62009FJ0029_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie F‑29/09
mającej za przedmiot skargę wniesioną na podstawie art. 236 WE i art. 152 EWEA,
Giorgio Lebedef i Trevor Jones, urzędnicy Komisji Europejskiej, zamieszkali odpowiednio w Senningerbergu (Luksemburg) i Ernzen (Luksemburg), reprezentowani przez adwokatów F. Frabettiego i J.Y. Vergnauda,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez J. Curralla i D. Martina, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez:
Radę Unii Europejskiej, reprezentowaną przez K. Zieleśkiewicz i M. Bauera, działających w charakterze pełnomocników,
interwenient,
SĄD DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ (trzecia izba),
w składzie: P. Mahoney, prezes, H. Kreppel i S. Van Raepenbusch (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: R. Schiano, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 10 marca 2010 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. Skargą wniesioną do sekretariatu Sądu w dniu 30 marca 2009 r. G. Lebedef i T. Jones domagają się stwierdzenia nieważności rzekomej odmownej decyzji Komisji Wspólnot Europejskiej w sprawie dostosowania siły nabywczej urzędników zatrudnionych w Luksemburgu (Luksemburg) do poziomu odpowiadającego sile nabywczej urzędników zatrudnionych w Brukseli (Belgia) i posiłkowo stwierdzenia nieważności rozliczenia ich wynagrodzenia począwszy od czerwca 2008 r.
Ramy prawne
2. Zgodnie z art. 64 regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej (zwanego dalej „regulaminem pracowniczym”):
„Wysokość wynagrodzenia urzędnika wyrażona w euro, po dokonaniu obowiązkowych potrąceń określonych w niniejszym regulaminie pracowniczym lub w przepisach wykonawczych do niego, jest korygowana według współczynnika, który w zależności od warunków życia w różnych miejscach zatrudnienia jest wyższy, niższy lub równy 100%.
[…] Na dzień 1 stycznia 1962 r. współczynnik korygujący mający zastosowanie do wynagrodzeń urzędników zatrudnionych w tymczasowych siedzibach Wspólnot jest równy 100%”.
3. Artykuł 1 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, zatytułowanego „Zasady stosowania art. 64 i 65 regulaminu pracowniczego”, stanowi:
„1. Sprawozdanie Urzędu Statystycznego Wspólnot Europejskich (Eurostatu)
Dla potrzeb przeglądu przewidzianego w art. 65 ust. 1 regulaminu pracowniczego Eurostat opracowuje corocznie, przed końcem października, sprawozdanie w sprawie zmian w kosztach utrzymania w Brukseli, parytetów siły nabywczej między Brukselą a innymi miejscami zatrudnienia w państwach członkowskich oraz zmian siły nabywczej wynagrodzeń w krajowej administracji centralnej.
[…]
3. Zmiany w kosztach utrzymania poza Brukselą (parytety gospodarcze oraz domyślne wskaźniki)
[…]
d) Poza Belgią i Luksemburgiem zmiany kosztów utrzymania w okresie odniesienia mierzy się na mocy domyślnych wskaźników. Wskaźniki te wylicza się przez pomnożenie brukselskiego współczynnika międzynarodowego przez zmianę w parytecie gospodarczym.
[…]”.
4. Artykuł 3 ust. 5 akapit pierwszy załącznika XI do regulaminu pracowniczego stanowi:
„Współczynników korygujących nie stosuje się w Belgii i Luksemburgu”.
5. Zgodnie z art. 5 ust. 3 załącznika XI do regulaminu pracowniczego:
„W przypadku każdego miejsca, dla którego […] ustalono współczynnik korygując[y] (innego niż Belgia i Luksemburg), wylicza się na grudzień prognozę parytetów gospodarczych, o których mowa w art. 1 ust. 3. Zmianę kosztów utrzymania wylicza się zgodnie z zasadami określonymi w art. 1 ust. 3”.
6. Wreszcie art. 9 ust. 1 załącznika XI do regulaminu pracowniczego stanowi:
„Właściwe organy państw członkowskich, organy administracyjne instytucji [Unii Europejskiej] lub przedstawiciele urzędników [Unii Europejskiej] w danym miejscu zatrudnienia mogą złożyć wniosek o ustalenie współczynnika korygującego dla tego miejsca.
Wniosek należy poprzeć obiektywnymi czynnikami ujawniającymi dostrzegalną różnicę za poprzednie lata w kosztach utrzymania między tym miejscem zatrudnienia a stolicą danego państwa członkowskiego (z wyjątkiem Niderlandów, gdzie zamiast Amsterdamu stosuje się Hagę). Jeśli Eurostat potwierdza, że różnica jest dostrzegalna (ponad 5%) oraz trwała, Komisja przedstawia wniosek o ustalenie współczynnika korygującego dla tego miejsca”.
Okoliczności powstania sporu
7. Uznawszy, że siła nabywcza urzędników zatrudnionych w Luksemburgu wykazuje od kilku lat stałą tendencję spadkową w porównaniu z urzędnikami zatrudnionymi w Brukseli, M. Ott, prezes związku zawodowego Solidarité européenne, skierował w dniu 28 października 2005 r. pismo do S. Kallasa, wiceprzewodniczącego Komisji, w którym domagał się opracowania studium dotyczącego możliwości przyznania Luksemburgowi współczynnika korygującego.
8. Pismem z dnia 29 listopada 2005 r. M. Kallas odpowiedział, że rozpoczęcie prac nad stworzeniem współczynnika korygującego dla Luksemburga nie leży w interesie personelu, ponieważ taki środek wymagałby wprowadzenia zmian do regulaminu pracowniczego, co wiązałoby się z ryzykiem ponownego wszczęcia rozmów na temat metody corocznego dostosowania wynagrodzeń, która została ustalona po „długich i trudnych negocjacjach w kontekście reformy”.
9. W dniu 3 kwietnia 2007 r. międzyinstytucjonalny kolektyw związkowy grupujący kilka organizacji związkowych i zawodowych Parlamentu Europejskiego, Komisji i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej skierował do dyrektora generalnego Eurostatu pismo wzywające go do opracowania studium mającego na celu ustalenie znacznego osłabienia siły nabywczej urzędników zatrudnionych w Luksemburgu w stosunku do siły nabywczej urzędników zatrudnionych w Brukseli i do wszczęcia procedury przewidzianej w art. 9 załącznika XI regulaminu pracowniczego w celu stworzenia współczynnika korygującego właściwego dla Luksemburga.
10. Pismem z dnia 6 czerwca 2007 r. dyrektor generalny Eurostatu odpowiedział, że wszelkie wnioski dotyczące ustalenia współczynnika korygującego nie mieszczą się w zakresie kompetencji Eurostatu i winny być kierowane do Dyrekcji Generalnej do spraw Personelu i Administracji (zwanej dalej „DG ds. Personelu i Administracji”) Komisji.
11. Pismem z dnia 12 kwietnia 2008 r. kilka organizacji związkowych i zawodowych, połączonych we wspólny front związkowy, wystąpiło do dyrektora generalnego DG ds. Personelu i Administracji o wszczęcie procedury konsultacji na płaszczyźnie międzyinstytucjonalnej w przedmiocie utraty siły nabywczej przez personel instytucji.
