62011TJ0296
RETTENS DOM (Syvende Afdeling)
14. marts 2014 (
*1
)
»Konkurrence — administrativ procedure — beslutning om begæring om oplysninger — hvorvidt de begærede oplysninger er nødvendige — tilstrækkeligt tungtvejende indicier — domsstolsprøvelse — proportionalitet«
I sag T-296/11,
Cementos Portland Valderrivas, SA, Pamplona (Spanien), ved advokaterne L. Ortiz Blanco, A. Lamadrid de Pablo og N. Ruiz García,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved F. Castilla Contreras, C. Urraca Caviedes og C. Hödlmayr, som befuldmægtigede, bistået af advokat A. Rivas,
sagsøgt,
angående en påstand om annullation af Kommissionens beslutning K(2011) 2368 endelig af 30. marts 2011 om en procedure i henhold til artikel 18, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 (sag 39520 – Cement og lignende produkter),
har
RETTEN (Syvende Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, A. Dittrich, og dommerne I. Wiszniewska-Białecka og M. Prek (refererende dommer),
justitssekretær: ekspeditionssekretær J. Palacio González,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 6. februar 2013,
afsagt følgende
Dom
Sagens faktiske omstændigheder og retsforhandlinger
1
I løbet af november 2008 og september 2009 har Europa-Kommissionen i henhold til artikel 20 i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i […] artikel [101 TEUF] og [102 TEUF] (EFT 2003 L 1, s. 1) udført flere kontrolundersøgelser hos selskaber i cementbranchen. Efter disse kontrolundersøgelser sendte Kommissionen begæringer om oplysninger i henhold til artikel 18, stk. 2, i forordning nr. 1/2003. Sagsøgeren, Cementos Portland Valderrivas, SA, har hverken været genstand for kontrolundersøgelse eller begæring om oplysninger.
2
Ved skrivelse af 17. november 2010 informerede Kommissionen sagsøgeren om sin hensigt om at sende virksomheden en beslutning om begæring om oplysninger i henhold til artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 og sendte den et udkast til det spørgeskema, som den påtænkte at vedlægge beslutningen.
3
Ved skrivelse af 3. december 2010 har sagsøgeren fremsat sine bemærkninger til dette udkast til spørgeskema.
4
Den 6. december 2010 meddelte Kommissionen sagsøgeren, at den havde besluttet at indlede en procedure i henhold til artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003 mod sagsøgeren samt syv andre selskaber i cementbranchen for formodede overtrædelser af artikel 101 TEUF i henseende til »begrænsninger af handelen i det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS), herunder begrænsninger af import til EØS fra lande uden for EØS, fordeling af markeder, samordning af priser og lignende konkurrencebegrænsende adfærd på markedet for cement og markederne for cementprodukter«.
5
Den 30. marts 2011 vedtog Kommissionen beslutning K(2011) 2368 endelig om en procedure i henhold til artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 (sag 39520 – Cement og lignende produkter) (herefter »den anfægtede beslutning«).
6
I den anfægtede beslutning har Kommissionen anført, at den i henhold til artikel 18 i forordning nr. 1/2003 med henblik på at udføre de opgaver, som den er betroet ifølge den pågældende forordning, i form af en anmodning eller ved beslutning kan pålægge virksomheder og virksomhedssammenslutninger at stille alle nødvendige oplysninger til rådighed (tredje betragtning til den anfægtede beslutning). Kommissionen erindrede om, at sagsøgeren var blevet underrettet om dens hensigt om at vedtage en beslutning i medfør af artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003, og at sagsøgeren havde indgivet bemærkninger til udkastet til spørgeskemaet (fjerde og femte betragtning til den anfægtede beslutning). Derefter anmodede Kommissionen, gennem en beslutning, sagsøgeren samt dennes datterselskaber i den Europæiske Union, som direkte eller indirekte blev kontrolleret af denne, om at besvare spørgeskemaet i bilag I til den anfægtede beslutning, som består af 94 sider, og som indeholder 11 serier af spørgsmål (sjette betragtning til den anfægtede beslutning). Instruktioner vedrørende besvarelsen af det pågældende spørgeskema findes i bilag II til den anfægtede beslutning, mens standarder til brug for besvarelser findes i bilag III til samme beslutning.
7
Kommissionen har ligeledes henvist til beskrivelsen af de formodede overtrædelser, der nævnes i præmis 4 ovenfor (anden betragtning til den anfægtede beslutning).
8
Som følge af karakteren og omfanget af de anmodede oplysninger samt alvoren af de formodede overtrædelser af konkurrencereglerne har Kommissionen fundet, at det var passende at give sagsøgeren en svarfrist på tolv uger for de første ti serier af spørgsmål og to uger for den 11. serie vedrørende »Kontakter og møder« (ottende betragtning til den anfægtede beslutning).
9
Den dispositive del af den anfægtede beslutning har følgende ordlyd:
»Artikel 1
[Sagsøgeren], med sine datterselskaber i EU, der kontrolleres direkte eller indirekte af denne, skal give de oplysninger, der nævnes i bilag I til denne beslutning, i den form, som kræves i bilag II og III i sidstnævnte, inden for en svarfrist på 12 uger for spørgsmål 1-10 og to uger for spørgsmål 11, at regne fra den dag, hvor beslutningen meddeles. Samtlige bilag udgør en del af denne beslutning.
Artikel 2
Denne beslutning retter sig til [sagsøgeren] med dennes datterselskaber i EU, der kontrolleres direkte eller indirekte af denne.«
10
Den 15. april 2011 meddelte sagsøgeren sit svar på den 11. serie af spørgsmål. Den 3. maj 2011 anmodede Kommissionen om præciseringer af dette svar. Den 4. og 31. maj 2011 svarede sagsøgeren Kommissionen.
11
Den 9. maj 2011 anmodede sagsøgeren Kommissionen om at blive fritaget for at besvare den anfægtede beslutning, henset til de økonomiske tab, en sådan arbejdsbyrde ville medføre, og i betragtning af særligt vanskelige økonomiske forhold. Under alle omstændigheder søgte den om en forlængelse af svarfristen.
