61996CC0374_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte dal Finanzgericht di Düsseldorf verte sulla validità del regolamento (CEE) della Commissione n. 1546/88, che fissa le modalità di applicazione del prelievo supplementare a carico dei produttori o degli acquirenti di latte (1).
2 Essa trae origine da una controversia sorta nell'ambito dell'attuazione della normativa sulle quote di produzione del latte, che la Corte ha varie volte preso in esame.
I - Normativa comunitaria
3 L'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari è stata istituita nel 1968 dal regolamento (CEE) n. 804/68 (2). Poiché la situazione di tale mercato era caratterizzata, sin dall'origine, da una tendenza allo squilibrio tra offerta e domanda, che comporta eccedenze strutturali, la normativa comunitaria è contraddistinta dall'intento del legislatore di porre un freno all'incremento della produzione.
Il regime di premi per la non commercializzazione e per la riconversione
4 Il regolamento (CEE) n. 1078/77 (3) ha previsto un determinato numero di misure intese a ridurre l'offerta. In particolare, è stato istituito un sistema di premi a favore degli agricoltori che rinunciavano, per un periodo di cinque anni, a commercializzare latte e prodotti lattiero-caseari provenienti dalla loro azienda o che riconvertivano, per un periodo di quattro anni, le loro mandrie bovine a orientamento lattiero verso la produzione di carne.
Il regime del prelievo supplementare
5 Nel 1984 si è osservato che, nonostante le misure attuate, l'aumento della produzione lattiero-casearia continuava senza sosta. Poiché era divenuto indispensabile adottare misure più rigorose, l'organizzazione comune dei mercati
del latte e dei prodotti lattiero-caseari è stata quindi profondamente modificata
mediante l'istituzione del regime dei prelievi supplementari, detto anche «regime delle quote di produzione del latte».
6 L'art. 5 quater del regolamento n. 804/68, aggiunto dall'art. 1 del regolamento (CEE) n. 856/84 (4), ha istituito un sistema di prelievo supplementare dovuto da ogni produttore (formula A) o da ogni acquirente (formula B) di latte di vacca per i quantitativi che superavano un quantitativo annuo individuale di riferimento, denominato «quota di produzione del latte». La Repubblica federale di Germania ha prescelto la formula A.
7 In forza del n. 3 di tale articolo, la somma dei quantitativi di riferimento attribuiti alle persone assoggettate al prelievo in uno Stato membro non poteva superare un quantitativo globale garantito, diverso a seconda degli Stati membri e pari alla somma dei quantitativi di latte consegnati ad imprese dedite al trattamento o alla trasformazione del latte o di altri prodotti lattiero-caseari in ciascuno degli Stati membri durante l'anno civile 1981, aumentati dell'1%.
8 Le norme generali relative all'applicazione del prelievo supplementare sono state sancite dal regolamento (CEE) n. 857/84 (5). Nella Repubblica federale di Germania, il quantitativo di riferimento è stato fissato in base all'anno 1983. All'art. 2, n. 2, di quest'ultimo regolamento era infatti previsto che gli Stati membri possono stabilire che nel proprio territorio il quantitativo di riferimento sia pari al quantitativo di latte o di equivalente latte consegnato o acquistato nell'anno civile 1982 o 1983, con applicazione di una percentuale fissata in modo da non superare il quantitativo garantito di cui all'art. 5 quater del regolamento n. 804/68, come modificato.
9 Tale sistema non prevedeva la possibilità di concedere una quota a vantaggio dei produttori che, proprio per la loro partecipazione al regime temporaneo di non commercializzazione previsto dal regolamento n. 1078/77, non avevano consegnato o venduto latte nel corso dell'anno di riferimento prescelto per l'attribuzione delle quote (tali produttori sono comunemente denominati «produttori Slom») (6).
10 Nelle due sentenze pronunciate nelle cause Mulder (7) e Von Deetzen (8), la Corte ha statuito che una tale normativa, in quanto non prevedeva l'attribuzione di quantitativi di riferimento ai produttori Slom, ledeva il legittimo affidamento che questi produttori potevano aver riposto nel carattere limitato degli effetti del regime al quale si assoggettavano e doveva quindi essere invalidata.
11 Il Consiglio, per conformarsi a queste sentenze, ha adottato il regolamento (CEE) n. 764/89 (9), che all'art. 1 ha inserito un art. 3 bis nel regolamento n. 857/84. Tale articolo prevedeva l'attribuzione provvisoria di un quantitativo specifico di riferimento a determinate categorie di produttori che avevano preso parte a regimi di non commercializzazione e che soddisfacevano determinate condizioni.
12 Con le sentenze Spagl (10) e Pastätter (11), i nn. 1 e 2 dell'art. 3 bis sono stati annullati. La Corte ha ritenuto che tali disposizioni ledevano il legittimo affidamento dei produttori che avevano preso parte al regime di non commercializzazione. Da un lato, ai sensi del n. 1, i produttori il cui periodo di non commercializzazione scadeva entro il 31 dicembre 1983 erano infatti esclusi dall'attribuzione di una quota Slom senza un valido motivo. Dall'altro, la regola di cui al n. 2 limitava il quantitativo specifico provvisorio di riferimento ad un'aliquota del 60% del quantitativo di latte consegnato o venduto dal produttore durante il periodo di dodici mesi precedente la domanda di premio di non commercializzazione, il che equivaleva ad una riduzione del 40%, giudicata eccessiva rispetto alle aliquote applicabili agli altri produttori.
