DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (première chambre)
22 mai 2025 (*)
« Recours en annulation – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine – Interdiction à tout aéronef non immatriculé en Russie détenu, affrété ou contrôlé d’une autre manière par une personne physique ou morale, une entité ou un organisme russe d’atterrir sur le territoire de l’Union, d’en décoller ou de le survoler – Articles 3 quinquies et 12 du règlement (UE) no 833/2014 – Acte non susceptible de recours – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑213/24,
Cortex Havacilik ve Turizm Ticaret AŞ, établie à Kepez (Turquie), représentée par Mes R. Antonini, E. Monard, B. Maniatis et E. Zachari, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par Mmes M. Bruti Liberati, M. Carpus-Carcea et B. Sasinowska, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (première chambre),
composé de MM. R. Mastroianni (rapporteur), président, T. Tóth et S. L. Kalėda, juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu l’ordonnance du 6 août 2024, Cortex Havacilik ve Turizm Ticaret/Commission (T‑213/24 R, non publiée, EU:T:2024:518),
vu la phase écrite de la procédure, notamment :
–        l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 3 juillet 2024,
–        les demandes d’intervention de la République fédérale d’Allemagne et de la République de Pologne déposées au greffe du Tribunal, respectivement, le 12 juillet et le 1er août
2024,
–        les observations de la requérante sur l’exception d’irrecevabilité déposées au greffe du Tribunal le 16 août
2024,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Cortex Havacilik ve Turizm Ticaret AŞ, demande l’annulation de la décision contenue dans le courriel de la Commission européenne du 29 mars 2024, qui aurait interdit aux aéronefs qu’elle exploite d’atterrir sur le territoire de l’Union, d’en décoller ou de le survoler, en vertu des articles 3 quinquies et 12 du règlement (UE) no 833/2014 du Conseil, du 31 juillet 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2014, L 229, p. 1), tel que modifié (ci-après l’« acte attaqué »).
Antécédents du litige et faits postérieurs à l’introduction du recours
2        La présente affaire s’inscrit dans le contexte des mesures restrictives décidées par l’Union européenne eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine.
3        La requérante, qui exerce ses activités sous le nom de Southwind Airlines (ci-après « Southwind »), est une société de droit turc qui fournit des services de transport aérien de passagers entre la Turquie et certains États membres de l’Union depuis septembre 2022.
4        Le 25 février 2022, le Conseil de l’Union européenne a adopté, sur le fondement de l’article 29 TUE, la décision (PESC) 2022/327, modifiant la décision 2014/512/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2022, L 48, p. 1), et, sur le fondement de l’article 215 TFUE, le règlement (UE) 2022/328, modifiant le règlement no 833/2014 (JO 2022, L 49, p. 1), afin d’interdire, notamment, la fourniture d’une assistance technique et d’autres services en rapport avec les biens et technologies propices à une utilisation dans le secteur de l’aviation, directement ou indirectement, en faveur de toute personne physique ou morale, de toute entité ou de tout organisme en Russie ou aux fins d’une utilisation en Russie.
5        Le
28 février
2022,
dans
le
contexte
de
nouvelles
mesures
restrictives
portant, notamment,
sur
la
fermeture
de
l’espace
aérien
de
l’Union
à
certaines
catégories d’aéronefs,
le
Conseil
a
adopté,
sur
le
fondement
de
l’article 29 TUE,
la
décision (PESC)
2022/335,
modifiant
la
décision
2014/512/PESC
concernant
des
mesures restrictives
eu
égard
aux
actions
de
la
Russie
déstabilisant
la
situation
en
Ukraine (JO 2022, L 57,
p. 4),
et,
sur
le
fondement
de
l’article 215 TFUE,
le
règlement (UE) 2022/334, modifiant le règlement no 833/2014 (JO 2022, L 57, p. 1).
6        L’article 3 quinquies du
règlement
no 833/2014,
tel
qu’ajouté
par l’article 1er,
point 2,
du
règlement
2022/334, puis modifié par l’article 1er, point 5, du règlement (UE) 2023/427 du Conseil, du 25 février 2023 (JO 2023, L 59 I, p. 6), et par l’article 1er, point 8, du règlement (UE) 2023/1214 du Conseil, du 23 juin 2023 (JO 2023, L 159 I, p. 1),
est,
dans
sa
version
applicable en l’espèce, libellé comme suit :
« 1. Il est interdit à tout aéronef exploité par des transporteurs aériens russes, y compris en tant que transporteur contractuel dans le cadre d’accords de partage de codes ou de réservation de capacité, ou à tout aéronef immatriculé en Russie, ou à tout aéronef non immatriculé en Russie qui est détenu, affrété ou contrôlé d’une autre manière par une personne physique ou morale, une entité ou un organisme russe, d’atterrir sur le territoire de l’Union, d’en décoller ou de le survoler.
2. Le paragraphe 1 ne s’applique pas en cas d’atterrissage d’urgence ou de survol d’urgence.
3. Par dérogation au paragraphe 1, les autorités compétentes peuvent autoriser un aéronef à atterrir sur le territoire de l’Union, à en décoller ou à le survoler, si les autorités compétentes ont déterminé qu’un atterrissage, un décollage ou un survol est nécessaire à des fins humanitaires ou à toute autre fin compatible avec les objectifs du présent règlement.
4. L’État membre ou les États membres concernés informent les autres États membres et la Commission de toute autorisation accordée en vertu du paragraphe 3 dans un délai de deux semaines suivant l’autorisation.
