62018CC0192
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
E. TANCHEV
van 20 juni 2019 (
1
)
Zaak C‑192/18
Europese Commissie
tegen
Republiek Polen
„Niet-nakoming – Daadwerkelijke rechtsbescherming krachtens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU – Onafhankelijkheid en onpartijdigheid van rechterlijke instanties – Niet-ontvankelijkheid van de grief van de Commissie op grond van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 157 VWEU – Artikel 5, onder a), en artikel 9, lid 1, onder f), van richtlijn 2006/54/EG – Invoering van uiteenlopende pensioenleeftijden voor mannen en vrouwen die het ambt bekleden van rechter bij de gewone rechterlijke instanties, rechter bij de Sąd Najwyższy of openbaar aanklager – Verlaging van de pensioenleeftijd van rechters bij de gewone rechterlijke instanties in combinatie met de toekenning aan de minister van Justitie van de discretionaire bevoegdheid om de ambtstermijn van individuele rechters te verlengen”
I. Inleiding
1.
In de onderhavige zaak heeft de Commissie krachtens artikel 258 VWEU een niet-nakomingsprocedure tegen de Republiek Polen ingeleid. Zij voert hiervoor twee gronden aan. In de eerste plaats verwijt de Commissie Polen dat het, door in artikel 13, punten 1 tot en met 3, van de Ustawa o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw z dnia 12 lipca 2017 r. (
2
) (wet van 12 juli 2017 tot wijziging van de wet inzake de organisatie van de gewone rechterlijke instanties en een aantal andere wetten; hierna: „wijzigingswet van juli 2017”) een pensioenleeftijd van 60 jaar voor vrouwen en 65 jaar voor mannen in te voeren voor rechters bij de gewone rechterlijke instanties, openbaar aanklagers en rechters bij de Sąd Najwyższy (hoogste rechterlijke instantie in burgerlijke en strafzaken, Polen), terwijl deze voordien voor beide geslachten 67 jaar was, niet de verplichtingen is nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 157 VWEU en artikel 5, onder a), en artikel 9, lid 1, onder f), van richtlijn 2006/54/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2006 betreffende de toepassing van het beginsel van gelijke kansen en gelijke behandeling van mannen en vrouwen in arbeid en beroep (
3
).
2.
In de tweede plaats verwijt de Commissie Polen dat het, door in artikel 13, punt 1, van de wijzigingswet van juli 2017 de pensioenleeftijd van rechters van de gewone rechterlijke instanties te verlagen en tegelijkertijd de minister van Justitie in artikel 1, punt 26, onder b) en c), van deze wet de discretionaire bevoegdheid toe te kennen om de ambtstermijn van individuele rechters bij de gewone rechterlijke instanties te verlengen, de verplichtingen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU juncto artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) niet is nagekomen.
3.
De eerste grief van de Commissie is nieuw, in die zin dat discriminatie op grond van geslacht nog niet voorkomt in de zaken die door het Hof zijn behandeld in verband met de hervormingen van de pensioenregels voor Poolse rechters die in 2017 zijn ingevoerd (
4
) en die op veel internationale kritiek zijn gestuit (
5
). Zoals ik in mijn conclusie in de zaak Commissie/Polen (Onafhankelijkheid van de Sąd Najwyższy) (C‑619/18) (
6
) heb besproken, vormen de hervormingen van 2017 het onderwerp van een met redenen omkleed voorstel van de Commissie op grond van artikel 7, lid 1, VEU inzake de rechtsstaat in Polen. (
7
)
4.
De tweede grief is, voor zover die betrekking heeft op de bevoegdheid van de Commissie om zich in een niet-nakomingsprocedure te beroepen op artikel 47 van het Handvest en op de inhoud van de regel van daadwerkelijke rechtsbescherming van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, in detail behandeld in mijn conclusie van 11 april 2019 in de zaak Commissie/Polen (Onafhankelijkheid van de Sąd Najwyższy), C‑619/18. (
8
) Aldaar had ik mij op het standpunt gesteld dat de Commissie haar grief in een rechtstreeks beroep krachtens artikel 258 VWEU niet op artikel 47 van het Handvest kan baseren indien een lidstaat niet het Unierecht ten uitvoer brengt in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest.
5.
Mijn analyse van de tweede grond zal daarom dus vooral gericht zijn op de vaststelling of de betrokken regel in strijd is met artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU – dat een concrete uiting is van de eerbiediging van de rechtsstaat in de zin van artikel 2 VEU. (
9
) Daarbij zal ik ook uitweiden over de rechtsbronnen die bij deze beoordeling kunnen worden ingeroepen, bronnen die artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU gemeen heeft met die van de inhoud van het in artikel 47 van het Handvest neergelegde recht op „een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld”. Zoals ik in deel VI C infra zal aantonen, zorgen gemeenschappelijke bronnen voor een constitutionele verbinding tussen deze twee bepalingen, zodat de uitgewerkte rechtspraak over de twee bepalingen onvermijdelijk raakpunten vertoont. (
10
)
6.
Vervolgens zal ik in dat deel verder ingaan op de verschillen tussen artikel 19, lid 1, VEU en artikel 47 van het Handvest, en in het bijzonder op de vraag hoe ernstig een schending van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU moet zijn vooraleer deze schending kan worden aangevoerd als opzichzelfstaande schending van het Unierecht met betrekking tot de onafzetbaarheid en onafhankelijkheid van rechters, die losstaat van het Handvest.
II. Toepasselijke bepalingen
A.
Unierecht
7.
Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU luidt:
„De lidstaten voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren.”
8.
Artikel 157, leden 1, 2 en 4, VWEU luidt:
„1.   Iedere lidstaat draagt er zorg voor dat het beginsel van gelijke beloning van mannelijke en vrouwelijke werknemers voor gelijke of gelijkwaardige arbeid wordt toegepast.
2.   Onder beloning in de zin van dit artikel dient te worden verstaan het gewone basis- of minimumloon of -salaris en alle overige voordelen in geld of in natura die de werknemer uit hoofde van zijn dienstbetrekking direct of indirect van de werkgever ontvangt.
Gelijke beloning zonder onderscheid naar kunne houdt in:
a)
dat de beloning voor gelijke arbeid in stukloon wordt vastgesteld op basis van eenzelfde maatstaf;
b)
dat de beloning voor arbeid in tijdloon dezelfde is voor eenzelfde functie.
[...]
4.   Het beginsel van gelijke behandeling belet niet dat een lidstaat, om volledige gelijkheid van mannen en vrouwen in het beroepsleven in de praktijk te verzekeren, maatregelen handhaaft of aanneemt waarbij specifieke voordelen worden ingesteld om de uitoefening van een beroepsactiviteit door het ondervertegenwoordigde geslacht te vergemakkelijken of om nadelen in de beroepsloopbaan te voorkomen of te compenseren.”
9.
Artikel 7, lid 1, onder a), van richtlijn 79/7/EEG van de Raad van 19 december 1978 betreffende de geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid (
11
) bepaalt:
„1.   Deze richtlijn doet geen afbreuk aan de bevoegdheid van de lidstaten om van haar werkingssfeer uit te sluiten:
a)
de vaststelling van de pensioengerechtigde leeftijd met het oog op de toekenning van ouderdoms- en rustpensioenen en de gevolgen die hieruit kunnen voortvloeien voor andere prestaties;”
10.
Artikel 3 van richtlijn 2006/54, met het opschrift „Positieve maatregelen”, bepaalt:
„De lidstaten kunnen maatregelen in de zin van artikel 141, lid 4, van het Verdrag, handhaven of aannemen om volledige gelijkheid in de praktijk tussen mannen en vrouwen in het beroepsleven te waarborgen.”
11.
Artikel 5 van richtlijn 2006/54, met het opschrift „Discriminatieverbod”, bepaalt:
„Onverminderd artikel 4 is iedere vorm van directe of indirecte discriminatie op grond van geslacht in ondernemings- en sectoriële regelingen inzake sociale zekerheid verboden, in het bijzonder met betrekking tot:
a)
het toepassingsgebied van dergelijke regelingen en de voorwaarden voor de toelating tot deze regelingen;
[...]”
12.
Artikel 9, lid 1, onder f), van richtlijn 2006/54 bepaalt:
„1.   Tot de bepalingen die in strijd zijn met het beginsel van gelijke behandeling, moeten die worden gerekend welke, direct of indirect, van het geslacht uitgaan om:
[...]
f)
uiteenlopende pensioenleeftijden op te leggen;”
B.
Pools recht
13.
De grief van de Commissie heeft betrekking op de wijzigingswet van juli 2017. De bepalingen van die wijzigingswet die voor deze zaak relevant zijn, zijn artikel 1, punt 26, onder b) en c), en artikel 13, punten 1 tot en met 3, die betrekking hebben op de drie onderstaande wetten.
1. Ustawa o sądach powszechnych
14.
Overeenkomstig artikel 69, lid 1, van de ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (wet van 27 juli 2001 inzake de organisatie van de gewone rechterlijke instanties; hierna: „wet inzake de gewone rechterlijke instanties”) was de normale pensioenleeftijd (
12
) voor rechters 67 jaar voor zowel mannen als vrouwen. Deze pensioenleeftijd kon worden verhoogd op schriftelijk verzoek van de betrokken rechter aan de minister van Justitie en op vertoon aan dezelfde minister van een attest van goede gezondheid. Op 16 november 2016 is de desbetreffende bepaling gewijzigd (
13
) en is de pensioenleeftijd voor zowel mannen als vrouwen verlaagd tot 65 jaar, met de mogelijkheid tot verlenging van de ambtstermijn voor een korte periode op schriftelijk verzoek van de betrokken rechter aan die minister en op vertoon van dat medisch attest. Deze wijziging moest op 1 oktober 2017 van kracht worden.
15.
Bij artikel 13 van de wijzigingswet van juli 2017 zijn de bepalingen betreffende de pensioenleeftijd echter opnieuw gewijzigd en is de pensioenleeftijd vastgesteld op 60 jaar voor vrouwen en 65 jaar voor mannen. Overeenkomstig de wijzigingswet van juli 2017 is dat artikel op 1 oktober 2017 in werking getreden.
16.
Artikel 69, lid 1, van de wet inzake de gewone rechterlijke instanties, zoals gewijzigd bij de wijzigingswet van juli 2017 (
14
), is op 1 oktober 2017 in werking getreden en bepaalt:
„Een rechter gaat met pensioen zodra de leeftijd van 60 jaar is bereikt, in het geval van vrouwen, en zodra de leeftijd van 65 jaar is bereikt, in het geval van mannen, tenzij de rechter uiterlijk zes maanden en niet eerder dan twaalf maanden voordat deze leeftijd is bereikt, bij de minister van Justitie een verklaring indient houdende de intentie om het ambt te blijven bekleden en daarbij een volgens de voorschriften voor kandidaat-rechters uitgereikt attest overlegt waaruit blijkt dat zijn gezondheidstoestand hem toestaat zijn taken als rechter te vervullen.”
17.
Bij artikel 1, lid 26, onder b) en c), van de wijzigingswet van juli 2017 is ook lid 1b toegevoegd aan artikel 69 van de wet inzake de gewone rechterlijke instanties en is de formulering van artikel 69, lid 3, gewijzigd. Artikel 69, lid 1b, luidt:
„De minister van Justitie kan ermee instemmen dat een rechter aanblijft, rekening houdend met het rationele gebruik van de personele middelen van de gewone rechterlijke instanties en met de behoeften die voortvloeien uit de werklast van de afzonderlijke rechterlijke instanties. Indien de goedkeuringsprocedure met betrekking tot het aanblijven van een rechter nog niet is beëindigd wanneer de betrokken rechter de in lid 1 bedoelde leeftijd bereikt, blijft deze in functie totdat deze procedure is beëindigd [...].”
18.
Artikel 69, lid 3, luidt na wijziging:
„Indien de minister van Justitie de in artikel 69, lid 1b, bedoelde instemming verleent, kan de rechter slechts aanblijven tot hij de leeftijd van 70 jaar heeft bereikt. Deze rechter kan met inachtneming van een kennisgevingstermijn van drie maanden met pensioen gaan door bij de minister van Justitie een verklaring in die zin in te dienen. De kennisgevingstermijn wordt verlengd met het jaarlijkse verlof dat tot het einde van die kennisgevingstermijn is opgebouwd en niet is opgenomen. Op verzoek van de rechter kan de minister van Justitie vóór het einde van de kennisgevingstermijn instemmen met de pensionering van deze rechter.”
19.
Met betrekking tot de bezoldiging van rechters bepaalt artikel 91 van de wet inzake de gewone rechterlijke instanties:
„1.   De hoogte van de bezoldiging van rechters die een gelijkwaardig rechterlijk ambt bekleden, wordt gedifferentieerd naargelang het aantal dienstjaren of de beklede ambten.
[...]
2.   Het basissalaris van een rechter wordt uitgedrukt in salaristrappen, waarvan de hoogte wordt bepaald door de toepassing van vermenigvuldigingsfactoren op de grondslag voor de berekening van het in lid 1c bedoelde basissalaris. De basissalaristrappen voor individuele rechterlijke ambten en de vermenigvuldigingsfactoren die worden gebruikt om de hoogte van het basissalaris van rechters in afzonderlijke salaristrappen vast te stellen, zijn in de bijlage bij deze wet uiteengezet.
[...]
