62010CC0121
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PAOLA MENGOZZIHO
přednesené dne 17. ledna 2013 (
1
)
Věc C‑121/10
Evropská komise
proti
Radě Evropské unie
„Státní podpory — Pravomoc Rady — Článek 108 odst. 2 třetí pododstavec SFEU — Existující režimy podpor — Návrh vhodných opatření — Účinky — Nařízení č. 659/1999 — Investiční podpora na nákup zemědělské půdy v Maďarsku“
1.
Žalobou, jež je předmětem tohoto řízení, se Komise domáhá, aby Soudní dvůr zrušil rozhodnutí Rady 2009/1017/EU ze dne 22. prosince 2009 o poskytování státní podpory orgány Maďarské republiky na nákup zemědělské půdy v době od 1. ledna 2010 do 31. prosince 2013 (dále jen „napadené rozhodnutí“) (
2
).
2.
Dalšími třemi žalobami podanými souběžně Komise napadla podobná rozhodnutí Rady týkající se podpor stejného druhu poskytovaných Litevskou republikou (věc C‑111/10), Polskou republikou (věc C‑117/10) a Lotyšskou republikou (věc C‑118/10).
3.
Všechny tyto žaloby vyvolávají tutéž choulostivou otázku: Představuje návrh vhodných opatření Komise v rámci průběžného zkoumání režimů podpor existujících v členských státech podle čl. 108 odst. 1 SFEU (nebo čl. 88 odst. 1 ES, pokud jde o věc C‑117/10) konečné stanovisko tohoto orgánu ke slučitelnosti dotčeného režimu s vnitřním trhem, které může znemožnit výkon pravomoci Rady, jež je jí svěřena čl. 108 odst. 2 třetím pododstavcem SFEU (nebo čl. 88 odst. 2 třetím pododstavcem ES) k povolení podpor odchylně od článku 107 SFEU (nebo článku 87 ES) a od dalších použitelných ustanovení, odůvodňují-li to mimořádné okolnosti?
I – Právní rámec
4.
Článek 108 odst. 1 SFEU uvádí:
„Komise ve spolupráci s členskými státy zkoumá průběžně režimy podpor existující v těchto státech. Navrhuje jim vhodná opatření, která vyžaduje postupný rozvoj nebo fungování vnitřního trhu“.
5.
Odstavec 2 tohoto článku ve třetím a čtvrtém pododstavci stanoví následující:
„Rada může na žádost členského státu jednomyslně rozhodnout, že podpora, kterou tento stát poskytuje nebo hodlá poskytnout, má být odchylně od článku 107 nebo nařízení podle článku 109 považována za slučitelnou s vnitřním trhem, odůvodňují-li takové rozhodnutí mimořádné okolnosti. Zahájila-li již Komise ve věci této podpory řízení podle prvního pododstavce tohoto odstavce, bude podáním žádosti příslušného státu Radě uvedené řízení pozastaveno až do vyjádření Rady.
Nevyjádří-li se však Rada do tří měsíců po podání této žádosti, rozhodne věc Komise“.
6.
Pokud jde o výčet relevantních ustanovení přílohy IV kapitoly 4 aktu o přistoupení Maďarska k Evropské unii (dále jen „akt o přistoupení z roku 2003“) (
3
), nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (
4
), pokynů Společenství ke státní podpoře v odvětví zemědělství (dále jen „pokyny týkající se zemědělství z roku 2000“) (
5
) a pokynů Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007–2013 (dále jen „pokyny týkající se zemědělství na období 2007–2013“) (
6
), dovoluji si vzhledem k zásadní shodě právního rámce projednávané věci a právního rámce věci C‑117/10 odkázat na body 5 až 16 stanoviska, které jsem přednesl dnešního dne v této věci.
7.
Ve sdělení zveřejněném v Úředním věstníku ze dne 15. března 2008 (
7
) zaznamenala Komise podle čl. 19 odst. 1 nařízení č. 659/1999 „bezpodmínečný a výslovný souhlas“ Maďarska s vhodnými opatřeními, která navrhla v bodě 196 pokynů týkajících se zemědělství na období 2007–2013, který byl maďarskými orgány písemně sdělen Komisi dne 7. února 2007.
II – Postup před zahájením soudního řízení a napadené rozhodnutí
8.
V Maďarsku byla před přistoupením k Unii poskytována podpora na nákup zemědělské půdy. Podpora byla poskytována prostřednictvím dvou různých režimů. První režim stanovil úrokový příspěvek na půjčky a státní záruku na rozvoj zemědělských usedlostí, druhý, zavedený v roce 1999, spočíval v přímých dotacích na konsolidaci zemědělských nemovitostí. Oba režimy byly Komisi oznámeny postupem stanoveným v příloze IV kapitole 4 smlouvy o přistoupení z roku 2003 (
8
).
9.
Dne 27. listopadu 2006 maďarské orgány oznámily Komisi dva režimy podpor nazvané „Podpora na nákup půdy ve formě půjček se zvýhodněnou úrokovou sazbou“ a „Podpora na konsolidaci půdy“, přičemž uvedly svůj záměr uvést existující režimy v soulad s pravidly použitelnými na státní podpory a požádaly, aby byly povoleny do 31. prosince 2009. První režim podpor, který již nestanovil státní záruku, byl poskytován na nákup zemědělské půdy o rozloze nejméně 1 hektar a nejvýše 300 hektarů. Příjemci mohli získat půjčky se zvýhodněnou úrokovou sazbou na částku nejméně 1 milionu HUF a nejvýše 75 milionů HUF a na dobu od 5 do 20 let. Úrokový příspěvek činil 50 % průměrného výnosu maďarských státních dluhopisů s pětiletou nebo desetiletou dobou splatnosti zvýšeného o 1,75 %. Podpory stanovené ve druhém režimu, které nebylo možno kombinovat s podporami poskytovanými na základě prvního režimu, měly umožnit rozšíření zemědělských usedlostí prostřednictvím nákupu půdy na stejném pozemku nebo na sousedících pozemcích. Podpora činila nejvýše 20 % kupní ceny půdy a nepřesahovala 3 miliony HUF.
