61999C0372
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
S. ALBER
van 20 september 2001 (
1
)
I — Inleiding
1.
In deze niet-nakomingsprocedure verwijt de Commissie de Italiaanse Republiek dat zij niet volledig uitvoering heeft gegeven aan richtlijn 93/13/EEG van de Raad van 5 april 1993 betreffende oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten (hierna: „richtlijn 93/13”) (
2
). Nadat de Commissie gedeeltelijk afstand heeft gedaan van haar beroep, is er van de oorspronkelijk vier grieven nog slechts één overgebleven. Deze betreft de omzetting van artikel 7, lid 3, van richtlijn 93/13. Hierbij gaat het om de vraag in hoeverre naar Italiaans recht een collectieve actie niet alleen tegen het gebruik van oneerlijke bedingen mogelijk is, maar ook tegen het aanbevelen van het gebruik van dergelijke bedingen.
II — Rechtskader
1) Richtlijn 93/13
2.
Artikel 7 van richtlijn 93/13 bepaalt:
„1.
De lidstaten zien erop toe dat er in het belang van de consumenten alsmede van de concurrerende verkopers, doeltreffende en geschikte middelen bestaan om een eind te maken aan het gebruik van oneerlijke bedingen in overeenkomsten tussen consumenten en verkopers.
2.
De in lid 1 bedoelde middelen dienen wettelijke bepalingen te omvatten waarbij personen of verenigingen die volgens de nationale wetgeving een legitiem belang hebben bij de bescherming van de consument, overeenkomstig het nationale recht een beroep kunnen doen op de rechtbanken of de bevoegde administratieve instanties om te oordelen of contractuele bedingen die zijn opgesteld met het oog op een algemeen gebruik, oneerlijk zijn, en de passende en doeltreffende middelen aan te wenden om een eind te maken aan het gebruik van deze bedingen.
3.
Met inachtneming van de nationale wetgeving kunnen de in lid 2 vermelde beroepen, afzonderlijk of gezamenlijk, worden ingesteld tegen verschillende verkopers in dezelfde economische sector of hun verenigingen die gebruik maken dan wel het gebruik aanbevelen van dezelfde of gelijksoortige algemene contractuele bedingen.”
3.
Volgens artikel 10 diende de richtlijn uiterlijk op 31 december 1994 te zijn omgezet.
2) De Italiaanse wetgeving
4.
Richtlijn 93/13 is in Italiaans recht omgezet bij wet nr. 52 van 6 februari 1996 (hierna: „wet nr. 52/96”). (
3
) Bij deze wet zijn de artikelen 1469 bis tot en met 1469 sexies in het Italiaanse burgerlijk wetboek ingelast (hierna: „BW”). Artikel 7 is omgezet door artikel 1469 sexies BW. Volgens deze bepaling kunnen verenigingen van consumenten en verkopers en de kamers voor handel, industrie, ambachten en landbouw een vordering instellen tegen verkopers of verkopersverenigingen die gebruik maken van algemene contractuele bedingen, en de rechter verzoeken het gebruik van oneerlijke bedingen te verbieden. (
4
)
5.
In het kader van de onderhavige procedure betoogt de Italiaanse Republiek nog dat artikel 7 van de richtlijn tevens is omgezet door artikel 3 van wet nr. 281 van 14 augustus 1998 (hierna: „wet nr. 281/98”). (
5
) Volgens deze bepaling kunnen de verenigingen van consumenten en gebruikers die zijn ingeschreven op de in artikel 5 van wet nr. 281/98 bedoelde lijst, ter bescherming van de collectieve belangen een vordering instellen. In het bijzonder kunnen zij de rechter verzoeken handelingen en gedragingen die de belangen van consumenten en gebruikers schaden, te verbieden. (
6
)
6.
Artikel 5 van wet nr. 281/98 bepaalt de voorwaarden waaraan de consumentenverenigingen moeten voldoen om op de in artikel 3 van deze wet bedoelde lijst te worden ingeschreven. Deze lijst wordt opgesteld door de minister van Industrie, handel en ambachten.
III — Procedure en conclusies van partijen
7.
In de regelmatig verlopen precontentieuze procedure heeft de Commissie de Italiaanse regering op 18 december 1998 een met redenen omkleed advies doen toekomen. Aangezien zij geen genoegen kon nemen met het antwoord van de Italiaanse regering van 15 maart 1999, heeft zij op 6 oktober 1999 besloten het onderhavige beroep in te stellen. Bij een op 19 mei 2000 neergelegd memorie heeft de Commissie drie van haar oorspronkelijke grieven ingetrokken. De Commissie verzoekt thans
1.
vast te stellen dat de Italiaanse Republiek de krachtens richtlijn 93/13/EEG op haar rustende verplichting niet is nagekomen door niet binnen de gestelde termijn de nodige maatregelen vast te stellen voor de volledige omzetting van artikel 7, lid 3, van richtlijn 93/13/EEG van de Raad van 5 april 1993 betreffende oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten;
2.
de Italiaanse Republiek in de kosten te verwijzen.
8.
De Italiaanse Republiek verzoekt:
1.
het beroep te verwerpen;
2.
de Commissie in de kosten te verwijzen.
IV — Argumenten van de partijen
1) De Commissie
9.
De Commissie is van mening datartikel 7, lid 3, van richtlijn 93/13 niet volledig in Italiaans recht is omgezet. Artikel 7, lid 1, bepaalt dat een eind moet worden gemaakt aan het gebruik van oneerlijke bedingen. Dit betekent volgens de Commissie dat tevens een preventieve rechtsbescherming moet zijn gewaarborgd, zodat reeds kan worden geageerd wanneer het gebruik van een dergelijk beding alleen maar wordt aanbevolen. Bij deze preventieve toetsing is vooral de consument gebaat, omdat hierdoor het gebruik van een oneerlijk beding eens en voor altijd kan worden verhinderd. De Commissie verwijst voor haar standpunt naar de in artikel 7, lid 2, gebruikte formulering „contractuele bedingen die zijn opgesteld met het oog op een algemeen gebruik”. Hieruit leidt zij af dat het beding in kwestie nog niet behoeft te zijn gebruikt. Voorts merkt zij op dat lid 3 van artikel 7 uitdrukkelijk voorziet in een beroepsmogelijkheid tegen het aanbevelen van het gebruik van oneerlijke bedingen. Het preventieve karakter van artikel 7 vloeit volgens de Commissie bovendien voort uit het systematische verband met artikel 6 van de richtlijn, dat bepaalt dat het gebruik van een oneerlijk beding de nietigheid hiervan tot gevolg heeft. Een en ander impliceert dat adequate en doeltreffende middelen om een einde te maken aan het gebruik van oneerlijke bedingen alleen dan aanwezig zijn, wanneer in het bijzonder preventieve maatregelen die zich reeds tegen het aanbevelen van dergelijke bedingen richten, gewaarborgd zijn. Ten slotte refereert de Commissie aan de ontstaansgeschiedenis van richtlijn 93/13 en citeert uit de motivering bij het gewijzigde richtlijnvoorstel, waarin uitdrukkelijk procedures met een louter preventief karakter worden bepleit. Door het voorstel van de Commissie op dit punt ongewijzigd aan te nemen, heeft de Raad met deze motivering ingestemd, aldus de Commissie.
