61990CC0018_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. La Cour du travail di Liegi vi ha sottoposto la seguente questione pregiudiziale:
"Se uno Stato membro possa negare, applicando il criterio della nazionalità, un vantaggio sociale ai sensi dell' art. 7, n. 2, del regolamento n. 1612/68 ai figli a carico di un lavoratore cittadino di uno Stato terzo (il Marocco) con cui la Comunità economica europea ha concluso un accordo di cooperazione che prevede, in materia di previdenza sociale, la parità di trattamento in favore dei lavoratori migranti di questo paese occupati nella Comunità e dei loro familiari conviventi".
1. Antefatti
2. Bahia Kziber, di nazionalità marocchina, vive con i suoi genitori in Belgio. Suo padre, che è anche cittadino marocchino, era lavoratore dipendente in Belgio e gode attualmente di una pensione come minatore. Dopo aver terminato i suoi studi in Belgio, Kziber ha presentato una domanda per ottenere l' indennità a favore dei giovani in cerca di prima occupazione ai sensi dell' art. 124 del regio decreto 20 dicembre 1963 relativo all' occupazione e alla disoccupazione (1). Tale disposizione riconosce, in quanto elemento di un sistema di indennità di disoccupazione, il diritto all' indennità a favore dei giovani in cerca di prima occupazione ai giovani lavoratori che, a conclusione dei loro studi o del periodo di apprendistato, non trovano lavoro.
L' Office national de l' emploi (in prosieguo: l' "Onem") ha ritenuto che Kziber soffisfacesse senz' altro tutte le condizioni di cui all' art. 124, ma che la sua nazionalità marocchina ostacolasse la concessione dell' indennità di cui trattasi. Tale decisione è stata annullata con sentenza 3 dicembre 1984 del Tribunal du travail di Liegi. Il giudice nazionale, la Cour du travail di Liegi, deve decidere sull' appello interposto dall' Onem contro tale sentenza.
Dinanzi al giudice di rinvio Kziber chiede la conferma della sentenza 3 dicembre 1984. Essa basa i suoi argomenti sull' art. 41 dell' accordo di cooperazione concluso nel 1978 tra la Comunità economica europea e il Regno del Marocco (2) (in prosieguo: l' "accordo") in base al quale:
"Fatto salvo il disposto dei paragrafi seguenti, i lavoratori di cittadinanza marocchina ed i loro familiari conviventi godono, in materia di sicurezza sociale, di un regime caratterizzato dall' assenza di qualsiasi discriminazione basata sulla cittadinanza rispetto ai cittadini degli Stati membri nei quali essi sono occupati".
3. Il giudice nazionale ritiene che la disposizione menzionata si presti ad un' efficacia diretta; esso si chiede tuttavia se l' art. 41 soprammenzionato costituisca un fondamento sufficiente per consentire a Kziber di pretendere un' indennità a favore dei giovani in cerca di prima occupazione. Infatti, in base alla decisione di rinvio, Kziber non ha la qualità di "lavoratore" ai sensi di detta disposizione, dato che essa, dopo aver terminato i suoi studi, non ha mai svolto realmente ed effettivamente un' attività di lavoratore dipendente. Inoltre, essa non può nemmeno pretendere il beneficio dell' indennità nella sua qualità di familiare di un lavoratore, poiché l' art. 41 dell' accordo le riconosce solo dei "diritti derivati", mentre l' indennità a favore dei giovani in cerca di prima occupazione di cui trattasi è una prestazione destinata ai giovani in cerca di occupazione in ragione della loro situazione personale (3).
Il giudice nazionale fa riferimento quindi alla sentenza Deak del 1985 (4). In tale sentenza la Corte ha dichiarato che indennità quali quelle contemplate dall' art. 124 del regio decreto 20 dicembre 1983 devono essere considerate come un "vantaggio sociale" ai sensi dell' art. 7 del regolamento (CEE) n. 1612/68 (5), che deve essere concesso anche ai familiari di un lavoratore che è egli stesso cittadino di uno degli Stati membri, indipendentemente dalla loro nazionalità (6). Il giudice di rinvio intende accertare attualmente se l' interpretazione data nella sentenza Deak sia valida anche per un familiare di un lavoratore cittadino di uno Stato terzo con il quale la Comunità economica europea ha concluso un accordo di cooperazione. Più concretamente, egli intende conoscere se la clausola di parità di trattamento sopra menzionata che è contenuta nell' accordo di cooperazione tra la Comunità economica europea e il Marocco debba essere interpretata nel senso che i lavoratori di nazionalità marocchina ed i loro familiari conviventi possano far valere il diritto a beneficiare di un "vantaggio sociale" ai sensi dell' art. 7, n. 2, del regolamento n. 1612/68.
2. Oggetto della questione pregiudiziale
4. Da quanto sopra esposto deriva che la Corte è invitata a pronunciarsi sull' interpretazione di una disposizione dell' accordo. In altri termini, la controversia non riguarda l' interpretazione del regolamento n. 1612/68 (7) e nemmeno l' interpretazione del regolamento (CEE) n. 1408/71, relativo all' applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori dipendenti, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all' interno della Comunità (8). Nessuno dei due regolamenti è infatti applicabile ad una persona che si trova nella situazione della Kziber (cioè una persona in cerca di lavoro di nazionalità marocchina, membro della famiglia di un cittadino marocchino). Infatti, il regolamento n. 1408/71 si applica, ai sensi del suo art. 2, ai lavoratori che sono cittadini di uno degli Stati membri nonché ai loro familiari, indipendentemente dalla loro nazionalità. Il regolamento n. 1612/68 si applica solo ai lavoratori che sono cittadini di uno Stato membro. Questi regolamenti non presentano quindi un interesse diretto per la valutazione della situazione giuridica della Kziber, dato che nulla indica che essa è un familiare di un lavoratore/cittadino di uno Stato membro. I diritti della Kziber nella causa principale devono in altri termini essere valutati esclusivamente sulla base dell' accordo.
