61989J0034
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-34/89 (
*1
)
I — Os factos e a tramitação processual
1. Enquadramento jurídico
a) Sistema de financiamento da política agrícola comum
O Regulamento (CEE) n.o 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, é relativo ao financiamento da política agrícola comum JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220).
O artigo l.o prevê que a Secção Garantia do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (adiante «FEOGA») financie as restituições à exportação para países terceiros e as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas. Nos termos do artigo 3.o, essas intervenções são empreendidas, segundo as regras comunitárias, no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas.
O artigo 4.o estabelece que os Estados-membros designarão os serviços e organismos que habilitem a pagar as despesas referidas no artigo 3.o As contas anuais desses serviços e organismos, que os Estados-membros transmitem à Comissão, são apuradas por esta nos termos do artigo 5.o, n.o 2, alínea b). Os Estados-membros devem fornecer-lhe, igualmente, os documentos necessários para esse apuramento.
O artigo 8.o, n.o 1, impõe aos Estados-membros a obrigação de, em conformidade com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, tomarem as medidas necessárias para se asseguraram da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo FEOGA, para evitar e proceder judicialmente relativamente às irregularidades bem como para recuperar as importâncias perdidas por irregularidades ou negligências. Os Estados-membros devem, além disso, informar a Comissão das medidas tomadas para esse efeito, e, designadamente, do ponto da situação dos procedimentos administrativos e judiciais. O n.o 2 do artigo 8.o esclarece que, na falta de recuperação total, as consequências financeiras das ¡regularidades ou das negligências são suportadas pela Comunidade, a menos que as irregularidades ou negligências sejam atribuíveis às administrações ou organismos dos Estados-membros. As importâncias recuperadas são pagas aos serviços ou organismos pagadores e inscritas por estes em diminuição das despesas financiadas pelo FEOGA.
O Regulamento (CEE) n.o 1723/72 da Comissão, de 26 de Julho de 1972, relativo ao apuramento das contas do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção Garantia (JO L 186, p. 1; EE 03 F6 p. 70), estabelece as modalidades segundo as quais as contas anuais devem ser transmitidas à Comissão, a fim de que esta possa tomar a decisão de apuramento prevista no artigo 5.o, n.c 2, alínea b), do Regulamento n.o 729/70. O artigo 8.o, alínea a), do Regulamento n.o 1723/72 esclarece que essa decisão implica a determinação do montante das despesas efectuadas em cada Estado-membro durante o ano em questão, atribuídas ao FEOGA, Secção Garantia.
b) Auxílios à produção de azeite
O Regulamento (CEE) n.o 1562/78 do Conselho, de 29 de Junho de 1978, que altera o Regulamento n.o 136/66/CEE, que estabelece uma organização comum do mercado no sector das matérias gordas (JO L 185, p. 1;EE 03 F14 p. 181), estabelece um novo regime de auxílios à produção e ao consumo de azeite na Comunidade. O artigo 5.o do Regulamento n.o 136/66 relaciona-se com a ajuda à produção. De acordo com o n.o 1 desse artigo, a ajuda é fixada, todos os anos, antes de 1 de Agosto, para a campanha de comercialização que se inicia no ano seguinte. O n.o 4 estabelece que o Conselho determina as regras gerais de aplicação do artigo 5.o
O Regulamento (CEE) n.o 2753/78 do Conselho, de 23 de Novembro de 1978, estabelece as regras gerais relativas à ajuda à produção de azeite para a campanha de 1978/1979. De acordo com o seu artigo 12.o, os Estados-membros podem, a partir da apresentação do pedido de ajuda, conceder um adiantamento às organizações de produtores; este adiantamento não pode ser superior a 70o/o do montante da ajuda solicitada. Disposições análogas foram previstas pelos regulamentos aplicáveis às campanhas de 1979/1980, 1980/1981, 1981/1982, 1982/1983 e 1983/1984 [ver, respectivamente, regulamentos (CEE) n.o 2378/79 (JO L 274, p. 3; n.o 2529/80 JO L 259, p. 3); n.o 2990/81 (JO L 299, p. 17); n.o 2959/82 JO L 309, p. 30) e n.o 2893/83 JO L 285, p. 13)].
