61990CC0358_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. afdelingsformand,
De herrer dommere,
1. Sagsoegeren i naervaerende sag, Compagnia italiana alcool SaS di Mario Mariano & Co., har nedlagt paastand om annullation i medfoer af EOEF-traktatens artikel 173 af to beslutninger fra Kommissionen, hvorved der afslaas at give tilslag i de saerlige licitationer nr. 5/90 og nr. 6/90, der blev indledt ved henholdsvis Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2575/90 (EFT L 243, s. 22) og Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2576/90 (EFT L 243, s. 24). Ifoelge disse forordninger skulle der gennemfoeres salg ved saerlig licitation af vinalkohol, som interventionsorganerne laa inde med, til anvendelse i Faellesskabets braendstofsektor. Det sagsoegende selskab har desuden i medfoer af EOEF-traktatens artikel 178 samt samme traktats artikel 215, stk. 2, paastaaet sig tilkendt erstatning for det tab, det haevder at have lidt som foelge af de anfaegtede beslutninger.
Afsaetningen af alkohol, der er fremstillet ved destillation
2. Det vil af hensyn til en bedre forstaaelse af baggrunden for sagsoegerens paastande vaere noedvendigt at redegoere for faellesskabslovgivers forsoeg paa at loese det problem, som overskudsproduktionen af alkohol har givet anledning til. Ifoelge betragtningerne til forordning (EOEF) nr. 822/87 om den faelles markedsordning for vin (EFT L 84, s. 1) "er vinmarkedet praeget af en situation med store overskud, og denne situation forvaerres yderst hurtigt ...". Det er derfor noedvendigt at traeffe foranstaltninger for at nedbringe Faellesskabets vinkapacitet og absorbere overskuddene. I fortsaettelsen i de samme betragtninger (s. 4) hedder det: "Obligatorisk destillation er den mest effektive foranstaltning til at absorbere overskuddet paa bordvinsmarkedet" og (s. 5) "for at hindre forstyrrelser paa markedet for alkohol og spiritus er det hensigtsmaessigt at fastlaegge regler for afsaetningen af den alkohol, som hidroerer fra destillation, der gennemfoeres som led i interventioner paa vinmarkedet".
3. I overensstemmelse hermed er der i artikel 35 og 36 givet regler for destillation af biprodukter fra vinfremstilling og visse vine. Artikel 37, stk. 1, indeholder foelgende bestemmelse:
"Afsaetningen af de i artikel 35 og 36 omhandlede destillater, som interventionsorganerne ligger inde med, maa ikke forstyrre markederne for alkohol og spiritus i Faellesskabet.
De boer derfor afsaettes i andre sektorer, navnlig med henblik paa anvendelse som braendstof, hver gang der er fare for en saadan forstyrrelse."
Ifoelge artikel 39 i forordning nr. 822/87 skal der foretages obligatorisk destillation af bordvin, "naar markedet for bordvin og vin egnet til fremstilling af bordvin i et produktionsaar udviser en alvorlig uligevaegt". De herved opnaaede destillater opkoebes af interventionsorganerne. I artikel 40, stk. 3, i forordning nr. 822/87 hedder det:
"Produkter, som interventionsorganet har overtaget, eller produkter, der er fremkommet ved forarbejdning heraf, afsaettes paa offentlige auktioner eller ved licitation. Produkterne afsaettes paa saadanne betingelser, at
- alkoholen kan saelges normalt paa markederne til forskellige anvendelsesformaal
- enhver forstyrrelse af markederne for alkohol og spiritus undgaas
- der sikres lige adgang for varerne samt lige behandling af koeberne."
4. De generelle regler for afsaetning af alkohol, der er fremstillet i henhold til de i artikel 35, 36 og 39 i forordning nr. 822/87 omhandlede destillationer, og som interventionsorganerne ligger inde med, findes i Raadets forordning (EOEF) nr. 3877/88 (EFT L 346, s. 7). Faellesskabslovgiver maatte ved fastlaeggelsen af disse regler tage hoejde for to saerlige risici.
5. For det foerste er det normale marked for alkohol og spiritus overordentligt foelsomt og kan forstyrres ved at faa tilfoert alkoholmaengder, der i absolutte tal muligvis forekommer ubetydelige. Ifoelge Kommissionen bringes af de store producenter kun ca. 1 000 hl aarligt paa markedet som drikkevarer. I sammenligning hermed er de oplagrede alkoholmaengder kolossalt store, og udbydelse til salg af en del heraf vil kunne skabe alvorlige forstyrrelser paa det normale marked. Som vi skal se, vedroerer de salg ved licitation, der er omtvistet i naervaerende sag, i alt 4,8 mio. hl.
6. I femte betragtning til forordning nr. 3877/88 peges der derfor paa noedvendigheden af at undgaa forstyrrelser paa markedet for alkohol og spiritus fremstillet i Faellesskabet, jf. artikel 40, stk. 3, i forordning nr. 822/87. I den foelgende betragtning hedder det: "Det boer endvidere undgaas, at denne alkohol skaber yderligere vanskeligheder ... i andre anvendelsessektorer eller ved andre destinationer". I fortsaettelsen i samme betragtning hedder det, at "disse vanskeligheder synes at vaere mindre i braendselssektoren; en privilegeret afsaetningsmulighed boer soeges i denne sektor uden dog at udelukke eventuelle andre salgsmuligheder".
7. Den anden risiko, der maatte haves in mente, skyldtes, at man, da der var tale om meget store maengder alkohol, overvejede at foranstalte dem udtaget fra interventionsorganernes lagre parti for parti. Herved opstod der en risiko for, at aendringer i markedsvilkaarene kunne vaere en anledning for koeberne til ikke at aftage et andet eller efterfoelgende partier.
8. For at afvaerge muligheden herfor har faellesskabslovgiver fastsat en raekke betingelser med henblik paa at sikre, at den alkohol, der er fremstillet ved destillation og afsaettes fra faellesskabslagrene, kun anvendes til saerlige formaal, samt at koeberne aftager hele den maengde, de har givet accept paa.
9. De bestemmelser, der er indfoert ved forordning nr. 3877/88 gaar ud paa, at alkoholen saelges ved licitation, der efter tredje betragtning til denne forordning "har den fordel [frem for salg ved auktion] at give lettere adgang til deltagelse for alle erhvervsdrivende i alkoholsektoren". I denne forordnings artikel 1, stk. 2, hedder det: "Ved licitationsbetingelserne skal der sikres lige behandling af alle interesserede koebere, uanset hvor i Faellesskabet de er etableret". Artikel 1, stk. 4, indeholder imidlertid en bestemmelse om, at: "Kun interesserede koebere, der ved en sikkerhedsstillelse har garanteret, at de vil overholde deres forpligtelser, kan deltage i de i stk. 1 omhandlede licitationer." Desuden kan der for hver licitation i medfoer af forordningens artikel 2 stilles saerlige betingelser "navnlig for at undgaa forstyrrelser paa markedet". Kommissionen kan efter forvaltningskomitéproceduren i artikel 83 i forordning nr. 822/87 "enten give tilslag eller undlade at give tilslag".
10. Gennemfoerelsesbestemmelserne for afsaetning af alkohol, der er fremstillet i henhold til de i artikel 35, 36 og 39 i forordning nr. 822/87 omhandlede destillationer, og som interventionsorganerne ligger inden med, er givet ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1780/89 (EFT L 178, s. 1). Denne forordning er senere blevet aendret, og jeg skal henvise til de relevante aendringsbestemmelser, naar der er tale om anvendelse af dem. Her holder jeg mig foreloebig til den oprindelige udgave af forordningen.
11. Ifoelge artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1780/89 kan afsaetningen ske ved en ordning med loebende licitationer, ved en ordning med almindelige licitationer eller ved en ordning med saerlige licitationer. Ifoelge artikel 1, stk. 2, skal ved licitation forstaas "en opfordring til at afgive bud, hvorefter der gives tilslag til den, der har afgivet det gunstigste bud, naar buddet er i overensstemmelse med denne forordning". I femte betragtning til forordningen siges det, at "da formaalet med licitationen er at opnaa den gunstigste pris, boer der gives tilslag til den bydende, der tilbyder den hoejeste pris, naar Kommissionen beslutter at tage buddene til foelge". I fortsaettelsen i sjette betragtning hedder det imidlertid, at "[der boer] for ikke at paavirke konkurrencen med de produkter, som alkoholen kan erstatte, ... gives Kommissionen mulighed for ikke at tage de modtagne bud til foelge".
