62022CC0747
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NICHOLASA EMILIOUA
od 30. listopada 2025. (
1
)
Predmet C‑747/22
KH
protiv
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunale ordinario di Bergamo (Redovni sud u Bergamu, Italija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Korisnici međunarodne zaštite – Direktiva 2011/95/EU – Članci 26. i 29. – Pravo na zapošljavanje – Socijalna skrb – Dohodak građana – Uvjet boravka u trajanju od 10 godina, od čega posljednje dvije godine moraju biti uzastopne – Neizravna diskriminacija – Obrazloženje – Osnovne povlastice”
I. Uvod
1.
U predmetu CU i ND (Socijalna pomoć – Neizravna diskriminacija) (
2
) od Suda je zatraženo da provjeri usklađenost s pravom Unije nacionalnih mjera kojima se predviđaju određeni oblici financijske pomoći osobama koje borave na državnom području dotične države članice i koje su usmjerene na borbu protiv siromaštva, nejednakosti i socijalne isključenosti. Konkretno, talijanski je sud želio znati je li poseban aspekt talijanskog zakonodavstva kojim se uspostavlja „reddito di cittadinanza” (minimalni dohodak građana) – odnosno uvjet prema kojem su korisnici morali boraviti u Italiji najmanje 10 godina, od čega posljednje 2 godine moraju biti uzastopne („uvjet boravka u trajanju od 10 godina”) – u skladu s nekoliko odredbi prava Unije.
2.
Sud je u svojoj presudi – u sastavu velikog vijeća – utvrdio da je takav uvjet isključen člankom 11. stavkom 1. točkom (d) Direktive 2003/109/EZ (
3
), u vezi s člankom 34. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) (
4
). Sud je u biti presudio da takav zahtjev (i.) s jedne strane, predstavlja neizravnu diskriminaciju prema državljanima trećih zemalja s dugotrajnim boravkom i, s druge strane (ii.) da se ne može opravdati jer je imao za učinak jednostrano produljenje uvjetovanog razdoblja boravka kako bi osobe s dugotrajnim boravkom imale pravo zajamčeno člankom 11. stavkom 1. točkom (d) Direktive 2003/109 (
5
).
3.
Ovaj se predmet odnosi na usklađenost s pravom Unije istog aspekta tog nacionalnog zakonodavstva u vezi s uvjetom boravka u trajanju od 10 godina, ali iz drugog kuta gledanja. Sud koji je uputio zahtjev u biti pita Sud je li taj uvjet, kada se primjenjuje na korisnike međunarodne zaštite, u skladu s člancima 26. i 29. Direktive 2011/95/EU, koja se često naziva „Direktivom o kvalifikacijama” (
6
). Tim se dvjema odredbama državama članicama nalaže obveza da osiguraju da se djelatnosti kojima je cilj olakšati pravo na zapošljavanje, kao i određeni oblici socijalne pomoći, odobravaju korisnicima međunarodne zaštite pod uvjetima istovjetnima onima koji se primjenjuju na državljane te države.
II. Pravni okvir
A.
Pravo Europske unije
4.
Uvodne izjave 41., 42. i 45. Direktive 2011/95 glase:
„(41)
S ciljem poboljšanja učinkovitog ostvarivanja prava i povlastica iz ove Direktive od strane korisnika međunarodne zaštite, potrebno je uzeti u obzir njihove posebne potrebe i posebne integracijske izazove s kojima se suočavaju […]
(42)
[…] [p]otrebno je uložiti napore posebno u rješavanju problema koji onemogućavaju korisnike međunarodne zaštite od učinkovitog pristupa obrazovnim mogućnostima vezanima uz zapošljavanje i strukovnom obrazovanju, među ostalim, u vezi financijskih ograničenja.
[…]
(45)
[…] U pogledu socijalne pomoći, načini i detalji pružanja osnovnih povlastica korisnicima međunarodne zaštite trebali bi se odrediti nacionalnim pravom. Mogućnost da se takva pomoć ograniči na osnovne povlastice treba shvatiti u smislu da ovaj pojam pokriva barem minimum prihoda, pomoć u slučaju bolesti ili trudnoće te pomoć roditeljima, i to u onoj mjeri u kojoj su takve povlastice dodjeljuju državljanima u skladu s nacionalnim pravom.”
5.
Stavcima 2. i 3. članka 26. Direktive 2011/95, koji se odnosi na „pravo na zapošljavanje”, određuje se:
„2.   Države članice osiguravaju da uredi za zapošljavanje nude korisnicima međunarodne zaštite, pod jednakim uvjetima kao i državljanima, aktivnosti kao što su mogućnosti obrazovanja odraslih povezane sa zaposlenjem, strukovno obrazovanje, uključujući programe osposobljavanja za usavršavanje vještina, praktično radno iskustvo na radnom mjestu i usluge savjetovanja.
3.   Države članice nastoje olakšati korisnicima međunarodne zaštite puno pravo na pristup djelatnostima iz stavka 2.”
6.
Članak 29. Direktive 2011/95, naslovljen „Socijalna skrb”, propisuje:
„1.   Države članice osiguravaju da korisnici međunarodne zaštite primaju, u državi članici koja im je dodijelila takvu zaštitu, potrebnu socijalnu pomoć koja se pruža i državljanima te države članice.
2.   Odstupajući od općeg pravila navedenog u stavku 1., države članice mogu ograničiti socijalnu pomoć dodijeljenu korisnicima međunarodne zaštite na osnovne povlastice koje se u tom slučaju pružaju na istim razinama i pod istim uvjetima dostupnosti kao i državljanima.”
B.
Nacionalno pravo
7.
Člankom 1. stavkom 1. decreto‑leggea n. 4 „Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni” (Uredba sa zakonskom snagom br. 4 o hitnim odredbama u području minimalnog dohotka građana i mirovina) od 28. siječnja 2019. (
7
), koja je pretvorena u zakon leggeom n. 26 (Zakon br. 26) od 28. ožujka 2019. (
8
) (u daljnjem tekstu: Uredba sa zakonskom snagom”) određuje se:
„Od travnja 2019. utvrđuje se minimalni dohodak građana […] kao temeljna mjera aktivne politike zapošljavanja kako bi se zajamčilo pravo na rad, suzbilo siromaštvo, nejednakost i socijalna isključenost te promicalo pravo na informaciju, obrazovanje, osposobljavanje i kulturu politikama usmjerenima na ekonomsku potporu i socijalno uključivanje osoba kojima prijeti isključenost u društvu i u svijetu rada. [Minimalni dohodak građana] osnovna je povlastica u granicama raspoloživih sredstava.”
8.
Člankom 2. Uredbe sa zakonskom snagom, naslovljenim „Korisnici”, uređuju se uvjeti pristupa minimalnom dohotku građana. Ti se uvjeti odnose, s jedne strane, na državljanstvo, prebivalište i boravak podnositelja zahtjeva i, s druge strane, među ostalim, na prihode, imovinu i korištenje trajnim dobrima njegova kućanstva. Što se tiče prvog skupa uvjeta, članak 2. stavak 1. točka (a) podtočka 2. zahtijeva od korisnika da, među ostalim, „boravi u Italiji najmanje 10 godina, od čega posljednje 2 godine moraju biti uzastopne te se uzimaju u obzir u trenutku podnošenja zahtjeva te tijekom cijelog trajanja isplaćivanja povlastice”.
9.
U članku 3. stavku 1. te uredbe sa zakonskom snagom navodi se da se ekonomska pogodnost koju pruža minimalni dohodak građana sastoji od dviju sastavnica: dijela namijenjenog dopuni dohotka kućanstva i dijela namijenjenog dopuni dohotka kućanstava koja žive u najmu. Člankom 3. stavkom 6. iste uredbe sa zakonskom snagom pojašnjava se da se minimalni dohodak građana dodjeljuje u neprekinutom razdoblju koje ne prelazi 18 mjeseci. Može se obnoviti, uz obustavu plaćanja u trajanju od mjesec dana prije svake obnove.
10.
Članak 4. stavak 1. Uredbe sa zakonskom snagom, koji se odnosi na „sporazum za zapošljavanje i sporazum o socijalnoj uključenosti”, glasi:
„Pružanje povlastica uvjetovano je izjavom o neposrednoj dostupnosti za rad odraslih članova kućanstva u skladu s postupcima utvrđenima u ovom članku, kao i sudjelovanjem u personaliziranom programu potpore zapošljavanju i socijalnoj uključenosti, koji uključuje rad za opće dobro, profesionalnu prekvalifikaciju, završetak studija i druge obveze koje utvrde relevantne službe za integraciju na tržište rada i socijalnu uključenost.”
III. Činjenice, glavni postupak i prethodna pitanja
11.
