61997CC0111_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1 Den foreliggende sag vedroerer tildelingen af en offentlig kontrakt om levering af busser til ekspres regional rutekoersel i OEstrig. Den rejser navnlig spoergsmaal om, hvilke organer der er kompetente til at efterproeve indgaaelsen af de paagaeldende kontrakter, de retsmidler, der staar til raadighed, og anvendelsen af nationale klagefrister, naar det paagaeldende EF-direktiv ikke er blevet gennemfoert inden for de fastsatte frister.
II - Retlige og faktiske omstaendigheder
A - Faellesskabsretten
2 Artikel 1 i Raadets direktiv 92/13/EOEF af 25. februar 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende anvendelse af EF-reglerne for fremgangsmaaden ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation (1) (herefter »direktiv om klageprocedurer i forbindelse med offentlige forsyninger«), med aendringer, bestemmer saaledes:
»1. Medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at der effektivt og navnlig saa hurtigt som muligt kan indgives klage over ordregivernes beslutninger paa de betingelser, der er anfoert i de foelgende artikler, saerlig artikel 2, stk. 8, med den begrundelse, at beslutningerne er i strid med faellesskabsretten vedroerende tilbudsgivning eller de nationale regler til gennemfoerelse af denne ret, for saa vidt angaar:
a) de fremgangsmaader ved tilbudsgivning, der henhoerer under direktiv 93/38/EOEF (2), og
b) overholdelsen af artikel 3, stk. 2, litra a), i naevnte direktiv, naar det drejer sig om ordregivere, for hvilke denne bestemmelse finder anvendelse.
2. Medlemsstaterne paaser, at der mellem virksomheder, som kan goere en skade gaeldende i forbindelse med en udbudsprocedure, ikke finder forskelsbehandling sted paa grund af den sondring, der i dette direktiv foretages mellem de nationale regler til gennemfoerelse af faellesskabsretten og de oevrige nationale regler.
3. Medlemsstaterne paaser, at der er adgang til klageprocedurerne efter naermere bestemmelser, som medlemsstaterne kan fastsaette, i det mindste for personer, der har eller har haft interesse i at faa tildelt en bestemt ordre, og som har lidt eller vil kunne lide skade som foelge af en paastaaet overtraedelse. Medlemsstaterne kan navnlig kraeve, at en person, der oensker at anvende en saadan procedure, paa forhaand har underrettet ordregiveren om den paastaaede overtraedelse og om, at vedkommende agter at indgive klage.«
Artikel 2 i direktiv 92/13 bestemmer foelgende af relevans for sagen:
»1. Medlemsstaterne paaser, at de foranstaltninger, der traeffes med henblik paa de i artikel 1 omhandlede klageprocedurer, omfatter de noedvendige befoejelser til:
enten
a) hurtigst muligt og som hastesag at traeffe midlertidige foranstaltninger, der har til formaal at bringe den paastaaede overtraedelse til ophoer eller forhindre, at der paafoeres de paagaeldende interesser anden skade, herunder foranstaltninger med henblik paa at suspendere eller foranledige suspension af den paagaeldende udbudsprocedure eller gennemfoerelsen af enhver beslutning, der er truffet af ordregiveren og
b) at annullere eller foranledige annullering af ulovlige beslutninger, herunder at fjerne de diskriminerende tekniske, oekonomiske eller finansielle specifikationer i udbudsbekendtgoerelsen, den periodisk vejledende bekendtgoerelse, bekendtgoerelsen om anvendelse af et kvalifikationssystem, anmodningen om at afgive bud, udbudsbetingelserne eller ethvert andet dokument i forbindelse med den paagaeldende udbudsprocedure
eller
c) hurtigst muligt, som hastesag, hvis det lader sig goere, og om noedvendigt ved en afsluttende procedure med hensyn til sagens substans, at traeffe andre foranstaltninger end de i litra a) og b) naevnte, der har til formaal at bringe den konstaterede overtraedelse til ophoer og forhindre, at der paafoeres de paagaeldende interesser skade, herunder isaer muligheden for at kraeve betaling af et bestemt beloeb, saafremt overtraedelsen ikke bringes til ophoer eller undgaas.
Medlemsstaterne kan foretage dette valg for saa vidt angaar samtlige ordregivere eller for visse kategorier af ordregivere, der fastlaegges paa grundlag af objektive kriterier, idet de under alle omstaendigheder skal sikre, at de trufne foranstaltninger er effektive hvad angaar det formaal at forhindre, at der paafoeres de paagaeldende interesser skade
d) og, i begge ovennaevnte tilfaelde, at tilkende skadelidte personer skadeserstatning.
Naar der kraeves skadeserstatning med den begrundelse, at en beslutning er ulovlig, kan medlemsstaterne bestemme, at den anfaegtede beslutning, hvis deres nationale retssystem kraever det, og hvis dette retssystem omfatter instanser med den fornoedne kompetence hertil, foerst skal annulleres eller erklaeres ulovlig.