13 L'art. 3 bis, n. 3, del regolamento n. 857/84, come modificato, ha stabilito le condizioni per l'attribuzione definitiva del quantitativo specifico di riferimento a tali produttori Slom. Nel suo testo originario, esso dispone quanto segue:
«Se entro un termine di due anni a decorrere dal 29 marzo 1989 il produttore può provare, con piena soddisfazione dell'autorità competente, di avere effettivamente ripreso le vendite dirette e/o le consegne e che tali vendite dirette e/o consegne hanno raggiunto nel corso degli ultimi dodici mesi un livello pari o superiore all'80% del quantitativo provvisorio di riferimento, il quantitativo specifico di riferimento gli è attribuito definitivamente. In caso contrario il quantitativo provvisorio di riferimento torna totalmente alla riserva comunitaria. Il livello delle vendite dirette e/o delle consegne effettive è fissato tenendo conto dell'evoluzione del ritmo di produzione nell'azienda del produttore, delle condizioni stagionali e di qualsiasi circostanza eccezionale».
14 L'art. 3 bis, n. 3, è stato modificato dall'art. 1, punto II, lett. c), del regolamento (CEE) n. 1639/91 (12) in modo tale che i presupposti che esso enuncia per l'attribuzione di un quantitativo definitivo di riferimento si applicano anche alla nuova categoria di produttori che possono giovarsi, a seguito di quest'ultimo regolamento, di un quantitativo specifico di riferimento. In effetti, nell'ambito di applicazione dell'art. 3 bis sono ormai inclusi i produttori il cui periodo di non commercializzazione o di riconversione, in esecuzione dell'impegno assunto ai sensi del regolamento n. 1078/77, è scaduto nel corso del 1983, nonché coloro che avevano già ricevuto un quantitativo di riferimento in forza di determinate disposizioni del regime del prelievo supplementare. Il termine di due anni entro il quale tali produttori potevano produrre le prove necessarie per l'attribuzione di un quantitativo definitivo di riferimento decorreva dal 1, luglio 1991 e non più dal 29 marzo 1989 (13).
Le disposizioni di autorizzazione
15 L'art. 5 quater, n. 7, del regolamento n. 804/68, come modificato, prevede che: «Le modalità di applicazione del presente articolo sono stabilite secondo la procedura prevista all'articolo 30».
16 La procedura di cui all'art. 30 è quella del comitato di gestione per il latte e i prodotti lattiero-caseari, organo consultivo composto da rappresentanti degli Stati membri e presieduto da un rappresentante della Commissione (14). Il comitato di gestione ha il compito di formulare pareri in merito ai progetti che gli vengono sottoposti dal detto rappresentante. La Commissione attua quindi immediatamente le misure previste. Tuttavia, qualora tali misure non siano conformi al parere del comitato, la Commissione deve comunicarle al Consiglio, se del caso, rinviandone l'applicazione. Il Consiglio può prendere una decisione diversa in base alla procedura di cui all'art. 43, n. 2, del Trattato.
Le modalità di applicazione del regime del prelievo supplementare
17 Tali modalità sono fissate dal regolamento controverso, adottato in sostituzione del regolamento (CEE) n. 1371/84 (15).
18 Così come il regolamento del Consiglio è stato modificato, a seguito delle citate sentenze Mulder e Von Deetzen, per consentire ai produttori Slom di beneficiare di un quantitativo specifico di riferimento, anche il regolamento della Commissione è stato modificato dal regolamento (CEE) n. 1033/89 (16) per adattarlo alle modifiche così effettuate.
19 Nell'ambito di tale modifica è stato inserito l'art. 3 bis. Il n. 3 di questo articolo, il cui primo comma è oggetto della questione posta alla Corte, recita quanto segue:
«Il produttore fornisce all'autorità competente, entro il 29 marzo 1991, secondo modalità che verranno definite dallo Stato membro, la prova di aver effettivamente ripreso le vendite dirette e/o le consegne di latte da almeno dodici mesi.
L'entità delle vendite dirette di latte o di prodotti lattiero-caseari e/o quella delle consegne di latte nel periodo di dodici mesi immediatamente precedente la presentazione della prova sono determinate dall'autorità competente tenendo conto dell'andamento del ritmo di produzione dell'azienda, delle condizioni stagionali e di qualsiasi circostanza eccezionale (...).» (17).
II - Fatti e procedimento nazionale
20 Il signor Vorderbrüggen, ricorrente nella causa a qua, è un produttore di latte. Egli fruiva, per un periodo che scadeva il 25 settembre 1985, di un premio versato in contropartita dell'impegno di non commercializzazione o di riconversione ai sensi del regolamento n. 1078/77.
21 Il 28 giugno 1989 il signor Vorderbrüggen richiedeva all'autorità competente la fissazione di un quantitativo specifico provvisorio di riferimento. Con certificato rilasciato il 1, agosto 1989, gli veniva attestato che egli soddisfaceva i requisiti per l'attribuzione di un tale quantitativo di riferimento.
22 Il 23 agosto 1990 il ricorrente nella causa a qua riprendeva la produzione di latte. Con lettera 29 agosto 1990, la latteria cooperativa competente gli comunicava l'entità del suo quantitativo specifico provvisorio di riferimento.
23 Il 12 luglio 1991 lo Hauptzollamt Bielefeld, autorità competente in materia e parte resistente nella causa a qua (in prosieguo: lo «HZA»), lo informava della condizione in virtù della quale la determinazione di un quantitativo specifico definitivo di riferimento era subordinata alla ripresa della produzione di latte entro il 28 marzo 1990.
24 Con decisione 25 settembre 1991, lo HZA respingeva la domanda di attribuzione di un quantitativo specifico definitivo di riferimento, presentata il 27 agosto 1991 dal signor Vorderbrüggen, in quanto questi non aveva tempestivamente ripreso la produzione di latte.
25 Poiché la sua opposizione avverso tale decisione era stata respinta, il 5 marzo 1992 il signor Vorderbrüggen presentava ricorso dinanzi al Finanzgericht di Düsseldorf.
