CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. NIILO JÄÄSKINEN
présentées le 23 septembre 2010 (1)
Affaire C‑194/09 P
Alcoa Trasformazioni Srl
«Pourvoi – Régimes de tarif préférentiel d’électricité consenti à certaines industries grosses consommatrices d’énergie en Italie – Non‑aide – Prolongation des régimes par les autorités italiennes – Décision d’engager la procédure de l’article 88, paragraphe 2, CE»
1.        Par son pourvoi, Alcoa Trasformazioni Srl (ci‑après «Alcoa») demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de première instance des Communautés européennes du 25 mars 2009, Alcoa Trasformazioni/Commission (T‑332/06, ci‑après l’«arrêt attaqué») (2) et l’annulation partielle de la décision 2006/C 214/03 de la Commission, ouvrant la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE, concernant l’aide d’État C 36/06 (ex NN 38/06) – Tarif d’électricité préférentiel consenti à certaines industries grosses consommatrices d’énergie en Italie (3) (ci‑après la «décision litigieuse»), en ce qu’elle concerne les tarifs d’électricité applicables aux usines d’aluminium appartenant à Alcoa.
2.        La particularité de cette affaire réside dans le fait que le recours intenté par Alcoa porte sur une décision de la Commission concernant l’ouverture d’une procédure formelle d’examen à l’encontre d’une mesure prolongeant un dispositif accordé à Alcoa qui consiste en un tarif préférentiel ayant été qualifié par la Commission comme non‑aide en 1995, et non sur une décision finale prise en vertu de l’article 88, paragraphe 2, CE.
3.        Dans ce contexte, la Cour est amenée à examiner, notamment, les effets juridiques d’une décision de la Commission ayant qualifié une mesure comme ne constituant pas une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE ainsi que l’applicabilité du principe de la confiance légitime.
I –    Le cadre juridique
4.        L’article 1er du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [88 CE] (JO L 83, p. 1), entré en vigueur le 16 avril 1999, comporte les définitions pertinentes suivantes:
«a)      ‘aide’: toute mesure remplissant tous les critères fixés à l’article [87], paragraphe 1, [CE];
b)      ‘aide existante’:
i)      [...] toute aide existant avant l’entrée en vigueur du traité dans l’État membre concerné, c’est‑à‑dire les régimes d’aides et aides individuelles mis à exécution avant, et toujours applicables après, ladite entrée en vigueur;
ii)      toute aide autorisée, c’est‑à‑dire les régimes d’aides et les aides individuelles autorisés par la Commission ou le Conseil;
[...]
v)      toute aide qui est réputée existante parce qu’il peut être établi qu’elle ne constituait pas une aide au moment de sa mise en vigueur, mais qui est devenue une aide par la suite en raison de l’évolution du marché commun et sans avoir été modifiée par l’État membre. Les mesures qui deviennent une aide suite à la libéralisation d’une activité par le droit communautaire ne sont pas considérées comme une aide existante après la date fixée pour la libéralisation;
c)      ‘aide nouvelle’: toute aide, c’est‑à‑dire tout régime d’aides ou toute aide individuelle, qui n’est pas une aide existante, y compris toute modification d’une aide existante;
[...]
f)      ‘aide illégale’: une aide nouvelle mise à exécution en violation de l’article [88], paragraphe 3, [CE];
[...]»
5.        Selon l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 659/1999, «tout projet d’octroi d’une aide nouvelle est notifié en temps utile à la Commission par l’État membre concerné». L’article 3 de ce règlement dispose qu’une aide nouvelle «n’est mise à exécution que si la Commission a pris, ou est réputée avoir pris, une décision l’autorisant».
6.        L’article 4, paragraphe 4, dudit règlement prévoit:
«Si la Commission constate, après un examen préliminaire, que la mesure notifiée suscite des doutes quant à sa compatibilité avec le marché commun, elle décide d’ouvrir la procédure prévue à l’article [88], paragraphe 2, [CE] (ci‑après dénommée ‘décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen’).»
7.        L’article 6, paragraphe 1, du même règlement dispose:
«La décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen récapitule les éléments pertinents de fait et de droit, inclut une évaluation préliminaire, par la Commission, de la mesure proposée visant à déterminer si elle présente le caractère d’une aide, et expose les raisons qui incitent à douter de sa compatibilité avec le marché commun. La décision invite l’État membre concerné et les autres parties intéressées à présenter leurs observations dans un délai déterminé, qui ne dépasse normalement pas un mois. Dans certains cas dûment justifiés, la Commission peut proroger ce délai.»
8.        Quant aux mesures non notifiées, l’article 10, paragraphe 1, du règlement n° 659/1999 dispose que «[l]orsque la Commission a en sa possession des informations concernant une aide prétendue illégale, quelle qu’en soit la source, elle examine ces informations sans délai». Il est prévu à l’article 13, paragraphe 1, du même règlement que cet examen débouche, le cas échéant, sur une décision d’ouvrir une procédure formelle d’examen.
9.        La procédure relative aux régimes d’aides existants est prévue aux articles 17 à 19 du règlement n° 659/1999. Aux termes de l’article 18 de ce règlement, si la Commission «parvient à la conclusion qu’un régime d’aides existant n’est pas, ou n’est plus, compatible avec le marché commun, elle adresse à l’État membre concerné une recommandation proposant l’adoption de mesures utiles». Si l’État membre concerné n’accepte pas les mesures proposées, la Commission peut procéder, en vertu de l’article 19, paragraphe 2, du même règlement, à l’ouverture d’une procédure formelle d’examen.
II – Les faits, la procédure et l’arrêt attaqué
10.      Alcoa est une société de droit italien, propriétaire de deux usines produisant de l’aluminium primaire implantées, notamment, à Portovesme, en Sardaigne, et à Fusina, en Vénétie. Ces usines ont été cédées à la requérante par Alumix SpA dans le cadre de la privatisation de cette dernière.
11.      Par la décision 96/C 288/04, notifiée à la République italienne et publiée le 1er octobre 1996 (4) (ci‑après la «décision Alumix»), la Commission a conclu, notamment, que le tarif préférentiel de fourniture d’électricité facturé par ENEL aux usines acquises par Alcoa ne constituait pas une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE. Ce tarif préférentiel avait été fixé en 1992 par la décision nº 13, du 24 juillet 1992, du Comité interministériel des prix. Selon l’article 2 du décret‑loi du 19 décembre 1995 (5) (ci‑après le «décret‑loi de 1995»), ledit tarif était applicable jusqu’au 31 décembre 2005. À cet égard, la Commission a considéré, notamment, que, «en facturant un tarif pour la production d’aluminium primaire [aux usines acquises par la requérante] qui couvre [s]es coûts variables et qui contribue à ses coûts fixes, ENEL se comport[ait] [en opérateur agissant dans des conditions normales de marché] dès lors que ces tarifs permettent de fournir de l’électricité à ses clients industriels les plus importants dans des régions où il existe une surcapacité importante en termes de production électrique».
12.      Il ressort du dossier que, par décision nº 148/04, du 9 août 2004, de l’Autorité pour l’énergie électrique et le gaz (ci‑après l’«Autorité»), l’organisme public Cassa Conguaglio per il settore elettrico (Caisse de péréquation pour le secteur électrique, ci‑après la «Caisse de péréquation») a été chargé de la gestion du tarif préférentiel. À ce titre, il remboursait directement à Alcoa la différence entre le montant du tarif qui lui était facturé par ENEL et le tarif préférentiel prévu par le décret‑loi de 1995, au moyen d’un prélèvement parafiscal imposé à l’ensemble des consommateurs d’électricité en Italie.
13.      En 2005, le décret‑loi nº 35, du 14 mars 2005, converti en loi nº 80, du 14 mai 2005 (supplément ordinaire à la GURI nº 91, du 14 mai 2005, ci‑après le «décret‑loi de 2005») a été adopté par les autorités italiennes. Aux termes de son article 11, paragraphe 11, le tarif préférentiel appliqué aux deux usines d’Alcoa a été prorogé jusqu’au 31 décembre 2010.
14.      Une décision de l’autorité compétente en matière d’électricité (décision de l’Autorité nº 217/05, du 13 octobre 2005, prise en application dudit article 11, paragraphes 11 et 13, du décret‑loi de 2005) a précisé les modalités d’application dudit article 11, paragraphe 11. Celles‑ci prévoyaient que le tarif de 2004 continuait de s’appliquer en 2005 et que le tarif octroyé aux usines d’Alcoa ne pourrait augmenter, en cas d’augmentation des prix de référence annuels sur les bourses de l’énergie de Francfort‑sur‑le‑Main et d’Amsterdam, que d’un taux maximal de 4 % par an.
15.      Eu égard à ces éléments, la Commission a adopté la décision litigieuse concernant l’ouverture de la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE, relative aux aides nouvelles.
