62020CJ0673_RES
Zaak C‑673/20
EP
tegen
Préfet du GersenInstitut National de la Statistique et des Études Économiques (INSEE)
(verzoek van de tribunal judiciaire d’Auch om een prejudiciële beslissing)
Arrest van het Hof (Grote kamer) van 9 juni 2022
„Prejudiciële verwijzing – Unieburgerschap – In een lidstaat verblijvende onderdaan van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland – Artikel 9 VEU – Artikelen 20 en 22 VWEU – Actief en passief stemrecht bij gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat van verblijf – Artikel 50 VEU – Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie – Gevolgen van de terugtrekking van een lidstaat uit de Unie – Schrapping van de kiezerslijsten in de lidstaat van verblijf – Artikelen 39 en 40 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Geldigheid van besluit (EU) 2020/135”
Unieburgerschap – Verdragsbepalingen – Nationaliteit van een lidstaat – Terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie en Euratom – Gevolgen – Verlies van de hoedanigheid van Unieburger – Onderdanen van het Verenigd Koninkrijk die hun recht om in een lidstaat te verblijven vóór het eind van de overgangsperiode hebben uitgeoefend – Verlies van het actief en passief stemrecht bij gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat van hun verblijf – Onderdanen aan wie krachtens het recht van het Verenigd Koninkrijk elk kiesrecht in die staat is ontnomen – Geen invloed
[Art. 9 en 50, leden 1 en 3, VEU; art. 18, eerste alinea, art. 20, leden 1 en 2, b), art. 21, eerste alinea, en art. 22 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 39 en 40; Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, art. 2, e), 3, lid 1, 10, a) en b), 13 tot en met 39, 126, 127, lid 1, b), en 185, vierde alinea]
(zie punten 46‑52, 55‑61, 66‑75, 80, 81, 83, dictum 1)
Lidstaten – Terugtrekking uit de Europese Unie – Besluit van een lidstaat om de terugtrekkingsprocedure in te leiden – Eenzijdig karakter – Procedure – Gevolgen
(Art. 50, leden 1, 2 en 3, VEU)
(zie punten 53, 54)
Prejudiciële vragen – Bevoegdheid van het Hof – Handelingen van de instellingen – Verzoek om de verenigbaarheid van een door de Unie gesloten internationale overeenkomst met de Verdragen te onderzoeken – Ontvankelijkheid
[Art. 19, lid 3, b), VEU; art. 267, eerste alinea, b), VWEU]
(zie punten 84, 85)
Unieburgerschap – Verdragsbepalingen – Nationaliteit van een lidstaat – Terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie en Euratom – Besluit 2020/135 – Geldigheid – Onderdanen van het Verenigd Koninkrijk die hun recht om in een lidstaat te verblijven vóór het eind van de overgangsperiode hebben uitgeoefend – Geen actief en passief stemrecht bij gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat van hun verblijf – Schending van het evenredigheidsbeginsel – Geen – Onderdanen aan wie krachtens het recht van het Verenigd Koninkrijk elk kiesrecht in die staat is ontnomen – Geen invloed
[Art. 9 en 50, leden 1 en 3, VEU; art. 18, 20, lid 2, b), 21 en 22 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 40; besluit 2020/135 van de Raad]
(zie punten 91‑102, dictum 2)
Samenvatting
EP, een onderdaan van het Verenigd Koninkrijk die sinds 1984 in Frankrijk verblijft, is van de kiezerslijsten in Frankrijk geschrapt als gevolg van de inwerkingtreding op 1 februari 2020 van het Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (hierna: „terugtrekkingsakkoord”). (
1
)
EP heeft deze schrapping ten overstaan van de tribunal judiciaire d’Auch (Frankrijk) betwist met het betoog dat zij in Frankrijk niet langer mocht stemmen omdat zij de hoedanigheid van Unieburger had verloren als gevolg van de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie, en dat zij in het Verenigd Koninkrijk ook niet langer mocht stemmen, omdat zij in die staat niet langer het actief en passief stemrecht genoot. (
2
) Volgens EP is dit verlies in strijd met de beginselen van rechtszekerheid en evenredigheid en vormt het bovendien een discriminatie tussen Unieburgers en een inbreuk op haar recht van vrij verkeer.
