Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
presentate il 12 marzo 2026 (1)
Causa C‑11/25
Jelgavas valstspilsētas pašvaldība
contro
Konkurences padome
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Augstākā tiesa (Senāts) (Corte suprema, Lettonia)]
« Procedimento pregiudiziale – Concorrenza – Articolo 102 TFUE – Abuso di posizione dominante – Nozioni di attività economica e di impresa – Organizzazione del servizio di gestione dei rifiuti nel territorio comunale e facoltà di scegliere il sistema di selezione della controparte contrattuale – Decisioni rientranti nell’esercizio di prerogative dei pubblici poteri – Procedimento di selezione della controparte contrattuale che presta il servizio di gestione dei rifiuti urbani – Aggiudicazione diretta – Prestatore di servizi che appartiene in parte al comune »
1.        Nel 2004, il Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (Comune di Jelgava, Lettonia) ha stipulato con una società di cui è azionista di maggioranza un contratto di servizi relativo alla raccolta e al trattamento dei rifiuti nel territorio comunale.
2.        La controparte contrattuale è stata selezionata senza indire una procedura di gara. Il contratto era valido fino al 2029.
3.        Nel 2021 il Konkurences padome (Consiglio per la concorrenza, Lettonia) ha dichiarato che, selezionando direttamente la controparte contrattuale, il Comune aveva violato il divieto di sfruttamento abusivo di una posizione dominante e gli ha quindi irrogato una sanzione pecuniaria.
4.        Il giudice del rinvio chiede che sia interpretato l’articolo 102 TFUE per stabilire, in sostanza, se un comune agisca in qualità di «impresa» allorché adotta una decisione sulla forma di organizzazione della prestazione del servizio di gestione dei rifiuti nel suo territorio.
I.      Contesto normativo
A.      Diritto dell’Unione
1.      Direttiva 75/442/CEE (2)
5.        L’articolo 5 così dispone:
«Gli Stati membri stabiliscono o designano l’autorità o le autorità competenti incaricate, in una determinata zona, di programmare, organizzare, autorizzare e controllare le operazioni di smaltimento dei rifiuti».
2.      Direttiva 2008/98/CE (3)
6.        Ai sensi dell’articolo 13 («Protezione della salute umana e dell’ambiente»):
«Gli Stati membri prendono le misure necessarie per garantire che la gestione dei rifiuti sia effettuata senza danneggiare la salute umana, senza recare pregiudizio all’ambiente e, in particolare:
a)      senza creare rischi per l’acqua, l’aria, il suolo, la flora o la fauna;
b)      senza causare inconvenienti da rumori od odori e
c)      senza danneggiare il paesaggio o i siti di particolare interesse».
B.      Diritto lettone
1.      Legge sulla concorrenza (4)
7.        L’articolo 1, paragrafo 1, considera come «posizione dominante» la posizione economica di uno o più operatori economici su un determinato mercato quando essi possono impedire, restringere o falsare in modo significativo la concorrenza su tale mercato per un periodo di tempo sufficientemente lungo, agendo in modo totalmente o parzialmente indipendente dai concorrenti, dai clienti, dai fornitori e dai consumatori.
8.        L’articolo 1, paragrafo 9, qualifica come «operatore economico» qualsiasi persona, anche straniera, che eserciti o intenda esercitare un’attività economica nel territorio della Lettonia o la cui attività produca o possa produrre effetti sulla concorrenza nel territorio lettone.
9.        L’articolo 13 ha lo stesso contenuto dell’articolo 102 TFUE (5).
2.      Legge sull’organizzazione dell’amministrazione pubblica (6)
10.      Ai sensi dell’articolo 1, punto 2, per «persona giuridica pubblica derivata» si intende un comune o un’altra persona giuridica pubblica istituita per legge o in base alla legge.
11.      L’articolo 87 dispone che una persona giuridica pubblica agisce nell’ambito del diritto privato quando i) effettua le operazioni necessarie per il suo funzionamento; ii) presta servizi; o iii) costituisce una società di capitali o acquisisce una partecipazione in una società di capitali già esistente. Una persona giuridica pubblica che agisce nell’ambito del diritto privato è soggetta alle leggi che disciplinano le operazioni di diritto privato in generale, nella misura in cui tale azione non sia limitata da altre norme.
3.      Legge sui comuni (7)
12.      Ai sensi dell’articolo 15, una delle funzioni autonome dei comuni consiste nell’organizzare servizi di pubblica utilità per la popolazione, tra i quali rientra la gestione dei rifiuti urbani.
4.      Legge sulla gestione dei rifiuti (8)
13.      A tenore dell’articolo 9, i comuni organizzano, nel loro territorio amministrativo, la gestione dei rifiuti urbani, compresi i rifiuti pericolosi, conformemente ai piani di gestione dei rifiuti.
14.      L’articolo 15 disciplina la competenza dell’autorità locale a selezionare l’operatore incaricato della raccolta, del trasporto, del trattamento e dello stoccaggio dei rifiuti urbani nella corrispondente zona di gestione, secondo la procedura prevista dalla normativa in materia di appalti pubblici, organizzando una procedura di appalto pubblico per la gestione dei rifiuti urbani in una determinata zona (9).
5.      Legge sugli appalti pubblici per le esigenze dello Stato o dei comuni (10)
15.      Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 3, lettera a), per «amministrazione aggiudicatrice» si intende un’amministrazione pubblica, un’altra autorità pubblica, una persona giuridica derivata di diritto pubblico o un ente di diritto privato che soddisfi contemporaneamente i seguenti criteri:
–        essere stata istituita per o avere la funzione di rispondere a una necessità pubblica e non essere di natura commerciale,
–        essere posta sotto l’autorità o l’influenza determinante di un’amministrazione pubblica, di un’altra autorità pubblica, di una persona giuridica derivata di diritto pubblico o di un’entità di diritto privato che soddisfi tali criteri (sotto forma di una maggioranza dei diritti di voto per l’elezione dei membri degli organi di vigilanza o di direzione o per la designazione dei dirigenti), o le cui attività siano finanziate per oltre il 50% dallo Stato, da una persona giuridica di diritto pubblico o da una persona di diritto privato che soddisfi tali criteri.
16.      L’articolo 4 contiene eccezioni all’applicazione della legge in parola e consente all’amministrazione aggiudicatrice di non applicare detta legge in caso di aggiudicazione di un appalto avente ad oggetto, tra l’altro, un servizio fornito da un ente istituito al fine di esercitare le funzioni dell’amministrazione aggiudicatrice, che sia posto sotto il pieno controllo dell’amministrazione aggiudicatrice o sia subordinato ad essa, presti principalmente i suoi servizi (per oltre l’80% del loro valore monetario) all’amministrazione aggiudicatrice e rispetti pienamente le prescrizioni di legge nei rapporti con i terzi.
