Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATA GENERALE
TAMARA ĆAPETA
presentate il 4 dicembre 2025 (1)
Causa C‑440/25 [Ebilum (i)]
PM,
QN,
RM,
SM,
TM,
UM,
VM,
WM
contro
Minister van Asiel en Migratie
[domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dal rechtbank den Haag zittingsplaats Zwolle (Tribunale dell’Aia, sede di Zwolle, Paesi Bassi)]
« Rinvio pregiudiziale – Politica d’asilo – Protezione internazionale – Procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale – Diritto a un ricorso effettivo – Esame completo ed ex nunc – Ricorso contro una decisione di rigetto di una domanda di protezione internazionale – Poteri dei giudici di primo grado di statuire nel merito di una domanda – Nozione di “timore fondato di essere perseguitato” – Grado ragionevole di probabilità di persecuzione »
I.      Introduzione
1.        Con la domanda di pronuncia pregiudiziale di cui trattasi, proposta dal rechtbank den Haag zittingsplaats Zwolle (Tribunale dell’Aia, sede di Zwolle, Paesi Bassi), giudice del rinvio, si chiede un’interpretazione sia della direttiva procedure (2) sia della direttiva qualifiche (3).
2.        Tuttavia, come richiesto dalla Corte, le presenti conclusioni si concentrano unicamente sull’interpretazione della nozione di «timore fondato di essere perseguitato» contenuta nella definizione di «rifugiato» di cui all’articolo 2, lettera d), della direttiva qualifiche.
II.    Fatti del procedimento principale, questioni pregiudiziali e procedimento dinanzi alla Corte
3.        Una famiglia della Regione del Kurdistan in Iraq, composta da una madre, un padre e le loro tre figlie (i ricorrenti nel procedimento principale; in prosieguo: i «ricorrenti»), ha presentato domanda di asilo nei Paesi Bassi dinanzi al Minister van Asiel en Migratie (Ministro dell’Asilo e dell’Immigrazione; in prosieguo: il «Ministro»), resistente nel procedimento principale.
4.        A fondamento della loro domanda di asilo i ricorrenti hanno addotto, in particolare, problemi con il vicino di casa, il timore di vendetta e matrimonio forzato delle figlie, la paura di mutilazione genitale femminile per le figlie e il fatto che le figlie si identificano nel valore fondamentale della parità tra uomini e donne.
5.        Dalla decisione di rinvio risulta che la procedura di asilo è in corso dal 2017.
6.        Con decisioni dell’11 settembre 2023 (in prosieguo: le «decisioni controverse»), il Ministro ha respinto le domande di asilo dei ricorrenti in quanto manifestamente infondate con la motivazione che le dichiarazioni degli stessi non erano attendibili.
7.        I ricorrenti hanno presentato ricorso avverso dette decisioni dinanzi al giudice del rinvio.
8.        Tale giudice ha esaminato l’impugnazione nel corso di un’udienza tenutasi il 26 marzo 2024 e ha deciso, il 30 aprile 2024, di riaprire l’istruttoria a seguito dell’annuncio della Corte che avrebbe emesso la sua sentenza nella causa K e L (4).
9.        A seguito di detta sentenza, il Ministro ha nuovamente ascoltato i ricorrenti. Con le sue decisioni integrative del 25 febbraio 2025 (in prosieguo: le «decisioni integrative»), il Ministro ha confermato il rigetto delle domande di asilo. Tuttavia, nel procedere in tal senso egli ha fornito una motivazione aggiuntiva per il rifiuto, che riguardava il timore di mutilazione genitale femminile e di matrimoni forzati nonché l’identificazione
nel valore fondamentale della parità tra donne e uomini asseriti dai ricorrenti.
10.      Sulla base delle decisioni integrative di cui trattasi, i ricorrenti hanno modificato il loro ricorso dinanzi al giudice del rinvio e hanno presentato ulteriori motivi di ricorso fondati sulla motivazione aggiuntiva addotta dal Ministro per respingere le loro domande di asilo.
11.      Il 12 giugno 2025, nel corso del procedimento dinanzi al giudice del rinvio, il Ministro ha revocato le decisioni integrative senza fornire ulteriori spiegazioni, salvo che aveva bisogno di più tempo per esaminare le conseguenze della sentenza K e L e la normativa redatta a seguito di tale sentenza. Lo stesso ha dichiarato che i ricorrenti potevano restare nei Paesi Bassi in attesa di nuove decisioni.
12.      I ricorrenti, non intendendo attendere le nuove decisioni del Ministro, hanno chiesto al giudice del rinvio un esame e una valutazione nel merito del loro ricorso, facendo valere lo stress e l’impatto psicologico significativi che il lungo procedimento ha loro causato, in particolare per quanto riguarda le tre figlie.
13.      In primo luogo, i ricorrenti hanno sostenuto che le tre figlie s’identificano realmente nel valore fondamentale della parità tra donne e uomini e che, se ritornassero nel loro paese d’origine, sarebbero considerate diverse e potrebbero quindi essere oggetto di persecuzione.
14.      Il Ministro non aveva ritenuto plausibile l’argomento in parola per il fatto che le tre figlie non avevano dimostrato che la loro identificazione con un determinato gruppo sociale fosse fondamentale per la loro identità.
15.      Il giudice del rinvio contesta detta affermazione e ritiene, in particolare, che l’argomento del Ministro si fondi su un’interpretazione erronea della sentenza K e L.
16.      In secondo luogo, i ricorrenti hanno sostenuto che temono di essere perseguitati in caso di ritorno nel loro paese d’origine perché appartengono a una famiglia o a un clan in cui le donne sono costrette a sposarsi, non sono considerate uguali agli uomini e possono essere uccise per essere in disaccordo con i loro mariti.
17.      Il Ministro aveva ritenuto infondato il loro timore poiché a suo avviso, in sostanza, i genitori delle tre figlie avevano una mentalità aperta.