26 A sostegno del suo ricorso egli faceva valere, in sostanza, che l'art. 3 bis, n. 3, del regolamento n. 857/84, come modificato, non imponeva alcun termine massimo per la prima consegna. Egli aggiungeva che l'art. 3 bis, n. 3, del regolamento n.1546/88, come modificato, è privo di fondamento giuridico, in quanto l'art. 3 bis, n. 3, del regolamento n. 857/84, come modificato, escluderebbe qualsiasi condizione supplementare da cui dipenda l'assegnazione di un quantitativo specifico definitivo di riferimento. Inoltre, egli sosteneva che l'art. 55 del Trattato CE non conferisce alla Commissione la competenza per adottare l'art. 3 bis, n. 3, del regolamento n. 1546/88, come modificato. Infine, il ricorrente nella causa a qua faceva valere che il suo diritto ad un quantitativo definitivo di riferimento risulta dal disposto dell'art. 1, punto II, lett. c), del regolamento n. 1639/91. A suo parere, tale norma, entrata in vigore il 28 marzo 1991, si applica nei suoi confronti. Infatti, ai sensi di tale regolamento, occorrerebbe attribuire in via definitiva ad un produttore il quantitativo provvisorio di riferimento da lui effettivamente prodotto (18).
27 Lo HZA ribatteva che l'art. 3 bis, n. 3, del regolamento n. 1546/88, come modificato, è valido, in quanto in forza dell'art. 189 del Trattato CE la Commissione è autorizzata ad adottare i regolamenti necessari per l'assolvimento dei propri compiti. Di tali compiti farebbe parte, ai sensi dell'art. 155 del Trattato, quello di vigilare sull'applicazione delle disposizioni adottate dalle istituzioni comunitarie in forza di tale Trattato. Il resistente nella causa a qua aggiungeva che la Commissione si è avvalsa di una delega di potere regolamentare da parte del Consiglio. Inoltre, esso argomentava che, anche se l'art. 3 bis, n. 3, del regolamento n. 1546/88, come modificato, dovesse essere dichiarato invalido, risulterebbe dall'art. 3 bis, n. 3, del regolamento n. 857/84, come modificato, che la durata minima di dodici mesi è prescritta per evitare gli abusi. Infine, lo HZA sosteneva che la normativa istituita dal regolamento n. 1639/91 non è pertinente nel caso di specie.
28 Emerge dalla motivazione dell'ordinanza di rinvio che il Finanzgericht di Düsseldorf nutre dubbi sulla validità dell'art. 3 bis, n. 3, del regolamento della Commissione in quanto, a suo parere, tale norma aggiunge alle condizioni stabilite dall'art. 3 bis, n. 3, del regolamento del Consiglio una condizione di durata minima di ripresa della produzione di latte. Il giudice nazionale ritiene, infatti, che poiché l'unico fondamento giuridico del regolamento controverso è l'art. 5 quater, n. 7, del regolamento n. 804/68, come modificato, il quale rinvia alla definizione di modalità d'applicazione secondo la procedura di cui all'art. 30 di quest'ultimo regolamento, la fissazione di una condizione di durata presupponga un'interpretazione estensiva della nozione di modalità d'applicazione.
III - Questione pregiudiziale
29 Di conseguenza, il Finanzgericht di Düsseldorf ha disposto la sospensione del procedimento nella causa a qua ed ha sottoposto alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se l'art. 3 bis, n. 3, primo comma, del regolamento (CEE) n. 1546/88, come modificato dal regolamento (CEE) n. 1033/89, sia valido, in quanto in esso viene prescritto, oltre alle condizioni fissate dall'art. 3 bis, n. 3, prima frase, del regolamento (CEE) n. 857/84, come modificato dai regolamenti nn. 764/89 e 1639/91, che il produttore abbia effettivamente ripreso le vendite dirette e/o le consegne di latte da almeno dodici mesi».
IV - Soluzione della questione pregiudiziale
30 Con tale questione, il giudice nazionale chiede in sostanza se l'art. 3 bis, n. 3, primo comma, del regolamento della Commissione sia valido, in quanto esso subordina l'attribuzione definitiva di un quantitativo specifico di riferimento al produttore di latte o di prodotti lattiero-caseari, rientrante nella categoria di cui all'art. 3 bis, n. 1, del regolamento del Consiglio, alla condizione che esso abbia effettivamente ripreso le vendite dirette e/o le consegne di latte da almeno dodici mesi (19).
31 Si tratta perciò di accertare se la Commissione, da cui promana il regolamento controverso, disponesse di una competenza che l'autorizzava a fissare una condizione di durata minima di ripresa delle vendite.
32 Per cominciare, devo confutare la tesi sostenuta dalla Commissione secondo la quale l'art. 3 bis, n. 3, primo comma, del regolamento controverso non farebbe che riprendere con parole diverse il termine di cui all'art. 3 bis, n. 3, prima frase, del regolamento del Consiglio (20).
33 La Commissione sostiene infatti che il regolamento del Consiglio, prescrivendo che il produttore deve provare di aver effettivamente ripreso le vendite e che quest'ultime hanno raggiunto nel corso degli ultimi dodici mesi un livello pari o superiore all'80% del quantitativo provvisorio di riferimento per ottenere l'attribuzione definitiva di tale quantitativo, già impone la condizione di ripresa delle vendite da almeno dodici mesi fissata dal regolamento controverso (21).
34 Al pari del giudice nazionale (22) ritengo invece che il regolamento della Commissione aggiunga una condizione a quelle già stabilite dal regolamento del Consiglio.
