62023CJ0417
WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 18 grudnia 2025 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Równość traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne – Dyrektywa 2000/43/WE – Pojęcia „pochodzenia etnicznego”, „dyskryminacji bezpośredniej” i „dyskryminacji pośredniej” – Uregulowania krajowe wymagające przyjęcia planów rozwoju mających na celu zmniejszenie udziału publicznych rodzinnych lokali mieszkalnych na określonych obszarach mieszkaniowych – Ustalenie tych obszarów w oparciu o odsetek „imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie” – Względy uzasadniające – Spójność społeczna i integracja – Polityka mieszkaniowa – Artykuł 7 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Prawo do poszanowania domu – Proporcjonalność
W sprawie C‑417/23
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Østre Landsret (sąd apelacyjny regionu wschodniego, Dania) postanowieniem z dnia 30 czerwca 2023 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 6 lipca 2023 r., w postępowaniu:
Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge
przeciwko
MV,
EH,
LI,
AQ,
LO,
przy udziale:
BL – Danmarks Almene Boliger,
Institut for Menneskerettigheder,
oraz
XM,
ZQ,
FZ,
DL,
WS,
JI,
PB,
VT,
YB,
TJ,
RK
przeciwko
Social-, Bolig- og Ældreministeriet,
przy udziale:
Institut for Menneskerettigheder,
FN’s særlige rapportør E. Tendayi Achiume,
FN’s særlige rapportør Balakrishnan Rajagopal,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: K. Lenaerts, prezes, T. von Danwitz, wiceprezes, K. Jürimäe, C. Lycourgos, I. Jarukaitis, M.L. Arastey Sahún (sprawozdawczyni), I. Ziemele, J. Passer i O. Spineanu-Matei, prezesi izb, S. Rodin, E. Regan, A. Kumin, N. Jääskinen, D. Gratsias i Z. Csehi, sędziowie,
rzecznik generalny: T. Ćapeta,
sekretarz: C. Strömholm, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 30 września 2024 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge – H. Qwist, advokat,
–
w imieniu XM, ZQ, FZ, DL, WS, JI, PB, VT, YB, TJ i RK – P.A. Fokdal i E.O.R. Rosenberg Khawaja, advokater,
–
w imieniu MV, EH, LI, AQ i LO – N.-E. Hansen i M. Tarp, advokater,
–
w imieniu BL – Danmarks Almene Boliger – K. Paludan i L.V. Thomsen, advokater,
–
w imieniu Institut for Menneskerettigheder – M. Akhtar, P. Hjaltason, L. Teilgård, T.B. Thomsen i M. Ventegodt, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu FN’s særlige rapportør E. Tendayi Achiume i FN’s særlige rapportør Balakrishnan Rajagopal – P.A. Fokdal i E.O.R. Rosenberg Khawaja, advokater,
–
w imieniu rządu duńskiego – C.A.-S. Maertens, w charakterze pełnomocnika, którą wspierali R. Holdgaard i J. Pinborg, advokater,
–
w imieniu rządu hiszpańskiego – A. Pérez-Zurita Gutiérrez, w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – P. Carlin, F. Clotuche-Duvieusart i C. Vang, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzeczniczki generalnej na posiedzeniu w dniu 13 lutego 2025 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 2 ust. 2 lit. a) i b) dyrektywy Rady 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. wprowadzającej w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne (Dz.U. 2000, L 180, s. 22).
2
Wniosek ten został przedstawiony w ramach pięciu sporów między – w przypadku pierwszych czterech z nich – publicznym podmiotem wynajmującym Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (zwanym dalej „SAB”) a pięcioma najemcami publicznych rodzinnych lokali mieszkalnych oraz – w wypadku piątego sporu – między jedenastoma najemcami publicznych rodzinnych lokali mieszkalnych a Social-, Bolig- og Ældreministeriet (ministerstwem spraw społecznych, mieszkalnictwa i osób starszych, Dania) w przedmiocie uregulowań krajowych przewidujących obowiązek przyjęcia planów rozwoju mających na celu zmniejszenie udziału publicznych rodzinnych lokali mieszkalnych na obszarach mieszkaniowych cechujących się między innymi tym, że w ostatnich pięciu latach odsetek „imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie” przekroczył tam 50 %.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2000/43
3
Zgodnie z motywami 2–4, 9, 12, 13, 15, 16 i 28 dyrektywy 2000/43:
„(2)
Zgodnie z art. 6 [TUE] Unia Europejska opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego, które są wspólne dla państw członkowskich, a także szanuje prawa podstawowe zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności [podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej »EKPC«)] oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich, jako zasady ogólne prawa wspólnotowego.
(3)
Prawo każdej osoby do równości wobec prawa i ochrony przed dyskryminacją stanowi powszechne prawo uznane Powszechną deklaracją praw człowieka, Konwencją Narodów Zjednoczonych w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet, międzynarodową Konwencją w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji rasowej, paktami Narodów Zjednoczonych: praw obywatelskich i politycznych oraz praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych oraz [EKPC], których sygnatariuszami są wszystkie państwa członkowskie.
(4)
Istotne jest przestrzeganie tych podstawowych praw i wolności, włącznie z wolnością zrzeszania się. W kontekście dostępu do dóbr i usług oraz dostarczania dóbr i usług istotne jest również przestrzeganie ochrony życia prywatnego i rodzinnego, jak również realizowanych w tym zakresie transakcji.
[…]
(9)
Dyskryminacja ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne może utrudnić osiągnięcie celów traktatu [FUE], w szczególności doprowadzenie do wysokiego poziomu zatrudnienia i opieki społecznej, wzrostu poziomu jakości życia, spójności gospodarczej i społecznej oraz solidarności. Może również zagrozić realizacji celu, jakim jest rozwój Unii Europejskiej jako przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.
[…]
(12)
W celu zapewnienia rozwoju demokratycznych i tolerancyjnych społeczeństw, umożliwiających uczestnictwo wszystkich osób, bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne, szczególna akcja dotycząca dyskryminacji ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne musi wykraczać poza działalność zarobkową oraz niezarobkową i powinna objąć takie dziedziny, jak edukacja, opieka społeczna włącznie z bezpieczeństwem socjalnym i opieką zdrowotną, ułatwieniami społecznymi, dostępem do dóbr i usług oraz ich dostarczaniem.
(13)
W tym celu wszelka bezpośrednia lub pośrednia dyskryminacja ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne w zakresie regulowanym niniejszą dyrektywą powinna być we Wspólnocie zakazana. Zakaz dyskryminacji powinien również mieć zastosowanie wobec obywateli państw trzecich, ale nie obejmuje on odmiennego traktowania ze względu na narodowość i nie pozostaje bez uszczerbku dla przepisów regulujących wjazd i pobyt obywateli państw trzecich oraz ich dostęp do zatrudnienia i pracy.
[…]
(15)
Ocena faktów, które nasuwają przypuszczenie istnienia bezpośredniej i pośredniej dyskryminacji, należy do sądu krajowego lub innego właściwego organu, zgodnie z zasadami prawa krajowego lub praktyką krajową. Zasady te mogą przewidywać w szczególności, że fakt występowania dyskryminacji pośredniej można udowodnić z wykorzystaniem wszelkich środków, również na podstawie danych statystycznych.
(16)
Istotna jest ochrona wszystkich osób fizycznych przed dyskryminacją ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne. […]
[…]
(28)
[…] [C]el niniejszej dyrektywy, to znaczy zapewnienie we wszystkich państwach członkowskich wyższego poziomu ochrony przed dyskryminacją, nie może być osiągnięty w sposób wystarczający przez państwa członkowskie […]”.
4
Artykuł 1 tej dyrektywy, zatytułowany „Cel”, stanowi:
„Niniejsza dyrektywa ma na celu wyznaczenie ram walki z dyskryminacją ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne oraz wprowadzenie w życie w państwach członkowskich zasady równego traktowania”.
5
Artykuł 2 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Pojęcie dyskryminacji”, stanowi:
„1.   Do celów niniejszej dyrektywy zasada równego traktowania oznacza brak jakichkolwiek form bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne.
2.   Do celów ust. 1:
a)
dyskryminacja bezpośrednia ma miejsce, gdy ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne osoba traktowana jest mniej przychylnie niż traktuje się, traktowano lub traktowano by inną osobę w podobnej sytuacji;
b)
dyskryminacja pośrednia ma miejsce, gdy pozornie neutralny przepis, kryterium lub praktyka mogą doprowadzić do szczególnie niekorzystnej sytuacji dla osób danego pochodzenia rasowego lub etnicznego w stosunku do innych osób, chyba że taki przepis, kryterium lub praktyka są obiektywnie uzasadnione legalnym celem, a środki mające służyć osiągnięciu tego celu są odpowiednie i konieczne.
[…]”.
6
Artykuł 3 owej dyrektywy, zatytułowany „Zakres”, stanowi:
„1.   W granicach kompetencji powierzonych Wspólnocie niniejszą dyrektywę stosuje się do wszystkich osób, zarówno sektora publicznego, jak i prywatnego, włącznie z instytucjami publicznymi, w odniesieniu do:
[…]
h)
dostępu do dóbr i usług oraz dostarczania dóbr i usług publicznie dostępnych, włącznie z zakwaterowaniem.
2.   Niniejsza dyrektywa nie obejmuje różnego traktowania ze względu na obywatelstwo i pozostaje ona bez uszczerbku dla przepisów i warunków dotyczących wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich oraz bezpaństwowców na terytorium państw członkowskich i wszelkiego traktowania związanego ze statusem prawnym danych obywateli państw trzecich i bezpaństwowców”.
7
Artykuł 8 dyrektywy 2000/43, zatytułowany „Ciężar dowodu”, stanowi w ust. 1:
„Państwa członkowskie podejmują takie środki, które są niezbędne, zgodnie z ich krajowymi systemami prawnymi, w celu zapewnienia, że gdy osoba, która uważa się za pokrzywdzoną nieprzestrzeganiem wobec niej zasady równego traktowania i przedstawia przed sądem lub właściwym organem fakty, z których można domniemywać istnienie bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji, to na stronie pozwanej ciąży udowodnienie, że zasada równego traktowania nie została naruszona”.
Dyrektywa 2006/123
8
Motyw 27 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. 2006, L 376, s. 36) stanowi:
„Niniejsza dyrektywa nie powinna obejmować usług społecznych w dziedzinie budownictwa socjalnego, opieki nad dziećmi oraz usług dla rodzin i osób potrzebujących, świadczonych przez państwo na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym przez usługodawców upoważnionych do tego przez państwo lub przez organizacje charytatywne uznane za takie przez to państwo w celu zapewnienia wsparcia osobom stale lub tymczasowo szczególnie potrzebującym z powodu ich niewystarczającego dochodu rodzinnego, całkowitego lub częściowego braku niezależności oraz osobom, którym grozi marginalizacja. Niniejsza dyrektywa nie powinna mieć wpływu na te usługi, gdyż są niezbędne do zagwarantowania podstawowych praw do godności i uczciwości ludzkiej oraz wyrażają zasady spójności i solidarności społecznej”.
9
Zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 i 2 tej dyrektywy:
„1.   Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do usług świadczonych przez usługodawców prowadzących przedsiębiorstwo w państwie członkowskim.
2.   Niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania do następujących rodzajów działalności:
[…]
j)
usług społecznych […] związan[ych] z budownictwem socjalnym, […]
[…]”.
10
Artykuł 4 ust. 1 wspomnianej dyrektywy stanowi:
„Na użytek niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
1)
»usługa« oznacza wszelką działalność gospodarczą prowadzoną na własny rachunek, zwykle świadczoną za wynagrodzeniem, zgodnie z art. [57 TFUE]”.
Prawo duńskie
11
Paragraf 27 ust. 4 lovbekendtgørelse nr. 1877 om almene boliger m.v. (almenboligloven) [obwieszczenia nr 1877 o tekście jednolitym ustawy dotyczącej publicznych lokali mieszkalnych i innych kwestii (ustawy o mieszkalnictwie publicznym)] z dnia 27 września 2021 r. (zwanej dalej „ustawą o mieszkalnictwie publicznym”) brzmi następująco:
„W przypadku lokali mieszkalnych położonych na obszarze podlegającym transformacji w rozumieniu § 61a ust. 4 warunkiem zatwierdzenia zbycia przez ministra jest rozwiązanie umów najmu z najemcami, którzy nie spełniają kryteriów określonych przez radę gminy na podstawie § 27c ust. 1 […]”.
12
Paragraf 27c tej ustawy stanowi:
„1.   Rada gminy określa kryteria oddania w najem nieruchomości położonych na obszarze zagrożonym wykluczeniem społecznym w rozumieniu § 61a ust. 1, zbytych na rzecz nabywców prywatnych. Kryteria, o których mowa w zdaniu pierwszym, są ustalane najpóźniej w momencie zatwierdzenia zbycia przez radę gminy i obowiązują przez 10 lat od daty przejęcia danych nieruchomości. Kryteria określone zgodnie ze zdaniem pierwszym mają również zastosowanie do nowych lokali mieszkalnych na wynajem, które zostaną wybudowane na tych nieruchomościach.
[…]
3.   Jeżeli lokal na wynajem zostaje oddany w najem z naruszeniem wspomnianych kryteriów, rada gminy nakłada na wynajmującego obowiązek rozwiązania umowy najmu”.
13
Paragraf 61a wspomnianej ustawy stanowi:
„1.   Wrażliwy społecznie obszar mieszkaniowy to obszar, który spełnia co najmniej dwa z następujących kryteriów:
1)
odsetek mieszkańców w wieku od 18 do 64 lat niezwiązanych z rynkiem pracy czy też niekształcących się przekracza 40 %, która to wartość obliczana jest jako średnia w ciągu ostatnich dwóch lat;
2)
odsetek mieszkańców skazanych za naruszenia przepisów kodeksu karnego, ustawy o broni lub ustawy o narkotykach jest co najmniej trzykrotnie wyższy od średniej krajowej, która to wartość obliczana jest jako średnia z ostatnich dwóch lat;
3)
odsetek mieszkańców w wieku od 30 do 59 lat posiadających jedynie wykształcenie podstawowe przekracza 60 %;
4)
średni dochód brutto podatników w wieku od 15 do 64 lat na danym obszarze, z wyłączeniem osób pragnących się kształcić, jest niższy niż 55 % średniego dochodu brutto tej samej grupy w regionie.