16.      Par requête en date du 29 novembre 2006, Alcoa a introduit un recours devant le Tribunal visant à annuler la décision litigieuse concernant l’ouverture de la procédure formelle d’examen. En premier lieu, elle a fait valoir que c’est à tort que la Commission a qualifié d’aide d’État le tarif d’électricité applicable à ses usines alors même que ledit tarif, qui correspondrait à un tarif de marché, ne leur conférerait aucun avantage. En deuxième lieu, elle a reproché à la Commission d’avoir violé les principes de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique au motif que ladite décision contredirait la décision Alumix. En troisième lieu, elle a fait valoir, à titre subsidiaire, que la Commission avait examiné à tort la mesure en cause dans le cadre de la procédure applicable aux aides nouvelles et non dans le cadre de celle applicable aux aides existantes.
17.      Par arrêt du 25 mars 2009, le Tribunal a rejeté le recours.
III – Sur le pourvoi
18.      À l’appui de son pourvoi, Alcoa invoque deux moyens divisés en plusieurs griefs ponctuels.
19.      Par son premier moyen, Alcoa reproche au Tribunal d’avoir commis une erreur de droit en considérant que la Commission pouvait ouvrir une procédure sans examiner si les conclusions figurant dans la décision Alumix étaient devenues caduques. Le Tribunal aurait donc commis des erreurs de droit, premièrement, en limitant son contrôle de la décision litigieuse à l’erreur manifeste; deuxièmement, en n’appliquant pas la jurisprudence et les principes fondamentaux du droit de l’Union selon lesquels la Commission doit tenir compte de ses décisions antérieures sur la même affaire; troisièmement, en se fondant sur des éléments insuffisants pour constater que la Commission a pu justifier l’ouverture de la procédure formelle d’examen; quatrièmement, en estimant que la décision Alumix était limitée dans le temps; cinquièmement, en ayant omis de constater que la Commission, dans la décision litigieuse, a violé les principes de bonne administration et du droit d’être entendu, et, sixièmement, en concluant que la décision litigieuse était suffisamment motivée.
20.      Par son second moyen, Alcoa fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit en estimant que la procédure applicable aux aides nouvelles était applicable en l’espèce. À l’appui de ce moyen, Alcoa reproche au Tribunal, premièrement, de s’être fondé sur une jurisprudence relative à la prorogation dans le temps d’une aide compatible; deuxièmement, d’avoir interprété la décision Alumix comme étant limitée dans le temps; troisièmement, de s’être fondé à tort sur les modifications techniques intervenues en 1999 et en 2004, et, quatrièmement, d’avoir méconnu la nécessité de protéger la sécurité juridique et la confiance légitime dans le cadre de l’ouverture d’une procédure formelle.
21.      Alcoa conclut donc à l’annulation de l’arrêt attaqué et à l’annulation de la décision 2006/C 214/03 de la Commission, notifiée à la République italienne le 19 juillet 2006, dans la mesure où elle concerne les tarifs d’électricité applicables aux usines d’aluminium appartenant à Alcoa. À titre subsidiaire, elle demande d’annuler l’arrêt attaqué et de renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour réexamen conformément à l’arrêt de la Cour. Alcoa sollicite la condamnation de la Commission aux dépens, y compris au remboursement des sommes qui ont été versées à celle‑ci en tant que dépens exposés dans le cadre de la procédure en première instance.
22.      La Commission conclut au rejet du pourvoi et à la condamnation de la requérante aux dépens, y compris ceux exposés en première instance.
IV – Introduction
23.      J’observe, à titre liminaire, que la question qui se pose dans le cadre du présent pourvoi est celle de savoir dans quelles conditions une mesure ayant été considérée par la Commission comme ne constituant pas une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE, dès lors que les autorités nationales y apportent certaines modifications et décident de la prolonger dans le temps, peut être considérée comme une mesure distincte.
24.      Je constate que la différence fondamentale entre la position d’Alcoa et celle de la Commission réside dans le fait que, pour Alcoa, il s’agit de la prorogation de la mesure déjà examinée par la Commission tandis que, pour cette dernière, il s’agit d’une mesure distincte, et partant, ne pouvant être examinée que sous l’angle des aides nouvelles.
25.      À cet égard, il convient de relever d’emblée que le raisonnement du Tribunal est fondé sur une constatation, figurant au point 132 de l’arrêt attaqué, selon laquelle la mesure en cause ne saurait être considérée comme une aide existante, non seulement en raison du fait qu’elle couvre une période distincte de celle examinée dans la décision Alumix, mais également parce qu’elle consiste non plus dans l’application par ENEL du tarif prévu par le décret‑loi de 1995, correspondant à un tarif de marché, mais dans l’octroi d’un remboursement par la Caisse de péréquation afin de compenser la différence entre le tarif facturé par ENEL et celui prévu par le décret‑loi de 1995, tel que prorogé par le décret‑loi de 2005. Selon le Tribunal, il s’agit donc d’une mesure distincte.
V –    Observations générales sur les mesures ne constituant pas une aide d’État et sur un éventuel changement de leur qualification
26.      Le traité CE a prévu et organisé, en son article 88, l’examen permanent et le contrôle des aides d’État par la Commission. En vertu de l’article 88, paragraphe 1, CE, la Commission est tenue de procéder à un examen permanent des régimes d’aides existant dans les États membres. En ce qui concerne les aides nouvelles que les États membres auraient l’intention d’instituer, le traité établit une procédure préliminaire sans laquelle aucune aide ne saurait être considérée comme régulièrement instaurée. En vertu de l’article 88, paragraphe 3, première phrase, CE, les projets tendant à instituer ou à modifier des aides doivent être notifiés à la Commission préalablement à leur mise en œuvre.
27.      À cet égard, il faut donc distinguer, d’une part, la procédure préliminaire d’examen des aides instituée par l’article 88, paragraphe 3, CE, qui a seulement pour objet de permettre à la Commission de se former une première opinion sur la compatibilité partielle ou totale de l’aide et, d’autre part, la procédure formelle d’examen visée à l’article 88, paragraphe 2, CE. Cette seconde procédure permet un examen approfondi des mesures étatiques et répond à une double finalité. Elle vise, d’une part, à protéger les droits des tiers potentiellement intéressés et, d’autre part, à permettre à la Commission d’être complètement éclairée sur l’ensemble des données de l’affaire avant de prendre sa décision (6).
28.      La Cour a déjà eu l’occasion de se prononcer dans l’affaire Belgique et Forum 187/Commission sur les conséquences d’une décision de la Commission modifiant l’appréciation portée par rapport à une décision antérieure constatant qu’une mesure ne constituait pas une aide d’État (7).
29.      En outre, dans ses conclusions dans ladite affaire, l’avocat général Léger a relevé que la décision par laquelle la Commission constate qu’une mesure ne constitue pas une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE ne crée pas une situation juridique qui est susceptible d’être modifiée fréquemment dans le cadre du pouvoir d’appréciation des institutions, comme cela peut être le cas dans un domaine comme celui des organisations communes des marchés, dont l’objet comporte une constante adaptation en fonction des variations de la situation économique (8).
30.      Il s’ensuit selon l’avocat général Léger que, lorsqu’une mesure nationale a été notifiée à la Commission, conformément à l’article 88, paragraphe 3, CE, et que celle‑ci a rendu une décision selon laquelle cette mesure ne constitue pas une aide au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE, tant l’État qui a institué cette mesure que les bénéficiaires de celle‑ci peuvent avoir la certitude, après l’expiration du délai de recours ouvert contre cette décision, que ce régime n’est pas contraire aux règles communautaires en matière d’aides d’État. Les parties intéressées sont donc fondées à croire qu’une telle décision ne pourrait être remise en cause, en principe, qu’en cas d’évolution du marché commun (9).
31.      Tout en adhérant à ce raisonnement, je relève que les différences substantielles entre la présente affaire et l’affaire Belgique et Forum 187/Commission, précitée, ne permettent pas de limiter l’analyse du cas d’espèce à ce constat.
32.      Dans l’affaire Belgique et Forum 187/Commission, précitée, il a été constaté que, à la suite de sa notification, la mesure n’avait subi aucune modification substantielle (10). Or, dans le cadre du présent pourvoi, la question principale est celle de la conséquence s’attachant à des modifications apportées à une mesure qui avait auparavant été considérée comme ne relevant pas du champ d’application de l’article 87, paragraphe 1, CE.
33.      À cet égard, des enseignements utiles peuvent être tirés de la jurisprudence suivante.
34.      D’une part, je relève que, dans le cadre des mesures notifiées, la Cour a jugé que l’interdiction de mise à exécution prévue à l’article 93, paragraphe 3, dernière phrase, du traité CE (devenu article 88, paragraphe 3, dernière phrase, CE) s’applique au régime d’aides projeté dans sa totalité et dans sa version finale arrêtée par les autorités nationales. Si le projet initialement notifié a subi entre‑temps des modifications dont la Commission n’a pas été informée, l’interdiction s’applique au projet ainsi modifié, à moins que la prétendue modification ne constitue en réalité une mesure d’aide distincte qui devrait faire l’objet d’une appréciation séparée et qui ne serait donc pas susceptible d’influencer l’appréciation que la Commission a déjà portée sur le projet initial. Dans ce dernier cas, l’interdiction ne s’applique qu’à la mesure d’aide instituée par la modification (11).