10.
De Commissie is van oordeel dat de beschreven preventieve controle in het Italiaanse recht niet is gewaarborgd. Krachtens artikel 1469 sexies BW kan alleen worden opgekomen tegen het gebruik van oneerlijke bedingen, maar niet tegen het aanbevelen hiervan. Dit geldt ook voor artikel 3 van wet nr. 281/98, dat eveneens alleen maar de bevoegdheid verleent op te komen tegen het gebruik van oneerlijke bedingen.
11.
Op het argument dat een aanbeveling vanwege haar niet-bindende karakter voor niemand bezwarend kan zijn en dus geen bevoegdheid tot het instellen van een vordering verleent, argumenteert de Commissie dat aanbevelingen in de praktijk worden opgevolgd en dat de communautaire wetgever dit preventieve rechtsmiddel daarom welbewust heeft geschapen. Overigens kan een lidstaat volgens vaste jurisprudentie zich niet beroepen op vereisten van zijn nationale rechtsorde om zich aan zijn verplichting tot omzetting van een richtlijn te onttrekken.
12.
Volgens de Commissie is artikel 3 van wet nr. 281/98 alleen al om rechtssystematische redenen helemaal niet toepasbaar. Deze algemenere regeling zou namelijk volgens het beginsel lex specialis derogat legi generali door het meer bijzondere artikel 1469 sexies BW worden verdrongen.
13.
Mocht uit artikel 3 desalniettemin een preventieve rechtsbescherming kunnen worden afgeleid, betoogt de Commissie dat de beginselen van rechtszekerheid en rechtsduidelijkheid zijn geschonden. Een uit artikel 3 afgeleide bevoegdheid tot het vorderen van een verbod van aanbevelingen is volgens de Commissie duidelijk niet te verenigen met artikel 1469 sexies BW, dat een dergelijke bevoegdheid niet verleent, en evenmin met artikel 100 van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering (codice procedura civile; hierna: „wetboek van burgerlijke rechtsvordering”), dat voor de ontvankelijkheid van een rechtsvordering het bestaan van een rechtsbelang vereist. Een dergelijk belang bestaat volgens de Italiaanse regering bij vorderingen tegen aanbevelingen juist niet wegens het niet-bindende karakter van aanbevelingen.
14.
De Commissie meent voorts dat artikel 3 van wet nr. 281/98 de categorie van personen met proceslegitimatie op ontoelaatbare wijze inperkt. Italië heeft met artikel 1469 sexies BW gebruik gemaakt van de haar in artikel 7, lid 3, verleende bevoegdheid om de personen of verenigingen aan te wijzen waaraan de vordering toekomt. De in deze regeling bepaalde kring is ruimer dan die in artikel 3 van wet nr. 281/98. De aanwijzing van uiteenlopende categorieën gelegitimeerden naar gelang het het gebruik van een beding — de ruimere categorie van artikel 1469 sexies BW — dan wel de aanbeveling van het gebruik van een beding betreft — de engere categorie van artikel 3 van wet nr. 281/98 — druist volgens de Commissie in tegen het doel van artikel 7 van richtlijn 93/13.
2) De Italiaanse regering
15.
De Italiaanse regering betwist de niet-nakoming. Zij is van mening dat de uit artikel 7, lid 3 van richtlijn 93/13 voortvloeiende rechten volledig in Italiaans recht zijn omgezet.
16.
Ten eerste stelt zij principieel vast dat artikel 7, lid 1, van richtlijn 93/13 verlangt dat het nationale recht in doeltreffende en geschikte middelen voorziet om een eind te maken aan het gebruik van oneerlijke bedingen in overeenkomsten. Dit impliceert volgens de Italiaanse regering dat de bedingen ook daadwerkelijk moeten worden gebruikt in overeenkomsten. Feitelijk — en niet enkel potentieel — gebruik is dan ook een belangrijke voorwaarde voor verlening van het recht om een vordering in te stellen.
17.
Tegen een aanbeveling kan principieel geen rechtsmiddel worden ingesteld, aldus de Italiaanse regering. Een aanbeveling heeft een niet-bindend karakter en kan derhalve voor niemand bezwarend zijn. In zoverre heeft niemand een belang om tegen een aanbeveling op te komen, terwijl een dergelijk belang overeenkomstig artikel 100 van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering juist vereist is voor de ontvankelijkheid van een rechtsvordering.
18.
Voorzover echter reeds vóór het gebruik van een beding sprake is van een schending van consumentenbelangen ten gevolge van bepaalde handelingen, kan de rechter op basis van artikel 3 van wet nr. 281/98 ook dergelijke handelingen verbieden. Hieronder kunnen ook aanbevelingen vallen. De in artikel 3 van wet nr. 281/98 verankerde rechtsbescherming richt zich tegen degene die verantwoordelijk is voor de handelingen waardoor de belangen van de consumenten worden geschaad. Dit kan ook degene zijn die het gebruik van een oneerlijk beding aanbeveelt.
19.
Aangaande de categorie van personen met proceslegitimatie verwijst de Italiaanse regering naar artikel 7, lid 2, van richtlijn 93/13. Overeenkomstig deze regeling zijn de lidstaten bevoegd de kring van gelegitimeerden af te bakenen. Italië heeft dit gedaan in artikel 1469 sexies BW en in artikel 3 van wet nr. 281/98, daarbij eenvoudig de haar in artikel 7 van de richtlijn verleende bevoegdheid uitoefenend. Van een schending van de strekking van dit voorschrift kan dan ook geen sprake zijn.
20.
