DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (sixième chambre)
25 juin 2020 (*) i
« Recours en indemnité – Accord monétaire entre l’Union et la Principauté d’Andorre – Prétendue négligence de la Commission quant au contenu de l’accord – Prétendue négligence de la Commission dans le suivi de l’application de l’accord – Recours manifestement dépourvu de tout fondement en droit »
Dans l’affaire T‑22/19,
Roser Noguer Enríquez, demeurant à Andorre-la-Vieille (Andorre),
TB, demeurant à Andorre-la-Vieille,
Successors d’Higini Cierco García, SA, établie à Andorre-la-Vieille,
Cierco Martínez 2 2003, SL, établie à Andorre-la-Vieille,
représentés par Mes J. Álvarez González et S. San Felipe Menéndez, avocats,
parties requérantes,
contre
Commission européenne,
représentée par MM. D. Triantafyllou et J. Baquero Cruz, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 268 TFUE et tendant à obtenir réparation du préjudice que les requérants auraient prétendument subi à la suite, d’une part, de la négligence de la Commission dans le suivi de l’application de l’accord monétaire conclu le 30 juin 2011 entre l’Union européenne et la Principauté d’Andorre et, d’autre part, de la négligence dont a fait preuve la Commission quant au contenu de cet accord,
LE TRIBUNAL (sixième chambre),
composé de Mme A. Marcoulli, présidente, MM. C. Iliopoulos et R. Norkus (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1        Les requérants, Mme Roser Noguer Enríquez, TB, Successors d’Higini Cierco García, SA et Cierco Martínez 2 2003, SL, étaient actionnaires de la Banca Privada de Andorra, SA (ci-après la « BPA »), dont ils détenaient 75,52 % des actions.
2        La BPA était une banque andorrane opérant à l’échelon international.
3        Le 10 mars 2015, le Financial Crimes Enforcement Network (Réseau de répression de la criminalité financière, États-Unis) a décidé de classer la BPA parmi les établissements étrangers constituant un sujet de préoccupation de premier ordre en matière de blanchiment de capitaux. Le même jour, par un avis de proposition de réglementation, la même autorité a proposé d’interdire aux établissements financiers d’ouvrir, de détenir ou d’administrer aux États-Unis des comptes au nom ou pour le compte de la BPA.
4        À la suite des évènements visés au point 3 ci-dessus, la BPA a rencontré des difficultés financières.
5        Le 26 mars 2015, la BPA a présenté une déclaration de cessation de paiements et a demandé l’ouverture d’une procédure d’insolvabilité.
6        Le 2 avril 2015, la Principauté d’Andorre a adopté la Llei 8/2015 de mesures urgents per implantar mecanismes de reestructuració i resolució d’entitats bancàries (loi 8/2015 de mesures urgentes pour la mise en œuvre de mécanismes de redressement et de résolution des entités bancaires), du 2 avril 2015 (BOPA no 31, du 16 avril 2015, p. 1, ci-après la « loi 8/2015 ») transposant partiellement la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil, du 15 mai 2014, établissant un cadre pour le redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises d’investissement et modifiant la directive 82/891/CEE du Conseil ainsi que les directives du Parlement européen et du Conseil 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE et 2013/36/UE et les règlements du Parlement européen et du Conseil (UE) no 1093/2010 et (UE) no 648/2012 (JO 2014, L 173, p. 190). La loi 8/2015, entrée en vigueur le 16 avril 2015, instituait l’Agència Estatal de Resolució de Entitats Bancàries (Agence Étatique de Résolution des Entités Bancaires, Andorre, ci-après l’« AREB »).
7        Le 27 avril 2015, l’AREB a ouvert une procédure de résolution de la BPA mettant, de la sorte, fin à la procédure d’insolvabilité.
8        Le 21 avril 2016, l’AREB a adopté la décision de résolution de la BPA réduisant, notamment, son capital à zéro.
9        Par lettre du 29 décembre 2017, les requérants ont invité la Commission européenne à mettre en œuvre différentes actions afin de faire cesser de prétendues violations de l’accord monétaire entre l’Union européenne et la Principauté d’Andorre (JO 2011, C 369, p. 1, ci-après l’« accord monétaire »), signé le 30 juin 2011, commises par la Principauté d’Andorre en raison d’une transposition partielle et incorrecte de la directive 2014/59 par l’adoption de la loi 8/2015. Par cette lettre, ils demandaient également à la Commission qu’elle reconnaisse sa responsabilité non contractuelle pour le dommage qui, par sa négligence, leur aurait été causé.
10      Par lettre du 5 mars 2018, la Commission a rejeté les allégations des requérants ainsi que toute responsabilité quant au dommage qu’ils auraient prétendument subi (ci-après la « lettre du 5 mars 2018 »).
11      Par lettres des 10 et 21 décembre 2018, les requérants ont réitéré leurs demandes adressées à la Commission dans leur lettre du 29 décembre 2017. La Commission n’y a pas répondu.
Procédure et conclusions des parties
12      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 11 janvier 2019, les requérants ont introduit le présent recours.
13      La Commission a déposé son mémoire en défense le 27 mars 2019.
14      Les requérants ont déposé la réplique le 21 mai 2019. La Commission a déposé la duplique le 2 juillet 2019.
15      Les requérants concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        constater la responsabilité non contractuelle de l’Union européenne en raison du comportement négligeant et permissif de la Commission ;
–        condamner la Commission, sur le fondement des articles 268 et 340 TFUE, à les indemniser à hauteur de 50 220 800 euros, au titre de leurs préjudices, conformément aux calculs et au montant contenus dans le rapport d’expert joint à la requête ou, à titre subsidiaire, à hauteur du montant inclus dans le rapport d’expert émis par l’expert désigné par le Tribunal, majoré des intérêts légaux correspondants ;
–        ordonner des mesures d’organisation de la procédure et d’instruction sous la forme notamment de la production de documents, de témoignages et de la désignation d’un expert ;
–        condamner la Commission aux dépens.
16      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme étant manifestement irrecevable ou manifestement non fondé et, en tout état de cause, comme étant non fondé ;
–        condamner les requérants aux dépens.
En droit
17      Aux termes de l’article 126 du règlement de procédure du Tribunal, lorsqu’un recours est manifestement irrecevable ou manifestement dépourvu de tout fondement en droit, le Tribunal peut, sur proposition du juge rapporteur, à tout moment décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
18      En l’espèce, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide, en application de l’article 126 du règlement de procédure, de statuer sans poursuivre la procédure, et ce même si une partie, en l’occurrence les requérants, a demandé la tenue d’une audience.
19      Sans soulever formellement une exception au sens de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure, la Commission invoque, en substance, d’une part, l’incompétence du Tribunal et, d’autre part, l’irrecevabilité du recours.
Sur la compétence
20      La Commission estime que le Tribunal n’est pas compétent pour connaître du présent recours. Le dommage dont se plaindraient les requérants, à savoir la privation de leurs actions à la suite de la résolution de la BPA, sans aucune compensation, ni possibilité de s’y opposer, aurait pour seule origine les mesures de résolution adoptées par les autorités andorranes. Il s’ensuivrait que le prétendu dommage subi par les requérants serait imputable aux autorités andorranes et non à la Commission. Partant, seules les juridictions nationales seraient compétentes pour connaître de la présente demande en indemnité.
