61985CC0015_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
signori Giudici,
Consentitemi di ricordarvi concisamente gli antefatti della presente lite .
Il 22 dicembre 1978, la Commissione, statuendo in base al regolamento del Consiglio n . 355/77 ( 1 ), concedeva il contributo del FEAOG, sezione orientamento, per il progetto intitolato : "Realizzazione di un centro regionale per la lavorazione dei mosti e per l' imbottigliamento dei vini in comune di Frisa ( Chieti )", presentato dal Consorzio cooperative riunite d' Abruzzo ( in prosieguo : "il Consorzio "). L' importo massimo del contributo del Fondo era fissato in LIT 4*446*450*444 .
Il Consorzio avendo poi ridotto la portata del progetto, la Commissione, con decisione 7 aprile 1982, modificava la summenzionata decisione riducendo il contributo massimo a LIT 4*298*543*500 .
Con decisione 31 ottobre 1984 essa modificava, ancora una volta, la decisione del 1978 riducendo il contributo massimo del FEAOG a LIT 3*343*181*208 senza fare alcuna menzione della decisione 7 aprile 1982 . La decisione del 1984 si distingue da quella del 1982 unicamente per quanto riguarda l' importo del contributo concesso .
Il nocciolo della lite consiste quindi nello stabilire quale delle due decisioni debba, in fin dei conti, prevalere .
Secondo il ricorrente, la decisione del 1984 va annullata per difetto o almeno per insufficienza di motivazione, per sviamento di potere e per trasgressione dei principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento . La decisione del 1982 avrebbe creato diritti quesiti in capo al Consorzio e l' avrebbe indotto ad assumere nei confronti di terzi impegni irrevocabili .
La Commissione, viceversa, ritiene che la decisione del 1982, adottata in seguito ad errori da parte sua, sia viziata al punto da dover essere considerata giuridicamente inesistente o, in subordine, revocata ab initio . D' altra parte, la Commissione sostiene che il Consorzio era sin dall' origine al corrente dell' illegittimità della decisione del 1982 e non può quindi pretendere di trarne diritti quesiti .
Benché formalmente vertente sull' annullamento della decisione del 1984, la lite pone soprattutto il problema dell' esistenza e degli effetti della decisione del 1982 :
- detta decisione era viziata da illegittimità?
- in caso affermativo, lo era al punto da poter essere considerata inesistente?
- nel caso in cui non fosse inesistente, ha potuto essere legittimamente revocata dalla decisione del 1984?
Questi sono i tre punti che vorrei, nell' ordine, esaminare .
A - La questione della legittimità della decisione del 1982
Secondo la Commissione, i due vizi che inficiano la legittimità della decisione del 1982 sono, da una parte, l' incorretta applicazione delle norme interne riguardanti la determinazione del contributo massimo possibile del FEAOG e, dall' altra, l' adozione e la notificazione formali di un testo diverso da quello che era stato utilizzato nell' intero corso della procedura interna di elaborazione e che era stato sottoposto per parere ai comitati competenti .
1 . La trasgressione delle norme interne del FEAOG
Dette norme sono contenute in un "documento di lavoro" della direzione generale "Agricoltura" della Commissione . Prima di accertare se sia stato effettivamente commesso un errore di calcolo occorre, anzitutto, pronunciarsi sulla natura delle suddette norme, e in particolare sul loro carattere cogente .
La Commissione ritiene che norme del genere, basate sul suo potere di autoorganizzazione, vincolino i suoi uffici ed addirittura non le lascino più alcun potere discrezionale per quanto riguarda l' importo dei contributi ch' essa decide di attribuire . Il ricorrente nega a dette norme qualsiasi valore cogente .
Orbene, dalla costante giurisprudenza della Corte risulta che "se è vero che una direttiva interna non può considerarsi come norma giuridica, vincolante per l' amministrazione, essa tuttavia prescrive una prassi dalla quale l' amministrazione può scostarsi solo dichiarandone i motivi, se non vuole violare il principio della parità di trattamento" ( 2 ).
Benché detta giurisprudenza si sia consolidata esclusivamente nell' ambito di cause di personale, ritengo ch' essa possa pure applicarsi nel presente caso . Ne consegue che se, per pura ipotesi, la Commissione avesse voluto attribuire un contributo d' importo diverso da quello che sarebbe risultato dalla corretta applicazione delle norme ch' essa stessa si è imposta, avrebbe dovuto addurre motivi pertinenti a giustificazione di una siffatta deroga, a pena di avvantaggiare o di svantaggiare il Consorzio rispetto ad altri beneficiari del contributo del FEAOG .
Così come il Consorzio avrebbe potuto avvalersi delle norme interne nel caso in cui una decisione della Commissione gli avesse attribuito una somma inferiore a quella derivante da dette norme, la Commissione deve potersene avvalere nell' ipotesi opposta, non già allo scopo di esimersi, a cose fatte, dalle conseguenze d' un suo errore, bensì nell' intento di non onerare oltre misura il FEAOG e di garantire la parità di trattamento di tutti i beneficiari del contributo del Fondo .
Ne concludo che la trasgressione, da parte della Commissione, delle proprie norme interne riguardanti la determinazione del contributo massimo possibile del FEAOG può effettivamente rendere illegittima una decisione con cui si attribuisca detto contributo .
Nel caso di specie, la Commissione assume che la decisione del 1982 trasgredisce in particolare le norme vigenti in materia di revisione dei prezzi ( punto II, 1 ). In forza di dette norme, degli emendamenti apportati al progetto, se ed in quanto compatibili con la concezione strutturale del progetto iniziale, sono, in linea di massima, ammissibili . Qualora comportino un aumento dei costi, detti emendamenti possono tuttavia fruire della sovvenzione a carico del FEAOG solo in ragione del 5% per anno e frazione di anno fra la data d' elaborazione del preventivo e la data prevista della fine dei lavori . Con corredo di dati, la Commissione dimostra nelle risposte ai quesiti posti dalla Corte che la decisione del 1982 si era limitata a constatare, in linea generale, la compatibilità degli emendamenti con la concezione strutturale del progetto iniziale, senza esaminare gli elementi specifici degli emendamenti ed in particolare la sovvenzionabilità voce per voce delle spese dopo la modifica, tenuto conto della succitata norma in materia di revisione dei prezzi .
Secondo il Consorzio, invece, avrebbero dovuto essere applicate per analogia le norme stabilite per il caso di superamento dei costi sovvenzionabili del preventivo iniziale (( in particolare punto II, 2b )*)), dato che gli emendamenti ch' esso intendeva apportare al proprio progetto comportavano in pratica una riduzione del suo costo . Esso rileva d' altronde un' apparente contraddizione che risulterebbe dal fatto che la scheda di calcolo del contributo massimo possibile da erogare per il suo progetto emendato, allegata dalla Commissione al controricorso e che fissava un contributo d' importo pari a LIT 3*343*181*208, infine attribuito nel 1984, determina il superamento dei costi ammissibili iniziali in LIT 1*910*724*583, pur considerando come unica spesa legittimamente detraibile quella relativa all' acquisto del terreno pari a LIT 68*913*000 ( vedasi replica, pag . 3 ).
