61955C0008
Conclusies van de Advocaat-Generaal
M. LAGRANGE
van 12 juni 1956
Vertaald uit het Frans
INHOUD
blz.
Inleiding
I De betreffende Verdragsbepalingen
II — De Beschikkingen
III — De conclusies der eisende partijen
IV — De voorgedragen middelen
V — De ontvankelijkheid der beroepen naar artikel 33
— is de brief van 28 mei 1955 een beschikking voor zover daarmede inhouding van de perekwatie wordt beoogd?
— zijn de bestreden Beschikkingen „individuele beschikkingen de eisende partijen betreffende”?
— zijn de bestreden Beschikkingen „algemene beschikkingen welke, détournement de pouvoir' ten opzichte van de eisende partijen inhouden”?
— algemene overwegingen
— de toepassing in casu
VI — Overwegingen ten principale
— het op eigen gezag vaststellen der prijzen
— het vaststellen van lagere prijzen
— het verbreken van het verband: prijsschaal-perekwatie en de selectie
— de bedreiging met intrekking der perekwatie
— de bepaling der prijzen van de gemeenschappelijke markt, het doel der prijsaanpassing
— de bepaling der aan het einde der overgangsperiode te verwachten produktiekosten, grens der prijsaanpassing
— de „détournement de pouvoir”
VII — Eindconclusies
Mijnheer de Voorzitter, mijne heren Rechters,
Alvorens mijn uiteenzettingen aan te vangen, moge ik mijn oprechte hulde betuigen niet alleen voor de ernst, de zorgvuldigheid en het talent waarvan de advocaten in deze zaak blijk hebben gegeven — men kon niet anders verwachten — maar eveneens voor de waarlijk uitzonderlijke wijze waarop zij er in slaagden licht te verschaffen over een dossier, even dor als lijvig, dat ondanks de goede hoedanigheid der gewisselde conclusies niet gemakkelijk toegankelijk is. Zij wisten essentiële vragen in het middelpunt te plaatsen, door scherpe probleemstelling het aantal twistpunten te reduceren en tenslotte — wellicht hun verdienstelijkste resultaat naar het ons voorkomt — steeds de realiteit der problemen nauw te confronteren met weldoordachte juridische stellingen, op deze wijze tevens de waarde van die stellingen wederom aan die werkelijkheid toetsend. Dit nu is, gelijk bekend, de taak van de rechter, wiens plicht het niet is leerstellingen ten beste te geven doch om recht te spreken. Zelden zal dan ook de ietwat versleten term „auxiliaires de la justice” met meer recht zijn gebezigd dan ten aanzien van de raadslieden der beide partijen in deze moeilijke zaak.
Deze „toestand” welke wij slechts willen „vaststellen” — hetgeen ons echter niet belet tevens de juiste waarde daarvan te „schatten” — zal onze taak in belangrijke mate vereenvoudigen en ontheft ons reeds aanstonds van de plicht tot uit geven ener algemene uiteenzetting inzake het vraagstuk van de integratie der Belgische kolenmijnen in de gemeenschappelijke markt.
I — DE BETREFFENDE VERDRAGSBEPALINGEN
Ter inleiding zij hier slechts een schematisch overzicht gegeven van de voornaamste bepalingen, welke de Overeenkomst betreffende de Overgangsbepalingen ter oplossing van het onderhavige probleem bevat. Hiertoe behoort eveneens paragraaf 26 - 2 a welks interpretatie het voorwerp van dit geding vormt.
Deze bepalingen zijn:
1o
de algemene bepalingen van paragraaf 23 inzake de wederaanpassing, op grond waarvan enerzijds programma's tot omschakeling van ondernemingen of het scheppen van nieuwe bedrijvigheid kunnen worden gefinancierd en niet terugvorderbare hulp kan worden verleend ter bevordering van de wedertewerkstelling en de herscholing van werkkrachten en wel op grotere schaal dan in het Verdrag zelf is voorzien; anderzijds kan krachtens paragraaf 23, onder bepaalde voorwaarden, niet-terugvorderbare hulp worden verleend aan ondernemingen, die ten gevolge van de instelling van de gemeenschappelijke markt haar werkzaamheden hebben moeten staken;
2o
de bepalingen van paragraaf 24 in het bijzonder de kolen betreffende, welke enerzijds de werkingssfeer der prijsvoorschriften uitbreiden en zone-prijzen toestaan in gevallen waarin zulks in het Verdrag niet is voorzien, en anderzijds de toestemming inhouden tot het handhaven of instellen van nationale compensatiesystemen, gevoed door een heffing op de nationale produktie;
3o
en tenslotte de bepalingen van de paragrafen 25, 26 en 27, eveneens de kolen betreffende en in het bijzonder België en Italië rakende, waarvan de inhoud als volgt in het kort kan worden weergegeven:
a)
de aan België gegeven verzekering, dat haar netto kolenproduktie elk jaar, vergeleken bij het voorafgaande jaar, geen grotere achteruitgang zal vertonen dan 3 o/o (behoudens aanpassing in geval ener ten gevolge van de conjunctuur ontstane vermindering van de gehele kolenproduktie der Gemeenschap);
b)
de mogelijkheid (maar geen verplichting) voor de Belgische Regering de eigen kolenmarkt te isoleren door middel van zekere regelingen uitgevoerd onder controle der Hoge Autoriteit. Besluit de Belgische Regering hiertoe, dan moet zij in overleg met de Hoge Autoriteit de door deze binnen de gewaarborgde limiet van 3 o/o mogelijk geoordeelde produktieverplaatsingen tot stand brengen;
c)
en tenslotte de instelling van een perekwatie-stelsel gericht op onderlinge hulp binnen de Gemeenschap en gevoed door een heffing op de kolenproduktie van die landen, waar de gemiddelde kostprijzen lager liggen dan het gewogen gemiddelde van de Gemeenschap, dat wil dus zeggen op de Nederlandse en Duitse kolenmijnen. Paragraaf 25 regelt de modaliteiten van de grondslag dier heffing; die voor de verdeling werden nergens geregeld, slechts werd het doel der heffing tamelijk nauwkeurig omschreven, voor België in paragraaf 26 - 2, voor Italië in paragraaf 27 - 1. Opgemerkt zij nog, dat het Verdrag op indirecte, doch stellige wijze, ook hier de werking van het systeem afhankelijk stelt van de toestemming der betrokken Regering; immers enerzijds mag „de van buiten ontvangen hulp”, d. w. z. van de perekwatie-heffing afkomstig, het bedrag der verleende regeringssubsidie niet overschrijden, welke dwingend aan eerstbedoelde hulp wordt verbonden, terwijl anderzijds „… de regeringen bevoegd, maar niet verplicht zijn deze subsidies te verlenen”, dus: zonder regeringssubsidie géén perekwatie.
Gelijk bekend, verkoos de Belgische Regering tot nu toe niet tot afsluiting van haar kolenmarkt over te gaan; integendeel, door het betalen van subsidies heeft zij de werking van het perekwatie-stelsel ten behoeve van België mogelijk gemaakt, welke werking mitsdien voor de Hoge Autoriteit bindend werd.
Het is U eveneens bekend, dat van de twee in paragraaf 26-2 bedoelde „aanvullende compensaties” — de zogenaamde „perekwaties b) en c)” — „perekwatie b)”, bestemd om deelneming van de Belgische ijzer- en staalindustrie aan de gemeenschappelijke markt mogelijk te maken zonder hinder te ondervinden van het bijzondere regiem geldend voor de Belgische kolen, niet werd gegeven, terwijl „perekwatie c)”, ingesteld ter bevordering van Belgische kolenexporten binnen de gemeenschappelijke markt, wèl werd toegekend, maar onder omstandigheden welke geheel buiten het onderhavige geding staan. Blijft dus „perekwatie a)”, welke „bestemd is van het begin der overgangsperiode af, a) om het mogelijk te maken, dat de verschillen tussen de prijzen van de Belgische kolen en die geldend op de gemeenschappelijke markt zodanig verminderen, dat de prijzen van de Belgische kolen voor alle verbruikers daarvan op de gemeenschappelijke markt morden verlaagd tot ongeveer de produktiekosten, zoals die naar mag morden vermacht aan het einde van de overgangsperiode zullen zijn”. De tekst vervolgt: „De prijsschaal die op deze grondslagen wordt vastgesteld kan niet zonder toestemming van de Hoge Autoriteit morden gewijzigd.”
Tot zover de van belang zijnde Verdragsbepalingen.
II — DE BESCHIKKINGEN
Ten aanzien van de Beschikkingen, moge ik hier slechts de hoofdzaken in herinnering brengen.
A. —
Bij Beschikking No. 1-53 van 7 februari 1953(Publikatieblad van de Gemeenschap Dan 10 februari 1953) stelde de Hoge Autoriteit de grondslagen voor en de wijze van inning vast van de in paragraaf 25 der Overeenkomst bedoelde perekwatie-heffing. In een brief van gelijke datum, in hetzelfde Publikatieblad opgenomen, geeft de Hoge Autoriteit aan de Regeringen der deelnemende Staten kennis van de inwerkingstelling van het perekwatie-systeem. Het betreft hier een formele handeling van de grootste betekenis, immers krachtens paragraaf 8 van de Overeenkomst, treedt ingevolge deze mededeling de gemeenschappelijke markt voor kolen in werking en vangt mitsdien — blijkens de paragrafen 1-4 dier Overeenkomst — tevens de overgangsperiode aan.
B. —
In het Publikatieblad van de Gemeenschap van 13 maart 1953 verschijnt een reeks van beschikkingen inzake de kolenprijzen binnen de Gemeenschap, waarbij maximumprijzen worden vastgesteld en, in sommige gevallen, zone-prijzen. Twee hiervan hebben op de Belgische kolen betrekking:
a)
Beschikking No. 24-53 van 8 maart 1953„met betrekking tot de vaststelling van de prijsschalen voor de ondernemingen van de Belgische bekkens”. Deze Beschikking steunt zowel op paragraaf 26 van de Overeenkomst als op artikel 61 van het Verdrag. Zij legt in een tabel maximumprijzen vast per soort, zulks op grond van de tweevoudige overweging, aldus in haar considerans geformuleerd: „dat in verband met de berekening van de perekwatie een prijsschaal dient te worden opgesteld, welke het mogelijk maakt de prijzen van de Belgische kolen meer met de prijzen van de gemeenschappelijke markt in overeenstemming te brengen en wel zodanig, dat eerstgenoemde worden teruggebracht tot ongeveer het bedrag der geraamde produktiekosten aan het einde van de overgangsperiode” en dat „de perekwatie-betalingen en de daarmede samenhangende subsidies niet aan hun doel zouden beantwoorden, indien het prijsniveau, dat uit deze prijsschaal voortvloeit door de ondernemingen kan worden overschreden”;
b)
een brief van 8 maart 1953 van de Hoge Autoriteit aan de Belgische Regering, waarin, ingevolge de „besprekingen” gevoerd tussen de diensten van de Hoge Autoriteit enerzijds, en de vertegenwoordigers van de producenten en de Belgische Administratie anderzijds, mededeling wordt gedaan van de regeling welke de Hoge Autoriteit zich voorstelt toe te passen inzake de hulp aan de Belgische kolenmijnen. Deze hulp „bestaat enerzijds uit een subsidie van Bfrs. 200.000.000, — die met onmiddellijke ingang door de Belgische Regering aan bepaalde kolenmijnen wordt toegekend (de zogenaamde „conventionele subsidies”) en anderzijds uit een bedrag van 29 Bfrs. per geproduceerde ton, zijnde het verschil tussen de prijzen van een
rekenprijsschaal welke de ontvangsten van de ondernemingen op haar huidig peil moet houden en die van de verkoopprijsschaal, welke zal gelden voor de afzet van de produkten van de kolenmijnen” (deze laatste is de prijsschaal, vastgesteld bij de eerste Beschikking). Een als bijlage toegevoegde tabel, verdeeld in telkens 2 kolommen voor iedere soort en iedere grootte, geeft een concrete vorm aan dit stelsel, hetwelk — en dit verdient de aandacht — een aanzienlijke ongelijkheid vertoont tussen de verschillen naargelang der grootten der kolen. Zo bedraagt het verschil voor slik-vetkool 43 Bfrs. (berekeningsschaal: 378 Bfrs., verkoopprijsschaal 335 Bfrs.) terwijl voor een gehele reeks van 1/2 vetkool en magerkool het verschil nihil bedraagt, hetgeen betekent, dat voor deze grootten de perekwatie niet speelt, zulks niettegenstaande het feit, dat daarvoor een maximumprijs is vastgesteld. Het bedrag van 29 Bfrs. is dus slechts een gemiddelde. Bovendien — en ook hierop dient te worden gelet — betekent dit bedrag van 29 Bfrs. in feite voor de verbruikers slechts een prijsvermindering van 19 Bfrs. want zij gaat gepaard met de afschaffing van een met het Verdrag onverenigbaar stelsel van dubbele prijzen, hetwelk een vermeerdering van 10 Bfrs. inhield.
Onder deze regeling Leeft het perekwatie-systeem — behoudens enkele onbetekenende wijzigingen — gefunctioneerd, tot de inwerkingtreding van de Beschikkingen van 28 mei 1955, die een ingrijpende verandering brachten.
C. —
Ook hier betreft het een tweetal Beschikkingen; zij werden in het Publikatieblad van de Gemeenschap van 31 mei 1955 gepubliceerd:
a)
Beschikking No. 22-55 met betrekking tot de opstelling van de prijslijsten der ondernemingen van de Belgische bekkens, waarbij, ditmaal, geen maximumprijzen doch vaste prijzen werden bepaald, welke in verhouding tot de vorige prijzen hetzij gelijk bleven, hetzij verlaagd werden (afgezien dan van een algemene verhoging van 3 Bfrs. in verband met een recente loonsverhoging). Een ander verschil was gelegen in het feit, dat de Beschikking niet meer steunt op artikel 61 van het Verdrag, maar uitsluitend op paragraaf 26 - 2 a van de Overeenkomst. En tenslotte: voor bepaalde grootten (huisbrand), voor vele waarvan geen perekwatie werd bepaald, werden de prijzen zonder meer vrij gegeven;
b)
een brief van de Belgische Regering „inzake de herziening van het perekwatie-stelsel”.
In de eerste paragraaf van dit schrijven wordt herinnerd aan de instelling, in overleg met de Belgische Regering, van een „Gemengde Commissie” welke tot taak heeft het gehele vraagstuk te bestuderen van de integratie der Belgische kolenmijnen in de gemeenschappelijke markt aan het eind van de overgangsperiode. Voorts werd verwezen naar het door de Belgische Regering ingenomen standpunt ten aanzien van de conclusies van het door die Commissie uitgebrachte rapport en het akkoord tussen genoemde Regering en de Hoge Autoriteit over de maatregelen ter verzekering van deze integratie overeenkomstig de bepalingen en termijnen vastgesteld in de Overeenkomst.
In de tweede paragraaf verklaart de Hoge Autoriteit: „Derhalve wordt erkend, dat de hulp aan de Belgische kolenmijnen dank zij de verevening gepaard dient te gaan met een aantal door de Belgische Regering te nemen maatregelen. De Hoge Autoriteit is in het bijzonder van oordeel, dat de herziening van de vereveningsmaatregelen afhankelijk dient te worden gesteld van een actie van Uw Regering in onderstaande zin…” Volgt een opsomming van vier maatregelen waarvan de eerste twee van financiële aard zijn, de derde betrekking heeft op de bouw of uitbreiding van de thermische mijncentrales en de vierde (wij citeren, want het betreft hier een der geschilpunten):
„de vereveningssubsidies dienen in overleg met de Hoge Autoriteit niet langer te worden verleend aan de ondernemingen, welke de wederuitrusting niet in die mate verwezenlijken als mogelijk en noodzakelijk wordt geoordeeld en evenmin aan die ondernemingen, welke zouden weigeren over te gaan tot de overdracht of ruil van mijnvelden, welke voor een betere ontsluiting van de ontginningsterreinen absoluut noodzakelijk wordt geoordeeld.”
De derde paragraaf betreft de nieuwe regeling van het perekwatie-stelsel. In een voortdurende mengeling van commentaar en reglementerende bepalingen, welke het kenmerk vormt van deze „beschikkingen”, gegeven in de vorm van brieven welke slechts onder de rubriek „Mededelingen” worden gepubliceerd — een procédé, dat bij de Hoge Autoriteit bijzonder in ere schijnt te staan — zet zij de doeleinden van haar nieuwe politiek uiteen: een verdere aanpassing van de prijzen van de Belgische kolen aan die van de gemeenschappelijke markt en een betere aanwending van de bedragen uit de perekwatie-heffingen afkomstig, welke bedragen immers elk jaar moeten afnemen overeenkomstig het degressiebeginsel van paragraaf 25 van de Overeenkomst. Zij zet de redenen uiteen waarom zij de prijslijst wijzigt, — wijziging welke bij Beschikking No. 22-55 wordt aangebracht. Zij verklaart voorts waarom en hoe zij denkt geleidelijk de perekwatie niet langer te verstrekken enerzijds voor bepaalde grootten (huisbrand) ten aanzien waarvan „een vraag bestaat, welke het aanbod op de gemeenschappelijke markt voortdurend overtreft, en derhalve de afzet blijvend zonder enigerlei steun in de vorm van perekwatie waarborgt”, en anderzijds aan bepaalde ondernemingen — te weten de mijnen van de Kempen „welke gunstig zijn gelegen en reserves bezitten, welke gedurende verscheidene jaren kunnen worden geexploiteerd, waardoor het mogelijk is de gehele winning door middel van één enkele schacht op één verdieping te concentreren”. Deze mijnen worden dan met name aangewezen „op grond van de door Uw Regering verstrekte gegevens”: het zijn de drie eisende ondernemingen in de zaak 9-55.
Daarna volgen nog enkele bepalingen, waarvan één een einde maakt aan de bijzondere bestemming van de conventionele subsidies ad Bfrs. 200.000.000, —. Vervolgens verwijst de Hoge Autoriteit (in paragraaf 4 van genoemde brief) naar haar Beschikking No. 22-55, waarbij de verkoopprijzen worden vastgesteld en tevens naar het perekwatie-tarief, opgenomen in de bijlage tot de brief. Uit dit tarief blijkt, dat het vorige systeem verlaten is, waarbij de perekwatie overeenstemde met het verschil tussen de verkoopprijsschaal en de berekeningsschaal: in het nieuwe tarief wordt eenvoudig voor iedere grootte en iedere soort het perekwatie-tarief per ton vastgelegd. Voor de vrijgegeven grootten, alsmede voor de ondernemingen waaraan de perekwatie onthouden wordt, bedraagt het perekwatie-cijfer nihil.
