62023CJ0610
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
3 de julho de 2025 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Política de asilo — Proteção internacional — Procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional — Diretiva 2013/32/UE — Artigo 46.o — Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Artigo 47.o — Direito a um recurso efetivo — Exigência de uma análise exaustiva e ex nunc do recurso — Obrigação de comparência pessoal perante a autoridade responsável pela análise do recurso — Presunção de interposição abusiva de um recurso — Declaração de improcedência do recurso por ser manifestamente infundado, sem apreciação do mérito — Princípio da proporcionalidade»
No processo C‑610/23 [Al Nasiria] (
i
),
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (Tribunal Administrativo de Salónica, Grécia), por Decisão de 30 de junho de 2023, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 3 de outubro de 2023, no processo
FO
contra
Ypourgos Metanastefsis kai Asylou
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),
composto por: F. Biltgen, presidente de secção, T. von Danwitz (relator), vice‑presidente do Tribunal de Justiça, exercendo funções de juiz da Primeira Secção, A. Kumin, I. Ziemele e S. Gervasoni, juízes,
advogado‑geral: L. Medina,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vistas as observações apresentadas:
–
em representação do Governo Helénico, por Z. Chatzipavlou, K. Georgiadis e T. Papadopoulou, na qualidade de agentes,
–
em representação da Comissão Europeia, por F. Blanc‑Simonetti e A. Katsimerou, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 6 de fevereiro de 2025,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto, em substância, a interpretação do artigo 46.o da Diretiva 2013/32/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional (JO 2013, L 180, p. 60), lido à luz do artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe FO ao Ypourgos Metanastefsis kai Asylou (Ministro da Imigração e do Asilo, Grécia), a respeito do indeferimento do pedido de proteção internacional apresentado por FO.
Quadro jurídico
Direito internacional
3
O artigo 33.o da Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados, assinada em Genebra, em 28 de julho de 1951 [Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, p. 150, n.o 2545 (1954)], que entrou em vigor em 22 de abril de 1954 e foi completada pelo Protocolo relativo ao Estatuto dos Refugiados, celebrado em Nova Iorque em 31 de janeiro de 1967, que entrou em vigor em 4 de outubro de 1967, com a epígrafe «Proibição de expulsar e de repelir», prevê, no seu n.o 1:
«Nenhum dos Estados Contratantes expulsará ou repelirá um refugiado, seja de que maneira for, para as fronteiras dos territórios onde a sua vida ou a sua liberdade sejam ameaçadas em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, filiação em certo grupo social ou opiniões políticas.»
Direito da União
Diretiva 2008/115/CE
4
O artigo 7.o da Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular (JO 2008, L 348, p. 98), dispõe, no seu n.o 4:
«Se houver risco de fuga ou se tiver sido indeferido um pedido de permanência regular por ser manifestamente infundado ou fraudulento, ou se a pessoa em causa constituir um risco para a ordem ou segurança pública ou para a segurança nacional, os Estados‑Membros podem não conceder um prazo para a partida voluntária ou podem conceder um prazo inferior a sete dias.»
5
O artigo 11.o, n.o 1, desta diretiva enuncia:
«As decisões de regresso são acompanhadas de proibições de entrada sempre que:
a)
Não tenha sido concedido qualquer prazo para a partida voluntária; ou
b)
A obrigação de regresso não tenha sido cumprida.
Nos outros casos, as decisões de regresso podem ser acompanhadas da proibição de entrada.»
Diretiva 2011/95/UE
6
O artigo 2.o da Diretiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida (JO 2011, L 337, p. 9), dispõe.
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
[…]
d)
“Refugiado”, o nacional de um país terceiro que, receando com razão ser perseguido em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, convicções políticas ou pertença a um determinado grupo social, se encontre fora do país de que é nacional e não possa ou, em virtude daquele receio, não queira pedir a proteção desse país, ou o apátrida que, estando fora do país em que tinha a sua residência habitual, pelas mesmas razões que as acima mencionadas, não possa ou, em virtude do referido receio, a ele não queira voltar, e [ao qual] não se aplique o artigo 12.o;
[…]
f)
“Pessoa elegível para proteção subsidiária”, o nacional de um país terceiro ou um apátrida que não possa ser considerado refugiado, mas em relação ao qual se verificou existirem motivos significativos para acreditar que, caso volte para o seu país de origem ou, no caso de um apátrida, para o país em que tinha a sua residência habitual, correria um risco real de sofrer ofensa grave na aceção do artigo 15.o, e ao qual não se aplique o artigo 17.o, n.os 1 e 2, e que não possa ou, em virtude dos referidos riscos, não queira pedir a proteção desse país;
[…]»
7
O artigo 4.o desta diretiva, com a epígrafe «Apreciação dos factos e circunstâncias», prevê:
«1.   Os Estados‑Membros podem considerar que incumbe ao requerente apresentar o mais rapidamente possível todos os elementos necessários para justificar o pedido de proteção internacional. Incumbe ao Estado‑Membro apreciar, em cooperação com o requerente, os elementos pertinentes do pedido.
[…]
3.   A apreciação do pedido de proteção internacional deve ser efetuada a título individual e ter em conta:
a)
Todos os factos pertinentes respeitantes ao país de origem à data da decisão sobre o pedido, incluindo a respetiva legislação e regulamentação e a forma como estas são aplicadas;
b)
As declarações e a documentação pertinentes apresentadas pelo requerente, incluindo informações sobre se o requerente sofreu ou pode sofrer perseguição ou ofensa grave;
c)
A situação e as circunstâncias pessoais do requerente, incluindo fatores como a sua história pessoal, sexo e idade, por forma a apreciar, com base na situação pessoal do requerente, se os atos a que foi ou possa vir a ser exposto podem ser considerados perseguição ou ofensa grave;
[…]
5.   Caso os Estados‑Membros apliquem o princípio segundo o qual incumbe ao requerente justificar o seu pedido de proteção internacional e caso existam elementos das declarações do requerente não sustentados por provas documentais ou de outra natureza, esses elementos não têm de ser confirmados se estiverem reunidas as seguintes condições:
a)
For autêntico o esforço envidado pelo requerente para justificar o seu pedido;
b)
Tenham sido apresentados todos os elementos pertinentes ao dispor do requerente e tenha sido dada uma explicação satisfatória para a eventual falta de outros elementos pertinentes;
c)
As declarações do requerente tenham sido consideradas coerentes e plausíveis, não contradizendo informações gerais ou particulares disponíveis pertinentes para o seu pedido;
d)
O requerente tenha apresentado o pedido de proteção internacional com a maior brevidade possível, a menos que possa motivar seriamente por que o não fez; e
e)
Tenha sido apurada a credibilidade geral do requerente.»
Diretiva 2013/32
8
Os considerandos 18, 23, 25, 43 e 50 da Diretiva 2013/32 enunciam:
«(18)
É do interesse tanto dos Estados‑Membros como dos requerentes de proteção internacional que a decisão dos pedidos de proteção internacional seja proferida o mais rapidamente possível, sem prejuízo de uma apreciação adequada e completa.
[…]
(23)
Nos procedimentos de recurso, desde que sejam respeitadas certas condições, deverão ser facultadas aos requerentes assistência jurídica e representação legal gratuitas por pessoas competentes nos termos da lei nacional. Além disso, em todas as fases do procedimento os requerentes deverão ter o direito de consultar, a expensas suas, advogados ou consultores autorizados como tal nos termos da lei nacional.
[…]
(25)
Para que seja possível identificar corretamente as pessoas que necessitam de proteção enquanto refugiados na aceção do artigo 1.o da Convenção [relativa ao Estatuto dos Refugiados, assinada em Genebra em 28 de julho de 1951,] ou enquanto pessoas elegíveis para proteção subsidiária, os requerentes deverão ter acesso efetivo aos procedimentos, a possibilidade de cooperarem e comunicarem devidamente com as autoridades competentes de forma a exporem os factos relevantes da sua situação e garantias processuais suficientes para defenderem o seu pedido em todas as fases do procedimento. Acresce que o procedimento de apreciação de um pedido de proteção internacional deverá normalmente proporcionar ao requerente, pelo menos, o direito de permanecer no território na pendência da decisão do órgão de decisão, […] o direito a uma notificação adequada da decisão, a fundamentação dessa decisão em matéria de facto e de direito, a oportunidade de recorrer aos serviços de um advogado ou outro consultor e o direito de ser informado da sua situação jurídica nos momentos decisivos do procedimento, numa língua que compreenda ou seja razoável presumir que compreenda, bem como, no caso de uma decisão de indeferimento, o direito a um recurso efetivo perante um órgão jurisdicional.
