62023CJ0059
DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
11. september 2025 (
*1
)
»Appel – statsstøtte – artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF og artikel 108 TEUF – påtænkt støtte til udviklingen af to nye kernereaktorer på Paks-værket (Ungarn) – direkte tildeling af kontrakten på bygge- og anlægsarbejdet – direktiv 2014/25/EU – afgørelse, hvorved støtten erklæres forenelig med det indre marked med forbehold af overholdelsen af visse tilsagn – støttens overensstemmelse med andre EU-retlige regler end reglerne om statsstøtte – støttens formål – gennemførelsesforanstaltninger, der er uløseligt forbundet med støtten – afvikling parallelt med en traktatbrudsprocedure – begrundelsespligt«
I sag C-59/23 P,
angående appel i henhold til artikel 56 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, iværksat den 6. februar 2023,
Republikken Østrig ved A. Posch, M. Fruhmann, M. Klamert og F. Koppensteiner, som befuldmægtigede, bistået af Rechtsanwalt H. Kristoferitsch,
appellant,
de øvrige parter i appelsagen:
Europa-Kommissionen ved P. Němečková og L. Wildpanner, som befuldmægtigede,
sagsøgt i første instans,
Storhertugdømmet Luxembourg ved A. Germeaux og T. Schell, som befuldmægtigede, bistået af avocat P. Kinsch,
Den Tjekkiske Republik ved M. Smolek, L. Halajová, T. Müller og J. Vláčil, som befuldmægtigede,
Den Franske Republik først ved R. Bénard, T. Lechevallier og T. Stéhelin, derefter ved T. Lechevallier og T. Stéhelin, som befuldmægtigede,
Ungarn ved M.Z. Fehér, som befuldmægtiget, bistået af ügyvédek B. Karsai, Z.Zs. Lehoczki og P. Nagy,
Republikken Polen ved B. Majczyna, som befuldmægtiget,
Den Slovakiske Republik,
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland,
intervenienter i første instans,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling),
sammensat af præsidenten, K. Lenaerts, vicepræsidenten, T. von Danwitz, afdelingsformændene F. Biltgen, I. Jarukaitis, M.L. Arastey Sahún, S. Rodin, N. Jääskinen, D. Gratsias (refererende dommer) og M. Gavalec og dommerne A. Arabadjiev, I. Ziemele, J. Passer, O. Spineanu-Matei, M. Condinanzi og R. Frendo,
generaladvokat: L. Medina
justitssekretær: fuldmægtig I. Illéssy,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 12. november 2024,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 27. februar 2025,
afsagt følgende
Dom
1
Med appellen har Republikken Østrig nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 30. november 2022, Østrig mod Kommissionen (T-101/18, herefter »den appellerede dom«, EU:T:2022:728), hvorved Retten frifandt Europa-Kommissionen i søgsmålet med påstand om annullation af Kommissionens afgørelse (EU) 2017/2112 af 6. marts 2017 om den foranstaltning/støtteordning/statsstøtte SA.38454 – 2015/C (ex 2015/N), som Ungarn påtænker at yde til udviklingen af to nye kernereaktorer på Paks II-kernekraftværket (EUT 2017, L 317, s. 45, herefter »den omtvistede afgørelse«).
I. Retsforskrifter
A. Direktiv 2004/17/EF
2
Artikel 40 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester (EUT 2004, L 134, s. 1) med overskriften »Anvendelse af offentlige udbud, begrænsede udbud og udbud med forhandling« bestemte i stk. 3:
»Ordregiverne kan anvende en procedure uden forudgående udbud:
[...]
c)
hvis kontrakten af tekniske eller kunstneriske grunde eller af årsager, der vedrører beskyttelsen af en eneret, kun kan overdrages til en bestemt økonomisk aktør
[...]«
B. Direktiv 2014/25/EU
3
Artikel 50 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/25/EU af 26. februar 2014 om fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester og om ophævelse af direktiv 2004/17/EF (EUT 2014, L 94, s. 243) med overskriften »Anvendelse af udbud med forhandling uden forudgående indkaldelse af tilbud« foreskriver:
»Ordregivende enheder kan anvende udbud med forhandling uden forudgående indkaldelse af tilbud i følgende tilfælde:
[...]
c)
hvis bygge- og anlægsarbejderne, varerne eller tjenesteydelserne kun kan leveres af en bestemt økonomisk aktør af en af følgende årsager:
i)
formålet med udbuddet er skabelse eller erhvervelse af et unikt kunstværk eller en unik kunstnerisk optræden
ii)
manglende konkurrence af tekniske årsager
iii)
beskyttelse af eksklusive rettigheder, herunder intellektuelle ejendomsrettigheder.
Undtagelserne i nr. ii) og iii) gælder kun, hvis der ikke findes noget rimeligt alternativ eller nogen rimelig erstatning, og den manglende konkurrence ikke er et resultat af en kunstig indskrænkning af udbudsparametrene.
[...]«
4
Dette direktivs artikel 106 med overskriften »Gennemførelse og overgangsbestemmelser« fastsætter i stk. 1:
»Medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv senest den 18. april 2016. [...]«
5
Direktivets artikel 107 med overskriften »Ophævede retsakter« bestemmer i stk. 1:
»Direktiv 2004/17/EF ophæves med virkning fra den 18. april 2016.«
II. Tvistens baggrund
6
Sagens baggrund er beskrevet i den appellerede doms præmis 2-9. Den kan med henblik på denne sag gengives som følger.
7
Den 22. maj 2015 anmeldte Ungarn under nr. C(2017) 1486 en foranstaltning til Kommissionen med henblik på at yde et økonomisk bidrag til udviklingen af to nye kernereaktorer på kernekraftværksanlægget i Paks (Ungarn), kaldet »Paks II«, henholdsvis enhed 5 og 6 (herefter»de to nye kernereaktorer«), ud over de fire kernereaktorer, der allerede drives på dette anlæg. Modtageren af den anmeldte foranstaltning var selskabet MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares (herefter »selskabet Paks II«), som var helejet af den ungarske stat, og som forventedes at blive ejer af og driftsselskab for de to nye kernereaktorer.
8
I henhold til en mellemstatslig aftale om samarbejde om fredelig anvendelse af kerneenergi, der blev indgået den 14. januar 2014 mellem Den Russiske Føderation og den ungarske regering (herefter »den mellemstatslige aftale«), har disse to lande forpligtet sig til at samarbejde inden for rammerne af et kernekraftprogram om vedligeholdelse og videreudvikling af kernekraftværket i Paks. Ifølge denne aftale skal Den Russiske Føderation og Ungarn hver især udpege en offentlig, statskontrolleret og erfaren organisation, som bliver økonomisk og teknisk ansvarlig for at opfylde sine forpligtelser som kontrahent eller ejer, bl.a. for så vidt angår udviklingen, opførelsen og idriftsættelsen af de to nye kernereaktorer. Den Russiske Føderation henvendte sig til selskabet Nizhny Novgorod Engineering Company Atomenergoproekt (herefter »JSC NIAEP«), som er et aktieselskab, med henblik på opførelsen af de to nye kernereaktorer, og Ungarn udpegede selskabet Paks II til at eje og drive disse reaktorer. Med henblik herpå indgik JSC NIAEP og selskabet Paks II den 9. december 2014 en aftale om en kontrakt om rådgivende ingeniørarbejde, indkøb og opførelse vedrørende nævnte reaktorer.
9
Den Russiske Føderation havde i den mellemstatslige aftale forpligtet sig til at yde Ungarn et statslån med henblik på at finansiere udviklingen af de to nye kernereaktorer. Dette lån var reguleret af en mellemstatslig finansieringsaftale af 28. marts 2014 og gav en kreditbevilling på 10 mia. EUR, som kunne fornyes, og hvis anvendelse var begrænset til udelukkende at angå udvikling, opførelse og idriftsættelse af disse to nye kernereaktorer. Ungarn havde forpligtet sig til at yde et supplerende beløb på 2,5 mia. EUR fra sit eget budget med henblik på at finansiere investeringerne vedrørende nævnte reaktorer. Ungarn skulle ikke overføre de nødvendige midler til selskabet Paks II’s konti for at betale købsprisen for disse reaktorer. Den største del af disse midler skulle placeres i den russiske bank for udvikling og udenrigsøkonomiske anliggender, Vnesheconombank. For hver afsluttet etape skulle selskabet Paks II indgive en anmodning til denne bank om udbetaling af 80% af det skyldige beløb direkte til JSC NIAEP. Dette selskab skulle også sende en anmodning til Ungarns statslige gældsforvaltningsagentur om betaling af de resterende 20%.
10
I den omtvistede afgørelse, der blev vedtaget efter den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF, konstaterede Kommissionen, at den anmeldte foranstaltning udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, og at denne foranstaltning med forbehold af betingelserne fastsat i den omtvistede afgørelses artikel 3 var forenelig med det indre marked i overensstemmelse med artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF. Hvad angår den direkte tildeling af opførelsen af de to nye kernereaktorer til JSC NIAEP fandt Kommissionen, at denne tildeling ikke kunne skabe en yderligere fordrejning af konkurrencen og samhandelen på det relevante marked, dvs. elmarkedet, og at denne institution, henset til gældende retspraksis, følgelig ikke havde pligt til at kontrollere, om tildelingen var i overensstemmelse med EU-lovgivningen om offentlige kontrakter. I den omtvistede afgørelse anførte Kommissionen, at der under alle omstændigheder var blevet gennemført en særskilt procedure i denne forbindelse i henhold til artikel 258 TEUF, som led i hvilken der var foretaget en undersøgelse af Ungarns overholdelse af EU-lovgivningen om offentlige kontrakter, uden at denne undersøgelse havde ført til en konstatering af, at denne medlemsstat havde tilsidesat denne lovgivning.
III. Sagen for Retten og den appellerede dom
11
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 21. februar 2018 anlagde Republikken Østrig et annullationssøgsmål til prøvelse af den omtvistede afgørelse.
12
Den 19. juli 2018 fik Storhertugdømmet Luxembourg tilladelse til at intervenere til støtte for Republikken Østrig, mens Den Tjekkiske Republik, Den Franske Republik, Ungarn, Republikken Polen, Den Slovakiske Republik og Kongeriget Storbritannien og Nordirland fik tilladelse til at intervenere til støtte for Kommissionen.
13
Ved den appellerede dom undersøgte og forkastede Retten alle de af Republikken Østrig fremsatte anbringender med undtagelse af det andet og det tredje anbringende, som denne medlemsstat havde frafaldet i retsmødet, og frifandt således Kommissionen.
IV. Parternes påstande i appelsagen
14
Republikken Østrig har nedlagt følgende påstande:
–
Den appellerede dom ophæves i sin helhed.
–
Det i første instans anlagte søgsmål med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse tages til følge i sin helhed.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
15
Storhertugdømmet Luxembourg har nedlagt følgende påstande:
–
Den appellerede dom ophæves.
–
Påstanden i første instans om annullation af den omtvistede afgørelse tages til følge i sin helhed.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
16
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Appellen forkastes.
