61972C0040
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
KARL ROEMER
της 10ης Ιανουαρίου 1973 (
*1
)
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
Η αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως την οποία σας υπέβαλε το Verwaltungsgericht της Φραγκφούρτης επί του Μάιν και με την οποία θα ασχοληθώ σήμερα, αφορά το κύρος του κανονισμού 1643/71 της Επιτροπής της 28ης Ιουλίου 1971 που θέσπισε ένα σύστημα κατώτατων τιμών, εφαρμοζόμενο στις εισαγωγές τοματοπολτού από την Ελλάδα.
Επ' αυτού, πρέπει να προβώ καταρχάς σε ορισμένες προκαταρκτικές παρατηρήσεις.
Ο τοματοπολτός, δασμολογικής κλάσεως 20.02, υπάγεται στην Κοινή Οργάνωση Αγοράς στον τομέα των μεταποιημένων προϊόντων με βάση τις οπώρες και τα λαχανικά, η οποία δημιουργήθηκε με τον κανονισμό 865/68 της 28ης Ιουνίου 1968. Έναντι των τρίτων χωρών, αυτή η Κοινή Οργάνωση Αγοράς προέβλεπε μόνο την εφαρμογή του Κοινού Δασμολογίου, χωρίς όμως κανένα μέτρο διασφάλισης, διότι δεν αποσκοπούσε ακόμη σε «συντονισμό και ενοποίηση των καθεστώτων εισαγωγής» τα οποία εφάρμοζαν καθένα από τα κράτη μέλη έναντι των τρίτων χωρών. Το κενό αυτό καλύφθηκε με τον κανονισμό 1427/71 του Συμβουλίου, της 2ας Ιουλίου 1971, περί της θέσπισης μέτρων διασφάλισης στον τομέα των μεταποιημένων προϊόντων με βάση τις οπώρες και τα λαχανικά. Το άρθρο 1 του κανονισμού αυτού ορίζει μεταξύ άλλων ότι: «Εάν, εντός της Κοινότητας, η αγορά ενός ή περισσοτέρων προϊόντων, αναφερομένων στο άρθρο 1 του κανονισμού (ΕΟΚ) 865/68 υφίσταται, ή απειλείται να υποστεί, εξαιτίας των εισαγωγών, σοβαρές διαταραχές, ικανές να θέσουν σε κίνδυνο τους στόχους του άρθρου 39 της Συνθήκης, είναι δυνατό να εφαρμοστούν κατάλληλα μέτρα στις εμπορικές ανταλλαγές με τις τρίτες χώρες, μέχρις ότου εξαλειφθεί η διαταραχή, ή η απειλή διαταραχής.» Την ίδια ημέρα, το Συμβούλιο εξέδωσε τον κανονισμό 1428/71 «ο οποίος καθορίζει τους όρους εφαρμογής των μέτρων διασφάλισης στον τομέα των μεταποιημένων προϊόντων με βάση τις οπώρες και τα λαχανικά». (Abl L 15, 7.7.1971). Μεταξύ των διατάξεων του κανονισμού αυτού θα αναφέρω ιδίως το άρθρο 2, παράγραφος 1 κατά το οποίο «τα μέτρα που μπορούν να ληφθούν κατ' εφαρμογή του άρθρου 1, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού (ΕΟΚ) 1427/71, όταν επέρχεται η αναφερόμενη στην παράγραφο 1 κατάσταση, είναι:
α)
η ολική ή μερική αναστολή των εισαγωγών ή των εξαγωγών
β)
ένα σύστημα κατώτατων τιμών, κάτω από τις οποίες οι εισαγωγές μπορούν να εξαρτηθούν από την προϋπόθεση ότι θα γίνονται σε τιμή μεγαλύτερη από την καθορισμένη κατώτατη τιμή για το εν λόγω προϊόν».
Αρχικά ο κανονισμός αυτός εφαρμόστηκε έως τις 30 Ιουνίου 1972. Στη συνέχεια η ισχύς του παρατάθηκε επί ένα έτος με τον κανονισμό 1374/72 (Abl L 149, 1.7.1972).
Δεδομένης της εξέλιξης των εισαγωγών τοματοπολτού στην Κοινότητα και των τιμών προσφοράς για τα προϊόντα των τρίτων χωρών (που ήταν αισθητά χαμηλότερες από την τιμή κόστους των ευρισκομένων εντός της Κοινότητας) μεταποιητικών βιομηχανιών και δεδομένου εξάλλου ότι στις κυριότερες παραγωγικές εκτάσεις της Κοινότητας μια ολόκληρη σειρά επιχειρήσεων μεταποίησης της τομάτας διέκοψαν τις δραστηριότητές τους, και φοβούμενη, τέλος, ότι κατά τη διάρκεια της περιόδου εμπορίας του έτους 1971 δεν θα ήταν δυνατό να αποφευχθεί πλεόνασμα τουλάχιστον 200000 τόνων νωπής τομάτας, η Επιτροπή θεώρησε, κατά τη διάρκεια του θέρους του 1971, ότι έπρεπε να κάνει χρήση της δυνατότητας που της παρείχε ο κανονισμός 1427. Για το σκοπό αυτό εξέδωσε τον κανονισμό 1558/71 της 20ής Ιουλίου 1971, ο οποίος καθόριζε τα μέτρα διασφάλισης που είχαν εφαρμογή στις εισαγωγές τοματοπολτού (Abl L 164, 22.7.1971). Ο κανονισμός αυτός θέσπισε ένα σύστημα αδειών εισαγωγής, προορισμένων να περιορίσουν τις εισαγωγές, χωρίς χρονικό περιορισμό. Οι εισαγωγές που προέρχονταν από την Ελλάδα εξαιρέθηκαν από αυτό το καθεστώς, και τούτο εξαιτίας των ειδικών εμπορικών σχέσεων που προέκυπταν από τη Συμφωνία Συνδέσεως η οποία υπεγράφη στις 9 Ιουλίου 1961, πιο συγκεκριμένα εξαιτίας του άρθρου 41 της εν λόγω Συμφωνίας, κατά το οποίο «εφ' όσον η προοδευτική κατάργηση των τελωνειακών δασμών και των ποσοτικών περιορισμών μεταξύ των Συμβαλλομένων Μερών δύναται να οδηγήσει εις τιμάς τοιαύτας ώστε να τίθενται εν κινδύνω οι καθοριζόμενοι εν άρθρω 39 της ιδρυτικής της Κοινότητος Συνθήκης αντικειμενικοί σκοποί, επιτρέπεται εις την Ελλάδα αφ' ενός, από της ενάρξεως ισχύος της Συμφωνίας, και εις την Κοινότητα αφ' ετέρου, από της ενάρξεως εφαρμογής της κοινής γεωργικής πολιτικής, να εφαρμόζουν διά τινα προϊόντα σύστημα ελαχίστων τιμών, κάτω των οποίων αι εισαγωγαί δύνανται:
—
είτε προσωρινώς να αναστέλλονται ή μειούνται,
—
είτε να επιτρέπονται μόνον υπό τον όρο ότι θα πραγματοποιούνται εις τιμήν ανωτέραν της ορισθείσης ελαχίστης τοιαύτης διά το εν λόγω προϊόν».
Λαμβανομένης υπόψη της διάταξης αυτής, η Επιτροπή εξέδωσε για τις εισαγωγές τοματοπολτού από την Ελλάδα, τον κανονισμό 1643, τον οποίο προανέφερα. Μεταξύ των άρθρων του κανονισμού αυτού, αναφέρω τώρα το άρθρο 1, σύμφωνα με το οποίο κάθε εισαγωγή τοματοπολτού (δασμολογική κλάση 20.02 Γ του Κοινού Δασμολόγιου) προελεύσεως Ελλάδος εξαρτάται από την υποβολή άδειας εισαγωγής, από τις 9 Αυγούστου 1971.
