61999CC0147_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
Considerazioni preliminari
1. Il presente procedimento verte sulla legittimità di talune rettifiche di varia natura dei finanziamenti FEAOG operate in danno dell'Italia. Si tratta, in particolare, sia di rettifiche puntuali che di una rettifica forfettaria del 25%, effettuate complessivamente in tre casi.
2. Nella decisione 99/187/CE (in prosieguo: la «decisione impugnata») la Commissione ha accertato, fra l'altro, che i seguenti importi non potevano essere posti a carico del FEAOG:
ITL 500 000 000 circa per costi di pubblico ammasso di frumento duro, a motivo della qualità non ammissibile all'intervento del prodotto in questione;
ITL 2 751 722 888 per aiuti al consumo per l'olio d'oliva, a motivo di irregolarità nel procedimento amministrativo di revoca del riconoscimento della qualità di impresa confezionatrice di olio d'oliva;
ITL 62 685 916 000 e ITL 13 998 973 000 per premi per pecora/capra, a motivo di irregolarità nella gestione e nei controlli.
3. La motivazione della decisione impugnata si ricava, in particolare, dalla relazione di sintesi relativa ai risultati dei controlli per la liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «Garanzia», per l'esercizio 1995 (in prosieguo: la «relazione di sintesi 1995»).
4. Il governo italiano chiede l'annullamento della decisione della Commissione impugnata, nella parte in cui ha escluso gli importi sopra indicati dalla liquidazione dei conti della Repubblica italiana per le spese finanziate dal FEAOG nell'esercizio 1995.
5. La Commissione chiede, in primo luogo, la reiezione del ricorso e, in secondo luogo, la condanna della ricorrente alle spese del procedimento.
6. I tre motivi dedotti col ricorso verranno qui di seguito trattati ciascuno in connessione con la corrispondente rettifica oggetto di impugnazione. Per ulteriori dettagli in merito alla situazione di fatto, allo svolgimento del procedimento ed alle allegazioni delle parti, si fa rinvio alla relazione d'udienza. Il contenuto degli atti di causa verrà nel prosieguo riportato soltanto nella misura necessaria per sostenere le presenti conclusioni.
I Ammasso pubblico di cereali Controllo dell'UCLAF presso enti assuntori Quantitativi di frumento duro non ammissibili
A Situazione di fatto e contesto normativo
7. Il regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992, n. 1766, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali, costituisce il regolamento base del regime d'intervento a partire dalla campagna di commercializzazione 1993/94. Il regolamento (CEE) della Commissione 19 marzo 1992, n. 689, fissa le procedure e le condizioni di presa in carico dei cereali da parte degli organismi di intervento.
8. In occasione di controlli effettuati in Italia nel dicembre 1993, l'UCLAF accertava che in diversi magazzini vi erano quantitativi di frumento duro non ammissibili all'intervento, nonché quantitativi mancanti. Tali accertamenti determinavano una corrispondente rettifica finanziaria nella misura di ITL 3 857 589 582 nell'esercizio 1995 .
9. Tale rettifica finanziaria si riferisce complessivamente a poco più di 18 000 tonnellate di frumento duro, delle quali soltanto 1 485,104 tonnellate (in prosieguo: il «quantitativo controverso») sono oggetto del presente ricorso. Tale quantitativo controverso corrisponde ad una parte dell'importo della rettifica, ammontante, secondo le stime del governo italiano, a ITL 500 000 000 circa della somma complessiva di ITL 3 857 589 582 .
10. Il quantitativo controverso si compone di partite di frumento duro che erano state immagazzinate o che avrebbero dovuto essere immagazzinate in tre diversi depositi. Considerando che i motivi del ricorso si basano su circostanze di fatto, si può prescindere da una descrizione dettagliata della situazione di fatto e del procedimento precontenzioso, rinviando a tal fine alla relazione di sintesi 1995.
11. La Repubblica italiana afferma, in sostanza, che la Commissione ha commesso errori materiali nel conteggio dei quantitativi controversi in tre diversi magazzini. Essa censura, in particolare, il fatto che la Commissione, ai fini del calcolo della rettifica, abbia di volta in volta preso a riferimento quantitativi maggiori rispetto a quelli che risultavano comprovatamente presenti. Occorre pertanto esporre e valutare le allegazioni della Repubblica italiana separatamente in relazione a ciascuno dei magazzini in questione.
12. In tale contesto, va ricordata la costante giurisprudenza della Corte di giustizia in merito alla liquidazione dei conti del FEAOG ed alla ripartizione dell'onere della prova nell'ambito di ricorsi diretti contro decisioni della Commissione in tale settore comunitario.
13. Secondo la detta giurisprudenza, vengono finanziati dal FEAOG soltanto gli interventi effettuati in conformità delle norme comunitarie, e la Commissione, qualora nutra fondati dubbi in ordine ad un determinato intervento in ragione di fatti o circostanze connessi ai presupposti di quest'ultimo, è obbligata a non corrispondere gli importi relativi a tale intervento, a meno che lo Stato membro interessato non fornisca prove sufficienti a dissipare tali dubbi .
14. Conformemente a tali principi, «quando la Commissione rifiuta di porre a carico del FEAOG talune spese, in quanto sono state provocate da infrazioni alla disciplina comunitaria imputabili ad uno Stato membro, spetta a questo Stato dimostrare che sussistono i presupposti del finanziamento negato dalla Commissione» .
15. Inoltre, la Corte di giustizia ha statuito che «[l]a Commissione è (...) obbligata non a dimostrare esaurientemente l'inesattezza dei dati trasmessi dagli Stati membri, bensì a corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito delle cifre comunicate dalle amministrazioni nazionali. Questo temperamento dell'onere della prova, di cui gode la Commissione, è dovuto al fatto che (...) è lo Stato che dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari per la liquidazione dei conti FEAOG, ed è quindi lo Stato che deve fornire la prova più circostanziata ed esauriente della veridicità dei propri dati nonché, eventualmente, dell'inesattezza del calcolo della Commissione» .
16. Con il suo primo motivo, il governo italiano contesta soltanto tre rettifiche puntuali, facendo valere presunti conteggi errati. Pertanto, il detto governo contesta non l'an, bensì soltanto il quantum delle rettifiche in questione. Conformemente alle considerazioni in merito alla ripartizione dell'onere della prova sopra esposte, sarà necessario pertanto verificare se la Repubblica italiana abbia dimostrato in ciascun caso l'erroneità delle rettifiche di cui trattasi.
B Magazzino San Lorenzo
17. Quanto al magazzino San Lorenzo, il governo italiano contesta il quantitativo di 954,220 tonnellate detratto in via di rettifica dalla Commissione (in prosieguo: il «quantitativo oggetto della rettifica») per la campagna di commercializzazione 1991/92. A tal fine, il governo italiano si richiama ai conteggi dell'AIMA, organismo di intervento italiano, nonché ai risultati delle analisi condotte successivamente ad un sopralluogo. Secondo il governo italiano, la Commissione, in conformità di tali analisi, avrebbe dovuto detrarre soltanto un quantitativo di 64,51 tonnellate per la campagna di commercializzazione 1987/88.