Non condivido l' opinione della Commissione secondo cui quest' ultimo mezzo, che si risolverebbe nel mettere in discussione lo stesso contenuto della decisione del 1984, sarebbe irricevibile in quanto dedotto per la prima volta nella replica . Ritengo, infatti, che detto mezzo non costituisca un mezzo nuovo, ma piuttosto una risposta del ricorrente ai mezzi svolti dalla Commissione nel controricorso per far presente un errore nell' applicazione delle suddette norme . Agli occhi del ricorrente, questo mezzo serve soprattutto a dimostrare che la differenza fra le decisioni del 1982 e del 1984 è frutto non d' un errore materiale, ma piuttosto d' una divergenza d' interpretazione .
Ciò premesso, credo che, quanto al merito, sia valida la tesi della Commissione . In primo luogo, la norma menzionata dal ricorrente non sembra applicabile al caso di cui trattasi . In secondo luogo, le modifiche apportate dal Consorzio al progetto iniziale, anche se effettivamente prevedevano una considerevole diminuizione di taluni investimenti che doveva normalmente tradursi in una riduzione dei costi totali, implicavano al tempo stesso un notevole aumento dei costi unitari e quindi il costo totale delle azioni e dei lavori previsti ha subito solo una lieve riduzione ( da LIT 9*856*319*000 a LIT 8*666*000*000 ). Orbene, al fine di evitare che dei beneficiari possano compensare aumenti dei costi dovuti all' inadeguata preparazione del fascicolo o alla tardiva realizzazione del progetto con un ridimensionamento della portata del loro progetto, il contributo massimo possibile per un progetto modificato dev' essere calcolato in base ai costi unitari iniziali che possono essere aumentati del 5% all' anno, a titolo di revisione dei prezzi per i lavori inizialmente previsti e tenuti fermi nel progetto modificato, nonché in base ai costi totali per i lavori non inizialmente previsti .
Da quanto premesso discende che il metodo di calcolo sul quale è basata la decisione del 1982 non è conforme alle norme prescritte . Poiché la Commissione non ha evidentemente addotto alcun motivo particolare a giustificazione del fatto di aver disatteso nel caso di specie le norme di condotta ch' essa stessa si è imposta nell' intento, fra l' altro, di garantire la parità di trattamento degli interessati, devo concludere che la Commissione ha ragione quando asserisce che la decisione del 1982 è illegittima ( o, come la Commissione dice nel punto 5 della controreplica, viziata da eccesso di potere ).
2 . Il vizio procedurale
A norma dell' art . 14, n . 1, del regolamento n . 355/77 "la Commissione decide, previa consultazione del comitato del Fondo sugli aspetti finanziari, sul contributo del Fondo secondo la procedura prevista all' art . 22 ".
Il riferimento alla procedura di cui all' art . 22 riguarda il parere che dev' essere dato dal comitato permanente per le strutture agricole secondo le norme classiche dei comitati di gestione . Vi ritornerò più avanti .
Nel dicembre 1981 la Commissione aveva sottoposto ai due comitati un progetto di decisione che modificava la decisione del 1978 riducendo il contributo massimo possibile del FEAOG da LIT 4*446*450*440 a LIT 3*343*181*208 . Il fatto che l' importo da ultimo fissato nella decisione 7 aprile 1982 fosse diverso, e pari a LIT 4*298*543*500, è tale da inficiare la legittimità di detta decisione?
In tale contesto si pone una questione preliminare : la consultazione dei due comitati verte soltanto sulla decisione di principio di attribuire il contributo o verte pure sull' importo del contributo ( che è il solo punto su cui la decisione del 1982 si distingue dal progetto sottoposto per parere ai comitati competenti )?
Va constatato che l' iter logico seguito in proposito dalla Commissione sembra contraddittorio . Da una parte, essa asserisce che il fatto che la decisione adottata nel 1982 non fosse conforme al progetto sottoposto ai comitati ( e sul quale questi hanno espresso parere favorevole ) costituisce un vizio procedurale che rende la decisione illegittima . Dall' altra, essa sostiene che solo la decisione di concessione del contributo è soggetta al parere dei comitati, mentre l' importo del contributo deriva automaticamente dalle norme interne di calcolo ( vedasi controreplica, punto 6 ). Orbene, se la consultazione non vertesse sull' importo del contributo, non vedo come una divergenza riguardante solo detto importo potrebbe viziare la procedura d' elaborazione della decisione al punto da rendere questa illegittima . La concessione del contributo è comunque stata decisa nel 1978 .
Ritengo, al contrario, che la consultazione verta per forza di cose e a norma dello stesso regolamento n . 355/77 pure sull' importo dei contributi attribuiti .
In primo luogo, il comitato del Fondo viene espressamente consultato sugli aspetti finanziari ( vedasi il succitato art . 14 del regolamento n . 355/77 ). D' altra parte, in tutte le decisioni si precisa che il comitato del Fondo è stato consultato "in particolare sull' entità dei mezzi finanziari disponibili ". Orbene, una consultazione del genere non può effettivamente farsi se non in relazione all' importo che viene proposto di attribuire per ciascun progetto individuale .
In secondo luogo, tutte le decisioni recitano che, "tenuto conto delle spese suscettibili di essere prese in considerazione dal Fondo, appare opportuno concedere per l' attuazione del progetto in questione un contributo del Fondo dell' ammontare massimo di LIT (...)". Esse fanno quindi riferimento al fatto che, in forza dell' art . 17 del regolamento n . 355/77 ( 3 ), la sovvenzione erogata dal Fondo non può superare un certo limite espresso in percentuale rispetto all' investimento realizzato . E' quindi logico che la consultazione verta pure sulla questione se detto massimale debba o no essere raggiunto per tale o tal' altro progetto .
Inoltre, come si è visto, non è escluso, sul piano giuridico, che la Commissione possa derogare, per motivi eccezionali debitamente spiegati, alle proprie norme interne di calcolo del contributo massimo possibile . Nel caso in cui la Commissione si avvalga di detta facoltà i Comitati competenti devono naturalmente pronunciarsi su detta deroga nonché sulle sue modalità .
Infine, nelle decisioni del 1982 e del 1984 si precisa espressamente che "le misure previste dalla presente decisione sono conformi al parere del comitato permanente delle strutture agricole ". Orbene, la fissazione dell' importo del contributo fa parte delle suddette misure .
Ciò premesso, la non conformità della decisione adottata dalla Commissione al progetto approvato dai Comitati competenti è tale da renderla illegittima?
Dal combinato disposto dell' art . 14 del regolamento n . 355/77 e dell' art . 14 del regolamento del Consiglio 21 aprile 1970, n . 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune ( 4 ), in contrasto con l' art . 13 dello stesso regolamento ( che istituisce la cosiddetta "procedura del comitato di gestione", che dev' essere seguita nel caso in cui vi si faccia espresso riferimento ), si desume che, in materia, il comitato del Fondo funziona come semplice comitato consultivo che emette pareri non vincolanti . La Commissione può quindi disattendere il parere di detto comitato quando adotta la sua decisione .
Si può quindi considerare che la consultazione di detto comitato è stata validamente effettuata anche se l' importo del contributo attribuito dalla Commissione è in definitiva più elevato di quello che figurava nel progetto di decisione sottoposto allo stesso comitato .
