ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
16 octobre 2025 (*)
« Manquement d’État – Accès au marché international des services de transport par autocars et autobus – Règlement (CE) no 1073/2009 – Article 2, points 4 et 7, et article 15, sous b) – Transports de cabotage par autocars et autobus dans le cadre de services occasionnels – Mesures nationales d’application introduisant une période maximale de sept jours consécutifs au cours d’un même mois calendaire – Marge d’appréciation – Proportionnalité »
Dans l’affaire C‑482/23,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 26 juillet 2023,
Commission européenne, représentée par MM. P. Messina et C. Vang, en qualité d’agents,
partie requérante,
soutenue par :
Autorité de surveillance AELE, représentée par Mme M. Brathovde, M. K. Isaksen, Mmes M.-M. Joséphidès et I. O. Vilhjálmsdóttir, en qualité d’agents,
partie intervenante,
contre
Royaume de Danemark, représenté initialement par Mmes D. Elkan, J. F. Kronborg et C. Maertens, en qualité d’agents, puis par Mmes D. Elkan et C. Maertens, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenu par :
Islande, représentée par Mme V. B. Eggertsdóttir, M. H. Jónsson, Mmes I. Óskarsdóttir et N. G. Sigurðardóttir, en qualité d’agents,
Royaume de Norvège, représenté par M. T. Aalia et Mme E. Eikeland, en qualité d’agents,
parties intervenantes,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de Mme K. Jürimäe, présidente de chambre, M. K. Lenaerts, président de la Cour, faisant fonction de juge de la deuxième chambre, MM. F. Schalin, M. Gavalec et Z. Csehi (rapporteur), juges,
avocat général : M. A. Rantos,
greffier : Mme C. Strömholm, administratrice,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 5 décembre 2024,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 6 mars 2025,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en n’autorisant pas les transports de cabotage par autocars et autobus dans le cadre de services occasionnels à moins que les transports ne soient effectués dans un délai de sept jours consécutifs au cours d’un même mois calendaire, le Royaume de Danemark a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 15, sous b), du règlement (CE) no 1073/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 21 octobre 2009, établissant des règles communes pour l’accès au marché international des services de transport par autocars et autobus, et modifiant le règlement (CE) no 561/2006 (JO 2009, L 300, p. 88).
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
Le règlement (CE) no 1072/2009
2        L’article 2 du règlement (CE) no 1072/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 21 octobre 2009, établissant des règles communes pour l’accès au marché du transport international de marchandises par route (JO 2009, L 300, p. 72), intitulé « Définitions », dispose :
« Aux fins du présent règlement, on entend par :
[...]
6)      “transports de cabotage”, des transports nationaux pour compte d’autrui assurés à titre temporaire dans un État membre d’accueil, dans le respect du présent règlement ;
[...] »
3        L’article 8 de ce règlement, intitulé « Principe général », prévoit :
« 1.      Tout transporteur de marchandises par route pour compte d’autrui qui est titulaire d’une licence communautaire et dont le conducteur, s’il est ressortissant d’un pays tiers, est muni d’une attestation de conducteur, est admis, aux conditions fixées par le présent chapitre, à effectuer des transports de cabotage.
2.      Une fois que les marchandises transportées au cours d’un transport international à destination de l’État membre d’accueil ont été livrées, les transporteurs visés au paragraphe 1 sont autorisés à effectuer, avec le même véhicule, ou, s’il s’agit d’un ensemble de véhicules couplés, avec le véhicule à moteur de ce même véhicule jusqu’à trois transports de cabotage consécutifs à un transport international en provenance d’un autre État membre ou d’un pays tiers à destination de l’État membre d’accueil. Le dernier déchargement au cours d’un transport de cabotage avant de quitter l’État membre d’accueil a lieu dans un délai de sept jours à partir du dernier déchargement effectué dans l’État membre d’accueil au cours de l’opération de transport international à destination de celui-ci.
Dans le délai visé au premier alinéa, les transporteurs peuvent effectuer une partie ou l’ensemble des transports de cabotage autorisés en vertu dudit alinéa dans tout État membre, à condition qu’ils soient limités à un transport de cabotage par État membre dans les trois jours suivant l’entrée à vide sur le territoire de cet État membre.
