61981C0233
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 30 GIUGNO 1982
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Il Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno si è rivolto alla Corte a norma dell'articolo 177 del Trattato CEE, per sapere se sia compatibile col diritto comunitario che la Repubblica federale di Germania riscuota dei diritti per le spese inerenti agli esami delle merci, praticati ai sensi dell'articolo 10 del regolamento (CEE) della Commissione 26 luglio 1979, n. 1725.
I fatti si possono riassumere in breve. Con provvedimento 30 maggio 1980, l'Ufficio federale dell'alimentazione e dell'economia forestale di Francoforte sul Meno ha messo a carico della società Denkavit Futtermittel, produttrice di mangimi a base di latte per l'alimentazione dei vitelli, una somma di 329,90 DM, corrispondente alle spese di un controllo effettuato nei suoi stabilimenti, in vista della concessione di un aiuto comunitario. La ditta Denkavit, dopo aver inutilmente fatto opposizione contro tale provvedimento, l'ha impugnato davanti al Tribunale amministrativo locale. E quest'ultimo, con ordinanza dell'8 luglio 1981, vi ha posto la questione pregiudiziale innanzi riferita.
Il quadro normativo è semplice. Il principio degli aiuti comunitari per il latte scremato e il latte scremato in polvere prodotti nella Comunità e utilizzati per l'alimentazione degli animali fu affermato dall'articolo 10, paragrafo 1, del regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804. Le norme generali relative alla concessione di questi aiuti vennero introdotte dal regolamento del Consiglio 15 luglio 1968, n. 986; in particolare, il suo articolo 3, paragrafo 2, subordinò il versamento dell'aiuto previsto per il latte scremato in polvere alla prova della denaturazione o dell'impiego per la fabbricazione di alimenti composti; mentre il paragrafo 3 dello stesso articolo affidò ad ogni Stato membro il compito di effettuare, mediante un organismo pubblico «il controllo necessario per garantire il rispetto delle disposizioni del paragrafo 2». Infine, con il regolamento 26 luglio 1979, n. 1725, la Commissione stabilì le modalità di concessione degli aiuti di cui trattasi, e nell'articolo 10 specificò la natura delle misure di controllo rimesse agli organismi competenti degli Stati membri, prescrivendo fra l'altro (al paragrafo 2, lettera b) che le condizioni di fabbricazione venissero accertate con l'esame delle materie prime utilizzate e il prelievo di campioni, oltre che mediante il controllo delle entrate e uscite dei prodotti e della contabilità.
Nell'odinamento germanico, la procedura di controllo è stata disciplinata dal decreto 31 maggio 1977, emanato in base alla legge 31 agosto 1972, per l'attuazione dell'organizzazione comune di mercato. E il paragrafo 12 di detto decreto ha stabilito l'obbligo del rimborsò agli uffici competenti delle spese sostenute per confezionare e spedire i campioni, nonché per esaminare le merci.
2.
La domanda da cui la presente causa trae origine è formulata in maniera evidentemente non corretta, poiché la procedura istituita dall'articolo 177 del Trattato CEE non è preordinata al fine di accertare la compatibilità con il diritto comunitario del comportamento tenuto da un determinato Stato membro. Tuttavia la Corte potrà, come in molti casi precedenti, dedurre da quella inesatta formulazione il vero e proprio problema interpretativo di interesse generale, che consiste nello stabilire se uno Stato membro, in relazione al compito di controllo affidatogli dall'articolo 10 del regolamento della Commissione 1725/79, sia libero o meno di esigere dall'impresa interessata il rimborso delle spese sostenute.
Cià chiarito, conviene esaminare in primo luogo se con il citato regolamento 1725/79 la Commissione abbia regolato le modalità di concessione degli aiuti in modo tale da escludere ogni possibilità per gli Stati membri di aggiungervi proprie norme integrative o di attuazione, in particolare per quanto riguarda i controlli.