18.      Il giudice del rinvio è nuovamente in disaccordo con il Ministro. Secondo il giudice in parola, il Ministro non aveva sufficientemente motivato perché le tre figlie, se s’identificano effettivamente nel valore fondamentale dell’uguaglianza tra donne e uomini, non dovrebbero avere un fondato timore di persecuzione in caso di ritorno in Iraq. A tal riguardo, il giudice del rinvio ritiene che il criterio del grado ragionevole di probabilità di persecuzione, quale applicato in precedenza dal Ministro, debba essere valutato dal punto di vista di una «persona ragionevole e obiettiva».
19.      In terzo luogo, il Ministro aveva respinto la domanda di asilo dei ricorrenti, nella misura in cui essa riguardava i loro asseriti problemi con un vicino di casa e il loro timore di vendetta e di matrimonio forzato, giacché riteneva che alcune delle dichiarazioni del padre a tale proposito fossero contraddittorie.
20.      I ricorrenti sostengono che, nonostante gli approfonditi colloqui svolti dal padre, quest’ultimo non ha avuto sufficienti possibilità di essere ascoltato per confutare le asserite incongruenze.
21.      Il giudice del rinvio rileva che, sebbene le incongruenze nelle dichiarazioni del padre non siano oggetto di contestazione, le sole contraddizioni non pregiudicano automaticamente la credibilità delle sue dichiarazioni. Ciò è suffragato, secondo tale giudice, dal fatto che le dichiarazioni rese dalla madre in relazione ai problemi con il vicino di casa possono essere impiegate per corroborare le dichiarazioni del padre.
22.      Sulla base di quanto precede, il giudice del rinvio ritiene di essere sufficientemente ben informato per pronunciarsi sull’attendibilità della domanda di asilo dei ricorrenti, che considera credibili. Tuttavia, la giurisprudenza esistente dell’Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Sezione del contenzioso amministrativo del Consiglio di Stato, Paesi Bassi) non consente al
giudice del rinvio stesso di esaminare nel merito una domanda di asilo.
23.      Per tale motivo, il giudice del rinvio nutre dubbi riguardo alla compatibilità della giurisprudenza esistente dell’Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Sezione del contenzioso amministrativo del Consiglio di Stato) con la direttiva qualifiche e la direttiva procedure.
24.      Il giudice del rinvio rileva che, secondo una giurisprudenza costante della Corte, qualora un giudice nazionale, esaminando un ricorso avverso una decisione di rigetto di una domanda di asilo, ritenga di disporre di tutti gli elementi di fatto e di diritto necessari al riguardo, il giudice nazionale in parola ha la facoltà, al termine di un esame completo ed ex nunc di tali elementi, di pronunciarsi in modo vincolante sulla questione se la persona che ha proposto detta impugnazione soddisfi le condizioni previste dalla direttiva qualifiche per ottenere protezione internazionale. La decisione adottata dal giudice di cui trattasi a tale proposito è pertanto vincolante nei confronti dell’autorità competente in sede di pronuncia sulle domande di asilo.
25.      Inoltre, il giudice del rinvio ritiene che la nozione di «timore fondato» debba essere interpretata nel senso di «grado ragionevole di probabilità» o «rischio reale» di persecuzione, laddove il criterio decisivo può essere se, dal punto di vista di una persona ragionevole e obiettiva nella situazione di un richiedente asilo, un ritorno nel paese d’origine appaia irragionevole dopo aver esaminato tutte le circostanze conosciute.
26.      In tali circostanze, il rechtbank den Haag zittingsplaats Zwolle (Tribunale dell’Aia, sede di Zwolle) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1.      Se un organo giurisdizionale possa desumere dall’articolo 46, paragrafo 3, della [direttiva procedure], eventualmente in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea o con un’altra disposizione o principio di diritto dell’Unione, la facoltà di esprimere un proprio giudizio sulla credibilità della motivazione di una domanda di asilo, che si sostituisca al giudizio dato dal Ministro.
2.      Se un organo giurisdizionale possa fondare sulle citate disposizioni la competenza, sulla base delle parti della motivazione della domanda d’asilo ritenute credibili dal Ministro e, in caso di risposta in senso affermativo alla prima questione, delle parti della motivazione che l’organo giurisdizionale ritiene inoltre credibili, a esprimere un giudizio di merito e definitivo sulla domanda di protezione internazionale. Se al riguardo l’organo giurisdizionale possa sostituire il proprio giudizio sulla plausibilità del timore di persecuzione o sul rischio reale di grave danno a quello espresso dal Ministro, segnatamente qualora, alla luce di informazioni sul paese disponibili e accessibili al pubblico, esso si ritenga sufficientemente informato per pronunciare un siffatto giudizio.
3.      Se la giurisprudenza nazionale, ad esempio sulla base dell’autonomia procedurale, possa limitare le competenze di cui alla prima e alla seconda questione, nel senso che tali facoltà vengano attribuite esclusivamente al Ministro.
4.      Se un organo giurisdizionale possa utilizzare informazioni emerse nella fase del ricorso, ma non ancora disponibili nella fase amministrativa, nel giudizio sulla questione se esso disponga di informazioni sufficienti per esprimere un giudizio nel merito. Se al riguardo sia rilevante se le parti abbiano potuto esporre completamente i fatti per iscritto oppure in udienza.
5.      Se per “timore fondato”, ai sensi dell’articolo 2, lettera d), della [direttiva qualifiche], si debba intendere il caso in cui vi sia un grado ragionevole di probabilità che, in caso di ritorno, il richiedente asilo sia perseguitato. Se tale grado ragionevole di probabilità debba essere valutato sulla base del criterio della “persona ragionevole e obiettiva”, considerando decisivo se, dal punto di vista di una persona ragionevole e obiettiva nella posizione del richiedente asilo, un ritorno nel paese d’origine appaia irragionevole dopo aver vagliato
tutte le circostanze conosciute. In caso contrario, quale criterio debba essere applicato».
27.      Il giudice del rinvio ha chiesto che la presente causa sia sottoposta al procedimento d’urgenza previsto all’articolo 107 del regolamento di procedura della Corte o al procedimento accelerato previsto all’articolo 105, paragrafo 1, dello stesso regolamento.