2. De i stk. 1 omhandlede befoejelser kan tillaegges saerlige instanser, der har ansvaret for forskellige aspekter af klageproceduren.
...
8. Medlemsstaterne paaser, at de afgoerelser, der traeffes af de for klageprocedurerne ansvarlige instanser, kan gennemfoeres effektivt.
9. Naar de instanser, der er ansvarlige for klageprocedurerne, ikke er retsinstanser, skal deres afgoerelser altid begrundes skriftligt. I saa fald skal der desuden traeffes dispositioner til at sikre de procedurer, hvorved enhver foranstaltning, der formodes at vaere ulovlig, og som traeffes af den kompetente myndighed i foerste instans, eller enhver formodet forsoemmelse i udoevelsen af de befoejelser, der er tildelt denne, kan appelleres eller indbringes for en anden instans, som er en ret i henhold til traktatens artikel 177, og som er uafhaengig i forhold til ordregiveren og til myndigheden i foerste instans.
Udnaevnelsen af medlemmerne af den uafhaengige instans og udloebet af deres embedsperiode er undergivet de samme betingelser, som gaelder for dommere, for saa vidt angaar den myndighed, der er ansvarlig for deres udnaevnelse, varigheden af deres embedsperiode og muligheden for deres afsaettelse. I det mindste skal formanden for denne uafhaengige instans have samme juridiske og faglige kvalifikationer som en dommer. Den uafhaengige instans traeffer sine afgoerelser efter en kontradiktorisk procedure, og disse afgoerelser har paa grundlag af bestemmelser, som fastsaettes af hver medlemsstat, retsvirkninger med bindende kraft.«
3 Artikel 2 i Raadets direktiv 93/38/EOEF af 14. juni 1993 om samordning af fremgangsmaaderne ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation (3) (herefter »direktivet om offentlige forsyninger«) bestemmer saaledes i det omfang, det er relevant for sagen:
»1. Dette direktiv gaelder for ordregivere:
a) der er offentlige myndigheder eller offentlige virksomheder, og som udoever en af de former for virksomhed, der er omhandlet i stk. 2
b) der ikke er offentlige myndigheder eller offentlige virksomheder, og som bl.a. udoever en eller flere af de former for virksomhed, der er omhandlet i stk. 2, og som driver virksomhed paa grundlag af saerlige eller eksklusive rettigheder, der er indroemmet af en kompetent myndighed i en medlemsstat.
2. Dette direktiv gaelder for foelgende former for virksomhed:
...
c) drift af net til betjening af offentligheden inden for transport med jernbane, automatiske systemer, sporvogn, trolleybus, bus eller kabel.
For transportydelser anses et net for at bestaa, hvis driften foregaar paa betingelser, f.eks. vedroerende ruter, kapacitet og betjeningshyppighed ...«
B - Bestemmelsernes gennemfoerelse i national ret
4 Ifoelge artikel 65 i samt bilag XVI til aftalen om Det Europaeiske OEkonomiske Samarbejdsomraade, som blev undertegnet i Porto den 2. maj 1992, var Republikken OEstrig forpligtet til at gennemfoere en raekke EF-retsakter paa omraadet for offentlige kontrakter senest den 1. januar 1994 (4), herunder Raadets direktiv 90/531 (5) og direktiv 89/665/EOEF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter (6) (herefter »klageproceduredirektivet«). Disse direktiver blev gennemfoert paa forbundsniveau ved Bundesgesetz ueber die Vergabe von Auftraegen (7) (forbundslov om indgaaelse af offentlige kontrakter) (herefter »BVergG«), som traadte i kraft den 1. januar 1994. Ifoelge BVergG's fjerde afdeling, som regulerer retsbeskyttelsen (Rechtsschutz) paa omraadet, er der mulighed for at ivaerksaette en klageprocedure ved Bundesvergabeamt (forbundskontor for licitationer). § 92, stk. 3, fastsaetter en frist for en tilbudsgiver, som ikke har faaet tildelt en offentlig kontrakt, til at anlaegge sag vedroerende kontraktens indgaaelse, paa to maaneder, efter at den paagaeldende har faaet meddelelse om, hvem kontrakten er blevet tildelt. Ifoelge BVergG's § 7, stk. 2, er det udtrykkeligt udelukket at anvende bestemmelserne i lovens fjerde del paa vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation.
5 Ifoelge artikel 168 i akten af 24. juni 1994 (8) vedroerende vilkaarene for Kongeriget Norges, Republikken OEstrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltraedelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europaeiske Union, skulle direktivet om offentlige forsyninger og direktivet om klageprocedurer i forbindelse med offentlige forsyninger vaere gennemfoert i oestrigsk ret paa tiltraedelsesdatoen, dvs. den 1. januar 1995 (9). Gennemfoerelsen af direktivet om offentlige forsyninger paa forbundsniveau skete ved en aendring til BVergG, som blev indfoert ved lov af 30. december 1996 (10), hvorved Bundesvergabeamt's proevelseskompetence blev udvidet til at omfatte indgaaelse af offentlige kontrakter om de paagaeldende offentlige forsyninger, og som traadte i kraft den 1. januar 1997, uden at der blev foretaget nogen aendring af bestemmelserne om de procedurer, som allerede var ivaerksat ved Bundesvergabeamt.
