62020CJ0563
DOMSTOLENS DOM (Fjerde Afdeling)
24. februar 2022 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – jernbanetransport – direktiv 2001/14/EF – artikel 4 – fastsættelse af infrastrukturafgifter ved forvalterens afgørelse – artikel 30, stk. 2 – administrativ klageadgang for jernbanevirksomheder – artikel 30, stk. 6 – domstolskontrol med tilsynsorganets afgørelser«
I sag C-563/20,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Sąd Okręgowy w Warszawie (regional domstol i Warszawa, Polen) ved afgørelse af 6. oktober 2020, indgået til Domstolen den 28. oktober 2020, i sagen
ORLEN KolTrans sp. z o.o.
mod
Prezes Urzędu Transportu Kolejowego,
har
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, C. Lycourgos, og dommerne S. Rodin, J.-C. Bonichot (refererende dommer), L.S. Rossi og O. Spineanu-Matei,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
ORLEN KolTrans sp. z o.o. ved radca prawny A. Salbert,
–
Prezes Urzędu Transportu Kolejowego ved radca prawny M. Trela,
–
den polske regering ved B. Majczyna, som befuldmægtiget,
–
Europa-Kommissionen ved B. Sasinowska, C. Vrignon og S.L. Kalėda, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 30, stk. 2, 5 og 6, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/14/EF af 26. februar 2001 om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkrævning af afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur (EFT 2001, L 75, s. 29), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/58/EF af 23. oktober 2007 (EUT 2007, L 315, s. 44) (herefter »direktiv 2001/14«).
2
Denne anmodning er blevet fremsat i forbindelse med en tvist mellem ORLEN KolTrans sp. z o.o., der er en jernbanevirksomhed med hjemsted i Płock (Polen), og Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (formanden for Kontoret for jernbanetransport) vedrørende fastsættelsen af en afgift for anvendelsen af den jernbaneinfrastruktur, som i Polen ejes af PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. (herefter »PKP PLK«).
Retsforskrifter
EU-retten
3
5., 11., 12., 16. og 20. betragtning til direktiv 2001/14 har følgende ordlyd:
»(5)
For at sikre gennemsigtighed og ikke-diskriminerende adgang til jernbaneinfrastrukturen for alle jernbanevirksomheder bør alle oplysninger, der er nødvendige for at kunne udnytte adgangsretten, offentliggøres i en netvejledning.
[…]
(11)
Afgifts- og kapacitetstildelingsordningerne skal give alle virksomheder lige adgang uden forskelsbehandling og i videst muligt omfang imødekomme alle brugeres og trafiktypers behov på en retfærdig og ikke-diskriminerende måde.
(12)
Inden for de rammer, der fastlægges af medlemsstaterne, bør afgifts- og kapacitetstildelingsordninger tilskynde jernbaneinfrastrukturforvaltere til at optimere udnyttelsen af deres infrastruktur.
[…]
(16)
Afgifts- og kapacitetstildelingsordninger skal tillade loyal konkurrence inden for jernbanetransporten.
[…]
(20)
Infrastrukturforvaltere har behov for en vis fleksibilitet for at opnå en mere effektiv udnyttelse af infrastrukturnettet.«
4
Dette direktivs artikel 1, stk. 1, er affattet således:
»Dette direktiv fastlægger de principper og procedurer, der skal anvendes ved fastsættelse og opkrævning af jernbaneinfrastrukturafgifter og tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet.
Medlemsstaterne sikrer, at afgifts- og kapacitetstildelingsordninger for relevant jernbaneinfrastruktur overholder de i direktivet fastsatte principper, og giver således infrastrukturforvalteren mulighed for at markedsføre den disponible infrastrukturkapacitet og udnytte den så effektivt som muligt.«
5
Det nævnte direktivs artikel 2 indeholder definitioner. Denne artikel har følgende ordlyd:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
b)
»ansøger«: en jernbanevirksomhed med licens […], som har en almennyttig eller forretningsmæssig interesse i at købe infrastrukturkapacitet til udførelse af jernbanetransport på deres respektive områder […]
[…]
h)
»infrastrukturforvalter«: ethvert organ eller enhver virksomhed, der især er ansvarlig for anlæg og vedligeholdelse af jernbaneinfrastruktur. Dette kan ligeledes omfatte forvaltning af infrastrukturens kontrol- og sikkerhedssystemer. Infrastrukturforvalterens funktioner på et net eller en del af et net kan tildeles andre organer eller virksomheder
[…]
k)
»jernbanevirksomhed«: enhver privat eller offentlig virksomhed, med licens i henhold til gældende fællesskabslovgivning, hvis hovedaktivitet består i godstransport og/eller passagerbefordring via jernbane, og som er forpligtet til at sørge for trækkraften, herunder virksomheder, som kun sørger for trækkraften
[…]«
6
I direktivets kapitel II om infrastrukturafgifter findes artikel 4 med overskriften »Fastsættelse, opkrævning og inddrivelse af afgifter«, hvori følgende bestemmes:
»1.   Medlemsstaterne fastlægger overordnede principper for afgifterne under overholdelse af kravet om forvaltningsmæssig uafhængighed i artikel 4 i direktiv 91/440/EØF.
Under overholdelse af nævnte krav om forvaltningsmæssig uafhængighed fastsætter medlemsstaterne også de nærmere regler for afgifterne eller overdrager beføjelserne hertil til infrastrukturforvalteren. Infrastrukturforvalteren fastlægger afgiften for brugen af infrastruktur og opkræver den.
[…]
4.   Medmindre der er truffet særlige ordninger i henhold til artikel 8, stk. 2, sikrer infrastrukturforvaltere, at den gældende afgiftsordning er baseret på de samme principper for hele deres net.