Ziedaar de beide Beschikkingen, welke bij wege van een beroep tot nietigverklaring ex artikel 33 van het Verdrag aan Uw oordeel worden onderworpen, enerzijds door de Belgische Steenkool-Federatie of FÉDÉCHAR (beroep 8-55) en anderzijds door de drie Vennootschappen bedoeld in paragraaf 3 b van de brief van 28 mei: N. V. Kolenmijnen van Beeringen, N. V. Kolenmijnen van Houthalen en N. V. Kolenmijnen van Helchteren en Zolder (beroep 9-55).
III — DE CONCLUSIES DER EISENDE PARTIJEN
A. —
In beroep 8-55 van de Belgische Steenkool-Federatie wordt als volgt geconcludeerd:
1o
de Beschikking No. 22-55 (en de daarbij gevoegde prijsschaal) nietig te verklaren, voorzover zij voor bepaalde kolengrootten lagere prijzen vaststelt;
2o
de Beschikking, vervat in de brief van 28 mei 1955 (alsmede in het daarbij gevoegde perekwatie-tarief) nietig te verklaren, voor zover deze Beschikking:
a)
discrimineert tussen producenten van gelijke kolengrootten,
b)
bepaalt dat de perekwatie-betalingen aan bepaalde ondernemingen zullen of zullen kunnen worden gestaakt omdat deze ondernemingen de wederuitrusting niet in die mate zouden verwezenlijken als mogelijk en noodzakelijk wordt geoordeeld of zouden weigeren over te gaan tot de overdracht of ruil van mijnvelden, welke voor een betere ontsluiting van de ontginningsterreinen noodzakelijk wordt geoordeeld,
c)
een met de nieuwe prijsschaal verband houdend perekwatie-tarief vaststelt.
B. —
Wat betreft hei beroep 9-55, ingesteld door de drie vennootschappen, de daarin opgenomen conclusies zijn in feite van gelijke strekking als die van beroep 8-55, hoewel zij naar de vorm enigszins afwijken en vooral het accent leggen op het in de brief vervatte deel der Beschikking, dat rechtstreeks op de eisende partijen van toepassing is.
IV — DE VOORGEDRAGEN MIDDELEN
Het komt ons overbodig voor een volledige opsomming te geven van de in de verzoekschriften vervatte middelen — te meer omdat wij daarop in het vervolg nog terug moeten komen. Bepalen wij ons dan ook tot de vaststelling, dat één dier middelen zich kennelijk van alle andere onderscheidt: namelijk het middel „détournement de pouvoir” gegrond op het feit, dat de aangevallen Beschikking (No. 22-55) gegeven werd „op initiatief van de Belgische Regering en met het oogmerk de doeleinden na te streven waarop het economisch beleid dier Regering is gericht”. Alle andere middelen hebben betrekking op schending van het Verdrag of van de Overeenkomst en met name van de paragrafen 24, 25 en 26 van de Overeenkomst, welke, gelijk wij zagen, de grondslag vormen van de onderhavige materie, alsmede schending van de artikelen 5 en 57 van het Verdrag, krachtens welke de Hoge Autoriteit bij het verrichten van haar taak zo weinig mogelijk rechtstreeks mag ingrijpen en bij voorkeur gebruik moet maken van de haar ter beschikking staande indirecte middelen en tenslotte van artikel 4 b van het Verdrag hetwelk discriminaties verbiedt. In elk dezer andere middelen werd overigens eveneens „détournement de pouvoir” gesteld; dit verwijt raakt hier echter rechtstreeks de miskenning van de tekst waarop beroep wordt gedaan.
Ten aanzien van de voorgedragen middelen merken wij op, dat twee daarvan wel voorkomen in het verzoekschrift 8-55, maar niet in het verzoekschrift 9-55, te weten:
1o
Het middel, dat de bestreden Beschikking (bedoeld wordt hier Beschikking No. 22-55) prijzen heeft vastgesteld, zonder rekening te houden met de produktiekosten zoals die naar mag worden verwacht aan het einde van de overgangsperiode zullen zijn, hetgeen in strijd is met paragraaf 26 - 2 a der Overeenkomst (verzoekschrift 8-55, I-3).
2o
Het middel „détournement de pouvoir”.
Eerst wanneer zij in de repliek haar stellingen geheel aan die van de FÉDÉCHAR conformeren, nemen de eisende partijen deze beide middelen over. Echter, gelijk bekend, behoren de middelen en conclusies van partijen, althans summier, te worden uiteengezet in het verzoekschrift, dat binnen een fatale termijn moet worden ingediend (artikel 22 van het Statuut van het Hof).
Ten aanzien van het eerste der beide middelen zou desnoods kunnen worden betoogd, dat de eisende Vennootschappen aan de formele vereisten van artikel 22 hebben voldaan, doordat zij schending van paragraaf 26 - 2 a, zij het op andere punten, hebben gesteld (en dit is nog zeer de vraag!). Maar een dergelijk argument is ten aanzien van het middel „détournement de pouvoir” met de beste wil niet te vinden. Wij zullen U dan ook voorstellen dit middel als niet-ontvankelijk terzijde te stellen voor zover het het verzoekschrift 9-55 betreft. Deze niet-ontvankelijkheid mist overigens praktische betekenis, daar Uw Hof over dit zelfde middel uitspraak zal moeten doen naar aanleiding van beroep 8-55.
Wij beëindigen deze bespreking der middelen met een enkel woord over een door de Hoge Autoriteit opgeworpen vraag in haar verweerschrift in de zaak 9-55 (paragraaf 9, blz. 12) : „Het Hof”, aldus de Hoge Autoriteit, „zal bemerken, dat de eisende partijen met betrekking tot Beschikking No. 22-55 zich ertoe bepalen, hetzij de, onwettigheid' daarvan in te roepen — zonder dat hieruit kan worden afgeleid om welk der in artikel 33 bedoelde middelen het gaat — hetzij te verwijzen naar het door een derde, namelijk de Belgische Steenkool-Federatie, tegen dezelfde Beschikking ingestelde beroep. Gezien artikel 29 van het Reglement van het Hof is de ontvankelijkheid van dit onderdeel van het beroep dus aan twijfel onderhevig. De Hoge Autoriteit refereert zich op dit punt aan het oordeel van het Hof.”
Wat de verwijzing naar verzoekschrift 8-55 betreft, menen wij, dat zij in casu geoorloofd is. Beide beroepen zijn inderdaad ten nauwste aan elkaar verwant; zij zijn van gelijke datum, betreffen hetzelfde object, en steunen, onder voorbehoud van hetgeen wij te dien aanzien hierboven zeiden, op dezelfde middelen; de eisende Vennootschappen in beroep 9-55 zijn leden van de Belgische Steenkool-Federatie, die beroep 8-55 aanhangig maakte. Uw Hof sprak reeds de voeging der beide zaken uit voor zover het de mondelinge behandeling betreft en het is zelfs niet uitgesloten, dat de beide zaken in het vonnis zullen worden gevoegd en gezamenlijk berecht; dit is eenvoudig een vraag van beleid; rechtens zou hiertegen geen enkel bezwaar kunnen bestaan. Onder deze omstandigheden kan worden goed gevonden, dat de uiteenzetting van een middel vervangen wordt door een uitdrukkelijke verwijzing in het ene verzoekschrift naar het andere, zodra het middel althans in het eerste verzoekschrift met name wordt genoemd. Ontbreekt zelfs deze vermelding in het verzoekschrift, zegt het te dien aanzien in het geheel niets, dan is er kennelijk sprake van schending van artikel 22 van het Statuut van het Hof (en mitsdien ook van artikel 29 van het Reglement van het Hof hetwelk op dit punt slechts een herhaling van genoemd artikel 22 bevat). Dit laatste is, gelijk reeds gezegd, naar onze mening slechts het geval ten aanzien van het middel „détournement de pouvoir” en wellicht eveneens (hierover bestaat bij ons nog enige twijfel) ten aanzien van het middel, dat Beschikking No. 22-55 geen rekening houdt met de aan het einde der overgangsperiode te verwachten produktiekosten.
V — ONTVANKELIJKHEID DER BEROEPEN NAAR ARTIKEL 33
Wij komen thans tot nog belangrijkere vragen van ontvankelijkheid, namelijk die welke rijzen in verband met de tweede alinea van artikel 33 van het Verdrag.
Citeren wij eerst de tekst: „voor de ondernemingen en verenigingen, bedoeld in artikel 48, staat onder dezelfde voorwaarden (d. w. z. de in de eerste alinea omschreven voorwaarden) beroep open tegen de hen individueel betreffende beschikkingen en aanbevelingen of tegen algemene beschikkingen en aanbevelingen, die volgens hun mening te hunnen opzichte misbruik van bevoegdheid inhouden”.
De drie eisende Vennootschappen in de zaak 9-55 zijn ondernemingen in de zin van artikel 80 van het Verdrag; de Belgische Steenkool-Federatie is een vereniging van ondernemingen in de zin van artikel 48. De procesbevoegdheid der eisende partijen staat dus vast. Niettemin dienen drie vragen, welke de ontvankelijkheid der beroepen raken — althans de gedeeltelijke ontvankelijkheid —, nader te worden onderzocht. Het zijn de volgende:
1o
is de brief van 28 mei voor zover daarin met intrekking der perekwatie wordt gedreigd, een „beschikking” of althans een „aanbeveling”?
2o
zijn de beide bestreden Beschikkingen geheel of gedeeltelijk „beschikkingen welke” de eisende partijen „individueel betreffen”?
3o
indien de tweede vraag ontkennend moet worden beantwoord, houden de daar bedoelde Beschikkingen dan „détournement de pouvoir” te haren opzichte in?
Indien de eerste vraag al uitsluitend het onderhavige geding raakt, zulks is niet het geval ten aanzien der beide andere, waarin de interpretatie van artikel 33 aan de orde wordt gesteld op punten, welke nog slechts ten dele door Uw rechtspraak zijn beslist.
Is de passage in de brief van 28 mei 1955, waarin met inhouding der perekwatie wordt gedreigd, een beschikking (of een aanbeveling)?
Het zou verbazing kunnen wekken, dat de Hoge Autoriteit, die deze vraag overigens eerst ter zitting opwierp, zelf niet goed weet of zij nu ten deze een beschikking heeft willen geven of niet. Minder verwonderlijk evenwel is het, dat de haar vertegenwoordigende juristen in dit opzicht tegenover U op dit punt een zekere aarzeling ondervonden, welke zij ook hebben uitgesproken, want het moet worden erkend, dat deze vraag alleszins tot twijfel aanleiding geeft.
Vooropgesteld zij, dat wij hier, naar het ons voorkomt, in ieder geval niet te doen hebben met een „aanbeveling” in de zin van artikel 14 van het Verdrag, dat wil zeggen met een beschikking, welke slechts als zodanig geldt voor zover het de te bereiken doeleinden betreft, doch die zich niet uitspreekt over de daartoe geschikte middelen. Immers in ons geval zijn de middelen volkomen duidelijk gedefinieerd. Maar betreft het hier dan een beschikking?
De vorm waarin de brief op dit punt is gegoten schijnt voor een ontkennend antwoord te pleiten. De zin begint, gelijk bekend, met de woorden: „De Hoge Autoriteit is in het bijzonder van oordeel, dat de herziening van de perekwatie-maatregelen afhankelijk dient te worden gesteld van een actie van Uw Regering in onderstaande zin …” Enerzijds betreft het hier dus een mening, doch anderzijds gaat het bier om een actie van de Belgische Regering.
Wij menen niettemin, dat hier in werkelijkheid sprake is van een beschikking, d.w.z. van een handeling, welke rechtsgevolgen teweeg brengt of teweeg kan brengen of, om een gangbare, aan het Franse administratief-procesrecht ontleende term te gebruiken, van een handeling „faisant grief ou susceptible de faire grief” (die de rechten der burgers aantast, of kan aantasten).
Immers, indien hier al sprake is van een oordeel, het gaat vergezeld van het woord: „dient” (dient afhankelijk te worden gesteld …). Wat betreft de vierde toe te passen maatregel in de brief genoemd, deze maatregel, welke thans ter beoordeling staat, is niet, zoals de andere, alleen van de Belgische Regering afhankelijk gesteld, maar van een actie van die Regering, ten deze handelende „in overleg met de Hoge Autoriteit”. En tenslotte wordt een weinig verder gezegd: „de Hoge Autoriteit behoudt zich het recht voor stappen bij de Belgische Regering te ondernemen ten einde de uitvoering van de lopende wederuitrustingsprogramma's alsmede de uitvoering van iedere maatregel, welke de rationalisering en sanering van de Belgische kolenindustrie ten doel heeft, te volgen”. Hieruit spreekt duidelijk het vaste voornemen van de Hoge Autoriteit om deel te nemen aan de controle op de door de ondernemingen te nemen maatregelen; de juiste uitvoering daarvan zal dan, in de gedachtengang van de Hoge Autoriteit, bepalend zijn voor de aan die ondernemingen te verstrekken perekwatie. Zou dus de Hoge Autoriteit op een bepaald ogenblik op grond van bedoelde controle bepaalde perekwatie-betalingen menen te moeten inhouden en zou zij daartoe de goedkeuring van de Belgische Regering verkrijgen, dan zou zij zonder twijfel de wettelijke basis voor zodanige sancties in de bewuste passage van de brief kunnen vinden. Gaat men, met ons, ter beoordeling van de onderhavige vraag niet van een formeel, doch van een materieel criterium uit, dan is hier stellig sprake van een „beschikking” in de zin van artikel 14 van het Verdrag, welke krachtens artikel 33 vatbaar is voor beroep.
Zijn de beide beschikkingen zodanige, welke de eisende partijen „individueel betreffen”?
Gelijk Gij weet, zijn partijen het ten aanzien van twee punten eens: enerzijds erkent de Hoge Autoriteit, met de eisende partijen, de individuele aard van de in de brief van 28 mei vervatte Beschikking, voor zover zij de perekwatie onthoudt, dan wel in beperkte mate toekent aan de drie met name in die brief genoemde kolenmijnen van de Kempen. Anderzijds hebben de eisende partijen, althans bij pleidooi, verklaard de opvatting van de Hoge Autoriteit te delen, dat de Beschikking (indien er althans van een beschikking sprake is, hetgeen wij aannemen) waarbij met intrekking der perekwatie wordt gedreigd, van algemene aard is.
Het behoeft echter geen betoog, dat het gelijke inzicht van partijen op dit punt het Hof niet bindt. Immers, het staat alleen aan het Hof de ware juridische aard der voorgelegde beschikkingen te bepalen. De vraag moet in het algemeen worden onderzocht.
Met betrekking tot dit punt vinden wij reeds enkele belangwekkende aanwijzingen in Uw recente vonnis van 23 april 1956 in de zaak van de „Groupement des Industries Sidérurgiques Luxembourgeoises” en in de conclusies met betrekking tot die zaak van onze ambtgenoot Roemer.
De betekenis van dat vonnis beperkt zich ten dele tot het concrete geval. Op een belangrijk punt evenwel heeft het de betekenis van een beginsel-vonnis, wanneer namelijk wordt beslist: „Mitsdien is het voor het indienen van een beroep door een onderneming of vereniging tegen een beschikking of aanbeveling voldoende, dat deze beschikking of aanbeveling niet algemeen is, maar een individueel karakter draagt, ook zonder dit individuele karakter bepaaldelijk ten opzichte van de eisende partij te hebben.” Dit is in wezen een ruime interpretatie van de uitdrukking „hen betreffende”, welke geenszins identiek is met „welke tot hen is gericht”. Gelijk de Advocaat-Generaal Roemer in zijn conclusies opmerkte, zou de enge opvatting, welke geen rekening houdt met het materiële object van de beschikking, tot weinig bevredigende resultaten kunnen leiden; de afschaffing van een bijzondere last bijvoorbeeld, wordt formeel gericht tot degene te wiens laste hij was opgelegd, maar in werkelijkheid betreft hij de vroegere begunstigde. In casu deed zich het tegenovergestelde voor: de bestreden Beschikking weigerde een last af te schaffen, welke volgens de eisende partij een ongeoorloofde bijzondere last vormde en ten aanzien waarvan zij een der belangrijkste heffingplichtigen was: het is echter duidelijk, dat de werkelijk belanghebbenden degenen waren die de last opbrachten en niet zij die er de baten van genoten. Om deze reden werd door U geoordeeld, dat een naar haar aard individuele beschikking, de eisende partij „betrof”, hoewel zij niet tot haar gericht was.
De enge, starre interpretatie van de tekst werd aldus verworpen en wij geloven niet, dat ditmaal de eisende partijen zich hierover zullen beklagen. Deze interpretatie werd verworpen ten behoeve van een uitlegging waarbij getracht werd steun te vinden in het begrip belang, hetwelk, gelijk wij in onze conclusies in de zaken 3 en 4-54 opmerkten, aan het beroep tot nietigverklaring inhaerent is (Jurisprudentie van het Hof, Deel I blz. 187). Het gaat hier uiteraard niet om een willekeurig belang en, gelijk wij eertijds reeds hebben gezegd, heeft men deze vraag liever in het Verdrag zelf willen regelen, dan aan het Hof de zorg te laten voor de vorming van een jurisprudentie, bepaald door de merites der afzonderlijke concrete gevallen. Gelijk onze ambtgenoot Roemer met een scherpzinnige analyse in zijn reeds geciteerde conclusies heeft aangetoond, ging men hier op tweeërlei wijze te werk: ofwel het Verdrag geeft een opsomming van degenen die eisend in rechte kunnen optreden (artikel 33, 1e alinea, waarin het beroepsrecht zonder enige beperking aan de deelnemende Staten en de Raad wordt toegekend) ofwel het geeft een concrete definitie van het belang (dit is het geval van de ondernemingen en verenigingen bedoeld in de 2e alinea van genoemd artikel, ten aanzien waarvan een belang slechts wordt aangenomen voor zover er sprake is „van hen individueel betreffende beschikkingen”). Onze ambtgenoot heeft erop gewezen, dat deze laatste methode in verschillende nationale wetgevingen gebezigd wordt en met name in het Duitse recht (waar zelfs de inbreuk op een recht geëist wordt).