7.   Voorts wordt de bezoldiging van rechters gedifferentieerd door middel van een anciënniteitstoelage die vanaf het zesde dienstjaar 5 % van het basissalaris bedraagt en jaarlijks met 1 % wordt verhoogd totdat deze toelage 20 % van het basissalaris bedraagt.
[...]”
20.
Artikel 91a, lid 2, van de wet inzake de gewone rechterlijke instanties luidt:
„2.   Indien een rechter, voordat hij een rechterlijk ambt aanvat, een ander rechterlijk ambt of ambt binnen het openbaar ministerie bekleedde dat gelijkwaardig is aan dit ambt, heeft hij in zijn nieuwe ambt recht op een basissalaris volgens een salaristrap die niet lager mag zijn dan de salaristrap waarop hij recht had in het ambt dat hij voordien bekleedde.”
21.
Artikel 91a, lid 3, van de wet inzake de gewone rechterlijke instanties luidt:
„3.   Na voltooiing van vijf dienstjaren in een bepaald rechterlijk ambt wordt het basissalaris van een rechter vastgesteld volgens de eerstvolgende hogere salaristrap.”
22.
Artikel 100, leden 1, 2, 4a en 4b, van de wet inzake de gewone rechterlijke instanties, zoals gewijzigd bij artikel 13 van de wijzigingswet van juli 2017, bepaalt:
„1.   Een rechter die als gevolg van wijzigingen in de organisatie van de rechterlijke instanties of de grenzen van rechtsgebieden verplicht met pensioen is gegaan, heeft recht op emolumenten ten belope van de bezoldiging die de betrokkene in het laatst beklede ambt heeft ontvangen totdat de leeftijd van 60 jaar, in het geval van vrouwen, en 65 jaar, in het geval van mannen, is bereikt.
2.   Een rechter die met pensioen is gegaan of verplicht met pensioen is gegaan op grond van leeftijd, ziekte of verlies van krachten, heeft recht op emolumenten ten bedrage van 75 % van het basissalaris en de anciënniteitstoelage die hij in het laatst beklede ambt ontving.
[...]
4a.   In de in lid 1 bedoelde situatie ontvangt een gepensioneerde rechter een eenmalige uitkering bij het bereiken van de leeftijd van 60 jaar, in het geval van vrouwen, en 65 jaar, in het geval van mannen.
4b.   Een rechter die overeenkomstig artikel 71c, lid 4, of artikel 74, lid 1a, terugkeert naar het ambt dat hij voorheen bekleedde of naar een ambt dat gelijkwaardig is aan het ambt dat hij voorheen bekleedde, heeft in geval van pensionering of verplichte pensionering recht op een eenmalige uitkering ten belope van het verschil tussen het op de dag van zijn pensionering of verplichte pensionering berekende bedrag van de uitkering en het bedrag van de reeds betaalde uitkering. In de in lid 1 bedoelde situatie heeft de rechter recht op de uitkering bij het bereiken van de leeftijd van 60 jaar, in het geval van vrouwen, en 65 jaar, in het geval van mannen.”
2. Ustawa o Sądzie Najwyższym
23.
De Ustawa o Sądzie Najwyższym (
15
) (wet inzake de Sąd Najwyższy; hierna: „wet van 2002 inzake de Sąd Najwyższy”) van 23 november 2002, zoals gewijzigd bij de wijzigingswet van juli 2017, vormt het voorwerp van de onderhavige zaak.
24.
Tot 3 april 2018 was de pensioenleeftijd van de rechters bij de Sąd Najwyższy bij de wet van 2002 inzake de Sąd Najwyższy vastgesteld op 70 jaar. Op die datum werd de pensioenleeftijd echter verlaagd tot 65 jaar. (
16
)
25.
Niettegenstaande deze bepalingen voorziet artikel 30, lid 2, van de wet van 2002 inzake de Sąd Najwyższy in de mogelijkheid dat rechters een aanvraag indienen om vóór de leeftijd van 70 jaar met pensioen te gaan. De leeftijd met ingang waarvan een rechter bij de Sąd Najwyższy een aanvraag kan indienen om met pensioen te gaan, is uiteindelijk gewijzigd bij de wijzigingswet van juli 2017. Bij deze wet is die leeftijd verlaagd tot 60 jaar voor vrouwen en 65 jaar voor mannen. In de eerder geldende versie kon krachtens artikel 30, lid 2, van de wet van 2002 inzake de Sąd Najwyższy op 67-jarige leeftijd een aanvraag worden ingediend om met pensioen te gaan. Bij de wet van 16 november 2016 is deze datum voor zowel mannen als vrouwen op 65 jaar gesteld.
26.
In artikel 42, leden 4 en 5, van de wet van 2002 inzake de Sąd Najwyższy betreffende de bezoldiging van de rechters bij de Sąd Najwyższy is bepaald:
„4.   Een rechter bij de Sąd Najwyższy wordt bezoldigd volgens de standaardtrap of de bevorderingstrap. De bevorderingstrap komt overeen met 115 % van de standaardtrap.
5.   Bij zijn aantreden ontvangt een rechter bij de Sąd Najwyższy een basissalaris volgens de standaardtrap. Na zeven dienstjaren wordt het basissalaris van deze rechter verhoogd volgens de bevorderingstrap [...].”
27.
Artikel 43 van de wet van 2002 inzake de Sąd Najwyższy luidt:
„Een rechter bij de Sąd Najwyższy heeft recht op een anciënniteitstoelage van 1 % van het basissalaris per jaar met een maximum van 20 % van dat salaris. De diensttijd waarvan de hoogte van de toelage afhangt, omvat tevens de dienstjaren of de arbeidsverhoudingen die voorafgingen aan de benoeming in een rechterlijk ambt bij de Sąd Najwyższy, alsmede de perioden waarin de betrokkene als advocaat, juridisch adviseur of notaris heeft gepraktiseerd.”
28.
Artikel 50 van de wet van 2002 inzake de Sąd Najwyższy luidt:
„Een gepensioneerde rechter bij de Sąd Najwyższy heeft recht op emolumenten ten belope van 75 % van het basissalaris en de anciënniteitstoelage die hij in het laatst beklede ambt ontving. De voorwaarden en de hoogte van deze emolumenten worden aangepast volgens de ontwikkelingen van het basissalaris van rechters bij de Sąd Najwyższy in actieve dienst.”
3. Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze
29.
Artikel 127, lid 1, van de Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (wet van 28 januari 2016 inzake het openbaar ministerie; hierna: „wet inzake het openbaar ministerie”) (
17
) bepaalt onder meer:
„Tenzij deze wet anders bepaalt, zijn de artikelen 69 tot en met 71, 73, 74, 76, artikel 85, lid 4, de artikelen 99 tot en met 102 en 104 van de [wet inzake de gewone rechterlijke instanties] van overeenkomstige toepassing op openbaar aanklagers.”
30.
Bijgevolg is artikel 69 van de wet inzake de gewone rechterlijke instanties van toepassing op de pensioenleeftijd van openbaar aanklagers. De normale pensioenleeftijd voor openbaar aanklagers vóór de wijzigingen uit hoofde van de wijzigingswet van juli 2017 was dus 67 jaar voor zowel mannen als vrouwen. De pensioenleeftijd is voor openbaar aanklagers bij de wet van 16 november 2016 verlaagd tot 65 jaar voor zowel mannen als vrouwen. Deze wijziging moest in oktober 2017 van kracht worden. Bij artikel 13, punt 2, van de wijzigingswet van juli 2017 zijn de bepalingen betreffende de pensioenleeftijd echter gewijzigd en is de pensioenleeftijd vastgesteld op 60 jaar voor vrouwen en 65 jaar voor mannen.
31.
Wat de uitkeringen voor gepensioneerde openbaar aanklagers betreft, zijn de bepalingen betreffende de rechters bij de gewone rechterlijke instanties, met name de bepalingen van artikel 100 van de wet inzake de gewone rechterlijke instanties, overeenkomstig artikel 127, lid 1, van de wet inzake het openbaar ministerie eveneens van toepassing.
32.
De bezoldiging moet echter worden vastgesteld overeenkomstig de regels van artikel 124 van de wet inzake het openbaar ministerie. Dat artikel bepaalt onder meer:
„1.   De hoogte van de bezoldiging van openbaar aanklagers die een gelijkwaardig ambt binnen het openbaar ministerie bekleden, wordt gedifferentieerd naargelang het aantal dienstjaren of de beklede ambten. Het basissalaris van openbaar aanklagers op districtsniveau en regionaal niveau is gelijk aan het basissalaris voor rechters bij diezelfde organisatie-eenheden van de gewone rechterlijke instanties. Het basissalaris van openbaar aanklagers op provinciaal niveau is gelijk aan het basissalaris van de rechters bij rechterlijke instanties die in tweede aanleg oordelen.
Het basissalaris van openbaar aanklagers bij het nationale parket is gelijk aan het basissalaris van de rechters bij de Sąd Najwyższy. De ambtsvergoeding van de nationale openbaar aanklager en de andere plaatsvervangers van de procureur-generaal is gelijk aan de ambtsvergoeding van respectievelijk de president van de Sąd Najwyższy en van een president van een sectie van de Sąd Najwyższy.
2.   Het basissalaris van openbaar aanklagers wordt uitgedrukt in salaristrappen, waarvan de hoogte wordt bepaald door de toepassing van vermenigvuldigingsfactoren op de grondslag voor de berekening van het basissalaris voor openbaar aanklagers.
[...]
4.   Indien een openbaar aanklager, voordat hij een ambt als openbaar aanklager aanvat, een ander ambt binnen het openbaar ministerie of rechterlijk ambt bekleedde dat gelijkwaardig is aan dat ambt, heeft hij in zijn nieuwe ambt recht op een basissalaris volgens een salaristrap die niet lager mag zijn dan de salaristrap waarop hij recht had in het ambt dat hij voordien bekleedde.
5.   Na voltooiing van vijf opeenvolgende dienstjaren in een bepaald ambt binnen het openbaar ministerie wordt het basissalaris van een openbaar aanklager vastgesteld volgens de eerstvolgende hogere salaristrap.
[...]”
III. Precontentieuze procedure
33.
Op 28 juli 2017 heeft de Commissie Polen een schriftelijke aanmaning doen toekomen waarin zij de verenigbaarheid van de wijzigingswet van juli 2017 met het Unierecht, met name artikel 157 VWEU, richtlijn 2006/54 en artikel 19, lid 1, VEU juncto artikel 47 van het Handvest heeft betwist.
34.
Bij brief van 31 augustus 2017 heeft Polen op de ingebrekestelling gereageerd en de argumenten van de Commissie betwist.
35.
Op 12 september 2017 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies tot Polen gericht, waarin zij op grond van artikel 258 VWEU, ten eerste, heeft gesteld dat Polen, door in artikel 13, punten 1 tot en met 3, van de wijzigingswet van juli 2017 een uiteenlopende pensioenleeftijd in te voeren voor mannen en vrouwen die het ambt bekleden van rechter bij de gewone rechterlijke instanties, rechter bij de Sąd Najwyższy of openbaar aanklager, de verplichtingen niet is nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 157 VWEU, artikel 5, onder a), en artikel 9, lid 1, onder f), van richtlijn 2006/54.
36.
Ten tweede heeft de Commissie gesteld dat Polen de verplichtingen niet is nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest, door in artikel 13, punt 1, van de wijzigingswet van juli 2017 de pensioenleeftijd van rechters bij de gewone rechterlijke instanties te verlagen en de minister van Justitie in artikel 1, punt 26, onder b) en c), van deze wet de discretionaire bevoegdheid toe te kennen om de ambtstermijn van deze rechters te verlengen.
37.
Polen heeft op 12 oktober 2017 op het met redenen omkleed advies gereageerd en daarbij zijn standpunt herhaald dat er geen grond was voor de vermeende niet-nakoming en verzocht om beëindiging van de procedure.
38.
De Commissie heeft daarop besloten zich op de onderstaande gronden tot het Hof te wenden (punt 39).
IV. Procedure bij het Hof
39.
Bij verzoekschrift, neergelegd op 15 maart 2018, heeft de Commissie krachtens artikel 258 VWEU het onderhavige beroep bij het Hof ingesteld. Zij verzoekt het Hof:
–
vast te stellen dat Polen, door in artikel 13, punten 1 tot en met 3, van de wijzigingswet van juli 2017 een uiteenlopende pensioenleeftijd in te voeren voor mannen en vrouwen die het ambt bekleden van rechter bij de gewone rechterlijke instanties, rechter bij de Sąd Najwyższy of openbaar aanklager, de verplichtingen niet is nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 157 VWEU, artikel 5, onder a), en artikel 9, lid 1, onder f), van richtlijn 2006/54;
–
vast te stellen dat Polen, door in artikel 13, punt 1, van deze wet de pensioenleeftijd van rechters bij de gewone rechterlijke instanties te verlagen en de minister van Justitie in artikel 1, punt 26, onder b) en c), van deze wet de discretionaire bevoegdheid toe te kennen om de ambtstermijn van deze rechters te verlengen, de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest;
–
Polen te verwijzen in de kosten.
40.
De Republiek Polen concludeert in haar op 31 mei 2018 ingediende verweerschrift tot:
–
verwerping van het onderhavige beroep in zijn geheel;
–
verwijzing van de Commissie in de proceskosten.
V. Argumenten van partijen
A.
Ontvankelijkheid van het beroep
41.
Polen voert in zijn memorie van dupliek aan dat het gehele beroep zonder voorwerp is geraakt en verzoekt de Commissie haar grief onverwijld in te trekken.
