61999CC0067_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Europeiska gemenskapernas kommission har i de föreliggande målen väckt talan om fastställelse av att Irland, Förbundsrepubliken Tyskland samt Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter.
2. Livsmiljödirektivet har till syfte att inrätta ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden under beteckningen "Natura 2000", enligt ett förfarande i tre etapper. Under den första etappen, vilken är den enda som är intressant i detta fall, skall varje medlemsstat tillhandahålla kommissionen en lista över de områden på dess territorium där det finns sådana livsmiljöer och vilda arter som anges i bilaga 1 och 2 till direktivet. Listan skall åtföljas av upplysningar om varje utvalt område.
3. Kommissionen har kritiserat Irland, Förbundsrepubliken Tyskland samt Republiken Frankrike för att de har överlämnat ofullständiga listor och för att de inte har lämnat dithörande nödvändiga upplysningar.
4. Denna talan avser sålunda avgränsningen av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning då de under den första etappen utser de särskilda bevarandeområdena.
I - Tillämpliga bestämmelser i målen C-67/99, C-71/99 samt C-220/99
5. Livsmiljödirektivet har till syfte att bidra till att bibehålla den biologiska mångfalden genom bevarandet av livsmiljöer samt vilda djur och växter på medlemsstaternas europeiska territorium där fördraget är tillämpligt.
6. För att uppnå detta syfte, föreskrivs i livsmiljödirektivet upprättandet, enligt en fastställd tidsplan, av ett sammanhängande nät av särskilda bevarandeområden.
7. Enligt artikel 3.1 i livsmiljödirektivet skall detta nät, som består av områden med de livsmiljötyper som finns förtecknade i bilaga 1 och habitat för de arter som finns förtecknade i bilaga 2, samt av särskilda skyddsområden inrättade i enlighet med rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar, göra det möjligt att bibehålla eller i förekommande fall återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna och habitaten för arterna i deras naturliga utbredningsområde.
8. Enligt artikel 3.2 i livsmiljödirektivet skall varje medlemsstat bidra till bildandet av Natura 2000 i en utsträckning som står i proportion till omfattningen på dess territorium av de livsmiljötyper och habitat för de arter som anges i punkt 1. Varje medlemsstat skall därför, med beaktande av de ovan nämnda målsättningarna att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna inom dess territorium, utse områden till särskilda bevarandeområden. I direktivets mening innebär "område" ett geografiskt bestämt område vars utbredning är tydligt avgränsad.
9. I artikel 4.1 i livsmiljödirektivet fastställs förfarandet vid utseendet av särskilda bevarandeområden. Detta är uppdelat i tre etapper.
10. Den första etappen beskrivs i artikel 4.1.
11. I artikel 4.1 första stycket föreskrivs att genomförandet av den första etappen faller inom medlemsstaternas behörighet. Denna etapp består i att, på grundval av de kriterier som anges i bilaga 3 (etapp 1) och relevant vetenskaplig information, upprätta en lista över områden där det finns sådana livsmiljöer som anges i bilaga 1 och sådana inhemska arter som anges i bilaga 2.
12. I bilaga 3 (etapp 1) till miljödirektivet uppräknas följande kriterier:
"A. Kriterier för bedömning av området med avseende på en given livsmiljötyp i bilaga 1
a) Livsmiljötypens representativitet på området.
b) Andel av området som är täckt av livsmiljötypen i förhållande till den totala yta inom det nationella territoriet som är täckt av livsmiljötypen.
c) Grad av bevarande och möjlighet till återställande av den berörda livsmiljötypens struktur och funktioner.
d) Global bedömning av områdets betydelse för bevarandet av den berörda livsmiljötypen.
B. Kriterier för bedömning av området med avseende på en given art i bilaga 2
a) Storlek och täthet hos den population av arten som finns på området i förhållande till de populationer som finns inom det nationella territoriet.
b) Grad av bevarande och möjlighet till återställande av de habitat som är viktiga för den berörda arten.
c) Grad av isolering hos den population som finns på området i förhållande till artens naturliga utbredningsområde.
d) Global bedömning av områdets betydelse för bevarandet av den berörda arten."
13. På grundval av dessa kriterier skall medlemsstaterna på en nationell lista klassificera de områden som de anser vara områden av gemenskapsintresse efter deras relativa betydelse för bevarandet av varje livsmiljötyp i bilaga 1 eller varje art i bilaga 2. Denna lista skall visa de områden där det finns sådana prioriterade livsmiljötyper och prioriterade arter som valts ut av medlemsstaterna på grundval av kriterierna i A och B i ovannämnda bilaga 3 (etapp 1). Med prioriterade arter och livsmiljötyper avses sådana som riskerar att försvinna och för vilkas bevarande gemenskapen har ett särskilt ansvar.
14. I artikel 4.1 första stycket i livsmiljödirektivet preciseras att vad gäller djurarter som har stor utbredning skall "områdena på listan motsvara de platser inom dessa arters naturliga utbredningsområde som innehåller de fysiska eller biologiska faktorer som är avgörande för arternas liv och fortplantning". Likaså vad gäller "arter som lever i vatten och som har stor utbredning, skall sådana områden föreslås endast om de är klart avgränsade och innehåller de fysiska eller biologiska faktorer som är avgörande för arternas liv och fortplantning".
15. Enligt artikel 4.1 andra stycket skall listan, tillsammans med upplysningar om varje område, överlämnas till kommissionen inom tre år efter anmälan av livsmiljödirektivet. Upplysningarna skall omfatta en karta över området, dess namn, läge och avgränsning samt de uppgifter som framkommit genom tillämpning av de kriterier som anges i bilaga 3 (etapp 1), och de skall lämnas på ett formulär som utarbetats av kommissionen i enlighet med det förfarande som fastställs i artikel 21 i livsmiljödirektivet. Kommissionen har upprättat formuläret genom beslut 97/266/EG av den 18 december 1996. Detta beslut anmäldes till Irland, Förbundsrepubliken Tyskland samt Republiken Frankrike den 19 december 1996.
16. Den andra etappen beskrivs i artikel 4.2 och 4.3 i livsmiljödirektivet.
17. Denna genomförs enligt ett förfarande som kan uppdelas i två faser. Under den första fasen skall kommissionen, "på grundval av de kriterier som anges i bilaga 3 (etapp 2) ..., i samförstånd med varje medlemsstat, ... med utgångspunkt i medlemsstaternas listor upprätta ett utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse där det finns en eller flera prioriterade livsmiljötyper eller prioriterade arter".
18. I slutskedet av den första fasen skall "listan över de områden som valts ut som områden av gemenskapsintresse och som anger på vilka av dessa det finns en eller flera prioriterade livsmiljötyper eller prioriterade arter, antas av kommissionen ...", varvid det förfarande som föreskrivs i artikel 21 i livsmiljödirektivet måste följas.
19. I bilaga 3 till livsmiljödirektivet specificeras även vilka kriterier som medlemsstaterna och kommissionen skall beakta när de utser områden av gemenskapsintresse under den andra etappen.
20. Den tredje etappen beskrivs i artikel 4.4. Genom denna etapp, som omfattas av medlemsstaternas exklusiva behörighet, avslutas utseendet av de särskilda bevarandeområdena. I artikel 4.4 föreskrivs att efter det att ett område har utsetts till område av gemenskapsintresse och sedan det uppförts på kommissionens lista vid utgången av den andra etappen, "skall den berörda medlemsstaten ... utse området till särskilt bevarandeområde ...".
21. I artikel 6 föreskrivs att medlemsstaterna skall upprätta en plan som garanterar skötseln och bevarandet av de särskilda bevarandeområdena. Dessa åtgärder skall i princip vidtas efter utgången av den tredje etappen. I miljödirektivet föreskrivs emellertid att sådana åtgärder som är avsedda att förhindra en försämring av områdena av gemenskapsintresse skall vidtas vid utgången av den andra etappen.
22. Eftersom livsmiljödirektivet anmäldes den 9 juni 1992, utlöpte den frist inom vilken medlemsstaterna till kommissionen skulle överlämna listan på föreslagna områden tillsammans med upplysningar om varje område den 10 juni 1995.
II - Förfarandet i målen C-67/99, C-71/99 samt C-220/99
A - Det administrativa förfarandet
1. Mål C-67/99
23. Eftersom Irland till kommissionen inte hade inlämnat listan över områden i vilka det fanns sådana livsmiljötyper som anges i bilaga 1 och sådana inhemska arter som anges i bilaga 2 eller upplysningarna om dessa områden i enlighet med artikel 4.1 andra stycket i livsmiljödirektivet och inte heller någon annan upplysning som hade kunnat leda till slutsatsen att Irland hade vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att uppfylla sina förpliktelser, anmodade kommissionen, i enlighet med artikel 169 i EG-fördraget (numera artikel 226 EG), den 24 april 1996 den irländska regeringen att inom två månader inkomma med yttranden över dessa anmärkningar.