Το άρθρο 2 ορίζει: «Η έκδοση της άδειας εισαγωγής εξαρτάται από:
α)
τη γραπτή ανάληψη υποχρεώσεως του εισαγωγέα να εξασφαλίσει
αα)
…
ββ)
… ότι η εν λόγω εισαγωγή γίνεται σε εκτέλεση συμβάσεως, η οποία προβλέπει την πώληση και την παράδοση ελεύθερο στα σύνορα της Κοινότητας, ή σε τόπο ευρισκόμενο εκτός αυτής, σε τιμή ανώτερη από αυτήν που αναφέρεται στο παράρτημα του παρόντος κανονισμού για τη συγκεκριμένη ποιότητα, και
γγ)
ότι η τιμή αυτή πράγματι θα καταβληθεί…»
Τέλος το άρθρο 8 ορίζει ακόμα: «Ως απόδειξη τηρήσεως της κατώτατης τιμής θεωρείται η προσκόμιση στον αρμόδιο προς έκδοση της άδειας οργανισμό:
—
της σύμβασης που αναφέρεται στο άρθρο 2, α, ββ και
—
της τραπεζικής βεβαίωσης η οποία πιστοποιεί ότι καταβλήθηκε η τιμή πώλησης που καθορίζεται στη σύμβαση αυτή.»
Ο κανονισμός αυτός τέθηκε σε ισχύ την 1η Αυγούστου 1971 και φαίνεται ότι ισχύει ακόμη και τώρα. Χάριν πληρότητας θα παρατηρήσω ακόμα σ' αυτό το σημείο ότι η υποχρέωση να προσκομιστεί άδεια εισαγωγής και ο περιορισμός των εισαγωγών καταργήθηκαν έναντι ορισμένων χωρών που ανέλαβαν την υποχρέωση να εγγυηθούν τη διατήρηση μιας ορισμένης κατώτατης τιμής, σύμφωνα με όσα προέβλεπε ήδη το άρθρο 1, παράγραφος 4, του κανονισμού 1558. Αυτό συνέβη ως προς την Ισπανία, την Πορτογαλία και το Μαρόκο, με τον κανονισμό 1738 της 6ης Αυγούστου 1971 και ως προς την Τυνησία και την Ελβετία, με τον κανονισμό 1786 της 13ης Αυγούστου 1971. Εξάλλου, η κατώτατη τιμή καθορίστηκε, μετά από διαπραγματεύσεις, σε επίπεδο το οποίο παρείχε στις εισαγωγές προελεύσεως Ελλάδος προτίμηση 4 % περίπου.
Αυτή η κανονιστική ρύθμιση αφορά επίσης την εταιρία Schroeder, προσφεύγουσα της κύριας δίκης, εμπορική επιχείρηση με έδρα το Αμβούργο. Πράγματι, στις 10 Σεπτεμβρίου 1971, η εταιρία αυτή υπέβαλε αίτηση στο Ομοσπονδιακό Γραφείο Διατροφής και Δασών, με την οποία ζητούσε να της παραχωρηθεί άδεια εισαγωγής τοματοπολτού σε κονσέρβες από την Ελλάδα, δασμολογικής κλάσεως 20.02. Εντούτοις η αίτηση απορρίφθηκε, με την αιτιολογία ότι η επιχείρηση Schroeder δεν ήταν διατεθειμένη γα συμμορφωθεί με τους αναφερόμενους στο άρθρο 2 του κανονισμού 1643 όρους. Μάταια η επιχείρηση Schroeder άσκησε προσφυγή κατά της απορρίψεως της αίτησής της. Τελικά προσέφυγε ενώπιον του Verwaltungs-gericht (διοικητικού δικαστηρίου) της Φραγκφούρτης. Προς υποστήριξη της άποψής της, η εταιρία Schroeder υποστηρίζει ότι το άρθρο 2 του κανονισμού 1643 παραβιάζει το άρθρο 39, παράγραφος 1, γ της Συνθήκης ΕΟΚ, καθώς και το άρθρο 1, παράγραφος 1, πρώτη φράση του κανονισμού 1427, και πιο συγκεκριμένα υποστηρίζει ότι, εξαιτίας των δυνατοτήτων καταστρατήγησης το σύστημα κατώτατων τιμών που εισήγαγε η Επιτροπή δεν είναι τέτοιας φύσεως ώστε να αποκαταστήσει την επιθυμητή σταθερότητα στην αγορά. Επί πλέον υποστηρίζει ότι η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη την προτεραιότητα που καθόριζε ο κανονισμός 1428 (ο οποίος αναφέρει αρχικά την ολική ή μερική αναστολή των εισαγωγών και μόνο στη συνέχεια την εισαγωγή συστήματος κατώτατων τιμών), ότι εσφαλμένα θεώρησε ότι συνέτρεχαν οι απαιτούμενες προϋποθέσεις για τη λήψη των μέτρων διασφάλισης (σοβαρή διαταραχή της αγοράς), τέλος δε ότι καθόρισε τις κατώτατες τιμές σε υπερβολικά υψηλό επίπεδο, έτσι ώστε αυτές είχαν απαγορευτικά αποτελέσματα. Δεδομένου ότι το Verwaltungsgericht της Φραγκφούρτης έκρινε ότι οι εγερθείσες αντιρρήσεις κατά του κύρους του κανονισμού 1643 δεν ήταν εντελώς αβάσιμες, ανέστειλε τη διαδικασία με απόφαση της 19ης Ιουνίου 1972, και ζήτησε από το Δικαστήριο την έκδοση προδικαστικής απόφασης επί των ακόλουθων ερωτημάτων:
1.
(α)
Παραβιάζει το άρθρο 2 του κανονισμού (ΕΟΚ) 1643/73 τις συνδυασμένες διατάξεις του άρθρου 40, παράγραφος 3 και του άρθρου 39, παράγραφος 1, γ της Συνθήκης ΕΟΚ;
(β)
Παραβιάζει το άρθρο 2 του κανονισμού (ΕΟΚ), επί πλέον, το κείμενο που αποτελεί τη νομική του βάση, ιδίως το άρθρο 1, παράγραφος 1, πρώτη φράση του κανονισμού (ΕΟΚ) 1427/71 του Συμβουλίου της 2ας Ιουλίου 1971 (ABL L 151, σ. 5);
2.
Επικουρικά: Παραβιάζει το άρθρο 2 του κανονισμού (ΕΟΚ) 1643/71 τις θεμελιώδεις αρχές του κράτους δικαίου, ειδικότερα την αρχή της αναλογικότητας και την αρχή της προστασίας της καλής πίστης;
3.
Επικουρικά: Είναι παράνομο το άρθρο 2 του κανονισμού επειδή κατώτατες τιμές που καθορίζονται σε παράρτημα της απόφασης αυτής είναι μεγαλύτερες από τις τιμές της αγοράς στα κράτη μέλη και έχουν απαγορευτικά αποτελέσματα;
4.
Επικουρικά: Πρέπει να ερμηνευτεί το άρθρο 2, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΟΚ) 1428/71 του Συμβουλίου της 2ας Ιουλίου 1971 (ABL L 151, σ. 6), όπως επίσης και το άρθρο 41 της Συμφωνίας με την οποία συστήθηκε η Σύνδεση μεταξύ ΕΟΚ και Ελλάδος, της 6ης Ιουλίου 1961, υπό την έννοια ότι υπάρχει σειρά προτεραιότητας μεταξύ των μέτρων που αναφέρουν;
θα εξετάσω λεπτομερώς τα ερωτήματα αυτά.
1.
