62024CJ0340
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (oсми състав)
20 ноември 2025 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Свободно движение на хора — Членове 45 и 49 ДФЕС — Признаване на професионалните квалификации — Право да се упражнява професията „ресурсен учител“ в държава членка — Граждани на тази държава членка, които са придобили удостоверение за професионална квалификация, издадено от частно висше учебно заведение в друга държава членка — Удостоверение, което не е законно признато и не дава достъп до съответната професия в последната държава членка — Задължение на първата държава членка да вземе предвид всички дипломи, свидетелства и други удостоверения, с които разполага заинтересованото лице — Дерогиране“
По съединени дела C‑340/24 и C‑442/24 [Artollisi и Lescolanno] (
i
)
с предмет две преюдициални запитвания, отправени на основание член 267 ДФЕС от Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (регионален административен съд Лацио, Италия), с актове от 3 май и от 17 юни 2024 г., постъпили в Съда съответно на 9 май и на 21 юни 2024 г., в рамките на производства по дела
EW (C‑340/24),
LO (C‑442/24)
срещу
Ministero dell’Istruzione e del Merito (C‑340/24 и C‑442/24),
Ministero dell’Università e della Ricerca (C‑340/24),
СЪДЪТ (осми състав),
състоящ се от: O. Spineanu-Matei, председател на състава, S. Rodin (докладчик) и N. Fenger, съдии,
генерален адвокат: N. Emiliou,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
–
за LO, от S. Berengan, B. Celletti и F. Vannicelli, avvocati,
–
за италианското правителство, от S. Fiorentino, в качеството на представител, подпомаган от D. D’Alberti и T. Lubrano Lobianco, avvocati dello Stato,
–
за френското правителство, от B. Dourthe и M. Guiresse, в качеството на представители,
–
за Кралство Норвегия, от A. Narvestad и I. Collett, в качеството на представители,
–
за Европейската комисия, от L. Armati, P. A. Messina и J. Szczodrowski, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалните запитвания се отнасят до тълкуването на член 13 от Директива 2005/36/EО на Европейския парламент и на Съвета от 7 септември 2005 година относно признаването на професионалните квалификации (ОВ L 255, 2005 г., стр. 22; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 8, стр. 3), изменена с Директива 2013/55/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 20 ноември 2013 г. (ОВ L 354, 2013 г., стр. 132) (наричана по-нататък „Директивата 2005/36“).
2
Запитванията са отправени в рамките на два спора съответно между EW и Ministero dell’Istruzione e del Merito (Министерство на образованието и постиженията, Италия) и Ministero dell’Università e della Ricerca (Министерство на университетите и научните изследвания, Италия), и LO и Министерство на образованието и постиженията по повод отхвърлянето на заявленията на EW и LO за признаване на удостоверение, озаглавено „Curso superior de Especialización en atención a las necesidades específicas de apoyo educativo“ (Висш курс за специализация за помощ при специални образователни потребности), издадено от Universidad Cardenal Herrera — CEU във Валенсия (Испания), за упражняване на професията „ресурсен учител“.
Правна уредба
Правото на Съюза
3
Съображение 41 от Директива 2005/36 гласи:
„Настоящата директива не накърнява прилагането на член [45], параграф 4 и член [49] от Договора [за функционирането на ЕС] […]“.
4
Съгласно член 1 от тази директива:
„Настоящата директива установява реда за признаване от държава членка, която обвързва достъпа до регламентирана професия или нейното упражняване на своята територия с притежаване на определени професионални квалификации (наричана по-нататък в текста „приемаща държава членка“), с цел достъп до тази професия и нейното упражняване, на професионални квалификации, придобити в една или повече други държави членки (наричана/наричани по-нататък в текста държава членка по произход), и който ред позволява на титуляр[я] на споменатите квалификации да упражнява там същата професия“.