C - Faktiske omstaendigheder og sagens gang
6 Niederoesterreichische Verkehrsorganisations GmbH (herefter »Noevog«) er et privatretligt selskab. Det driver buslinjer paa grundlag af en koncession fra Amt der Niederoesterreichischen Landesregierung. Ifoelge Bundesvergabeamt nyder Noevog saerlige rettigheder og er omfattet af anvendelsesomraadet for direktiv 93/38 (11). Da Noevog driver et net til betjening af offentligheden med bustransportydelser, er selskabet efter Bundesvergabeamt's opfattelse en ordregiver (12).
7 Ved skrivelse af 26. april 1996 til Kontoret for De Europaeiske Faellesskabers Offentlige Publikationer ivaerksatte Noevog en udbudsprocedure med henblik paa levering af 36-46 busser til ekspres regional rutekoersel i Bundesland Niederoesterreich. Tilbuddene blev aabnet den 27. juni 1995. De tilbudsgivere, som ikke fik tildelt kontrakten, blev informeret herom ved anbefalet skrivelse, der fremgaar at vaere blevet afsendt den 16. november 1995. EvoBus Austria GmbH (herefter »EvoBus«) indgav en klage til Bundesvergabeamt den 19. juli 1996 over proceduren for tildelingen af den i sagen omhandlede offentlige kontrakt. Heri besvaerede EvoBus sig over, at det accepterede bud efterfoelgende var blevet aendret paa grund af en aendring af tilbagekoebsprisen for busserne, som oprindelig udgjorde 34%, men derpaa blev haevet til 55%.
8 Bundesvergabeamt forelagde Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal i henhold til artikel 177 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab:
»1) Kan det udledes af disse eller af andre bestemmelser i Raadets direktiv 92/13/EOEF [artikel 1, stk. 1, 2 og 3, og artikel 2, stk. 1 samt stk. 7, 8 og 9] at private har et individuelt krav paa gennemfoerelse af en klageprocedure for en myndighed eller en ret, der opfylder betingelserne i direktivets artikel 2, stk. 9, som er tilstraekkeligt praecist og konkret til, at en privat kan paaberaabe sig kravet over for en medlemsstat under en procedure, saafremt medlemsstaten ikke har gennemfoert det paagaeldende direktiv?
Saafremt spoergsmaal 1 besvares bekraeftende:
2) Skal en national ret med Bundesvergabeamt's kompetence, naar den gennemfoerer en klageprocedure, undlade at anvende bestemmelser i national ret saasom BVergG's § 7, stk. 2, sammenholdt med BVergG's § 67, stk. 1, saafremt disse bestemmelser forhindrer den i at gennemfoere klageproceduren, ogsaa selv om det har vaeret den nationale lovgivers hensigt at denne procedure udelukkende skal tjene til gennemfoerelsen af direktiv 89/665/EOEF?
Saafremt spoergsmaal 1 besvares bekraeftende:
3) Skal den forelaeggende ret under de naevnte omstaendigheder undlade at anvende denne eller tilsvarende procedureforskrifter i national ret, saafremt de hindrer eller forhindrer en effektiv gennemfoerelse af en klageprocedure?«
9 Der er afgivet skriftlige og mundtlige indlaeg af Republikken OEstrig og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber. Endvidere har Noevog afgivet mundtligt indlaeg.
III - Gennemgang af sagen
A - Spoergsmaalet, om Bundesvergabeamt er en ret
10 Af de grunde, som jeg har anfoert i mit forslag til afgoerelse i Walter Toegel-sagen (13), hvori jeg har henvist til generaladvokat Léger's forslag til afgoerelse og Domstolens dom i sagen Mannesmann Anlagenbau Austria AG m.fl. (14), skal jeg for det foerste bemaerke, at Bundesvergabeamt efter min opfattelse er en »ret i en af medlemsstaterne« i traktatens artikel 177's forstand.
