62023CJ0679_RES
Mål C‑679/23 P
WSochWTochWYochWZochYAochYB
mot
Europeiska byrån för gräns- och kustbevakning
Domstolens dom (stora avdelningen) av den 18 december 2025
”Överklagande – Gemensam asyl- och invandringspolitik – Förordning (EU) 2016/1624 – Europeisk integrerad förvaltning av EU:s yttre gränser – Europeiska gräns- och kustbevakningen – Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex) – Frontex skyldigheter i fråga om skydd av grundläggande rättigheter – Gemensam återvändandeinsats samordnad av Frontex – Frontex utomobligatoriska skadeståndsansvar – Fråga huruvida det finns ett orsakssamband mellan åsidosättandet av nämnda skyldigheter och den skada som lidits”
Gränskontroller, asyl och invandring – Asylpolitik – Europeisk integrerad förvaltning av EU:s yttre gränser – Förordning 2016/1624 – Skyldigheter som åligger Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex) i samband med att den samordnar gemensamma återvändandeinsatser – Räckvidd – Kontroll av att det finns verkställbara individuella återvändandebeslut för samtliga personer som en medlemsstat avser att inkludera i en gemensam återvändandeinsats
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 51.1; Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1624, artiklarna 2.12 och 2.14, 3, 16.2 och 16.3, 22.1 och 22.3 b, 27.1 och 27.2, 28.1 samt 34; Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115, artiklarna 6.1 och 12.1)
(se punkterna 95–103)
Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Orsakssamband – Skada som lidits till följd av att Europeiska gräns- och kustbevakningsbyråns (Frontex) har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt förordning 2016/1624 – Fråga huruvida det finns ett orsakssamband mellan åsidosättandet av nämnda skyldigheter och den skada som lidits – Bedömningskriterier
(Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1624)
(se punkterna 110–112 och 149–153)
Gränskontroller, asyl och invandring – Asylpolitik – Europeisk integrerad förvaltning av EU:s yttre gränser – Förordning 2016/1624 – Skyldigheter som åligger Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex) i samband med att den samordnar gemensamma återvändandeinsatser – Skyldigheter i fråga om skydd av grundläggande rättigheter – Räckvidd
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 2016/1624, artiklarna 16 samt 20.1, 28.1 och 29.4; Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115, artikel 8.6)
(se punkterna 130–133)
Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Orsakssamband – Skada som lidits till följd av att Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex) har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt förordning 2016/1624 – Frågan huruvida kravet på ett direkt orsakssamband inte är uppfyllt på grund av att orsakssambandet har brutits genom sökandens eget val – Bedömning utifrån det konkreta fallet – Kriterier
(Artikel 340 andra stycket FEUF)
(se punkterna 148–161)
Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Orsakssamband – Skada bestående i kostnader som uppkommit med anledning av ett klagomålsförfarande vid Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex) – Kostnader som uppkommit genom sökandens fria val – Fråga huruvida det föreligger ett orsakssamband mellan skadan och Frontexpersonalens agerande – Bedömningskriterier – Det berörda förfarandets särdrag
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47 andra stycket; Europaparlamentets och rådets direktiv 2016/1624, skäl 50 och artikel 72)
(se punkterna 168–173)
Resumé
Tribunalen ogillade i sin dom i målet WS m.fl./Frontex (
1
) den skadeståndstalan som WS m.fl. hade väckt mot Europeiska byrån för gräns- och kustbevakning (nedan kallad Frontex eller byrån) för att erhålla ersättning för den skada som de ansåg sig ha lidit till följd av Frontex underlåtenhet att fullgöra sina skyldigheter enligt bland annat förordning 2016/164 (
2
). Domen överklagades till domstolen av WS m.fl., och domstolen bifaller nu, i en dom meddelad i stor avdelning, till viss del deras överklagande. I sin dom uttalar sig domstolen om de skyldigheter som förordning 2016/164 lägger på Frontex i samband med att byrån samordnar gemensamma återvändandeinsatser. Den klargör även konsekvenserna för Frontex utomobligatoriska skadeståndsansvar av att byrån underlåtit att fullgöra sina skyldigheter och att det som en följd av detta eventuellt har förekommit kränkningar av grundläggande rättigheter vid sådana återvändandeinsatser.
