62014CC0113
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MACIEJ SZPUNAR
esitatud 20. aprillil 2016 (
1
)
Kohtuasi C‑113/14
Saksamaa Liitvabariik
versus
Euroopa Parlamentja
Euroopa Liidu Nõukogu
„Tühistamishagi — Õigusliku aluse valik — EL toimimise leping — Artikli 43 lõiked 2 ja 3 — Põllumajandustoodete ühine turukorraldus — Määrus (EL) nr 1308/2013 — Artikkel 7 — Määrus (EL) nr 1370/2013 — Artikkel 2 — Meetmed hindade kehtestamise kohta — Võrdluskünnised — Sekkumishinnad”
I. Sissejuhatus
1.
On aasta 2016 pärast Kristuse sündi. Kogu ühist põllumajanduspoliitikat (ÜPP) reguleeritakse seadusandlikus tavamenetluses … Kogu? Ei! Üks ÜPP-d puudutav vankumatu EL toimimise lepingu säte osutab endiselt sellele tavamenetlusele vastupanu. Ja nende elu, kes peavad piiritlema selle sätte kohaldamisala, ei ole kerge. (
2
)
2.
Lissaboni leping muutis põhimõtteliselt „horisontaalse“ pädevuse teostamise korda ÜPP valdkonnas. Kui enne 1. detsembrit 2009 ehk enne nimetatud lepingu jõustumist, oli üksnes Euroopa Liidu Nõukogul pädevus võtta meetmeid Euroopa Komisjoni ettepanekul ja pärast Euroopa Parlamendiga konsulteerimist (
3
), siis sestpeale näeb EL toimimise leping ette, et parlament ja nõukogu kehtestavad seadusandliku tavamenetluse kohaselt ühise põllumajanduse turukorralduse ning muud ühise põllumajanduspoliitika ja ühise kalanduspoliitika eesmärkide saavutamiseks vajalikud sätted (ELTL artikli 43 lõige 2), samas kui nõukogu võtab komisjoni ettepaneku põhjal muu hulgas vastu meetmed hindade kehtestamise kohta (ELTL artikli 43 lõige 3).
3.
See muudatus põhjustas kiiresti komisjoni vaidluse esiteks parlamendi ja teiseks nõukoguga küsimuses, kuidas neid kaht õiguslikku alust täpselt piiritleda. (
4
)
4.
Käesolevas kohtuasjas, mis on kolmas ELTL artikli 43 lõikeid 2 ja 3 puudutav kohtuasi, on Saksamaa Liitvabariik esitanud hagi parlamendi ja nõukogu vastu, kuna viimased on määruse vastu võtnud ELTL artikli 43 lõike 3 asemel ELTL artikli 43 lõike 2 alusel. (
5
) Saksamaa Liitvabariik taotleb ELTL artikli 43 lõike 2 alusel seadusandliku tavamenetluse kohaselt vastu võetud määruse (EL) nr 1308/2013 (edaspidi „ÜTK määrus“) (
6
) artikli 7 tühistamist ning ELTL artikli 43 lõike 3 alusel vastu võetud nõukogu 16. detsembri 2013. aasta määruse (EL) nr 1370/213 (edaspidi „kehtestamise määrus“) (
7
) artikli 2 tühistamist.
5.
Seega peab Euroopa Kohus veel kord täpsustama, millistel tingimustel tuleb põllumajanduse ja kalanduse valdkonnas seadusandlike või muude meetmete võtmine otsustada kas seadusandliku tavamenetluse kohaselt või üksnes nõukogu poolt.
6.
Konstitutsioonilisest aspektist on see märkimisväärse tähtsusega küsimus. (
8
) Euroopa Kohtul on võimalus meenutada poliitilistele institutsioonidele, et õigusakti õiguslikku alust ei määra menetlused, vaid õigusakti vastuvõtmiseks järgitav menetlus tuleneb õiguslikust alusest. (
9
)
II. Õiguslik raamistik
A. EL toimimise leping
7.
ELTL artikli 40 lõiked 1 ja 2 on sõnastatud järgmiselt:
„1.   [ÜPP] eesmärkide saavutamiseks kehtestatakse ühine põllumajanduse turukorraldus.
[…]
2.   [...] ühine korraldus võib hõlmata kõiki meetmeid, mis on nõutavad [ÜPP] eesmärkide saavutamiseks, eelkõige hindade reguleerimist [...].“
8.
ELTL artikli 43 lõikes 2 on sätestatud:
„Euroopa Parlament ja nõukogu kehtestavad seadusandliku tavamenetluse kohaselt ning pärast konsulteerimist majandus- ja sotsiaalkomiteega artikli 40 lõikes 1 ette nähtud ühise põllumajanduse turukorralduse ning muud ühise põllumajanduspoliitika ja ühise kalanduspoliitika eesmärkide saavutamiseks vajalikud sätted.“
9.
ELTL artikli 43 lõike 3 kohaselt:
„Nõukogu võtab komisjoni ettepaneku põhjal vastu meetmed hindade ja maksude, toetuste ja koguseliste piirangute kehtestamise ning kalapüügivõimaluste kehtestamise ja eraldamise kohta.“
B. ÜTK määrus
10.
ÜTK määruse põhjendused 2, 5, 10, 12 ja 14 on sõnastatud järgmiselt:
„(2)
Käesolev määrus peaks sisaldama kõiki põllumajandustoodete ühise turukorralduse põhielemente.
[...]
(5)
Vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 43 lõikele 3 võtab nõukogu vastu meetmed hindade ja maksude, toetuste ja koguseliste piirangute kehtestamise kohta. Selguse huvides tuleks ELi toimimise lepingu artikli 43 lõike 3 kohaldamisel käesolevas määruses sõnaselgelt osutada asjaolule, et nõukogu võtab meetmed, tuginedes kõnealusele õiguslikule alusele.
[...]
(10)
Turgude stabiliseerimiseks ja põllumajandusega tegelevale rahvastikuosale rahuldava elatustaseme tagamiseks on eri sektorites välja töötatud turutoetuse diferentseeritud süsteem ja kasutusele võetud otsetoetuskavad, milles võetakse ühest küljest arvesse iga sektori vajadusi, teisalt aga eri sektorite omavahelist sõltuvust. Neid meetmeid rakendatakse riikliku sekkumise või eraladustamistoetuse maksmise vormis. Jätkuvalt on vaja säilitada turutoetusmeetmed, samal ajal neid tõhustades ja lihtsustades.
[...]
(12)
Selguse ja läbipaistvuse huvides tuleks riiklikku sekkumist käsitlevad sätted allutada ühisele struktuurile, säilitades samas igas sektoris järgitava poliitika. Selleks on asjakohane eristada võrdluskünniseid ja sekkumishindu ning määratleda viimati nimetatud hind. [...]
[...]
(14)
Riikliku sekkumise hind peaks koosnema mõnede toodete teatavate koguste puhul kindlaksmääratud hinnast ning varasemate ÜTKde [ühine turukorraldus] kohaseid tavasid ja kogemusi kajastavatel muudel juhtudel peaks see sõltuma pakkumismenetlusest.“
11.
ÜTK määruse artiklis 7 „Võrdluskünnised“, mis paikneb nimetatud määruse osas „Sissejuhatavad sätted,“ on sätestatud:
„1.   Järgmised võrdluskünnised on kindlaks määratud:
a)
teraviljasektor: 101,31 eurot/tonn, mis on seotud lattu tarnitud kauba hulgimüügi etapiga enne mahalaadimist;
b)
III lisa punktis A määratletud standardkvaliteediga koorimata riis: 150 eurot/tonn, mis on seotud lattu tarnitud kauba hulgimüügi etapiga enne mahalaadimist;
c)
III lisa punktis B määratletud standardkvaliteediga pakkimata suhkur, mis on hangitud tehasest:
i)
valge suhkur: 404,4 eurot/tonn;
ii)
toorsuhkur: 335,2 eurot/tonn;
d)
veise- ja vasikalihasektor: 2224 eurot R3-lihakus- ja rasvasusklassi isasveiste rümba tonni kohta, nagu on sätestatud IV lisa punktis A osutatud liidu kaheksa kuu vanuste või vanemate veiste rümpade klassifitseerimisskaalas;
e)
piima- ja piimatootesektor:
i)
246,39 eurot 100 kg või kohta;
ii)
169,80 eurot 100 kg lõssipulbri kohta;
f)
sealihasektor: 1509,39 eurot standardkvaliteediga searümba tonni kohta, mis on määratletud kaalu ja tailihasisalduse alusel, nagu on sätestatud IV lisa punktis B osutatud liidu searümpade klassifitseerimisskaalas järgmiselt:
i)
60–120 kg kaaluvad rümbad: lihakusklass E;
ii)
120–180 kg kaaluvad rümbad: lihakusklass R;
g)
oliiviõli sektor:
i)
1779 eurot tonni kohta ekstra neitsioliiviõli puhul;
ii)
1710 eurot tonni kohta neitsioliiviõli puhul;
iii)
1524 eurot tonni kohta lambiõli puhul, mille vabade rasvhapete määr on kaks; seda summat vähendatakse 36,70 euro võrra tonnilt iga happesuse määra lisaühiku kohta.
