62000CC0233_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I - Gegenstand des Verfahrens
1 Mit der vorliegenden Klage beantragt die Kommission die Feststellung, dass die Französische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 90/313/EWG des Rates vom 7. Juni 1990 über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt(1) (im Folgenden: Richtlinie) und aus Artikel 249 Absatz 3 EG verstoßen hat, indem sie die Artikel 2 Buchstabe a und Artikel 3 Absätze 2, 3 und 4 dieser Richtlinie nicht richtig umgesetzt hat.
2 Der Rechtsstreit betrifft den Umfang der Informationspflicht nach der Richtlinie, namentlich den Begriff der "Informationen über die Umwelt" (Artikel 2 Buchstabe a in Verbindung mit Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie), die Ausnahmen vom Grundsatz der Übermittlung von Umweltinformationen (Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 1 der Richtlinie), die Verpflichtung, Informationen gegebenenfalls auszugsweise zu übermitteln (Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Richtlinie), die Möglichkeit der Ablehnung eines Antrags, der missbräuchlich ist oder die Übermittlung noch nicht abgeschlossener oder interner Dokumente voraussetzt (Artikel 3 Absatz 3 der Richtlinie), sowie die Verpflichtung der Behörde, dem Antragsteller spätestens innerhalb von zwei Monaten eine Antwort zu erteilen und die Ablehnung eines Antrags auf Information zu begründen (Artikel 3 Absatz 4 der Richtlinie).
II - Rechtlicher Rahmen
A - Gemeinschaftsrecht
3 Gemäß ihrem Artikel 1 ist es Ziel der Richtlinie 90/313, den freien Zugang zu den bei den Behörden vorhandenen Informationen über die Umwelt sowie die Verbreitung dieser Informationen zu gewährleisten und die grundlegenden Voraussetzungen festzulegen, unter denen derartige Informationen zugänglich gemacht werden sollen.
4 Artikel 2 der Richtlinie lautet auszugsweise:
"Im Sinne der Richtlinie gelten als
a) $Informationen über die Umwelt` alle in Schrift, Bild, Ton oder DV-Form vorliegenden Informationen über den Zustand der Gewässer, der Luft, des Bodens, der Tier und Pflanzenwelt und der natürlichen Lebensräume sowie über Tätigkeiten (einschließlich solcher, von denen Belästigungen wie beispielsweise Lärm ausgehen) oder Maßnahmen, die diesen Zustand beeinträchtigen oder beeinträchtigen können, und über Tätigkeiten oder Maßnahmen zum Schutz dieser Umweltbereiche einschließlich verwaltungstechnischer Maßnahmen und Programme zum Umweltschutz.
..."
5 Artikel 3 hat folgenden Wortlaut:
"(1) Vorbehaltlich der Absätze 2, 3 und 4 gewährleisten die Mitgliedstaaten, dass die Behörden verpflichtet werden, allen natürlichen oder juristischen Personen auf Antrag ohne Nachweis eines Interesses Informationen über die Umwelt zur Verfügung zu stellen.
Die Mitgliedstaaten legen die praktischen Regeln fest, nach denen derartige Informationen tatsächlich zugänglich gemacht werden.
(2) Die Mitgliedstaaten können vorsehen, dass ein Antrag auf Zugang zu einer derartigen Information abgelehnt wird, wenn diese Folgendes berührt:
-
die Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden, die internationalen Beziehungen und die Landesverteidigung;
-
die öffentliche Sicherheit;
-
Sachen, die bei Gericht anhängig oder Gegenstand von Ermittlungsverfahren (einschließlich Disziplinarverfahren) sind oder waren oder die Gegenstand von Vorverfahren sind;
-
Geschäfts und Betriebsgeheimnisse einschließlich des geistigen Eigentums;
-
die Vertraulichkeit personenbezogener Daten und/oder Akten;
-
Unterlagen, die von einem Dritten übermittelt worden sind, der dazu nicht gesetzlich verpflichtet war;
-
Informationen, deren Bekanntgabe die Wahrscheinlichkeit einer Schädigung der Umwelt in dem betreffenden Bereich noch erhöhen würde.
Informationen, die sich im Besitz der Behörden befinden, werden auszugsweise übermittelt, sofern es möglich ist, Informationen zu Fragen, die die oben aufgeführten Interessen berühren, auszusondern.
(3) Ein Antrag auf Zugang zu Informationen kann abgelehnt werden, wenn er sich auf die Übermittlung noch nicht abgeschlossener Schriftstücke oder noch nicht aufbereiteter Daten oder interner Mitteilungen bezieht oder wenn der Antrag offensichtlich missbräuchlich ist oder zu allgemein formuliert ist.
(4) Eine Behörde erteilt dem Antragsteller so bald wie möglich, spätestens jedoch innerhalb von zwei Monaten eine Antwort. Die Ablehnung eines Antrags auf Information ist zu begründen."
B - Nationales Recht
6 Das Gesetz Nr. 78753(2) enthält in seinem Titel I Bestimmungen über den Zugang zu Verwaltungsdokumenten.
7 Artikel 2 dieses Gesetzes sieht Folgendes vor:
"Vorbehaltlich der Bestimmungen des Artikels 6 sind Verwaltungsdokumente für Personen, die dies beantragen, von Rechts wegen unabhängig davon einsehbar, ob es sich um Dokumente der Verwaltung des Staates, der Gebietskörperschaften, der öffentlich-rechtlichen Anstalten oder der mit der Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe betrauten Einrichtungen, seien sie auch solche des Privatrechts, handelt."
8 Artikel 6 des Gesetzes lautet auszugsweise:
"Die in Artikel 2 genannten Verwaltungen können die Einsichtnahme in ein Verwaltungsdokument oder dessen Mitteilung/Übermittlung versagen, wenn die Einsichtnahme oder Übermittlung
... --oder allgemein die gesetzlich geschützten Geheimnisse verletzen würde."
9 Artikel 7 des Gesetzes bestimmt in der Fassung des Dekrets Nr. 88465(3) u. a.:
"Die Versagung der Einsichtnahme wird dem Betroffenen durch mit Gründen versehene schriftliche Entscheidung mitgeteilt.
..."
10 Artikel 2 des Dekrets Nr. 88465 bestimmt u. a.:
"Schweigt die zuständige Behörde, bei der nach dem Ersten Titel des Gesetzes Nr. 78753 vom 17. Juli 1978 die Einsichtnahme in Dokumente beantragt worden ist, länger als einen Monat, steht dies einer Versagungsentscheidung gleich.
Im Fall der ausdrücklichen oder stillschweigenden Versagung kann der Betroffene binnen zwei Monaten nach Zustellung der Versagungsentscheidung oder Ablauf der in Absatz 1 dieses Artikels festgelegten Frist den gemäß Artikel 5 des Gesetzes Nr. 78753 vom 17. Juli 1978 eingerichteten Ausschuss anrufen."
11 Artikel 5 des Gesetzes Nr. 79/587(4) enthält folgende Regelung in Bezug auf stillschweigende Entscheidungen:
"Eine stillschweigende Entscheidung, die in Fällen ergangen ist, in denen die ausdrückliche Entscheidung hätte begründet werden müssen, ist nicht bereits deswegen rechtswidrig, weil sie keine Begründung enthält. Dem Betroffenen sind jedoch auf Antrag, der innerhalb der für eine Klage geltenden Fristen zu stellen ist, binnen eines Monats nach Antragstellung die Gründe einer stillschweigenden Ablehnungsentscheidung mitzuteilen. In diesem Fall verlängert sich die Frist für eine Klage gegen diese Entscheidung bis zum Ablauf von zwei Monaten nach dem Tag, an dem ihm die Gründe mitgeteilt worden sind."
III - Vorverfahren und gerichtliches Verfahren
12 Gemäß Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie haben die Mitgliedstaaten die Rechts und Verwaltungsvorschriften zu erlassen, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie spätestens am 31. Dezember 1992 nachzukommen.
13 Als Umsetzungsmaßnahmen übermittelte die französische Regierung mit Schreiben vom 28. März 1991 das Gesetz Nr. 78753 und das Dekret Nr. 88465.
14 Da die Kommission auch nach einem darauf folgenden Schriftwechsel mit den französischen Behörden der Ansicht war, dass die Richtlinie mit diesen Vorschriften nicht ordnungsgemäß umgesetzt worden sei, übermittelte sie der französischen Regierung am 17. November 1994 ein Mahnschreiben mit der Aufforderung, binnen zwei Monaten dazu Stellung zu nehmen.