2.   Społeczność równoległą definiuje się jako ludność zamieszkującą obszar mieszkaniowy, na którym odsetek imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie przekracza 50 % oraz na którym spełnione są co najmniej dwa z kryteriów wymienionych w ust. 1.
[…]
4.   Obszar podlegający transformacji to obszar mieszkaniowy, który przez ostatnie pięć lat spełniał kryteria określone w ust. 2.
5.   [Indenrigs- og boligministeren (minister spraw wewnętrznych i mieszkalnictwa, Dania)] publikuje w dniu 1 grudnia każdego roku [wykaz] obszarów spełniających kryteria określone w ust. 1, 2 i 4 oraz w § 61b”.
14
Paragraf 168a ust. 1 i 2 tej ustawy przewiduje:
„1.   Publiczny podmiot wynajmujący i rada gminy wspólnie przygotowują plan rozwoju dla obszaru podlegającego transformacji, o którym mowa w § 61a ust. 4. Wspólny plan rozwoju powinien mieć na celu zmniejszenie do dnia 1 stycznia 2030 r. udziału publicznych rodzinnych lokali mieszkalnych do maksymalnie 40 % wszystkich lokali mieszkalnych na danym obszarze podlegającym transformacji w rozumieniu § 61a ust. 4. Przy obliczaniu całkowitej liczby lokali mieszkalnych na danym obszarze można uwzględnić lokale mieszkalne wyburzone po 2010 r., które nie zostały zastąpione innymi publicznymi rodzinnymi lokalami mieszkalnymi. Do ogólnej liczby lokali mieszkalnych wlicza się również powierzchnię użytkową przeznaczoną na działalność gospodarczą, przy czym każde 75 metrów kwadratowych [(m2)] takiej powierzchni liczy się jako jeden lokal mieszkalny.
2.   Plany rozwoju, o których mowa w ust. 1, podlegają zatwierdzeniu przez ministra spraw wewnętrznych i mieszkalnictwa”.
15
Paragraf 168b ust. 1 i 2 ustawy o mieszkalnictwie publicznym stanowi:
„1.   W przypadku nieosiągnięcia porozumienia w sprawie wspólnego planu rozwoju w rozumieniu § 168a ust. 1 rada gminy może zwrócić się do ministra spraw wewnętrznych i mieszkalnictwa o zatwierdzenie gminnego planu rozwoju. Ten plan rozwoju powinien mieć na celu zmniejszenie do dnia 1 stycznia 2030 r. udziału publicznych rodzinnych lokali mieszkalnych do maksymalnie 40 % wszystkich lokali mieszkalnych na danym obszarze podlegającym transformacji w rozumieniu § 61a ust. 4. Przy obliczaniu całkowitej liczby lokali mieszkalnych na danym obszarze można uwzględnić lokale mieszkalne wyburzone po 2010 r., które nie zostały zastąpione innymi publicznymi rodzinnymi lokalami mieszkalnymi. Do ogólnej liczby lokali mieszkalnych wlicza się również powierzchnię użytkową przeznaczoną na działalność gospodarczą, przy czym każde 75 m2 takiej powierzchni liczy się jako jeden lokal mieszkalny. Minister przekazuje publicznemu podmiotowi wynajmującemu plan rozwoju do konsultacji przed podjęciem decyzji zgodnie ze zdaniem pierwszym.
2.   Rada gminy może nakazać publicznym podmiotom wynajmującym wdrożenie planu gminnego zatwierdzonego zgodnie z ust. 1, w tym wykonanie działań o istotnym znaczeniu dla realizacji gminnego planu rozwoju oraz dla ochrony ogólnego interesu publicznego, w terminie określonym przez radę gminy”.
16
Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że w pierwotnej wersji § 61a ustawy o mieszkalnictwie publicznym, wprowadzonego do tej ustawy przez lov nr. 1610 om ændring af lov om almene boliger m.v. (ustawę nr 1610 o zmianie ustawy o mieszkalnictwie publicznym oraz innych ustaw) z dnia 22 grudnia 2010 r., w ust. 2 użyto terminu „getto”, a w ust. 4 wyrażenia „obszar silnie zgettoizowany” zamiast obecnie używanych określeń, odpowiednio, „społeczność równoległa” i „obszar podlegający transformacji”.
17
Podczas prac przygotowawczych nad tą ustawą nr 1610 z dnia 22 grudnia 2010 r. wystąpiono, w celu zdefiniowania pojęć „getta” lub „obszaru zgettoizowanego”, z „propozycją położenia nacisku na trzy kryteria […]: odsetek imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie, odsetek osób niezwiązanych z rynkiem pracy oraz odsetek osób skazanych za naruszenia przepisów kodeksu karnego, ustawy o broni lub ustawy o środkach odurzających, w zakresie, w jakim każdy z tych czynników wskazuje na istnienie problemu społecznego i systemowego, który odbiega od ogólnej sytuacji w Danii i wymaga podjęcia szczególnych wysiłków”.
18
Definicja „obszaru zgettoizowanego” została zmieniona przez lov nr. 1609 om ændring af lov om almene boliger m.v. (ustawę nr 1609 o zmianie ustawy o mieszkalnictwie publicznym oraz innych ustaw) z dnia 26 grudnia 2013 r., którą dodano dwa nowe kryteria dotyczące poziomu wykształcenia i dochodów. Prace przygotowawcze nad ustawą nr 1609 z dnia 26 grudnia 2013 r. wskazują w szczególności, co następuje:
„Punktem centralnym jest integracja imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie w dzielnicach znajdujących się w niekorzystnej sytuacji. Ważne jest promowanie integracji mieszkańców niezależnie od ich przynależności etnicznej. W przeciwnym razie zrozumienie kulturowe i językowe może okazać się trudniejsze, a uprzedzenia, negatywne postawy i niebezpieczny podział na »ich« i »nas« mogą się łatwiej uwidocznić. Taka sytuacja mogłaby stanowić zagrożenie dla spójności społecznej. Silna koncentracja mieszkańców o odmiennym pochodzeniu etnicznym wskazuje zatem na to, że dany obszar wymaga szczególnej uwagi”.
19
Obowiązek przyjęcia planów rozwoju takich jak rozpatrywane w postępowaniach głównych został wprowadzony przez lov nr. 1322 om ændring af lov om almene boliger m.v., lov om leje af almene boliger og lov om leje (ustawę nr 1322 o zmianie ustawy o mieszkalnictwie publicznym, ustawy o wynajmie mieszkań publicznych i ustawy o najmie lokali mieszkalnych oraz innych ustaw) z dnia 27 listopada 2018 r. Zgodnie z ustawą nr 1322 z dnia 27 listopada 2018 r. kryterium wymagające, by odsetek „imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie” przekraczał 50 % na danym obszarze mieszkaniowym, stało się warunkiem koniecznym do zakwalifikowania takiego obszaru mieszkaniowego jako „obszaru zgettoizowanego”. Prace przygotowawcze nad tą ustawą wskazują, że kryterium to „kładzie nacisk na fakt, że na obszarach zgettoizowanych głównym wyzwaniem jest brak integracji imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie”.
20
Projekt ustawy stanowiący podstawę przyjęcia ustawy, o której mowa w poprzednim punkcie, opierał się na wniosku przygotowanym przez rząd duński w marcu 2018 r., zatytułowanym „Dania bez społeczności równoległej – żadnych gett w 2030 r.”. We wniosku tym wskazano w szczególności, co następuje:
„Rząd dąży do tego, by Dania cechowała się spójnością. […]
W ciągu ostatnich blisko 40 lat struktura etniczna w Danii uległa znacznej zmianie. W 1980 r. Dania liczyła 5,1 mln mieszkańców. Dziś jest nas prawie 5,8 mln. Wzrost liczby ludności wynika z napływu zewnętrznego, zarówno imigrantów, jak i ich potomków. Większość nowych Duńczyków pochodzi z krajów innych niż zachodnie.
[…]
[Z]byt duża liczba imigrantów nie uczestniczy [w życiu społecznym Danii]. Osoby pochodzenia niezachodniego zaczęły tworzyć społeczność równoległą. Zbyt wielu imigrantów i potomków imigrantów ostatecznie odłączyło się od społeczeństwa większościowego. Bez wykształcenia, bez zatrudnienia i bez wystarczającej znajomości duńskiego.
[…]
Od dziesięcioleci zbyt wielu uchodźców i członków rodzin objętych procedurą łączenia rodzin zostało przyjętych w Danii bez integracji ze społeczeństwem duńskim. Pozwolono im na pozostawanie w gettach społecznych odizolowanych od społeczeństwa większościowego nawet po wielu latach spędzonych w Danii, a to dlatego, że nie postawiono im jasnego wymogu, by stali się częścią duńskiego społeczeństwa.
[…]
Na terytorium Danii powstały mniej lub bardziej odizolowane enklawy, w których żyje wiele osób. Zbyt wielu obywateli nie bierze tam na siebie wystarczającej odpowiedzialności. Nie uczestniczą oni aktywnie w życiu społecznym Danii ani w rynku pracy. [Przyjęliśmy] grupę obywateli, którzy nie przestrzegają duńskich w pełni norm i wartości. [Grupę], w której kobiety są postrzegane jako gorsze od mężczyzn, w której kontrola społeczna i brak równości wyznaczają wąskie granice dla wolności wypowiedzi jednostki.
[…]”.
Postępowania główne i pytania prejudycjalne
21
Jak wskazano w pkt 2 niniejszego wyroku, wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został przedstawiony w ramach pięciu sporów, z których cztery dotyczą Schackenborgvænge, kompleksu mieszkaniowego położonego na obszarze mieszkaniowym Ringparken w Slagelse (Dania), a jeden – Mjølnerparken, kompleksu mieszkaniowego położonego w Kopenhadze (Dania).
Spory dotyczące kompleksu mieszkaniowego Schackenborgvænge
22
Obszar mieszkaniowy Ringparken składa się z pięciu kompleksów mieszkaniowych, z których cztery są zarządzane przez publiczny podmiot wynajmujący Fællesorganisationens Boligforening, a piąty, Schackenborgvænge, jest zarządzany przez SAB.
23
Od dnia 1 grudnia 2018 r. obszar mieszkaniowy Ringparken jest określany jako „obszar silnie zgettoizowany” w rozumieniu § 61a ust. 4 ustawy o mieszkalnictwie publicznym w pierwotnym brzmieniu, a obecnie jest uznawany za „obszar podlegający transformacji” w rozumieniu brzmienia tego przepisu mającego zastosowanie do sporów w postępowaniach głównych. Kwalifikacji tej dokonano ze względu na to, po pierwsze, że ten obszar mieszkaniowy spełnia cztery kryteria przewidziane w § 61a ust. 1 tej ustawy, a mianowicie te dotyczące związku mieszkańców z rynkiem pracy lub pozostawania w procesie kształcenia, poziomu przestępczości, poziomu wykształcenia podstawowego i średniego dochodu (zwane dalej „kryteriami społeczno-ekonomicznymi”), a po drugie, że 55,6 % mieszkańców wspomnianego obszaru mieszkaniowego należy do kategorii „imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie” w rozumieniu § 61a ust. 2 wspomnianej ustawy.
24
W celu zmniejszenia udziału publicznych rodzinnych lokali mieszkalnych do 40 % wszystkich lokali mieszkalnych na tym obszarze mieszkaniowym, zgodnie z § 168a ust. 1 ustawy o mieszkalnictwie publicznym, Fællesorganisationens Boligforening, SAB i Slagelse Kommune (gmina Slagelse, Dania) opracowały plan rozwoju obszaru mieszkaniowego Ringparken, który został zatwierdzony przez radę gminy w dniu 27 maja 2019 r.
25
W czerwcu 2019 r. SAB postanowił zbyć 136 publicznych rodzinnych lokali mieszkalnych znajdujących się w Schackenborgvænge na rzecz prywatnego nabywcy. Ponieważ zbycie to nie zostało przewidziane w planie rozwoju, o którym mowa w poprzednim punkcie, plan ten został zaktualizowany i zatwierdzony przez gminę Slagelse w dniu 26 sierpnia 2019 r. (zwany dalej „planem rozwoju Ringparken”).
26
W dniach 26 sierpnia i 17 września 2019 r. gmina ta zatwierdziła również, zgodnie z § 27c ustawy o mieszkalnictwie publicznym, kryteria oddania w najem lokali mieszkalnych zbytych nabywcom prywatnym na wrażliwych społecznie obszarach mieszkaniowych położonych na terenie gminy Slagelse. Kryteria te określają wymogi, które najemcy lokali mieszkalnych znajdujących się w Schackenborgvænge muszą spełniać, aby móc pozostać w swoich mieszkaniach po takim zbyciu, obejmujące mianowicie posiadanie pewnego poziomu dochodów oraz warunek, że ani ci najemcy, ani ich partnerzy nie popełnili w ciągu ostatnich sześciu miesięcy przestępstwa.
27
W dniu 14 stycznia 2020 r. plan rozwoju Ringparken i zbycie kompleksu mieszkalnego Schackenborgvænge zostały zatwierdzone przez Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen (urząd transportu, budownictwa i mieszkalnictwa, Dania).
28
W dniu 17 lutego 2020 r. SAB rozwiązał 17 umów najmu w Schackenborgvænge. Z postanowienia odsyłającego wynika, że rozwiązanie tych umów najmu było oparte na kryteriach, o których mowa w pkt 26 niniejszego wyroku.