Het lex specialis-beginsel staat een parallelle toepassing van de bepalingen niet in de weg. Het gaat hierbij om procedurele voorschriften en niet om materieelrechtelijke normen, aldus de Italiaanse regering.
V — Beoordeling
1) Bepaling van de omvang van de omzettingsverplicbting overeenkomstig artikel 7, lid 3, van richtlijn 93/13
21.
Om te beginnen dient de omvang van de omzettingsverplichting waaraan Italië op grond van artikel 7, lid 3, van richtlijn 93/13 dient te voldoen, te worden afgebakend. De partijen verschillen namelijk van mening over de vraag hoe ver de preventieve bescherming van artikel 7, lid 3, van de richtlijn reikt. Onder verwijzing naar de formulering in artikel 7, lid 1, van de richtlijn, dat een einde moet worden gemaakt aan het „gebruik” van oneerlijke bedingen, meent de Italiaanse regering dat het oneerlijke beding waartegen wordt opgekomen, ook feitelijk moet worden gebruikt en dat niet alleen potentieel de mogelijkheid van gebruik bestaat. Alleen in dit geval worden volgens haar de belangen van de consument geschaad en is er een vordering. Een en ander strookt met artikel 100 van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering, dat bepaalt dat een rechtsvordering slechts ontvankelijk is indien er voldoende belang is, hetgeen principieel alleen het geval is wanneer afbreuk wordt gedaan aan de belangen van de consumenten door het feitelijke gebruik van een oneerlijk beding, aldus de Italiaanse regering.
22.
De Commissie betoogt daarentegen onder verwijzing naar de formulering van artikel 7, het systematisch verband met artikel 6 evenals de ontstaansgeschiedenis van richtlijn 93/13 dat de richtlijn een preventief karakter heeft. Hiermee wordt op ontoereikende wijze rekening gehouden wanneer geen rechtsmiddel openstaat tegen het loutere aanbevelen van het gebruik van oneerlijke bedingen, ook al worden deze niet daadwerkelijk gebruikt. Een vordering tegen een aanbeveling is volgens haar een uiterst doeltreffend middel om de belangen van de consument te beschermen, aangezien reeds in dit vroege stadium eens en voor altijd het oneerlijke karakter van een bepaald beding kan worden vastgesteld en het gebruik hiervan in talloze gevallen reeds bij voorbaat kan worden uitgesloten.
23.
Voor het bepalen van het toepassingsgebied en de beschermingsomvang van artikel 7, lid 3, van richtlijn 93/13 moet worden uitgegaan van de formulering ervan. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen het gebruik van een oneerlijk beding, enerzijds, en het aanbevelen van het gebruik van een dergelijk beding, anderzijds. Hieruit blijkt dat de richtlijn twee verschillende situaties wil regelen. Het standpunt van de Italiaanse regering houdt hiermee niet voldoende rekening. Wanneer er altijd sprake zou moeten zijn van feitelijk gebruik omdat alleen in dit geval de belangen van de consument worden geschaad, dan zou het verschil tussen beide categorieën vervagen. Indien dit in de bedoeling van de wetgever had gelegen, dan had hij kunnen bepalen dat een rechtsmiddel moet openstaan wanneer een oneerlijk beding gebruikt wordt of dreigt te worden gebruikt. Dit is echter met geen van de taalversies van richtlijn 93/13 in overeenstemming. (
7
)
24.
De verwijzing naar de vereisten van Italiaans procesrecht maakt duidelijk dat artikel 7, lid 3, van de richtlijn de invoering van een atypische rechtsbescherming in het recht van de lidstaten beoogt. Het gaat om de invoering van een preventieve collectieve actie. Kenmerkend voor zowel de preventieve rechtsbescherming als de rechtsbescherming in de vorm van een collectieve actie is dat de eigen rechten van de eiser niet behoeven te zijn geschonden. Zij onderscheiden zich van de klassieke rechtsmiddelen, waarbij over het algemeen een aantasting van de juridische belangen van de eisende partij zelf is vereist voor ontvankelijkheid. In zoverre zijn het atypische vormen van rechtsbescherming, en gaat de invoering ervan in de rechtsordes van de lidstaten — die allen net als de Italiaanse rechtsorde principieel een procesbelang eisen — met aanzienlijke problemen gepaard. Hiermee behoort rekening te worden gehouden bij het bepalen van de eisen die aan de nationale omzettingsmaatregelen worden gesteld, wat echter geen afbreuk mag doen aan de omvang van de in artikel 7, lid 3, van richtlijn 93/13 verankerde rechten.
25.
Het op artikel 100 van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering gebaseerde argument van de Italiaanse regering is niet steekhoudend. Volgens vaste rechtspraak kan een lidstaat zich niet op zijn nationale rechtsorde beroepen om de niet-nakoming van gemeenschapsrechtelijke verplichtingen te rechtvaardigen. (
8
) Ook al is volgens artikel 100 van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering principieel een belang vereist, dit bevrijdt de Italiaanse wetgever niet van zijn verplichting om in het kader van de omzetting van richtlijn 93/13 te voorzien in een rechtsmiddel tegen aanbevelingen betreffende het gebruik van oneerlijke bedingen, ook indien in deze gevallen niet zou zijn voldaan aan de voorwaarden van artikel 100 van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering.
26.
De Italiaanse regering verwijst naar artikel 7, lid 1, de Commissie naar artikel 7, lid 2, maar beide argumenten brengen ons niet verder. Lid 1 spreekt inderdaad van „gebruik”, lid 2 daarentegen van bedingen die „zijn opgesteld met het oog op een algemeen gebruik”. De interne systematiek van artikel 7 van de richtlijn lijkt derhalve van weinig nut voor het onderhavige vraagstuk.
27.
Ook het verband dat de Commissie met artikel 6 legt, helpt ons niet veel verder. Dit voorschrift regelt het rechtsgevolg van het gebruik van een oneerlijk beding, namelijk de nietigheid. Uit deze materieelrechtelijke regeling kunnen geen conclusies worden getrokken voor de procesrechtelijke vraag of vorderingen tegen aanbevelingen al dan niet ontvankelijk zijn.
28.