–
Republikken Østrig tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
17
Den Tjekkiske Republik har nedlagt følgende påstande:
–
Appellen forkastes.
–
Republikken Østrig tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
18
Den Franske Republik, Ungarn og i det væsentlige Republikken Polen har nedlagt påstand om, at appellen forkastes.
V. Anmodningen om genåbning af den mundtlige forhandling
19
Ved processkrift indleveret til Domstolens Justitskontor den 13. marts 2025 har Ungarn anmodet om, at der træffes afgørelse om genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del i henhold til artikel 83 i Domstolens procesreglement. Til støtte for sin anmodning har denne medlemsstat i det væsentlige gjort gældende, at den er uenig i visse vurderinger i generaladvokatens forslag til afgørelse. Ungarn har navnlig anfægtet vurderingerne af rækkevidden af den forpligtelse, som Kommissionen er underlagt, til i forbindelse med en procedure som den, der gav anledning til den omtvistede afgørelse, at undersøge, om en støtteforanstaltning er forenelig med andre EU-retlige bestemmelser end dem, der vedrører statsstøtte, herunder når Kommissionen allerede har foretaget en sådan undersøgelse inden for rammerne af en traktatbrudsprocedure i forhold til den pågældende medlemsstat.
20
For det første skal i det i denne henseende bemærkes, at der i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og i procesreglementet ikke er fastsat en mulighed for, at parterne kan afgive indlæg som svar på generaladvokatens forslag til afgørelse (dom af 25.1.2022, Kommissionen mod European Food m.fl., C-638/19 P, EU:C:2022:50, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).
21
For det andet skal generaladvokaten i medfør af artikel 252, stk. 2, TEUF fuldstændig upartisk og uafhængigt offentligt fremsætte begrundede forslag til afgørelse af de sager, som i henhold til statutten for Den Europæiske Unions Domstol kræver dennes deltagelse. Domstolen er hverken bundet af disse forslag til afgørelse eller af den begrundelse, hvorpå generaladvokaten har støttet disse. En parts uenighed i en del af generaladvokatens forslag til afgørelse, uanset hvilke spørgsmål der undersøges heri, kan følgelig ikke i sig selv udgøre et forhold, som kan begrunde genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del (dom af 25.1.2022, Kommissionen mod European Food m.fl., C-638/19 P, EU:C:2022:50, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).
22
Domstolen kan ganske vist i henhold til procesreglementets artikel 83 til enhver tid, efter at have hørt generaladvokaten, ved kendelse bestemme, at retsforhandlingernes mundtlige del skal genåbnes, bl.a. hvis den finder, at sagen er utilstrækkeligt oplyst, eller såfremt en part, efter at denne del af retsforhandlingerne er afsluttet, er fremkommet med nye oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er af afgørende betydning for Domstolens afgørelse.
23
I det foreliggende tilfælde finder Domstolen imidlertid, efter at have hørt generaladvokaten, at den efter afslutningen af retsforhandlingernes skriftlige del og efter retsmødet med mundtlige indlæg, der blev afholdt for Domstolen, råder over alle de oplysninger, der er nødvendige for at træffe afgørelse i den foreliggende sag. Domstolen bemærker, at Ungarns anmodning om genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del, som i det væsentlige vedrører retsspørgsmål, der allerede er behandlet i forbindelse med retsforhandlingernes skriftlige del og i retsmødet med mundtlige indlæg, under alle omstændigheder ikke indeholder nye oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, der kan påvirke Domstolens afgørelse i denne sag.
24
På denne baggrund er det ufornødent at genåbne retsforhandlingernes mundtlige del.
VI. Om appellen
25
Til støtte for appellen har Republikken Østrig fremsat fire anbringender, hvoraf det første vedrører Rettens retlige fejl, idet den fastslog, at fraværet af en udbudsprocedure med henblik på opførelsen af de to nye kernereaktorer ikke gjorde den omtvistede afgørelse ulovlig, det andet vedrører en retlig fejl hvad angår prøvelsen af, om den omhandlede støtteforanstaltning var forholdsmæssig, det tredje vedrører Rettens retlige fejl med hensyn til eksistensen af uforholdsmæssige konkurrencefordrejninger og styrkelsen og/eller skabelsen af en dominerende stilling på markedet, og det fjerde vedrører en retlig fejl med hensyn til fastlæggelsen af de elementer, som den pågældende støtte består af.
A. Det første anbringende
26
Det første anbringende vedrører den appellerede doms præmis 27-50 og 196-203.
27
I første række er dette anbringende rettet mod Rettens forkastelse af det første anbringende i søgsmålet i første instans, hvorved Republikken Østrig gjorde gældende, at den omtvistede afgørelse var behæftet med en ulovlighed, for så vidt som opførelsen af de to nye kernereaktorer, der ifølge denne medlemsstat havde en »uadskillelig forbindelse« til den omhandlede støttes formål, var blevet tildelt JSC NIAEP, uden at der blev afholdt en udbudsprocedure, hvilket er i strid med EU-lovgivningen om offentlige kontrakter.
28
Det skal i denne henseende bemærkes, at Retten i den appellerede doms præmis 25-50 for det første i det væsentlige fastslog, at Kommissionen i 279.-287. betragtning til den omtvistede afgørelse med føje havde taget udgangspunkt i princippet om, at den var forpligtet til at respektere sammenhængen mellem de bestemmelser, der regulerer statsstøtte, og de bestemmelser, der regulerer andre områder af EU-retten, alene hvad angik de nærmere gennemførelsesforanstaltninger for den omhandlede støtte, der var så uløseligt forbundet med støttens formål, at det ikke ville være muligt at vurdere dem isoleret. Med henvisning til dom af 22. september 2020, Østrig mod Kommissionen (C-594/18 P, EU:C:2020:742), som Republikken Østrig havde påberåbt sig, fastslog Retten indledningsvis, at der for denne ikke var påberåbt nogen tilsidesættelse af de EU-retlige bestemmelser som følge af den økonomiske aktivitet, som den omhandlede støtte fremmede, nemlig produktion af kerneenergi. Der kunne ifølge Retten endvidere ikke drages nogen konsekvenser af den omstændighed, at Domstolen ikke havde undersøgt, om der forelå en uadskillelig forbindelse mellem gennemførelsesforanstaltningerne til den omhandlede støtte og selve støttens formål, eftersom den tilsidesættelse af EU-retlige principper, som var gjort gældende i den sag, der gav anledning til den nævnte dom, fulgte af selve nævnte støttes formål, nemlig udviklingen af et kernekraftdrevet elektricitetsværk. Endelig fremgik det ifølge Retten af omtalte dom, at Domstolen havde til hensigt at udvide omfanget af den kontrol, der påhvilede Kommissionen på området, eftersom pålæggelsen af en kontrolforpligtelse, uanset om der er en sådan uløselig forbindelse, ville være i strid med de proceduremæssige regler og garantier, som er særlige for de specifikke procedurer på andre EU-retlige områder, såvel som med princippet om autonomien af de administrative procedurer og søgsmålsadgangen. I lyset af disse betragtninger anførte Retten i den appellerede doms præmis 34, at Kommissionen ikke havde begået en retlig fejl, da den vurderede, at dens kontrol i forbindelse med proceduren i henhold til artikel 108 TEUF skulle begrænses til selve den omhandlede støtteforanstaltning og til de gennemførelsesforanstaltninger, der var uløseligt forbundet med denne.
29
For det andet fastslog Retten i den appellerede doms præmis 35, at det var med urette, at Republikken Østrig havde gjort gældende, at den direkte tildeling af opførelsen af de to nye kernereaktorer til JSC NIAEP havde en »uløselig forbindelse« med den omhandlede støttes formål, fordi et udbud kunne have ført til en helt anden støtte, bl.a. hvad angår støttens størrelse og struktur. I denne henseende fastslog Retten i den appellerede doms præmis 36 – efter at den havde præciseret, at den omhandlede støtte bestod i, at to nye kernereaktorer vederlagsfrit blev stillet til rådighed for selskabet Paks II med henblik på driften heraf – at spørgsmålet om, hvorvidt tildelingen af kontrakten om opførelse af disse to nye reaktorer skulle have været genstand for en udbudsprocedure, vedrørte fremstillingen og leveringen af det gode, der ville blive stillet vederlagsfrit til rådighed, og således lå forud for den egentlige støtteforanstaltning, hvorfor afgørelsen om tildeling af kontrakten om udvikling og opførelse af de to nye kernereaktorer ikke udgjorde gennemførelsesforanstaltninger til selve støtten.
30
I denne henseende fastslog Retten i den appellerede doms præmis 37, at gennemførelsen af en udbudsprocedure og den eventuelle benyttelse af en anden virksomhed til opførelse af de to nye kernereaktorer hverken ville have ændret den omhandlede støttes formål, dvs. at de to nye kernereaktorer vederlagsfrit blev stillet til rådighed med henblik på driften heraf, eller støttemodtageren, nemlig selskabet Paks II. En tilsidesættelse af EU-lovgivningen om offentlige kontrakter kan i øvrigt kun have virkninger på markedet for bygge- og anlægsarbejder med opførelse af kernekraftværker og kan følgelig ikke have konsekvenser for det marked, der er omfattet af formålet for den omhandlede støtteforanstaltning, nemlig elmarkedet.
31
Hvad navnlig angår den manglende udbudsprocedures indvirkning på støttens størrelse fastslog Retten i den appellerede doms præmis 38, at det ikke var blevet godtgjort, at andre tilbudsgivere kunne have leveret de to reaktorer med den pågældende teknologi »på bedre vilkår eller til en lavere pris«. Selv hvis det antages, at anvendelsen af en sådan udbudsprocedure kunne have ændret den omhandlede støttes størrelse, ville denne omstændighed endvidere ikke i sig selv have haft nogen konsekvenser for den fordel, som denne støtte udgjorde for modtageren, eftersom denne fordel bestod i vederlagsfri tilrådighedsstillelse af de to nye kernereaktorer med henblik på driften heraf. Ifølge Retten ville en forhøjelse eller en nedsættelse af den omhandlede støttes størrelse dermed hverken have påvirket den egentlige støtte eller dens konkurrencebegrænsende virkning.
32
I anden række er det første appelanbringende rettet mod Rettens forkastelse af det tiende anbringendes første led i søgsmålet i første instans om en utilstrækkelig begrundelse af den omtvistede afgørelse hvad angår støttens forenelighed med andre EU-retlige bestemmelser. Republikken Østrig gjorde for Retten gældende, at Kommissionen ikke havde anført en passende begrundelse for, at denne institution ikke konstaterede en tilsidesættelse af EU-lovgivningen om offentlige kontrakter som følge af den direkte tildeling af kontrakten på opførelse af de to nye kernereaktorer, som var uløseligt forbundet med formålet med den omhandlede støtte. I denne henseende fastslog Retten i den appellerede doms præmis 197 og 198, at Kommissionen i 280.-284. betragtning til den omtvistede afgørelse principalt havde anført, at den omhandlede støttes forenelighed med det indre marked ikke kunne påvirkes af den eventuelle tilsidesættelse af direktiv 2014/25, da der ikke var en uløselig forbindelse mellem denne tilsidesættelse og støttens formål. Ifølge Retten havde Kommissionen dermed ikke pligt til i den omtvistede afgørelse at angive grundene til, at betingelserne i artikel 50, litra c), i direktiv 2014/25 var opfyldt.
