Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATA GENERALE
TAMARA ĆAPETA
presentate il 9 ottobre 2025 (1)
Causa C‑519/24
Nitrogénművek Vegyipari Zrt.
contro
Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Veszprémi Törvényszék (Corte di Veszprém, Ungheria)]
(Domanda di pronuncia pregiudiziale – Protezione dell’ambiente – Direttiva 2003/87/CE – Sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra – EU ETS – Obiettivi della direttiva 2003/87 – Quote di emissioni assegnate a titolo gratuito – Rilocalizzazione delle emissioni di carbonio – Imposta nazionale sul biossido di carbonio prodotto in virtù dell’utilizzazione di quote a titolo gratuito)
I.      Introduzione
1.        Il sistema per lo scambio di quote
di emissioni
istituito dalla direttiva 2003/87/CE (2) (in prosieguo: l’«EU ETS») è uno degli strumenti con cui l’Unione europea si adopera per raggiungere i suoi obiettivi ambientali. La direttiva mira a decarbonizzare l’economia dell’Unione europea disciplinando le emissioni di gas a effetto serra (in prosieguo: le «emissioni di gas serra»). Nel contempo, e tenendo conto degli interessi economici dell’Unione europea, essa si adopera per conseguire riduzioni in termini di costi e di efficienza economica(3).
2.        La presente causa solleva la questione della misura in cui gli Stati membri possono integrare tale sistema istituito a livello dell’Unione europea.
II.    Fatti del procedimento principale, questioni pregiudiziali e procedimento dinanzi alla Corte
3.        A seguito della pandemia di COVID-19 e a causa della guerra di aggressione della Russia nei confronti dell’Ucraina, l’Ungheria ha adottato il 17 luglio 2023 il jelentős térítésmentes kibocsátásiegység-kiosztásban részesülő létesítmény üzemeltetőjét érintő egyes veszélyhelyzeti szabályokról szóló 320/2023. (VII. 17.)
Kormányrendelet (decreto del governo n. 320/2023 recante determinate norme di urgenza relative ai gestori di impianti che beneficiano di una assegnazione gratuita significativa di quote di emissioni; in prosieguo: il «decreto del governo»).
4.        Con il presente rinvio pregiudiziale, il Veszprémi törvényszék (Corte di Veszprém, Ungheria; in prosieguo: il «giudice del rinvio») interroga la Corte sul diritto dell’Unione
pertinente al fine di pronunciarsi sulla compatibilità di tale decreto del governo con gli obiettivi e le disposizioni della direttiva 2003/87.
5.        La Nitrogénmto vek Vegyipari Zrt., una società produttrice di concimi azotati con sede in Ungheria (in prosieguo: la «ricorrente»), contesta dinanzi al giudice del rinvio una decisione dell’amministrazione tributaria nazionale che l’ha dichiarata debitrice di un’imposta sul carbonio in forza del decreto del governo.
6.        Il decreto del governo impone un’imposta sul carbonio, calcolata in funzione del quantitativo di emissioni, ai «titolari di un impianto beneficiario di un’assegnazione gratuita di quote di emissioni significativa». L’imposta è applicata se tali gestori, da un lato, hanno una media annuale di emissioni certificate di biossido di carbonio durante i tre anni precedenti l’anno in questione che supera le 25 000 tonnellate, e, dall’altro, hanno ricevuto un’assegnazione gratuita di quote di emissioni durante l’anno precedente l’anno di cui trattasi, equivalente, come minimo, al 50% della media delle sue emissioni totali certificate di biossido di carbonio durante i tre anni precedenti l’anno di cui trattasi (4).
7.        Il decreto del governo definisce il suo ambito di applicazione ratione personae
nel senso che si applica solo ai titolari di un impianto che beneficia di un’assegnazione gratuita di quote di emissioni significativa, e che dispone di un «sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di prodotto» o di un «sottoimpianto con emissioni di processo», ai sensi del regolamento delegato (UE) 2019/331 della Commissione (5).
8.        Relativamente a tale ambito di applicazione, la ricorrente è stata dichiarata debitrice dell’imposta sulle emissioni di biossido di carbonio.
9.        Tuttavia, la ricorrente ha ritenuto che il decreto del governo, sul quale si fonda l’onere fiscale, fosse contrario sia alla
Magyarország Alaptörvénye (Legge fondamentale dell’Ungheria) sia al diritto dell’Unione e ha quindi chiesto che l’amministrazione tributaria le permettesse di modificare la sua dichiarazione fiscale.
10.      La Nemzeti Adó- és Vámhivatal Veszprém Vármegyei Adó- és Vámigazgatósága (Amministrazione nazionale delle Imposte e delle Dogane – Direzione delle Imposte e delle Dogane, provincia di Veszprém, Ungheria; in prosieguo: l’«amministrazione tributaria di primo grado») ha respinto la dichiarazione fiscale della ricorrente, presentata il 21 dicembre 2023, ritenendo che le disposizioni del decreto del governo fossero in vigore e applicabili alla ricorrente.
11.      La ricorrente ha quindi proposto un ricorso amministrativo avverso la decisione dell’autorità tributaria di primo grado presso la Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága (Direzione dei ricorsi dell’Amministrazione nazionale delle Imposte e delle Dogane, Ungheria; in prosieguo: l’«amministrazione tributaria di secondo grado» o la «resistente»).
12.      L’amministrazione tributaria di secondo grado ha confermato la decisione dell’amministrazione tributaria di primo grado. Essa ha precisato che, in quanto amministrazioni incaricate di applicare la legge, le amministrazioni tributarie non sono legittimate a pronunciarsi sulla legittimità di una norma giuridica in funzione dell’eventuale incompatibilità di questa con le disposizioni della Legge fondamentale dell’Ungheria o del diritto dell’Unione. Essa ha ritenuto che la decisione nel merito relativa ad una violazione del diritto dell’Unione dovesse aver luogo in un procedimento giurisdizionale.
13.      A seguito di tale decisione, la ricorrente ha proposto ricorso dinanzi al Veszprémi Törvényszék, giudice del rinvio, sostenendo che le decisioni sia delle amministrazioni tributarie di primo grado sia di secondo grado (in prosieguo: le «decisioni controverse») dovrebbero essere modificate nel senso che il giudice del rinvio ammetta la sua dichiarazione fiscale. In via subordinata, essa ha chiesto l’annullamento delle decisioni controverse e la condanna della resistente ad attivare un nuovo procedimento ed emettere una nuova decisione. La ricorrente ha fondato le sue affermazioni sul fatto che le decisioni controverse violano la Legge fondamentale dell’Ungheria e l’EU ETS e sono in contrasto con gli obiettivi della direttiva 2003/87.
14.      Per quanto riguarda quest’ultima, la ricorrente ha sostenuto dinanzi al giudice del rinvio che l’imposta sul biossido di carbonio è incompatibile con l’obiettivo di evitare la rilocalizzazione delle emissioni di carbonio, che l’Unione europea mirava a garantire introducendo l’assegnazione gratuita di quote nell’EU ETS. Poiché la riscossione di tale imposta è direttamente connessa alle quote a titolo gratuito percepite in forza della direttiva 2003/87, essa ha come conseguenza, in sostanza, che tali quote perdono il loro carattere di quote che vengono assegnate senza corrispettivo.
