61997CC0179_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
A - Introduction
1 Le présent recours a trait à la question de savoir si des éléments d'un règlement d'exécution de la Commission sont contraires à un accord international conclu par la Communauté ou à un règlement de base du Conseil.
2 Le gouvernement espagnol reproche à la Commission la circonstance que fait défaut, dans l'article 4 bis, paragraphe 6, du règlement (CEE) n, 2868/88, inséré par le règlement (CE) n, 494/97 (1), la condition relative au consentement de l'État du pavillon, dans l'hypothèse où des inspecteurs d'autres parties contractantes souhaitent monter à bord aux fins d'un contrôle effectué dans le port et rester sur le navire pendant la durée du contrôle. Cette condition relative au consentement serait pourtant prévue, d'une part, dans un accord - obligatoire en droit international public et, partant, primant le droit communautaire - conclu entre la Communauté européenne et le Canada (2) (ci-après l'«accord») et, d'autre part, dans le règlement (CEE) n, 1956/88 du Conseil, modifié par le règlement (CE) n, 3067/95 (3). Le gouvernement espagnol invoque l'incompatibilité de l'élément attaqué du règlement n, 2868/88, au motif que la condition relative au consentement n'y figure pas, et, dans cette mesure, en demande l'annulation.
3 La Commission conteste dans un premier temps l'applicabilité de l'accord, ce dernier ayant été entre-temps, selon elle, «multilatéralisé», et, partant - en raison du fait que sa validité était limitée au moment de sa «multilatéralisation», ou au 31 décembre 1995 -, serait devenu inapplicable. Elle considère en outre que la disposition litigieuse restitue dans l'ensemble le contenu tant de l'accord que du règlement n, 1956/88, en sorte que le reproche formulé par le royaume d'Espagne ne serait pas fondé.
4 Le royaume d'Espagne conclut à ce qu'il plaise à la Cour:
- annuler l'article 4 bis, paragraphe 6, du règlement (CEE) n, 2868/88 de la Commission fixant certaines modalités d'application du programme d'inspection commune internationale adopté par l'Organisation des pêches de l'Atlantique du Nord-Ouest, tel que modifié par le règlement (CEE) n, 494/97 de la Commission, du 18 mars 1997;
-
condamner la Commission aux dépens.
5 La Commission conclut:
- au rejet du recours, et
- à la condamnation de la partie requérante aux dépens.
B - La législation applicable
6 L'annexe I de l'accord (4) signé le 20 avril 1995 et approuvé par la décision 95/586, relative à l'amélioration des mesures de contrôle de la pêche dans le cadre réglementé par l'OPANO, prévoit en son point II.9, sous a) à e) - après l'énumération de graves infractions possibles -, ce qui suit:
«...
ii) Lorsque la situation le justifie et dans les cas où il y est dûment autorisé, l'inspecteur de la partie contractante dont relève le navire en cause ordonne au navire de faire immédiatement route vers un port proche, choisi par le capitaine ... en vue d'une inspection approfondie effectuée sous l'autorité de l'État du pavillon et en présence d'un inspecteur de l'OPANO ressortissant à telle ou telle autre partie contractante désireuse d'y prendre part. ...
...
iv) Lorsqu'un navire a ordre de gagner un port en vue d'une inspection approfondie visée au point ii) ci-dessus, un inspecteur de l'OPANO ressortissant à une autre partie contractante peut, moyennant le consentement de la partie contractante dont relève le navire, monter à bord du navire faisant route vers le port, demeurer à bord pendant le trajet jusqu'au port et rester présent pendant l'inspection du navire au port.
...»
7 Le règlement n, 3067/95, modifiant le règlement n, 1956/88, a inséré dans son article 1er, point 10, sous ii), la disposition dont le libellé suit:
«lorsque la situation le justifie et dans les cas où ils sont dûment autorisés à le faire, l'autorité compétente de l'État membre du pavillon du navire en cause ou l'inspecteur autorisé par ladite autorité ordonnent au navire de faire immédiatement route vers un port proche, choisi par le capitaine ... en vue d'une inspection approfondie effectuée sous l'autorité de l'État membre du pavillon et en présence d'un inspecteur de l'OPANO de toute autre partie contractante désireuse d'y prendre part. ...»
