62011CJ0256_SK
Účastníci konania
Odôvodnenie
Výrok
Účastníci konania
Vo veci C‑256/11,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ podaný rozhodnutím Verwaltungsgerichtshof (Rakúsko) z 5. mája 2011 a doručený Súdnemu dvoru 25. mája 2011, ktorý súvisí s konaniami:
Murat Dereci,
Vishaka Heiml,
Alban Kokollari,
Izunna Emmanuel Maduike,
Dragica Stevic
proti
Bundesministerium für Inneres,
SÚDNY DVOR (veľká komora),
v zložení: predseda V. Skouris, predsedovia komôr J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.‑C. Bonichot, J. Malenovský, U. Lõhmus, sudcovia R. Silva de Lapuerta (spravodajkyňa), M. Ilešič a E. Levits,
generálny advokát: P. Mengozzi,
tajomník: K. Malaček, referent,
so zreteľom na uznesenie predsedu Súdneho dvora z 9. septembra 2011, ktorým rozhodol, že návrh na začatie prejudiciálneho konania sa prejedná v skrátenom súdnom konaní v súlade s článkom 23a Štatútu Súdneho dvora Európskej únie a článkom 104a prvým odsekom Rokovacieho poriadku Súdneho dvora,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 27. septembra 2011,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– M. Dereci, v zastúpení: H. Blum, Rechtsanwalt,
– rakúska vláda, v zastúpení: G. Hesse, splnomocnený zástupca,
– dánska vláda, v zastúpení: C. Vang, splnomocnený zástupca,
– nemecká vláda, v zastúpení: T. Henze a N. Graf Vitzthum, splnomocnení zástupcovia,
– Írsko, v zastúpení: D. O’Hagan, splnomocnený zástupca, za právnej pomoci P. McCann, BL,
– grécka vláda, v zastúpení: T. Papadopoulou, splnomocnená zástupkyňa,
– holandská vláda, v zastúpení: C. Wissels a J. Langer, splnomocnení zástupcovia,
– poľská vláda, v zastúpení: B. Majczyna, splnomocnený zástupca,
– vláda Spojeného kráľovstva, v zastúpení: S. Hathaway a S. Ossowski, splnomocnení zástupcovia, za právnej pomoci K. Beal, barrister,
– Európska komisia, v zastúpení: D. Maidani, C. Tufvesson a B.‑R. Killmann, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí generálneho advokáta,
vyhlásil tento
Rozsudok
Odôvodnenie
1. Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu ustanovení práva Únie týkajúcich sa občianstva Únie, ako aj rozhodnutia asociačnej rady č. 1/80 z 19. septembra 1980 o rozvoji asociácie zriadenej dohodou o pridružení medzi Európskym hospodárskym spoločenstvom a Tureckom, ktorá bola podpísaná 12. septembra 1963 v Ankare Tureckou republikou na jednej strane a členskými štátmi EHS a Spoločenstvom na druhej strane a ktorá bola uzavretá, schválená a potvrdená v mene Spoločenstva rozhodnutím Rady 64/732/EHS z 23. decembra 1963 (Ú. v. ES 217, 1964, s. 3685; Mim. vyd. 11/011, s. 10) (ďalej len „rozhodnutie č. 1/80“ a „dohoda o pridružení“), a dodatkového protokolu, ktorý bol podpísaný 23. novembra 1970 v Bruseli a uzatvorený, schválený a potvrdený v mene Spoločenstva nariadením Rady (EHS) č. 2760/72 z 19. decembra 1972 (Ú. v. ES L 293, s. 1; Mim. vyd. 11/011, s. 41, ďalej len „dodatkový protokol“).
2. Tento návrh bol predložený v rámci sporov medzi M. Derecim, V. Heimlovou, A. Kokollarim, I. E. Maduikem, ako aj D. Stevicovou a Bundesministerium für Inneres (ministerstvo vnútra) vo veci rozhodnutí tohto ministerstva o zamietnutí žiadostí o povolenie na pobyt podaných uvedenými žalobcami v konaní vo veci samej, po ktorých nasledoval v rámci štyroch konaní vo veci samej príkaz na vyhostenie a opatrení na odsun z rakúskeho územia.
Právny rámec
Medzinárodné právo
3. Článok 8 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, podpísaného v Ríme 4. novembra 1950 (ďalej len „EDĽP“), nazvaný „Právo na rešpektovanie súkromného a rodinného života“, znie:
„1. Každý má právo na rešpektovanie svojho súkromného a rodinného života, obydlia a korešpondencie.
2. Štátny orgán nemôže do výkonu tohto práva zasahovať okrem prípadov, keď je to v súlade so zákonom a nevyhnutné v demokratickej spoločnosti v záujme národnej bezpečnosti, verejnej bezpečnosti, hospodárskeho blahobytu krajiny, predchádzania nepokojom a zločinnosti, ochrany zdravia alebo morálky alebo ochrany práv a slobôd iných.“
Právo Únie
Dohoda o pridružení
4. V súlade so svojím článkom 2 ods. 1 má dohoda o pridružení za cieľ podporovať stále a vyrovnané posilňovanie obchodných a hospodárskych vzťahov medzi zmluvnými stranami s prihliadnutím najmä na nevyhnutnosť zabezpečiť urýchlený rozvoj hospodárstva Turecka a zvýšenie úrovne zamestnávania a životných podmienok tureckého národa. Podľa článku 12 dohody o pridružení „zmluvné strany sa dohodli, že budú vychádzať z článkov [39 ES], [40 ES] a [41 ES], aby medzi sebou postupne dosiahli voľný pohyb pracovníkov“ [ neoficiálny preklad ], a podľa článku 13 tejto dohody sa tieto zmluvné strany „dohodli, že budú vychádzať z článkov [43 ES] až [46 ES] vrátane a z článku [48 ES], aby medzi sebou odstránili obmedzenia slobody usadiť sa“ [ neoficiálny preklad ].
Rozhodnutie č. 1/80
5. Článok 13 rozhodnutia č. 1/80 stanovuje:
„Členské štáty Spoločenstva a Turecka nemôžu zaviesť nové obmedzenia týkajúce sa podmienok prístupu k zamestnaniu pracovníkov a rodinných príslušníkov týchto pracovníkov, ktorí majú na území týchto štátov legálny pobyt alebo sú legálne zamestnaní.“ [ neoficiálny preklad ]
Dodatkový protokol
6. V súlade so svojím článkom 62 je dodatkový protokol a jeho prílohy neoddeliteľnou súčasťou dohody o pridružení.
7. Článok 41 ods. 1 dodatkového protokolu znie:
„Zmluvné strany upustia od vzájomného zavádzania akýchkoľvek nových obmedzení týkajúcich sa voľnosti usadenia a voľnosti poskytovať služby.“
Smernica 2003/86/ES
8. Článok 1 smernice Rady 2003/86/ES z 22. septembra 2003 o práve na zlúčenie rodiny (Ú. v. EÚ L 251, s. 12, Mim. vyd. 19/006, s. 224) znie:
„Účelom tejto smernice je určiť podmienky na uplatňovanie práva na zlúčenie rodiny štátnymi príslušníkmi tretích krajín, ktorí sa oprávnene zdržiavajú na území členských štátov.“
9. Podľa článku 3 ods. 3 tejto smernice:
„Táto smernica sa nevzťahuje na rodinných príslušníkov občanov únie.“
Smernica 2004/38/ES
10. Kapitola I smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) č. 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (Ú. v. EÚ L 158, s. 77; Mim. vyd. 05/005, s. 46), nazvaná „Všeobecné ustanovenia“, obsahuje články 1 až 3.