28.      L’articolo 105, paragrafo 1, del regolamento di procedura stabilisce che, su domanda del giudice del rinvio o, in via eccezionale, d’ufficio, quando la natura della causa richiede un suo rapido trattamento, il presidente della Corte, sentiti il giudice relatore e l’avvocato generale, può decidere di sottoporre un rinvio pregiudiziale a procedimento accelerato.
29.      Il 19 agosto 2025 il presidente della Corte, sentiti il giudice relatore e l’avvocata generale, ha deciso di accogliere la richiesta del giudice del rinvio e di sottoporre la domanda di pronuncia pregiudiziale in esame al procedimento accelerato ai sensi dell’articolo 105, paragrafo 1, del regolamento di procedura.
30.      Il presidente della Corte ha fondato la sua decisione sul fatto che il giudice del rinvio ha fornito alla Corte elementi di prova concreti, precisi e tangibili riguardo sia alla salute dei ricorrenti di cui trattasi sia al nesso di causalità tra la loro salute e l’incertezza generata dalle circostanze del procedimento principale. Da dette considerazioni discende altresì che una risposta della Corte entro un breve termine limita probabilmente in misura rilevante il rischio di aggravamento dello stato di salute dei due ricorrenti di cui trattasi.
31.      I ricorrenti, i governi di Repubblica ceca, Germania e Paesi Bassi nonché la Commissione europea hanno trasmesso osservazioni scritte alla Corte.
32.      Il 27 ottobre 2025 si è tenuta un’udienza comune con un’altra domanda di pronuncia pregiudiziale pendente dinanzi alla Corte nella causa C‑198/25 (5), nel corso della quale i ricorrenti, il governo dei Paesi Bassi e la Commissione hanno esposto osservazioni orali.
III. Analisi
33.      Come ho già spiegato, le mie conclusioni nella presente causa si concentrano unicamente sulla quinta questione pregiudiziale, che mira a ottenere l’interpretazione della nozione di «timore fondato» di cui all’articolo 2, lettera d), della direttiva qualifiche.
34.      Nell’ambito della politica comune dell’Unione in materia di asilo, la direttiva qualifiche fonda il diritto alla protezione internazionale sul riconoscimento dello status di rifugiato.
35.      A tale riguardo, il «timore fondato» di una persona di essere perseguitata in caso di ritorno nel suo paese d’origine è essenziale ai fini del riconoscimento di un siffatto status.
36.      L’articolo 2, lettera d), della direttiva qualifiche definisce il rifugiato come «un cittadino di un paese terzo il quale, per il timore fondato di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, opinione politica o appartenenza a un determinato gruppo sociale, si trova fuori dal paese di cui ha la cittadinanza e non può o, a causa di tale timore, non vuole avvalersi della protezione di detto paese, oppure apolide che si trova fuori dal paese nel quale aveva precedentemente la dimora abituale per le stesse ragioni succitate e non può o, a causa di siffatto timore, non vuole farvi ritorno, e al quale non si applica l’articolo 12».
37.      Tale definizione è ripresa dall’articolo 1, sezione A, paragrafo 2, della Convenzione di Ginevra (6), riconosciuta dal legislatore dell’Unione come «la pietra angolare della disciplina giuridica internazionale relativa alla protezione dei rifugiati», che anche l’Unione rispetta (7).
38.      In tal senso, la convenzione in parola (8), comprese le divergenti interpretazioni internazionali della nozione di «rifugiato» ivi contenuta, nonché i documenti di orientamento delle istituzioni internazionali istituite sotto l’egida delle Nazioni Unite, quali l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR) (9), sono rilevanti ai fini dell’interpretazione della nozione di «rifugiato» ai sensi del diritto dell’Unione.
39.      Un soggetto è considerato un rifugiato non appena soddisfa le condizioni enunciate nella definizione di rifugiato di cui alla Convenzione di Ginevra (10). In altri termini, il riconoscimento dello status di rifugiato è un atto ricognitivo (11).
40.      Poiché tale definizione include la nozione di «timore fondato» di persecuzione, comprenderne il significato e i metodi per stabilire se tale condizione sia soddisfatta è necessario al fine di determinare se a una persona debba essere riconosciuto lo status di rifugiato.
41.      Nel decidere se le condizioni per il riconoscimento dello status di rifugiato siano soddisfatte, le autorità accertanti o gli organi giurisdizionali, a seconda dei casi, devono in primo luogo accertare i fatti materiali relativi alla persona che chiede il riconoscimento dello status di rifugiato, nonché i fatti relativi alla situazione nel suo paese d’origine. In secondo luogo, essi devono decidere se i fatti in parola consentano di concludere che sussiste un timore fondato di essere perseguitato (12).
42.      È a tale seconda fase che fa riferimento la quinta questione proposta dal giudice del rinvio nella presente causa. Il giudice in parola chiede anzitutto, in sostanza, se, nel valutare il soddisfacimento della condizione del «timore fondato» di cui all’articolo 2, lettera d), della direttiva qualifiche, le autorità nazionali debbano esaminare se esista un grado ragionevole di probabilità che, in caso di ritorno nel suo paese d’origine, il richiedente protezione internazionale sia perseguitato. In secondo luogo, il giudice del rinvio si interroga sui criteri in base ai quali dovrebbe essere determinato il grado ragionevole di probabilità. In particolare, il medesimo giudice chiede se esso debba essere valutato in funzione di una «persona ragionevole e obiettiva» nella posizione del richiedente asilo o applicando criteri alternativi.
43.      Intendo dette questioni nel senso che il giudice del rinvio chiede, in sostanza, la conferma che il requisito dell’esistenza di un «timore fondato» sia una valutazione oggettiva e dovrebbe pertanto essere accertato sulla base di criteri oggettivi, nel qual caso il giudice del rinvio chiede inoltre quali criteri dovrebbero essere utilizzati.
