62016CC0470
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. BOBEK
представено на 19 октомври 2017 година (
1
)
Дело C‑470/16
North East Pylon Pressure Campaign Limited
Maura Sheehy
срещу
An Bord Pleanála
Minister for Communications, Climate Action Action and Environment, Ирландия
Attorney General, Ирландия
и
встъпила страна
EirGrid Plc
(Преюдициално запитване, отправено от High Court (Висш съд, Ирландия)
„Преюдициално запитване — Член 11, параграфи 2 и 4 от Директива 2011/92/ЕС — Решения, действия или бездействия — Съдебна процедура, която „да не бъде възпрепятстващо скъпа“ — Отхвърляне на искане като преждевременно предявено — Елементи на съдебната процедура, които са основани на правото на Съюза, и такива, които не са — Пряка приложимост на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция“
I. Въведение
1.
EirGrid Plc (наричано по-нататък „EirGrid“) е ирландски държавен оператор за пренос на електрическа енергия. Той планира да изгради структура за взаимосвързване на електроенергийните мрежи на Северна Ирландия и Република Ирландия. North East Pylon Pressure Campaign Ltd (NEPPC) и г‑жа Maura Sheehy (наричани по-нататък „оспорващите“) считат, че процедурата за издаване на разрешение за осъществяване е опорочена. Те предявяват искане за разрешение да подадат жалба по съдебен ред, което е първият етап на производството по обжалване. След проведените в рамките на няколко дни съдебни заседания High Court постановява, че искането е било предявено преждевременно, и не дава разрешение за подаване на жалба по съдебен ред.
2.
Спечелилите това дело страни (An Bord Pleanála, Minister for Communications, Climate Action and Environment и Attorney General) са направили искане да им бъдат възстановени направените от тях съдебни разноски. Загубилите делото страни също са направили такова искане. Оспорващите поддържат, че в случая е приложимо правилото по член 11, параграф 4 от Директива 2011/92/ЕС (
2
) (наричана по-нататък „Директивата“), съгласно което разноските в съдебни процедури по преразглеждане не трябва да бъдат възпрепятстващо високи.
3.
Ирландският High Court има съмнения дали правилото разноските „да не бъд[ат] възпрепятстващо [високи]“ се прилага за отнесеното пред него производство за разрешение, което се предоставя в зависимост от конкретния случай. Той иска да се установи как следва да се тълкува член 11 от Директивата, в който се съдържа посоченото правило. Освен това High Court иска насоки относно приложимостта на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция (
3
) (наричана по-нататък „Конвенцията“).
II. Правна уредба
А. Международно право
1.
Орхуската конвенция (наричана по-нататък „Конвенцията“)
4.
Съгласно член 9 от Конвенцията:
„[…]
2.   В рамките на своето национално законодателство всяка страна осигурява на членовете на заинтересованата общественост:
[…]
достъп до процедура за обжалване пред съда и/или друг законово установен независим и безпристрастен орган, за да оспорва по същество и от процедурна гледна точка законността на всяко решение, действие или пропуск в съответствие с разпоредбите на член 6 и в случаите, когато е предвидено от националното законодателство и без да се засяга прилагането на разпоредбите на параграф 3 по-долу, други разпоредби на тази конвенция.
Разпоредбите на този параграф не изключват възможността за предварителна процедура на обжалване пред административен орган и не засягат изискването за изчерпване на процедурите за обжалване по административен ред преди отнасянето към съда, когато съществува такова изискване в националното право.
3.   В допълнение и без ущърб на процедурите за преразглеждане, споменати в параграфи 1 и 2 по-горе, всяка страна осигурява на представителите на обществеността, които отговарят на критериите, ако има такива, посочени в националното право, достъп до административни или съдебни процедури за оспорване на действия или пропуски на частни лица и държавни органи, които нарушават разпоредбите на националното законодателство, касаещо околната среда.
4   В допълнение и без ущърб на предвиденото в параграф 1 по-горе, процедурите, споменати в параграфи 1, 2 и 3, предоставят адекватни и ефективни средства за правна защита, включително при необходимост правна защита под формата на съдебно запрещение, и са справедливи, безпристрастни и своевременни, без да бъдат недостъпно скъпи […]“.
Б. Правото на Съюза
1.
Решение относно сключването на Орхуската конвенция
5.
С член 1 от Решение № 2005/370/ЕО Европейската общност одобрява Орхуската конвенция (
4
).
2.
Директива 2011/92 относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда
6.
Член 11 от Директива 2011/92 урежда достъпа до процедурите за преразглеждане:
„1.   Държавите членки гарантират, че в съответствие със съответната национална правна система членовете на заинтересованата общественост:
[…]
имат достъп до процедура за преразглеждане пред съд или друг независим и безпристрастен орган, установен със закон, да оспорват материалната или процесуалната законосъобразност на решения, действия или бездействия, които са предмет на разпоредбите на настоящата директива за участие на обществеността.
2.   Държавите членки определят на какъв етап могат да се оспорват решения, действия или бездействия.
[…]
4.   Разпоредбите на настоящия член не изключват възможността от процедура за предварително преразглеждане пред административен орган и не засягат изискването за изчерпване на административните процедури за преразглеждане преди преминаването към съдебни процедури за преразглеждане, ако съществува такова изискване съгласно националното право.
Всяка подобна процедура следва да бъде справедлива, безпристрастна, своевременна и да не бъде възпрепятстващо скъпа“.
3.
Регламент (ЕС) № 347/2013
7.
В член 1 от Регламент (ЕС) № 347/2013 (наричан по-нататък „Регламент PCI (
5
)“) се предвиждат „указания за навременно разработване и оперативна съвместимост на приоритетни коридори и тематични области на трансевропейската енергийна инфраструктура“.
8.
Член 8, озаглавен „Организация на процеса на издаване на разрешения“, изисква държавата членка да определи „един национален компетентен орган, който да отговаря за улесняването и координирането на процеса на издаване на разрешения за проекти от общ интерес“.
В. Ирландското право
1.
Закон за устройството на територията и развитието от 2000 г.
9.
Член 50B от изменения Закон за устройството на територията и развитието (
6
) (наричан по-нататък „PDA“) гласи:
„(1)   Настоящият член се прилага за следните производства:
(a)
производствата пред High Court по упражняване на съдебен контрол или по искане за разрешение за подаване на жалба по съдебен ред относно:
(i)
всяко решение или твърдяно решение, което е постановено или за което се твърди, че е постановено;
(ii)
всяко действие, което е предприето или се твърди, че е предприето, или
(iii)
бездействие съгласно вътрешноправен акт за прилагане
[по-специално] на разпоредба от Директива [85/337/ЕИО (
7
)], за която член 10a […] се прилага […]“.
10.
Член 50B, параграф 3 предвижда, че:
„Съдът може да осъди страна в производство по настоящия член да заплати съдебните разноски:
(a)
ако счита искането ѝ или насрещното ѝ искане за несъстоятелно или със злонамерен характер,
(b)
поради поведението на страната по време на съдебното производство или
(c)
при неуважение на съда“.
11.
Член 50B, параграф 4 от PDA гласи:
„Параграф 2 не засяга правомощието на съда да се произнесе по съдебните разноски в полза на някоя от страните, когато въпросът е от изключителен обществен интерес и особените обстоятелства по делото налагат това в интерес на правосъдието“.
2.
Закон от 2011 г. за околната среда (Други разпоредби)
12.
Член 3 от Закона от 2011 г. за околната среда (Други разпоредби) (наричан по-нататък „Закон от 2011 г. за околната среда“) (
8
) предвижда, че:
„(3)   Съдът може да осъди страна в производство по настоящия член да заплати съдебните разноски:
(a)
ако счита искането ѝ или насрещното ѝ искане за несъстоятелно и със злонамерен характер,
(b)
поради поведението на страната по време на съдебното производство или
(c)
при неуважение на съда.
(4)   Параграф 1 не засяга правомощието на съда да се произнесе по съдебните разноски в полза на някоя от страните, когато въпросът е от изключителен обществен интерес и особените обстоятелства по делото налагат в интерес на правосъдието“.
13.
Член 4 от Закона от 2011 г. за околната среда предвижда:
„(1)   Член 3 се прилага за гражданските производства — с изключение на производствата по параграф 3 — които са образувани по инициатива на лице
(a)
с цел да се гарантира съответствие с или изпълнение на законово или други изискване или условие във връзка с лиценз, разрешително, разрешение, лизинг или друго одобрение по параграф 4 или
(b)
поради нарушение на или несъответствие с такъв лиценз, разрешително, разрешение, лизинг или одобрение,
и при които несъответствието или неизпълнението на такова законово или друго изискване или условие по буква (a) или нарушението или несъответствието по буква (b) е причинило или би могло да причини вреди на околната среда […]“.
14.
Член 8 от Закона от 2011 г. за околната среда предвижда, че съдът „служебно взема предвид“ Конвенцията.
III. Факти, производство и преюдициалните въпроси
15.
През 2014 г. EirGrid предлага проект за свързването на електропреносните мрежи на Ирландия и Северна Ирландия (наричан по-нататък „проектът за взаимосвързване“). Проектът за взаимосвързване представлява „проект от общ интерес“ съгласно Регламента PCI.
16.
В Ирландия определеният съгласно член 8 от Регламента PCI орган е An Bord Pleanála — комисия с компетентност в областта на благоустройствените проекти (наричана по-нататък „Board“). В това си качество Board отговаря за улесняването и съгласуването на процеса на издаване на разрешение за осъществяване на проекта за взаимосвързване.