12. Denne sag drejer sig om saerlige licitationer, der er reguleret ved bestemmelserne i afsnit III i forordning nr. 1780/89. Efter disse regler, der skal anvendes paa salg af store maengder alkohol, kan det i licitationsbekendtgoerelsen bestemmes, at salget er begraenset til et bestemt anvendelsesformaal eller en bestemt destination, ligesom visse anvendelsesformaal eller destinationer kan udelukkes (jf. artikel 18, stk. 1). Hver bekendtgoerelse om en saerlig licitation skal omfatte to partier, for hvilke der er fastlagt en plan for afhentning. Licitationen skal gaelde prisen for det foerste parti (jf. artikel 18, stk. 2). Prisen for det andet parti er tilslagsprisen for det foerste parti, justeret med en koefficient, som angives i licitationsbekendtgoerelsen (jf. artikel 18, stk. 2, og artikel 27).
13. Bekendtgoerelserne om saerlig licitation skal offentliggoeres i De Europaeiske Faellesskabers Tidende og angive betingelserne for indgivelse af bud, alkoholens endelige anvendelse og/eller destination samt visse forhold, der er anfoert i artikel 20 til forordning nr. 1780/89. Artikel 23, stk. 1, indeholder en bestemmelse om, at Kommissionen efter forvaltningskomitéproceduren:
"inden for de foerste 15 arbejdsdage efter den dato, hvor fristen for indgivelse af bud er udloebet, i betragtning af de indgivne bud [kan] beslutte
- at give tilslag
- at undlade at give tilslag".
Giver Kommissionen tilslag, skal den ifoelge artikel 23, stk. 2, antage det gunstigste bud. Ifoelge artikel 23, stk. 3, skal den skriftligt uden ophold give de bydende underretning om, hvilken stilling der er taget til deres bud. Endvidere skal den give de interventionsorganer, der ligger inde med alkoholen, oplysning herom.
14. En tilslagsmodtager skal inden for de foerste tyve dage efter at have modtaget underretning om, at deres bud er antaget, hos hvert beroert interventionsorgan have udleveret en tilslagserklaering, af hvilken det fremgaar, at deres bud er antaget, og samtidig fremlaegge bevis for, "at der over for hvert af de beroerte interventionsorganer er stillet sikkerhed for korrekt opfyldelse som garanti for, at det andet parti alkohol anvendes til de formaal, der er angivet i licitationsbekendtgoerelsen" (artikel 24).
15. Reglerne for afhentning af alkoholen er fastlagt i artikel 25, 26 og 28 i forordning nr. 1780/89. Efter artikel 26, stk. 1, kan afhentningen af det andet parti alkohol foerst paabegyndes, naar den i artikel 25, stk. 2, omhandlede frist for afhentning af det foerste parti er udloebet. Artikel 26, stk. 2, indeholder foelgende bestemmelse:
"Inden det andet parti afhentes, forelaegger tilslagsmodtageren bevis for, at sikkerheden for korrekt opfyldelse er stillet over for hvert af de beroerte interventionsorganer som garanti for, at det andet parti alkohol anvendes til de formaal, der er angivet i licitationsbekendtgoerelsen."
AEndringerne af forordning nr. 1780/89
16. Forordning nr. 1780/89 blev aendret ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2568/90 (EFT L 243, s. 11). I tredje betragtning til denne forordning anfoeres det, at "visse betingelser vedroerende salg ved saerlig licitation boer aendres med henblik paa at anvende vinalkohol inden for Faellesskabets braendstofsektor for i et vist omfang at sikre, at tilslagsmodtagerne kan faa forsyninger, og for at tage hensyn til de investeringsomkostninger til forarbejdningsvirksomheder, der skal afholdes med henblik paa denne anvendelse, dog uden at forhindre enhver flytning af den alkohol, der udbydes til salg". I femte og sjette betragtning hedder det mere specielt:
"I forbindelse med salg ved saerlig licitation boer det kraeves, at den sikkerhed for korrekt opfyldelse, der skal stilles for at sikre, at den alkohol, der er givet tilslag for, anvendes til det fastsatte formaal, skal vaere mindre end for de andre typer licitation paa grund af mulighederne af overvaagning og kontrol med anvendelsen inden for Faellesskabet; denne sikkerhed for korrekt opfyldelse kan endog erstattes med kontrol foretaget af et selskab til international kontrol, indtil alkoholens endelige anvendelse.
Det boer fastsaettes, at tilslagsmodtageren skal stille en sikkerhed for korrekt afhentning for hvert parti af en saerlig licitation for at sikre, at alkoholen afhentes inden for de fastsatte frister, saaledes at omkostningerne til oplagring af visse former for alkohol reduceres; det er foelgelig noedvendigt at aendre tidsplanen for afhentningen af den alkohol, der er givet tilslag for".
17. Ifoelge artikel 24, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1780/89 som aendret skal tilslagsmodtageren fremlaegge bevis for, at der over for hvert af de beroerte interventionsorganer er stillet sikkerhed for korrekt opfyldelse og for korrekt afhentning. Formaalet med sikkerheden for korrekt opfyldelse er at afgive "garanti for, at den samlede alkohol, for hvilken der er givet licitationstilslag, anvendes til det formaal, der er angivet i licitationsbekendtgoerelsen, medmindre Kommissionen efter fremgangsmaaden i artikel 83 i forordning nr. 822/87 beslutter at erstatte denne sikkerhed med en forpligtelse for tilslagsmodtageren til at underkaste sig kontrol af et selskab til international kontrol ...". Sikkerheden for korrekt afhentning har til formaal at afgive "garanti for, at alkoholen fra det foerste parti afhentes inden for de i artikel 25 fastsatte frister".
18. I henhold til artikel 26 i forordning nr. 1780/89 som aendret kan afhentningen af det andet parti alkohol foerst paabegyndes, naar afhentningen af alkoholen fra det foerste parti fra hvert beroert interventionsorgans lagre er fuldstaendig afsluttet, jf. artikel 26, stk. 1. Tilslagsmodtageren skal foer afhentning af det andet parti forelaegge bevis for, at sikkerheden for korrekt afhentning er stillet over for det beroerte interventionsorgan som garanti for, at det andet parti alkohol afhentes inden for de i artikel 26, stk. 3, fastsatte frister; jf. artikel 26, stk. 2.
19. Kommissionen har fremhaevet, at de aendringer, der er gennemfoert ved forordning nr. 2568/90, har bevirket baade en smidiggoerelse og en styrkelse af den ordning for sikkerhedsstillelse, der var blevet indfoert ved forordning nr. 1780/89. Dels er der for hvert parti blevet givet regler om en saerlig sikkerhed for fysisk afhentning af alkoholen inden for de fastsatte frister og sikkerheden for god opfyldelse er blevet udvidet, saaledes at den daekker hele kontraktens loebetid og ikke laengere anvendes parti for parti. Paa den anden side er Kommissionen blevet bemyndiget til i stedet for sikkerheden for god opfyldelse at lade tilslagsmodtageren vaere forpligtet til at underkaste sig kontrol af et selskab til international kontrol. Det skal bemaerkes, at de grunde, der i betragtningerne til forordning nr. 2568/90 er anfoert for aendringen af ordningen for sikkerhedsstillelse, udtrykkeligt har fundet sagsoegerens tilslutning.
Faktiske omstaendigheder
20. Ifoelge Kommissionen kan alkohol, der opnaas ved destillering af vin, anvendes paa flere forskellige maader, bl.a. til produktion af farmakologiske produkter og drikkevarer. Den kan desuden anvendes i en raekke kemiske produkter og forskellige industriprodukter, f.eks. maling, rengoeringsmidler, pesticider og gaer. Vinalkohol kan desuden anvendes i braendstofsektoren, hvor den kan benyttes paa tre forskellige maader.
21. For det foerste kan den benyttes i stedet for benzin. For tiden er der ikke noget stoerre marked for anvendelsen af alkohol i stedet for benzin i Faellesskabet, i modsaetning til, hvad der er tilfaeldet i visse tredjelande, navnlig Brasilien. For det andet kan alkohol fremstillet af vin anvendes paa den maade, at det iblandes benzin. Saaledes anvendt kan den udgoere mellem 5 og 10% af det faerdige produkt. Kommissionen har oplyst, at Faellesskabet eksporterer alkohol til Brasilien til anvendelse som naevnt og forsoeger at udvikle handelen med Caribien, der indfoerer alkohol fra Faellesskabet med henblik paa forarbejdning til ethylalkohol. Det produkt, der opnaas herved, blandes tilsyneladende med benzin og saelges i De Forenede Stater under varebetegnelsen "gasohol".
