62020CJ0024_RES
Věc C‑24/20
Evropská komise
v.
Rada Evropské unie
Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 22. listopadu 2022
„Žaloba na neplatnost – Rozhodnutí (EU) 2019/1754 – Přistoupení Evropské unie k Ženevskému aktu Lisabonské dohody o označeních původu a zeměpisných označeních – Článek 3 odst. 1 SFEU – Výlučná pravomoc Unie – Článek 207 SFEU – Společná obchodní politika – Obchodní aspekty duševního vlastnictví – Článek 218 odst. 6 SFEU – Právo iniciativy Evropské komise – Změna návrhu Komise Radou Evropské unie – Článek 293 odst. 1 SFEU – Použitelnost – Článek 4 odst. 3, čl. 13 odst. 2 a čl. 17 odst. 2 SEU – Článek 2 odst. 1 SFEU – Zásady svěření pravomocí, institucionální rovnováhy a loajální spolupráce“
Žaloba na neplatnost – Podmínky přípustnosti – Žaloba směřující proti autorovi napadeného aktu – Návrh na zrušení rozhodnutí Rady o uzavření mezinárodní dohody – Přijetí tohoto rozhodnutí pouze Radou – Přípustnost
(Článek 218 odst. 6, článek 263 a čl. 297 odst. 2 SFEU)
(viz body 42–45)
Žaloba na neplatnost – Předmět – Částečné zrušení – Podmínka – Oddělitelnost napadených ustanovení – Objektivní kritérium – Absence změny podstaty napadeného aktu – Splněná podmínka – Přípustnost
(Článek 263 SFEU; rozhodnutí Rady 2019/1754, články 3 a 4)
(viz body 47–49, 53–55)
Rada – Pravomoci – Pravomoc změnit jednomyslně návrh Komise – Rozsah – Návrh Komise jakožto určeného vyjednavače v rámci vnější činnosti Unie – Zahrnutí
(Článek 218 a čl. 293 odst. 1 SFEU)
(viz body 77–82)
Evropská unie – Orgány – Povinnosti – Povinnost loajální spolupráce – Institucionální rovnováha – Rozsah
(Článek 13 odst. 2, čl. 16 odst. 1 a čl. 17 odst. 2 SEU; článek 293 SFEU)
(viz body 83, 84, 92)
Komise – Pravomoci – Jiné než legislativní akty Unie – Právo iniciativy v postavení určeného vyjednavače mezinárodní dohody – Rozsah – Podpora obecného zájmu Unie – Pravomoci předložit návrh, určit jeho předmět, cíl a obsah a změnit či dokonce vzít tento návrh zpět
(Článek 17 odst. 1 a 2 druhá věta SEU; čl. 218 odst. 3 a 6 SFEU)
(viz body 85–88)
Rada – Pravomoci – Pravomoc změnit jednomyslně návrh Komise – Podmínka – Absence zkreslení předmětu a účelu tohoto návrhu
(Článek 16 odst. 1 a čl. 17 odst. 2 SEU; článek 293 SFEU; rozhodnutí Rady 2019/1754, článek 3)
(viz body 92–94, 105–108, 111, 112)
Rada – Pravomoci – Pravomoc změnit jednomyslně návrh Komise jakožto určeného vyjednavače mezinárodní dohody – Rozsah – Návrh Komise upravující výkon výlučné pravomoci samotnou Unií – Politická volba spadající do posouzení obecného zájmu Unie Komisí – Změna provedená Radou a zmocňující členské státy k výkonu výlučné pravomoci Unie – Vyloučení
(Článek 17 odst. 2 SEU; článek 218 a čl. 293 odst. 1 SFEU)
(viz body 102–104, 109, 110)
Shrnutí
Rada Evropské unie schválila rozhodnutím 2019/1754 (
1
) přistoupení Unie k Ženevskému aktu (
2
) Lisabonské dohody (
3
) o označeních původu a zeměpisných označeních.