12. Pismem z dnia 12 września 2008 r., zarejestrowanym przez administrację w dniu 15 września 2008 r., skarżący wnieśli zażalenie na rozliczenia ich wynagrodzenia za czerwiec 2008 r., w których dokonano korekty dostosowania wynagrodzeń mającego miejsce pod koniec 2007 r., a które jednak nie zawierały współczynnika korygującego właściwego dla ich miejsca zatrudnienia, oraz na rozliczenia ich wynagrodzenia za następne miesiące.
13. Decyzją z dnia 17 grudnia 2008 r., doręczoną pismem z dnia 18 grudnia 2008 r., organ powołujący (zwany dalej „AIPN”) oddalił to zażalenie.
Żądania stron i przebieg postępowania
14. Skarżący wnoszą do Sądu o:
„– [t]ytułem żądania głównego – stwierdzenie nieważności dorozumianej decyzji w sprawie odmowy dostosowania siły nabywczej wynagrodzeń w Luksemburgu do poziomu równorzędnego sile nabywczej wynagrodzeń w Brukseli;
– [t]ytułem żądania ewentualnego – stwierdzenie nieważności rozliczenia wynagrodzenia wnoszących zażalenie wystawionych za okres od dnia 15 czerwca 2008 r.”;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
15. Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie skarżących kosztami postępowania.
16. Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 25 czerwca 2009 r. za pośrednictwem faksu (oryginał złożono w dniu 29 czerwca 2009 r.), Rada Unii Europejskiej wniosła o dopuszczenie jej do postępowania w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji. Prezes trzeciej izby Sądu uwzględnił ten wniosek postanowieniem z dnia 7 września 2009 r.
17. W uwagach interwenienta, które wpłynęły do sekretariatu Sądu w dniu 16 października 2009 r. za pośrednictwem faksu, Rada wniosła do Sądu o odrzucenie skargi jako oczywiście niedopuszczalnej, a tytułem żądania ewentualnego o jej oddalenie jako bezzasadnej w zakresie dotyczącym podnoszonego przez skarżących na poparcie ich żądań zarzutu niezgodności z prawem.
W przedmiocie dopuszczalności skargi
Argumenty stron
18. Komisja uważa, że skarga jest niedopuszczalna niezależnie od tego, czy jest kierowana przeciwko dorozumianej odmowie stworzenia współczynnika korygującego dla Luksemburga, czy rozliczeniu wynagrodzenia skarżących za okres od czerwca 2008 r.
19. Z jednej strony zauważa ona, że wszystkie działania podjęte przed wniesieniem zażalenia miały charakter związkowy i polityczny, a nie regulaminowy. Stosowny wniosek w rozumieniu art. 90 ust. 1 regulaminu pracowniczego nigdy nie został złożony przez żadnego urzędnika działającego indywidualnie.
20. Niezależnie od tego skarga w zakresie dotyczącym dorozumianej odmowy stworzenia współczynnika korygującego dla Luksemburga została wniesiona po terminie, ponieważ ani w okresie trzech miesięcy po udzieleniu przez M. Kallasa odpowiedzi odmownej na wniosek z października 2005 r., ani w okresie trzech miesięcy po odmówieniu przez dyrektora generalnego Eurostatu przeprowadzenia żądanych obliczeń nie zostało wniesione żadne zażalenie. Komisja zauważa również, że skarżący nie byli autorami wspomnianych wniosków.
21. Co więcej, przedmiot skargi nie pokrywa się z przedmiotem wcześniejszych działań. Głównym przedmiotem tej skargi jest zaskarżenie braku współczynnika korygującego dla Luksemburga, który to współczynnik miałby zdaniem skarżących być koniecznie wyższy niż ten obowiązujący dla Brukseli, podczas gdy podejmowane wcześniej działania dotyczyły braku obliczeń lub wszczęcia procedury konsultacji.
22. Z drugiej strony Komisja przyznaje, że urzędnikowi przysługuje uprawnienie do zaskarżenia rozliczenia jego wynagrodzenia w zakresie, w jakim w takim rozliczeniu nie zastosowano współczynnika korygującego, do którego urzędnik ten ma w swym przekonaniu prawo (zob. podobnie wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 27 października 1994 r. w sprawie T‑64/92 Chavane de Dalmassy i in. przeciwko Komisji, RecFP s. I‑A‑227 i II‑723). Możliwość ta wymaga jednak, by wspomniane rozliczenie było wyrazem zmiany sytuacji lub nowej decyzji – co nie miało miejsca w czerwcu 2008 r.
23. Na rozprawie skarżący podnieśli na wstępie, że są uprawnieni do bezpośredniego zaskarżenia przed Sądem dorozumianej decyzji o odmowie dostosowania, poprzez ustanowienie specjalnego współczynnika korygującego, siły nabywczej urzędników zatrudnionych w Luksemburgu do poziomu równoważnego sile nabywczej urzędników zatrudnionych w Brukseli. Następnie wskazali, że rozliczenie wynagrodzenia za czerwiec 2008 r. stanowiło wyraz zmiany sytuacji, ponieważ zawierało korektę dostosowania wynagrodzeń mającego miejsce w następstwie corocznego przeglądu z końca 2007 r., która nie uwzględniała wprowadzenia współczynnika dla Luksemburga. Wreszcie skarżący utrzymywali, że w pełni dochowali terminów do wniesienia zażalenia i skargi.
Ocena Sądu
W przedmiocie skargi w zakresie dotyczącym dorozumianej odmowy dostosowania siły nabywczej urzędników zatrudnionych w Luksemburgu do poziomu równoważnego sile nabywczej urzędników zatrudnionych w Brukseli
24. Przypomnienia wymaga, że w systemie środków zaskarżenia przewidzianym przez art. 90 i 91 regulaminu pracowniczego wystąpienie ze skargą przeciwko dorozumianej decyzji odmownej musi być poprzedzone:
– albo wystąpieniem przez zainteresowanego urzędnika z wnioskiem na podstawie art. 90 ust. 1 regulaminu pracowniczego, w którym to przypadku nieudzielenie odpowiedzi przez AIPN w terminie czterech miesięcy uważa się za dorozumianą odmowę, na którą urzędnik ten może, w terminie trzech miesięcy, wnieść zażalenie do AIPN, zgodnie z art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego;
– albo wniesieniem zażalenia przeciwko aktowi, z którym wiążą się niekorzystne skutki, na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego, w którym to przypadku nieudzielenie odpowiedzi w terminie czterech miesięcy od wniesienia zażalenia jest równoznaczne, na mocy art. 90 ust. 2 akapit drugi regulaminu pracowniczego, z dorozumianą decyzją odmowną, przeciwko której można złożyć skargę zgodnie z art. 91 regulaminu pracowniczego.
25. W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że postępowanie poprzedzające wniesienie skargi nie zostało przeprowadzone przez skarżących prawidłowo. Po pierwsze bowiem, ci ostatni nie wystąpili na podstawie art. 90 ust. 1 regulaminu pracowniczego z wnioskiem o dostosowanie siły nabywczej urzędników zatrudnionych w Luksemburgu do poziomu równoważnego sile nabywczej urzędników zatrudnionych w Brukseli, ponieważ pisma z dnia 28 października 2005 r., 3 kwietnia 2007 r. i 12 kwietnia 2008 r., nawet gdyby przyjąć, że mogą zostać zakwalifikowane jako wnioski w rozumieniu art. 90 ust. 1 regulaminu pracownicz ego, nie pochodzą od samych skarżących.