12
Den 19. maj 2011 mødtes repræsentanter for Kommissionen og sagsøgeren.
13
Den 25. maj 2011 anmodede sagsøgeren Kommissionen om en forlængelse af svarfristen på otte uger for de ti første serier af spørgsmål, eller i det mindste, at Kommissionen accepterede et delvist svar.
14
Den 1. juni 2011 afslog Kommissionen at give den ansøgte forlængelse og anmodede sagsøgeren om præcist at angive de spørgsmål, som ifølge denne nødvendiggjorde en yderligere frist.
15
Den 7. juni 2011 anmodede sagsøgeren om en yderligere svarfrist på to uger, indtil den 11. juli 2011, for spørgsmål 1B, 3, 5, 9A og 9B.
16
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 10. juni 2011 anlagde sagsøgeren denne sag med påstand om annullation af den anfægtede beslutning.
17
I et særskilt dokument, indleveret til Rettens Justitskontor den 15. juni 2011, har sagsøgeren indgivet en begæring om foreløbige forholdsregler med påstand om, at Retten fastslår, at gennemførelsen af den anfægtede beslutning udsættes.
18
Ved skrivelse af 23. juni 2011 har Kommissionen meddelt sagsøgeren, at denne får yderligere fem uger til at besvare de ti første serier af spørgsmål, dvs. indtil den 2. august 2011.
19
Ved kendelse af 29. juli 2011, Cementos Portland Valderrivas mod Kommissionen (sag T-296/11 R, ikke tryk i Samling af Afgørelser), afviste Rettens præsident begæringen om foreløbige forholdsregler.
20
Den 2. august 2011 gav sagsøgeren sit svar på de ti første serier af spørgsmål.
21
Retten (Syvende Afdeling) har på forslag fra den refererende dommer besluttet at indlede den mundtlige forhandling.
22
Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten i retsmødet den 6. februar 2013. Ved afslutningen af retsmødet har Retten besluttet ikke at afslutte den mundtlige forhandling.
23
I forbindelse med foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse fastsat i procesreglementets artikel 64 opfordrede Retten den 25. marts 2013 Kommissionen til at fremlægge en liste samt et sammendrag af de indicier, på grundlag af hvilke den har indledt en procedure i henhold til artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 mod sagsøgeren.
24
Den 11. april 2013 afviste Kommissionen at efterkomme denne opfordring. Ved kendelse af 14. maj 2013 fastslog Retten, at Kommissionen skulle fremlægge en liste over de nævnte indicier samt et sammendrag heraf. I henhold til procesreglementets artikel 67, stk. 3, første punktum, og med henblik på at forene dels kontradiktionsprincippet, dels kendetegnene for procedurens indledende undersøgelse på det trin, hvor den berørte virksomhed hverken har ret til at blive informeret om de væsentlige elementer, som Kommissionen baserer sig på, eller har ret til aktindsigt, fastslog Retten ved sin kendelse af 14. maj 2013, at det kun var sagsøgerens advokater, der fik adgang til de af Kommissionen fremlagte oplysninger, samt at disse skulle skrive under på en fortrolighedserklæring.
25
Kommissionen efterkom dette krav inden for den fastsatte frist, idet den overbragte Retten listen samt et sammendrag over de indicier, på grundlag af hvilke den indledte en procedure i henhold til artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 mod sagsøgeren.
26
Den 19. juni 2013 konsulterede sagsøgerens advokater dokumenterne nævnt i præmis 23 ovenfor på Rettens Justitskontor, og den 15. juli 2013 fremsatte de deres bemærkninger vedrørende de af Kommissionen fremlagte dokumenter. Endelig besvarede Kommissionen den 18. september 2013 de af sagsøgerens advokater indgivne indlæg.
27
Den mundtlige procedure blev afsluttet den 27. september 2013.
Parternes påstande
28
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande for Retten:
—
Den anfægtede beslutning annulleres.
—
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
29
Kommissionen har nedlagt følgende påstande for Retten:
—
Frifindelse.
—
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlig bedømmelse
30
Til støtte for søgsmålet har sagsøgeren gjort et enkelt anbringende om tilsidesættelse af artikel 18 i forordning nr. 1/2003 og proportionalitetsprincippet gældende. Dette anbringende indeholder i det væsentlige fire led, hvor det første vedrører den påståede vilkårlige karakter af den anfægtede beslutning, det andet, at de begærede oplysninger ikke er nødvendige, det tredje karakteren af de anmodede oplysninger, og det fjerde led vedrører den uforholdsmæssige karakter af begæringen om oplysninger.
Det eneste anbringendes første led vedrørende den vilkårlige karakter af den anfægtede beslutning
31
Sagsøgeren har i det væsentlige anført, at den blotte opregning af formodninger om overtrædelse i den anfægtede beslutning ikke sikrer en tilstrækkelig beskyttelse mod, at Kommissionen misbruger sine beføjelser i henhold til artikel 18 i forordning nr. 1/2003. Det kræves, at Kommissionen råder over indicier, der viser, at der er sket en overtrædelse. Det fremgår imidlertid hverken af den anfægtede beslutning eller den sammenhæng, hvori denne blev vedtaget, at Kommissionen rådede over sådanne indicier. Heraf følger, at den anfægtede beslutning snarere har opdagelseskarakter (»fisketur«), idet formålet med beslutningen var at identificere eventuelle indicier for, at konkurrenceretten var tilsidesat. Sagsøgeren har ligeledes foreslået, at Retten anmoder Kommissionen om at fremlægge de indicier, som den har lagt til grund for sin bedømmelse.
32
Kommissionen har anført, at i henhold til dens pligt til at begrunde en beslutning om en begæring om oplysninger er den forpligtet til klart og tydeligt at nævne de formodninger for overtrædelse, som den har til hensigt at undersøge. Den er derimod ikke forpligtet til at nævne de indicier, den er i besiddelse af. Den har endvidere gjort gældende, at den var i besiddelse af sådanne indicier ved vedtagelsen af den anfægtede beslutning.
