DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (deuxième chambre)
21 mai 2025 (*)
« Pêche – Règlement (UE) no 1380/2013 – Conservation des ressources biologiques de la mer – Règlement délégué (UE) 2023/340 – Mesures de conservation en matière de pêche – Restrictions – Mer du Nord – Zone économique exclusive allemande – Protection de l’environnement – Directive 92/43/CEE – Conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages – Directive 2008/56/CE – Stratégie pour le milieu marin – Égalité de traitement – Proportionnalité »
Dans l’affaire T‑265/23,
Verband der Deutschen Kutter- und Küstenfischer eV (VDK), établie à Hambourg (Allemagne), représentée par Me M. Waller, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. C. Hermes, A. Dawes, B. Hofstötter et Mme C. Calvo Langdon, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
Royaume des Pays-Bas, représenté par Mmes M. Bulterman et C. Schillemans, en qualité d’agents,
partie intervenante,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre),
composé de Mme A. Marcoulli, présidente, M. W. Valasidis et Mme L. Spangsberg Grønfeldt (rapporteure), juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure,
vu l’absence de demande de fixation d’une audience présentée par les parties dans le délai de trois semaines à compter de la signification de la clôture de la phase écrite de la procédure et ayant décidé, en application de l’article 106, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, de statuer sans phase orale de la procédure,
rend le présent
Arrêt
1        Par son recours, la requérante, Verband der Deutschen Kutter- und Küstenfischer eV (VDK), demande l’annulation du règlement délégué (UE) 2023/340 de la Commission, du 8 décembre 2022, modifiant le règlement délégué (UE) 2017/118 en ce qui concerne des mesures de conservation applicables au sein du Sylter Aussenriff, du Borkum-Riffgrund, du Doggerbank et de l’Östliche Deutsche Bucht, d’une part, et au sein du Klaverbank, du Friese Front et des Centrale Oestergronden, d’autre part (JO L, 2023/48,
ci-après le « règlement attaqué »), en tant qu’il concerne seulement les mesures de conservation visées par ledit règlement applicables dans la zone économique exclusive (ci-après la « ZEE ») allemande de la mer du Nord.
Cadre juridique
Politique commune de la pêche et mesures de conservation nécessaires pour le respect des obligations de la législation environnementale de l’Union
2        Le règlement (UE) no 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2013, relatif à la politique commune de la pêche, modifiant les règlements (CE) no 1954/2003 et (CE) no 1224/2009 du Conseil et abrogeant les règlements (CE) no 2371/2002 et (CE) no 639/2004 du Conseil et la décision 2004/585/CE du Conseil (JO 2013, L 354, p. 22), établit les dispositions relatives à la politique commune de la pêche de l’Union européenne (ci-après la « PCP »), laquelle recouvre notamment la conservation des ressources biologiques de la mer, ainsi que la gestion des pêcheries et des flottes qui exploitent ces ressources.
3        Conformément à l’article 2 du règlement no 1380/2013,
intitulé « Objectifs », la PCP vise à garantir que les activités de pêche et d’aquaculture soient durables à long terme sur le plan environnemental et gérées en cohérence avec les objectifs visant à obtenir des retombées positives économiques, sociales et en matière d’emploi et à contribuer à la sécurité de l’approvisionnement alimentaire. La PCP applique l’approche de précaution en matière de gestion des pêches et vise, en particulier, à être cohérente avec la législation environnementale de l’Union.
4        L’article 6 du règlement no 1380/2013, intitulé « Dispositions générales », dispose,
à son paragraphe 1, que, « [a]ux fins de la réalisation des objectifs de la PCP en matière de conservation et d’exploitation durable des ressources biologiques de la mer énoncés à l’article 2, l’Union adopte les mesures de conservation énoncées à l’article 7 ».
5        L’article 6, paragraphe 2, du règlement no 1380/2013 précise que, dans le cadre de l’application dudit règlement, « la Commission consulte les organismes consultatifs et les organismes scientifiques compétents [et que l]es mesures de conservation sont adoptées en tenant compte des avis scientifiques, techniques et économiques disponibles, y compris, le cas échéant, des rapports établis par le [comité scientifique, technique et économique de la pêche] et d’autres organismes consultatifs, d’avis émanant des conseils consultatifs et des recommandations communes présentées par les États membres en vertu de l’article 18 ».
6        L’article 7 du règlement no 1380/2013, intitulé « Types de mesures de conservation », énonce, à son paragraphe 1, que « [l]es mesures pour la conservation et l’exploitation durable des ressources biologiques de la mer peuvent inclure, entre autres[,]
des mesures nécessaires pour honorer les obligations découlant de la législation environnementale de l’Union adoptées conformément à l’article 11 ».
7        L’article 11 du règlement no 1380/2013, intitulé « Mesures de conservation nécessaires pour le respect des obligations de la législation environnementale de l’Union », dispose à ses paragraphes 1 à 3 ce qui suit :
« 1.      Les États membres sont habilités à adopter des mesures de conservation qui n’ont pas d’incidences pour les navires de pêche des autres États membres, qui sont applicables dans les eaux relevant de leur souveraineté ou de leur juridiction et qui sont nécessaires aux fins de respecter leurs obligations en vertu de l’article 13, paragraphe 4, de la directive 2008/56/CE, de l’article 4 de la directive 2009/147/CE, ou de l’article 6 de la directive 92/43/CEE, à condition que ces mesures soient compatibles avec les objectifs énoncés à l’article 2 du présent règlement, permettent d’atteindre les objectifs de la législation pertinente de l’Union qu’elles ont pour but de mettre en œuvre, et ne soient pas moins strictes que les mesures en vertu du droit de l’Union.
2.      Lorsqu’un État membre (ci-après dénommé “État membre demandeur”) juge qu’il est nécessaire d’adopter des mesures afin de respecter les obligations visées au paragraphe 1 et que d’autres États membres ont un intérêt direct dans la gestion de l’activité de pêche qui sera concernée par ces mesures, la Commission est habilitée à adopter de telles mesures, sur demande, par voie d’actes délégués conformément à l’article 46 [du règlement no 1380/2013]. À cette fin, l’article 18, paragraphes 1 à 4 et 6, [dudit règlement]
s’applique mutatis mutandis.
3.      L’État membre demandeur fournit à la Commission et aux autres États membres ayant un intérêt direct dans la gestion les informations pertinentes sur les mesures requises, y compris les motivations, les preuves scientifiques et les modalités pratiques de leur mise en œuvre et de leur exécution. L’État membre demandeur et les autres États membres ayant un intérêt direct dans la gestion peuvent soumettre une recommandation commune visée à l’article 18, paragraphe 1, [du règlement no 1380/2013], dans un délai de six mois à partir du moment où des informations suffisantes ont été fournies. La Commission adopte les mesures nécessaires, en tenant compte des avis scientifiques disponibles, dans les trois mois qui suivent la réception d’une demande complète.
Si tous les États membres ne parviennent pas à convenir d’une recommandation commune à soumettre à la Commission conformément au premier alinéa dans le délai qui y est énoncé, ou si la recommandation commune n’est pas considérée comme compatible avec les exigences visées au paragraphe 1, la Commission peut soumettre une proposition conformément au traité. »
8        En application de l’article 18, paragraphe 1, du règlement no 1380/2013, « [l]orsque la Commission s’est [vu] conférer des pouvoirs [...] dans les cas prévus à l’article 11 [du même règlement] pour adopter des mesures par voie d’actes délégués ou d’exécution, dans le cas d’une mesure de conservation de l’Union s’appliquant à une zone géographique concernée, les États membres dont l’intérêt direct dans la gestion est touché par ces mesures peuvent, dans un délai à fixer dans la mesure de conservation [...], convenir de soumettre des recommandations communes visant à atteindre les objectifs visés par l’Union dans les mesures de conservation ».
9        À cette fin, conformément à l’article 18, paragraphe 2, du règlement no 1380/2013, les États membres concernés collaborent à la formulation des recommandations communes.
10      L’article 18, paragraphe 2, du règlement n° 1380/2013 prévoit que les États membres concernés consultent également le ou les conseils consultatifs compétents, lesquels sont, conformément à l’article 45, paragraphe 1, dudit règlement, composés d’organisations représentant le secteur de la pêche et d’autres parties prenantes concernées. Les conseils consultatifs sont consultés sur les recommandations communes en vertu de l’article 18 dudit règlement.
11      Les États membres veillent, conformément à l’article 18, paragraphe 5, du règlement no 1380/2013, à ce que les recommandations communes relatives à des mesures de conservation soient fondées sur les meilleurs avis scientifiques disponibles et qu’elles soient, en particulier, compatibles avec les objectifs de la PCP ainsi que le champ d’application et les objectifs de la mesure de conservation pertinente.
12      À cet égard, conformément au considérant 48 du règlement no 1380/2013, le comité scientifique, technique et économique de la pêche, institué par la décision 2005/629/CE de la Commission, du 26 août 2005 (JO 2005, L 225, p. 18, ci-après le « CSTEP »), peut être consulté sur les questions se rapportant à la conservation et à la gestion des ressources biologiques de la mer afin de s’assurer le concours nécessaire de scientifiques hautement qualifiés, notamment en ce qui concerne les disciplines biologiques, économiques, environnementales, sociales et techniques.
13      Conformément à l’article 18, paragraphe 3, du règlement no 1380/2013, « [l]orsqu’une recommandation commune est présentée en vertu du paragraphe 1, la Commission peut adopter ces mesures par voie d’actes délégués ou d’actes d’exécution, sous réserve que ladite recommandation soit compatible avec la mesure de conservation [concernée] ».
14      Il résulte des dispositions ainsi rappelées que, lorsqu’une recommandation commune est présentée à la Commission européenne par un État demandeur et d’autres États membres qui ont un intérêt direct dans la gestion de l’activité de pêche qui sera concernée par les mesures que l’État demandeur a jugé nécessaires afin de respecter ses obligations en vertu de la législation environnementale de l’Union, cette institution peut adopter, sur le fondement de l’article 11, paragraphe 3, du règlement no 1380/2013 et selon la procédure prévue à l’article 18, paragraphe 3, de ce règlement, applicable, mutatis mutandis, dans le cadre de l’article 11, paragraphe 2, du même règlement, les mesures requises par l’État demandeur. De telles mesures doivent être nécessaires pour permettre à cet État d’atteindre, conformément à l’article 11, paragraphe 1, dudit règlement, les objectifs de l’article 13, paragraphe 4, de la directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil, du 17 juin 2008, établissant un cadre d’action communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin (directive-cadre stratégie pour le milieu marin) (JO 2008, L 164, p. 19, ci-après la « directive-cadre “stratégie pour le milieu marin” »), de l’article 4 de la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 novembre 2009, concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO 2010, L 20, p. 7, ci-après la « directive “oiseaux” »), ou de l’article 6 de la directive 92/43/CEE
du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO 1992, L 206, p. 7, ci-après la « directive “habitats” »). La Commission adopte les mesures requises par l’État demandeur sous réserve que la recommandation commune soit compatible avec les obligations de cet État en vertu desdites dispositions de ces directives ainsi qu’avec les objectifs énoncés à l’article 2 du règlement no 1380/2013, et à condition que ces mesures ne soient pas moins strictes que les mesures requises en vertu du droit de l’Union.
15      La Commission adopte ces mesures en tenant compte des informations pertinentes sur les mesures requises fournies par l’État demandeur, de la recommandation commune ainsi que des avis scientifiques, techniques et économiques disponibles, y compris, le cas échéant, et en particulier, des rapports établis par le CSTEP disponibles, en application des dispositions combinées de l’article 6, paragraphe 2, du règlement no 1380/2013, de l’article 7, paragraphe 1, sous i), dudit règlement et de l’article 11, paragraphe 3, de ce même règlement.
Réseau écologique européen Natura 2000 et zones spéciales de conservation
16      Le réseau écologique européen Natura 2000est constitué de « zones spéciales de conservation » au sens de l’article 1er, sous l), de la directive « habitats ». Une zone spéciale de conservation est définie, conformément à ladite disposition, comme « un site d’importance communautaire désigné par les États membres [...] où sont appliquées les mesures de conservation nécessaires au maintien ou au rétablissement, dans un état de conservation favorable, des habitats naturels et/ou des populations des espèces pour lesquels le site est désigné ». Le réseau Natura 2000 doit « assurer le maintien ou, le cas échéant, le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des types d’habitats naturels [...] concernés dans leur aire de répartition naturelle », conformément à l’article 3, paragraphe 1, premier alinéa, de ladite directive. L’annexe I de la directive « habitats » arrête les types d’habitats naturels d’intérêt communautaire dont la conservation nécessite la désignation de zones spéciales de conservation.
17      Le règlement délégué (UE) 2017/118 de la Commission, du 5 septembre 2016, établissant des mesures de conservation en matière de pêche pour la protection du milieu marin de la mer du Nord (JO 2017, L 19, p. 10), assure, dans certaines zones de gestion de sites Natura 2000, le respect des obligations au titre de l’article 6 de la directive « habitats », de l’article 4 de la directive « oiseaux » et de l’article 13, paragraphe 4, de la directive-cadre « stratégie pour le milieu marin ».
