61993CC0280_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. El 13 de febrero de 1993, el Consejo adoptó el Reglamento (CEE) nº 404/93, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del plátano. (1) El Reglamento, que entró en vigor el 1 de julio de 1993, establece las bases de una libre circulación de este producto entre los Estados miembros, así como un régimen común de importaciones respecto a los países terceros. El Reglamento establece un contingente arancelario, así como normas específicas relativas al reparto de dicho contingente. El Gobierno alemán considera que este contingente da lugar a un abastecimiento deficitario del mercado y que su reparto ahonda el déficit de los mercados en algunos Estados miembros y supone, asimismo, cargas inaceptables para determinados grupos de operadores.
En su recurso de 14 de mayo de 1993, la República Federal de Alemania solicitó la anulación del Título IV (Régimen de intercambios con países terceros) y del apartado 2 del artículo 21 del Reglamento (Supresión del contingente arancelario especial aplicable a Alemania). El Consejo solicitó que se desestimara el recurso.
Los Gobiernos neerlandés y belga intervinieron en apoyo de las pretensiones del Gobierno alemán. Los Gobiernos británico, francés, helénico, italiano, portugués y español, así como la Comisión, intervinieron en apoyo del Consejo. Sin embargo, el Gobierno italiano no presentó observaciones.
2. Al tiempo que interponía su recurso, el Gobierno alemán presentó una demanda de medidas provisionales, que fue desestimada por el Tribunal de Justicia mediante auto de 29 de junio de 1993.
3. El Gobierno alemán no ha sido el único que ha impugnado el Reglamento. Varias sociedades han solicitado su anulación en virtud del artículo 173 del Tratado CEE, o interpuesto recurso de indemnización conforme al artículo 178 del Tratado. El Tribunal de Justicia declaró la inadmisibilidad de los recursos de anulación, mientras que los recursos de indemnización fueron atribuidos al Tribunal de Primera Instancia que, conforme al artículo 47 del Estatuto, suspendió el procedimiento a la espera de la sentencia del Tribunal de Justicia en el presente asunto. (2)
4. El Verwaltungsgericht Frankfurt am Main ha planteado diversas cuestiones prejudiciales relativas al Reglamento. Tal es el caso, entre otros, de los asuntos C-465/93, Atlanta y otros, y C-466/93, Atlanta y otros. Dichas sociedades impugnaron el Reglamento ante el Verwaltungsgericht, el cual °a la vista de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Zuckerfabrick Suederdithmarschen°, (3) otorgó medidas provisionales, de modo que algunas de las disposiciones del Reglamento relativas a los intercambios con países terceros se dejaron en suspenso, hecho que permitió a estas sociedades importar bananas en 1993, en cantidad moderada, fuera del contingente arancelario. (4) Las condiciones precisas a las cuales se supeditaron tales medidas provisionales constituyen el objeto de la petición de decisión prejudicial en el asunto C-465/93. En el asunto C-466/93, el Verwaltungsgericht planteó cuestiones relativas a la validez del Reglamento, dado que este órgano jurisdiccional deberá pronunciarse sobre una serie de motivos equivalentes, en lo esencial, a los invocados por el Gobierno alemán en el presente asunto. Finalmente, el Verwaltungsgericht ha planteado al Tribunal de Justicia, en el asunto C-389/93, Duerbeck, cuestiones relativas a la interpretación, entre otras, de las disposiciones del Reglamento relativas al derecho de los denominados "newcomers" de participar en el contingente arancelario.
5. La República Federal de Alemania fundamenta su pretensión de que se anule el Reglamento sobre un gran número de motivos, una parte de los cuales se refiere a vicios formales del Reglamento, en particular, al hecho de que la Comisión no haya respetado el principio de colegialidad de sus decisiones, al hecho de que el Parlamento debería haber sido consultado de nuevo y al hecho de que el Consejo no haya cumplido su obligación de motivación. Por otra parte se alega que:
° Los artículos 42 y 43 del Tratado CEE no constituyen base legal suficiente para el Reglamento, puesto que éste persigue objetivos vinculados a una política de desarrollo y es contrario a los objetivos de la política agrícola contemplados en el artículo 39 del Tratado.
° El Reglamento es contrario a las normas sobre la competencia del Tratado.