42.
Polen voert aan dat artikel 13, punten 1 tot en met 3, van de wijzigingswet van juli 2017, waartegen de Commissie opkomt en waarin Polen de pensioenleeftijd voor rechters bij de gewone rechterlijke instanties, rechters bij de Sąd Najwyższy en de openbaar aanklagers op 60 jaar voor vrouwen en 65 jaar voor mannen heeft gesteld, is gewijzigd bij de Ustawa z dnia 12 kwietnia 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy o Sądzie Najwyższym (wet tot wijziging van de wet inzake de organisatie van de gewone rechterlijke instanties, de wet inzake de Krajowa Rada Sądownictwa – de nationale raad voor de rechtspraak – en de wet inzake de Sąd Najwyższy) van 12 april 2018 (hierna: „wet van 12 april 2018”). (
18
) Overeenkomstig artikel 1, punt 4, van deze wet, houdende wijziging van artikel 69, lid 1, van de wet inzake de gewone rechterlijke instanties, gaan rechters, ongeacht hun geslacht, op 65-jarige leeftijd met pensioen. De pensioenleeftijd van openbaar aanklagers wordt op dezelfde wijze vastgesteld, rekening houdend met het feit dat de bepalingen die van toepassing zijn op de rechters bij de gewone rechterlijke instanties volgens artikel 127 van de Ustawa prawo o prokuraturze (wet inzake het openbaar ministerie) van28 januari 2016 (
19
) van overeenkomstige toepassing zijn op openbaar aanklagers. Voor rechters bij de Sąd Najwyższy is de pensioenleeftijd voor diegenen die daartoe een aanvraag indienen vastgesteld overeenkomstig artikel 37 van de Ustawa o Sądzie Najwyższym (wet inzake de Sąd Najwyższy) van 8 december 2017 (
20
), namelijk 65 jaar voor mannen en vrouwen.
43.
De bepalingen van artikel 13, punt 1, juncto artikel 1, punt 26, onder b) en c), van de wijzigingswet van juli 2017, waarbij de pensioenleeftijd van rechters bij de gewone rechterlijke instanties is verlaagd en de minister van Justitie het recht is toegekend om te besluiten over de verlenging van de ambtstermijn van een rechter bij de gewone rechterlijke instanties, zijn eveneens gewijzigd. Bij artikel 1, punt 4, van de wet van 12 april 2018 is artikel 69, lid 1b, van de wet inzake de gewone rechterlijke instanties aldus gewijzigd dat het aan de Krajowa Rada Sądownictwa (nationale raad voor de rechtspraak) staat om ermee in te stemmen dat de ambtstermijn van een rechter bij de gewone rechterlijke instanties wordt verlengd na de leeftijd van 65 jaar. Ook de criteria die de Krajowa Rada Sądownictwa moet toepassen, zijn gewijzigd. De Krajowa Rada Sądownictwa is een constitutionele instelling die ervoor verantwoordelijk is dat de onafhankelijkheid van rechters en gerechten wordt gewaarborgd. Bijgevolg kan het feit dat het besluit over de verlenging van de ambtstermijn van een rechter aan de Krajowa Rada Sądownictwa wordt overgelaten, niet worden beschouwd als een handeling die de onafhankelijkheid van rechters aantast.
44.
Ter terechtzitting heeft de gemachtigde van de Commissie verklaard dat de Commissie haar beroep handhaaft. Met de wetswijzigingen zijn immers niet alle in het beroep aan de orde gestelde kwesties opgelost en er is een uitdrukkelijk en groot belang bij een uitspraak in de zaak, ongeacht of en in hoeverre Polen zijn regeling sinds het met redenen omkleed advies van de Commissie heeft gewijzigd.
B.
Discriminatie op grond van geslacht
1. Commissie
45.
De Commissie betoogt dat Polen, door in de wijzigingswet van juli 2017 de pensioenleeftijd te verlagen van 67 naar 60 jaar voor vrouwen en naar 65 jaar voor mannen, niet in overeenstemming met artikel 157 VWEU en artikel 5, onder a), en artikel 9, lid 1, onder f), van richtlijn 2006/54 heeft gehandeld, aangezien de wijzigingswet van juli 2017 rechters verschillende pensioenleeftijden op grond van geslacht oplegt. (
21
)
46.
De Commissie wijst op de rechtspraak van het Hof, volgens welke bij de beoordeling of een regeling een beroepsregeling inzake sociale zekerheid is en dus onder richtlijn 2006/54 en niet onder richtlijn 79/7 valt, het beslissende criterium is ontleend aan de vaststelling of zij essentieel is voor de arbeidsverhouding, dat wil zeggen of het pensioen aan de bezoldiging van de betrokkene is gekoppeld en dus onder artikel 157 VWEU valt. (
22
) Het lijdt geen twijfel dat de pensioenen ingevolge de hier aan de orde gestelde regelingen worden uitgekeerd op grond van de arbeidsverhouding, en niet uit politieke, sociale, ethische of budgettaire overwegingen, zoals het geval is bij pensioenregelingen die onder richtlijn 79/7 vallen. Bijgevolg kan Polen zich niet beroepen op een in artikel 7, lid 1, onder a), van richtlijn 79/7 neergelegde discretionaire bevoegdheid van de lidstaten om in het kader van openbare socialezekerheidsstelsels verschillende pensioenleeftijden voor mannen en vrouwen vast te stellen.
47.
In de rechtspraak zijn drie vereisten vastgesteld voor de toepassing van deze uitsluiting: de desbetreffende maatregelen moeten betrekking hebben op een bepaalde categorie werknemers; de bedragen die na de pensionering zijn betaald, moeten rechtstreeks afhankelijk zijn van het aantal dienstjaren (wat volgens de Commissie niet automatisch of mathematisch hoeft te zijn), en het bedrag van de betalingen moet worden berekend op basis van de bezoldiging die voor het laatst beklede ambt werd ontvangen. Volgens de Commissie zijn deze vereisten met betrekking tot de betwiste maatregel alle vervuld en zijn de bezwaren van Polen beperkt tot het argument dat de uitkeringen ingevolge de aan de orde gestelde pensioenregelingen niet rechtstreeks afhankelijk zijn van het aantal dienstjaren.
48.
In het bijzonder betoogt de Commissie onder meer dat het feit dat de vaststelling van de verschuldigde uitkeringen is gekoppeld aan de vervulling van andere openbare ambten dan rechterlijke ambten, er – anders dan Polen aanvoert – op wijst dat de pensioenuitkeringen inderdaad afhankelijk zijn van het aantal dienstjaren. Het feit dat er in het stelsel bovengrenzen zijn vastgesteld (
23
), neemt niet weg dat het eindsalaris, waarop de uitkeringen zijn gebaseerd, wordt vastgesteld volgens de salaristrap (die gekoppeld is aan het aantal dienstjaren) en de anciënniteitstoelage (die eveneens gekoppeld is aan het aantal dienstjaren). Het aantal dienstjaren is een fundamentele factor voor de vaststelling van zowel de salaristrap als de anciënniteitstoelage.
49.
De Commissie concludeert derhalve dat er sprake is van directe discriminatie, wat in strijd is met artikel 157 VWEU en richtlijn 2006/54, en verwijst in het bijzonder naar artikel 5, onder a), en artikel 7, lid 2, van deze richtlijn.
50.
De Commissie verwerpt de argumenten van Polen dat een lagere pensioenleeftijd voor vrouwen dan voor mannen een maatregel van positieve discriminatie is die is toegestaan op grond van artikel 157, lid 4, VWEU en artikel 3 van richtlijn 2006/54, omdat de betrokken maatregelen vrouwen niet helpen bij de bevordering van hun loopbaan en gelijke kansen op bevordering. (
24
) Bovendien is er geen verband met de opvoeding van kinderen, aangezien de wet ook van toepassing is op vrouwen die geen kinderen hebben of die hun loopbaan niet hebben onderbroken nadat zij moeder zijn geworden. Mannen kunnen eveneens een rol hebben bij de opvoeding van kinderen, maar voor hen geldt de pensioenleeftijd van 60 jaar niet.
2. Republiek Polen
51.
Polen betoogt dat de betrokken pensioenregelingen onder richtlijn 79/7 en niet onder richtlijn 2006/54 vallen, en dat de lidstaten op grond van artikel 7, lid 1, onder a), van richtlijn 79/7 de vaststelling van de pensioenleeftijd en ouderdomspensioenen kunnen uitsluiten van de werkingssfeer van deze richtlijn. Subsidiair stelt Polen dat de betrokken pensioenregelingen, ook al zouden zij onder richtlijn 2006/54 vallen, een maatregel voor positieve discriminatie vormen die is toegestaan op grond van artikel 3 van richtlijn 2006/54 en artikel 157, lid 4, VWEU.
52.
Polen voert aan dat niet is voldaan aan het tweede van de drie bovengenoemde criteria en dat de Commissie de betrokken Poolse regeling voor de vaststelling van de pensioenuitkeringen fundamenteel verkeerd heeft opgevat. Het aantal dienstjaren speelt slechts een ondergeschikte rol bij de vaststelling van de uitkeringen.
53.
Polen betoogt dat het vereiste verband met het aantal dienstjaren afwezig is, onder meer omdat de in de wetgeving inzake openbaar aanklagers en gewone rechters voorziene bovengrens van de anciënniteitstoelage op 20 % van het basissalaris van toepassing is, ongeacht of een rechter zijn ambt 20 of 40 jaar heeft bekleed. Het primaire element voor de vaststelling van de bezoldiging is het basissalaris. Polen voegt hieraan toe dat in de methode voor de berekening van het verschuldigde pensioen het ene geslacht niet boven het andere wordt gesteld, en het feit dat ook dienstjaren in niet-gerechtelijke openbare ambten voor de vaststelling van de uitkeringen in aanmerking worden genomen, illustreert dat de pensioenuitkeringen niet rechtstreeks afhankelijk zijn van het aantal dienstjaren. Een ouderdomspensioen kan alleen worden verhoogd indien de bezoldiging van zittende rechters verandert; daaruit blijkt dat het aantal dienstjaren niet langer relevant is. Voor het basissalaris tellen niet de dienstjaren, maar de salaristrappen voor het beklede ambt en de vermenigvuldigingsfactoren. Ook bevordering speelt een rol.
54.
Met betrekking tot positieve discriminatie voert Polen aan dat hogere ambten binnen de rechterlijke macht minder toegankelijk zijn voor vrouwen vanwege hun verantwoordelijkheden op het gebied van de opvoeding van kinderen. Vervroegde uittreding is een vorm van compensatie voor dit nadeel. De grote meerderheid van de vrouwen in Polen heeft kinderen, en zij voeden vaker dan mannen kinderen op, wat ten koste gaat van hun loopbaan.
55.
Ten slotte verwijst Polen naar de overgangsmaatregelen die – gelijktijdig met de wijzigingswet van juli 2017 – van kracht waren tussen 1 oktober 2017 en 30 april 2018, en op grond waarvan rechters, ongeacht hun geslacht, op dezelfde leeftijd met pensioen konden gaan, te weten 67 jaar. Deze waren van kracht vanaf de datum van inwerkingtreding van de door de Commissie bestreden bepalingen en voorzagen in een overgangsregeling volgens welke rechters die per 1 oktober 2017 dan wel op 1 april 2018 (zes maanden na 1 oktober 2017), 60 jaar (voor vrouwen) of 65 jaar (voor mannen) oud waren, met het oog op de toepassing van de oude pensioenleeftijd slechts een verklaring hoefden te overleggen dat zij op 67-jarige leeftijd met pensioen wensten te gaan en een medisch attest waaruit bleek dat zij in goede gezondheid waren. Hiervoor was geen goedkeuring door een autoriteit nodig. Het enige andere vereiste was dat deze documenten uiterlijk op 1 april 2018 moesten worden ingediend. (
25
)
C.
Vermeende schending van artikel 19 VEU juncto artikel 47 van het Handvest
1. Commissie
56.
De Commissie voert aan dat een lidstaat zijn verplichtingen uit hoofde van artikel 19, lid 1, VEU niet nakomt wanneer het nationale recht van die lidstaat het rechterlijke instanties die het Unierecht toepassen, onmogelijk maakt het recht op daadwerkelijke rechtsbescherming stelselmatig in acht nemen. (
26
) Dit is met name van belang om de goede werking van het in artikel 267 VWEU neergelegde mechanisme te waarborgen. (
27
) Tot de aan artikel 19, lid 1, VEU inherente vereisten behoort het vereiste van onafhankelijkheid, met name gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest. (
28
) Dit geldt voor om het even welk model voor de organisatie van de rechterlijke macht dat een lidstaat kiest in het kader van zijn nationale procedurele autonomie ter zake.
57.
De Commissie maakt bezwaar tegen de verlaging van de pensioenleeftijd van rechters wanneer die gepaard gaat met de toekenning aan de minister van Justitie van de discretionaire bevoegdheid om die leeftijd te verhogen. De Commissie maakt niet in ruimere zin bezwaar tegen alle regels die een band tussen de rechterlijke macht en de uitvoerende macht tot stand brengen.
58.
De mogelijkheid om hoger beroep in te stellen tegen de uitspraken van gewone rechterlijke instanties waarborgt geen daadwerkelijke rechtsbescherming wanneer de onafhankelijkheid van rechters op alle niveaus van het rechtsstelsel niet is gewaarborgd.
59.