Antécédents du litige
18      La requérante est un groupe d’intérêts constitué sous la forme juridique d’une association de droit allemand. Elle représente les intérêts de pêcheurs crevettiers et côtiers regroupés dans les fédérations régionales des Länder côtiers ainsi que des groupements de producteurs. Ses membres pratiquent leur activité de pêche au sein de sites appartenant au réseau écologique européen Natura 2000 et situés dans la ZEE allemande de la mer du Nord.
19      La République fédérale d’Allemagne et le Royaume des Pays-Bas ont demandé à la Commission de modifier le règlement délégué 2017/118 pour tenir compte de nouvelles mesures de gestion des activités de pêche en mer du Nord.
20      À cette fin, la République fédérale d’Allemagne a formulé des propositions dans un document de référence établi le 9 janvier 2018 par le Bundesamt für Naturschutz (Office fédéral de protection de la nature, Allemagne, ci-après l’« Office ») (ci-après le « document de référence »).
21      Le 4 février 2019, après consultation du conseil consultatif pour la mer du Nord (ci-après le « CCMN »), la République fédérale d’Allemagne, ainsi que le Royaume de Belgique, le Royaume de Danemark, la République française, le Royaume des Pays-Bas, le Royaume de Suède et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord ont soumis à la Commission, sur la base du document de référence, une recommandation commune initiale relative à des mesures de conservation en matière de pêche pour quatre sites Natura 2000 dans la ZEE allemande de la mer du Nord (ci-après la « recommandation commune initiale »), à savoir les sites DE1209-301 Sylter Aussenriff, DE2104-301 Borkum-Riffgrund, DE1003-301 Doggerbank et DE1011-401 Östliche Deutsche Bucht (ci-après les « sites Natura 2000 de la ZEE allemande de la mer du Nord »).
22      Afin de permettre aux États membres concernés de respecter leurs obligations au titre de l’article 6 de la directive « habitats » et de l’article 4 de la directive « oiseaux », la recommandation commune initiale contenait des mesures de gestion de la pêche visant, premièrement, à protéger les bancs de sable (type d’habitat 1110 au sens de l’annexe I de la directive « habitats », ci-après les « bancs de sable ») et les récifs (type d’habitat 1170 au sens de l’annexe I de la directive « habitats », ci-après les « récifs ») contre l’incidence des engins de fond mobiles au sein du Sylter Aussenriff et du Borkum-Riffgrund, deuxièmement, à protéger le marsouin commun au sein du Sylter Aussenriff, du Borkum-Riffgrund et du Doggerbank et, troisièmement, à protéger six espèces d’oiseaux marins contre le fait d’être capturées ou tuées dans des filets maillants et des filets emmêlants au sein de l’Östliche Deutsche Bucht. La recommandation commune initiale contenait également des mesures de gestion de la pêche visant à protéger les zones dont les fonds marins présentent un biotope de type « zones de gravier, de sable grossier et de gravier coquillier riches en espèces » (ci-après les « zones de gravier ») contre les incidences des activités de pêche au sein du Sylter Aussenriff et du Borkum-Riffgrund, afin d’assurer le respect des obligations prévues au titre de l’article 13, paragraphe 4, de la directive-cadre « stratégie pour le milieu marin ».
23      À la suite de son évaluation par le CSTEP à la fin du mois de mars 2019, la recommandation commune initiale a été retravaillée, à la demande de la Commission, par le groupe de travail des États membres bordant la mer du Nord, appelé « groupe de Scheveningen », composé du Royaume de Belgique, du Royaume de Danemark, de la République fédérale d’Allemagne, de la République française, du Royaume des Pays-Bas et du Royaume de Suède. Les modifications proposées par le groupe de travail ont été examinées par les États membres ayant un intérêt direct dans la gestion de l’activité de pêche concernée.
24      La recommandation commune initiale, telle que révisée le 27 avril 2021 par le groupe de Scheveningen, a été soumise à la Commission le 17 juin 2021 (ci-après la « recommandation commune révisée ») et le projet d’acte délégué a été présenté au groupe d’experts dans le domaine de la pêche et de l’aquaculture le 2 mars 2022.
25      La recommandation commune révisée contenait des mesures de gestion proposant, en substance, des interdictions, des limitations ou des fermetures saisonnières des activités de pêche avec des engins de fond mobiles ou avec des filets maillants et emmêlants au sein des sites Natura
2000 de la ZEE allemande de la mer du Nord ainsi que des interdictions de toute activité de pêche au sein de certaines zones de ces mêmes sites. Les mesures de gestion des activités de pêche avec des engins de fond mobiles visaient à la protection des bancs de sable, des récifs ou des zones de gravier. Les mesures de gestion des activités de pêche avec des filets maillants ou emmêlants visaient à protéger les marsouins communs et six espèces essentielles d’oiseaux marins. Enfin, les mesures d’interdiction de toute activité de pêche sur certaines zones venaient compléter l’objectif de protection des zones de gravier.
26      Par ailleurs, parallèlement aux mesures de gestion proposées par la République fédérale d’Allemagne, des mesures ont été proposées à l’initiative du Royaume des Pays-Bas pour les sites Natura 2000 NL2008002 Klaverbank SAC et NL2016166 Friese Front SPA, ainsi que pour les zones marines protégées du Friese Front et des Centrale Oestergronden, en mer du Nord. Après consultation du CCMN, du CSTEP et après nouvel examen, trois nouvelles recommandations communes ont été soumises le 1er juillet 2021 à la Commission par le Royaume des Pays-Bas, en tant qu’État membre demandeur, et par les autres États membres ayant un intérêt direct dans la gestion des
activités de pêche concernées.
27      Sur la base des recommandations communes soumises par la République fédérale d’Allemagne et le Royaume des Pays-Bas, la Commission a adopté, le 8 décembre 2022, le règlement attaqué.
Conclusions des parties
28      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler le règlement attaqué en tant qu’il concerne les mesures de conservation applicables au sein des sites Natura 2000 de la ZEE allemande de la mer du Nord ;
–        condamner la Commission aux dépens.
29      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner la requérante aux dépens.
30      Le Royaume des Pays-Bas conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter le recours.
En droit
Sur la recevabilité du recours
31      Sans soulever formellement une exception d’irrecevabilité, la Commission estime qu’il existe « un doute » sur la recevabilité du recours au motif, en substance, que la requérante n’a pas identifié de manière suffisamment précise les dispositions du règlement attaqué qu’elle entend contester, en méconnaissance de l’article 76, sous d), du règlement de procédure du Tribunal.
32      La requérante conteste l’argumentation de la Commission.
33      Conformément à l’article 76, sous d), du règlement de procédure, la requête contient l’objet du litige, les moyens et arguments invoqués ainsi qu’un exposé sommaire desdits moyens.
34      En l’espèce, la requérante identifie dans la requête, de manière suffisamment précise, l’objet du recours, à savoir le règlement attaqué, dont elle limite la contestation, comme il ressort notamment du point 15 de la requête, aux mesures adoptées sur la base de la recommandation commune soumise par la République fédérale d’Allemagne.
35      Si la Commission prétend ne pas avoir pu utilement préparer la défense, il suffit de constater qu’elle a pu sans difficulté réfuter chacun des arguments et identifier les mesures contestées, quand bien même la requérante se serait référée non pas au dispositif du règlement attaqué, mais, pour l’essentiel, à son considérant 12, lequel reprend la recommandation commune révisée.
36      Compte tenu de ce qui précède, il convient de conclure que la requête, qui contient également un exposé, à tout le moins, sommaire des moyens et arguments invoqués à son soutien, respecte les dispositions de l’article 76, sous d), du règlement de procédure. Par suite, il y a lieu de juger le recours recevable.
Sur le bien-fondé du recours
37      La requérante soulève deux moyens, tous deux tirés d’une erreur de droit.
38      D’une part, le règlement attaqué violerait le principe de proportionnalité, tel qu’il est protégé par l’article 5, paragraphe 4, TUE. La requérante avance sept griefs au soutien de cette méconnaissance alléguée.
39      D’autre part, la Commission aurait, en substance, procédé à une interprétation erronée du règlement no 1380/2013 en adoptant, dans le cadre de la procédure instituée à l’article 11, paragraphe 2, de ce règlement, des mesures de conservation visant à protéger, au titre de l’article 13, paragraphe 4, de la directive-cadre « stratégie pour le milieu marin », les zones de gravier.
Observations liminaires
40      La requérante soutient, en substance, qu’une situation de fait et de droit complexe, telle que celle en l’espèce, ne saurait avoir pour conséquence un accroissement de la marge d’appréciation de la Commission et, dans le même temps, une diminution de l’étendue du contrôle du Tribunal, sans méconnaître l’exercice de son droit à un contrôle juridictionnel effectif et l’article 19, paragraphe 1, deuxième phrase, TUE. L’obligation de tenir compte des « meilleurs avis scientifiques disponibles », conformément à l’article 3, sous c), du règlement no 1380/2013, réduirait encore davantage, en l’espèce, la marge d’appréciation laissée à la Commission pour adopter les mesures de conservation litigieuses.
–       Observations générales sur le contrôle juridictionnel en matière de PCP
41      Selon une jurisprudence constante, le législateur de l’Union dispose, dans le domaine de l’agriculture, y compris la pêche, d’un large pouvoir d’appréciation, qui correspond aux responsabilités politiques que les articles 40 à 43 TFUE lui attribuent. Par conséquent, le contrôle du juge doit se limiter à vérifier si la mesure en cause n’est pas entachée d’erreur manifeste ou de détournement de pouvoir ou si l’autorité en question n’a pas manifestement dépassé les limites de son pouvoir d’appréciation (voir arrêt du 17 mars 2011, AJD Tuna, C‑221/09, EU:C:2011:153, point 80 et jurisprudence citée ; arrêt du 27 février 2013, Bloufin Touna Ellas Naftiki Etaireia e.a./Commission, T‑367/10, non publié, EU:T:2013:97, point 64).
42      Il en va de même du contrôle juridictionnel du pouvoir d’appréciation de la Commission lorsqu’un acte législatif délègue à cette institution le pouvoir d’adopter des actes non législatifs de portée générale (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 27 février 2013, Bloufin Touna Ellas Naftiki Etaireia e.a./Commission, T‑367/10, non publié, EU:T:2013:97, points 62 à 66).
43      Si un tel contrôle juridictionnel a donc une portée limitée, il requiert toutefois, ainsi que le rappelle à bon droit la requérante, que les institutions de l’Union, auteurs de l’acte en cause, soient en mesure d’établir devant le Tribunal que l’acte a été adopté moyennant un exercice effectif de leur pouvoir d’appréciation, lequel suppose la prise en considération de tous les éléments et circonstances pertinents de la situation que cet acte a entendu régir (voir, en ce sens, arrêts du 7 septembre 2006, Espagne/Conseil, C‑310/04, EU:C:2006:521, point 122, et du 21 juin 2018, Pologne/Parlement et Conseil, C‑5/16, EU:C:2018:483, point 152).
44      À cet égard, il appartient à la partie requérante, afin d’établir que l’institution a commis une erreur manifeste dans l’appréciation de faits complexes de nature à justifier l’annulation de l’acte attaqué, d’apporter des éléments de preuve suffisants pour priver de plausibilité les appréciations des faits retenus dans l’acte attaqué (voir arrêt du 5 juillet 2023, TIB Chemicals/Commission, T‑639/20, non publié, EU:T:2023:374, point 35 et jurisprudence citée).
45      Il incombe ainsi au juge de l’Union de vérifier, au regard des éléments invoqués par la partie requérante, l’exactitude matérielle des éléments de preuve invoqués par l’institution, leur fiabilité et leur cohérence ainsi que de contrôler si ces éléments constituent l’ensemble des données pertinentes devant être prises en considération pour apprécier une situation complexe et s’ils sont de nature à étayer les conclusions qui en sont tirées (voir arrêt du 26 juillet 2023, Arctic Paper Grycksbo/Commission, T‑269/21, EU:T:2023:429, point 132 et jurisprudence citée).
–       Application au présent litige
46      En l’espèce, le législateur de l’Union a conféré à la Commission, sur le fondement de l’article 11, paragraphe 2, du règlement no 1380/2013, le pouvoir d’adopter, par le règlement attaqué, les mesures de conservation litigieuses sur la base de la recommandation commune révisée. Conformément à cette disposition, la Commission applique, à cette fin, l’article 18, paragraphes 1 à 4 et 6, du règlement no 1380/2013.
47      Il résulte, tout d’abord, des principes jurisprudentiels qui viennent d’être énoncés que la Commission doit, à tout le moins, pouvoir produire et exposer de façon claire et non équivoque devant le Tribunal les données de base ayant dû être prises en compte pour fonder les mesures de conservation prévues par le règlement attaqué et dont dépendait l’exercice de son pouvoir d’appréciation (voir, en ce sens, arrêts du 7 septembre 2006, Espagne/Conseil, C‑310/04, EU:C:2006:521, point 123, et du 21 juin 2018, Pologne/Parlement et Conseil, C‑5/16, EU:C:2018:483, point 153).