Le point 10, sous iv), se lit ensuite comme suit:
«lorsqu'un navire a ordre de gagner un port en vue d'une inspection approfondie, conformément au point ii), un inspecteur de l'OPANO d'une autre partie contractante peut, avec le consentement de la partie contractante dont relève le navire, monter à bord du navire faisant route vers le port, demeurer à bord pendant le trajet jusqu'au port et rester présent pendant l'inspection du navire au port».
8 Sur ce point, le règlement n, 2868/88, dans sa version modifiée par le règlement n, 494/97 (5), et attaqué par le royaume d'Espagne, prévoit en son article 4 bis, paragraphe 6, ce qui suit:
«A l'arrivée au port de déroutement, le navire incriminé est soumis à une inspection approfondie effectuée sous l'autorité de l'État membre du pavillon et éventuellement en présence d'un inspecteur de l'OPANO de toute autre partie contractante désireuse d'y prendre part. ...»
L'article 4 ter dispose encore:
«1. Lorsque les inspecteurs communautaires présument qu'un navire de pêche battant pavillon d'une partie contractante a commis une des infractions graves énumérées au point 9 de l'annexe du règlement (CEE) n, 1956/88, ils en informent ... les autorités compétentes de l'État du pavillon concerné...
2. La Commission décide, avec le consentement de la partie contractante dont relève le navire, si un inspecteur communautaire reste à bord lors du déroutement du navire. La Commission décide également si un inspecteur communautaire est présent à l'inspection approfondie du navire incriminé, effectuée au port».
C - Analyse
L'applicabilité de l'accord
9 La Commission objecte tout d'abord que l'accord ne serait plus applicable au présent litige. En effet, sa «multilatéralisation», intervenue entre-temps, lui ôterait toute validité. Selon la Commission, l'accord était applicable au plus tard jusqu'au 31 décembre 1995, ou bien jusqu'à l'adoption par l'OPANO des mesures décrites dans l'accord, au cas où cette dernière aurait été antérieure à la date précitée. Toutefois, de telles mesures internationales ayant été adoptées, l'accord serait sans objet dans son ancienne version.
10 Le royaume d'Espagne fait valoir à l'encontre de cet argument que, en vertu de l'article 228, paragraphe 7, du traité CE, l'accord lie la Communauté. Il ajoute que des dispositions communautaires postérieures ne sauraient contrevenir à cet accord. En outre, dans sa décision 95/586, le Conseil aurait approuvé au nom de la Communauté la conclusion de l'accord. Il en résulte aux yeux du royaume d'Espagne que l'accord continue d'être en vigueur dans sa version initiale.
11 En vertu de l'article 228, paragraphe 7, du traité, les accords internationaux, auxquels la Communauté est partie, lient tant les États membres que les institutions de la Communauté. Afin d'adapter à l'accord les réglementations communautaires en vigueur à cette date, le Conseil, par le biais du règlement n, 3067/95, a procédé à des modifications (6) du règlement n, 1956/88 applicable jusqu'alors. Enfin, l'accord a été approuvé au nom de la Communauté par la décision n, 95/586.
12 La conception de la Commission selon laquelle l'accord n'est plus en vigueur ne pourrait être suivie que si la partie «E. Mise en oeuvre» de l'accord avait elle aussi été approuvée dans la décision 95/586, qui énonce: «... Le présent compte rendu concerté cesse d'être applicable le 31 décembre 1995 ou lors de l'adoption par l'OPANO des mesures décrites dans le présent compte rendu concerté, si elle est antérieure à la date précitée».
13 L'article 1er de la décision 95/586 prévoit en effet que l'accord, constitué sous forme d'un compte rendu concerté et de ses annexes, d'un échange de lettres et d'un échange de notes, est approuvé (paragraphe 1) et que le texte des actes visés au paragraphe 1 est joint à la décision. La partie E n'a donc pas été expressément supprimée. Toutefois, il semble que la conception de la Commission soit erronée. On ne voit pas pourquoi un accord, qui aurait de toute façon cessé d'être applicable le 31 décembre 1995 (7), aurait encore dû être approuvé le 22 décembre - et qui plus est n'entrer que postérieurement en vigueur (article 2).