2. Os factos
O organismo de intervenção italiano, AIMA, concedeu adiantamentos sobre a ajuda à produção de azeite para as campanhas de 1978/1979 a 1983/1984. Acontece, porém, que, relativamente a essas campanhas, os adiantamentos foram superiores às ajudas efectivamente devidas, em consequência da redução das quantidades de azeite susceptíveis de beneficiar da ajuda. A quantia indevidamente paga foi de 10410055894 LIT e dizia respeito a um grande número de pedidos (94094), dos quais inúmeros eram relativos a quantias pouco elevadas. Em virtude dessa multitude de pedidos, o AIMA teve dificuldades em recuperar a quantia em questão, tendo-se verificado atrasos no instaurar dos processos de recuperação.
No quadro do apuramento das contas relativas ao exercício de 1983, os serviços da Comissão procederam a controlos junto do AIMA em finais de 1985. Esses serviços chegaram à conclusão de que a contabilização e a recuperação dos montantes das ajudas indevidamente pagos não eram satisfatórias. Por telex de 29 de Julho de 1986, a Comissão convidou as autoridades italianas a fornecerem-lhe esclarecimentos a esse respeito.
As quantias a recuperar foram igualmente objecto de uma comunicação de serviço da Comissão, de 15 de Abril de 1988, relativa ao apuramento das contas da Secção Garantia do FEOGA para o exercício de 1986. Nessa comunicação, enviada às autoridades italianas, os serviços da Comissão afirmam que os produtores em causa ainda não foram avisados das quantias que devem restituir e afirmam que se reservam o direito de propor à Comissão uma rectificação do apuramento. Esta atitude reflectiu-se na redacção do relatório de síntese de 15 de Junho de 1988, que não exclui as quantias a recuperar do financiamento pelo FEOGA.
O Ministério da Agricultura italiano respondeu por carta de 18 de Junho de 1988 à comunicação da Comissão de 15 de Abril de 1988. Nessa carta, refere que os processos de recuperação foram entretanto instaurados. De 20 a 22 de Junho de 1988, as autoridades italianas procederam, com efeito, à abertura de uma conta-corrente para o envio de 94094 cartas registadas aos produtores. Essas cartas foram efectivamente enviadas em finais desse mês. O Ministério da Agricultura italiano informou a Comissão desse envio, por cartas de 28 e 30 de Junho de 1988.
Essas respostas não levaram, no entanto, a Comissão a alterar o relatório de síntese de 15 de Junho de 1988 no sentido pretendido pelas autoridades italianas. A Decisão 88/630/CEE da Comissão, de 29 de Novembro de 1988, relativa ao apuramento das contas dos Estados-membros a título das despesas financiadas pelo FEOGA, Secção Garantia, para o exercício financeiro de 1986 (JO L 353, p. 30), impede, por conseguinte, que sejam financiados pelo FEOGA as 10410055894 LIT correspondentes às quantias a recuperar.
A prossecução dos processos de recuperação instaurados em Itália conduziu, entretanto, à restituição de 2 mil milhões de LIT. Mantém-se no entanto um enorme contencioso em virtude das contestações apresentadas por inúmeros interessados.
II — Tramitação do processo
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 9 de Fevereiro de 1989, o Governo italiano interpôs o presente recurso da Decisão 88/630.
À partida, o recurso visava a anulação parcial dessa decisão na parte em que excluía do financiamento pelo FEOGA não só a quantia de 10410055894 LIT, relativamente às somas a recuperar no sector do azeite, mas também um montante de 54186548420 LIT relativo a determinadas compensações concedidas às organizações de produtores no sector das frutas e produtos hortícolas. Por carta de 21 de Dezembro de 1989, o Governo italiano deu a conhecer que desistia da segunda parte do pedido, relativá às compensações. Quanto ao demais, o processo teve tramitação normal.
Com base no relatório do juiz relator e ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução.