15.      La ricorrente ha aggiunto che il decreto del governo costituisce un ostacolo all’esercizio delle libertà fondamentali garantite dal Trattato e che la normativa in questione è discriminatoria. A tal riguardo, la ricorrente ha affermato che la definizione dell’ambito di applicazione ratione personae del decreto del governo è arbitraria e discrimina i gestori che rientrano nel suo ambito di applicazione rispetto a quelli che non vi rientrano, nonché i gestori stabiliti in Ungheria compresi nel suo ambito di applicazione rispetto ai gestori di altri Stati membri.
16.      La ricorrente ha altresì sostenuto che tale decreto del governo è contrario sia alla libertà di stabilimento sia alla libertà di prestazione di servizi, posto che impone una restrizione sproporzionata che non è giustificata da un motivo imperativo di interesse generale e viola perciò il principio di non discriminazione, alla luce della nozione di «gestore» di cui all’articolo
3, lettera
f), della direttiva 2003/87. Inoltre, offrendo un vantaggio selettivo ad altri operatori economici, il decreto del governo costituisce anche un aiuto di Stato non notificato che viola gli articoli 107 TFUE e 108 TFUE.
17.      Infine, la ricorrente ha sostenuto che il decreto del governo costituisce una restrizione sproporzionata del diritto di proprietà e viola quindi l’articolo
17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») e l’articolo
1 del protocollo addizionale n. 1 alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (in prosieguo: la «CEDU»). A tal riguardo, la ricorrente ha fatto presente che qualsiasi restrizione dei diritti fondamentali deve rispettare i principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, il che significa che la restrizione deve essere prevedibile e deve lasciare un tempo sufficiente per apportare i cambiamenti richiesti dalle modifiche legislative. Orbene, la mancanza di un periodo transitorio viola tali principi.
18.      La resistente innanzi al giudice del rinvio chiede che il ricorso giurisdizionale venga respinto
e che venga ribadito il ragionamento giuridico esposto nelle decisioni impugnate. In particolare, la resistente ha sostenuto che il decreto del governo non viola la direttiva 2003/87.
19.      Per quanto riguarda le loro domande relative alla (non) conformità del decreto del governo alla direttiva 2003/87, sia la ricorrente sia la resistente hanno invocato la stessa giurisprudenza della Corte, vale a dire le sentenze
Iberdrola e a. (6),  ŠKO-Energo (7)e PPC Power (8).
20.      Per quanto riguarda l’argomento della ricorrente relativo alla libertà di stabilimento, la resistente ha affermato che non è chiaro in che modo una siffatta libertà possa essere violata, dal momento che la ricorrente è già stabilita in Ungheria e che il suo stabilimento — ovvero l’inizio o la continuazione delle sue attività imprenditoriali — in un altro Stato membro non è, sotto nessun aspetto, oggetto della presente causa. (9) Infine, la resistente ha fatto riferimento alla sentenza Adusbef e a., (10) per suffragare la sua tesi secondo cui la libertà d’impresa non costituisce una prerogativa assoluta e può essere assoggettata ad interventi dei pubblici poteri atti a stabilire, nell’interesse generale, limiti all’esercizio dell’attività economica. La resistente ha altresì sostenuto che il diritto di proprietà non costituisce una prerogativa assoluta e il suo esercizio può anche essere oggetto di restrizioni.
21.      In tali circostanze, il Veszprémi Törvényszék (Corte di Veszprém) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«(1)       Se gli obiettivi e le disposizioni della [direttiva 2003/87/CE] – e in particolare, anche se non esclusivamente, gli articoli 1, 10 e 11 della stessa e i suoi considerando 5, 7 e 20 –, debbano – o possano – essere interpretati nel senso che essi ostano ad una misura nazionale (decreto del governo) la quale:
–        assoggetta a posteriori le emissioni prodotte in virtù dell’utilizzazione di quote di emissioni ad un onere fiscale (riscossione di un tributo);
–        assoggetta a posteriori le emissioni prodotte in virtù dell’utilizzazione di quote di emissioni gratuite ad un onere fiscale (riscossione di un tributo);
–        assoggetta a posteriori le emissioni prodotte in virtù dell’utilizzazione di quote di emissioni gratuite ad un onere fiscale (riscossione di un tributo) il cui effetto è di privare le quote di emissioni gratuite del loro valore e del loro effetto compensativo;
–        assoggetta a posteriori le emissioni prodotte in virtù dell’utilizzazione di quote di emissioni gratuite ad un onere fiscale (riscossione di un tributo) il cui effetto è di dissuadere i gestori dal ridurre le loro emissioni, dal migliorare la loro efficienza ambientale o dall’investire in tecnologie più rispettose dell’ambiente;
–        assoggetta a posteriori le emissioni prodotte in virtù dell’utilizzazione di quote di emissioni gratuite ad un onere fiscale (riscossione di un tributo) la cui imposizione ha una finalità priva di qualsiasi relazione con la tutela dell’ambiente o con il sistema per lo scambio di quote di emissioni dell’Unione europea e i suoi obiettivi, posto che invece la finalità e l’unico fondamento dell’autorizzazione per l’istituzione di tale imposizione tributaria è di far fronte agli effetti del conflitto armato e della catastrofe umanitaria nelle vicinanze dell’Ungheria.
(2)      Se, alla luce del divieto di discriminazioni risultante dagli articoli 18, 49 e 56 del [TFUE], dall’articolo 21 della [Carta] e dall’articolo 14 [CEDU], la nozione di «gestore», che figura all’articolo 3, lettera f), della [direttiva 2003/87], debba - o possa - essere interpretata nel senso che essa osta ad una misura nazionale (decreto del governo) la quale discrimini in forma ingiustificata e arbitraria e senza fondamento in un motivo imperativo di interesse generale una determinata categoria di tali gestori rispetto ai gestori non ricompresi nell’ambito di applicazione di detta disposizione.
(3)      Se gli articoli 18 TFUE, 49 TFUE e 56 TFUE debbano – o possano – essere interpretati nel senso che essi ostano ad una misura nazionale (decreto del governo), la quale limiti l’esercizio di tali libertà e che:
–        discrimini in forma ingiustificata e arbitraria e senza fondamento in un motivo imperativo di interesse generale una determinata categoria di gestori, nel senso di cui all’articolo 3, lettera f), della [direttiva 2003/87], assoggettando questi ultimi ad una disciplina diversa (più gravosa);
–        definisca un ambito di applicazione ratione personae in forma arbitraria e senza fondamento in un motivo imperativo di interesse generale, e che non sia idoneo per la realizzazione degli obiettivi dell’autorizzazione in virtù della quale si è realizzata la sua introduzione, e
–        venga istituita in maniera repentina e imprevedibile, con il decorso di un lasso di tempo di soli tre giorni tra la sua pubblicazione e la sua entrata in vigore, e al tempo stesso essa imponga a posteriori obblighi a carattere retroattivo rispetto a fatti verificatisi prima della sua entrata in vigore.