35.      D’autre part, il ressort, selon la Cour, tant du contenu que des finalités des dispositions de l’article 93 du traité CE (devenu article 88 CE) que doivent être considérées comme des aides nouvelles, soumises à l’obligation de notification prévue par cette dernière disposition, les mesures qui tendent à instituer ou à modifier des aides, étant précisé que les modifications peuvent porter soit sur des aides existantes, soit sur des projets initiaux notifiés à la Commission (12).
36.      En outre, j’observe que dans sa jurisprudence, le Tribunal a tenté de circonscrire la nature de la modification d’une aide existante (13). Toutefois, je considère que la nature de la prorogation ou d’une modification ainsi que les conséquences en découlant doivent être examinées au cas par cas, ce qui exclut, selon moi, la définition d’une règle ou des critères généraux relatifs à la nature des changements intervenus.
37.      Il me semble qu’une mesure ayant été qualifiée auparavant par la Commission comme ne constituant pas une aide d’État est susceptible de relever du champ d’application de l’article 87, paragraphe 1, CE, notamment dans les hypothèses suivantes.
38.      Tout d’abord, par application de la notion d’«évolution du marché commun» figurant à l’article 1er, sous b), v), du règlement n° 659/1999, qui précise qu’une mesure qui ne constituait pas une aide au moment de sa mise en vigueur doit néanmoins être réputée existante dans la mesure où elle est devenue «une aide par la suite en raison de l’évolution du marché commun». La mesure devient dès lors une aide existante.
39.      Ensuite, au cas où la Commission reviendrait sur son appréciation de la mesure, notamment, sur le fondement d’une application plus rigoureuse des règles du traité en matière d’aides d’État, la mesure peut être soumise à la procédure relative aux aides existantes (14).
40.      Enfin, lorsque l’État membre modifie la mesure de telle façon qu’elle présente les caractéristiques établies à l’article 87, paragraphe 1, CE et devient une mesure distincte de celle examinée auparavant, la mesure devient ainsi une aide nouvelle.
41.      Je suis enclin à considérer qu’en l’espèce, il s’agit de ce dernier cas de figure.
42.      Certes, en ce qui concerne l’hypothèse où une mesure est considérée par la Commission comme ne constituant pas une aide d’État, la simple prorogation de cette mesure ne saurait conduire à un changement de l’appréciation de la Commission. En effet, il va de soi que le dispositif qui reste essentiellement le même, à savoir que la mesure ne présente toujours pas les caractéristiques d’une aide d’État, est couvert par les assurances en ce qui concerne sa compatibilité avec le droit de l’Union que la Commission a exprimées dans sa décision concernant la mesure.
43.      Dans le cas de la simple prolongation d’un régime ou d’une mesure, il paraît adapté, en cas d’évolution du marché, d’appliquer par analogie les dispositions de l’article 1er, sous b), v), et des articles 17 à 19 du règlement n° 659/1999.
44.      Toutefois, une prorogation intervenue après la prise de décision de la Commission ayant qualifié la mesure de non‑aide et couplée à un changement de substance de la mesure, constituant ainsi une modification essentielle de celle‑ci, peut conduire à une révision de la qualification du dispositif mis en œuvre. En effet, la mesure peut se transformer en mesure susceptible de relever du champ d’application de l’article 87, paragraphe 1, CE. Une telle mesure constitue nécessairement une mesure distincte par rapport au dispositif préexistant.
45.      À cet égard, une obligation de l’analyse transversale de la nature des changements intervenus incombe à la Commission. En effet, dans le cas où le dispositif aurait été considéré comme ne constituant pas une aide d’État, la Commission devrait s’assurer par le biais d’un examen suffisamment approfondi qu’il s’agit d’une prorogation sans modification ou d’une modification substantielle avant d’entamer une procédure préliminaire.
46.      Cette exigence est liée, à mon sens, à la protection de la confiance légitime et de la sécurité juridique.
47.      Ainsi que l’a souligné l’avocat général Léger, la question de savoir si une mesure nationale relève ou non du champ d’application de l’article 87, paragraphe 1, CE ne dépend pas d’une appréciation discrétionnaire. Le fait que la Commission dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour déterminer si une mesure nationale tombe dans le champ d’application de cette disposition lorsque l’examen des conditions requises par celle‑ci implique des appréciations économiques complexes ne signifie pas que cette institution puisse modifier à tout moment, de manière discrétionnaire, son appréciation quant à l’existence d’une aide (15).
48.      À cet égard, je relève que la modification d’une mesure peut intervenir à plusieurs niveaux.
49.      Il importe de souligner qu’en cas de changement de l’autorité publique qui octroie une mesure, à savoir l’autorité qui est à l’origine d’un certain dispositif ayant été considéré comme ne constituant pas une aide, le changement en question peut être purement formel. Ainsi, habituellement, c’est l’effet économique d’un tel changement qui devrait être décisif afin de pouvoir constater si une modification substantielle a été en cause.
50.      Un changement peut revêtir également une nature matérielle, en ce qu’il concerne les modalités d’exécution de la mesure, à savoir les modalités relatives à la canalisation des moyens servant à financer la mesure.
51.      En l’espèce, je suis d’avis qu’il ne s’agit pas d’une modification purement formelle. Le double changement afférent, d’une part, au sujet à l’origine de l’avantage présumé, à savoir le passage d’une entreprise publique bénéficiant d’un monopole historique à un organisme public, et, d’autre part, au mécanisme de son financement reflété dans le passage d’un tarif préférentiel à une charge parafiscale pesant sur tous les consommateurs d’électricité est susceptible de contribuer à la qualification de cette modification comme étant substantielle. Celle‑ci peut conduire à considérer la mesure en cause comme une mesure distincte et est susceptible de fonder la décision de la Commission de recourir à l’ouverture de la procédure formelle d’examen.
52.      En outre, le fait d’avoir examiné la qualification juridique d’une mesure ne devrait pas empêcher l’autorité compétente de réexaminer le dispositif en cause dès lors que ladite autorité éprouve, sur la base des nouvelles informations pertinentes, des doutes quant à sa compatibilité avec les règles applicables. Dès lors que la mesure qui a été considérée comme ne constituant pas une aide d’État peut être modifiée d’une manière qui en fait une mesure distincte, la Commission doit pouvoir, dans un tel cas, recourir à ladite procédure.
53.      Au terme de la phase préliminaire d’examen portant sur une mesure étatique, la Commission a un triple choix: elle décide soit que la mesure étatique en cause ne constitue pas une aide d’État, soit que cette mesure, bien que constituant une aide, ne suscite pas de doutes quant à sa compatibilité avec le marché commun, soit d’ouvrir la procédure formelle d’examen (16).
54.      En l’espèce, pour ce qui est du tarif préférentiel accordé à Alcoa, il ressort du dossier que la Commission a adopté la décision litigieuse portant sur l’ouverture de la procédure formelle d’examen après avoir éprouvé des doutes dans la phase préliminaire. La décision définitive constatant une incompatibilité du régime de subventions des prix en faveur d’Alcoa a été adoptée le 19 novembre 2009 (17).
VI – Sur le premier grief du second moyen
55.      Dès lors que ce grief me paraît révéler des éléments essentiels pour la solution du présent litige, je propose de l’examiner en premier lieu.
A –    Observations des parties
56.      Alcoa reproche au Tribunal d’avoir fondé son raisonnement sur l’arrêt du Tribunal Diputación Foral de Álava e.a. (18) afin de soutenir qu’une prorogation dans le temps peut à elle seule transformer une mesure en une aide nouvelle. Or, ledit arrêt concerne la prorogation d’une mesure qui avait été qualifiée d’aide compatible, alors qu’en l’espèce, il s’agit d’une mesure que la Commission a reconnue comme n’étant pas une aide. Selon Alcoa, le Tribunal aurait commis une erreur de droit en ne tenant pas compte des différences juridiques existant entre le fait de conclure à la compatibilité d’une aide et le fait de conclure à l’absence de celle‑ci.
57.      Selon Alcoa, lorsqu’il est conclu à l’absence d’aide, la modification des conditions du marché peut transformer la mesure en aide, mais la prorogation de la mesure en tant que telle ne peut pas produire un tel effet. C’est alors l’article 1er, sous b), v), du règlement n° 659/1999 qui s’applique, en imposant de traiter la mesure comme une aide existante plutôt que comme une aide nouvelle.