5.   Infrastrukturforvaltere sikrer, at anvendelsen af afgiftsordningen resulterer i ensartede og ikke-diskriminerende afgifter for forskellige jernbanevirksomheder, som udfører samme form for transport på en tilsvarende del af markedet, og at de afgifter, der faktisk anvendes, er i overensstemmelse med netvejledningen.
[…]«
7
Artikel 5, stk. 1, i direktiv 2001/14 fastsætter:
»Jernbanevirksomheder er uden forskelsbehandling berettigede til de minimumsadgangsydelser og den sporadgang til servicefaciliteter, der er beskrevet i bilag II. Ydelserne i bilag II, punkt 2, leveres uden forskelsbehandling, og anmodninger fra jernbanevirksomheder kan kun forkastes, hvis der findes levedygtige alternativer på markedsvilkår. Hvis ydelserne ikke tilbydes af samme infrastrukturforvalter, skal yderen af »hovedinfrastrukturen« gøre, hvad han med rimelighed kan, for at lette tilvejebringelsen af disse tjenesteydelser.«
8
Direktivets artikel 6 om infrastrukturomkostninger og ‑regnskaber bestemmer:
»1.   Medlemsstaterne fastsætter vilkår, herunder i givet fald krav om forudbetaling, for at sikre, at en infrastrukturforvalters regnskaber under normale forretningsvilkår og over en rimelig periode som et mindstemål udviser balance mellem på den ene side indtægterne fra infrastrukturafgifter, overskud af andre forretningsaktiviteter og statsfinansiering og på den anden side udgifterne til infrastrukturen.
[…]
2.   Infrastrukturforvaltere skal […] gives incitamenter til at nedbringe både omkostningerne ved tilvejebringelse af infrastruktur og niveauet for adgangsafgifterne.
3.   Medlemsstaterne sikrer, at stk. 2 efterkommes enten ved en kontraktmæssig aftale mellem den kompetente myndighed og infrastrukturforvalteren af mindst tre års gyldighed, hvori er fastsat bestemmelser for statsfinansiering, eller ved indførelse af passende regler, hvortil der er knyttet de nødvendige beføjelser.
[…]
5.   Der skal fastlægges en metode for en forholdsmæssig fordeling af omkostningerne. Medlemsstaterne kan kræve forhåndsgodkendelse. Denne metode bør ajourføres af og til på grundlag af den bedste internationale praksis.«
9
Nævnte direktivs artikel 7 om afgiftsprincipperne har følgende ordlyd:
»1.   Afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur betales til infrastrukturforvalteren og anvendes til at finansiere hans virksomhed.
[…]
3.   Med forbehold af stk. 4 eller 5 eller artikel 8 fastsættes afgifterne for minimumsadgangsydelserne og sporadgangen til servicefaciliteter som den omkostning, der påløber direkte som følge af togtjenesten.
[…]
7.   Leveringen af ydelserne i bilag II, punkt 2, er ikke omfattet af denne artikel. Uanset dette skal der ved fastsættelsen af priserne for de i bilag II, punkt 2, nævnte ydelser tages hensyn til konkurrencesituationen inden for jernbanedriften.
[…]«
10
I direktivets artikel 8-12 fastsættes henholdsvis undtagelser fra afgiftsprincipperne, muligheden for at indrømme rabatter for infrastrukturafgifterne, en kompensationsordning for visse omkostninger, en præstationsordning og muligheden for at opkræve reservationsafgifter.
11
I kapitel III i direktiv 2001/14 om tildeling af infrastrukturkapacitet indgår artikel 17, hvis stk. 1 har følgende ordlyd:
»Med forbehold af traktatens artikel 81, 82 og 86 kan der indgås en rammeaftale med en ansøger. En sådan rammeaftale specificerer karakteristikaene for den infrastrukturkapacitet, som ansøgeren har behov for […] Rammeaftalen specificerer ikke en kanal nærmere, men bør være udformet med henblik på at imødekomme ansøgerens legitime forretningsmæssige behov. En medlemsstat kan kræve en forhåndsgodkendelse af en rammeaftale fra et tilsynsorgan, jf. artikel 30 i dette direktiv.«
12
Dette direktivs artikel 26 med overskriften »Kapacitetsforbedringsplan« har følgende ordlyd:
»1.   Senest seks måneder efter færdiggørelsen af en kapacitetsanalyse forelægger infrastrukturforvalteren en kapacitetsforbedringsplan.
2.   En kapacitetsforbedringsplan udarbejdes efter samråd med brugere af den pågældende overbelastede infrastruktur.
Planen skal afdække
[…]
d)
mulighederne for og omkostningerne ved at forøge kapaciteten, herunder forventede ændringer i adgangsafgifter.
Planen skal også på grundlag af en costbenefitanalyse af de foreslåede foranstaltninger fastlægge, hvilke foranstaltninger der skal træffes til at forøge infrastrukturkapaciteten, herunder en tidsplan for gennemførelsen.
Planen skal eventuelt forhåndsgodkendes af medlemsstaten.
[…]«
13
Artikel 30 i direktiv 2001/14 med overskriften »Tilsynsorgan« bestemmer:
»1.   Med forbehold af artikel 21, stk. 6, opretter medlemsstaterne et tilsynsorgan. Dette organ, der kan være ministeriet med ansvar for transportspørgsmål eller et andet organ, skal med hensyn til organisation, finansieringsbeslutninger, retlig struktur og beslutningstagning være uafhængigt af enhver infrastrukturforvalter, ethvert afgiftsorgan og tildelingsorgan og enhver ansøger. Det skal desuden være funktionelt uafhængigt af enhver kompetent myndighed, der tager sig af tildelingen af en kontrakt om offentlig tjeneste. Organet virker i overensstemmelse med principperne i nærværende artikel, hvorefter klage- og tilsynsfunktioner kan lægges over på separate organer.
