62022TJ0104_RES
Rechtssache T‑104/22
Ungarn
gegen
Europäische Kommission
(Neunte erweiterte Kammer) vom 10. Juli 2024
„Zugang zu Dokumenten – Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 – Dokumente im Zusammenhang mit dem an die Kommission gerichteten Schriftverkehr der ungarischen Behörden betreffend den Entwurf eines von der Union im Rahmen der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds kofinanzierten Aufrufs zur Einreichung von Vorschlägen – Aus einem Mitgliedstaat stammende Dokumente – Widerspruch des Mitgliedstaats – Ausnahme zum Schutz des Entscheidungsprozesses – Begriff ‚Dokument, das sich auf eine Angelegenheit bezieht, in der das Organ noch keinen Beschluss gefasst hat‘ – Begründungspflicht – Loyale Zusammenarbeit“
Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Verweigerung des Zugangs – Begründungspflicht – Umfang – Entscheidung über einen Zweitantrag auf Zugang, die von der Antwort auf den Erstantrag auf Zugang abweicht – Verletzung der Begründungspflicht – Fehlen
(Art. 296 Abs. 2 AEUV; Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 41 Abs. 2 Buchst. c; Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 3)
(vgl. Rn. 24, 27, 30, 35-37)
Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Aus einem Mitgliedstaat stammende Dokumente – Möglichkeit für den Mitgliedstaat, das Organ zu ersuchen, Dokumente nicht zu verbreiten – Verpflichtung zu loyaler Zusammenarbeit zwischen dem Organ und dem Mitgliedstaat
(Art. 4 Abs. 3 EUV; Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 1 bis 3 und 5)
(vgl. Rn. 41-43)
Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Aus einem Mitgliedstaat stammende Dokumente – Möglichkeit für den Mitgliedstaat, das Organ zu ersuchen, Dokumente nicht zu verbreiten – Auswirkungen auf das Verfahren – Dem Mitgliedstaat obliegende Begründungspflicht
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 5)
(vgl. Rn. 44-46, 49)
Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt – Strukturinterventionen – Finanzierung durch die Union – Europäische Struktur- und Investitionsfonds – Geteilte Mittelverwaltung – Erlass einer Entscheidung über den Aufruf zur Einreichung von Vorschlägen – Finanzielle Verantwortung der Mitgliedstaaten
(Verordnung Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 4, Art. 34 Abs. 3 Buchst. d, Art. 73 bis 75, Art. 110 Abs. 2 Buchst. a und Art. 125 Abs. 3; Verordnung 2018/1046 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 63 Abs. 1)
(vgl. Rn. 66, 75, 76)
Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz des Entscheidungsprozesses – Tragweite – Dokumente im Zusammenhang mit dem an die Kommission gerichteten Schriftverkehr der ungarischen Behörden betreffend den Entwurf eines von der Union im Rahmen der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds kofinanzierten Aufrufs zur Einreichung von Vorschlägen – Nichteinbeziehung
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1)
(vgl. Rn. 92, 93, 100, 101)
Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz des Entscheidungsprozesses – Begriff – Tragweite – Entscheidungsprozess der nationalen Verwaltungsbehörden – Nichteinbeziehung
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1)
(vgl. Rn. 110-113, 126, 127)
Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz des Entscheidungsprozesses – Voraussetzungen – Konkrete, tatsächliche und schwere Beeinträchtigung dieses Prozesses – Fehlen, wenn die Dokumente verbreitet werden, die den an die Europäische Kommission gerichteten Schriftverkehr der nationalen Behörden über einen Entwurf eines von den europäischen Struktur- und Investionsfonds kofinanzierten Aufrufs zur Einreichung von Vorschlägen betreffen
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1)
(vgl. Rn. 130-133, 136, 137, 140)
Gerichtliches Verfahren – Klageschrift – Formerfordernisse – Bestimmung des Streitgegenstands – Kurze Darstellung der Klagegründe – Abstrakte Nennung – Unzulässigkeit
