62019CC0441
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
PRIIT PIKAMÄE
esitatud 2. juulil 2020 (
1
)
Kohtuasi C‑441/19
TQ
versus
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud rechtbank Den Haag, zittingsplaats’ s‑Hertogenbosch (Haagi esimese astme kohus, ’s‑Hertogenboschi kohtumaja, Madalmaad))
Eelotsusetaotlus – Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala – Direktiiv 2008/115/EÜ – Artikli 5 punkt a – Artikli 6 lõiked 1 ja 4 – Artikli 8 lõige 1 – Artikkel 10 – Riigis ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmine – Tagasisaatmisotsus – Saatjata alaealiste väljasaatmine – Päritoluriigis vastuvõtuasutuste olemasolu kontrollimine – Alaealiste eristamine nende vanusest lähtuvalt – Tagasisaatmisotsus, millele ei järgne väljasaatmist – Tagajärjed
I. Sissejuhatus
1.
Käesolevas kohtuasjas, mille esemeks on ELTL artikli 267 alusel esitatud eelotsusetaotlus, on rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s‑Hertogenboschi (Haagi esimese astme kohus, ’s‑Hertogenboschi kohtumaja, Madalmaad) esitanud Euroopa Kohtule kolm eelotsuse küsimust, mis puudutavad Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklite 4, 21 ja 24, Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel (
2
) artikli 5 punkti a, artikli 6 lõigete 1 ja 4, artikli 8 lõike 1 ja artikli 10 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivi 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule (
3
), artikli 15 tõlgendamist.
2.
See taotlus on esitatud ebaseaduslikult riigis viibiva kolmanda riigi kodanikust saatjata alaealise TQ ning Staatssecretaris van Justitie en Veiligheidi (justiits- ja julgeolekuküsimuste riigisekretär, Madalmaad; edaspidi „riigisekretär“) vahelises vaidluses, mis puudutab selle alaealise suhtes tehtud tagasisaatmisotsust. Sisuliselt soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus eelotsusetaotlusega saada selgust küsimuses, kas rahvusvahelisele kaitsele mis tahes õigust mitteomava saatjata alaealise kohtlemist puudutav Madalmaade praegune halduspraktika on liidu õigusega kooskõlas.
3.
Käesolev kohtuasi annab Euroopa Kohtule võimaluse täpsustada sellesse kategooriasse kuuluvate haavatavate isikute ees liikmesriikidel lasuvate kohustuste ulatust, eelkõige seoses kohustusega tagada, et saatjata alaealine saadetakse tagasi tema perekonnaliikme või määratud eestkostja juurde või naasmisriigi vastuvõtuasutusse. Seejuures tuleb Euroopa Kohtul tähelepanu juhtida alaealise parimate huvide olulisusele tema viibimisalust mõjutada võivate haldusotsustuste vastuvõtmisel. Samuti peab Euroopa Kohus järgima, et kannatada ei saaks liidus liikmesriikide territooriumil ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike väljasaatmiseks ja repatrieerimiseks loodud poliitika tõhusus, eelkõige Euroopa-suunaliste migratsioonivoogude märgatava suurenemise ajal. Kuivõrd liidu ühe teise – nimelt varjupaigaga seonduva – poliitika tõhusust mõõdetakse sellega, kui edukas on kaitse andmine neile, kes seda kõige enam vajavad, peab tõlgendus, mille Euroopa Kohus asjaomastele sätetele annab, võimaldama liidul ja liikmesriikidel kasutada vajalikke inim- ja materiaalseid ressursse nende vajaduste rahuldamiseks.
II. Õiguslik raamistik
A.
Liidu õigus
1. Harta
4.
Harta artikli 21 lõikes 1 on sätestatud:
„Keelatud on igasugune diskrimineerimine, sealhulgas diskrimineerimine soo, rassi, nahavärvuse, etnilise või sotsiaalse päritolu, geneetiliste omaduste, keele, usutunnistuse või veendumuste, poliitiliste või muude arvamuste, rahvusvähemusse kuulumise, varalise seisundi, sünnipära, puuete, vanuse või seksuaalse sättumuse tõttu.“
5.
Harta artiklis 24 on ette nähtud:
„1.   Lastel on õigus heaoluks vajalikule kaitsele ja hoolitsusele. Lapsed võivad vabalt väljendada oma seisukohti. Neid seisukohti võetakse arvesse lapsega seotud küsimustes vastavalt tema vanusele ja küpsusele.
2.   Kõikides lastega seotud toimingutes, mida teevad avalik-õiguslikud asutused või eraõiguslikud institutsioonid, tuleb esikohale seada lapse huvid.“
2. Direktiiv 2008/115
6.
Direktiivi 2008/115 põhjendus 22 on sõnastatud järgmiselt:
„Vastavalt 1989. aasta ÜRO lapse õiguste konventsioonile peaksid liikmesriigid käesoleva direktiivi rakendamisel esmatähtsaks pidama lapse parimaid huvisid. Vastavalt Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonile peaksid liikmesriigid käesoleva direktiivi rakendamisel esmatähtsaks pidama austust perekonnaelu vastu.“
7.
Selle direktiivi artiklis 1 „Sisu“ on sätestatud:
„Käesolevas direktiivis sätestatakse ühised nõuded ja kord, mida tuleb kohaldada liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel, kooskõlas ühenduse õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluvatele põhiõigustega ja rahvusvahelise õigusega, kaasa arvatud pagulaste kaitse ja inimõigustega seotud kohustustega.“
8.
Kõnealuse direktiivi artikli 2 „Reguleerimisala“ lõikes 1 on ette nähtud:
„Käesolevat direktiivi kohaldatakse liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike suhtes.“
9.
Sama direktiivi artikli 3 punkt 9 sisaldab järgmist definitsiooni:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
9)
„haavatavad isikud“ – alaealised, saatjata alaealised, puuetega inimesed, eakad, rasedad, alaealiste lastega üksikvanemad ning piinamise, vägistamise või muu raske psühholoogilise, füüsilise või seksuaalse vägivalla ohvriks langenud isikud.“
10.
Direktiivi 2008/115 artiklis 5 „Mittetagasisaatmine, lapse parimad huvid, perekonnaelu ja tervislik seisund“ on sätestatud:
„Käesoleva direktiivi rakendamisel võtavad liikmesriigid nõuetekohaselt arvesse:
a)
lapse parimaid huve,
b)
perekonnaelu,
c)
asjaomase kolmanda riigi kodaniku tervislikku seisundit
ning järgivad mittetagasisaatmise põhimõtet.“
11.
Selle direktiivi artikli 6 „Tagasisaatmisotsus“ lõiked 1 ja 4 on sõnastatud järgmiselt:
„1.   Ilma et see piiraks lõigetes 2 kuni 5 sätestatud erandite kohaldamist, väljastavad liikmesriigid tagasisaatmisotsuse iga kolmanda riigi kodaniku kohta, kes viibib nende territooriumil ebaseaduslikult.
[…]
4.   Liikmesriigid võivad igal ajal otsustada väljastada nende territooriumil ebaseaduslikult viibivale kolmanda riigi kodanikule kaastundlikel, humanitaar- või muudel põhjustel sõltumatu elamisloa või muu loa riigis viibida. Sellisel juhul tagasisaatmisotsust ei väljastata. Kui tagasisaatmisotsus on juba väljastatud, siis see tühistatakse või peatatakse elamisloa või mõne muu riigisviibimist lubava loa kehtivusajaks.“
12.
Kõnealuse direktiivi artikli 8 „Väljasaatmine“ lõikes 1 on märgitud:
„Liikmesriigid võtavad kõik vajalikud meetmed tagasisaatmisotsuse täitmiseks juhul, kui artikli 7 lõike 4 kohast tähtaega vabatahtlikuks lahkumiseks ei ole määratud või kui tagasipöördumiskohustust ei ole artikli 7 kohaselt vabatahtlikuks lahkumiseks määratud tähtaja jooksul täidetud.“
13.
Sama direktiivi artikli 9 „Väljasaatmise edasilükkamine“ lõikes 1 on sätestatud:
„Liikmesriigid lükkavad väljasaatmise edasi, kui:
[…]
b)
kui artikli 13 lõike 2 kohaselt on tehtud peatava mõjuga korraldus.“
14.
Direktiivi 2008/115 artiklis 10 „Saatjata alaealiste tagasi- ja väljasaatmine“ on sätestatud:
„1.   Enne kui tehakse otsus väljastada tagasisaatmisotsus saatjata alaealise suhtes, antakse abi asjakohaste üksuste poolt, kes ei ole tagasisaatmist täide viivad asutused, võttes nõuetekohaselt arvesse lapse parimaid huve.
2.   Enne saatjata alaealise väljasaatmist liikmesriigi territooriumilt veenduvad kõnealuse liikmesriigi asutused, et alaealine saadetakse tagasi tema perekonnaliikme või määratud eeskostja juurde või naasmisriigi vastuvõtuasutusse.“
3. Direktiiv 2011/95
15.
Direktiivi 2011/95 artiklis 1 „Eesmärk“ on sätestatud:
„Käesoleva direktiivi eesmärk on sätestada nõuded, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõuded pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule.“
16.
Selle direktiivi artikli 2 „Mõisted“ punktis f on ette nähtud:
„f)
„täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastav isik“– kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik, kes ei kvalifitseeru pagulaseks, kuid kellega seoses on ilmnenud mõjuv põhjus arvata, et asjaomast isikut ähvardaks oma päritoluriiki või kodakondsuseta isiku puhul varasemasse alalisse elukohariiki tagasipöördumisel reaalne oht kannatada suurt kahju vastavalt artiklile 15, ja kelle suhtes ei kohaldata artikli 17 lõikeid 1 ja 2 ning kes ei saa või kõnealuse ohu tõttu ei taha anda ennast nimetatud riigi kaitse alla.“
17.
Kõnealuse direktiivi artiklis 15 „Suur kahju“, mis puudutab täiendava kaitse tingimusi, on märgitud:
„Suur kahju seisneb järgmises:
a)
surmanuhtlus või hukkamine või
b)
taotleja piinamine või ebainimlik või väärikust alandav kohtlemine või karistamine päritoluriigis või
c)
suur ja individuaalne oht tsiviilisiku elule või isikupuutumatusele juhusliku vägivalla tõttu rahvusvahelise või riigisisese relvastatud kokkupõrke puhul.“
4. Direktiiv 2013/33/EL
18.
Varjupaigaõiguse valdkonna sätteid sisaldab Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiiv 2013/33/EL, millega sätestatakse rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtu nõuded (
4
).
19.
Selle direktiivi artiklis 2 „Mõisted“ on sätestatud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
d)
„alaealine“– alla 18aastane kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik;
e)
„saatjata alaealine“– alaealine, kes saabub liikmesriigi territooriumile tema eest asjaomase liikmesriigi õiguse või tavade kohaselt vastutava täiskasvanuta, niikaua kui selline täiskasvanu ei ole teda tegelikult oma hoole alla võtnud; see mõiste hõlmab ka alaealist, kes on jäänud saatjata pärast sisenemist liikmesriikide territooriumile;
[…]“.
20.
Selle direktiivi artikli 24 „Saatjata alaealised“ lõikes 3 on ette nähtud:
„Liikmesriigid alustavad saatjata alaealise pereliikmete otsimist võimalikult kiiresti pärast rahvusvahelise kaitse taotluse esitamist, kasutades selleks vajaduse korral rahvusvaheliste või muude asjaomaste organisatsioonide abi, kaitstes samas tema parimaid huvisid. […]“.