29
Pięciu z omawianych najemców (zwanych dalej „pięcioma najemcami z Schackenborgvænge”) sprzeciwiło się rozwiązaniu umowy najmu pomimo złożonej im oferty przeniesienia do innego lokalu, w związku z czym w dniu 7 maja 2020 r. SAB wniósł przeciwko każdemu z nich powództwo o ustalenie, że rozwiązanie umowy najmu było zgodne z prawem i że spełniało przesłanki przewidziane w szczególności w § 61a ust. 1 ustawy o mieszkalnictwie publicznym. Tych pięciu najemców wniosło o oddalenie tych powództw, a ponadto zażądało, aby SAB uznał nieważność § 61a tej ustawy.
30
Z postanowienia odsyłającego wynika, że trzech z pięciu najemców z Schackenborgvænge jest Duńczykami, jednak urodziło się w „krajach innych niż zachodnie” w rozumieniu § 61a ust. 2 wspomnianej ustawy, że kolejny z tych najemców jest obywatelem takiego państwa i urodził się w nim oraz że brak jest informacji dotyczących miejsca urodzenia lub obywatelstwa piątego z tych najemców. Jeden z nich zamieszkuje w Schackenborgvænge od 2012 r., drugi od 2013 r., a trzech pozostałych – od 2017 r.
31
BL – Danmarks Almene boliger (duńskie stowarzyszenie mieszkalnictwa publicznego) wstąpiło do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania SAB, natomiast Institut for Menneskerettigheder (instytut praw człowieka, Dania) wstąpił do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania pięciu najemców z Schackenborgvænge.
32
Od dnia 1 grudnia 2021 r. obszar mieszkaniowy Ringparken nie jest już obszarem podlegającym transformacji, ponieważ nie spełnia już trzech kryteriów społeczno-ekonomicznych. SAB ma jednak nadal obowiązek wdrażać zatwierdzony plan rozwoju Ringparken.
Spór dotyczący kompleksu mieszkaniowego Mjølnerparken
33
Piąte postępowanie główne dotyczy kompleksu mieszkaniowego Mjølnerparken, który jest zarządzany przez publiczny podmiot wynajmujący Bo-Vita i składa się z 528 publicznych rodzinnych lokali mieszkalnych i 32 mieszkań dla młodych, rozmieszczonych w czterech blokach.
34
Od dnia 1 grudnia 2018 r. obszar mieszkaniowy Mjølnerparken był określany jako „obszar silnie zgettoizowany” w rozumieniu § 61a ust. 4 ustawy o mieszkalnictwie publicznym w pierwotnym brzmieniu, a obecnie jest uznawany za „obszar podlegający transformacji” w rozumieniu brzmienia tego przepisu mającego zastosowanie do sporów w postępowaniach głównych. Kwalifikacji tej dokonano ze względu na to, po pierwsze, że ten obszar mieszkaniowy spełnia trzy kryteria społeczno-ekonomiczne, a po drugie, że około 80 % mieszkańców wspomnianego obszaru mieszkaniowego należy do kategorii „imigrantów i ich potomków z państw innych niż zachodnie” w rozumieniu § 61a ust. 2 tej ustawy. W chwili przedstawienia odesłania prejudycjalnego w niniejszej sprawie Mjølnerparken pozostawał obszarem podlegającym transformacji.
35
Zgodnie z § 168a ust. 1 ustawy o mieszkalnictwie publicznym Bo-Vita przygotowała plan rozwoju dla Mjølnerparken, który został zatwierdzony w dniu 20 czerwca 2019 r. przez Københavns Kommune (gminę Kopenhaga, Dania) oraz w dniu 10 września 2019 r. przez Transport- og Boligministeriet (ministerstwo transportu i mieszkalnictwa, Dania), obecnie Indenrigs- og Boligministeriet (ministerstwo spraw wewnętrznych i mieszkalnictwa, Dania), a następnie przez ministerstwo spraw społecznych, mieszkalnictwa i osób starszych. Ten plan rozwoju przewiduje w szczególności, że zmniejszenie udziału publicznych rodzinnych lokali mieszkalnych do 40 %, zgodnie z owym § 168a ust. 1, powinno nastąpić w drodze sprzedaży bloków 2 i 3.
36
Bo-Vita zawarła umowę sprzedaży tych bloków, która została zatwierdzona przez gminę Kopenhaga w dniu 2 czerwca 2022 r., a w dniu 4 stycznia 2023 r. przez Social- og Boligstyrelsen (urząd spraw społecznych i mieszkalnictwa, Dania).
37
Sąd odsyłający wyjaśnia, że na mocy ustawy na Bo-Vicie spoczywa obowiązek rozwiązania umów najmu zawartych z mieszkańcami tych bloków.
38
W dniu 27 maja 2020 r. jedenastu najemców, którzy są lub byli mieszkańcami bloków 2 i 3 w Mjølnerparken (zwanych dalej „jedenastoma najemcami z Mjølnerparken”), wniosło przeciwko ministerstwu spraw społecznych, mieszkalnictwa i osób starszych powództwo o ustalenie, że zatwierdzenie przez to ministerstwo planu rozwoju, o którym mowa w pkt 35 niniejszego wyroku, jest nieważne między innymi w zakresie, w jakim plan ten opiera się na § 61a ust. 4 ustawy o mieszkalnictwie publicznym. Ministerstwo twierdzi, że powództwo to należy oddalić.
39
Z postanowienia odsyłającego wynika, że wszyscy z tych jedenastu najemców są Duńczykami, ale ośmiu z nich urodziło się w „krajach innych niż zachodnie” w rozumieniu § 61a ust. 2 tej ustawy, a rodzice kolejnego z tych najemców urodzili się w Libanie. Dziewięciu z tych najemców mieszka w Mjølnerparken od ponad dwudziestu lat, a dwóch pozostałych mieszka tam, odpowiednio, od 2012 r. i 2014 r.
40
Instytut praw człowieka wstąpił do tej sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania jedenastu najemców z Mjølnerparken, podobnie jak uczyniła to specjalna sprawozdawczyni ONZ ds. współczesnych form rasizmu, dyskryminacji rasowej, ksenofobii i związanej z nimi nietolerancji oraz specjalny sprawozdawca ONZ ds. odpowiednich warunków mieszkaniowych jako elementu prawa do odpowiedniego poziomu życia i prawa do niedyskryminacji w tym zakresie.
Rozważania sądu odsyłającego dotyczące sporów w postępowaniach głównych
41
Østre Landsret (sąd apelacyjny regionu wschodniego, Dania), który jest sądem odsyłającym w niniejszej sprawie, twierdzi, że w pięciu postępowaniach głównych zasadniczą kwestią jest to, czy przepisy krajowe dotyczące przewidzianych w § 168a ust. 1 ustawy o mieszkalnictwie publicznym planów rozwoju mających na celu zmniejszenie udziału publicznych rodzinnych lokali mieszkalnych na obszarach podlegających transformacji wprowadzają dyskryminację ze względu na pochodzenie etniczne sprzeczną z lov nr. 374 om etnisk ligebehandling (ustawą nr 374 o równym traktowaniu pod względem pochodzenia etnicznego) z dnia 28 maja 2003 r., w brzmieniu mającym zastosowanie do sporów w postępowaniach głównych, oraz z dyrektywą 2000/43, którą ta ostatnia ustawa transponuje do prawa duńskiego.
42
Sąd ten wskazuje, że pięciu najemców z Schackenborgvænge i jedenastu najemców z Mjølnerparken podniosło w szczególności, iż rozwiązanie ich umów najmu lub przyjęcie dotyczącego ich planu rozwoju jest przejawem zakazanej przez dyrektywę 2000/43 dyskryminacji bezpośredniej ze względu na pochodzenie etniczne, ponieważ przewidziane w § 61a ust. 2 ustawy o mieszkalnictwie publicznym kryterium „imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie” wchodzi w zakres pojęcia „pochodzenia etnicznego” w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. a) tej dyrektywy.
43
Pomocniczo najemcy ci twierdzą, że kwestionowane przez nich rozwiązanie umów najmu prowadzi do dyskryminacji pośredniej, ponieważ praktyka rozwiązywania takich umów dotyka w szczególności osoby „danego pochodzenia etnicznego” w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. b) wspomnianej dyrektywy.
44
Zdaniem sądu odsyłającego SAB i ministerstwo spraw społecznych, mieszkalnictwa i osób starszych twierdziły w szczególności, że przewidziane w § 61a ust. 2 ustawy o mieszkalnictwie publicznym kryterium „imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie” nie wchodzi w zakres pojęcia „pochodzenia etnicznego” lub „danego pochodzenia etnicznego” figurujących w art. 2 ust. 2 lit. a) i b) dyrektywy 2000/43.
45
Sąd ten wskazuje, że pojęcie „krajów innych niż zachodnie” opracowane przez Danmarks Statistik (duński urząd statystyczny) obejmuje wszystkie państwa inne niż państwa członkowskie Unii, Andorę, Islandię, Liechtenstein, Monako, Norwegię, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, San Marino, Szwajcarię, Watykan, Kanadę, Stany Zjednoczone, Australię i Nową Zelandię.
46
Urząd ten definiuje „imigranta” jako osobę urodzoną za granicą, której żadne z rodziców nie spełnia jednocześnie dwóch warunków: bycia urodzonym w Danii i posiadania duńskiego obywatelstwa. Wspomniany urząd definiuje „potomka” jako osobę urodzoną w Danii, której żadne z rodziców nie spełnia jednocześnie dwóch warunków: bycia urodzonym w Danii i posiadania duńskiego obywatelstwa, lub której rodzice, mimo że urodzili się w Danii i uzyskali obywatelstwo duńskie, zachowują jednocześnie obywatelstwo innego państwa.
47
Sąd odsyłający uważa, że ani z brzmienia art. 2 ust. 2 lit. a) i b) dyrektywy 2000/43, ani z orzecznictwa Trybunału wynikającego z wyroków z dnia 16 lipca 2015 r., CHEZ Razpredelenie Bulgaria (C‑83/14, zwanego dalej wyrokiem CHEZ Razpredelenie Bulgaria, EU:C:2015:480), z dnia 6 kwietnia 2017 r., Jyske Finans (C‑668/15, EU:C:2017:278), i z dnia 10 czerwca 2021 r., Land Oberösterreich (Dodatek mieszkaniowy) (C‑94/20, EU:C:2021:477), nie wynika, czy pojęcie „pochodzenia etnicznego” obejmuje grupę osób zdefiniowanych jako „imigranci i ich potomkowie z krajów innych niż zachodnie”, a jeśli tak, to czy uregulowania krajowe rozpatrywane w postępowaniach głównych stanowią dyskryminację bezpośrednią lub pośrednią w rozumieniu tego przepisu.
48
W tych okolicznościach Østre Landsret (sąd apelacyjny regionu wschodniego) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy pojęcie »pochodzenia etnicznego«, względnie »danego pochodzenia etnicznego«, występujące w art. 2 ust. 2 lit. a) i b) dyrektywy 2000/43, należy interpretować w ten sposób, że w okolicznościach takich jak występujące w niniejszej sprawie – w której zgodnie z duńską ustawą o mieszkalnictwie publicznym przewidziany został obowiązek zmniejszenia udziału publicznych rodzinnych lokali mieszkalnych na »obszarach podlegających transformacji« i w której warunkiem uznania obszaru za obszar podlegający transformacji jest to, że ponad 50 % mieszkańców danego obszaru mieszkaniowego to »imigranci i ich potomkowie z krajów innych niż zachodnie« – pojęcie to obejmuje grupę osób zdefiniowanych jako »imigranci i ich potomkowie z krajów innych niż zachodnie«?
2)
Jeżeli odpowiedź na pytanie pierwsze jest w całości lub w części twierdząca, czy art. 2 ust. 2 lit. a) i b) dyrektywy 2000/43 należy interpretować w ten sposób, że system opisany w niniejszej sprawie stanowi dyskryminację bezpośrednią lub pośrednią?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
49
Poprzez swoje pytania, które należy przeanalizować łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 2 ust. 2 lit. a) i b) dyrektywy 2000/43 należy interpretować w ten sposób, że uregulowania krajowe przewidujące obowiązek przyjęcia planów rozwoju mających na celu zmniejszenie udziału publicznych rodzinnych lokali mieszkalnych na obszarach mieszkaniowych cechujących się między innymi tym, że w ciągu ostatnich pięciu lat odsetek „imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie” wśród osób zamieszkałych na tych obszarach przekraczał 50 %, stanowi dyskryminację bezpośrednią lub pośrednią ze względu na pochodzenie etniczne w rozumieniu tego przepisu.
W przedmiocie zakresu przedmiotowego stosowania dyrektywy 2000/43
50
Na wstępie należy zbadać, czy spory w postępowaniach głównych, w zakresie, w jakim dotyczą duńskiego systemu publicznych rodzinnych lokali mieszkalnych, uregulowanego w ustawie o mieszkalnictwie publicznym, mieszczą się w zakresie przedmiotowym stosowania dyrektywy 2000/43.
51
W tym względzie, po pierwsze, z motywu 12 tej dyrektywy wynika, że prawodawca Unii uznał, iż w celu zapewnienia rozwoju demokratycznych i tolerancyjnych społeczeństw umożliwiających uczestnictwo wszystkich osób, bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne, szczególne działanie dotyczące dyskryminacji ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne powinno w szczególności objąć dziedziny takie jak wymienione w art. 3 ust. 1 tej dyrektywy (wyroki: z dnia 12 maja 2011 r., Runevič-Vardyn i Wardyn, C‑391/09, EU:C:2011:291, pkt 41; a także z dnia 15 listopada 2018 r., Maniero, C‑457/17, EU:C:2018:912, pkt 35).
52
Wobec powyższego, jak miał już sposobność orzec Trybunał, z uwagi na cel dyrektywy 2000/43 i charakter praw, które ma ona chronić, oraz fakt, iż dyrektywa ta stanowi w obszarach tematycznych, które obejmuje, konkretny wyraz zasady niedyskryminacji ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne, uznanej w art. 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”), zakres stosowania tej dyrektywy nie może być określany w sposób zawężający (wyrok CHEZ Razpredelenie Bulgaria, pkt 42, 72; a także wyrok z dnia 15 listopada 2018 r., Maniero, C‑457/17, EU:C:2018:912, pkt 36).