35 Ciò mi sembra risultare chiaramente dalla lettura dell'art. 3 bis, n. 3, di quest'ultimo regolamento.
36 La prima frase enuncia una condizione relativa alla prova sia della ripresa effettiva delle vendite sia della realizzazione di un livello minimo di vendite, nel caso di specie fissato all'80% del quantitativo provvisorio di riferimento. Questi due obblighi preliminari per l'attribuzione definitiva di un quantitativo di riferimento riflettono taluni precisi obiettivi del regolamento di cui trattasi.
37 Ai sensi del suo secondo `considerando', i produttori possono, infatti, richiedere l'attribuzione di quantitativi di riferimento «(...) unicamente se soddisfano determinati criteri di ammissibilità che dimostrino la loro intenzione e le loro possibilità reali di riprendere la produzione lattiera (...)». Il requisito della prova di una ripresa effettiva delle vendite e la condizione della prova della realizzazione dell'obiettivo dell'80% del quantitativo provvisorio di riferimento figurano tra tali criteri di ammissibilità, in quanto essi garantiscono l'effettività sia della ripresa della produzione, sia del potenziale che l'operatore economico può dimostrare per avvicinarsi al livello del quantitativo di riferimento provvisoriamente determinato.
38 La fissazione di un periodo di dodici mesi costituisce solo un ambito temporale all'interno del quale l'intenzione di produrre e le capacità reali di produzione dell'azienda, calcolate in riferimento all'80%, possono essere concretamente determinate. La mancata realizzazione di tale obiettivo entro i dodici mesi rivelerebbe vuoi l'incapacità vuoi l'assenza di un'effettiva volontà del produttore di riprendere in modo duraturo, e al livello prestabilito, la produzione di latte. La sua realizzazione nel corso di un periodo più breve non sarebbe invece, a mio parere, in alcun modo in contrasto con l'intenzione e con la possibilità annunciate di riprendere a produrre i quantitativi progettati. Di conseguenza, la prova della realizzazione di tale obiettivo, anche entro termini più brevi, deve essere considerata come atta a garantire gli obiettivi perseguiti dal regolamento del Consiglio.
39 Del resto, solo il periodo di dodici mesi consente di confrontare il livello di vendita raggiunto con il quantitativo specifico provvisorio di riferimento, in quanto quest'ultimo è del pari calcolato su tale base. Solo il suo superamento renderebbe inattendibile il confronto. La realizzazione, invece, del livello di vendita progettato nel corso di un periodo più breve non priverebbe tale confronto della sua rilevanza. Essa fornirebbe semplicemente più informazioni circa le capacità produttive dell'azienda e confermerebbe l'intenzione del produttore di riprendere in modo duraturo la produzione.
40 L'esistenza di un obiettivo di lotta contro la speculazione, fatto valere dalla Commissione per giustificare la fissazione di un termine massimo per la ripresa delle vendite, non si può di certo contestare. La fissazione di criteri di ammissibilità che dimostrino l'intenzione e le possibilità reali dei produttori di riprendere la produzione lattiera (23) sembra dettato dall'intento del Consiglio di evitare che i produttori considerino i quantitativi specifici di riferimento come beni economici commerciabili, acquisiti nell'unico scopo di venderli dopo aver speculato sul loro valore. La Corte ha, del resto, riconosciuto l'effettiva esistenza di tale obiettivo a proposito dell'art. 3 bis, n. 4, secondo comma, del regolamento del Consiglio (24).
41 Tuttavia, l'effettività di tale obiettivo non è sufficiente a dimostrare l'esistenza, nel regolamento del Consiglio, di un termine minimo di ripresa delle vendite, dato che un tale termine non risulta dal disposto dell'art. 3 bis, n. 3, di tale norma. Il requisito della realizzazione di un livello di vendite «nel corso degli ultimi dodici mesi» esprime l'idea di un periodo di tempo limitato, ma non impone affatto la vendita della prima unità di prodotti nel corso del primo mese di tale periodo. Se fosse prevista una durata minima di produzione, risultante dalla fissazione di un termine massimo per la ripresa di tale produzione, essa sarebbe espressa dalla prescrizione relativa alla realizzazione di un volume legale di vendite «da almeno dodici mesi», che è precisamente la formulazione adottata dal regolamento controverso.
42 Infine se, all'art. 3 bis, n. 3, del regolamento controverso, la Commissione si fosse limitata semplicemente a riportare la regola sancita dall'art. 3 bis, n. 3, del regolamento del Consiglio, ci si potrebbe interrogare sul motivo per il quale nel preambolo del regolamento della Commissione quest'ultimo articolo non venga menzionato in modo preciso, mentre altri articoli del regolamento del Consiglio, tra i quali l'art. 3 bis, n. 4, secondo comma, sono espressamente menzionati.
43 L'art. 3 bis, n. 3, del regolamento n. 857/84, come modificato, non mi sembra quindi poter essere interpretato nel senso che imponga al produttore di rispettare un termine per la ripresa delle vendite al di là del quale esso non sarebbe ammesso a ricevere un quantitativo specifico definitivo di riferimento.
44 Analogamente, tale articolo non è sufficiente, a mio parere, a giustificare l'adozione da parte della Commissione dell'art. 3 bis, n. 3, primo comma, del regolamento controverso, il cui tenore mi sembra tuttavia privo di qualsiasi ambiguità in quanto impone l'osservanza di un termine minimo di ripresa delle vendite per l'attribuzione di una quota definitiva.
45 Il fondamento giuridico del termine di cui trattasi deve essere ricercato altrove.
46 Ritengo, infatti, che la Commissione non potesse stabilire nuove condizioni per l'attribuzione definitiva di un quantitativo specifico di riferimento senza disporre di una delega da parte del Consiglio.