II.    Fatti, procedimento e questione pregiudiziale
17.      La cronologia dei fatti contenuta nella decisione di rinvio è la seguente.
–        Il 27 settembre 2004 si è iscritta nel Registro delle imprese della Repubblica di Lettonia la società SIA Jelgavas komunālie pakalpojumi (in prosieguo: la «SIA JKP»), il cui capitale sociale appartiene per il 51% al Comune di Jelgava e per il 49% a una persona giuridica di diritto privato.
–        Il 1º novembre 2004 il Comune di Jelgava ha stipulato con la SIA JKP un contratto di prestazione di servizi avente ad oggetto la gestione dei rifiuti nonché lo sviluppo e la promozione del sistema di gestione dei rifiuti nel comune di Jelgava fino al 31 dicembre 2029 (in prosieguo: il «contratto di servizi»).
–        Il Comune di Jelgava ha stipulato tale contratto di servizi senza organizzare una procedura di gara, essendosi avvalso di un’eccezione prevista dalla legge sugli appalti pubblici in vigore all’epoca, ossia del procedimento in house.
–        Il 25 maggio 2020, il Consiglio per la concorrenza ha ricevuto una denuncia da un singolo, in cui si sosteneva che la selezione del prestatore di servizi di gestione dei rifiuti nel territorio comunale di Jelgava fosse illegittima e che, pertanto, si dovesse risolvere il contratto di servizi e organizzare una nuova procedura di selezione della controparte contrattuale.
–        Il 22 luglio 2021, il Consiglio per la concorrenza ha adottato una decisione nella quale ha dichiarato che il Comune di Jelgava aveva violato l’articolo 13, paragrafo 1, della legge sulla concorrenza (divieto di sfruttamento abusivo di una posizione dominante) e ha irrogato una sanzione pecuniaria nei suoi confronti.
18.      Il Comune di Jelgava ha proposto ricorso avverso tale decisione dinanzi all’Administratīvā apgabaltiesa (Corte amministrativa regionale, Lettonia). Esso ha sostenuto, in sintesi, che l’aggiudicazione della prestazione dei servizi di raccolta dei rifiuti mediante un procedimento in house non costituisce una decisione di un operatore di mercato. Adottando la decisione relativa alla procedura di selezione del gestore dei rifiuti urbani, il Comune ha esercitato pubblici poteri (soggetti al diritto pubblico) che non sono sottoposti al controllo dell’autorità garante della concorrenza.
19.      Il ricorso è stato respinto dal giudice di primo grado, il quale ha accolto le considerazioni del Consiglio per la concorrenza, confermando che il Comune di Jelgava era un operatore di mercato e aveva abusato della sua posizione dominante.
20.      Il Comune di Jelgava ha impugnato la sentenza di primo grado dinanzi all’Augstākā tiesa (Senāts) (Corte suprema, Lettonia).
21.      In tale contesto, l’Augstākā tiesa (Senāts) (Corte suprema) sottopone alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se l’articolo 102 [TFUE] debba essere interpretato nel senso che, considerate le circostanze del caso di specie, rientra nel suo ambito di applicazione anche una decisione, adottata da una ente pubblico locale, concernente le modalità di organizzazione della gestione dei rifiuti in un territorio comunale che, nella presente causa, è consistita nella decisione di organizzare la prestazione del suddetto servizio in modo tale da aggiudicare, mediante un procedimento in house, il diritto di prestare tale servizio a un’impresa che appartiene in parte al Comune.
In particolare, se si possa ritenere che un Comune agisca in qualità di operatore di mercato o di impresa ai sensi dell’articolo 102 [TFUE] quando adotta la decisione di organizzare la prestazione dei servizi municipali di gestione dei rifiuti in modo tale da aggiudicare, mediante un procedimento in house, il diritto di prestare tale servizio a un’impresa che appartiene in parte al Comune».
III. Procedimento dinanzi alla Corte
22.      La domanda di pronuncia pregiudiziale è prevenuta alla cancelleria della Corte il 9 gennaio 2025.
23.      Hanno presentato osservazioni scritte il Comune di Jelgava, il Consiglio per la concorrenza, il governo lettone e la Commissione europea. Tutte le suddette parti hanno partecipato all’udienza tenutasi il 10 dicembre 2025.
IV.    Valutazione
A.      Ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale
24.      Il giudice del rinvio espone dettagliatamente (11) le ragioni che, a suo avviso, depongono a favore della ricevibilità del rinvio pregiudiziale:
–        esso riconosce che, nel caso di specie, lo sfruttamento abusivo della posizione dominante non può arrecare pregiudizio al commercio tra Stati membri, poiché i fatti si riferiscono a una situazione puramente interna. In linea di principio, risultano applicabili solo le norme nazionali, ossia la legge sulla concorrenza;
–        detto giudice spiega che la legislazione lettone in materia di concorrenza è stata elaborata in modo da armonizzarla con il diritto dell’Unione. La legge sulla concorrenza adottata nel 2001 corrisponde, in sostanza, agli articoli 81 e 82 del Trattato CE (divenuti articoli 101 e 102 TFUE);
–        esso sottolinea, relativamente al divieto di abuso di posizione dominante, che l’articolo 13, paragrafo 1, punto 2, della legge sulla concorrenza è analogo all’articolo 102 TFUE, salvo per quanto riguarda il pregiudizio al commercio tra Stati. Di conseguenza, l’interpretazione del diritto nazionale relativa a tale disposizione non dovrebbe discostarsi dal modo in cui viene applicato il diritto dell’Unione;
–        afferma che la Corte di giustizia si è dichiarata competente a rispondere a domande di pronuncia pregiudiziale relative a disposizioni del diritto dell’Unione «in situazioni in cui i fatti della causa principale si collocavano al di fuori della sfera di applicazione diretta [del diritto dell’Unione], purché dette disposizioni del diritto dell’Unione fossero state rese applicabili [dalla normativa] nazionale, la quale si uniformava, per le soluzioni date a fattispecie puramente interne, a quelle adottate dal diritto dell’Unione» (12).
25.      Condivido l’approccio del giudice del rinvio. Senza che occorra svolgere ulteriori considerazioni, è sufficiente rinviare alla sentenza del 5 dicembre 2024, pronunciata nell’ambito di una domanda di pronuncia pregiudiziale analoga, proposta dall’Administratīvā apgabaltiesa (Corte amministrativa regionale) (13), per confermare la ricevibilità del rinvio pregiudiziale.
26.      Nella causa C-606/23:
–        veniva chiesta l’interpretazione dell’articolo 101, paragrafo 1, TFUE in relazione a fatti che, pur collocandosi al di fuori della sfera di applicazione diretta del diritto dell’Unione, erano disciplinati da disposizioni nazionali che a loro volta si uniformavano, per le soluzioni date a fattispecie puramente interne, al diritto dell’Unione;
–        il giudice lettone del rinvio riteneva che l’interpretazione del diritto dell’Unione fosse necessaria per decidere in merito all’applicazione dell’articolo 11, paragrafo 1, della legge sulla concorrenza. A suo avviso, l’interpretazione di tale disposizione non doveva differire da quella dell’articolo 101, paragrafo 1, TFUE, in quanto le due disposizioni istituiscono un contesto giuridico in sostanza analogo.
