Affaire T‑290/17
Edward Stavytskyi
contre
Conseil de l’Union européenne
Arrêt du Tribunal (sixième chambre) du 30 janvier 2019
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds – Liste des personnes, entités et organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Maintien du nom du requérant sur la liste – Obligation de motivation – Exception d’illégalité – Principe de proportionnalité – Base juridique – Erreur manifeste d’appréciation – Principe ne bis in idem »
1.      Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Mesures restrictives prises à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds des personnes impliquées dans des détournements de fonds publics – Décision s’inscrivant dans un contexte connu de l’intéressé lui permettant de comprendre la portée de la mesure prise à son égard – Admissibilité d’une motivation sommaire – Limites – Motivation ne pouvant consister en une formulation générale et stéréotypée
[Art. 296, 2e al. TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, c) ; décision du Conseil 2014/119/PESC, telle modifiée par la décision (PESC) 2017/381 ; règlement du Conseil 2017/374]
(voir points 45-47)
2.      Recours en annulation – Moyens – Défaut ou insuffisance de motivation – Moyen distinct de celui portant sur la légalité au fond
(Art. 263 et 296 TFUE)
(voir point 57)
3.      Droit de l’Union européenne – Valeurs et objectifs de l’Union – Valeurs – Respect de l’État de droit – État de droit – Notion
(Art. 2 et 49 TUE)
(voir points 67, 68)
4.      Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds des personnes responsables de détournement de fonds publics appartenant à l’État ukrainien – Détournement de fonds publics – Notion – Faits de détournement de fonds ou d’avoirs publics susceptibles de porter atteinte aux fondements institutionnels et juridiques de l’Ukraine et au respect de l’État de droit dans ce pays – Interprétation conforme aux objectifs du traité UE
[Décision du Conseil 2014/119/PESC, art. 1er, § 1, a), telle que modifiée par la décision (PESC) 2017/381]
(voir points 70-72)
5.      Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds des personnes impliquées dans des détournements de fonds publics et des personnes physiques ou morales, entités ou organismes leur étant associés – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation, pour le Conseil, de vérifier systématiquement les éléments de preuve fournis par les autorités d’un pays tiers – Absence
[Art. 6, § 1, 1er al., TUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, 47 et 51, § 1 ; décision du Conseil 2014/119/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2017/381 ; règlement du Conseil 2017/374]
(voir points 81-83, 86, 91, 92, 94, 95, 129)
6.      Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds des personnes impliquées dans des détournements de fonds publics – Nature de ces mesures – Mesures purement conservatoires – Absence de caractère pénal
[Art. 21 et 29 TUE ; décision du Conseil 2014/119/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2017/381 ; règlement du Conseil 2017/374]
(voir points 86-90)
7.      Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds des personnes impliquées dans des détournements de fonds publics et des personnes physiques ou morales, entités ou organismes leur étant associés – Détournement de fonds publics – Notion – Interprétation autonome et uniforme – Interprétation large
[Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 48, § 1 et 49, § 1 ; décision du Conseil 2014/119/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2017/381 ; règlement du Conseil 2017/374]
(voir points 106, 107)
8.      Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds des personnes responsables de détournement de fonds publics appartenant à l’État ukrainien – Inscription ou maintien sur une liste basés sur une décision antérieure d’une autorité nationale – Principe ne bis in idem – Champ d’application – Décision d’une autorité nationale mettant fin aux poursuites engagées contre un prévenu – Inclusion – Décision d’une autorité nationale ordonnant la suspension des poursuites pénales mais n’éteignant pas définitivement, selon le droit national, l’action publique – Exclusion
(Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 50)
(voir points 123, 124, 127)
Résumé
Le 30 janvier 2019, dans l’arrêt Stavytskyi/Conseil (T‑290/17), le Tribunal s’est prononcé sur le recours en annulation exercé contre la décision (PESC) 2017/381 et le règlement d’exécution (UE) 2017/374 (1) par M. Erdward Stavytskyi, qui avait été maintenu sur la liste des personnes, entités et organismes visés par les mesures restrictives adoptées au regard de la situation en Ukraine. Le requérant, ancien ministre de l’Énergie et de l’Industrie du charbon de l’Ukraine, était en effet visé, depuis plusieurs années, par des mesures restrictives adoptées par le Conseil, au motif qu’il faisait l’objet d’une procédure pénale de la part des autorités ukrainiennes pour détournement de fonds ou d’avoirs publics. Lors de la procédure menée par le Conseil visant à proroger l’application des mesures en cause au-delà du 6 mars 2017, le requérant avait fait valoir, notamment, que le Bureau du procureur général de l’Ukraine (ci-après le « BPG ») avait procédé à des manipulations de la procédure pénale le concernant, dans le seul but qu’elle reste pendante, et que les faits concernés par cette procédure avaient déjà été examinés par d’autres autorités ukrainiennes, y compris judiciaires, qui n’y avaient rien trouvé d’illégal.
Pour annuler les actes attaqués, en ce qu’ils maintenaient le nom du requérant sur la liste en cause, le Tribunal a tout d’abord rejeté le moyen du requérant tiré de la violation de l’obligation de motivation, en observant que, à supposer même que le Conseil, lorsqu’il maintient, après plusieurs années, des mesures restrictives à l’égard d’une même personne, soit soumis à une obligation de diligence accrue, cette circonstance n’aurait pas d’incidence sur le contrôle que le Tribunal effectue en ce qui concerne la motivation des actes attaqués, alors qu’elle pourrait justifier un contrôle plus strict en ce qui concerne l’existence d’une erreur manifeste d’appréciation.