14 Il résulte en effet du quatrième considérant du préambule de la décision 95/586 qu'«il est dans l'intérêt de la Communauté d'approuver [définitivement (8)] ledit accord». On pourrait objecter qu'un considérant ne saurait être source de droit matériel et, partant, ne saurait supprimer le terme qui aurait bel et bien été entériné par ladite décision. Bien que la construction juridique choisie ne soit pas la plus heureuse, il résulte toutefois du quatrième considérant que le Conseil avait manifestement la volonté d'approuver (définitivement, c'est-à-dire sans limitation de durée) l'accord.
15 Le gouvernement espagnol s'élevant contre la violation tant de l'accord que du règlement n, 1956/88, et ces deux réglementations (dans la mesure où cette circonstance importe dans le présent litige) contenant des dispositions similaires sur le fond, la question de l'applicabilité de l'accord peut en dernière analyse rester en suspens dans le cadre de l'examen du bien-fondé du recours.
La validité de l'article 4 bis, paragraphe 6, du règlement n, 494/97
16 Par conséquent, il y a lieu à présent d'examiner si la disposition attaquée contrevient au règlement n, 1956/88, modifié par le règlement n, 3067/95. Si tel était le cas, il conviendrait de faire droit au recours introduit par le gouvernement espagnol.
17 Faisons observer à titre préliminaire que, en vertu d'une jurisprudence constante de la Cour, lorsqu'un texte de droit communautaire dérivé exige une interprétation, il doit être interprété, dans la mesure du possible, dans le sens de sa conformité avec les dispositions du traité. Un règlement d'exécution doit également faire l'objet, si possible, d'une interprétation conforme aux dispositions du règlement de base (9).
18 Selon le gouvernement espagnol, il résulte toutefois de la seule comparaison du libellé des dispositions litigieuses que la condition relative au consentement fait défaut dans le règlement n, 2868/88. Dans la mesure, cependant, où cette condition figurerait au point 10, sous iv), l'article 4 bis, paragraphe 6, du règlement n, 2868/88, inséré par le règlement n, 494/97, serait entaché d'une erreur de droit. La disposition litigieuse ne saurait non plus être interprétée dans le sens que cette condition y serait sous-entendue.
19 La Commission oppose tout d'abord l'argument selon lequel le point 10, sous iv), contiendrait la condition liée au consentement au seul motif que cette disposition réglementerait la constatation d'une infraction éventuelle en pleine mer. Puisque la question de la sauvegarde des prérogatives de l'État du pavillon se pose lors de la montée à bord du navire en pleine mer, le consentement de l'État du pavillon serait donc nécessaire pour la montée à bord. C'est dans cet esprit que la règle figurant au point 10, sous iv), aurait été adoptée. Toutefois, la disposition attaquée du règlement n, 2868/88 aurait trait au cas d'une inspection effectuée dans le port. Le consentement de l'État du pavillon pour la montée à bord ne serait plus nécessaire dans ce cas puisque les prérogatives souveraines de l'État du pavillon pourraient alors être efficacement protégées d'une autre façon. Tant l'accord que le règlement n, 1956/88 ne pourraient donner lieu à aucune autre interprétation.
20 La Commission ajoute que, aux fins de tenir compte également de la situation en pleine mer, elle a repris dans l'article 4 ter, paragraphe 2, du règlement n, 494/97, la condition liée au consentement.
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Le gouvernement espagnol rétorque à cet égard que le point 10, sous iv), concerne tout à fait le cas d'une inspection dans le port. Cela résulte à ses yeux tant du libellé que de l'économie des dispositions pertinentes.
22 En raison de la différence d'appréciation tant du point 10, sous ii) et iv), du règlement n, 3067/95 que des articles 4 bis et 4 ter du règlement n, 2868/88, insérés par le règlement n, 494/97, il est nécessaire, dans un premier temps, d'examiner de plus près la structure de chacune de ces dispositions.