5
Член 2, параграф 1, първа алинея от посочената директива предвижда:
„Настоящата директива се прилага към всички граждани на държава членка, включително упражняващите свободни професии, които желаят да упражняват регламентирана професия в друга държава членка, различна от държавата, в която са придобили своите професионални квалификации, като самостоятелно заети или като заети лица“.
6
Член 3, параграф 1, букви в) и г) от същата директива съдържа следните определения:
„По смисъла на настоящата директива:
[…]
в)
„удостоверения за професионални квалификации“ са дипломи, свидетелства и други удостоверения, издадени от компетентен орган в държава членка, определен за тази цел по силата на законови, подзаконови и административни разпоредби на тази държава членка и удостоверяващ успешното завършване на професионално обучение, проведено преимуществено на територията на [Съюза]. […]
г)
„компетентен орган“ е всяка власт или орган, натоварен от държава членка с конкретното правомощие да издава или приема дипломи за обучение и други документи или информация, както и да приема молби и да взема решения, предвидени в настоящата директива“.
7
Член 13 („Условия за признаване“) от Директива 2005/36 предвижда в параграф 1:
„Ако достъпът до регламентирана професия или нейното упражняване в приемаща държава членка са обвързани с притежаване на определени професионални квалификации, компетентният орган на тази държава членка разрешава на заявителите достъп до тази професия и нейното упражняване при същите условия, които се прилагат към нейните граждани, ако заявителите притежават удостоверение за правоспособност или удостоверение за професионални квалификации по член 11, изисквани от друга държава членка за получаване на достъп до тази професия и упражняването ѝ на нейна територия.
Удостоверенията за правоспособност или за професионални квалификации се издават от компетентен орган на държава членка, определен за тази цел в съответствие със законовите, подзаконовите или административните разпоредби, действащи в тази държава членка“.
Италианското право
8
В Италия професията „ресурсен учител“ е регламентирана професия. Съгласно член 4 от Legge n. 124 — Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico (Закон № 124 за приемане на неотложни разпоредби във връзка с училищния персонал) от 3 май 1999 г. (GURI, бр. 107 от 10 май 1999 г.) само лицата, получили удостоверение по специалността „ресурсен учител“, могат да бъдат вписани в списъците на провинциите, въз основа на които се възлагат годишните замествания.
9
Член 7, параграф 4, буква e) от Оrdinanza ministeriale n. 60 — Procedure di istituzione delle relatiatorie provinciali e di istituto di cui all’articolo 4, commi 6 bis e 6-ter, della legge 3 maggio 1999, n. 124 e di conferimento delle relative supplenze per il personale docente ed educativo (Министерска заповед № 60 относно процедурите за съставяне на списъците на провинциите и списъците на учебните заведения, посочени в член 4, параграфи 6 bis и 6 ter от Закон № 124 от 3 май 1999 г., както и за възлагане на замествания на преподавателския и педагогическия персонал) от 10 юли 2020 г. предвижда, че кандидатите, които искат да бъдат вписани в списъците на провинциите, трябва да представят приложени към заявлението си „необходимите документи за достъп, получени най-късно до изтичането на срока за подаване на заявлението, като посочат точно кои институции са ги издали“ и че „ако документът за достъп е получен в чужбина и е признат от министерството, следва да се посочат и референтни данни на решението за признаване на посочения документ“.
10
Освен това запитващата юрисдикция уточнява, че удостоверението по специалността „ресурсен учител“, който подпомага обучението на ученици с увреждания, получено в Италия след завършен конкретен специализиран курс, или аналогично удостоверение за ресурсен учител, получено в чужбина и признато в Италия, дава достъп до позиции за помощен преподавателски персонал, които се заемат чрез конкурс.