27.      La Corte, in risposta a tale domanda:
–        ha riconosciuto la propria competenza a statuire poiché dalla decisione di rinvio presentata all’epoca «(...) risulta che l’articolo 11, paragrafo 1, della legge sulla concorrenza stabilisce un quadro normativo identico a quello previsto dall’articolo 101, paragrafo 1, TFUE e che detto articolo 11, paragrafo 1, viene interpretato, nell’ordinamento giuridico lettone, come l’articolo 101, paragrafo 1, TFUE» (14);
–        ha ricordato che si era già dichiarata competente a statuire su domande di pronuncia pregiudiziale vertenti sull’interpretazione dell’articolo 101, paragrafo 1, TFUE, proposte da giudici lettoni in situazioni analoghe (15).
28.      Tali considerazioni valgono, mutatis mutandis, in un caso come quello di specie, che riguarda l’interpretazione dell’articolo 102 TFUE.
B.      Analisi della questione pregiudiziale
29.      La decisione del Consiglio per la concorrenza si basa sulla duplice premessa secondo cui il Comune di Jelgava, aggiudicando il contratto controverso, ha agito in quanto impresa e ha sfruttato abusivamente la sua posizione dominante sul mercato della prestazione del servizio di raccolta dei rifiuti urbani sul suo territorio (16).
30.      Tuttavia, non è chiaro se la decisione del Consiglio per la concorrenza riguardasse solo il momento (1º novembre 2004) (17) in cui è stato aggiudicato il contratto di servizi o, al contrario, si estendesse al momento (25 maggio 2020) in cui è stata presentata la denuncia che ha dato origine all’intervento di tale organismo.
31.      Stabilire quale momento sia stato preso in considerazione per valutare lo sfruttamento abusivo della posizione dominante potrebbe avere conseguenze per quanto riguarda la normativa dell’Unione applicabile (18).
32.      In particolare, l’articolo 102 TFUE non era in vigore nel 2004. Lo era invece l’articolo 82 del Trattato CE. Poiché il loro contenuto coincide nella sostanza, non ho difficoltà a concentrare l’attenzione sulla disposizione di diritto primario dell’Unione sulla quale verte la questione del giudice del rinvio (articolo 102 TFUE).
1.      Natura del contratto
33.      In udienza si è discusso se l’operazione di cui trattasi possa essere qualificata come appalto di servizi o come concessione.
34.      Risolvere tale questione potrebbe essere opportuno per stabilire se, sotto il profilo del diritto dell’Unione che disciplina gli appalti pubblici, si applichi la direttiva 2014/24/UE (19) oppure la direttiva 2014/23/UE (20).
35.      Spetta al giudice del rinvio, alla luce del contenuto esatto del contratto, riguardo al quale detto giudice dispone di tutti gli elementi di valutazione, stabilirne la natura (21).
36.      La scelta di una soluzione o dell’altra non condiziona la risposta alla questione relativa all’interpretazione dell’articolo 102 TFUE. Se il Comune di Jelgava ha agito come impresa e ha commesso uno sfruttamento abusivo di posizione dominante, la circostanza che tale (ipotetico) sfruttamento abusivo derivasse da un appalto di servizi o da una concessione non mi pare decisiva.
37.      Non credo neppure che la distinzione sia rilevante per esaminare, nel caso di specie, il regime giuridico delle attribuzioni in house, cui farò riferimento nel prosieguo. Sia che si applichi l’articolo 12 della direttiva 2014/24 (per gli appalti di servizi), sia che si applichi l’articolo 17 della direttiva 2014/23 (per le concessioni) (22), tale regime giuridico è analogo.
38.      In ogni caso, per seguire la terminologia utilizzata dal giudice del rinvio, nelle presenti conclusioni mi riferirò al «contratto di servizi».
2.      Termini della controversia e posizione del giudice del rinvio
39.      Il giudice del rinvio espone, come motivi che lo inducono a rivolgersi alla Corte, quelli di seguito riassunti.
–        Per poter essere assoggettato all’obbligo di cui all’articolo 13, paragrafo 1, della legge sulla concorrenza, il comune deve essere considerato come un’impresa e occupare inoltre una posizione dominante nel mercato rilevante.
–        Una persona giuridica di diritto pubblico può agire nell’ambito del diritto privato. Se agisce come impresa, deve rispettare le norme in materia di concorrenza.
–        Nel quadro dell’articolo 102 TFUE, il fatto di considerare un’entità come un’impresa dipende dalla questione se le sue attività possano essere qualificate come attività economiche o, al contrario, come attività che partecipano all’esercizio dei pubblici poteri.
–        La prestazione dei servizi di gestione dei rifiuti costituisce di per sé un’attività economica. Un comune, creando una persona giuridica di diritto privato o acquisendo una partecipazione in una società di capitali esistente, agisce nell’ambito del diritto privato.
–        Tuttavia sussistono dubbi sulla questione se, nel decidere il modo in cui sarà organizzata la gestione dei rifiuti nel territorio comunale, un comune agisca nell’ambito del diritto privato.
–        Secondo il diritto lettone, l’organizzazione della gestione dei rifiuti è una funzione autonoma nonché un obbligo di diritto pubblico del comune. Esso rientra nell’esercizio delle prerogative dei pubblici poteri, come configurate dalla normativa nazionale (23).
–        Il comune, in quanto persona giuridica di diritto pubblico giuridicamente obbligata ad organizzare la gestione dei rifiuti, deve selezionare il relativo gestore secondo la procedura prevista dalla legge, la quale rinvia alle procedure previste dalle norme in materia di appalti pubblici (24).
–        Al momento dell’attribuzione del contratto di servizi (2004), la legge nazionale non conteneva alcuna disposizione sulla procedura per la selezione da parte di un comune dell’operatore che avrebbe gestito il servizio. La Satversmes tiesa (Corte costituzionale, Lettonia) ha tuttavia dichiarato che la normativa in materia di appalti pubblici era applicabile alla selezione dei prestatori del servizio di raccolta dei rifiuti a partire dal 2002.
–        Ai sensi della legge sugli appalti pubblici, i comuni possono non applicare la normativa che disciplina gli appalti pubblici se stipulano un contratto con un ente da essi interamente controllato. Qualora non risultino soddisfatte le condizioni per il procedimento in house, si deve ricorrere a una procedura di aggiudicazione di appalti pubblici.