5. Preciso innanzitutto la portata dell' esame che è chiesto alla Corte. Come abbiamo visto precedentemente (punto 3), il giudice nazionale parte dal principio, in primo luogo, che l' art. 41 dell' accordo ha efficacia diretta e, in secondo luogo, che la Kziber non può far valere il diritto all' indennità controversa in quanto "lavoratore" né in quanto "familiare" di un lavoratore. La prima tesi è contestata nelle osservazioni della Commissione, del governo francese e dell' Onem; la seconda tesi è impugnata nelle osservazioni della Kziber e della Commissione. La questione pregiudiziale sottoposta alla Corte intende riferirsi in senso stretto al diritto ad un "vantaggio sociale" ai sensi dell' art. 7, n. 2, del regolamento n. 1612/68, che possono far valere i figli di un lavoratore cittadino di uno Stato terzo (nella fattispecie il Marocco) o con il quale la Comunità ha concluso un accordo. Dato che, come ho precedentemente indicato, la Kziber non può derivare direttamente diritti dal regolamento n. 1612/68 (e nemmeno dal regolamento n. 1408/71), la questione pregiudiziale riguarda tuttavia in ultima analisi l' interpretazione dell' accordo, in particolare l' efficacia diretta e il campo di applicazione dell' art. 41.
Trattandosi del potere d' interpretazione della Corte, la formulazione restrittiva della questione pregiudiziale non può costituire un ostacolo. Infatti, l' accordo, concluso in conformità all' art. 238 del Trattato, costituisce chiaramente, per quanto riguarda la Comunità, un atto adottato da una delle sue istituzioni ai sensi dell' art. 177, primo comma, lett. b), del Trattato. Le disposizioni di un tale accordo costituiscono, a partire dalla sua entrata in vigore, parte integrante dell' ordinamento giuridico comunitario (9). A tale titolo, la loro applicazione uniforme nella Comunità deve essere assicurata dalla Corte al fine di evitare che gli effetti non varino secondo l' interpretazione che è loro data nei vari Stati membri (10). Il mio esame deve e può quindi effettivamente riguardare l' interpretazione dell' accordo, più in particolare l' efficacia diretta, il campo di applicazione e l' interpretazione delle disposizioni dell' art. 41.
6. Faccio presente infine che la mia analisi riguarda solo l' art. 41 e, in collegamento con questo, l' art. 42 dell' accordo. L' art. 41 contiene un divieto di discriminazione "nel campo della sicurezza sociale". Nelle sue osservazioni, la Commissione si interessa anche all' art. 40 dell' accordo, che enuncia una regola di non discriminazione "per quanto riguarda le condizioni di lavoro e di retribuzione". Condivido tuttavia la sua tesi secondo cui un' indennità di disoccupazione giovanile quale quella di cui trattasi nella causa principale non costituisce una condizione di lavoro o un elemento della retribuzione, ma, in realtà, una prestazione nel campo della sicurezza sociale.
3. Questione dell' efficacia diretta
7. La regola applicata costantemente nella giurisprudenza della Corte è così formulata:
"Una disposizione di un accordo stipulato dalla Comunità con paesi terzi va considerata direttamente efficace, qualora, tenuto conto del suo tenore letterale, nonché dell' oggetto e della natura dell' accordo, implichi un obbligo chiaro e preciso la cui esecuzione ed i cui effetti non siano subordinati all' adozione di alcun atto ulteriore" (11).
Bisogna quindi tener conto dell' oggetto e della natura dell' accordo considerato globalmente, nonché della lettera della disposizione di cui trattasi dell' accordo, al fine di verificare se la disposizione esaminata contenga un obbligo chiaro e preciso.
3.1. Natura e oggetto dell' accordo
8. La Corte ha già esaminato questi aspetti relativamente ad una disposizione di un accordo di libero scambio concluso tra la Comunità e la Repubblica portoghese, che a quel tempo era ancora un paese dell' EFTA (12), a proposito di accordi di associazione con gli Stati africani e malgasci associati alla Comunità (13), e relativamente ad accordi di associazione con la Grecia (14), che, a quel tempo, non era ancora uno Stato membro, e con la Turchia (15). Così facendo la Corte ha ogni volta concluso, malgrado notevoli differenze esistenti tra gli accordi esaminati, che la natura e l' oggetto di detti accordi non si opponevano a che l' una o l' altra delle loro disposizioni producano effetti diretti. Relativamente al GATT, la Corte è pervenuta ad una conclusione diversa. Essa ha tenuto conto, in tale caso, della notevole flessibilità delle disposizioni dell' accordo generale, in particolare di quelle che riguardano le possibilità di deroga, delle misure che possono essere adottate in presenza di difficoltà eccezionali e della composizione delle controversie tra le parti contraenti (16).
Quando essa esamina la natura e l' oggetto di un accordo internazionale, la Corte verifica se tale accordo costituisca qualcosa in più dell' imporre semplicemente obblighi reciproci agli Stati firmatari, in altri termini, se l' accordo è di natura tale o ha per oggetto di disciplinare la situazione giuridica dei singoli. Dalla giurisprudenza della Corte al riguardo risulta che un accordo non deve necessariamente essere "a lunga gittata" (in altri termini tendere all' integrazione nella Comunità) affinché le sue disposizioni possano avere applicazione diretta. Certo, nella sentenza Van Gend e Loos (17), la Corte ha sottolineato che l' economia di un mercato comune comportava che le sue regole si rivolgessero direttamente ai cittadini della Comunità. Ciò non impedisce tuttavia che accordi a portata più limitata possano contenere tali regole (18).