B.
Madalmaade õigus
21.
23. novembri 2000. aasta välismaalaste seaduse täieliku reformi seaduse (wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet; Stb. 2000, nr 495; edaspidi „2000. aasta välismaalaste seadus“) artikli 14 lõikes 1 on sätestatud:
„Ministri pädevuses on:
a)
tähtajalise elamisloa andmise taotlus rahuldada, jätta rahuldamata või jätta see läbi vaatamata;
[…]
e)
anda omal algatusel tähtajaline elamisluba või selle kehtivust pikendada;
[…]“.
22.
Selle seaduse artiklis 64 on ette nähtud:
„Väljasaatmine lükatakse edasi, kui välismaalase või tema pereliikme terviseseisund ei võimalda reisida.“
23.
Välismaalasi käsitleva 2000. aasta määruse (Vreemdelingenbesluit 2000) artiklis 3.6a on sätestatud:
„1   Varjupaigasaaja tähtajalise elamisloa esmakordse taotluse tagasilükkamise korral võidakse siiski ex officio anda tavaline tähtajaline elamisluba
a)
välismaalasele, kelle väljasaatmine oleks vastuolus inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikliga 8 või
b)
ajutiste humanitaarsete põhjustega seotud takistuste korral välismaalasele, kes on artikli 3.48 lõike 1 punktide a, b või c kohaselt inimkaubanduse ohver, selle kohta avalduse teinud ohver või selle kohta ütlusi andnud tunnistaja.
[…]
4   Elamisluba antakse lõikes 1 nimetatutest esimesena kohaldamisele kuuluval alusel.
[…]“.
24.
2000. aasta välismaalaste ringkirja (Vreemdelingencirculaire 2000) punktis B8/6.2.1. on märgitud:
„Tavalise tähtajalise elamisloa võib ex officio anda ilma muid asjaolusid kontrollimata, kui täidetud on järgmised tingimused:
–
välismaalane on esmakordse elamisloa taotluse esitamise ajal alla 15-aastane;
–
välismaalane on andnud usaldusväärseid ütlusi oma isikusamasuse, kodakondsuse, vanemate ja teiste pereliikmete kohta;
–
välismaalase ütlustest ilmneb, et tal pole ühtki pereliiget ega muud isikut, kes saaks teda kohaselt vastu võtta ja kelle juurde oleks ta võimalik tagasi saata;
–
välismaalane ei ole menetluse jooksul takistanud tema päritoluriigis või muus riigis tema vastuvõtmise võimaluste välja selgitamist;
–
on üldteada, et päritoluriigis ega muus riigis, kuhu välismaalane saaks mõistlikult tagasi pöörduda, ei ole üldiselt võimalik tema kohane vastuvõtmine ning et selline vastuvõtmine ei saa arvatavasti võimalikuks lähitulevikus. Sellisel juhul eeldatakse, et Dienst Terugkeer en Vertrek (justiitsministeeriumi tagasisaatmise ja riigist lahkumise korraldamise talitus, Madalmaad) ei suuda kolme aasta jooksul kohase vastuvõtmise võimalust leida.“
III. Vaidluse aluseks olevad asjaolud, põhikohtuasja menetlus ja eelotsuse küsimused
25.
TQ kinnitas, et on sündinud 14. veebruaril 2002. aastal Guineas.
26.
Varjupaigataotluses antud selgituse kohaselt läks ta väikese lapsena koos oma tädiga elama Sierra Leonesse. Pärast tädi surma kohtus TQ ühe Nigeeriast pärit mehega, kes viis ta Euroopasse. Ta langes Amsterdamis (Madalmaad) inimkaubanduse ja seksuaalse ärakasutamise ohvriks, mille tõttu on tal käesoleval ajal rasked psüühikahäired.
27.
Saatjata alaealisena esitas TQ 2000. aasta välismaalaste seaduse alusel varjupaigataotleja tähtajalise elamisloa taotluse.
28.
Riigisekretär jättis 23. märtsi 2018. aasta otsusega selle taotluse põhjendamatuse tõttu rahuldamata, otsustades ex officio, et TQ ei saa tähtajalist elamisluba 2000. aasta välismaalaste seaduse artikli 14 lõike 1 ja välismaalasi käsitleva 2000. aasta määruse artikli 3.6a alusel. Vastavalt 2000. aasta välismaalaste seaduse artiklile 64 lubati selle otsusega TQ piirile saatmine ajutiselt edasi lükata maksimaalselt kuueks kuuks või ex officio otsuse puhul lühemaks ajaks, kuni Bureau Medische Advisering (julgeoleku- ja justiitsministeeriumi arstlik nõuandekomitee, Madalmaad) on hinnanud, kas tema terviseseisund väljasaatmist võimaldab.
29.
TQ esitas 16. aprillil 2018 kõnealuse otsuse peale kaebuse rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s‑Hertogenboschile (Haagi esimese astme kohus, ’s‑Hertogenboschi kohtumaja, Madalmaad) ehk eelotsusetaotluse esitanud kohtule.
30.
Riigisekretär otsustas 18. juuni 2018. aasta otsusega, et meditsiinilistel põhjustel piirile saatmise edasilükkamist TQ-le ei võimaldata ning pani viimasele kohustuse lahkuda nelja nädala jooksul. TQ esitas selle otsuse peale vaide, mida riigisekretär eelotsusetaotluse esitamise ajaks veel lahendanud ei olnud.
31.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et 2000. aasta välismaalaste seaduses on sätestatud, et esmakordse varjupaigataotluse läbivaatamisel hinnatakse ex officio seda, kas välismaalasele tuleb anda tavaline elamisluba, kui ta pagulasseisundit ega täiendavat kaitset nõuda ei saa. Selles seaduses on ka ette nähtud, et otsust, millega varjupaigataotlus tagasi lükatakse, käsitatakse tagasisaatmisotsusena.
32.
Alla 15‑aastaste saatjata alaealiste puhul on 2000. aasta välismaalaste ringkirjas sätestatud kohustus viia läbi uurimine seoses kohase vastuvõtuga riigis, kuhu isik tagasi saadetakse. Sellise vastuvõtu puudumise korral antakse saatjata alaealisele tavaline elamisluba (n-ö buitenschuld-beleid’i poliitika).
33.
Käesoleval juhul leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et TQ-l ei ole õigust pagulasseisundile ega täiendavale kaitsele. Tavalise elamisloa kohta märgib see kohus, et TQ oli varjupaigataotluse esitamise ajal 15 aastat ja neli kuud vana. Sellisel juhul paneb Madalmaade õigus talle juriidilise kohustuse lahkuda liikmesriikide territooriumilt, veendumata, et ta päritoluriigis või muus väljaspool liitu asuvas riigis kohaselt vastu võetakse.
34.
Viidates lapse parimatele huvidele, kahtleb eelotsusetaotluse esitanud kohus selles, kas alla ja üle 15‑aastaste alaealiste eristamine on asjakohane. Võttes arvesse direktiivi 2008/115 artiklit 3, kus käsitatakse saatjata alaealisi „haavatavate isikutena“, leiab see kohus, et liidu seadusandjal ei saanud olla kavatsust mitte nõuda lapse parimaid huve kohaselt arvesse võtva abi osutamist pärast tagasisaatmisotsuse tegemist.
35.
Käesoleval juhul väidab TQ, et ta ei tea ei seda, kus elavad tema vanemad ega seda, kas ta suudaks nad tagasipöördumise korral ära tunda. Ta ei tunne ühtki teist oma pereliiget ega tea isegi, kas neid on. Ta ei saa naasta oma päritoluriiki, kuna ta ei ole seal üles kasvanud, ei tunne seal mitte kedagi ega räägi sealset keelt. TQ avaldas, et peab oma perekonnaks kasuperekonda, kelle juures ta Madalmaades elab.
36.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab, et varjupaigataotluse tagasilükkamise otsuse korral on sellise taotleja viibimine Madalmaade territooriumil ebaseaduslik. Tagasisaatmise ja riigist lahkumise korraldamise talitus, kes tegeleb sellises olukorras oleva isiku tagasisaatmisega, on TQga viinud regulaarselt läbi vestlusi, et teda tema päritoluriiki tagasisaatmiseks ette valmistada, millega on kaasnenud tema psühhiaatriliste häirete ägenemine.
37.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab, et kuni vastuvõtuasutuste olemasolu välja selgitatud ei ole, ei saada riigisekretär varjupaigataotlejat välja, kui viimane on alaealine. Praktikas näib riigisekretär seega ootavat, et varjupaigataotleja saaks 18-aastaseks ning oleks seega õiguslikult täisealine, mis juhul ei ole direktiivi 2008/115 artikli 10 lõike 2 kohaselt nõutav uurimine enam vajalik.
38.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnangul ei või riigisekretär panna tagasipöördumiskohustust – ja otsustada seega, et edasine riigis viibimine on ebaseaduslik –, võtmata seejärel ühtki väljasaatmismeedet ning lihtsalt oodates, et taotleja saaks täisealiseks.
39.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus lisab, et Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) ei ole käesolevas kohtuasjas tõstatatud õigusküsimustele kunagi vastanud ega eelotsusetaotlusega Euroopa Kohtu poole pöördunud.
40.
Selles olukorras otsustas rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s‑Hertogenbosch (Haagi esimese astme kohus, ’s‑Hertogenboschi kohtumaja, Madalmaad) menetluse peatada ning esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas direktiivi 2008/115 artiklit 10 koosmõjus harta artiklitega 4 ja 24, direktiivi 2008/115 põhjendust 22 ja artikli 5 punkti a ning direktiivi 2011/95 artiklit 15 tuleb tõlgendada nii, et enne seda, kui liikmesriik kohustab saatjata alaealist tagasi pöörduma, peab ta uurima, kas päritoluriigis on põhimõtteliselt olemas ja kättesaadav sobiv vastuvõtuvõimalus, ning selle olemasolus veenduma?
2.
Kas direktiivi 2008/115 artikli 6 lõiget 1 koosmõjus harta artikliga 21 tuleb tõlgendada nii, et oma territooriumil seaduslikult viibimise õiguse andmisel ei või liikmesriik teha vahet saatjata alaealise vanuse alusel, kui tuvastatakse, et see alaealine ei saa nõuda pagulasseisundit ega täiendavat kaitset?
3.
a)
Kas direktiivi 2008/115 artikli 6 lõiget 4 tuleb tõlgendada nii, et tagasisaatmisotsuse täitmine tuleb peatada ja seega tunnustada riigis seaduslikult viibimise õigust, kui saatjata alaealine oma tagasipöördumiskohustust ei täida ja liikmesriik ei võta ega hakka võtma konkreetseid meetmeid tema väljasaatmiseks?
b)
Kas direktiivi 2008/115 artikli 8 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et kui saatjata alaealise suhtes tehakse tagasisaatmisotsus, võtmata seejärel meetmeid väljasaatmiseks enne, kui saatjata alaealine on saanud 18‑aastaseks, on tegemist lojaalse koostöö põhimõtte ja liidule lojaalsuse põhimõtte rikkumisega?“
IV. Menetlus Euroopa Kohtus
41.
Eelotsusetaotlus kannab 12. juuni 2019. aasta kuupäeva ning saabus Euroopa Kohtu kantseleisse samal päeval.