33
I tredje række fastslog Retten, som det fremgår af den appellerede doms præmis 40 og 43, at Kommissionen i 285. betragtning til den omtvistede afgørelse havde anført, at den under alle omstændigheder havde vurderet Ungarns overholdelse af direktiv 2014/25 i forbindelse med en særskilt procedure, nemlig traktatbrudsproceduren med referencen NIF 2015/4231-32 (herefter »2015-traktatbrudsproceduren«), ved afslutningen af hvilken denne institution havde fastslået, at de i dette direktiv fastlagte procedurer ikke fandt anvendelse på tildelingen af bygge- og anlægsarbejderne med opførelse af de to nye kernereaktorer i medfør af direktivets artikel 50, litra c).
34
Retten undersøgte nærmere bestemt disse grunde, der var angivet i den omtvistede afgørelse for fuldstændighedens skyld, og fastslog i den appellerede doms præmis 41, at Kommissionen med føje havde lagt til grund, at den af hensyn til sammenhængen i resultaterne af undersøgelsen af den omhandlede støttes forenelighed med det indre marked og af 2015-traktatbrudsproceduren kunne henvise til den vurdering, den havde foretaget i forbindelse med denne traktatbrudsprocedure. Som det fremgår af den appellerede doms præmis 42, fandt Kommissionen efter en grundig analyse nærmere bestemt, at den direkte tildeling til JSC NIAEP af bygge- og anlægsarbejdet med opførelse af de to nye kernereaktorer kunne gennemføres uden forudgående udbud, eftersom der af tekniske grunde ikke forelå nogen konkurrence, og at artikel 50, litra c), nr. ii), i direktiv 2014/25 dermed var relevant. I denne henseende fremgår det af den appellerede doms præmis 43-46, at Kommissionen for Retten efter en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse fremlagde dokumenter, hvoraf det ifølge Retten skulle udledes, at Ungarn havde forpligtet sig til at følge udbudsprocedurer i forhold til hovedparten af projektets øvrige dele på gennemsigtig vis og under overholdelse af de grundlæggende principper om ligebehandling og forbud mod forskelsbehandling. Som det navnlig fremgår af den appellerede doms præmis 45, var Ungarns forpligtelse ifølge Kommissionens forklaringer i retsmødet for Retten afspejlet i 372. betragtning til den omtvistede afgørelse, som skulle læses i sammenhæng med 285. betragtning hertil.
35
I den appellerede doms præmis 47 fastslog Retten i øvrigt, at det ikke kan tillades, at alle tidligere trufne afgørelser, som allerede har været genstand for en særskilt procedure reguleret af særlige regler som omhandlet i dom af 15. juni 1993, Matra mod Kommissionen (C-225/91, EU:C:1993:239, præmis 44), og som adskiller sig fra de procedurer, der gælder på statsstøtteområdet, anfægtes ud fra proceduren vedrørende en støttes forenelighed med det indre marked. Retssikkerhedsprincippet er til hinder for, at Kommissionen foretager en fornyet undersøgelse af tildelingen af en bygge- og anlægskontrakt inden for rammerne af en statsstøtteprocedure, selv om den ikke råder over nye oplysninger i forhold til dem, som den rådede over på det tidspunkt, hvor den besluttede at afslutte en tidligere traktatbrudsprocedure. Ifølge Kommissionen forholdt det sig således på tidspunktet for vedtagelsen af den omtvistede afgørelse med hensyn til Ungarns overholdelse af EU-lovgivningen om offentlige kontrakter i forbindelse med tildelingen af kontrakten på opførelse af de to nye kernereaktorer på Paks-værket.
36
Hvad angår Republikken Østrigs argument om, at en traktatbrudsprocedure ikke kan foregribe vurderingen af en eventuel tilsidesættelse af EU-lovgivningen om offentlige kontrakter i forbindelse med en statsstøttesag, for så vidt som en traktatbrudsprocedure reguleres af princippet om hensigtsmæssighed, fastslog Retten i den appellerede doms præmis 48, at dette argument var uden betydning, eftersom Kommissionen rent faktisk havde indledt en sådan procedure, inden for rammerne af hvilken den havde foretaget en analyse af de tekniske grunde, som Ungarn havde støttet sig på, og efter hvis afslutning den var nået til den konklusion, at betingelserne i artikel 50, litra c), i direktiv 2014/25 var opfyldt. Resultatet af 2015-traktatbrudsproceduren blev i 285. betragtning til den omtvistede afgørelse endvidere kvalificeret som en »foreløbig konklusion«, udelukkende fordi Kommissionen havde mulighed for til enhver tid at indlede en ny procedure af samme art på grundlag af nye oplysninger.
37
Det første appelanbringende består af tre led, hvoraf de to første skal undersøges samlet.
1.
Det første appelanbringendes første og andet led
a)
Parternes argumenter
38
Med det første appelanbringendes første led har Republikken Østrig, støttet af Storhertugdømmet Luxembourg, indledningsvis i det væsentlige foreholdt Retten, at den i bl.a. den appellerede doms præmis 27 og 201 foretog en »kunstig« sondring mellem opførelsen af de to nye kernereaktorer og den vederlagsfrie tilrådighedsstillelse heraf til fordel for selskabet Paks II, idet denne kun fastslog, at den omhandlede støtteforanstaltnings formål alene var tilrådighedsstillelsen. Republikken Østrig har nærmere bestemt anført, at de foranstaltninger, som bidrager til formålet med den omhandlede støtte, skal betragtes i deres helhed. Rettens »snævre sondring« mellem den vederlagsfrie tilrådighedsstillelse af de to nye kernereaktorer og de midler, som Ungarn anvendte hertil, er også urigtig. Herefter har Republikken Østrig navnlig med henvisning til den appellerede doms præmis 2, 65, 73 og 188 – ganske vist formelt som led i det andet appelanbringende, men i forbindelse med en argumentation, der i det væsentlige fortsat henhører under det første appelanbringende – anført, at Retten ikke gav én, men flere beskrivelser af den omhandlede støtteforanstaltning i denne dom.
39
Retten begik i øvrigt en retlig fejl ved at fastslå, at Domstolen ved dom af 22. september 2020, Østrig mod Kommissionen (C-594/18 P, EU:C:2020:742), ikke havde til hensigt at udvide rækkevidden af den kontrol, der påhviler Kommissionen i en procedure som proceduren vedrørende den omhandlede støtte.
40
Kommissionen har anført, at Retten ikke begik en retlig fejl i denne henseende, og gjort gældende, at Republikken Østrig med urette har blandet formålet med den omhandlede støtte sammen med gennemførelsesforanstaltningerne herfor. Kommissionen har bl.a. under påberåbelse af dom af 31. januar 2023, Kommissionen mod Braesch m.fl. (C-284/21 P, EU:C:2023:58), anført, at gennemførelsesforanstaltningerne for en støtte kun skal vurderes som led i en procedure som proceduren vedrørende den omhandlede støtte, når de er så uløseligt forbundet med støttens formål, at de ikke kan vurderes isoleret. Ifølge Kommissionen foretog Retten i det foreliggende tilfælde korrekt en sondring mellem på den ene side den omhandlede støtte og dens formål og på den anden side gennemførelsesforanstaltningerne for denne støtte og fastslog i den appellerede doms præmis 36 med føje, at en udbudsprocedure vedrørende kontrakten for udvikling og opførelse af de to nye kernereaktorer lå forud for den egentlige støtteforanstaltning, nemlig »den vederlagsfrie tilrådighedsstillelse af to nye kernereaktorer til fordel for selskabet Paks II med henblik på driften heraf« og dermed ikke udgjorde gennemførelsesforanstaltninger for selve støtten.
41
Retten fastslog i øvrigt med føje, at gennemførelsen af en udbudsprocedure og den eventuelle benyttelse af en anden virksomhed til opførelsen af de to nye kernereaktorer hverken ville have ændret den omhandlede støttes formål eller modtageren heraf. Hvis det antages, at EU-lovgivningen om offentlige kontrakter blev tilsidesat, hvilket ikke er tilfældet, er virkningerne heraf begrænset til kontrakten på bygge- og anlægsarbejdet vedrørende opførelse af kernekraftværker og har ikke indvirkning på elmarkedet, der er omfattet af den omhandlede støtte. Selv hvis det antages, at den omhandlede støtte kunne være blevet påvirket af den direkte tildeling af kontrakten på opførelse af de to nye kernereaktorer, hvilket heller ikke er tilfældet, har Kommissionen endvidere gjort gældende, at den under alle omstændigheder foretog en omhyggelig vurdering af forholdsmæssigheden af den pågældende foranstaltning under hensyntagen til alle relevante forhold.
42
Med det første appelanbringendes andet led har Republikken Østrig indledningsvis i det væsentlige gjort gældende, at tildelingen af kontrakten på opførelse af de to nye kernereaktorer i modsætning til, hvad Retten anførte i bl.a. den appellerede doms præmis 35-39, var direkte forbundet med den omhandlede støtteforanstaltning. Denne medlemsstat har i denne henseende påberåbt sig formålet om at sikre en lige og ufordrejet konkurrence på det indre marked, som er fælles for reglerne om offentlige kontrakter og reglerne om statsstøtte. Republikken Østrig har desuden anført, at tilrådighedsstillelsen af de to nye kernereaktorer og det af Den Russiske Føderation og Ungarn aftalte lån reelt var meget snævert forbundet, idet de russiske og de ungarske myndigheder, som det fremgår af den mellemstatslige aftale, havde udarbejdet og gennemført den pågældende transaktion som en »samlet proces«.
43
Med det første appelanbringende har Republikken Østrig, idet denne medlemsstat herved har henvist til sine argumenter fremført som led i det andet appelanbringende, endvidere fremhævet, at tilsidesættelsen af reglerne om offentlige kontrakter har indvirkning på selve støtten, og nærmere bestemt denne støttes forholdsmæssighed og størrelse. Republikken Østrig har i øvrigt forklaret, at et udbud i henhold til bestemmelserne i reglerne om indgåelse af offentlige kontrakter kunne have ført til en helt anden støtte, navnlig hvad angår størrelsen og opbygningen heraf, for så vidt som et mere fordelagtigt tilbud på opførelsen af de to nye kernereaktorer umiddelbart ville have reduceret den omhandlede støtte.
44
Republikken Østrig har i denne henseende anfægtet den appellerede doms præmis 36 og 38, for så vidt som Retten heri konkluderede, at en forhøjelse eller en nedsættelse af den omhandlede støttes størrelse ikke ville have medført en ændring af den egentlige støtte eller en ændring af støttens konkurrencebegrænsende virkning. Såfremt der kunne have været afgivet og valgt et mere fordelagtigt tilbud i forbindelse med en udbudsprocedure, kunne den omhandlede støttes størrelse og opbygning have været anderledes. Uden en udbudsprocedure kan det således ikke sikres, at den omhandlede støtte reelt er forholdsmæssig, dvs. begrænset til det fornødne minimum.