Tužitelj KH stigao je u Italiju 2011. i ima dozvolu boravka za osobe kojima je odobrena supsidijarna zaštita. Od tada živi u Italiji gdje se 2019. oženio, a 2020. rodile su mu se kćeri.
12.
U početku je primao minimalni dohodak građana zato što je pogrešno tvrdio da je ispunio uvjet boravka u trajanju od 10 godina. Nakon što je proveo nekoliko provjera, Istituto nazionale della Predenza sociale (INPS) (Nacionalni institut za socijalnu sigurnost, Italija) ukinuo je tužiteljev minimalni dohodak građana dopisom od 13. listopada 2021. uz obrazloženje da u trenutku podnošenja zahtjeva nije ispunio uvjet ukupnog boravka u trajanju od 10 godina u Italiji.
13.
Tužitelj je protiv INPS‑a podnio posebnu tužbu pred Tribunaleom ordinario di Bergamo (Redovni sud u Bergamu, Italija), pozivajući se na diskriminaciju i osobito tražeći da se akt o ukidanju njegova minimalnog dohotka građana proglasi diskriminirajućim i da se ponovno uspostavi njegovo pravo na primanje te povlastice.
14.
Pred tim sudom tužitelj je tvrdio da se uvjetu boravka u trajanju od 10 godina za primanje minimalnog dohotka građana protive članci 26. i 29. Direktive 2011/95 koji propisuju da se korisnicima međunarodne zaštite i državljanima treba osigurati jednako postupanje u području prava na zapošljavanje i socijalnu skrb. Međutim, prema INPS‑ovu mišljenju, minimalni dohodak građana nije obuhvaćen područjem primjene tih odredbi.
15.
Budući da je Tribunale ordinario di Bergamo (Redovni sud u Bergamu) izrazio sumnje u pogledu pravilnog tumačenja tih odredbi, odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članke 29. i 26. Direktive 2011/95 tumačiti na način da im se protivi nacionalno pravno pravilo poput onog iz članka 2. stavka 1. točke (a) [podtočke 2.] [Uredbe sa zakonskom snagom], kojim se, u svrhu pristupa davanju za suzbijanje siromaštva te potporu u pogledu mogućnosti zapošljavanja i socijalnog uključivanja kao što je ‚minimalni dohodak [građana]’, uz uvjet neprekidnog boravka tijekom 2 godine prije podnošenja zahtjeva, predviđa uvjet boravka u Italiji u trajanju od 10 godina?”
16.
Pisana očitovanja podnijeli su tužitelj u glavnom postupku, INPS, talijanska vlada i Europska komisija. Te su stranke iznijele i usmena očitovanja na raspravi održanoj 17. lipnja 2025.
17.
U skladu s člankom 16. stavkom 3. Statuta Suda Europske unije, Talijanska Republika zatražila je od Suda da o ovom predmetu odluči u velikom vijeću.
IV. Analiza
18.
Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti želi utvrditi protivi li se člancima 26. i 29. Direktive 2011/95 nacionalna mjera kojom se pravo na davanje za suzbijanje siromaštva – namijenjeno olakšavanju prava na zapošljavanje i socijalno uključivanje korisnicima međunarodne zaštite – uvjetuje boravkom u trajanju od 10 godina u predmetnoj državi članici, od čega posljednje 2 godine moraju biti uzastopne.
19.
Prije razmatranja meritornih pitanja postavljenih u prethodnom pitanju (B), potrebno je prvenstveno razmotriti dva pitanja postupovne prirode: nadležnost Suda u ovom predmetu i nužnost odgovora na prethodno pitanje (A).
A.
Nadležnost Suda i nužnost odgovora na prethodno pitanje
20.
Talijanska vlada tvrdi da Sud nije nadležan odgovoriti na prethodno pitanje jer se nacionalne odredbe primjenjive u glavnom postupku odnose na povlasticu koja nije obuhvaćena područjem primjene Direktive 2011/95.
21.
U tom pogledu dovoljno je utvrditi da se pitanje koje je uputio Tribunale ordinario di Bergamo (Redovni sud u Bergamu) odnosi na tumačenje dviju odredbi prava Unije, odnosno članaka 26. i 29. Direktive 2011/95, što je očito u nadležnosti Suda (
9
). Naime, pitanje je li mjera kao što je minimalni dohodak građana obuhvaćena područjem primjene tih odredbi ulazi u meritum pitanja suda koji je uputio zahtjev i ne može dovesti u pitanje ni nadležnost Suda ni dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku (
10
).
22.
Osim toga, talijanska je vlada na raspravi objasnila da je (i.) nacionalno zakonodavstvo na koji se odnosi zahtjev za prethodnu odluku ostalo na snazi do 31. prosinca 2023., s obzirom na to da je stavljeno izvan snage leggeom n. 197, „Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023‑2025” (Zakon br. 197 o državnom proračunu za financijsku godinu 2023. i višegodišnji proračun za trogodišnje razdoblje 2023. – 2025.) od 29. prosinca 2022. (
11
); i (ii.) svojom presudom br. 31/2025 od 20. ožujka 2025. Corte costituzionale (Ustavni sud, Italija) proglasio je uvjet boravka u trajanju od 10 godina za građane Unije neusklađenim s talijanskim Ustavom. Taj je sud smatrao da je nacionalno zakonodavstvo trebalo zahtijevati boravak u trajanju od 5 godina umjesto 10 godina.
23.
U svjetlu toga, moglo bi se postaviti pitanje je li još uvijek potrebno da Sud odgovori na postavljeno pitanje. Uvjeti dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku iz članka 267. UFEU‑a i članka 94. Poslovnika Suda moraju biti ispunjeni ne samo u trenutku njegova podnošenja Sudu nego i tijekom cijelog postupka. Ako tijekom postupka ti uvjeti prestanu biti ispunjeni, Sud mora obustaviti postupak navodeći da nije potrebno pružiti odgovor. To se može dogoditi, primjerice, kada glavni postupak postane bespredmetan zbog naknadnih odluka suda koji je uputio zahtjev (ili drugog nacionalnog suda) u tom ili nekom povezanom postupku ili kada se relevantne odredbe nacionalnog prava izmijene ili stave izvan snage (
12
).
24.
Međutim, to nije slučaj u ovom postupku. I tužitelj u glavnom postupku i talijanska vlada na raspravi naveli su da je odgovor Suda na postavljeno pitanje i dalje potreban za rješavanje spora u glavnom postupku. Prema mojem shvaćanju, nacionalno zakonodavstvo o kojem je riječ i dalje se primjenjuje ratione temporis na spor, a prethodno navedena presuda Cortea costituzionale (Ustavni sud) nije se odnosila na situaciju korisnika međunarodne zaštite.
25.
Konačno, vrijedno je usput spomenuti da je Direktiva 2011/95 nedavno stavljena izvan snage Uredbom (EU) 2024/1347 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. svibnja 2024. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva kao korisnika međunarodne zaštite, za jedinstveni status za izbjeglice ili za osobe koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu i za sadržaj odobrene zaštite, o izmjeni Direktive 2003/109 i stavljanju izvan snage Direktive 2011/95 (
13
). Na temelju članaka 41. i 42. te uredbe Direktiva 2011/95 stavit će se izvan snage s učinkom od 12. lipnja 2026., a nova uredba primjenjivat će se od 1. srpnja 2026.
26.
Stoga ovaj postupak nije postao bespredmetan.
B.
Osnovanost
27.
U biti, člancima 26. i 29. Direktive 2011/95 nalaže se državama članicama da osiguraju da korisnicima međunarodne zaštite budu dostupne određene djelatnosti koje pospješuju pravo na zapošljavanje i određene oblike socijalne pomoći pod istim uvjetima kao i državljanima.
28.
U ovom predmetu postavljaju se dva glavna pitanja. Prvo, ulazi li nacionalna mjera kao što je minimalni dohodak građana u područje primjene članaka 26. i/ili 29. Direktive 2011/95? I drugo, u slučaju potvrdnog odgovora, je li takva mjera u skladu s tim odredbama?
29.
U tom pogledu talijanska vlada i INPS smatraju da mjera kao što je minimalni dohodak građana nije obuhvaćena područjem primjene članaka 26. i 29. Direktive 2011/95. Tvrde da minimalni dohodak građana nije puko davanje socijalne pomoći namijenjeno rješavanju stanja financijske potrebe, nego je šira personalizirana mjera, koja je dio šireg okvira koji obuhvaća potporu siromašnim kućanstvima i obveze koje su ta kućanstva preuzela radi ostvarenja posebnih ciljeva kako bi im se pomoglo da postanu samodostatna. Te stranke osobito ističu da je to povlastica uvjetovana izjavom o neposrednoj dostupnosti za rad odraslih članova kućanstva kao i potpisivanjem „sporazuma za zapošljavanje” sa zavodom za zapošljavanje. Stoga je ta mjera – tvrde oni – uglavnom alat za ponovno uključivanje na tržište rada i socijalnu uključenost. Mješovita priroda te mjere navodno je potvrđena sudskom praksom Cortea costituzionale (Ustavni sud).