42.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus palus Euroopa Kohtul kohaldada Euroopa Kohtu kodukorra artikli 107 lõike 1 kohaselt eelotsusetaotluse kiirmenetlust.
43.
Olles ära kuulanud kohtujuristi seisukoha, jättis Euroopa Kohus selle taotluse 27. juuni 2019. aasta otsusega rahuldamata.
44.
Euroopa Kohtu põhikirja artiklis 23 sätestatud tähtaja jooksul esitasid kirjalikud seisukohad TQ, Madalmaade ja Belgia valitsus ning Euroopa Komisjon.
45.
17. märtsi 2020. aasta menetlust korraldava meetmega esitas Euroopa Kohus Madalmaade valitsusele kirjalikuks vastamiseks küsimused. Kirjalikud seisukohad selle meetme raames esitatud küsimuste kohta esitati ette nähtud tähtaja jooksul.
V. Õiguslik analüüs
A.
Sissejuhatavad märkused
46.
Saatjata alaealised on liidu välispiiridel üha sagedasem nähtus (
5
). Igal aastal saabub liikmesriikide territooriumile ilma vanemate või määratud eestkostjata suur hulk alaealisi, kes taotlevad rahvusvahelist kaitset (
6
). Haavatavuse tõttu, mis on muu hulgas seotud teovõime puudumise, ülalpidajate puudumise, ebaküpsuse ja elatusvahendite puudumisega, nõuavad saatjata alaealised vastuvõtva liikmesriigi pädevatelt asutustelt erilist tähelepanu (
7
). Seda olukorda mõistes on liidu seadusandja vastu võtnud mitu sellesse kategooriasse kuuluvate isikute eripärasid arvesse võtvaid sätteid sisaldavat varjupaiga- ja sisserändeküsimusi reguleerivat õigusakti (
8
). Neile aktidele lisanduvad erinevad komisjoni ning Euroopa spetsialiseerunud asutuste (
9
) vastu võetud tõlgendavad aktid, mille eesmärk on anda liikmesriikide asutustele praktilisi juhiseid eelnimetatud õigusaktide õige kohaldamise kohta vastavas kontekstis.
47.
Kuigi direktiiv 2008/115 kohaldub kõigi liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike, sealhulgas saatjata alaealiste suhtes, on sätteid, mis panevad liikmesriikide asutustele teatud kohustused, mida viimased tingimata täitma peavad, nagu kohustus, mis on sätestatud selle direktiivi artikli 10 lõikes 2, mille kohaselt „[e]nne saatjata alaealise väljasaatmist liikmesriigi territooriumilt veenduvad kõnealuse liikmesriigi asutused, et alaealine saadetakse tagasi tema perekonnaliikme või määratud eeskostja juurde või naasmisriigi vastuvõtuasutusse“. Alaealiste pagulaste õigusi puudutavate asjade tundlikkuse ning nende faktilise keerukuse tõttu võib liikmesriikide asutuste jaoks osutuda mõnikord keeruliseks tõsikindlalt tuvastada, kas nad on liidu õigusest tulenevad kohustused nõuetekohaselt täitnud. Kõnealusest liidu õigusest tuleneva kohustuse piiride ebaõige tõlgendamisega võib kaasneda liidu õigusega kokkusobimatuks osutuda võiva halduspraktika tekkimine liikmesriigi tasandil. Sellisel juhul on Euroopa Kohtul oluline roll asjasse puutuvate sätete tõlgendamise teel kõnealuse kohustuse ulatust selgitada, võimaldades seeläbi liikmesriikide asutustel oma halduspraktikat korrigeerida.
48.
Mulle näib, et käesoleval juhul ongi Euroopa Kohus sellise olukorra ees, võttes arvesse, et eelotsusetaotluse esitanud kohus on tõstatanud mitu direktiivi 2008/115 artikli 10 lõikega 2 pandud kohustust puudutavat põhimõttelist küsimust. Ta ei varja oma kahtlusi selle suhtes, kuidas Madalmaade asutused seda kohustust täidavad, mistõttu palubki ta Euroopa Kohtul seda sätet tõlgendada. Nagu käesoleva ettepaneku sissejuhatuses juba märgitud, palub eelotsusetaotluse esitanud kohus eelotsusetaotluses, et Euroopa Kohus täpsustaks, millises liikmesriikide asutustes läbi viidava menetluse etapis on vajalik kontrollida kohaste vastuvõtutingimuste olemasolu naasmisriigis. Samuti soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas liikmesriik võib alaealisi nende vanusest lähtudes eristada, kehtestades selle kontrollimise kohustuse üksnes neil juhtudel, kui tegemist on alla 15-aastase alaealisega. Viimaks palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul võtta seisukoht selle kohta, kas liidu õigusega on kooskõlas ja millised õiguslikud tagajärjed toob kaasa liikmesriigi halduspraktika, milles näib olevat loobutud konkreetsetest väljasaatmistoimingutest saatjata alaealise suhtes, hoolimata teda puudutava tagasisaatmisotsuse tegemisest. Käsitlen neid küsimusi selles järjekorras, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus need esitanud on.
B.
Esimene eelotsuse küsimus
49.
Esimese eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas liikmesriik peab enne saatjata alaealisele tagasipöördumiskohustuse panemist veenduma selles, et päritoluriigis on põhimõtteliselt olemas sobiv vastuvõtuvõimalus.
50.
Sellele küsimusele vastamiseks tuleb uurida direktiivi 2008/115 artiklit 10, kasutades selleks Euroopa Kohtu praktikas tunnustatud tõlgendusmeetodeid, nimelt grammatilist, süstemaatilist ja teleoloogilist tõlgendamist (
10
).
51.
Kõigepealt pean märkima, et põhimõtteliselt võiks direktiivi 2008/115 artiklit 10 eraldivõetuna vaid grammatiliselt tõlgendades arvata, et selle direktiiviga liikmesriigile pandud kohustus veenduda, et saatjata alaealine „saadetakse tagasi tema perekonnaliikme või määratud eeskostja juurde või naasmisriigi vastuvõtuasutusse“ saab kohalduda vaid siis, kui tagasisaatmisotsus on juba tehtud ning liikmesriigid korraldavad alaealise väljasaatmist.
52.
Nimelt saaks asuda seisukohale, et direktiivi 2008/115 artiklis 10 eristatakse kahte kategooriasse kuuluvaid kohustusi, mis kohalduvad erinevates menetlusetappides ehk vastavalt tagasisaatmisotsuse tegemisel ja väljasaatmisel, millest ühte reguleerib lõige 1, teist lõige 2. Selline tõlgendus lubaks väita, et liikmesriigi kohustust veenduda, et naasmisriigis võimaldatakse alaealisele kohast vastuvõttu, on maininud ainult lõikes 2, mis puudutab üksnes väljasaatmise etappi.
53.
Olen siiski veendunud, et direktiivi 2008/115 artikli 10 selline tõlgendus oleks ekslik, kuna see ei võtaks arvesse teisi möödapääsmatuid tõlgenduspõhjendusi, mida ma oma analüüsis edaspidi mainin.
54.
Direktiivi 2008/115 artikli 10 lõikest 2 tuleneb selgelt, et ülalnimetatud kohustus tekib enne alaealise väljasaatmist, mida võib mõista nõnda, et liikmesriik peab vastaval juhul selle kohustuse täitma menetluse eelnevas etapis, või siis, kui tuleb otsustada, kas alaealisele tuleb tagasipöördumiskohustus panna või mitte. Teisisõnu ei võimalda selle sätte sõnastus kuidagi järeldada, et piisab sellest, kui liikmesriigi asutused veenduvad naasmisriigis kohaste vastuvõtutingimuste olemasolus väljsaatmismenetluse käigus.
55.
Puhtalt loogikaga seotud põhjused räägivad sellise tõlgenduse kasuks minu meelest seda enam, et on keeruline mõista, miks peaks liikmesriik sedavõrd olulist faktilist asjaolu nagu kohase vastuvõtu puudumine päritoluriigis, eirama tagasisaatmisotsuse tegemisel ning lükkama selle ülesande menetluse viimasesse etappi. Tagasisaatmisotsuse tegemine, teades suurepäraselt, et päritoluriigis mis tahes kohane vastuvõtt puudub, tähendaks seda, et tehakse otsus, mille puhul on juba algusest peale teada, et seda ei saa kohe täita, ilma et see rikuks liidu õigust, eelkõige põhiõigusi, mis on tagatud kõigile isikutele, kelle suhtes väljasaatmis- või repatrieerimismenetlusi läbi viiakse.
56.
Seejuures tuleb meeles pidada, et direktiivi 2008/115 artikli 10 lõikes 2 sisalduva sätte eesmärk on kaitsta saatjata alaealist, kuna sellega välditakse seda, et ta satub päritoluriigis ebakindlasse olukorda. Vajaduse teda kaitsta, eelistatavalt menetluse algetapis, tingib tema käsitamine „haavatava isikuna“, mis tuleneb sõnaselgelt direktiivi 2008/115 artikli 3 punktist 9 ja millele ma osutasin oma sissejuhatavates märkustes (
11
).
57.
Liikmesriikidel lasuv kaitsekohustus on iseäranis oluline juhul, kui alaealist võib pärast edutut varjupaiga taotlemist ähvardada päritoluriigis reaalne ebainimliku või väärikust alandava kohtlemise oht direktiivi 2011/95 artikli 15 tähenduses. Pean juhtima tähelepanu sellele, et kohustus järgida tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet kajastub mitmes varjupaiga ja sisserändega seotud liidu õiguse sättes, nimelt harta artikli 19 lõikes 2, ELTL artikli 78 lõikes 1 ja direktiivi 2008/115 artiklis 5, kui viidata nendest vaid mõnele.
58.
Selles kontekstis tuleb tähele panna, et direktiivi 2008/115 põhjenduse 2 kohaselt on selle direktiivi eesmärk rakendada ühtsetel nõuetel põhinevat tõhusat väljasaatmis- ja repatrieerimispoliitikat, „et isikuid saaks tagasi saata inimlikult ja austades täielikult nende põhiõigusi ja väärikust“ (
12
). Seda eesmärki on korratud direktiivi 2008/115 artiklis 1, kuivõrd seal on sätestatud, et selles direktiivis kehtestatud ühiseid nõudeid ja korda tuleb kohaldada liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel „kooskõlas [liidu õiguses tunnustatud] põhiõigustega ja rahvusvahelise õigusega, kaasa arvatud pagulaste kaitse ja inimõigustega seotud kohustustega“ (
13
).
59.
Minu hinnangul on ilmne, et direktiivi 2008/115 artiklit 10 ei ole võimalik tõlgendada, võtmata arvesse teisi sellisel juhul kohaldamisele kuuluvaid sätteid, mille eesmärk on kaitsta saatjata alaealist, nagu seda sätet, mis sisaldub direktiivi 2008/115 artikli 5 punktis a. Paiknedes direktiivi 2008/115 I peatükis, kus sisalduvad üldsätted, mis kuuluvad kohaldamisele kõigil asjaoludel, on seal sätestatud, et direktiivi rakendamisel võtavad liikmesriigid kohaselt arves lapse parimaid huve (
14
). Nagu ma käesolevas ettepanekus üksikasjalikumalt selgitan (
15
), tuleb lapse parimad huvid välja selgitada, lähtudes üksikjuhtumil põhinevast hinnangust, mis võtab arvesse paljusid tema olukorda puudutavaid asjaolusid, sealhulgas naasmisriigis valitsevaid vastuvõtutingimusi.
