62025CC0819
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. RIMVYDAS NORKUS
présentées le 5 mars 2026 (
1
)
Affaire C‑819/25 (PPU) [Gonrieh] (
i
)
Madame X et Monsieur Y, agissant en leur nom propre et en leur qualité de représentants légaux de A, B, C et D
contre
État belge
[demande de décision préjudicielle formée par le tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Belgique)]
« Renvoi préjudiciel – Espace de liberté, de sécurité et de justice – Regroupement familial – Autorisation d’entrée et de séjour – Directive 2003/86/CE – Article 5 – Article 13, paragraphe 1 – Protection consulaire des citoyens de l’Union – Article 20, paragraphe 2, sous c) – Article 23 TFUE – Article 46 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Directive (UE) 2015/637 – Obligation pour un État membre d’inclure les bénéficiaires d’un regroupement familial dans un processus d’évacuation de la bande de Gaza mis en place par cet État membre ou d’informer les autorités de tout pays tiers empêchant ces bénéficiaires de se rendre dans l’Union du fait que ces derniers souhaitent y séjourner et disposent, à cet égard, des visas requis »
I. Introduction
1.
La présente demande de décision préjudicielle, déférée par le tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Belgique) le 12 décembre 2025, porte sur l’interprétation de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2003/86/CE du Conseil, du 22 septembre 2003, relative au droit au regroupement familial (
2
), ainsi que des articles 2, 4, 7, 24 et 51 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).
2.
Le litige au principal a pour toile de fond la situation humanitaire catastrophique dans la bande de Gaza, à la suite de l’opération militaire menée par Israël et du blocus de ce territoire après les attaques terroristes du Hamas le 7 octobre 2023. Dans ce contexte, l’État belge a conclu avec Israël et la Jordanie un accord pour la mise en place d’un processus d’évacuation de trois catégories de personnes de la bande de Gaza, à savoir, les citoyens belges, les réfugiés reconnus en Belgique et les membres de leur famille nucléaire. En avril 2025, et sur la base de cet accord, environ 500 personnes étaient inscrites sur une liste d’évacuation. Le 3 décembre 2025, la liste ne comptait plus que 62 personnes, principalement des réfugiés reconnus en Belgique et/ou des membres de leur famille nucléaire. L’État belge a indiqué qu’il n’envisage pas d’y inclure d’autres catégories de personnes tant que toutes les personnes figurant sur la liste d’évacuation n’auront pas été évacuées.
3.
La demande de décision préjudicielle a été présentée dans le cadre d’un litige opposant deux ressortissants palestiniens, Mme X et M. Y, ainsi que quatre de leurs enfants mineurs (
3
) (ci-après, ensemble, les « requérants au principal ») à l’État belge. M. Y réside légalement en Belgique et dispose d’un permis de travail, tandis que Mme X et les enfants en cause résident dans la bande de Gaza. Le 6 octobre 2025, l’État belge a autorisé l’entrée et le séjour de Mme X et des enfants en Belgique au titre du regroupement familial. Or, Mme X et les enfants se trouvent effectivement bloqués dans la bande de Gaza.
4.
Les requérants au principal ont conclu devant la juridiction de renvoi, à titre principal, qu’il soit fait injonction à l’État belge d’inscrire Mme X et les quatre enfants sur la liste d’évacuation de la bande de Gaza et d’adopter toutes les mesures nécessaires en vue d’un regroupement familial avec M. Y. Ils ont conclu, à titre subsidiaire, qu’il soit fait injonction à l’État belge d’informer les autorités de tout pays tiers empêchant Mme X et les quatre enfants de se rendre dans l’Union que ces derniers souhaitent y séjourner et disposent à cet égard des visas requis.
5.
La présente affaire soulève notamment la question, importante, de savoir si un État membre doit entreprendre des démarches diplomatiques et consulaires avec des pays tiers en vue d’assurer l’effet utile du droit au regroupement familial.
II. Le cadre juridique
A.
Le droit de l’Union
1. La directive 2003/86
6.
Aux termes de son article 1er, la directive 2003/86 poursuit le but « de fixer les conditions dans lesquelles est exercé le droit au regroupement familial dont disposent les ressortissants de pays tiers résidant légalement sur le territoire des États membres ».
7.
L’article 2 de cette directive dispose :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
[...]
c)
“regroupant” : un ressortissant de pays tiers qui réside légalement dans un État membre et qui demande le regroupement familial, ou dont des membres de la famille demandent à le rejoindre ;
d)
“regroupement familial” : l’entrée et le séjour dans un État membre des membres de la famille d’un ressortissant de pays tiers résidant légalement dans cet État membre afin de maintenir l’unité familiale, que les liens familiaux soient antérieurs ou postérieurs à l’entrée du regroupant ;
[...] »
8.
L’article 4, paragraphe 1, sous a) et b), de ladite directive prévoit :
« Les États membres autorisent l’entrée et le séjour, conformément à la présente directive et sous réserve du respect des conditions visées au chapitre IV, ainsi qu’à l’article 16, des membres de la famille suivants :
a)
le conjoint du regroupant ;
b)
les enfants mineurs du regroupant et de son conjoint [...] »
9.
Le chapitre III de la même directive, intitulé « Dépôt et examen de la demande », contient l’article 5 qui dispose :
« 1.   Les États membres déterminent si, aux fins de l’exercice du droit au regroupement familial, une demande d’entrée et de séjour doit être introduite auprès des autorités compétentes de l’État membre concerné soit par le regroupant, soit par les membres de la famille.
2.   La demande est accompagnée de pièces justificatives prouvant les liens familiaux et le respect des conditions prévues aux articles 4 et 6 et, le cas échéant, aux articles 7 et 8, ainsi que de copies certifiées conformes des documents de voyage des membres de la famille.
Le cas échéant, pour obtenir la preuve de l’existence de liens familiaux, les États membres peuvent procéder à des entretiens avec le regroupant et les membres de sa famille, ainsi qu’à toute enquête jugée nécessaire.
Lors de l’examen d’une demande concernant le partenaire non marié du regroupant, les États membres tiennent compte, afin d’établir l’existence de liens familiaux, d’éléments tels qu’un enfant commun, une cohabitation préalable, l’enregistrement du partenariat ou tout autre moyen de preuve fiable.
[...] »
10.
L’article 13 de la directive 2003/86 prévoit :
« Dès que la demande de regroupement familial est acceptée, l’État membre concerné autorise l’entrée du ou des membres de la famille. À cet égard, l’État membre concerné accorde à ces personnes toute facilité pour obtenir les visas exigés. »
11.
La communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen concernant les lignes directrices pour l’application de la directive 2003/86/CE relative au droit au regroupement familial [COM(2014) 210 final] (ci-après les « lignes directrices ») prévoit à son point 5.1 :
« En vertu de l’article 13, paragraphe 1, [de la directive 2003/86], dès que la demande de regroupement familial est acceptée, l’État membre est tenu d’accorder aux membres de la famille toute facilité pour obtenir les visas exigés. Cela signifie que, lorsque la demande est acceptée, les États membres doivent garantir une procédure de visa rapide, réduire au minimum les charges administratives supplémentaires et éviter une double vérification du respect des exigences en matière de regroupement familial. [...]
Si l’accès aux documents de voyage et aux visas est particulièrement difficile ou dangereux et peut ainsi constituer un risque ou un obstacle pratique disproportionné à l’exercice effectif du droit au regroupement familial, les États membres sont encouragés à tenir compte des spécificités du cas d’espèce et de la situation dans le pays d’origine. Dans des cas exceptionnels, par exemple dans le contexte d’un État en déliquescence ou d’un pays présentant des risques élevés sur le plan de la sécurité intérieure, les États membres sont encouragés à accepter les documents de voyage d’urgence émis par le Comité international de la Croix-Rouge (CICR), à délivrer un laissez-passer d’entrée national ou à proposer aux membres de la famille la possibilité de se voir délivrer un visa à leur arrivée sur le territoire national.
[...] »
2. La directive (UE) 2015/637
12.
L’article 2, paragraphe 1, de la directive (UE) 2015/637 (
4
) est libellé comme suit :
« Les ambassades ou consulats des États membres accordent une protection consulaire aux citoyens non représentés dans les mêmes conditions que celles s’appliquant à leurs ressortissants. »
13.
L’article 5 de cette directive dispose qu’« [u]ne protection consulaire est accordée aux membres de la famille, qui ne sont pas citoyens de l’Union, accompagnant un citoyen non représenté dans un pays tiers, dans la même mesure et dans les mêmes conditions qu’elle serait accordée aux membres de la famille d’un citoyen de l’État membre prêtant assistance qui ne sont pas citoyens de l’Union, conformément au droit ou à la pratique nationale de cet État. »
14.