11
Legge n. 148 — Ratifica ed esecuzione della Convenzione sul riconoscimento dei titoli di studio relativi all’insegnamento superiore nella Regione europea, fatta a Lisbona l. 11 aprile 1997, e norme di adeguamento dell’ordinamento interno (Закон № 148 за ратифициране и прилагане на Конвенцията за признаване на квалификациите, отнасящи се до висшето образование в Европейския регион, подписана в Лисабон на 11 април 1997 г., и разпоредби за адаптиране на вътрешния правен ред) от 11 юли 2002 г. (GURI, бр. 173 от 25 юли 2002 г., редовна притурка № 151), предвижда в член 2:
„1.   Компетентността за признаване на курсовете и периодите на обучение, проведени в чужбина, и на чуждестранните квалификации за целите на достъпа до висше образование, продължаването на обучението в университет и присъждането на италиански университетски дипломи е възложена на университетите и висшите училища, които я упражняват в рамките на своята автономия и съобразно съответните си правилници, без да се засягат двустранните споразумения в тази област“.
12
Член 5 от този закон предвижда:
„1.   Признаването на академичните звания за цели, различни от посочените в член 2, се извършва от държавните администрации при спазване на действащите разпоредби относно признаването за професионални цели и достъпа до публични длъжности, съгласно процедури, които следва да бъдат определени с последващ правилник за прилагане“.
13
Decreto legislativo n. 206 — Attuazione della direttiva 2005/36/ЕО relativa al riconoscimento delle qualiche professionali, nonché della direttiva 2006/100/ЕО che adegua determinate direttive sulla libera circolazione delle persone a seguito dell’adesione di Bulgaria e Romania (Законодателен декрет № 206 за транспониране на Директива 2005/36/ЕО относно признаването на професионалните квалификации, както и на Директива 2006/100/ЕО за адаптиране на някои директиви в областта на свободното движение на хора поради присъединяването на България и Румъния) от 9 ноември 2007 г. (GURI, бр. 261 от 9 ноември 2007 г., редовна притурка № 228), изменен с Decreto legislativo n. 15 — Attuazione della direttiva 2013/55/ЕС del Parlamento europeo e del Consiglio, recante modifica della direttiva 2005/36/ЕО, relativa al riconoscimento delle quformche professionali e del regolamento (ЕС) n. 1024/2012, relativo alla cooperazione amministrativa attravo il sistema di informazione del mercato interno („Regolamento IMI“) (Законодателен декрет № 15 за транспониране на Директива 2013/55/ЕС на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2005/36/ЕО относно признаването на професионалните квалификации и на Регламент (ЕС) № 1024/2012 относно административно сътрудничество посредством Информационната система за вътрешния пазар („Регламент за ИСВП“) от 28 януари 2016 г. (GURI, бр. 32 от 9 февруари 2016 г.) (наричан по-нататък „Законодателен декрет № 206/2007“) урежда, съгласно член 1, по-специално „признаването, с цел достъп до регламентираните професии и тяхното упражняване, […] на вече придобитите професионални квалификации в една или повече държави — членки на Европейския съюз, които позволяват на техния титуляр да упражнява съответната професия в държавата членка по произход“.
14
Съгласно член 2 от Законодателен декрет № 206/2007 последният се прилага „по отношение на гражданите на държавите — членки на Европейския съюз, които желаят да упражняват регламентирана професия на територията на страната като заети или самостоятелно заети лица, включително лицата, упражняващи свободни професии, въз основа на професионални квалификации, придобити в държава — членка на Европейския съюз, и които в държавата по произход им дават право да упражняват тази професия“.
15
Член 3, параграфи 1 и 2 от Законодателен декрет № 206/2007 гласи:
„1.   Признаването на професионалните квалификации, извършено по силата на настоящия законодателен декрет, позволява на лицата, посочени в член 2, алинея 1, ако отговарят на конкретно предвидените изисквания, да получат достъп до съответната професия, за която са квалифицирани в държавата членка по произход, и да я упражняват при същите условия като предвидените в италианския правен ред.
2.   За целите на член 1, алинея 1 професията, която заинтересованото ще упражнява на италианска територия, е същата, за която е квалифицирано в своята държава членка по произход, ако съответните дейности са съпоставими (без да се засягат разпоредбите на член 5 septies относно частичния достъп)“.