44.      La mia analisi di tali questioni sarà strutturata come segue. Inizierò illustrando le ragioni per le quali il requisito del «timore fondato» deve essere valutato solo sulla base di criteri oggettivi (A). Esaminerò poi l’interpretazione data dal giudice del rinvio, che proporrò alla Corte di accogliere, secondo la quale per timore fondato di persecuzione si dovrebbe intendere nel senso che sussiste un grado ragionevole di probabilità di persecuzione (B). Infine, sosterrò che non è necessario introdurre il criterio della «persona ragionevole» per aumentare l’oggettività nel valutare la possibile esistenza di un timore fondato (C).
A.      Valutazione oggettiva del «timore»
45.      Anche se la nozione di «timore fondato» è il fulcro della definizione di rifugiato, la direttiva qualifiche, al pari della Convenzione di Ginevra, non ne precisa il significato.
46.      Determinare l’esistenza del timore quando si tratta di decidere se si debba riconoscere lo status di rifugiato a una persona costituisce necessariamente una valutazione proiettata verso il futuro. Un’autorità accertante deve chiedersi se il timore di persecuzioni che una persona subirebbe in caso di ritorno nel suo paese d’origine sia fondato.
47.      A tale riguardo, e in mancanza di una «sfera di cristallo», la risposta a una domanda del genere è necessariamente una valutazione del grado di probabilità che una siffatta persecuzione si verificherà in futuro. La domanda in parola, sulla quale tornerò, diviene così la seguente: in base a quale metodo dovrebbe essere valutato detto grado di probabilità di persecuzione?
48.      Tuttavia, un’ulteriore questione che si pone in relazione alla nozione di «timore» è se, nel caso in cui sussista un grado di probabilità di persecuzione, la persona che decide sulla domanda di protezione internazionale debba inoltre stabilire se un richiedente nutra effettivamente un siffatto timore di persecuzione. Si possono trarre indicazioni che consentono di pronunciarsi su tale elemento soggettivo, consistente nel requisito del «timore fondato», a partire dagli orientamenti forniti nel manuale dell’UNHCR.
49.      Secondo detto documento, la nozione di timore fondato presenta elementi soggettivi e oggettivi. Il timore è un’emozione, dunque una condizione soggettiva. Tuttavia, il manuale dell’UNHCR spiega altresì che l’ulteriore qualificazione di «fondato» implica che «non è solo lo stato d’animo dell’interessato a determinare il suo status di rifugiato, ma che tale stato d’animo deve essere sostenuto da una situazione oggettiva. L’espressione “timore fondato” contiene dunque un elemento soggettivo e uno oggettivo e, per stabilire se sussista un timore fondato, devono essere presi in considerazione entrambi gli elementi» (13).
50.      Ciò sembra suggerire che sia l’emozione soggettiva di timore sia il riconoscimento oggettivo della fondatezza dell’emozione di cui trattasi devono essere dimostrati prima che a una persona possa essere riconosciuto lo status di rifugiato.
51.      Ciò posto, parte della dottrina sostiene che non è necessario dimostrare l’esistenza di un’emozione soggettiva di timore in capo al richiedente per soddisfare il criterio del «timore fondato» (14).
52.      Condivido tale posizione e suggerisco alla Corte di dichiarare che è sufficiente dimostrare che la probabilità di persecuzione esiste sul piano oggettivo al fine di riconoscere lo status di rifugiato a una persona. Ciò implica la constatazione che qualsiasi persona che presenti le caratteristiche dei richiedenti potrebbe essere oggetto di persecuzione in caso di ritorno nel rispettivo paese d’origine, tenuto conto delle circostanze esistenti nel paese di cui si tratti. Non è quindi necessario stabilire se tale persona tema effettivamente una persecuzione del genere.
53.      L’esclusione di detto elemento soggettivo dalla valutazione relativa all’esistenza di un timore fondato può essere giustificata da diversi motivi.
54.      In primo luogo, non solo è difficile misurare un’emozione come il timore, ma le persone sono altresì diverse ed esprimono le emozioni in modi diversi.
55.      In secondo luogo, e soprattutto, il fatto che una persona
non dimostri il suo timore potrebbe indurre l’autorità accertante a ritenere che la sua domanda di asilo non sia credibile. Ciò potrebbe, a sua volta, comportare il diniego dello status di rifugiato nei confronti della medesima persona senza che l’autorità in parola abbia minimamente valutato l’elemento oggettivo di un timore fondato.
56.      Infine, alcune persone, come i bambini, potrebbero non provare timore nonostante la probabilità oggettiva di essere perseguitate al loro ritorno nel loro paese d’origine (15).
57.      Tale interpretazione, che impone alle autorità accertanti di prendere in considerazione solo gli elementi oggettivi del timore, è contraria alle indicazioni stabilite nel manuale dell’UNHCR? Non necessariamente. Dimostrando l’esistenza di un rischio oggettivo che una persona possa essere perseguitata in caso di ritorno nel suo paese d’origine, l’autorità accertante può anche concludere implicitamente che esiste un timore soggettivo. Pertanto, una valutazione autonoma dell’aspetto soggettivo del timore non è necessaria anche se il termine «timore», indicato nella definizione di rifugiato, è inteso nel senso che presenta elementi soggettivi e oggettivi.
58.      Basarsi unicamente su elementi oggettivi per stabilire se esista un timore fondato sembra essere una prassi accolta da varie giurisdizioni (16).
59.      Ad esempio, alcuni giudici degli Stati Uniti sembrano chiedersi se una «persona ragionevole» che si trovasse nella stessa situazione del richiedente asilo proverebbe timore. In tal caso, se ne può dedurre il timore soggettivo in capo al richiedente protezione internazionale (17).
60.      Inoltre, gli organi giurisdizionali e le autorità accertanti in altri paesi, ad esempio in Australia, Francia, Germania e Nuova Zelanda, sono favorevoli all’approccio oggettivo per accertare un timore fondato di persecuzione (18).
61.      La Corte non è stata ancora chiamata direttamente a prendere posizione sulla questione se le autorità che statuiscono sulle domande di protezione internazionale debbano prendere in considerazione il timore soggettivo di un richiedente quando decidono riguardo al riconoscimento dello status di rifugiato.