48      La limitation du contrôle juridictionnel exercé par le Tribunal
n’empêche donc pas, contrairement à ce que soutient la requérante, un contrôle effectif de l’exercice, par la Commission, lors de l’adoption des mesures de conservation contestées, de son pouvoir d’appréciation, puisque ce contrôle
permet de vérifier, au regard des éléments invoqués par la requérante, ainsi qu’il ressort des points 44 et 45 ci-dessus, si les données de base exposées par cette institution constituent l’ensemble des données pertinentes devant être prises en considération pour apprécier une situation complexe et si elles sont de nature à étayer les conclusions qui en sont tirées.
49      Ensuite, il convient de relever que l’article 3, sous c), du règlement no 1380/2013 dispose, ainsi que le souligne la requérante, que la PCP repose sur le principe de bonne gouvernance selon lequel les mesures sont établies conformément aux « meilleurs avis scientifiques disponibles ». Il importe toutefois de relever que, s’agissant des mesures de conservation nécessaires pour le respect des obligations de la législation environnementale de l’Union prévues à l’article 11 du règlement no 1380/2013, seuls les États membres, conformément à l’article 18, paragraphe 5, dudit règlement, ont l’obligation de veiller à ce que les recommandations communes relatives à ces mesures soient fondées sur les « meilleurs » de ces avis. Une telle disposition ne figure pas parmi celles encadrant le pouvoir de délégation conféré, sur le fondement de l’article 11, paragraphe 2, dudit règlement, à la Commission pour adopter des mesures de conservation.
50      Si la Commission n’est donc pas tenue, dans le cadre de l’article 11, paragraphe 2, du règlement no 1380/2013, de tenir compte des exigences figurant à l’article 3, sous c), de ce même règlement, cela ne signifie aucunement que la prise en considération des meilleurs avis scientifiques disponibles ne s’impose pas à elle en vertu du principe de bonne administration, afin d’adopter les mesures les mieux adaptées aux circonstances du moment. Un tel principe ne saurait, pour autant, contrairement à ce que prétend la requérante, « rédui[re] encore une éventuelle marge d’appréciation à l’égard des données de base » sur lesquelles s’est fondée la Commission pour adopter le règlement attaqué, puisque, en tout état de cause, ledit principe s’imposait à celle-ci indépendamment des dispositions de ce règlement.
51      Enfin, si la Commission adopte, conformément aux dispositions combinées de l’article 6, paragraphe 2, et de l’article 11, paragraphe 3, du règlement no 1380/2013, les mesures de conservation nécessaires pour le respect par les États membres de leurs obligations environnementales en tenant compte des avis scientifiques, techniques ou économiques disponibles, ce qui corrobore, au demeurant, l’analyse figurant au point 50 ci-dessus, de telles dispositions se limitent à établir une obligation de « tenir compte » des avis scientifiques, techniques ou économiques disponibles lors de l’adoption de mesures de conservation. Il appartient en effet à la Commission de prendre ces mesures à l’issue d’une mise en balance des différents intérêts en cause et à la lumière de l’ensemble des éléments pertinents, au nombre desquels figurent de manière non exclusive lesdits avis (voir, en ce sens, arrêt du 15 avril 2021, Pays-Bas/Conseil et Parlement, C‑733/19, non publié, EU:C:2021:272, point 52).
52      Compte tenu de tout ce qui précède, la requérante n’est pas fondée à soutenir qu’un contrôle juridictionnel restreint à l’erreur manifeste, lorsque la Commission dispose, comme en l’espèce, d’un large pouvoir d’appréciation, conduirait le Tribunal à méconnaître l’article 19, paragraphe 1, premier alinéa, dernière phrase, TUE, selon lequel la Cour de justice de l’Union européenne assure le respect du droit dans l’interprétation et l’application des traités.
Sur le premier moyen, tiré de la méconnaissance du principe de proportionnalité
53      Le principe de proportionnalité, qui fait partie des principes généraux du droit de l’Union, exige que les actes des institutions de l’Union ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (voir arrêt du 14 novembre 2013, SFIR e.a., C‑187/12 à C‑189/12, EU:C:2013:737, point 42 et jurisprudence citée ; arrêt du 11 janvier 2017, Espagne/Conseil, C‑128/15, EU:C:2017:3, point 71).
54      Par ailleurs, selon une jurisprudence constante, en ce qui concerne le contrôle juridictionnel des conditions de la mise en œuvre du principe de proportionnalité, eu égard au large pouvoir d’appréciation dont dispose le législateur de l’Union en matière de politique agricole commune, y compris la pêche, seul le caractère manifestement inapproprié d’une mesure arrêtée en ce domaine, par rapport à l’objectif que l’institution compétente entend poursuivre, est susceptible d’affecter la légalité d’une telle mesure. Ainsi, il s’agit de savoir non pas si la mesure adoptée par le législateur en la matière était la seule ou la meilleure possible, mais si elle était manifestement inappropriée (voir, en ce sens, arrêts du 11 janvier 2017, Espagne/Conseil, C‑128/15, EU:C:2017:3, point 72 et jurisprudence citée, et du 10 mars 2020, IFSUA/Conseil, T‑251/18, EU:T:2020:89, point 139 et jurisprudence citée).
55      Il incombe dès lors au Tribunal de vérifier, compte tenu des arguments exposés par la requérante, si les mesures de conservation concernant les sites Natura 2000 de la ZEE allemande de la mer du Nord adoptées par le règlement attaqué, en application de l’article 18, paragraphe 3, du règlement no 1380/2013, ne sont pas manifestement inappropriées pour permettre à la République fédérale d’Allemagne de respecter ses obligations en vertu de la législation environnementale de l’Union.
–       Sur le premier grief, tiré de ce que l’objectif de protection des récifs ne serait pas, en l’espèce, légitime en l’absence d’une définition « juridiquement valable » de ce type d’habitat et de la démonstration de leur présence effective
56      La requérante soutient, pour l’essentiel, que la notion de « récifs » utilisée par la Commission est trop « extensive », de sorte que les mesures visant à la protection de ce type d’habitat seraient disproportionnées. Le règlement attaqué ne poursuivrait donc pas d’objectif « légitime » et méconnaîtrait, en substance, le principe de sécurité juridique.
57      La requérante ajoute que la Commission n’a pas démontré que les éléments qu’elle a pris en compte lui permettaient de conclure à la présence de récifs, au sens de la directive « habitats » dans la ZEE allemande de la mer du Nord, ni, en conséquence, que l’étendue spatiale et l’état écologique de ce type d’habitat justifiaient des interdictions de pêche.
58      La Commission, soutenue par le Royaume des Pays-Bas, conclut au rejet du présent grief.
59      Il convient de rappeler que l’article 6, paragraphe 1, de la directive « habitats » dispose que, « [p]our les zones spéciales de conservation, les États membres établissent les mesures de conservation nécessaires impliquant, le cas échéant, des plans de gestion appropriés spécifiques aux sites ou intégrés dans d’autres plans d’aménagement et les mesures réglementaires, administratives ou contractuelles appropriées, qui répondent aux exigences écologiques des types d’habitats naturels de l’annexe I et des espèces de l’annexe II présents sur les sites ».
60      L’annexe I de la directive « habitats » énumère les habitats côtiers et les végétations halophytiques dont la conservation nécessite la désignation de zones spéciales de conservation, parmi lesquels les récifs, et renvoie pour la définition des types d’habitats naturels concernés au document intitulé « Technical Handbook », volume 1, du 19 mai 1988, lequel reprend la classification hiérarchique des habitats européens développée par le projet CORINE Biotopes, seule classification alors existante au niveau européen. À la suite d’une révision en profondeur de la classification CORINE, un manuel d’interprétation de l’annexe I de la directive « habitats » a été élaboré par la Commission, lequel a été mis à jour, en dernier lieu, en avril 2013 (ci-après le « manuel d’interprétation »).
61      Le manuel d’interprétation définit comme suit, sous la référence 1170, la notion de récifs :
« Les récifs peuvent être soit des concrétions biogéniques, soit d’origine géogénique. Il s’agit de substrats durs et compacts sur des bases solides ou meubles s’élevant du fond marin de la zone sublittorale ou littorale. Les récifs peuvent comporter un zonage de communautés benthiques d’algues et d’espèces animales, ainsi que des concrétions, coralligènes ou autres. »
62      En complément de cette définition, le manuel d’interprétation clarifie les différents termes qui y sont utilisés. Il indique notamment qu’un « substrat dur et compact » désigne les roches (dont les roches « tendres » telles que la craie), les rochers et les galets [ayant généralement un diamètre de plus de 64
millimètres (mm)].
63      En premier lieu, la requérante soutient cette définition est « trop extensive » et estime que, « si l’on devait se fonder uniquement sur [la] définition [donnée dans le manuel d’interprétation], toute roche reposant sur le fond marin et dont le diamètre est supérieur à 64
mm devrait déjà être qualifiée de récif ».
64      Ainsi que le souligne la Commission, sans être contredite sur ce point, l’objectif du manuel d’interprétation est de fournir aux États membres des « orientations pour l’interprétation des types d’habitats », et non une définition exhaustive. Il appartient, en effet, aux États membres de désigner les zones spéciales de conservation où sont appliquées les mesures de conservation nécessaires au maintien ou au rétablissement dans un état de conservation favorable des habitats naturels figurant à l’annexe I de la directive « habitats » pour lesquels les zones sont désignées, ainsi qu’il ressort de la lecture combinée de l’article 1er, sous l), et de l’article 3, paragraphe 2, de cette directive. En particulier, il appartient aux
États membres d’identifier le degré de représentativité du type d’habitat concerné, sa superficie totale ou encore son degré de conservation, conformément aux critères fixés à l’annexe III de ladite directive. Il ne saurait donc être reproché à la Commission d’avoir défini de manière « extensive » les différents types d’habitats qui sont repris dans le manuel d’interprétation, lesquels doivent, en tout état de cause, être précisés et interprétés, chacun pour ce qui le concerne, par les États membres.
65      Dans ces conditions, la requérante ne saurait utilement soutenir que le règlement attaqué ne poursuivrait pas d’objectif légitime et méconnaîtrait le principe de sécurité juridique au seul motif que l’annexe I de la directive « habitats » et son manuel d’interprétation ne définiraient pas de manière suffisamment précise les récifs que les mesures de conservation, adoptées par la Commission afin de permettre aux États membres de respecter leurs obligations en vertu de l’article 6 de ladite directive, visent à protéger.
66      En effet, même à supposer, ce qui n’est pas démontré, que cette définition soit trop large, ce ne serait que dans la mesure où la Commission, faisant application de ladite définition aux récifs mentionnés dans le règlement attaqué, en aurait opéré une transposition telle quelle, qu’elle aurait pu, par voie de conséquence, se voir reprocher une protection disproportionnée des récifs en question. Or, d’une part, la requérante n’établit pas, nonobstant ses dires, que le périmètre de protection qui est défini dans le règlement attaqué serait le résultat pur et simple de l’utilisation de cette définition et, d’autre part, elle n’apporte aucun élément de preuve permettant de priver de plausibilité l’interprétation de la notion de « récifs » retenue en l’espèce par la Commission, à partir de la désignation effectuée par l’État membre concerné.
67      La circonstance que la définition des récifs donnée par l’annexe I de la directive « habitats » et son manuel d’interprétation serait « trop extensive » n’a donc, en tant que telle, aucune incidence sur la légalité du règlement attaqué. Le premier argument qui remet en cause une telle définition doit donc être écarté comme inopérant.
68      En second lieu, ainsi qu’il a été indiqué au point 57 ci-dessus, la requérante soutient que la Commission n’a pas démontré la présence de récifs au sens de la directive « habitats » de nature à justifier la nécessité de mesures de conservation dans les zones concernées au sein de la ZEE allemande de la mer du Nord.
69      En l’espèce, il ressort du dossier soumis au Tribunal que la Commission a exposé les données lui ayant permis, en adoptant le règlement attaqué, de « partir du principe que [les récifs] étaient présents dans les zones de gestion concernées par l[es mesures de conservation contestées] ».
70      Premièrement, la Commission a produit les formulaires d’information standardisés transmis par la République fédérale d’Allemagne, prévus à l’article 4, paragraphe 1, second alinéa, de la directive « habitat »s, et dont il ressort que les récifs sont présents sur les sites Natura 2000 du Sylter Aussenriff (code du site DE1209-301) et du Borkum-Riffgrund (code du site DE2104-301). Conformément auxdits formulaires, les récifs occupent une superficie de 15 350 hectares (ha) sur le site du Sylter Aussenriff, avec une représentativité « excellente », et de 2 276 ha sur le site du Borkum-Riffgrund, correspondant à une « bonne représentativité », sous la forme, dans les deux cas, de « récifs de pierres sur des crêtes morainiques », ces deux sites étant les seuls concernés par les mesures contestées dans le cadre du présent grief.
71      Si la requérante fait valoir que de tels documents seraient insuffisants pour établir l’existence de ce type d’habitat dans les zones concernées, les arguments dont elle se prévaut ne sont pas de nature à priver de plausibilité les données prises en compte par la Commission sur le fondement des formulaires d’information standardisés cités au point 70 ci-dessus.
72      Il suffit, en effet, de relever que les erreurs dont seraient prétendument entachées les informations transmises par la République fédérale d’Allemagne quant aux espèces animales recensées dans le Sylter Aussenriff ou sur le site du Borkum-Riffgrund sont sans incidence sur les constatations effectuées par la Commission pour caractériser l’existence de récifs, lesquels ne sont pas définis en fonction de la présence desdites espèces, au sein des zones concernées par les mesures de conservation contestées, mais de leur nature géologique.