[...] »
Le règlement no 1073/2009
4        Les considérants 3, 4 et 10 du règlement no 1073/2009 énoncent :
« (3)      Pour offrir un cadre cohérent au transport international de passagers par autocars et autobus dans l’ensemble de la Communauté, il convient que le présent règlement s’applique à tous les transports internationaux effectués sur le territoire communautaire. [...]
(4)      La libre prestation des services constitue un principe fondamental de la politique commune des transports et elle exige que l’accès aux marchés des transports internationaux soit garanti aux transporteurs de tous les États membres, sans discrimination en raison de la nationalité ou du lieu d’établissement.
[...]
(10)      Les transporteurs non-résidents devraient être autorisés à prester des services de transports nationaux de voyageurs par route, mais en tenant compte des caractéristiques spéciales de chaque modalité de service. L’exécution de ces transports de cabotage devrait être soumise aux dispositions des actes communautaires tels que le règlement (CE) no 561/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 relatif à l’harmonisation de certaines dispositions de la législation sociale dans le domaine des transports par route (JO 2006, L 102, p. 1) et aux dispositions législatives nationales en vigueur dans certains domaines dans l’État membre d’accueil. »
5        L’article 1er
du règlement no 1073/2009, intitulé « Champ d’application », dispose, à son paragraphe 4 :
« Le présent règlement s’applique au transport national de voyageurs par route pour compte d’autrui assuré à titre temporaire par un transporteur non résident conformément aux dispositions du chapitre V. »
6        L’article 2 de ce règlement, intitulé « Définitions », prévoit :
« Aux fins du présent règlement, on entend par :
[...]
4.      “services occasionnels”, les services qui ne répondent pas à la définition des services réguliers, y compris les services réguliers spécialisés, et qui ont pour principale caractéristique de transporter des groupes constitués à l’initiative d’un donneur d’ordre ou du transporteur lui-même ;
[...]
7.      “transports de cabotage” :
–        soit les transports nationaux de voyageurs par route pour compte d’autrui assurés à titre temporaire par un transporteur dans un État membre d’accueil,
–        soit la prise en charge et la dépose de voyageurs dans un même État membre au cours d’un service régulier international, dans le respect des dispositions du présent règlement, pour autant que ladite prise en charge et dépose ne constitue pas l’objet principal de ce service ;
[...] »
7        Le chapitre V dudit règlement, intitulé « Cabotage », contient les articles 14 et 15 de celui-ci.
8        L’article 14 du même règlement, intitulé « Principe général », se lit comme suit :
« Tout transporteur de voyageurs par route pour compte d’autrui, titulaire d’une licence communautaire, est admis, selon les conditions fixées par le présent chapitre et sans discrimination en raison de sa nationalité ou de son lieu d’établissement, à effectuer les transports de cabotage décrits à l’article 15. »
9        Aux termes de l’article 15 du règlement, no 1073/2009 intitulé « Transports de cabotage autorisés » :
« Les transports de cabotage sont admis pour les services suivants :
[...]
b)      les services occasionnels ;
[...] »
Le droit danois
10      Depuis le 1er novembre 2019, le Royaume de Danemark applique une pratique administrative en vertu de laquelle les autorités danoises interprètent les termes « à titre temporaire », utilisés dans la définition de la notion de « transports de cabotage » figurant à l’article 2, point 7, du règlement no 1073/2009, comme ne pouvant désigner une période supérieure à « sept jours consécutifs au cours d’un même mois calendaire » (ci-après la « pratique administrative litigieuse »). Cette pratique est décrite dans un communiqué de presse du ministère des transports en date du 11 octobre 2019, intitulé « Danmark strammer fortolkningen af EU’s regler om cabotage for busser » (« Le Danemark resserre l’interprétation des règles de l’Union en matière de cabotage par autobus et autocars »).
La procédure précontentieuse
11      Selon la Commission, la pratique administrative litigieuse qui consiste à limiter, pour un transporteur non-résident, les transports de cabotage par autobus ou autocar sur le territoire danois à une période de sept jours consécutifs au cours d’un même mois calendaire n’est pas conforme à l’objectif poursuivi par le règlement no 1073/2009 et méconnaît le principe de proportionnalité.