33
Med henblik på besvarelsen af anbringendets første led skal det erindres, at den administrative procedure for Kommissionen ifølge forordning nr. 1/2003 er underinddelt i to forskellige og successive faser, som hver har sin egen indre logik, nemlig en indledende undersøgelsesfase og en kontradiktorisk fase. Den indledende undersøgelsesfase, hvor Kommissionen udnytter sine undersøgelsesbeføjelser efter forordning nr. 1/2003, og som løber indtil klagepunktsmeddelelsen, skal gøre det muligt for Kommissionen at indsamle alle de relevante elementer, som bekræfter eller afkræfter en overtrædelse af konkurrencereglerne, og at foretage en første stillingtagen til, hvilken kurs proceduren skal følge. Den kontradiktoriske fase, som strækker sig fra klagepunktsmeddelelsen til vedtagelsen af den endelige beslutning, skal gøre det muligt for Kommissionen endeligt at tage stilling til den overtrædelse, der er genstand herfor (jf. i denne retning Rettens dom af 8.7.2008, sag T-99/04, AC-Treuhand mod Kommissionen, Sml. II, s. 1501, præmis 47).
34
På den ene side har Domstolen for så vidt angår den indledende undersøgelsesfase præciseret, at denne fase som starttidspunkt har den dato, hvor Kommissionen under udøvelse af sin kompetence i henhold til artikel 18 og 20 i forordning nr. 1/2003 træffer foranstaltninger, der indebærer en mistanke om en begået overtrædelse og har vigtige følgevirkninger for de mistænkte virksomheders situation. På den anden side er det først i begyndelsen af den administrative kontradiktoriske fase, gennem klagepunktsmeddelelsen, at den berørte virksomhed bliver underrettet om alle de væsentlige omstændigheder, som Kommissionen lægger til grund på dette trin af proceduren, og at virksomheden har ret til aktindsigt for at sikre en effektiv udøvelse af sin ret til forsvar. Følgelig er det først efter fremsendelsen af klagepunktsmeddelelsen, at den berørte virksomhed fuldt ud kan gøre retten til forsvar gældende. Såfremt de nævnte rettigheder også omfattede perioden forud for afsendelsen af klagepunktsmeddelelsen, ville det svække effektiviteten af Kommissionens undersøgelse, fordi den berørte virksomhed allerede under den indledende undersøgelsesfase ville blive i stand til at fastslå, hvilke oplysninger Kommissionen allerede havde kendskab til, og dermed, hvilke oplysninger der stadig kunne holdes skjult for den (jf. i denne retning dommen i sagen AC-Treuhand mod Kommissionen, nævnt i præmis 33 ovenfor, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
35
Kommissionens undersøgelsesforanstaltninger under den indledende undersøgelsesfase, navnlig kontrolundersøgelser og begæringer om oplysninger, indebærer ikke desto mindre i sig selv, at der foreligger en mistanke om en overtrædelse, hvilket kan have vigtige følgevirkninger for de mistænkte virksomheders situation. Det er følgelig væsentligt at undgå, at retten til forsvar undergraves uopretteligt under denne fase i den administrative procedure, eftersom de undersøgelsesforanstaltninger, der er truffet, kan være afgørende for tilvejebringelse af bevismateriale, der godtgør, at virksomheder har handlet retsstridigt på en sådan måde, at de ifalder ansvar (jf. i denne retning Domstolens dom af 21.9.1989, sag 46/87, Hoechst mod Kommissionen, Sml. s. 2859, præmis 15, og dommen i sagen AC-Treuhand mod Kommissionen, nævnt i præmis 33 ovenfor, præmis 50 og 51).
36
I denne sammenhæng skal der henvises til den pligt, som Kommissionen i henhold til artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 har til at angive retsgrundlaget for og formålet med begæringen om oplysninger udgør et grundlæggende krav, som ikke alene har til formål at klarlægge, hvorfor de begærede oplysninger fra de pågældende virksomheder er berettigede, men også at skabe et grundlag for, at virksomheden bliver bekendt med omfanget af dens samarbejdspligt, samtidig med at dens ret til kontradiktion bevares. Heraf følger, at Kommissionen kun kan begære oplysninger, som kan være til nytte ved undersøgelsen af den formodede overtrædelse, som dels er årsag til undersøgelsen, dels skal være angivet i begæringen om oplysninger (jf. i denne retning og analogt Rettens dom af 12.12.1991, sag T-39/90, SEP mod Kommissionen, Sml. II, s. 1497, præmis 25, og af 8.3.1995, sag T-34/93, Société Générale mod Kommissionen, Sml. II, s. 545, præmis 40).
37
På baggrund af det ovenstående kan det ikke pålægges Kommissionen, under den indledende procedure, ud over de formodninger for overtrædelse, som den har til hensigt at undersøge, at anføre indicierne, dvs. de omstændigheder, der gør, at den mener, at der er tale om en tilsidesættelse af artikel 101 TEUF. En sådan forpligtelse ville underminere den afvejning, som retspraksis har indført mellem undersøgelsens effektivitet og den berørte virksomheds ret til forsvar.
38
Det kan imidlertid ikke udledes heraf, at Kommissionen ikke skal råde over oplysninger, der peger i retning af, at der kan foreligge en tilsidesættelse af artikel 101 TEUF inden vedtagelsen af en beslutning i henhold til artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003.
39
Det skal erindres, at kravet om en beskyttelse mod offentlige myndigheders vilkårlige eller uforholdsmæssige indgreb i forhold af privat karakter, hvad enten der er tale om fysiske eller juridiske personer, er et generelt EU-retligt princip (Rettens dom af 22.3.2012, forenede sager T-458/09 og T-171/10, Slovak Telekom mod Kommissionen, præmis 81).