73      Deuxièmement, la Commission a exposé les données figurant dans le document de référence sur lesquelles s’appuyait la recommandation commune révisée qui a servi de base au règlement attaqué. Il ressort des constatations effectuées en page 64 dudit document, sur la base d’une cartographie des habitats benthiques, que la présence de récifs est attestée sur les sites du Sylter Aussenriff et du Borkum-Riffgrund couverts par les mesures de conservation litigieuses. Le document de référence précise, à cet égard, que 53 % des récifs présents dans les eaux territoriales allemandes se trouvent dans la ZEE allemande de la mer du Nord.
74      La requérante conteste la pertinence et la fiabilité du document de référence en relevant que la méthode utilisée pour cartographier les habitats benthiques n’aurait pas été précisée. Cet argument vise à contester la présentation des modalités de la méthode utilisée pour appréhender l’existence de récifs, mais ne concerne pas les données obtenues par cette méthode attestant de la présence effective de récifs dans la zone concernée. Un tel argument n’est donc pas de nature, par lui-même, à remettre en cause le bien-fondé des constatations effectuées dans le document de référence. Si la requérante ajoute que les études dans lesquelles les habitats benthiques ont été répertoriés datent de 2006, elle n’avance pas le moindre élément susceptible de constituer un commencement de preuve de ce que de telles études ne seraient plus d’actualité.
75      Dès lors, aucun des arguments de la requérante ne permet de contester efficacement les données figurant dans le document de référence sur lesquelles s’appuyait la recommandation commune révisée.
76      Troisièmement, ainsi que la Commission l’a relevé à juste titre, le CSTEP a constaté, dans le rapport de sa 60e assemblée plénière (ci-après le « rapport annuel 2019 »), que les zones protégées dans la recommandation commune initiale comportaient une part importante de récifs et que, ainsi qu’il a été repris au considérant 9 du règlement attaqué, les mesures de conservation proposées constituaient une première avancée pour éviter une nouvelle dégradation du milieu marin et réduire, en particulier, les incidences négatives des activités de pêche sur un tel type d’habitat.
77      La requérante soutient que la Commission n’a pas démontré que l’étendue ou l’état de conservation des récifs dans les zones concernées aurait rendu nécessaires les mesures d’interdiction des activités de pêche en cause. Elle n’apporte toutefois aucun élément circonstancié permettant de remettre en cause les conclusions du CSTEP, telles que rappelées au point 76 ci-dessus.
78      Si la requérante fait ainsi valoir que « le CSTEP ne s’est pas penché plus précisément sur la question de savoir sur quelle base la présence du type d’habitat 1170 a été recherchée et constatée », il suffit à cet égard de relever que le CSTEP, au point 6.11 du rapport annuel 2019, consacré à l’examen de la recommandation commune initiale, s’est référé de manière précise aux différents documents, rapports, propositions et résultats, annexés audit rapport, sur le fondement desquels il a mené son analyse.
79      En outre, et sans que la requérante apporte d’éléments de nature à remettre en cause de telles appréciations, il ressort également du point 6.11 du rapport annuel 2019 que, « selon le rapport allemand sur l’état d’avancement de la directive “habitats” pour la période 2007-2012, [les récifs] concernés par la recommandation commune [étaient] considérés dans un “mauvais état de conservation” » et que le document de référence « fournit une description bien documentée des effets négatifs probables des engins de fond mobiles sur les habitats benthiques ».
80      Enfin, les conclusions des autorités belges concernant la fiabilité des études scientifiques réalisées dans la zone économique exclusive belge de la mer du Nord, lesquelles ne concernent pas l’état de conservation des récifs dans la ZEE allemande de la mer du Nord, sont sans incidence sur la légalité du règlement attaqué. La circonstance selon laquelle le Royaume de Belgique considère que « les études scientifiques existantes sur les habitats à protéger dans la [zone économique exclusive] belge de la mer du Nord [sont] “insuffisantes” » ne saurait, par elle-même, remettre en cause la nécessité des mesures de conservation litigieuses adoptées par la Commission pour permettre à un autre État membre, à savoir, en l’espèce, la République fédérale d’Allemagne, de protéger les récifs au sein de ses propres eaux territoriales.
81      Dans ces conditions, il convient de conclure que la Commission, conformément à la jurisprudence citée au point 47, a produit et exposé de façon claire et non équivoque les éléments pertinents qu’elle a pris en compte pour attester de l’existence de récifs, au sens de l’annexe I de la directive « habitats » et de son manuel d’interprétation, dans les zones de gestion concernées du Sylter Aussenriff et du Borkum-Riffgrund, sans que les éléments avancés par la requérante soient de nature à remettre en cause leur exactitude matérielle, leur fiabilité ou leur cohérence ni à établir que les conclusions qui en ont été tirées par la Commission quant à la nécessité d’adopter les mesures contestées pour permettre à la République fédérale d’Allemagne de respecter ses obligations en vertu de l’article 6 de ladite directive auraient été entachées d’une erreur manifeste au regard des exigences écologiques de ce type d’habitat.
82      En conséquence, le premier grief du premier moyen doit être écarté, sans qu’il soit besoin d’ordonner l’expertise sollicitée, la requérante n’ayant pas apporté le moindre commencement de preuve de ce que, ainsi qu’elle le prétend, l’étendue spatiale et l’état écologique actuel des récifs dans la ZEE allemande de la mer du Nord ne correspondraient pas aux constatations reprises au soutien des mesures de conservation contestées.
–       Sur le deuxième grief, tiré du caractère disproportionné de l’étendue des zones de protection des récifs et des bancs de sable
83      La requérante avance trois arguments. Premièrement, elle souligne que les récifs et les bancs de sable ne recouvrent que partiellement les zones destinées à protéger ce type d’habitat et relève que les mesures de gestion proposées par la République fédérale d’Allemagne n’expliquent pas les raisons pour lesquelles ces zones de protection doivent ainsi comporter des « zones tampons » qui n’abritent ni des récifs, ni des bancs de sable. Elle en conclut que de telles zones ne sont pas nécessaires à la réalisation de l’objectif de protection poursuivi.
84      Deuxièmement, les mesures de conservation en cause ne respecteraient pas le principe d’égalité de traitement, puisque la Commission aurait validé l’existence de zones tampons bien plus restreintes pour atteindre les mêmes objectifs de conservation dans la zone économique exclusive danoise de la mer du Nord.
85      Troisièmement, seule la protection des zones de gravier serait susceptible d’expliquer une telle étendue des zones tampons. Or, ainsi qu’il résulterait du troisième grief du premier moyen et du second moyen, ce type d’habitat ne saurait être régulièrement pris en compte.
86      La Commission, soutenue par le Royaume des Pays-Bas, conclut au rejet du présent grief.
87      En l’espèce, il ressort du document de référence et il n’est pas contesté que les zones concernées par les mesures de conservation litigieuses sont plus étendues que les zones couvertes par les récifs, les bancs de sable et les zones de gravier, à savoir les trois types d’habitat que celles-ci entendent protéger des activités de pêche avec des engins de fond mobiles.
88      Pour expliquer l’étendue des zones protégées à ce titre, la Commission fait valoir, pour l’essentiel, que le CSTEP a estimé dans son rapport annuel 2019, ainsi qu’il ressort de son examen de la recommandation commune initiale, tel qu’il est présenté au point 6.1 dudit rapport annuel, que l’étendue des zones protégées se justifiait, en substance, par la diversité des biotopes présents dans ces zones et par la nécessité de tenir compte des liens et des interactions potentiels entre eux, l’approche proposée assurant un meilleur potentiel de maintien de la diversité et de sauvegarde de la structure et des fonctions de l’écosystème.
89      S’agissant du premier argument, la requérante affirme que l’étendue des habitats à protéger serait « relativement faible ». Elle n’avance cependant aucun élément factuel, scientifique ou technique susceptible de remettre en cause la position défendue par la Commission sur le fondement du rapport annuel 2019 du CSTEP. À cet égard, la requérante n’explique pas, en particulier, les raisons pour lesquelles il n’aurait pas été pertinent, ainsi qu’a procédé la Commission, de prendre en compte les interactions entre les différents types de biotopes pour assurer la sauvegarde de l’écosystème, dans son ensemble, et d’étendre, en conséquence, le périmètre de la zone protégée au-delà de la seule zone géographique où sont présents les récifs et les bancs de sable.
90      S’agissant du deuxième argument, tiré de la violation du principe d’égalité de traitement, il convient de rappeler que le principe d’égalité de traitement, qui constitue un principe fondamental de droit, interdit que des situations comparables soient traitées de manière différente ou que des situations différentes soient traitées de manière égale, à moins que de tels traitements ne soient objectivement justifiés (voir arrêts du 14 avril 2005, Belgique/Commission, C‑110/03, EU:C:2005:223, point 71 et jurisprudence citée ; du 26 septembre 2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, point 50 et jurisprudence citée, et du 31 mai 2018, Kaddour/Conseil, T‑461/16, EU:T:2018:316, point 152 et jurisprudence citée). La violation éventuelle du principe d’égalité de traitement du fait d’un traitement différencié présuppose ainsi que les situations visées sont comparables eu égard à l’ensemble des éléments qui les caractérisent (arrêt du 26 septembre 2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, point 51).
91      La requérante n’apporte cependant aucun élément permettant d’établir que les zones concernées par les mesures de conservation en matière de pêche pour la protection du milieu marin de la mer du Nord adoptées à l’initiative du Royaume de Danemark, qui ont fait l’objet du règlement 2017/118 cité au point 17 ci-dessus, à savoir les sites Natura 2000 situés dans le Kattegat et la mer baltique, tels qu’ils sont identifiés dans ledit règlement, seraient comparables, s’agissant notamment des biotopes présents, de la structure et des fonctions des écosystèmes qui les constituent, à ceux que le règlement attaqué protège dans la ZEE allemande de la mer du Nord. La requérante n’établit ni même n’allègue que les mesures d’interdiction concernées par les deux règlements précités seraient identiques alors que le règlement attaqué interdit l’usage d’un grand nombre d’engins de fond mobiles identifiés de manière précise.
92      À cet égard, à le supposer même recevable, le document annexé à la réplique, compilant des données relatives à la pêche danoise dans différents sites Natura 2000 en mer du Nord et émanant de l’Institut national des ressources aquatiques et destiné au
ministère des Affaires étrangères danois, ne peut venir au soutien de l’argumentation de la requérante.
93      Il ressort de l’extrait auquel la requérante fait référence qu’il est conseillé, par les autorités danoises, de définir « une zone tampon de six fois la profondeur de l’eau pour la pêche au chalut à des fins de protection des récifs rocheux dans les eaux intérieures danoises ». Ce document ne permet, toutefois, ni de comparer les biotopes présents dans les zones de gestion couvertes par les deux règlements ni le type de pêche dont ces règlements interdisent l’exercice, alors que, au surplus, la pêche à l’aide d’engins de fond mobiles visé par le règlement attaqué concerne non seulement l’utilisation de chaluts, mais aussi de sennes ou de dragues dans les zones qui font l’objet de la protection.
94      Dans ces conditions, la requérante, qui, contrairement à ce qu’elle affirme, n’établit pas que des
situations comparables auraient donné lieu à une différence de traitement dans le cadre de la protection des récifs dans la mer du Nord, ne saurait utilement soutenir que le règlement attaqué ne respecterait pas le principe d’égalité de traitement pour avoir tenu compte, dans son objectif de protection des récifs, de zones tampons de taille supérieure à celles retenues dans le règlement no 2017/118.
95      Au demeurant, le rapport annuel 2019 du CSTEP souligne précisément que la situation dans la ZEE allemande de la mer du Nord, eu égard à sa biodiversité, est différente de celle ayant fait l’objet de « recommandations similaires dans lesquelles l’interdiction des activités de pêche au sein de chaque site Natura 2000 était limitée aux récifs cartographiés et aux zones tampons environnantes ». Le CSTEP cite expressément, au titre de ces précédentes recommandations, celle ayant trait aux interdictions de pêche dans les sites Natura 2000 du Kattegat et de la mer baltique occidentale, ainsi qu’il ressort de son examen de la recommandation commune initiale.
96      À cet égard, si la requérante soutient que les conclusions du CSTEP sont « très générales » et qu’elles ne sont pas suffisamment étayées, elle n’apporte aucun élément susceptible de les remettre en cause.
97      En outre, les mesures d’interdiction en cause ne visent pas seulement à la protection des récifs et des bancs de sable, mais également des zones de gravier. La requérante reconnaît d’ailleurs expressément, ainsi qu’il ressort du point 82 de la requête, que la protection des zones de gravier permet de justifier l’étendue des zones de limitation de pêche.
98      S’agissant du troisième argument, si la requérante conteste que la protection des zones de gravier puisse être, en substance, un objectif légitime, elle ne développe, au soutien du présent grief, aucun argument autonome à cet égard, se bornant à renvoyer au troisième grief du présent moyen ainsi qu’à son second moyen, lesquels, pour les raisons exposées ci-après, ne sont pas davantage fondés.
99      Aucun des arguments avancés par la requérante n’est donc de nature à remettre en cause l’appréciation de la Commission.