45
Kommissionen har anført, at det fremgår af dom af 22. marts 1977, Iannelli & Volpi (74/76, EU:C:1977:51), at de blotte gennemførelsesforanstaltninger, som ikke kan vurderes isoleret, er uløseligt forbundet med en støttes formål. I det foreliggende tilfælde kan spørgsmålet om den omhandlede støttes forenelighed med EU-lovgivningen om offentlige kontrakter imidlertid vurderes særskilt, og dette blev i øvrigt gjort i forbindelse med 2015-traktatbrudsproceduren.
46
Med hensyn til Republikken Østrigs argument om den mellemstatslige aftale (jf. nærværende doms præmis 42) har Kommissionen dernæst gjort gældende, at dette argument er fremført for første gang i appelsagen og dermed skal afvises.
47
Kommissionen har endvidere anført, at muligheden for, at den omhandlede støttes størrelse eller opbygning kunne have været anderledes, hvis der var blevet gennemført en udbudsprocedure, heller ikke er et relevant forhold, eftersom kontrollen af denne støttes forholdsmæssighed ikke ville have ført til et andet resultat. Som det fremgår af den appellerede doms præmis 38, ville en forhøjelse eller en nedsættelse af støttebeløbet ikke i sig selv have ført til en anden vurdering, eftersom formålet med støtten var en vederlagsfri tilrådighedsstillelse af de to nye kernereaktorer.
48
I retsmødet for Domstolen har Kommissionen anført, at størrelsen af den investering, som den omhandlede støtteforanstaltning var genstand for, udgjorde 12,5 mia. EUR, hvoraf et lån på 10 mia. EUR blev ydet af Den Russiske Føderation i henhold til den mellemstatslige aftale, og 2,5 mia. EUR hidrørte fra Ungarns egne midler. Denne institution har anført, at en økonomisk aktør på markedet ikke ville have opnået tilstrækkeligt afkast af en sådan investering, før det blev konstateret, at det pågældende projekt ikke ville være blevet gennemført uden Ungarns støtte, og at denne medlemsstat følgelig skulle investere 12,5 mia. EUR. I denne henseende har Kommissionen som svar på et spørgsmål fra Domstolen bekræftet, at sidstnævnte beløb svarede til omkostningerne til opførelse af de to nye kernereaktorer og visse investeringer vedrørende selskabet Paks II’s drift heraf.
49
Den Franske Republik har i det væsentlige gjort gældende, at Republikken Østrig med sin argumentation om den direkte tildeling af kontrakten på opførelsen af de to nye kernereaktorer som gennemførelsesforanstaltninger, der er uløseligt forbundet med den omhandlede støtte, i virkeligheden har tilsigtet at anfægte Rettens vurdering af de faktiske omstændigheder og beviserne. Denne vurdering kan ikke som sådan efterprøves af Domstolen under en appelsag, medmindre disse omstændigheder og beviser er blevet urigtigt gengivet.
b)
Domstolens bemærkninger
50
Med det første appelanbringendes første og andet led har Republikken Østrig tilsigtet at rejse tvivl om analysen i den appellerede doms præmis 35-38, for så vidt som Retten efter denne analyse godkendte den principale konklusion i 284. betragtning til den omtvistede afgørelse, hvorefter den mulige tilsidesættelse af EU-lovgivningen om offentlige kontrakter ikke i sig selv ville have haft nogen konsekvenser for vurderingen af støttens forenelighed med det indre marked, da der ikke var konstateret en uløselig forbindelse mellem denne tilsidesættelse og støttens formål.
51
Republikken Østrig har i det væsentlige gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, dels for så vidt som den udelukkede opførelsen af de to nye kernereaktorer fra definitionen af formålet med den omhandlede støtteforanstaltning, og dels for så vidt som den godkendte Kommissionens konklusion om, at den direkte tildeling af kontrakten på denne opførelse ikke udgjorde gennemførelsesforanstaltninger for denne støtte, der var uløseligt forbundet med støttens formål.
52
Det skal i denne henseende bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at proceduren i artikel 108 TEUF aldrig må føre til resultater, der er i strid med EUF-traktatens særlige bestemmelser. Statsstøtte, der som sådan eller ved visse af sine gennemførelsesforanstaltninger er i strid med EU-rettens almindelige bestemmelser eller principper, kan således ikke erklæres forenelig med det indre marked (dom af 31.1.2023, Kommissionen mod Braesch m.fl., C-284/21 P, EU:C:2023:58, præmis 96 og den deri nævnte retspraksis).
53
Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 33 i forslaget til afgørelse, følger det af Domstolens praksis, at Kommissionen er forpligtet til at tage hensyn til en eventuel tilsidesættelse af andre EU-retlige bestemmelser end dem, der vedrører statsstøtte, når en sådan tilsidesættelse følger af den økonomiske aktivitet, der finansieres med støtten, dens formål eller de med støtten uløseligt forbundne gennemførelsesforanstaltninger (jf. i denne retning dom af 22.3.1977, Iannelli & Volpi, 74/76, EU:C:1977:51, præmis 14, og af 31.1.2023, Kommissionen mod Braesch m.fl., C-284/21 P, EU:C:2023:58, præmis 98 og 103 og den deri nævnte retspraksis).
54
Når en støttes gennemførelsesforanstaltninger er så uløseligt forbundet med støttens formål, at det ikke er muligt at bedømme dem isoleret, skal deres virkning på støttens forenelighed eller uforenelighed med det indre marked i sin helhed således nødvendigvis bedømmes gennem den procedure, der er fastsat i artikel 108 TEUF (dom af 31.1.2023, Kommissionen mod Braesch m.fl., C-284/21 P, EU:C:2023:58, præmis 97 og den deri nævnte retspraksis). Sådanne gennemførelsesforanstaltninger henhører derfor under de elementer, som Kommissionen skal undersøge og i givet fald godkende, således at en afgørelse vedtaget af Kommissionen, hvorved denne støtte godkendes, nødvendigvis er ulovlig, hvis disse gennemførelsesforanstaltninger fører til en tilsidesættelse af almindelige EU-retlige principper (jf. i denne retning dom af 31.1.2023, Kommissionen mod Braesch m.fl., C-284/21 P, EU:C:2023:58, præmis 99).
55
I denne henseende fastslog Retten med føje i den appellerede doms præmis 30, at det ikke kunne udledes af dom af 22. september 2020, Østrig mod Kommissionen (C-594/18 P, EU:C:2020:742), at Domstolen havde til hensigt at opgive sin praksis, hvorefter der skal sondres mellem de gennemførelsesforanstaltninger, der er uløseligt forbundet med støttens formål, og dem, der ikke er det, og at Republikken Østrigs argumenter herom derfor skulle forkastes. I dom af 22. september 2020, Østrig mod Kommissionen (C-594/18 P, EU:C:2020:742), henviste Domstolen ganske vist ikke til sin praksis om gennemførelsesforanstaltninger, der er uløseligt forbundet med en støtte eller dennes formål. Dette skyldes imidlertid den omstændighed, at den sag, der gav anledning til sidstnævnte dom, alene vedrørte en angivelig tilsidesættelse af EU-retten, der fulgte af samme økonomiske virksomhed som den, som den i denne sag omhandlede støtte tilsigtede at finansiere, og som derfor ikke kunne adskilles fra støttens formål (jf. i denne retning dom af 31.1.2023, Kommissionen mod Braesch m.fl., C-284/21 P, EU:C:2023:58, præmis 98).
1) Definitionen af formålet med den omhandlede støtte
56
Det skal indledningsvis efterprøves, om Retten i den appellerede doms præmis 36 med føje definerede formålet med den omhandlede støtte, således at det alene bestod i, »at to nye kernereaktorer vederlagsfrit stilles til rådighed for selskabet Paks II med henblik på deres drift«, hvorved den udelukkede opførelsen heraf fra dette formål.
57
For det første skal det hvad indledningsvis angår muligheden for at antage argumentationen rettet mod den appellerede doms præmis 36 til realitetsbehandling bemærkes, at selv om det følger af procesreglementets artikel 170, stk. 1, at appellen ikke må ændre sagens genstand, som den forelå for Retten, kan en appellant imidlertid iværksætte en appel ved for Domstolen at fremsætte anbringender og argumenter, som er afledt af selve den appellerede dom, og som på det retlige plan tilsigter at bestride lovligheden heraf (jf. dom af 4.10.2024, Aeris Invest mod Kommissionen og Afviklingsinstansen, C-535/22 P, EU:C:2024:819, præmis 146 og den deri nævnte retspraksis). I modsætning til, hvad Den Franske Republik har gjort gældende i duplikken, kan Republikken Østrig dermed for første gang i appellen fremføre en argumentation rettet mod den afgrænsning af den omhandlede støttes formål, som Retten foretog i den appellerede doms præmis 36.
58
For det andet følger det af retspraksis, at Domstolen under en appel ikke har kompetence til at fastlægge de faktiske omstændigheder og principielt heller ikke til at bedømme de beviser, som Retten lagde til grund ved fastlæggelsen af disse faktiske omstændigheder. Domstolens prøvelsesret med hensyn til Rettens faktiske konstateringer omfatter bl.a., om de faktiske omstændigheder er gengivet forkert, dvs. om det fremgår af sagens akter, at disse konstateringer er indholdsmæssigt urigtige, om beviserne er gengivet forkert, den retlige kvalifikation af beviserne, samt om reglerne om bevisbyrde og bevisførelse er overholdt (jf. dom af 10.9.2024, Kommissionen mod Irland m.fl., C-465/20 P, EU:C:2024:724, præmis 168 og 169 og den deri nævnte retspraksis). I den foreliggende sag har Republikken Østrig med sin argumentation om Rettens afgrænsning af formålet med den omhandlede støtteforanstaltning ikke anfægtet Rettens fastlæggelse af de faktiske omstændigheder, men den retlige kvalifikation af disse faktiske omstændigheder.
59
Hvad angår det materielle indhold af vurderingen i den appellerede doms præmis 36 støttede Retten sig på den i nærværende doms præmis 56 omtalte forudsætning med henblik på at fastslå, at »[s]pørgsmålet om, hvorvidt tildelingen af kontrakten om opførelse af disse to reaktorer skulle have været genstand for en udbudsprocedure, vedrører fremstillingen og leveringen af det gode, der vil blive stillet vederlagsfrit til rådighed, og ligger således forud for den egentlige støtteforanstaltning«, inden den fastslog, at »[a]fgørelsen om tildeling af kontrakten om udvikling og opførelse af de to nye [kerne]reaktorer [ikke udgjorde en gennemførelsesforanstaltning] for selve støtten«.
60
En transaktion, hvis elementer fremgår af anmeldelsen af den omhandlede støtteforanstaltning, og som er en integrerende del heraf, kan ikke udelukkes fra genstanden for denne foranstaltning, for så vidt som denne transaktion er et nødvendigt element i gennemførelsen af nævnte foranstaltning og dermed opfyldelsen af formålet med denne.