62.      Nella sentenza Y e Z la Corte, rispondendo a una questione diversa (19), ha dichiarato che: «quando le autorità competenti valutano (…) se il timore del richiedente di essere perseguitato sia fondato, esse cercano di appurare se le circostanze accertate rappresentino o meno una minaccia tale da far fondatamente temere alla persona interessata, alla luce della sua situazione individuale, di essere effettivamente oggetto di atti di persecuzione» (20).
63.      Da detto punto si potrebbe desumere che la Corte abbia imposto alle autorità competenti di dimostrare l’esistenza di un timore soggettivo in capo al richiedente, sebbene la base di tale timore dovesse essere riconosciuta anche oggettivamente, esigendo che il richiedente tema fondatamente di essere perseguitato.
64.      Tuttavia, nella sentenza Y e Z, la Corte ha proseguito dichiarando che «[q]uesta valutazione dell’entità del rischio, che deve in ogni caso essere operata con vigilanza e prudenza (…) è fondata unicamente sull’esame concreto dei fatti e delle circostanze conformemente alle disposizioni figuranti, segnatamente, all’articolo 4 della [direttiva qualifiche]» (21).
65.      A mio avviso, ciò suggerisce che la Corte abbia inteso che solo la valutazione oggettiva delle circostanze esistenti può condurre alla conclusione che esiste fondatamente un timore di persecuzione, il che è tanto necessario quanto sufficiente per stabilire se una persona sia o meno un rifugiato.
66.      Una giurisprudenza più recente conferma, a mio avviso, una conclusione del genere. Nella sentenza K e L, la Corte ha unito due punti della sentenza Y e Z in un solo punto, che è così formulato: «(…) l’esame, da parte delle autorità nazionali competenti, della fondatezza del timore di un richiedente di essere perseguitato deve avere carattere individuale ed essere effettuato caso per caso con diligenza e prudenza, basandosi unicamente su una valutazione concreta dei fatti e delle circostanze, al fine di determinare se i fatti e le circostanze accertati rappresentino una minaccia tale da far fondatamente temere alla persona interessata, alla luce della sua situazione individuale, di essere effettivamente oggetto di atti di persecuzione in caso di rientro nel suo paese d’origine» (22).
67.      Pertanto, a mio avviso, la Corte ha già adottato una posizione secondo cui le autorità devono valutare, su base oggettiva, se una persona nella situazione del richiedente, e tenuto conto delle circostanze nel suo paese d’origine, temerebbe fondatamente di essere perseguitata.
B.      Timore fondato inteso come grado ragionevole di probabilità di persecuzione
68.      Stabilire se un richiedente possa fondatamente temere persecuzioni dipende dalla valutazione dei rischi effettuata da parte dell’autorità accertante, quanto all’aspetto se sia probabile che, in caso di ritorno nel suo paese d’origine, il richiedente interessato sarà oggetto di persecuzione. Una siffatta valutazione dei rischi ha necessariamente carattere soggettivo, a meno che non si possa elaborare una formula matematica calcolabile con gli attuali modelli di IA e verificabile dai decisori umani.
69.      A tale proposito, vi è un gran numero di fattori da prendere in considerazione nell’ambito di una siffatta valutazione ed essi possono interagire tra loro in modi diversi. Non è impossibile che un modello di IA riesca a prevedere con maggiore successo il grado di probabilità di persecuzione di un richiedente asilo, raggiungendo cioè una maggiore precisione rispetto agli esseri umani. Tuttavia, non esistono dati sufficienti sugli eventi passati – in particolare per quanto riguarda il numero di situazioni in cui i richiedenti protezione internazionale sono stati oggetti di persecuzione a seguito del diniego di protezione internazionale e del conseguente ritorno nel loro paese d’origine – per addestrare un siffatto modello di IA e per confrontare poi la precisione di tale modello con quella dei decisori umani. Anche se un simile modello potesse essere sviluppato, esso richiederebbe comunque una supervisione umana e potrebbe, tutt’al più, essere utilizzato come strumento aggiuntivo per decidere se una persona soddisfi le condizioni necessarie per essere riconosciuta come rifugiato.
70.      In ogni caso, a quanto mi consta, un modello del genere non è ancora stato sviluppato. Di conseguenza, la valutazione del grado di probabilità di persecuzione può, per il momento, essere effettuata solo da esseri umani, la cui valutazione sarà necessariamente soggettiva, nel senso che due autorità accertanti diverse potrebbero giungere a una conclusione diversa nel valutare il medesimo insieme di circostanze.
71.      Tenuto conto della possibilità che le autorità accertanti prendano decisioni divergenti in relazione a due richiedenti che si trovano in situazioni simili, è importante ridurre al minimo un siffatto rischio.
72.      Pertanto, la questione che si pone è in che modo oggettivare una decisione soggettiva relativa alla probabilità di persecuzione nei confronti di una determinata persona.
73.      La direttiva qualifiche contiene alcuni elementi utili per oggettivare il processo decisionale per quanto riguarda le decisioni relative alla probabilità di persecuzione. Come la Corte ha già spiegato, la determinazione dell’esistenza di un timore fondato deve essere effettuata «conformemente alle disposizioni enunciate, segnatamente, all’articolo 4, paragrafi da 3 a 5, della [direttiva qualifiche]» (23).
74.      L’articolo 4, paragrafo 3, della direttiva qualifiche esige anzitutto che la valutazione sia effettuata su base individuale. Ciò significa che ogni domanda richiede una propria analisi, e che essa deve essere effettuata caso per caso. Nell’ambito di detta analisi l’autorità decisionale deve prendere in considerazione due tipologie di fatti. La prima tipologia è costituita dai fatti che consentono alle autorità accertanti di giungere a una conclusione sulla situazione esistente nel paese d’origine, comprese le disposizioni legislative e regolamentari di tale paese e le relative modalità di applicazione nella pratica. La seconda tipologia è quella dei fatti che riguardano direttamente il richiedente; essi comprendono le caratteristiche personali di tale persona, quali il suo vissuto, il sesso, la religione e l’identità, che possono essere circostanziate da documenti o dichiarazioni forniti dal richiedente. Nel caso in cui taluni fatti non possano essere suffragati da prove documentali o di altro tipo, l’articolo 4, paragrafo 5, della direttiva in parola prevede circostanze in cui al richiedente deve essere concesso il beneficio del dubbio (24).