22. Naar alkohol, der skal blandes med benzin, eksporteres fra Faellesskabet, gennemfoeres kontrollen med dens endelige anvendelse ved hjaelp af sikkerhedsstillelse og toldattester. Derimod vanskeliggoeres ifoelge Kommissionen effektiv kontrol i tilfaelde af, at det endelige produkt fremstilles i Faellesskabet derved, at alkoholen iblandes benzinen, foer det endelige produkt bringes paa markedet. Ifoelge Kommissionen er det i saa fald vanskeligt at foere kontrol med, at alkoholen er blevet anvendt til de tilladte formaal. Der bestaar saaledes en risiko for, at alkoholen ulovligt bringes i omsaetning paa markedet for alkoholholdige drikkevarer, hvorved der eventuelt kan opstaa forstyrrelser paa dette marked.
23. For det tredje kan alkoholen ogsaa anvendes i braendstofsektoren som tilsaetningsstof til benzin under varebetegnelsen ETBE. Denne vare kan benyttes i stedet for andre tilsaetningsstoffer som f.eks. MTBE, der er udvundet paa grundlag af methanol. Tilsaetningsstofferne forhandles som en vare for sig, hvilket ifoelge Kommissionen goer fremstillingen af dem lettere at kontrollere og saaledes goer det muligt at faa vished for, at den paagaeldende alkohol ikke bringes i anvendelse til ulovlige formaal.
24. Sagsoegeren goer derimod gaeldende, at risikoen for, at alkoholen anvendes til ulovlige formaal i Faellesskabet, er helt ubetydelig og i al fald langt mindre end uden for Faellesskabet, idet det ifoelge sagsoegeren er umuligt i Faellesskabet at saelge alkohol til anvendelse i drikkevarer uden at raade over ledsagedokumenter, der viser, hvor alkoholen hidroerer fra. Sagsoegeren har endvidere bestridt Kommissionens udtalelse om, at det er vanskeligere at kontrollere anvendelsen af alkoholen, naar den blandes i benzin, end naar den anvendes i produktionen af tilsaetningsstoffer. Herved stoetter sagsoegeren sig paa den omstaendighed, at naar benzin iblandes alkohol, forekommer der ingen kemisk reaktion. Blandingen indeholder altsaa noejagtigt den maengde alkohol, der er blevet tilsat den, og denne maengde kan let kontrolleres. Naar alkoholen anvendes til fremstilling af tilsaetningsstoffet ETBE, sker der derimod en kemisk reaktion, der ifoelge sagsoegeren bevirker, at det er vanskeligt at afgoere, hvor stor en maengde alkohol der er blevet anvendt til fremstillingen af stoffet. Sagsoegeren har gjort gaeldende, at omkostningerne ved forarbejdning af alkohol til tilsaetningsstof til benzin i praksis er for hoeje til for alvor at kunne skabe interesse hos de virksomheder, der overvejer at indkoebe alkohol hos interventionsorganerne.
25. Kommissionen har siden 1986 forsoegt ved saerlig licitation at afsaette store lagre alkohol, der er opnaaet ved destillation, og hvis oplagring permanent giver anledning til finansielle og oplagringstekniske problemer. En foerste raekke licitationer blev gennemfoert i 1986 i henhold til Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1915/86 (EFT L 165, s. 14), efter hvis artikel 8, stk. 4, tilbudsgiverne skulle stille en sikkerhed paa 80 ECU/hl ren alkohol (100% vol.). Denne raekke licitationer foerte ikke til afslutning af kontrakter. I 1989 organiserede Kommissionen tre andre raekker licitationer. Ved denne lejlighed skulle der for hvert parti kun stilles én sikkerhed paa 40 ECU/hl for saavel korrekt opfyldelse og afhentning. Kommissionen gav af forskellige grunde ikke tilslag paa de indkomne bud.
26. Hen imod midten af 1990 blev der truffet forberedelser til endnu en raekke licitationer. Den 5. september 1990 vedtog Kommissionen to forordninger om salg ved saerlig licitation af vinalkohol, som interventionsorganerne laa inde med, til anvendelse i Faellesskabets braendstofsektor. Ved forordning nr. 2575/90 indledtes salg ved saerlig licitation nr. 5/90 af i alt 3 200 000 hl ren alkohol (100% vol.) opdelt i fem partier a 640 000 hl. Det drejede sig om alkohol, som det spanske, franske og italienske interventionsorgan laa inde med. Kommissionens forordning nr. 2576/90 vedroerte gennemfoerelse af salg ved saerlig licitation nr. 6/90 af i alt 1 600 000 hl ren alkohol (100% vol.) opdelt i fem partier a 320 000 hl. Der var tale om alkohol, som det franske og italienske interventionsorgan laa inde med.
27. Den alkohol, der blev udbudt til salg, skulle i begge tilfaelde anvendes som braendstof i Faellesskabet. Enhver forarbejdning af alkoholen med henblik herpaa skulle ske i Faellesskabet. Salgene skulle ske efter bestemmelserne i forordning nr. 1780/89, som aendret ved forordning nr. 2568/90, og sikkerheden for korrekt opfyldelse i henhold til artikel 24, stk. 2, i denne forordning, skulle i begge tilfaelde erstattes med en forpligtelse for tilslagsmodtageren til at underkaste sig kontrol af et selskab til international kontrol. I begge tilfaelde var sidste dato for indgivelse af bud fastsat til den 25. september 1990, kl. 12.00 (belgisk tid). Licitationsbekendtgoerelserne blev offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende den 8. september 1990 (jf. EFT C 224, s. 10 og 15). Tilbudsgiverne skulle stille en sikkerhed for korrekt afhentning paa 40 ECU/hl ren alkohol (100% vol.) for afhentning af den alkohol, der var omfattet af det foerste parti.
28. Sagsoegeren indgav bud under de to saerlige licitationer - nr. 5/90 og nr. 6/90 - foer fristen for indgivelse af bud var udloebet. Selskabets bud i licitation nr. 6/90 blev senere kendt ugyldigt, hvilket jeg skal goere rede for i det foelgende. De to bud blev dog behandlet i realiteten. Skoent sagsoegerens bud i begge tilfaelde var det hoejeste, besluttede Kommissionen i overensstemmelse med den opfattelse, som et stort flertal i Forvaltningskomitéen for Vin havde givet udtryk for, ikke at give tilslag paa de indkomne bud. Den 18. oktober 1990 vedtog Kommissionen de endelige beslutninger herom, og disse blev tilstillet de paagaeldende medlemsstater. Disse beslutninger blev forkyndt for sagsoegeren ved anbefalet brev af 21. november 1990, som det ser ud til, at sagsoegeren modtog den 28. november.
29. Kommissionen besluttede derefter at afholde en anden raekke licitationer vedroerende de samme partier alkohol. Den 26. november 1990 vedtog den forordning (EOEF) nr. 3389/90 og forordning (EOEF) nr. 3390/90 (EFT L 327, s. 19 og 21) om salg ved saerlig licitation nr. 7/90 og nr. 8/90. Ogsaa her var der tale om, at den udbudte alkohol skulle anvendes som braendstof i Faellesskabet og al forarbejdningsvirksomhed i forbindelse med denne anvendelse skulle ske dér. Bekendtgoerelserne om salg ved saerlig licitation nr. 7/90 og nr. 8/90 blev offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende den 27. november 1990 (jf. EFT C 296, s. 5 og 10).
30. Den 26. november 1990 vedtog Kommissionen desuden forordning (EOEF) nr. 3391/90 (EFT L 327, s. 23), hvorved forordning nr. 1780/89 endnu en gang blev aendret. De nye regler heri havde bl.a. til foelge, at sikkerhedsordningen blev aendret. Foerste betragtning til forordningen lyder saaledes:
"Ved salg af alkohol ved saerlig licitation boer det med henblik paa en forenkling af ordningen med foreskrevne sikkerhedsstillelser kraeves, at der stilles en enkelt sikkerhed for korrekt opfyldelse af forpligtelserne, som skal sikre saavel afhentningen af den alkohol, der er givet tilslag for, som dens anvendelse til de foreskrevne formaal, bl.a. inden for braendstofsektoren i Faellesskabet, og som frigives efterhaanden som tilslagsmodtageren fremlaegger bevis for anvendelsen til de foreskrevne formaal."