15 Das Antwortschreiben vom 23. Februar 1995 konnte die Bedenken der Kommission nicht ausräumen, sodass sie am 8. Februar 1999 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die Französische Republik richtete, in der sie diese dazu aufforderte, binnen zwei Monaten die zur korrekten Umsetzung der Artikel 2 Buchstabe a und 3 Absätze 2, 3 und 4 der Richtlinie notwendigen Maßnahmen zu treffen.
16 Die französische Regierung antwortete mit Schreiben vom 25. Juni 1999, in dem sie die Vertragsverletzung bestritt und ihre Auffassung bekräftigte, dass die Richtlinie - wenngleich nicht durch spezifische Umsetzungsvorschriften - im bestehenden französischen Verwaltungsrecht weitgehend umgesetzt sei. Sie stellte dennoch in Aussicht, die Möglichkeiten einer Verbesserung des Zugangs zu Informationen im Umweltbereich zu prüfen.
17 Mit Schreiben an die Kommission vom 19. Januar 2000 teilte die französische Regierung mit, dass ein Gesetz in Ausarbeitung sei, das verschiedene Änderungen im Bereich des Umweltrechts, einschließlich des Zugangs zu Umweltinformationen, zum Gegenstand habe.
18 Nachdem ihr der angekündigte Gesetzesentwurf in der Folge nicht übermittelt worden war, erhob die Kommission mit Schriftsatz vom 8. Juni 2000, eingetragen in das Register des Gerichtshofes am 13. Juni 2000, gegen die Französische Republik Klage gemäß Artikel 226 EG beim Gerichtshof.
19 Die Kommission stellt den Antrag,
-
festzustellen, dass die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 90/313/EWG des Rates vom 7. Juni 1990 über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt und aus Artikel 249 Absatz 3 des Vertrages verstoßen hat, dass sie die Artikel 2 Buchstabe a und 3 Absätze 2, 3 und 4 dieser Richtlinie nicht richtig umgesetzt hat;
-
der Französischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
20 Die Französische Republik beantragt,
-
die Klage der Kommission mit Ausnahme des dritten Klagegrundes betreffend Artikel 3 Absatz 2 letzter Unterabsatz der Richtlinie abzuweisen;
-
der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
21 Mit Schreiben vom 13. September 2001 übermittelte die französische Regierung dem Gerichtshof ein Gesetz vom 12. April 2000(5) sowie eine Verordnung vom 11. April 2001(6) mit dem Hinweis, dass ihrer Ansicht nach damit insbesondere den ersten vier Klagegründen der Kommission entsprochen werde. Mit Bezug auf den fünften Klagegrund führte sie aus, dass sie weiterhin davon ausgehe, dass das bestehende französische Recht mit der Richtlinie konform sei.
22 Die französische Regierung hat die Übermittlung der genannten Rechtsvorschriften mit der Aufforderung zur Klagerücknahme an die Kommission verbunden. Diese teilte dem Gerichtshof mit Schreiben vom 24. September 2001 mit, die Klage dennoch aufrechterhalten zu wollen.
IV - Rechtliche Würdigung
A - Vorbemerkungen
23 Der Prüfung der einzelnen Klagegründe möchte ich einige Bemerkungen zu den von den Parteien vertretenen Grundpositionen bzw. zum Kontext dieses Verfahrens voranstellen.
24 Im vorliegenden Vertragsverletzungsverfahren vertritt die französische Regierung die Ansicht, dass den Verpflichtungen aus der Richtlinie bereits mit dem bestehenden allgemeinen rechtlichen Rahmen bezüglich des Zugangs zu Verwaltungsdokumenten Genüge getan werde und spezifische Umsetzungsmaßnahmen somit nicht erforderlich seien. Sie geht insbesondere davon aus, dass gegebenenfalls durch die Verpflichtung der nationalen Behörden zur richtlinienkonformen Auslegung eine dem Gemeinschaftsrecht entsprechende nationale Rechtslage gewährleistet werden könne.
25 In ihren fünf Klagegründen sucht die Kommission aufzuzeigen, dass dies vorliegend nicht der Fall ist. Ganz allgemein hält diese die von der französischen Regierung mitgeteilten Rechtsvorschriften für zu allgemein und unbestimmt, um sie als korrekte Umsetzung der Richtlinie ansehen zu können. Sie verweist darauf, dass zu vage oder zu allgemeine nationale Bestimmungen eine Rechtsunsicherheit bezüglich der in der Richtlinie festgelegten Rechte und Pflichten zur Folge habe, welche dem Gemeinschaftsrecht widerspreche. Daran könne auch die Verpflichtung zur richtlinienkonformen Auslegung der nationalen Vorschriften nichts ändern.
26 Mittlerweile sind in Frankreich neue Vorschriften zur Durchführung der Richtlinie in Kraft getreten(7). In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission zwar zugestanden, dass durch den Erlass dieser Vorschriften die in den ersten vier Klagegründen gerügten Umsetzungsmängel beseitigt worden seien, hat aber gleichzeitig festgehalten, dass sie dennoch das Verfahren vor dem Gerichtshof weiterbetreiben wolle, weil aus den Stellungnahmen der französischen Regierung hervorgehe, dass trotz dieses Schrittes der rechtliche Dissens in den beanstandeten Punkten fortbestehe.
27 An dieser Stelle sei daran erinnert, dass es nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes im Ermessen der Kommission steht, zu bestimmen, ob sie ein Verfahren gemäß Artikel 226 EG einleitet und ob sie dieses Verfahren weiter betreibt(8), und dass das Rechtsschutzinteresse an einer Klage fortbestehen kann, selbst wenn eine Vertragsverletzung nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist abgestellt wird(9).
28 Ich werde also im Folgenden die einzelnen von der Kommission vorgebrachten Klagegründe prüfen, und zwar ohne die erwähnten neuen Umsetzungsvorschriften zu berücksichtigen, denn der Gerichthof hat schon wiederholt festgestellt, dass "das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Lage zu beurteilen ist, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde, und dass der Gerichtshof später eingetretene Veränderungen nicht berücksichtigen kann"(10).
B - Erster Klagegrund: Unvollständige Umsetzung von Artikel 2 Buchstabe a in Verbindung mit Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie (Begriff "Informationen über die Umwelt")
1.
Parteienvorbringen
29 Mit diesem Klagegrund beanstandet die Kommission, dass der in den französischen Rechtsvorschriften verwendete Begriff der "Verwaltungsdokumente" enger sei als der Begriff der "Informationen über die Umwelt" im Sinne der Richtlinie und somit der Zugang zu solchen Informationen nicht im nach der Richtlinie erforderlichen Maße gewährleistet sei.
30 Die Kommission trägt im Wesentlichen vor, dass das in Artikel 2 des Gesetzes Nr. 78753 verwendete Konzept des "Verwaltungsdokuments" hinter jenem der "Informationen über die Umwelt" im Sinne der Richtlinie zurückbleibe, weil es selbst in der weiten Auslegung durch die "commission d'accès aux documents administratif" (im Folgenden: CADA) nur solche Dokumente im Besitze der Verwaltung umfasse, welche mit der Tätigkeit des öffentlichen Dienstes bzw. einer öffentlichen Verwaltungstätigkeit in Zusammenhang stuenden. So fielen viele nicht reglementative Entscheidungen der Behörden etwa im Bereich der Privatwirtschaftsverwaltung oder zivilrechtliche Verträge zwischen Behörden und Privatpersonen nicht in den Anwendungsbereich dieser Regelung. Wie auch das Urteil in der Rechtssache C321/96(11) zeige, wonach dem Begriff der "Informationen über die Umwelt" eine weite Bedeutung beizumessen sei, umfasse die Richtlinie jedoch auch Dokumente, welche nicht notwendigerweise mit einer öffentlichen Verwaltungstätigkeit verbunden seien.
31 Außerdem könne eine Auslegung durch die CADA nach den Grundsätzen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit nicht die geforderte Richtlinienumsetzung sicherstellen, weil es sich bei der CADA nicht um ein Organ der Rechtsprechung handle, dessen Auslegungen der Gerichtshof zu beachten habe, sondern um ein unabhängiges Konsultativorgan, dessen Stellungnahmen keinen Rechtsprechungscharakter aufwiesen, was die französische Regierung auch zugebe.
32 Schließlich bezögen sich die von der französischen Regierung vorgelegten spezifischen Texte im Bereich der Umweltinformation, welche die allgemeinen Bestimmungen des Gesetzes Nr. 78753 ergänzen sollen, lediglich auf die Versorgung der Öffentlichkeit mit allgemeinen Informationen über den Umweltzustand im Sinne des Artikels 7 der Richtlinie.