17.
В качеството си на комисия с компетентност в областта на благоустройствените проекти в Ирландия тя е и компетентният орган, който трябва да одобри разрешението за осъществяване на този проект. След официалното искане на EirGrid за разрешение за осъществяване и представянето на оценка на въздействието на околната среда Board провежда устно изслушване на 7 март 2016 г.
А. Искане за „разрешение“: първият от двата етапа на съдебната процедура за преразглеждане
18.
NEPPC е неправителствена организация, насърчаваща опазването на околната среда. Тя представлява голям брой заинтересовани страни и собственици на земя, един от които е г‑жа Maura Sheehy.
19.
На 4 март 2016 г., малко преди устното изслушване, NEPPC и г‑жа Sheehy (оспорващите) се противопоставят на процедурата за издаване на разрешение за осъществяване, искайки по-специално да предотвратят провеждането на такова изслушване. За тази цел те предявяват искане за разрешение да подадат жалба по съдебен ред и за налагане на временна забрана. Предявени са шестнадесет искания на 46 основания, сред които твърдение за нарушение на процедурата по издаване на разрешението за осъществяване в частта относно заявлението за одобрение, подадено съгласно PDA, и твърдение за нарушение на правото при определянето на Board за компетентен орган.
20.
Искането за временна забрана е отхвърлено. Устното изслушване пред Board се провежда на 7 март 2016 г., за когато то е било предвидено. Искането за разрешение за подаване на жалба е прието и разгледано от запитващата юрисдикция.
21.
Съдът, който разглежда искането, уважава молбата на оспорващите за конституиране като ответници на Minister for Communications, Energy and Natural Resources (понастоящем Minister for Communications, Climate Action and Environment) (министър на съобщенията, енергетиката и природните ресурси, понастоящем министър на съобщенията, действията във връзка с климата и околната среда) (който е определил Board като компетентен орган съгласно Регламента PCI) (наричан по-нататък „министърът“) и Attorney General. Съдът предоставя на оспорващите възможност да уточнят и изменят възраженията си срещу определянето на Board като компетентен орган. EirGrid встъпва в производството в качеството си на „заинтересована страна“.
22.
Запитващата юрисдикция посочва, че ответниците твърдят не само преждевременност, но и просроченост на искането.
23.
На 12 май 2016 г., след проведените в рамките на четири дни съдебни заседания по искането за разрешение за подаване на жалба по съдебен ред, запитващата юрисдикция го отхвърля с мотива, че е преждевременно.
Б. Искания за възстановяване на съдебните разноски
24.
В рамките на още два дни и с участието на четири различни правни екипа се провеждат съдебни заседания по възлизащите на 513000 EUR съдебни разноски. Спечелилите делото страни са направили искане направените от тях съдебни разноски да бъдат възстановени от оспорващите. Оспорващите на свой ред също са направили искане направените от тях съдебни разноски да бъдат възстановени от другите страни, като твърдят, че съдебните разноски трябва да отговарят на правилото по член 11 от Директивата съдебната процедура „да не бъде възпрепятстващо скъпа“ (наричано по-нататък „правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо“).
25.
В контекста на исканията за възстановяване на разноските ирландският High Court решава да спре производството и с решение от 29 юли 2016 г. да отправи до Съда следните седем преюдициални въпроса:
„i)
В случай че по националното право законодателят не е определил изрично и окончателно на кой етап от процедурата може да се оспори решение и съдът разрешава този въпрос за всеки конкретен случай поотделно в съответствие с правилата на общото право (common-law), приложимо ли е предвиденото в член 11, параграф 4 от [Директива 2011/92] право на процедура, която „да не бъде възпрепятстващо скъпа“, по отношение на производството пред националния съд, в рамките на което се установява дали въпросното оспорване е предявено на правилния етап?
ii)
Отнася ли се предвиденото в член 11, параграф 4 от [Директива 2011/92] изискване за процедура, която „да не бъде възпрепятстващо скъпа“, за всички елементи на съдебно производство, в рамките на което се оспорва законосъобразността (с оглед на националното право или на правото на Съюза) на решение, действие или бездействие, попадащо в приложното поле на разпоредбите от същата директива за участие на обществеността, или се отнася само за тези елементи на оспорването, които са основани на правото на Съюза (или по-конкретно само за елементите на оспорването, които имат отношение към разпоредбите от директивата за участие на обществеността)?
iii)
Попадат ли в обхвата на съдържащия се в член 11, параграф 1 от [Директива 2011/92] израз „решения, действия или бездействия“ административните решения, които са приети в рамките на разглеждане на заявка за разрешение за осъществяване, независимо дали с тези решения се установяват окончателно права на страните?
iv)
Трябва ли националният съд, за да осигури ефективна съдебна защита в областите, които попадат в приложното поле на правото на Съюза относно околната среда, да даде тълкуване по националното си право, което да съответства, доколкото е възможно, на определените цели в член 9, параграф 3 от [Конвенцията] а) при оспорване на валидността на процедура за издаване на разрешение за осъществяване на проект от общ интерес по смисъла на [Регламент № 347/2013] и/или б) при оспорване на валидността на процедура за издаване на разрешение за осъществяване относно европейска област по смисъла на Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна?
v)
При утвърдителен отговор на четвъртия въпрос, точки а) и/или б), изискването оспорващите да „отговарят на критериите, ако има такива, посочени в националното право“, представлява ли пречка да се приеме, че посочената конвенция има директен ефект, при положение че оспорващите изпълняват всички критерии по националното право, за да могат да оспорват и/или изрично имат право да предявят искане за оспорване а) на валидността на процедура за издаване на разрешение за осъществяване на проект от общ интерес по смисъла на [Регламент № 347/2013] и/или б) на валидността на процедура за издаване на разрешение за осъществяване относно европейска област по смисъла на [Директива 92/43]?
vi)
Възможно ли е държава членка да предвиди в законодателството си изключения от правилото, че процедурите в областта на околната среда не трябва да бъдат възпрепятстващо скъпи, при положение че нито [Директива 2011/92], нито [Конвенцията] предвижда такова изключение, и
vii)
по-специално допуска ли [Конвенцията] национално право да изисква наличие на причинно-следствена връзка между твърдяното незаконосъобразно действие или решение и увреждането на околната среда като условие за прилагането на транспониращото член 9, параграф 4 от същата конвенция национално законодателство за гарантиране, че производствата в областта на околната среда не са възпрепятстващо скъпи?“.
26.
Оспорващите, Board, Minister, Attorney General, EirGrid и Комисията са представили писмени становища пред Съда, а в съдебното заседание от 29 юни 2017 г. са изразили и устни становища.
IV. Анализ
27.
Настоящото заключение е структурирано по следния начин: в началото ще изложа общи бележки относно правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо (раздел A.1), за да изясня как и защо всъщност то е приложимо към разглежданото в случая от ирландския High Court вид производство. След това ще разгледам последователно въпроси 1, 2, 3, 6 и 7, отправени от запитващата юрисдикция във връзка с действието на това правило, предвидено в Директива 2011/92 (раздели A.2—A.6). Накрая, в отговор на въпроси 4 и 5, ще добавя към анализа коментар относно релевантността на член 9, параграф 3 от Конвенцията (раздел Б).
А. Приложимост и обхват на правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо — въпроси 1—3, 6 и 7
1.
Общи бележки относно правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо
28.
Въпроси 1, 2, 3, 6 и 7 на запитващата юрисдикция се отнасят до приложното поле на правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо и условията за неговото прилагане. Ето защо като начало ще изложа някои общи бележки за правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо относно: i) естеството на това правило; ii) целта за предоставяне на широк достъп до правосъдие по въпроси, свързани с околната среда, и iii) предвидимостта на прилагането на посоченото правило.
i)
Естество на правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо
29.
От гледна точка на структурата на Директива 2011/92 е в известен смисъл странно, че правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо, е на отделен ред и без номер в края на член 11, параграф 4. Поради това на пръв поглед не става ясно дали правилото важи за всички производства по член 11 или само за административните производства по параграф 4 от този член.
30.
От постоянната практика на Съда обаче ясно следва, че правилото е приложимо за всички производства по член 11, в това число и за производствата по преразглеждане пред съд или пред независим и безпристрастен орган, установен със закон (съгласно текста на член 11, параграф 1) (
9
). Това тълкуване се потвърждава и от съдържащата се в Конвенцията идентична разпоредба (член 9, параграф 4), която е с отделен номер и очевидно се отнася за „процедурите, споменати в параграфи 1, 2 и 3“, а именно за административните или съдебните производства.
31.
Историята на разпоредбата също потвърждава това тълкуване. Член 11 от Директива 2011/92 по-рано е бил член 10a от Директива 85/337 (
10
). За разлика от член 11 от Директива 2011/92, член 10a не е бил разделен на номерирани параграфи. Следователно правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо, тогава се е прилагало за целия член. Тъй като Директива 2011/92 цели само кодифициране на Директива 85/337, въвеждането на номерирани параграфи според мен не е било с намерението да се измени приложното поле на посоченото правило.
32.
Предвид изложеното по-горе от член 11, параграф 1 от Директива 2011/92 следва, че приложното поле на правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо, включва по-специално производствата пред съда „[з]а оспорва[не] [на] материалната или процесуалната законосъобразност на решения, действия или бездействия, които са предмет на разпоредбите на настоящата директива за участие на обществеността“, а именно „съдебни производства“ по въпроси на правото в областта на околната среда.