53
Po drugie, art. 3 ust. 1 lit. h) dyrektywy 2000/43 stanowi, że w granicach kompetencji powierzonych Unii dyrektywę tę stosuje się do wszystkich osób, zarówno sektora publicznego, jak i prywatnego, w tym do instytucji publicznych, w odniesieniu do dostępu do dóbr i usług oraz dostarczania dóbr i usług publicznie dostępnych, włącznie z zakwaterowaniem.
54
W tym względzie art. 2 ust. 1 dyrektywy 2006/123 przewiduje, że dyrektywa ta ma zastosowanie do usług świadczonych przez usługodawców prowadzących przedsiębiorstwo w państwie członkowskim, przy czym pojęcie „usługi” obejmuje zgodnie z art. 4 pkt 1 tej dyrektywy „wszelką działalność gospodarczą prowadzoną na własny rachunek, zwykle świadczoną za wynagrodzeniem, o której mowa w art. [57 TFUE]”.
55
Na mocy art. 57 TFUE usługami w rozumieniu traktatów są świadczenia wykonywane zwykle za wynagrodzeniem, obejmujące w szczególności działalność o charakterze handlowym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zasadniczą cechą tego wynagrodzenia jest to, że stanowi ono gospodarcze świadczenie wzajemne wobec danego świadczenia (wyrok z dnia 23 lutego 2016 r., Komisja/Węgry, C‑179/14, EU:C:2016:108, pkt 151, 153 i przytoczone tam orzecznictwo).
56
W tym względzie Trybunał orzekł, że działalność polegająca na wynajmie nieruchomości prowadzona przez osobę prawną wchodzi w zakres pojęcia „usługi” w rozumieniu art. 4 pkt 1 dyrektywy 2006/123 (zob. podobnie wyrok z dnia 22 września 2020 r., Cali Apartments, C‑724/18 i C‑727/18, EU:C:2020:743, pkt 34).
57
W niniejszym wypadku, jak zauważyła w istocie rzeczniczka generalna w pkt 41 i 42 opinii, z wyjaśnień przedstawionych na rozprawie przez duńskie stowarzyszenie mieszkalnictwa publicznego, przez pięciu najemców z Schackenborgvænge oraz jedenastu najemców z Mjølnerparken wynika, że duński system publicznych rodzinnych lokali mieszkalnych charakteryzuje się w szczególności tym, że jest on zarządzany przez publiczne podmioty wynajmujące, czyli organizacje o celu niezarobkowym. Każda osoba w wieku co najmniej piętnastu lat może wpisać się na listę oczekujących na przyznanie tych lokali mieszkaniowych, i to bez względu na wysokość dochodów. Osoby, którym przyznano publiczny rodzinny lokal mieszkalny, są zobowiązane do uiszczania czynszu, którego kwota jest niższa od ceny rynkowej, ponieważ czynsz ten jest przeznaczony wyłącznie na pokrycie kosztów eksploatacji i utrzymania tych lokali.
58
W świetle tych informacji, które podlegają weryfikacji przez sąd odsyłający, należy stwierdzić, że udostępnienie lokali mieszkalnych w zamian za czynsz w ramach systemu takiego jak duński system publicznych rodzinnych lokali mieszkalnych należy uznać za świadczenie „usług” w rozumieniu art. 57 TFUE, a co za tym idzie, w rozumieniu art. 4 pkt 1 dyrektywy 2006/123, ponieważ chodzi o usługi świadczone za wynagrodzeniem.
59
W tym względzie bez znaczenia jest okoliczność, że publiczne podmioty wynajmujące, które zarządzają tym systemem, są organizacjami o celu niezarobkowym, a kwota czynszu uiszczanego przez najemców jest niższa od ceny rynkowej.
60
W istocie, decydującym czynnikiem, który sprawia, że dana działalność wchodzi w zakres przepisów traktatu FUE dotyczących swobody świadczenia usług, jest jej gospodarczy charakter, co oznacza, że działalność ta nie może być wykonywana bez świadczenia wzajemnego. Natomiast nie jest w tym względzie konieczne, aby podmiot świadczący usługi dążył do osiągnięcia zysku (wyroki: z dnia 18 grudnia 2007 r., Jundt, C‑281/06, EU:C:2007:816, pkt 32, 33; a także z dnia 23 lutego 2016 r., Komisja/Węgry, C‑179/14, EU:C:2016:108, pkt 154).
61
Trybunał orzekł również, że za działalność gospodarczą uznaje się świadczenie za wynagrodzeniem usług, które jakkolwiek nie obejmują wykonywania prerogatyw władzy publicznej, są zapewniane w interesie publicznym i bez celu zarobkowego oraz znajdują się w stosunku konkurencji z usługami oferowanymi przez podmioty działające w celu zarobkowym (zob. analogicznie wyroki: z dnia 6 września 2011 r., Scattolon, C‑108/10, EU:C:2011:542, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 27 czerwca 2017 r., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, pkt 45, 46 i przytoczone tam orzecznictwo). Okoliczność, że takie usługi są mniej konkurencyjne niż porównywalne usługi świadczone przez podmioty działające w celu zarobkowym, nie może stać na przeszkodzie uznaniu danej działalności za działalność gospodarczą (wyroki: z dnia 25 października 2001 r., Ambulanz Glöckner, C‑475/99, EU:C:2001:577, pkt 21; z dnia 11 listopada 2021 r., Manpower Lit, C‑948/19, EU:C:2021:906, pkt 39).
62
Ponadto okoliczność, że usługi są świadczone po cenie niższej od zwykłej ceny rynkowej, nie może sama w sobie stanowić przeszkody dla zakwalifikowania świadczenia tych usług jako działalności gospodarczej, ponieważ okoliczność taka nie może sama w sobie mieć wpływu na istnienie bezpośredniego związku pomiędzy wspomnianym świadczeniem usług a świadczeniem wzajemnym (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r., Administration de l’Enregistrement, des Domaines et de la TVA, C‑846/19, EU:C:2021:277, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
63
W tych okolicznościach, ponieważ z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że duński system publicznych rodzinnych lokali mieszkalnych obejmuje świadczenie usług w rozumieniu art. 4 pkt 1 dyrektywy 2006/123, należy stwierdzić, że ma on związek z dostępem do usług i świadczenia usług w dziedzinie zakwaterowania w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. h) dyrektywy 2000/43.
64
Stwierdzenia tego nie wydaje się podważać art. 2 ust. 2 lit. j) dyrektywy 2006/123, który przewiduje, że dyrektywa ta nie ma zastosowania do usług społecznych związanych z budownictwem socjalnym. Przepis ten, interpretowany w świetle motywu 27 tej dyrektywy, oznacza bowiem, że owa dyrektywa nie ma zastosowania do działalności niezbędnej do zagwarantowania podstawowego prawa do godności ludzkiej, która ma na celu uniknięcie ryzyka marginalizacji osób będących jej beneficjentami i stanowi w tym znaczeniu wyraz zasad spójności społecznej i solidarności (zob. podobnie wyrok z dnia 11 lipca 2013 r., Femarbel, C‑57/12, EU:C:2013:517, pkt 42, 43), ponieważ działalności takiej nie można w rzeczywistości zakwalifikować jako „działalności gospodarczej”.
65
W niniejszym wypadku, jeśli wziąć pod uwagę charakterystyczne cechy duńskiego systemu publicznych rodzinnych lokali mieszkalnych przedstawione w pkt 57 niniejszego wyroku, udostępnianie w ramach tego systemu lokali mieszkalnych za wynagrodzeniem ma charakter działalności gospodarczej i nie wchodzi zatem w zakres „usług społecznych” związanych z budownictwem socjalnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. j) dyrektywy 2006/123.
66
Tym samym, z zastrzeżeniem dokonania weryfikacji, o której mowa w pkt 58 niniejszego wyroku, której dokonanie należy do sądu odsyłającego, należy uznać, że duński system publicznych rodzinnych lokali mieszkalnych ma związek z dziedziną objętą zakresem stosowania dyrektywy 2006/123, co wystarcza do stwierdzenia, że dyrektywa 2000/43 ma w ramach tego systemu zastosowanie na podstawie jej art. 3 ust. 1.
67
Wynika z tego, że spory w postępowaniach głównych są objęte zakresem przedmiotowym dyrektywy 2000/43.
W przedmiocie istnienia dyskryminacji bezpośredniej ze względu na pochodzenie etniczne w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2000/43
68
Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy 2000/43 konkretyzuje zasadę równego traktowania w tym sensie, że ma ona prowadzić do braku jakichkolwiek form bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne.
69
Ponieważ poprzez swoje pytania sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy uregulowania krajowe takie jak rozpatrywane w postępowaniach głównych, opierające się na kryterium dotyczącym „imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie”, stanowi dyskryminację bezpośrednią lub pośrednią ze względu na pochodzenie etniczne w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. a) i b) tej dyrektywy, analizę należy rozpocząć zbadania, czy wprowadzenie tego kryterium do § 61a ust. 2 ustawy o mieszkalnictwie publicznym może stanowić dyskryminację bezpośrednią w rozumieniu art. 2 wspomnianej dyrektywy.
70
Artykuł 2 ust. 2 lit. a) owej dyrektywy uściśla, że do celów stosowania ust. 1 tego artykułu dyskryminacja bezpośrednia ma miejsce, gdy ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne osoba traktowana jest mniej przychylnie niż traktuje się, traktowano lub traktowano by inną osobę w podobnej sytuacji.
W przedmiocie pojęcia „pochodzenia etnicznego” w rozumieniu dyrektywy 2000/43
71
Pojęcie „pochodzenia etnicznego” nie zostało zdefiniowane w dyrektywie 2000/43.
72
Trybunał orzekł już jednak, że pojęcie „pochodzenia etnicznego” w rozumieniu tej dyrektywy opiera się na koncepcji, iż grupy społeczne cechuje w szczególności wspólnota narodowa, religijna, językowa, wspólnota kultury, tradycji i środowiska życiowego (wyrok CHEZ Razpredelenie Bulgaria, pkt 46; wyrok z dnia 6 kwietnia 2017 r., Jyske Finans, C‑668/15, EU:C:2017:278, pkt 17).
73
Z orzecznictwa Trybunału wynika również z jednej strony, że ponieważ wyliczenie kryteriów w poprzednim punkcie niniejszego wyroku jest poprzedzone wyrażeniem „w szczególności”, ma ono charakter niewyczerpujący, a z drugiej strony, że pochodzenia etnicznego nie można ustalać na podstawie jednego kryterium, lecz przeciwnie, powinno ono opierać się na szeregu elementów, z których niektóre mają charakter obiektywny, a inne – charakter subiektywny (zob. podobnie wyrok z dnia 6 kwietnia 2017 r., Jyske Finans, C‑668/15, EU:C:2017:278, pkt 18, 19).
74
Wynika z tego, że w braku definicji pojęcia „pochodzenia etnicznego” w dyrektywie 2000/43 granice tego pojęcia należy określić na podstawie kombinacji kryteriów takich jak te, o których mowa w pkt 72 niniejszego wyroku.
75
W tym celu należy wziąć pod uwagę przyświecający tej dyrektywie cel oraz kontekst, w jaki wpisuje się to pojęcie.
76
Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem z wymogów zarówno jednolitego stosowania prawa Unii, jak i zasady równości wynika, że pojęciom w danym przepisie prawa Unii, który nie zawiera żadnego wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich w celu określenia ich znaczenia i zakresu, należy zazwyczaj nadawać w całej Unii autonomiczną i jednolitą wykładnię, której należy dokonywać z uwzględnieniem nie tylko treści tego przepisu, ale także jego kontekstu i celów realizowanych przez uregulowania, których część on stanowi [wyroki: z dnia 18 stycznia 1984 r., Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, pkt 11; z dnia 8 kwietnia 2025 r., Prokuratura Europejska (Kontrola sądowa aktów proceduralnych), C‑292/23, EU:C:2025:255, pkt 51].
77
Co się tyczy w pierwszej kolejności celu przyświecającego dyrektywie 2000/43, zgodnie z jej art. 1 służy ona wyznaczeniu ram walki z dyskryminacją ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne oraz wprowadzeniu w życie w państwach członkowskich zasady równego traktowania. Ponadto, jak stanowi motyw 28 tej dyrektywy, jej celem jest zapewnienie we wszystkich państwach członkowskich wyższego poziomu ochrony przed dyskryminacją z tych względów.
78
Jeżeli chodzi w drugiej kolejności o kontekst, w jaki wpisuje się pojęcie „pochodzenia etnicznego” w rozumieniu dyrektywy 2000/43, a w szczególności jej art. 2, należy przypomnieć, po pierwsze, że – jak wskazano już w pkt 52 niniejszego wyroku – dyrektywa ta stanowi w obszarach tematycznych, które obejmuje, konkretny wyraz zasady niedyskryminacji ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne, uznanej w art. 21 Karty. Zgodnie z wyjaśnieniami dotyczącymi Karty praw podstawowych (Dz.U. 2007, C 303, s. 17) jej art. 21 ust. 1 wywodzi się w szczególności z art. 14 EKPC i w zakresie, w jakim odpowiada on temu artykułowi, stosuje się go zgodnie z tym postanowieniem.
79
W tym względzie z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczącego art. 14 EKPC, który zakazuje wszelkiej dyskryminacji między innymi ze względu na pochodzenie rasowe, wynika, że dyskryminacja ze względu na pochodzenie etniczne danej osoby stanowi formę dyskryminacji rasowej oraz że ta ostatnia stanowi wyjątkowo naganną formę dyskryminacji, która ze względu na niebezpieczeństwo swoich skutków wymaga szczególnej czujności i zdecydowanej reakcji ze strony władz. Władze muszą wykorzystać wszelkie dostępne im środki, aby zwalczać rasizm i wzmacniać w ten sposób demokratyczną koncepcję społeczeństwa (wyroki ETPC: z dnia 13 listopada 2007 r. w sprawie D.H. i in. przeciwko Republice Czeskiej, CE:ECHR:2007:1113JUD005732500, § 176; a także z dnia 20 lutego 2024 r. w sprawie Wa Baile przeciwko Szwajcarii, CE:ECHR:2024:0220JUD004386818, § 90).