18. In sostanza, le parti dissentono tra loro in ordine agli elementi ai quali si riferisce il quantitativo oggetto della rettifica e, di conseguenza, sulla questione se siano stati rispettati i diritti della difesa della Repubblica italiana nell'ambito del procedimento precontenzioso, come pure sulla questione se la decisione della Commissione oggetto di impugnazione sia stata sufficientemente motivata su tale punto. In particolare, il governo italiano censura il fatto che la Commissione non abbia contestato prima come quantitativo mancante in seguito all'ispezione del 27 dicembre 1993 le 1 076,22 tonnellate da essa prese a fondamento per i propri conteggi nella lettera del 31 agosto 1998 con la quale erano state proposte le rettifiche alle autorità italiane e nella relazione di sintesi 1995. A questo proposito, il governo italiano sottolinea come taluni quantitativi mancanti fossero, in quanto tali, oggetto di rettifica separata al punto 4.5.1.1.1.3, lett. a), della relazione di sintesi 1995.
19. E' necessario innanzi tutto chiarire a quale campagna di commercializzazione si riferisce il quantitativo oggetto della rettifica. Mentre la Repubblica italiana parte dal presupposto che i quantitativi di frumento duro in questione sono relativi alla campagna di commercializzazione 1987/88, la Commissione, secondo quanto da essa dichiarato, fa riferimento ad un quantitativo relativo alla campagna di commercializzazione 1991/92. Secondo la Commissione, ciò risulta dalla sua lettera del 31 agosto 1998 alle autorità italiane. Per contro, il governo italiano si richiama a questo proposito ad una lettera della Commissione in data 6 agosto 1997 relativa all'avvio del procedimento di rettifica nell'esercizio 1994. Da ciò il detto governo inferisce una violazione dei propri diritti della difesa, in quanto la Commissione avrebbe modificato l'oggetto della rettifica nel corso del relativo procedimento.
20. A fronte di tale allegazione del governo italiano in merito alla lettera del 6 agosto 1997, la Commissione osserva come, per quanto riguarda il magazzino San Lorenzo, non sia stata effettuata alcuna rettifica per quantitativi di frumento duro relativi alla campagna di commercializzazione 1987/88. Tale decisione, che risulterebbe da una lettera del 1° ottobre 1998 alle autorità italiane, sarebbe stata adottata in seguito alla relazione dell'organo di conciliazione. Pertanto, la lettera del 6 agosto 1997 avrebbe perso ogni significato in relazione a tale punto. Secondo la Commissione, le 954,220 tonnellate del magazzino San Lorenzo controverse sono da imputare alla campagna di commercializzazione 1991/92 e risultano comprese nelle 1 076,220 tonnellate menzionate al punto 4.5.1.1.1.3, lett. b), della relazione di sintesi 1995.
21. Alla luce dei documenti del fascicolo, le argomentazioni della Repubblica italiana su tale punto non possono trovare accoglimento. Il verbale di accertamento n. 4 bis dell'UCLAF, relativo all'ispezione del 10 dicembre 1993, che è stato esibito dalla stessa Repubblica italiana, si riferisce senza possibilità di equivoci alla campagna di commercializzazione 1991/92. Correttamente la Commissione sottolinea anche che le autorità italiane, in una lettera del 24 giugno 1998 diretta ai competenti enti nazionali, sono partite dal presupposto di un'imputazione del quantitativo controverso alla campagna di commercializzazione 1991/92. La tesi del governo italiano secondo cui la Commissione traviserebbe la natura di tale lettera attribuendole valore di ammissione non può essere condivisa; la lettera in questione dimostra piuttosto che le autorità italiane hanno preso chiaramente le mosse da dati esatti.
22. Del resto, occorre sottolineare che, anche nel caso in cui il quantitativo oggetto della rettifica fosse stato originariamente imputato ad un'altra campagna di commercializzazione, tale circostanza non varrebbe di per sé ad inficiare la legittimità della decisione impugnata. Infatti, in tale contesto, la Repubblica italiana avrebbe dovuto dimostrare che essa non era in grado, nell'ambito del processo di elaborazione della decisione, di prendere parte al continuo dialogo in proposito con la Commissione. Tuttavia, secondo quanto dichiarato dalla stessa Repubblica italiana, tale ipotesi non si è verificata nel presente caso.
23. Occorre pertanto constatare che la Repubblica italiana non ha dimostrato che la Commissione abbia commesso un errore nell'imputare la rettifica di cui trattasi ad una determinata campagna di commercializzazione.
24. In subordine, la Repubblica italiana fa valere che, in base al citato verbale di accertamento n. 4 bis, esistevano due differenti stime dei quantitativi; la Commissione avrebbe ritenuto vero il quantitativo più elevato, ossia quello più sfavorevole per l'Italia, senza fornire una sufficiente motivazione in proposito. Dinanzi a tale argomento, la Commissione solleva un'eccezione di inammissibilità ai sensi dell'art. 42, n. 2, del regolamento di procedura della Corte di giustizia, in quanto la Repubblica italiana avrebbe dedotto il detto argomento soltanto in sede di replica e, pertanto, fuori termine. Vi sono numerosi elementi che indurrebbero a seguire tale tesi. Tuttavia, un esame dettagliato sarebbe necessario soltanto nel caso in cui le allegazioni dell'Italia risultassero vittoriose nel merito.
25. Tuttavia, sulla scorta dei documenti del fascicolo, occorre constatare che la Commissione ha ritenuto validi soltanto quei risultati dei controlli scaturiti a seguito di un procedimento di verifica effettuato in presenza di tutte le parti interessate. I motivi di tale decisione possono essere ricavati anche dal (contraddittorio) rapporto di missione del 3 gennaio 1994 . La Commissione ha pertanto motivato la propria decisione plausibilmente in ordine a tale punto; sotto questo profilo, anche tale argomento della Repubblica italiana deve essere respinto.
26. Infine, la Repubblica italiana attribuisce i quantitativi riscontrati mancanti nel magazzino San Lorenzo ad uscite che, a suo dire, non erano state ancora registrate nell'apposito registro. La Commissione respinge tale affermazione come priva di ogni fondamento. Dal citato verbale di accertamento in data 10 dicembre 1993 risulta che la gestione dei registri nel magazzino in questione era viziata da irregolarità. Pertanto, la tesi della Repubblica italiana non vale ad inficiare la validità dei rilievi formulati dalla Commissione, con la conseguenza che anche tale argomento dev'essere respinto.
C Magazzino Castellaci
27. Quanto al magazzino Castellaci, la Repubblica italiana contesta la rettifica in relazione a 95,4 tonnellate di frumento duro. Al momento del controllo eseguito dall'UCLAF nel dicembre 1993, nel magazzino Castellaci si sarebbero dovute trovare, sulla base delle indicazioni contabili delle autorità italiane, 956,77 tonnellate. Le stime dei quantitativi presenti, effettuate in occasione di tale ispezione di controllo, evidenziavano però che soltanto 861,37 tonnellate erano effettivamente presenti, ciò che corrispondeva ad un quantitativo mancante di 95,4 tonnellate rispetto ai corrispondenti costi addebitati al FEAOG. Oltre a ciò, le analisi effettuate rivelavano che il quantitativo presente era di qualità non ammissibile all'intervento.
28. La Commissione procedeva alla rettifica finanziaria per 956,77 tonnellate di frumento duro, con la motivazione secondo cui al FEAOG, sezione «Garanzia», erano state addebitate le spese di magazzinaggio per tale quantitativo, e non per le 861,37 tonnellate effettivamente presenti. La Repubblica italiana ritiene la decisione impugnata invalida nella misura in cui la Commissione, a suo avviso, avrebbe dovuto dimostrare che anche il quantitativo mancante era di qualità non ammissibile all'intervento.