58.      La Commission souligne que la décision litigieuse n’est pas fondée uniquement sur la prorogation de la mesure, mais également sur la modification de la mesure en tarif théorique. Cette modification de la mesure est suffisante pour justifier la qualification provisoire de l’article 11, paragraphe 11, du décret‑loi de 2005 comme aide nouvelle.
B –    Appréciation
59.      Par ce grief fondamental, Alcoa reproche au Tribunal d’avoir commis une erreur de droit en ce qu’il a fondé son raisonnement sur une jurisprudence qui, selon elle, n’est pas transposable aux mesures ne constituant pas une aide, pour considérer qu’en l’espèce était applicable la procédure relative aux aides nouvelles.
60.      À cet égard, je relève qu’au point 128 de l’arrêt attaqué, en réponse à l’argument d’Alcoa qui soutenait que la Commission aurait dû examiner la mesure en cause dans le cadre de la procédure applicable aux aides existantes et non de celle applicable aux aides nouvelles au motif que ladite mesure ne constituerait pas une modification substantielle de la mesure visée par la décision Alumix, le Tribunal a correctement rappelé la jurisprudence relative aux modifications d’une aide existante. Il s’est également référé à la jurisprudence relative à la prorogation d’aides déjà en cours d’exécution.
61.      Ensuite, le Tribunal a, au point 129 de l’arrêt, fait application de cette jurisprudence au cas d’espèce en considérant que la prorogation ou la modification d’une mesure ne constituant pas une aide d’État doit conduire à la mise en œuvre de la procédure applicable aux aides nouvelles.
62.      À l’appui de cette constatation, le Tribunal a procédé, aux points 130 et 131, à l’examen détaillé de la nature des changements intervenus. Il a également rejeté, au point 134, l’argumentation d’Alcoa selon laquelle des modifications non substantielles étaient en cause en l’espèce.
63.      À cet égard, je constate qu’il ressort clairement du point 129 de l’arrêt attaqué qu’à la suite d’une prorogation d’une mesure que la Commission a considérée comme n’étant pas constitutive d’une aide d’État, celle‑ci n’est habilitée à appliquer que la procédure des aides nouvelles.
64.      Or, un tel constat de principe ne découle pas directement de la jurisprudence citée par le Tribunal au point précédent de son arrêt, laquelle concerne l’hypothèse de la modification d’une aide existante. En outre, il me semble aller à l’encontre des considérations exposées ci‑dessus relatives aux effets attachés à la décision en vertu de laquelle la Commission considère que la mesure ne relève pas du champ d’application de l’article 87, paragraphe 1, CE.
65.      Un tel constat de principe méconnaît également les considérations résultant du principe de confiance légitime dès lors qu’à défaut de changements substantiels de la mesure ou, exceptionnellement, d’informations pertinentes nouvelles, non disponibles au moment de la prise de position par la Commission, les bénéficiaires et les opérateurs sont fondés à se fier à l’appréciation de la Commission retenue dans la décision rendue auparavant, sous réserve que ne s’applique pas par analogie l’article 1er, sous b), v), du règlement n° 659/1999, relatif aux effets de l’évolution du marché commun sur une mesure devenue aide d’État.
66.      L’appréciation à laquelle le Tribunal s’est livré au point 129 de l’arrêt attaqué me semble donc constituer une erreur de droit. Toutefois, je suis d’avis qu’elle n’est pas de nature à engendrer l’annulation de l’arrêt attaqué.
67.      En réalité, le Tribunal ne s’est pas fondé sur cette constatation afin de confirmer l’application de la procédure d’aides nouvelles. Ainsi qu’il ressort du point 130 de l’arrêt attaqué, le raisonnement du Tribunal repose non pas sur l’hypothèse de la prorogation de la mesure concernée, mais sur le caractère distinct de cette mesure au regard de celle que la Commission avait préalablement examinée dans le cadre de la décision Alumix.
68.      Ainsi qu’il ressort des points 131 et 132 de l’arrêt attaqué, la mesure examinée dans la décision litigieuse couvre, selon le Tribunal, une période distincte et est fondée sur un mécanisme de gestion distinct.
69.      Il découle ainsi des points 130 à 133 que le Tribunal a procédé à une analyse de l’ensemble des circonstances ayant conduit la Commission à adopter la décision litigieuse en l’espèce. Cette appréciation du Tribunal en ce qui concerne le caractère substantiel des modifications intervenues dans le cadre de la mesure en cause et pouvant conduire à considérer qu’il s’agit d’une mesure distincte constitue donc une question d’appréciation factuelle.
70.      Or, il convient de rappeler que le pourvoi formé contre une décision de première instance est limité, en application du principe général consacré à l’article 58 du statut de la Cour de la justice, aux questions de droit. Ainsi, sous réserve du cas d’une dénaturation des faits et des éléments de preuve, la Cour ne saurait contrôler l’appréciation des faits par le Tribunal (19).
71.      Aucune dénaturation ne pouvant être reprochée au Tribunal, il convient de considérer ce grief comme infondé en ce qu’il viserait éventuellement à mettre en cause l’appréciation du Tribunal qui a considéré que la mesure examinée dans la décision litigieuse constitue une mesure distincte de celle que la Commission avait préalablement examinée dans le cadre de la décision Alumix.
72.      Il y a lieu de rappeler également que, lorsque le Tribunal a constaté ou apprécié les faits, la Cour est compétente pour exercer, en vertu de l’article 225 CE, un contrôle sur la qualification juridique de ces faits et les conséquences de droit qui en ont été tirées par le Tribunal (20).
73.      Ainsi, eu égard aux constatations factuelles susmentionnées, le Tribunal a pu, au point 132 de l’arrêt attaqué, souverainement constater, pour justifier l’application de la procédure des aides nouvelles à la mesure considérée comme mesure distincte, que celle‑ci couvrait une période différente et consistait en l’instauration d’un mécanisme nouveau.
74.      Partant, quand bien même le premier grief du second moyen est fondé pour autant qu’il vise une erreur de droit que le Tribunal a commise en posant, dans la motivation de l’arrêt attaqué, la constatation de principe selon laquelle la Commission peut examiner une mesure prorogée exclusivement dans le cadre de la procédure applicable aux aides nouvelles, ledit grief ne saurait cependant conduire à la mise en cause de l’arrêt attaqué.
VII – Sur le premier moyen
A –    Sur le premier grief du premier moyen
1.      Observations des parties
75.      Par le premier grief du premier moyen, Alcoa fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant que le premier moyen soulevé par Alcoa portait sur des questions provisoires à l’égard desquelles le contrôle exercé par le Tribunal devait être limité à l’erreur manifeste.
76.      Ayant relevé qu’il existe une différence entre l’ouverture d’une procédure formelle à l’encontre de mesures à l’égard desquelles il a été spécifiquement conclu qu’elles ne constituaient pas une aide, et l’ouverture d’une procédure à l’encontre de mesures n’ayant pas fait l’objet d’une telle constatation, Alcoa soutient que pour que les conclusions antérieures tenant à l’absence d’une aide ne soient pas privées de pertinence, la Commission est à tout le moins tenue de déterminer, dans son examen préliminaire avant l’ouverture d’une procédure formelle, s’il existe des raisons de croire que les considérations sur lesquelles elle s’est appuyée pour parvenir à ces conclusions sont devenues caduques et d’en indiquer les motifs dans sa décision d’ouverture.
77.      La Commission rétorque que, selon elle, le Tribunal a appliqué le niveau de contrôle adéquat, à savoir celui qui s’applique à une décision provisoire (21).
2.      Appréciation
78.      En considérant qu’est en cause la problématique de l’étendue du contrôle qui s’exerce sur les décisions d’ouverture, le Tribunal aurait, selon Alcoa, déplacé et limité l’objet du grief d’Alcoa.
79.      À cet égard, je souhaite observer qu’un principe général du droit administratif, reconnu par les systèmes juridiques de plusieurs États membres, milite en faveur de la limitation de la possibilité d’attaquer par la voie du recours en annulation des actes n’ayant qu’une nature préparatoire (22). Je relève que seuls des actes préparatoires qui donnent lieu à des effets juridiques autonomes peuvent faire l’objet d’une procédure juridictionnelle distincte. Or, les décisions d’ouverture d’examen préliminaire peuvent avoir des effets juridiques spécifiques et significatifs pour les parties concernées et doivent donc être attaquables. Cependant, afin de préserver l’effet utile de la différence nécessaire entre la procédure préliminaire et l’examen au fond prévu à l’article 88 CE, il n’est pas possible de soumettre le premier cas de figure à des exigences juridiques aussi lourdes que le second.
80.      Eu égard au caractère provisoire de la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen, laquelle inclut une évaluation préliminaire par la Commission de la mesure proposée visant à déterminer si ladite mesure présente les caractéristiques d’une aide d’État, le contrôle de la légalité exercé par le juge communautaire doit être restreint, dès lors que c’est seulement en vertu de la décision finale fondée sur les informations recueillies dans la phase de l’examen que tous les éléments pertinents pourront être débattus et mis en cause par les parties intéressées.