2.   Komisjon jälgib lõikes 1 sätestatud võrdluskünniseid, võttes arvesse objektiivseid kriteeriume, eelkõige tootmise arengut, tootmiskulusid (eelkõige sisendite hinnad) ja turusuundumusi. Vajaduse korral ajakohastatakse võrdluskünniseid seadusandliku tavamenetluse kohaselt, võttes arvesse tootmise ja turgude arengut.“
12.
Selle määruse artikkel 15 „Riikliku sekkumise hind“ sätestab:
„1.   Riikliku sekkumise hind tähendab järgmist:
a)
riikliku sekkumise raames kokku ostetavate toodete hind, kui riiklik sekkumine toimub kindlaksmääratud hinna alusel või
b)
maksimaalne hind, millega riikliku sekkumise tingimustele vastavaid tooteid võib kokku osta, kui riiklik sekkumine toimub pakkumismenetluse teel.
2.   Nõukogu võtab ELi toimimise lepingu artikli 43 lõike 3 kohaselt vastu meetmed riikliku sekkumise hinna taseme kindlaksmääramise, sealhulgas hinna tõstmise ja alandamise määra kohta.“
C. Kehtestamise määrus
13.
Kehtestamise määruse põhjendused 2 ja 3 on sõnastatud järgmiselt:
„(2)
Selguse ja läbipaistvuse huvides tuleks riiklikku sekkumist käsitlevad sätted allutada ühisele struktuurile, säilitades samas igas sektoris järgitava poliitika. Selleks on asjakohane eristada ühelt poolt võrdluskünniseid, mis on sätestatud [ühise turukorralduse ühtses] määruses ja teiselt poolt sekkumishindu, ning määratleda viimati nimetatud hinnad. [...]
(3)
Tuleks sätestada riikliku sekkumise hinnatase, mille juures kokkuostmine toimub kindlaksmääratud hinnaga või pakkumismenetluse alusel, sealhulgas juhud, mille korral võib osutuda vajalikuks riikliku sekkumise hinnataset kohandada. [...]“
14.
Selle määruse artikkel 1 „Reguleerimisala“ sätestab:
„Käesolevas määruses sätestatakse meetmed, mis käsitlevad [ÜTK] määrusega [...] kehtestatud põllumajandusturgude ühise korraldusega seotud hindade, maksude, toetuste ja koguseliste piirangute kehtestamist.“
15.
Sama määruse artikkel 2 „Riikliku sekkumise hinnad“ sätestab:
„Riikliku sekkumise hinnatase:
a)
vastab pehme nisu, kõva nisu, odra, maisi, koorimata riisi ja lõssipulbri puhul kindlaksmääratud hinnaga kokkuostmise korral [ÜTK] määruse [...] artiklis 7 sätestatud vastavale võrdluskünnisele ning pakkumismenetluse teel toimunud kokkuostmise puhul ei ületa hinnatase vastavat võrdluskünnist;
b)
on või puhul kindlaksmääratud hinnaga kokkuostmise korral 90% [ÜTK] määruse [...] artiklis 7 sätestatud võrdluskünnisest ning pakkumismenetluse teel toimunud kokkuostu puhul ei ole hinnatase kõrgem kui 90% võrdluskünnisest;
c)
ei ületa veise- ja vasikaliha puhul [ÜTK] määruse [...] artikli 13 lõike 1 punktis c osutatud taset.
2.   Riikliku sekkumise hindu lõikes 1 osutatud pehme nisu, kõva nisu, odra, maisi ja koorimata riisi puhul korrigeeritakse hinnatõusude ja ‑langustega asjaomaste toodete peamiste kvaliteedikriteeriumite põhjal.
3.   Komisjon võtab vastu rakendusaktid, millega määratakse kindlaks käesoleva artikli lõikes 2 osutatud toodete riikliku sekkumise hinna tõstmise või langetamise, tuginedes kõnealustes rakendusaktides sätestatud kriteeriumitele. Nimetatud rakendusaktid võetakse vastu kooskõlas artikli 15 lõikes 2 osutatud kontrollimenetlusega.“
III. Vaidluse taust
16.
Esimest korda kodifitseeriti põllumajandustoodete ühine turukorraldus ühetaolisel ja kõikehõlmaval viisil EÜ asutamislepingu artikli 37 alusel määrusega (EÜ) nr 1234/2007. (
10
)
17.
Pärast EL toimimise lepingu jõustumist esitas komisjon 12. oktoobril 2011 viis ettepanekut parlamendi ja nõukogu või ainult nõukogu määruste kohta, mille eesmärk oli ÜPP põhjalik reformimine. Nende hulgas oli ka ettepanek parlamendi ja nõukogu ÜTK määruse kohta. Selle „reformimeelse ettepaneku“ aluseks oli ELTL artikli 43 lõige 2 ning selle artiklis 7 sisaldus „võrdlushindade“ kehtestamist puudutav säte.
18.
Samal päeval esitas komisjon ka ettepaneku nõukogu määruse kohta, millega määratakse kindlaks põllumajandustoodete ühise turukorraldusega seotud teatavate toetuste kehtestamise meetmed ning mille aluseks oli ELTL artikli 43 lõige 3.
19.
4. juulil 2012 kiitis parlament heaks oma põllumajanduse ja maaelu arengu komisjoni raporti, mille põhjendustes leiti, et komisjoni ettepanek ÜTK määruse kohta kahjustaks seadusandjale ELTL artikli 43 lõikest 2 tulenevaid õigusi ning tegi seetõttu ettepaneku „kustutada kõik sätted, mis seonduvad [ELTL] artikli 43 lõikega 3“.
20.
13. septembril 2012 saatis nõukogu eesistuja põllumajanduse erikomiteele töödokumendi, märkides et tema hinnangul peaks muu hulgas ELTL artikli 43 lõike 3 kohaselt riikliku sekkumise esemeks olla võivate põllumajandustoodete võrdlushinnad kehtestama üksnes nõukogu. Nõukogu kokkuvõtte kohaselt (
11
) nõustus selle seisukohaga 17. septembril 2012 toimunud põllumajanduse erikomitee järgmisel kohtumisel „valdav enamik“ liikmesriike.
21.
Järgnevalt esitas nõukogu peasekretariaat 12. oktoobril 2012 kehtestamise määruse eelnõu, mis sisaldas lisaks sekkumishindadele ka „võrdlushindu“. Nõukogu põllumajanduse erikomitee võttis selle eelnõu vastu 5. novembril 2012.
22.
13. detsembril 2012 ja 12. märtsil 2013 edastas nõukogu eesistuja ÜTK määruse konsolideeritud versiooni eelnõud. Nende kahe eelnõu artikli 7 esimeses lauses viidati omakorda võrdlushindadele, märkides, et „võrdlushindade kehtestamisega seotud meetmed võtab nõukogu vastavalt [ELTL] artikli 43 lõikele 3“.
23.
13. märtsil 2013. aastal võttis parlament vastu muudatusettepaneku, millega viidi kõik võrdlushindasid puudutav uuesti sisse ÜTK määruse eelnõu artiklisse 7.
24.
Institutsioonidevahelise lahkheli tõttu toimus tulevase ÜTK määrusega seoses 2013. aasta 11. aprilli ja 26. juuni vahel enam kui kümme kolmepoolset mitteametlikku arutelu. Selle arutelude faasi lõpupoole saatis nõukogu peasekretariaat 4. juunil 2013 raporti, millest võib järeldada, et võrdlushindade kehtestamine jäi vaidlusküsimuseks. Viimaste kolmepoolsete arutelude käigus teatas parlament, et kui võrdlushindade regulatsioon ÜTK määruses puudub, siis ta ÜPP reformipaketti heaks ei kiida.
25.
21. juunil 2013 esitas nõukogu eesistuja 24. ja 25. juuni 2013. aasta kokkusaamise ettevalmistamiseks töödokumendi, mis kajastas kolmepoolsete arutelude seisu. See dokument hõlmas ka mõistet „Reference prices“.
26.
25. juunil 2013 edastas nõukogu eesistuja eelnimetatud töödokumendi lisandi, mis kajastas üles jäänud vaidlusküsimusi. Pealkirja all „Positions on Article 43(3) related provisions“, kus puudutati ÜTK määruse eelnõud, tegi ta kompromissi saavutamise eesmärgil („landing zone“) ettepaneku kasutada mõistet „võrdluskünnis“.
27.
2013. aasta 25. ja 26. juuni vahelisel ööl, pärast mitmeid istungikatkestusi, nõustus nõukogu kvalifitseeritud enamus viimaks parlamendi taotlusega lisada võrdlushinnad, sest peale nime „võrdluskünnised“ all selle määruse artiklisse 7. Saksamaa ning Ühendkuningriigi valitsused, aga ei väljendanud poolehoidu sellele üldise suunitluse muutmisele ning loobusid hääletamisest.
28.
