62005CJ0232_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-232/05,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 88, stk. 2, andet afsnit, EF, anlagt den 26. maj 2005,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
ved C. Giolito, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Den Franske Republik
ved G. de Bergues og S. Ramet, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, P. Jann (refererende dommer), og dommerne K. Schiemann, N. Colneric, K. Lenaerts og E. Juhász,
generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
justitssekretær: R. Grass,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 18. maj 2006,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. I stævningen har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 249, stk. 4, EF samt artikel 2 og 3 i Kommissionens beslutning 2002/14/EF af 12. juli 2000 om den statsstøtte, Frankrig har iværksat til fordel for Scott Paper SA/Kimberly-Clark (EFT 2002 L 12, s. 1), idet den ikke inden for den fastsatte frist har gennemført beslutningen.
Retsforskrifter
Fællesskabsretten
2. I artikel 14, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel [88] (EFT L 83, s. 1) præciseres reglerne for tilbagesøgning af statsstøtte, der er blevet erklæret uforenelig med fællesmarkedet:
»Med forbehold af eventuel kendelse fra Domstolen efter traktatens artikel 185 [nu artikel 242 EF] skal tilbagebetalingen ske omgående og i overensstemmelse med gældende procedurer i den pågældende medlemsstats nationale ret, forudsat at disse giver mulighed for omgående og effektiv gennemførelse af Kommissionens beslutning. Til det formål og i tilfælde af søgsmål ved de nationale domstole træffer de pågældende medlemsstater alle nødvendige foranstaltninger, som er til rådighed i deres respektive retssystemer, herunder også foreløbige foranstaltninger, dog med forbehold af fællesskabsretten.«
Nationale retsforskrifter
3. Artikel L 4 i den franske lov om forvaltningsdomstole bestemmer:
»Medmindre andet er bestemt ved særlige lovbestemmelser, har søgsmål ikke opsættende virkning, medmindre den pågældende retsinstans træffer anden afgørelse.«
4. Som en særlig lovbestemmelse bestemmes følgende, for så vidt angår tilbagebetalingsopkrævninger udstedt af staten eller nationale myndigheder, i artikel 6 i dekret nr. 92-1369 af 29. december 1992 om ændring af dekret nr. 62-1587 af 29. december 1962 om generelle regler for offentlige regnskaber og om fastsættelse af bestemmelser for inddrivelse af statslige fordringer omtalt i dekretets artikel 80 (JORF af 30.12.1992, s. 17954):
»Skyldnere kan enten gøre indsigelse mod gennemførelsen af tilbagebetalingsopkrævningerne i artikel 85 i ovennævnte dekret af 29. december 1962, såfremt fordringens eksistens, dens beløb eller dens forfald anfægtes, eller gøre indsigelse mod retsforfølgning, såfremt gyldigheden anfægtes ved stævning.
Mod andre opkrævningsordrer kan der gøres indsigelse mod retsforfølgning.
Disse indsigelser medfører opsættelse af tilbagesøgningen.«
5. For så vidt angår tilbagebetalingsopkrævninger udstedt af regionale og lokale myndigheder bestemmer artikel L 1617-5, stk. 1, andet afsnit, i den franske almindelige lov om regionale myndigheder, indsat ved lov nr. 96-314 af 12. april 1996 (JORF af 12.4.1996, s. 5707), på samme måde, at »fremsættelse af søgsmål for en retsinstans, hvor grundlaget for en fordring, som opkræves af en regional eller lokal myndighed, anfægtes, ophæver dens eksekutionskraft«.
Den administrative procedure
Baggrunden for beslutning 2002/14
6. I 1969 opkøbte det amerikanske selskab Scott Paper Company den franske virksomhed Bouton Brochard og oprettede derefter et særskilt selskab, Bouton Brochard Scott SA (herefter »Bouton Brochard Scott«), som overtog Bouton Brochards aktiviteter.
7. I 1986 besluttede Bouton Brochard Scott at opføre en fabrik i Frankrig og valgte med henblik herpå en grund i departementet Loiret i industriområdet La Saussaye i Orléans.
8. Den 31. august 1987 indrømmede bystyret i Orléans og nævnte departement Bouton Brochard Scott visse fordele. Dels solgte disse myndigheder Bouton Brochard Scott en grund på 48 ha beliggende i det nævnte industriområde under gunstige vilkår. Dels forpligtede myndighederne sig til at beregne vandafledningsafgiften efter en ligeså fordelagtig sats.