33 Die französische Regierung trägt vor, dass die Kommission nicht habe nachweisen können, dass es "Informationen über die Umwelt" gebe, die nicht vom Gesetz Nr. 78753 erfasst seien und dass diese keinen einzigen Fall aufzeigen habe können, wo eine Information über die Umwelt nicht als Verwaltungsdokument im Sinne dieser Bestimmung anerkannt worden wäre. Sie führt aus, dass Umweltinformationen, weil sie mit der Umwelt und daher mit dem Umweltschutz verbunden seien, ohnehin von ihrer Natur her eher in Akten enthalten seien, die mit der Ausübung öffentlicher Gewalt zusammenhingen. Solche Informationen seien daher zweifellos als Verwaltungsdokument zu qualifizieren. Nach französischem Recht sei der Begriff des Verwaltungsdokuments weiter zu verstehen als der Begriff des Verwaltungsakts und erfasse auch privatrechtliche Akte der Behörden sowie von Privatpersonen stammende Akten im Besitz der Behörden, soweit diese Akten mehr oder weniger mit Verwaltungstätigkeiten oder mit Privaten übertragenen öffentlichen Aufgaben verbunden seien. Die einzige Einschränkung dieses Begriffes betreffe Dokumente im Besitz einer als Privatperson handelnden Behörde, bei denen keinerlei Zusammenhang obgenannter Art bestehe. In den allermeisten Fällen dürfte es jedoch im Bereich des Umweltschutzes keine derartigen Dokumente geben, da dieser meistens normatives oder kontrollierendes Verwaltungshandeln voraussetze. Auch aus der Rechtssache C343/95(12) gehe hervor, dass der Umweltschutz grundsätzlich eine Aufgabe der staatlichen Hoheitsverwaltung sei, sodass die französische Regelung der Richtlinie entspreche.
34 Die französische Regierung verweist auch auf die Rechtssache C132/91(13), nach welcher Rechts und Verwaltungsvorschriften zur Umsetzung einer Richtlinie in dem Sinne zu verstehen sind, in dem sie von den Gerichten ausgelegt werden. Sie gesteht zwar zu, dass es sich bei der CADA um kein Rechtsprechungsorgan mit der Befugnis zur verbindlichen Rechtsauslegung handle, sie betont jedoch die Bedeutung der Rolle, die diesem Organ bei der Bestimmung und der Auslegung des anwendbaren Rechts in jedem Einzelfall zukomme.
2.
Würdigung
35 Das Vorbringen der französischen Regierung, wonach die Kommission keinen einzigen Fall eines Dokuments betreffend Informationen über die Umwelt nachweisen habe können, welches nicht als Verwaltungsdokument im Sinne der französischen Rechtsvorschriften anzuerkennen wäre, veranlasst mich, eingangs auf die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes bezüglich der Nachweispflicht der Kommission einzugehen.
36 Danach obliegt es zwar im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Artikel 226 EG grundsätzlich der Kommission, das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung nachzuweisen und dem Gerichtshof die erforderlichen Anhaltspunkte zu liefern, anhand deren er das Vorliegen dieser Vertragsverletzung prüfen kann(14). Jedoch braucht für den Nachweis, dass eine Richtlinie durch bestimmte nationale Umsetzungsvorschriften nicht hinreichend oder nicht ordnungsgemäß umgesetzt wurde, nicht dargetan werden, wie sich diese Vorschriften tatsächlich auswirken, und es muss auch nicht zugewartet werden, bis die Anwendung dieser Vorschriften tatsächlich Schäden zur Folge hat(15). Vielmehr ist anhand des Wortlauts der fraglichen Rechtsvorschriften selbst festzustellen, ob die Umsetzung unzureichend oder fehlerhaft ist(16).
37 Dementsprechend kann sich ein Mitgliedstaat auch nicht schon damit verteidigen, dass keine konkreten Beispiele einer Anwendung der Umsetzungsvorschriften genannt werden können, die geeignet wären, die Mangelhaftigkeit dieser Vorschriften im Hinblick auf die Richtlinienverpflichtungen aufzuzeigen(17).
38 Im vorliegenden Fall hat die französische Regierung verschiedene allgemeine Verwaltungsvorschriften vorgelegt, die nicht spezifisch zur Umsetzung der Richtlinie erlassen worden sind. Wie beide Verfahrensparteien zutreffend ausgeführt haben, erfordert die Umsetzung einer Richtlinie in innerstaatliches Recht nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes "nicht notwendigerweise eine förmliche und wörtliche Übernahme ihrer Bestimmungen in eine ausdrückliche und spezifische Rechts oder Verwaltungsvorschrift und kann sich auf einen allgemeinen rechtlichen Kontext beschränken"(18).
39 Allerdings ist ein derartiger allgemeiner rechtlicher Rahmen nur dann ausreichend, "wenn dieser die vollständige Anwendung der Richtlinie tatsächlich hinreichend klar und bestimmt gewährleistet"(19).
40 Das innerstaatliche Pendant im französischen Recht zum Begriff der "Informationen über die Umwelt" im Sinne der Richtlinie ergibt sich jedoch nach französischer Darstellung aus dem Begriff des "Verwaltungsdokuments" im Gesetz Nr. 78753 und zwar dadurch, dass dieser Begriff von nationalen Behörden weit bzw. richtlinienkonform interpretiert werde.
41 Dieser rechtliche Rahmen entspricht meiner Ansicht nach nicht den an die Richtlinienumsetzung zu stellenden Anforderungen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit. Die Rechtsprechung des Gerichtshofes hat diese Grundsätze nämlich u. a. dahin gehend konkretisiert, dass die Mitgliedstaaten auf dem betreffenden Gebiet einen "eindeutigen gesetzlichen Rahmen" schaffen müssen(20) und Richtlinien mit Bestimmungen umsetzen müssen, die "zweifelsfrei verbindlich" sind(21).
42 Aus der von der französischen Regierung zitierten Rechtsprechung, wonach die Bedeutung der nationalen Rechts und Verwaltungsvorschriften unter Berücksichtigung ihrer Auslegung durch die nationalen Gerichte zu beurteilen ist(22), lässt sich nicht ableiten, dass die Auslegungspraxis eines Organs wie der CADA geeignet ist, innerstaatlichen Rechtsvorschriften die Qualität adäquater Umsetzungsmaßnahmen zu verleihen. Mit dieser Rechtsprechung wird nämlich in erster Linie lediglich die grundsätzliche Aufgabenverteilung zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten angesprochen, wonach der Gerichtshof prinzipiell nicht zur Auslegung des nationalen Rechts befugt ist und es allein den nationalen Gerichten obliegt, die genaue Bedeutung der nationalen Rechts und Verwaltungsvorschriften zu bestimmen(23).
43 Mit dieser Rechtsprechung wird zum Ausdruck gebracht, dass bei der Beurteilung einer nationalen Umsetzungsvorschrift dieser Vorschrift jene Bedeutung beizumessen ist, wie sie sich aus gefestigter Rechtsprechung durch die nationalen Gerichte ergibt(24).
44 Dagegen kann eine nationale Rechtsprechung nicht an die Stelle von Umsetzungsvorschriften treten. So hat der Gerichtshof in der Rechtssache C144/99 festgestellt, dass dem Erfordernis der Rechtssicherheit nicht durch "eine etwa bestehende nationale Rechtsprechung, die innerstaatliche Rechtsvorschriften in einem Sinn auslegt, der als den Anforderungen der Richtlinie entsprechend angesehen wird" genügt werden kann(25).
45 Eine Umsetzung des Begriffes der "Informationen über die Umwelt", die sich auf die Auslegungspraxis der CADA stützt, kann demnach nicht ausreichen.
46 Nach eigenen Angaben der französischen Regierung handelt es sich bei der CADA zudem um ein Konsultativorgan, dessen Empfehlungen keinen Rechtsprechungscharakter aufweisen. Schon aus diesem Grunde vermag, wie die Kommission im Ergebnis zutreffend ausgeführt hat, die Auslegungspraxis der CADA keine "zweifelsfrei verbindliche", der Rechtssicherheit genügende Umsetzung des Begriffes der "Informationen über die Umwelt" nach der Richtlinie herbeizuführen.
47 Dass diese Umsetzung des Artikels 3 Absatz 1 der Richtlinie nicht den Erfordernissen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit entspricht, gilt umso mehr, als im vorliegenden Fall diesbezüglich ein eher strenger Maßstab anzulegen ist.