[…]
(43)
Os Estados‑Membros deverão apreciar todos os pedidos quanto ao fundo, ou seja, avaliar se o requerente em causa preenche as condições necessárias para beneficiar de proteção internacional nos termos da Diretiva [2011/95], salvo disposição em contrário da presente diretiva, em especial quando se possa razoavelmente presumir que outro país procederia à apreciação ou proporcionaria proteção suficiente. […]
[…]
(50)
Um dos princípios fundamentais do direito da União implica que as decisões relativas a um pedido de proteção internacional, a uma recusa de reabertura de um pedido após o termo da apreciação e à retirada do estatuto de refugiado ou de proteção subsidiária sejam passíveis de recurso efetivo perante um órgão jurisdicional.»
9
O artigo 2.o da Diretiva 2013/32, com a epígrafe «Definições», dispõe:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
[…]
f)
“Órgão de decisão”, um órgão parajudicial ou administrativo de um Estado‑Membro, responsável pela apreciação dos pedidos de proteção internacional e competente para proferir uma decisão em primeira instância sobre esses pedidos;
[…]»
10
O artigo 28.o desta diretiva, com a epígrafe «Procedimento em caso de retirada tácita ou desistência do pedido», prevê, nos seus n.os 1 e 2:
«1.   Quando haja motivos razoáveis para considerar que um requerente retirou tacitamente o seu pedido ou dele desistiu, os Estados‑Membros asseguram que o órgão de decisão profira uma decisão de pôr termo à apreciação do pedido ou, caso o órgão de decisão considere que o pedido é infundado com base numa apreciação adequada dos seus fundamentos, em consonância com o artigo 4.o da Diretiva [2011/95], de indeferimento do pedido.
Os Estados‑Membros podem presumir que o requerente retirou tacitamente ou desistiu do pedido de proteção internacional, em especial quando se determinar que o requerente:
a)
Não respondeu a pedidos para fornecer informação essencial para o seu pedido, nos termos do artigo 4.o da Diretiva [2011/95], ou não compareceu na entrevista pessoal prevista nos artigos 14.o a 17.o da presente diretiva, exceto se o requerente demonstrar num prazo razoável que a falta de resposta ou de comparência se deveram a circunstâncias alheias à sua vontade;
b)
Desapareceu ou se ausentou sem autorização do local onde vivia ou estava detido, sem ter contactado as autoridades competentes num prazo razoável, ou não cumpriu obrigações de se apresentar ou outras obrigações de comunicar, num prazo razoável, salvo se o requerente demonstrar que isso se deveu a razões estranhas à sua vontade.
Para efeitos da aplicação destas disposições, os Estados‑Membros podem fixar prazos ou orientações.
2.   Os Estados‑Membros asseguram que o requerente que se apresente de novo às autoridades competentes depois de proferida uma decisão de pôr termo à apreciação, tal como mencionado no n.o 1 do presente artigo, tem o direito de requerer a reabertura do processo ou de apresentar um novo pedido que não pode ser submetido ao procedimento referido nos artigos 40.o e 41.o
Os Estados‑Membros podem fixar um prazo de pelo menos nove meses findo o qual o processo do requerente já não possa ser reaberto ou o novo pedido possa ser tratado como um pedido subsequente e ser sujeito ao procedimento referido nos artigos 40.o e 41.o Os Estados‑Membros podem prever que o processo do requerente seja reaberto apenas uma vez.
Os Estados‑Membros asseguram que tal pessoa não seja afastada em contravenção ao princípio da não repulsão.
Os Estados‑Membros podem autorizar o órgão de decisão a retomar a apreciação no ponto em que esta tenha sido interrompida.»
11
O artigo 31.o da Diretiva 2013/32, com a epígrafe «Procedimento de apreciação», enuncia, no seu n.o 8:
«Os Estados‑Membros podem estabelecer que um procedimento de apreciação, nos termos dos princípios e garantias fundamentais enunciados no capítulo II, seja acelerado e/ou conduzido na fronteira ou em zonas de trânsito de acordo com o artigo 43.o se:
a)
O requerente, ao apresentar o pedido e ao expor os factos, tiver evocado apenas questões não pertinentes para analisar o cumprimento das condições para beneficiar da proteção internacional nos termos da Diretiva [2011/95]; ou
b)
O requerente provier de um país de origem seguro, na aceção da presente diretiva, ou
c)
O requerente tiver induzido em erro as autoridades, apresentando informações ou documentos falsos ou ocultando informações ou documentos importantes a respeito da sua identidade e/ou nacionalidade suscetíveis de terem um impacto negativo na decisão; ou
d)
Se for provável que, de má‑fé, o requerente tenha destruído ou extraviado documentos de identidade ou de viagem suscetíveis de contribuírem para a determinação da sua identidade ou nacionalidade; ou
e)
O requerente tiver feito declarações claramente incoerentes e contraditórias, manifestamente falsas ou obviamente inverosímeis que contradigam informações suficientemente verificadas sobre o país de origem, retirando assim claramente credibilidade à alegação de cumprimento dos requisitos para beneficiar da proteção internacional nos termos da Diretiva [2011/95]; ou
f)
O requerente tiver apresentado posteriormente um pedido de proteção internacional que não seja admissível nos termos do artigo 40.o, n.o 5; ou
g)
O requerente apresentar o pedido apenas com o intuito de atrasar ou impedir a aplicação de uma decisão anterior ou iminente que se traduza no seu afastamento; ou
h)
O requerente entrar ilegalmente no território do Estado‑Membro ou prolongar ilegalmente a sua estadia e, sem justificação, não se apresentar às autoridades nem introduzir um pedido de proteção internacional logo que possível, dadas as circunstâncias da entrada; ou
i)
O requerente recusar cumprir a obrigação de registar as suas impressões digitais […]; ou
j)
O requerente puder, por razões justificadas, ser considerado uma ameaça para a segurança pública ou para a ordem pública do Estado‑Membro; ou o requerente tiver sido objeto de uma decisão executória de expulsão por razões justificadas de segurança pública ou de ordem pública, por força do direito interno.»
12
O artigo 32.o da Diretiva 2013/32, com a epígrafe «Pedidos infundados», dispõe:
«1.   Sem prejuízo do disposto no artigo 27.o os Estados‑Membros só podem considerar um pedido infundado se o órgão de decisão verificar que o requerente não preenche as condições para beneficiar do estatuto de proteção internacional nos termos da Diretiva [2011/95].
2.   Nos casos de pedidos infundados a que se apliquem qualquer das circunstâncias referidas no artigo 31.o, n.o 8, os Estados‑Membros podem igualmente considerar um pedido manifestamente infundado nos casos em que o direito interno o definir.»
13
O artigo 46.o da Diretiva 2013/32, com a epígrafe «Direito a um recurso efetivo», prevê:
«1.   Os Estados‑Membros asseguram que os requerentes tenham direito a interpor recurso efetivo perante um órgão jurisdicional:
a)
Da decisão proferida sobre o seu pedido de proteção internacional, incluindo a decisão:
i)
que considera um pedido infundado relativamente ao estatuto de refugiado e/ou ao estatuto de proteção subsidiária,
ii)
que determina a inadmissibilidade do pedido, nos termos do artigo 33.o, n.o 2,
iii)
proferida na fronteira ou nas zonas de trânsito de um Estado‑Membro, conforme descrito no artigo 43.o, n.o 1,
iv)
de não proceder à apreciação, em aplicação do artigo 39.o;
b)
Da recusa de reabertura da apreciação de um pedido após o termo dessa apreciação em aplicação dos artigos 27.o e 28.o;
c)
Da decisão de retirar a proteção internacional, de acordo com o artigo 45.o
[…]
3.   Para dar cumprimento ao n.o 1, os Estados‑Membros asseguram que um recurso efetivo inclua a análise exaustiva e ex nunc da matéria de facto e de direito, incluindo, se aplicável, uma apreciação das necessidades de proteção internacional na aceção da Diretiva [2011/95], pelo menos no recurso perante um órgão jurisdicional de primeira instância.