21      Les requérants contestent, dans la réplique, les arguments de la Commission.
22      À cet égard, selon une jurisprudence constante, les dispositions combinées des articles 268 et 340, deuxième alinéa, TFUE ne donnent compétence au juge de l’Union que pour réparer les dommages causés par les institutions de l’Union ou les agents de celles-ci agissant dans l’exercice de leurs fonctions, c’est-à-dire pour réparer les dommages susceptibles de mettre en jeu la responsabilité non contractuelle de l’Union. En revanche, les dommages causés par les autorités nationales ne sont susceptibles de mettre en jeu que la responsabilité de ces autorités nationales et les juridictions nationales demeurent seules compétentes pour en assurer la réparation (voir ordonnance du 9 juillet 2019, Scaloni et Figini/Commission, T‑158/18, non publiée, EU:T:2019:491, point 19 et jurisprudence citée).
23      Il s’ensuit que, pour déterminer si le juge de l’Union est compétent, il convient de vérifier si, à la supposer établie, l’illégalité alléguée à l’appui de la demande d’indemnité émane bien d’une institution de l’Union et ne peut être regardée comme imputable à une autorité nationale (voir ordonnance du 9 juillet 2019, Scaloni et Figini/Commission, T‑158/18, non publiée, EU:T:2019:491, point 20 et jurisprudence citée).
24      En l’espèce, à titre principal, les requérants soutiennent, en substance, avoir été privés de la propriété de leurs actions sans justification d’utilité publique, sans possibilité de s’y opposer et sans avoir perçu la moindre indemnité pour cette perte, et ce à la suite de la violation par la Commission des obligations de surveillance qui lui incombent en vertu de l’accord monétaire, lequel prévoit l’application progressive des dispositions législatives pertinentes de l’Union en matière bancaire et financière en Andorre, ainsi qu’en vertu de l’article 17, paragraphe 1, TUE. À titre subsidiaire, les requérants avancent être dans l’incapacité de dénoncer devant la Cour de justice de l’Union européenne la violation, par la Principauté d’Andorre, de la réglementation de l’Union qu’elle est tenue de transposer et, partant, de l’accord monétaire, cette possibilité n’étant pas prévue dans cet accord en raison de la négligence dont a fait preuve la Commission quant au contenu de celui-ci.
25      Il ressort ainsi des écritures des requérants que le comportement illégal allégué par ces derniers pourrait, s’il était établi, être imputé aux institutions de l’Union sans être attribué aux autorités andorranes.
26      Partant, le Tribunal est compétent pour connaître du présent recours.
Sur la recevabilité du recours
27      La Commission soutient que le recours est irrecevable. D’une part, les requérants ne pourraient se plaindre des prétendues violations de l’accord monétaire par la Commission avant l’expiration du délai de transposition, en Andorre, de la directive 2014/59 fixé à l’annexe de cet accord. Or, ledit délai de transposition a expiré le 31 mars 2018, soit après la décision de résolution de la BPA adoptée le 21 avril 2016 par les autorités andorranes. D’autre part, le présent recours serait prématuré, les requérants ayant engagé une action en réparation en Andorre, à l’encontre des autorités andorranes. Aussi, à supposer que ces dernières soient condamnées à indemniser les requérants, le présent recours pourrait donner lieu à une double indemnisation dès lors que les préjudices prétendument causés par la Commission et les autorités andorranes se confondent.
28      Les requérants soutiennent, dans la réplique, que le présent recours satisfait aux conditions de recevabilité d’un recours en responsabilité non contractuelle. Ils indiquent également que les dommages causés par la Commission et la Principauté d’Andorre ne coïncident pas de sorte que chacune doit répondre du dommage causé par son comportement illégal.
29      À cet égard, d’une part, s’agissant des effets du délai de transposition sur les prétendues obligations de la Commission découlant de l’accord monétaire, cette question relève du fond de l’affaire et ne saurait donc, à elle seule, avoir d’incidence sur la recevabilité du recours.
30      D’autre part, s’agissant du risque de double indemnisation lorsqu’un même dommage, à supposer que cela soit le cas en l’espèce, fait l’objet de deux actions en réparation, l’une dirigée contre un État devant une juridiction nationale, l’autre contre l’Union devant la Cour de justice de l’Union européenne, cette question ne concerne pas la recevabilité de l’action introduite devant la juridiction de l’Union, mais seulement, le cas échéant, la détermination définitive du montant de l’indemnité devant être allouées par cette dernière (voir, en ce sens, arrêt du 13 décembre 2006, É. R. e.a./Conseil et Commission, T‑138/03, EU:T:2006:390, point 42).
31      Il résulte de ce qui précède que le recours doit être déclaré recevable.
Sur le fond
32      Selon une jurisprudence constante, il ressort de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE que l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union et la mise en œuvre du droit à la réparation du préjudice subi dépendent de la réunion d’un ensemble de conditions, à savoir l’illégalité du comportement reproché aux institutions, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre ce comportement et le préjudice invoqué (voir arrêt du 9 septembre 2008, FIAMM e.a./Conseil et Commission, C‑120/06 P et C‑121/06 P, EU:C:2008:476, point 106 et jurisprudence citée). Ces conditions devant être cumulativement remplies, il suffit que l’une d’entre elles fasse défaut pour rejeter un recours en indemnité (arrêt du 9 septembre 1999, Lucaccioni/Commission, C‑257/98 P, EU:C:1999:402, point 14).
33      S’agissant de la condition relative à l’illégalité du comportement reproché aux institutions, la jurisprudence exige que soit établie une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers. Pour ce qui est de l’exigence selon laquelle la violation doit être suffisamment caractérisée, le critère décisif permettant de considérer qu’elle est remplie est celui de la méconnaissance manifeste et grave, par l’institution concernée, des limites qui s’imposent à son pouvoir d’appréciation. C’est seulement lorsque cette institution ne dispose que d’une marge d’appréciation considérablement réduite, voire inexistante, que la simple infraction au droit de l’Union peut suffire pour établir l’existence d’une violation suffisamment caractérisée (voir ordonnance du 6 septembre 2011, Mugraby/Conseil et Commission, T‑292/09, non publiée, EU:T:2011:418, point 55 et jurisprudence citée).
34      Par ailleurs, les omissions des institutions de l’Union ne sont susceptibles d’engager la responsabilité de l’Union que dans la mesure où les institutions ont violé une obligation légale d’agir résultant d’une disposition de droit de l’Union (arrêt du 15 septembre 1994, KYDEP/Conseil et Commission, C‑146/91, EU:C:1994:329, point 58).
35      S’agissant de la condition relative au lien de causalité, celle-ci est remplie dès lors qu’existe un lien suffisamment direct de cause à effet entre le comportement des institutions et le dommage dont la preuve doit être rapportée par les parties requérantes (voir ordonnance du 29 juin 2010, Mauerhofer/Commission, T‑515/08, non publiée, EU:T:2010:260, point 80 et jurisprudence citée).
36      Dans le cas d’une abstention d’agir, la responsabilité de l’Union pour le dommage invoqué par les parties requérantes ne saurait être engagée que si les omissions prétendument illégales de la Commission sont directement à l’origine de l’apparition du préjudice et, dès lors, qu’à la condition que, si les mesures que les parties requérantes reprochent à cette institution de ne pas avoir prises l’avaient été, ce dommage ne se serait vraisemblablement pas produit (voir, en ce sens, ordonnance du 30 juin 2011, Tecnoprocess/Commission et Délégation de l’Union au Maroc, T‑264/09, non publiée, EU:T:2011:319, point 122 et jurisprudence citée).
37      C’est la lumière de ces considérations qu’il convient d’examiner les arguments invoqués par les requérants à l’appui de leur recours en indemnité qui s’articulent autour d’un dommage matériel qu’ils auraient prétendument subi, d’une part et à titre principal, en raison de la violation par la Commission des obligations de surveillance qui lui incombent en vertu de l’accord monétaire et de l’article 17 paragraphe 1, TUE, ainsi que, d’autre part et à titre subsidiaire, en raison de la négligence dont a fait preuve la Commission quant au contenu de cet accord.
