62006CC0347
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
M. POIARES MADURO
prezentate la 24 aprilie 2008 (
1
)
Cauza C-347/06
ASM Brescia SpA
împotriva
Comune di Rodengo Saiano
„Articolele 43 CE, 49 CE și 86 CE — Concesiunea serviciului public de distribuție a gazelor — Directiva 2003/55 — Încetarea anticipată la sfârșitul unei perioade tranzitorii — Principiile protecției încrederii legitime și securității juridice”
1.
Eficacitatea dreptului comunitar, respectiv principiul legalității acestuia, se poate opune imperativelor principiului securității juridice. De asemenea, cerințele acestora necesită o conciliere sau un arbitraj între interesele lor divergente. Or, căutarea acestui echilibru, căutare ce este deja delicată când confruntarea are loc între două norme comunitare, poate fi chiar mai dificilă atunci când opoziția apare între o normă comunitară și o normă națională. Astfel, principiul supremației dreptului comunitar nu apare întotdeauna ca fiind instrumentul cel mai util pentru rezolvarea acestui conflict, în măsura în care principiul securității juridice, chiar dacă este un principiu general de drept, comun majorității sistemelor juridice naționale, este de asemenea un principiu general al dreptului comunitar. Altfel spus, întrebările preliminare adresate presupun o analiză a întinderii obligațiilor impuse prin dreptul comunitar în cadrul armonizării dreptului național contrar.
2.
În acest context se înscriu întrebările preliminare adresate de Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Italia) (denumit în continuare „TAR”). Instanța de trimitere solicită Curții, în esență, să se pronunțe asupra implicațiilor principiului egalității de tratament, ale principiului nediscriminării și ale principiului transparenței care reies din articolele 43 CE și 49 CE, precum și din dispozițiile Directivei 2003/55/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2003 privind normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale și de abrogare a Directivei 98/30/CE (
2
) (denumită în continuare „Directiva 2003/55”), cu privire la concesiunile de distribuție a gazelor naturale atribuite inițial în lipsa oricărei proceduri de licitație competitivă. Mai precis, acțiunea principală vizează o legislație internă care instituie o perioadă tranzitorie, reeșalonată de două ori, destinată să pună capăt în mod anticipat respectivelor concesiuni pentru a se conforma pretinselor cerințe ale dreptului comunitar.
I — Situația de fapt din acțiunea principală, cadrul juridic național și cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare
3.
Reclamanta din acțiunea principală, ASM Brescia SpA (denumită în continuare „ASM Brescia”), a beneficiat de o concesiune a serviciului de distribuție a gazelor naturale în comuna Rodengo Saiano (denumită în continuare „Comuna”) în temeiul unei convenții încheiate cu respectiva comună la 27 februarie 1984 în lipsa organizării oricărei proceduri de licitație competitivă între operatorii potențiali. Concesiunea trebuia să ajungă la termen la 31 decembrie 2029. Cu toate acestea, legiuitorul italian a dorit să reducă termenul concesiunilor atribuite în lipsa unei proceduri de licitație competitivă cu ocazia transpunerii Directivei 98/30/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 22 iunie 1998 privind normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale (
3
).
4.
În acest scop, acesta a adoptat la 23 mai 2000 Decretul legislativ nr. 164 (
4
) (denumit în continuare „Decretul nr. 164/2000”), care stabilește principiul libertății activităților de import, de export, de transport și de repartizare, de distribuție și de vânzare a gazelor. De la acest moment se prevede că activitatea de distribuție, calificată drept serviciu public comunal, este atribuită în temeiul articolului 14 din Decretul nr. 164/2000 unor concesionari selectați exclusiv prin cerere de ofertă, pe o perioadă care nu poate depăși 12 ani.
5.
Pentru a accelera tranziția la atribuirea concesiunilor existente prin cerere de ofertă, alineatele 5 și 7 din Decretul nr. 164/2000 prevăd că:
„5.   Pentru activitatea de distribuție a gazelor, concesiunile existente la data intrării în vigoare a prezentului decret, precum și cele atribuite societăților care au rezultat în urma transformării operatorilor actuali sunt menținute până la termenul stabilit dacă acesta expiră înainte de sfârșitul perioadei tranzitorii prevăzute la alineatul 7. Concesiunile în curs pentru care nu s-a prevăzut un termen de încetare sau care expiră după perioada tranzitorie sunt menținute până la sfârșitul acestei perioade tranzitorii. […]
[…]
7.   Perioada tranzitorie prevăzută la alineatul 5 este de 5 ani, începând cu 31 decembrie 2000. […]”
6.
Articolul 15 alineatul 7 din Decretul nr. 164/2000 prevede în plus că sfârșitul perioadei tranzitorii poate fi prelungit cel mult 5 ani, cu alte cuvinte până în 2010, sub rezerva îndeplinirii anumitor condiții enumerate la acest articol.
7.
Durata perioadei tranzitorii a fost modificată pentru prima dată în 2004, articolul 1 alineatul 69 din Legea nr. 239 din 23 august 2004 stipulând că de acum înainte „[…] perioada tranzitorie prevăzută la articolul 15 alineatul 5 [din Decretul nr. 164/2000] se încheie cel târziu la 31 decembrie 2007, sub rezerva posibilității oferite entității locale concedente de a proroga, în termen de 6 luni de la intrarea în vigoare a prezentei legi, perioada tranzitorie cu un an dacă se stabilesc motive de interes public. […]”.
8.