10.
Dne 22. prosince 2006 se Komise rozhodla nevznést námitku vůči těmto dvěma oznámeným režimům (dále jen „rozhodnutí ze dne 22. prosince 2006“) (
9
). V těchto rozhodnutích Komise maďarským orgánům připomněla, že dne 6. prosince 2006 přijala pokyny týkající se zemědělství na období 2007–2013 a návrh vhodných opatření uvedený v bodě 196 těchto pokynů.
11.
Dopisem ze dne 30. května 2005 Komise vyzvala členské státy k předkládání návrhů na zjednodušení pravidel v oblasti podpor v odvětví zemědělství. Na jednáních pracovní skupiny pro podmínky hospodářské soutěže v zemědělství konaných ve dnech 23. května 2006, 23. června 2006 a 25. října 2006 byl zkoumán nový návrh pokynů. Na těchto jednáních Maďarsko požádalo Komisi, aby zachovala možnost poskytnout investiční podporu na nákup zemědělské půdy a zvýšila mezní hodnotu 10 % stanovenou v nařízení č. 1857/2006 na 40–50 %. Tato žádost byla zopakována dopisem ze dne 3. listopadu 2006.
12.
Dopisem ze dne 4. listopadu 2009 zaslaným Radě maďarské orgány požádaly, aby byly podpory na nákup zemědělské půdy v Maďarsku výjimečně povoleny podle čl. 88 odst. 2 třetího pododstavce ES. Žádost ve stejném duchu, avšak s podrobnějším obsahem byla podána dne 27. listopadu 2009. Dne 22. prosince 2009 Rada jednomyslně přijala napadené rozhodnutí (hlasování se zdrželo osm delegací). Článek 1 tohoto rozhodnutí uvádí:
„Mimořádná státní podpora ze strany maďarských orgánů ve formě úrokových příspěvků a přímých dotací na nákup zemědělské půdy, která nepřesáhne částku 4000 milionu HUF a která bude poskytována v době od 1. ledna 2010 do 31. prosince 2013, se považuje za slučitelnou s vnitřním trhem“.
13.
Podpora prohlášená za slučitelnou je popsána v šestém bodě odůvodnění napadeného rozhodnutí následovně:
„Celková výše státní podpory, jež má být poskytnuta, činí 4000 milionů HUF a měla by být rozdělena přibližně mezi 5000 zemědělských producentů. Měla by být poskytována takto:
—
ve formě úrokového příspěvku do celkové výše 2000 milionů HUF na půjčky soukromým zemědělcům, kteří splňují kritéria týkající se registrace, odborné kvalifikace, dodržování náležitých zemědělských postupů a požadavků na životaschopný zemědělský podnik, který jim umožní získat výhodné půjčky na nákup zemědělské půdy o celkové rozloze nejvýše 300 hektarů. Úrokový příspěvek funguje jako hypoteční úvěr na částku nejvýše 75 milionů HUF a na dobu nejdéle dvaceti let, včetně dvouleté doby odkladu splácení jistiny, a bude se rovnat 50 % průměrného výnosu maďarských státních dluhopisů s pětiletou nebo desetiletou dobou splatnosti zvýšeným o 1,75 %;
—
ve formě přímé dotace do celkové výše 2000 milionů HUF na nákup zemědělské půdy činící nejvýše 20 % kupní ceny stanovené v kupní smlouvě, přičemž dotace na jednu žádost nepřesáhne 3 miliony HUF a jeden příjemce bude moci ročně podat maximálně dvě žádosti. Dotace může být poskytnuta soukromé osobě, která ke dni nákupu vykonávala zemědělskou činnost a vlastnila po dobu nejméně jednoho roku alespoň 0,5 (
10
) hektaru osázené plochy nebo 1 hektar jiné zemědělské půdy na pozemku přímo sousedícím s kupovanou půdou, a která se zaváže, že koupenou půdu neprodá a že ji bude skutečně využívat výhradně pro účely zemědělské produkce po dobu nejméně pěti let ode dne vyplacení podpory. Podporu lze poskytnout pouze tehdy, když je celková hodnota stávající i koupené půdy vyšší než 210 ‚zlatých korun‘ [měrná jednotka bonity zemědělské půdy v Maďarsku] nebo celková rozloha vyšší než 2 hektary v případě zemědělské půdy využívané jako vinice nebo ovocný sad a pokud tato půda není evidována jako lesnická“.
III – Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastníků řízení
14.
Návrhem došlým kanceláři Soudního dvora dne 4. března 2010 podala Komise žalobu, která je předmětem tohoto řízení. Usnesením ze dne 9. srpna 2010 byl Maďarské republice, Litevské republice a Polské republice povolen vstup do řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání Rady.
15.
Komise navrhuje, aby Soudní dvůr zrušil napadené rozhodnutí a uložil Radě náhradu nákladů řízení. Rada navrhuje, aby Soudní dvůr žalobu zamítl jako neopodstatněnou a uložil Komisi náhradu nákladů řízení. Maďarsko, Polsko a Litva navrhují, aby Soudní dvůr zamítl žalobu jako neopodstatněnou. Polsko podporuje návrhová žádání Rady, i pokud jde o uložení Komisi náhrady nákladů řízení.
IV – K žalobě
16.
Komise předkládá na podporu své žaloby čtyři žalobní důvody vycházející z nedostatku pravomoci Rady k přijetí napadeného rozhodnutí, ze zneužití pravomoci, z porušení zásady loajální spolupráce mezi orgány a ze zjevně nesprávného posouzení.