(4)      Se la tutela del diritto di proprietà garantito dall’articolo 17 della Carta e dall’articolo 1 del Primo protocollo addizionale alla CEDU debba – o possa – essere interpretata nel senso che essa osta ad una misura nazionale (decreto del governo) avente carattere di confisca e che priva completamente dei loro guadagni in un futuro prossimo i gestori rientranti nel suo ambito di applicazione, il che costituisce un’ingerenza sproporzionata e intollerabile».
22.      La ricorrente nella causa principale, il governo ungherese e la Commissione europea hanno trasmesso alla Corte le loro osservazioni scritte.
23.      Il 25 giugno 2025 si è tenuta un’udienza, nel corso della quale dette parti hanno svolto le loro difese orali.
III. Analisi
A.      Sulle questioni pregiudiziali
24.      Alcune osservazioni preliminari si impongono per quanto riguarda la prima questione pregiudiziale.
25.      In primo luogo, con tale questione, il giudice del rinvio chiede l’interpretazione, in particolare, dell’articolo
10 della direttiva 2003/87. Nella versione iniziale della direttiva 2003/87, la disposizione che disciplinava l’assegnazione delle quote a titolo gratuito era effettivamente l’articolo
10. Tuttavia, tale direttiva è state da allora più volte modificata (11), cosicché l’assegnazione delle quote a titolo gratuito è ora prevista all’articolo
10
bis della stessa. Pertanto, la prima questione del giudice del rinvio deve essere intesa nel senso che essa richiede l’interpretazione dell’articolo
10
bis
di tale direttiva e non dell’articolo
10 di quest’ultima.
26.      In secondo luogo, la prima questione pregiudiziale verte su diversi scenari presentati in cinque parti. Lo scenario presentato nella prima parte, che riguarda l’imposta sulle emissioni prodotte in virtù dell’utilizzazione di quote di emissioni in generale, è ipotetico, in quanto tale scenario non corrisponde alle circostanze della causa di cui è investito il giudice del rinvio. Al contrario, l’imposta di cui trattasi nella presente causa, introdotta dal decreto del governo, riguarda un’imposta sulle emissioni di biossido di carbonio prodotte dagli impianti che ricevono un quantitativo gratuito significativo di quote a titolo gratuito e riguarda solo tali impianti. Per tale ragione, la Corte non può fornire una risposta a tale parte della prima questione.
27.      Gli altri elementi della prima questione riguardano l’imposta sulle emissioni prodotte in virtù dell’utilizzo di quote a titolo gratuito. Infatti, tali parti della questione qualificherebbero già la normativa nazionale di cui trattasi come volta a privare le quote di emissioni gratuite del loro valore e del loro effetto compensativo, nonché come avente l’effetto di dissuadere i gestori dal ridurre le loro emissioni, dal migliorare la loro efficienza ambientale e/o dall’investire in tecnologie più rispettose dell’ambiente. Con tale questione si chiede, poi, se detta normativa nazionale, avente tali effetti, sia autorizzata o vietata dalla direttiva 2003/87.
28.      La questione se la normativa nazionale di cui trattasi abbia effettivamente tali effetti non è una questione che la Corte può esaminare nell’ambito di un procedimento pregiudiziale. Poiché qualsiasi normativa nazionale che pregiudichi specificamente gli obiettivi di una direttiva è inevitabilmente esclusa da quest’ultima, le questioni sottoposte alla Corte nella presente causa devono essere intese nel senso che il giudice del rinvio chiede in realtà alla Corte di confermare che gli obiettivi da questa enunciati sono effettivamente gli obiettivi perseguiti dalla direttiva 2003/87 nel mantenere le quote a titolo gratuito nell’EU ETS.
29.      Nella mia analisi, risponderò quindi alla questione incentrata sugli obiettivi di mantenimento delle quote a titolo gratuito nell’EU ETS nonché sul quadro giuridico attraverso il quale tali obiettivi sono garantiti.
30.      L’ultima parte della prima questione verte sul quesito se un onere fiscale sia escluso in quanto ha una finalità priva di qualsiasi relazione con la tutela dell’ambiente o con l'EU ETS e le sue finalità, ma il cui scopo è piuttosto quello di far fronte agli effetti della pandemia di COVID-19 e della guerra di aggressione della Russia nei confronti dell’Ucraina. A mio avviso, tale questione richiede una risposta solo se l’imposta di cui trattasi non contrasta con gli obiettivi delle quote a titolo gratuito nell’ambito dell'EU ETS. Se ciò avviene, la direttiva 2003/87 lo vieta, indipendentemente dal suo obiettivo di bilancio nazionale.
31.      Per quanto riguarda la seconda, la terza e la quarta questione, non le ritengo pertinenti. La direttiva 2003/87 è stata adottata sulla base dell’articolo
192, paragrafo
1, TFUE (all’epoca articolo
175, paragrafo
1, CE), che costituisce la base giuridica per l’adozione di disposizioni legislative in materia ambientale. Tuttavia, ai sensi del considerando 7 di tale direttiva, anche le sue disposizioni sono ritenute necessarie per preservare l’integrità del mercato interno ed evitare distorsioni della concorrenza. Pertanto, se la normativa nazionale di cui trattasi è ritenuta contraria a tale direttiva, non sarà necessario stabilire se essa sia anche contraria sia
alla libertà di stabilimento sia alla libera prestazione di servizi, poiché ciò sarebbe vietato dalla direttiva stessa.
32.      Alla luce di quanto precede, esaminerò gli obiettivi della distribuzione di quote di emissioni assegnate a titolo gratuito a taluni gestori del mercato. Qualora il giudice del rinvio constati che il decreto del governo e le decisioni adottate sulla base di tale decreto contrastano con tali obiettivi, esso deve disapplicare la normativa nazionale di cui trattasi.
B.      Obiettivi delle quote di emissioni gratuite
33.      Come indicato nella parte introduttiva e confermato dalla giurisprudenza della Corte, l'EU ETS mira a ridurre in maniera sostanziale le emissioni di gas serra nell’Unione europea senza tuttavia nuocere allo sviluppo economico, all’occupazione e alla competitività delle industrie dell’Unione (12).
34.      In generale, l'EU ETS
funziona in modo tale che ogni emissione di gas a effetto serra coperta dal sistema deve corrispondere alla quantità di quote di emissioni da restituire. Entro il 30 aprile di ogni anno al più tardi, il gestore di ciascun impianto deve restituire un numero di quote corrispondente alle proprie emissioni di gas serra nel corso di tale periodo (13).
35.      Le quote possono essere acquistate mediante asta, vale a dire a titolo oneroso, o assegnate a titolo gratuito. Mentre, allo stesso tempo, il limite massimo della quantità complessiva di emissioni autorizzate è progressivamente ridotto.
36.      L'EU ETS, così come esiste oggi, è stato introdotto gradualmente. Finora vi sono stati quattro periodi di scambio del sistema EU ETS (14).
37.      Nel corso del primo periodo di scambio, dal 2005 al 2007, quasi tutte le quote riguardanti le emissioni degli impianti inclusi nel sistema sono state assegnate a titolo gratuito sulla base della quantità delle emissioni passate di tali industrie. Per tale periodo, spettava a ciascuno Stato membro fissare il tetto massimo, il che significava che le autorità nazionali erano incaricate di stabilire il volume di quote assegnate a ciascun impianto sulla base del loro piano nazionale di assegnazione.