Aux termes de l’article 9 de ladite directive :
« La protection consulaire visée à l’article 2 peut notamment comprendre des mesures d’assistance dans les situations suivantes :
[...]
e) besoin d’aide et de rapatriement en situation d’urgence ;
[...] »
III. La procédure au principal et les questions préjudicielles
15.
Mme X et M. Y sont mariés. Ils ont cinq enfants nés entre 2013 et 2021 (
5
). M. Y a obtenu une bourse pour un postdoctorat dans une université belge, ainsi qu’un visa pour séjourner en Belgique et un permis de travail. Le 3 mai 2024, M. Y a quitté la bande de Gaza avec son fils E pour se rendre en Égypte via le point de passage de Rafah. À la suite de la fermeture du point de passage de Rafah le 5 mai 2024, et du refus de l’Égypte d’ouvrir sa frontière aux personnes quittant la bande de Gaza, Mme X et les quatre autres enfants sont empêchés de quitter ce territoire.
16.
En mars 2025, le point de passage de Kerem Shalom a rouvert. L’État belge a engagé de nouvelles négociations diplomatiques avec Israël et la Jordanie afin de pouvoir poursuivre les évacuations entamées en novembre 2023 et interrompues en mars 2024. À l’issue de ces négociations, Israël, la Jordanie et l’État belge ont convenu d’un processus d’évacuation concernant les trois catégories de personnes mentionnées au point 2 des présentes conclusions et ont établi une liste d’environ 500 personnes à évacuer.
17.
Il ressort de la demande de décision préjudicielle que dès que l’État belge est matériellement en mesure de procéder à une évacuation, il demande aux autorités israéliennes et jordaniennes compétentes de lui indiquer le nombre de personnes qu’il est concrètement autorisé à évacuer. Toutefois, les autorités israéliennes et jordaniennes ne donneraient suite à cette demande que de manière aléatoire. En vertu de ce processus d’évacuation, l’État belge est chargé d’assurer le transport des personnes autorisées à être évacuées depuis la bande de Gaza, en passant par Israël et la Jordanie, jusqu’en Belgique. Ce processus soulèverait d’importantes difficultés d’ordre logistique et organisationnel, l’administration belge devant disposer d’un personnel qualifié (au moins pour partie arabophone) et en nombre suffisant, ainsi que d’autocars, de nuitées d’hôtel en Jordanie, d’un ou de plusieurs avions, d’équipements médicaux, de mesures de sécurité, etc. Ces difficultés seraient aggravées notamment par le manque de personnel qualifié sur place ou par l’épuisement de celui-ci, par les conditions alimentaires et sanitaires déplorables dans la bande de Gaza (
6
), ainsi que par les tensions dans les territoires traversés lors de l’évacuation (
7
).
18.
Mme X et les cinq enfants du couple ont introduit auprès de l’Office des étrangers belge (ci-après l’« Office ») une demande de regroupement familial avec M. Y. Cette demande a été présentée à distance. Le 6 octobre 2025, l’Office a accordé des visas à Mme X et aux cinq enfants. Ces visas (
8
) ont été accordés sous la condition suspensive du contrôle de l’identité des intéressés, ainsi que de l’authenticité des documents joints à leur demande de visa à distance, lors d’une comparution ultérieure devant une ambassade ou un consulat belge.
19.
Le 13 octobre 2025, les requérants au principal ont demandé au Centre de crise auprès du ministre belge des Affaires étrangères (Belgique) « de solliciter [pour Mme X et les quatre enfants en question] l’accord des autorités israéliennes en vue de la sortie de Gaza et l’accord des autorités égyptiennes et jordaniennes en vue de l’entrée en transit sur leur territoire, pour aller retirer un visa au consulat belge et se rendre ensuite en Belgique [...] afin de donner son effet utile à l’accord de l’Office [...] relatif à l’octroi des visas de regroupement familial ».
20.
Dans sa réponse du 21 octobre 2025, le Centre de crise a évoqué le grand nombre de défis que pose l’organisation des évacuations de la bande de Gaza, notamment en termes de sécurité et de logistique, mais aussi d’un point de vue administratif. Le Centre de crise a également indiqué que, « avant de pouvoir procéder à [leur] évacuation, il faut examiner si [les personnes en cause] ont reçu un visa valide de l’Office et si [elles répondent] aux critères fixés par le gouvernement belge, afin d’être éligible à l’évacuation. À l’heure actuelle, il s’agit d’une liste fixe d’environ 500 personnes [...], établie sur la base des critères définis précédemment. Cette liste se compose principalement de membres de la famille nucléaire de personnes ayant un statut de réfugié reconnu en Belgique. Pour le moment, nous nous concentrons uniquement sur l’évacuation de ce groupe d’environ 500 personnes ».
21.
Par une citation en référé signifiée le 21 octobre 2025, les requérants au principal ont assigné l’État belge devant la juridiction de renvoi. Lors de l’audience de plaidoiries du 8 décembre 2025 devant cette juridiction, M. Y a confirmé que son épouse et ses enfants, restés dans la bande de Gaza, ne disposent que d’une tente pour s’abriter des intempéries. Ils seraient réduits à cuire le peu de nourriture qu’ils trouvent avec des déchets contenant du plastique et donc à s’intoxiquer pour pouvoir s’alimenter. M. Y affirme que ses enfants sont confrontés sans répit aux horreurs de la guerre, sans aucune distraction autre qu’un enseignement suivi dans une école de fortune. Selon lui, un de ses plus jeunes enfants est actuellement convaincu qu’il les a sciemment abandonnés et refuse de lui parler lorsque Mme X et M. Y parviennent à entrer en contact via une application de messagerie instantanée.
22.
L’avocat des requérants au principal a indiqué lors de cette audience que M. Y a également introduit une demande visant à obtenir le statut de réfugié. L’examen de cette demande par l’autorité belge compétente est toujours en cours.
23.
Les requérants au principal ont demandé à la juridiction de renvoi qu’il soit fait injonction à l’État belge, à titre principal, d’inscrire Mme X et ses quatre enfants sur la liste d’évacuation établie par cet État et d’organiser concrètement leur évacuation dès que les formalités nécessaires seront complétées, et, à titre subsidiaire, d’informer les autorités israéliennes et jordaniennes de leur souhait de quitter la bande de Gaza afin de se rendre en Belgique. L’État belge a demandé à la juridiction de renvoi, à titre principal, de déclarer les demandes des requérants au principal irrecevables et à tout le moins non fondées.
24.
La juridiction de renvoi estime qu’au vu des difficultés qu’une opération d’évacuation de personnes hors de la bande de Gaza pose actuellement, enjoindre à l’État belge d’évacuer Mme X et les quatre enfants en cause vers la Belgique aurait très vraisemblablement représenté un fardeau excessif (
9
) si aucun processus n’avait été mis en place à cette fin. Elle relève qu’en l’espèce, un tel processus existe et a déjà bénéficié à plus de 400 personnes. Dès lors, à titre de comparaison, Mme X et ses quatre enfants « semblent ne représenter que bien peu ». La juridiction de renvoi considère toutefois qu’enjoindre à l’État belge d’inscrire Mme X et ses enfants restés dans la bande de Gaza sur la liste d’évacuation revient à accroître sa charge humanitaire, alors qu’il a spontanément choisi d’accorder son aide et que d’autres États s’y sont peut-être refusés d’emblée. Cette juridiction se demande par conséquent si une telle injonction ne risque pas de dissuader l’État belge de se montrer aussi secourable à l’avenir, lors d’autres situations de crise ou de guerre.
25.
La juridiction de renvoi estime que, en vertu du droit national, l’État belge dispose d’une marge d’appréciation pour déterminer l’ordre d’évacuation des différentes personnes pouvant être évacuées en vertu de l’accord négocié avec Israël et la Jordanie. Dans cette hypothèse, l’action de l’État belge n’échappe pas au contrôle de légalité du pouvoir judiciaire, mais ce contrôle reste marginal et se limite aux erreurs manifestes d’appréciation. Selon la juridiction de renvoi, en l’espèce, et sous réserve d’une conclusion différente résultant de l’interprétation fournie par la Cour, l’État belge n’aurait commis aucune erreur manifeste d’appréciation.
26.
C’est dans ce contexte que le tribunal de première instance francophone de Bruxelles a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)
Lorsqu’un État membre, en application de la [d]irective 2003/86 et conformément à [l’arrêt Afrin] (
10
), octroie un visa dans le cadre d’un regroupement familial et exige que le bénéficiaire du visa comparaisse personnellement lors de la délivrance (remise en mains propres) dudit visa afin de contrôler son identité, la mise en œuvre du droit de l’Union au sens de l’article 51 de la [Charte] s’étend-elle au-delà de l’octroi du visa – par exemple, jusqu’à sa délivrance (remise en mains propres) ?