De verwijzende rechter is van oordeel dat de toepassing van de bepalingen van het terugtrekkingsakkoord op EP een onevenredige inbreuk op haar grondwettelijke recht om te stemmen oplevert. Hij vraagt zich in dit verband af of artikel 50 VEU (
3
) en het terugtrekkingsakkoord aldus moeten worden uitgelegd dat zij de intrekking met zich meebrengen van het burgerschap van de Unie van onderdanen van het Verenigd Koninkrijk die al meer dan vijftien jaar op het grondgebied van een andere lidstaat verblijven en tegelijkertijd onderworpen zijn gebleven aan het recht van die staat, zodat hun elk kiesrecht wordt ontnomen. Voor zover deze vraag bevestigend wordt beantwoord, stelt de verwijzende rechter de vraag of de relevante bepalingen van het terugtrekkingsakkoord (
4
) en het VWEU (
5
) aldus moeten worden opgevat dat die onderdanen op grond daarvan de aan het burgerschap van de Unie verbonden rechten die zij vóór de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie genoten, mogen behouden. De verwijzende rechter twijfelt tevens over de geldigheid van het terugtrekkingsakkoord en dus van besluit 2020/135 van de Raad betreffende de sluiting van dit akkoord. (
6
)
In zijn arrest oordeelt het Hof dat de relevante bepalingen van het VEU (
7
) en het VWEU (
8
), gelezen in samenhang met het terugtrekkingsakkoord, aldus moeten worden uitgelegd dat onderdanen van het Verenigd Koninkrijk die vóór het einde van de in dit akkoord bedoelde overgangsperiode hun recht van verblijf in een lidstaat hebben uitgeoefend, sinds de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie niet langer de hoedanigheid van Unieburger hebben. Meer in het bijzonder genieten zij niet langer het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat van hun verblijf, ook niet wanneer zij volgens het recht van de staat waarvan zij onderdaan zijn eveneens het kiesrecht bij de verkiezingen in die staat hebben verloren. Voorts zijn er geen elementen naar voren gekomen die de geldigheid van besluit 2020/135 kunnen aantasten.
Beoordeling door het Hof
Om te beginnen roept het Hof in herinnering dat een persoon volgens artikel 9 VEU en artikel 20, lid 1, VWEU slechts burger van de Unie kan zijn indien hij de nationaliteit van een lidstaat bezit en dat er een onlosmakelijk en exclusief verband bestaat tussen het bezit van de nationaliteit van een lidstaat en de verkrijging alsook het behoud van de hoedanigheid van Unieburger.
Aan het burgerschap van de Unie is een reeks van rechten verbonden (
9
), waaronder een fundamenteel en persoonlijk recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten. In het bijzonder hebben Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij geen onderdaan zijn, het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen in die lidstaat, een recht dat tevens wordt erkend in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. (
10
) Geen van deze bepalingen kent dit recht daarentegen toe aan onderdanen van derde landen. Derhalve kan een particulier die zijn recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van een andere lidstaat heeft uitgeoefend op een ogenblik waarop de staat waarvan hij onderdaan is, nog een lidstaat was, aan die omstandigheid niet het recht ontlenen om de hoedanigheid van Unieburger en alle rechten die het VWEU daaraan verbindt te behouden indien hij door de terugtrekking van zijn staat van herkomst uit de Unie niet langer de nationaliteit van een lidstaat bezit.
In de tweede plaats roept het Hof in herinnering dat het Verenigd Koninkrijk ten gevolge van zijn op grond van artikel 50, lid 1, VEU genomen soevereine beslissing om zich uit de Unie terug te trekken met ingang van 1 februari 2020 niet langer lid van de Unie is, zodat zijn onderdanen voortaan de nationaliteit van een derde land en niet meer die van een lidstaat bezitten. Het verlies van de nationaliteit van een lidstaat leidt automatisch tot het verlies van de hoedanigheid van Unieburger voor personen die niet tevens de nationaliteit van een andere lidstaat bezitten. Deze personen genieten dus niet langer het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar zij verblijven.
Het Hof preciseert in dit verband dat het verlies van de hoedanigheid van Unieburger voor onderdanen van het Verenigd Koninkrijk een automatisch gevolg is van de soevereine beslissing van het Verenigd Koninkrijk om zich uit de Unie terug te trekken, zodat noch de bevoegde autoriteiten noch de rechterlijke instanties van de lidstaten verplicht zijn om de gevolgen van het verlies van de hoedanigheid van Unieburger voor de betrokken personen te onderwerpen aan een individuele evenredigheidstoetsing.
In de derde plaats merkt het Hof op dat het terugtrekkingsakkoord geen enkele bepaling bevat die verzekert dat onderdanen van het Verenigd Koninkrijk die vóór het einde van de overgangsperiode hun recht van verblijf in een lidstaat hebben uitgeoefend, hun actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat van hun verblijf behouden.
Weliswaar bepaalt dit akkoord dat het Unierecht gedurende de overgangsperiode in beginsel van toepassing blijft op het Verenigd Koninkrijk, maar in afwijking van dit beginsel sluit artikel 127, lid 1, onder b), ervan de toepassing op en in het Verenigd Koninkrijk van de bepalingen van het VWEU en het Handvest (
11
) betreffende het actief en passief kiesrecht van Unieburgers bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat van hun verblijf gedurende die periode uitdrukkelijk uit. Ofschoon deze uitsluiting zich naar de letter uitstrekt tot het Verenigd Koninkrijk en het grondgebied van die staat, zonder dat uitdrukkelijk naar de onderdanen van die staat wordt verwezen, moet zij, gelet op artikel 127, lid 6, van het terugtrekkingsakkoord, geacht worden ook te gelden voor onderdanen van het Verenigd Koninkrijk die overeenkomstig het Unierecht vóór het einde van de overgangsperiode hun recht van verblijf in een lidstaat hebben uitgeoefend. Vanaf 1 februari 2020 waren de lidstaten dus niet langer gehouden om op hun grondgebied verblijvende onderdanen van het Verenigd Koninkrijk gelijk te stellen met onderdanen van een lidstaat voor wat betreft de toekenning van het actief en passief kiesrecht bij verkiezingen voor het Europees Parlement en gemeenteraadsverkiezingen.