25. septembril 2013 edastas nõukogu eesistuja töödokumendi, mis sisaldas ÜTK määruse konsolideeritud versiooni täisteksti. Selles versioonis peegeldas kogu eelnõu sisemiste kolmepoolsete arutelude käigus saavutatud kokkulepet. Selle ÜTK määruse konsolideeritud versiooni eelnõu artikli 7 pealkirjaks oli „Võrdluskünnised“ ja mitte „Võrdlushinnad“. Regulatsiooni sisu jäi samas muutumatuks.
29.
13. detsembril 2013 edastas nõukogu peasekretariaat delegatsioonidele noodi, milles märkis, et „õigusliku alusena ELTL artikli 43 lõike 3 kasutamist puudutanud läbirääkimiste tulemus on seotud praeguse ÜPP reformi osas saavutatud üldise kompromissiga ega määra edaspidi kuidagi kindlaks iga institutsiooni seisukohta selle sätte kohaldamisalaga seonduvalt ega edasisi arenguid kõnealuses küsimuses, eelkõige Euroopa Liidu Kohtu tulevast praktikat“.
30.
Pealkirja all „Nõukogu seisukoht [ELTL] artikli 43 lõike 3 osas“ on 2013. aasta juunis ÜPP üle toimunud kolmepoolsete läbirääkimiste tulemustega seoses märgitud, et „nõukogu kinnitab, et tema otsus teha nõnda, et ÜTK määrus hõlmab ELTL artikli 43 lõike 3 kohaldamisalasse kuuluvaid küsimusi, oli nende kolmepoolsete arutelude erakorralistel asjaoludel kantud üksnes eesmärgist võimaldada kompromissi leidmine“.
31.
Saksamaa valitsus teatas sellega seoses, et ta ei saa ÜTK määruse eelnõus sisalduvaid teatud ettepanekuid erinevatel põhjustel toetada. Tema hinnangul sai ELTL artikli 43 lõike 3 kohaselt muu hulgas „meetmeid hindade kehtestamise kohta“ vastu võtta vaid nõukogu komisjoni ettepanekul. Saksamaa valitsus leidis, et selle liidu institutsioonide pädevusi puudutava normi eiramine ei ole aktsepteeritav ning teatas, et lükkab seetõttu nimetatud eelnõu tagasi.
32.
Seetõttu hääletas Saksamaa valitsus ÜTK määruse vastuvõtmise üle toimunud hääletusel, mis toimus 16. detsembril 2013, selle vastuvõtmise vastu ning Ühendkuningriigi valitsus loobus hääletamisest. Kehtestamise määruse hääletusel, mis toimus samal päeval, loobusid Saksamaa ja Ühendkuningriigi valitsused hääletamast. Sel puhul „kinnitas“ nõukogu oma istungi protokollis, et „tema otsus teha nõnda, et ÜTK määrus hõlmab EL toimimise lepingu artikli 43 lõike 3 kohaldamisalasse kuuluvaid küsimusi, oli nende kolmepoolsete arutelude erakorralistel asjaoludel kantud üksnes eesmärgist võimaldada kompromissi leidmine“ ning et „see otsus ei mõjuta seisukohta, millele nõukogu ka edaspidi jääb, et kaitsta talle Lissaboni lepingust tulenevaid õigusi“.
IV. Menetlus Euroopa Kohtus ja poolte nõuded
33.
Saksamaa valitsus palub Euroopa Kohtul need kaks vaidlustatud sätet tühistada, jättes siiski nende tagajärjed kehtima kuni õigel õiguslikul alusel vastu võetavate uute normide jõustumiseni, ning jätta kohtukulud parlamendi ja nõukogu kanda.
34.
Kostja vastuses palub parlament tunnistada hagi vastuvõetamatuks või teise võimalusena jätta hagi rahuldamata ning jätta kohtukulud Saksamaa Liitvabariigi kanda.
35.
Nõukogu jätab Saksamaa valitsuse nõuete lahendamise Euroopa Kohtu otsustada ning taotleb lisaks, et Euroopa Kohus, kui ta nõuded rahuldab, jätaks vaidlustatud sätete tagajärjed kehtima kuni õigel õiguslikul alusel vastu võetavate uute sätete jõustumiseni ning kõigi poolte kohtukulud nende endi kanda.
36.
Tšehhi ja Ühendkuningriigi valitsused on astunud menetlusse Saksamaa valitsuse toetuseks, komisjon on aga menetlusse astunud parlamendi toetuseks.
37.
Kõik ülalnimetatud pooled võtsid osa kohtuistungist, mis toimus 3. veebruaril 2016.
V. Analüüs
A. Vastuvõetavus
1. Poolte peamised argumendid
38.
Parlament ja komisjon leiavad, et hagi tuleb jätta vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata, kuna ÜTK määruse artikkel 7 ei ole ülejäänud õigusaktist eraldatav. Parlamendi hinnangul on see artikkel täielikult seotud selle määruse eesmärkidega ning suunatud nende eesmärkide saavutamisele. ÜTK määruse sisu muutuks, kui selle artikkel 7 tühistada. Lisaks on sel artiklil selle määruse kontekstis mitu funktsiooni ning need on seotud selle määruse teiste sätetega.
39.
Saksamaa valitsus, menetlusse astunud valitsused ning nõukogu rõhutavad, et ei parlament ega komisjon pole ära näidanud, kuidas ja mil määral muudaks ÜTK määruse artikli 7 tühistamine selle määruse, mis sisaldab enam kui kahtsadat sätet ning hõlmab kõiki ÜPP aspekte ja sektoreid, sisu.
2. Hinnang
40.
Liidu õigusakti osaline tühistamine on võimalik vaid juhul, kui need osad, mille tühistamist nõutakse, on ülejäänud aktist eraldatavad; eraldatavust puudutav nõue ei ole täidetud, kui õigusakti osalise tühistamisega muudetakse akti sisu. (
12
)
41.
Ei ühise turukorralduse määruse üldine ülesehitus, millega on hõlmatud võrdlemisi lai teemade spekter, ega nimetatud määruse artikli 7 sisu ega võrdluskünniste ja sekkumishindade vaheline suhe (
13
) ei räägi vaidlusaluse sätte mitte-eraldatava iseloomu kasuks. Ma ei näe ühtki sisulist asjaolu, mis lubaks väita, et ÜTK määruse sisu muutuks kui vaidlustatud säte tühistada.
42.
Sellest lähtudes olen seisukohal, et käesolev hagi on vastuvõetav.
B. Sisulised küsimused
1. ÜTK määruse artikli 7 tühistamise nõue
a) Poolte peamised argumendid
i) Saksamaa valitsus
43.
Saksamaa valitsus on seisukohal, et parlament ja nõukogu on ÜTK määruse artikli 7 vastu võtnud vääral õiguslikul alusel. Kuivõrd lõpuks „võrdluskünnisteks“ nimetatud „võrdlushindade“ näol on tegemist „meetmega hindade kehtestamise kohta“, pidanuks ÜTK määruse artikli 7 õiguslikuks aluseks olema tingimata ELTL artikli 43 lõige 3.
44.
Oma tühistamisnõude põhjendamiseks viitab Saksamaa valitsus põllumajandustoodete ühise turukorralduse varasemale regulatsioonile, mis tulenes määrusest nr 1234/2007, mille põhjenduses 16 määratleti „võrdlushinnad“ hindadena, mis on nõukogu poliitilise otsuse tulemus. Selles kontekstis märgib Saksamaa valitsus, et määrus nr 1234/2007 andis nõukogule sõnaselgelt pädevuse võrdlushindu muuta. Peale selle nähtub vanast põllumajandustoodete ühisest turukorraldusest ning ka ÜTK määruse (ja eriti selle artikli 7) kujunemisloost, et põllumajandustoodete hindade kehtestamist puudutavate meetmete süsteemi ei ole põhimõtete osas muudetud ning võrdlushinnad või ‑künnised on jätkuvalt ÜPP „turvaabinõuks“. Veel leiab Saksamaa valitsus aga, et ÜTK määrusesse artikli 7 lisamine, nagu ka mõiste „võrdlushinnad“ asendamine mõistega „võrdluskünnised“ on seevastu poliitilise kompromissi tulemus, mis töötati välja ainult selleks, et vältida kogu ÜPP reformipaketi läbikukkumist.
45.
Viidates ELTL artikli 43 lõike 3 sõnastusele, rõhutab Saksamaa valitsus, et kuna see säte ei erista hindu kitsas või laias tähenduses, vaid räägib üldiselt „meetmetest hindade kehtestamise kohta“, siis kuuluvad kõik hindade kehtestamise olulised elemendid nõukogu pädevusse. Kuna ÜTK määruse artiklis 7 kehtestatakse teatud põllumajandustoodete kohta täpsed rahalised ühikuväärtused ning kuna ka kehtestamise määruse artiklis 2 määratakse sekkumishinnad teatud protsendina „võrdluskünnisest“, siis on sekkumishinnad ning võrdlushinnad tihedalt seotud turuhinnaga ning ÜTK määruse artikkel 7 on hindade kehtestamise oluline element.
46.
