62011CC0260
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 18 oktober 2012 (
1
)
Zaak C-260/11
David Edwards
Lilian Pallikaropoulos
tegen
Environment Agency e.a.
[verzoek van de Supreme Court (Verenigd Koninkrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Verdrag van Aarhus — Richtlijn 2003/35/EG — Richtlijn 85/337/EEG — Milieueffectbeoordeling — Richtlijn 96/61/EG — Geïntegreerde preventie en beperking van verontreiniging — Toegang tot de rechter — Begrip ‚onevenredig kostba[re]’ gerechtelijke procedures”
I – Inleiding
1.
Hoeveel mag een gerechtelijke procedure in een milieuzaak kosten? Dit is de vraag waar de onderhavige prejudiciële zaak om draait. Volgens het Verdrag van Aarhus (
2
) en de bepalingen tot uitvoering ervan in de MEB-richtlijn (
3
) en de IPPC-richtlijn (
4
) mogen dergelijke procedures namelijk niet onevenredig of buitensporig kostbaar zijn.
2.
In Engeland en Wales is aan gerechtelijke procedures echter een hoog kostenrisico verbonden, vooral wegens de daar gebruikelijke honoraria voor procesvertegenwoordigers. De Supreme Court (hierna: „verwijzende rechter”) wenst thans na afronding van een milieuzaak te vernemen hoe hij het Verdrag van Aarhus en de overeenkomstige bepalingen van de richtlijnen dient toe te passen in een geding betreffende de kostenbeslissing ter zake.
II – Toepasselijke regelgeving
A – Internationaal recht
3.
De relevante regelingen betreffende de proceskosten in milieuzaken zijn neergelegd in het Verdrag van Aarhus, dat door de toenmalige Europese Gemeenschap op 25 juni 1998 in het Deense Aarhus is ondertekend. (
5
)
4.
De toegang tot de rechter komt aan de orde in de zevende, de achtste en de achttiende overweging van de considerans van het Verdrag van Aarhus:
„Tevens erkennend dat een ieder het recht heeft te leven in een milieu dat passend is voor zijn of haar gezondheid en welzijn en de plicht heeft, zowel individueel als tezamen met anderen, het milieu te beschermen en te verbeteren in het belang van de huidige en toekomstige generaties,
Overwegende dat, om dit recht te kunnen doen gelden en deze plicht te kunnen vervullen, burgers toegang tot informatie, recht op inspraak in de besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden moeten hebben, en in dit verband erkennend dat burgers bijstand nodig kunnen hebben om hun rechten uit te oefenen,
[...]
Geleid door de wens het publiek, met inbegrip van organisaties, toegang te geven tot doelmatige mechanismen van rechtspraak, opdat zijn rechtmatige belangen worden beschermd en het recht wordt toegepast”
5.
Het fundamentele doel van het Verdrag van Aarhus wordt in artikel 1 ervan als volgt omschreven:
„Om bij te dragen aan de bescherming van het recht van elke persoon van de huidige en toekomstige generaties om te leven in een milieu dat passend is voor zijn of haar gezondheid en welzijn, waarborgt elke partij de rechten op toegang tot informatie, inspraak in de besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden in overeenstemming met de bepalingen van dit Verdrag.”
6.
Artikel 3, lid 8, van het Verdrag van Aarhus bevat een verwijzing naar proceskosten:
„Elke partij waarborgt dat personen die hun rechten uitoefenen overeenkomstig de bepalingen van dit Verdrag niet worden gestraft, vervolgd of op enige wijze gehinderd wegens hun betrokkenheid. Deze bepaling laat onverlet de bevoegdheden van de nationale rechter om in een rechtsgeding redelijke kosten toe te wijzen.”
7.
Artikel 9 van het Verdrag van Aarhus regelt de toegang tot de rechter in milieuzaken. De leden 4 en 5 betreffen onder meer de kosten:
„4.   Aanvullend op en onverminderd het voorgaande lid 1, voorzien de in de voorgaande leden 1, 2 en 3, bedoelde procedures in passende en doeltreffende middelen, met inbegrip van, zo nodig, een dwangmiddel tot rechtsherstel en zijn zij billijk, snel en niet onevenredig kostbaar. [...]
5.   [Elke partij overweegt] het instellen van passende mechanismen voor bijstand om financiële of andere belemmeringen voor de toegang tot de rechter weg te nemen of te verminderen.”
8.
Ten slotte wil ik nog wijzen op de beslispraktijk van het comité van toezicht op de naleving van het Verdrag van Aarhus (Aarhus Convention Compliance Committee; hierna: „comité van toezicht”). Dit uit experts bestaande comité is door de partijen bij het Verdrag van Aarhus in het leven geroepen om bij te dragen aan het in artikel 15 ervan voorziene toezicht op de naleving van de hierin vastgelegde bepalingen. Het comité onderzoekt vooral individuele klachten (
6
) en sluit zijn onderzoeken af met zogenoemde „opmerkingen en aanbevelingen”.
B – Unierecht
9.
Met het oog op de omzetting van het Verdrag van Aarhus is bij richtlijn 2003/35/EG (
7
) een artikel 10 bis toegevoegd aan de MEB-richtlijn en een artikel 15 bis aan de IPPC-richtlijn. Beide artikelen regelen de toegang tot de rechter in milieuzaken en bepalen in hun lid 5 (
8
) het volgende:
„Een dergelijke procedure moet eerlijk, billijk en snel zijn en mag niet buitensporig kostbaar zijn.”
III – Feiten en prejudicieel verzoek
10.
Achtergrond van de onderhavige procedure is een door David Edwards ingesteld beroep tot rechterlijke toetsing van een beslissing van de Environment Agency om vergunning te verlenen voor de exploitatie van een cementfabriek. Voor zover valt op te maken, was de onderneming in kwestie niet zelf bij die procedure betrokken.