2)
En cas de réponse positive à la première question, l’article 13[, paragraphe] 1 de la [d]irective 2003/86, lu seul ou conjointement avec les articles 2, 4, 7 et 24 de la [Charte], doit-il être interprété comme imposant à l’État membre qui a octroyé un visa comme dit à la première question, lorsque le bénéficiaire du visa (ressortissant de pays tiers) est dans l’impossibilité de quitter seul le pays tiers où il réside et que sa vie y est manifestement en danger, de fournir à ce bénéficiaire une aide lui permettant de quitter ce pays et de se voir délivrer (remettre en mains propres) ledit visa ?
3)
En cas de réponse positive à la deuxième question, l’aide à fournir en vertu de la ou des dispositions précitées doit-elle consister à :
–
inclure le bénéficiaire du visa (ressortissant de pays tiers) dans un processus d’évacuation mis en place par l’État membre concerné pour des catégories de personnes que cet État a déterminées, aux mêmes conditions que celles-ci et même si ce bénéficiaire ne relève pas de ces catégories ; ou à tout le moins à
–
informer les autorités de tout pays tiers empêchant ce bénéficiaire de se rendre dans l’Union que ce dernier souhaite y séjourner et dispose à cet égard du visa requis, même si cette information sort du cadre du processus d’évacuation précité ? »
IV. La procédure devant la Cour
27.
La juridiction de renvoi a demandé que le présent renvoi préjudiciel soit soumis à la procédure préjudicielle d’urgence prévue à l’article 107, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour.
28.
La Cour (Ve chambre) a décidé, le 12 janvier 2026, de soumettre la présente affaire à la procédure préjudicielle d’urgence. Les requérants au principal, le gouvernement belge et la Commission européenne ont présenté des observations écrites. Ces parties intéressées ainsi que les gouvernements tchèque, allemand, hellénique, français, italien et néerlandais ont été entendus en leurs plaidoiries lors de l’audience qui s’est tenue le 11 février 2026.
V. Analyse
29.
Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la mise en œuvre du droit de l’Union au sens de l’article 51 de la Charte s’étend au-delà de l’octroi, par un État membre, conformément à l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2003/86, d’un visa à un bénéficiaire du regroupement familial sous la condition suspensive du contrôle de son identité, en particulier, jusqu’à la délivrance de ce visa. Dans l’hypothèse où la Cour répondrait par l’affirmative à cette question, la juridiction de renvoi demande, par sa deuxième question, si cet État membre est tenu d’aider le bénéficiaire dudit visa à quitter le pays tiers où il réside afin de se voir délivrer le visa lorsque celui-ci est dans l’impossibilité de quitter seul ce pays et que sa vie y est manifestement en danger. En cas de réponse affirmative à cette question, la juridiction de renvoi demande, par sa troisième question, si cet État membre doit inclure le bénéficiaire du visa dans un processus d’évacuation d’un pays tiers ou informer les autorités de tout pays tiers concerné que ce bénéficiaire souhaite se rendre dans l’Union pour y séjourner et qu’il dispose, à cet égard, des visas nécessaires.
30.
J’examinerai ces questions ensemble. Dans le cadre de cette analyse, il conviendra tout d’abord d’exposer les arguments des parties pour ensuite fournir une interprétation des dispositions de la directive 2003/86 à la lumière de la jurisprudence de la Cour. Enfin, j’analyserai les fonctions diplomatiques et consulaires des États membres au regard du droit de l’Union afin d’étayer mon analyse du contenu et de la portée des obligations imposées par l’article 13 paragraphe 1, de la directive 2003/86.
A.
Arguments des parties
31.
Les requérants au principal considèrent que la mise en œuvre de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2003/86 par un État membre s’étend au-delà de l’octroi d’un visa et, en tout cas, jusqu’à la remise matérielle de celui-ci. Ils considèrent que s’il est indispensable d’apporter une aide aux intéressés pour qu’ils puissent quitter la bande de Gaza et d’éviter ainsi que la délivrance matérielle du visa et, par conséquent, l’exercice du droit au regroupement familial, ne soient rendus impossible, ou pour préserver la vie de ces intéressés, l’État membre en cause doit apporter cette aide conformément à l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2003/86 et aux articles 2, 4, 7 et 24 de la Charte.
32.
S’agissant de la nature et de l’intensité de l’aide à apporter par l’État membre, les requérants au principal observent qu’elle consiste, à titre principal, à inclure le bénéficiaire du visa dans un processus d’évacuation mis en place par l’État membre. Ils relèvent que cette obligation, qui ne s’applique que dans des circonstances exceptionnelles (
11
) et qui s’inscrit dans un processus d’évacuation existant, ne constitue pas un fardeau insupportable ou excessif. Ils considèrent, à titre subsidiaire, qu’en cas d’impossibilité temporaire d’évacuation, l’aide à apporter « doit consister en une information donnée aux pays tiers empêchant le bénéficiaire [du regroupement familial] de se rendre dans l’Union quant au fait que celui-ci souhaite se rendre sur le territoire de l’État membre concerné et y a été autorisé par celui-ci ».
33.
Le gouvernement belge considère qu’il convient de distinguer la procédure administrative d’octroi de visa régie par la directive 2003/86 et la fourniture d’une assistance de type consulaire à des personnes titulaires d’un tel visa, assistance qui n’est nullement régie par le droit de l’Union. Selon ce gouvernement, il résulte de la lecture conjointe des articles 4, 5, 10 et de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2003/86 que l’application de cette directive ne s’étend pas au-delà de la notification de décisions, telles que celles adoptées le 6 octobre 2025, qui, dans une seule et même décision, acceptent la demande de regroupement familial et marquent l’accord de l’État membre sur la délivrance d’un visa. Il estime que, dès lors qu’il n’empêche pas, de son propre chef, ces personnes de récupérer matériellement leur visa, l’application de la directive 2003/86 ne s’étend pas au-delà de la notification de l’octroi des visas.
34.
Le fait d’accorder « toute facilité pour obtenir les visas exigés » en application de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2003/86 n’équivaudrait pas à un engagement, dans le chef des États membres, d’accorder une aide permettant au bénéficiaire d’un visa de quitter son pays de résidence. En outre, aucune norme de droit international, de l’Union ou national ne crée de droit à ce type d’assistance. Le gouvernement belge considère qu’une telle interprétation pourrait en outre être source de discrimination, car un citoyen belge ou un citoyen de l’Union ne pourrait pas exiger de son État de nationalité qu’il l’inclue dans une opération de rapatriement afin de lui permettre de sortir de la bande de Gaza, faute de droit à une assistance consulaire. Il estime que la consécration d’un tel droit dans le chef des seuls bénéficiaires de visa de regroupement familial, fût-il limité aux deux mesures d’assistance consulaire reprises dans la troisième question préjudicielle, paraît ainsi discriminatoire.
35.
La Commission estime qu’une analyse de l’économie générale de la directive 2003/86 montre que le législateur n’a pas envisagé de mettre à la charge des États membres des obligations financières ou des moyens humains disproportionnés en dehors de ceux qu’elle prévoit expressément. Elle estime que, conformément à l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2003/86, les facilités que l’État membre doit accorder pour permettre aux personnes concernées d’obtenir un visa sont, en principe, de nature administrative. Toutefois, dans le cas d’espèce, l’absence d’action de la part de l’État membre aurait pour effet de rendre impossible le retrait des visas par Mme X et ses enfants, privant ainsi d’effet réel le bénéfice du droit au regroupement familial. Dans ce contexte, où la vie de Mme X et de ses enfants est en danger, la Commission considère qu’il convient d’interpréter l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2003/86 à la lumière de la Charte, et notamment de ses articles 2, 4, 7 et 24, comme comprenant une obligation pour l’État membre de mettre en œuvre tous les moyens à sa disposition pour permettre la délivrance des visas, sans toutefois imposer une charge excessive voire impossible à cet État membre.
36.
Selon la Commission, l’exigence que l’État membre fasse preuve de flexibilité (
12
) afin de permettre une délivrance effective du visa peut difficilement être interprétée comme englobant une obligation d’inscrire les personnes concernées sur la liste d’évacuation puis de les évacuer jusqu’en Belgique. Il s’agirait d’un fardeau excessif que la directive 2003/86, interprétée à la lumière des droits fondamentaux, ne saurait imposer à un État membre dans une situation telle que celle de l’espèce. En revanche, la Commission considère qu’une simple information des autorités des pays tiers concernés, voire une demande aux pays tiers compétents de laisser ces personnes quitter la bande de Gaza, pourraient être couvertes par l’article 13, paragraphe 1, de cette directive et ne paraissent pas, de prime abord, impliquer de fardeau excessif ou de risque particulier pour l’État membre. Selon la Commission, c’est à l’État membre d’apprécier si une telle action est envisageable ou si, au contraire, elle pourrait avoir un impact négatif sur les relations qu’il entretient avec ces pays tiers.