11. Článok 1 tejto smernice, nazvaný „Predmet“, stanovuje:
„Táto smernica stanovuje:
a) podmienky, ktoré upravujú uplatňovanie práva voľného pohybu a pobytu v rámci územia členských štátov občanmi Únie a ich rodinných príslušníkov;
b) právo trvalého pobytu na území členských štátov pre občanov Únie a ich rodinných príslušníkov;
c) obmedzenia zavedené pre práva uvedené v a) a b) na základe dôvodov verejnej politiky [verejného poriadku – neoficiálny preklad ], verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia.“
12. Pod názvom „Vymedzenie pojmov“ článok 2 uvedenej smernice znie:
„Na účely tejto smernice:
1) ‚Občan Únie‘ znamená akákoľvek osoba, ktorá má štátnu príslušnosť členského štátu;
2) ‚Rodinný príslušník‘ znamená:
a) manželský partner;
b) partner, s ktorým občan Únie uzavrel registrované partnerstvo na základe legislatívy členského štátu, ak legislatíva hostiteľského členského štátu považuje registrované partnerstvá za rovnocenné s manželstvom, a v súlade s podmienkami stanovenými v príslušnej legislatíve hostiteľského členského štátu;
c) priami potomkovia, ktorí sú mladší ako 21 rokov, alebo sú nezaopatrenými osobami a takéto osoby manželského partnera alebo partnera ako je definovaný v písm. b);
d) závislí priami príbuzní po vzostupnej línii a takéto osoby manželského partnera alebo partnera, ako je definovaný v písm. b);
3) ‚Hostiteľský členský štát‘ znamená členský štát, do ktorého sa občan Únie presťahuje, aby vykonal svoje právo voľného pohybu a pobytu.“
13. Článok 3 smernice 2004/38, nazvaný „Oprávnené osoby“, vo svojom odseku 1 stanovuje:
„Táto smernica sa uplatňuje na všetkých občanov Únie, ktorí sa pohybujú alebo zdržiavajú v členskom štáte inom, ako je členský štát, ktorého štátnymi príslušníkmi sú, a na ich rodinných príslušníkov, ako sú definovaní v bode 2 článku 2, ktorí ich sprevádzajú, alebo sa k nim pripájajú.“
Vnútroštátne právo
14. Spolkový zákon o usadení sa a pobyte v Rakúsku (Bundesgesetz über die Niederlassung und den Aufenthalt in Österreich, BGBl. I, 100/2005, ďalej len „NAG“) upravuje usadenie sa a pobyt v Rakúsku, pričom robí rozdiel medzi nárokmi vychádzajúcimi z práva Únie na jednej strane a nárokmi vychádzajúcimi z rakúskeho práva na druhej strane.
15. Pod názvom „Všeobecné podmienky na získanie povolenia na pobyt“ § 11 NAG uvádza:
„…
2. Povolenia na pobyt sa môžu vydať cudzincovi, iba ak
(1) pobytu cudzinca nebráni verejný záujem;
(2) cudzinec preukáže, že má nárok na ubytovanie, ktoré sa pokladá za primerané pre rodinu porovnateľnej veľkosti;
(3) cudzinec je zdravotne poistený proti všetkým rizikám, pričom poistenie je platné aj v Rakúsku;
(4) pobyt cudzinca nebude na ťarchu verejných financií Rakúska;
…
3. Povolenie na pobyt však možno vydať napriek dôvodu zamietnutia založenom na odseku 1 bodoch 3, 5 alebo 6, alebo ak podmienka uvedená v odseku 2 bodoch 1 až 6 nie je splnená, ak si to vyžaduje rešpektovanie súkromného a rodinného života v zmysle článku 8 [EDĽP]. Pri hodnotení súkromného a rodinného života v zmysle článku 8 [EDĽP] sa posudzuje najmä:
(1) doterajšia povaha a dĺžka doterajšieho pobytu a legálnosť doterajšieho pobytu štátneho príslušníka tretej krajiny;
(2) skutočná existencia rodinného života;
(3) miera dôležitosti ochrany súkromného života;
(4) stupeň integrácie;
(5) väzby štátneho príslušníka tretej krajiny s jeho vlastnou krajinou;
(6) trestnoprávna bezúhonnosť;
(7) narušenia verejného poriadku, najmä v oblasti práva azylu, cudzineckej polície a prisťahovalectva;
(8) otázky, či súkromný a rodinný život štátneho príslušníka tretej krajiny sa začal v čase, keď dotknuté osoby vedeli o neistom statuse svojho pobytu.
4. Pobytu cudzinca bráni verejný záujem (§ 2 bod 1), ak:
(1) jeho pobyt môže ohroziť verejný poriadok alebo verejnú bezpečnosť;
…
5. Pobyt cudzinca nebude na ťarchu verejných financií Rakúska (§ 2 bod 4), ak cudzinec má stále a pravidelné vlastné príjmy a jeho živobytie je zabezpečené bez toho, aby musel poberať od verejných orgánov dávky sociálneho zabezpečenia zodpovedajúce sadzbám stanoveným v § 293 zákona o sociálnom zabezpečení [Allgemeines Sozialversicherungsgesetz]…“
16. § 21 NAG, nazvaný „Konanie vzťahujúce sa na prvé žiadosti“, znie:
„1. Prvé žiadosti musia byť podané v zahraničí na miestne príslušnom diplomatickom úrade pred vstupom na spolkové územie. Kým sa o jeho žiadosti nerozhodne, je žiadateľ povinný zostať v zahraničí.
2. Odlišne od odseku 1 môžu v Rakúsku podať žiadosť:
(1) rakúski rodinní príslušníci, občania EHP a švajčiarski občania, ktorí majú trvalý pobyt v Rakúsku a ktorí neuplatnili právo na pobyt viac ako tri mesiace, ktoré im priznáva právo Spoločenstva alebo dohoda [medzi Európskym spoločenstvom a jeho členskými štátmi na jednej strane a Švajčiarskou konfederáciou na druhej strane o voľnom pohybe osôb podpísaná v Luxemburgu 21. júna 1999] [ neoficiálny preklad ] (Ú. v. ES L 114, 2002, s. 6), po ich legálnom vstupe a počas ich legálneho pobytu;
…
3. Odlišne od odseku 1 môžu orgány na základe odôvodnenej žiadosti pripustiť, aby žiadosť bola podaná v Rakúsku, ak nie sú dôvody na zamietnutie uvedené v § 11 ods. 1 bodoch 1, 2 alebo 4 a ak je nesporné, že cudzinec nemôže opustiť spolkové územie, aby podal svoju žiadosť, alebo ak to od neho nemožno primerane požadovať:
…
(2) z dôvodu rešpektovania súkromného a rodinného života v zmysle článku 8 EDĽP (§ 11 ods. 3).
…
6. Žiadosť podaná v Rakúsku podľa odseku 2 bodov 1 a 4 až 6, odseku 2 a odseku 5 nepriznáva žiadne právo na ďalší pobyt v Rakúsku po uplynutí povoleného pobytu bez víz alebo s vízami. Nie je ani prekážkou prijatia a výkonu opatrení cudzineckej polície a nemá žiadny odkladný účinok na konania vedené cudzineckou políciou.“
17. § 47 NAG stanovuje:
„1. Osoby, ktoré sa usilujú o zlúčenie svojej rodiny v zmysle odsekov 2 až 4, sú rakúski štátni príslušníci alebo občania EHP, alebo švajčiarski občania, ktorí majú trvalý pobyt v Rakúsku a ktorí neuplatnili právo na pobyt viac ako tri mesiace, ktoré im priznáva právo Spoločenstva alebo dohoda [uvedená v § 21 ods. 2].
2. Štátni príslušníci tretích krajín, ktorí sú rodinní príslušníci osoby usilujúcej sa o zlúčenie svojej rodiny v zmysle odseku 1, získajú povolenie na pobyt ‚rodinných príslušníkov v užšom zmysle‘, ak spĺňajú podmienky časti 1. Pokiaľ sú podmienky časti 1 splnené, toto povolenie na pobyt sa predĺži prvýkrát po dvanástich mesiacoch a následne každých 24 mesiacov.
3. Ďalší rodinní príslušníci osoby usilujúcej sa o zlúčenie svojej rodiny v zmysle odseku 1 môžu získať na základe žiadosti ‚Povolenie usadiť sa – ďalší rodinní príslušníci‘ bez obmedzenia, ak sú podmienky časti 1 splnené a
(1) sú rodičmi osoby usilujúcej sa o zlúčenie svojej rodiny, jej manželského partnera alebo registrovaného partnera, v priamej vzostupnej línii dovtedy, kým im poskytujú výživné;
(2) sú partnermi, ktorí dokázateľne majú trvalý vzťah v krajine pôvodu a skutočne sú vyživovaní, alebo
(3) sú ďalšími rodinnými príslušníkmi:
a) ktorí už v krajine pôvodu dostávali výživné od osoby usilujúcej sa o zlúčenie svojej rodiny;
b) ktorí už v krajine pôvodu žili v spoločnej domácnosti s osobou usilujúcou sa o zlúčenie svojej rodiny alebo
c) ktorí majú vážne zdravotné ťažkosti, ktoré neodkladne nútia osobu usilujúcu sa o zlúčenie svojej rodiny sa o nich osobne starať.