11.
Het beroep is in 2005 in eerste aanleg verworpen. Tegen die beslissing stelde Edwards hoger beroep in bij de Court of Appeal. Daar intervenieerde Pallikaropoulos aan de zijde van de verzoekende partij in de procedure voor de resterende duur ervan, toen Edwards zich terugtrok. Haar aansprakelijkheid voor de kosten van de procedure voor de Court of Appeal werd vooraf beperkt tot 2000 GBP. De Court of Appeal verwierp het hoger beroep en verwees Pallikaropoulos in 2006 in de tot het genoemde bedrag beperkte kosten van de verweerders in hoger beroep.
12.
Pallikaropoulos stelde vervolgens beroep in bij het House of Lords. Aan het begin van de procedure diende zij een verzoek in tot beperking van de proceskosten („protective costs order”), strekkende tot beperking van haar aansprakelijkheid voor de kosten van dat beroep. Dat verzoek werd door het House of Lords echter afgewezen, onder andere omdat zij geen informatie had verstrekt over haar eigen bestaansmiddelen, noch over de identiteit en de bestaansmiddelen van de door haar vertegenwoordigde personen.
13.
Bij beslissing van 16 april 2008 bekrachtigde het House of Lords het arrest van het Court of Appeal en verwierp het door Pallikaropoulos ingestelde beroep. Op 18 juli 2008 gaf het House of Lords een beslissing over de kosten, waarin Pallikaropoulos werd verwezen in alle kosten van het beroep bij het House of Lords.
14.
Thans is voor de Supreme Court, die inmiddels de plaats heeft ingenomen van het House of Lords, een geding aanhangig betreffende die kostenbeslissing. In dit geding legt de Supreme Court de volgende vragen voor aan het Hof:
„1)
Hoe dient een nationale rechter de kostenveroordeling van een particulier wiens vordering in een milieuzaak is afgewezen, te beoordelen in het licht van het bepaalde in artikel 9, lid 4, van het Verdrag van Aarhus, zoals uitgevoerd bij artikel 10 bis van de MEB-richtlijn en artikel 15 bis van de IPPC-richtlijn?
2)
Moet de vraag of een proces ‚onevenredig kostbaar’ is in de zin van artikel 9, lid 4, van het Verdrag van Aarhus, zoals uitgevoerd bij de richtlijnen, worden beantwoord aan de hand van een objectieve beoordeling (waarbij bijvoorbeeld wordt nagegaan of een ‚gemiddelde’ particulier in staat is om de eventuele kostenaansprakelijkheid te dragen) of een subjectieve beoordeling (waarbij wordt uitgegaan van de financiële middelen van de concrete verzoeker) of een combinatie van beide?
3)
Of is dit geheel en al een zaak van het nationale recht van de lidstaten, waarbij uitsluitend moet worden gewaarborgd dat het door de richtlijnen voorgeschreven resultaat, namelijk dat de betrokken procedures niet ‚onevenredig kostbaar’ mogen zijn, wordt bereikt?
4)
Is het voor de beoordeling of een procedure ‚onevenredig kostbaar’ is, relevant dat de verzoeker zich in werkelijkheid niet ervan heeft laten weerhouden het geding in te leiden of voort te zetten?
5)
Mogen deze kwesties in het stadium van (i) een hoger beroep of (ii) een tweede beroep anders worden beoordeeld dan in eerste aanleg noodzakelijk is?”
15.
Pallikaropoulos, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, het Koninkrijk Denemarken, Ierland, de Helleense Republiek en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend en hun standpunt ter terechtzitting op 13 september 2012 toegelicht.
IV – Juridische beoordeling
16.
Ik zal de eerste en de derde prejudiciële vraag van de verwijzende rechter gezamenlijk beantwoorden, aangezien zij in abstracto betrekking hebben op de armslag waarover de lidstaten bij de uitvoering van de in casu relevante bepalingen beschikken (zie deel A). Uitgaande van het antwoord op die twee vragen zal ik de overige vragen, waarin specifieke aspecten aan de orde worden gesteld, achtereenvolgens beantwoorden (zie delen B, C en D).
A – Eerste en derde prejudiciële vraag – ruimte voor nationale maatregelen
17.
Met de eerste en de derde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het aan het Hof staat te bepalen hoe een nationale rechter een kostenveroordeling van een lid van het publiek wiens vordering in een milieuzaak is afgewezen, dient te beoordelen in het licht van de verplichting om onevenredig kostbare procedures te voorkomen, dan wel of die vraag uitsluitend aan de hand van het nationale recht van de lidstaat moet worden beoordeeld, voor zover gewaarborgd is dat de betrokken procedure niet „onevenredig kostbaar” is.
18.
Artikel 9, lid 4, van het Verdrag van Aarhus alsook artikel 10 bis, lid 5, van de MEB-richtlijn respectievelijk artikel 15 bis, lid 5, van de IPPC-richtlijn bepalen dat procedures in milieuzaken eerlijk, billijk en snel moeten zijn en niet onevenredig of buitensporig kostbaar mogen zijn.
19.
Ierland benadrukt terecht dat een richtlijn volgens artikel 288, lid 3, VWEU voor de lidstaat waarvoor zij bestemd is, verbindend is ten aanzien van het te bereiken resultaat, maar dat de nationale instanties de bevoegdheid wordt gelaten vorm en middelen te kiezen. Het feit dat de richtlijnen mede uitvoering geven aan een in wezen identiek geformuleerde bepaling van een door de Unie gesloten volkenrechtelijk verdrag doet geen afbreuk aan die principiële keuzevrijheid van de lidstaten.