La situazione è completamente diversa per quanto riguarda la consultazione del comitato permanente per le strutture agricole, che è un vero e proprio comitato di gestione . In proposito, la decisione del 1982 contiene un' inesattezza nell' ultimo considerando, dove recita : "le misure previste dalla presente decisione sono conformi al parere del comitato permanente delle strutture agricole ". Sappiamo infatti che questo comitato era stato consultato su un importo diverso . D' altra parte, nel caso in cui la Commissione avesse voluto adottare misure non conformi al parere di detto comitato, essa avrebbe dovuto, a norma dell' art . 22, n . 3, del regolamento n . 355/77, comunicare immediatamente la sua decisione al Consiglio, che avrebbe potuto adottare una decisione diversa entro un mese . Detta comunicazione non vi è stata . Per l' uno o per l' altro di questi motivi la decisione del 1982 è quindi illegittima per violazione di forme sostanziali, in particolare per vizio procedurale .
In esito a questa disamina della legittimità intrinseca della decisione del 1982, si deve concludere per l' illegittimità della stessa per trasgressione delle norme interne del FEAOG e delle forme sostanziali relative alla sua adozione .
B - La questione dell' inesistenza della decisione del 1982
La Commissione, però, va più lontano : essa si richiama ai vizi sopradescritti per negare qualsiasi effetto giuridico alla decisione del 1982 . L' illegittimità da cui questa è stata sin dall' origine viziata dovrebbe farla considerare giuridicamente inesistente .
La Commissione chiede quindi alla Corte di applicare nel caso presente la teoria dell' atto inesistente, che è nota nel diritto amministrativo della maggior parte degli Stati membri .
In effetti, da uno studio comparativo emerge che la maggior parte di detti ordinamenti giuridici contemplano ipotesi in cui l' atto irregolare, a causa della gravità del vizio da cui è inficiato, è considerato improduttivo di effetti giuridici, anche provvisori, di guisa che né il suo destinatario né il suo autore sono tenuti a rispettarlo, senza che sia necessario il previo intervento del giudice . In taluni ordinamenti, atti del genere sono inesistenti, in altri sono nulli ipso iure .
Tuttavia, poiché tutti i suddetti ordinamenti aderiscono al principio secondo il quale un atto amministrativo è di regola assistito da una presunzione di legittimità, di guisa che anche l' atto irregolare è considerato produrre gli effetti giuridici perseguiti a meno che non venga revocato o annullato, essi hanno riservato l' ipotesi dell' inesistenza pura e semplice dell' atto amministrativo a casi eccezionali di irregolarità talmente grossolana ed evidente che i vizi da cui l' atto è inficiato balzano immediatamente agli occhi . Siffatta irregolarità patente sembra ricorrere sostanzialmente in casi estremi, come la manifesta usurpazione di poteri o di funzioni, l' assoluta mancanza di firma, l' irrealtà, l' incertezza o l' illiceità dello scopo dell' atto, che vanno di gran lunga al di là della normale irregolarità dovuta all' erronea valutazione dei fatti o alla violazione della legge .
Peraltro, già nel 1957, la Corte si espresse nello stesso senso . Nella sentenza Algera del 12 luglio 1957 ( 5 ) affermò che "l' illegalità d' un atto amministrativo individuale comporta la nullità di pieno diritto solo in casi determinati (...)" e che, "a prescindere da questi casi eccezionali, sia la dottrina che la giurisprudenza degli Stati membri ammettono solo l' annullabilità e la revocabilità ". Essa aggiunse che "il fatto stesso che un atto amministrativo sia stato emanato crea una presunzione di validità la quale può venir meno in seguito ad annullamento od a revoca, nei limiti in cui l' uno e l' altra sono consentiti" ( Racc . 1957, pag . 119 ).
Alcuni mesi più tardi, nella sentenza 10 dicembre 1957 ( 6 ), la Corte attribuì alla motivazione la qualità di "elemento essenziale, costitutivo addirittura" di un "parere motivato" ai sensi dell' art . 54, 4° comma, del trattato CECA, di guisa che, contrariamente ad altre formalità che non possono incidere sulla natura o sull' esistenza dell' atto, "la mancanza di motivazione comporta l' inesistenza dell' atto ". Essa ne trasse la conclusione che il ricorso diretto contro tale atto giuridicamente inesistente è irricevibile per mancanza di oggetto ( Racc . 1957, pag . 214 ).
Basandosi sugli stessi rilievi di diritto comparato, l' avvocato generale Trabucchi, nelle conclusioni del 13 dicembre 1973 per le cause riunite Kortner-Schots e altri / Consiglio, Commissione e Parlamento ( 7 ), considerò che "in un sistema come il nostro del diritto comunitario non si vede alcuna ragione per allontanarsi dal criterio seguito nei vari diritti nazionali, secondo il quale un atto normativo idoneo ad essere applicato, e che risponda agli essenziali requisiti di procedura, di forma e di competenza per quanto riguarda la sua formazione e la sua pubblicazione, è un atto che per una eventuale incompatibilità di contenuto con norme o principi superiori può essere inficiato nella sua validità, ma non può essere disconosciuto come inesistente" ( Racc . 1974, pagg . 196 e 197 ). La Corte seguì questo parere rifiutandosi, nella sentenza 21 febbraio 1974 per le stesse cause ( 8 ), di qualificare "inesistente" una norma, adottata dalla autorità competente, nel rispetto delle forme e dei modi prescritti dai trattati, anche se ne aveva accertato l' illegittimità per altri vizi ( vedansi, in particolare, punti 33 e seguenti della motivazione, Racc . 1974, pag . 191 ).
E' vero che in quel caso si trattava di una disposizione di regolamento, avente quindi valore normativo, e che la Corte non l' aveva dichiarata nulla, ma semplicemente inapplicabile ai sensi dell' art . 184 del trattato CEE . Tuttavia, detta sentenza mi sembra confermare che in materia d' inesistenza d' un atto pubblico occorre usare la massima cautela, giacché di regola le esigenze della certezza del diritto ostano a che un atto del genere sia rimesso in discussione ab initio, indipendentemente dai termini e dai gravami contemplati . ( D' altra parte, anche quando annulla una disposizione di regolamento, la Corte può limitare l' effetto retroattivo dell' annullamento in forza dell' art . 174, 2° comma, del trattato CEE ).
Nel caso di specie, non è contestato né contestabile che la decisione del 1982 possegga, vista nei suoi aspetti esterni, tutti i connotati d' una decisione adottata nelle forme ed alle condizioni prescritte dal regolamento n . 355/77 . Dopo esser stata firmata, il 7 aprile 1982, dal membro competente della Commissione, essa è stata notificata ai destinatari, cioè al governo italiano e al Consorzio, con lettere raccomandate 27 aprile 1982 e quindi, in via di principio, ha acquistato efficacia, a norma dell' art . 191 del trattato CEE, mediante detta notificazione . A norma dei principi che precedono, essa deve quindi considerarsi valida a partire da detta notificazione, salvo caso eccezionale .
Orbene, mi sembra eccessivo ritenere che i vizi che inficiano la decisione del 1982 siano talmente gravi e manifesti da rendere intollerabile per l' ordinamento giuridico comunitario persino la sua validità provvisoria in attesa che essa venga eventualmente annullata o revocata .
In primo luogo, l' inosservanza delle norme interne di calcolo del FEAOG non costituisce affatto trasgressione d' una norma giuridica tassativa . La Commissione può derogarvi a talune condizioni .