48 Für die Erfuellung des Erfordernisses der Rechtssicherheit ist es nämlich besonders wichtig, dass die Rechtslage für den Einzelnen klar und bestimmt ist und ihn in die Lage versetzt, von allen seinen Rechten und Pflichten Kenntnis zu erlangen und sie gegebenenfalls vor den nationalen Gerichten geltend zu machen(26). Dabei kommt es hinsichtlich der Bestimmung der erforderlichen Rechtsklarheit und Rechtssicherheit darauf an, wie sich die Rechtslage aus der Sicht des Betroffenen darstellt(27). Wie ich diesbezüglich bereits in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache C145/99 bemerkt habe(28), können an einen qualifizierten Adressatenkreis auch höhere Anforderungen gestellt werden. Die vorliegende Richtlinie dagegen soll nach ihrem sechsten Erwägungsgrund allen natürlichen und juristischen Personen den freien Zugang zu den bei den Behörden verfügbaren Informationen über die Umwelt gewährleisten. Ihr Ziel ist gerade die Verbesserung des Zugangs der Öffentlichkeit zu Informationen, sodass sie sich an einen denkbar weiten, nicht mit besonderen Kenntnissen ausgestatteten Adressatenkreis richtet. Sie ist daher entsprechend klar und eindeutig umzusetzen.
49 Aber selbst wenn der französische Rechtsrahmen bezüglich der "Informationen über die Umwelt" im Sinne von Artikel 2 Buchstabe a in Verbindung mit Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie als hinreichend klar und bestimmt zu betrachten wäre, so setzt er diese Vorschrift jedenfalls auch inhaltlich nicht vollständig um.
50 Aus dem Vorbringen der französischen Regierung ergibt sich nämlich, dass der Begriff des Verwaltungsdokuments auch bei weiter Interpretation einen gewissen Zusammenhang mit behördlichem Handeln voraussetzt.
51 Wie der Gerichtshof jedoch bereits in der Rechtssache C321/96(29) festgestellt hat, ergibt sich aus dem Wortlaut des Artikels 2 Buchstabe a der Richtlinie, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber dem Begriff "Informationen über die Umwelt" eine weite Bedeutung beilegen wollte. Weiters ist festzustellen, dass nach dem Wortlaut dieser Bestimmung auch Informationen in verschiedenster Form erfasst sind, die sich nicht auf Maßnahmen des Umweltschutzes, sondern auch bloß auf den Zustand der Umwelt beziehen, wobei etwa an entsprechende Dokumentationen allgemeiner Art zu denken ist. Entgegen dem Vorbringen der französischen Regierung lässt sich schließlich aus dem Urteil in der Rechtssache C343/95(30) nicht schließen, dass dieser Begriff nur solche Informationen umfassen sollte, die zumindest in einem weiteren Zusammenhang mit hoheitlichem Handeln stehen. In diesem Urteil hat der Gerichtshof lediglich festgestellt, dass die den Schutz der Umwelt betreffenden Überwachungstätigkeiten typischerweise mit der Ausübung hoheitlicher Befugnisse verbunden sind(31).
52 Die Kommission hat also zu Recht beanstandet, dass der französische Begriff des Verwaltungsdokuments enger ist als jener der "Informationen über die Umwelt" im Sinne der Richtlinie.
53 Nach alldem ist festzustellen, dass der erste Klagegrund der Kommission bezüglich der unvollständigen Umsetzung von Artikel 2 Buchstabe a in Verbindung mit Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie begründet ist.
C - Zweiter Klagegrund: Unrichtige Umsetzung von Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 1 der Richtlinie (Ausnahmen von der Verpflichtung zur Übermittlung)
1.
Parteienvorbringen
54 Mit diesem Klagegrund beanstandet die Kommission, dass Artikel 6 des Gesetzes Nr. 78753 auch die Ablehnung eines Antrags auf Zugang zu Informationen über die Umwelt erlaube, wenn die Einsichtnahme in ein Dokument oder dessen Zurverfügungstellung "vom Gesetz geschützte Geheimnisse" verletzen würde. Eine solche Ausnahme sei in Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 1 der Richtlinie nicht vorgesehen und würde daher gegen diese verstoßen.
55 Die Kommission führt aus, dass die Verweigerung von Informationen nach der Richtlinie nur in ganz bestimmten, in Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 1 abschließend aufgezählten Fällen zulässig sei und dass diese Ausnahmen überdies eng auszulegen seien. Die Verweigerungsmöglichkeit im Gesetz Nr. 78753 aufgrund "vom Gesetz geschützter Geheimnisse" stelle eine unzulässige Ergänzung dieser Ausnahmetatbestände dar. Es bestehe somit in den französischen Vorschriften keine hinreichende Klarheit und Rechtssicherheit bezüglich des Umfangs der Verweigerungsmöglichkeiten. Der generelle Verweis auf gesetzlich geschützte Geheimnisse öffne den Weg zu einer unbestimmten Anzahl von Ausnahmen nicht definierten Umfangs.
56 Die Kommission bemerkt schließlich, dass die von der französischen Regierung genannten speziellen Ausnahmebestimmungen, auf die mit dem Verweigerungsgrund der vom Gesetz geschützten Geheimnisse verwiesen werde, an sich schon unter die in der Richtlinie aufgezählten Ausnahmetatbestände einzureihen wären, sodass dieser generelle Verweigerungsgrund selbst überfluessig sei und nur zur Rechtsunsicherheit beitragen könne.
57 Die französische Regierung ist dagegen der Auffassung, dass die Ausnahmetatbestände im französischen Recht nicht weiter gefasst seien, als es die Richtlinie vorsehe. Eine allgemeine Ausnahmekategorie der "vom Gesetz geschützten Geheimnisse" sei aufgrund der Vielzahl von französischen Gesetzen und speziellen Regelungen über die Vertraulichkeit von Daten in verschiedenen Bereichen, die oft nichts mit der Umwelt zu tun hätten, notwendig. Jede dieser speziellen Vertraulichkeitsregelungen sei sehr präzise gefasst. Die Kommission habe keinen einzigen dieser Ausnahmetatbestände nennen können, der nicht der Richtlinie entsprechen würde. Die französische Regierung verweist darauf, dass es in diesem Bereich noch nie Beschwerden Einzelner gegeben habe. Sie gesteht aber zu, dass es nicht möglich ist, die in den verschiedenen innerstaatlichen Vertraulichkeitsregelungen enthaltenen Ausnahmetatbestände abschließend aufzuzählen.
2.
Würdigung
58 In Artikel 1 der Richtlinie ist der Grundsatz des freien Zugangs zu Informationen festgelegt. Nach dem siebenten Erwägungsgrund kann es jedoch in "ganz bestimmten, genau bezeichneten Fällen" gerechtfertigt sein, erbetene umweltbezogene Informationen zu verweigern. Die Interessen, zu deren Schutz ein Mitgliedstaat den Zugang zu Informationen über die Umwelt ablehnen darf, sind in Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie abschließend aufgezählt und als Ausnahmen von der allgemeinen Regelung der Richtlinie eng auszulegen(32). Zudem sind diese Versagungsgründe für den Umfang des Rechts auf Zugang von Informationen bestimmend, welches die Richtlinie dem Einzelnen einräumt, und müssen daher hinreichend klar und bestimmt sein, um diesen in die Lage zu versetzen, vom genauen Umfang seines Rechts Kenntnis zu erlangen und dieses geltend zu machen(33).
59 Daraus ergibt sich, dass die nationalen Vorschriften zur Umsetzung von Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie eindeutig sicherstellen müssen, dass ein Antrag auf Zugang zu Informationen von einer Behörde nur zum Schutz jener Belange abgelehnt werden darf, die in dieser Bestimmung definiert sind.
60 Der in Artikel 6 des Gesetzes Nr. 78753 normierte Versagungsgrund der gesetzlich geschützten Geheimnisse verweist jedoch auf in besonderen Gesetzen enthaltene Vertraulichkeitsregelungen, welche, wie die französische Regierung zugestanden hat, nicht abschließend aufgezählt werden können. Mit dieser Regelung ist daher nicht gewährleistet, dass Anträge auf Umweltinformationen nur aus den in Artikel 3 Absatz 2 genannten Gründen abgelehnt werden können.
61 Dass, wie die französische Regierung vorgetragen hat, jede dieser besonderen Vertraulichkeitsregelungen (für sich genommen) präzise gefasst sei, ist insofern irrelevant, ebenso wie der Hinweis darauf, dass es in diesem Bereich bisher noch nie Beschwerden Einzelner gegeben habe(34).
62 Somit ist festzustellen, dass auch der Klagegrund der Kommission, wonach Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 1 unrichtig umgesetzt worden ist, begründet ist.
D - Dritter Klagegrund: Nichtumsetzung von Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Richtlinie (Verpflichtung zur auszugsweisen Übermittlung von Informationen über die Umwelt, für die im Übrigen ein Versagungsgrund besteht)
1.