Fiind confruntat cu complexitatea sistemului pus în aplicare și cu incertitudinile pe care le generează în privința duratei perioadei tranzitorii în care concesiunile atribuite în lipsa oricărei proceduri de licitație competitivă trebuie să înceteze, legiuitorul a adoptat un nou decret în 2005, Decretul legislativ nr. 273 din 30 decembrie 2005 (denumit în continuare „Decretul nr. 273/2005”).
9.
Conflictul dintre societatea reclamantă ASM Brescia și Comună, părți legate printr-un contract, dovedește neclaritatea acestor legislații succesive. Lipsa acordului între părți în privința expirării perioadei tranzitorii și, prin urmare, cu privire la termenul de încetare al concesiunii în litigiu a determinat societatea reclamantă să formuleze o acțiune în anulare împotriva Deciziei Comunei din 19 iulie 2005 care stabilește termenul de încetare al respectivei concesiuni la 31 decembrie 2005.
10.
TAR a respins, prin Încheierea din 18 octombrie 2005, cererea de suspendare a executării deciziei atacate.
11.
Decretul nr. 273/2005, intrat în vigoare în cursul procedurii, ar fi trebuit să clarifice situația. Acesta prevede la articolul 23 alineatul 1 că expirarea perioadei tranzitorii este amânată automat până la 31 decembrie 2007 și că poate fi prelungită cu 2 ani, cu alte cuvinte până la 31 decembrie 2009, în cazul în care este îndeplinită cel puțin una dintre condițiile enunțate la articolul 15 alineatul 7 din Decretul nr. 164/2000. Întreprinderea considera astfel că, potrivit decretului menționat, concesiunea sa nu trebuia să înceteze decât cel mai devreme la 31 decembrie 2007, respectiv cel mai târziu la 31 decembrie 2009.
12.
Aplicabilitatea Decretului nr. 273/2005 la litigiu fiind recunoscută, Consiglio di Stato a admis prin Încheierea din 21 februarie 2006 suspendarea executării deciziei atacate.
13.
Deși acest aspect a fost soluționat, nu este mai puțin adevărat că TAR, care trebuia să procedeze la judecarea pe fond a litigiului, are îndoieli cu privire la compatibilitatea cu dreptul comunitar a prorogării perioadei tranzitorii în cursul căreia se reduce termenul de încetare al concesiunilor, care trebuiau să înceteze inițial după această perioadă tranzitorie.
14.
Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Prorogarea automată și generalizată până la 31 decembrie 2007 a concesiunilor de distribuție a gazelor naturale în curs, atribuite inițial fără o procedură de licitație competitivă, este compatibilă cu articolele 43 CE, 49 CE și cu articolul 86 alineatul (1) CE, precum și cu principiile egalității de tratament, nediscriminării și transparenței?
2)
Prorogările automate suplimentare până la 31 decembrie 2009 ale concesiunilor de distribuție a gazelor naturale în curs, atribuite inițial fără o procedură de licitație competitivă, în circumstanțele următoare:
a)
în cazul în care concesionarul a realizat o fuziune juridică ce îi permite să deservească o clientelă dublă în raport cu clientela inițială a principalei societăți care a fuzionat;
b)
în cazul în care concesionarul a dobândit o clientelă mai mare de 100000 de consumatori finali, sau distribuie o cantitate de gaze mai mare de 100 de milioane de metri cubi pe an, sau își exercită activitatea într-o zonă cel puțin egală cu teritoriul unei provincii;
c)
în cazul în care cel puțin 40 % din capitalul social al concesionarului a fost transferat unor asociați privați,
sunt compatibile cu articolele 43 CE, 49 CE și cu articolul 86 alineatul (1) CE, precum și cu principiile egalității de tratament, nediscriminării și transparenței?
3)
Prorogarea concesiunilor de distribuție a gazelor naturale în curs, atât în cazul descris la prima întrebare, cât și în cazurile descrise la a doua întrebare, este compatibilă cu considerentele (4), (8), (10) și (18) ale Directivei 2003/55/CE din 26 iunie 2003, precum și cu articolul 23 alineatul (1) din aceeași directivă, cu articolul 10 CE și cu principiile caracterului rezonabil și proporționalității, având în vedere în special:
a)
obligația impusă statelor de a îndeplini obiectivul de liberalizare a pieței gazelor naturale până la 1 iulie 2007;
b)
interdicția impusă statelor de a adopta sau de a menține în vigoare norme naționale contrare liberalizării pieței gazelor naturale;
c)
obligația impusă statelor de a prevedea, în perioada tranzitorie, un termen de încetare rezonabil și de a-l supune unor cerințe obiective?”
15.
Prin intermediul acestor întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească întinderea obligațiilor statelor membre impuse prin tratat și prin dispozițiile pertinente ale Directivei 2003/55 privind contractele de concesiune încheiate în lipsa unei proceduri de licitație competitivă.
II — Reformularea și admisibilitatea întrebărilor preliminare
16.
În măsura în care formularea întrebărilor preliminare reținută de instanța de trimitere ar putea provoca confuzie, trebuie precizat mai întâi că reglementarea națională avută în vedere în acțiunea principală nu are ca efect prorogarea termenului de încetare a concesiunilor, ci prevederea unui termen de încetare anticipată în cadrul unei perioade tranzitorii. Prorogarea avută în vedere de dreptul intern, aflată la originea acțiunii principale, nu privește, în fapt, durata concesiunii, ci durata perioadei tranzitorii prevăzute pentru a pune capăt respectivei concesiuni.
17.
Cu această rezervă, împărtășită de părți, se solicită în realitate Curții să stabilească, pe de o parte, dacă dreptul comunitar se opune acordării unei perioade tranzitorii întreprinderilor interesate pentru a rezilia anticipat contractele de concesiune încheiate în lipsa oricărei proceduri de licitație competitivă și, pe de altă parte, în ce mod autoritățile naționale pot extinde sau modifica durata unei astfel de perioade tranzitorii.