…“
18. NAG považuje za „rodinných príslušníkov v užšom zmysle“ iba manželov, registrovaných partnerov a maloleté slobodné deti, pričom manželia a registrovaní partneri musia mať okrem iného v čase podania žiadosti obaja 21 rokov. Ďalší rodinní príslušníci, najmä rodičia a dospelé deti, sa považujú za „ďalších rodinných príslušníkov“.
19. Podľa § 57 NAG štátni príslušníci tretích štátov, rodinní príslušníci rakúskeho občana, získajú postavenie rodinného príslušníka občana členského štátu iného ako Rakúskej republiky, ak takýto rakúsky občan uplatnil v takomto členskom štáte alebo vo Švajčiarsku právo na pobyt viac ako tri mesiace a vrátil sa do Rakúska na konci tohto pobytu. Okrem tohto osobitného prípadu musia uvedení štátni príslušníci splniť rovnaké podmienky, ako sú podmienky uložené ďalším štátnym príslušníkom tretích krajín prisťahovaným do Rakúska, a to podmienky stanovené v § 47 NAG.
20. NAG zrušil k 1. januáru 2006 spolkový zákon o vstupe, pobyte a usadení sa cudzincov (Bundesgesetz über die Einreise, den Aufenthalt und die Niederlassung von Fremden, BGBl. I, 75/1997, ďalej len „zákon z roku 1997“). Podľa článku 49 zákona z roku 1997:
„1. Rodinní príslušníci rakúskych štátnych príslušníkov podľa § 47 ods. 3, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín, požívajú slobodu usadiť sa; ak nižšie nie je uvedené inak, vzťahujú sa na nich ustanovenia uplatňujúce sa na štátnych príslušníkov tretích krajín zvýhodnených v súlade s oddielom 1. Títo cudzinci môžu podať v Rakúsku žiadosť o povolenie na prvé usadenie sa. Dĺžka platnosti dvoch prvých povolení na usadenie sa, ktoré sa im vydajú, je vždy jeden rok.
2. Takýmto štátnym príslušníkom tretích krajín možno na žiadosť vydať povolenie na usadenie sa na neurčitú dobu, ak sú splnené podmienky na vydanie povolenia na pobyt (§ 8 ods. 1) a ak cudzinci
(1) uzavreli manželstvo najmenej pred dvoma rokmi s rakúskym občanom a žijú s ním v spoločnej domácnosti na spolkovom území;
…“
21. Zákon z roku 1997 rovnako zrušil zákon o pobyte (Aufenthaltsgesetz, BGBl. 466/1992) a zákon o cudzincoch (Fremdengesetz, BGBl. 838/1992), ktoré boli v platnosti v čase prístupu Rakúskej republiky do Európskej únie 1. januára 1995.
Spory vo veciach samých a prejudiciálne otázky
22. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že všetci žalobcovia vo veci samej sú štátni príslušníci tretích štátov, ktorí chcú žiť s rodinnými príslušníkmi, sú občanmi Únie a bývajú v Rakúsku, v členskom štáte, ktorého sú štátni príslušníci. Treba rovnako spresniť, že dotknutí občania Únie nikdy neuplatnili svoje právo na voľný pohyb a nie sú závislí vo veci výživného od žalobcov vo veci samej.
23. Naopak, treba uviesť, že skutkové okolnosti vo veci samej sú rozdielne, pokiaľ ide najmä o legálnu alebo nelegálnu povahu vstupu žalobcov vo veci samej na rakúske územie, o miesto ich súčasného bydliska, ako aj o povahu existujúcej rodinnej väzby s dotknutým občanom Únie a s existenciou hospodárskej závislosti vo vzťahu k nemu.
24. Murat Dereci, turecký štátny príslušník, nelegálne vstúpil do Rakúska, oženil sa s rakúskou štátnou príslušníčkou, s ktorou má tri deti, ktoré sú rakúskymi štátnymi príslušníkmi a v súčasnosti sú maloleté. Pán Dereci býva v súčasnosti so svojou rodinou v Rakúsku. Izunna Emmanuel Maduike, nigérijský štátny príslušník, rovnako vstúpil do Rakúska nelegálne a oženil sa s rakúskou štátnou príslušníčkou, s ktorou v súčasnosti býva v tomto členskom štáte.
25. Vishaka Heiml, štátna príslušníčka Srí Lanky, sa naopak vydala za rakúskeho štátneho príslušníka pred legálnym vstupom do Rakúska, kde v súčasnosti býva so svojím manželom, hoci platnosť jej povolenia na pobyt uplynula.
26. Pokiaľ ide o Albana Kokollariho, ktorý vstúpil do Rakúska legálne vo veku 2 rokov spolu so svojimi rodičmi, ktorí sú juhoslovanskými štátnymi príslušníkmi, ten má 29 rokov a tvrdí, že je závislý od výživného od svojej matky, ktorá sa stala rakúskou štátnou príslušníčkou. V súčasnosti býva v Rakúsku. Dragica Stevic, srbská štátna príslušníčka, má 52 rokov a žiada o zlúčenie rodiny so svojím otcom, ktorý býva v Rakúsku dlhé roky a získal rakúsku štátnu príslušnosť v roku 2007. Od svojho otca pravidelne dostávala mesačný príspevok a tvrdí, že aj v budúcnosti sa jej otec postará o pokrytie jej životných nákladov počas jej pobytu v Rakúsku. Pani Stevic v súčasnosti býva v Srbsku, rovnako ako jej manžel a jej tri dospelé deti.
27. Všetkým žalobcom vo veci samej boli ich žiadosti o pobyt v Rakúsku zamietnuté. Pani Heiml, ako aj páni Dereci, Kokollari a Maduike boli okrem iného predmetom príkazov na vyhostenie a opatrení na odsun z rakúskeho územia.
28. Rozhodnutia Bundesministerium für Inneres o zamietnutí sú založené najmä na jednom alebo na viacerých nasledujúcich dôvodoch, a to na existencii formálnych chýb v žiadosti, na nesplnení povinnosti pobývať v čase rozhodovania o tejto žiadosti mimo rakúskeho územia z dôvodu buď nelegálneho vstupu na rakúske územie, alebo legálneho vstupu, po ktorom bola prekročená pôvodne povolená dĺžka pobytu, na nedostatku dostatočných zdrojov alebo na narušení verejného poriadku.
29. Vo všetkých prípadoch vo veci samej Bundesministerium für Inneres zamietlo uplatniť na žalobcov vo veci samej režim analogický s režimom upraveným smernicou 2004/38 pre rodinných príslušníkov občana Únie z dôvodu, že dotknutý občan neuplatnil svoje právo na voľný pohyb. Uvedený orgán rovnako zamietol udeliť týmto žalobcom právo na pobyt podľa článku 8 EDĽP najmä z dôvodu, že postavenie pobytu týchto žalobcov v Rakúsku sa malo považovať za neisté od začiatku ich súkromného a rodinného života.
30. Vnútroštátny súd má rozhodnúť o odvolaniach podaných žalobcami vo veci samej proti rozhodnutiam Bundesministerium für Inneres. Podľa uvedeného súdu si treba položiť otázku, či sa úvahy Súdneho dvora v rozsudku z 8. marca 2011, Ruiz Zambrano (C‑34/09, Zb. s. I‑1177), uplatnia na jedno alebo na niekoľko konaní vo veci samej.
31. V tejto súvislosti vnútroštátny súd tvrdí, v súlade s vecou, v ktorej bolo rozhodnuté už citovaným rozsudkom Ruiz Zambrano, že štátni príslušníci tretích štátov a ich rodinní príslušníci, občania Únie, ktorí sú rakúskymi štátnymi príslušníkmi a neuplatnili svoje právo na voľný pohyb, chcú v prvom rade žiť spolu.
