Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
DEAN SPIELMANN
13 päivänä marraskuuta 2025 (1)
Asia C‑523/24
Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural (SCC) ja
Ministerio Fiscal
vastaan
RAS,
AAT,
IGA,
ARMG,
ANMG,
NMF,
ARM,
LBC,
RFB,
FHM,
MMT,
MOQ,
MOP,
ASD,
JTN,
JNB,
TPR,
OJV,
RRR,
DBC,
JGV,
EAC,
EH,
MKEK,
SML,
AVO,
MAB,
JMSI,
LPG,
CPO,
CPC,
ACO,
AMC,
ACJ ja
FGS
(Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunal de Cuentas (tilintarkastustuomioistuin, Espanja))
Ennakkoratkaisupyyntö – Julkisten varojen hoito Katalonian itsenäistymistä ajavan liikkeen yhteydessä – Julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvää vastuuta koskeva menettely – Yleisestä armahduksesta Katalonian institutionaalista, poliittista ja yhteiskunnallista normalisoitumista varten annetun orgaanisen lain 1/2024 yhteensopivuus unionin oikeuden kanssa – SEUT 325 artikla – Unionin taloudellisten etujen suojaaminen – SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla – Unionin tuomioistuimen toimivalta – Armahduksen soveltamista koskeva kahden kuukauden enimmäismääräaika – Yleisen edun nimissä kanteen nostaneen asianosaisen oikeus tulla kuulluksi – Asian käsittelyä ei lykätä ja turvaamistoimet on kumottava ennakkoratkaisupyynnön esittämisen yhteydessä
Sisällys
I  Johdanto
II  Asiaa koskevat oikeussäännöt
A  Unionin oikeus
B  Espanjan oikeus
1.  Perustuslaki
2.  TCU:sta annettu orgaaninen laki 2/1982
3.  TCU:n toiminnasta annettu laki 7/1988
4.  Tuomioistuinlaitoksesta annettu orgaaninen laki 6/1985
5.  Siviiliprosessilaki 1/2000
6.  LOA
III  Pääasia, ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa
IV  Asian tarkastelu
A  Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen: onko TCU SEUT 267 artiklassa tarkoitettu tuomioistuin?
B  Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
1.  Alustavat huomautukset: yleinen armahdus ja unionin oikeus
2.  Ovatko toimet vaikuttaneet unionin taloudellisiin etuihin (ensimmäinen, kolmas, neljäs ja viides kysymys)
a)  Ensimmäinen kysymys
b)  Kolmas, neljäs ja viides kysymys
3.  Onko LOA yhdenmukainen oikeusvaltioperiaatteen kanssa (toinen, kuudes, seitsemäs ja kahdeksas kysymys)
a)  Unionin tuomioistuimen toimivalta
b)  Tutkittavaksi ottaminen
c)  Asiakysymys
1)  Alustavat huomautukset
2)  Toinen kysymys
3)  Seitsemäs kysymys
4)  Kuudes ja kahdeksas ennakkoratkaisukysymys
V  Ratkaisuehdotus
I       Johdanto
1.        Yleistä armahdusta merkitsevä ranskankielinen sana ”amnistie” tulee kreikankielisestä sanasta ἀμνηστία (amnēstía), johon liittyy ajatus unohtamisesta;(2) myös muistihäiriötä merkitsevä ranskankielinen sana ”amnésie” on etymologialtaan samaa alkuperää.(3) Sen enempää niitä ei voida kuitenkaan rinnastaa: muistihäiriötä merkitsevä ”amnésie” on yllättävä ja tahdosta riippumaton tapahtuma – sairaus, josta voi seurata toisinaan menneisyydessä tapahtuneiden tosiasioiden kiistäminen. Sen sijaan yleistä armahdusta merkitsevä ”amnistie” on poliittisen valinnan tulos: siinä valitaan unohtaminen, joka ei ole sattumanvaraista eikä tahdosta riippumatonta vaan päinvastoin tarkoituksellista ja oikeudellista. Yleinen armahdus on kollektiivinen anteeksianto, jonka myöntää suvereeni vallankäyttäjä yleensä valtiota vastaan tehdystä rikoksesta.(4) Sen tarkoituksena on rauhoittaa konfliktit ja tyrehdyttää aiemmista tapahtumista väestölle aiheutuneet poliittiset ja yhteiskunnalliset haavat ja kääntää siten uusi lehti kaikkien elämässä.(5)
2.        Yleinen armahdus on kuitenkin monimutkainen toimenpide, jonka hyväksymisen tarkoituksena on antaa rikokset anteeksi, joten se voi olla rankaisematta jäämisen väline. Yleistä armahdusta koskevan toimenpiteen hyväksyminen herättää siten arkaluonteista keskustelua: merkitseekö se yhdenvertaisuuden murtamista vastoin oikeudenmukaisuuden ajatusta?(6) Vai ilmentääkö se oikeudenmukaisuutta, joka toteutuu yhteiskunnallisissa konflikteissa jälkeenpäin?(7)
3.        Cortes Generales (Espanjan parlamentti) antoi 10.6.2024 orgaanisen lain 1/2024 yleisestä armahduksesta Katalonian institutionaalista, poliittista ja yhteiskunnallista normalisoitumista varten (Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña, jäljempänä LOA).(8) LOA:n aineellinen ja ajallinen soveltamisala sisältää toimet, joista aiheutuu rikosoikeudellinen tai hallinto-oikeudellinen vastuu tai julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvä vastuu ja jotka on toteutettu Katalonian itsenäisyyttä koskevan kansanäänestyksen yhteydessä tai Katalonian itsenäistymispyrkimysten yhteydessä.
4.        LOA on herättänyt kiistatta vilkasta ja perusteellista keskustelua niin poliitikkojen kuin viranomaisten, oikeuslaitoksen ja akateemikkojen keskuudessa sekä yleisesti Espanjan yhteiskunnassa.
5.        Juridiselta kannalta LOA:n laillisuutta koskeva kysymys on saatettu hiljattain Tribunal Constitucionalin (perustuslakituomioistuin, Espanja) käsiteltäväksi perustuslain vastaisuutta koskevalla kanteella. Tribunal Constitucional totesi 26.6.2025 antamassaan tuomiossa kyseisen lain olevan Espanjan perustuslain (Constitución española)(9) mukainen lukuun ottamatta kahta sen säännöstä.(10)
6.        Tribunal de Cuentas (tilintarkastustuomioistuin, Espanja; jäljempänä TCU) on esittänyt tässä asiayhteydessä ennakkoratkaisupyynnön, joka koskee kyseisen yleisen armahduksen myöntämiseen sovellettavien tiettyjen säännösten yhdenmukaisuutta erityisesti SEUT 325 artiklan mukaisen unionin taloudellisten etujen suojaamisen sekä SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa vahvistetun tehokkaan oikeussuojan periaatteen kanssa.
7.        Unionin tuomioistuin saa nyt käsiteltävässä asiassa, jolla on merkittäviä perustuslaillisia vaikutuksia unionin oikeudelle, tilaisuuden ottaa kantaa kysymykseen, jota se ei ole kiistatta aiemmin käsitellyt ja joka koskee sen harjoittamaa tuomioistuinvalvontaa, joka kohdistuu yhden unionin jäsenvaltion antamaan yleistä armahdusta koskevaan lakiin, sekä tämän valvonnan laajuutta.
II     Asiaa koskevat oikeussäännöt
A       Unionin oikeus
8.        Käsiteltävässä asiassa merkityksellisiä ovat SEUT 267 ja SEUT 325 artikla, Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artikla sekä SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 47 artikla.
B       Espanjan oikeus
1.     Perustuslaki
9.        Perustuslain (Constitución) 136 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.      [TCU] on ylin elin, joka tarkastaa valtion ja julkisen sektorin tilit ja varainhoidon.
Se vastaa toiminnastaan suoraan Cortes Generalesille ja tarkistaa valtion yleisiä tilejä
Cortes Generalesin delegoinnin perusteella.
2.      Valtion ja valtion julkisen sektorin yksiköiden tilit kuuluvat [TCU:n] valvontaan ja toimitetaan sen tarkastettaviksi.
[TCU] esittää Cortes Generalesille vuosittain kertomuksen, jossa se ilmoittaa tarvittaessa sääntöjenvastaisuuksista, joita sen näkemyksen mukaan on tapahtunut, sekä niihin liittyvästä vastuusta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta [TCU:n] omaa toimivaltaa.
3.      [TCU:n] jäsenet ovat samalla tavalla riippumattomia, erottamattomia ja esteellisiä kuin tuomarit.
4.      [TCU:n] kokoonpanosta, organisaatiosta ja tehtävistä säädetään orgaanisella lailla. – –”
2.     TCU:sta annettu orgaaninen laki 2/1982
10.      TCU:sta 12.5.1982 annetun orgaanisen lain 2/1982 (Ley Orgánica 2/1982 del Tribunal de Cuentas, jäljempänä LOTCU)(11) 5 §:ssä säädetään, että ”[TCU] toimii tehtävissään riippumattomasti ja oikeusjärjestystä noudattaen”.
11.      LOTCU:n 15 §:ssä määritellään sen toimivallan laajuus julkisiin varoihin kohdistuvan tilintarkastuksen alalla:
”1.      [TCU:n] toimivaltaan kuuluva tilintarkastusmenettely kohdistuu tileihin, joita valtion omaisuutta tai varoja vastaanottavien, valvovien, hoitavien, säilyttävien, käyttävien tai hyödyntävien henkilöiden on pidettävä.
2.      Tilintarkastukseen liittyvä toimivalta käsittää julkiset varat sekä varainhoidon vakuudeksi annetut lisäsitoumukset.”
12.      LOTCU:n 17 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.      Tilintarkastukseen liittyvä toimivalta on välttämätöntä, yksinomaista ja täysimääräistä, eikä sitä voi koskea prorogaatio.
2.      Tämä toimivalta ulottuu pelkästään [TCU:n] tehtävienhoitoon liittyvissä tarkoituksissa esikysymysten ja liitännäisvaatimusten luonteisten kysymysten käsittelyyn ja ratkaisemiseen, pois lukien rikosoikeudelliset kysymykset, siltä osin kuin nämä ovat välttämätön edellytys julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvän vastuun toteamiselle ja liittyvät siihen suoraan.
3.      Annettavasta ratkaisusta ei aiheudu vaikutuksia tilintarkastukseen liittyvän toimivallan ulkopuolella.”
3.     TCU:n toiminnasta annettu laki 7/1988
13.      TCU:n toiminnasta 5.4.1988 annetun lain 7/1988 (Ley 7/1988 de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, jäljempänä LFTCU)(12) 49 §:n 1 ja 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”1.      Tilintarkastustuomioistuin käsittelee julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvää vastuuta koskevat kanteet, jotka on nostettu niiden tilien perusteella, joiden pitämistä edellytetään kaikilta henkilöiltä, jotka vastaavat julkisten varojen hoidosta, tällaisia henkilöitä vastaan silloin, kun nämä henkilöt ovat tahallisesti tai törkeän tuottamuksellisesti tai törkeän huolimattomasti ja aiheuttaneet siten vahinkoa näille varoille julkisen sektorin yksikköihin tai soveltuvien osin sellaisiin henkilöihin tai yhteisöihin, jotka ovat saaneet tukia, hyvityksiä, vakuuksia tai muuta julkisen sektorin antamaa tukea, sovellettavien talousarviota ja tilinpitoa koskevien lakien vastaisilla toimilla tai toimimatta jättämisillä. Se käsittelee toissijaista vastuuta koskevat kysymykset vain, jos aiemmin todettu suora vastuu, jota ei ole pantu täytäntöön, perustuu julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvään vastuuseen.
– –
3.      Jos tosiseikat täyttävät [LOTCU:n] 18 §:n 2 momentissa tarkoitetun rikoksen tunnusmerkistön, on tuomarin tai tuomioistuimen, jonka käsiteltäväksi asia on saatettu, pidättäydyttävä käsittelemästä siitä johtuvaa julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvää vastuuta ja toimitettava [TCU:lle] tarvittavat taustatiedot, jotta tämä voisi täsmentää julkisille varoille aiheutuneen vahingon määrän.”
14.      LFTCU:n 67 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.      [TCU:n] menettelyissä todettavan julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvän vastuun vakuudeksi Ministerio Fiscal [(syyttäjäviranomainen, Espanja)], Letrado del Estado [(valtionasiamies)] tai vahinkoa kärsineen julkisen sektorin yksikön oikeudellinen edustaja voi hakea vastuuta koskevan asian vastaajan omaisuuden asettamista hukkaamiskieltoon siviiliprosessilaissa säädetyissä tapauksissa ja siinä säädetyllä tavalla, eikä hukkaamiskieltoon asettamiseksi voida edellyttää minkäänlaista vakuutta.
2.      Tätä varten toimenpiteitä, joilla edellä tämän lain 45 ja 47 §:ssä tarkoitetun julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvän vastuun määrä on täsmennetty alustavasti, pidetään hukkaamiskieltoon asettamisen kannalta riittävinä.
3.      Jos hukkaamiskieltoon asettamista on haettu ja hakemus on hyväksytty ennen kannekirjelmän jättämistä, hukkaamiskielto on vahvistettava, kun se toteutetaan vastaavassa tuomioistuinmenettelyn vaiheessa tai tarvittaessa Ministerio Fiscalin antamissa lausumissa.”
15.      LFTCU:n 74 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Asiaankuuluvassa tuomiossa määrättyjä menettelyjä rajoittamatta julkisten varojen takaisinmaksuvelvollisuutta [(reintegro por alcance)] koskevassa tuomioistuinmenettelyssä noudatetaan seuraavia varotoimia:
1a.      Tosiseikat rajataan yksin tapauksiin, joissa on kyse tässä laissa säädetyn mukaisesta kavalluksesta tai puuttuvista varoista.
– –”
4.     Tuomioistuinlaitoksesta annettu orgaaninen laki 6/1985
16.      Tuomioistuinlaitoksesta 1.7.1985 annetun orgaanisen lain 6/1985 (Ley Orgánica 6/1985 del Poder Judicial, jäljempänä LOPJ)(13) 418 §:n 11 momentissa säädetään, että asian vireilletulon tai asian käsittelyn aiheeton viivästyminen tuomioistuimessa tai tehtäviään hoitavassa yhden tuomarin kokoonpanossa on vakava tai erityisen vakava virhe.
5.     Siviiliprosessilaki 1/2000
17.      Siviiliprosessista 7.1.2000 annetun lain 1/2000 (Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil, jäljempänä LEC),(14) sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa, 216 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Siviilituomioistuimet ratkaisevat niiden käsiteltäväksi saatetut asiat asianosaisten esittämien tosiseikkojen, todisteiden ja vaatimusten perusteella, ellei lailla joissakin yksittäisissä tapauksissa toisin säädetä.”
18.      LEC:n 434 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.      Tuomio julistetaan [20] päivän kuluessa oikeudenkäynnin päättymisestä.
2.      Tuomion julistamista koskeva määräaika keskeytyy, jos sen kuluessa määrätään seuraavissa pykälissä säädetyn mukaisesti selvittämistoimista.
– –”
19.      LEC:n 435 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.      Tuomioistuin voi määrätä selvittämistoimia vain asianosaisen pyynnöstä seuraavien sääntöjen mukaisesti:
1a.      Selvittämistoimia ei voida määrätä sellaisten todisteiden esittämiseksi, jotka asianosaiset olisivat voineet esittää ajallaan asianmukaisessa muodossa, mukaan lukien todisteet, jotka olisi voitu esittää sen jälkeen, kun tuomioistuin on ilmaissut asianosaisille näkemyksensä edellä 429 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.
2a.      Kun jotain asianosaisen ehdottamaa sallittua todistetta ei ole kyseisestä asianosaisesta riippumattomista syistä esitetty todistelun yhteydessä.
3a.      Myös edellä 286 §:ssä tarkoitetut uusia tai jälkikäteen tietoon tulleita tosiseikkoja koskevat asian kannalta merkitykselliset ja hyödylliset todisteet hyväksytään ja voidaan esittää.
2.      Tuomioistuin voi poikkeustapauksessa joko omasta aloitteestaan tai asianosaisen pyynnöstä määrätä merkityksellisiin tosiseikkoihin, joihin on vedottu ajallaan, liittyvien uusien todisteiden esittämisestä, jos aiempi todistelu on ollut tuloksetonta sellaisten olosuhteiden vuoksi, joita ei ole enää olemassa ja jotka eivät ole riippuvaisia asianosaisten tahdosta ja toiminnasta, edellyttäen että on perusteltua syytä olettaa, että uuden todistelun avulla voidaan saada varmuus kyseisistä tosiseikoista.
Tällöin kyseiset olosuhteet ja perusteet on esitettävä yksityiskohtaisesti näytön esittämistä koskevassa määräyksessä.”
20.      LEC:n 436 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.      Edellisissä pykälissä säädetyn mukaiset selvittämistoimet toteutetaan 20 päivän kuluessa päivänä, jonka Letrado de la Administración de Justicia [(valtionasiamies)] ilmoittaa tätä varten tarvittaessa, noudattaen tässä laissa kyseisen todisteiden ryhmän osalta säädettyjä yksityiskohtaisia sääntöjä. Kun näyttö on esitetty, asianosaiset voivat esittää viiden päivän kuluessa kirjallisen lausuman, jossa tiivistetään näytön lopputulos ja arvioidaan sitä.
2.      Tuomion antamista koskeva määräaika alkaa kulua siitä, kun asianosaisille edellisessä momentissa tarkoitetun kirjallisen lausuman jättämistä varten annettu määräaika päättyy.”