75.      In linea di principio, tutti i fatti pertinenti sono accertati al momento dell’esame della domanda. Tuttavia, l’autorità accertante dovrebbe prendere in considerazione anche gli elementi comprovanti una persecuzione subita in passato da tale specifico richiedente, ove esistente (25), nonché le attività svolte dal richiedente dopo aver lasciato il paese che possano aver contribuito all’insorgere del timore di persecuzioni (26).
76.      Solo dopo aver integrato la situazione personale del richiedente e i fatti accertati alla luce dei possibili motivi di persecuzione nel paese d’origine, l’autorità accertante dovrebbe decidere se il timore di persecuzione di detto richiedente sia effettivamente «fondato».
77.      Pertanto, e contrariamente alla posizione adottata dal governo dei Paesi Bassi, le autorità accertanti non godono di un ampio margine di discrezionalità nel decidere sulle domande di protezione internazionale. Esse sono invece tenute, sulla base dell’articolo 4 della direttiva qualifiche, a esaminare con diligenza, in cooperazione con il richiedente asilo, tutte le circostanze del caso di cui sono a conoscenza, o perché il richiedente le ha sollevate o perché hanno effettuato, di propria iniziativa, una valutazione approfondita al fine di condurre una valutazione il più possibile completa che consenta loro di pronunciarsi sulla questione.
78.      Pertanto, il margine per una valutazione personale e soggettiva dell’autorità accertante è limitato dall’articolo 4 della direttiva qualifiche. Tuttavia, tenendo conto di tutti i fatti previsti, l’autorità in parola deve comunque decidere riguardo al grado di probabilità che il richiedente interessato sia perseguitato in caso di rientro nel suo paese d’origine.
79.      A tal riguardo, il giudice del rinvio propone che il livello di prova debba consistere in un «grado ragionevole di probabilità» di subire persecuzione (27). Tale livello significa, come di fatto convengono tutte le parti del presente procedimento, che la mera possibilità di persecuzione non è sufficiente (28). Allo stesso tempo, il livello non dovrebbe essere troppo elevato e certamente non dovrebbe essere «al di là di ogni ragionevole dubbio», come applicato nel diritto penale. Tuttavia, le parti non concordano riguardo al fatto che un grado ragionevole di probabilità esiga che sia «più probabile che improbabile» che possano verificarsi persecuzioni. Sebbene la Corte EDU sembri aver manifestato la volontà di riconoscere un siffatto livello probatorio (29), sono d’accordo con la Commissione sul fatto che tale requisito 50/50 appare un livello troppo elevato. L’esistenza di una ragionevole possibilità che una determinata persona sia perseguitata in caso di ritorno nel suo paese d’origine dovrebbe essere sufficiente a dimostrare un timore fondato, senza fissare ex ante una percentuale di possibilità necessaria (30).
80.      In considerazione di quanto precede, alla prima parte della quinta questione sollevata dal giudice del rinvio si potrebbe rispondere nel modo seguente: esiste un fondato timore di persecuzione quando vi è un grado ragionevole di probabilità che un richiedente protezione internazionale sia perseguitato in caso di ritorno nel suo paese d’origine.
C.      Criterio della «persona ragionevole» quale metodo per oggettivare decisioni soggettive
81.      Il giudice del rinvio chiede, inoltre, se un grado ragionevole di probabilità che si possa verificare una persecuzione nel caso in cui un determinato richiedente sia rimpatriato nel suo paese d’origine possa essere valutato impiegando il criterio giuridico della «persona ragionevole». A tale proposito, il giudice del rinvio si basa sulla prassi dei giudici tedeschi, che utilizzano il criterio della «persona ragionevole e informata» per statuire sulle domande di protezione internazionale (31).
82.      Nelle loro osservazioni scritte, sia il governo tedesco sia la Commissione sostengono detta prassi e suggeriscono l’applicazione del criterio della «persona ragionevole e informata» alla situazione dei richiedenti asilo.
83.      I ricorrenti ritengono tuttavia che una domanda di asilo debba essere valutata solo dal punto di vista del richiedente asilo,
ad esempio alla luce della situazione esistente nel suo paese d’origine. Essi spiegano che solo tale approccio garantisce che il criterio includa una valutazione neutra e oggettiva in tutti i casi, mentre il criterio della «persona ragionevole e informata» rischia di trascurare una valutazione globale. Pertanto, i ricorrenti hanno spiegato in udienza che l’invocazione del criterio della «persona ragionevole e informata» potrebbe dissociare la valutazione dai singoli richiedenti in discussione in una determinata fattispecie.
84.      Il governo dei Paesi Bassi ritiene che il ricorso a un criterio del genere non porterebbe a una maggiore uniformità, poiché il modo in cui una persona ragionevole fittizia nutre un certo timore (soggettivo) dipende anche dall’interpretazione che un’autorità accertante e/o un giudice danno caso per caso. Di conseguenza, il governo dei Paesi Bassi, sostenuto sul punto dalla Commissione, ritiene che non vi sia alcun motivo per cui la Corte debba definire ulteriormente il criterio del grado ragionevole di probabilità di persecuzione, dovendo invece lasciare che le autorità e i giudici nazionali procedano a detta valutazione caso per caso .
85.      A mio avviso, se utilizzato correttamente, il criterio giuridico di una persona ragionevole sarebbe funzionale allo scopo di oggettivare la decisione dell’autorità chiamata a determinare se esista un grado ragionevole di probabilità di persecuzione in un caso specifico. Ciò avverrebbe nella misura in cui detto criterio sia inteso e utilizzato in modo da indurre un decisore, ivi compreso un giudice, a diventare «un soggetto dal carattere sociale e interessato agli altri» (32); in altri termini, a non basarsi unicamente sulla sua prospettiva personale. In tal senso, utilizzare il criterio giuridico della «persona ragionevole» costituirebbe un ulteriore richiamo, per la persona che decide, a non imporre le proprie opinioni personali.