29. A questo proposito, la tesi della Repubblica italiana non appare convincente. Infatti, ai fini della rettifica finanziaria delle spese relative ai quantitativi addebitati al FEAOG non rilevano le quantità effettivamente presenti, bensì quelle che risultavano presenti sulla base della contabilità di magazzino e che sono state poste a carico del FEAOG. Pertanto, nel caso in cui un quantitativo di frumento duro risulti, in base agli esiti delle analisi effettuate, di qualità non ammissibile all'intervento, occorre, ai fini della rettifica da parte della Commissione, prendere a riferimento il quantitativo risultante dalla contabilità. Occorre inoltre sottolineare che, conformemente alle regole in materia di ripartizione dell'onere della prova sopra illustrate, spettava alla Repubblica italiana dimostrare che i quantitativi mancanti al momento del controllo sarebbero stati ammissibili all'intervento.
D Magazzino Jungetto
30. Quanto al magazzino Jungetto, la Repubblica italiana contesta la rettifica in relazione a 543,214 tonnellate di frumento duro. Al momento del controllo effettuato dall'UCLAF nel dicembre 1993, si sarebbero dovute trovare nel magazzino Jungetto, in base alle risultanze contabili delle autorità italiane, 1 994,014 tonnellate, posto che al FEAOG erano state addebitate spese di magazzinaggio in misura corrispondente a tale quantitativo. Tuttavia, dalle stime dei quantitativi presenti effettuate successivamente ad un'ispezione risultava che soltanto 1 450,800 tonnellate erano effettivamente presenti, ciò che corrispondeva ad un quantitativo mancante di 543,214 tonnellate. Inoltre, le analisi effettuate rivelavano che il quantitativo presente era di qualità non ammissibile all'intervento.
31. Pertanto, la situazione di base nel presente caso corrisponde a quella del magazzino Castellaci. Tuttavia, la Repubblica italiana fa ora valere che alla data del 30 ottobre 1993 nel magazzino Jungetto erano presenti soltanto 969,250 tonnellate di frumento duro. L'ulteriore quantitativo di 1 024,764 tonnellate sarebbe stato immagazzinato in un momento successivo, tra il 30 dicembre 1993 ed il 5 gennaio 1994, più precisamente dopo che a detta del governo italiano i magazzini Granmichele e Raddusa avevano messo tale quantitativo a disposizione. Pertanto, al momento del controllo in questione ossia al 16 dicembre 1993 sarebbe stato presente in magazzino soltanto il primo dei quantitativi sopra nominati. Di conseguenza, secondo il governo italiano, soltanto questo quantitativo avrebbe potuto formare l'oggetto di un'eventuale rettifica.
32. Il fatto che le stime effettuate successivamente all'ispezione abbiano portato a ritenere presente un quantitativo di sole 1 450,800 tonnellate, la Repubblica italiana lo spiega con la circostanza che la stima dei quantitativi immagazzinati ed il prelievo dei campioni sarebbero stati effettuati soltanto il 9 febbraio 1994, laddove, però, già il 29 dicembre 1993 500 tonnellate sarebbero nuovamente uscite dal magazzino per essere vendute. Il restante quantitativo mancante sarebbe dovuto a perdite naturali durante la conservazione in magazzino.
33. La Commissione si è dichiarata disponibile ad accogliere tale argomento ed a rinunciare alla rettifica in questione non appena la Repubblica italiana avrà fornito prove in tal senso. Nondimeno, allo stato degli atti, la Commissione ritiene tale tesi del governo italiano contraddittoria ed incompleta.
34. Ad ogni modo, conformemente alle argomentazioni svolte nei precedenti paragrafi, la Commissione era legittimata se non addirittura obbligata ad adottare quale presupposto della rettifica il quantitativo effettivamente addebitato al FEAOG, una volta che essa si era convinta che le quantità effettivamente presenti erano di qualità non ammissibile all'intervento.
35. Tuttavia, il quantitativo che incontestabilmente mancava al momento del controllo avrebbe potuto anche essere di qualità ammissibile all'intervento, sempreché esso fosse stato conferito effettivamente nel magazzino Jungetto in un momento successivo. Occorre pertanto stabilire se la Repubblica italiana abbia fornito la relativa prova, contrariamente a quanto sostiene la Commissione.
36. La Repubblica italiana, nel momento in cui fa valere presunti arrivi di prodotto da altri magazzini, non fornisce stando ai documenti del fascicolo alcuna prova in proposito. Infatti, essa fa valere in particolare un trasferimento di 997,244 tonnellate dal solo magazzino Raddusa al magazzino Jungetto, benché al momento del controllo in Raddusa, in data 16 dicembre 1993, fossero ivi immagazzinate, secondo le indicazioni della stessa Repubblica italiana, soltanto 888,44 tonnellate . In effetti, non si può escludere in linea di principio che il quantitativo mancante sia arrivato nel magazzino Raddusa tra il 16 dicembre ed il 30 dicembre, data del presunto inizio del trasferimento; tuttavia, tale fatto non è stato dedotto in giudizio. A ciò si aggiunge il fatto che le note manoscritte relative a presunti trasferimenti, apposte sugli estratti della contabilità del magazzino Jungetto prodotti in giudizio, sono oggetto di specifica contestazione da parte della Commissione . Pertanto, su tale punto la Repubblica italiana non ha adempiuto all'onere probatorio che le incombe.
37. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, le argomentazioni del governo italiano relative alle tre rettifiche in materia di ammasso pubblico di frumento duro appaiono prive di pregio. Occorre pertanto respingere il primo motivo.
II Aiuto al consumo per l'olio di oliva Revoca del riconoscimento ad imprese confezionatrici in Italia
38. In questo caso la Repubblica italiana contesta rettifiche puntuali effettuate per somme pari a complessive ITL 2 751 722 888 in relazione a pagamenti per aiuti al consumo per l'olio di oliva nelle campagne di commercializzazione 1993/94 (con imputazione all'esercizio 1994) e 1994/95 (con imputazione all'esercizio 1995). La motivazione di tali rettifiche, riportata al punto 4.7.3.1. della relazione di sintesi 1995, consiste nel fatto che sarebbero stati corrisposti aiuti ad imprese alle quali avrebbe dovuto essere revocato il riconoscimento dello status di imprese legittimate a ricevere l'aiuto. Tale revoca avrebbe dovuto essere disposta in quanto le dette imprese, nelle campagne di commercializzazione in questione, avrebbero presentato domande di aiuto benché avessero già in precedenza superato la soglia del 20% dei quantitativi riconosciuti come ammissibili all'aiuto, ai sensi dell'art. 12, n. 6, del regolamento (CEE) della Commissione 24 settembre 1985, n. 2677, recante modalità di applicazione del regime di aiuto al consumo per l'olio di oliva (GU L 284, pag. 5).
39. La Commissione, a seguito del ricevimento della relazione dell'organo di conciliazione nelle pratiche connesse n. 98/IT/108 e n. 98/IT/095, ha diminuito l'importo complessivo proposto, già prima rettificato, portandolo da ITL 3 764 182 386 a ITL 2 342 756 462 per l'esercizio 1994 e da ITL 422 221 471 a ITL 408 996 426 per l'esercizio 1995.
A Contesto normativo
40. Ai sensi dell'art. 11, n. 1, del regolamento n. 136/66/CEE, viene corrisposto un aiuto al consumo per l'olio di oliva prodotto e commercializzato nella Comunità qualora il prezzo indicativo alla produzione al netto dell'aiuto alla produzione sia superiore al prezzo rappresentativo di mercato per l'olio di oliva. In tal caso, l'aiuto è pari alla differenza tra i due importi predetti.
41. Il regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1978, n. 3089, modificato da ultimo dal regolamento (CEE) del Consiglio 17 novembre 1987, n. 3461 (in prosieguo: il «regolamento n. 3089/78»), contiene le norme di attuazione generali in materia di aiuti al consumo per l'olio di oliva.