60.
Direktiivi 2008/115 artikli 5 punktiga a on liidu sisserändeõiguse valdkonnas üle võetud harta artiklis 24 nimetatud kohustus, milleks on pakkuda laste heaoluks
vajalikku kaitset ja hoolitsust (
16
) ning tagada, et lapse huvid oleksid esikohale seatud kõikides lastega seotud toimingutes, mida teevad avalik-õiguslikud asutused või eraõiguslikud institutsioonid. Lisaks sellele tuleb tähele panna, et vastavalt ELL artikli 3 lõikele 3 edendab liit lapse õiguste kaitset. Pidades silmas, milline tähtsus on omistatud lapse õiguste kaitsele liidu õiguses, kuna seda on käsitletud isegi esmases õiguses, tuleb direktiivi 2008/115 artikli 5 punkti a tõlgendada varem osundatud kõrgema järgu sätetest lähtudes.
61.
Rahvusvahelise õiguse tasandil on lapse õiguste konventsiooni (
17
) – mille on pealegi ratifitseerinud kõik liidu liikmesriigid – artikli 3 lõikes 1 sätestatud, et „[i]gasugustes lapsi puudutavates ettevõtmistes riiklike või erasotsiaalhoolekandeasutuste, kohtute, täidesaatvate või seadusandlike organite poolt tuleb esikohale seada lapse huvid“ (
18
). Kõnealuse konventsiooni artikli 12 lõikes 2 on sätestatud, et „lapsele [tuleb anda] võimalus avaldada arvamust, eriti igas teda puudutavas kohtu- ja administratiivmenetluses“ (
19
), mis hõlmab ka igasuguseid saatjata alaealise suhtes läbiviidavaid tagasisaatmismenetlusi. Niisiis tuleb asuda seisukohale, et kuigi liit ise selle konventsiooniga ühinenud ei ole, kajastuvad selle sätted liidu õiguses täielikult (
20
), võimaldades nõnda liikmesriikidel täita võetud kohustusi, kui nad rakendavad liidu õigust ning – mis käesoleva kohtuasja seisukohast eelkõige oluline – direktiivi 2008/115, mida Euroopa Kohtul tõlgendada palutakse.
62.
Sisserände valdkonnas laste õiguste kaitse olulisust on tunnustatud ka Euroopa Kohtu kohtupraktikas (
21
). Nagu Euroopa Kohus leidis kohtuotsuses parlament vs. nõukogu (
22
) – mis puudutas nõukogu 22. septembri 2003. aasta direktiivi 2003/86/EÜ perekonna taasühinemise õiguse kohta (
23
) –, peavad liikmesriigid liidu õiguse rakendamisel „piisavalt arvesse võtma alaealiste laste parimaid huvisid“. Osutamine sellele, et põhiõigusi tuleb austada ka siis, kui liidu õigus jätab liikmesriikidele teatud hindamisruumi, näib mulle samuti asjakohane käesoleva kohtuasja seisukohast, kuna ka direktiiv 2008/115 lubab seadusandliku või haldustegevuse raames võtta ülevõtmismeetmeid, täpsustamata üksikasjalikult, mil viisil liikmesriigid selle direktiivi artikli 10 lõikest 2 tuleneva kohustuse täitma peavad.
63.
Võttes arvesse seda, milline tähtsus on liidu õiguses omistatud saatjata alaealise kaitsele, näib mulle mõeldamatu, et seadusandjal oleks võinud olla kavatsus panna liikmesriikidele kohustus üksnes väljasaatmise etapis kontrollida, kas naasmisriigis on olemas kohased vastuvõtutingimused. Pigem näib mulle lapse parimate huvide tõhusa kaitse seisukohast vajalik kontrollida seda menetluse igas asjasse puutuvas etapis, sealhulgas enne tagasisaatmisotsuse tegemist.
64.
Seda tõlgendust näib minu meelest kinnitavat ka direktiivi 2013/33 artikli 24 lõikes 3 sisalduv säte, kuivõrd seal on sätestatud, et „[l]iikmesriigid alustavad saatjata alaealise pereliikmete otsimist võimalikult kiiresti pärast rahvusvahelise kaitse taotluse esitamist, kasutades selleks vajaduse korral rahvusvaheliste või muude asjaomaste organisatsioonide abi, kaitstes samas tema parimaid huvisid“ (
24
). Minu arvates on põhilised järeldused, mis selle sätte analüüsist teha saab, järgmised.
65.
Esiteks on lapse parimad huvid kõige paremini kaitstud perekonna ühtsuse tagamise korral (
25
), mis tuleneb ka direktiivi 2008/115 artikli 10 lõikest 2, kus on sõnaselgelt mainitud „perekonnaliikme“ juurde tagasisaatmise võimalust. Seda järeldust toetavad ka Euroopa Kohtu põhjendused kohtuotsuses parlament vs. nõukogu, kus Euroopa Kohus rõhutas perekonna taasühinemise olulisust lapsmigrandi jaoks, kuna see võimaldab tal elada „perekonnaelu“ (
26
). Seejuures tugines Euroopa Kohus Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikale, mis puudutab perekonnaelu kaitset Roomas 4. novembril 1950. aastal allkirjastatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK“) artikli 8 tähenduses (
27
). Täielikkuse huvides sooviksin Euroopa Kohtu põhjendustele lisada viite kohtuotsusele Mubilanzila Mayeka ja Kaniki Mitunga vs. Belgia (
28
), mille Euroopa Inimõiguste Kohus tegi mõni kuu pärast kohtuotsuse parlament vs. nõukogu tegemist ning kus Euroopa Inimõiguste Kohus leidis, et tagasisaatmismenetluses rikuti EIÕK artiklit 8, kuna Belgia Kuningriik ei olnud võtnud piisavaid meetmeid, et tagada alaealise taasühinemine oma perekonnaga päritoluriigis, mis näib mulle käesoleva kohtuasja seisukohast iseäranis asjassepuutuv. Viimaks märgin kohtuotsuse parlament vs. nõukogu kohta, et Euroopa Kohus ei jätnud seal kasutamata võimalust viidata harta artiklile 7, mis puudutab igaühe õigust perekonnaelu puutumatusele, kuigi harta ei olnud tol ajal veel õiguslikult siduv (
29
).
66.
Juhul, kui saatjata alaealisel ei ole perekonda või kui ühtki tema perekonnaliiget ei ole võimalik päritoluriigist leida, on direktiivi 2008/115 artikli 10 lõikes 2 ette nähtud alternatiivid ehk tema saatmine „määratud eestkostja“ juurde või „vastuvõtuasutusse“. On ilmne, et nende alternatiivide eesmärk on lõpuks saatjata alaealise kaitse tagamine, leevendades võimalike perekonnasidemete puudumist. Seadusega määratud esindajad ning spetsialiseerunud sotsiaalasutused vastutavad nii lapse heaolu tagamise eest, mis üldjuhul oleks perekonna ülesanne.
67.
Teiseks tuleb märkida, et liikmesriigi asutused peavad sellega tegelema juba varjupaigamenetluse esimeses etapis ehk „rahvusvahelise kaitse taotluse esitamisel“, millest tuleneb loogiliselt, et peaaegu samal ajal tekib kohustus veenduda, et naasmisriigis on kohased vastuvõtutingimused.
68.
Euroopa Kohtu praktikas on viiteid, mis toetavad tõlgendust, et vastava uurimise alusel tuleb päritoluriigis kohaste vastuvõtutingimuste olemasolule hinnang anda võimalikult varakult. Nagu Euroopa Kohus kohtuotsuses Boudjlida (
30
) märkis, on ebaseaduslikult riigis viibival kolmanda riigi kodanikul õigus „esitada enne tema suhtes tehtava tagasisaatmisotsuse vastuvõtmist oma seisukoht enda riigis viibimise seaduslikkuse, direktiivi 2008/115 artikli 5 ja artikli 6 lõigete 2–5 kohaldamise põhjendatuse ja tema tagasipöördumise tingimuste kohta“ (
31
). Euroopa Kohtu hinnangul peavad liikmesriigid direktiivi 2008/115 rakendamisel nõuetekohaselt arvestama lapse huve ja perekonnaelu (
32
), mis hõlmab selle direktiivi kohaldamisala arvesse võttes ka väljasaatmisele eelnevaid etappe, sealhulgas tagasisaatmisotsuse vastuvõtmist. Sellest järeldub, et „kui pädev siseriiklik asutus kavatseb vastu võtta tagasisaatmisotsuse, peab ta tingimata järgima direktiivi 2008/115 artiklis 5 ette nähtud kohustusi ja huvitatud isiku selles küsimuses ära kuulama“ (
33
). Selles osas „peab huvitatud isik tegema liikmesriigi pädeva asutusega tema ärakuulamise ajal koostööd, et esitada viimasele kogu enda isiklikku ja perekondlikku olukorda puudutav asjakohane teave ja konkreetsemalt teave, mis võib õigustada tagasisaatmisotsuse tegemata jätmist“ (
34
). Sellest kohtuotsusest tuleneb selgelt, et lapse parimate huvidega seotud kaalutlused võivad olla aluseks sellele, et see asutus „loobub tagasisaatmisotsuse tegemisest“ (
35
). Niisiis näib Euroopa Kohus lähtuvat eeldusest, et lapse parimaid huvisid tuleb hinnata juba enne tagasisaatmisotsuse tegemist. Kuivõrd päritoluriigis kohaste vastuvõtutingimuste olemasolul on sellele hinnangule otsustav mõju, peavad liikmesriigi asutused, kõrvuti muude arvesse võetavate asjaoludega, seda kaaluma siis, kui nad otsustavad, kas alaealisele tuleb tagasipöördumiskohustus panna või mitte.
69.
Jagan seejuures komisjoni arvamust, et direktiivi 2008/115 artikli 5 punktis a sätestatud kohustus nõuab, et liikmesriigi asutused peavad tagasisaatmist puudutava otsuse tegemisel arvesse võtma tervet rida asjaolusid (
36
), nagu alaealise vanus, tema eriline haavatavus ühtaegu nii saatjata alaealisena kui inimkaubanduse ohvrina, see, kas ta on tagasisaatmisotsuse tegemise ajal paigutatud vastuvõtuperesse, tema sotsiaalne keskkond ja tema vaimse tervise seisund, see, kas tal on päritoluriigis pereliikmeid ning laiemalt kohaste vastuvõtuvõimaluste olemasolu naasmisriigis (
37
). Pädevad asutused peavad hindama neid asjaolusid sellisena nagu need on ajal, mil nad kavatsevad tagasisaatmisotsuse vastu võtta. Üksnes nende asjaolude pinnalt antav üldine hinnang võimaldab välja selgitada lapse parimad huvid ning teha direktiivi 2008/115 nõuetega kooskõlas oleva otsuse.
70.