4.   Os Estados‑Membros devem estabelecer prazos razoáveis e outras regras necessárias para o requerente exercer o seu direito de recurso efetivo nos termos do n.o 1. Os prazos não podem tornar impossível ou excessivamente difícil o exercício desse direito.
Os Estados‑Membros podem ainda prever uma revisão oficiosa das decisões adotadas nos termos do artigo 43.o
5.   Sem prejuízo do disposto no n.o 6, os Estados‑Membros devem autorizar os requerentes a permanecer no território até ao termo do prazo em que podem exercer o seu direito a um recurso efetivo ou, quando este direito tenha sido exercido dentro do prazo, enquanto aguardam o resultado do recurso.
6.   No caso de uma decisão:
a)
Que considere um pedido manifestamente infundado nos termos do artigo 32.o, n.o 2, ou infundado após análise do pedido nos termos do artigo 31.o, n.o 8, exceto nos casos em que as decisões se basearam nas circunstâncias referidas no artigo 31.o, n.o 8, alínea h);
b)
Que considere um pedido não admissível nos termos do artigo 33.o, n.o 2, alíneas a), b) ou d);
c)
Que recuse a reabertura do processo do requerente, a que foi posto termo em conformidade com o artigo 28.o; ou
d)
Que não aprecie ou não aprecie por completo o pedido, nos termos do artigo 39.o,
um órgão jurisdicional tem competência para decidir se o requerente pode ou não permanecer no território do Estado‑Membro, quer a pedido do próprio requerente, quer oficiosamente, se essa decisão tiver por efeito extinguir o direito de o requerente permanecer no Estado‑Membro e, em tais casos, o direito de permanecer no Estado‑Membro a aguardar o resultado do recurso não estiver previsto na legislação nacional.
[…]
11.   Os Estados‑Membros podem igualmente estabelecer no direito interno as condições em que se pode presumir que o requerente retirou tacitamente ou desistiu do recurso nos termos do n.o 1, juntamente com as regras processuais a observar em tais casos.»
Direito grego
Lei 3907/2011
14
Nos termos do artigo 22.o, n.o 4, da Nomos 3907/2011, Idrysi Ypiresias Asylou kai Ypiresias Protis Ypodochis, prosarmogi tis ellinikis nomothesias pros tis diatakseis tis Odigias 2008/115/EK schetika me tous koinous kanones kai diadikasies sta krati‑meli gia tin epistrophi ton paranomos diamenonton ypikoon triton choron kai loipes diatakseis (Lei 3907/2011 que Cria um Serviço de Asilo e Primeiro Acolhimento e que Harmoniza a Legislação Grega com as Disposições da [Diretiva 2008/115] e Outras Disposições) (FEK A’ 7/26.1.2011), com a epígrafe «Partida voluntária»:
«Se houver risco de fuga ou se o nacional de um país terceiro constituir um risco para a segurança pública, a ordem pública ou a segurança nacional […], ou se o pedido de residência legal tiver sido indeferido por ser manifestamente infundado ou abusivo, as autoridades especificamente competentes não concedem nenhum prazo para a partida voluntária.»
Lei 4375/2016
15
O artigo 4.o, n.o 1, da Nomos 4375/2016, Organosi kai leitourgia Ypiresias Asylou, Archis Prosfygon, Ypiresias Ypodochis kai Taftopoiisis, systasi Genikis Grammateias Ypodochis, prosarmogi tis Ellinikis Nomothesias pros tis diatakseis tis Odigias 2013/32/ΕΕ tou Evropaikou Koinovouliou kai tou Symbouliou «schetika me tis koines diadikasies gia ti chorigisi kai anaklisi tou kathestotos diethnous prostasias (anadiatyposi)» (EE 2013 L 180), diatakseis gia tin ergasia dikaiouchon diethnous prostasias kai alles diatakseis (Lei 4375/2016 relativa à Organização e ao Funcionamento do Serviço de Asilo, do Órgão de Apreciação dos Recursos e do Serviço de Acolhimento e Identificação, à Criação do Secretariado Geral de Acolhimento e à Harmonização da Legislação Grega com as Disposições da [Diretiva 2013/32] que regem o Emprego dos Beneficiários de Proteção Internacional e Outras Disposições) (FEK A’ 51/3.4.2016), conforme alterada pela Lei 4399/2016 (a seguir «Lei 4375/2016»), criou, com vista a garantir o direito a um recurso efetivo consagrado no artigo 46.o desta diretiva, Comissões Independentes de Recurso, com sede em Atenas e competência territorial em toda a Grécia. As comissões são competentes para conhecer dos recursos interpostos por requerentes de proteção internacional, com vista a apreciar, em matéria de facto e de direito, as decisões do Ypiresia Asylou (Serviço de Asilo, Grécia) de indeferimento dos seus pedidos em primeira instância.
Lei 4636/2019
16
A Nomos 4636/2019 peri diethnous prostasias kai alles diatakseis (Lei 4636/2019 relativa à Proteção Internacional e Outras Disposições) (FEK A’ 169/1.11.2019), na sua versão aplicável ao litígio no processo principal (a seguir «Lei 4636/2019»), transpôs para o ordenamento jurídico helénico a Diretiva 2013/32.
17
O artigo 78.o, n.os 3 e 9, desta lei dispunha:
«3.   Os requerentes têm a obrigação de se apresentar imediatamente, em pessoa, perante as autoridades de acolhimento para apresentar um pedido de proteção internacional, bem como em qualquer momento se forem convocados perante as autoridades competentes em conformidade com a presente parte desta lei. […] Quando da sua comparência pessoal, podem ser assistidos por advogados mandatários ad litem e outros consultores especialmente mandatados, em conformidade com o artigo 71.o, n.o 1. A presença das pessoas referidas no número anterior não elimina a obrigação de comparência pessoal em cada fase do procedimento de apreciação do pedido ou do recurso. A título de derrogação, as seguintes disposições aplicam‑se especificamente às audiências de apreciação dos recursos nas Comissões Independentes de Recurso:
a)
Quando os requerentes residam em estruturas de acolhimento ou alojamento, não são obrigados a comparecer pessoalmente. Nesses casos, os requerentes podem ser representados por advogados mandatários ad litem ou conselheiros especialmente mandatados ou outras pessoas autorizadas nos termos do artigo 71.o, n.o 1, ou enviar à autoridade competente para apreciar os recursos, por qualquer meio adequado e o mais tardar na véspera da data da audiência, um certificado do responsável pela estrutura de acolhimento ou alojamento. Este certificado deve indicar que os requerentes residem efetivamente no centro de acolhimento ou alojamento na data do pedido de certificado. Esta data não pode distar mais de três (3) dias da data da audiência de apreciação do recurso.
b)
Quando tenham sido impostas restrições à sua liberdade de circulação ou uma obrigação de residir num determinado local em conformidade com o artigo 45.o, os requerentes não são obrigados a comparecer pessoalmente. Nesses casos, os requerentes podem fazer‑se representar por advogados mandatários ad litem ou consultores especialmente mandatados ou outras pessoas autorizadas nos termos do artigo 71.o, n.o 1, ou enviar à autoridade competente para apreciar os recursos, por qualquer meio adequado e o mais tardar na véspera da data da audiência, um certificado da esquadra de polícia ou do centro de serviços aos cidadãos do local em que residem que ateste que se apresentaram pessoalmente na data do pedido de certificado. Esta data não pode distar mais de dois (2) dias da data da audiência de apreciação do recurso. Se os certificados referidos nas alíneas a) e b) não chegarem à autoridade competente para apreciar os recursos, considera‑se que o requerente retirou tacitamente o seu recurso em conformidade com o disposto no artigo 81.o da presente lei.
Em caso de força maior, como doença grave, deficiência física grave ou impedimento intransponível que impeça o requerente de se apresentar pessoalmente, a obrigação de se apresentar pessoalmente fica suspensa enquanto durar o caso de força maior. Nesse caso, o requerente deve apresentar um pedido indicando as circunstâncias que constituem um caso de força maior ou de impedimento intransponível que o impede de comparecer pessoalmente, devendo esse pedido ser devidamente apoiado por documentos comprovativos e certidões ou declarações do serviço público competente. Se se comprovarem os casos de força maior ou impedimento intransponível acima referidos, e desde que o requerente se apresente pessoalmente perante as autoridades competentes, os efeitos da não comparência na aceção do presente número são eliminados.