47 Con l'art. 5 quater, n. 7, del regolamento n. 804/68, come modificato, alla Commissione, come abbiamo visto, è stato affidato il compito di adottare le modalità di applicazione del prelievo supplementare istituito da tale norma secondo la procedura dell'art. 30.
48 L'art. 5 quater, n. 7, viene del resto menzionato dal regolamento controverso, il quale precisa inoltre che il comitato di gestione per il latte e i prodotti lattiero-caseari, di cui all'art. 30, non ha formulato il parere entro il termine stabilito dal suo presidente (25).
49 Esiste quindi una delega del Consiglio alla Commissione di cui occorre determinare il contenuto esatto precisando il significato della nozione di «modalità di applicazione». La questione che si pone è pertanto quella di accertare se tale nozione comprenda il potere di fissare un termine come quello controverso.
50 Ricordo, in breve, il sistema normativo istituito dal Trattato.
L'art. 43, n. 2, terzo comma, attribuisce in via di principio competenza al Consiglio per adottare, su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo, le norme relative ad un'organizzazione comune di mercato. Gli artt. 145 e 155 consentono del resto al Consiglio di conferire alla Commissione, negli atti che esso adotta, le competenze di esecuzione delle norme che esso stabilisce. L'art. 145 prevede tuttavia che il Consiglio può, in casi specifici, riservarsi l'esercizio di queste competenze (26).
51 La difficoltà sollevata dal regolamento della Commissione mi sembra inerente a tale dispositivo istituzionale. Il sistema istituito, consentendo al Consiglio di delegare alla Commissione le competenze di esecuzione di sua scelta, compresa la possibilità di riservarsi una parte di tali competenze per uno stesso regolamento di base, autorizza infatti le due istituzioni ad adottare disposizioni della stessa natura per garantire l'applicazione di un atto normativo, con la conseguenza che tale situazione può, talvolta, suscitare l'impressione che la Commissione si appropri dei poteri del Consiglio.
52 Nel caso di specie, per esempio, ci si può interrogare sui motivi per i quali le condizioni di attribuzione del quantitativo definitivo di riferimento, relative alla prova della ripresa delle vendite ed al livello minimo raggiunto per tali vendite, siano contenute nel regolamento del Consiglio, mentre la condizione relativa alla prova di una ripresa delle vendite dopo una durata minima figuri nel regolamento della Commissione. Si vedrà come tali condizioni perseguano in realtà lo stesso obiettivo. E' chiaro inoltre che esse non sono di natura diversa. Può allora sembrare legittimo nutrire qualche dubbio nel leggere i regolamenti applicabili e trarne l'impressione che talune restrizioni alla normativa elaborata dal Consiglio siano state abusivamente introdotte dalla Commissione.
53 Si deve tuttavia rilevare come le norme sulla ripartizione delle competenze siano stabilite in tal modo dal Trattato e come la definizione della linea di demarcazione tra le competenze del Consiglio e quelle della Commissione dipenda innanzi tutto dalla portata della delega conferita a quest'ultima.
54 La Corte, di solito, interpreta in maniera estensiva le norme che dispongono misure di esecuzione o di applicazione.
55 Nella citata sentenza Germania/Commissione, la Corte ha rilevato che il Trattato stabilisce «(...) una distinzione tra le norme che, presentando un carattere essenziale per la materia di cui trattano, devono essere riservate alla competenza del Consiglio e quelle che, essendone solo l'esecuzione, possono costituire oggetto di una delega alla Commissione» (27).
56 La Corte ha aggiunto che potevano essere considerate essenziali per un organizzazione comune di mercato solo «(...) le disposizioni che hanno ad oggetto di tradurre gli orientamenti fondamentali della politica comunitaria (...)» (28).
57 In tale causa, la Commissione era stata autorizzata ad adottare, secondo la procedura dei comitati di gestione prevista da un regolamento di base, le modalità di applicazione di tale regolamento nel settore delle carni ovine e caprine e in particolare quelle relative alla presentazione delle domande di premio e al versamento di quest'ultimo (29).
58 La Corte ha dichiarato che i provvedimenti consistenti nell'adottare sanzioni, quali maggiorazioni che vengano ad aggiungersi alle somme indebitamente percepite da un operatore economico e che debbano essere restituite, ed esclusioni dal beneficio di un regime di sovvenzione, per il caso in cui l'operatore economico comunicasse false informazioni all'amministrazione, «(...) non oltrepassano l'ambito dell'esecuzione dei principi fissati nei regolamenti di base e che, poiché il Consiglio non se l'è riservata, tale competenza ha potuto costituire oggetto di una delega alla Commissione» (30).
59 Tali sanzioni sono state considerate come intese a garantire le scelte della politica comunitaria assicurando la buona gestione finanziaria dei fondi comunitari che devono servire alla loro realizzazione (31). La loro natura di modalità di applicazione è stata quindi riconosciuta nonostante il fatto che la loro attuazione privasse dei loro diritti gli operatori economici colpevoli.
60 La Corte ha ritenuto sufficiente la delega, da parte del Consiglio a favore della Commissione, del potere generale di adottare le modalità di applicazione e non ha preteso che venissero precisati gli elementi essenziali delle competenze di esecuzione alla Commissione, in quanto le norme fondamentali della materia di cui trattasi erano fissate dal regolamento di base (32).
61 Nella sentenza Hopermann (33), le circostanze di fatto e la questione sollevata sono ancora più attinenti rispetto a quelle sottoposte alla Corte, poiché si trattava di accertare se le modalità di applicazione, rientranti nella competenza della Commissione, comportassero il potere per quest'ultima di fissare i termini e di sanzionare la loro inosservanza con la decadenza dal diritto all'aiuto.