80
Po drugie, motyw 3 dyrektywy 2000/43 przypomina, że prawo każdej osoby do równości wobec prawa i ochrony przed dyskryminacją stanowi powszechne prawo uznane w różnych umowach międzynarodowych, wśród których znajduje się Międzynarodowa konwencja w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji rasowej, przyjęta w dniu 21 grudnia 1965 r., która została podpisana przez wszystkie państwa członkowskie i w związku z tym powinna być należycie uwzględniana. Zgodnie z art. 1 tej konwencji „wyrażenie »dyskryminacja rasowa« oznacza wszelkie zróżnicowanie, wykluczenie, ograniczenie lub uprzywilejowanie z powodu rasy, koloru skóry, urodzenia, pochodzenia narodowego lub etnicznego”, w związku z czym dyskryminacja danej osoby ze względu na pochodzenie etniczne stanowi formę dyskryminacji rasowej w rozumieniu tej konwencji (zob. podobnie wyrok CHEZ Razpredelenie Bulgaria, pkt 73).
81
Po trzecie, jak wynika zarówno z motywu 13 dyrektywy 2000/43, jak i z art. 3 ust. 2 tej dyrektywy, akt ten nie dotyczy odmiennego traktowania ze względu na obywatelstwo, ponieważ obywatelstwo danej osoby nie może samo w sobie stanowić podstawy do domniemania przynależności do określonej grupy etnicznej.
82
Przepis ten nie może jednak stać na przeszkodzie uwzględnieniu, wśród innych czynników, obywatelstwa lub kryteriów leżących u podstaw jego nadania na potrzeby określenia granic pojęcia „pochodzenia etnicznego”. W istocie z wykazu kryteriów dotyczących tego pojęcia, o których mowa w pkt 72 niniejszego wyroku, wynika, że „wspólnota narodowa” jest jednym z elementów, który w połączeniu z innymi może prowadzić do ustalenia przynależności do grupy etnicznej.
83
Podobnie kryterium kraju urodzenia osoby może stanowić jeden ze szczególnych czynników pozwalających na wyprowadzenie wniosku co do przynależności tej osoby do danej grupy etnicznej (zob. podobnie wyrok z dnia 6 kwietnia 2017 r., Jyske Finans, C‑668/15, EU:C:2017:278, pkt 18).
84
Kraj urodzenia danej osoby może bowiem wykazywać związek z narodowością, religią, językiem, wspólnotą kultury i tradycji czy też ze środowiskiem życiowym tej osoby, a tym samym stanowić jeden z elementów, które można wziąć pod uwagę w celu ustalenia przynależności danej osoby do grupy etnicznej w zakresie, w jakim stanowi on część zbioru elementów odnoszących się do pojęcia „pochodzenia etnicznego”.
85
Kryterium kraju urodzenia danej osoby nie może natomiast samo w sobie uzasadniać domniemania jej przynależności do określonej grupy etnicznej. Nie można bowiem zakładać, że w przypadku każdego suwerennego państwa istnieje jedno pojedyncze pochodzenie etniczne (wyrok z dnia 6 kwietnia 2017 r., Jyske Finans, C‑668/15, EU:C:2017:278, pkt 21).
86
W konsekwencji, nawet jeśli ani kryterium obywatelstwa danej osoby, ani kryterium jej państwa urodzenia nie wystarczają same w sobie do ustanowienia podstawy dla takiego domniemania przynależności do grupy etnicznej, zarówno jedno, jak i drugie z tych kryteriów może zostać uwzględnione, w połączeniu z innymi elementami, do celów dokonania oceny istnienia dyskryminacji bezpośredniej ze względu na „pochodzenie etniczne” w rozumieniu dyrektywy 2000/43.
W przedmiocie pojęcia „dyskryminacji bezpośredniej” w rozumieniu dyrektywy 2000/43
87
Jak podkreślono w pkt 70 niniejszego wyroku, odmienne traktowanie należy uznać za „dyskryminację bezpośrednią” ze względu na pochodzenie etniczne w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2000/43, jeżeli ze względu na pochodzenie etniczne osoba traktowana jest mniej przychylnie, niż traktuje się, traktowano lub traktowano by inną osobę w podobnej sytuacji. W niniejszym wypadku należy zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy rozpatrywane w postępowaniach głównych uregulowania krajowe ustanawiają odmienne traktowanie ze względu na pochodzenie etniczne, a jeśli tak, to w drugiej kolejności należy zbadać, czy to odmienne traktowanie prowadzi do mniej korzystnego traktowania niektórych osób w porównaniu z innymi osobami znajdującymi się w podobnej sytuacji.
88
Co się tyczy w pierwszej kolejności przesłanki dotyczącej wprowadzenia odmiennego traktowania „ze względu na pochodzenie etniczne”, należy zauważyć, że z ustawy o mieszkalnictwie publicznym, a w szczególności z jej §§ 168a i 168b wynika, iż obowiązek przyjęcia planu rozwoju mającego na celu zmniejszenie udziału publicznych rodzinnych lokali mieszkalnych ma zastosowanie do „obszarów podlegających transformacji” w rozumieniu tej ustawy. Obszary te zostały zdefiniowane w § 61a ust. 4 owej ustawy jako obszary mieszkaniowe, które w ciągu ostatnich pięciu lat spełniały kryteria wymienione w § 61a ust. 2 rzeczonej ustawy. Ten ostatni przepis definiuje „społeczności równoległe” jako odpowiadające obszarom mieszkaniowym, które z jednej strony spełniają co najmniej dwa kryteria społeczno-ekonomiczne, a które z drugiej strony cechuje fakt, że odsetek ich mieszkańców będących „imigrantami i ich potomkami z krajów innych niż zachodnie” przekracza 50 %.
89
Ustawa o mieszkalnictwie publicznym wprowadza zatem różnicę w traktowaniu między tymi obszarami mieszkaniowymi a obszarami mieszkaniowymi, które również spełniały przez ostatnie pięć lat co najmniej dwa z tych kryteriów społeczno-ekonomicznych, ale w których odsetek „imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie” nie przekroczył 50 %. W odniesieniu do tych ostatnich obszarów, zwanych „wrażliwymi społecznie obszarami mieszkaniowymi”, ustawa ta nie nakłada bowiem obowiązku przyjęcia takiego planu rozwoju ani w konsekwencji zmniejszenia udziału publicznych rodzinnych lokali mieszkalnych.
90
Jak się wydaje, w niniejszym wypadku wspomniane kryteria społeczno-ekonomiczne nie wykazują żadnego bezpośredniego związku z pochodzeniem etnicznym mieszkańców obszarów podlegających transformacji. Sąd odsyłający będzie musiał wobec tego ustalić, czy uwzględnienie piątego kryterium, związanego z odsetkiem „imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie”, pozwala uznać, że ustawa o mieszkalnictwie publicznym wprowadza odmienne traktowanie ze względu na pochodzenie etniczne.
91
W tym kontekście należy podkreślić, że to ostatnie kryterium wydaje się odgrywać decydującą rolę w identyfikacji obszarów podlegających transformacji. Nawet jeśli bowiem na danym obszarze mieszkaniowym wszystkie kryteria społeczno-ekonomiczne są spełnione przez okres pięciu lat, co wskazuje na istnienie problematycznej sytuacji społeczno-ekonomicznej, to ustawa o mieszkalnictwie publicznym nie zobowiązuje do przyjęcia planu rozwoju, o ile na tym obszarze mieszkalnym odsetek „imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie” nie przekracza 50 %. Natomiast w przypadku gdy odsetek „imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie” przekracza 50 %, wystarczy, by dwa z czterech kryteriów społeczno-ekonomicznych zostały spełnione, aby dany obszar został zakwalifikowany jako „obszar podlegający transformacji” i by w konsekwencji zastosowanie znalazł obowiązek przyjęcia dla tego obszaru planu rozwoju.
92
W konsekwencji odmienne traktowanie, którego dotyczą postępowania główne, wydaje się opierać głównie na kryterium „imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie” w rozumieniu ustawy o mieszkalnictwie publicznym.
93
Zgodnie z tym, co zostało wskazane w pkt 87 niniejszego wyroku, należy zatem zbadać, czy to kryterium dotyczące „imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie” wprowadza odmienne traktowanie ze względu na pochodzenie etniczne w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2000/43.
94
Ponieważ wspomniane kryterium zostało przewidziane w prawie duńskim, to sąd odsyłający jest właściwy, aby o tym rozstrzygnąć.
95
Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem w ramach postępowania zainicjowanego na podstawie art. 267 TFUE wykładnia przepisów prawa krajowego należy do sądów państw członkowskich, a nie do Trybunału; do tego ostatniego nie należy zatem orzekanie w przedmiocie zgodności norm prawa krajowego z przepisami prawa Unii. Trybunał może jednak dostarczyć sądowi krajowemu wszelkich wskazówek dotyczących wykładni prawa Unii, pozwalających temu sądowi na dokonanie oceny zgodności takich norm z uregulowaniami Unii (wyroki: z dnia 17 grudnia 1981 r., Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten, 272/80, EU:C:1981:312, pkt 9; z dnia 30 listopada 1995 r., Gebhard, C‑55/94, EU:C:1995:411, pkt 19; a także z dnia 30 listopada 2023 r., Ministero dell’Istruzione i INPS, C‑270/22, EU:C:2023:933, pkt 43).
96
W tym względzie przede wszystkim z postanowienia odsyłającego wynika, że pojęcie „imigranta” w rozumieniu ustawy o mieszkalnictwie publicznym oznacza osobę urodzoną za granicą, której żadne z rodziców nie spełnia jednocześnie dwóch warunków: bycia urodzonym w Danii i posiadania duńskiego obywatelstwa.
97
Następnie pojęcie „potomka” odnosi się do osoby urodzonej w Danii, której żadne z rodziców nie spełnia jednocześnie dwóch warunków: bycia urodzonym w Danii i posiadania duńskiego obywatelstwa, lub której rodzice, mimo że urodzili się w Danii i uzyskali obywatelstwo duńskie, zachowują jednocześnie obywatelstwo innego państwa.
98
Ponadto zgodnie z postanowieniem odsyłającym pojęcie „krajów zachodnich” obejmuje państwa członkowskie Unii, Andorę, Islandię, Liechtenstein, Monako, Norwegię, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, San Marino, Szwajcarię, Watykan, Kanadę, Stany Zjednoczone, Australię i Nową Zelandię. Wszystkie państwa inne niż wymienione powyżej zostałyby zatem uznane za „kraje inne niż zachodnie”.
99
Tymczasem, jak podkreślono w pkt 81 i 85 niniejszego wyroku, kryteria dotyczące państwa urodzenia danej osoby, podobnie jak państwa urodzenia i obywatelstwa jej rodziców, nie są, rozpatrywane odrębnie, wystarczające do ustalenia przynależności do grupy etnicznej. Każde z tych kryteriów może w konsekwencji zostać uznane za neutralne w tym względzie.
100
Jak przyznał jednak rząd duński w swoich uwagach na piśmie, ogólne kryterium „imigrantów i ich potomków z państw innych niż zachodnie” opiera się nie na samym tylko kryterium kraju urodzenia danej osoby i jej rodziców ani na samym tylko kryterium obywatelstwa tych ostatnich, lecz na złożonej kombinacji tych kryteriów. Z jednej strony bowiem uwzględnia się kraj urodzenia danej osoby, a także kraj urodzenia i obywatelstwo jej rodziców. Z drugiej zaś strony należy ustalić, czy kraj lub kraje, w których wszystkie te osoby urodziły się lub których są obywatelami, są uznawane za „kraje inne niż zachodnie”.
101
Należy jeszcze dodać w pierwszej kolejności, że sam fakt, iż kryterium ogólne, takie jak kryterium „imigrantów i ich potomków z krajów inne niż zachodnie”, może zostać uznane za odnoszące się do więcej niż jednego pochodzenia etnicznego, nie może sam w sobie wystarczyć do wykluczenia, że podstawą takiego ogólnego kryterium jest pochodzenie etniczne zainteresowanych osób.
102
Skuteczność (effet utile) dyrektywy 2000/43 zostałaby bowiem podważona, gdyby przewidziany w jej art. 1 cel zwalczania dyskryminacji ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne nie znajdował zastosowania, w sytuacji gdy ta sama dyskryminacja dotyka kilku grup etnicznych.
103
W tym względzie w pkt 28 wyroku z dnia 10 lipca 2008 r., Feryn (C‑54/07, EU:C:2008:397), dotyczącym sprawy, w której dyrektor przedsiębiorstwa publicznie oświadczył, że przedsiębiorstwo to odmawia zatrudniania „allochtones”, który to termin jest antonimem pojęcia „autochtonów” i oznacza „cudzoziemców” lub „imigrantów”, Trybunał orzekł, że fakt, iż pracodawca publicznie oświadczył, że nie będzie zatrudniał pracowników o określonym pochodzeniu etnicznym lub rasowym, stanowi dyskryminację bezpośrednią w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. a) tej dyrektywy. Trybunał nie wykluczył zatem, że szerokie pojęcie, takie jak „allochtones”, obejmujące zasadniczo wszystkich cudzoziemców, może odnosić się do pochodzenia rasowego lub etnicznego w rozumieniu tej dyrektywy.
104
W tych okolicznościach zakres dyrektywy 2000/43 nie może ograniczać się do zwalczania dyskryminacji dotyczącej tylko jednej grupy etnicznej.