Maar ook al heeft het Verdrag dit punt geregeld, hetzij door opsomming hetzij door definitie, — en in termen die de rechter binden — deze laatste heeft daarom niet minder de bevoegdheid — ja, zelfs de plicht — bij de interpretatie van de tekst, telkens waar deze ruimte voor onzekerheid laat, uit te gaan van het onderliggend grondbegrip, te weten het begrip „belang”. Wij menen op deze wijze binnen de grenzen te blijven van een gezonde tekstinterpretatie — ook van internationale teksten — en eveneens in de lijn welke in Uw vonnis van 23 april 1956 werd getrokken.
De vraag is dus: wat is een individuele en wat een algemene beschikking? Gelijk onze ambtgenoot Roemer — wiens inzicht wij ook ditmaal ten volle delen — in zijn conclusies in de Luxemburgse zaken heeft opgemerkt, moet hier slechts met de uiterste reserve een beroep op nationale rechtsstelsels worden gedaan, om de dubbele reden, dat deze in het algemeen op andere overwegingen berusten en voorts omdat de ter onderscheiding dienende maatstaven in die stelsels somtijds de nodige helderheid missen.
Betrekkelijk duidelijk is wel de onderscheiding enerzijds tussen de verordening, d. w. z. de rechtshandeling, welke door normatieve bepalingen een algemene en onpersoonlijke situatie moet regelen en die, materieel gezien, herinnert aan de wet, welke zij ook dikwijls moet aanvullen en anderzijds de individuele handeling houdende toepassing van de regel op een bepaalde persoon (bijvoorbeeld een sanctie, een toestemming of de weigering van een toestemming). De moeilijkheid ligt echter in het feit, dat er tussen deze beide uitersten een gehele reeks van tussenvormen ligt. Sommige daarvan kunnen gemakkelijk worden onderkend: bv. de collectieve beschikkingen, in feite gaat het hier om een samenstel van individuele beschikkingen (zo bv. een beschikking bevattende de gelijktijdige bevordering van een aantal ambtenaren). In andere gevallen is evenwel de onderscheiding moeilijker. Zo bijvoorbeeld wanneer de beschikking weliswaar een concrete situatie betreft, welke zij rechtstreeks regelt, doch zonder de bedoelde personen met name te noemen, of wanneer slechts aan de hand van een bijzonder onderzoek der individuele gevallen kan worden vastgesteld op welke personen de beschikking betrekking heeft.
Men zou geneigd kunnen zijn zich ter ondersteuning ener enge interpretatie te beroepen op artikel 15 van het Verdrag, volgens hetwelk „de beschikkingen en aanbevelingen van individuele aard de belanghebbende binden uit krachte van hem daarvan gedane kennisgeving”, terwijl zij „in alle andere gevallen van kracht worden door het enkele feit van hun openbaarmaking”. Wij zijn echter met onze ambtgenoot Roemer, die dit punt eveneens onderzocht, van mening, dat deze bepaling in hoofdzaak regelt de vraag wanneer de openbaarmaking voldoende is, opdat de beschikking verbindende kracht verkrijge: dit is met name van belang voor de beroepstermijnen.
Wij menen, dat voor de oplossing der moeilijkheid welke gelegen is in het bestaan der „tussengevallen” een beroep moet worden gedaan, althans bij wijze van hulpmiddel, op een subjectief relativiteitscriterium. Wij bedoelen hiermede, dat een beschikking, vooropgesteld, dat zij niet van normatieve aard is en bestemd een concrete situatie rechtstreeks te regelen, beschouwd kan worden als een individuele beschikking ten opzichte van de personen (ondernemingen of verenigingen dus) waarop de beschikking in haar geheel genomen onmiddellijk en rechtstreeks doelt. Daarentegen zal dit individuele karakter aan deze beschikking moeten worden ontzegd ten opzichte van die personen, welke zij niet rechtstreeks of slechts ten dele betreft. De gedachte is deze, dat moet blijken van een samenhang — uiteraard geen mathematische maar toch een die tamelijk nauw is — tussen het toepassingsgebied der beschikking en het gebied waarop de belangen zijn gelegen van hem die tegen die beschikking beroep instelt.
Deze eis lijkt ons om twee redenen gerechtvaardigd. Enerzijds kan zodoende aan artikel 33 een interpretatie worden gegeven, welke in hoofdzaak gebaseerd is op het begrip belang, welk begrip gelijk wij zagen aan het gehele artikel ten grondslag ligt en kennelijk ook Uw vonnis van 23 april 1956 heeft geïnspireerd. Het begrip belang nu is in wezen van relatieve aard.
Anderzijds worden op deze wijze de deuren van Uw Hof wijd opengezet voor de verenigingen van producenten, bedoeld in artikel 48, en ook dit komt ons noodzakelijk voor. Immers de verenigingen vertegenwoordigen collectieve belangen en een al te restrictieve interpretatie van het begrip individuele beschikking zou haar in de meeste gevallen beletten gebruik te maken van het haar in artikel 33 gegeven beroepsrecht. Zij zouden tegen de algemene beschikkingen slechts beroep kunnen instellen in geval van „détournement de pouvoir” te haren opzichte; de individuele beschikkingen — in de enge zin genomen — zouden zij in het geheel niet kunnen bestrijden (bijvoorbeeld het opleggen van een sanctie, het geven van een toestemming). Immers het is een, naar het ons voorkomt, algemeen aanvaard beginsel, dat een rechtspersoon, zoals een vereniging of een vakorganisatie, niet de plaats kan innemen van een harer leden tot het instellen van een actie welke uitsluitend aan de persoon van dat lid verbonden is: hoogstens zou haar een recht op voeging toekomen ter ondersteuning van een dergelijke actie. Op dit punt mogen wij verwijzen naar de vaste rechtspraak van de Franse Raad van State (geciteerd door Odent, Contentieux administratif, 1953-1954, III, blz. 542 - 543).
De verenigingen van ondernemingen bedoeld in artikel 48 van het Verdrag, hebben een belangrijke taak, welke in genoemd artikel nader w ordt omschreven. Het komt ons noodzakelijk voor, dat deze taak ook wordt uitgevoerd waar het er om gaat de door haar vertegenwoordigde collectieve belangen in rechte te verdedigen en dit te meer — naar de ervaring leert — nu bepaalde beschikkingen van de Hoge Autoriteit aan deze belangen schade kunnen toebrengen, zonder dat een deelnemende Staat het nodig acht daartegen op te komen. Wat de kolen betreft kan zelfs gezegd worden, dat dit vrijwel de regel is, want gewoonlijk, en met name waar het de prijzen betreft, zijn de belangen der ondernemingen in strijd zowel met het streven van de Hoge Autoriteit, hetwelk immers gericht is op „het waken voor een zo laag mogelijke prijsstelling” (artikel 3 c), in strijd met de belangen van alle verbruikers, in het bijzonder der ijzeren staalproducenten als in strijd met het algemeen beleid der Regeringen, hetwelk meestentijds gericht is op het drukken van de prijs van deze grondstof.
Wij willen thans trachten de enkele hierboven uiteengezette gedachten op het onderhavige geval toe te passen.
In de eerste plaats menen wij, dat Beschikking No. 22-55 en de brief van 28 mei 1955 een onverbrekelijk geheel vormen; rechtens is de eerste zonder de tweede zelfs niet denkbaar: beide hebben een enkel voorwerp: de toepassing te verzekeren van paragraaf 26-2 a inzake de perekwatie. De vaststelling der verkoopprijzen, welke het voorwerp is van Beschikking No. 22-55, heeft geen zin, indien zij niet vergezeld is van het perekwatie-tarief, vervat in de aan de brief gehechte staat.
In de tweede plaats is hier geen sprake van een beschikking van normatieve aard. Een duidelijk voorbeeld van een beschikking, die geen verordening, doch niettemin van algemene aard is, daar zij de beginselen vaststelt welke voor komende uitvoeringsbeschikkingen zullen gelden, menen wij te vinden in Beschikking No. 6-53 van 5 maart 1953„houdende beginselen voor de vaststelling van maximumprijzen voor kolen binnen de gemeenschappelijke markt”. Zulk een beschikking is geen verordening, daar zij in hoofdzaak strekt tot vaststelling — „onder de huidige omstandigheden” — van maximum kolenprijzen, maar het is wel degelijk een algemene beschikking van normgevende aard, waarin op algemene en onpersoonlijke wijze de regels worden gegeven, volgens welke het ingestelde systeem van maximumprijzen zal functioneren en zij dient tevens tot grondslag voor een reeks van uitvoeringsbeschikkingen ten aanzien van de verschillende bekkens en zelfs voor bepaalde ondernemingen binnen hetzelfde bekken. Zij zou daarom dan ook door geen enkele vereniging aangevallen kunnen worden, zelfs al bestond er een federatie welke alle kolenmijnen der Gemeenschap gezamenlijk zou omvatten.
Hier ligt het geval echter geheel anders. De van toepassing zijnde regels liggen in de Overeenkomst, evenals het beginsel zelf van de ten uitvoer te leggen maatregel. Het betreft hier slechts de toepassing dier regels, zowel in de ruimte als in de tijd, op een concrete en welomschreven situatie. De beschikking welke deze strekking heeft (wij bezigen met opzet het enkelvoud, want naar onze mening is er slechts sprake van één enkele beschikking) is stellig van individuele aard ten opzichte van de Belgische kolenmijnen in hun geheel genomen, en uit dien hoofde betreft zij wel degelijk de Federatie, welke alle deze mijnen exploiterende ondernemingen omvat en waarvan deze de belangen moet verdedigen. Wij geven U mitsdien in overweging de beide Beschikkingen te beschouwen als „individuele beschikkingen betreffende” de Belgische Steenkool-Federatie.
Voor de drie eisende ondernemingen in de zaak 9-55 is dit anders en in casu dienen dan ook enkele onderscheidingen te worden gemaakt. Het individuele karakter ten opzichte van die ondernemingen schijnt ons niet twijfelachtig wat betreft de onthouding of de vermindering der perekwatie, welke uitdrukkelijk op haar van toepassing wordt verklaard blijkens de Beschikking, vervat in de brief van 28 mei 1955 en het daarbij gevoegde tarief. De Hoge Autoriteit geeft dit trouwens toe. Het is niet minder zeker, dat dit individuele karakter ten opzichte van die ondernemingen moet worden ontzegd aan de bepalingen waarbij met inhouding der perekwatie wordt gedreigd: alleen aan een latere beschikking, waarbij deze bedreiging ten aanzien van een harer zou worden uitgevoerd, zou ten opzichte van laatstgenoemde zodanig karakter mogen worden toegekend.
Meer reden tot twijfel bestaat er ten aanzien van de in Beschikking No. 22-55 geregelde prijszetting. Wij menen echter, dat deze Beschikking, waarbij naar grootten en soorten prijzen worden vastgesteld, welke zonder onderscheid voor alle Belgische kolenmijnen gelden, niet van individuele aard kan zijn ten opzichte van een bepaalde onderneming.
Wij komen thans tot de derde en laatste vraag inzake de ontvankelijkheid:
Houden de bestreden beschikkingen, voor zover zij niet geacht morden van individuele aard te zijn, „detournement de pouvoir” in ten opzichte van de eisende partijen?
Strikt genomen raakt deze vraag meer het materiële rechtsgeschil, maar zij is ook ten dele van invloed op de ontvankelijkheid, althans naar de door ons gehuldigde opvatting in onze conclusies in de zaken 3 en 4-54, met welke opvatting partijen zich tot ons genoegen bleken te kunnen verenigen.
i) Algemene overwegingen
Ten aanzien van de vraag, wat verstaan moet worden onder „détournement de pouvoir” in de zin van artikel 33 en onder „„détournement de pouvoir” te hunnen opzichte” in de zin van de tweede alinea van dat artikel, veroorloven wij ons te verwijzen naar onze conclusies in de zaken 3 en 4-54, ASSIDER en ISA (Jurisprudentie van het Hof, Deel I, blz. 159 en volgende). Wij moeten inderdaad openhartig bekennen, dat, hoewel wij deze vraag nogmaals ernstig overwogen — zulks niet alleen naar aanleiding van dit geding — en ondanks de zeer belangwekkende beschouwingen, welke wij in de onderhavige zaken mochten lezen en beluisteren, het standpunt waartoe wij in onze conclusies op de beroepen 3 en 4-54 kwamen, zich in genen dele heeft gewijzigd. Wij constateren slechts, dat deze of gene der partijen, al naar het geval, die gedeelten van deze conclusies citeren, welke zij kennelijk als gunstig voor haar eigen stelling beschouwen, maar voor zover ons bekend, heeft tot nu toe niemand deze conclusies aan een systematische kritiek onderworpen. En wat de autokritiek betreft, zij heeft, hoe ernstig ook ondernomen — wij zeiden het reeds — niet het geringste resultaat opgeleverd!
Wij zullen ons dan ook beperken tot enkele aanvullende beschouwingen.
1o
Allereerst willen wij niet onbeantwoord laten de opmerkingen gemaakt door een der eminente raadslieden van de eisende partijen met betrekking tot de door mij geciteerde passage in de memorie van toelichting op de Luxemburgse ratificatiewet. Het is inderdaad juist, dat een memorie van toelichting op een wet, of beter gezegd op een ontwerp van een wet, evenals de andere stukken, welke men gewoonlijk onder de rubriek „travaux préparatoires” (de stukken met betrekking tot de geschiedenis van de totstandkoming van de wet) rangschikt, voor de interpretatie van de tekst geen enkele bindende kracht hebben en in het bijzonder niet aan de tekst mogen worden tegengeworpen wanneer deze duidelijk . en ondubbelzinnig is. Algemeen wordt echter aangenomen, dat de rechter op deze stukken te zijner informatie een beroep mag doen en daaruit de gegevens putten welke, in een bepaald geval, licht kunnen verschaffen ten aanzien van de bedoelingen des wetgevers. Het is eveneens juist, dat de rechter, dus doende, een volledige vrijheid van appreciatie geniet. Wanneer het gaat om een Verdrag, kunnen de nationale stukken inzake de ratificatie-procedure zonder twijfel slechts betrekking hebben op de bedoeling of de denkbeelden van een der contracterende Regeringen. Anderzijds mag echter niet worden aangenomen, dat een Regering wanneer zij een Verdrag ter ratificatie aan haar parlement voorlegt, zich de vrijheid zal veroorloven een mening tot uitdrukking te brengen wetende, dat deze door de Regeringen der overige contracterende Staten niet wordt gedeeld en die, althans voor zover haar bekend, niet de instemming van alle betrokkenen heeft. Wat betreft het Verdrag van 18 april 1951 ontbreken de „travaux préparatoires” praktisch geheel — ofwel zij zijn geheim (hetgeen op hetzelfde neerkomt). Dientengevolge zijn de nationale memories van toelichting van het grootste belang en zulks te meer daar tussen deze memories een zekere coördinatie is tot stand gebracht, ten einde onderlinge tegenstrijdigheden, welke tot uiterst bedenkelijke gevolgen hadden kunnen leiden, te vermijden.
Wij hadden dit argument slechts aangevoerd daar het kan dienen ter ondersteuning van een mening, welke in hoofdzaak op de tekst zelf van artikel 33 steunt, maar het betreffende commentaar weerspiegelt met zulk een duidelijkheid de stellige bedoeling der opstellers van het Verdrag ten aanzien van het punt in geschil, dat het ons niet mogelijk scheen daaraan een zekere waarde te ontzeggen.
2o
In tegenstelling tot hetgeen de Hoge Autoriteit betoogt, menen wij, dat men aan de term „détournement de pouvoir” in de 1e alinea van artikel 33 niet een andere zin mag toekennen dan aan die in de 2e alinea van dat artikel. De 2e alinea bevat slechts een bijkomend vereiste, namelijk, dat de beweerde „détournement de pouvoir” plaatsgehad heeft ten opzichte van de eisende partij.
Deze opvatting leidt zonder twijfel tot een ruimere opvatting van de 2e alinea en wel in dier voege, dat zijn toepassing niet beperkt blijft tot het geval van „détournement de pouvoir” hierin bestaande, dat een individuele beschikking wordt „gecamoufleerd” door haar het uiterlijk te geven van een algemene beschikking. Gelijk wij echter in onze vroegere conclusies (Jurisprudentie van het Hof, Deel I, blz. 185) hebben opgemerkt, kan deze interpretatie, hoewel naar onze mening de enig plausibele, geen beletsel vormen de tekst toe te passen gelijk hij luidt; immers de strikte interpretatie zou tot gevolg hebben, dat aan de beroepen, door verenigingen tegen algemene beschikkingen ingesteld, praktisch iedere betekenis komt te ontvallen. Weliswaar zou dit bezwaar, indien U de door ons voorgestelde opvatting inzake de aard der individuele beschikkingen ten opzichte van de verenigingen zoudt volgen, in de praktijk aan kracht verliezen en wel uit hoofde van het feit, dat de beschikkingen, welke ten aanzien van de verenigingen van algemene aard zijn, dan in aantal zouden afnemen; de tegenwerping blijft echter haar waarde behouden.
3o
Tenslotte zouden wij U nog enkele opmerkingen willen voorleggen met betrekking tot het begrip „détournement de pouvoir” zelf in artikel 33.
a)
Tot ons genoegen stelden wij vast, dat partijen instemden met de definitie van „détournement de pouvoir” als: het gebruik maken, door het openbaar gezag, van een bevoegdheid tot een ander doel dan rvaartoe die bevoegdheid is gegeven, zij het, dat de vertegenwoordigers der eisende partijen geneigd zijn de voorkeur te geven aan het woord „objet” (doeleinde) of „objectif” (oogmerk) boven het door mij gebezigde „but” (doel).
Maar hoe valt dan te verklaren dat het meningsverschil wederom zo volledig aan de dag treedt, wanneer wij van de definitie van dit begrip tot zijn toepassing overgaan? Hoe dan te verklaren, dat de eisende partijen hun grieven in alle gevallen zodanig omschrijven, dat het middel „détournement de pouvoir” steeds samengaat met het middel schending der wet?
Op dit punt wordt een leer aangehangen, welke ons raadselachtig voorkomt en die wij — het zij in alle bescheidenheid bekend — tot heden niet vermochten te begrijpen, namelijk de theorie van de objectieve „détournement de pouvoir”. Deze leer wordt gesteld tegenover de theorie, welke uitsluitend gebaseerd is op het intentionele criterium.