40.      Sulla base di tali premesse, il giudice del rinvio è propenso a ritenere che «il Comune non agisc[a] in condizioni concorrenziali, ma esercit[i] prerogative dei pubblici poteri» (25) allorché adotta una decisione (26) in merito al modo in cui saranno prestati i servizi di gestione dei rifiuti.
41.      Nello stesso ordine di idee, aggiunge il giudice del rinvio, la questione se il Comune abbia esercitato correttamente i poteri di diritto pubblico potrebbe essere esaminata nel contesto delle violazioni della normativa in materia di appalti pubblici. Detto giudice sembra quindi escludere implicitamente che tale esame debba essere effettuato alla luce delle norme nazionali in materia di concorrenza che riprendono il contenuto dell’articolo 102 TFUE.
3.      Incidenza dell’articolo 102 TFUE
a)      Nozione di impresa e di enti pubblici che esercitano attività rientranti nell’esercizio di prerogative dei pubblici poteri
42.      La Corte è partita, inizialmente, da una visione organica che intendeva per «impresa» un complesso unitario di elementi personali, materiali ed immateriali, facente capo ad un soggetto giuridico autonomo e diretto in modo durevole al perseguimento di un determinato scopo economico (27).
43.      In seguito, l’approccio si è evoluto verso la prospettiva funzionale. Il centro di gravità si è spostato dall’entità all’attività economica da essa esercitata: «(...) la nozione di impresa abbraccia qualsiasi entità che esercita un’attività economica, a prescindere dallo status giuridico di detta entità e dalle sue modalità di finanziamento (...)» (28).
44.      Secondo la Corte, «(...) a caratterizzare il concetto di attività economica è il fatto di offrire beni o servizi su un determinato mercato (...)» (29). Si tratta, di norma, di prestazioni fornite in cambio di una remunerazione, che «costituisce il corrispettivo economico della prestazione in questione» (30).
45.      Su tale base, è possibile che un ente pubblico agisca come impresa ai fini dell’articolo 102 TFUE (31). Tuttavia, «le attività che si ricollegano all’esercizio di pubblici poteri non presentano un carattere economico che giustifichi l’applicazione delle norme sulla concorrenza previste dal Trattato (...)» (32).
46.      Lo svolgimento di attività che si ricollegano all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri non esclude che una persona pubblica possa esercitare, nel contempo, attività economiche private in relazione alle quali sia considerata un’impresa (33).
47.      Di conseguenza, sarà necessaria un’analisi ad casum per stabilire se, in una situazione concreta, un ente pubblico agisca o meno come impresa.
b)      Organizzazione della gestione dei rifiuti urbani
48.      Per quanto riguarda l’organizzazione della gestione dei rifiuti, la norma del diritto dell’Unione che serviva da riferimento allorché, nel 2004, il Comune di Jelgava ha aggiudicato la gestione del servizio rifiuti urbani era la direttiva 75/442.
49.      L’articolo 4 della direttiva 75/442 imponeva agli Stati membri di adottare le misure necessarie per assicurare che i rifiuti fossero smaltiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza recare pregiudizio all’ambiente. L’articolo 5 attribuiva loro il compito di stabilire o designare l’autorità o le autorità competenti incaricate, in una determinata zona, tra l’altro, di organizzare le operazioni di smaltimento dei rifiuti (34).
50.      La direttiva 75/442 non ha imposto un sistema specifico, pubblico o privato, di gestione dei rifiuti urbani. Non lo ha imposto neppure la successiva direttiva 2008/98. Nell’Unione coesistono, nell’ambito di applicazione di tali direttive, modelli diversi, a seconda delle preferenze di ciascuno Stato membro, per disciplinare tale gestione.
51.      Negli Stati membri che optano per un modello non esternalizzato, ossia un sistema gestito dalle loro autorità pubbliche (di solito, enti locali), queste ultime possono assumere la responsabilità di prestare direttamente il servizio, con propri mezzi personali e materiali, oppure affidare la gestione ad un ente strumentale posto sotto il loro controllo, alle condizioni ammissibili per gli affidamenti in house (35).
52.      Per quanto riguarda i principi di autosufficienza e di prossimità nel trattamento dei rifiuti, e in coerenza con il «principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente», la Corte ha sottolineato il ruolo degli enti locali dotati di competenza a tale riguardo (36).
53.      Nulla osta quindi a che, sotto il profilo del diritto dell’Unione, la normativa nazionale attribuisca ad un ente locale, in quanto soggetto che esercita prerogative dei pubblici poteri, l’organizzazione della raccolta, del trasporto, del trattamento e dello smaltimento dei rifiuti urbani.
54.      Nella stessa misura, l’ente locale interessato non può essere considerato un’«impresa» soggetta all’applicazione delle regole di concorrenza del Trattato FUE (in particolare all’articolo 102 TFUE).
55.      Sebbene tale ente locale possa essere qualificato come impresa in relazione ad altre attività economiche, ciò non avviene, ripeto, quando esso organizza la gestione dei rifiuti urbani nell’ambito di un regime giuridico che collega tale gestione all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri.
56.      Dalle informazioni fornite alla Corte nell’ambito del rinvio pregiudiziale risulta che, nella Repubblica di Lettonia, i comuni dispongono di un’autonomia funzionale per organizzare i servizi di gestione dei rifiuti (37).
57.      Fatta salva la valutazione del giudice del rinvio sul diritto nazionale, spetta al comune decidere come gestire i rifiuti urbani nel suo territorio, compresa la scelta dell’operatore che provvederà alla raccolta, al trasporto, alla conservazione e allo stoccaggio degli stessi (38).
58.      Logicamente, in sede di valutazione della condotta del Comune di Jelgava, spetterà al giudice del rinvio stabilire se l’organizzazione della gestione dei rifiuti urbani rientri nell’esercizio di prerogative dei pubblici poteri e, in caso affermativo, se detto Comune si sia conformato alla legge che disciplina tale materia.
59.      Qualora il giudice del rinvio confermi (come il medesimo lascia intendere nella domanda di pronuncia pregiudiziale) che il comune non agisce in condizioni di concorrenza, bensì esercita prerogative dei pubblici poteri allorché decide come organizzare la gestione dei rifiuti urbani, l’applicazione dell’articolo 102 TFUE sarà semplicemente esclusa: il comune non avrà agito in quanto impresa.
60.      A fortiori, come osserva giustamente il giudice del rinvio, in una situazione del genere non si può constatare «una posizione dominante nel mercato poiché, per sua stessa natura, la facoltà di adottare una decisione di questo tipo (o la capacità di influenzare il mercato) non risulta dalla posizione economica del comune nel mercato rilevante, bensì dal fatto di essere soggetto, per legge, all’obbligo di diritto pubblico di organizzare la gestione dei rifiuti nel territorio di cui trattasi» (39).