20.
In casu is de aldus geboden armslag bijzonder ruim, aangezien de genoemde bepalingen niet nader aangeven hoe buitensporige kosten in concreto moeten worden voorkomen.
21.
Gezien de grote verscheidenheid aan kostenregelingen in de lidstaten is een dergelijke ruime armslag ook noodzakelijk. Artikel 9, lid 4, van het Verdrag van Aarhus noch de richtlijnbepalingen hebben tot doel die kostenregelingen op brede schaal te harmoniseren, maar voorzien alleen maar in de nodige punctuele aanpassingen.
22.
Op dit punt concludeer ik derhalve alvast dat het principieel aan de lidstaten is te regelen hoe het volgens artikel 9, lid 4, van het Verdrag van Aarhus, artikel 10 bis van de MEB-richtlijn en artikel 15 bis van de IPPC-richtlijn te verwezenlijken doel, dat gerechtelijke procedures in milieuaangelegenheden niet buitensporig kostbaar zijn, wordt bereikt.
23.
Maar de armslag van de lidstaten kent wel zijn grenzen. Het Hof heeft in verband met het Verdrag van Aarhus reeds eraan herinnerd dat het bij gebreke van regelgeving van de Unie ter zake een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat is om de procedureregels vast te stellen voor vorderingen die worden ingesteld ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen. Het stelde echter ook vast dat de lidstaten in elk individueel geval een effectieve bescherming van die rechten dienen te waarborgen. (
9
)
24.
Dit betekent dat de nationale regelingen daadwerkelijk in elk afzonderlijk geval moeten voorkomen dat de relevante gerechtelijke procedures buitensporig kostbaar zijn.
25.
De uitlegging van het begrip „onevenredig”/„buitensporig” kostbaar, anders gezegd de beoordeling van de vraag hoe het door artikel 9, lid 4, van het Verdrag van Aarhus en de richtlijnen beoogde resultaat eruit dient te zien, kan niet aan de lidstaten worden overgelaten. Uit de vereisten van eenvormige toepassing van het Unierecht volgt namelijk dat de bewoordingen van een Unierechtelijke bepaling die voor de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, normaliter in de gehele Europese Unie autonoom en uniform moeten worden uitgelegd, rekening houdend met de context van de bepaling en het doel van de betrokken regeling; het Hof noemt in dit verband bij wijze van aanvulling ook het gelijkheidsbeginsel. (
10
) En anders dan bijvoorbeeld bij de begrippen „voldoende belang” en „inbreuk” verwijzen de richtlijnen in verband met het begrip „buitensporig kostbaar” niet naar het nationale recht.
26.
Aanwijzingen voor hetgeen onder het voorkomen van buitensporig/onevenredig kostbare gerechtelijke procedures moet worden begrepen, zijn al in de tekst van de bepaling zelf, maar ook in de context ervan te vinden (
11
), waarbij gezien het feit dat richtlijn 2003/35 geen nadere aanwijzingen bevat, vooral aan het Verdrag van Aarhus moet worden gedacht. Relevant zijn voorts de algemene vereisten betreffende de omzetting en uitvoering van het Unierecht, met name de noodzaak van een voldoende duidelijke uitvoering (
12
), het doeltreffendheids- en het gelijkwaardigheidsbeginsel (
13
) en de eerbiediging van de grondrechten van de Unie. (
14
)
27.
Het door de Commissie benadrukte begrip „onevenredig” of „buitensporig” waarmee in een aantal taalversies van de richtlijnen en vertalingen van het Verdrag van Aarhus de te voorkomen kosten worden gekarakteriseerd (
15
), zou kunnen verwijzen naar het evenredigheidsbeginsel. Dat beginsel dient bij de uitlegging en uitvoering van richtlijnen hoe dan ook al in aanmerking te worden genomen (
16
) en verzet zich uit de aard der zaak tegen buitensporige kosten van de toegang tot de rechter in de zin van het Verdrag van Aarhus en de relevante richtlijnen.
28.
Beperking van de kostenbescherming tot het evenredigheidsbeginsel zou echter tekort schieten. In de drie authentieke taalversies van het Verdrag van Aarhus wordt het begrip „onevenredig” namelijk helemaal niet gebruikt. Volgens de Franse taalversie mogen de proceskosten niet prohibitief zijn (
17
), en volgens de Engelse versie mogen de procedures niet prohibitief duur zijn. (
18
) De Russische versie bezigt weliswaar niet het begrip prohibitief, maar bepaalt qua strekking eveneens dat de procedures niet wegens hoge kosten ontoegankelijk mogen zijn. (
19
)
29.
Dat betekent dat het niet alleen zaak is proceskosten te voorkomen die buitensporig of onevenredig zijn, dat wil zeggen niet in verhouding staan tot de procedure, maar vooral dat de procedures niet zo duur mogen zijn dat de kosten in de weg staan aan de aanhangigmaking ervan. Van redelijke, maar prohibitieve kosten kan met name sprake zijn bij milieuzaken over grootschalige projecten, aangezien deze in ieder opzicht zwaar kunnen zijn, bijvoorbeeld vanwege de juridische, wetenschappelijke en technische vragen die rijzen of het grote aantal belanghebbenden.
30.
In het licht van het voorgaande kan thans een nuttig antwoord op de eerste en de derde prejudiciële vraag worden gegeven: volgens artikel 9, lid 4, van het Verdrag van Aarhus, artikel 10 bis van de MEB-richtlijn en artikel 15 bis van de IPPC-richtlijn staat het principieel aan de lidstaten te regelen op welke wijze wordt voorkomen dat de relevante gerechtelijke procedures vanwege de ermee gepaard gaande kosten niet worden gevoerd. Die maatregelen moeten evenwel op voldoende duidelijke en bindende wijze waarborgen dat de doelstellingen van het Verdrag van Aarhus in elk individueel geval worden verwezenlijkt, en tegelijkertijd het doeltreffendheids- en het gelijkwaardigheidsbeginsel alsmede de grondrechten van de Unie in acht nemen.