[…]
9.   Em caso de violação da obrigação de cooperação com as autoridades competentes, conforme especificada nos números anteriores, nomeadamente se o interessado não comunicar ou não cooperar com as autoridades com vista à verificação dos elementos necessários à apreciação do pedido, tendo por efeito entravar a boa tramitação dos processos de apreciação do pedido de proteção internacional, considera‑se que o referido pedido ou o recurso foram tacitamente retirados em conformidade com o disposto no artigo 81.o da presente lei.»
18
O artigo 81.o da referida lei enunciava:
«1.   Quando existam motivos sérios para crer que um requerente retirou tacitamente o seu pedido, as autoridades competentes para decidir procedem a uma apreciação adequada quanto ao mérito, em conformidade com o artigo 4.o da presente lei, com base nas informações de que o serviço dispõe, e, se essas autoridades considerarem que o pedido é infundado, indeferem‑no. Quando não for possível uma apreciação adequada do pedido quanto ao mérito com base nas informações de que o serviço dispõe e em conformidade com o período anterior, as autoridades competentes devem suspender a apreciação do pedido e emitir uma decisão de interrupção. A decisão que declara a interrupção da apreciação do pedido de proteção internacional ordena simultaneamente o regresso do requerente, em conformidade com as disposições da Lei 3907/2011 e da Lei 3386/2005. Os atos acima referidos são notificados em conformidade com o disposto no artigo 82.o da presente lei.
2.   Presume‑se a retirada tácita, nomeadamente, quando se demonstre que o requerente:
a)
não respondeu aos pedidos de prestação de informações essenciais para o seu pedido […]; ou
b)
não compareceu numa entrevista pessoal ou numa audiência perante a Comissão [Independente] de Recurso, em conformidade com os artigos 77.o e 97.o da presente lei, apesar de ter sido validamente convocado; ou
c)
fugiu do local onde se encontrava detido […]; ou
d)
saiu do local onde residia sem pedir autorização ou sem informar as autoridades competentes quando estava obrigado a fazê‑lo, ou saiu do país sem ter sido autorizado a fazê‑lo pelas autoridades de acolhimento competentes; ou
e)
não cumpriu as obrigações decorrentes do artigo 78.o da presente lei ou não respeitou a obrigação de se apresentar regularmente às autoridades ou outras obrigações de comunicação […]; ou
f)
não se apresentou para renovar o seu cartão de requerente de proteção internacional [o mais tardar] no dia seguinte ao da data da respetiva expiração, em conformidade com o artigo 70.o; ou
g)
não coopera com as autoridades, em violação do seu dever de cooperação por força do artigo 78.o,
[…].
3.   O requerente pode interpor, nas Comissões Independentes de Recurso, nos termos do artigo 92.o da presente lei, recurso das decisões de indeferimento referidas no n.o 1 do presente artigo.
4.   Quando tiver sido emitida uma decisão de interrupção na aceção do n.o 1, o requerente tem o direito de pedir uma única vez, no prazo de nove (9) meses a contar da data da decisão de interrupção, à autoridade emitente o prosseguimento do procedimento de apreciação do seu processo, ou ainda o direito de apresentar um novo pedido não abrangido pelo procedimento [dos pedidos subsequentes] previsto no artigo 89.o O requerente não pode ser expulso do país e não é executada nenhuma decisão de regresso enquanto não for proferida uma decisão definitiva sobre este pedido.»
19
O artigo 92.o da Lei 4636/2019, com a epígrafe «Direito de recurso», estabelece, nos n.os 1 e 4:
«1.   O requerente tem o direito de interpor na autoridade responsável pela apreciação dos recursos, referida no artigo 4.o da Lei 4375/2016, o recurso administrativo previsto no artigo 7.o, n.o 5, da Lei 4375/2016:
a)
contra uma decisão de indeferimento de um pedido de proteção internacional por ser infundado no âmbito do procedimento ordinário, ou de revogação de um estatuto de proteção internacional, bem como contra uma decisão de concessão de um estatuto de proteção internacional, na parte em que recusa reconhecer ao requerente a qualidade de refugiado, no prazo de trinta (30) dias a contar da notificação da decisão ou a contar da data em que se considera que o recorrente dela tomou conhecimento nos termos do n.o 5 do artigo 82.o;
b)
contra uma decisão que indefere um pedido de proteção internacional por inadmissibilidade ou que o indefere no âmbito do procedimento acelerado […]
[…]
4.   Se o recurso for julgado improcedente, o requerente fica retido — exceto se for um menor não acompanhado — no centro de acolhimento antes da partida, até que o seu afastamento seja executado ou o seu pedido seja definitivamente deferido. A apresentação de um pedido subsequente e/ou de um recurso de anulação e/ou de um recurso de suspensão não implica de pleno direito o levantamento da retenção.»
20
Nos termos do artigo 95.o, n.o 1, desta lei:
«Após a interposição do recurso, a autoridade de acolhimento competente informa, no mesmo dia, o requerente da data de audiência do recurso.»
21
O artigo 97.o, n.o 2, da referida lei dispunha:
«No processo perante as Comissões Independentes de Recurso, o recorrente comparece obrigatoriamente, em pessoa ou por intermédio de um advogado mandatário ad litem, sem prejuízo do disposto no artigo 78.o, n.o 3. Se o requerente não comparecer pessoalmente ou não apresentar o certificado referido no artigo 78.o, n.o 3, considera‑se que interpôs o recurso com o único objetivo de atrasar ou impedir a execução de uma decisão anterior ou iminente de expulsão ou afastamento por qualquer outro meio e o seu recurso é julgado improcedente por ser manifestamente infundado.»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
22
Em 28 de fevereiro de 2019, FO, cidadão iraquiano, apresentou um pedido de proteção internacional no Perifereiako Grafeio Asylou Samou (Serviço Regional de Asilo de Samos, Grécia), com o fundamento de que a sua vida estava em perigo no seu país de origem.
23
Numa entrevista, realizada em 24 de fevereiro de 2020, no Perifereiako Grafeio Asylou Thessalonikis (Serviço Regional de Asilo de Salónica, Grécia), FO precisou que tinha mantido uma relação amorosa com uma mulher jovem, razão pela qual tinha sido atacado e ferido com uma arma de fogo por um membro da família dessa mulher. FO comunicou este incidente à polícia, sem que esta lhe tivesse dado seguimento. Uma vez que, após o referido incidente, se continuou a relacionar com a referida mulher, FO foi objeto de uma decisão tribal que exigia a sua morte. Durante o procedimento administrativo de apreciação do seu pedido de proteção internacional, FO apresentou um documento datado de 1 de outubro de 2018, que, segundo a tradução não oficial que lhe estava anexada, se dirige a «todas as tribos e ordena que o requerente seja morto por uma infração relacionada com a tribo».
24
Por Decisão de 18 de maio de 2020, o Serviço Regional de Asilo de Salónica indeferiu o pedido de proteção internacional apresentado por FO, com o fundamento de que as suas alegações relativas à sua relação com uma mulher jovem e as razões que o tinham obrigado a abandonar o seu país não eram fiáveis. O documento datado de 1 de outubro de 2018 que pretensamente ordenava a morte de FO não foi admitido como prova conclusiva, devido à imprecisão das afirmações nele contidas e à impossibilidade de verificar a sua autenticidade.
25
Em 27 de agosto de 2021, FO interpôs, com a assistência de um advogado mandatado, recurso dessa decisão na 3.a Comissão Independente de Recurso. Quando da interposição desse recurso, foi informado, em primeiro lugar, de que a data de apreciação do mesmo estava agendada para 11 de outubro de 2021, em segundo lugar, que o procedimento de apreciação deste tipo de recurso era, regra geral, de natureza escrita, mas que, se fosse convocado para ser ouvido oralmente, seria notificado pelo menos dez dias úteis antes da data de apreciação do seu recurso e, em terceiro lugar, que mesmo que não fosse convocado para uma audiência, tinha, em todo o caso, de comparecer pessoalmente na data da apreciação desse recurso, pelas 9 h 30, nessa comissão, salvo se residisse legalmente num centro de acolhimento e de identificação ou se tivesse sido objeto de uma medida de restrição de circulação ou de permanência num local situado fora da região de Ática (Grécia).
