62023CJ0181_RES
Věc C‑181/23
Evropská komise
v.
Republika Malta
Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 29. dubna 2025
„Nesplnění povinnosti státem – Článek 20 SFEU – Občanství Unie – Článek 4 odst. 3 SEU – Zásada loajální spolupráce – Zásada vzájemné důvěry mezi členskými státy – Udělení občanství členského státu – Jedinečný vztah solidarity a loajality – Uplatňování režimu občanství pro investory – Udělení státního občanství výměnou za předem stanovené platby nebo investice – Transakční povaha režimu udělování státního občanství, který se podobá ‚komercializaci‘ unijního občanství“
Občanství Unie – Ustanovení Smlouvy – Státní příslušnost členského státu – Pravomoci Unie a pravomoci členských států – Meze – Podmínky pro nabývání a pozbývání státní příslušnosti – Zahrnutí do pravomoci členských států – Porušení unijního práva při výkonu pravomoci členských států v oblasti udělování občanství
(viz body 81–83)
Občanství Unie – Ustanovení Smlouvy – Státní příslušnost členského státu – Udělení občanství členského státu – Zásada loajální spolupráce – Zásada vzájemné důvěry mezi členskými státy – Jedinečný vztah solidarity a loajality mezi členským státem a jeho státními příslušníky – Uplatňování režimu občanství pro investory – Udělení státního občanství výměnou za předem stanovené platby nebo investice – Transakční povaha režimu udělování státního občanství, který se podobá „komercializaci“ unijního občanství – Nesplnění povinnosti
(Článek 2, čl. 3 odst. 2, čl. 4 odst. 3, články 10 a 11 SEU; články 20 až 24 SFEU)
(viz body 84–121, výrok 1)
Shrnutí
Velký senát Soudního dvora, k němuž byla podána žaloba pro nesplnění povinnosti, konstatoval, že Republika Malta tím, že zavedla a uplatňuje režim občanství pro investory, který zavádí transakční postup udělování státního občanství výměnou za předem stanovené platby či investice a podobá se tak komercializaci udělování občanství členského státu a potažmo i statusu občana Evropské unie, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 20 SFEU a čl. 4 odst. 3 SEU.
Zákon o maltském státním občanství (
1
) upravuje nabytí, odnětí a vzdání se maltského státního občanství a v článku 10 stanoví podmínky běžného udělení státního občanství. Souběžně s postupem stanoveným v čl. 10 odst. 1 tohoto zákona otevřela jeho změna z roku 2013 žadateli možnost získat osvědčení o udělení státního občanství prostřednictvím účasti na „režimu pro individuální investory“, pro který platí odlišné podmínky a postupy. Tento režim občanství pro investory byl v roce 2020 pozměněn (dále jen „režim občanství pro investory z roku 2020“).
Podle maltské právní úpravy občanství, která je předmětem žaloby (
2
), může být osvědčení o udělení maltského občanství vydáno mimo jiné cizímu státnímu příslušníkovi nebo osobě bez státní příslušnosti, kteří prokázali Republice Malta výjimečné služby. Mezi takové služby patří zejména různé příspěvky, včetně příspěvků investorů. Podmínky, které musí být splněny, aby zahraniční investor mohl požádat o maltské státní občanství, jsou zaprvé zaplacení příspěvku ve výši 600000 eur nebo 750000 eur maltské vládě, zadruhé nabytí nemovitosti určené k bydlení v hodnotě nejméně 700000 eur nebo pronájem takové nemovitosti za roční nájemné ve výši nejméně 16000 eur na dobu nejméně 5 let, zatřetí dar ve výši nejméně 10000 eur nevládní organizaci či spolku, začtvrté legální pobyt na Maltě po dobu 36 měsíců, přičemž tato doba může být zkrácena, pokud žadatel poskytne dodatečný příspěvek, a zapáté potvrzení způsobilosti dotčeného investora a povolení k podání žádosti o udělení státního občanství.