B – Tweede prejudiciële vraag – de relevante criteria
31.
De verwijzende rechter wenst voorts te vernemen of bij de beoordeling van de vraag of een rechtsgeding „onevenredig kostbaar” is moet worden uitgegaan van objectieve of van subjectieve criteria dan wel van een combinatie van beiden. Zo zou zijns inziens bijvoorbeeld kunnen worden gekeken naar de draagkracht van een „gemiddeld” lid van het publiek en het vermogen van de concrete verzoeker.
32.
De kern van deze vraag is per saldo hoe een nationale rechter dient te beoordelen of de kosten van een rechtsgeding al dan niet nog verenigbaar zijn met artikel 9, lid 4, van het Verdrag van Aarhus en de richtlijnbepalingen tot uitvoering ervan.
33.
Nu kan het Hof gezien de armslag waarover de lidstaten in dit opzicht beschikken, maar ook vanwege de vele mogelijke constellaties, geen algemeen en definitief antwoord op die vraag geven. Niettemin kunnen uit de context van artikel 9, lid 4, van het Verdrag van Aarhus factoren worden gedestilleerd die ertoe kunnen bijdragen vast te stellen welke kosten aanvaardbaar zijn.
34.
Om te beginnen wil ik erop wijzen dat redelijke kosten uitdrukkelijk worden toegestaan in artikel 3, lid 8, van het Verdrag van Aarhus. Artikel 9, lid 4, ervan en de richtlijnbepalingen staan derhalve niet in de weg aan een veroordeling in de kosten voor zover het bedrag niet prohibitief is. (
20
)
35.
Eenvoudige criteria om te bepalen wanneer een kostenvordering prohibitief is, bestaan er niet. In een zaak waarin het Hof vaststelde dat vergoedingen van 20 EUR respectievelijk 45 EUR geen belemmering vormden voor deelneming aan een milieueffectbeoordeling, heeft het die vaststelling niet gemotiveerd. (
21
) En ook de beslissing in een andere zaak, dat de rechtstreekse kosten voor de verstrekking van milieu-informatie ten belope van ongeveer 5000 EUR individuele personen niet zouden weerhouden van de uitoefening van het recht op dergelijke informatie, indirecte kosten, zoals deelname aan de vaste kosten van de betrokken instantie, daarentegen wel, heeft het niet gemotiveerd. (
22
)
36.
Het comité van toezicht (
23
) heeft zich reeds meerdere malen over het vraagstuk van prohibitieve kosten uitgesproken, meestal in zaken die betrekking hadden op het Verenigd Koninkrijk. (
24
) Het gaat daarbij telkens diepgaand in op de omstandigheden van het betrokken geval en op het nationale stelsel. Een dergelijke benadering is alleen al vereist omdat artikel 9, lid 4, van het Verdrag van Aarhus en de richtlijnbepalingen geen specifieke criteria bevatten.
37.
De Commissie verwijst ook naar het arrest Kreuz (
25
) van het EHRM. In die zaak ging het echter niet om de totale kosten van een gerechtelijke procedure, maar om een door de verzoeker te betalen hoog voorschot op de proceskosten. In dat verband wees het EHRM erop dat het betrokken bedrag overeenkwam met een gemiddeld jaarsalaris in het betrokken land. Volgens de Commissie is dit een aanwijzing voor een objectieve norm. Die gedachte is in de motivering van het arrest evenwel verder niet herkenbaar tot uiting gekomen. Zoals het Verenigd Koninkrijk opmerkte, ging het veeleer in de eerste plaats om de individuele draagkracht van de betrokkene, dus om een subjectieve norm. (
26
)
38.
De individuele draagkracht speelt ook een rol met betrekking tot het beginsel van de doeltreffende voorziening in rechte in de zin van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten. Volgens artikel 47, lid 3, wordt aan personen die niet over voldoende middelen beschikken, rechtsbijstand verleend voor zover die bijstand noodzakelijk is om de daadwerkelijke toegang tot de rechter te waarborgen. Het Verdrag van Aarhus vereist in artikel 9, lid 5, niet dwingend de invoering van ondersteunende maatregelen zoals rechtsbijstand (
27
), maar bepaalt alleen dat „het instellen van passende mechanismen voor bijstand” moet worden overwogen. Rechtsbijstand kan in bepaalde gevallen echter prohibitieve kostenrisico’s helpen voorkomen. (
28
) Voor zover het gaat om de handhaving van Unierechtelijke bepalingen, kan rechtsbijstand zelfs dwingend noodzakelijk zijn wanneer de in beginsel redelijke kostenrisico’s vanwege de beperkte draagkracht van de betrokkene een onoverwinbare drempel vormen voor de toegang tot het recht. (
29
)
39.
Nu benadrukt de Commissie terecht dat de voorziening in rechte uit hoofde van het Verdrag van Aarhus verder gaat dan de doeltreffende voorziening in rechte in de zin van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten, dat uitdrukkelijk betrekking heeft op de bescherming van eigen rechten. Het uitgangspunt voor de beoordeling of bijstand moet worden verleend teneinde een doeltreffende voorziening in rechte te waarborgen, moet dan ook de situatie zijn van degene wiens door de Unie gegarandeerde rechten of vrijheden zijn aangetast, en niet het algemeen belang van de samenleving, al kan dit aspect bij de beoordeling van de noodzakelijkheid van bijstand in aanmerking worden genomen. (
30
)
40.