18.
Înțeleasă astfel, admisibilitatea întrebărilor preliminare trebuie acceptată din moment ce acestea solicită o interpretare a dreptului comunitar care poate să se dovedească utilă în vederea soluționării litigiului din acțiunea principală (
5
).
III — Examinarea întrebărilor preliminare
A — Observații introductive asupra dispozițiilor aplicabile
19.
Prin intermediul primelor două întrebări instanța de trimitere vizează interpretarea dispozițiilor de drept primar, în special articolele 43 CE, 49 CE și 86 CE și evocă în cea de a treia întrebare dispozițiile Directivei 2003/55 privind normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale. Cu toate acestea, ni se pare oportun să începem analiza cu examinarea aplicabilității la prezentul litigiu a dispozițiilor de drept derivat. Astfel, chiar dacă împrejurările de drept și de fapt în discuție ar trebuie să fie excluse din domeniul de aplicare al Directivei 2003/55, obligațiile legate de libertățile fundamentale, astfel cum acestea rezultă din articolele 43 CE, 49 CE și 86 alineatul (1) CE, vor rămâne determinante pentru soluționarea prezentei cauze.
20.
Pe de altă parte, chiar dacă instanța de trimitere se referă la o „concesiune” a serviciului de distribuție a gazelor naturale, trebuie amintit că această noțiune dispune de o definiție autonomă în dreptul comunitar. Prin urmare, revine instanței de trimitere să verifice dacă contractul încheiat între comuna respectivă și societatea ASM Brescia corespunde într-adevăr definiției „concesiunii de servicii”, astfel cum aceasta rezultă din jurisprudența Curții (
6
), care reia definiția expusă în comunicarea interpretativă a Comisiei Comunităților Europene potrivit căreia „o concesiune există atunci când operatorul suportă riscurile legate de serviciul în cauză (prestarea serviciului și exploatarea acestuia) prin obținerea propriei remunerații de la utilizator, în special prin perceperea de redevențe, în orice formă posibilă. Modul de remunerare a operatorului este, precum în cazul concesiunii de lucrări, un element care permite să se determine cine suportă riscul de exploatare” (
7
).
21.
Dacă contractul în cauză corespunde acestei definiții, Directiva 2004/18/CE a Parlamentului european și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (
8
) nu poate fi invocată. Aceasta exclude în mod expres din domeniul ei de aplicare concesiunile de servicii. În schimb, în măsura în care Directiva 2003/55 are în vedere în mod specific normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale, instanța de trimitere poate să pună în discuție în mod legitim aspectul dacă dispozițiile acestei directive pot fi invocate, precum și modul în care acestea pot fi interpretate în cadrul litigiului din acțiunea principală.
B — Cu privire la a treia întrebare: aplicabilitatea Directivei 2003/55 la litigiul din acțiunea principală
22.
Adoptarea primelor directive cu privire la electricitate în 1996 și cu privire la gaz în 1998 avea în vedere realizarea pieței interne de gaze naturale, realizare care presupunea renunțarea la monopolurile publice, altele decât cele privind infrastructura, în favoarea unei concurențe libere și nedenaturate în aceste domenii. Aceste directive permit însă statelor o anumită marjă de acțiune în ceea ce privește deschiderea pieței, organizarea accesului la rețea și reglementarea pieței. Comisia arată că, „în practică, se dovedește că această situație generează distorsiuni ale concurenței pentru că piața anumitor state membre este mai deschisă la o veritabilă concurență decât alte piețe” (
9
). Directiva 2003/55 a fost adoptată în acest context pentru a instaura în mod progresiv o deschidere totală a pieței gazelor naturale, cu alte cuvinte acordând consumatorilor posibilitatea de a alege în mod liber furnizorul, iar furnizorilor, posibilitatea de a-și livra în mod liber produsele consumatorilor (
10
). Obiectivul acestei noi directive este în special să se adopte „dispoziții concrete pentru a se asigura un mediu concurențial echitabil și a se reduce riscul dominării pieței și cel al unui comportament acaparator, asigurând tarife de transport și distribuție nediscriminatorii prin accesul la rețea pe baza tarifelor publicate înainte de intrarea lor în vigoare și asigurând protecția drepturilor micilor consumatori vulnerabili” (
11
). În acest scop, Directiva 2003/55 suprimă posibilitatea statelor membre de a alege un acces negociat la rețelele de gaz și le obligă să separe din punct de vedere juridic operarea sistemelor de transport și de distribuție de alte aspecte ale activității.
23.
Pentru acest motiv, chiar înainte de a examina dacă directiva menționată se opune instituirii unei perioade tranzitorii în care concesiunile de servicii în litigiu trebuie reziliate anticipat, trebuie să se analizeze, mai întâi, întinderea obligațiilor statelor membre impuse prin această directivă. În particular, se pune întrebarea dacă trebuie considerat că acest text impune statelor membre rezilierea anticipată a unor astfel de concesiuni și, numai în cazul unui răspuns afirmativ, din ce moment această obligație se impune și în ce mod?
24.
Cu privire acest prim aspect, toate părțile sunt de acord asupra lipsei oricărei indicații din Directiva 2003/55 care ar reprezenta o obligație de reziliere anticipată a concesiunilor în litigiu. Cu toate acestea, instanța națională pune în discuție pertinența, în special a articolului 23 alineatul (1) litera (c) din Directiva 2003/55, care ar putea, în opinia acesteia, să impună statelor membre o astfel de obligație de la 1 iulie 2007. Acest articol prevede: „Statele membre se asigură că consumatorii eligibili sunt […] începând cu 1 iulie 2007, toți consumatorii”. De aici reiese că la acest termen de încetare se presupune că toți consumatorii, în conformitate cu dreptul comunitar, au acces la furnizorul ales pentru a cumpăra gaz natural.