24. De irländska myndigheterna inkom den 28 april 1997 med en offentligt föreslagen lista innehållande 207 områden, där det fanns prioriterade livsmiljöer och som täckte en yta av 5.530 km2.
25. Med beaktande av att formuläret anmälts till Irland den 19 december 1996, sände kommissionen, i enlighet med artikel 169 i fördraget, den 11 juli 1997, en kompletterande formell underrättelse till den irländska regeringen. Kommissionen betonade där vikten av att använda formuläret för att meddela de relevanta uppgifterna och kritiserade den irländska regeringen för att den varken hade överlämnat en komplett lista över de områden som berörs av artikel 4.1 i livsmiljödirektivet eller tillhandahållit upplysningar om dessa såsom det föreskrivs i sagda artikel och anmodade den ännu en gång att inkomma med sina yttranden inom en månad.
26. De irländska myndigheterna informerade kommissionen den 5 september 1997 att de hade för avsikt att uppfylla sina förpliktelser enligt artikel 4.1 i livsmiljödirektivet och upprätta den erforderliga definitiva listan enligt en tidsplan i tre etapper. I slutet av den första etappen, det vill säga före slutet av år 1997, skulle kommissionen erhålla listan över de områden där det fanns prioriterade livsmiljötyper. Vid utgången av den andra etappen skulle kommissionen erhålla listan över de områden där det fanns icke prioriterade livsmiljöer och arter. I enlighet med den tredje etappen skulle slutligen listan över havsområden överlämnas till kommissionen.
27. De irländska myndigheterna meddelade dessutom kommissionen att gränserna för de områden där det fanns prioriterade livsmiljötyper var föremål för en översyn med hänsyn till de resultat som hade framkommit efter det nationella samråd som organiserats. De irländska myndigheterna medgav att de var tvungna att iaktta det formella tillvägagångssättet för att lämna upplysningar angående områdena. De medgav därför att listan som överlämnats den 28 april 1997 inte borde betraktas som den definitiva listan avseende den första etappen.
28. Eftersom kommissionen ansåg att dessa åtgärder var otillräckliga, riktade den ett motiverat yttrande av den 19 december 1997 till den irländska regeringen och angav i detta skälen till att den vidhöll sina anmärkningar beträffande överträdelsen av artikel 4.1 i livsmiljödirektivet. Kommissionen anmodade således Irland att vidta alla nödvändiga åtgärder för att efterkomma det motiverade yttrandet inom två månader från dess delgivning.
29. De irländska myndigheterna informerade kommissionen den 23 februari 1998 att deras försening med att uppfylla sina förpliktelser enligt livsmiljödirektivet berodde på det offentliga samrådsförfarande som organiserats i Irland men att listan skulle överlämnas under år 1998. Kommissionen mottog den 6 augusti 1998 upplysningar angående en första lista, som delvis var färdigställd och som innehöll 39 områden, som hade upprättats med tillämpning av artikel 4.1 i livsmiljödirektivet. Den 30 september 1998 inkom listan som hörde samman med dessa upplysningar till kommissionen. I enlighet med artikel 4.1 i livsmiljödirektivet inlämnade de irländska myndigheterna den 12 oktober 1998 en andra lista, som delvis var färdigställd och som innehöll 9 områden. Upplysningarna beträffande dessa områden inkom till kommissionen den 6 oktober 1998.
30. Kommissionen fann att den information som den erhållit inte var tillräcklig för att dra slutsatsen att Irlands överträdelse helt hade upphört och beslutade därför att väcka föreliggande talan.
2. Mål C-71/99
31. Eftersom Förbundsrepubliken Tyskland till kommissionen inte hade inlämnat listan över områden i vilka det fanns sådana livsmiljötyper som anges i bilaga 1 och sådana inhemska arter som anges i bilaga 2 eller upplysningarna om dessa områden i enlighet med artikel 4.1 andra stycket i livsmiljödirektivet och inte heller någon annan upplysning som hade kunnat leda till slutsatsen att Förbundsrepubliken Tyskland hade vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att uppfylla sina förpliktelser, anmodade kommissionen, i enlighet med artikel 169 i EG-fördraget (numera artikel 226 EG), den 4 mars 1996 den tyska regeringen att inom två månader inkomma med yttranden över dessa anmärkningar.
32. De tyska federala myndigheterna meddelade den 8 augusti 1996 kommissionen att enligt tysk rätt är delstaterna behöriga att utse särskilda bevarandeområden. Eftersom dessa hade meddelat att de inte skulle utse några områden förrän livsmiljödirektivet var helt införlivat med nationell rätt, uppgav de tyska federala myndigheterna att de inte kunde upprätta en fullständig lista över områden som skulle kunna utses till särskilda bevarandeområden.
33. De tyska federala myndigheterna inkom genom skrivelser av den 30 september 1996, den 24 januari, den 28 januari samt den 11 juni 1997 med tre listor över särskilda bevarandeområden belägna inom delstaten Bayern och informerade kommissionen om existensen av ett område beläget inom delstaten Saxen-Anhalt.
34. Med hänsyn till att formuläret anmälts till Förbundsrepubliken Tyskland den 19 december 1996, sände kommissionen, i enlighet med artikel 169 i fördraget, den 3 juli 1997 en kompletterande formell underrättelse till den tyska regeringen. Kommissionen betonade där vikten av att använda formuläret för att meddela de relevanta uppgifterna och kritiserade den tyska regeringen för att den varken hade överlämnat en fullständig lista över de områden som berörs av artikel 4.1 i livsmiljödirektivet eller tillhandahållit upplysningar om dessa såsom det föreskrivs i sagda artikel och anmodade den ännu en gång att inkomma med sina synpunkter inom en månad.
35. De tyska federala myndigheterna inkom den 21 oktober 1997, i enlighet med bestämmelserna i artikel 4.1 i livsmiljödirektivet, med en kompletterande lista över områden som utsetts till särskilda bevarandeområden i delstaten Schleswig-Holstein. De tyska federala myndigheterna betonade i en särskild skrivelse dels den tyska rättens specifika karaktär, vilken ger delstaterna behörighet att utse särskilda bevarandeområden, dels delstaternas politik på detta område. De klargjorde i detta hänseende att, eftersom lagen genom vilken direktivet skulle införlivas med nationell rätt ännu inte hade antagits, delstaterna inte hade för avsikt att till de tyska federala myndigheterna inkomma med den fullständiga listan över de områden som berörs av artikel 4.1 i livsmiljödirektivet
36. Eftersom kommissionen ansåg att dessa åtgärder var otillräckliga, riktade den ett motiverat yttrande av den 19 december 1997 till den tyska regeringen och angav i detta skälen till att den vidhöll sina anmärkningar beträffande överträdelsen av artikel 4.1 i livsmiljödirektivet. Kommissionen anmodade Förbundsrepubliken Tyskland att vidta alla nödvändiga åtgärder för att efterkomma det motiverade yttrandet inom två månader från dess delgivning.
37. De tyska federala myndigheterna överlämnade till kommissionen under år 1998 successivt elva listor över områden som berörs av artikel 4.1 i livsmiljödirektivet belägna inom delstaterna Hessen, Thüringen, Bayern, Saxen-Anhalt, Saarland, Hamburg, Rheinland-Pfalz, Bremen, Niedersachsen och Berlin. De insände även informationsblad över dessa områden samt en tidsplan över de åtgärder som varje delstat ämnade vidta för att uppfylla sina förpliktelser enligt artikel 4.1 i livsmiljödirektivet.
38. Kommissionen fann att den information som den erhållit inte var tillräcklig för att dra slutsatsen att Förbundsrepubliken Tysklands överträdelse helt hade upphört och beslutade därför att väcka föreliggande talan.
3. Mål C-220/99
39. Eftersom Republiken Frankrike till kommissionen inte hade inlämnat listan över områden i vilka det fanns sådana livsmiljötyper som anges i bilaga 1 och sådana inhemska arter som anges i bilaga 2 eller upplysningarna om dessa områden i enlighet med artikel 4.1 andra stycket i livsmiljödirektivet och inte heller någon annan upplysning som hade kunnat leda till slutsatsen att Republiken Frankrike hade vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att uppfylla sina förpliktelser, anmodade kommissionen, i enlighet med artikel 169 i EG-fördraget (numera artikel 226 EG), den 27 mars 1996 den franska regeringen att inom två månader inkomma med yttranden över dessa anmärkningar.
40. De franska myndigheterna översände till kommissionen den 6 juni 1996 en kopia av en skrivelse av den 26 april 1996 i vilken miljöministern uppmanade prefekterna att genomföra "de samråd som föreskrivs i dekretet för införlivande av direktivet ... beträffande [de] 1300 viktigaste områdena [som klassificerats av Muséum national d'histoire naturelle som anmärkningsvärda eller mycket intressanta för upprättandet av nätet Natura 2000]".
