62024TJ0255_RES
Processo T‑132/24
Martijn Frederik Nouwen
contra
Conselho da União Europeia
Acórdão do Tribunal Geral (Oitava Secção) de 10 de setembro de 2025
«Acesso aos documentos — Regulamento (CE) n.o 1049/2001 — Documentos relativos aos trabalhos do Grupo do ‟Código de Conduta (Fiscalidade das Empresas)” instituído pelo Conselho — Recusa parcial de acesso — Artigo 4.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1049/2001 — Exceções relativas à proteção do interesse público no que respeita às relações internacionais e à política financeira, monetária ou económica da União ou de um Estado‑Membro — Presunção geral de confidencialidade — Dever de fundamentação»
Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.o 1049/2001 — Recusa de acesso a um documento com fundamento na sua inexistência ou na sua não detenção pela instituição em causa — Presunção de inexistência baseada na afirmação nesse sentido feita pela instituição em causa — Presunção simples ilidível com base em indícios pertinentes e concordantes
(Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerando 13, artigo 2.o, n.o 3, e artigos 7.° e 8.°)
(cf. n.os 25‑29, 32‑34)
Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.o 1049/2001 — Recusa de acesso a um documento com fundamento na sua inexistência ou na sua não detenção pela instituição em causa — Dever de fundamentação — Alcance
(Artigo 296.o TFUE; Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho)
(cf. n.os 47‑49, 54)
Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.o 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Documentos emanados de um Estado‑Membro — Faculdade de o Estado‑Membro pedir à instituição a não divulgação de documentos — Implicações processuais — Dever de fundamentação da decisão de recusa de acesso que incumbe ao Estado‑Membro e à instituição da União — Alcance
(Artigo 1.o, segundo parágrafo, e artigo 10.o, n.o 3, TUE; artigo 15.o, n.o 1, e artigo 298.o TFUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 42.o; Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerando 1 e artigos 1.° e 4.°)
(cf. n.os 70‑76)
Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.o 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Interpretação e aplicação estritas — Obrigação de a instituição proceder a um exame concreto e individual dos documentos — Alcance — Exclusão da obrigação — Possibilidade de se basear em presunções gerais que se aplicam a certas categorias de documentos — Limites
(Artigo 1.o, segundo parágrafo, e artigo 10.o, n.o 3, TUE; artigo 15.o, n.o 1, e artigo 298.o TFUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 42.o; Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerando 1 e artigos 1.° e 4.°)
(cf. n.os 87‑99, 103)
Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.o 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Documentos emanados de um Estado‑Membro — Faculdade de o Estado‑Membro pedir à instituição a não divulgação de documentos — Competência do juiz da União para fiscalizar o mérito da recusa da instituição em causa — Alcance
(Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.os 1 a 3 e 5)
(cf. n.os 112, 113)
Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.o 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Proteção do interesse público — Relações internacionais — Política financeira, monetária ou económica da União ou de um Estado‑Membro — Fiscalização jurisdicional — Alcance — Limites
[Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.o 1, alínea a), terceiro e quarto travessões]
(cf. n.os 114‑119, 128)
Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.o 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Obrigação de conceder acesso parcial aos dados não abrangidos pelas exceções — Alcance
[Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.o 1, alínea a), terceiro e quarto travessões, e n.o 6]
(cf. n.o 143)
Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.o 1049/2001 — Obrigação de demonstrar a utilidade do documento para o requerente — Inexistência
(Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.o 6)
(cf. n.o 150)
Resumo
Chamado a conhecer de um recurso de anulação, ao qual dá parcialmente provimento, o Tribunal Geral esclarece as condições em que se podem aplicar as exceções ao direito de acesso aos documentos previstas pelo Regulamento n.o 1049/2001 (
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), quando os documentos em causa emanam de Estados‑Membros que se opõem à sua divulgação. Além disso, o Tribunal Geral recusa consagrar uma presunção geral de confidencialidade aplicável aos documentos relativos à revisão do «Código de Conduta Fiscal» adotado por um grupo de trabalho instituído pelo Conselho da União Europeia e composto por representantes de alto nível dos Estados‑Membros e da Comissão Europeia (a seguir «Grupo do “Código de Conduta”»), reafirmando o princípio do acesso o mais amplo possível aos documentos das instituições.
O recorrente, Martijn Frederik Nouwen, é um professor que, nomeadamente, trabalha na área da investigação sobre o Código de Conduta Fiscal. Em 14 de julho de 2023, apresentou um pedido de acesso aos documentos ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001, através do qual solicitou que lhe fossem enviadas as mensagens de correio eletrónico provenientes dos Estados‑Membros, da Comissão e do Conselho, que trocaram entre 2019 e 30 de maio de 2023, no que respeita à reforma ou à revisão do mandato ou do âmbito de aplicação do Código de Conduta Fiscal e ao seu órgão de supervisão, a saber, o Grupo do «Código de Conduta», no domínio da fiscalidade das empresas.