La normativa comunitaria è indubbiamente completa su molti punti: le caratteristiche dei prodotti che possono beneficiare dell'aiuto (articolo 1 del citato regolamento della Commissione, congiuntamente con gli articoli 1 e 2 del regolamento del Consiglio 15 luglio 1968, n. 986); la procedura di denaturazione (articolo 3 del citato regolamento della Commissione); la definizione degli alimenti composti per animali (articoli 4 e 5 del medesimo regolamento) e i modi di consegna di tali alimenti (articoli 6 e 7); le condizioni che devono essere soddisfatte dalle imprese per poter beneficiare dell'aiuto (articolo 8) e per poterlo riscuotere (articolo 9); l'oggetto e i criteri di ordine tecnico del controllo affidato agli Stati membri (articolo 10). Poiché tuttavia questo controllo implica un'attività delle autorità amministrative nazionali, è evidente che a ciascuno Stato membro va riconosciuta la facoltà di adottare le disposizioni necessarie per disciplinare gli aspetti formali e procedurali di tale attività (beninteso senza porsi in contraddizione con una qualsiasi regola comunitaria).
L'ordinanza di rinvio segnala però un argomento, che può essere dedotto dall'articolo 9, paragrafo 4, del regolamento 1725/79, per negare che gli Stati membri siano liberi di esigere dai beneficiari degli aiuti il rimborso delle spese di controllo. Quella norma, dopo aver stabilito al primo comma una presunzione relativa all'inosservanza delle disposizioni del regolamento, prevede al secondo comma che l'organismo di controllo effettui a richiesta dell'interessato «un'inchiesta speciale, le cui spese sono a carico di quest'ultimo», al fine di provare che l'inosservanza ha una portata minore di quella presunta. Secondo l'impresa Denkavit, il fatto che nell'articolo 10 del regolamento manchi una previsione equivalente al citato articolo 9, paragrafo 4, secondo comma, avrebbe la conseguenza di impedire agli Stati membri di mettere a carico delle imprese interessate le spese relative alle normali operazioni di controllo.
La difesa della Commissione ha obbiettato che questo ragionamento «a contrario» può valere solo se si pensa che un elemento di una disposizione d'indole eccezionale (l'articolo 9, paragrafo 4) dovrebbe egualmente figurare nella norma contenente la disciplina generale dei controlli. Le regole eccezionali non si prestano, in verità, né all'estensione analogica, né alla deduzione di argomenti «a contrario». Pertanto, la circostanza che la Commissione abbia ritenuto necessario stabilire testualmente, nell'ambito dell'articolo 9, paragrafo 4, che le spese dell'indagine speciale ivi prevista debbono essere sostenute dall'impresa che la richiede, non esclude affatto che ciascuno Stato membro, in sede di attuazione del sistema dei controlli previsti dall'articolo 10, sia libero di riversare o meno sugli interessati le spese relative. Il silenzio del regolamento sul punto non deve far ritenere che questo esuli dalla sfera di discrezionalità degli Stati membri, né che la Commissione abbia voluto tacitamente precludere a questi Stati la facoltà di esigere il rimborso.
3.
Vediamo ora se il fatto di porre a carico delle imprese gli oneri relativi alle operazioni obbligatorie di controllo sia suscettibile di alterare i prezzi comuni dei prodotti in questione, e di compromettere così il raggiungimento dello scopo dell'aiuto, che la giurisdizione richiedente identifica con una funzione di garanzia del prezzo indicativo. A questo riguardo, il Tribunale di Francoforte si è riferito alla sentenza della nostra Corte del 23 gennaio 1975 nella causa 31/74, Galli (Raccolta 1975, p. 47; v. in particolare il punto 15 della motivazione) che considera incompatibile con le regole di un'organizzazione comune di mercato implicante una disciplina dei prezzi «qualsiasi normativa nazionale che produca distorsioni nel processo di formazione dei prezzi» del medesimo settore. Tale principio dovrebbe applicarsi ad ogni misura nazionale che intralci, anche solo indirettamente, la formazione di prezzi comuni, come avverrebbe nel nostro caso, dato che il rimborso obbligatorio delle spese di controllo finisce col ridurre l'intità dell'aiuto in misura pari all'importo di quelle spese.