6.     LOA
21.      LOA:n 1 §:ssä, jonka otsikko on ”Asiallinen soveltamisala”, säädetään seuraavaa:
”1.      Myönnetään yleinen armahdus seuraavista toimista, joista aiheutuu rikosoikeudellinen tai hallinnollinen vastuu taikka julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvä vastuu ja jotka on tehty Kataloniassa 9.11.2014 ja 1.10.2017 järjestettyjen kansanäänestysten yhteydessä, sekä niiden valmistelusta tai niiden seurauksista, sillä edellytyksellä, että toimet on suoritettu 1.11.2011–13.11.2023, samoin kuin seuraavista toimista, jotka on toteutettu kyseisellä aikavälillä niin sanottujen Katalonian itsenäistymispyrkimysten yhteydessä, vaikka ne eivät liittyisi edellä mainittuihin kansanäänestyksiin tai ne olisi toteutettu kansanäänestysten jälkeen:
a)      toimet, jotka on toteutettu aikomuksena vaatia tai edistää Katalonian irtaantumista tai itsenäistymistä tai toteuttaa se, sekä toimet, joilla olisi edistetty näiden tavoitteiden saavuttamista
– –
Näihin sisältyvät myös ne toimet, jotka on toteutettu henkilökohtaisesti tai institutionaalisella tasolla tarkoituksena jakaa tietoa itsenäistymiseen tähtäävästä hankkeesta, kerätä tietoja ja kuulla vastaavista kokemuksista tai saada muut julkisyhteisöt tai yksityiset toimijat tukemaan Katalonian itsenäistymisen saavuttamista.
Näihin kuuluvat myös toimet, jotka liittyvät suoraan tai epäsuorasti Kataloniassa toteutettuihin itsenäistymispyrkimyksiin tai itsenäisyyspyrkimysten yhteydessä toimineisiin itsenäisyyttä ajavan liikkeen johtohenkilöihin ja joita on toteuttanut jokainen, joka on ilmeisellä tai toteen näytetyllä tavalla avustanut henkilöitä, jotka ovat vastuussa tämän momentin ensimmäisessä kohdassa tarkoitetuista toimista, tai tehnyt näiden henkilöiden kanssa yhteistyötä taikka jollain tavalla neuvonut, edustanut, suojellut tai turvannut näitä henkilöitä taikka kerännyt tietoja tässä tarkoituksessa.
b)      toimet, joiden toteuttamisen tarkoituksena on ollut kutsua kokoon tai saada järjestettyä Kataloniassa 9.11.2014 ja 1.10.2017 pidetyt kansanäänestykset sekä markkinoida näitä kansanäänestyksiä ilman, että asianomaisilla henkilöillä oli tähän toimivaltaa, taikka kansanäänestykset, joiden kokoon kutsuminen tai järjestäminen on todettu laittomaksi, sekä toimet, joilla on edistetty näiden kansanäänestysten toteuttamista
– –
c)      kaikenlainen tottelemattomuus, yleisen järjestyksen häirintä, hyökkäys viranomaista, sen edustajia ja virkamiehiä vastaan tai kapinointi, jonka tavoitteena on ollut tämän momentin b kohdassa tarkoitettujen kansanäänestysten toteutuminen, ja niiden seuraukset sekä mitkä tahansa muut rikokseksi katsottavat toimet, joilla on ollut sama tarkoitus
Joka tapauksessa näihin luetaan mukaan – – kaikenlaiset muut toimet, joilla viranomaiset tai virkamiehet ovat hyväksyneet tai panneet täytäntöön lakeja, säännöksiä tai päätöksiä ja joiden tarkoituksena on ollut tämän pykälän b kohdassa tarkoitettujen kansanäänestysten järjestämisen helpottaminen, edesauttaminen ja toteutuminen.
– –
2.      Rikosoikeudellisen tai hallinnollisen vastuun taikka julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvän vastuun aiheuttavista toimista, joista myönnetään yleinen armahdus tämän pykälän 1 momentin nojalla, myönnetään tämä yleinen armahdus riippumatta siitä, mikä on niiden toteuttamisen vaihe, mukaan lukien valmistelutoimet, ja tekijyyden ja osallisuuden muodosta.
3.      Toimien, joiden toteuttaminen on alkanut ennen 1.11.2011, katsotaan kuuluvan tämän lain soveltamisalaan ainoastaan siinä tapauksessa, että niiden toteuttaminen on päättynyt kyseisen päivämäärän jälkeen.
Myös toimien, joiden toteuttaminen on alkanut ennen 13.11.2011, katsotaan kuuluvan tämän lain soveltamisalaan, vaikka niiden toteuttaminen olisi päättynyt kyseisen päivämäärän jälkeen.
4.      Julkisten varojen käyttämistä a ja b kohdassa tarkoitettuihin tarkoituksiin ei pidetä perusteettoman edun saamisena, jos sen tarkoituksena ei ole ollut henkilökohtaisen taloudellisen edun saaminen, riippumatta siitä, onko julkisten varojen käyttö tapahtunut oikeusjärjestyksen mukaisesti.”
22.      LOA:n 2 §:ssä, jonka otsikko on ”Poissulkemiset”, säädetään seuraavaa:
”Edellä 1 §:ssä säädetyn yleisen armahduksen soveltamisen ulkopuolelle jäävät joka tapauksessa seuraavat:
– –
e)      teot, joita pidetään rikkomisena, joka vaikuttaa Euroopan unionin taloudellisiin etuihin.”
23.      LOA:n 8 §:n, jonka otsikko on ”Vahingonkorvausvastuuseen ja julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvään vastuuseen
kohdistuvat vaikutukset”, 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”Tutkintavaiheessa tai ensimmäisessä asteessa määrätyt turvaamistoimet, joista säädetään [LFTCU:n] 47 ja 67 §:ssä, kumotaan.”
24.      LOA:n 10 §:ssä, jonka otsikko on ”Ensisijainen ja kiireellinen käsittely”, säädetään seuraavaa:
”Yleisen armahduksen soveltaminen on kaikissa tapauksissa tässä laissa nimettyjen tuomioistuinten, hallintoelinten tai tilintarkastuselinten tehtävä, ja nämä antavat asiaa koskevat ratkaisunsa ensisijaisessa ja kiireellisessä menettelyssä tämän lain mukaisesti riippumatta siitä, missä vaiheessa asianomainen hallinnollinen menettely, tuomioistuinmenettely tai tilintarkastusmenettely on.
Ratkaisut annetaan viimeistään kahden kuukauden kuluessa, sanotun kuitenkaan vaikuttamatta myöhempiin oikeussuojakeinoihin, joilla ei ole lykkääviä vaikutuksia.”
25.      LOA:n 13 §:n, jonka otsikko on ”Julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvää vastuuta koskeva menettely”, 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”Jos [TCU:ssa] on vireillä julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvää vastuuta koskeva asia ensimmäisessä
tai toisessa asteessa, sen toimivaltaiset elimet antavat Ministerio Fiscalia ja armahduksen soveltamisalaan kuuluviin tekoihin liittyneiden julkisten varojen menetyksestä vahinkoa kärsineitä julkisen sektorin yhteisöjä kuultuaan ratkaisun, jolla julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvää vastuuta koskevien vaatimusten vastaajina olevat luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt vapautetaan vastuusta, edellyttäen, etteivät vahinkoa kärsineet julkisyhteisöt sitä vastusta.”
III  Pääasia, ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa
26.      Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural ‑niminen kansalaisjärjestö (jäljempänä SCC) ja Ministerio Fiscal ovat nostaneet 17.2.2022 ja 13.4.2022 ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle jättämillään kirjelmillä yleisen edun nimissä julkisten varojen hallinnoinnista vastuussa olevia henkilöitä vastaan kanteen, joka koskee julkisten varojen takaisinmaksuvelvollisuutta (reintegro por alcance).(15)
27.      Ne vaativat kannekirjelmissään, että vastaajien on yhtäältä todettava olevan vastuussa Generalitat de Catalunyan (Katalonian itsehallintoalueen hallitus, Espanja; jäljempänä Generalitat) hallinnoimille julkisille varoille aiheutuneesta vahingosta, jonka suuruudeksi SCC on arvioinut 5 309 807,02 euroa ja Ministerio Fiscal 3 429 342,43 euroa, ja toisaalta määrättävä maksamaan kyseiset määrät takaisin.
28.      Tarkemmin sanottuna vastaajia vaaditaan vastuuseen Generalitatille aiheutuneista menoista, jotka ovat liittyneet yhtäältä Katalonian itsemääräämisoikeutta koskeneen laittoman kansanäänestyksen järjestämiseen 1.10.2017 ja toisaalta Katalonian itsenäistymisen kansainväliseen edistämiseen vuosina 2011–2017.
29.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin vahvisti 9.9.2022 antamallaan päätöksellä vaatimusten arvoksi 5 309 807,02 euroa. Koska kantajat luopuivat tiettyihin, kokonaismäärältään 336 143,34 euron suuruisiin menoihin liittyvistä vaatimuksistaan, jotka kohdistuivat ainoastaan JMA:han, johon vain Ministerio Fiscal oli kohdistanut vaatimuksen pelkästään tämän menoerän osalta, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin totesi, että ratkaisun antaminen raukeaa hänen osaltaan.
30.      Pääasiassa kyseessä olevat menot ovat seuraavat:
–        Katalonian itsehallintoalueella 1.10.2017 pidetyn niin kutsuttua itsenäisyyttä koskeneen kansanäänestyksen valmisteluun ja järjestämiseen liittyneet menot. Näihin menoihin kuuluvat seuraavat menoerät: 1) sellaisten ohjelmistojen ja sovellusten hankintakustannukset, joilla voitiin ohjata vapaaehtoisten osallistumista kansanäänestyksen järjestelyihin; 2) mainoskulut; 3) ulkomailla asuvien äänioikeutettujen rekisterin perustamiskustannukset; 4) ulkomainontaan liittyneet kulut; 5) kansanäänestyksen järjestämiseen tarvittujen materiaalien (äänestyslipukkeet, ääntenlaskijat, vaalitarkkailijat) hankintakustannukset; 6) julkisten tilojen käyttämisestä kansanäänestykseen aiheutuneet menot; 7) Generalitatin imagoa ulkomailla edistäneet kampanjat; 8) Euroopan parlamentin jäsenten kutsumisesta vierailulle Kataloniaan kansanäänestystä edeltävinä päivinä aiheutuneet kustannukset ja 9) asiantuntijoiden ja kansainvälisten vaalitarkkailijoiden palkkaamisesta aiheutuneet kustannukset.
–        Generalitatin niin kutsutun ”ulkoisen toiminnan” harjoittamiseen tilivuosina 2011–2017 käytetyt menot. Näihin menoihin kuuluvat seuraavat menoerät: 1) Secretaría d’Acció Exterior i Unió European (Generalitatin ulkoisista toimista ja Euroopan unionin asioista vastaava sihteeristö, Espanja) menot, joilla tilattiin selvitykset kansainvälisistä sopimuksista, joiden sopimuspuolena Espanjan kuningaskunta on; 2) useille Generalitatin valtuuskunnille ulkomailla aiheutuneet menot; 3) Consejo de Diplomacia Pública de Cataluñalle (Katalonian diplomatianeuvosto, Espanja) itsenäistymisprosessin edistämisestä aiheutuneet menot: i) urheilun kansainvälistyminen (”urheiludiplomatia”); ii) kansallista itsemääräämisoikeutta Europan unionissa koskevien selvitysten rahoittaminen; iii) henkilöstön palkkaaminen; iv) sopimusten tekeminen tarvittavien resurssien hankkimista varten Katalonian itsenäistymisen edistämiseksi ulkomailla ja v) tukien myöntäminen tietyille yhteisöille samassa tarkoituksessa.
31.      Tutkintavaiheessa määrättiin turvaamistoimenpiteitä, jotka muodostuivat 4 146 274,97 euron vakuudesta Katalonian itsenäisyyttä koskeneen laittoman kansanäänestyksen järjestämisestä aiheutuneisiin menoihin liittyneiden tekojen osalta ja 5 422 411,10 euron pankkitakauksesta Generalitatin ”ulkoisen toiminnan” harjoittamiseen vuosina 2011–2017 käytettyihin menoihin liittyneiden tekojen osalta.
32.      Pääasiassa kyseessä oleviin seikkoihin on kohdistunut tai kohdistuu parhaillaan myös oikeudenkäyntejä, joita on ollut ja on parhaillaan meneillään useissa espanjalaisissa rikostuomioistuimissa ja joissa ratkaistaan syytettyjen rikosoikeudellinen vastuu. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää tältä osin, että samojen tekojen ollessa kyseessä tilintarkastusta koskeva toimivalta sopii yhteen rikostuomioistuimen toiminnan kanssa, joten silloin, kun nämä ”samat teot” todetaan rikoksiksi, rikostuomioistuin pidättäytyy tutkimasta niihin perustuvaa julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvää vastuuta ja toimittaa tarvittavat tiedot ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle.
33.      Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että espanjalaiset rikostuomioistuimet ovat jo antaneet lopullisen ratkaisun niiden menojen osalta, jotka liittyvät Katalonian itsenäisyyttä koskeneen laittoman kansanäänestyksen valmisteluun ja toteuttamiseen. Niiden kanteissa tarkoitettujen menojen osalta, jotka liittyivät Generalitatin ”ulkoisen toiminnan” harjoittamiseen tilivuosina 2011–2017, rikosoikeudellinen menettely oli edelleen vireillä Juzgado de Instrucción nº 13 de Barcelonassa ja Juzgado de Instrucción nº 18 de Barcelonassa (Barcelonan tutkintatuomioistuimet nro 13 ja nro 18, Espanja).
34.      Pääasian käsittely jatkui, ja asian päätösharkinta aloitettiin 29.5.2024.
35.      LOA tuli voimaan 11.6.2024.
36.      Tutkiessaan kyseisen lain sovellettavuutta pääasiaan ja siten siihen perustuvaa vastaajien julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvän vastuun
mahdollista lakkaamista ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut epäilevänsä, ettei kyseinen laki ole yhteensopiva unionin oikeuden kanssa.
37.      Tässä tilanteessa TCU on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1.      Onko Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta 18.12.1995 annettua asetusta N:o 2988/95[(16)] ja SEUT 325 artiklaa (periaate, jonka mukaan on taisteltava tehokkaasti ja ennaltaehkäisevästi petollista menettelyä ja muuta sellaista laitonta toimintaa vastaan, joka vaikuttaa unionin taloudellisiin etuihin) sekä SEU 4 artiklan 3 kohtaa (vilpittömän yhteistyön periaate) tulkittava siten, että julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvän vastuun
lakkaaminen, josta säädetään LOA:n seuraavissa säännöksissä: 1 §:n 1 momentin [a–c] alakohta sekä 1 §:n [2–4] momentti ja 2 §:n e [kohta], ei sovi yhteen niiden kanssa, kun otetaan huomioon, että oletetut vastuut, joihin vedotaan tässä julkisten varojen takaisinmaksuvelvollisuutta koskevassa menettelyssä nro B‑180/21, merkitsevät vaikuttamista EU:n taloudellisiin etuihin sekä i) siinä tapauksessa, että unionin tuomioistuin tulkitsisi suppeasti käsitettä Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaaminen (jolloin se sisältäisi ainoastaan laittomat hallintotoimet, joita toteutetaan unionin julkisista varoista), että ii) siinä tapauksessa, että se tulkitsisi laajasti kyseistä käsitettä (jolloin se sisältäisi myös laittomat hallintotoimet, joita toteutetaan jäsenvaltion julkisista varoista mutta jotka aiheuttavat tai saattavat aiheuttaa vahinkoa unionin talousarviolle)?
2)      Siinä tapauksessa, että unionin tuomioistuin tulkitsisi suppeasti käsitettä Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaaminen, pitäisikö SEU 2 artiklaa ja SEU 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa sekä – – perusoikeuskirjan 47 artiklaa tulkita siten, että LOA:n 10 §:n ei sovi yhteen niiden kanssa siltä osin kuin tässä säännöksessä ratkaisun antamiselle vahvistettu kahden kuukauden ehdoton määräaika olisi vastoin jokaisen ihmisen oikeutta siihen, että tuomio annetaan asianmukaisin takein kohtuullisessa määräajassa, sillä se merkitsee tuomioistuimeen kohdistuvaa ulkoista painetta siinä tapauksessa, että ennen LOA:n soveltamista koskevan ratkaisun antamista nyt käsiteltävässä julkisten varojen takaisinmaksuvelvollisuutta koskevassa menettelyssä nro B-180/21 pitäisi toteuttaa jonkinlainen asian selvittämistoimi, joka koskisi kantajien kirjelmissä mainittuihin menoihin käytettyjen julkisten varojen alkuperän (kansallinen talousarvio tai unionin talousarvio) tai käyttötarkoituksen (Katalonian itsenäistymisen edistäminen Espanjan ulkopuolella tilivuosina 2011–2017) perusteltavuutta?
3)      Onko SEUT 325 artiklaa ja – – asetusta N:o 2988/95, luettuina yhdessä – – perusoikeuskirjan 47 artiklan ja [ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen] 6 artiklan kanssa, tulkittava siten, että LOA:n 13 §:n 3 momentin loppuosan säännös ei sovi yhteen niiden kanssa, kun otetaan huomioon, että kyseiseen säännökseen ei sisälly minkäänlaista järjestelyä (menettelyä, välitoimea jne.) sen tapauksen varalta, että osapuolet, jotka ovat nostaneet julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvän vastuun
kanteen (tässä julkisten varojen takaisinmaksuvelvollisuutta koskevassa menettelyssä nro B-180/21 SCC ja valtiovarainministeriö), voivat vastustaa vapauttamista vastuusta tuomioistuimen ensimmäisen asteen menettelyssä, vaan siinä vaaditaan ainoastaan, että vahinkoa kärsineet julkisen sektorin yhteisöt eivät ole esittäneet vastustusta (tässä julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvää vastuuta
koskevassa menettelyssä Generalitat de Catalunya, joka ei myöskään nostanut julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvää vastuuta koskevaa kannetta eikä siis ole osapuoli)?