O Governo italiano conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
anular a Decisão 88/630 da Comissão, de 29 de Novembro de 1988, relativa ao apuramento das contas dos Estados-membros a título das despesas financiadas pelo FEOGA, Secção Garantia, para o exercício financeiro de 1986, na parte em que exclui do financiamento pelo fundo a quantia de 10410055894 LIT, no apuramento das contas apresentadas pela República Italiana referentes às despesas relativas ao exercício de 1986, ou quantia menor, caso o Tribunal assim o entenda;
—
condenar a Comissão nas despesas.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
negar provimento ao recurso;
—
condenar a República Italiana nas despesas.
III — Fundamentos e argumentos das partes
O Governo italiano considera que o comportamento da Comissão viola o artigo 8.o do citado Regulamento n.o 729/70. Esse artigo referia-se às disposições nacionais para recuperar as importâncias perdidas na sequência de irregularidades ou negligências. As disposições nacionais em vigor em Itália davam às autoridades italianas a possibilidade de actuar com o objectivo de recuperarem as importâncias indevidamente recebidas nos prazos normais de prescrição de dez anos. De acordo com o Governo italiano, esses prazos ainda não tinham expirado aquando da elaboração da síntese e do envio das cartas registadas.
Nenhuma norma comunitária obrigava as autoridades nacionais a instaurar processos de recuperação num prazo inferior ao previsto pelas disposições nacionais em vigor. Do acórdão do Tribunal de 25 de Novembro de 1987, República Italiana/Comissão (343/85, Colect., p. 4711), não se pode deduzir a existência dessa regra. O Governo italiano aceita que, de acordo com esse acórdão, as fiscalizações não efectuadas atempadamente correm o risco de se tornar impossíveis passado algum tempo, em virtude de circunstâncias como a cessação de actividades e o desaparecimento de documentos contabilísticos. Esta observação näo tem, todavia, qualquer interesse no caso em apreço. Os factos que estão na origem do citado acórdão dizem, com efeito, respeito a uma regulamentação comunitária que estabelece um prazo, enquanto que, no caso vertente, essa regulamentação remete precisamente para as disposições nacionais.
A referência ao artigo 190.o do regulamento relativo à administração do património e à contabilidade geral do Estado (regolamento per l'amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato RD n.o 827, de 23 de Maio de 1924, Suppl. GU n.o 129, de 3. 6. 1924) era igualmente irrelevante neste contexto. Essa disposição, que impõe às entidades que cobram as receitas do Estado a obrigação de respeitarem um prazo de um mês a partir do vencimento da dívida, reporta-se à responsabilidade dos agentes e funcionários públicos. Não existe, portanto, qualquer nexo entre o artigo 190.o do citado regulamento e o presente processo.
O Governo italiano observa, em último lugar, que, de qualquer forma, respeitou o prazo de 30 de Junho de 1988 que a Comissão lhe tinha fixado como data limite para a apresentação da prova relativa ao envio efectivo das cartas registadas. A Comissão tinha ignorado documentos enviados antes da expiração desse prazo.
A Comissão considera que atrasos de quatro a dez anos para instaurar os processos de recuperação das quantias indevidamente pagas durante as campanhas 1978/1979 a 1983/1984 constituem uma negligência cujas consequências financeiras devem ser suportadas pelo Estado. A recuperação efectiva dessas quantias torna-se complicada ou impossível após a acumulação desses atrasos. O Tribunal exprimiu-se neste sentido no citado acórdão de 25 de Novembro de 1987.
O Governo italiano não pode, aliás, justificar a sua negligência referindo-se aos prazos de prescrição em vigor em Itália. O artigo 190.o do Regulamento RD n.o 827, de 23 de Maio de 1924, citado, serve para demonstrar, embora não seja aqui directamente aplicável, que a ordem jurídica italiana conhece prazos menores do que os de prescrição.
A Comissão entende, por outro lado, que o conceito de negligência que figura no artigo 8.o do Regulamento (CEE) n.o 729/70 deve ser definido independentemente da violação de uma determinada regra jurídica. Esse conceito deveria ser aferido por referência ao comportamento do «bom pai de família». Ora, um credor diligente nunca esperaria pelo último dia de um prazo de prescrição para reclamar o pagamento de uma dívida.
P. J. G. Kapteyn
Juiz relator
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*1
)	Lingua do processo: italiano.