In secondo luogo, le suddette irregolarità sono tutt' altro che manifeste . Le norme interne del FEAOG non sono state pubblicate nè in altro modo portate a conoscenza degli amministrati, che quindi possono senz' altro non aver scoperto l' errore . D' altra parte, dato che la consultazione dei Comitati competenti ha effettivamente avuto luogo, la divergenza fra il progetto che è stato loro sottoposto e la decisione adottata avrebbe potuto essere il risultato della presa in considerazione del loro parere .
Infine, non mi sembra nemmeno possibile accogliere l' argomento della Commissione secondo cui l' atto è inesistente in quanto essa non aveva la volontà di adottarlo sotto questa forma, il che sarebbe provato dal fatto che vi sarebbe stato un errore materiale quanto al documento presentato per la firma al Commissario responsabile .
In proposito vorrei ricordare quanto diceva l' avvocato generale Roemer nelle conclusioni dell' 11 marzo 1965 per la causa 36/64 ( Sorema / Alta Autorità, Racc . 1965, pag . 426 ):
"( La ) divergenza tra volontà e manifestazione costituisce, in diritto civile, il cosiddetto errore ostativo di cui è ammessa la sanatoria con determinate conseguenze giuridiche . Per comune consenso, il diritto pubblico ignora tale istituto ".
Si deve quindi concludere che la decisione del 1982, benché irregolare, è certamente esistita ed ha potuto produrre i suoi specifici effetti giuridici fintantoché non è stato adottato un provvedimento giudiziario d' annullamento o un provvedimento amministrativo di revoca o d' abrogazione .
Sono quindi costretto a prendere in esame il mezzo di difesa dedotto dalla Commissione in subordine, e cioè che, qualora si dovesse considerare che la decisione del 1982 sia esistita, quella del 1984 ne determinerebbe la revoca .
C - La questione della revoca della decisione del 1982
Nell' ambito di questo capitolo esaminerò in particolare le censure mosse dal ricorrente alla decisione del 1984 onde provare che la Commissione non ha validamente revocato la decisione del 1982 .
1 . La carenza di motivazione
Per giustificare il difetto di motivazione della revoca della decisione del 1982 nella decisione del 1984, la Commissione sostiene di non aver ritenuto necessaria detta motivazione giacché la decisione precedente doveva considerarsi inesistente .
Mi sembra però difficile, per la Corte, accettare questo ragionamento e prendere in considerazione il convincimento soggettivo di una parte . Qualora la Corte pervenga essa stessa, come le suggerisco, alla conclusione che la decisione del 1982 non è inesistente, essa non potrebbe che basare il suo giudizio sui dati obiettivi che figurano nel fascicolo .
Si tratta delle due decisioni e della lettera 24 ottobre 1984 degli uffici della Commissione .
Per quanto riguarda, anzitutto, le due decisioni, si deve constatare che entrambe hanno ad oggetto, secondo il loro titolo, la modifica della decisione 22 dicembre 1978, relativa alla concessione del contributo del FEAOG, sezione orientamento, per il progetto di cui trattasi .
D' altra parte, il contenuto delle due decisioni è identico parola per parola, ad eccezione, naturalmente, dell' importo del contributo concesso ( e della parte del finanziamento del progetto che resta a carico del Consorzio, che aumenta in proporzione alla riduzione del contributo ). La Commissione, nella "copia" del 1984, è rimasta fedele all' "originale" del 1982 al punto di dimenticare di adeguare il secondo "visto" alle varie modifiche subite dal regolamento n . 355/77, fra il 27 aprile 1982 e il 31 ottobre 1984, e di riprodurre nel dispositivo ( art . 1 ) lo stesso errore di data ( 22 dicembre 1981 invece del 22 dicembre 1978 ). La decisione del 1984 dispone anch' essa che "i lavori inizieranno entro il mese di settembre 1981 ed avranno una durata di 24 mesi"!
Pertanto, in nessuna parte della seconda decisione si dichiara che questa abroga e sostituisce la prima . Non risulta nemmeno implicitamente dal confronto dei testi delle due decisioni che quella del 1984 sia stata adottata perché nel 1982 vi era stata sostituzione d' un documento ad un altro o si era verificato un errore di calcolo .
Orbene, la Commissione avrebbe senz' altro potuto ispirarsi alla tecnica da essa poco prima seguita nel regolamento 25 febbraio 1982, n . 440, rettificativo del regolamento ( CEE ) n . 2901/81, che fissa gli importi compensativi monetari ( GU L 55, pag . 49 ).
Nell' ultimo punto della motivazione di detto regolamento, infatti, si legge : "considerando (...) che da una verifica è risultato che l' allegato I di tale regolamento non corrisponde a quello presentato per parere al comitato di gestione; che è pertanto necessario modificare il regolamento in questione ".
Resta da accertare se l' insufficiente motivazione della decisione del 1984 sia "compensata" dalle delucidazioni fornite dalla Commissione nella lettera raccomandata inviata al governo italiano e al Consorzio il 24 ottobre 1984, pochi giorni prima della notificazione della nuova decisione .
In detta lettera, la Commissione si richiama al telex 6 novembre 1981 nel quale aveva precisato che il contributo sarebbe stato ridotto, passando da LIT 4*446*000*000 a LIT 3*343*000*000 . La Commissione ricorda pure le informazioni date oralmente a taluni rappresentanti del Consorzio in occasione della loro visita a Bruxelles, il 3 novembre 1981, e il fatto che i due Comitati erano stati consultati circa un progetto di decisione in cui era fissato l' importo di LIT 3*343*000*000 .
Nella lettera si chiarisce che in seguito ad un mero errore materiale era stato firmato e notificato un testo in cui era indicato un altro importo e si annuncia la correzione dell' errore .
Mi sembra però che nel caso di specie non ricorra una delle situazioni a proposito delle quali la Corte ha ammesso che una motivazione sommaria e laconica poteva esser sufficiente in quanto il destinatario della decisione era stato più o meno strettamente associato alla sua elaborazione e messo al corrente del ragionamento su cui essa era basata ( 9 ).
Infatti, ci troviamo di fronte non ad una motivazione sommaria e laconica, bensì a due motivazioni identiche che portano a conclusioni diverse ed incompatibili tra loro . Risulta così trasgredito il principio logico di non contraddizione .
Anche se i destinatari potevano, grazie alla lettera di spiegazioni degli uffici della Commissione, capire ciò che era accaduto, occorre tener presente che l' obbligo della motivazione non è stato prescritto nel solo interesse dei singoli direttamente interessati da una decisione .
Secondo la giurisprudenza della Corte, l' art . 190 prescrive che i regolamenti, le direttive e le decisioni "devono contenere l' esposizione dei motivi che hanno indotto l' istituzione ad emanarli, cosicché la Corte possa esercitare il suo sindacato e tanto gli Stati membri quanto i singoli interessati sappiano in quali condizioni le istituzioni comunitarie hanno applicato il trattato" ( 10 ).
Interpreto questa giurisprudenza nel senso che in qualsiasi atto d' una istituzione devono essere indicati, sia pure in forma succinta, i motivi determinanti che hanno condotto alla sua adozione .
Poiché nella fattispecie la Commissione non ha indicato i motivi che l' hanno indotta ad adottare una decisione diversa da quella del 1982, vi suggerisco di considerare la decisione del 1984 insufficientemente motivata .