81.      Par conséquent, le Tribunal a jugé à bon droit, aux points 60 et 61 de l’arrêt attaqué, que le contrôle de légalité exercé par ce dernier d’une décision d’ouverture formelle d’examen doit être restreint.
82.      Il convient donc de considérer comme non fondé le premier grief du premier moyen.
83.      Il reste à examiner la problématique des démarches que la Commission aurait été tenue d’entreprendre avant la décision formelle d’ouverture, problématique que j’examinerai conjointement avec le deuxième grief du premier moyen.
B –    Sur le deuxième grief du premier moyen
1.      Observations des parties
84.      Par ce grief, Alcoa fait valoir qu’en n’appliquant pas la jurisprudence aux termes de laquelle la Commission doit tenir compte de ses décisions antérieures adoptées dans la même affaire, le Tribunal aurait ainsi commis une erreur de droit (23). L’arrêt serait erroné en ce qu’il a conclu à ce que la Commission n’était pas tenue de déterminer si les critères sur la base desquels elle s’était appuyée pour conclure à l’absence d’un avantage dans la décision Alumix étaient encore valables.
85.      La Commission rétorque que l’évocation indistincte de la «mesure» par Alcoa est impropre. En outre, la Commission souligne la différence par rapport aux circonstances factuelles sur lesquelles reposait la décision Alumix, selon lesquelles l’entreprise ENEL fournirait elle‑même l’électricité à Alcoa au tarif convenu. Or, la décision litigieuse est fondée sur le fait que l’État rembourserait à Alcoa une partie du prix payé à ENEL. La jurisprudence Italgrani II, précitée, ne serait donc pas applicable et le Tribunal n’aurait pas commis d’erreur lorsqu’il a jugé que les arguments d’Alcoa selon lesquels le tarif dont elle a bénéficié correspondait à un prix de marché n’étaient pas pertinents.
2.      Appréciation
86.      À titre liminaire, je rappelle que dans l’arrêt Italgrani I (24), la Cour a constaté que s’il existe un régime général d’aide, la Commission doit tenir compte de la décision antérieure concernant ce régime quand elle examine une aide individuelle qui relève du champ du régime en cause. La Cour a ajouté, dans l’arrêt Italgrani II (25), que si la Commission pouvait, à tout moment, remettre en cause ses décisions, cela conduirait à une incertitude permanente qui pourrait violer les principes de confiance légitime et de sécurité.
87.      Certes, la jurisprudence Italgrani I et Italgrani II souligne la nécessité pour la Commission d’examiner les constatations figurant dans une décision antérieure avant d’ouvrir une procédure formelle d’examen. Toutefois, ladite jurisprudence se réfère aux cas des aides existantes et concerne le rapport entre un régime d’aide précédemment approuvé et une aide individuelle en faisant l’application. Les aides individuelles sont donc de simples mesures d’exécution du régime général d’aides. Tel ne me semble pas être le cas en l’espèce dès lors qu’il s’agit d’une mesure qualifiée par le Tribunal de mesure distincte.
88.      Par conséquent, si la Commission est tenue de prendre en compte sa décision antérieure, lors de l’examen d’une modification d’une aide existante, ce constat ne devrait pas restreindre la portée de son appréciation en ce qui concerne l’examen des mesures non notifiées qui résultent de la modification substantielle de la mesure ayant échappé précédemment à la qualification d’une aide d’État. L’article 10, paragraphe 1, du règlement n° 659/1999 doit trouver à s’appliquer dans un tel cas de figure.
89.      En outre, en ce qui concerne les conditions d’adoption d’une décision formelle, je relève que, selon une jurisprudence constante, la procédure de l’article 88, paragraphe 2, CE revêt un caractère indispensable dès lors que la Commission éprouve des difficultés sérieuses pour apprécier si une aide est compatible avec le marché commun. La Commission ne peut donc s’en tenir à la procédure préliminaire de l’article 88, paragraphe 3, CE et prendre une décision favorable à une mesure étatique notifiée que si elle est en mesure d’acquérir la conviction, au terme d’un premier examen, que cette mesure ne peut être qualifiée d’aide au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE ou que celle‑ci, bien que constituant une aide, est compatible avec le marché commun. En revanche, si ce premier examen a conduit la Commission à acquérir la conviction contraire s’agissant de la compatibilité de l’aide ou même n’a pas permis de surmonter toutes les difficultés soulevées par l’appréciation de la mesure en cause, l’institution a le devoir de s’entourer de tous les avis nécessaires et d’ouvrir, à cet effet, la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE (26).
90.      La jurisprudence indique donc clairement que la Commission n’a aucune marge d’appréciation quant à l’ouverture de la procédure formelle d’examen lorsque, au terme de l’examen préliminaire, elle doute encore sérieusement de la nature de la mesure en cause ou de sa compatibilité avec le marché commun.
91.      Les mêmes principes doivent s’appliquer lorsque la Commission conserve des doutes sur une éventuelle qualification de la mesure examinée comme une aide, au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE. On ne saurait donc reprocher à la Commission d’ouvrir ladite procédure même lorsqu’elle exprime dans la décision prise à cet effet des doutes sur le caractère d’aides, au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE, des mesures en faisant l’objet.
92.      Enfin, en ce qui concerne le raisonnement du Tribunal, il ressort du point 70 de l’arrêt attaqué, qu’en ayant recours à la notion des appréciations complexes qu’il appartient à la Commission de réaliser dans le cadre de la procédure formelle d’examen, le Tribunal a qualifié d’inopérant l’argument d’Alcoa selon lequel la Commission aurait dû déterminer si les critères sur lesquels celle‑ci s’était appuyée pour conclure à l’absence d’avantage dans la décision Alumix étaient encore valables.
93.      Eu égard à la nature provisoire de la décision litigieuse qui traduit les doutes de la Commission et ne porte pas sur une analyse approfondie de la mesure examinée, une telle réponse me semble fondée en droit.
94.      Par conséquent, je propose de rejeter ce grief comme non fondé.
C –    Sur le troisième grief du premier moyen
1.      Observations des parties
95.      Alcoa fait valoir que le Tribunal s’est fondé uniquement sur deux éléments pour conclure que la Commission était habilitée à ouvrir une procédure formelle d’examen à l’encontre des tarifs consentis à Alcoa, à savoir, premièrement, la constatation que les ressources permettant de financer la réduction des tarifs constituent des ressources d’État et, deuxièmement, le fait qu’Alcoa se faisait rembourser par le biais du mécanisme de la Caisse de péréquation a conduit à une réduction du tarif de fourniture d’électricité généralement applicable.
96.      Or, selon Alcoa, ces deux éléments ne suffisent pas pour justifier l’ouverture de la procédure par la Commission dès lors que lesdits éléments existaient déjà lors de la décision Alumix.
97.      La Commission estime que ce grief ne fait que répéter d’autres arguments. Elle précise que l’argument d’Alcoa relatif aux conditions normales de marché a été rejeté par le Tribunal et que ce rejet n’a pas été contesté dans le pourvoi.
2.      Appréciation
98.      Je relève que le raisonnement du Tribunal contesté dans le cadre du présent grief concerne l’appréciation d’une éventuelle erreur manifeste de la part de la Commission.
99.      Eu égard à la réponse apportée au premier grief du premier moyen, je considère qu’il convient de rejeter ce grief comme non fondé.
D –    Sur le quatrième grief du premier moyen et le deuxième grief du second moyen
100. Dès lors que le quatrième grief du premier moyen se confond largement avec le deuxième grief du second moyen, il y a lieu de les examiner conjointement.
1.      Observations des parties
101. De l’avis d’Alcoa, le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant que l’appréciation de la Commission dans la décision Alumix était limitée dans le temps.
102. Selon Alcoa, dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a considéré que la décision Alumix était limitée dans le temps. Cependant, ladite décision ne contient, selon elle, aucune limitation expresse dans le temps en ce qui concerne sa durée de validité. Contrairement à ce qui est affirmé dans l’arrêt attaqué, même si le décret‑loi de 1995 était limité dans le temps, on ne peut pas logiquement en déduire que la décision Alumix est, elle aussi, soumise à une telle limitation.
103. Alcoa relève que les trois éléments sur lesquels la Commission avait fondé la décision Alumix, à savoir i) le tarif lui‑même, ii) les conditions du marché de l’électricité dans les régions de Sardaigne et de Vénétie, caractérisé par une surcapacité, et iii) Alcoa en tant que client représentant un des plus gros consommateurs d’Italie, n’ont pas changé. En outre, tant que la Commission n’avait pas indiqué que, selon elle, ces conditions avaient changé, la République italienne et Alcoa avaient toutes les raisons de penser qu’elles étaient en droit de maintenir le tarif.