9. Bouton Brochard Scott blev i november 1987 omdøbt til »Scott SA« (herefter »Scott«).
10. I januar 1996 blev sidstnævnte selskab købt af Kimberly-Clark Corporation (herefter »Kimberley-Clark«).
11. I januar 1998 meddelte Kimberly-Clark, at det agtede at lukke fabrikken. Fabrikkens aktiver, dvs. grunden og papirfabrikken, blev købt af Procter & Gamble i juni 1998.
12. Den 12. juli 2000 vedtog Kommissionen beslutning 2002/14, hvis artikel 1 erklærer, at den statsstøtte i form af favørprisen for grunden (12,3 mio. EUR i nutidspriser) og favørsatsen for vandafledningsafgiften (et beløb, der skal fastsættes af de franske myndigheder) (herefter »den pågældende støtte«), som Den Franske Republik havde bevilget Scott, er uforenelig med fællesmarkedet.
13. Artikel 2 i beslutning 2002/14 bestemmer:
»1. Frankrig træffer alle nødvendige foranstaltninger for hos støttemodtageren at tilbagesøge den i artikel 1 omhandlede støtte, som allerede ulovligt er udbetalt til denne.
2. Tilbagesøgningen finder sted omgående og i overensstemmelse med fransk lovgivning, såfremt denne giver mulighed for øjeblikkelig og effektiv iværksættelse af denne beslutning. […]«
14. Beslutningens artikel 3 bestemmer:
»Frankrig underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme beslutningen.«
15. Beslutning 2002/14 blev meddelt Den Franske Republik den 31. juli 2000.
16. Scott og departementet Loiret anlagde den 30. november og den 4. december 2000 hver især sag ved De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans med påstand om annullation af denne beslutning. Parterne har ikke nedlagt påstand om udsættelse af gennemførelsen i henhold til artikel 242 EF.
Den Franske Republiks handlinger efter beslutning 2002/14 vedrørende støtten i form af en favørpris for grunden
17. For så vidt angår støtten i form af favørpris for grunden udstedte departementrådet for Loiret den 15. december 2000 en tilbagebetalingsopkrævning på 5 054 721 EUR. Byen Orleans udstedte den 2. januar 2001 en tilbagebetalingsopkrævning på 8 002 231 EUR.
18. Som følge af en materiel fejl i beregningen af størrelsen af denne støtte foretog Kommissionen imidlertid en berigtigelse og sendte i marts 2001 et ændringsbilag til Den Franske Republik.
19. Tilbagebetalingsopkrævningerne af 15. december 2000 og 2. januar 2001 blev derfor annulleret den 23. marts 2001.
20. Departementrådet for Loiret udstedte herefter den 5. oktober 2001 en ny tilbagebetalingsopkrævning på 4 691 370 EUR. Byen Orleans udstedte ligeledes den 18. oktober 2001 en ny tilbagebetalingsopkrævning på 7 621 937 EUR.
21. Kimberley-Clark har indbragt disse to tilbagebetalingsopkrævninger for Tribunal administratif d’Orléans den 29. oktober og den 27. november 2001.
22. Eftersom disse søgsmål efter fransk ret har automatisk opsættende virkning, er de pågældende beløb ikke blevet opkrævet.
Den Franske Republiks handlinger efter beslutning 2002/14 vedrørende støtten i form af en favørsats for vandafledningsafgift
23. For så vidt angår støtten i form af en favørsats for vandafledningsafgift, udstedte byen Orleans i månederne januar og august 2001 seks tilbagebetalingsopkrævninger på i alt 1 046 903 EUR.
24. En af disse opkrævninger på 165 887 EUR blev betalt af selskabet Procter & Gamble, som er den nuværende ejer af fabrikken i Orleans.
25. De fem øvrige tilbagebetalingsopkrævninger er blevet erstattet af tre opkrævninger af 5. december 2001 for et samlet beløb af 881 015 EUR.
26. Kimberley-Clark har indbragt sidstnævnte opkrævninger for Tribunal administratif d’Orléans den 8. marts 2002.
27. Under hensyn til sådanne søgsmåls automatisk opsættende virkning er disse opkrævninger ikke blevet betalt.
Sagen ved Tribunal administratif d’Orléans
28. Den franske regering anførte i sin skrivelse af 2. juli 2003, at Tribunal administratif d’Orléans havde udsat sagen på De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans’ afgørelse af gyldigheden af beslutning 2002/14. Regeringen har i sit svarskrift dog indrømmet, at denne oplysning var urigtig.