4)      Onko tilannetta tulkittava siten, että LOA:n 1 §:n 1 momentin [a–c] kohta, luettuina yhdessä 1 §:n [2–4] momentin kanssa, eivät sovi yhteen oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden kanssa, luettuina yhdessä SEUT 325 artiklan ja – – asetuksen N:o 2988/1995 kanssa, koska LOA:n objektiivinen, subjektiivinen ja ajallinen soveltamisala on epäselvä ja epätäsmällinen, mikä saattaisi johtaa siihen, että tässä julkisten varojen takaisinmaksuvelvollisuutta koskevassa menettelyssä nro B‑180/21 tämä tilintarkastustuomioistuin toteaa unionin taloudellisiin etuihin vaikuttavista toimista, jotka eivät todellisuudessa kuulu LOA:n soveltamisalaan, johtuvien tilivelvollisuuksien lakanneen?
5)      Onko – – perusoikeuskirjan 20 ja 21 artiklaa tulkittava siten, että LOA:n 1 §:n 1 momentin [a–c] kohta, luettuina yhdessä 1 §:n [2–4] momentin ja LOA:n johdanto-osan kanssa, eivät sovi yhteen niiden kanssa, koska edellä mainittu
LOA:n soveltamisalan määritelmän epäselvyys ja epätäsmällisyys, joka saattaa johtaa julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvän vastuun
epäasianmukaiseen lakkaamiseen, voi myös aiheuttaa syrjintää tai epäyhdenvertaisuutta sellaisten henkilöiden kannalta, jotka on tuomittu vastuullisiksi muissa erilaisissa julkisten varojen takaisinmaksuvelvollisuutta koskevissa menettelyissä, jotka liittyivät tekoihin, jotka on suoritettu samalla maantieteellisellä alueella (Katalonian itsehallintoalue) ja LOA:n ajalliseen soveltamisalaan sisältyvän ajanjakson aikana?
6)      Onko SEU 2 artiklaa, SEU 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa ja perusoikeuskirjan 47 artiklaa tulkittava siten, että LOA:n 8 §:n 3 momentti ei sovi yhteen niiden kanssa, kun siinä säädetään turvaamistoimien yksipuolisesta ja pakottavasta kumoamisesta ilman, että tuomioistuimelle jätetään mitään harkintavaltaa, toisin kuin muissa julkisten varojen takaisinmaksuvelvollisuutta koskevissa menettelyissä, joissa [LFTCU:n] perusteella sovelletaan turvaamistoimia koskevia [LEC:n] yleisiä säännöksiä?
7)      Onko SEU 2 artiklaa, SEU 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa, – – perusoikeuskirjan 47 artiklaa ja [ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen] 6 artiklaa tulkittava siten, että LOA:n 13 §:n 3 momentti (vapauttaminen julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvästä vastuusta tuomioistuimen ensimmäisen asteen menettelyssä) ei sovi yhteen niiden kanssa, koska kyseisessä säännöksessä ei säädetä julkista toimijaa koskevasta edeltävästä suullisesta käsittelystä (siitä huolimatta, että sillä on lain nojalla aktiivilegitimaatio julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvää vastuuta koskevassa menettelyssä) eikä jätetä tuomioistuimelle mahdollisuutta antaa ratkaisu tapauksissa, joissa vastaaja on väittänyt, ettei hän ole osallistunut tekoihin, joista häntä syytetään, kun otetaan huomioon, että tässä julkisten varojen takaisinmaksuvelvollisuutta koskevassa menettelyssä nro B-180/21 on asianosaisena julkinen toimija toisena kantajana ja että jotkut vastaajista ovat väittäneet, etteivät he ole osallistuneet tekoihin?
8)      Onko SEU 2 artiklaa, SEU 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa ja – – perusoikeuskirjan 47 artiklaa, luettuina konkreettisesti yhdessä SEUT 267 artiklan ja [Euroopan] unionin tuomioistuimen perussäännön
(EUT-sopimuksen pöytäkirja N:o 3)
23 artiklan 1 kohdan kanssa, tulkittava siten, että ennakkoratkaisupyynnön esittämisen lykkäävä vaikutus ja unionin tuomioistuimen lopullisen ratkaisun tehokkuus ovat esteenä LOA:n 8 §:n 3 momentille, 10 §:lle ja 13 §:n 3 momentille, luettuina yhdessä LOA:n johdanto-osan kanssa (ks. V luku, 10 ja 11 perustelukappale), kun niissä säädetään LOA:n ehdottomasta soveltamisesta ja viedään tehokas vaikutus esitettyyn ennakkoratkaisukysymykseen annettavalta vastaukselta sekä loukataan siten unionin oikeuden ensisijaisuuden ja välittömän vaikutuksen periaatteita?”
38.      Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet SCC, Ministerio Fiscal, vastaajat ACJ, ASD, COT, FHM, LBC, MMT, MOP ja RFB, CPC, ACO, LPG, MAB ja JMSI, OJV, RRR, DBC, AVO, JGV, EAC, MKEK, SML ja EH, RAS, JTN, ANMG, AAT, NMF, IGA, ARM ja ARMG, Espanjan hallitus sekä Euroopan komissio. Samat osapuolet ovat esittäneet suulliset lausumansa 15.7.2025 pidetyssä istunnossa.
IV     Asian tarkastelu
39.      Tämän ratkaisuehdotuksen rakenne on seuraavanlainen. Käsittelen ensin väitteen, jonka mukaan TCU ei ole SEUT 267 artiklassa tarkoitettu tuomioistuin, minkä vuoksi nyt esillä oleva ennakkoratkaisupyyntö olisi jätettävä tutkimatta. Tutkin toiseksi kysymyksen siitä, onko LOA:n soveltamisesta johtuva julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvän vastuun
lakkaaminen yhteensopivaa SEUT 325 artiklan mukaisen unionin taloudellisten etujen suojaamisen kanssa ja, jos on, millä edellytyksillä. Arvioituani unionin tuomioistuimen toimivaltaa tutkia yleistä armahdusta koskevaa lakia kyseisen määräyksen valossa sekä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämien kysymysten tutkittavaksi ottamista tarkastelen kolmanneksi kysymyksiä, jotka liittyvät tiettyjen LOA:n säännösten yhteensopivuuteen SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa vahvistetun tehokkaan oikeussuojan periaatteen kanssa.
A       Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen: onko TCU SEUT 267 artiklassa tarkoitettu tuomioistuin?
40.      Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan arvioitaessa sitä, onko ennakkoratkaisua pyytänyt elin SEUT 267 artiklassa tarkoitettu tuomioistuin, mikä on pelkästään unionin oikeuden perusteella ratkaistava kysymys, unionin tuomioistuin tutkii, täyttyvätkö tietyt edellytykset, joita ovat muun muassa kyseisen elimen lakisääteisyys, pysyvyys, sen tuomiovallan pakottavuus, menettelyn kontradiktorisuus, toimiminen oikeussääntöjen soveltajana ja riippumattomuus.(17)
41.      Valtaosa pääasian vastaajista ilmaisee kirjallisissa huomautuksissaan epäilevänsä, ettei TCU täytä riippumattomuusvaatimusta.
42.      On muistettava, että tällä vaatimuksella on ulkoinen osatekijä ja sisäinen osatekijä. Viimeksi mainittu liittyy puolueettomuuden käsitteeseen ja merkitsee sitä, että elin ylläpitää yhtäläistä etäisyyttä asian asianosaisiin ja siihen, mitkä ovat heidän intressinsä asian kohteeseen. Se edellyttää objektiivisuuden noudattamista ja sitä, ettei elimellä ole muuta intressiä asian ratkaisun lopputulokseen kuin oikeussääntöjen tiukka soveltaminen. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan riippumattomuuden käsite, joka kuuluu erottamattomasti tuomioistuinten tehtävään, merkitsee siten ennen kaikkea, että kyseinen elin on ulkopuolinen siihen viranomaiseen nähden, joka on tehnyt päätöksen, johon on haettu muutosta.(18) Kun elimen käsiteltäväksi saatetaan oikeussuojakeino, joka koskee julkishallinnon tekemää päätöstä, elintä ei voida pitää ulkopuolisena asianomaiseen hallintoon nähden, jos sillä on kyseiseen hallintoon orgaaninen ja toiminnallinen yhteys.
43.      Käsiteltävässä asiassa julkisen varojen käytöstä vastaavien henkilöiden julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvään vastuuseen
perustuvaa julkisten varojen takaisinmaksuvelvollisuutta koskevan menettelyn tutkinnasta vastaavat tosin henkilöt, jotka on nimetty tutkintatehtävään TCU:n virkamiehistä tai sillä hallintoalueella työskentelevistä virkamiehistä, joilla kyseiset teot on tehty.(19) Katson kuitenkin komission tavoin, että toteamus, jonka mukaan kyseiset virkamiehet nimetään tutkimaan asiakirja-aineisto ja he voivat siis tässä yhteydessä toteuttaa tiettyä toimia ja panna täytäntöön asianmukaiset menettelyt tosiseikkojen ja epäiltyjen tekijöiden tutkimiseksi, ei voi kyseenalaistaa TCU:n asemaa ulkopuolisena, koska kyseiseen tehtävään nimetyt henkilöt eivät osallistu varsinaiseen tuomiovallan käyttöön. Koska tehtävien päällekkäisyyttä ei ole, sisäisen osatekijän kannalta tarkasteltuna TCU:n on katsottava olevan riippumaton.(20)
44.      Tuon tältä osin esille, että LFTCU:n 24 §:ssä säädetään erityisesti, että TCU:n jäsenet hoitavat tehtäviään niihin erottamattomasti liittyviä puolueettomuuden ja arvokkuuden periaatteita noudattaen. Heillä on velvollisuus jäävätä itsensä kaikista asioista, jotka koskevat yksikköjä, joissa he ovat toimineet johtamiseen, neuvonantoon tai hallintoon liittyvissä tehtävissä tai joihin heillä on ollut jonkinlainen eturistiriitasuhde joko suoraan tai perheenjäsentensä kautta.
45.      Koska TCU on siis SEUT 267 artiklassa tarkoitettu tuomioistuin, esillä oleva ennakkoratkaisupyyntö on tutkittava.
B       Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
1.     Alustavat huomautukset: yleinen armahdus ja unionin oikeus
46.      Yleinen armahdus koostuu tavanomaisesti siitä, että valtio luopuu toimivallastaan nostaa syyte ja tuomita rikoksista ja tarvittaessa toimivallastaan panna tällaisista rikoksista määrätyt rangaistukset täytäntöön (ius puniendi).(21) Se voi pitää sisällään myös valtion luopumisen verorikoksista määrättävien rahamääräisten seuraamusten tai sakkojen määräämisestä tai täytäntöönpanosta tai, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, luopumisen vaatimasta virkamiehiään ja poliittisia päättäjiä sopimussuhteen ulkopuoliseen vastuuseen julkisille varoille aiheutuneesta vahingosta. Näille yleisen armahduksen eri muodoille on yhteistä yksinomaan valtiolle kuuluvan oikeuden käyttäminen.
47.      Unionin lainsäädännössä yleinen armahdus mainitaan useissa johdetun oikeuden säädöksissä.
48.      Eurooppalaisesta pidätysmääräyksestä ja jäsenvaltioiden välisistä luovuttamismenettelyistä tehdyn puitepäätöksen 2002/585/YOS(22) 3 artiklan 1 kohdan 1 alakohdassa mainitaan eurooppalaisen pidätysmääräyksen ehdottomien kieltäytymisperusteiden joukossa tapaus, jossa eurooppalaisen pidätysmääräyksen perusteena olevasta rikoksesta on annettu yleinen armahdus täytäntöönpanosta vastaavassa jäsenvaltiossa, kun tällä valtiolla on ollut toimivalta nostaa syyte tästä rikoksesta oman rikoslainsäädäntönsä mukaan. Myös eurooppalaisesta suojelumääräyksestä annetun direktiivin 2011/99/EU(23) 10 artiklan 1 kohdan d alakohdassa säädetään eurooppalaisen suojelumääräyksen tunnustamisesta kieltäytymisen perusteiden joukossa tilanteesta, jossa kyseinen suojelu johtuu sellaisen rangaistuksen tai toimenpiteen täytäntöönpanosta, joka kuuluu täytäntöönpanovaltion lainsäädännön mukaan armahduksen piiriin ja joka liittyy tekoon tai menettelyyn, joka kuuluu tuon lainsäädännön mukaan sen toimivaltaan.
49.      Tiiviimmän yhteistyön toteuttamisesta Euroopan syyttäjänviraston (EPPO) perustamisessa annetun asetuksen (EU) 2017/1939(24) 39 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädetään, että jos syytetoimet ovat käyneet asiaa käsittelevän valtuutetun Euroopan syyttäjän jäsenvaltion lainsäädännön perusteella mahdottomiksi, epäillylle tai syytetylle myönnetty armahdus on yksi perusteista, jolla pysyvä jaosto voi lopettaa kyseistä henkilöä koskevan asian käsittelyn.(25)
50.      Myös muissa säädöksissä, joissa sovelletaan vastavuoroisen tunnustamisen periaatetta rikosasioissa tehtävän oikeudellisen yhteistyön yhteydessä, säädetään, että niin päätöksen antanut valtio kuin täytäntöönpanovaltio voivat myöntää yleisen armahduksen.(26)
51.      Unionin lainsäätäjä on siis pyrkinyt kunnioittamaan huolellisesti jäsenvaltioiden yksinomaista toimivaltaa yleisen armahduksen alalla. Se vain myöntää yleisen armahduksen olemassaolon ja ottaa sen huomioon oikeudellisen yhteistyön välineissä yhdenmukaistamatta kuitenkaan yleisen armahduksen sisältöä tai sen myöntämisen edellytyksiä.
52.      Lainkäytön kannalta on viitattava ensin unionin tuomioistuimen antamaan tuomioon AB ym. (Yleisen armahduksen kumoaminen).(27)
53.      Kyseisessä asiassa esitetyllä ensimmäisellä kysymyksellä unionin tuomioistuimelta tiedusteltiin, onko ne bis in idem ‑periaatteen(28) kanssa yhteensopivaa se, että eurooppalainen pidätysmääräys annetaan henkilöstä, johon kohdistettu rikosoikeudellinen menettely on ensin päätetty yleisen armahduksen johdosta annetulla lainvoimaisella tuomioistuinratkaisulla ja jonka osalta menettely on aloitettu uudelleen sen jälkeen, kun yleinen armahdus kumottiin lailla, minkä johdosta mainittu tuomioistuinratkaisu on pätemätön. Unionin tuomioistuin katsoi omasta toimivallastaan, että pääasian oikeudenkäynti koski rikoksia, joita ei ole yhdenmukaistettu unionin oikeudessa, eikä unionin oikeudessa säädetä yleisen armahduksen myöntämisestä ja kumoamisesta. Se totesi kuitenkin olevansa toimivaltainen sillä perusteella, ettei kyseinen kysymys koskenut näitä rikoksia tai yleistä armahdusta koskevan kansallisen lainsäädännön tulkintaa vaan ne bis in idem ‑periaatteen tulkintaa menettelyssä, jossa annetaan eurooppalainen pidätysmääräys ja joka kuuluu puitepäätöksen 2002/584 aineelliseen ja ajalliseen soveltamisalaan.(29)
54.      Sitä vastoin unionin tuomioistuin totesi, ettei se ollut toimivaltainen samassa asiassa esitetyn kolmannen kysymyksen osalta. Unionin tuomioistuinta pyydettiin lausumaan siitä, oliko kansallinen lainsäädäntö, jossa rajoitetaan kansallisen perustuslakituomioistuimen harjoittama valvonta koskemaan pelkästään sitä, onko yleisen armahduksen kumoamista koskeva laki kansallisen perustuslain mukainen, tutkimatta sen yhdenmukaisuutta unionin oikeuden kanssa, yhteensopiva useiden unionin primäärioikeuden määräysten kanssa, mihin unionin tuomioistuin totesi, ettei tällainen menettely kuulunut unionin oikeuden soveltamisalaan eikä siten sen toimivaltaan.(30)
55.      Lisäksi on otettava esille yhteisöjen tuomioistuimen antama tuomio asiassa, jossa oli kyseessä Italian tasavallan veroarmahdus.(31) Kyseisestä tuomiosta ilmenee, että kyseisestä yleisestä armahduksesta annetun kansallisen lain mukaan verovelvolliset, jotka eivät ole noudattaneet arvonlisäveroa koskevia velvollisuuksiaan tiettyinä verokausina, voivat välttää kokonaan velvoitteensa ja niiden laiminlyönnistä aiheutuvat seuraamukset suorittamalla kiinteän summan toteutuneeseen liikevaihtoon suhteutetun määrän sijasta. Siltä osin kuin kyseisen kansallisen lain säännöksissä säädettiin siten yleisestä ja erotuksettomasta luopumisesta tiettyjen verokausien aikana suoritettujen verollisten liiketoimien tarkastuksesta, yhteisöjen tuomioistuin totesi, että ne veivät kuudennen direktiivin 77/388/ETY(32) 2 ja 22 artiklalta sisällön ja estivät siten kyseisen direktiivin tehokkaan vaikutuksen.
56.      Yhteenvetona voidaan todeta, että unionin tuomioistuin on tarkastellut yleistä armahdusta, jos kyseessä on ollut unionin johdetun oikeuden säännös, jossa on viitattu yleiseen armahdukseen, tai asianomaisten johdetun oikeuden säännösten tavoitteiden ja/tai tehokkaan vaikutuksen mahdollinen estyminen.