38.      Nel corso del secondo periodo di scambio, che va dal 2008 al 2012, la parte di assegnazione delle quote a titolo gratuito è diminuita a circa il 90%. Come per il periodo precedente, l’assegnazione delle quote è stata decisa a livello degli Stati membri, il che ha portato ad approcci nazionali divergenti. Al fine di evitare le divergenze che ciò creava, il legislatore dell’Unione ha adattato il sistema per la terza volta.
39.      La modifica più importante del sistema è intervenuta nel terzo periodo di scambio, che si è protratto dal 2013 al 2020. Fin dall’inizio di tale periodo, gli Stati membri non erano più tenuti ad elaborare piani nazionali di assegnazione. Tali piani sono stati invece sostituiti da un
limite unico delle quote a livello dell’Unione. Tale limite è stato da allora ridotto ogni anno in linea con l’obiettivo dell’Unione europea in materia di clima, garantendo che le emissioni complessive dell’Unione europea diminuiscano nel corso del tempo.
40.      Nel corso di tale terzo periodo, la messa all’asta delle quote di emissioni è diventata il sistema predefinito durante la loro assegnazione. Tuttavia, le quote a titolo gratuito hanno continuato ad essere distribuite.
41.      Mentre nei primi due periodi l’assegnazione di quote a titolo gratuito potrebbe essere giustificata dalla necessità di avviare il nuovo mercato delle quote e di consentire agli operatori economici partecipanti di prepararvisi, perché le quote gratuite sono state mantenute nel corso del terzo e del quarto periodo di scambio?
42.      La ragione più importante, anch’essa rilevante nel corso dei primi due periodi
– come confermata dalla giurisprudenza relativa a tali periodi (15) – è quella di prevenire la perdita di competitività tra settori industriali dell’Unione, il che può condurre al cosiddetto fenomeno della rilocalizzazione delle emissioni di carbonio (16).
43.      Per rilocalizzazione delle emissioni di carbonio si intende il rischio di spostamento della produzione e quindi delle emissioni di gas serra al di là dei confini dell’Unione europea, dovuto all’onere economico imposto dalla decarbonizzazione nell’Unione europea (17).
44.      Come indicato in precedenza, la regolamentazione e la gestione dell'EU ETS sono state centralizzate nel terzo periodo di scambio, il che ha richiesto norme dell'Unione armonizzate. Da allora, la distribuzione delle quote a titolo gratuito si basa sulla valutazione del rischio di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio effettuata a livello dell’Unione europea. Sulla base della direttiva 2003/87, la Commissione redige un elenco di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio (18) che elenca i settori e i sottosettori che possono beneficiare dell’assegnazione gratuita delle quote a causa della loro esposizione a un rischio elevato di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio. Gli impianti e i sottoimpianti che operano in tali settori possono ricevere quote a titolo gratuito che coprono fino al 100% delle loro emissioni.
45.      Tuttavia, la prevenzione della rilocalizzazione delle emissioni di carbonio non è l’unico obiettivo del sistema di quote a titolo gratuito istituito nell’ambito dell'EU ETS. Le quote assegnate a titolo gratuito non possono ostacolare gli obiettivi principali
di tale sistema, vale a dire la decarbonizzazione. Pertanto, l’altro obiettivo che l’assegnazione gratuita delle quote mira a raggiungere è quello di incentivare gli impianti che ricevono quote a titolo gratuito ad introdurre nondimeno nuove tecnologie più pulite. Per conseguire tale obiettivo, la legislazione dell’Unione prevede che gli impianti che possono beneficiare di una copertura del 100% delle loro emissioni a titolo gratuito possano ricevere tali quote solo se ottengono buoni risultati in termini di decarbonizzazione, che è determinata sulla base di parametri di riferimento di prestazione ex ante armonizzati a livello dell’Unione. Il numero di quote assegnate a titolo gratuito a ciascun impianto non è più calcolato unicamente sulla base delle emissioni passate, ma è determinato utilizzando i parametri di riferimento per le emissioni di gas serra elaborati per ciascun prodotto. Come spiegato dalla Commissione, i parametri di riferimento sono determinati sulla base del 10% degli impianti più efficienti in termini di decarbonizzazione a livello dell’Unione europea (19); ciò mira a premiare gli impianti che diventano più puliti e ad incentivare gli altri impianti a seguire lo stesso percorso.
46.      Al fine di allinearsi al progetto di Green Deal europeo (20) e di conseguire l’obiettivo dell’Unione in materia di clima del 2030, ossia una riduzione delle emissioni nette di almeno il 55% rispetto ai livelli del 1990, l’EU ETS è stato adeguato per una quarta volta, a partire dal 2021 (21).
47.      Il caso di specie riguarda il quarto periodo di scambio, che va dal 2021 al 2030.
48.      Rispetto al terzo periodo di scambio, non vi è stata alcuna modifica significativa per quanto riguarda gli obiettivi di assegnazione delle quote a titolo gratuito o i metodi essenziali per conseguirli.
49.      Nel corso del quarto periodo, la messa all’asta delle quote di emissioni resta il metodo principale della loro distribuzione ed è disciplinata dall’articolo
10 della direttiva 2003/87. Tuttavia, le quote sono altresì distribuite a titolo gratuito e la loro assegnazione è disciplinata dagli articoli 10 bis e 10 ter della direttiva 2003/87, il primo riguardante le norme per la determinazione dei parametri di riferimento ex ante dell’Unione europea, il secondo concernente le norme per la determinazione dei settori a rischio di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio.
50.      Inoltre, nel corso di tale periodo, il numero di settori che beneficiano di assegnazioni gratuite è diminuito a 63, il che rappresenta tuttora gran parte delle emissioni nell’Unione, ossia il 94% (22). Tuttavia, anche se, in teoria, tali settori possono ricevere quote a titolo gratuito per coprire il 100% delle loro emissioni, essi dovrebbero ancora acquistare le altre quote sul mercato al fine di coprire i loro costi di produzione,
se le
loro prestazioni non raggiungono quelle degli impianti che rientrano nel 10% degli impianti più efficienti. Infine, anche il sistema di calcolo di tali parametri di riferimento è stato parzialmente modificato nel corso del quarto periodo (23).
51.      Nonostante alcune modifiche apportate nel corso del quarto periodo di scambio rispetto al terzo, le ragioni principali del mantenimento delle assegnazioni gratuite sono rimaste le stesse: da un lato, esse servono a mantenere la competitività dei settori di produzione dell’Unione e a prevenire la rilocalizzazione delle emissioni di carbonio; dall’altro, esse mirano a incoraggiare gli sforzi di decarbonizzazione nei settori che possono beneficiare di quote a titolo gratuito.
52.      Questi due obiettivi potrebbero richiedere misure diverse o addirittura confliggenti. Il sistema armonizzato dell’Unione europea per le quote a titolo gratuito nell’ambito dell’EU ETS mira pertanto ad equilibrare questi due obiettivi.