A – K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nedostatku pravomoci Rady
17.
Svým prvním žalobním důvodem, vycházejícím z nedostatku pravomoci Rady, Komise v podstatě poukazuje na to, že návrh vhodných opatření uvedený v bodě 196 pokynů týkajících se zemědělství na období 2007–2013, spolu s přijetím tohoto návrhu Maďarskem, představuje „rozhodnutí“, kterým Komise prohlásila režimy podpor povolené v napadeném rozhodnutí na celé období použití výše uvedených pokynů, tj. do 31. prosince 2013, za neslučitelné se společným trhem. Komise má s odvoláním na rozsudky Soudního dvora ze dne 29. června 2004 (
11
) a ze dne 22. června 2006 (
12
), jejichž analýzu – na niž odkazuji – jsem provedl v bodech 27 až 31 stanoviska, které jsem přednesl dnešního dne ve věci C‑117/10, za to, že na základě zásady vylučovacího účinku, na které je podle těchto rozsudků založeno kritérium rozdělení pravomocí přiznaných Komisi a Radě článkem 108 odst. 2 SFEU, neměla Rada v projednávaném případě pravomoc k přijetí napadeného rozhodnutí.
18.
Diskuze vedená mezi účastníky řízení před Soudním dvorem vyvolává v podstatě tři otázky. První otázka se týká statusu režimu podpor povoleného v napadeném rozhodnutí a vyžaduje zejména posoudit, zda se tento režim shoduje, jak tvrdí Komise, s režimem, který byl předmětem návrhu vhodných opatření uvedeného v bodě 196 pokynů týkajících se zemědělství na období 2007–2013, nebo zda, jak tvrdí naopak Rada, představuje novou a jinou podporu (viz bod 1 níže). Druhá otázka se týká účinků návrhu vhodných opatření přijatého dotčeným členským státem (viz bod 2 níže). Třetí otázka konečně vyžaduje vymezit dosah návrhu vhodných opatření uvedeného v bodě 196 pokynů týkajících se zemědělství na období 2007–2013 a s ním souvisejícího přijetí Maďarskem (viz bod 3 níže).
1. K režimu podpor povolenému v napadeném rozhodnutí
19.
Podle mého názoru lze stěží popřít, že se režimy podpor schválené Komisí v rozhodnutí ze dne 22. prosince 2006 a Radou v napadeném rozhodnutí v podstatě shodují. Mimoto v dopise ze dne 27. listopadu 2009 adresovaném Radě Maďarsko výslovně Radu žádá, aby schválila „prodloužení obou režimů státních podpor existujících v současné době“. Za těchto okolností argumenty uplatněné Radou k prokázání odlišnosti obou režimů, které v podstatě spočívají v tvrzení, že režim schválený v napadeném rozhodnutí má odlišnou časovou působnost, příjemci z těchto režimů jsou odlišné subjekty a jsou založeny na nových skutkových a právních okolnostech, musejí být podle mého názoru odmítnuty ze stejných důvodů, jako jsou důvody uvedené v bodech 53, 54 a 56 mého stanoviska předneseného dnešního dne ve věci C‑117/10, na které si dovoluji odkázat. Pokud jde o tvrzení Rady, že provádění režimů povolených v napadeném rozhodnutí bude vyžadovat přijetí nového právního rámce, uvádím, že maďarská vláda nezmiňuje ve vyjádření vedlejšího účastníka žádnou podstatnou normativní změnu týkající se těchto režimů, které se dokonce podle tvrzení uvedené vlády nadále řídí ministerskými nařízeními z roku 2007 (
13
).
20.
Kromě toho je nesporné, že režimy podpor prohlášené za slučitelné s vnitřním trhem v napadeném rozhodnutí představují „novou podporu“ ve smyslu čl. 1 písm. c) nařízení č. 659/1999, jelikož se režimy oznámené Maďarskem v roce 2006 a povolené v rozhodnutích ze dne 22. prosince 2006 měly uplatňovat pouze do 31. prosince 2009. I když z judikatury citované v bodě 17 tohoto stanoviska v zásadě vyplývá, že tato kvalifikace není sama o sobě rozhodující k vyloučení pravomoci Rady podle čl. 108 odst. 2 třetí odrážky SFEU (v tomto smyslu viz bod 50 stanoviska předneseného dnešního dne ve věci C‑117/10), má tato okolnost v projednávaném případě, jak uvidíme dále, rozhodující význam. K tomu stačí poznamenat, že prodloužení režimů schválených Komisí v roce 2006 po 31. prosinci 2009 vyžadovalo nové oznámení a nové kladné stanovisko Komise k jejich slučitelnosti, neboť tyto režimy nebyly v souladu s nařízením č. 1857/06.
2. K účinkům návrhu vhodných opatření přijatého dotčeným členským státem
21.
Z důvodů uvedených v bodech 62 až 72 stanoviska předneseného dnešního dne ve věci C‑117/10, na které odkazuji, jsem názoru, že návrh vhodných opatření přijatý členským státem, kterému je určen, představuje konečné stanovisko Komise ke slučitelnosti předmětného režimu podpor a má závazné právní účinky obdobné účinkům rozhodnutí. Takový akt tudíž podle mého názoru může na základě judikatury Soudního dvora zmíněné v bodě 17 tohoto stanoviska zabránit přijetí rozhodnutí na základě čl. 108 odst. 2 třetího pododstavce SFEU, která by s ním byla v rozporu.
22.
Je nicméně třeba vymezit dosah stanoviska ke slučitelnosti podpor na nákup zemědělské půdy zaujatého Komisí v rámci návrhu vhodných opatření obsaženého v bodě 196 pokynů týkajících se zemědělství na období 2007–2013, a dále povinností, které na sebe vzalo Maďarsko přijetím tohoto návrhu. Případné zjištění nedostatku pravomoci Rady k přijetí napadeného rozhodnutí totiž závisí na výsledku tohoto dvojího přezkumu.