86.      Tuttavia, poiché è anche possibile che il criterio della persona ragionevole sia effettivamente invocato solo per rafforzare un determinato punto di vista presentandolo come «ragionevole», non fungendo dunque da fattore che limita la percezione soggettiva di una persona, ma precisamente il contrario, ossia consentendo di giustificare una decisione soggettiva (33), concordo con i ricorrenti e con il governo dei Paesi Bassi sul fatto che non è necessario utilizzare tale criterio.
87.      Per rispondere alla seconda parte della quinta questione posta dal giudice del rinvio, il criterio da utilizzare per stabilire se sussista un timore fondato di essere perseguitato consiste nel chiedersi se una persona che presenta le caratteristiche del richiedente, trovandosi nella situazione in cui si trova il richiedente, tenuto conto in special modo del rapporto tra le sue caratteristiche personali e i fatti accertati in relazione agli atti di persecuzione nel suo paese d’origine, potrebbe ragionevolmente temere di essere perseguitata in caso di ritorno in tale paese.
88.      Una siffatta valutazione deve essere effettuata caso per caso, tenendo conto di tutti gli elementi di prova disponibili e pertinenti dedotti dal richiedente interessato e di qualsiasi altra informazione che l’autorità accertante sia in grado di ottenere e di utilizzare a sostegno delle dichiarazioni dello stesso.
89.      Detta interpretazione è conforme alla posizione già espressa dalla Corte in varie sentenze, come indicato al paragrafo 66 delle presenti conclusioni, e la sviluppa ulteriormente.
IV.    Conclusione
90.      Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alla quinta questione pregiudiziale sollevata dal rechtbank den Haag zittingsplaats Zwolle (Tribunale dell’Aia, sede di Zwolle, Paesi Bassi) come segue:
L’articolo 2, lettera d), della direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta
deve essere interpretato nel senso che esiste un timore fondato di persecuzione quando vi è un grado ragionevole di probabilità che un richiedente protezione internazionale sia perseguitato in caso di ritorno nel suo paese d’origine.
Per valutare se esista un siffatto grado ragionevole di probabilità, l’autorità accertante deve chiedersi se una persona che presenta le caratteristiche del richiedente, trovandosi nella situazione in cui si trova il richiedente, e tenendo conto del rapporto tra le sue caratteristiche personali e i fatti accertati in relazione agli atti di persecuzione nel suo paese d’origine, potrebbe ragionevolmente temere di essere perseguitata in caso di ritorno in tale paese.
Una siffatta valutazione deve essere effettuata caso per caso, tenendo conto di tutti gli elementi di prova disponibili e pertinenti dedotti dal richiedente interessato e di qualsiasi altra informazione che l’autorità accertante sia in grado di ottenere e di utilizzare a sostegno delle dichiarazioni dello stesso.
1      Lingua originale: l’inglese.
i      Il nome della presente causa è un nome fittizio. Non corrisponde al nome reale di nessuna delle parti in causa.
2      Direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (GU 2013, L 180, pag. 60; in prosieguo: la «direttiva procedure»).
3      Direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta (GU 2011, L 337, pag. 9; in prosieguo: la «direttiva qualifiche»).
4      Sentenza dell’11 giugno 2024, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Donne che si identificano nel valore della parità tra i sessi) (C‑646/21, EU:C:2024:487; in prosieguo: la «sentenza K e L»).
5      V. causa C‑198/25 – Quotal, domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal rechtbank den Haag, zittingsplaats Zwolle (Tribunale dell’Aia, sede di Zwolle) l’11 marzo 2025 – S/Minister van Asiel en Migratie (GU 2025, C/2025/3395) disponibile su: http://data.europa.eu/eli/C/2025/3395/oj.
6      Convenzione relativa allo status dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951 ed entrata in vigore il 22 aprile 1954 (Recueil des Traités des Nations Unies, vol. 189, pag. 137), come modificata dal Protocollo relativo allo status dei rifugiati, concluso a New York il 31 gennaio 1967 (Recueil des Traités des Nations Unies, vol. 606, pag. 267) ed entrato in vigore il 4 ottobre 1967 (nel complesso, in prosieguo: la «Convenzione di Ginevra»).
7      V. considerando 3 e 4 della direttiva qualifiche.
8      V., ad esempio, sentenza del 4 ottobre 2024, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl e a. (Donne afghane) (C‑608/22 e C‑609/22, EU:C:2024:828, punto 33 e giurisprudenza citata).
9      Per comprendere la nozione di «rifugiato», si dovrebbe pertanto prendere in considerazione lo Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status and Guidelines on International Protection - Under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees del 2019 (manuale sulle procedure e sui criteri per la determinazione dello status di rifugiato e linee guida sulla protezione internazionale ai sensi della Convenzione del 1951 e del Protocollo del 1967 relativi allo status dei rifugiati) emesso dall’UNHCR nel 2019 (in prosieguo: il «manuale dell’UNHCR»).
10      V. paragrafo 28 del manuale dell’UNHCR.
11      V. considerando 21 della direttiva qualifiche.
12      Per una descrizione dettagliata delle misure da intraprendere per decidere se una persona che chiede protezione internazionale sia un rifugiato, v. il sito Internet dell’Agenzia dell’Unione europea per l’asilo (in prosieguo: l’«EUAA»); «Well-founded fear», in EASO Practical Guide:Qualification for international protection(Guida pratica dell’EASO: requisiti per poter beneficiare della protezione internazionale), gennaio 2022, pagg. 20 e 21; disponibile al seguente indirizzo: https://euaa.europa.eu/sites/default/files/publications/EASO-Practical-Guide-for-international-protection_IT.pdf.
13      V. paragrafo 38 del manuale dell’UNHCR (il corsivo è mio).
14      Ad esempio, Hathaway, J.C., e Foster, M., The Law of Refugee Status, Cambridge University Press, Cambridge, 2014, pag. 92. V. anche Storey, H., The Refugee Definition in International Law, Oxford University Press, Oxford, 2023, e la rassegna di dottrina fornita in tale opera.