Men begrijpe ons goed: wanneer wij zeggen, dat wij de zg. „objectieve” theorie niet begrijpen, dan bedoelen wij daarmede, dat wij haar niet begrijpen wanneer men uitgaat van de klassieke definitie, waarvan zoëven sprake was.
Wij herhalen deze definitie: het openbaar gezag maakt van haar bevoegdheid gebruik tot een ander doel (of, zo men wil een ander doeleinde, „objet” of een ander oogmerk, „objectif”), dan dat waartoe hem die bevoegdheid gegeven is.
Dit veronderstelt in de eerste plaats, dat het betreffende gezag een bevoegdheid heeft en wel een discretionnaire bevoegdheid, welke aan bepaalde grenzen gebonden is. Immers, indien het deze bevoegdheid niet heeft, kan het daarvan geen gebruik maken in strijd met het wettelijke doel. Anderzijds echter, indien het wel een bevoegdheid bezit, maar onder zodanige voorwaarden, dat het volgens de wet gehouden is zich daarvan te bedienen in een bepaalde zin en niet in een andere, dan kan evenmin van „détournement de pouvoir” sprake zijn; dit is wat men noemt „de gebonden bevoegdheid”.
Wat de term „intentie-criterium” betreft, waarvoor sommigen wellicht wat huiverig zijn: wij houden daaraan niet tot iedere prijs vast. Het gaat er uiteraard niet om „hart en nieren te proeven”, of de gedachten, ook de geheimste, te raden van hem die de beschikking geeft. Een dergelijk psychologisch onderzoek is te meer zonder zin wanneer de beschikking, gelijk hier het geval is, van een collegiaal gezag is uitgegaan. Het gaat er om te weten welk doel (doeleinde of oogmerk) hij die de handeling verrichtte in feite nastreefde toen hij de beschikking gaf, ten einde het zodoende te kunnen toetsen aan het doel hetwelk hij krachtens de wet behoorde na te streven en dat hij, behoudens tegenbewijs, ook geacht wordt te hebben nagestreefd. Het beoogde doel wordt niet bewezen door de resultaten ener beschikking, noch door haar onwettigheid en minder nog door een met die beschikking gepaard gaande overschrijding van bevoegdheid. Een andere opvatting zou de betekenis der woorden geweld aandoen.
Hoe bewijst men dan wèl het in werkelijkheid nagestreefde doel? Dit bewijs kan voortvloeien uit een of meer feitelijke gegevens van zuiver objectieve aard (zoals: correspondentie, afgelegde verklaringen) waaruit blijkt, dat hem die de handeling verrichtte, in werkelijkheid niet het wettig doel (of doeleinde of oogmerk) voor ogen stond, maar een ander, onwettig, doel.
b)
Wij zouden nog twee opmerkingen willen maken:
I —
Wij erkennen ten volle de mogelijkheid (het tegendeel hebben wij nooit beweerd) dat er van „détournement de pouvoir” sprake kan zijn ingeval de met zelve het door het gezag na te streven doel definieert: dit geval doet zich herhaaldelijk in het Verdrag voor en ook in paragraaf 26 - 2 a der Overeenkomst, waarmede wij ons thans bezig houden. Niets zou willekeuriger zijn dan „détournement de pouvoir” uit te sluiten op grond van het enkele feit, dat het doel in een tekst wordt omschreven. Maar „détournement de pouvoir” is slechts denkbaar voor zover die bevoegdheid bestaat en voor zover zij tevens van discretionnaire aard is. Worden de grenzen der bevoegdheid overschreden, dan is er „excès de pouvoir” en niet „détournement de pouvoir” („eccesso di potere”, niet „sviamento di potere”). In het systeem van het Verdrag betekent dit, hetzij onbevoegdheid, hetzij schending van de wet (of beide tegelijk, daar de competentieregels in het algemeen in de wet zijn vastgelegd).
II —
Ter ondersteuning van een uitbreiding van het klassieke begrip „détournement de pouvoir” bij de toepassing van artikel 33, is er herhaaldelijk op gewezen, dat genoemd begrip praktisch geen toepassing zou kunnen vinden, gezien de aard en de taak van het gezag waaraan de toepassing van het Verdrag werd toevertrouwd. Hoe kan men zich voorstellen, aldus zegt men, dat de Hoge Autoriteit zich zou verlagen tot het begaan van hetgeen men een „onoirbaar”„détournement de pouvoir” noemt? Het zou betekenen, dat men de Hoge Autoriteit verlaagt tot het peil van een plattelandsburgemeester.
Het komt ons voor, dat deze tegenwerping ten enenmale ongegrond is.
In de eerste plaats vergeet men, dat juist de grootsten somtijds de grootste zwakten tonen …
Doch men vergeet daarbij vooral twee dingen: ten eerste, dat de klassieke definitie van „détournement de pouvoir” zich geenszins beperkt tot de „onoirbare” gevallen, of zeggen wij liever, ter vermijding van dit inderdaad nogal krasse woord: de gevallen, waarin een persoonlijk belang getreden is in de plaats van het algemeen belang. In zijn traditionele vorm doet „détournement de pouvoir” zich ook voor in de gevallen waarin het beoogde doel weliswaar alleszins oirbaar is, ja zelfs volkomen wettig, maar niet het voorgeschreven doel is. Het klassieke voorbeeld hiervan is het aanwenden van politionele bevoegdheden ter bereiking van een financieel doel. Ook kent men een „détournement de procédure”, welke bestaat in het bezigen van een eenvoudige procedure in plaats van de voorgeschreven procedure, waarvan men de formaliteiten te lastig acht.
De tweede opmerking is deze: beziet men de „détournement de pouvoir” op boven uiteengezette wijze, dan begrijpt men, dat de Hoge Autoriteit hieraan mei zeer in het bijzonder blootstaat. Loopt zij bijvoorbeeld geen gevaar, haar bevoegdheden te gebruiken (of het gebruik daarvan te weigeren) op zodanige wijze, dat zij de haar toevertrouwde belangen veronachtzaamt ten behoeve van de algemene economische politiek van een deelnemende Staat? Is dit niet juist hetgeen haar in dit proces verweten wordt? En hebben wij niet gezien, dat de Hoge Autoriteit een geheel analoog verwijt gemaakt werd in een ander geding, eveneens op kolen betrekking hebbende? Men heeft hierop reeds voor Uw Hof gezinspeeld en daarom veroorloven wij ons hetzelfde te doen. Zou het gebruik maken van haar bevoegdheden ten koste van de belangen der kolenproducenten, bij wijze van reverentie voor het beleid van een dynamische Minister van Economische Zaken hetzij van België of Duitsland, welk beleid verondersteld wordt volkomen correct te zijn en ingegeven door de zuiverste overwegingen van algemeen belang, zou dit niet — men houde ons zulk een uitdrukking ten goede — een „passende”„détournement de pouvoir” voor de Hoge Autoriteit zijn?
Een andere vraag is die van het te leveren bewijs. Maar hetgeen wij wilden aantonen, is dat niet met recht kan worden beweerd, dat de klassieke opvatting van „détournement de pouvoir” voor het Verdrag niet denkbaar is: het tegendeel schijnt ons waar.
ii) De toepassing in casu
Ons blijft nu nog deze beginselen in casu toe te passen tegelijk met een onderzoek naar de ware aard van elk der voorgedragen middelen.
Wij verwijzen hiertoe naar de opsomming der middelen op blz. 12 van de repliek der drie Kempense Vennootschappen, waar zij het volledigst zijn weergegeven; de vraag raakt bovendien voornamelijk de Vennootschappen (en zelfs haar alleen, indien Gij de door ons voorgestane opvatting deelt inzake de individuele aard der Beschikking ten opzichte van de FÉDÉCHAR).
Het eerste middel. — „De Hoge Autoriteit heeft een, détournement de pouvoir' begaan, althans haar bevoegdheid overschreden en/of het Verdrag geschonden door op eigen gezag een prijsschaal op te leggen.”
De gehele discussie, welke naar aanleiding van dit punt werd gevoerd, betreft uitsluitend de vraag of de teksten en in het bijzonder paragraaf 26 van de Overeenkomst de Hoge Autoriteit toestaan „op eigen gezag” dus zonder het goedvinden der producenten een prijsschaal vast te stellen. Het is zuiver een legaliteitsvraag, welke met „détournement de pouvoir” in geen enkel verband staat. Bovendien betreft zij Beschikking No. 22-55, welke, naar onze opvatting, ten opzichte van de drie ondernemingen niet van individuele aard is. Het middel kan niet worden ingeroepen voor zover het in het verzoekschrift 9-55 is geformuleerd.
Het tweede middel. — „De Hoge Autoriteit heeft een détournement de pouvoir' begaan, althans haar bevoegdheid overschreden en/of het Verdrag geschonden door het opleggen van lagere prijzen.”
Op dit punt betogen de eisende partijen allereerst, dat een structurele hervorming niet kan worden tot stand gebracht door middel van een kunstmatige verlaging der verkoopsprijzen, daar zodanige verlaging slechts het gevolg mag zijn van een kostprijsverlaging door investeringen of door rationalisatie en modernisering van het produktie-apparaat. Dit moet ertoe leiden, dat men de ondernemingen vrij laat van de gunstige conjunctuur te profiteren, wanneer die zich voordoet, hetgeen het geval was.
Het gaat dus om de vraag, of de Hoge Autoriteit al of niet het recht heeft lagere prijzen vast te stellen zonder rekening te houden met de conjunctuur: deze vraag houdt geen verband met de strekking van de tekst, welke erop gericht is de verschillen tussen de prijzen te verminderen. Het wordt niet betwist, dat de Hoge Autoriteit deze vermindering beoogde te bereiken. Van „détournement de pouvoir” kan dus geen sprake zijn.
In verband met dit middel betogen de eisende partijen nog, dat de Hoge Autoriteit de prijzen van de gemeenschappelijke markt ten onrechte gelijk stelt aan die van det Roergebied.
Hiermede wordt echter een feitelijke dwaling beweerd ten aanzien van hetgeen moet worden verstaan onder „prijzen geldend op de gemeenschappelijke markt” in de zin van paragraaf 26 - 2 a, doch geen „détournement de pouvoir”.
Ook dit middel kan op geen zijner onderdelen door de eisende ondernemingen ingeroepen worden.
Het derde middel. — „De Hoge Autoriteit heeft een, détournement de pouvoir' begaan, althans haar bevoegdheid overschreden en/of het Verdrag geschonden door lagere prijzen op te leggen zonder rekening te houden met de aan het einde der overgangsperiode te verwachten produktiekosten.”
Wij gaven reeds uiting aan onze ernstige twijfel aangaande de ontvankelijkheid van dit middel naar de vorm; immers, het werd — althans uitdrukkelijk — door de drie eisende Vennootschappen eerst in haar repliek voorgedragen.
In ieder geval zal dit middel hetzelfde lot der eerste twee moeten ondergaan: het feit, dat de Hoge Autoriteit geen rekening heeft gehouden met de aan het einde der overgangsperiode te verwachten produktiekosten, levert geen „détournement de pouvoir” op, doch een schending van paragraaf 26 - 2a waarin de plicht, daarmede rekening te houden, formeel wordt voorgeschreven.
Het vierde middel. — „De Hoge Autoriteit heeft, détournement de pouvoir' begaan door te handelen onder druk van de Belgische Regering, althans voor zover zij trachtte doeleinden na te streveu, passend in het kader der Belgische politiek, doch vreemd aan het Verdrag.”
Dit middel vertoont duidelijk de kenmerken van „détournement de pouvoir”. Indien Gij mijn zienswijze deelt ten aanzien van de interpretatie van artikel 33, 2e alinea, zult Gij zonder twijfel van oordeel zijn, dat deze „détournement de pouvoir” — indien bewezen — begaan is „ten opzichte” der drie eisende Vennootschappen, die de werkelijke slachtoffers zijn van de selectie. Dit geldt voor beide Beschikkingen die immers zowel feitelijk als rechtens een ondeelbaar geheel vormen. Hieruit zou volgen, dat behalve het middel „détournement de pouvoir” tevens alle middelen rakende de wettigheid, door de drie Vennootschappen zouden mogen worden voorgedragen, althans indien de stelling wordt aanvaard, welke wij in onze conclusies in de zaken 3 en 4-54 hebben uiteengezet (Jurisprudentie van het Hof, Deel I, blz. 158), en waarmede de partijen in dit geding instemmen. Opgemerkt zij nog, dat dit voordeel niet van zuiver academische aard behoeft te zijn, althans ten aanzien van de gevolgen van het vonnis en wellicht zelfs ten aanzien van zijn dispositief hetwelk slechts nietigverklaring zou kunnen inhouden. Er zij evenwel aan herinnerd, dat dit middel hetwelk duidelijk van de andere onderscheiden is, in het verzoekschrift 9-55 niet is opgeworpen, ook niet zijdelings. Het zal dus slechts kunnen worden onderzocht naar aanleiding van verzoekschrift 8-55.
Het vijfde middel. — „De Hoge Autoriteit heeft een, détournement de pouvoir' begaan, althans haar bevoegdheid overschreden en/of het Verdrag geschonden door te dreigen met onthouding der perekwatie aan de ondernemingen, welke zouden weigeren over te gaan tot de nodig geoordeelde investeringen of tot de ruil van mijnvelden.”
Gelijk reeds gezegd, is de brief van 28 mei op dit punt niet van individuele aard ten opzichte der drie Vennootschappen, hetgeen deze overigens zelf erkennen. Bovendien gaat het hier om de vraag, of de Hoge Autoriteit al dan niet bevoegd is een dergelijke maatregel uit te vaardigen en niet of zij, dit doende, een ander doel heeft nagestreefd dan de vermindering der prijsverschillen. Dit laatste doel heeft zij zonder twijfel beoogd; er is geen sprake van „détournement de pouvoir”.
Het zesde middel. — „De Hoge Autoriteit heeft een détournement de pouvoir' begaan, althans haar bevoegdheid overschreden en/of het Verdrag geschonden door de perekwatie los te maken van de prijsschaal en een prijsschaal op te leggen, zonder tevens perekwatie toe te kennen.”
Dit middel kan niet worden gescheiden van het zevende waarmede het een geheel vormt en dat aldus luidt:
Het zevende middel. — „De Hoge Autoriteit heeft een, détournement de pouvoir' begaan, althans haar bevoegdheid overschreden en/of het Verdrag geschonden door de perekwatie aan de drie eisende partijen geheel of gedeeltelijk te onthouden, terwijl zij haar voor bepaalde kolengrootten dezelfde prijsschaal oplegt als aan de andere producenten.”
Het betreft hier een passage uit de brief van 28 mei, die — hierover zijn allen het eens — het karakter heeft van een individuele beschikking ten opzichte van de eisende partijen. Op dit punt kan ten aanzien van de ontvankelijkheid van het beroep geen twijfel bestaan en alle middelen van artikel 33 kunnen mitsdien worden voorgedragen.
Samenvattend zijn wij van oordeel, dat het beroep 9-55 slechts ontvankelijk is voor zover het de Beschikking betreft, waarbij aan de drie eisende Vennootschappen perekwatie geheel of gedeeltelijk onthouden wordt en haar tevens een prijsschaal wordt opgelegd. Dit is trouwens, naar zij zelf zeggen, voor haar het belangrijkste punt. Beroep 8-55 achten wij op alle punten ontvankelijk en tevens alle ex artikel 33 voorgedragen middelen.
Alvorens onze uiteenzetting met betrekking tot de processuele vragen te besluiten, zouden wij nog een laatste opmerking willen maken.
Ons onderzoek van de in het verzoekschrift 9-55 voorgedragen middelen deed op frappante wijze zien, dat „détournement de pouvoir”, indien men dit begrip al te extensief interpreteert, praktisch samenvalt met schending van de wet of onbevoegdheid, zodat de ondernemingen en haar verenigingen zich in feite, langs deze omweg, gelijke rechten zouden zien toegekend ten opzichte van algemene beschikkingen als de deelnemende Staten en de Raad. Een consequentie, welke zo kennelijk en rechtstreeks met artikel 33 in strijd is, schijnt ons voldoende grond om de extensieve opvatting te veroordelen.
Anderzijds zijn wij van oordeel, dat de door ons voorgestelde interpretatie van individuele beschikkingen, gebaseerd op een ruime en in hoge mate relatieve opvatting van dat begrip, niet met artikel 33 in strijd komt, doch geheel blijft in de geest van de tekst; hierbij wordt een beroep gedaan op het in wezen relatieve begrip „belang”, hetwelk aan het beroep tot nietigverklaring ten grondslag ligt. In deze richting dient het streven te worden georienteerd — een volkomen wettig streven overigens — een zo groot mogelijk aantal rechtzoekenden tot ons Hof toe te laten. Dit mag echter niet worden gedaan door, hetgeen wij zouden willen noemen de „desintegratie” van een begrip als „détournement de pouvoir” hetwelk naar zijn aard zeer omzichtig moet worden gehanteerd en dat, welk belang er overigens ook aan moet worden toegekend, in de techniek van het beroep tot nietigverklaring te allen tijde slechts een rol van meer of minder secundaire aard heeft gespeeld.
VI — OVERWEGINGEN TEN PRINCIPALE
Wij komen thans tot ons onderzoek ten principale. Wij stellen ons voor achtereenvolgens de middelen inzake de wettigheid en het middel „détournement de pouvoir” te onderzoeken, waarbij de eerstgenoemde middelen enigszins anders zullen worden gerangschikt dan partijen zulks in haar verzoekschriften, replieken (waarnaar wij zoëven verwezen), of pleidooien hebben gedaan. Het is overigens juister te spreken van „grieven” dan van middelen.