Klagandena, WS m.fl., utgörs av en familj bestående av sex syriska medborgare med kurdiskt ursprung. Familjen ingick i en grupp av flyktingar som den 9 oktober 2016 anlände till den grekiska ön Milos. Som ett led i en gemensam återvändandeinsats ledd av Republiken Grekland och samordnad av Frontex blev familjen den 20 oktober 2016 överförd till ett tillfälligt mottagningscentrum i Turkiet. I november 2016 utfärdade de turkiska myndigheterna tillfälliga skyddshandlingar och ett tillfälligt resetillstånd för familjen. Efter att ha bosatt sig i Saruj (Turkiet) flyttade familjen därefter till Irak där de bosatte sig i Erbil, eftersom de befarade att de turkiska myndigheterna skulle skicka tillbaka dem till Syrien.
År 2017 ingav WS m.fl. ett första klagomål till Frontex ombud för grundläggande rättigheter och gjorde gällande att de hade utvisats från Grekland till Turkiet på grund av Frontex återvändandeinsats. År 2018 gav de in ett andra klagomål rörande handläggningen av det första klagomålet. Ombudet beslutade att klagomålen kunde tas upp till prövning och översände dem till de grekiska polismyndigheterna. År 2019 underrättades WS m.fl. om att de grekiska myndigheterna hade avslutat sin interna utredning av det första klagomålet. Ombudet översände därefter sin slutrapport om klagomålen till dem och avslutade ärendet.
Den 20 september 2021 väckte WS m.fl. skadeståndstalan mot Frontex vid tribunalen och yrkade att den skulle förplikta Frontex att ersätta dem för den ekonomiska och ideella skada som de ansåg sig ha lidit till följd av byråns påstått rättsstridiga handlande före, under och efter den gemensamma återvändandeinsatsen.
I den överklagade domen fann tribunalen inledningsvis att vissa handlingar som ingetts av WS m.fl. utgjorde bevisning som utan giltig ursäkt åberopats för sent och därför skulle avvisas. Vad gäller prövningen i sak påpekade tribunalen att villkoren för EU:s utomobligatoriska skadeståndsansvar (
3
) är kumulativa och beslutade att först pröva huruvida kravet på ett direkt orsakssamband var uppfyllt, det vill säga huruvida det fanns ett orsakssamband mellan de påstått skadegörande handlingarna från Frontex sida och den skada som de ansåg sig ha lidit. Tribunalen slog vid denna prövning fast att de kostnader som familjen haft för att ta sig till Grekland inte kunde anses vara en direkt följd av de påstått skadegörande handlingarna från Frontex sida, eftersom kostnaderna hade uppkommit före det att den i målet aktuella återvändandeinsatsen ägde rum. Därefter fann tribunalen att Frontex roll i denna återvändandeinsats hade varit begränsad till att ge medlemsstaterna tekniskt och operativt stöd, och att det inte ingick i byråns befogenheter att pröva huruvida återvändandebesluten för de personer som var i denna insats var riktiga, eftersom sådana beslut, liksom beslut om beviljande av internationellt skydd, grundar sig på en bedömning som det uteslutande ankommer på medlemsstaterna att göra. Slutligen prövade tribunalen vad WS m.fl. hade anfört i fråga om den ekonomiska och ideella skada som de ansåg sig ha lidit under och efter den omtvistade återvändandeinsatsen och slog därvid fast att de inte hade visat att det fanns ett tillräckligt direkt orsakssamband mellan de påstått skadegörande handlingarna från Frontex sida och den skada som lidits. Tribunalen ogillade följaktligen skadeståndstalan i dess helhet.
Till stöd för sitt överklagande till domstolen har WS m.fl. bland annat gjort gällande att tribunalen i sin dom gjorde en felaktig bedömning när den fann dels att Frontex inte haft en skyldighet att försäkra sig om att det fanns ett skriftligt återvändandebeslut, dels att det inte fanns något orsakssamband mellan de påstått skadegörande handlingarna från Frontex sida och den skada som lidits och att orsakssambandet hade brutits genom deras egna ”val”.
Domstolens bedömning
Domstolen behandlar inledningsvis de särskilda skyldigheter som Frontex åläggs genom förordning 2016/1624, och påpekar att dessa inkluderar en rad skyldigheter som syftar till att säkerställa respekten för de grundläggande rättigheterna i samband med gemensamma återvändandeinsatser som byrån samordnar. Dessa skyldigheter för Frontex följer dels av den allmänna skyldigheten för den europeiska gräns- och kustbevakningen, som Frontex är en del av, att garantera skyddet av de grundläggande rättigheterna när den utför sina uppgifter enligt förordning 2016/1624, dels av Frontex skyldighet att på ett effektivt sätt övervaka att de grundläggande rättigheterna respekteras i hela dess verksamhet.