9. Esamino allora l' oggetto e la natura dell' accordo di cui trattasi nella causa principale. Tale accordo ha come obiettivo di promuovere una cooperazione globale tra la Comunità e il Marocco, al fine di contribuire allo sviluppo economico e sociale del Marocco e di favorire il consolidamento delle loro relazioni (19). "A tale scopo", prosegue l' art. 1 dell' accordo, "saranno emanate disposizioni e saranno decise e realizzate azioni nel settore della cooperazione economica, finanziaria e tecnica, in quello degli scambi commerciali nonché nel settore sociale". Sul piano del contenuto, l' accordo disciplina tre settori: la cooperazione economica, tecnica e finanziaria (titolo I), la cooperazione commerciale (titolo II) e la cooperazione nel settore della manodopera (titolo III). A mio parere, né l' oggetto né la natura di tale accordo si oppongono all' applicazione diretta delle sue disposizioni, così come nemmeno vi si oppongono, secondo la Corte, l' oggetto e la natura dei diversi accordi di portata differente che hanno già costituito oggetto della giurisprudenza della Corte (v. sopra punto 8).
Nella sentenza Bresciani (20), la Corte è pervenuta a tale conclusione benché avesse constatato che la convenzione (Yaoundé I) non era stata conclusa per assicurare una parità negli obblighi che la Comunità assume nei confronti degli Stati associati, ma piuttosto per favorire lo sviluppo di questi ultimi. Nella sentenza Kupferberg (21), la Corte ha ammesso la possibilità dell' applicazione diretta di un accordo di libero scambio, nonostante l' esistenza di un ambito istituzionale specifico per le consultazioni e i negoziati tra le parti e clausole di salvaguardia che in realtà erano applicabili solo in circostanze speciali. E benché, nella sentenza Demirel (22), la Corte abbia rifiutato di riconoscere un' efficacia diretta a due disposizioni dell' accordo di associazione con la Turchia a causa del loro carattere programmatico, essa non ha affatto negato che talune (altre) disposizioni di tale accordo potessero produrre un effetto diretto. Nella sentenza Pabst & Richarz (23), la Corte ha d' altra parte riconosciuto un' efficacia diretta a talune disposizioni dell' accordo di associazione con la Grecia che presentava una notevole similitudine con l' accordo di associazione CEE-Turchia (24).
L' accordo con il Marocco che è stato sottoposto oggi alla Corte è certo meno caratterizzato da una disparità in materia di obblighi, soprattutto nel campo sociale, rispetto all' accordo di associazione di cui si trattava nella sentenza Bresciani, ha lo stesso carattere istituzionale e non contiene certamente clausole di salvaguardia più ampie dell' accordo di cui trattasi nella sentenza Kupferberg (v. il punto seguente), e non presenta il "carattere programmatico" dell' accordo esaminato nella sentenza Demirel. Quest' ultima osservazione vale in particolare per le disposizioni del titolo II dell' accordo (che richiede, per un certo numero di prodotti originari del Marocco, la soppressione degli ostacoli quantitativi e dei dazi doganali o misure di effetto equivalente) e del titolo III (che mira ad assicurare la parità di trattamento tra i lavoratori marocchini e quelli della Comunità). Queste disposizioni contengono frequentemente norme dettagliate che intendono manifestamente disciplinare la situazione giuridica dei singoli.
10. La circostanza che l' accordo prevede un ambito istituzionale specifico (cioè l' istituzione di un "consiglio di cooperazione") (25), che autorizza le parti ad adottare, in talune circostanze, misure unilaterali (26) e prevede anche, per la composizione delle controversie tra le parti contraenti, una procedura che non impone alle parti e nemmeno concede loro la possibilità di sottoporre una tale controversia alla Corte di giustizia (27) non è, come dimostra la giurisprudenza della Corte soprammenzionata, tale da escludere in via di principio l' applicabilità diretta di un accordo (28). Certo, nell' ambito del GATT, la Corte ha dichiarato che la composizione delle controversie che figurano in tale accordo e le possibilità di adottare misure di salvaguardia che esso prevede si oppongono all' applicazione diretta delle sue disposizioni (29). Diversamente dal GATT, l' accordo di cui ora è causa offre tuttavia possibilità molto più limitate sul piano delle misure di salvaguardia e prevede anche una composizione obbligatoria (mediante arbitrato) delle controversie. Dei due punti di vista, esso contiene anche disposizioni più restrittive rispetto all' accordo con il Portogallo esaminato nella causa Kupferberg (30)
(31). Ora, relativamente a quest' ultimo accordo, la Corte ha dichiarato nella sentenza Kupferberg:
"Il solo fatto che le parti contraenti abbiano creato un ambito istituzionale particolare per le consultazioni e le trattative relative all' esecuzione dell' accordo non basta ad escludere ogni applicazione giurisdizionale dell' accordo stesso. Il fatto che un giudice di una delle parti applichi ad una controversia concreta dinanzi ad un dipendente una disposizione dell' accordo che contenga un obbligo incondizionato e preciso e che, pertanto, non necessiti di alcun previo intervento da parte del comitato misto non sminuisce la competenza che l' accordo conferisce a questo comitato" (punto 20 della motivazione).
"Per quanto riguarda le clausole di salvaguardia, che consentono alle parti di derogare a talune disposizioni dell' accordo, va rilevato che esse si applicano solo in circostanze determinate e, in generale, dopo un esame in contraddittorio nell' ambito del comitato misto. In assenza di situazioni specifiche che possono determinare la loro applicazione, l' esistenza di queste clausole che, del resto, non hanno incidenza sulle disposizioni che vietano le discriminazioni fiscali, non è, di per sé, tale da compromettere la possibile efficacia diretta di talune disposizioni dell' accordo" (punto 21 della motivazione).
Queste considerazioni valgono anche ed a maggior ragione per l' accordo con il Marocco che è oggi sottoposto alla Corte.