De voorziening in rechte in milieuaangelegenheden dient over het algemeen echter niet alleen het individuele belang van de verzoekers, maar ook – of zelfs uitsluitend – het belang van de samenleving in haar geheel. Dit algemeen belang heeft groot gewicht in de Unie, die zij volgens artikel 191, lid 2, VWEU en artikel 37 van het Handvest van de grondrechten streeft naar een hoog niveau van milieubescherming. (
31
)
41.
Het Verdrag van Aarhus houdt rekening met dit tweeledige belang. Volgens artikel 1 dient elke partij namelijk het recht op toegang tot de rechter in milieuzaken te waarborgen teneinde bij te dragen aan de bescherming van het recht van elke persoon van de huidige en toekomstige generaties om te leven in een milieu dat passend is voor zijn of haar gezondheid en welzijn. In de zevende en de achtste overweging van de considerans van het Verdrag van Aarhus wordt dat doel bekrachtigd en hieraan toegevoegd dat een ieder de plicht heeft het milieu te beschermen en te verbeteren in het belang van de huidige en toekomstige generaties. Volgens de achttiende overweging van de considerans wordt er met het Verdrag van Aarhus derhalve naar gestreefd het publiek, met inbegrip van organisaties, toegang te geven tot doelmatige mechanismen van rechtspraak, opdat zijn rechtmatige belangen worden beschermd en het recht wordt toegepast.
42.
De erkenning van het algemeen belang bij milieubescherming is met name van betekenis omdat er tal van situaties kunnen zijn waarin de wettelijk beschermde belangen van bepaalde individuen niet of slechts zijdelings worden geraakt. Het milieu kan zich echter niet zelf voor de rechter verdedigen, maar is aangewezen op pleitbezorgers, bijvoorbeeld geëngageerde burgers of niet-gouvernementele organisaties.
43.
Het tweeledige belang bij de milieubescherming verzet zich ertegen prohibitieve kostenrisico’s alleen af te meten aan de draagkracht van degenen die zich inzetten voor de handhaving van het milieurecht. Van deze personen kan niet worden verwacht dat zij tot aan de grens van hun eigen draagkracht het volledige kostenrisico van een gerechtelijke procedure dragen wanneer die procedure tegelijkertijd of zelfs uitsluitend in het algemeen belang is.
44.
Dit betekent dat bij de beoordeling van de vraag of proceskosten prohibitief zijn, naar behoren rekening moet worden gehouden met het betrokken algemeen belang. Het comité van toezicht leidt dit overigens terecht ook af uit artikel 9, lid 4, van het Verdrag van Aarhus, waarin wordt benadrukt dat de procedures billijk dienen te zijn. (
32
)
45.
Dat het algemeen belang in aanmerking wordt genomen, sluit echter niet uit dat ook wordt gekeken naar eventuele particuliere belangen van de verzoekers. Een persoon die in een milieuzaak tevens eigen economische belangen van grote omvang tracht te handhaven, mag over het algemeen worden verwacht een groter kostenrisico te kunnen dragen dan een persoon voor wie geen enkel economisch voordeel in het verschiet ligt. Het punt waarboven de kosten als prohibitief zijn te beschouwen, kan dus hoger liggen wanneer particuliere economische belangen in het geding zijn. Dit is een mogelijke verklaring voor het feit dat het comité van toezicht in een burengeschil over stankoverlast, dus een zaak van vrij gering algemeen belang, een vordering van een kostendeel van meer dan 5000 GBP niet prohibitief achtte. (
33
)
46.
Omgekeerd kan het bestaan van eigen belangen niet tot gevolg hebben dat tegelijkertijd nagestreefde algemene belangen volledig buiten beschouwing worden gelaten. Zo kan het eigen belang van bepaalde personen die door een luchthavenproject worden geraakt, geen reden zijn om bij de vaststelling van de redelijke kosten voorbij te gaan aan het feit dat die zaak ook van groot algemeen belang is, alleen al omdat de kring van betrokkenen vele malen groter is. (
34
)
47.
Wat het gewicht van het algemeen belang betreft, kunnen overigens ook de slaagkansen een rol spelen. Een beroep dat kennelijk gedoemd is te falen, is niet in het belang van de samenleving, ook al staat zij in beginsel achter het hiermee nagestreefde doel.
48.
Met betrekking tot de hoogte van de redelijke kosten is ten slotte nog van belang dat de bepalingen van het Verdrag van Aarhus inzake gerechtelijke procedures aldus moeten worden uitgelegd dat „een ruime toegang tot de rechter” wordt gewaarborgd. (
35
) Die „ruime toegang tot de rechter” wordt weliswaar alleen in verband met de ontvankelijkheidsvoorwaarden van het voldoende belang respectievelijk de inbreuk op een recht uitdrukkelijk genoemd in artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus en de desbetreffende richtlijnbepalingen. Maar artikel 9, lid 2, maakt in elk geval duidelijk dat het hierbij gaat om een overkoepelende doelstelling van het Verdrag van Aarhus. Het voornoemde uitleggingsbeginsel moet derhalve ook met betrekking tot de vaststelling van de redelijke kosten gelden. Een ruime toegang tot de rechter is niet gewaarborgd wanneer de kostenrisico’s zo groot zijn dat zij een procedure normaliter verhinderen.
49.
Op de tweede vraag moet derhalve worden geantwoord dat bij de beoordeling van de vraag of proceskosten een prohibitief karakter hebben, rekening moet worden gehouden met de objectieve en subjectieve omstandigheden van de zaak teneinde een ruime toegang tot de rechter mogelijk te maken. Een tekortschietende financiële draagkracht van de verzoeker mag bij de toepassing van het Unierecht geen belemmering vormen voor de procedure. Te allen tijde, dus ook bij de vaststelling van de kosten die redelijkerwijs van een draagkrachtige verzoeker mogen worden verlangd, moet het algemeen belang bij milieubescherming in het litigieuze geval naar behoren in aanmerking worden genomen.