62 Come nel caso di specie, il regolamento della Commissione fissava un obbligo temporale - un termine per comunicare l'entrata dei prodotti nell'impresa -, ma, contrariamente alla presente causa, la sanzione dell'inosservanza di tale termine non era fissata dal regolamento di cui trattasi.
63 La Corte ha innanzi tutto ricordato che la Commissione era «(...) autorizzata, nell'esercizio delle competenze conferitele dal Consiglio per l'attuazione di un'organizzazione comune di mercato nel settore agricolo, ad adottare tutte le modalità applicative necessarie per il buon funzionamento del sistema di aiuto previsto, purché non contrastanti con la normativa di base o con la normativa di applicazione del Consiglio (...)» (34).
64 La Corte ha in seguito dichiarato che: «(...) Il compito di gestione e di controllo attribuito in tal guisa alla Commissione comporta per questa il potere di fissare i termini e di comminare le opportune sanzioni, che possono andare fino alla totale decadenza dal diritto all'aiuto, ove l'osservanza dei suddetti termini sia necessaria al buon funzionamento del regime considerato» (35).
65 La Corte ha infine aggiunto che, nonostante la mancanza di disposizioni sull'esistenza o sulla natura delle sanzioni comminate per il superamento del termine, emergeva dal contesto generale in cui la suddetta disposizione si inseriva che conseguenza dell'inosservanza del predetto termine poteva essere solo la decadenza dal diritto all'aiuto (36).
66 Si è pertanto riconosciuto che, sulla base di una delega generale del Consiglio, la Commissione, per garantire il buon funzionamento del sistema di aiuto previsto, può assoggettare gli operatori economici interessati a requisiti temporali e comminare per tali requisiti sanzioni che possono andare fino alla totale decadenza dal diritto all'aiuto.
67 Ritengo che occorra applicare lo stesso ragionamento al presente caso di specie.
68 L'art. 5 quater, n. 6, del regolamento del Consiglio n. 804/68, come modificato, autorizza quest'ultimo a fissare, secondo la procedura di cui all'art. 43, n. 2, del Trattato, le norme generali per l'applicazione di tale articolo, in particolare quelle relative alla determinazione dei quantitativi di riferimento nonché l'ammontare dei prelievi supplementari. Il regolamento del Consiglio n. 857/84, come modificato, è stato quindi adottato in conformità di tale disposizione.
69 Riguardo al regolamento controverso, esso è basato sull'art. 5 quater, n. 7, che autorizza la Commissione ad adottare le modalità di applicazione di tale articolo.
70 A seguito delle citate sentenze Mulder e Von Deetzen (37), il regolamento n. 764/89 ha modificato il regolamento del Consiglio con l'introduzione dell'art. 3 bis, in modo da estendere il regime del prelievo supplementare ai produttori Slom. Il regolamento controverso è stato anch'esso modificato per gli stessi scopi dal regolamento n. 1033/89.
71 In primo luogo, occorre rilevare che il termine controverso previsto dal regolamento della Commissione non sembra contrastare il regolamento del Consiglio. Da un lato, la data limite del 29 marzo 1991 oltre la quale non può più essere prodotta la prova della ripresa delle vendite, di cui all'art. 3 bis, n. 3, primo comma, del regolamento della Commissione, risulta compatibile con il termine di due anni, decorrente dal 29 marzo 1989, entro il quale può essere provata tale ripresa, fissato dall'art. 3 bis, n. 3, del regolamento del Consiglio. D'altro canto, nessun elemento di quest'ultimo regolamento consente di ravvisare il carattere restrittivo delle condizioni di attribuzione definitiva del quantitativo di riferimento da esso stabilite, con la conseguenza la Commissione non è, a priori, privata del diritto di integrarle.
72 In secondo luogo, dev'essere dimostrato che il requisito supplementare di una durata minima di ripresa delle vendite, senza il quale l'attribuzione definitiva di un quantitativo specifico di riferimento non può effettuarsi, è necessario al buon funzionamento del regime.
73 Ai sensi del quarto `considerando' del regolamento controverso, «(...) è necessario stabilire norme procedurali, tra cui la fissazione dei termini, affinché l'applicazione dell'articolo 3 bis del regolamento (CEE) n. 857/84 avvenga in condizioni tali da garantire il rispetto dei diritti e degli obblighi di tutte le parti interessate».
74 Risulta quindi che il termine di dodici mesi stabilito dall'art. 3 bis, n. 3, primo comma, è giustificato dall'intento di conciliare la legittima estensione del regime del prelievo supplementare ai produttori Slom non compromettendo tuttavia «(...) la fragile stabilità attualmente ottenuta sul mercato dei prodotti lattiero-caseari» (38).
75 Una tale condizione restrittiva del diritto di fruire del regime di cui trattasi trova il suo fondamento nell'obiettivo, già ricordato, di lotta contro la speculazione (39), il quale giustifica che venga presa in considerazione la durata del periodo nel corso della quale le vendite sono riprese.
76 Infatti, come rileva la Commissione, il requisito di una data minima di ripresa delle vendite è preordinato ad evitare le manovre speculative consistenti nel riprendere la produzione al fine di ottenere un quantitativo di riferimento, al solo scopo di realizzare, alienandolo a terzi, un'operazione finanziaria.
77 In assenza di giustificazioni, una ripresa delle vendite troppo recente e, per ciò stesso, distante dal giorno in cui un operatore economico ha presentato la sua domanda di attribuzione provvisoria di un quantitativo specifico di riferimento (40) fa ritenere verosimile l'esistenza di una strategia posta in essere da tale operatore al fine di ottenere il beneficio di un quantitativo specifico definitivo di riferimento senza che siano garantite la sua intenzione e le sue possibilità reali di ripresa della produzione.