23 Il convient de présumer que le règlement n, 1956/88 régit des faits formant un tout. Au commencement, il y a la constatation qu'un navire a apparemment commis une infraction grave en pleine mer. Il y a pour finir l'inspection approfondie, dans un port, effectuée par un ou plusieurs inspecteurs, du navire en cause. Le règlement n, 1956/88 a pour but et objet d'adopter des dispositions d'exécution des programmes d'inspection commune internationale. Lors de l'établissement d'un tel régime, nombre de considérations militent en faveur de la prescription en ordre chronologique des réglementations correspondantes. Un tel procédé découle du libellé du règlement n, 1956/88.
24 Ainsi, il est tout d'abord nécessaire de constater qu'un navire a apparemment commis une grave infraction. Ensuite, dans des cas justifiés, le navire peut être sommé de gagner sans délai un port déterminé. Enfin, après cela, le navire peut être soumis à une inspection plus approfondie dans le port de déroutement.
25 Dans le cas où ce procédé est choisi, le point 10, sous iv), réglemente la suite du déroulement du contrôle. Sous réserve du consentement de la partie contractante dont relève le navire, chaque inspecteur de l'OPANO détient les droits suivants:
- il peut monter à bord du navire faisant route vers le port,
- il peut demeurer à bord pendant le trajet jusqu'au port et
- il peut rester présent pendant l'inspection du navire au port.
26 A ce stade, le libellé de la disposition montre à lui seul que l'on ne saurait souscrire à l'argumentation de la Commission. Il ne s'agit manifestement pas de la question de la sauvegarde des prérogatives souveraines lors des contrôles de navires en haute mer. Il résulte également de l'économie des dispositions pertinentes énoncées plus haut que ces dernières ont précisément pour objectif de réglementer le déroulement du déroutement du navire, avant que l'inspection n'ait lieu au port.
27 Certes, le point 10, sous ii), du règlement n, 3067/95 prescrit qu'un navire peut se voir ordonner de faire immédiatement route vers un port déterminé en vue d'y faire l'objet d'une inspection approfondie; que toute autre partie contractante désireuse de prendre part à l'inspection peut déléguer un inspecteur de l'OPANO. Ici, le terme «déléguer (10)» est déterminant. Si l'on se base sur l'économie du programme d'inspection commune internationale, ce point a fondamentalement trait, comme nous l'avons mentionné plus haut, à la situation en pleine mer. Ainsi, la délégation d'un inspecteur de l'OPANO ne peut être considérée que comme une mesure préparatoire. En tant que disposition spéciale, le point 10, sous iv), réglemente la situation à compter du déroutement vers le port. Afin de pouvoir monter à bord à ce moment-là et d'y séjourner plus longtemps, les inspecteurs de l'OPANO préalablement délégués en vertu du point 10, sous ii), doivent obtenir le consentement de l'État du pavillon.
28 L'article 4 bis, paragraphe 6, inséré dans le règlement n, 2868/88 par le règlement n, 494/97, énonce que, à l'arrivée au port de déroutement, le navire incriminé est soumis à une inspection approfondie effectuée sous l'autorité de l'État membre du pavillon et éventuellement en présence d'un inspecteur de l'OPANO de toute autre partie contractante désireuse d'y prendre part. Il ne résulte pas du libellé de cette disposition que - comme c'est le cas en vertu du règlement n, 1956/88 - le consentement de l'État membre du pavillon soit nécessaire.
29 Toutefois, il est clair d'après le seul libellé que cette disposition ne réglemente pas la situation en haute mer, comme le prétend la Commission. Conformément aux dispositions tant de l'accord que du règlement n, 1956/88, la Commission également s'est fondée dans l'article 4 bis sur un déroulement chronologique des faits. Ainsi, les paragraphes 1 à 5 précisent la marche à suivre depuis la découverte d'une infraction présumée jusqu'à l'ordre donné au navire de faire route jusqu'à un port déterminé. En conséquence, le paragraphe 6 ne peut être lu que comme décrivant une situation dans laquelle le navire a commencé à faire route vers le port.
30 Pour ce qui a trait au rapport entre les articles 4 bis et 4 ter du règlement n, 2868/88, insérés par le règlement n, 494/97, il y a lieu d'observer que l'article 4 bis concerne seulement les infractions présumées commises par les navires communautaires. Le paragraphe 2 se lit comme suit:
«Suite ... à la notification d'une infraction grave présumée ... commise par un navire communautaire ... la Commission en coopération avec l'État membre du pavillon veille à ce que le navire soit inspecté...»