3.2. La lettera delle disposizioni dell' accordo di cui è causa
11. Una volta ammesso che la natura e l' oggetto dell' accordo non si oppongono all' applicazione diretta delle sue disposizioni, occorre verificare quindi se la formulazione del n. 1 dell' art. 41 dell' accordo sia tale da enunciare un obbligo sufficientemente preciso che non è subordinato, nella sua esecuzione o nella sua efficacia, all' intervento di alcun atto successivo. Ritengo che è opportuno citare in extenso il testo degli artt. 40 e 42:
"Articolo 40
Ogni Stato membro concede ai lavoratori di cittadinanza marocchina, occupati nel proprio territorio un regime che, per quanto riguarda le condizioni di lavoro e di retribuzione, è caratterizzato dall' assenza di qualsiasi discriminazione, basata sulla nazionalità, rispetto ai propri cittadini.
Il Marocco concede lo stesso regime ai lavoratori cittadini degli Stati membri occupati nel suo territorio.
Articolo 41
1. Fatto salvo il disposto dei paragrafi seguenti, i lavoratori di cittadinanza marocchina ed i loro familiari conviventi godono, in materia di sicurezza sociale, di un regime caratterizzato dall' assenza di qualsiasi discriminazione basata sulla cittadinanza rispetto ai cittadini degli Stati membri nei quali essi sono occupati.
2. Tali lavoratori godono del cumulo dei periodi di assicurazione, di occupazione o di residenza maturati nei diversi Stati membri, per quanto riguarda le pensioni e rendite di anzianità, invalidità e decesso, nonché l' assistenza sanitaria per essi e per la loro famiglia residente all' interno della Comunità.
3. Detti lavoratori usufruiscono delle prestazioni familiari per i loro familiari residenti all' interno della Comunità.
4. Detti lavoratori beneficiano del libero trasferimento in Marocco, ai tassi applicati secondo la legislazione dello Stato membro o degli Stati membri debitori, delle pensioni e rendite d' anzianità, di decesso, di infortunio sul lavoro e di malattia professionale nonché d' invalidità in caso di infortunio sul lavoro o di malattia professionale.
5. Il Marocco concede ai lavoratori cittadini degli Stati membri occupati nel suo territorio nonché ai loro familiari un regime analogo a quello di cui ai paragrafi 1, 3 e 4.
Articolo 42
1. Entro il primo anno successivo all' entrata in vigore del presente accordo, il consiglio di cooperazione emana disposizioni per l' applicazione dei principi enunciati all' art. 41.
2. Il consiglio di cooperazione precisa le modalità di una cooperazione amministrativa che offra le garanzie di gestione e di controllo necessarie all' applicazione delle disposizioni di cui al paragrafo 1".
La formulazione dell' art. 41, n. 1, è chiara e precisa: in materia di sicurezza sociale è vietata qualsiasi discriminazione basata sulla cittadinanza. Tale formulazione è identica a quella utilizzata al primo comma dell' art. 40 che vieta qualsiasi discriminazione basata sulla nazionalità per quanto riguarda le condizioni di lavoro e di retribuzione, disposizione il cui effetto diretto è ammesso dalla Commissione stessa. Il fatto che il divieto di discriminazione di cui all' art. 41 sia stipulato "fatto salvo il disposto dei paragrafi seguenti (...)" non rende il divieto meno chiaro. Le disposizioni contenute negli altri paragrafi dell' art. 41 qualificano o precisano il divieto di discriminazione, senza diminuire la chiarezza o la precisione della norma adottata al n. 1.
12. L' argomento sostenuto dalla Commissione, dal governo francese e dall' Onem per negare un' efficacia diretta all' art. 41 è basata sul fatto che il n. 1 dell' art. 42 autorizza il consiglio di cooperazione ad emanare disposizioni per l' applicazione dell' art. 41 (e non dell' art. 40). A loro parere, ai "principi" enunciati all' art. 41 non si può attribuire un' efficacia diretta senza un intervento del consiglio di cooperazione. Questo argomento non è convincente. Certo, la redazione dell' accordo consente di dedurre che il rispetto del divieto di discriminazione di cui all' art. 41 deve essere facilitato mediante l' intervento del consiglio di cooperazione, ma che non è sempre condizionato da esso (32). In altri termini: la lettura congiunta degli artt. 41 e 42 nega qualsiasi efficacia diretta alle disposizioni dell' art. 41 che necessitano di una misura di applicazione destinata a rendere "chiaro e preciso" l' obbligo che esse contengono (33). Potrebbe essere il caso, ad esempio, di misure destinate ad assicurare l' applicazione del principio di cui al n. 2 dell' art. 41 (cumulo dei periodi di assicurazione). Il caso sottoposto al giudice nazionale riguarda tuttavia una situazione che può essere valutata direttamente in relazione al divieto di discriminazione di cui al n. 1 dell' art. 41 dell' accordo (34): è pacifico che Kziber soddisfaceva tutte le condizioni di concessione dell' indennità e che quest' ultima gli è stata rifiutata unicamente poiché essa è di nazionalità marocchina. In un tale caso, l' applicazione del principio di non discriminazione non deve (in base alla lettera dell' art. 42) essere "assicurata" da modalità di esecuzione adottate dal consiglio di cooperazione, dato che l' efficacia di tale principio è già assicurata da un divieto di discriminazione chiaro, che il giudice nazionale può applicare direttamente.
13.13. Esiste una ragione supplementare per cui l' art. 42 non si oppone all' applicazione diretta di disposizioni chiare e precise dell' art. 41: il termine fissato all' art. 42, n. 1, durante il quale le modalità di applicazione dovevano essere adottate dal consiglio di cooperazione, è scaduto il 1º novembre 1979 (35). A tale riguardo intendo ricordare che la Corte non ha esitato a riconoscere un' efficacia diretta ad un certo numero di disposizioni del Trattato (quali gli artt. 52 e 59 del Trattato CEE), nonostante il fatto che altri articoli del Trattato li considerino "atti di attuazione" di queste disposizioni (36). Effettuando tale confronto, non pretendo che esista un parallelismo perfetto tra la teoria dell' efficacia diretta di disposizioni di diritto e quella di disposizioni di accordi conclusi con gli Stati terzi. Ma il confronto è tuttavia valido a mio parere nella misura in cui si sostiene nella fattispecie che una disposizione chiara e precisa non ha efficacia diretta per il semplice motivo che un' altra disposizione consideri l' adozione di modalità di applicazione.