41. Med hänsyn till att formuläret anmälts till Republiken Frankrike den 19 december 1996, sände kommissionen, enligt artikel 169 i fördraget, den 3 juli 1997 en kompletterande formell skrivelse till den franska regeringen och kritiserade den för att den varken hade översänt den fullständiga listan över de områden som avses i artikel 4.1 första stycket i livsmiljödirektivet eller upplysningarna beträffande varje område på det därför avsedda formuläret såsom det föreskrivs i artikel 4.1 andra stycket i direktivet. Kommissionen uppmanade den franska regeringen att inkomma med yttranden över dessa anmärkningar inom en månad från mottagandet av den formella underrättelsen. Denna frist utlöpte den 15 september 1997 efter den förlängning som kommissionen medgivit Republiken Frankrike.
42. De franska myndigheterna inlämnade den 21 oktober 1997 en första lista över 74 områden. Ofullständiga upplysningar lämnades endast beträffande 25 av dessa områden. Beträffande övriga 49 områden angav Republiken Frankrike deras namn utan att nämna livsmiljötyper och förekomsten av inhemska arter eller områdenas storlek.
43. Eftersom kommissionen ansåg att dessa åtgärder var otillräckliga riktade den ett motiverat yttrande av den 6 november 1997 till den franska regeringen och angav i detta skälen till att den vidhöll sina anmärkningar beträffande överträdelsen av artikel 4.1 första och andra styckena i livsmiljödirektivet. Kommissionen kritiserade Republiken Frankrike för att den inte hade tillhandahållit en komplett lista över områden där det fanns sådana livsmiljötyper som anges i bilaga 1 och sådana inhemska arter som anges i bilaga 2 eller upplysningar om dessa områden. Kommissionen uppmanade Republiken Frankrike att efterkomma det motiverade yttrandet inom två månader från dess delgivning.
44. De franska myndigheterna inkom till kommissionen genom skrivelser av den 9 december 1997, den 22 och 26 januari 1998, den 12 februari 1998, den 17 november 1998, den 21 och 28 januari 1999 samt den 18 februari 1999 med en lista över 672 områden där det fanns sådana livsmiljötyper och arter som nämns i bilagorna 1 och 2 motsvarande en yta av 1 453 000 hektar samt 381 formulär avseende vissa av dessa områden.
45. De franska myndigheterna klargjorde i skrivelsen av den 12 februari 1998 att de sedan år 1995 förfogade över en förteckning över områden som skulle kunna bidra till att livsmiljödirektivets målsättningar uppfylldes men att de hade föredragit att "frysa" tillämpningen av direktivet med hänsyn till de frågor och den oro som detta hade väckt hos den franska befolkningen. De franska myndigheterna framhöll att de hade bestämt att rådfråga befolkningen för att tillmötesgå dess förväntningar. De påpekade även att valet till nationalförsamlingen hade medfört förändringar i regeringens sammansättning vilka bidragit till en ytterligare försening.
46. De franska myndigheterna informerade dessutom kommissionen i skrivelsen av den 17 november 1998 att en lista över militära områden som skulle kunna ingå i nätet Natura 2000 skulle skickas separat.
47. Kommissionen fann att den information som den erhållit inte var tillräcklig för att dra slutsatsen att Republiken Frankrikes överträdelse helt hade upphört och beslutade därför att väcka föreliggande talan.
B - Parternas yrkanden
1. Mål C-67/99
48. Kommissionens ansökan inkom till domstolens kansli den 25 februari 1999.
49. Kommissionen yrkar att domstolen skall
- fastställa att Irland har underlåtit att uppfylla sina förpliktelser enligt direktiv 92/43 genom att ha underlåtit att till kommissionen överlämna hela den lista över områden som nämns i artikel 4.1 första stycket i direktivet samt upplysningar om varje område i enlighet med artikel 4.1 andra stycket i nämnda direktiv och
- förplikta Irland att ersätta rättegångskostnaderna.
50. Irland yrkar att domstolen skall
i första hand:
- avvisa talan samt
- förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna,
i andra hand:
- förklara att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 92/43 genom att ha underlåtit att, före eller senast den 19 februari 1998, till kommissionen ha överlämnat en sådan lista som avses i artikel 4.1 första stycket i direktivet eller de upplysningar om varje område som föreskrivs i andra stycket i sagda direktiv,
- i övrigt avvisa talan och
- förordna att vardera parten skall bära sin rättegångskostnad.
2. Mål C-71/99
51. Kommissionens ansökan inkom till domstolens kansli den 1 mars 1999.
52. Kommissionen yrkar att domstolen skall:
- fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina förpliktelser enligt direktiv 92/43 genom att ha underlåtit att till kommissionen överlämna hela den lista över områden som nämns i artikel 4.1 första stycket i direktivet samt upplysningar om varje område i enlighet med artikel 4.1 andra stycket i nämnda direktiv och
- förplikta Förbundsrepubliken Tyskland att ersätta rättegångskostnaderna.
53. Förbundsrepubliken Tyskland yrkar att domstolen skall:
- ogilla talan och
- förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
3. Mål C-220/99
54. Kommissionens ansökan inkom till domstolens kansli den 9 juni 1999.
55. Kommissionen yrkar att domstolen skall
- fastställa att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina förpliktelser enligt direktiv 92/43 genom att ha underlåtit att till kommissionen överlämna hela den lista över områden som nämns i artikel 4.1 första stycket i direktivet samt upplysningar om varje område i enlighet med artikel 4.1 andra stycket i nämnda direktiv och
- förplikta Republiken Frankrike att ersätta rättegångskostnaderna.
56. Republiken Frankrike yrkar att domstolen skall
- avvisa eller ogilla talan vad avser anmärkningen att Republiken Frankrike har överlämnat en ofullständig lista och endast bifalla den del av talan som avser anmärkningen att Republiken Frankrike för sent har inlämnat de sista listorna i enlighet med artikel 4.1 första stycket i livsmiljödirektivet,
- fastställa att Republiken Frankrike omöjligen kunde uppfylla sin skyldighet att inlämna upplysningar om de föreslagna områdena i enlighet med artikel 4.1 andra stycket i livsmiljödirektivet före utgången av fristen i det motiverade yttrandet och på de villkor som fastställts av kommissionen samt
- förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
III - Grunderna för kommissionens talan och parternas argument
57. Kommissionen har anfört två grunder mot de irländska, tyska och franska regeringarna. Genom den första grunden har kommissionen kritiserat dem för att de inte, enligt vad som föreskrivs i artikel 4.1 första stycket i livsmiljödirektivet, har inlämnat en komplett lista över de områden där det finns sådana livsmiljötyper som anges i bilaga 1 och sådana inhemska arter som anges i bilaga 2. Genom den andra grunden har kommissionen hävdat att regeringarna inte har inkommit med upplysningar om dessa områden såsom det föreskrivs i artikel 4.1 andra stycket i detta direktiv.
58. Kommissionen har i de tre målen till stöd för de två grunderna framfört likalydande argument (A) innan den har angivit på vilket sätt de kritiserade regeringarna har underlåtit att korrekt införliva bestämmelserna i artikel 4.1 i livsmiljödirektivet (B).
A - Likalydande argument framförda av kommissionen i målen C-67/99, C-71/99 och C-220/99
1. Den första grunden
59. Kommissionen anser att medlemsstaterna förfogar över ett begränsat utrymme för en skönsmässig bedömning då de upprättar listan som de skall föreslå den i slutet av den första etappen och att denna bedömning måste uppfylla följande tre villkor:
- Endast vetenskapliga kriterier får användas vid utseendet av områdena.
- De föreslagna områdena skall tillförsäkra en homogen och representativ geografisk täckning av varje medlemsstats hela territorium i syfte att garantera att det nät som blir resultat därav blir sammanhängande och bestående.
- Listan skall vara komplett, det vill säga varje medlemsstat skall föreslå så många områden som behövs för att på ett tillräckligt representativt sätt omfatta alla livsmiljöer i bilaga 1 och alla habitat för arter i bilaga 2 som finns på medlemsstatens territorium.
60. Kommissionen har angivit att denna tolkning av artikel 4.1 och bilaga 3 till livsmiljödirektivet stämmer överens både med direktivets syfte och dess ordalydelse.
61. Enligt kommissionen förutsätter upprättandet av ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät, vilket är livsmiljödirektivets främsta målsättning, att medlemsstaterna gör en uttömmande inventering över de områden på deras territorium där det finns sådana livsmiljötyper och habitat för arter som anges i bilagorna 1 och 2.
