62008CJ0482_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C‑482/08,
με αντικείμενο προσφυγή ακυρώσεως βάσει του άρθρου 35, παράγραφος 6, ΕΕ, η οποία ασκήθηκε στις 6 Νοεμβρίου 2008,
Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας,
εκπροσωπούμενο από τις V. Jackson και I. Rao, επικουρούμενες από τον T. Ward, barrister,
προσφεύγον,
κατά
Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης,
εκπροσωπούμενου από τους J. Schutte και R. Szostak,
καθού,
υποστηριζόμενο από:
το Βασίλειο της Ισπανίας,
εκπροσωπούμενο από τον J. M. Rodríguez Cárcamo,
την Ευρωπαϊκή Επιτροπή,
εκπροσωπούμενη από τους M. Wilderspin και B. D. Simon, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
παρεμβαίνοντες,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τμήμα μείζονος συνθέσεως),
συγκείμενο από τους Β. Σκουρή, Πρόεδρο, A. Tizzano, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot (εισηγητή) και A. Arabadjiev, προέδρους τμήματος, Γ. Αρέστη, A. Borg Barthet, M. Ilešič, J. Malenovský, L. Bay Larsen, P. Lindh και T. von Danwitz, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: P. Mengozzi
γραμματέας: R. Şereş, υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 14ης Απριλίου 2010,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 24ης Ιουνίου 2010,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1. Με την προσφυγή του, το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας ζητεί από το Δικαστήριο, αφενός, να ακυρώσει την απόφαση 2008/633/ΔΕΥ του Συμβουλίου, της 23ης Ιουνίου 2008, σχετικά με την πρόσβαση στο Σύστημα Πληροφοριών για τις Θεωρήσεις (VIS) των εντεταλμένων αρχών των κρατών μελών καθώς και της Eυρωπαϊκής Αστυνομικής Υπηρεσίας (Ευρωπόλ), προς αναζήτηση δεδομένων για την πρόληψη, εξακρίβωση και διερεύνηση τρομοκρατικών πράξεων και άλλων σοβαρών αξιόποινων πράξεων (ΕΕ L 218, σ. 129), και, αφετέρου, να διατηρήσει σε ισχύ τα αποτελέσματα της αποφάσεως αυτής, εκτός του αποκλεισμού της συμμετοχής του εν λόγω κράτους μέλους στην εφαρμογή της.
Το νομικό πλαίσιο
Το πρωτόκολλο για την ενσωμάτωση του κεκτημένου του Σένγκεν στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης
2. Κατά το άρθρο 1 του πρωτοκόλλου για την ενσωμάτωση του κεκτημένου του Σένγκεν στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το οποίο προσαρτάται στη Συνθήκη ΕΕ και στη Συνθήκη ΕΚ με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ (στο εξής: πρωτόκολλο του Σένγκεν), δεκατρία κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης εξουσιοδοτούνται να εγκαθιδρύσουν στενότερη συνεργασία μεταξύ τους στον τομέα που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του κεκτημένου του Σένγκεν, όπως ορίζει το παράρτημα του ως άνω πρωτοκόλλου.
3. Αποτελούν τμήμα του ούτως οριζόμενου κεκτημένου του Σένγκεν, μεταξύ άλλων, η Συμφωνία μεταξύ των κυβερνήσεων των κρατών της Οικονομικής Ένωσης Μπενελούξ, της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας και της Γαλλικής Δημοκρατίας σχετικά με τη σταδιακή κατάργηση των ελέγχων στα κοινά σύνορά τους, η οποία υπογράφηκε στο Σένγκεν (Λουξεμβούργο) στις 14 Ιουνίου 1985 (ΕΕ 2000, L 239, σ. 13, στο εξής: Συμφωνία του Σένγκεν), καθώς και η Σύμβαση για την εφαρμογή της Συμφωνίας του Σένγκεν (ΕΕ 2000, L 239, σ. 19), η οποία υπογράφηκε στις 19 Ιουνίου 1990 επίσης στο Σένγκεν. Αμφότερες οι πράξεις αποτελούν από κοινού τις «Συμφωνίες του Σένγκεν».
4. Κατά το άρθρο 4 του πρωτοκόλλου του Σένγκεν:
«Η Ιρλανδία και το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βορείου Ιρλανδίας, που δεν δεσμεύονται από το κεκτημένο του Σένγκεν, μπορούν, ανά πάσα στιγμή, να ζητήσουν να συμμετάσχουν σε μερικές ή όλες τις διατάξεις του κεκτημένου αυτού.
Το Συμβούλιο αποφασίζει για το αίτημα αυτό με ομοφωνία των μελών του που αναφέρονται στο άρθρο 1 και του αντιπροσώπου της κυβερνήσεως του ενδιαφερόμενου κράτους.»
5. Το άρθρο 5, παράγραφος 1, του πρωτοκόλλου του Σένγκεν ορίζει:
«Οι προτάσεις και πρωτοβουλίες για την περαιτέρω ανάπτυξη του κεκτημένου του Σένγκεν υπόκεινται στις σχετικές διατάξεις του Συντάγματος.
Στο πλαίσιο αυτό, εάν η Ιρλανδία ή το Ηνωμένο Βασίλειο ή και οι δύο δεν έχουν γνωστοποιήσει γραπτώς στον Πρόεδρο του Συμβουλίου, εντός ευλόγου χρονικού διαστήματος, ότι επιθυμούν να συμμετάσχουν, η εξουσιοδότηση που αναφέρεται στο άρθρο 11 [ΕΚ] ή στο άρθρο 40 [ΕΕ] θεωρείται ότι έχει δοθεί στα κράτη μέλη του άρθρου 1 καθώς και στην Ιρλανδία ή το Ηνωμένο Βασίλειο εφόσον οιοδήποτε εκ των δύο κρατών επιθυμεί να συμμετάσχει στους εν λόγω τομείς συνεργασίας.»
Η απόφαση 1999/437/ΕΚ
6. Κατά το άρθρο 1 της αποφάσεως 1999/437/ΕΚ του Συμβουλίου, της 17ης Μαΐου 1999, σχετικά με ορισμένες λεπτομέρειες εφαρμογής της συμφωνίας που έχει συναφθεί από το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τη Δημοκρατία της Ισλανδίας και το Βασίλειο της Νορβηγίας για τη σύνδεση των δύο αυτών κρατών, με την υλοποίηση, την εφαρμογή και την ανάπτυξη του κεκτημένου του Σένγκεν (ΕΕ L 176, σ. 31):
«Οι διαδικασίες που θεσπίζονται στη Συμφωνία της 18ης Μαΐου 1999, η οποία έχει συναφθεί με τη Δημοκρατία της Ισλανδίας και το Βασίλειο της Νορβηγίας όσον αφορά τη σύνδεση των δύο αυτών κρατών με την υλοποίηση, την εφαρμογή και την ανάπτυξη του κεκτημένου του Σένγκεν […], θα εφαρμόζονται στις προτάσεις και τις πρωτοβουλίες που αποβλέπουν στην περαιτέρω ανάπτυξη των διατάξεων, σε σχέση με τις οποίες το Πρωτόκολλο Σένγκεν έχει επιτρέψει ενισχυμένη συνεργασία και οι οποίες εμπίπτουν σε έναν από τους ακόλουθους τομείς:
[…]
Β. Τις θεωρήσεις για διαμονή μικρής διάρκειας, και ιδίως τους κανόνες σχετικά με την ενιαία θεώρηση, τον κατάλογο των χωρών των οποίων οι υπήκοοι υπόκεινται σε υποχρέωση θεώρησης για τα συγκεκριμένα κράτη και των χωρών των οποίων οι υπήκοοι απαλλάσσονται από την υποχρέωση αυτή, καθώς και τις διαδικασίες και προϋποθέσεις χορήγησης ενιαίων θεωρήσεων και τη συνεργασία και συνεννόηση μεταξύ των υπηρεσιών που είναι αρμόδιες για τη χορήγηση αυτή […]»
Οι αποφάσεις 2000/365/ΕΚ και 2004/926/ΕΚ
7. Το άρθρο 1 της αποφάσεως 2000/365/ΕΚ του Συμβουλίου, της 29ης Μαΐου 2000, σχετικά με το αίτημα του Ηνωμένου Βασιλείου της Μεγάλης Βρετανίας και Βορείου Ιρλανδίας να συμμετέχει σε ορισμένες από τις διατάξεις του κεκτημένου του Σέγκεν (ΕΕ L 131, σ. 43), απαριθμεί τα άρθρα της συμβάσεως για την εφαρμογή της Συμφωνίας του Σένγκεν που αφορούν τις διατάξεις του κεκτημένου του Σένγκεν στις οποίες συμμετέχει το Ηνωμένο Βασίλειο. Μεταξύ αυτών απαριθμούνται, μεταξύ άλλων, ορισμένες από τις διατάξεις που αφορούν τον τομέα της αστυνομικής συνεργασίας, ο οποίος περιλαμβάνεται στον τίτλο III της συμβάσεως αυτής, αλλά δεν περιλαμβάνονται οι διατάξεις που αφορούν την κατάργηση των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα και την κυκλοφορία των προσώπων, περιλαμβανομένης της κοινής πολιτικής στον τομέα των θεωρήσεων, η οποία περιλαμβάνεται στον τίτλο II της εν λόγω συμβάσεως.