Olen veendunud, et direktiivi 2008/115 artikli 10 lõike 2 tõlgendus, mille kohaselt on liikmesriikidel kohustus kontrollida seda menetluse
igas asjasse puutuvas etapis ja mitte üksnes väljasaatmise ajal, vastab paremini alaealise parimatele huvidele, seda enam et need huvid võivad asjaoludest tulenevalt muutuda (
38
). Näiteks tuleb märkida, et kui enne võimaliku elamisloa andmist puudutava otsuse tegemist läbi viidud uurimise tulemusel on ilmnenud, et tagasisaatmiseks on kohased tingimused olemas, õigustab see tavaliselt sellekohase otsuse tegemist. Need tingimused võivad aga aja jooksul märkimisväärselt muutuda, seejuures ebasoodsamaks, ning takistada sellise otsuse täitmisele pööramist. Vähendamaks võimalust, et vastuvõtutingimused on halvenenud, on esmatähtis, et menetlus oleks piisavalt paindlik ja võimaldaks pädevatel asutustel kriitilistel ajahetkedel vajalikke kontrolle teha. Siinkohal tahaksin tähelepanu juhtida asjaolule, et Euroopa Kohus ise märkis kohtuotsuses Gnandi (
39
), et „liikmesriigid [on] kohustatud võimaldama asjaomastel isikutel tugineda kõigile pärast tagasisaatmisotsuse tegemist aset leidnud asjaolude muudatustele, mis oma olemuselt võivad oluliselt mõjutada huvitatud isiku olukorra hindamist seoses direktiiviga 2008/115, eelkõige selle artikliga 5“ (
40
). Järeldan sellest kohtuotsusest, et Euroopa Kohus mõistab, et nõuetekohase arvestamise lapse parimate huvidega tagaks ainult igas asjasse puutuvas etapis kontrolli tegemist võimaldav paindlik menetlus.
71.
Asjaolude ebasoodsamaks muutumise korral näib mulle mõistlik tagasisaatmisotsuse kehtivus peatada või selle täitmine edasi lükata, et vältida olukorda, mis võib saatjata alaealise põhiõigusi rikkuda. Võib ka juhtuda, et alaealise tagasisaatmiseks vajalike kohaste tingimuste puudumine tingib selle, et tagasisaatmisotsust üldse ei tehta, vähemalt seni, kuni kohaseid vastuvõtuvõimalusi ei ole leitud. Kui aga – ja selline stsenaarium võib samuti realiseeruda – alaealise parimad huvid õigustavad tema tagasi saatmist päritoluriiki ning miski seda ei takista, on alaealine vaja välja saata. Varjupaigamenetluse käigus esineda võivaid erinevaid võimalusi käsitlen kolmandat küsimust puudutava analüüsi raames.
72.
Selle analüüsi põhjal tuleb esimesele eelotsuse küsimusele vastata, et direktiivi 2008/115 artikli 10 lõiget 2 tuleb koosmõjus selle direktiivi artikli 5 punktiga a ning lähtudes harta artiklist 24 tõlgendada nii, et enne saatjata alaealisele tagasipöördumiskohustuse panemist peavad liikmesriigi asutused veenduma, et naasmisriigis on kohased tingimused asjaomase saatjata alaealise vastuvõtmiseks.
C.
Teine eelotsuse küsimus
73.
Teise eelotsuse küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult, kas liikmesriik võib riigi territooriumil viibimiseks loa andmisel teha saatjata alaealistel, kellele ei saa omistada pagulasseisundit ega anda täiendavat kaitset, vahet nende vanusest lähtudes.
74.
Sellega seoses tuleb kõigepealt tähele panna, et Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleneb nii liidu õiguse ühetaolise kohaldamise kui ka võrdsuse põhimõtte nõuetest, et sellise liidu õigusnormi mõisteid, mis ei viita sõnaselgelt liikmesriikide õigusele õigusnormi tähenduse ja ulatuse kindlaksmääramiseks, tuleb tavaliselt kogu Euroopa Liidus tõlgendada autonoomselt ja ühetaoliselt (
41
). Tuleb tõdeda, et mõiste „alaealine“ on liidu varjupaiga- ja sisserändeõiguses defineeritud, mis välistab minu arvates mis tahes viitamise liikmesriigi õigusele.
75.
Tuleb nimelt märkida, et direktiivi 2013/33 artikli 2 punkti d kohaselt määratletakse alaealisena alla 18aastane kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik. Seega ei ole direktiivis 2013/33 ette nähtud alaealiste vahel mis tahes vahetegemist nende vanuse alusel. Samuti on see ka direktiivi 2008/115 puhul, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul tõlgendada palub. Lisaks sellele võib märkida, et vastavalt direktiivi 2008/115 põhjendusele 21 peaksid „[l]iikmesriigid […] rakendama [seda] direktiivi diskrimineerimata […] vanuse […] põhjal“ (
42
). Selle nõudega täpsustatakse teisese õiguse tasandil vanuse alusel diskrimineerimise keeldu, mis on sätestatud harta artiklis 21, millel on, nagu Euroopa Kohus kohtuotsuses Kücükdeveci ELL artikli 6 lõikele 1 viidates märkis, aluslepingutega võrreldes samaväärne õigusjõud (
43
).
76.
Võttes arvesse võrdlemisi selget õiguslikku raamistikku, on minu meelest peaaegu mõeldamatu, et halduspraktikat, mille tulemusel koheldakse ühte vanuse alusel kindlaks määratud alaealiste kategooriat ebasoodsamalt kui teist, saaks pidada liidu õigusega kooskõlas olevaks (
44
), välja arvatud juhul, kui selline praktika on õigustatav objektiivsete põhjustega. Niisiis tuleb toimikust nähtuva teabe põhjal uurida kõnealust halduspraktikat, eelkõige selle rakendamise viisi ning selle varjatud põhjusi.
77.
Kõnealuse halduspraktika kohta tuleb märkida, et päritoluriigis kohaste vastuvõtutingimuste olemasolu kontrollimise kohustuse väidetav täitmata jätmine liikmesriigi asutuste poolt kujutab endast 15-aastaste ja vanemate saatjata alaealiste ebasoodsamat kohtlemist, kuna ei tehta ühtki pingutust tagamaks, et tagasisaatmisel kasvaksid need alaealised neile turvalises keskkonnas. See asjaolu võib negatiivselt mõjutada nende individuaalset arengut. Selle kohustuse täitmata jätmise tagajärgede mõistmiseks tuleb aru saada sellest, et liikmesriigi asutustele on pandud ülesanne, mida saatjata alaealine oma haavatavuse tõttu ise kuidagi täita ei suuda, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus õigesti märgib.
78.
Alla 15-aastane saatjata alaealine võib pädevatelt asutustelt saada abi selleks, et leida oma perekond või vähemalt vastuvõtuasutus, mis aitaks seeläbi kaasa tema lõimumisele päritoluriigis. Seevastu 15-aastane ja vanem alaealine peab valmis olema naasmiseks ilma sellise väljavaateta. Isegi kui kõnealune halduspraktika ei näe ette isiku kohest tagasisaatmist, kuna tema viibimist liikmesriigi territooriumil sallitakse kuni tema täisealiseks saamiseni, võib arvata, et ta on ebasoodsamas olukorras, võttes arvesse, et päritoluriiki tagasipöördumisel ei ole tal ühtki lähedast isikut ega vastuvõtuasutust, mis võiks talle tegelikult lõimumise võimalusi pakkuda.
79.
Selliste erinevat kohtlemist õigustavate põhjuste kohta pean märkima, et Madalmaade valitsuse esitatud teabe kohaselt põhineb see eristamine asjaolul, et tavaliselt kestab varjupaigamenetlus Madalmaades kolm aastat. Madalmaade valitsus märgib, et Madalmaades on kehtestatud elamisloa andmise eriregulatsioon selleks, et mitte jätta alaealisi ebakindlasse olukorda enam kui kolmeks aastaks ning luua neile teatavad tulevikuväljavaated. Selle eriregulatsiooni kohaselt antakse varjupaigataotlejale, kes kolme aasta möödudes on endiselt alaealine, tavaline elamisluba. Selline elamisluba saab seetõttu kõne alla tulla vaid alla 15-aastaste laste puhul. Sellest tulenebki tingimus, mille kohaselt peab alaealine esimese varjupaigataotluse esitamise ajal olema noorem kui 15-aastane.
80.
Nagu Madalmaade valitsus selgitab, hindavad liikmesriigi asutused alaealise olukorda sellest elamisloa regulatsioonist lähtudes pärast seda, kui on otsustatud, et varjupaigasaaja elamisloa andmine tema puhul kaalumisele ei tule. Erandilikes olukordades võib – just lapse parimate huvide tõttu – juba siis kaaluda saatjata alaealisele elamisloa andmist selliselt, et välditakse tema ebaseaduslikku riigis viibimist. Sel hetkel peab juba olema selge, et saatjata alaealise suhtes ei saa kolme aasta jooksul tagasisaatmisotsust teha. Esimese taotluse esitamise ajal vanemate kui 15-aastaste saatjata alaealiste suhtes kohaldatakse jätkuvalt üldregulatsiooni. Madalmaade valitsuse väitel võib viimaste puhul siiski kõne alla tulla muu neile elamisloa saamise tagava staatuse omistamine nagu ebaseaduslikult riigis viibivatele kolmandate riikide kodanikele, kes – ilma et nad selle eest vastutaksid – ei saa Madalmaadest lahkuda.
81.
Jagan eelotsusetaotluse esitanud kohtu kahtlusi selles osas, kas direktiivi 2008/115 artikli 10 lõikest 2 tuleneva kohustusega on kooskõlas selline liikmesriigi halduspraktika, mis tugineb lihtsalt ühele varjupaigamenetluse väidetava maksimaalse kestusega seotud oletusele, et eristada ühte gruppi kuuluvaid isikuid vanuse alusel, olgugi et nad on kõik ühesuguses olukorras. Näib, et neid isikuid koheldakse erinevalt, kuigi selliseks eristamiseks ei ole ühtki mõistlikku põhjust, ainult liikmesriigi asutuste töö lihtsustamise soov. Sellise eristamise põhiline eesmärk näib nimelt olevat reguleerida ettenähtavalt see, millised Madalmaade õigusest tulenevad tagajärjed kaasnevad saatjata alaealise riigis viibimisega, kusjuures nooremaid kui 15-aastaseid koheldakse soodsamalt kui vanemaid. Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, antakse sellesse kategooriasse kuuluvatele alaealistele elamisluba, kui nad ei saa oma päritoluriiki tagasi pöörduda või kui nad ei saa Madalmaade territooriumilt lahkuda. Need alaealised saavad õiguse kuni täisealiseks saamiseni riigis viibida, nad ei pöördu tagasi ning neid ei saa piirile saata, kui direktiivi 2008/115 artikli 10 lõikes 2 nimetatud uurimist ei ole läbi viidud või kui see ei ole tulemust andnud. Seevastu vanemate kui 15-aastaste alaealiste puhul näib kõnealune halduspraktika liikmesriigi asutusi pigem julgustavat sellise uurimise läbiviimisest loobuma, võimaldades neil hoiduda alaealise väljasaatmisest, kuni ta on täisealiseks saanud. Mulle näib, et liikmesriigi asutused on 15 aasta vanusepiiri kui väidetavalt selge ja usaldusväärse kriteeriumi kehtestanud nimelt selleks, et oleks võimalik täpselt kindlaks teha, mil viisil igal konkreetsel juhul toimida.
82.
Lisaks sellele, et direktiiv 2008/115 selliseks lähenemiseks mingisugust alust ei anna, olen ka veendunud, et see toob direktiivi korrektsel rakendamisel kaasa tõsised ohud, mida käsitlen edaspidi.
83.