3. K dosahu vhodných opatření obsažených v bodě 196 pokynů týkajících se zemědělství na období 2007–2013 a přijetí Maďarskem
23.
V bodě 74 stanoviska předneseného dnešního dne ve věci C‑117/10 jsem uvedl, že ačkoli je pravda, že pokyny týkající se zemědělství na období 2007–2013 obsahují stanovisko, že investiční podpory na nákup zemědělské půdy, které nejsou v souladu s čl. 4 odst. 8 nařízení č. 1857/2006, jsou v zásadě neslučitelné, nemůže být takové stanovisko samo o sobě považováno za konečné, jelikož na základě bodu 183 výše uvedených pokynů je Komise nicméně povinna v případě nových jednotlivých podpor nebo nových režimů podpor konstatovat a prohlásit takovou neslučitelnost kontrolním postupem stanoveným článkem 108 SFEU. Z tohoto důvodu jsem odmítl tezi Komise, zopakovanou v rámci žaloby, jež je předmětem tohoto řízení, že pokyny týkající se zemědělství na období 2007–2013 „prohlašují“ za neslučitelné s vnitřním trhem od 31. prosince 2007 a do 31. prosince 2013 všechny – a tedy i ještě neposkytnuté – investiční podpory na nákup zemědělské půdy, které nejsou s těmito pokyny v souladu. Jak podle mého názoru správně uvedla Rada, přijmout takovou tezi by znamenalo přiznat Komisi nařizovací pravomoc odchylující se od postupů stanovených článkem 108 SFEU.
24.
V tomto kontextu jsem ve výše uvedeném stanovisku došel na základě účinku návrhu vhodných opatření uvedeného v bodě 196 pokynů týkajících se zemědělství na období 2007–2013 a povinnosti, kterou na sebe vzal dotčený členský stát, k závěru, že stanovisko Komise k režimům podpor na nákup zemědělské půdy existujícím v tomto členském státě má konečnou povahu a může zamezit výkonu pravomoci Rady podle čl. 88 odst. 2 třetího pododstavce ES (viz body 75 a 76).
25.
V projednávaném případě jsou však okolnosti odlišné a neumožňují dospět ke stejnému závěru. I když je skutečností, že Maďarsko písemně předalo svůj „bezpodmínečný a výslovný“ souhlas (
14
) s opatřeními navrženými Komisí v bodě 196 pokynů týkajících se zemědělství na období 2007–2013, a vzalo na sebe tudíž – stejně jako jiné členské státy, které oznámily svůj souhlas – povinnost změnit své režimy podpor na nákup zemědělské půdy do 31. prosince 2009, dotčené režimy se přestaly používat v tentýž den. Z toho plyne, že Maďarsko nebylo ve skutečnosti povinno provádět změnu a že povinnost, kterou na sebe vzalo, fakticky zanikla ve stejném okamžiku, kdy by došlo k nesplnění takové povinnosti.
26.
Za těchto okolností napadené rozhodnutí neoprávnilo porušení souhlasu daného na základě čl. 108 odst. 1 SFEU a ani není v rozporu s konečným stanoviskem Komise, jelikož jak je uvedeno výše, takové stanovisko existuje výlučně ve vztahu k režimům zmíněným v bodě 196 pokynů na období 2007–2013, tzn. v případě Maďarska k režimům, které se měly uplatňovat pouze do 31. prosince 2009. K jinému závěru by bylo možné případně dospět pouze na základě tvrzení, že Maďarsko přijalo pokyny týkající se zemědělství na období 2007–2013 jako celek a vzalo na sebe povinnost zdržet se zavádění nových režimů podpor na nákup zemědělské půdy, které nejsou v souladu s uvedenými pokyny, po celé období od 31. prosince 2009 do 31. prosince 2013. Takové tvrzení, jež se nachází v některých pasážích vyjádření Komise, je však v rozporu s dosahem souhlasu oznámeného Maďarskem Komisi, který se omezoval, jak lze dovodit z oznámení zveřejněného v Úředním věstníku ze dne 15. března 2008, na vhodná opatření obsažená v bodě 196 těchto pokynů. Kromě toho by takové tvrzení fakticky povolilo použití mechanismu stanoveného v čl. 108 odst. 1 SFEU a upraveného v článcích 18 a 19 nařízení č. 659/1999 mimo rámec, pro který byl vytvořen, a sice průběžné zkoumání existujících režimů podpor.
27.
Konečně i když je nepochybné, že v pokynech na období 2007–2013 je obsaženo stanovisko Komise ve smyslu neslučitelnosti s vnitřním trhem investičních podpor na nákup zemědělské půdy, které nesplňují podmínky stanovené nařízením č. 1857/2006, jak správně tvrdí Komise, nelze však mít za to, že toto stanovisko může znemožnit výkon pravomoci Rady podle čl. 108 odst. 2 třetího pododstavce SFEU, nezmění-li se judikatura citovaná v bodě 17 tohoto stanoviska, podle které může mít takový účinek pouze konečné stanovisko. Ačkoli se řešení, které Soudnímu dvoru v projednávaném případě navrhuji, může zdát příliš formalistické, jeví se jako jediné slučitelné s výkladem kritérií rozdělení pravomocí svěřených Komisi a Radě článkem 108 SFEU, který podal Soudní dvůr v uvedené judikatuře.
4. Závěr k pravomoci Rady přijmout napadené rozhodnutí
28.
Na základě výše uvedených úvah navrhuji, aby Soudní dvůr zamítl první žalobní důvod Komise, vycházející z nedostatku pravomoci Rady.