ELTL artikli 43 lõike 3 eesmärgiga seoses toob Saksamaa valitsus välja veel sellegi, et ÜTK määruse artikli 7 lõige 2 näeb ette, et võrdluskünnised ajakohastatakse võttes arvesse tootmise ja turgude arengut ning paneb komisjonile kohustuse jälgida regulaarselt võrdlushindu ja eriti tootmise arengut ja turusuundumusi. Niisiis peab pädev seadusandlik organ kiirelt, paindlikult ja tõhusalt reageerima turuhäiretele, ent see reageerimine toimuks palju kiiremini, kui vastav pädevus oleks nõukogul, kes ei peaks, erinevalt „Lissaboni-eelsest“ korrast, parlamendiga isegi mitte konsulteerima.
47.
ELTL artikli 43 teise ja kolmanda lõike omavahelise suhte osas on Saksamaa valitsus seisukohal, et ELTL artikli 43 lõike 3 kohaldamisalast on välistatud lõige 2 või vähemalt on nende kahe lõike kohaldamisalad teineteist vastastikku välistavad. Igal juhul pole Saksamaa valitsuse hinnangul võimalik mis tahes hierarhiline vahekord nende kahe normi vahel, kuna need kujutavad endist kahte erinevat ja sõltumatut õiguslikku alust.
48.
Lisaks leiab Saksamaa valitsus, et ELTL artikli 43 lõige 3 oleks mõttetu ning kaotaks igasuguse kasuliku mõju, kui antud juhul võiks õiguslikuks aluseks olla ELTL artikli 43 lõige 2. Liiati nõuab liidu institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõte, et iga institutsioon teostaks oma pädevust teiste oma austades.
49.
Viidates Euroopa Kohtu praktikale seoses õigusliku aluse valikuga liidu õigusaktide vastuvõtmisel, leiab Saksamaa valitsus, et käesoleval juhul näitavad kõik kohtulikule kontrollile alluvad objektiivsed asjaolud, et ainsaks kohaseks õiguslikuks aluseks on ELTL artikli 43 lõige 3. Kahe õigusliku aluse kasutamine on samuti käesoleval juhul välistatud, kuna ELTL artikli 43 lõigetes 2 ja 3 ette nähtud meetmeid saab rakendada teineteisest sõltumatult.
50.
Mis puudutab parlamendi väidet, et ELTL artikli 40 lõikest 2 tuleneb, et ELTL artikli 43 lõikes 2 sätestatud pädevust teostades on liidu seadusandjal õigus kehtestada kõiki ELTL artikli 40 lõikes 2 nimetatud meetmeid, sealhulgas „hindade reguleerimist“, leiab Saksamaa valitsus, et see väide ei arvesta ELTL artikli 43 lõike 3 olemasoluga. Saksamaa valitsus väidab, et see käsitus muudaks artikli 43 lõike 3 kasutuks.
ii) Nõukogu ja menetlusse astunud valitsused
51.
Nõukogu ning kaks menetlusse astunud valitsust toetavad Saksamaa valitsuse argumente. Lisaks toob nõukogu välja, viidates ELTL artikli 294 lõikele 1, et aluslepingud ei toeta mingil moel väidet, et seadusandlik tavamenetlus on ülimuslik sätete ees, milles nähakse ette muude kui seadusandlike aktide vastu võtmine. Menetlusse astunud valitsused lisavad, et nende hinnangul on ELTL artikli 43 lõige 3 erinorm ELTL artikli 43 lõikes 2 ette nähtud ulatuslikumate meetmete suhtes.
iii) Parlament ja komisjon
52.
Parlament, keda toetab komisjon, jagab Saksamaa valitsuse seisukohta, et ELTL artikli 43 lõiked 2 ja 3 kujutavad endist kahte erinevat õiguslikku alust, kuigi nende vahel on, nagu parlament välja toob, tugev kontekstuaalne seos. Need kaks institutsiooni leiavad siiski, et ELTL artikli 43 lõige 3 annab nõukogule üksnes väga konkreetse täidesaatva iseloomuga pädevuse kehtestada hindade täpsed ja lõplikud summad. Kõik muud sellest kaugemale ulatuvad meetmed kuuluvad ELTL artikli 43 lõike 2 kohaldamisalasse, mis tuleneb viimati nimetatud sättes tehtud viitest ELTL artiklile 40 ning ELTL artikli 40 lõike 1 ja eriti lõike 2 sõnastusest, kus mainitakse sõnaselgelt hindade reguleerimist kui üht põhilist ühise turukorralduse võimalikku elementi.
53.
Parlament järeldab, et „meetmed“, mille kehtestamiseks ELTL artikli 43 lõige 3 nõukogule pädevuse annab, on käsitatavad „sui generis rakendusaktidena“. Parlamendi hinnangul tuleb ELTL artikli 43 lõikes 3 ette nähtud mitteseadusandlikku menetlust käsitada erandina ELTL artikli 43 lõikes 2 ette nähtud üldreeglist. Komisjon seevastu näeb ELTL artikli 43 lõike 2 ja 3 vahel hierarhilist suhet. Komisjon lisab, et Euroopa seadusandjal on märkimisväärne kaalutlusõigus küsimuses, mida jätta täidesaatvale võimule ning antud juhul pole seadusandja selle kaalutlusõiguse teostamisel teinud ühtki ilmset viga, kuigi ELTL artikli 43 lõige 3 näeb sõnaselgelt ette pädevuse delegeerimise.
54.
ÜTK määruse artikli 7 eesmärgi ja sisu osas toob parlament välja, et see eesmärk on sama mis ÜTK määrusel ja seega sellest lahutamatu, nimelt kehtestada „põllumajandustoodete ühine turukorraldus“. Parlamendi ja komisjoni hinnangul on ÜTK määruse artikkel 7 ühtsesse turukorraldusse sekkumise alusnorm. Võrdluskünnised on „ÜPP turvaabinõuna“ turusekkumise meetmete kohaldamise ja muude turumeetmete käivitajaks. Ses osas toob komisjon välja, et lisaks käesolevas kohtuasjas käsitletule on võrdluskünnistest korduvalt lähtutud mujalgi ÜTK määruses ja kehtestamise määruses, näiteks seoses eraladustamistoetuse maksmisega ja tootmistoetuse kehtestamisega suhkrusektoris.
55.
Seoses nimetusega „võrdluskünnised“, mille asemel nii määruses nr 1234/2007 kui ÜPP reformiga seotud läbirääkimistel kasutati nimetust „võrdlushinnad“, märgib parlament, et ÜTK määruse artikli 7 pealkirja muudeti vastutulekuna nõukogu nõudmisele. Komisjoni jaoks oli „võrdluskünniste“ varasem nimetus eksitav, sest „võrdlushinnad“ olid juba künnisväärtused, millest lähtudes kehtestati tegelikud hinnad ja millel oli üksnes suunav tähendus.
56.
Seoses Saksamaa valitsuse viitega varasemale ühisele turukorraldusele leiavad parlament ja komisjon, et Saksamaa valitsus vaikib maha asjaolu, et määrus nr 1234/2007 võeti vastu teisel õiguslikul alusel, milleks oli EÜ artikkel 37.
57.
Saksamaa valitsuse väite kohta, et juhul kui ÜTK määruse artikli 7 aluseks saaks olla ELTL artikli 43 lõige 2, kahjustaks see ELTL artikli 43 lõike 3 kasulikku mõju, leiab parlament, et ELTL artikli 43 lõike 3 kasulikku mõju näitab juba iseenesest kehtestamise määruse vastu võtmine.
58.
Ei parlament ega komisjon näe vajadust võrdluskünniste kiireks kohandamiseks vastavalt turu arengutele, mis Saksamaa valitsuse hinnangul nõuaks nõukogu sekkumist. Parlament leiab, et isegi kui ELTL artikli 43 lõike 3 eesmärk on tagada hindade kiire kehtestamine ja kui see oli ÜPP ajaloos oluline, siis juba varasemast on see oma tähtsust üha enam kaotanud ning praktikas kadunud.
59.
Teise võimalusena leiab parlament, et ÜTK määruse artikkel 7 oleks kehtiv ka siis, kui see järgib ELTL artikli 43 lõigete 2 ja 3 eesmärke, kuna ELTL artikli 43 lõike 2 eesmärgid on kaalukamad.
b) Hinnang
i) Õiguslikku alust puudutava Euroopa Kohtu üldise praktika meenutamine
60.
Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et liidu õigusakti õiguslik alus tuleb valida objektiivsete näitajate alusel, nagu õigusakti eesmärk ja sisu, mida saab kohtulikult kontrollida. (
14
) Kaaluda võib ka seadusandlikku konteksti. (
15
) Nimelt ei määra õigusakti õiguslikku alust menetlused, vaid õigusakti vastuvõtmiseks järgitav menetlus tuleneb õiguslikust alusest. (
16
) Kui meetme kontrollimise käigus selgub, et see taotleb kahte eesmärki või et sellega reguleeritakse kahte valdkonda ning üks neist eesmärkidest või valdkondadest on määratletav peamisena, samas kui teine on kõrvalise tähtsusega, peab õigusaktil olema üksainus õiguslik alus, st peamisest eesmärgist või valdkonnast tulenev õiguslik alus. (
17
)
61.