53.      Fino a quando non saranno adottate misure di decarbonizzazione a livello mondiale, la competitività dei settori industriali dell’Unione europea interessati dall’EU ETS sarà pregiudicata, in quanto i prodotti importati da altri paesi che non dispongono di tali misure ambientali potrebbero entrare nel mercato dell’Unione europea a prezzi inferiori. Ciò può cambiare con l’introduzione del meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere («carbon border adjustment mechanism»; in prosieguo: il «CBAM»), che può, in ultima analisi, eliminare le ragioni della conservazione delle quote a titolo gratuito (24). Tuttavia, l’introduzione transitoria del CBAM nel 2023 non ha influenzato le circostanze di cui trattasi nel caso di specie, in quanto la ricorrente è rimasta un impianto che ha diritto alla copertura integrale delle sue emissioni con quote a titolo gratuito per la sua produzione nell’ambito dei parametri di riferimento.
C.      Le competenze residuali degli Stati membri in merito all’assegnazione gratuita delle quote nell’ambito dell’EU ETS
54.      Al fine di conseguire gli obiettivi del sistema di quote a titolo gratuito nell’ambito dell’EU ETS, le norme relative alla loro assegnazione sono pienamente armonizzate a livello dell’Unione (25).
A tal fine, il principale strumento è la direttiva 2003/87, sulla base della quale alla Commissione è conferito il potere di adottare atti di esecuzione e determinati atti delegati che possono integrarlo. L’articolo
10
bis, primo comma, rinvia alle questioni per le quali la Commissione è legittimata a integrare le norme armonizzate dal legislatore dell’Unione relative all’assegnazione gratuita delle quote.
55.      Sulla base dei suoi poteri delegati, la Commissione ha quindi adottato la decisione delegata 2019/708 che modifica l’elenco dei settori e sottosettori considerati a rischio di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio per il periodo dal 2021 al 2030 (26).
56.      Un altro settore nel quale la Commissione è autorizzata ad integrare la direttiva 2003/87 con atti delegati è la fissazione di parametri di riferimento per l’assegnazione delle quote a titolo gratuito agli impianti inclusi nell’elenco di rilocalizzazione del CO2, per il quale essa può adottare norme comuni. L’atto delegato pertinente per il periodo di scambio in corso e per gli impianti fissi, come l’impianto della ricorrente, è il regolamento delegato 2019/331. La Commissione ha altresì adottato i valori riveduti dei parametri di riferimento per il periodo dal 2021 al 2025 nel regolamento di esecuzione (UE) 2021/447 (27).
57.      Sulla base di tali atti, nell’ambito delle misure nazionali di attuazione, gli Stati membri hanno comunicato alla Commissione i loro elenchi nazionali di impianti e di sottoimpianti aventi diritto all’assegnazione gratuita delle quote conformemente alle norme armonizzate dell’Unione. La Commissione ha successivamente approvato tali elenchi se giudicati conformi alle norme armonizzate dell’Unione previste dalla decisione (UE) 2021/355 (28).
58.      Anche se la Commissione adotta norme dettagliate, il legislatore dell’Unione ha fissato i criteri che consentono di determinare il rischio di rilocalizzazione delle emissioni di
carbonio e di stabilire i parametri di riferimento nonché l’elenco degli impianti ammissibili e il quantitativo di quote a titolo gratuito che essi possono ricevere nel corso di un determinato periodo. Tali criteri legislativi sono vincolanti per la Commissione quando stabilisce le modalità di applicazione e le norme complementari. Pertanto, come spiegato dalla Corte nella sentenza DK Recycling(29), la Commissione deve rispettare le norme stabilite dalla direttiva 2003/87 quando stabilisce i parametri di riferimento e l’elenco di rilocalizzazione delle emissioni di
carbonio. (30)
59.      Pertanto, per quanto riguarda l’assegnazione di quote a titolo gratuito, la direttiva 2003/87 ha stabilito un’armonizzazione completa a livello dell’Unione europea, che consente al legislatore dell’Unione
di ridurre al minimo le distorsioni della concorrenza nel mercato interno (31).
60.      Ne consegue chiaramente che gli Stati membri non possono modificare unilateralmente le norme che disciplinano l’assegnazione delle quote a titolo gratuito e che sono armonizzate a livello dell’Unione.
61.      Come spiegato dalla Commissione in udienza, il processo di redazione degli elenchi dei settori esposti a un rischio di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio e gli elenchi che individuano il 10% degli impianti più efficienti al fine di stabilire parametri di riferimento
è complesso e lungo in termini di tempo. Esso mira a stabilire un adeguato equilibrio tra le norme che, da un lato, garantiscono il mantenimento della competitività e prevengono la rilocalizzazione delle emissioni di carbonio e, dall’altro, incoraggiano gli operatori economici a cercare mezzi di decarbonizzazione.
62.      Come ho sottolineato in precedenza, gli Stati membri hanno effettivamente un ruolo nell’elaborazione del sistema delle quote a titolo gratuito, vale a dire mediante misure di attuazione che devono adottare ai sensi dell’articolo
11 della direttiva 2003/87. Essi trasmettono elenchi dettagliati degli impianti che operano sul loro territorio
alla Commissione, che accetta o respinge dopo aver verificato la conformità di tali impianti alle norme armonizzate dell’Unione stabilite dall’EU ETS.
63.      Tuttavia, una volta che gli elenchi degli impianti ammissibili e il quantitativo di quote a titolo gratuito ai quali hanno diritto sono stabiliti a livello dell’Unione europea, gli Stati membri non possono più interferire con il sistema. Ciò vale anche se ritengono che le norme armonizzate dell’Unione
non conducano ad una decarbonizzazione sufficiente.
64.      Esiste un’unica misura che gli Stati membri possono adottare per quanto riguarda le quote a titolo gratuito fissate a livello dell’Unione. L’articolo
10
bis, paragrafo
6, della direttiva 2003/87 consente agli Stati membri di adottare misure finanziarie a favore di determinati settori o sottosettori esposti a un rischio elevato di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio a causa dei costi indiretti significativi dell’energia elettrica, a condizione che tali misure finanziarie siano conformi alle norme sugli aiuti di Stato e non causino indebite distorsioni della concorrenza nel mercato interno.
65.      La giustificazione di tale disposizione può essere rinvenuta esaminando gli effetti che l’esclusione del settore dell’elettricità dal sistema di quote a titolo gratuito nel corso della terza fase di scambio ha avuto su altri partecipanti all’EU ETS. Le imprese del settore dell’energia elettrica hanno dovuto iniziare a mettere all’asta le loro quote,
e ciò ha comportato un aumento dei prezzi dell’elettricità, dato che il costo di tale messa all’asta è stato trasferito ai consumatori. L’aumento dei prezzi dell’elettricità rappresenta costi indiretti per gli impianti che emettono carbonio e non è coperto dalle quote a titolo gratuito che ricevono. Di conseguenza, la direttiva 2003/87 consente, o addirittura richiede, che gli Stati membri introducano sovvenzioni per gli impianti che non sono in grado di trasferire tali costi indiretti sui consumatori senza perdere competitività. Pertanto, l’articolo
10
bis, paragrafo
6, della direttiva 2003/87 consente agli Stati membri di adottare misure per attenuare la rilocalizzazione delle emissioni di carbonio, che si aggiungono alle quote a titolo gratuito.