B – Ke druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu ze zneužití pravomoci, a třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení povinnosti loajální spolupráce
29.
Svým druhým žalobním důvodem Komise v podstatě tvrdí, že Rada tím, že povolila podpory prohlášené za neslučitelné se společným trhem v bodě 196 pokynů týkajících se zemědělství na období 2007–2013, využila pravomoci, která je jí svěřena čl. 108 odst. 2 třetím pododstavcem SFEU, k jiným účelům než účelům stanoveným Smlouvou. Toto ustanovení podle jejího názoru opravňuje Radu k prohlášení podpory, kterou Komise nemůže povolit, za slučitelnou se společným trhem za mimořádných okolností, avšak nesvěřuje jí pravomoc neutralizovat posouzení slučitelnosti podpory Komisí, které je obsaženo v právně závazném aktu.
30.
V této souvislosti souhlasím s premisou, na které je založen tento žalobní důvod, a sice že bod 196 pokynů týkajících se zemědělství na období 2007–2013, spolu s přijetím vhodných opatření obsažených v uvedeném bodě Maďarskem, představuje konečné a závazné stanovisko Komise ke slučitelnosti se společným trhem opatření v podstatě totožných s opatřeními, jež jsou předmětem napadeného rozhodnutí. Z okolností projednávaného případu však vyplývá, že takové stanovisko, které se týkalo režimu, který stejně jako povinnost Litvy změnit jej, pozbyly platnosti dne 31. prosince 2009, nemohlo mít účinky po tomto datu.
31.
Proto jsem názoru, že i druhý žalobní důvod, vycházející ze zneužití pravomoci, musí být zamítnut.
32.
Svým třetím žalobním důvodem Komise tvrdí, že Rada tím, že přijala napadené rozhodnutí, zprostila Maďarsko povinnosti spolupráce, kterou má v rámci průběžného zkoumání existujících režimů podpor stanoveného čl. 108 odst. 1 SFEU, a povinnosti, kterou na sebe vzalo přijetím vhodných opatření doporučených Komisí. Rada tak porušila rovnováhu mezi orgány zavedenou Smlouvou vmíšením se do pravomocí svěřených Smlouvou Komisi.
33.
I tento žalobní důvod je podle mého názoru třeba zamítnout. Je totiž založen na předpokladu, že napadené rozhodnutí zasáhlo do závazku, který na sebe vzalo Maďarsko vůči Komisi, a sice změnit existující režimy podpory na nákup půdy tak, aby byly v souladu s pokyny týkajícími se zemědělství na období 2007–2013. Vzhledem k tomu, že tato povinnost zanikla dne 31. prosince 2009, tj. dnem ukončení uvedených režimů, zásah vytýkaný Komisí není bez ohledu na jakékoliv další úvahy prokázán.
C – Ke čtvrtému žalobnímu důvodu, vycházejícímu ze zjevně nesprávného posouzení existence mimořádných okolností a z porušení Smlouvy a obecných zásad unijního práva
34.
V rámci svého čtvrtého žalobního důvodu Komise vznáší v podstatě dvě výtky, které přezkoumám samostatně níže. Zaprvé Komise poukazuje na to, že napadené rozhodnutí je vadné z důvodu zjevně nesprávného posouzení, jelikož okolnosti dovolávané pro odůvodnění povolených opatření podpor nejsou mimořádné. Zadruhé Komise tvrdí, že tato opatření jsou nepřiměřená sledovaným cílům, zejména s ohledem na délku trvání uděleného povolení.
35.
Co se obecně týče pojmu „mimořádné okolnosti“ ve smyslu čl. 108 odst. 2 třetího pododstavce SFEU, povahy a rozsahu volného uvážení Rady při výkonu pravomoci, kterou jí svěřuje tento článek, a mezí přezkumu rozhodnutí přijatých na základě tohoto článku Soudním dvorem, dovoluji si odkázat na úvahy rozvinuté v bodech 86 a 87 stanoviska předneseného dnešního dne ve věci C‑117/10.
1. K první vytýkané skutečnosti týkající se zjevně nesprávného posouzení existence mimořádných okolností ve smyslu čl. 108 odst. 2 třetího pododstavce SFEU
36.
Komise především poukazuje na to, že napadené rozhodnutí nesprávně označuje za mimořádné okolnosti některé strukturální problémy v odvětví zemědělství v Maďarsku. Odkazuje zejména na druhý bod odůvodnění tohoto rozhodnutí, v němž se zmiňuje „nepříznivá struktura využívání půdy“, jež je důsledkem procesu privatizace půdy, který v Maďarsku probíhá od počátku devadesátých let a který vedl „v mnoha případech k roztříštěnému nebo nedílnému společnému vlastnictví“. Komise mimoto tvrdí, že Rada nesprávně označila za mimořádnou okolnost „vývoj tržních podmínek“, a zejména zvýšení produkčních cen a nízkou výnosnost zemědělské produkce, zmíněné v pátém bodě odůvodnění napadeného rozhodnutí. Konečně pokud jde o faktory zmíněné ve třetím bodě odůvodnění napadeného rozhodnutí, tj. „nedostatek investičních prostředků mezi zemědělci“, „vysoké úrokové sazby u komerčních půjček na nákup zemědělské půdy“ a „zpřísnění kritérií bank pro poskytování půjček zemědělcům“, jakož i faktor uvedený ve čtvrtém bodě odůvodnění, tedy riziko, že „dojde k nárůstu spekulativního nákupu půdy hospodářskými subjekty, které nevykonávají zemědělskou činnost a které mají snazší přístup ke kapitálu“ a faktory uvedené v pátém bodě odůvodnění, tzn. zvýšení míry nezaměstnanosti a snížení hrubého domácího produktu Maďarska, i v odvětví zemědělství, lesnictví a rybolovu v letech 2008 a 2009, Komise uvádí, že první faktor je strukturální povahy, zatímco ostatní, jakožto důsledky hospodářské krize, nejsou nezávislé na obecné situaci dovolávané ve třetím a čtvrtém bodě odůvodnění napadeného rozhodnutí.