2.   En ansøger kan indgive klage til tilsynsorganet, hvis han mener at være blevet uretfærdigt behandlet, udsat for forskelsbehandling eller på anden måde krænket, især ved en af infrastrukturforvalteren eller, hvis det er relevant, jernbanevirksomheden truffet afgørelse vedrørende:
[…]
d)
afgiftsordninger
e)
niveauet for eller strukturen i infrastrukturafgifter, som virksomheden skal eller kan komme til at skulle betale
[…]
3.   Tilsynsorganet sikrer, at afgifter, der er fastsat af infrastrukturforvalteren, er i overensstemmelse med kapitel II og ikke indebærer forskelsbehandling. Forhandlinger mellem ansøgere og en infrastrukturforvalter om niveauet for infrastrukturafgifter er kun tilladt, hvis de foregår under overvågning af tilsynsorganet. Tilsynsorganet griber ind, hvis forhandlingerne kan forventes at stride mod dette direktiv.
4.   Tilsynsorganet er beføjet til fra infrastrukturforvalteren, ansøgere og alle involverede tredjeparter i den pågældende medlemsstat at forlange relevante oplysninger, som skal afgives hurtigst muligt.
5.   Tilsynsorganet anmodes om at behandle alle klager og træffe de fornødne foranstaltninger senest to måneder efter modtagelsen af alle oplysninger.
Uanset stk. 6 er en afgørelse truffet af tilsynsorganet bindende for alle de af afgørelsen omfattede parter.
I tilfælde af en klage vedrørende afslag på en ansøgning om infrastrukturkapacitet eller vedrørende vilkårene for et tilbud om kapacitet bekræfter tilsynsorganet enten, at en ændring af infrastrukturforvalterens beslutning ikke er påkrævet, eller forlanger afgørelsen ændret i overensstemmelse med de af tilsynsorganet angivne retningslinjer.
6.   Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at afgørelser truffet af tilsynsorganet kan prøves ved en domstol.«
14
I bilag II til dette direktiv med overskriften »Ydelser, der skal leveres til jernbanevirksomhederne«, fremgår følgende af punkt 1 og 2:
»1. Minimumsadgangsydelser omfatter:
a) behandling af ansøgninger om infrastrukturkapacitet
[…]
2. Sporadgang til servicefaciliteter og levering af ydelser omfatter:
a)
brug af elforsyningsudstyr til levering af strøm til elektrisk kørsel, hvor dette forefindes
[…]«
Polsk ret
Forvaltningsprocesloven
15
Ustawa kodeks postępowania administracyjnego (lov om indførelse af lov om forvaltningsproces) af 14. juni 1960 (Dz. U. af 2013, pos. 267) (herefter »forvaltningsprocesloven«) bestemmer følgende i artikel 28:
»Enhver, som har en klageinteresse eller en forpligtelse, der er genstand for en sag, eller som på grundlag af sin klageinteresse eller sin forpligtelse anmoder en myndighed om at gribe ind, anses for at være part.«
16
Lovens artikel 61 er affattet således:
»Forvaltningsprocessen iværksættes på anmodning fra en part eller ex officio.«
17
Nævnte lovs artikel 61a, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Når en anmodning som omhandlet i artikel 61 fremsættes af en person, som ikke er part, eller når en procedure ikke kan indledes af andre legitime årsager, træffer den offentlige myndighed afgørelse om afslag på at iværksætte proceduren. […]«
18
Lovens artikel 157, stk. 2, fastsætter:
»Proceduren vedrørende annullation af beslutningen iværksættes på anmodning fra en part eller ex officio.«
Jernbanetransportloven
19
Ustawa z 2003 r. o transporcie kolejowym (lov om jernbanetransport) af 28. marts 2003 (Dz. U. af 2013, pos. 1594) (herefter »jernbanetransportloven«) bestemmer følgende i artikel 13, stk. 1 og 6:
»1.   Formanden for kontoret for jernbanetransport skal […] inden for regulering af jernbanetransport:
1)
godkende og samordne afgifter for brug af de tildelte kanaler i jernbaneinfrastrukturen, idet det kontrolleres, at de er overensstemmelse med reglerne om fastsættelse heraf
[…]
4)
kontrollere, om forvalterne har fastsat grundafgifterne for brug af jernbaneinfrastrukturen og tillægsafgifterne for levering af supplerende tjenester korrekt
5)
undersøge jernbanetransportørernes klager:
[…]
b)
om tildelingen af kanaler og om afgifter for brug af jernbaneinfrastrukturen
[…]
6.   Såfremt det fastslås, at der er sket en tilsidesættelse af bestemmelser, afgørelser eller bekendtgørelser på jernbaneområdet, træffer formanden for [kontoret for jernbanetransport] afgørelse om fastlæggelse af tilsidesættelsens rækkevidde og om en frist for at afhjælpe uregelmæssigheden.«
20
Denne lovs artikel 29, stk. 3 og 4, har følgende ordlyd:
»3.   Jernbanetransportøren erhverver retten til at bruge de tildelte kanaler, der fastsættes i køreplanen efter aftale herom indgået med forvalteren.