100    Compte tenu de tout ce qui précède, le deuxième grief du premier moyen doit être écarté, sans qu’il soit besoin d’ordonner l’expertise sollicitée.
–       Sur le troisième grief, tiré de l’absence de nécessité de protéger les zones de gravier
101    La requérante soutient, pour l’essentiel, que la nécessité des mesures de protection des zones de gravier contre les effets des engins de fond mobiles n’est pas suffisamment établie, car elle ne repose pas sur une « analyse scientifique suffisamment solide ».
102    La Commission, soutenue par le Royaume des Pays-Bas, conclut au rejet du présent grief.
103    En premier lieu, ainsi qu’il a été relevé au point 88 ci-dessus, l’approche proposée dans la recommandation commune initiale qui consiste à ne pas limiter les interdictions de pêche à des zones d’habitat spécifiques, mais à les étendre à une variété de biotopes benthiques présents dans la zone protégée, a pour objectif, ainsi que le souligne la Commission, en se référant aux conclusions du CSTEP, de tenir compte des liens et des interactions potentiels entre ces différents types de biotopes.
104    Il est constant que les zones de gravier sont des composantes de l’écosystème marin présent dans la zone protégée, de sorte que leur protection participe de l’objectif ainsi défini. Or, la requérante n’apporte aucun élément de nature à priver de plausibilité la conclusion de la Commission selon laquelle l’approche ainsi retenue répondrait de manière satisfaisante à la protection de la biodiversité en facilitant la préservation de la structure et des fonctions de l’écosystème présent dans la zone à protéger.
105    En deuxième lieu, il ressort du document de référence, lequel prend notamment appui sur une étude réalisée en 2017 par un cabinet d’expertise, que l’exclusion des engins de fond mobiles constitue, en substance, la mesure de gestion la plus efficace pour maintenir ou rétablir l’état favorable de conservation ou le bon état écologique des zones de gravier. Ce même document souligne, ainsi que le fait valoir la Commission, que ce type de biotope est en effet particulièrement sensible à la pêche à la senne en raison des espèces de l’épifaune sessile qu’il abrite.
106    En outre, il ressort d’un document établi par l’Office en octobre 2011 et intitulé « Fonds riche en gravier, sable grossier et gravier coquillier dans les zones marines et côtières – Définition et guide de cartographie “zones de gravier, de sable grossier et de gravier coquillier” », que ce type de biotope est menacé en mer du Nord notamment par la « pêche au chalut à perche et au chalut de fond » et par « des apports, présents ou passés, de nutriments et de contaminants (provenant notamment des égouts, des marées noires, des dégazages et de particules de détritus en plus grand nombre) ».
107    La requérante n’apporte aucun élément permettant de remettre en cause les études scientifiques sur lesquelles l’Office s’est fondé dans ces deux documents, qu’il s’agisse de l’étude réalisée par le cabinet d’expertise citée au point 105 ci-dessus ou des études citées en référence dans le document mentionné au point 106 ci-dessus. Elle se borne, à cet égard, à affirmer qu’« à [sa]connaissance, il n’existe pas d’études scientifiques montrant de quelle manière les engins de fond mobiles entraînent effectivement une perturbation significative [des zones de gravier] ».
108    En troisième lieu, si la protection des zones de gravier n’est pas prévue par la directive « habitats », ainsi que le soutient la requérante, il suffit de constater que les mesures de conservation contre lesquelles est dirigé le présent grief ont été adoptées afin de permettre à la République fédérale d’Allemagne de respecter ses obligations en vertu de l’article 13, paragraphe 4, de la directive-cadre « stratégie pour le milieu marin » et non en vertu de la directive « habitats ». Or, si la requérante conteste que la protection de ce type de biotope puisse répondre aux objectifs dudit article de la directive-cadre « stratégie pour le milieu marin », elle ne développe, au soutien du présent grief, aucune argumentation à cet égard et se borne à renvoyer à l’exposé de son second moyen.
109    Compte tenu de tout ce qui précède, il convient de conclure que la requérante n’a apporté aucun élément susceptible de remettre en cause l’appréciation de la Commission.
110    Il s’ensuit que le troisième grief du premier moyen doit être écarté.
–       Sur le quatrième grief, tiré de l’impossibilité de vérifier le caractère approprié des mesures de conservation litigieuses en l’absence de données empiriques et vérifiables sur l’état actuel et souhaité des habitats à protéger
111    La requérante remet en cause, à l’appui de son grief, les mesures de conservation concernant la protection des récifs et des bancs de sable, à savoir celles qui sont nécessaires afin de respecter les obligations découlant de l’article 6 de la directive « habitats », visé à l’article 11 du règlement no 1380/2013.
112    La requérante soutient, en substance, que la Commission, en se bornant à reprendre les données fournies par la République fédérale d’Allemagne, a privé le règlement attaqué de « fondements techniques suffisants ». En méconnaissance de l’article 11, paragraphe 3, du règlement no 1380/2013, les mesures de gestion que celle-ci a proposées dans le document de référence reposeraient en effet essentiellement sur des modèles théoriques et ne fourniraient donc pas suffisamment de données concrètes tant sur l’état souhaité et existant de conservation des habitats à protéger que sur les effets potentiels sur ces habitats des mesures de conservation en cause. Lors de la procédure, le CCMN aurait d’ailleurs critiqué le « manque de connaissances [fournies] sur l’état de conservation et les objectifs de conservation concernant les habitats benthiques » et la Commission n’aurait pas tenu compte de cette observation.
113    Pour l’ensemble de ces motifs, il est, selon la requérante, impossible de contrôler le caractère approprié du règlement attaqué aux objectifs qu’il est censé poursuivre.
114    La Commission, soutenue par le Royaume des Pays-Bas, conclut au rejet du présent grief.
115    À titre liminaire, il convient de relever que le grief est tiré, pour l’essentiel, de la méconnaissance par la République fédérale d’Allemagne de l’article 11, paragraphe 3, du règlement no 1380/2013, lequel dispose que « [l]’État membre demandeur fournit à la Commission et aux autres États membres ayant un intérêt direct dans la gestion les informations pertinentes sur les mesures requises, y compris les motivations, les preuves scientifiques et les modalités pratiques de leur mise en œuvre et de leur exécution ». À partir du moment où des informations suffisantes ont été fournies par l’État demandeur sur les mesures requises, les États membres concernés peuvent, conformément à ladite disposition, proposer une recommandation commune à la Commission, laquelle, conformément à l’article 18, paragraphe 3, dudit règlement, peut adopter les mesures de conservation requises par l’État demandeur, sous réserve qu’une telle recommandation soit compatible avec lesdites mesures.
116    En l’espèce, les mesures de gestion proposées par la République fédérale d’Allemagne sont à la base du règlement attaqué et s’insèrent dans la procédure d’adoption par la Commission, au titre de l’article 11, paragraphe 2, du règlement no 1380/2013, des mesures de conservation nécessaires pour le respect par cet État membre des obligations de la législation environnementale de l’Union.
117    À cet égard, la requérante part de la prémisse selon laquelle l’Office s’est, en substance, uniquement fondé sur des « modèles théoriques » et en tire, comme conclusion, que, faute de données concrètes, les éléments techniques des mesures de conservation en cause sont « défectueux ».
118    L’analyse effectuée par l’Office des « [c]onflits entre les engins de fond mobiles et les habitats benthiques », à laquelle renvoie la requérante, précise que « [l]’évaluation [...] des pressions exercées par la pêche sur les habitats benthiques et leurs communautés représente l’état actuel des connaissances scientifiques ». L’Office indique à cet égard que « les effets négatifs des engins de fond mobiles ont été démontrés par plusieurs études » et se réfère aux constatations empiriques auxquelles celles-ci ont abouti pour illustrer ses conclusions selon lesquelles « [la mortalité des organismes benthiques [...] peut être la conséquence directe de dommages mécaniques ou de prises accessoires non désirées qui peuvent entraîner une mortalité élevée même en cas de retour en mer ».
119    Après avoir fait référence à « la première analyse des principaux risques liés aux engins de pêche de fond pour les habitats et espèces benthiques dans les eaux allemandes de la mer du Nord [datant de 2011] », l’Office souligne notamment, faisant référence à une étude publiée en 2006, que « [l]a vulnérabilité d’une espèce à des engins de fond mobiles dépend de plusieurs facteurs tels que sa mobilité, sa capacité à résister à un impact physique, sa position dans ou sur le sol marin (infaune ou épifaune) ou sa capacité à s’enfouir après avoir été décortiquée ». L’Office relève également que « [l]e chalutage de fond provoque des taux de mortalité élevés parmi les espèces épifaunales », se réclamant sur ce point d’une étude de l’année 2000, et « a une incidence particulièrement négative sur les sessiles, les épizooties coloniales et les animaux chargés, les habitants de surface à longue durée de vie » renvoyant à différentes études publiées en 1987, 1998, 2000 et 2003.
120    Dans ces conditions, contrairement à ce que soutient la requérante, les mesures de gestion proposées par la République fédérale d’Allemagne ne reposent pas uniquement, ni même « avant tout », sur des « hypothèses fondées sur de simple modèles théoriques ».
121    Il ressort, certes, des mesures de gestion proposées par la République fédérale d’Allemagne, telles qu’elles sont reprises dans le document de référence, qu’elles reposent également sur des modélisations ou sur « des indicateurs de perturbation » fondés sur différentes hypothèses d’impact des engins de fond mobiles sur la mortalité benthique. Toutefois, de tels modèles viennent seulement compléter l’analyse des données de base en suggérant, notamment, « qu’une pression de pêche persistante dans les zones protégées [...] de la ZEE [allemande
de la mer du Nord] pourrait modifier la composition des communautés benthiques et réduire leur abondance totale et leur biomasse ».
122    À cet égard, la requérante fait encore valoir que « d’autres États membres se sont livrés à des recherches fondamentales bien plus précises que ce que la République fédérale d’Allemagne a jugé nécessaire ». L’article 11, paragraphe 3, du règlement no 1380/2013 ne prévoit cependant pas l’obligation pour l’État demandeur de mesures de conservation d’adopter la méthodologie mise en œuvre par un autre État membre lorsque ce dernier adopte des mesures de conservation applicables dans ses eaux territoriales.
123    Dans ces conditions, la requérante ne saurait utilement se prévaloir de l’étude établie par l’agence danoise pour la protection de l’environnement,
en octobre 2021, sur la protection des sites Natura 2000 dans la zone économique exclusive danoise de la mer du Nord. Il en va de même de l’étude relative au processus de consultation du Royaume de Belgique concernant la zone économique exclusive belge en mer du Nord, présentée en réplique. Au surplus, est également sans incidence l’invocation de la méthode utilisée par l’Office fédéral allemand de la navigation maritime et de l’hydrographie, laquelle concerne les effets des éoliennes offshore et non, en tout état de cause, les effets des engins de pêche sur les fonds marins.
124    Alors que la requérante n’apporte aucun élément susceptible de remettre en cause la fiabilité des modèles utilisés ni ne conteste la pertinence des études empiriques dont s’est prévalu l’Office au soutien de son analyse, elle ne saurait utilement soutenir que l’approche proposée par celui-ci reposerait sur de simples hypothèses non vérifiables, de sorte que le règlement attaqué ne reposerait pas sur des fondements techniques suffisants, en méconnaissance de l’article 11, paragraphe 3, du règlement no 1380/2013.
125    Au surplus, contrairement à ce que soutient la requérante, l’Office n’était pas tenu, afin de démontrer la proportionnalité des mesures requises, de préciser les données concrètes permettant de caractériser l’état de conservation souhaité et existant des habitats à protéger ainsi que les effets potentiels des mesures projetées sur ces derniers.
126    À cet égard, il convient, tout d’abord, de relever que la notion de « conservation » est définie, à l’article 1er, sous a), de la directive « habitats », comme l’ensemble des mesures requises « pour maintenir ou rétablir les habitats naturels et les populations d’espèces de faune et de flore sauvages dans un état favorable ».
127    L’état de conservation d’un habitat naturel est considéré comme « favorable », conformément à l’article 1er, sous e) et i), de la directive « habitats », lorsque, en substance, son aire de répartition et sa superficie sont stables ou en extension et que la structure et les fonctions spécifiques nécessaires à son maintien sont susceptibles de perdurer et de permettre aux espèces animales qui lui sont typiques de s’y maintenir à long terme.
128    Conformément, ensuite, à l’article 3, paragraphe 1, de la directive « habitats », le réseau Natura 2000, au sein duquel s’appliquent les mesures de conservation litigieuses, « doit assurer le maintien ou, le cas échéant, le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des types d’habitats naturels [...] concernés dans leur aire de répartition naturelle ».
129    Il ressort, en outre, de l’article 6, paragraphe 1, de la directive « habitats »que les États membres établissent les mesures de conservation nécessaires impliquant, le cas échéant, les mesures réglementaires, administratives ou contractuelles appropriées. À cet égard, le paragraphe 2 dudit article précise que les mesures de conservation appropriées visent à « éviter [...]
la détérioration des habitats naturels et des habitats d’espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d’avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive ».