37.
K tomuto předně podotýkám, že Komise podle mého názoru správně tvrdí, že skutečnost zmíněná ve druhém bodě odůvodnění napadeného rozhodnutí, tj. „nepříznivá struktura využívání půdy“, jako taková nepředstavuje mimořádnou okolnost ve smyslu čl. 108 odst. 2 třetího pododstavce SFEU, jelikož je povahy strukturální, a nikoliv konjunkturální, což Rada ani Maďarsko nezpochybňují.
38.
Na rozdíl od toho, co tvrdí žalující orgán, však není tato skutečnost, stejně jako „nízká ekonomická životaschopnost zemědělských podniků“ v Maďarsku, též zmíněná ve druhém bodě odůvodnění, v systematice napadeného rozhodnutí prezentována jako mimořádná okolnost, nýbrž právě jako faktor, kterým se vyznačuje struktura maďarské zemědělské ekonomiky, přičemž odkaz na něj je potřebný především pro hodnocení ekonomického a sociálního dopadu recese, která je hlavním prvkem, na jehož základě jsou podle znění třetího a pátého bodu odůvodnění tohoto rozhodnutí odůvodněna povolená opatření. To samé platí pro nedostatečný vlastní kapitál zemědělců, u něhož se Komise pouze dovolává strukturální povahy, aniž v tomto směru předkládá důkazy.
39.
Kromě toho z rozsudku ze dne 29. února 1996, Komise v. Rada, jasně vyplývá, že při výkonu pravomoci stanovené v čl. 108 odst. 2 třetím pododstavci SFEU může Rada vycházet z přetrvávání nebo zhoršení strukturálních problémů určitého odvětví ekonomiky za účelem posouzení účinků nepříznivého hospodářského vývoje na toto odvětví (
15
).
40.
Pokud jde o argument Komise, že se nárůst míry nezaměstnanosti, zvýšení produkčních nákladů a snížení výnosnosti, kterými se vyznačovalo odvětví zemědělství, jakož i samotná hospodářská krize, týkaly všech členských států, připomínám, že podle judikatury platí, že skutečnost, že se určitá situace může týkat současně několika členských států, nebo může mít případně vliv na různá odvětví ekonomiky, nevylučuje, že může být v každém případě relevantní okolností pro účely použití čl. 108 odst. 2 třetího pododstavce SFEU (
16
), s ohledem zejména na zvláštní důsledky, které mohla tato situace v daném členském státě vyvolat. Komise ostatně nevylučuje, že všeobecná hospodářské krize, jež představuje hlavní faktor, ze kterého Rada vycházela v napadeném rozhodnutí, může teoreticky představovat mimořádnou okolnost.
41.
Na základě výše uvedeného mám za to, že Komise neprokázala zjevně nesprávné posouzení existence okolností, které mohou odůvodnit přijetí rozhodnutí na základě čl. 108 odst. 2 třetího pododstavce SFEU.
2. K nevhodnosti a nepřiměřenosti opatření povolených v napadeném rozhodnutí
42.
Komise poukazuje především na to, že opatření podpor na nákup půdy neumožňují vyřešit problém uvedený ve druhém bodě odůvodnění napadeného rozhodnutí, a sice „nepříznivou strukturu využívání půdy“. Komise tvrdí, že v dopise ze dne 27. listopadu 2009 zaslaném Radě vyjádřily maďarské orgány pochybnosti o účinnosti výše uvedených opatření a že údaje poskytnuté v příloze k tomuto dopisu ukazují, že i přes podpory poskytnuté v rámci obou režimů provedených v Maďarsku se velikost zemědělských usedlostí v letech 2005 až 2007 výrazně nezvýšila. K tomu především uvádím, že i když „roztříštěné nebo nedílné společné vlastnictví zemědělské půdy“ představuje strukturální prvek, ze kterého Rada vycházela v napadeném rozhodnutí k popsání situace v odvětví zemědělství v Maďarsku, zlepšení této struktury není výslovně uvedeno jako samostatný cíl sledovaný napadeným rozhodnutím. Každopádně, i kdyby se mělo mít na základě údajů, ze kterých vychází Komise, za to, že pouze mírné zvýšení průměrné velikosti maďarských zemědělských usedlostí lze připsat účinku režimů podpor na nákup zemědělské půdy provedených v Maďarsku, samo o sobě to podle mého názoru nepostačuje k prokázání, že Rada zjevně překročila meze své posuzovací pravomoci, když shledala, že opatření schválená v napadeném rozhodnutí byla vhodná zejména k naplňování cílů uvedených v pátém bodě odůvodnění napadeného rozhodnutí, tzn. „pomoci zabezpečit živobytí mnohých zemědělských rodin tím, že vytvoří podmínky umožňující snížení nákladů na produkci a zvýšení výnosnosti zemědělské produkce, a tím zastaví nárůst chudoby a nezaměstnanosti ve venkovských oblastech“. Stejně tak se nedomnívám, že pouhá okolnost, že takové fenomény, jako jsou vysoké úrokové sazby u komerčních půjček na nákup zemědělské půdy a zpřísnění kritérií bank pro poskytování půjček zemědělcům, byly zaznamenány již v době, kdy použití režimů investičních podpor na nákup zemědělské půdy bylo povoleno na základě přechodného režimu stanoveného pokyny týkajícími se zemědělství na období 2007–2013, je při neexistenci důkazů dostatečná k prokázání zjevné nevhodnosti takových režimů k naplňování cíle, kterým je zlepšit vyhlídky zemědělců na získání takových půjček.
43.