37.
Lors de l’audience, les gouvernements tchèque, allemand, hellénique, français, italien et néerlandais ont fait valoir, de manière unanime, que les démarches exigées par les requérants sont de nature diplomatique alors que celles prévues par l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2003/86 présentent un caractère purement administratif. En outre, il a été souligné que, bien que la communication d’informations aux autorités d’un pays tiers afin de leur faire part de la volonté des intéressés de quitter la bande de Gaza, s’apparente à une mesure « moins contraignante », elle constitue, en tout état de cause, une démarche diplomatique qui ne relève pas des obligations administratives prévues par cette disposition. L’aspect hautement formel des contacts diplomatiques entre États a également été mis en exergue.
B.
Sur la directive 2003/86 et l’arrêt Afrin
1. Observations liminaires
38.
Aux termes de son article 1er, la directive 2003/86 a pour objet de fixer les conditions dans lesquelles est exercé le droit au regroupement familial dont disposent les ressortissants de pays tiers résidant légalement sur le territoire des États membres. La Cour a itérativement jugé que cette directive vise à favoriser le regroupement familial et à accorder une protection aux ressortissants de pays tiers, notamment aux mineurs. Il est de jurisprudence constante que les dispositions de la directive 2003/86 doivent être interprétées et appliquées à la lumière de l’article 7 et de l’article 24, paragraphes 2 et 3, de la Charte (
13
), comme l’indiquent également le considérant 2 (
14
) et l’article 5, paragraphe 5, de cette directive, selon lesquels les États membres sont tenus d’examiner les demandes de regroupement familial en tenant compte de l’intérêt des enfants concernés et de l’objectif de favoriser la vie familiale.
39.
Toutefois, il y a lieu de relever que, dans sa demande de décision préjudicielle, la juridiction de renvoi a fait référence aux articles 2 (droit à la vie) et 4 (interdiction de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants) de la Charte. Je considère, à ce titre, que lorsqu’un État membre met en œuvre la directive 2003/86, ces dispositions de la Charte peuvent également présenter un intérêt en fonction des particularités du cas.
40.
Afin de favoriser le regroupement familial, l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2003/86 impose aux États membres des obligations positives précises, auxquelles correspondent des droits subjectifs clairement définis. Plus précisément, en vertu de l’article 4, paragraphe 1, sous a) et b), de cette directive, les États membres autorisent l’entrée et le séjour, conformément à ladite directive, du conjoint du regroupant et des enfants mineurs du regroupant et de son conjoint. Les États membres doivent donc autoriser le regroupement familial de ces membres de la famille du regroupant, sans pouvoir exercer leur marge d’appréciation, pour autant que les conditions visées au chapitre IV de la même directive soient satisfaites (
15
). Étant donné que l’autorisation du regroupement familial constitue la règle générale, les conditions visées au chapitre IV de la directive 2003/86 doivent être interprétées de manière stricte afin de ne pas porter atteinte à l’objectif de cette directive ni à son effet utile (
16
).
41.
L’article 5 de la directive 2003/86 prévoit les règles de procédure régissant le dépôt et l’examen d’une demande de regroupement familial. Il découle de son paragraphe 1, qu’il appartient aux États membres de déterminer, d’une part, la personne qui est autorisée à introduire une demande d’entrée et de séjour aux fins de l’exercice du droit au regroupement familial, et, d’autre part, les autorités qui sont compétentes pour enregistrer une telle demande (
17
). Par ailleurs, en vertu de cet article 5, paragraphe 2, premier alinéa, la demande de regroupement familial doit être accompagnée de « pièces justificatives prouvant les liens familiaux ». En outre, le deuxième alinéa de ce paragraphe 2 précise que, « [l]e cas échéant, pour obtenir la preuve de l’existence de liens familiaux, les États membres peuvent procéder à des entretiens avec le regroupant et les membres de sa famille et à toute enquête jugée nécessaire ». Enfin, lorsque la demande de regroupement familial est acceptée, l’État membre concerné autorise l’entrée du membre de la famille du regroupant et lui délivre un premier titre de séjour, conformément à l’article 13, paragraphes 1 et 2, de la directive 2003/86. Ainsi, les autorités nationales compétentes sont tenues, avant d’autoriser le regroupement familial au titre de la directive 2003/86, de constater l’existence des liens familiaux pertinents entre le regroupant et le ressortissant de pays tiers en faveur duquel la demande de regroupement familial est introduite (
18
).
42.
À cet égard, il convient de noter que, dans l’arrêt Afrin, la Cour a jugé que l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2003/86, lu en combinaison avec l’article 7 ainsi que l’article 24, paragraphes 2 et 3, de la Charte, s’oppose à une réglementation nationale qui requiert, aux fins de l’introduction d’une demande d’entrée et de séjour au titre du regroupement familial, que les membres de la famille du regroupant se rendent personnellement au poste diplomatique ou consulaire (
19
) compétent pour le lieu de leur résidence ou de leur séjour à l’étranger (
20
), y compris dans une situation dans laquelle il leur est impossible ou excessivement difficile de se rendre à ce poste. Le dispositif de cet arrêt énonce expressément que cette interprétation du droit de l’Union est sans préjudice de la possibilité, pour l’État membre, d’exiger la comparution personnelle de ces membres de la famille du regroupant à un stade ultérieur de la procédure de demande de regroupement familial (
21
). Au point 59 dudit arrêt, la Cour a ainsi considéré que l’État membre doit faciliter une telle comparution, notamment par l’émission de documents consulaires ou de laissez-passer.
43.
Toutefois, il ressort de l’affaire qui a donné lieu à l’arrêt Afrin que la disposition nationale en cause, transposant l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2003/86, exigeait la comparution personnelle des membres de la famille du regroupant au moment de l’introduction d’une demande d’entrée et de séjour au titre d’un regroupement familial et que le droit national ne prévoyait pas de dérogations pour des situations où une telle comparution était impossible ou excessivement difficile. Or, la famille du regroupant vivait dans une zone de conflit, à savoir la ville d’Afrin, située au nord-ouest de la Syrie, et risquait, en se déplaçant, de s’exposer à des traitements inhumains ou dégradants, voire à des atteintes à la vie. En vertu du droit national, les intéressés ne pouvaient donc pas introduire de demande de regroupement familial dans l’État membre en cause. Dans ces circonstances, la Cour a jugé que l’absence de flexibilité nécessaire afin de permettre aux intéressés d’introduire effectivement leur demande de regroupement familial en temps utile, en facilitant l’introduction de cette demande et en admettant, en particulier, le recours aux moyens de communication à distance, rendait en pratique impossible l’exercice du droit au regroupement familial et privait la directive 2003/86 de son effet utile.
2. Appréciation en l’espèce
44.
Dans l’affaire qui nous occupe, contrairement à l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Afrin, l’État belge a permis à Mme X et aux cinq enfants du couple d’introduire à distance une demande de regroupement familial avec M. Y. Par ailleurs, cette demande a été accueillie le 6 octobre 2025 et l’Office a accordé un visa à Mme X et à ses cinq enfants, sous la condition suspensive du contrôle de l’identité des intéressés et de l’authenticité des documents joints à leur demande de visa à distance, lors d’une comparution ultérieure devant une ambassade ou un consulat belge.
45.
Au vu de ce qui précède, il me semble que l’Office a suivi les enseignements de l’arrêt Afrin et a fait preuve, eu égard à la situation humanitaire déplorable dans la bande de Gaza, de la flexibilité nécessaire pour assurer, notamment, l’effet utile de la procédure de dépôt et d’examen de la demande de regroupement prévue à l’article 5 de la directive 2003/86 dans les circonstances de l’affaire au principal. Les aménagements apportés aux modalités procédurales adoptées par l’Office semblent avoir permis, en l’espèce, l’autorisation du regroupement familial, tout en garantissant que le contrôle, notamment de l’identité des intéressés, soit effectué à un stade ultérieur conformément à la jurisprudence de la Cour.
46.
Le cœur de la présente affaire ne se situe pas au stade de l’autorisation du regroupement familial, mais à un stade ultérieur de la procédure, à savoir celui (de l’autorisation) de l’entrée du ou des membres de la famille du regroupant (
22
). Conformément à l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2003/86, l’État membre concerné est tenu, dès l’acceptation de la demande de regroupement familial, d’autoriser l’entrée du ou des membres de la famille et de leur accorder « toute facilité pour obtenir les visas demandés ».