Occorre ora accertare se la Commissione potesse nel 1984, tenuto conto delle circostanze della fattispecie, attinenti al suo comportamento e nel contempo a quello del Consorzio, nonché degli interessi dell' una e dell' altra parte, revocare la decisione del 1982 . Il ricorrente contesta questo potere della Commissione mediante gli altri due mezzi dedotti a sostegno del ricorso, e cioè lo sviamento di potere che la Commissione avrebbe commesso modificando arbitrariamente e senza motivazione una decisione in base alla quale il ricorrente aveva stipulato con terzi dei contratti che costituirebbero per esso impegni irrevocabili, e la trasgressione dei principi fondamentali del trattato, e in particolare dei principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento, che osterebbero a che un provvedimento regolarmente approvato ed entrato in vigore secondo i principi vigenti nell' ordinamento comunitario sia modificato quando abbia prodotto gli effetti per i quali era stato adottato e comunque, imprevedibilmente, oltre due anni dopo che esso aveva creato in capo al destinatario diritti quesiti .
La decisione del 1984 non è, manifestamente, inficiata da sviamento di potere, nel senso in cui questa nozione è stata ripetutamente definita dalla Corte . Infatti "una decisione è viziata da sviamento di potere solo se, in base ad indizi oggettivi, pertinenti e concordanti, risulta adottata per raggiungere scopi diversi da quelli dichiarati" ( sentenza 21 giugno 1984, causa 69/83, Racc . 1984, pag . 2447, punto 30 ). Non vedo quali possano essere questi "scopi diversi da quelli dichiarati ". La Commissione non ha certamente avuto l' intenzione di mettere in discussione impegni assunti dal Consorzio nei confronti dei terzi, ma ha semplicemente voluto rettificare l' uso scorretto ch' essa riteneva di aver inizialmente fatto delle sue competenze e dei suoi poteri in materia di concessione del contributo del FEAOG . Qualora dovesse risultare che i suddetti impegni del Consorzio avrebbero dovuto impedirle di procedere ad una siffatta rettifica, la decisione del 1984 dovrebbe esser annullata non già per sviamento di potere, ma perché revoca illegittimamente una decisione precedente . Ritengo quindi che questa censura si confonda con quella della trasgressione dei succitati principi fondamentali e, assieme ad essa, tenda a suffragare la tesi dell' illegittimità della revoca della decisione del 1982 .
2 . L' illegittimità della revoca
La giurisprudenza della Corte in materia di revoca degli atti amministrativi è ormai consolidata sin dalle famose sentenze 12 luglio 1957, Algera 5, 22 marzo 1961, SNUPAT ( 11 ) e 12 luglio 1962, Hoogovens ( 12 ). In alcune sentenze più recenti, la Corte ha peraltro ricordato, riassumendoli, i principi di questa giurisprudenza :
Anzitutto, "la revoca con effetto retroattivo d' un atto legittimo, con il quale sono stati attribuiti dei diritti o analoghi vantaggi, è contraria ai principi giuridici generali" ( 13 ).
In secondo luogo, la revoca per illegittimità, pur se comporta sempre come effetto l' annullamento ex nunc, non può implicare in tutti i casi, a cagione dei diritti quesiti, un effetto ex tunc ( 14 ).
Al fine di tutelare detti diritti quesiti, la revoca retroattiva d' un atto amministrativo viziato od errato è generalmente subordinata a condizioni molto rigorose ( 15 ).
Una di tali condizioni è che la revoca dell' atto illegittimo deve intervenire entro un limite di tempo ragionevole ( vedasi la succitata sentenza Algera : "La Corte accoglie il principio della revocabilità degli atti amministrativi illegali, almeno entro un limite di tempo ragionevole ". Racc . 1957, pag . 113 ).
Questo criterio del "limite di tempo ragionevole" assume notevole rilevanza quando si tratti, come nel caso di specie, d' una decisione costitutiva di diritti soggettivi, categoria che merita un alto grado di tutela giuridica .
Non si tratta però di un criterio atto ad essere applicato in modo, per così dire, automatico, senza riguardo alle altre circostanze del caso .
Al momento di adottare la decisione di revoca, l' autore dell' atto illegittimo deve infatti procedere, sotto il sindacato della Corte ( 16 ), alla valutazione generale di tutti gli interessi in gioco . Questo vero e proprio confronto dell' interesse pubblico con gli interessi privati farà, in fin dei conti, pendere la bilancia o dalla parte del principio di legalità - il che comporterà la revoca ( ex tunc ) - o dalla parte del principio della certezza del diritto, il che consentirà soltanto l' abrogazione ( ex nunc ) ( 17 ). In questa operazione, si tratta di contrapporre concretamente l' interesse del singolo al mantenimento in vita d' una situazione ch' egli poteva ritenere acquisita, all' interesse della Comunità a che siano osservate le norme nel settore di cui trattasi e a che sia ristabilita la legalità .
In questo contesto occorre pure tener conto dei rispettivi comportamenti dell' autore e del destinatario dell' atto illegittimo .
In una sentenza relativamente recente ( Alpha Steel ) ( 18 ) la Corte ha condensato questo confronto fra la certezza del diritto e la legalità nella seguente formula : "la revoca d' un atto illegittimo è consentita entro un termine ragionevole e se la Commissione ha adeguatamente tenuto conto della misura in cui la ricorrente ha potuto eventualmente far affidamento sulla legittimità dell' atto ". Sul rilievo che, nel caso di specie, la Alpha Steel non aveva fatto affidamento né poteva legittimamente far affidamento sulla legittimità della decisione revocata e che l' indugio era spiegabile e non le aveva arrecato danno, la Corte ha concluso che la revoca era stata effettuata entro un termine ragionevole e l' ha ritenuta legittima ( punti 11 e 12 della motivazione ). La certezza del diritto non era quindi stata compromessa in quanto la revoca era stata effettuata entro un limite di tempo accettabile e la legalità poteva essere ristabilita tanto più facilmente in quanto l' illegittimità della decisione revocata era evidente e nota al destinatario .
Qual è, sotto questo profilo, la situazione nel nostro caso ?
a)*Il limite di tempo entro il quale la Commissione ha revocato l' atto era ragionevole?
Non vi è dubbio, e lo ho appena rilevato in altri punti delle presenti conclusioni, che ci troviamo di fronte ad una revoca ( ex tunc ) d' una decisione illegittima .
Detta decisione è stata costitutiva di diritti soggettivi . Il regolamento n . 355/77 non attribuisce automaticamente agli interessati il diritto di fruire del contributo del FEAOG per i loro progetti d' investimento : solo la decisione di concessione del contributo fa nascere questo diritto . In proposito, la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale che si estende anche alla fissazione dell' importo del contributo attribuito . Orbene, il regolamento n . 355/77 definisce soltanto la percentuale massima del costo complessivo di ciascun progetto, che il contributo del FEAOG non può superare . Ricordo, d' altra parte, che per ragioni particolari, la Commissione può occasionalmente derogare alle proprie norme interne di calcolo; essa, a rigore, potrebbe anche modificarle da un giorno all' altro . Poiché la decisione di concessione del contributo fa sorgere diritti di cui essa stessa fissa l' estensione e la portata, il limite di tempo entro il quale la decisione del 1982 poteva legittimamente essere revocata assume un' importanza notevole, anche se non necessariamente decisiva . Orbene, si deve constatare che fra la decisione 7 aprile 1982 e la decisione 31 ottobre 1984 sono trascorsi oltre due anni e mezzo .