De criteria die de minister hanteert bij het nemen van deze besluiten zijn vaag en hij is daarbij ook niet gebonden aan een in het nationale recht van de lidstaat neergelegde termijn, waardoor de minister buitensporige discretionaire bevoegdheid en reële macht krijgt om individuele rechters te beïnvloeden. Dit is in strijd met het beginsel van de onafzetbaarheid van rechters, dat een fundamenteel aspect is van hun onafhankelijkheid, die zowel persoonlijk als functioneel moet zijn en de bescherming tegen afzetting en inmenging van de uitvoerende macht moet omvatten. (
29
) Dit kan niet worden verschoond door de pensioenleeftijd van rechters gelijk te stellen met de normale pensioenleeftijd.
2. Polen
60.
Polen betoogt dat het beroep van de Commissie algemeen, hypothetisch en abstract is en een aantasting vormt van zijn bevoegdheid om zijn stelsel van rechtsbedeling zelf in te richten. De Commissie geeft een te brede uitlegging aan artikel 19, lid 1, VEU. Bovendien is artikel 47 van het Handvest enkel van toepassing wanneer lidstaten het Unierecht ten uitvoer brengen in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest. Artikel 47 kan in casu dus niet van toepassing zijn vanwege het in artikel 6, lid 1, VEU en artikel 51 van het Handvest neergelegde verbod om gebruik te maken van het Handvest om de bevoegdheid van de Unie te verruimen. Artikel 47 van het Handvest is geen maatstaf voor een abstracte toetsing.
61.
Rechters in Polen genieten de constitutionele bescherming van een wettelijk vastgestelde pensioenleeftijd. De onafzetbaarheid van rechters wordt niet geschonden omdat de minister slechts beslist over de verhoging van de pensioenleeftijd. De discretionaire bevoegdheid van de minister wordt ingeperkt door artikel 69, lid 1b, van de wet inzake de gewone rechterlijke instanties. Dat artikel verplicht de minister om bij het besluit rekening te houden met het rationele gebruik van de personele middelen van de gewone rechterlijke instanties en met de behoeften die voortvloeien uit de werklast van de verschillende rechterlijke instanties. Rechters worden tevens door het Poolse recht beschermd onder andere doordat zij na pensionering hun status als rechter behouden en doordat hun beraadslagingen geheim zijn.
62.
De door de Commissie geformuleerde bezwaren met betrekking tot de verleiding voor rechters om in het voordeel van de minister van Justitie te oordelen, of meer in het algemeen de uitvoerende macht, zouden tevens kunnen gelden voor de wet die reeds jarenlang van kracht is en op grond waarvan de president van de Republiek verantwoordelijk is voor bevorderingen. De suggestie dat Poolse rechters vatbaar zouden zijn voor beïnvloeding is beledigend, en er zijn talloze situaties waarin de rechterlijke macht verbonden is met de uitvoerende macht. Polen merkt op dat de ambtstermijn van de rechters bij het Hof van Justitie elke zes jaar wordt vernieuwd. Indien dit de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht niet in het gedrang brengt, dan kunnen de door de Commissie bestreden maatregelen dat evenmin. Het is ontoelaatbaar dat voor het Hof en de gerechten van de lidstaten verschillende normen gelden.
63.
De Commissie heeft geen alomvattende analyse van het Poolse rechtsstelsel en de geboden waarborgen uitgevoerd en kan derhalve niet beweren dat er sprake is van een „stelselmatige” schending van de rechterlijke onafhankelijkheid. De Commissie heeft slechts één enkel onderdeel van het rechtstelsel geanalyseerd.
VI. Analyse
A.
Ontvankelijkheid
64.
Ten eerste ben ik van mening dat het beroep van de Commissie niet zonder voorwerp is geraakt. Daartoe verwijs ik naar de vaste rechtspraak volgens welke de vraag of een lidstaat zijn verplichtingen niet is nagekomen in de zin van artikel 258 VWEU moet worden beoordeeld naar de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de termijn die is opgenomen in het met redenen omkleed advies (
30
), in casu 12 oktober 2017. Op die datum heeft Polen geantwoord dat er geen maatregelen zouden worden getroffen (zie punt 37 supra). De wetswijzigingen waarop Polen zich beroept om te betogen dat een eventuele niet-nakoming van de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen hoe dan ook is verholpen, hebben betrekking op de wet van 12 april 2018 (zie de punten 42 en 43 supra).
65.
Wat de eerste grief betreft, bieden de overgangsmaatregelen (zie punt 55 supra) die van kracht waren op de cruciale datum 12 oktober 2017, slechts voor een klein aantal rechters een vrijstelling voor een korte periode. Bovendien vormt het bestaan van overgangsmaatregelen een inhoudelijk element voor de vaststelling of de beginselen van onafzetbaarheid en onafhankelijkheid van rechters zijn geschonden, hetgeen in deel VI C infra zal worden besproken.
66.
Net als in de zaak Commissie/Polen (Onafhankelijkheid van de Sąd Najwyższy) (C‑619/18) is er voor de lidstaten, de justitiabelen en de Unie een overwegend belang bij een uitspraak van het Hof over de grief van de Commissie. Het arrest in de onderhavige zaak zal, net als het arrest in de nog aanhangige zaak C‑619/18, bijdragen tot de eerbiediging van de rechtsstaat in de rechtsorde van de Unie en verduidelijken wat nodig is voor de bescherming daarvan. Tevens zal het de grenzen verduidelijken tussen openbare socialezekerheidsregelingen, die door richtlijn 79/7 worden beheerst en bedrijfspensioenregelingen, die door richtlijn 2006/54 worden beheerst.
67.
De tweede grief van de Commissie is derhalve ontvankelijk, behalve voor zover zij zich daarbij op artikel 47 van het Handvest heeft beroepen.
68.
Ten tweede verwijs ik in dit verband naar de punten 52 tot en met 60 en 65 tot en met 67 van mijn conclusie van 11 april 2019 in de zaak Commissie/Polen (Onafhankelijkheid van de Sąd Najwyższy) (C‑619/18). (
31
) De Commissie heeft het Hof niet de informatie verstrekt die nodig is om een schending van artikel 47 vast te stellen, omdat er geen materiaal beschikbaar is hoe Polen het Unierecht ten uitvoer heeft gebracht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest toen het de wijzigingswet van juli 2017 heeft ingevoerd.
69.
Gelet op deze opmerkingen onderstreep ik nog dat de Commissie krachtens artikel 17, lid 1, VEU weliswaar is belast met het „[toezicht] op de toepassing van het recht van de Unie”, maar dat dit geenszins inhoudt dat zij kan overgaan tot een op grond van artikel 6, lid 1, tweede alinea, verboden „verruiming [...] van de bevoegdheden van de Unie zoals bepaald bij de Verdragen”. Net als in zaak C‑619/18 heeft de Commissie niet getracht haar argumenten met betrekking tot artikel 47 van het Handvest te koppelen aan een bepaling van Pools recht, die tot doel had een Unierechtelijke regel ten uitvoer te brengen (
32
), of aan te voeren dat de in haar grief aan de orde gestelde situatie anderszins wordt „geregeld” door het Unierecht (
33
).
70.
In het licht daarvan concludeer ik dat de aanvaarding van de argumenten van de Commissie dat de betekenis van het recht op daadwerkelijke rechtsbescherming in de zin van artikel 19 VEU rechtstreeks kan worden beïnvloed door artikel 47 van het Handvest, op zich zou neerkomen op een ongerechtvaardigde inmenging in de bevoegdheid van Polen om zijn rechterlijke macht te organiseren en recht te bedelen. Zoals advocaat-generaal Saugmandsgaard Øe in de zaak Commissie/Hongarije (Vruchtgebruik op landbouwgrond) (
34
) heeft opgemerkt, heeft het Hof als hoogste instantie voor de uitlegging van het Unierecht de verantwoordelijkheid om de eerbiediging van grondrechten binnen de bevoegdheidssfeer van de Unie te verzekeren. Anders dan het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft het Hof niet als specifieke taak om alle schendingen van de grondrechten door de lidstaten te bestraffen. (
35
)
71.
Zoals ik in deel VI C infra zal toelichten, doet dit echter geenszins afbreuk aan het gebruik van gemeenschappelijke rechtsbronnen om vast te stellen of het beginsel van de onafzetbaarheid van rechters en van hun onafhankelijkheid en onpartijdigheid in een bepaald geval is geschonden, ongeacht of de stelling in kwestie is gebaseerd op artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU – een specifieke uiting van de fundamentele waarden van artikel 2 VEU – of dat het een situatie betreft waarin een lidstaat het Unierecht ten uitvoer brengt, en aldus de bescherming van artikel 47 van het Handvest en het recht op „een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld” in werking treedt.
72.
De aan het Handvest inherente grenzen, namelijk dat het enkel van toepassing is op lidstaten wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen (artikel 51, lid 2, van het Handvest), kunnen niet zo ver worden uitgestrekt dat zij leiden tot een afzwakking van de plicht van de Commissie om de in artikel 2 VEU (
36
) neergelegde fundamentele waarden van de Unie te beschermen, die deel uitmaken van het gemeenschappelijk Europees constitutioneel erfgoed. Rechtstreekse beroepen zoals de beroepen die de Commissie met haar grieven heeft ingesteld, houden geen verruiming van de bevoegdheid van de Unie in die in strijd is met artikel 6, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 51, lid 2, van het Handvest.
73.
Ten derde staat het feit dat de wijzigingswet van juli 2017 deel uitmaakt van het met redenen omkleed voorstel op grond van artikel 7, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie inzake de rechtsstaat in Polen (
37
), er geenszins aan in de weg dat de Commissie krachtens artikel 258 VWEU een rechtstreeks beroep instelt. In dat verband verwijs ik naar mijn conclusie in de zaak Commissie/Polen (Onafhankelijkheid van de Sąd Najwyższy) (C‑619/18) (
38
), waarin ik uitleg waarom de twee procedures elkaar vanuit Unierechtelijk oogpunt niet uitsluiten. (
39
)
B.
Eerste grief
74.
Mijns inziens is de eerste grief van de Commissie hoofdzakelijk gebaseerd op het feit dat Polen een al te prescriptieve uitlegging geeft aan de in de rechtspraak van het Hof vastgestelde vereisten voor het aanmerken van een pensioenregeling als een regeling die in overeenstemming is met overwegingen van sociaal beleid, en dus wordt beheerst door richtlijn 79/7 als een maatregel die betrekking heeft op de sociale zekerheid, en niet als een regeling die betrekking heeft op „beloning” in de zin van artikel 157 VWEU en die wordt beheerst door de verbodsbepalingen van dat artikel en de richtlijnen inzake gelijke beloning – in casu richtlijn 2006/54.
75.
Polen hanteert in het bijzonder een al te prescriptieve benadering tot het vereiste dat de ingevolge een pensioenregeling verschuldigde uitkeringen „rechtstreeks afhankelijk” moeten zijn van het aantal dienstjaren, opdat een pensioenregeling buiten de werkingssfeer van richtlijn 79/7 valt.
76.
Wat in het betoog van Polen ontbreekt, is een analyse van de grens tussen richtlijn 2006/54 en richtlijn 79/7, die in de rechtspraak van het Hof is geëvolueerd aan de hand van de betekenis van „beloning” in de zin van artikel 157 VWEU. Evenmin is gesproken over de bredere beginselen die aan deze grens ten grondslag liggen, in tegenstelling tot de drie factoren die alleen relevant zijn voor beroepsregelingen inzake sociale zekerheid, namelijk: i) of zij betrekking hebben op een bepaalde categorie werknemers; ii) of de bedragen die na pensionering worden betaald, rechtstreeks afhankelijk zijn van het aantal dienstjaren, en iii) of uitkeringen worden berekend op basis van de bezoldiging die werd ontvangen voor het laatst beklede ambt.
77.
De zaak Dimossia Epicheirissi Ilektrismou/Evrenopoulos betrof bijvoorbeeld een rechtsvordering tot verkrijging van een weduwnaarspensioen tegen het Griekse openbare elektriciteitsbedrijf op grond van een particuliere regeling waarin de verzoeker had aangevoerd dat hem dat pensioen werd ontzegd vanwege zijn geslacht (mannelijk). Bij de beoordeling of de regeling onder de voorloper van artikel 157 VWEU (namelijk artikel 119 EEG-Verdrag) viel dan wel onder richtlijn 79/7 heeft het Hof herinnerd aan het belangrijke overkoepelende beginsel dat „enkel het criterium dat is ontleend aan de vaststelling, dat het pensioen aan de werknemer wordt uitgekeerd op grond van de arbeidsverhouding tussen de betrokkene en de voormalige werkgever [...] beslissend kan zijn”. (
40
)
78.
Daarvoor nog had advocaat-generaal Jacobs in de zaak Beune – die de kwestie van discriminatie op grond van geslacht met betrekking tot het bedrag van de verschuldigde uitkeringen in het kader van openbare bedrijfspensioenregelingen betrof – de dienstbetrekking beschreven als factor die „echt doorslaggevend” is en er daarbij op gewezen dat de „uitspraken van het Hof [...] over de verhouding tussen sociale zekerheid en artikel 119 [EEG-Verdrag] een duidelijk onderscheid trachten te maken tussen algemene socialezekerheidsregelingen en regelingen die in het kader van de dienstbetrekking gelden”. (
41
)
79.