I giudici di merito hanno invece manifestato i loro dubbi circa l'applicabilità alla specie del criterio accolto dalla Corte nella sentenza del 30 novembre 1978 relativa alla causa 31/78, Bussone e/Ministero dell'agricoltura e foreste (Raccolta 1978, p. 2429 ss.; v. in particolare i punti 14-16 della motivazione). In tale sentenza la Corte si occupò di determinati aspetti dell'organizzazione comune del mercato nel settore delle uova e, avendo constatato il silenzio della normativa comunitaria circa il sistema di finanziamento delle spese inerenti ai controlli, riconobbe agli Stati membri la facoltà di pretendere un corrispettivo per il rilascio delle etichette, pur ponendo come condizione che tale facoltà fosse esercitata in modo da non compromettere gli scopi perseguiti dalle norme comunitarie.
A me sembra che effettivamente la sentenza Bussone non possa essere invocata riguardo al punto in discussione, data la differenza che esiste fra l'organizzazione del mercato delle uova, la quale non prevede una disciplina dei prezzi, e l'organizzazione del mercato del latte, che invece comprende un sistema comune di prezzi. Ma ritengo egualmente ingiustificato fare appello al pricipio enunciato nella sentenza Galli. In effetti tale decisione — la cui portata fu meglio precisata e circoscritta dalle successive sentenze Tasca e SADAM (Raccolta 1976, p. 291 e p. 323) — si riferiva a un tipo d'intervento pubblico caratterizzato da un'influenza diretta sulla formazione dei prezzi, poiché qualsiasi proposta di modifica da parte delle maggiori imprese produttrici e distributrici veniva «congelata» per un periodo di 60 giorni dopo la notifica della proposta alle autorità competenti, e si dava inoltre a queste la possibilità di opporsi alla modifica entro l'anzidetto termine.
Nel nostro caso, invece, il fatto di addossare le spese del controllo alle imprese produttrici di mangimi non incide minimamente sulla loro libertà di definire i prezzi rispettivi. E vero che la portata dell'aiuto risulta ridotta in misura pari alle spese di controllo. Ma conviene tener presente che, secondo i calcoli della Commissione, l'incidenza negativa di queste spese sull'importo dell'aiuto si limita allo 0,018 %; mentre secondo l'impresa Denkavit (che, pur non contestando il calcolo della Commissione in relazione alla partita di merce di cui trattasi, preferisce rapportare l'onere dei controlli agli aiuti ricevuti nel corso di un anno) quell'incidenza negativa sale allo 0,13 %. Non mi pare che un onere di così modesta entità possa avere un'influenza percettibile sulla formazione dei prezzi, né tanto meno compromettere il raggiungimento dello scopo dell'aiuto.
4.
Il Tribunale germanico si è chiesto pure se la circostanza che, fra tutti gli Stati membri, solo la Repubblica federale tedesca mette le spese di controllo a carico delle imprese, non comporti una violazione del principio della parità di trattamento, espresso nell'articolo 40, paragrafo 3, secondo comma, del Trattato. Come è noto, questa norma dispone che l'organizzazione comune di mercato «deve escludere qualisiasi discriminazione fra produttori e consumatori della Comunità». Essa non vieta tuttavia che, nell'ambito d'applicazione delle norme comuni, sussistano delle differenze di trattamento dovute alla diversità degli ordinamenti interni degli Stati membri.