32. Dotknutí občania Únie však v rozpore s vecou, v ktorej bolo rozhodnuté uvedeným rozsudkom, nepodliehajú riziku, že prídu o prostriedky na živobytie.
33. Vnútroštátny súd kladie teda otázku, či zamietnutie Bundesministerium für Inneres udeliť právo na pobyt žalobcom vo veci samej sa má vykladať tak, že spôsobuje rodinným príslušníkom, občanom Únie, stratu účinného požívania podstaty práv, ktoré im vyplývajú z postavenia občana Únie.
34. V prípade zápornej odpovede na túto otázku vnútroštátny súd uvádza, že M. Dereci sa usiluje o pobyt v Rakúsku nielen, aby mohol žiť so svojimi rodinnými príslušníkmi, ale aj začať vykonávať zárobkovú činnosť alebo činnosť samostatne zárobkovo činnej osoby. Vzhľadom na to, že ustanovenia zákona z roku 1997 boli priaznivejšie ako ustanovenia NAG, sa vnútroštátny súd pýta, či článok 13 rozhodnutia č. 1/80 a článok 41 dodatkového protokolu sa majú vykladať v tom zmysle, že v situácii, v akej je M. Dereci, sa naň uplatňujú priaznivejšie ustanovenia tohto zákona.
35. Za týchto okolností Verwaltungsgerichtshof rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. a) Má sa článok 20 ZFEÚ vykladať v tom zmysle, že bráni členskému štátu, aby štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorého manželský partner a maloleté deti sú občanmi Únie, odoprel pobyt v členskom štáte, v ktorom majú bydlisko jeho manželský partner a deti, ktoré sú štátnymi príslušníkmi tohto štátu, a to aj v prípade, ak títo občania Únie nie sú z hľadiska zabezpečenia svojho živobytia odkázaní na štátneho príslušníka tretej krajiny (vec Dereci)?
b) Má sa článok 20 ZFEÚ vykladať v tom zmysle, že bráni členskému štátu, aby štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorého manželský partner je občanom Únie, odoprel pobyt v členskom štáte, v ktorom má bydlisko manželský partner so štátnou príslušnosťou tohto štátu, a to aj v prípade, ak tento občan Únie nie je z hľadiska zabezpečenia svojho živobytia odkázaný na štátneho príslušníka tretej krajiny (veci Heiml a Maduike)?
c) Má sa článok 20 ZFEÚ vykladať v tom zmysle, že bráni členskému štátu, aby plnoletému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorého matka je občiankou Únie, odoprel pobyt v členskom štáte, v ktorom má matka bydlisko a ktorého je štátnou príslušníčkou, a to aj v prípade, keď občianka Únie z hľadiska zabezpečenia svojho živobytia nie je odkázaná na štátneho príslušníka tretej krajiny, ale štátny príslušník tretej krajiny je, pokiaľ ide o jeho živobytie, závislý od občianky Únie (vec Kokollari)?
d) Má sa článok 20 ZFEÚ vykladať v tom zmysle, že bráni členskému štátu, aby plnoletej štátnej príslušníčke tretej krajiny, ktorej otec je občanom Únie, odoprel pobyt v členskom štáte, v ktorom má jej otec bydlisko a ktorého je štátnym príslušníkom, a to aj v prípade, keď občan Únie z hľadiska zabezpečenia svojho živobytia nie je odkázaný na štátnu príslušníčku tretej krajiny, ale štátna príslušníčka tretej krajiny dostáva výživné od občana Únie (vec Stevic)?
2. V prípade kladnej odpovede na niektorú z otázok uvedených v [prvej otázke]:
Ide v prípade povinnosti členských štátov udeliť právo na pobyt štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorá je založená na článku 20 ZFEÚ, o právo na pobyt vyplývajúce priamo z práva Únie, alebo stačí, ak členský štát prizná štátnemu príslušníkovi tretej krajiny právo na pobyt a tento akt je konštitutívny?
3. a) Ak podľa odpovede na druhú otázku existuje právo na pobyt na základe práva Únie:
Za akých podmienok neexistuje, výnimočne, právo na pobyt vyplývajúce z práva Únie alebo za akých podmienok je možné odoprieť štátnemu príslušníkovi tretej krajiny právo na pobyt?
b) V prípade, ak by podľa odpovede na druhú otázku malo postačovať, aby sa štátnemu príslušníkovi tretej krajiny konštitutívnym aktom priznalo právo na pobyt:
Za akých podmienok možno štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, napriek všeobecne existujúcej povinnosti členského štátu umožniť mu pobyt, odoprieť právo na pobyt?
4. V prípade, ak by článok 20 ZFEÚ nebránil tomu, aby sa štátnemu príslušníkovi, ktorý je v situácii ako M. Dereci, neumožnil pobyt v členskom štáte:
Bráni článok 13 rozhodnutia č. 1/80… alebo článok 41 dodatkového protokolu…, ktorý je podľa svojho článku 62 súčasťou dohody [o pridružení], v prípade, ako je situácia M. Dereciho, tomu, aby sa prvý vstup tureckých štátnych príslušníkov riadil vnútroštátnymi predpismi, ktoré sú prísnejšie ako tie, ktoré predtým upravovali prvý vstup tureckých štátnych príslušníkov, hoci naposledy uvedené vnútroštátne predpisy, ktoré prvý vstup uľahčovali, vstúpili do platnosti až vtedy, keď pre členský štát nadobudli účinnosť [vyššie uvedené] ustanovenia, ktoré sa týkajú pridruženia Turecka?“
36. Na základe uznesenia predsedu Súdneho dvora z 9. septembra 2011 sa návrh na začatie prejudiciálneho konania prejedná v skrátenom súdnom konaní podľa článku 23a Štatútu Súdneho dvora Európskej únie a článku 104a prvého odseku Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.
O prejudiciálnych otázkach
O prvej otázke
37. Prvá otázka sa má chápať v tom zmysle, že vnútroštátny súd sa v podstate pýta, či sa má právo Únie, a najmä jeho ustanovenia týkajúce sa občianstva Únie, vykladať v tom zmysle, že bráni tomu, aby členský štát odoprel štátnemu príslušníkovi tretej krajiny pobyt na svojom území, zatiaľ čo tento štátny príslušník chce bývať so svojím rodinným príslušníkom, ktorý je občanom Únie s bydliskom v takom členskom štáte, ktorého je štátnym príslušníkom, a ktorý nikdy neuplatnil svoje právo na voľný pohyb a nie je z hľadiska zabezp ečenia svojho živobytia odkázaný na uvedeného štátneho príslušníka tretej krajiny.
Pripomienky predložené Súdnemu dvoru
38. Rakúska, dánska, nemecká, írska, holandská a poľská vláda, vláda Spojeného kráľovstva, ako aj Európska komisia zastávajú názor, že ustanovenia práva Únie týkajúce sa občianstva Únie nebránia tomu, aby členský štát odoprel právo na pobyt štátnemu príslušníkovi tretieho štátu v situácii, o akú ide vo veci samej.
39. Podľa týchto vlád a tejto inštitúcie sa jednak neuplatňuje smernica 2004/38 na spory vo veci samej, keďže dotknutí občania Únie neuplatnili svoje právo na voľný pohyb, a jednak sa neuplatňujú ani ustanovenia Zmluvy o FEÚ týkajúce sa občianstva Únie, keďže ide o výlučne vnútroštátne situácie bez väzieb na právo Únie.
40. Tieto vlády a uvedená inštitúcia v podstate zastávajú názor, že zásady uvádzané v už citovanom rozsudku Ruiz Zambrano sa týkajú iba výnimočných situácií, v ktorých by uplatnenie vnútroštátneho opatrenia viedlo k strate účinného požívania podstaty práv, ktoré im vyplývajú z postavenia občana Únie. V prejednávanej veci sa skutkové okolnosti sporov vo veci samej podstatne odlišujú od skutkových okolností, ktoré viedli k uvedenému rozsudku, keďže dotknutí občania Únie neriskujú, že budú musieť opustiť územie Únie, a teda stratiť účinné požívanie podstaty práv, ktoré im vyplývajú z postavenia občana Únie. Podľa Komisie rovnako neexistuje prekážka výkonu práva na voľný pohyb a pobyt na území členských štátov priznaného občanom Únie.