26
FO não compareceu pessoalmente perante a 3.a Comissão Independente de Recurso na data da audiência de apreciação do seu recurso. Consequentemente, após ter verificado que FO não residia num centro de acolhimento e de identificação, que não tinha sido objeto de nenhuma medida de restrição de circulação, e que também não se afigurava que existisse um caso de força maior que impossibilitasse a sua comparência na audiência, esta comissão negou provimento ao recurso por ser manifestamente infundado, com base no artigo 97.o, n.o 2, da Lei 4636/2019, sem proceder a uma apreciação do mérito. Além disso, em conformidade com o artigo 22.o, n.o 4, da Lei 3907/2011, proferiu em relação a FO uma medida de regresso sem prazo de partida voluntária do país.
27
FO interpôs recurso de anulação dessa decisão no Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (Tribunal Administrativo de Salónica, Grécia), o órgão jurisdicional de reenvio, alegando que a 3.a Comissão Independente de Recurso tinha, de forma ilegal, negado provimento ao seu recurso pelo simples facto de não ter comparecido na audiência de apreciação do mesmo e sem apreciar suficientemente o mérito, apesar de ele não se ter podido apresentar nessa audiência devido a dificuldades financeiras que o impediram de se deslocar de Salónica, onde reside, a Atenas (Grécia).
28
O órgão jurisdicional de reenvio salienta, a título preliminar, que as Comissões Independentes de Recurso foram criadas pelo artigo 4.o, n.o 1, da Lei 4375/2016 para garantir o direito a um recurso efetivo consagrado no artigo 46.o da Diretiva 2013/32 e no artigo 47.o da Carta a favor das pessoas objeto de decisões de indeferimento da proteção internacional pedida. Considera que, tendo em conta a jurisprudência resultante do Acórdão de 31 de janeiro de 2013, D. e A. (C‑175/11, EU:C:2013:45), estas comissões são «órgãos jurisdicionais», na aceção do artigo 46.o desta diretiva.
29
Feita esta precisão, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a questão de saber se a obrigação de comparecer pessoalmente perante as referidas comissões e as consequências do incumprimento desta obrigação, previstas pela legislação nacional, são compatíveis com o artigo 46.o da Diretiva 2013/32 e, na falta de regra específica nesta diretiva que regule a comparência dos requerentes de proteção internacional perante o órgão jurisdicional chamado a decidir, com os princípios da equivalência e da efetividade.
30
A este respeito, salienta, em primeiro lugar, que o artigo 46.o, n.os 1 e 3, da Diretiva 2013/32 exige que o órgão jurisdicional chamado a decidir por um requerente de proteção internacional efetue uma análise exaustiva e ex nunc da matéria de facto e de direito, o que a legislação nacional em causa no processo principal não garante quando o requerente não compareça pessoalmente perante as Comissões Independentes de Recurso, uma vez que, nesse caso, é negado provimento ao recurso por ser manifestamente infundado, sem se proceder a uma apreciação do mérito.
31
Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre se, para efeitos da aplicação do princípio da equivalência, o processo que corre nessas comissões deve ser comparado com o processo previsto noutras autoridades administrativas que conhecem de recursos administrativos ou com o processo aplicável a um recurso quanto ao mérito ou a um recurso de anulação num órgão jurisdicional administrativo. Precisa que, em nenhum destes dois casos, o interessado é obrigado a comparecer pessoalmente quando da apreciação do seu recurso, mas pode fazer‑se representar, nomeadamente, por um advogado mandatado.
32
No que respeita, em terceiro lugar, ao princípio da efetividade, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que o artigo 97.o, n.o 2, da Lei 4636/2019 visa permitir às Comissões Independentes de Recurso assegurarem‑se de que os requerentes de proteção internacional mantêm interesse no resultado do seu recurso e que ainda se encontram no território grego, para evitar uma apreciação do mérito de pedidos que ficaram sem objeto para esses requerentes e acelerar a apreciação dos outros recursos. Todavia, esse órgão jurisdicional interroga‑se sobre se esta disposição, ao impor aos requerentes, que não estão abrangidos por uma das exceções previstas no artigo 78.o, n.o 3, desta lei, que se desloquem, a partir de qualquer local da Grécia, à sede dessas comissões em Atenas, sem se poderem fazer representar por um advogado ou por outra pessoa, e ao prever uma presunção de interposição abusiva do recurso em caso de incumprimento desta obrigação processual, não torna a aplicação do direito da União impossível ou excessivamente difícil e não impõe um encargo desproporcionado aos referidos requerentes.
33
A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio alega que, enquanto o artigo 97.o, n.o 2, da Lei 4636/2019 prevê, nesses casos, que o recurso seja julgado improcedente por ser manifestamente infundado, a Diretiva 2013/32 prevê a faculdade de os Estados‑Membros estabelecerem uma presunção de retirada tácita do pedido de proteção internacional em caso de incumprimento de uma das obrigações de responder às autoridades que esta diretiva enuncia. Com efeito, segundo a referida diretiva, o indeferimento desse pedido por ser manifestamente infundado pressupõe que este seja, no mínimo, infundado.
34
Além disso, segundo o artigo 7.o, n.o 4, e o artigo 11.o, n.o 1, alínea a), da Diretiva 2008/115, o indeferimento desse pedido por ser manifestamente infundado impediria a concessão de um prazo para a partida voluntária e implicaria, além disso, a imposição de uma proibição de entrada ao nacional de um país terceiro. Por outro lado, embora o artigo 46.o, n.o 11, da Diretiva 2013/32 disponha que os Estados‑Membros podem estabelecer as condições em que se pode presumir que um requerente de proteção internacional retirou tacitamente ou desistiu do seu recurso, juntamente com as regras processuais a observar, esta diretiva não contém nenhuma disposição relativa à possibilidade de negar provimento aos recursos por serem manifestamente infundados.
35
Nestas circunstâncias, o Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (Tribunal Administrativo de Salónica, Grécia) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Dada a importância do recurso na aceção do artigo 46.o da Diretiva 2013/32, pode o legislador deduzir uma presunção de interposição abusiva do mesmo e, consequentemente, a possibilidade de este ser julgado improcedente sem uma análise exaustiva e ex nunc do processo por este ser considerado manifestamente infundado (o que também implica a não concessão de um prazo para a partida voluntária nos termos do artigo 22.o, n.o 4, da Lei 3907/2011 e do artigo 7.o da Diretiva 2008/115), pelo facto de o [requerente de proteção internacional] não ter comparecido pessoalmente perante a Comissão que analisou o processo?
2)
a)
Caso se deva considerar que a questão se insere no âmbito do princípio da autonomia processual dos Estados‑Membros, deve entender‑se que as normas processuais nacionais análogas são, no âmbito da análise do princípio da equivalência, aquelas que regem os procedimentos perante as Comissões Administrativas que conhecem dos recursos de direito nacional ou as normas processuais que regem a interposição de recursos quanto ao mérito (ou de recursos de anulação) perante os tribunais administrativos?
b)
É a previsão da obrigação de comparecer pessoalmente [ou de enviar o certificado referido no artigo 78.o, n.o 3, da Lei 4636/2019, nos casos assim previstos] compatível com o princípio da efetividade do direito da União e, em especial, com o exercício do verdadeiro direito a um recurso efetivo? Neste contexto, coloca‑se também a questão de saber se é relevante, por um lado, que a presunção de exercício abusivo do direito de interpor recurso previsto no artigo 97.o, n.o 2, da Lei 4636/2019 corresponda aos ensinamentos da experiência comum e, por outro, que, no âmbito da apreciação (em primeira instância) dos pedidos de proteção internacional, o mesmo comportamento implique uma presunção de revogação tácita e não um indeferimento do pedido por ser manifestamente infundado.»
Quanto às questões prejudiciais
Considerações preliminares
36
Atendendo a que o órgão jurisdicional de reenvio se interroga sobre a compatibilidade da legislação nacional que transpõe o artigo 46.o da Diretiva 2013/32, que prevê um procedimento de recurso das decisões da autoridade competente para se pronunciar em primeira instância sobre os pedidos de proteção internacional, há que verificar, a título preliminar, se as Comissões Independentes de Recurso, qualificadas de órgãos «parajurisdicionais» na exposição de motivos do artigo 86.o da Lei 4399/2016, que altera a Lei 4375/2016, que foram instituídas pelo artigo 4.o, n.o 1, desta última lei, podem ser consideradas «órgãos jurisdicionais», na aceção do artigo 46.o, n.o 1, desta diretiva, que permitem garantir o direito a um recurso efetivo.