26. Po drugie i w każdym wypadku, odpowiedzi udzielone w dniu 29 listopada 2005 r. przez M. Kallasa i w dniu 6 czerwca 2007 r. przez dyrektora generalnego Eurostatu nie spotkały się z dalszą reakcją w terminie do wniesienia zażalenia i skargi. Jednocześnie organizacje związkowe i zawodowe nie podjęły żadnych dalszych działań po tym, jak złożony przez nie wniosek o wszczęcie procedury konsultacji na płaszczyźnie międzyinstytucjonalnej z dnia 12 kwietnia 2008 r. pozostał bez wyraźnej odpowiedzi ze strony dyrektora generalnego DG ds. Personelu i Administracji.
27. W konsekwencji skargę należy odrzucić jako niedopuszczalną w zakresie, w jakim jest ona skierowana przeciwko dorozumianej decyzji o odmowie dostosowania siły nabywczej urzędników zatrudnionych w Luksemburgu do poziomu siły nabywczej urzędników zatrudnionych w Brukseli.
W przedmiocie skargi w zakresie dotyczącym rozliczenia wynagrodzenia skarżących za okres od czerwca 2008 r.
28. Z treści skargi wynika, że na jej poparcie w części dotyczącej rozliczenia ich wynagrodzenia za okres od czerwca 2008 r. skarżący podnoszą zarzuty wobec art. 3 ust. 5 akapit pierwszy załącznika XI do regulaminu pracowniczego, aby dowieść przed Sądem niemożności stosowania tego przepisu.
29. Na wstępie należy przypomnieć, że art. 241 WE, który znajdował zastosowanie w chwili wniesienia skargi, a po zmianie stał się art. 277 TFUE, przewiduje, iż każda strona może, w postępowaniu dotyczącym zgodności z prawem rozporządzenia, o którym mowa w tym postanowieniu, podnieść zarzuty określone w art. 230 akapit drugi WE, obecnie po zmianie art. 263 akapit drugi TFUE, bez względu na upływ terminu do zaskarżenia tego rozporządzenia. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że ten incydentalny środek prawny jest wyrazem ogólnej zasady mającej na celu zapewnienie każdej osobie możliwości podważenia aktu pochodzącego od Unii, który stanowi podstawę decyzji wydanej przeciwko niej (wyroki Trybunału: z dnia 6 marca 1979 r. w sprawie 92/78 Simmenthal przeciwko Komisji, Rec. s. 777; z dnia 19 stycznia 1984 r. w sprawie 262/80 Andersen i in. przeciwko Parlamentowi, Rec. s. 195; z dnia 10 lipca 2003 r. w sprawie C‑11/00 Komisja przeciwko EBC, Rec. s. I‑7147, pkt 74–78). Ustanowiona w art. 241 WE zasada winna być stosowana niewątpliwie w ramach sporu wniesionego do Sądu na podstawie art. 236 WE, obecnie po zmianie art. 270 TFUE.
30. Z utrwalonego orzecznictwa wynika niemniej również, że możliwość powołania się na niemożność stosowania rozporządzenia nie stanowi odrębnego środka zaskarżenia i może być wykonywana jedynie w sposób incydentalny, co oznacza, że brak uprawnienia do wniesienia skargi w postępowaniu głównym lub niedopuszczalność skargi w postępowaniu głównym powoduje niedopuszczalność zarzutu niezgodności z prawem (wyroki Trybunału: z dnia 16 lipca 1981 r. w sprawie 33/80 Albini przeciwko Radzie i Komisji, Rec. s. 2141, pkt 17; z dnia 7 lipca 1987 r. w sprawach połączonych 89/86 i 91/86 Étoile commerciale i CNTA przeciwko Komisji, Rec. s. 3005, pkt 22).
31. Tymczasem zgodnie z art. 90 i 91 regulaminu pracowniczego zażalenie i w konsekwencji skarga mogą zostać wniesione wyłącznie przeciwko niekorzystnym aktom wydanym przez AIPN. Równie bezsporne jest to, że aktami niekorzystnymi w rozumieniu art. 90 ust. 2 i art. 91 ust. 1 regulaminu pracowniczego mogą być jedynie akty wywołujące wiążące skutki prawne, mogące naruszyć interesy skarżącego bezpośrednio i natychmiast poprzez znaczącą zmianę jego sytuacji prawnej (wyrok Sądu z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie F‑101/05 Grünheid przeciwko Komisji, RecFP s. I‑A‑1‑55, II‑A‑1‑199, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
32. Należy zatem sprawdzić, czy skarga w zakresie dotyczącym rozliczenia wynagrodzenia skarżących za okres od czerwca 2008 r. spełnia wymogi art. 90 i 91 regulaminu pracowniczego.
33. W tym zakresie podkreślenia wymaga to, że rozliczenie wynagrodzenia, ze względu na swój charakter i przedmiot, nie posiada cech aktu niekorzystnego, ponieważ stanowi jedynie wyrażenie w ujęciu finansowym skutków wcześniejszych decyzji prawnych dotyczących osobistej i prawnej sytuacji urzędnika (wyroki Sądu z dnia 23 kwietnia 2008 r.: w sprawie F‑103/05 Pickering przeciwko Komisji, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 72; w sprawie F‑112/05 Bain i in. przeciwko Komisji, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 73). Jednakże w zakresie, w jakim jest ono wyraźnym przejawem istnienia i treści decyzji administracyjnej o charakterze indywidualnym, która pozostała niezauważona, ponieważ nie została formalnie doręczona zainteresowanemu, rozliczenie wynagrodzenia, zawierające zestawienie praw o charakterze pieniężnym, może zostać uznane za akt niekorzystny, na który przysługuje zażalenie lub, w zależności od przypadku, skarga (zob. podobnie wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie T‑354/03 Reggimenti przeciwko Parlamentowi, RecFP s. I‑A‑33, II‑147, pkt 38, 39, dotyczący zwrotu kosztów podróży; a także postanowienie Sądu Pierwszej Instancji z dnia 24 marca 1998 r. w sprawie T‑181/97 Meyer i in. przeciwko Trybunałowi Sprawiedliwości, RecFP s. I‑A‑151, II‑481, dotyczące potrącenia kwoty świadczenia rodzinnego pobieranego z innego źródła). W tych okolicznościach doręczenie rozliczenia wynagrodzenia powoduje rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia zażalenia i skargi na decyzję administracyjną wydaną w stosunku do zainteresowanego urzędnika i znajdującą wyraz w rozliczeniu (ww. wyroki: w sprawie Pickering przeciwko Komisji, pkt 75; w sprawie Bain i in. przeciwko Komisji, pkt 76).