Το πρώτο ερώτημα περιλαμβάνει δύο σκέλη που πρέπει να εξεταστούν συγχρόνως. Αφορά αφενός το αν το άρθρο 2 του κανονισμού 1643, δηλαδή η υποχρέωση του εισαγωγέα να μην πραγματοποιεί εισαγωγές παρά μόνο σε τιμές σύμφωνες με το σύστημα κατώτατων τιμών, το οποίο θεσπίστηκε με τον κανονισμό 1643, παραβιάζει τις συνδυασμένες διατάξεις του άρθρου 40, παράγραφος 3 και του άρθρου 39, παράγραφος 1, γ της Συνθήκης ΕΟΚ, εξαιτίας του ότι δεν πρόκειται περί μέτρου αναγκαίου για την υλοποίηση του άρθρου 39 (στην προκείμενη περίπτωση: τη σταθεροποίηση των αγορών). Αφετέρου θέτει το ερώτημα αν η εν λόγω κανονιστική ρύθμιση παραβιάζει το άρθρο 1, παράγραφος 1, πρώτη φράση του κανονισμού 1427 όπου γίνεται αναφορά σε μέτρα πρόσφορα για την εξάλειψη των διαταραχών που παρουσιάστηκαν στην αγορά εξαιτίας των εισαγωγών. Δεδομένου ότι το ίδιο το Συμβούλιο καθόρισε, στον κανονισμό 1428 που εκδόθηκε την ίδια ημέρα, τα μέτρα που προέβλεπε ο κανονισμός 1427 και ανέφερε, στην προκείμενη περίπτωση, το επικρινόμενο σύστημα κατώτατων τιμών, πρέπει να υποτεθεί ότι το δεύτερο σκέλος του ερωτήματος πρέπει στην πραγματικότητα να νοηθεί υπό την έννοια ότι πρόκειται για το αν ο εν λόγω κανονισμός του Συμβουλίου συμβιβάζεται ή όχι με τις αρχές της Συνθήκης.
Όπως σωστά υπογράμμισε η Επιτροπή, τα ερωτήματα πρέπει να εξεταστούν λαμβανομένης υπόψη της προβληθείσας από την προσφεύγουσα της κύριας δίκης αιτιάσεως, δηλαδή ότι ένα σύστημα που επιβάλλει την υποχρέωση αγοράς από τις εξαγωγικές χώρες σε τιμές μεγαλύτερες από τις τιμές αγοράς των χωρών αυτών προκαλεί καταχρήσεις, εξαιτίας της φυσικής επιθυμίας των εμπόρων να πραγματοποιούν κέρδη. Η προσφεύγουσα της κύριας δίκης θεωρεί ότι η ύπαρξη πολλών δυνατοτήτων καταστρατήγησης, παρανόμων και νομίμων, είναι αδιαμφισβήτητη. Έτσι η καταβολή υψηλότερων τιμών στην εξαγωγική χώρα μπορεί να είναι εντελώς πλασματική.
Στις περιπτώσεις πραγματικής καταβολής των τιμών αυτών, ο εξαγωγέας μπορεί να παραχωρήσει ως αντιστάθμισμα επιστροφές, οι οποίες ξεφεύγουν από κάθε λογιστικό έλεγχο, ή ακόμη τα αντισταθμίσματα αυτά μπορούν να λάβουν τη μορφή μειώσεως της τιμής με την ευκαιρία προμήθειας άλλων εμπορευμάτων. Είναι επίσης δυνατό, πάντοτε με νόμιμο τρόπο, να συσταθούν θυγατρικές εταιρίες στην εξαγωγική χώρα ή σε τρίτες χώρες, οι οποίες να πραγματοποιούν τις εισαγωγές υπό το σύστημα των κατώτατων τιμών, αγοράζοντας (…οι ίδιες στην τιμή της αγοράς στις) χώρες εξαγωγής και προσπορίζοντας έτσι οφέλη στη μητρική εταιρία. Σε όλες αυτές τις περιπτώσεις, είναι δυνατό, ενώ τηρείται φαινομενικά ο μηχανισμός των κατώτατων τιμών, να πωλούνται εισαγόμενα προϊόντα στην Κοινότητα σε χαμηλές τιμές και, επομένως, να εμποδίζεται η επέλευση του αποτελέσματος της σταθεροποίησης των αγορών. Εξαιτίας αυτού η προσφεύγουσα της κύριας δίκης θεωρεί ότι τα εν λόγω μέτρα πρέπει να θεωρηθούν εκ των προτέρων ότι δεν είναι πρόσφορα για την επίτευξη του επιθυμητού σκοπού.
Αν τώρα αναρωτηθώ σε τι σκέψεις οδηγεί αυτή η επιχειρηματολογία, πειστική εκ πρώτης όψεως, αυτή προσκρούει καταρχήν σε μια σοβαρή αντίρρηση, την οποία εγείρει η Επιτροπή. Πράγματι, δεν μπορώ να αγνοήσω το γεγονός ότι η ίδια η Συνθήκη προβλέπει στο άρθρο 44 ένα τέτοιο σύστημα κατώτατων τιμών, ότι η Συμφωνία Συνδέσεως επαναλαμβάνει επίσης το κείμενο του άρθρου 44 και παραπέμπει επιπλέον στις αρχές του άρθρου 44, παράγραφοι 2 και 3, ότι παρόμοια συστήματα, όπως μας διαβεβαίωσε η Επιτροπή, προβλέπονται επίσης και σε ορισμένο αριθμό συμφωνιών που έχουν συναφθεί με άλλες τρίτες χώρες και ότι ήταν στο παρελθόν τρέχουσας χρήσης στις εξωτερικές εμπορικές ανταλλαγές, ακόμη και εκτός της Κοινότητας. Πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη ότι η απόφαση του Συμβουλίου των Υπουργών περί των κατώτατων τιμών της 4ης Απριλίου 1962 παραχώρησε ορισμένη προτεραιότητα στο σύστημα που επικρίνει η προσφεύγουσα και πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη ότι συστήματα κατώτατων τιμών απαντώνται συχνά στις κανονιστικές ρυθμίσεις των κοινοτικών Κοινών Οργανώσεων Αγοράς (πράγμα το οποίο κατέδειξε η Επιτροπή στην σελίδα 17 του υπομνήματός της).
Επομένως καταλήγω αναγκαστικά στη διαπίστωση ότι ένα τόσο ευρέως διαδεδομένο σύστημα δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως μη λειτουργικό. Πράγματι, είναι δύσκολο να υποστηριχθεί ότι όλες οι πεπειραμένες και αρμόδιες αρχές που συμμετείχαν στην επεξεργασία των εν λόγω συστημάτων κατώτατων τιμών διέπραξαν βασικό λάθος ως προς το θέμα της καταλληλότητας ή ακαταλληλότητας του συστήματος αυτού. Η αντίθετη άποψη πρέπει να δεχθεί τουλάχιστον ότι τα επιχειρήματα αυτά υποβάλλονται σε ιδιαίτερα σκληρή δοκιμασία.
Εξετάζοντας αν πράγματι η προσφεύγουσα απέδειξε τον ισχυρισμό της, οδηγούμαι στην εξής διαπίστωση. Καταρχήν πρέπει ασφαλώς να γίνει δεκτό ότι οι παράνομες καταστρατηγήσεις, τις οποίες αναφέρει η προσφεύγουσα, είναι πράγματι δυνατές και ότι κατά πάσα πιθανότητα συμβαίνουν μέχρις ενός σημείου. Εντούτοις, δεν θεωρώ βέβαιο ότι αυτές είναι ο κανόνας στην περίπτωση του συστήματος κατώτατων τιμών που εφαρμόστηκε για τον τοματοπολτό προελεύσεως Ελλάδος, όπως επίσης δεν θεωρώ βέβαιο ότι οι εμπορευόμενοι δεν τηρούν το νόμο επ' αυτού του σημείου, έτσι ώστε αναγκαστικά να χάνει το σύστημα εντελώς την αποτελεσματικότητά του — και σ' αυτή μόνο την περίπτωση θα μπορούσε να μιλήσει κανείς για ακαταλληλότητα.
Αντίθετα θα κατέληγα στη σκέψη μαζί με την Επιτροπή ότι δεν φαίνεται αδύνατος ο έλεγχος της τηρήσεως των όρων που προβλέπονται στον κανονισμό 1643 και ότι, εφαρμόζοντας με αυστηρότητα τις δυνατότητες κυρώσεων επί του εθνικού επιπέδου, κυρίως καταφεύγοντας στον εκφοβισμό, είναι δυνατό να εξασφαλιστεί στο σύστημα επαρκής αποτελεσματικότητα. Όσο για τα νόμιμα μέσα (μεσολάβηση θυγατρικών, συ-νιστωμένων στην εξαγωγική ή σε τρίτη χώρα), παρατηρώ ότι επ' αυτού του σημείου οι δυσκολίες που ανακύπτουν για τη σύ-στασή τους (από φορολογικής απόψεως και από απόψεως των εξόδων που θα απαιτούσε) και η μεταφορά των κερδών που πραγματοποιούν οι θυγατρικές αυτές (συναλλαγματικός έλεγχος) δεν μπορούν να παραβλεφθούν.