Parteienvorbringen
63 Mit diesem Klagegrund wirft die Kommission der französischen Regierung vor, die Verpflichtung zur auszugsweisen Übermittlung von Informationen über die Umwelt in Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Richtlinie in den französischen Rechtsvorschriften nicht ausdrücklich wiedergegeben zu haben. Sie verweist dabei insbesondere auf das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache C217/97(35).
64 Die französische Regierung bestreitet den dritten Klagegrund nicht.
2.
Würdigung
65 Da der Gerichthof in seinem Urteil in der Rechtssache C217/97 bereits festgestellt hat, dass die auszugsweise Übermittlung von Informationen gemäß Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Richtlinie durch eine ausdrückliche Bestimmung umzusetzen ist und die französische Regierung nicht bestreitet, keine entsprechenden Maßnahmen ergriffen zu haben, ist festzustellen, dass die Französische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie und aus Artikel 249 Absatz 3 verstoßen hat, indem sie Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 2 nicht umgesetzt hat.
E - Vierter Klagegrund: Nichtumsetzung von Artikel 3 Absatz 3 der Richtlinie (Möglichkeit der Ablehnung eines Antrags)
1.
Parteienvorbringen
66 Mit ihrem vierten Klagegrund beanstandet die Kommission, dass anders als in Artikel 3 Absatz 3 der Richtlinie vorgesehen, in den französischen Rechtsvorschriften nicht festgelegt sei, dass ein Antrag auf Zugang zu Informationen abgelehnt werden kann, wenn er sich auf die Übermittlung noch nicht abgeschlossener Schriftstücke oder noch nicht aufbereiteter Daten oder interner Mitteilungen bezieht oder wenn der Antrag offensichtlich missbräuchlich ist oder zu allgemein formuliert ist.
67 Die Kommission stimmt zwar der französischen Regierung darin zu, dass es sich bei der Ablehnung eines Antrags um eine Möglichkeit, nicht um eine Verpflichtung für die Mitgliedstaaten handle, deren Wahrnehmung den Mitgliedstaaten freistehe. Jedoch werde offenbar tatsächlich von dieser Ablehnungsmöglichkeit seitens der französischen Behörden Gebrauch gemacht. In einer solchen Situation sei ein Mitgliedstaat verpflichtet, die diesbezügliche Richtlinienbestimmung so umzusetzen, dass der Einzelne hinreichend genau die Grenzen seines Rechts auf Information feststellen kann. Die Rechtsprechung des Conseil d'État vermag angesichts des Fehlens diesbezüglicher Umsetzungsvorschriften keinen entsprechenden Rechtszustand herzustellen.
68 Die französische Regierung bestreitet das Fehlen besonderer Umsetzungsvorschriften nicht. Sie hat auch zugestanden, dass die Möglichkeit der Antragsablehnung aus den in Artikel 3 Absatz 3 genannten Gründen vorzusehen sei, weil sie nicht ausschließe, dass die französischen Behörden von diesen Versagungsgründen Gebrauch machen würden. Sie vertritt jedoch die Auffassung, dass der allgemeine Rechtsrahmen in Gestalt des Gesetzes Nr. 78753, und zwar aufgrund seiner Auslegung durch den Conseil d'État, hinreichend genau und öffentlich die fragliche Ablehnungsmöglichkeit für die Behörden regelt. Sie verweist bezüglich der Ablehnungsgründe jeweils auf ein Urteil des Conseil d'État. Sie führt ferner aus, dass bezüglich des Artikels 3 Absatz 3 der Richtlinie nicht die Verleihung von Rechten an Einzelne, sondern die Einräumung einer Möglichkeit für die Behörden im Vordergrund stehe, welche auf der Grundlage der Rechtsprechung des Conseil d'État bereits bestehe. Eine einfache Kodifizierung dieser Möglichkeit würde daher zum Schutz der Rechte des Einzelnen nichts beitragen.
2.
Würdigung
69 Wie ich bereits ausgeführt habe, werden in Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie bestimmte Interessen definiert, zu deren Schutz ein Mitgliedstaat den Zugang zu Informationen über die Umwelt ablehnen kann.
70 Artikel 3 Absatz 3 der Richtlinie sieht darüber hinaus vor, dass ein Antrag auf Zugang zu Informationen abgelehnt werden kann, wenn er sich auf die Übermittlung noch nicht abgeschlossener Schriftstücke oder noch nicht aufbereiteter Daten oder interner Mitteilungen bezieht oder wenn der Antrag offensichtlich missbräuchlich oder zu allgemein formuliert ist.
71 Zunächst ist festzuhalten, dass die französische Regierung angegeben hat, dass diese Ablehnungsmöglichkeiten auf der Grundlage der Rechtsprechung des Conseil d'État zum Gesetz Nr. 78753 im französischen Recht bestehen würden. Ferner ist von Bedeutung, dass sie nicht grundsätzlich bestreitet, die Umsetzung dieser Ablehnungsregelungen sicherstellen zu müssen, zumal, wie sie ebenfalls ausgeführt hat, die französischen Behörden von diesen Möglichkeiten Gebrauch machen könnten.
72 Der Rechtsstreit erstreckt sich vorliegend somit nicht auf die Notwendigkeit der Umsetzung des Artikels 3 Absatz 3 der Richtlinie an sich, sondern beschränkt sich auf die Frage, ob die Bestimmung (adäquat) in französisches Recht umgesetzt worden ist.
73 Soweit sich die französische Regierung diesbezüglich auf die Rechtsprechung des Conseil d'État stützt, ist abermals festzustellen, dass eine Umsetzung von Richtlinienvorschriften nicht nur auf einer nationalen Rechtsprechung beruhen kann(36). Es reicht daher nicht aus, dass Versagungsgründe, wie in Artikel 3 Absatz 3 der Richtlinie angeführt, in der Rechtsprechung des Conseil d'État anerkannt sind.
74 Des Weiteren erachte ich die von der französischen Regierung gegen den Vorwurf mangelnder Rechtssicherheit vorgebrachte Unterscheidung zwischen der Ermächtigung der Behörden, die in Artikel 3 Absatz 3 der Richtlinie im Vordergrund stehe, und dem Fall einer Richtlinienvorschrift, mit der Einzelnen ein Recht eingeräumt werden solle, für nicht zutreffend.
75 Der Umfang des dem Einzelnen von der Richtlinie verliehenen Rechts auf Zugang zu Umweltinformationen bestimmt sich nämlich nach Maßgabe dessen, wieweit es den Behörden gestattet ist, ihm diesen Zugang zu versagen. Artikel 3 Absatz 3 der Richtlinie regelt somit sehr wohl die dem Einzelnen nach der Richtlinie eingeräumten Rechte und muss daher hinreichend klar und bestimmt in nationales Recht umgesetzt werden, damit ein Antragsteller vom genauen Umfang seines Zugangsrechts Kenntnis haben kann(37). Diese Rechtssicherheit kann jedoch nicht durch eine Umsetzung gewährleistet werden, die vorwiegend auf die Rechtsprechung des Conseil d'État gestützt wird.
76 Daraus ergibt sich, dass der Vorwurf der fehlenden Umsetzung nach Artikel 3 Absatz 3 der Richtlinie zutreffend ist. Der vierte Klagegrund ist daher begründet.
F - Fünfter Klagegrund: Unvollständige Umsetzung von Artikel 3 Absatz 4 der Richtlinie (Verpflichtung zur Begründung der ablehnenden Entscheidung binnen zwei Monaten)
1.
Parteienvorbringen
77 Mit diesem Klagegrund macht die Kommission geltend, dass die französischen Vorschriften insofern nicht Artikel 3 Absatz 4 der Richtlinie entsprächen, als sie nicht gewährleisten würden, dass ein Antragsteller eine ablehnende Entscheidung über einen Antrag auf Information mit einer Begründung und spätestens innerhalb von zwei Monaten erhalte.
78 Konkret richtet sich die Kommission gegen die mit Artikel 2 des Dekrets Nr. 88465 getroffene Regelung der stillschweigenden Ablehnung, wonach ein Stillschweigen der Verwaltung von mehr als einem Monat seit der Antragstellung oder ihr mehr als zweimonatiges Stillschweigen nach der Anrufung der CADA jeweils als Versagungsentscheidung zu werten sei. Die mit dem Gesetz Nr. 79587 eingeführte Möglichkeit, die schriftliche Begründung derartiger stillschweigender Entscheidungen innerhalb eines Monats nachträglich zu erhalten sowie die Ersetzung dieser Begründung durch die CADA könnten die Einhaltung der Verpflichtungen aus Artikel 3 Absatz 4 der Richtlinie schon aufgrund der bis dahin abgelaufenen Frist nicht gewährleisten. Abermals verweist die Kommission auch auf die mangelnde Rechtssicherheit und Klarheit dieser Regelungen für den Einzelnen.