130    L’objectif poursuivi, conformément à l’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats », tel que lu à la lumière des dispositions des articles 1er et 3 de cette même directive, vise ainsi, a minima, afin d’éviter leur détérioration, à conserver les habitats dans leur état existant, quel qu’il soit, pour qu’ils puissent être maintenus dans cet état, si celui-ci est jugé favorable, ou, le cas échéant, pour qu’ils puissent être rétablis dans un état de conservation leur permettant, pour l’essentiel, de perdurer dans une aire de répartition stable ou en extension en préservant la structure et les fonctions essentielles à leur maintien.
131    Le caractère approprié d’une mesure de conservation, qui vise, ainsi qu’il vient d’être dit, à conserver, a minima, l’état existant, quel qu’il soit, n’implique donc pas, contrairement à ce que prétend la requérante, de « montrer dans quel état se trouve un habitat avant l’adoption des mesures de restriction de pêche ». En outre, le respect du principe de proportionnalité n’implique pas de « démontrer, avant l’adoption des restrictions de pêche, que les mesures proposées sont effectivement appropriées pour atteindre [l’état de conservation souhaité] », mais seulement qu’elles ne sont pas manifestement inaptes à prévenir la détérioration des habitats concernés par l’objectif de conservation poursuivi.
132    Conformément à la définition de l’état de conservation d’un habitat naturel donnée à l’article 1er, sous e), de la directive « habitats », une mesure de conservation repose, en effet, non sur la « détermination de l’état actuel et de l’état souhaité des habitats », mais sur « l’effet de l’ensemble des influences agissant sur [cet habitat] qui peuvent affecter à long terme sa répartition naturelle, sa structure et ses fonctions ».
133    Enfin, il convient de relever, ainsi qu’il ressort du considérant 7 du règlement attaqué, et sans que cela soit contesté par la requérante, que le CCMN a été consulté au sujet de la recommandation commune initiale. Il
a également été consulté, ainsi qu’il ressort de son avis du 20 avril 2021, sur « la dernière recommandation commune intégrant les modifications demandées par la Commission sur la base du rapport du CSTEP de 2019 », sur le fondement de laquelle a été prise la recommandation commune révisée soumise à la Commission le 17 juin 2021.
134    Si la requérante soutient que l’avis du CCMN souligne, en substance, l’insuffisance des données scientifiques concernant l’état de conservation des habitats benthiques, il convient de constater, à l’instar de la Commission, que l’insuffisance des données scientifiques dont se prévaut la requérante n’a pas été relevée par l’ensemble des membres du CCMN, mais seulement par les représentants des industries de la pêche. Il ressort expressément des conclusions du CCMN que celui-ci, dans son ensemble, « se félicite des mesures de gestion bien étayées, assorties d’un soutien scientifique suffisant des [zones de protection] proposées ».
135    Aucun des arguments avancés par la requérante n’est donc de nature à établir que les « bases techniques » des mesures de gestion proposées par la République fédérale d’Allemagne seraient « défectueuses au point de rendre impossible le moindre contrôle juridique » du caractère approprié du règlement attaqué aux objectifs que les mesures de conservation en cause sont censées poursuivre.
136    Compte tenu de tout ce qui précède, le quatrième grief du premier moyen doit être écarté dans son ensemble.
–       Sur le cinquième grief, tiré de la violation du principe d’égalité de traitement s’agissant des différents engins de pêche « légers » au regard de l’objectif de protection des habitats
137    La requérante considère que la Commission a autorisé dans la partie orientale du Sylter Aussenriff la pêche traditionnelle ciblant la crevette grise, au moyen de chaluts à perche équipés de bourrelets
avec diabolos d’un maillage compris entre 16 et 31 mm, au motif, en substance, que ce type de pêche a de faibles répercussions sur les fonds marins. Elle soutient, par ailleurs, que les effets des engins de pêche « légers », tels que les sennes danoises, sur les fonds marins sont comparables, sur le plan environnemental, aux effets des engins de pêche traditionnelle ciblant la crevette grise.
138    Dans ces conditions, la requérante conclut que l’interdiction des activités de pêche avec des engins de pêche « légers », tels que les sennes danoises, dans la partie orientale du Sylter Aussenriff entraînerait une violation du principe d’égalité de traitement entre, d’une part, les engins de pêche traditionnelle ciblant la crevette grise et, d’autre part, les engins de pêche « légers », tels que les sennes danoises, au regard de l’objectif de protection de l’environnement poursuivi par le règlement attaqué.
139    La Commission, soutenue par le Royaume des Pays-Bas, conclut au rejet du présent grief.
140    La violation éventuelle du principe d’égalité de traitement du fait d’un traitement différencié présuppose, ainsi qu’il a été rappelé au point 90 ci-dessus, que les situations visées sont comparables eu égard à l’ensemble des éléments qui les caractérisent. Les éléments qui caractérisent différentes situations et ainsi leur caractère comparable doivent, notamment, être déterminés et appréciés à la lumière de l’objet et du but de l’acte du droit de l’Union qui institue la distinction en cause. Doivent, en outre, être pris en considération les principes et objectifs du domaine dont relève l’acte en cause (arrêt du 26 septembre 2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, points 51 et 52).
141    À cet égard, le Tribunal relève que, conformément au considérant 4 du règlement no 1380/2013, la PCP garantit que les activités de la pêche contribuent à assurer la viabilité à long terme non seulement sur le plan environnemental, mais aussi sur les plans économique et social. Ce même considérant précise que la PCP doit contribuer à accroître la productivité et à garantir un niveau de vie équitable pour le secteur de la pêche, y compris pour les pêcheries à petite échelle. Conformément à l’article 2, paragraphe 1, du même règlement, rappelé au point 3 ci-dessus, la PCP garantit ainsi que les activités de pêche sont gérées en cohérence avec les objectifs visant à obtenir des retombées positives économiques, sociales et en matière d’emploi. Dans ce cadre, la PCP met en œuvre, conformément au paragraphe 3 du même article, l’approche écosystémique de la gestion des pêches, telle qu’elle est définie à l’article 4, paragraphe 1, point 9, du règlement no 1380/2013, afin de faire en sorte, d’une part, que les incidences négatives des activités de pêche sur l’écosystème marin soient réduites au minimum et, d’autre part, que les activités de pêche permettent d’éviter la dégradation du milieu marin.
142    En l’espèce, il ressort du compte rendu de la réunion du groupe de Scheveningen, du 24 mars 2021 – et ainsi que le résume la Commission, qui a participé à ladite réunion – que « [l]es considérations socio-économiques l’ont emporté sur l’intérêt de préserver les habitats [concernés] dans le cadre de la pêche traditionnelle à la crevette avec un effort de pêche modéré, en l’absence d’autres lieux de pêche dans cette zone ». Le CSTEP a par ailleurs souligné, dans la partie de son rapport annuel de 2019 consacrée à l’examen de la recommandation commune initiale, que « la réduction des effets négatifs des activités halieutiques sur l’écosystème marin, conformément à l’article 2, paragraphe 3, du règlement no 1380/2013, nécessit[ait] des compromis sous la forme d’une réduction maximale des incidences écologiques de la pêche, sans compromettre la viabilité socio-économique des pêcheries ».
143    La Commission, contrairement à ce que prétend la requérante, n’a donc pas autorisé la pêche traditionnelle ciblant la crevette grise parce qu’elle a estimé que ce type de pêche ne causait pas de « dommages importants aux habitats », mais parce qu’elle a considéré qu’il était nécessaire de le maintenir pour des raisons socio-économiques.
144    Or, la requérante n’allègue pas, ni n’établit a fortiori, que la situation socio-économique des pêcheurs utilisant des engins de fond mobiles, tels que les sennes danoises, dans la partie orientale du Sylter Aussenriff serait comparable à celle des pêcheurs utilisant, pour la pêche traditionnelle ciblant la crevette grise, des chaluts à perche équipés de bourrelets
avec diabolos d’un maillage compris entre 16 et 31 mm. En particulier, elle n’allègue pas que la situation socio-économique des premiers aurait exigé, à l’instar de la situation socio-économique des seconds, de les autoriser à exercer leurs activités de pêche dans la partie orientale du Sylter Aussenriff.
145    Dans ces conditions, et alors que, en tout état de cause, la Commission n’a pas autorisé, contrairement à ce que prétend la requérante, la pêche traditionnelle ciblant la crevette grise dans la partie orientale du Sylter Aussenriff pour des raisons environnementales, celle-ci ne peut utilement soutenir que, au regard de l’objectif de protection des habitats poursuivi par le règlement attaqué, l’interdiction dans cette même zone des activités de pêche avec des engins de pêche « légers », tels que des sennes danoises, entraînerait une rupture d’égalité de traitement entre ces activités de pêche et la pêche traditionnelle ciblant la crevette grise.
146    Compte tenu de tout ce qui précède, le cinquième grief du premier moyen doit être écarté, sans qu’il soit besoin d’ordonner l’expertise sollicitée.
–       Sur le sixième grief, tiré de ce que l’interdiction de la pêche à la crevette sur le site du banc d’Amrum ne serait pas nécessaire
147    La requérante soutient que l’interdiction de la pêche à la crevette dans 55 % de la zone du banc d’Amrum au sein du site Natura 2000 du Sylter Aussenriff n’est pas nécessaire.
148    La requérante avance deux arguments à cet égard.
149    D’une part, et en substance, la Commission n’exposerait pas à suffisance de droit les raisons pour lesquelles il aurait été nécessaire de porter, en cours de procédure, la zone d’exclusion à 55 % du banc d’Amrum, alors que celle-ci n’en représentait que 25 % dans la mesure de gestion initialement proposée par la République fédérale d’Allemagne. En l’absence d’une « démonstration vérifiable de la nécessité technique des restrictions de pêche », la requérante conclut que l’étendue de la zone de protection a été fixée de manière arbitraire.
150    D’autre part, les connaissances scientifiques actuelles suffiraient à établir l’« insignifiance » des effets de la pêche à la crevette sur les fonds sableux. La requérante se prévaut, à cet égard, de différentes études relatives, en particulier, aux effets de la pêche à la crevette dans le parc national de la mer des Wadden du Schleswig-Holstein (Allemagne).
151    La Commission, soutenue par le Royaume des Pays-Bas, conclut au rejet du présent grief.
152    S’agissant du premier argument, la requérante fait valoir que « le contexte dans lequel la proposition initiale de protection de 25 % du banc d’Amrum a été portée à 55 % au cours de la procédure n’est pas compréhensible sur le plan technique », car « [r]ien ne permet de déterminer ce qui a scientifiquement motivé [l’]augmentation du territoire concerné par les restrictions de pêche de plus du double ».
153    Il convient, tout d’abord, de relever que le contexte dans lequel a été pris le règlement attaqué était connu de la requérante. À cet égard, celle-ci reconnaît elle-même dans la requête avoir été consultée lors de l’élaboration des mesures initiales de gestion proposées par la République fédérale d’Allemagne. Par ailleurs, il convient de rappeler que les représentants du secteur et les parties prenantes concernées, dont la requérante ne saurait soutenir ne pas faire partie, sont consultés lors de l’élaboration d’une recommandation commune, conformément à l’article 18, paragraphe 2, l’article 44, paragraphe 3, et l’article 45, paragraphe 1, du règlement no 1380/2013.
154    Il y a lieu, ensuite, d’examiner les données, exposées par la Commission, sur lesquelles celle-ci s’est fondée pour étendre, au cours de la procédure mentionnée au point 116 ci-dessus, la zone d’interdiction de la pêche à la crevette à 55% du banc d’Amrum.
155    Il ressort ainsi du document de référence que, si « la fermeture a[vait initialement] été limitée à 25 % de la zone pour des raisons socio-économiques en raison de la pêche intensive dont le banc d’Amrum fai[sait] l’objet », « une zone de gestion plus étendue [paraissait] utile pour réaliser les objectifs de conservation » poursuivies par la mesure en cause.
156    Le CSTEP avait considéré, à cet égard, que « les mesures de gestion d[evaient] reposer sur des réductions significatives et suffisantes des incidences de la pêche »,
compte tenu de « l’état de conservation défavorable » des habitats dans la zone concernée, et estimé, pour ce motif, qu’une extension de la zone d’interdiction de capture sur le site du banc d’Amrum devait être envisagée. Le CSTEP, constatant que les activités de pêche, tant à l’aide des engins de fond mobiles que des filets, sur les sites Natura 2000 concernés, représentaient, dans l’ensemble, moins de 1 % des recettes totales réalisées dans la ZEE allemande de la mer du Nord, avait en outre estimé que « l’importance économique limitée de la pêche » permettait, en substance, d’envisager une telle extension sans compromettre la durabilité socio-économique des pêcheries.
157    L’importance économique limitée de la zone concernée avait par ailleurs été corroborée par les observations de la République fédérale d’Allemagne qui avait constaté au soutien de ses mesures de gestion initiales que les activités de pêche dans la zone du banc d’Amrum ne généraient que 0,02 % des recettes réalisées sur l’ensemble de la ZEE allemande de la mer du Nord.