78 In ogni caso, la breve durata del periodo di ripresa testimonia della scarsa diligenza nel riprendere la produzione di latte da parte del produttore di cui trattasi, la cui volontà di effettuare tale ripresa si era peraltro manifestata troppo in anticipo.
79 Ne consegue che la competenza della Commissione per fissare i termini contribuisce chiaramente al buon funzionamento del regime.
80 Aggiungo che non risulta che, obbligando gli operatori economici interessati a produrre la prova, entro il 29 marzo 1991, di una ripresa effettiva delle vendite da almeno dodici mesi, tale norma, entrata in vigore il 21 aprile 1989, abbia concesso ai produttori interessati un termine palesemente insufficiente per effettuare tale ripresa.
81 Pertanto, la fissazione da parte delle Commissione di un termine di ripresa delle vendite non è di natura tale da pregiudicare gli interessi dei produttori di cui trattasi, privandoli senza un valido motivo del diritto di ottenere quantitativi specifici di riferimento.
82 Ciò permesso, ritengo che la Commissione sia competente per fissare il termine di ripresa minimo delle vendite di cui all'art. 3 bis, n. 3, primo comma, del regolamento n. 1546/88.
Conclusione
83 Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di risolvere la questione pregiudiziale posta dal Finanzgericht di Düsseldorf nel modo seguente:
«L'esame della questione pregiudiziale non ha posto in luce alcun elemento atto ad inficiare la validità dell'art. 3 bis, n. 3, primo comma, del regolamento (CEE) della Commissione 3 giugno 1988, n. 1546, che fissa le modalità di applicazione del prelievo supplementare di cui all'articolo 5 quater del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, come modificato dal regolamento (CEE) della Commissione 20 aprile 1989, n. 1033».
(1) - Regolamento 3 giugno 1988, n. 1546, che fissa le modalità di applicazione del prelievo supplementare di cui all'articolo 5 quater del regolamento (CEE) n. 804/68 (GU L 139, pag. 12), in prosieguo: il «regolamento controverso» o il «regolamento della Commissione».
(2) - Regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 148, pag. 13).
(3) - Regolamento del Consiglio 17 maggio 1977, n. 1078, che istituisce un regime di premi per la non commercializzazione del latte e dei prodotti lattiero-caseari e per la riconversione di mandrie bovine a orientamento lattiero (GU L 131, pag. 1).
(4) - Regolamento del Consiglio 31 marzo 1984, n. 856, che modifica il regolamento n. 804/68 (GU L 90, pag. 10).
(5) - Regolamento del Consiglio 31 marzo 1984, n. 857, che fissa le norme generali per l'applicazione del prelievo di cui all'articolo 5 quater del regolamento (CEE) n. 804/68 nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 90, pag. 13), in prosieguo: il «regolamento del Consiglio».
(6) - L'espressione «Slom» deriva dall'olandese «slachtoffers omschakeling» che significa «vittime di riconversione». La sigla SLOM esisteva al principio nella prassi olandese: deriva da «Stopzetting Leveranties en Omschakeling Melkproduktie», che significa «interruzione delle consegne e riconversione della produzione di latte».
(7) - Sentenza 28 aprile 1988, causa 120/86, Mulder (Racc. pag. 2321).
(8) - Sentenza 28 aprile 1988, causa 170/86, Von Deetzen (Racc. pag. 2355).
(9) - Regolamento 20 marzo 1989, n. 764, recante modifica del regolamento (CEE) n. 857/84 (GU L 84, pag. 2).
(10) - Sentenza 11 dicembre 1990, causa C-189/89, Spagl (Racc. pag. I-4539).
(11) - Sentenza 11 dicembre 1990, causa C-217/89, Pastätter (Racc. pag. I-4585).
(12) - Regolamento del Consiglio 13 giugno 1991, n. 1639, recante modifica del regolamento (CEE) n. 857/84 (GU L 150, pag. 35).
(13) - Secondo il primo `considerando' del regolamento n. 1639/91, tali nuove disposizioni sono giustificate dalla necessità di modificare l'art. 3 bis per tenere conto delle citate sentenze 11 dicembre 1990, in particolare per quanto riguarda la data di scadenza del periodo di non commercializzazione. Peraltro, come sottolinea il terzo `considerando', tali cambiamenti sono destinati a consentire alla categoria di produttori di cui trattasi di beneficiare del quantitativo di riferimento di cui all'art. 3 bis anche quando ad essi sia già stato attribuito un quantitativo di riferimento. Tuttavia, in tal caso, i due quantitativi non si cumulano in quanto il primo quantitativo attribuito viene detratto da quello previsto all'art. 3 bis. Il nuovo articolo 3 bis, n. 3, del regolamento n. 857/84, entrato in vigore il 28 marzo 1991, modifica anche il regime applicabile al quantitativo provvisorio di riferimento qualora le condizioni prescritte non siano soddisfatte: mentre, in tale ipotesi, il quantitativo provvisorio di riferimento tornava totalmente alla riserva comunitaria, il quantitativo definitivo di riferimento pari al quantitativo effettivamente consegnato o venduto viene ormai attribuito. Occorre rilevare che i presupposti per l'attribuzione di un quantitativo definitivo di riferimento, caratterizzati dalla duplice prova a carico del produttore di una effettiva ripresa delle vendite dirette e/o delle consegne e della realizzazione nel corso degli ultimi dodici mesi di un livello pari o superiore all'80% del quantitativo provvisorio di riferimento, non sono stati modificati. Di conseguenza, le modifiche apportate dal regolamento n. 1639/91 al regolamento n. 857/84 non cambiano i dati del problema di cui la Corte è chiamata a conoscere, che verte, alla luce di quest'ultimo regolamento del Consiglio, sulla validità del regolamento della Commissione che subordina l'attribuzione definitiva di un quantitativo specifico di riferimento alla condizione che le vendite dirette e/o le consegne di latte siano riprese da almeno dodici mesi.