V rámci postupu před zahájením soudního řízení Komise uvedla, že o takových režimech občanství pro investory lze mít za to, že využívají společný výdobytek, jímž je občanství Unie, v rozporu se zásadou loajální spolupráce mezi Unií a členskými státy. Republika Malta v odpovědi na formální upozornění z října 2020 sdělila, že provedla revizi právního rámce pro nabývání maltské státní příslušnosti. Komise v doplňujícím formálním upozornění uvedla, že režim občanství pro investory z roku 2020 nezměnil transakční povahu režimu z roku 2014.
Dne 2. března 2022 pozastavila Republika Malta svůj režim občanství pro investory z roku 2020 ve vztahu k ruským a běloruským státním příslušníkům a zachovala jeho účinnosti pro občany jiných třetích zemí.
Vzhledem k tomu, že Komise měla za to, že režimy občanství pro investory z roku 2014 a z roku 2020 zavedené Republikou Malta jsou neslučitelné s unijním právem, zahájila řízení o nesplnění povinnosti, a to pouze v souvislosti s režimem z roku 2020, založené na jediném žalobním důvodu vycházejícím z porušení článku 20 SFEU a čl. 4 odst. 3 SEU.
Závěry Soudního dvora
Soudní dvůr nejprve připomněl, že podle článku 9 SEU a čl. 20 odst. 1 SFEU každá osoba, která má státní příslušnost členského státu, je občanem Unie. Podle těchto ustanovení občanství Unie doplňuje občanství členského státu, nenahrazuje je.
Dále uvedl, že ačkoli vymezení podmínek nabývání a pozbývání státní příslušnosti členského státu spadá podle mezinárodního práva do pravomoci každého členského státu, při výkonu této pravomoci musí být dodržováno unijní právo.
Znění Smluv ani jejich struktura neumožňují dovodit z nich vůli autorů stanovit, pokud jde o udělování občanství členského státu, výjimku z povinnosti dodržovat unijní právo, která by vyžadovala, aby k porušení unijního práva při výkonu pravomoci členských států v této oblasti mohlo vést pouze závažné porušování hodnot a cílů Unie. Takovou výjimku nelze připustit, jelikož by znamenala omezení účinků spojených s předností unijního práva, která patří mezi jeho základní charakteristiky, a tudíž je součástí ústavního rámce Unie.
Kromě toho podle čl. 3 odst. 2 SEU Unie poskytuje svým občanům prostor svobody, bezpečnosti a práva bez vnitřních hranic. Kromě práva svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, přiznaného každému občanovi Unie, má tento občan rovněž politická práva (
3
), která zajišťují jeho účast na demokratickém životě Unie, mezi něž patří právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu a v obecních volbách v členském státě, v němž má bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu.
Právě s ohledem na tato různá práva Soudní dvůr již rozhodl zaprvé, že ustanovení týkající se občanství Unie patří mezi základní ustanovení Smluv, která jsou součástí systému, jenž je pro Unii specifický, a jsou strukturována tak, aby přispívala k uskutečňování procesu integrace, který je základním důvodem existence samotné Unie, a tvoří tak nedílnou součást jejího ústavního rámce, a zadruhé, že status občana Unie představuje základní status státních příslušníků členských států.
Občanství Unie je tedy jedním z hlavních projevů solidarity, která je základem tohoto integračního procesu. Je tudíž součástí identity Unie jako vlastního právního řádu, který členské státy akceptují na základě vzájemnosti.
Navíc podle zásady loajální spolupráce zakotvené v čl. 4 odst. 3 SEU je na každém členském státu, aby se zdržel všech opatření, jež by mohla ohrozit dosažení cílů Unie.
Výkon pravomoci členských států vymezit podmínky pro udělení státního občanství tedy není neomezený. Občanství Unie je totiž založeno na společných hodnotách zakotvených v článku 2 SEU a na vzájemné důvěře členských států v to, že žádný z nich nevykonává tuto pravomoc způsobem, který by byl zjevně neslučitelný se samotnou povahou občanství Unie.