Questo termine mi sembra eccessivo per due ragioni . Anzitutto, gli uffici competenti della Commissione ricevettero certamente una copia conforme della decisione notificata al Consorzio . Essi erano quindi in grado di constatare sin dai primi giorni successivi all' invio di detta decisione ch' essa non corrispondeva all' ultima redazione del testo .
D' altra parte, a norma dell' art . 19, n . 2, 1° comma, del regolamento n . 355/77, la Commissione può in qualsiasi momento chiedere che le vengano comunicati "tutti gli elementi giustificativi e tutti i documenti atti ad accertare l' adempimento delle condizioni finanziarie o di altro genere prescritte per ciascun progetto ". Essa può persino, in talune circostanze, sospendere, ridurre o sopprimere il contributo del Fondo .
Al fine di garantire che la Commissione sia informata che la realizzazione dei progetti si svolge alle condizioni e nei termini contemplati dalla decisione, l' art . 2 del regolamento della Commissione 11 luglio 1978, n . 1685 ( 19 ), adottato in base al n . 5 del suddetto art . 19, dispone che "allo scadere del termine di due anni a decorrere dalla notifica della decisione di concessione di un contributo, l' autorità o l' organismo trasmette alla Commissione un documento in cui è descritto lo stato di avanzamento dei progetti non ultimati ".
Orbene, nel caso di specie, secondo il testo stesso della decisione del 1982, i lavori per la realizzazione del progetto del Consorzio avrebbero dovuto iniziare già nel settembre 1981 e durare solo ventiquattro mesi .
Da quanto precede risulta che la Commissione, se avesse esercitato i suoi poteri di controllo e di indagine nei termini espressamente previsti, non avrebbe dovuto attendere né la presentazione d' una domanda di pagamento del Consorzio ( vedasi controricorso, punto 5 ) né la prima fase dei lavori ( vedasi lettera 24 ottobre 1984, allegato VIII del controricorso ) per accorgersi degli errori commessi nel 1982 . La revoca sarebbe quindi potuta avvenire in una data più vicina e l' impatto che essa avrebbe avuto sugli impegni già assunti dal Consorzio sarebbe certamente stato minore .
A questo proposito posso ammettere, con la Commissione, che detti impegni costituiscono per essa "res inter alios acta" e non sono invalidati dalla riduzione del contributo . Tuttavia, il principio della certezza del diritto cui si richiama il ricorrente serve anzitutto a tutelare la situazione giuridica del beneficiario d' un atto amministrativo . Orbene, è molto probabile che il Consorzio avrebbe eventualmente rinunciato a taluni degli impegni suddetti qualora avesse saputo sin dall' inizio o appreso tempestivamente che l' importo del contributo del FEAOG doveva essere ridotto . L' intempestività della Commissione nel correggere i suoi errori ha quindi potuto certamente recare pregiudizio al Consorzio .
Il rilievo che il Consorzio si era comunque impegnato a partecipare coi propri fondi alle spese non coperte dal contributo del FEAOG e da quello del governo italiano non può mettere in discussione la validità di questa osservazione . La partecipazione alle spese non sovvenzionate è conforme alla natura delle cose ed è espressamente contemplata dall' art . 17, n . 2, del regolamento n . 355/77, che fissa un limite per la partecipazione finanziaria del beneficiario del contributo . Tuttavia, il beneficiario non dev' essere messo repentinamente nella necessità di partecipare alle spese in una misura che egli non aveva previsto .
In questo contesto si deve, secondo me, situare l' osservazione formulata dal ricorrente in chiusura di replica e riguardante la responsabilità della Commissione che sussisterebbe, a causa degli errori commessi dai suoi dipendenti, per il danno al ricorrente arrecato dalla revoca della decisione del 1982, che gli impedirebbe di onorare taluni impegni assunti verso terzi . A ragione, nell' ambito del presente procedimento, la Commissione ha sollevato un' eccezione d' irricevibilità nei confronti di qualsiasi domanda di risarcimento, dato che questa questione è stata sollevata per la prima volta solo nella fase della replica . Mi sia tuttavia consentito aggiungere che una domanda del genere, a priori, non mi sembrerebbe del tutto infondata e che sarebbe stato prudente proporla in subordine già nel ricorso, nel caso in cui la decisione del 1984 non venisse annullata .
Chiusa questa parentesi, considero che il ritardo verificatosi nonostante i mezzi di controllo di cui disponeva la Commissione ha certamente potuto ledere gli interessi del Consorzio e che la decisione del 1984 deve quindi considerarsi emanata dopo un lasso di tempo eccessivo, tanto più che, in via di principio, il progetto avrebbe già dovuto essere interamente realizzato alla data della decisione di revoca . Mi sembra quindi che si debba consentire al ricorrente, per motivi attinenti alla certezza del diritto e al legittimo affidamento, di far valere diritti acquisiti in base alla decisione del 1982, a meno che, naturalmente, esso avesse saputo o dovuto sapere che detta decisione era illegittima .
b)*Il ricorrente poteva legittimamente confidare nella legittimità dell' atto ?
Per provare la malafede del Consorzio, la Commissione ha prodotto taluni documenti da cui risulterebbe che il Consorzio sapeva che la decisione del 1982 era il risultato di un errore e, di conseguenza, illegittima .
Orbene, sta di fatto che tutti questi documenti risalgono alla fine dell' ottobre e all' inizio del novembre 1981, e quindi sono anteriori di circa sei mesi alla notificazione della decisione 7 aprile 1982 .
E' certo che il loro contenuto fa prevedere una riduzione dell' importo del contributo del FEAOG in seguito alle modifiche del progetto di cui trattasi . In un telex inviato il 6 novembre 1981 al Consorzio ( allegato IV del controricorso ) si dice persino che l' importo sarebbe passato da LIT 4*446*000*000 a LIT 3*343*000*000 .
Cionondimeno, la buona fede va presunta sino a prova contraria e non ritengo che tali documenti siano sufficienti a fornire detta prova contraria .
Nella nota interna della Commissione relativa al colloquio telefonico del 30 ottobre 1981 ( allegato II del controricorso ) si fa menzione solo di "eventuali minori partecipazioni" del FEAOG .
L' impegno assunto dal Consorzio con telex 3 novembre 1981 ( allegato III del controricorso ), secondo il quale, "con riferimento al progetto secondo variante I/159/78, questo Consorzio comunica la sua partecipazione con fondi propri agli oneri non coperti dal contributo del FEAOG e dello Stato membro", non riguarda espressamente una minore partecipazione del FEAOG in una misura determinata ( come la Commissione vuole far credere nel punto 4 del controricorso ) e costituisce solo la conferma di un impegno indispensabile per l' attribuzione di qualsiasi contributo del FEAOG .
Quanto al telex della Commissione 6 novembre 1981, in cui è indicata la cifra di LIT 3*343*000*000, esso non è del tutto privo di ambiguità, giacché vi si legge che "il presente accordo di principio è subordinato al parere ( del ) comitato ( permanente per le strutture agricole ) e alla decisione definitiva della Commissione ".