42. Ai sensi dell'art. 1 del regolamento n. 3089/78, l'aiuto al consumo viene accordato soltanto alle imprese di confezionamento di olio di oliva riconosciute. I successivi artt. 2 e 3 fissano i presupposti per la concessione e la revoca di tale riconoscimento. Ai sensi degli artt. 5 e 6, il diritto ad ottenere l'aiuto al consumo si perfeziona nel momento in cui l'olio di oliva esce dall'impresa di confezionamento; le imprese di confezionamento devono presentare le relative domande secondo cadenze periodiche determinate.
43. L'art. 7 del regolamento n. 3089/78 stabilisce che gli Stati membri istituiscono un sistema di controllo atto a garantire che in relazione al prodotto per il quale viene chiesto l'aiuto sussista anche il diritto ad ottenere quest'ultimo. Ai sensi dell'art. 8, l'aiuto è corrisposto quando l'organismo di controllo designato dallo Stato membro nel quale ha luogo il confezionamento ha constatato la conformità alle condizioni stabilite per la concessione dell'aiuto. L'aiuto può tuttavia essere anticipato sin dalla presentazione della domanda di aiuto, sempreché sia costituita una garanzia sufficiente.
44. L'art. 9, n. 3, del regolamento (CEE) della Commissione 24 settembre 1985, n. 2677, recante modalità d'applicazione del regime di aiuto al consumo per l'olio d'oliva, come modificato dal regolamento (CEE) della Commissione 19 marzo 1993, n. 643 (in prosieguo: il «regolamento n. 2677/85»), così dispone:
«Entro centocinquanta giorni dalla data di presentazione della domanda, lo Stato membro versa l'importo dell'aiuto corrispondente ai quantitativi per i quali, sulla base dei sopralluoghi, è stato riconosciuto il diritto all'aiuto. (...) Entro 45 giorni dal sopralluogo e almeno 20 giorni prima della scadenza del termine di cui al comma precedente, l'organismo incaricato del controllo del diritto all'aiuto comunica all'organismo pagatore, per ciascuna impresa riconosciuta, l'esito del suo operato in merito al riconoscimento del diritto all'aiuto».
45. L'art. 11 del regolamento n. 2677/85 prevede che l'importo dell'aiuto venga anticipato non appena l'interessato presenti all'autorità competente una domanda di aiuto corredata di un attestato che comprovi la costituzione di una cauzione pari al suddetto importo.
46. L'art. 12 del detto regolamento stabilisce le modalità dei controlli che gli organismi competenti devono eseguire ed impone, in particolare, che tali controlli vengano effettuati ogni 12 mesi. L'art. 12, n. 6, è stato riformulato mediante il regolamento (CEE) n. 571/91 ed ulteriormente modificato dal regolamento n. 643/93, ricevendo da quest'ultimo la seguente formulazione valida ai fini della presente fattispecie:
«Qualora venga stabilito, con decisione dell'autorità competente, che la domanda di aiuto al consumo riguarda un quantitativo superiore a quello per cui è stato riconosciuto il diritto all'aiuto, lo Stato membro infligge all'impresa di condizionamento una sanzione pari a 3-8 volte l'importo dell'aiuto indebitamente richiesto, in base alla gravità dell'infrazione. (...)
Tuttavia, qualora il quantitativo per cui è stato indebitamente richiesto l'aiuto superi di almeno il 20% il quantitativo controllato per il quale è stato riconosciuto il diritto all'aiuto, lo Stato membro, oltre ad applicare la sanzione pecuniaria, ritira il riconoscimento per un periodo da uno a tre anni, in base alla gravità dell'infrazione.
In caso di recidiva e indipendentemente della percentuale del superamento, oltre all'applicazione della sanzione pecuniaria, il riconoscimento è ritirato per un periodo da uno a cinque anni, in base alla gravità dell'infrazione.
Le sanzioni di cui al primo, secondo e terzo comma non pregiudicano l'applicazione di altre eventuali sanzioni».
B Allegazioni delle parti
47. La Repubblica italiana contesta le rettifiche puntuali relative agli aiuti al consumo per l'olio d'oliva non nell'an, bensì nel quantum. Essa sostiene che nel presente caso si tratta esclusivamente di stabilire il momento a partire dal quale il riconoscimento avrebbe dovuto essere revocato ai sensi dell'art. 12, n. 6, del regolamento n. 2677/85. Secondo il governo italiano, la Commissione è partita dall'erroneo presupposto che il riconoscimento debba essere revocato con effetto dal giorno in cui è stata presentata la domanda di aiuto oggetto di contestazione, e non con effetto dal giorno in cui è stato redatto il verbale che accerta le violazioni.
48. Dall'art. 12, n. 6, del regolamento n. 2677/85, il governo italiano desume che la revoca può essere disposta soltanto una volta eseguiti i relativi controlli. La tesi di segno contrario della Commissione porterebbe, ad avviso del detto governo, ad un'inammissibile retroattività della decisione di revoca adottata dallo Stato membro.
49. A motivazione delle rettifiche puntuali, la Commissione adduce in sostanza il fatto che i necessari controlli non sono stati eseguiti con la dovuta tempestività e che si è così determinato un pregiudizio per il FEAOG.
50. A questo proposito, la Commissione fa leva sul tenore letterale dell'art. 9, n. 3, del regolamento n. 2677/85, ai sensi del quale lo Stato membro corrisponde l'aiuto al consumo soltanto per quei quantitativi per i quali il diritto a percepire tale aiuto sia stato riconosciuto sulla base di controlli eseguiti in loco. Da ciò discenderebbe che al FEAOG non può venire addebitato alcun aiuto nel caso in cui eventuali sopralluoghi abbiano evidenziato che il riconoscimento della qualità di impresa confezionatrice deve essere revocato ai sensi dell'art. 12, n. 6, del regolamento n. 2677/85. Pertanto, secondo la Commissione, quanto più tardi vengono effettuati tali controlli, tanto più tardi potrebbe essere disposta la revoca.
51. La Commissione si richiama inoltre alle divergenze interpretative all'interno dell'amministrazione italiana in ordine alla competenza a disporre la revoca dei riconoscimenti di cui trattasi . Tali divergenze avrebbero avuto come conseguenza che i controlli in questione non sarebbero stati effettuati con la dovuta tempestività e che i risultati dei medesimi sarebbero stati valutati soltanto con un considerevole ritardo. Pertanto, la Commissione si vedrebbe obbligata a fare in modo che i ritardi non tornino a danno del FEAOG.
52. La Commissione sostiene infine che le rettifiche puntuali apportate sono meno onerose, dal punto di vista dello Stato membro interessato, rispetto ad una correzione forfettaria del 2%. Tuttavia, secondo la Commissione, una correzione forfettaria siffatta sarebbe stata del tutto legittima, in considerazione dell'incertezza regnante alla data in questione in merito alla ripartizione delle competenze tra le autorità nazionali ed all'esecuzione dei controlli da parte di queste ultime.
53. La Repubblica italiana replica affermando che la Commissione non ha censurato i ritardi nell'esecuzione dei controlli di cui trattasi. Inoltre le suddette divergenze interpretative in merito alla revoca dei riconoscimenti in questione non avrebbero avuto ripercussioni negative sull'esecuzione dei necessari controlli; in ogni caso non sarebbe possibile procedere ad una revoca senza eseguire i corrispondenti controlli. Infine, il governo italiano contesta l'ammissibilità di una rettifica forfettaria nella presente fattispecie.