61
I det foreliggende tilfælde var det med den af Ungarn påtænkte støtte tilsigtede formål, som det fremgår af den appellerede doms præmis 2, at støtte aktiviteterne med kerneenergiproduktion, hvilket formål blev forfulgt med et projekt, der ifølge selve titlen på anmeldelsen af den omhandlede støtteforanstaltning tog sigte på »udviklingen af to nye kernereaktorer«. Det fremgår ligeledes af den appellerede doms præmis 5 og 6, at udviklingen af de to nye kernereaktorer i medfør af den mellemstatslige aftale indebar udarbejdelse og opførelse heraf, hvis operationers væsentligste elementer, dvs. bl.a. identiteten på entreprenøren og de tekniske specifikationer ved disse to nye kernereaktorer, fremgik af anmeldelsen af den omhandlede støtteforanstaltning.
62
I 9. betragtning til den omtvistede afgørelse, som er nævnt i den appellerede doms præmis 116, i afsnit 2.1 med overskriften »Beskrivelse af projektet«, angives det, at »[f]oranstaltningen består i udviklingen af to nye kernekraftreaktorer [...] i Ungarn, hvis opførelse finansieres af den ungarske stat til fordel for selskabet Paks II [...], som skal eje og drive de nye reaktorer«. I denne forbindelse beskrev Kommissionen i 324.-328. betragtning til den omtvistede afgørelse den anmeldte støtteforanstaltning som et »passende instrument til opførelsen af de to nye [...] reaktorer«, som opfyldte »målet af fælles interesse, nemlig at fremme kerneenergi«.
63
Hvad angår støttens størrelse fremgår det af den appellerede doms præmis 188, hvori gengives indikationerne i 15. betragtning til nævnte afgørelse, at denne støtte »[omfattede] en fornybar kreditbevilling på 10 mia. EUR og et yderligere beløb på 2,5 mia. EUR udbetalt af den ungarske stat«. Som det fremgår af nævnte doms præmis 7, blev denne kreditbevilling i medfør af den mellemstatslige aftale givet ved et lån, som Den Russiske Føderation ydede Ungarn, og anvendelsen heraf var begrænset til udarbejdelsen, opførelsen og idriftsættelsen af de to nye kernereaktorer. Som det er anført i nærværende doms præmis 48, har Kommissionen i retsmødet bekræftet, at det beløb, som Ungarn investerede i forbindelse med det omhandlede projekt, bl.a. svarede til omkostningerne til opførelsen af de to nye kernereaktorer.
64
Det skal følgelig fastslås, at for så vidt som opførelsen af de nævnte reaktorer dels var et nødvendigt element i opfyldelsen af det med den omhandlede anmeldte foranstaltning forfulgte mål, dels var en transaktion, der i hvert fald indirekte var finansieret med Ungarns midler, var denne opførelse en integrerende del af den af denne medlemsstat anmeldte støtteforanstaltning, og Retten kunne derfor ikke gyldigt udelukke denne fra genstanden for denne foranstaltning.
65
Dermed er Rettens konstatering i den appellerede doms præmis 36, hvorefter det eneste formål med denne støtte var, »at to nye kernereaktorer vederlagsfrit stilles til rådighed for selskabet Paks II med henblik på deres drift«, forårsaget af en urigtig retlig kvalifikation af de relevante faktiske omstændigheder.
2) Spørgsmålet, om der foreligger en uløseligt forbundet gennemførelsesforanstaltning
66
På denne baggrund skal det herefter afprøves, om det på trods af den i denne doms præmis 65 konstaterede fejl i den retlige kvalifikation af de faktiske omstændigheder var med føje, at Retten i den appellerede doms præmis 39 bekræftede hovedkonklusionen i den omtvistede afgørelse, hvorefter den direkte tildeling af kontrakten på opførelse af de to nye kernereaktorer, dvs. tildelingen af denne kontrakt til JSC NIAEP uden en udbudsprocedure, ikke udgjorde en gennemførelsesforanstaltning, der var uløseligt forbundet med formålet med nævnte støtte som omhandlet i den retspraksis, der er omtalt i nærværende doms præmis 54.
67
Det skal nemlig bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at hvis begrundelsen i en dom afsagt af Retten indeholder en tilsidesættelse af EU-retten, men konklusionen er berettiget af andre retlige grunde, bevirker en sådan tilsidesættelse ikke, at nævnte dom skal ophæves, men at begrundelsen skal ændres (dom af 14.12.2023, Kommissionen mod Amazon.com m.fl., C-457/21 P, EU:C:2023:985, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis).
68
I denne henseende udgjorde den direkte tildeling af kontrakten på opførelsen af de to nye kernereaktorer nødvendigvis en gennemførelsesforanstaltning, der var forbundet med formålet med den omhandlede støtte, eftersom denne opførelse, som det er fastslået i denne doms præmis 64, udgjorde en integrerende del af den omhandlede foranstaltning som anmeldt af Ungarn med henblik på vederlagsfri tilrådighedsstillelse af de to nye kernereaktorer til fordel for selskabet Paks II.
69
Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 48 i forslaget til afgørelse, skal det imidlertid desuden undersøges, om denne gennemførelsesforanstaltning kan anses for at være så uløseligt forbundet med formålet med den omhandlede støtte, at Kommissionen i forbindelse med undersøgelsen af denne støttes forenelighed med det indre marked også havde pligt til at vurdere denne gennemførelsesforanstaltnings forenelighed med EU-lovgivningen om offentlige kontrakter.
70
Som det er anført i denne doms præmis 54, skal Kommissionen inden for rammerne af proceduren i henhold til artikel 108 TEUF vurdere de gennemførelsesforanstaltninger, der er uløseligt forbundet med en støttes formål, dvs. dem, der er uløseligt forbundet med dette formål, og som ikke kan vurderes isoleret, hvorfor deres indvirkning på, om denne støtte samlet set er forenelig eller uforenelig med det indre marked, nødvendigvis skal vurderes som led i denne procedure.
71
Gennemførelsesforanstaltninger, der, selv om de udgør en del af den omhandlede støtteforanstaltning, ikke konkret er nødvendige for gennemførelsen af denne støttes genstand eller virkning, udgør derimod ikke gennemførelsesforanstaltninger, som er uløseligt forbundet med støttens formål (jf. i denne retning dom af 22.3.1977, Iannelli & Volpi, 74/76, EU:C:1977:5, præmis 14, og af 2.5.2019, A-Fonds, C-598/17, EU:C:2019:352, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis). Domstolen har således fastslået, at de af den pågældende medlemsstat vedtagne foranstaltninger, som ganske vist er indbyrdes forbundet i praksis, men retligt set adskilte, ikke er gennemførelsesforanstaltninger, som er uløseligt forbundet med en støtteforanstaltning (kendelse af 14.12.2023, CAPA m.fl. mod Kommissionen, C-742/21 P, EU:C:2023:1000, præmis 93 og den deri nævnte retspraksis).
72
I modsætning til, hvad Retten fastslog i den appellerede doms præmis 39, udgør den direkte tildeling af kontrakten på opførelsen af de to nye kernereaktorer i det foreliggende tilfælde en gennemførelsesforanstaltning, der er uløseligt forbundet med formålet med den støtteforanstaltning, som Ungarn anmeldte til Kommissionen, og som tilsigtede en udvikling af disse reaktorer med henblik på den vederlagsfrie tilrådighedsstillelse heraf til fordel for selskabet Paks II. Som det fremgår af Rettens konstateringer i den appellerede doms præmis 6-8, var den gennemførelsesforanstaltning, der bestod i en sådan tildeling, nemlig uundværlig for at gennemføre støttens således definerede formål.
73
Det følger af disse konstateringer, at Den Russiske Føderation havde forpligtet sig til at indrømme Ungarn et lån til finansiering af udviklingen af de to nye kernereaktorer i kernekraftværket i Paks, hvis opførelse ville blive gennemført af JSC NIAEP, som var udpeget af Den Russiske Føderation, idet hovedparten af de midler, der var nødvendige til denne udvikling, skulle placeres i den russiske bank for udvikling og udenrigsøkonomiske anliggender, og denne bank skulle foretage udbetalinger til fordel for JSC NIAEP efter anmodning fra selskabet Paks II for hvert trin af opførelsen af disse reaktorer, som ansås for opfyldt. Dette lån bestod i en fornybar kreditbevilling på 10 mia. EUR, hvis anvendelse var begrænset til udelukkende udarbejdelsen og opførelsen af disse nye reaktorer og idriftsættelsen heraf. Det var desuden bestemt, at det yderligere beløb på 2,5 mia. EUR fra Ungarns eget budget, som var nødvendigt for at finansiere nævnte udvikling, ligeledes skulle udbetales direkte til JSC NIAEP efter anmodning fra selskabet Paks II, i dette tilfælde af denne medlemsstats gældsforvaltningsagentur.
74
Denne finansieringsmetode, som var specifikt bestemt til at udvikle de nye reaktorer med henblik på den vederlagsfrie tilrådighedsstillelse heraf til fordel for selskabet Paks II, og som foreskrev en gradvis frigivelse af midler til fordel for JSC NIAEP, efterhånden som bygge- og anlægsarbejdet med opførelsen af de to nye kernereaktorer skred frem, bekræfter, at den direkte tildeling af kontrakten på opførelsen af disse reaktorer til sidstnævnte selskab var uløseligt forbundet med nævnte tilrådighedsstillelse.
75
Det følger heraf, at det forhold, at denne gennemførelsesforanstaltning, der var uløseligt forbundet med den omhandlede støtteforanstaltning, eventuelt udgjorde en tilsidesættelse af de bestemmelser eller generelle principper i EU-retten, såsom EU-lovgivningen om offentlige kontrakter, i medfør af den retspraksis, der er omtalt i denne doms præmis 52, kunne være til hinder for, at foranstaltningen erklæres forenelig med det indre marked i forbindelse med en procedure i henhold til artikel 108 TEUF.
76
Det var således så meget desto mere nødvendigt at undersøge, om den direkte tildeling af kontrakten på opførelsen af de to nye kernereaktorer var forenelig med denne lovgivning, eftersom iværksættelsen af en åben, upartisk og ubetinget udbudsprocedure med henblik på tildelingen af en kontrakt vedrørende opførelsen af en infrastruktur, som Republikken Østrig med føje har gjort gældende, kan have indvirkning på bl.a. omkostningerne til den investering, der kræves til denne opførelse, på egenskaberne ved denne infrastruktur og dermed på omfanget af den fordel, der eventuelt er blevet indrømmet en virksomhed eller en gruppe af virksomheder (jf. i denne retning og analogt dom af 24.10.2013, Land Burgenland m.fl. mod Kommissionen, C-214/12 P, C-215/12 P og C-223/12 P, EU:C:2013:682, præmis 94, af 7.3.2018, SNCF Mobilités mod Kommissionen, C-127/16 P, EU:C:2018:165, præmis 140, og af 17.11.2022, Volotea og easyJet mod Kommissionen, C-331/20 P og C-343/20 P, EU:C:2022:886, præmis 126 og den deri nævnte retspraksis).