2.     Ovatko toimet vaikuttaneet unionin taloudellisiin etuihin (ensimmäinen, kolmas, neljäs ja viides kysymys)
a)     Ensimmäinen kysymys
57.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä, onko SEUT 325 artikla(33) esteenä LOA:n mukaiselle julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvän vastuun
lakkaamiselle toimista, jotka eivät ole luonteeltaan rikoksia mutta jotka vaikuttavat unionin taloudellisiin etuihin, kuten julkisten varojen hoitoon liittyvät toimet, kun näiden toimien ja unionin talousarvion käyttöön asetettujen tulojen tosiasiallinen tai mahdollinen vähentyminen eivät liity toisiinsa suoraan.(34)
58.      LOA:n 2 §:n e kohdassa suljetaan kyseisen lain soveltamisalan ulkopuolelle nimenomaisesti ”teot, joita pidetään rikkomisena, joka vaikuttaa Euroopan unionin taloudellisiin etuihin”. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan kyseisen pykälän a contrario ‑tulkinnasta ilmenee, että sulkemalla pois ainoastaan teot, jotka ovat luoteeltaan rikoksia, kansallinen lainsäätäjä on katsonut implisiittisesti, että kyseisen lain 1 §:n 1 momentin a–c kohdassa, luettuina yhdessä saman pykälän 2–4 momentin kanssa, tarkoitetuista teoista, joihin liittyy julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvä vastuu, voidaan myöntää yleinen armahdus.
59.      Aluksi on muistutettava, että SEUT 325 artiklan 1 kohdassa asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus suojata unionin taloudellisia etuja petoksilta ja muulta laittomalta toiminnalta toimenpiteillä, jotka ovat tehokkaita ja joilla on ennaltaehkäisevä vaikutus.
60.      Ilmaisusta muulta laittomalta toiminnalta
on lisäksi muistutettava, että ilmaisu ”laiton toiminta” tarkoittaa tavallisesti lainvastaista menettelyä, kun taas sana muu osoittaa, että kaikkeen tällaiseen menettelyyn viitataan erotuksetta. Lisäksi käsitettä laiton toiminta ei voida – kun otetaan huomioon unionin taloudellisten etujen suojaamiselle, joka on unionin tavoite, tunnustettu merkitys – tulkita rajoittavasti. Kyseinen käsite kattaa siis muun muassa kaikenlaiset virkamiesten korruptioon liittyvät toimet tai julkisia tehtäviä hoidettaessa tehdyt väärinkäytökset, jotka voivat vahingoittaa unionin taloudellisia etuja.(35)
61.      On selvää, että pääasiassa kyseessä oleva toiminta eli vuosina 2011–2017 tapahtunut julkisten varojen väärinkäyttö kuuluu laittoman toiminnan käsitteen alaan.
62.      Oikeuskäytännön mukaan unionin taloudellisten etujen käsite kattaa paitsi unionin talousarvion käyttöön annetut tulot myös kyseisen talousarvion kattamat menot.(36) Käsiteltävässä asiassa esitetyssä ennakkoratkaisupyynnössä ei tuoda esille mitään seikkaa, joka viittaisi siihen, että unionin talousarviosta peräisin olevia tai unionin hallinnoimia tai sen puolesta hallinoituja varoja on käytetty.
63.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan unionin tuomioistuin on tulkinnut myös unionin taloudellisten etujen suojaamisen käsitettä laajasti. Sen mukaan tällainen laaja tulkinta merkitsee, että SEUT 325 artiklan 1 kohdan pitäisi katsoa sisältävän kaikenlaisen laittoman toiminnan, joka aiheuttaa vahinkoa julkisille varoille, riippumatta siitä, mikä on tällaisen toiminnan kohteena olevien varojen alkuperä tai käyttötarkoitus.
64.      Tämä näkemys saa laajalti tukea tuomiosta Euro Box. On muistettava, että kyseisen tuomion taustalla olleessa asiassa unionin tuomioistuimelta tiedusteltiin erityisesti, onko SEUT 325 artiklan 1 kohdan kanssa yhteensopivina pidettävä kansallista lainsäädäntöä
ja käytäntöä, joiden mukaan korruptio- ja arvonlisäpetosasiassa annetut tuomiot, joita ei ole ratkaissut (ensimmäisessä oikeusasteessa) tällaisiin asioihin erikoistunut ratkaisukokoonpano tai (muutoksenhakuvaiheessa) kokoonpano, jonka kaikki tuomarit on valittu arpomalla, ovat pätemättömiä, minkä vuoksi korruptio- tai arvonlisäpetosasiat on käsiteltävä uudelleen ensimmäisessä ja/tai toisessa oikeusasteessa. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tuo esille, muutamat kyseisistä korruptiorikoksista, joihin Romanian hallituksen korkeat virkamiehet olivat syyllistyneet, eivät liittyneet unionin varoihin.
65.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan unionin tuomioistuin katsoi kuitenkin, että kun huomioon otetaan ensisijainen tavoite estää se, että rangaistus petoksesta ja korruptiosta jätettäisiin määräämättä, kansallisen lainsäätäjän on muutettava lainsäädäntöä ja taattava, että unionin taloudellisiin etuihin vaikuttavista petoksista sekä yleisesti korruptiorikoksista nostettaviin syytteisiin ja määrättäviin seuraamuksiin sovellettavaa menettelysäännöstöä ei suunnitella sellaiseksi, että se aiheuttaa ominaispiirteidensä vuoksi systeemisen riskin siitä, ettei tällaisiksi rikoksiksi katsottavista teoista määrätä rangaistuksia.
66.      Olen puolestani vakuuttunut siitä, ettei tästä voida päätellä, että myös rikokset, jotka eivät liity unionin varoihin, kuuluvat SEUT 325 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan.
67.      Pitää tosin paikkansa, että tuomion Euro Box taustalla olleessa asiassa unionin taloudellisiin etuihin vaikuttavista rikoksista määrättyjen seuraamusten tehokkuutta ja ennaltaehkäisevää vaikutusta koskeva vaatimus oli aiheuttanut kansallisen lainsäätäjän velvollisuuden muuttaa paitsi unionin taloudellisiin etuihin vaikuttavista petoksista myös yleisesti korruptiorikoksista nostettaviin syytteisiin ja määrättäviin rangaistuksiin sovellettavaa menettelysäännöstöä.
68.      Tämä johtui kuitenkin kyseiseen asiaan liittyvästä erityispiirteestä. Kuten unionin tuomioistuin toi esille, Romanian osalta velvollisuutta torjua unionin taloudellisia etuja vahingoittavaa korruptiota on täydennetty erityisillä sitoumuksilla, jotka tämä jäsenvaltio hyväksyi liittymisen yhteydessä ja jotka konkretisoitiin päätöksellä 2006/928/EY.(37) Arviointiperusteissa asetetut tavoitteet, joihin Romania on sitoutunut, sitovat tätä jäsenvaltiota, jolla on täten erityinen velvollisuus saavuttaa nämä tavoitteet, toteuttaa asianmukaiset toimenpiteet niiden saavuttamiseksi mahdollisimman pian ja pidättäytyä toteuttamasta toimenpiteitä, jotka saattaisivat vaarantaa näiden tavoitteiden saavuttamisen.
69.      Unionin tuomioistuimen mukaan päätöksen 2006/928 liitteessä esitetyissä arviointiperusteissa asetetuista tavoitteista, luettuina yhdessä Romanian erityisten sitoumusten kanssa, johtuva velvollisuus torjua tehokkaasti korruptiota ja erityisesti korkean tason korruptiota ei rajoitu siten pelkästään unionin taloudellisia etuja vahingoittaviin korruptiotapauksiin, vaan se koskee korruptiota yleisesti.(38) Tästä seuraa, että Romanian lainsäätäjää koskeva velvollisuus säätää sellaisten korruptiota yleisesti koskevien seurauksien määräämisestä, jotka ovat tehokkaita ja joilla on ennaltaehkäisevä vaikutus, ei perustu SEUT 325 artiklan 1 kohdan laajaan tulkintaan vaan pikemmin päätöksen 2006/928 säännöksiin.
70.      Tällä hetkellä Espanjan kuningaskunnan suhteen ei ole olemassa vastaavaa päätöstä, joten Espanjan lainsäätäjällä ei voida katsoa olevan saman sisältöistä velvollisuutta kuin se, joka mainitaan edellisessä kohdassa.
71.      Unionin taloudellisten etujen suojaamisen laaja tulkinta perustuu ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan myös unionin varoista maksettavia tukia koskevaan oikeuskäytäntöön. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tuo olennaisilta osin esille, että tuomiosta ANAS(39) ilmenee, että asetuksen (EY) N:o 1083/2006(40) 2 artiklan 7 alakohdassa tarkoitetuksi sääntöjenvastaisuudeksi luonnehtimista koskeva kolmas edellytys, joka koskee vahingon aiheutumista unionin yleiselle talousarviolle, ei edellytä unionin talousarvioon kohdistuvan täsmällisen taloudellisen vaikutuksen olemassaolon osoittamista. Sovellettavien sääntöjen noudattamatta jättäminen on nimittäin sääntöjenvastaisuus siltä osin kuin ei voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että tällä sääntöjen noudattamatta jättämisellä on vaikutusta asianomaisen rahaston talousarvioon.(41)
72.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa tältä osin, että varojen väärinkäytöksi katsotuilla tietyillä teoilla on pyritty edistämään Katalonian irtaantumista ja että jos tämä irtaantuminen olisi toteutunut, Espanjan bruttokansantulo (BKTL) olisi pienentynyt. Tämä olisi johtanut puolestaan niiden tulojen pienentymiseen, jotka kyseisellä jäsenvaltiolla on velvollisuus antaa unionin talousarvion käyttöön päätöksen 2007/436/EY, Euratom(42) nojalla. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan on näin ollen mahdollista, että pääasiassa kyseessä olevat toimet ovat aiheuttaneet mahdollisen vaaran unionin taloudellisille eduille.
73.      Ennen kyseisen väittämän tarkastelua on nähdäkseni tarpeen täydentää asian tarkastelun kannalta merkityksellistä oikeudellista kehystä.
74.      Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan unionin taloudellisten etujen suojaamisen varmistamiseksi jäsenvaltioiden on muun muassa toteutettava tarvittavat toimenpiteet, joilla taataan omien varojen, kuten tulojen, jotka kertyvät yhteisestä tullitariffista sekä yhdenmukaisen verokannan soveltamisesta yhdenmukaistettuun arvonlisäveron määräytymisperusteeseen,(43) tehokas kantaminen.(44) Tämä päätelmä perustuu siihen toteamukseen, että tulojen kantaminen ja vastaavien varojen tulouttaminen unionin talousarvioon liittyvät suoraan toisiinsa, joten kaikista puutteista ensiksi mainittujen kantamisessa aiheutuu mahdollisesti jälkimmäisten määrän väheneminen.(45)
75.      Lisäksi kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin muistuttaa, oikeuskäytännöstä ilmenee, että unionin talousarvioon kohdistuva vaara voi olla pelkästään mahdollinen. Unionin tuomioistuin on tuonut erityisesti esille, että nekin sääntöjenvastaisuudet, joilla ei ole täsmällistä taloudellista vaikutusta, voivat vakavasti vahingoittaa unionin taloudellisia etuja, koska SEUT 325 artiklan 1 kohta voi kattaa paitsi toimet, jotka tosiasiallisesti aiheuttavat menetyksen unionin talousarviolle, myös yrityksen toteuttaa tällaisia toimia.(46)
76.      Vaikka viimeksi mainitussa oikeuskäytännössä unionin taloudellisten etujen suojaamista tulkitaan laajasti, sen perusteella ei voi nähdäkseni katsoa, että pääasiassa kyseessä oleva laiton toiminta ja unionin omat varat liittyisivät suoraan toisiinsa.
77.      Kyseinen laiton toiminta ei nimittäin liity päätöksellä 2007/436 käyttöön otettuun järjestelmään, jolla omat varat asetetaan käyttöön. Yhtäältä kyseisen päätöksen mukainen unionin talousarvion käyttöön asettamista koskeva velvollisuus ei kohdistunut väärinkäytön kohteena olleisiin varoihin. Toisaalta pääasian vastaajien tehtävänä ei ollut kyseisten varojen kerääminen ja niiden unionin talousarvion käyttöön asettaminen.
78.      Muilta osin on niin, että jos katsotaan, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen määrittämä liittymä, jonka mukaan kyseisestä laittomasta toiminnasta aiheutuu mahdollinen vaara unionin taloudellisille eduille, siltä osin kuin Espanjan bruttokansantulon pienentyminen pienentäisi kyseisen jäsenvaltion maksuja unionin talousarvioon, on riittävän suora, laajennetaan perusteettomasti unionin oikeuden soveltamisalaa.
79.      Komission kirjallisissa huomautuksissaan esittämät kaksi esimerkkiä vaikuttavat mielestäni tältä osin erityisen osuvilta.
80.      Ensinnäkin kyseinen tulkinta johtaisi siihen päätelmään, että hyvin suuri osa tilanteista, joissa lähinnä kansallisella tasolla tehdyt poliittiset päätökset saattavat vaikuttaa unionin talousarvion käyttöön asetettavien tulojen määrään, aiheuttaa vahinkoa unionin taloudellisille eduille. Esimerkiksi jos jäsenvaltio päättäisi erota unionista SEUT 50 artiklan nojalla, kuten Yhdistynyt kuningaskunta teki muutamia vuosia sitten, voitaisiin katsoa, että tällainen päätös aiheuttaa vahinkoa unionin taloudellisille eduille ja on siten ristiriidassa SEUT 325 artiklan kanssa.(47)
81.      Toiseksi kyseinen tulkinta voisi merkitä sitä, että mikä tahansa julkisista varoista huolehtivien kansallisten viranomaisten laiton toiminta, joka voisi vaikuttaa jäsenvaltion bruttokansantuloon, aiheuttaa mahdollisen vahingon unionin taloudellisille eduille ja on peruste soveltuvin osin joko Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tai Euroopan syyttäjänviraston (EPPO) toimeen ryhtymiselle. Nähdäkseni on selvää, että tällainen toimeen ryhtyminen merkitsisi unionin oikeuden perusteetonta puuttumista julkisten varojen hoitoon jäsenvaltiossa.
82.      Edellä esitettyjen seikkojen perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ensimmäiseen kysymykseen siten, ettei SEUT 325 artikla ole esteenä LOA:n mukaiselle julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvän vastuun
lakkaamiselle silloin, kun kyseessä olevat toimet eivät ole luonteeltaan rikoksia mutta ne vaikuttavat unionin taloudellisiin etuihin, kuten julkisten varojen hoitoon liittyvät toimet, kun näiden toimien ja unionin talousarvion käyttöön asetettujen tulojen tosiasiallinen tai mahdollinen vähentyminen eivät liity toisiinsa suoraan.
b)     Kolmas, neljäs ja viides kysymys
83.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämien kolmannen, neljännen ja viidennen kysymyksen osalta on tuotava esille, että ne perustuvat olettamaan siitä, että ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi. Katson siis, että unionin tuomioistuin ei ole toimivaltainen vastaamaan näihin kysymyksiin.
3.     Onko LOA yhdenmukainen oikeusvaltioperiaatteen kanssa (toinen, kuudes, seitsemäs ja kahdeksas kysymys)
84.      Tarkastelen seuraavaksi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen unionin tuomioistuimelle esittämää toista kysymystä, seitsemättä kysymystä ja vielä yhdessä kuudetta ja kahdeksatta kysymystä.
85.      Näiden kysymysten asiasisällön tutkiminen edellyttää, että ensin osoitetaan yhtäältä, että SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta muodostaa yksin riittävän liittymän unionin oikeuteen, niin että unionin tuomioistuin on toimivaltainen lausumaan näiden kysymysten tulkinnasta, ja toisaalta, että nämä kysymykset täyttävät unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaiset tutkittavaksi ottamisen edellytykset.
a)     Unionin tuomioistuimen toimivalta
86.      Tuomion Associação Sindical dos Juízes Portugueses(48) antamisesta lähtien on ollut selvää, että SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisesti jäsenvaltioiden on varmistettava, että elimet, jotka kuuluvat unionin oikeuden mukaisina ”tuomioistuimina” niiden oikeussuojakeinojen järjestelmään unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla, täyttävät tehokkaan oikeussuojan vaatimukset.(49)
87.      SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan soveltamisala on siis erittäin laaja, siltä osin kuin kyseistä määräystä on tarkoitus soveltaa kaikkiin kansallisiin elimiin, jotka saattavat lausua tuomioistuimena kysymyksistä, jotka koskevat unionin oikeuden soveltamista tai tulkintaa ja jotka luetaan siten unionin oikeuteen kuuluviin aloihin.(50) Toisin sanoen pelkästään se seikka, että kyseessä on elin, jolla on toimivaltaa lausua unionin oikeuden tulkinnasta tai soveltamisesta, on riittävää, jotta kyseinen määräys voidaan ottaa huomioon.
88.      SEU 19 artiklan 1 kohta koskee ”unionin oikeuteen kuuluvia aloja” riippumatta siitä, onko kyse tilanteesta, jossa jäsenvaltiot soveltavat unionin oikeutta perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Tästä seuraa, etteivät jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvat alat jää SEU 19 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle.
89.      Ei ole yllättävää, että tämä kysymys on ollut esillä oikeuslaitoksen järjestämistä jäsenvaltioissa koskevilta osin jo ensimmäisissä asioissa, jotka lukeutuvat tähän oikeuskäytännön linjaan; kyseinen ala kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan SEU 4 artiklan 2 kohdan nojalla.(51)
90.      Kun unionin tuomioistuimelta on tiedusteltu tästä arkaluonteisesta kysymyksestä, se on todennut, että vaikka oikeuslaitoksen järjestäminen jäsenvaltioissa kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan, jäsenvaltioiden on kuitenkin kyseistä toimivaltaa käyttäessään noudatettava niille unionin oikeuden ja erityisesti SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan nojalla kuuluvia velvoitteita. Se on täsmentänyt tuomiossa komissio v. Puola (Ylimmän tuomioistuimen riippumattomuus) niin ikään, että ”kun unioni edellyttää, että jäsenvaltiot noudattavat – – näitä velvoitteita, se ei millään tavoin halua käyttää mainittua toimivaltaa itse, eikä siis – – ottaa kyseistä toimivaltaa itselleen”.(52) Unionin tuomioistuin ei siis ole pyrkinyt muovaamaan kansallisia tuomioistuinjärjestelmiä uusiksi tietyn oikeuslaitoksen järjestämistä koskevan järjestelmän mukaisesti, vaan tämä toimivalta kuuluu yksin jäsenvaltioille. Se on vain tarkastellut kansallisten tuomioistuinten järjestämistä ja toimintaa koskevia säännöksiä siltä kannalta, ovatko ne yhdenmukaisia tehokasta oikeussuojaa koskevan vaatimuksen ja erityisesti tuomioistuinten riippumattomuutta ja puolueettomuutta koskevien periaatteiden samoin kuin etukäteen laillisesti perustettua tuomioistuinta koskevan periaatteen kanssa.
