DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (septième chambre)
20 septembre 2018 (*)
« Énergie – Décision de la commission de recours de l’ACER – Rejet de la demande en intervention – Intérêt direct et actuel à l’issue de la procédure – Droit d’être entendu »
Dans l’affaire T‑146/17,
Mondi AG, établie à Vienne (Autriche), représentée par Me B. Rajal, avocat,
partie requérante,
contre
Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER), représentée par MM. P. Martinet et E. Tremmel, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
République de Pologne, représentée par M. B. Majczyna, en qualité d’agent,
partie intervenante,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision de la commission de recours de l’ACER, du 17 février 2017, rejetant la demande en intervention de la requérante dans l’affaire A-001-2017 (consolidée),
LE TRIBUNAL (septième chambre),
composé de Mmes V. Tomljenović (rapporteur), président, A. Marcoulli et M. A. Kornezov, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1        Le 13 novembre 2015, le réseau européen des gestionnaires de réseau de transport d’électricité a publié une proposition de détermination des régions pour le calcul de la capacité de réseau (ci-après la « proposition CCR »), conformément à l’article 15 du règlement (UE) 2015/1222 de la Commission, du 24 juillet 2015, établissant une ligne directrice relative à l’allocation de la capacité et à la gestion de la congestion (JO 2015, L 197, p. 24). Le 17 novembre 2015, les gestionnaires de réseau de transport ont soumis une proposition en vue de la détermination des régions pour le calcul de la capacité aux autorités de régulation nationales pour approbation, en vertu de l’article 9, paragraphe 6, sous b), du règlement 2015/1222.
2        Le 13 mai 2016, l’autorité de régulation nationale autrichienne a demandé aux gestionnaires de réseau de transport de modifier la proposition CCR.
3        Le 17 mai 2016, le président du forum des régulateurs de l’énergie, la plateforme sur laquelle les autorités de régulation nationales se sont consultées et ont coopéré afin de parvenir à un accord sur la proposition CCR, a informé l’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) que les autorités de régulation nationales n’étaient pas parvenues à une décision unanime concernant ladite proposition et que, partant, l’ACER devait prendre une décision concernant la proposition CCR dans un délai de six mois, conformément à l’article 9, paragraphe 11, du règlement 2015/1222 et à l’article 8, paragraphe 1, du règlement (CE) no 713/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, instituant une agence de coopération des régulateurs de l’énergie (JO 2009, L 211, p. 1).
4        Le 17 novembre 2016, l’ACER a adopté la décision no 06/2016, relative à la détermination des régions pour le calcul de la capacité (ci-après la « décision 6/2016 »). L’article 1er et l’annexe I de la décision 6/2016 déterminent les régions pour le calcul de la capacité conformément à l’article 15 du règlement 2015/1222. Selon l’article 2 de la décision 6/2016, la définition des frontières des zones de dépôt des offres, faite à son annexe I, est sans préjudice d’une décision éventuelle, adoptée sur le fondement des articles 32 à 34 du règlement 2015/1222.
5        La décision 6/2016 a fait l’objet de plusieurs recours auprès de la commission de recours de l’ACER, dont celui introduit par Austrian Power Grid AG (ci-après « APG »), enregistré sous la référence A-003-2017.
6        Le 27 janvier 2017, la requérante, Mondi AG, a introduit auprès de la commission de recours de l’ACER une demande en intervention au soutien des conclusions d’APG dans l’affaire A-003-2017.
7        Le 31 janvier 2017, le président de la commission de recours de l’ACER a joint l’affaire A-003-2017 et d’autres affaires engagées contre la décision 6/2016 dans le cadre d’une seule procédure consolidée, enregistrée sous la référence A-001-2017 (consolidée).
8        Le même jour, la commission de recours de l’ACER a transmis la demande en intervention de la requérante notamment à l’« ACER » pour des observations éventuelles.
9        Le 6 février 2017, l’« ACER » a présenté des observations sur la demande en intervention (ci-après les « observations du 6 février 2017 »). Ces observations n’ont pas été communiquées à la requérante.