Ziehier bedoelde volgorde:
1o
Het vaststellen der prijzen op eigen gezag: dit is grief No. 1 van de replieken, welke in hoofdzaak steunt op schending van paragraaf 26 - 2a van de Overeenkomst;
2o
Het vaststellen van lagere prijzen zonder met de conjunctuur rekening te houden. Dit is het eerste deel van grief No. 2 in de replieken;
3o
Het verbreken van het verband tussen perekwatie en prijsschaal: men mag niet gelijktijdig een prijsschaal opleggen en de perekwatie weigeren, noch ook aan enkele ondernemingen voor bepaalde soorten dezelfde prijsschaal opleggen als aan de overige ondernemingen en daarbij aan eerstgenoemde ondernemingen de perekwatie geheel of gedeeltelijk onthouden. Dit zijn de grieven Nos. 6 en 7 van de replieken;
4o
Het dreigen met de inhouding der perekwatie. Dit is grief No. 5 van de replieken;
5o
Dwaling door de Hoge Autoriteit begaan inzake de prijzen op de gemeenschappelijke markt, welke niet gelijk zijn aan die van het Roergebied. Dit is het tweede deel van grief No. 2 van de replieken;
6o
Dwaling begaan met betrekking tot de bepaling van de aan het einde der overgangsperiode te verwachten produktiekosten. Dit is grief No. 3 van de replieken;
7o
Het middel „détournement de pouvoir”. Dit is grief No. 4 van de replieken.
Eerste grief. — Het vaststellen der prijzen op eigen gezag
Betoogd wordt, dat noch paragraaf 26 - 2 a, noch enige andere bepaling van het Verdrag of van de Overeenkomst de Hoge Autóriteit de bevoegdheid verleent om alleen, op eigen gezag, en zonder de toestemming der producenten, de prijzen voor Belgische kolen vast te stellen in verband met de toepassing van de perekwatie.
Het betreft hier allereerst een aan de tekst ontleend argument en wel aan de laatste zin van alinea a): „De prijsschaal die op deze grondslagen wordt vastgesteld kan niet zonder toestemming van de Hoge Autoriteit worden gewijzigd.” Deze bepaling heeft slechts zin, indien de prijsschaal niet door de Hoge Autoriteit wordt vastgesteld. Maar door wie geschiedt die vaststelling dan wel? Nu het tegendeel nergens is bepaald: alleen door de producenten.
Immers — en hier gaat men over tot uitlegging van het Verdrag — de regeling die liet instelt is een regeling van de markt en van de markteconomie, waarbij de prijzen in beginsel door de producenten vrij worden vastgesteld en waarbij de taak van het overheidsgezag zich ertoe beperkt te waarborgen dat de concurrentie op normale wijze en zonder discriminatie wordt uitgeoefend. De doelstellingen welke het Verdrag voor de Gemeenschap vaststelt, moeten uiteraard door dit vrije spel der concurrentie worden verwezenlijkt, terwijl de bevoegdheid tot ingrijpen slechts mag worden uitgeoefend in geval van noodzaak en onder de formele garanties welke tot dat doel uitdrukkelijk zijn gegeven. Nu paragraaf 26 geen enkele afwijking van deze beginselen voorziet, mag men daaraan niet op eigen gezag derogeren. En dit te minder, nu paragraaf 1, sub 5, van de Overeenkomst uitdrukkelijk zegt, dat de bepalingen van het Verdrag op het tijdstip van zijn inwerkingtreding van kracht zijn „onder voorbehoud oan de afwijkingen en onverminderd de aanvullende voorschriften voorzien in deze Overeenkomst …”. De Overeenkomst moet dus wel bijzonder eng worden geïnterpreteerd en, voor zover zij niet uitdrukkelijk bijzondere bevoegdheden aan de Hoge Autoriteit toekent, beschikt deze gedurende de overgangsperiode slechts over de haar bij het Verdrag toegekende bevoegdheden. Met betrekking tot de prijzen zijn deze bevoegdheden in artikel 61 geregeld en niet elders: het is het recht maximum- of minimumprijzen vast te stellen — maar geen vaste prijzen — zulks na bepaalde formaliteiten te hebben vervuld.
Tenslotte zou, overeenkomstig het gebruik van de internationale rechtspraak, zoals het Hof in Den Haag. de aldus verdedigde enge interpretatiemethode altijd de doorslag moeten geven wanneer het om internationale verdragen gaat.
Wat dit laatste punt betreft hebben wij weinig af te dingen. Men zou er stellig aan kunnen herinneren, dat ons Hof geen internationale rechterlijke instantie is, maar de rechtbank van een Gemeenschap door zes Staten in het leven geroepen volgens een type, dat meer verwant is aan een federale organisatie dan aan een internationale organisatie. Bovendien zou kunnen worden opgemerkt, dat het Verdrag, waarvan het Hof de toepassing moet verzekeren, weliswaar werd gesloten in de vorm van een internationaal verdrag, hetgeen het ongetwijfeld ook is. Niettemin is het, materieel gezien, het handvest van de Gemeenschap en de rechtsregels welke daaruit voortvloeien vormen het interne recht Dan deze Gemeenschap. Wat de bronnen van dit recht betreft, er bestaat uiteraard geen enkel bezwaar deze, zonodig, in het internationale recht te zoeken, maar gewoonlijk, en zelfs meestentijds, zal men die eerder in het interne recht der deelnemende Staten vinden. Hebben de eisende partijen niet zelf deze laatste weg in het onderhavige geding gevolgd, bijvoorbeeld met betrekking tot het begrip „détournement de pouvoir” waarbij gebleken is, dat de nationale rechtsstelsels een oneindig veel rijkere bron opleveren dan de inderdaad wat summiere theorie van de „abuse of power”?
Het komt ons nutteloos voor op dit punt een doctrinair betoog te houden, want of het nu gaat om internationale verdragen of nationale wetten, het is een algemeen aanvaard beginsel — waarnaar wij reeds verwezen — dat er voor interpretatie of onderzoek naar de vermoedelijke bedoeling der auteurs van enige tekst slechts plaats is, in geval van duisterheid of dubbelzinnigheid en dat de letter, wanneer zij duidelijk is, altijd beslissend is. Hoewel zelf geenszins een specialist op het gebied van het internationale recht — een gebied waarop wij ons slechts met bescheidenheid en voorzichtigheid wagen — hebben wij niettemin de indruk, dat er in werkelijkheid niet twee verschillende wetenschappelijke interpretatiemethodes zijn voor nationale en internationale teksten, maar dat in feite de internationale rechter de neiging vertoont om bij het afwijken van de letterlijke toepassing nog voorzichtiger te zijn dan de nationale rechter, hetgeen ook alleszins begrijpelijk is. Immers, de gemeenschappelijke wil (de gemeenschappelijke bedoeling van partijen), welke de basis moet zijn voor de interpretatie van een contractuele handeling, valt meestal moeilijk met zekerheid vast te stellen bij rechtshandelingen als internationale overeenkomsten, die gewoonlijk het resultaat zijn van een veelal moeizaam bereikt compromis en waarin de duisterheid of het gebrek aan nauwkeurigheid van de redactie dikwijls slechts dient om het gebrek aan overeenstemming op de hoofdzaak te verbergen. Anderzijds doen de zg. algemene rechtsbeginselen zich noodzakelijkerwijs vager aan ons voor wanneer zij in een universeel kader moeten worden gezocht dan wanneer men daartoe een beroep kan doen op de geldende traditie in één enkel land.
Met de interpretatiemethode stemmen wij dus ten volle in.
Maar de vraag waar het om gaat is juist of de tekst duidelijk is en geen interpretatie behoeft. Op dit punt bewijzen het enkele feit van dit proces en de gedachtenwisselingen waartoe het aanleiding gaf voldingend, dat zulks niet het geval is.
„De prijsschaal die op deze grondslagen wordt vastgesteld kan niet zonder toestemming van de Hoge Autoriteit worden gewijzigd.” De tekst behelst een formele voorwaarde, waaraan de eventuele wijziging van de prijsschaal zal zijn onderworpen, maar hij verzuimt te zeggen door mie de prijsschaal wordt vastgesteld, en door wie zijn grondslagen. Het aanvullen van deze leemte kan slechts door een tekstverklaring geschieden. Hoewel de Code Napoléon hier niet van toepassing is voelen wij ons toch gedrongen hier artikel 4 daarvan te citeren, luidende als volgt: „de rechter die weigert recht te spreken, onder voorwendsel van het stilzwijgen, de duisterheid of de onvolledigheid der wet, kan uit hoofde van rechtsweigering vervolgd worden”.
De over en weer aangevoerde stellingen zijn U bekend. Die van de eisende partij hebben wij reeds weergegeven. Wat de Hoge Autoriteit betreft, zij betoogt, dat zij verantwoordelijk is voor het behoorlijk functioneren van het perekwatie-stelsel, een ingrijpen van overheidswege, door de Overeenkomst voorgeschreven ter bevordering van de integratie van de Belgische kolenmarkt in de gemeenschappelijke markt aan het einde van de overgangsperiode. De Hoge Autoriteit meent dat zij daarom alléén bevoegd is de prijzen vast te stellen in de mate waartoe zulks nodig is ter bereiking van de in de tekst omschreven doeleinden. Een dergelijke maatregel kan slechts door het overheidsgezag worden genomen en het is onmogelijk de verantwoordelijkheid te dezer zake aan het enkele initiatief der producenten over te laten.
Volledigheidshalve dient nog een derde stelling te worden vermeld: namelijk die welke voortvloeit uit de memorie van toelichting op de Nederlandse ratificatiewet. Met betrekking tot paragraaf 26 zegt deze memorie het volgende: „De uitkeringen, welke België uit het fonds voor de aanpassing van de prijzen zal kunnen ontvangen, zijn bestemd voor drie nauwkeurig omschreven doeleinden. Het eerste punt hangt samen met de hierboven besproken sanering. Het bedoelt het mogelijk te maken, dat de prijs van de Belgische kolen voor de consument reeds van het begin van de overgangsperiode af wordt gebracht op het prijspeil, dat aan het eind daarvan na de sanering bereikt zal kunnen worden. Dat prijspeil, dat uiteraard geschat zal moeten morden, moet door de Belgische Regering morden vastgelegd in een prijsschaal, die gedurende de gehele overgangsperiode zal blijven gelden, tenzij de Hoge Autoriteit goedkeuring tot wijziging daarvan verleent.”
Bij behandeling van de tweede grief zullen wij zien welke waarde aan de stelling ten principale van de Hoge Autoriteit moet worden toegekend. Maar thans houden wij ons slechts met één vraagstuk bezig: aan wie staat het de prijsschaal vast te stellen, indien er geen overeenstemming tussen de producenten en de Hoge Autoriteit bereikt kan worden?
Wij merken allereerst op, dat partijen hier eenstemmig de toepassing van artikel 61 afwijzen. De Hoge Autoriteit erkent, dat zij ten onrechte in haar Beschikking No. 24-53 op deze bepaling heeft gedoeld. Deze zienswijze wordt door ons gedeeld: bij de toepassing van paragraaf 26 - 2 a gaat het om vaststelling van vaste prijzen niet van maximumprijzen. Dit geldt, ongeacht de opvatting welke men huldigt ten aanzien van de aard van liet perekwatie-systeem en de wijze waarop het zijn doel moet bereiken: hetzij door het vrije spel der economische krachten, hetzij door een politiek van geleide economie.
Zelfs naar de eerste opvatting kan verschillend worden gedacht over het peil waarop de verkoopsprijzen moeten worden vastgesteld en het is niet wel mogelijk, dat bedoeld peil, hetwelk immers noodzakelijkerwijs samenhangt met het bedrag (indien al niet met de verdeling) der perekwatie-betalingen, door de producenten vrijelijk wordt vastgesteld, terwijl de Hoge Autoriteit dan het totaalbedrag der heffing krachtens paragraaf 25 bepaalt, „rekening houdend met de door haar erkende behoeften”. De eisende partijen betogen dit trouwens niet. Zij beweren (repliek blz. 18), „dat de vaststelling van een prijs het gevolg moet zijn van een gemeenschappelijk onderzoek, op grond van welks resultaat de Hoge Autoriteit haar toestemming geeft”.
Maar dan rijst terstond de vraag: wat gebeurt er, indien deze toestemming niet wordt gegeven? In de schriftelijke procedure bleef deze vraag onbeantwoord. Tijdens de mondelinge behandeling hoorden wij een der raadslieden van de FÉDÉCHAR het volgende antwoord geven: blijft dit akkoord uit, aldus deze raadsman, dan is de zaak zeer eenvoudig: de perekwatie vindt geen doorgang, althans niet ten behoeve van de ondernemingen, welke haar instemming weigerden. Hieruit volgt, dat, indien alle ondernemingen haar toestemming weigeren, er in het geheel geen perekwatie plaats zal vinden.
Deze consequentie biedt reeds voldoende grond die stelling te verwerpen, want het is ontoelaatbaar, dat door de enkele wil der producenten de werking wordt verlamd van een stelsel, dat door het Verdrag dwingend wordt voorgeschreven en als onmisbaar wordt beschouwd voor de integratie van de Belgische kolenindustrie in de gemeenschappelijke markt. Gelijk wij zagen, zou — op grond van de duidelijke bepalingen der Overeenkomst — alleen de Belgische Regering bevoegd zijn zich daartegen te verzetten. Dit is begrijpelijk, want een beslissing van zo groot belang mag uiteraard slechts worden genomen door de verantwoordelijke politieke organen van een bepaald land.
De bevoegdheid tot beslissen kan dus slechts aan een openbaar gezag toekomen. Is dit gezag de Hoge Autoriteit of de Belgische Regering volgens de opvatting, neergelegd in de memorie van toelichting op de Nederlandse ratificatiewet? Wij menen, dat, bij gebreke aan een bepaling welke haar zodanige bevoegdheid uitdrukkelijk verleent, het niet de genoemde Regering kan zijn. Volgens ons kan het slechts de Hoge Autoriteit zijn, die, ingevolge artikel 8 van het Verdrag „ermede belast is de in dit Verdrag vervatte doelstellingen te verwezenlijken”. Blijkens artikel 84 omvat het woord Verdrag eveneens de Overeenkomst met betrekking tot de Overgangsbepalingen. Weliswaar voegt artikel 8 hieraan toe „overeenkomstig deszelfs bepalingen”, waarmede zowel op de formele als de materiële bepalingen wordt gedoeld. In het onderhavige geval zijn er materiële bepalingen welke het doel der perekwatie omschrijven; echter mag uit het feit, dat geen bijzondere vormvoorschriften gegeven zijn, uiteraard niet worden afgeleid, dat deze bevoegdheid niet zou bestaan.
Blijft nog de tegenwerping, ontleend aan de laatste zin van paragraaf 26 - 2 a: indien de prijsschaal „niet zonder toestemming van de Hoge Autoriteit kan worden gewijzigd” dan betekent dit, dat zij niet door haar wordt vastgesteld, althans niet door haar alleen.
Op deze tegenwerping bestaat er naar onze mening slechts één redelijk antwoord: men moet onderscheiden tussen „de prijsschaal” en „de grondslagen”. De prijsschaal is de schaal voor de gewone prijzen; zij moet door de ondernemingen krachtens artikel 60 worden gepubliceerd. Op het begrip prijsschaal gaan wij thans niet verder in, immers een ander geding gaf U reeds gelegenheid tot een diepgaand onderzoek op dit punt. Blijkens haar opschrift betreft Beschikking No. 22-55 „de opstelling van de prijslijsten der ondernemingen van de Belgische bekkens”, waarmede kennelijk op artikel 60 wordt gedoeld. In feite is er slechts één prijsschaal voor alle Belgische kolenondernemingen, namelijk die, welke is vastgesteld door het „Comptoir belge des charbons”: een exemplaar daarvan is in het dossier aanwezig. Dit feit verklaart waarom in paragraaf 26 - 2 a het enkelvoud wordt gebezigd: „de prijsschaal, die op deze grondslagen wordt vastgesteld …” Wat de grondslagen betreft, deze worden door de Hoge Autoriteit vastgesteld, zulks om de reeds uiteengezette redenen en op basis van artikel 8 van het Verdrag. Zij stelt die grondslagen vast in de vorm van een prijstabel. Nu wordt de tekst duidelijk: uiteraard moeten in de prijsschaal der ondernemingen alle prijzen opgenomen worden, welke voorkomen in de tabel van de Hoge Autoriteit, maar, zoals uit een vergelijking van beide stukken blijkt, bevat de prijsschaal meer bijzonderheden. Immers, zij stelt enerzijds „de verkoopsvoorwaarden” waarvan de aanduiding der prijzen vergezeld gaat vast en bepaalt anderzijds rechtstreeks de prijzen voor de vrijgegeven grootten. Het overgelegde exemplaar zegt het overigens uitdrukkelijk: „In deze prijsschaal zijn overgenomen de prijzen aangewezen in het Publikatieblad van de Gemeenschap No. 12, waarin de Beschikking No. 22-55 van de Hoge Autoriteit is gepubliceerd. De prijzen van de in deze Beschikking niet vermelde grootten zijn door de betrokken producenten vastgesteld”. Het is deze door de producenten vastgestelde prijsschaal, welke niet zonder toestemming van de Hoge Autoriteit mag worden gewijzigd, althans — en dit spreekt wel van zelf — voor zover de wijziging van de prijsschaal in strijd zou zijn met de „grondslagen”, neergelegd in de door de Hoge Autoriteit vastgestelde prijstabel. Het gaat dus eigenlijk om een afwijking van de bepalingen van artikel 60, met het doel te waarborgen dat de prijsschaal van de ondernemingen in overeenstemming blijft met de beschikkingen van de Hoge Autoriteit.
De ttweede grief draagt ten aanzien van de voorgaande grief een subsidiair karakter: aangenomen al dai de Hoge Autoriteit op eigen gezag de prijzen mag vaststellen, zij heeft niet de bevoegdheid lagere prijzen vast ie stellen zonder met de conjunctuur rekening te houden
Op dit punt treedt het fundamentele verschil tussen de economische inzichten van partijen aan de dag.
De eisende partijen geven toe, dat de perekwatie, zoals de andere vormen van hulp, waarvan zij deel uitmaakt (Marshallleningen, renteverlaging, enz.) ten doel hebben de nodige structurele hervormingen tot stand te brengen. Maar, zo zeggen zij (repliek blz. 21), „men brengt geen structurele hervormingen tot stand door een kunstmatige verlaging der verkoopsprijzen: men doet dit door verlaging van de kostprijzen, door investeringen en door rationalisering en modernisering van het produktie-apparaat, hetgeen normaliter tot een verlaging der verkoopsprijzen moet leiden, dat wil zeggen tot een versterking van het concurrentievermogen.” Voorts wordt opgemerkt, dat de Hoge Autoriteit zelf erkent, dat de
Belgische kolen op dit ogenblik (d. w. z. op 17 november 1955) zouden kunnen worden afgezet tegen de prijzen van de oude prijsschalen en zelfs tegen aanzienlijk hogere prijzen. Meer nog: deze kolen werden op het ogenblik waarop deze Beschikking werd gegeven op de gemeenschappelijke markt afgezet tegen de prijzen van de vroegere prijsschaal, zonder dat de producenten een beroep hoefden te doen op perekwatie c), (bestemd voor de uitvoer). In geval van gunstige conjunctuur ontbreekt ieder motief om lagere prijzen vast te stellen; de producenten moeten in de gelegenheid worden gesteld van deze conjunctuur te profiteren, zodat zij hun ontvangsten kunnen vermeerderen of althans handhaven, en dus eveneens, onder gunstiger voorwaarden, de bedoelde modernisering uitvoeren; de nagestreefde daling der kostprijzen wordt aldus vanzelf een feit.