34. Powyższe ma zastosowanie także wówczas, gdy rozliczenie wynagrodzenia jest przejawem wykonania po raz pierwszy nowego aktu o charakterze generalnym, który dotyczy ustalenia praw o charakterze pieniężnym, takiego jak decyzja zmieniająca metodę obliczania kosztów podróży (wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 18 września 2003 r. w sprawie T‑221/02 Lebedef i in. przeciwko Komisji, RecFP s. I‑A‑211, II‑1037, pkt 24, 25), decyzja zmieniająca tabelę kwot płaconych przez rodziców za usługi żłobka (wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 29 stycznia 1997 r. w sprawie T‑297/94 Vanderhaeghen przeciwko Komisji, RecFP s. I‑A‑7, II‑13), rozporządzenie zmieniające współczynniki korygujące (wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 8 listopada 2000 r. w sprawie T‑175/97 Bareyt i in. przeciwko Komisji, RecFP s. I‑A‑229, II‑1053; ww. wyroki: w sprawie Pickering przeciwko Komisji; w sprawie Bain i in. przeciwko Komisji), rozporządzenie dostosowujące wysokość wynagrodzeń (wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 22 czerwca 1994 r. w sprawach połączonych T‑98/92 i T‑99/92 Di Marzio i Lebedef przeciwko Komisji, RecFP s. I‑A‑167, II‑541) lub rozporządzenie ustanawiające nadzwyczajny podatek kryzysowy lub podatek czasowy (wyrok Trybunału z dnia 3 lipca 1985 r. w sprawie 3/83 Abrias i in. przeciwko Komisji, Rec. s. 1995; wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 22 czerwca 1994 r. w sprawach połączonych T‑97/92 i T‑111/92 Rijnoudt i Hocken przeciwko Komisji, RecFP s. I‑A‑159, II‑511).
35. W sytuacjach tego ostatniego rodzaju pierwsze rozliczenie wynagrodzenia po wejściu w życie aktu o charakterze generalnym, który zmienia prawa o charakterze pieniężnym jednej abstrakcyjnej kategorii urzędników, przekłada się w sposób konieczny wobec jego adresata na wydanie decyzji administracyjnej mającej charakter indywidualny, która wywołuje wiążące skutki prawne mogące bezpośrednio i natychmiast wpłynąć na interesy danego urzędnika. Jednocześnie nawet gdyby można było stwierdzić, że określając przysługujące urzędnikowi prawa o charakterze pieniężnym, AIPN wydaje co miesiąc nową decyzję administracyjną mającą charakter indywidualny, która znajduje swój wyraz w odpowiednim rozliczeniu wynagrodzenia, to te kolejne decyzje stanowią jedynie decyzje potwierdzające pierwszą decyzję, która zmieniła w sposób istotny sytuację prawną zainteresowanego na podstawie nowego aktu o charakterze generalnym.
36. W konsekwencji urzędnik, który nie zaskarżył w terminie do wniesienia zażalenia i skargi rozliczenia wynagrodzenia stanowiącego pierwszy przejaw wykonania aktu o charakterze generalnym określającego prawa o charakterze pieniężnym, nie może po tym terminie skutecznie zaskarżyć późniejszych rozliczeń wynagrodzenia poprzez podniesienie wobec nich zarzutu, że są niezgodne z prawem w tym samym zakresie co pierwsze rozliczenie (ww. wyroki: w sprawie Pickering przeciwko Komisji, pkt 75–89; w sprawie Bain i in. przeciwko Komisji, pkt 76–89).
37. Stan faktyczny niniejszej sprawy nie odpowiada jednak sytuacjom określonym powyżej. Po zapoznaniu się z argumentami skarżących okazuje się bowiem, że kwestionują oni zasadniczo uporczywe trwanie przez Komisję przy stosowaniu art. 3 ust. 5 akapit pierwszy załącznika XI do regulaminu pracowniczego bez przystąpienia do opracowania studium dotyczącego ewentualnej dostrzegalnej różnicy w sile nabywczej między Brukselą a Luksemburgiem, podczas gdy oni powołują się na zaistnienie nowych okoliczności gospodarczych, które nie uzasadniają, zwłaszcza w świetle zasady równego traktowania, dalszego stosowania tego przepisu.
38. W tym zakresie warto przypomnieć, że prawodawca jest związany zasadą równego traktowania, co też przyznaje Komisja, oraz że ustanowienie współczynników korygujących określonych w art. 64 i 65 regulaminu pracowniczego ma dokładnie na celu urzeczywistnienie tej zasady poprzez zagwarantowanie utrzymania równoważnej siły nabywczej wszystkich urzędników, niezależnie od miejsca ich zatrudnienia (zob. podobnie wyroki Trybunału: z dnia 19 listopada 1981 r. w sprawie 194/80 Benassi przeciwko Komisji, Rec. s. 2815, pkt 5; z dnia 23 stycznia 1992 r. w sprawie C‑301/90 Komisja przeciwko Radzie, Rec. s. I‑221, pkt 19; postanowienie Trybunału z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑187/03 P Drouvis przeciwko Komisji, niepublikowane w Zbiorze, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).
39. W sytuacji, w której podobnie jak w niniejszej sprawie podmiot prawa uważa, że nowe okoliczności nakładają na Unię Europejską obowiązek wydania nowych aktów normatywnych, jest on zobowiązany co do zasady zastosować się do procedur przewidzianych w traktacie i w innych aktach Unii (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 22 października 2002 r. w sprawie C‑241/01 National Farmers’Union, Rec. s. I‑9079, pkt 38).
40. Należy stwierdzić, że art. 90 ust. 1 regulaminu pracowniczego zezwala urzędnikom na zwrócenie się do organu administracji w postaci AIPN o wydanie decyzji w ich sprawie. Nie jest tak jednak w niniejszej sprawie, ponieważ skarżący zarzucają Komisji, że nie podjęła politycznej inicjatywy koniecznej do ustanowienia w przyszłości specjalnego współczynnika korygującego dla Luksemburga, co wiązałoby się z uchyleniem art. 3 ust. 5 akapit pierwszy załącznika XI regulaminu pracowniczego. Wystąpienie z takim wnioskiem wykracza poza zakres stosowania art. 90 ust. 1 regulaminu pracowniczego, ponieważ inicjatywa polityczna nie może zostać zakwalifikowana jako „decyzja wydana w sprawie urzędnika”.
41. W tych okolicznościach i zważywszy na trudności natury proceduralnej, które napotkałaby jednostka pragnąca wnieść na podstawie art. 265 TFUE skargę na bezczynność jednej z instytucji w celu uchylenia przepisu rozporządzenia wydanego przez prawodawcę Unii (zob. podobnie w szczególności wyrok Trybunału z dnia 16 lutego 1993 r. w sprawie C‑107/91 ENU przeciwko Komisji, Rec. s. I‑599, pkt 16, 17), wyłączenie na podstawie wspominanego w pkt 33–36 powyżej orzecznictwa możliwości zaskarżenia przez urzędnika rozliczenia jego wynagrodzenia z powodu zmiany okoliczności faktycznych, takich jak zmiana warunków gospodarczych, w drodze podniesienia przy tej okazji zarzutu niezgodności z prawem przepisu regulaminu pracowniczego, który chociaż był zgodny z prawem w momencie jego przyjęcia, stał się zdaniem zainteresowanego urzędnika niezgodny z prawem w wyniku owej zmiany okoliczności, prowadziłoby do praktycznego uniemożliwienia wniesienia skargi mającej na celu zapewnienie przestrzegania ogólnej zasady równego traktowana uznawanej przez prawo Unii i stanowiłoby nieproporcjonalne naruszenie prawa do skutecznej ochrony sądowej.