40
For at overholde dette generelle princip skal en beslutning om begæring om oplysninger have til formål at indhente de oplysninger, der er nødvendige for at kontrollere rigtigheden og rækkevidden af en bestemt faktisk eller retlig situation, som Kommissionen allerede er i besiddelse af oplysninger om, som udgør tilstrækkeligt tungtvejende indicier til at begrunde en mistanke om, at konkurrencereglerne er overtrådt (jf. i denne retning og analogt Domstolens dom af 22.10.2002, sag C-94/00, Roquette Frères, Sml. I, s. 9011, præmis 54 og 55).
41
I den foreliggende sag har sagsøgeren udtrykkeligt anmodet Retten om, at det fastslås, at Kommissionen skal fremlægge de indicier, den råder over, for at Retten kan sikre sig, at den anfægtede beslutning ikke er vilkårlig. For at begrunde en sådan anmodning har sagsøgeren sat spørgsmålstegn ved, om Kommissionen havde rådighed over sådanne oplysninger forud for vedtagelsen af den anfægtede beslutning. Den mener, at Kommissionen i realiteten forsøger at få adgang til de omstændigheder, der kan afsløre en tilsidesættelse snarere end at kontrollere rigtigheden og rækkevidden af en bestemt faktisk eller retlig situation, som Kommissionen allerede er i besiddelse af oplysninger om. Til støtte for sin argumentation baserer den sig på den særlig omfattende rækkevidde af den anfægtede beslutning, samt at Kommissionen ikke foretog nogen som helst kontrolundersøgelse i sagsøgerens lokaler i henhold til artikel 20, stk. 4, i forordning nr. 1/2003. Kommissionen har heller ikke sendt den en begæring om oplysninger i henhold til artikel 18, stk. 2, i samme forordning.
42
Med baggrund i begæringen for Retten og at sagsøgeren har påberåbt sig visse omstændigheder, som kan stille spørgsmålstegn ved, om de indicier, som Kommissionen rådede over for at kunne vedtage en beslutning i henhold til artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003, var tilstrækkeligt tungvejende, påhviler det Retten at undersøge disse indicier og kontrollere, om de er tilstrækkeligt tungtvejende.
43
Hvad angår vurderingen af den tilstrækkeligt tungtvejende karakter af disse indicier skal denne foretages under hensyntagen til den omstændighed, at den anfægtede beslutning indgår i den indledende undersøgelse, der skal gøre det muligt for Kommissionen at indsamle alle de relevante oplysninger, som bekræfter eller afkræfter en overtrædelse af konkurrencereglerne, og at foretage en første stillingtagen til, hvilken kurs proceduren skal følge. Med henblik herpå har Kommissionen ret til at sende begæringer om oplysninger i henhold til artikel 18 i forordning nr. 1/2003 eller foretage kontrolundersøgelser i henhold til artikel 20 i samme forordning. Derfor kan det på dette trin ikke kræves, at Kommissionen, inden den vedtager en beslutning om begæring af oplysninger, råder over oplysninger, der beviser forekomsten af en overtrædelse. Det er herefter tilstrækkeligt, at de nævnte indicier indebærer, at Kommissionen har en rimelig mistanke om en formodning for, at der foreligger en overtrædelse, således at den har ret til at anmode om yderligere oplysninger gennem en beslutning vedtaget på grundlag af artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003.
44
I sit svar på kendelsen af 14. maj 2013 fremlagde Kommissionen de indicier for Retten, som den rådede over, og som ifølge Kommissionen begrundede vedtagelsen af den anfægtede beslutning.
45
Efter en gennemgang af Kommissionens sammendrag samt uddrag af de indicier, det indeholder, er det Rettens opfattelse, at Kommissionen med føje kunne sende en beslutning om begæring om oplysninger til sagsøgeren, og dette gælder for alle de formodede overtrædelser nævnt i den anfægtede beslutning. Disse præciseres i anden betragtning til den anfægtede beslutning og vedrører »begrænsninger af handelen i det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS), herunder begrænsninger af import til EØS fra lande uden for EØS, fordeling af markeder, samordning af priser og lignende konkurrencebegrænsende adfærd på markedet for cement og markederne for cementprodukter«.
46
Hvad for det første angår begrænsninger i handelen i det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS), herunder begrænsning af import til EØS fra lande uden for EØS, er det Rettens opfattelse, at henvisningen i sammendraget og uddraget af dokumentet [fortroligt] med rette kunne foranledige Kommissionen til at søge at få oplysninger vedrørende sagsøgerens adfærd. Det samme gælder oplysningerne i sammenfatningen og uddragene fra dokumenterne [fortroligt].
47
Endvidere fremgår det af sammendraget og uddraget af dokumenterne [fortroligt]. Det må derfor konstateres, at et sådant dokument med rimelighed kunne foranledige Kommissionen til at mistænke sagsøgeren for at have deltaget [fortroligt] i begrænsningerne af handelen.
48
Hvad for det andet angår formodningerne for overtrædelse vedrørende fordeling af markeder udgør flere af de kategorier af oplysninger, som Kommissionen har fremført, tilstrækkeligt tungtvejende indicier til, at den kan sende sagsøgeren en begæring om oplysninger herom. Hvad angår for det første Kommissionens hypotese om, at der var tale om et princip om fordeling af markeder [fortroligt].
49
For det andet skal det bemærkes, at [fortroligt]. Dette gælder dokumentet [fortroligt]. Det gælder ligeledes dokumentet [fortroligt].
50
For det tredje har Kommissionen i det væsentlige henvist til en [fortroligt].
51
Endelig, for det fjerde, i en sammenhæng hvor Kommissionen rådede over [fortroligt].
52
Hvad for det tredje angår samordning af priser og lignende konkurrencebegrænsende adfærd nævnt i anden betragtning til den anfægtede beslutning, [fortroligt]. For det første, [fortroligt].
53
For det andet dokumentet [fortroligt].
54
For det tredje kunne Kommissionen med rette udlede af henvisningen i sammendraget og uddragene af dokumentet [fortroligt].