Ik moet echter op de voorlaatste overweging van de considerans van richtlijn 93/13 wijzen. Deze luidt als volgt: „Overwegende dat personen of verenigingen die volgens de wetgeving van een lidstaat worden geacht een legitiem belang bij de bescherming van de consument te hebben, in de gelegenheid moeten worden gesteld om tegen met het oog op algemeen gebruik geredigeerde bedingen in overeenkomsten met consumenten, en in het bijzonder oneerlijke bedingen, op te komen, hetzij voor een gerechtelijke, hetzij voor een administratieve instantie, die bevoegd is om over de klacht uitspraak te doen of om de passende gerechtelijke procedures in te stellen; dat zulks evenwel geen voorafgaande toetsing inhoudt van de algemene voorwaarden die in een bepaalde economische sector worden toegepast.” De laatste zin van overweging, die betrekking heeft op de regeling in artikel 7, lijkt toetsing van aanbevelingen die geen gebruik tot gevolg hebben, op het eerste gezicht niet toe te staan, aangezien „voorafgaande toetsing” nadrukkelijk wordt uitgesloten.
29.
Deze uitsluiting betreft echter alleen de in een bepaalde economische sector gebruikte „algemene voorwaarden”. Dit begrip wordt in de tekst van de richtlijn niet nader toegelicht, noch in de overweging in kwestie, noch in andere bepalingen. In zoverre staat de betekenis van dit begrip niet met volledige zekerheid vast. Het lijkt er echter op dat het geen betrekking heeft op specifiek geformuleerde bedingen. Anders zou het immers voor de hand hebben gelegen deze laatstgenoemde uitdrukking, die ook elders in de considerans — bijvoorbeeld in de tweede, de achtste en de twaalfde overweging — evenals in het normatieve gedeelte van de richtlijn — zie artikel 1, lid 2, en artikel 2, sub a — voorkomt, ook in de voorlaatste overweging te bezigen. Voorts betekent een „voorafgaande toetsing” ook niet per se het toelaten van een preventief rechtsmiddel tegen het aanbevelen van het gebruik van bepaalde oneerlijke bedingen. Een voorafgaande toetsing zou ook een systeem van voorafgaande goedkeuring kunnen zijn. Derhalve moet ervan worden uitgegaan dat de voorlaatste overweging van de considerans van de richtlijn een uitlegging van artikel 7, lid 3, in de zin dat in preventieve rechtsmiddelen moet worden voorzien, niet in de weg staat. Deze conclusie strookt met het obiter dictum in het arrest van het Hof van 27 juni 2000 in de gevoegde zaken C-240/98 tot en met C-244/98. (
9
) De vraag of het oneerlijke beding daadwerkelijk wordt gebruikt, doet niet ter zake.
2) Verhouding tussen artikel 1469 sexies van het burgerlijk wetboek en artikel 3 van wet nr. 281/98
30.
Uitgaande van de vaststelling dat Italië op grond van artikel 7, lid 3, van richtlijn 93/13 verplicht is een rechtsmiddel tegen het aanbevelen van het gebruik van oneerlijke bedingen open te stellen, moet thans worden onderzocht in hoeverre aan deze verplichting is voldaan. Artikel 1469 sexies verschaft naar de letter ervan alleen een rechtsmiddel tegen het gebruik van bedingen in overeenkomsten. De Italiaanse rechtspraak (
10
) evenals de heersende Italiaanse doctrine (
11
) interpreteren het begrip „gebruik” evenwel zo ruim dat het ook het aanbevelen van oneerlijke bedingen omvat. Het valt te bezien of deze uitlegging door rechtspraak en literatuur voldoet aan de vereisten inzake rechtszekerheid en rechtsduidelijkheid.
31.
De Italiaanse regering schaart zich echter niet achter deze uitlegging. Zij betoogt dat een preventieve rechtsbescherming vooral door artikel 3 van wet nr. 281/98 wordt gewaarborgd. Bij de beoordeling van de vraag in hoeverre artikel 3 van wet nr. 281/98 een rechtsmiddel tegen het aanbevelen van het gebruik van een oneerlijk beding biedt, moet eerst worden nagegaan of deze bepaling wel naast artikel 1469 sexies BW kan worden toegepast. De Commissie betwist dit onder verwijzing naar het algemene karakter van wet nr. 281/98. Overeenkomstig de lex specialis-regel zou artikel 1469 sexies als specialere norm voorrang genieten.
32.
Zoals wij hebben gezien, staat volgens artikel 1469 sexies BW naar de letter geen rechtsmiddel open tegen het aanbevelen van het gebruik van een oneerlijk beding. Artikel 3 van wet nr. 281/98 daarentegen, dat van handelingen en gedragingen spreekt, voorziet daar wel in. Dit voorschrift gaat althans in dit opzicht verder dan artikel 1469 sexies BW.
33.
Voor de beoordeling van de vraag of een regeling ingevolge het lex specialis-beginsel door een andere wordt uitgesloten, is niet alleen de inhoud van de regelingen bepalend, maar vooral ook de rechtsgevolgen hiervan. Alleen wanneer de rechtsgevolgen elkaar wederzijds uitsluiten, leidt de logische verhouding van specialiteit tot verdringing van de algemene regel. (
12
) Artikel 1469 sexies BW en artikel 3 van wet nr. 281/98 bepalen de voorwaarden waaronder een vordering mogelijk is. Naar de letter genomen is het toepassingsgebied van artikel 3 ruimer dan dat van artikel 1469 sexies BW. Dit laatste artikel betreft uitdrukkelijk alleen het gebruik van oneerlijke bedingen, terwijl het eerste alle handelingen en gedragingen omvat waardoor de belangen van consumenten en gebruikers worden geschaad. De twee bepalingen wijzen ook uiteenlopende groepen procesbevoegden aan. De door artikel 3 omlijnde categorie is enger en bestrijkt alleen de verenigingen die zijn ingeschreven op de lijst bedoeld in artikel 5 van wet nr. 281/98. Artikel 1469 sexies BW bevat daarentegen een abstracte definitie die door de rechter per individueel geval moet worden toegepast. Reeds inhoudelijk gezien moet worden betwijfeld of er wel een specialis-verhouding tussen deze twee regelingen kan bestaan, aangezien zij elkaar slechts ten dele dekken. Sommige gevallen worden door artikel 1469 sexies BW geregeld (vorderingen van verenigingen die zijn ingeschreven op de lijst van artikel 5 van wet nr. 281/98), sommige door artikel 3 van wet nr. 281/98 (vorderingen tegen aanbevelingen) en sommige door beide voorschriften (vorderingen van op de lijst ingeschreven verenigingen tegen het gebruik van oneerlijke bedingen). Ook wat het eraan verbonden rechtsgevolg betreft, namelijk ontvankelijkheid van de desbetreffende vordering, sluiten zij elkaar wederzijds niet uit. Noch de Italiaanse regering, noch de Commissie heeft iets gesteld waaruit kan worden afgeleid dat een vordering die bijvoorbeeld onder artikel 1469 sexies BW niet ontvankelijk is, niet uit hoofde van artikel 3 van wet nr. 281/98 ontvankelijk kan worden verklaard wanneer aan de daarin gestelde voorwaarden is voldaan, en vice versa. Tegen deze achtergrond moet terdege worden betwijfeld dat de lex specialis-regel van toepassing is.