66.      A mio avviso, il fatto che la stessa direttiva 2003/87 autorizzi gli Stati membri ad adottare misure supplementari sotto forma di sovvenzioni finanziarie per attenuare la rilocalizzazione delle emissioni di carbonio creata dal sistema dell’EU ETS costituisce un argomento a favore della comprensione del sistema delle quote a titolo gratuito previsto da tale direttiva quale sistema pienamente armonizzato a livello dell’Unione. Gli Stati membri non possono interferire con tale sistema a meno che non vi siano specificamente autorizzati dalla legislazione dell’Unione in questione.
67.      Il fatto che l’assegnazione di quote a titolo gratuito nell’ambito dell'EU ETS sia completamente armonizzata non significa tuttavia che gli Stati membri non possano fissare obiettivi di decarbonizzazione supplementari e più ambiziosi attraverso strumenti quali le imposte sul carbonio, riscosse presso gli operatori economici,
rientranti nella loro competenza. Tuttavia, tali imposte non possono interferire con il sistema di assegnazione delle quote a titolo gratuito istituito nell’ambito dell’EU ETS. Inoltre, anche se tali imposte non interferiscono con tale sistema, esse non possono creare ostacoli ingiustificati alle libertà garantite nel mercato interno.
68.      Uno Stato membro può quindi, a mio avviso, introdurre un’imposta sul carbonio, che
aumenterebbe generalmente il prezzo della produzione, su ogni impresa situata nel suo territorio che emette gas a effetto serra, e quindi anche sugli impianti aventi diritto ad assegnazioni gratuite delle quote nell’ambito dell’EU ETS (32). Mentre il prezzo di produzione più elevato potrebbe dissuadere gli impianti dallo stabilirsi in tale Stato membro, ciò non incide sulla libertà di stabilimento, così come, ad esempio, salari minimi più elevati in uno Stato membro rispetto agli altri Stati membri non pregiudicano tale libertà. Inoltre, tale imposta non incide negativamente sugli obiettivi dell’EU ETS, anche se incide sull’effetto compensativo dell’assegnazione gratuita delle quote. Un’impresa stabilita in uno Stato membro che impone imposte sul carbonio potrebbe decidere di trasferire la sua produzione in un altro Stato membro, che non impone imposte sul carbonio parallelamente all’EU ETS, ma in cui continuerà a beneficiare di quote a titolo gratuito. Di conseguenza, una siffatta imposta generale non crea necessariamente un incentivo ad abbandonare il mercato interno dell’Unione e non è quindi contraria all’obiettivo di prevenire la rilocalizzazione delle emissioni di carbonio.
69.      Al contrario, se un onere fiscale introdotto da uno Stato membro perturba l’equilibrio raggiunto a livello dell’Unione
nel sistema di assegnazione gratuita delle quote nell’ambito dell'EU ETS, tale onere sarebbe vietato dalla direttiva 2003/87.
D.      Sull’applicazione al caso di specie
70.      L’analisi che precede consente di concludere che la direttiva 2003/87 impedisce agli Stati membri di adottare misure, compresa un’imposta sul carbonio, che interferiscono con il sistema armonizzato di assegnazione delle quote a titolo gratuito e che sono in contrasto con gli obiettivi di un siffatto sistema.
71.      Ciò risponde alla prima questione del giudice del rinvio.
72.      Tale giudice deve pertanto valutare se l’imposta istituita dal decreto del governo interferisca effettivamente con il sistema istituito per l’assegnazione delle quote a titolo gratuito e se essa sia in contrasto con uno dei suoi obiettivi, in particolare quello di preservare la competitività degli operatori economici stabiliti nell’Unione e di incentivarli alla decarbonizzazione della loro produzione.
73.      Anche se spetta al giudice nazionale procedere a tale valutazione, la Corte può fornire alcune indicazioni al riguardo al fine di aiutare il giudice nazionale nella sua valutazione. Proporrò quindi la mia interpretazione sulle ragioni per le quali la direttiva 2003/87 non consente di imporre oneri fiscali come quelli istituiti dal decreto del governo.
74.      Ricordo che l’impianto della ricorrente appartiene al gruppo di settori e sottosettori che, in forza dell’articolo
10
ter, paragrafo
1, della direttiva 2003/87, sono considerati a rischio di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio, come stabilito al punto 1 dell’allegato I della decisione delegata 2019/708.  Agli impianti ivi elencati sono assegnate quote a titolo gratuito, per il periodo che va fino al 2030, al 100% del quantitativo corrispondente ai parametri di riferimento determinati conformemente all’articolo
10
bis della direttiva 2003/87 e alla rispettiva normativa di attuazione dell’Unione.
75.      L’onere fiscale istituito dal decreto del governo incide sull’assegnazione delle quote a titolo gratuito da parte della ricorrente, alla quale essa aveva diritto nell’ambito dell’EU ETS. Dato che l’onere si applica solo ai gestori che beneficiano di un’assegnazione gratuita significativa delle quote di emissioni, tale decreto del governo trasformerebbe di fatto tali assegnazioni gratuite in assegnazioni a titolo oneroso delle quote. Inoltre, dato che l’imposta è applicata alle emissioni passate dei gestori interessati, la ricorrente non avrebbe avuto la possibilità di includere un siffatto onere nel prezzo dei suoi prodotti al fine di compensarla. Pertanto, l’imposizione dell’onere fiscale di cui trattasi sarebbe contraria all’obiettivo consistente nel preservare la competitività delle industrie ad alta intensità di carbonio nell’Unione, raggiunto mediante l’assegnazione delle quote a titolo gratuito.
76.      Inoltre, l’onere fiscale introdotto dal decreto del governo non si applicherebbe a tutti i produttori di emissioni di gas serra, anche se calcolata sulla base della quantità di gas a effetto serra prodotta.
77.      Infatti, detto onere si applica solo ai produttori di gas a effetto serra che avevano diritto alla copertura integrale della loro produzione con quote a titolo gratuito nell’ambito dell’EU ETS. L’onere non aumenta quindi, di norma, i costi delle attività in Ungheria, ma colpisce esclusivamente gli operatori economici che, secondo il legislatore dell’Unione, necessitano di protezione da una diminuzione della competitività e dalla rilocalizzazione delle emissioni di carbonio.
78.      Inoltre, sembra che l’onere fiscale di cui trattasi operi una distinzione supplementare tra i gestori aventi diritto a quote a titolo gratuito, escludendo quelli che le ricevono sulla base di parametri di riferimento di calore e di combustibili. In udienza, il governo ungherese è stato invitato a spiegare le ragioni di tale differenziazione e ha affermato che, in taluni settori, gli obiettivi di decarbonizzazione non erano stati raggiunti, ragion per cui il legislatore ha deciso di reagire con l’introduzione dell’onere fiscale.
79.      Tuttavia, come spiegato in precedenza, gli impianti il cui diritto a quote a titolo gratuito è stato confermato dalle decisioni di esecuzione della Commissione, sulla base delle informazioni trasmesse dagli Stati membri, non possono essere privati di tale diritto da misure nazionali unilaterali. L’onere fiscale di cui trattasi interferirebbe con l’elenco degli impianti che possono beneficiare delle quote a titolo gratuito a causa dell’esistenza di un rischio elevato di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio. Se uno Stato membro ritiene che un elenco debba essere modificato, deve procedere a tale modifica a livello dell’Unione.