61.      Da quanto sin qui esposto risulta che, per rispondere alla questione pregiudiziale nei termini in cui è stata posta, sarebbe sufficiente rilevare che un comune il quale, nell’esercizio di prerogative dei pubblici poteri, decida di organizzare la prestazione del servizio di raccolta e trattamento dei rifiuti nel suo territorio non può essere qualificato come impresa ai sensi dell’articolo 102 TFUE. È questa, in effetti, la questione fondamentale del rinvio.
62.      Orbene, tale risposta, per essere completa, dovrebbe affrontare anche i problemi sollevati riguardo al contenuto del contratto concluso tra il Comune di Jelgava e la SIA JKP, nell’ambito di un procedimento in house. Ad essi fa riferimento la seconda parte della domanda di pronuncia pregiudiziale.
4.      Applicazione della normativa in materia di appalti pubblici
63.      Secondo le informazioni fornite alla Corte, il diritto nazionale concede agli enti locali un certo margine di discrezionalità per scegliere come organizzare la prestazione dei servizi di gestione dei rifiuti.
64.      Tale margine di discrezionalità consentiva al Comune di Jelgava di attribuire un contratto di servizi in esito a una procedura di gara (esternalizzazione del servizio) o di prestare esso stesso il servizio di raccolta dei rifiuti (internalizzazione del servizio) (40).
65.      Se il Comune di Jelgava avesse optato per l’internalizzazione del servizio, avrebbe potuto prestarlo con propri mezzi strumentali, direttamente oppure nell’ambito di una procedura interna generalmente nota come procedimento in house.
66.      Il Comune di Jelgava afferma di avere deciso, nel 2004, di prestare i servizi di gestione dei rifiuti urbani servendosi di un’impresa nel cui capitale deteneva una partecipazione maggioritaria, attraverso un procedimento in house.
67.      La giurisprudenza sulla fattibilità di questo tipo di aggiudicazioni in house è abbondante (41). Como ha ribadito la Corte, l’eccezione in house «(...) si giustifica per il fatto che un’autorità pubblica, che sia un’amministrazione aggiudicatrice, ha la possibilità di adempiere ai compiti di interesse pubblico ad essa incombenti mediante propri strumenti, amministrativi, tecnici e di altro tipo, senza essere obbligata a far ricorso ad entità esterne non appartenenti ai propri servizi (…)» (42).
68.      Tale eccezione, aggiunge la Corte, «(...) può essere estesa alle situazioni in cui la controparte contrattuale è un’entità giuridicamente distinta dall’amministrazione aggiudicatrice, qualora quest’ultima eserciti sull’affidatario un controllo analogo a quello che essa esercita sui propri servizi e tale entità realizzi la parte più importante della propria attività con l’amministrazione o con le amministrazioni aggiudicatrici che la controllano (...)», potendosi ritenere che in siffatti casi «l’amministrazione aggiudicatrice ricorra ai propri strumenti» (43).
69.      Nella sentenza Undis Servizi, la cui incidenza sulla controversia è stata discussa in udienza, la Corte ha ribadito tali considerazioni e ha aggiunto che il riconoscimento dell’eccezione in house è giustificato «(...) [dall’]esistenza di un legame interno particolare, in un caso del genere, tra l’amministrazione aggiudicatrice e l’ente affidatario, anche se quest’ultima entità è giuridicamente distinta dalla prima (...). In casi siffatti, si può ritenere che l’amministrazione aggiudicatrice ricorra, in realtà, ai propri strumenti (...) e che l’ente affidatario faccia praticamente parte dei servizi interni della stessa amministrazione» (44).
70.      Il giudice del rinvio non chiede che siano interpretate le norme di diritto dell’Unione relative alle aggiudicazioni in house, che non rientrano nella normativa sugli appalti pubblici (45). Esso non adisce la Corte affinché lo aiuti a stabilire se l’operatore interno cui il Comune di Jelgava ha aggiudicato direttamente la gestione del servizio di raccolta dei rifiuti soddisfacesse i requisiti specifici per ricorrere ad un’attribuzione in house.
71.      Il Consiglio per la concorrenza e il governo lettone sostengono, tuttavia, che l’applicazione delle norme in materia di appalti pubblici non esclude che le autorità garanti della concorrenza valutino la conformità di un determinato comportamento, consentito da tale normativa, al diritto della concorrenza (di cui fa parte l’articolo 102 TFUE).
72.      Aggiungono che tale valutazione permetterebbe di constatare una violazione del divieto di abuso di posizione dominante stabilito all’articolo 102 TFUE, a prescindere dalla circostanza che l’attività di cui trattasi rientri o meno nell’ambito di applicazione della normativa settoriale (nel caso di specie, della normativa sugli appalti pubblici) (46).
73.      In udienza, il Consiglio per la concorrenza e il governo lettone hanno riconosciuto che il primo non è competente a valutare esso stesso l’illegittimità della decisione di un comune che affida la gestione del servizio al suo operatore interno, nell’ambito di un appalto. Tale decisione è soggetta al controllo dell’Iepirkumu uzraudzības birojs (Ufficio di vigilanza sugli appalti pubblici, Lettonia) e al successivo sindacato giurisdizionale (47).
74.      A questo punto, e posta la premessa secondo cui il Consiglio per la concorrenza non è competente a giudicare se vi sia stata un’attribuzione in house irregolare (vale a dire non conforme all’articolo 12 della direttiva 2014/24 o all’articolo 17 della direttiva 2014/23), la discussione si concentra sulla questione se tale (presunta) attribuzione irregolare sia sufficiente per constatare l’esistenza di un abuso di posizione dominante.
75.      A mio avviso, il «duplice controllo» fatto valere dal Consiglio per la concorrenza e dal governo lettone non può avere come conseguenza la constatazione che il procedimento di attribuzione in house dei contratti pubblici comporta, di per sé, lo sfruttamento abusivo di una posizione dominante.
76.      Se la tesi del Consiglio per la concorrenza e del governo lettone avesse una portata generale, il procedimento in house porterebbe di per sé a constatare l’abuso di posizione dominante, poiché l’ente locale si riserva un’attività economica su un determinato mercato ed esclude i concorrenti dal medesimo per un periodo più o meno lungo.
77.      Il governo lettone afferma, in quest’ottica, che il ricorso al procedimento in house ha comportato l’esclusione dei concorrenti e ha avuto un effetto negativo sulla concorrenza nel mercato interessato (48).
78.      Orbene, il senso dei procedimenti di attribuzione in house che il diritto dell’Unione consente e disciplina (articolo 12 della direttiva 2014/24 e articolo 17 della direttiva 2014/23) consiste nel favorire, a rigorose condizioni, la scelta di un mezzo strumentale proprio dei pubblici poteri come mezzo per prestare un servizio. Nella stessa misura, la scelta di un affidatario (interno) per l’esecuzione dell’incarico di prestare il servizio implica, eo ipso, l’esclusione di tutti gli altri ipotetici concorrenti.