34.
Ook uit het doel van de bepalingen en de wil van de wetgever, voorzover deze in de wetstekst tot uiting komt, kan geen andere conclusie worden afgeleid. Richtlijn 93/13 is weliswaar bij wet nr. 52/96 in Italiaans recht omgezet en daarbij is artikel 1469 sexies BW ingelast zoals door partijen eensluidend wordt betoogd. Artikel 1, lid 1, van de recentere wet nr. 281/98 refereert echter uitdrukkelijk aan het gemeenschapsrecht en artikel 1, lid 2, sub e, aan de juistheid, transparantie en billijkheid in de contractuele betrekkingen. Niets duidt erop dat met deze wet niet werd beoogd de rechten van de consument ten opzichte van artikel 1469 sexies BW uit te breiden.
35.
Het lex specialis-beginsel zou slechts dan ten gunste van artikel 1469 sexies BW toepasbaar zijn, wanneer men zou veronderstellen dat de Italiaanse wetgever in dit artikel bewust de mogelijkheid van een vordering tegen het aanbevelen van een beding wilde uitsluiten. Aldus zou men het aanvankelijke betoog van de Italiaanse regering kunnen begrijpen, dat een vordering tegen een aanbeveling principieel niet-ontvankelijk is, aangezien een aanbeveling geen bindend karakter heeft en derhalve geen afbreuk kan doen aan de rechten van een consument. Om deze reden zou de vordering belang missen, wat echter volgens artikel 100 van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering juist een principieel vereiste voor ontvankelijkheid is.
36.
Tegen een dergelijke interpretatie van het betoog van de Italiaanse regering pleit echter, dat het Italiaanse recht volgens haar een rechtsmiddel tegen aanbevelingen kent, namelijk in artikel 3 van wet nr. 281/98. De Commissie, die van mening is dat artikel 7, lid 3, van richtlijn 93/13 niet naar behoren is omgezet, kan echter van haar kant niet aantonen dat de Italiaanse wetgever in artikel 1469 sexies een rechtsmiddel tegen aanbevelingen bewust heeft uitgesloten.
37.
Gezien het voorgaande moet worden geconcludeerd dat de twee voorschriften een uiteenlopend toepassingsgebied hebben. De toepassing van artikel 3 van wet nr. 281/98 wordt door artikel 1469 sexies BW niet uitgesloten.
3) Bestaan van een recbtsbeschermingsmogelijkbeid tegen aanbevelingen
38.
Nu vaststaat dat artikel 7, lid 3, van richtlijn 93/13 een preventief rechtsmiddel tegen het aanbevelen van het gebruik van oneerlijke bedingen vereist en dat de toepassing van artikel 3 van wet nr. 281/98 niet door artikel 1469 sexies BW wordt uitgesloten, moet worden onderzocht of Italië met artikel 1469 sexies BW en artikel 3 van wet nr. 281/98 voldaan heeft aan zijn omzettingsverplichting.
39.
Artikel 3 van wet nr. 281/98 voorziet, zoals gezegd, naar de letter ervan in een rechtsbeschermingsmogelijkheid tegen handelingen en gedragingen die de belangen van consumenten en gebruikers schaden. (
13
) Onder deze begrippen kunnen ook aanbevelingen worden gebracht om een bepaald oneerlijk beding in algemene contractvoorwaarden te gebruiken. Inhoudelijk vormt artikel 3, lid 1, sub a, van wet nr. 281/98 dus de omzetting van de verplichting uit hoofde van artikel 7, lid 3, van richtlijn 93/13.
40.
Uit een analyse van de Italiaanse rechtspraak blijkt inderdaad dat vorderingen tegen het aanbevelen van het gebruik van oneerlijke bedingen overeenkomstig artikel 3 van wet nr. 281/98 ontvankelijk worden beschouwd. (
14
)
41.
De Commissie stelt dat artikel 3 van de wet om twee redenen niet juist is omgezet. Enerzijds wordt de categorie procesbevoegden door artikel 3 van wet nr. 281/98 op ontoelaatbare wijze beperkt. Anderzijds voldoet de regeling niet aan de beginselen van rechtszekerheid en rechtsduidelijkheid.
a) Inperking van de categorie van personen met procesbevoegdheid in artikel 3 van wet nr. 281/98
42.
In verband met de eerste grief betoogt de Commissie dat de Italiaanse wetgever reeds met de vaststelling van artikel 1469 sexies BW gebruik heeft gemaakt van zijn recht om de categorie van personen met procesbevoegdheid te bepalen. De Italiaanse regering beperkt zich in haar verweer tot een verwijzing nar de formulering van artikel 7, lid 3, van richtlijn 93/13, dat met betrekking tot de groep van personen met procesbevoegdheid een voorbehoud ten gunste van het nationale recht maakt.
43.
Artikel 7, lid 3, van richtlijn 93/13 stelt de verlening van een rechtsmiddel tegen het aanbevelen van het gebruik van oneerlijke bedingen uitdrukkelijk afhankelijk van de „inachtneming van de nationale wetgeving”. Lid 2 van dit artikel, waarnaar lid 3 verwijst, laat het eveneens aan de nationale wetgeving over te bepalen welke personen en verenigingen een legitiem belang hebben bij de bescherming van de consument en derhalve actiebevoegdheid hebben. De richtlijn bevat geen bepalingen over de omvang van de categorie van personen met procesbevoegdheid. Principieel kan Italië deze categorie derhalve naar eigen goeddunken afbakenen.
44.