Orbene, come ho sottolineato prima, il parere del comitato permanente non verte unicamente sul principio della concessione del contributo ( peraltro stabilito già nel 1978 ), ma pure sull' importo di questo .
Non è quindi impossibile che il suddetto telex abbia potuto indurre il Consorzio a credere che l' importo potesse eventualmente essere aumentato a seguito delle discussioni in seno al comitato permanente .
Potrebbe darsi, certo, che il Consorzio si sia informato presso esperti italiani, membri del comitato permanente delle strutture agricole, ed abbia appreso che detto comitato aveva emesso parere favorevole ad un contributo di LIT 3*343*000*000 . Tuttavia non è provato che il Consorzio si sia effettivamente procurato tali informazioni .
D' altra parte il Consorzio ha potuto credere che l' importo di cui trattasi potesse ancora essere modificato dalla stessa Commissione . Non si presume infatti che i privati sappiano che decisioni di questo tipo vengono adottate, in base ad una delega di poteri, dal commissario responsabile dell' agricoltura ( che si limita ad interinare il progetto di decisione già oggetto di parere favorevole del comitato permanente ) e ch' esse non costituiscono oggetto di discussione nell' ambito del collegio .
Infine, nella lettera 12 novembre 1981 ( allegato I della controreplica ) si spiega, certo, che "il contributo (...) ha dovuto essere ridotto e ciò sulla base di regole che siamo tenuti ad applicare in casi del genere", ma il Consorzio non avrebbe avuto torto qualora avesse supposto che la Commissione può, in casi eccezionali, derogare a queste norme puramente interne .
La stessa lettera conferma d' altronde che i responsabili del Consorzio, nel corso della loro visita alla Commissione il 3 novembre 1981, avevano espresso la loro insoddisfazione per la progettata riduzione del contributo . Essi avevano quindi, a torto o a ragione, la speranza che la manifestazione della loro insoddisfazione potesse indurre la Commissione a modificare il suo punto di vista e potevano vedere siffatta modifica nella decisione che è stata loro da ultimo notificata .
Pertanto, anche se i documenti citati confermano che solo per errore la Commissione ha adottato la decisione del 1982, mi sembra che nessuno di essi abbia fornito la prova inconfutabile che il Consorzio sapesse, o avrebbe dovuto sapere, che il contributo di cui poteva fruire in seguito alla modifica del progetto non poteva in alcun caso superare la somma di LIT 3*343*181*208, e che una decisione contenente fissazione di un importo superiore non poteva che essere illegittima .
Il Consorzio doveva, naturalmente, aspettarsi una riduzione che, in fin dei conti, si è avuta : la decisione del 1982 attribuisce un contributo inferiore di LIT 147*906*944 a quello contemplato nella decisione del 1978 .
Esso poteva anche eventualmente temere che questa riduzione fosse cospicua . Tuttavia, non credo che occorra necessariamente considerare che il Consorzio abbia dato prova di malafede quando, circa sei mesi dopo i suddetti, numerosi contatti di ogni genere, constatando che la riduzione era modesta, esso ha omesso di chiedere alla Commissione se non si fosse sbagliata . Sembra infatti che non si possa ritenere, in via di principio, che il privato che riceva un trattamento migliore di quello che gli si è fatto prevedere debba necessariamente accertarsi che l' autorità competente non si sia sbagliata .
Mi sembra inoltre che, una volta ricevuta la decisione 7 aprile 1982, esteriormente ineccepibile, il Consorzio ben potesse confidare nella legittimità della stessa . Ricordo che gli errori da cui essa è viziata non sono evidenti : in primo luogo, le norme di calcolo del contributo massimo possibile del FEAOG sono norme interne non pubblicate, e il ricorrente, anche se ne fosse stato a conoscenza, non avrebbe necessariamente dovuto accorgersi dell' errore commesso; in secondo luogo, dalla decisione non emerge che la consultazione dei comitati competenti ha riguardato un testo diverso da quello che è stato infine adottato e, anche se così fosse stato, il ricorrente avrebbe ben potuto ravvisare in questa divergenza il risultato della suddetta consultazione, tanto più che era stato informato, col succitato telex 6 novembre 1981, che l' accordo di principio era subordinato a tale parere e alla decisione definitiva della Commissione .
In questo contesto faccio notare che nella sentenza 19 settembre 1985 ( cause riunite da 194 a 206/83, Asteris e altri / Commissione, ancora inedita ) la Corte ha escluso che le ricorrenti potessero far valere, per contestare la legittimità di un regolamento della Commissione, una divergenza fra le disposizioni adottate e i documenti preparatori, che riflettevano le proposte con cui il comitato di gestione era stato adito, in quanto "non è lecito (...) innalzare le indicazioni contenute in documenti preparatori al rango di norma di diritto che consenta di censurare la decisione adottata, in fin dei conti, dalla Commissione in deliberazione col comitato di gestione" ( punto 17 della motivazione ).
Infine, anche se la certezza del Consorzio quanto alla legittimità della decisione del 1982 poteva non essere ancora totale il giorno della notificazione della decisione, essa ha certamente potuto consolidarsi nel corso dei trenta mesi trascorsi prima che il Consorzio venisse, per la prima volta, informato degli errori commessi dalla Commissione .
Da quanto premesso inferisco che il ricorrente poteva confidare nella legittimità della decisione del 1982 e che non è stato convincentemente dimostrato ch' esso in realtà non vi confidasse .
Infine, per puro scrupolo, e nonostante quanto appena considerato, vorrei ritornare sulla questione se il confronto dell' interesse pubblico con gli interessi privati, di cui trattasi nella già menzionata sentenza 22 marzo 1961 ( SNUPAT ), possa o no far pendere la bilancia dalla parte del principio di legalità anziché dalla parte dei principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento .
E' vero che, se la decisione di revoca 31 ottobre 1984 fosse annullata, il ricorrente fruirebbe definitivamente di un vantaggio economico al quale non aveva, in via di principio, diritto . Egli risulterebbe favorito rispetto ad altre imprese o ad altre cooperative agricole che hanno ottenuto od otterranno dal FEAOG, per progetti analoghi, una sovvenzione minore . Sarebbe erogato, a carico del bilancio della Comunità, un finanziamento di per sè non giustificato .
Tuttavia, se si attribuisse importanza decisiva all' esistenza di un vantaggio indebito, gli atti illegittimi dovrebbero sempre essere revocati poiché di regola comportano tali vantaggi .
Mi sembra che nella fattispecie le esigenze derivanti dal principio di legalità non siano tali da giustificare la revoca del vantaggio di cui trattasi . Ricordo che le irregolarità commesse non sono di una gravità intollerabile .
In primo luogo, è stata trasgredita una semplice norma interna, alla quale la stessa Commissione avrebbe potuto derogare a condizione di giustificare detta deroga . L' interesse pubblico, quello della Comunità come quello degli altri interessati, alla sanatoria di questa irregolarità non può quindi essere inderogabile .