25.
Cu toate acestea, interpretarea dispoziției menționate sugerată de instanța de trimitere ni se pare incorectă în privința contractelor de distribuție de gaze naturale. Acest articol nu vizează decât furnizarea, iar nu distribuția de gaze naturale. Prin urmare, din această dispoziție nu se poate deduce nicio obligație în sarcina statelor membre de a rezilia contractele de distribuție atribuite în lipsa oricărei proceduri de licitație competitivă. Astfel, după cum subliniază în mod întemeiat Comisia, termenul de încetare din 1 iulie 2007 aplicat contractului de furnizare nu poate fi transpus la contractele de distribuție decât dacă se legiferează în locul legiuitorului comunitar.
26.
De altfel, nicio altă dispoziție a Directivei 2003/55 nu vine în mod expres în sprijinul unei obligații de reziliere anticipată a concesiunilor existente. Articolele din Directiva 2003/55, care se referă la distribuția gazelor naturale, în special articolul 4 alineatul (2) și articolele 11 și 18, se limitează în principal să prevadă că desemnarea operatorilor rețelei de distribuție se realizează luând în considerare eficiența și echilibrul economic (articolul 11) după criterii obiective și nediscriminatorii [articolul 4 alineatul (2)]. În plus, operatorii trebuie să asigure accesul terților la rețea fără discriminare și în mod transparent în special în privința tarifelor și a metodelor de calcul aplicate (articolul 18).
27.
Prin urmare, având în vedere considerațiile precedente, este imposibil să se deducă, la simpla lectură a acestui text, vreo obligație în sarcina statelor membre de a rezilia anticipat concesiunile de distribuție în litigiu atribuite înainte de adoptarea sa. Independent de această constatare, trebuie să se adauge că Directiva 2003/55 nu se opune totuși unei astfel de rezilieri. Cu toate acestea, nu este mai puțin adevărat că dispozițiile mai sus menționate ale Directivei 2003/55 nu permit să se stabilească dacă dreptul comunitar se opune unei legislații naționale precum cea în discuție în acțiunea principală.
28.
În consecință, trebuie să se răspundă la a treia întrebare preliminară adresată că Directiva 2003/55 nu impune rezilierea anticipată a contractelor de distribuție a gazelor atribuite inițial în lipsa oricărei proceduri de licitație competitivă, dar nici nu se poate considera că aceasta se opune în mod expres unei astfel de posibilități.
29.
Cu toate acestea, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, lipsa aplicării dispozițiilor dreptului derivat nu se opune aplicării „normelor fundamentale ale tratatului în general și [ale] principiul[ui] nediscriminării pe motiv de naționalitate în special” (
12
). Curtea adaugă că „dispozițiile tratatului aplicabile concesiunilor de servicii publice, în special articolele 43 CE și 49 CE, precum și interdicția discriminării pe motiv de naționalitate reprezintă o expresie specifică a principiului egalității de tratament” (
13
). În alți termeni, alegerea concesionarului trebuie efectuată cu respectarea principiilor din tratat. Prin urmare, răspunsul la întrebările adresate de instanța de trimitere trebuie căutat în temeiul acestor principii care urmăresc în principal garantarea obiectivelor privind libera circulație.
C — Cu privire la primele două întrebări
30.
Atunci când instanța de trimitere solicită Curții să stabilească dacă dreptul comunitar se opune stabilirii unei perioade tranzitorii, precum și prelungirii acesteia pentru a rezilia concesiunile atribuite inițial cu încălcarea principiilor transparenței și egalității de tratament, astfel cum acestea rezultă din articolele 43 CE și 49 CE (
14
), Curtea ridică în realitate două probleme în legătură cu libera circulație.
31.
Chiar dacă, în cadrul unei trimiteri preliminare, Curtea trebuie să se limiteze la o interpretare abstractă a dreptului comunitar, aceasta trebuie totuși să furnizeze instanței de trimitere elementele necesare pentru soluționarea litigiului. În acest sens, Curtea a considerat în mod repetat că este competentă să furnizeze instanței de trimitere toate elementele de interpretare a dreptului comunitar care îi pot permite acesteia să aprecieze conformitatea reglementării sale naționale cu dreptul comunitar (
15
). În speță, ni se pare necesar să precizăm diferitele etape ale raționamentului juridic pe care judecătorul național va trebui să îl adopte pentru a soluționa litigiul din acțiunea principală.
32.
Din această perspectivă, răspunsul la întrebările preliminare adresate necesită să se stabilească, în primul rând, dacă o legislație națională care prevede menținerea concesiunilor existente până la sfârșitul unei perioade tranzitorii instituite pentru a rezilia anticipat concesiunile menționate reprezintă un obstacol în calea liberei prestări a serviciilor și în calea libertății de stabilire și, în cazul unui răspuns afirmativ, să se examineze, în al doilea rând, dacă o astfel de restricție poate totuși să fie admisă în temeiul măsurilor derogatorii prevăzute expres la articolele 45 CE și 46 CE sau justificate, în conformitate cu jurisprudența Curții, pentru motive imperative de interes general.
33.