38      Le Tribunal estime opportun, dans un souci de bonne administration de la justice, d’examiner, dans un premier temps, les arguments portant sur la négligence de la Commission quant au contenu de l’accord monétaire et, dans un second temps, les arguments portant sur la négligence de la Commission dans le suivi de l’application de cet accord.
39      À titre liminaire, il convient de se prononcer sur la recevabilité de certains arguments présentés par les requérants.
Sur la recevabilité des arguments des requérants tirés des principes de sécurité juridique et de transparence, des principes essentiels fondant l’intégration européenne, de la crédibilité de la Commission et des droits fondamentaux
40      Dans le cadre de leur grief relatif à la négligence de la Commission dans la surveillance de l’application de l’accord monétaire, les requérants invoquent, sans développer le moindre argument à cet égard, le principe de sécurité juridique, le principe de transparence prévu à l’article 4 TUE, la crédibilité de l’institution, la protection des droits fondamentaux et les principes essentiels qui fondent l’intégration européenne.
41      Or, en vertu de l’article 76, sous d), du règlement de procédure, la requête introductive d’instance doit indiquer l’objet du litige et contenir un exposé sommaire des moyens invoqués. Cette exposé doit être suffisamment clair et précis pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense et au Tribunal d’exercer son contrôle juridictionnel. Afin de garantir la sécurité juridique et une bonne administration de la justice, il faut, pour que des conclusions soient recevables, que les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels celles-ci se fondent ressortent, à tout le moins sommairement, mais d’une façon cohérente et compréhensible, du texte de la requête elle-même (voir ordonnance du 3 avril 2006, International Institute for the Urban Environment/Commission, T‑74/05, non publiée, EU:T:2006:100, point 58 et jurisprudence citée).
42      Par conséquent, ces griefs ne respectant pas les exigences de clarté, de précision et de cohérence minimales des moyens et arguments avancés établies par l’article 76, sous d), du règlement de procédure, ils doivent être rejetés comme irrecevables.
Sur la recevabilité des arguments des requérants portant sur la lettre du 5 mars 2018
43      Dans une section spécifique de la requête, les requérants font valoir le caractère inadéquat, incohérent et inexact de la lettre du 5 mars 2018.
44      Toutefois, le raisonnement des requérants portant sur la lettre du 5 mars 2018 est incompréhensible dès lors qu’ils ne précisent aucunement les raisons pour lesquelles – si tant est qu’ils entendent soutenir pareil argument – cette lettre engagerait la responsabilité non contractuelle de l’Union.
45      Dans ces circonstances, eu égard à la jurisprudence rappelée au point 41 ci-dessus, les considérations relatives à la lettre du 5 mars 2018 ne remplissent pas les exigences de clarté, de précision et de cohérence minimales des moyens et arguments avancés, telles que prévues par l’articles 76, sous d), du règlement de procédure, et doivent être écartées comme étant irrecevables.
Sur la prétendue négligence de la Commission quant au contenu de l’accord monétaire
46      Les requérants font valoir que, lors de la signature de l’accord monétaire, mais également postérieurement, la Commission aurait dû inclure dans cet accord, comme elle l’a fait à l’article 12, paragraphe 4, de l’accord monétaire entre l’Union et la Principauté de Monaco (JO 2012, C 310, p. 1), signé le 29 novembre 2011, une disposition permettant à toute personne physique ou morale domiciliée en Andorre d’exercer, à l’encontre des actes andorrans, toutes les voies de recours ouvertes aux citoyens de l’Union et leur donnant ainsi accès à la Cour de justice de l’Union européenne. À défaut, la Commission aurait méconnu son devoir de diligence et permis que les requérants soient privés de la propriété de leurs actions sans justification d’utilité publique, sans possibilité de s’y opposer et sans avoir perçu la moindre indemnité pour cette perte.
47      La Commission conteste les arguments des requérants.
48      À cet égard, l’argument des requérants repose sur une lecture erronée de l’article 12, paragraphe 4, de l’accord monétaire signé par l’Union et la Principauté de Monaco, lequel porte sur la validité des actes des institutions et organes de l’Union, et non sur la protection juridictionnelle eu égard aux actes des autorités monégasques. En outre, rien ne permet de considérer qu’il incombait à la Commission d’insérer dans l’accord monétaire négocié avec la Principauté d’Andorre une disposition permettant à toute personne domiciliée en Andorre d’exercer, à l’encontre des actes andorrans, les voies de recours ouvertes aux citoyens de l’Union compte tenu du large pouvoir d’appréciation dont dispose la Commission dans le domaine des relations économiques extérieures de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 6 juillet 1995, Odigitria/Conseil et Commission, T‑572/93, EU:T:1995:131, point 38).
49      Cette conclusion n’est pas remise en cause par l’argument des requérants fondé sur les conclusions de l’avocat général Darmon dans l’affaire Maclaine Watson/Conseil et Commission (241/87, EU :C1989:229), selon lequel la responsabilité des institutions de l’Union peut être engagée en raison de leur manque de diligence dans la conclusion d’accords ou de traités avec des tiers lorsque ces accords et traités sont viciés ou incompatibles avec d’autres textes du droit de l’Union. En effet, les requérants ne démontrent pas que l’absence dans l’accord monétaire d’une disposition permettant à toute personne physique ou morale domiciliée en Andorre d’exercer, à l’encontre des actes andorrans, toutes les voies de recours ouvertes aux citoyens de l’Union est de nature à vicier ou à rendre incompatible cet accord avec le droit de l’Union.
50      Plus particulièrement, premièrement, dans la mesure où les requérants avancent la violation du principe de non-discrimination en ce que le citoyen andorran ne disposerait pas des mêmes voies de recours que le citoyen de l’Union, il importe de rappeler que, selon la jurisprudence, le principe d’égalité de traitement constitue un principe général du droit de l’Union, désormais consacré aux articles 20 et 21 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), qui exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différentes et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale, à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié (arrêt du 9 mars 2017, Milkova, C‑406/15, EU:C:2017:198, point 55). Or, en ce qui concerne les voies de recours offertes par le droit de l’Union, dès lors que la Principauté d’Andorre n’est pas membre de l’Union, la situation d’une personne qui voudrait introduire un recours à l’encontre d’un acte adopté par les autorités andorranes n’est en rien comparable à la situation d’une personne qui voudrait introduire un recours à l’encontre d’un acte de l’Union.
51      Deuxièmement, en ce que les requérants avancent une violation du droit à un recours effectif, d’une part, force est de constater qu’ils disposent de voies de recours au niveau national. En effet, il ressort des pièces du dossier que les requérants ont pu présenter un recours devant les juridictions andorranes. D’autre part, la Principauté d’Andorre est un État signataire de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950. Par conséquent, les juridictions andorranes sont tenues au respect des exigences fondamentales qu’impose l’article 6 de cette convention, lequel consacre le droit à un recours effectif au même titre que l’article 47 de la Charte (voir, en ce sens, arrêt du 22 décembre 2010, DEB, C‑279/09, EU:C:2010:811, points 29 à 31). Les requérants n’établissent donc pas qu’il n’existe pas, en droit andorran, d’accès à un tribunal indépendant et impartial en vue de faire trancher les litiges qui les opposent aux autorités andorranes concernant la transposition partielle de la directive 2014/59 qui les préjudicierait.