10      Par décision du 17 février 2017, la commission de recours de l’ACER a rejeté la demande en intervention de la requérante dans l’affaire A-001-2017 (consolidée) (ci-après la « décision attaquée »). En substance, la commission de recours de l’ACER a soutenu que la requérante avait fait valoir qu’elle était un groupe international actif dans le secteur de l’emballage et du papier qui opérait à partir de sites de production en Autriche et en Allemagne. Selon la commission de recours de l’ACER, la requérante a expliqué que la décision 6/2016 avait pour conséquence que les prix de l’électricité en Autriche pourraient augmenter, que ses revenus et marges diminueraient et qu’elle serait affectée directement du fait que la décision 6/2016 diviserait la zone de dépôt des offres en deux. En réponse à ces arguments, tout d’abord, la commission de recours de l’ACER a constaté qu’elle a examiné si l’annulation de la décision 6/2016 aurait pour résultat un changement immédiat et direct dans la position juridique de la requérante. Ensuite, selon la commission de recours de l’ACER, il incombait à la requérante de prouver son intérêt à la solution de l’affaire. Enfin, la requérante ne serait pas destinataire de la décision 6/2016 et elle ne serait pas juridiquement obligée de la mettre en œuvre. La commission de recours de l’ACER a ajouté qu’il n’avait pas été démontré que la requérante avait « autrement » un intérêt direct et actuel à l’issue de l’affaire.
Procédure et conclusions des parties
11      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 7 mars 2017, la requérante a introduit le présent recours.
12      Par acte déposé au greffe du Tribunal le 14 juin 2017, la République de Pologne a introduit une demande en intervention au soutien des conclusions de l’ACER. Par décision du 13 juillet 2017, le président de la septième chambre du Tribunal a admis, en vertu de l’article 144, paragraphe 4, du règlement de procédure du Tribunal, l’intervention de la République de Pologne.
13      Par décision du 8 juin 2017, le Tribunal a décidé, conformément à l’article 83, paragraphe 1, du règlement de procédure, qu’un deuxième échange de mémoires n’était pas nécessaire en l’espèce. La requérante n’a présenté aucune demande afin de compléter le dossier de l’affaire au sens du paragraphe 2 du même article.
14      Dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 89 du règlement de procédure, le Tribunal a demandé à l’ACER de produire certains documents. L’ACER a répondu à cette mesure d’organisation de la procédure dans le délai imparti. La requérante a été invitée à fournir ses observations écrites sur lesdites réponses. La requérante a répondu dans le délai imparti.
15      Par lettre du greffe du Tribunal en date du 8 mai 2018, les parties ont été informées que le Tribunal avait décidé de statuer sans phase orale de la procédure, en application de l’article 106, paragraphe 3, du règlement de procédure.
16      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée ;
–        condamner l’ACER aux dépens.
17      L’ACER conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner la requérante aux dépens.
18      La République de Pologne conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter le recours.
En droit
19      À l’appui du recours, la requérante invoque deux moyens. Le premier moyen est tiré d’une prétendue existence d’un intérêt légitime de la requérante à l’issue de la procédure devant la commission de recours de l’ACER. Le second est tiré d’une violation du droit d’être entendu.