Diskussionerne før anlæggelsen af denne sag
29. Kommissionen anmodede ved skrivelser af 8. maj, 31. juli, 8. oktober 2001, 13. marts, 26. august, 23. december 2002, 13. februar, 16. maj, 21. november 2003, 27. januar, 9. marts og 29. april 2004 de franske myndigheder om at oplyse om forløbet af tilbagesøgningen af de skyldige beløb og om at fremlægge visse dokumenter og oplysninger vedrørende sagen ved Tribunal adminstratif d’Orléans. Kommissionen understregede i sine skrivelser vigtigheden af en øjeblikkelig og effektiv gennemførelse samt dens mulighed for i henhold til artikel 88, stk. 2, EF at indbringe sagen for Domstolen. Kommissionen gav i sin seneste skrivelse af 29. april 2004 den franske regering en sidste yderligere tidsfrist på 20 dage.
30. Da Kommissionen ikke fandt Den Franske Republiks svar i skrivelserne af 13. november 2001, 27. november 2002, 25. marts og 2. juli 2003 på de begrundede udtalelser vedrørende regionerne tilfredsstillende, besluttede den at anlægge denne sag.
Om søgsmålet
31. Kommissionen har til støtte for sit søgsmål fremført et anbringende, som i det væsentlige er støttet på artikel 249, stk. 4, EF samt artikel 2 og 3 i beslutning 2202/14 som følge af, at Den Franske Republik ikke har gennemført denne beslutning inden den fastsatte frist.
Den relevante dato for vurderingen af traktatbruddet
32. Det følger af fast retspraksis, at referencedatoen for anvendelsen af artikel 88, stk. 2, andet afsnit, EF er den, som er foreskrevet i den beslutning, hvis manglende gennemførelse anfægtes, eller i givet fald den dato, Kommissionen efterfølgende har fastsat (jf. i denne retning dom af 3.7.2001, sag C-378/98, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 5107, præmis 26, af 2.7.2002, sag C-499/99, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 6031, præmis 28, og af 1.6.2006, sag C-207/05, Kommissionen mod Italien, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 31).
33. I denne sag gives den franske regering ved artikel 2 og 3 i beslutning 2002/14 en frist på to måneder efter meddelelsen af beslutningen til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at tilbagesøge den pågældende støtte og underrette Kommissionen herom. Efter lange forhandlinger mellem parterne fastsatte Kommissionen i sin skrivelse af 29. april 2004 en sidste frist, der udløb 20 dage efter denne dato.
34. Under disse omstændigheder skal den frist, som følger af skrivelsen af 29. april 2004, anses for at erstatte den, der er fastsat i artikel 3 i beslutning 2002/14 (jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 35). Denne frist er således den 19. maj 2004.
Om klagepunktet
Parternes argumenter
35. Kommissionen har anført, at mere end fem år efter vedtagelsen af beslutning 2002/14 har de franske myndigheders foranstaltninger ikke ført til tilbagesøgning af den pågældende støtte. Beslutningen er derfor ikke blevet behørigt gennemført.
36. Kommissionen har anerkendt, at artikel 14, stk. 3, i forordning nr. 659/1999 tillader anvendel sen af procedurer i national ret, men har understreget, at dette kun gælder for procedurer, der giver mulighed for »omgående og effektiv« gennemførelse af Kommissionens beslutning. Det er Kommissionens opfattelse, at en national procedure, som foreskriver automatisk opsættende virkning af søgsmål mod tilbagebetalingsopkrævninger udstedt med henblik på tilbagesøgning af en tildelt støtte, ikke opfylder disse kriterier.
37. Den franske regering har herimod anført, at de franske myndigheder har udvist enhver nødvendig omhu med henblik på at gennemføre beslutning 2002/14.
38. I henhold til de nationale procedurer har myndighederne tilstillet støttemodtageren flere opkrævninger, som efter procedurens udløb for den kompetente nationale retsinstans bliver eksigible.
39. Artikel 14, stk. 3, i forordning nr. 659/1999 foreskriver nemlig udtrykkeligt en sådan søgsmålsadgang i henhold til de nationale procedurer, forudsat at disse giver mulighed for omgående og effektiv gennemførelse af Kommissionens beslutning. De nationale processuelle bestemmelser, som har fundet anvendelse i denne sag, herunder bestemmelserne om opsættende virkning af søgsmål mod tilbagebetalingsopkrævningerne, er ikke til hinder for en sådan gennemførelse.
40. Den franske regering har understreget, at den »omgående og effektive« gennemførelse af Kommissionens beslutning efter dens opfattelse ikke nødvendigvis betyder en omgående tilbagebetaling af støtten. Denne gennemførelse medfører derimod, at medlemsstaten omgående indleder den nationale procedure, der skal føre til tilbagesøgningen af den tildelte støtte.