C Valutazione
54. Tale motivo dedotto dalla ricorrente fa sorgere la questione del momento a partire dal quale la revoca del riconoscimento della qualità di impresa confezionatrice spiega effetti ai fini della valutazione della legittimità della concessione di aiuti al consumo per l'olio d'oliva all'impresa eventualmente colpita da tale sanzione. Mentre il governo italiano sostiene che tale momento deve rinvenirsi nel giorno in cui viene redatto il verbale che accerta le violazioni, la Commissione identifica il detto momento con quello in cui viene presentata la domanda di aiuto al consumo per effetto della quale viene superata la soglia del 20% di cui all'art. 12, n. 6, del regolamento n. 2677/85 .
55. L'importanza del contrasto interpretativo di cui sopra è data dal fatto che eventuali domande dirette ad ottenere gli aiuti al consumo di cui trattasi possono ancora essere presentate in un momento in cui, pur essendosi già perfezionata la fattispecie sanzionatoria di cui all'art. 12, n. 6, secondo comma, del regolamento n. 2677/85, non è però ancora intervenuta la revoca del riconoscimento quale impresa confezionatrice. Tuttavia, qualora si sia verificato in una determinata campagna di commercializzazione il superamento della soglia quantitativa di cui all'art. 12, n. 6, secondo comma, del regolamento n. 2677/85, e però le domande di aiuto in questione debbano essere imputate alla campagna di commercializzazione successiva, sussiste il pericolo che gli aiuti al consumo possano continuare ad essere corrisposti, quantomeno fino alla decisione sulla revoca fondata sul detto verbale di accertamento.
56. La Commissione ritiene di poter evitare tale pericolo escludendo la legittimità della concessione dell'aiuto al consumo una volta raggiunta la soglia quantitativa di riferimento, ossia, dal punto di vista tecnico-giuridico, riconoscendo efficacia sotto il profilo temporale alla decisione di revoca a partire dal primo momento utile; la Repubblica italiana ritiene invece che non sia possibile prescindere da un formale accertamento del superamento dei quantitativi di riferimento mediante l'effettuazione di controlli.
57. Si pone pertanto la questione se tale accertamento da parte delle competenti autorità nazionali in merito ai quantitativi ammessi all'aiuto e quindi anche in merito agli eventuali quantitativi eccedenti la soglia di riferimento, destinato ad essere documentato nel sopra citato verbale, abbia natura costitutiva o dichiarativa ai fini della legittimità degli aiuti concessi nel frattempo. A questo proposito, il governo italiano sostiene la tesi secondo cui gli aiuti al consumo devono essere considerati legittimi fino al formale accertamento del superamento della soglia quantitativa di riferimento, e fa leva, in particolare, sul fatto che la sanzione della revoca del riconoscimento presuppone tale accertamento formale.
58. In base al tenore letterale dell'art. 12, n. 6, del regolamento n. 2677/85, la sanzione di cui trattasi è in effetti subordinata ad un accertamento, da parte dell'autorità competente, del fatto che la domanda di aiuto al consumo si riferisce ad un quantitativo maggiore rispetto a quello per il quale è riconosciuto il diritto all'aiuto. Pertanto, l'accertamento del superamento della soglia quantitativa e l'inflizione della sanzione sono strettamente connessi, con la conseguenza che la corresponsione degli aiuti al consumo deve essere riconosciuta come legittima fino al momento in cui tale superamento viene accertato dall'autorità competente. Tale conclusione non è tuttavia vincolante, in quanto l'art. 12, n. 6, del regolamento n. 2677/85 non può essere valutato in maniera isolata.
59. A questo proposito, l'art. 9, n. 3, del regolamento n. 2677/85 appare di particolare importanza sotto il profilo sistematico. In base a tale disposizione, gli aiuti vengono corrisposti soltanto per quei quantitativi «per i quali, sulla base dei sopralluoghi, è stato riconosciuto il diritto all'aiuto». In tale disposizione si parla di riconoscimento del diritto all'aiuto, mentre l'art. 12, n. 6, del regolamento n. 2677/85 utilizza conformemente al senso il termine stabilire in relazione all'accertamento degli eventuali quantitativi superiori a quelli per i quali è stato riconosciuto il diritto all'aiuto. Mentre non è possibile desumere dall'art. 12, n. 6, se l'accertamento di cui trattasi abbia natura dichiarativa o costitutiva, la scelta terminologica di cui all'art. 9, n. 3, potrebbe indicare che il riconoscimento ha carattere costitutivo in relazione al diritto all'aiuto. Poiché però il riconoscimento in questione presuppone di per sé un sopralluogo, in occasione del quale potrebbe anche venir accertato il perfezionamento della fattispecie sanzionatoria di cui all'art. 12, n. 6, del regolamento n. 2677/85, ciò sembra deporre a favore della tesi che vuole che la decisione di revoca acquisti efficacia alla data in cui viene redatto il verbale di accertamento delle violazioni, così come sostenuto dal governo italiano.
60. In tale contesto occorre peraltro notare che la Corte di giustizia è stata chiamata a pronunciarsi in merito ai rapporti tra l'art. 9 e l'art. 12 del regolamento n. 2677/85 non soltanto nel presente procedimento. Infatti, nella causa C-374/99 la controversia verte chiaramente sulla questione se il riconoscimento del diritto all'aiuto presupponga ogni volta l'esecuzione di un sopralluogo, come suggerisce l'art. 9, n. 3, ovvero se a tal fine sia sufficiente un controllo a distanza di 12 mesi, conformemente all'art. 12, n. 1. In tale procedimento, l'avvocato generale, riferendosi a tale (apparentemente) contraddittoria disciplina dei termini, ha affermato in sostanza che l'art. 12 prevede unicamente una disciplina minima e che rimane salva l'applicazione dell'art. 9 .
61. Tuttavia, la tesi del governo italiano potrebbe essere destinata a cedere dinanzi ad una interpretazione teleologica dell'art. 12, n. 6, del regolamento n. 2677/85. A questo proposito, occorre prendere le mosse dalle finalità della sanzione della revoca del riconoscimento di cui trattasi. Infatti, l'inasprimento delle sanzioni correlate all'illegittima richiesta di aiuti al consumo per l'olio d'oliva deve essere inquadrata nell'ambito della lotta alle frodi . Conformemente a ciò, il preambolo del regolamento n. 643/93, al quale va ricondotta la controversa formulazione dell'art. 12, n. 6, del regolamento n. 2677/85, istituisce una relazione tra il «buon funzionamento del regime di aiuto» ed il completamento del regime sanzionatorio nei confronti delle imprese confezionatrici che chiedono aiuti al consumo per quantitativi superiori rispetto a quelli per i quali è riconosciuto il diritto all'aiuto. Infine, il nono considerando del regolamento n. 1638/98, il quale, tra l'altro, ha soppresso l'aiuto al consumo per l'olio d'oliva, contiene un espresso riferimento al rischio di frodi .
62. Alla luce di tali fatti, non sembra opportuno ritenere legittimo il finanziamento di aiuti al consumo da parte del FEAOG nel caso in cui tali aiuti si riferiscano ad un periodo di tempo successivo al perfezionarsi della fattispecie sanzionatoria di cui all'art. 12, n. 6, secondo comma, del regolamento n. 2677/85, senza considerare se sia stata regolarmente disposta o no l'esecuzione dei necessari controlli e, di conseguenza, se siano state intraprese o no le iniziative necessarie per l'inflizione delle sanzioni.