4.   For tilrådighedsstillelsen af jernbaneinfrastrukturen opkræver infrastrukturforvalteren de i artikel 33 omhandlede afgifter.«
21
Nævnte lovs artikel 33 er affattet således:
»1.   Forvalteren fastsætter de infrastrukturafgifter, jernbanetransportørerne skal betale
[…]
6.   Forvalteren skal for grundafgiften og tillægsafgifterne […] offentliggøre satsernes størrelse og type.
7.   Enhedssatserne for grundafgiften og tillægsafgifterne, bortset fra afgifterne for brug af kørestrøm, fremsendes, ledsaget af beregningen af beløbene, til formanden for [kontoret for jernbanetransport].
8.   Formanden for [kontoret for jernbanetransport] godkender satserne nævnt i stk. 7 senest 30 dage fra modtagelsen eller afslår at godkende dem, hvis han finder, at bestemmelserne i stk. 2-6, i artikel 34 eller i bestemmelserne vedtaget på grundlag af artikel 35 er blevet tilsidesat.«
Anordning om vilkårene for adgang til og anvendelse af jernbaneinfrastrukturen
22
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (infrastrukturministerens anordning om vilkårene for adgang til og anvendelse af jernbaneinfrastrukturen) af 27. februar 2009 (Dz. U. af 2009, nr. 35, pos. 274) bestemmer i artikel 16:
»1.   Senest ni måneder før køreplanen træder i kraft, forelægger forvalteren formanden for kontoret for jernbanetransport et projekt til godkendelse vedrørende:
1)
enhedssatserne for grundafgiften
2)
satserne for afgifterne for de tjenester, der er nævnt del II i bilaget til loven.
[…]
3.   På anmodning fra transportøren skal forvalteren give denne mulighed for at få kendskab til det i stk. 1 nævnte projekt samt den i stk. 2 omhandlede liste.
[…]«
23
Anordningens artikel 17, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Formanden for [kontoret for jernbanetransport] giver kun afslag på godkendelse af det forelagte projekt, som er omhandlet i artikel 16, stk. 1, hvis projektet er udarbejdet i strid med de i [jernbanetransportlovens] artikel 33, stk. 8, […] fastsatte bestemmelser.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
24
ORLEN KolTrans er en virksomhed med hjemsted i Polen, som navnlig udøver jernbanegodstransport. Med henblik herpå anvender virksomheden en jernbaneinfrastruktur, som tilhører forvalteren heraf, dvs. PKP PLK.
25
PKP PLK tilsendte det polske tilsynsorgan, dvs. kontoret for jernbanetransport, som er oprettet i overensstemmelse med artikel 30 i direktiv 2001/14, et forslag til ændring af enhedssatserne for grundafgiften for minimumsadgang til virksomhedens infrastruktur. Disse satser er en af de variabler, der giver infrastrukturforvalteren mulighed for at fastsætte størrelsen af de afgifter, som en jernbanevirksomhed skal betale for at bruge jernbaneinfrastrukturen. Ved afgørelse af 29. september 2010 (herefter »2010-godkendelsen«) godkendte formanden for kontoret for jernbanetransport forslaget.
26
I medfør af denne afgørelse anvendte PKP PLK de nye satser til at fastsætte størrelsen af de infrastrukturafgifter, som ORLEN KolTrans skulle betale i medfør af kontrakten indgået mellem disse to virksomheder.
27
Ved dom af 30. maj 2013, Kommissionen mod Polen (C-512/10, EU:C:2013:338), fastslog Domstolen navnlig, at Republikken Polen havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til henholdsvis artikel 6, stk. 2, og artikel 7, stk. 3, i direktiv 2001/14, idet den havde tilladt, at omkostninger, som ikke kunne anses for at påløbe direkte som følge af togtjenesten, blev medtaget i beregningen af afgifterne for minimumsydelserne og sporadgangen til jernbaneinfrastrukturen.
28
Efter afsigelsen af denne dom undersøgte ORLEN KolTrans atter de afgifter, som virksomheden betalte til PKP PLK. Eftersom førstnævnte virksomhed fandt, at metoden til beregning heraf var i strid med direktiv 2001/14, anmodede den ved skrivelse af 7. april 2014 formanden for kontoret for jernbanetransport om at iværksætte den administrative procedure som omhandlet i forvaltningsprocesloven med henblik på annullation af 2010-godkendelsen.
29
Ved sin afgørelse af 11. juni 2014 afslog formanden for kontoret for jernbanetransport denne anmodning med den begrundelse, at ORLEN KolTrans ikke var »part« som omhandlet i forvaltningsprocesloven i proceduren for godkendelse af enhedssatserne for grundafgiften og dermed ikke kunne anmode om annullation af 2010-godkendelsen, selv om denne godkendelse måtte være i strid med EU-retten.
30
ORLEN KolTrans har anlagt sag til prøvelse af nævnte afgørelse af 11. juni 2014 for den forelæggende ret, dvs. Sąd Okręgowy w Warszawie (regional domstol i Warszawa, Polen). Inden for rammerne af dette søgsmål har virksomheden ønsket en efterprøvelse af gyldigheden af 2010-godkendelsen, som, henset til dom af 30. maj 2013, Kommissionen mod Polen (C-512/10, EU:C:2013:338), var blevet vedtaget i strid med direktiv 2001/14.
31
Samtidig har virksomheden anlagt erstatningssøgsmål mod den polske stat med den begrundelse, at den ukorrekte gennemførelse af direktiv 2001/14 har medført en skade som følge af betalingen af uforholdsmæssigt store infrastrukturafgifter. Andre jernbanevirksomheder har ligeledes anlagt lignende søgsmål. Sąd Najwyższy (øverste domstol, Polen), for hvilken en af disse sager verserede, besluttede at udsætte sagen og forelagde den 3. marts 2020 Domstolen præjudicielle spørgsmål med henblik på bl.a. at afgøre, om en jernbanevirksomhed kunne fremsætte et erstatningskrav over for en medlemsstat for en fejlagtig gennemførelse af direktiv 2001/14, uden at tilsynsorganets afgørelse havde været genstand for den kompetente rets prøvelse. Domstolen besvarede disse spørgsmål ved sin dom af 8. juli 2021, Koleje Mazowieckie (C-120/20, EU:C:2021:553).