42. W rezultacie w tych tak szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy, aby zabezpieczyć prawo urzędników do wnoszenia skargi, należy dopuścić, że mogą oni zaskarżyć rozliczenie ich wynagrodzenia i podnieść wobec przepisu regulaminu pracowniczego ustalającego ich prawa o charakterze pieniężnym zarzut niezgodności z prawem oparty w szczególności na naruszeniu zasady równego traktowania, pomimo przypomnianych w pkt 33–36 powyżej ograniczeń wynikających z orzecznictwa.
43. W świetle powyższego należy oddalić zarzut niedopuszczalności skargi w zakresie, w jakim jest ona skierowana przeciwko rozliczeniom wynagrodzenia skarżących za okres od czerwca 2008 r.
Co do istoty
44. Na poparcie skargi skarżący podnoszą cztery zarzuty, z których trzy pierwsze, omówione w skardze wspólnie, dotyczą naruszenia zasady równego traktowania i niedyskryminacji, zasady dobrej administracji oraz zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, natomiast czwarty – naruszenia art. 64 regulaminu pracowniczego.
W przedmiocie trzech pierwszych zarzutów
Argumenty stron
45. Skarżący podnoszą, że koszty utrzymania w Luksemburgu są wyższe od tych w Brukseli. Na poparcie tego twierdzenia przywołują wysokość krajowego wynagrodzenia minimalnego oraz koszty mieszkaniowe, jak również dane opublikowane przez spółkę usług bankowych UBS, nieformalne obliczenia dokonane przez statystyków Eurostatu i komentarze kolegów, którzy w ramach polityki mobilności zostali przeniesieni z Luksemburga do Brukseli lub odwrotnie.
46. Ponieważ Luksemburg jest jedynym miejscem zatrudnienia pozbawionym współczynnika korygującego, skarżący uważają, że naruszenie zasady równego traktowania i niedyskryminacji jest oczywiste.
47. Zdaniem skarżących obliczenie współczynnika korygującego dla Luksemburga jest trudne i wręcz niemożliwe wobec braku międzynarodowego wskaźnika kosztów utrzymania w tym mieście, który to wskaźnik powinien zostać określony w drodze przeprowadzenia sondażu przez Eurostat, co jednak nigdy nie miało miejsca.
48. Pozostawiając bez dalszego biegu złożone w tym celu wnioski przedstawicieli pracowników, co można stwierdzić na podstawie lektury rozliczeń wynagrodzenia za okres od czerwca 2008 r., Komisja nie zastosowała się do art. 9 załącznika XI do regulaminu pracowniczego i naruszyła zasadę dobrej administracji. Skarżący uważają, że wspomniany artykuł, odnosząc się do „dostrzegalnej różnicy w kosztach utrzymania między [danym] miejscem zatrudnienia a stolicą danego państwa członkowskiego”, dotyczy w rzeczywistości „dostrzegalnej różnicy w kosztach utrzymania między danym miejscem zatrudnienia a miejscem zatrudnienia, od którego zależą wynagrodzenia także w tym danym miejscu zatrudnienia”.
49. Skarżący podnoszą wreszcie, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawo do powołania się na ochronę uzasadnionych oczekiwań rozciąga się na wszystkie jednostki, u których działanie administracji zrodziło uzasadnione oczekiwania. W niniejszej sprawie u skarżących wywołano przekonanie, że brak współczynnika korygującego dla Luksemburga oznaczał, iż Komisja podjęła niezbędne kroki prowadzące do ustalenia, czy nieprzewidzenie takiego współczynnika było zasadne.
50. Komisja odpowiada, że skarżący w żaden sposób nie wyjaśniają, w jaki sposób, w kontekście Luksemburga, mogło dojść do naruszenia art. 9 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, jeśli zważyć, że art. 3 ust. 5 akapit pierwszy wspomnianego załącznika, równy rangą temu pierwszemu przepisowi, wyklucza istnienie współczynnika korygującego dla Luksemburga.
51. Wprawdzie Komisja nie kwestionuje faktu, że prawodawca jest ogólnie związany zasadą równego traktowania, jednak podniesienie tego zarzutu w kontekście art. 3 ust. 5 akapit pierwszy załącznika XI do regulaminu pracowniczego wymaga szczególnie pogłębionego wykazania rzeczywistej i trwałej różnicy między Brukselą a Luksemburgiem. Powyższe wynika z orzecznictwa dotyczącego podważenia współczynnika ustalonego tymczasowo przez Radę dla danego miejsca zatrudnienia. Ten sam wymóg dowodowy narzuca się a fortiori w przypadku wykazania, że prawodawca naruszył zasadę równego traktowania już w samym regulaminie pracowniczym, postanawiając, że dwa miejsca zatrudnienia powinny być traktowane w ten sam sposób.
52. Komisja przypomina także szeroki zakres swobodnego uznania przysługujący instytucjom w odniesieniu do elementów, które należy brać pod uwagę przy określaniu współczynników korygujących, w związku z czym ich działanie może zostać zakwestionowane przez sąd jedynie w przypadku oczywistego błędu w ocenie lub nadużycia władzy (zob. w szczególności wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 25 września 2002 r. w sprawach połączonych T‑201/00 i T‑384/00 Ajour i in. przeciwko Komisji, RecFP s. I‑A‑167, II‑885, pkt 47–49; ww. wyrok w sprawie Bareyt i in. przeciwko Komisji, pkt 57, 64).
53. Tymczasem skarżący nie przedstawili najmniejszego dowodu, z którego można by wywieść istnienie oczywistego błędu w ocenie kwestii braku współczynnika dla Luksemburga.
54. Przede wszystkim, uważając za dowiedzioną okoliczność, że życie w Luksemburgu jest droższe niż w Brukseli, przewodniczący związku zawodowego Solidarité européenne zwrócił się w 2005 r. do Komisji o opracowanie studium dotyczącego możliwości wprowadzenia współczynnika specjalnego. Niemniej przeprowadzenie ankiety dotyczącej budżetów rodzinnych urzędników zatrudnionych w Luksemburgu przez Eurostat w celu ustalenia takiego współczynnika jest niemożliwe, ponieważ z punktu widzenia prawa jego istnienie jest wykluczone na mocy art. 3 ust. 5 akapit pierwszy załącznika XI do regulaminu pracowniczego.
55. Ponadto zdaniem Komisji skarżący ograniczyli się do ogólnych i niejasnych uwag, nie przedstawiając najmniejszych dowodów dotyczących cen, które pozwoliłyby wykazać, że koszty utrzymania w Luksemburgu są faktycznie znacząco i w sposób trwały wyższe od tych w Brukseli.
56. Poza tym Komisja uważa, że powoływanie się w niniejszej sprawie na art. 9 załącznika XI do regulaminu pracowniczego jest błędne, ponieważ artykuł ten dotyczy stworzenia współczynnika dla miejsca, które nie jest stolicą państwa, a nie dla samej stolicy, dla której – jak w przypadku Luksemburga – istnieje szczególne postanowienie, zawarte w art. 3 ust. 5 akapit pierwszy wspomnianego załącznika.