30.
Tužitelj u glavnom postupku i Komisija se ne slažu. Smatraju da mješovita priroda nacionalne mjere sama po sebi ne znači da ona nije obuhvaćena područjem primjene članaka 26. i 29. Direktive 2011/95. Prema njihovu mišljenju, minimalni dohodak građana koji je utvrdio talijanski zakonodavac ima značajke koje su potrebne kako bi ga se uključilo u područje primjene tih odredbi. Stoga korisnici međunarodne zaštite ne smiju biti izloženi nikakvom obliku diskriminacije u pogledu pristupa povlasticama koje su njome dodijeljene.
31.
Slažem se s tužiteljem u glavnom postupku i Komisijom. U nastavku ću objasniti zašto smatram da je mjera kao što je minimalni dohodak građana obuhvaćena područjem primjene tih dviju odredbi (1., 2. i 3.) i da se čini nespojivom s njima (4. i 5.), uz malu napomenu u pogledu članka 29. Direktive (6.).
1. Pravo na zapošljavanje
32.
Članak 26. stavak 2. Direktive 2011/95 zahtijeva od „Držav[a] članic[a] [da] osiguravaju da uredi za zapošljavanje nude korisnicima međunarodne zaštite, pod jednakim uvjetima kao i državljanima, aktivnosti kao što su mogućnosti obrazovanja odraslih povezane sa zaposlenjem, strukovno obrazovanje, uključujući programe osposobljavanja za usavršavanje vještina, praktično radno iskustvo na radnom mjestu i usluge savjetovanja”. Člankom 26. stavkom 3. te direktive također se nalaže da „[d]ržave članice nastoje olakšati korisnicima međunarodne zaštite puno pravo na pristup aktivnostima iz stavka 2. (
14
)”.
33.
Prema mojem mišljenju, mjera kao što je minimalni dohodak građana obuhvaćena je područjem primjene tih odredbi. Kao što tvrde INPS i talijanska vlada, ključna sastavnica te mjere jest izjava o neposrednoj dostupnosti za rad odraslih članova kućanstva i potpisivanje „sporazuma za zapošljavanje” sa zavodom za zapošljavanje. Taj je sporazum – kako je navedeno u članku 4. stavku 1. Uredbe sa zakonskom snagom – „personalizirani program potpore zapošljavanju i socijalnoj uključenosti, koji uključuje rad za opće dobro, prekvalifikaciju, završetak studija i druge obveze koje utvrde relevantne službe radi integracije na tržište rada i socijalne uključenosti”.
34.
Iz samog teksta dviju predmetnih pravnih odredbi (članak 26. stavak 2. Direktive 2011/95 i članak 4. stavak 1. Uredbe sa zakonskom snagom) prilično jasno proizlazi da se djelatnosti koje su u njima navedene u velikoj mjeri podudaraju. Teško je osporiti stajalište da djelatnosti koje talijanski zavodi za zapošljavanje nude korisnicima minimalnog dohotka građana treba smatrati „strukovnim obrazovanjem” i „uslugama savjetovanja” u smislu članka 26. stavka 2. Direktive 2011/95.
35.
Naime, obje odredbe imaju isti cilj. Obveze navedene u članku 26. stavku 2. i stavku 3. Direktive 2011/95 očito su ključne za osiguravanje učinkovitosti načela iz članka 26. stavka 1.: „Države članice dopuštaju korisnicima međunarodne zaštite da se zaposle ili samostalno obavljaju djelatnosti pod uvjetima koji se općenito primjenjuju na struku i javnu službu, odmah nakon što im se odobri zaštita. (
15
)”
36.
Svrha mjera predviđenih člankom 4. stavkom 1. Uredbe sa zakonskom snagom jednaka je: olakšati ulazak na tržište rada. I preambula i članak 1. stavak 1. te uredbe sa zakonskom snagom upućuju na mjeru namijenjenu jamčenju prava na rad politikama usmjerenima na ekonomsku potporu i socijalno uključivanje osoba kojima prijeti isključenost iz društva i svijeta rada.
37.
Dodao bih ad abundantiam da određeni elementi potvrđuju širok doseg obveze iz članka 26. Direktive 2011/95 i njezin značaj u sustavu te direktive.
38.
Kao prvo, terminologija upotrijebljena u tom članku upućuje na sveobuhvatnu prirodu odredbe: „aktivnosti kao što su” (neiscrpan popis), „mogućnosti obrazovanja povezane sa zaposlenjem” (široki i svrsishodan pojam) i „puno pravo na pristup” (naglašen izraz) (
16
).
39.
Kao drugo, ne samo da države članice moraju osigurati da se predmetne aktivnosti nude korisnicima međunarodne zaštite (stavak 2. članak 26.), nego moraju i olakšati pristup njima (stavak 3.). Kao što je to objašnjeno u preambuli Direktive 2011/95, zakonodavac Unije smatrao je da korisnici međunarodne zaštite imaju posebne potrebe i da se suočavaju s posebnim integracijskim izazovima (uvodna izjava 41.) i da je, slijedom toga, „potrebno uložiti napore posebno u rješavanju problema koji onemogućavaju korisnike međunarodne zaštite od učinkovitog pristupa obrazovnim mogućnostima vezanima uz zapošljavanje i strukovnom obrazovanju, među ostalim, u vezi s financijskim ograničenjima” (uvodna izjava 42.).
40.
U biti, nije dovoljno da su aktivnosti iz članka 26. stavka 2. Direktive 2011/95 dostupne korisnicima međunarodne zaštite; nacionalna tijela također moraju, na temelju članka 26. stavka 3. te direktive, poduzeti inicijative za uklanjanje prepreka koje bi mogle ometati takav pristup. Ta obveza proaktivnosti očito odražava naglasak zakonodavca Unije na tome da korisnici međunarodne zaštite imaju pristup pomoći, u obliku osposobljavanja i savjetovanja, kako bi se mogli bolje integrirati na tržište rada. Činjenica da ta uvodna izjava 42. Direktive 2011/95 upućuje na „financijska ograničenja” pokazuje da, mutatis mutandis, direktiva i Uredba sa zakonskom snagom odražavaju istu zabrinutost: možda će biti potrebno osigurati određeni oblik financijske pomoći osobama o kojima je riječ s obzirom na to da inače ne bi mogle sudjelovati u ponuđenim djelatnostima osposobljavanja i savjetovanja.
41.
Zaključno, smatram da su djelatnosti poput onih iz članka 4. stavka 1. Uredbe sa zakonskom snagom velikim dijelom obuhvaćene područjem primjene članka 26. Direktive 2011/95.
2. Socijalna skrb
42.
Člankom 29. stavkom 1. Direktive 2011/95 nalaže se državama članicama da „osiguravaju da korisnici međunarodne zaštite primaju […] potrebnu socijalnu pomoć koja se pruža i državljanima te države članice”. Stoga valja ispitati je li nacionalna mjera kao što je minimalni dohodak građana „socijalna pomoć” u smislu te odredbe.
a) Autonoman pojam prava Unije
43.
Valja podsjetiti na to da, prema ustaljenoj praksi Suda, iz zahtjeva za ujednačenu primjenu prava Unije kao i načela jednakosti proizlazi da, kada odredba prava Unije koja ne sadržava nikakvo izričito upućivanje na pravo države članice radi utvrđivanja svojeg smisla i područja primjene, njezini pojmovi, kao pravilo, trebaju u cijeloj Uniji imati autonomno i ujednačeno tumačenje (
17
).
44.
Iako Direktiva 2011/95 ne sadržava definiciju pojma „socijalna pomoć”, u njezinu članku 29. ne upućuje se ni na pravo država članica u pogledu značenja tog pojma. Iz toga slijedi da pojam „socijalna pomoć” iz tog članka treba smatrati, za potrebe primjene te direktive, autonomnim pojmom prava Unije koji treba ujednačeno tumačiti na području svih država članica (
18
).
45.
Međutim, talijanska se vlada ne slaže. Prema njezinu mišljenju, Sud je presudio da je, bez obzira na to što ne postoji upućivanje na nacionalno pravo, i dalje na nacionalnim tijelima da definiraju što čini „socijalnu pomoć” u smislu članka 29. Direktive 2011/95.
46.