52      Troisièmement, en ce qui concerne la violation alléguée du droit à une bonne administration, il a été jugé qu’il ne conférait pas, par lui-même, de droits aux particuliers sauf lorsqu’il constituait l’expression de droits spécifiques comme le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable, le droit d’être entendu, le droit d’accès au dossier, le droit à la motivation des décisions (voir arrêt du 29 novembre 2016, T & L Sugars et Sidul Açúcares/Commission, T‑103/12, non publié, EU:T:2016:682, point 65 et jurisprudence citée). Dans la mesure où les requérants invoquent la violation du droit à une bonne administration, visé à l’article 41 de la Charte, en raison uniquement du manque de diligence de la Commission quant au contenu de l’accord monétaire, il suffit de rappeler, comme constaté au point 48 ci-dessus, qu’il n’incombait pas à la Commission d’insérer, dans l’accord monétaire négocié avec la Principauté d’Andorre, une disposition permettant à toute personne physique ou morale domiciliée en Andorre d’exercer, à l’encontre des actes andorrans, toutes les voies de recours ouvertes aux citoyens de l’Union.
53      Au demeurant, s’ils avaient eu la possibilité d’exercer les voies de recours offertes par le droit de l’Union à l’encontre des actes adoptés par les autorités andorranes, au motif d’une violation, par la Principauté d’Andorre, de l’accord monétaire, les requérants n’auraient eu aucune garantie que le dommage dont ils se prévalent ne se serait vraisemblablement pas produit comme le requiert la jurisprudence rappelée au point 36 ci-dessus.
54      Partant, sans qu’il soit nécessaire d’examiner la réalité du dommage matériel invoqué, il doit être constaté que, en ce qui concerne le contenu de l’accord monétaire, le comportement de la Commission n’est manifestement pas de nature à engager la responsabilité non contractuelle de l’Union.
Sur la prétendue négligence de la Commission dans le suivi de l’application de l’accord monétaire
55      En premier lieu, les requérants soutiennent que la Commission a méconnu, de manière arbitraire, les obligations qui lui incombaient en vertu de l’accord monétaire. Plus précisément, premièrement, la Commission aurait violé l’article 11, paragraphe 3, de l’accord monétaire en s’abstenant, d’une part, d’examiner la loi 8/2015 adoptée par la Principauté d’Andorre et, d’autre part, de dénoncer devant le comité mixte établi par l’accord monétaire (ci-après le « comité mixte ») la transposition incorrecte de la directive 2014/59 qu’elle aurait dû constater au terme de son examen. La Commission aurait encore manqué à son obligation, prévue à l’article 10, paragraphe 2, de l’accord monétaire, de saisir la Cour de justice de l’Union européenne des infractions commises par la Principauté d’Andorre. Deuxièmement, les requérants soutiennent que, eu égard aux manquements de la Principauté d’Andorre, la Commission aurait dû mettre fin à l’accord monétaire, conformément à l’article 10, paragraphe 3, et à l’article 12 de celui-ci. Troisièmement, les requérants semblent reprocher à la Commission de ne pas avoir inséré, dans l’annexe à l’accord monétaire, le règlement (UE) no 806/2014 du Parlement européen et du Conseil, du 15 juillet 2014, établissant des règles et une procédure uniformes pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement dans le cadre d’un mécanisme de résolution unique et d’un Fonds de résolution bancaire unique, et modifiant le règlement (UE) no 1093/2010 (JO 2014, L 225, p. 1) comme législation pertinente de l’Union devant être mis en œuvre par la Principauté d’Andorre, violant de la sorte l’article 8, paragraphe 4, de l’accord monétaire. En second lieu, se fondant sur l’article 17 TUE, les requérants avancent que la Commission a manqué à son devoir de veiller au respect et à l’application du droit de l’Union et des traités de l’Union.
56      Ce faisant, les requérants considèrent que la Commission a permis que des droits importants ne soient pas reconnus en Andorre et qu’ils soient, en conséquence, privés de la propriété de leurs actions sans justification d’utilité publique, sans possibilité de s’y opposer et sans avoir perçu la moindre indemnité pour cette perte.
57      La Commission conteste les arguments des requérants.
58      À cet égard, en premier lieu, il convient d’examiner les arguments des requérants tirés des violations par la Commission de ses prétendues obligations découlant de l’accord monétaire.
59      Premièrement, en ce qui concerne les prétendues obligations pesant sur la Commission, d’une part, d’examiner la transposition, en droit andorran, de la directive 2014/59 et, d’autre part, de saisir le comité mixte voire la Cour de justice de l’Union européenne, au motif d’une violation, par la Principauté d’Andorre, de l’accord monétaire, il convient de relever que l’article 10 de cet accord dispose, en ses paragraphes 1 et 2, ce qui suit :
« 1. La Cour de justice de l’Union européenne dispose d’une compétence exclusive pour régler tout litige entre les parties pouvant résulter de l’application du présent accord et n’ayant pu être résolu au sein du comité mixte.
2. L’Union européenne, représentée par la Commission européenne et agissant sur recommandation de la délégation de l’UE au sein du comité mixte, ou la Principauté d’Andorre peut saisir la Cour de justice si elle considère que l’autre partie a manqué à une obligation découlant du présent accord. L’arrêt de la Cour est contraignant pour les parties, qui prennent les mesures nécessaires pour s’y conformer dans le délai fixé par la Cour dans son arrêt et ne peut faire l’objet d’un appel. »
60      L’article 11, paragraphe 3, de l’accord monétaire énonce :
« Le comité mixte procède à des échanges de vues et d’informations et adopte les décisions mentionnées aux articles 3 et 8. La délégation de l’Union européenne informe la Principauté d’Andorre des projets législatifs de l’Union européenne en cours de discussion dans les domaines visés à l’article 8. En outre, le comité mixte examine les mesures prises par la Principauté d’Andorre et s’efforce de résoudre les différends éventuels résultant de la mise en œuvre du présent accord. »
61      Par ailleurs, il ressort de l’article 11, paragraphe 1, de l’accord monétaire que la « délégation de l’Union européenne se compose de représentants de la Commission européenne (qui la préside), du Royaume d’Espagne et de la République française, ainsi que de représentants de la Banque centrale européenne ».
62      Ainsi, s’agissant, tout d’abord, de l’obligation qui aurait pesé sur la Commission d’examiner la loi 8/2015 adoptée par la Principauté d’Andorre et de dénoncer devant le comité mixte la transposition prétendument incorrecte de la directive 2014/59 qu’elle aurait dû constater à la suite de cet examen, il ressort de l’article 11, paragraphe 3, de l’accord monétaire que c’est au comité mixte qu’il appartient d’examiner les mesures prises par la Principauté d’Andorre et de s’efforcer de résoudre les différends éventuels résultant de la mise en œuvre de l’accord monétaire. Certes, en vertu de l’article 11, paragraphes 1 et 2, de l’accord monétaire, la Commission préside la délégation de l’Union qui compose, avec les représentants de la Principauté d’Andorre, le comité mixte et qui en assure alternativement la Présidence. Toutefois, bien que la délégation de l’Union, présidée par la Commission, dispose de la faculté de saisir le comité mixte d’une transposition prétendument incorrecte, en droit andorran, de la législation de l’Union, l’examen de cette transposition et la résolution du différend en résultant ne relèvent pas des compétences propres de la Commission. Par ailleurs, les requérants, qui considèrent que la Commission avait l’obligation de saisir le comité mixte de la transposition prétendument incorrecte de la directive 2014/59 opérée par la Principauté d’Andorre, ne démontrent aucunement qu’une telle obligation lui incombait en vertu de l’accord monétaire et aucune disposition dudit accord ne peut être interprétée en ce sens. Au contraire, il ressort de l’accord monétaire, et plus particulièrement de son article 11, paragraphe 3, que la délégation de l’Union est uniquement tenue de communiquer les projets législatifs de l’Union en cours de discussion.