4. Portata e interpretazione dell' art. 41 dell' accordo
14. Essendo dimostrato l' effetto diretto dell' art. 41 dell' accordo in un caso quale quello di specie, occorre ancora risolvere diverse questioni relative al campo di applicazione (in altri termini, la portata) e all' interpretazione di tale disposizione. Per quanto riguarda la portata, bisogna verificare se un assegno come quello che costituisce oggetto della causa principale e che, come ho detto, è un elemento di un sistema di indennità di disoccupazione possa essere considerato come rientrante nel campo di applicazione dell' art. 41, n. 1, il quale riguarda in generale regolamentazioni "in materia di sicurezza sociale". Per quanto riguarda l' interpretazione, bisogna verificare se Kziber debba essere considerata come un "lavoratore" o come un "familiare" residente con un lavoratore di nazionalità marocchina. Si tratta in tal caso ogni volta di espressioni che corrispondono (o quanto meno presentano una certa similitudine) a espressioni utilizzate nei trattati o nella normativa comunitaria derivata. Secondo la giurisprudenza della Corte, le disposizioni di accordi internazionali devono tuttavia essere interpretate in funzione dei termini dell' accordo e tenuto conto dell' obiettivo che esso persegue, e l' interpretazione che la Corte ha dato a regole o espressioni similari incontrate nei trattati o nel diritto comunitario derivato non possono essere trasposte, con una semplice analogia, in un accordo internazionale: occorre innanzitutto constatare a tal riguardo che il testo e la portata dell' accordo non si oppongano ad una tale trasposizione (37).
4.1. La portata dell' art. 41
15. Esamino anzitutto il significato dell' espressione "sicurezza sociale" che è determinante per la portata del divieto di discriminazione di cui all' art. 41, n. 1, dell' accordo. All' udienza, il rappresentante del governo francese ha sostenuto che l' indennità di disoccupazione (e quindi anche, in quanto ne costituisce una forma particolare, l' indennità di disoccupazione giovanile) non viene presa in considerazione da tale espressione. Due ragioni sono state fatte valere a sostegno di tale affermazione: innanzitutto, la circostanza che l' art. 41, n. 2, che tratta del cumulo dei periodi di assicurazione o di occupazione nei vari rami della sicurezza sociale, non prevede tale cumulo per quanto riguarda il diritto all' indennità di disoccupazione; in secondo luogo, la circostanza che non esiste assicurazione contro la disoccupazione in Marocco.
Senza dubbio, per quanto riguarda i lavoratori comunitari migranti, l' indennità di disoccupazione rientra manifestamente nella nozione ampia di "sicurezza sociale" come risulta dall' art. 4 del regolamento n. 1408/71. Le due circostanze indicate dal governo francese inducono tuttavia a chiedersi se la nozione di "sicurezza sociale" utilizzata all' art. 41 dell' accordo abbia la stessa ampiezza. Innanzitutto l' art. 41, n. 1, prevede un regime di cumulo per tutti i settori della sicurezza sociale per il quali il regolamento n. 1408/71 prevede anch' esso un sistema di cumulo, ad esclusione del ramo disoccupazione. Questo dato può essere interpretato in due modi. O esso implica che per quanto riguarda l' indennità di disoccupazione i lavoratori marocchini hanno effettivamente diritto in via di principio ad un trattamento non discriminatorio, ma che essi non sono presi in considerazione per il cumulo dei periodi di assicurazione. O esso indica che l' indennità di disoccupazione non rientra assolutamente nell' ambito di applicazione dell' art. 41. Quest' ultima conclusione è ancora sostenuta dalla circostanza che l' art. 41, n. 4, prevede una disposizione speciale in materia di libero trasferimento di somme di denaro verso il Marocco per tutti i rami tradizionali della sicurezza sociale, ma non per la disoccupazione.
Anche supponendo che non esiste effettivamente assicurazione contro la disoccupazione in Marocco (secondo argomento del governo francese), tale circostanza conferma allora la stessa tesi, tenuto conto anche del fatto che ai sensi dell' art. 41, n. 5, il Marocco concede un regime analogo a quello previsto al n. 1 (cioè il divieto di discriminazione) e ai nn. 3 e 4. Tale volontà di reciprocità nell' applicazione delle disposizioni, unitamente all' assenza di regole specifiche relative all' indennità di disoccupazione, può costituire un indizio che dimostra che l' intenzione non è quella di far rientrare nel campo di applicazione dell' art. 41 l' indennità di disoccupazione che esisteva effettivamente negli Stati membri, ma non nel Marocco.
Un certo dubbio è quindi giustificato, ma non ritengo necessario risolvere tale questione. Si vedrà infatti più avanti che, anche ammettendo che l' art. 41 riguardi anche l' indennità di disoccupazione, il divieto di discriminazione di cui all' art. 41, n. 1, non consente ad una persona come Kziber di pretendere l' indennità per la disoccupazione giovanile di cui trattasi nella causa principale.
4.2. La nozione di "familiare di un lavoratore" e di "lavoratore"di cui all' art. 41
16. La questione che esaminerò attualmente è quella intesa ad accertare se una persona quale Kziber debba essere considerata come un familiare residente con un lavoratore di nazionalità marocchina ai sensi dell' art. 41, n. 1, dell' accordo.