16
В член 4 от Законодателен декрет № 206/2007 се уточнява, че понятието „професионални квалификации“ са „квалификации, доказани с дипломи за обучение, удостоверение за правоспособност […] или удостоверение за професионален стаж“ и че лицата, придобили в чужбина удостоверение за квалификация, включено сред „дипломите, свидетелствата и другите удостоверения, издадени от университет или друг орган, акредитиран съгласно специални разпоредби, удостоверяващи успешното завършване на професионално обучение, проведено преимуществено на територията на [Съюза]“, които въз основа на този декрет им дават професионална квалификация и им позволяват да упражняват тази професия в държавата на произход, могат да задействат процедурата за признаване на професионалните квалификации, предвидена в посочения законодателен декрет.
Фактите по споровете в главните производства, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
17
През 2021 г. всяка от жалбоподателките в главните производства подава до компетентния италиански орган заявление за признаване на придобити в друга държава членка професионални квалификации с цел упражняване на професията „ресурсен учител“. Поискано е признаване на издаденото от Universidad Cardenal Herrera удостоверение, озаглавено „Висш курс за специализация за помощ при специални образователни потребности“ — CEU във Валенсия.
18
Компетентният италиански орган отхвърля заявленията на жалбоподателките с мотива, че съгласно информацията, получена от компетентните испански органи след искане, направено чрез Информационната система за вътрешния пазар, предвидена в Регламент (ЕС) № 1024/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 година относно административно сътрудничество посредством Информационната система за вътрешния пазар и за отмяна на Решение 2008/49/ЕО на Комисията (Регламент за IMI) (ОВ L 316, 2012 г., стр. 1), въпросното удостоверение, тъй като е само удостоверение, специфично за университета, който го е издал, не е официално удостоверение в Испания и не позволява да се упражнява в тази държава членка регламентираната професия „начален учител“ в специалностите „Терапевтична педагогика“ или „Слухово-речева рехабилитация“, а именно квалификациите, необходими за специалното образование в посочената държава членка.
19
Поради това компетентният италиански орган заключава, че това удостоверение, което не е признато от испанската държава, не е валидно и не произвежда действие в Испания, така че не може да бъде признато въз основа на никаква италианска правна уредба.
20
При това положение жалбоподателките в главните производства сезират Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (регионален административен съд Лацио, Италия), който е запитващата юрисдикция, с жалби за отмяна на решенията, с които се отхвърлят съответните им заявления.
21
Тази юрисдикция счита, че остава съмнение относно съвместимостта с правото на Съюза на тълкуването, дадено на релевантното национално законодателство от националната съдебна практика, което води до задължение за компетентните национални органи винаги да преценяват съдържанието на обучението, проведено в държавата членка по произход, като го сравнят с предвиденото в законодателството на приемащата държава членка, по-конкретно когато удостоверението, чието признаване се иска в приемащата държава членка, не е законно признато в държавата членка по произход като официално удостоверение, което дава достъп до въпросната професия.
22
При тези условия Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (регионален административен съд Лацио) решава да спре производствата и да постави на Съда следните еднакво формулирани по двете дела преюдициални въпроси:
„1)
Трябва ли член 13 от Директива 2005/36 […], разглеждан в светлината на […] цел[та на Съюза] за премахване между държавите членки на пречките пред свободното движение на хора и услуги, както и пред свободното движение на преподаватели, да се тълкува в смисъл, че по отношение на вътреобщностното признаване на професионалните квалификации и особено по отношение на удостоверението по специалността „ресурсен учител“, не допуска тълкуването и прилагането на национална правна уредба, която позволява да се счита, че условията за признаване са изпълнени, дори когато удостоверението за специализирана професионална квалификация, придобито в държавата членка по произход, не позволява упражняването на съответната професия в тази държава и тя не го признава по закон за удостоверение, което дава право да се упражнява тази професия?