63      S’agissant, ensuite, de la prétendue obligation de la Commission de saisir la Cour de justice de l’Union européenne de la violation, par la Principauté d’Andorre, de l’accord monétaire, en vertu de l’article 10, paragraphe 2, de cet accord, force est de constater que par l’emploi des termes « peut saisir », les parties à l’accord monétaire ont indiqué d’une manière claire et non équivoque que chacune d’entre elles disposait de la faculté, et non de l’obligation, d’engager une procédure devant la Cour de justice de l’Union européenne.
64      Au demeurant, l’article 11, paragraphe 3, de l’accord monétaire n’impose pas au comité mixte une obligation de résultat quant au règlement des différends, mais seulement une obligation de moyen, comme cela découle clairement des termes de cet article. Aussi, dans le cas où il est été saisi d’un différend, il est possible que le comité mixte, qui statue à l’unanimité, ne parvienne pas à résoudre le différend dont il a à connaître et que les parties à l’accord monétaire disposent alors de la simple faculté de saisir la Cour de justice de l’Union au titre de l’article 10, paragraphe 2, de cet accord. Il est également possible que le comité mixte parvienne à résoudre le différend dont il a à connaître. Dans ce second cas, la Cour de justice de l’Union européenne ne peut être saisie au titre de l’article 10, paragraphe 2, de l’accord monétaire. Aussi, quand bien même la loi 8/2015 aurait été examinée et le comité mixte saisi des prétendues infractions commises à l’accord monétaire par la Principauté d’Andorre, cette circonstance ne garantirait pas à elle seule que le dommage ne se serait vraisemblablement pas produit comme le requiert la jurisprudence rappelée au point 36 ci-dessus. Par suite, il n’existe pas de lien direct de cause à effet entre le comportement reproché à la Commission et le préjudice allégué par les requérants.
65      En conséquence, les requérants ne sauraient manifestement fonder leur demande en réparation sur le fait que la Commission n’a pas, d’une part, examiné la transposition, en droit andorran, de la directive 2014/59 et, d’autre part, saisi le comité mixte, voire la Cour de justice de l’Union européenne au motif d’une violation, par la Principauté d’Andorre, de l’accord monétaire.
66      Deuxièmement, en ce qui concerne les prétendus manquements de la Commission à son devoir de diligence en ce qu’elle n’a pas mis un terme à l’accord monétaire malgré les violations de celui-ci par la Principauté d’Andorre, il ressort de l’article 10, paragraphe 3, de cet accord que l’Union ne peut y mettre fin que si la Principauté d’Andorre ne prend pas les mesures nécessaires pour se conformer dans le délai imparti à l’arrêt rendu par la Cour de justice de l’Union européenne en vertu de l’article 10, paragraphe 2, dudit accord. L’article 12 de l’accord monétaire prévoit, quant à lui, que, sans préjudice de l’article 10, paragraphe 3, « chaque partie peut mettre fin au présent accord moyennant un préavis d’un an ».
67      Outre que, en l’espèce, aucun arrêt n’a été rendu par la Cour de justice de l’Union européenne, il ressort de manière claire et non équivoque dudit article, mais également de l’article 12 de l’accord monétaire, que la dénonciation de l’accord est une faculté et non une obligation, si bien que l’inaction alléguée ne saurait constituer une violation de l’accord monétaire et ne pourrait donc, à ce titre, conformément à la jurisprudence rappelée au point 33 ci-dessus, engager la responsabilité de l’Union.
68      En tout état de cause, quand bien même il aurait été mis fin à l’accord monétaire, il n’est pas certain que la Principauté d’Andorre aurait modifié la loi 8/2015 de manière à transposer la directive 2014/59 dans le sens souhaité par les requérants. En effet, il lui aurait alors appartenu de déterminer librement s’il y avait lieu ou non d’apporter des modifications à cette législation. Par conséquent, contrairement à ce que la jurisprudence rappelée au point 36 ci-dessus requiert, il ne peut être considéré que le préjudice prétendument subi par les requérants ne se serait vraisemblablement pas produit dans ces circonstances.
69      Partant, les requérants ne sauraient manifestement fonder leur demande en réparation sur le fait qu’il n’a pas été mis fin à l’accord monétaire.
70      Enfin, troisièmement, s’agissant de la prétendue obligation de la Commission d’inscrire le règlement no 806/2014 à l’annexe de l’accord monétaire, il ressort certes de l’article 8, paragraphe 4, de cet accord, que, « une fois par an, ou plus souvent si nécessaire, la Commission modifie l’annexe afin de prendre en considération les nouveaux textes juridiques et réglementaires pertinents de l’Union européenne ainsi que les modifications apportées aux textes existants » devant être mis en œuvre en Andorre.
71      Toutefois, dès lors que les requérants soutiennent avoir été dans l’impossibilité de faire valoir l’effet direct du règlement no 806/2014 sans avancer les raisons pour lesquelles il conviendrait de considérer que ce règlement, qui vise à remplacer progressivement les fonds de résolution nationaux et à établir uniquement des règles relatives au mécanisme de résolution unique, constitue un règlement pertinent au sens de l’article 8, paragraphe 4, de l’accord monétaire, il y a lieu de considérer qu’il n’a manifestement pas été démontré que la Commission avait l’obligation d’insérer, dans l’annexe à cet accord, le règlement no 806/2014.
72      En outre, les requérants ne démontrent pas que, s’ils avaient pu invoquer l’effet direct du règlement no 806/2014, le dommage qu’ils auraient prétendument subi ne se serait, comme le requiert la jurisprudence rappelée au point 36 ci-dessus, vraisemblablement pas produit.
73      Partant, les requérants ne sauraient manifestement fonder leur demande en réparation sur le fait que la Commission n’a pas inséré, dans l’annexe à l’accord monétaire, le règlement no 806/2014.
74      Eu égard à l’ensemble des considérations exposées ci-dessus, les arguments des requérants fondés sur la violation de l’accord monétaire doivent être déclarés manifestement non fondés.
75      Par suite, les arguments des requérants tirés de la violation du droit de propriété découlant de l’inaction fautive de la Commission eu égard aux obligations qui lui incombaient en vertu de l’accord monétaire ne sauraient prospérer.
76      Cette conclusion n’est pas remise en cause par l’argument des requérants selon lequel interpréter l’accord monétaire comme n’imposant aucune obligation à la Commission va à l’encontre des principes d’interprétation établis par la convention de Vienne sur le droit des traités, du 23 mai 1969.
77      Certes, aux termes de l’article 31 de cette convention, un traité doit être interprété de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but.