8. Δυνάμει της αποφάσεως 2004/926/ΕΚ του Συμβουλίου, της 22ας Δεκεμβρίου 2004, σχετικά με τη θέση σε εφαρμογή από το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βορείου Ιρλανδίας μερών του κεκτημένου του Σένγκεν (ΕΕ L 395, σ. 70), οι διατάξεις της αποφάσεως 2000/365 τέθηκαν σε εφαρμογή στο Ηνωμένο Βασίλειο από την 1η Ιανουαρίου 2005.
Η απόφαση 2004/512/ΕΚ
9. Η απόφαση 2004/512/ΕΚ του Συμβουλίου, της 8ης Ιουνίου 2004, για τη δημιουργία του Συστήματος Πληροφοριών για τις Θεωρήσεις (VIS) (ΕΕ L 213, σ. 5), έθεσε σε ισχύ το VIS ως σύστημα ανταλλαγής δεδομένων μεταξύ κρατών μελών για τις θεωρήσεις.
Ο κανονισμός (ΕΚ) 767/2008
10. Κατά την εικοστή ένατη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού (ΕΚ) 767/2008 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 9ης Ιουλίου 2008, για το Σύστημα Πληροφοριών για τις Θεωρήσεις (VIS) και την ανταλλαγή δεδομένων μεταξύ κρατών μελών για τις θεωρήσεις μικρής διάρκειας (κανονισμός VIS) (ΕΕ L 218, σ. 60, στο εξής: κανονισμός VIS):
«Ο παρών κανονισμός συνιστά ανάπτυξη διατάξεων του κεκτημένου του Σένγκεν στις οποίες δεν συμμετέχει το Ηνωμένο Βασίλειο, σύμφωνα με την απόφαση 2000/365 […], και την επόμενη απόφαση 2004/926/ΕΚ του Συμβουλίου, της 22ας Δεκεμβρίου 2004, σχετικά με τη θέση σε εφαρμογή από το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και Βόρειας Ιρλανδίας μερών του κεκτημένου του Σένγκεν […]. Ως εκ τούτου, το Ηνωμένο Βασίλειο δεν συμμετέχει στην έκδοση του παρόντος κανονισμού και συνεπώς δεν δεσμεύεται από αυτόν ούτε υπόκειται στην εφαρμογή του.»
11. Κατά το άρθρο 1 του κανονισμού VIS, υπό τον τίτλο «Αντικείμενο και πεδίο εφαρμογής»:
«Ο παρών κανονισμός καθορίζει τον σκοπό, τις λειτουργίες καθώς και τις αρμοδιότητες του συστήματος πληροφοριών για τις θεωρήσεις (VIS), όπως προβλέπεται στο άρθρο 1 της απόφασης 2004/512/ΕΚ. Προσδιορίζει τις προϋποθέσεις και τις διαδικασίες ανταλλαγής δεδομένων μεταξύ των κρατών μελών για τις αιτήσεις θεωρήσεων μικρής διάρκειας και τις σχετικές αποφάσεις, συμπεριλαμβανομένης της απόφασης ακύρωσης, ανάκλησης ή παράτασης της θεώρησης, με σκοπό να διευκολύνει την εξέταση αυτών των αιτήσεων και τη λήψη των σχετικών αποφάσεων.»
12. Κατά το άρθρο 2 του κανονισμού VIS:
«Το VIS αποσκοπεί στην καλύτερη εφαρμογή της κοινής πολιτικής θεωρήσεων, την προξενική συνεργασία και τη διαβούλευση μεταξύ κεντρικών προξενικών αρχών διευκολύνοντας την ανταλλαγή δεδομένων μεταξύ των κρατών μελών για τις αιτήσεις θεωρήσεων και τις σχετικές αποφάσεις, με σκοπό:
α) να διευκολύνει τη διαδικασία υποβολής των αιτήσεων·
β) να αποφύγει την καταστρατήγηση των κριτηρίων προσδιορισμού του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση της αίτησης·
γ) να διευκολύνει την καταπολέμηση της απάτης·
δ) να διευκολύνει τους ελέγχους στα εξωτερικά σημεία συνοριακής διέλευσης των κρατών μελών και στην επικράτεια των κρατών μελών·
ε) να βοηθά στον εντοπισμό των προσώπων που δεν πληρούν ή δεν πληρούν πλέον τους όρους που διέπουν την είσοδο, την παραμονή ή την κατοικία στο έδαφος των κρατών μελών·
στ) να διευκολύνει την εφαρμογή του κανονισμού (ΕΚ) 343/2003 [του Συμβουλίου, της 18ης Φεβρουαρίου 2003, για τη θέσπιση των κριτηρίων και μηχανισμών για τον προσδιορισμό του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης ασύλου που υποβάλλεται σε κράτος μέλος από υπήκοο τρίτης χώρας (ΕΕ L 50, σ. 1]·
ζ) να συμβάλλει στην αποτροπή των απειλών κατά της εσωτερικής ασφάλειας των κρατών μελών.»
13. Το άρθρο 3 του κανονισμού VIS, υπό τον τίτλο «Διαθεσιμότητα δεδομένων για την αποτροπή, την εξακρίβωση και τη διερεύνηση τρομοκρατικών πράξεων και άλλων σοβαρών ποινικών αδικημάτων», ορίζει:
«1. Οι καθορισμένες αρχές των κρατών μελών δύνανται, σε συγκεκριμένες περιπτώσεις και ύστερα από τεκμηριωμένο γραπτό ή ηλεκτρονικό αίτημα, να έχουν πρόσβαση στα δεδομένα που είναι αποθηκευμένα στο VIS, σύμφωνα με τα άρθρα 9 έως 14, εφόσον υπάρχουν βάσιμοι λόγοι να πιστεύουν ότι η αναζήτηση δεδομένων στο VIS θα συμβάλει ουσιαστικά στην αποτροπή, την εξακρίβωση ή τη διερεύνηση τρομοκρατικών πράξεων και άλλων σοβαρών αξιόποινων πράξεων. Η Ευρωπόλ δύναται να έχει πρόσβαση στο VIS εντός των ορίων της εντολής της και όπου είναι απαραίτητο για την εκτέλεση των καθηκόντων της.
2. Η αναζήτηση δεδομένων κατά την παράγραφο 1 διεξάγεται μέσω κεντρικών σημείων επαφής υπευθύνων για την αυστηρή τήρηση των όρων πρόσβασης και των διαδικασιών που ορίζονται στην απόφαση 2008/633 […]».
Η απόφαση 2008/633
14. Η πρώτη η δεύτερη, η τρίτη, η τέταρτη και η πέμπτη αιτιολογική σκέψη της αποφάσεως 2008/633, η οποία αποτελεί την εν προκειμένω προσβαλλόμενη πράξη, έχουν ως εξής:
«(1) Η απόφαση 2004/512/ΕΚ […] καθιέρωσε το VIS ως σύστημα για την ανταλλαγή δεδομένων για τις θεωρήσεις μεταξύ των κρατών μελών. Η σύσταση του VIS αποτελεί μία από τις βασικές πρωτοβουλίες στο πλαίσιο των πολιτικών της Ευρωπαϊκής Ένωσης που αποσκοπούν στη δημιουργία χώρου ελευθερίας και ασφάλειας και δικαιοσύνης. Το VIS θα πρέπει να αποσκοπεί στη βελτίωση της υλοποίησης της κοινής πολιτικής θεωρήσεων και να συμβάλλει στην εσωτερική ασφάλεια και στην καταπολέμηση της τρομοκρατίας υπό σαφείς και ελεγχόμενες συνθήκες.