In secondo luogo, la Corte considera generalmente i vizi procedurali motivo d' annullamento d' una decisione individuale solo qualora essi abbiano avuto conseguenze dannose per il ricorrente ( 20 ) o fossero tali da incidere sfavorevolmente sulla situazione giuridica del ricorrente ( 21 ). Analogamente, nella sentenza 6 ottobre 1982 ( 22 ) essa ha parlato "di un principio generale in forza del quale i vizi procedurali non imputabili alla persona che deve di regola fruire degli importi compensativi non devono produrre effetti a questa sfavorevoli" ( punto 8 della motivazione ). Il principio di legalità non esige quindi che una decisione inficiata da un vizio procedurale sia obbligatoriamente annullata . Esso non dovrebbe nemmeno esigere che l' autore revochi in ogni caso una decisione del genere, in particolare quando il vizio non sia imputabile al beneficiario .
In definitiva, non credo quindi che nel caso presente il principio di legalità debba prevalere sui principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento .
D - Conclusioni
Giunto alla fine di queste conclusioni, piuttosto lunghe, mi sia consentito riassumere brevemente, nell' ordine, i risultati della mia analisi :
1 ) la decisione del 1982 è illegittima;
2 ) detta illegittimità non è tuttavia tale da renderla inesistente;
3 ) la decisione del 1984 costituisce una decisione di revoca, che non è sufficientemente motivata;
4 ) tenuto conto di tutte le circostanze del caso di specie, attinenti al comportamento e agli interessi dell' una e dell' altra parte, detta decisione di revoca va considerata non emanata entro un limite di tempo ragionevole . Da questa constatazione e dagli altri elementi del fascicolo emerge che il ricorrente poteva legittimamente confidare nella legittimità della decisione revocata e trarne dei diritti che i principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento impongono di non revocare .
Di conseguenza, suggerisco alla Corte di annullare la decisione della Commissione 31 ottobre 1984, che modifica la decisione 22 dicembre 1978, relativa alla concessione del contributo del FEAOG, sezione orientamento, per il progetto intitolato : "Realizzazione di un centro regionale per la lavorazione dei mosti e per l' imbottigliamento dei vini in comune di Frisa ( Chieti )".
Il ricorrente ha inoltre formulato altre due domande intese a che la Corte voglia
- dichiarare valida ed irrevocabile la decisione della Commissione 7 aprile 1982,
- ordinare alla Commissione di versare il contributo nella misura stabilita da detta decisione e secondo lo stadio di avanzamento dei lavori appaltati dal Consorzio .
In proposito vorrei semplicemente rilevare come dall' annullamento della decisione del 1984 derivi logicamente che quella del 1982 sussiste e che, nell' ambito di un ricorso d' annullamento, non spetta alla Corte impartire ordini alla Commissione . A norma dell' art . 176 del trattato, questa è tenuta ad adottare i provvedimenti che l' esecuzione della sentenza della Corte comporta .
Poiché, a mio parere, la Commissione è rimasta soccombente, suggerisco che essa sia condannata alle spese .
(*) Traduzione dal francese .
( 1 ) Regolamento ( CEE ) del Consiglio 15 febbraio 1977, n . 355, relativo ad un' azione comune per il miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli ( GU L 51, pag . 1 ).
( 2 ) Sentenza 30 gennaio 1974, Louwage c / Commissione, causa 148/73, Racc . 1974, pag . 81; sentenza 1° dicembre 1983, Michael / Commissione, causa 343/82, Racc . 1983, pag . 4023; sentenza 9 ottobre 1984, Adam / Commissione, cause riunite da 80 a 83/81 e da 182 a 185/82, Racc . 1984, pag . 3411; sentenza 13 dicembre 1984, Lux / Corte dei conti, cause riunite 129 e 274/82, Racc . 1984, pag . 4127 .
( 3 ) Detto articolo è stato più volte modificato . In particolare, il regolamento del Consiglio 19 giugno 1978, n . 1361 ( GU L 166, pag . 9 ), ha, con l' introduzione dell' art . 17 bis, portato la sovvenzione massima erogata dal Fondo per progetti realizzati nel Mezzogiorno al 50 %.
( 4 ) GU L 94, pag . 13 .
( 5 ) Cause riunite 7/56 e da 5 a 7/57, Algera e altri / Assemblea comune della CECA, Racc . 1957, pag . 79 .
( 6 ) Cause riunite 1/57 e 14/57, Société des usines à tubes de la Sarre / Alta Autorità, Racc . 1957, pag . 197 .
( 7 ) Cause riunite da 15 a 33, 52, 53, da 57 a 109, 116, 117, 123, 132 e da 135 a 137/73, Racc . 1974, pag . 193 .
( 8 ) Racc . 1974, pag . 177 .
( 9 ) Vedansi a mo' d' esempio : sentenza 11 dicembre 1980, causa 1252/79, Lucchini / Commissione, Racc . 1980, pag . 3753, punto 14 della motivazione; sentenza 14 gennaio 1981, causa 819/79, Repubblica federale di Germania / Commissione, Racc . 1981, pag . 21, punto 20 della motivazione; sentenza 16 maggio 1984, causa 9/83, Eisen und Metall Aktiengesellschaft / Commissione, Racc . 1984, pag . 2071, punto 29 della motivazione .
( 10 ) Sentenza 7 luglio 1981, causa 158/80, Rewe / Hauptzollamt Kiel, Racc . 1981, pag . 1833, punto 25 della motivazione .
( 11 ) Cause riunite 42 e 49/59, SNUPAT / Alta Autorità, Racc . 1961, pag . 97 .
( 12 ) Causa 14/61, Hoogovens / Alta Autorità, Racc . 1962, pag . 471 .
( 13 ) Sentenza 22 settembre 1983, causa 159/82, Veri-Wallace / Commissione, Racc . 1983, pag . 2711, punto 8 della motivazione .
( 14 ) Vedasi in proposito sentenza 1° giugno 1961, causa 15/60, Gabriel Simon / Corte di giustizia, Racc . 1961, pag . 213 : "La revoca per illegittimità - anche se in determinati casi, a cagione dei diritti quesiti, non può aver effetto ex tunc - ha sempre effetto ex nunc" ( Racc . 1961, pagg . 231 e 232 ).
( 15 ) Sentenza 9 marzo 1978, causa 54/77, Herpels / Commissione, Racc . 1978, pag . 585, punto 38 della motivazione .
( 16 ) Sentenza 13 luglio 1965, causa 111/63, Lemmerz Werke / Alta Autorità, Racc . 1965, pag . 971, in particolare pag . 989 .
( 17 ) Sentenza SNUPAT, già menzionata, Racc . 1961, pag . 97 . Sentenza 21 settembre 1983, cause riunite da 205 a 215/82, Deutsche Milchkontor / Repubblica federale di Germania, Racc . 1983, pag . 2633 .
( 18 ) Sentenza 3 marzo 1982, causa 14/81, Alpha Steel / Commissione, Racc . 1982, pag . 749, punto 10 della motivazione .
( 19 ) Regolamento ( CEE ) della Commissione 11 luglio 1978, n . 1685, relativo alle modalità di esecuzione delle decisioni di contributo del FEAOG, sezione orientamento, per progetti di miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli ( GU L 197, pag . 1 ).
( 20 ) Vedasi in particolare sentenza 15 luglio 1970, causa 41/69, ACF Chemiefarma / Commissione, Racc . 1970, pag . 661, punto 52 della motivazione .
( 21 ) Vedasi in particolare sentenza 23 ottobre 1986, causa 26/85, Vaysse / Commissione, ancora inedita, punto 16 .
( 22 ) Causa 302/81, Eggers / Hauptzollamt Kassel, Racc . 1982, pag . 3443 .