(Satzung des Gerichtshofs, Art. 21; Verfahrensordnung des Gerichts, Art. 76 Buchst. d)
(vgl. Rn. 145)
Zusammenfassung
Das Gericht weist die Nichtigkeitsklage Ungarns gegen den Beschluss der Europäischen Kommission ab, mit dem einem antragstellenden Dritten der Zugang zu dem von den ungarischen Behörden an dieses Organ gerichteten Schriftverkehr im Zusammenhang mit einem Entwurf eines von den Fonds der Europäischen Union finanzierten Aufrufs zur Einreichung von Vorschlägen gewährt wurde (im Folgenden: angefochtener Beschluss), und es präzisiert die Tragweite der in der Verordnung Nr. 1049/2001 (
1
) vorgesehenen Ausnahme betreffend den Schutz des Entscheidungsprozesses namentlich im Hinblick auf die genaue Definition des Begriffs „Entscheidungsprozess des Organs“. Außerdem gibt dieser relativ seltene Rechtsstreit, in dem ein Mitgliedstaat seinen Widerspruch gegen die Verbreitung von Dokumenten, die von seinen eigenen Behörden stammen, durch ein Unionsorgan zum Ausdruck bringt, dem Gericht die Gelegenheit, sich zu der neuen Frage zu äußern, ob diese Ausnahme von einem Mitgliedstaat geltend gemacht werden kann, um der Verbreitung von Dokumenten zu widersprechen, die einen von einer nationalen Behörde, die europäische Struktur- und Investitionsfonds (im Folgenden: ESI‑Fonds) verwaltet, im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung des Unionshaushalts erstellten Aufruf zur Einreichung von Vorschlägen betreffen.
Im Jahr 2021 wurde ein Antrag auf Zugang an die Kommission gerichtet, der den offiziellen Schriftverkehr zwischen ihr und den ungarischen Behörden in Bezug auf einen Aufruf zur Einreichung von Vorschlägen betraf, der unter ein aus den ESI‑Fonds (
2
) nach der Verordnung Nr. 1303/2013 (
3
) finanziertes operationelles Programm fiel. Bei ihrer Konsultation gemäß der Verordnung Nr. 1049/2001 (
4
) widersprachen die ungarischen Behörden der Verbreitung der von ihnen stammenden Dokumente auf der Grundlage der Ausnahme des Schutzes des Entscheidungsprozesses. Sie wiesen darauf hin, dass, da der Entscheidungsprozess in Bezug auf den Aufruf zur Einreichung von Vorschlägen noch im Gange sei, die Verbreitung dieser Dokumente die Grundsätze der Gleichbehandlung, der Nichtdiskriminierung und der Transparenz ernstlich beeinträchtigen könne.
Zunächst gewährte die Kommission dem antragstellenden Dritten Zugang zu sechs der elf Dokumente, die als vom Antrag auf Offenlegung erfasst identifiziert wurden, verweigerte ihm jedoch den Zugang zu den von den ungarischen Behörden stammenden Dokumenten. Nach einem Zweitantrag und einer erneuten Konsultation der ungarischen Behörden gewährte die Kommission jedoch trotz des geäußerten Widerspruchs dieser Behörden den Zugang zu den von den ungarischen Behörden stammenden Dokumenten, einschließlich der nunmehr identifizierten Dokumente.
Würdigung durch das Gericht
Im Rahmen seiner Entscheidung über den Klagegrund, mit dem Ungarn rügt, die Kommission habe im vorliegenden Fall die Ausnahme in Bezug auf den Schutz des Entscheidungsprozesses nicht angewandt, stellt das Gericht erstens fest, dass zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses kein Entscheidungsprozess der Kommission im Gange gewesen sei.
Insoweit stellt es fest, dass die ESI‑Fonds zwar unter die geteilte Mittelverwaltung fallen, die Bestimmungen der Verordnung Nr. 1303/2013 (
5
) über die Kriterien, die im Hinblick auf die Auswahl der aus diesen Fonds finanzierten Vorhaben einzuhalten sind, jedoch zeigen, dass für die Aufrufe zur Einreichung von Vorschlägen die Mitgliedstaaten ausschließlich zuständig sind. Somit überträgt die Verordnung Nr. 1303/2013 der Kommission im Prozess des Abschlusses eines unter diese Verordnung fallenden Aufrufs zur Einreichung von Vorschlägen keine besondere Zuständigkeit.