55
For det fjerde kan det endelig med rimelighed udledes af sammendraget og uddragene af dokumentet [fortroligt].
56
På baggrund af det ovenstående må det fastslås, at Kommissionen var i besiddelse af tilstrækkeligt tungtvejende indicier til, at den kunne forsøge at få yderligere oplysninger fra sagsøgeren i henseende til alle de formodninger om overtrædelse, der er nævnt i anden betragtning til den anfægtede beslutning.
57
Denne konklusion afkræftes ikke af argumentationen i sagsøgerens indlæg vedrørende Kommissionens besvarelse af anmodningen om oplysninger.
58
Den pågældende argumentation er hovedsageligt baseret på en forskel i fortolkningen af de indicier, som Kommissionen havde. Således gøres det f.eks. gældende, at [fortroligt].
59
Det må konstateres, at en sådan argumentation ikke tager hensyn til den sammenhæng, hvori den anfægtede beslutning indgår, idet denne i realiteten støtter, at de elementer, som Kommissionen havde til rådighed, ikke kan bevise, at sagsøgeren har deltaget i de formodede overtrædelser nævnt i den anfægtede beslutning. Af de grunde, der er nævnt i præmis 43 ovenfor, kan Kommissionen imidlertid ikke, uden at de beføjelser, som Kommissionen er givet ved artikel 18 og 20 i forordning nr. 1/2003, fratages enhver virkning, pålægges at føre et sådant bevis. Den omstændighed, at elementerne kan fortolkes på forskellige måder, kan ikke hindre, at de udgør tilstrækkeligt tungtvejende indicier i henhold til retspraksis nævnt i præmis 40 ovenfor, så længe den af Kommissionen foretrukne fortolkning forekommer plausibel.
60
Det er desuden fremhævet, at [fortroligt].
61
På baggrund af det ovenstående må det første anbringendes første led forkastes.
Det eneste anbringendes andet led, hvorefter de anmodede oplysninger ikke var nødvendige
62
Sagsøgeren har i det væsentlige gjort gældende, at de oplysninger, der er omfattet af beslutningen, ikke er nødvendige som omhandlet i artikel 18, stk. 1, i forordning nr. 1/2003. Sagsøgerens argumentation kan opdeles i to klagepunkter. I forbindelse med et første klagepunkt har sagsøgeren gjort gældende, at den anfægtede beslutning indeholder en række eksempler på oplysninger, som ikke opfylder nødvendighedskravet, idet de ikke har nogen forbindelse til de formodede overtrædelser i den anfægtede beslutning. I forbindelse med et andet klagepunkt har sagsøgeren anfægtet nødvendigheden af de oplysninger, som Kommissionen anmoder om, men som den allerede råder over, eller som er offentlig tilgængelige. Endelig er der, i bemærkningerne til Kommissionens svar på Rettens spørgsmål herom, fremført et tredje klagepunkt vedrørende nødvendigheden af begæringen om oplysninger. Sagsøgeren har herved gjort gældende, at der ikke var nogen sammenhæng mellem de indicier, som Kommissionen rådede over, og det spørgeskema, den blev tilsendt.
63
Kommissionen har nedlagt påstand om, at dette første led af anbringendet afvises.
64
Hvad angår klagepunktet rejst i bemærkningerne til Kommissionens svar er det Rettens opfattelse, at det skal afvises i sin helhed. Det må konstateres, at et sådant klagepunkt, selv om det kan antages til realitetsbehandling i henhold til procesreglementets artikel 48, stk. 2, idet det er baseret på faktiske omstændigheder, hvortil sagsøgeren ikke havde haft adgang på datoen for sagsanlægget, ikke opfylder kravene i samme forordnings artikel 44, stk. 1, litra c), idet det begrænser sig til en generel kritik og ikke angiver de specifikke grunde til, at der ikke er en forbindelse mellem spørgeskemaet og de indicier, som Kommissionen råder over. Angivelsen er således ikke så klar og præcis, at sagsøgte får mulighed for at tilrettelægge sit forsvar og Retten for at træffe afgørelse i sagen, i givet fald uden andre oplysninger til støtte herfor, og den skal således afvises (jf. i denne retning Rettens dom af14.5.1998, sag T-352/94, Mo och Domsjö mod Kommissionen, Sml. I, s. 1989, præmis 333 og 334). Endelig og for så vidt som dette klagepunkt støtter sig på argumentationen, der sigter på at anfægte bevisværdien af de af Kommissionen fremførte indicier, skal det endelig afvises af de grunde, der fremgår af præmis 43-59 ovenfor.
Bestridelsen af, at visse af de anmodede oplysninger var nødvendige for Kommissionens undersøgelse af formodningerne for overtrædelser
65
Som allerede fremhævet i præmis 36 ovenfor, kan Kommissionen kun begære oplysninger, som kan være til nytte ved undersøgelsen af den formodede overtrædelse, som dels er årsag til undersøgelsen, dels skal være angivet i begæringen om oplysninger (jf. i denne retning og analogt dommen i sagen SEP mod Kommissionen, nævnt i præmis 36 ovenfor, præmis 25, og dommen i sagen Société Générale mod Kommissionen, nævnt i præmis 36 ovenfor, præmis 40).
66
Henset til de vidtgående efterforsknings- og kontrolbeføjelser, som Kommissionen er tillagt, påhviler det denne at bedømme, hvorvidt de oplysninger, som den anmodede de pågældende virksomheder om, var nødvendige (jf. i denne retning Domstolens dom af 18.5.1982, sag 155/79, AM & S Europe mod Kommissionen, Sml. s. 1575, præmis 17, og af 18.10.1989, sag 374/87, Orkem mod Kommissionen, Sml. s. 3283, præmis 15). Hvad angår den kontrol, som Retten udøver vedrørende Kommissionens vurdering, skal det erindres, at ifølge retspraksis skal begrebet »fornødne oplysninger« fortolkes i lyset af formålet med, at Kommissionen er tillagt den omhandlede efterforskningsbeføjelse. Kravet om forbindelse mellem begæringen om oplysninger og den formodede overtrædelse er opfyldt, når begæringen på dette trin af proceduren med føje kan anses for at stå i forbindelse med den formodede overtrædelse, således at Kommissionen med rimelighed kan formode, at dokumentet bidrager til at fastslå forekomsten af den påståede tilsidesættelse (dommen i sagen SEP mod Kommissionen, nævnt i præmis 36 ovenfor, præmis 29, og dommen i sagen Slovak Telekom mod Kommissionen, nævnt i præmis 39 ovenfor, præmis 42).