31. I overensstemmelse med denne maalsaetning er ved forordning nr. 3391/90 bl.a. artikel 24 og 26 i forordning nr. 1780/89 blevet aendret. Som man vil huske, var disse bestemmelser tidligere blevet aendret ved forordning nr. 2568/90, selv om der ikke i praeamblen til forordning nr. 3391/90 siges noget herom. Ifoelge artikel 24, stk. 2, som aendret, kunne sikkerheden for korrekt opfyldelse, som tilbudsgiveren skulle stille over for det paagaeldende interventionsorgan, ikke laengere erstattes af en forpligtelse for tilbudsgiveren til at underkaste sig kontrol ved et selskab til international kontrol, hvilket var en adgang, der var aabnet op for ved forordning nr. 2568/90. Omvendt er tilslagsmodtageren efter artikel 26, som aendret, ikke laengere forpligtet til at stille sikkerhed for korrekt afhentning over for det paagaeldende interventionsorgan. Ved forordning nr. 3391/90 blev der ogsaa indfoert aendringer i forordning nr. 1780/89 med henblik paa at goere det muligt at fastsaette de priser, der skal betales for den alkohol, der er givet tilslag for, "paa en saadan maade, at de i hoejere grad foelger udsvingene i braendstofpriserne paa de internationale markeder" (anden betragtning).
32. I begge bekendtgoerelser om saerlig licitation nr. 7/90 og nr. 8/90 udtales det (i tredje afsnit i indledningen), at de bydende bl.a. skulle overholde bestemmelserne i forordning nr. 1780/89, som aendret senest ved forordning nr. 3391/90. Sagsoegeren har imidlertid fremhaevet, at forordning nr. 3389/90 og nr. 3390/90 om salg ved saerlig licitation begge (i foerste betragtning) indeholdt en udtalelse om, at forordning nr. 1780/89 senest var blevet aendret ved forordning nr. 2568/90. Kommissionen har anfoert, at henvisningen til sidstnaevnte forordning var en fejl, og at samtlige tilbudsgivere gik ud fra, at salgene ved saerlig licitation nr. 7/90 og nr. 8/90 var undergivet de aendringer af ordningen for sikkerhedsstillelse, der var blevet indfoert ved forordning nr. 3391/90. Denne uoverensstemmelse har efter min mening ingen betydning.
33. En bydende skulle ved saerlig licitation nr. 7/90 og nr. 8/90 stille en sikkerhed for korrekt opfyldelse paa 90 ECU/hl ren alkohol (100% vol.) for den samlede licitationsmaengde. Det sagsoegende selskab har anfoert, at det ikke var i stand til at stille en sikkerhed af denne stoerrelse, og derfor ikke indgav bud ved disse saerlige licitationer.
Sagens stridsspoergsmaal
34. Foer jeg gaar i gang med at behandle realiteten i parternes paastande, skal jeg indledningsvis se paa to spoergsmaal. For det foerste fremgaar det af sagsoegerens paastand, at den vedroerer annullation af Kommissionens beslutninger af 18. oktober 1990 om ikke at give tilslag paa de bud, som blev indgivet i forbindelse med de saerlige licitationer nr. 5/90 og nr. 6/90, og saaledes synes Kommissionen at have forstaaet paastanden. Selv om disse beslutninger ikke var rettet til det sagsoegende selskab, beroerer de det klart nok umiddelbart og individuelt, saaledes at betingelserne ifoelge traktatens artikel 173 er opfyldt, og Kommissionen har ikke fremfoert afvisningsindsigelser.
35. Det sagsoegende selskab har imidlertid i replikken ladet forstaa, at soegsmaalet reelt blev anlagt til anfaegtelse af de skrivelser, som Kommissionen tilstillede det den 21. november 1990, og som efter dets opfattelse udgjorde beslutninger, som var rettet til det. Saafremt disse skrivelser var soegsmaalets egentlige genstand, skal det efter min mening afvises, for de udgoer blot en meddelelse til sagsoegeren af, hvad de allerede vedtagne beslutninger indeholdt. Disse skrivelser affoedte ikke i sig selv retsvirkninger for sagsoegeren og kunne saaledes ikke anfaegtes i medfoer af traktatens artikel 173.
36. Imidlertid kan paastanden afgjort fortolkes saaledes, at den gaelder Kommissionens beslutninger af 18. oktober 1990, og saaledes har Kommissionen forstaaet den, og jeg er derfor af den opfattelse, at den skal forstaas paa denne maade. Derfor kan soegsmaalet utvivlsomt antages til realitetsbehandling.
37. For det andet har Kommissionen i sit svarskrift anfoert, at sagsoegerens bud i forbindelse med saerlig licitation nr. 6/90 ikke var gyldigt, idet det ikke var ledsaget af bevis for, at der var stillet sikkerhed over for et af interventionsorganerne i overensstemmelse med licitationsbekendtgoerelsen. Sagsoegeren har i replikken anerkendt Kommissionens argumentation og frafaldet sin paastand for saa vidt angaar beslutningen vedroerende saerlig licitation nr. 6/90. Domstolen skal saaledes alene tage stilling til lovligheden af beslutningen vedroerende saerlig licitation nr. 5/90 og foelgerne af en eventuel annullation af denne beslutning.
38. Reelt gaar sagsoegerens opfattelse ud paa, at Kommissionen var forpligtet til at give den hoejest bydende tilslag i forbindelse med saerlig licitation nr. 5/90. Selskabet har herved anfoert, at grunden til, at Kommissionen undlod det, var dens oenske om at afslutte kontrakt med et andet selskab. Ifoelge det sagsoegende selskab undlod Kommissionen derfor at give det tilslag paa dets bud, hvorefter den fastsatte betingelser, som det sagsoegende selskab ikke kunne opfylde, og som saaledes forhindrede det i at indgive bud i forbindelse med saerlig licitation nr. 7/90. Sagsoegeren har anfoert, at Kommissionen, efter at licitationsbetingelserne er blevet fastsat, er forpligtet til at tildele den hoejest bydende, der opfylder disse betingelser, kontrakten. Sagsoegeren goer desuden gaeldende, at Kommissionens retsstridige undladelse af at give tilslag paa den hoejest bydendes bud i forbindelse med licitation nr. 5/90 er ensbetydende med, at den ikke lovligt kunne foranstalte en anden raekke licitationer vedroerende det samme parti alkohol. Efter sagsoegerens opfattelse er afholdelsen af saerlig licitation nr. 7/90 derfor ogsaa retsstridig.
39. Sagsoegeren har til Domstolen indgivet en begaering om foreloebige forholdsregler i form af udsaettelse af anvendelsen af forordningerne om salg ved saerlig licitation nr. 7/90 og nr. 8/90, indtil Domstolen har truffet afgoerelse i hovedsagen. Domstolens praesident afslog ved kendelse af 19. december 1990 at tage denne begaering til foelge.
40. Kommissionen har vedroerende realiteten anfoert, at den traf de foranstaltninger, den rimeligvis ansaa for fornoedne paa baggrund af forholdene paa de paagaeldende markeder. Den har anfoert, at den under visse omstaendigheder har ret til ikke at give tilslag paa de indgivne bud, selv om de i licitationsbekendtgoerelserne fastsatte betingelser er opfyldt. Den har herved henvist til, at den undertiden er noedt til at udvise et overmaal af forsigtighed. Den har anfoert, at det i det foreliggende tilfaelde var objektivt velbegrundet at undlade at give tilslag paa buddene i forbindelse med saerlig licitation nr. 5/90 og at opstille strengere betingelser for den saerlige licitation nr. 7/90.