63. Infatti, nel caso in cui un'impresa confezionatrice dopo aver presentato in una determinata campagna di commercializzazione domande riferite a quantitativi inammissibili all'aiuto ai sensi della detta norma potesse presentare negli anni successivi ulteriori domande senza dover temere conseguenze negative fino al momento dell'eventuale redazione del verbale di accertamento, l'efficacia della sanzione della revoca del riconoscimento ne risulterebbe considerevolmente diminuita.
64. In tale contesto occorre considerare anche che l'inflizione della sanzione è destinata a fornire un'adeguata tutela agli interessi finanziari delle Comunità europee. In tal senso, anche l'art. 2, n. 1, del regolamento n. 2988/95 prevede che le sanzioni debbano avere «carattere effettivo, proporzionato e dissuasivo». Pertanto, l'effettività e la dissuasività di siffatte sanzioni non possono essere trascurate allorché si tratta di valutare la questione giuridicamente rilevante dell'efficacia temporale della sanzione della revoca del riconoscimento.
65. Di conseguenza, l'inflizione della sanzione della revoca del riconoscimento, ai sensi dell'art. 12, n. 6, secondo comma, del regolamento n. 2677/85, con effetto a partire dal perfezionamento della fattispecie sanzionatoria appare necessaria al fine di garantire l'efficacia della normativa. Contrariamente a quanto sostenuto dalla Repubblica italiana, ciò non porta ad un'inammissibile retroattività della decisione di revoca, in quanto, seguendo tale interpretazione, la sanzione interviene soltanto nel momento in cui si perfeziona la relativa fattispecie, e non soltanto al momento del controllo che accerta tale stato di fatto.
66. In linea di principio, durante tale periodo non può insorgere un legittimo affidamento dell'impresa confezionatrice, nella misura in cui il diritto di quest'ultima ad ottenere l'aiuto al consumo correlato ad una determinata domanda può essere riconosciuto, ai sensi dell'art. 9, n. 3, del regolamento n. 2677/85, soltanto una volta che sia stato effettuato un sopralluogo.
67. Di conseguenza, sulla scorta di tali premesse, occorre concordare con la Commissione sul fatto che, ove si seguisse ai fini del calcolo delle rettifiche il metodo proposto dalla Repubblica italiana, si arriverebbe in ultima analisi al risultato di far dipendere le spese addebitate al FEAOG dalla rapidità dell'esecuzione dei controlli e dell'eventuale revoca del riconoscimento.
68. Pertanto, nel caso in cui venga accertato che un'impresa confezionatrice ha presentato domande di aiuto per quantitativi superiori del 20% o più ai quantitativi per i quali è stato riconosciuto il diritto all'aiuto sulla base dei controlli eseguiti, il riconoscimento deve essere revocato con effetto a partire dal momento in cui si verifica tale superamento, vale a dire, nel caso concreto, dalla presentazione delle relative domande.
69. Infine, per motivi di completezza, occorre entrare nel merito della tesi sostenuta in subordine dalla Commissione in merito alla possibilità di procedere ad una rettifica forfettaria nella presente fattispecie. A fronte dell'argomento sollevato dalla Repubblica italiana secondo cui una rettifica forfettaria sarebbe esclusa nella presente fattispecie, la Commissione ha richiamato la sentenza 28 ottobre 1999 nella causa C-253/97. Tuttavia, in tale sentenza è stato statuito che «nessuna ragione di principio osta al cumulo di una rettifica analitica con una rettifica forfettaria». E' pertanto dubbio che il richiamo a tale sentenza da parte della Commissione sia corretto. Tuttavia, non è necessaria alcuna ulteriore verifica diretta a stabilire se nel presente caso fosse effettivamente possibile una rettifica forfettaria, in quanto tale possibilità non svolge alcun ruolo nella valutazione delle rettifiche puntuali di cui trattasi.
70. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, anche il secondo motivo deve essere respinto.
III Sicilia e Calabria Premio per pecora/capra: aliquota di correzione del 25%
71. Con il terzo motivo la Repubblica italiana contesta la rettifica forfettaria che la Commissione ha applicato, in base all'aliquota del 25%, sui premi per pecora/capra addebitati al FEAOG per le campagne di commercializzazione 1993 e 1994 in Sicilia e per la campagna di commercializzazione 1994 in Calabria. La Repubblica italiana ritiene illegittima l'applicazione di tale aliquota di correzione, e fa valere inoltre vizi di motivazione.
A Contesto normativo
72. L'art. 5 del regolamento (CEE) del Consiglio 25 settembre 1989, n. 3013, relativo all'organizzazione comune di mercati nel settore delle carni ovine e caprine, prevede che venga concesso un premio nella misura necessaria per compensare la perdita di reddito dei produttori di carni ovine e caprine nella Comunità nel corso di una campagna di commercializzazione.
B Procedimento precontenzioso
73. La Commissione eseguiva la rettifica forfettaria impugnata in seguito ad ispezioni da essa effettuate nel 1995 e nel 1996. I fatti emersi dai sopralluoghi vengono riassunti come segue al punto 4.9.4.6. della relazione di sintesi per l'esercizio 1995:
« il raffronto in Sicilia tra le statistiche veterinarie e quelle relative ai premi ha messo in luce discrepanze significative;
le ispezioni sul posto effettuate in Calabria e in Sicilia, richieste dall'unità A.I.3, hanno evidenziato un tasso elevato di irregolarità e in un numero rilevante di casi hanno condotto a respingere totalmente o parzialmente le domande di premio;
i registri delle greggi non hanno fornito alcun elemento utile e non hanno pertanto consentito di organizzare controlli significativi al di fuori del periodo di detenzione;
il luogo di detenzione non era stato notificato in maniera precisa;
la marcatura delle greggi non era stata effettuata, rendendo pertanto impossibile il controllo nei casi in cui più greggi erano raggruppate insieme;
sono sorti dubbi sull'ammissibilità in quanto gli ispettori avevano erroneamente incluso nei calcoli animali maschi e giovani femmine non ammissibili;
i controlli svolti dalle autorità italiane stesse in Sicilia nel 1996.
Nel 1996 le autorità italiane hanno deciso di effettuare un controllo completo delle aziende siciliane che avevano presentato una domanda di premio. I risultati ottenuti per l'insieme della Sicilia, sulla base di un 79% di allevatori controllati, rivelano che il 33,66% delle domande avrebbero dovuto essere parzialmente respinte e il 19,8% avrebbero dovuto essere totalmente respinte».
74. Nella relazione di sintesi 1995 la Commissione proponeva le seguenti rettifiche:
Voci di bilancio per il 1994 per il 1995
2220 - ITL 38 718 586 000 - ITL 23 967 330 000
3805 - ITL 7 927 656 000 - ITL 6 071 317 000
Pertanto, le rettifiche proposte dalla Commissione ammontano a:
- ITL 62 685 916 000 per la voce di bilancio 2220
- ITL 13 998 973 000 per la voce di bilancio 3805.
75. Nella propria relazione in data 10 settembre 1998, relativa al caso 98/IT/92 riguardante i controlli sui premi per pecora/capra nelle campagne di commercializzazione 1993 e 1994, l'organo di conciliazione arrivava in particolare alla conclusione che era necessario un esame ulteriore di statistiche dettagliate e che le rettifiche forfettarie del 25% per la Sicilia e la Calabria non erano sufficientemente motivate.