5. Les exploitants d’aéronefs assurant des vols non réguliers entre la Russie et l’Union, directement ou via un pays tiers, notifient toutes les informations pertinentes concernant le vol avant son exécution, et au moins 48 heures à l’avance, aux autorités compétentes de l’État membre de départ ou de destination.
6. En cas de refus d’un vol notifié conformément au paragraphe 5, l’État membre concerné informe immédiatement les autres États membres, le gestionnaire de réseau et la Commission. »
7        L’article 3 sexies du
règlement
no 833/2014,
tel
qu’ajouté
par
l’article 1er, point 2,
du
règlement
2022/334,
puis
modifié
par
l’article 1er,
point 7, du
règlement
(UE)
2022/428
du
Conseil,
du
15 mars
2022
(JO 2022, L 87 I,
p. 13), est,
dans
sa
version
applicable
en
l’espèce,
libellé comme suit :
« 1. Le gestionnaire de réseau chargé des fonctions de réseau de la gestion du trafic aérien pour le ciel unique européen aide la Commission et les États membres à assurer la mise en œuvre et le respect de l’article 3 quinquies. En particulier, le gestionnaire de réseau rejette tous les plans de vol présentés par les exploitants d’aéronefs indiquant leur intention d’exercer des activités sur le territoire de l’Union qui constituent une violation du présent règlement, de sorte que le pilote n’est pas autorisé à voler.
2. Le gestionnaire de réseau présente régulièrement à la Commission et aux États membres, sur la base de l’analyse des plans de vol, des rapports sur l’application de l’article 3 quinquies. »
8        L’article 12 du règlement no 833/2014, tel que modifié par l’article 1er, point 12, du règlement 2022/428, est libellé comme suit :
« Il est interdit de participer sciemment et volontairement à des activités ayant pour objet ou pour effet de contourner les interdictions énoncées dans le présent règlement. »
9        Il ressort de l’article 6, paragraphe 6, du règlement (CE) no 551/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 10 mars 2004, relatif à l’organisation et à l’utilisation de l’espace aérien dans le ciel unique européen (« règlement sur l’espace aérien ») (JO 2004, L 96, p. 20), tel que modifié par le règlement (CE) no 1070/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 21 octobre 2009, modifiant les règlements (CE) no 549/2004, (CE) no 550/2004, (CE) no 551/2004 et (CE) no 552/2004 afin d’accroître les performances et la viabilité du système aéronautique européen (JO 2009, L 300, p. 34), que les États membres confient à l’Organisation européenne pour la sécurité de la navigation aérienne (Eurocontrol), qui est une organisation internationale à vocation régionale dans le domaine du trafic aérien, ou à un autre organisme impartial et compétent la gestion des courants de trafic aérien, sous réserve de la mise en place de mécanismes de contrôle appropriés. Par la décision d’exécution (UE) 2019/709 de la Commission, du 6 mai 2019, relative à la nomination du gestionnaire de réseau chargé des fonctions de réseau de la gestion du trafic aérien pour le ciel unique européen (JO 2019, L 120, p. 27), Eurocontrol
a été reconduite dans ses fonctions de gestionnaire de réseau pour la période comprise entre 2020 et 2029. Aux termes de l’article 2, paragraphe 1, de la décision d’exécution 2019/709, Eurocontrol « exécute les tâches nécessaires à l’exécution des fonctions de réseau de la gestion du trafic aérien visées à l’article 7 du règlement d’exécution (UE) 2019/123 [de la Commission, du 24 janvier 2019, établissant les modalités d’exécution des fonctions de réseau de la gestion du trafic aérien et abrogeant le règlement (UE) no 677/2011 (JO 2019, L 28, p. 1)] ». Parmi ces tâches, l’article 7, paragraphe 1, sous
d), du règlement d’exécution 2019/123 confie au gestionnaire du réseau la tâche de « coordonne[r] la gestion des courants et de la capacité de trafic aérien », ce qui, sur le plan opérationnel, comprend une procédure de contrôle automatisé des plans de vol qui est exécutée par le service intégré de traitement initial des plans de vol d’Eurocontrol. Aux termes de l’article 6, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement no 551/2004, tel que modifié, dans sa version applicable en l’espèce, ces tâches sont accomplies au nom des États membres et des parties intéressées.
10      Par courriel du 25 mars 2024, les autorités finlandaises compétentes en matière d’aviation (ci-après les « autorités finlandaises ») ont communiqué à la requérante qu’elles ne pouvaient pas lui octroyer les droits de trafic vers la Finlande, au motif qu’elles avaient des doutes concernant la propriété et le contrôle de Southwind au titre de l’article 3, paragraphe 4, de l’accord relatif aux transports aériens entre le gouvernement de la République de Finlande et le gouvernement de la République de Turquie, signé à Ankara le 25 mars 1975. Dans un communiqué de presse publié le même jour, les autorités finlandaises ont indiqué que le refus d’octroi de droits de trafic était motivé par le fait que ladite compagnie aérienne était contrôlée par des actionnaires russes et qu’elle était interdite de vol au titre du règlement no 833/2014.
11      Par courriel du 27 mars 2024, envoyé à la boîte aux lettres fonctionnelle pour les contacts avec les États membres en matière de mesures restrictives dans le secteur de l’aviation gérée par la direction générale (DG) de la mobilité et des transports de la Commission (ci-après la « boîte fonctionnelle »), les autorités finlandaises ont informé la Commission que, d’après leur évaluation, Southwind était contrôlée par des actionnaires russes et était utilisée pour contourner les sanctions et lui ont demandé d’ajouter ladite compagnie aérienne dans la liste des vols interdits.