104. La Commission rétorque que si les éléments du marché n’ont pas changé, il est difficile de comprendre pourquoi ENEL ne pouvait pas, tout simplement, continuer à appliquer le tarif en cause dans la décision Alumix et pourquoi le coût du tarif consenti à Alcoa est qualifié d’«onere» par la législation italienne. L’analyse des avantages effectuée dans la décision Alumix était fondée sur le principe de l’opérateur dans une économie de marché, et, à aucun moment, Alcoa n’a tenté d’expliquer en quoi les paiements effectués par la Caisse de péréquation répondaient audit principe.
105. La Commission relève également qu’une décision telle que la décision Alumix n’est jamais adoptée dans un vide juridique. En effet, le décret‑loi de 1995 a précédé la décision Alumix et il n’est pas contesté que le tarif d’électricité a été fixé par ce décret pour dix ans.
2.      Appréciation
106. Tout d’abord, j’observe que le Tribunal a relevé à bon droit, au point 106 de l’arrêt attaqué, que l’appréciation de la Commission opérée dans la décision selon laquelle le tarif qu’ENEL facturait aux usines de 1996 à 2005 ne constituait pas une aide d’État avait été formulée en ayant égard aux conditions du marché telles qu’elles pouvaient être envisagées par la Commission pour cette période.
107. Au point 132 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a souligné également que la mesure visée par la décision litigieuse couvrait une période distincte par rapport à la décision Alumix, ce que Alcoa ne conteste pas dans son pourvoi.
108. Ce seul constat répond, à mon sens, utilement au grief d’Alcoa selon lequel le Tribunal aurait constaté à tort que la décision Alumix était limitée dans le temps. Il apparaît en effet qu’Alcoa s’est livrée à une lecture erronée de l’arrêt attaqué sur ce point.
109. En outre, aux points 105 et 107 de l’arrêt attaqué, le Tribunal n’a en réalité pas examiné si la décision Alumix était limitée dans le temps, mais a cité, dans le cadre de l’examen portant sur la violation éventuelle du principe de la confiance légitime, les passages pertinents de la décision litigieuse dont il découle que la Commission s’est appuyée sur une telle constatation.
110. Les citations de la décision litigieuse étant exactes, aucune dénaturation d’un recours ou d’un acte attaqué n’a été commise par le Tribunal (27).
111. Enfin, il est vrai que la Cour est compétente pour contrôler la manière dont le Tribunal lit et interprète un acte juridique tel que la décision de la Commission, dès lors qu’il s’agit d’une éventuelle erreur de droit. Or, en l’espèce, aucune erreur de la lecture des points 44 et 47 de la motivation de la décision litigieuse n’a été reprochée et ne peut être constatée.
112. Je relève que la portée temporelle de la décision Alumix est limitée aux éléments examinés à l’époque où la Commission a adopté ladite décision. En ce qui concerne la constatation selon laquelle les tarifs préférentiels ne constituaient pas une aide d’État, je ne pense pas que la Commission aurait dû déterminer la portée temporelle de manière plus précise. Toutefois, si elle l’avait fait, elle aurait dû ajouter des conditions nécessaires découlant du principe général de droit rebus sic stantibus (28) dès lors qu’un changement substantiel des circonstances ayant joué un rôle dans le cadre de la prise de position par la Commission aurait pu nécessiter une requalification du statut de la mesure.
113. À la lecture de la décision Alumix et de l’arrêt attaqué, je considère qu’eu égard aux arguments tenant, d’une part, au lien avec la législation nationale qui était limitée clairement dans le temps et, d’autre part, au caractère distinct de la mesure établie par le décret‑loi de 2005, aucun opérateur raisonnable et avisé ne pouvait s’attendre à ce que la mesure faisant l’objet de la décision litigieuse soit couverte par la décision Alumix. Les allégations d’Alcoa selon lesquelles le mécanisme a été introduit dans les années 1999‑2004 ne sauraient invalider cette constatation (29).
114. Par conséquent, je propose de rejeter le quatrième grief du premier moyen et le deuxième grief du second moyen comme non fondés.
E –    Sur le cinquième grief du premier moyen
1.      Observations des parties
115. Alcoa soutient que la décision litigieuse est entachée d’erreurs de procédure tenant à la violation, par la Commission, des principes de bonne administration et du droit d’être entendu au cours de la procédure conduisant à l’adoption de la décision litigieuse, ce que le Tribunal aurait dû prendre en compte. Ainsi, la République italienne n’aurait pas eu la possibilité de présenter des observations sur la qualification de la mesure d’aide nouvelle durant la phase préliminaire d’examen.
116. La Commission rétorque que ce grief doit être déclaré irrecevable car Alcoa ne l’avait pas invoqué dans son recours devant le Tribunal. Le grief serait, en toute hypothèse, sans fondement. Dans son pourvoi, Alcoa aurait admis que la République italienne a eu l’occasion de présenter ses observations concernant la qualification de l’aide. En outre, la République italienne aurait fait usage de cette possibilité, comme indiqué au point 40 de l’arrêt attaqué.
2.      Appréciation
117. Il importe de rappeler que, dans le cadre d’un pourvoi, la compétence de la Cour est en principe limitée à l’appréciation de la solution légale qui a été donnée aux moyens débattus devant les juges du fond (30). Une partie ne peut donc pas en principe soulever pour la première fois devant la Cour un moyen qu’elle n’a pas invoqué devant le Tribunal dans la mesure où cela reviendrait à permettre à la Cour de contrôler la légalité de la solution retenue par le Tribunal eu égard à des moyens dont ce dernier n’a pas eu à connaître.
118. Or, à la lecture de l’arrêt attaqué, il ne saurait être valablement soutenu que cette problématique a fait l’objet de l’examen par le Tribunal à la suite d’un argument soulevé par Alcoa.
119.          Certes, le Tribunal a analysé, notamment aux points 39 et 40 de l’arrêt attaqué, les éléments relatifs à la prise de position par la République italienne. Toutefois, il s’est penché sur cette problématique sous l’angle de la recevabilité de la requête en première instance.
120. Par conséquent, je propose de considérer le cinquième grief du premier moyen comme manifestement irrecevable.
F –    Sur le sixième grief du premier moyen
1.      Observations des parties
121. Eu égard aux conséquences irréversibles de l’ouverture d’une procédure formelle d’examen, Alcoa fait valoir que le Tribunal aurait méconnu la portée de l’obligation de motivation qui incombe à la Commission. Cette obligation devrait être proportionnée à la gravité des conséquences de l’ouverture de la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE.
122. Le Tribunal aurait, ainsi, affirmé à tort qu’il n’était pas nécessaire de motiver la différence entre la décision Alumix et la décision litigieuse. Vu l’insécurité créée, la Commission aurait été au moins tenue d’expliquer en quoi les deux décisions seraient distinctes pour donner aux intéressés une possibilité d’identifier la base et la portée des conséquences de la décision litigieuse.
123. La Commission rétorque que le Tribunal, dans l’arrêt attaqué, n’a pas commis d’erreur en concluant que la décision litigieuse était suffisamment motivée.
2.      Appréciation
124. Deux types d’observations s’imposent en réponse à ce grief.
125. Conformément aux articles 225 CE et 58, premier alinéa, du statut de la Cour de justice, le pourvoi est limité aux questions de droit et doit être fondé sur des moyens tirés de l’incompétence du Tribunal, d’irrégularités de procédure devant le Tribunal portant atteinte aux intérêts de la partie requérante ou de la violation du droit de l’Union par ce dernier (31). Il découle des mêmes dispositions ainsi que de l’article 112, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure de la Cour qu’un pourvoi doit indiquer de façon précise les éléments critiqués de l’arrêt dont l’annulation est demandée ainsi que les arguments juridiques qui soutiennent de manière spécifique cette demande (32).
126. Or, dans le cadre de la réponse tant au troisième grief du premier moyen qu’au deuxième moyen, le Tribunal a examiné la problématique de la relation entre la décision Alumix et la décision litigieuse. Dès lors qu’Alcoa n’indique pas de manière précise les points susceptibles de constituer une erreur du Tribunal, ce grief pourrait être considéré comme manifestement irrecevable.
127. Il semble, toutefois, que, par son grief, Alcoa vise plus particulièrement le point 88 de l’arrêt attaqué, où le Tribunal a rejeté l’argument de la requérante selon lequel la Commission aurait manqué à son obligation de motiver la décision litigieuse.
128. Si l’obligation de motivation d’un acte communautaire prévue à l’article 253 CE doit être adaptée à la nature de cet acte et faire apparaître, de façon claire et non équivoque, le raisonnement de l’institution auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle, il n’y a pas lieu d’imposer à la Commission d’indiquer les raisons pour lesquelles elle avait fait une appréciation différente du régime en cause dans ses décisions antérieures. En effet, la notion d’aide d’État répond à une situation objective qui s’apprécie à la date à laquelle la Commission prend sa décision (33).