(2) Στη σύνοδο της 7ης Μαρτίου 2005, το Συμβούλιο συμπεραίνει ότι “για την πλήρη επίτευξη του στόχου της βελτίωσης της εσωτερικής ασφάλειας και της καταπολέμησης της τρομοκρατίας”, θα πρέπει να εξασφαλισθεί υπέρ των αρχών των κρατών μελών που είναι αρμόδιες για την εσωτερική ασφάλεια πρόσβαση στο VIS “στα πλαίσια της άσκησης των αρμοδιοτήτων που έχουν σχέση με την πρόληψη, την εξακρίβωση και τη διερεύνηση αξιόποινων πράξεων, περιλαμβανομένων των τρομοκρατικών πράξεων ή απειλών”, ενώ “θα πρέπει να τηρούνται αυστηρά οι κανόνες περί προστασίας προσωπικών δεδομένων”.
(3) Στην καταπολέμηση της τρομοκρατίας και άλλων σοβαρών εγκλημάτων είναι ουσιαστικό να διαθέτουν οι σχετικές υπηρεσίες τις πληρέστερες και πιο ενημερωμένες πληροφορίες στον τομέα τους. Οι αρμόδιες εθνικές υπηρεσίες των κρατών μελών χρειάζονται πληροφορίες για να εκτελούν τα καθήκοντά τους. Οι πληροφορίες που περιλαμβάνονται στο VIS μπορεί να είναι απαραίτητες για την πρόληψη και την καταπολέμηση της τρομοκρατίας και άλλων σοβαρών εγκλημάτων, και, ως εκ τούτου, θα πρέπει να είναι διαθέσιμες, υπό τους όρους της παρούσας απόφασης, για να μπορούν να τις συμβουλεύονται οι εντεταλμένες αρχές.
(4) Επιπλέον, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο δήλωσε ότι η Ευρωπόλ έχει ουσιαστικό ρόλο στη συνεργασία των αρχών των κρατών μελών στον τομέα της διασυνοριακής διερεύνησης εγκλημάτων, συμβάλλοντας στην πρόληψη, την ανάλυση και τη διερεύνηση της εγκληματικότητας σε επίπεδο Ένωσης. Κατά συνέπεια, και η Ευρωπόλ θα πρέπει να έχει πρόσβαση και στα δεδομένα του VIS σύμφωνα με τις αρμοδιότητές της και με τη σύμβαση της 26ης Ιουλίου 1995 για την ίδρυση Ευρωπαϊκής Αστυνομικής Υπηρεσίας [EE C 316, σ. 2].
(5) Η παρούσα απόφαση συμπληρώνει τον κανονισμό [VIS], στον βαθμό που παρέχει νομική βάση, σύμφωνα με τον τίτλο VI της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, που επιτρέπει την πρόσβαση των εντεταλμένων αρχών καθώς και της Ευρωπόλ στο VIS.»
15. Η δέκατη τρίτη και η δέκατη πέμπτη αιτιολογική σκέψη της αποφάσεως αυτής έχουν ως εξής:
«(13)	Η παρούσα απόφαση συνιστά ανάπτυξη διατάξεων του κεκτημένου του Σένγκεν, στο οποίο το Ηνωμένο Βασίλειο δεν συμμετέχει, σύμφωνα με την απόφαση 2000/365/ΕΚ […]. Ως εκ τούτου, το Ηνωμένο Βασίλειο δεν συμμετέχει στη θέσπιση της παρούσας απόφασης και δεν δεσμεύεται από αυτήν ούτε υπόκειται στην εφαρμογή της.
[…]
(15) Ωστόσο, σύμφωνα με την απόφαση-πλαίσιο 2006/960/ΔΕΥ του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 2006, για την απλούστευση της ανταλλαγής πληροφοριών και στοιχείων μεταξύ των αρχών επιβολής του νόμου των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης [EE L 386, σ. 89], πληροφορίες που περιέχονται στο VIS μπορούν να παρέχονται στο Ηνωμένο Βασίλειο και την Ιρλανδία από τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών, οι εντεταλμένες αρχές των οποίων έχουν πρόσβαση στο VIS δυνάμει της παρούσας απόφασης. Οι πληροφορίες που βρίσκονται στα εθνικά μητρώα θεωρήσεων του Ηνωμένου Βασιλείου και της Ιρλανδίας μπορούν να παρέχονται στις αρμόδιες αρχές επιβολής του νόμου των λοιπών κρατών μελών. Κάθε μορφή άμεσης πρόσβασης των κεντρικών αρχών του Ηνωμένου Βασιλείου και της Ιρλανδίας στο VIS απαιτεί, υπό την παρούσα μορφή της συμμετοχής τους στο κεκτημένο Σένγκεν, συμφωνία μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών της, η οποία θα συμπληρώνεται ενδεχομένως από άλλες διατάξεις για τον καθορισμό των προϋποθέσεων και διαδικασιών της πρόσβασης αυτής.»
16. Κατά τη δέκατη έκτη αιτιολογική σκέψη της αποφάσεως 2008/633, η απόφαση αυτή συνιστά ανάπτυξη διατάξεων του κεκτημένου του Σένγκεν κατά την έννοια της συμφωνίας που έχει συναφθεί από το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τη Δημοκρατία της Ισλανδίας και το Βασίλειο της Νορβηγίας για τη σύνδεση των κρατών αυτών, με την υλοποίηση, την εφαρμογή και την ανάπτυξη του κεκτημένου του Σένγκεν, που εμπίπτει στον τομέα για τον οποίο γίνεται λόγος στο άρθρο 1, Β, της αποφάσεως 1999/4371.
17. Δυνάμει της δέκατης έβδομης αιτιολογικής σκέψεως της αποφάσεως 2008/633, η απόφαση αυτή συνιστά ανάπτυξη διατάξεων του κεκτημένου του Σένγκεν κατά την έννοια της συμφωνίας που έχει συναφθεί από την Ευρωπαϊκή Ένωση, την Ευρωπαϊκή Κοινότητα και την Ελβετική Συνομοσπονδία για τη σύνδεση της Ελβετικής Συνομοσπονδίας με την υλοποίηση, την εφαρμογή και την ανάπτυξη του κεκτημένου του Σένγκεν, η υπογραφή της οποίας εγκρίθηκε με την απόφαση 2004/849/ΕΚ του Συμβουλίου, της 25ης Οκτωβρίου 2004 (ΕΕ L 368, σ. 26), και εμπίπτει στον τομέα για τον οποίο γίνεται λόγος στο άρθρο 1, Β, της αποφάσεως 1999/437 σε συνδυασμό με το άρθρο 4, παράγραφος 1, της αποφάσεως 2004/849.
18. Κατά το άρθρο 1 της αποφάσεως 2008/633:
«Η παρούσα απόφαση καθορίζει τους όρους υπό τους οποίους οι εντεταλμένες αρχές των κρατών μελών και η Ευρωπαϊκή Αστυνομική Υπηρεσία (Ευρωπόλ) έχουν πρόσβαση στο Σύστημα Πληροφοριών για τις Θεωρήσεις (VIS) προς αναζήτηση δεδομένων για την πρόληψη, εξακρίβωση και διερεύνηση τρομοκρατικών πράξεων και άλλων σοβαρών αξιόποινων πράξεων.»
19. Το άρθρο 2 της αποφάσεως αυτής, υπό τον τίτλο «Ορισμοί», ορίζει στην παράγραφο 1, στοιχείο ε΄, ότι οι εντεταλμένες αρχές κατά την έννοια της εν λόγω αποφάσεως είναι οι αρχές οι οποίες είναι επιφορτισμένες με την πρόληψη, την εξακρίβωση ή τη διερεύνηση τρομοκρατικών πράξεων ή άλλων σοβαρών αξιόποινων πράξεων και οι οποίες ορίζονται από τα κράτη μέλη δυνάμει του άρθρου 3 της ιδίας αποφάσεως.