V tomto ohledu Soudní dvůr připomněl svou judikaturu, podle níž základ vztahu státní příslušnosti spočívá v jedinečném vztahu solidarity a loajality mezi státem a jeho státními příslušníky, jakož i ve vzájemnosti práv a povinností.
Pokud jde o vytvoření takového jedinečného vztahu solidarity a loajality, je pravda, že vymezení podmínek pro udělení občanství členského státu nespadá do pravomoci Unie, ale do pravomoci každého členského státu, který má široký prostor pro uvážení při volbě kritérií, která mají být použita. Tato kritéria nicméně musí být uplatňována v souladu s unijním právem.
Členský stát přitom zjevně porušuje požadavek takového jedinečného vztahu, když zavede a uplatňuje režim udělování státního občanství založený na postupu, který má povahu transakce mezi tímto členským státem a osobami podávajícími žádost o udělení státního občanství, a podobá se komercializaci udělování statusu státního příslušníka členského státu a potažmo statusu občana Unie.
Kromě toho jsou členské státy povinny uznat účinky spojené s udělením státního občanství jednotlivci jiným členským státem pro účely výkonu práv a svobod vyplývajících z práva Unie. Udělení státního občanství, které má povahu transakce, výměnou za předem stanovené platby nebo investice, je tedy nejen v rozporu se zásadou loajální spolupráce, ale může rovněž zpochybnit vzájemnou důvěru, která je základem požadavku uznání. Předpokladem této důvěry totiž je, že udělení občanství členského státu je založeno na jedinečném vztahu solidarity a loajality, který odůvodňuje přiznání práv vyplývajících zejména ze statusu občana Unie.
V projednávaném případě první tři podmínky stanovené režimem občanství pro investory z roku 2020 nasvědčují tomu, že v rámci tohoto režimu zaujímají platby nebo investice v předem stanovené minimální výši rozhodující místo, což naznačuje, že tento režim se podobá komercializaci udělování občanství členského státu na základě postupu transakční povahy. Takovou kvalifikaci nemohou zpochybnit ostatní podmínky, kterým podléhá udělení maltského státního občanství na základě tohoto režimu, konkrétně podmínka týkající se ověření způsobilosti žadatele. Cílem tohoto ověření v podstatě je ujistit se, že uplatňování režimu občanství pro investory z roku 2020 neohrožuje určité cíle veřejného zájmu Republiky Malta, zejména veřejnou bezpečnost a národní bezpečnost tohoto členského státu, nebo jeho vnitřní a vnější obraz, a nikoliv zjistit, zda situace tohoto žadatele odůvodňuje, aby mu bylo uděleno maltské občanství. Republika Malta nadto režim občanství pro investory z roku 2020 veřejně prezentovala jako režim, který nabízí především výhody plynoucí z občanství Unie, zejména právo svobodně se pohybovat a pobývat v ostatních členských státech. Taková prezentace přispívá k prokázání toho, že tento členský stát prostřednictvím uvedeného režimu zavedl postup transakční povahy podobající se komercializaci udělování občanství členského státu, přičemž k propagaci tohoto postupu využil práv spojených s postavením občana Unie.
(
1
) – Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) [zákon o maltském státním občanství (kapitola 188 maltských zákonů)].
(
2
) – Článek 10 odst. 2 zákona o maltském státním občanství, ve znění Maltese Citizenship (Amendment No. 2) Act (Act XXXVIII of 2020) [druhá změna zákona o maltském státním občanství (zákon XXXVIII z roku 2020)] (The Malta Government Gazette č. 20,452, ze dne 31. července 2020), a Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta) [nařízení o udělování státního občanství za výjimečné služby z roku 2020 (sekundární předpis 188.06 maltských zákonů)] (The Malta Government Gazette č. 20,524, ze dne 20. listopadu 2020).
(
3
) – Uvedená v článcích 10 a 11 SEU a konkretizovaná v článcích 20, 22 a 24 SFEU.