129. Par conséquent, il y a lieu d’écarter le moyen tiré d’une erreur de droit commise par le Tribunal en ce qu’il aurait méconnu la portée de l’obligation de motivation des décisions de la Commission. Il résulte des considérations qui précèdent que le sixième grief du premier moyen est soit manifestement irrecevable, soit, en tout état de cause, non fondé.
VIII – Sur le second moyen
A –    Sur le troisième grief du second moyen
1.      Observations des parties
130. Alcoa reproche au Tribunal d’avoir fondé son raisonnement sur des modifications techniques qui ne faisaient pas l’objet de la décision litigieuse. Selon Alcoa, l’octroi d’un remboursement par la Caisse de péréquation était intervenu en 1999 et en 2004 au moyen d’instruments juridiques divers ne faisant pas l’objet de la décision litigieuse. Le Tribunal aurait donc illégalement étendu la portée de cette décision. En outre, le transfert de la gestion du tarif préférentiel d’ENEL vers la Caisse de péréquation n’aurait entraîné aucune modification juridique significative substantielle des tarifs consentis à Alcoa. Celle‑ci souligne l’absence de contestation de la part de la Commission par rapport aux modifications techniques de 1999 et de 2004. En outre, c’est à tort que le Tribunal a écarté, aux points 112 et 113 de l’arrêt attaqué, la décision du 1er décembre 2004 concernant l’aide d’État N/490/2000 – Italie, coûts échoués dans le secteur de l’électricité (34).
131. La Commission rétorque que c’est à juste titre que le Tribunal a jugé que le passage à un tarif purement théorique constituait une modification substantielle de la mesure approuvée par la décision Alumix. Le régime en cause corrige le prix facturé par les opérateurs privés moyennant le versement d’un paiement compensatoire direct. En ce qui concerne la décision de 2004 sur les coûts échoués, la Commission soutient que ladite décision porte sur les coûts échoués supportés par ENEL et ne contient pas de conclusion explicite sur la gestion du régime tarifaire préférentiel italien en ce qui concerne les avantages consentis à Alcoa qui aurait pu susciter chez celle‑ci une confiance légitime. De surcroît, la Commission a ouvert la procédure formelle d’examen concernant l’aide d’État C 38/2004 (ex NN 58/04) – Aides en faveur de la société Portovesme SRL (35) et qualifié spécifiquement d’aide nouvelle les paiements effectués par la Caisse de péréquation afin de conserver le tarif consenti à Alcoa.
2.      Appréciation
132. Tout d’abord, je relève que tout en citant le point 132 de l’arrêt attaqué, Alcoa critique le raisonnement du Tribunal figurant dans plusieurs autres points de l’arrêt, consacrés à répondre à un moyen dans le cadre duquel le Tribunal a examiné la problématique de la violation éventuelle des principes de protection de la confiance légitime et de la sécurité juridique.
133. S’il fallait néanmoins interpréter ce grief comme reprochant au Tribunal une lecture erronée de la décision litigieuse, il conviendrait de relever ce qui suit.
134. En premier lieu, il suffit, à mon avis, de constater que, au point 131 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a correctement exposé les éléments ayant conduit la Commission à éprouver des doutes en ce qui concerne la qualification du tarif facturé par ENEL aux usines d’Alcoa de 2005 à 2010, sans pour autant étendre son raisonnement au‑delà des éléments examinés dans la décision litigieuse.
135. En deuxième lieu, pour ce qui est des effets de la décision de 2004 ayant introduit un mécanisme d’un remboursement par la Caisse de péréquation, ainsi que le souligne la Commission, l’article 11, paragraphe 11, du décret‑loi de 2005 ne constitue pas une disposition autonome, mais trouve toute son utilité dans le contexte d’autres dispositions, notamment celles qui déterminent la gestion du tarif par la Caisse de péréquation.
136. À cet égard, il ressort des points 64 et 65 de l’arrêt attaqué que le Tribunal a résumé les faits, qui ne sont pas contestés par Alcoa, d’une part, en rappelant que l’article 11, paragraphe 11, du décret‑loi de 2005 et la décision nº 217/05 de l’Autorité, mettant en application ledit décret‑loi, prorogent jusqu’au 31 décembre 2010 l’octroi à la requérante du tarif d’électricité dont elle bénéficiait en 2004 en vertu du décret‑loi de 1995 et, d’autre part, en soulignant que c’est en vertu de la décision n° 148/04 que la gestion du tarif a été confiée à la Caisse de péréquation qui entraîne l’existence d’une taxe parafiscale des consommateurs.
137. S’agissant des conséquences des changements de la mesure examinée dans la décision litigieuse, eu égard à la réponse apportée dans le cadre de l’examen du premier grief du second moyen, il y a lieu de rejeter cette partie du présent grief.
138. Enfin, ainsi qu’il ressort des conclusions de la requérante exposées au point 28 de l’arrêt attaqué, seul le tarif d’électricité octroyé aux usines d’Alcoa était en cause dans le cadre du recours en première instance. Ce constat exclut toute référence aux solutions applicables aux autres opérateurs.
139. Par conséquent et vu l’objet de la décision portant sur les coûts échoués, laquelle visait les coûts supportés par ENEL et non par Alcoa et qui concerne un mécanisme essentiellement distinct par rapport à la problématique du tarif dont bénéficiait Alcoa, c’est à bon droit que le Tribunal a jugé au point 112 de l’arrêt attaqué que l’argument de la requérante était inopérant.
140. Eu égard à ce qui précède, je propose de rejeter le présent grief comme non fondé.
B –    Sur le quatrième grief du second moyen
1.      Observations des parties
141. Alcoa reproche au Tribunal d’avoir commis une erreur de droit en méconnaissant la nécessité de protéger la sécurité juridique et la confiance légitime dans le cadre de l’ouverture de procédure formelle.
142. Elle souligne que les principes consacrés à l’article 88 CE et résultant desdits principes imposaient, à tout le moins, à la Commission de considérer les tarifs consentis à Alcoa comme une aide existante.
143. La Commission rétorque que les arguments d’Alcoa sont fondés sur une supposition erronée selon laquelle l’article 11, paragraphe 11, du décret‑loi de 2005 n’est que le prolongement de la mesure même qui a été approuvée dans la décision Alumix. Selon la Commission, la décision Alumix n’est pas pertinente car la décision litigieuse ne vise pas uniquement la prorogation du tarif préférentiel octroyé en 1995, lequel faisait l’objet de la décision Alumix, mais le changement radical intervenu dans la gestion du tarif d’électricité, ce que le Tribunal a, selon elle, correctement pris en compte.
2.      Appréciation
144. Le moyen d’Alcoa est tiré d’une lecture combinée des principes de confiance légitime et de sécurité juridique.
145. Le principe de sécurité juridique, fondamental pour le droit de l’Union (36), exige en particulier qu’une réglementation entraînant des conséquences défavorables à l’égard de particuliers soit claire et précise et son application prévisible pour les justiciables (37). En d’autres termes, les particuliers doivent pouvoir connaître sans ambiguïté leurs droits et obligations et prendre leurs dispositions en conséquence (38).
146. Le droit de se prévaloir de la confiance légitime suppose que l’institution ait donné des assurances précises de nature à faire naître une attente légitime de la part de celui auquel elles s’adressent et que ces assurances soient conformes aux normes applicables (39).
147. À cet égard, j’observe que le Tribunal a examiné la problématique d’une éventuelle violation desdits principes dans le cadre du deuxième moyen, en particulier, aux points 104 à 109 de l’arrêt attaqué.
148. Ainsi qu’il ressort des points 105 à 107, le Tribunal a explicité, au regard de la jurisprudence correctement rappelée aux points 102 et 103 dudit arrêt, d’une part, les éléments principaux de la décision Alumix et, d’autre part, les doutes qui ont conduit la Commission à considérer que la prorogation jusqu’en 2010 du tarif octroyé aux usines d’Alcoa par le décret‑loi de 2005 a pu constituer une aide d’État.
149. En l’espèce, il est constant, ainsi que l’a jugé à juste titre le Tribunal, que la Commission a adopté la décision Alumix au regard des conditions du marché telles qu’elles pouvaient être envisagées par la Commission pour la période en cause.
150. Je relève également que la Cour s’est déjà prononcée en ce qui concerne l’application du principe de la confiance légitime, ainsi que la nécessité de l’adoption de mesures transitoires dans le cadre d’une décision modifiant l’appréciation antérieure de la Commission (40). En particulier, la Cour a tenu compte des investissements importants auxquels avaient procédé dans le cadre d’un régime fiscal les bénéficiaires de l’agrément existant qui en demandaient le renouvellement ainsi que des engagements à long terme qu’ils avaient pris (41). Toutefois, en l’espèce, à la différence des conditions au fond de l’affaire Belgique et Forum 187/Commission précitée, la mesure antérieure a subi des modifications substantielles ayant conduit à admettre l’existence d’une aide nouvelle sous forme d’une mesure distincte. Par conséquent, Alcoa ne saurait invoquer la confiance légitime en se fondant sur la décision Alumix concernant un dispositif dont l’objet est distinct de celui de la décision litigieuse.