Esiteks nõrgendab see lähenemine kaitset, mida liikmesriigid rahvusvahelise ja liidu õiguse kohaselt saatjata alaealistele pakkuma peavad. Kui liikmesriigi asutused jätavad oma haldustegevuse ettenähtavuse suurendamise huvides direktiivi 2008/115 artikli 10 lõikest 2 tuleneva kohustuse täitmata, tegutsevad nad vastupidi aluslepingutes määratletud eesmärgile, milleks on hoolitseda lapse heaolu eest. Kui liikmesriigi asutused ise naasmisriigis kohaste vastuvõtutingimuste olemasolu ei kontrolli, tähendab see, et lõppkokkuvõttes panevad nad selle kohustuse saatjata alaealisele, vastupidi sellele, mis on ette nähtud eelviidatud sättes.
84.
Teiseks jääb selle lähenemise tõttu saavutamata direktiivi 2008/115 põhjendustes 2 ja 4 nimetatud eesmärk rakendada „tõhusat väljasaatmis- ja repatrieerimispoliitikat“, mis põhineks ühistel nõuetel. Artiklite 6 ja 8 kohaselt nõuab see direktiiv, et liikmesriigid teeksid tagasisaatmisotsuse „iga kolmanda riigi kodaniku kohta, kes viibib nende territooriumil ebaseaduslikult“ ning võtaksid „kõik vajalikud meetmed tagasisaatmisotsuse täitmiseks“ (
45
). Nagu ma kolmandat eelotsuse küsimust puudutavas analüüsis üksikasjalikumalt selgitan, võib ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike suhtes kohaldatav liikmesriigi n-ö sallivuspoliitika, mis avaldub liikmesriigi asutuste leebes või lausa ükskõikses halduspraktikas, kahjustada varjupaiga- ja sisserändevaldkonda reguleeriva liidu õiguse tõhusat toimimist. Selle tagajärjel tekib ebaseaduslikkuse „hämar ala“, mis võimaldab alaealistel migrantidel hoolimata tagasisaatmisotsuse tegemisest liikmesriigi territooriumile edasi jääda. Mulle näib, et selline lähenemine kahjustab õiguskindlust ning on vastuolus direktiivi 2008/115 eesmärgiga, milleks on tagada, et migrandi riigis viibimise ebaseaduslikkus tuvastataks nii kiiresti kui võimalik haldusakti või kohtuotsusega kõnealuse direktiivi artikli 3 punkti 4 tähenduses, ning et sellisel juhul võtaksid liikmesriigid viivitamata ka konkreetsed täitmismeetmed. Seetõttu tuleb sellist lähenemist käsitada liidu õiguse nõuetega kooskõlas mitteolevana, kuivõrd see takistab direktiivi 2008/115 tõhusat kohaldamist.
85.
Sellest järeldub, et vaidlusalune halduspraktika, mis kohtleb saatjata alaealisi nende vanusest lähtudes erinevalt, eelkõige seoses kohustusega veenduda, et päritoluriik pakub neile põhimõtteliselt kohast vastuvõttu, ei ole objektiivsete põhjustega õigustatav. Seega kujutab see endast liidu õigusega keelatud diskrimineerimist.
86.
Pidades silmas eeltoodud kaalutlusi, teen ettepaneku vastata teisele eelotsuse küsimusele, et direktiivi 2008/115 artikli 6 lõiget 1 tuleb harta artiklist 21 lähtudes tõlgendada nii, et see ei luba liikmesriikidel eristada saatjata alaealisi nende vanuse alusel selleks, et anda neile luba oma territooriumil viibimiseks, kui on tuvastatud, et see alaealine ei saa nõuda ei pagulasseisundit ega täiendavat kaitset.
D.
Kolmas eelotsuse küsimus
87.
Kolmas eelotsuse küsimus hõlmab kahte küsimust, mida käsitlen eraldi. Kolmanda küsimuse punktiga a soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas liikmesriikidel on lubatud teha saatjata alaealise suhtes tagasisaatmisotsus ilma tema suhtes seejärel väljasaatmismeetmeid võtmata. Kolmanda küsimuse punkti b eesmärk on kindlaks teha, kas liikmesriik, kes ühtki konkreetset väljasaatmismeedet ei võta, on kohustatud tagasipöördumiskohustuse kehtivuse peatama ning sellest tulenevalt lubama saatjata alaealisel, kes vabatahtlikult oma tagasipöördumiskohustust ei täida, riigis viibida.
1. Kolmanda küsimuse punkt a
88.
Kolmanda küsimuse punkti a puhul tuleb kõigepealt tähele panna, et direktiivi 2008/115 põhjendustest 2 ja 4 nähtuvalt on direktiivi eesmärk näha ette tõhus väljasaatmis- ja repatrieerimispoliitika. Vastavalt direktiivi artiklile 1 sätestatakse direktiivis „ühised nõuded ja kord“, mida tuleb kohaldada liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmanda riigi kodanike tagasisaatmisel (
46
).
89.
Seejärel tuleb märkida, et direktiivi 2008/115 artikli 6 lõikes 1 on esimese võimalusena sätestatud, et liikmesriigid on kohustatud „tegema tagasisaatmisotsuse kõikide kolmanda riigi kodanike kohta, kes viibivad nende territooriumil ebaseaduslikult“ (
47
). Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast tuleneb, et „kui viibimise ebaseaduslikkus on tuvastatud, peavad pädevad siseriiklikud asutused tegema selle artikli kohaselt tagasisaatmisotsuse, välja arvatud sama artikli lõigetes 2–5 sätestatud erandite puhul“ (
48
).
90.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiivi 2013/32/EL rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta (
49
) artikli 9 lõike 1 sõnastusest lähtudes lõpeb selles sättes ette nähtud õigus riiki jääda koos esimese astme menetluses otsuse tegemisega, millega vastutav asutus jätab rahvusvahelise kaitse taotluse rahuldamata. Kui huvitatud isikule ei ole riigis elamise õigust või elamisluba antud mõnel muul õiguslikul alusel, eelkõige direktiivi 2008/115 artikli 6 lõike 4 alusel, mis võimaldab eitava vastuse saanud taotlejal täita asjaomasesse liikmesriiki sisenemise, selles viibimise või elamise tingimused, kaasneb rahuldamata jätmise otsusega see, et alates selle vastuvõtmisest ei vasta taotleja enam nendele tingimustele, mistõttu muutub tema riigis viibimine ebaseaduslikuks (
50
).
91.
Pealegi on Euroopa Kohus leidnud, et kui kolmanda riigi kodaniku suhtes on tehtud tagasisaatmisotsus, kuid see kodanik ei ole tagasipöördumiskohustust täitnud ükskõik kas vabatahtlikuks lahkumiseks määratud tähtaja jooksul või juhul, kui tagasipöördumiskohustuse vabatahtliku täitmise tähtaega ei ole määratud, paneb direktiivi 2008/115 artikli 8 lõige 1 „tagasisaatmismenetluse tõhususe tagamiseks“ liikmesriikidele kohustuse „võtta kõik väljasaatmiseks vajalikud meetmed“, mis vastavalt direktiivi artikli 3 punktile 5 tähendab isiku füüsilist transporti sellest liikmesriigist välja (
51
).
92.
Lisaks sellele on Euroopa Kohus leidnud, et nii direktiivi 2008/115 põhjenduses 4 osutatud liikmesriikide lojaalsuskohustusest kui ka tõhususe nõuetest tulenevalt tuleb direktiivi artikliga 8 liikmesriikidele pandud kohustus – viia selle artikli lõikes 1 kirjeldatud asjaolude esinemisel läbi väljasaatmine – „täita võimalikult kiiresti“ (
52
). Hiljutise kohtupraktika kohaselt on liikmesriikidel alates hetkest, kui tingimused on täidetud, õigus isik „viivitamata“ välja saata (
53
).
93.
Selles kontekstis ei tohi unustada ka seda, et direktiivi 2008/115 artikli 8 lõike 4 kohaselt võivad liikmesriigid kasutada – viimase võimalusena – vastupanu avaldava kolmanda riigi kodaniku „väljasaatmiseks […] sunnimeetmeid“ (
54
), kui need on proportsionaalsed ega ületa mõistliku jõu piire (
55
).
94.
Viimaks tuleb esile tuua asjaolu, et Euroopa Kohus on juhtinud liikmesriikide tähelepanu sellele, et nad ei tohi kohaldada õigusnorme, mis võiksid ohustada direktiivi eesmärkide saavutamist ja võtta seetõttu direktiivilt tema soovitava toime (
56
). Seetõttu leidis Euroopa Kohus, et direktiiviga 2008/115 on vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid, mis „takistavad [selle direktiiviga] kehtestatud ühiste nõuete ja korra kohaldamist“, näiteks lükkavad tagasisaatmist edasi või takistavad seda mingil muul moel (
57
).
95.
Pidades silmas, et Euroopa Kohus on tõhususe nõudele ja lojaalsuskohustusele osutades rõhutanud kohustust võtta kõik tagasisaatmisotsuse täitmiseks vajalikud meetmed, näib mulle ilmne, et liikmesriik ei või väljasaatmisega lihtsalt oodata, kuni alaealine jõuab täisikka.
96.
Nagu ma juba teist eelotsuse küsimust käsitledes selgitasin (
58
), leian, et halduspraktika, mille kohaselt hoiab liikmesriik kõrvale kohustusest kontrollida, kas saatjata alaealine võetakse päritoluriigis kohaselt vastu, ning otsustab hoolimata tagasisaatmisotsuse tegemisest pigem sallida tema ebaseaduslikku riigis viibimist kuni alaealise täisikka jõudmiseni, toob kaasa ebaseaduslikkuse hämara ala tekkimise veel pikemaks ajaks. Selline lähenemine kahjustab minu meelest õiguskindlust ega ole kooskõlas direktiivi 2008/115 eesmärgiga, milleks on tagada, et migrandi riigis viibimise ebaseaduslikkus tuvastataks nii kiiresti kui võimalik haldusakti või kohtuotsusega kõnealuse direktiivi artikli 3 punkti 4 tähenduses ning et liikmesriigid võtaksid sellisel juhul nii kiiresti kui võimalik konkreetsed täitmismeetmed.
97.
Siinkohal leian, et võib siiski esineda asjaolusid, mis õigustavad tagasisaatmisotsuse kehtivuse peatamist või vähemalt selle täitmise edasilükkamist, pidades silmas, et direktiivi 2008/115 artikli 5 punkti a kohaselt peavad liikmesriigid selle direktiivi rakendamisel „[võtma] nõuetekohaselt arvesse [alaealise] parimaid huve“. Mulle näib aga, et tagasisaatmisotsuse kehtivuse peatamine või selle täitmise edasilükkamine on õigustatud üksnes siis, kui olukord naasmisriigis on muutunud pärast tagasisaatmisotsuse tegemist ning liikmesriik ei suuda enam tagada, et alaealine saadetakse tagasi tema perekonnaliikme või määratud eestkostja juurde või vastuvõtuasutusse vastavalt direktiivi 2008/115 artikli 10 lõikele 2. Käsitlen seda aspekti kolmanda küsimuse punkti b puudutavas analüüsis.
98.
Eeltoodut arvesse võttes leian, et liikmesriikidel ei ole lubatud teha saatjata alaealise suhtes tagasisaatmisotsust, teda seejärel välja saatmata.
2. Kolmanda küsimuse punkt b
99.