91.      Tätä päättelyä olisi sovellettava täysimittaisesti nyt käsiteltävässä asiassa, joka koskee toista valtion itsemääräämisoikeuteen läheisesti liittyvää kysymystä eli yleisen armahduksen myöntämistä.
92.      Unionin tuomioistuimen pitäisi muistuttaa, että yleinen armahdus kuuluu yksin jäsenvaltioiden toimivaltaan, ja todeta, että jäsenvaltioiden on kuitenkin yleistä armahdusta koskevaa lainsäädäntöä antaessaan noudatettava SEU 19 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan perustuvia tehokasta oikeussuojaa koskevia vaatimuksia.
93.      On lisättävä, ettei tällaisen lain tarkastelu kyseisen määräyksen valossa merkitse millään muotoa sitä, että jäsenvaltioita estetään käyttämästä yksinomaista toimivaltaansa yleisen armahduksen alalla. Tilanteen havainnollistamiseksi on riittävää todeta, että säännökset, joista ilmenee kansallisen lainsäätäjän tavoite, ja säännökset, jotka liittyvät kyseisen lain aineellisen ja ajallisen soveltamisalan rajaamiseen, jäävät väistämättä sen tuomioistuinvalvonnan ulkopuolelle, jota unionin tuomioistuin harjoittaa SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan nojalla.
94.      Tässä vaiheessa on jo selvää, että TCU on elin, joka saattaa lausua tuomioistuimena kysymyksistä, jotka koskevat unionin oikeuden soveltamista tai tulkintaa. Tästä seuraa, että siinä käytävän menettelyn on täytettävä SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaiset tehokkaaseen oikeussuojaan erottamattomasti kuuluvat vaatimukset.
95.      Unionin tuomioistuin on siis toimivaltainen tutkimaan kyseisen määräyksen valossa toisen, kuudennen, seitsemännen ja kahdeksannen kysymyksen, jotka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt.
b)     Tutkittavaksi ottaminen
96.      Minun on tuotava alkuun esille ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämien kysymysten tutkittavaksi ottamisesta olevani julkisasiamies Bobekin tavoin vakuuttunut siitä, ettei tutkittavaksi ottamisen kynnys ole SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan osalta – eikä sen pidäkään olla – tavanomaista korkeampi. Kyseisessä määräyksessä on nimittäin jo sisäänrakennettuna melko korkea aineellinen rikkomiskynnys.(53)
97.      Toisin sanoen tutkittavaksi ottamisen kynnyksen määrittämisessä on nähdäkseni noudatettava unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettuja ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottamiseen sovellettavia yleisiä periaatteita.
98.      Tältä osin muistutettava aluksi, että SEUT 267 artiklassa käyttöön otetussa unionin tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välisessä yhteistyössä pyydetyn ennakkoratkaisun on oltava tarpeen, jotta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi antaa ratkaisun käsiteltäväkseen saatetussa asiassa.(54)
99.      Unionin tuomioistuin on siten tuonut esille, että sekä SEUT 267 artiklan sanamuodon että rakenteen perusteella ennakkoratkaisumenettely edellyttää muun muassa, että kansallisessa tuomioistuimessa todella on vireillä oikeusriita, jossa tämän on annettava ratkaisu, jossa otetaan huomioon ennakkoratkaisuasiassa annettu tuomio. Tällaisessa menettelyssä oikeusriidan ja niiden unionin oikeuden säännösten ja määräysten, joiden tulkintaa pyydetään, välillä on siis oltava ”sellainen liittymä, että tämä tulkinta on objektiivisesti tarpeen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa annettavaa ratkaisua varten”.(55)
100. Lisäksi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan olettamana on, että kansallisen tuomioistuimen niiden oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen perusteella, joiden määrittämisestä se vastaa ja joiden paikkansapitävyyden selvittäminen ei ole unionin tuomioistuimen tehtävä, esittämillä unionin oikeuden tulkintaan liittyvillä kysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta. Unionin tuomioistuin voi jättää tutkimatta kansallisen tuomioistuimen esittämän ennakkoratkaisupyynnön ainoastaan, jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin.(56)
101. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo käsiteltävässä asiassa esitetyn toisen ennakkoratkaisukysymyksen osalta, että vaikka unionin tuomioistuin vastaisi ensimmäiseen kysymykseen siten, että on osoitettava, että unionin varoja on käytetty pääasiassa kyseessä olevien tekojen toteuttamiseen, jotta voidaan todeta, että unionin taloudellisiin etuihin on vaikutettu SEUT 325 artiklassa tarkoitetulla tavalla, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin olisi kuitenkin velvollinen soveltamaan yleistä armahdusta kyseisiin tekoihin eikä se pystyisi toteuttamaan niin lyhyessä ajassa kuin kahdessa kuukaudessa selvittämistoimia sen tutkimiseksi, onko viimeksi mainittua määräystä rikottu.
102. Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa näin asianomaisten varojen alkuperään unionin varoina, mitä kansalliset rikostuomioistuimet eivät ole todenneet eivätkä pääasian asianosaiset ole väittäneet ja mitä ei ehkä milloinkaan voida osoittaa, on tuotava esille, että unionin tuomioistuin on jo todennut, etteivät sellaiset ennakkoratkaisukysymykset ole hypoteettisia, joissa tuodaan esille, että kysymykset esittänyt tuomioistuin ei voi todeta unionin oikeuden rikkomista, koska kansallinen prosessioikeus ei anna sille tähän mahdollisuutta.(57) Tästä on nähdäkseni kyse käsiteltävän asian toisessa kysymyksessä.
103. Kuudes ja kahdeksas ennakkoratkaisukysymys koskevat LOA:n säännöksiä, joissa kansalliset tuomioistuimet velvoitetaan antamaan julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvästä vastuusta vapauttamista ja turvaamistoimien kumoamista koskeva ratkaisu kahden kuukauden kuluessa, vaikkei unionin tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi on saatettu ennakkoratkaisupyyntö, ole antanut vielä ratkaisuaan. Tällä tavoin tiedusteltu SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan tulkinta on nähdäkseni objektiivisesti tarpeen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ratkaisua varten, koska annettava ennakkoratkaisu voi vaikuttaa turvaamistoimien kumoamista tai pysyttämistä koskevaan ratkaisuun.
104. Katson siis, että unionin tuomioistuimelle käsiteltävässä asiassa esitetyt toinen, kuudes ja kahdeksas kysymys on tutkittava.
105. Seitsemäs ennakkoratkaisukysymys koskee puolestaan LOA:n säännöstä, jossa säädetään, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tekee ratkaisun luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden vapauttamisesta julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvästä vastuusta yhtäältä kuultuaan Ministerio Fiscalia ja vahinkoa kärsineitä julkisen sektorin yhteisöjä muttei yleisen edun nimissä kanteen nostanutta yhteisöä ja toisaalta pystymättä arvioimaan näyttöä sen ratkaisemiseksi, ovatko pääasian vastaajat syyllistyneet tekoihin, joiden vuoksi heidän vastuuseensa vedotaan.
106. Myönnän, että tämän kysymyksen tutkittavaksi ottaminen voi herättää ensi silmäyksellä epäilyjä.
107. Muista ennakkoratkaisukysymyksistä poiketen tätä kysymystä ei nimittäin ole muotoiltu tuomioistuimen riippumattomuuden näkökulmasta vaan toisen kantajan (SCC) kuulluksi tulemista koskevan oikeuden kunnioittamisen ja vastaajien puolustautumisoikeuden kunnioittamisen näkökulmasta. Mikään asiakirja-aineistosta ilmenevä seikka ei viittaa myöskään siihen, että kyseiset asianosaiset olisivat väittäneet, että näitä oikeuksia on loukattu pääasiassa.
108. Kun huomioon otetaan kuitenkin puoltamani laaja lähestymistapa, joka olen käynyt edellä läpi, minusta vaikuttaa siltä, että myös seitsemäs kysymys on tutkittava.
109. Täsmennän nimittäin, että edellä tämän ratkaisuehdotuksen 100 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö on ymmärrettävä siten, ettei unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi ole mahdollista saattaa mitä tahansa hypoteettisiakin alustavia kysymyksiä, joita kansallinen tuomioistuin saattaa joutua pohtimaan menettelyn aikana sen suhteen, onko sen kansallinen lainsäädäntö yhteensopivaa unionin oikeuden kanssa, tai muutoin kyseenalaistetaan esitettyjen kysymysten ja kansallisen tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa annettavan ratkaisun välistä liittymää koskeva vaatimus. Seitsemäs kysymys ei vaikuta kuuluvan tähän kysymysten ryhmään.
110. Edellä esitettyjen seikkojen perusteella katson, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämät toinen, seitsemäs, kuudes ja kahdeksas kysymys on tutkittava.
c)     Asiakysymys
1)     Alustavat huomautukset
111. Ennen kuin tarkastellaan käsiteltävässä asiassa SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan osalta esitettyjen eri kysymysten asiasisältöä, on tarpeen ottaa esille muutamia seikkoja, jotka liittyvät kyseisellä määräyksellä tarjottuun suojaan.
112. Unionin tuomioistuin oli katsonut tuomiossa ASJP yhtäältä, että SEU 19 artiklassa konkretisoituu SEU 2 artiklassa vahvistettu oikeusvaltion arvo, ja toisaalta, että yksityisille unionin oikeuden perusteella kuuluvien oikeuksien tehokkaan oikeussuojan periaate, johon SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa viitataan, on unionin oikeuden yleinen periaate, joka vahvistetaan nykyään perusoikeuskirjan 47 artiklassa.(58) Tämän viimeksi mainitun toteamuksen perusteella unionin tuomioistuin on todennut myöhemmässä tuomiossaan, että perusoikeuskirjan 47 artikla ”on otettava asianmukaisesti huomioon” tulkittaessa SEU 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa.(59)
113. Unionin tuomioistuin ymmärtää kyseisten kahden määräyksen välisen suhteen, joka on olennainen SEU 19 artiklan 1 kohdan aineellisen sisällön määrittelemisen kannalta, seuraavalla tavalla: ”Perusoikeuskirjan 47 artiklalla myötävaikutetaan kaikkien yksityisten, jotka tietyssä tapauksessa vetoavat unionin oikeuteen perustuvaan oikeuteensa, tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden kunnioittamiseen, kun taas SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan tarkoituksena puolestaan on varmistaa, että kunkin jäsenvaltion käyttöön ottama oikeussuojakeinojen järjestelmä takaa tehokkaan oikeussuojan unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla.”(60)
114. Unionin tuomioistuimen mukaan perusoikeuskirjan 47 artiklassa taatun tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden tunnustaminen tietyssä yksittäistapauksessa edellyttää muun muassa, että henkilö, joka vetoaa siihen, vetoaa unionin oikeudessa taattuihin oikeuksiin tai vapauksiin. Kyseistä oikeutta vastaa jäsenvaltioille SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa asetettu velvollisuus säätää tarvittavista muutoksenhakukeinoista tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla.(61)
115. SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta koskee siten seikkoja, jotka kuuluvat jäsenvaltiossa käyttöön otettuihin oikeussuojakeinojen järjestelmiin, eikä seikkoja, jotka liittyvät yksittäistapauksiin tai yksilöllisiin tilanteisiin, kuten perusoikeuskirjan 47 artikla. Ensimmäinen määräyksistä on osoitettu jäsenvaltioille, jälkimmäinen antaa oikeuden unionin kansalaisille. Tästä syystä unionin tuomioistuin on todennut, että perusoikeuskirjan 47 artiklassa taattu oikeus ”vastaa” edellä mainitusta SEU 19 artiklasta johtuvaa jäsenvaltioiden velvoitetta.
116. Näin ollen SEU 19 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta johtuva velvollisuus edellyttää paitsi sitä, että orgaaniselta kannalta elimet, jotka voivat tulkita tai soveltaa unionin oikeutta, täyttävät tuomioistuimeksi luonnehtimiseen liittyvät edellytykset, joita ovat riippumattomuus, puolueettomuus ja se, että tuomioistuin on perustettu etukäteen laillisesti, myös sitä, että prosessuaaliselta kannalta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin liittyvät takeet taataan siinä käytävissä menettelyissä.
117. Unionin tuomioistuimen uudempi oikeuskäytäntö tukee tätä tulkintaa. Unionin tuomioistuin on täsmentänyt tuomiossa komissio v. Puola (Tuomareita koskeva kurinpitojärjestelmä)(62) ja tuomiossa PT,(63) että oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevan oikeuden ja puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen on yksi niistä tekijöistä, jotka ovat olennainen osa SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettua tehokasta oikeussuojaa koskevaa perusperiaatetta.
118. Pitää paikkansa, että ensin mainitussa tuomiossa kyseisten oikeuksien kunnioittamista koskevaa kysymystä pidettiin liitännäisenä asianomaisen tuomioistuimen riippumattomuutta koskevan edellytyksen kunnioittamista koskevalle kysymykselle. Puolaa koskenut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva väite liittyi nimittäin menettelysääntöihin, joiden vaikutuksena oli komission mukaan se, että ne ovat omiaan rajoittamaan kurinpitomenettelyn kohteena olevien tuomareiden oikeutta tulla tosiasiallisesti kuulluksi kurinpitotuomioistuimessa ja heidän oikeuttaan tehokkaaseen puolustukseen kurinpitotuomioistuimessa. Nämä kansalliset menettelysäännöt saattoivat unionin tuomioistuimen mukaan erityisesti silloin, kun ne kuuluivat kurinpitojärjestelmään, jossa on unionin tuomioistuimen esille ottamat puutteet, osoittautua sellaisiksi, että ne entisestään lisäävät riskiä siitä, että tuomareihin sovellettavaa kurinpitojärjestelmää käytetään tuomioistuinratkaisujen sisällön poliittisen valvonnan järjestelmänä. Näistä menettelysäännöistä johtuvat puolustautumisoikeuksien rajoitukset loukkaavat siten tuomareiden riippumattomuutta.(64)
119. Jälkimmäisestä tuomiosta ilmenee kuitenkin, että pelkkä puolustautumisoikeuksien loukkaaminen voi johtaa SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan rikkomiseen. Kyseisen tuomion taustalla olleessa asiassa oli kyseessä kansallisen oikeuden säännös, jonka mukaan rikosoikeudellisessa menettelyssä, joka on pantu vireille useita syytettyjä vastaan sillä perusteella, että he ovat osallistuneet samaan järjestäytyneeseen rikollisryhmään, yhden syytetyn ja syyttäjän välillä kyseisen menettelyn tuomioistuinkäsittelyvaiheessa tehdyn sovintosopimuksen hyväksyminen tuomioistuimessa edellyttää kaikkien muiden syytettyjen suostumusta.
120. Unionin tuomioistuin tukeutui vastauksessaan ratkaisevalla tavalla siihen toteamukseen, että tehokkaan oikeussuojan periaatteen vastaista on se, että tuomioistuinratkaisua perustellaan tosiseikoilla ja asiakirjoilla, joihin asianosaiset tai yksi niistä ei ole voinut tutustua ja joihin ne eivät näin ollen ole voineet ottaa kantaa. Unionin tuomioistuin totesi siten, ettei rikkomista ole tapahtunut siltä osin kuin asianomaisen oikeussäännön tarkoituksena on nimenomaan taata puolustautumisoikeudet syytetyille, jotka eivät ole tunnustaneet syyllisyyttään ja joiden osalta on annettava tuomio myöhemmässä rikosoikeudellisessa menettelyssä, kun otetaan huomioon paitsi heitä koskevat tiedot, jotka voivat sisältyä syyllisyytensä tunnustaneen syytetyn tekemään sovintosopimukseen, myös lausumat, jotka syyllisyytensä tunnustanut syytetty voisi todistajana antaa.(65)
121. Tarkastellusta oikeuskäytännöstä ilmenee nähdäkseni, että SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan aineellinen sisältö on täsmälleen sama kuin perusoikeuskirjan 47 artiklan.(66) Olen kuitenkin sitä mieltä, että SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan rikkominen voidaan todeta vain silloin, kun väitetyt sääntöjenvastaisuudet ovat jokseenkin vakavia tai systeemisiä.(67) Sen selvittämiseksi, onko kyse tällaisista sääntöjenvastaisuusista, katson julkisasiamies Bobekin tavoin, että ”ratkaisevaa on – – se, onko unionin tuomioistuimen tietoon saatettu (yksittäinen tai toistuva) ongelma omiaan vaarantamaan kansallisen tuomioistuinjärjestelmän moitteettoman toiminnan ja siten heikentämään kyseisen jäsenvaltion kykyä tarjota yksityisille riittäviä oikeussuojakeinoja”.(68)
122. Edellä esitetyt seikat mielessä pitäen tutkin seuraavaksi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen unionin tuomioistuimelle esittämien kysymysten asiasisällön.