33.
На следващо място, трябва да се има предвид, че правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо, е конкретно отражение в Директива 2011/92 на по-общия принцип на достъп до правосъдие в правото на Съюза в областта на околната среда, видно от практиката на Съда (
11
) и Конвенцията (като един от трите ѝ стълба).
34.
Накрая, правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо, отразява и по-общото изискване на правото на Съюза всички национални производства, попадащи в приложното поле на правото на Съюза, да не бъдат „възпрепятстващо скъпи“ с оглед на член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричата по-нататък „Хартата“) и закрепеното в него право на ефективни правни средства за защита. Възпрепятстващо скъпото правосъдие означава липса на правосъдие (
12
).
35.
Правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо потвърждава предоставената от Хартата защита, но е по-широкообхватно: по-специално, то изисква при гарантирането на ефективен съдебен контрол относно решения, които биха могли да окажат значително въздействие върху околната среда, да се отчете и общият интерес, докато член 47 от Хартата цели защита на субективните права на индивида (
13
). Следователно правилото предоставя допълнителна защита.
36.
Намирам за важно от самото начало да се обърне внимание върху по-широкия контекст на приемане и действие на правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо. Относителният, допълващ характер на това правило действително следва да се има предвид при разискване на (границите на) приложното му поле, тъй като така то вероятно би било в по-малка степен „двузначно“ (
14
).
ii)
Широк достъп до правосъдие по въпросите на околната среда
37.
Целта да се предостави широк достъп до правосъдие отразява „желанието на законодателя на Съюза да съхрани, защити и повиши качеството на околната среда и да даде възможност на обществеността да играе активна роля за постигането на тази цел“ (
15
).
38.
Понятието за „широк достъп“ до правосъдие следва да се тълкува точно така: този достъп трябва да бъде обширен, изчерпателен и широкообхватен. Наистина самата цел на член 11 е именно да осигури възможно най-широк достъп до съдебен контрол (
16
). Въпросната разпоредба обхваща всичките елементи на този контрол, като например процесуалната легитимация, но също и съдебните разноски. Приема се, че разпоредбата е приложима винаги когато държава членка упражнява правото си на свобода на преценка, за да приеме конкретни процесуални правила. Всъщност посочената разпоредба се определя като ограничение на тази свобода на преценка (
17
).
39.
Вън от съмнение е че високите съдебни разноски на практика могат да се окажат пречка за достъпа на страни по спора, които не разполагат с необходимите финансови възможности. Може също да се твърди, че високите съдебни разноски са един от най-силните възпиращи фактори за завеждане на дело, дори и за тези, които разполагат с финансови възможности. Следователно високите съдебни разноски са в разрез с целта за широк достъп до правосъдие.
iii)
Предвидимост на прилагането на правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо
40.
Предвидимостта представлява неделима част от преценката дали съдебните разноски са възпрепятстващо високи. Това вече е потвърдено в практиката на Съда, по-конкретно във връзка с предвиденото в Директивата правило съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо (
18
). Съдът признава значението и по-общо (за несвързани с околната среда производства) на предвидимостта на съдебните разноски (
19
).
41.
В случая предвидимостта е от значение в два аспекта: предвидимост на „какво“ и „кога“.
42.
Един от въпросите, които възникват по отношение на приложното поле на правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо, е какви оспорвания включва то: може ли те да се разделят, като се идентифицират определени части, „които са предмет на разпоредбите на [Директивата] за участие на обществеността“, и такива части, които не са? Ще разгледам целесъобразността на подобно разделение в рамките на втория въпрос (раздел А.3). На този етап е достатъчно да се отбележи, че ако възприемането на единия или другия подход води съответно до скромни разноски или вероятен банкрут, очевидно в това отношение е твърде вероятно сама по себе си предвидимостта да представлява мощен възпиращ фактор за оспорване (
20
). Това обстоятелство подчертава и важността на относителния характер на правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо, както вече посочих в точка 36 по-горе.
43.
Освен това настоящото дело повдига и въпроси, свързани с предвидимостта по отношение на етапа, на който могат да се предявяват оспорвания.
44.
Член 11, параграф 2 от Директивата изисква държавата членка „да определ[и] на какъв етап могат да се оспорват решения, действия или бездействия“.
45.
Тази разпоредба не е транспонирана в Ирландия с изрична правна норма. Вместо това по отношение на страните се прилагат общите административноправни разпоредби (common-law). Преценката дали оспорването на решение, действие или бездействие е преждевременно или просрочено, се прави за всеки конкретен случай поотделно.
46.
Бих искал да подчертая, че като цяло не съществува никаква принципна пречка за транспониране на задълженията, произтичащи от правото на Съюза, посредством националната съдебна практика. Присъщата на съдебната практика гъвкавост сама по себе си не представлява проблем (
21
). Същевременно обаче е ясно, че независимо от избрания начин на транспониране общата цел на държавите членки остава същата: да се осигури ефективно цялостното прилагане на Директивата по достатъчно ясен, точен и предвидим начин (
22
). Трябва да е налице разбираем и ясен съдебен подход, който позволява правилата да се налагат недвусмислено и отговаря на изискванията за правна сигурност чрез резултат, който е с неоспорима задължителна сила (
23
). Предвидимостта е от ключово значение (
24
).
47.
В контекста на настоящото дело обаче запитващата юрисдикция изтъква липсата на сигурност в съдебната практика кога (на какъв етап) трябва да бъде предявено оспорването. С въпросите, които поставя на Съда, запитващата юрисдикция не пита пряко дали Ирландия е транспонирала в достатъчна степен член 11, параграф 2 от Директивата. При все това в акта за преюдициално запитване запитващата юрисдикция твърди, че разпоредбите не са напълно ясни и създават за оспорващите затруднения, свързани с правната сигурност.
48.
Съдът е обвързан с предоставеното от запитващата юрисдикция тълкуване на националната правна уредба. Макар да признавам, че страните по делото пред Съда оспорват степента на несигурност на ирландските правни разпоредби, ще направя преценка на последиците от националната правна уредба, определени от запитващата юрисдикция като отправна точка. Във връзка с това въпросът за предвидимостта на съдебните разноски е от особено значение.
49.
С оглед на изложените по-горе съображения преминавам към конкретните въпроси на запитващата юрисдикция.
2.
По първия въпрос
50.
За целите на анализа въпросът може да се раздели на два подвъпроса. Първо, може ли да се приеме, че правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо, се прилага за исканията за разрешение за подаване на жалба по съдебен ред по същия начин както за самите оспорвания по съдебен ред? Второ, би ли се променил утвърдителният отговор на първия подвъпрос, ако искането за разрешение бъде отхвърлено, поради това че е предявено преждевременно?
51.
Според мен отговорът на първия подвъпрос е ясен: да, правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо, действително се прилага по същия начин и за исканията за разрешение за подаване на жалба.
52.
Когато производството по обжалване е разделено на два етапа, първият от тях винаги представлява „съдебно производство“ и безспорно може да се определи като „обжалване пред съд“. При искане за разрешение за упражняване на съдебен контрол се изисква преценка, макар и не цялостна, по съществото на спора, писмени и устни становища на страните. Що се отнася до настоящото дело, преценката е извършена след проведените в рамките на четири дни съдебни заседания. Освен това, доколкото разбирам, искане за разрешение за подаване на жалба може да бъде разгледано и като искане за упражняване на съдебен контрол, като в такъв случай двата етапа на производството по упражняване на съдебен контрол се „свиват“ до едно съдебно заседание.
53.
Освен това, ако се стигне до производство по упражняване на пълен съдебен контрол, правилото със сигурност би се прилагало и за етапа на искане за разрешение. В този смисъл Съдът вече е потвърдил, че „всички финансови разходи във връзка с участието в съдебното производство“ следва да бъдат отчетени, което означава, че трябва да се „преценява[т] общо“ (
25
). Съдът е постановил изрично също и че при преценката дали съответното производство е възпрепятстващо скъпо, не трябва да има разлика между етапите на производството — първоинстанционното производство, обжалването на постановеното в него решение или последващо обжалване — тъй като: „това разграничение не е предвидено в директиви 85/337 и 96/61 и освен това такова тълкуване не би било напълно съобразено с преследваната от законодателя на Съюза цел да се осигури широк достъп до правосъдие и да се способства за подобряването на защитата на околната среда“ (
26
).
54.
Структурата на системата за упражняване на съдебен контрол в тази област несъмнено се определя от държавата членка, но ако към производството се добави допълнителна и задължителна съдебна фаза по допускане до етапа на цялостно оспорване на решение, действие или бездействие в тази област, тогава правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо, следва да се прилага както за първия, така и за последващите етапи.
55.
Образно казано, аз решавам как може да се влиза в моята къща. Възможно е да има само един вход отпред. Може да има също и заден вход, врата с мрежа против комари, портал или фоайе. Независимо как изглежда входът обаче, той си остава част от къщата и правилата за влизане важат за цялата конструкция.
56.
Това ме води до втория въпрос. Променя ли се отговорът по-горе, ако искането за разрешение за подаване на жалба бъде отхвърлено, поради това че е предявено преждевременно?
57.
В настоящия случай според мен отговорът на този въпрос очевидно е отрицателен, което не променя факта, че се прилага правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо.
58.