Il governo tedesco lo contesta, sostenendo che dalla decisione di rinvio risulta che il padre di Kziber è pensionato e non deve quindi essere considerato come un "lavoratore di nazionalità marocchina" che "è occupato" in uno degli Stati membri della Comunità ai sensi della norma menzionata, di modo che la Kziber stessa non è un familiare residente con un tale lavoratore. Tale affermazione porta a sostenere che il beneficiario di una pensione non è più un lavoratore e non può pretendere l' applicazione del regime di non discriminazione istituito dall' accordo, cosa che a mio parere non può essere stata voluta dalle parti contraenti: una parte importante della "materia di sicurezza sociale" alla quale si applica l' art. 41 riguarda infatti i diritti dei lavoratori pensionati. Ciò risulta in particolare dall' art. 41, n. 4, che autorizza i "lavoratori" di nazionalità marocchina a trasferire verso il Marocco ogni tipo di pensioni e di rendite. Ritengo pertanto che l' art. 41 non possa essere interpretato nel senso che persone di nazionalità marocchina che sono state occupate nella Comunità e beneficiano del seguito di una pensione di anzianità siano escluse dal campo di applicazione dell' art. 41.
17. Un' altra questione è quella intesa ad accertare se un familiare di un lavoratore marocchino possa, in virtù del regime basato sulla parità di trattamento di cui all' art. 41, aspirare al beneficio dell' indennità di disoccupazione giovanile di cui trattasi nella causa principale (sempre supponendo che l' indennità di disoccupazione rientri nel campo di applicazione dell' art. 41). A tal riguardo, il giudice nazionale ritiene che queste persone possano pretendere solo a "diritti derivati", in altri termini diritti ai quali essi possono aspirare nella loro qualità di familiari di un lavoratore marocchino. Ora, l' indennità di disoccupazione giovanile belga - crede poter dedurre il giudice nazionale dalla giurisprudenza della Corte - non è "un diritto derivato", ma un "diritto proprio" di un giovane in cerca di lavoro.
18. La nozione di "diritto derivato" è stata evocata nella giurisprudenza in occasione dell' interpretazione che la Corte ha dato del campo di applicazione personale del regolamento n. 1408/71. Gli artt. 2 e 3 di questo regolamento istituiscono una regola di parità di trattamento a favore dei lavoratori migranti cittadini di uno degli Stati membri "nonché (per) i familiari" (38). Nella sentenza Kermaschek del 1976 (39), la Corte ha deciso che questo regolamento si applicava a due categorie nettamente distinte: i lavoratori, da una parte, e i familiari, dall' altra. Mentre coloro che appartengono alla prima categoria possono rivendicare i diritti a prestazioni considerate dal regolamento n. 1408/71 in quanto "diritti propri", i familiari possono aspirare solo ai "diritti derivati", cioè diritti acquisiti in qualità di familiare di un lavoratore. La Corte ne ha concluso che i familiari (indipendentemente dalla loro nazionalità) di lavoratori migranti cittadini di uno Stato membro hanno diritto solo alle prestazioni previste dalla normativa nazionale dello Stato membro a favore dei familiari in quanto tali dei lavoratori migranti (40).
La sentenza Kermaschek è stata confermata dalla sentenza Deak del 1985 (41), questa volta specificamente a proposito dell' indennità di disoccupazione giovanile prevista dalla normativa belga per i giovani in cerca di lavoro. Nella sentenza Deak, la Corte ha ritenuto che, nel caso di queste indennità di disoccupazione giovanile, si trattasse di una prestazione a favore dei giovani in cerca di occupazione in ragione della loro situazione personale, e non in virtù del fatto che essi sono familiari di un lavoratore; in altri termini, si tratta di un diritto proprio che i familiari di un lavoratore migrante non possono di conseguenza rivendicare in base al regolamento n. 1408/71 (42).
Mi sembra che l' interpretazione data agli artt. 2 e 3 del regolamento n. 1408/71 nella sentenza Kermaschek, confermata ed applicata all' indennità di disoccupazione giovanile di cui trattasi nella sentenza Deak, deve valere anche per l' art. 41 dell' accordo. Tenuto conto dell' oggetto e della portata dell' accordo nonché della lettera dell' art. 41, che mira ad assicurare una parità di trattamento, non si può infatti ammettere che tale disposizione conceda ai familiari di un lavoratore marocchino diritti più estesi (cioè non solo derivati, ma anche propri) di quelli che il regolamento n. 1408/71, che mira ad assicurare la libera circolazione dei lavoratori all' interno della Comunità, concede ai familiari di un lavoratore cittadino della Comunità. Per tale motivo, un familiare di un lavoratore marocchino non può, in base all' art. 41 dell' accordo, aver diritto all' indennità di disoccupazione giovanile di cui trattasi.
19. Nella sentenza Deak, la Corte ha tuttavia anche esaminato se, tenuto conto dell' art. 7, n. 2, del regolamento n. 1612/68 (43), l' indennità di disoccupazione giovanile di cui trattasi potesse essere rifiutata ai figli (indipendentemente dalla loro nazionalità) di lavoratori cittadini di uno Stato membro. La Corte ha risolto tale questione negativamente, in quanto l' art. 7, n. 2, soprammenzionato, garantisce ai lavoratori cittadini di altri Stati membri tutti i benefici sociali idonei a "facilitare la loro mobilità all' interno della Comunità" (44). Ora, se il beneficio dell' indennità di disoccupazione giovanile a favore dei giovani in cerca di occupazione non fosse garantito ai figli di un lavoratore migrante nello Stato membro nel quale egli si è stabilito ed ha trovato la sua occupazione, tale lavoratore è allora "indotto a non restare in (tale) Stato membro" (45).
Per i lavoratori di nazionalità marocchina non esiste tuttavia alcuna disposizione quale l' art. 7, n. 2, del regolamento n. 1612/68. Bisogna tuttavia ammettere, in virtù del divieto generale di discriminazione di cui all' art. 41 dell' accordo, che i figli di questi lavoratori possono anch' essi aspirare alla concessione dei "vantaggi sociali", compresa l' indennità di disoccupazione giovanile in favore dei giovani in cerca di occupazione? Ritengo di no. La motivazione della sentenza Deak dimostra chiaramente che la decisione della Corte era ispirata da considerazioni relative alla libera circolazione dei lavoratori all' interno della Comunità. L' accordo non mira tuttavia a facilitare ai lavoratori marocchini l' accesso al mercato del lavoro della Comunità (e viceversa) e nemmeno la migrazione di queste persone all' interno della Comunità; il suo obiettivo è solo di assicurare la parità di trattamento per i lavoratori già ammessi sul mercato del lavoro. Tenuto conto dell' oggetto e della natura di tale accordo, non è certo possibile dare all' art. 41 la stessa interpretazione di quella che la Corte ha dato nella sentenza Deak all' art. 7, n. 2, del regolamento n. 1612/68.