Sappiamo che l'applicazione della politica agricola comunitaria, e in particolare dei meccanismi d'intervento sul mercato, è demandata alle autorità nazionali, e che in connessione con tale applicazione le imprese stabiliscono rapporti giuridici diretti con tali autorità. La logica conseguenza di questo sistema è che, in mancanza di armonizzazione di tutti i settori del diritto statale che entrano in gioco (si pensi alle numerose norme che disciplinano l'azione della pubblica amministrazione, la materia dei contratti pubblici, le vie di ricorso dei privati, ecc.), certe differenze di trattamento fra le imprese, dall'uno all'altro Stato membro, restano possibili e debbono considerarsi compatibili con il diritto comunitario, poiché si verificano nell'ambito di una normativa che continua a riflettere la discrezionalità dei poteri nazionali. In altri termini, nella misura in cui le autorità comunitarie, per ragioni di necessità o di opportunità, ritengono di doversi avvalere della collaborazione delle autorità nazionali per la messa in opera dei regimi d'intervento comunitari e lasciano loro la libertà di disciplinare alcuni aspetti attinenti all'applicazione delle regole comuni, possono sussistere marginali diversità di trattamento degli operatoli nei diversi Stati membri, ma esse non rappresentano una violazione del citato principio di non discriminazione. La loro causa, e la loro giustificazione, sta nella impossibilità o inopportunità di sottoporre a un regime di diritto comunitario tutto il funzionamento dell'organizzazione comune o di subordinarlo ad una piena armonizzazione dei diritti interni, in tutti i settori che entrano in rilievo per l'applicazione delle norme comunitarie.
5.
L'ordinanza di rinvio sembra, infine, propensa a valutare il presente caso alla luce del principio, secondo cui gli Stati membri possono riscuotere diritti di controllo soltanto in corrispettivo di prestazioni che siano da considerare come servizi resi all'interessato. In verità la nostra Corte ha finora affermato tale principio con riferimento all'articolo 9 del Trattato CEE, cioè quando bisognava interpretare il concetto di tasse d'effetto equivalente ai dazi doganali, le quali evidentemente colpiscono le merci in ragione del fatto che valicano la frontiera. Ma, secondo il Tribunale richiedente, potrebbe dedursi dalla già citata sentenza Bussone, e in prticolare dal confronto fra i punti 34 e 35 della sua motivazione e le conclusioni dell'Avvocato generale Reischl nella stessa causa, che il suddetto principio abbia un valore più ampio. In effetti, trattandosi di indicare la giustificazione del pagamento preteso da uno Stato membro per il rilascio delle fascette e dei dispositivi di etichettatura, previsti dalla normativa comunitaria per la commercializzazione delle uova, la Corte disse fra l'altro in quella sentenza (punto 34): «non è neppure escluso che in questo caso le spese di stampa e di distribuzione delle fascette e dei dispositivi di etichettatura, nonché quelle necessarie per l'esecuzione degli specifici controlli imposti dai regolamenti di base, debbano considerarsi connesse ad un servizio reso all'utilizzatore, dal quale si possa di conseguenza pretendere la corresponsione di un onere pecuniario, purché questo non superi il costo effettivo del sistema di controllo in questione». Ricavando da questo brano il preteso principio della corrispondenza fra onere pecuniario imposto dallo Stato e servizio reso all'utilizzatore, si potrebbe facilmente giungere a ritenere illegittimo l'onere previsto nel presente caso, dato che appare difficile attribuire ai controlli effettuati in base al regolamento della Commissione 1725/79 il carattere di una prestazione di servizio individuale. In realtà quei controlli, pur rappresentando una condizione per soddisfare l'interesse di ciascuna impresa a riscuotere l'aiuto, si fondano sull'interesse generale a garantire il respetto delle disposizioni alle quali è stato subordinato il meccanismo del sostegno comunitario.