12      Par courriel du 28 mars 2024, les autorités allemandes compétentes en matière d’aviation (ci-après les « autorités allemandes ») ont communiqué à la requérante avoir été informées par la Commission que Southwind faisait l’objet d’une interdiction d’atterrissage, de décollage et de survol en vertu de l’article 3 quinquies du règlement no 833/2014,
dans sa version applicable en l’espèce.
13      Ce même jour, la requérante a envoyé un courriel à la boîte fonctionnelle, dans lequel elle a contesté la décision de la Commission d’interdire les vols de Southwind et a, notamment, demandé de suspendre cette décision, à tout le moins, pour les deux semaines à venir, en se déclarant disponible pour fournir davantage d’explications concernant la propriété et le contrôle de ladite compagnie aérienne.
14      Le 29 mars 2024, Eurocontrol a encodé dans son système intégré de traitement des plans de vol un message automatisé de rejet pour tout plan de vol soumis par Southwind.
15      Le 29 mars 2024, par courriel
envoyé à la requérante, via la boîte fonctionnelle, en réponse à son courriel du 28 mars 2024, un agent de la DG de la mobilité et des transports de la Commission a indiqué que l’interdiction pour les avions de Southwind de voler dans l’espace aérien de l’Union européenne avait été mise en œuvre sur le fondement des articles 3 quinquies et 12 du règlement no 833/2014, tel que modifié. Dans ledit courriel était également précisé, d’une part, que les activités de la requérante avaient été inspectées par plusieurs États membres avec le soutien de la Commission pour la collecte des données et, d’autre part, que les autorités finlandaises avaient déjà rejeté la demande de la requérante, au motif qu’elles avaient considéré Southwind comme étant sous contrôle russe et utilisée pour contourner les sanctions en cause. En outre, il y était indiqué que, bien que ce type de décisions soient prises par les États membres, les travaux étaient coordonnés au niveau de l’Union et les interdictions de vol étaient mises en œuvre de manière centralisée et que, après un examen des faits, il n’y avait aucune raison de douter des conclusions en ce qui concernait le contrôle effectif de Southwind.
16      Par courriel de ce même jour, l’Agence de l’Union européenne pour la sécurité aérienne (AESA) a communiqué à la requérante qu’elle avait été informée par la Commission que ses aéronefs faisaient l’objet de mesures restrictives en vertu de l’article 3 quinquies du règlement no 833/2014, dans sa version applicable en l’espèce, et que, en conséquence, elle les retirait, avec effet immédiat, de la liste des aéronefs dont l’utilisation était autorisée sur les territoires de l’Union au titre d’exploitant de pays tiers (ci-après les « EPT »).
17      Le 4 avril 2024, la requérante a envoyé des observations à la boîte
fonctionnelle expliquant sa position au regard de l’interdiction de vol imposée à Southwind.
18      Par courriels des 5 et 12 avril 2024, un agent de la DG de la mobilité et des transports de la Commission a, d’abord, informé la requérante que ses observations seraient transmises aux autorités nationales concernées et, ensuite, indiqué qu’il n’était pas en mesure de prévoir les temps de réponse, dès lors que la question ne relevait pas exclusivement du ressort de la Commission, mais impliquait plusieurs États membres.
19      Par lettre du 17 septembre 2024, la requérante a versé au dossier un arrêt du 4 septembre 2024 rendu par le Verwaltungsgericht Berlin (tribunal administratif de Berlin, Allemagne) à l’issue d’un recours qu’elle avait dirigé contre l’interdiction de vol imposée par les autorités allemandes. Le 11 octobre 2024, la Commission a fait part de ses observations sur cet arrêt.
Conclusions des parties
20      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler l’acte attaqué ;
–        condamner la Commission aux dépens.
21      Dans son exception d’irrecevabilité, soulevée au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme manifestement irrecevable ;
–        condamner la requérante aux dépens.
22      Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter la fin de non-recevoir soulevée par la Commission.
En droit
23      En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence sans engager le débat au fond. En l’espèce, la Commission ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.
24      La Commission excipe de l’irrecevabilité du présent recours au motif que l’acte attaqué ne constitue pas un acte susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation, dans la mesure où celle-ci ne produit pas d’effets juridiques obligatoires à l’égard de la requérante et n’a pas été adoptée sur le fondement d’une base juridique légitime.
25      D’une part, la Commission fait valoir
que l’acte attaqué ne produit pas d’effets juridiques obligatoires modifiant la situation juridique de la requérante, étant donné que c’est de la décision des États membres de mettre en œuvre l’interdiction de vol énoncée à l’article 3 quinquies du règlement no 833/2014, dans sa version applicable en l’espèce, que découlent de tels effets. Les services de la Commission se limiteraient à collecter les informations et à diffuser la liste des aéronefs concernés à partir des décisions des autorités nationales compétentes.
26      D’autre part, la Commission soutient que les effets présumés de l’acte attaqué, à savoir l’interdiction de vol concernant Southwind, ne lui sont pas imputables, dans la mesure où seuls les États membres ont le pouvoir pour frapper d’une interdiction de vol les aéronefs visés par l’article 3 quinquies du règlement no 833/2014, dans sa version applicable en l’espèce. En outre, seule l’AESA aurait le pouvoir de retirer des autorisations EPT en vertu du règlement (UE) 2018/1139 du Parlement européen et du Conseil, du 4 juillet 2018, concernant des règles communes dans le domaine de l’aviation civile et instituant une Agence de l’Union européenne pour la sécurité aérienne, et modifiant les règlements (CE) no 2111/2005, (CE) no 1008/2008, (UE) no 996/2010, (UE) no 376/2014 et les directives 2014/30/UE et 2014/53/UE du Parlement européen et du Conseil, et abrogeant les règlements (CE) no 552/2004 et (CE) no 216/2008 du Parlement européen et du Conseil ainsi que le règlement (CEE) no 3922/91 du Conseil (JO 2018, L 212, p. 1).