Επιτρέπουν, πράγματι, τη σκέψη ότι η λήψη τέτοιων μέτρων διασφάλισης όπως αυτά της προκειμένης περιπτώσεως και τα οποία, από τη φύση τους, δεν μπορούν παρά να είναι προσωρινά, δεν έχει ως συνέπεια την προσφυγή σε καταστρατηγήσεις με νόμιμα μέσα σε μεγάλη έκταση.
Όμως, επί πλέον, αυτό που είναι πριν απ' όλα ουσιώδες, είναι το ότι μπορεί σήμερα να διαπιστωθεί αναδρομικά ότι δεν παρουσιάστηκε στην πραγματικότητα η τάση που υποστήριξε η προσφεύγουσα. Εάν η άποψη της προσφεύγουσας κατά την οποία το μέτρο διασφάλισης είναι απόλυτα απρόσφορο, ήταν ορθή, θα έπρεπε να προκύψει από αυτό αύξηση των εισαγωγών, σύμφωνα με την τάση των προηγουμένων ετών. Αυτό όμως μου είναι αδύνατο να το επιβεβαιώσω. Πράγματι, οι εισαγωγές μειώθηκαν σημαντικά. Τούτο προκύπτει από τις επίσημες στατιστικές, κατά τις οποίες οι εισαγωγές που πραγματοποιήθηκαν μεταξύ Αυγούστου και Δεκεμβρίου 1971 δεν αντιπροσωπεύουν παρά το ήμισυ των εισαγωγών της αντίστοιχης περιόδου του προηγουμένου έτους και κατά τις οποίες η τάση αυτή συνεχίστηκε κατά τη διάρκεια του πρώτου εξαμήνου του έτους 1972. Δεν υφίστανται επίσης σοβαρές ενδείξεις που να επιτρέπουν τη σκέψη ότι τα εν λόγω στοιχεία είναι εσφαλμένα, όπως φαίνεται ότι υποθέτει η προσφεύγουσα, αναφερόμενη ιδίως σε ορισμένες ενδείξεις που δόθηκαν από την εξαγωγική χώρα. Έτσι θεωρώ πλήρως αποδεδειγμένο ότι το ληφθέν μέτρο διασφάλισης ανακούφισε πράγματι την κοινοτική αγορά και ότι, υπό τις συνθήκες αυτές, δεν είναι δυνατό να αμφισβητηθεί ότι είχε ως αποτέλεσμα τη σταθεροποίηση της αγοράς, η οποία ωφέλησε επίσης τους εγχώριους παραγωγούς τομάτας. Όσον αφορά την εξέλιξη των τιμών στην Κοινότητα μετά τη θέσπιση του μέτρου διασφάλισης, πρέπει ασφαλώς να αναγνωρίσω ότι οι κοινοτικές τιμές για τον ιταλικό τοματοπολτό, κατά τη διάρκεια της περιόδου εμπορίας από τον Αύγουστο του 1971 και έως την κακή συγκομιδή του 1972, ήταν κατώτερες από τις κατώτατες τιμές που καθόρισε η Επιτροπή (κυμαινόμενες εντούτοις όχι μέχρι την τιμή που ανέφερε η προσφεύγουσα, η οποία βασίζεται σε ορισμένο αριθμό ατομικών προσφορών, αλλά σε τιμή κατά μέσο όρο χαμηλότερη). Τα αίτια αυτού του φαινομένου δεν είναι πολύ σαφή. Ίσως ο υπερβολικά γενναιόδωρος υπολογισμός των κατώτατων τιμών (υπολογισμός στον οποίο θα επανέλθω στη συνέχεια) έπαιξε κάποιο ρόλο. Ίσως να συνέβησαν καταστρατηγήσεις μέχρι ένα ορισμένο βαθμό, ή ακόμα να αυξήθηκαν οι εισαγωγές σε χαμηλές τιμές κατόπιν των συζητήσεων επί της ανάγκης να ληφθούν μέτρα διασφάλισης, συζητήσεις που έλαβαν δημοσιότητα πριν από την έναρξη της ισχύος των μέτρων διασφάλισης. Εντούτοις, δεδομένης της τάσης που παρουσίαζαν οι τιμές, δεν είναι ασφαλώς δυνατό να γίνει λόγος για πλήρη αναποτελεσματικότητα του εν λόγω μέτρου διασφάλισης. Πράγματι, όπως το απέδειξε η Επιτροπή, φαίνεται ότι με τον καιρό οι τιμές πλησίασαν τουλάχιστον έντονα το επίπεδο των κατώτατων τιμών. Όμως το φαινόμενο αυτό μπορεί να χαρακτηριστεί απλώς ως σταθεροποίηση της αγοράς, σύμφωνα με τον επιδιωκόμενο από το εν λόγω μέτρο διασφάλισης σκοπό.
Υπό τις συνθήκες αυτές μπορώ να θεωρήσω βέβαιο, όσον αφορά το πρώτο ερώτημα, ότι η άποψη της προσφεύγουσας δεν είναι θεμελιωμένη: δεν υφίστανται σοβαρές ενδείξεις κανενός είδους οι οποίες να επιτρέπουν τη σκέψη ότι το ληφθέν μέτρο διασφάλισης ήταν εντελώς ακατάλληλο για τον επιδιωκόμενο σκοπό και ότι, συνεπώς, το σύστημα κατώτατων τιμών που θεσπίστηκε με τον κανονισμό 1643 πρέπει να θεωρηθεί ανίσχυρο.
2.
Με το δεύτερο ερώτημα, το Verwaltungsgericht της Φραγκφούρτης ζητά να πληροφορηθεί αν το άρθρο 2 του κανονισμού 1643 είναι ανεφάρμοστο διότι παραβιάζει τις αρχές της αναλογικότητας και της προστασίας της καλής πίστεως, δηλαδή τις γενικές αρχές του δικαίου που ισχύουν επίσης στο κοινοτικό δίκαιο. Αυτό το οποίο επικαλείται η προσφεύγουσα επ' αυτού του σημείου εξετάστηκε κατά ένα μέρος στα πλαίσια του πρώτου ερωτήματος (όσον αφορά την αρχή της αναλογικότητας, η προσφεύγουσα αναφέρεται πράγματι στα άρθρα 40, παράγραφος 3, και 44, παράγραφοι 2 και 3 της Συνθήκης ΕΟΚ, καθώς και στις διατάξεις των κανονισμών 1427 και 1428). Η αρχή αυτή θα εξεταστεί επίσης στα πλαίσια του τέταρτου ερωτήματος, δηλαδή όταν θα εξετάσω την προτεραιότητα μεταξύ των εν λόγω μέτρων. Συνεπώς, πέρα από την επικαλούμενη παραβίαση των αρχών της προστασίας της καλής πίστεως και της ασφάλειας δικαίου, θα περιοριστώ τώρα στην εξέταση του ερωτήματος αν το μέτρο διασφάλισης που έλαβε η Επιτροπή έπρεπε να έχει χρονικό περιορισμό, αν υφί-στατο πράγματι διαταραχή στην αγορά και αν ήταν σκόπιμο να περιοριστεί το μέτρο διασφάλισης στην Ιταλία.
α)
Αρχίζω με την επικαλούμενη παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου (ή της προστασίας της καλής πίστεως). Η παραβίαση αυτή υποστηρίζεται ότι προκύπτει επειδή, εξαιτίας των δυνατοτήτων που υπήρχαν για καταστρατήγηση του συστήματος των κατώτατων τιμών, ήταν αδύνατη η εμπιστοσύνη στη λειτουργία και, επομένως, στην ύπαρξη συνθηκών νόμιμου ανταγωνισμού.
Θα είμαι σύντομος επί του σημείου αυτού.