62. Kommissionen har även påpekat att det är stor skillnad mellan förfarandet vid utseende av särskilda bevarandeområden enligt livsmiljödirektivet och förfarandet vid utseende av särskilda skyddsområden enligt fågeldirektivet. Förfarandet i fågeldirektivet är nämligen enkelt och det är endast medlemsstaterna, och inte kommissionen, som omfattas av detsamma. I artikel 4.1 i fågeldirektivet föreskrivs att "sådana områden som vad gäller antal och storlek är mest lämpade för bevarandet" av de berörda arterna skall klassificeras som särskilda skyddsområden. Enligt livsmiljödirektivets lydelse äger förfarandet vid utseende av de särskilda bevarandeområdena däremot rum i tre etapper. Enligt artikel 4.1 första stycket jämförd med bilaga 3 (etapp 1) berörs under den första etappen, vilken är den som är aktuell här, inte bara "de mest lämpade" områdena utan även, rent generellt, alla de områden där det finns sådana livsmiljötyper som anges i bilaga 1 och de inhemska arter som anges i bilaga 2. Ett stort antal områden skall dessutom föreslås och dessa områden skall vara representativa enligt dessa bestämmelser. Kommissionen har härav dragit slutsatsen att skyldigheten att föreslå en komplett lista innebär att medlemsstaterna, då de upprättar listan, skall grunda sig på de "vetenskapliga kriterier" som anges i bilaga 3 (etapp 1) utan att för den skull begränsa sig till att föreslå områden som, enligt deras mening, borde utses till särskilda bevarandeområden. Med andra ord, listan över föreslagna områden skall vara så uttömmande att livsmiljödirektivets målsättning kan uppnås under de kommande faserna då de särskilda bevarandeområdena skall utses. Medlemsstaterna skall alltså under den första etappen ta hänsyn till kvantitativa och kvalitativa kriterier.
2. Den andra grunden
63. Vad beträffar överlämnandet av upplysningar om områdena, anser kommissionen att denna skyldighet är klar och precis. Denna skyldighet borde ha fullgjorts före den 9 juni 1995 enligt livsmiljödirektivets ordalydelse. Kommissionen har påpekat att även om man antar att vissa medlemsstater ville vänta på att formuläret skulle antas, anmäldes detta faktiskt till medlemsstaterna den 19 december 1996. Medlemsstaterna, vilka borde ha förfogat över listan över föreslagna områden samt relevanta upplysningar senast den 10 juni 1995, kunde då snabbt inskriva dessa upplysningar i formuläret och underrätta kommissionen om desamma.
B - Specifika argument framförda av kommissionen i målen C-67/99, C-71/99 och C-220/99 samt parternas argument
1. Mål C-67/99
Den första grunden
64. Kommissionen har framhållit att den lista som Irland föreslog den 28 april 1997 uppenbarligen inte uppfyllde kraven i artikel 4.1 första stycket i livsmiljödirektivet och att den därför skall anses som ofullständig. Den irländska regeringen har för övrigt medgivit detta eftersom listan, enligt vad regeringen har anfört, varken är uttömmande eller definitiv. Med hänvisning till olika vetenskapliga källor har kommissionen dessutom räknat upp livsmiljötyper och arter som omfattas av livsmiljödirektivet och som finns i Irland men som Irland inte har angivit. Kommissionen har lämnat många exempel i detta hänseende.
65. Irland har i första hand hävdat att hela talan skall avvisas. Enligt Irland är det motiverade yttrandet inte utformat på ett sådant som det krävs enligt domstolens praxis. Detta innehåller nämligen ingen utförlig och sammanhängande redogörelse för de skäl som övertygat kommissionen om att ifrågavarande stat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt fördraget.
66. I det motiverade yttrandet omnämns inte heller samma skäl och anmärkningar som återfinns i talan. Irland har i detta hänseende hävdat att det i det motiverade yttrandet endast tas upp det förhållandet att medlemsstaten för sent har efterkommit bestämmelserna i artikel 4.1 i livsmiljödirektivet. Däremot nämns ingenting om de särskilda anmärkningarna i ansökan enligt vilka Irland inte har respekterat de materiella kraven i denna bestämmelse.
67. Irland har i andra hand medgivit att det till kommissionen vid utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet varken har överlämnat den kompletta listan över områden enligt artikel 4.1 första stycket i livsmiljödirektivet eller de dithörande upplysningarna. Irland har hävdat att denna försening beror på interna svårigheter. Irland bedömde nämligen att det var nödvändigt att anordna ett omfattande folkomröstningsprogram för att få befolkningens samtycke till direktivets ambitiösa målsättning.
Den andra grunden
68. Kommissionen har påpekat att de irländska myndigheterna inte inom den frist som fastställts i det motiverade yttrandet har inkommit med några fullständiga upplysningar beträffande de områden som de har upptagit på den insända listan. Kommissionen har även konstaterat att Irland ännu inte har uppfyllt denna förpliktelse.
69. Irland har, av ovan anförda skäl, vidhållit att kommissionens talan skall avvisas. I andra hand har Irland medgivit att alla upplysningar om områdena inte har tillhandahållits. Irland har emellertid framhållit att den ordning som införs genom irländsk lagstiftning garanterar ett visst skydd inom dess territorium för de arter och livsmiljöer som berörs av livsmiljödirektivet. Irland har dessutom påpekat att det gör allt det kan för att uppfylla sina skyldigheter.
2. Mål C-71/99
Den första grunden
70. Kommissionen har konstaterat att Förbundsrepubliken Tyskland vid utgången av fristen som fastställts i det motiverade yttrandet inte har inkommit med en fullständig lista över områden som uppfyller kraven i livsmiljödirektivet. Kommissionen har anfört tre argument till stöd för denna grund.
71. Kommissionen har först och främst gjort gällande att de tyska federala myndigheterna indirekt har medgivit detta, eftersom de i skrivelse av den 15 april 1998 angav "att de avsåg att senare utse ytterligare områden än dem som redan utsetts i syfte att komplettera systemet med bevarandeområden Natura 2000".
72. Kommissionen har därefter påpekat att en jämförelse mellan de områden som faktiskt utsetts av de tyska federala myndigheterna och de vetenskapliga fakta som dessa har lämnat tydligt visar att så är fallet. Kommissionen avser härvid de fakta som återfinns i den manual som utges av Bundesamt für Naturschutz (federal naturskyddsmyndighet), Det europeiska systemet för bevarandeområden Natura 2000 - BfN:s manual beträffande införlivandet av livsmiljödirektivet samt fågelskyddsdirektivet, Bonn-Bad Godesberg, 1998. Denna centrala förvaltnings- och forskningsmyndighet, knuten till det federala miljödepartementet och med behörighet inom naturskydd och landskapsplanering, har upprättat en förteckning över alla livsmiljötyper och vilda arter i bilagorna 1 och 2 till livsmiljödirektivet som finns representerade i Tyskland. Det framgår att de tyska federala myndigheterna inte har upptagit vissa i Tyskland förekommande livsmiljötyper på listan över områden som överlämnats till kommissionen.
73. Kommissionen har dessutom betonat att de områden som föreslagits för vissa livsmiljötyper inte uppfyller livsmiljödirektivets krav. Detta beror på att endast ett mycket litet antal områden har föreslagits beträffande en viktig livsmiljötyp, eller att inget område alls har föreslagits beträffande stora delar av det nationella territoriet, i synnerhet beträffande de biogeografiska regioner som avses i artikel 1 c iii i livsmiljödirektivet. Kommissionen har räknat upp de livsmiljötyper i bilaga 1 och de arter i bilaga 2 för vilka inte ett enda område har föreslagits i de kontinentala och atlantiska biogeografiska regionerna. I den kontinentala regionen finns enligt kommissionen 81 livsmiljötyper som anges i bilaga 1. De tyska federala myndigheterna har emellertid föreslagit endast 28 livsmiljötyper i listorna över områden som överlämnats till kommissionen. I samma biogeografiska region har endast 56 habitat för vilda arter av de 85 som återfinns i bilaga 2 föreslagits i de listor som kommissionen mottagit. Samma iakttagelse kan göras vad gäller den atlantiska regionen.
74. Kommissionen har slutligen påpekat att Förbundsrepubliken Tyskland har föreslagit för få områden med hänsyn till kriterierna i bilaga 3 och livsmiljödirektivets målsättning att bevara livsmiljöer.
75. Förbundsrepubliken Tyskland har anfört att skyldigheten att överlämna listan över relevanta områden enligt artikel 4.1 första stycket i livsmiljödirektivet är beroende av om det av kommissionen utarbetade formuläret mottagits. Eftersom detta anmäldes först den 19 december 1996 kunde Förbundsrepubliken Tyskland omöjligen uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet inom den tidsfrist som kommissionen hade fastställt.