57. Komisja dodaje, że dostępne informacje dotyczące kosztów utrzymania w Luksemburgu są dalekie od wskazywania tej samej tendencji co przywoływana przez skarżących. Przytacza ona przykład pochodzący z Mercer’s Cost of Living Survey, z którego wynika, że w marcu 2008 r. koszty utrzymania w Luksemburgu (91,3) były niższe od kosztów utrzymania w Brukseli (92,9), przyjmując 100 za wskaźnik Nowego Jorku.
58. Co się tyczy podnoszonego naruszenia zasady dobrej administracji, Komisja zauważa, że zgodnie z orzecznictwem przepis regulaminu nie może być kwestionowany na tej podstawie (wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 29 listopada 2006 r. w sprawie T‑135/05 Campoli przeciwko Komisji, Zb.Orz.SP s. I‑A‑2‑297, II‑A‑2‑1527, pkt 49).
59. Komisja uważa, że w zakresie podnoszonego naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań stanowisko skarżących jest niespójne. Byłoby dla niej bardziej logiczne, gdyby skarżący utrzymywali, że administracja faktycznie obiecała im stworzenie specjalnego współczynnika dla Luksemburga, nigdy go nie ustalając. Tak czy inaczej z punktu widzenia prawa jest wykluczone, by skarżący mogli mieć choćby najmniejsze nadzieje na stworzenie współczynnika dla Luksemburga, ponieważ art. 3 ust. 5 akapit pierwszy załącznika XI do regulaminu pracowniczego wyraźnie tego zakazuje. Wszelkie obietnice idące w tym kierunku, nawet gdyby miały miejsce, byłyby sprzeczne z obowiązującymi przepisami, a zatem niezdolne do stworzenia uzasadnionych oczekiwań (wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 27 marca 1990 r. w sprawie T‑123/89 Chomel przeciwko Komisji, Rec. s. II‑131, pkt 26–30).
Ocena Sądu
60. Skarżący zarzucają zasadniczo Komisji, iż ta, pomimo art. 3 ust. 5 akapit pierwszy załącznika XI do regulaminu pracowniczego, nie zleciła Eurostatowi przeprowadzenia badań statystycznych pozwalających na ustalenie istnienia lub zaprzeczenie istnieniu dostrzegalnej różnicy w kosztach utrzymania na niekorzyść urzędników zatrudnionych w Luksemburgu w porównaniu z siłą nabywczą urzędników stwierdzoną w Brukseli. Uważają oni, że przez swoją bezczynność, i to mimo dostarczonych przez skarżących danych, które pozwalały dostrzec w ostatnich latach znaczący wzrost kosztów utrzymania w Luksemburgu, Komisja naruszyła zasady równego traktowania, dobrej administracji i ochrony uzasadnionych oczekiwań.
61. Argumentację skarżących należy zatem rozumieć zasadniczo jako podważenie zgodności z prawem art. 3 ust. 5 akapit pierwszy załącznika XI do regulaminu pracowniczego w zakresie, w jakim przepis ten nie tylko stanowi przeszkodę dla możliwości ustalenia współczynnika korygującego dla Luksemburga, ale również nie pozwala Komisji na zlecenie Eurostatowi przeprowadzenia badań statystycznych koniecznych do wykazania ewentualnej różnicy w kosztach utrzymania między Brukselą a Luksemburgiem, mimo że dostarczone przez skarżących dane uzasadniały realizację takich badań.
62. W tym zakresie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem celem przewidzianych w art. 64 i 65 regulaminu pracowniczego współczynników korygujących stosowanych do wynagrodzeń urzędników jest zagwarantowanie utrzymania równoważnej siły nabywczej wszystkich urzędników, bez względu na miejsce ich zatrudnienia, zgodnie z zasadą równego traktowania (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawie Benassi przeciwko Komisji, pkt 5; w sprawie Komisja przeciwko Radzie, pkt 19; ww. postanowienie w sprawie Drouvis przeciwko Komisji, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo). Zgodnie z art. 65 ust. 2 regulaminu pracowniczego Rada, jeżeli stwierdzi istotną zmianę w kosztach utrzymania, wyciąga z tego konsekwencje poprzez dostosowanie wysokości współczynników korygujących (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Radzie, pkt 24). Trybunał dodał w odniesieniu do istotnej zmiany kosztów utrzymania stwierdzonej między miejscem zatrudnienia niebędącym stolicą danego państwa członkowskiego a stolicą tego państwa, że Radzie nie przysługuje swobodne uznanie w zakresie konieczności wprowadzenia specjalnego współczynnika korygującego dla miejsca zatrudnienia (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Radzie, pkt 25).
63. Należy również przypomnieć, że zasada równego traktowania, której zagwarantowanie ma na celu wprowadzenie współczynników korygujących przewidzianych w art. 64 i 65 regulaminu pracowniczego, wiąże samego prawodawcę, co przyznaje także Komisja.
64. W niniejszej sprawie oczywiste jest, że skarżący, którzy utrzymują, że ze względu na wynikający z art. 3 ust. 5 załącznika XI do regulaminu pracowniczego brak specjalnego współczynnika korygującego dla Luksemburga dochodzi do dyskryminacyjnego traktowania urzędników zatrudnionych w tym państwie, znajdują się w ramach postępowania przed Sądem w szczególnie trudnej sytuacji, jeśli chodzi o przedstawienie dowodów, z uwagi na trudności techniczne związane z zebraniem i opracowaniem wystarczająco wiarygodnych danych statystycznych.
65. W tych okolicznościach Komisja nie może ograniczyć się do wskazania, że skarżący nie wykazali istnienia dostrzegalnej i trwałej różnicy między Luksemburgiem a Brukselą, na którą powołali się na poparcie podniesionego przez nich zarzutu naruszenia zasady równego traktowania, argumentując jednocześnie, że nie może ona wystąpić do Eurostatu o wnikliwe przeprowadzenie badań statystycznych w tym zakresie, ponieważ art. 3 ust. 5 akapit pierwszy załącznika XI do regulaminu pracowniczego zakazuje ustalenia specjalnego współczynnika korygującego dla Luksemburga. Takie rozumowanie mające charakter błędnego koła, gdyby zostało uznane przez Sąd, nie pozwoliłoby na zapewnienie poszanowania zasady równego traktowania urzędników w zakresie wynagrodzeń, a w szczególności wymogu utrzymania równoważnej siły nabywczej wszystkich urzędników.
66. W związku z powyższym, mając na uwadze trudności techniczne związane z określeniem i wyborem danych podstawowych i metod statystycznych, nie można wymagać od skarżących, by wykazali przed Sądem w zakresie wymaganym prawem istnienie istotnego i trwałego wzrostu kosztów utrzymania w Luksemburgu w porównaniu z Brukselą, który mógłby dowieść istnienia nierównego traktowania urzędników w zależności od miejsca ich zatrudnienia. Muszą oni dostarczyć jedynie, jak przyznała Rada podczas rozprawy, zbiór wystarczająco istotnych przesłanek, które pozwolą dostrzec możliwą zmianę siły nabywczej, tak aby przenieść na Komisję ciężar dowodu i uzasadnić w danym przypadku podjęcie działań administracyjnych przez Eurostat.