Член 11, параграф 2 от Директивата изисква от държавите членки да определят на какъв етап могат да се предявяват оспорванията, посочени в член 11, параграф 1. В случаите, в които съответната държава членка е транспонирала член 11, параграф 2 по ясен и точен начин, така че да е съвсем очевидно, че искането е предявено преждевременно, това може да бъде взето предвид (
27
). Следва да припомня, че при преценката какво означава „възпрепятстващо [високи]“ разноски в този контекст, националната юрисдикция без съмнение би трябвало да вземе предвид определени фактори, сред които вероятността предявилият искането да спечели делото и евентуалната липса на смисъл от предявяване на такова искане (
28
).
59.
Въпреки това, като се има предвид посочената в точка 47 по-горе липса на сигурност относно етапа, на който следва да се предяви оспорване, настоящият случай не е такъв.
60.
Подкрепям позицията на Комисията, че основната цел на член 11 би била засегната, ако предявилата искането страна установи дали то е предявено на правилния етап и дали съществува риск да понесе възпрепятстващо високи съдебни разноски едва след като делото е в ход и разноските са факт вследствие на невъзможността на държавата членка да определи предварително по ясен и недвусмислен начин етапа, на който може да се инициира производство. Евентуалните пропуски при транспонирането на член 11 не трябва да се използват в ущърб на оспорващите страни.
61.
Предвид изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на първия въпрос на запитващата юрисдикция по следния начин:
Когато в националното право законодателят не е определил изрично и окончателно на кой етап от производството може да се оспори решение и съдът разрешава този въпрос за всеки конкретен случай поотделно в съответствие с правилата на общото право (common-law), предвиденото в член 11, параграф 4 от Директива 2011/92 право на процедура, която „да не бъде възпрепятстващо скъпа“, е приложимо за производство пред националния съд, в което се установява дали въпросното оспорване е предявено на правилния етап.
3.
По втория въпрос
62.
Вторият въпрос на запитващата юрисдикция е дали правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо, се отнася:
1)
за всички„елементи“ на съдебното производство, в рамките на което се оспорва законосъобразността на решение, действие или бездействие, или
2)
само за тези елементи на съдебното производство, които са основани на правото на Съюза, или
3)
само за въпросите, които имат отношение към разпоредбите за участие на обществеността.
63.
Според мен споменатите във въпроса на запитващата юрисдикция „елементи“ на „оспорването“ се отнасят до отделните мотиви, основания и доводи, изтъкнати в искане за оспорване на решение, действие или бездействие по член 11 от Директива 2011/92 (
29
).
64.
По изложените по-долу съображения считам, че правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо, се прилага за всички мотиви, основания или доводи (елементи), основани на материалноправни или процесуални нарушения на Директива 2011/92 или други правни актове на Съюза и представени в рамките на оспорване на решение, действие или бездействие, предмет на разпоредбите на тази директива за участие на обществеността. В случаите, в които подобно оспорване включва мотиви, основания или доводи за твърдяно нарушение както на правото на Съюза, така и на националното право, правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо, е приложимо общо за оспорването и за разрешаването на делото като цяло.
i)
Оспорвания по член 11, параграф 1 от Директива 2011/92
65.
Член 11, параграф 1 се отнася до оспорвания на материалната или процесуалната законосъобразност на решения, действия или бездействия, „предмет на разпоредбите на [Директивата] за участие на обществеността“.
66.
Членове 6 и 8 от Директива 2011/92 (
30
) съдържат по-специално изисквания, от които произтичат конкретни права и задължения да се гарантира участието на обществеността в тесен смисъл (по-специално, да се гарантира, че обществеността е информирана (информация) и има възможност ефективно да коментира и да даде становище (принос), както и че становището ѝ ще бъде взето надлежно предвид (преценка).
67.
Следователно член 11, параграф 1 несъмнено се прилага за оспорвания, предявени срещу решения, с които например се отказва достъп до информация или се предотвратява представянето на становище (третата хипотеза, посочена в т. 62 по-горе).
68.
Според мен обаче обхватът на член 11, параграф 1 (и правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо) очевидно е по-широк от третата хипотеза. Всъщност подобно ограничено тълкуване не би имало голямо практическо значение и определено не намира подкрепа в съществуващата съдебна практика (
31
). Например лесно може да се посочат производства, при които изискването за участие на обществеността привидно е спазено, но въпреки това са допуснати процесуални нарушения или нарушения, свързани с оценката на въздействието върху околната среда.
69.
Освен това при по-внимателен прочит на текста на член 11, параграф 1 се потвърждава, че правилното тълкуване не е толкова ограничено, колкото в третата хипотеза по-горе.
70.
Използваният в текста на член 11, параграф 1 израз „предмет на“ е преведен по различни начини, но като цяло отразява схващането, че не е необходимо съответните оспорвания да бъдат насочени към защитата на конкретно право за участие в процеса, а по-скоро трябва да се отнасят до процеса, във връзка с който се гарантира участието. Ето защо например в текстовете на други езици изразът „предмет на“ е преведен като „relevant de“ (обхванат от); „dentro del ámbito“ (в приложното поле на); „vallend onder“ и „podléhající“ (в обхвата на); „gelten“ (отнасящи се до) разпоредбите за участието на обществеността.
71.
Член 6, параграфи 2 и 3, който е ключовата разпоредба за участието на обществеността, сам по себе си изисква това участие да бъде гарантирано по отношение на „процедурите, посочени в член 2, параграф 2“. От своя страна член 2, параграф 2 се отнася до а) оценката на въздействието върху околната среда и б) националната процедура, с която тази оценка е обединена (разрешение за осъществяване или друго).
72.
Следователно въз основа на това тълкуване на Директива 2011/92 член 11, параграф 1 предоставя право на оспорване на решения, действия или бездействия, които са част от оценката на въздействието върху околната среда и националната процедура, с която тази оценка е обединена.
73.
Нещо повече, това тълкуване отразява текста на самата Конвенция. Член 9, параграф 2 от Конвенцията изисква да бъде осигурен достъп до процедура за обжалване пред съда на „всяко решение, действие или пропуск в съответствие с разпоредбите на член 6 [относно участието на обществеността] […]“. Член 6, параграф 1 от Конвенцията изисква страните да прилагат разпоредбите на член 6 „по отношение на решенията за разрешаване на предлаганите дейности […]“ (предложените процедури по същество са тези, които са посочени изрично или имат значителен ефект върху околната среда). Съвместното тълкуване на тези разпоредби изисква достъп до съдебна процедура за оспорване на решения за разрешаване на предлагани дейности, които имат значителен ефект върху околната среда. Ето защо правото на оспорване е свързано с процесите на вземане на решения, които е възможно да имат значителен ефект върху околната среда, а не само с конкретни твърдени нарушения на правото на участие.
ii)
Разграничаване между отделните основания
74.
Следвайки горната линия на разсъждение, от решаващо значение при определянето дали се прилага правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо, е предметът на отделната процедура, довела до оспорваното решение, действие или бездействие. Ако по естеството си този предмет води до възникване на права и задължения за участие по Директивата, правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо, се отнася за оспорването като цяло. Това правило по принцип се прилага за „процедурите за преразглеждане“, посочени в член 11, а не за конкретни основания, изтъкнати в рамките на тези процедури.
75.
Не се прави разграничение между основания, свързани с нарушения на правото на участие на обществеността, и такива, с които се твърдят други нередности, засягащи оценката на въздействието върху околната среда, или с които се твърдят други нередности, засягащи процеса на вземане на решения, с който е обединена тази оценка (например решението за осъществяване). Не се прави разграничение и между основанията, свързани с нарушения на правото на Съюза или националното право. Освен това, както Съдът вече е постановил, член 11 „по никакъв начин не ограничава основанията, които могат да бъдат изтъкнати в подкрепа на посочената в тази разпоредба жалба пред съд“ (
32
).
76.
При все това обаче според Minister, Attorney General, Board и EirGrid член 11, параграф 1, а следователно и правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо, не следва да се тълкува като широкоприложимо за всички елементи на дадено оспорване независимо от техните основания. Всяка една от тези страни обръща внимание върху безспорния за тях факт, че правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо, не може да е свързано с елементите на оспорвания, основани само на националното право.
77.
Board изрично признава, че правилото е приложимо за всички оспорвания и индивидуални основания, свързани с нарушения на Директива 2011/92, дори и да не се отнасят конкретно за разпоредбите за участие на обществеността. Тази логика се основава на целта на член 11 от Директивата за гарантиране на участие в процеса на изготвяне на оценка на въздействието върху околната среда. Board поддържа, че оценката на въздействието върху околната среда е само част от процеса на осъществяване, и отхвърля тезата, че правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо, може да включва оспорвания, основани на проблеми във връзка с други аспекти на този процес.
78.
Съгласен съм, че интуитивно би могло да се приеме, че описаното в точка 64 по-горе тълкуване на член 11 от Директивата поражда някои концептуални трудности. Това тълкуване може да изглежда твърде широко и всеобхватно. По-специално, от него следва, че правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо, би могло да се прилага в случаите, в които законосъобразността на решения за планиране (които на някакъв етап изискват участие на обществеността) на теория може да бъде оспорена въз основа на: а) твърдяно нарушение на правото на Съюза в областта на околната среда, а не нарушение на Директивата, б) твърдяно нарушение на правото на Съюза, „несвързано“ с околната среда, и/или в) твърдяно нарушение само на националното право, независимо дали е в областта на околната среда или не.
79.
Все пак съм на мнение, поне с оглед на обстоятелствата по настоящото дело, че правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо, трябва да се прилага за оспорването като цяло. В подкрепа на това виждане могат да се изтъкнат четири основни довода.