77
Det fremgår ganske vist af Domstolens praksis, at det ikke påhviler Kommissionen på eget initiativ og i mangel af indicier herfor at fremskaffe alle de oplysninger, som vil kunne have forbindelse til den sag, der er indbragt for den, selv om sådanne oplysninger er offentligt tilgængelige (dom af 5.9.2024, Slovenien mod Kommissionen, C-447/22 P, EU:C:2024:678, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis). Som det fremgår af 279.-287. betragtning til den omtvistede afgørelse, hvortil den appellerede doms præmis 25 henviser, blev spørgsmålet om, hvorvidt den direkte tildeling af kontrakten på opførelsen af de to nye kernereaktorer er forenelig med EU-lovgivningen om offentlige kontrakter, i den foreliggende sag rejst af mange interesserede parter under den procedure, der førte til den omtvistede afgørelse.
78
Følgelig skal det for det første fastslås, at det var med urette, at Retten i den appellerede doms præmis 38 fastslog, at Kommissionen med føje kunne finde, at lovligheden af den omtvistede afgørelse ikke afhang af Ungarns overholdelse af EU-reglerne om indgåelse af offentlige kontrakter, eftersom anvendelsen af en udbudsprocedure, selv om denne kunne have ændret støttebeløbet, ikke i sig selv ville have haft nogen konsekvenser for den fordel, som denne støtte udgjorde for modtageren, idet denne fordel bestod i en vederlagsfri tilrådighedsstillelse af to nye kernereaktorer til fordel for selskabet Paks II med henblik på driften af disse. En sådan konstatering er nemlig i overensstemmelse med det forhold, at den gennemførelsesforanstaltning, som den direkte tildeling af kontrakten på opførelsen af disse reaktorer udgør, var uløseligt forbundet med denne tilrådighedsstillelse og dermed skulle medtages i undersøgelsen af den omhandlede støtteforanstaltnings forenelighed med det indre marked i forbindelse med proceduren i henhold til artikel 108 TEUF.
79
For det andet er Rettens konstatering i den appellerede doms præmis 37, hvorefter »[e]n tilsidesættelse af reglerne om offentlige kontrakter [kun har] virkninger på markedet for opførelse af kernekraftværker og [ikke kan] have konsekvenser for det marked, der er omfattet af genstanden for den omtvistede støtteforanstaltning«, ligeledes behæftet med en fejl. En betingelse som den i denne præmis i den appellerede dom anførte fremgår nemlig på ingen måde af den retspraksis, der er omtalt i denne doms præmis 52. Som generaladvokaten anførte i punkt 56 i forslaget til afgørelse, fremgår det af Domstolens praksis, at Kommissionen, når den vurderer, om en påtænkt støtte opfylder betingelsen fastsat i artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF om ikke at ændre samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse, skal tage hensyn til støttens negative virkninger for konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne generelt (jf. i denne retning dom af 22.9.2020, Østrig mod Kommissionen, C-594/18 P, EU:C:2020:742, præmis 101).
80
Det kan således ikke udelukkes, at tilsidesættelsen af en EU-retlig bestemmelse, der kan medføre en fordrejning af konkurrencen på et andet marked end det, som er omhandlet af den anmeldte støtteforanstaltning, skal tages i betragtning af Kommissionen ved undersøgelsen af, om denne støtte er forenelig med det indre marked. Det forholder sig i det foreliggende tilfælde således med hensyn til den konkurrencefordrejning, der på markedet for opførelse af kernekraftværker kunne forårsages af, at kontrakten på opførelsen af de to nye kernereaktorer på Paks-værket blev tildelt i strid med EU-lovgivningen om offentlige kontrakter, eftersom denne tildeling var uløseligt forbundet med genstanden for den omhandlede støtteforanstaltning.
81
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at Retten – henset til Kommissionens hovedkonklusion i den omtvistede afgørelse om, at den ikke havde pligt til at undersøge, om tildelingen af kontrakten på opførelsen af de to nye kernereaktorer var i overensstemmelse med EU-lovgivningen om offentlige kontrakter – begik en retlig fejl, for så vidt som den fastslog dels i den appellerede doms præmis 36, at formålet med den omhandlede støtteforanstaltning ikke omfattede opførelsen af disse to nye reaktorer, dels i den appellerede doms præmis 39, at Kommissionen med føje havde fundet, at tildelingen af kontrakten på opførelse af disse to nye kernereaktorer ikke udgjorde en gennemførelsesforanstaltning til støtten, som ikke kunne adskilles fra denne.
82
Det første appelanbringendes første og andet led skal dermed tages til følge.
83
Der skal imidlertid ligeledes foretages en undersøgelse af dette første anbringendes tredje led, hvorved Republikken Østrig har anfægtet Rettens undersøgelse af den konklusion, som Kommissionen anførte for fuldstændighedens skyld, hvorefter den direkte tildeling af kontrakten på opførelsen af de to nye kernereaktorer i det væsentlige under alle omstændigheder ikke medførte en tilsidesættelse af direktiv 2014/25.
2.
Det første appelanbringendes tredje led
a)
Parternes argumenter
84
Med det første appelanbringendes tredje led har Republikken Østrig, støttet af Storhertugdømmet Luxembourg, anfægtet den appellerede doms præmis 40-50, navnlig nævnte doms præmis 41, hvori Retten i det væsentlige anførte, at selv hvis den direkte tildeling af kontrakten på opførelsen af de to nye kernereaktorer kunne kvalificeres som en gennemførelsesforanstaltning, der var uløseligt forbundet med den omhandlede støtteforanstaltning eller støttens formål, havde Kommissionen i 285. betragtning til den omtvistede afgørelse med føje lagt til grund, at den for fuldstændighedens skyld kunne henvise til den vurdering, som den havde foretaget i forbindelse med 2015-traktatbrudsproceduren. Republikken Østrig har præciseret, at Kommissionen, som det fremgår af den appellerede doms præmis 40, havde anført, at Ungarns overholdelse af EU-lovgivningen om offentlige kontrakter under alle omstændigheder var blevet vurderet i forbindelse med denne traktatbrudsprocedure, hvis foreløbige konklusion var, at procedurerne fastlagt i direktiv 2014/25 ikke fandt anvendelse på tildelingen af denne kontrakt på opførelse i henhold til dette direktivs artikel 50, litra c).
85
Ifølge Republikken Østrig udgør den blotte henvisning til en traktatbrudsprocedure, der ikke er offentligt afsluttet, nemlig 2015-traktatbrudsproceduren, ikke en tilstrækkelig begrundelse, og det forholder sig så meget desto mere således, eftersom bemærkningerne vedrørende den mulige tilsidesættelse af reglerne om offentlige kontrakter var blevet indgivet til Kommissionen inden vedtagelsen af den omtvistede afgørelse. Denne konstatering drages ikke i tvivl af den omstændighed, at Retten efter en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse måtte anmode Kommissionen om at forelægge den de relevante dokumenter om 2015-traktatbrudsproceduren, uden hvilke den ikke havde kunnet afgøre, om EU-lovgivningen om offentlige kontrakter var blevet tilsidesat.
86
Republikken Østrig har desuden gjort gældende, at undtagelsen i artikel 50, litra c), nr. ii), i direktiv 2014/25 skal fortolkes indskrænkende. Det er sandsynligt, at de tekniske krav til det omhandlede projekt, som var fokuseret på de sikkerhedsmæssige aspekter, blev kunstigt indsnævret til den russiske model med henblik på at opnå den russiske finansiering.
87
I denne henseende har Republikken Østrig gjort gældende, at denne medlemsstat i modsætning til, hvad Retten anførte i den appellerede doms præmis 38, ikke skulle godtgøre, at andre tilbudsgivere kunne have leveret de to nye kernereaktorer »på bedre vilkår eller til en lavere pris«.
88
Endelig har Republikken Østrig gjort gældende, at hverken princippet om retskraft eller retssikkerhedsprincippet er til hinder for, at en afsluttet traktatbrudsprocedure til enhver tid kan genoptages. Det er denne medlemsstats opfattelse, at selv om Kommissionen i det foreliggende tilfælde som led i sin vurdering af den omhandlede støtteforanstaltning havde konstateret en tilsidesættelse af EU-lovgivningen om offentlige kontrakter, var intet til hinder for, at den indledte en ny traktatbrudsprocedure i forhold til Ungarn.
89
Kommissionen har anført, at Retten i den appellerede doms præmis 41 med føje fastslog, at denne institution kunne støtte sig på en afsluttet traktatbrudsprocedure. Det fremgår af de beviser, der blev fremlagt for Retten efter en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, at den direkte tildeling af opførelsen af de to nye kernereaktorer af tekniske årsager i henhold til artikel 50, litra c), i direktiv 2014/25 var begrundet »for de væsentlige dele af projektet«. Kommissionen har fremhævet, at Ungarn for at nå til en tilfredsstillende løsning ligeledes havde erklæret sig parat til at handle gennemsigtigt »i forhold til hovedparten af projektets øvrige dele«. Denne forpligtelse gav »Kommissionen mulighed for at afslutte traktatbrudsproceduren«. Hvis spørgsmålet om, hvorvidt den direkte tildeling af opførelsen af disse to nye kernereaktorer var forenelig med EU-retten, var blevet undersøgt i forbindelse med den procedure, der førte til den omtvistede afgørelse, selv om det allerede var blevet undersøgt inden for rammerne af en traktatbrudsprocedure, ville det i øvrigt have skadet den effektive anvendelse af Kommissionens ressourcer.
90
Ifølge Kommissionen udgør Ungarns afgørelse på området »medlemsstatens suveræne strategiske afgørelse«, som denne institution ikke kan bestride. Denne afgørelse er ligeledes begrundet i den tidligere opnåede erfaring med den pågældende konstruktør, og som Retten anførte i den appellerede doms præmis 46, havde Det Fælles Forskningscenter (JRC) og sagkyndige fra Kommissionens Generaldirektorat (GD) for Energi bekræftet den tekniske særegenhed ved VVER 1200-reaktoren, som denne konstruktør fremstillede, og som Ungarn havde valgt. Eftersom der kun var en enkelt kontrahent til projektets væsentlige dele, var det i øvrigt begrundet at tildele nævnte konstruktør hele kontrakten.
91
Kommissionen har anført, at det ikke er tilstrækkeligt, at Republikken Østrig har påberåbt sig en tilsidesættelse af EU-lovgivningen om offentlige kontrakter, navnlig fordi i det foreliggende tilfælde »havde ingen markedsvurdering vist, at nogen anden leverandør var tilgængelig«. Retten anmodede dermed ikke Republikken Østrig om at føre et »umuligt bevis«, men fastslog blot i den appellerede doms præmis 64, at det under omstændighederne i den foreliggende sag påhvilede denne medlemsstat at fremlægge oplysninger, der indikerede, at der var en anden løsning for opførelsen af de to nye reaktorer.
92
De beviser, som Kommissionen forelagde Retten vedrørende 2015-traktatbrudsproceduren (jf. denne doms præmis 34), påviste i øvrigt klart, at den direkte tildeling af opførelsen af de nævnte reaktorer var begrundet i det omhandlede projekts væsentlige dele. Ifølge Kommissionen fastslog Retten med føje i den appellerede doms præmis 47, at det ville have været i strid med retssikkerhedsprincippet i den omtvistede afgørelse at indtage det modsatte standpunkt i forhold til det, Kommissionen havde forsvaret i forbindelse med 2015-traktatbrudsproceduren.