151. Eu égard à ces considérations, le Tribunal a jugé à bon droit, aux points 107 et 108 de l’arrêt attaqué, que la Commission ne remet pas en cause son appréciation de la mesure examinée dans la décision Alumix et que, par conséquent, aucune violation du principe de la confiance légitime ne saurait valablement être alléguée.
152. En ce qui concerne le principe de sécurité juridique, ainsi qu’il découle des points 105 et 107 de l’arrêt attaqué, les arguments y figurant plaident en faveur d’une thèse selon laquelle Alcoa était clairement en mesure de prévoir la qualification juridique des conditions tarifaires qui lui ont été consenties en vertu du décret‑loi de 2005. Ainsi que je l’ai déjà explicité au point 114 des présentes conclusions, à la lecture de la décision Alumix, aucun opérateur raisonnable et avisé ne pourrait s’attendre à ce que la mesure faisant l’objet de la décision litigieuse soit couverte par la décision Alumix.
153. Par conséquent, je propose de rejeter ce grief comme non fondé.
IX – Conclusion
154. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de statuer comme suit:
–         rejeter le pourvoi dans son ensemble, et
–         condamner Alcoa Trasformazioni Srl aux dépens.
1 – Langue originale: le français.
2 – Dans la mesure où l’arrêt attaqué a été rendu le 25 mars 2009, les références aux dispositions du traité CE suivent la numérotation applicable avant l’entrée en vigueur du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
3 – JO C 214, p. 5.
4 – JO C 288, p. 4.
5 – GURI nº 39, du 16 février 1996, p. 8.
6 – Voir, notamment, arrêts du 20 mars 1984, Allemagne/Commission (84/82, Rec. p. 1451, p. 1492), et du 22 décembre 2008, British Aggregates/Commission (C‑487/06 P, Rec. p. I‑10505, point 27).
7 – Arrêt du 22 juin 2006, Belgique et Forum 187/Commission (C‑182/03 et C‑217/03, Rec. p. I‑5479).
8 – Conclusions de l’avocat général Léger dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Belgique et Forum 187/Commission (points 403 à 405).
9 – Ibidem (point 404).
10 – Voir point 77.
11 – Arrêt du 9 octobre 1984, Heineken Brouwerijen (91/83 et 127/83, Rec. p. 3435, point 22).
12 – Arrêt du 17 juin 1999, Piaggio (C‑295/97, Rec. p. I‑3735, point 48). Voir, également, arrêts du 23 février 2006, Atzeni e.a. (C‑346/03 et C‑529/03, Rec. p. I‑1875, point 51 et jurisprudence citée), ainsi que du 20 mai 2010, Todaro Nunziatina & C. (C‑138/09, non encore publié au Recueil).
13 – Arrêts du Tribunal du 28 novembre 2008, Hôtel Cipriani/Commission (T‑254/00, T‑270/00 et T‑277/00, Rec. p. II‑3269, point 358), et du 30 avril 2002, Government of Gibraltar/Commission (T‑195/01 et T‑207/01, Rec. p. II‑2309, point 111).
14 – Voir conclusions de l’avocat général Léger dans l’affaire Belgique et Forum 187/Commission, précitée (points 36 et 208). Voir arrêt Belgique et Forum 187/Commission, précité (point 77).
15 – Voir conclusions de l’avocat général Léger dans l’affaire Belgique et Forum 187/Commission, précitée (point 401).
16 – Voir arrêts du Tribunal du 15 septembre 1998, Gestevisión Telecinco/Commission (T‑95/96, Rec. p. II‑3407, point 55), du 3 juin 1999, TF1/Commission (T‑17/96, Rec. p. II‑1757, point 28), ainsi que Government of Gibraltar/Commission, précité (point 73).
17 – Cette décision fait désormais objet d’un recours intenté par Alcoa devant le Tribunal dans l’affaire T‑177/10.
18 – Arrêt du Tribunal du 6 mars 2002 (T‑127/99, T‑129/99 et T‑148/99, Rec. p. II‑1275, point 128).
19 – Arrêt du 22 novembre 2007, Espagne/Lenzing (C‑525/04 P, Rec. p. I‑9947, point 54 et jurisprudence citée).
20 – Voir arrêts du 6 avril 2006, General Motors/Commission (C‑551/03 P, Rec. p. I‑3173, point 51); du 22 mai 2008, Evonik Degussa/Commission et Conseil (C‑266/06 P, Rec. p. I-81, point 72), et du 6 novembre 2008, Pays‑Bas/Commission (C‑405/07 P, Rec. p. I‑8301, point 44).
21 – Elle s’appuie, à cet égard, sur l’arrêt Belgique et Forum 187/Commission, précité.
22 – Voir, à cet égard, arrêts du 11 novembre 1981, IBM/Commission (60/81, Rec. p. 2639, points 9 et 10), et du Tribunal du 10 juillet 1990, Automec/Commission (T‑64/89, Rec. p. II‑367, point 42).
23 – Voir, arrêts du 30 juin 1992, Italie/Commission, dit «Italgrani I» (C‑47/91, Rec. p. I‑4145), et du 5 octobre 1994, Italie/Commission, dit «Italgrani II» (C‑47/91, Rec. p. I‑4635).
24 – Arrêt précité (point 25).
25 – Arrêt précité (point 24).
26 – Arrêts de la Cour British Aggregates/Commission, précité (points 185 à 187 ainsi que le point 113), et du Tribunal du 15 mars 2001, Prayon‑Rupel/Commission (T‑73/98, Rec. p. II‑867, point 42).
27 – Voir, dans un sens contraire, arrêt du 27 janvier 2000, DIR International Films e.a./Commission (C‑164/98 P, Rec. p. I-447).
28 – Selon moi, ce principe dont la portée est en soi contestée en droit des obligations ou en droit international a clairement inspiré les dispositions de l’article 1er, sous b), v), du règlement n° 659/1999. Une qualification de la mesure comme «non‑aide» doit donc être soumise à ce principe, évidemment dans les limites découlant des principes de la sécurité juridique et de la protection de la confiance légitime.
29 – Selon Alcoa, l’octroi d’un remboursement par la Caisse de péréquation était intervenu en 1999 et en 2004 au moyen d’instruments juridiques divers ne faisant pas l’objet de la décision litigieuse.
30 – Voir, notamment, arrêt du 1er février 2007, Sison/Conseil (C‑266/05 P, Rec. p. I‑1233, point 95 et jurisprudence citée).
31 – Voir arrêt du 16 mars 2000, Parlement/Bieber (C‑284/98 P, Rec. p. I‑1527, point 30), ainsi que ordonnances du 9 novembre 2007, Lavagnoli/Commission (C‑74/07 P, point 20), et du 3 février 2009, Giannini/Commission (C‑231/08 P, point 43).
32 – Voir arrêt du 27 février 2007, Segi e.a./Conseil (C‑355/04 P, Rec. p. I‑1657, point 22), et ordonnance du 23 octobre 2009, Commission/Potamianos (C‑561/08 P et C‑4/09 P, point 58).
33 – Arrêt Belgique et Forum 187/Commission, précité (point 137).
34 – JO 2005, C 250, p. 9.
35 – JO 2005, C 30, p. 7.
36 – Arrêts du 14 avril 2005, Belgique/Commission (C‑110/03, Rec. p. I‑2801, point 30); du 12 février 2008, Kempter (C‑2/06, Rec. p. I‑411, point 37), ainsi que du 10 septembre 2009, Plantanol (C‑201/08, non encore publié au Recueil, points 43 et 44).
37 – Arrêt du 14 janvier 2010, Stadt Papenburg (C‑226/08, non encore publié au Recueil, point 45); dans le même sens, arrêts du 15 février 1996, Duff e.a. (C‑63/93, Rec. p. I‑569, point 20), et du 7 juin 2007, Britannia Alloys & Chemicals/Commission (C‑76/06 P, Rec. p. I‑4405, point 79).
38 – Arrêts du 21 juin 2007, ROM‑projecten (C‑158/06, Rec. p. I‑5103, point 25), et du 10 mars 2009, Heinrich (C‑345/06, Rec. p. I‑1659, point 44).
39 – Voir, en ce sens, arrêt du 9 novembre 2000, Commission/Hamptaux (C‑207/99 P, Rec. p. I‑9485, point 47), et du 25 mars 2010, Sviluppo Italia Basilicata/Commission (C‑414/08 P, non encore publié au Recueil, point 107).
40 – Dans les arrêts Belgique et Forum 187/Commission, précité, et du 17 septembre 2009, Commission/Koninklijke Friesland Campina (C‑519/07 P, non encore publié au Recueil, point 94).
41 – Voir affaire Commission/Koninklijke Friesland Campina, précitée.