Kolmanda küsimuse punktiga b küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt, kas liikmesriik, kes ühtki konkreetset väljasaatmismeedet ei võta, on kohustatud tagasisaatmisotsuse kehtivuse peatama ja sellest tulenevalt lubama saatjata alaealisel, kes vabatahtlikult lahkumiskohustust ei täida, riigis viibida.
a) Üldnorm, mis nõuab, et liikmesriigid võtaksid kõik vajalikud meetmed tagasisaatmisotsuse täitmiseks
100.
Nagu juba märgitud, on direktiivi 2008/115 artikli 8 lõikes 1 üldnormina sätestatud, et „liikmesriigid võtavad kõik vajalikud meetmed tagasisaatmisotsuse täitmiseks“. Selle sätte sõnastus, nagu ka tõlgendus, mille Euroopa Kohus sellele andnud on ja millele käesolevas ettepanekus viidatud on, on sedavõrd selged, et ei jäta minu meelest mingisugust mõistlikku kahtlust. Nõnda vaadates on mõeldamatu, et liikmesriikidele võiks olla lubatav jätta konkreetsed väljasaatmismeetmed võtmata, ilma et nad seejuures liidu õigusest tulenevaid kohustusi rikuksid.
101.
Selle kohta tuleb täielikkuse huvides märkida, et sellel, et mõni liikmesriik tema territooriumil ebaseaduslikult viibivaid kolmandate riikide kodanikke kohe välja ei saada, võib olla mitu põhjust, eelkõige raskused väljasaatmismenetlusega, näiteks vajaliku personali puudumine, varjupaigataotlejate või päritoluriikide koostöö puudumine isikusamasuse tuvastamisel, reisidokumentide hankimisel (
59
), kohaste vastuvõtutingimuste tuvastamisel ning kaugetes maades uurimisega kaasnevad raskused. On seega ilmne, et mõni nimetatud asjaoludest ei ole liikmesriikide kontrolli all. Seetõttu ei saa minu meelest põhjendatult eeldada, et igasugune viivitus tagasisaatmisotsuse täitmisel on tingimata tingitud liikmesriigi passiivsusest.
102.
Nagu ka komisjon oma kirjalikus seisukohas õigesti märgib, on liidu õiguses – lähtudes konkreetsest juhtumist – erandina ette nähtud väljasaatmise alternatiivid, mida selgitan järgmiseks. Nende alternatiivide eeliseks on õiguskindluse suurendamine ja saatjata alaealisele väljavaadete andmine, mistõttu eristuvad need liidu õigusega kooskõla seisukohast märkimisväärselt käesolevas ettepanekus analüüsitud halduspraktikast.
b) Kohustus peatada tagasisaatmisotsuse kehtivus, kui päritoluriigis ei ole kohast vastuvõttu
103.
Tulenevalt direktiivi 2008/115 artikli 10 lõikest 2 koosmõjus selle direktiivi artikli 5 punktiga a ja harta artikliga 24 on liikmesriigid kohustatud tagasisaatmisotsuse kehtivuse peatama, kui päritoluriigis kohast vastuvõttu ei ole. Nagu esimest küsimust puudutavas analüüsis leitud, on lapse parimate huvidega vajalik arvestada menetluse igas asjasse puutuvas etapis (
60
). Nagu ma juba märkisin, tuleneb liiati Euroopa Kohtu praktikast selgelt, et lapse parimate huvidega seotud kaalutlused võivad viia selleni, et mõnikord peavad liikmesriigi asutused tagasisaatmisotsuse „tegemata jätma“ (
61
). Minu arvates kehtib see järeldus veelgi rohkem täitmismeetmete üle otsustamise kohta, võttes arvesse, et väljasaatmine, mis on direktiivi 2008/115 artikli 3 punktis 5 määratletud kui füüsiline transport liikmesriigist välja, on selle õigusaktiga reguleeritud menetluse viimane etapp.
104.
On ilmne, et liikmesriikide võimalused mõjutada välja saadetud isiku olukorda siis, kui ta viibib juba oma päritoluriigis, on väga piiratud. Ei saa välistada, et tagasisaatmismenetlus päädib peaaegu pöördumatu olukorraga, näiteks kui pädevad asutused kaotavad isikuga kontakti. Seega on väljasaatmise etapis lapse põhiõiguste rikkumise oht suurem, eelkõige siis, kui tegu on haavatava isikuga. Seejuures näib mulle, et liidu seadusandja on sellest ohust suurepäraselt teadlik, pidades silmas, et direktiivi 2008/115 artikli 10 lõikes 2 sätestatud kohustus on sõnastatud nii, et seal viidatakse vältimatule tingimusele (enne […] väljasaatmist; veenduvad, et […] saadetakse), mille pädevad asutused peavad täitma enne, kui nad saavad selle menetluse viimase etapi juurde asuda. Teisisõnu tuleb seda, kui see tingimus täidetud ei ole, käsitada õiguslikus mõttes väljasaatmist takistava asjaoluna. Sellest järeldub, et kuni liikmesriigi asutustel ei ole kindlust selles, et naasmisriigis on kohased tingimused täidetud, on neil tagasisaatmisotsuse täitmisele pööramine keelatud. Mulle näib, et sellise õigusliku võimatuse korral oleks liikmesriikide asutuste jaoks kõige arukam tagasisaatmisotsuse kehtivus peatada.
c) Võimalus anda sõltumatu elamisluba või muu viibimisalus
105.
Direktiivi 2008/115 artikli 6 lõige 4 lubab väljastada nende territooriumil ebaseaduslikult viibivale kolmanda riigi kodanikule kaastundlikel, humanitaar- või muudel põhjustel sõltumatu elamisloa või muu loa riigis viibida. Selle sätte kohaselt kaasneb sellise elamisloa andmisega see, et tagasisaatmisotsust ei tehta. Kui tagasisaatmisotsus on juba tehtud, siis see tühistatakse või peatatakse selle kehtivus elamisloa või mõne muu riigis viibimist lubava loa kehtivusajaks. Tuleb märkida, et see säte viitab liikmesriikidele jäetud võimalusele, ent ei pane neile ühtki kohustust (
62
).
106.
Kuivõrd direktiivi 2008/115 artikli 6 lõige 1 paneb liikmesriigile kohustuse valida isikule elamisloa või muu riigis viibimise loa andmise või tagasisaatmismenetluse läbiviimise vahel, oleks kohane – nagu soovitatakse ka komisjoni välja töötatud tagasisaatmise käsiraamatus (
63
) – kehtestada saatjata alaealise staatust puudutavad selged normid, mis võimaldaksid kas tagasisaatmisotsuse tegemist ja selle täitmisele pööramist või siis liikmesriigi elamisloa andmist vastavalt liikmesriigi õigusnormidele. Liikmesriigid peaksid tagama, et oleks ette nähtud menetlused, mida kohaldatakse staatuse kindlaksmääramiseks nende saatjata alaealiste puhul, keda tagasi ei saadeta. Selline lähenemine vähendaks hämaraid alasid ja suurendaks õiguskindlust kõigi asjasse puutuvate isikute jaoks. Pealegi kujutab pakutud lähenemine endast jätkusuutlikku lahendust, mille eesmärk on pakkuda alaealistele pikemaks ajaks teatud normaalsust ja stabiilsust.
107.
Eespool esitatud analüüsist tuleneb, et liikmesriigid peavad tagasisaatmisotsuse täitmise peatama, kui päritoluriigis kohast vastuvõttu ei ole. Nad võivad anda nende territooriumil ebaseaduslikult viibivale kolmanda riigi kodanikule kaastundlikel, humanitaar- või muudel põhjustel sõltumatu elamisloa või muu loa riigis viibida.
108.
Eeltoodud kaalutlusi silmas pidades teen ettepaneku vastata kolmandale eelotsuse küsimusele, et direktiivi 2008/115 artikli 8 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et saatjata alaealise suhtes tagasisaatmisotsuse teinud liikmesriik peab pärast vabatahtliku lahkumise tähtaja lõppemist võtma kõik selle otsuse täitmiseks vajalikud väljasaatmismeetmed ega või lihtsalt jääda ootama, kuni saatjata alaealine jõuab täisikka. Liikmesriigi poolt tagasisaatmisotsuse kehtivuse peatamine või selle täitmise edasilükkamine on põhjendatud, kui olukord naasmisriigis on muutunud pärast tagasisaatmisotsuse tegemist ning liikmesriik ei saa enam tagada, et alaealine saadetakse tagasi tema perekonnaliikme või määratud eestkostja juurde või vastuvõtuasutusse vastavalt direktiivi 2008/115 artikli 10 lõikele 2. Direktiivi 2008/115 artikli 6 lõike 4 kohaselt võivad liikmesriigid anda nende territooriumil ebaseaduslikult viibivale kolmanda riigi kodanikule kaastundlikel, humanitaar- või muudel põhjustel sõltumatu elamisloa või muu loa riigis viibida.
VI. Ettepanek
109.
Eeltoodud kaalutlusi silmas pidades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s‑Hertogenboschi (Haagi esimese astme kohus, ’s‑Hertogenboschi kohtumaja, Madalmaad) esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel artikli 10 lõiget 2 tuleb koosmõjus selle direktiivi artikli 5 punktiga a ning lähtudes Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklist 24 tõlgendada nii, et enne saatjata alaealisele tagasipöördumiskohustuse panemist peavad liikmesriigi asutused veenduma, et naasmisriigis on kohased tingimused asjaomase saatjata alaealise vastuvõtmiseks.
2.
Direktiivi 2008/115 artikli 6 lõiget 1 tuleb põhiõiguste harta artiklist 21 lähtudes tõlgendada nii, et see ei luba liikmesriikidel eristada saatjata alaealisi nende vanuse alusel selleks, et anda neile luba oma territooriumil viibimiseks, kui on tuvastatud, et see alaealine ei saa nõuda ei pagulasseisundit ega täiendavat kaitset.
3.
Direktiivi 2008/115 artikli 8 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et saatjata alaealise suhtes tagasisaatmisotsuse teinud liikmesriik peab pärast vabatahtliku lahkumise tähtaja lõppemist võtma kõik selle otsuse täitmiseks vajalikud väljasaatmismeetmed ega või lihtsalt jääda ootama, kuni saatjata alaealine jõuab täisikka. Liikmesriigi poolt tagasisaatmisotsuse peatamine või selle täitmise edasilükkamine on põhjendatud ainult siis, kui olukord naasmisriigis on muutunud pärast tagasisaatmisotsuse tegemist ning liikmesriik ei saa enam tagada, et alaealine saadetakse tagasi tema perekonnaliikme või määratud eestkostja juurde või vastuvõtuasutusse vastavalt direktiivi 2008/115 artikli 10 lõikele 2. Selle direktiivi artikli 6 lõike 4 kohaselt võivad liikmesriigid anda nende territooriumil ebaseaduslikult viibivale kolmanda riigi kodanikule kaastundlikel, humanitaar- või muudel põhjustel sõltumatu elamisloa või muu loa riigis viibida.
(
1
)	Algkeel: prantsuse.
(
2
)	ELT 2008, L 348, lk 98.
(
3
)	ELT 2011, L 337, lk 9.
(
4
)	ELT 2013, L 180, lk 96.
(
5
)	Vt „Unaccompanied Minors in the Migration Process“, Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Amet (Frontex), Varssavi, 2010, lk 3, ja „VEGA Handbook: Children at aiports“, Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Amet (Frontex), Varssavi, 2017, lk 7.