De doorslaggevende rol van de arbeidsverhouding is ook benadrukt door advocaat-generaal Kokott in de zaak Hlozek. (
42
) In een geschil betreffende discriminatie op grond van geslacht en de vraag of een overbruggingspensioen neerkwam op een „beloning” in de zin van artikel 157 VWEU heeft de advocaat-generaal geconcludeerd dat de status van het overbruggingspensioen „uitsluitend” wordt bepaald door het aan deze bepaling ontleende „criterium van de dienstbetrekking”. (
43
) Volgens de advocaat-generaal diende slechts de vraag te worden gesteld of de betaling van het overbruggingspensioen „uit hoofde van de dienstbetrekking” plaatsvond. (
44
) Daarbij heeft zij opgemerkt dat de anciënniteit over het algemeen niet van belang is voor de betekenis van „beloning” en dat dit begrip ruim dient te worden uitgelegd. (
45
) Hieruit blijkt eens te meer dat het vereiste van „anciënniteit” eigen is aan geschillen betreffende uitkeringen ingevolge bedrijfspensioenregelingen (
46
), wat dan weer pleit tegen een al te prescriptieve uitlegging van de formulering „rechtstreeks afhankelijk”.
80.
Het Hof beslist dus binnen de kaders van het hierboven uiteengezette beginsel of overwegingen van sociaal beleid, overwegingen betreffende de organisatie van de staat, overwegingen van ethische of zelfs van budgettaire aard die een rol hebben of kunnen hebben gespeeld toen de nationale wetgever een bepaalde regeling vaststelde, beslissend zijn, zodat een bepaalde pensioenregeling onder richtlijn 79/7 valt. De drie beginselen die hierboven (punt 76) zijn uitgewerkt, vormen een leidraad om vast te stellen wanneer richtlijn 79/7 niet van toepassing is op een bepaalde pensioenregeling, maar tegelijkertijd kunnen de richtsnoeren niet worden gezien in een vacuüm dat losstaat van het ruimere geheel van toepasselijke rechtsbeginselen. Deze omvatten, mijns inziens, het belang in de rechtsorde van de Unie van de primaire regel op grond waarvan ongelijke behandeling met betrekking tot beloning verboden is. (
47
)
81.
Derhalve kan ik niet concluderen dat een van de drie factoren die een beroepspensioenregeling uitsluiten van de werkingssfeer van richtlijn 79/7 voorgoed is vastgesteld, in de zin dat zij aldus zouden moeten worden uitgelegd dat zelfs een bescheiden afwijking van een van deze factoren noopt tot de conclusie dat de aan de orde zijnde regeling binnen de materiële werkingssfeer van richtlijn 79/7 valt, en meer in het bijzonder de discretionaire bevoegdheid die de lidstaten wordt gelaten op grond van artikel 7, lid 1, onder a), van die richtlijn om verschillende pensioenleeftijden voor mannen en vrouwen vast te stellen. (
48
)
82.
Polen heeft niet getracht toe te lichten hoe de aan de orde zijnde regeling verschilt van de arresten waarin het vereiste werd geformuleerd dat verschuldigde pensioenuitkeringen „rechtstreeks afhankelijk” zijn van het aantal dienstjaren. In deze samenhang denk ik aan de arresten in zaken als Beune (
49
), Podesta (
50
), Griesmar (
51
), Niemi (
52
), Schönheit (
53
) en Commissie/Griekenland (
54
). In al die arresten heeft het Hof geoordeeld dat uitkeringen uit hoofde van bedrijfspensioenregelingen neerkwamen op „beloning” in de zin van de voor elke zaak relevante Unierechtelijke bepalingen, nadat de leidraad „rechtstreeks afhankelijk van het aantal dienstjaren” werd toegepast in combinatie met de vraag of de regeling een bepaalde categorie werknemers betreft en of de uitkeringen worden berekend op basis van het eindsalaris; de laatste twee factoren zijn niet gebruikt in deze zaak. (
55
)
83.
Al met al kom ik tot de conclusie dat bedrijfspensioenuitkeringen enkel in aanzienlijke mate op het aantal dienstjaren moeten zijn gebaseerd om te worden uitgesloten van de werkingssfeer van richtlijn 79/7. In de zaak Commissie/Griekenland heeft het Hof immers geoordeeld dat het feit dat de betrokken pensioenuitkeringen in die zaak soms verschilden al naargelang de moeilijkheidsgraad van het verrichte werk of van de omstandigheden waarin het werk werd verricht, niet volstond om de toepasselijkheid af te zwakken van de regel op grond waarvan de verschuldigde uitkeringen rechtstreeks afhankelijk zijn van het aantal dienstjaren. (
56
)
84.
In de formulering „rechtstreeks afhankelijk” ligt de nadruk dus eerder op „afhankelijk” dan op „rechtstreeks”. Het laatste woord legt niet het vereiste op dat de uitkering ofwel automatisch ofwel uitsluitend op het aantal dienstjaren gebaseerd moet zijn, en niet op andere factoren zoals de factoren die door Polen naar voren zijn gebracht (en zijn samengevat in punt 53). Deze omvatten het gebruik van bovengrenzen (zoals de bovengrens voor de anciënniteitstoelage), de feitelijke elementen die aanwezig moeten zijn voordat een salaris kan worden verhoogd na de pensionering, bevordering, vermenigvuldigingsfactoren en salaristrappen voor de vaststelling van het basissalaris. Ook hier wordt het basissalaris in belangrijke mate bepaald door het aantal dienstjaren (zie de punten 86‑89 infra). Geen van deze factoren kan derhalve een duidelijk verband tussen het aantal dienstjaren en de verschuldigde uitkeringen verbreken.
85.
Daarnaast ben ik het eens met het argument van de Commissie dat de omstandigheid dat bij de berekening van het aantal dienstjaren ook openbare ambten buiten de rechterlijke macht worden meegenomen, de conclusie dat de uitkeringen in het kader van de betrokken pensioenregeling rechtstreeks afhankelijk zijn van het aantal dienstjaren eerder ondersteunt dan weerlegt (zie punt 48 supra). Het feit dat de methode voor de berekening van pensioenuitkeringen niet een geslacht bevoordeelt, neemt niet weg dat mannen worden gediscrimineerd omdat hun pensioenleeftijd later valt dan die van vrouwen.
86.
Tevens aanvaard ik dat de Commissie het verband heeft gelegd tussen verschuldigde uitkeringen en het aantal dienstjaren (zie de punten 46 en 48 supra). In dit verband wijs ik bijvoorbeeld op artikel 91, lid 1, van de wet inzake de gewone rechterlijke instanties, waarin is bepaald dat de hoogte van de bezoldiging van rechters wordt bepaald door het aantal dienstjaren, en op artikel 91, lid 7, waarin is bepaald dat de bezoldiging ook moet worden gedifferentieerd door middel van een anciënniteitstoelage (punt 19 supra). Overeenkomstig artikel 91a, lid 3, van de wet inzake de gewone rechterlijke instanties wordt het basissalaris ook beïnvloed door het aantal dienstjaren (punt 21 supra). Dergelijke wettelijke bepalingen kunnen niet worden weggewuifd door middel van aanvullende factoren zoals bovengrenzen en vermenigvuldigingsfactoren (zie de in punt 84 supra vermelde factoren), en evenmin afdoen aan de wettelijke realiteit dat de verschuldigde pensioenuitkeringen gebaseerd zijn op het eindsalaris, dat in belangrijke mate wordt bepaald door het aantal dienstjaren.
87.
Meer in het bijzonder is in artikel 91a, lid 3, van de wet inzake de gewone rechterlijke instanties (punt 20 supra) bepaald dat het basissalaris van een rechter na voltooiing van vijf dienstjaren in een bepaald ambt moet worden vastgesteld volgens de eerstvolgende hogere salaristrap. Hiermee is het cruciale verband met het aantal dienstjaren gelegd, aangezien het laatst beklede ambt overeenkomstig artikel 100, lid 1 (punt 22 supra) de verschuldigde pensioenuitkeringen bepaalt. Het laatst beklede ambt zal echter gebonden zijn aan een bepaalde salaristrap, die dan weer gekoppeld is aan het aantal dienstjaren. Bovendien wordt het verband tussen het aantal dienstjaren, de toekenning van een salaristrap en het laatst beklede ambt niet verbroken door de in artikel 100 opgenomen bijkomende pensioenuitkeringen (zie punt 22 supra).
88.
Het verband tussen salaristrap en aantal dienstjaren binnen de Sąd Najwyższy is vastgesteld in artikel 42, leden 4 en 5, van de wet van 2002 inzake de Sąd Najwyższy (punt 26 supra). Artikel 42, lid 5, bepaalt dat het basissalaris wordt vastgesteld in het eerste jaar waarin het ambt wordt bekleed en na zeven jaar wordt verhoogd, terwijl artikel 50 bepaalt dat pensioenuitkeringen worden vastgesteld volgens het basissalaris en de anciënniteitstoelage (punt 28 supra). Artikel 43 van de wet van 2002 inzake de Sąd Najwyższy voorziet in een anciënniteitstoelage die ten dele wordt vastgesteld volgens het aantal dienstjaren (punt 27 supra).
89.
Wat openbaar aanklagers betreft, wordt het rechtstreekse verband met het aantal dienstjaren vastgesteld door artikel 127, lid 1, van de wet inzake het openbaar ministerie (punt 31 supra) en door enkele andere specifiekere bepalingen die pensioenuitkeringen koppelen aan het aantal dienstjaren. In dit verband wijs ik bijvoorbeeld op artikel 124, lid 1, van de wet inzake het openbaar ministerie (punt 32 supra), waarin is bepaald dat het aantal dienstjaren een factor is bij de vaststelling van de bezoldiging. Voorts kan ook worden verwezen naar artikel 124, leden 4 en 5 (punten 31 en 32 supra), op grond waarvan voorheen beklede ambten in aanmerking moeten worden genomen bij de vaststelling van het salaris en waarin het aantal dienstjaren wordt gekoppeld aan de salaristrap.
90.
Wat de argumenten van Polen met betrekking tot positieve discriminatie betreft, volstaat het erop te wijzen dat maatregelen voor positieve discriminatie volgens vaste rechtspraak van het Hof beogen „in het bijzonder vrouwen [te] bevoordelen met het doel, hen beter in staat te stellen op de arbeidsmarkt te concurreren en op voet van gelijkheid met mannen een loopbaan op te bouwen”. (
57
) Aangezien gepensioneerde vrouwelijke rechters niet langer op de arbeidsmarkt concurreren of een loopbaan opbouwen, kunnen de door de Commissie bestreden maatregelen in geen geval maatregelen voor positieve discriminatie in de zin van artikel 3 van richtlijn 2006/54 en artikel 157, lid 4, VWEU zijn. Voorts is voorzichtigheid geboden wanneer regels die een traditionele rolverdeling bestendigen als maatregelen ter bevordering van gelijkheid worden beschouwd. (
58
) Het begrip „beloning” als bedoeld in artikel 157, lid 4, VWEU kan niet worden aangewend om dergelijke verdelingen te bestendigen, ook niet onopzettelijk.
91.
Zoals de Commissie heeft aangevoerd (punt 50 supra), ontbreekt het de bestreden maatregel aan genuanceerdheid. De maatregel is niet beschikbaar voor mannen die loopbaankansen zijn misgelopen omdat zij verantwoordelijk waren voor de opvoeding van kinderen en houdt ook geen rekening met vrouwen die helemaal niet betrokken waren bij de opvoeding van kinderen.
92.
Om de bovengenoemde overwegingen moet de eerste grief van de Commissie gegrond worden verklaard.
C.
Tweede grief
1. Toepasselijke rechtsregels en hun bronnen
93.
Het Hof heeft in zijn arrest Associação Sindical dos Juízes Portugueses (
59
) geoordeeld dat artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU de leden van rechterlijke instanties beschermt tegen afzetting. Het biedt „aan de rechterlijke onafhankelijkheid inherente” waarborgen. (
60
) Onafzetbaarheid en onafhankelijkheid zijn nauw met elkaar verbonden, omdat voor de onontbeerlijke vrijheid ten opzichte van externe invloeden bepaalde waarborgen nodig zijn ter bescherming van de persoon van degenen die tot taak hebben recht te spreken, zoals hun onafzetbaarheid. (
61
)
94.
Het Hof heeft in het arrest Associação Sindical dos Juízes Portugueses en andere arresten geoordeeld dat de waarborg van onafhankelijkheid onlosmakelijk verbonden is met de rechterlijke opdracht. (
62
) Het begrip onafhankelijkheid, zoals beschermd door artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, veronderstelt met name dat de betrokken instantie haar rechtsprekende taken volledig autonoom uitoefent, zonder enig hiërarchisch verband en zonder aan wie dan ook ondergeschikt te zijn of van waar dan ook bevelen of instructies te ontvangen, en aldus beschermd is tegen tussenkomsten of druk van buitenaf die de onafhankelijkheid van de oordeelsvorming van haar leden in aan hen voorgelegde geschillen in gevaar zouden kunnen brengen. (
63
)
95.
De grief van de Commissie met betrekking tot de rechters bij de gewone rechterlijke instanties valt binnen de materiële werkingssfeer van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, dat concreet gestalte geeft aan de rechtsstaat, die op zijn beurt een fundamentele waarde van de Unie krachtens artikel 2 VEU is. De gewone rechterlijke instanties kunnen uitspraak doen over vragen betreffende de toepassing of de uitlegging van het recht van de Unie en kunnen krachtens artikel 267 VWEU verzoeken om een prejudiciële beslissing indienen. Artikel 19, lid 1, VEU is derhalve op hen van toepassing. (
64
) Zoals het Hof onlangs heeft herhaald „[moet] elke lidstaat [...] garanderen dat de instanties die als ‚rechterlijke instantie’ – in de zin van het Unierecht – deel uitmaken van zijn stelsel van beroepsmogelijkheden, voldoen aan de vereisten van een daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden”. (
65
)
96.