° El Reglamento viola los derechos fundamentales basados en el principio de inviolabilidad del derecho de propiedad y del libre ejercicio de una actividad económica, así como los principios de no discriminación y proporcionalidad.
° El Reglamento infringe las obligaciones que le incumben a la Comunidad en virtud del Convenio de Lomé y del GATT.
° El Consejo no es competente para suprimir el contingente arancelario especial aplicable a Alemania.
6. La definición de postura sobre los motivos referentes, en particular, a la violación de los derechos fundamentales y de los principios generales del Derecho requiere un conocimiento preciso no sólo del régimen de los intercambios con países terceros, sino también de las condiciones de producción y comercialización de los plátanos, así como de los regímenes de importación vigentes en los diferentes Estados miembros antes de la entrada en vigor de la organización común de mercado.
7. Tal conocimiento es particularmente necesario para poder pronunciarse sobre los elementos de hecho de algunos de los motivos invocados por la República Federal de Alemania. La República Federal de Alemania ha alegado enérgicamente
° que el contingente arancelario establecido por el Reglamento fue fijado demasiado bajo, hecho que se traducirá necesariamente, en particular en Alemania, en una notable reducción de las importaciones y, por lo tanto, del consumo, con respecto a la importación y al consumo existentes con anterioridad al Reglamento, y
° que esta disminución de las importaciones y del consumo, así como las inusuales disposiciones relativas a las modalidades de reparto del contingente arancelario entre operadores de la Comunidad, imponen cargas desproporcionadas a determinados grupos de operadores.
Precisamente en relación con estos elementos se pusieron de manifiesto profundas divergencias entre las partes en cuanto a las circunstancias de hecho, la apreciación económica de los efectos de la nueva organización de mercado y la necesidad de los medios empleados por el Reglamento para alcanzar sus objetivos.
8. De este modo, se trata de divergencias sobre elementos respecto a los cuales, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, a la que aludiremos más adelante, el legislador comunitario dispone de una amplia facultad de apreciación. El Tribunal de Justicia únicamente puede censurar la apreciación del legislador si ésta se basa en una valoración manifiestamente errónea de los elementos de hecho o es el resultado de una valoración manifiestamente errónea. No obstante, permítaseme señalar, en este momento, para subrayar la importancia del presente asunto, que la argumentación alemana, cuyo objetivo es demostrar que el legislador ha rebasado, incluso los amplios límites de su facultad de apreciación, me parece seria.
9. A continuación, expondré en primer lugar los presupuestos de la organización común de mercados y su contenido, antes de definir mi postura sobre la fundamentación de los motivos relativos a la supuesta violación de los derechos fundamentales y de los principios generales de Derecho aplicables en Derecho comunitario. Desde el punto de vista de la exposición, ello supone una ventaja en el sentido de que se evitan una serie de repeticiones y que ello facilitará mi análisis sobre alguno de los restantes motivos.
La producción y el comercio de plátanos
10. Los plátanos forman parte de los productos agrícolas más importantes en el comercio internacional. Son populares para los consumidores, entre otras cosas, porque son relativamente pobres en azúcar y en grasa y no contienen colesterol, al tiempo que poseen importantes cantidades de vitaminas, minerales y fibras. A ello se añade el hecho de que, por así decir, están empaquetados por la propia mano de la naturaleza.
11. Los plátanos pueden producirse durante todo el año. Se cultivan en regiones tropicales y subtropicales (dicho de otra manera, en una franja de unos 30 grados de latitud a partir del ecuador). Las condiciones óptimas de cultivo consisten en un clima cuya temperatura media oscile alrededor de los 27 grados Celsius, con precipitaciones anuales del orden de 200 a 250 centímetros. El cultivo de plátanos en condiciones que no sean óptimas implica que el período de cultivo se alarga y la cosecha se reduce.
12. Los plátanos para la exportación se transportan aún verdes y maduran en el país consumidor. La producción de plátanos requiere mucha mano de obra. El plátano es una fruta que exige atentos cuidados, tanto durante el propio proceso de producción como, en particular, durante el empaquetado, el transporte y la maduración. La producción, el transporte y la maduración exigen aportación de capital y han evolucionado en gran medida con vistas a que las diferentes fases se desarrollen en un proceso integrado en el seno de cada empresa.