Após múltiplas trocas de correspondência entre o recorrente e o Conselho, a instituição, por Decisão de 7 de março de 2024 (a seguir «decisão impugnada»), em resposta a um pedido confirmativo do recorrente, informou este último de que tinha identificado 75 mensagens de correio eletrónico que correspondiam aos critérios do seu pedido. O Conselho divulgou integralmente 55, recusou o acesso a 19 desses documentos e concedeu um acesso parcial a um documento (a seguir, em conjunto, «documentos controvertidos»).
A recusa de divulgar estes documentos foi justificada pelo Conselho com base no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), terceiro e quarto travessões, do Regulamento n.o 1049/2001, com o fundamento de que a sua divulgação prejudicaria os interesses públicos ligados às relações internacionais e à política financeira, monetária ou económica da União ou de um Estado‑Membro. Esta recusa ocorreu após consulta dos Estados‑Membros em causa, em conformidade com o artigo 4.o, n.o 5, do mesmo regulamento.
Apreciação do Tribunal Geral
Num primeiro momento, o Tribunal Geral debruça‑se sobre o argumento do Conselho de que os documentos controvertidos estão abrangidos por uma presunção geral de confidencialidade, uma vez que fazem parte dos trabalhos do Grupo do «Código de Conduta», que devem permanecer confidenciais para proteger a política financeira, monetária ou económica da União ou de um Estado‑Membro e preservar a eficácia desses trabalhos.
A este respeito, o Tribunal Geral recorda que o Regulamento n.o 1049/2001 se insere na vontade de assinalar uma nova etapa no processo de criação de uma união cada vez mais estreita entre os povos da Europa, em que as decisões serão tomadas de uma forma tão aberta quanto possível e ao nível mais próximo possível dos cidadãos. Para este efeito, o artigo 1.o do Regulamento n.o 1049/2001 prevê que este tem por objetivo conferir ao público um direito de acesso aos documentos das instituições da União o mais amplo possível.
No entanto, resulta do artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001, que estabelece um regime de exceções ao direito de acesso aos documentos, que este direito está sujeito a certos limites baseados em razões de interesse público ou privado. Tais exceções devem ser interpretadas e aplicadas de forma estrita. Assim, quando uma instituição, um órgão ou um organismo da União decide recusar o acesso a um documento cuja obtenção lhe tinha sido solicitada com fundamento numa das exceções previstas no artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001, incumbe‑lhe, em princípio, explicar as razões pelas quais o acesso a esse documento poderia prejudicar concreta e efetivamente o interesse protegido por essa exceção, devendo o risco desse prejuízo ser razoavelmente previsível e não meramente hipotético.
Contudo, em certos casos, a jurisprudência do Tribunal de Justiça reconheceu que essa instituição, esse órgão ou esse organismo se podia basear em presunções gerais aplicáveis a certas categorias de documentos, uma vez que considerações de ordem geral semelhantes são suscetíveis de serem aplicadas a pedidos de divulgação de documentos da mesma natureza. O objetivo de tais presunções reside, assim, na possibilidade de a instituição, o órgão ou o organismo da União em causa considerar que a divulgação de certas categorias de documentos prejudica, em princípio, o interesse protegido pela exceção que a instituição, o órgão ou o organismo invoca, baseando‑se nessas considerações de ordem geral, sem haver obrigação de examinar concreta e individualmente cada um dos documentos solicitados.
O Tribunal Geral salienta que, até à data, o Tribunal de Justiça reconheceu a existência de presunções gerais de confidencialidade em benefício de cinco categorias de documentos e o Tribunal Geral reconheceu cinco outras relativas a outras categorias de documentos. Em cada um desses casos, a recusa de acesso em causa dizia respeito a um conjunto de documentos claramente circunscritos pela sua pertença comum a um processo administrativo ou judicial pendente.
Além disso, as presunções gerais de confidencialidade baseiam‑se no facto de que as exceções ao direito de acesso aos documentos previstas no artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001 não podem, quando os documentos objeto de um pedido de acesso se inserem num domínio particular do direito da União, ser interpretadas sem ter em conta as regras específicas que regem o acesso a estes documentos. Essas presunções gerais permitem, assim, assegurar a aplicação coerente de regimes jurídicos que prosseguem objetivos diferentes e que não preveem expressamente o primado de um sobre o outro.
Por outro lado, a aplicação das presunções gerais é essencialmente ditada pela necessidade imperativa de assegurar o correto funcionamento dos processos em questão e de garantir que os seus objetivos não são comprometidos. Deste modo, o reconhecimento de uma presunção geral pode assentar na incompatibilidade do acesso aos documentos de certos processos com o seu bom andamento e no risco de que os processos sejam afetados, uma vez que as presunções gerais permitem preservar a integridade da tramitação do processo através da limitação da ingerência de terceiros.