Enligt den tyska regeringen krävdes det nämligen att omfattande och svåra förberedande arbeten utfördes för att uppfylla den ovannämnda skyldigheten. Den tyska regeringen har i detta hänseende konstaterat att det är ett stort antal komplicerade vetenskapliga kriterier som skall beaktas vid utseendet av relevanta områden. Formuläret är det första dokument, i vilket de upplysningar som behövs för att utse de relevanta områdena definieras. Den tyska regeringen var alltså tvungen att ha formuläret för att kunna påbörja de förberedande arbetena. Den har därför hävdat att tidsfristen för uppfyllandet av förpliktelsen inte kunde börja löpa förrän tidigast då formuläret anmäldes. Regeringen har emellertid noterat att kommissionen har bestämt sig för att väcka talan trots att fristen inte löpt ut vid denna tidpunkt.
76. Förbundsrepubliken Tyskland har dessutom hävdat att medlemsstaterna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning då de utser de områden som skall upptas på listan som skall översändas till kommissionen. Medlemsstaterna skall endast uppta de områden som bedöms lämpliga och nödvändiga för upprättandet av ett sammanhängande europeiskt nät på grundval av tekniska kriterier och med beaktande av livsmiljödirektivets målsättning. Enligt Förbundsrepubliken Tyskland är det lämpligast att på nationell nivå göra det relevanta urvalet av områden där det finns sådana livsmiljöer och habitat för arter som anges i bilagorna 1 och 2. Medlemsstaterna känner ju bättre till de områden som finns inom deras territorium. Förbundsrepubliken Tyskland anser att det av den anledningen inte är nödvändigt att uppta alla de områden som uppfyller direktivets krav.
77. Slutligen har Förbundsrepubliken Tyskland opponerat sig mot de vetenskapliga källor som kommissionen stött sig på för att visa att denna har inkommit med en ofullständig lista. Manualen utgör på intet sätt grunden för den tyska listan.
Den andra grunden
78. Enligt kommissionen har Förbundsrepubliken Tyskland inte före utgången av den i det motiverade yttrandet fastställda fristen överlämnat upplysningarna beträffande de upptecknade områdena.
79. Kommissionen har i detta hänseende räknat upp de listor över områden som inkommit från de olika delstaterna, vilka inte innehöll föreskrivna upplysningar eller inte hade upptagits på det därför avsedda formuläret.
80. Förbundsrepubliken Tyskland har inte inkommit med något yttrande på den punkten.
3. Mål C-220/99
Den första grunden
81. Kommissionen har noterat att Republiken Frankrike, vid utgången av den frist som uppställts i det motiverade yttrandet, hade inkommit med en lista omfattande endast 535 områden. När kommissionen hade avslutat sin bedömning den 15 mars 1999 innehöll denna lista 672 områden. Detta antal har framräknats med stöd av de listor som Republiken Frankrike inkommit med genom ovannämnda skrivelser. Dessa områden täcker en landyta om totalt cirka 14 530 km2, det vill säga ungefär 2,5 procent av det nationella territoriet.
82. Kommissionen har i sak anfört tre argument till stöd för den första grunden.
83. Kommissionen har till att börja med konstaterat att listan är ofullständig, vilket den franska regeringen själv har erkänt. De franska myndigheterna hade nämligen angivit att listan inte innehöll något militärt område och att listan över militära områden som skulle kunna ingå i nätet Natura 2000 skulle skickas separat.
84. Kommissionen har sedan påpekat att en jämförelse mellan tillgängliga vetenskapliga fakta angående de livsmiljötyper och vilda arter i bilagorna 1 och 2 till livsmiljödirektivet som finns representerade i Frankrike och de listor som de franska myndigheterna överlämnat till kommissionen visar att flera livsmiljötyper i bilaga 1 och arter i bilaga 2 inte har föreslagits. I artikel 4.1 första stycket i livsmiljödirektivet krävs emellertid att medlemsstaterna föreslår områden beträffande alla de livsmiljötyper och vilda arter som räknas upp i bilagorna 1 och 2. Underlåtenheten att uppfylla denna skyldighet borde automatiskt leda till att fördragsbrott fastställs.
85. Kommissionen har påpekat att det antal områden som föreslagits under alla omständigheter är otillräckligt med hänsyn till de områden på franskt territorium som förtjänar att upptas på den nationella listan. Kommissionen har i detta hänseende erinrat om att den vetenskapliga inventering som avslutades år 1996 av Muséum national d'histoire naturelle under ledning av den franska regeringen har gjort det möjligt att rangordna de 1 695 "områden av ekologiskt faunistiskt och floristiskt intresse" som identifierats vid tidigare arbeten som utförts under ledning av den franska förvaltningen. Kriterierna i bilaga 3 till livsmiljödirektivet synes ha legat till grund för denna rangordning, vilket framgår av ett tekniskt dokument som härrör från museet som ledde detta arbete. Kommissionen har tillagt att den har gjort en formell förfrågan om att få ta del av denna inventering men att Republiken Frankrike inte har lämnat ut den.
86. Kommissionen har påpekat att den franska regeringen har bestämt att utesluta 319 områden och endast uppta 1 316 "anmärkningsvärda" eller "mycket intressanta" områden omfattande ungefär 13 procent av det nationella territoriet. Kommissionen har medgivit att Republiken Frankrike förfogar över ett visst utrymme för skönsmässig bedömning då den gör sitt urval på detta stadium, särskilt gäller detta dennes rätt att utesluta sådana områden från listan som inte kan anses vara relevanta med hänsyn till de vetenskapliga kriterier som Republiken Frankrike kan använda sig av. Den nationella listan över områden som den franska regeringen har överlämnat borde emellertid ha varit så omfattande som möjligt och den borde ha innefattat alla de områden på det franska territoriet där det finns representativa och relevanta livsmiljötyper och arter som anges i bilagorna 1 och 2. Kommissionen är dock inte säker på att de 319 områden som uteslutits från den nationella listan varken är representativa eller relevanta. Kommissionen har i detta avseende betonat att den franska regeringen inte har lämnat information om vilka vetenskapliga kriterier som har legat till grund för beslutet att utesluta dessa områden.
87. Kommissionen har konstaterat att även om man antar att det var berättigat att utesluta dessa områden, har museet upprättat en förteckning över 1 316 "anmärkningsvärda" eller "mycket intressanta" områden. Eftersom den lista som Republiken Frankrike har överlämnat inte omfattar fler än 672 områden är den uppenbarligen ofullständig såvida inte Republiken Frankrike kan visa att de områden som uteslutits inte bidrar till bevarandet av arter och livsmiljöer som omfattas av direktivet. Det har dessutom visat sig att den lista som Republiken Frankrike har inlämnat endast omfattar 2,5 procent av dess territorium medan de 1 316 områden som museet har klassificerat som "anmärkningsvärda" eller "mycket intressanta" motsvarar 13,6 procent av det nationella territoriet.
88. Kommissionen har slutligen hävdat att de franska myndigheterna har beaktat kriterier som inte finns i livsmiljödirektivet för att välja ut områden som skulle upptas på den lista som skulle insändas till kommissionen enligt artikel 4.1 första stycket i direktivet. De franska myndigheterna har sålunda i två cirkulär angivit att överlämnandet till kommissionen av listan över områden är beroende av berörda lokala aktörers medgivande och av inkomna synpunkter.
89. Republiken Frankrike har bestridit att den skulle ha gjort sig skyldig till fördragsbrott. De grunder som Republiken Frankrike har anfört till stöd för sitt bestridande kan sammanfattas på följande sätt.
90. Den franska regeringen har hävdat att anmärkningen om att ett otillräckligt antal områden hade meddelats vid utgången av den första etappen under vilken de särskilda bevarandeområdena skulle ha utsetts skall avvisas eftersom kommissionen inte hade framställt denna anmärkning i sitt motiverade yttrande av den 6 november 1997.
91. Republiken Frankrike har erinrat om att enligt fast rättspraxis skall förekomsten av ett fördragsbrott bedömas vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet. Republiken Frankrike har medgivit att den, vid denna tidpunkt, inte hade företett en lista som omfattade alla de områden som den avsåg att ta upp på listan som skulle överlämnas till kommissionen vid utgången av den första etappen. Domstolen borde emellertid beakta att Republiken Frankrike den 22 juli 1999 överlämnade en lista över 1 029 områden som omfattade ungefär 5 procent av det nationella territoriet. Den framhåller dessutom att trots avsaknaden av en fullständig fransk lista, har fyra biogeografiska seminarier ägt rum. Republiken Frankrikes eventuella fördragsbrott kan följaktligen inte leda till att gemenskapsprojektet Natura 2000 stoppas.