Enligt domstolen gjorde tribunalen således en felaktig rättstillämpning när den fann att Frontex inte har någon skyldighet att kontrollera att det finns ett verkställbart individuellt återvändandebeslut för samtliga personer som är inkluderade i en av Frontex samordnad gemensam återvändandeinsats och som skäl för denna bedömning anförde att Frontex roll vid en sådan insats är begränsad till att ge tekniskt och operativt stöd till medlemsstaterna och att byrån inte har befogenhet att pröva huruvida sådana återvändandebeslut är riktiga. Domstolen preciserar här att en kontroll av att det finns återvändandebeslut för de berörda personerna inte har någonting att göra med en prövning av huruvida besluten är riktiga. En sådan kontroll inkräktar således inte på medlemsstaternas exklusiva befogenhet att fatta sådana beslut, vilken följer av artikel 6.1 i direktiv 2008/115. Frontex är således skyldig att kontrollera att det finns verkställbara individuella återvändandebeslut – vilka enligt artikel 12.1 i direktiv 2008/115 ska vara skriftliga – för samtliga personer som en medlemsstat avser att inkludera i en gemensam återvändandeinsats. Detta för att tillgodose de krav som följer av förordning 2016/1624 och de berörda personernas grundläggande rättigheter, särskilt principen om non-refoulement.
Under dessa omständigheter finner domstolen, mot bakgrund av principen om lojalt samarbete, (
4
)att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning även när den fann att det inte fanns något orsakssamband mellan de påstått skadegörande handlingarna från Frontex sida och den av WS m.fl. åberopade skadan och som skäl för denna bedömning anförde att Frontex inte har någon skyldighet att kontrollera att det finns ett återvändandebeslut för samtliga personer som är inkluderade i en av Frontex samordnad gemensam återvändandeinsats.
Domstolen håller dock inte med WS m.fl. om att den omständigheten att Frontex har en kontrollskyldighet i detta avseende skulle innebära att ett orsakssamband ska anses föreligga mellan ett eventuellt åsidosättande av denna skyldighet och hela den av dem åberopade skadan eller en del av denna. Domstolen konstaterar att frågan huruvida det föreligger ett sådant orsakssamband visserligen ska prövas med beaktande av nämnda kontrollskyldighet för Frontex samt de övriga skyldigheter som åligger byrån i fråga om att säkerställa att kraven i förordning 2016/1624 tillgodoses och att de berörda personernas grundläggande rättigheter respekteras. Denna prövning ska dock göras utifrån en helhetsbedömning av samtliga relevanta omständigheter och de rättsliga bedömningar som krävs.
Domstolen övergår därefter till frågan om skadeståndsansvar för eventuella kränkningar av grundläggande rättigheter som sker under en återvändandetransport med flyg. Den konstaterar här att tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den fann att sådana kränkningar enbart omfattas av värdmedlemsstatens ansvar och att Frontex inte har något ansvar i detta avseende. Med hänsyn till de skyldigheter som åligger Frontex enligt förordning 2016/1624 kan det nämligen inte på förhand uteslutas att den omständigheten att en avdelning inom Frontex eller dess personal har åsidosatt dessa skyldigheter i samband med en viss insats kan ha bidragit till att kränkningar av grundläggande rättigheter har ägt rum under en återvändandetransport med flyg, vilket varit till men för de avlägsnade personerna. Det saknar i detta avseende betydelse att det är medlemsstaternas sak att sköta övervakningen av påtvingade återvändanden, i enlighet med vad som anges i direktiv 2008/115, (
5
) vilket även kommer även till uttryck i förordning 2016/1624. (
6
) Av förordning 2016/1624 framgår nämligen att när Frontex ger stöd vid gemensamma återvändandeinsatser eller när den samordnar eller organiserar sådana insatser, så måste den göra detta i enlighet med direktiv 2008/115 och att Frontex har övervakningsskyldigheter som utgör ett komplement till medlemsstaternas skyldigheter.
I den mån Frontex-anställda själva deltar eller får delta i gemensamma återvändandeinsatser, i egenskap av samordnare eller utsända experter, kan det dessutom inte på förhand uteslutas att påstått skadegörande handlingar eller underlåtenheter från deras sida i samband med sådana insatser kan stå i orsakssamband med uppkomsten av rättighetskränkningar av ovannämnt slag.