41. Det sagsoegende selskab er et joint venture med selskabet Palfin SpA, der er hjemmehoerende i Napoli, Italien, og som har aktiemajoriteten i Palma-koncernen, og med selskabet Distilleria del Salento SpA, Gallipoli, Italien, hvilket selskab kontrolleres af Marrone-koncernen, som aktionaerer. Selskaber inden for de to koncerner driver virksomhed i alkoholsektoren og deltager jaevnligt, undertiden med et godt resultat, i licitationer vedroerende salg af alkohol fra Faellesskabets interventionslagre. Det sagsoegende selskab blev stiftet, fordi hverken Palma-koncernen eller Marrone-koncernen havde tilstraekkelige ressourcer til uafhaengigt at deltage i de store specielle licitationssalg, der er genstand for den i sagen omhandlede foranstaltning. Det sagsoegende selskab har afsluttet aftale med det amerikanske selskab Tropicana Investments, der er hjemmehoerende i Irving, Texas, om at yde dette sidste bistand ved forarbejdningen og omsaetningen af den i sagen omhandlede alkohol.
42. Det sagsoegende selskab anfoerer, at det i loebet af 1990 blev bekendt med, at Kommissionen havde afsluttet aftale med Union Carbide, der er et stort selskab i den kemiske sektor, hvorefter Union Carbide skulle bygge en fabrik til forarbejdning af alkoholen med henblik paa dennes anvendelse i braendstofsektoren, saafremt Kommissionen gik ind paa med eneret at levere al den alkohol, der blev solgt fra interventionslagrene med henblik paa en anvendelse som naevnt i et tidsrum af fem aar. Ifoelge sagsoegeren var det med henblik paa gennemfoerelsen af denne aftale, at salgene ved saerlig licitation nr. 5/90 og nr. 6/90 blev foranstaltet. Sagsoegeren goer faktisk gaeldende, at den tjenestemand i Kommissionen, under hvem sagen henhoerte, efter indgivelsen af dets tilbud, meddelte det, at disse salg ved saerlig licitation var blevet foranstaltet specielt med henblik paa ivaerksaettelse af aftalen med Union Carbide.
43. Ifoelge det sagsoegende selskab forventede Kommissionen, at Union Carbide' s bud ville vaere de hoejeste, og den blev noget perpleks, da det viste sig, at de hoejeste bud kom fra det sagsoegende selskab. Ifoelge dette var Kommissionen alt andet end interesseret i at tildele det kontrakterne. Derfor begav i slutningen af september 1990 en direktoer i det sagsoegende selskab sig til Bruxelles for at give Kommissionen yderligere oplysninger om selskabet og rydde den tvivl med hensyn til selskabets oekonomiske forhold, som kunne vaere opstaaet inden for Kommissionen, af vejen. Til trods for det sagsoegende selskabs bestraebelser besluttede Kommissionen, at den ikke ville give tilslag paa de indgivne bud, og indledte i stedet for en ny raekke licitationer, for hvilke betingelserne om sikkerhedsstillelse var strengere. Det sagsoegende selskab har gjort gaeldende, at formaalet med disse aendrede betingelser for sikkerhedsstillelse var at goere det vanskeligere for smaa selskaber som det selv at indgive bud, saaledes at mulighederne blev bedre for store selskaber som Union Carbide.
44. Sagsoegeren har gjort gaeldende, at Kommissionens beslutning af 18. oktober 1990 er ulovlig af to grunde. Det goeres for det foerste gaeldende, at Kommissionen har handlet i strid med bestemmelserne i forordning nr. 822/87 og nr. 3877/88 og navnlig de bestemmelser heri, hvorefter der skal sikres lige adgang for varerne og lige behandling af eventuelle koebere (jf. artikel 40, stk. 3, i forordning nr. 822/87, og artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 3877/88). Ifoelge det sagsoegende selskab kan Kommissionens holdning kun forklares med dens oenske om at hindre mindre selskaber som sagsoegerens i at faa adgang til de omhandlede alkoholpartier. Sagsoegeren har for det andet gjort gaeldende, at den anfaegtede beslutnings begrundelse ikke kan opfylde betingelserne ifoelge traktatens artikel 190.
45. Kommissionen har i sin imoedegaaelse heraf fremhaevet, at den ikke efter bestemmelserne om salg af alkohol, der er fremstillet ved destillation, er forpligtet til at afslutte kontrakt i forbindelse med afholdelsen af saerlige licitationer. Den har gjort gaeldende, at salgene ved saerlig licitation nr. 5/90 og nr. 6/90 under alle omstaendigheder faktisk havde til formaal at tiltraekke andre tilbudsgivere, der havde planer om at fremstille tilsaetningsstoffer, idet de betingelser, der gjaldt for disse bud, gjorde det lettere for den handlede at traenge ind paa markedet ved i praksis at give sikkerhed for en korrekt opfyldelse. Det er, som jeg har redegjort for, Kommissionens opfattelse, at anvendelsen af alkohol som tilsaetningsstof i benzin er lettere at kontrollere end dens anvendelse ved blanding med benzin. Kommissionen har desuden anfoert, at de virksomheder, der har gennemfoert store investeringer i et nyt fabriksanlaeg, foer de faar en kontrakt ved licitation, oekonomisk er staerkt tilskyndet til at aftage den omhandlede alkoholmaengde i dens helhed, selv om priserne paa braendstoffet senere falder.
46. Kommissionen har desuden anfoert, at de omstaendigheder, hvorunder beslutningerne om at foranstalte salg ved saerlig licitation nr. 5/90 og nr. 6/90 skulle traeffes, blev aendret ved udloesningen af Golf-krisen. Ifoelge Kommissionen foerte den heraf affoedte usikkerhed med hensyn til olielagrene til overordentlig ustabile braendstofpriser, og der bestod en reel risiko for, at der kunne indtraeffe en stor prisstigning. Ifoelge Kommissionen blev derfor braendstoffer fremstillet paa grundlag af alkohol meget lettere at omsaette som substitutionsvarer. Det var derfor Kommissionens opfattelse, at priserne paa braendstoffer, der kunne fungere som substitutionsvarer, i al fald paa kort sigt kunne fortsaette med at stige, og at en ny raekke licitationer ville kunne foere til, at de indgivne bud blev hoejere.
47. Dog mente Kommissionen, at der paa laengere sigt var en risiko for et prisfald, navnlig naar olie fra Irak og Kuwait igen kom paa markedet. Tilbudsgiverne ville da blive stillet over for en faldende fortjenstmargen og ville vaere fristet til ikke at aftage hele den paagaeldende maengde eller til ulovligt at bringe alkoholen i omsaetning paa andre markeder. Kommissionen anfoerer, at dette var grundene til, at den ikke besluttede at give tilslag i forbindelse med saerlig licitation nr. 5/90 og nr. 6/90 og at indlede en ny raekke licitationer, idet den i mellemtiden foretog visse aendringer i ordningen for sikkerhedsstillelse paa baggrund af den ustabilitet, Golf-krisen havde skabt.
48. Sagsoegeren har fremhaevet, at de forhaabninger, Kommissionen gjorde sig om, at priserne under en ny raekke licitationer ville blive hoejere, har vist sig grundloese. Det hoejeste bud under den saerlige licitation nr. 5/90, paa 4,52 ECU/hl kom fra sagsoegeren. Tilslagsmodtageren ved salg ved saerlig licitation nr. 7/90 boed kun 3 ECU/hl. Det sagsoegende selskab har tilfoejet, at Golf-krisen ikke paa nogen maade kan have spillet en rolle for Kommissionens fremgangsmaade, idet krisen allerede var begyndt, da bekendtgoerelse om salg ved licitation nr. 5/90 blev offentliggjort og allerede havde varet nogen tid, da den anfaegtede beslutning blev vedtaget. Det har desuden gjort gaeldende, at Kommissionen var villig til at acceptere bud paa 3 ECU/hl i januar 1991, da Golf-krigen netop var startet, og at klimaet mildt sagt var langt mere usikkert end i oktober aaret foer. Under alle omstaendigheder kunne det ifoelge sagsoegeren ikke rimeligvis forventes, at enhver mulig virkning paa kort sigt for braendstofpriserne som foelge af begivenheder i Golfen fik afgoerende betydning for buddenes niveau, idet varigheden af den af bekendtgoerelse om saerlig licitation nr. 5/90 omhandlede kontrakt var paa fem aar, dvs. temmelig lang.