47.
Ainsi que l’a relevé à juste titre la Commission, l’expression « accorde […] toute facilité pour obtenir les visas exigés » n’est pas définie dans la directive 2003/86. Par ailleurs, à ma connaissance, la Cour n’a, jusqu’à présent, pas encore interprété cette expression (
23
). Toutefois, il ressort du libellé même de l’article 13, paragraphe 1, de cette directive que cette disposition vise à faciliter l’obtention des visas à partir du moment où le regroupement familial a été autorisé. À cet égard, elle exige que le fonctionnement du système de délivrance de visas soit efficace et rapide (
24
).
48.
À mon avis, cette disposition prévoit clairement l’obligation pour les États membres non seulement d’éliminer toute entrave administrative injustifiée, mais aussi l’obligation d’établir et d’opérer des procédures administratives efficaces pour la délivrance des visas afin d’assurer l’effet utile du droit au regroupement familial. Une telle interprétation est confortée par le considérant 13 de la directive 2003/86, qui prévoit que les règles de procédure régissant l’examen de la demande de regroupement familial, ainsi que l’entrée et le séjour des membres de la famille, doivent être « efficaces et gérables par rapport à la charge normale de travail des administrations des États membres », et par le point 5.1 des lignes directrices qui fait notamment référence à une réduction au minimum des charges administratives supplémentaires (
25
).
49.
Il importe de souligner que si la directive 2003/83, en particulier son article 13, paragraphe 1, exige une coopération constructive, voire active, de la part des autorités de l’État membre concerné, cette coopération reste pourtant de nature administrative. Cette interprétation est corroborée par l’arrêt Afrin. En effet, au point 59 de cet arrêt, la Cour a considéré que, afin « qu’il ne soit pas porté atteinte à l’objectif poursuivi par la directive 2003/86 de favoriser le regroupement familial et aux droits fondamentaux que celle-ci vise à protéger, lorsque l’État membre exige la comparution personnelle des membres de la famille du regroupant à un stade ultérieur de la procédure (
26
), cet État membre doit faciliter une telle comparution, notamment par l’émission de documents consulaires ou des laissez-passer ». Force est de constater que « l’émission de documents consulaires ou des laissez-passer » constitue des démarches de nature purement administrative (
27
). Il s’agit de démarches adoptées sous la seule responsabilité de l’État membre en question.
50.
Il s’ensuit que l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2003/86 envisage une coopération pleine et continue de la part des autorités nationales responsables avec les demandeurs de regroupement familial jusqu’au stade de la délivrance effective du visa. Cette obligation reflète le principe de coopération loyale énoncé à l’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, TUE ainsi que le droit à une bonne administration consacré à l’article 41 de la Charte (
28
). Toutefois, elle n’exige pas des autorités nationales qu’elles adoptent des mesures extraordinaires ou des mesures qui ne relèvent pas du champ d’application de cette directive.
51.
Or, l’obligation d’évacuer les requérants au principal de la bande de Gaza ou de leur fournir une assistance consulaire en informant les autorités des États tiers de leur volonté de quitter ce territoire (
29
) imposerait de prendre des mesures extraordinaires qui sont totalement étrangères aux exigences de nature administrative imposées par l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2003/86 (
30
). En effet, ces obligations imposent des démarches diplomatiques ou consulaires entre un État membre et un ou plusieurs pays tiers qui ne sont pas prévues par cette directive et qui ne relèvent d’ailleurs pas de son champ d’application. J’observe que, bien que la seconde injonction demandée par les requérants au principal puisse sembler, à première vue (
31
), moins contraignante que la première (
32
), ce fait n’altère pas le caractère diplomatique ou consulaire d’une telle démarche, qui ne relève pas du champ d’application de la directive 2003/86. De surcroît, une extension injustifiée des obligations prévues par cette directive ne saurait être envisagée, même si elles pouvaient être « facilement » réaliser (quod non) par les États membres (
33
).
52.
Il importe de relever, à cet égard, que la directive 2003/86 a été adoptée sur le fondement de l’article 63, premier alinéa, point 3, sous a), du traité CE, devenu article 79 TFUE. Ainsi, cet acte relève du titre V du traité FUE sur l’espace de liberté, de sécurité et de justice et non, par exemple, du titre V du traité UE, qui énonce des règles générales sur l’action extérieure de l’Union européenne et des règles spécifiques concernant sa politique étrangère et de sécurité commune (PESC) (
34
). Nonobstant l’existence, dans certains cas, d’un chevauchement entre les objectifs poursuivis par ces politiques, le but essentiel et l’objet de la directive 2003/86 sont d’assurer un traitement équitable aux ressortissants de pays tiers résidant légalement sur le territoire des États membres. En favorisant la vie familiale, cette directive contribue à la création d’une stabilité socioculturelle facilitant l’intégration des ressortissants de pays tiers dans les États membres (
35
). Ainsi, tandis que les mesures adoptées sur la base de l’article 79 TFUE pourraient avoir un aspect ou un volet « externe » (
36
), la directive 2003/86 vise à renforcer la politique « interne » de l’Union en matière d’immigration légale (
37
).
53.
Je considère, par conséquent, que les obligations en cause non seulement iraient au-delà du libellé et de l’objectif de la directive 2003/86, mais empiéteraient sur les activités diplomatiques ou consulaires des États membres et modifieraient fondamentalement l’équilibre des compétences entre ces derniers et l’Union. Rien dans la directive 2003/86 n’indique que telle était l’intention du législateur de l’Union.
54.
De surcroît, il y a lieu de relever que l’interprétation de la Charte ne saurait modifier une telle conclusion. En effet, dès lors qu’une action des États membres ne rentre pas dans le champ d’application du droit de l’Union, les dispositions de la Charte ne s’appliquent pas (
38
). Il convient de rappeler à cet égard que l’article 51, paragraphe 1, de la Charte prévoit que les dispositions de celle‑ci s’adressent aux États membres uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union (
39
). Le paragraphe 2 de cet article 51 précise que les dispositions de la Charte n’étendent en aucune manière les compétences de l’Union européenne telles que définies dans les traités. Ces dispositions confirment la jurisprudence de la Cour selon laquelle les droits fondamentaux garantis dans l’ordre juridique de l’Union ont vocation à être appliqués dans toutes les situations régies par le droit de l’Union, mais pas en dehors de celles‑ci (
40
).
55.
Les dispositions de la Charte s’adressent aux États membres lorsqu’ils mettent en œuvre les dispositions de la directive 2003/86, notamment son article 13, paragraphe 1. Il s’ensuit que, lorsqu’un État membre octroie un visa dans le cadre d’un regroupement familial et exige la comparution personnelle du bénéficiaire lors de la remise en mains propres de ce visa afin de contrôler son identité, la mise en œuvre du droit de l’Union au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte s’étend au-delà de l’octroi du visa, en particulier, jusqu’à sa délivrance effective (
41
). En effet, sans cette comparution personnelle et la remise en mains propres dudit visa, l’objectif de l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2003/86 d’autoriser l’entrée du ou des membres de la famille ne serait pas atteint. Il serait donc contraire à l’objectif de la directive 2003/86 de limiter l’obligation des États membres d’accorder « toute facilité pour obtenir les visas exigés » au seul octroi de ces visas sous des conditions suspensives, sans toutefois faciliter l’achèvement des démarches administratives permettant de remplir ces conditions.
56.
Par conséquent, je considère que la première question appelle une réponse affirmative.
57.
Toutefois, étant donné qu’évacuer les requérants au principal de la bande de Gaza ou leur fournir une assistance consulaire en informant les autorités des pays tiers de leur volonté de quitter ce territoire ne constituent pas des actions ou des « tâches » (
42
) régies par la directive 2003/86, elles ne constituent pas une « mise en œuvre » du droit de l’Union au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte (
43
). Ni les dispositions de la directive 2003/86 ni celles de la Charte ne sauraient être interprétées dans un sens qui modifierait artificiellement la portée des obligations imposées aux États membres par l’article 13, paragraphe 1, de cette directive ou la répartition des compétences et des tâches de l’Union et des États membres prévues par les traités (
44
).
58.
L’obligation d’assurer l’application concrète et effective des droits visés par la directive 2003/86 et, plus précisément, l’obligation d’accorder aux bénéficiaires d’une autorisation de regroupement familial toute facilité pour obtenir les visas exigés, n’impose pas à l’État membre qui a octroyé ces visas l’obligation d’inclure les bénéficiaires de ceux-ci dans un processus d’évacuation de la bande de Gaza qu’il a mis en place ou d’informer les autorités de tout pays tiers empêchant ces bénéficiaires de se rendre dans l’Union que ces derniers souhaitent y séjourner et disposent à cet égard des visas requis. Ni le libellé ni l’économie de la directive 2003/86 ou de l’article 51 de la Charte ne viennent au soutien d’une telle interprétation.