79.      Non ignoro che alcune autorità garanti della concorrenza degli Stati membri sono contrarie all’utilizzo dei procedimenti di attribuzione di contratti in house. È logico che esse si interroghino sugli effetti negativi che la proliferazione di siffatti procedimenti può avere sui mercati (in particolare sui mercati di servizi) (49).
80.      Orbene, l’ammissione delle aggiudicazioni in house è stata una decisione consapevole del legislatore europeo, che ha valutato secondo le proprie scelte politiche l’opportunità di esentare i pubblici poteri degli Stati membri, in taluni casi, dall’obbligo di ricorrere alle procedure di gara per l’aggiudicazione degli appalti.
81.      Tale decisione, ripeto, giustifica il fatto che i poteri pubblici degli Stati membri affidino determinati compiti ai propri enti strumentali (quando esercitano su di essi lo stesso controllo esercitato sui propri servizi), senza ricorrere al mercato per l’offerta di lavori, servizi o forniture (50).
82.      Questione diversa è il fatto che le decisioni individuali di un potere pubblico che affida la prestazione del servizio a un proprio ente strumentale non siano conformi alle direttive 2014/24 o 2014/23.
83.      Ciò potrebbe verificarsi nel caso di specie qualora il procedimento in house non fosse stato applicato nel rispetto delle condizioni previste dalla legge, in particolare per quanto riguarda «il controllo totale esercitato dall’ente locale sull’impresa, che non è possibile se un’impresa privata detiene una partecipazione nell’impresa» (51). Il Consiglio per la concorrenza censurerebbe quindi «l’applicazione illegittima del principio di internalizzazione» (52).
84.      Su questo punto, mi risulta che la posizione del giudice del rinvio sia fondata: la questione se il Comune abbia esercitato correttamente i propri poteri di diritto pubblico aggiudicando il contratto a un operatore in house potrebbe essere esaminata nell’ambito di un procedimento relativo a una violazione della normativa in materia di appalti pubblici (53).
85.      Infatti, la decisione del Comune di Jelgava asseritamente irregolare potrà essere contestata dinanzi agli organi cui spetta giudicare gli atti delle amministrazioni pubbliche in materia di appalti (54). Tale contestazione, a sua volta, potrà far valere che la misura non è conforme alla legge, non è necessaria o risulta sproporzionata, il che dovrebbe essere stabilito, in definitiva, dai giudici competenti.
86.      Ad ogni modo, tutto ciò è di per sé estraneo all’articolo 102 TFUE. Da un lato, perché, come ho già rilevato, tale disposizione non si applica ad un comune che adotti una decisione sulla gestione dei rifiuti nell’esercizio di prerogative dei pubblici poteri. Dall’altro, perché la (eventuale) violazione delle norme in materia di appalti pubblici non comporta necessariamente lo sfruttamento abusivo di una posizione dominante sul mercato interno o su una parte sostanziale del medesimo.
V.      Conclusione
87.      Alla luce di quanto precede, propongo alla Corte di rispondere all’Augstākā tiesa (Senāts) (Corte suprema, Lettonia) nei seguenti termini:
«Un comune che, nell’esercizio di prerogative dei pubblici poteri, decida di organizzare la prestazione del servizio di raccolta e trattamento dei rifiuti nel suo territorio, aggiudicandolo mediante un procedimento interno (procedimento in house) ad un ente soggetto ad un controllo analogo a quello esercitato da tale comune sui propri servizi, non può essere qualificato come “impresa” ai sensi dell’articolo 102 TFUE».
1      Lingua originale: lo spagnolo.
2      Direttiva del Consiglio, del 15 luglio 1975, relativa ai rifiuti (GU 1975, L 194, pag. 47).
3      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive (GU 2008, L 312, pag. 3). Tra le direttive abrogate figura la direttiva 2006/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 aprile 2006, relativa ai rifiuti (GU 2006, L 114, pag. 9).
4      Konkurences likums, del 4 ottobre 2001 (Latvijas Vēstnesis, 2001, n. 151). Accessibile all’indirizzo https://likumi.lv/ta/id/54890-konkurences-likums.
5      V., in tal senso, sentenza del 14 settembre 2017, Autortiesību un komunicēšanās konsultāciju aģentūra – Latvijas Autoru apvienība (C‑177/16, EU:C:2017:689, punto 6).
6      Valsts pārvaldes iekārtas likums, del 6 agosto 2002 (Latvijas Vēstnesis, 2002, n. 94). Accessibile all’indirizzo https://likumi.lv/ta/id/63545-valsts-parvaldes-iekartas-likums.
7      Likums «Par pašvaldībām», del 19 maggio 1994 (Latvijas Vēstnesis, 1994, n. 61). Accessibile all’indirizzo https://likumi.lv/ta/id/57255-par-pasvaldibam. Il 1º gennaio 2023 ha cessato di essere in vigore.
8      Atkritumu apsaimniekošanas likums, del 14 dicembre 2000 (Latvijas Vēstnesis, 2000, n. 473/476). Accessibile all’indirizzo https://likumi.lv/ta/id/14012-atkritumu-apsaimniekosanas-likums. Il 18 novembre 2010 ha cessato di essere in vigore.
9      Versione adottata il 22 giugno 2005, entrata in vigore il 26 luglio 2005.
10      Likums «Par iepirkumu valsts vai pašvaldību vajadzībām», del 5 luglio 2001 (Latvijas Vēstnesis, 2001, n. 110). Disponibile all’indirizzo https://likumi.lv/ta/id/26309-par-iepirkumu-valsts-vai-pasvaldibu-vajadzibam. Successivamente è stata sostituita dalle leggi sugli appalti pubblici del 2006 (Publisko iepirkumu likums, Latvijas Vēstnesis, 2006, n. 65) e del 2016 (Publisko iepirkumu likums, Latvijas Vēstnesis, 2016, n. 254).
11      Punto 8 della decisione di rinvio.
12      Il giudice del rinvio richiama, a tale proposito, la sentenza del 26 novembre 2015, Maxima Latvija (C‑345/14, EU:C:2015:784, punto 12 e giurisprudenza citata).
13      Causa Tallinna Kaubamaja Grupp e KIA Auto (C‑606/23, EU:C:2024:1004).
14      Sentenza del 5 dicembre 2024, Tallinna Kaubamaja Grupp e KIA Auto (C‑606/23, EU:C:2024:1004, punto 20).
15      Sentenza del 18 novembre 2021, Visma Enterprise (C‑306/20, EU:C:2021:935, punto 47 e giurisprudenza citata).
16      Secondo il Consiglio per la concorrenza (nota 27 delle sue osservazioni scritte), il mercato rilevante nel caso di specie è quello della raccolta e del trasporto dei rifiuti urbani nel territorio amministrativo della città di Jelgava.