C – Vierde prejudiciële vraag – feitelijke belemmering
50.
Met zijn vierde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen welke betekenis moet worden gehecht aan de omstandigheid dat de verzoeker zich feitelijk niet ervan heeft laten weerhouden de procedure in te leiden of voort te zetten.
51.
Een dergelijke insteek zou het verbod op prohibitieve kosten volledig kunnen uithollen: indien een procedure heeft plaatsgevonden, heeft het kostenrisico hieraan kennelijk niet in de weg gestaan. Zonder procedure is de vraag betreffende de kosten hypothetisch. Hier kan het echter niet om gaan.
52.
De achtergrond van de vraag is veeleer dat in het Verenigd Koninkrijk de mogelijkheid bestaat om vóór de behandeling van een zaak ten gronde te beslissen op een verzoek om beperking van de proceskosten. Zo werd in het hoofdgeding het kostenrisico van Pallikaropoulos voor de Court of Appeal beperkt tot 2000 GBP, terwijl voor de laatste instantie, toentertijd het House of Lords, haar verzoek om beperking van de proceskosten werd afgewezen. Uit het feit dat Pallikaropoulos haar beroep bij het House of Lords desalniettemin heeft gehandhaafd, zou kunnen worden opgemaakt dat het kostenrisico niet prohibitief was.
53.
Ik wil om te beginnen benadrukken dat een instrument als het verzoek om beperking van de proceskosten, los van bepaalde praktische problemen bij de opzet ervan (
36
), in beginsel een zinvolle bijdrage levert aan de omzetting van artikel 9, lid 4, van het Verdrag van Aarhus en de desbetreffende richtlijnbepalingen. De beslissing op een dergelijk verzoek biedt de mogelijkheid om prohibitieve kosten reeds bij voorbaat te voorkomen en neemt tegelijkertijd een verdere potentiële belemmering voor het instellen van beroep weg, namelijk de onzekerheid over de dreigende proceskosten.
54.
Indien reeds bij de beslissing op het verzoek om beperking van de proceskosten artikel 9, lid 4, van het Verdrag van Aarhus en de desbetreffende richtlijnbepalingen naar behoren in aanmerking worden genomen, behoeft over het algemeen niet meer aan die uitkomst te worden getwijfeld. De afwijzing van een dergelijk verzoek kan dan als aanwijzing worden gezien dat het kostenrisico niet in de weg stond aan het instellen van beroep. In uitzonderingsgevallen kan het echter noodzakelijk zijn de verhaalbare kosten achteraf te beperken, bijvoorbeeld wanneer in de loop van de procedure wezenlijke nieuwe aspecten opduiken die van invloed zijn op de beoordeling van het algemeen belang of wanneer de kosten duidelijk hoger blijken te zijn dan viel te voorzien op het tijdstip waarop de beslissing op het verzoek om beperking van de proceskosten werd genomen.
55.
Indien de wezenlijke aspecten ter voorkoming van prohibitieve kosten daarentegen niet naar behoren in aanmerking zijn genomen, mag het feit dat de verzoeker bereid was beroep in te stellen, niet worden begrepen als aanwijzing dat het toegestane kostenrisico niet prohibitief was. Dit zou erop neerkomen dat de verzoeker zijn recht op voorkoming van prohibitieve kosten wordt onthouden. Het nuttig effect van die rechten zou veeleer in het kader van de kostenbeslissing na afronding van de procedure ten gronde moeten worden gewaarborgd. (
37
)
56.
Dit betekent dat het feit dat de verzoeker zich ondanks de afwijzing van een verzoek om beperking van de proceskosten feitelijk niet ervan heeft laten weerhouden de procedure in te stellen of voort te zetten, achteraf in het kader van de kostenbeslissing naar behoren in aanmerking mag worden genomen, mits bij de beslissing op voornoemd verzoek de verplichting tot voorkoming van prohibitieve kosten in acht is genomen.
D – Vijfde prejudiciële vraag – kostenbeperking in verschillende instanties
57.
Ten slotte wenst de verwijzende rechter te vernemen of een uiteenlopende aanpak van de kostenbeperking in de verschillende instanties geoorloofd is. In het hoofdgeding werd voor de Court of Appeal wel, voor het House of Lords daarentegen geen beperking van de proceskosten toegekend.
58.
Artikel 9, lid 4, van het Verdrag van Aarhus en de desbetreffende richtlijnbepalingen spreken alleen van procedures en maken geen onderscheid naar de instanties. Het Verdrag van Aarhus schrijft geen bepaalde rechtsgang voor, of überhaupt dat hoger beroep moet kunnen worden ingesteld. De binnen de werkingssfeer ervan vallende procedures eindigen echter pas wanneer de betrokken beslissing in kracht van gewijsde gaat. Dit impliceert, in tegenstelling tot de opvatting van Denemarken, dat prohibitieve kosten in iedere instantie dienen te worden voorkomen. (
38
)
59.
Dit geldt in beginsel ook voor een hoger beroep dat wordt ingesteld door een verzoeker die in eerdere instantie bescherming tegen prohibitieve kosten genoot. Reeds de processuele gelijkheid van wapenen die deel uitmaakt van het grondrecht op een eerlijk proces (
39
), dat ook in artikel 9, lid 4, van het Verdrag van Aarhus uitdrukkelijk als procedureel beginsel wordt genoemd, verzet zich ertegen dat de verzoeker in hoger beroep wordt blootgesteld aan het risico van prohibitieve kosten. Zo niet, zou moeten worden gevreesd dat de tegenpartij haar processtrategie zo inricht dat het voor de verzoeker feitelijk onmogelijk is hoger beroep in te stellen.