Het argument van de Commissie komt erop neer dat Italië door de vaststelling van artikel 1469 sexies BW gebruik heeft gemaakt van die bevoegdheid en de categorie van personen met procesbevoegdheid reeds in 1996 heeft afgebakend. Zij redeneert dat deze categorie niet achteraf, en vooral niet door artikel 3 van wet nr. 281/98, kan worden beperkt. Een dergelijke uitlegging vindt echter geen steun in de tekst van de richtlijn. Er is geen beletsel voor de lidstaten om de categorie van personen met procesbevoegdheid te wijzigen nadat zij deze eenmaal hebben vastgelegd. Ook al zou de Italiaanse regering met artikel 1469 sexies BW reeds gebruik hebben gemaakt van haar bevoegdheid om de categorie van personen met procesbevoegdheid af te bakenen, is zij principieel bevoegd deze categorie te wijzigen bij wet nr. 281/98.
45.
Aangezien artikel 1469 sexies BW en artikel 3 van wet nr. 281/98, zoals reeds gezegd, een uiteenlopend toepassingsgebied hebben, is er ook principieel niets op tegen dat de categorieën van personen met procesbevoegdheid een uiteenlopende omvang hebben. Uit de richtlijn blijkt niet dat de categorie van personen die tegen het gebruik van een oneerlijk beding kunnen opkomen, niet ruimer kan zijn dan de groep die kan opkomen tegen het aanbevelen van het gebruik hiervan. Een dergelijke differentiëring zou onder bepaalde omstandigheden juist nuttig kunnen zijn. Zoals de Italiaanse regering benadrukt, komt het gebruik van oneerlijke bedingen altijd neer op een ingreep in de belangen van de beschermde consumenten. Dit lijkt derhalve meer op de klassieke situatie waarin rechtsmiddelen ontvankelijk worden geacht. Het aanbevelen van het gebruik van oneerlijke bedingen vormt daarentegen nog geen dergelijke ingreep in de juridische belangen van de consument, er is alleen een dreiging. Wanneer het gaat om de afweging van de tegenstrijdige belangen van de gebruikers van dergelijke bedingen en die van de consumenten, valt er wel iets voor te zeggen om deze naar voren verlegde rechtsbescherming slechts ter beschikking te stellen aan een bepaalde, bijzonder gekwalificeerde categorie van personen en verenigingen teneinde misbruik van recht tegen te gaan. Hierdoor zouden eventueel onnodige procedures kunnen worden voorkomen. Deze grief van de Commissie dient derhalve te worden afgewezen.
b) Schending van de beginselen van rechtszekerheid en rechtsduidelijkheid
46.
In verband met de tweede grief, betreffende de rechtszekerheid en de rechtsduidelijkheid, betoogt de Commissie dat een uitlegging van artikel 3 van wet nr. 281/98 in de zin dat het een rechtsmiddel tegen aanbevelingen biedt, in scherpe tegenstelling staat tot artikel 1469 sexies BW en artikel 100 van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering. Derhalve zou voor de procesbevoegde personen en verenigingen niet duidelijk zijn welke rechten zij hebben en of zij deze zo nodig geldend kunnen maken voor de rechter.
47.
Artikel 189 EG-Verdrag (thans artikel 249 EG) bepaalt dat een richtlijn voor de lidstaat waarvoor zij bestemd is, verbindend is ten aanzien van het te bereiken resultaat, doch dat aan de nationale instanties de bevoegdheid wordt gelaten vorm en middelen te kiezen. Overeenkomstig de rechtspraak betekent dit dat de bepalingen van een richtlijn niet formeel en letterlijk in een nationale wet behoeven te worden weergegeven. Al naar gelang van de inhoud van de richtlijn kan schepping van een algemeen rechtskader voldoende zijn. In het bijzonder kunnen algemene constitutionele of administratiefrechtelijke beginselen de omzetting door specifieke wettelijke of administratieve voorschriften overbodig maken. De uit deze beginselen voortvloeiende rechtssituatie moet echter, vooral wanneer uit de richtlijn rechten voor particulieren voortvloeien, voldoende bepaald en duidelijk zijn. De begunstigden moeten in staat zijn, kennis te nemen van al hun rechten en deze zo nodig geldend te maken voor de nationale rechter. Deze laatste voorwaarde is van bijzonder belang wanneer de betrokken richtlijn rechten toekent aan onderdanen van andere lidstaten, aangezien deze over het algemeen niet van deze beginselen op de hoogte zijn. (
15
)
48.
Gezien deze rechtspraak is het derhalve in beginsel geen probleem dat de tekst artikel 3 van wet nr. 281/98 rechtsmiddelen tegen „aanbevelingen” niet uitdrukkelijk noemt. Bovendien mag niet worden vergeten dat de categorie begunstigden van artikel 7, leden 2 en 3, van richtlijn 93/13 uit gekwalificeerde adressaten bestaat. De uit hoofde van deze bepaling procesbevoegde personen en verenigingen zijn belangenorganisaties die behartiging van consumentenbelangen als doel hebben. Volgens vaste jurisprudentie is voor de vraag of de nodige rechtszekerheid en rechtsduidelijkheid gewaarborgd zijn, bepalend hoe de rechtssituatie er vanuit het oogpunt van de rechtssubjecten uitziet. (
16
) Advocaatgeneraal Stix-Hackl heeft in haar conclusie in zaak C-145/99 benadrukt dat in geval van een gekwalificeerde kring van adressaten hogere eisen mogen worden gesteld dan normaal gebruikelijk. (
17
) Dienovereenkomstig dient bij de hier te bepalen mate van rechtszekerheid en rechtsduidelijkheid in aanmerking te worden genomen dat deze regeling zich tot deskundige adressaten richt en niet tot de eindverbruiker die voor het overige door richtlijn 93/13 wordt beschermd. Vanuit evenredigheidsoogpunt behoren derhalve geen bovenmatige eisen aan de rechtsduidelijkheid en rechtszekerheid van de omzettingswetgeving te worden gesteld.
49.
Om deze redenen is het niet dienstig de motivering van het arrest in zaak C-144/99 over te nemen. In die zaak ging het om de omzetting van de artikelen 4 en 5 van de richtlijn, die tot de eindverbruikers zijn gericht. In het onderhavige geval gaat het om gekwalificeerde adressaten. Van hen kan worden verwacht dat zij op de hoogte zijn van de rechtspraak aangaande de ontvankelijkheid van vorderingen tegen aanbevelingen en aangaande de uitlegging van artikel 1469 sexies BW en artikel 3 van wet nr. 281/98.
50.
Blijkens het verslag van de Commissie van 27 april 2000 over de toepassing van richtlijn 93/13 heeft zij tegen alle lidstaten inbreukprocedures wegens onjuiste omzetting van de richtlijn ingeleid. (
18
) In dit verband wil ik opmerken dat in diverse lidstaten de rechtssituatie vergelijkbaar is met die in Italië. Blijkbaar heeft de Commissie echter tot dusver in geen van deze gevallen de procedure zo ver doorgezet als tegen Italië. (
19
)
51.