27      Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, la requérante fait valoir, en premier lieu, qu’il ressort des éléments de preuve qu’elle a produits que c’est la Commission qui a adopté à l’encontre de Southwind une interdiction de vol à l’échelle de l’Union, en dépassant son rôle, consistant en la simple collecte d’informations et de diffusion d’une liste d’interdictions de vol sur la base de décisions des autorités nationales compétentes. En particulier, premièrement, la Commission, étant persuadée que Southwind était très probablement détenue ou contrôlée par des intérêts russes, aurait activement et de manière autonome mené sa propre enquête sur celle-ci, en sollicitant les autorités compétentes de différents États membres, notamment les autorités allemandes, afin qu’elles procèdent à des investigations complémentaires et lui fournissent davantage d’informations. Ce serait donc dans un tel contexte que les autorités allemandes auraient ouvert une enquête sur Southwind, à l’issue de laquelle elles auraient constaté qu’aucune preuve n’étayait les suppositions de la Commission selon lesquelles ladite compagnie aérienne était détenue ou contrôlée par des personnes physiques ou morales russes et que, de ce fait, elles auraient conclu qu’il n’y avait pas suffisamment de preuves pour justifier une interdiction de vol à l’échelle de l’Union. Elles auraient ainsi approuvé le programme des vols de Southwind pour l’année 2024. Deuxièmement, en dépit des conclusions des autorités allemandes, la Commission aurait continué à enquêter et aurait affirmé qu’elle se préparait à défendre sa propre appréciation devant les juridictions. Les autorités allemandes auraient d’ailleurs affirmé à plusieurs reprises avoir agi en application de décisions contraignantes prises par la Commission et d’instructions
reçues de celle-ci, qui aurait finalement été responsable de l’imposition de l’interdiction de vol à l’encontre de Southwind. Ces autorités auraient également invité la requérante à prendre contact avec la Commission afin d’obtenir de plus amples informations sur l’interdiction de vol imposée et de présenter ses observations. Troisièmement, la Commission se serait appuyée à tort sur la décision des autorités finlandaises rejetant la demande de Southwind d’effectuer des vols réguliers entre la Turquie et la Finlande. En effet, d’une part, lesdites autorités auraient été contradictoires quant aux motifs ayant justifié le rejet de ladite demande, dès lors qu’elles
auraient invoqué, dans leurs différentes communications, à la fois l’article 3, paragraphe 4, de l’accord bilatéral sur les services aériens entre la République de Finlande et la République de Turquie, mentionné au point 10 ci-dessus,
et l’article 3 quinquies du règlement no 833/2014, dans sa version applicable en l’espèce, et, d’autre part, n’auraient disposé d’aucune preuve tangible. Quatrièmement, il ressortirait du dossier que la Commission a pris une série de mesures dans le but de concrétiser l’interdiction de vol notamment à l’égard de l’AESA et d’Eurocontrol, qui auraient considéré que le fondement de l’interdiction de vol était la communication reçue de la boîte fonctionnelle.
28      En second lieu, la requérante fait valoir que la décision de la Commission d’adopter une interdiction de vol à l’encontre de Southwind, à l’échelle de l’Union, est un acte qui a produit des effets juridiques obligatoires à son égard et est donc attaquable au titre de l’article 263 TFUE. En effet, d’une part, la teneur des communications de la Commission ne laisserait planer aucun doute sur le fait que celle-ci l’aurait frappée d’une interdiction de vol à l’échelle de l’Union, étant donné que, dans le courriel du 29 mars 2024 (voir point 15 ci-dessus), elle l’aurait informée qu’elle avait examiné les faits et que ladite interdiction avait été mise en œuvre de façon centralisée. La Commission ne se serait donc pas limitée à apporter son soutien aux autorités nationales compétentes, en l’espèce allemandes, dans la mise en œuvre de l’article 3 quinquies du règlement no 833/2014, dans sa version applicable en l’espèce, mais aurait mené une enquête indépendante et rejeté les conclusions des autorités allemandes, ce qui aurait amené ces dernières
à considérer que la décision de la Commission était contraignante et, de ce fait, à imposer à Southwind une interdiction de vol. D’autre part, une lettre envoyée par la Commission à un État membre l’informant qu’une compagnie aérienne fait l’objet d’une interdiction de vol est, selon la requérante, par définition un acte visant à produire des effets juridiques obligatoires à l’égard dudit État et de la personne concernée avec effet immédiat. Par ailleurs, le fait que l’objectif de la Commission était d’imposer une interdiction de vol contraignante à Southwind ressort également de sa correspondance [ANN C.15] visant à obtenir des preuves écrites utilisables devant des juridictions.
29      Quant à l’argument de la Commission selon lequel l’interdiction de vol ne se fonderait pas sur une base juridique légitime, la requérante rétorque que la circonstance que la Commission n’ait pas la compétence pour adopter un acte ne signifie pas que celui-ci serait à l’abri d’un recours au titre de l’article 263 TFUE.