37
A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio precisa que, embora as Comissões Independentes de Recurso não sejam consideradas órgãos jurisdicionais, na aceção da ordem jurídica nacional, exercem prerrogativas de natureza jurisdicional, o que não pode ser posto em causa pelo facto de os seus atos serem suscetíveis de recurso de anulação nos órgãos jurisdicionais administrativos competentes, cujas sentenças implicam uma obrigação de execução.
38
Há que salientar, antes de mais, que o artigo 46.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32 prevê que os Estados‑Membros asseguram que os requerentes de proteção internacional tenham direito a interpor recurso efetivo perante um órgão jurisdicional contra diferentes atos relativos aos seus pedidos de proteção internacional, incluindo, nomeadamente, as decisões de indeferimento de tais pedidos por serem infundados. De resto, como enuncia o considerando 50 da Diretiva 2013/32, um dos princípios fundamentais do direito da União implica que as decisões relativas a um pedido de proteção internacional sejam passíveis de recurso efetivo perante um órgão jurisdicional.
39
A este respeito, para determinar se um organismo é um «órgão jurisdicional» para efeitos do exercício de um recurso efetivo contra as decisões do órgão de decisão, na aceção da Diretiva 2005/85/CE do Conselho, de 1 de dezembro de 2005, relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e retirada do estatuto de refugiado nos Estados‑Membros (JO 2005, L 326, p. 13), o Tribunal de Justiça referiu‑se aos mesmos critérios que os desenvolvidos para apreciar se um organismo de reenvio tem a natureza de «órgão jurisdicional», na aceção do artigo 267.o TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 31 de janeiro de 2013, D. e A., C‑175/11, EU:C:2013:45, n.o 83 e jurisprudência referida), sendo que esta diretiva continha, no seu considerando 27, primeiro período, uma referência explícita a um «órgão jurisdicional na aceção do artigo [267.o TFUE]». O facto de o considerando 50 da Diretiva 2013/32 não conter tal referência não altera em nada esta apreciação.
40
Por conseguinte, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, para apreciar se um organismo competente tem a natureza de «órgão jurisdicional», importa tomar em consideração um conjunto de requisitos, como a origem legal do organismo, a sua permanência, o caráter vinculativo da sua jurisdição, a natureza contraditória do processo, a aplicação, pelo organismo, das regras de direito, bem como a sua independência (v., neste sentido, Acórdãos de 17 de setembro de 1997, Dorsch Consult, C‑54/96, EU:C:1997:413, n.o 23, e de 7 de maio de 2024, NADA e o., C‑115/22, EU:C:2024:384, n.o 35 e jurisprudência referida).
41
No caso em apreço, a legislação nacional aplicável no processo principal institui as Comissões Independentes de Recurso, que são competentes para decidir sobre os recursos interpostos pelos requerentes de proteção internacional, com vista a fiscalizar, em matéria de direito e de facto, as decisões que indeferem em primeira instância os pedidos por estes apresentados.
42
A este respeito, resulta das informações prestadas pelo órgão jurisdicional de reenvio, antes de mais, que cada uma dessas comissões é constituída por uma maioria de magistrados dos órgãos jurisdicionais administrativos comuns, cujo mandato tem a duração de três anos e que gozam de independência pessoal e funcional no exercício das suas funções. Além disso, as referidas comissões têm a qualidade de terceiro em relação às partes no recurso que lhes foi submetido e nenhum dos seus membros representa a Administração, o que garante o respeito do princípio da imparcialidade. Em seguida, o procedimento perante as mesmas respeita o direito a ser ouvido e os direitos da defesa, tendo simultaneamente em conta as particularidades do procedimento de proteção internacional que implica o respeito da confidencialidade. Por último, as decisões das referidas comissões são adotadas após uma análise aprofundada da matéria de facto e de direito, incluindo uma fundamentação completa, específica e concreta. Estas decisões são vinculativas para as partes, nomeadamente o ministro competente, e só podem ser postas em causa no âmbito de um recurso de anulação nos órgãos jurisdicionais administrativos.
43
No que respeita, em especial, ao critério da independência, há que salientar que o facto de os atos das Comissões Independentes de Recurso estarem sujeitos a uma fiscalização jurisdicional exercida pelos órgãos jurisdicionais administrativos comuns é, por si só, suscetível de precaver essas Comissões contra eventuais tentações de ceder a intervenções ou a pressões externas que possam colocar em perigo a independência dos seus membros (v., por analogia, Acórdão de 31 de janeiro de 2013, D. e A., C‑175/11, EU:C:2013:45, n.o 103).
44
Nestas condições, sem prejuízo de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, há que concluir que as Comissões Independentes de Recurso, instituídas pela legislação nacional em causa no processo principal para tratar dos recursos dos requerentes de proteção internacional contra as decisões tomadas a seu respeito, preenchem os requisitos necessários para serem consideradas «órgãos jurisdicionais», na aceção do artigo 46.o da Diretiva 2013/32. Com efeito, nem as informações prestadas pelo órgão jurisdicional de reenvio nem os argumentos apresentados pelo Governo Helénico e pela Comissão Europeia contêm elementos suscetíveis de pôr em causa esta apreciação à luz dos critérios resultantes da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, conforme recordada no n.o 40 do presente acórdão.
Quanto às questões prejudiciais
45
Com as suas duas questões, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 46.o da Diretiva 2013/32, lido à luz do artigo 47.o da Carta, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação de um Estado‑Membro que, em caso de incumprimento, por um requerente de proteção internacional, da obrigação processual de comparecer pessoalmente perante o órgão jurisdicional competente para decidir sobre o seu recurso da decisão de indeferimento do seu pedido, estabelece uma presunção de interposição abusiva desse recurso e prevê que o mesmo deve ser julgado improcedente por ser manifestamente infundado, sem nenhuma apreciação do mérito.
46
No caso em apreço, as dúvidas do órgão jurisdicional de reenvio quanto à interpretação do direito da União provêm do facto de, em conformidade com a legislação nacional que transpõe o artigo 46.o da Diretiva 2013/32, quando o requerente de proteção internacional não compareça pessoalmente perante o órgão jurisdicional competente para decidir sobre o seu recurso da decisão de indeferimento do seu pedido, considera‑se que o recurso foi interposto com o único objetivo de atrasar ou impedir a execução de uma decisão anterior ou iminente de expulsão ou de afastamento por qualquer outro meio, e deve ser julgado improcedente por ser manifestamente infundado. Todavia, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a não comparência pessoal perante o órgão jurisdicional competente pode dever‑se a razões que não têm relação com a intenção de impedir ou atrasar a execução de uma decisão anterior ou iminente que ordene a expulsão do requerente ou o seu afastamento por qualquer outro meio. Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio considera que, segundo a Diretiva 2013/32, decorre do incumprimento, por esse requerente, da obrigação de comparecer perante as autoridades uma presunção de retirada tácita do pedido de proteção internacional, e não um indeferimento deste pedido por ser manifestamente infundado.
47
Antes de mais, há que salientar que o artigo 46.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32 impõe aos Estados‑Membros que assegurem aos requerentes de proteção internacional o direito a um recurso efetivo perante um órgão jurisdicional das decisões relativas aos seus pedidos, entre as quais, nomeadamente, as decisões de indeferimento de um pedido de proteção internacional por ser infundado, sem, todavia, determinar exaustivamente as regras processuais que regem esse recurso.
48
Em seguida, o artigo 46.o, n.o 3, da Diretiva 2013/32, que tem por objeto precisar o âmbito do direito de recurso efetivo, enuncia que, para dar cumprimento ao artigo 46.o, n.o 1, desta diretiva, os Estados‑Membros asseguram que o órgão jurisdicional no qual a decisão sobre o pedido de proteção internacional é impugnada procede a uma «análise exaustiva e ex nunc da matéria de facto e de direito, incluindo, se aplicável, uma apreciação das necessidades de proteção internacional na aceção da Diretiva [2011/95]» (v., neste sentido, Acórdão de 25 de julho de 2018, Alheto, C‑585/16, EU:C:2018:584, n.os 105 e 106).