80.
Първо, нека за момент хипотетично допуснем, че дадено решение (действие или бездействие) е оспорено на различни основания и с различни съображения или доводи, а правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо, се прилага само за някои от тях. По отношение на основанията, за които посоченото правило е приложимо, разходите би трябвало да останат разумни. Що се отнася до другите, те биха могли да са значителни (
33
). Непредвидимостта във връзка с това в коя категория ще попадне дадено основание несъмнено, ще действа като пречка за изтъкването на това основание. Както вече споменах по-горе (
34
), подобна пречка сама по себе си е в разрез с правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо.
81.
Второ, по отношение на разграничаването между Директивата и други основания, свързани с твърдени нарушения на правото на Съюза, установената съдебна практика вече е потвърдила, че други разпоредби и правила на ЕС относно достъпа до правосъдие на национално равнище за оспорване на законосъобразността на действия на дадена държава членка с оглед на тези разпоредби трябва да се тълкуват в светлината на член 9 от Конвенцията (което включва и правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо) (
35
). Освен това този подход е в съответствие с целта за широк достъп до правосъдие по въпросите на околната среда, което намира отражение в практиката на Съда (
36
).
82.
Трето, що се отнася до допълнителното разграничаване между елементи, основани на твърдени нарушения на правото на Съюза (
37
), и други, основани само на националното право — което е от основно значение за Minister, Attorney General, EirGrid и Board — налице са други значими въпроси, свързани с практическата осъществимост и най-вече с предвидимостта.
83.
От гледна точка на практиката при изчисляване на разноските за публичноправни производства така или иначе се вземат предвид редица фактори, сред които: времето (което се използва като основа за изчисляване на разноските) за изпълнение на задача А, Б или В, квалификацията на адвоката, който е прекарал това време в работа по делото, като се има предвид и годината на придобиване на правоспособност, дали изпълнената от този адвокат задача е била административна или свързана със съществото на делото, доколко разумно е било да се изразходва време в изпълнение на дадена задача, начинът, по който страните са провели производството, възможността за възстановяване на разноските в зависимост от вида на направените разноски и всички установени специални тарифи за адвокатите специалисти по публично право. Бих добавил, че без съмнение не е невъзможно да се направи разграничение въз основа на това дали основанията са свързани с национални „елементи“ или с „елементи“ на ЕС, но такова разграничение всъщност може да е изкуствено и изключително сложно за провеждане.
84.
Според мен от решаващо значение е обстоятелството, че дори да може да се направи подобно разграничаване, то води до значителна непредвидимост за подаващите искането. Тази непредвидимост се усложнява допълнително от реалната възможност съдията по делото да може свободно да прецени кои конкретни елементи да използва, за да реши делото, и кои да не вземе предвид.
85.
Като пример за случай на „смесени основания“ (съчетаване на основания, изведени от националното право, и такива, изведени от правото на Съюза) бих могъл да твърдя, че предлаганият проект ще понижи стойността на земята ми и че оценката за въздействие върху околната среда не е извършена правилно. В своя защита другата страна би могла да оспори даже собствеността ми върху земята, което вероятно е въпрос от чисто вътрешноправен характер. Съдията може: i) да се концентрира върху чисто националното основание; ii) да се концентрира върху основанието, свързано правото на Съюза; iii) да реши, че жалбите относно собствеността и процеса на оценка следва да се разглеждат поотделно; iv) да ограничи или да отхвърли някои от основанията или v) да заключи, че просто е невъзможно (фактически или поради сложността) да се раздели въпросът за собствеността от оценката.
86.
Сега да допуснем, че въпросният съдия не постъпи по никой от посочените в iii)—v) начини — което само по себе си, естествено, е трудно да се предвиди — и разгледа моето искане и двете му основания: едното от тях е класифицирано като съдържащо елементи от правото на Съюза (пропускът да се извърши оценката на въздействието на околната среда), а другото — като съдържащо елементи от националното право (собствеността на земята). Да приемем, че националният съдия отхвърли искането на „националното“ основание, тъй като очевидно подалият искането просто не притежава земята, за която се твърди, че е засегната. В такъв случай съдията дори няма да разгледа другите две основания.
87.
Някои правни уредби могат освен това да предвиждат, че дори и „елементите“, основани на правото на Съюза, да не са изрично изтъкнати от подалия искането или определени от някоя от страните в производството, сезираният съд може например да приеме, че всъщност се изтъква основание, свързано с правото на Съюза, или може служебно да следи за наличие на такова основание.
88.
Такива и подобни случаи показват равнището на непредвидимост, която произтича от предлагания начин на разделяне на разноските (
38
). По изложените съображения ми е изключително трудно да разбера как подобна практика би могла да е съвместима с изискванията за предвидимост, налагани от практиката на Съда (
39
).
89.
Четвърто, възможно е цялото производство да продължи и накрая NEPP да предяви три, четири или повече отделни жалби срещу различни решения, по отношение на някои от които правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо, е приложимо, а по отношение на други — не. Ако Ирландия беше имплементирала член 11, параграф 2 по-ясно, може би основанията щяха да се разделят по естествен начин в отделни оспорвания, а именно в областта на административното, вещното или друго право, което не е свързано с околната среда, за които също може да се прилагат различни материалноправни и процесуални изисквания. Това съображение ме връща към първоначалния проблем, който се отнася за цялото дело: дори запитващата юрисдикция да квалифицира своята собствена уредба като непредвидима в това отношение, този факт просто не може да се използва в ущърб на подалите искането (
40
).
90.
В заключение, концепцията за разделяне или отделяне според мен е странна. Не само че би било по-трудоемко за националните съдилища да се занимават с исканията за възстановяване на разноските, но най-вече би довело до непредвидимост за страните по делото, като по този начин те ще бъдат възпрепятствани да предявят каквото и да било искане, свързано с околната среда. Наистина съществува поговорката (германска, доколкото ми е известно), че „пред съд и в открито море човек е в Божиите ръце“ (
41
). Според мен обаче този, а също и всеки друг съд, трябва да се стреми да опровергае тази поговорка, а не да я потвърждава.
91.
Накрая, не се оспорва фактът, че предложеното тук решение да се свърже приложимостта на правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо с оспорването като цяло и неговия изход, а не да се разглеждат отделни изтъкнати основания, може да доведе до неоправдана всеобхватност на произтичащо от правото на Съюза средство за защита по отношение на разноските за съдебни спорове по въпроси, за които строго погледнато правото на Съюза не е относимо. Все пак при отчитане на всички обстоятелства и с оглед на принципните съображения не мога да разбера какви са огромните опасности, които биха възникнали, ако „случайно“ се окаже, че някои от елементите на оспорването в областта на околната среда не са възпрепятстващо скъпи. Очевидни са обаче реалните проблеми, възникващи в обратния случай, а именно заобикалянето или накърняването на практика на действието на правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо по описаните в настоящия раздел начини, като все пак се има предвид цялостният контекст и цел на това правило: сами по себе си споровете по въпросите на околната среда следва да бъдат достъпни и не скъпоструващи, като същевременно са в съответствие с целта за гарантиране на широк достъп до правосъдие в тази област (
42
).
iii)
Изключения от широкото прилагане на правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо
92.
Обстоятелството, че правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо и неговото прилагане са широки, естествено не означава, че то е безгранично. В контекста на настоящото дело възникват две възможни ограничения на прилагането му: хипотетична злоупотреба с цел възползване от правилото и прекомерното му експлоатиране, що се отнася до страните, срещу които могат да бъдат предявени свързаните с правото на Съюза елементи.
– Възможни злоупотреби
93.
В писмените си изявления Minister и Attorney General изразяват загриженост, че широкото прилагане на правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо за оспорвания, без да се прави разлика между отделните основания, може да доведе до злоупотреба. Следователно оспорващият може да иска да оспори решение въз основа само на твърдени нарушения на националното право, но да „вмъкне“ (очевидно измислено) основание, изведено от правото на Съюза, за да се възползва от правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо.
94.
Във връзка с това бих подчертал преди всичко, че подобно положение изглежда хипотетично дотолкова, доколкото очевидно в настоящия случай не е налице твърдение за подобна „злоупотреба“. Дори и да възникне подобен случай обаче, той със сигурност може да бъде решен например чрез прилагането на принципа, забраняващ злоупотребата с правото на Съюза, което би изисквало по-специално да се докаже, че искане, основано на правото на Съюза, в действителност не е предявено с цел упражняване на произтичащо от правото на Съюза право, а за да се създадат по изкуствен начин условията за възползване от правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо.
95.
При условията на евентуалност, както загатва и в шестия си въпрос запитващата юрисдикция, трябва да се допусне, че националните разпоредби на държавите членки предвиждат възможността при вземането на решение от страна на националните юрисдикции относно разноските да се отчете поведението на отделните страни, както и целта и начинът, по който тези страни са участвали в производството. Следователно злонамерени, безсмислени или фалшиви елементи на оспорването определено биха изиграли роля в цялостния процес на вземане на решение относно разноските (
43
).
– Разделяне на „елементи“ въз основа на статута на страните
96.
В съдебното заседание беше направено и предложение оспорванията на решения, действия или бездействия да бъдат „разделяни“ за целите на прилагането на правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо с оглед на ответника, а не въз основа на конкретните основания. Така, когато има няколко ответника и по принцип срещу един от тях могат да бъдат предявени само искания, основани на националното право, правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо, следва да не се прилага за възникналите разноски, доколкото искането е предявено срещу този ответник.