30      À cet égard, elle souligne que,
dans l’affaire ayant donné lieu à l’ordonnance du 29 avril 2024, Global 8 Airlines/Commission (T‑277/23, non publiée, sous pourvoi, EU:T:2024:285), sur laquelle la Commission s’appuie pour exciper de l’irrecevabilité du présent recours, la situation était différente
de celle dans la présente affaire. En effet, dans cette affaire, la partie requérante aurait contesté uniquement la décision de la Commission qui avait inscrit deux avions d’affaires légers sur la liste des aéronefs soumis à interdiction. Contrairement au cas d’espèce, dans l’affaire ayant donné lieu à ladite ordonnance, la partie requérante n’aurait pas fait valoir que, en lui imposant une interdiction de vol à l’échelle de l’Union, la Commission aurait franchi les limites du rôle que lui attribuait le règlement no 833/2014, mais plutôt que cette dernière aurait instauré un mécanisme prévoyant que l’établissement de la liste des aéronefs visés par l’article 3 quinquies du règlement no 833/2014, dans sa version applicable en l’espèce, était de facto contraignant pour les États membres et Eurocontrol, sans toutefois fournir d’éléments au soutien de ses arguments. Dans ladite ordonnance, le Tribunal aurait clairement indiqué que la Commission n’était pas habilitée à imposer une interdiction de vol à des aéronefs, ni à adopter une décision de rejet des plans de vol. Il s’ensuivrait que, si la Commission devait dépasser les limites de son rôle de simple collecteur et distributeur d’informations, comme ce serait le cas en l’espèce, et adopter des décisions ayant des effets juridiques contraignants à l’égard d’une compagnie aérienne, il s’agirait d’« actes » susceptibles de faire l’objet d’un contrôle juridictionnel dans le cadre d’un recours en annulation. En l’espèce, en imposant une interdiction à l’échelle de l’Union à l’encontre de Southwind, la Commission aurait outrepassé les limites de sa compétence et l’imposition d’une telle interdiction constituerait un acte susceptible d’annulation.
31      La requérante fait également valoir qu’elle a formé un recours devant le Verwaltungsgericht Berlin (tribunal administratif de Berlin) et que le ministère fédéral au Numérique, à l’Économie et aux Transports, partie défenderesse dans le cadre de cette affaire, a également soulevé une exception d’irrecevabilité. Par conséquent, la requérante fait valoir qu’elle est privée d’un contrôle juridictionnel effectif et demande au Tribunal, dans le cas où le présent recours serait jugé comme étant irrecevable, de lever tout doute sur le pouvoir des juridictions allemandes de contrôler la légalité de l’interdiction de vol qui lui a été imposée.
32      Aux termes de l’article 263, premier alinéa, TFUE, la Cour de justice de l’Union européenne contrôle la légalité, notamment, des actes de la Commission autres que les recommandations et les avis. Aux termes de l’article 263, quatrième alinéa, toute personne physique ou morale peut former, dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas de ce même article, un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution.
33      Selon une jurisprudence constante, le recours en annulation est ouvert à l’encontre de tous les actes pris par les institutions, les organes ou les organismes de l’Union quelles qu’en soient la nature ou la forme, qui visent à produire des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de cette dernière (arrêts du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 9 ; du 26 janvier 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commission, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, point 51, et du 19 décembre 2012, Commission/Planet, C‑314/11 P, EU:C:2012:823, point 94).
34      Ainsi qu’il ressort de la jurisprudence, pour déterminer si un acte produit des effets juridiques, il y a lieu de s’attacher, notamment, à la substance de cet acte ainsi qu’à l’intention de son auteur (arrêt du 17 juillet 2008, Athinaïki Techniki/Commission, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, point 42) et d’apprécier ces effets à l’aune de critères objectifs, tels que le contenu dudit acte, en tenant compte, le cas échéant, du contexte de l’adoption de ce dernier ainsi que des pouvoirs de l’institution qui en est l’auteur (voir arrêt du 22 avril 2021, thyssenkrupp Electrical Steel et thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Commission, C‑572/18 P, EU:C:2021:317, point 48 et jurisprudence citée).
35      En l’espèce, la demande d’annulation vise une prétendue décision de la Commission qui aurait été portée à la connaissance de la requérante par le courriel qui lui a été envoyé, en date du 29 mars 2024, via la boîte fonctionnelle (voir point 15 ci-dessus). Il y a donc lieu d’examiner si cet acte, au regard de son contenu, du contexte factuel et juridique dans lequel il s’inscrit ainsi que de l’intention et des pouvoirs dont dispose la Commission, peut être qualifié de décision faisant grief à la requérante.
36      Or, force est de relever que, par ledit courriel, la DG de la mobilité et des transports de la Commission a informé la requérante de la mise en œuvre de l’interdiction pour les aéronefs de Southwind de voler dans l’espace aérien de l’Union, au titre, notamment, de l’article 3 quinquies du règlement no 833/2014, dans sa version applicable en l’espèce, en lui indiquant que l’activité de celle-ci avait été inspectée par plusieurs États membres avec son soutien dans la collecte de données. La DG de la mobilité et des transports de la Commission a également rappelé à la requérante que les autorités finlandaises venaient de rejeter sa demande, puisqu’elles avaient considéré, à juste titre, que Southwind était contrôlée par des personnes physiques russes et utilisée pour contourner les sanctions en cause, et que, nonobstant le fait que les décisions d’interdiction de vol relevaient
en dernier ressort des États membres, elle s’était chargée, notamment, de coordonner le travail au niveau de l’Union afin de permettre une mise en œuvre desdites décisions de manière centralisée.
37      La requérante fait valoir, en substance, que, par l’acte attaqué, la Commission a outrepassé les limites de son rôle de coordination et de soutien dans la collecte de données, en s’arrogeant des prérogatives qu’elle ne possédait pas, dès lors qu’elle n’était pas habilitée, en se substituant aux États membres, à imposer une interdiction de vol à des aéronefs ou à adopter des décisions de rejet de plans de vol.