76. La Commissione, mentre ha ridotto o addirittura integralmente soppresso le rettifiche proposte per talune regioni, ha proceduto invece ad una maggiorazione delle rettifiche relative ad altre regioni. Le variazioni più significative riguardano la Calabria, dove la rettifica per il 1993 è stata ridotta dal 25% al 10%, e la Sardegna, dove la rettifica è stata elevata dal 2% al 5%. La rettifica per la Sicilia è rimasta invariata per la campagna di commercializzazione 1993. Le rettifiche del 25% proposte per la campagna di commercializzazione 1994 relativamente alla Calabria e alla Sicilia sono rimaste invariate.
C Allegazioni delle parti
77. La Repubblica italiana contesta la riduzione forfettaria del 25% applicata ai premi per pecora/capra addebitati al FEAOG per le campagne di commercializzazione 1993 e 1994 in Sicilia e per la campagna di commercializzazione 1994 in Calabria. Essa fa valere a tal fine tre argomenti.
78. In primo luogo, l'applicazione di tale aliquota, essendo stata effettuata retroattivamente, sarebbe illegittima alla luce dell'entrata in vigore delle linee guida fissate dalla Commissione nel 1997 ai fini dell'applicazione delle rettifiche forfettarie. L'aliquota di correzione del 25% si riferirebbe infatti a campagne di commercializzazione antecedenti a tale anno, per le quali potrebbe venire in considerazione, se del caso, una rettifica forfettaria da applicare sulla base delle linee guida fissate nel cosiddetto rapporto Belle . Tuttavia, tali linee guida, emanate nel 1993, non prevederebbero alcuna aliquota di correzione del 25%, cosicché l'applicazione di quest'ultima aliquota nella presente fattispecie sarebbe stata effettuata retroattivamente e, quindi, in maniera illegittima.
79. In subordine, la Repubblica italiana sottolinea che, in base alle linee guida del 1997, una rettifica del 25% è legittima soltanto «in caso di totale inadempienza o di gravi carenze di uno Stato membro nell'applicazione di un sistema di controllo nonché di comprovate e diffuse irregolarità e di negligenza nella lotta alle prassi fraudolente o irregolari». Secondo la Repubblica italiana, sulla scorta di tali premesse, la rettifica del 25% appare chiaramente sproporzionata in considerazione delle circostanze del caso di specie.
80. Infine, la Repubblica italiana afferma che la Commissione in contrasto con la relazione dell'organo di conciliazione, secondo cui la Commissione medesima avrebbe motivato in maniera insufficiente l'applicazione dell'aliquota in questione si è limitata a diminuire l'aliquota della rettifica per la Calabria dal 25% al 10%, e ciò soltanto in relazione alla campagna di commercializzazione 1993, senza esporre i motivi per i quali essa non ha provveduto ad una corrispondente riduzione di aliquota per il 1993 relativamente alla Sicilia e per il 1994 relativamente alla Calabria e alla Sicilia.
81. Nel suo controricorso, la Commissione fa valere in primo luogo che la rettifica in questione, impugnata nel quantum, è senz'altro adeguata in considerazione delle irregolarità accertate. Essa motiva tale affermazione rinviando alla relazione di sintesi 1994 che sul punto è stata ripresa dalla relazione di sintesi 1995, secondo la quale più della metà dei controlli effettuati avrebbe evidenziato che le domande di premio in questione avrebbero dovuto essere interamente respinte. In altri casi, le domande avrebbero dovuto essere respinte quantomeno parzialmente . La Commissione sottolinea inoltre le carenze dei controlli effettuati dalle autorità italiane, malgrado tali autorità avessero esse stesse riconosciuto che il rischio di domande fraudolente nelle regioni in questione era notevole. Inoltre, secondo la Commissione, occorre notare che nel 1996, quando i controlli da parte delle autorità italiane sono stati effettuati per la prima volta in maniera diffusa, il tasso di irregolarità in Sicilia, fatta eccezione per la provincia di Palermo, era ancora superiore al 40%; nel medesimo periodo, risultava inammissibile l'83% delle domande di premio nella provincia di Catania.
82. Oltre a ciò, la Commissione si richiama alla sentenza della Corte di giustizia 1° ottobre 1998 nella causa C-242/96, sostenendo che spetta allo Stato membro dimostrare l'inesattezza dei calcoli della Commissione nel caso in cui quest'ultima, invece di negare il riconoscimento di tutte le spese viziate da irregolarità, cerca di constatare gli effetti finanziari della condotta illecita operando un ricalcolo basato su una valutazione della situazione che si sarebbe determinata sul mercato in questione in mancanza di irregolarità.
83. In relazione all'argomento fatto valere dal governo italiano in merito alla presunta applicazione retroattiva dell'aliquota di correzione del 25%, la Commissione fa valere che già nel rapporto Belle era previsto che «in casi eccezionali» potesse risultare congrua una rettifica in misura superiore ai tassi del 2, 5 e 10% normalmente previsti .
84. Nella sua replica la Repubblica italiana ripropone la tesi secondo cui la Commissione non avrebbe motivato in maniera sufficiente la propria decisione di applicare un'aliquota di correzione del 25%. La Commissione non avrebbe chiarito per quale motivo essa, all'esito della procedura di conciliazione, ha ridotto la percentuale di rettifica soltanto in relazione alla campagna di commercializzazione 1993 in Calabria. Inoltre, la Commissione non avrebbe esposto i motivi per i quali la situazione nelle regioni interessate doveva essere qualificata come «eccezionale». Infine, la Commissione avrebbe omesso di prendere in adeguata considerazione i rilievi formulati dall'organo di conciliazione .
85. Nella sua controreplica la Commissione fa valere le irregolarità verificatesi in occasione dei controlli eseguiti, le quali sarebbero state da essa evidenziate nella propria comunicazione n. 10071 del 4 marzo 1998 alle autorità italiane. Ad avviso della Commissione, risulta in sostanza che in Italia, in generale, ed in Calabria, in particolare, i controlli non sarebbero stati effettuati in maniera sufficientemente frequente, che inoltre non sarebbe stata garantita l'attendibilità delle risultanze di questi ultimi a causa di problemi di identificazione degli animali in questione e, infine, che nel 1994 in Sicilia circa il 40% delle domande controllate avrebbe dovuto essere qualificato irregolare. Sulla scorta di tali fatti, l'applicazione dell'aliquota di correzione del 25% sarebbe motivata e legittima. Infine, la Commissione sostiene di aver comunicato i risultati dei propri accertamenti all'organo di conciliazione, mediante una nota scritta diretta al dirigente di quest'ultimo.
D Valutazione
86. Con questo terzo motivo vengono riproposti corrispondenti argomenti fatti valere dalla Repubblica italiana nelle cause C-242/96 e C-253/97, in relazione ad analoghe rettifiche operate in anni precedenti.
87. Occorre in primo luogo constatare che la Repubblica italiana contesta la rettifica forfettaria soltanto nel quantum. Occorre pertanto partire dal presupposto che le irregolarità constatate nella relazione di sintesi 1995 debbono ritenersi provate.
88. Conformemente al ricorso proposto dalla Repubblica italiana, occorre in primo luogo verificare se la Commissione fosse in generale legittimata ad applicare un'aliquota di correzione forfettaria del 25%. A tal fine, occorre stabilire se la Commissione abbia posto a fondamento della propria decisione con effetto retroattivo le linee guida del 1997. Tuttavia, contrariamente a quanto sostenuto dal governo italiano, tale tesi presta il fianco a dubbi.
89. Infatti, occorre qui ricordare che, «come emerge dalla costante giurisprudenza della Corte, la Commissione, piuttosto che cercar di accertare le conseguenze finanziarie dell'inadempimento delle autorità italiane di controllo, avrebbe potuto ricusare per intero le spese coinvolte nell'infrazione» .