97.
Според мен това предложение повдига въпроси, свързани със структурата на процеса на взимането на решения и съответния обхват на съдебния контрол. По мое мнение в настоящия случай оспорването на назначаването на Board е могло да бъде предявено в рамките на отделно производство или по някакъв начин да бъде „добавено“ към искането (за разрешение) за упражняване на съдебен контрол. Ако това е така, тогава вероятно е могло да се направят две отделни оспорвания, едното срещу Board, а другото срещу Minister и Attorney General.
98.
Ако последното е основано изцяло на националното право, разбирам защо по принцип по отношение на него може да не е приложимо правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо, а изключването му — обосновано. Случаят, с който е сезиран Съдът обаче, съвсем не е такъв. В настоящия случай е налице само едно оспорване пред националния съд (
44
). При тези обстоятелства не виждам причина за разделяне на оспорването с оглед на ответника за целите на прилагането на правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо.
99.
По изложените по-горе съображения предлагам Съдът да отговори на втория въпрос на запитващата юрисдикция по следния начин:
Изискването дадена процедура да „не бъде възпрепятстващо скъпа“ съгласно член 11, параграф 4 от Директива 2011/92/ЕС, се отнася за всички мотиви, основания и доводи, свързани с материалноправни или процесуални нарушения на тази директива или други правни актове на Съюза, представени в контекста на оспорване на решение, действие или бездействие, предмет на разпоредбите на тази директива за участие на обществеността. В случаите, в които подобно оспорване включва мотиви, основания или доводи за твърдяно нарушение както на правото на Съюза, така и на националното право, изискването процедурата да „не бъде възпрепятстващо скъпа“ съгласно член 11, параграф 4 от посочената директива, ще се прилага общо за оспорването и резултата от делото като цяло.
4.
По третия въпрос
100.
Искането в производството за възстановяване на разноските, с което е сезирана запитващата юрисдикция, е предявено, преди да е постановено окончателно решение относно процедурата за издаване на представляващото основен предмет на спора разрешение за осъществяване. С третия си въпрос националната юрисдикция пита по същество дали съдържащият се в член 11, параграф 1 израз „решения, действия или бездействия“ обхваща „междинни“ или „временни“, както и „окончателни“ актове.
101.
Член 11 от Директивата изисква държавите членки да предоставят достъп до процедури за преразглеждане. До голяма степен обаче начинът, по който този резултат се постига от процедурна гледна точка, зависи от държавите членки.
102.
На практика е налице значително разнообразие по отношение на процесите на взимане на решения (
45
) между държавите членки и дори в рамките само на една държава членка (
46
). Процедурите по упражняване на съдебен контрол също се различават в значителна степен (
47
).
103.
Например процесите за издаване на разрешение за осъществяване и оценката на въздействието върху околната среда могат да се съчетаят, в резултат на което да се постанови само едно решение, или да се разделят, което ще доведе до две или повече отделни решения (
48
). Възможно е да има процедурни различия при взимането на решения във връзка с по-малки, по-ясни и по-ограничени проекти в сравнение с по-големи и по-сложни проекти, които може да имат по-голям ефект върху околната среда.
104.
Следователно различията в управленските структури и резултатите, разбира се, ще окажат влияние върху механизмите за упражняване на съдебен контрол. Съществуват и други основни различия между процедурите за упражняване на съдебен контрол. Например, преди да може да се представи искане пред националните съдилища, държавите членки могат (или не) да изискат подаването на жалба по административен ред. Съществуват и институционални различия във връзка с подобни оспорвания (жалба до министерство, компетентен орган или конкретен съвет по обжалванията и т.н.).
105.
Като цяло Директивата не изисква или забранява предявяването на оспорвания срещу „неокончателни решения“. Тази гъвкавост е напълно очаквана предвид потенциално огромния диапазон от различни съществуващи структури за управление и контрол (
49
).
106.
Както беше пояснено по-горе (
50
), държавите членки трябва изрично да определят на кой етап може да бъде предявено оспорване. Това само по себе си предполага, че националното право дава ясна представа на потенциалните оспорващи кога конкретно действие представлява решение, подлежащо на оспорване, и дали оспорващото лице може и/или трябва да предяви жалба срещу „неокончателно“ решение или действие.
107.
При липса на правна уредба на Съюза националното право трябва да уреди процесуалните правила за предявяване на искане на разрешение да се подаде жалба, но трябва да бъде възможно всички релевантни решения, действия или бездействия да подлежат на съдебен контрол в определения момент (
51
).
108.
Освен това в отговора на третия въпрос на запитващата юрисдикция отново присъства същата червена нишка или основна идея, която вече беше посочена по-рано (
52
): обстоятелството, че очевидно държавата членка не е определила изрично такъв момент, не може да се обърне и да се използва срещу потенциалните оспорващи като инструмент за изключването на съдебния контрол вследствие на възпрепятстващо високи разноски или сериозния риск от такива.
109.
По изложените съображения предлагам Съдът да отговори на третия въпрос на запитващата юрисдикция по следния начин:
Изразът „решения, действия или бездействия“, съдържащ се в член 11, параграф 1 от Директива 2011/92, може да включва административни решения, които са приети в рамките на разглеждане на искане на разрешение за осъществяване и които сами по себе си не установяват окончателно права на страните.
5.
По шестия въпрос
110.
С шестия си въпрос запитващата юрисдикция пита дали държавите членки могат да предвидят в законодателството си изключения от правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо, при положение че такива изключения не са предвидени нито в Директивата, нито в Конвенцията.
111.
Видно от акта за преюдициално запитване, посоченото изключение се отнася за несъстоятелни спорове или такива със злонамерен характер. Във връзка с това не е съвсем ясно защо този въпрос е релевантен в светлината на главното производство. Запитващата юрисдикция не е установила, че искането е несъстоятелно или със злонамерен характер. Според запитващата юрисдикция заинтересованата страна, EirGrid, е изтъкнала тази възможност в рамките на производството пред националната юрисдикция. От друга страна, в качеството си на ответник Board е потвърдил в съдебното заседание пред Съда, че не е твърдял наличието на злоупотреба от страна на оспорващите.
112.
Въпреки това в духа на сътрудничеството, от който се ръководи производството по преюдициално запитване, доколкото това би помогнало на националната юрисдикция, бих искал да отбележа следното.
113.
Както посочва националната юрисдикция, нито Директивата, нито Конвенцията съдържат конкретно основание за изключване от правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо в случаите на несъстоятелни или злонамерени искания.
114.
При все това обаче Съдът вече е потвърдил, че правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо, не изисква националните юрисдикции изцяло да не прилагат националните правила относно възстановяването на разноските. Освен това „несъстоятелният“ (и a fortiori злонамерен) характер на спора може да бъде взет предвид при определянето на разноските, при спазване на правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо (
53
). Следователно промяната на прилагането на правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо, за да се вземат предвид злонамерени или явно неоснователни искания, сама по себе си не представлява изключение.
115.
Ето защо, вместо да разглеждам въпроса от гледна точка на изключения или дори на необходимост от неприлагане, по-скоро бих приел действието на правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо в по-хармоничен смисъл: в рамките на широкия обхват на правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо обичайните национални стандартни правила за възстановяване на разноските продължават да са приложими, като съдията взима предвид в каква степен всяка страна е спечелила (загубила) делото и всички други релевантни процесуални елементи, предвидени в националното право.
116.
Макар на теория да е правилно твърдението, че дори основните правила за достъп до правосъдие може да не се прилагат в случаи на злонамерени спорове (
54
), което може да включва и правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо и фактически да доведе до неговото „неприлагане“, подобни положения наистина са изключения. Въз основа на информацията, представена от запитващата юрисдикция, искането, предмет на настоящото дело, далеч не спада към тази наистина рядка категория.
117.
По изложените съображения предлагам Съдът да отговори на шестия въпрос на запитващата юрисдикция по следния начин:
При прилагането на правилото, предвидено в член 11, параграф 4 от Директива 2011/92, съгласно което разноските не трябва да бъдат възпрепятстващо високи, посочената директива допуска националните юрисдикции да взимат предвид несъстоятелния или злонамерен характер на оспорването, за което това правило се прилага.
6.
По седмия въпрос
118.
Със седмия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали Конвенцията допуска национално право да изисква наличие на причинно-следствена връзка между твърдяното незаконосъобразно действие или решение и увреждането на околната среда като условие за прилагането на правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо.
119.
Според мен националното законодателство изисква причинно-следствена връзка по отношение на разноските, свързани с оспорвания, които по принцип не попадат в обхвата на член 11, параграф 1 от Директивата (раздели 3 и 4 от Закона от 2011 г. за околната среда). Освен това запитващата юрисдикция е установила, че тези разпоредби от националното право не се прилагат към настоящото дело.
120.
Ето защо ми е трудно да разбера как въпросът, зададен от националната юрисдикция, е релевантен в контекста на настоящото дело. Следователно според мен следва да се приеме, че седмият въпрос на запитващата юрисдикция или е извън обхвата на правото на Съюза, или е чисто хипотетичен и поради това трябва да бъде отхвърлен като недопустим.
121.
По изложените съображения предлагам Съдът да отхвърли седмия въпрос на запитващата юрисдикция като недопустим.
Б. Релевантност на Орхуската конвенция — въпроси 4 и 5
122.