Üksnes erandjuhul on sellise meetme puhul, millel on mitu üksteisega lahutamatult seotud eesmärki või reguleeritavat valdkonda, millest ükski ei ole teiste suhtes kõrvalise tähtsusega, Euroopa Kohus otsustanud, et kui kohaldada saab erinevaid EÜ asutamislepingus sätestatud õiguslikke aluseid, võivad selle meetme õiguslikuks aluseks olla need vastavad erinevad õiguslikud alused. (
18
) Euroopa Kohus on siiski ka leidnud, et kahekordse õigusliku aluse kasutamine on välistatud juhul, kui ühe ja teise õigusliku aluse jaoks ette nähtud menetlused on ühitamatud. (
19
)
ii) Õiguslikku alust puudutava Euroopa Kohtu praktika meenutamine: ELTL artikkel 43
62.
Euroopa Kohus on varem ELTL artikli 43 lõigete 2 ja 3 kohaldamisala käsitlenud kahes ühist kalanduspoliitikat puudutavas kohtuasjas.
63.
Esimeses kohtuasjas parlament ja komisjon vs. nõukogu, milles tehti kohtuotsus 26. novembril 2014. aastal, (edaspidi Venezuela kohtuotsus) (
20
) oli küsimus selles, kas nõukogu, olles võtnud ELTL artikli 43 lõike 3 alusel vastu otsuse Prantsuse Guajaana rannikulähedases majandusvööndis kalapüügivõimaluste andmise kohta Venezuela laevadele (
21
), oli valinud õige õigusliku aluse. Euroopa Kohus leidis, et see nii ei olnud ning tühistas seepärast pädevuse puudumise tõttu nõukogu otsuse. Euroopa Kohus leidis, et sobivaks õiguslikuks aluseks olnuks ELTL artikli 43 lõige 2 ning kõnealune akt tulnuks seega vastu võtta seadusandlikus tavamenetluses.
64.
Täpsemalt leidis Euroopa Kohus, et „ELTL artikli 43 lõikes 2 ette nähtud sätete vastuvõtmine eeldab tingimata selle hindamist, kas need sätted on EL toimimise lepingus sätestatud ühiste poliitikavaldkondadega seotud eesmärkide saavutamiseks „vajalikud“, mistõttu on vajalik poliitiline otsus ja selle peab tegema liidu seadusandja. Seevastu [...] meetmete vastuvõtmine vastavalt ELTL artikli 43 lõikele 3 niisugust hinnangut ei nõua, kuna nimetatud meetmed on peaasjalikult tehnilist laadi ning need võetakse sama artikli lõike 2 alusel kehtestatud sätete rakendamiseks“. (
22
)
65.
Venezuela kohtuotsuses (
23
) ei määratlenud Euroopa Kohus siiski, mida ta käsitleb „poliitilise otsusena“ ning „peaasjalikult tehnilist laadi“ meetmetena. Selles olukorras tekib küsimus, kas need kaks mõistet on teineteist välistavad. Millisena peaks käsitama näiteks meedet, mis näib tehniline, ent millel on suur mõju eelarvele? Kas sel juhul pole tegemist „poliitilist otsust“ hõlmava meetmega?
66.
Teises kohtuasjas parlament ja komisjon vs. nõukogu, milles tehti kohtuotsus 1. detsembril 2015 (edaspidi tursavarude kohtuotsus) (
24
) tühistas Euroopa Kohus nõukogu määruse, millega kehtestati tursavarude pikaajaline kava (
25
), leides, et nõukogu ületas ka sel korral talle ELTL artikli 43 lõikest 3 tulenevat pädevust.
67.
Selles kohtuotsuses leidis Euroopa Kohus, et ELTL artikli 43 lõige 3 võib hõlmata meetmeid, mis ei piirdu kalapüügivõimaluste kehtestamise ja eraldamisega, tingimusel, et need meetmed ei nõua oma ühise kalanduspoliitika eesmärkide saavutamiseks vajaliku iseloomu tõttu liidu seadusandja pädevuses oleva poliitilise valiku tegemist. Selmet aga korrata öeldut, et „kalapüügivõimaluste kehtestamist ja eraldamist käsitlevate meetmete vastuvõtmine vastavalt ELTL artikli 43 lõikele 3 niisugust hinnangut ei nõua, kuna nimetatud meetmed on peaasjalikult tehnilist laadi ning need võetakse sama artikli lõike 2 alusel kehtestatud sätete rakendamiseks (
26
)“, täpsustas Euroopa Kohus, et neid akte ei tohi segamini ajada nende aktidega, mis on ette nähtud ELTL artikli 291 lõikes 2 ning seetõttu ei saa sellest sättest midagi järeldada ELTL artikli 43 lõike 3 kohaldamisala kohta (
27
).
68.
Mulle näib, et ELTL artikli 43 lõike 3 alusel vastu võetud meetmete ning ELTL artikli 291 mõistes „rakendamisvolituste“ segamini ajamine on raske. (
28
) Siiski näib see Euroopa Kohtu täpsustus mulle vajalik, et hajutada igasugused nende kahe mõiste segaminiajamise võimalused. Sama mõttekäiku jätkates teen ettepaneku edaspidi ELTL artikli 43 lõike 3 raames vältida mis tahes viiteid rakendusaktidele.
69.
Lisaks täpsustas Euroopa Kohus tursavarude kohtuotsuses (
29
), et „ELTL artikli 43 lõigetel 2 ja 3 on erinev eesmärk ning kummalgi on konkreetne kohaldamisala, mistõttu saab neid kasutada eraldi alusena ühise kalanduspoliitika raames võetavate meetmete vastuvõtmiseks (
30
), kusjuures juhul, kui nõukogu võtab õigusakte vastu ELTL artikli 43 lõike 3 alusel, peab ta järgima oma pädevuse piire ning vajaduse korral ka ELTL artikli 43 lõike 2 alusel juba kehtestatud õiguslikku raamistikku“ (
31
). Euroopa Kohus põhjendas seda seisukohta ajaloolise taustaga, märkides, et EÜ artikkel 37 asendati ELTL artikli 43 lõigetega 2 ja 3 ning et seetõttu tuleb EÜ artikli 37 ja ELTL artikli 43 vahelist võimalikku paralleeli hinnates võtta arvesse viimati nimetatud sätte lõikeid 2 ja 3 (
32
).
70.
Euroopa Kohtu seni tehtud otsustest tuleneb samuti, et isegi kui ELTL artikli 43 lõike 3 alusel vastu võetud aktid ei ole seadusandlikud aktid, pole tegu ka ETL artikli 291 lõikes 2 nimetatud lihtsate rakendusmeetmetega. Valdav doktriin toetab seisukohta, et tegemist on eraldiseisva ja sui generis pädevusega (
33
), nagu leidis ka kohtujurist Kokott kohtuasjas Inuit Tapiriit Kanatami jt vs. parlament ja nõukogu (
34
).
71.
Sellel, et ELTL artikli 43 lõikes 3 ette nähtud menetlus ei ole käsitatav „seadusandliku tavamenetlusena“, pole mingisugust mõju selle vahekorrale viimati nimetatud menetlusega. ELTL artikli 43 lõigete 2 ja 3 kohased menetlused põhinevad lepingutes sõltumatutel õiguslikel alustel. Mis puudutab ELTL artikli 294 lõike 1 selget sõnastust, mille kohaselt kohaldatakse seadusandlikku tavamenetlust, kui aluslepingutes sellele viidatakse, siis näib mulle õiguslikus plaanis raskesti mõistetav, kuidas saab rääkida mingisugusest esmajärgulisest menetlusest, mis teatud moel prevaleerib teiste menetluste ees. (
35
)
72.
Seevastu ei võimalda eelviidatud kohtupraktika vastata väitele, et ELTL artikli 43 lõikes 3 sätestatud õiguslikku alust võib kasutada ainult pärast ELTL artikli 43 lõikes 2 sätestatud meetmete vastuvõtmist (
36
). Euroopa Kohus ei ole otsustanud, et mis tahes sõltumatu otsus, mis hõlmab ka poliitilisi kaalutlusi, kuulub tingimata ELTL artikli 43 lõike 2 kohaldamisalasse (
37
).
73.
Nii nagu mina kohtupraktikast aru saan, sisaldub ELTL artiklis 43 kaks teineteist välistavat õiguslikku alust.
74.
Nende kaalutluste valguses tuleb uurida ÜTK määruse artikli 7 sisu ja eesmärke ning määrata kindlaks, kas selle sätte vastu võtmine ELTL artikli 43 lõike 2 alusel oli õiguspärane.
iii) Kas ÜTK määruse artiklis 7 nimetatud võrdluskünnised kuuluvad ELTL artikli 43 lõike 3 kohaldamisalasse?
75.