Cette affirmation prend sens avec la description que l'article 4 ter, paragraphe 1, donne de la suite de la procédure, lorsque les inspecteurs communautaires présument «qu'un navire de pêche battant pavillon d'une partie contractante...» a commis une infraction grave. La Commission est alors habilitée, en vertu du paragraphe 2, avec le consentement de la partie contractante dont relève le navire, à décider si un inspecteur communautaire reste à bord lors du déroutement du navire jusqu'à un port.
31 Cela ne signifie toutefois rien d'autre que les articles 4 bis et 4 ter ne réglementent pas les situations différentes du navire en haute mer ou dans un port, mais qu'ils reposent au contraire sur les critères de différenciation «navire communautaire» ou «navire relevant d'une autre partie contractante».
32 On ne saurait dans cette mesure souscrire à l'argumentation de la Commission en vertu de laquelle elle aurait prévu dans l'article 4 ter, paragraphe 2, pour tous les navires de pêche relevant du règlement n, 1956/88, la condition relative au consentement.
33 Il convient donc d'en conclure que l'article 4 bis, paragraphe 6, du règlement n, 2868/88, inséré par le règlement n, 494/97, ne contient pas explicitement la condition relative au consentement figurant dans le règlement n, 1956/88, nécessaire à la montée à bord d'un inspecteur de l'OPANO ou à la prolongation de son séjour sur le navire pendant l'inspection effectuée au port.
34 Toutefois, la question se pose de savoir si la disposition attaquée ne peut pas être interprétée dans le sens de sa compatibilité avec les dispositions de l'accord ou du règlement n, 1956/88. Dans la présente affaire, une telle interprétation ne serait possible que si, dans la phrase «à l'arrivée au port de déroutement, le navire incriminé est soumis à une inspection approfondie effectuée sous l'autorité de l'État membre du pavillon et éventuellement en présence d'un inspecteur de l'OPANO de toute autre partie contractante désireuse d'y prendre part», le mot «éventuellement» pouvait être interprété de façon à ce que l'on entende par là le consentement de l'État du pavillon.
35 La Commission, qui a adopté cette disposition, n'a pas invoqué une telle interprétation. Selon elle, la condition liée au consentement est satisfaite par la règle figurant à l'article 4 ter, paragraphe 2.
36 Toutefois, l'interprétation conforme au règlement n, 1956/88, au moyen du mot ventuellement, de l'article 4 bis, paragraphe 6, n'entre pas en ligne de compte ici. Il résulte de l'économie, du libellé et du contexte du règlement n, 1956/88 que les parties contractantes avaient expressément manifesté leur volonté de n'autoriser les inspecteurs à monter à bord du navire dans le port et à y rester pendant l'inspection que dans la mesure où l'État du pavillon y aurait consenti préalablement. Cette condition, vraiment très importante, et destinée fondamentalement à préserver les prérogatives souveraines de l'État du pavillon, ne saurait être remplacée par le mot ventuellement. Au contraire, ce terme se réfère à la situation dans laquelle une autre partie contractante, sur la base des événements survenus en haute mer, a fait usage de la possibilité de déléguer un inspecteur.
37 C'est pourquoi on ne saurait considérer que, par l'utilisation du mot ventuellement, on devrait entendre le consentement de l'État du pavillon. Enfin, cette conception est également confortée par l'argumentation de la Commission elle-même selon laquelle la règle figurant à l'article 4 bis, paragraphe 6, ne contient aucune condition liée au consentement, et que cette dernière est au contraire énoncée à l'article 4 ter, paragraphe 2.
38 Il en résulte que l'article 4 bis, paragraphe 6, du règlement n, 2868/88, inséré par le règlement n, 494/97, contrevient au règlement n, 1956/88, modifié par le règlement n, 3067/95. En conséquence, il y a lieu de faire droit à la demande du gouvernement espagnol et d'annuler la disposition litigieuse.
39 On parviendrait au même résultat pour ce qui a trait à l'examen du règlement n, 2868/88 à la lumière de l'accord, puisque la teneur de ce dernier coïncide avec celle du règlement n, 1956/88; toutefois, la question de sa validité, en raison de l'identité du résultat, peut en dernière analyse rester en suspens (11).