Είναι αναμφισβήτητα αναγκαίο να γίνει δεκτό ότι ένα σύστημα κατώτατων τιμών δεν μπορεί ποτέ να είναι απαλλαγμένο από ορισμένες καταστρατηγήσεις. Είναι εντούτοις δυνατό να βεβαιωθεί ακόμα και στην περίπτωση του εξεταζομένου τώρα συστήματος, ότι δεν υπήρχε φόβος να συμβούν τέτοιες καταστρατηγήσεις σε βαθμό που να ήταν αδύνατη η εμπιστοσύνη στην ομαλή λειτουργία του συστήματος. Η άποψη αυτή ήταν δικαιολογημένη: πράγματι η κοινοτική αγορά δεν κατακλύστηκε από τοματοπολτό προελεύσεως Ελλάδος (πράγμα που έπρεπε να συμβεί κατά την άποψη της προσφεύγουσας), αλλά αντίθετα οι εισαγωγές μειώθηκαν αισθητά.
Από αυτή την άποψη, επομένως, δεν είναι δυνατή η αμφισβήτηση του κύρους του κανονισμού 1643.
β)
Το ερώτημα που τίθεται στη συνέχεια είναι:
θα έπρεπε να περιοριστεί χρονικά το μέτρο διασφάλισης; Ή ακόμη να ισχύει για περιορισμένο χρονικό διάστημα; Αυτό ακριβώς υποθέτει η προσφεύγουσα· επικαλείται ότι δεν προβλέφθηκε μεταβατική ρύθμιση για τις ήδη υπάρχουσες συμβάσεις και υπογραμμίζει ότι, δεδομένης της κατάστασης των τιμών στην Κοινότητα, το σύστημα των κατώτατων τιμών επέφερε αρχικά κατ' ανάγκη την πλήρη διακοπή των εισαγωγών προελεύσεως Ελλάδος. Όμως, ένα τέτοιο αποτέλεσμα δεν θα μπορούσε να γίνει αποδεκτό παρά μόνο αν το εν λόγω μέτρο διασφάλισης είχε προσωρινό χαρακτήρα.
Εντούτοις, όσον αφορά την αντίρρηση αυτή, θα παρατηρήσω καταρχάς ότι η άποψη της προσφεύγουσας, όπως έχει ήδη καταδειχθεί, δεν συμβιβάζεται με τα γεγονότα. Στην πραγματικότητα, το σύστημα των κατώτατων τιμών καθόλου δεν οδήγησε σε διακοπή των εισαγωγών, αλλά μόνο σε μεί-ωσή τους. Υπό τις συνθήκες αυτές δεν είναι επίσης δυνατό να βεβαιωθεί ότι το σύστημα εμπόδισε την εκτέλεση των υπαρχου-σών συμβάσεων.
Εξάλλου, είναι σημαντικό να σημειωθεί ότι κανένα νομοθετικό κείμενο δεν προβλέπει χρονικό περιορισμό τέτοιων μέτρων διασφάλισης. Η Επιτροπή κατέδειξε ιδιαίτερα ότι ο περιορισμός που προβλεπόταν στην απόφαση του Συμβουλίου περί κατωτάτων τιμών, απόφαση η οποία ελήφθη σχετικά με το άρθρο 44, δεν εφαρμόζεται εδώ, τούτο δε αν και το άρθρο 41 της Συμφωνίας Συνδέσεως με την Ελλάδα ορίζει να λαμβάνονται υπόψη, για την εφαρμογή των συστημάτων κατώτατων τιμών, τα κριτήρια που αναφέρονται στο άρθρο 44 της Συνθήκης ΕΟΚ.
Πράγματι, κατ' ορθή ερμηνεία, η διάταξη αυτή αφορά μόνο τα αναφερόμενα στο ίδιο το άρθρο 44 κριτήρια και όχι τις αποφάσεις που εκδίδει το Συμβούλιο προς συμπλήρωση του άρθρου 44. Επί πλέον, θα παρατηρήσω ότι η εν λόγω απόφαση εκδόθηκε προφανώς με το σκοπό να ρυθμίσει τις σχέσεις μεταξύ των κρατών μελών και για τη μεταβατική περίοδο που προηγείτο από τη θέσπιση μιας κοινής γεωργικής πολιτικής και ότι, για το λόγο αυτό, δεν μπορεί να αποτελέσει προηγούμενο στις σχέσεις με την Ελλάδα.
Συνεπώς, το σύστημα κατώτατων τιμών δεν μπορεί πλέον να προσβληθεί με την αιτιολογία ότι δεν περιείχε χρονικό περιορισμό. Ακόμη, η Επιτροπή ορθώς θεωρεί ότι πρέπει να διατηρηθεί σε ισχύ για όσο διάστημα υφίστανται οι συνθήκες που το δικαιολογούν και ότι θα πρέπει να ανακληθεί αμέσως μόλις παύσουν να υφίστανται οι συνθήκες που επέβαλαν τη θέσπισή του.
γ)
Στη συνέχεια, ένα σοβαρό αμφισβητούμενο σημείο της κύριας δίκης είναι το ερώτημα αν πράγματι η κοινοτική αγορά τοματοπολτού ήταν εκτεθειμένη, εξαιτίας των εισαγωγών, σε σοβαρές διαταραχές ή απειλείτο να υποστεί σοβαρές διαταραχές που θα μπορούσαν να θέσουν σε κίνδυνο τους στόχους του άρθρου 39 της Συνθήκης. Η προσφεύγουσα εκφράζει επίσης αμφιβολίες επί του σημείου αυτού. Πράγματι, ισχυρίζεται ότι ο τοματοπολτός προελεύσεως Ελλάδος δεν αντιπροσωπεύει, σε σχέση με την ολική παραγωγή της Κοινότητας, παρά μικρό μερίδιο της αγοράς και, επομένως, δεν μπορεί να ασκεί ουσιώδη επιρροή στην τελευταία. Ακόμη η προσφεύγουσα υπενθυμίζει ότι αν είχε πράγματι υπάρξει σχέση αιτίου και αιτιατού μεταξύ των εισαγωγών προελεύσεως Ελλάδος και της διαταραχής της αγοράς, θα έπρεπε οι τιμές της κοινοτικής αγοράς να προσεγγίσουν το επίπεδο των κατώτατων τιμών, λίγο μετά τη θέσπιση του μέτρου διασφάλισης. Όμως, καθώς δεν συνέβη κάτι τέτοιο, μπορεί, κατά την άποψή της, να θεωρηθεί ότι η διαταραχή που σημειώθηκε στην αγορά προερχόταν στην πραγματικότητα από άλλα αίτια, όπως για παράδειγμα η υπερπαραγωγή εντός της Κοινότητας.
Ως προς αυτό το επιχείρημα, πρέπει να συμφωνήσω καταρχήν με την προσφεύγουσα, υπό την έννοια ότι η εφαρμογή των προβλεπόμενων από τον κανονισμό 1427 μέτρων διασφάλισης συνδέεται με αυστηρές προϋποθέσεις. Εντούτοις πιστεύω, και ας λεχθεί εξαρχής, ότι ακόμη και εφαρμόζοντας αυτό το κριτήριο, δεν προκύπτει καμία αντίρρηση κατά της στάσης της Επιτροπής. Έτσι η Επιτροπή ορθώς διαπίστωσε (τούτο δεν αμφισβητήθηκε σε καμία περίπτωση) ότι κατά τη διάρκεια της περιόδου εμπορίας που προηγήθηκε από τη θέσπιση του μέτρου διασφάλισης, δωδεκάδες μεταποιητικές επιχειρήσεις τομάτας των κυριότερων παραγωγικών περιοχών της Κοινότητας αναγκάστηκαν να διακόψουν τις δραστηριότητές τους, έτσι ώστε η μεταποίηση της τομάτας εντός της Κοινότητας σημείωσε κάμψη.