Lisabonská dohoda představuje zvláštní dohodu ve smyslu Pařížské úmluvy na ochranu průmyslového vlastnictví (
4
), ke které může přistoupit každý stát, jenž je smluvní stranou této úmluvy. Smluvními stranami této dohody je sedm členských států Unie. Podle této dohody tvoří státy, na něž se tato dohoda vztahuje, Zvláštní unii v rámci Unie na ochranu průmyslového vlastnictví zřízené Pařížskou úmluvou. Ženevský akt otevřel možnost, aby se Unie stala členem Zvláštní unie stejně jako státy, které jsou stranami Lisabonské dohody, zatímco Lisabonská dohoda umožňovala pouze přistoupení států.
Přistoupení Unie k Ženevskému aktu bylo schváleno jménem Unie na základě článku 1 napadeného rozhodnutí. Články 2 a 5 tohoto rozhodnutí stanoví praktická pravidla tohoto přistoupení. Článek 3 napadeného rozhodnutí zmocňuje členské státy, které si to přejí, aby Ženevský akt ratifikovaly nebo k němu přistoupily. Článek 4 tohoto rozhodnutí upřesňuje zastupování Unie a členských států, které ratifikují Ženevský akt nebo k němu přistoupí v rámci Zvláštní unie, jakož i odpovědnost Unie při výkonu práv a plnění závazků Unie a členských států vyplývajících z uvedeného aktu.
Komise podala žalobu znějící na částečné zrušení napadeného rozhodnutí, a sice jeho článku 3 a článku 4 v rozsahu, v němž obsahuje odkazy na členské státy. Vytkla Radě, že změnila její návrh (
5
) zavedením ustanovení zmocňujícího členské státy, které si to přejí, aby ratifikovaly Ženevský akt nebo k němu přistoupily. Návrh Komise, předložený na základě ustanovení Smlouvy o FEU týkajících se provádění společné obchodní politiky (
6
) a postupu přijímání rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody v této oblasti (
7
), s ohledem na výlučnou pravomoc Unie stanovil, že k Ženevskému aktu přistupuje pouze Unie.
Velký senát Soudního dvora se vyslovil k přípustnosti žaloby z hlediska kritérií autora napadeného aktu a oddělitelnosti zbývající části aktu od částí, jejichž zrušení je požadováno. Kromě toho se Soudní dvůr v rámci přezkumu hlavního žalobního důvodu, kterému vyhověl, vyjádřil k pravomoci přijmout právně závazné akty, jako je přistoupení k mezinárodní dohodě, která je přiznána členským státům Radou v oblasti spadající do výlučné pravomoci Unie. Soudní dvůr napadené rozhodnutí částečně zrušil, když konstatoval, že bylo přijato v rozporu s čl. 293 odst. 1 SFEU ve spojení s čl. 13 odst. 2 SEU.
Závěry Soudního dvora
Soudní dvůr bez dalšího odmítl argument Italské republiky, podle kterého je žaloba nepřípustná z důvodu, že směřuje pouze proti Radě, a nikoli také proti Evropskému parlamentu. Konstatoval totiž, že na základě čl. 218 odst. 6 SFEU je navzdory předchozímu schválení Evropským parlamentem pouze Rada oprávněna přijmout rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody. Napadené rozhodnutí tedy bylo správně podepsáno pouze předsedou Rady, a tento podpis tudíž identifikuje autora tohoto rozhodnutí, proti němuž musela žaloba směřovat.
Soudní dvůr dále zamítl námitku nepřípustnosti vznesenou Radou, která tvrdila, že ustanovení napadeného rozhodnutí, jejichž zrušení se Komise domáhá, nejsou oddělitelná od zbývající části tohoto rozhodnutí, a že tedy jeho částečné zrušení není možné.