41. Naopak, M. Dereci zastáva názor, že právo Únie sa má vykladať v tom zmysle, že bráni tomu, aby členský štát odmietol štátnemu príslušníkovi tretieho štátu pobyt na svojom území, zatiaľ čo takýto štátny príslušník má úmysel bývať so svojou manželkou a s tromi deťmi, ktoré sú občanmi Únie s pobytom v tom členskom štáte, ktorého sú štátnymi príslušníkmi.
42. Podľa M. Dereciho je otázka, či ide o cezhraničnú situáciu, nerelevantná. V tejto súvislosti sa má článok 20 ZFEÚ vykladať v tom zmysle, že treba zobrať do úvahy skutočnosť, či stratí občan Únie možnosť požívať podstatu práv, ktoré mu vyplývajú z jeho postavenia. To by sa stalo deťom M. Dereciho v rozsahu, v akom sú od neho závislé vo veci výživného, keďže účinnosť tohto výživného by mohla byť ohrozená, ak bude z rakúskeho územia vyhostený.
43. Grécka vláda nakoniec zastáva názor, že vývoj judikatúry Súdneho dvora ukladá povinnosť analogicky vychádzať z ustanovení práva Únie, najmä z ustanovení smernice 2004/38, a teda umožniť pobyt žalobcom vo veci samej, ak sú splnené tieto podmienky: po prvé, aby situácia občanov Únie, ktorí neuplatnili svoje právo na voľný pohyb, bola analogická so situáciou občanov Únie, ktorí toto právo uplatnili, čo vo veci samej znamená, že vnútroštátny príslušník a jeho rodinní príslušníci musia spĺňať podmienky stanovené v tejto smernici, po druhé, aby vnútroštátne opatrenia znamenali podstatný zásah do práva na voľný pohyb a pobyt, a po tretie, aby vnútroštátne právo neposkytovalo dotknutej osobe prinajmenšom rovnocennú ochranu.
Odpoveď Súdneho dvora
– O uplatniteľnosti smerníc 2003/86 a 2004/38
44. Na úvod treba uviesť, že žalobcovia vo veci samej sú štátnymi príslušníkmi tretích štátov, ktorí žiadajú o právo na pobyt v členskom štáte, aby mohli bývať so svojimi rodinnými príslušníkmi, občanmi Únie, ktorí neuplatnili svoje právo na voľný pohyb na území členských štátov.
45. Aby sa mohlo odpovedať na prvú otázku, ako bola preformulovaná Súdnym dvorom, treba najprv analyzovať, či sú smernice 2003/86 a 2004/38 uplatniteľné na žalobcov vo veci samej.
46. Pokiaľ ide po prvé o smernicu 2003/86, treba konštatovať, že podľa jej prvého článku je jej účelom určiť podmienky na uplatňovanie práva na zlúčenie rodiny štátnymi príslušníkmi tretích krajín, ktorí sa oprávnene zdržiavajú na území členských štátov.
47. Podľa článku 3 ods. 3 smernice 2003/86 sa však táto smernica nevzťahuje na rodinných príslušníkov občana Únie.
48. Vzhľadom na to, že v rámci sporov vo veci samej sú to občania Únie, ktorí majú bydlisko v členskom štáte a ich rodinní príslušníci sú štátni príslušníci tretích štátov, ktorí majú záujem o vstup a pobyt v tomto členskom štáte, aby mohli zachovať jednotu rodiny s uvedenými občanmi, treba konštatovať, že smernica 2003/86 sa na žalobcov vo veci samej neuplatňuje.
49. Okrem toho, ako správne uviedla aj Komisia, hoci v návrhu smernice Rady o práve na zlúčenie rodiny [(2000/C 116 E/15), KOM(1999) 638 v konečnom znení – 1999/0258(CNS)], predloženej Komisiou 11. januára 2000 (Ú. v. ES C 116 E, s. 66), patrili do jej pôsobnosti občania Únie, ktorí neuplatnili svoje právo na voľný pohyb, toto zahrnutie bolo počas legislatívneho konania, ktoré viedlo k prijatiu smernice 2003/86, odstránené.
50. Po druhé, pokiaľ ide o smernicu 2004/38, Súdny dvor už mal príležitosť konštatovať, že jej cieľom je zjednodušiť výkon základného a individuálneho práva voľne sa pohybovať a zdržiavať sa na území členských štátov, ktoré je občanom Únie priamo priznané Zmluvou, a že má za cieľ posilniť toto právo (pozri rozsudky z 25. júla 2008, Metock a i., C‑127/08, Zb. s. I‑6241, body 82 a 59, ako aj z 5. mája 2011, McCarthy, C‑434/09, Zb. s. I‑3375, bod 28).
51. Ako vyplýva z bodov 24 až 26 tohto rozsudku, V. Heiml aj M. Dereci a I. E. Maduike ako manželskí partneri občanov Únie spadajú pod pojem „rodinný príslušník“ uvedený v článku 2 bode 2 smernice 2004/38. Rovnako A. Kokollari a D. Stevic ako priami potomkovia občanov Únie starší ako 21 rokov môžu spadať pod tento pojem, pokiaľ je splnená podmienka nezaopatrenosti na ťarchu týchto občanov, v súlade s článkom 2 bodom 2 písm. c) tejto smernice.
52. Ako uviedol aj vnútroštátny súd, smernica 2004/38 sa neuplatní na situácie, akými sú situácie vo veci samej.
53. Podľa článku 3 ods. 1 sa totiž smernica 2004/38 uplatňuje na každého občana Únie, ktorý sa pohybuje alebo zdržiava v členskom štáte inom, ako je členský štát, ktorého je štátnym príslušníkom, a na jeho rodinných príslušníkov, ako ich definuje článok 2 bod 2 tejto smernice, ktorí ho sprevádzajú alebo sa k nemu pripájajú (pozri rozsudok Ruiz Zambrano, už citovaný, bod 39).
54. Súdny dvor už mal príležitosť konštatovať, v súlade s doslovným, teleologickým a systematickým výkladom tohto ustanovenia, že na občana Únie, ktorý nikdy neuplatnil svoje právo na voľný pohyb a vždy sa zdržiaval v členskom štáte, ktorého je štátnym príslušníkom, sa nevzťahuje pojem „oprávnená osoba“ v zmysle článku 3 ods. 1 smernice 2004/38, takže sa naňho táto smernica neuplatňuje (rozsudok McCarthy, už citovaný, body 31 a 39).
55. Súdny dvor rovnako konštatoval, že keďže sa na občana Únie nevzťahuje pojem „oprávnená osoba“ v zmysle článku 3 ods. 1 smernice 2004/38, nevzťahuje sa tento pojem ani na jeho rodinného príslušníka, lebo právami priznanými touto smernicou rodinným príslušníkom oprávnenej osoby nie sú vlastné práva patriace týmto rodinným príslušníkom, ale práva odvodené, získané z dôvodu ich postavenia rodinného príslušníka oprávnenej osoby (pokiaľ ide o manželského partnera, pozri rozsudok McCarthy, už citovaný, bod 42 a citovanú judikatúru).
56. Zo smernice 2004/38 totiž nevyplýva právo na vstup a pobyt v členskom štáte pre všetkých štátnych príslušníkov tretích krajín, ale len pre tých, ktorí sú v zmysle článku 2 bodu 2 tejto smernice rodinnými príslušníkmi občana Únie, ktorý uplatnil svoje právo na voľný pohyb a usadil sa v inom členskom štáte ako v členskom štáte, ktorého je štátnym príslušníkom (rozsudok Metock a i., už citovaný, bod 73).
57. V prejednávanej veci vzhľadom na to, že dotknutí občania Únie nikdy neuplatnili svoje právo na voľný pohyb a vždy sa zdržiavali v členskom štáte, ktorého sú štátnymi príslušníkmi, treba konštatovať, že sa na nich nevzťahuje pojem „oprávnená osoba“ v zmysle článku 3 ods. 1 smernice 2004/38, takže táto smernica sa neuplatňuje ani na nich, ani na ich rodinných príslušníkov.