ÜTK määruse artikkel 7 paikneb selle määruse osas „Sissejuhatavad sätted“ ning kannab peakirja „Võrdluskünnised“. Selle lõike 1 kohaselt on terve rea põllumajandustoodete puhul kindlaks määratud võrdluskünnised eurodes ühe tonni või 100 kilogrammi kohta. Lõike 2 kohaselt „komisjon jälgib [neid] võrdluskünniseid, võttes arvesse objektiivseid kriteeriume, eelkõige tootmise arengut, tootmiskulusid (eelkõige sisendite hinnad) ja turusuundumusi“. Samas lõikes sätestatakse, et „vajaduse korral ajakohastatakse võrdluskünniseid seadusandliku tavamenetluse kohaselt, võttes arvesse tootmise ja turgude arengut“.
76.
Ometi ei sisaldu ÜTK määruses „võrdluskünnise“ mis tahes abstraktset või lihtsalt „poliitilist“ (
38
) määratlust.
77.
ÜTK määruse artikli 15 lõikes 1 on märgitud, et „riikliku sekkumise hind“ on riikliku sekkumise raames kokku ostetavate toodete hind, kui riiklik sekkumine toimub kindlaksmääratud hinna alusel [punkt a] või maksimaalne hind, millega riikliku sekkumise tingimustele vastavaid tooteid võib kokku osta, kui riiklik sekkumine toimub pakkumismenetluse teel [punkt b]. ÜTK määruse artikli 15 lõikes 2 täpsustatakse, et „nõukogu võtab [ELTL] artikli 43 lõike 3 kohaselt vastu meetmed riikliku sekkumise hinna taseme (
39
) kindlaksmääramise, sealhulgas hinna tõstmise ja alandamise määra kohta“. ÜTK määruse põhjenduses 12 on sätestatud, et „on asjakohane eristada võrdluskünniseid ja sekkumishindu ning määratleda viimati nimetatud hind“.
78.
Kehtestamise määruse artiklis 2 kehtestatakse omakorda mingi protsendimäär iga sellise toote osas, millele on omistatud võrdluskünnis ÜTK määruse artiklis 7. See protsent võrdluskünnisest kujutab niisiis sekkumishinda.
79.
Selles osas, et sekkumishind määratakse kindlaks kahes järjestikuses etapis, on ÜTK määrus ja kehtestamise määrus jäänud kindlaks määruse nr 1234/2007 ülesehitusele ja süsteemile.
80.
ELTL artikli 43 lõikes 3 on sätestatud „meetmed hindade [...] kehtestamise [...] kohta“ (
40
).
81.
Tavakeeles mõistetakse hinna all kauba või teenuse ja raha vahetusväärtust (
41
). Selle määratluse kohaselt kujutab kehtestamise määrusega kehtestatud sekkumishind endast kahtlemata hinda. Antud juhul tuleneb täpne summa, millest alates tooteid ostetakse, otseselt sekkumishindade kohaldamisest võrdluskünnistele.
82.
See, kas „võrdluskünnised“ kujutavad endast hindu või mitte (
42
), on väheoluline, kui need on „meetmed hindade kehtestamise kohta“. Niisiis tuleb vastata küsimusele, kas „võrdluskünnised“ on „meetmed hindade kehtestamise kohta“.
83.
Viide ÜTK määruse eelkäijaks olnud määrusele nr 1234/2007 aitab selgitada võrdluskünniste ehk varasemate võrdlushindade iseloomu. Kõigepealt kinnitas juba määruse nr 1234/2007 põhjendus 11, nagu nüüd ka ÜTK määruse põhjendus 12, et koos eksisteerivad nii võrdlushinnad kui sekkumishinnad. Määruse nr 1234/2007 põhjendustes 16 ja 28, milliseid ÜTK määruses enam pole, kirjeldati abstraktselt nende kahe mõiste vahekorda ning ei jäänud mingit kahtlust, et võrdlushinnad sarnanevad väga hindadega selle sõna tegelikus tähenduses. Venezuela (
43
) ja tursavarude (
44
) kohtuotsustele eelnenud asjaolude ja kohtuotsuste endi valguses järeldub sellest käsitlusest minu hinnangul see, et kui määruse nr 1234/2007 kolm ülalnimetatud põhjendust sisaldavad ÜPP eesmärkide saavutamisega seotud poliitilisi kaalutlusi, siis selle määruse võrdlus‑ ja sekkumishindasid sätestavate sama määruse artiklite 8 ja 18 alusel määrati kindlaks hinnad ning need on seega käsitatavad meetmena hindade kehtestamise kohta. Lisaks defineeriti eelmise korra kohaselt sekkumishind määruse nr 1234/2007 artikli 2 lõike 2 punktis c ning määrati need kindlaks artiklis 18.
84.
Seevastu praegu on sekkumishinnad defineeritud ÜTK määruse artiklis 15, ent kindlaks on need hinnad määratud kehtestamise määruses.
85.
Kuigi ÜTK määruse artiklis 7 ei kehtestata (lõplikke) sekkumishindasid, määratakse seal kindlaks peaaegu sendi täpsusega suure hulga põllumajandustoodete puhul summad, millest ÜTK määruse loogika kohaselt peab nõukogu edasiste sekkumishindade kehtestamisel juhinduma.
86.
ÜTK määruse artikli 7 paiknemine „sissejuhatavate sätete“ hulgas ei toeta minu meelest parlamendi ja komisjoni seisukohta, mille kohaselt kujutavad võrdluskünnised endast ELTL artikli 43 lõikes 2 viidatud ühise põllumajanduse turukorralduse olulist elementi. Venezuela ja tursavarude kohtuotsustes võetud seisukohtade kohaselt peavad ÜTK määruses sisalduma ühist turukorraldust puudutavad põhimõttelised normid. ÜTK määrus ei määratle aga kuidagi võrdluskünniseid „olulise elemendina“ (
45
).
87.
Minu hinnangul on tegemist pigem sekkumishindade kehtestamise olulise elemendiga, millest tulenevalt ei ole ÜTK määrus selle sätte jaoks õige koht.
88.
Mis puudutab komisjoni seisukohta, et võrdluskünniste arvesse võtmine mitmes teises ÜTK määruse ja kehtestamise määruse sättes, lisaks sekkumishindadele, kinnitab nimetatud künniste poliitilist tähtsust ja vajalikkust ELTL artikli 43 lõike 2 tähenduses, siis piisab kui märkida, et liidu seadusandja, viidates muus kontekstis teatud mõistele, antud juhul võrdluskünnistele, ei saa piirata nõukogule ELTL artikli 43 lõikest 3 tulenevat pädevust.
89.
Seega on sekkumishindade osas ÜTK määruse ja kehtestamise määruse vahel sisuline seos. Nagu ma eespool selgitasin, tuleneb sekkumishindade definitsioon ÜTK määruse artiklist 15 ning selline definitsioon on ÜPP sätete hulgas olnud juba pikka aega. Sekkumishinnad ise on kindlaks määratud kehtestamise määruses.
90.
Seevastu näib mulle, et ÜTK määruse põhjendustest ei tulene vajadust võrdluskünniste (eriti sellisel konkreetsel kujul, nagu need on sätestatud selle määruse artiklis 7) kui ühise turukorralduse poliitiliste suuniste järele. ÜTK määruse põhjendused piirduvad selles osas üksnes sedastusega põhjenduses 12, et „on asjakohane eristada võrdluskünniseid ja sekkumishindu ning määratleda viimati nimetatud hind“ ega toeta seisukohta, nagu oleks selliste künniste vastu võtmine Euroopa seadusandja poolt ELTL artikli 43 lõike 2 tähenduses eelduslikult vajalik.
91.
Kokkuvõttes ei näi võrdluskünniste sätestamine ÜTK määruses vajalik ka ÜPP eesmärkide saavutamise seisukohast. Vastupidi, tegemist on küsimusega, mille üle otsustamise õigus on nõukogul seoses pädevusega võtta vastu meetmed hindade kehtestamise kohta.
92.
Kõik eeltoodud põhjendused sunnivad mind asuma seisukohale, et ÜTK määruse artiklis 7 nimetatud võrdluskünniste kindlaksmääramine on kvalifitseeritav „meetmena hindade kehtestamise kohta“ ELTL artikli 43 lõike 3 tähenduses.
93.
Teisalt tuleb rõhutada, et seadusandja, see tähendab parlament ja nõukogu, ei saa ELTL artikli 43 lõike 2 raames õigust luues või seda tegemata jättes, kindlaks määrata ELTL artikli 43 lõike 3 ulatust. Kui see nõnda oleks, jääks ELTL artikli 43 lõige 3, näiteks käesoleval juhul, selle tagajärjel ilma oma kasulikust mõjust. Selle artikli kohaldamisala kindlaksmääramine on niisiis liikmesriikide kui aluslepingute sõlmijate, mitte aga poliitiliste institutsioonide ülesanne. Siinkohal tuleb tagasi lükata ka komisjoni argument, et tegemist on osaga poliitilisest läbirääkimisprotsessist. Isegi kui käesolev juhtum näib lihtsa institutsioonidevahelise vaidlusena (
46
), raamistab seda protsessi lepingutes sätestatud pädevusjaotus. Teistsugune tõlgendus annaks poliitilistele institutsioonidele võimaluse ületada aluslepingutega seatud piire.