С четвъртия и петия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи какво е потенциалното влияние на член 9, параграф 3 от Конвенцията върху националното законодателство, било то директно (директен ефект на тази разпоредба) или индиректно (чрез подходящо тълкуване).
123.
В съдебното заседание подробно, но без определен резултат беше обсъден въпросът дали с оглед на фактите по настоящото дело и относимото ирландско законодателство приложим в случая не е член 9, параграф 2, а по-скоро член 9, параграф 3.
124.
Разбирам, че от гледна точка на националното право въпросът коя от тези разпоредби от Конвенцията е приложима, е от значение за определянето на конкретните приложими към настоящото дело национални правила за възстановяване на разноски. Въпреки това задача на националната юрисдикция е да извърши тълкуване и анализ на националното право и фактите, за да ги квалифицира в съответствие с релевантната разпоредба на Конвенцията.
125.
Дори ако се изходи от предположението, че именно член 9, параграф 3 от Конвенцията е приложим към делото, с което е сезирана националната юрисдикция, от гледна точка на правото на Съюза отговори на въпросите на запитващата юрисдикция вече са дадени с Директивата, с която релевантните разпоредби на Орхуската конвенция се прилагат в правото на Съюза. Допълнителното (самостоятелно или не) прилагане на член 9, параграф 3 в тази връзка не би имало голямо значение, а може би дори никакво.
126.
Признавам, че дълго може да се обсъжда в каква степен правото на Съюза транспонира член 9, параграф 3 от Конвенцията, като се има предвид че в декларацията си, която е направил по отношение на Конвенцията, е заявил, че няма да го имплементира (
55
), и като се има предвид че в член 11 от Директива не е включен текст с такова съдържание (
56
).
127.
Все пак независимо от резултата от това обсъждане, доколкото дадено оспорване попада в обхвата на член 11, параграф 1 от Директивата, при всички случаи за него се прилага правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо, съдържащо се в член 11, параграф 4 от тази директива.
128.
По изложените съображения в отговор на втория въпрос на запитващата юрисдикция не считам, че дадено оспорване може да се раздели на отделни елементи по предложения начин. Оспорването или попада в обхвата на член 11, параграф 1 от Директивата и за него се прилага правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо в неговата цялост, или не. Цялото съдържание на акта за преюдициално запитване по главното производство подкрепя този извод.
129.
Предвид това не е необходимо да се отговаря на четвъртия и петия въпрос на запитващата юрисдикция.
V. Заключение
130.
Предвид горните съображения предлагам на Съда да отговори на въпросите, отправени от High Court (Ирландия) по следния начин:
„(1)
Когато в националното право законодателят не е определил изрично и окончателно на кой етап от производството може да се оспори решение и съдът разрешава този въпрос за всеки конкретен случай поотделно в съответствие с правилата на общото право (common-law), предвиденото в член 11, параграф 4 от Директива 2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда право на процедура, която „да не бъде възпрепятстващо скъпа“, е приложимо за производство пред националния съд, в рамките на което се установява дали въпросното оспорване е предявено на правилния етап.
(2)
Изискването дадена процедура да „не бъде възпрепятстващо скъпа“ съгласно член 11, параграф 4 от Директива 2011/92 се отнася за всички мотиви, основания и доводи, свързани с материалноправни или процесуални нарушения на тази директива или други правни актове на Съюза, представени в контекста на оспорване на решение, действие или бездействие, предмет на разпоредбите на тази директива за участие на обществеността. В случаите, в които подобно оспорване включва мотиви, основания или доводи за твърдяно нарушение както на правото на Съюза, така и на националното право, изискването процедурата да „не бъде възпрепятстващо скъпа“ съгласно член 11, параграф 4 от посочената директива следва да се прилага общо за оспорването и резултата от делото като цяло.
(3)
Изразът „решения, действия или бездействия“, съдържащ се в член 11, параграф 1 от Директива 2011/92 може да включва административните решения, които са приети в рамките на разглеждане на искане на разрешение за осъществяване и които сами по себе си не установяват окончателно права на страните.
(4)
Предвид отговорите на първите два въпроса на запитващата юрисдикция не е необходимо да се отговаря на четвъртия въпрос.
(5)
Предвид отговорите на първите два въпроса на запитващата юрисдикция не е необходимо да се отговаря на петия въпрос.
(6)
При прилагането на правилото, предвидено в член 11, параграф 4 от Директива 2011/92, съгласно което разноските не трябва да бъдат възпрепятстващо високи, посочената директива допуска националните юрисдикции да взимат предвид несъстоятелния или злонамерен характер на оспорването, за което това правило се прилага.
(7)
Седмият въпрос на запитващата юрисдикция е недопустим“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: английски.
(
2
)	Директива 2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (ОВ L 26, 2012 г., стр. 1).
(
3
)	Конвенцията на ИКЕ на ООН за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземане на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда е подписана в Орхус на 25 юни 1998 г.
(
4
)	Решение на Съвета от 17 февруари 2005 година за сключване от името на Европейската общност на Конвенцията за достъп до информация, участие на обществеността в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по екологични въпроси (ОВ L 124, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 201).
(
5
)	Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 17 април 2013 година относно указания за трансевропейската енергийна инфраструктура и за отмяна на Решение № 1364/2006/ЕО, както и за изменение на регламенти (ЕО) № 713/2009 и (ЕО) № 714/2009 и (ЕО) № 715/2009 (ОВ L 115, 2013 г., стр. 39).
(
6
)	Закон от 2000 г. за устройството на територията и развитието — закон за преразглеждане и консолидиране на закона за устройството на територията и развитието чрез отмяна и повторно въвеждане с изменения на местни закони от 1963—1999 г. (устройство на територията и развитие); за осигуряване в интерес на общото благо на подходящо устройство на територията и устойчиво развитие, включително осигуряването на жилища; уреждане на разрешения за осъществяване на събития и контрол на увеселителни паркове; за изменение на Закона за агенцията за защита на околната среда от 1992 г., Закона за пътищата от 1993 г., Закона за управление на отпадъците от 1996 г. и някои други нормативни актове; и за уреждане на свързани въпроси, 28 август 2000 г., № 30 от 2000 г.
(
7
)	Директива на Съвета от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (ОВ L 175, 1985 г., стр. 40; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 1, стр. 174). Вж. точка 31 по-долу.
(
8
)	Закон от 2011 г. за околната среда (Други разпоредби): закон за изменение и допълнение на Закона за замърсяването на въздуха от 1987 г.; Закона за Агенцията за защита на околната среда от 1992 г.; Закона за управление на отпадъците от 1996 г.; и Закона за свобода на информацията от 1997 г.; за уреждане на съдебните разноски за определени производства: за прилагане на определени членове на Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, съставена в Орхус, Дания на 25 юни 1998 г., и за прилагане на Конвенцията; за изменение на Закона от 2000 г. за устройството на територията и развитието; Закона от 1998 г. за местното управление; Закона от 2001 г. за местното управление и Закона от 2003 г. за официалните езици.; и за уреждане на свързани въпроси.
(
9
)	В решение от 13 февруари 2014 г., Комисия/Обединено кралство (C‑530/11, EU:C:2014:67), и по-специално в частност в точки 64 и 66 от него Съдът разглежда транспонирането на правилото, че съдебното производство не трябва да бъде възпрепятстващо скъпо, във връзка със спор относно съдебни разноски. Вж. също решение от 11 април 2013 г., Edwards и Pallikaropoulos (C‑260/11, EU:C:2013:221, т. 27), в което се приема, че правилото се отнася за всички разноски за участие в производството.
(
10
)	Въведен с член 3 от Директива 2003/35 на Европейския парламент и на Съвета от 26 май 2003 г. (ОВ L 156, 2003 г., стр. 17; Специално издание на български език 2007 г., глава 15, том 10_стр. 8).
(
11
)	Вж. решение от 11 април 2013 г., Edwards и Pallikaropoulos (C‑260/11, EU:C:2013:221, т. 33), за конкретен пример.
(
12
)	Възпрепятстващо скъпото правосъдие противоречи и на принципа на ефективност — до степен, в която може да се разграничи от правото на ефективни правни средства за защита съгласно член 47 от Хартата — тъй като по дефиниция прави упражняването на правата, които страните в процеса черпят от правото на Съюза, „практически невъзможно или изключително трудно“ (решение от 11 април 2013 г., Edwards и Pallikaropoulo (C‑260/11, EU:C:2013:221, т. 33).
(
13
)	Вж. в този смисъл заключението на генералния адвокат Kokott по дело Edwards и Pallikaropoulos (C‑260/11, EU:C:2012:645).
(
14
)	„Двузначно“ в смисъл че може да се счита или че (i) е приложимо правилото съдебното производство да не бъде възпрепятстващо скъпо, или че (ii) няма ограничение колко висок да е размерът на съдебните разноски.
(
15
)	Решение от 11 април 2013 г., Edwards и Pallikaropoulos (C‑260/11, EU:C:2013:221, т. 32).
(
16
)	Решение от 15 октомври 2015 г., Комисия/Германия (C‑137/14, EU:C:2015:683, т. 80).
(
17
)	Решение от 8 ноември 2016 г., Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, т. 58). Вж. също решение от 16 април 2015 г., Gruber (C‑570/13, EU:C:2015:231, т. 39).
(
18
)	Решение от 13 февруари 2014 г., Комисия/Обединено кралство (C‑530/11, EU:C:2014:67, т. 58).