67. Z art. 65 ust. 2 regulaminu pracowniczego i z art. 9 ust. 1 załącznika XI do tego regulaminu wynika, że jedynie istotny wzrost kosztów utrzymania w Luksemburgu w porównaniu z Brukselą byłby w stanie uzasadnić podjęcie działań dostosowawczych w celu zapewnienia równoważności siły nabywczej między urzędnikami zatrudnionymi w Luksemburgu a ich kolegami pracującymi w Brukseli. Zasada równego traktowania nie może bowiem narzucać zapewnienia całkowitej identyczności siły nabywczej urzędników niezależnie od miejsca ich zatrudnienia, a jedynie zgodności co do istoty między kosztami utrzymania w rozważanych miejscach zatrudnienia. Prawodawca dysponuje w tym względzie, zważywszy na złożony charakter omawianej kwestii, szerokim zakresem swobodnego uznania, a interwencja sądu musi ograniczać się do zbadania, czy instytucje nie wykroczyły poza granice rozsądne z punktu widzenia względów, którymi się kierowały, i nie wykorzystały swej swobody w sposób oczywiście błędny (zob. podobnie wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 7 grudnia 1995 r. w sprawach połączonych T‑544/93 i T‑566/93 Abello i in. przeciwko Komisji, RecFP, s. I‑A‑271, II‑815, pkt 76).
68. Jednakże nawet jeśli pisma skarżących nie są bardzo jasne w tym względzie, głównym zarzutem wysuwanym na poparcie niniejszej skargi wydaje się być uporczywe trwanie Komisji przy stosowaniu art. 3 ust. 5 akapit pierwszy załącznika XI do regulaminu pracowniczego bez przystąpienia do opracowania studium dotyczącego ewentualnej różnicy w sile nabywczej między Brukselą a Luksemburgiem. W takim kontekście kontrola sądu nie ogranicza się do zbadania oczywistego błędu w ocenie, ale obejmuje kwestię tego, czy zainteresowani dostarczyli wystarczających, dostatecznie potwierdzonych poszlak, takich jak opracowania liczbowe lub inne dane z upoważnionego źródła, które uzasadniałyby przystąpienie do opracowania takiego studium.
69. W niniejszej sprawie należy tymczasem stwierdzić, że skarżący ograniczyli się do sformułowania pewnych, raczej abstrakcyjnych uwag, nie dostarczając zalążka dowodu, który mógłby wykazać przynajmniej przejawy istotnej zmiany mogącej uzasadniać przeprowadzenie badań statystycznych przez Eurostat. W swej skardze skarżący powołali się bowiem na:
– „dane opublikowane przez UBS”, które nie zostały przez nich szczegółowo omówione, a wręcz nie zostały nawet przedstawione;
– niepotwierdzone twierdzenia dotyczące krajowego wynagrodzenia minimalnego, kosztów mieszkaniowych, kosztów wynajmu, kosztów wynajmu pomieszczeń biurowych w Luksemburgu;
– „informacje zebrane przez kolegów, którzy w ramach polityki mobilności zostali przeniesieni z Luksemburga do Brukseli lub z Brukseli do Luksemburga i stwierdzili, że ich siła nabywcza w Luksemburgu jest mniejsza niż w Brukseli”, nieopatrzone bardziej szczegółowym komentarzem;
– „nieformalne obliczenia dokonane przez statystyków z Eurostatu”, także nieopatrzone żadnym dodatkowym komentarzem;
– pismo z dnia 6 marca 2006 r. sporządzone przez dyrektora kadr Agencji remontów i zaopatrywania NATO, w którym ogranicza się on do wyrażenia zaniepokojenia „rosnącą różnicą w kosztach utrzymania między Brukselą a Luksemburgiem”;
– inne twierdzenia zawarte w pismach i ulotkach związkowych załączonych do skargi.
70. Tego rodzaju poszlaki nie wystarczą do tego, by wykazać przejawy dostrzegalnej i trwałej różnicy w kosztach utrzymania między dwoma rozpatrywanymi miejscami zatrudnienia, która wobec braku specjalnego wskaźnika korygującego dla Luksemburga w sposób istotny osłabiłaby siłę nabywczą urzędników zatrudnionych w tym mieście w porównaniu z ich kolegami pracującymi w Brukseli, tym bardziej że Komisja ze swej strony przedstawiła dokumenty sugerujące, że przeciwnie, koszty utrzymania w Luksemburgu są niższe niż w Brukseli (zob. pkt 57 powyżej).
71. Ponadto, co się tyczy podnoszonego naruszenia zasady dobrej administracji, wystarczy przypomnieć, że tak czy inaczej prawidłowo wydany przez Radę przepis regulaminu nie może zostać skutecznie podważony z uwagi na domniemane naruszenie takiej zasady (wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 15 lutego 2005 r. w sprawie T‑256/0 Pyres przeciwko Komisji, Zb.Orz.SP s. I‑A‑23, II‑99, pkt 66; ww. wyrok w sprawie Campoli przeciwko Komisji, pkt 149).
72. Wreszcie, jeżeli chodzi o podnoszone naruszenie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, także wystarczy stwierdzić, że skarżący nie mogli dowieść uzyskania od administracji precyzyjnych zapewnień dotyczących istnienia dostrzegalnej różnicy między siłą nabywczą urzędników zatrudnionych w Brukseli i w Luksemburgu, czy też ustalenia w przyszłości współczynnika korygującego dla Luksemburga. W każdym razie urzędnik nie może powoływać się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań w celu podważenia zgodności z prawem przepisu regulaminu, w tym wypadku art. 3 ust. 5 akapit pierwszy załącznika XI do regulaminu pracowniczego, i sprzeciwiać się jego stosowaniu, ponieważ obietnice administracji, które nie uwzględniają przepisów regulaminu, nie mogą stwarzać uzasadnionych oczekiwań u osób, do których są kierowane (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Chomel przeciwko Komisji, pkt 26–30; wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 7 lipca 2004 r. w sprawie T‑175/03 Schmitt przeciwko EAR, Zb.Orz.SP s. I‑A‑211, II‑939, pkt 46, 47).
73. W tym względzie podkreślenia wymaga, że skarga nie została skierowana przeciwko odmowie uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie badań statystycznych, ale między innymi przeciwko rozliczeniu wynagrodzenia na podstawie zarzutu niezgodności z prawem jednego z przepisów regulaminu pracowniczego.
74. Wobec powyższego pierwsze trzy zarzuty należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu czwartego
Argumenty stron
75. Skarżący zauważają, że zgodnie z art. 64 akapit drugi regulaminu pracowniczego „[n]a dzień 1 stycznia 1962 r. współczynnik korygujący mający zastosowanie do wynagrodzeń urzędników zatrudnionych w tymczasowych siedzibach Wspólnot jest równy 100%”. Oznacza to ich zdaniem, że w kolejnych latach współczynnik Luksemburga może się zmienić. Utrzymując, że załącznik XI nie może ograniczyć zakresu art. 64 regulaminu pracowniczego, skarżący kwestionują zgodność z prawem art. 1 ust. 3 lit. d), art. 3 ust. 5 i art. 5 ust. 3 załącznika XI do regulaminu pracowniczego w odniesieniu do Luksemburga.