94.
Viimaks, arvestades, et ELTL artikli 43 kaks õiguslikku alust erinevad teineteisest niivõrd, et on teineteist välistavad, ei ole käesoleva kohtuasja seisukohast tähtsust eelviidatud Euroopa Kohtu praktikal, mis puudutab liidu õigusakti õigusliku aluse valikut ning kahekordse õigusliku aluse kasutamise võimalikkust (
47
). Sellest kohtupraktikast järeldub selgelt, et kahekordse õigusliku aluse kasutamine on välistatud juhul, kui ühe ja teise õigusliku aluse jaoks ette nähtud menetlused on ühitamatud (
48
).
iv) Järeldus
95.
ÜTK määruse artikkel 7 on vastu võetud valel õiguslikul alusel. Saksamaa valitsuse hagi tuleks rahuldada ning see säte tühistada.
2. Kehtestamise määruse artikli 2 tühistamise nõue
a) Poolte argumendid
96.
Kehtestamise määruse artikli 2 kohta toob Saksamaa valitsus välja, et ÜTK määruse artikli 7 tühistamise korral tuleb selguse ja õiguskindluse huvides tühistada ka see säte, kuivõrd ilma viimati mainitud sätteta ei ole võimalik kehtestamise määruse artiklit 2 kohaldada ning sel puuduks mõju. Liiati kinnitaks see artikkel, viidates ÜTK määruse artiklile 7, ekslikku muljet nagu oleks see vastu võetud õigel õiguslikul alusel.
b) Hinnang
97.
Nagu kehtestamise määruse artikli 2 sõnastusest selgesti ilmneb, ei sisalda see säte ühtki täpset summat, millel riiklik sekkumine põllumajandustoodete turule põhineda võiks. Küll aga seob see artikkel riikliku sekkumise iga kõnealuse toote puhul erilise suhtega turuhinna ja ÜTK määruse artiklis 7 sellele tootele määratud summa vahel. ÜTK määruse artikli 7 tühistamine, mida ma Euroopa Kohtule ette panen, võtaks kehtestamise määruse artiklilt 2 igasuguse kohaldatava sisu.
98.
Sellises olukorras tuleks selguse ja õiguskindluse huvides tühistada ka kehtestamise määruse artikkel 2, mida ei saaks pärast ÜTK määruse artikli 7 tühistamist enam kohaldada.
3. Vaidlustatud sätete tagajärgede kehtima jätmise nõue
a) Poolte argumendid
99.
Saksamaa valitsus taotleb, lähtudes ülekaaluka huvina põllumajanduskäitiste õiguspärase ootuse kaitsmise ning üldisemalt õiguskindluse tagamise vajadusest ELTL artikli 264 teise lõigu alusel, et vaidlustatud õigusnormide tagajärjed jääksid kehtima kuni õigel õiguslikul alusel vastu võetud sätete jõustumiseni. Komisjon toetab seda seisukohta teise võimalusena.
b) Hinnang
100.
Euroopa Kohus on Venezuela (
49
) ja tursavarude (
50
) kohtuotsustes põhjalikult käsitlenud tühistatud sätte teatud tagajärgede kehtima jätmise tingimusi ELTL artikli 264 teise lõigu kohaselt. Selle kohtupraktika kohaselt võib, arvestades õiguskindluse kaalutlusi, sellise õigusakti tagajärjed jätta kehtima eelkõige juhul, kui õigusakti viivitamatu tühistamine põhjustab asjassepuutuvatele isikutele raskeid negatiivseid tagajärgi ning vaidlustatud õigusakti õiguspärasus ei ole vaidlustatud mitte selle eesmärgist või sisust lähtudes, vaid õigusakti vastuvõtja pädevuse puudumise või oluliste menetlusnormide rikkumise tõttu. Iseäranis on üheks selliseks põhjuseks vaidlustatud õigusakti ekslik õiguslik alus (
51
).
101.
Kahe vaidlustatud sätte viivitamatu tühistamine kahjustaks tervikuna riikliku sekkumise süsteemi, mis on vaieldamatult endast alati kujutanud ÜPP üht põhilist elementi. Sekkumise süsteemi kui sellise katkemise põhjustamine ei näi mulle ei vajalik ega põhjendatud, kuna see tekitaks vähemalt mitmeks kuuks Euroopa põllumajandusettevõtjate jaoks suurt ebakindlust.
102.
Kuivõrd ei hageja ega kostjad, komisjon ega menetlusse astunud valitsused ei ole nende kahe sätte õiguspärasust vaidlustanud nende eesmärgist või sisust lähtudes, ei näe ma takistust nende sätete tagajärgede kehtima jäämiseks kuni õigel õiguslikul alusel vastu võetud normide jõustumiseni mõistliku aja jooksul.
VI. Kohtukulud
103.
Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõike 1 kohaselt on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Käesolevas kohtuasjas on Saksamaa valitsus nõudnud kohtukulude hüvitamist ja parlament ning nõukogu on kohtuvaidluse kaotanud.
104.
Kodukorra artikli 140 lõike 1 kohaselt kannavad menetlusse astunud liikmesriigid ja institutsioonid ise oma kohtukulud. Tšehhi Vabariik, Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik ja komisjon peavad niisiis kandma oma kohtukulud ise.
VII. Ettepanek
105.
Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku otsustada järgmiselt:
—
tühistada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määruse (EL) nr 1308/2013, millega kehtestatakse põllumajandustoodete ühine turukorraldus ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EMÜ) nr 922/72, (EMÜ) nr 234/79, (EÜ) nr 1037/2001 ja (EÜ) nr 1234/2007, artikkel 7;
—
tühistada nõukogu 16. detsembri 2013. aasta määruse (EL) nr 1370/2013, millega määratakse kindlaks põllumajandustoodete ühise turukorraldusega seotud teatavate toetuste kehtestamise meetmed, artikkel 2;
—
lugeda määruse nr 1308/2013 artikli 7 ja määruse nr 1370/2013 artikli 2 tagajärjed ELTL artikli 264 lõike 2 alusel kehtivaks kuni õigel õiguslikul alusel vastu võetud uute normide jõustumiseni mõistliku aja jooksul;
—
mõista kohtukulud välja Euroopa Parlamendilt ja Euroopa Liidu Nõukogult ning
—
jätta Tšehhi Vabariigi, Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi ja Euroopa Komisjoni kohtukulud nende endi kanda.
(
1
)	Algkeel: prantsuse.
(
2
)	Koomiksiaustajad tundsid ära kõigi Asterixi seikluslugude esimese lehekülje teksti parafraasi. Hoidun siiski edasiste võrdluste tegemisest käesoleva kohtuasjaga.
(
3
)	EÜ artikli 37 lõike 2 kolmanda lõigu kohaselt: „Nõukogu annab kvalifitseeritud häälteenamusega komisjoni ettepaneku põhjal ja pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga määrusi ja direktiive või teeb otsuseid, ilma et eelöeldu piiraks tema õigust anda ka soovitusi.“
(
4
)	Vt kohtuotsus, 26.11.2014, parlament ja komisjon vs. nõukogu (C‑103/12 ja C‑165/12, EU:C:2014:2400), nagu ka kohtuotsus, 1.12.2015, parlament ja komisjon vs. nõukogu (C‑124/13 ja C‑125/13, EU:C:2015:790).
(
5
)	Tuleb täpsustada, et kuigi nõukogu on selles kohtuasjas kostja, toob ta välja hagejaga sisuliselt sarnaseid argumente.
(
6
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määrus, millega kehtestatakse põllumajandustoodete ühine turukorraldus ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EMÜ) nr 922/72, (EMÜ) nr 234/79, (EÜ) nr 1037/2001 ja (EÜ) nr 1234/2007 (ELT 2013, L 347, lk 671).
(
7
)	Nõukogu 16. detsembri 2013. aasta määrus, millega määratakse kindlaks põllumajandustoodete ühise turukorraldusega seotud teatavate toetuste kehtestamise meetmed (ELT 2013, L 346, lk 12).
(
8
)	Vt selle kohta ka kohtujuristi ettepanek, Wahl, liidetud kohtuasjad parlament ja komisjon vs. nõukogu (C‑124/13 ja C‑125/13, EU:C:2015:337, punkt 39).
(
9
)	Vt kohtuotsus, 19.7.2012, parlament vs. nõukogu (C‑130/10, EU:C:2012:472, punkt 80).
(
10
)	Nõukogu 22. oktoobri 2007. aasta määrus, millega kehtestatakse põllumajandusturgude ühine korraldus ning mis käsitleb teatavate põllumajandustoodete erisätteid (ELT 2007, L 299, lk 1); vt selle määruse ajaloo kohta Hartig Danielsen, J., EU agricultural law, Kluwer Law International, Alpen aan den Rijn, 2013, lk 56.
(
11
)	Vt nõukogu, 28. septembri 2012. aasta kokkuvõte 17. septembril 2012. aastal toimunud põllumajanduse erikomitee 1438. koosolekust, 13828/12, lk 5, nr 1 (hagiavalduse lisa A.2).