Interessant is in dit verband dat de Commissie in voormeld verslag ingaat op een ander probleem bij de omzetting van artikel 7 van richtlijn 93/13 in Italiaans recht, namelijk in hoeverre in kort geding het begrip „validi motivi d'urgenza” (gefundeerde spoedeisendheid) voldoende rechtsbescherming biedt. (
20
) De hier relevante vraag of vorderingen tegen aanbevelingen ontvankelijk zijn, wordt in het verslag daarentegen niet aan de orde gesteld. Voorts verwijst zij naar de tegen Nederland ingeleide inbreukprocedure, zaak C-144/99, betreffende de omzetting van de artikelen 4 en 5 van de richtlijn. (
21
)
52.
De Commissie heeft het in artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG) bedoelde met redenen omklede advies uitgebracht in december 1998. Op dit tijdstip waarborgde de Italiaanse rechter de rechtsbescherming tegen het aanbevelen van het gebruik van oneerlijke bedingen. Hij baseerde zich daarvoor op ofwel artikel 1469 sexies BW ofwel artikel 3 van wet nr. 281/98. Deze benadering volgt ook de heersende doctrine. In zoverre zou men kunnen zeggen dat het door de richtlijn beoogde doel, namelijk het waarborgen van rechtsbescherming tegen het aanbevelen van het gebruik van oneerlijke bedingen, is bereikt. Het besluit van de Italiaanse wetgever om deze rechtsbescherming te verwezenlijken door middel van twee bepalingen met een gedeeltelijk samenvallend toepassingsgebied valt binnen de hem in artikel 189 EG-Verdrag (thans artikel 249 EG) verleende vrijheid van keuze van de middelen tot omzetting van de richtlijn. Gezien deze omstandigheden moet worden betwijfeld of in het onderhavige geval sprake is van een niet-nakoming.
53.
Anderzijds dient echter in aanmerking te worden genomen dat een nationale rechtspraak die nationale wettelijke regelingen gemeenschapsrechtconform uitlegt, in beginsel niet volstaat om deze regelingen de hoedanigheid van maatregelen tot omzetting van een richtlijn te verlenen. (
22
) In zijn arrest in zaak C-144/99 heeft het Hof ten aanzien van richtlijn 93/13 vastgesteld dat een richtlijnconforme uitlegging van de nationale regelingen door de nationale rechter niet toereikend is om van een volledige omzetting van de richtlijn uit te gaan. Deze rechtspraak kan volgens het Hof namelijk niet de helderheid en nauwkeurigheid hebben die met het oog op de rechtszekerheid vereist zijn. Dit geldt in het bijzonder op het gebied van de consumentenbescherming. (
23
) Ik schaar mij achter advocaatgeneraal Tizzano die in zijn conclusie in die zaak opmerkte dat het feit dat de rechterlijke instanties van een lidstaat het nationale recht in het licht van het gemeenschapsrecht uitleggen, de wetgever van deze lidstaat niet ontheft van de verplichting om de richtlijn helder en nauwkeurig om te zetten. (
24
) De verplichting om het in een richtlijn vastgelegde doel te bereiken, geldt voor alle met overheidsgezag beklede instanties. (
25
) In het kader van hun omzettingsplicht dienen de lidstaten een duidelijk wettelijk kader te scheppen waardoor de nationale rechtsorde in overeenstemming wordt gebracht met de bepalingen van de richtlijn. (
26
) De eis van rechtszekerheid en rechtsduidelijkheid moet derhalve — en wellicht zelfs in de eerste plaats — aan de wetgever worden gesteld. De omzettingsregeling zelf moet zo helder en eenduidig zijn dat de bepalingen van de richtlijn naar behoren worden omgezet.
54.
Wat dit aspect betreft, blijkt uit het geschil tussen de Commissie en Italië overduidelijk dat de verhouding tussen artikel 1469 sexies BW en artikel 3 van wet nr. 281/98 allesbehalve helder en eenduidig is. Soms beschouwen zelfs de Italiaanse rechters artikel 1469 sexies BW als lex specialis ten opzichte van artikel 3 van wet nr. 281/98, alhoewel zij op basis van het eerstgenoemde artikel rechtsbescherming tegen aanbevelingen verlenen, hetgeen impliceert dat zij deze regeling in de zin van het gemeenschapsrecht uitleggen. (
27
) In zoverre kan voor de personen en verenigingen die overeenkomstig artikel 7, lid 3, van de richtlijn procesbevoegdheid genieten, niet worden aangenomen dat de relevante regelgeving voldoende bepaald en duidelijk voor hen is, zodat zij al hun rechten kunnen kennen en ze zo nodig geldend kunnen maken voor de Italiaanse rechterlijke instanties.
55.
Derhalve ben ik van mening dat artikel 1469 sexies BW en artikel 3 van wet nr. 281/98 vanuit het oogpunt van rechtszekerheid en rechtsduidelijkheid niet voldoen ter omzetting van artikel 7, lid 3, van de richtlijn in Italiaans recht. Ik concludeer derhalve dat de Italiaanse Republiek haar verplichting tot omzetting van de richtlijn niet is nagekomen.
VI — Kosten
56.
Krachtens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten wanneer zulks is gevorderd. Aangezien de Italiaanse Republiek in het ongelijk moet worden gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
VII — Conclusie
57.
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging te verklaren:
„1)
De Italiaanse Republiek is de krachtens richtlijn 93/13/EEG van de Raad van 5 april 1993 betreffende oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten op haar rustende verplichtingen niet nagekomen door niet binnen de gestelde termijn de nodige maatregelen vast te stellen voor de volledige omzetting van artikel 7, lid 3, van deze richtlijn.
2)
De Italiaanse Republiek wordt in de kosten verwezen.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Duits.
(
2
)	PB L 95, blz. 29.
(
3
)	„Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee — legge comunitaria 1994”, Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana (hierna: „GURI”) nr. 34 van 10 februari 1996, Supplemento ordinario nr. 24.
(
4
)	Artikel 1469 sexies: „Le associazioni rappresentative dei consumatori e dei professionisti e le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, possono convenire in giudizio il professionista o l'associazione di professionisti che utilizzano condizioni generali di contratto e richiedere al giudice competente che inibisca l'uso delle condizioni di cui sia accertata I'abusività ai sensi del presente capo.”