20. Το άρθρο 3, παράγραφοι 3 και 5, της αποφάσεως 2008/633 ορίζει:
«3. Κάθε κράτος μέλος ορίζει το κεντρικό ή τα κεντρικά σημεία επαφής μέσω των οποίων διενεργείται η πρόσβαση […]
5. Σε εθνικό επίπεδο, κάθε κράτος μέλος τηρεί κατάλογο των επιχειρησιακών μονάδων εντός των εντεταλμένων αρχών που έχουν εξουσιοδοτηθεί για πρόσβαση στο VIS μέσω του κεντρικού ή των κεντρικών σημείων επαφής.»
21. Κατά το άρθρο 4 της αποφάσεως 2008/633:
«1. Αν πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 5, οι επιχειρησιακές μονάδες που αναφέρονται στο άρθρο 3, παράγραφος 5, υποβάλλουν αιτιολογημένο γραπτό ή ηλεκτρονικό αίτημα πρόσβασης στο VIS προς τα κεντρικά σημεία επαφής που αναφέρονται στο άρθρο 3, παράγραφος 3. Μόλις παραληφθεί αίτηση πρόσβασης, το ή τα κεντρικά σημεία επαφής εξακριβώνουν αν πληρούνται οι προϋποθέσεις πρόσβασης του άρθρου 5. Εάν πληρούνται όλες οι προϋποθέσεις πρόσβασης, το εξουσιοδοτημένο προσωπικό του κεντρικού ή των κεντρικών σημείων επαφής διεκπεραιώνει τις αιτήσεις. Τα δεδομένα VIS που εξακριβώθηκαν διαβιβάζονται στις επιχειρησιακές μονάδες που αναφέρονται στο άρθρο 3, παράγραφος 5, κατά τρόπο που δεν θέτει σε κίνδυνο την ασφάλεια των δεδομένων.
2. Σε εξαιρετικά επείγουσες περιπτώσεις, το κεντρικό ή τα κεντρικά σημεία επαφής μπορούν να δέχονται γραπτές, ηλεκτρονικές ή προφορικές αιτήσεις. Στην περίπτωση αυτή, το κεντρικό ή τα κεντρικά σημεία επαφής διεκπεραιώνουν αμέσως την αίτηση και απλώς εξακριβώνουν εκ των υστέρων αν πληρούνται όλες οι προϋποθέσεις του άρθρου 5, και αν όντως υπάρχει εξαιρετικά επείγουσα περίπτωση. Η εκ των υστέρων εξακρίβωση διενεργείται δίχως αδικαιολόγητη καθυστέρηση μετά τη διεκπεραίωση της αίτησης.»
22. Κατά το άρθρο 5, παράγραφος 1, της αποφάσεως αυτής:
«Η πρόσβαση στο VIS των εντεταλμένων αρχών προς αναζήτηση δεδομένων γίνεται εντός των ορίων των εξουσιών τους και εφόσον πληρούνται οι ακόλουθες προϋποθέσεις:
α) η πρόσβαση είναι αναγκαία για την πρόληψη, εξακρίβωση και διερεύνηση τρομοκρατικών πράξεων και άλλων σοβαρών αξιόποινων πράξεων·
β) η πρόσβαση είναι απαραίτητη για μια συγκεκριμένη υπόθεση·
γ) υπάρχουν βάσιμοι λόγοι να θεωρηθεί ότι η μελέτη των δεδομένων του VIS θα συμβάλει ουσιαστικά στην πρόληψη, εξακρίβωση και διερεύνηση οποιασδήποτε των ανωτέρω αξιόποινων πράξεων.»
23. Το άρθρο 7 της εν λόγω αποφάσεως καθορίζει τις προϋποθέσεις προσβάσεως της Ευρωπόλ σε δεδομένα VIS.
Το ιστορικό της διαφοράς
24. Η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων υπέβαλε στο Συμβούλιο, στις 30 Νοεμβρίου 2005, πρόταση αποφάσεως [COM (2005) 600 τελικό] για την πρόσβαση στα δεδομένα του VIS προς αναζήτηση δεδομένων για την πρόληψη, εξακρίβωση και διερεύνηση τρομοκρατικών πράξεων και άλλων σοβαρών αξιόποινων πράξεων.
25. Κατά τις ενώπιον του Συμβουλίου συζητήσεις, η Ιρλανδία και το Ηνωμένο Βασίλειο δήλωσαν ότι θεωρούν ότι έχουν το δικαίωμα συμμετοχής στην έκδοση και στην εφαρμογή της αποφάσεως περί προσβάσεως στα δεδομένα του VIS και, ειδικότερα, φρονούσαν ότι το μέτρο αυτό δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως μέτρο βάσει του κεκτημένου του Σένγκεν. Δήλωσαν επίσης ότι, ακόμα και αν το μέτρο αυτό χαρακτηριστεί ως τέτοιο, φρονούν ότι η νομική βάση δεν εμπίπτει στον τομέα του κεκτημένου του Σένγκεν που καλύπτει τις θεωρήσεις μικρής διάρκειας ή ότι τούτο δεν δικαιολογεί τον αποκλεισμό τους από το εν λόγω μέτρο. Δήλωσαν ότι, συνεπώς, πρέπει να τους παρασχεθεί άμεση και πλήρης πρόσβαση στο VIS.
26. Στις 23 Ιουνίου 2008, το Συμβούλιο εξέδωσε την απόφαση 2008/633 χωρίς να επιτραπεί η συμμετοχή του Ηνωμένου Βασιλείου στην έκδοση της αποφάσεως αυτής.
27. Το Ηνωμένο Βασίλειο, εκτιμώντας ότι ο αποκλεισμός αυτός συνιστά παράβαση ουσιώδους τύπου ή/και παραβίαση της Συνθήκης ΕΕ, κατά την έννοια του άρθρου 35, παράγραφος 6, ΕΕ, άσκησε την παρούσα προσφυγή.
Αιτήματα των διαδίκων και η ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία
28. Το Ηνωμένο Βασίλειο ζητεί από το Δικαστήριο:
– να ακυρώσει την απόφαση 2008/633·
– να διατηρήσει σε ισχύ τα αποτελέσματα της αποφάσεως, εκτός του αποκλεισμού της συμμετοχής του εν λόγω κράτους μέλους στην εφαρμογή της, και
– να καταδικάσει το Συμβούλιο στα δικαστικά έξοδα.
29. Το Συμβούλιο ζητεί την απόρριψη της προσφυγής και την καταδίκη του Ηνωμένου Βασιλείου στα δικαστικά έξοδα.
30. Με διατάξεις του Προέδρου του Δικαστηρίου της 16ης Απριλίου και 14ης Ιουλίου 2009, επετράπη, αντιστοίχως, στην Επιτροπή και στο Βασίλειο της Ισπανίας να παρέμβουν υπέρ των αιτημάτων του Συμβουλίου.
Επί της προσφυγής
Επιχειρήματα των διαδίκων
31. Προς ακύρωση της αποφάσεως 2008/633, το Ηνωμένο Βασίλειο υποστηρίζει ότι η απόφαση αυτή δεν συνιστά ανάπτυξη διατάξεων του κεκτημένου του Σένγκεν στο οποίο δεν μετέχει το εν λόγω κράτος μέλος, ήτοι ανάπτυξη της κοινής πολιτικής στον τομέα των θεωρήσεων, αλλά μέτρο απτόμενο του τομέα της αστυνομικής συνεργασίας, όπως εξάλλου προκύπτει από τη νομική βάση που επέλεξε το Συμβούλιο, ήτοι τα άρθρα 30, παράγραφος 1, στοιχείο β΄, ΕΕ και 34, παράγραφος 2, στοιχείο γ΄, ΕΕ. Επομένως, επισημαίνει ότι, με την αρχική της πρόταση, η Επιτροπή θεώρησε ότι το σχέδιο αποφάσεως δεν εμπίπτει στην κοινή πολιτική στον τομέα των θεωρήσεων αλλά έχει άλλους σκοπούς, και, συνεπώς, προέβλεψε τη συμμετοχή της Ιρλανδίας και του Ηνωμένου Βασιλείου στη διαδικασία επεξεργασίας της αποφάσεως αυτής.