12      À la suite de contacts avec le gouvernement danois, la Commission a, le 9 juin 2021, adressé au Royaume de Danemark une lettre de mise en demeure dans laquelle elle a exposé que, en appliquant la pratique administrative litigieuse, cet État membre manquait aux obligations lui incombant en vertu de l’article 15, sous b), du règlement no 1073/2009.
13      Le Royaume de Danemark a répondu à la lettre de mise en demeure le 2 août 2021, en exposant que cette pratique est conforme au règlement no 1073/2009. À cet égard, tout d’abord, il n’existerait pas d’interprétation commune des règles de cabotage pour le transport de passagers. Ensuite, ladite pratique serait conforme à l’objectif de ce règlement ainsi qu’à l’expression « à titre temporaire » figurant dans le règlement no 1072/2009. Enfin, la même pratique serait proportionnée.
14      Le 19 mai 2022, la Commission a adressé au Royaume de Danemark un avis motivé, auquel cet État membre a répondu en date du 1er juillet 2022. Dans cette réponse, ledit État membre a maintenu que la pratique administrative litigieuse est conforme au règlement no 1073/2009.
15      Considérant que la réponse du Royaume de Danemark n’était pas satisfaisante, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Sur le recours
Argumentation des parties
16      La Commission, soutenue par l’Autorité de surveillance AELE, rappelle que le règlement no 1073/2009 établit les modalités d’application du principe, consacré par le droit primaire, de libre prestation des services dans le secteur des transports de voyageurs par autocars et autobus.
17      Conformément aux dispositions de ce règlement, les transporteurs de l’Union européenne seraient libres de fournir des services occasionnels de transport de voyageurs par route à titre temporaire dans les États membres autres que leur État membre d’établissement, à la seule condition qu’ils soient titulaires d’une licence communautaire.
18      Or, la pratique administrative litigieuse impliquerait l’interdiction pour un transporteur non-résident d’effectuer deux transports de cabotage par autocars et autobus au Danemark au cours d’un même mois calendaire si ces transports ont lieu à plus d’une semaine d’intervalle. Ainsi, un transporteur qui assurerait un transport de cabotage au Danemark le premier jour d’un mois, puis de nouveau le 20 du même mois, commettrait, selon cette pratique, une infraction au règlement no 1073/2009, même si ces transports étaient les seuls transports effectués par ce transporteur au Danemark.
19      La Commission souligne que, en ce qu’il régit les conditions de la libre prestation des services de transports internationaux de voyageurs par autocars et autobus, le règlement no 1073/2009, et, plus particulièrement, l’expression « à titre temporaire » figurant à son article 2, point 7, doit être interprété à la lumière des dispositions pertinentes du traité FUE relatives à la libre prestation des services, telles qu’interprétées par la Cour.
20      Se référant notamment à la jurisprudence issue des arrêts du 30 novembre 1995, Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411, point 27), et du 11 décembre 2003, Schnitzer (C‑215/01, EU:C:2003:662, points 31 et 32), elle estime que ni la durée, ni la fréquence, ni la périodicité, ni la continuité d’une activité ne peuvent être utilisées comme seul critère pour établir si cette activité relève des dispositions du traité FUE relatives à la libre prestation des services et des règles régissant le cabotage figurant dans le règlement no 1073/2009. Il s’ensuivrait qu’une limitation automatique des transports de cabotage à une période prédéterminée, telle que celle en cause dans la pratique administrative litigieuse, est contraire à ce règlement.
21      En effet, le libellé dudit règlement, selon lequel les transporteurs ont le droit d’effectuer des transports de voyageurs par autocars et autobus « à titre temporaire » dans un État membre d’accueil impliquerait qu’il convient d’apprécier au cas par cas si l’activité du transporteur concerné a eu lieu à titre temporaire. Une règle telle que celle instaurée par la pratique administrative litigieuse ne saurait donc se substituer à la marge d’appréciation qui découlerait nécessairement d’une telle appréciation casuistique.