Hiertegenover staat de volgende stelling van de verwerende partij: met zuiver conjuncturele fluctuaties moet geen rekening worden gehouden. Het is de plicht van de Hoge Autoriteit de verschillen tussen de prijzen te verminderen, ten einde zodoende geleidelijk de voorwaarden te scheppen voor de integratie van de Belgische kolenmarkt in de gemeenschappelijke markt aan het einde van de overgangsperiode. Ter bereiking van dit doel mag men zich noch op de goede wil der producenten, noch op de wisselvallige conjunctuur verlaten.
Wij menen, dat U tussen deze beide stellingen zult moeten kiezen.
Immers, paragraaf 26 - 2 a bevat geen enkele aanduiding ten aanzien van de omvang der bevoegdheden van de Hoge Autoriteit. De tekst handelt uitsluitend over het doel van hetgeen hij „de perekwatie” noemt, hetgeen in werkelijkheid wil zeggen: het doel van de perekwatie -betalingen. De aan de bevoegdheden van de Hoge Autoriteit te stellen grens kan dus slechts worden gevonden in de noodzaak van het aldus omschreven doel. Het is deze noodzaak, welke voor de wettigheid der genomen Beschikkingen bepalend is. Dientengevolge is het Hof verplicht — zulks ten einde de rechtsbescherming te verzekeren van de justitiabelen, die anders aan de meest totale willekeur zouden zijn overgeleverd — over deze vragen uitspraak te doen, uiteraard met inachtneming van de in artikel 55 bedoelde beperkingen.
De op dit punt opgeworpen vraag raakt naar onze mening niet „de beoordeling van de toestand, die voortvloeit uit de economische feiten of omstandigheden”, welke aan de bestreden Beschikkingen ten grondslag lagen: het is zowel een beginsel vraag als een vraag van wettigheid.
Wij delen de mening van de Hoge Autoriteit. Wij menen, dat de regels met betrekking tot het functioneren van de gemeenschappelijke markt, zoals die in de artikelen 3 en 4 van het Verdrag zijn omschreven en in het licht waarvan de bepalingen van het Verdrag zelf (dus ook artikel 60) moeten worden geïnterpreteerd, haar gelding verliezen wanneer het er om gaat de integratie van een industrie tot stand te brengen, die niet in staat is het hoofd te bieden aan de concurrentie op de gemeenschappelijke markt: in een zodanig geval worden maatregelen van geleide economie — laat ons voor deze term niet terugschrikken — absoluut noodzakelijk. De Overeenkomst heeft ten doel deze maatregelen mogelijk te maken: paragraaf 1 zegt het volkomen duidelijk: „deze Overeenkomst… voorziet in de maatregelen, die nodig zijn voor de instelling van de gemeenschappelijke markt en voor de geleidelijke aanpassing van de produktie aan de nieuwe omstandigheden, waarvoor zij wordt gesteld waarbij tegelijkertijd het doen verdwijnen van de onevenwichtigheden, die ten gevolge van vroegere omstandigheden zijn ontstaan, wordt vergemakkelijkt”. De regels voor de markteconomie gelden slechts voor zover die markt bestaat; voor de schepping van die markt zijn zij ontoereikend, anderszins zou een ernstige verwarring kunnen ontstaan. De overgangsbepalingen hebben juist ten doel zodanige verwarring te vermijden door middel van geschikte voorzorgsmaatregelen en wel in dier voege, dat de integratie niettemin binnen een bepaalde termijn bereikt kan worden. Het is niet twijfelachtig, dat een zo delicate onderneming slechts het werk kan zijn van een publiek gezag. Bovendien schijnt de tekst van paragraaf 26 - 2 a zelf hierop te duiden; immers hij zegt dat de perekwatie bestemd is om „van het begin van de overgangsperiode af het mogelijk te maken, dat de verschillen tussen de prijzen van de Belgische kolen en die geldend op de gemeenschappelijke markt verminderen”. Een andere vraag is of in feite de prijzen niet zijn vastgesteld beneden die van de gemeenschappelijke markt (wij komen zo dadelijk op dit punt terug), maar één ding schijnt ons zeker, namelijk dat het doel die prijzen zodanig te verminderen, de Hoge Autoriteit is opgelegd zonder de bijkomende verplichting met zuiver conjuncturele fluctuaties rekening te houden.
Derde grief. — Het betreft hier de vraag van het verbreken van het verband tussen de perekwatie en de prijsschaal en het probleem van de selectie
De eisende partijen betogen, dat er een noodzakelijk verband bestaat tussen de vaststelling van de prijzen en het bedrag der perekwatie-betalingen, welke ten doel hebben de ontvangsten der ondernemingen te handhaven, ten einde haar tot wederuitrusting en modernisering in staat te stellen. De vaststelling der prijzen is slechts gerechtvaardigd indien het perekwatie-stelsel wordt toegepast. Zoals de conclusie van repliek van de FÉDÉCHAR luidt (blz. 35): „het recht op perekwatie is de bepalende juridische oorzaak voor de verplichting der ondernemingen haar prijsschaal niet zonder toestemming van de Hoge Autoriteit te wijzigen”. Het is duidelijk, dat deze stelling nog aan kracht wint indien men aanneemt, dat de prijzen door de Hoge Autoriteit kunnen worden vastgesteld zonder de toestemming der producenten.
Hieruit volgt, altijd nog volgens de eisende partijen, dat men aan een onderneming geen prijs mag opleggen en haar daarbij te vens iedere perekwatie onthouden en nog minder de perekwatie voor een bepaalde grootte verminderen of beëindigen en tegelijkertijd een vaste prijs handhaven. Hetgeen men wel heeft genoemd de methode van „selectie”, zou dus onwettig zijn.
Deze stelling vloeit rechtstreeks voort uit de economische opvatting, welke de eisende partijen ten aanzien van de perekwatie huldigen. Wij hebben deze opvatting reeds geanalyseerd: „het doel van de perekwatie, zo zeggen zij, (repliek FÉDÉCHAR, blz. 37) strekt dus in beginsel tot het handhaven van de ontvangsten per ton van alle Belgische kolenmijnen, ongeacht de prijsverminderingen welke zij in de naaste toekomst gehouden zullen zijn toe te staan en voorts om aan deze mijnen aldus de financiële middelen te verschaffen, welke voor de uitvoering van hun wederuitrustingsprogramma noodzakelijk zijn, zulks uiteraard behoudens het beginsel van de degressiviteit der perekwatie, „voorzien in de Overeenkomst”. Dus, van het ogenblik af waarop het vrijgeven der prijzen vanzelf leidt tot het handhaven der ontvangsten per ton, kan de perekwatie beëindigd worden en bestaat er dus niet langer een wettig motief tot bet kunstmatig in stand houden van lage prijzen. De Hoge Autoriteit heeft dit trouwens zelf erkend door gelijktijdig met het vrijgeven van de prijzen voor huisbrand een eind te maken aan de daarvoor bestemde perekwatie-betalingen. Met welk recht handelt men dan anders ten aanzien van de niet-gesorteerde vetkolen B, welke door de drie eisende ondernemingen gewonnen worden?”
Om al deze redenen zou de selectie, althans, voor zover zij niet van een dienovereenkomstige vrijlating der prijzen vergezeld gaat, in strijd zijn met de bepalingen van paragraaf 26 - 2 a. Bovendien zou zij een schending inhouden van de in artikel 4 van het Verdrag neergelegde fundamentele regel van non-discriminatie.
Bovendien betoogt men, dat een perekwatie-stelsel uiteraard iedere bevoegdheid tot willekeurige of „selectieve” verdeling uitsluit, evenals dat het geval is met de nationale systemen, voorzien in de Overeenkomst (paragraaf 24 van de Overeenkomst). Men merkt tenslotte nog op, dat de beide andere Belgische perekwatie-vormen, genoemd de perekwaties b) en c), voetstoots worden toegekend, hetgeen nog eens zou onderstrepen, dat deze perekwatie — de perekwatie a) daaronder begrepen — noodzakelijkerwijs van globale aard moet zijn.
Wij zullen bij deze laatste argumenten, welke door de Hoge Autoriteit in de schriftelijke en in de mondelinge behandeling ten duidelijkste weerlegd zijn, niet langer stilstaan en ons derhalve beperken tot de opmerking, dat hetgeen men „perekwatie” noemt nimmer iets anders is dan een financiële voorziening waarvoor de wettelijke basis in artikel 53 van het Verdrag gevonden wordt.
Immers, volgens dit artikel kan de Hoge Autoriteit hetzij „goedkeuren, dat op door haar te stellen voorwaarden en onder haar toezicht, door verscheidene ondernemingen gemeenschappelijk financiële voorzieningen worden getroffen, welke naar haar oordeel (namelijk van de Hoge Autoriteit) noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de taken, omschreven in artikel 3”, dan wel „zelve alle financiële voorzieningen met hetzelfde doel treffen”. In het eerste geval dient de Hoge Autoriteit het Raadgevend Comité en de Raad te raadplegen: in het tweede geval handelt zij slechts met instemming van de Raad bij eenstemmigheid bepaald.
Het mag geen verwondering wekken, dat de Overeenkomst geen enkel vormvereiste stelt met betrekking tot de perekwatie, welke ten behoeve van de Belgische en Italiaanse kolenindustrie wordt ingesteld. Voorafgaande raadpleging of instemming is kennelijk overbodig, daar immers in dit geval de financiële voorziening door de opstellers van het Verdrag zelf is ingesteld. Immers, de tekst bepaalt de normen zowel voor de ontvangsten (paragraaf 25) als voor de uitgaven (paragrafen 26 en 27). Maar de aan de Hoge Autoriteit toegekende bevoegdheid, zelf de voorwaarden voor deze voorziening ie bepalen, en de controle daarop te verzekeren, blijft; met andere woorden: het staat aan de Hoge Autoriteit de praktische toepassing der aldus bij de Overeenkomst gestelde normen te regelen, zulks voor zover dit nodig mocht zijn om de in die normen omschreven doelstelling op concrete wijze te realiseren.
Zo komen wij andermaal terug bij de noodzaak van het na te streven doel, als voorwaarde voor de wettigheid der genomen maatregelen.
Ten aanzien van het beginsel van de selectie bestaat bij ons geen enkele twijfel. Krachtens paragraaf 25 is het de Hoge Autoriteit, die periodiek het bedrag van de perekwatie-heffing vaststelt. Zij doet dit, aldus de tekst, „rekening houdende met de door haar erkende behoeften, overeenkomstig de paragrafen 26 en 27”.
Aanvaardt men hetgeen wij de stelling van „de geleide economie” hebben genoemd, dan schijnt het ons evident, dat de Hoge Autoriteit rekening dient te houden met de behoeften, welke zich doen gelden bij de modernisering en de wederuitrusting van die ondernemingen, welke uit hoofde van haar eigen exploitatievoorwaarden weliswaar nog niet in staat zijn de concurrentie op de gemeenschappelijke markt het hoofd te bieden, doch ten aanzien waarvan deze mogelijkheid voor de toekomst moet worden aangenomen. Het is dus volkomen normaal, dat zowel de ondernemingen die geen „behoefte”, of geen „behoefte meer” hebben aan perekwatie om hun inspanning op dit punt voort te zetten, als andere ondernemingen waarvoor daarentegen geen enkele kans op integratie bestaat, van de perekwatie worden uitgesloten. Dit is geen discriminatie, maar een toepassing van de distributieve gerechtigheid (justitia distributiva). Wij zijn geneigd te zeggen, dat men zich eerder zou kunnen verwonderen over het feit, dat de Hoge Autoriteit de toch reeds korte overgangsperiode goeddeels liet verstrijken alvorens tot deze maatregel over te gaan.
Niettemin blijft te beantwoorden de vraag of men aan een onderneming iedere perekwatie voor bepaalde grootten mag onthouden en te haren aanzien tevens het stelsel van vastgestelde prijzen voor diezelfde grootten handhaven. Is dit niet, zowel een miskenning van paragraaf 26 - 2 a waarin de vaststelling der verplichte verkoopsprijzen wordt verbonden aan het feit, dat perekwatie wordt gegeven? En levert dit niet voorts een tegenstrijdigheid op, daar de erkenning, dat een onderneming geen perekwatie meer behoeft, tevens schijnt in te houden, dat zij dientengevolge de concurrentie op de gemeenschappelijke markt het hoofd kan bieden, of anders gezegd, dat zij concurrerend is geworden?
Het betreft hier een delicate vraag, waarop wij slechts na lange aarzeling hebben geantwoord. Wij kwamen echter uiteindelijk tot de overtuiging, dat de opvatting van de Hoge Autoriteit op dit punt gerechtvaardigd is.
In de eerste plaats — en dit is het antwoord op het eerste gedeelte van de redenering — mag niet worden vergeten, dat paragraaf 26 -2 a een dubbele strekking heeft: de eerste, de belangrijkste, is gericht op de vaststelling der prijzen, welke van het begin van de overgangsperiode af de prijzen op de gemeenschappelijke markt zodanig moeten naderen, dat de verbruikers van Belgische kolen reeds dadelijk kunnen profiteren van de prijzen op die markt of althans van prijzen welke daarvan slechts in geringe mate afwijken. Ten aanzien van de Belgische en andere verbruikers moet het vraagstuk derhalve geacht worden te zijn opgelost. Maar, en dit is het tweede met die bepaling beoogde doel, deze maatregel gaat vergezeld van een waarborg-clausule ten behoeve van de producenten, ten einde hen in staat te stellen niet alleen een financiële ondergang te voorkomen, maar tevens om aanpassingsmaatregelen te treffen en wel op zodanige wijze, dat, met behulp van de overige voorziene maatregelen, de Belgische markt aan het einde van de overgangsperiode — wanneer iedere hulp zal hebben opgehouden — geheel geïntegreerd zal zijn.
Het eerste en voornaamste doel nu is niet bereikt, zolang de verbruikers op de Belgische markt dezelfde grootten niet kunnen betrekken voor een prijs, welke die van de gemeenschappelijke markt benadert, op welke prijs zij recht hebben.
Maar, zo zegt men — en dit is het tweede deel van de tegenwerping — de prijs op de gemeenschappelijke markt ondergaat een terugslag juist uit hoofde van het feit, dat bepaalde grootten door sommige ondernemingen zonder enige perekwatie vrij mogen worden verkocht. Dit is althans het geval voor zover het genoemde grootten betreft en voor zover zij door bedoelde ondernemingen worden geproduceerd. Waarom wordt nu anders geredeneerd, waar het de huisbrand betreft, waarvan de prijzen geheel werden vrijgegeven, met gelijktijdige intrekking van iedere perekwatie?
Men zou hierop kunnen antwoorden, dat voor dezelfde grootten een dubbele prijs binnen de Belgische markt niet kan worden toegestaan, nu op die markt alle verkopen tot stand komen door tussenkomst van een enkel verkoopkantoor, hetwelk, gelijk wij zagen, ook slechts een enkele prijsschaal publiceert: dit is een consequentie van de eenheid van de Belgische kolenmarkt gedurende de overgangsperiode. Dit antwoord schijnt ons evenwel niet beslissend.
Het juiste antwoord is naar onze mening — en het is dit antwoord, hetwelk uiteindelijk onze mening heeft bepaald — dat de grootten, waarvoor de door de Hoge Autoriteit vastgestelde prijzen werden gehandhaafd ondanks het feit, dat sommige van de ondernemingen welke die grootten produceren van perekwatie werden uitgesloten, nog niet concurrerend zijn; slechts bij een bepaalde conjunctuur op het ogenblik waarop de Beschikking gegeven werd, zou men deze ondernemingen toestemming tot vrije verkoop van deze soorten hebben kunnen geven.
Daarentegen kan de huisbrand reeds als in de gemeenschappelijke markt geïntegreerd beschouwd worden. Waarom? Omdat de Belgische producenten voor deze grootten degenen zijn, die op de gemeenschappelijke markt in normale tijden, afgezien van conjunctuurbewegingen, over het grootste, voor export naar de gemeensdiappelijke markt bestemde overschot van huisbrand beschikken. Derhalve kan worden aangenomen, dat het de prijzen van de Belgische huisbrand zijn, welke, althans ten aanzien van deze soorten, onder alle omstandigheden, de marktprijs bepalen. Onder deze omstandigheden kan er uiteraard voor deze prijzen niet van „aanpassing” gesproken worden.
Dezelfde overweging van economische aard wettigt ten aanzien van de industriekolen de conclusie, dat het de producenten van het Roergebied zijn, die, daar zij over het grootste export-surplus beschikken, op de gemeenschappelijke markt in normale tijden de „marktprijs” voor die grootten bepalen. Wil men dus bereiken, dat de Belgische industriekolen in verhouding tot de prijzen van de gemeenschappelijke markt kunnen worden aangemerkt in structureel opzicht concurrerend te zijn (en niet tijdelijk, d. w. z. in conjunctureeel opzicht) dan is het noodzakelijk de prijzen voor genoemde kolen te verlagen tot een niveau waarop zij de concurrentie van de industriekolen van het Roergebied het hoofd kunnen bieden. Het verschil in kostprijs nu, dat tussen deze beide categorieën bestaat, zelfs in geval van gelijke lonen en sociale lasten, toont voor de Belgische industriekolen de noodzakelijkheid aan, „de vermindering der prijsverschillen” tot stand de brengen, welke bepalend zal zijn voor haar uiteindelijke integratie in de gemeenschappelijke markt.