17      A tale data, la Lettonia aveva già aderito all’Unione europea. Gli atti relativi all’adesione della Repubblica di Lettonia sono stati pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 23 settembre 2003 (GU 2003, L 236, pag. 33).
18      Potrebbe averne, eventualmente, anche per quanto riguarda l’applicazione del diritto nazionale. Al punto 16 della decisione di rinvio, il giudice remittente fa riferimento all’incidenza che potrebbero avere l’una o l’altra data sotto il profilo del diritto interno: secondo il Comune di Jelgava, poiché nel 2004 non esisteva alcuna norma relativa alla procedura che esso doveva adottare per la selezione della controparte contrattuale, non era applicabile la disciplina sugli appalti pubblici.
19      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE (GU 2014, L 94, pag. 65).
20      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione (GU 2014, L 94, pag. 1).
21      Sentenza del 29 aprile 2025, Fastned Deutschland (C‑452/23, EU:C:2025:284), punto 41: «(...) la questione se un’operazione debba essere qualificata come “appalto pubblico”, ai sensi della direttiva 2014/24, oppure come “concessione”, ai sensi della direttiva 2014/23, deve essere valutata esclusivamente alla luce del diritto dell’Unione (...)».
22      Sentenza del 29 aprile 2025, Fastned Deutschland (C‑452/23, EU:C:2025:284), punto 48: «(...) l’applicazione delle norme del diritto dell’Unione in materia di concessioni era esclusa nel caso in cui il controllo esercitato sul concessionario dall’amministrazione aggiudicatrice fosse analogo a quello esercitato da quest’ultima sui propri servizi e, al tempo stesso, il concessionario realizzasse la parte essenziale della propria attività con l’amministrazione aggiudicatrice che lo deteneva (...). Infatti, nel caso di una siffatta attribuzione in house, si reputava che l’amministrazione aggiudicatrice avesse fatto ricorso ai propri mezzi, dato che il concessionario, pur essendo giuridicamente distinto da essa, poteva, in pratica, essere equiparato ai servizi interni dell’amministrazione aggiudicatrice stessa, cosicché l’esperimento di una procedura di evidenza pubblica non era obbligatorio (...). Tali principi sono attualmente sanciti e precisati dall’articolo 17 della direttiva 2014/23, il quale enuncia le condizioni alle quali una concessione tra entità appartenenti al settore pubblico non rientra nell’ambito di applicazione di tale direttiva».
23      Il giudice del rinvio precisa che tale obbligo è inoltre conforme agli obblighi di diritto pubblico previsti dall’articolo 8 della direttiva 75/442 (e, rispettivamente, dagli articoli 8 e 15, paragrafo 1, delle direttive 2006/12 e 2008/98).
24      L’articolo 15, paragrafo 1, della legge sulla gestione dei rifiuti del 14 dicembre 2000 stabilisce che i comuni devono selezionare l’impresa incaricata della gestione dei rifiuti secondo le procedure previste dalla normativa che disciplina gli appalti pubblici. Una disposizione analoga figura nella legge del 28 ottobre 2010 sulla gestione dei rifiuti.
25      Punto 18 della decisione di rinvio.
26      Secondo il governo lettone e il Consiglio per la concorrenza, come hanno affermato in diversi passaggi delle loro osservazioni scritte e ribadito in udienza, nel fascicolo non figura l’atto del Comune di Jelgava che dispone il ricorso al procedimento in house prima della stipula del contratto. Tuttavia, la decisione di rinvio presuppone che esistesse tale atto, cui essa fa riferimento nei punti 13 e 18. In ogni caso, la stipula del contratto tra il Comune di Jelgava e la SIA JKP rivela di per sé, senza che siano necessarie ulteriori prove documentali, che il Comune opta per questo metodo di attribuzione del servizio; il contratto è solo la manifestazione della volontà del Comune in tal senso.
27      Sentenza del 13 luglio 1962, Mannesmann/Alta Autorità (19/61, EU:C:1962:31, pag. 683).
28      Sentenza del 23 aprile 1991, Höfner e Elser (C‑41/90, EU:C:1991:161, punto 21).
29      Sentenza dell’11 luglio 2006, FENIN/Commissione (C‑205/03 P, EU:C:2006:453, punto 25).
30      Sentenza del 10 luglio 2025, INTERZERO e a. (C‑254/23, EU:C:2025:569, punto 48).
31      Sentenza del 12 luglio 2012, Compass‑Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, punto 35).
32      Sentenze del 12 luglio 2012, Compass‑Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, punto 36), del 19 gennaio 1994, SAT Fluggesellschaft (C‑364/92, EU:C:1994:7, punti 30 e 31), e del 10 luglio 2025, INTERZERO e a. (C‑254/23, EU:C:2025:569, punto 49).
33      Sentenza del 1º luglio 2008, MOTOE (C‑49/07, EU:C:2008:376) punto 25: «(…) la circostanza che un ente disponga, per l’esercizio di una parte delle proprie attività, di prerogative dei pubblici poteri non impedisce, di per sé sola, di qualificarlo come impresa ai sensi del diritto comunitario della concorrenza per il resto delle sue attività economiche (...). Infatti, la qualificazione come attività rientrante nell’esercizio dei pubblici poteri o come attività economica dev’essere effettuata separatamente per ogni attività esercitata da un dato ente».
34      V. articolo 13 della direttiva 2008/98, riportato al paragrafo 6 delle presenti conclusioni. L’articolo16 della medesima direttiva impone agli Stati membri di creare una rete integrata e adeguata di impianti di trattamento dei rifiuti destinati allo smaltimento e dei «rifiuti urbani non differenziati provenienti dalla raccolta domestica, inclusi i casi in cui detta raccolta comprenda tali rifiuti provenienti da altri produttori».
35      V. Legal Assistance on the Application of Public Procurement Rules in the Waste Sector Final Report, pubblicato dalla Commissione nell’agosto 2016. Nel riassumere la situazione esistente negli Stati membri, tale relazione indica quanto segue: «[l]ocal authorities have the possibility to perform the provision of services themselves (direct public management) or to delegate it to other public or private entities (delegated public or private management). Delegated public management is mainly organised through direct contract awards to a separate public entity under the control of the authority (under the exclusions provided by the EU Public Procurement Directive for in‑house provision or public‑public cooperation). Delegated private management is organised by outsourcing the public task to a private operator through public contracts and concession contracts, whereby the contract is awarded as a result of public procurement procedures» (pag. 1).
36      Sentenza dell’11 novembre 2021, Regione Veneto (Spedizione di rifiuti urbani non differenziati) (C‑315/20, EU:C:2021:912), punto 25: «(...) gli Stati membri dispongono di un potere discrezionale nella scelta della base territoriale che ritengano adeguata per conseguire un’autosufficienza nazionale quanto al trattamento dei rifiuti in questione. [T]uttavia, (...) una delle più importanti misure che devono essere adottate dagli Stati membri, in particolare tramite gli enti locali dotati di competenza a tale riguardo, consiste nel cercare di trattare detti rifiuti nell’impianto più vicino possibile al luogo in cui vengono prodotti (...)». Il corsivo è mio.