79 Für den Einzelnen sei es außerdem nur theoretisch möglich, noch innerhalb der in der Richtlinie vorgesehenen Frist von zwei Monaten eine nachträgliche Begründung zu erhalten, und setze zudem voraus, dass dieser unmittelbar nach einmonatigem Stillschweigen der Verwaltung reagiere. Auch die französische Regierung habe zudem zugestanden, dass es bei derzeitiger Rechtslage möglich sei, dass der Antragsteller eine solche Begründung erst nach Ablauf dieser Zweimonatsfrist erhalte.
80 Die Kommission verweist darüber hinaus darauf, dass die Begründung eines Rechtsakts nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes grundsätzlich mit der Entscheidung selbst zu ergehen habe(38). Jedenfalls müsse sie innerhalb der vorgeschriebenen Frist von zwei Monaten erfolgen.
81 Betrachtete man dagegen, wie die französische Regierung, die Verpflichtung zur Beantwortung innerhalb von zwei Monaten als von jener der Begründung unabhängig, so würde dies bedeuten, dass es für die Erfuellung der Begründungspflicht keine Frist gäbe. Die Kommission lehnt einen derartigen Ansatz auch im Lichte der Prinzipien einer guten Verwaltung ab.
82 Die französische Regierung will ihre Ausführungen in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich als ihre Hauptargumentation verstanden wissen.
83 Demnach ist sie der Auffassung, dass Artikel 3 Absatz 4 der Richtlinie zwei selbständige, voneinander unabhängige Verpflichtungen enthalte: Gemäß dem ersten Satz dieser Bestimmung habe die Behörde innerhalb von zwei Monaten auf eine Anfrage zu antworten. Der zweite Satz der Bestimmung, welcher auf den ersten Satz keinen Bezug nehme, verpflichte die Behörden dazu, die Ablehnung eines Antrags zu begründen. Folglich müsse die Begründung nicht mit der ablehnenden Entscheidung zusammenfallen und nicht binnen der Frist von zwei Monaten erfolgen.
84 Die französische Regierung verweist darauf, dass mit der Richtlinie gemäß ihrem Artikel 1 nur die grundlegenden Voraussetzungen für den Informationszugang festgelegt werden sollten und es den Mitgliedstaaten obliege, die Modalitäten der Zurverfügungstellung von Informationen zu bestimmen. Gemäß dem Grundsatz der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten bestehe kein Zwang der Gleichzeitigkeit von Entscheidung und Begründung.
85 Die Begründungspflicht habe den Zweck, Entscheidungswillkür zu verhindern und dem Betroffenen die Ergreifung eines Rechtsmittels zu eröffnen, wie dies der Gerichtshof in der Rechtssache 222/86(39) festgestellt habe, wo er auch die Möglichkeit einer gesonderten Begründung anerkannt habe. Bestätigt werde diese Auslegung a contrario auch durch den gemeinsamen Standpunkt des Rates über den Entwurf einer Richtlinie, welche die gegenständliche Richtlinie ersetzen soll, sowie durch die Verordnung Nr. 1049/2001 des Parlaments und des Rates(40). Im Gegensatz zur gegenständlichen Richtlinie sei in diesen Texten vorgesehen, dass sowohl die Entscheidung als auch deren Begründung innerhalb einer vorgeschriebenen Frist beziehungsweise gleichzeitig zu erfolgen haben.
86 In ihren schriftlichen Stellungnahmen, welche nunmehr als subsidiär zu betrachten seien, hat die französische Regierung vorgetragen, dass die Kommission die Regelung des Artikels 7 des Gesetzes Nr. 78753 in der Fassung des Dekrets Nr. 88465 falsch verstanden habe. Diese Bestimmung sehe sehr wohl vor, dass die Abweisung eines Informationsantrags schriftlich und begründet zu erfolgen habe. Die Möglichkeit der stillschweigenden Entscheidung gemäß dem Dekret Nr. 88465 bestehe nur für den Fall, dass die Behörde entgegen dieser Verpflichtung eine entsprechende Entscheidung aus mangelnder Sorgfalt unterlasse. Dies bezwecke, dem Einzelnen damit ein Rechtsmittel zu eröffnen. Den Behörden werde also kein Recht zur Ablehnung eines Antrags ohne Begründung verliehen, sondern dem Einzelnen ein Rechtsbehelf gegen die Untätigkeit der Verwaltung an die Hand gegeben. Die französische Regierung gesteht jedoch zu, dass die Regelung der stillschweigenden Entscheidung zum Erlass nicht begründeter Entscheidungen führen könne(41).
87 Artikel 5 des Gesetzes Nr. 79587 stelle jedoch sicher, dass der Einzelne, im Falle einer stillschweigenden Entscheidung innerhalb eines Monats, eine Begründung erhalte. Die französische Regierung stellt fest, dass dieses Verfahren nicht notwendigerweise zu einer verspäteten Begründung führe, weil der Einzelne aufgrund des Dekrets Nr. 88465 bereits nach einem Monat das Vorliegen einer stillschweigenden Ablehnung feststellen und das Verfahren vorantreiben könne.
2.
Würdigung
88 Die französische Regierung stützt ihre Auffassung, wonach die von ihr vorgelegten Rechtsvorschriften den Erfordernissen des Artikels 3 Absatz 4 der Richtlinie genügen würden, in erster Linie darauf, dass in den beiden Sätzen dieser Bestimmung jeweils voneinander unabhängige Verpflichtungen niedergelegt seien und daher lediglich die Antwort, jedoch nicht auch die Begründung innerhalb von zwei Monaten zu erfolgen habe.
89 Diese Auslegung beruht meiner Ansicht nach auf einer nicht gerechtfertigten Unterscheidung zwischen dem ersten und dem zweiten Satz des Artikels 3 Absatz 4 der Richtlinie und erscheint mir nach Sinn und Zweck dieser Bestimmung nicht angebracht.
90 Nach Artikel 1 ist es unter anderem Ziel der Richtlinie, die grundlegenden Voraussetzungen festzulegen, unter denen Informationen über die Umwelt zugänglich gemacht werden. Die materiellen Voraussetzungen, unter denen natürlichen und juristischen Personen auf Antrag Zugang zu derartigen Informationen zu gewähren ist, ergeben sich dabei aus Artikel 3 Absätze 1 bis 3.
91 Artikel 3 Absatz 4 der Richtlinie regelt die Entscheidung über dieses Zugangsrecht in verfahrensrechtlicher Hinsicht. Nach Satz 1 dieser Bestimmung hat die Behörde auf das Auskunftsersuchen so bald wie möglich, spätestens jedoch innerhalb von zwei Monaten zu reagieren und eine Antwort zu erteilen. Entsprechend dem Umfang des Zugangsrechts, wie er sich aus Artikel 3 Absätze 1 bis 3 ergibt, kann diese Antwort darin bestehen, den Zugang zu den Informationen zu gewähren oder ihn aus den dort angeführten Gründen abzulehnen.
92 Die Fristsetzung in Artikel 3 Absatz 4 Satz 1 der Richtlinie gilt also sowohl für stattgebende als auch für ablehnende Antworten der Behörden. Schon daraus wird deutlich, dass es sich bei Satz 2 dieser Bestimmung um keine von Satz 1 völlig unabhängige Regelung handeln kann. Vielmehr legt Satz 2 für die Ablehnung eines Antrags, welche bereits von Satz 1 erfasst ist, zusätzlich fest, dass diese zu begründen ist.
93 Die Festlegung dieser Begründungspflicht in einem eigenen zweiten Satz ist daher eher Folge der sprachlichen Umsetzung dieser zusätzlichen Bedingung für den Fall einer Antwort im Sinne von Artikel 3 Absatz 4 Satz 1, mit der einem Informationsgesuch nicht zugestimmt, sondern es abgelehnt wird. Dass diese Begründungs von der allgemeinen Antwortpflicht trennbar wäre und nicht unter die Frist nach dieser Bestimmung fallen würde, kann daraus entgegen dem französischen Vorbringen nicht abgeleitet werden.