2)     Toinen kysymys
123. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään olennaisin osin, onko SEU 19 artikla, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa, esteenä LOA:n 10 §:n 2 momentin toisen kohdan kaltaiselle kansalliselle säännökselle, jonka mukaan mahdollinen ratkaisu yleisen armahduksen soveltamisesta tietyssä asiassa on annettava kahden kuukauden enimmäismääräajassa, siltä osin kuin tämä määräaika estää kansallista tuomioistuinta käyttämästä tarvittavia selvittämistoimia sen tutkimiseksi, ovatko sen käsiteltäväksi saatettujen
julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvän vastuun
aiheuttavien toimien kohteena olleet varat unionin varoja.
124. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen näkemyksen mukaan LOA:n 10 §:n 2 momentin toisen kohdan säännöksessä säädetty kahden kuukauden enimmäismääräaika on vastoin unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, jossa kielletään ulkopuolinen vaikuttaminen, joka voisi vaarantaa tuomareiden riippumattomuuden. Kyseinen määräaika estää näet toimivaltaista kansallista tuomioistuinta toteuttamasta LEC:n 435 ja 436 §:ssä (”Selvittämistoimet”) tarkoitettuja selvittämistoimia, joilla pyritään erityisesti selvittämään julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvän vastuun
aiheuttavien toimien kohteena olleiden varojen alkuperä eli se, ovatko kyseessä valtion vai unionin varat. Kansallinen tuomioistuin päätyisi siis soveltamaan yleistä armahdusta systemaattisesti toimiin, jotka voivat vaikuttaa unionin taloudellisiin etuihin.
125. On muistettava, että oikeusvaltion toiminnalle tunnusomaisen vallanjako-opin mukaisesti on erityisesti taattava tuomioistuinten riippumattomuus lainsäädäntö- ja toimeenpanovallasta.(69)
126. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti unionin oikeudessa edellytetyt riippumattomuuden ja puolueettomuuden takeet edellyttävät sellaisten sääntöjen olemassaoloa, jotka koskevat erityisesti elimen kokoonpanoa ja sen jäsenten nimitystä ja toimikauden kestoa sekä perusteita, jotka koskevat elimen jäsenten pidättymistä päätöksenteosta, jääviyttä ja erottamista, ja joiden perusteella yksityisten kaikki perustellut epäilyt siltä osin, onko kyseinen elin täysin ulkopuolisen vaikutusvallan ulottumattomissa, ja siltä osin, onko se täysin neutraali vastakkain oleviin intresseihin nähden, voidaan sivuuttaa.(70)
127. Tältä osin on tärkeää, että tuomarit on suojattu sellaisilta ulkoisilta toimenpiteiltä tai painostuksilta, jotka voivat vaarantaa heidän riippumattomuutensa. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, tuomareiden asemaan ja tuomarin tehtävien hoitamiseen sovellettavien sääntöjen on oltava erityisesti sellaisia, että niillä voidaan sulkea pois paitsi kaikki suora vaikuttaminen käskyjen muodossa myös kaikenlainen epäsuorempi vaikuttaminen, joka voi ohjata asianomaisten tuomareiden ratkaisuja, ja että näin vältetään se, ettei kyseisiä tuomareita koeta riippumattomiksi tai puolueettomiksi, mikä on omiaan heikentämään sitä luottamusta, jota oikeuslaitoksen täytyy herättää yksityisissä demokraattisessa yhteiskunnassa ja oikeusvaltiossa.(71)
128. Jos tätä oikeuskäytännössä esitettyä näkemystä sovelletaan nyt käsiteltävässä asiassa, LOA:n 10 §:n 2 momentin toisen kohdan kaltaisella menettelysäännöksellä voi olla epäsuora vaikutus, joka voi ohjata asianomaisten tuomioistuinten ratkaisuja, ja se voi olla vastoin SEU 19 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan perustuvaa riippumattomuusvaatimusta. Minun on täsmennettävä, että tällaisen ristiriidan toteaminen edellyttää paitsi sitä, että kyseisessä kansallisessa menettelysäännöksessä tarkoitettu määräaika on kohtuuttoman lyhyt, myös sitä, että kyseinen määräaika on sitova. Jos näin on, kyseinen määräaika estää tuomioistuinten toimivallan toteuttaa kaikki tarvittavat selvittämistoimet sen tutkimiseksi, onko käsiteltävässä asiassa väärinkäytön kohteena olleita varoja pidettävä unionin varoina.
129. Tältä osin on muistettava, että yleisen armahduksen vaikutuksena on tuomioistuinten ratkaisujen tai menettelyiden kumoaminen tai estäminen. Yleensä yleisen armahduksen hyväksyy lainsäädäntövallan käyttäjä, ja se koskee tietyn ajanjakson aikana tehtyjen tekojen joukkoa. Tässä yhteydessä tuomioistuinten tehtävänä on soveltaa yleisen armahduksen myöntämisestä annettua lainsäädäntöä yksittäistapauksiin. Kuten Demokratiaa oikeusteitse
‑komissio (jäljempänä Venetsian komissio) on olennaisilta osin todennut yleistä armahdusta koskevaa Espanjan lakiesitystä koskevassa lausunnossaan,(72) yleinen armahdus on yhteensopiva vallanjako-opin kanssa, kunhan se ei syrjäytä tuomiovaltaa käyttävää viranomaista. Toisin sanoen, kuten Venetsian komissio on itse tuonut esille lausunnossaan, joka koski yleistä armahdusta koskevaan Georgian lakiin sisältyviä poliittisiin vankeihin liittyviä säännöksiä,(73) menettely, jota noudattaen tuomiovallan käyttäjän tehtäväksi annetaan Georgian parlamentin päätöksellä ratkaista, täyttävätkö yksittäiset henkilöt Georgian parlamentin määrittämät yleisen armahduksen soveltamista koskevat yleiset perusteet, on yhteensopiva vallanjako-opin kanssa.
130. Ennakkoratkaisumenettelyn yhteydessä sen arvioiminen, onko määräaika kohtuuttoman lyhyt ja sitova, on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä. Minun on kuitenkin korostettava seuraavaa, jotta sille voidaan antaa hyödyllinen vastaus.
131. Espanjan hallitus on täsmentänyt niin kirjallisissa huomautuksissaan kuin istunnossa, että LOA:n 10 §:n 2 momentin toiseen kohtaan sisältyvä määräaika on pelkästään ohjeellinen ja kaikkien kyseisessä 10 §:ssä tarkoitettujen ratkaisujen antaminen edellyttää kaikissa tilanteissa, että tuomioistuin arvioi, täyttyvätkö yleisen armahduksen soveltamisen edellytykset. Yksikään osapuolista ei ole esittänyt seikkoja, jotka voisivat kiistää tämän tulkinnan.
132. Vaikka LOA:n 10 §:n 2 momentin toisessa kohdassa säädettyä kahden kuukauden enimmäisaikaa voidaan pitää liian lyhyenä, osapuolet vaikuttavat olevan yhtä mieltä siitä, että tuomarit, jotka jättävät noudattamatta kyseistä määräaikaa, ovat vaarassa joutua kurinpidolliseen vastuuseen LOPJ:n 418 §:n 11 momentin perusteella. Muistutan nimittäin tältä osin, että kyseisessä pykälässä säädetään, että asian vireilletulon tai asian käsittelyn alkamisen aiheeton viivästyminen tuomioistuimessa tai tehtäviään hoitavassa yhden tuomarin kokonpanossa on vakava tai erityisen vakava virhe.(74) Toisin sanoen pelkkä kyseisen määräajan noudattamatta jättäminen ei vaikuta johtavan kurinpitoseuraamuksien määräämiseen,(75) mikä osoittaa määräajan olevan ohjeellinen. LOA:n 10 §:n 2 momentin toista kohtaa voitaisiin siis tulkita SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan kanssa yhteensopivalla tavalla siten, että Espanjan tuomioistuinten on hyväksyttävää ylittää yleisen armahduksen soveltamista koskeva kahden kuukauden enimmäisaika silloin, kun kyseessä ei ole LOPJ:n 418 §:n 11 momentissa tarkoitettu ”aiheeton viivästyminen”, kuten silloin, kun sen on toteutettava selvittämistoimia.
133. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa toiseen kysymykseen siten, että SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta on esteenä LOA:n 10 §:n 2 momentin toisen kohdan kaltaiselle kansalliselle säännökselle, jonka mukaan mahdollinen ratkaisu yleisen armahduksen soveltamisesta tietyssä asiassa on annettava kahden kuukauden enimmäismääräajassa, jos tämä määräaika on ehdoton ja estää kansallista tuomioistuinta toteuttamasta tarvittavia selvittämistoimia sen tutkimiseksi, ovatko sen käsiteltäväksi saatettujen julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvän vastuun
aiheuttavien toimien kohteena olleet varat unionin varoja.
3)     Seitsemäs kysymys
134. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen seitsemäs kysymys on kaksiosainen.
135. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään ensinnäkin, onko SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta(76) esteenä LOA:n 13 §:n 3 momentin kaltaiselle kansalliselle säännökselle siltä osin kuin kyseisessä säännöksessä kansalliset tuomioistuimet velvoitetaan kuulemaan yksinomaan julkisen sektorin yhteisöjä, joille on aiheutunut vahinkoa armahduksen soveltamisalaan kuuluviin tekoihin liittyneiden julkisten varojen menettämisestä, sekä Ministerio Fiscalia, muttei yleisen edun nimissä kanteen nostaneita
asianosaisia, ennen kuin se antaa ratkaisun niiden henkilöiden tai oikeushenkilöiden vapauttamisesta, joiden
vastuuseen julkisten varojen väärinkäytöstä on vedottu. Toiseksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa, esteenä LOA:n 13 §:n 3 momentin kaltaiselle kansalliselle säännökselle siltä osin kuin kyseisessä säännöksessä kansalliset tuomioistuimet velvoitetaan antamaan kyseinen julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvästä vastuusta vapauttava ratkaisu ilman, että niillä olisi mahdollisuutta näyttöä arvioiden tutkia, onko vastaaja tehnyt teot, joiden perusteella vedotaan sen vastuuseen julkisten varojen väärinkäytöstä.
136. Tämän kysymyksen ensimmäisestä osasta on muistutettava alkuun, että pääasiassa vahinkoa kärsinyt julkisen sektorin yhteisö (Generalitat) on suljettu menettelyn ulkopuolelle, sillä se ei nostanut kannetta asetetussa määräajassa. Vain SCC ja Ministerio Fiscal ovat vedonneet julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvään vastuuseen
pääasian kantajien asemassa.
137. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan velvollisuus kuulla vahinkoa kärsineitä julkisen sektorin yhteisöjä ja Ministerio Fiscalia, muttei toista pääasian kantajaa, loukkaa tämän asianosaisen puolustautumisoikeuksia, jotka ovat SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetun tehokkaan oikeussuojan osatekijä. Tarkemmin sanottuna ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa prosessuaalisen yhdenvertaisuuden ja kontradiktorisen periaatteen sekä kuulluksi tulemista koskevan oikeuden loukkaamiseen.
138. Kuulluksi tulemista koskevasta oikeudesta on muistutettava, että tämä oikeus takaa jokaiselle henkilölle tilaisuuden esittää hallinnolliseen päätökseen, joka saattaa vaikuttaa hänen intresseihinsä epäedullisesti, johtavan menettelyn aikana kantansa hyödyllisellä ja tehokkaalla tavalla.(77) Lisäksi unionin tuomioistuin on todennut, että tämän oikeuden vastaista olisi se, että tuomioistuimen ratkaisua perusteltaisiin tosiseikoilla ja asiakirjoilla, joihin asianosaiset tai yksi niistä ei ole voinut tutustua ja joihin ne eivät näin ollen voineet ottaa kantaa.(78)
139. LOA:n 13 §:n 3 momentin kaltainen kansallinen säännös on siis yhteensopimaton kuulluksi tulemista koskevan oikeuden kanssa, jos yleisen edun nimissä kanteen nostanut asianosainen ei ole voinut tutustua eikä siten ottaa kantaa tosiseikkoihin ja asiakirjoihin, joilla perustellaan ratkaisu, jossa vapautetaan julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvää vastuuta
koskevien vaatimusten kohteena olevat luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt.
140. Prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaate merkitsee velvollisuutta tarjota kullekin asianosaiselle kohtuullinen mahdollisuus esittää asiansa ja myös todisteensa sellaisten edellytysten vallitessa, jotka eivät saata tätä vastapuoltaan selvästi epäedullisempaan asemaan. Tämä periaate siis takaa asianosaisten oikeuksien ja velvollisuuksien yhdenvertaisuuden muun muassa asian selvittämistä ja kontradiktorista näkemystenvaihtoa toimivaltaisessa tuomioistuimessa koskevien sääntöjen osalta.(79)
141. Kontradiktorinen periaate merkitsee yleisesti oikeudenkäynnin asianosaisten oikeutta siihen, että ne voivat ottaa kantaa tosiseikkoihin ja asiakirjoihin, joihin tuomioistuimet perustavat ratkaisunsa, ja keskustella tuomioistuimelle esitetyistä todisteista ja huomautuksista sekä oikeudellisista perusteista, jotka tuomioistuin on ottanut huomioon omasta aloitteestaan ja joihin se aikoo perustaa ratkaisunsa. Oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevaan oikeuteen liittyvien vaatimusten täyttämiseksi asianosaisilla on näet oltava tilaisuus keskustella kontradiktorisesti sellaisista tosiseikoista ja oikeudellisista seikoista, jotka ovat oikeudenkäyntimenettelyn tuloksen kannalta ratkaisevia.(80)
142. LOA:n 13 §:n 3 momentin kaltainen säännös, jossa kansalliset tuomioistuimet velvoitetaan kuulemaan ainoastaan julkisen sektorin yhteisöjä, joille on aiheutunut vahinkoa armahduksen soveltamisalaan kuuluviin tekoihin liittyneiden julkisten varojen menetyksestä, ja Ministerio Fiscalia, muttei yleisen edun nimissä kanteen nostaneita asianosaisia, ei ole yhteensopiva prosessuaalisen yhdenvertaisuuden eikä kontradiktorisen periaatteen kanssa siltä osin kuin se estää kyseisiä osapuolia käymästä kontradiktorista näkemystenvaihtoa tosiseikoista ja oikeudellisista seikoista, jotka ovat oikeudenkäyntimenettelyn tuloksen kannalta ratkaisevia.
143. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen, joka on yksin toimivaltainen tulkitsemaan kansallista oikeutta, on tutkittava, onko LOA:n 13 §:n 3 momenttia, vaikka sen sanamuodossa ei mainita yleisen edun nimissä kanteen nostanutta asianosaista, tulkittava kuitenkin siten, että tälle asianosaiselle annetaan oikeus tulla kuulluksi.(81)
144. Espanjan hallituksen argumentti, joka perustuu kyseessä olevan kanteen luonteeseen, ei horjuta millään tavalla päätelmääni. Espanjan hallitus on huomauttanut kirjallisissa huomautuksissaan, että käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaista actio popularista koskeva lainsäädäntö kuuluu yksin jäsenvaltioiden toimivaltaan edellyttäen, että vastaavuus- ja tehokkuusperiaatetta noudatetaan. Etenkään unionin oikeuteen ei siis sisälly mitään periaatetta tai perusoikeutta, joka edellyttäisi, että yleisen edun nimissä kanteen nostanutta asianosaista kuullaan ennen menettelyn päättävän ratkaisun antamista. Nähdäkseni on tarpeetonta muistuttaa, että vaikka kyseinen toimivalta kuuluu yksin jäsenvaltioille, sitä on kuitenkin käytettävä tavalla, joka sopii yhteen unionin oikeuden kanssa ja tarkemmin sanottuna niiden vaatimusten kanssa, jotka johtuvat kuulluksi tulemista koskevasta oikeudesta samoin kuin kontradiktorisesta ja prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaatteista, sellaisina kuin nämä on käyty lyhyesti läpi tämän ratkaisuehdotuksen edellisissä kohdissa.
145. Nyt tarkasteltavan kysymyksen toisesta osasta on huomautettava, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen arvostelema oikeudellinen mekanismi on ominainen yleiselle armahdukselle. Jos osoittautuu, että kyseessä olevat toimet kuuluvat yleisen armahduksen soveltamisalaan, tuomioistuin, jossa kanne on nostettu, ei voi jatkaa käsiteltäväkseen saatetun asian käsittelemistä. Sen on annettava ratkaisu, joka päättää menettelyn niin, että asia poistetaan rekisteristä.(82)
146. Siinä tapauksessa, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ilmaisisi näin olevansa epävarma siitä, onko LOA:n 13 §:n 3 momentti yhteensopiva puolustautumisoikeuksien kanssa, siltä osin kuin siinä ei säädetä, että pääasian vastaajat voivat luopua yleisestä armahduksesta, on riittävää todeta, ettei kyseinen oikeus vaikuta velvoittavan tuomioistuimia antamaan kyseisille asianosaisille tällaisen luopumisen mahdollisuutta.
147. Nämä seikat huomioon ottaen ehdotan seitsemännen kysymyksen ensimmäisen osan suhteen, että unionin tuomioistuin vastaa siten, että SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta on esteenä LOA:n 13 §:n 3 momentin kaltaiselle kansalliselle säännökselle siltä osin kuin kyseisessä säännöksessä kansalliset tuomioistuimet velvoitetaan kuulemaan pelkästään julkisen sektorin yhteisöjä, joille on aiheutunut vahinkoa armahduksen soveltamisalaan kuuluviin toimiin liittyneiden varojen menetyksestä, sekä Ministerio Fiscalia muttei yleisen edun nimissä kanteen nostanutta asianosaista, ennen kuin se antaa ratkaisun niiden luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden vapauttamisesta, joiden julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvään vastuuseen
vedotaan.
148. Ehdotan, että seitsemännen kysymyksen toiseen osaan vastataan, ettei SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta ole esteenä LOA:n 13 §:n 3 momentin kaltaiselle kansalliselle säännökselle siltä osin kuin kyseisessä säännöksessä kansalliset tuomioistuimet velvoitetaan antamaan ratkaisu, jolla vapautetaan luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt, joiden julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvään vastuuseen
vedotaan, ilman että kyseisillä tuomioistuimilla on mahdollisuutta arvioida näyttöä sen tutkimiseksi, ovatko kyseiset henkilöt tehneet teot, joiden perusteella vastuuseen vedotaan.