Zadruhé Komise poukazuje na to, že aby čelila důsledkům krize, přijala v roce 2009 zvláštní sdělení týkající se dočasného rámce Společenství pro opatření státní podpory zlepšující přístup k financování za současné finanční a hospodářské krize (
17
) (dále jen „dočasný rámec“), na jehož základě se ve znění některých pozdějších změn (
18
) povolovaly různé formy zásahu členských států ve prospěch zemědělských usedlostí, mezi něž patřila zejména dočasná podpora v maximální výši 15 000 eur do konce roku 2010. Komise má za to, že Rada tím, že nezohlednila tuto podporu specificky určenou k vyřešení stejných problémů vyvolaných krizí, a zejména tím, že nepřezkoumala, zda by uvedená podpora umožnila tyto problémy vyřešit, porušila zásadu proporcionality. Komise se mimoto domnívá, že Rada měla zohlednit jiné nástroje přijaté Komisí nebo samotnou Radou, určené k vyřešení problémů uvedených v napadeném rozhodnutí či vhodné k použití Maďarskem za tímto účelem. Konečně co se týče rizika, zmíněného ve čtvrtém bodě odůvodnění napadeného rozhodnutí, že dojde k nárůstu spekulativního nákupu půdy hospodářskými subjekty, které nevykonávají zemědělskou činnost a které mají snazší přístup ke kapitálu, Komise tvrdí, že Rada nezohlednila ustanovení aktu o přistoupení z roku 2003, která poskytovala Maďarsku přechodné sedmileté období, které bylo možné prodloužit o další tři roky, během kterého byla povolena omezující opatření týkající se nákupu zemědělské půdy nerezidenty (
19
).
44.
Argumenty Komise vyžadují posoudit, zda a v jakém rozsahu je Rada povinna zohlednit opatření již přijatá na unijní úrovni k nápravě situací dovolávaných žádajícím členským státem z důvodu mimořádných okolností. V tomto ohledu se na základě úvah rozvinutých v bodě 96 stanoviska předneseného dnešního dne ve věci C‑117/10, na které odkazuji, domnívám, že Rada má při posouzení prováděném podle čl. 108 odst. 2 třetího pododstavce SFEU přinejmenším povinnost zohlednit již existující opatření specificky určená k nápravě situací, které mohou odůvodnit povolení předmětných podpor (
20
), aniž to pro tento orgán znamená povinnost zkoumat nebo uvádět ve svém rozhodnutí všechna právní pravidla, která upravují předmětnou oblast.
45.
V projednávaném případě z napadeného rozhodnutí nevyplývá, že Rada zkoumala, zda Maďarsko využilo možností, které nabízel dočasný rámec, a jaké účinky by měly případné zásahy učiněné na tomto základě (
21
). Poukazuji nicméně na to, že přímá dotace v omezené výši, na kterou odkazuje Komise, zaprvé nebyla specificky určena k podpoře investic do zlepšení struktury hospodářství, ač je její funkcí zmírnění hospodářského dopadu krize, a zadruhé mohla být poskytnuta pouze do 31. prosince 2010, jak to ostatně Maďarsko uvedlo v dopise Radě ze dne 27. listopadu 2009. Za těchto okolností se podle mého názoru Rada mohla právem domnívat, že cílenější zásah s širší časovou působností může jak dosáhnout – případně i spolu s jinými nástroji – cíle zmírnění dopadu finanční krize, a zejména obtíží se získáním půjčky zemědělci, tak lépe reagovat na strukturální problémy maďarské zemědělské ekonomiky. Stejně tak i když podle mého názoru příslušelo Radě zohlednit v napadeném rozhodnutí opatření pro boj proti nezaměstnanosti na venkově stanovená v rámci politiky Společenství pro rozvoj venkova v souladu s nařízením č. 1698/2005 (
22
), není takové opomenutí podle mého názoru samo o sobě dostatečné ke zpochybnění legitimity uvedeného rozhodnutí vzhledem ke skutečnosti, že uvedené rozhodnutí je založeno na řadě důvodů a na celkovém posouzení situace v předmětném odvětví v určitém hospodářském období. Naproti tomu se nedomnívám, že Rada měla zvláštní povinnost zohlednit, jak tvrdí Komise, nařízení č. 1535/2007 (
23
), jelikož se jedná o nástroj, který není specificky určen k naplňování cílů uvedených v rozhodnutí. V každém případě režim schválený v napadeném rozhodnutí je určen k podpoře investic na nákup zemědělské půdy, a uplatňuje se tudíž na jiné úrovni než uvedené nařízení. Pokud jde o ustanovení aktu o přistoupení z roku 2003, která opravňovala Maďarsko k přechodnému zachování omezení nákupu zemědělské půdy nerezidenty, Rada správně uvádí, že tato ustanovení nemohou v žádném případě zamezit spekulativnímu nákupu půdy maďarskými občany nebo občany jiných unijních členských států, kteří se usadili v Maďarsku.
46.
Konečně Komise poukazuje na to, že z důvodu časové působnosti schválených opatření, jakož i trvání účinků, které tato opatření zakládají (v případě financování dlouhodobých půjček), jsou tato opatření nepřiměřená.
47.
Z mimořádné povahy pravomoci Rady podle čl. 108 odst. 2 třetího pododstavce SFEU podle mého názoru vyplývá, že výjimka udělená na základě tohoto ustanovení musí být časově omezena a přiznána pouze na období nezbytně nutné k nápravě okolností dovolávaných na podporu rozhodnutí (
24
). To znamená, že pokud se rozhodnutí přijaté podle čl. 108 odst. 2 třetího pododstavce SFEU týká režimů podpor, které se mají uplatňovat po relativně dlouhé období, jako v projednávaném případě, je na Radě, aby uvedla důvody, proč se domnívá, že je to nezbytné s ohledem na okolnosti dovolávané na podporu prohlášení slučitelnosti. I když je v projednávaném případě skutečností, že dopis maďarských orgánů Radě ze dne 27. listopadu 2009 a napadené rozhodnutí uvádějí pouze stručně důvody, proč bylo považováno za nezbytné povolit předmětné podpory na období čtyř let, tyto důvody mohou být zjištěny z kontextu, do kterého napadené rozhodnutí zapadá, jakož i z povahy povolených opatření, z problémů, k jejichž řešení měla tato opatření přispět, a ze sledovaných cílů. Rada mimoto poskytla doplňující údaje ve svých písemnostech.