Applicato alla situazione di cui trattasi nella causa principale, tale ragionamento significa che una persona quale la Kziber non può far valere il divieto di discriminazione di cui all' art. 41 dell' accordo per aspirare al beneficio di un' indennità di disoccupazione giovanile a favore dei giovani in cerca di lavoro, anche se tale indennità costituisce un beneficio sociale ai sensi dell' art. 7 del regolamento n. 1612/68.
20. Rimane da esaminare la questione se la Kziber debba essere considerata un "lavoratore" ai sensi dell' art. 41 dell' accordo e se essa possa pretendere, in tale qualità, la concessione dell' indennità di disoccupazione giovanile di cui trattasi.
Anche qui la regola è che la nozione di "lavoratore" deve essere interpretata in considerazione dell' oggetto dell' accordo e della lettera della disposizione di cui trattasi. Ora, mi sembra che l' interpretazione in senso ampio che è stata data dalla Corte alla nozione di "lavoratore" ai sensi dell' art. 48 del Trattato CEE non si può trasporre per semplice analogia nella nozione di "lavoratore" che figura all' art. 41 dell' accordo.
Nella giurisprudenza relativa all' art. 48 del Trattato, la nozione di "lavoratore" è interpretata in senso ampio, in quanto essa definisce il campo di applicazione di una delle libertà fondamentali della Comunità (46). L' accordo di cui attualmente è causa persegue tuttavia obiettivi diversi dal Trattato CEE. Come ho già segnalato precedentemente esso non mira a facilitare l' accesso al mercato del lavoro della Comunità alle persone di nazionalità marocchina né a promuovere la migrazione di queste persone all' interno della Comunità. Esso mira unicamente ad assicurare un trattamento non discriminatorio alle persone di nazionalità marocchina che sono già occupate (o lo sono state) sul territorio di uno Stato membro nonché ai familiari che risiedono con loro. Il fatto che una persona sia stata iscritta per un certo periodo presso gli uffici del lavoro di uno Stato membro, come sembra sia il caso della Kziber, senza tuttavia essere mai stata realmente ed effettivamente occupata nell' ambito di un rapporto di lavoro subordinato non è sufficiente affinché tale persona sia considerata come un "lavoratore" ai sensi dell' art. 41 dell' accordo.
5. Conclusioni
21. Come conclusione del ragionamento che precede, propongo di risolvere la questione pregiudiziale della Cour du travail di Liegi nel modo seguente:
"L' art. 41, n. 1, dell' accordo di cooperazione concluso tra la Comunità economica europea e il Regno del Marocco non si oppone a che uno Stato membro rifiuti di concedere un' indennità di disoccupazione giovanile prevista dalla sua normativa a favore dei giovani in cerca di occupazione ad un familiare di un lavoratore di nazionalità marocchina residente con lui per il motivo che la persona in cerca di lavoro è di nazionalità marocchina".
(*) Lingua originale: l' olandese.
(1) Moniteur belge 18.1.1964, pag. 506.
(2) Questo accordo di cooperazione è stato approvato in nome della Comunità con regolamento (CEE) del Consiglio 26 settembre 1978, n. 2211 (GU L 264, pag. 1). Esso è entrato in vigore il 1º novembre 1978.
(3) V. pag. 7, inizio, della decisione di rinvio.
(4) Sentenza 20 luglio 1985, Onem / Deak (causa 94/84, Racc. pag. 1873).
(5) Regolamento del Consiglio 15 ottobre 1968, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all' interno della Comunità (GU L 257, pag. 2). Il n. 2 dell' art. 7 di cui trattasi stabilisce che un lavoratore cittadino di uno Stato membro beneficia sul territorio degli altri Stati membri degli stessi vantaggi sociali e fiscali dei lavoratori nazionali.
(6) V. punti 20-24 della motivazione della sentenza. Su tale interpretazione, v., inoltre, punto 18 qui di seguito.
(7) Già menzionato alla nota 5.
(8) Come modificato e aggiornato dal regolamento (CEE) del Consiglio 2 giugno 1983, n. 2001 (GU L 230, pag. 6).
(9) V. sentenza 30 settembre 1987, Demirel / Ville de Schwaebisch-Gmuend, punto 7 della motivazione (causa 12/86, Racc. pag. 3719), con rinvio alla sentenza 30 aprile 1974, Haegeman (causa 181/73, Racc. pag. 449), e la sentenza 14 novembre 1989, Grecia / Commissione, punto 12 della motivazione (causa 30/88, Racc. pag. 3711).
(10) Sentenza 20 settembre 1990, Sevince / Staatssecretaris van Justitie, punto 11 della motivazione (causa C-192/89, Racc. pag. I-3461), con rinvio alle sentenze 26 ottobre 1982, Kupferberg (causa 104/81, Racc. pag. 3641), e 16 marzo 1983, SPI e SAMI (cause riunite 267/81, 268/81 e 269/81, Racc. pag. 801).
(11) Sentenza Demirel, già menzionata alla nota 9, punto 14 della motivazione.
(12) V. sentenza Kupferberg, già menzionata alla nota 10.
(13) V. sentenza 5 febbraio 1976, Bresciani (causa 87/75, Racc. pag. 129).
(14) V. sentenza 29 aprile 1982, Pabst & Richarz (causa 17/81, Racc. pag. 1331).
(15) V. sentenza Demirel, già menzionata alla nota 9, e sentenza Sevince, già menzionata alla nota 10.