Ensuite, le Tribunal a fait droit au moyen du requérant tiré de l’erreur manifeste d’appréciation, en ce que le Conseil, en dépit des arguments que le requérant avait invoqués, a prorogé l’application des mesures restrictives le concernant sans demander aux autorités ukrainiennes des informations complémentaires sur le respect du principe ne bis in idem. À cet égard, le Tribunal a observé que le Conseil avait certes adressé des questions au BPG, notamment afin de vérifier si les faits qui étaient reprochés au requérant dans le cadre de la procédure pénale en cause avaient déjà été examinés par des juridictions ukrainiennes. Toutefois, le requérant, après que le Conseil lui eut transmis une copie des réponses du BPG, avait fait valoir que plusieurs juridictions ukrainiennes s’étaient prononcées en sa faveur en 2008 et 2009 et que même le BPG, en 2009, avait reconnu l’absence d’illégalité. Malgré ces observations du requérant, le Conseil n’avait pas demandé au BPG d’informations supplémentaires et avait adopté les actes attaqués. Le Tribunal a également constaté que, à la lumière des éléments que le requérant avait fait valoir, le Conseil devait s’adresser à nouveau au BPG en l’espèce. En effet, les éléments dont le Conseil disposait ne permettaient pas d’exclure que la procédure pénale sur laquelle il s’était fondé pour le maintien des mesures restrictives concernant le requérant se heurtait au principe ne bis in idem. Le requérant s’était référé non seulement à des décisions de tribunaux économiques ou administratifs, mais également à une décision du même tribunal qui était mentionnée dans les pièces sur lesquelles le Conseil s’était fondé pour maintenir les mesures restrictives visant le requérant.
Enfin, concernant ce principe, le Tribunal a rappelé qu’il constituait un principe général de droit de l’Union, qui s’applique indépendamment de tout texte et que ce principe est reconnu à l’article 50 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ainsi qu’à l’article 4 du protocole no 7 à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, applicable à l’Ukraine. Le Tribunal a également rappelé que selon la jurisprudence, il est possible qu’une décision, émanant d’une autorité appelée à participer à l’administration de la justice pénale dans l’ordre juridique national concerné, de mettre fin aux poursuites pénales à l’encontre d’un prévenu, sous certaines conditions, ait pour effet que l’action publique soit définitivement éteinte. Dans une telle hypothèse, d’après le Tribunal, la situation de la personne concernée doit être considérée comme rentrant dans le champ d’application du principe ne bis in idem, et ce en dépit du fait qu’aucune juridiction n’intervient dans le cadre d’une telle procédure et que la décision prise à l’issue de celle-ci ne prend pas la forme d’un jugement. En revanche, ce principe ne bis in idem ne trouve pas à s’appliquer à une décision par laquelle une autorité d’un État, au terme d’un examen au fond de l’affaire qui lui est soumise, ordonne, à un stade préalable à l’incrimination d’une personne soupçonnée d’un délit, la suspension des poursuites pénales, lorsque cette décision de suspension, selon le droit national de cet État, n’éteint pas définitivement l’action publique et ne constitue ainsi pas un obstacle à de nouvelles poursuites pénales, pour les mêmes faits, dans cet État.
Au vu de ces éléments, le Tribunal a constaté que les informations dont le Conseil disposait, sur la base des réponses du BPG, lorsqu’il a adopté les actes attaqués, ne lui permettaient pas d’établir si la procédure pénale concernant le requérant, dont l’existence était le fondement du maintien des mesures restrictives à son égard, se heurtait au principe ne bis in idem, étant donné que le Conseil ne savait pas quelle était la teneur des décisions mentionnées par le requérant dans ses observations. Selon le Tribunal, le Conseil est tenu de s’assurer que la procédure pénale sur laquelle il se fonde pour maintenir des mesures restrictives à l’égard d’une personne ne se heurte pas au principe ne bis in idem, pourvu que la personne concernée lui fournisse des éléments susceptibles de laisser planer un doute à cet égard. En outre, le Tribunal a relevé que, lors de l’adoption des actes attaqués, le requérant faisait l’objet des mesures restrictives en cause depuis plusieurs années, et ce en raison toujours de l’existence de la même procédure pénale menée par le BPG. Dans un tel contexte, d’une part, le BPG devait, en principe, être capable de fournir au Conseil tous les compléments d’informations dont ce dernier pouvait avoir besoin et, d’autre part, le Conseil devait se considérer comme étant davantage tenu d’approfondir la question de la violation éventuelle d’un principe fondamental, tel que le principe ne bis in idem, par les autorités ukrainiennes au détriment du requérant.
1      Décision (PESC) 2017/381 du Conseil, du 3 mars 2017, modifiant la décision 2014/119/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes, de certaines entités et de certains organismes au regard de la situation en Ukraine (JO 2017, L 58, p. 34) ; règlement d’exécution (UE) 2017/374 du Conseil, du 3 mars 2017, mettant en œuvre le règlement (UE) no 208/2014 concernant des mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes, de certaines entités et de certains organismes eu égard à la situation en Ukraine (JO 2017, L 58, p. 1).