Hieraan wil ik nog toevoegen dat de algemene beginselen een bron van grondrechten blijven (
66
) ondanks de totstandkoming van het Handvest. Artikel 6, lid 3, VEU bepaalt immers dat de grondrechten „als algemene beginselen deel [uitmaken] van het recht van de Unie”. Zoals in een commentaar is opgemerkt waarborgt het feit dat „de bronnen van de verschillende grondrechten naast elkaar bestaan” de doelstelling „om een hoog niveau van bescherming van de rechten van justitiabelen te bieden”. (
67
) De inhoud van de waarborg van de rechtsstaat krachtens artikel 2 en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, en de eerbiediging van de daaraan inherente onafzetbaarheid en onafhankelijkheid van rechters, worden dus overeenkomstig artikel 6, lid 3, VEU bepaald door het EVRM (
68
) en de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten (
69
).
97.
Tussen artikel 47 van het Handvest en artikel 19, lid 1, VEU bestaat dus een constitutionele verbinding aangezien dezelfde bronnen relevant zijn voor de vaststelling van de inhoud van het recht op „een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld” in de zin van artikel 47 van het Handvest. Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest zijn tevens met elkaar verbonden door hun relatie met de algemene rechtsbeginselen. Zij moeten in overeenstemming daarmee worden uitgelegd, zodat de uitgewerkte rechtspraak over de twee bepalingen onvermijdelijk snijpunten vertoont. (
70
)
98.
Ik ben me echter bewust van de spanning die inherent is aan artikel 6, lid 1, VEU, in de zin dat het Handvest inderdaad wordt erkend als een bron van grondrechten die door de rechtsorde van de Unie wordt gewaarborgd, terwijl in de tweede alinea van dezelfde bepaling ook is vastgesteld dat de „bepalingen van het Handvest [...] geenszins een verruiming [inhouden] van de bevoegdheden van de Unie zoals bepaald bij de Verdragen”. (
71
)
99.
Derhalve stel ik mij op het standpunt dat voorzichtigheid geboden is wanneer men zich rechtstreeks beroept op artikel 47 van het Handvest bij het verhelderen van de in artikel 2 VEU gewaarborgde bescherming van de rechtsstaat, en de onafzetbaarheid van rechters en het aan artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU inherente recht op een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld, althans in situaties waarin een lidstaat het Unierecht niet krachtens artikel 51, lid 1, van het Handvest ten uitvoer brengt en niettegenstaande dat deze twee bepalingen onvermijdelijk snijpunten zullen hebben vanwege gemeenschappelijke bronnen.
100.
Het Handvest wordt immers zelf vaak aangehaald als bron van grondrechten (
72
), wat niet hoeft te verbazen gezien de status die eraan wordt toegekend in artikel 6, lid 1, VEU. Hoewel het Handvest tot het primaire Unierecht behoort, stuit het gebruik ervan als (rechtstreekse) bron van grondrechten op zijn grenzen wanneer artikel 51, lid 2, van het Handvest en artikel 6, lid 1, tweede alinea, VEU een rol gaan spelen, zoals het geval is in deze procedure, aangezien Polen niet krachtens artikel 51, lid 1, van het Handvest Unierecht ten uitvoer brengt. De verruiming van de bevoegdheid van de Commissie zou leiden tot schending van artikel 6, lid 1, tweede alinea, VEU en van artikel 51, lid 2, van het Handvest, indien zij zich op artikel 47 van het Handvest zou beroepen.
101.
Voor het overige zijn de in artikel 6 VEU bedoelde bronnen van grondrechten echter bepalend, ongeacht of een vermeende schending van de onafhankelijkheid en onpartijdigheid zich voordoet in de context van een structurele tekortkoming die moet worden verholpen door artikel 19, lid 1, VEU, of in een context waarin een lidstaat het Unierecht krachtens artikel 51, lid 1, van het Handvest (
73
) ten uitvoer brengt zodat artikel 47 rechtstreeks relevant kan worden.
2. Toepassing op de onderhavige zaak
102.
De Commissie betoogt dat het verlagen van de pensioenleeftijd van rechters bij de gewone rechterlijke instanties tot 60 jaar voor vrouwen en 65 jaar voor mannen en tegelijkertijd de minister van Justitie de discretionaire bevoegdheid toekennen om de pensioenleeftijd te verhogen van rechters die onder de wijzigingswet van juli 2017 vallen, niet verenigbaar is met het door artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU gewaarborgde recht op daadwerkelijke rechtsbescherming, ook al wordt deze discretionaire bevoegdheid ingeperkt door artikel 69, lid 1b, van de wet inzake de gewone rechterlijke instanties. Die bepaling verplicht de minister om bij het besluit rekening te houden met het rationele gebruik van de personele middelen van de gewone rechterlijke instanties en met de behoeften die voortvloeien uit de werklast van de verschillende rechterlijke instanties (punten 17 en 61 supra). Rechters worden tevens door het Poolse recht beschermd door onder andere het behoud van hun status als rechter na pensionering en het geheim van de raadkamer (punt 61 supra). De Commissie dient deze grief ook in ondanks de hierboven uiteengezette overgangsmaatregelen (punt 55 supra).
103.
Om de volgende redenen ben ik tot de conclusie gekomen dat de wijzigingswet van juli 2017 niet in overeenstemming is met de waarborg van de onafzetbaarheid en onpartijdigheid van rechters, zoals beschermd door artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU. Daarbij heb ik mij laten leiden door het belang van de noodzaak om op te komen tegen maatregelen die de institutionele of operationele onafhankelijkheid van rechterlijke instanties ondergraven. (
74
)
104.
Ten eerste is een vaste benoemingstermijn een grondbeginsel van internationale mensenrechteninstrumenten, zoals het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: „IVBPR”), waaraan de lidstaten hebben meegewerkt. (
75
) Dergelijke instrumenten zijn gevestigde bronnen voor de inhoud van algemene beginselen van het Unierecht. (
76
)
105.
Het is dus niet zonder belang dat de VN-Commissie voor de rechten van de mens onlangs heeft verklaard dat krachtens artikel 14, lid 1, IVBPR „waarborgen met betrekking tot de vaste benoemingstermijn [van rechters] vereisten zijn voor rechterlijke onafhankelijkheid” en dat „elke situatie waarin de uitvoerende macht zeggenschap of gezag over de rechterlijke macht kan uitoefenen, onverenigbaar is met het Verdrag”. (
77
) De VN-Commissie heeft het belang beklemtoond van „waarborgen om hen te beschermen tegen discretionaire afzetting”. (
78
)
106.
De verlaging van de pensioenleeftijd van rechters moet dus gepaard gaan met waarborgen (
79
) ter bescherming tegen een de-facto-afzetting van rechters. (
80
) Het Hof heeft immers onlangs geoordeeld dat de afzetting van rechters „in uitdrukkelijke wetsbepalingen [moet] zijn genoemd”. (
81
)
107.
Ter terechtzitting heeft Polen erkend dat onder de vigeur van de wijzigingswet van juli 2017 tot op heden aan 26 rechters een verlenging van hun ambtstermijn tot 70 jaar is geweigerd. (
82
) Volgens de antwoorden op de vragen die de gemachtigde van Polen ter terechtzitting heeft gegeven, kan dit aantal oplopen tot 112 rechters, afhankelijk van het effect van de overgangsmaatregelen (zie punt 55 supra).
108.
Dit zou kennelijk tot gevolg hebben gehad dat de betrokken vrouwelijke rechters zeven jaar vroeger met pensioen zijn gegaan dan wettelijk was vastgesteld vóór de inwerkingtreding van de wijzigingswet van juli 2017, namelijk op de leeftijd van 67 jaar, en dat de betrokken mannelijke rechters twee jaar vroeger met pensioen zijn gegaan dan die wettelijk vastgestelde pensioenleeftijd. Deze situatie is niet gepaard gegaan met een verplichting voor de minister om de weigering met redenen te omkleden en de weigering staat ook niet open voor rechterlijke toetsing. Zoals ter terechtzitting door de gemachtigde van Polen is toegegeven, is dit gebeurd in een context waarin tot begin deze eeuw de Krajowa Rada Sądownictwa bevoegd was te besluiten over de verlenging van een ambtstermijn na de wettelijke pensioenleeftijd. Sinds 2002 ontvangt de minister van Justitie dergelijke aanvragen, maar deze moeten worden toegewezen op vertoon van een medisch attest van arbeidsgeschiktheid. In 2017 heeft de minister van Justitie vervolgens de discretionaire bevoegdheid gekregen die in casu aan de orde is gesteld.
109.
In het licht van al deze feiten bieden de wettelijke verplichting voor de minister om rekening te houden met het rationele gebruik van de personele middelen van de gewone rechterlijke instanties en met de behoeften die voortvloeien uit de werklast, alsmede factoren zoals het geheim van de raadkamer en de Poolse constitutionele waarborgen met betrekking tot de pensioenleeftijd zoals van tijd tot tijd bij wet vastgesteld, onvoldoende bescherming tegen de de-facto-afzetting van rechters die door de wijzigingswet van juli 2017 worden geraakt (
83
), met name wanneer dat gebeurt in het kader van de algehele bestuurlijke hervormingen van de rechterlijke macht, zoals nu in Polen. (
84
)
110.
Bovendien zijn geen dwingende of overtuigende beleidsredenen naar voren gebracht om de beslissingsbevoegdheid over verlenging over te dragen van de Krajowa Rada Sądownictwa aan de minister noch is afdoende verklaard waarom de afzetting van een rechter met een lage werklast – in tegenstelling tot een overplaatsing naar een andere gewone rechterlijke instantie – de enige uitvoerbare oplossing was.
111.
Wat het vereiste van onafhankelijkheid betreft, brengen de hier aan de orde gestelde regelingen, net als de regelingen die ik in de zaak Commissie/Polen (Onafhankelijkheid van de Sąd Najwyższy) (C‑619/18) (
85
) heb onderzocht, mee dat de bevoegdheid om de ambtstermijn van een rechter te verlengen wordt overgedragen aan een lid van de uitvoerende macht – in casu niemand minder dan de minister van Justitie (
86
) – en tegelijkertijd de pensioenleeftijd van rechters wordt verlaagd. Deze twee regelingen samen stroken niet met de objectieve factor onpartijdigheid zoals beschermd door de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. (
87
) Bovendien heeft het Hof geoordeeld dat voor onafhankelijkheid en onpartijdigheid „regels nodig [zijn], onder andere met betrekking tot de samenstelling van de instantie, de benoeming, de ambtstermijn en de gronden voor verschoning, wraking en afzetting van haar leden, die het mogelijk maken elke legitieme twijfel omtrent de onvatbaarheid van deze instantie voor externe factoren en omtrent haar neutraliteit ten opzichte van de met elkaar strijdende belangen uit de geest van de justitiabelen te bannen”. (
88
)
112.
In casu gaat het niet zozeer om een vermeend gebrek aan professionaliteit bij Poolse rechters of om het feit dat aan hun uitspraken noodzakelijkerwijs de verdenking van vooringenomenheid kleeft totdat de minister van Justitie een besluit heeft genomen over de verlenging van hun ambtstermijn, maar om de vraag of het publiek er mogelijk met recht van zal uitgaan dat de aan de orde gestelde regelingen gedurende deze gevoelige periode de onpartijdigheid aantasten in procedures waarbij de uitvoerende macht partij is; een periode die behoorlijk lang kan aanslepen, aangezien de minister van Justitie voor zijn besluit niet gebonden is aan enige termijn. (
89
) Ook hier wordt de rechtmatige vrees voor vooringenomenheid bij het publiek versterkt door het gebrek aan waarborgen, zoals transparantie en rechterlijke toetsing. (
90
)
113.
Wat de overgangsmaatregelen betreft (zie punt 55 supra), volstaat het op te merken dat zij niet alle rechters bestrijken die door de wijzigingswet van juli 2017 worden geraakt, maar slechts enkelen van hen, namelijk diegenen die 60 (vrouwen) of 65 (mannen) jaar oud waren toen de wijzigingswet van juli 2017 in werking trad of diegenen die die leeftijd hebben bereikt tussen 1 oktober 2017 en 1 april 2018. Zoals de speciaal VN-rapporteur voor de onafhankelijkheid van rechters en advocaten in zijn missie naar Polen heeft geconcludeerd (
91
), is een wijziging noodzakelijk van „de nieuwe pensioenregeling die van toepassing is op rechters bij de gewone rechterlijke instanties zodat zij enkel geldt voor rechters die aantreden na de inwerkingtreding van de wet” (
92
), alsmede de intrekking van de discretionaire bevoegdheid van de minister van Justitie om over de verlenging van ambtstermijnen te beslissen (
93
).
114.
Tot slot wil ik echter graag onderstrepen dat het er bij de afbakening van de werkingssfeer van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU op constitutioneel niveau om gaat in hoeverre het Hof de bevoegdheid heeft zich in de plaats te stellen van de nationale grondwettelijke hoven en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (
94
) om te oordelen over schendingen van de grondrechten. De eerbiediging van de grens tussen de bevoegdheden van de Unie en die van de lidstaten is in een op de rechtsstaat gebaseerde rechtsorde van de Unie even belangrijk als de bescherming van de grondrechten. (
95
)
115.