15      V., ad esempio, Hathaway, J.C., e Hicks, W.S., «Is there a subjective element in the refugee convention’s requirement of “well-founded fear”?», Michigan Journal of International Law, 2005, pag. da 505 a 562, in particolare pag. 512; Zimmermann, A., e Herrmann, F. M., «Article 1 A, para. 2 1951 Convention – (Definition of the term “refugee”/définition du terme “réfugié”)», in Zimmermann, A., e altri (a cura di), The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol, Oxford University Press, Oxford, 2024, pagg. da 359 a 555, in particolare pagg. da 484 a 489.
16      Per una panoramica, v., ad esempio, Hathaway, J.C. e Foster, M., nota 14, op. cit., p. 104; Andreson, A., et al., «A well-founded fear of being persecuted … But when?», Sydney Law Review, 2020, pagg. da 155 a 181, in particolare pagg. 161 e 162, e Zimmermann, A., e Herrmann, F.M., nota 15, op. cit., in particolare pagg. 413 e 414.
17      Ad esempio, secondo la United States Court of Appeals for the Fifth Circuit (Corte d’appello degli Stati Uniti per il quinto circuito), «uno straniero prova un timore fondato di essere perseguitato se una persona ragionevole nelle sue condizioni temerebbe di essere oggetto di persecuzione qualora dovesse essere rimpatriata nel paese in cui è nata» [Guevara Flores, ricorrente, v. Immigration and Naturalization Service, resistente (1986) 786 F.2d 1242 (USCA, 5º circuito, 1986), pag. 1249].
18      A titolo di esempio di decisioni del genere in detti paesi, v. Australia: High Court (Alta Corte), Chan v. Minister for Immigration and Ethnic Affairs (9 dicembre 1989); Francia: Cour nationale du droit d’asile (Corte nazionale per il diritto d’asilo), causa n. 24009761 (17 luglio 2024); Germania: Oberverwaltungsgericht (Tribunale amministrativo superiore del Land Bassa Sassonia), causa n. 2 LA 1584/17 (17 agosto 2018), e Nuova Zelanda: Refugee Status Appeals Authority (Autorità responsabile per i ricorsi in materia di riconoscimento dello status di rifugiato), ricorso n. 72635/ 01 (6 settembre 2002).
19      Con la questione sollevata in detta causa si chiedeva se il timore di un richiedente di essere perseguitato sia fondato quando questi può evitare di esporsi a una persecuzione nel suo paese d’origine rinunciando ad esercitarvi taluni atti religiosi. V., a tale riguardo, sentenza del 5 settembre 2012, Y e Z (C‑71/11 e C‑99/11, EU:C:2012:518, punto 73; in prosieguo: la «sentenza Y e Z»).
20      Sentenza Y e Z, punto 76 (il corsivo è mio).
21      V. sentenza Y e Z, punto 77 (i riferimenti giurisprudenziali sono omessi e il corsivo è mio).
22      V. sentenza K e L, punto 59 e giurisprudenza citata.
23      Sentenza del 21 settembre 2023, Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Opinioni politiche nello Stato membro ospitante) (C‑151/22, EU:C:2023:688, punto 42 e giurisprudenza citata).
24      Una posizione analoga è accolta dalla Corte europea dei diritti dell’uomo (in prosieguo: la «Corte EDU»). V., a tal riguardo, sentenza della Corte EDU del 23 marzo 2016, F.G. c. Svezia (CE:ECHR:2016:0323JUD004361111, § 113 e giurisprudenza citata), che enuncia quanto segue: «(…) a causa della situazione particolare in cui si trovano spesso i richiedenti asilo, è di frequente necessario accordare loro il beneficio del dubbio quando si tratta di valutare la credibilità delle loro dichiarazioni e dei documenti presentati a sostegno delle stesse. Tuttavia, quando sono presentate informazioni che danno adito a seri dubbi circa la veridicità delle affermazioni di un richiedente asilo, la persona interessata deve fornire una spiegazione soddisfacente delle asserite divergenze (…)».
25      Articolo 4, paragrafo 4, della direttiva qualifiche.
26      Articolo 4, paragrafo 3, lettera d), della direttiva qualifiche.
27      Si tratta altresì di un livello probatorio proposto dall’EUAA. V. la sua Practical Guide on Evidence and Risk Assessment (Guida pratica sulla valutazione delle prove e dei rischi), 2024, pag. 8.
28      Si tratta di una posizione che ha adottato anche la Corte EDU; v. la sua sentenza del 30 ottobre 1991, Vilvarajah e altri c. Regno Unito (CE:ECHR:1991:1030JUD001316387, § 111).
29      V. sentenza della Corte EDU del 28 febbraio 2008, Saadi c. Italia (CE:ECHR:2008:0228JUD003720106, § 140).
30      V., a tale riguardo, sentenza della U.S Supreme Court (Corte suprema degli Stati Uniti), Immigration and Naturalisation Service v. Cardoza-Fonseca [480 U.S. 421 (1987), n. 85-782]. A pagina 440 detto giudice ha dichiarato quanto segue: «Semplicemente, nella definizione delle Nazioni Unite non vi è spazio per concludere che, avendo soltanto il 10% di possibilità di essere ucciso, torturato o perseguitato in altro modo, un richiedente non ha un “timore fondato” che si verifichi il fatto. (…) un’interpretazione moderata del criterio del “timore fondato” indicherebbe che “nella misura in cui gli elementi di prova accertano una situazione oggettiva, non è necessario dimostrare che la situazione darà probabilmente luogo a persecuzioni, ma è sufficiente che la persecuzione sia una fondata possibilità”».
31      In particolare, esso cita la sentenza dell’Oberverwaltungsgericht Niedersachsen (Tribunale amministrativo superiore del Land Bassa Sassonia, Germania) del 17 agosto 2018, causa n. 2 LA 1584/17. V. nota 26 della decisione di rinvio (in lingua originale e in francese).
32      V., a tal riguardo, Jeutner, V., The Reasonable Person, Cambridge University Press, Cambridge, 2024, pag. 173.
33      V., a tale proposito, la ricerca pubblicata da Jeutner, V., nota 32, op. cit.