105
W drugiej kolejności kontekst, w jakim przyjęto ogólne kryterium takie jak to odnoszące się do „imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie”, objaśniony w pracach przygotowawczych nad ustawodawstwem, w którym zawarto to kryterium, także może dostarczać elementów istotnych dla ustalenia, czy ustawodawstwo to ustanawia odmienne traktowanie ze względu na pochodzenie etniczne. Tak więc w niniejszym wypadku istotne w tym względzie mogą być prace przygotowawcze takie jak wymienione w postanowieniu odsyłającym i przytoczone w pkt 18 i 20 niniejszego wyroku.
106
W tym względzie należy przypomnieć, że Trybunał orzekł, iż dla istnienia dyskryminacji bezpośredniej w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2000/43 wystarczy, by okoliczność związana z pochodzeniem etnicznym determinowała decyzję o ustanowieniu odmiennego traktowania (zob. podobnie wyrok CHEZ Razpredelenie Bulgaria, pkt 76).
107
W trzeciej kolejności sama okoliczność, że mieszkańcami obszarów podlegających transformacji są również osoby, które nie są „imigrantami i ich potomkami z krajów innych niż zachodnie”, nie wyklucza możliwości uznania, że u podstaw przyjęcia uregulowań krajowych takich jak rozpatrywane w postępowaniach głównych leżą kwestie związane z pochodzeniem etnicznym (zob. podobnie wyrok CHEZ Razpredelenie Bulgaria, pkt 75).
108
Wreszcie, w czwartej kolejności, użycie pojęcia „krajów innych niż zachodnie” nie wydaje się stać na przeszkodzie, z zastrzeżeniem dokonania weryfikacji przez sąd odsyłający, temu, aby ogólne kryterium „imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie” mogło dotyczyć osób, których miejsce urodzenia lub miejsce urodzenia ich rodziców znajduje się w „kraju zachodnim”, lub osób, których obywatelstwo lub obywatelstwo ich rodziców jest obywatelstwem takiego „kraju zachodniego”.
109
Taka okoliczność nie może jednak sama w sobie wystarczyć do wykluczenia, że złożona kombinacja kryteriów, o której mowa w pkt 100 niniejszego wyroku, może prowadzić do odmiennego traktowania ze względu na pochodzenie etniczne.
110
Jak przypomniano w pkt 87 niniejszego wyroku, jeżeli sąd odsyłający, po przeprowadzeniu wszystkich weryfikacji, których powinien dokonać, dojdzie do wniosku, że ogólne kryterium „imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie” w rozumieniu ustawy o mieszkalnictwie publicznym ustanawia odmienne traktowanie ze względu na pochodzenie etniczne, w drugiej kolejności sąd ten będzie musiał zbadać, czy ustawa ta prowadzi do tego, że niektóre osoby są traktowane mniej przychylnie w porównaniu z innymi osobami znajdującymi się w podobnej sytuacji.
111
Artykuł 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2000/43 przewiduje bowiem, poza warunkiem dotyczącym wprowadzenia odmiennego traktowania „ze względu na pochodzenie etniczne”, dwie inne przesłanki, dotyczące, odpowiednio, istnienia „mniej przychylnego traktowania” i „podobnego” charakteru badanych sytuacji.
112
Należy przypomnieć, że – w celu ustalenia, czy ma miejsce naruszenie zasady równego traktowania – oceny wymogu związanego z „podobieństwem” sytuacji należy dokonywać z uwzględnieniem całościowej charakterystyki tych sytuacji (wyrok CHEZ Razpredelenie Bulgaria, pkt 89 i przytoczone tam orzecznictwo).
113
W niniejszym przypadku najemcy publicznych rodzinnych lokali mieszkalnych zamieszkujący na obszarach podlegających transformacji wydają znajdować się, jeśli chodzi o ich umowy najmu, w sytuacji podobnej do sytuacji najemców mających podobne umowy na wrażliwych społecznie obszarach mieszkaniowych, które przez ostatnie pięć lat spełniały co najmniej dwa z kryteriów społeczno-ekonomicznych, ale w których odsetek „imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie” nie przekroczył 50 %.
114
Co się tyczy istnienia „mniej przychylnego traktowania”, sąd odsyłający będzie musiał zbadać konsekwencje, jakie uznanie tego obszaru za „obszar podlegający transformacji” niesie ze sobą dla wszystkich jego mieszkańców.
115
W tym względzie należy przypomnieć, że §§ 168a i 168b ustawy o mieszkalnictwie publicznym nakładają obowiązek przyjęcia planu rozwoju, który powinien mieć na celu zmniejszenie do dnia 1 stycznia 2030 r. udziału publicznych rodzinnych lokali mieszkalnych do maksymalnie 40 % wszystkich lokali mieszkalnych na danym obszarze podlegającym transformacji.
116
Wydaje się, że poprzez wprowadzenie takiego obowiązku omawiana ustawa naraża wszystkich mieszkańców obszarów podlegających transformacji na zwiększone ryzyko przedterminowego rozwiązania ich umów najmu, a w konsekwencji – utraty ich lokalu mieszkalnego.
117
Wygląda bowiem na to, z zastrzeżeniem dokonania weryfikacji przez sąd odsyłający, że już sama ustawa o mieszkalnictwie publicznym przewiduje, iż przedterminowe rozwiązanie umowy najmu jest jedną konsekwencji, jakie mogą wyniknąć z zatwierdzenia planu rozwoju dla obszaru podlegającego transformacji.
118
Z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika zatem, że w przypadku gdy realizacja takiego planu następuje w drodze zbycia własności lokali mieszkalnych na rzecz prywatnego nabywcy, § 27 ust. 4 tej ustawy przewiduje, iż zatwierdzenie takiego zbycia przez właściwego ministra jest uzależnione od spełnienia warunku rozwiązania umów najmu najemców niespełniających kryteriów, które rada gminy jest zobowiązana zatwierdzić zgodnie z § 27c ust. 1 wspomnianej ustawy.
119
Podobnie § 27c ust. 3 rzeczonej ustawy stanowi, że jeżeli nieruchomość przeznaczona na wynajem jest oddana w najem z naruszeniem tych kryteriów, to rada gminy nakłada na wynajmującego obowiązek rozwiązania umowy najmu.
120
W tych okolicznościach wydaje się, że mieszkańcy obszarów podlegających transformacji są narażeni na zwiększone ryzyko przedterminowego rozwiązania umów najmu, podczas gdy mieszkańcy wrażliwych społecznie obszarów mieszkaniowych, cechujących się istnieniem problematycznej sytuacji społeczno-ekonomicznej co najmniej analogicznej do sytuacji panującej na obszarach podlegających transformacji, nie są narażeni na takie ryzyko.
121
Należy zaś podkreślić, że prawo do poszanowania domu jest prawem podstawowym zagwarantowanym w art. 7 Karty, który zawiera prawa odpowiadające prawom zagwarantowanym w art. 8 ust. 1 EKPC, a w konsekwencji prawu temu, zgodnie z art. 52 ust. 3 Karty, należy nadać takie samo znaczenie i zakres jak tym ostatnim (zob. podobnie wyrok z dnia 4 października 2024 r., Mirin, C‑4/23, EU:C:2024:845, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo).
122
W tym względzie z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wynika, że utrata lokalu mieszkalnego stanowi jedno z najpoważniejszych naruszeń prawa do poszanowania domu. Taka utrata stawia bowiem zainteresowaną osobę i jej rodzinę w szczególnie trudnej sytuacji (zob. podobnie wyrok ETPC z dnia 13 maja 2008 r. w sprawie McCann przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, CE:ECHR:2008:0513JUD001900904, § 50; a także wyrok z dnia 10 września 2014 r., Kušionová, C‑34/13, EU:C:2014:2189, pkt 63, 64).
123
Wynika z tego, że zwiększone ryzyko wskazane w pkt 120 niniejszego wyroku może stanowić „mniej przychylne traktowanie” w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2000/43.
124
Należy jeszcze uściślić, że dla celów oceny istnienia takiego mniej przychylnego traktowania nie ma znaczenia, czy kryteria, zgodnie z którymi dokonuje się indywidualnego wyboru umów najmu, które mają zostać rozwiązane, obejmują kryterium „imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie”. Taka okoliczność nie może bowiem podważyć istnienia zwiększonego ryzyka przedterminowego rozwiązania tych umów najmu.
125
Ponadto dla tych celów bez znaczenia jest również kwestia, czy najemcy, których umowy najmu zostały rozwiązane, są „imigrantami i ich potomkami z krajów innych niż zachodnie”. Trybunał orzekł już bowiem, że zasadę równego traktowania, której urzeczywistnienie ma na celu dyrektywa 2000/43, stosuje się nie do określonej kategorii osób, lecz ze względu na wskazane w art. 1 tej dyrektywy powody, wobec czego powinna ona działać również na korzyść osób, które mimo iż same nie są osobami o określonym pochodzeniu rasowym lub nie należą do danej grupy etnicznej, są jednak poddane mniej przychylnemu traktowaniu lub znajdują się w szczególnie niekorzystnej sytuacji z jednego z tych powodów (zob. podobnie wyrok CHEZ Razpredelenie Bulgaria, pkt 56).
126
Wreszcie, w celu dokonania oceny, czy dochodzi do „mniej przychylnego traktowania” w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2000/43, wynikającego z zakwalifikowania obszaru mieszkalnego jako „obszaru podlegającego transformacji”, sąd odsyłający mógłby również zbadać, czy – jak twierdzą niektóre strony i zainteresowane podmioty, które przedstawiły uwagi na piśmie – sama nazwa „obszar podlegający transformacji”, z której dla mieszkańców takich obszarów wynika zwiększone ryzyko przedterminowego rozwiązania ich umowy najmu, a która zastąpiła nazwę „obszar silnie zgettoizowany”, ma w wymiarze krajowym charakter obraźliwy i stygmatyzujący (zob. podobnie wyrok CHEZ Razpredelenie Bulgaria, pkt 87).
127
W tym kontekście sąd ten mógłby również ocenić, czy niektóre twierdzenia zawarte w różnych dokumentach w ramach prac przygotowawczych przywołanych w postanowieniu odsyłającym i przytoczonych w pkt 17–20 niniejszego wyroku mogą sugerować, że rozpatrywane uregulowania krajowe opierają się na stereotypach lub uprzedzeniach dotyczących „imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie”, a nawet – jak stwierdziła w istocie rzeczniczka generalna w pkt 152 opinii – przyczyniają się do utrwalenia takich stereotypów i uprzedzeń.
128
Należy jeszcze zauważyć, że gdyby sąd odsyłający doszedł do wniosku, iż istnieje domniemanie dyskryminacji bezpośredniej ze względu na pochodzenie etniczne, skuteczne stosowanie zasady równego traktowania wymagałoby, aby ciężar dowodu spoczywał w szczególności na ministerstwie spraw społecznych, mieszkalnictwa i osób starszych, które powinno, zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/43, udowodnić, że nie doszło do naruszenia tej zasady oraz że przyjęcie ustawy o mieszkalnictwie publicznym, w zakresie, w jakim określa ona obszary podlegające transformacji i przewiduje obowiązek przyjęcia planów rozwoju dla tych obszarów, nie jest w żaden sposób oparte na pochodzeniu etnicznym większości mieszkańców tych obszarów, lecz bazuje wyłącznie na czynnikach obiektywnych i niezwiązanych z jakąkolwiek dyskryminacją ze względu na pochodzenie etniczne (zob. podobnie wyrok CHEZ Razpredelenie Bulgaria, pkt 85 i przytoczone tam orzecznictwo).
129
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2000/43 należy interpretować w ten sposób, że uregulowania krajowe przewidujące obowiązek przyjęcia planów rozwoju mających na celu zmniejszenie udziału publicznych rodzinnych lokali mieszkalnych na obszarach mieszkaniowych cechujących się między innymi tym, że w ciągu ostatnich pięciu lat odsetek „imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie” wśród osób zamieszkałych na tych obszarach przekraczał 50 %, stanowi dyskryminację bezpośrednią w rozumieniu tego przepisu, jeżeli okaże się, że przyjęcie tych uregulowań krajowych opiera się na pochodzeniu etnicznym większości mieszkańców wspomnianych obszarów mieszkaniowych i że wspomniane uregulowania krajowe skutkują tym, iż wszyscy ich mieszkańcy są traktowani w sposób mniej przychylny niż mieszkańcy porównywalnych obszarów mieszkaniowych, w których odsetek „imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie” nie przekroczył 50 %.
W przedmiocie istnienia dyskryminacji pośredniej w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2000/43
130
W przypadku gdyby sąd odsyłający doszedł do wniosku, że uregulowania krajowe rozpatrywane w postępowaniach głównych nie ustanawiają dyskryminacji bezpośredniej w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2000/43, będzie on musiał jeszcze zbadać, czy uregulowania te mogą stanowić dyskryminację pośrednią w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. b) tej dyrektywy.
131
Zgodnie z tym art. 2 ust. 2 lit. b) dyskryminacja pośrednia ma miejsce, gdy pozornie neutralne przepis, kryterium lub praktyka mogą doprowadzić do szczególnie niekorzystnej sytuacji dla osób danego pochodzenia rasowego lub etnicznego w stosunku do innych osób, chyba że takie przepis, kryterium lub praktyka są obiektywnie uzasadnione legalnym celem, a środki mające służyć osiągnięciu tego celu są odpowiednie i konieczne.
132
Co się tyczy w pierwszej kolejności istnienia „pozornie neutralnych” przepisu, kryterium lub praktyki, Trybunał orzekł, że przesłanka ta oznacza, iż dane przepis, kryterium lub praktyka powinny być sformułowane lub stosowane pozornie w sposób neutralny, to znaczy przy uwzględnieniu czynników odmiennych od chronionej cechy, a nie czynników równoważnych z nią (zob. podobnie wyrok CHEZ Razpredelenie Bulgaria, pkt 93, 109).