B - Foerste og andet spoergsmaal
11 Det er ubestridt mellem parterne, at direktivet om klageprocedurer i forbindelse med offentlige forsyninger (direktiv 92/13) burde have vaeret gennemfoert, men endnu ikke var det paa datoen for tildelingen af den omhandlede kontrakt og paa den dato, da EvoBus ivaerksatte en klageprocedure i henhold til direktivet, hvilket skete den 17. juli 1996. Det foerste og andet spoergsmaal, som den nationale ret stiller, gaar ud paa, om en privatperson kan paaberaabe sig at have en direkte adgang til at ivaerksaette en klageprocedure for Bundesvergabeamt vedroerende indgaaelse af en offentlig kontrakt inden for transportsektoren af den karakter, som er omhandlet i artikel 2 i direktiv 92/13, svarende til den klageprocedure i national ret, som er omhandlet i BVergG's fjerde del. I Toegel-sagen (15) fik Domstolen forelagt et spoergsmaal af Bundesvergabeamt, som havde naesten samme ordlyd, og som vedroerte artikel 1, stk. 1, i klageproceduredirektivet (som svarer til artikel 1, stk. 1, i direktiv 92/13), i det omfang, dette direktiv ved artikel 41 i Raadets direktiv 92/50/EOEF af 18. juni 1992 om samordning af fremgangsmaaderne ved indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler (16) (herefter »tjenesteydelsesdirektivet«) blev udvidet til at gaelde for offentlige tjenesteydelser. De to sager adskiller sig ved, at BVergG ikke indeholder nogen bestemmelse om Bundesvergabeamt's kompetence vedroerende tjenesteydelser, mens det udtrykkeligt er udelukket at anvende lovens fjerde del paa offentlige forsyninger. Det er derfor af de ovenfor naevnte grunde noedvendigt at foretage en mere indgaaende behandling i denne sag af det andet spoergsmaal vedroerende de forpligtelser og begraensninger, der gaelder efter faellesskabsretten ved fortolkningen af en national lov, som falder inden for anvendelsesomraadet for et direktiv, der ikke er gennemfoert i national ret.
12 I Dorsch Consult-sagen (17), hvori de faktiske omstaendigheder i det vaesentlige var de samme som i Toegel-sagen, havde Forbundstilsynsudvalget vedroerende Licitationsspoergsmaal (herefter »forbundstilsynsmyndigheden«) (Vergabeueberwachungsausschuss des Bundes) forelagt Domstolen et spoergsmaal om, hvorvidt de instanser, som medlemsstaterne har oprettet efter klageproceduredirektivet til at behandle sager om indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter, efter tjenesteydelsesdirektivets artikel 41 ogsaa var kompetent til at behandle sager om indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler. Domstolen svarede, at dette resultat ikke fulgte af artikel 41 (18). Domstolen bemaerkede, at medlemsstaterne er forpligtet til i den nationale retsorden at fastlaegge, hvilke domstole der er kompetente i tvister vedroerende borgernes rettigheder efter faellesskabsretten. Medlemsstaterne skal sikre en effektiv beskyttelse af disse rettigheder. Bortset fra dette punkt tilkommer det ikke Domstolen at medvirke ved afgoerelsen af kompetenceproblemer inden for det nationale domstolssystem (19). Ganske vist paalaegger direktivets artikel 41 medlemsstaterne at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at der kan indgives klage vedroerende offentlige tjenesteydelsesaftaler, »men bestemmelsen angiver ikke, hvem de kompetente nationale instanser er, ligesom den ikke angiver, at det skal vaere de samme instanser som dem, medlemsstaterne har oprettet vedroerende offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter« (20). Dette udelukkede, at tjenesteydelsesdirektivets artikel 41 kunne affoede en direkte anvendelig ret til at anlaegge sag ved forbundstilsynsmyndigheden, da der manglede en af de vaesentlige betingelser herfor, fordi det ikke var muligt at fastslaa en person eller en myndighed, som var forpligtet til at gennemfoere den paagaeldende klageprocedure (21).
13 Domstolen henviste i Dorsch Consult-sagen til den pligt, der »paahviler alle myndighederne i medlemsstaterne, herunder ogsaa domstolene inden for deres kompetence«, til at traeffe alle de foranstaltninger, som er egnet til at fremkalde det med direktivet tilsigtede resultat, hvilket indebaerer en forpligtelse for den nationale domstol ved anvendelsen af nationale retsforskrifter »til, i videst muligt omfang, at fortolke dem i lyset af direktivets ordlyd og formaal og at fremkalde det med direktivet tilsigtede resultat« (22). Af dette krav foelger, at den nationale domstol »skal bedoemme, om de relevante regler i national ret giver mulighed for at indroemme borgerne en klageadgang i sager vedroerende indgaaelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler ... [og] navnlig pligt til at bedoemme, om den naevnte klageadgang kan udoeves for de samme instanser som dem, der er oprettet for sager vedroerende indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter« (23).
14 Jeg skal i den forbindelse henvise til mit forslag til afgoerelse i Toegel-sagen (24), som jeg ogsaa fremsaetter i dag, hvori jeg har fremfoert en raekke andre argumenter vedroerende muligheden for, at tjenesteydelsesdirektivets artikel 41 har direkte virkning, og vedroerende retsbeskyttelsens effektivitet, og hvori jeg foreslaar, at Domstolen besvarer de to foerste spoergsmaal, som Bundesvergabeamt har forelagt i denne sag, paa samme maade som i konklusionen i Dorsch Consult-dommen.