32
Den forelæggende ret har desuden anført, at Domstolen ved sin dom af 9. november 2017, CTL Logistics (C-489/15, EU:C:2017:834), fastslog, at direktiv 2001/14 er til hinder for, at der i hvert enkelt tilfælde foretages en kontrol af rimeligheden af afgifterne for brug af jernbaneinfrastrukturen ved de almindelige retsinstanser, og for muligheden for at ændre disse afgifter uafhængigt af det tilsyn, som føres af det i direktivets artikel 30 omhandlede tilsynsorgan.
33
Denne ret har i denne sammenhæng fremhævet, at den i henhold til polsk ret skal påkende søgsmål anlagt til prøvelse af tilsynsorganets afgørelser.
34
Hvad angår gennemførelsen af direktiv 2001/14 har den forelæggende ret anført, at infrastrukturforvalteren i Polen forelægger tilsynsorganet enhedssatserne for grundafgifterne til godkendelse. Jernbanevirksomhederne er ikke parter i denne procedure og kan ikke anfægte de godkendelser, som vedtages af formanden for kontoret for jernbanetransport.
35
Jernbanetransportlovens artikel 13, stk. 1, nr. 5), litra b), giver ganske vist mulighed for at indgive en klage til tilsynsmyndigheden over de infrastrukturafgifter, som infrastrukturforvalteren opkræver. Det følger endvidere af denne artikels stk. 6, at såfremt der er sket en tilsidesættelse af bestemmelser, afgørelser eller bekendtgørelser på jernbaneområdet, træffer formanden for kontoret for jernbanetransport en afgørelse, hvori tilsidesættelsens rækkevidde fastlægges, og en frist for afhjælpning fastsættes. Anvendelsen af disse bestemmelser i polsk ret kan imidlertid ikke føre til en fornyet stillingtagen til de enhedssatser for grundafgiften, som tilsynsorganet har godkendt.
36
Den forelæggende ret har desuden anført, at det følger af forvaltningsprocesloven, at alene personer, der er parter, kan anmode om annullation af en afgørelse. Eftersom jernbanevirksomhederne ikke er parter i proceduren for godkendelse af enhedssatserne for grundafgiften, har de efter denne rets opfattelse ikke en effektiv klageadgang for at bestride satsernes størrelse.
37
På grundlag af disse betragtninger ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 30 i direktiv 2001/14 tillægger jernbanevirksomhederne en rettighed til at anfægte de godkendelser af enhedssatserne for grundafgiften, som vedtages af formanden for kontoret for jernbanetransport. Efter denne rets opfattelse kan en sådan rettighed for det første udledes af denne artikels stk. 2, litra e), såfremt denne bestemmelse skal fortolkes således, at den kræver, at jernbanevirksomhederne anerkendes som parter i proceduren for godkendelse af enhedssatserne for grundafgiften. For det andet kan en sådan klageret, såfremt det viser sig, at godkendelsen kunne tilsidesætte jernbanevirksomhedernes rettigheder, følge af samme artikels stk. 5 og 6.
38
På denne baggrund har Sąd Okręgowy w Warszawie (regional domstol i Warszawa) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 30, stk. 2, litra e), i [direktiv 2001/14] fortolkes således, at denne bestemmelse giver en jernbanevirksomhed, der benytter eller har til hensigt at benytte jernbaneinfrastrukturen, ret til at deltage i proceduren, der gennemføres af tilsynsorganet med henblik på jernbaneinfrastrukturforvalterens fastsættelse af niveauet for afgifter for adgang til jernbaneinfrastrukturen?
2)
Hvis det første spørgsmål skal besvares benægtende, skal artikel 30, stk. 5 og 6, i direktiv 2001/14/EF da fortolkes således, at disse bestemmelser giver en jernbanevirksomhed, der benytter eller har til hensigt at benytte jernbaneinfrastrukturen, ret til at anfægte en beslutning truffet af et tilsynsorgan om godkendelse af infrastrukturforvalterens fastsættelse af afgifter for adgangen til jernbaneinfrastruktur?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Indledende bemærkninger
39
Det skal bemærkes, at det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at jernbanetransportloven navnlig bestemmer, at en af de variabler, der giver infrastrukturforvalteren mulighed for at fastsætte størrelsen af de infrastrukturafgifter, som en jernbanevirksomhed skal betale, dvs. enhedssatserne for grundafgiften for minimumsadgang til jernbaneinfrastrukturen, skal godkendes af formanden for kontoret for jernbanetransport.
40
Det fremgår ligeledes af forelæggelsesafgørelsen, at retten til at anmode om annullation af en godkendelse af disse satser i henhold til polsk ret alene er forbeholdt de personer, som i medfør af forvaltningsprocesloven er indrømmet partsstatus i godkendelsesproceduren.
41
Det følger heraf, at jernbanevirksomheder, der som sagsøgeren i hovedsagen benytter eller har til hensigt at benytte jernbaneinfrastrukturen, ikke kan anfægte de enhedssatser for grundafgiften, som tilsynsorganet har fastsat, eftersom de ikke kvalificeres som »part«, som det kræves i polsk ret for at kunne anlægge sag med henblik herpå. Den forelæggende ret ønsker således oplyst, om artikel 30 i direktiv 2001/14 skal fortolkes således, at disse virksomheder skal indrømmes egenskab af »part«, eller om de skal gives mulighed for at anlægge søgsmål, uden at de indrømmes denne status.