38      Or, une telle analyse ne peut être suivie, dès lors que le contexte juridique dans lequel s’inscrit l’interdiction de vol contestée ainsi que le rôle de la Commission, des États membres, d’AESA et d’Eurocontrol dans le processus ayant conduit à ladite interdiction empêchent que l’acte attaqué soit qualifié d’acte visant à produire des effets juridiques obligatoires à l’égard de la requérante, au sens de la jurisprudence citée au point 34 ci-dessus.
39      À titre liminaire, il convient d’écarter l’argument de la requérante visant à remarquer les différences entre l’affaire ayant donné lieu à l’ordonnance du 29 avril 2024, Global 8 Airlines/Commission (T‑277/23, non publiée, sous pourvoi, EU:T:2024:285),
et le cas d’espèce, dès lors que, indépendamment de la pertinence des arguments soulevés par les parties requérantes dans le cadre de la présente affaire et de celle ayant donné lieu à ladite ordonnance, la question que le Tribunal est appelé à trancher en l’espèce est, en substance, la même que celle examinée dans ladite ordonnance, à savoir si
une interdiction de vol au titre de l’article 3 quinquies du règlement no 833/2014, dans sa version applicable en l’espèce,
est un « acte » de la Commission susceptible d’annulation.
40      À cet égard, il convient de relever que les dispositions contenues à l’article 3 quinquies du règlement no 833/2014, dans sa version applicable en l’espèce, sont de portée générale et doivent être exécutées par les autorités nationales compétentes, lesquelles, le cas échéant, adoptent des mesures individuelles visant à les faire appliquer. Au demeurant, au titre de l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 833/2014, dans sa version applicable en l’espèce, les États membres arrêtent également le régime des sanctions à appliquer en cas d’infraction aux dispositions de ce règlement et prennent toutes les mesures nécessaires pour en garantir la mise en œuvre (ordonnance du 29 avril 2024, Global 8 Airlines/Commission, T‑277/23, non publiée, sous pourvoi, EU:T:2024:285, point 40).
41      Ainsi, il incombe aux États membres d’assurer la mise en œuvre de l’article 3 quinquies du règlement no 833/2014, dans sa version applicable en l’espèce, notamment, dans le cadre des interdictions de vol et du traitement des plans de vol soumis par les exploitants des aéronefs concernés
(voir, en ce sens, ordonnance du 29 avril 2024, Global 8 Airlines/Commission, T‑277/23, non publiée, sous pourvoi, EU:T:2024:285, point 41).
42      S’agissant, tout d’abord, du courriel du 29 mars 2024, il importe de relever
qu’il ne fait référence à aucune décision, que ce soit de la Commission ou de l’AESA, ni à aucune disposition permettant à la Commission d’adopter une décision comportant spécifiquement l’interdiction des vols des aéronefs de Southwind. Ledit courriel ne fait pas non plus référence aux autres courriels, invoqués par la requérante, des autorités allemandes ou de l’AESA, ni même au portail de gestion affichant les aéronefs de la requérante comme ne disposant plus d’autorisation valable. Il fait, en revanche, référence à l’initiative des autorités finlandaises, dont la requérante avait déjà été informée, qui aurait été à l’origine de l’information transmise par la Commission aux autorités compétentes.
43      En effet, ainsi qu’il ressort de l’article 3 quinquies du règlement no 833/2014, dans sa version applicable en l’espèce, la Commission n’est pas compétente pour frapper d’une interdiction de vol des aéronefs auxquels s’appliquent cet article. La mise en œuvre et l’exécution des mesures restrictives de l’Union relèvent de la responsabilité des États membres (voir point 40 ci-dessus), les services de la Commission se limitant à assister ces derniers, en exerçant notamment le rôle de collecteur et diffuseur d’informations, par le biais aussi de l’établissement de la liste des aéronefs visés par ledit article. Plus précisément, le pouvoir de rejeter les plans de vol des exploitants d’aéronefs individuels est dévolu aux États membres et exercé, au nom de ceux-ci, par Eurocontrol, conformément à l’article 3 sexies du règlement no 833/2014, dans sa version applicable en l’espèce, et à la lumière des informations pertinentes dont celle-ci dispose (ordonnance du 29 avril 2024, Global 8 Airlines/Commission, T‑277/23, non publiée, sous pourvoi, EU:T:2024:285, point 47).
44      Ainsi, il convient de relever, à l’instar de la Commission, que l’acte attaqué ne produit pas d’effets juridiques obligatoires affectant la situation juridique de la requérante, dès lors que de tels effets découlent de la décision des autorités nationales compétentes qui a imposé l’interdiction de vol prévue à l’article 3 quinquies du règlement no 833/2014, dans sa version applicable en l’espèce, d’autant plus que l’action de la Commission se limite à la collecte d’informations à partir des décisions des autorités nationales compétentes imposant une telle interdiction (voir, en ce sens, ordonnance du 29 avril 2024, Global 8 Airlines/Commission, T‑277/23, non publiée, sous pourvoi, EU:T:2024:285, point 48).
45      Le fait que le courriel constituant l’acte attaqué ait été envoyé en réponse à un courriel de la requérante n’est pas suffisant pour considérer un tel document comme un acte décisionnel susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation. En effet, toute correspondance, que ce soit par lettre ou par courriel, d’une institution de l’Union envoyée en réponse à une demande formulée par son destinataire ne témoigne pas, pour autant, de l’existence d’un acte susceptible de faire l’objet d’un recours au titre de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Cela est d’autant plus vrai lorsque, comme en l’espèce, une telle correspondance émane d’un simple membre du personnel de la Commission (voir ordonnance du 29 avril 2024, Global 8 Airlines/Commission, T‑277/23, non publiée, sous pourvoi, EU:T:2024:285, point 51 et jurisprudence citée).