49. Kommissionen har fremhaevet, at den med god grund kunne tage hensyn til faktorer, der ikke specielt var anfoert i licitationsbetingelserne, herunder navnlig til aendringer af markedsforholdene. Den har betonet den omstaendighed, at den rimeligvis kunne goere sig haab om, at der ved en ny raekke licitationer fremkom bedre bud, og at den ikke var i stand til at forudsige begivenhedernes fremtidige gang og navnlig ikke den omstaendighed, at de olieeksporterende lande ville vaere i stand til at udligne det underskud paa markedet, der opstod som foelge af, at der ikke laengere blev leveret olie fra Irak og Kuwait. Kommissionen har fremhaevet, at selv om det bud, som til sidst blev accepteret, laa under sagsoegerens bud i forbindelse med saerlig licitation nr. 5/90, var dette bud under alle omstaendigheder undergivet strengere betingelser for sikkerhedsstillelse og en mere praecis ordning om automatisk forhoejelse af priserne.
50. Kommissionen har tilfoejet, at den ikke var sikker paa, at der kunne sluttes aftale i forbindelse med saerlig licitation nr. 5/90, uden at det sagsoegende selskab kom ud i en risiko, for dette var blevet stiftet specielt med henblik paa indgivelse af bud i forbindelse med de saerlige licitationer nr. 5/90 og nr. 6/90. Det sagsoegende selskabs finansielle ressourcer kunne ifoelge Kommissionen med de meget store alkoholmaengder, der var tale om, vise sig at vaere utilstraekkelige, i betragtning af selskabets aktionaerers begraensede ansvar i tilfaelde af, at kontrakten ikke blev korrekt opfyldt. Den nye investering, det sagsoegende selskab havde planer om, blev anset for beskeden, og det niveau, paa hvilket selskabet hensigtsmaessigt ville kunne traekke sig ud af markedet, ville have ligget lavere, end tilfaeldet var for en nytilkommen, der havde gennemfoert en stoerre investering. Kommissionen har betonet, at det produkt, sagsoegeren tilboed, ville have vaeret vanskeligt at kontrollere, og har henvist til, at et stort flertal i Forvaltningskomitéen for Vin delte dens opfattelse.
Kommissionens ansvar
51. Foer jeg gaar ind i en undersoegelse af denne argumentation, maa efter min mening visse faktiske forhold saerligt fremdrages. For det foerste har sagsoegeren i replikken anfoert - selv om selskabet haevder, at de saerlige licitationer nr. 5/90 og nr. 6/90 blev indledt for at goere det muligt at saelge de omhandlede maengder alkohol til Union Carbide - at dette selskab faktisk ikke indgav noget gyldigt bud ved den ene eller den anden af disse licitationer. Dette forhold skal jeg vende tilbage til i det foelgende. For det andet indgav virksomheder baade fra Palma-koncernen og Marrone-koncernen bud i forbindelse med licitation nr. 8/90, og kontrakten blev faktisk tilkendt en virksomhed inden for foerstnaevnte koncern. Dette giver grundlag for at antage, at Kommissionen ikke havde saerlige indvendinger mod at tildele den ene eller den anden koncern kontrakter paa passende vilkaar.
52. Kommissionen gaar videre med udtalelsen om, at den omstaendighed, at begge koncerner indgav bud i forbindelse med licitation nr. 8/90 viser, at de kunne have indgivet et faelles bud i forbindelse med licitation nr. 7/90, der vedroerte det dobbelte af alkoholmaengden. Imidlertid har sagsoegeren forklaret, at selskaberne inden for Palma-koncernen og Marrone-koncernen kun kunne optraede som tilbudsgivere i forbindelse med den saerlige licitation nr. 8/90 ved at traeffe aftale med deres kautionister med henblik paa at stille sikkerhed for korrekt opfyldelse af deres respektive forpligtelser. Kautionisternes samlede forpligtelser har saaledes ikke paa noget tidspunkt ligget over graenserne i forbindelse med saerlig licitation nr. 8/90. Det maa derfor i overensstemmelse med det af sagsoegeren anfoerte accepteres, at ingen af de to koncerner var i stand til at opnaa den kaution, der var noedvendig for at deltage i licitation nr. 7/90.
53. Afgoerende bliver derfor, om sagsoegeren efter forskriftsmaessigt at have indgivet det hoejeste bud i forbindelse med saerlig licitation nr. 5/90 havde ret til at faa tildelt kontrakten, eller om Kommissionen paa baggrund af samtlige foreliggende forhold kunne undlade at give tilslag og ivaerksaette en ny licitation paa strengere betingelser. Besvarelsen af dette spoergsmaal maa i foerste raekke udledes af de bestemmelser om salg af alkohol, fremstillet ved destillation, der findes i forordning nr. 822/87.
54. Kommissionens foerste forpligtelse, der er anfoert i betragtningerne til forordning nr. 3877/88, er at soerge for, at der ikke opstaar forstyrrelser paa markedet for alkohol og spiritus fremstillet i Faellesskabet. Subsidiaert paahviler der Kommissionen en forpligtelse til at undgaa, at der skabes vanskeligheder i andre sektorer, hvor alkoholen anvendes. Det er grundene til, at licitationer i henhold til artikel 2 i forordning nr. 3877/88 kan undergives saerlige betingelser "for at undgaa forstyrrelser paa markedet". Noedvendigheden af at undgaa forstyrrelser paa markedet har forrang for den maalsaetning, der gaar ud paa at opnaa den hoejeste pris. Dette fremgaar klart af bestemmelserne i forordning nr. 1780/89, i hvis betragtninger (jf. 11. afsnit ovenfor) det udtales, at det kun er, naar Kommissionen beslutter at tage buddene til foelge, at den boer give tilslag til den bydende, der tilbyder den hoejeste pris.
55. Heraf foelger efter min mening, at Kommissionen kun er forpligtet til at tage buddene til foelge, saafremt den er overbevist om, at der ikke derved vil opstaa forstyrrelser paa markederne, navnlig markederne for alkohol og spiritus, der er fremstillet i Faellesskabet, og at den pris, der tilbydes af den hoejest bydende tilbudsgiver paa det tidspunkt, hvor den traeffer sin beslutning, er den hoejeste pris, som rimeligvis kan forventes. Ingen af disse forpligtelser har vaeret opfyldt i det foreliggende tilfaelde. Kommissionen fandt, at den investering i et nyt fabriksanlaeg, som sagsoegeren skulle gennemfoere, ikke gav tilstraekkelig garanti for, at sagsoegeren ville opfylde kontrakten, saafremt den fik tildelt den, og at den anvendelse, som sagsoegeren tiltaenkte den omhandlede maengde alkohol, ville vaere vanskelig at kontrollere. Fremdeles forelaa der ifoelge Kommissionen en saadan situation i Golfen dengang, den traf sin beslutning, at en ny raekke licitationer ville kunne give hoejere bud.
56. Sagsoegeren har gjort gaeldende, at Kommissionen paa alle disse punkter tog fejl, men uenigheden mellem parterne er nu efter min mening i vidt omfang udtryk for en meningsforskel. Selv om sagsoegeren har ret og Kommissionen uret, kan dette ikke i sig selv vaere tilstraekkelig grund til at give sagsoegeren medhold, for det er klart, at Kommissionen efter bestemmelserne om salg af alkohol, der er fremstillet ved destillation, har et skoen. Det er ved afgoerelsen af, om den har anvendt dette skoen forkert, ikke tilstraekkeligt at paavise, at den har begaaet fejl ved skoennet. Jeg er bestemt ikke overbevist om, at der faktisk i denne sag foreligger saadanne fejl. Det eneste forhold, der kan beskrives saaledes, er Kommissionens beslutning om ikke at acceptere et bud, der som lydende paa 4,52 ECU/hl laa klart hoejere end det bud paa 3 ECU/hl, som den efterfoelgende accepterede. Det maa imidlertid bemaerkes, at tilslagsmodtageren i forbindelse med sit bud stillede betingelser vedroerende sikkerhedsstillelse, der var strengere, saaledes at sikkerheden for, at kontrakten ville blive korrekt opfyldt, var stoerre. Som anfoert ovenfor, har noedvendigheden af at sikre en korrekt opfyldelse i medfoer af de gaeldende regler forrang for noedvendigheden af at opnaa den bedste pris. Desuden kan den lavere pris delvis forklares med de stoerre omkostninger, som overholdelsen af strengere betingelser vedroerende sikkerhedsstillelsen giver anledning til. Saaledes betragtet er det bestemt ikke indlysende, at Faellesskabets interesser ville have vaeret bedre tjent med, at kontrakten blev tildelt sagsoegeren i forbindelse med licitation nr. 5/90, end med de licitationer, som blev foranstaltet med de saerlige licitationer nr. 7/90 og nr. 8/90.