Det første spørgsmål
42
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 30, stk. 2, litra e), i direktiv 2001/14 skal fortolkes således, at en jernbanevirksomhed, som benytter eller har til hensigt at benytte jernbaneinfrastrukturen, skal kunne deltage i den procedure, som føres af tilsynsorganet med henblik på vedtagelsen af en afgørelse, hvorved infrastrukturforvalterens forslag til enhedssatser for grundafgiften for minimumsadgang til infrastrukturen godkendes eller afvises, således at denne virksomhed vil få egenskab af part i en sådan procedure.
43
Det skal i denne henseende bemærkes, at hverken artikel 30 i direktiv 2001/14 eller nogen anden bestemmelse i dette direktiv foreskriver en procedure for godkendelse af infrastrukturafgifterne eller af de variabler, der gør det muligt at fastsætte disse afgifter.
44
Navnlig fastsætter ingen bestemmelse i kapitel II i direktiv 2001/14 vedrørende infrastrukturafgifterne en sådan godkendelsesprocedure.
45
Direktivets artikel 6, stk. 5, bestemmer ganske vist, at medlemsstaterne kan kræve forhåndsgodkendelse af en »metode for en forholdsmæssig fordeling af omkostningerne«. Som det fremgår af andre stykker i denne artikel, fastsættes denne metode imidlertid med henblik på regnskaberne i forbindelse med den finansielle støtte, som medlemsstaterne kan indrømme infrastrukturforvalterne. Metoden angår imidlertid ikke infrastrukturafgifterne.
46
På samme måde vedrører den procedure for godkendelse, som kan indføres i medfør af artikel 17 i direktiv 2001/14, der fremgår af direktivets kapitel III om fordeling af infrastrukturkapacitet, ikke fastsættelsen af infrastrukturafgifterne, men derimod de rammeaftaler, som infrastrukturforvalterne indgår med henblik på over for en ansøger at præcisere karakteristikaene for den infrastrukturkapacitet, der er behov for.
47
Dette gælder ligeledes for den forhåndsgodkendelse af kapacitetsforbedringsplanerne, som omtales i direktivets artikel 26, der fremgår af samme kapitel III. Selv om denne plan indeholder bestemmelser om omkostningerne til at forøge infrastrukturkapaciteten og dens sandsynlige indvirkning på infrastrukturafgifterne, kan det ikke heraf udledes, at den på forhånd afgør fastsættelsen af afgifterne.
48
Hvad angår artikel 30 i direktiv 2001/14 regulerer denne bestemmelse for det første kompetencerne for det tilsynsorgan, der er oprettet i overensstemmelse med denne artikels stk. 1, og foreskriver for det andet, som det fremgår af nævnte artikels stk. 6, at dette organs afgørelser skal kunne prøves ved en domstol.
49
Med hensyn til tilsynsorganets beføjelser følger det af artikel 30, stk. 2, i direktiv 2001/14, at navnlig infrastrukturforvalternes afgørelser om afgiftsordninger eller niveauet for eller strukturen i infrastrukturafgifter kan anfægtes for dette organ. I denne artikels stk. 5 præciseres, at tilsynsorganet skal behandle alle klager, det forelægges. Det fremgår endvidere af nævnte artikels stk. 3, at dette organ skal sikre, at afgifter, der er fastsat af infrastrukturforvalteren, er i overensstemmelse med bestemmelserne i dette direktiv, og skal overvåge forhandlingerne mellem disse forvaltere og jernbanevirksomhederne. For at udføre disse opgaver er tilsynsorganet i henhold til artikel 30, stk. 4, i direktiv 2001/14 beføjet til at forlange oplysninger fra bl.a. infrastrukturforvalterne.
50
Det fremgår af det ovenstående, at artikel 30 i direktiv 2001/14 ikke foreskriver en procedure for godkendelse af infrastrukturafgifterne. Særligt kræver denne artikels stk. 2-5 ikke, at infrastrukturforvalterne forelægger tilsynsorganet de infrastrukturafgifter, som de påtænker at opkræve, eller de variabler, som giver dem mulighed for at beregne afgifterne, til godkendelse. Tværtimod foreskriver disse bestemmelser blot en kontrol af de allerede fastsatte afgifter, hvilket navnlig fremgår af denne artikels stk. 2 og af nævnte artikels stk. 3, første punktum. Denne kontrol skal foretages af tilsynsorganet, som enten træffer afgørelse i forbindelse med en klage eller af egen drift.
51
Desuden tilsigter den ordning, som er gennemført med direktiv 2001/14, at sikre jernbaneinfrastrukturforvalterens uafhængighed. Sidstnævnte skal anvende afgiftsordningen som et forvaltningsredskab. Det fremgår således af 12. betragtning til dette direktiv, at inden for de rammer, der fastlægges af medlemsstaterne, bør afgifts- og kapacitetstildelingsordninger tilskynde jernbaneinfrastrukturforvaltere til at optimere udnyttelsen af deres infrastruktur. For at muliggøre en sådan optimering har de nævnte forvaltere behov for en vis fleksibilitet, som det fremgår af 20. betragtning til nævnte direktiv (dom af 28.2.2013, Kommissionen mod Tyskland, C-556/10, EU:C:2013:116, præmis 82).