60.
Pallikaropoulos onderstreept overigens terecht dat volgens artikel 267 VWEU alleen rechterlijke instanties waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep, verplicht zijn zich bij twijfel omtrent de uitlegging of geldigheid van Unierecht met een prejudicieel verzoek tot het Hof te wenden. Indien lagere rechters zich nog niet met vragen ter zake tot het Hof hebben gewend, mag het niet zo zijn dat de toegang tot een verwijzingsplichtige rechter door prohibitieve kostenrisico’s wordt versperd.
61.
Niettemin kan ook niet worden uitgesloten dat na de beslissing van de lagere rechter het algemeen belang bij voortzetting van de procedure vervalt of in elk geval minder groot is. Derhalve is het verenigbaar met artikel 9, lid 4, van het Verdrag en de desbetreffende richtlijnbepalingen dat in iedere instantie opnieuw wordt getoetst in hoeverre prohibitieve kosten moeten worden voorkomen.
V – Conclusie
62.
In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen als volgt te beantwoorden:
„1)
Gelet op artikel 9, lid 4, van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, artikel 10 bis van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, in de versie van richtlijn 2003/35/EG, en artikel 15 bis van richtlijn 96/61/EG inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging, in de versie van richtlijn 2003/35, staat het principieel aan de lidstaten te regelen op welke wijze wordt voorkomen dat de relevante gerechtelijke procedures vanwege de ermee gepaard gaande kosten niet worden gevoerd. Die maatregelen moeten evenwel op voldoende duidelijke en bindende wijze waarborgen dat de doelstellingen van het Verdrag van Aarhus in elk individueel geval worden verwezenlijkt en tegelijkertijd het doeltreffendheids- en het gelijkwaardigheidsbeginsel alsmede de grondrechten van de Unie in acht nemen.
2)
Bij de beoordeling van de vraag of proceskosten een prohibitief karakter hebben, moet rekening worden gehouden met de objectieve en subjectieve omstandigheden van de zaak teneinde een ruime toegang tot de rechter mogelijk te maken. Een tekortschietende financiële draagkracht van de verzoeker mag geen belemmering vormen voor de procedure. Te allen tijde, dus ook bij de vaststelling van de kosten die redelijkerwijs van een draagkrachtige verzoeker mogen worden verlangd, moet het algemeen belang bij milieubescherming in het litigieuze geval naar behoren in aanmerking worden genomen.
3)
Het feit dat de verzoeker zich ondanks de afwijzing van een verzoek om beperking van de proceskosten feitelijk niet ervan heeft laten weerhouden de procedure in te stellen of voort te zetten, mag achteraf in het kader van de kostenbeslissing naar behoren in aanmerking worden genomen, mits bij de beslissing op voornoemd verzoek de verplichting tot voorkoming van prohibitieve kosten in acht is genomen.
4)
Het is verenigbaar met artikel 9, lid 4, van het Verdrag van Aarhus alsook met artikel 10 bis van richtlijn 85/337 en artikel 15 bis van richtlijn 96/61 dat in iedere instantie opnieuw wordt getoetst in hoeverre prohibitieve kosten moeten worden voorkomen.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Duits.
(
2
)	Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (PB 2005, L 124, blz. 4).
(
3
)	Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB L 175, blz. 40) in de versie van richtlijn 2003/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 mei 2003 tot voorziening in inspraak van het publiek in de opstelling van bepaalde plannen en programma’s betreffende het milieu en, met betrekking tot inspraak van het publiek en toegang tot de rechter, tot wijziging van de richtlijnen 85/337/EEG en 96/61/EG van de Raad (PB L 156, blz. 17), gecodificeerd bij richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 2012, L 26, blz. 1).
(
4
)	Richtlijn 96/61/EG van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PB L 257, blz. 26) in de versie van richtlijn 2003/35, gecodificeerd bij richtlijn 2008/1/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PB L 24, blz. 8) en vervangen door richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) (PB L 334, blz. 17).
(
5
)	Goedgekeurd bij besluit 2005/370/EG van de Raad van 17 februari 2005 (PB L 124, blz. 1).
(
6
)	Zie http://www.unece.org/env/pp/pubcom.htm.
(
7
)	Aangehaald in voetnoot 3.
(
8
)	Thans artikel 11, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 2011/92 respectievelijk tussentijds artikel 16, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 2008/1 en thans artikel 25, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 2010/75.
(
9
)	Arrest van 8 maart 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C-240/09, Jurispr. blz. I-1255, punt 47); zie ook arrest van 15 april 2008, Impact (C-268/06, Jurispr. blz. I-2483, punten 44 e.v.).
(
10
)	Arresten van 18 januari 1984, Ekro (327/82, Jurispr. blz. 107, punt 11); 14 februari 2012, Flachglas Torgau (C-204/09, punt 37), en 19 juli 2012, Pie Optiek (C-376/11, punt 33).
(
11
)	Zie arrest van 15 oktober 2009, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (C-263/08, Jurispr. blz. I-9967, punt 45), betreffende de erkenning van niet-gouvernementele organisaties.
(
12
)	Arresten van 23 mei 1985, Commissie/Duitsland (29/84, Jurispr. blz. 1661, punt 23), en 16 juli 2009, Commissie/Ierland (C-427/07, Jurispr. blz. I-6277, punt 55 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
13
)	Arrest Lesoochranárske zoskupenie (aangehaald in voetnoot 9, punten 47 e.v.) en arresten van 12 mei 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C-115/09, Jurispr. blz. I-3673, punt 43), en 18 oktober 2011, Boxus e.a. (C-128/09-C-131/09, C-134/09 en C-135/09, Jurispr. blz. I-9711, punt 52).