32. Το Ηνωμένο Βασίλειο διατείνεται ότι, στην απόφαση 2008/633, δεν προσδιορίζονται οι διατάξεις του κεκτημένου του Σένγκεν των οποίων αυτή αποτελεί συνέχεια. Ούτε ο σκοπός ούτε το περιεχόμενο της αποφάσεως αυτής, τα οποία, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη προκειμένου να χαρακτηρισθεί μια πράξη ως πρόταση ή πρωτοβουλία για την περαιτέρω ανάπτυξη του κεκτημένου του Σένγκεν κατά το άρθρο 5, παράγραφος 1, του πρωτοκόλλου του Σένγκεν, αποδεικνύουν ότι η εν λόγω απόφαση μπορεί να χαρακτηρισθεί ως τέτοια. Συγκεκριμένα, από το άρθρο 1 προκύπτει ότι σκοπός της είναι να καθορίσει τους όρους υπό τους οποίους οι εντεταλμένες αρχές των κρατών μελών και η Ευρωπόλ έχουν πρόσβαση στο VIS προς αναζήτηση δεδομένων για την πρόληψη, εξακρίβωση και διερεύνηση τρομοκρατικών πράξεων και άλλων σοβαρών αξιόποινων πράξεων, όπερ ουδεμία σχέση έχει με την κοινή πολιτική στον τομέα των θεωρήσεων. Ειδικότερα, από τη δεύτερη και την τρίτη αιτιολογική σκέψη, καθώς και από τα άρθρα 5, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, και 7, προκύπτει ότι η απόφαση 2008/633 αποσκοπεί να συμβάλει στην εσωτερική ασφάλεια και την καταπολέμηση της τρομοκρατίας, θέτοντας στη διάθεση των εντεταλμένων αρχών και της Ευρωπόλ πληροφορίες που περιελήφθησαν στο VIS από τις επιφορτισμένες με τις θεωρήσεις αρχές. Εξάλλου, ως προς το περιεχόμενό της, η απόφαση αυτή αφορά τη διαδικασία προσβάσεως στο VIS και δεν έχει καμία σχέση με την κοινή πολιτική στον τομέα των θεωρήσεων.
33. Κατά το Ηνωμένο Βασίλειο, μολονότι ο κανονισμός VIS και η απόφαση 2008/633 μπορεί να αλληλοσυμπληρώνονται, διαφέρουν από νομικής απόψεως και καθεμία πράξη πρέπει να εκτιμάται μεμονωμένα από απόψεως των κριτηρίων που συνάγονται από τη νομολογία του Δικαστηρίου για να διευκρινιστεί αν πρόκειται για πράξη βάσει του κεκτημένου του Σένγκεν. Η καθεαυτή εφαρμογή των κριτηρίων αυτών είναι χρήσιμη για τη διασφάλιση της συνοχής του κεκτημένου του Σένγκεν. Μολονότι η απόφαση 2008/633 αποσκοπεί στη συμπλήρωση του κανονισμού VIS, δεν τεκμαίρεται ωστόσο ότι η απόφαση αυτή αποτελεί πράξη βάσει του κεκτημένου του Σένγκεν.
34. Περαιτέρω, τη νομική βάση της αποφάσεως 2008/633 συνιστούν διατάξεις εμπίπτουσες στον τίτλο VI της Συνθήκης ΕΕ, ο οποίος αφορά την αστυνομική και δικαστική συνεργασία σε ποινικές υποθέσεις. Επομένως, η απόφαση αυτή δεν δύναται να αποτελεί συγχρόνως ανάπτυξη της κοινής πολιτικής στον τομέα των θεωρήσεων εμπίπτουσα στον τίτλο IV της Συνθήκης ΕΚ. Αν, ωστόσο, επρόκειτο περί αυτού, η απόφαση αυτή θα έπρεπε, κατά συνέπεια, να ακυρωθεί λόγω του εσφαλμένου χαρακτήρα των νομικών της βάσεων.
35. Τέλος, το Ηνωμένο Βασίλειο επιθυμεί να διευκρινίσει ότι δεν υφίσταται καμία πρακτική ή νομική δυσχέρεια για την εν μέρει συμμετοχή του στο VIS, ότι η πρόσβασή του στα δεδομένα του VIS για τους προβλεπόμενους με την απόφαση 2008/633 σκοπούς δεν αποτελεί μεγαλύτερη απειλή για τη συνοχή του συστήματος από την πρόσβαση η οποία επιτρέπεται στην Ευρωπόλ και, με την προσφυγή του, ουδόλως επιδιώκει να αντιταχθεί στη συμμετοχή της Δημοκρατίας της Ισλανδίας, του Βασιλείου της Νορβηγίας και της Ελβετικής Συνομοσπονδίας στην απόφαση περί της προσβάσεως των αστυνομικών αρχών στο VIS.
36. Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι ορθώς χαρακτήρισε την απόφαση 2008/633 ως ανάπτυξη τομέα που εμπίπτει στο κεκτημένο του Σένγκεν, το οποίο περιγράφεται σχετικώς ευρέως στο άρθρο 1, Β, της αποφάσεως 1999/437, όπερ δεν προδικάζει καθεαυτό το ζήτημα του αν η προσήκουσα νομική βάση για την έκδοσή της ανευρίσκεται στον τίτλο IV της Συνθήκης ΕΚ ή στον τίτλο VI της Συνθήκης ΕΕ.
37. Συγκεκριμένα, από την πρώτη, την τρίτη και την πέμπτη αιτιολογική σκέψη και το άρθρο 1 της αποφάσεως 2008/633 προκύπτει ότι η οδηγία αυτή αποσκοπεί στη συμπλήρωση του κανονισμού VIS καθορίζοντας τους όρους υπό τους οποίους οι εντεταλμένες αρχές των κρατών μελών προς αναζήτηση δεδομένων για την πρόληψη, εξακρίβωση και διερεύνηση τρομοκρατικών πράξεων και άλλων σοβαρών αξιόποινων πράξεων έχουν πρόσβαση στα δεδομένα που έχουν προηγουμένως συγκεντρωθεί και αποθηκευθεί στο VIS από τις αρμόδιες στον τομέα των θεωρήσεων αρχές. Όσον αφορά το περιεχόμενο της αποφάσεως αυτής, οι διατάξεις της επιβάλλουν στα κράτη μέλη να καθορίσουν τις αρχές οι οποίες θα έχουν πρόσβαση στο VIS, καθώς και τα κεντρικά σημεία επαφής μέσω των οποίων διενεργείται η πρόσβαση στο VIS. Οι διατάξεις της αποφάσεως αυτής καθορίζουν τις εφαρμοστέες διαδικασίες καθώς και τις προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούνται για να επιτραπεί η πρόσβαση.
38. Επομένως, το Συμβούλιο ισχυρίζεται ότι η νομική βάση που αντιστοιχεί στον σκοπό και το περιεχόμενο αυτό είναι το άρθρο 30, παράγραφος 1, στοιχείο β΄, ΕΕ εφόσον η απόφαση 2008/633 αφορά την εξέταση και την ανάλυση, εκ μέρους των εντεταλμένων αρχών, των πληροφοριών που περιλαμβάνονται στο VIS, χωρίς να αφορά, ωστόσο, την ανταλλαγή, τη συλλογή ή την αποθήκευση των δεδομένων. Δεν εξετάζει ούτε τις διαδικασίες ούτε τις προϋποθέσεις σχετικά με τη χορήγηση των θεωρήσεων, που διέπονται από τον τίτλο IV της Συνθήκης ΕΚ, ούτε τη συνεργασία μεταξύ των αρμοδίων υπηρεσιών, για τις οποίες γίνεται λόγος στον τίτλο αυτόν και, επομένως, δεν μπορεί να εμπίπτει στις διατάξεις του άρθρου 62, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, περίπτωση ii, ΕΚ, ούτε στις διατάξεις του άρθρου 66 ΕΚ. Συνεπώς, δεν συντρέχει παράβαση του άρθρου 47 ΕΚ. Η προσέγγιση που έγινε εν προκειμένω δεκτή συνάδει επίσης με τη συνήθη πρακτική.