No caso em apreço, antes de mais, o Tribunal Geral constata que os documentos solicitados não estão circunscritos pela sua pertença comum a um processo administrativo ou judicial pendente. Em seguida, é pacífico que não existem regras específicas que regulem o acesso aos documentos respeitantes à revisão do Código de Conduta Fiscal. Por último, o Conselho não se pode basear nas conclusões do Conselho, das quais resulta que todos os trabalhos do Grupo do «Código de Conduta» devem ser confidenciais. Com efeito, o alcance das obrigações que incumbem a uma instituição da União por força do Regulamento n.o 1049/2001, conforme interpretadas pelo juiz da União, não pode depender do conteúdo de atos, como as conclusões do Conselho, adotados pela própria instituição em causa. Nestas circunstâncias, o Tribunal Geral considera que uma presunção de confidencialidade não é aplicável aos documentos controvertidos.
O Tribunal Geral considera que esta conclusão não é posta em causa pelo argumento do Conselho de que essa presunção deve aplicar‑se aos documentos solicitados pelo facto de o Grupo do «Código de Conduta» ter caráter intergovernamental, uma vez que a fiscalidade continua a ser uma competência exclusiva dos Estados‑Membros. Com efeito, o Conselho não explica em que medida esta circunstância, por si só, justifica a consagração de uma presunção geral de confidencialidade. Além disso, é pacífico que é o Conselho que tem em seu poder os documentos controvertidos. Assim, estes documentos estão sujeitos aos princípios decorrentes do Regulamento n.o 1049/2001, incluindo os consagrados na jurisprudência dos órgãos jurisdicionais da União para o reconhecimento de uma presunção geral de confidencialidade.
Nestas condições, o Tribunal Geral rejeita o argumento do Conselho segundo o qual os documentos controvertidos estão cobertos por uma presunção geral de confidencialidade.
Num segundo momento, quanto à questão da aplicabilidade do artigo 4.o, n.o 1, alínea a), terceiro e quarto travessões, do Regulamento n.o 1049/2001 aos documentos controvertidos, bem como à observância do dever de fundamentação, o Tribunal Geral recorda que, quando um Estado‑Membro invoca o artigo 4.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1049/2011 e apresenta os motivos de recusa enumerados nos n.os 1 a 3 do mesmo artigo, é da competência do juiz da União fiscalizar, a pedido do interessado a quem foi oposta uma recusa de acesso pela instituição solicitada, se essa recusa podia ser validamente fundamentada nas referidas exceções, apesar do facto de essa recusa não resultar da apreciação das mesmas pela própria instituição, mas pelo Estado‑Membro em causa. Assim, a garantia de uma tutela jurisdicional, em benefício do requerente ao qual a instituição em causa recusa o acesso a um ou mais documentos emanados de um Estado‑Membro na sequência da oposição deste, implica que o juiz da União aprecie, in concreto, a legalidade da decisão de recusa de acesso à luz de todos os elementos úteis, entre os quais figuram, antes de mais, os documentos cuja divulgação foi recusada.
No que respeita ao alcance das exceções em causa, o Tribunal esclarece que, nos termos do artigo 4.o, n.o 1, alínea a), terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, as instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação pudesse prejudicar a proteção do interesse público no que respeita às relações internacionais. Do mesmo modo, segundo o artigo 4.o, n.o 1, alínea a), quarto travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, as instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação pudesse prejudicar a proteção do interesse público no que respeita à política financeira, monetária ou económica da União ou de um Estado‑Membro. A natureza particularmente sensível e fundamental dos interesses protegidos pelo artigo 4.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1049/2001 confere à decisão que deve ser tomada pela instituição um caráter complexo e delicado que obriga a um especial grau de prudência. Isto é tanto mais assim quanto o facto de as exceções previstas no artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1049/2001 estarem redigidas em termos imperativos, estando as instituições obrigadas a recusar o acesso aos documentos abrangidos por estas exceções obrigatórias quando for feita prova das circunstâncias visadas por estas exceções, não sendo necessário proceder a uma ponderação entre a proteção do interesse público e um interesse geral superior.