Slutligen erinrar domstolen om vad den tidigare uttalat om kravet på ett direkt orsakssamband mellan den skadegörande handlingen och den åberopade skadan, vilket måste vara uppfyllt för att EU ska ådra sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar. Med hänvisning till denna rättspraxis slår domstolen fast att tribunalen inte gjorde en felaktig rättstillämpning när den fann att den omständigheten att de påstått skadegörande handlingarna har utgjort en nödvändig förutsättning för uppkomsten av en skada, i den meningen att skadan inte skulle ha uppkommit utan nämnda handlingar, inte räcker för att anse att ett orsakssamband föreligger. Tribunalen gjorde inte heller en felaktig rättstillämpning när den gjorde en prövning av huruvida det i det aktuella fallet fanns en möjlighet att orsakssambandet mellan de påstått skadegörande handlingarna från Frontex sida och den åberopade skadan hade brutits genom vissa av klagandenas handlingar.
Domstolen är dock tydlig med att en sådan prövning måste göras utifrån det konkreta fallet, i form av en helhetsbedömning av samtliga relevanta omständigheter kring den skadelidandes situation. Domstolen tar här upp vad som gäller i ett fall där en familj har flytt från sitt ursprungsland för att ansöka om internationellt skydd och där de berörda personerna ställs inför exceptionella omständigheter och oförutsebara risker. I ett sådant fall ska det vid prövningen beaktas att asylsökande kan vara särskilt sårbara på grund av sin migrationsresa och de traumatiska upplevelser som de kan ha fått utstå samt att denna sårbarhet kan påverka deras omdöme. I en sådan exceptionell situation kan orsakssambandet mellan de påstått skadegörande handlingarna och den åberopade skadan förbli obrutet oaktat ett beslut som den skadelidande har tagit efter de skadegörande handlingarna men före skadans uppkomst. Ett sådant beslut kan vara att betrakta som rimligt vid en helhetsbedömning av samtliga omständigheter kring den aktuella situationen.
Domstolen finner således att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den fann att de val som klagandena gjort, det vill säga att tillfälligt bosätta sig i Turkiet, att fly till Irak och bosätta sig där, innebar att kravet på ett tillräckligt direkt orsakssamband inte kunde anses vara uppfyllt, eftersom orsakssambandet mellan de påstått skadegörande handlingarna från Frontex sida och den åberopade skadan hade brutits genom dessa val. Detta utan att göra en prövning utifrån det konkreta fallet av huruvida det vid en helhetsbedömning av samtliga omständigheter kring det sammanhang i vilket klagandena gjort nämnda val kunde anses att valen var rimliga.
Under dessa omständigheter slår domstolen fast att den överklagade domen (
7
) delvis ska upphävas och att målet ska återförvisas till tribunalen. Domstolen konstaterar vidare att den inte har förutsättningar att själv avgöra målet i sak, eftersom tribunalen i sin dom underlät att ta ställning till merparten av klagandenas grunder.
(
1
)	Dom av den 6 september 2023, WS m.fl./Frontex (T‑600/21, EU:T:2023:492) (nedan kallad den överklagade domen).
(
2
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1624 av den 14 september 2016 om en europeisk gräns- och kustbevakning och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 och upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 863/2007, rådets förordning (EG) nr 2007/2004 och rådets beslut 2005/267/EG (EUT L 251, 2016, s. 1).
(
3
)	Av domstolens fasta praxis framgår att EU:s utomobligatoriska ansvar enligt artikel 340 andra stycket FEUF förutsätter att flera villkor är uppfyllda, nämligen att det föreligger en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som har till syfte att ge enskilda rättigheter, att det verkligen föreligger en skada och att det finns ett orsakssamband mellan åsidosättandet av den skyldighet som åligger den som är ansvarig för handlandet och den skada som de drabbade personerna har lidit. Domstolen har även uttalat att en talan om EU:s utomobligatoriska skadeståndsansvar ska ogillas i sin helhet om något av dessa villkor inte är uppfyllt, utan att det är nödvändigt att pröva de andra villkoren för detta ansvar, och att EU-domstolen inte är skyldig att pröva nämnda villkor i en bestämd ordning.
(
4
)	Denna fördragsfästa princip (artikel 4.3 FEU) kommer även till uttryck i artikel 9 i förordning 2016/1624.
(
5
)	Närmare bestämt i artikel 8.6 i direktiv 2008/115.
(
6
)	Närmare bestämt i artikel 29.4 i förordning 2016/1624.
(
7
)	Domstolen beslutar att den överklagade domen ska upphävas, förutom i den del tribunalen fann att vissa handlingar som ingetts av WS m.fl. utgjorde bevisning som utan giltig ursäkt åberopats för sent och därför skulle avvisas och i den del den fann att det inte fanns något orsakssamband mellan de påstått skadegörande handlingarna från Frontex sida och den skada som WS m.fl. ansåg sig ha lidit i form av de kostnader som de haft för att ta sig till Grekland.