90. Inoltre, nel presente caso, non viene seriamente contestato il fatto che la possibilità di applicare un'aliquota superiore a quelle del 2, 5 o 10%, fino ad allora previste, è stata introdotta già prima delle linee guida del 1997. Tuttavia, in tale contesto, occorre considerare l'eventuale valore autovincolante per la Commissione delle linee guida fissate nel cosiddetto rapporto Belle del 1993.
91. Tuttavia, anche in base a tali linee guida del 1993, era prevista la possibilità di applicare la controversa aliquota di correzione del 25%, quantomeno «in casi eccezionali». Perciò, l'esame di tale punto della controversia potrebbe essere limitato a stabilire se la Commissione abbia in concreto sufficientemente motivato la sussistenza di un tale caso eccezionale.
92. Occorre qui in primo luogo ricordare la giurisprudenza della Corte di giustizia in merito alla portata dell'obbligo di motivazione della Commissione. In base a tale giurisprudenza, «le decisioni di liquidazione dei conti non abbisognano di una motivazione dettagliata, qualora il governo interessato abbia attivamente partecipato al processo d'elaborazione della decisione e conosca quindi i motivi per cui la Commissione ritiene non dover porre a carico del FEAOG le somme di cui trattasi» .
93. Pertanto, nel presente caso la Commissione si richiama correttamente alla propria comunicazione del 4 marzo 1998 ed occorre constatare che l'obbligo di motivazione della Commissione su tale punto ha una portata limitata. Di conseguenza, occorre verificare soltanto se i motivi addotti dalla Commissione sono atti a sostenere la decisione impugnata.
94. Prima ancora, però, occorre richiamare la costante giurisprudenza della Corte di giustizia in merito alla ripartizione dell'onere della prova in casi di questo tipo. Secondo tale giurisprudenza, «[s]e spetta (...) alla Commissione provare l'esistenza di una violazione delle norme comunitarie, tocca poi allo Stato membro dimostrare, se del caso, l'errore commesso dalla Commissione circa le conseguenze finanziarie da trarne» .
95. Nella presente fattispecie, la Commissione ha ritenuto adeguata una riduzione forfettaria del 25% per ciascun caso, richiamandosi a tal fine al rapporto Belle. Nel presente caso incombe alla Repubblica italiana, in considerazione della costante giurisprudenza in proposito, dimostrare che sussistevano i presupposti per un accollo delle spese in questione da parte del FEAOG ovvero che era legittima soltanto una rettifica di importo minore.
96. Quanto alla censura mossa dalla Repubblica italiana nei confronti della Commissione per il fatto che quest'ultima non avrebbe motivato in maniera sufficiente il proprio rifiuto di modificare, successivamente al procedimento di conciliazione, l'entità della rettifica relativa alla Sicilia per la campagna di commercializzazione 1993 e di quella relativa alla Sicilia e alla Calabria per la campagna di commercializzazione 1994, è sufficiente constatare come tale allegazione violi le regole in materia di ripartizione dell'onere della prova.
97. Tuttavia, in considerazione delle riserve formulate dall'organo di conciliazione in ordine alla motivazione della decisione della Commissione, appare comunque opportuno verificare se nella presente fattispecie sia stato soddisfatto l'obbligo di motivazione.
98. Quanto all'argomento della Repubblica italiana fondato sul fatto che anche l'organo di conciliazione ha formulato critiche nei confronti della motivazione della decisione, occorre in primo luogo rilevare che la relazione dell'organo di conciliazione non ha valore vincolante ; la Commissione non era quindi obbligata a conformarsi a tutte le valutazioni espresse dal detto organo nei singoli punti della sua relazione.
99. A prescindere da ciò, le modifiche apportate alle rettifiche in seguito alla procedura di conciliazione mostrano che la Commissione ha tenuto in ampia considerazione la relazione dell'organo di conciliazione. La Commissione ha così ridotto l'aliquota di correzione per la campagna di commercializzazione 1993 in Calabria dal 25% al 10%, dopo che l'organo di conciliazione aveva rilevato che uno dei principali motivi di censura avanzati dalla Commissione era valido in relazione ad una soltanto delle due regioni.
100. Quanto all'applicazione di un'aliquota di correzione del 25% alla Sicilia per la campagna di commercializzazione 1993, occorre rilevare come la Repubblica italiana non abbia chiarito in che modo una rettifica di importo minore sarebbe stata più adeguata. Appaiono prive di sufficiente fondamento le allegazioni della Repubblica italiana, laddove questa ritiene la decisione chiaramente inadeguata su tale punto perché, a suo avviso, la Commissione in tal modo non avrebbe tenuto conto dei suoi sforzi per un miglioramento dell'intensità e dell'efficienza dei controlli. In tale contesto occorre osservare anche che, secondo quanto dichiarato dalla stessa Repubblica italiana, gli sforzi in tal senso risalgono sì al 1993, ma hanno portato ad una intensificazione dei controlli soltanto nel 1995.
101. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, occorre concludere che la motivazione della decisione della Commissione impugnata appare discutibile soltanto per il fatto che quest'ultima ha applicato alla Calabria e alla Sicilia, per la campagna di commercializzazione 1994, la medesima aliquota di correzione del 25%.
102. Occorre qui ricordare che il rifiuto di assunzione di spese a carico del FEAOG non costituisce una sanzione, bensì è la conseguenza di una verifica della regolarità delle spese di cui trattasi. L'efficienza del sistema di controlli eventualmente esistente è soltanto uno tra i vari criteri previsti dal cosiddetto rapporto Belle ai fini della determinazione dell'aliquota di correzione. Occorre tenere in considerazione anche l'entità delle irregolarità nonché la valutazione del danno previsto per il FEAOG .
103. In tale contesto, occorre in primo luogo evidenziare che il sistema di controlli italiano ha presentato indubbiamente rilevanti difetti nella campagna di commercializzazione 1994. A questo proposito rinviamo alle affermazioni della Commissione, non contestate nel merito, ed alle considerazioni da noi svolte in precedenza . Inoltre, ove si consideri che, secondo quanto affermato dalla Commissione non contraddetta neppure su tale punto, nel 1994 sull'intero territorio nazionale, in particolare però nelle regioni in questione, è stata eseguita soltanto una parte dei necessari controlli, e che le disfunzioni verificatesi nelle dette regioni sono state in parte così gravi che l'esecuzione dei controlli ne è risultata vanificata, gli argomenti proposti dal governo italiano non paiono atti a fugare il rischio, evidenziato dalla Commissione, di un pregiudizio per i conti del FEAOG.
104. Alla luce di quanto sopra esposto, occorre concludere che la Repubblica italiana non ha dimostrato che la rettifica impugnata è sproporzionata. In tali circostanze, la rettifica finanziaria del 25%, operata dalla Commissione in relazione alla Sicilia per le campagne di commercializzazione 1993 e 1994 ed alla Calabria per la campagna di commercializzazione 1994, è giustificata.
105. Occorre pertanto respingere anche il terzo motivo.
106. Da quanto sopra discende che nessuno dei motivi proposti dal governo italiano è fondato e, pertanto, il ricorso deve essere integralmente respinto.
IV Spese
107. Ai sensi dell'art. 69, n. 2, primo comma, del regolamento di procedura della Corte di giustizia, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Repubblica italiana, essendo rimasta soccombente, deve essere condannata alle spese, in conformità delle conclusioni della Commissione in tal senso.
V Conclusione
108. Pertanto, sulla scorta della considerazioni che precedono, si propone alla Corte di giustizia di statuire come segue:
1. Il ricorso è respinto.
2. La Repubblica italiana sopporterà le spese del procedimento.