(
5
)	„Disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti”, GURI nr. 189 van 14 augustus 1998.
(
6
)	Artikel 3: „Le associazioni dei consumatori e degli utenti inserite nell'elenco di cui all'articolo 5 sono legittimate ad agire a tutela degli interessi collettivi, richiedendo al giudice competente: a) di inibire gli atti e i comportamenti lesivi degli interessi dei consumatori e degli utenti; [...]”
(
7
)	Spaans: „[...] utilicen o recomienden que se utilicen [...]”;
Deens: „[...] anvender eller opfordrer til anvendelse [...]”;
Duits: „[...] verwenden oder deren Verwendung empfehlen [...]”;
Engels: „[...] use or recommend the usc [...]”;
Frans: „[...] utilisent ou recommandent l'utilisation [...]”
Grieks: „[...] που χρησιμοποιούν ή συνιστούν τη χρησιμοποίηση των αυτών [...]”
Italiaans: „[...] utilizzano o raccomandano l'inserzione [...]”
Nederlands: „[...] gebruik maken dan wel het gebruik aanbevelen [...]”;
Portugees: „[...] utilizem ou recomendem a utilização [...]”;
Fins: „[...] käyttävät [...] samanlaisia ehtoja tai suosittavat niiden käyttöä.”
Zweeds: „[...] använder eller rekommenderar användandet [...]”
(
8
)	Arrest van 7 december 2000, Commissie/Italië (C-123/99, Jurispr. blz. I-11167, punt 10), en de daar aangehaalde rechtspraak.
(
9
)	Gevoegde zaken C-240/98—C-244/98 (Océano e.a., Jurispr. blz. I-4941, punt 27). In deze zaak ging liet om de vraag of een nationale rechter ambtshalve bevoegd is een oneerlijk forumkeuzebcding te toetsen.
(
10
)	Beslissingen van het Tribunale di Torino van 4 oktober 1996, Giurisprudenza italiana 1996, blz. 788 e.V., in het bijzonder 795 en 7 juni 1999 en 16 april 1999, Foro Italiano 2000, blz. 297 e.V.. Beslissingen van het Tribunale di Roma van 8 mei 1998 en 18 juni 1998, Foro Italiano 1998, I, kolom 3356; vonnis van het Tribunale di Roma van 21 januari 2000, Il Corriere Giuridico 2000, blz. 496.
(
11
)	Carbone, P.. „Clausole abusive”, Danno e responsabilità
8-9/1999, blz. 920 e.V.; Maniaci, A.. „Tutela inibitoria c clausole abusive”, I contratti 1999, blz. 16 e.v., vooral 21; Minervini, E.. „Tutela del consumatore e clausole vessatorie”, Napels 1999, blz. 211; Stella Richter. G., „Il tramonto di un mito: la legge eguale per tutti (Jal diritto comune dei contratti al contratto dei consumatori)”, Giustizia civile 1997, blz. 206; Dánovi, F., „Inazione inibitoria in materia di clausole vessatorie”, Rivista tli diritto processuale 1996, blz. 1056.
Voor de tegengestelde opvatting dat de bepaling alleen rechtsbescherming in geval van feitelijk gebruik verleent, zie; beslissing van het Tribunale di Roma van 14 oktober 1998, I Contratti 1998, biz. 580; beslissing van het Tribunale di Palermo van 23 februari 1997, Vita notarile 1997, blz. 704; Bellelli, A.. „La tutela inibitoria, Commentario al Capo XIV bis tlel Codice Civile: dei contratti del consumatore”, Le Nuove Leggi civili Commentate 1997, blz. 1264; G. Calvi, Commento sub art. 1469-sexies, in: Cesaro (uitg.), „Clausole vessatorie c contratto del consumatore”, Padua [...], blz. 675.
(
12
)	K. Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, zesde editie (Berlijn 1991), blz. 268.
(
13
)	„[...] gli atti e i comportamenti lesivi degli interessi dei consumatori e degli utenti”.
(
14
)	Beslissing van het Tribunale di Torino van 3 oktober 2000, Il Corriere Giuridico 2001, blz. 389 e.v.
(
15
)	Arresten van 23 mei 1985, Commissie/Duitsland (29/84, Jurispr. blz. 1661, punt 23); 9 april 1987, Commissie/Italië (363/85, Jurispr. blz. 1733, punt 7), en 19 september 1996, Commissie/Griekenland (C-236/95, Jurispr. blz. I-4459, punt 13).
(
16
)	Arresten van 28 februari 1991 Commissie/Duitsland (C-131/88, Jurispr. blz. I-825, punt 6), en 30 mei 1991 Commissie/Duitsland (C-59/89, Jurispr. blz. I-2607, punt 18).
(
17
)	Conclusie van 3 mei 2001 in zaak C-145/99 (Commissie/ Italië, arrest van 7 maart 2002, Jurispr. blz. I-2235, I-2238, punten 46 en 47).
(
18
)	COM(2000)248 def., blz. 7.
(
19
)	Zie blz. 23-26 van het verslag.
(
20
)	Zie blz. 9 van liet verslag.
(
21
)	Zie blz. 8 van het verslag. Zie arrest van 10 mei 2001, Commissie/Nederland (C-144/99, Jurispr. blz. I-3541).
(
22
)	Conclusie van advocaatgeneraal Leger van 20 juni 1996 in zaak C-236/95 (Commissie/Griekenland, aangehaald in voetnoot 15, punt 26); conclusie van advocaatgeneraal Tizzano in zaak C-144/99 (Commissie/Nederland, aangehaald in voetnoot 21, punt 36).
(
23
)	Aangehaald in voetnoot 21, punt 21.
(
24
)	Aangehaald in voetnoot 21, punt 35.
(
25
)	Arrest van 10 april 1984, Von Colson en Kamann (14/83, Jurispr. blz. 1891, punt 26), en 13 november 1990, Marleasing (C-106/89, Jurispr. blz. I-4135, punt 8).
(
26
)	Arrest van 15 maart 1990, Commissie/Nederland (C-339/87, Jurispr. blz. I-851 punt 25); 30 mei 1991, Commissie/Duitsland (aangehaald in voetnoot 16, punt 28), en 22 april 1999, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C-340/96, Jurispr. blz. I-2023, punt 27).
(
27
)	Vonnis van het Tribunale di Roma van 21 januari 2000, Il Corriere giuridico 2000, blz. 496.