Cu titlu suplimentar vom arăta de asemenea că legislația națională în discuție în această cauză are o legătură cu schimburile intracomunitare, în măsura în care operatori stabiliți în alte state membre ar putea fi interesați să participe la activitatea de distribuție a gazelor pe teritoriul italian. Întrebările preliminare adresate se încadrează astfel în domeniul de aplicare al dreptului comunitar, chiar dacă toate elementele litigiului din acțiunea principală sunt cantonate în interiorul unui singur stat membru (
16
).
1. Cu privire la existența unui obstacol
34.
Cerințele privind contractele de concesiune care reies din articolele 43 CE și 49 CE, precum și din principiul egalității de tratament, din principiul nediscriminării și din principiul transparenței au fost, în mai multe rânduri, precizate de Curte în special în Hotărârile citate anterior Telaustria și Telefonadress, Coname, precum și Parking Brixen.
35.
Mai întâi, Hotărârea Telaustria și Telefonadress, citată anterior, instituie principiul unei obligații minime de transparență care incumbă autorității contractante și care constă „în garantarea, în favoarea oricărui potențial ofertant, a unui nivel de publicitate adecvat, care să permită exercitarea concurenței în domeniul pieței serviciilor, precum și controlul imparțialității procedurilor de adjudecare” (
17
). Această cerință, care rezultă din normele fundamentale ale tratatului în general și din principiul nediscriminării în special, nu impune recursul sistematic la o cerere de ofertă, ci se limitează să impună un grad de publicitate adecvat.
36.
Această poziție a fost ulterior confirmată și precizată în Hotărârea Coname, citată anterior, vizând în mod specific atribuirea unei concesiuni privind operarea serviciului public de distribuție a gazelor. Curtea a hotărât în această cauză că atribuirea unei concesiuni nu se putea realiza fără o conformare la cerințele de transparență. De asemenea, atribuirea directă a unei concesiuni, fără a i se permite unei întreprinderi potențial stabilite în alt stat membru de a avea acces la informațiile pertinente legate de concesiunea menționată pentru a-și manifesta interesul, este contrară principiilor care rezultă din articolele 43 CE și 49 CE.
37.
Această jurisprudență instituie principiul că de acum înainte atribuirea oricărei concesiuni trebuie realizată în condițiile unei minime concurențe, asigurându-se respectarea unei obligații minime de transparență și de egalitate de tratament pentru a îndeplini obiectivul suprimării obstacolelor din calea liberei prestări a serviciilor.
38.
În plus, Curtea a precizat obligațiile prevăzute în sarcina statelor membre privind încheierea oricărei noi concesiuni de servicii. În Hotărârea Parking Brixen, citată anterior, instanța comunitară deduce „că statele membre nu trebuie să mențină în vigoare o legislație națională care să permită atribuirea contractelor de achiziții publice de servicii fără asigurarea condițiilor concurențiale, întrucât această atribuire încalcă fie articolul 43 CE, fie articolul 49 CE, fie principiile egalității de tratament, nediscriminării și transparenței” (
18
). Cu alte cuvinte, absența oricăror condiții concurențiale pentru concesiunile care trebuie prelungite constituie un obstacol în calea liberei prestări a serviciilor și/sau în calea libertății de stabilire. În același mod, Curtea a considerat că prelungirea unei concesiuni de servicii publice, în lipsa organizării oricărei proceduri de licitație competitivă între operatorii potențiali, constituie de asemenea o încălcare a articolelor 43 CE și 49 CE (
19
). S-a stabilit astfel că reprezintă o încălcare a principiilor liberei circulații orice atribuire a unei noi concesiuni și orice prelungire a unei concesiuni existente care ar fi efectuate în lipsa unei publicități adecvate.
39.
Pentru acest motiv, interpretarea menționată are în vedere numai decizia de atribuire și/sau de prelungire a unei concesiuni. Interpretarea realizată astfel de Curte nu are drept obiect concesiunile de servicii ca atare, ci deciziile de atribuire sau de prelungire a concesiunilor respective, astfel încât s-ar putea susține că ar fi greșit să se extindă interpretarea formulată anterior de Curte, în special în Hotărârea Coname, citată anterior, la concesiunile atribuite inițial în lipsa oricărei proceduri de licitație competitivă, deși termenul acestora nu expirase încă, astfel încât nu ar exista nici decizii de atribuire, nici decizii de prelungire din partea autorității competente.
40.
Cu toate acestea, ni se pare că litigiul din acțiunea principală se diferențiază de această ipoteză în măsura în care legiuitorul italian a intervenit, iar intervenția acestuia a avut același efect ca o decizie de prelungire a unei concesiuni. Astfel, deși legiuitorul italian a dorit să urmărească obiectivul de reziliere anticipată a concesiunilor de servicii atribuite inițial în lipsa oricărei proceduri de licitație competitivă, acesta prevede totuși, în legislația în discuție, menținerea respectivelor concesiuni până la finalul unei perioade tranzitorii definite. Prin urmare, o astfel de intervenție normativă are drept consecință restrângerea accesului la activitatea de distribuție a gazelor pentru orice operator potențial dintr-un alt stat membru, pe toată durata perioadei tranzitorii instituite astfel. O astfel de legislație constituie o restricție în calea liberei prestări a serviciilor și/sau în calea libertății de stabilire, întrucât nu permite accesul la concesiunile menționate unor operatori potențiali stabiliți în alte state membre.
41.