46      Ensuite, s’il est vrai que, dans leur courriel envoyé à la requérante le 28 mars 2024, les autorités allemandes font référence à une communication préalable de la Commission, il convient néanmoins de relever, à l’instar de la correspondance entre les services de la Commission et la requérante, que les communications adressées par ces derniers aux autorités compétentes d’un État membre ne sauraient prouver l’existence de mesures contraignantes prises par la Commission dans la mise en œuvre du règlement no 833/2014, dès lors que cette tâche incombe aux États membres. Le fait que les autorités allemandes aient indiqué à la requérante, en réponse aux courriels de celle-ci, qu’elle devait s’adresser à la DG de la mobilité et des transports de la Commission ne saurait non plus étayer l’argument selon lequel, en l’espèce, la Commission avait le pouvoir d’adopter un acte contraignant susceptible de produire des effets juridiques obligatoires pour la requérante (ordonnance du 29 avril 2024, Global 8 Airlines/Commission, T‑277/23, non publiée, sous pourvoi, EU:T:2024:285, point 52).
47      Enfin, le fait que l’AESA se soit référée, dans son courriel du 29 mars 2024 adressé à la requérante, à la communication de la Commission et à la liste des aéronefs autorisés mentionnée sur son portail de gestion des dossiers qui concernent l’autorisation d’EPT et qui visent également les aéronefs de Southwind ne signifie pas que la Commission a pris ou était habilitée à prendre une décision contraignante. En effet, ainsi que le fait observer la Commission, compte tenu du cadre juridique applicable au traitement des demandes d’autorisation d’EPT, ce sont l’AESA et, dans certains cas, les États membres qui prennent les décisions quant à la validité des autorisations d’EPT. Ainsi qu’il a été rappelé au point 43 ci-dessus, la Commission se limite à assister l’AESA et les États membres, en exerçant notamment le rôle de collecte et de diffusion des informations figurant sur la liste des aéronefs visés par
l’article 3 quinquies du règlement no 833/2014, dans sa version applicable en l’espèce.
48      Ainsi, aucun des courriels, ni aucune des communications auxquels se réfère la requérante ne révèlent l’existence d’une décision contraignante de la Commission. Par les courriels en question, la Commission a uniquement informé les organismes, les pays tiers et les autorités concernés, ainsi que la requérante, des décisions et des appréciations des États membres prises dans le cadre de la mise en œuvre du règlement no 833/2014.
49      Compte tenu de la jurisprudence rappelée au point 34 ci-dessus et relative au contenu et à la substance de l’acte attaqué et de l’intention de la Commission, d’une part, ainsi que des pouvoirs de celle-ci et du contexte de son adoption, d’autre part, il ne saurait donc être conclu que l’acte attaqué produit des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la requérante, en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique.
50      Cette conclusion ne saurait être remise en cause par l’argumentation de la requérante selon laquelle la Commission aurait, à plusieurs niveaux et à plusieurs titres, eu des agissements constituant des formes de pressions que ce soit à l’égard de l’AESA ou d’Eurocontrol ou à l’égard
des autorités nationales concernées, notamment des autorités allemandes, lesquelles auraient finalement considéré être tenues d’interdire les vols de Southwind afin de se conformer aux décisions contraignantes de la Commission. En effet, à les supposer établies, les formes de pression prétendument exercées par la Commission ne sauraient être considérées comme constitutives d’un acte attaquable au titre de l’article 263 TFUE, mais pourraient, tout au plus, être prises en compte dans le cadre d’un recours visant à établir une éventuelle responsabilité de la Commission. Il en va de même s’agissant de l’argument tiré de l’erreur que la Commission aurait commise en s’appuyant sur la décision des autorités finlandaises rejetant la demande de Southwind d’effectuer des vols réguliers entre la Turquie et la Finlande. En effet, premièrement, il convient de relever que, à supposer que la Commission ait commis une erreur en s’appuyant sur cette décision, une telle question relèverait du bien-fondé d’une décision prétendument adoptée par la Commission et non pas de son existence. Deuxièmement, contrairement à ce que soutient la requérante, force est de constater qu’il n’y a pas de contradiction en ce qui concerne les motifs invoqués par les autorités finlandaises pour justifier le rejet de ladite demande, dès lors que le fait que la participation majoritaire et le contrôle de Southwind ne soient pas dans les mains de la République de Turquie ou de ses ressortissants, au titre de l’article 3, paragraphe 4, de l’accord bilatéral sur les services aériens entre la République de Finlande et la République de Turquie (voir point 10 ci-dessus), ne signifie pas que ladite compagnie aérienne ne soit pas détenue, affrétée ou contrôlée d’une autre manière par une personne physique ou morale, une entité ou un organisme russe, tel que cela est prévu par l’article 3 quinquies du règlement no 833/2014, dans sa version applicable en l’espèce.
51      Par ailleurs, dès lors qu’il incombe aux États membres d’assurer la mise en œuvre de l’article 3 quinquies du règlement no 833/2014, dans sa version applicable en l’espèce, il appartient également aux États membres, conformément à l’article 19, paragraphe 1, deuxième alinéa, TUE, d’établir les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans ce domaine.