22      La Commission ajoute que le règlement no 1073/2009 n’autorise pas expressément les États membres à adopter des mesures d’application en ce qui concerne les transports de cabotage occasionnels. Par ailleurs, si, certes, nonobstant leur applicabilité directe dans les ordres juridiques nationaux, certaines dispositions d’un règlement peuvent nécessiter, pour leur mise en œuvre, l’adoption de mesures d’application par les États membres, cette pratique ne remplirait pas, en l’espèce, les conditions devant être satisfaites à cet égard, telles qu’elles résulteraient de la jurisprudence, en particulier de l’arrêt du 21 décembre 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, point 41).
23      En effet, premièrement, la pratique administrative litigieuse ne se limiterait pas à préciser la marge d’appréciation conférée aux États membres, mais restreindrait excessivement le droit des transporteurs à effectuer des transports de cabotage par autocars et autobus au Danemark. Deuxièmement, cette pratique serait contraire à l’objectif du règlement no 1073/2009, consistant à libéraliser l’exécution de certains types de transports de voyageurs par route et à fixer les conditions dans lesquelles les transporteurs non-résidents sont autorisés à effectuer des transports nationaux de voyageurs dans un État membre dans le cadre de la politique commune des transports de l’Union. En particulier, la Commission souligne que, l’article 2, point 7, de ce règlement ne prévoyant comme restriction aux transports de cabotage que le fait qu’ils soient effectués « à titre temporaire », le Royaume du Danemark, en instaurant un régime général tel qu’il ressort de la pratique administrative litigieuse, ne garantit pas la marge d’appréciation nécessaire à l’appréciation casuistique susvisée. Troisièmement, ladite pratique serait disproportionnée.
24      En réponse à ces arguments, le Royaume de Danemark, soutenu par le Royaume de Norvège, fait observer, tout d’abord, que la pratique administrative litigieuse a été introduite pour répondre aux difficultés, constatées par les autorités danoises, de déterminer, dans des cas concrets, la légalité ou non du cabotage par autocars et autobus.
25      Ensuite, les États membres seraient en droit d’adopter des mesures d’application pour clarifier la portée de l’article 15, sous b), du règlement no 1073/2009. En effet, il ne serait pas possible, sur la base du libellé de ce règlement, de l’objectif poursuivi par celui-ci ou du contexte dans lequel s’inscrit ledit règlement, de déterminer ce que signifie exactement l’expression « à titre temporaire », visée à l’article 15, sous b), du même règlement, lu conjointement avec l’article 2, point 7, de celui-ci. Dans ces conditions, il serait loisible à ces États, conformément à la jurisprudence de la Cour, issue notamment des arrêts du 21 décembre 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863), ainsi que du 12 avril 2018, Commission/Danemark (C‑541/16, EU:C:2018:251), d’adopter des mesures d’application afin de clarifier la portée des dispositions concernées.
26      Or, en l’espèce, la pratique administrative litigieuse aurait précisément permis d’identifier les cas dans lesquels l’activité au Danemark d’une entreprise de transport étrangère est exercée « à titre temporaire ». Elle serait conforme à l’objectif du règlement no 1073/2009 qui consisterait à assurer la libre circulation des services dans le domaine des transports tout en veillant à ce que les transports de cabotage ne soient pas effectués de manière à constituer une activité permanente ou continue.
27      En ce qui concerne la circonstance que cette pratique se base sur une période constituée d’un nombre de jours, plutôt que sur un nombre de transports, le Royaume de Danemark fait valoir que le législateur de l’Union, pour préciser la portée des termes « à titre temporaire », figurant dans le règlement no 1072/2009, relatif au transport de cabotage de marchandises, a également introduit une règle comportant une référence à une période de sept jours. Or, le transport de cabotage de marchandises, d’une part, et le transport de cabotage par autocars et autobus, d’autre part, seraient fondés sur les mêmes principes.
28      Enfin, la pratique administrative litigieuse respecterait le principe de proportionnalité. Cette pratique constituerait une mesure permettant de garantir que le cabotage par autocars et autobus n’a pas lieu de manière continue et dans une mesure telle que, en réalité, l’entreprise non résidente ne quitte que très rarement, voire jamais, le territoire de l’État d’accueil, de sorte que l’activité perdrait son caractère temporaire.