(
6
)	Vt „Returning unaccompanied children: fundamental rights considerations“, Euroopa Liidu Põhiõiguste Amet
(FRA), 2019, lk 3.
(
7
)	Vt „Guidance on reception conditions for unaccompanied children: operational standards and indicators“, Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet (EASO), 2018, lk 7.
(
8
)	Lühiülevaatena asjasse puutuvate õigusaktide kohta vt Requejo Isidro, M., „The protection of unaccompanied minors asylum-seekers: between competent state and responsible state“, nr 2, oktoober 2017, lk 485 jj.
(
9
)	See tähendab Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet (EASO), Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Amet (Frontex) ja Euroopa Liidu Põhiõiguste Amet (FRA).
(
10
)	26. septembri 2018. aasta kohtuotsus Baumgartner (C‑513/17, EU:C:2018:772, punkt 23) ja 20. detsembri 2017. aasta kohtuotsus Vaditrans (C‑102/16, EU:C:2017:1012, punkt 20).
(
11
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 46.
(
12
)	Kohtujuristi kursiiv. Vt ka 5. juuni 2014. aasta kohtuotsus Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punkt 38) ja 28. aprilli 2011. aasta kohtuotsus El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punkt 31).
(
13
)	Kohtujuristi kursiiv.
(
14
)	Vt „Returning unaccompanied children: fundamental rights considerations“, op. cit., lk 7 ja 23, kust tuleneb, et artikli 10 lõiget 2 tuleb tõlgendada kooskõlas direktiivi 2008/115 artikliga 5 ja põhjendusega 22 selles tähenduses, et pädevad asutused peavad kogu tagasisaatmismenetluse vältel eelkõige tähelepanu pöörama lapse parimatele huvidele. Euroopa Liidu Põhiõiguste Ameti hinnangul tuleb sellest üldpõhimõttest juhinduda kõigi saatjata alaealise väljasaatmisele suunatud tegevuste puhul.
(
15
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 68.
(
16
)	Lemke, S., Europäisches Unionsrecht (von der Groeben, Schwarze, Hatje), 7. trükk, Baden-Baden 2015, artikkel 24, punkt 11, lk 664, kus leitakse, et harta artikli 24 lõikes 1 nimetatud põhiõigust rikutakse, kui asutused, kellel see kohustus on, ei tegutse aktiivselt ega paku kaitset ja hoolitsust sel määral, mil see on lapse heaoluks vajalik.
(
17
)	Vastu võetud ÜRO peaassamblee poolt 20. novembril 1989. aastal (United Nations Treaty Series, köide 1577, lk 43).
(
18
)	Kohtujuristi kursiiv.
(
19
)	Kohtujuristi kursiiv.
(
20
)	Nagu ma kohtuasjas Transportes Aéreos Portugueses (C‑74/19, EU:C:2020:135) tehtud ettepaneku punktis 35 märkisin, võib teatud normatiivseid paralleele rahvusvahelise õiguse ja liidu õiguse vahel mõista ühise õigusliku veendumuse väljendusena.
(
21
)	Kohtupraktika seisukohast laste õiguste kaitse olulisuse kohta üldiselt vt Euroopa Kohtu 14. veebruari 2008. aasta kohtuotsus Dynamic Medien (C‑244/06, EU:C:2008:85, punkt 39).
(
22
)	27. juuni 2006. aasta kohtuotsus parlament vs. nõukogu (C‑540/03, edaspidi „kohtuotsus parlament vs. nõukogu, EU:C:2006:429, punktid 10, 37 ja 57).
(
23
)	ELT 2003, L 251, lk 12; ELT eriväljaanne 19/06, lk 224.
(
24
)	Kohtujuristi kursiiv.
(
25
)	Dokumendis „Returning unaccompanied children: fundamental rights considerations“, op. cit., lk 23, samuti komisjoni 16. novembri 2017. aasta soovituses (EL) 2017/2338, millega võetakse kasutusele ühine tagasisaatmise käsiraamat, mida liikmesriikide pädevad asutused peavad kasutama tagasisaatmisega seotud ülesannete täitmisel (ELT 2017, L 339, lk 83, edaspidi „tagasisaatmise käsiraamat“), soovitatakse eelistada tagasisaatmist perekonnaliikmete juurde, välja arvatud juhul, kui see ilmselgelt ei ole lapse parimates huvides.
(
26
)	Kohtuotsus parlament vs. nõukogu (punkt 69); perekonna taasühinemise olulisuse kohta lapse heaolu seisukohast vt kohtujurist Hogani ettepanek kohtuasjas B. M. M. ja B. S. (Perekonna taasühinemine – alaealine laps) (C‑133/19, EU:C:2020:222, punktid 1, 2, 43).
(
27
)	Kohtuotsus parlament vs. nõukogu (punktid 52 jj, ning seal viidatud kohtupraktika).
(
28
)	EIK 12. oktoobri 2006. aasta kohtuotsus Mubilanzila Mayeka ja Kaniki Mitunga vs. Belgia, CE:ECHR:2006:0126DEC001317803.
(
29
)	Kohtuotsus parlament vs. nõukogu (punkt 58).
(
30
)	11. detsembri 2014. aasta kohtuotsus Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431).
(
31
)	11. detsembri 2014. aasta kohtuotsus Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, punkt 68). Kohtujuristi kursiiv.
(
32
)	11. detsembri 2014. aasta kohtuotsus Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, punkt 48).
(
33
)	11. detsembri 2014. aasta kohtuotsus Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, punkt 49). Kohtujuristi kursiiv.
(
34
)	11. detsembri 2014. aasta kohtuotsus Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, punkt 50). Kohtujuristi kursiiv.
(
35
)	11. detsembri 2014. aasta kohtuotsus Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, punkt 55). Kohtujuristi kursiiv.
(
36
)	Lapse parimad huvid määratakse kindlaks mitut valdkonda hõlmaval lähenemisel rajaneva üksikjuhtumipõhise hindamise käigus, kuhu on kaasatud alaealisele määratud eestkostja või pädev lastekaitseasutus. Rahvusvahelised organid nagu ÜRO Pagulasamet, ÜRO Lapse Õiguste Komitee ja ÜRO Lastefond on vastu võtnud tõlgendus- ja tegutsemisjuhiseid. Hea ülevaate kriteeriumidest, mida liikmesriigi asutused sellisel hindamisel arvesse võtma peavad, annavad mitmed Euroopa ametite avaldatud ja käesolevas ettepanekus viidatud dokumendid.
(
37
)	Vt tagasisaatmise käsiraamat, lk 121 ja 122.
(
38
)	See tõlgendus on liiati kooskõlas Euroopa Liidu Põhiõiguste Ameti soovitusega hinnata alaealise parimaid huve regulaarselt konkreetse juhtumi arengutest lähtudes (vt „Returning unaccompanied children: fundamental rights considerations“, op. cit., lk 12).
(
39
)	19. juuni 2018. aasta kohtuotsus Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465).
(
40
)	19. juuni 2018. aasta kohtuotsus Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, punkt 64). Kohtujuristi kursiiv.
(
41
)	7. augusti 2018. aasta kohtuotsus Bichat jt (C‑61/17, C‑62/17 ja C‑72/17, EU:C:2018:653, punkt 29) ja 11. aprilli 2019. aasta kohtuotsus Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, punkt 36).
(
42
)	Kohtujuristi kursiiv.
(
43
)	19. jaanuari 2010. aasta kohtuotsus Kücükdeveci (C‑555/07, EU:C:2010:21, punkt 22).
(
44
)	Nagu märgib Lamont, R., „Article 24 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union“, teoses The UE Charter of Fundamental Rights, Oxford, 2014, lk 672, artikkel 24, punkt 24.23, sisaldab harta lisaks artiklis 24 sätestatud lapse õigustele ka artiklis 21 sätestatud vanuse alusel diskrimineerimise keeldu, mis selle autori arvates tähendab seda, et igasugune alaealiste (üldine) diskrimineerimine on keelatud. Minu arvates ei välista see tõdemus seda, et mingisugusesse vanuse alusel kindlaks määratavasse spetsiifilisse kategooriasse kuuluvad alaealised (ehk 15-aastased ja vanemad) saavad sellele keelule tuginedes vaidlustada (liidu õiguse rakendamiseks kehtestatud) liikmesriigi sätte õiguspärasust, kui selle sätte tagajärjeks on – nagu käesoleval juhul – see, et sellesse kategooriasse kuuluvaid alaealisi koheldakse sisuliselt täisealistena, kuna nad on ilma jäetud kaitsest, mis on tagatud harta artikliga 24 ja mida on täpsustatud direktiivi 2008/115 artikli 10 lõikes 2 koosmõjus selle direktiivi artikli 5 punktiga a.
(
45
)	Kohtujuristi kursiiv.
(
46
)	23. aprilli 2015. aasta kohtuotsus Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, punkt 30).
(
47
)	23. aprilli 2015. aasta kohtuotsus Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, punkt 31) ja 28. aprilli 2011. aasta kohtuotsus El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punkt 35). Kohtujuristi kursiiv.
(
48
)	23. aprilli 2015. aasta kohtuotsus Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, punkt 32). Kohtujuristi kursiiv.
(
49
)	ELT 2013, L 180, lk 60.
(
50
)	Vt 19. juuni 2018. aasta kohtuotsus Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, punkt 41).
(
51
)	23. aprilli 2015. aasta kohtuotsus Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, punkt 33). Kohtujuristi kursiiv.
(
52
)	23. aprilli 2015. aasta kohtuotsus Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, punkt 34).
(
53
)	16. jaanuari 2018. aasta kohtuotsus E (C 240/17, EU:C:2018:8, punkt 50).
(
54
)	Saab siiski väita, et on teatud legitiimseid põhjuseid lapse suhtes sunnimeetmeid mitte kasutada. Sel põhjusel on mõni liikmesriik saatjata alaealise sundkorras tagasisaatmise keelanud (vt selle kohta Dumas, P., „L’accès des mineurs non accompagnés à la protection dans les États membres de l’Union européenne“, Revue trimestrielle de droit européen, 2013, nr 1, lk 35 jj).
(
55
)	28. aprilli 2011. aasta kohtuotsus El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punktid 38 ja 57).
(
56
)	23. aprilli 2015. aasta kohtuotsus Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, punkt 39); 6. detsembri 2011. aasta kohtuotsus Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, punkt 32) ja 28. aprilli 2011. aasta kohtuotsus El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punkt 39).
(
57
)	23. aprilli 2015. aasta kohtuotsus Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, punkt 40); 6. detsembri 2012. aasta kohtuotsus Sagor (C‑430/11, EU:C:2012:777, punkt 35) ja 28. aprilli 2011. aasta kohtuotsus El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punkt 59).
(
58
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 83 jj.
(
59
)	Vt „European Centre for Returns in brief“, Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Amet (Frontex), Varssavi, 2019, lk 2 ja 5, kust ilmneb, et tagasisaatmismenetluste tõhusus sõltub suurel määral koostööst migrantide päritoluriikidega tagasisaatmisotsuse saanud isikute tuvastamisel, reisidokumentide väljastamisel ning nende riiki tagasi lubamisel. Sellega seoses teevad naasmisriikidega koostööd liikmesriigid, komisjon ja Frontex.
(
60
)	Vt käesoleva ettepaneku punktid 63 ja 69.
(
61
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 67.
(
62
)	Vt 5. juuni 2014. aasta kohtuotsus Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punkt 88).
(
63
)	Vt tagasisaatmise käsiraamat, lk 121.