39. Όσον αφορά τον χαρακτηρισμό της αποφάσεως 2008/633 ως ανάπτυξη του κεκτημένου του Σένγκεν στον τομέα των θεωρήσεων, το Συμβούλιο τονίζει τη σημασία της σχέσεως που υφίσταται μεταξύ της αποφάσεως αυτής και του κανονισμού VIS, ο οποίος έθεσε σε εφαρμογή ένα ενιαίο ενσωματωμένο σύστημα που περιλαμβάνει δεδομένα ενός μόνον είδους, αποσκοπεί να θέσει σε εφαρμογή με συνοχή την πολιτική της Ένωσης στον τομέα των θεωρήσεων και καθορίζει έναν κύριο χρήστη, ήτοι τις αρμόδιες αρχές σε θέματα θεωρήσεων και ελέγχων στα σύνορα των κρατών μελών, τα οποία μετέχουν στην πολιτική αυτή. Μολονότι το σύστημα αυτό έχει παρεπόμενους σκοπούς όπως τη συμβολή στην πρόληψη των απειλών κατά της εσωτερικής ασφάλειας ενός από τα κράτη μέλη, ο κανονισμός VIS διασφαλίζει ότι η πρόσβαση των αστυνομικών αρχών στις πληροφορίες συνάδει με τον γενικό σκοπό του συστήματος. Επομένως, η απόφαση 2008/633 εντάσσεται στο νομικό πλαίσιο του εν λόγω κανονισμού, με τον οποίο αποτελεί ένα σύνολο που συνιστά ανάπτυξη, προς διασφάλιση της συνοχής, του κεκτημένου του Σένγκεν στον τομέα των θεωρήσεων, όπως περιγράφεται στο άρθρο 1, Β, της αποφάσεως 1999/437.
40. Περαιτέρω, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι, μολονότι το κριτήριο που συνήχθη από τη νομολογία του Δικαστηρίου για τον χαρακτηρισμό μιας πράξεως ως αναπτύξεως του κεκτημένου του Σένγκεν είναι του ιδίου είδους με το χρησιμοποιούμενο για τον καθορισμό της νομικής βάσεως μιας πράξεως της Ένωσης, δεν είναι πάντως το ίδιο, εφόσον πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η ανάγκη διατηρήσεως της συνοχής του εν λόγω κεκτημένου. Το Ηνωμένο Βασίλειο, τονίζοντας το κριτήριο που χρησιμοποιείται για την επιλογή της νομικής βάσεως μιας πράξεως, το οποίο προσανατολίζεται αποκλειστικώς στον σκοπό και το περιεχόμενο της πράξεως, ουδαμώς λαμβάνει υπόψη του την ανάγκη αυτή.
41. Η Επιτροπή συντάσσεται με την ανάλυση του Συμβουλίου όσον αφορά την επιλογή της νομικής βάσεως και με την εκ μέρους του απόδειξη ότι η απόφαση 2008/633 συνδέεται τόσο στενώς με τον κανονισμό VIS ώστε πρέπει να χαρακτηριστεί ως ανάπτυξη του κεκτημένου του Σένγκεν στον τομέα των θεωρήσεων, εφόσον επεκτείνει και συμπληρώνει τον κανονισμό αυτόν επιτρέποντας την πρόσβαση των εντεταλμένων αρχών και της Ευρωπόλ στο VIS προς αναζήτηση δεδομένων για την πρόληψη, εξακρίβωση και διερεύνηση τρομοκρατικών πράξεων και άλλων σοβαρών αξιόποινων πράξεων. Η Επιτροπή διατείνεται ότι το άρθρο 3 του κανονισμού VIS, το οποίο επιτρέπει την αναζήτηση δεδομένων του VIS για τους προαναφερθέντες σκοπούς και παραπέμπει, συνεπώς, στην απόφαση 2008/633, δεν εφαρμόζεται στο Ηνωμένο Βασίλειο. Επομένως, ούτε η εν λόγω απόφαση είναι εφαρμοστέα στο Ηνωμένο Βασίλειο.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Επί του κυρίου λόγου ακυρώσεως
42. Συνομολογείται ότι το Ηνωμένο Βασίλειο, κατά το άρθρο 4 του πρωτοκόλλου του Σένγκεν, ζήτησε και, δυνάμει της αποφάσεως 2000/365, έγινε δεκτή η συμμετοχή του σε ορισμένες από τις διατάξεις του κεκτημένου του Σένγκεν. Συναφώς, συνομολογείται επίσης ότι μολονότι το Ηνωμένο Βασίλειο συμμετέχει σε ένα τμήμα των διατάξεων του κεκτημένου του Σένγκεν σχετικά με την αστυνομική συνεργασία, αντιθέτως, δεν συμμετέχει στις διατάξεις του κεκτημένου αυτού σχετικά με την κατάργηση των ελέγχων στα σύνορα και την κυκλοφορία των προσώπων, περιλαμβανομένης της κοινής πολιτικής στον τομέα των θεωρήσεων.
43. Από τη δέκατη τρίτη αιτιολογική σκέψη της αποφάσεως 2008/633 προκύπτει ότι το Συμβούλιο εκτίμησε ότι η απόφαση αυτή συνιστά ανάπτυξη διατάξεων του κεκτημένου του Σένγκεν στις οποίες δεν μετέχει το Ηνωμένο Βασίλειο και, κατά συνέπεια, το εν λόγω κράτος μέλος δεν πρέπει να λάβει μέρος στην έκδοση της αποφάσεως αυτής. Προς ακύρωση της εν λόγω αποφάσεως, το Ηνωμένο Βασίλειο υποστηρίζει, κυρίως, ότι το Συμβούλιο, χαρακτηρίζοντάς την ως ανάπτυξη των διατάξεων του κεκτημένου του Σένγκεν, υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο.
44. Συνεπώς, πρέπει να καθοριστεί αν η απόφαση 2008/633 περιλαμβάνεται στις «προτάσεις και πρωτοβουλίες για την περαιτέρω ανάπτυξη του κεκτημένου του Σένγκεν» όπως αυτές για τις οποίες γίνεται λόγος στο άρθρο 5, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του πρωτοκόλλου του Σένγκεν, στις οποίες το Ηνωμένο Βασίλειο δεν συμμετέχει.
45. Για να χαρακτηρισθεί μια πράξη της Ένωσης ως πρόταση ή πρωτοβουλία για την περαιτέρω ανάπτυξη του κεκτημένου του Σένγκεν, κατά το γράμμα του άρθρου 5, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του πρωτοκόλλου του Σένγκεν, το Δικαστήριο έκρινε ότι, κατ’ αναλογία προς όσα ισχύουν σε θέματα επιλογής της νομικής βάσεως μιας τέτοιας πράξεως, πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά στοιχεία επιδεχόμενα δικαστικό έλεγχο, μεταξύ των οποίων καταλέγεται, ιδίως, ο σκοπός και το περιεχόμενο της πράξεως (βλ. απόφαση της 18ης Δεκεμβρίου 2007, C‑77/05, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2007, σ. I‑11459, σκέψη 77).
46. Ωστόσο, όπως ρητώς επισήμανε το Δικαστήριο, η συλλογιστική αυτή ισχύει μόνον κατ’ αναλογία και, συνεπώς, οριοθετείται από την ιδιαιτερότητα της ενισχυμένης συνεργασίας βάσει του κεκτημένου του Σένγκεν, η οποία συνεπάγεται ότι λαμβάνεται, εξάλλου, υπόψη, στο σύνολό του, το σύστημα ενός του οποίου εντάσσεται το εν λόγω κεκτημένο.
47. Το σύστημα ενισχυμένης συνεργασίας βάσει του κεκτημένου του Σένγκεν εφαρμόζεται μόνο σε ένα τμήμα των κρατών μερών και συνεπάγεται ότι κάθε πρόταση ή πρωτοβουλία για την προώθηση του εν λόγω κεκτημένου, κατά το άρθρο 5, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του πρωτοκόλλου του Σένγκεν, πρέπει να συνάδει προς τις διατάξεις τις οποίες θέτει σε εφαρμογή ή των οποίων συνιστά ανάπτυξη, υπό την έννοια ότι προϋποθέτει την αποδοχή τόσο των εν λόγω διατάξεων όσο και των αποτελουσών το έρεισμά τους αρχών (προαναφερθείσα απόφαση Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου, σκέψη 61).