15 Den samme argumentation har i princippet gyldighed for artikel 1, stk. 1, i direktivet om klageprocedurer i forbindelse med offentlige forsyninger, selv om en national domstols anvendelse heraf kan kompliceres af, at artikel 2, stk. 1, indeholder alternativer hvad angaar den bestaaende klageprocedure, som ikke er indeholdt i klageproceduredirektivets artikel 2, stk. 1. Den konklusion, der foreslaas i Toegel-sagen, skal imidlertid modificeres under hensyn til det problem, som Bundesvergabeamt udtrykkeligt har rejst i det andet spoergsmaal, nemlig om muligheden for efter faellesskabsretten at tilsidesaette nationale retsforskrifter saasom BVergG's § 7, stk. 2, som udtrykkeligt afskaerer Bundesvergabeamt fra at behandle klagesager om indgaaelse af kontrakter inden for de omraader, som er reguleret af direktivet om klageprocedurer i forbindelse med offentlige forsyninger (25).
16 Den fortolkningspligt, som paahviler de nationale domstole, og som Domstolen omtalte i Dorsch Consult-sagen, fastslog Domstolen for foerste gang i Von Colson og Kamann-sagen (26), hvori den ligeledes fastslog, at det tilkommer den nationale domstol alene at afgoere et fortolkningsspoergsmaal vedroerende national ret (27), og at der paahviler den nationale domstol en forpligtelse til at fortolke national ret i overensstemmelse med faellesskabsrettens krav »under fuld udnyttelse af det skoen, den raader over i henhold til national ret« (28).
17 I dommen i sagen Kolpinghuis Nijmegen (29) foretog Domstolen en vigtig kvalifikation af den fortolkningspligt for de nationale domstole, som den havde fastslaaet for foerste gang i Von Colson-dommen, og fortsatte med at udtale:
»Den nationale domstols forpligtelse til at henholde sig til direktivets indhold, naar den fortolker de relevante bestemmelser i sin nationale ret, begraenses dog af de almindelige retsgrundsaetninger, som udgoer en del af faellesskabsretten, navnlig retssikkerhedsprincippet og forbuddet mod loves tilbagevirkende gyldighed« (30).
Domstolen udtalte, at den fastslaaede regel vedroerte de »graenser, faellesskabsretten eventuelt kan saette for den nationale domstols forpligtelse til eller mulighed for at fortolke nationale bestemmelser paa baggrund af direktivet« (31). Selv om sagen vedroerte det strafferetlige ansvar for personer, som handler i strid med direktivet, har disse principper ogsaa gyldighed i en situation, hvor faellesskabsretten kun har civilretlige foelger.
18 De begraensninger, som gaelder for de nationale domstoles fortolkningspligt - under hensyntagen til det skoen, de raader over i henhold til national ret, og til faellesskabsrettens generelle principper - kan efter min opfattelse sammenfattes med den vigtige karakteristik af denne forpligtelse, som Domstolen har givet i Marleasing- og de efterfoelgende domme, og hvorefter denne udgoer en forpligtelse til at fortolke national ret »i videst muligt omfang i lyset af direktivets ordlyd og formaal« (32). Saavel i Wagner Miret-dommen (33) som i Faccini Dori-dommen (34) erkendte Domstolen, at de nationale retter undertiden er ude af stand til at fortolke nationale bestemmelser, saaledes at de er i overensstemmelse med direktivet, og at det i saadanne tilfaelde foelger af dommen i sagen Francovich m.fl. (35), at den paagaeldende medlemsstat kan vaere forpligtet til at erstatte det tab, der opstaar paa grund af den manglende gennemfoerelse af direktivet.
19 De begraensninger, som Domstolen har fastslaaet for de nationale retters fortolkningspligt i Von Colson-dommen og Kolpinghuis Nijmegen-dommen, er ikke de samme. I Von Colson-dommen tales der om det skoen, som den nationale domstol raader over i henhold til national ret. I Kolpinghuis Nijmegen-dommen fastslog Domstolen derimod, at selve faellesskabsretten indeholder en begraensning for den nationale rets forpligtelse og befoejelser, som derfor gaelder uafhaengigt af, hvilket skoen der tilkommer den efter de nationale fortolkningsregler. I sit forslag til afgoerelse i Marleasing-sagen fremhaevede generaladvokat Van Gerven saaledes, at fortolkningspligten »begraenses ... af selve faellesskabsretten« (36). Denne begraensning kan forklares ved, at de nationale myndigheder, herunder de nationale domstole, ved gennemfoerelsen af faellesskabsretten eller ved fortolkningen af nationale bestemmelser til gennemfoerelse heraf, skal handle i overensstemmelse med faellesskabsrettens generelle principper (37).