92. Republiken Frankrike har bestridit kommissionens tolkning av artikel 4.1 i livsmiljödirektivet. Under den första etappen av utseendet av de särskilda bevarandeområdena handlade det inte om att göra en uttömmande inventering av de områden på varje medlemsstats territorium där det fanns sådana livsmiljöer och arter som anges i bilagorna 1 och 2. Det avgörande kriteriet vid upprättandet av listan över relevanta områden är kvalitativt och inte kvantitativt. Med andra ord, frågan huruvida den nationella listan var relevant borde bedömas inte med hänsyn till antalet områden utan med hänsyn till om de livsmiljöer och arter som upptas i det nationella förslaget var representativa, varvid särskilt borde beaktas hur sällsynta livsmiljöerna och arterna var samt deras fördelning på det nationella territoriet. Den sista listan som överlämnades till kommissionen utgjorde, enligt den franska regeringen, ett förslag på livsmiljöer och arter som var tillräckligt representativa med hänsyn till livsmiljödirektivets målsättning. Den franska regeringen har dessutom påpekat att domstolen kommer att bli tvungen att pröva denna fråga i målet C-371/98, First Corporate Shipping.
93. Republiken Frankrike anser dessutom att kommissionen inte kan bedöma om de listor som medlemsstaterna inlämnar vid utgången av den första etappen av utseendet av de särskilda bevarandeområdena är relevanta eller om de innehåller ett tillräckligt stort antal områden. Sådana bedömningar kan endast äga rum inom ramen för biogeografiska seminarier.
94. Republiken Frankrike har medgivit att museet, på grundval av kriterierna i livsmiljödirektivet, har inlett en nationell harmonisering av de regionala förslag som inkommit från varje Conseil scientifique régional du patrimoine naturel. Efter ett nationellt förfarande valde museet ut 1 695 områden varav 1 316 bedömdes som "anmärkningsvärda" eller "mycket intressanta". Republiken Frankrike har dock under förhandlingen uppgivit att museets inventering delvis är föråldrad med hänsyn till andra vetenskapliga fakta som den förfogar över.
95. Vad beträffar avsaknaden av något militärt område på listan, har den franska regeringen klargjort att de senaste listorna som överlämnats omfattar flera militära områden samt att ett kompletterande förslag kommer att överlämnas, vilket förutom de berörda områdena även kommer att innehålla upplysningar om dessa.
Den andra grunden
96. Kommissionen har anfört att av de 672 områden som har anmälts av Republiken Frankrike åtföljdes 379 av sådana upplysningar som krävs enligt artikel 4.1 i livsmiljödirektivet medan 293 områden inte åtföljdes av någon sådan information.
97. Den franska regeringen har medgivit att den inte har skickat något formulär inom den frist som har angivits i det motiverade yttrandet, men påstår att det var omöjligt att uppfylla denna förpliktelse inom tidsfristen. Den franska regeringen anser att kommissionens försening vid upprättandet av formuläret har haft återverkningar på hela det nationella förfarandet. På grund av kommissionens försening med att upprätta formuläret, upprättade den franska regeringen ett eget datoriserat formulär som den uppmanade prefekterna att använda för att samla in upplysningar om de utvalda områdena. När kommissionen anmälde formuläret blev de franska myndigheterna tvungna att överföra och modifiera alla de uppgifter som fanns beträffande varje område på den nationella förteckningen för att därigenom kunna anteckna dem i formuläret. De franska myndigheterna kan inte lastas för den fördröjning som följde av denna redigering utan den beror i huvudsak på kommissionens försening vid upprättandet av formuläret. Kommissionen har ingen rätt att förebrå medlemsstaterna för sin egen försening. Den franska regeringen har påpekat att det administrativa förfarandet påbörjades innan formuläret anmäldes och att detta förfarande kom så långt som till ett motiverat yttrande mindre än ett år efter denna anmälan.
IV - Bedömning
A - Irlands och Republiken Frankrikes invändning om rättegångshinder
1. Mål C-67/99
98. Det administrativa förfarande som avses i artikel 169 i fördraget syftar till att möjliggöra för den angripna medlemsstaten att, å ena sidan, uppfylla sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten och, å andra sidan, på ett effektivt sätt framföra sitt försvar mot kommissionens anmärkningar.
99. Den formella underrättelsen har till syfte att avgränsa tvistens föremål och att förse den medlemsstat som uppmanats att inkomma med synpunkter med de upplysningar som är nödvändiga för att den skall kunna förbereda sitt försvar. Det motiverade yttrandet skall precisera anmärkningarna som framförts i den formella underrättelsen genom en sammanhängande och utförlig redogörelse för skälen till kommissionens uppfattning att den berörda staten har åsidosatt de skyldigheter som åligger den enligt fördraget.
100. Vid ett sådant förfarande som avses i artikel 169 i fördraget måste kommissionen framföra samma anmärkningar i ansökan genom vilken talan anhängiggörs som i det motiverade yttrandet. Denna regel hindrar inte kommissionen från att avgränsa föremålet för talan genom att åberopa mer detaljerade element än dem som upptagits i det motiverade yttrandet. Kommissionen får dock inte ändra föremålet för talan.
101. Liksom kommissionen anser jag att Irlands invändning om rättegångshinder är ogrundad och skall avvisas.
102. Föremålet för talan är klart avgränsat såsom kommissionen redogjort för detta i den formella underrättelsen av den 24 april 1996, i den kompletterande formella underrättelsen av den 11 juli 1997, i det motiverade yttrandet av den 19 december 1997 och i ansökan av den 25 februari 1999 genom vilken talan anhängiggjordes. Det framgår av dessa handlingar, och i synnerhet av det motiverade yttrandet, att kommissionen har kritiserat Irland eftersom Irland varken har överlämnat en definitiv och komplett lista över områden som kan utses till särskilda bevarandeområden eller inkommit med upplysningar om dessa områden såsom det föreskrivs i artikel 4.1 första och andra styckena i livsmiljödirektivet. Kommissionen har särskilt framhållit hur dessa bestämmelser skall tolkas. Enligt dessa bestämmelser krävs sålunda att medlemsstaterna utför en uttömmande inventering över de områden på deras territorium där det finns sådana livsmiljöer och habitat för arter som uppräknas i bilagorna 1 och 2 och som på ett mycket detaljerat och fullständigt sätt beskrivs. Medlemsstaten bör också försäkra sig om att områdena på listan uppfyller de vetenskapliga kriterierna i bilaga 3 (etapp 1) till livsmiljödirektivet. Kommissionen har även framfört kritik för att Irland inte har använt det i artikel 4.1 andra stycket i livsmiljödirektivet föreskrivna formuläret där upplysningar om varje område skall antecknas. I detta formulär anges i detalj de upplysningar som medlemsstaterna skall insamla beträffande områdena på listan. Kommissionen har anfört, utan att detta har bestridits, att formulärets huvudsakliga innehåll hade fastställts redan i maj 1994 och att medlemsstaterna hade kännedom om detta från och med den tidpunkten. Irland har för övrigt helt förstått de anmärkningar som kommissionen har framfört. Irland har under det administrativa förfarandet medgivit att de listor som överlämnats inte var definitiva eller fullständiga samt att upplysningarna om varje område borde kompletteras. Under dessa förutsättningar kan inte Irland med framgång göra gällande att kommissionens anmärkningar, såsom dessa framställdes i det motiverade yttrandet, inte var tydliga eller att de endast avsåg det förhållandet att artikel 4.1 i livsmiljödirektivet hade införlivats för sent.
103. Det förefaller inte heller som om kommissionen i ansökan har ändrat föremålet för talan, utan snarare som om denna har förtydligat det motiverade yttrandet genom att tillhandahålla exempel på de brister som finns på Irlands listor. Kommissionen informerade sålunda Irland i det motiverade yttrandet endast om att listan var ofullständig men preciserade detta närmare i ansökan genom att där uppge att Irland inte hade föreslagit några områden för sådana rikt förekommande livsmiljöer som kustnära laguner, urkalkade permanenta sanddyner med kråkbär, atlantiska urkalkade permanenta sanddyner, aktiva högmossar, skogsbevuxna myrar, Taxus baccata-skogar på brittiska öarna.
104. Det följer av det ovan sagda att kommissionen i det motiverade yttrandet tydligt har redogjort för de anmärkningar den riktar mot Irland. De anmärkningar som formulerats i det motiverade yttrandet samt i den ansökan varigenom talan anhängiggjorts är identiska. Irlands invändning om rättegångshinder bör följaktligen avvisas.
2. Mål C-220/99
105. Republiken Frankrike har i sitt svaromål uppgivit att den i ansökan anförda grunden, vilken bygger på att ett otillräckligt antal områden upptagits på den nationella listan, är en ny grund som anförts för sent och som därför bör avvisas. Republiken Frankrike har preciserat att denna grund inte framförts i det motiverade yttrandet av den 6 november 1997.