De materiële werkingssfeer van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU is, in de context van de onafzetbaarheid en onafhankelijkheid van rechters, beperkt tot het verhelpen van problemen met betrekking tot de structurele zwakheid in een bepaalde lidstaat, wat hier het geval is aangezien de door de Commissie bestreden wetten gevolgen hebben voor grote delen van de rechterlijke macht. Deze problemen kunnen het best structurele of fundamentele gebreken (
96
) worden genoemd die de onafzetbaarheid en onafhankelijkheid van rechters „in de kern [...] aantasten” (
97
).
116.
Individuele of specifieke gevallen van schending van de onafzetbaarheid en onafhankelijkheid van rechters moeten echter krachtens artikel 47 van het Handvest worden aangepakt en enkel in situaties waarin een lidstaat het Unierecht ten uitvoer brengt in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest. In beginsel zal een structurele zwakheid waarbij bovendien het Unierecht door een lidstaat ten uitvoer wordt gebracht, moeten worden beoordeeld aan de hand van beide bepalingen.
117.
Om de bovenstaande redenen moet de tweede grief van de Commissie hoe dan ook gegrond worden verklaard.
VII. Kosten
118.
Ingevolge artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd.
119.
Conform de door mij voorgestelde oplossing wordt de Commissie, alhoewel haar grieven niet-ontvankelijk moeten worden verklaard voor zover zij op artikel 47 van het Handvest zijn gebaseerd, met betrekking tot beide grieven in het gelijk gesteld voor zover deze zijn gebaseerd op artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 157 VWEU, evenals op artikel 5, onder a), en artikel 9, lid 1, onder f), van richtlijn 2006/54. Daar de Republiek Polen in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten te worden verwezen.
VIII. Conclusie
120.
Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
1)
vast te stellen dat de Republiek Polen, door in artikel 13, punten 1 tot en met 3, van de Ustawa o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (wet tot wijziging van de wet inzake de organisatie van de gewone rechterlijke instanties en een aantal andere wetten) van 12 juli 2017 een uiteenlopende pensioenleeftijd in te voeren voor mannen en vrouwen die het ambt bekleden van rechter bij de gewone rechterlijke instanties, rechter bij de Sąd Najwyższy (hoogste rechterlijke instanties in burgerlijke en strafzaken) of openbaar aanklager, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 157 VWEU en artikel 5, onder a), en artikel 9, lid 1, onder f), van richtlijn 2006/54/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2006 betreffende de toepassing van het beginsel van gelijke kansen en gelijke behandeling van mannen en vrouwen in arbeid en beroep;
2)
vast te stellen dat de Republiek Polen, door in artikel 13, punt 1, van voornoemde wet de pensioenleeftijd van rechters bij de gewone rechterlijke instanties te verlagen en de minister van Justitie in artikel 1, punt 26, onder b) en c), van deze wet de discretionaire bevoegdheid toe te kennen om de ambtstermijn van deze rechters te verlengen, de verplichtingen niet is nagekomen die krachtens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU op haar rusten;
3)
het beroep voor het overige te verwerpen;
4)
de Republiek Polen te verwijzen in haar eigen kosten en in de kosten van de Europese Commissie.
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Engels.
(
2
)	Dz. U. 2017, volgnr. 1452.
(
3
)	PB 2006, L 204, blz. 23.
(
4
)	Bij het Hof zijn met betrekking tot de hervorming van het Poolse rechtsstelsel meerdere andere zaken aanhangig, waaronder verzoeken om een prejudiciële beslissing ingediend door de Sąd Najwyższy (C‑522/18, C‑537/18, C‑585/18, C‑624/18, C‑625/18 en C‑668/18), de Naczelny Sąd Administracyjny (hoogste bestuursrechter, Polen) (C‑824/18) en lagere rechterlijke instanties van Polen (C‑558/18, C‑563/18 en C‑623/18). Zie ook de beschikking van de president van het Hof van 15 november 2018, Commissie/Polen (C‑619/18, EU:C:2018:910), en mijn conclusie in die nog aanhangige zaak (EU:C:2019:325). De onderwerpen discriminatie op grond van leeftijd en verplichte pensionering van rechters zijn door het Hof onderzocht in het arrest van 6 maart 2012, Commissie/Hongarije (C‑286/12, EU:C:2012:687).
(
5
)	Zie advies nr. 904/2017 van de Commissie van Venetië van 11 december 2017 betreffende het wetsvoorstel tot wijziging van de wet inzake de Krajowa Rada Sądownictwa, inzake het wetsvoorstel tot wijziging van de wet op de Sąd Najwyższy van de Poolse president en inzake de wet op de organisatie van de gewone rechterlijke instanties, CDL-AD(2017)031; Mensenrechtenraad van de Verenigde Naties, verslag van de speciale rapporteur van de VN inzake de onafhankelijkheid van rechters en advocaten in zijn missie naar Polen, 5 april 2018, A/HRC/38/38/Add.1; Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE), Bureau voor democratische instellingen en mensenrechten, advies inzake een aantal bepalingen van het wetsvoorstel inzake de Sąd Najwyższy (van 26 september 2017), 13 november 2017, JUD-POL/315/2017.
(
6
)	EU:C:2019:325.
(
7
)	COM(2017) 835 final van 20 december 2017. Zie de bespreking (ibid.) in de punten 48‑51. In dat met redenen omklede voorstel maakt de Commissie bezwaar tegen de volgende wetten: wet van 11 mei 2017 tot wijziging van de wet inzake de nationale school voor de rechterlijke macht en het openbaar ministerie, de wet inzake de organisatie van de gewone rechterlijke instanties en een aantal andere wetten (Dz. U. 2017, volgnr. 1139, zoals gewijzigd); de wet van 12 juli 2017 tot wijziging van de wet inzake de organisatie van de gewone rechterlijke instanties en een aantal andere wetten (Dz. U. 2017, volgnr. 1452, zoals gewijzigd); de wet van 8 december 2017 inzake de Sąd Najwyższy (Dz. U. 2018, volgnr. 5, zoals gewijzigd), en de wet van 8 december 2017 tot wijziging van de wet inzake de Krajowa Rada Sądownictwa en een aantal andere wetten (Dz. U. 2018, volgnr. 3, zoals gewijzigd).
(
8
)	EU:C:2019:325. In deze conclusie zal ik het begrip „daadwerkelijke rechtsbescherming” gebruiken in overeenstemming met de tekst van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU; daarbij ben ik er mij van bewust dat het Hof heeft geoordeeld dat deze bepaling, in combinatie met het beginsel van loyale samenwerking en artikel 4, lid 3, VEU, „daadwerkelijke rechterlijke bescherming” waarborgt (cursivering van mij). Zie arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, punt 34): „[...] voorzien de lidstaten voor de justitiabelen in de nodige rechtsmiddelen om een daadwerkelijke [rechterlijke bescherming] op de onder het Unierecht vallende gebieden te verzekeren”.
(
9
)	Zie voor recent commentaar bij de opkomst van artikel 2 VEU als bepaling die juridisch afdwingbare normen omvat bijvoorbeeld Jacqué, J.P., „Etat de droit et confiance mutuelle”, RTDE, april/juni 2018, 239, en Adam, S., en Van Elsuwege, P., „L’exigence d’indépendance du juge, paradigme de l’Union européenne comme union de droit”, 2018, Journal de droit européen, 334. Beide bijdragen behandelen naast de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechterlijke macht krachtens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, ook de gevolgen van deze ontwikkeling in de rechtspraak voor het beginsel van wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten. Zie met name arrest van 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:56), en mijn conclusie in die zaak (EU:C:2018:517).
(
10
)	Zie arrest van 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:56).
(
11
)	PB 1979, L 6, blz. 24.
(
12
)	In het Poolse rechtsstelsel gaan rechters en openbaar aanklagers niet met pensioen maar gaan ze (letterlijk) „op rust”: ze stoppen met de uitvoering van hun taken, maar behouden bepaalde rechten en voorrechten.
(
13
)	De Ustawa o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (wet tot wijziging van de wet inzake pensioenen en uitkeringen uit het socialeverzekeringsfonds en een aantal andere wetten) van 16 november 2016 (Dz. U. 2017, volgnr. 38).
(
14
)	Artikel 13 van de wijzigingswet van juli 2017.
(
15
)	Dz. U. 2001, nr. 240, volgnr. 2052.
(
16
)	Op 20 december 2017 heeft de Poolse president de Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (wet van 8 december 2017 inzake de Sąd Najwyższy, Dz. U. 2018, volgnr. 5, zoals gewijzigd) ondertekend, die op 3 april 2018 in werking is getreden en deze wijziging met zich heeft gebracht. Zie ook de punten 5‑7 van mijn conclusie in zaak C‑619/18, EU:C:2019:325.
(
17
)	Dz. U. 2016, volgnr. 177.
(
18
)	Dz. U. 2018, volgnr. 848.
(
19
)	Dz. U. 2017, volgnr. 1767, zoals gewijzigd.
(
20
)	Dz. U. 2018, volgnr. 5.
(
21
)	De Commissie haalt ook de artikelen 1, 2 en 7 van richtlijn 2006/54 aan.
(
22
)	Arresten van 28 september 1994, Beune (C‑7/93, EU:C:1994:350, punt 46); 29 november 2001, Griesmar (C‑366/99, EU:C:2001:648, punt 28), en 13 november 2008, Commissie/Italië (C‑46/07, EU:C:2008:618, punten 40 en 41).
(
23
)	De Commissie verwijst naar de arresten van 29 november 2001, Griesmar (C‑366/99, EU:C:2001:648, punt 78), en 23 oktober 2003, Schönheit en Becker (C‑4/02 en C‑5/02, EU:C:2003:583, punt 20).
(
24
)	De Commissie verwijst naar de arresten van 17 oktober 1995, Kalanke (C‑450/93, EU:C:1995:322); 11 november 1997, Marschall (C‑409/95, EU:C:1997:533); 28 maart 2000, Badeck e.a. (C‑158/97, EU:C:2000:163); 19 maart 2002, Lommers (C‑476/99, EU:C:2002:183); 12 september 2002, Niemi (C‑351/00, EU:C:2002:480); 30 september 2004, Briheche (C‑319/03, EU:C:2004:574), en 30 september 2010, Roca Álvarez (C‑104/09, EU:C:2010:561).
(
25
)	Artikel 26, leden 1 en 2, van de Ustawa o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw van 16 november 2016.
(
26
)	De Commissie verwijst naar het arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, punt 40).
(
27
)	Ibid., punten 42 en 43.
(
28
)	Ibid., punt 41.
(
29
)	De Commissie verwijst onder andere naar het arrest van 31 mei 2005, Syfait e.a. (C‑53/03, EU:C:2005:333, punt 31).
(
30
)	Arresten van 4 mei 2006, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑508/03, EU:C:2006:287, punt 73 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 22 februari 2018, Commissie/Polen (C‑336/16, EU:C:2018:94, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
31
)	EU:C:2019:325.
(
32
)	Arrest van 13 juni 2017, Florescu e.a. (C‑258/14, EU:C:2017:448, punten 47 en 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
33
)	Arrest van 7 maart 2017, X en X (C‑638/16 PPU, EU:C:2017:173, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie voor een samenvatting van de rechtsregels inzake situaties waarin de lidstaten het Unierecht „ten uitvoer brengen” in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest bijvoorbeeld de conclusie van advocaat-generaal Wahl in de zaak Gullotta en Farmacia di Gullotta Davide & C. (C‑497/12, EU:C:2015:168, punt 55). Zie laatstelijk de conclusie van advocaat-generaal Bot in de gevoegde zaken TSN en AKT (C‑609/17 en C‑610/17, EU:C:2019:459, punten 72‑118).
(
34
)	C‑235/17, EU:C:2018:971. Arrest van 21 mei 2019, EU:C:2019:432.
(
35
)	Ibid., punt 111.
(
36
)	Zie voor een innovatief beeld van de grotere rol die Unieburgers kunnen spelen met het oog op een strengere handhaving van de in artikel 2 VEU neergelegde waarden, von Bogdandy, A., Kottmann, M., Antpöhler, C., Dickschein, J., Hentrei, S., en Smrkolj, M., „Reverse Solange – Protecting the essence of fundamental rights against EU Member States”, Common Market Law Review, 49, 2012, 489. Zie wat betreft de oproepen tot een duidelijkere constitutionele redenering over het Handvest als instrument om goed bestuur te waarborgen, Frantziou, E., „Constitutional reasoning in the European Union and the Charter of Fundamental Rights: in search of public justification”, European Public Law, 25, 2019, 183.
(
37
)	COM(2017) 835 final, 20 december 2017.
(
38
)	EU:C:2019:325.
(
39
)	Ibid., punten 48‑51.
(
40
)	Arrest van 17 april 1997, Evrenopoulos (C‑147/95, EU:C:1997:201, punt 19). Sindsdien wordt dit artikel consequent toegepast. Zie in de context van discriminatie op grond van geslacht met betrekking tot de berekening van pensioenuitkeringen van rechters bijvoorbeeld arrest van 29 november 2001, Griesmar (C‑366/99, EU:C:2001:648, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie recenter arrest van 26 maart 2009, Commissie/Griekenland (C‑559/07, EU:C:2009:198, punt 47).