C.
Les fonctions diplomatiques et consulaires des États membres au regard du droit de l’Union
59.
Nonobstant mon analyse des dispositions de la directive 2003/86 et de la notion de la « mise en œuvre de la Charte » dans le contexte des questions posées par la juridiction de renvoi, je considère, afin d’apporter une réponse utile à la juridiction de renvoi, qu’il est nécessaire d’examiner si et, le cas échéant, dans quelle mesure, le droit de l’Union régit les fonctions diplomatiques et consulaires des États membres.
60.
À cet égard, je n’ai connaissance que d’un seul cas où le droit de l’Union régit ces fonctions. En effet, la citoyenneté de l’Union (
45
) confère à tout ressortissant d’un État membre, dans un pays tiers où cet État membre n’est pas représenté, le droit, consacré à l’article 20, paragraphe 2, sous c), TFUE ainsi qu’à l’article 46 de la Charte et concrétisé à l’article 23 TFUE, de bénéficier de la protection des autorités diplomatiques et consulaires des autres États membres, dans les mêmes conditions que les ressortissants de ceux-ci (
46
). Par ailleurs, la directive 2015/637 (
47
), adoptée sur le fondement de l’article 23 TFUE, établit les mesures de coopération et de coordination nécessaires afin de faciliter davantage la protection consulaire des citoyens de l’Union non représentés. Ces mesures visent à accroître la sécurité juridique ainsi que la bonne coopération et la solidarité entre les autorités consulaires (
48
). Selon l’article 9, sous e), de cette directive, la protection consulaire visée peut comprendre des mesures d’assistance lorsqu’il existe un « besoin d’aide et de rapatriement en situation d’urgence ».
61.
Or, force est de constater que les dispositions en cause ne visent que les citoyens de l’Union se trouvant sur le territoire d’un pays tiers dans lequel l’État membre dont ils ont la nationalité n’est pas représenté et, dans certaines circonstances, les membres de leur famille qui les accompagnent et qui ne sont pas citoyens de l’Union (
49
). En revanche, elles ne s’appliquent pas aux ressortissants de pays tiers bénéficiant d’un regroupement familial au titre de la directive 2003/86. En tout état de cause, étant donné que les injonctions demandées par les requérants au principal ne constituent pas une mise en œuvre des politiques et actions de l’Union, l’article 10 TFUE sur la non-discrimination ne s’applique pas (
50
).
62.
À cet égard, il convient de relever que si l’article 20, paragraphe 2, sous c), TFUE, l’article 23 TFUE, l’article 46 de la Charte et la directive 2015/637 instaurent, sous certaines conditions, un système d’égalité de traitement entre les ressortissants d’un État membre et les ressortissants d’un autre État membre, dans un pays tiers où ce dernier État membre n’est pas représenté, ces dispositions ne régissent pas, en tant que telles, les relations consulaires entre les États membres et les pays tiers (
51
). En effet, selon le considérant 5 de la directive 2015/637, « [cette] directive ne porte pas atteinte à la compétence des États membres de déterminer l’étendue de la protection devant être accordée à leurs propres ressortissants » (
52
). Dès lors, les dispositions en cause ne sauraient être interprétées comme imposant aux États membres une obligation de rapatriement de leurs propres ressortissants en situation d’urgence. La même conclusion s’applique a fortiori lorsqu’il s’agit de ressortissants d’un pays tiers (
53
).
63.
Dans le même ordre d’idées, la grande chambre de la Cour européenne des droits de l’homme a constaté, dans son arrêt H. F. et autres c. France, qu’« aucune obligation de droit international conventionnel ou coutumier ne contraint les États à rapatrier leurs ressortissants ». Elle a, en outre, confirmé qu’il n’existe pas, en droit international, un « droit individuel à la protection diplomatique » au profit des ressortissants d’un État. Selon cette cour, un tel droit « irait à l’encontre du droit international et du pouvoir discrétionnaire des États » (
54
).
64.
Dans cet arrêt, la Cour européenne des droits de l’homme était appelée à se prononcer sur la portée de l’article 3, paragraphe 2, du protocole no 4 à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales reconnaissant certains droits et libertés autres que ceux figurant déjà dans la Convention et dans le premier Protocole additionnel à la Convention (
55
), aux termes duquel nul ne peut être « privé du droit d’entrer sur le territoire de l’État dont il est ressortissant » (
56
). L’affaire à l’origine dudit arrêt concernait le refus opposé par la République française au rapatriement de ressortissants français placés en détention avec leurs enfants dans des camps en Syrie après la chute de l’« État islamique ».
65.
Néanmoins, la Cour européenne des droits de l’homme a précisé que, bien que l’article 3, paragraphe 2, du protocole no 4 ne garantisse pas aux nationaux d’un État se trouvant en dehors du territoire de celui-ci un droit général au rapatriement, cette disposition peut, en présence de circonstances exceptionnelles (
57
), faire naître une obligation positive lorsque le refus d’un État d’entreprendre toute démarche aurait pour effet de placer le national concerné dans une situation comparable, de facto, à celle d’un exilé (
58
). Une telle obligation exige, lorsqu’il existe des circonstances exceptionnelles, d’entourer le processus décisionnel relatif à la demande de rapatriement de garanties appropriées contre l’arbitraire. Cela se traduit par la mise en place d’un mécanisme de contrôle permettant de vérifier que les motifs tirés de considérations impérieuses d’intérêt public ou de difficultés d’ordre juridique, diplomatique et matériel que les autorités exécutives pourraient légitimement invoquer soient effectivement dépourvus d’arbitraire (
59
).
66.
Outre le fait que l’article 3, paragraphe 2, du protocole no 4 ne s’applique qu’aux nationaux des États contractants, je relève, à titre surabondant, que rien n’indique que le processus décisionnel relatif à la demande d’évacuation des requérants au principal n’était pas entouré de garanties appropriées contre l’arbitraire.
67.
En effet, il convient de rappeler que, selon la juridiction de renvoi, la marge d’appréciation dont dispose l’État belge en vertu du droit national n’échappe pas au contrôle de légalité du pouvoir judiciaire même si ce contrôle est marginal selon le droit national. Cette juridiction a également indiqué que, selon une jurisprudence de la Cour constitutionnelle (Belgique), nonobstant l’absence d’un droit subjectif à l’assistance consulaire en droit national, « la décision du poste consulaire d’octroyer ou non l’assistance consulaire est un acte administratif individuel, qui doit dès lors être expressément et dûment motivé. Cette motivation peut être contestée par l’intéressé auprès de la section du contentieux administratif du Conseil d’État, dans le cadre d’un recours en annulation, ou auprès du juge judiciaire, notamment dans le cadre d’une action en responsabilité [c’est-à-dire à l’occasion d’un contrôle de légalité effectué par l’une ou l’autre de ces juridictions] » (
60
).
68.
Eu égard aux considérations qui précèdent, je considère que l’arrêt H. F. et autres c. France n’étaye pas la position des requérants au principal et ne saurait étendre le champ d’application du droit de l’Union aux actions diplomatiques et consulaires qu’ils demandent. Un éventuel contrôle juridictionnel du processus décisionnel des autorités belges relève, en vertu du droit national, de l’appréciation de la juridiction de renvoi.
VI. Conclusion
69.
Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par le tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Belgique) de la manière suivante :
Les articles 4 et 5 ainsi que l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2003/86 du Conseil, du 22 septembre 2003, relative au droit au regroupement familial, lus à la lumière des articles 2, 4, 7, et de l’article 24, paragraphes 2 et 3, ainsi que l’article 51 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne,
doivent être interprétés en ce sens que :
–
lorsqu’un État membre octroie un visa dans le cadre d’un regroupement familial et exige que le bénéficiaire du visa comparaisse personnellement lors de la remise en mains propres dudit visa afin de contrôler son identité, la mise en œuvre du droit de l’Union s’étend au-delà de l’octroi du visa, en particulier, jusqu’à sa délivrance ;
–
ils n’imposent pas à un État membre qui a octroyé des visas à des ressortissants d’un pays tiers dans le cadre d’un regroupement familial de les inclure dans un processus d’évacuation mis en place par cet État membre ou d’informer les autorités de tout pays tiers empêchant ces bénéficiaires de se rendre dans l’Union que ces derniers disposent d’un visa pour séjourner dans l’État membre en question.
(
1
)	Langue originale : le français.
(
i
)	Le nom de la présente affaire est un nom fictif. Il ne correspond au nom réel d’aucune partie à la procédure.