67
Retten bemærker, at alene de spørgsmål, i relation til hvilke sagsøgeren sår tvivl om deres nødvendighed, af denne grund er spørgsmål 5, punkt AG, og spørgsmål 5, punkt AH, hvorved virksomheden anmodes om for hvert produktionssted for hvert af dens selskaber at fremlægge dels mængden af kuldioxid (CO2)-udledninger i tons for hvert af de pågældende produktionssteder, dels den gennemsnitlige pris for de udledningsrettigheder, som rent faktisk anvendes.
68
Det er Rettens opfattelse, at sagsøgeren ikke har anfægtet Kommissionens påstand i svarskriftet, hvorefter CO2-udledninger udgør en af de største produktionsomkostninger for cement, som i sig selv udgør en af de poster, der giver størst udslag i den pris, der anvendes i forhold til kunder og forbrugere.
69
Det skal endvidere bemærkes, at en af de formodninger for overtrædelse, som Kommissionen undersøger, er, om konkurrerende virksomheder har samordnet deres priser. Det må herved konstateres, at oplysningerne om en af de vigtigste bestanddele i omkostningerne for det pågældende produkt må anses for at være relevante for undersøgelsen af en sådan formodet overtrædelse.
70
Derfor må dette klagepunkt forkastes.
Bestridelsen af, at visse af de begærede oplysninger var nødvendige, da Kommissionen allerede var i besiddelse af disse, eller de var offentlig tilgængelige
71
Sagsøgeren har i det væsentlige gjort gældende, at det ikke kan anses for værende nødvendigt som omhandlet i artikel 18, stk. 1, i forordning nr. 1/2003 at begære oplysninger, som Kommissionen allerede er i besiddelse af, eller som er offentlig tilgængelige.
72
Det er ganske vist korrekt, at Retten, i sin dom af 30. september 2003, forenede sager T-191/98, T-212/98 - T-214/98, Atlantic Container Line m.fl. mod Kommissionen (Sml. II, s. 3275, præmis 425), fastslog, at begæringer om oplysninger med henblik på at få oplysning om et dokument, som Kommissionen allerede er i besiddelse af, ikke er berettigede under hensyn til undersøgelsens krav.
73
Det må imidlertid konstateres, at sagsøgeren ikke tidligere har modtaget nogen begæring om oplysninger i henhold til artikel 18, stk. 2, i forordning nr. 1/2003. Følgelig kan spørgeskemaet i bilag I til den anfægtede beslutning under ingen omstændigheder anses for at pålægge sagsøgeren at fremlægge oplysninger, som Kommissionen allerede var i besiddelse af.
74
Hvad angår kritikken, hvorefter visse af de anmodede oplysninger var offentlig tilgængelige og således tilgængelige for Kommissionen, og at det derfor ikke var nødvendigt, at den pålagde sagsøgeren at udlevere disse, skal det bemærkes, at det eneste eksempel som sagsøgeren giver på dette, er »postnumrene for en specifik adresse«.
75
Denne type oplysninger udgør imidlertid et logisk supplement til de oplysninger, som kun sagsøgeren havde adgang til. At disse eventuelt er offentlig tilgængelige kan derfor ikke hindre, at de anses for nødvendige i henhold til artikel 18, stk. 1, i forordning nr. 1/2003.
76
Følgelig må det andet klagepunkt – og således anbringendets andet led – forkastes.
Det eneste anbringendes tredje led om karakteren af de anmodede oplysninger
77
Sagsøgeren har i det væsentlige gjort gældende, at artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003 kun giver Kommissionen ret til at pålægge de erhvervsdrivende at fremlægge de oplysninger, de er i besiddelse af, men ikke til at pålægge en virksomhed at behandle disse oplysninger med henblik på at fremlægge dem i et format, der letter Kommissionens opgave og således pålægge en virksomhed at fremlægge beviser, som Kommissionen har til hensigt at bruge mod denne.
78
Kommissionen har nedlagt påstand om, at dette led af anbringendet skal afvises.
79
Det skal bemærkes, at i henhold til 23. betragtning til forordning nr. 1/2003 bør »Kommissionen […] have beføjelse til i hele [Unionen] at kræve de oplysninger forelagt, der er nødvendige for at afsløre aftaler, vedtagelser og samordnet praksis, som er forbudt efter artikel [101 TEUF], og misbrug af en dominerende stilling, som er forbudt efter artikel [102 TEUF]«. Det tilføjes, at »[n]år virksomheder efterkommer en kommissionsbeslutning, kan de ikke pålægges at vedgå en overtrædelse, men de er under alle omstændigheder forpligtet til at besvare faktuelle spørgsmål og fremlægge dokumenter, selv om disse oplysninger kan blive brugt imod dem eller imod en anden virksomhed til at fastslå, at der foreligger en overtrædelse«.
80
Eftersom begrebet levering af »oplysninger« i henhold til artikel 18, i forordning nr. 1/2003 ikke blot omfatter fremlæggelsen af dokumenter, men ligeledes forpligtelsen til at besvare spørgsmål vedrørende de pågældende dokumenter, er Kommissionen ikke begrænset til blot at begære fremlæggelse af eksisterende oplysninger uafhængig af enhver indblanding fra den berørte virksomhed. Kommissionen kan ligeledes stille spørgsmål til en virksomhed, som indebærer en formalisering af de begærede oplysninger (jf. i denne retning og analogt generaladvokat Darmons forslag til afgørelse i sagen Orkem mod Kommissionen, nævnt i præmis 66 ovenfor, Sml. I, s. 3301, præmis 55).