48. Επομένως, για να χαρακτηρισθεί μια πράξη ως εμπίπτουσα στον τομέα του κεκτημένου του Σένγκεν ή ως συνιστώσα ανάπτυξή του, πρέπει να ληφθεί υπόψη η αναγκαία συνοχή του κεκτημένου αυτού και η ανάγκη διατηρήσεώς της κατά την πιθανή εξέλιξη του κεκτημένου αυτού.
49. Επομένως, επισημαίνεται ειδικότερα ότι η συνοχή του κεκτημένου του Σένγκεν και των μελλοντικών του αναπτύξεων συνεπάγεται ότι τα κράτη που μετέχουν στο εν λόγω κεκτημένο δεν υποχρεούνται, όταν το αναπτύσσουν και εμβαθύνουν την ενισχυμένη συνεργασία που τους επετράπη να θέσουν σε εφαρμογή με το άρθρο 1 του πρωτοκόλλου του Σένγκεν, να προβλέπουν ειδικά μέτρα προσαρμογής για τα άλλα κράτη μέλη τα οποία δεν συμμετείχαν στη λήψη μέτρων σχετικά με τα προγενέστερα της εξελίξεως αυτής στάδια.
50. Από τη δεύτερη, την τρίτη, την τέταρτη και την έκτη αιτιολογική σκέψη καθώς και από τα άρθρα 1 και 5, παράγραφος 1, της αποφάσεως 2008/633, προκύπτει ότι η απόφαση αυτή έχει σκοπό να επιτρέψει στις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών σε θέματα εσωτερικής ασφάλειας, καθώς και στην Ευρωπόλ, την πρόσβαση στο VIS για την πρόληψη, εξακρίβωση και διερεύνηση τρομοκρατικών πράξεων και άλλων σοβαρών αξιόποινων πράξεων. Βάσει αυτού μόνον του σημείου, η εν λόγω απόφαση επιδιώκει σκοπούς οι οποίοι, καθεαυτοί, εμπίπτουν στην αστυνομική συνεργασία.
51. Το περιεχόμενο της αποφάσεως 2008/633 αφορά συγχρόνως τις λεπτομέρειες καθορισμού, εκ μέρους των κρατών μελών, των εντεταλμένων αρχών σε θέματα εσωτερικής ασφάλειας στις οποίες επιτρέπεται η αναζήτηση δεδομένων του VIS και τους όρους προσβάσεως, επικοινωνίας και διατηρήσεως των δεδομένων που χρησιμοποιούνται για τους προαναφερθέντες σκοπούς. Επομένως, κατ’ αρχήν, μπορεί να θεωρηθεί ότι οι διατάξεις της εν λόγω αποφάσεως διοργανώνουν ένα είδος αστυνομικής συνεργασίας.
52. Ωστόσο, συνομολογείται ότι οι διατάξεις αυτές δεν περιλαμβάνουν λιγότερο περιοριστικές προϋποθέσεις προσβάσεως στο VIS, όπως απαριθμούνται στο άρθρο 5, παράγραφος 1, της αποφάσεως 2008/633 και στο άρθρο 3 του κανονισμού VIS, από τις οποίες προκύπτει ότι διοργανώνουν κατ’ ουσία την παρεπόμενη χρήση βάσεως δεδομένων σχετικά με θεωρήσεις, με βασικό σκοπό τον έλεγχο των συνόρων και των εισόδων στην επικράτεια και, επομένως, η χρήση της βάσεως αυτής είναι δυνατή για λόγους αστυνομικής συνεργασίας, με απλή αναζήτηση δεδομένων, μόνο δευτερευόντως, υπό τον όρον ότι δεν διακυβεύεται η κύρια χρήση της.
53. Εξάλλου, επισημαίνεται ότι η απόφαση 2008/633 συνδέεται στενώς με τον κανονισμό VIS, του οποίου αποτελεί συναφώς την εφαρμογή, και, συνεπώς, με την κοινή πολιτική στον τομέα των θεωρήσεων βάσει του τίτλου IV της Συνθήκης ΕΚ.
54. Η συνεργασία που τέθηκε σε εφαρμογή με την απόφαση 2008/633 δεν μπορεί, από λειτουργικής και ουσιαστικής απόψεως, να ισχύει ανεξαρτήτως του VIS, ως προς το οποίο δεν αμφισβητείται ότι εμπίπτει, όπως η απόφαση 2004/512 και ο κανονισμός VIS που το στηρίζουν, στο κεκτημένο του Σένγκεν σχετικά με την κοινή πολιτική στον τομέα των θεωρήσεων.
55. Στο πλαίσιο αυτό, διαπιστώνεται επίσης ότι η άμεση πρόσβαση στο VIS την οποία επιτρέπει η απόφαση 2008/633 στις εντεταλμένες αρχές σε θέματα εσωτερικής ασφάλειας είναι ουσιαστικώς δυνατή για τις αρχές των κρατών μελών που διαθέτουν κεντρικά σημεία επαφής στο VIS για τα οποία γίνεται λόγος στο άρθρο 3, παράγραφος 2, του κανονισμού VIS, ήτοι για τις αρχές μόνον των κρατών μελών τα οποία συμμετέχουν στις διατάξεις του κεκτημένου του Σένγκεν σχετικά με την κοινή πολιτική στον τομέα των θε ωρήσεων.
56. Στην προκειμένη περίπτωση, η συμμετοχή του Ηνωμένου Βασιλείου μέσω της άμεσης προσβάσεως στον μηχανισμό αναζητήσεως δεδομένων, την οποία επιτρέπει ο κανονισμός VIS και διοργανώνει η απόφαση 2004/512, απαιτεί, όπως προκύπτει επίσης από τη δέκατη πέμπτη αιτιολογική σκέψη της αποφάσεως 2008/633, τη λήψη συγκεκριμένων μέτρων για το εν λόγω κράτος μέλος εφόσον το κράτος αυτό δεν έλαβε μέρος στο VIS και δεν διαθέτει την εθνική διεπαφή βάσει της οποίας κάθε κράτος μέλος που μετέχει στο VIS επικοινωνεί με το σύστημα αυτό.
57. Κατά συνέπεια, η απόφαση 2008/633 πρέπει να χαρακτηρισθεί ως μέτρο εμπίπτον στο κεκτημένο του Σένγκεν σχετικά με την κοινή πολιτική στον τομέα των θεωρήσεων.
58. Αν, εξάλλου, η απόφαση 2008/633 δεν θεωρηθεί ως στοιχείο της κοινής αυτής πολιτικής, αλλά ως απλό μέτρο αστυνομικής συνεργασίας, καθίσταται επομένως δυνατή η συμμετοχή όλων των κρατών μελών στον καθορισμό των λεπτομερειών αναζητήσεως δεδομένων του VIS, ενώ ορισμένα από τα κράτη αυτά δεν έλαβαν μέρος στον καθορισμό των αρχών που διέπουν τη δημιουργία της εν λόγω βάσεως δεδομένων στον τομέα των θεωρήσεων, δεν υποχρεούνται να καταχωρούν στο σύστημα τα δεδομένα όλων των αιτήσεων θεωρήσεων που λαμβάνουν, ούτε συμβάλλουν στη διαχείριση και χρηματοδότηση του συστήματος αυτού. Η προσέγγιση αυτή οδηγεί επίσης στον αποκλεισμό της Δημοκρατίας της Ισλανδίας, του Βασιλείου της Νορβηγίας και της Ελβετικής Συνομοσπονδίας από τη δυνατότητα προσβάσεως στο VIS για τους σκοπούς τους οποίους αφορά η απόφαση 2008/633, ενώ τα εν λόγω κράτη συμμετέχουν στη δημιουργία της βάσεως αυτής δεδομένων, αφού έχουν αποδεχθεί τις αρχές, και συνεισφέρουν στη χρηματοδότησή της. Υπό τις συνθήκες αυτές, η εν λόγω απόφαση πρέπει να θεωρηθεί ως εγγενώς συνδεδεμένη με την κοινή πολιτική στον τομέα των θεωρήσεων, ειδάλλως διακυβεύεται η ίδια η συνοχή του VIS.