Sur le premier moyen, tiré de l’existence d’un intérêt légitime à l’issue de la procédure devant la commission de recours de l’ACER
20      La requérante soutient, en substance, que ses sites de production autrichiens étaient approvisionnés en électricité par des fournisseurs allemands. Selon la requérante, la mise en place d’une gestion de la congestion modifie sa situation juridique au motif qu’elle a nécessairement pour effet que l’électricité achetée en Allemagne sera grevée de frais de gestion de la congestion à la frontière. Une gestion de la congestion aurait pour effet une restriction des échanges transfrontaliers d’électricité comparable à une taxe à l’importation sur les produits. La requérante estime que la question de savoir s’il y a atteinte à la libre circulation des marchandises et si elle peut s’en prévaloir dépend également de l’issue de l’affaire devant la commission de recours de l’ACER. Selon la requérante, il suffit que la décision attaquée porte atteinte à son activité commerciale, ce qu’elle avait démontré, mais il n’est pas nécessaire qu’il existe un empêchement d’exercer cette activité commerciale. Dès lors, la requérante fait valoir que la commission de recours de l’ACER a dénié à tort l’existence d’un intérêt légitime en ce qui la concerne et rejeté illégalement sa demande en intervention, ce qui constitue une violation de l’article 11 de la décision BoA no 1‑2011 portant sur le règlement de l’organisation et de la procédure de la commission de recours de l’ACER (ci-après la « décision 1/2011 ») et de l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
21      L’ACER, soutenue par la République de Pologne, conteste ces arguments. L’ACER fait notamment valoir que la requérante n’a pas prouvé l’existence de son intérêt à la solution de l’affaire devant la commission de recours de l’ACER.
22      L’article 19, paragraphe 6, du règlement no 713/2009 énonce que la commission de recours de l’ACER adopte son règlement intérieur. Sur ce fondement, la commission de recours de l’ACER a adopté la décision 1/2011. L’article 11 de la décision 1/2011 prévoit des conditions dans le respect desquelles une personne physique ou morale peut demander à intervenir au cours des procédures engagées devant la chambre de recours de l’ACER.
23      Selon l’article 11, paragraphe 1, de la décision 1/2011, dans sa version applicable à partir du 19 mai 2016, qui est celle pertinente en l’espèce, toute personne qui justifie d’un intérêt à la solution d’une affaire soumise à la commission de recours de l’ACER peut intervenir dans l’affaire en cause. Le paragraphe 7 du même article prévoit que la commission de recours de l’ACER statue sur la demande en intervention.
24      À cet égard, dans ses observations sur les documents produits par l’ACER en réponse aux mesures d’organisation de la procédure, la requérante soutient, en substance, que l’article 11, paragraphe 1, de la décision 1/2011 dans sa version applicable avant le 26 novembre 2017 n’exigeait pas l’existence d’un intérêt direct et actuel, mais seulement de démontrer un « intérêt justifié ».
25      Il y a lieu de considérer que la notion d’« intérêt à la solution de l’affaire », au sens de ladite disposition, doit se définir au regard de l’objet même de l’affaire et s’entendre comme étant un intérêt direct et actuel au sort réservé aux conclusions elles-mêmes qui ont été avancées devant la commission de recours de l’ACER, et non comme un intérêt eu égard aux arguments soulevés. En effet, les termes « solution de l’affaire » renvoient à la décision finale demandée, telle qu’elle serait consacrée dans le dispositif de la décision de la commission de recours de l’ACER à intervenir. Il convient, notamment, de vérifier si l’intervenant est touché directement par l’acte attaqué et si son intérêt à la solution de l’affaire est certain. En principe, un intérêt à la solution de l’affaire ne saurait être considéré comme suffisamment direct que dans la mesure où cette solution serait de nature à modifier la position juridique du demandeur en intervention (voir, par analogie, ordonnance du 14 novembre 2016, E-Control/ACER, T‑63/16, non publiée, EU:T:2016:664, point 16 et jurisprudence citée).
26      De plus, il convient d’établir une distinction entre les demandeurs en intervention, justifiant d’un intérêt direct au sort réservé à l’acte spécifique dont l’annulation est demandée, et ceux qui ne justifient que d’un intérêt indirect à la solution de l’affaire, en raison de similarités entre leur situation et celle d’une des parties (voir, par analogie, ordonnance du 14 novembre 2016, E-Control/ACER, T‑63/16, non publiée, EU:T:2016:664, point 17 et jurisprudence citée).
27      Par ailleurs, il incombe au demandeur en intervention d’apporter les éléments nécessaires pour prouver qu’il satisfait aux conditions exposées au point 24 ci-dessus (voir, par analogie, ordonnance du 14 novembre 2016, E-Control/ACER, T‑63/16, non publiée, EU:T:2016:664, point 18 et jurisprudence citée).