29      Le Royaume de Norvège ajoute que la pratique administrative litigieuse est juridiquement claire, prévisible et facile à respecter. En outre, les termes, le contexte, l’objet et la genèse du règlement no 1073/2009 ne s’opposeraient pas à une interprétation permettant d’arrêter une période maximale fixe pour que les transports de cabotage puissent être considérés comme étant « temporaires ». Au contraire, l’absence de dispositions précises régissant la portée de la notion de « transport de cabotage » dans ce règlement laisserait aux États membres une marge d’appréciation pour adopter des mesures nationales d’application.
30      Le Royaume de Norvège soutient par ailleurs que, sans une définition claire des règles régissant l’étendue des transports de cabotage visés à l’article 2, point 7, et à l’article 15, sous b), dudit règlement, l’efficacité de ce dernier serait entravée en ce sens qu’il ne serait pas possible de contrôler et de faire respecter de manière cohérente et prévisible l’étendue des transports autorisés.
31      Au demeurant, s’agissant des termes « à titre temporaire » figurant à l’article 2, point 7, du même règlement, le Royaume de Norvège doute qu’ils doivent être interprétés à la lumière de la jurisprudence de la Cour relative au caractère temporaire des services au sens des articles 56 et 57 TFUE.
Appréciation de la Cour
32      Par son recours, la Commission reproche au Royaume de Danemark d’avoir manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 15, sous b), du règlement no 1073/2009 en n’autorisant pas les transports de cabotage par autocars et autobus dans le cadre de services occasionnels à moins que les transports ne soient effectués dans un délai de sept jours consécutifs au cours d’un même mois calendaire. En tout état de cause, la pratique administrative litigieuse ne serait pas conforme à l’objectif poursuivi par ce règlement et méconnaîtrait le principe de proportionnalité.
33      En vue de statuer sur le bien-fondé de ce recours, il convient, en premier lieu, de rappeler que, selon une jurisprudence constante, en vertu de l’article 288 TFUE et en raison même de la nature des règlements et de leur fonction dans le système des sources du droit de l’Union, les dispositions des règlements ont, en général, un effet immédiat dans les ordres juridiques nationaux, sans qu’il soit besoin, pour les autorités nationales, de prendre des mesures d’application. Néanmoins, certaines de ces dispositions peuvent nécessiter, pour leur mise en œuvre, l’adoption de mesures d’application par les États membres (voir, en ce sens, arrêts du 11 janvier 2001, Monte Arcosu, C‑403/98, EU:C:2001:6, point 26 ; du 12 avril 2018, Commission/Danemark, C‑541/16, EU:C:2018:251, point 27, et du 30 mai 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, point 40).
34      Dans la mesure où la mise en œuvre de certaines dispositions d’un règlement l’exige, les États membres peuvent adopter des mesures d’application de celui-ci s’ils n’entravent pas son applicabilité directe, s’ils ne dissimulent pas sa nature d’acte de droit de l’Union et s’ils précisent l’exercice de la marge d’appréciation qui leur est conférée par ledit règlement tout en restant dans les limites de ses dispositions (voir, en ce sens, arrêts du 21 décembre 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, point 41 ; du 12 avril 2018, Commission/Danemark, C‑541/16, EU:C:2018:251, point 28, et du 30 mai 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, point 41).
35      À cet égard, c’est en se référant aux dispositions pertinentes du règlement concerné, interprétées à la lumière des objectifs de celui-ci, qu’il convient de déterminer si celles-ci interdisent, imposent ou permettent aux États membres d’arrêter certaines mesures d’application et, notamment dans cette dernière hypothèse, si la mesure concernée s’inscrit dans le cadre de la marge d’appréciation reconnue à chaque État membre (voir, en ce sens, arrêts du 21 décembre 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, point 43 ; du 12 avril 2018, Commission/Danemark, C‑541/16, EU:C:2018:251, point 29, et du 30 mai 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, point 42).
36      En l’espèce, il y a lieu de relever que les dispositions pertinentes du règlement no 1073/2009, à savoir l’article 15, sous b), ainsi que l’article 2, points 4 et 7, de celui-ci, n’autorisent pas expressément les États membres à adopter des mesures nationales d’application en ce qui concerne le transport de cabotage.