93
Endelig har Kommissionen i retsmødet for Domstolen anført, at JSC NIAEP på tidspunktet for tildelingen i 2014 var den eneste tilgængelige leverandør af den pågældende nukleare teknologi, og at denne teknologi var den bedst egnede til at gennemføre det pågældende projekt. Denne institution har forklaret, at ingen anden teknologi kunne opfylde de tekniske udbudsbetingelser vedrørende de 2400 megawatt, som passede til det ungarske marked, og at de to nye kernereaktorer derfor skulle anses for at være en del af genstanden for den omhandlede støtte. Det tilkommer endvidere Domstolen at foretage sin vurdering i lyset af situationen på markedet for opførelse af kernereaktorer i 2017. På dette tidspunkt var alene reaktorer af nævnte teknologi egnede til Paks-værket, om ikke andet af sikkerhedsmæssige årsager.
94
Den Franske Republik har gjort gældende, at Republikken Østrigs argumentation skal afvises, for så vidt som denne medlemsstat har påberåbt sig en manglende begrundelse af den omtvistede afgørelse, eftersom nævnte medlemsstat ikke havde fremført en sådan argumentation for Retten. I denne henseende har Kommissionen i duplikken anført, at Republikken Østrig end ikke har gjort gældende, at den appellerede doms præmis 40 ff. om 2015-traktatbrudsproceduren er behæftet med en begrundelsesmangel. Republikken Polen har gjort gældende, at hele Republikken Østrigs argumentation til anfægtelse af Rettens fastlæggelse af de faktiske omstændigheder vedrørende 2015-traktatbrudsproceduren skal afvises.
95
Den Franske Republik har under alle omstændigheder anført, at Kommissionen gav en retligt fyldestgørende begrundelse for den omtvistede afgørelse hvad angår Ungarns overholdelse af direktiv 2014/25. For så vidt som tilsvarende grunde var anført »for fuldstændighedens skyld«, kunne Kommissionen frit give en begrænset begrundelse uden at tilsidesætte artikel 296 TEUF, samtidig med at begrundelseskravet blev forenet med den principielt fortrolige karakter af de oplysninger, der henhører under en afsluttet traktatbrudsprocedure. I denne henseende har Republikken Polen gjort gældende, at Republikken Østrig, henset til følsomheden af oplysningerne herom, ikke med rimelighed kunne forvente, at disse oplysninger ville blive offentliggjort.
b)
Domstolens bemærkninger
96
Med det første appelanbringendes tredje led har Republikken Østrig for det første foreholdt Retten, at den begik en retlig fejl ved at fastslå, at Kommissionen havde givet en retligt fyldestgørende begrundelse af den konstatering, der var anført for fuldstændighedens skyld i 285. betragtning til den omtvistede afgørelse. I denne betragtning anførte Kommissionen i det væsentlige, at selv hvis det antages, at denne institution havde pligt til at undersøge, om den direkte tildeling af opførelsen af de to nye kernereaktorer var forenelig med EU-lovgivningen om offentlige kontrakter, var der ikke sket en tilsidesættelse af direktiv 2014/25, for så vidt som denne direkte tildeling henhørte under anvendelsesområdet for dette direktivs artikel 50, litra c).
97
For det andet har Republikken Østrig påberåbt sig en række argumenter rettet mod Kommissionens konklusion om den manglende tilsidesættelse af direktiv 2014/25.
98
Hvad angår de af Den Franske Republik fremførte argumenter vedrørende bl.a. afvisningen af klagepunktet om den manglende konstatering af en begrundelsesmangel ved den omtvistede afgørelse er det tilstrækkeligt at bemærke, at Republikken Østrig med det tiende anbringendes første led i sagen for Retten havde påberåbt sig en manglende begrundelse af den omtvistede afgørelse. Det fremgår i øvrigt utvetydigt af den appellerede doms præmis 41, at Republikken Østrig for Retten ligeledes udtrykkeligt havde anfægtet den omstændighed, at Kommissionen i 285. betragtning til den omtvistede afgørelse for fuldstændighedens skyld havde henvist til den vurdering, som denne institution havde foretaget inden for rammerne af 2015-traktatbrudsproceduren.
99
En manglende begrundelse, som henhører under tilsidesættelsen af væsentlige formkrav, udgør under alle omstændigheder et anbringende om grundlæggende retsprincipper, som kan undersøges på ethvert trin af proceduren, selv om den part, der påberåber sig dette, ikke har gjort det for Retten (jf. i denne retning dom af 1.7.2008, Chronopost og La Poste mod UFEX m.fl., C-341/06 P og C-342/06 P, EU:C:2008:375, præmis 48-50, og af 26.3.2020, Simpson mod Rådet og Kommissionen, C-542/18 RX-II og C-543/18 RX-II, EU:C:2020:232, præmis 57).
100
Klagepunktet om en manglende konstatering af en begrundelsesmangel ved den omtvistede afgørelse, som er fremført inden for rammerne af det første appelanbringendes tredje led, kan dermed antages til realitetsbehandling.
101
Hvad angår spørgsmålet, om argumentationen inden for rammerne af dette tredje led er velbegrundet, skal det bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at begrundelsespligten i artikel 296 TEUF udgør et væsentligt formkrav, som bør adskilles fra begrundelsens materielle indhold, der henhører under spørgsmålet om lovligheden af den omtvistede retsakt. Det bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at den begrundelse, som kræves i henhold til denne artikel, skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt denne retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente retsinstans kan udøve sin prøvelsesret. Det kræves i denne henseende ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en retsakts begrundelse opfylder kravene efter nævnte artikel, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. dom af 10.9.2024, Kommissionen mod Irland m.fl., C-465/20 P, EU:C:2024:724, præmis 389, 391 og 392 og den deri nævnte retspraksis).
102
Det er i lyset af denne retspraksis, at det skal undersøges, om Retten begik en retlig fejl ved i det væsentlige at fastslå, at den konstatering, der var anført for fuldstændighedens skyld i 285. betragtning til den omtvistede afgørelse, var retligt fyldestgørende med den heri indeholdte henvisning til 2015-traktatbrudsproceduren.
103
Det skal bemærkes, at Kommissionen i denne betragtning blot lagde til grund, at »Ungarns overholdelse af direktiv [2014/25] [...] under alle omstændigheder [var] blevet vurderet i en særskilt procedure af Kommissionen, som på grundlag af de tilgængelige oplysninger foreløbigt [havde] konkluderet, at de procedurer, der er fastsat i [dette direktiv], ikke finder anvendelse på tildelingen af opgaven med at opføre to reaktorer i henhold til [direktivets] artikel 50, litra c).
104
Som generaladvokaten anførte i punkt 70 i forslaget til afgørelse, kan en traktatbrudsprocedure og en procedure i henhold til artikel 108 TEUF kumuleres, når en statslig foranstaltning samtidig er omfattet af anvendelsesområdet for bestemmelserne om statsstøtte og andre traktatbestemmelser.
105
Det skal imidlertid ligeledes bemærkes, at Domstolen har fastslået, at Kommissionen ikke inden for rammerne af en traktatbrudsprocedure har beføjelse til at foretage en endelig fastlæggelse af en medlemsstats rettigheder og forpligtelser eller at give medlemsstaten garantier vedrørende en nærmere bestemt handlemådes forenelighed med EU-retten, eftersom Domstolen i henhold til artikel 260, stk. 1, TEUF er den eneste, der har kompetence til at fastslå, at en medlemsstat ikke har overholdt en forpligtelse, som påhviler den i henhold til traktaterne. Kommissionens afslutning af en traktatbrudsprocedure mod en medlemsstat, hvilken procedure udgør en udøvelse af denne institutions skønsbeføjelse, hvoraf Domstolen i øvrigt ikke kan foretage en domstolsprøvelse, kan dermed ikke være afgørende med henblik på vurderingen af, om den lovgivning eller den nationale foranstaltning, som er genstand for denne procedure, er forenelig med EU-retten (jf. i denne retning dom af 4.10.2024, Tecno*37, C-242/23, EU:C:2024:831, præmis 29, 32 og 33 og den deri nævnte retspraksis).
106
I det foreliggende tilfælde var der således ganske vist intet til hinder for, at Kommissionen i den omtvistede afgørelse henviste til 2015-traktatbrudsproceduren og nærmere bestemt til de konklusioner, som den havde draget efter de ved denne lejlighed foretagne vurderinger, i givet fald under hensyntagen til de oplysninger eller elementer, som den måtte have modtaget efter afslutningen af denne procedure og før vedtagelsen af den omtvistede afgørelse.
107
I lyset af den retspraksis, der er omtalt i denne doms præmis 105, kan den blotte henvisning til en sådan traktatbrudsprocedure og til den bestemmelse, som efter Kommissionens opfattelse finder anvendelse i den foreliggende sag, uden nogen angivelse af andre konkrete elementer, som denne institution har taget i betragtning, og den fremgangsmåde, som den fulgte for at nå til sin konklusion, ikke opfylde kravene efter artikel 296 TEUF.
108
Som det fremgår af denne doms præmis 103, indeholder de grunde, som Kommissionen anførte i 285. betragtning til den omtvistede afgørelse, ikke nogen oplysning, der klart og utvetydigt angiver det ræsonnement, som denne institution lagde til grund, og som gjorde det muligt for den at konstatere, at den direkte tildeling af kontrakten på opførelsen af de to nye reaktorer på Paks-værket var i overensstemmelse med direktiv 2014/25.
109
Det er heller ikke muligt heraf at udlede grunden til, at Kommissionen støttede sig på dette direktiv i den omtvistede afgørelse, selv om fristen for gennemførelse af nævnte direktiv i henhold til dets artikel 106, stk. 1, og artikel 107, stk. 1, var fastsat til den 18. april 2016, og direktiv 2004/17 først blev ophævet med virkning fra denne dato. Det forholder sig så meget desto mere således, eftersom Kommissionen, adspurgt herom i retsmødet, har erklæret, at det var direktiv 2004/17, der ratione temporis fandt anvendelse i den foreliggende sag.
110
Selv hvis det antages, at Retten i forbindelse med vurderingen ikke alene tog hensyn til 285. betragtning til den omtvistede afgørelse, men ligeledes til 372. betragtning hertil, som Kommissionen opfordrede den til at gøre (jf. denne doms præmis 34), skal det under alle omstændigheder fastslås, at sidstnævnte betragtning heller ikke indeholder begrundelseselementer som de i denne doms præmis 108 og 109 omhandlede. 372. betragtning til denne afgørelse henhører nemlig under den del af afgørelsen, som vedrører de potentielle virkninger af den samtidige drift af de to eksisterende kernereaktorer på Paks-værket og de to nye kernereaktorer. Selv om det heri nævnes, at det er første gang, at den teknologi, der blev valgt til opførelsen af disse to nye kernereaktorer, skulle anvendes i Europa, og at »den ikkefritagne tekniske del af projektet [skulle] indkøbes i overensstemmelse med Unionens udbudsregler«, blev disse elementer omtalt i forbindelse med fremlæggelsen af Ungarns bemærkninger, uden at Kommissionen udtrykkeligt godkendte disse.