Domstolens bemærkninger
41. I henhold til artikel 249, stk. 4, EF er en beslutning bindende i alle enkeltheder for dem, den angiver at være rettet til.
42. Det følger af fast retspraksis, at den medlemsstat, som en beslutning om tilbagesøgning af ulovlig støtte er rettet til, i medfør af artikel 249 EF er forpligtet til at træffe alle fornødne foranstaltninger til sikring af beslutningens gennemførelse (jf. dom af 12.12.2002, sag C-209/00, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 11695, præmis 31, og af 26.6.2003, sag C-404/00, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 6695, præmis 21). Dette skal føre til en effektiv opkrævning af de skyldige beløb (jf. i denne retning dom af 12.5.2005, sag C-415/03, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 3875, præmis 44, samt dommen i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 36 og 37).
43. Det præciseres i artikel 14, stk. 3, i forordning nr. 659/1999, at tilbagesøgningen af den støtte, der er blevet erklæret uforenelig, skal ske »omgående«.
44. I denne sag er Den Franske Republik ved beslutning 2002/14 forpligtet til at træffe alle nødvendige foranstaltninger for hos støttemodtageren at tilbagesøge den pågældende støtte, som allerede ulovligt er udbetalt til denne. Kommissionen har hertil givet Frankrig en frist på to måneder. Denne frist, som er blevet erstattet af fristen, der følger af skrivelsen af 29. april 2004, er herefter blevet udskudt til den 19. maj 2004.
45. Det skal fastslås, at de franske myndigheders foranstaltninger ved udløbet af denne sidste frist, dvs. næsten fire år efter vedtagelsen af beslutning 2002/14, ikke havde ført til en effektiv tilbagesøgning af den pågældende støtte bortset fra betalingen af 165 887 EUR ud af de skyldige 13 350 000 EUR.
46. Søgsmålene, der er anlagt mod tilbagebetalingsopkrævningerne, kan nemlig som følge af deres automatiske opsættende virkning ikke inden den kompetente nationale retsinstans’ afgørelse have nogen konkret virkning for så vidt angår tilbagebetalingen af den nævnte støtte.
47. Støttemodtageren kan derfor i denne periode bevare de midler, som stammer fra den støtte, der er erklæret uforenelig, og profitere af den ubegrundede konkurrencemæssige fordel, der følger heraf.
48. Den franske regering har dog anført, at denne forsinkelse beror på anvendelsen af de procedurer, der er bestemt i fransk ret, hvilken anvendelse udtrykkeligt er tilladt i henhold til artikel 14, stk. 3, i forordning nr. 659/1999.
49. Det skal herved bemærkes, at anvendelsen af de nationale procedurer i henhold til artikel 14, stk. 3, i forordning nr. 659/1999 er underlagt den betingelse, at disse giver mulighed for omgående og effektiv gennemførelse af Kommissionens beslutning. Denne betingelse afspejler kravene ifølge effektivitetsprincippet, som tidligere er fastslået i retspraksis (jf. dom af 2.2.1989, sag 94/87, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 175, præmis 12, og af 20.3.1997, sag C-24/95, Alcan Deutschland, Sml. I, s. 1591, præmis 24, samt dommen af 12.12.2002 i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 32-34).
50. Det præciseres i 13. betragtning til denne forordning, at den effektive konkurrence i tilfælde af ulovlig støtte, som er uforenelig med fællesmarkedet, skal genetableres, og at det til dette formål er nødvendigt, at støtten omgående tilbagebetales. Anvendelsen af de nationale procedurer må således ikke – ved at forhindre en omgående og effektiv gennemførelse af Kommissionens beslutning – være til hinder for en genskabelse af normale konkurrencevilkår. Med henblik herpå bør medlemsstaterne træffe alle nødvendige foranstaltninger til at sikre den effektive virkning af denne beslutning.
51. Den procedure, som i henhold til fransk ret er anvendt i denne sag, kan, eftersom den indebærer opsættende virkning for søgsmål anlagt mod tilbagebetalingsopkrævninger udstedt med henblik på tilbagesøgning af en tildelt støtte, ikke anses for at give mulighed for »omgående og effektiv« gennemførelse af beslutning 2002/14. Den kan tværtimod ved at indrømme en sådan opsættende virkning forsinke tilbagesøgningen af støtten betragteligt.
52. Denne nationale procedure har således ved at tilsidesætte de formål, der forfølges med de fællesskabsretlige statsstøtteregler, forhindret den omgående genoprettelse af situationen før støtten og forlænget den opnåede ubegrundede konkurrencemæssige fordel som følge af den pågældende støtte.