48.
Pokud jde o meritum výtky Komise, podotýkám, že je v podstatě založena na zjištění, že se délka trvání výjimky udělené v napadeném rozhodnutí shoduje s časovou působností pokynů týkajících se zemědělství na období 2007–2013, což podle žalujícího orgánu svědčí o tom, že úmyslem Rady nebylo omezit výjimku na to, co je nezbytně nutné pro nápravu zjištěné nerovnováhy, ale spíše paralyzovat použití těchto pokynů. I přes zohlednění této shody se však domnívám, že s ohledem na dlouhodobé cíle, které rozhodnutí zamýšlí sledovat, a dopady hospodářské a finanční krize, které rovněž mohou trvat dlouhou dobu, dovolávané jako mimořádné okolnosti na podporu tohoto rozhodnutí, Komise neprokázala, že Rada tím, že povolila předmětné podpory na období od 1. ledna 2010 do 31. prosince 2013, zjevně překročila meze volného uvážení, které má při výkonu pravomoci uvedené v čl. 108 odst. 2 třetím pododstavci SFEU.
V – Závěry
49.
S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr:
—
zamítl žalobu;
—
uložil Komisi náhradu nákladů řízení a
—
určil, že členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, ponesou vlastní náklady řízení.
(
1
) – Původní jazyk: italština.
(
2
) – Úř. věst. 2009, L 348, s. 55.
(
3
) – Akt o podmínkách přistoupení České republiky, Estonské republiky, Kyperské republiky, Lotyšské republiky, Litevské republiky, Maďarské republiky, Republiky Malta, Polské republiky, Republiky Slovinsko a Slovenské republiky a o úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie (Úř. věst. L 236, zejména s. 798).
(
4
) – Úř. věst. L 83, s. 1; Zvl. vyd. 01/03, s. 331.
(
5
) – Úř. věst. 2000, C 28, s. 2.
(
6
) – Úř. věst. 2006, C 319, s. 1.
(
7
) – Úř. věst. C 70, s. 11.
(
8
) – Úř. věst. 2005, C 147, s. 2.
(
9
) – Rozhodnutí N795/2006, „Podpora na nákup půdy ve formě půjček se zvýhodněnou úrokovou sazbou“ a N 796/2006 „Podpora na konsolidaci půdy“, Úř. věst. 2007, C 68, s. 11 a 12. Ve sdělení zveřejněném v Úředním věstníku je doba trvání obou režimů omezena do 31. prosince 2008. Ve znění rozhodnutí se však nenachází potvrzení tohoto omezení, které je patrně třeba připsat věcné chybě. Mimoto je mezi účastníky řízení nesporné, že oznámení obsahovalo žádost o povolení režimů do 31. prosince 2009.
(
10
) – Na základě opravy zveřejněné v Úř. věst. 2012 L 326, s. 55.
(
11
) – Rozsudek ze dne 29. června 2004, C‑110/02, Komise v. Rada (Sb. rozh. s. I‑6333).
(
12
) – Věc C‑399/03, Komise v. Rada (Sb. rozh. s. I‑5629).
(
13
) – Nařízení ministra zemědělství a rozvoje venkova 99/2007 týkající se podpory na nákup zemědělské půdy vzhledem ke konsolidaci půdy (Magyar Közlöny 2007/112) a nařízení ministra zemědělství a rozvoje venkova 17/2007 týkající se bonifikace úroků v případě půjček na zlepšení vlastností půdy (Magyar Közlöny 2007/34). Viz rovněž dopis maďarských orgánů Radě dne 27. listopadu 2009.
(
14
) – Viz sdělení zveřejněné v Úředním věstníku ze dne 15. března 2008 C 70.
(
15
) – C‑122/94 (Recueil s. I‑881, bod 21).
(
16
) – Obdobný argument Komise byl odmítnut v bodě 22 výše citovaného rozsudku ze dne 29. února 1996, Komise v. Rada.
(
17
) – Úř. věst. C 83, s. 1.
(
18
) – Sdělení Komise, kterým se mění dočasný rámec Společenství pro opatření státní podpory zlepšující přístup k financování za současné finanční a hospodářské krize (Úř. věst. 2009 C 261, s. 2).
(
19
) – Viz příloha X aktu o přistoupení z roku 2003, bod 3 „Volný pohyb kapitálu“, č. 2.
(
20
) – V tomto smyslu viz rovněž stanovisko generálního advokáta Cosmase v uvedené věci C‑122/94, zejména bod 85.
(
21
) – Nicméně poznamenávám, že v dopise ze dne 27. listopadu 2009 adresovaném Radě vylíčily maďarské orgány důvody, proč se domnívaly, že dočasný rámec nebyl dostatečný k čelení obtížím vyvolaným hospodářskou a finanční krizí.
(
22
) – Nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 ze dne 20. září 2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. L 277, s. 1).
(
23
) – Nařízení Komise (ES) č. 1535/2007 ze dne 20. prosince 2007 o použití článků 87 a 88 Smlouvy ES na podporu de minimis v produkčním odvětví zemědělských produktů (Úř. věst. L 337, s. 35).
(
24
) – V tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Komise v. Rada, C‑122/94, bod 25.