80.      Al momento della redazione degli elenchi da presentare successivamente alla Commissione, gli Stati membri dovevano verificare se un prodotto oggetto di un parametro di riferimento fosse fabbricato in più di un impianto o se fossero fabbricati nello stesso impianto più prodotti oggetto di un parametro di riferimento e se fossero anche scambiati prodotti intermedi tra impianti. Ciò era importante, come sottolinea il regolamento delegato 2019/331, al fine di garantire la parità di trattamento degli impianti ed evitare distorsioni della concorrenza(33).
81.      L’elenco in cui figura la ricorrente è stato creato sulla base di tutte queste informazioni.
82.      Pertanto, interferendo con il diritto della ricorrente ad assegnazioni gratuite o con quello di altri impianti che si trovano in una situazione analoga
–
l’onere fiscale di cui trattasi interferirà con il sistema dell’Unione per le quote a titolo gratuito fondato sulla parità di trattamento di tutti i gestori partecipanti.
83.      La resistente sostiene che l’onere fiscale controverso è calcolato sulla base del quantitativo di emissioni di gas serra prodotto e non sulla base del valore delle quote a titolo gratuito assegnate ai gestori soggetti ad imposta. Basandosi sulla sentenza Iberdrola e a., essa sostiene che la direttiva 2003/87 autorizza oneri per l’utilizzo delle assegnazioni a titolo gratuito e vieta unicamente quelli direttamente imposti sulle assegnazioni gratuite.
84.      Tuttavia, la situazione nella causa Iberdrola e a. era diversa: il governo spagnolo aveva introdotto oneri per eliminare la prassi consistente nel trasferire il valore delle quote ai consumatori dell’industria dell’elettricità. Tale industria, che in quel momento (il secondo periodo di scambio) poteva ancora beneficiare di tali quote, includeva e ripercuoteva il valore di tali quote nei prezzi che dovevano essere pagati dai consumatori, anche se tali quote erano assegnate a titolo gratuito. Quando le quote sono messe all’asta e il loro prezzo si ripercuote sui consumatori, il profitto da ciò derivante, creato dall’emissione di gas a effetto serra, spetta allo Stato. Quando le quote sono assegnate a titolo gratuito, ma il loro valore è comunque trasferito ai consumatori, il profitto derivante dalle emissioni di carbonio resta acquisito all’operatore economico che ha prodotto le emissioni. Ciò è manifestamente contrario al principio «chi inquina paga». Poiché l’obiettivo degli oneri in quel caso era quello di impedire la realizzazione di tali profitti, contrari agli obiettivi della direttiva 2003/87, la Corte non ha considerato quegli oneri contrari a tale direttiva.
85.      Nel caso di specie, il legislatore nazionale non prescrive una siffatta correzione dell’effetto dell’assegnazione di quote di emissioni a titolo gratuito. Al contrario, l’onere fiscale di cui trattasi neutralizza il valore compensativo di tali assegnazioni e si pone quindi in contrasto con l’obiettivo di preservare la competitività e di evitare la rilocalizzazione delle emissioni di carbonio.
86.      È vero che l’onere fiscale controverso potrebbe
indurre i gestori ad esso assoggettati a ridurre la quantità delle loro emissioni di carbonio, sempre che
l’impresa riesca a resistere al calo di competitività e decida quindi di rimanere nello Stato di cui trattasi. Tuttavia, il sistema dell’Unione europea per le quote a titolo gratuito crea un equilibrio tra questi due obiettivi. Di conseguenza, l’ingerenza in tale equilibrio attraverso imposte selettive sul carbonio è in contrasto con il sistema armonizzato a livello dell’Unione.
87.      In altre due cause menzionate dalla resistente, la Corte ha constatato che la normativa nazionale in questione era contraria a uno degli obiettivi del sistema di assegnazione gratuita delle quote. Nella causa ŠKO-Energo, gli oneri direttamente imposti sul valore delle quote a titolo gratuito sono stati considerati in contrasto con l’obiettivo consistente nel preservare la competitività, e, nella causa PPC Power, un’imposta slovacca sulle assegnazioni gratuite non utilizzate è stata ritenuta contraria all’obiettivo di incoraggiare gli sforzi di decarbonizzazione.
88.      Pertanto, è sufficiente che le disposizioni nazionali contraddicano solo uno degli obiettivi del sistema di assegnazione di quote a titolo gratuito nell’ambito dell’EU ETS per concludere che una misura nazionale, quale un onere selettivo sul carbonio, è contraria alla direttiva 2003/87.
89.      Infine, il ragionamento sopra esposto è applicabile a qualsiasi misura nazionale, a prescindere dalla sua finalità. Pertanto, anche se, come risulta dall’ultima parte della prima questione pregiudiziale, l’onere fiscale di cui trattasi non mira a ridurre le emissioni di carbonio, ma a far fronte agli effetti della pandemia di COVID-19 e della guerra di aggressione della Russia nei confronti dell’Ucraina, una siffatta misura sarebbe considerata contraria all’EU ETS quale stabilito dalla direttiva 2003/87, in quanto contrasterebbe con gli obiettivi dell’assegnazione gratuita delle quote e/o interferirebbe con l’equilibrio stabilito a livello dell’Unione per raggiungere tali obiettivi.
IV.    Conclusione
90.      Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alla prima questione pregiudiziale sollevata dalla Veszprémi Törvényszék (Corte di Veszprém, Ungheria) nei seguenti termini:
Gli obiettivi e le disposizioni della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 2003, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio, come modificata dalla direttiva 2009/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009, in particolare gli articoli 1, 10 bis e 11 della stessa,
devono essere interpretati nel senso che ostano a un onere fiscale imposto dal diritto nazionale che:
–        assoggetta a posteriori le emissioni prodotte in virtù dell’utilizzazione di quote di emissioni gratuite ad un onere fiscale il cui effetto è di privare le quote di emissioni gratuite del loro valore e del loro effetto compensativo; o
–        assoggetta a posteriori le emissioni prodotte in virtù dell’utilizzazione di quote di emissioni gratuite ad un onere fiscale il cui effetto è di dissuadere i gestori dal ridurre le loro emissioni, dal migliorare la loro efficienza ambientale o dall’investire in tecnologie più rispettose dell’ambiente,
–        nonostante l'obiettivo dichiarato di tale onere in forza del diritto nazionale.
1      Lingua originale: l’inglese.
2      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13
ottobre
2003, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio (GU 2003, L 275, pag. 32).
3      Articolo 1 della direttiva 2003/87. V. altresì considerando 5 e 7 della stessa direttiva.
4      V. articolo
1, paragrafo 1, lettere
ba) e bb), del decreto del governo.
5      Regolamento delegato della Commissione, del 19
dicembre 2018, che stabilisce norme transitorie per l’insieme dell’Unione ai fini dell’armonizzazione delle procedure di assegnazione gratuita delle quote di emissioni ai sensi dell’articolo
10
bis della direttiva
2003/87 (GU 2019, L 59, pag. 8) (in prosieguo: il «regolamento delegato 2019/331»).