81
Det skal imidlertid påpeges, at udøvelsen af dette prærogativ begrænses af overholdelsen af mindst to principper. Dels, som det fremgår af 23. betragtning til forordning nr. 1/2003, kan spørgsmålene stillet til en virksomhed ikke pålægge denne at vedgå en overtrædelse. Dels må fremlæggelsen af svar på de pågældende spørgsmål ikke udgøre en uforholdsmæssig byrde i forhold til det, som undersøgelsen kræver (dommen i sagen SEP mod Kommissionen, nævnt i præmis 36 ovenfor, præmis 51, og dommen i sagen Atlantic Container Line m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 72 ovenfor, præmis 418, og dommen i sagen Slovak Telekom mod Kommissionen, nævnt i præmis 39 ovenfor, præmis 81).
82
I den foreliggende sag er det ikke gjort gældende, at visse af de spørgsmål, der er stillet til sagsøgeren, tvang denne til at komme med svar, som indebar, at sagsøgeren vedgår forekomsten af en overtrædelse, hvilket det tilkommer Kommissionen at bevise. Imidlertid har sagsøgeren gjort gældende, at den byrde, som spørgeskemaet udgør, er uforholdsmæssig stor. For så vidt som denne kritik er sammenfaldende med anbringendets fjerde led om en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, er det i forbindelse med behandlingen med dette, at denne kritik skal undersøges.
83
Med dette forbehold må anbringendets tredje led forkastes.
Det eneste anbringendes fjerde led om en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
84
I forbindelse med dette led har sagsøgeren i det væsentlige gjort gældende, at den arbejdsbyrde, som sagsøgeren pålægges ved den anfægtede beslutning, er uforholdsmæssig stor i henseende til for det første omfanget og detaljeringsgraden af de anmodede oplysninger, samt at de skal fremlægges i et særligt format, for det andet svarfristen og for det tredje dens indvirkning på sagsøgerens økonomiske situation. Ifølge sagsøgeren indebærer samtlige disse forhold under alle omstændigheder, at Retten bør fastslå, at proportionalitetsprincippet er tilsidesat.
85
Kommissionen har nedlagt påstand om, at dette led i anbringendet skal forkastes.
86
Det fremgår af fast retspraksis, at Kommissionens begæringer om oplysninger til en virksomhed skal overholde proportionalitetsprincippet, og at den forpligtelse til at fremkomme med oplysninger, som pålægges en virksomhed, ikke udgør en uforholdsmæssig byrde for virksomheden i forhold til det, som undersøgelsen kræver (dommen i sagen SEP mod Kommissionen, nævnt i præmis 36 ovenfor, præmis 51, dommen i sagen Atlantic Container Line m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 72 ovenfor, præmis 418, og dommen i sagen Slovak Telekom mod Kommissionen, nævnt i præmis 39 ovenfor, præmis 81).
87
I forbindelse med det første klagepunkt har sagsøgeren kritiseret omfanget af og den overdrevne detaljeringsgrad af de anmodede oplysninger samt at svarene ifølge Kommissionen skulle fremlægges i et særligt format. Som eksempel har sagsøgeren henvist til spørgsmål 1B, der indebærer, at virksomheden skal fremlægge oplysninger om samtlige nationale indkøb foretaget af de virksomheder, som sagsøgeren kontrollerer for fem produkter (cement, CEM I i løs vægt, cementklinker, granuleret og findelt bindemiddel og slaggecement samt granuleret slaggecement) over en periode på ti år. Endvidere kræves det, at sagsøgeren besvarer spørgsmålene ud fra 37 parametre.
88
Der er ingen tvivl om, at oplysningerne i spørgeskemaet er omfattende, navnlig spørgsmål 1B, og at det er udformet yderst detaljeret. Heraf følger utvivlsomt, at besvarelsen af spørgeskemaet har udgjort en særlig tung byrde for sagsøgeren.
89
Det kan imidlertid ikke fastslås, at denne byrde er uforholdsmæssig, henset til, hvad der er nødvendigt for undersøgelsen, bl.a. henset til de formodninger om overtrædelse, som Kommissionen skal undersøge, og omstændighederne i den foreliggende sag.
90
I denne henseende skal det for det første erindres, at den anfægtede beslutning indgår i en procedure vedrørende »begrænsninger af handelen i det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS), herunder begrænsning af import til EØS fra lande uden for EØS, fordeling af markeder, samordning af priser og lignende konkurrencebegrænsende adfærd på markedet for cement og markederne for cementprodukter«. Det må derfor bemærkes, at de formodede overtrædelsers særlige store rækkevide samt deres alvor begrunder, at der skal gives mange oplysninger.
91
For det andet skal det ligeledes erindres, at den anfægtede beslutning indgår i en undersøgelse om konkurrencebegrænsende adfærd, der ud over sagsøgeren omfatter syv andre selskaber i cementbranchen. Henset til de mange oplysninger, der skal indhentes, synes det således ikke uforholdsmæssigt, at Kommissionen kræver, at svarene leveres i et format, der gør det muligt at sammenligne dem.
92
Derfor må dette første klagepunkt forkastes.
93
I forbindelse med et andet klagepunkt har sagsøgeren gjort gældende, at svarfristerne på tolv og to uger for henholdsvis de første ti serier og den ellevte serie af spørgsmål var uforholdsmæssig kort, henset til den mængde af oplysninger, der skulle gives.
94
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumentation. Den har bemærket, at denne havde 17 uger, og ikke 12 som først angivet, til at besvare de første ti serier af spørgsmål.