20 Republikken OEstrigs befuldmaegtigede gjorde under den mundtlige forhandling gaeldende, at det foelger af princippet i oestrigsk ret om institutionernes begraensede kompetence, at det er usandsynligt, at BVergG kan fortolkes saaledes, at Bundesvergabeamt's kompetence kan udvides til typer af kontrakter, som ikke var udtrykkeligt omhandlet i de relevante bestemmelser, og at dette argument saa meget mere maa gaelde for de sektorer, som udtrykkeligt er udelukket fra bestemmelserne (38). Det er derfor udelukkende for at give en saa fyldestgoerende besvarelse af det andet spoergsmaal paa grundlag af faellesskabsretten, at jeg giver udtryk for den opfattelse - som er helt uafhaengig af omfanget af det fortolkningsskoen, som tilkommer den nationale domstol efter national ret - at det vil vaere i strid med faellesskabsrettens retssikkerhedsprincip, at et direktiv anses for gennemfoert i national ret ved lovforskrifter, som efter selve deres ordlyd - saaledes som det er tilfaeldet med BVergG's § 7, stk. 2 - udelukker anvendelsen af de relevante lovbestemmelser paa det omraade, som er reguleret af direktivet. En saadan fortolkning vil medfoere, at borgerne efterlades i uvished om deres rettigheder. En uvished herom vil ikke blot vaere i strid med faellesskabsrettens generelle principper, men vil ogsaa bringe virkeliggoerelsen af det med direktivet tilsigtede resultat i fare. En saadan fortolkning kan derfor ikke fratage private deres ret til erstatning for det tab, de har lidt paa grund af den manglende gennemfoerelse af direktivet i overensstemmelse med, hvad der er fastsat i Francovich-dommen (39).
21 Som konklusion paa min gennemgang af den foreliggende problemstilling skal jeg foreslaa Domstolen at besvare det foerste og andet spoergsmaal, som er forelagt af Bundesvergabeamt, ved at gentage de to foerste punktummer i domskonklusionen i Dorsch Consult-sagen, dog med den aendring, at der henvises til artikel 1, stk. 1, i direktivet om klageprocedurer i forbindelse med offentlige forsyninger, og goeres foelgende tilfoejelse:
Det vil dog vaere i strid med retssikkerhedsprincippet, saafremt artikel 1, stk. 1, i direktivet om klageprocedurer i forbindelse med offentlige forsyninger anses for gennemfoert ved en national lov, hvorved der oprettes instanser, som er kompetente til at behandle sager om indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter, hvis loven efter sin ordlyd udtrykkeligt udelukker muligheden for at anvende de relevante lovbestemmelser paa det omraade, som er reguleret af dette direktiv.
C - Tredje spoergsmaal
22 Det tredje spoergsmaal vedroerer i det vaesentlige anvendelsen af fristen i henhold til BVergG's § 92, stk. 3, for ivaerksaettelse af en klageprocedure ved Bundesvergabeamt. Bundesvergabeamt har alene stillet dette spoergsmaal for det tilfaelde, at det foerste spoergsmaal besvares bekraeftende. Under hensyn til min opfattelse, hvorefter faellesskabsretten udelukker, at Bundesvergabeamt kan have kompetence i denne sag, er tidsfristen for indgivelse af en klageprocedure ved denne instans uden betydning. Det er derfor unoedvendigt udtrykkeligt at besvare det tredje spoergsmaal. For fuldstaendighedens skyld skal jeg dog kort naevne, at det efter Domstolens praksis undtagelsesvis er muligt at anvende nationale frister for indgivelse af en sag hvad angaar rettigheder, som er omfattet af et direktiv, der ikke er blevet gennemfoert.
23 Muligheden herfor blev naevnt foerste gang i Emmott-dommen (40). I denne dom bemaerkede Domstolen (41), at fastsaettelsen af rimelige, praeklusive soegsmaalsfrister i princippet opfylder de betingelser, som er fastsat i Rewe-dommen (42) og San Giorgio-dommen (43) for at anvende nationale processuelle regler, nemlig at disse ikke maa vaere mindre gunstige end dem, der gaelder for tilsvarende nationale soegsmaal, og at de ikke maa vaere udformet saaledes, at de i praksis umuliggoer haevdelse af rettigheder, som hjemles ved Faellesskabets retsorden. Domstolen fastslog dog ogsaa i Emmott-dommen, »at indtil direktivet er korrekt gennemfoert, kan den medlemsstat, som undlader dette, ikke paaberaabe sig, at en sag, som en borger har anlagt imod den med det formaal at beskytte rettigheder, som dette direktiv giver ham, er anlagt for sent, og at en soegsmaalsfrist efter national ret foerst kan begynde at loebe fra dette tidspunkt« (44).
24 I en raekke senere domme, hvoraf den seneste er Fantask-dommen (45), har Domstolen dog antaget, at »afgoerelsen i dommen i Emmott-sagen var begrundet i de saerlige omstaendigheder i denne, idet en afvisning af sagsoegerens krav ville vaere ensbetydende med, at hun var fuldstaendig afskaaret fra at paaberaabe sig sin ret til ligebehandling efter et faellesskabsdirektiv«.