133
W drugiej kolejności należy przypomnieć, że jeżeli okaże się, iż środek powodujący odmienne traktowanie prowadzące do mniej przychylnego traktowania został wprowadzony ze względów związanych z pochodzeniem rasowym lub etnicznym, to środek taki należy uznać za dyskryminację bezpośrednią w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2000/43. Natomiast dyskryminacja pośrednia ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne nie wymaga, aby u podstaw rozpatrywanego środka leżały tego rodzaju powody. Aby środek mógł zostać objęty zakresem zastosowania art. 2 ust. 2 lit. b) tej dyrektywy, wystarczy, by pomimo tego, iż odnosi się on do neutralnych kryteriów niezwiązanych z chronioną cechą, środek ten mógł działać szczególnie na niekorzyść osób posiadających tę cechę (zob. podobnie wyrok CHEZ Razpredelenie Bulgaria, pkt 95, 96 i przytoczone tam orzecznictwo).
134
W trzeciej kolejności, co się tyczy przewidzianej w tym art. 2 ust. 2 lit. b) przesłanki, zgodnie z którą dany środek musi być w stanie doprowadzić do „szczególnie niekorzystnej sytuacji” dla osób danego pochodzenia rasowego lub etnicznego w stosunku do innych osób, Trybunał orzekł, że przesłankę tę należy rozumieć jako oznaczającą, iż to w szczególności osoby o określonym pochodzeniu etnicznym znajdują się w niekorzystnej sytuacji ze względu na rozpatrywane przepis, kryterium lub praktykę (wyrok CHEZ Razpredelenie Bulgaria, pkt 100; a także z dnia 15 listopada 2018 r., Maniero, C‑457/17, EU:C:2018:912, point 47).
135
Nie oznacza to jednak, że dane przepis, kryterium lub praktyka muszą koniecznie skutkować niekorzystnym traktowaniem jednej konkretnej grupy etnicznej.
136
Jak bowiem wskazały instytut praw człowieka i Komisja Europejska w swoich uwagach na piśmie, podczas gdy wiele wersji językowych art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2000/43 zawiera termin odpowiadający duńskiemu terminowi „bestemt” („dany” lub „określony”), inne wersje językowe tego przepisu nie zawierają takiego terminu, lecz odwołują się po prostu do „pochodzenia etnicznego” lub „etniczności”, bez dalszych uściśleń.
137
Tak więc wykładnia tego przepisu, zgodnie z którą dyskryminacja pośrednia może zostać stwierdzona tylko wtedy, gdy z pozoru neutralne przepis, kryterium lub praktyka prowadzą do szczególnie niekorzystnej sytuacji dla jednej grupy etnicznej, z wyłączeniem przepisów, kryteriów lub praktyk powodujących niekorzystną sytuację dla kilku grup etnicznych, nie znajduje oparcia w treści szeregu wersji językowych tego przepisu.
138
W tym kontekście, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, sformułowania użytego w jednej z wersji językowych przepisu prawa Unii nie można traktować jako jedynej podstawy jego wykładni lub przyznawać mu w tym zakresie pierwszeństwa względem pozostałych wersji językowych. Konieczność jednolitego stosowania i, co za tym idzie, jednolitej wykładni aktu Unii wyklucza bowiem jego rozpatrywanie w jednej, w oderwaniu od innych, wersji językowej, natomiast wymaga interpretowania go z uwzględnieniem ogólnej systematyki i celu uregulowania, którego przepis ten stanowi część (wyroki: z dnia 25 marca 2010 r., Helmut Müller, C‑451/08, EU:C:2010:168, pkt 38; z dnia 8 maja 2025 r., Pielatak, C‑410/23, EU:C:2025:325, pkt 58).
139
Tymczasem wykładnia taka jak ta, o której mowa w pkt 137 niniejszego wyroku, byłaby trudna do pogodzenia z celami dyrektywy 2000/43 przywołanymi w pkt 77 niniejszego wyroku.
140
W tym aspekcie należy przypomnieć, że z powodów przedstawionych w pkt 102 i 103 niniejszego wyroku zakres tej dyrektywy nie może być ograniczony do zwalczania dyskryminacji dotyczącej tylko jednej grupy etnicznej.
141
Należy wreszcie zauważyć, że jak stanowi motyw 15 wspomnianej dyrektywy, prawo lub praktyka państw członkowskich mogą przewidywać, że fakt występowania dyskryminacji pośredniej można udowodnić z wykorzystaniem wszelkich środków, również na podstawie danych statystycznych.
142
W tym względzie do sądu krajowego należy dokonanie oceny, w jakiej mierze przedstawione mu dane statystyczne są wiarygodne i czy mogą one zostać uwzględnione, to znaczy czy w szczególności nie są one przejawem zjawisk czysto przypadkowych lub wynikających z tymczasowej sytuacji i czy wydają się one wystarczająco istotne [zob. podobnie wyrok z dnia 24 września 2020 r., YS (Emerytury zakładowe personelu kierowniczego), C‑223/19, EU:C:2020:753, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo].
143
Jeżeli w wyniku badania, które sąd odsyłający powinien przeprowadzić, sąd ten dojdzie do wniosku, że rozpatrywane w postępowaniach głównych przepis i ogólne kryterium stawiają osoby należące do określonych grup etnicznych w szczególnie niekorzystnej sytuacji w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2000/43, to będzie on musiał zbadać, czy ten przepis i to ogólne kryterium są obiektywnie uzasadnione legalnym celem i czy środki mające służyć osiągnięciu tego celu są odpowiednie i konieczne.
144
W tym względzie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zasada proporcjonalności wymaga sprawdzenia, czy środki krajowe, po pierwsze, są odpowiednie do realizacji zamierzonego celu leżącego w interesie ogólnym, po drugie, czy są ograniczone do tego, co bezwzględnie konieczne, w tym znaczeniu, że cel ten nie mógłby zostać racjonalnie osiągnięty w sposób równie skuteczny za pomocą innych środków w mniejszym stopniu naruszających prawa i wolności zagwarantowane zainteresowanym osobom, a po trzecie, nie są nieproporcjonalne w stosunku do tego celu, co oznacza między innymi wyważenie między doniosłością tego celu a wagą ingerencji w te prawa i wolności (wyrok z dnia 5 grudnia 2023 r., Nordic Info, C‑128/22, EU:C:2023:951, pkt 77 i przytoczone tam orzecznictwo).
145
W celu ustalenia, czy ograniczenie jest zgodne z tą zasadą proporcjonalności, to na państwie członkowskim, które zamierza powołać się na cel odpowiedni do uzasadnienia ograniczenia jednej z podstawowych wolności lub praw podstawowych, ciąży obowiązek przedstawienia sądowi krajowemu wszystkich dowodów, które mogłyby temu sądowi pozwolić na upewnienie się, że dany środek spełnia wymogi wynikające ze wspomnianej zasady, przy czym względom uzasadniającym, które mogą zostać powołane przez to państwo członkowskie, powinna towarzyszyć analiza zdatności i konieczności tego środka do osiągnięcia tego celu, a także precyzyjne dane na poparcie argumentacji tego państwa (wyrok z dnia 10 lipca 2025 r., INTERZERO i in., C‑254/23, EU:C:2025:569, pkt 101 i przytoczone tam orzecznictwo).
146
Ponadto należy przypomnieć, że pojęcie obiektywnego uzasadnienia w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2000/43 należy interpretować w sposób zawężający (wyrok CHEZ Razpredelenie Bulgaria, pkt 112).
147
W niniejszej sprawie, co się tyczy w pierwszej kolejności celów realizowanych przez ustawę o mieszkalnictwie publicznym, należy zauważyć, że według rządu duńskiego §§ 61a i 168a tej ustawy mają na celu rozwiązanie problemów związanych z tworzeniem się „społeczeństw równoległych”, które to problemy uwidoczniły się w duńskim systemie mieszkalnictwa publicznego, a także zapewnienie udanej integracji.
148
Rząd ten powołuje się zatem na względy spójności społecznej i integracji obywateli państw trzecich w ramach tego systemu, a także na względy związane z polityką mieszkalnictwa socjalnego i jej finansowaniem.
149
Co się tyczy, po pierwsze, celu dotyczącego spójności społecznej i integracji, Trybunał orzekł już, że cel polegający na zapewnieniu udanej integracji obywateli państw trzecich może, ze względu na znaczenie przyznane w ramach prawa Unii środkom integracji, jak wynika to z art. 79 ust. 4 TFUE, stanowić nadrzędny wzgląd interesu ogólnego, zważywszy na to, że integracja tych obywateli jest kluczowym elementem wspierania spójności gospodarczej i społecznej będącej podstawowym celem Unii określonym w traktacie FUE [zob. analogicznie wyroki: z dnia 12 kwietnia 2016 r., Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, pkt 55, 56; a także z dnia 22 grudnia 2022 r., Udlændingenævnet (Wymóg zdania przez cudzoziemca egzaminu językowego), C‑279/21, EU:C:2022:1019, pkt 37, 38].
150
Z uwagi na znaczenie tego podstawowego celu Unii państwa członkowskie dysponują co do zasady szerokim marginesem swobody przy przyjmowaniu środków mających na celu zapewnienie spójności społecznej i integracji, w tym środków zagospodarowania przestrzennego.
151
Należy jednak podkreślić, że jak wynika z pkt 108 niniejszego wyroku, pojęcie „imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie” obejmuje również osoby posiadające obywatelstwo jednego z państw członkowskich, w tym Królestwa Danii. Tak więc w zakresie, w jakim uregulowania krajowe rozpatrywane w postępowaniach głównych mają zastosowanie do obywateli państw członkowskich, nie może być ono uzasadnione tym celem.
152
Po drugie, co się tyczy celu związanego ze sprostaniem w ramach systemu mieszkalnictwa publicznego wymogom dotyczącym polityki mieszkaniowej, Trybunał orzekł również, że wymogi związane z polityką mieszkalnictwa socjalnego państwa członkowskiego i systemem jej finansowania również mogą stanowić nadrzędne względy interesu ogólnego (wyrok z dnia 1 października 2009 r., Woningstichting Sint Servatius, C‑567/07, EU:C:2009:593, pkt 30). Jest tak także w przypadku wymogów promujących dostęp do lokali mieszkalnych dla osób o szczególnych potrzebach lub osób o niskich dochodach (wyrok z dnia 27 lutego 2025 r., AEON NEPREMIČNINE i in., C‑674/23, EU:C:2025:113, pkt 55).
153
Prawdą jest, że także w ramach polityki mieszkaniowej państwa członkowskie dysponują co do zasady szerokim marginesem swobody.
154
Niemniej w niniejszym wypadku uregulowania krajowe rozpatrywane w postępowaniach głównych wydają się, poprzez nałożenie obowiązku przyjęcia planów rozwoju mających na celu zmniejszenie udziału publicznych rodzinnych lokali mieszkalnych na obszarach podlegających transformacji, mieć na celu rozwiązanie nie problemów dotyczących finansowania mieszkalnictwa publicznego, lecz raczej istniejących na tych obszarach problemów o charakterze społeczno-ekonomicznym, związanych ze spójnością społeczną i z integracją. W konsekwencji w świetle nadrzędnych względów interesu ogólnego przywołanych przez rząd duński, o których mowa w pkt 147 niniejszego wyroku, należy uznać, że cel dotyczący polityki mieszkaniowej należy rozpatrywać w szerszym ujęciu spójności społecznej i integracji.
155
Ponadto, ponieważ te plany rozwoju mogą prowadzić do utraty lokalu mieszkalnego, nie wydaje się, aby można było je uzasadnić celem w postaci wspierania dostępu do lokali mieszkalnych dla określonych kategorii osób.
156
Po trzecie, nawet jeśli uregulowania rozpatrywane w postępowaniach głównych można co do zasady uznać za należące do dziedziny, w której państwa członkowskie dysponują szerokim marginesem swobody, to jednak państwa te pozostają zobowiązane do przestrzegania zakazu wszelkiej dyskryminacji ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne, ustanowionego w art. 21 Karty i skonkretyzowanego w dyrektywie 2000/43.
157
W tym względzie z motywów 9, 12 i 13 tej dyrektywy wynika z jednej strony, że dyskryminacja ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne może utrudnić osiągnięcie celów traktatu FUE, w szczególności doprowadzenie do wysokiego poziomu zatrudnienia i opieki społecznej, wzrostu poziomu i jakości życia, spójności gospodarczej i społecznej oraz solidarności, a także zagrozić realizacji celu, jakim jest rozwój Unii jako przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, oraz z drugiej strony, że zakaz wszelkiej dyskryminacji tego rodzaju jak określona we wspomnianej dyrektywie w regulowanym nią zakresie ma w szczególności na celu zapewnienie rozwoju demokratycznych i tolerancyjnych społeczeństw, umożliwiających uczestnictwo wszystkich osób, bez względu na ich pochodzenie rasowe lub etniczne (wyrok CHEZ Razpredelenie Bulgaria, pkt 74).
158
Co się tyczy w drugiej kolejności kwestii, czy uregulowania rozpatrywane w postępowaniach głównych są zgodne z zasadą proporcjonalności, należy zbadać, po pierwsze, czy przewidziane w nich środki są odpowiednie do realizacji nadrzędnego celu leżącego w interesie ogólnym, którego osiągnięciu te uregulowania służą.
159
W tym względzie przyjęcie planów rozwoju mających na celu rozwiązanie problemów o charakterze społeczno-ekonomicznym, które dotykają w szczególności niektórych obszarów mieszkaniowych, można co do zasady uznać za środek odpowiedni do osiągnięcia celu polegającego na wspieraniu spójności społecznej i integracji.
160
Niemniej, jak zauważyła w istocie rzeczniczka generalna w pkt 167 i 168 opinii, sąd odsyłający będzie musiał ustalić, czy rząd duński przedstawił mu dowody mogące wykazać, że konkretny środek mający na celu zmniejszenie udziału publicznych rodzinnych lokali mieszkalnych na obszarach podlegających transformacji rzeczywiście może prowadzić do osiągnięcia tego celu.