58. Z toho vyplýva, že smernice 2003/86 a 2004/38 sa neuplatňujú na štátnych príslušníkov tretích štátov, ktorí sa dožadujú práva na pobyt na to, aby sa mohli pripojiť k občanom Únie, ktorí sú ich rodinní príslušníci a ktorí nikdy neuplatnili svoje právo na voľný pohyb a vždy sa zdržiavali v členskom štáte, ktorého sú štátnymi príslušníkmi.
– O uplatniteľnosti ustanovení Zmluvy týkajúcich sa občianstva Únie
59. Napriek neuplatniteľnosti smerníc 2003/86 a 2004/38 na konania vo veci samej treba preskúmať, či sa dotknutí občania Únie v rámci týchto konaní môžu dovolávať ustanovení Zmluvy týkajúcich sa občianstva Únie.
60. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že pravidlá Zmluvy v oblasti voľného pohybu osôb a akty prijaté na ich vykonanie sa nemôžu uplatňovať na situácie, ktoré nemajú nijakú spojitosť s niektorou zo situácií, ktoré predpokladá právo Únie, a v prípade ktorých sa všetky relevantné skutočnosti obmedzujú iba na územie jedného členského štátu (pozri v tomto zmysle rozsudky z 1. apríla 2008, Vláda Francúzskeho spoločenstva a valónska vláda, C‑212/06, Zb. s. I‑1683, bod 33; Metock a i., už citovaný, bod 77, ako aj McCarthy, už citovaný, bod 45).
61. Situáciu občana Únie, ktorý tak ako každý z občanov, rodinných príslušníkov žalobcov vo veci samej, neuplatnil právo na voľný pohyb, však nemožno iba na základe tejto skutočnosti považovať za výlučne vnútroštátnu situáciu (pozri rozsudky z 12. júla 2005, Schempp, C‑403/03, Zb. s. I‑6421, bod 22, a McCarthy, už citovaný, bod 46).
62. Súdny dvor totiž už viackrát uviedol, že postavenie občana Únie má byť základným postavením štátnych príslušníkov členských štátov (pozri rozsudok Ruiz Zambrano, už citovaný, bod 41 a citovanú judikatúru).
63. Ako štátni príslušníci členského štátu majú rodinní príslušníci žalobcov vo veci samej postavenie občana Únie podľa článku 20 ods. 1 ZFEÚ, a môžu sa teda aj voči členskému štátu, ktorého sú štátni príslušníci, domáhať práv, ktoré patria k tomuto postaveniu (pozri rozsudok McCarthy, už citovaný, bod 48).
64. Súdny dvor na základe týchto skutočností rozhodol, že článok 20 ZFEÚ bráni vnútroštátnym opatreniam, ktorých účinkom je zbavenie občanov Únie možnosti účinného požívania podstaty práv, ktoré im vyplývajú z tohto postavenia (pozri rozsudok Ruiz Zambrano, už citovaný, bod 42).
65. Vo veci, ktorá viedla k uvedenému rozsudku, sa totiž položila otázka, či odopretie pobytu osobe, ktorá je štátnym príslušníkom tretieho štátu, v členskom štáte, v ktorom majú pobyt jej maloleté deti, štátni príslušníci uvedeného členského štátu, ktoré sú od tejto osoby závislé, ako aj odmietnutie poskytnúť tejto osobe pracovné povolenie bude mať takýto účinok. Súdny dvor najmä zohľadnil, že takéto odopretie pobytu bude mať za následok, že uvedené deti, občania Únie, budú prinútené opustiť územie Únie a nasledovať svojich rodičov. Za týchto podmienok by teda uvedení občania Únie nemohli vykonávať podstatu práv vyplývajúcich zo svojho postavenia občana Únie (pozri rozsudok Ruiz Zambrano, už citovaný, body 43 a 44).
66. Z toho vyplýva, že kritérium straty účinného požívania podstaty práv, ktoré vyplývajú z postavenia občana Únie, sa týka situácií charakteristických okolnosťou, že občan Únie by bol nútený opustiť nielen územie členského štátu, ktorého je štátnym príslušníkom, ale aj Únie ako celku.
67. Toto kritérium má teda veľmi osobitný charakter, keďže sa týka situácií, v ktorých napriek skutočnosti, že sekundárne právo týkajúce sa práva na pobyt štátnych príslušníkov tretích štátov sa neuplatní, právo na pobyt nebude výnimočne odopreté štátnemu príslušníkovi tretieho štátu, rodinnému príslušníkovi štátneho príslušníka členského štátu, aby neprišlo k porušeniu potrebného účinku občianstva Únie, ktorý požíva štátny príslušník členského štátu.
68. Následne samotná skutočnosť, že sa štátnemu príslušníkovi členského štátu môže zdať vhodné, aby s ním z dôvodov hospodárskej povahy alebo na účely zachovania jednoty rodiny na území Únie mohli rodinní príslušníci, ktorí nemajú štátnu príslušnosť členského štátu, bývať na území Únie, nestačí sama osebe na stanovenie, že občan Únie bude nútený opustiť územie Únie, ak takéto právo nebude priznané.
69. To však nerozhoduje, pokiaľ ide o otázku, či na inom základe, najmä podľa práva týkajúceho sa ochrany rodinného života, nemôže byť právo na pobyt odopreté. Táto otázka sa musí preskúmať v rámci ustanovení týkajúcich sa ochrany základných práv a z hľadiska ich príslušnej uplatniteľnosti.
– O práve na rešpektovanie súkromného a rodinného života
70. Na úvod treba pripomenúť, že článok 7 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“), ktorý sa týka práva na rešpektovanie súkromného a rodinného života, obsahuje práva, ktoré zodpovedajú právam zaručeným článkom 8 ods. 1 EDĽP, a preto treba článku 7 Charty prisúdiť rovnaký zmysel a rozsah pôsobnosti, ako je zmysel a rozsah pôsobnosti článku 8 ods. 1 EDĽP, tak ako bol vyložený v judikatúre Európskeho súdu pre ľudské práva (rozsudok z 5. októbra 2010, McB., C‑400/10 PPU, Zb. s. I‑8965, bod 53).
71. Treba však pripomenúť, že ustanovenia Charty sú podľa jej článku 51 ods. 1 určené pre členské štáty výlučne vtedy, ak vykonávajú právo Únie. Podľa odseku 2 toho istého článku Charta nerozširuje rozsah pôsobnosti práva Únie nad rámec právomocí Únie ani nezakladá žiadnu novú právomoc ani úlohu pre Úniu a ani nemení právomoci a úlohy vymedzené v zmluvách. Súdny dvor je tak vyzvaný vyložiť s ohľadom na Chartu právo Únie v rámci hraníc právomocí, ktoré má (pozri rozsudky McB., už citovaný, bod 51, ako aj z 15. septembra 2011, Gueye a Salmerón Sánchez, C‑483/09 a C‑1/10, zatiaľ neuverejnený v Zbierke, bod 69).
72. Pokiaľ teda vnútroštátny súd v prejednávanej veci zastáva názor, s ohľadom na okolnosti sporov vo veci samej, že situácia žalobcov vo veci samej podlieha právu Únie, musí preskúmať, či odopretie práva na pobyt týmto žalobcom poruší právo na rešpektovanie súkromného a rodinného života stanoveného v článku 7 Charty. Naopak, pokiaľ vnútroštátny súd zastáva názor, že uvedená situácia nespadá pod rozsah pôsobnosti práva Únie, musí vykonať takéto preskúmanie s ohľadom na článok 8 ods. 1 EDĽP.
73. Treba totiž pripomenúť, že všetky členské štáty sú zmluvnými stranami EDĽP, ktorý upravuje vo svojom článku 8 právo na rešpektovanie súkromného a rodinného života.
74. Z ohľadom na uvedené treba na prvú otázku odpovedať tak, že právo Únie, najmä jeho ustanovenia týkajúce sa občianstva Únie, sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni tomu, aby členský štát odoprel štátnemu príslušníkovi tretieho štátu pobyt na svojom území, keď má tento štátny príslušník záujem bývať so svojím rodinným príslušníkom, občanom Únie s bydliskom v tomto členskom štáte, ktorého je aj štátnym príslušníkom a ktorý nikdy neuplatnil svoje právo na voľný pohyb, pokiaľ takéto odopretie neznamená pre dotknutého občana Únie stratu možnosti účinného požívania podstaty práv, ktoré mu vyplývajú z postavenia občana Únie, čo prináleží posúdiť vnútroštátnemu súdu.