Soudní dvůr v této souvislosti připomněl, že ověření, zda jsou napadená ustanovení svou povahou oddělitelná, předpokládá, že bude přezkoumán dosah těchto ustanovení, aby bylo možné objektivně posoudit, zda by jejich zrušení změnilo ducha a podstatu napadeného aktu. V tomto ohledu konstatoval, že podstata napadeného rozhodnutí spočívá v přistoupení Unie k Ženevskému aktu, jež bylo schváleno jménem Unie na základě článku 1 uvedeného rozhodnutí. Naproti tomu ustanovení, jejichž zrušení se Komise domáhá, mají za cíl umožnit členským státům, které si to přejí, aby ratifikovaly Ženevský akt nebo k němu přistoupily společně s Unií. Soudní dvůr přitom poukázal na to, že ani situace, kdy žádný členský stát tuto možnost nevyužije, ani z ní vyplývající důsledky by neměly vliv na právní dosah článku 1 napadeného rozhodnutí a nezpochybňovaly by otázku přistoupení Unie k Ženevskému aktu. Soudní dvůr upřesnil, že skutečnost, že Komise navrhla, aby byly od data vynesení rozsudku, který má být vydán, dočasně zachovány účinky částí napadeného rozhodnutí, jejichž zrušení se domáhá, pokud jde o členské státy, které jsou stranami Lisabonské dohody, nemá žádný vliv na oddělitelnost ustanovení napadeného rozhodnutí, jejichž zrušení je požadováno.
Ve věci samé zkoumal Soudní dvůr hlavní žalobní důvod vycházející z toho, že Rada tím, že změnila návrh Komise zavedením ustanovení zmocňujícího členské státy, které si to přejí, aby Ženevský akt ratifikovaly nebo k němu přistoupily, jednala mimo jakoukoliv iniciativu Komise, čímž porušila čl. 218 odst. 6 a čl. 293 odst. 1 SFEU a narušila institucionální rovnováhu vyplývající z čl. 13 odst. 2 SEU.
Zaprvé dospěl Soudní dvůr k závěru, že čl. 293 odst. 1 SFEU je použitelný, pokud Rada rozhodující o návrhu Komise, která vystupuje jako vyjednavač určený Radou na základě čl. 218 odst. 3 SFEU, přijme rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody podle čl. 218 odst. 6 SFEU.
Zadruhé zkoumal Soudní dvůr argument vycházející z porušení čl. 293 odst. 1 SFEU.
Za tímto účelem nejprve připomněl, že toto ustanovení musí být vykládáno v souladu se zásadou institucionální rovnováhy, která je charakteristická pro institucionální strukturu Unie a znamená, že každý z orgánů vykonává své pravomoci s ohledem na pravomoci orgánů ostatních, a v souladu se zásadou loajální spolupráce mezi uvedenými orgány (
8
). V tomto kontextu se jiné než legislativní akty Unie, například napadené rozhodnutí o uzavření předmětné mezinárodní dohody, přijímají na návrh Komise. Komise přitom na základě této pravomoci iniciativy podporuje obecný zájem Unie a k tomuto účelu činí vhodné podněty. Článek 293 SFEU tím, že stanoví na jedné straně pravomoc Rady měnit návrh, která musí být až na výjimky vykonávána jednomyslně, a na druhé straně pravomoc Komise měnit svůj návrh, dokud Rada nerozhodne, zajišťuje dodržování zásady institucionální rovnováhy mezi pravomocemi Komise a Rady. Pozměňovací pravomoc Rady tudíž nemůže jít tak daleko, že by jí umožnila zkreslit návrh Komise ve smyslu, který by bránil dosažení sledovaných cílů a zbavil by jej důvodu své existence.
Soudní dvůr proto následně ověřil, zda změna provedená Radou zkreslila předmět nebo účel návrhu Komise ve smyslu, který by bránil dosažení cílů sledovaných tímto návrhem.
V tomto ohledu připomněl, že předmětem uvedeného návrhu bylo pouze přistoupení Unie k Ženevskému aktu a jeho účelem bylo umožnit Unii správně vykonávat výlučnou pravomoc v oblasti spadající do působnosti tohoto aktu, a sice v oblasti společné obchodní politiky, založené na jednotných zásadách a prováděné v rámci zásad a cílů vnější činnosti Unie, což je pravomoc, do níž spadá sjednávání Ženevského aktu.
Soudní dvůr mimoto upřesnil, že svěřují-li v určité oblasti Smlouvy Unii výlučnou pravomoc, může pouze Unie vytvářet a přijímat právně závazné akty, ledaže k tomu zmocní členské státy (
9
). Kromě toho zásada svěřených pravomocí, jakož i institucionální rámec definovaný ve Smlouvě o EU, aby Unie mohla vykonávat pravomoci, které jí svěřily Smlouvy, představují specifické rysy Unie a jejího práva související s ústavněprávní strukturou Unie.