În plus, chiar dacă Curtea nu va urma poziția noastră în privința acestui aspect, calificarea drept obstacol ar trebui, în opinia noastră, menținută. Astfel, în orice caz, obiectivul liberei prestări a serviciilor și al libertății de stabilire implică exercitarea concurenței în domeniul concesiunilor existente atribuite inițial cu încălcare a normelor tratatului. Astfel de concesiuni, încheiate în general pentru o perioadă extrem de lungă, mențin operatorii istorici într-o poziție privilegiată. Acestea reprezintă obstacole mai ales în calea oricărui nou intrat pe piață. Prin urmare, operatorii potențiali din alte state membre sunt împiedicați, pe toată durata concesiunii atribuite cu încălcarea dreptului comunitar, să intre pe piața pertinentă. Aceste concesiuni reprezintă astfel, prin natură, prin calitatea lor intrinsecă, o frână în calea accesului la piața pertinentă, întrucât protejează pozițiile dobândite de operatorii naționali.
42.
Or, o astfel de restricție, chiar în lipsa unei decizii de atribuire sau de prelungire a concesiunii care nu ar respecta anumite condiții concurențiale minime, trebuie considerată imputabilă statului membru respectiv. Astfel, revine statelor membre să adopte măsurile necesare pentru a pune în conformitate dreptul național cu dreptul comunitar. Rezultă atât din articolul 86 alineatul (1) CE, dacă este vorba de o întreprindere publică ce beneficiază de drepturi exclusive, cât și din articolul 10 al doilea paragraf CE coroborat cu articolele 43 CE și 49 CE, dacă concesionarul nu intră în ipoteza vizată la articolul 86 CE, că statele au obligația de a elimina toate măsurile contrare tratatului pentru a asigura eficiența dreptului comunitar. Rezultă că statele membre trebuie nu numai să garanteze condițiile concurențiale dintre operatorii potențiali la atribuirea concesiunilor de servicii de distribuție sau la prelungirea acestora, ci să facă, de asemenea, totul pentru ca concesiunile atribuite inițial în lipsa oricărei proceduri de licitație competitivă să se conformeze dreptului comunitar.
43.
O astfel de interpretare se deduce din Hotărârile citate anterior Telaustria și Telefonadress, Parking Brixen, precum și Coname, astfel încât aceasta se impunea statelor membre încă de la început. Interpretarea formulată de instanța comunitară în aceste hotărâri este strâns legată de articolele 43 CE și 49 CE, și clarifică și precizează […] înțelesul și sfera de aplicare a acestei reguli, astfel cum trebuie sau trebuia să fie înțeleasă și aplicată din momentul intrării sale în vigoare (
20
). Or, dacă Curtea ar fi dorit, datorită împrejurărilor excepționale legate în special de cerințele de securitate juridică, să limiteze în timp efectele interpretării menționate, ar fi trebuit să prevadă aceasta chiar în hotărârea prin care se pronunță asupra interpretării solicitate (
21
). În lipsa unei astfel de prevederi, interpretarea formulată de instanța comunitară își păstrează efectul retroactiv.
44.
În definitiv, se pare că, în jurisprudența citată anterior, Curtea a instituit principiul conform căruia orice atribuire sau orice prelungire a unei concesiuni de servicii publice trebuie să răspundă unei obligații minime de transparență și de egalitate de tratament în același mod în care Curtea se opune menținerii în vigoare a unei concesiuni atribuite cu încălcarea principiului nediscriminării și a principiului transparenței (
22
), în măsura în care aceste decizii constituie restricții în calea liberei prestări a serviciilor și în calea libertății de stabilire.
45.
Totuși, în cazul în care calificarea drept obstacol poate fi reținută, trebuie să se examineze și dacă restricția în discuție în acțiunea principală nu ar fi justificabilă prin motive imperative de interes general.
2. Cu privire la justificările eventuale ale restricției în calea liberei circulații
46.
Măsurile naționale care restrâng exercitarea libertăților fundamentale garantate prin tratat nu pot fi justificate decât dacă îndeplinesc patru condiții, și anume: se aplică nediscriminatoriu, răspund unor motive imperative de interes general, pot să garanteze realizarea obiectivului pe care îl urmăresc și nu depășesc ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia (
23
).
47.
În ceea ce privește existența motivelor imperative de interes general, în măsura în care excepțiile prevăzute în tratat nu sunt aplicabile în speță, părțile își întemeiază, în esență, argumentele pe principiile securității juridice și încrederii legitime pentru a justifica instituirea unei perioade tranzitorii.
48.
Principiul securității juridice poate fi considerat motiv imperativ de interes general, motiv pe care statele membre au dreptul să îl utilizeze. Astfel, Curtea a avut ocazia să amintească faptul că aceste principii, care fac parte din ordinea juridică comunitară, se impun nu numai instituțiilor comunitare, ci și statelor membre în exercitarea competențelor conferite prin dreptul comunitar (
24
).
49.
Pentru acest motiv, principiul securității juridice și, mai precis, principiul stabilității raporturilor juridice reprezintă o justificare solidă în sprijinul instituirii măsurilor tranzitorii.
50.
Într-adevăr, în opinia noastră, protecția stabilității raporturilor juridice născute în mod legitim corespunde într-o măsură suficientă situației concesiunilor de servicii publice încheiate înainte de jurisprudența Telaustria și Telefonadress, citată anterior, încât să justifice măsurile tranzitorii necesare acordării unui termen rezonabil în care să se realizeze armonizarea dreptului comunitar.
51.
În speță, încheierea concesiunii în litigiu a avut loc în 1984. Ținând seama că Hotărârea Telaustria și Telefonadress, citată anterior, s-a pronunțat în 2000, la data încheierii contractului de concesiune, în 1984, părțile puteau să considere cu bună-credință, până la pronunțarea acestei hotărâri, că nu încălcau dreptul comunitar.
52.