Além disso, os critérios enunciados no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1049/2001 são muito genéricos, devendo efetivamente o acesso ser recusado, como resulta dos termos desta disposição, quando a divulgação do documento em causa possa «prejudicar» a proteção do «interesse público» em causa e não apenas, como inicialmente proposto no decurso do processo legislativo que conduziu à adoção deste regulamento, quando se verificar uma violação «significativa» a essa proteção. Assim, o princípio da interpretação estrita das exceções previstas no artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001 não se opõe a que, no que respeita às exceções relativas ao interesse público previstas no n.o 1, alínea a), deste artigo, a instituição em causa disponha de uma ampla margem de apreciação para determinar se a divulgação ao público de um documento prejudica os interesses protegidos por esta disposição. Por conseguinte, a fiscalização da legalidade exercida pelo Tribunal Geral relativamente a uma decisão de recusa de acesso a um documento, oposta pela instituição ao abrigo de uma das referidas exceções, deve limitar‑se à verificação do cumprimento das regras processuais e de fundamentação, da exatidão material dos factos, bem como da inexistência de um erro manifesto de apreciação e de desvio de poder.
No caso em apreço, o Tribunal Geral salienta que o Conselho se baseou em fundamentos relativos à proteção do interesse público no que respeita às relações internacionais e à política financeira, monetária ou económica da União para justificar a sua recusa de acesso aos documentos controvertidos, ao abrigo das exceções previstas no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), terceiro e quarto travessões, do Regulamento n.o 1049/2001. Compete‑lhe, assim, verificar se essa recusa podia validamente basear‑se, à luz do conteúdo dos documentos controvertidos, nesses fundamentos. No termo da sua análise, o Tribunal Geral conclui que três dos documentos controvertidos não estavam abrangidos por essas exceções e que, portanto, o Conselho deveria ter concedido um acesso integral ao recorrente. Em contrapartida, considera que o Conselho podia, com fundamento nas exceções previstas no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), terceiro e quarto travessões, do Regulamento n.o 1049/2001, opor‑se à divulgação dos outros documentos controvertidos.
Num terceiro momento, o Tribunal Geral examina se o Conselho deveria ter concedido um acesso parcial a esses outros documentos controvertidos a que recusou totalmente o acesso.
A este respeito, observa, antes de mais, que certas passagens dos referidos documentos contêm, nomeadamente, observações gerais sobre os motivos que justificam a revisão do Código de Conduta Fiscal e sobre o momento oportuno para proceder a essa revisão, bem como observações de redação relativas a determinadas partes do projeto do novo Código de Conduta Fiscal ou da resolução correspondente, ou ainda interrogações gerais sobre a aplicação prática do projeto do novo Código de Conduta Fiscal. Alguns dos referidos documentos contêm também cortesias entre os diferentes intervenientes envolvidos na revisão do Código de Conduta Fiscal, bem como propostas de realização de reuniões adicionais. Ora, a divulgação dessas passagens não é manifestamente suscetível de apresentar um risco razoavelmente previsível e não puramente hipotético para os interesses protegidos pelas exceções previstas no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), terceiro e quarto travessões, do Regulamento n.o 1049/2001.
Em seguida, as referidas passagens podem ser facilmente separadas do restante conteúdo dos documentos em causa.
Por último, uma vez que o Conselho alega que a divulgação das referidas passagens não tem utilidade para o recorrente, o Tribunal Geral recorda que o artigo 4.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1049/2001, tal como este regulamento no seu todo, não exige que o requerente demonstre que o documento cuja divulgação é pedida tem para si «utilidade». Com efeito, não cabe à instituição a quem tenha sido apresentado um pedido de acesso a documentos apreciar a utilidade do documento para o requerente. Isto é tanto mais assim quanto o facto de o artigo 4.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1049/2001 não poder ser interpretado no sentido de que autoriza a instituição em causa a eximir‑se à obrigação expressamente prevista nessa disposição, a saber, a obrigação de divulgar partes do documento solicitado, quando essa dispensa não figura entre as exceções taxativamente enumeradas neste regulamento.
O Tribunal Geral conclui daí que o Conselho cometeu um erro manifesto de apreciação quando entendeu que não podia ser concedido o acesso parcial aos documentos controvertidos, com exceção de três deles, aos quais, em todo o caso, deveria ter sido concedido o acesso integral.
Em conclusão, o Tribunal Geral anulou parcialmente a decisão impugnada. Contudo, salienta que não lhe cabe substituir o Conselho e indicar todas as partes dos documentos controvertidos aos quais deveria ter sido permitido o acesso parcial, estando o Conselho obrigado, na execução do acórdão e em conformidade com o artigo 266.o TFUE, a tomar em consideração os fundamentos nele expostos. No caso em apreço, o Tribunal Geral sublinha que as passagens dos documentos controvertidos que identificou como devendo ser divulgadas constituem apenas exemplos de passagens que não estão manifestamente cobertas pelas exceções previstas no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), terceiro e quarto travessões, do Regulamento n.o 1049/2001, estando o Conselho obrigado, eventualmente após consulta dos Estados‑Membros nos termos do artigo 4.o, n.o 5, deste regulamento, a identificar todas as passagens que não estão abrangidas por estas.
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)	Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43).