52
I denne henseende fastlægger artikel 4, stk. 1, i direktiv 2001/14 en kompetencefordeling mellem medlemsstaterne og infrastrukturforvalteren hvad angår afgiftsordningerne. Det tilkommer således medlemsstaterne at fastlægge de overordnede principper for afgifterne, mens fastlæggelsen af afgiften og inddrivelsen heraf tilkommer infrastrukturforvalteren, som skal sikre, at der anvendes ensartede kriterier, som det bl.a. foreskrives i direktivets artikel 4, stk. 4 og 5 (dom af 9.11.2017, CTL Logistics, C-489/15, EU:C:2017:834, præmis 49, og af 28.2.2013, Kommissionen mod Tyskland, C-556/10, EU:C:2013:116, præmis 84).
53
Det tilkommer således de infrastrukturforvaltere, der er forpligtede til at fastlægge og opkræve afgifterne uden forskelsbehandling, ikke alene at anvende adgangsbetingelserne for jernbanenettet lige på alle brugere af dette net, men ligeledes at sikre, at de faktisk opkrævne afgifter er i overensstemmelse med disse betingelser (dom af 9.11.2017, CTL Logistics, C-489/15, EU:C:2017:834, præmis 50, og af 8.7.2021, Koleje Mazowieckie, C-120/20, EU:C:2021:553, præmis 43).
54
Eftersom direktiv 2001/14, som det fremgår af ovenstående betragtninger, ikke fastlægger en procedure for godkendelse af infrastrukturafgifter eller af de variabler, der gør det muligt at fastsætte afgifterne, kan direktivet heller ikke afgøre, om den ene eller anden fysiske eller juridiske person har status som »part« i en sådan procedure.
55
I øvrigt indgår begrebet »part«, som anvendes i forvaltningsprocesloven, ikke i dette direktiv. Navnlig bemærkes, at den i direktivets artikel 30, stk. 2, foreskrevne klage over afgørelser, som træffes af infrastrukturforvalterne, er åben for »ansøgere«. Sidstnævnte begreb, som er defineret i artikel 2, litra b), i direktiv 2001/14, omfatter især alle jernbanevirksomheder med licens.
56
Det skal desuden bemærkes, at det med henblik på besvarelsen af det første spørgsmål ikke er nødvendigt at undersøge, om artikel 30 i direktiv 2001/14, navnlig denne artikels stk. 2 og 3, er til hinder for en godkendelsesprocedure som den i polsk ret fastsatte. Henset til navnlig de formål, der forfølges med dette direktiv, samt til effektivitetsprincippet, er det særligt ikke nødvendigt at afgøre, om disse bestemmelser er til hinder for, at formanden for kontoret for jernbanetransport godkender en af de variabler, der giver infrastrukturforvalteren mulighed for at fastsætte størrelsen af de infrastrukturafgifter, som en jernbanevirksomhed skal betale, dvs. enhedssatserne for grundafgiften for minimumsadgang til jernbaneinfrastrukturen.
57
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 30, stk. 2, litra e), i direktiv 2001/14 skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke regulerer, om en jernbanevirksomhed, som benytter eller har til hensigt at benytte jernbaneinfrastrukturen, skal kunne deltage i den eventuelle procedure, som føres af tilsynsorganet med henblik på vedtagelsen af en afgørelse, hvorved infrastrukturforvalterens forslag til enhedssatser for grundafgiften for minimumsadgang til infrastrukturen godkendes eller afvises.
Det andet spørgsmål
58
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 30, stk. 5 og 6, i direktiv 2001/14 skal fortolkes således, at en jernbanevirksomhed, som benytter eller har til hensigt at benytte jernbaneinfrastrukturen, for den kompetente retsinstans skal kunne anfægte tilsynsorganets afgørelse om godkendelse af de enhedssatser for grundafgiften for minimumsadgang til infrastrukturen, som forvalteren af denne infrastruktur har fastsat.
59
Som det fremgår af nærværende doms præmis 48 og 49, er artikel 30, stk. 5, i direktiv 2001/14, som er udtrykkeligt omhandlet i forelæggelsesafgørelsen, ikke relevant med henblik på at besvare det andet spørgsmål, eftersom denne bestemmelse kun vedrører tilsynsorganets kompetencer. Alene denne artikels stk. 6 vedrører den retslige prøvelse af dette organs afgørelser.
60
Det skal i denne henseende bemærkes, at artikel 30, stk. 6, i direktiv 2001/14 pålægger medlemsstaterne at sikre, at afgørelser truffet af tilsynsorganet generelt kan prøves ved en domstol, men ikke fastlægger, hvem der skal indrømmes søgsmålskompetence.
61
Skønt det i princippet skal bestemmes efter national ret, hvilke borgere der har søgsmålskompetence og retlig interesse, kræver EU-retten ikke desto mindre, at den nationale lovgivning ikke gør indgreb i retten til en effektiv domstolsbeskyttelse i overensstemmelse med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU (dom af 21.11.2019, Deutsche Lufthansa, C-379/18, EU:C:2019:1000, præmis 60 og den deri nævnte retspraksis).
62
Det påhviler således medlemsstaternes retsinstanser at sikre retsbeskyttelsen af borgernes rettigheder i henhold til EU-retten, i det foreliggende tilfælde direktiv 2001/14 (jf. i denne retning dom af 13.3.2007, Unibet, C-432/05, EU:C:2007:163, præmis 38, og af 21.11.2019, Deutsche Lufthansa, C-379/18, EU:C:2019:1000, præmis 59).
63
I mangel af EU-retlige bestemmelser tilkommer det medlemsstaterne at udpege de kompetente domstole og fastsætte de processuelle regler for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som EU-retten medfører for borgerne (dom af 13.3.2007, Unibet, C-432/05, EU:C:2007:163, præmis 39, og af 14.9.2017, Petrea, C-184/16, EU:C:2017:684, præmis 58).