(
2
)	JO 2003, L 251, p. 12.
(
3
)	À savoir, A, né en 2013, B, né en 2016, C, né 2018 et D, né en 2021.
(
4
)	Directive du Conseil du 20 avril 2015 établissant les mesures de coordination et de coopération nécessaires pour faciliter la protection consulaire des citoyens de l’Union non représentés dans des pays tiers et abrogeant la décision 95/553/CE (JO 2015, L 106, p. 1).
(
5
)	Un de leurs enfants (ci-après « E »), né en 2014, n’est pas partie au litige au principal.
(
6
)	En effet, l’état de santé de certaines personnes évacuées requiert la présence de personnel médical, voire un transport médical urgent et donc le recours à des ambulances. En outre, ces conditions déplorables exposent également les agents concernés à un risque sanitaire.
(
7
)	Ces tensions exposent en effet tant les personnes évacuées que les agents de l’État belge à un risque avéré pour leur intégrité physique ou pour leur vie.
(
8
)	Il ressort du point 37 de la demande de décision préjudicielle que les parties au litige au principal s’accordent à considérer que les visas octroyés par l’État belge à Mme X et à ses enfants l’ont été sur le fondement de la directive 2003/86.
(
9
)	Voir, en ce sens, Cour EDH, 14 septembre 2022, H. F. et autres c. France, CE:ECHR:2022:0914JUD002438419, ci-après l’« arrêt H. F. et autres c. France », § 252.
(
10
)	Arrêt du 18 avril 2023 (C‑1/23 PPU, ci-après l’« arrêt Afrin », EU:C:2023:296).
(
11
)	À savoir lorsque l’intéressé est dans l’impossibilité de quitter seul le territoire où il réside et que sa vie est manifestement en danger.
(
12
)	Conformément à l’arrêt Afrin.
(
13
)	Le droit au respect de la vie privée et familiale est consacré à l’article 7 de la Charte. Cet article doit, en outre, être lu en combinaison avec l’obligation de prise en considération de l’intérêt supérieur de l’enfant, énoncée à l’article 24, paragraphe 2, de la Charte. Il convient, enfin, conformément à l’article 24, paragraphe 3, de la Charte, de tenir compte de la nécessité pour un enfant d’entretenir régulièrement des relations personnelles avec ses deux parents. Voir arrêt du 17 novembre 2022, Belgische Staat (Réfugiée mineure mariée) (C‑230/21, EU:C:2022:887, points 47 et 48 ainsi que jurisprudence citée).
(
14
)	Ce considérant prévoit que « [l]es mesures concernant le regroupement familial devraient être adoptées en conformité avec l’obligation de protection de la famille et de respect de la vie familiale qui est consacrée dans de nombreux instruments du droit international ».
(
15
)	Arrêt Afrin, point 42 ainsi que jurisprudence citée.
(
16
)	Voir, en ce sens, arrêt du 4 mars 2010, Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, point 43).
(
17
)	Arrêt Afrin, points 39 et 40.
(
18
)	Voir, en ce sens, arrêt du 20 novembre 2019, X (Régime de décision implicite d’acceptation) (C‑706/18, EU:C:2019:993, points 30, 32, et 34).
(
19
)	De l’État membre en cause.
(
20
)	Dans cette affaire, l’État membre en cause a soutenu que la présence des membres de la famille du regroupant auprès d’un poste diplomatique était indispensable pour y vérifier leur identité en relevant leurs identifiants biométriques.
(
21
)	Au point 58 de l’arrêt Afrin, la Cour a considéré que « les États membres peuvent demander la comparution personnelle des membres de la famille du regroupant à un stade ultérieur de cette procédure, afin, notamment, de vérifier les liens familiaux et l’identité des intéressés ».
(
22
)	Lors de l’audience, certains États membres ont indiqué qu’ils traitent les deux étapes prévues par la directive 2003/86 de façon simultanée.
(
23
)	Il convient de noter que l’article 13 de la directive 2003/86 n’est pas mentionné dans l’arrêt Afrin, ce qui s’explique sûrement par le fait que cette disposition s’applique uniquement une fois que le regroupement familial est autorisé. Or, dans cette affaire, cette autorisation n’avait pas (encore) été délivrée.
(
24
)	Voir, en ce sens, l’expression « [d]ès que » utilisée dans cette disposition.
(
25
)	Il s’agit, à mon avis, de l’élimination desdites « charges bureaucratiques inutiles ». Voir, par analogie, arrêt de la Cour EDH du 10 juillet 2014, Mugenzi c. France (CE:ECHR:2014:0710JUD005270109, § 52), où la Cour européenne des droits de l’homme a estimé qu’après la reconnaissance de principe du regroupement familial accordée à un réfugié, « il était capital que les demandes de visa soient examinées rapidement, attentivement et avec une diligence particulière ».
(
26
)	Comme c’est le cas en l’espèce. Voir condition suspensive imposée par l’État belge.
(
27
)	Cette interprétation est corroborée par la genèse de la directive 2003/86. Voir l’exposé des motifs relatifs à l’article 11, paragraphe 1, de la proposition de directive du Conseil relative au droit au regroupement familial [COM(1999) 638 final], qui dispose que, « [u]ne fois qu’une décision positive a été prise par les autorités de l’Etat membre concernant la demande introduite par le regroupant, l’entrée du membre de la famille est autorisée. Si le ressortissant de pays tiers, membre de la famille du regroupant, a besoin d’un visa pour entrer dans l’État membre où le regroupant réside, cet État membre facilite l’émission du visa, notamment en le délivrant dans de brefs délais ». L’article 11, paragraphe 1, de cette proposition correspond à l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2003/86.
(
28
)	Bien que l’article 41 de la Charte sur le droit à une bonne administration s’adresse non pas aux États membres, mais uniquement aux institutions, aux organes et aux organismes de l’Union, cette disposition reflète un principe général du droit de l’Union ayant vocation à s’appliquer aux États membres lorsqu’ils mettent en œuvre ce droit. Voir arrêt du 24 novembre 2020, Minister van Buitenlandse Zaken (C‑225/19 et C‑226/19, EU:C:2020:951, point 34).
(
29
)	Lors de l’audience, plusieurs gouvernements ont informé la Cour que la communication d’une « simple information » sur un regroupant et sa famille aux autorités des pays tiers, même avec leur consentement, pourrait, dans certains cas, constituer une violation de l’article 30, sous a), de la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 60). Cette disposition prévoit que les États membres « ne divulguent pas à l’auteur (ou aux auteurs) présumé(s) de persécutions ou d’atteintes graves les informations concernant une demande de protection internationale, ou le fait qu’une demande a été présentée ».
(
30
)	La Commission, en utilisant l’expression « une simple information », a présenté la seconde injonction demandée par les requérants au principal comme une démarche (beaucoup) moins contraignante que la première injonction demandée. Je considère toutefois que les conséquences de l’obligation d’informer les autorités de certains pays tiers de la situation de Mme X et de ses enfants ne doivent pas être banalisées ou sous-estimées. La Commission semble d’ailleurs reconnaître qu’une telle obligation pourrait avoir un effet négatif et porter atteinte au processus d’évacuation mis en place par l’État belge. Voir point 36 des présentes conclusions.
(
31
)	Il convient de rappeler que, lors de l’audience, le caractère « moins contraignant » d’une telle démarche a été vivement contesté. Voir point 37 des présentes conclusions.
(
32
)	Il ressort de la demande de décision préjudicielle que l’État belge a fait valoir devant la juridiction de renvoi qu’une telle injonction serait un fardeau excessif ou une atteinte injustifiée à sa marge d’appréciation. Selon l’État belge, elle « reviendrait à lui faire exercer une pression indirecte sur Israël et sur la Jordanie – et ainsi à risquer de compromettre les relations diplomatiques que l’État belge entretient avec ces deux États. [L’État belge] considère qu’un incident diplomatique serait d’autant plus probable en l’espèce qu’un processus d’évacuation a été négocié avec ces deux États et que la communication d’informations demandée ne s’inscrit pas dans ce cadre ».
(
33
)	Une telle extension constituerait une sorte de « grignotage de compétences » (« competence creep ») et violerait le principe d’attribution consacré à l’article 4, paragraphe 1, et à l’article 5, paragraphes 1 et 2, TUE.
(
34
)	La déclaration no 14 annexée à l’acte final de la conférence intergouvernementale qui a adopté le traité de Lisbonne (JO 2008, C 115, p. 343) indique à son premier alinéa que les dispositions du traité de Lisbonne concernant la PESC « n’affecteront pas [...] les compétences de chaque État membre en ce qui concerne l’élaboration et la conduite de sa politique étrangère, son service diplomatique national, ses relations avec les pays tiers et sa participation à des organisations internationales ».