57. Det er klart, at dersom det kunne bevises, at Kommissionen har udoevet sine skoensbefoejelser paa retsstridig maade, f.eks. ved at tage hensyn til faktorer, som den burde have set bort fra eller ved at undlade at tage hensyn til forhold, som der burde have vaeret lagt vaegt paa, vil enhver heraf foelgende beslutning vaere ulovlig. Imidlertid vedroerer den eneste saerlige udtalelse fra sagsoegeren, der gaar i den retning, Kommissionens formodede oenske om at tildele Union Carbide kontrakten og dens hermed sammenhaengende uvilje mod at afslutte kontrakt med sagsoegeren. Denne har imidlertid ikke direkte foert bevis for den aftale, Kommissionen paastaas at have afsluttet med Union Carbide. Sidstnaevnte selskab indgav rigtig nok bud i forbindelse med licitation nr. 5/90 og nr. 6/90, men disse bud blev indgivet for sent, og kunne derfor ikke komme i betragtning. Kontrakten havde saaledes ikke kunnet tildeles Union Carbide, selv om sagsoegeren ikke havde indgivet bud. Dette er ikke i og for sig uforeneligt med den fremstilling af begivenhedsforloebet, sagsoegeren har givet. Det er dog vaerd at maerke sig, at Union Carbide ikke deltog i den anden raekke licitationer. En paastand om, at Kommissionen ikke oenskede at overveje en kontrakt med det sagsoegende selskab, er desuden uholdbar, naar henses til, at dette selv har erkendt, at dets vigtigste aktionaerers datterselskaber jaevnligt afslutter kontrakter om koeb af alkohol fra Faellesskabets interventionslagre. Faktisk fik som tidligere naevnt et af disse selskaber tilslag paa sit bud i forbindelse med licitation nr. 8/90.
58. Efter min mening skal derfor sagsoegerens anbringende om, at Kommissionen med beslutningen om ikke at give tilslag paa de bud, der blev afgivet i forbindelse med saerlig licitation nr. 5/90, har tilsidesat bestemmelserne om salg af alkohol, der er fremstillet ved destillation, og misbrugt de befoejelser, der er tildelt den, forkastes.
Begrundelseskravet
59. Tilbage staar at undersoege, om begrundelsen til den anfaegtede beslutning var i overensstemmelse med traktatens artikel 190, hvorefter "Raadets og Kommissionens ... beslutninger skal begrundes ...".
60. I betragtningerne til den anfaegtede beslutning, der, som Kommissionen selv har erkendt det, er affattet i "telegrafstil", hedder det: "Naar henses til de bud, der er blevet modtaget vedroerende det foerste parti samt til den foreliggende situation paa verdensmarkedet for braendstoffer, boer der ikke gives tilslag paa de indkomne bud vedroerende den saerlige licitation nr. 5/90 EF". Den skrivelse, Kommissionen tilstillede sagsoegeren den 21. november 1990, var i alt vaesentligt affattet paa samme maade, idet det deri hed, at Kommissionen havde besluttet ikke at give tilslag paa sagsoegerens bud "paa baggrund af de indgivne bud og i betragtning af den foreliggende situation paa verdensmarkedet for braendstoffer".
61. Domstolen har gentagne gange fastslaaet, at "naar det i artikel 190 paalaegges Kommissionen at begrunde sine retsakter, er det ikke alene af formelle grunde, men ogsaa for at give parterne mulighed for at forsvare deres rettigheder, Domstolen mulighed for at udoeve sin kontrol og medlemsstaterne saavel som alle interesserede borgere mulighed for at faa kendskab til, hvordan Kommissionen har anvendt traktaten" (jf. eksempelvis sag 24/62, Tyskland mod Kommissionen, Sml. 1954-1964, s. 407, org. ref.: Rec. s. 129, navnlig s. 143; sag 294/81, Control Data mod Kommissionen, Sml. 1983, s. 911, praemis 14). Domstolen har endvidere fastslaaet, at den ved traktatens artikel 190 kraevede begrundelse i en klar og relevant form skal angive de retlige og faktiske omstaendigheder, hvorpaa den paagaeldende institutions retsakt hviler (jf. ovennaevnte sag 24/62, Tyskland mod Kommissionen; jf. endvidere dom af 26.6.1986, sag 203/85, Nicolet Instrument mod Hauptzollamt Frankfurt am Main-Flughafen, Sml. s. 2049, praemis 10, af 21.11.1991, sag C-269/90, Hauptzollamt Muenchen-Mitte mod Technische Universitaet Muenchen, Sml. I, s. 5469, praemis 26). I Domstolens dom i sag C-350/88, Delacre m.fl. mod Kommissionen (Sml. 1990 I, s. 395, praemis 16) finder man imidlertid foelgende udtalelse:
"Det kraeves dog ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter. Ifoelge fast praksis skal spoergsmaalet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter traktatens artikel 190, ikke blot vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhaeng, hvori den indgaar, samt alle de retsregler, som gaelder paa det paagaeldende omraade ... Desuden maa kravene til en retsakts begrundelse afpasses efter de faktiske muligheder og de tekniske eller tidsmaessige betingelser, hvorunder retsakten bliver til."
62. Der foreligger i denne sag en raekke forhold, der efter min mening kan begrunde, at begrundelsen er mindre detaljeret end den begrundelse, der kunne have vaeret noedvendig i et andet tilfaelde. For det foerste forekommer det sandsynligt, at det sagsoegende selskab i vidt omfang var bekendt med de grunde, som den holdning, Kommissionen havde valgt, var baseret paa. Det sagsoegende selskab erkender, at det havde vaeret i kontrakt med de tjenestemaend ved Kommissionen, der behandlede sagen, ved forskellige lejligheder, efter at det havde indgivet sit bud, men foer den anfaegtede beslutning blev vedtaget. Faktisk har det selv fremlagt en skrivelse af 8. oktober 1990 fra generaldirektoeren for Palma-koncernen til Kommissionen, hvori den skrivende henviser til et moede, der var blevet holdt i Bruxelles den 28. september, og soeger at bestyrke Kommissionens tillid med hensyn til vaerdien af den sikkerhed, det sagsoegende selskab havde tilbudt, og dettes vilje til fuldt ud at opfylde kontrakten. Domstolen har anerkendt, at en kortfattet begrundelse kan accepteres, naar en virksomhed har deltaget i de droeftelser, der foerte til vedtagelsen af en foranstaltning og saaledes har vaeret bekendt med de vaesentligste grunde til denne (jf. forenede sager 172/83 og 226/83, Hoogovens Groep mod Kommissionen, Sml. 1985, s. 2831, praemis 27). Desuden var de stoerste aktionaerer i det sagsoegende selskab virksomheder, der var specialiseret paa omraadet, og som raadede over en stor erfaring vedroerende braendstofmarkedet og afsaetningen af alkohol fremstillet ved destillation. Deres kendskab til den sammenhaeng, som den anfaegtede beslutning blev vedtaget i, kan ikke, som fremhaevet af Kommissionen, sammenlignes med det kendskab, gennemsnitsborgeren har.
63. For det andet var den anfaegtede beslutning, der ikke blev offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende, af ringe interesse for alle andre end det sagsoegende selskab og de medlemsstater, den blev stilet til. Samtlige medlemsstater var fuldt ud bekendt med grundene til Kommissionens beslutning, idet de havde deltaget i droeftelserne i den forbindelse i Forvaltningskomitéen for Vin.
64. Den summariske begrundelse i den anfaegtede beslutning kan saaledes efter min mening ikke antages at have gjort indgreb i sagsoegerens ret til kontradiktion eller i andre beroertes mulighed for at kontrollere de forhold, hvorunder Kommissionen anvendte traktaten. Det staar dog tilbage at afgoere, om denne begrundelse er tilstraekkelig detaljeret til at goere det muligt for Domstolen at efterproeve, om de givne grunde er gyldige. Dette er et af formaalene med artikel 190, og dette formaal vil ikke kunne vaere opfyldt, saafremt begrundelsen er for udflydende, idet der kan vaere tale om et vist antal mulige grunde, saaledes at Kommissionen frit kan vaelge de grunde, som forekommer den mest overbevisende, saafremt foranstaltningen anfaegtes. Dette er grunden til, at "begrundelsen principielt skal meddeles den paagaeldende samtidig med den afgoerelse, der indeholder et klagepunkt" (sag 195/80, Michel mod Parlamentet, Sml. 1981, s. 2861, praemis 22). Kun naar dette ikke lader sig goere, kan det ifoelge Domstolen vaere retmaessigt, at der senere gives de beroerte parter meddelelse om, hvad den fuldstaendige begrundelse gaar ud paa (jf. sag 16/65, Schwarze mod Einfuhr- und Vorratstelle Getreide, Sml. 1965-1968, s. 131, org. ref.: Rec. s. 1081).