(
41
)	Conclusie van advocaat-generaal Jacobs in de zaak Beune (C‑7/93, EU:C:1994:173, punten 38 en 42).
(
42
)	C‑19/02, EU:C:2004:204.
(
43
)	Ibid., punt 45. De advocaat-generaal heeft de formulering van artikel 141, lid 2, EG-Verdrag (thans artikel 157 VWEU) aangehaald alsmede de arresten van 9 februari 1982, Garland (12/81, EU:C:1982:44, punt 5); 17 mei 1990, Barber (C‑262/88, EU:C:1990:209, punt 12), en 9 februari 1999, Seymour-Smith en Perez (C‑167/97, EU:C:1999:60, punt 23).
(
44
)	Ibid. Cursivering in het origineel.
(
45
)	Ibid., punt 49.
(
46
)	Arrest van 6 december 2012, Dittrich e.a. (C‑124/11, C‑125/11 en C‑143/11, EU:C:2012:771, punt 38).
(
47
)	Zie mijn conclusie in de zaak Safeway (C‑171/18, EU:C:2019:272, punt 62), waar ik verwijs naar het arrest van 28 september 1994, Coloroll Pension Trustees (C‑200/91, EU:C:1994:348, punt 26).
(
48
)	Zoals opgemerkt in de conclusie van advocaat-generaal Alber in de zaak Griesmar (C‑366/99, EU:C:2001:117, punt 50) heeft advocaat-generaal Jacobs in zijn conclusie in de zaak Beune (C‑7/93, EU:C:1994:173, punt 22) een analyse van vijf factoren voorgesteld om te bepalen of de discretionaire bevoegdheid van toepassing was: de mate waarin de regeling door de wet wordt beheerst, de vraag of de regeling voortvloeit uit een overeenkomst, de wijze waarop de regeling wordt gefinancierd, de vraag of de regeling voor algemene categorieën van werknemers geldt, en de vraag of de regeling als aanvulling is bedoeld.
(
49
)	Arrest van 28 september 1994, Beune (C‑7/93, EU:C:1994:350).
(
50
)	Arrest van 25 mei 2000, Podesta (C‑50/99, EU:C:2000:288).
(
51
)	Arrest van 29 november 2001, Griesmar (C‑366/99, EU:C:2001:648).
(
52
)	Arrest van 12 september 2002, Niemi (C‑351/00, EU:C:2002:480).
(
53
)	Arrest van 23 oktober 2003, Schönheit en Becker (C‑4/02 en C‑5/02, EU:C:2003:583).
(
54
)	Arrest van 26 maart 2009, Commissie/Griekenland (C‑559/07, EU:C:2009:198).
(
55
)	Evenmin is besproken hoe de aan de orde zijnde regeling vergelijkbaar is met de regelingen die aan de orde waren in baanbrekende arresten waarin het Hof heeft geconcludeerd dat een algemeen stelsel van door de staat betaalde pensioenen binnen de op grond van artikel 7, lid 1, onder a), van richtlijn 79/7 toegekende bevoegdheid van de lidstaten viel. Zie bijvoorbeeld arrest van 7 juli 1992, Equal Opportunities Commission (C‑9/91, EU:C:1992:297).
(
56
)	Arrest van 26 maart 2009, Commissie/Griekenland (C‑559/07, EU:C:2009:198, punt 57). Volledigheidshalve merk ik nog op dat het Hof onlangs in zijn arrest van 15 januari 2019, E.B. (C‑258/17, EU:C:2019:17, punt 46), heeft verwezen naar de drie factoren die relevant zijn om te bepalen of het verband tussen het aantal dienstjaren en pensioenuitkeringen is gelegd, maar de beslissing over deze vraag heeft het Hof in punt 47 van dat arrest aan de verwijzende rechter overgelaten.
(
57
)	Arrest van 30 september 2010, Roca Álvarez (C‑104/09, EU:C:2010:561, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
58
)	Conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Roca Álvarez (C‑104/09, EU:C:2010:254, punt 47). De advocaat-generaal verwijst naar het arrest van 19 maart 2002, Lommers (C‑476/99, EU:C:2002:183, punt 41).
(
59
)	Arrest van 27 februari 2018 (C‑64/16, EU:C:2018:117).
(
60
)	Ibid., punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
(
61
)	Arrest van 19 september 2006, Wilson (C‑506/04, EU:C:2006:587, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
62
)	Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het snijpunt tussen de bescherming van de onafhankelijkheid en onpartijdigheid in het kader van artikel 47 en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU blijkt duidelijk uit advies 1/17 van het Hof (voltallige zitting) van 30 april 2019 (EU:C:2019:341, punten 202‑204 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie bijvoorbeeld ook arrest van 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, punten 63‑65).
(
63
)	Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Arrest van 7 februari 2019, Escribano Vindel (C‑49/18, EU:C:2019:106, punt 66).
(
64
)	Ibid., punt 40. Zie naar analogie punt 63 in de zaak Commissie/Polen (Onafhankelijkheid van de Sąd Najwyższy) (C‑619/18, EU:C:2019:325).
(
65
)	Arresten van 7 februari 2019, Escribano Vindel (C‑49/18, EU:C:2019:106, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:56, punt 52).
(
66
)	Zie voor een recente bespreking Mătuşescu, C., „The scope of application of fundamental rights guaranteed by European Union law on Member States’ action; Some jurisprudential landmarks”, Law Review; International Journal of Law and Jurisprudence Open Source Online Publication (2017), blz. 22, op blz. 24. (http://www.internationallawreview.eu/revista/?rev_id=27).
(
67
)	Hofmann, H., en Mihaescu, B., „The relation between the Charter’s Fundamental Rights and the unwritten general principles of EU law: Good administration as the test case”, 9 (2013), European Constitutional Law Review, 73, op blz. 83. Zie ook Lenaerts, K., en Gutiérrez-Fons, J.A., „The place of the Charter in the EU Constitutional Edifice”, in Peers, S., Hervey, T., Kenner, J., en Ward, A., The EU Charter of Fundamental Rights: A commentary, Hart Publishing, Oxford, 2014, 1573. Op blz. 1575 e.v. trekken de auteurs enkele „parallellen tussen het Handvest en de algemene beginselen van het Unierecht”.
(
68
)	Zie in dit verband bijvoorbeeld EHRM, 6 november 2018, Nunes De Carvalho tegen Portugal (CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, §§ 144‑150), en EHRM, 25 september 2018, Denisov tegen Oekraïne (CE:ECHR:2018:0925JUD007663911, §§ 60‑64). Het onderwerp en de objectieve elementen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid komen ook tot uiting in de rechtspraak van het Hof. Zie bijvoorbeeld arrest van 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:56, punten 63‑65), door het Hof opgevat als externe en interne aspecten.
(
69
)	Zie voor een recente analyse van de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten, Rossi, L.S., „Droit fondamentaux, primauté et autonomie: la mise en balance entre les principes ‚constitutionnels’ de l’Union européenne”, RTDE, 2019.
(
70
)	Arrest van 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:56).
(
71
)	Zie ook artikel 51, lid 2, van het Handvest. Zie onlangs arrest van 25 oktober 2018, Anodiki Services EPE (C‑260/17, EU:C:2018:864, punt 38). Zie ook arrest van 10 juli 2014, Julián Hernández e.a. (C‑198/13, EU:C:2014:2055, punten 32‑37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
72
)	Zie onlangs bijvoorbeeld Frantziou, E., „Constitutional reasoning in the European Union and the Charter of Fundamental Rights: in search of public justification”, European Public Law, 25, 2019, 183, blz. 188; Lenaerts, K., en Gutiérrez-Fons, J.A., „The place of the Charter in the EU Constitutional Edifice”, in Peers, S., Hervey, T., Kenner, J., en Ward, A., The EU Charter of Fundamental Rights: A commentary, Hart Publishing, Oxford, 2014, 1573, blz. 1576.
(
73
)	Voetnoten 32 en 33 supra.
(
74
)	Zie commentaar bij punt 1.5 van The Bangalore Principles on Judicial Conduct, Verenigde Naties, Wenen, 2018, blz. 39.
(
75
)	Zie algemeen commentaar nr. 32 bij artikel 14 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, CCPR/C/GC/32, gepubliceerd op 23 augustus 2007, VN-Commissie voor de rechten van de mens, punt 19, en advies nr. 1 (2001) van de Adviesraad van Europese rechters van 23 november 2001, CCJE (2001) OP nr. 1, waarin op blz. 13 onder de titel „Benoeming – onafzetbaarheid en discipline” is verklaard: „Het is een grondbeginsel van de rechterlijke onafhankelijkheid dat een benoeming is gewaarborgd tot een verplichte pensioenleeftijd is bereikt of de vaste ambtstermijn is verstreken.” Zie verder in verband met de vaste benoemingstermijn de bronnen in voetnoot 5 supra.
(
76
)	Zie de conclusie van de advocaat-generaal Mengozzi in de zaak K en B (C‑380/17, EU:C:2018:504, punt 44) en bijvoorbeeld arrest van 14 februari 2008, Dynamic Medien (C‑244/06, EU:C:2008:85, punt 39).
(
77
)	Mededeling nr. 2203/2012 van 7 november 2017, Zamora tegen Venezuela, punt 9.3.
(
78
)	Ibid.
(
79
)	Zie over het belang van waarborgen bijvoorbeeld EHRM, 16 december 2013, Cooper tegen Verenigd Koninkrijk (CE:ECHR:2003:1216JUD004884399, §§ 123 en 126).
(
80
)	Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft geoordeeld dat rechters niet tegen hun zin mogen worden gedwongen vervroegd met pensioen te gaan. Zie bijvoorbeeld EHRM, 9 juni 1998, Incal tegen Turkije (CE:ECHR:1998:0609JUD002267893, § 67).
(
81
)	Arrest van 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:56, punt 66).
(
82
)	Ter terechtzitting heeft de gemachtigde van Polen verklaard dat verlengingen van ambtstermijnen tot die leeftijd in overweging waren genomen.
(
83
)	Op blz. 27 van het verslag van de Europese Commissie voor democratie door recht (Commissie van Venetië, advies nr. 904/2017 van 11 december 2017), voetnoot 5 supra, is geconcludeerd dat de „minister van Justitie niet dient te beschikken over de discretionaire bevoegdheid om de ambtstermijn van een rechter tot na de pensioenleeftijd te verlengen”.
(
84
)	Zie de voetnoten 5 en 7 supra.
(
85
)	EU:C:2019:325.
(
86
)	Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft onlangs, in de context van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, gewezen op het toenemende belang van de scheiding der machten tussen de uitvoerende macht en de rechterlijke macht. Bijvoorbeeld EHRM, 12 maart 2019, Ástráđsson tegen IJsland (CE:ECHR:2019:0312JUD002637418, § 103).
(
87
)	Voetnoot 68.
(
88
)	Arrest van 19 september 2006, Wilson (C‑506/04, EU:C:2006:587, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie ook Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:56, punten 66 en 77).
(
89
)	De speciaal rapporteur van de VN voor de onafhankelijkheid van rechters en advocaten in zijn missie naar Polen (voetnoot 5 supra) heeft in punt 52 van zijn verslag gemeld dat „het ontbreken van een termijn voor de vaststelling van een besluit de minister van Justitie in staat stelt invloed te blijven uitoefenen op de betrokken rechters gedurende de resterende tijd van hun ambtstermijn als rechter”.
(
90
)	De Commissie van Venetië (voetnoot 5 supra) heeft op blz. 26 geconcludeerd dat de hervormingen van de Poolse rechterlijke macht, met inbegrip van de wet inzake de organisatie van de gewone rechterlijke instanties, „de wetgevende en uitvoerende macht in staat stellen zich in ernstige en vergaande mate te mengen in de rechtsbedeling en derhalve een grote bedreiging vormen voor de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, dat een cruciaal onderdeel is van de rechtsstaat”. Zie onlangs EHRM, 12 maart 2019, Ástráđsson tegen IJsland (CE:ECHR:2019:0312JUD002637418, § 103), waarbij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft beoordeeld of een schending van de toepasselijke nationale regels inzake de benoeming van rechters „een reëel risico heeft gecreëerd dat de andere organen van de regering, met name de uitvoerende macht, een te ruime discretionaire bevoegdheid hadden, waardoor de integriteit van de benoemingsprocedure werd ondermijnd”.
(
91
)	Verslag van 5 april 2018, A/HRC/38/38/Add. 1, voetnoot 4 supra.
(
92
)	Ibid., punt 83.
(
93
)	Ibid. Zie ook het advies van de Commissie van Venetië, voetnoot 5 supra, blz. 27.
(
94
)	Advocaat-generaal Saugmandsgaard Øe in de zaak Commissie/Hongarije (Vruchtgebruik op landbouwgrond) (C‑235/17, EU:C:2018:971, punt 68). Zie ook Spaventa, E., „Should we ‚harmonize’ fundamental rights in the EU? Some reflections about minimum standards and fundamental rights protection in the EU composite constitutional system’, Common Market Law Review, 997. Op blz. 1022 stelt de auteur „de centralisatie van de grondrechten in de Europese Unie” ter discussie.
(
95
)	Advocaat-generaal Saugmandsgaard Øe in de zaak Commissie/Hongarije (Vruchtgebruik op landbouwgrond) (C‑235/17, EU:C:2018:971, punt 101).
(
96
)	Arrest van 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:56, punt 60).
(
97
)	Ibid.