4)     Kuudes ja kahdeksas ennakkoratkaisukysymys
149. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kuudennella kysymyksellään, onko SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta esteenä LOA:n 8 §:n 3 momentin kaltaiselle kansalliselle säännökselle, jossa säädetään pakottavasti sellaisten turvaamistoimien kumoamisesta, joita tuomioistuimet ovat määränneet tutkintavaiheessa tai ensimmäisessä oikeusasteessa.
150. Kahdeksannella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään, ovatko SEU 2 artikla, SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta, perusoikeuskirjan 47 artikla, SEUT 267 artikla ja Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan (N:o 3) 23 artiklan ensimmäinen kohta esteenä LOA:n 8 §:n 3 momentin, 10 §:n ja 13 §:n 3 momentin kaltaisille kansallisille säännöksille siltä osin kuin näissä säännöksissä viedään mahdolliseen ennakkoratkaisukysymykseen annettavalta vastaukselta tehokas vaikutus ja loukataan siten unionin oikeuden ensisijaisuuden ja välittömän oikeusvaikutuksen periaatteita.
151. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kuudennen kysymyksen osalta antamista selvityksistä ilmenee, että turvaamistoimien pakottavan kumoamisen yhteensopivuuden unionin oikeuden kanssa katsotaan olevan ongelmallista suhteessa ennakkoratkaisumenettelyyn. Vaikuttaa siis siltä, että tämä kysymys sisältyy kahdeksanteen kysymykseen, joka on kuudetta kysymystä laajempi.
152. Kuudetta kysymystä on kuitenkin mielestäni täsmennettävä muotoilemalla se uudelleen.
153. Siinä luetelluista kansallisista säännöksistä on huomautettava, että LOA:n 8 §:n 3 momentissa säädetään, että tutkintavaiheessa tai ensimmäisessä oikeusasteessa määrätyt turvaamistoimet on kumottava. Kuten edellä on tuotu esille, kyseisen lain 10 §:n 2 momentin toisessa kohdassa säädetään puolestaan, että ratkaisu yleisen armahduksen soveltamisesta on annettava kahden kuukauden enimmäismääräajassa, ja 13 §:n 3 momentissa säädetään, että TCU:n on annettava Ministerio Fiscalia ja vahinkoa kärsineitä julkisen sektorin yhteisöjä kuultuaan ratkaisu, jolla asianomaiset henkilöt vapautetaan julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvästä vastuusta, edellyttäen, etteivät edellä mainitut yhteisöt sitä vastusta.
154. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen näkemyksen mukaan näiden säännösten soveltamisella yhdessä saattaisi olla sellainen vaikutus, että sen olisi pakko antaa julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvästä vastuusta vapauttamista ja turvaamistoimien kumoamista koskeva ratkaisu, ennen kuin unionin tuomioistuin antaisi mahdollisen ennakkoratkaisunsa. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan tämä voidaan päätellä LOA:n johdanto-osan V jakson 10 ja 11 perustelukappaleesta, joissa edellytetään, että tuomarit ”poistavat välittömästi määrätyt – – oikeuksia rajoittavat toimenpiteet, vaikka asian käsittelyä olisi lykätty” (10 perustelukappale), eikä muodollinen varotoimi, jonka mukaan ”kyseinen säännös on [SEUT] 267 artiklassa tarkoitetun ennakkoratkaisumenettelyn – – mukainen” (11 perustelukappale), ole riittävä takaamaan asian käsittelyn lykkääntymistä siinä tapauksessa, että ennakkoratkaisupyyntö esitetään. Nämä epäilyt esille ottamalla pyritään takaamaan sen lopullisen ratkaisun tehokkuus, jonka unionin tuomioistuin tarvittaessa antaa ennakkoratkaisupyynnössä esitettyihin ennakkoratkaisukysymyksiin vastatessaan.
155. Kahdeksas kysymys on siis ymmärrettävä nähdäkseni siten, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, ovatko SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta, SEUT 267 artikla ja Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan (N:o 3) 23 artiklan ensimmäinen kohta esteenä LOA:n 8 §:n 3 momentin, 10 §:n ja 13 §:n 3 momentin kaltaisille kansallisille säännöksille siltä osin kuin näissä säännöksissä kansalliset tuomioistuimet velvoitetaan antamaan julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvästä vastuusta vapauttamista ja turvaamistoimien kumoamista koskeva ratkaisu kahden kuukauden enimmäismääräajassa, vaikkei unionin tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi on saatettu ennakkoratkaisupyyntö, ole antanut vielä ratkaisuaan.
156. Muistutan ensin, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti SEUT 267 artiklassa otetaan käyttöön tuomioistuinten välinen vuoropuhelu unionin tuomioistuimen ja jäsenvaltioiden tuomioistuimien välillä, ja sen tavoitteena on varmistaa, että unionin oikeutta tulkitaan yhtenäisesti, jolloin voidaan siis varmistaa sen johdonmukaisuus, täysi vaikutus ja itsenäisyys sekä viime kädessä perussopimuksilla luodun oikeuden ominaisluonne. Kansallinen tuomioistuin on käsiteltäväkseen saatettua asiaa ratkaistessaan sidottu unionin tuomioistuimen tässä menettelyssä antamaan ratkaisuun unionin oikeuden tulkinnan osalta.(83)
157. Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklassa määrätään, että ennakkoratkaisumenettelyssä jäsenvaltion tuomioistuimen päätös, jolla se saattaa asian unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, lykkää asian käsittelyä jäsenvaltiossa.(84)
158. Komissio on korostanut kirjallisissa huomautuksissaan, että vaikka LOA:n 10 §:n 2 momentin toisessa kohdassa ei suljeta nimenomaisesti pois kansallisen tuomioistuimen mahdollisuutta keskeyttää kahden kuukauden määräajan kuluminen siksi ajaksi, jona unionin tuomioistuin tutkii ennakkoratkaisupyynnön, asian kannalta merkityksellinen kansallinen lainsäädäntökehys, jossa LEC:n 43 bis § on kumottu, viittaa siihen, ettei sillä ole tällaista mahdollisuutta. Jos näin on, on selvää, ettei kyseinen säännös ole yhteensopiva tämän ratkaisuehdotuksen edellisissä kohdissa mainittujen unionin oikeuteen kuuluvien oikeussääntöjen kanssa. Lainsäädännössä kansallisille tuomioistuimille asetettu velvollisuus antaa yleisen armahduksen soveltamisesta ratkaisu (oikeusvoimaan liittyvine vaikutuksineen) kahden kuukauden ehdottomassa määräajassa, kun kyseisen määräajan kulumista ei voida keskeyttää siinä tapauksessa, että kansallinen tuomioistuin esittää ennakkoratkaisupyynnön, ei anna kansalliselle tuomioistuimelle mahdollisuutta noudattaa ratkaisua, jonka unionin tuomioistuin antaa ennakkoratkaisumenettelyn päätteeksi, ja siten se estää kyseisen menettelyn tehokkaan vaikutuksen.
159. LOA:n 8 §:n 3 momentissa säädetyn aiemmin määrättyjen turvaamistoimien pakottavan kumoamisen osalta on myönnettävä, että kyseisen lain johdanto-osan V jakson 10 ja 11 perustelukappaleen tulkinnan perusteella on katsottava, että kyseisessä laissa velvoitetaan kumoamaan nämä turvaamistoimet myös siinä tapauksessa, että kansallista menettelyä on lykätty ennakkoratkaisupyynnön esittämisen vuoksi.
160. Tässä yhteydessä on riittävää muistuttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden täysi tehokkuus edellyttää, että unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluvaa asiaa käsittelevä tuomioistuin voi määrätä välitoimia annettavan tuomioistuinratkaisun täyden tehokkuuden takaamiseksi. SEUT 267 artiklalla käyttöön otetun järjestelmän tehokas vaikutus heikentyisi, jos kansallinen tuomioistuin, joka lykkää asian ratkaisemista siihen asti, kun unionin tuomioistuin on vastannut sen esittämään kysymykseen, ei voisi määrätä välitoimista ennen kuin se on antaa ratkaisun unionin tuomioistuimen antaman vastauksen pohjalta.(85) Tästä seuraa, että kansallisen tuomioistuimen on voitava silloin, kun se katsoo tämän olevan tarpeen, määrätä tai tarvittaessa pysyttää turvaamistoimia, kunnes se antaa ratkaisunsa saatuaan unionin tuomioistuimen vastauksen sen esittämään ennakkoratkaisupyyntöön.
161. On lisättävä, että tarve antaa kansallisille tuomioistuimille mahdollisuus noudattaa unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisumenettelyn päätteeksi antamia ratkaisuja sisältyy niin ikään SEU 19 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan perustuvaan tuomareiden riippumattomuutta koskevaan edellytykseen. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan on nimittäin niin, että toimivalta tehdä jo kyseisen ratkaisun mukaisen unionin oikeuden soveltamisen ajankohtana kaikki se, mikä on tarpeen sellaisen kansallisen lainsäädännön tai käytännön sivuuttamiseksi, joka mahdollisesti estää unionin oikeussääntöjen täyden tehokkuuden, on erottamaton osa unionin oikeutta soveltavien tuomioistuinten tehtävää, joka kuuluu kansalliselle tuomioistuimelle, jonka tehtävänä on soveltaa toimivaltansa puitteissa unionin oikeussääntöjä, joten tämän toimivallan käyttö on tuomioistuinten riippumattomuuteen luonnostaan kuuluva tae.(86)
162. Huomautan vielä, että Espanjan hallitus väittää, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen olisi tulkittava asianomaisia kansallisia säännöksiä SEUT 267 artiklan kanssa
yhteensopivalla tavalla, niin että kun ennakkoratkaisupyyntö esitetään, asian käsittelyä voidaan lykätä ja asianomaiset turvaamistoimet pysyttää niin kauan kuin on tarpeen unionin tuomioistuimen antaman ratkaisun tehokkaan vaikutuksen takaamiseksi. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on selvitettävä, onko tällainen unionin oikeuden mukainen tulkinta mahdollinen.
163. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa kuudenteen ja kahdeksanteen kysymykseen, sellaisina kuin ne ovat uudelleen muotoiltuina, että SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta, SEUT 267 artikla ja Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan (N:o 3) 23 artiklan ensimmäinen kohta ovat esteenä LOA:n 8 §:n 3 momentin, 10 §:n ja 13 §:n 3 momentin kaltaisille kansallisille säännöksille siltä osin kuin näissä säännöksissä kansalliset tuomioistuimet velvoitetaan antamaan julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvästä vastuusta vapauttamista ja menettelyn aiemmassa vaiheessa määrättyjen turvaamistoimien kumoamista koskeva ratkaisu kahden kuukauden enimmäismääräajassa, vaikka unionin tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi on saatettu ennakkoratkaisupyyntö, ei ole antanut vielä ratkaisuaan.
V       Ratkaisuehdotus
164. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Tribunal de Cuentasin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1)      SEUT 325 artiklaa on tulkittava siten, että se ei ole esteenä yleisestä armahduksesta Katalonian institutionaalista, poliittista ja yhteiskunnallista normalisoitumista varten 10.6.2024 annetun orgaanisen lain 1/2024 mukaiselle julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvän vastuun
lakkaamiselle silloin, kun kyseessä olevat toimet eivät ole luonteeltaan rikoksia mutta ne vaikuttavat unionin taloudellisiin etuihin, kuten julkisten varojen hoitoon liittyvät toimet, kun näiden toimien ja unionin talousarvion käyttöön asetettujen tulojen tosiasiallinen tai mahdollinen vähentyminen eivät liity toisiinsa suoraan.
2)      SEU 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä 10.6.2024 annetun lain 1/2024 10 §:n 2 momentin toisen kohdan kaltaiselle kansalliselle säännökselle, jonka mukaan ratkaisu yleisen armahduksen soveltamisesta tietyssä asiassa on annettava kahden kuukauden enimmäismääräajassa, jos tämä määräaika on ehdoton ja estää kansallista tuomioistuinta toteuttamasta tarvittavia selvittämistoimia sen tutkimiseksi, ovatko sen käsiteltäväksi saatettujen julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvän vastuun
aiheuttavien toimien kohteena olleet varat unionin varoja.
3)      SEU 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa on tulkittava siten, että
–        se on esteenä 10.6.2024 annetun lain 1/2024 13 §:n 3 momentin kaltaiselle kansalliselle säännökselle siltä osin kuin kyseisessä säännöksessä kansalliset tuomioistuimet velvoitetaan kuulemaan pelkästään julkisen sektorin yhteisöjä, joille on aiheutunut vahinkoa armahduksen soveltamisalaan kuuluviin toimiin liittyneiden julkisten varojen menettämisestä, sekä Ministerio Fiscalia muttei yleisen edun nimissä kanteen nostaneita asianosaisia, ennen kuin se antaa ratkaisun niiden luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden vapauttamisesta, joiden julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvään vastuuseen
vedotaan.
–        se ei ole esteenä 10.6.2024 annetun lain 1/2024 13 §:n 3 momentin kaltaiselle kansalliselle säännökselle siltä osin kuin kyseisessä säännöksessä kansalliset tuomioistuimet velvoitetaan antamaan ratkaisu, jolla vapautetaan vastuuseen
vaaditut luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt, ilman että kyseisillä tuomioistuimilla on mahdollisuutta arvioida näyttöä sen tutkimiseksi, ovatko kyseiset henkilöt tehneet teot, joiden perusteella niiden vastuuseen vedotaan.
4)      SEU 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa, SEUT 267 artiklaa ja Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan (N:o 3) 23 artiklan ensimmäistä kohtaa on tulkittava siten, että ne ovat esteenä 10.6.2024 annetun lain 1/2024 8 §:n 3 momentin, 10 §:n ja 13 §:n 3 momentin kaltaisille kansallisille säännöksille siltä osin kuin näissä säännöksissä kansalliset tuomioistuimet velvoitetaan antamaan julkisten varojen väärinkäyttöön liittyvästä vastuusta vapauttamista ja menettelyn aiemmassa vaiheessa määrättyjen turvaamistoimien kumoamista koskeva ratkaisu kahden kuukauden enimmäismääräajassa, vaikka unionin tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi on saatettu ennakkoratkaisupyyntö, ei ole antanut vielä ratkaisuaan.
1      Alkuperäinen kieli: ranska.
2      Ks. Donnedieu de Vabres, H., Traité de droit criminel et de législation pénale comparée, Librairie du Recueil Sirey, Pariisi, 1947, 3. painos, s. 550–560, nro 977–992, erityisesti s. 550, nro 977.
3      Kyseinen sana muodostetaan sanan ”amnistie” tavoin lisäämällä (poistoa merkitsevä) etuliite ἀ- muistia tai muistoa merkitsevään kreikankieliseen sanaan μνήμη (mnêmê).
4      Ks. Oxford Constitutional Law ‑foorumilla annettu yleisen armahduksen käsitteen määritelmä, joka on saatavana osoitteessa https://oxcon.ouplaw.com/display/10.1093/law-mpeccol/law-mpeccol-e199.
5      Ks. yleistä armahdusta koskevasta perusteellisemmasta historiankatsauksesta nyt käsiteltävään asiaan liittyvässä asiassa C‑666/24 tänä samana päivänä esittämäni ratkaisuehdotus Associació Catalana de Víctimes de Organitzacions Terroristes (ACVOT).
6      Ks. Beccaria, C., Dei delitti e delle pene, Livorno, 1764, luku XLVI, jonka otsikko on ”Yksittäistapauksessa myönnetyt armahdukset”, ja erityisesti seuraava katkelma: ”jos katsotaan, että vapauttamisen, jonka tekee lainsäätäjä eikä lakien toimeenpanija, tulee ilmetä lakitekstistä eikä sitä saa tehdä tuomioissa, ja jos sen nähdään vain osoittavan ihmisille anteeksi annetut rikokset, joista rankaiseminen ei ole ollut tarpeellista, ruokitaan ihmisissä odotusta rankaisematta jäämisestä ja ruumiilliset rangaistukset saadaan näyttämään heidän silmissään väkivallan eikä oikeuden teoilta; miten voidaan toivoa, että suvereeni valta myöntäisi armahduksia rikollisille?” (Katkelman on kääntänyt ranskaksi Chaillou de Lisy, M., teoksessa Beccaria, C., Traité des délits et des peines, Pariisi, 1773, saatavana osoitteessa https://perso.unifr.ch/derechopenal/assets/files/obrasjuridicas/oj_20100907_01.pdf).
7      Ks. Hugo, V., Actes et paroles. Depuis l’exil. 1871–1876, Hetzel, Pariisi, nide 6, luku XXXII, jonka otsikko on ”L’amnistie au Sénat”, Discours de Victor Hugo, séance du lundi 22 mai 1876, s. 154–169, erityisesti seuraava katkelma: ”Arvoisat herrat, eripuran aikakausilla kaikki osapuolet vetoavat oikeuteen. Oikeus ei kuulu kenellekään. Oikeus tunnustaa vain itsensä. Oikeus on jumalaisen sokea ihmisten intohimoja kohtaan. Oikeus on koko maailman vartija eikä se ole kenenkään palvelija. Oikeus ei sekaannu kansalaissotiin, muttei ole niistä tietämätönkään, vaan se puuttuu niihin. Tiedättekö, millä hetkellä oikeus puuttuu niihin? Niiden jälkeen. Oikeus sallii erityistuomioistuinten tehdä työnsä, ja kun ne ovat saaneet työnsä päätökseen, oikeus ryhtyy toimeen. Silloin oikeus vaihtaa nimeä ja sitä kutsutaan laupeudeksi” (s. 157).