Smatram da taj argument nije uvjerljiv. Čini mi se da talijanska vlada pogrešno tumači presudu ASGI i dr. (
19
). U toj je presudi Sud definirao pojam „socijalna pomoć” na način da obuhvaća „sve programe pomoći javnih tijela, bilo na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini, na koje ima pravo pojedinac koji ne raspolaže dostatnim sredstvima za podmirivanje svojih osnovnih potreba kao ni potreba svoje obitelji (
20
)”. Prema mojem mišljenju, Sud samo daje široku definiciju tog pojma, pri čemu pojašnjava da obuhvaća sve programe pomoći koje su uspostavila sva javna tijela (neovisno jesu li središnja ili periferna). Sud ni na koji način ne upućuje na to da je na nacionalnim tijelima da autonomno odluče koje mjere predstavljaju socijalnu pomoć, a koje ne.
47.
Nije relevantno ni da je Sud u toj presudi naposljetku prepustio sudu koji je uputio zahtjev da provjeri je li nacionalna mjera o kojoj je riječ u glavnom postupku „socijalna pomoć u smislu članka 29. Direktive 2011/95”. Naime, sud koji je uputio zahtjev nije bio dužan provesti tu ocjenu na temelju nacionalnog prava, nego „s obzirom na [tu] definiciju” (
21
).
b) Primjena pojma (I.): ekonomska pogodnost kao oblik socijalne pomoći
48.
Kao što sam to naveo u točki 46. ovog mišljenja, Sud je primijenio prilično široko i u određenoj mjeri otvoreno tumačenje pojma „socijalna pomoć” za potrebe Direktive 2011/95. Socijalna pomoć jasno obuhvaća – ali svakako nije ograničena na – „minimum prihoda, pomoć u slučaju bolesti ili trudnoće te pomoć roditeljima” (uvodna izjava 45. te direktive). U toj uvodnoj izjavi ta potpora i ta pomoć identificiraju se kao „osnovne povlastice”.
49.
Definicija Suda sadržava četiri glavna elementa koji se odnose na strukturu („sustav”), izvor („javna tijela”), korisnike („pojedinci koji nemaju dostatna sredstva”) i namjenu (zadovoljavanje „vlastitih osnovnih potreba korisnika i njegove obitelji”) predmetne pomoći. Iako ne postoji jedinstvena opće prihvaćena definicija pojma „socijalna pomoć”, čini mi se da je tumačenje tog pojma od strane Suda u skladu s općim tumačenjem tog pojma (
22
).
50.
U tom kontekstu smatram da je mjera kao što je minimalni dohodak građana obuhvaćena područjem primjene članka 29. Direktive 2011/95.
51.
Prvenstveno, ta mjera ispunjava sve kriterije navedene u točki 49. ovog mišljenja: prvo, riječ je o općem mehanizmu pomoći; drugo, utvrdila su ga tijela; treće, korisnici su kućanstva u potrebi ; i četvrto, jedan od njezinih ključnih ciljeva jest „borba protiv siromaštva”.
52.
Općenitije, minimalni dohodak građana pokazuje nekoliko značajki koje su u sudskoj praksi Suda obično povezane s mjerama socijalne pomoći (
23
). Konkretno, predmetnom nacionalnom mjerom predviđa se novčano davanje koje je: (i.) nedoprinosno, financira se iz javnog proračuna; (ii.) uvjetovano provjerom materijalnog stanja i barem u određenoj mjeri uzima u obzir posebne okolnosti i potrebe kućanstva; i (iii.) usmjereno na osiguravanje pojedincima minimalne razine egzistencije.
53.
Prema mojem mišljenju, potonji element ima osobitu važnost. Naime, potreba da se osigura „minimalna razina egzistencije” izričito se spominje u preambuli Uredbe sa zakonskom snagom kao jedan od ciljeva predmetne mjere. Osim toga, činjenica da su dvije sastavnice dodijeljene ekonomske pogodnosti namijenjene (a) „dopuni dohotka kućanstva” i (b) „dopuni dohodaka kućanstava koja žive u najmu”, jasno upućuje na prirodu mjere.
54.
Osim toga, u preambuli Uredbe sa zakonskom snagom izričito se upućuje na „izvanrednu potrebu i hitnost da se predvidi pojednostavljenje sustava socijalne pomoći kako bi se učinio sigurnim i neophodnim, s ciljem redefiniranja modela kolektivne dobrobiti” (
24
). Tekstualna povezanost između te preambule i članka 29. Direktive 2011/95 stoga je nedvojbena.
55.
Nekoliko posebnosti ekonomske pogodnosti navedene u članku 3. Uredbe sa zakonskom snagom potvrđuje ideju da je ta povlastica namijenjena zadovoljavanju osnovnih potreba kućanstva. Konkretno, na temelju stavka 3. te odredbe, iznos povlastice koji nije potrošen ili povučen u mjesecu koji slijedi nakon isplate odbija se, barem djelomično, od sljedeće mjesečne isplate. Osim toga, na temelju članka 5. Uredbe sa zakonskom snagom, kako je proveden upravnom uredbom, povlastica se isplaćivala putem kartice koja se ne može koristiti za kupnju određenih proizvoda i usluga (kao što su, na primjer, nakit i drugi luksuzni predmeti, umjetnička djela, usluge igara na sreću, usluge osiguranja) ili u određenim transakcijama (kupnja u inozemstvu, online ili putem usluga izravnog marketinga).
c) Primjena koncepta (II.): prigovori talijanske vlade i INPS‑a
56.
Prethodni zaključak o prirodi predmetne mjere ne može se dovesti u pitanje činjenicom da je novčano davanje, u skladu s člankom 4. stavkom 1. Uredbe sa zakonskom snagom, uvjetovano „izjavom o neposrednoj dostupnosti za rad odraslih članova kućanstva [...] kao i sudjelovanjem u personaliziranom programu potpore zapošljavanju i socijalnoj uključenosti, koji uključuje rad za opće dobro, profesionalnu prekvalifikaciju, završetak studija i druge obveze koje utvrde relevantne službe”.
57.
Iako su programi socijalne pomoći često dostupni pojedincima i obiteljima s niskim dohotkom ili ranjivim pojedincima, a da se pritom ne zahtijeva da ispunjavaju posebne uvjete (osim dokazivanja statusa), ni suprotno nije neuobičajeno. U Europskoj uniji i izvan nje postoje programi socijalne skrbi kojima se pojedincima u potrebi pruža financijska pomoć, pod uvjetom da ispunjavaju posebne uvjete ponašanja. To se može odnositi, na primjer, na traženje zaposlenja, osposobljavanje ili sudjelovanje u djelatnostima od zajedničkog interesa. Takvi programi imaju za cilj smanjiti trenutačno i buduće siromaštvo poticanjem razvoja uključenih pojedinaca, posebno ulaganjem u obrazovanje i strukovno osposobljavanje. Zbog toga pružena financijska pomoć potiče ispunjavanje obveza utvrđenih zakonodavstvom. Stoga je logično i da – u takvim programima – neispunjenje tih obveza može dovesti do obustave ili smanjenja financijske pomoći (i/ili drugih pruženih povlastica) (
25
).
58.
Stoga u ovom kontekstu nije važno je li ekonomska pogodnost dana uvjetno ili bezuvjetno; važnije je provjeriti potiče li se uvjetima, ako ih ima, krajnji cilj borbe protiv siromaštva pružanjem pomoći pojedincima u potrebi. U ovom su slučaju uvjeti u skladu s ciljem borbe protiv budućeg siromaštva jer povećavaju vjerojatnost da će korisnici sustava biti zaposleni u kratkoročnom ili srednjoročnom razdoblju.
59.
Osim toga, primjećujem da Uredba sa zakonskom snagom u članku 4. stavcima 2. i 3. uključuje različite kategorije osoba (među ostalim, osobe u dobi od 65 ili više godina, osobe s invaliditetom i osobe koje pohađaju obrazovne tečajeve) koje su oslobođene obveza predviđenih člankom 4. stavkom 1. te uredbe sa zakonskom snagom. U tim se slučajevima ekonomska pogodnost bezuvjetno dodjeljuje.
60.
U tom kontekstu također ne smatram osobito relevantnom činjenicu – koju ističu talijanska vlada i INPS – da se minimalni dohodak građana dodjeljuje „u neprekinutom razdoblju od najviše 18 mjeseci”.
61.
Socijalna pomoć često je privremena jer je uglavnom osmišljena kao „sigurnosna mreža” za posebne situacije, a ne kao trajni sustav potpore. To vrijedi tim više jer je dodjela takvih povlastica – kao u slučaju minimalnog dohotka građana – uvjetovana time da korisnik poštuje određene obveze kojima se, kao što je to prethodno navedeno, nastoji olakšati njegov ili njezin kasniji pristup drugim oblicima dohotka ili potpore, uključujući zapošljavanje. S obzirom na korištena znatna javna sredstva, razumno je i da, zbog proračunske discipline, nadležna tijela mogu unaprijed odrediti rok trajanja tih ekonomskih pogodnosti. To pojedincima o kojima je riječ služi kao poticaj da budu proaktivni u traženju posla.