25 Hvad angaar den foreliggende sag skal jeg bemaerke, at de bestemmelser om indgaaelse af offentlige kontrakter inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation, som er indeholdt i direktivet om offentlige forsyninger, tilsyneladende blev gennemfoert inden for den fastsatte frist ved BVergG. Republikken OEstrigs befuldmaegtigede anfoerte under den mundtlige forhandling, at de almindelige civile retter er kompetente til at paakende tvister om overtraedelser af BVergG, saa laenge Bundesvergabeamt ikke er tillagt nogen udtrykkelig kompetence hertil. Hvis dette er tilfaeldet, og hvis disse retter raader over tilstraekkelige soegsmaalsmuligheder, kan EvoBus ikke siges helt at vaere beroevet muligheden for at goere sine rettigheder efter direktivet om klageprocedurer i forbindelse med offentlige forsyninger gaeldende, uanset udtalelsen i anden betragtning til direktivet, hvorefter »de nuvaerende mekanismer paa ... nationalt plan ... til sikring af denne anvendelse [anvendelsen af direktivet om offentlige forsyninger] ikke altid [er] tilstraekkelige«. Forholdet ville naturligvis vaere anderledes, hvis der inden gennemfoerelsen af direktivet om klageprocedurer i forbindelse med offentlige forsyninger ikke var nogen national ret, som havde kompetence til at gennemfoere bestemmelserne i direktivet om offentlige forsyninger, uanset om direktivet var gennemfoert ved BVergG eller i medfoer af princippet om direktivers direkte virkning, eller hvis de kompetente nationale domstole ikke raadede over tilstraekkelige retsmidler til at sikre beskyttelsen af de rettigheder, som tilkommer private efter direktivet om offentlige forsyninger, uanset deres faellesskabsretlige forpligtelse hertil. I saa fald kunne den bedste loesning vaere at anlaegge en erstatningssag mod staten i overensstemmelse med Domstolens dom i Francovich-sagen (46).
26 Efter de foreliggende omstaendigheder er det noedvendigt, at jeg ogsaa gaar ind paa det saerskilte problem, om fristen efter BVergG's § 92, stk. 3, er rimelig.
IV - Forslag til afgoerelse
27 Paa grundlag af de foregaaende betragtninger skal jeg foreslaa Domstolen, at de af Bundesvergabeamt forelagte spoergsmaal besvares paa foelgende maade:
»Det foelger ikke af artikel 1, stk. 1, i Raadets direktiv 92/13/EOEF af 25. februar 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende anvendelse af EF-reglerne for fremgangsmaaden ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation, at de klageinstanser, som har kompetence til at behandle sager om indgaaelse af offentlige bygge- og anlaegs- samt indkoebskontrakter ogsaa kan behandle sager om indgaaelse af kontrakter inden for de foerstnaevnte omraader, hvis ikke direktivet er gennemfoert inden for den fastsatte frist. Det foelger dog af kravet om, at national ret skal fortolkes i overensstemmelse med direktiv 92/13, og af kravet om en effektiv beskyttelse af borgernes rettigheder, at den nationale domstol skal bedoemme, om de relevante regler i national ret giver mulighed for at indroemme borgerne en klageadgang i sager vedroerende indgaaelse af kontrakter inden for de paagaeldende omraader. Det vil imidlertid vaere i strid med retssikkerhedsprincippet, saafremt det naevnte direktivs artikel 1, stk. 1, anses for gennemfoert ved en national lov, hvorved der oprettes instanser, som er kompetent til at behandle sager om indgaaelse af offentlige indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter, hvis loven efter sin ordlyd udtrykkeligt udelukker muligheden for at anvende de relevante lovbestemmelser paa det omraade, som er reguleret af direktivet.«
(1) - EFT L 76, s. 14.
(2) - Denne bestemmelse henviste oprindelig til Raadets direktiv 90/531/EOEF af 17.9.1990 om fremgangsmaaderne ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation (EFT L 297, s. 1). Artikel 45, stk. 3 og 4, i Raadets naevnte direktiv 93/38/EOEF bestemmer imidlertid, at direktiv 90/531 ophoerer med at have virkning fra det tidspunkt, hvor medlemsstaterne gennemfoerer direktivet, og at henvisningerne til direktiv 90/531 skal forstaas som henvisninger til direktivet.
(3) - EFT L 199, s. 84.
(4) - Paa denne dato traadte aftalen om Det Europaeiske OEkonomiske Samarbejdsomraade i kraft. Det var et aar senere end den dato, som oprindelig var fastsat i aftalens artikel 129, stk. 3.
(5) - Direktivet er naevnt i fodnote 2.
(6) - EFT L 395, s. 33.
(7) - Bundesgesetzblatt fuer die Republik OEsterreich nr. 462/1993.
(8) - EFT C 241, s. 21.
(9) - Republikken OEstrig var forpligtet til at gennemfoere direktiv 93/38, som afloeste direktiv 90/531, i national ret senest den 1.7.1994 og at gennemfoere direktiv 92/13 inden den 1.7.1994 i overensstemmelse med artikel 1 og 3 samt bilag 14, B, punkt 4) og 5a) i afgoerelse truffet af Det Blandede EOES-udvalg nr. 7/94 den 21.3.1994 om aendring af protokol 47 og visse bilag til EOES-aftalen (EFT L 160, s. 1). Den foreliggende sag vedroerer imidlertid ikke perioden mellem den 1.7.1994 og den 1.1.1995.
(10) - Bundesgesetzblatt fuer die Republik OEsterreich nr. 776/1996.
(11) - Jf. artikel 2, stk. 1, litra b), i direktiv 93/38.