Wij mogen dus zeggen, dat de Belgische huisbrand terecht kon worden vrijgegeven, aangezien de daarvoor geldende prijzen de marktprijs vormen, welke paragraaf 26 - 2 a als het te bereiken doel aanduidt. Anderzijds moesten de prijzen voor de Belgische industriekolen in de door de Hoge Autoriteit vastgestelde prijsschalen worden gehandhaafd en zij moeten verlaagd worden, onafhankelijk van iedere overweging inzake de al of niet toekenning van perekwatie aan deze of gene producent van die grootten, nu de daarvoor geldende prijzen kennelijk hoger blijven dan de marktprijs, welke onder alle omstandigheden door de prijs der in het Roergebied gewonnen industriekolen wordt bepaald.
Men zou de juiste aard van het in paragraaf 26 - 2 a dwingend voorgeschreven doel „de verschillen tussen de prijzen van de Belgische kolen en die geldend op de gemeenschappelijke markt te verminderen”, miskennen, door aan te nemen, dat het niet langer verlenen van perekwatie aan de kolenmijnen van de Kempen een tegenhanger zou moeten vinden in de aan deze ondernemingen toe te kennen vrijheid tot het bepalen van haar eigen prijzen.
Om deze reden schijnt ons niet alleen het selectie-beginsel gewettigd, maar eveneens het handhaven der vastgestelde prijzen voor de industriekolen, zelfs ten aanzien van die ondernemingen, die door de toepassing van het selectie-beginsel het voordeel van de perekwatie verloren.
Uiteraard dient nog te worden onderzocht of de vermindering der prijsverschillen op juiste wijze werd berekend: wij komen op dit punt terug bij de behandeling van de 5e en de 6e grief.
Met betrekking tot het toepassen van het selectie-beginsel zelf rijzen de twee volgende vragen:
1o
Zijn de aangenomen criteria juist? Wij wijzen er nogmaals op, dat in afwijking van de voorstellen der Gemengde Commissie — welke op dit punt niet werden gevolgd — de financiële situatie van de ondernemingen niet als criterium is aanvaard. Er was sprake van een zuiver objectief criterium, namelijk de mogelijkheid de gehele winning door middel van één enkele schacht op één verdieping te concentreren. Wellicht had men andere criteria kunnen kiezen, ten einde een verder doorgevoerde selectie te bereiken. Zo had men de verdeling van de perekwatie tussen de ondernemingen kunnen regelen volgens criteria, aan haar respectieve behoeften ontleend, in plaats van door te gaan met de verdeling van deze hulp naar rato van de tonnages volgens soorten en grootten, daarbij slechts een uitzondering makend voor drie ondernemingen. Dit ware logisch meer in overeenstemming geweest met het nieuwe, op selectie gebaseerde, systeem. Het betreft hier evenwel vragen van appreciatie, welke buiten het bereik van de rechterlijke controle vallen.
2o
Zal het systeem zijn wettelijk karakter behouden, dan mag uiteraard de beëindiging of de vermindering der perekwatie ten aanzien van sommige ondernemingen, zonder gelijktijdige vrijgave der prijzen, niet tot gevolg hebben, dat de wederuitrusting en modernisering daardoor in gevaar zou worden gebracht: ware zulks het geval, dan zou hieruit inderdaad volgen, dat de genomen Beschikking te haren aanzien op een feitelijke dwaling berust. In werkelijkheid is een dergelijke dwaling niet bewezen, en, strikt genomen, zelfs niet formeel gesteld.
Vierde grief. — De bedreiging met intrekking der perekwatie
Op dit punt zullen wij kort zijn.
Inderdaad, indien men de wettigheid van het selectie-beginsel aanneemt, indien men aanvaardt, dat het verlenen der perekwatie geschiedt naargelang der behoeften — niet de behoeften van alle kolenondernemingen gezamenlijk, maar van een elk daarvan in de mate, waarin deze hulp haar in staat moet stellen zich opnieuw uit te rusten en te moderniseren — is het alleszins gewettigd als tegenhanger een controle te voorzien alsmede sancties — niet van strafrechterlijke of administratieve aard, want deze laatste zouden niet zonder meer bij een beschikking kunnen worden ingesteld — maar een sanctie, bestaande in het onthouden van de hulp aan hem, die het doel, waarvoor die hulp werd toegekend, niet verwerkelijkt. Dit is de normale regel, welke voor iedere hulpvoorziening geldt.
Wij komen thans tot de laatste twee middelen van onwettigheid, gegrond op het feit, dat de beide onderste grenzen, welke paragraaf 26 - 2 a voor de bepaling der prijzen stelt — te weten de prijzen van de gemeenschappelijke markt en de aan het einde der overgangsperiode te verwachten produktiekosten — in feite overschreden zouden zijn.
Vijfde grief. — Dwaling door de Hoge Autoriteit begaan met betrekking tot de bepaling der prijzen van de gemeenschappelijke markt
A. — De argumentatie der eisende partijen kan als volgt worden geresumeerd:
a)
Door de prijzen van het Roergebied gelijk te stellen met die van de gemeenschappelijke markt — het uiteindelijk doel der prijsaanpassing — begaat de Hoge Autoriteit een onmiskenbare dwaling. De in het Roergebied geldende prijs is slechts één van de prijzen voor industriekolen en bovendien betreft het hier niet een prijs welke vrijelijk tot stand gekomen is door de werking van de wet van vraag en aanbod. De prijzen van het Roergebied werden krachtens een Beschikking van de Hoge Autoriteit tot 1 april 1956 kunstmatig laag gehouden, ja zelfs op een beneden de werkelijke produktiekosten gelegen peil. En al werden die prijzen sindsdien vrijgegeven, de daarna opgetreden stijging werd afgeremd en tot 2 DM beperkt door tussenkomst van de Duitse Regering, zulks terwijl deze stijging normaliter gemiddeld 6 DM zou hebben moeten bedragen, indien de prijzen de druk van een normale concurrentie op de markt vrijelijk tot uitdrukking hadden kunnen brengen.
De prijzen voor industriekolen gewonnen in het bekken „Nord et Pas-de-Calais” en van het bekken Aken zijn dicht bij de Belgische prijzen gelegen en gelden bij een produktie van gelijke omvang. Het valt niet in te zien waarom alleen de Belgische prijzen aan die van het Roergebied moeten worden aangepast.
b)
In werkelijkheid weerspiegelt het peil waarop de Belgische prijzen in 1953 werden bevroren, zowel de aan het einde der overgangsperiode te verwachten produktiekosten voor de Belgische kolen als de op dat ogenblik geldende prijzen op de gemeenschappelijke markt, want het vrije spel der concurrentie en met name de in Duitsland door de lonen uitgeoefende druk moet tot natuurlijk gevolg hebben, dat de prijzen van het Roergebied het bovenbedoelde, in 1953 vastgestelde niveau bereiken, waardoor de in paragraaf 26 - 2 a omschreven doelstelling, namelijk de vermindering der prijsverschillen, wordt bereikt: deze vermindering mag niet eenzijdig tot stand worden gebracht.
c)
Volgens de eisende partijen bevestigt de statistiek voor industriekolen ten aanzien van de ontwikkeling zowel in het Roergebied als in België in de jaren 1952 — 1956 de juistheid van haar stelling. De tabel waarin de ontwikkeling van de prijzen voor fijncokes in de Gemeenschap sedert 1952 wordt vergeleken en welke de eisende partijen ter zitting hebben overgelegd (en welke zij U verzoeken te substitueren voor de door de Hoge Autoriteit overgelegde tabel) toont duidelijk aan, dat de prijzen voor gewassen fijnkool van het Roergebied sinds 1952 aanzienlijk zijn gestegen (565 Bfrs. in 1952, 627 Bfrs. in 1956, waardoor zij van het indexcijfer 100 op 111 kwamen), terwijl dezelfde grootten, in de Belgische bekkens gewonnen, van 716 Bfrs. daalden op 691 Bfrs. (en zelfs tot 671 Bfrs. voor gewassen vetkolen B) waardoor het indexcijfer 100 in 1952 daalde tot respectievelijk 96 en 94. Voegt men bovendien aan de prijzen van het Roergebied het bedrag van 2 DM toe, hetwelk de Duitse schatkist deels als fiscaal ristorno, deels ter vergoeding van transportkosten voor haar rekening nam (2 DM per ton), dan blijkt, dat de industriekolen van het Roergebied, indien eenmaal in België aanwezig, verkocht zouden worden tegen een prijs welke zeer dicht bij de Belgische prijzen gelegen is en dat mitsdien de bezorgdheid van de Hoge Autoriteit op dit punt iedere grond mist.
B. — Het antwoord van de Hoge Autoriteit
a)
Wat betreft de keus van het Roergebied beweert de Hoge Autoriteit, dat zij nimmer zonder meer de prijzen van het Roergebied met die van de gemeenschappelijke markt heeft gelijkgesteld, gelijk men haar heeft verweten. Voorts wijst zij erop, dat de bestreden Beschikkingen geenszins van een dergelijke gelijkstelling gewagen. Intussen blijkt, wat de industriekolen betreft, dat het inderdaad de producenten van het Roergebied zijn, die de marktprijs bepalen; immers, deze producenten beschikken in tijde van normale conjunctuur of van economische teruggang over het grootste export-surplus, waarmede zij op hun eigen markt de buitenlandse produktie kunnen beconcurreren en in het bijzonder de Belgische markt, waarvoor zij „de” gevaarlijke concurrent zijn.
De Franse markt heeft traditioneel bij iedere conjunctuur behoefte aan invoer (12 miljoen ton per jaar); zijn supplementaire behoeften moeten bestreden worden hetzij uit de Belgische, hetzij uit de Roerkolen. Wil men dus dat de Belgische kolen in normale tijden op de Franse markt met de Roerkolen kunnen concurreren, dan moeten de prijzen van eerstgenoemde kolen aan die van het Roergebied worden aangepast.
Uiteindelijk — en de Belgische producenten geven dit zelf toe — zal de concurrentie van de producenten uit het Roergebied zich het meest van alle producenten op de gemeenschappelijke markt op de Belgische markt doen gevoelen en wel met steeds toenemende kracht. De prijzen van het Roergebied moeten dus als het richtpunt worden aangenomen, waarop men zich bij de prijsaanpassing dient te oriënteren, in het bijzonder ten aanzien van de industriekolen waarvoor zij een geduchte concurrentie vormen, zowel op de Belgische markt als op de buitenlandse markten en met name in Frankrijk.
b)
Ten aanzien van het tweede argument verklaart de Hoge Autoriteit, dat zij het optimisme van de eisende partijen niet kan delen. Aangenomen al, zo zegt de Hoge Autoriteit, dat de Duitse prijzen stijgen, dit sluit een hausse van de Belgische prijzen geenszins uit, indien men tenminste de berichten der persbureaus mag geloven.
In ieder geval is de Hoge Autoriteit van oordeel, dat zij het ter bereiking van de vermindering der prijsverschillen niet alleen mag laten aankomen op de stijging van de Duitse lonen. Men heeft berekend, dat indien de lonen en sociale lasten in 1952 op het Belgische peil gebracht waren, de arbeidskosten per gewonnen ton in het Roergebied slechts 66 % bereikt zouden hebben van dezelfde kosten in België. De stijging der Duitse lonen heeft voor de prijsaanpassing dus slechts een beperkte betekenis en de absolute egalisatie van lonen en sociale lasten kan op zichzelf niet voldoende zijn om de aanpassing te verwezenlijken. Bovendien stelt de Hoge Autoriteit uit eigen ervaring vast, dat, indien de lonen in het Roergebied stijgen, de daarmede verband houdende lasten in België niet stationair blijven. Op dit punt wijst zij bv. op het te verwachten effect van de invoering van een werkweek van 5 dagen voor de Belgische mijnen.
c)
Met betrekking tot de overgelegde cijfers voert de Hoge Autoriteit aan, dat men, uitgaande van het tijdstip waarop de bestreden Beschikking werd genomen en van de door de eisende partijen zelf overgelegde tabel, kan constateren, dat in 1955 de prijs voor fijncokes in het Roergebied in absolute cijfers 605 Bfrs. bedroeg en voor België, respectievelijk 691 Bfrs. voor vetkolen A en 671 Bfrs. voor vetkolen B, „cijfers”, zo voegt de Hoge Autoriteit hieraan toe, „welke geen commentaar behoeven”.
C. — De waarde der over en meer aangevoerde argumenten
Ten aanzien van de vraag, wat moet worden verstaan onder „de prijs geldend op de gemeenschappelijke markt” zijn wij van mening, gelijk reeds gezegd, dat het criterium voor een bepaalde grootte kolen, ontleend aan „het grootste export-surplus” als deugdelijk moet worden aangemerkt.
De toepassing welke men van dit criterium heeft gemaakt om het peil te bepalen, waarop de marktprijzen voor industriekolen zich vormen, hangt kennelijk af van de beoordeling van een toestand, die voortvloeit uit economische feiten of omstandigheden. Deze beoordeling is dus slechts aan Uw controle onderworpen, voor zover zij blijk zou geven, hetzij van een „détournement de pouvoir” (op dit punt komen wij nader terug), hetzij van een „klaarblijkelijke miskenning” van een rechtsregel.
In Uw vonnis 6-54 van 21 maart 1955 in de zaak van de Nederlandse Regering (Jurisprudentie van het Hof, Deel I, blz. 241) werd door U als volgt beslist: „De uitdrukking „klaarblijkelijk” veronderstelt, dat de bepalingen van het Verdrag zijn miskend in die mate, dat die miskenning schijnt te volgen uit een beoordeling van de economische toestand met het oog waarop de Beschikking is gegeven, welke beoordeling in het licht der bepalingen van het Verdrag kennelijk onjuist is.”
Dit is hier zeker niet het geval.
Immers, enerzijds erkennen de Belgische producenten zelf (niet betwist citaat van de Hoge Autoriteit in haar dupliek, blz. 65), dat het Roergebied van oudsher in normale tijden „de gevaarlijke concurrent” is, zowel op de Belgische markt als op de exportmarkten, omdat het daar de prijzen „maakt”. De structurele integratie van de Belgische kolenindustrie in de gemeenschappelijke markt eist het nemen van de nodige maatregelen om de Belgische industriekolen en die van het Roergebied concurrerend te maken.
Uit de door de Hoge Autoriteit aangevoerde cijfers — welke de raadslieden van de eisende partij niet hebben betwist — met betrekking tot het element arbeidskosten bij gelijke salarissen, respectievelijk in de kostprijs van de Roerkolen en de Belgische kolen, blijkt duidelijk, dat de egalisatie der lonen niet toereikend is de „duurzame” vermindering der prijsverschillen tot stand te brengen, welke de integratie van de Belgische kolenindustrie in de gemeenschappelijke markt mogelijk moet maken.
Het verschil in prijs in 1955 tussen de Belgische fijncokes en die van het Roergebied, zoals dit blijkt uit de door de eisende partijen overgelegde tabel, kan slechts buiten beschouwing gelaten worden ten koste van gewaagde veronderstellingen ten aanzien van de mogelijke invloed, welke — bij gunstige conjunctuur — het vrije spel van de wet van vraag en aanbod op een ideale concurrerende markt zou kunnen uitoefenen op de prijzen van de fijncokes uit het Roergebied. Het is duidelijk, dat deze veronderstellingen het gevaar lopen ineen te storten bij de geringste nederwaartse beweging der conjunctuur.
De grief kan dus niet worden aanvaard, noch ten aanzien van de aan het Roergebied toegedachte rol als basis voor de bepaling der „marktprijzen” voor de industriekolen, noch ten aanzien van het geschatte peil dezer prijzen.
Zesde grief. — Dwaling begaan door de Hoge Autoriteit ten aanzien van de bepaling der aan het einde der overgangsperiode te verwachten produktiekosten
A. —
De eisende partijen beweren, dat de Hoge Autoriteit, door in haar Beschikking No. 22-55 een nieuwe verlaging van de Belgische kolenprijzen op te leggen, de grens van de aan het einde der overgangsperiode te verwachten produktiekosten heeft overschreden, en dat zij hierdoor de bepalingen van paragraaf 26 - 2 a heeft geschonden. De argumentatie op dit punt kan als volgt worden samengevat:
a)
De in 1953 gedane schattingen van de aan het einde der overgangsperiode te verwachten produktiekosten van de Belgische kolen deden de mogelijkheid zien van een verlaging van 29 Bfrs. per ton in verhouding tot 1952. Een gelijke verlaging werd toegepast in het perekwatie-stelsel, dat in 1953 van kracht werd. De prijzen werden op deze wijze op een bepaald niveau „bevroren”, hetwelk tot aan het einde van de overgangsperiode ongewijzigd diende te blijven; immers, de vermindering werd in één keer tot aan de toegestane grens geëffectueerd.
b)
De eisende partijen geven weliswaar toe, dat de in 1952 en 1955 geconstateerde reële stijging van het rendement in feite de aanvankelijke verwachtingen heeft overtroffen, maar, zo zeggen zij, dit neemt niet weg, dat de daaruit normaliter voortvloeiende daling der produktiekosten teniet werd gedaan door de in diezelfde periode opgetreden stijging van lonen en goederenprijzen. Kortom, de werkelijke produktiekosten blijken in 1955 hoger te zijn dan aanvankelijk werd geraamd; deze omstandigheid verbiedt iedere verdere prijsverlaging en rechtvaardigt zelfs niet een verhoging van de in 1953 vastgestelde prijzen.
De eisende partijen achten het alleszins normaal, dat in 1953 bij de raming der produktiekosten de lonen, sociale lasten en de voor de mijnen benodigde produkten en grondstoffen voor de duur van 5 jaren als constant werden beschouwd: de ontwikkeling van deze factoren viel op dat ogenblik inderdaad niet te voorzien. Maar het is volgens de eisende partijen niet aannemelijk, dat men bij het herzien van de ramingen van de produktiekosten in 1955 geen rekening gehouden zou hebben met de intussen opgetreden stijging der lonen en der prijzen van produkten en grondstoffen: immers, toen was er geen sprake van onvoorzienbare factoren, maar van concrete gegevens, waarmede bij de raming van de kostprijzen rekening moest worden gehouden.