(
14
)	Arresten van 27 juni 2006, Parlement/Raad (C-540/03, Jurispr. blz. I-5769, punt 105); 26 juni 2007, Orde van Franstalige en Duitstalige balies e.a. (C-305/05, Jurispr. blz. I-5305, punt 68), en 1 juli 2010, Speranza (C-35/09, Jurispr. blz. I-6581, punt 28).
(
15
)	Naast de Duitse is dit kennelijk het geval in de Tsjechische, de Spaanse, de Hongaarse, de Italiaanse, de Litouwse, de Letse, de Nederlandse, de Poolse en de Portugese taalversie van de betrokken bepalingen.
(
16
)	Arrest Speranza (aangehaald in voetnoot 14, punten 28 e.v.).
(
17
)	De Franse versie luidt als volgt: „[L]es procédures [...] doivent être objectives, équitables et rapides sans que leur coût soit prohibitif.”
(
18
)	De Engelse versie luidt als volgt: „[T]he procedures [...] shall [...] be fair, equitable, timely and not prohibitively expensive.”
(
19
)	De Russische versie luidt als volgt: „Помимо и без ущерба для пункта 1 выше процедуры, упомянутые выше в пунктах 1, 2 и 3, должны обеспечивать адекватные и эффективные средства правовой защиты, включая при необходимости средства правовой защиты в виде судебного запрещения, и быть справедливыми, беспристрастными, своевременными и не связанными с недоступно высокими затратами.”
(
20
)	Arrest Commissie/Ierland (aangehaald in voetnoot 12, punt 92).
(
21
)	Arrest van 9 november 2006, Commissie/Ierland (C-216/05, Jurispr. blz. I-10787, punt 45).
(
22
)	Arrest van 9 september 1999, Commissie/Duitsland (C-217/97, Jurispr. blz. I-5087, punten 47 e.v.).
(
23
)	Aangaande het comité van toezicht op de naleving van het Verdrag van Aarhus, zie punt 8 van deze conclusie.
(
24
)	Opmerkingen en aanbevelingen van 24 september 2010 in de zaken Morgan en Baker/Verenigd Koninkrijk (ACCC/C/2008/23, ECE/MP.PP/C.1/2010/6/add.1, punt 49), Cultra Residents’ Association/Verenigd Koninkrijk (ACCC/C/2008/27, punten 44 e.v.) en ClientEarth e.a./Verenigd Koninkrijk (ACCC/C/2008/33, ECE/MP.PP/C.1/2010/6/add.3, punten 128 e.v.) en van 30 maart 2012 in de zaak DOF/Denemarken (ACCC/C/2011/57, ECE/MP.PP/C.1/2012/7, punten 45 e.v.).
(
25
)	EHRM, arrest van 19 juni 2001, Kreuz/Polen (zaak nr. 28249/95, Recueil des arrêts et décisions 2001-VI, §§ 61 e.v.).
(
26
)	Zie ook EHRM, arresten van 26 juli 2005, Podbielski en PPU Polpure/Polen (zaak nr. 39199/98, § 67), en 10 januari 2006, Teltronic-CATV/Polen (zaak nr. 48140/99, met name §§ 50 e.v.), waar het om duidelijk lagere voorschotten ging.
(
27
)	Zie echter het comité van toezicht, opmerkingen en aanbevelingen van 18 juni 2010 in de zaak Plataforma Contra la Contaminación del Almendralejo/Spanje (ACCC/C/2009/36, ECE/MP.PP/C.1/2010/4/add.2, blz. 12, punt 66).
(
28
)	Comité van toezicht, opmerkingen en aanbevelingen in de zaak ClientEarth e.a./Verenigd Koninkrijk (aangehaald in voetnoot 24, punt 92).
(
29
)	Zie arrest van 22 december 2010, DEB (C-279/09, Jurispr. blz. I-13849, punten 60 e.v.), en beschikking van 13 juni 2012, GREP (C-156/12, punten 40 e.v.).
(
30
)	Arrest DEB (aangehaald in voetnoot 29, punt 42).
(
31
)	Zie ook de negende overweging van de preambule van het EU-Verdrag en artikel 11 VWEU.
(
32
)	Zie de opmerkingen en aanbevelingen in de zaak Cultra Residents’ Association/Verenigd Koninkrijk (aangehaald in voetnoot 24, punt 45).
(
33
)	Opmerkingen en aanbevelingen in de zaak Morgan en Baker/Verenigd Koninkrijk (aangehaald in voetnoot 24, punt 49).
(
34
)	Een goed voorbeeld zijn de opmerkingen en aanbevelingen in de zaak Cultra Residents’ Association/Verenigd Koninkrijk (aangehaald in voetnoot 24).
(
35
)	Zie arrest Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (aangehaald in voetnoot 11, punt 45) betreffende de erkenning van niet-gouvernementele organisaties.
(
36
)	Zie de opmerkingen en aanbevelingen in de zaak ClientEarth e.a./Verenigd Koninkrijk (aangehaald in voetnoot 24, punten 129 e.v.).
(
37
)	Zie arrest van 17 maart 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a. (C-275/09, Jurispr. blz. I-1753, punt 37).
(
38
)	Zie ook comité van toezicht, opmerkingen en aanbevelingen in de zaak van 21 januari 2011, AJA e.a./Spanje (ACCC/C/2008/24, ECE/MP.PP/C.1/2009/8/add.1, blz. 20, punt 108).
(
39
)	Arrest Orde van Franstalige en Duitstalige balies e.a. (aangehaald in voetnoot 14, punten 29-31).