53. Følgelig opfylder den procedure, som i denne sag er fastsat i national ret, ikke betingelserne i henhold til artikel 14, stk. 3, i forordning nr. 659/1999. Den franske regel om opsættende virkning for søgsmål anlagt mod tilbagebetalingsopkrævninger burde således ikke have fundet anvendelse.
54. Under disse omstændigheder er det ufornødent at tage stilling til, om den nationale dommer i konkrete sager kan anordne udsættelse af gennemførelsen af tilbagebetalingsopkrævninger i forbindelse med søgsmål, som ikke indeholder anbringender mod Kommissionens beslutning.
55. Det skal i den sammenhæng tilføjes, at den opsættende virkning af de søgsmål, der er indbragt ved de nationale retsinstanser, ikke kan anses for nødvendig for at sikre en effektiv domstolsbeskyttelse efter fællesskabsretten.
56. En sådan beskyttelse er nemlig allerede fuldt ud sikret ved de midler, der er fastsat i EF-traktaten. I dette tilfælde er der navnlig tale om annullationssøgsmål i henhold til artikel 230 EF.
57. Det skal bemærkes, at eftersom Det Europæiske Fællesskab er et retsfællesskab – inden for hvilket dets institutioner er undergivet kontrol med, at deres retsakter er forenelige med traktaten og med de almindelige retsgrundsætninger – er der ved traktaten oprettet et fuldstændigt retsmiddel- og proceduresystem, som skal sikre kontrollen med lovligheden af institutionernes retsakter, idet kompetencen til at udøve denne kontrol er tillagt Fællesskabets retsinstanser (jf. i denne retning dom af 25.7.2002, sag C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores mod Rådet, Sml. I, s. 6677, præmis 38 og 40).
58. Det følger af retspraksis, at modtageren af en støtte, som erklæres ulovlig, har ret til at anlægge annullationssøgsmål i henhold til artikel 230, stk. 2, EF, selv om beslutningen er rettet til en medlemsstat (jf. i denne retning dom af 17.9.1980, sag 730/79, Philip Morris mod Kommissionen, Sml. s. 2671, og af 9.3.1994, sag C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf, Sml. I, s. 833, præmis 14).
59. En modtager af en støtte, som er erklæret ulovlig, og hvor modtageren kunne have anfægtet Kommissionens beslutning, kan derimod ikke anfægte denne i forbindelse med et søgsmål ved de nationale domstole til prøvelse af de nationale myndigheders foranstaltninger til gennemførelse heraf. Hvis man anerkendte, at vedkommende under sådanne omstændigheder ved den nationale ret kunne modsætte sig gennemførelsen af beslutningen under påberåbelse af, at den er ulovlig, ville den pågældende nemlig herved kunne omgå beslutningens endelighed i forhold til ham efter søgsmålsfristernes udløb i henhold til artikel 230, stk. 5, EF (jf. i denne retning dommen i sagen TWD Textilwerke Deggendorf, præmis 17 og 18, samt dom af 15.2.2001, sag C-239/99, Nachi Europe, Sml. I, s. 1197, præmis 37).
60. Det følger heraf, at det er udelukket, at Kommissionens beslutning om tilbagesøgning af skyldige beløb anfægtes for en national retsinstans. Dette spørgsmål er forbeholdt De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans, som vil behandle det som led i det for nævnte ret anlagte annullationssøgsmål. Det følger af artikel 242 EF, at et sådant søgsmål ikke har opsættende virkning, medmindre Retten i Første Instans træffer afgørelse herom.
61. Under disse omstændigheder skal det fastslås, at Den Franske Republik ved ikke inden for den tildelte frist at have truffet alle nødvendige foranstaltninger for hos støttemodtageren at tilbagesøge den støtte, som er omfattet af beslutning 2002/14, har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 249, stk. 4, EF samt artikel 2 og 3 i denne beslutning.
Sagens omkostninger
62. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Den Franske Republik har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Første Afdeling):
1) Den Franske Republik har ved ikke inden for den fastsatte frist at have truffet alle nødvendige foranstaltninger for hos støttemodtageren at tilbagesøge den støtte, som er omfattet af Kommissionens beslutning 2002/14/EF af 12. juli 2000 om den statsstøtte, Frankrig har iværksat til fordel for Scott Paper SA/Kimberly-Clark, tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 249, stk. 4, EF samt artikel 2 og 3 i denne beslutning.
2) Den Franske Republik betaler sagens omkostninger.