În aceste condiții și având în vedere consecințele negative care decurg dintr-o astfel de jurisprudență cu efect retroactiv, în special pentru un concesionar care a realizat investiții importante ce justifică încheierea unui contract pe termen lung, instituirea unor măsuri provizorii, cu obiectivul de a limita atingerea adusă situațiilor contractuale în curs și de a respecta principiul securității juridice, poate constitui un motiv imperativ de interes general.
53.
În susținerea acestei teze, Curtea s-a pronunțat astfel în sensul că, atunci când „reglementarea comunitară în discuție lasă autorităților naționale competente o marjă de apreciere suficient de largă pentru a le permite să aplice această reglementare într-un sens conform cerințelor care reies din protecția drepturilor fundamentale” (
25
), atunci „statele membre sunt obligate, în măsura posibilului, să aplice această reglementare în condiții care să nu încalce respectivele cerințe” (
26
). Or, în ceea ce privește concesiunile de servicii și în așteptarea unei intervenții a legiuitorului comunitar în acest domeniu specific, putem estima că statele membre dispun de o marjă de apreciere suficientă care le autorizează să țină seama de cerințele legate de securitatea juridică în cadrul aplicării principiului unei exercitări minime a concurenței în domeniul unor astfel de contracte.
54.
Cu toate acestea, revine instanței naționale sarcina de a aprecia dacă condițiile acordării unei perioade tranzitorii răspund unor criterii obiective, transparente și nediscriminatorii și dacă aceste măsuri rămân proporționate în raport cu obiectivul urmărit (
27
).
55.
Rezultă că trebuie să se răspundă la primele două întrebări preliminare adresate în modul următor:
Articolele 43 CE și 49 CE, precum și principiul egalității de tratament, principiul nediscriminării și principiul transparenței trebuie interpretate în sensul că se opun ca o autoritate publică să prevadă menținerea concesiunilor atribuite inițial în lipsa oricărei proceduri de licitație competitivă pe durata unei perioade tranzitorii stabilite de această autoritate, chiar dacă scopul urmărit este rezilierea anticipată a concesiunilor menționate, din moment ce o astfel de măsură constituie un obstacol în calea liberei prestări a serviciilor și în calea libertății de stabilire. Cu toate acestea, o astfel de restricție poate fi justificată prin motive imperative de interes general legate de securitatea juridică și în special de stabilitatea raporturilor juridice. Revine instanței de trimitere să se asigure că adoptarea unor astfel de măsuri tranzitorii răspunde acestor condiții, că aceasta se realizează în temeiul unor criterii obiective, transparente și nediscriminatorii și că aceste măsuri rămân proporționate în raport cu obiectivul urmărit.
IV — Concluzie
56.
Având în vedere considerentele precedente, propunem Curții să răspundă după cum urmează întrebărilor adresate de Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia:
„1)
Directiva 2003/55/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2003 privind normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale și de abrogare a Directivei 98/30/CE nu impune rezilierea anticipată a contractelor de distribuție a gazelor atribuite inițial în lipsa oricărei proceduri de licitație competitivă, dar nici nu se poate considera că aceasta se opune în mod expres unei astfel de posibilități.
2)
Articolele 43 CE și 49 CE, precum și principiul egalității de tratament, principiul nediscriminării și principiul transparenței trebuie interpretate în sensul că se opun ca o autoritate publică să prevadă menținerea concesiunilor atribuite inițial în lipsa oricărei proceduri de licitație competitivă pe durata unei perioade tranzitorii stabilite de această autoritate, chiar dacă scopul urmărit este rezilierea anticipată a concesiunilor menționate, din moment ce o astfel de măsură constituie un obstacol în calea liberei prestări a serviciilor și în calea libertății de stabilire. Cu toate acestea, o astfel de restricție poate fi justificată prin motive imperative de interes general legate de securitatea juridică și în special de stabilitatea raporturilor juridice. Revine instanței de trimitere să se asigure că adoptarea unor astfel de măsuri tranzitorii răspunde acestor condiții, că aceasta se realizează în temeiul unor criterii obiective, transparente și nediscriminatorii și că aceste măsuri rămân proporționate în raport cu obiectivul urmărit.”
(
1
)	Limba originală: franceza.
(
2
)	JO L 176, p. 57, Ediție specială, 12/vol. 2, p. 80.
(
3
)	JO L 204, p. 1.
(
4
)	GURI nr. 142 din 20 iunie 2000.
(
5
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 7 decembrie 2000, Telaustria și Telefonadress (C-324/98, Rec., p. I-10745).
(
6
)	A se vedea cu privire la acest aspect Hotărârea Telaustria și Telefonadress, citată anterior (punctul 57), Hotărârea din 21 iulie 2005, Coname (C-231/03, Rec., p. I-7287, punctul 16), Hotărârea din 13 octombrie 2005, Parking Brixen (C-458/03, Rec., p. I-8585, punctul 42), Hotărârea din 6 aprilie 2006, ANAV (C-410/04, Rec., p. I-3303, punctul 17), și Hotărârea din 13 septembrie 2007, Comisia/Italia (C-260/04, Rep., p. I-7083, punctul 21).
(
7
)	Comunicarea interpretativă a Comisiei privind acordarea de concesiuni în temeiul dreptului comunitar (JO 2000, C-121, p. 2, punctul 2.2).
(
8
)	JO L 134, p. 114, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116. Aceasta înlocuiește Directiva 92/50/CEE a Consiliului din 18 iunie 1992 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de servicii (JO L 209, p. 1, Ediție specială, 06/vol. 2, p. 50).