78      Toutefois, d’une part, contrairement à ce qu’avancent les requérants sans étayer cependant leur position, le fait d’interpréter l’accord monétaire comme n’imposant aucune obligation d’agir à l’encontre de la Principauté d’Andorre en cas de transposition incorrecte de la législation de l’Union en droit andorran ne vide pas cet accord de sens. Il suffit, en effet, de constater que cette interprétation ne rend pas impossible toute action, en vertu de celui-ci, à l’encontre de la Principauté d’Andorre. D’autre part, contrairement à ce que postulent les requérants, l’interprétation de l’accord monétaire retenue aux points 62, 63 et 67 ci-dessus n’empêche pas la réalisation des finalités poursuivies par l’accord monétaire. Il suffit de constater que la seule faculté d’agir à l’encontre de la Principauté d’Andorre en cas de manquement de celle-ci ne rend pas impossible l’adoption de l’euro en Andorre, ni l’harmonisation législative des systèmes bancaires et financiers andorran et européen. En outre, admettre que la mise en place d’une politique monétaire commune obligerait à agir à l’encontre de la Principauté d’Andorre en cas de manquement à ses obligations signifierait, par analogie, dans le cadre de l’Union, que la Commission n’aurait plus la faculté, mais l’obligation, d’engager une procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE pour toute action ou omission des États membres contraire aux règles qui régissent au sein de l’Union, la politique monétaire commune devant faire l’objet d’une telle procédure, ce qui ne ressort pas de la jurisprudence. En effet, la jurisprudence a déjà constaté que la Commission n’était pas tenue d’engager une procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE et que sa décision de ne pas engager une telle procédure ne pouvait, en tout état de cause, constituer une illégalité (voir ordonnance du 16 janvier 2019, Szécsi et Somossy/Commission, T‑331/18, non publiée, EU:T:2019:11, point 24 et jurisprudence citée).
79      En second lieu, en ce qui concerne l’argument selon lequel la Commission aurait violé ses obligations de garante au titre de l’article 17 TUE, il est vrai, comme les requérants le postulent, que, en vertu de cet article, la Commission, en tant que gardienne des traités et des accords conclus en vertu de ceux-ci, est tenue de s’assurer de la correcte application par un pays tiers des obligations qu’il a contractées en vertu d’un accord conclu avec l’Union par le biais des moyens prévus par l’accord ou par les décisions prises en vertu de celui-ci (voir, en ce sens, arrêt du 25 juillet 2008, C.A.S./Commission, C‑204/07 P, EU:C:2008:446, point 95).
80      Toutefois, en tant que tel, l’article 17 TUE revêt une nature institutionnelle et ne constitue pas une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers (ordonnance du 16 janvier 2019, Szécsi et Somossy/Commission, T‑331/18, non publiée, EU:T:2019:11, point 28). Conformément au point 33 ci-dessus, sa violation ne peut dès lors aboutir à l’engagement de la responsabilité de l’Union.
81      En outre, l’obligation de surveillance des traités internationaux et de leur application qui pèse sur la Commission au titre de l’article 17 TUE doit être interprétée à la lumière des dispositions spécifiques des accords internationaux concernés et des circonstances de l’espèce.
82      Ainsi, l’arrêt du 25 juillet 2008, C.A.S./Commission (C‑204/07 P, EU:C:2008:446), cité au point 79 ci-dessus, doit être compris à la lumière de son contexte. Dans cette affaire, la Cour a jugé que la Commission aurait dû prendre des mesures concrètes afin de vérifier l’authenticité de certificats de circulation des marchandises. Toutefois, si la Cour rappelle le devoir de surveillance qui pèse sur la Commission au titre de l’article 17, paragraphe 1, TUE, elle constate également que l’accord créant une association entre la Communauté économique européenne (CEE) et la Turquie signé à Ankara, le 12 septembre 1963, par la République de Turquie, d’une part, et les États membres de la CEE et de la Communauté, d’autre part, et qui a été conclu, approuvé et confirmé par la décision 64/732/CEE du Conseil, du 23 décembre 1963 (JO 1964, 217, p. 3685) (ci-après l’« accord d’association conclu avec la Turquie ») impose, en son article 7, paragraphe 1, que « les Parties contractantes prennent toutes les mesures générales ou particulières propres à assurer l’exécution des obligations découlant de l’accord ». C’est dès lors au terme d’une lecture combinée de l’article 7, paragraphe 1, de l’accord d’association conclu avec la Turquie et de la disposition du traité CE correspondant à l’article 17, paragraphe 1, TUE, que la Cour a observé que la Commission disposait de diverses prérogatives en vertu des dispositions de cet accord d’association et des décisions adoptées pour son application, à savoir notamment la possibilité de saisir un comité mixte, la possibilité d’être tenue informée, via sa représentation permanente en Turquie, des évolutions juridiques dans cet État ou encore la possibilité de demander aux autorités turques de prendre des mesures, et qu’il incombait, par conséquent, à la Commission de faire pleinement usage de ces prérogatives afin de ne pas manquer à ses obligations de surveillance et de contrôle de l’application correcte dudit accord (arrêt du 25 juillet 2008, C.A.S./Commission, C‑204/07 P, EU:C:2008:446, points 96 à104). Par ailleurs, il doit aussi être relevé que la Cour, lorsqu’elle considère que la Commission aurait dû faire pleinement usage de ces prérogatives, fonde également sa conclusion sur les circonstances très spécifiques de l’espèce, tenant à ce que les autorités douanières turques avaient formulé des appréciations relatives à des certificats de circulation des marchandises entachées d’ambiguïtés et d’incohérences. Dans ces conditions, la Cour relève que la Commission aurait dû constater la disparition de la confiance due en principe à ces autorités et s’interroger sur leurs appréciations (voir, en ce sens, arrêt du 25 juillet 2008, C.A.S./Commission, C‑204/07 P, EU:C:2008:446, point 111).
83      De même, il ne saurait être fait abstraction des circonstances très particulières qui ont conduit le Tribunal a considéré que la Commission avait commis de graves manquements dans le cadre de son contrôle de l’application de l’accord d’association conclu avec la Turquie, contrôle qui lui incombait en vertu de la disposition du traité CE correspondant à l’article 17, paragraphe 1, TUE combinée notamment à l’article 7 de cet accord. Pour aboutir à une telle conclusion, le Tribunal a, entre autres, constaté que les autorités turques avaient mis plus de 20 ans pour transposer les dispositions du protocole additionnel annexé à l’accord d’association conclu avec la Turquie conclu, approuvé et confirmé par le règlement (CEE) n° 2760/72 du Conseil, du 19 décembre 1972 (JO 1972, L 293, p. 1) (voir, en ce sens, arrêt du 10 mai 2001, Kaufring e.a./Commission, T‑186/97, T‑187/97, T‑190/97 à T‑192/97, T‑210/97, T‑211/97, T‑216/97 à T‑218/97, T‑279/97, T‑280/97, T‑293/97 et T‑147/99, EU:T:2001:133, points 257 à 261).
84      Enfin, toujours dans le contexte douanier, la Cour a considéré, dans l’arrêt du 29 juillet 2019, Prenatal (C‑589/17, EU:C:2019:631), que l’obligation pour la Commission de prendre toutes les mesures générales ou particulières propres à assurer l’exécution des obligations découlant d’un accord international résultait de la lecture combinée de l’article 17, paragraphe 1, TUE et de l’article 3 de l’accord de partenariat entre les membres du groupe des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, d’une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d’autre part, signé à Cotonou le 23 juin 2000 (JO 2000, L 317, p. 3), et approuvé au nom de la Communauté européenne par la décision 2003/159/CE du Conseil, du 19 décembre 2002 (JO 2003, L 65, p. 27) (ci-après l’« accord de Cotonou »). Cet article 3 prévoyait que « les parties prennent, chacune pour ce qui la concerne au titre du présent accord, toutes les mesures générales ou particulières propres à assurer l’exécution des obligations découlant du présent accord et à faciliter la réalisation de ses objectifs » et « [e]lles s’abstiennent de toutes mesures susceptibles de mettre en péril ces objectifs ». Par ailleurs, il doit également être relevé que l’application de l’accord de Cotonou requiert une attention particulière de la Commission en ce qu’il prévoit l’octroi d’un traitement tarifaire préférentiel unilatéral (voir, en ce sens, arrêt du 29 juillet 2019, Prenatal, C‑589/17, EU:C:2019:631, point 90).