2)
В случай че член 13 от Директива 2005/36 […] няма този препятстващ ефект, трябва ли следователно разпоредбите на дял III, глава I от Директива 2005/36 да се тълкуват в смисъл, че компетентните органи в областта на признаването на квалификациите, след като са получили съответното заявление, са длъжни винаги и във всички случаи да преценят съдържанието на всички представени от заинтересованото лице документи, които могат да удостоверят професионалната му квалификация, макар последната да не дава право на упражняване на професията в държавата членка по произход, както и съответствието на обучението, което те удостоверяват, с изискванията за придобиване на въпросната професионална квалификация в приемащата държава членка, и при необходимост, да приложат компенсационни мерки?“.
23
С акт от 11 септември 2024 г. председателят на Съда съединява дела C‑340/24 и C‑442/24 за целите на писмената и устната фаза на производство и на съдебното решение.
По преюдициалните въпроси
24
В самото начало следва да се отбележи, че с преюдициалните си въпроси запитващата юрисдикция иска от Съда тълкуване на член 13 от Директива 2005/36. Признаването на професионалните квалификации, предвидено в тази разпоредба, обаче предполага лицето, което иска такова признаване, да притежава удостоверение за професионална квалификация, което го квалифицира в държавата членка по произход да упражнява регламентирана професия в нея. Всъщност тази директива не се прилага към положение, при което лице, което иска признаване на професионалната си квалификация, не е получило такова удостоверение за професионална квалификация (вж. в този смисъл решение от 8 юли 2021 г., Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija, C‑166/20, EU:C:2021:554, т. 29), какъвто е случаят с жалбоподателките в главните производства.
25
Съгласно постоянната съдебна практика в рамките на въведеното с член 267 ДФЕС производство за сътрудничество между националните юрисдикции и Съда задачата на последния е да даде на националния съд полезен отговор, който да му позволи да реши спора, с който е сезиран. С оглед на това при необходимост Съдът може да преформулира въпросите, които са му зададени (решения от 28 ноември 2000 г.Roquette Frères, C‑88/99, EU:C:2000:652, т. 18, и от 24 юни 2025 г.GR REAL, C‑351/23, EU:C:2025:474, т. 61).
26
В случая от всички данни, предоставени от запитващата юрисдикция в мотивите на преюдициалното запитване по дело C‑340/24, тъй като актът за преюдициално запитване по дело C‑442/24 по същество само препраща към това запитване, е видно, че тази юрисдикция всъщност иска да се установи дали при разглеждането на заявление за признаване на придобити в друга държава членка професионални квалификации правото на Съюза изисква от приемащата държава членка да вземе предвид удостоверение за професионална квалификация, придобито в държавата членка по произход, което не е законно признато от последната държава и няма официален характер в нея.
27
Жалбоподателките в главните производства са италиански гражданки, които са завършили курс в испански университет и така са упражнили правото си на свободно движение. След завършване на обучението си те искат от компетентния италиански орган да признае испанските им удостоверения за професионална квалификация, за да могат да упражняват професията „ресурсен учител“ в Италия. Гражданин на държава членка, който е пребивавал и придобил в друга държава членка образователно-квалификационна степен, на която възнамерява да се позове в държавата членка, чийто гражданин е, обаче попада в приложното поле на член 45 или член 49 ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 3 март 2022 г., Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Базово обучение по медицина), C‑634/20, EU:C:2022:149, т. 40 и цитираната съдебна практика).
28
Ето защо трябва да се приеме, че с двата си преюдициални въпроса, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска да се установи дали членове 45 и 49 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че изискват от приемащата държава членка при разглеждането на заявление за признаване на професионални квалификации да вземе предвид удостоверение за професионална квалификация, придобито в друга държава членка, което не е законно признато от тази държава и няма официален характер в нея.