Συγχρόνως με την κατάσταση αυτή παρουσιάστηκε η ανάγκη, δεδομένου ότι η παραγωγή τομάτας παρέμενε η ίδια, να αποσυρθούν από την αγορά μεγάλες ποσότητες μέσω της παρεμβάσεως, η δε τιμή παρεμβάσεως που κατεβάλετο στον παραγωγό ήταν στην προκείμενη περίπτωση πολύ χαμηλή. Εξάλλου, είναι βέβαιο ότι οι τιμές του τοματοπολτού προελεύσεως τρίτων χωρών, στις οποίες η τιμή κόστους δεν αντιπροσωπεύει παρά 60 % με 70 % των κοινοτικών εξόδων παραγωγής, είναι αισθητά κατώτερες από το κοινοτικό επίπεδο. Είναι επίσης βέβαιο ότι οι προερχόμενες από τρίτες χώρες εισαγωγές (οι οποίες πρέπει να ληφθούν υπόψη συνολικά, διότι τα μέτρα διασφάλισης έχουν γενικά αποτελέσματα) αυξήθηκαν σημαντικά. Εάν, το 1967, οι εισαγωγές τοματοπολτού ήταν ακόμη 18000 τόνοι, το 1970 ανήλθαν σε 70000 τόνους. Ο αριθμός αυτός αντιστοιχεί περίπου στο 30 % της κοινοτικής παραγωγής τοματοπολτού (το μόνο πρόσφορο συγκριτικό αριθμητικό στοιχείο, δεδομένου ότι ο τοματοπολτός, αφενός, και οι αποφλοιωμένες τομάτες, όπως επίσης οι προσωρινά συσκευασμένες σε κονσέρβες τομάτες, αφετέρου, δεν μπορούν να εναλλαχθούν, όπως και η ίδια η προσφεύγουσα το παραδέχεται, παρά σε περιορισμένο βαθμό).
Συνεπώς, οι εισαγωγές, υπολογιζόμενες σε προϊόντα βάσεως, ανήρχοντο σε 420.000 τόνους, σε σχέση με τη συνολική παραγωγή τομάτας της κύριας παραγωγικής περιοχής, της Ιταλίας, 3000000 τόνων, από τους οποίους 1000000 τόνοι περίπου μεταποιήθηκαν σε τοματοπολτό. Σύμφωνα με την τάση των παρελθόντων ετών, υπήρχε επιπλέον η πρόβλεψη ότι η τάση αυτή θα συνεχιζόταν και κατά συνέπεια τα εισαγόμενα προϊόντα θα καταλάμβαναν σε μεγαλύτερο βαθμό τη θέση των εγχωρίων, δηλαδή ότι θα ακολουθούσε αύξηση των παρεμβάσεων, οι οποίες, κατά τη διάρκεια των επτά πρώτων μηνών του έτους 1971, ανέρχονταν ήδη σε 30000 τόνους τομάτας.
Υπό τις συνθήκες αυτές θεωρώ πλήρως δικαιολογημένη τη σκέψη ότι η αγορά απει-λείτο με σοβαρή διαταραχή, η οποία, εξαιτίας της ελάχιστης απορρόφησης από την εγχώρια βιομηχανία, ή εξαιτίας της απορρόφησης σε χαμηλές τιμές, θα είχε αντίκτυπο στα εισοδήματα των γεωργών και θα έπρεπε επομένως να θεωρηθεί ότι απειλούσε σοβαρά τους στόχους του άρθρου 39.
Λαμβανομένης υπόψη της καταστάσεως των τιμών, όπως έχει περιγραφεί, δεν είναι επίσης δυνατό, ακόμα και αν οι εισαγωγές δεν αντιπροσωπεύουν παρά μέρος της κοινοτικής παραγωγής, να αποκλεισθεί το γεγονός ότι αυτές μπορούν να επηρεάσουν το ύψος των τιμών της κοινοτικής αγοράς.
Είναι λοιπόν δύσκολο να αμφισβητηθεί το ότι πληρούντο οι απαιτούμενες προϋποθέσεις για την εφαρμογή του κανονισμού 1427 και ότι ορθώς η Επιτροπή επιχείρησε να λάβει μέτρα κατά των εισαγωγών, μέσω των μέτρων διασφάλισης.
Τέλος δεν είναι επίσης δυνατό (όπως διατείνεται η προσφεύγουσα) να λεχθεί ότι τα εν λόγω μέτρα παρέμειναν χωρίς αποτέλεσμα. Πράγματι, από την υποχώρηση των εισαγωγών μπορεί να συναχθεί ότι τα μέτρα είχαν περιοριστικό αποτέλεσμα. Επί πλέον, είναι αδιαμφισβήτητο ότι οι τιμές πλησίασαν τουλάχιστον αισθητά το επίπεδο των κατώτατων τιμών. Ακόμη, αφού η κοινοτική παραγωγή παρέμεινε στάσιμη κατά τη διάρκεια της περιόδου εμπορίας 1971-1972, η ανάγκη να πραγματοποιηθούν παρεμβάσεις δεν ήταν τόσο μεγάλη όσο το προηγούμενο έτος. Αυτά είναι, χωρίς αμφιβολία, ευνοϊκά αποτελέσματα, από την άποψη των στόχων του άρθρου 39 της Συνθήκης ΕΟΚ. Συνεπώς, δεν είναι ασφαλώς δυνατό να προσβληθεί ο κανονισμός 1643 με την αιτιολογία ότι δεν πληρούντο οι προϋποθέσεις εφαρμογής του κανονισμού 1427 και ότι τα εν λόγω μέτρα δεν ήταν πρόσφορα για να εξαλείψουν την διαταραχή της αγοράς.
δ)
Συνεπώς, στα πλαίσια του ερωτήματος που θα εξετάσω τώρα, δεν απομένει παρά να αναρωτηθώ, δεδομένου ότι οι διαταραχές εμφανίστηκαν κυρίως στην ιταλική αγορά, αν θα ήταν σκόπιμο να περιοριστεί το εν λόγω μέτρο διασφάλισης μόνο στη χώρα αυτή, σύμφωνα με τον. κανονισμό 1428.
Μπορώ να καταδείξω εν συντομία ότι δεν συνέβαινε κάτι τέτοιο.
Αρκεί να υπομνησθεί ότι η Ιταλία εξάγει μεγάλες ποσότητες τοματοπολτού στα άλ λα κράτη μέλη. Είναι βέβαιο ότι οι εξαγωγές αυτές θα είχαν μειωθεί, αν τα μέτρα διασφάλισης περιορίζονταν στην Ιταλία και αν τα άλλα κράτη μέλη είχαν τη δυνατότητα να πραγματοποιήσουν ανεμπόδιστα εισαγωγές σε χαμηλές τιμές προελεύσεως τρίτων χωρών. Συνεπώς, ένα περιορισμένο μέτρο διασφάλισης θα ήταν δύσκολο να οδηγήσει στο επιθυμητό αποτέλεσμα: την εξάλειψη της διαταραχής της αγοράς. Επί πλέον, θα υπήρχε φόβος να εισαχθεί στην Ιταλία τοματοπολτός σε χαμηλές τιμές μέσώ άλλων κρατών μελών, δεδομένου ότι τα έξοδα μεταφοράς γι' αυτό το προϊόν είναι αμελητέα και έτσι η κατάσταση στη χώρα αυτή θα χειροτέρευε περισσότερο σε βάρος των παραγωγών.
Για να είναι επομένως αποτελεσματικό το μέτρο διασφάλισης δεν απέμενε ουσιαστικά στην Επιτροπή καμία άλλη δυνατότητα παρά να το επεκτείνει στο σύνολο της Κοινότητας.
3.
Όπως γνωρίζει το Δικαστήριο, το τρίτο ερώτημα, με το οποίο θα ασχοληθώ στη συνέχεια, συνίσταται στο αν είναι παράνομο το άρθρο 2 του κανονισμού 1643 λόγω του ότι οι κατώτατες τιμές, που καθορίστηκαν σε παράρτημά του, είναι ανώτερες από τις τιμές της αγοράς στα κράτη μέλη και έχουν γι' αυτό το λόγο απαγορευτικά αποτελέσματα.