64
Det skal fastslås, at direktiv 2001/14 tillægger jernbanevirksomhederne rettigheder.
65
Blandt målene med direktiv 2001/14 er nemlig navnlig målet om at sikre adgang uden forskelsbehandling til infrastrukturen, som det bl.a. fremgår af 5. og 11. betragtning til dette direktiv. Endvidere forfølger direktivet et mål om at sikre en loyal konkurrence. I 16. betragtning til dette direktiv anføres i denne henseende, at afgifts- og kapacitetstildelingsordninger skal tillade loyal konkurrence inden for jernbanetransporten (jf. i denne retning dom af 9.11.2017, CTL Logistics, C-489/15, EU:C:2017:834, præmis 36 og 37).
66
Det følger heraf, at infrastrukturforvalteren i medfør af artikel 4, stk. 5, i direktiv 2001/14 skal sikre, at anvendelsen af afgiftsordningen resulterer i ensartede og ikke-diskriminerende afgifter for forskellige jernbanevirksomheder, som udfører samme form for transport på en tilsvarende del af markedet, og at de afgifter, der faktisk anvendes, er i overensstemmelse med netvejledningen (dom af 9.11.2017, CTL Logistics, C-489/15, EU:C:2017:834, præmis 45).
67
Omvendt følger det af artikel 5, stk. 1, i direktiv 2001/14, at jernbanevirksomheder uden forskelsbehandling er berettigede til de minimumsadgangsydelser og den sporadgang til servicefaciliteter, der er beskrevet i bilag II til dette direktiv. Adgangen til de tjenester, der er beskrevet i bilagets punkt 2, skal ligeledes være uden forskelsbehandling, men kan forkastes, hvis der findes levedygtige alternativer på markedsvilkår.
68
Det skal bemærkes, at denne ret til adgang til jernbaneinfrastrukturerne suppleres af afgiftsreglerne i kapitel II i direktiv 2001/14 om infrastrukturafgifter, navnlig direktivets artikel 7. Denne artikels stk. 3 bestemmer, at afgifterne for de minimumsadgangsydelser, der er opregnet i bilag II, punkt 1, til nævnte direktiv, og for sporadgangen til servicefaciliteter skal fastsættes som den omkostning, der påløber direkte som følge af togtjenesten, med forbehold af direktivets artikel 7, stk. 4 eller 5, eller artikel 8. Hvad angår adgangen til de i dette bilags punkt 2 nævnte ydelser kræver artikel 7, stk. 7, i direktiv 2001/14, at der tages hensyn til konkurrencesituationen inden for jernbanedriften.
69
Det følger af de ovenstående betragtninger, at direktiv 2001/14, og navnlig dets artikel 5, stk. 1, sammenholdt med direktivets artikel 7, stk. 3 og 7, tillægger de jernbanevirksomheder, som benytter eller har til hensigt at benytte jernbaneinfrastrukturen, såsom sagsøgeren i hovedsagen, rettigheder, der skal kunne gøres til genstand for domstolsbeskyttelse.
70
En national lovgivning, der ikke foreskriver en domstolsprøvelse, som gør det muligt for disse virksomheder at anfægte tilsynsorganets afgørelse, der kan skade de rettigheder, som de er tillagt ved EU-retten, kan gøre det umuligt at udøve disse rettigheder.
71
For alle tilfældes skyld skal det præciseres, at Domstolen allerede har fastslået, at bestemmelserne i artikel 30, stk. 2 og 6, i direktiv 2001/14 er ubetingede og tilstrækkeligt præcise, og at de dermed har direkte virkning. Disse bestemmelser forpligter følgelig alle myndigheder i medlemsstaterne, dvs. ikke alene nationale domstole, men også alle administrative organer, herunder decentrale myndigheder, og disse myndigheder er forpligtede til at anvende dem (dom af 8.7.2021, Koleje Mazowieckie, C-120/20, EU:C:2021:553, præmis 58).
72
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at det andet spørgsmål skal besvares med, at artikel 30, stk. 6, i direktiv 2001/14 skal fortolkes således, at en jernbanevirksomhed, som benytter eller har til hensigt at benytte jernbaneinfrastrukturen, for den kompetente retsinstans skal kunne anfægte tilsynsorganets afgørelse om godkendelse af de enhedssatser for grundafgiften for minimumsadgang til infrastrukturen, som forvalteren af denne infrastruktur har fastsat.
Sagsomkostninger
73
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:
1)
Artikel 30, stk. 2, litra e), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/14/EF af 26. februar 2001 om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkrævning af afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/58/EF af 23. oktober 2007, skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke regulerer, om en jernbanevirksomhed, som benytter eller har til hensigt benytte jernbaneinfrastrukturen, skal kunne deltage i den eventuelle procedure, som føres af tilsynsorganet med henblik på vedtagelsen af en afgørelse, hvorved infrastrukturforvalterens forslag til enhedssatser for grundafgiften for minimumsadgang til infrastrukturen godkendes eller afvises.
2)
Artikel 30, stk. 6, i direktiv 2001/14, som ændret ved direktiv 2007/58, skal fortolkes således, at en jernbanevirksomhed, som benytter eller har til hensigt at benytte jernbaneinfrastrukturen, for den kompetente retsinstans skal kunne anfægte tilsynsorganets afgørelse om godkendelse af de enhedssatser for grundafgiften for minimumsadgang til infrastrukturen, som forvalteren af denne infrastruktur har fastsat.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: polsk.