6      Sentenza del 17 ottobre 2013 (C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 e C‑640/11; in prosieguo: «Iberdrola e a.», EU:C:2013:660).
7      Sentenza del 26 febbraio 2015 (C‑43/14, in prosieguo:  «ŠKO-Energo», EU:C:2015:120).
8      Sentenza del 12 aprile 2018 (C‑302/17; in prosieguo: «PPC Power», EU:C:2018:245).
9      La resistente ha fatto riferimento alle sentenze del 3 marzo 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140); del 3 marzo 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139); e Iberdrola e a..
10      Sentenza del 16 luglio 2020 (C‑686/18, EU:C:2020:567).
11      Come introdotta dalla direttiva 2009/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23
aprile 2009, che modifica la direttiva 2003/87 al fine di perfezionare ed estendere il sistema comunitario per lo scambio di quote di emissione di gas a effetto serra (GU 2009, L 140, pag. 63), e modificata da ultimo dalla direttiva (UE) 2018/410 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14
marzo 2018, che modifica la
direttiva 2003/87 per sostenere una riduzione delle emissioni più efficace sotto il profilo dei costi e promuovere investimenti a favore di basse emissioni di carbonio e la decisione (UE) 2015/1814 (GU 2018, L 76, pag. 3) (in prosieguo: la «direttiva 2009/29»). Occorre rilevare che la direttiva 2003/87 è stata nuovamente modificata nel 2023. Tuttavia, tali modifiche sono successive alle circostanze del caso di specie.
12      V., in tal senso, sentenza del 22 giugno 2016, DK Recycling und Roheisen/Commissione (C‑540/14 P; in prosieguo: «DK Recycling», EU:C:2016:469, punto 49).
13      L’articolo
12, paragrafo
3, della direttiva 2003/87 dispone che «gli Stati membri provvedono affinché, entro il 30 aprile di ogni anno, il gestore di ciascun impianto restituisca un numero di quote di emissioni, diverse dalle quote rilasciate a norma del capo II, pari alle emissioni totali di tale impianto nel corso dell’anno civile precedente, come verificato a norma dell’articolo 15, e che tali quote siano successivamente cancellate».
14      Per una descrizione concisa, ma chiara, dell’evoluzione e delle ragioni delle diverse fasi del sistema ETS dell’UE, cfr. Sato M., et al., «Allocation, allocation, allocation! The political economy of the development of the European Union Emissions Trading System», WIREs Climate Change, vol. 13, numero 5, 2022, pagg. da 1 a 19.
15      V. sentenze Iberdrola e a., punto 39, e ŠKO-Energo, punto 28.
16      V., a tal riguardo, considerando 10 della direttiva 2018/410, che ha modificato la direttiva di base 2003/87 per il quarto periodo di scambio.
17      Come spiega Carević, M., «dal punto di vista ambientale, una misura volta a ridurre le emissioni di gas a effetto serra può essere efficace solo se non comporta al tempo stesso una rilocalizzazione delle emissioni che comporti un aumento delle emissioni altrove». «Carbon leakage in the EU in the light of the Paris Climate Agreement», Croatian Yearbook of European Law and Policy, vol. 11, 2016, pagg. da 47 a 71, a pag. 51.
18      Il primo di tali elenchi è stato redatto con decisione della Commissione del 24 dicembre 2009, che determina, a norma della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, un elenco dei settori e dei sottosettori ritenuti esposti a un rischio elevato di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio [notificata con il numero C(2009) 10251] (GU 2010, L 1, pag. 10). Finora l’elenco dei settori esposti al rischio elevato di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio è stato modificato a più riprese. L’elenco attuale figura nella decisione delegata (UE)
2019/708 della Commissione, del 15
febbraio 2019, che integra la direttiva
2003/87 per quanto concerne la determinazione dei settori e sottosettori a rischio di rilocalizzazione delle emissioni di CO2 per il periodo dal 2021 al
2030 (GU, 2019, L 120, pag. 20).
19      V., a tal riguardo, articolo
10
bis, paragrafo
2, della direttiva 2003/87.
20      Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni
Il Green Deal europeo (COM/2019/640 final).
21      Sul quarto periodo di scambio, v., ad esempio, De Clara, S. e Mayr, K., «The EU ETS fase IV Reform: implications for system functioning and for the carbon price signal», Oxford Energy Insights, vol. 38, 2018, pagg. da 1 a 18.
22      Nel terzo periodo, 156 settori che rappresentavano il 98% delle emissioni potevano beneficiare di quote gratuite. V. Sato, M. e a., nota 14, op. cit., pag. 9.
23      Ibidem.
24      Il CBAM è stato introdotto dal regolamento (UE)
2023/956 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 10
maggio 2023, che istituisce un meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere (GU 2023, L 130, pag. 52). Nell’ambito di tale meccanismo, i prodotti importati da paesi che non sono oggetto di misure di decarbonizzazione sono soggetti a imposizione all’ingresso nel mercato interno dell’UE, tutelando in tal modo la competitività della produzione dell’Unione e incoraggiando una produzione più pulita nei paesi terzi. La fase transitoria di introduzione della misura è iniziata nel 2023 e dovrebbe applicarsi integralmente a partire dal 2026.
25      V., a tal riguardo, considerando 23 della direttiva 2009/29, che ha inserito l’articolo
10
bis nella direttiva 2003/87: «Al fine di ridurre al minimo le distorsioni della concorrenza all’interno della Comunità, è opportuno che l’assegnazione gratuita di quote nella fase transitoria avvenga secondo norme comunitarie armonizzate («parametri di riferimento ex ante»). (…)» (il corsivo è mio).
26      V. nota a piè pagina 18 delle presenti conclusioni.
27      Regolamento di esecuzione della Commissione del 12
marzo 2021, che determina valori riveduti dei parametri di riferimento per l’assegnazione gratuita delle quote di emissioni per il periodo dal 2021 al 2025 ai sensi dell’articolo
10
bis, paragrafo 2, della direttiva
2003/87 (GU 2021, L 87, pag. 29).
28      Decisione della Commissione del 25
febbraio 2021 relativa alle misure nazionali di attuazione per l’assegnazione transitoria a titolo gratuito di quote di emissioni di gas a effetto serra ai sensi dell’articolo
11, paragrafo 3, della direttiva 2003/87 (GU 2021, L 68, pag. 221).
29      Punto 52.
30      Per tale motivo, nella citata sentenza DK Recycling (punto 55), la Corte ha dichiarato che la Commissione non poteva iscrivere un impianto nell’elenco sulla base della nozione di «difficoltà eccessive» che sarebbero esistite a livello nazionale, poiché tale condizione non era stata fissata dal legislatore dell’Unione per la redazione dell’elenco di rilocalizzazione delle emissioni di
carbonio.
31      Sentenza DK Recycling, punto 53.
32      V., a tal riguardo, Nysten, J., V., «On the legality of national carbon pricing instruments alongside the new EU ETS 2», npj Climate Action, vol. 3, numero 91, 2024, pagg. da 1 a 10.
33      V. considerando 15 e 16 del regolamento delegato 2019/331.