76. Skarżący uważają, że zaskarżona decyzja indywidualna, czyli dokonana przez Komisję odmowa dostosowania siły nabywczej wynagrodzeń w Luksemburgu do poziomu równorzędnego z siłą nabywczą wynagrodzeń w Brukseli, i podważony akt o charakterze generalnym są ze sobą powiązane pod względem prawnym, a podnoszony zarzut niezgodności z prawem ogranicza się do tego, co jest konieczne do rozstrzygnięcia sporu.
77. Komisja i Rada odpowiadają, że skarżący nie przedstawili żadnej argumentacji na poparcie zarzutu czwartego, co winno prowadzić do odrzucenia tego zarzutu na podstawie art. 35 § 1 lit. d) i e) regulaminu postępowania.
78. Co do istoty Komisja podnosi, że wbrew temu, co sugerują skarżący, art. 64 regulaminu pracowniczego nie jest normą wyższej rangi w stosunku do przepisów załącznika XI. Jej zdaniem nie można zatem utrzymywać, że te ostatnie przepisy mogą naruszać wspomniany art. 64.
79. W rzeczywistości wszystkie przywoływane przepisy są tej samej rangi i w konsekwencji powinny podlegać łącznej lekturze w celu zagwarantowania ich spójnej wykładni. Artykuł 64 regulaminu pracowniczego nie może wyrażać zamysłu możliwego ustalenia specjalnego współczynnika dla Luksemburga, ponieważ w takim wypadku wykładnia tego artykułu zostałaby dokonana z całkowitym pominięciem jasno sformułowanego art. 3 ust. 3 lub 5 załącznika XI. Przeciwnie, wspomniany art. 64 należy rozumieć jako regulację dotyczącą innych przypadków, nieobjętych przepisami szczególnymi takimi jak te odnoszące się do Luksemburga.
80. Rada podziela stanowisko Komisji w tym względzie. Dodaje, że jeżeli chodzi o krytykę, jakiej skarżący usiłują poddać omawiane przepisy z punktu widzenia zasady równego traktowania, z załącznika XI, a w szczególności z jego art. 9 ust. 1, wynika, że celem prawodawcy nie jest zapewnienie całkowitej identyczności w każdym czasie siły nabywczej urzędników zatrudnionych w różnych miejscach. Przywołany przepis przewiduje bowiem, że wniosek o ustalenie nowego współczynnika korygującego „należy poprzeć obiektywnymi czynnikami ujawniającymi dostrzegalną różnicę za poprzednie lata w kosztach utrzymania między tym miejscem zatrudnienia a stolicą danego państwa członkowskiego”. Ponadto, jak zauważył rzecznik generalny F. Capotorti w swej opinii z dnia 30 września 1982 r. do wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 15 grudnia 1982 r. w sprawie 158/79 Roumengous Carpentier przeciwko Komisji, Rec. s. 4379, „dostosowanie współczynników korygujących jest obowiązkowe jedynie w wypadku istotnego podniesienia kosztów utrzymania, [z czego] można [wnioskować], że celem prawodawcy wspólnotowego nie jest zapewnienie całkowitej identyczności wynagrodzenia (identycznej siły nabywczej niezależnie od miejsca zatrudnienia), ale ustalenie zgodności co do istoty, o rozsądnym charakterze, między poszczególnymi wynagrodzeniami, z możliwością wystąpienia ewentualnych różnic o niewielkim znaczeniu”. Gdyby w niniejszej sprawie w sposób analogiczny zastosować art. 9 ust. 1 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, to okazałoby się, że zgodność z prawem omawianych przepisów dotyczących Luksemburga mogłaby zostać podważona z punktu widzenia zasady równego traktowania jedynie w przypadku przedstawienia obiektywnych czynników ujawniających dostrzegalną i trwałą różnicę w kosztach utrzymania między Brukselą a Luksemburgiem.
81. Tymczasem skarżący nie przedstawili żadnego obiektywnego czynnika ujawniającego taką różnicę między rozpatrywanymi stolicami, a tym bardziej dostrzegalny i trwały charakter takiej różnicy.
Ocena Sądu
82. Skarżący podnoszą zasadniczo, że przepisy załącznika XI do regulaminu pracowniczego, a w szczególności jego art. 3 ust. 5 akapit pierwszy, nie mogą abstrahować od art. 64 tego regulaminu, którego duch i litera bezwzględnie wskazują na możliwość zmiany współczynników korygujących stosowanych do wynagrodzenia urzędników, w zależności od warunków życiowych w różnych miejscach zatrudnienia.
83. W tym względzie prawdą jest, że „art. 65a regulaminu pracowniczego przewiduje, iż zasady stosowania art. 64 oraz 65 są określone w załączniku XI”. Można zatem z niego wywieść, że wspomniane zasady stosowania nie mogą odbiegać od podstawowych zasad zawartych w art. 64 i 65 tego regulaminu. Ponadto ogólnie rzecz biorąc, nie istnieje formalna hierarchia, w ścisłym tego słowa znaczeniu, norm między samym regulaminem pracowniczym a jego załącznikami, ponieważ te dwie kategorie norm zostały przyjęte przez Radę. Co najwyżej w zależności od przypadku może istnieć między nimi hierarchia materialna, zważywszy na to, że załączniki należy interpretować z uwzględnieniem podstaw i systemu służby publicznej Unii Europejskiej, które zostały określone w samym regulaminie pracowniczym.
84. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazali jednak, że przepisy załącznika XI, a w szczególności jego art. 3 ust. 5 akapit pierwszy, naruszają podstawową zasadę zawartą w art. 64 regulaminu pracowniczego, ponieważ nie dowiedli, że przyjęte przez prawodawcę założenie, zgodnie z którym warunki życiowe w Brukseli i w Luksemburgu nie uzasadniały ustalenia odmiennych współczynników korygujących, było bezprawne. Kwestia tego, czy takie rozwiązanie narusza zasadę równego traktowania lub jest dotknięte oczywistym błędem w ocenie, została szczegółowo rozważona w ramach rozpatrzenia trzech pierwszych zarzutów podniesionych na poparcie skargi.
85. Mając na względzie powyższe, należy oddalić zarzut czwarty i w rezultacie skargę w całości.
W przedmiocie kosztów
86. Zgodnie z art. 87 § 1 regulaminu postępowania, z zastrzeżeniem odmiennych przepisów rozdziału ósmego tytułu drugiego tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Na podstawie art. 87 § 2 tego regulaminu, jeżeli wymagają tego względy słuszności, Sąd może zdecydować, że strona przegrywająca sprawę zostanie obciążona tylko częścią kosztów, a nawet że nie zostanie nimi obciążona w ogóle.
87. Z niniejszego wyroku wynika, że skarżący przegrali sprawę. Poza tym Komisja w swych żądaniach wyraźnie wniosła o obciążenie skarżących kosztami postępowania. Okoliczności niniejszego przypadku nie uzasadniają zastosowania przepisów art. 87 § 2 regulaminu postępowania, a zatem skarżących należy obciążyć kosztami.
88. Ponadto zgodnie z art. 89 § 4 regulaminu postępowania interwenient pokrywa własne koszty.
Sentencja
Z powyższych względów
SĄD DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ (trzecia izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) G. Lebedef i T. Jones pokrywają całość kosztów postępowania, z wyjątkiem kosztów poniesionych przez Radę Unii Europejskiej.
3) Rada Unii Europejskiej, interwenient, pokrywa własne koszty.