106. Jag delar inte Republiken Frankrikes åsikt. Enligt min mening sammanblandar Republiken Frankrike "grund" och "argument", vilka är två skilda juridiska begrepp.
107. Enligt fast rättspraxis är en "ny grund" varje anmärkning som förändrar föremålet för talan medan ett "argument" utvecklar eller förtydligar denna. Det följer av denna praxis att, inom ramen för förfarandet enligt artikel 169 i fördraget, de grunder som framförs i det motiverade yttrandet och i ansökan genom vilken talan anhängiggjorts skall vara identiska, vid äventyr av avvisning. Ett nytt argument kan däremot framföras när som helst.
108. Särskilt punkt 8 i Republiken Frankrikes duplik är signifikativ vad avser denna sammanblandning. Man kan där läsa att kommissionens första anmärkning, att en komplett lista inte har översänts, är uppdelad i "fem grunder", vilka har till syfte att "utgöra grund för denna anmärkning". I samma punkt 8, preciseras att dessa fem grunder "syftar ... mot en gemensam slutsats". Republiken Frankrike medger alltså att dessa "fem grunder" till stöd för "den första anmärkningen" inte förändrar innehållet vad avser denna anmärkning. Republiken Frankrike kallar således "grund" det som ur juridisk synvinkel är ett "argument".
109. De grunder som kommissionen har anfört såväl i sitt motiverade yttrande av den 6 november 1997 som i ansökan av den 3 juni 1997 genom vilken talan anhängiggjordes är identiska. Kommissionen har kritiserat Republiken Frankrike för att denna inte har överlämnat den fullständiga listan över alla de områden inom dess territorium där det finns livsmiljöer och habitat för arter som anges i bilagorna 1 och 2 till livsmiljödirektivet såsom det föreskrivs i artikel 4.1 första stycket. Kommissionen har dessutom kritiserat Republiken Frankrike för att listan inte har åtföljts av de upplysningar som krävs enligt artikel 4.1 andra stycket. Till stöd för den första grunden har kommissionen i ansökan genom vilken talan anhängiggjorts åberopat olika argument för att utveckla eller förtydliga föremålet för denna men dessa förändrar på intet sätt talans innehåll. Republiken Frankrike kritiseras sålunda för att den inte har överlämnat listan över militära områden, för att den inte har upprättat en förteckning över en mängd områden inom franskt territorium där det finns sådana livsmiljötyper och arter som anges i bilagorna 1 och 2 till livsmiljödirektivet, samt för att den inte på listan som överlämnats till kommissionen har upptagit samtliga områden som museet vid sin inventering karakteriserat som "anmärkningsvärda" eller "mycket intressanta".
110. Det framgår av det ovan sagda att kommissionen inte har åberopat någon ny grund i sin ansökan genom vilken talan anhängiggjorts, som inte upptagits redan i det motiverade yttrandet. Republiken Frankrikes invändning om rättegångshinder skall därför avvisas.
B - Den första grunden
1. Medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning under den första etappen vid utseendet av de särskilda bevarandeområdena
111. I motsats till vad Irland, Förbundsrepubliken Tyskland och Republiken Frankrike har hävdat, skall medlemsstaterna under den första etappen vid utseendet av de särskilda bevarandeområdena upprätta en uttömmande inventering över områden på deras territorium där det finns sådana livsmiljötyper och inhemska arter som anges i bilagorna 1 och 2 till livsmiljödirektivet. Detta urval skall ske enligt de vetenskapliga kriterier som fastställts i bilaga 3 (etapp 1) i detta direktiv.
112. I domen i det ovannämnda målet First Corporate Shipping har domstolen fastställt att "för att kunna upprätta ett utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse som är sådan att det är möjligt att inrätta ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden, måste kommissionen ha tillgång till en uttömmande inventering av de områden som på nationell nivå är av sådant ekologiskt intresse att de bidrar till att uppfylla den målsättning att bevara livsmiljöer samt vilda djur och växter som avses i livsmiljödirektivet. Inventeringen skall för detta ändamål upprättas på grundval av de kriterier som har angivits i bilaga 3 (etapp 1) till detta direktiv".
113. Domstolen har förklarat att endast en sådan metod gör det möjligt att uppnå "målet i artikel 3.1 första stycket i livsmiljödirektivet att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna och habitaten för arterna i deras naturliga utbredningsområde, vilket kan ligga på båda sidorna av en eller flera av gemenskapens inre gränser". Domstolen har även uttalat att "en livsmiljös eller en arts gynnsamma bevarandestatus skall bedömas i förhållande till medlemsstaternas hela europeiska territorium som omfattas av fördraget. Mot bakgrund av att en medlemsstat när den upprättar den nationella listan över områden inte kan ha en exakt och detaljerad kännedom om situationen i andra medlemsstater, kan den inte heller på eget initiativ - inte ens med hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov samt regionala och lokala särdrag - utesluta områden som på nationell nivå är av sådant ekologiskt intresse att de bidrar till att uppfylla bevarandemålsättningarna utan att samtidigt äventyra uppfyllandet av denna målsättning på gemenskapsnivå".
114. Det följer av detta att en medlemsstat är skyldig att anteckna på den lista som anges i artikel 4.1 första stycket i livsmiljödirektivet alla de områden där det, i överensstämmelse med de relevanta vetenskapliga kriterierna i bilaga 3 (etapp 1), finns sådana livsmiljötyper och arter som anges i bilagorna 1 och 2. Denna "kompletta" lista skall dessutom överlämnas till kommissionen inom den tidsfrist som fastslagits i livsmiljödirektivet. Med en "komplett lista" avses alltså en lista som omfattar alla de områden där det finns sådana livsmiljötyper och arter som anges i bilagorna 1 och 2, vilka står i överensstämmelse med de kriterier som fastställts i bilaga 3 (etapp 1) och med relevant vetenskaplig information.
115. Om det sålunda framgår att en medlemsstat på listan inte har uppfört ett av de områden som omfattas av ovannämnda kännetecken eller om denna inte har överlämnat listan till kommissionen vid utgången av den första etappen av utseendet av de särskilda bevarandeområdena enligt livsmiljödirektivet, kan det fastställas att denna medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina förpliktelser enligt artikel 4.1 första stycket i livsmiljödirektivet.
116. Beträffande den relevanta vetenskapliga information som medlemsstaterna skall beakta då de utför detta urval, bör det betonas att ingen speciell vetenskaplig källa tillerkänns rättslig betydelse enligt livsmiljödirektivet. Det följer härav att medlemsstaterna fritt kan åberopa alla övertygande vetenskapliga fakta som beaktats vid urvalet av områden på deras territorium och som uppfyller kraven i artikel 4.1 första stycket i livsmiljödirektivet. Det åligger kommissionen att, i förekommande fall, bevisa att dessa fakta inte har något större vetenskapligt värde.
117. Jag föreslår att domstolen bedömer huruvida de ifrågavarande medlemsstaterna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 första stycket i livsmiljödirektivet med stöd av dessa ovannämnda principer.
2. Mål C-67/99
118. Förekomsten av ett fördragsbrott skall bedömas utifrån medlemsstatens situation vid utgången av den frist som angivits i det motiverade yttrandet, och domstolen skall inte beakta senare förändringar.
119. Irland har medgivit att det inte har inlämnat en komplett lista över de områden inom dess territorium där det finns sådana livsmiljötyper och arter som anges i bilagorna 1 och 2 till livsmiljödirektivet. Irland har för kommissionen preciserat att det ämnade uppfylla sina skyldigheter enligt en tidsplan vilken inte höll sig inom fristen som angivits i direktivet.
120. Irland har uppenbarligen inte, vid utgången av den frist som angivits i det motiverade yttrandet, till kommissionen överlämnat listan över alla områden inom dess territorium där det finns sådana livsmiljötyper och arter som anges i bilagorna 1 och 2 till livsmiljödirektivet.
121. Av detta följer att Irland har underlåtit att uppfylla sina förpliktelser enligt artikel 4.1 första stycket i livsmiljödirektivet genom att till kommissionen inte ha överlämnat en komplett lista över områden på dess territorium inom den frist som angivits i detta direktiv.
3. Mål C-71/99
122. Kommissionen har stött sig på manualen för att bevisa att Förbundsrepubliken Tyskland inte har uppfyllt sina förpliktelser enligt artikel 4.1 första stycket i livsmiljödirektivet. Det framgår vid en jämförelse mellan BfN:s inventering i manualen och listorna över områden som de tyska myndigheterna överlämnat till kommissionen att listorna inte är fullständiga.
123. Det bör understrykas att de vetenskapliga källor, som kommissionen stött sig på för att bevisa att den tyska nationella listan är ofullständig, härrör från en allmänt erkänd tysk organisation. Förbundsrepubliken Tyskland har dessutom nöjt sig med att hävda att manualen inte utgör referenslista, utan att frambringa några vetenskapliga bevis till stöd för detta påstående. De tyska federala myndigheterna har under det administrativa förfarandet även medgivit att deras listor var ofullständiga.