37      Toutefois, à l’instar de ce que la Cour a jugé au regard de dispositions comparables relatives à la notion de cabotage dans le cadre des transports de marchandises figurant à l’article 2, point 6, et à l’article 8 du règlement no 1072/2009, il y a lieu de vérifier si les États membres disposent d’une marge d’appréciation pour adopter des mesures nationales d’application du règlement no 1073/2009 alors même que celui-ci ne les y habilite pas expressément (voir, par analogie, arrêt du 12 avril 2018, Commission/Danemark,
C‑541/16, EU:C:2018:251, point 34).
38      Il importe, en particulier, de vérifier, ainsi que le fait valoir le Royaume de Danemark, si la notion de « transport de cabotage », telle qu’autorisée par le règlement no 1073/2009, manque effectivement de précision, de sorte que l’adoption de mesures nationales d’application visant à préciser la portée de cette notion apparaît justifiée.
39      À cet égard, il convient de relever, d’une part, que l’article 2, point 7, de ce règlement définit la notion de « transport de cabotage », notamment, comme « des transports nationaux de voyageurs par route pour compte d’autrui assurés à titre temporaire par un transporteur dans un État membre d’accueil », sans cependant préciser d’aucune manière cette condition de temporalité.
40      D’autre part, l’article 15, sous b), dudit règlement prévoit que les transports de cabotage sont admis pour les « services occasionnels ». Toutefois, bien que la notion de « services occasionnels » soit définie à l’article 2, point 4, du même règlement force est de constater qu’aucune de ces dispositions ne délimite de façon précise, que ce soit en termes de durée ou de nombre, le caractère occasionnel des prestations autorisées.
41      Or, la circonstance qu’une disposition soit libellée en des termes généraux ou imprécis constitue un indice de la nécessité d’adopter des mesures nationales d’application (voir, en ce sens, arrêt du 12 avril 2018, Commission/Danemark, C‑541/16, EU:C:2018:251, point 39).
42      Par ailleurs, si l’objectif du règlement no 1073/2009 consiste, aux termes de son considérant 3, à offrir un cadre cohérent au transport international de passagers par autocars et autobus dans l’ensemble de l’Union, cet objectif n’est pas un obstacle à l’adoption, par un État membre, de certaines mesures d’application de ce règlement. En effet, en ce qui concerne, en particulier, le cabotage, le considérant 10 dudit règlement précise que, si les transporteurs non-résidents devraient être autorisés à prester des services de transports nationaux de voyageurs par route, il convient de tenir compte des caractéristiques spéciales de chaque modalité de service, l’exécution de ces transports de cabotage devant être soumise aux dispositions des actes de l’Union relatifs à l’harmonisation de certaines dispositions de la législation sociale dans le domaine des transports par route et aux dispositions législatives nationales en vigueur dans certains domaines dans l’État membre d’accueil.
43      Partant, il y a lieu de considérer qu’il est loisible aux États membres d’adopter des mesures nationales d’application du règlement no 1073/2009 et, plus particulièrement, de l’article 2, points 4 et 7, ainsi que de l’article 15, sous b), de ce règlement, afin de préciser la portée de la notion de « transport de cabotage », au sens dudit règlement.
44      En second lieu, il convient de rappeler que, lorsqu’ils adoptent des mesures d’application d’un règlement, les États membres sont tenus au respect du principe de proportionnalité, qui s’impose à leurs autorités législatives et réglementaires lorsqu’elles appliquent le droit de l’Union et exige que les moyens mis en œuvre par une disposition soient propres à réaliser l’objectif visé par la réglementation de l’Union en cause et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre (voir, en ce sens, arrêts du 21 décembre 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, points 50 à 52 ; du 12 avril 2018, Commission/Danemark, C‑541/16, EU:C:2018:251, point 50, et du 30 mai 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, point 43).
45      S’agissant, premièrement, du caractère approprié de la pratique administrative litigieuse à réaliser l’objectif visé par le règlement no 1073/2009, le Royaume de Danemark soutient que cette pratique est de nature à garantir la libre circulation des services dans le domaine des transports, tout en garantissant que les transports de cabotage ne soient pas effectués de manière à créer une activité permanente ou continue au sein de l’État membre d’accueil.
46      Il y a lieu de relever à cet égard que, certes, ainsi que l’énonce le considérant 4 du règlement no 1073/2009, la libre prestation des services constitue un principe fondamental de la politique commune des transports et exige que l’accès aux marchés des transports internationaux soit garanti aux transporteurs de tous les États membres, sans discrimination en raison de la nationalité ou du lieu d’établissement, conformément au principe général énoncé à l’article 14 de ce règlement.