Η Επιτροπή εξέθεσε κατά τη διάρκεια της διαδικασίας τον τρόπο με τον οποίο καθορίστηκαν οι κατώτατες τιμές. Βασίστηκε σε πληροφορίες που τις παρέσχε το ιταλικό Υπουργείο Γεωργίας σχετικά με τις τιμές κόστους στη χώρα αυτή (τιμή βάσεως του προϊόντος, έξοδα μεταφοράς μέχρι το εργοστάσιο, έξοδα μεταποίησης, έξοδα συσκευασίας), τις οποίες επανέλαβε στον κανονισμό της, αφού τις επιβεβαίωσε.
Αυτό που ενδιαφέρει στην προκείμενη περίπτωση, είναι ιδίως το ότι το κόστος του προϊόντος βάσεως καθορίστηκε σε επίπεδο που αντιστοιχεί στους στόχους του άρθρου 39, δηλαδή πάνω από το επίπεδο της τιμής παρεμβάσεως.
Ασφαλώς, όπως εξάλλου το έχω ήδη αναφέρει, και η ίδια η Επιτροπή παραδέχθηκε ότι οι κατώτατες τιμές ήταν ανώτερες από το επίπεδο των τιμών της αγοράς στην Κοινότητα.
Ίσως το φαινόμενο αυτό να οφείλεται κατά ένα μέρος στο γεγονός ότι οι επιχειρήσεις μεταποίησης κατέβαλαν για τα προϊόντα βάσεως τιμές κατώτερες από τις τιμές που είχαν υπολογιστεί και ίσως επίσης στο ότι μπορούσαν να πωλήσουν σε λιγότερο υψηλές τιμές, κατόπιν της αναμείξεως, με εισαγόμενο τοματοπολτό.
Κατά τα λοιπά οι λόγοι για τους οποίους επί ένα ορισμένο χρονικό διάστημα οι τιμές της αγοράς σημείωσαν πρόοδο διαφορετική από την αναμενόμενη δεν είναι σαφείς. Για να είναι όντως δυνατό να συναχθεί από αυτά ότι ο καθορισμός των κατώτατων τιμών ήταν παράνομος, πρέπει να ληφθεί καταρχήν υπόψη, ότι, όσον αφορά τα ζητήματα οργάνωσης της αγοράς, η Επιτροπή έχει ασφαλώς ορισμένο περιθώριο εκτίμησης· έπρεπε να λάβει θέση έναντι της μέλλουσας εξέλιξης της αγοράς και φυσικά δεν μπορούσε να ενεργήσει με απόλυτη ακρίβεια.
Συνεπώς δεν υφίσταται αμφιβολία ότι ορισμένες διαφορές μπορούν να θεωρηθούν ότι εμπίπτουν στην εξουσία εκτίμησής της. Αφετέρου — και αυτό είναι ακόμη σημαντικότερο στοιχείο — είναι πλήρως αποδειγμένο ότι το σύστημα κατώτατων τιμών δεν είχε απαγορευτικά αποτελέσματα. Πράγματι, η εξέλιξη των εισαγωγών ήταν τέτοια ώστε να προσεγγίσουν το επίπεδο των προηγουμένων ετών, το οποίο θα μπορούσε ίσως να χαρακτηριστεί ως κανονικό.
Επομένως, υπό τις συνθήκες αυτές, η αιτίαση κατά την οποία η Επιτροπή δεν άσκησε σωστά την εξουσία εκτίμησής της και παραβίασε την αρχή της αναλογικότητας λαμβάνοντας ένα τόσο αυστηρό μέτρο διασφάλισης, δεν είναι καθόλου δικαιολογημένη. Με άλλα λόγια, οι παρατηρήσεις που ανέφερα στα πλαίσια του τρίτου ερωτήματος δεν μου επιτρέπουν να συμπεράνω την ακυρότητα του κανονισμού 1643.
4.
Τέλος καταλήγω στην εξέταση του τέταρτου ερωτήματος, με το οποίο το Verwaltungsgericht της Φραγκφούρτης ζητά να πληροφορηθεί αν ο κανονισμός 1428 και το άρθρο 41 της Συμφωνίας Συνδέσεως ΕΟΚ Ελλάδας καθορίζουν συγκεκριμένη σειρά προτεραιότητας μεταξύ των μέτρων που αναφέρουν.
Αν και το ερώτημα αυτό αφορά εκ πρώτης όψεως την ερμηνεία των εν λόγω διατάξεων, εντούτοις στην πραγματικότητα — και αυτό προκύπτει από τις αιτιολογίες της απόφασης περί παραπομπής — υποκρύπτει ερώτημα περί του κύρους. Πράγματι, αν ήταν δυνατό να θεμελιωθεί η ύπαρξη σειράς προτεραιότητας μεταξύ των εν λόγω μέτρων, έτσι ώστε αυτό που θα έπρεπε να ληφθεί υπόψη πρώτο να είναι ο ποσοτικός περιορισμός των εισαγωγών και μόνο στη συνέχεια ένα σύστημα κατώτατων τιμών, τότε το κύρος του κανονισμού 1643 και το σύστημα κατώτατων τιμών θα τίθεντο υπό αμφισβήτηση, τουλάχιστον από αυτή την άποψη.
Επομένως, μόνο φαινομενικά τίθεται στην προκειμένη περίπτωση το ερώτημα αν ένας κοινοτικός κανονισμός πρέπει να εκτιμηθεί σε συνάρτηση με μια Συμφωνία που έχει συναφθεί με ένα συνδεδεμένο κράτος. Πράγματι, το άρθρο 3 του κανονισμού 1428 προβλέπει ρητά την τήρηση των υποχρεώσεων που απορρέουν από τις συμφωνίες που δεσμεύουν την Κοινότητα επί διεθνούς επιπέδου, έτσι ώστε μπορώ να βεβαιώσω ότι, επίσης σε αυτό το γενικό πλαίσιο, το κοινοτικό δίκαιο είναι το κριτήριο, σε συνάρτηση με το οποίο πρέπει να εξεταστεί το κύρος του κανονισμού 1643.
Έχοντας καθορίσει το τέταρτο ερώτημα με αυτό τον τρόπο, μπορώ τώρα να προβώ στις ακόλουθες παρατηρήσεις. Καταρχάς πρέπει να αναφέρω ότι η οικονομία του κανονισμού 1428 δεν συμπίπτει με αυτή του άρθρου 41 της Συμφωνίας Συνδέσεως με την Ελλάδα. Μεταξύ των μέτρων που αναφέρονται στον κανονισμό περιλαμβάνονται, αφενός, η ολική ή μερική διακοπή των εισαγωγών ή των εξαγωγών και, αφετέρου, σύστημα κατώτατων τιμών, κάτω από τις οποίες οι εισαγωγές μπορούν να εξαρτηθούν από την προϋπόθεση ότι θα πραγματοποιούνται σε τιμή ανώτερη από την κατώτατη καθορισμένη τιμή για το συγκεκριμένο προϊόν.
Η τιμή δεν αποτελεί ασφαλώς, στην πρώτη περίπτωση, παρά ένα από τους παράγοντες που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη, σύμφωνα με το άρθρο 1 του κανονισμού 1428. Αντίθετα, το άρθρο 41 της Συμφωνίας Συνδέσεως με την Ελλάδα προβλέπει μόνο ένα σύστημα κατώτατων τιμών προσαρμοσμένο με τέτοιο τρόπο ώστε αφενός, όταν οι εισαγωγές πραγματοποιούνται σε χαμηλότερες τιμές να μπορούν να διακοπούν προσωρινά ή να μειωθούν και με μορφή τέτοια, αφετέρου, ώστε οι εισαγωγές να εξαρτώνται από την προϋπόθεση ότι θα πραγματοποιηθούν σε τιμή ανώτερη από την κατώτατη καθορισμένη τιμή για το συγκεκριμένο προϊόν. Όμως, δεδομένου, όπως το έχω ήδη αναφέρει, ότι το άρθρο 3 του κανονισμού 1428 ορίζει ότι πρέπει να τηρούνται οι υποχρεώσεις που δεσμεύουν την Κοινότητα επί διεθνούς επιπέδου, το μόνο συμπέρασμα στο οποίο μπορώ να καταλήξω από την προηγούμενη διαπίστωση είναι ότι δεν είναι δυνατό να εξεταστεί μεμονωμένα ο κανονισμός 1428, αλλά ότι, αντίθετα, πρέπει να εξεταστεί συγχρόνως με την Συμφωνία Συνδέσεως με την Ελλάδα, τούτο δε επίσης στο μέτρο που πρόκειται για τον ενδεχόμενο καθορισμό σειράς προτεραιότητας μεταξύ των μέτρων που αναφέρουν.