O druhej a tretej otázke
75. Na druhú a tretiu otázku nie je potrebné odpovedať, keďže boli položené iba v prípade kladnej odpovede na prvú otázku.
O štvrtej otázke
76. Svojou štvrtou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa článok 13 rozhodnutia č. 1/80 alebo článok 41 ods. 1 dodatkového protokolu majú vykladať v tom zmysle, že bránia tomu, aby členský štát podmienil prvý vstup tureckých štátnych príslušníkov vnútroštátnymi predpismi, ktoré sú prísnejšie ako tie, ktoré predtým upravovali takýto vstup, hoci tieto predchádzajúce vnútroštátne predpisy, ktoré režim prvého vstupu uľahčovali, vstúpili do platnosti až po tom, ako uvedené ustanovenia nadobudli účinnosť v tomto členskom štáte z dôvodu jeho pristúpenia k Únii.
Pripomienky predložené Súdnemu dvoru
77. Rakúska, nemecká vláda a vláda Spojeného kráľovstva zastávajú názor, že ani článok 13 rozhodnutia č. 1/80, ani článok 41 ods. 1 dodatkového protokolu nebránia tomu, aby vnútroštátne pravidlá, ktoré sú prísnejšie ako tie, ktoré boli v platnosti v čase vstupu do platnosti týchto ustanovení, sa uplatnili na tureckých štátnych príslušníkov, ktorí majú záujem vykonávať zárobkovú činnosť alebo činnosť samostatne zárobkovo činnej osoby, keďže uvedené ustanovenia sa uplatňujú iba na tureckých štátnych príslušníkov legálne žijúcich v hostiteľs kom členskom štáte, a nie na situácie, akou je situácia M. Dereciho, ktorý vstúpil do Rakúska a býva tam nelegálne.
78. Naopak, írska vláda a Komisia zastávajú názor, že takéto ustanovenia bránia začleneniu každého nového obmedzenia uplatnenia voľného pohybu pracovníkov a slobody usadiť sa do vnútroštátnej právnej úpravy členských štátov vrátane obmedzení týkajúcich sa hmotnoprávnych podmienok alebo konania o prvom vstupe na územie členských štátov.
79. Murat Dereci tvrdí, že vstúpil do Rakúska na základe žiadosti o azyl, a že ak takúto žiadosť stiahol, bolo to z dôvodu jeho manželstva s rakúskou štátnou príslušníčkou. Toto manželstvo mu umožnilo, v súlade s právom platným v tom čase, využiť právo usadenia sa. Okrem toho od 1. júla 2002 do 30. júna 2003 pracoval ako zamestnanec a potom od 1. októbra 2003 do 31. augusta 2008 pracoval ako samostatne zárobkovo činná osoba, keď prebral kaderníctvo od svojho brata.
Odpoveď Súdneho dvora
80. Na úvod treba uviesť, že štvrtá otázka sa rovnako vzťahuje na článok 13 rozhodnutia č. 1/80 a článok 41 ods. 1 dodatkového protokolu.
81. Napriek tomu, že tieto dve ustanovenia majú rovnaký význam, každému z nich bola vymedzená presne určená oblasť pôsobnosti, takže sa nikdy neuplatnia naraz (rozsudok z 21. októbra 2003, Abatay a i., C‑317/01 a C‑369/01, Zb. s. I‑12301, bod 86).
82. V tejto súvislosti treba uviesť, že podľa vnútroštátneho súdu sa M. Dereci oženil 24. júla 2003 s rakúskou štátnou príslušníčkou a potom 24. júna 2004 podal prvú žiadosť o povolenie usadiť sa podľa zákona z roku 1997. Okrem toho M. Dereci tvrdí, že v tom čase prebral kadernícky salón od svojho brata.
83. Z toho vyplýva, že situácia M. Dereciho sa vzťahuje na slobodu usadiť sa, a teda patrí do pôsobnosti článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu.
84. Okrem toho treba pripomenúť, že zákon o pobyte a zákon o cudzincoch, uvedené v bode 21 tohto rozsudku, predstavovali ustanovenia uplatniteľné na podmienky výkonu slobody usadiť sa tureckých štátnych príslušníkov v Rakúsku v čase pristúpenia tohto členského štátu do Európskej únie, 1. januára 1995, čiže v čase vstupu dodatkového protokolu do platnosti na území tohto členského štátu.
85. Hoci zákon z roku 1997 uvedené zákony zrušil, sám bol rovnako od 1. januára 2006 zrušený NAG a NAG podľa vnútroštátneho súdu predstavuje prísnejšiu úpravu v porovnaní so zákonom z roku 1997, pokiaľ ide o podmienky výkonu slobody usadiť sa tureckých štátnych príslušníkov.
86. V dôsledku toho treba chápať cieľ štvrtej otázky tak, že smeruje k zisteniu, či článok 41 ods. 1 dodatkového protokolu sa má vykladať v tom zmysle, že vydanie novej, prísnejšej právnej úpravy, ako bola predchádzajúca úprava, ktorá sama osebe predstavovala zmiernenie skoršej právnej úpravy týkajúcej sa podmienok výkonu slobody usadiť sa tureckých štátnych príslušníkov v čase vstupu tohto protokolu do platnosti na území dotknutého členského štátu, sa má považovať za „nové obmedzenie“ v zmysle tohto ustanovenia.
87. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že článok 41 ods. 1 dodatkového protokolu má v členských štátoch priamy účinok, takže sa práv, ktoré priznáva tureckým štátnym príslušníkom, na ktorých sa vzťahuje, možno dovolať pred vnútroštátnymi súdmi, čím sa má vyhnúť uplatňovaniu pravidiel vnútroštátneho práva, ktoré sú s ním v rozpore. Toto ustanovenie totiž jasným, presným a nepodmieneným spôsobom upravuje nie nejednoznačnú klauzulu „standstill“, ktorá obsahuje povinnosť zaväzujúcu účastníkov dohody v práve zodpovedajúcu povinnosti zdržať sa konania (pozri rozsudok z 20. septembra 2007, Tum a Dari, C‑16/05, Zb. s. I‑7415, bod 46, ako aj citovanú judikatúru).
88. Z ustálenej judikatúry vyplýva, že aj keď klauzula „standstill“ uvedená v článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu sama osebe nepriznáva tureckým štátnym príslušníkom čisto na základe právnej úpravy Únie právo usadiť sa a súbežne právo na pobyt, ani právo na slobodné poskytovanie služieb a ani právo na vstup na územie členského štátu, nič to nemení na skutočnosti, že takáto klauzula vo všeobecnosti zakazuje zavedenie každého nového opatrenia, ktorého cieľom alebo následkom je podmieniť výkon týchto hospodárskych slobôd tureckými štátnymi príslušníkmi na vnútroštátnom území prísnejším podmienkam, ako sú podmienky, ktoré sa uplatňovali v čase vstupu dodatkového protokolu do platnosti v dotknutom členskom štáte (pozri rozsudok z 19. februára 2009, Soysal a Savatli, C‑228/06, Zb. s. I‑1031, bod 47, ako aj citovanú judikatúru).
89. Klauzula „standstill“, aká sa nachádza v článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu, totiž nefunguje ako hmotnoprávne pravidlo, čiže nespôsobuje neuplatniteľnosť príslušného materiálneho práva, ktoré nahradzuje, ale ako pravidlo kvázi procesnej povahy, ktoré určí, ratione temporis, ustanovenia právnej úpravy členského štátu, vzhľadom na ktoré treba posúdiť situáciu tureckého štátneho príslušníka, ktorý chce uplatniť slobodu usadiť sa v členskom štáte (pozri rozsudky Tum a Dari, už citovaný, bod 55, ako aj z 21. júla 2011, Oguz, C‑186/10, zatiaľ neuverejnený v Zbierke, bod 28).