49
Em especial, em conformidade com o artigo 46.o, n.o 3, da Diretiva 2013/32, o recurso interposto pelo requerente de proteção internacional deve implicar uma análise, pelo juiz, de todos os elementos de facto e de direito que lhe permitam proceder a uma apreciação atualizada do caso concreto, para que o pedido de proteção internacional possa ser tratado de forma exaustiva, sem que seja necessário devolver o processo ao órgão de decisão. Tal interpretação favorece o objetivo prosseguido pela Diretiva 2013/32, que visa garantir que esses pedidos sejam tratados o mais rapidamente possível, sem prejuízo de uma apreciação adequada e completa [Acórdão de 8 de fevereiro de 2024, Bundesrepublik Deutschland (Admissibilidade de um pedido subsequente), C‑216/22, EU:C:2024:122, n.o 58 e jurisprudência referida].
50
Por último, o artigo 46.o, n.o 4, primeiro período, da Diretiva 2013/32 deixa ao critério dos Estados‑Membros o estabelecimento das regras necessárias para que os requerentes de proteção internacional possam exercer o seu direito de recurso efetivo [Acórdão de 9 de setembro de 2020, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Indeferimento de um pedido subsequente — Prazo de recurso), C‑651/19, EU:C:2020:681, n.o 33].
51
Embora caiba, na falta de regulamentação da União na matéria, à ordem jurídica interna, por força do princípio da autonomia processual dos Estados‑Membros e sem prejuízo do respeito dos princípios da equivalência e da efetividade, regular as modalidades processuais das ações judiciais destinadas a garantir a salvaguarda dos direitos individuais derivados da ordem jurídica da União (v., neste sentido, Acórdão de 3 de abril de 2025, Barouk, C‑283/24, EU:C:2025:236, n.o 37), os Estados‑Membros têm, todavia, a responsabilidade de assegurar, em cada caso, o respeito do direito a uma proteção jurisdicional efetiva dos referidos direitos conforme garantido no artigo 47.o da Carta (v., neste sentido, Acórdão de 14 de maio de 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU e C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, n.o 142 e jurisprudência referida).
52
Consequentemente, as características do recurso previsto no artigo 46.o da Diretiva 2013/32 devem ser determinadas em conformidade com este artigo 47.o, que consagra, a favor de toda a pessoa cujos direitos e liberdades garantidos pelo direito da União tenham sido violados, o direito a uma ação perante um tribunal. Daqui resulta que cada Estado‑Membro vinculado por esta diretiva deve adaptar o seu direito nacional de forma a permitir aos requerentes de proteção internacional exercerem o seu direito a um recurso efetivo, conforme garantido pelo referido artigo 47.o e concretizado pelo artigo 46.o da Diretiva 2013/32 [v., neste sentido, Acórdão de 8 de fevereiro de 2024, Bundesrepublik Deutschland (Admissibilidade de um pedido subsequente), C‑216/22, EU:C:2024:122, n.o 61 e jurisprudência referida].
53
No caso em apreço, o artigo 92.o da Lei 4636/2019, que transpõe para a ordem jurídica nacional o artigo 46.o da Diretiva 2013/32, prevê o direito de o requerente de proteção internacional interpor recurso contra uma decisão de indeferimento do seu pedido. O artigo 97.o desta lei regula o procedimento de análise desse recurso nas Comissões Independentes de Recurso. Por força deste artigo 97.o, n.o 2, os requerentes de proteção internacional são obrigados, independentemente do local da sua permanência na Grécia, a deslocar‑se à sede dessas comissões para aí comparecerem, a menos que estejam abrangidos por uma das exceções previstas no artigo 78.o, n.o 3, desta lei. Ora, todas as referidas comissões têm sede em Atenas. Além disso, o artigo 97.o, n.o 2, segundo período, da referida lei prevê, como consequência jurídica do incumprimento desta obrigação de comparência pessoal, que se considera que o requerente interpôs o recurso com o único objetivo de atrasar ou impedir a execução de uma decisão anterior ou iminente de expulsão ou de afastamento por qualquer outro meio, e que o seu recurso é julgado improcedente por ser manifestamente infundado.
54
Ao introduzir esta exigência processual e ao prever que o seu incumprimento acarreta tal consequência, a legislação em causa no processo principal limita‑se, é certo, a definir uma modalidade de exercício do recurso dos requerentes contra uma decisão de indeferimento do seu pedido de proteção internacional. No entanto, esta modalidade é suscetível de restringir o direito a uma proteção jurisdicional efetiva desses requerentes, uma vez que lhes impõe uma obrigação relacionada com a sua presença física no processo perante as Comissões Independentes de Recursos chamadas a decidir, sob pena de se lhes aplicar uma presunção de retirada tácita dos seus pedidos e de os seus pedidos serem indeferidos por serem manifestamente infundados, sem nenhuma apreciação do mérito.
55
O artigo 52.o, n.o 1, da Carta admite que podem ser introduzidas restrições ao exercício dos direitos e liberdades garantidos por esta, desde que essas restrições estejam previstas na lei, respeitem o conteúdo essencial dos direitos e das liberdades em causa e, na observância do princípio da proporcionalidade, sejam necessárias e correspondam efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros [Acórdão de 6 de outubro de 2020, État luxembourgeois (Direito à ação contra um pedido de informação em matéria fiscal), C‑245/19 e C‑246/19, EU:C:2020:795, n.o 51].
56
A este respeito, saliente‑se que, embora a Diretiva 2013/32 não preveja requisitos específicos quanto às obrigações processuais que impendem sobre o requerente quando da apreciação do recurso efetivo interposto de uma decisão de indeferimento do seu pedido de proteção internacional, como a comparência pessoal, nem as consequências do incumprimento dessas obrigações, o artigo 46.o, n.o 11, da Diretiva 2013/32 permite que os Estados‑Membros estabeleçam, no direito interno, as condições em que se pode presumir que um requerente retirou tacitamente ou desistiu do recurso nos termos do n.o 1 deste artigo 46.o, juntamente com as regras processuais a observar.
57
Como resulta da decisão de reenvio, a exigência processual prevista pela legislação nacional em causa no processo principal e a consequência que resulta do seu incumprimento visam garantir que os requerentes têm um interesse real em interpor um recurso, verificando se se encontram no território nacional no momento em que este será analisado, e contribuir assim para a boa e rápida tramitação do processo no órgão jurisdicional competente. Ora, os objetivos de celeridade do tratamento de tais recursos e de preservação da eficácia do sistema jurisdicional constituem finalidades legítimas, uma vez que contribuem para que os juízes chamados a conhecer desses recursos se concentrem nos que emanam de requerentes que têm um interesse real no desfecho dos seus recursos. Constituem, assim, objetivos legítimos e justificam a introdução de uma presunção, como a que está em causa no processo principal, que responde tanto ao interesse dos Estados‑Membros como ao dos requerentes dessa proteção, conforme especificado no considerando 18 desta diretiva.
58
Com efeito, o Tribunal de Justiça já declarou que regras processuais que assegurem um tratamento mais rápido de pedidos de proteção internacional manifestamente infundados permitem um tratamento mais eficaz dos pedidos apresentados pelas pessoas que legitimamente podem beneficiar do estatuto de refugiado e contribuem, assim, para a boa tramitação do processo de apreciação dos pedidos de proteção internacional [v., neste sentido, Acórdão de 9 de setembro de 2020, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Indeferimento de um pedido subsequente — Prazo de recurso), C‑651/19, EU:C:2020:681, n.os 54 e 55 e jurisprudência referida].
59
Por conseguinte, uma regulamentação nacional que prevê a obrigação de comparência pessoal perante o órgão jurisdicional competente para decidir um recurso de uma decisão de indeferimento de um pedido de proteção internacional, e, em caso de incumprimento dessa obrigação, uma presunção semelhante a uma presunção de retirada ou de desistência tácita desse pedido, pode, em princípio, ser justificada tendo em conta o objetivo de celeridade prosseguido pela Diretiva 2013/32, o princípio da segurança jurídica e a boa tramitação do processo de apreciação dos pedidos de proteção internacional [v., por analogia, Acórdão de 9 de setembro de 2020, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Indeferimento de um pedido subsequente — Prazo de recurso), C‑651/19, EU:C:2020:681, n.o 56 e jurisprudência referida].