8      BOE nro 141, 11.6.2024, s. 67764.
9      BOE nro 311, 29.12.1978, s. 29313.
10      Tribunal Constitucionalin täysistunnossa annettu tuomio 137/2025, (BOE nro 183, 31.7.2025, s. 103781 (ES:TC:2025:137)).
11      BOE nro 121, 21.5.1982, s. 13290.
12      BOE nro 84, 7.4.1988, s. 10459.
13      BOE nro 157, 2.7.1985, s. 20632.
14      BOE nro 7, 8.1.2000, s. 575.
15      Kyseisessä menettelyssä määritetään virka-asemansa perusteella julkisia varoja hoitavien henkilöiden vastuu silloin, kun joltakin tililtä on mennyt perusteeton maksu tai heidän hoidossaan olevien tilien osalta puuttuu varoja tai tositteita.
16      EYVL 1995, L 312, s. 1.
17      Ks. tuomio 1.12.2022, Daka ym. (C‑422/23, C‑455/23, C‑459/23, C‑486/23 ja C‑493/23, EU:C:2025:592, 53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
18      Ks. tuomio 21.1.2020, Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17, 61 ja 62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; jäljempänä tuomio Banco de Santander).
19      Ks. LOTCU:n 26 §:n 1 ja 2 momentti.
20      Ks. vastaavasti tuomio Banco de Santander (72–77 kohta).
21      Unionin tuomioistuin katsoi 29.4.2021 antamassaan tuomiossa X (Eurooppalainen pidätysmääräys – Ne bis in idem) (C‑665/20 PPU, EU:C:2021:339, 93 kohta), että yleisen armahduksen ”tarkoituksena on yleensä, että teoilta, joita se koskee, poistuu niiden rikollinen luonne, mistä seuraa, ettei rikoksesta enää voida nostaa syytettä, ja jos langettava tuomio on jo annettu, sen täytäntöönpano lopetetaan”.
22      13.6.2002 tehty neuvoston puitepäätös (EYVL 2002, L 190, s. 1).
23      13.12.2011 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2011, L 338, s. 2).
24      12.10.2017 annettu neuvoston asetus (EUVL 2017, L 283, s. 1).
25      Tältä osin on tuotava esille, että unionin tuomioistuin on jo todennut, että ”unionin lainsäätäjän tarkoituksena on ollut ottaa asetuksessa 2017/1939 säädetyt menettelyt määrittelemällä käyttöön järjestely, jolla taataan EPPOn toimittaman rajat ylittävän tutkinnan tehokkuus, joka on ainakin yhtä korkea kuin sovellettaessa menettelyjä, joista säädetään jäsenvaltioiden välistä oikeudellista yhteistyötä rikosasioissa koskevassa järjestelmässä, joka perustuu keskinäisen luottamuksen ja vastavuoroisen tunnustamisen periaatteisiin” (ks. tuomio 21.12.2023, G. K. ym. (Euroopan syyttäjänvirasto) (C‑281/22, EU:C:2023:1018, 67 kohta)).
26      Ks. vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen soveltamisesta taloudellisiin seuraamuksiin 24.2.2005 tehdyn neuvoston puitepäätöksen 2005/214/YOS (EUVL 2005, L 76, s. 16) 11 artiklan 1 kohta; vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen soveltamisesta menetetyksi tuomitsemista koskeviin päätöksiin 6.10.2006 tehdyn neuvoston puitepäätöksen 2006/783/YOS (EUVL 2006, L 328, s. 59) 13 artiklan 1 kohta; vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen soveltamisesta rikosasioissa annettuihin tuomioihin, joissa määrätään vapausrangaistus tai vapauden menetyksen käsittävä toimenpide, niiden täytäntöön panemiseksi Euroopan unionissa 27.11.2008 tehdyn neuvoston puitepäätöksen 2008/909/YOS (EUVL 2008, L 327, s. 27) 19 artiklan 1 kohta ja vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen soveltamisesta tuomioihin ja valvontapäätöksiin valvontatoimenpiteiden ja vaihtoehtoisten seuraamusten valvomiseksi 27.11.2008 tehdyn neuvoston puitepäätöksen 2008/947/YOS (EUVL 2008, L 337, s. 102) 19 artiklan 1 kohta.
27      Tuomio 16.12.2021 (C‑203/20, EU:C:2021:1016; jäljempänä tuomio AB).
28      Sellaisena kuin se vahvistetaan perusoikeuskirjan 50 artiklassa.
29      Tuomio AB (40–42 kohta).
30      Tuomio AB (74 ja 75 kohta).
31      Tuomio 17.7.2008, komissio v. Italia (C‑132/06, EU:C:2008:412).
32      Jäsenvaltioiden liikevaihtoverolainsäädännön yhdenmukaistamisesta – yhteinen arvonlisäverojärjestelmä: yhdenmukainen määräytymisperuste – 17.5.1977 annettu kuudes neuvoston direktiivi (EYVL 1977, L 145, s. 1).
33      Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ottaa esille myös SEU 4 artiklan 3 kohdan, olen sitä mieltä, että unionin tuomioistuimen vastaus voi koskea yksinomaan SEUT 325 artiklaa. Kuten unionin tuomioistuin on näet tuonut esille 8.3.2022 antamassaan tuomiossa komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta (Aliarvotuspetosten torjunta) (C‑213/19, EU:C:2022:167, 261 kohta), ”siltä osin kuin kyse on jäsenvaltioiden velvollisuuksista torjua unionin taloudellisia etuja vahingoittavia petoksia ja muuta laitonta toimintaa, SEUT 325 artiklan 3 kohta on erityinen ilmaus SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistetusta vilpitöntä yhteistyötä koskevasta yleisestä periaatteesta”. Viimeksi mainittu määräys ei siis edellytä SEUT 325 artiklaan perustuvasta tarkastelusta erillistä tarkastelua.
34      Nähdäkseni asetusta 2988/95, jonka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ottaa niin ikään esille, ei voida soveltaa käsiteltävässä asiassa. Kyseisen asetuksen 1 artiklan 2 kohdan mukaan siinä säädettyjä toimenpiteitä ja seuraamuksia sovelletaan nimittäin yksinomaan taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä johtuviin rikkomisiin. Ennakkoratkaisupyyntöpäätöksestä vaikuttaa ilmenevän, etteivät pääasian vastaajat ole kyseisessä asetuksessa tarkoitettuja taloudellisia toimijoita.
35      Tuomio 2.5.2018, Scialdone (C‑574/15, EU:C:2018:295, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
36      Tuomio 21.12.2021, Euro Box Promotion ym. (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 ja C‑840/19, EU:C:2021:1034, 183 kohta; jäljempänä tuomio Euro Box).
37      Yhteistyötä ja Romanian edistymisen seurantaa koskevan järjestelmän perustamisesta tiettyjen arviointiperusteiden täyttämiseksi oikeuslaitoksen uudistamisen ja korruption torjunnan alalla 13.12.2006 tehty komission päätös (EUVL 2006, L 354, s. 56).
38      Ks. tuomio Euro Box (188–190 kohta).
39      Tuomio 8.6.2023 (C‑545/21, EU:C:2023:451).
40      Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä asetuksen (EY) N:o 1260/1999 kumoamisesta 11.7.2006 annettu neuvoston asetus (EUVL 2006, L 210, s. 25).
41      Ks. tuomio 8.6.2023, ANAS (C‑545/21, EU:C:2023:451, 38 ja 39 kohta).
42      Euroopan yhteisöjen omien varojen järjestelmästä 7.6.2007 tehty neuvoston päätös (EUVL 2007, L 163, s. 17).
43      Ks. päätöksen 2007/436 2 artiklan 1 kohdan a ja b alakohta.
44      Tuomio 5.12.2017, M.A.S. ja M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, 32 kohta) ja tuomio 5.6.2018, Kolev ym. (C‑612/15, EU:C:2018:392, 52 kohta; jäljempänä tuomio Kolev).
45      Ks. tuomio Kolev (51 kohta) ja tuomio 5.12.2017, M.A.S. ja M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, 31 kohta).
46      Ks. tuomio Euro Box (187 kohta).
47      Tältä osin on muistettava, että koska perussopimuksessa ei ole määritelty täsmällisesti aluetta, joka kuuluu jokaisen valtion itsemääräämisoikeuden piiriin, on jokaisen jäsenvaltion määritettävä oman alueensa ulottuvuus ja rajat yhdenmukaisesti kansainvälisen oikeuden säännösten kanssa. Ks. vastaavasti tuomio 1.8.2022, Navitours(C‑294/21, EU:C:2022:608, 38 kohta). Kyseisen tuomion taustalla ollut asia koski Moselia, jokea, joka on – harvinaista kyllä – yhteishallintoalue. Kyseinen asema juontuu 9.6.1815 päivätyn Wienin kongressin päätösasiakirjan 25 artiklaan, jossa määrätään, että Moselin lisäksi Sauer ja Our, jotka muodostavat rajan, kuuluvat yhteisesti niihin rajoittuville kahdelle valtiolle. Kyseinen määräys vahvistettiin ja sitä täsmennettiin Aachenissa 26.6.1816 tehdyn Alankomaiden kuningaskunnan ja Preussin kuningaskunnan välisen rajasopimuksen 27 artiklassa sekä samojen valtioiden välillä Klevessä 7.10.1816 tehdyn rajasopimuksen 30 artiklassa (ks. tästä Caflisch, L.,” Règles générales du droit des cours d’eaux internationaux”, The Hague Academy Collected Courses Online / Recueil des cours de l’Académie de La Haye en ligne, nide 219, 1989, s. 9–225, erityisesti s. 67 ja 68).
48      Tuomio 27.2.2018 (C‑64/16, EU:C:2018:117, jäljempänä tuomio ASJP).
49      Ks. tuomio ASJP (37 kohta).
50      Ks. tuomio 27.2.2025, Sinalov (C‑16/24, EU:C:2025:116, 36 kohta).
51      Ks. tuomio 5.6.2023, komissio v. Puola (Tuomareiden riippumattomuus ja yksityiselämä) (C‑204/21, EU:C:2023:442, 263 kohta).
52      Tuomio 24.6.2019 (C‑619/18, EU:C:2019:531, 52 kohta).
53      Julkisasiamies Bobekin ratkaisuehdotus Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim ym. (C‑748/19–C‑754/19, EU:C:2021:403, 146 kohta). Tämä melko korkea aineellinen kynnys on rikkomiseen liittyvä systeeminen ominaisuus, kuten olen tuonut esille edellä tämän ratkaisuehdotuksen 121 kohdassa.
54      Ks. tuomio 6.3.2025, D. K. (Tuomarin vapauttaminen hänelle jaettujen asioiden käsittelystä) (C‑647/21 ja C‑648/21, EU:C:2025:143, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
55      Ks. tuomio 9.1.2024, G. ym. (Tuomareiden nimittäminen yleisiin tuomioistuimiin Puolassa) (C‑181/21 ja C‑269/21, EU:C:2024:1, 64 ja 65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
56      Ks. mm. tuomio 28.11.2024, PT (Syyttäjän ja rikoksentekijän välinen sopimus) (C‑432/22, EU:C:2024:987, 64 kohta; jäljempänä tuomio PT).
57      Ks. tuomio 14.11.2024, S. (Ratkaisukokoonpanon muuttaminen) (C‑197/23, EU:C:2024:956, erityisesti 42 kohta).
58      Tuomio ASJP (32 ja 35 kohta).
59      Ks. tuomio 2.3.2021, A.B. ym.
(Tuomarien nimittäminen ylimpään tuomioistuimeen – Oikeustoimet) (C‑824/18, EU:C:2021:153, 143 kohta).
60      Ks. tuomio 20.4.2021, Repubblika (C‑896/19, EU:C:2021:311, 52 kohta; jäljempänä tuomio Repubblika) ja tuomio 1.8.2025, Royal Football Club Seraing (C‑600/23, EU:C:2025:617, 73 kohta).
61      Ks. tuomio Repubblika (45 kohta) ja tuomio 1.8.2025, Royal Football Club Seraing (C‑600/23, EU:C:2025:617, 72 kohta).
62      Tuomio 15.7.2021 (C‑791/19, EU:C:2021:596, 203 kohta).
63      Kyseisen tuomion 70 kohta.
64      Tuomio 15.7.2021, komissio v. Puola (Tuomareita koskeva kurinpitojärjestelmä) (C‑791/19, EU:C:2021:596, 213 kohta).
65      Ks. tuomio PT (71 ja 72 kohta).
66      Ks. vastaavasti myös tuomio Repubblika (39, 42 ja 43 kohta).
67      Ks. tästä Leloup, M., ”The Untapped Potential of the Systemic Criterion in the ECJ’s Case Law on Judicial Independence”, German Law Journal, Cambridge University Press, Toronto, nide 24, nro 6, 2023, s. 995–1010.
68      Julkisasiamies Bobekin ratkaisuehdotus Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim ym. (C‑748/19–C‑754/19, EU:C:2021:403, 148 kohta).
69      Ks. mm. tuomio Repubblika (54 kohta).
70      Ks. tuomio 3.7.2025, Lita ja Jeszek (C‑646/23 ja C‑661/23, EU:C:2025:519, 62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
71      Ks. mm. tuomio 18.5.2021, Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” ym.
(C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 ja C‑397/19, EU:C:2021:393, 197 kohta).
72      Venetsian komissio, lausunto nro 1167/2023 ja 1168/2023, 18.3.2024, Opinion on the rule of law requirements of amnesties, with particular reference to the parliamentary bill of Spain ”on the organic law on amnesty for the institutional, political and social normalisation of Catalonia” (CDL-AD(2024)003, 81 kohta).
73      Venetsian komissio, lausunto nro 710/2012, 11.3.2013 Opinion on the Provisions relating to Political Prisoners in the Amnesty Law of Georgia (CDL-AD(2013)009, 43–46 kohta).
74      Asianomaisille tuomareille määrätään kummassakin tapauksessa seuraamuksia saman lain 420 §:n mukaisesti.
75      Ks. myös Venetsian komissio, lausunto nro 1167/2023 ja 1168/2023, 18.3.2024, Opinion on the rule of law requirements of amnesties, with particular reference to the parliamentary bill of Spain ”on the organic law on amnesty for the institutional, political and social normalisation of Catalonia” (CDL-AD(2024)003, 105 kohta), jossa Venetsian komissio toteaa lakiesityksestä seuraavaa: ”Yleistä armahdusta koskevan lain 10 §:ssä säädetään, että yleistä armahdusta koskevan lain soveltamista koskevat hakemukset on käsiteltävä etusijaisesti ja kiireellisessä menettelyssä. Asiaankuuluvat ratkaisut annetaan ’ensisijaisesti ja kiireellisesti’ ’kahden kuukauden kuluessa’. Venetsian komissio on tältä osin tyytyväinen siihen, ettei kyseisen määräajan noudattamatta jättämisestä aiheudu mitään seurauksia, myöskään kurinpitoseuraamuksia – –”
76      Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ottaa esille myös Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) 6 artiklan, muistutan, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeudessa ei säännellä Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja jäsenvaltioiden oikeusjärjestysten välistä suhdetta eikä säädetä myöskään siitä, millä tavoin kansallisen tuomioistuimen on toimittava silloin, kun on kyse ristiriidasta ihmisoikeussopimuksessa taattujen oikeuksien ja kansallisen oikeussäännön välillä (ks. mm. tuomio 26.2.2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, 44 kohta). Tästä seuraa, ettei unionin tuomioistuin ole toimivaltainen tulkitsemaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen määräyksiä.
77      Ks. tuomio 4.4.2019, OZ v. EIP (C‑558/17 P, EU:C:2019:289, 53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
78      Ks. tuomio 26.9.2024, Energotehnica (C‑792/22, EU:C:2024:788, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
79      Ks. tuomio 30.1.2024, Agentsia ”Patna infrastruktura” (Unionin rahoitus tieinfrastruktuurille) (C‑471/22, EU:C:2024:99, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
80      Ks. mm. tuomio 17.12.2009, Uudelleenkäsittely M v. lääkevirasto (C‑197/09 RX-II, EU:C:2009:804, 41 kohta) ja tuomio 16.10.2019, Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:861, 62 kohta).
81      Huomautan nimittäin, että Tribunal Constitucional on todennut vastikään antamassaan tuomiossa, joka koskee muutamien LOA:n säännösten perustuslain mukaisuutta, että jos LOA:n 13 §:n 3 momenttia tulkitaan siten, ettei tuomioistuimen tarvitse kuulla yleisen edun nimissä kanteen nostanutta asianosaista, ennen kuin se antaa ratkaisun kyseisessä säännöksessä tarkoitetusta vastuusta vapauttamisesta, ei kyseinen säännös sovi yhteen puolustautumisoikeuden kanssa, sellaisena kuin tämä oikeus vahvistetaan Espanjan perustuslain 24 §:ssä. Tribunal Constitucional ei kuitenkaan todennut kyseistä säännöstä perustuslain vastaiseksi siltä osin kuin sen mukaan perustuslain mukainen tulkinta on kuitenkin mahdollista. Ks. Tribunal Constitucionalin täysistunnossa annettu tuomio 137/2025 (BOE nro 183, 31.7.2025, s. 103781 (ES:TC:2025:137)).
82      Ks. Merle, R. ja Vitu, A., Traité de droit criminel, Tome II, Procédure pénale, Éditions Cujas, Pariisi, 2001, 5. painos.
83      Ks. tuomio 5.6.2023, komissio v. Puola (Tuomareiden riippumattomuus ja yksityiselämä) (C‑204/21, EU:C:2023:442, 274 ja 275 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
84      Ks. tuomio 31.1.2023, Puig Gordi ym. (C‑158/21, EU:C:2023:57, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
85      Ks. tuomio 6.10.2021, W.Ż.
(Ylimmän tuomioistuimen ylimääräistä valvontaa ja julkisia asioita käsittelevä jaosto – Nimittäminen) (C‑487/19, EU:C:2021:798, 142 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
86      Ks. tuomio Euro Box (257 kohta).