62.
U svakom slučaju, ističem da se, na temelju članka 3. stavka 6. Uredbe sa zakonskom snagom, minimalni dohodak građana „može obnoviti, uz obustavu isplate za razdoblje od mjesec dana koje prethodi svakoj obnovi”, i da se „obustava ne primjenjuje na [osobe starije od 65 godina]”.
63.
Naime, talijanska vlada i INPS priznaju da minimalni dohodak građana pokazuje značajke socijalne pomoći. Međutim, tvrde da se ne može smatrati samo – ili barem pretežito – time. Naglašavaju da je minimalni dohodak građana složena mjera mješovite prirode i, u tom pogledu, upućuju na dvije presude Cortea costituzionale (Ustavni sud), pitanje na koje ću se uskoro vratiti.
64.
Prema mojem mišljenju, složena struktura mjere i njezina mješovita priroda ne isključuju činjenicu da mjera može biti obuhvaćena područjem primjene članka 29. Direktive 2011/95.
65.
Poprilično je uobičajeno za nacionalno zakonodavstvo da istodobno nastoji ostvariti različite ciljeve uvođenjem novih instrumenata. Ovisno o prirodi tih ciljeva, zakonodavac ih može ostvarivati u različitoj mjeri ili, tamo gdje su ti ciljevi u suprotnosti, pokušati postići pravednu ravnotežu među njima. Naravno, nacionalno zakonodavstvo može uvesti mehanizme koji imaju složenu strukturu koja se sastoji od različitih sastavnica. U svojoj primjeni te sastavnice mogu biti samostalne i odvojive ili, obrnuto, činiti koherentnu i nedjeljivu cjelinu.
66.
To je često slučaj s mjerama donesenima u područjima kao što su socijalna pomoć, socijalno osiguranje i socijalno uključivanje. Primjerice, Sud je već 1974. presudio da se „ne može isključiti da se zakonodavstvo, zbog osoba na koje se odnosi, svojih ciljeva i načina primjene, istodobno može približiti [i socijalnom osiguranju i socijalnoj pomoći], čime se sprečava bilo kakva sveobuhvatna klasifikacija (
26
)”. U takvim slučajevima tumač zakona mora odrediti prevladavajuću namjenu (ili namjene) mjere, kada bi to moglo imati određene posljedice za pravo Unije (
27
).
67.
Međutim, u ovom slučaju, mjera zapravo ima različite sastavnice. Uzimajući u obzir tekst preambule Uredbe sa zakonskom snagom, njezine operativne odredbe te njezine navedene ciljeve i područje primjene, očito je – osobito iz perspektive prava Unije – da se predmetna nacionalna mjera temelji na dvama jednako važnim stupovima: pružanju ekonomske potpore (članak 3. Uredbe sa zakonskom snagom) i provedbi sporazuma za zapošljavanje i sporazuma o socijalnoj uključenosti” (njezin članak 4.). U većini slučajeva – iako ne uvijek – minimalni dohodak građana funkcionira kao do ut des mehanizam: financijska pomoć dodjeljuje se u zamjenu za obvezu osobnog i profesionalnog razvoja.
68.
Moje je mišljenje, smatram, u skladu s onim Cortea costituzionale (Ustavni sud), sa stajališta nacionalnog prava. U svojim presudama od 2022. i 2025. taj je sud u biti utvrdio da se ne može smatrati da je zakonodavstvo o minimalnom dohotku građana tek oblik socijalne pomoći; u skladu s tim presudama, sastavnica socijalne pomoći, koja je doista prisutna u toj mjeri, dio je šireg pravnog okvira kojim se nastoje postići različiti ciljevi, osobito ciljevi integracije na tržište rada i socijalne uključenosti (
28
).
69.
Iako se u potpunosti slažem s tim utvrđenjima, smatram da ih se ne može tumačiti kao opravdanje na temelju kojeg se namjena socijalne pomoći može smatrati tek pomoćnom ili sekundarnom u odnosu na drugu namjenu.
70.
Ekonomske pogodnosti koje se pružaju osobama kojima je potrebna pomoć, kako je objašnjeno u točkama 48. do 55. ovog mišljenja, bitan su element općeg okvira uspostavljenog Uredbom sa zakonskom snagom. Osim toga, kao što je istaknuto u točki 59. ovog mišljenja, za određene kategorije korisnika (od kojih su mnoge osobe privremeno ili trajno nesposobne za rad) to je jedina komponenta mjere koja se primjenjuje s obzirom na to da su ti pojedinci oslobođeni obveza iz članka 4. Uredbe sa zakonskom snagom. U tim je slučajevima minimalni dohodak građana uglavnom, ako ne isključivo, mjera socijalne pomoći. Taj element govori protiv klasifikacije minimalnog dohotka građana kao povlastice koja je isključivo, ili čak pretežito, namijenjena olakšavanju pristupa tržištu rada (
29
). U tom kontekstu usput ističem da je vlada, koja je donijela zakonodavstvo o minimalnom dohotku građana, u tisku i građanima to zakonodavstvo općenito predstavila kao mjeru koja je „pobijedila siromaštvo” (a ne onu koja je „pobijedila nezaposlenost”).
71.
Naposljetku, dodao bih da su i sud koji je uputio zahtjev u ovom predmetu i sud koji je uputio zahtjev u predmetu CU i ND naglasili veliku važnost prethodno razmotrenih elemenata u sustavu Uredbe sa zakonskom snagom (
30
). To želim pojasniti u sljedećim točkama.
72.
Talijanska vlada u svojim očitovanjima ističe da Sud u svojoj presudi CU i ND nije proveo nikakvu ocjenu u pogledu pitanja predstavlja li minimalni dohodak građana „socijalnu povlasticu” te se samo oslonio na ono što je sud koji je uputio zahtjev naveo u svojem zahtjevu za prethodnu odluku (
31
). Imam dojam da talijanska vlada smatra da je stajalište suda koji je uputio zahtjev u tom pogledu bilo pogrešno.
73.
Međutim, to je u svakom slučaju irelevantno u ovom slučaju. Naime, Sud je u predmetima CU i ND bio pozvan ispitati predmetnu nacionalnu mjeru s obzirom na članak 11. stavak 1. točku (d) Direktive 2003/109. Tom se odredbom predviđa da „Osobe s dugotrajnim boravištem uživaju jednaki tretman kao i državljani s obzirom na […] socijalno osiguranje, socijalnu pomoć i socijalnu zaštitu kako je definirano u nacionalnom pravu” (
32
). Suprotno tomu, kao što je to navedeno u točkama 43. do 47. ovog mišljenja, pojam „socijalna pomoć” u smislu članka 29. Direktive 2011/95 autonoman je pojam prava Unije koji treba ujednačeno tumačiti u cijeloj Uniji. Stoga u ovom slučaju nije odlučujuća klasifikacija predmetne mjere s obzirom na nacionalno pravo (
33
).
74.
Naposljetku, čak i ako bi se smatralo (quod non, po mojem mišljenju) da je pružanje ekonomske pogodnosti samo sporedno i pomoćno u odnosu na glavni cilj profesionalne integracije dotičnih osoba, te povlastice ne bi bile izvan područja primjene Direktive 2011/95. Naime, kako je prethodno objašnjeno; (i.) djelatnosti iz članka 4. Uredbe sa zakonskom snagom obuhvaćene su područjem primjene članka 26. stavka 2. Direktive; (ii.) člankom 26. stavkom 3. Direktive od država članica zahtijeva se da „olakšavaju puno pravo na pristup” djelatnostima iz stavka 2. tog članka; i (iii.) uvodna izjava 42. Direktive predviđa da bi države članice trebale nastojati, među ostalim, nositi se s financijskim ograničenjima koja bi korisnicima međunarodne zaštite mogla onemogućiti pristup takvim djelatnostima.
75.
To u biti znači da bi ekonomska pogodnost o kojoj je riječ, ako bi se isključila iz područja primjene članka 29. Direktive 2011/95, vjerojatno bila obuhvaćena područjem primjene članka 26. stavka 3. iste direktive. Čini mi se prilično intuitivnim da je isključivanje korisnika međunarodne zaštite iz ekonomske pogodnosti, koja se dodjeljuje bilo kojem drugom pojedincu u potrebi kako bi mu se omogućilo da sudjeluje u djelatnostima povezanima s pravom na zapošljavanje, u suprotnosti s logikom na kojoj se temelje članak 26. stavak 3. i uvodna izjava 42. Direktive 2011/95.
76.