111
Hvad derudover angår de oplysninger, som blev indhentet efter en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, som Retten tog hensyn til i den appellerede doms præmis 42-46, og som er nævnt i denne doms præmis 34, samt de oplysninger, som Kommissionen har henvist til i retsmødet for Domstolen, og som er omtalt i denne doms præmis 93, er det tilstrækkeligt at bemærke, at den omstændighed, at Kommissionen under den verserende sag hverken for Retten eller for Domstolen har fremlagt sådanne oplysninger, der eventuelt kan begrunde den omtvistede afgørelse, ikke kan afhjælpe den oprindelige, utilstrækkelige begrundelse af denne afgørelse. Begrundelsen kan nemlig ikke først gives efterfølgende under retssagen, medmindre der foreligger særlige omstændigheder (jf. analogt dom af 11.5.2023, Kommissionen mod Sopra Steria Benelux og Unisys Belgium, C-101/22 P, EU:C:2023:396, præmis 88 og den deri nævnte retspraksis). Sådanne omstændigheder fremgår hverken af den appellerede dom eller af sagsakterne for Domstolen.
112
På denne baggrund skal det fastslås, at Retten begik en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 48 at fastslå, at Kommissionen i det foreliggende tilfælde for fuldstændighedens skyld med føje havde støttet sig på resultatet af 2015-traktatbrudsproceduren.
113
Det skal endvidere bemærkes, at denne sag ikke kan sammenlignes med de sager, der gav anledning til dom af 23. november 2023, Ryanair og Airport Marketing Services (C-758/21 P, EU:C:2023:917), og af 23. januar 2025, Neos mod Ryanair og Kommissionen (C-490/23 P, EU:C:2025:32).
114
I præmis 97 i dom af 23. november 2023, Ryanair og Airport Marketing Services (C-758/21 P, EU:C:2023:917), fastslog Domstolen således ganske vist, at Kommissionen i forbindelse med en procedure i henhold til artikel 108 TEUF kunne opfylde sin begrundelsespligt uden nødvendigvis at besvare argumenterne fremsat af andre interesserede parter end den pågældende medlemsstat, for så vidt som det i det mindste fremgik implicit af den omtvistede afgørelse i den sag, der gav anledning til nævnte dom, at Kommissionen var af den opfattelse, at den argumentation, som disse parter havde fremført for den, ikke kunne tiltrædes. Som det kan udledes af nævnte doms præmis 92 og 93, havde nævnte parter imidlertid været adressater for dokumenter tilsendt af Kommissionen, hvoraf de burde kunne udlede de forhold, som de foreholdt denne institution, at den ikke specifikt havde anført i denne afgørelse.
115
Det forholder sig ikke således i det foreliggende tilfælde, eftersom det ikke er godtgjort, at samtlige oplysninger i traktatbrudsproceduren, som kan afhjælpe utilstrækkeligheden ved 285. betragtning til den omtvistede afgørelse i denne henseende, var offentligt tilgængelige eller i det mindste var tilgængelige for de interesserede parter, der havde deltaget i den procedure, som Kommissionen havde gennemført i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF.
116
Nærværende sag kan heller ikke sammenlignes med den, der gav anledning til dom af 23. januar 2025, Neos mod Ryanair og Kommissionen (C-490/23 P, EU:C:2025:32). Som det fremgår af nævnte doms præmis 35 og 51, anvendte Domstolen i sidstnævnte sag retspraksis, hvorefter en afgørelse om ikke at gøre indsigelser i forhold til en støtteforanstaltning i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF, som i øvrigt træffes med kort varsel, kun skal indeholde en angivelse af grundene til, at Kommissionen finder, at bedømmelsen af, om den pågældende støtte er forenelig med det indre marked, ikke giver anledning til alvorlige vanskeligheder. Denne retspraksis kan under alle omstændigheder ikke overføres på det foreliggende tilfælde, eftersom den omtvistede afgørelse ikke blev truffet efter den foreløbige undersøgelsesfase, der er fastsat i artikel 108, stk. 3, TEUF.
117
I øvrigt kan Den Franske Republiks argumentation, der er omtalt i nærværende doms præmis 95, hvormed denne medlemsstat i det væsentlige har gjort gældende, at Kommissionen har pligt til at overholde fortrolighedsprincippet, når den henviser til en afsluttet traktatbrudsprocedure, hvilket kan begrunde, at en kortfattet begrundelse i denne henseende kan opfylde kravene efter artikel 296 TEUF, ikke tiltrædes. Det er i denne forbindelse nemlig tilstrækkeligt at bemærke, at det følger af retspraksis, at selv om en afgørelse fra Kommissionen om statsstøtte, henset til en sådan forpligtelse, kan være tilstrækkeligt begrundet uden at omfatte samtlige de oplysninger, der danner grundlag for denne institutions ræsonnement, skal den imidlertid klart og utvetydigt angive nævnte institutions ræsonnement og den af denne fulgte fremgangsmåde, således at de berørte parter kan få kendskab til begrundelsen for den trufne afgørelse, og således at Unionens retsinstanser kan udøve deres prøvelsesret i denne henseende (jf. i denne retning dom af 15.7.2021, Kommissionen mod Landesbank Baden-Württemberg og Afviklingsinstansen, C-584/20 P og C-621/20 P, EU:C:2021:601, præmis 111 og den deri nævnte retspraksis).
118
Det første appelanbringendes tredje led skal dermed tages til følge, for så vidt som Retten hermed er blevet foreholdt, at den undlod at konstatere en manglende begrundelse af den omtvistede afgørelse.
119
For det første følger det af samtlige ovenstående betragtninger, at Retten begik en retlig fejl ved at fastslå, at Kommissionen i den omtvistede afgørelse kunne støtte sig på de grunde, som denne institution principalt havde anført, hvorefter den i det foreliggende tilfælde ikke havde pligt til at undersøge, om den direkte tildeling af opførelsen af de to nye kernereaktorer var forenelig med EU-lovgivningen om offentlige kontrakter. For det andet begik Retten ligeledes en retlig fejl ved at fastslå, at Kommissionen havde givet en retligt fyldestgørende begrundelse for den konstatering, der er anført for fuldstændighedens skyld i 285. betragtning til den omtvistede afgørelse.
120
Eftersom det første appelanbringende skal tages til følge, skal den appellerede dom ophæves, uden at det er fornødent at behandle de øvrige klagepunkter, som er fremført i forbindelse med dette første anbringende og de øvrige appelanbringender.
B. Søgsmålet for Retten
121
I henhold til artikel 61, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol skal Domstolen, når den giver appellanten medhold, ophæve den af Retten trufne afgørelse. Hvis sagen er moden til påkendelse, kan Domstolen selv træffe endelig afgørelse i sagen.
122
I det foreliggende tilfælde er sagen moden til påkendelse, eftersom Domstolen råder over alle de nødvendige oplysninger for at træffe endelig afgørelse i den af Republikken Østrig anlagte sag.
123
Det fremgår nemlig af nærværende doms præmis 78-81, 112, 118 og 119, at den omtvistede afgørelse er behæftet med dels en retlig fejl hvad angår Kommissionens konstatering om, at denne institution i det foreliggende tilfælde ikke havde pligt til at efterprøve, om den direkte tildeling af kontrakten på opførelsen af de to nye kernereaktorer var forenelig med EU-lovgivningen om offentlige kontrakter, dels en begrundelsesmangel, for så vidt som nævnte institution fandt, at den under alle omstændigheder blot kunne henvise til 2015-traktatbrudsproceduren for at begrunde sin konklusion, der blev anført for fuldstændighedens skyld, om, at denne lovgivning ikke var blevet tilsidesat ved denne direkte tildeling.
124
Det følger heraf, at det første anbringende i søgsmålet for Retten, hvormed det i det væsentlige blev gjort gældende, at Kommissionen i den omtvistede afgørelse ikke havde undersøgt, om den direkte tildeling af kontrakten på opførelse af de to nye kernereaktorer indebar en tilsidesættelse af EU-lovgivningen om offentlige kontrakter, og at denne institutions konklusion, der i denne henseende var fremsat for fuldstændighedens skyld, savnede en begrundelse, samt det tiende anbringendes første led i dette søgsmål om tilsidesættelse af begrundelsespligten i henhold til artikel 296, stk. 2, TEUF skal tages til følge, og at den omtvistede afgørelse dermed skal annulleres i sin helhed, uden at det fornødent at behandle de øvrige klagepunkter, som er fremført inden for rammerne af dette tiende anbringende, eller de øvrige anbringender i nævnte søgsmål.
VII. Sagsomkostninger
125
I henhold til procesreglementets artikel 184, stk. 2, træffer Domstolen afgørelse om sagsomkostningerne, såfremt appellen tages til følge, og Domstolen selv endeligt afgør sagen.
126
I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, der i medfør af samme reglements artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
127
Da Kommissionen ikke har fået medhold i denne appel, og Republikken Østrig har nedlagt påstand om, at denne institution pålægges at betale sagsomkostningerne, pålægges det denne at bære sine egne omkostninger og at betale de omkostninger, som denne medlemsstat har afholdt både i første instans og i denne appelsag.
128
I henhold til procesreglementets artikel 140, stk. 1, der i medfør af dets artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, bærer de medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. Den Tjekkiske Republik, Den Franske Republik, Storhertugdømmet Luxembourg, Ungarn og Republikken Polen pålægges dermed at bære deres egne omkostninger både i første instans og i appelsagen.
129
I henhold til procesreglementets artikel 184, stk. 4, kan en intervenient i første instans, som ikke selv har iværksat appel, kun pålægges at betale sagsomkostninger i appelsagen, hvis den pågældende har deltaget i den skriftlige eller den mundtlige del af retsforhandlingerne for Domstolen. I medfør af denne bestemmelse pålægges det Den Slovakiske Republik og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland hver at bære deres egne omkostninger i sagen i første instans.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):
1)
Den Europæiske Unions Rets dom afsagt den 30. november 2022, Østrig mod Kommissionen (T-101/18, EU:T:2022:728), ophæves.
2)
Kommissionens afgørelse (EU) 2017/2112 af 6. marts 2017 om den foranstaltning/støtteordning/statsstøtte SA.38454 – 2015/C (ex 2015/N), som Ungarn påtænker at yde til udviklingen af to nye kernereaktorer på Paks II-kernekraftværket, annulleres.
3)
Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler de af Republikken Østrig afholdte omkostninger i forbindelse med sagen i første instans og appelsagen.
4)
Den Tjekkiske Republik, Den Franske Republik, Storhertugdømmet Luxembourg, Ungarn og Republikken Polen bærer hver deres egne omkostninger i forbindelse med sagen i første instans og appelsagen.
5)
Den Slovakiske Republik og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland bærer hver deres egne omkostninger i forbindelse med sagen i første instans.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.