B. — Het antwvoord van de Hoge Autoriteit
a)
Ten aanzien van het eerste punt verwachtten de Belgische producenten zelf in 1952, dat de in 1956 te verwachten stijging van het rendement ten gevolge van de uitvoering der wederuitrustingsprogramma's een besparing van 90 Bfrs. per gewonnen ton mogelijk zou maken. In overleg met de Belgische Administratie gaf de Hoge Autoriteit er de voorkeur aan zich voorlopig te houden aan een tot 29 Bfrs. beperkte prijsverlaging, zich daarbij het recht voorbehoudend de prijsverlaging later verder door te voeren in de mate waarin haar aanvankelijke ramingen door de geleidelijke verwerkelijking van de plannen bevestigd zouden worden. Men kan dus niet beweren, dat door de in 1953 voorgeschreven prijsverlaging de Belgische prijzen op een onveranderlijk niveau werden „bevroren”, waaronder men in geen geval zou mogen gaan.
b)
Met betrekking tot het tweede punt ontkent de Hoge Autoriteit niet, dat tussen 1953 en 1955 de lonen gestegen zijn: zij heeft daarmede trouwens rekening gehouden door in 1955 een algemene verhoging van 3 Bfrs. voor de Belgische kolenprijzen toe te staan. Maar deze stijging der lonen en prijzen der grondstoffen, welke uiteraard even zovele onvoorzienbare elementen zijn, vormen geen factoren voor de door paragraaf 26 -2 a voorgesdireven ramingen. De raming in de zin van deze paragraaf mag slechts worden berekend op basis van de gedurende de overgangsperiode te verwachten stijging van het rendement, waarbij moet worden aangenomen, dat in alle andere factoren geen wijzigingen optreden (in het bijzonder de lonen, sociale lasten en de kosten der voor de exploitatie der mijnen benodigde grondstoffen). De economische raming waartoe bij de aanvang van de overgangsperiode moet worden overgegaan, zou volkomen worden gefrustreerd, indien men — reeds van de aanvang af — rekening had willen houden met mogelijke wijzigingen in de arbeidskosten ten gevolge van een eventuele stijging der lonen.
Aldus gezien, brachten de tussen 1953 en 1955 toegepaste loonsverhogingen — ook al zouden deze voor de Hoge Autoriteit in een bepaald geval aanleiding kunnen zijn haar toestemming te verlenen deze factor gedeeltelijk in de prijs tot uitdrukking te brengen — geenszins de verplichting mede tot een herziening van de raming der produktiekosten voor 1958, welke raming in 1953 was gebaseerd op de coeteris paribus te verwachten vorderingen gemaakt bij de uitvoering van de wederuitrustingsprogramma's. De door de eisende partijen verstrekte cijfers (kolom G van de tabel) tonen aan, dat op deze basis de produktiekosten, bij gelijk blijvende lonen berekend, tussen 1952 en het eerste kwartaal van 1955 zijn gedaald van 452 tot 409 Bfrs. per ton, hetgeen een werkelijke vermindering van 43 Bfrs. betekent. Het cumulatieve effect van de in 1953 en 1955 voorgeschreven dalingen (29 + 10 Bfrs. of 39 Bfrs.) blijft dus binnen de grenzen van de ten tijde der aangevallen Beschikkingen geraamde kostprijsverlaging. Bovendien houdt de aldus bij gelijk blijvende lonen berekende verlaging uitsluitend rekening met de werkelijk tot stand gebrachte wederuitrusting (van 753 kg in 1952 komt het rendement tot 826 in 1955) en niet met de te verwachten gunstige uitwerking van hetgeen men de „negatieve rationalisatie” noemt, noch ook met de saneringsplannen voor de marginale mijnen. De uitvoering van deze maatregelen en de nieuwe verbeteringen van het rendement, gedurende het resterende deel der overgangsperiode, wettigen a fortiori de stelling, dat de in 1955 voorgeschreven prijsverlaging de grens van de aan het einde der overgangsperiode te verwachten produktiekosten niet heeft overschreden.
C. — Tot zover de over en meer aangevoerde stellingen
Het komt ons voor, dat in deze grief twee vragen besloten liggen: een rechtsvraag en een feitelijke vraag.
a)
De rechtsvraag is deze: wat moet in de zin van paragraaf 26 -2 a worden verstaan onder de uitdrukking „de te verwachten produktiekosten” en voorts in het bijzonder, behoort voor de bepaling van deze kosten mede rekening gehouden te worden met andere elementen dan die welke op het rendement betrekking hebben? Dit zijn dus de elementen, welke in betekenis zullen afnemen naarmate het rendement door de uitvoering van de wederuitrustings- en moderniseringsprogramma's stijgt.
Op dit punt delen wij het inzicht van de Hoge Autoriteit. Op zichzelf omvat het begrip „produktiekosten” het geheel der kostprijselementen, waartoe ook behoren de lonen en sociale lasten, alsmede de prijzen der grondstoffen. De eisende partijen hadden op dit punt het gezag van de Voorzitter van de Hoge Autoriteit zelf kunnen inroepen, die in een onlangs te Straatsburg in de Gemeenschappelijke Vergadering gegeven uiteenzetting sprak van „de verhoging der kolenprijzen, nodig geworden door het stijgen der produktiekosten en met name door de loonsverhogingen …”
Het is evenwel duidelijk — en hierover zijn partijen het eens —, dat deze elementen slechts kunnen meespelen bij de berekening, zoals die op het ogenblik van de berekening zelf gegeven zijn; ten aanzien van de raming van bedoelde kosten voor de toekomst, kan geen rekening worden gehouden met onvoorziene elementen of met de veranderingen, welke zij mogelijk zullen ondergaan. Slechts in de mate waarin het inderdaad mogelijk is een plan op te stellen op concrete gegevens, zal de berekening van de vermindering der produktiekosten mogen plaatsvinden: wat echter de elementen betreft, die onvoorzienbare wijzigingen kunnen ondergaan, zij worden slechts in rekening gebracht coeteris paribus.
Slechts deze interpretatie schijnt ons in overeenstemming met paragraaf 26 -2 a en wel om twee redenen. De eerste is het gebruik van de woorden „te verwachten” (voorzienbaar) in de tekst. Een „raming” kan slechts worden gemaakt in verband met „voorzienbare” elementen (indien de economie al geen exacte wetenschap is, een occulte wetenschap is zij stellig niet). De tweede is, dat de perekwatie de daling der kostprijzen beoogt in de mate waarin zulks mogelijk is door een verhoging van het rendement: het zijn dus wel degelijk de produktiekosten voor zover zij kunnen afnemen ten gevolge van de ie verwachten verhoging van het rendement, die als basis voor de ramingen moeten dienen.
Maar — en dit schijnt tenslotte het enige punt te zijn waarop partijen verdeeld blijven —: wat moet geschieden wanneer een der „onvoorziene” elementen inderdaad een wijziging ondergaat (bv. er treedt een stijging der lonen in) ? Moet er dan een nieuwe raming gemaakt worden, waarbij met de opgetreden wijzigingen rekening wordt gehouden of kan men ermede volstaan, gelijk de Hoge Autoriteit betoogt, deze kostprijsstijgingen te compenseren, hetzij door prijsverhogingen, hetzij door subsidie, hetzij door een combinatie van deze beide, doch zonder inbreuk te maken op de reeds vastgestelde plannen?
Wij spraken reeds over het begrip „te verwachten produktiekosten” in de zin van paragraaf 26, welk begrip op het tijdstip van de aanvang der overgangsperiode als richtsnoer moet dienen voor een raming uitsluitend gebaseerd op de verlaging van de kostprijs, welke als gevolg van een verhoging van het rendement mag worden verwacht. Uitgaande van deze gedachte, menen wij, dat de logica van het stelsel medebrengt deze raming niet omver te werpen, telkens wanneer de wisselende omstandigheden wijzigingen doen ontstaan in de elementen, welke aan de verhoging van het rendement vreemd zijn, d. w. z. in de onvoorzienbare elementen. Immers, zodoende zou het gevaar bestaan, dat prijzen ontstaan, welke zich verwijderen van die van de gemeenschappelijke markt, ja zelfs met deze laatste in geen enkel verband staan, daar zij de weerslag ondervinden van gebeurtenissen alleen België rakende (bv. loonschommelingen): dit nu zou rechtstreeks in strijd zijn met paragraaf 26 - 2 a welks eerste oogmerk erop gericht is het de verbruikers mogelijk te maken om onmiddellijk het voordeel te genieten van prijzen, welke die van de gemeenschappelijke markt benaderen.
Het is weliswaar niet abnormaal, dat de verkoopsprijzen worden verhoogd, wanneer een wijziging optreedt in de „onvoorzienbare elementen”, maar uit dien hoofde mag niets gewijzigd worden in de doelstelling, welke bestaat in een vermindering der prijsverschillen, gebaseerd op de verhoging van het rendement van alle Belgische kolenmijnen. Slechts gebleken vergissingen in de schatting der voorzienbare elementen mogen worden hersteld, doch dit kan zich te allen tijde voordoen en geheel los van de wijzigingen welke kunnen optreden met betrekking tot de onvoorzienbare elementen.
b)
De feitelijke vraag is, of de Hoge Autoriteit — gezien de haar ter beschikking staande bevoegdheden, waarvan wij getracht hebben de grenzen aan te geven — misslagen heeft begaan bij de raming der aan het einde der overgangsperiode te verwachten produktiekosten.
Op dit punt blijkt uit de door partijen gegeven antwoorden op de door de Rechter-Rapporteur gestelde vragen, dat overeenkomstig de zojuist door ons gegeven interpretatie de in mei 1955 vastgestelde prijzen boven de voor 1958 te verwachten produktiekosten liggen.
Maar zelfs ingeval men in afwijking van deze interpretatie de door de eisende partijen voorgestelde ramingsmethode zou volgen, geloven wij niet dat zij geacht mogen worden het bewijs te hebben geleverd van een overschrijding der grenzen. Immers de door de eisende partijen in de loop van het proces verstrekte ramingen vertonen onderlinge afwijkingen. Zo is de werkelijke kostprijs van vetkolen en 3 3/4 vetkolen voor het eerste kwartaal 1955 met 669 Bfrs. aangegeven, terwijl het als bijlage tot het verzoekschrift overgelegde diagram voor dezelfde periode het cijfer 699 Bfrs. noemde, een verschil dus van 30 Bfrs, tussen raming en werkelijkheid voor een ramingsperiode van minder dan één jaar! Mag dan worden gezegd, dat de overschrijding van 10 Bfrs. waartoe de eisende partijen in het uiterste geval geraken, wanneer zij de huidige prijzen vergelijken met de voor 1958 geraamde produktiekosten — d.w.z. drie jaar later — niet blijft binnen de marge van onzekerheid, welke aan dergelijke ramingen nu eenmaal inhaerent is?
Wij menen dat dit niet het geval is.
Naar ons oordeel hebben de eisende partijen tenslotte niet het bewijs geleverd van een schending van paragraaf 26 - 2 a wat betreft de in die bepaling voorziene grens der prijsverlaging.
Wij stellen U derhalve voor deze zesde grief te verwerpen.
Zevende en laatste grief. — Dit is het middel „détournement de pouvoir”
De Hoge Autoriteit zou de bestreden Beschikkingen gegeven hebben „ten einde bijzondere doelstellingen van het economische beleid der Belgische Regering te verwezenlijken”.
Wat hielden deze doelstellingen in? Het bereiken van een nieuwe verlaging der prijzen voor industriekolen met behulp van een nieuwe perekwatie-regeling. Deze regeling vormde dus slechts een voorwendsel: het in werkelijkheid nagestreefde doel zou geweest zijn: het steun verlenen aan het economisch beleid van een deelnemende Staat. Op dit punt doet men met name beroep op een reeks van verklaringen van de Belgische Minister van Economische Zaken in het Parlement. Deze verklaringen zijn U bekend.
Men zou geneigd kunnen zijn zich ter weerlegging van deze grief te bepalen tot de vaststelling, dat het uiteindelijk doel der perekwatie is de integratie van de Belgische kolenmarkt in de gemeenschappelijke markt zo spoedig mogelijk te bereiken en dat de Hoge Autoriteit nimmer een ander einddoel heeft nagestreefd: indien zij ten deze al een fout zou hebben begaan, dan zou zij dit hebben gedaan door een overmatige, niet door een onvoldoende toewijding. Maar de omstandigheid, dat haar oogmerken ten deze goeddeels samenvielen met die van de Belgische Regering, zou, wel verre van het bewijs van „détournement de pouvoir” op te leveren, integendeel aantonen, dat het wettelijk doel werd nagestreefd; immers, de Hoge Autoriteit deelt met de Belgische Regering de verantwoordelijkheid voor de integratie, welke hun gemeenschappelijk doel is.
Dit antwoord schijnt ons echter niet toereikend te zijn, daar het met de delicate aard der onderhavige vraag onvoldoende rekening houdt.
Immers, indien men aanvaardt hetgeen wij de „klassieke” opvatting van „détournement de pouvoir” hebben genoemd (ten aanzien waarvan partijen het overigens eens zijn), en daaraan haar volle betekenis geeft, moet de „détournement de pouvoir” uiet alleen beoordeeld worden in verband met het uiteindelijk doel — in casu dus de integratie van de Belgische kolenmarkt in de gemeenschappelijke markt — maar ook aan de hand van het eigen doel der perekwatie, zoals dit in paragraaf 26-2 a omschreven is. Immers de perekwatie is slechts een der middelen welke de Overeenkomst ter bereiking van de integratie voorziet. Dit is juist het punt waarvan de eisende partijen uitgaan. Zij verwijten de Hoge Autoriteit, dat zij door steun te verlenen aan een bepaald beleid van de Belgische Regering, de haar in paragraaf 26 - 2 a toegekende bevoegdheden heeft gebruikt ter bereiking van andere doeleinden dan die welke haar krachtens die bepaling voor ogen hadden moeten staan. Deze Regering, zo wordt gezegd, trachtte van de Hoge Autoriteit met behulp van de perekwatie een vaststelling te verkrijgen van de prijzen van de Belgische kolen, althans van de industriekolen, op een excessief en kunstmatig laag peil, zulks ten einde enerzijds aan de eisen der verbruikers tegemoet te kunnen komen en anderzijds het hoofd te kunnen bieden aan de kritiek van de heffingsplichtige landen. De Hoge Autoriteit zou voor deze druk zijn geweken en daarbij de eigenlijke doeleinden der perekwatie uit het oog hebben verloren.
Gelijk wij reeds hebben gezegd, is „détournement de pouvoir” slechts denkbaar voor zover het openbaar gezag een discretionnaire bevoegdheid heeft en voor zover het geroepen is die bevoegdheid te gebruiken.
Buiten discussie dus kunnen worden gelaten al die punten ten aanzien waarvan wij hebben aangenomen, dat zij rechtsvragen inhouden, welke als zodanig door het Hof moeten worden beslist: wij behoeven hierop dus niet meer terug te komen.
Op welke punten nu van het onderhavige geschil heeft de Hoge Autoriteit van haar discretionnaire bevoegdheid gebruik gemaakt?
a)
Wij aarzelen hieronder in de eerste plaats te rangschikken het selectie-beginsel, waarop de bestreden Beschikkingen berusten. Wij vragen ons af, of de Hoge Autoriteit niet gehouden was een beroep te doen op dit beginsel en of de eerste regeling (die van de verdeling uitsluitend pro rata der tonnages zonder rekening te houden met de „behoeften”) inderdaad wettig was, anders gezegd: of de in het beginsel aangebrachte wijziging inderdaad uit de uitoefening dezer discretionnaire bevoegdheid voortvloeide.
Wij geloven evenwel, dat deze vraag van weinig belang is. Immers, zelfs indien zij bevestigend zou moeten worden beantwoord, menen wij, dat de op dit punt gestelde „détournement de pouvoir” geenszins bewezen is. Zulks blijkt reeds voldoende uit het feit, dat de Gemengde Commissie, belast met het onderzoek van het gehele vraagstuk en in het bijzonder naar de mogelijkheid van een nieuwe perekwatieregeling, op 18 februari 1954 werd ingesteld, terwijl de verkiezingen voor het Belgische Parlement eerst op11 april 1954 werden gehouden en de nieuwe Regering in de maand mei daaropvolgend werd gevormd. Het komt ons voor, dat deze data geen commentaar behoeven.
b)
Ten aanzien van de schatting van de aan het einde der overgangsperiode te verwachten produktiekosten zagen wij reeds, dat het geschil in hoofdzaak betrekking heeft op de interpretatie van het begrip „te verwachten produktiekosten” in de zin van paragraaf 26 - 2 a alsmede, althans ten dele, op de in verband daarmede vastgestelde feiten. Van „détournement de pouvoir” kan hier derhalve geen sprake zijn.
c)
Blijft nog de vaststelling der prijzen in verband met de doelstelling van de in die tekst voorziene vermindering der verschillen tussen de prijzen van de Belgische kolen en die van de gemeenschappelijke markt.
Op dit punt bezat de Hoge Autoriteit — binnen de door ons geschetste grenzen — een tamelijk ruime beleidsvrijheid. Enerzijds was zij slechts gehouden deze „vermindering der prijsverschillen” na te streven, doch anderzijds was zij geenszins verplicht zulks in één keer te doen bij de aanvang der overgangsperiode. Zij was, althans aanvankelijk, volkomen gerechtigd met een zekere voorzichtigheid op te treden en wel uit hoofde van het noodzakelijkerwijs approximatieve karakter van de schatting der verschillende in aanmerking komende elementen. Door zich een zekere veiligheidsmarge voor te behouden ten einde, zoveel mogelijk, te vermijden, dat de aanvankelijk verlaagde prijzen weer verhoogd zouden moeten worden, handelde zij, naar het ons voorkomt, alleszins beleidvol. Heeft de Hoge Autoriteit echter, aldus handelende, niettemin niet getracht de wettige belangen der producenten op te offeren aan de politiek van de Belgische Regering? Geen enkel „objectief element” wettigt de bewering — zoal niet, dat een dergelijke bedoeling bij haar heeft voorgezeten — dan toch, dat zij in werkelijkheid dit doel heeft nagestreefd. De omstandigheid, dat er tussen de Belgische Regering en de Hoge Autoriteit uitvoerige besprekingen hebben plaatsgehad, bewijst in dit opzicht uiteraard niets en dit te minder nu, gelijk in de dupliek (blz. 38) wordt opgemerkt, dat „het… van algemene bekendheid is, dat de Hoge Autoriteit in plaats van zich zonder meer met het inzicht van de Belgische Regering te verenigen, slechts een herziening van het perekwatiestelsel heeft aanvaard, welke een geringere prijsverlaging inhield dan de door de Belgische Regering voorgestelde”. Deze bewering werd niet betwist.
Wij menen dan ook, dat het bestaan van de beweerde „détournement de pouvoir” niet is aangetoond.
Wij concluderen tot verwerping der beroepen, met veroordeling van de eisende partijen in de kosten.