60
No entanto, a legislação de um Estado‑Membro que visa dar execução ao direito a um recurso efetivo previsto no artigo 46.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32 deve respeitar o princípio da proporcionalidade, o que pressupõe, nomeadamente, que seja suscetível de garantir a realização do objetivo prosseguido, que não vá além do necessário para alcançar esse objetivo e que seja proporcionada [v., por analogia, Acórdão de 6 de outubro de 2020, État luxembourgeois (Direito à ação contra um pedido de informação em matéria fiscal), C‑245/19 e C‑246/19, EU:C:2020:795, n.o 85 e jurisprudência referida].
61
Em primeiro lugar, como resulta dos n.os 53 e 57 do presente acórdão, a legislação nacional em causa no processo principal visa permitir às Comissões Independentes de Recurso assegurarem a celeridade do tratamento dos recursos das decisões de indeferimento dos pedidos de proteção internacional e preservarem a eficácia do sistema jurisdicional, para que estas comissões se possam concentrar nos requerentes que têm um interesse real no desfecho dos seus recursos. Com efeito, a obrigação processual de comparência pessoal dos recorrentes perante as referidas comissões afigura‑se suscetível de contribuir para a realização destes objetivos. Assim, uma vez que permite um tratamento mais eficaz dos pedidos apresentados pelos requerentes que mantêm um interesse no desfecho dos seus recursos, evitando simultaneamente a apreciação do mérito de pedidos que ficaram sem objeto, contribui para a boa tramitação do processo de apreciação dos pedidos de proteção internacional.
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No que respeita, em segundo lugar, à questão de saber se essa legislação nacional não vai além do necessário para alcançar os objetivos prosseguidos, afigura‑se que, no caso em apreço, poderiam ser consideradas medidas menos restritivas, como a possibilidade de os requerentes que interpuseram recurso se fazerem representar por um advogado ou por outra pessoa habilitada para o efeito, e, para provarem a sua presença no território grego, de comparecerem perante uma esquadra de polícia ou outra autoridade pública ou judiciária situadas na proximidade dos seus locais de residência, comparável à prevista no artigo 78.o, n.o 3, alínea b), da Lei 4636/2019.
63
É certo que, como o Governo Helénico alegou nas suas observações escritas, a obrigação processual de comparência pessoal e as consequências que o incumprimento desta obrigação implica estão claramente previstas na lei nacional. A este respeito, em conformidade com o artigo 95.o, n.o 1, da Lei 4636/2019, o requerente que interponha recurso da decisão de indeferimento do seu pedido de proteção internacional é informado da data da audiência relativa à apreciação do seu recurso no próprio dia da sua interposição, bem como da obrigação de comparecer pessoalmente nessa data perante a Comissão Independente de Recurso competente, com exceção dos casos de força maior ou de impedimento intransponível que obstem à sua comparência, na aceção do artigo 78.o, n.o 3, segundo parágrafo, desta lei, nos quais pode ser instaurado um procedimento que permita suspender a obrigação de comparência pessoal durante o caso de força maior e eliminar os efeitos jurídicos da não comparência.
64
Todavia, em terceiro lugar, importa ainda verificar se as regras processuais impostas pela legislação nacional em causa no processo principal não são desproporcionadas em relação ao objetivo de celeridade no tratamento dos pedidos de proteção internacional, tendo em conta o impacto que podem ter no exercício pelos requerentes do seu direito a um recurso efetivo.
65
A este respeito, há que salientar que, embora uma regra nacional que prevê uma exigência processual de comparência pessoal e, em caso de incumprimento dessa exigência, uma presunção de retirada ou de desistência tácita de um recurso jurisdicional possa ser justificada por razões relativas à segurança jurídica e à boa tramitação do processo de apreciação dos pedidos de proteção internacional, essa regra não deve, todavia, obstar à realização de uma apreciação adequada e exaustiva desses pedidos. Com efeito, resulta do considerando 18 da Diretiva 2013/32 que uma medida destinada a acelerar o processo de apreciação dos pedidos de proteção internacional instituída pela legislação de um Estado‑Membro não deve prejudicar a realização de uma apreciação adequada e completa desses pedidos.
66
Ora, no caso em apreço, como resulta das informações prestadas pelo órgão jurisdicional de reenvio, a obrigação de o requerente comparecer pessoalmente no órgão jurisdicional competente para decidir sobre o seu recurso de uma decisão de indeferimento desse pedido, que tem por único objetivo verificar a sua presença no território nacional e não ser ouvido, impõe um encargo não razoável e excessivo aos requerentes de proteção internacional que não residem na região de Atenas, como o recorrente no processo principal, que está domiciliado a várias centenas de quilómetros desta região, uma vez que, se não se encontrarem numa situação constitutiva de uma das exceções previstas no artigo 78.o, n.o 3, da Lei 4636/2019, são obrigados a deslocar‑se a Atenas, onde se situam as Comissões Independentes de Recurso, com o único objetivo de marcar presença, sem todavia serem necessariamente ouvidos. A este respeito, o facto de, em conformidade com o artigo 95.o, n.o 1, da Lei 4636/2019, os requerentes serem informados em tempo útil da sua obrigação de comparecerem pessoalmente perante essas comissões não é suscetível de alterar esta conclusão.
67
Com efeito, o caráter desproporcionado da legislação nacional em causa no processo principal decorre, nomeadamente, da consequência jurídica prevista por essa legislação em caso de incumprimento da obrigação de comparência pessoal ou na falta de envio de um certificado que ateste a existência de um caso de força maior ou de um impedimento intransponível, porquanto estabelece uma presunção inilidível de interposição abusiva do recurso, de modo que este deve ser julgado improcedente por ser manifestamente infundado, sem nenhuma apreciação do mérito. Como sublinhou o órgão jurisdicional de reenvio, a não comparência pessoal perante o órgão jurisdicional competente para decidir sobre o recurso pode dever‑se a razões não relacionadas com a intenção de impedir ou atrasar a execução de uma decisão anterior ou iminente que ordene a expulsão do requerente ou o seu afastamento por qualquer outro meio.
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Nestas condições, como sublinhou, em substância, a advogada‑geral nos n.os 77 a 89 das suas conclusões, em circunstâncias em que os requerentes de proteção internacional têm de se deslocar à capital do país para comparecer pessoalmente e não para serem ouvidos, suportando despesas de transporte, de residência e de alojamento que podem ser significativas, uma presunção de interposição abusiva do recurso, que leva a que este seja julgado improcedente por ser manifestamente infundado, sem prever outros meios através dos quais esse requerente possa provar a sua presença no território nacional e sem lhe fornecer os meios materiais que permitam cumprir a obrigação de presença física na audiência, é suscetível de tornar excessivamente difícil o exercício do direito a um recurso efetivo, na aceção do artigo 46.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32, e de violar, assim, o direito a uma proteção jurisdicional efetiva consagrado no artigo 47.o da Carta.
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Tendo em conta todas as considerações precedentes, importa responder às questões submetidas que o artigo 46.o da Diretiva 2013/32, lido à luz do artigo 47.o da Carta, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação de um Estado‑Membro que, em caso de incumprimento, por um requerente de proteção internacional, da obrigação processual de comparecer pessoalmente perante o órgão jurisdicional competente para decidir sobre o seu recurso da decisão de indeferimento do seu pedido, que tem por único objetivo verificar a sua presença no território nacional e não ser ouvido, estabelece uma presunção de interposição abusiva desse recurso e prevê que o mesmo deve ser julgado improcedente por ser manifestamente infundado.
Quanto às despesas
70
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:
O artigo 46.o da Diretiva 2013/32/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional, lido à luz do artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia,
deve ser interpretado no sentido de que:
se opõe a uma regulamentação de um Estado‑Membro que, em caso de incumprimento, por um requerente de proteção internacional, da obrigação processual de comparecer pessoalmente perante o órgão jurisdicional competente para decidir sobre o seu recurso da decisão de indeferimento do seu pedido, que tem por único objetivo verificar a sua presença no território nacional e não ser ouvido, estabelece uma presunção de interposição abusiva desse recurso e prevê que o mesmo deve ser julgado improcedente por ser manifestamente infundado.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: grego.
(
i
)	O nome do presente processo é um nome fictício. Não corresponde ao nome verdadeiro de nenhuma das partes no processo.