95
Indledningsvis er Retten af den opfattelse, at når sagsøgeren under den administrative procedure ansøgte Kommissionen om en forlængelse af svarfristen på 12 uger for de første ti serier af spørgsmål, ansøgte den ikke om en sådan forlængelse for den 11. serie af spørgsmål, hvilket indebærer, at denne frist var tilstrækkelig for sagsøgeren (jf. i denne retning og analogt Rettens dom af 14.5.1998, sag T-338/94, Finnboard mod Kommissionen, Sml. II, s. 1617, præmis 54).
96
For at bedømme, hvorvidt byrden, som forpligtelsen til at besvare de første ti serier af spørgsmål indebærer, er uforholdsmæssig stor, skal der tages hensyn til, at sagsøgeren, i sin egenskab af modtager af en beslutning om begæring om oplysninger i henhold til artikel 18, stk. 3, i forordning nr. 1/2003, ikke blot løber en risiko for at blive pålagt en bøde eller en tvangsbøde, hvis denne giver ufuldstændige oplysninger, eller giver dem for sent eller undlader at give oplysninger inden for den fastsatte tidsfrist i henhold til henholdsvis artikel 23, stk. 1, litra b), og artikel 24, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1/2003, men ligeledes en bøde i tilfælde af meddelelse af en oplysning, som af Kommissionen betegnes som ukorrekt eller »forvansket« i henhold til artikel 23, stk. 1, litra b), i den pågældende forordning.
97
Det følger heraf, at prøvelsen af, om den frist, der er fastsat i en beslutning om begæring om oplysninger, er rimelig, har en særlig betydning. Den pågældende frist bør nemlig give modtageren mulighed for ikke blot at give et egentligt svar, men ligeledes at sikre sig, at oplysningerne er fuldstændige, korrekte og ikke forvanskede.
98
Som allerede nævnt i præmis 88 ovenfor, kan det ikke benægtes, at antallet af begærede oplysninger samt det særligt krævende format, hvori svarene skal gives, udgør en tung arbejdsbyrde.
99
Retten finder imidlertid, at sagsøgeren, henset til de midler, denne havde til rådighed, og dennes økonomiske formåen, var i stand til at give et svar, der opfyldte kravene nævnt i præmis 97 ovenfor inden for den fastsatte frist, som desuden blev forlænget til 17 uger.
100
Derfor må dette andet klagepunkt forkastes.
101
I forbindelse med et tredje klagepunkt har sagsøgeren fremhævet det tab, som virksomheden lider som følge af arbejdsbyrden med at besvare spørgeskemaet, og har påpeget, at denne har anmodet om at blive fritaget for at besvare dette. Ud over de økonomiske omkostninger har besvarelsen af spørgeskemaet bevirket, at sagsøgerens administrative enheder ikke kunne udføre andet arbejde, og det i en tid med særlige økonomiske vanskeligheder for cementbranchen og for sagsøgeren i særdeleshed.
102
Hvad for det første angår det økonomiske tab, som besvarelsen af spørgeskemaet har medført for sagsøgeren, skal det påpeges, at det er fastslået, af grunde nævnt i præmis 88-91 ovenfor, at byrden med at udfylde det pågældende spørgeskema ikke var åbenbar overdreven, henset til omstændighederne i sagen. De økonomiske omkostninger, som den nævnte besvarelse eventuelt har medført, er imidlertid blot en følge af denne arbejdsbyrde. Selv om disse økonomiske omkostninger eventuelt er af væsentlig karakter, kan de således ikke i sig selv indebære en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.
103
Hvad dernæst angår påstanden om, at sagsøgerens administrative enheder ikke kunne udføre andet arbejde, er det tilstrækkeligt at fremhæve, at dette blot er en påstand, som sagsøgeren ikke har støttet på noget bevis. Det eneste bilag, der vedrører dette spørgsmål, bilag A 13, består af en enkel tabel, hvori sagsøgeren giver en vurdering af de omkostninger, som denne påstår at have haft i forbindelse med besvarelsen af spørgeskemaet, samt det antal timer, der er brugt på dette arbejde. Dette bilag kan ikke i sig selv bevise sagsøgerens påstand om, at dennes administrative enheder ikke kunne udføre andet arbejde.
104
Derfor må dette tredje klagepunkt forkastes.
105
I forbindelse med et fjerde klagepunkt har sagsøgeren endelig gjort gældende, at den samlede virkning af omfanget af og detaljeringsgraden af de anmodede oplysninger, forpligtelsen til at levere dem i et foreskrevet format, karakteren af de anmodede oplysninger, de korte svarfrister og de økonomiske omkostninger, de medfører, under alle omstændigheder bør få Retten til at fastslå, at proportionalitetsprincippet er tilsidesat.
106
Retten finder, at en sådan argumentation, henset til sagens omstændigheder, ikke kan tiltrædes.
107
Som det er fremhævet i præmis 102 ovenfor, er den af sagsøgeren påståede væsentlige økonomiske omkostning kun en følge af byrden med at besvare spørgeskemaet. Henset til, at den nævnte byrde imidlertid blev anset for ikke at være åbenbart overdreven i forhold til de formodninger for overtrædelse, som Kommissionen skulle undersøge, og henset til den svarfrist, som sagsøgeren til sidst blev bevilliget for at løfte denne byrde, må det nødvendigvis fastslås, at påstanden om en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet må forkastes.
108
På baggrund af det ovenstående må anbringendets fjerde led forkastes, og derfor frifindes Kommissionen i det hele.
Sagens omkostninger
109
Ifølge artikel 87, stk. 2, i Rettens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Sagsøgeren har tabt sagen og bør derfor pålægges, ud over at bære sine egne omkostninger, at betale de af Kommissionen afholdte omkostninger, herunder omkostningerne vedrørende sagen om foreløbige forholdsregler.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer
RETTEN (Syvende Afdeling):
1)
Europa-Kommissionen frifindes.
2)
Cementos Portland Valderrivas, SA betaler sagens omkostninger, herunder omkostningerne vedrørende sagen om foreløbige forholdsregler.
Dittrich
Wiszniewska-Białecka
Prek
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 14. marts 2014.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: spansk.