(14) - Art. 29, n. 1, del regolamento n. 804/68, come modificato.
(15) - Regolamento della Commissione 16 maggio 1984, n. 1371, che fissa le modalità di applicazione del prelievo supplementare di cui all'articolo 5 quater del regolamento n. 804/68 (GU L 132, pag. 11).
(16) - Regolamento della Commissione 20 aprile 1989, n. 1033, che modifica il regolamento (CEE) n. 1546/88 (GU L 110, pag. 27).
(17) - Il corsivo è mio.
(18) - V., riguardo al contenuto di tale riforma, la nota 22 delle presenti conclusioni. Dato che il dies a quo del termine di due anni concesso ai produttori interessati dalla riforma del 1991 per produrre le prove necessarie per l'attribuzione di un quantitativo definitivo di riferimento è stato fissato al 1, luglio 1991, l'art. 3 bis del regolamento n. 1546/88 è stato di conseguenza modificato in modo da rinviare al 1, luglio 1993 la data entro la quale il produttore deve produrre la prova di aver effettivamente ripreso le vendite dirette e/o le consegne di latte da almeno dodici mesi. La tesi del signor Vorderbrüggen si fonda apparentemente sull'idea che, riprendendo la produzione il 23 agosto 1990, egli avesse rispettato la data limite del 1, luglio 1992, al di là della quale non sarebbe più ammesso a beneficiare di un quantitativo definitivo di riferimento. Spetterà al giudice nazionale pronunciarsi su tale questione, che potrà essere risolta solo dopo un esame dei documenti del fascicolo inteso a stabilire se il ricorrente nella causa a qua rientri nella categoria di produttori beneficiari della riforma in questione. In ogni caso, il motivo relativo alla sua applicazione alla controversia nella causa a qua non è di natura tale da modificare i termini della questione prospettata dal giudice nazionale sulla validità di un termine minimo di ripresa delle vendite e/o delle consegne fissato dal regolamento della Commissione, in quanto il termine controverso persiste.
(19) - Nel prosieguo delle presenti conclusioni farò ricorso alla nozione di «vendite» a scopo di semplificazione, fermo restando che con essa si intendono convenzionalmente le «vendite dirette e/o le consegne».
(20) - Paragrafo 27 delle osservazioni scritte.
(21) - Ibidem, paragrafi 31 e 32.
(22) - Il Finanzgericht di Düsseldorf osserva che: «In effetti non bastano la ripresa entro due anni dal 29 marzo 1989 e un determinato livello della produzione di latte nel corso degli ultimi dodici mesi. L'art. 3 bis, n. 3, primo comma, del regolamento n. 1546/88 (...) richiede invece la ripresa effettiva della produzione di latte negli ultimi dodici mesi precedenti alla produzione della prova (...).» (quinto paragrafo, sub II, della decisione di rinvio). La formulazione della decisione di rinvio riflette il parere del giudice tedesco secondo cui il requisito di un termine minimo di ripresa delle vendite non trae origine dal regolamento del Consiglio, ma risulta esclusivamente dal regolamento controverso.
(23) - Secondo `considerando' del regolamento n. 857/84.
(24) - Sentenza 22 ottobre 1991, causa C-44/89, Von Deetzen (Racc. pag. I-5119, punto 24). L'art. 3 bis, n. 4, secondo comma, limita la possibilità di trasmissione del quantitativo specifico di riferimento prevedendo che, in caso di vendita o di affitto dell'azienda prima di un dato termine, il quantitativo specifico di riferimento ritorni alla riserva comunitaria. La Corte ha dichiarato che tale norma era «(...) giustificata dalla necessità di impedire i [produttori] (...) di chiedere l'attribuzione di un quantitativo di riferimento specifico allo scopo non di riprendere lo smercio del latte in modo duraturo, ma di trarre da questa attribuzione un vantaggio meramente finanziario, avvalendosi del valore commerciale nel frattempo acquisito dai quantitativi di riferimento».
(25) - Sesto `considerando'.
(26) - Sentenza 27 ottobre 1992, causa C-240/90, Germania/Commissione (Racc. pag. I-5383, punto 35).
(27) - Ibidem, punto 36.
(28) - Ibidem, punto 37.
(29) - Ibidem, punti 3-5.
(30) - Ibidem, punto 39.
(31) - Ibidem, punto 37.
(32) - Ibidem, punti 41 e 42. E' importante rilevare che, in tale causa, il governo tedesco richiamava l'art. 1, primo comma, seconda frase, della decisione del Consiglio 13 luglio 1987, 87/373/CEE, che stabilisce le modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione (GU L 197, pag. 33), secondo cui il Consiglio precisa gli elementi essenziali delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione. Al punto 42 della sentenza, la Corte ha chiaramente affermato che «(...) costituendo un atto di diritto derivato (...) [tale decisione] non può (...) aggiungersi alle norme del Trattato, le quali obbligano il Consiglio a precisare gli elementi essenziali delle competenze di esecuzione delegate alla Commissione».
(33) - Sentenza 2 maggio 1990, causa C-358/88, Hopermann (Racc. pag. I-1687).
(34) - Ibidem, punto 8, il corsivo è mio.
(35) - Ibidem.
(36) - Ibidem, punto 11.
(37) - V. paragrafo 10 delle presenti conclusioni.
(38) - Quinto `considerando' del regolamento n. 764/89.
(39) - Paragrafo 40 delle presenti conclusioni.
(40) - Ai sensi dell'art. 3 bis, n. 1, del regolamento del Consiglio, tale domanda doveva essere presentata entro un termine di tre mesi a decorrere dal 29 marzo 1989.