(16) V. sentenza 12 dicembre 1972, International Fruit Company, punti 19-27 (cause riunite 21/72-24/72, Racc. pag. 1219), come confermata dalla sentenza 24 ottobre 1973, Schlueter (causa 9/73, Racc. pag. 1135), sentenza 16 marzo 1983, SIOT (causa 266/81, Racc. pag. 731), e sentenza 16 marzo 1983, SPI e SAMI (cause riunite 267/81, 268/81 e 269/81, Racc. pag. 801).
(17) Sentenza 5 febbraio 1963 (causa 26/62, Racc. pag. 3).
(18) V. la giurisprudenza menzionata alle note 12-15 e le conclusioni dell' avvocato generale Darmon nella causa Sevince (soprammenzionata, nota 10), presentate all' udienza del 15 maggio 1990, Racc. pag. I-3473, punti 27 e 28 della motivazione.
(19) V. art. 1 e secondo comma del preambolo dell' accordo.
(20) Soprammenzionata alla nota 13.
(21) Soprammenzionata alla nota 10.
(22) Soprammenzionata alla nota 9.
(23) Soprammenzionata alla nota 14.
(24) V., a tal riguardo, le conclusioni dell' avvocato generale Darmon nella causa Sevince, già menzionate alla nota 18, punti 22-29 della motivazione.
(25) V. artt. 44-48 dell' accordo.
(26) V. artt. 51 e 53 dell' accordo.
(27) V. art. 52 dell' accordo, che affida la risoluzione delle controversie tra le parti, se non possono essere risolte dal consiglio di cooperazione, esclusivamente ad un arbitro "ad hoc".
(28) Ciò risulta ad esempio, per quanto riguarda le disposizioni relative alla composizione delle controversie, dalla sentenza Bresciani relativa alle convenzioni di Yaoundé. Queste ultime prevedono che le controversie relative alla loro interpretazione ed alla loro applicazione, se non possono essere disciplinate dal consiglio di associazione, siano risolte da una corte arbitrale istituita per tali convenzioni (v. art. 51 della convenzione del 1963 e art. 53 della convenzione del 1969). Si tratta in tal caso di una composizione simile a quella contenuta nell' art. 52 dell' accordo di associazione con il Marocco. La circostanza che non viene attribuita alla Corte di giustizia la competenza obbligatoria né facoltativa in ragione del carattere misto di un accordo nulla toglie alla competenza della Corte quando si tratta di interpretare l' accordo nell' ambito di problemi d' interpretazione sollevati all' interno della Comunità: v. in tal senso esplicitamente l' art. 5 dell' accordo interno 80/1154/CEE relativo alle misure da adottare ed alle procedure da seguire per l' applicazione della seconda convenzione ACP-CEE (GU L 347, pag. 206) e l' art. 6 dell' accordo interno 86/127/CEE relativo alle misure da adottare ed alle procedure da seguire per l' applicazione della terza convenzione ACP-CEE (GU L 86, pag. 221).
(29) V. sentenza International Fruit Company, già menzionata alla nota 16.
(30) Soprammenzionata alla nota 10.
(31) Vanno confrontati gli artt. 51 e 53 dell' accordo con il Marocco e le possibilità di adottare misure unilaterali o di salvaguardia contenute negli artt. 25-31 dell' accordo con il Portogallo, nonché l' art. 52 dell' accordo con il Marocco e la procedura di conciliazione stipulata all' art. 30 dell' accordo con il Portogallo. L' accordo con il Marocco contiene, nei confronti delle misure di salvaguardia, una disciplina quanto meno definita in maniera restrittiva e, nei confronti della composizione delle controversie, una disciplina più vincolante.
(32) Confrontare il punto 20 della motivazione della sentenza Kupferberg, soprammenzionato (punto 10), in cui la Corte ha ammesso l' efficacia diretta di una disposizione "che contenga un obbligo incondizionato e preciso e che, pertanto, non necessiti di alcun previo intervento (da parte del comitato misto istituito dall' accordo con il Portogallo)" (il corsivo è mio).
(33) Inoltre, nella sentenza Sevince (già menzionata alla nota 10), la Corte ha dichiarato che le disposizioni di un accordo internazionale possono anche avere un' efficacia diretta quando altre disposizioni (eventualmente sul piano nazionale) devono essere adottate per assicurare loro applicazione. Al punto 22 della motivazione della sentenza la Corte ha dichiarato a tal riguardo: "Infatti, queste disposizioni si limitano a precisare l' obbligo che incombe agli Stati membri di adottare le misure di ordine amministrativo che comporta eventualmente l' attuazione di queste disposizioni, senza conferire agli Stati membri la facoltà di condizionare o di limitare l' applicazione del diritto preciso e incondizionato (...)".
(34) Indipendentemente dalla portata della disposizione di cui trattasi: per maggiori dettagli v. punti 14-20.
(35) L' accordo è infatti entrato in vigore il 1º novembre 1978 (v. alla nota 2).
(36) V., ad esempio, sentenza 21 giugno 1974, Reyners (causa 2/74, Racc. pag. 631).
(37) V. sentenza 9 febbraio 1982, Polydor, punti 14-21 della motivazione (causa 270/80, Racc. pag. 329), e sentenza Kupferberg, già citata alla nota 10, punti 29-31 della motivazione.
(38) V. il combinato disposto dell' art. 3, n. 1, e dell' art. 2, n. 1, del regolamento n. 1408/71.
(39) Sentenza 23 novembre 1976 (causa 40/76, Racc. pag. 1669).
(40) V. punti 7-9 della motivazione della sentenza.
(41) Già menzionata alla nota 4.
(42) V. punto 15 della motivazione della sentenza.
(43) Soprammenzionata alla nota 5.
(44) V. punto 21 della motivazione della sentenza.
(45) V. punto 23 della motivazione.
(46) V. sentenza 31 maggio 1989, Bettray, punto 11 della motivazione (causa 344/87, Racc. pag. 1621), con riferimento alla sentenza 3 luglio 1986, Lawrie-Blum (causa 66/85, Racc. pag. 2121).