59. Επομένως, μολονότι δεν αμφισβητείται ότι η απόφαση 2008/633 επιδιώκει σκοπούς αστυνομικής συνεργασίας, το γεγονός αυτό δεν εμποδίζει, λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των λοιπών αντικειμενικών στοιχείων που την χαρακτηρίζουν, να θεωρηθεί ότι αποτελεί μέτρο αναπτύξεως διατάξεων του κεκτημένου του Σένγκεν σχετικά με την κοινή πολιτική στον τομέα των θεωρήσεων.
60. Περαιτέρω, συνομολογείται ότι, όπως αναφέρθηκε στη σκέψη 42 της παρούσας αποφάσεως, το Ηνωμένο Βασίλειο δεν συμμετέχει στις διατάξεις του κεκτημένου του Σένγκεν σχετικά με την κατάργηση των ελέγχων στα σύνορα και στην κυκλοφορία των προσώπων, περιλαμβανομένης της κοινής πολιτικής στον τομέα των θεωρήσεων.
61. Η συμμετοχή ενός κράτους μέλους στην έκδοση μέτρου κατ’ εφαρμογή του άρθρου 5, παράγραφος 1, του πρωτοκόλλου του Σένγκεν νοείται, από απόψεως του συστήματος ενισχυμένης συνεργασίας βάσει του κεκτημένου του Σένγκεν, όπως περιγράφεται στη σκέψη 47 της παρούσας αποφάσεως, μόνο καθ’ ό μέτρο το εν λόγω κράτος αποδέχθηκε ως δεσμευτικό τον τομέα του κεκτημένου Σένγκεν στον οποίο εντάσσεται το προς θέσπιση μέτρο ή του οποίου το μέτρο αποτελεί περαιτέρω ανάπτυξη (προαναφερθείσα απόφαση Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου, σκέψη 62).
62. Κατά συνέπεια, ορθώς το Συμβούλιο εκτίμησε ότι η απόφαση 2008/633 αποτελεί ανάπτυξη διατάξεων του κεκτημένου του Σένγκεν στις οποίες δεν μετέχει το Ηνωμένο Βασίλειο και αρνήθηκε στο εν λόγω κράτος μέλος να λάβει μέρος στην έκδοσή της.
Επί του επικουρικώς προβαλλομένου λόγου ακυρώσεως
63. Με το δικόγραφο της προσφυγής του, το Ηνωμένο Βασίλειο υποστηρίζει, επικουρικώς, ότι, στην περίπτωση που η απόφαση 2008/633 θεωρηθεί ως ανάπτυξη της κοινής πολιτικής στον τομέα των θεωρήσεων, πρέπει παρ’ όλ’ αυτά να ακυρωθεί για τον λόγο ότι, συνεπώς, κακώς εκδόθηκε βάσει των άρθρων 30, παράγραφος 1, στοιχείο β΄, ΕΕ και 34, παράγραφος 2, στοιχείο γ΄, ΕΕ, τα οποία, εντός του τίτλου VI της Συνθήκης ΕΕ, διέπουν την κοινή δράση στον τομέα της αστυνομικής συνεργασίας.
64. Ωστόσο, το ζήτημα του αν ένα μέτρο αποτελεί ανάπτυξη του κεκτημένου του Σένγκεν διαφέρει του ζητήματος της νομικής βάσεως στην οποία πρέπει να βασίζεται νομίμως η ανάπτυξη αυτή. Συγκεκριμένα, κάθε πράξη της Ένωσης πρέπει να βασίζεται σε διάταξη των Συνθηκών χορηγούσα στα θεσμικά όργανα της Ένωσης την εξουσία λήψεως του μέτρου αυτού.
65. Κατά πάγια νομολογία, η επιλογή της νομικής βάσεως μιας πράξεως της Ένωσης πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά στοιχεία επιδεχόμενα δικαστικό έλεγχο, μεταξύ των οποίων συγκαταλέγονται, ιδίως, ο σκοπός και το περιεχόμενο της πράξεως (βλ. αποφάσεις της 23ης Οκτωβρίου 2007, C‑440/05, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2007, σ. I‑9097, σκέψη 61, καθώς και της 10ης Φεβρουαρίου 2009, C‑301/06, Ιρλανδία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, Συλλογή 2009, σ. I‑593, σκέψη 60).
66. Συναφώς, η επιχειρηματολογία του Ηνωμένου Βασιλείου προς στήριξη του επικουρικώς προβληθέντος λόγου ακυρώσεως μπορεί να ευδοκιμήσει μόνον αν ταυτίζονται τα κριτήρια που έχουν γίνει δεκτά για τον καθορισμό της νομικής βάσεως μιας πράξεως του δικαίου της Ένωσης και τα κριτήρια που χρησιμοποιούνται για να χαρακτηρισθεί μια τέτοια πράξη ως πρόταση ή πρωτοβουλία για την προώθηση του κεκτημένου του Σένγκεν. Ωστόσο, από τα προαναφερθέντα στις σκέψεις 47 έως 49 της παρούσας αποφάσεως προκύπτει ότι δεν πρόκειται περί αυτού.
67. Επομένως, εφόσον το Συμβούλιο σκοπεί να αναπτύξει το κεκτημένο του Σένγκεν επιτρέποντας, υπό πολύ συγκεκριμένες συνθήκες, τη χρήση του VIS για σκοπούς αστυνομικής συνεργασίας, πρέπει να βασισθεί συναφώς στις διατάξεις της Συνθήκης ΕΕ, οι οποίες του παρέχουν την εξουσιοδότηση να νομοθετεί στον τομέα της αστυνομικής συνεργασίας.
68. Κατά συνέπεια, όπως προκύπτει από τις σκέψεις 50 και 51 της παρούσας αποφάσεως, λαμβάνοντας υπόψη τον σκοπό και το περιεχόμενο της αποφάσεως 2008/633, το Συμβούλιο δεν έσφαλε προφανώς εκτιμώντας, όσον αφορά συγκεκριμένα την επιλογή της νομικής βάσεως της εν λόγω αποφάσεως, ότι εμπίπτει στον τομέα της αστυνομικής συνεργασίας. Περαιτέρω, η επιχειρηματολογία του Ηνωμένου Βασιλείου προς στήριξη του κυρίως προβληθέντος λόγου ακυρώσεως ενισχύει τη βασιμότητα της επιλογής αυτής.
69. Συνεπώς, λαμβανομένης υπόψη μόνον της επιχειρηματολογίας που προβλήθηκε προς στήριξη του επικουρικώς προβληθέντος από το Ηνωμένο Βασίλειο λόγου ακυρώσεως, ο λόγος αυτός πρέπει επίσης να απορριφθεί.
70. Επομένως, δεν μπορούν να γίνουν δεκτά τα αιτήματα του Ηνωμένου Βασιλείου με σκοπό την ακύρωση της αποφάσεως 2008/633 και, κατά συνέπεια, το Δικαστήριο δεν θα αποφανθεί επί της αιτήσεως του εν λόγω κράτους μέλους σχετικά με τη διατήρηση της ισχύος των αποτελεσμάτων της αποφάσεως αυτής.
71. Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να απορριφθεί η ασκηθείσα από το Ηνωμένο Βασίλειο προσφυγή.
Επί των δικαστικών εξόδων
72. Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Εφόσον το Συμβούλιο ζήτησε την καταδίκη του Ηνωμένου Βασιλείου και το κράτος αυτό ηττήθηκε, πρέπει να καταδικασθεί στα δικαστικά έξοδα. Κατ’ εφαρμογή του άρθρου 69, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, του ίδιου κανονισμού, τα κράτη μέλη και τα θεσμικά όργανα που παρενέβησαν στη διαφορά φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τμήμα μείζονος συνθέσεως) αποφασίζει:
1) Απορρίπτει την προσφυγή.
2) Καταδικάζει το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας στα δικαστικά έξοδα.
3) Το Βασίλειο της Ισπανίας και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή φέρουν τα δικά τους δικαστικά έξοδα.