85      Dès lors, eu égard à ce qui précède, outre que l’accord monétaire se distingue par sa nature des accords en matière douanière accordant à des États tiers des traitements tarifaires préférentiels et poursuit ainsi un objectif différent, à savoir l’adoption de l’euro en Andorre, il doit être constaté que l’article 7 de l’accord d’association conclu avec la Turquie et l’article 3 de l’accord de Cotonou ne trouvent pas d’équivalent dans l’accord monétaire et qu’aucune disposition de celui-ci, comme constaté aux points 62, 63 et 67 ci-dessus, n’impose à la Commission d’agir à l’encontre de la Principauté d’Andorre.
86      L’arrêt du 20 septembre 2016, Ledra Advertising e.a./Commission et BCE (C‑8/15 P à C‑10/15 P, EU:C:2016:701), invoqué par les requérants, ne remet pas en cause, comme le démontrent ses points 57, 58 et 67, la conclusion selon laquelle la méconnaissance par la Commission de l’article 17 TUE ne peut entraîner la responsabilité non contractuelle de l’Union dès lors qu’aucune obligation de surveillance ou d’agir ne pèse sur cette institution en vertu de l’accord monétaire. Du reste, il convient de souligner que cet arrêt porte sur une faute commise par la Commission lors de l’adoption d’un acte alors que, en l’occurrence, elle se voit reprocher une omission d’agir.
87      En outre, l’article 17 TUE impose à la Commission une même obligation de surveillance dans l’application du droit de l’Union par les États membres. Or, le refus de la Commission d’engager une procédure en constatation de manquement au titre de l’article 258 TFUE à l’encontre d’un État membre méconnaissant ses obligations n’est pas de nature à entraîner la responsabilité de l’Union dès lors qu’il ressort d’une jurisprudence constante que la Commission n’est aucunement tenue d’engager pareille procédure (voir, en ce sens, arrêt du 18 décembre 2009, Arizmendi e.a./Conseil et Commission, T‑440/03, T‑121/04, T‑171/04, T‑208/04, T‑365/04 et T‑484/04, EU:T:2009:530, point 62 et jurisprudence citée).
88      Par ailleurs, toujours dans le cadre de leurs arguments portant sur la violation par la Commission de l’article 17 TUE, les requérants semblent considérer que la Commission, en méconnaissant son rôle de garante au titre de l’article 17 TUE, aurait contribué à la violation de leur droit de propriété consacré à l’article 17, paragraphe 1, de la Charte.
89      L’article 17, paragraphe 1, de la Charte, qui énonce que toute personne a le droit de jouir de la propriété des biens qu’elle a acquis légalement, constitue une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers [voir, en ce sens, arrêt du 21 mai 2019, Commission/Hongrie (Usufruits sur terres agricoles), C‑235/17, EU:C:2019:432, points 67 et 68 et jurisprudence citée].
90      En outre, l’article 17, paragraphe 1, de la Charte est susceptible d’être violé par la Commission non seulement par un acte positif ou un comportement « passif », mais aussi par l’omission de prendre une mesure pour laquelle il existe une obligation spécifique de faire lui incombant (voir, en ce sens, arrêt du 23 mai 2019, Steinhoff e.a./BCE, T‑107/17, EU:T:2019:353, point 98 et jurisprudence citée).
91      En l’espèce, la Commission n’a ni posé un acte positif ni adopté un comportement passif au sens de la jurisprudence citée au point 90 ci-dessus, laquelle portait sur le fait pour la Banque centrale européenne (BCE) de ne pas avoir attiré l’attention de la République hellénique sur le caractère illégal d’un projet de loi pour lequel cette dernière lui avait demandé un avis. De plus, il ressort des points 62, 63 et 67 ci-dessus relatifs à l’accord monétaire ainsi que des points 79 à 87 ci-dessus relatifs à l’article 17 TUE qu’aucune obligation spécifique d’agir n’incombe à la Commission. Par conséquent, par son inaction, la Commission n’a violé aucune obligation spécifique de faire lui incombant au sens de la jurisprudence citée au point 90 ci-dessus.
92      En tout état de cause, à supposer même qu’une lecture combinée de l’article 17 TUE et de l’article 17, paragraphe 1, de la Charte ait obligé la Commission à exercer son devoir de surveillance à l’égard de la loi 8/2015, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 17 TUE, la Commission aurait dû satisfaire à cette obligation par le biais des moyens prévus par l’accord monétaire comme rappelé au point 79 ci-dessus. Or, il a été considéré, aux points 64 et 68 ci-dessus que, quand bien même la Commission aurait agi à l’encontre de la Principauté d’Andorre par le biais de ces moyens, il ne peut être considéré que le dommage prétendument subi par les requérants ne se serait vraisemblablement pas produit comme le requiert la jurisprudence rappelée au point 36 ci-dessus.
93      Partant, les arguments des requérants fondés sur la violation de l’article 17 TUE doivent être déclarés manifestement non fondés.
94      Dans ces conditions, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur la réalité du dommage matériel invoqué, il doit être constaté que le comportement de la Commission quant au suivi de l’application de l’accord monétaire n’est manifestement pas de nature à engager la responsabilité non contractuelle de l’Union, que ce soit sur le fondement de l’accord monétaire ou sur le fondement de l’article 17 TUE.
95      Dès lors qu’aucune obligation ne pèse sur la Commission d’agir à l’encontre de la prétendue transposition incorrecte, en droit andorran, de la directive 2014/59, il convient de constater, concernant l’argument des requérants selon lequel la Commission s’abstiendrait toujours, en violation de ses obligations et malgré les lettres de réclamation du 29 décembre 2017 et des 10 et 21 décembre 2018 (voir les points 9 et 11 ci-dessus), de prendre les mesures qui s’imposent à l’encontre de la Principauté d’Andorre, que cette abstention n’est pas non plus de nature à engager la responsabilité non contractuelle de l’Union. En tout état de cause, pour les mêmes raisons que celles exposées aux points 64, 68 et 92 ci-dessus, il ne peut être conclu que, si la Commission agissait à l’encontre de la Principauté d’Andorre, le dommage dont se prévalent les requérants ne se serait vraisemblablement pas produit comme le requiert la jurisprudence rappelée au point 36 ci-dessus.
96      Ces conclusions ne sont pas remises en cause par les autres arguments avancés par les requérants.
97      En premier lieu, il convient d’écarter les arguments tirés d’une violation du principe de confiance légitime et du droit à une bonne administration.
98      D’une part, s’agissant du principe de confiance légitime, il ressort de la jurisprudence que ce principe s’étend à tout justiciable à l’égard duquel une institution de l’Union a fait naître des espérances fondées du fait d’assurance précises qu’elle lui aurait fournies (voir arrêt du 21 juillet 2011, Alcoa Trasformazioni/Commission, C‑194/09 P, EU:C:2011:497, point 71 et jurisprudence citée). Or, en l’espèce, les requérants ne démontrent pas avoir reçu une quelconque assurance précise faisant naître une attente légitime dans leur esprit quant à l’adoption par la Commission d’un quelconque comportement à la suite de la transposition prétendument incorrecte, en droit andorran, de la directive 2014/59.