158    Dans ces conditions, la requérante ne saurait valablement soutenir que « [la valeur finalement trouvée [du pourcentage de la zone soumis à protection a été] choisie de manière tout à fait arbitraire ». À cet égard, si la requérante fait valoir qu’il « manque[...] une démonstration vérifiable de la nécessité technique des restrictions de pêche » et qu’il peut « tout aussi bien [être] argument[é] en faveur de la nécessité d’une protection de 30 %, 40 % ou 80 % du banc d’Amrum », elle n’apporte, en tout état de cause, aucun élément susceptible de remettre en cause les données exposées par la Commission. La requérante n’établit donc pas que la fixation à un peu plus de la moitié du banc d’Amrum de l’étendue de la zone d’exclusion de toutes les activités de pêche est, eu égard à la marge d’appréciation de la Commission, manifestement erronée, de sorte que la mesure d’interdiction est, pour ce motif, manifestement inappropriée à l’objectif de préservation poursuivi.
159    En conséquence, le premier argument doit être écarté.
160    S’agissant du second argument, tel qu’il est exposé au point 150 ci-dessus, la requérante soutient, en substance, que les connaissances scientifiques disponibles suffisent à établir l’« insignifiance » des effets de la pêche à la crevette sur les fonds sableux, de sorte que l’interdiction de ce type de pêche ne serait pas nécessaire pour atteindre l’objectif de conservation poursuivi par la mesure en cause.
161    À cet égard, il ressort du considérant 12 du règlement attaqué que l’interdiction de toutes les activités de pêche dans 55 % de la zone du banc d’Amrum répond à l’objectif de protéger les zones dont les fonds marins présentent un biotope de type « zones de gravier ». La zone du banc d’Amrum relevant du type d’habitat 1110, ainsi qu’il ressort dudit considérant, la protection concerne le biotope de type « zones de gravier » ainsi que, implicitement, mais nécessairement, le type d’habitat, référencé dans la directive habitats sous le numéro 1110, « bancs de sable ». C’est au demeurant ce qui ressort explicitement de la mesure de gestion initialement proposée par la République fédérale d’Allemagne, qui n’a pas été modifiée sur ce point et qui vise expressément « à protéger le banc d’Amrum (banc de sable conformément à la directive “[h]abitats”) et le biotope benthique [« zones de gravier »] conformément à la directive-cadre “stratégie pour le milieu marin” contre toute perturbation de toute pêche ».
162    En l’espèce, la Commission a justifié l’interdiction de toute pêche, y compris donc de la pêche à la crevette, dans la zone concernée du banc d’Amrum en se fondant sur l’avis du CSTEP ainsi que sur le document de référence.
163    Il ressort du point 6.1.2 du document de référence, relatif à la mesure en cause, que « [l]’état de conservation du type d’habitat 1110 est actuellement jugé défavorable, principalement en raison de la qualité de l’habitat et de la perturbation de la communauté biologique résultant des incidences des engins de fond sur le fond marin ». Ce même point, se référant aux études scientifiques reprises au point 5.1 de ce même document, conclut que « la création d’un état de conservation favorable du [type d’habitat « bancs de sable »] sur le banc d’Amrum nécessite de limiter la pêche au moyen d’engins de fond ». À cet égard, le CSTEP souligne, dans le cadre de son examen de la recommandation commune initiale, que, « pour protéger efficacement les habitats et les espèces qui sont actuellement considérés dans un “état de conservation défavorable”, les mesures de gestion doivent reposer sur des réductions significatives et suffisantes des incidences de la pêche ».
164    Pour contester l’appréciation de la Commission, la requérante se prévaut, en premier lieu, de trois études réalisées dans les eaux territoriales de la République fédérale d’Allemagne.
165    La première étude, réalisée en 1994, porte sur la « [p]êche à la crevette et [la]
préservation de la nature dans le parc national de la mer des Wadden du Schleswig-Holstein ». Selon la requérante, il ressort de cette étude que « les destructions mécaniques par la pêche à la crevette ne jouent aucun rôle » sur l’état de conservation des « biorécifs formés par les vers marins de la famille des Sabellariidae » ainsi que sur la « présence de sertulaires argentées ».
166    À supposer même que cette étude produite en réplique soit recevable, la requérante n’explique pas, en tout état de cause, en quoi une étude réalisée sur un site différent de celui concerné par la mesure contestée pourrait être prise en compte pour apprécier la proportionnalité de celle-ci. Au demeurant, rien au dossier ne permet de considérer que les bancs de sable et les zones de gravier correspondraient aux biorécifs visés par l’étude dont se prévaut la requérante.
167    Au surplus, il peut être relevé que la mesure d’interdiction de toute activité de pêche dans la zone concernée, y compris donc de la pêche à la crevette, s’explique également, sans que cela soit contesté, par la nécessité, rappelée dans le document de référence, d’établir une zone d’interdiction de capture « qui servirait de zone de récupération importante pour les organismes marins ».
168    Une telle mesure répond aux exigences du principe de précaution, lequel doit être pris en compte au titre de la PCP, conformément à l’article 2 du règlement no 1380/2013, tel qu’exposé au point 3 ci-dessus. À cet égard, il ressort des conclusions du document de référence, rappelées par la Commission, que, « conformément au principe de précaution, [il doit être supposé] que l’utilisation de tous les engins de fond mobiles non seulement sur les récifs, mais aussi sur les bancs de sable et les zones de gravier [...] constitue un risque important qu’un bon état de conservation [ou]
un bon état écologique ne puisse être atteint ou maintenu pour [l]es habitats
[et les types de]
biotopes [concernés par les mesures de gestion] ».
169    Compte tenu de ce qui précède, l’étude visée au point 165 ci-dessus ne saurait utilement venir au soutien des allégations de la requérante.
170    Il en va de même, pour des motifs comparables, des deux autres études avancées par la requérante au soutien de son second argument, à savoir une étude réalisée en 1997 ainsi qu’une étude réalisée par l’Institut Thünen
(ci-après le « rapport 107 »).
171    L’étude réalisée en 1997 concerne les « effets de la pêche à la crevette sur le fond marin et la faune benthique de la mer des Wadden ». La requérante se borne, en substance, sans élément concret à l’appui de son affirmation, à soutenir que, selon cette étude, « la pêche à la crevette n’a qu’un faible impact sur le sol et le benthos ».
172    Le rapport 107 porte quant à lui sur les « effets de la pêche à la crevette sur les habitats et biocénoses dans les eaux territoriales des Länder du nord de l’Allemagne, du Schleswig‑Holstein, de Hambourg et de la Basse-Saxe ».
173    La requérante soutient, en substance, que, selon le
rapport 107, la pêche à la crevette au moyen de chaluts à perche ne « [se traduit pas] par une augmentation statistiquement significative des effets découlant des perturbations liées à la pêche ».
174    Il convient d’emblée de relever que, si le rapport 107 porte sur la période allant du 1er août 2018 au 31 décembre
2022, il n’a été publié qu’en avril 2023, soit postérieurement au règlement attaqué. Dans ces conditions, et contrairement à ce que prétend la requérante, la légalité de ce règlement ne saurait s’apprécier en fonction des éléments d’information contenus dans ledit rapport qui n’existait pas, et dont la Commission ne pouvait en conséquence disposer, au moment où elle a adopté ledit règlement (voir, par analogie, arrêt du 11 septembre 2003, Belgique/Commission, C‑197/99 P, EU:C:2003:444, point 86).
175    En tout état de cause, sans que la requérante le conteste, il suffit de relever que le rapport 107 ne concerne pas les effets des engins de fond mobiles sur les bancs de sable ni sur les zones de gravier visés par la mesure en cause. Ainsi qu’il ressort de la note en bas de page no 3 figurant à la page 11 du rapport 107, celui-ci ne porte pas, au demeurant, sur les « habitats » au sens de la réglementation applicable aux sites Natura 2000, qui font l’objet des mesures de conservation prévues par le règlement attaqué.
176    Au surplus, la requérante n’apporte aucun élément permettant de démontrer que les habitats présents dans la zone du banc d’Amrun seraient comparables aux formes de sédiments ou de fonds présents dans la zone concernée par le rapport 107, de sorte que les effets produits par la pêche à l’aide d’engins de fond mobiles sur les habitats présents dans ces deux zones, pourtant différentes, seraient identiques ou, tout au moins, comparables.
177    Aucune des études produites au soutien du second argument de la requérante ne permet donc de remettre en cause le bien-fondé de l’appréciation de la Commission
178    En second lieu, la requérante se prévaut des recommandations émises en 2008 par le Conseil international sur l’exploitation de la Mer (ci-après le « CIEM ») et soutient que, selon cet organisme, « l’intégrité physique des bancs de sable n’est que peu susceptible d’être affectée par des engins de pêche de fond mobiles ».
179    À cet égard, il convient de constater que la requérante se borne à affirmer que « l’habitat est […] dominé par des espèces adaptées aux changements réguliers et à la forte énergie de l’environnement naturel, de sorte que la pêche apparaît négligeable face à cela », sans apporter le moindre élément factuel susceptible d’établir que les conclusions dont elle se prévaut seraient transposables aux effets des engins de fond mobiles sur les espèces présentes dans les bancs de sable et les zones de gravier du banc d’Amrum qui fait l’objet de la mesure de conservation litigieuse.
180    S’il ressort des conclusions du CIEM annexées à la requête qu’« il est peu probable que l’intégrité physique des “bancs de sable” soit gravement affectée par des engins de pêche mobiles de fond », ainsi que le souligne la requérante, le CIEM relève également que « l’utilisation de ces engins peut avoir des effets écologiques[, lesquels] affectent l’état favorable des communautés benthiques des bancs de sable ». Il recommande à cet égard que « des recherches supplémentaires soient menées pour décrire les communautés sur un banc de sable “non touché” et les effets des engins de pêche mobiles et de fond sur les bancs de sable » et précise que « [c]es recherches sont susceptibles d’impliquer des fermetures de pêcheries expérimentales ». Le CIEM reconnaît, en outre, ne pas « avoir reçu d’informations détaillées sur les fonctions écologiques (ou la qualité), la structure de l’habitat ou la superficie au sein de chaque site » et qu’« en l’absence d’informations complètes sur l’étendue ou l’utilisation par les activités de pêche de tous les [...] “bancs de sable” dans les eaux territoriales allemandes [...], il n’est pas possible d’évaluer dans quelle mesure ces sites contribuent à un état de conservation favorable de[s] habitats ». Il relève enfin que, compte tenu de la marge d’appréciation laissée aux autorités publiques « pour autoriser certaines [...] zones [...] d’habitats de banc de sable au sein des sites Natura 2000 où les communautés benthiques sont exposées à des incidences sur la pêche [...], une mosaïque de différents niveaux de pêche avec des engins de pêche en contact avec le fond, y compris des fermetures totales, serait possible ».
181    Dans ces conditions, et nonobstant la circonstance, à la supposer avérée, selon laquelle, ainsi que l’affirme le CIEM, « les communautés benthiques caractéristiques [des] bancs de sable sont dominées par des espèces adaptées aux perturbations fréquentes et aux environnements énergétiques élevés », le document du CIEM dont se prévaut la requérante, compte tenu de la marge d’appréciation de la Commission en la matière, ne saurait remettre en cause ni priver de plausibilité l’appréciation de la Commission, reposant sur les conclusions du CSTEP, selon laquelle la protection des bancs de sable et des zones de gravier contre les effets des engins de fond mobiles nécessitait l’interdiction de toutes les activités de pêche dans une zone étendue à 55 % du banc d’Amrum, eu égard à l’état de conservation défavorable des habitats concernés.
182    La requérante n’est donc pas fondée à soutenir que les connaissances scientifiques actuellement disponibles suffiraient à établir l’« insignifiance » des effets de la pêche à la crevette sur les fonds sableux.
183    Dans ces conditions, le second argument doit être écarté. Les deux arguments avancés au soutien du sixième grief du premier moyen ayant été rejetés, un tel grief doit être écarté dans son ensemble, sans qu’il soit besoin d’ordonner l’expertise sollicitée, la requérante n’ayant pas apporté d’éléments suffisants pour justifier la nécessité d’une telle mesure.
–       Sur le septième grief, tiré de l’absence de nécessité d’interdire les activités de pêche avec des engins de fond mobiles dans les zones centrale et orientale du Sylter Aussenriff
184    La requérante soutient, en substance, que la délimitation des zones au sein du Sylter Aussenriff soumises aux interdictions de pêche ne repose sur aucune justification technique ou scientifique et, en particulier, environnementale. Un tel « découpage » serait donc arbitraire et ne respecterait pas « les principes fondamentaux de l’État de droit ». Dans ces conditions, l’interdiction des activités de pêche à l’aide d’engins de fond mobiles dans les parties centrale et orientale du site concerné ne serait pas nécessaire.
185    Dans la réplique, en réponse aux arguments présentés dans la défense, la requérante ajoute que l’existence d’un « corridor » de pêche dans le Sylter Aussenriff n’est pas non plus justifiée d’un point de vue socio-économique.
186    La Commission conclut au rejet du présent grief.
187    Il convient de rappeler que, conformément à l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 1380/2013, les mesures de conservation doivent être compatibles avec les objectifs énoncés à l’article 2 de ce même règlement.
188    Selon l’article 2, paragraphe 1, du règlement no 1380/2013, relatif aux objectifs de la PCP, celle-ci garantit, ainsi qu’il a déjà été précisé au point 3 ci-dessus, « que les activités de pêche et d’aquaculture soient durables à long terme sur le plan environnemental et gérées en cohérence avec les objectifs visant à obtenir des retombées positives économiques, sociales et en matière d’emploi ».