29
Според постоянната съдебна практика в хипотеза, която попада в приложното поле не на Директива 2005/36, а на член 45 ДФЕС или на член 49 ДФЕС, когато разглеждат искане на гражданин на Съюза да му бъде разрешено да упражнява професия, достъпът до която съгласно националното законодателство се обуславя от притежаването на дадена диплома или професионална квалификация, или от определени периоди на практически опит, органите на държавите членки са длъжни да вземат под внимание всички дипломи, удостоверения и други документи, както и релевантния опит на заинтересованото лице, като направят сравнение между, от една страна, удостоверената с тези документи и опит компетентност, и от друга, знанията и квалификациите, изисквани от националното законодателство (решение от 3 март 2022 г.Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Базово обучение по медицина), C‑634/20, EU:C:2022:149, т. 38 и цитираната съдебна практика).
30
Тази процедура по сравнително изследване предполага взаимното доверие между държавите членки в удостоверенията за професионални квалификации, издадени от всяка държава членка. Следователно органът на приемащата държава членка по принцип е длъжен да приеме за истинен документ, като например по-специално удостоверението за професионална квалификация, издадено от орган на друга държава членка (вж. в този смисъл решение от 16 юни 2022 г., Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Психотерапевти), C‑577/20, EU:C:2022:467, т. 48).
31
В случая обаче държавата членка по произход е уведомила компетентните органи на приемащата държава членка, че тъй като разглежданото в главните производства удостоверение е само удостоверение, специфично за университета, който го е издал, то не е официално удостоверение в първата държава и не позволява да се упражнява в нея регламентираната професия, достъп до която искат да получат жалбоподателките в главното производство. Освен това от представената на Съда преписка е видно, че освен ако запитващата юрисдикция не установи друго, въпросното удостоверение не дава достъп до по-високо академично равнище и не е част от системата, установена с процеса от Болоня и европейското пространство за висше образование.
32
От това следва, че взаимното доверие, на което се основава системата за признаване на професионалните квалификации в Съюза, не може да се изтъква в хипотезата, в която придобитото в държавата членка по произход удостоверение за професионална квалификация е издадено от частно заведение, което не е било оправомощено от компетентните органи на тази държава да издава удостоверения за обучение, доказващи професионални квалификации, така че издаденото от такова заведение удостоверение не е „издадено от държава членка“ и следователно не само не е признато в нея, но и не предоставя никаква гаранция за нивото и качеството на удостоверените с него компетентности.
33
Макар че в случай като разглеждания в главните производства, който попада не в приложното поле на Директива 2005/36, а в това на член 45 ДФЕС или на член 49 ДФЕС, съответната приемаща държава членка трябва, както произтича от точки 29 и 30 от настоящото решение, да вземе предвид по-специално удостоверение, издадено от държавата членка по произход, същите тези членове не могат да задължат първата държава членка да вземе предвид удостоверение, което не е издадено от втората държава членка и не е признато в нея. Всъщност свободите на движение не могат да задължат приемащата държава членка да придаде на удостоверение за професионална квалификация, издадено в държавата членка по произход, по-голяма стойност, отколкото то има в последната държава.
34
Приемащата държава членка обаче е свободна евентуално да вземе предвид такова удостоверение в рамките на процедурата по сравнително изследване, посочена в точка 29 от настоящото решение.
35
Ето защо на поставените въпроси следа да се отговори, че членове 45 и 49 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не изискват от приемащата държава членка при разглеждането на заявление за признаване на професионални квалификации да вземе предвид удостоверение за професионална квалификация, придобито в друга държава членка, което не е законно признато от тази държава и няма официален характер в нея.
По съдебните разноски
36
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (осми състав) реши:
Членове 45 и 49 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не изискват от приемащата държава членка при разглеждането на заявление за признаване на професионални квалификации да вземе предвид удостоверение за професионална квалификация, придобито в друга държава членка, което не е законно признато от тази държава и няма официален характер в нея.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: италиански.
(
i
)	Имената на настоящите дела са измислени. Те не съвпадат с истинското име на никоя от страните в производството.