52      À cet égard, s’agissant de l’arrêt du Verwaltungsgericht Berlin (tribunal administratif de Berlin) du 4 septembre 2024 et de la lettre d’accompagnement de la requérante du 17 septembre 2024, versés au dossier de l’affaire ce même jour, il y a lieu de relever que ledit arrêt a été rendu dans le cadre d’une procédure administrative engagée par la requérante devant les autorités allemandes, par laquelle elle demandait l’annulation d’un courriel, qui lui avait été envoyé le 28 mars 2024 par un fonctionnaire du ministère fédéral allemand au Numérique, à l’Économie et aux Transports, l’informant qu’elle faisait l’objet d’une interdiction de décollage, de survol et d’atterrissage en vertu de l’article 3 quinquies du règlement no 833/2014, dans sa version applicable en l’espèce.
53      Or, s’agissant, tout d’abord, de l’argument de la requérante selon lequel ledit courriel démontrerait que la Commission a agi ultra vires et qu’elle a enjoint aux États membres concernés ladite interdiction, il y a lieu de relever, ainsi qu’il a été rappelé au point 43 ci-dessus, qu’il ressort de l’article 3 quinquies du règlement no 833/2014, dans sa version applicable en l’espèce, que la Commission n’est pas compétente pour frapper d’une interdiction de vol des aéronefs auxquels s’appliquent cet article. La mise en œuvre et l’exécution des mesures restrictives en cause relèvent de la responsabilité des États membres (voir point 40 ci-dessus), les services de la Commission se limitant à assister ces derniers, en exerçant notamment le rôle de collecteur et diffuseur d’informations.
54      Ainsi qu’il a déjà été précisé au point 48 ci-dessus, la Commission n’a fait que transmettre certaines informations aux autorités allemandes sur lesquelles elles se sont par la suite appuyées pour prendre la mesure en cause. Dans ces conditions, il ne saurait être considéré que la Commission a agi ultra vires, en obligeant les États membres à imposer une telle interdiction. Au demeurant, la Commission, une fois informée par les autorités finlandaises du risque de contournement des sanctions par Southwind, a agi, conformément à l’article 6, paragraphe 1, sous d), du règlement no 833/2014, tel que modifié, qui impose aux États membres et à la Commission de s’informer mutuellement des mesures prises en vertu de ce règlement et de communiquer toute autre information utile dont ils disposent en rapport avec celui-ci, concernant notamment la constatation de cas de violation, de contournement et de tentative de violation ou de contournement des interdictions qui y sont énoncées.
55      S’agissant, ensuite, des demandes que la requérante a formulées dans sa lettre d’accompagnement du 17 septembre 2024, visant, en substance, à ce que le Tribunal clarifie, d’une part, que seules les autorités compétentes des États membres de l’Union peuvent émettre une interdiction de vol sur leur propre territoire et, d’autre part, qui est compétent et qui doit assurer la protection juridique et quel est le rôle d’Eurocontrol dans le cadre de telles interdictions, il convient de rappeler que, dans le cadre du contrôle de légalité fondé sur l’article 263 TFUE, le Tribunal n’a pas compétence pour prononcer des jugements déclaratoires (voir ordonnance du 3 décembre 2019, WB/Commission, C‑271/19 P, non publiée, EU:C:2019:1037, point 21 et jurisprudence citée, et arrêt du 20 décembre 2023, Islentyeva/Conseil, T‑233/22, EU:T:2023:828, point 15 et jurisprudence citée). Or, il résulte de ce qui précède que lesdites demandes, à supposer qu’elles puissent être regardées comme constituant des chefs des conclusions, viseraient en l’espèce à obtenir un jugement déclaratoire et devraient donc être rejetées en ce qu’elles sont portées devant une juridiction incompétente pour en connaître.
56      À la lumière de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de conclure que l’acte attaqué ne constitue pas un acte susceptible de recours en annulation en vertu de l’article 263 TFUE.
57      Partant, il convient d’accueillir l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission et, par conséquent, de rejeter le recours comme étant irrecevable.
Sur les demandes d’intervention
58      Conformément à l’article 144, paragraphe 3, du règlement de procédure, lorsque la partie défenderesse a déposé une exception d’irrecevabilité ou d’incompétence telle que visée à l’article 130, paragraphe 1, dudit règlement, il n’est statué sur la demande d’intervention qu’après le rejet ou la jonction de l’exception au fond. En outre, conformément à l’article 142, paragraphe 2, du même règlement, l’intervention perd son objet, notamment lorsque la requête est déclarée irrecevable.
59      Or, étant donné que l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission a été accueillie en l’espèce et que la présente ordonnance met, par conséquent, fin à l’instance, il n’y a plus lieu de statuer sur les demandes d’intervention de la République fédérale d’Allemagne et de la République de Pologne.
Sur les dépens
60      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission, conformément aux conclusions de cette dernière, y compris ceux afférents à la procédure de référé.
61      En vertu de l’article 144, paragraphe 10, du règlement de procédure, dès lors qu’il est mis fin à l’instance dans l’affaire principale avant qu’il soit statué sur la demande d’intervention, le demandeur en intervention et les parties principales supportent chacun leurs propres dépens afférents à leur demande d’intervention. Étant donné qu’il n’y a pas eu d’observations relatives à la demande d’intervention de la République fédérale d’Allemagne et de la République de Pologne, la requérante et la Commission n’ont pas exposé de dépens à cet égard.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme étant irrecevable.
2)      Il n’y a plus lieu de statuer sur les demandes d’intervention de la République fédérale d’Allemagne et de la République de Pologne.
3)      Cortex Havacilik ve Turizm Ticaret AŞ supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne, y compris ceux afférents à la procédure de référé.
4)      La République fédérale d’Allemagne et la République de Pologne supporteront leurs propres dépens afférents à leur demande d’intervention.
Fait à Luxembourg, le 22 mai 2025.
Le greffier
Le président
V. Di Bucci
R. Mastroianni
*      Langue de procédure : l’anglais.