37      Articolo 15 della legge sui comuni del 19 maggio 1994.
38      Articoli 9 e 15 della legge del 14 dicembre 2000 sulla gestione dei rifiuti.
39      Punto 18 della decisione di rinvio.
40      Nelle sue osservazioni scritte (punto 17), il Consiglio per la concorrenza riconosce che, secondo il diritto nazionale, i comuni possono organizzare essi stessi la gestione dei rifiuti affidandoli al proprio operatore o stipulando un contratto con operatori privati. La decisione di rinvio definisce «internalizzazione» del servizio la gestione effettuata dall’ente locale.
41      A partire, in particolare, dalle sentenze del 18 novembre 1999, Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562), e dell’11 gennaio 2005, Stadt Halle e RPL Lochau (C‑26/03, EU:C:2005:5).
42      Sentenza dell’8 maggio 2014, Datenlotsen Informationssysteme (C‑15/13, EU:C:2014:303, punto 25 e giurisprudenza citata). Più recentemente, sentenza dell’8 dicembre 2016, Undis Servizi (C‑553/15, EU:C:2016:935; in prosieguo: la «sentenza Undis Servizi», punto 30).
43      Sentenza dell’8 maggio 2014, Datenlotsen Informationssysteme (C‑15/13, EU:C:2014:303, punto 25 e giurisprudenza citata).
44      Sentenza Undis Servizi, punto 30.
45      L’articolo 12 della direttiva 2014/24 precisa a quali condizioni un appalto pubblico aggiudicato da un’amministrazione aggiudicatrice a una persona giuridica di diritto pubblico o di diritto privato non rientra nell’ambito di applicazione di tale direttiva. In senso analogo si esprime l’articolo 17 della direttiva 2014/23.
46      Il Consiglio per la concorrenza cita, a sostegno della sua tesi, la sentenza del 27 febbraio 2025, Aeroportul Internaţional «Avram Iancu Cluj» (C‑220/24, EU:C:2025:124, punti 30 e 31). In tale causa, la normativa settoriale applicata era la direttiva 96/67/CE del Consiglio, del 15 ottobre 1996, relativa all’accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità (GU 1996, L 272, pag. 36). La Corte ha dichiarato che gli articoli 1 e 6 della direttiva 96/67 «non ostano all’applicazione dell’articolo 102 TFUE in circostanze in cui a un prestatore di servizi di assistenza a terra sia stato negato l’accesso all’infrastruttura aeroportuale, necessaria ai fini dell’esercizio di tale attività, di un aeroporto dell’Unione europea il cui traffico annuale, alla data di tale diniego, era inferiore a due milioni di movimenti passeggeri» (dispositivo).
47      Punto 28 delle osservazioni scritte del Consiglio per la concorrenza.
48      Punto 12 delle osservazioni scritte del governo lettone: «[l]’abuso di posizione dominante da parte del Comune [di Jelgava] si è manifestato sotto forma di esclusione e ha avuto un effetto negativo sulla concorrenza nel mercato interessato. Infatti, il comportamento del comune consistente nel riservarsi, senza oggettiva necessità (giustificazione), alcune attività economiche sul mercato di cui trattasi e nel tutelare la sua controllata dalla concorrenza ha portato all’esclusione dei concorrenti da tale mercato per un lungo periodo di tempo».
49      V., ad esempio, relazione del 19 giugno 2013 della Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (Commissione nazionale dei mercati e della concorrenza, Spagna) intitolata «Medios propios y las encomiendas de gestión: implicaciones de su uso desde la óptica de la promoción de la competencia» (Mezzi propri e affidamenti di gestione: implicazioni del loro utilizzo nell’ottica della promozione della concorrenza). In tale relazione si afferma quanto segue: «[l]a restrizione della concorrenza preclude l’accesso alla prestazione di cui trattati per tutti gli offerenti diversi dal mezzo proprio, limitando la loro capacità di offrire i propri prodotti all’Amministrazione, che in molti casi può essere un importante richiedente di questo tipo di beni e servizi» (punto VI, seconda conclusione, pag. 94; traduzione libera). «L’utilizzo di tale strumento, che è intrinsecamente restrittivo della concorrenza, deve essere effettuato giustificando sia la corretta attribuzione della qualità di mezzo proprio a un ente pubblico, sia il ricorso all’incarico di gestione in ciascuna fornitura specifica» (punto VII, pagina 97; traduzione libera). Il corsivo è mio. Tale relazione è disponibile all’indirizzo https://pmt-eu.hosted.exlibrisgroup.com/primo-explore/fulldisplay?docid=34CNMC_BKM000007612_3&context=L&vid=34CNMC_V1&lang=es_ES&search_scope=LOCAL_full&adaptor=Local%20Search%20Engine&tab=default_tab&query=any_contains_informe%20%22medios%20propios%22&offset=0.
50      Riprendo, su questo punto, le considerazioni che ho svolto nelle conclusioni nella causa LitSpecMet (C‑567/15, EU:C:2017:319, paragrafo 69).
51      Punto 7 della decisione di rinvio.
52      Punto 7 della decisione di rinvio.
53      Punto 18 della decisione di rinvio. Alla fine di tale punto, il giudice del rinvio sottolinea che «le questioni pregiudiziali relative alla validità dell’applicazione di un procedimento in house sono in genere sollevate nel quadro di procedimenti in cui si contesta la decisione adottata da un’istituzione di procedere a un’aggiudicazione diretta nell’ambito di una procedura di aggiudicazione di appalti pubblici». Per quanto riguarda le attribuzioni in house che hanno dato luogo a domande di pronuncia pregiudiziale nel settore dei rifiuti, v., tra le altre, sentenze del 10 settembre 2009, Sea (C‑573/07, EU:C:2009:532), del 29 novembre 2012, Econord (C‑182/11 e C‑183/11, EU:C:2012:758), e del 12 maggio 2022, Comune di Lerici (C‑719/20, EU:C:2022:372).
54      Al punto 28 delle sue osservazioni scritte, il Consiglio per la concorrenza riconosce che «la giustificazione e l’applicazione della scelta di ciascuna forma di prestazione di servizi sono soggette a criteri giuridici e quindi al controllo delle autorità di vigilanza (e successivamente degli organi giurisdizionali). Ad esempio, nell’ambito del mercato della raccolta e del trasporto dei rifiuti urbani, l’adeguatezza dell’applicazione dell’articolo 3, paragrafo 1, punto 7, della [legge sugli appalti pubblici] da parte del comune che fornisce il servizio in modo indipendente è soggetta a controllo giurisdizionale».