28      Il y a lieu de constater que la commission de recours de l’ACER a fondé la décision attaquée sur le constat que la requérante n’avait pas apporté la preuve de son intérêt à la solution de l’affaire A-001-2017 (consolidée) en ce qui concerne les conclusions d’APG.
29      En effet, il convient de constater que les seules annexes fournies par la requérante dans le cadre de la demande en intervention devant la commission de recours de l’ACER étaient un mandat de ses représentants, une demande de traitement confidentielle, une version non confidentielle de la demande en intervention et un extrait du registre commercial autrichien (Firmenbuchauszug). Ce dernier n’a été présenté qu’aux fins de prouver l’existence juridique de la requérante. Aucun de ces documents, autre que ledit mandat, ne figure dans le dossier devant le Tribunal et rien dans ce dossier n’indique que ces documents auraient contenu une quelconque information susceptible de démontrer un intérêt direct et actuel de la requérante à la solution de l’affaire A-001-2017 (consolidée) devant la commission de recours de l’ACER.
30      Par ailleurs, il y a lieu de faire observer que la requérante a fourni au Tribunal un extrait de registre commercial autrichien qui concerne sa situation entre le 18 octobre 2016 et le 6 mars 2017. Toutefois, cet extrait ne contient aucune information susceptible de démontrer un intérêt direct et actuel de la requérante à la solution de l’affaire A-001-2017 (consolidée) devant la commission de recours de l’ACER.
31      Dès lors, aucun des éléments de preuve figurant au dossier devant le Tribunal ne démontre que la requérante ait justifié un quelconque intérêt à la solution de l’affaire A-001-2017 (consolidée) devant la commission de recours de l’ACER.
32      Il s’ensuit que la requérante a fait valoir dans sa demande en intervention devant la commission de recours de l’ACER qu’elle avait un intérêt à la solution de l’affaire sans pourtant fournir une quelconque preuve à l’appui de ses affirmations. S’agissant des affirmations faites dans le cadre de la requête dans la présente affaire, la requérante n’a notamment pas apporté d’éléments de preuve qui indiquent son affectation économique ou financière par la décision 6/2016, que ses sites de production autrichiens étaient approvisionnés en électricité par des fournisseurs allemands ou que les tarifs de transport transfrontalier augmenteraient en conséquence directe de l’adoption de la décision 6/2016.
33      De plus, dans la mesure où la requérante invoque la violation de son droit à participer à toute procédure qui touche à la sphère de ses intérêts et de son droit d’être entendue dans le cadre de cette dernière, il suffit de constater que ces droits ne sont pas absolus et qu’ils ne remettent donc pas en cause le fait que, comme en l’espèce, la requérante est tenue de prouver l’existence d’un intérêt direct et actuel à la solution de l’affaire devant la commission de recours de l’ACER avant que ne lui soit accordé le droit de participer à la procédure en tant qu’intervenante.
34      C’est donc à bon droit que la commission de recours de l’ACER a constaté dans la décision attaquée que la requérante n’avait pas démontré de la façon requise par la jurisprudence exposée au point 27 ci-dessus qu’elle disposait d’un intérêt à la solution de l’affaire A-001-2017 (consolidée) en ce qui concerne les conclusions d’APG.
35      Ce constat suffit à lui seul pour conclure que le premier moyen doit être rejeté comme étant non fondé, sans qu’il soit utile d’examiner les autres arguments soulevés par la requérante dans le cadre de ce moyen.
Sur le second moyen, tiré d’une violation du droit d’être entendu
36      La requérante fait valoir que, dans le cadre de la procédure devant la chambre de recours, l’ACER a présenté les observations du 6 février 2017 sur sa demande en intervention et que le fait que celles-ci n’ont pas été portées à sa connaissance violerait son droit d’être entendue. La requérante considère que, en l’absence de cette violation, elle aurait pu réfuter les arguments invoqués par des contre-arguments correspondants, ce qui aurait amené la commission de recours de l’ACER à faire droit à sa demande en intervention.