47      Toutefois, il convient également de relever que tant l’article 1er, paragraphe 4, que l’article 2, point 7, du règlement no 1073/2009 mettent en exergue le caractère temporaire du cabotage. Le considérant 10 de ce règlement rappelle, par ailleurs, que c’est en tenant compte des caractéristiques spéciales de chaque modalité de service que les transporteurs non-résidents devraient être autorisés à prester des services de transports nationaux de voyageurs par route.
48      Or, ainsi que l’a fait observer M. l’avocat général aux points 44 et 45 de ses conclusions, en établissant une limite temporelle au transport de cabotage par autocars et autobus sur le territoire danois au cours d’une période d’un mois calendaire, la pratique administrative litigieuse évite que cette activité sorte du cadre d’une activité temporaire et devienne permanente et continue. Ainsi, elle est apte à garantir l’exigence de préserver le caractère temporaire du cabotage, tout comme la prévisibilité et le respect de cette exigence.
49      Il s’ensuit que la pratique administrative litigieuse est propre à réaliser l’objectif poursuivi par les dispositions du règlement no 1073/2009 relatives au cabotage.
50      S’agissant, deuxièmement, du point de savoir si la pratique administrative litigieuse ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif, il importe de relever que cette pratique limite les transports de cabotage par autocars et autobus à une période de sept jours consécutifs au cours d’un même mois calendaire.
51      Il s’ensuit que, si ladite pratique a pour conséquence que le transporteur concerné doive observer une période de carence, dont la durée varie selon le moment du mois calendaire où ces transports de cabotage sont effectués, elle n’a pas pour objet d’interdire la réalisation d’autres opérations de transport par autocars et autobus, telles que des opérations de transport international soit vers l’État membre d’établissement, soit vers d’autres États membres, suivies, le cas échéant, de transports de cabotage par autocars et autobus dans ces autres États membres. Les transporteurs peuvent donc, durant cette période de carence, continuer à effectuer de telles opérations [voir, par analogie, arrêt du 4 octobre 2024, Lituanie e.a./Parlement et Conseil (Paquet mobilité), C‑541/20 à C‑555/20, EU:C:2024:818, points 832, 833 et 852].
52      Il convient dès lors de constater que la période de carence résultant de la pratique administrative litigieuse ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi par cette pratique, qui est de garantir que les transports de cabotage par autocars et autobus ne soient pas effectués de manière à créer une activité permanente ou continue dans un même État membre d’accueil.
53      À cet égard, la Commission affirme que cet objectif pourrait être atteint par des moyens moins contraignants que cette période de carence. Toutefois, il doit être constaté que la Commission n’explique pas en quoi consisteraient ces moyens.
54      Or, conformément à une jurisprudence constante de la Cour, dans le cadre d’une procédure en manquement, c’est à cette institution qu’il incombe d’établir l’existence du manquement allégué et d’apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle-ci de l’existence de ce manquement, sans que la Commission puisse se fonder sur une présomption quelconque [voir, en ce sens, arrêts du 25 mai 1982, Commission/Pays-Bas, 96/81, EU:C:1982:192, point 6, et du 21 décembre 2023, Commission/Danemark (Durée maximale de stationnement), C‑167/22, EU:C:2023:1020, point 47].
55      Par conséquent, il y a lieu de conclure que la pratique administrative litigieuse ne méconnaît pas le principe de proportionnalité.
56      Dans ces conditions, il convient de constater que la Commission est restée en défaut de démontrer que, en n’autorisant pas les transports de cabotage par autocars et autobus dans le cadre de services occasionnels à moins que les transports ne soient effectués dans un délai de sept jours consécutifs au cours d’un même mois calendaire, le Royaume de Danemark a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 15, sous b), du règlement no 1073/2009.
57      Par conséquent, le recours de la Commission doit être rejeté.
Sur les dépens
58      En vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s’il est conclu en ce sens. Le Royaume de Danemark ayant conclu à la condamnation de la Commission et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      La Commission européenne est condamnée aux dépens.
Signatures
*      Langue de procédure : le danois.