Iz svih navedenih razloga, ekonomska pogodnost za suzbijanje siromaštva poput one iz članka 3. Uredbe sa zakonskom snagom obuhvaćena je područjem primjene članka 29. Direktive 2011/95.
3. Međuzaključci o području primjene članaka 26. i 29. Direktive 2011/95
77.
Zaključno, strukturna složenost i višedimenzionalna priroda nacionalne mjere kojom se pruža pomoć pojedincima u potrebi – kao što je minimalni dohodak građana uveden Uredbom sa zakonskom snagom – ne mogu osloboditi tumača obveze da uzme u obzir njezine ključne sastavnice. Drukčiji pristup mogao bi omogućiti državama članicama da zaobiđu primjenu Direktive 2011/95 pomoću onoga što se može kvalificirati kao zakonodavna prekomjernost: namjerna uspostava različitih pravnih mehanizama unutar istog zakonodavnog akta ili uspostava složenog i višefunkcionalnog normativnog okvira.
78.
Prema mojem mišljenju, dvije glavne sastavnice nacionalnog zakonodavstva kojima se utvrđuje minimalni dohodak građana nisu samo od usporedive važnosti, nego su i neodvojivo povezane i komplementarne.
79.
U tom pogledu moram priznati da sam u određenim trenucima tijekom rasprave imao dojam da talijanska vlada sama sebi proturječi, s obzirom na to da je pokušala osporiti socijalni karakter nacionalne mjere time što je istaknula njezine elemente povezane s pravom na zapošljavanje, a zatim je tu značajku opovrgnula ukazujući na njezine elemente socijalne prirode. S metaforičkog gledišta, imao sam osjećaj da je ta vlada tvrdila da je 1 + 1 = 0, ali i, kao i u aritmetici, u ovom predmetu 1 + 1 = 2.
80.
Naime, zbog navedenih razloga, te dvije sastavnice obuhvaćene su područjem primjene Direktive 2011/95: (i.) djelatnosti predviđene člankom 4. Uredbe sa zakonskom snagom u mjeri u kojoj se radi o djelatnostima koje se odnose na „pravo na zapošljavanje” u smislu članka 26. te direktive i (ii.) ekonomske pogodnosti predviđene člankom 3. Uredbe sa zakonskom snagom u mjeri u kojoj se radi o „socijalnoj pomoći” u smislu članka 29. te direktive.
4. Neizravna diskriminacija
81.
Tekst članka 26. („pod jednakim uvjetima kao i državljanima”) i članka 29. („koja se pruža i državljanima te države članice”) Direktive 2011/95 jasno upućuje na to da su te dvije odredbe izraz načela jednakog postupanja.
82.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, načelo jednakog postupanja, iz članka 20. Povelje, opće je načelo prava Unije, koje zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano (
34
). To načelo zabranjuje ne samo očitu diskriminaciju nego i sve njezine prikrivene oblike koji, oslanjajući se na naizgled neutralne kriterije razlikovanja, u konačnici proizvode iste diskriminatorne učinke (
35
).
83.
Sud je u presudi CU i ND utvrdio da uvjet boravka, kao što je onaj koji se ispituje, predstavlja neizravnu diskriminaciju državljana trećih zemalja koji imaju status osobe s dugotrajnim boravkom u odnosu na državljane dotične države članice (
36
). Isti se zaključak očito nameće u ovom predmetu u odnosu na korisnike međunarodne zaštite.
84.
Parafrazirajući ono što je Sud naveo u točki 50. presude CU i ND, uvjet boravka „uglavnom utječe na strance, među kojima su [korisnici međunarodne zaštite].
85.
Naime, iako je nacionalno zakonodavstvo na prvi pogled neutralno u pogledu državljanstva, uvjet boravka u trajanju od 10 godina čini njegovu primjenu nejednakom. Velika većina talijanskih državljana ispunjava taj uvjet, dok velika većina korisnika međunarodne zaštite ne, čak i ako su njihove potrebe u pogledu pristupa tržištu rada i socijalne pomoći usporedive.
86.
Nacionalna mjera kao što je minimalni dohodak građana stoga je neizravno diskriminirajuća prema korisnicima međunarodne zaštite.
5. Obrazloženje
87.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, neizravna diskriminacija na temelju državljanstva načelno je zabranjena, osim ako se može objektivno opravdati. Kako bi bila opravdana, takva diskriminacija mora biti prikladna za ostvarenje legitimnog cilja i njome se ne smije prekoračiti ono što je nužno za njegovo ostvarenje (
37
).
88.
U tom pogledu talijanska vlada tvrdi da mjera poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku podrazumijeva znatno ulaganje ekonomskih sredstava. Ono nadilazi puka financijska sredstva koja se dodjeljuju kućanstvima u potrebi jer je popraćeno dodatnim troškovima, posebno onima povezanima s uspostavom odgovarajuće organizacijske strukture kako bi se osigurala učinkovitost sporazuma koje korisnici sklapaju sa zavodima za zapošljavanje, kao i s troškovima koji proizlaze iz oslobođenja od poreza i socijalnih doprinosa dodijeljenih poduzećima koja zapošljavaju korisnike.
89.
Talijanska vlada ističe da je u tim okolnostima razumno da nacionalni zakonodavac ograniči primjenu tog složenog instrumenta isključivo na pojedince koji se trajno nalaze unutar nacionalne zajednice i koji se mogu smatrati njezinim stalnim članovima. Uvjet produljenog boravka koji se nameće korisnicima minimalnog dohotka građana neodvojivo je povezan s potrebom uspostave stvarne veze između tih korisnika i pravnog poretka dotične države članice.
90.
Te argumente smatram neuvjerljivima.
91.
Prije svega, sasvim je prirodno da je organizacija djelatnosti koje pospješuju pravo na zapošljavanje i pružanje socijalne pomoći skupa u smislu kako financijskih tako i administrativnih sredstava (
38
). Riječ je o elementu koji zakonodavac Unije nije mogao zanemariti donošenjem Direktive 2011/95, a ipak je odlučio da se prema korisnicima međunarodne zaštite treba postupati jednako kao prema vlastitim državljanima. Upućivanje na nužnost da se države članice nastoje, među ostalim, suočiti s financijskim ograničenjima koja korisnike međunarodne zaštite mogu spriječiti da pristupe takvim djelatnostima pokazuje da je zakonodavac Unije bio svjestan činjenice da je provedba Direktive 2011/95 podrazumijevala određene troškove za javni proračun.
92.
Prihvaćanje argumenata talijanske vlade koji se temelje na troškovima mjere značilo bi, de facto, uvođenje nepisanog odstupanja od pravila utvrđenih u člancima 26. i 29. Direktive 2011/95. Odstupanje – dodao bih – poprilično nejasnog dosega koje bi ugrozilo cilj direktive koji je „osigurati da minimalna razina pogodnosti bude dostupna tim osobama u svim državama članicama” (
39
).
93.
Kao što je to Sud naveo u svojoj presudi Ayubi, prava dodijeljena Poglavljem VII. Direktive 2011/95 (uključujući njezine članke 26. i 29.) „mogu se ograničiti samo uz poštovanje uvjeta utvrđenih tim poglavljem, tako da države članice nemaju pravo dodati ograničenja koja u njemu nisu navedena” (
40
). Ni članak 26. ni članak 29. Direktive 2011/95 predmetna prava ne čine ovisnima o trajanju boravka tužitelja u dotičnoj državi članici (
41
).
94.
Osim toga, prema ustaljenoj sudskoj praksi, država članica se ne može braniti pozivanjem na odredbe, prakse ili situacije iz svojeg unutarnjeg pravnog poretka kako bi opravdala nepoštovanje obveza koje proizlaze iz prava Unije (
42
). Stoga sama činjenica da osiguravanje potpune usklađenosti s pravilima Unije može dovesti do donošenja ili izmjene složenih i/ili skupih mjera nije valjano opravdanje za izbjegavanje primjene tih pravila (
43
).
95.
Sudska praksa Suda o takozvanom socijalnom turizmu – na koju se talijanska vlada mnogo puta pozivala u svojim podnescima – također nije relevantna za ovaj predmet.
96.
U tom pogledu valja podsjetiti na to da građani Unije, u načelu, imaju pravo kretati se i boraviti u drugim državama članicama. Međutim, pravom Unije ne odobrava se neograničen pristup nacionalnim sustavima socijalne skrbi za ekonomski neaktivne pojedince. Pravo na slobodno kretanje građana Unije koji nisu radnici stoga podliježe uvjetu da imaju dostatna sredstva i sveobuhvatno zdravstveno osiguranje kako ne bi postali teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina (
44
).
97.
U skladu s tim načelima, Sud je osobito presudio da države članice iz prava na socijalnu pomoć mogu isključiti ekonomski neaktivne državljane drugih država članica koji su se koristili svojom slobodom kretanja samo kako bi ostvarili pravo na socijalnu pomoć druge države članice i koji nemaju nikakvo pravo na boravak u državi članici domaćinu na temelju odredbi Unije (
45
).