Les dépens
40 En vertu de l'article 69, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant succombé en vertu de la solution présentement proposée, elle doit être condamnée aux dépens.
Conclusions
41 Pour ces raisons, il est proposé à la Cour:
1) annuler l'article 4 bis, paragraphe 6, du règlement (CE) n, 494/97 de la Commission, du 18 mars 1997, modifiant le règlement (CEE) n, 2868/88 fixant certaines modalités d'application du programme d'inspection commune internationale adopté par l'Organisation des pêches de l'Atlantique du Nord-Ouest, dans la mesure où il prévoit que le navire incriminé, lors de son arrivée dans le port de déroutement, est soumis à une inspection approfondie en présence d'un inspecteur de l'OPANO de toute autre partie contractante souhaitant participer à l'inspection, sans que cette participation ne requière l'autorisation préalable de la partie contractante dont relève le navire;
2) condamner la Commission des Communautés européennes aux dépens.
(1) - Règlement n, 2868/88 de la Commission, du 16 septembre 1988, fixant certaines modalités d'application du programme d'inspection commune internationale adopté par l'Organisation des pêches de l'Atlantique du Nord-Ouest (JO L 257, p. 20), modifié par le règlement n, 494/97 de la Commission, du 18 mars 1997 (JO L 77, p. 5).
(2) - Décision 95/586/CE du Conseil, du 22 décembre 1995, relative à la conclusion de l'accord entre la Communauté européenne et le Canada sur les pêches dans le contexte de la convention OPANO, constitué sous forme d'un compte rendu concerté et ses annexes, d'un échange de lettres et d'un échange de notes (JO L 327, p. 35).
(3) - Règlement n, 1956/88 du Conseil, du 9 juin 1988, fixant les modalités d'application du programme d'inspection commune internationale adopté par l'Organisation des pêches de l'Atlantique du Nord-Ouest (JO L 175, p. 1), modifié par le règlement n, 3067/95 du Conseil, du 21 décembre 1995 (JO L 329, p. 1).
(4) - Il y a lieu de faire observer que cet accord a été conclu à la suite d'un incident survenu au début de l'année 1995. Le navire espagnol «ESTAI», soupçonné d'utiliser dans les eaux internationales des méthodes de capture interdites, avait été arraisonné par des inspecteurs canadiens et dérouté vers un port du Canada. L'accord a été conclu par la suite aux fins d'une coopération plus étroite et approfondie. Toutefois, les événements survenus autour de l'«ESTAI» ne font pas l'objet du présent litige.
(5) - Le règlement n, 494/97 a été adopté sur le fondement du règlement n, 1956/88, modifié par le règlement n, 3067/95.
(6) - Voir le deuxième considérant du préambule du règlement n, 3067/95.
(7) - Rappelons encore une fois que l'accord devait cesser d'être applicable dès avant le 31 décembre 1995 en cas d'adoption par l'OPANO de mesures décrites dans l'accord. Le 29 septembre 1995, l'OPANO a transmis à ses membres une série de mesures. Ces mesures devaient entrer en vigueur 60 jours après leur communication, pour autant qu'elles ne feraient l'objet d'aucune objection. Selon les renseignements fournis par les parties dans le cadre de la présente affaire, cette série de mesures est entrée en vigueur.
(8) - Certes, le terme «définitivement» ne figure que dans la version allemande de cette disposition. Toutefois, cette circonstance n'est pas de nature à modifier la conclusion à laquelle aboutissent les considérations qui suivent.
(9) - Arrêts du 24 juin 1993, Dr. Tretter (C-90/92, Rec. p. I-3569, point 11); du 10 mars 1971, Tradax (38/70, Rec. p. 145), et du 10 septembre 1996, Commission/Allemagne (C-61/94, Rec. p. I-3989, point 52).
(10) - Les autres versions linguistiques n'évoquent certes que la «présence» d'autres inspecteurs; cette circonstance n'est toutefois pas de nature à modifier le résultat de notre interprétation systématique.
(11) - Sur l'applicabilité de l'accord, voir les points 12 et 13 ci-dessus.