Soudní dvůr přitom konstatoval, že Rada rozhodnutím zmocnit členské státy, aby ratifikovaly Ženevský akt nebo k němu přistoupily, vyjádřila alternativní politickou volbu k návrhu Komise, která se dotýká podmínek výkonu výlučné pravomoci Unie; taková volba přitom spadá do posouzení obecného zájmu Unie Komisí, s nímž je pravomoc iniciativy Komise neoddělitelně spjata.
Soudní dvůr z toho dovodil, že toto zmocnění udělené Radou zkresluje předmět a účel návrhu Komise, která vyjádřila svou politickou volbu umožnit Unii, aby sama přistoupila k Ženevskému aktu a sama tak vykonala svou výlučnou pravomoc v oblasti, na niž se vztahuje tento akt.
Soudní dvůr mimoto dodal, že tento závěr nemůže být zpochybněn okolností, že zmocnění upravené v článku 3 napadeného rozhodnutí bylo uděleno s výhradou, že je v plném souladu s výlučnou pravomocí Unie, a že v souladu s článkem 4 tohoto rozhodnutí Rada k zajištění jednotnosti mezinárodního zastupování Unie a jejích členských států svěřila Komisi zastupování Unie, jakož i zastupování každého členského státu, který by si přál tohoto zmocnění využít. Navzdory tomuto omezení by totiž uvedené státy využitím tohoto zmocnění vykonávaly jakožto nezávislé subjekty mezinárodního práva společně s Unií její výlučnou pravomoc, což by Unii bránilo v tom, aby tuto pravomoc vykonávala sama.
A konečně nemohou změnu Rady ospravedlnit argumenty týkající se nezbytnosti zajistit, aby Unie měla hlasovací práva ve Shromáždění Zvláštní unie, a zachovat senioritu a kontinuitu ochrany označení původu zapsaných na základě Lisabonské dohody v sedmi členských státech, které již byly stranami této dohody. Soudní dvůr totiž rozhodl, že případné obtíže, jimž by Unie mohla čelit na mezinárodní úrovni při výkonu svých výlučných pravomocí, nebo důsledky tohoto výkonu na mezinárodní závazky členských států nemohou jako takové Radu opravňovat ke změně návrhu Komise takovým způsobem, že zkreslí jeho předmět nebo účel, čímž by byla porušena institucionální rovnováha, jejíž dodržování má článek 293 SFEU zajistit.
(
1
) – Rozhodnutí Rady (EU) 2019/1754 ze dne 7. října 2019 o přistoupení Evropské unie k Ženevskému aktu Lisabonské dohody o označeních původu a zeměpisných označeních (Úř. věst. 2019, L 271, s. 12, dále jen „napadené rozhodnutí“).
(
2
) – Ženevský akt Lisabonské dohody o označeních původu a zeměpisných označeních (Úř. věst. 2019, L 271, s. 15, dále jen „Ženevský akt“).
(
3
) – Lisabonská dohoda na ochranu označení původu a o jejich mezinárodním zápisu byla podepsána dne 31. října 1958, revidována ve Stockholmu dne 14. července 1967 a pozměněna dne 28. září 1979 (Recueil des traités des Nations unies, sv. 828, č. 13172, s. 205, dále jen „Lisabonská dohoda“).
(
4
) – Pařížská úmluva na ochranu průmyslového vlastnictví byla podepsána v Paříži dne 20. března 1883, naposledy revidována ve Stockholmu dne 14. července 1967 a pozměněna dne 28. září 1979 (Recueil des traités des Nations unies, sv. 828, č. 11851, s. 305).
(
5
) – Návrh rozhodnutí Rady, předložený Komisí dne 27. července 2018, o přistoupení Evropské unie k Ženevskému aktu Lisabonské dohody o označeních původu a zeměpisných označeních [dokument COM(2018) 350 final].
(
6
) – Článek 207 SFEU.
(
7
) – Článek 218 odst. 6 písm. a) SFEU.
(
8
) – Zásady zakotvené v čl. 13 odst. 2 SEU.
(
9
) – Článek 2 odst. 1 SFEU.