(
19
)	Решение от 11 декември 2003 г., AMOK Verlags (C‑289/02, EU:C:2003:669, т. 30). Вж. също De Baere, G. et Nowak, J. T. The right to „not prohibitively expensive“ judicial proceedings under the Aarhus Convention and the ECJ as an international (environmental) law court: Edwards and Pallikaropoulos. — Common Market Law Review, vol. 53, 2016, р. 1735 et 1736.
(
20
)	В свое известие Комисията посочва също и че разноските за съдебен контрол са потенциална голяма пречка за достъпа, особено при дела в областта на околната среда, и че твърде голямата свобода на преценка може да е в ущърб на предвидимостта на разноските, което е особено важно, когато се плащат високи адвокатски възнаграждения: Съобщение на Комисията, Известие на Комисията относно достъпа до правосъдие по въпросите на околната среда от 28 април 2017 г., C(2017) 2616 окончателен, стр. 51 и 55.
(
21
)	Решение от 13 февруари 2014 г., Комисия/Обединено кралство (C‑530/11, EU:C:2014:67, т. 36).
(
22
)	Решения от 16 юли 2009 г., Комисия/Ирландия (C‑427/07, EU:C:2009:457, т. 54) и от 13 февруари 2014 г., Комисия/Обединено кралство (C‑530/11, EU:C:2014:67, т. 33).
(
23
)	Решения от 16 юли 2009 г., Комисия/Ирландия (C‑427/07, EU:C:2009:457, т. 55), от 11 септември 2014 г., Комисия/Португалия (C‑277/13, EU:C:2014:2208, т. 43) и от 15 октомври 2015 г., Комисия/Германия (C‑137/14, EU:C:2015:683, т. 51).
(
24
)	Може да се добави, че и в постоянната съдебна практика на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) изразът „предвидено в закона“ се тълкува като включващ установената съдебна практика. Вж. като по-нов пример решението на Европейския съд по правата на човека от 11 април 2013 г., Firoz Muneer с/у Белгия (CE:ECHR:2013:0411JUD005600510, §§ 54, 59 и 60).
(
25
)	Решение от 11 април 2013 г., Edwards и Pallikaropoulos (C‑260/11, EU:C:2013:221, т. 27 и 28).
(
26
)	Решение от 11 април 2013 г., Edwards и Pallikaropoulos (C‑260/11, EU:C:2013:221, т. 44).
(
27
)	Вж. по-горе в точки 44—48 от настоящото заключение.
(
28
)	Решение от 11 април 2013 г., Edwards и Pallikaropoulos (C‑260/11, EU:C:2013:221, т. 42).
(
29
)	Както посочват по време на съдебното заседание представителите на Minister и Attorney General, може да се има предвид и идентичността на ответника и дали е налице основание, свързано с нарушаване на правата, гарантирани с Директивата, срещу този ответник. Ще разгледам това възможно тълкуване по-нататък в точки 96—98.
(
30
)	Това е ключовата „разпоредба за участие на обществеността“ в Директивата, макар че разпоредби, които се отнасят конкретно до участието на общността, се съдържат и в редица други членове (например член 7, параграф 3 и член 9, параграфи 1 и 2).
(
31
)	Вж. например решение от 7 ноември 2013 г., Gemeinde Altrip и др. (C‑72/12, EU:C:2013:712, т. 37). Вж. също по аналогия с Директивата за местообитанията (Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (ОВ L 206, 1992 г., стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109) и решение от 8 ноември 2016 г., Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, т. 56). Посочената съдебна практика потвърждава, че член 9, параграф 2 от Конвенцията, включен като член 11, параграф 1 в Директивата, урежда редица въпроси, свързани с процедурата за оценка на въздействието на околната среда.
(
32
)	Решение от 15 октомври 2015 г., Комисия/Германия (C‑137/14, EU:C:2015:683, т. 47 и цитираната съдебна практика) относно действия в защита на обществения интерес. Трябва обаче да се отбележи, че в точки 32 и 33 Съдът посочва, че когато става въпрос за жалби, подадени от частноправни субекти, макар и да са представени основания, държавата членка може да постави законови ограничения за тези основания.
(
33
)	Въпреки това, както бе подчертано в точка 34 по-горе, член 47 от Хартата и принципът на ефективност не допускат предявяването на искания, основани на правото на Съюза, да бъде „възпрепятстващо скъпо“ в смисъл, че да става невъзможно или прекомерно трудно заради разноските.
(
34
)	Вж. по-горе в точка 39 от настоящото заключение.
(
35
)	Вж. решение от 8 ноември 2016 г., Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838), в което Конвенцията е приложена за Директивата за местообитанията.
(
36
)	Вж. по-горе в точки 37—39 от настоящото заключение.
(
37
)	Включително и предвидени с национални разпоредби, оставяйки настрана понякога сложния въпрос как може да се определи кои конкретни национални разпоредби фактически са приети с такава цел.
(
38
)	Като фокусът е изцяло върху обективното действие на такава система и изцяло се игнорират всички хипотетични начини, по които същите правила могат да се използват в случаи на злонамереност, заобикаляне и злоупотреба с такива правила от която и да е страна в производството.
(
39
)	По-горе в точки 40—48.
(
40
)	По-горе в точки 44—48 и 58—60.
(
41
)	„Vor Gericht und auf hoher See ist man in Gottes Hand“.
(
42
)	Вж. по-горе в точки 37—39.
(
43
)	Както се разглежда по-долу в раздел A.5, точки 110—117 от настоящото заключение.
(
44
)	Може отново да се припомни, че ако член 11, параграф 2 от Директивата е бил изрично транспониран, определяйки ясно на какъв етап може да бъде предявено оспорване, оспорващите са могли да бъдат задължени да предявят отделни оспорвания (например по-ранно оспорване срещу Minister (в опит за предотвратяване на постановяването на решение от страна на пристрастен субект) и по-късно оспорване срещу самото решение за устройство на територията — всичко е щяло да зависи от структурата на процедурите за взимане на решение и контрол и което е от решаващо значение, точното транспониране на член 11, параграф 2 от Директивата).
(
45
)	Сравни сравнителните доклади с 20-ия колоквиум на Асоциацията на държавните съвети и върховните административни юрисдикции в Европейския съюз в Rüdiger, R. et Silbermann, E. I. Road planning in Europe — A Case Study. Leipzig, 2006, по-специално стр. 23—32 от общия доклад.
(
46
)	Например белгийските региони имат свое собствено законодателство в областта на устройството на територията. За по-подробна информация относно правото в областта на околната среда в Белгия вж. Delnoy, M. „Implementation of the Aarhus Convention in Belgium: Some Elements“ и Macrory, R., и Westaway, N., „Access to Environmental Justice – A United Kingdom Perspective“ in Pallemaerts, M., (ed) The Aarhus Convention at Ten, Interactions and Tensions between Conventional International Law and EU Environmental Law, Europa Law Publishing, 2011, стр. 341 и сл.
(
47
)	Вж. следните сравнителни доклади: R., Rüdiger et Silbermann, E. I., цит.съч в бележка под линия 45, стр. 34 и 35; Summary Report on the inventory of EU Member States’ measures on access to justice in environmental matters by Milieu Ltd for the Commission’s DG Environment. September 2007, р. 4—6; Darpö, J. Effective Justice? Synthesis report of the study on the Implementation of Articles 9.3 and 9.4 of the Aarhus Convention in the Member States of the European Union (European Commission)“, 2013.10.11/Final, р. 11 et 12. Вж. също Pallemaerts, M. (ed) The Aarhus Convention at Ten, Interactions and Tensions between Conventional International Law and EU Environmental Law. Europa Law Publishing, 2011, р. 322, 343 et 349.
(
48
)	Вж. също решение от 16 февруари 2012 г., Solvay и др. (C‑182/10, EU:C:2012:82, т. 38).
(
49
)	За подобни проблеми, възникващи в различна област на правото — обществените поръчки, вж. решение от 5 април 2017 г., Marina del Mediterráneo и др. (C‑391/15, EU:C:2017:268, т. 26 и 27).
(
50
)	Вж. точки 44—46 от настоящото заключение.
(
51
)	Вж. също по аналогия решение от 5 април 2017 г., Marina del Mediterráneo и др. (C‑391/15, EU:C:2017:268, т. 26—32).
(
52
)	Вж. по-горе в точки 44—48, 58—60 и 89.
(
53
)	Също както и по отношение на точка 58, вж. решение от 11 април 2013 г., Edwards и Pallikaropoulos (C‑260/11, EU:C:2013:221_.т 42).
(
54
)	Решение от 17 юли 1998 г., ITT Promedia/Комисия (T‑111/96, EU:T:1998:183).
(
55
)	Сборник договори на Организацията на обединените нации, Декларации и резерви относно Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда — декларации, формулирани от Европейския съюз след одобряване (достъпен на https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=IND&mtdsg_no=XXVII‑13&chapter= 27&clang=_en#EndDec).
(
56
)	Което от своя страна е възможно да разкрие друго равнище на сложност, което е любопитно, но все пак е извън обхвата на настоящото дело: ако действително бъде предявено оспорване, което попада в обхвата на член 9, параграф 3 от Конвенцията и извън това, което Съюзът би могъл да приложи в своя правен ред, приемайки Директивата, потенциалната приложимост на Конвенцията за тези въпроси в ирландския правен ред не би се ръководила от правото на Съюза, а от ирландските конституционални норми относно правното действие на международните договори в този национален правен ред. При това положение Съдът във всички случаи не би разполагал с компетентност да отговори на двата преюдициални въпроса.