(
35
)	Voir considérants 3 et 4 de la directive 2003/86.
(
36
)	Voir, en particulier, article 79, paragraphe 2, sous c), TFUE sur l’éloignement et le rapatriement des personnes en séjour irrégulier.
(
37
)	Sur la distinction entre politique « interne » et politique « externe » et le choix de la base juridique, voir arrêt du 19 juillet 2012, Parlement/Conseil (C‑130/10, EU:C:2012:472, points 67 à 78).
(
38
)	Voir, par analogie, arrêt du 26 février 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, point 19).
(
39
)	Arrêt du 20 mars 2025, Arce (C‑365/23, EU:C:2025:192, point 98).
(
40
)	Arrêt du 28 novembre 2024, PT (Accord entre le procureur et l’auteur d’une infraction) (C‑432/22, EU:C:2024:987, points 33 et 34).
(
41
)	En effet, il ressort de la lecture des articles 14 et 15 de la directive 2003/86, que le champ d’application de cette directive s’étend au-delà de l’autorisation d’entrée du ou des membres de la famille du regroupant. Il convient de relever que les membres de la famille du regroupant bénéficient, au titre de l’article 14, paragraphe 1, de la directive 2003/86, après l’autorisation d’entrée et de séjour, de certains droits, à savoir le droit d’accès à l’éducation, à un emploi salarié ou indépendant ainsi qu’à l’orientation, à la formation, au perfectionnement et au recyclage professionnels. En outre, l’article 15, paragraphe 1, de cette directive établit que, au plus tard après cinq ans de résidence et dans la mesure où les membres de la famille n’ont pas reçu de titre de séjour pour des motifs autres que le regroupement familial, le conjoint ou le partenaire non marié et l’enfant devenu majeur ont droit, au besoin sur demande, à un titre de séjour autonome, indépendant de celui du regroupant.
(
42
)	Voir article 51, paragraphe 2, de la Charte. À mon avis, ces démarches constituent des « tâches nouvelles » au sens de cette disposition.
(
43
)	En effet, il n’y a aucun lien entre les mesures administratives prévues par l’article 13, paragraphe 1, de la directive 2003/86 et l’action diplomatique et consulaire souhaitée par les requérants au principal.
(
44
)	Voir, en ce sens, article 4, paragraphe 1, et article 5, paragraphes 1 et 2, TUE sur le principe d’attribution qui gouverne les compétences de l’Union.
(
45
)	Il y a lieu de relever que l’article 20, paragraphe 1, TFUE accorde à toute personne qui a la nationalité d’un État membre le statut de citoyen de l’Union. La Cour a souligné à diverses reprises que le statut de citoyen de l’Union a vocation à être le statut fondamental des ressortissants des États membres. Voir, en ce sens, arrêt du 29 avril 2025, Commission/Malte (Citoyenneté par investissement) (C‑181/23, EU:C:2025:283, point 92 et jurisprudence citée).
(
46
)	Arrêt du 29 avril 2025, Commission/Malte (Citoyenneté par investissement) (C‑181/23, EU:C:2025:283, point 90). Voir, également, article 46 de la Charte. Voir, également, article 35 TUE et article 221, paragraphe 2, TFUE qui prévoient une coopération entre les missions diplomatiques et consulaires des États membres et les délégations de l’Union dans les pays tiers.
(
47
)	Voir, également, directive (UE) 2019/997 du Conseil, du 18 juin 2019, établissant un titre de voyage provisoire de l’Union européenne et abrogeant la décision 96/409/PESC (JO 2019, L 163, p. 1). Selon son article 1er, cette directive « définit des règles sur les conditions à respecter et la procédure à suivre par les citoyens non représentés dans des pays tiers pour obtenir un titre de voyage provisoire de l’Union européenne [...] et établit un modèle type pour ce document ».
(
48
)	Voir, en ce sens, considérant 4 de la directive 2015/637. Voir, également, article 8 de la convention de Vienne sur les relations consulaires, faite à Vienne le 24 avril 1963 et entrée en vigueur le 19 mars 1967, Recueil des traités des Nations unies, vol. 596, p. 261, intitulé « Exercice de fonctions consulaires pour le compte d’un État tiers » qui prévoit que, « [a]près notification appropriée à l’État de résidence et à moins que celui-ci ne s’y oppose, un poste consulaire de l’État d’envoi peut exercer des fonctions consulaires dans l’État de résidence pour le compte d’un État tiers ». Voir, également, article 46 de la convention de Vienne sur les relations diplomatiques, faite à Vienne le 18 avril 1961 et entrée en vigueur le 24 avril 1964. Recueil des traités des Nations unies, vol. 500, p. 95, qui prévoit que, « [a]vec le consentement préalable de l’État accréditaire, et sur demande d’un État tiers non représenté dans cet État, l’État accréditant peut assumer la protection temporaire des intérêts de l’État tiers et de ses ressortissants ».
(
49
)	Voir article 5 de la directive 2015/637.
(
50
)	La même analyse vaut pour l’article 21 de la Charte.
(
51
)	Voir, en ce sens, article 1, paragraphe 2, de la directive 2015/637.
(
52
)	Voir, également, considérant 6 de la directive 2015/637, qui prévoit que « [cette] directive ne concerne pas les relations consulaires entre les États membres et les pays tiers, en particulier les droits qui leur sont octroyés et les obligations qui leur incombent en vertu des usages et accords internationaux ».
(
53
)	Étant donné que les injonctions demandées par les requérants au principal ne constituent pas des actions ou des « tâches » régies par le droit de l’Union, il n’y a pas lieu d’examiner si elles constituent « un fardeau excessif ». Une telle analyse reviendrait à déterminer si le principe de proportionnalité, qui régit l’exercice des compétences de l’Union, a été respecté et donc si « le contenu et la forme de l’action de l’Union n’excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités ». Voir article 5, paragraphes 1 et 4, TUE.
(
54
)	Voir, en ce sens, arrêt H. F. et autres c. France, § 259. Voir, également, Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (Nouvelle requête : 1962), arrêt, Belgique c. Espagne, CIJ Recueil 1970, p. 3. Aux points 78 et 79 de cet arrêt, la Cour internationale de justice a considéré que, « dans les limites fixées par le droit international, un État peut exercer sa protection diplomatique par les moyens et dans la mesure qu’il juge appropriés, car c’est son droit propre qu’il fait valoir. Si les personnes physiques ou morales pour le compte de qui il agit estiment que leurs droits ne sont pas suffisamment protégés, elles demeurent sans recours en droit international. [...] L’État doit être considéré comme seul maître de décider s’il accordera sa protection, dans quelle mesure il le fera et quand il y mettra fin. Il possède à cet égard un pouvoir discrétionnaire dont l’exercice peut dépendre de considérations, d’ordre politique notamment, étrangères au cas d’espèce ».
(
55
)	Strasbourg, 16.IX.1963. Ci-après le « protocole no°4 ».
(
56
)	Il convient de souligner également que la Cour européenne des droits de l’homme a considéré que « seuls les ressortissants de l’État concerné peuvent se prévaloir du droit d’entrer ainsi garanti par l’article 3, paragraphe 2, du Protocole no 4 ». Voir arrêt H. F. et autres c. France, § 245 et jurisprudence citée.
(
57
)	Par exemple lorsque des éléments extraterritoriaux menacent directement l’intégrité physique et la vie d’un enfant placé dans une situation de grande vulnérabilité.
(
58
)	Voir, en ce sens, arrêt H. F. et autres c. France, § 260.
(
59
)	Voir, en ce sens, arrêt H. F. et autres c. France, § 276. Après avoir constaté l’existence de telles circonstances exceptionnelles, la Cour européenne des droits de l’homme a considéré qu’il y a eu violation de l’article 3, paragraphe 2, du protocole no 4, car les requérants n’avaient reçu aucune explication du choix qui sous-tendait la décision prise par le pouvoir exécutif à leur égard, hormis celle, implicite, qui ressortait de la mise en œuvre de la politique suivie par la France, qui avait pourtant assuré le retour de plusieurs mineurs sur le sol national. Ils n’avaient pas non plus obtenu d’information de la part des autorités françaises qui aurait été de nature à contribuer à la transparence du processus décisionnel. En outre, cette situation ne pouvait pas être rectifiée par les procédures engagées devant les juridictions internes, car ces dernières avaient en effet décliné leur compétence au motif qu’elles étaient saisies de demandes relatives à des actes non détachables de la conduite des relations internationales de la France (§ 277, 280 et 281 de cet arrêt).
(
60
)	Cour constitutionnelle, no 117/2020 du 24 septembre 2020, point B.8.3, dernier alinéa.