90. V tejto súvislosti je účelom článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu vytvoriť priaznivé podmienky na postupné zavedenie slobody usadiť sa, a to prostredníctvom absolútneho zákazu pre vnútroštátne orgány zaviesť akúkoľvek novú prekážku výkonu tejto slobody, čím by sa sprísnili podmienky existujúce k danému dátumu, a to na účely nesťaženia podmienok postupného zavádzania uvedenej slobody medzi členskými štátmi a Tureckou republikou. Uvedené ustanovenie sa teda javí ako nevyhnutný dôsledok článku 13 dohody o pridružení, primárne nevyhnutný na postupné rušenie vnútroštátnych obmedzení týkajúcich sa slobody usadiť sa (pozri rozsudok Tum a Dari, už citovaný, bod 61, ako aj citovanú judikatúru).
91. Hoci počas prvej etapy postupného zavádzania uvedenej slobody môžu zostať v platnosti skoršie vnútroštátne obmedzenia v oblasti usadenia sa, treba dbať na to, aby sa nezaviedla žiadna nová prekážka, ktorá by mohla brzdiť postupné zavádzanie tejto slobody (pozri rozsudok Tum a Dari, už citovaný, bod 61, ako aj citovanú judikatúru).
92. Súdny dvor už mal príležitosť konštatovať, pokiaľ ide o vnútroštátne ustanovenia týkajúce sa získania povolenia na pobyt tureckými pracovníkmi, že sa treba uistiť, aby sa členské štáty nevzdialili od sledovaného cieľa tým, že po nadobudnutí účinnosti rozhodnutia č. 1/80 na svojom území zmenia ustanovenia, ktoré prijali v prospech voľného pohybu tureckých pracovníkov (rozsudok z 9. decembra 2010, Toprak a Oguz, C‑300/09 a C‑301/09, Zb. s. I‑12845, bod 55).
93. Okrem toho Súdny dvor uviedol, že článok 13 rozhodnutia č. 1/80 sa má vykladať v tom zmysle, že sprísnenie ustanovenia, ktoré zmiernilo ustanovenie uplatňované na podmienky výkonu voľného pohybu tureckých pracovníkov v čase vstupu rozhodnutia č. 1/80 do platnosti na území dotknutého členského štátu, predstavuje „nové obmedzenie“ v zmysle tohto článku, a to aj v prípade, ak toto sprísnenie nezhoršuje uvedené podmienky v porovnaní s podmienkami, ktoré vyplývajú z ustanovenia uplatňovaného v čase vstupu rozhodnutia č. 1/80 do platnosti na území tohto členského štátu (pozri v tomto zmysle rozsudok Toprak a Oguz, už citovaný, bod 62).
94. Vzhľadom na zhodný výklad článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu a článku 13 rozhodnutia č. 1/80, pokiaľ ide o sledovaný cieľ, treba konštatovať, že rozsah povinnosti „standstill“ uvedenej v týchto ustanoveniach sa analogicky vzťahuje na akúkoľvek novú prekážku výkonu slobody usadiť sa, slobodného poskytovania služieb alebo voľného pohybu pracovníkov, ktorá spočíva v sťažení podmienok existujúcich k danému dátumu (pozri v tomto zmysle rozsudok Toprak a Oguz, už citovaný, bod 54), a to tak, že sa treba uistiť, že sa členské štáty nevzdialili od sledovaného cieľa klauzulami „standstill“ zmenou ustanovení, ktoré prijali v prospech uvedených slobôd tureckých štátnych príslušníkov po nadobudnutí účinnosti rozhodnutia č. 1/80 alebo dodatkového protokolu na svojom území.
95. V prejednávanej veci je nesporné, že nadobudnutie účinnosti NAG 1. januára 2006 zhoršilo podmienky výkonu slobody usadiť sa tureckých štátnych príslušníkov v situáciách, akou je situácia M. Dereciho.
96. Podľa článku 21 NAG musia totiž štátni príslušníci tretích štátov, vrátane tureckých štátnych príslušníkov v situácii, akou je situácia M. Dereciho, vo všeobecnosti podať žiadosť o pobyt mimo rakúskeho územia a sú povinní mať bydlisko mimo tohto územia počas rozhodovania o ich žiadosti.
97. Naopak, v súlade s článkom 49 zákona z roku 1997 požívali tureckí štátni príslušníci v situácii, akou je situácia M. Dereciho, ako rodinní príslušníci rakúskych štátnych príslušníkov slobodu usadenia sa a mohli podať žiadosť o vydanie povolenia na prvé usadenie sa v Rakúsku.
98. Za týchto podmienok treba konštatovať, že NAG tým, že sprísnil podmienky výkonu slobody usadiť sa tureckých štátnych príslušníkov v porovnaní s podmienkami, ktoré sa na nich uplatňovali predtým, počas účinnosti ustanovení prijatých od vstupu dodatkového protokolu do platnosti v Rakúsku, predstavuje „nové obmedzenie“ v zmysle článku 41 ods. 1 uvedeného protokolu.
99. Pokiaľ ide nakoniec o tvrdenie rakúskej, nemeckej vlády a vlády Spojeného kráľovstva, podľa ktorého sa M. Dereci nachádzal v „nelegálnej situácii“, a teda nemohol mať prospech z uplatnenia článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu, stačí konštatovať, že z vnútroštátneho rozhodnutia o návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že hoci je pravda, že M. Dereci nelegálne vstúpil na rakúske územie v novembri 2001, nič to nemení na skutočnosti, že v čase podania svojej žiadosti o usadenie sa mal podľa vnútroštátnej právnej úpravy platnej v danom čase právo usadiť sa z dôvodu uzatvorenia manželstva s rakúskou štátnou príslušníčkou a mohol v Rakúsku podať takúto žiadosť, čo okrem iného aj urobil. Podľa vnútroštátneho súdu až nadobudnutie účinnosti NAG malo za následok, že jeho pobyt, pôvodne legálny, sa stal nelegálnym, čo malo za následok zamietnutie jeho žiadosti o povolenie na pobyt.
100. Z toho vyplýva, že jeho situáciu nemožno kvalifikovať ako nelegálnu, keďže takáto nelegálnosť nastala na základe uplatnenia ustanovenia, ktoré predstavuje nové obmedzenie.
101. Z predchádzajúceho vyplýva, že na štvrtú otázku treba odpovedať tak, že článok 41 ods. 1 dodatkového protokolu sa má vykladať v tom zmysle, že vydanie novej, prísnejšej právnej úpravy, ako bola predchádzajúca úprava, ktorá sama osebe predstavovala zmiernenie skoršej právnej úpravy týkajúcej sa podmienok výkonu slobody usadiť sa tureckých štátnych príslušníkov v čase vstupu tohto protokolu do platnosti na území dotknutého členského štátu, sa má považovať za „nové obmedzenie“ v zmysle tohto ustanovenia.
O trovách
102. Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Výrok
Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:
1. Právo Únie, a najmä jeho ustanovenia týkajúce sa občianstva Únie, sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni tomu, aby členský štát odoprel štátnemu príslušníkovi tretieho štátu pobyt na svojom území, keď má tento štátny príslušník záujem bývať so svojím rodinným príslušníkom, občanom Únie s bydliskom v tomto členskom štáte, ktorého je aj štátnym príslušníkom, a ktorý nikdy neuplatnil svoje právo na voľný pohyb, pokiaľ takéto odopretie neznamená pre dotknutého občana Únie stratu možnosti účinného požívania podstaty práv, ktoré mu vyplývajú z postavenia občana Únie, čo prináleží posúdiť vnútroštátnemu súdu.
2. Článok 41 ods. 1 dodatkového protokolu, ktorý bol podpísaný 23. novembra 1970 v Bruseli a uzatvorený, schválený a potvrdený v mene Spoločenstva nariadením Rady (EHS) č. 2760/72 z 19. decembra 1972, sa má vykladať v tom zmysle, že vydanie novej, prísnejšej právnej úpravy, ako bola predchádzajúca úprava, ktorá sama osebe predstavovala zmiernenie skoršej právnej úpravy týkajúcej sa podmienok výkonu slobody usadiť sa tureckých štátnych príslušníkov v čase vstupu tohto protokolu do platnosti na území dotknutého členského štátu, sa má považovať za „nové obmedzenie“ v zmysle tohto ustanovenia.