98.
Drugačije rješenje stvorilo bi nepodnošljiv teret za financije država članica koje imaju velikodušniju politiku socijalnih davanja. To bi pak moglo potaknuti države članice na „nadmetanje u snižavanju standarda” u pogledu pristupa socijalnoj skrbi (
46
).
99.
Međutim, situacija u ovom predmetu znatno se razlikuje od one koju je Sud razmatrao u predmetima koji se odnose na socijalni turizam, a obrazloženje na kojem se temelji njegova sudska praksa nije primjenjivo u pogledu korisnika međunarodne zaštite.
100.
Korisnici međunarodne zaštite nemaju neograničenu slobodu kretanja unutar Europske unije. Zapravo, njihovo je kretanje uvelike ograničeno na državu članicu koja im je dodijelila međunarodnu zaštitu (
47
).
101.
Osim toga, činjenica da je dotičnim pojedincima dodijeljena međunarodna zaštita znači da njihov ulazak na državno područje predmetne države članice nije bio motiviran namjerom iskorištavanja njezina sustava socijalne skrbi, već opravdanim strahom od progona ili stvarne opasnosti trpljenja ozbiljne štete u njihovoj zemlji podrijetla (
48
). Status korisnika međunarodne zaštite nije trajan; naime, ako pojedinac prestane biti izbjeglica ili prestane ispunjavati uvjete za supsidijarnu zaštitu, država članica o kojoj je riječ mora opozvati, ukinuti ili odbiti obnoviti njegov ili njezin status (
49
). To može podrazumijevati ukidanje dozvole boravka i povratak dotičnog pojedinca u njegovu ili njezinu zemlju podrijetla, čak i protiv njegove ili njezine volje (pod uvjetom da se poštuje načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja) (
50
).
102.
Iz toga slijedi da je nametanje korisnicima međunarodne zaštite uvjeta dokazivanja da su trajno nastanjeni u predmetnoj državi članici ili dokazivanja postojanja stvarne i dovoljno bliske veze s pravnim poretkom te države članice, kao uvjeta za primjenu članaka 26. i 29. Direktive 2011/95, očito nerazumno i protivno ciljevima i duhu te direktive.
103.
Zbog prethodno navedenih razloga, zaključujem da su navodna opravdanja koja je talijanska vlada iznijela u prilog spornoj nacionalnoj mjeri neosnovana i da ne ispunjavaju uvjete pravnog opravdanja predviđene primjenjivim pravom Unije. Slijedom toga, te argumente treba odbiti.
6. Napomena u pogledu „osnovnih povlastica”
104.
Naposljetku, talijanska vlada tvrdi da, kad bi Sud utvrdio da minimalni dohodak građana čini sustav socijalne skrbi koji je obuhvaćen područjem primjene članka 29. Direktive 2011/95, tada ga ne bi trebalo smatrati „osnovnom povlasticom” u smislu članka 29. stavka 2. i uvodne izjave 45. te direktive.
105.
Člankom 29. stavkom 2. Direktive 2011/95 predviđa se da, odstupajući od općeg pravila o nediskriminaciji navedenog u stavku 1. te odredbe, „[d]ržave članice mogu ograničiti socijalnu pomoć odobrenu korisnicima međunarodne zaštite na osnovne povlastice koje se u tom slučaju pružaju na istim razinama i pod istim uvjetima dostupnosti kao i državljanima”. U uvodnoj izjavi 45. Direktive 2011/95 navodi se, pak, da „u pogledu socijalne pomoći, načini i detalji pružanja osnovnih povlastica korisnicima međunarodne zaštite trebali bi se odrediti nacionalnim pravom. Mogućnost da se takva pomoć ograniči na osnovne povlastice treba shvatiti u smislu da ovaj pojam pokriva barem minimum prihoda, pomoć u slučaju bolesti ili trudnoće te pomoć roditeljima, i to u onoj mjeri u kojoj su takve povlastice dodjeljuju državljanima u skladu s nacionalnim pravom”.
106.
Iz prethodno navedenog proizlazi, kao prvo, da se od pravila o jednakom postupanju može odstupiti u pogledu korisnika supsidijarne zaštite (ali ne u pogledu izbjeglica). U takvim slučajevima države članice mogu odlučiti da se samo određeni oblici povlastica socijalne pomoći dodijeljenih vlastitim državljanima mogu odobriti i korisnicima supsidijarne zaštite. Države članice stoga raspolažu određenom razinom diskrecijske ovlasti u tom pogledu. Međutim, ta ovlast nije neograničena jer se u svakom slučaju tim korisnicima moraju dodijeliti „osnovne povlastice”. Taj pojam obuhvaća barem minimum prihoda, pomoć u slučaju bolesti ili trudnoće te pomoć roditeljima. Općenitije, Sud je presudio da izraz „osnovne povlastice” treba shvatiti na način da se odnosi na „davanja koja omogućuju pojedincu da zadovolji svoje osnovne potrebe poput hrane, smještaja i zdravlja” (
51
).
107.
Čini se da je tekst preambule Uredbe sa zakonskom snagom (koji se odnosi na potrebu osiguranja minimalne razine egzistencije) i njezina članka 1. stavka 1. (prema kojem minimalni dohodak građana „predstavlja osnovnu razinu povlastica u granicama raspoloživih sredstava”) u skladu s idejom da se predmetna mjera odnosi na osnovne povlastice. Osim toga, relativno niski pragovi za najviši godišnji dohodak kućanstava koji su potrebni za kvalificiranje za mjeru dodatno potvrđuju taj zaključak (
52
).
108.
Međutim, istodobno, ako postoje druge nacionalne mjere kojima se korisnicima supsidijarne zaštite pružaju osnovne povlastice na razini kojom se osigurava poštovanje ljudskog dostojanstva (
53
), tada bi talijanska tijela mogla zakonito isključiti te pojedince (uključujući tužitelja u glavnom postupku) iz ekonomskih pogodnosti minimalnog dohotka građana.
109.
Talijanska je vlada na raspravi pozvana da navede mjere koje su uvedene kako bi se ispunio taj uvjet. Odgovor koji je dala bio je prilično nejasan i nije se odnosio ni na jednu određenu mjeru. Samo je navela da postoje različite mjere, donesene na regionalnoj i lokalnoj razini, koje su bile dovoljne kako bi se korisnicima supsidijarne zaštite osigurale osnovne povlastice predviđene Direktivom 2011/95.
110.
U tim okolnostima smatram da Sud ne može odlučiti o tom pitanju. Ako se Sud složi, tada će na sudu koji je uputio zahtjev biti da provjeri je li mjera kao što je minimalni dohodak građana obuhvaćena pojmom „osnovne povlastice” iz članka 29. stavka 2. Direktive 2011/95 i može li se, kao takva, zakonito uskratiti korisnicima supsidijarne zaštite.
111.
Naposljetku, dodao bih samo da, kako bi se utvrdilo je li članak 29. stavak 2. Direktive 2011/95 primjenjiv u glavnom postupku, činjenica – koju je Komisija naglasila na raspravi – da talijanska vlada nije prethodno izjavila da se namjerava pozvati na odstupanje koje je njime predviđeno, nije odlučujuća. Direktiva 2011/95 ne predviđa takav uvjet. Naravno, svjestan sam da je Sud u svojoj sudskoj praksi koja se odnosi na slične pravne instrumente tom elementu pridao određenu težinu (
54
). Međutim, s obzirom na to da ne postoji zakonska odredba koja je conditio sine qua non za primjenu odstupanja, ne smatram da sud koji je uputio zahtjev tom elementu treba pridati preveliku važnost.
V. Zaključak
112.
Zaključno, predlažem Sudu da na pitanje koje je uputio Tribunale ordinario di Bergamo (Redovni sud u Bergamu, Italija) odgovori:
Članke 26. i 29. Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite
treba tumačiti na način da im se:
–
protivi zakonodavstvo države članice koje korisnicima međunarodne zaštite uvjetuje pristup djelatnostima čija je svrha olakšavanje prava na zapošljavanje, s jedne strane, i pristup određenim oblicima socijalne pomoći, s druge strane, boravkom na državnom području te države članice tijekom najmanje 10 godina, od čega posljednje 2 moraju biti uzastopne; i
–
da mu se ne protivi propis koji korisnicima supsidijarne zaštite ne odobrava pristup oblicima socijalne pomoći koji nisu osnovne povlastice.