Nach einer wörtlichen, systematischen und teleologischen Auslegung von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 weist das Gericht ferner darauf hin, dass die Anwendung der in dieser Bestimmung vorgesehenen Ausnahme von der Feststellung eines Prozesses abhängt, nach dessen Abschluss ein Unionsorgan kraft des Unionsrechts befugt ist, einen bestimmten Beschluss zu fassen. Mit der bloßen Beteiligung der Kommission an einem Verfahren, das den Haushaltsvorschriften der geteilten Mittelverwaltung unterliegt, kann jedoch nicht begründet werden, dass dieses Verfahren zum Entscheidungsprozess dieses Organs gehört. Denn die die geteilte Mittelverwaltung kennzeichnende Übertragung von der Kommission auf die nationalen Verwaltungsbehörden bleibt ohne Einfluss auf die jeweiligen Zuständigkeiten der Kommission und der Mitgliedstaaten, die in den Bestimmungen der Verordnung Nr. 1303/2013 klar definiert sind, so dass die Entscheidungsprozesse der Kommission und der Mitgliedstaaten nicht verwechselt werden können.
Das Gericht gelangt daher zu dem Ergebnis, dass die Kommission keinen Beschluss zu fassen hatte. Somit kann bei den bei ihr eingegangenen Dokumenten nicht davon ausgegangen werden, dass sie sich auf einen laufenden Entscheidungsprozess eines Unionsorgans beziehen. Folglich können sie nicht als „auf eine Angelegenheit [bezogen], in der [ein Unionsorgan] noch keinen Beschluss gefasst hat“ (
6
), angesehen werden.
Zweitens weist das Gericht das Vorbringen Ungarns zurück, dass die Ausnahme nach Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 auf den Entscheidungsprozess der nationalen Verwaltungsbehörden anwendbar sei.
In diesem Zusammenhang weist es darauf hin, dass diese Bestimmung nicht darauf abzielt, die Entscheidungsprozesse der Mitgliedstaaten oder anderer juristischer Personen als der Organe der Union zu schützen, da der Wortlaut dieser Bestimmung nur Dokumente erfasst, die sich auf „eine Angelegenheit [beziehen], in der das Organ noch keinen Beschluss gefasst hat“. Diese Ausnahme dahin auszulegen, dass sie auch den Entscheidungsprozess der nationalen Verwaltungsbehörden schützt, liefe somit darauf hinaus, die vom Unionsgesetzgeber abgeschaffte Urheberregel für jedes Dokument, das die Beschlussfassung eines Mitgliedstaats berührt, in missbräuchlicher Weise wiedereinzuführen. Eine solche Auslegung wäre aber weder mit dem Zweck noch mit dem Ziel von Art. 15 AEUV und der Verordnung Nr. 1049/2001 vereinbar, der Öffentlichkeit in allen Tätigkeitsbereichen der Union ein möglichst weitreichendes Recht auf Zugang zu den Dokumenten der Organe zu gewähren. Außerdem würde jede über den Wortlaut hinausgehende Auslegung zu einer extensiven Auslegung dieser Bestimmung führen, die es nicht erlaubte, die Tragweite des betreffenden Ablehnungsgrundes zu begrenzen.
(
1
)	Art. 4 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. 2001, L 145, S. 43).
(
2
)	Aufruf zur Einreichung von Vorschlägen „EFOP 2.2.5“ mit dem Titel „Verbesserung des Übergangs von der Pflege im Heim zu gemeindenahen Diensten – Ersetzung der institutionellen Unterbringung bis 2023“.
(
3
)	Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit gemeinsamen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates (ABl. 2013, L 347, S 320, berichtigt in ABl. 2016, L 200, S. 140).
(
4
)	Art. 4 Abs. 4 und 5 der Verordnung Nr. 1049/2001.
(
5
)	Art. 110 Abs. 2 Buchst. a und Art. 125 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1303/2013.
(
6
)	Im Sinne von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001.