(
9
)	Comunicarea Comisiei către Parlamentul European în conformitate cu articolul 251 alineatul (2) al doilea paragraf din Tratatul CE privind poziția comună adoptată de Consiliu în vederea adoptării unei directive a Parlamentului European și a Consiliului privind normele comune pentru piața internă în sectorul electricității și de abrogare a Directivei 96/92/CE și privind poziția comună adoptată de Consiliu în vederea adoptării unei directive a Parlamentului European și a Consiliului privind normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale și de abrogare a Directivei 98/30/CE (SEC/2003/0161 final).
(
10
)	Considerentul (4) al Directivei 2003/55. A se vedea de asemenea Hotărârea Tribunalului din 21 septembrie 2005, EDP/Comisia (T-87/05, Rec., p. II-3745, punctul 110).
(
11
)	Considerentul (2) al Directivei 2003/55.
(
12
)	A se vedea în special Hotărârile citate anterior Telaustria și Telefonadress (punctul 60), Parking Brixen (punctul 49), Coname (punctul 16) și Comisia/Italia (punctul 22).
(
13
)	Hotărârile citate anterior Parking Brixen (punctul 48) și Comisia/Italia (punctul 23).
(
14
)	Aplicarea articolelor 43 CE și 49 CE este perfect justificată în măsura în care concesiunea a fost încheiată de o comună care acționa în calitate de autoritate publică. Prin urmare, principiile liberei circulații, astfel cum rezultă din aceste articole, sunt aplicabile. A se vedea confirmarea unei astfel de analize care exclude prin corelație aplicarea articolului 81 CE la contractele de concesiune precum cele în discuție în Hotărârea din 4 mai 1988, Bodson (30/87, Rec., p. 2479, punctul 18).
(
15
)	A se vedea în special Hotărârea din 15 decembrie 1993, Hünermund și alții (C-292/92, Rec., p. I-6787, punctul 8), și Hotărârea din 31 ianuarie 2008, Centro Europa 7 (C-380/05, Rep., p. I-349, punctul 50).
(
16
)	A se vedea interpretarea conciliantă a Curții cu privire la acest aspect în Hotărârea din 25 aprilie 1996, Comisia/Belgia (C-87/94, Rec., p. I-2043, punctul 33) și Hotărârile citate anterior Parking Brixen, (punctul 55) și Centro Europa 7 (punctul 66).
(
17
)	Punctul 62.
(
18
)	Punctul 52. Hotărârea a fost confirmată prin Hotărârea ANAV, citată anterior (punctul 22).
(
19
)	A se vedea în special Hotărârea Comisia/Italia, citată anterior (punctul 25). Ar fi vorba, în speță, de o prelungire a concesiunilor pentru operarea pariurilor hipice care a fost efectuată în lipsa unei cereri de ofertă. Curtea consideră că o astfel de prelungire „împiedică exercitarea concurenței în domeniul concesiunilor menționate, precum și controlul imparțialității procedurilor de adjudecare”.
(
20
)	Hotărârea din 27 martie 1980, Denkavit italiana (61/79, Rec., p. 1205, punctul 16), Hotărârea din 13 ianuarie 2004, Kühne & Heitz (C-453/00, Rec., p. I-837, punctul 21), Hotărârea din 17 februarie 2005, Linneweber și Akritidis (C-453/02 și C-462/02, Rec., p. I-1131, punctul 41), și Hotărârea din 6 martie 2007, Meilicke și alții (C-292/04, Rep., p. I-1835, punctul 34).
(
21
)	Hotărârile din 2 februarie 1988, Barra și alții (309/85, Rec., p. 355, punctul 13), și Blaizot și alții (24/86, Rec., p. 379, punctul 28), Hotărârea din 16 iulie 1992, Legros și alții (C-163/90, Rec., p. I-4625, punctul 30), Hotărârea din 15 decembrie 1995, Bosman (C-415/93, Rec., p. I-4921, punctul 142), Hotărârea din 9 martie 2000, EKW și Wein & Co. (C-437/97, Rec., p. I-1157, punctul 57), și Hotărârea Meilicke și alții, citată anterior (punctul 36).
(
22
)	Comisia împărtășește această opinie. De asemenea, în același sens, chiar dacă autorii deduc o astfel de obligație din termenii Directivei 2003/55: Bouquet, G., și Buttery, E., „Către sfârșitul dreptului de preferință acordat concesionarilor transportului și distribuției electricității și gazelor”, AJDA, 2006, p. 964, în special p. 968.
(
23
)	Hotărârea din 30 noiembrie 1995, Gebhard (C-55/94, Rec., p. I-4165, punctul 37), Hotărârea din 9 martie 1999, Centros (C-212/97, Rec., p. I-1459, punctul 34), Hotărârea din 4 iulie 2000, Haim (C-424/97, Rec., p. I-5123, punctul 57), și Hotărârea din 13 martie 2008, Comisia/Spania (C-248/06, punctul 32).
(
24
)	A se vedea în special Hotărârea din 3 decembrie 1998, Belgocodex (C-381/97, Rec., p. I-8153, punctul 26), Hotărârea din 29 aprilie 2004, Gemeente Leusden și Holin Groep (C-487/01 și C-7/02, Rec., p. I-5337, punctul 57), și Hotărârea din 26 aprilie 2005, „Goed Wonen” (C-376/02, Rec., p. I-3445, punctul 32).
(
25
)	Hotărârea din 13 iulie 1989, Wachauf (5/88, Rec., p. I-2609, punctul 22).
(
26
)	Ibidem (punctul 19).
(
27
)	A se vedea în special Hotărârea din 6 martie 2007, Placanica și alții (C-338/04, C-359/04 și C-360/04, Rep., p. I-1891, punctul 49), și Hotărârea Centro Europa 7, citată anterior (punctul 103).