(12) - Jf. artikel 2, stk. 2, litra c), i direktiv 93/38.
(13) - Sag C-76/97, hvori jeg ogsaa har fremsat forslag til afgoerelse i dag.
(14) - Dom af 15.1.1998, sag C-44/96, Sml. I, s. 73, forslag til afgoerelse af 16.9.1997, punkt 34-45.
(15) - Som er naevnt ovenfor.
(16) - EFT L 209, s. 1.
(17) - Dom af 17.9.1997, sag C-54/96, Sml. I, s. 4961.
(18) - Praemis 46.
(19) - Se praemis 40. Domstolen henviste til dommen af 18.1.1996, sag C-446/93, SEIM, Sml. I, s. 73, praemis 32. Se endvidere dom af 19.12.1968, sag 13/68, Salgoil, Sml. 1965-1968, s. 553, org. ref.: Rec. s. 661, paa s. 676, og af 9.7.1985, sag 179/84, Bozzetti, Sml. s. 2301, praemis 17.
(20) - Praemis 41.
(21) - Se dom af 19.11.1991, forenede sager C-6/90 og C-9/90, Francovich m.fl., Sml. I, s. 5357, praemis 12 og 23-27; se endvidere punkt 48 i generaladvokat Tesauro's forslag til afgoerelse af 15.5.1997 i Dorsch Consult-sagen.
(22) - Dommens praemis 43, min fremhaevelse. Domstolen henviste til dom af 19.11.1990, sag C-106/89, Marleasing, Sml. I, s. 4135, praemis 8, af 16.12.1993, sag C-334/92, Wagner Miret, Sml. I, s. 6911, praemis 20, og af 14.7.1994, sag C-91/92, Faccini Dori, Sml. I, s. 3325, praemis 26.
(23) - Praemis 46, min fremhaevelse.
(24) - Se ovenfor.
(25) - Denne situation kan modstilles med situationen i Dorsch Consult-sagen - se dommens praemis 18 og 42 - hvor den paagaeldende tyske bekendtgoerelse alene henviste til forbundstilsynsmyndighedens kompetence vedroerende indkoebs- samt bygge- og anlaegskontrakter, og Domstolen bemaerkede, at det var ubestridt, at den tyske forbundsregering havde til hensigt at udvide denne myndigheds kompetence til offentlige tjenesteydelseskontrakter.
(26) - Dom af 10.4.1984, sag 14/83, Sml. s. 1891, praemis 26, herefter »Von Colson-dommen«.
(27) - Se samme doms praemis 25.
(28) - Samme doms praemis 28.
(29) - Dom af 8.10.1987, sag 80/86, Sml. s. 3969, praemis 12.
(30) - Jf. sidstnaevnte doms praemis 13.
(31) - Jf. sidstnaevnte doms praemis 15, min fremhaevelse.
(32) - Marleasing-dommens praemis 8, min fremhaevelse; se endvidere Wagner Miret-dommen, a.st., praemis 20, og Faccini Dori-dommen, a.st., praemis 26.
(33) - Dommens praemis 22.
(34) - Dommens praemis 27.
(35) - Dommen er naevnt ovenfor.
(36) - Se forslagets punkt 8. Generaladvokat Van Gerven gentog den formulering, der var anvendt i Kolpinghuis Nijmegen-dommens praemis 13, men tilfoejede, at et direktiv ikke kan indfoere en civilretlig sanktion saasom ugyldighed i national ret.
(37) - Dom af 13.7.1989, sag 5/88, Wachauf, Sml. s. 2609, praemis 17, 19 og 22.
(38) - Se tillige Verfassungsgerichtshof's afgoerelse B 3067/95-9 af 11.12.1995, som jeg har behandlet i punkt 27 i mit forslag til afgoerelse i Toegel-sagen.
(39) - Dommen er naevnt ovenfor.
(40) - Dom af 25.7.1991, sag C-208/96, Sml. I, s. 4269.
(41) - Se dommens praemis 17.
(42) - Dom af 16.12.1976, sag 33/76, Sml. s. 1989, praemis 5.
(43) - Dom af 9.11.1983, sag 199/82, Sml. s. 3595, praemis 12.
(44) - Se den ovenfor naevnte doms praemis 23.
(45) - Dom af 2.12.1997, sag C-188/95, Sml. I, s. 6783, praemis 51. Se endvidere dom af 27.10.1993, sag C-338/91, Steenhorst-Neerings, Sml. I, s. 5475, praemis 20, af 6.12.1994, sag C-410/92, Johnson, Sml. I, s. 5483, praemis 26, samt domme af 17.7.1997, sag C-90/94, Haahr Petroleum, Sml. I, s. 4085, praemis 52, og forenede sager C-114/95 og C-115/95, Texaco og Olieselskabet Danmark, Sml. I, s. 4263, praemis 48.
(46) - Dommen er naevnt ovenfor. Se endvidere punkt 48 i generaladvokat Tesauro's forslag til afgoerelse af 15.5.1997 i Dorsch Consult-sagen.