124. Beträffande den tyska regeringens argument att delstaterna är behöriga att utse de särskilda bevarandeområdena, bör det erinras om att "enligt fast rättspraxis kan en medlemsstat inte åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter och tidsfrister som föreskrivs i ett direktiv".
125. Av detta följer att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina förpliktelser enligt artikel 4.1 första stycket i livsmiljödirektivet genom att inte till kommissionen ha överlämnat en komplett lista över områden på dess territorium inom den frist som angivits i detta direktiv.
4. Mål C-220/99
126. Kommissionen har stött sig på den inventering som museet gjort för att bevisa att Republiken Frankrike inte har uppfyllt sina förpliktelser enligt artikel 4.1 första stycket i livsmiljödirektivet. Det framgår vid en jämförelse mellan inventeringen och listorna över områden som de franska myndigheterna överlämnat till kommissionen att listorna inte är fullständiga.
127. Det bör påpekas att Republiken Frankrike inte har påstått att informationen i inventeringen inte skulle kunna åberopas som bevis utan endast har hävdat att denna information är föråldrad. Republiken Frankrike har dock inte inkommit med någon vetenskaplig bevisning som kan bekräfta dessa påståenden.
128. Av detta följer att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina förpliktelser enligt artikel 4.1 första stycket i livsmiljödirektivet genom att inte till kommissionen ha överlämnat en komplett lista över områden på dess territorium inom den frist som angivits i detta direktiv.
C - Den andra grunden
1. Omfattningen av de skyldigheter som följer av 4.1 andra stycket i livsmiljödirektivet samt den tidsfrist inom vilken dessa skyldigheter skall ha uppfyllts
129. Förekomsten av ett fördragsbrott skall bedömas utifrån medlemsstatens situation vid utgången av den frist som angivits i det motiverade yttrandet.
130. Det faktum att kommissionen inte har antagit alla bestämmelser som är nödvändiga för ett direktivs tillämpning kan "i avsaknad av en uttrycklig bestämmelse med denna innebörd, inte befria medlemsstaterna från deras skyldighet att inom den föreskrivna fristen vidta nödvändiga åtgärder för att följa direktivet. Denna skyldighet gäller nämligen oberoende av om samtliga villkor för tillämpning av gemenskapsbestämmelserna är uppfyllda".
131. En sådan lösning gör det möjligt att förhindra att genomförandet av ett direktiv skjuts upp till dess den sista åtgärden som krävs för dess tillämpning är helt genomförd.
132. I motsats till vad Förbundsrepubliken Tyskland har hävdat, är inte formuläret den första handlingen i vilken det fastställs vilka upplysningar som skall lämnas om de områden som medlemsstaterna valt ut vid utgången av den första etappen för utseendet av de särskilda bevarandeområdena. I artikel 4.1 andra stycket i livsmiljödirektivet föreskrivs nämligen uttryckligen att upplysningarna om varje område "skall omfatta en karta över området, dess namn, läge och avgränsning samt de uppgifter som framkommit genom tillämpning av de kriterier som anges i bilaga 3 (etapp 1)".
133. Medlemsstaterna visste alltså redan då livsmiljödirektivet publicerades i Europeiska gemenskapernas officiella tidning, det vill säga den 22 juli 1992, vilken typ av upplysningar de skulle sammanställa och överlämna till kommissionen inom tre år från och med direktivets anmälan.
134. I artikel 4.1 andra stycket i livsmiljödirektivet föreskrivs även att de ovannämnda upplysningarna skall upptas på formuläret. Eftersom formuläret anmäldes till medlemsstaterna den 19 december 1996, löpte fristen för uppfyllandet av denna skyldighet från och med detta datum. Medlemsstaterna skall tillerkännas en skälig frist för att på bästa sätt kunna uppfylla denna förpliktelse. Denna förpliktelse innebär i praktiken att medlemsstaterna på formuläret, vilket anmäldes till dem under år 1996, skall föra in de upplysningar som de förfogade över sedan ett år tillbaka. Medlemsstaterna kände nämligen till formulärets huvudsakliga innehåll redan i maj 1994. Dessutom borde upplysningarna om områdena ha varit insamlade senast den 10 juni 1995. Med hänsyn till detta, anser jag att en frist om sex månader kan anses skälig för att uppfylla denna skyldighet.
135. Det följer således av artikel 4.1 första och andra styckena i detta direktiv att medlemsstaterna skall uppfylla två olika skyldigheter:
- insamla de upplysningar som föreskrivs i artikel 4.1 första stycket och i bilaga 3 (etapp 1) senast den 10 juni 1995,
- sammanställa dessa upplysningar på formuläret och överlämna detta till kommissionen.
136. Av detta följer att medlemsstaterna skulle åsidosätta de skyldigheter som följer av artikel 4.1 första och andra styckena i livsmiljödirektivet om de inte till kommissionen överlämnade formuläret med upplysningar om de områden som valts ut vid utgången av den första etappen senast den 19 juni 1997.
137. Det återstår att utreda om de berörda medlemsstaterna har uppfyllt dessa skyldigheter.
2. Mål C-67/99
138. Det är uppenbart att Irland vid utgången av den frist som angivits i det motiverade yttrandet, det vill säga den 19 februari 1998, inte till kommissionen hade inkommit med formulären beträffande de områden inom dess territorium där det finns sådana livsmiljötyper och arter som anges i bilagorna 1 och 2.
139. Det bör även understrykas att Irland inte har begärt att kommissionen skulle förlänga fristen.
140. Det följer av det ovan sagda att Irland har underlåtit att uppfylla sina förpliktelser enligt artikel 4.1 andra stycket i livsmiljödirektivet genom att inte inom den tidsfrist som angivits i direktivet ha överlämnat ett komplett formulär över områden på dess territorium där det finns sådana livsmiljötyper och arter som anges i bilagorna 1 och 2.
3. Mål C-71/99
141. Det är klarlagt, och detta har heller inte förnekats, att Förbundsrepubliken Tyskland vid utgången av den frist som angivits i det motiverade yttrandet, det vill säga den 19 februari 1998, till kommissionen inte hade inkommit med formulären beträffande de områden inom dess territorium där det finns sådana livsmiljötyper och arter som anges i bilagorna 1 och 2.
142. Det kan därför fastställas att denna stat inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 4.1 andra stycket i livsmiljödirektivet.
4. Mål C-220/99
143. Det är uppenbart att Republiken Frankrike vid utgången av den frist som angivits i det motiverade yttrandet, det vill säga den 6 januari 1998, endast delvis hade uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 4.1 andra stycket i livsmiljödirektivet.
144. Enligt fast rättspraxis kan dessutom inte de tekniska svårigheter som en medlemsstat har ställts inför vid uppfyllandet av sina skyldigheter medföra att det inte skulle föreligga ett fördragsbrott. Dessa svårigheter har för övrigt inte hindrat Republiken Frankrike från att överlämna upplysningar som kommissionen har ansett lämpliga beträffande 379 av de 672 anmälda områdena.
145. Följaktligen kan det fastställas att denna medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina förpliktelser enligt artikel 4.1 andra stycket i livsmiljödirektivet genom att inte inom den tidsfrist som angivits i direktivet ha överlämnat ett komplett formulär över områden på dess territorium där det finns sådana livsmiljötyper och arter som anges i bilagorna 1 och 2.
D - Rättegångskostnader
146. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats. Eftersom de irländska, tyska och franska regeringarna har tappat målet, föreslår jag att de skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i enlighet med vad kommissionen har yrkat.
Förslag till avgörande
147. På grund av vad som ovan anförts, föreslår jag att domstolen skall:
i mål C-67/99
1) fastställa:
- att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter genom att till kommissionen inte ha överlämnat hela den lista över områden som nämns i artikel 4.1 första stycket i direktivet samt den information om varje område som krävs enligt artikel 4.1 andra stycket i detta direktiv,
2) förplikta Irland att ersätta rättegångskostnaderna,
i mål C-71/99
1) fastställa:
- att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter genom att till kommissionen inte ha överlämnat hela den lista över områden som nämns i artikel 4.1 första stycket i direktivet samt den information om varje område som krävs enligt artikel 4.1 andra stycket i detta direktiv,
2) förplikta Förbundsrepubliken Tyskland att ersätta rättegångskostnaderna,
i mål C-220/99
1) fastställa:
- att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter genom att till kommissionen inte ha överlämnat hela den lista över områden som nämns i artikel 4.1 första stycket i direktivet samt den information om varje område som krävs enligt artikel 4.1 andra stycket i detta direktiv,
2) förplikta Republiken Frankrike att ersätta rättegångskostnaderna.