65. De grunde, der blev givet i naervaerende sag - de indgivne bud og forholdene paa verdensmarkedet for braendstoffer - er omfattende nok til at kunne begrunde enhver beslutning om ikke at give tilslag for bud i forbindelse med saerlige licitationer vedroerende salg af alkohol til anvendelse i braendstofsektoren. Kommissionen har i realiteten paa forskellige trin i proceduren fremhaevet forskellige grunde. Det forslag, Kommissionen forelagde forvaltningskomitéen, omtalte noedvendigheden af gennemsigtighed samt ustabiliteten paa de internationale markeder. Omtalen af uigennemsigtighed synes at pege hen paa muligheden for at kontrollere, at alkoholen virkelig anvendes til det tilladte formaal og ikke til andre ulovlige formaal. Imidlertid lader et forbehold, der blev taget af et medlem af forvaltningskomitéen, og som er optaget i moedeprotokollen, forstaa, at en anden grund til beslutningen om ikke at give tilslag kan have vaeret tvivlen om, hvorvidt man kunne naere tiltro til sikkerhedsstillelsen. Kommissionen har i sine skriftlige bemaerkninger til begaeringen om foreloebige forholdsregler (paa s. 3) fremhaevet, at "den ikke gav tilslag paa bud i forbindelse disse licitationer, da prisen ikke var hoej nok" (Kommissionens egen fremhaevelse), selv om den rigtig nok senere henviser til betydningen af passende sikkerhed. I svarskriftet er det derimod manglen paa tilfredsstillende sikkerhed, Kommissionen laegger stoerst vaegt paa. Desuden kunne ifoelge Kommissionen beslutningen om ikke at give tilslag i forbindelse med den saerlige licitation nr. 5/90 begrundes i et saerligt forhold, nemlig foelgerne af Golf-krisen for den pris, den mente at kunne opnaa, og for spoergsmaalet, om garantibestemmelserne var udformet paa passende maade. Golf-krisen naevnes imidlertid ikke i grundene til den anfaegtede beslutning.
66. Selv om det antages, at alle disse faktorer er medinddraget i den begrundelse, den anfaegtede beslutning indeholder, er det umuligt at fastslaa, om - og i bekraeftende fald i hvilken udstraekning - de hver isaer har haft indflydelse paa Kommissionen paa tidspunktet, hvor denne beslutning blev vedtaget. Jeg maa derfor mene, at den begrundelse, der blev givet, er ude af stand til at opfylde forskriften i traktatens artikel 190, for den er alt for ubestemt til, at det bliver muligt for Domstolen at efterproeve, om de grunde, der fik Kommissionen til at handle, som den gjorde, er lovlige. Omtalen af de indgivne bud oplyser intet om grunden til, at de ikke kunne accepteres. Henvisningen til markedsforholdene er saerlig indholdsfattig, idet det vanskeligt kan antages, at Kommissionen traf en saadan beslutning uden at tage hensyn til markedsforholdene. Jeg skal hermed henvise til, at generaladvokat Roemer i sit forslag til afgoerelse i den ovenfor naevnte sag 24/62, Tyskland mod Kommissionen (Sml. 1954-1964, s. 407, org. ref.: Rec. s. 165) udtalte, at en henvisning til "markedsforholdene" i denne sag maatte anses for utilstraekkelig. Det samme kan siges i den foreliggende sag. Det har efter min mening vaeret Kommissionens opgave at forklare, hvilke saerlige momenter i de herskende markedsforhold, der efter dens mening begrundede dens beslutning, og hvilke grunde den havde til at mene, at en ny raekke licitationer kunne foere til, at der blev givet hoejere bud.
67. Det er som naevnt korrekt, at Domstolen i Hoogovens-dommen anerkendte, at en begrundelse kan goeres kortfattet, naar de af en retsakt beroerte personer har deltaget i droeftelserne forud for aktens vedtagelse. Imidlertid var begrundelsen i den retsakt, der var anfaegtet i naevnte sag, klart mere detaljeret end begrundelsen i den i naervaerende sag anfaegtede beslutning. Efter min mening kan grundene til denne beslutning ikke en gang opfylde de mere lempelige krav, der angives i Hoogovens-dommen.
68. Der forelaa ikke overvejelser af praktisk art, som kunne goere det vanskeligt for Kommissionen at give en mere detaljeret begrundelse, dengang den vedtog den anfaegtede beslutning. Fristen for indgivelse af bud udloeb den 25. september 1990, og den anfaegtede beslutning blev foerst truffet den 18. oktober. Det ser desuden ud til, at det sagsoegende selskab var den eneste virksomhed, der indgav et gyldigt bud i forbindelse med saerlig licitation nr. 5/90. Under alle omstaendigheder har de grunde, som Kommissionens beslutning var baseret paa, maattet vaere genstand for tilbundsgaaende diskussion i Forvaltningskomitéen for Vin. Jeg mener derfor ikke, at Kommissionen i dette tilfaelde har kunnet begrunde den summariske begrundelse til den anfaegtede beslutning med en henvisning til den hast, hvormed den maatte udfaerdiges.
Forslag til afgoerelse
69. Resultatet bliver herefter, at begrundelsen til den anfaegtede beslutning er ude af stand til at udgoere en opfyldelse af bestemmelserne i traktatens artikel 190, og at beslutningen derfor maa annulleres. Imidlertid faar efter omstaendighederne i naervaerende sag ugyldigheden af den anfaegtede beslutning efter min mening ikke foelger i praksis. Der vil navnlig ikke vaere nogen mening i at stille krav til Kommissionen om, at den vedtager en beslutning med samme indhold, men med en mere detaljeret begrundelse, for indholdet af denne begrundelse var under alle omstaendigheder kendt af sagsoegeren i forvejen. Da Kommissionen efter min mening retmaessigt kunne undlade at give tilslag paa de bud, der var indgivet i forbindelse med licitation nr. 5/90, er den anfaegtede beslutnings ugyldighed uden foelger for lovligheden af den naeste raekke licitationer, som Kommissionen frit kunne foranstalte paa de betingelser, den fandt passende.
70. Efter min mening skal sagsoegerens paastand om erstatning forkastes. Ethvert tab, som sagsoegeren eventuelt maatte have lidt, er en foelge af Kommissionens beslutning om ikke at give tilslag i forbindelse med licitation nr. 5/90; men det kunne Kommissionen imidlertid efter det her forfaegtede tidspunkt lovligt vaelge at goere. Da sagsoegeren var velkendt med de grunde, som den anfaegtede beslutning var baseret paa, er der ingen aarsagsforbindelse mellem en hvilken som helst skade, der eventuelt vil kunne vaere lidt paa denne maade, og den mangelfulde begrundelse. Det maa under alle omstaendigheder vaere tvivlsomt, om der nogensinde vil kunne foreligge en saadan forbindelse mellem den mangelfulde begrundelse og et tab, der kan tilskrives en foranstaltning, som i oevrigt er lovlig. Dette kan muligvis vaere en af de grunde, der ligger bag Domstolens dom i sag 106/81, Kind mod EOEF (Sml. 1982, s. 2885), saaledes at forstaa, at en mangelfuld begrundelse for en foranstaltning ikke er tilstraekkelig til at medfoere ansvar for Faellesskabet i henhold til traktatens artikel 215, stk. 2.
71. Da sagsoegerens paastande i vidt omfang skal tages til foelge, boer Kommissionen efter min mening doemmes til at betale sagens omkostninger.
72. Jeg skal derfor foreslaa Domstolen at traeffe foelgende afgoerelse:
1) Kommissionens beslutning af 18. oktober 1990 om ikke at give tilslag paa de bud, der blev indgivet i forbindelse med saerlig licitation nr. 5/90, annulleres.
2) I oevrigt frifindes sagsoegte.
3) Det paalaegges Kommissionen at betale sagens omkostninger, herunder omkostningerne i forbindelse med sagen om foreloebige forholdsregler.
(*) Originalsprog: engelsk.