Een tegengestelde uitlegging van artikel 127, lid 1, onder b), van het terugtrekkingsakkoord, waarbij de toepassing van dit akkoord zou worden beperkt tot het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk en dus tot de Unieburgers die tijdens de overgangsperiode in deze staat verbleven, zou bovendien een ongelijkheid creëren tussen de rechten die dit akkoord aan onderdanen van het Verenigd Koninkrijk en aan burgers van de Unie toekent. Een dergelijke ongelijkheid zou namelijk indruisen tegen het doel van dit akkoord om te waarborgen dat Unieburgers en onderdanen van het Verenigd Koninkrijk die hun respectieve rechten op vrij verkeer vóór het eind van de overgangsperiode hebben uitgeoefend, wederzijds bescherming genieten.
Wat betreft de periode die na het verstrijken van de overgangsperiode een aanvang heeft genomen, preciseert het Hof dat het actief en passief kiesrecht van onderdanen van het Verenigd Koninkrijk bij gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat van hun verblijf niet binnen de werkingssfeer van deel twee van het terugtrekkingsakkoord valt, dat regels bevat die ertoe strekken Unieburgers en onderdanen van het Verenigd Koninkrijk (
12
) die hun recht op vrij verkeer vóór het eind van de overgangsperiode hebben uitgeoefend, vanaf 1 januari 2021 wederzijds en op gelijke wijze te beschermen.
Ten slotte kunnen artikel 18, eerste alinea, VWEU en artikel 21, eerste alinea, VWEU (
13
), die volgens het terugtrekkingsakkoord zowel tijdens als na de overgangsperiode van toepassing zijn, niet aldus worden uitgelegd dat zij de lidstaten ertoe verplichten om het actief en passief kiesrecht bij de gemeenteraadsverkiezingen op hun grondgebied dat zij aan Unieburgers toekennen, na 1 februari 2020 te blijven toekennen aan onderdanen van het Verenigd Koninkrijk die op hun grondgebied verblijven.
Wat in de vierde en laatste plaats de geldigheid van besluit 2020/135 aangaat, oordeelt het Hof dat dit besluit niet in strijd is met het Unierecht. (
14
) Meer concreet is er geen enkel element dat de conclusie wettigt dat de Unie als verdragsluitende partij bij het terugtrekkingsakkoord de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid bij het onderhouden van haar externe betrekkingen heeft overschreden door niet te verlangen dat er voor onderdanen van het Verenigd Koninkrijk die vóór het einde van de overgangsperiode hun recht van verblijf in een lidstaat hebben uitgeoefend, in een actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat van verblijf wordt voorzien.
(
1
)	Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (PB 2020, L 29, blz. 7).
(
2
)	Op grond van een rechtsregel van het Verenigd Koninkrijk dat een onderdaan van deze staat die langer dan 15 jaar in het buitenland verblijft, niet langer gerechtigd is om deel te nemen aan de verkiezingen in het Verenigd Koninkrijk.
(
3
)	Artikel 50 VEU heeft betrekking op het recht op en de voorwaarden voor terugtrekking van een lidstaat uit de Europese Unie.
(
4
)	Artikelen 2, 3, 10, 12 en 127 van het terugtrekkingsakkoord.
(
5
)	Artikelen 18, 20 en 21 VWEU.
(
6
)	Besluit (EU) 2020/135 van de Raad van 30 januari 2020 betreffende de sluiting van het Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (PB 2020, L 29, blz. 1).
(
7
)	Artikel 9 VEU, betreffende het burgerschap van de Unie, en artikel 50 VEU, betreffende het recht op en de voorwaarden voor terugtrekking van een lidstaat uit de Europese Unie.
(
8
)	Artikel 20 VWEU, betreffende het burgerschap van de Unie, artikel 21 VWEU, betreffende de vrijheid van verkeer en de vrijheid van vestiging van Unieburgers, en artikel 22 VWEU, betreffende het actief en passief stemrecht van Unieburgers.
(
9
)	Krachtens artikel 20, lid 2, VWEU en de artikelen 21 en 22 VWEU.
(
10
)	Artikel 40 van het Handvest.
(
11
)	Artikel 20, lid 2, onder b), VWEU, artikel 22 VWEU en de artikelen 39 en 40 van het Handvest.
(
12
)	Artikel 10, punten a) en b), van het terugtrekkingsakkoord.
(
13
)	Artikel 18 VWEU heeft betrekking op het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit en artikel 21 VWEU betreft de vrijheid van verkeer en de vrijheid van vestiging van Unieburgers.
(
14
)	Te weten artikel 9 VEU, de artikelen 18, 20, 21 en 22 VWEU en artikel 40 van het Handvest.