189    En l’espèce, il ressort du dossier que la Commission a justifié la délimitation des zones soumises à l’interdiction des activités de pêche au moyen d’engins de fond mobiles dans le Sylter Aussenriff et exclu, en conséquence, de cette interdiction un « corridor » de pêche au sein de la zone concernée, pour des raisons d’ordre socio-économique. Elle a en effet estimé que, dans ce cas précis, conformément à l’article 2, paragraphe 1, du règlement no 1380/2013, « la mise en balance de la protection de l’environnement avec de tels intérêts socio-économiques [plaidait] en faveur de l’exclusion du corridor de pêche concerné du champ d’application des zones de gestion ».
190    La Commission s’est référée, à cet égard, à la réunion de travail organisée le 24 mars 2021 avec les États membres concernés, au cours de laquelle, ainsi qu’il a été relevé au point 142 ci-dessus, « [l]es considérations socio-économiques l’[avaient] emporté sur l’intérêt de préserver les habitats [concernés] dans le cadre de la pêche traditionnelle à la crevette avec un effort de pêche modéré, en l’absence d’autres lieux de pêche dans cette zone ».
191    Pour justifier la mise en balance des intérêts économiques et environnementaux à laquelle elle a procédé pour délimiter un « corridor » de pêche au sein de la zone concernée, la Commission a relevé que, conformément aux conclusions d’un rapport du CIEM datant de 2017 repris dans les conclusions du CSTEP sur la recommandation commune initiale, « les mesures de gestion spatiale qui se concentrent sur la protection des zones de pêche périphériques (plutôt que sur les zones de pêche principales) et sur le déplacement de la contrainte vers la zone de pêche principale amélioreront l’état moyen du fond marin ».
192    La Commission a, par ailleurs, indiqué, en se référant à cet égard aux conclusions du CSTEP qu’« il [aurait ainsi été] stratégiquement judicieux de concentrer les zones d’interdiction sur les zones de pêche périphériques », car « la partie de la zone proposée en tant que zone protégée [au sein du Sylter Aussenriff] correspond[ait] à la partie présentant le plus faible niveau d’effort [de pêche] sur le fond ».
193    La requérante soutient toutefois qu’« [il]
n’y a [...] pas [...] de raisons d’ordre socio-économique qui plaideraient en faveur de l’exception accordée au corridor ». Elle n’apporte cependant aucun commencement de preuve de ce qu’elle affirme, se bornant à soutenir que la mesure de conservation en cause n’est pas justifiée. En tout état de cause, contrairement à ce que soutient la requérante, la Commission a exposé, ainsi qu’il ressort des points 189 à 192 ci-dessus, les considérations sur lesquelles elle s’est fondée pour justifier la mesure de conservation en cause.
194    Dans ces conditions, et alors qu’il appartenait à la requérante, sur laquelle, ainsi qu’il a été exposé au point 44 ci-dessus, pèse la charge de la preuve, d’apporter des éléments susceptibles de priver de plausibilité l’appréciation de la Commission, aucune erreur manifeste ne saurait être reprochée à cette institution pour avoir, après s’être référée aux conclusions du CSTEP, exclu du champ d’application de la mesure d’interdiction en cause un « corridor » de pêche afin de mettre en balance, ainsi qu’elle le fait valoir dans la défense, « la protection de l’environnement avec [les] intérêts socio-économiques [dans la zone concernée] », et assurer la compatibilité de ladite mesure avec les objectifs de l’article 2 du règlement no 1380/2013.
195    En outre, la requérante n’apporte aucun élément de nature à démontrer que les interdictions de pêche au moyen d’engins de fond mobiles dans les zones centrale et orientale du Sylter Aussenriff auraient été, dans ce cadre, manifestement inappropriées pour atteindre l’objectif de protection des bancs de sable, des récifs et des zones de gravier. Si un tel objectif implique que les incidences négatives des activités de pêche soient réduites au minimum, ces activités doivent être gérées en cohérence avec les objectifs visant à obtenir des retombées économiques et sociales positives, conformément à l’article 2, paragraphe 1, du règlement no 1380/2013.
196    Dans ces conditions, le simple fait que l’ensemble de la zone ne soit pas concerné par les interdictions mises en œuvre par la Commission et qui résultent d’une mise en balance des intérêts environnementaux et socio-économiques présents dans la zone concernée ne suffit pas à établir que le découpage des zones aurait été arbitraire ni que les interdictions auraient été nécessaires sur l’ensemble du site.
197    En conséquence, la requérante n’est pas fondée à soutenir, alors même que l’existence d’un corridor de pêche ne résulte pas d’un motif environnemental, que la mesure de conservation en cause n’est pas conforme aux « principes fondamentaux de l’État de droit » parce que « les délimitations [de pêche] dégagent une impression d’arbitraire ».
198    Compte tenu de ce qui précède, le septième grief du premier moyen doit être écarté et, en conséquence, le premier moyen dans son ensemble.
Sur le second moyen, tiré de l’erreur de droit que la Commission aurait commise pour avoir méconnu l’étendue de ses compétences
199    La requérante soutient, en substance, que la Commission a méconnu l’étendue de ses compétences en adoptant, dans le cadre de la procédure instituée à l’article 11, paragraphe 2, du règlement no 1380/2013, des mesures de conservation visant à protéger les zones de gravier au titre de l’article 13, paragraphe 4, de la directive-cadre « stratégie pour le milieu marin ». La requérante estime, en effet, que cette directive ne prévoit pas la protection de ce type de biotope. Ce biotope serait, certes, protégé en Allemagne sur le fondement de la loi nationale, mais sa protection ne relèverait pas du programme de mesures mettant en œuvre la directive-cadre « stratégie pour le milieu marin ».
200    Dans ces conditions, l’adoption des mesures de conservation des zones de gravier figurant dans le règlement attaqué, qui ne seraient pas prévues dans les mesures nationales de transposition de la directive-cadre « stratégie pour le milieu marin », priverait la requérante et ses adhérents de leur droit à faire valoir leurs observations sur la protection de ce type de biotope, tel qu’il est prévu par les dispositions nationales relatives à la participation du public et par l’article 19, paragraphe 2, sous d), de ladite directive.
201    La Commission conclut au rejet du présent moyen.
202    Selon une jurisprudence constante, lors de l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, il y a lieu de tenir compte non seulement des termes de celle-ci et des objectifs qu’elle poursuit, mais également de son contexte ainsi que de l’ensemble des dispositions du droit de l’Union [voir arrêt du 11 mars 2020, X (Recouvrement de droits additionnels à l’importation), C‑160/18, EU:C:2020:190, point 34 et jurisprudence citée].
203    À cet égard, les eaux côtières, y compris les fonds marins et le sous-sol, font partie intégrante du milieu marin, ainsi que l’énonce le considérant 12 de la directive-cadre « stratégie pour le milieu marin ». Conformément à son article 2, celle-ci s’applique à toutes les eaux marines telles que définies à l’article 3, point 1), de ladite directive, à savoir, en substance, les eaux, les fonds marins et les sous-sols des eaux territoriales où un État membre détient ou exerce sa compétence.
204    L’article 13, intitulé « Programmes de mesures », de la directive-cadre « stratégie pour le milieu marin » dispose, à son paragraphe 1, que les mesures nécessaires pour parvenir à un bon état écologique ou conserver celui-ci dans les eaux marines des États membres sont élaborées sur la base de l’évaluation initiale réalisée en vertu de l’article 8, paragraphe 1, de ladite directive. Cette dernière disposition prévoit que cette évaluation est fondée sur les listes indicatives d’éléments figurant dans le tableau 1 de l’annexe III, de ladite directive, lequel couvre en particulier les habitats « qui méritent une mention particulière en raison de leurs caractéristiques, de leur localisation ou de leur importance stratégique », et qui peuvent correspondre à des « zones soumises à des pressions extrêmes ou spécifiques ou des zones qui nécessitent un régime de protection spécifique ».
205    L’article 13, paragraphe 4, de la directive-cadre « stratégie pour le milieu marin » dispose, quant à lui, que « [l]es programmes de mesures établis conformément au présent article comprennent des mesures de protection spatiales, contribuant à créer un réseau de zones marines protégées cohérent et représentatif, répondant de façon satisfaisante à la diversité des écosystèmes constituants, telles que des zones spéciales de conservation au sens de la directive “habitats”, des zones de protection spéciale au sens de la directive “oiseaux” et des zones maritimes protégées, arrêtées par la Communauté ou les États membres concernés dans le cadre d’accords internationaux ou régionaux auxquels ils sont parties ».
206    Il ressort de ces dispositions qu’une « mesure de protection spatiale », au sens de l’article 13, paragraphe 4, de la directive-cadre « stratégie pour le milieu marin », répond, en particulier, aux deux conditions suivantes. D’une part, elle s’insère dans un « programme de mesures », à savoir un programme qui s’applique dans les eaux marines d’un État membre, lesquelles contiennent, notamment, les fonds marins des eaux territoriales de cet État membre. D’autre part, elle est susceptible de concerner des habitats qui « méritent une mention particulière en raison de leur caractéristiques » et qui peuvent correspondre à des zones qui nécessitent un régime de protection spécifique. À cet égard, relèvent de ce type de zones les zones spéciales de conservation au sens de la directive « habitats ».
207    Il convient donc de vérifier si, en l’espèce, les mesures de conservation des zones de gravier sont susceptibles de constituer des « mesures de protection spatiale » répondant aux caractéristiques qui viennent d’être résumées, autrement dit, si elles concernent les fonds marins des eaux territoriales d’un État membre et visent à protéger un certain type d’habitat méritant une mention particulière en raison de ses caractéristiques et susceptible de correspondre à des zones nécessitant, telles que les zones spéciales de conservation, un régime de protection spécifique.
208    Ainsi qu’il a été précisé au point 16 ci-dessus, et conformément à l’article 1er, sous l), de la directive « habitats », une zone spéciale de conservation est définie comme « un site d’importance communautaire désigné par les États membres par un acte réglementaire, administratif et/ou contractuel où sont appliquées les mesures de conservation nécessaires au maintien ou au rétablissement, dans un état de conservation favorable, des habitats naturels et/ou des populations des espèces pour lesquels le site est désigné ».
209    En vertu de l’article 3, paragraphe 1, de la directive « habitats », les sites Natura 2000 constituent des zones spéciales de conservation qui abritent, en particulier, les types d’habitats naturels figurant à l’annexe I de cette directive et les habitats des espèces figurant à l’annexe II de ladite directive.
210    En l’espèce, les mesures de conservation litigieuses, ainsi qu’il ressort du considérant 12 du règlement attaqué, consistent à interdire les activités de pêche à l’aide d’engins de fond mobiles dans certaines zones de gestion de trois sites Natura 2000 en vue de la protection, au sein de la ZEE allemande de la mer du Nord, des fonds marins qui présentent un biotope de type « zone de gravier », lequel est défini en raison de ses caractéristiques, en ce qu’il est constitué de gravier, de sable grossier et de gravier coquillier riche en espèces. Les zones où s’appliquent les mesures en cause sont énumérées à l’article 1er, point 3, du règlement attaqué et constituent des zones spéciales de conservation, délimitées conformément aux indications géographiques reprises en annexe audit règlement.
211    Les mesures de conservation en cause se définissent donc comme des mesures de protection du milieu marin dans les eaux territoriales de la République fédérale d’Allemagne, limitées dans leur étendue à certaines zones spéciales de conservation au sein de sites Natura 2000 spatialement définies en raison de certaines de leurs caractéristiques, à savoir des zones « de gravier, de sable grossier et de gravier coquillier riche en espèces », qui nécessitent une protection spécifique.
212    De telles mesures constituent ainsi des mesures de protection spatiale, au sens de l’article 13, paragraphe 4, de la directive-cadre « stratégie pour le milieu marin », puisqu’elles visent à parvenir à un bon état écologique ou à conserver celui-ci dans certaines zones spéciales de conservation au sein des eaux marines de la République fédérale d’Allemagne, et concernent un type d’habitat, à savoir les zones de gravier, définies, conformément aux éléments indicatifs sur la base desquels sont élaborées les mesures prises dans le cadre de l’article 13 de la directive « stratégie pour le milieu marin », comme méritant « une mention particulière en raison de leurs caractéristiques, de leur localisation ou de leur importance stratégique ».
213    Au surplus, la circonstance que les zones de gravier seraient protégées en République fédérale d’Allemagne sur le fondement d’une loi nationale qui n’aurait pas été prise au titre des mesures de transposition de la directive-cadre « stratégie pour le milieu marin » est sans incidence sur la légalité du règlement attaqué, adopté par la Commission.
214    Compte tenu de tout ce qui précède, le second moyen doit être écarté.
215    Par voie de conséquence, il convient de rejeter le recours dans son intégralité, sans qu’il soit besoin, ainsi qu’il a été dit précédemment, d’ordonner les mesures d’expertise sollicitées par la requérante.
Sur les dépens
216    Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission, conformément aux conclusions de cette dernière.
217    En outre, aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. Le Royaume des Pays-Bas supportera donc ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      Verband der Deutschen Kutter- und Küstenfischer eV (VDK) supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.
3)      Le Royaume des Pays-Bas supportera ses propres dépens.
Marcoulli
Valasidis
Spangsberg Grønfeldt
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 21 mai 2025.
Signatures
*      Langue de procédure : l’allemand.