37      L’ACER conteste ces arguments.
38      Force est de constater que l’article 11, paragraphe 6, de la décision 1/2011 prévoyait, dans sa version applicable à partir du 19 mai 2016, qui est celle pertinente en l’espèce, que le greffier de la commission de recours de l’ACER était tenu de communiquer, sans délai, une éventuelle demande en intervention aux parties au litige.
39      À cet égard, il convient de préciser que la décision 1/2011 ne prévoyait pas que la commission de recours de l’ACER était obligée d’inviter une partie ou un autre service de l’ACER à fournir des observations ou de communiquer de telles observations éventuelles au demandeur en intervention, ni que ce dernier pouvait présenter des remarques sur les observations éventuelles soumises par les autres parties au litige sur sa demande en intervention.
40      Toutefois, l’article 41, paragraphe 2, sous a) et b), de la charte des droits fondamentaux énonce que le droit à une bonne administration comporte notamment le droit de toute personne d’être entendue avant qu’une mesure individuelle qui l’affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre et le droit d’accès de toute personne au dossier qui la concerne, dans le respect des intérêts légitimes de la confidentialité et du secret professionnel et des affaires.
41      Or, il y a lieu de constater que, s’agissant de l’absence de communication d’un document du dossier administratif, il incombe à la requérante d’établir que sa non-divulgation a pu influencer, à son détriment, le déroulement de la procédure et le contenu de la décision de la commission de recours de l’ACER (voir, en ce sens, arrêt du 6 septembre 2017, Intel/Commission, C‑413/14 P, EU:C:2017:632, point 96 et jurisprudence citée).
42      En l’espèce, sans qu’il soit nécessaire de trancher la question de savoir si la commission de recours de l’ACER était obligée, au titre de l’accès au dossier, de communiquer les observations du 6 février 2017 à la requérante, il suffit de constater que, dans les motifs de la décision attaquée, la commission de recours de l’ACER n’a pas utilisé lesdites observations. En effet, dans les motifs de la décision attaquée, la chambre de recours de l’ACER ne s’est appuyée que sur des affirmations faites par la requérante dans le cadre de sa demande en intervention.
43      Étant donné que, dans la décision attaquée, les observations du 6 février 2017 n’ont donc pas servi de base pour le rejet de la demande en intervention de la requérante, le seul fait que cette dernière considérait qu’elle aurait pu réfuter les arguments invoqués dans lesdites observations par des contre-arguments correspondants n’est pas susceptible de démontrer que la non-divulgation desdites observations ait pu influencer, au détriment de la requérante, le déroulement de la procédure et le contenu de la décision de la commission de recours de l’ACER.
44      Dans de telles circonstances, il ne peut pas être reproché à la commission de recours de l’ACER d’avoir méconnu le droit d’accès au dossier de la requérante en n’ayant pas communiqué les observations du 6 février 2017 à celle-ci avant l’adoption de la décision attaquée. De même, le droit d’être entendu de la requérante n’a pas été enfreint, puisqu’elle était en mesure de faire valoir tous les éléments utiles afin de démontrer son intérêt à la solution de l’affaire lors de l’introduction de sa demande en intervention et a donc été entendue par la commission de recours de l’ACER en ses arguments.
45      Il convient donc de rejeter le second moyen comme étant non fondé.
46      Partant, il y a lieu de rejeter le recours dans son ensemble.
Sur les dépens
47      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il convient de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux de l’ACER, conformément aux conclusions de cette dernière.
48      Conformément à l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, la République de Pologne supportera ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (septième chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      Mondi AG supportera ses propres dépens ainsi que ceux de l’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER).
3)      La République de Pologne supportera ses propres dépens.
Tomljenović
Marcoulli
Kornezov
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 20 septembre 2018.
Signatures
*      Langue de procédure : l’allemand.