94 Zudem dient eine Antwortfrist für die Behörden wie jene nach Artikel 3 Absatz 4 der Richtlinie insbesondere der Rechtssicherheit, indem sie sicherstellt, dass ein Antragsteller nicht auf unbestimmte Zeit über den Erfolg seines Antrags bzw. über seine Rechtsposition im Unklaren gelassen wird. Dieser Aspekt verdient meines Erachtens gerade im Falle einer Richtlinie, die den Zugang der Öffentlichkeit zu Informationen der Behörde gewährleisten soll, besondere Beachtung.
95 Dabei ist davon auszugehen, dass dieses Bedürfnis der Rechtssicherheit auch bezüglich der Begründung einer ablehnenden Entscheidung selbst besteht, insbesondere, wenn man berücksichtigt, dass in Artikel 4 der Richtlinie eine Anfechtungsmöglichkeit sowohl für stattgebende als auch ablehnende Antworten der Behörden vorgesehen ist und die Rechtmäßigkeit Letzterer anhand der Begründung zu beurteilen ist.
96 Eine Auslegung, gemäß der für die bei einer ablehnenden Behördenentscheidung erforderliche Begründung nach Artikel 3 Absatz 4 der Richtlinie keine Frist gelten solle, wird daher weder Ziel und Zweck dieser Bestimmung noch der Richtlinie insgesamt gerecht.
97 Gemäß Artikel 3 Absatz 4 der Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten somit jedenfalls sicherstellen, dass ein Antragsteller im Falle einer Ablehnung seines Antrags auch die Begründung spätestens innerhalb von zwei Monaten erhält. Die von der französischen Regierung vertretene Auslegung, dass die Begründung und die Frist trennbar wären, ist also unzutreffend. Das gesamte auf diese Auslegung gestützte Vorbringen der französischen Regierung ist daher zurückzuweisen.
98 Die Kommission ist somit zu Recht davon ausgegangen, dass die ablehnende Entscheidung eines Antrags auf Zugang zu Informationen jedenfalls mitsamt einer Begründung spätestens innerhalb von zwei Monaten zu erfolgen hat.
99 In diesem Zusammenhang ist im Übrigen auch die Frage aufgeworfen worden, ob die Begründung gleichzeitig mit der ablehnenden Entscheidung erfolgen müsse. Wie sich aber aus meinen vorstehenden Ausführungen ergibt, wäre der Vorwurf der unrichtigen Umsetzung von Artikel 3 Absatz 4 der Richtlinie schon dann begründet, wenn nicht sichergestellt ist, dass der Antragsteller, dessen Informationsgesuch nicht entsprochen wird, binnen der vorgeschriebenen Zweimonatsfrist eine Begründung für diese Ablehnung erhält. Wenn sich dies im Folgenden bestätigt, erübrigt sich somit die Frage, ob darüber hinaus die Begründung gleichzeitig mit der Entscheidung über die Ablehnung erfolgen müsste.
100 Zunächst möchte ich allgemein betonen, dass es einem Mitgliedstaat natürlich unbenommen bleibt, Form und Mittel für die Umsetzung einer Richtlinie zu bestimmen, was sich bereits aus Artikel 249 Absatz 3 EG ergibt. Außerdem kann er sich bezüglich der Richtlinienumsetzung, worauf ich schon mehrfach hingewiesen habe, grundsätzlich auf einen allgemeinen rechtlichen Kontext beschränken(42).
101 In jedem Fall muss jedoch die vom Mitgliedstaat gewählte Umsetzung tatsächlich die vollständige Anwendung der Richtlinie hinreichend klar und bestimmt gewährleisten, und zwar so, dass für die von der Richtlinie Begünstigten der volle Umfang ihrer Rechte erkennbar ist(43).
102 Nach Ansicht der Kommission entsprechen die französischen Rechtsvorschriften insofern nicht der Richtlinie, als sie nicht sicherstellen, dass einem Antragsteller gemäß Artikel 3 Absatz 4 eine ablehnende Antwort der Behörde, und zwar einschließlich deren Begründung, binnen zwei Monaten zugeht.
103 Bezüglich der Rechtsvorschriften, mit denen diese Verpflichtung nach Auffassung der französischen Regierung umgesetzt wird, ist Folgendes festzustellen:
104 Auch wenn die französische Regierung geltend macht, dass die Behörde aufgrund von Artikel 7 des Gesetzes Nr. 78753 in der Fassung des Dekrets Nr. 88465 grundsätzlich dazu verpflichtet sei, eine Ablehnung eines Antrags auf Zugang zu Dokumenten zu begründen, so hat sie doch eingeräumt, dass die Regelung der stillschweigenden Entscheidung in diesem Dekret, gegen die sich die Kommission vorwiegend wendet, zu ablehnenden Entscheidungen ohne Begründung führen könne. Diese Rechtsvorschriften sind also für sich genommen nicht geeignet, zweifelsfrei zu gewährleisten, dass eine ablehnende Entscheidung von den Behörden, zumal binnen der Frist von zwei Monaten, zu begründen ist.
105 Die französische Regierung hat in diesem Zusammenhang jedoch auf Artikel 5 des Gesetzes Nr. 79587 verwiesen, wonach einem Antragsteller im Falle einer stillschweigenden Ablehnungsentscheidung auf Antrag innerhalb eines Monats die Gründe dieser Entscheidung mitzuteilen sind.
106 Diesbezüglich genügt der Hinweis, dass die Verpflichtung der Behörde, dem Adressaten einer stillschweigenden Ablehnung nach dieser Bestimmung binnen eines Monats eine Begründung zu übermitteln, nur auf Antrag eben dieses Adressaten entsteht. Nach Artikel 3 Absatz 4 der Richtlinie haben die Mitgliedstaaten jedoch zu gewährleisten, dass die Ablehnung eines Antrags auf Umweltinformationen samt deren Begründung jedenfalls binnen zwei Monaten erfolgt, ohne dass es eines weiteren Zutuns des Antragstellers bedürfte. Auch durch diese nationale Vorschrift wird also keine adäquate Umsetzung der Begründungsverpflichtung gemäß Artikel 3 Absatz 4 der Richtlinie erreicht.
107
Die französische Regierung hat schließlich auch ausgeführt, dass die beschriebenen Regelungen nicht notwendigerweise zu einer verspätetenBegründung führen würden. Aufgrund des Gesetzes Nr. 78753 und des Dekrets Nr. 88465 könne der Einzelne nämlich nach Ablauf eines Monats klar das Vorliegen einer stillschweigenden Ablehnung feststellen und sodann nach Artikel 5 des Gesetzes Nr. 79587 die Ausstellung einer Begründung binnen eines Monats beantragen, sodass es möglich sei, die nach Artikel 3 Absatz 4 der Richtlinie erforderliche Begründung binnen zwei Monaten zu erhalten.
108 Abgesehen davon, dass, wie ich soeben festgestellt habe, diese Regelung einen (zusätzlichen) Antrag voraussetzt und damit dem Antragsteller Mitwirkungspflichten auferlegt, die nicht in der Richtlinie vorgesehen sind, reicht es auch nicht aus, für diesen lediglich eine Möglichkeit zu schaffen, binnen der vorgesehenen Frist von zwei Monaten eine begründete Antwort zu erhalten. Vielmehr muss nach den nationalen Umsetzungsvorschriften eine klare Verpflichtung bestehen, die Ablehnung eines Antrags auf Zugang zu Umweltinformationen binnen zwei Monaten zu begründen.
109 Insgesamt ist daher festzustellen, dass die französischen Rechtsvorschriften nicht klar und bestimmt gewährleisten, dass ein Antragsteller, dessen Informationsgesuch abgelehnt wird, innerhalb von zwei Monaten eine entsprechende Begründung erhält. Artikel 3 Absatz 4 der Richtlinie wurde folglich nicht vollständig umgesetzt. Auf die Frage, ob die Begründung der Ablehnung nicht nur binnen der von dieser Bestimmung vorgegebenen Frist, sondern darüber hinaus auch gleichzeitig mit der Ablehnungsentscheidung zu erfolgen hat, braucht damit vorliegend nicht mehr eingegangen zu werden.
110 Der fünfte Klagegrund ist daher begründet.
V - Ergebnis
111 Dem Gerichtshof wird daher vorgeschlagen, wie folgt zu entscheiden:
112 Die Französische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 90/313/EWG des Rates vom 7. Juni 1990 über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt und aus Artikel 249 Absatz 3 des Vertrages verstoßen, dass sie die Artikel 2 Buchstabe a und 3 Absätze 2, 3 und 4 dieser Richtlinie nicht ordnungsgemäß umgesetzt hat.
113 Die Französische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.
(1) -
ABl. L 158, S. 56.