Περαιτέρω είναι αδιαμφισβήτητο ότι ούτε το κείμενο του κανονισμού 1428, ούτε το κείμενο της Συμφωνίας Συνδέσεως με την Ελλάδα καθορίζουν σειρά προτεραιότητας. Πράγματι, η απαρίθμηση ορισμένου αριθμού μέτρων σε ένα νομοθετικό κείμενο δεν συνεπάγεται αναγκαστικά τον καθορισμό σειράς προτεραιότητας, επί πλέον δε τα στοιχεία που θα υποδήλωναν μια τέτοια προτεραιότητα ελλείπουν στη προκειμένη περίπτωση.
Αν θεωρηθεί ότι η απόφαση του Συμβουλίου περί κατώτατων τιμών του 1962 είναι καθοριστική και για τη Συμφωνία Συνδέσεως με την Ελλάδα (διότι η τελευταία αναφέρεται στα κριτήρια του άρθρου 44 της Συνθήκης ΕΟΚ), μπορεί μάλιστα να συναχθεί το συμπέρασμα ότι παραχωρείται προτεραιότητα στο προτιμηθέν σύστημα κατώτατων τιμών, πράγμα το οποίο, αντίθετα προς την άποψη της προσφεύγουσας, συνηγορεί υπέρ της καταλληλότητας του μέτρου που έλαβε η Επιτροπή.
Επί πλέον, φαίνεται ότι ορθώς υπογραμμίζουν το Συμβούλιο και η Επιτροπή ότι δεν μπορεί να λεχθεί αφηρημένα ότι οι ποσοτικοί περιορισμοί των εισαγωγών είναι λιγότερο ριζοσπαστικοί από ένα σύστημα κατώτατων τιμών και ακόμη ότι εκ πρώτης όψεως συμβαίνει μάλλον το αντίθετο, αν γίνει δεκτό ότι οι ποσοτικοί περιορισμοί των εισαγωγών μπορούν να έχουν ως αποτέλεσμα τη διακοπή τους, ενώ οι κατώτατες τιμές μπορούν να καθοριστούν με τέτοιο τρόπο ώστε να μην έχουν απαγορευτικά αποτελέσματα. Πράγματι, για την εκτίμηση του λιγότερο ή περισσότερο ριζοσπαστικού χαρακτήρα ενός μέτρου, είναι αναγκαίο να λαμβάνονται υπόψη όλες οι περιστάσεις της συγκεκριμένης υπόθεσης, όπως επίσης και ο τρόπος εφαρμογής.
Όμως, από την αναδρομική εξέταση της καταστάσεως, όπως την περιέγραψα, φαίνεται ότι το σύστημα των κατώτατων τιμών δεν είχε παρά μέτρια επιρροή στην εξέλιξη των εισαγωγών, έτσι ώστε δεν είναι ασφαλώς δυνατό να βεβαιώσω εκ των προτέρων ότι το μέτρο αυτό ήταν αυστηρότερο και ριζοσπαστικότερο από τις ποσοστώσεις, το μέγεθος των οποίων θα καθόριζε η Επιτροπή, ασκώντας στην προκειμένη περίπτωση την εξουσία εκτιμήσεώς της.
Μετά τη διαπίστωση ότι η Επιτροπή όφειλε να τηρεί τόσο τις διατάξεις της Συμφωνίας Συνδέσεως με την Ελλάδα, όσο και αυτές του κανονισμού 1428, πρέπει, συνεπώς, να αναρωτηθώ μόνο αν θα έπρεπε να προτιμήσει, αντί για το σύστημα των κατώτατων τιμών, ένα άλλο, προσαρμοσμένο κατά τρόπον ώστε, όταν οι εισαγωγές πραγματοποιούνται σε τιμές χαμηλότερες από τις κατώτατες, να μπορούν να διακοπούν ή να μειωθούν προσωρινά. Η απάντηση που πρέπει να δοθεί σ' αυτό το ερώτημα δεν θα έπρεπε να δημιουργήσει δυσκολίες.
Πληροφορήθηκα κατά τη διάρκεια της διαδικασίας ότι αυτό το τελευταίο σύστημα (τούτο προκύπτει ιδίως από την απόφαση του Συμβουλίου περί των κατώτατων τιμών) δεν μπορεί να λειτουργήσει χωρίς την πραγματοποίηση συνεχών υπολογισμών για τα εν λόγω προϊόντα. Όμως, τούτο δεν ήταν δυνατό, καθώς φαίνεται, για τον τοματοπολτό και, σύμφωνα με την πειστική επιχειρηματολογία της Επιτροπής, δεν ήταν επίσης δυνατό να υπάρξουν σε σύντομο διάστημα οι αναγκαίες προϋποθέσεις ώστε να λειτουργήσει ένα τέτοιο σύστημα. Αλλά, δεδομένου ότι, αφετέρου, δεν είναι δυνατό να αμφισβητηθεί η ανάγκη που ανέκυψε κατά τη διάρκεια του θέρους του 1971 να ληφθούν στον τομέα της παραγωγής της τομάτας μέτρα διασφάλισης, τα οποία να έχουν αποτελέσματα σε σύντομο χρονικό διάστημα, δεν απομένει πλέον κανένα επιχείρημα που να μπορεί να προβληθεί κατά της νομιμότητας της επιλογής στην οποία προέβη η Επιτροπή. Με άλλους λόγους, ούτε οι παρατηρήσεις που ανέφερα, στα πλαίσια του τέταρτου ερωτήματος, είναι τέτοιας φύσεως ώστε να αμφισβητηθεί το κύρος του κανονισμού 1643.
5.
Μετά από όλα όσα αναφέρθηκαν πιο πάνω, καταλήγω στα ακόλουθα συμπεράσματα. Θεωρώ ότι πρέπει να δοθούν οι εξής απαντήσεις στα ερωτήματα που υπέβαλε το Verwaltungsgericht της Φραγκφούρτης:
α)
Η εξέταση της νομιμότητας του άρθρου 2 του κανονισμού 1643/71 σε συνάρτηση με τις συνδυασμένες διατάξεις του άρθρου 40, παράγραφος 3 και του άρθρου 39, παράγραφος 1, γ της Συνθήκης ΕΟΚ, αφενός, και λαμβανομένων υπόψη των συνδυασμένων διατάξεων των κανονισμών 1427/71 και 1428/71, αφετέρου, δεν επιτρέπει την αμφισβήτηση του κύρους του.
β)
Δεν είναι επίσης δυνατό να αμφισβητηθεί το κύρος του άρθρου 2 του κανονισμού 1643 από την άποψη των αρχών της αναλογικότητας και της προστασίας της καλής πίστεως, τις οποίες ανέφερε το Verwaltungsgericht της Φραγκφούρτης.
γ)
Το κύρος της εν λόγω διάταξης δεν μπορεί επίσης να αμφισβητηθεί με την αιτιολογία ότι οι κατώτατες τιμές που αναφέρονται σε παράρτημα του κανονισμού καθορίστηκαν σε απαγορευτικά επίπεδα.
δ)
Τέλος, ούτε το άρθρο 2, παράγραφος 1 του κανονισμού 1428/71 του Συμβουλίου, ούτε το άρθρο 41 της Συμφωνίας Συνδέσεως με την Ελλάδα επιτρέπουν να συναχθεί η ύπαρξη σειράς προτεραιότητας μεταξύ των μέτρων που αναφέρουν, έτσι ώστε να αμφισβητηθεί η νομιμότητα της επιλογής στην οποία προέβη η Επιτροπή.
(
*1
)	Γλώσσα τον πρωτοτύπου: η γερμανική.