161
Co się tyczy zdatności środka do zapewnienia realizacji nadrzędnego celu leżącego w interesie ogólnym, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że dana regulacja jest właściwa do zapewnienia realizacji przywołanego celu tylko wtedy, gdy przewidziane w niej środki rzeczywiście wychodzą naprzeciw potrzebie jego osiągnięcia i są wdrażane w sposób spójny i systematyczny (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 listopada 2023 r., Commune d’Ans, C‑148/22, EU:C:2023:924, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 21 marca 2024 r., Landeshauptstadt Wiesbaden, C‑61/22, EU:C:2024:251, pkt 94 i przytoczone tam orzecznictwo).
162
W niniejszym wypadku należy stwierdzić, że na wrażliwych społecznie obszarach mieszkaniowych, cechujących się istnieniem problemów o charakterze społeczno-ekonomicznym co najmniej analogicznych do problemów istniejących na obszarach podlegających transformacji, ustawa o mieszkalnictwie publicznym nie zobowiązuje do przyjęcia planów rozwoju takich jak rozpatrywane w postępowaniach głównych. Wynika z tego, że na wrażliwych społecznie obszarach mieszkaniowych takie problemy są w razie potrzeby rozwiązywane za pomocą innych środków, których celem jest zapewnienie spójności społecznej.
163
Do sądu odsyłającego należy zatem ustalenie, czy poprzez ustanowienie obowiązku przyjęcia takich planów ustawa ta zmierza do realizacji celu polegającego na wspieraniu spójności społecznej w sposób spójny i systematyczny, mimo że obowiązek ten ma zastosowanie wyłącznie do obszarów podlegających transformacji, gdzie odsetek „imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie” przekracza 50 %, z wyłączeniem obszarów mieszkaniowych wrażliwych społecznie, gdzie odsetek ten wynosi poniżej 50 %.
164
W przypadku gdyby sąd odsyłający doszedł jednak do wniosku, że rozpatrywane w postępowaniu głównym uregulowania są odpowiednie do zapewnienia realizacji celu dotyczącego spójności społecznej i integracji, powinien on, po drugie, sprawdzić – w celu ustalenia, czy taki środek jest konieczny do osiągnięcia tego celu – czy wspomniany cel można osiągnąć w sposób równie skuteczny za pomocą innych środków w mniejszym stopniu naruszających prawa i wolności zagwarantowane zainteresowanym osobom, na co wskazywało kilka stron i zainteresowanych podmiotów, które przedstawiły uwagi na piśmie.
165
Przy założeniu, że nie można by wskazać żadnego innego równie skutecznego środka, sąd odsyłający musiałby jeszcze, po trzecie, zbadać proporcjonalny charakter tych uregulowań w ścisłym tego słowa znaczeniu. Sąd ten powinien zatem rozważyć, czy niedogodności spowodowane przez te uregulowania nie są nadmierne w stosunku do zamierzonych celów oraz czy nie naruszają one zbytnio zgodnych z prawem interesów mieszkańców obszarów podlegających transformacji (zob. podobnie wyrok CHEZ Razpredelenie Bulgaria, pkt 123 i przytoczone tam orzecznictwo).
166
W tym kontekście należy przypomnieć, jak wskazano w pkt 121 niniejszego wyroku, że prawo do poszanowania domu jest prawem podstawowym zagwarantowanym w art. 7 Karty.
167
Motyw 4 dyrektywy 2000/43 stanowi ponadto, że w kontekście dostępu do dóbr i usług oraz dostarczania dóbr i usług, a zatem – jak wynika z pkt 63 i 66 niniejszego wyroku – w dziedzinie, której dotyczy niniejsza sprawa, istotne jest również przestrzeganie ochrony życia prywatnego i rodzinnego, czyli prawa podstawowego obejmującego ochronę miejsca zamieszkania danej osoby i jej rodziny (zob. podobnie wyrok z dnia 24 czerwca 2025 r., GR REAL, C‑351/23, EU:C:2025:474, pkt 93).
168
Należy zaś uściślić, że celów leżących w interesie ogólnym, takich jak osiągnięcie spójności społecznej i integracji, nie można realizować za pomocą środka krajowego bez uwzględnienia faktu, iż taki środek należy pogodzić z prawami podstawowymi i zasadami, których dotyczy ten środek, wyrażonymi w traktatach i w Karcie, poprzez dokonanie wyważenia między owymi celami leżącymi w interesie ogólnym z jednej strony a rozpatrywanymi prawami i zasadami z drugiej strony, tak aby zapewnić, by niedogodności spowodowane przez ten środek nie były nadmierne w stosunku do rzeczonych celów. Tym samym możliwość uzasadnienia ograniczenia praw przewidzianych w art. 7 Karty należy oceniać poprzez przeprowadzenie badania wagi ingerencji, jaką stanowi takie ograniczenie, oraz poprzez sprawdzenie, czy znaczenie celów leżących w interesie ogólnym, których osiągnięciu służy to ograniczenie, jest proporcjonalne do tej wagi (zob. podobnie wyrok z dnia 10 lipca 2025 r., INTERZERO i in., C‑254/23, EU:C:2025:569, pkt 109 i przytoczone tam orzecznictwo).
169
W tym względzie należy przypomnieć, że ustawa o mieszkalnictwie publicznym wydaje się, poprzez ustanowienie obowiązku przyjęcia planów rozwoju dla obszarów podlegających transformacji, narażać mieszkańców tych obszarów na zwiększone ryzyko przedterminowego rozwiązania umów najmu, a w konsekwencji – utraty ich lokalu mieszkalnego.
170
Tymczasem, jak wynika z pkt 121 i 122 niniejszego wyroku, utrata miejsca zamieszkania stanowi jedno z najpoważniejszych naruszeń prawa do poszanowania domu w rozumieniu art. 7 Karty i stawia daną osobę i jej rodzinę w szczególnie trudnej sytuacji.
171
Również z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczącego art. 8 EKPC, którego ust. 1 przewiduje prawa równoważne prawom zagwarantowanym w art. 7 Karty, wynika przede wszystkim, że chociaż w przypadku polityki społecznej lub gospodarczej, w tym w dziedzinie mieszkalnictwa, władze krajowe dysponują dużą swobodą, to jednak pozostawiony im margines oceny jest o tyle ograniczony, że rozpatrywane prawo jest istotne dla zagwarantowania danej osobie skutecznego korzystania z przyznanych jej praw podstawowych lub praw o charakterze „osobistym”. Dotyczy to w szczególności praw zagwarantowanych w tym art. 8, które są prawami o kluczowym znaczeniu dla tożsamości osoby, jej samostanowienia, jej integralności fizycznej i psychicznej, utrzymywania stosunków społecznych, a także stabilności i bezpieczeństwa jej pozycji w społeczeństwie (wyrok ETPC z dnia 17 października 2013 r. w sprawie Winterstein i in. przeciwko Francji, CE:ECHR:2013:1017JUD002701307, § 148).
172
Następnie każda osoba, która może stać się ofiarą poważnego naruszenia prawa do poszanowania domu, jakim jest utrata miejsca zamieszkania, powinna co do zasady mieć możliwość poddania ocenie proporcjonalności takiego środka przez niezawisły sąd w świetle odpowiednich zasad wynikających ze wspomnianego art. 8. Przy dokonywaniu oceny proporcjonalności środka eksmisji należy wziąć pod uwagę w szczególności następujące względy: jeżeli miejsce zamieszkania zostało ustanowione zgodnie z prawem, osłabia to zasadność każdego środka eksmisji, i odwrotnie – jeżeli zostało ustanowione niezgodnie z prawem, osoba zainteresowana znajduje się w słabszej pozycji. Ponadto jeżeli nie udostępnia się żadnego alternatywnego zakwaterowania, ingerencja jest poważniejsza niż w przypadku, gdy takie zakwaterowanie jest dostępne, a jego odpowiedni charakter jest oceniany w szczególności w świetle szczególnych potrzeb danej osoby (zob. podobnie wyrok ETPC z dnia 17 października 2013 r. w sprawie Winterstein i in. przeciwko Francji, CE:ECHR:2013:1017JUD002701307, § 148).
173
Wreszcie, przy badaniu proporcjonalności, do którego przeprowadzenia organy krajowe są zobowiązane, należy uwzględnić przynależność danych osób do grupy znajdującej się w niekorzystnej sytuacji społecznej i ich szczególne potrzeby w tym zakresie (wyrok ETPC z dnia 17 października 2013 r. w sprawie Winterstein i in. przeciwko Francji, CE:ECHR:2013:1017JUD002701307, § 160).
174
W niniejszym wypadku okoliczność, że w duńskim systemie publicznych rodzinnych lokali mieszkalnych organy krajowe podejmują się relokacji osób, których umowy najmu zostały przedterminowo rozwiązane, może stanowić jeden z elementów, które sąd odsyłający powinien wziąć pod uwagę między innymi w ramach badania proporcjonalności uregulowań krajowych rozpatrywanych w postępowaniach głównych. Okoliczność ta może bowiem prowadzić do złagodzenia wagi naruszenia prawa do poszanowania domu będącego wynikiem takiego przedterminowego rozwiązania umowy najmu, o ile zapewnienie takiej relokacji będzie skuteczne, a zastępczy lokal mieszkalny będzie dostosowany do szczególnych potrzeb tych osób i ich rodzin. Należy jednak mieć na uwadze fakt, że niektóre z tych osób i rodzin mieszkały w utraconym rodzinnym lokalu mieszkalnym zgodnie z prawem i od wielu lat.
175
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2000/43 należy interpretować w ten sposób, że uregulowania krajowe przewidujące obowiązek przyjęcia planów rozwoju mających na celu zmniejszenie udziału publicznych rodzinnych lokali mieszkalnych na obszarach mieszkaniowych cechujących się między innymi tym, że w ciągu ostatnich pięciu lat odsetek „imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie” wśród osób zamieszkałych na tych obszarach przekraczał 50 %, stanowi dyskryminację pośrednią w rozumieniu tego przepisu, jeżeli okaże się, po pierwsze, że te uregulowania krajowe, choć sformułowane lub stosowane pozornie w sposób neutralny, to znaczy z uwzględnieniem czynników innych niż pochodzenie etniczne, prowadzą do powstania szczególnie niekorzystnej sytuacji dla osób należących do określonych grup etnicznych, a po drugie, że wspomniane uregulowania krajowe, w zakresie, w jakim służą realizacji nadrzędnego celu leżącego w interesie ogólnym, nie są zgodne z zasadą proporcjonalności.
176
W tych okolicznościach odpowiedź na przedstawione pytania winna brzmieć: art. 2 ust. 2 lit. a) i b) dyrektywy 2000/43 należy interpretować w ten sposób, że uregulowania krajowe przewidujące obowiązek przyjęcia planów rozwoju mających na celu zmniejszenie udziału publicznych rodzinnych lokali mieszkalnych na obszarach mieszkaniowych cechujących się między innymi tym, że w ciągu ostatnich pięciu lat odsetek „imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie” wśród osób zamieszkałych na tych obszarach przekraczał 50 %,
–
stanowi dyskryminację bezpośrednią w rozumieniu tego art. 2 ust. 2 lit. a), jeżeli okaże się, że przyjęcie tych uregulowań krajowych opiera się na pochodzeniu etnicznym większości mieszkańców wspomnianych obszarów mieszkaniowych i że wspomniane uregulowania krajowe skutkują tym, iż wszyscy ich mieszkańcy są traktowani w sposób mniej przychylny niż mieszkańcy porównywalnych obszarów mieszkaniowych, w których odsetek „imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie” nie przekroczył 50 %;
–
stanowi dyskryminację pośrednią w rozumieniu tego art. 2 ust. 2 lit. b), jeżeli okaże się, po pierwsze, że te uregulowania krajowe, choć sformułowane lub stosowane pozornie w sposób neutralny, to znaczy z uwzględnieniem czynników innych niż pochodzenie etniczne, prowadzą do powstania szczególnie niekorzystnej sytuacji dla osób należących do określonych grup etnicznych, a po drugie, że wspomniane uregulowania krajowe, w zakresie, w jakim służą realizacji nadrzędnego celu leżącego w interesie ogólnym, nie są zgodne z zasadą proporcjonalności.
W przedmiocie kosztów
177
Dla stron w postępowaniach głównych niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniach głównych, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 2 ust. 2 lit. a) i b) dyrektywy Rady 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. wprowadzającej w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne
należy interpretować w ten sposób, że:
uregulowania krajowe przewidujące obowiązek przyjęcia planów rozwoju mających na celu zmniejszenie udziału publicznych rodzinnych lokali mieszkalnych na obszarach mieszkaniowych cechujących się między innymi tym, że w ciągu ostatnich pięciu lat odsetek „imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie” wśród osób zamieszkałych na tych obszarach przekraczał 50 %,
–
stanowi dyskryminację bezpośrednią w rozumieniu tego art. 2 ust. 2 lit. a), jeżeli okaże się, że przyjęcie tych uregulowań krajowych opiera się na pochodzeniu etnicznym większości mieszkańców wspomnianych obszarów mieszkaniowych i że wspomniane uregulowania krajowe skutkują tym, iż wszyscy ich mieszkańcy są traktowani w sposób mniej przychylny niż mieszkańcy porównywalnych obszarów mieszkaniowych, w których odsetek „imigrantów i ich potomków z krajów innych niż zachodnie” nie przekroczył 50 %;
–
stanowi dyskryminację pośrednią w rozumieniu tego art. 2 ust. 2 lit. b), jeżeli okaże się, po pierwsze, że te uregulowania krajowe, choć sformułowane lub stosowane pozornie w sposób neutralny, to znaczy z uwzględnieniem czynników innych niż pochodzenie etniczne, prowadzą do powstania szczególnie niekorzystnej sytuacji dla osób należących do określonych grup etnicznych, a po drugie, że wspomniane uregulowania krajowe, w zakresie, w jakim służą realizacji nadrzędnego celu leżącego w interesie ogólnym, nie są zgodne z zasadą proporcjonalności.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: duński.