(2) -
Gesetz Nr. 78753 vom 17. Juli 1978 mit verschiedenen Maßnahmen zur Verbesserung des Verhältnisses zwischen der Verwaltung und der Öffentlichkeit und mit verschiedenen verwaltungs, sozial und steuerrechtlichen Bestimmungen (JORF vom 18. Juli 1978, S. 2851).
(3) -
Dekret Nr. 88465 vom 28. April 1988 über das Verfahren für den Zugang zu Verwaltungsdokumenten (JORF vom 30. April 1988, S. 5900).
(4) -
Gesetz Nr. 79587 vom 11. Juli 1979 über die Begründung von Verwaltungsakten und zur Verbesserung des Verhältnisses zwischen der Verwaltung und der Öffentlichkeit (JORF vom 12. Juli 1979, S. 1711).
(5) -
Gesetz Nr. 2000321 vom 12. April 2000 über die Rechte der Bürger gegenüber der Verwaltung, mit dem das Gesetz Nr. 78753 vom 17. Juli 1978 über verschiedene Maßnahmen zur Verbesserung der Beziehungen zwischen der Verwaltung und der Öffentlichkeit und über verschiedene verwaltungsrechtliche, soziale und steuerliche Vorschriften geändert wird (JORF vom 13. April 2000, S. 5646).
(6) -
Verordnung Nr. 2001321 vom 11. April 2001 über die Umsetzung der Richtlinien der Gemeinschaft und die Durchführung von Vorschriften des Umweltrechtes der Gemeinschaft (JORF vom 14. April 2001, S. 5820).
(7) -
Siehe oben, Nr. 21.
(8) -
Vgl. dazu z. B. die Urteile vom 13. Juni 2002 in der Rechtssache C474/99 (Kommission/Spanien, Slg. 2002, I5293, Randnr. 25) sowie vom 22. Juni 1993 in der Rechtssache C243/89 (Kommission/Dänemark, Slg. 1993, I3353, Randnr. 30).
(9) -
Vgl. z. B. die Urteile vom 6. Dezember 2001 in der Rechtssache C166/00 (Kommission/Griechenland, Slg. 2001, I9835, Randnr. 9) und vom 18. März 1992 in der Rechtssache C29/90 (Kommission/Griechenland, Slg. 1992, I1971, Randnr. 12).
(10) -
Siehe u. a. die Urteile vom 17. Januar 2002 in der Rechtssache C394/00 (Kommission/Irland, Slg. 2002, I581, Randnr. 12), vom 12. Dezember 2000 in der Rechtssache C435/99 (Kommission/Portugal, Slg. 2000, I11179, Randnr. 16) und vom 11. Oktober 2001 in der Rechtssache C111/00 (Kommission/Österreich, Slg. 2001, I7555, Randnr. 13).
(11) -
Urteil vom 17. Juni 1998 in der Rechtssache C321/96 (Wilhelm Mecklenburg, Slg. 1998, I3809).
(12) -
Urteil vom 18. März 1997 in der Rechtssache C343/95 (Diego Calì, Slg. 1997, I1547, Randnrn. 22 und 23).
(13) -
Urteil vom 16. Dezember 1992 in den verbundenen Rechtssachen C132/91, C138/91 und C139/91 (Katsikas, Slg. 1992, I6577, Randnr. 40).
(14) -
Vgl. u. a. die Urteile vom 5. Oktober 2000 in der Rechtssache C337/98 (Kommission/Frankreich. Slg. 2000, I8377, Randnr. 45) und vom 25. November 1999 in der Rechtssache C96/98 (Kommission/Frankreich, Slg. 1999, I8531, Randnr. 36).
(15) -
Siehe das Urteil vom 21. September 1999 in der Rechtssache C392/96 (Kommission/Irland, Slg. 1999, I5901, Randnrn. 60 und 61).
(16) -
Urteil Kommission/Irland (zitiert in Fußnote 16), Randnr. 60.
(17) -
Vgl. dazu das Urteil vom 28. Februar 1991 in der Rechtssache C131/88 (Kommission/Deutschland, Slg. 1991, I825, Randnrn. 4 und 9).
(18) -
Unter anderem die Urteile vom 15. November 2001 in der Rechtssache C49/00 (Kommission/Italien, Slg. 2001, I8575, Randnr. 21), vom 16. November 2000 in der Rechtssache C214/98 (Kommission/Griechenland, Slg. 2000, I9601, Randnr. 49) und vom 7. Dezember 2000 in der Rechtssache C38/99 (Kommission/Frankreich, Slg. 2000, I10941, Randnr. 53).
(19) -
Ebenda.
(20) -
Urteil vom 28. Februar 1991 in der Rechtssache C131/88 (zitiert in Fußnote 18), Randnr. 8 (Hervorhebung nicht im Original), und ebenso das Urteil vom 30. Mai 1991 in der Rechtssache C59/89 (Kommission/Deutschland, Slg. 1991, I2607, Randnr. 28).
(21) -
Urteil vom 8. Juli 1999 in der Rechtssache C354/98 (Kommission/Frankreich, Slg. 1999, I4927, Randnr. 11).
(22) -
Urteil Katsikas (zitiert in Fußnote 14), Randnr. 40.
(23) -
Vgl. dazu das Urteil vom 9. Februar 1999 in der Rechtssache C343/96 (Dilexport Srl, Slg. 1999, I579, Randnr. 51), welches in diesem Sinne auf die Urteile vom 16. April 1991 in der Rechtssache C347/89 (Eurim-Pharm, Slg. 1991, I1747, Randnr. 15) und vom 16. Dezember 1992 in der Rechtssache Katsikas (zitiert in Fußnote 14), Randnr. 39, verweist.
(24) -
Vgl. dazu das Urteil vom 24. Januar 2002 in der Rechtssache C372/99 (Kommission/Italien, Slg. 2002, I819, Randnr. 22).
(25) -
Urteil vom 10. Mai 2001 in der Rechtssache C144/99 (Kommission/Niederlande, Slg. 2001, I3541, Randnr. 21).
(26) -
Unter anderem das Urteil vom 19. September 1996 in der Rechtssache C236/95 (Kommission/Griechenland, Slg. 1996, I4459, Randnr. 13).
(27) -
Urteile vom 28. Februar 1991 in der Rechtssache C131/88 (zitiert in Fußnote 18), Randnr. 6, und vom 30. Mai 1991 in der Rechtssache C59/89 (zitiert in Fußnote 21), Randnr. 18.
(28) -
Schlussanträge vom 3. Mai 2001 in der Rechtssache C145/99 (Kommission/Italien, Slg. 2002, I2235, Nrn. 45 bis 47).
(29) -
Urteil vom 17. Juni 1998 in der Rechtssache C321/96 (zitiert in Fußnote 12), Randnr. 19.
(30) -
Urteil Diego Calì (zitiert in Fußnote 13), Randnrn. 22 und 23.
(31) -
Siehe ebenda.
(32) -
Vgl. das Urteil Mecklenburg (zitiert in Fußnote 12), Randnr. 25; zu den Ablehnungsgründen nach Artikel 3 Absatz 3 der Richtlinie siehe unten, Nrn. 70 ff.
(33) -
Vgl. z. B. das Urteil vom 9. September 1999 in der Rechtssache C217/97 (Kommission/Deutschland, Slg. 1999, I5087, Randnrn. 32 bis 35).
(34) -
Vgl. das Urteil Kommission/Deutschland (zitiert in Fußnote 18), Randnr. 9, sowie meine Ausführungen oben in den Nrn. 35 ff.
(35) -
Urteil vom 9. September 1999 in der Rechtssache C217/97 (zitiert in Fußnote 34), Randnrn. 33 und 35.
(36) -
Vgl. insbesondere das Urteil Kommission/Niederlande (zitiert in Fußnote 26), Randnr. 21, und meine Ausführungen im Rahmen des ersten Klagegrundes oben, Nrn. 43 und 44.
(37) -
Vgl. dazu meine Ausführungen zum zweiten Klagegrund oben unter Nr. 55.
(38) -
Urteil vom 26. November 1981 in der Rechtssache 195/80 (Michel/Parlament, Slg. 1981, 2861, Randnr. 22).
(39) -
Urteil vom 15. Oktober 1987 in der Rechtssache 222/86 (Heylens, Slg. 1987, 4097).
(40) -
Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145, S. 43).
(41) -
Hiezu die Klagebeantwortung.
(42) -
Siehe meine Ausführungen unter den Nrn. 38 und 39 und die in Fußnote 19 angeführte Rechtsprechung.
(43) -
Vgl. u. a. das Urteil vom 9. September 1999 in der Rechtssache C217/97 (zitiert in Fußnote 34), Randnrn. 31 und 32, und die dort angegebene Rechtsprechung des Gerichtshofes.