(
1
)	Izvorni jezik: engleski
(
2
)	Presuda od 29. srpnja 2024. (C‑112/22 i C‑223/22, EU:C:2024:636, „presuda u CU i ND”)
(
3
)	Direktiva Vijeća od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravkom (SL 2004., L 16, str. 44.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 6., str. 41. i ispravci SL 2021., L 3, str. 41. i SL 2022., L 173, str. 133.). Njezin članak 11. nalaže državama članicama da osiguraju da osobe s dugotrajnim boravkom uživaju jednak tretman kao i državljani s obzirom na, među ostalim, „socijalno osiguranje, socijalnu pomoć i socijalnu zaštitu kako je definirano u nacionalnom pravu”.
(
4
)	Članak 34. Povelje odnosi se na „socijalnu sigurnost i socijalnu pomoć”.
(
5
)	Vidjeti točke 33. do 59. presude CU i ND.
(
6
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (SL 2011., L 337, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 248. i ispravci SL 2020., L 76, str. 37. i SL 2023./90216, L)
(
7
)	GURI br. 23 od 28. siječnja 2019.
(
8
)	GURI br. 75 od 29. ožujka 2019.
(
9
)	Vidjeti u tom smislu presudu CU i ND, t. 26. i navedenu sudsku praksu.
(
10
)	Isto, točka 27. i navedena sudska praksa
(
11
)	GURI br. 303 od 29. prosinca 2022.
(
12
)	Vidjeti, među ostalim, presudu od 27. veljače 2014., Pohotovosť (C‑470/12, EU:C:2014:101, t. 33.), i rješenje od 3. ožujka 2016., Euro Bank (C‑537/15, neobjavljeno, EU:C:2016:143, t. 34. i 35.).
(
13
)	SL 2024./1347, L
(
14
)	Moje isticanje
(
15
)	Moje isticanje
(
16
)	Moje isticanje
(
17
)	Vidjeti, među ostalim, presudu od 7. rujna 2022., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Narav prava na boravak na temelju članka 20. UFEU‑a) (C‑624/20, EU:C:2022:639, t. 19. i navedena sudska praksa).
(
18
)	Vidjeti, isto, po analogiji, t. 20. i 21.
(
19
)	Presuda od 28. listopada 2021. (C‑462/20, EU:C:2021:894)
(
20
)	Isto, t. 34.
(
21
)	Isto, t. 35.
(
22
)	Vidjeti, primjerice, Međunarodna organizacija rada, „Universal social protection for climate action and a just transition”, World Social Protection Report 2024.‑26., str. 15. i 165. Vidjeti također, s brojnim referencama, Vonk G. i Olivier, M., „The fundamental right of social assistance: A global, a regional (Europe and Africa) and a national perspective (Germany, the Netherlands and South Africa)”, European Journal of Social Security, sv. 21.(3.), 2019., str. 219. do 240.
(
23
)	Vidjeti, među ostalim, presude od 14. lipnja 2016., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C‑308/14, EU:C:2016:436, t. 55. i 60.) i od 15. srpnja 2021., The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:602, t. 70. i 71.). Vidjeti također mišljenja nezavisnog odvjetnika A. Rantosa u predmetu Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Učinci odluke o protjeravanju) (C‑719/19, EU:C:2021:104, t. 101.) i nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu S (C‑411/20, EU:C:2021:1017, t. 52.).
(
24
)	Moje isticanje
(
25
)	Vidjeti, na primjer, Europska komisija, Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost, Medgyesi, M., Conditional cash transfers and their impact on children – Synthesis Report, Ured za publikacije Europske Unije, Luxembourg, 2016.; UNICEF, „Conditionality in cash transfers: UNICEF’s approach”, Social Inclusion Summaries, 2016., Rinaldi, F. M. i Leone, L., „Conditional cash transfers in OECD countries: a realist synthesis”, Frontiers in Sociology, sv. 8., 2023. (sve dostupno na internetu).
(
26
)	Presuda od 9. listopada 1974., Biason (24/74, EU:C:1974:99, t. 9.)
(
27
)	Vidjeti, u tom smislu, presudu od 15. rujna 2015., Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597, t. 45.).
(
28
)	Presude br. 19 od 25. siječnja 2022. (t. 3.) („u pravu”, točka 3. točka 3.2. Zaključaka o pravnim pitanjima) i br. 31 od 20. ožujka 2025. (točka 7. Zaključaka o pravnim pitanjima)
(
29
)	Vidjeti u tom pogledu presudu od 4. lipnja 2009., Vatsouras i Koupatantze (C‑22/08 i C‑23/08, EU:C:2009:344, t. 43. i 45.).
(
30
)	Vidjeti točke 17. i 18.
(
31
)	Isto, točke 39. do 41.
(
32
)	Moje isticanje
(
33
)	Vidjeti, po analogiji, presudu od 16. srpnja 1992., Hughes (C‑78/91, EU:C:1992:331, t. 14).
(
34
)	Vidjeti, na primjer, presudu od 8. ožujka 2022., Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Izravan učinak) (C‑205/20, EU:C:2022:168, t. 54.).
(
35
)	Vidjeti, među ostalim, presudu CU i ND, t. 48.
(
36
)	Točke 49. do 52. te presude
(
37
)	Vidjeti, među ostalim, presudu CU i ND, t. 53.
(
38
)	Vidjeti, slično tomu, presudu od 21. studenog 2018., Ayubi (C‑713/17, EU:C:2018:929, t. 34.).
(
39
)	Vidjeti uvodnu izjavu 12. Direktive 2011/95.
(
40
)	Presuda od 21. studenog 2018. (C‑713/17, EU:C:2018:929, t. 27.)
(
41
)	Vidjeti, u tom smislu, isto t. 28.
(
42
)	Vidjeti primjerice presudu od 12. studenoga 2019., Komisija/Irska (Vjetroelektrana Derrybrien) (C‑261/18, EU:C:2019:955, t. 89.).
(
43
)	Vidjeti, u tom smislu, presude od 8. veljače 1973., Komisija/Italija (30/72, EU:C:1973:16__ t. 10. i 11.); od 4. lipnja 2002., Komisija/Portugal (C‑367/98, EU:C:2002:326, t. 52.) i od 19. prosinca 2012., Komisija/Irska (C‑374/11, EU:C:2012:827, t. 39.).
(
44
)	Vidjeti, osobito, članak 21. stavak 1. UFEU‑a i članak 45. stavak 1. Povelje.
(
45
)	Vidjeti, osobito, presudu od 11. studenog 2014., Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358) i od 15. rujna 2015., Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597).
(
46
)	Vidjeti, mutatis mutandis, mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Wahla u predmetu van der Helder i Farrington (C‑321/12, EU:C:2013:406, t. 46. do 49.).
(
47
)	Vidjeti, osobito, članak 33. Direktive 2011/95 i članak 21. Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma od 14. lipnja 1985. između vlada država Gospodarske unije Beneluksa, Savezne Republike Njemačke i Francuske Republike o postupnom ukidanju kontrola na zajedničkim granicama (SL 2000., L 239, str. 19.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 9., str. 12.).
(
48
)	Vidjeti, osobito, članak 2. točku (d) i (f) Direktive 2011/95.
(
49
)	Vidjeti članke 11., 14., 16. i 19. Direktive 2011/95.
(
50
)	Vidjeti, među ostalim, presude ESLJP‑a od 25. travnja 2017., Krasniqi protiv Austrije (CE:ECHR:2017:0425JUD004169712) i od 15. travnja 2021., K. I. protiv Francuske (CE:ECHR:2021:0415JUD000556019). Vidjeti također mišljenje nezavisnog odvjetnika J. Mazáka u spojenim predmetima Salahadin Abdulla (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 i C‑179/08, EU:C:2009:551, t. 45.).
(
51
)	Vidjeti, među ostalim, presudu u CU i ND, t. 42. i navedenu sudsku praksu.
(
52
)	Vidjeti članak 2. stavke 1. i 4. Uredbe sa zakonskom snagom: ukratko, ovisno o okolnostima, 6000 eura, 7560 eura ili 9360 eura – iznosi koji se prilagođavaju na temelju broja i statusa osoba koje čine kućanstvo.
(
53
)	Načelo čija je važnost naglašena u uvodnoj izjavi 16. Direktive 2011/95. Vidjeti također članak 34. stavak 3. Povelje, kojim se priznaje „pravo na socijalnu pomoć […] kako bi se osigurao dostojan život svima koji nemaju dovoljno sredstava, u skladu s pravilima utvrđenima pravom Unije te nacionalnim zakonodavstvima i praksom” (moje isticanje).
(
54
)	Vidjeti primjerice presudu od 25. studenoga 2020., Istituto nazionale della Predenza sociale (Obiteljska davanja za osobe s dugotrajnim boravkom) (C‑303/19, EU:C:2020:958, t. 23. i navedena sudska praksa) i presudu CU i ND, t. 42.