(
12
)	Vt kohtuotsus komisjon vs. parlament ja nõukogu (C‑427/12, EU:C:2014:170, punkt 16 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
13
)	Vt sisuliste küsimuste analüüs käesolevas ettepanekus.
(
14
)	Vt eelkõige kohtuotsused, 26.3.1987, komisjon vs. nõukogu (45/86, EU:C:1987:163, punkt 11); 23.2.1988, Ühendkuningriik vs. nõukogu (68/86, EU:C:1988:85, punkt 24); 11.6.1991, komisjon vs. nõukogu (C‑300/89, EU:C:1991:244, punkt 10); 6.11.2008, parlament vs. nõukogu (C‑155/07, EU:C:2008:605, punkt 34), nagu ka 26.11.2014, parlament ja komisjon vs. nõukogu (C‑103/12 ja C‑165/12, EU:C:2014:2400, punkt 51).
(
15
)	Vt kohtuotsus, 8.9.2009, komisjon vs. parlament ja nõukogu (C‑411/06, EU:C:2009:518, punktid 64 ja 65).
(
16
)	Vt kohtuotsus, 19.7.2012, parlament vs. nõukogu (C‑130/10, EU:C:2012:472, punkt 80).
(
17
)	Vt eelkõige kohtuotsused, 30.1.2001, Hispaania vs. nõukogu (C‑36/98, EU:C:2001:64, punkt 59) ja 6.11.2008, parlament vs. nõukogu (C‑155/07, EU:C:2008:605, punkt 35).
(
18
)	Vt selle kohta kohtuotsused, 11.9.2003, komisjon vs. nõukogu (C‑211/01, EU:C:2003:452, punkt 40) ja 6.11.2008, parlament vs. nõukogu (C‑155/07, EU:C:2008:605, punkt 36).
(
19
)	Vt kohtuotsused, 11.6.1991, komisjon vs. nõukogu (C‑300/89, EU:C:1991:244, punktid 17–21) ja 25.2.1999, parlament vs. nõukogu (C‑164/97 ja C‑165/97, EU:C:1999:99, punkt 14).
(
20
)	C‑103/12 ja C‑165/12, EU:C:2014:2400.
(
21
)	Selles kohtuasjas käsitleti nõukogu 16. detsembri 2011. aasta otsust 2012/19/EL, millega kiidetakse Euroopa Liidu nimel heaks avaldus, mis käsitleb EL‑i vetes kalapüügivõimaluste andmist Venezuela Bolívari Vabariigi lipu all sõitvatele kalalaevadele Prantsuse Guajaana rannikulähedases majandusvööndis (ELT 2012, L 6, lk 8).
(
22
)	Vt kohtuotsus 26.11.2014, Venezuela (C‑103/12 ja C‑165/12, EU:C:2014:2400, punkt 50).
(
23
)	Kohtuotsus, 26.11.2014, (C‑103/12 ja C‑165/12, EU:C:2014:2400).
(
24
)	C‑124/13 ja C‑125/13, EU:C:2015:790.
(
25
)	Nõukogu 19. detsembri 2012. aasta määrus (EL) nr 1243/2012, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 1342/2008, millega kehtestatakse tursavarude ja nende varude püügi pikaajaline kava (ELT 2012, L 352, lk 10).
(
26
)	Kohtujuristi kursiiv.
(
27
)	Vt kohtuotsus, 1.12.2015, tursavarud (C‑124/13 ja C‑125/13, EU:C:2015:790), punktid 52–54.
(
28
)	Lissaboni lepingu süsteemis nähakse rakendusaktide vastu võtmise pädevus üldiselt ette teisese õigusega (nt ELTL artikli 291 lõige 2), erinevalt ELTL artikli 43 lõikest 3, mis kuulub kahtlemata esmase õiguse hulka. Lisaks antakse ELTL artikli 291 lõike 2 puhul vastav pädevus komisjonile ja mitte nõukogule.
(
29
)	Kohtuotsus, 1.12.2015 (C‑124/13 ja C‑125/13, EU:C:2015:790).
(
30
)	Kohtujuristi kursiiv.
(
31
)	Vt selle kohtuotsuse punkt 58.
(
32
)	Vt kohtuotsus, 1.12.2015, tursavarud (C‑124/13 ja C‑125/13, EU:C:2015:790), punkt 57.
(
33
)	Vt näiteks Bianchi, D., La politique agricole commune, 2e éd, Bruylant, Bruxelles, 2012, lk 97; von Rintelen, J., kogumik Grabitz, E., Hilf, M., Nettesheim, M., Das Recht der Europäischen Union, 57, ajakohastatud, august 2015, C.H. Beck, Munich, artikli 43 punkt 11, ja Frenz, W., Handbuch Europarecht, Band 6, Institutionen und Politiken, Springer, Heidelberg, 2011, punkt 2681.
(
34
)	C‑583/11 P, EU:C:2013:21, joonealune märkus 33.
(
35
)	See ei tähenda loomulikult seda, et see menetlus poleks aluslepingute süsteemis väga oluline.
(
36
)	Vt kohtuotsus, 26.11.2014, Venezuela, (C‑103/12 ja C‑165/12, EU:C:2014:2400), punkt 79, milles Euroopa Kohus märgib, et vaidlustatud otsus ei olnud “tehniline või rakenduslik meede, vaid vastupidi meede, mis eeldab iseseisva otsuse tegemist“.
(
37
)	Vt kohtujuristi ettepanek Wahl, tursavarude kohtuotsus (C‑124/13 ja C‑125/13, EU:C: kohtuotsus 2015:337), punkt 66.
(
38
)	Vt kohtuotsus, 26.11.2014, Venezuela, (C‑103/12 ja C‑165/12, EU:C:2014:2400), punkt 50.
(
39
)	Kohtujuristi kursiiv.
(
40
)	Tuleb lisada, et kohtujurist Sharpston on liidetud kohtuasjades parlament ja komisjon vs. nõukogu (C‑103/12 ja C‑165/12, EU:C:2014:334, punkt 158) tehtud ettepanekus võrrelnud ELTL artikli 43 lõike 3 sõnastust mitmes erinevas keeles ning toonud välja, et ingliskeelne versioon erineb pisut teistest, kuivõrd kasutatud on keelendit „measures on“, mis tundub kitsam kui „meetmed […] kohta“.
(
41
)	Vt näiteks Le Nouveau Petit Robert, Paris, 2003.
(
42
)	Küsimuse üle, kas tegu on hinnaga või mitte, võib pikalt arutleda. Ühelt poolt võib välja tuua, nagu väidab Ühendkuningriigi valitsus, et võrdluskünnised on hinnad, sest „need on miinimumhinnad, mille säilitamine kõne all olevate põllumajanduslikele toorainetele on [ÜPP] eesmärgiks“. Teisalt võib, sarnaselt komisjonile, välja tuua, et „ainult „sekkumishinnad“ on tegelikud hinnad, ning seda mitte ainult Maailma Kaubandusorganisatsiooni tähenduses, vaid ka tavalises keelekasutuses, seda enam, et kaupu ostetakse ainult nende hindadega.“
(
43
)	Kohtuotsus, 26.11.2014 (C‑103/12 ja C‑165/12, EU:C:2014:2400).
(
44
)	Kohtuotsus, 1.12.2015 (C‑124/13 ja C‑125/13, EU:C:2015:790).
(
45
)	Mis näitab juba iseenesest, et küllap ei ole põllumajanduse ühise turukorralduse jaoks tegu tõeliselt olulise elemendiga.
(
46
)	Vt selle kohta Vandenberghe, J., „The Single Common Market Organization Regulation“, McMahon, J. A., Cardwell, M. N., Research Handbook on EU Agriculture Law, Cheltenham, 2015, lk 78.
(
47
)	Vt eelkõige kohtuotsus 11.6.1991, komisjon vs. nõukogu (C‑300/89, EU:C:1991:244, punktid 17–21).
(
48
)	Käesoleval juhul võtaks õiguslike aluste kumulatsioon ELTL artikli 43 lõikelt 3 igasuguse sisu. Nõukogu jääks ilma mis tahes võimalusest hindade kehtestamisega kiirelt reageerida. Selline kumulatsioon nõuaks ka seadusandliku tavamenetluse läbi viimist. Hindade kehtestamist puudutavate meetmete võtmiseks õige õiguslik alus, ELTL artikli 43 lõige 3 aga just nimelt ei näe ette parlamendi ning majandus‑ ja sotsiaalkomitee kaasamist.
(
49
)	Kohtuotsus, 26.11.2014 (C‑103/12 ja C‑165/12, EU:C:2014:2400).
(
50
)	Kohtuotsus, 1.12.2015 (C‑124/13 ja C‑125/13, EU:C:2015:790).
(
51
)	Vt kohtuotsus, 26.11.2014, Venezuela (C‑103/12 ja C‑165/12, EU:C:2014:2400), punkt 90 ja kohtuotsus, 1.12.2015, tursavarud (C‑124/13 ja C‑125/13, EU:C:2015:790), punkt 86 ja seal viidatud kohtupraktika.