99      D’autre part, s’agissant de la prétendue violation du droit à une bonne administration, il ressort de la jurisprudence rappelée au point 52 ci-dessus qu’il ne conférait pas, par lui-même, de droits aux particuliers sauf lorsqu’il constituait l’expression de droits spécifiques comme le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable, le droit d’être entendu, le droit d’accès au dossier, le droit à la motivation des décisions. À cet égard, les requérants font valoir une méconnaissance du droit à une bonne administration, visé à l’article 41 de la Charte, en raison du manque de diligence de la Commission dans le suivi de l’application de l’accord monétaire. Or, il ressort des points 62, 63, 67 et 93 ci-dessus que la Commission n’était aucunement tenue d’agir à l’encontre de la Principauté d’Andorre. En tout état de cause, à supposer que la Commission ait méconnu les obligations qui lui incomberaient en vertu de l’accord monétaire et de l’article 17 TUE, il ressort des points 64, 68 et 92 ci-dessus que, même si une action avait été entreprise à l’encontre de la Principauté d’Andorre, il ne peut être conclu que le dommage dont se prévalent les requérants ne se serait vraisemblablement pas produit comme le requiert la jurisprudence rappelée au point 36 ci-dessus.
100    En deuxième lieu, les requérants semblent considérer que, dès lors qu’aucune voie de recours n’est prévue dans l’accord monétaire, il revenait à la Commission, afin de préserver leur droit à un recours effectif, de constater la transposition illégale, en droit andorran, de la directive 2014/59 et d’en saisir le comité mixte voire la Cour de justice de l’Union européenne. À cet égard, compte tenu de ce qui a été constaté au point 51 ci-dessus, il suffit de considérer que cet argument est fondé sur la prémisse erronée qu’il n’existe pas d’accès, pour les citoyens andorrans, à un tribunal indépendant et impartial en vue de faire trancher les litiges qui l’opposent aux autorités andorranes concernant la transposition partielle de la directive 2014/59 qui leur porterait préjudice.
101    En troisième lieu, les requérants soutiennent que la jurisprudence en vertu de laquelle la Commission n’est pas tenue d’engager une procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE ne serait pas transposable en l’espèce dès lors que, à la différence des citoyens européens, les citoyens andorrans ne peuvent invoquer l’effet direct des directives, ni saisir, à titre préjudiciel, la Cour de justice de l’Union européenne. Or, cette différence de traitement ne peut justifier à elle seule que, alors qu’elle n’est pas tenue d’engager une procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE à l’encontre d’un État membre (voir, en ce sens, ordonnance du 17 juin 2015, Ségaud/France et Commission, T‑22/15, non publiée, EU:T:2015:418, point 9 et jurisprudence citée), la Commission ait l’obligation d’agir à l’encontre d’un État tiers méconnaissant ses obligations de transposition lui incombant en vertu d’un accord international conclu avec l’Union. En toute hypothèse, un tel argument, à le supposer établi, ne pourrait engager la responsabilité de l’Union, puisque, même si elle avait agi, il ressort des points 64, 68 et 92 ci-dessus qu’il ne peut être conclu que le dommage ne se serait vraisemblablement pas produit comme le requiert la jurisprudence rappelée au point 36 ci-dessus.
102    En quatrième lieu, en ce que les arguments des requérants portant sur la défense des valeurs de l’État de droit se confondent avec ceux invoqués au soutien de la violation du droit à un recours effectif, du droit de propriété, du principe de bonne administration et du droit à la confiance légitime, il convient, par voie de conséquence, de les rejeter.
103    En cinquième lieu, aux fins d’établir l’existence d’un lien de causalité entre, d’une part, la négligence de la Commission dans l’application de l’accord monétaire et, d’autre part, le préjudice allégué, les requérants invoquent l’arrêt du 14 juillet 1967, Kampffmeyer e.a./Commission (5/66, 7/66, 13/66 à 16/66 et 18/66 à 24/66, non publié, EU:C:1967:31), duquel il ressortirait que la responsabilité de l’Union peut être engagée au motif que les institutions de l’Union ont approuvé des actes ayant causé un dommage à une partie requérante.
104    À cet égard, dans l’arrêt du 14 juillet 1967, Kampffmeyer e.a./Commission (5/66, 7/66, 13/66 à 16/66 et 18/66 à 24/66, non publié, EU:C:1967:31), la Cour a jugé que la responsabilité de l’Union avait été engagée du fait que la Commission avait autorisé, à tort, l’adoption, par la République fédérale d’Allemagne, de certaines mesures de sauvegarde en matière agricole. Dans cette affaire, le fait générateur de la responsabilité de l’Union était l’autorisation de ces mesures, cette autorisation étant une condition nécessaire à leur adoption. Or, en l’espèce, la Principauté d’Andorre n’était pas tenue de demander à la Commission l’autorisation d’adopter la loi 8/2015.
105    Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions indemnitaires des requérants présentées au titre de la prétendue négligence de la Commission, d’une part, quant au contenu de l’accord monétaire, et, d’autre part, dans le suivi de l’application dudit accord, doivent être rejetées comme manifestement dépourvues de tout fondement en droit.
106    Dans ces circonstances, dans la mesure où le comportement de la Commission n’est pas de nature à engager la responsabilité non contractuelle de l’Union, le seul comportement pouvant éventuellement être mis en cause comme source de préjudice est le comportement de l’État tiers concerné, à savoir, en l’espèce, celui de la Principauté d’Andorre (voir, en ce sens, ordonnance du 15 juillet 2011, Smanor/Commission et Médiateur, T‑185/11, non publiée, EU:T:2011:396, point 16 et jurisprudence citée). Toutefois, ainsi qu’il a été rappelé aux points 22 et 23 ci-dessus, le Tribunal est manifestement incompétent pour statuer sur la responsabilité découlant du caractère illégal d’un comportement d’État tiers. Une telle responsabilité relève de la compétence du juge national (voir, en ce sens, ordonnance du 17 juin 2015, Ségaud/France et Commission, T‑22/15, non publiée, EU:T:2015:418, point 9 et jurisprudence citée).
107    Enfin, s’agissant de la demande formulée par les requérants visant à ce que le Tribunal ordonne diverses mesures d’organisation de la procédure et diverses mesures d’instruction consistant notamment en la production de documents et en l’audition de témoins, il convient de rappeler que c’est au Tribunal qu’il appartient d’apprécier l’utilité de mesures d’organisation de la procédure et de mesures d’instruction (voir, en ce sens, arrêt du 9 mars 2015, Deutsche Börse/Commission, T‑175/12, non publié, EU:T:2015:148, point 417 et jurisprudence citée).
108    Or, au regard de l’ensemble des considérations qui précèdent, le Tribunal estime, en l’espèce, qu’il a utilement pu se prononcer sur les griefs avancés par les requérants sur la base des arguments développés par les parties et au vu des documents produits. En outre, les faits que les mesures d’organisation de la procédure et les mesures d’instruction sollicitées par les requérants visaient à établir ne sont pas pertinents étant donné qu’ils ne sauraient remettre en cause les considérations énoncées aux points 54 et 94 ci-dessus.
109    Ainsi, il y a lieu de rejeter les demandes de mesures d’organisation de la procédure et les demandes de mesures d’instruction qui ont été formulées par les requérants.
110    Compte tenu de l’ensemble de ce qui précède, le recours est rejeté comme manifestement dépourvu de tout fondement en droit.
Sur les dépens
111    Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En l’espèce, les requérants ayant succombé, il y a lieu de les condamner à supporter les dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (sixième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté.
2)      Mme Roser Noguer Enríquez, TB, Successors d’Higini Cierco García, SA et Cierco Martínez 2 2003, SL, sont condamnés aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 25 juin 2020.
Le greffier
La présidente
E. Coulon
A. Marcoulli
*      Langue de procédure : l’espagnol.
i Conformément à la réglementation en matière de protection des données à caractère personnel dans le cadre des fonctions juridictionnelles du Tribunal, des données tenant à l’identité des parties ont été occultées dans la version publique de l’ordonnance par décision du greffier.