Il ragionamento adombrato dall'ordinanza di rinvio non può tuttavia essere condiviso, per un duplice motivo. In primo luogo, il criterio secondo cui un onere pecuniario si giustifica solo in quanto corrispettivo di un servizio reso dallo Stato deve essere rigorosamente applicato al fine di salvaguardare la libertà di circolazione delle merci, che costituisce uno dei fondamenti del mercato comune, ma non vi è ragione di estenderlo alla materia delle spese relative a operazioni di controllo su determinati prodotti, effettuate non già in relazione alla loro importazione o esportazione, ma semplicemente per assicurare la corretta concessione di un beneficio comunitario. A tal riguardo aggiungo che mi sembra priva di rilievo la circostanza, invocata dalla ditta Denkavit, della sostanziale identità fra il livello degli aiuti di cui trattasi e quello delle restituzioni comunitarie all'esportazione. In secondo luogo, il riferito brano della sentenza Bussone, per la maniera in cui è formulato, rivela che la Corte si limitò a menzionare l'ipotesi che le spese di cui si trattava fossero connesse a un servizio reso all'utilizzatore, ma non dette certo a questa ipotesi il senso di un principio capace di avere influenza sulla soluzione della questione esaminata.
La questione, come risulta dal punto 26 della motivazione, consisteva nello stabilire se il carattere direttamente applicabile dei regolamenti che erano oggetto di interpretazione potesse essere pregiudicato «dalla adozione di norme nazionali che, pretendendo di dare attuazione ai regolamenti in questione, introducono ulteriori condizioni come quelle di riservare alla pubblica amministrazione la predisposizione e la distribuzione delle fascette e dei dispositivi di etichettatura e di subordinarne il rilascio al pagamento di un corrispettivo in denaro». E la risposta della Corte si basò essenzialmente sui due argomenti che emergono dai punti 32 e 36 della motivazione: da un lato, cioè, sul fatto che il regolamento considerato lasciava agli Stati membri «il compito di adottare essi stessi i provvedimenti legislativi, regolamentari, amministrativi e finanziari necessari affinché le disposizioni del regolamento stesso possano essere effettivamente applicate»; d'altro lato, sul rilievo che le norme nazionali di attuazione rispondevano alle finalità della normativa comunitaria, pur introducendo condizioni ulteriori, e imponevano il pagamento di un corrispettivo non sproporzionato rispetto al costo del sistema di controllo.
Ciò chiarito, si può adattare al problema che stiamo esaminando la logica della sentenza Bussone (anche se la constatata diversità fra la normativa che essa interpretava e quella di cui stiamo discutendo non ci ha permesso di ricavare puramente e semplicemente da quella sentenza la risposta da fornire ai giudici di Francoforte). Si può dire, cioè, che l'efficacia immediata, propria del regolamento della Commissione 1725/79 non subisce pregiudizio se uno Stato membro esige il rimborso delle spese di controllo, dato che quel regolamento ha disciplinato le operazioni di controllo affidate agli Stati membri senza escludere la loro facoltà di introdurre modalità ulteriori di natura amministrativa o procedurale, compatibili con le finalità delle norme comunitarie. A proposito di tale compatibilità, si può infine formulare una considerazione analoga a quella espressa dalla Corte al punto 35 della citata sentenza Bussone: il fatto di sottoporre il versamento dell'aiuto al pagamento da parte dell'impresa beneficiaria di un onere pecuniario proporzionato al costo normale dei controlli effettuati dalle autorità interne (e caratterizzato da una incidenza molto bassa sull'importo dell'aiuto) non turba il funzionamento dell'organizzazione comune di mercato.
6.
Per le considerazioni sin qui esposte, concludo suggerendo alla Corte di rispondere alla domanda pregiudiziale posta dal Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno, con ordinanza dell'8 luglio 1981, dichiarando che il diritto comunitario non si oppone a che uno Stato membro esiga dall'impresa interessata il rimborso delle spese inerenti al controllo delle merci, effettuato ai sensi dell'articolo 10 del regolamento della Commissione 26 luglio 1979, n. 1725, purché l'importo richiesto sia proporzionato al costo normale di siffatte attività di controllo e abbia una incidenza minima sull'importo dell'aiuto.