El abastecimiento de los Estados miembros de la Comunidad antes de la entrada en vigor de la organización de mercado
13. El consumo de plátanos en los Estados miembros, antes de la entrada en vigor de la organización de mercado, se satisfacía de las siguientes formas:
° En primer lugar, mediante plátanos producidos en la Comunidad (en lo sucesivo, "plátanos comunitarios").
° En segundo lugar, mediante plátanos producidos en algunos de los Estados con los cuales la Comunidad celebró en Convenio de Lomé (en lo sucesivo, "plátanos ACP").
° En tercer lugar, mediante plátanos producidos en otros Estados (en lo sucesivo, "plátanos de los países terceros").
14. Los plátanos comunitarios se producen principalmente en las islas Canarias y en los departamentos franceses de Ultramar de Guadalupe y Martinica, así como, en menor medida, en Madeira, Azores, Creta, y en el Algarve y Laconia. Esta producción cubría alrededor del 20 % del consumo comunitario.
15. Los plátanos ACP se importan fundamentalmente de algunos Estados africanos, por ejemplo, Camerún y Costa de Marfil, y de algunas islas del Mar del Caribe, por ejemplo, Jamaica y las islas de Barlovento. La importación de los Estados ACP cubría alrededor de un 20 % del consumo comunitario.
16. Los plátanos de los países terceros proceden fundamentalmente de algunos países de América Central y de América del Sur, en concreto, Costa Rica, Colombia, Ecuador y Panamá.
17. Los ingresos obtenidos por la exportación de plátanos constituyen, muy a menudo, para estas regiones y Estados, una parte fundamental de los ingresos globales por exportación (5) y poseen asimismo gran importancia en términos de empleo y en materia social. La exposición de motivos del nuevo Reglamento señala:
"[...] la importancia social, económica, cultural y medioambiental que tiene el cultivo del plátano en las regiones comunitarias [...], que son regiones caracterizadas por su insularidad, lejanía y atraso estructural, agravado en algunos casos por la dependencia económica del cultivo del plátano."
18. Ha quedado acreditado en el presente caso °y es de importancia fundamental para comprender los problemas a los cuales se enfrentó el legislador comunitario al establecer la nueva organización de mercado° que, generalmente, existen importantes diferencias de precio y de calidad entre los plátanos de países terceros, por un lado, y los plátanos ACP y comunitarios, por otro. Estas tienen su origen, fundamentalmente, en las diferencias climáticas y geográficas en los lugares de producción, en la distinta dimensión de las explotaciones (desde varios miles de hectáreas en algunos países de América Central, hasta sólo algunas hectáreas en las islas Caribes), en las condiciones de producción y en la manipulación de los plátanos durante el transporte, etc. En general, existen notables diferencias de rendimiento por hectárea (por ejemplo, alrededor de 40 toneladas en algunos países de América Latina y entre 10 y 20 toneladas en los países ACP). Esta situación se traduce, en general, en diferencias sustanciales en lo relativo a los precios de venta. Durante el procedimiento se han citado cifras muy diversas, pero la tendencia es la misma, a saber, que los plátanos de los países terceros son, con mucho, más baratos (hasta un 100 %) que los plátanos ACP que, a su vez, son un poco más baratos que los plátanos comunitarios. (6)
19. En un principio, existía sobre todo una sociedad americana, United Brands, que se encargaba de la producción y comercialización de los plátanos latinoamericanos, de ahí que a éstos también se les denomine "plátanos dolar". Las sociedades multinacionales que asumen tanto la etapa de producción como la de comercialización °en cualquier caso hasta su descarga en el país de importación° siguen siendo dominantes en el comercio de los plátanos latinoamericanos, a pesar de que se han creado, en algunos de estos países, organizaciones de productores que se ocupan de la comercialización. A causa de los costes de transporte y de maduración, los plátanos comunitarios y ACP son asimismo comercializados, en su mayoría, por grandes sociedades o agrupaciones de productores.
20. Antes de la entrada en vigor del nuevo Reglamento, no existía en la Comunidad un mercado común del plátano. De hecho, el mercado, en toda una serie de países, estaba íntegra o parcialmente reservado a la producción local y/o a la importación de los países ACP. Se trataba de los mercados del Reino Unido, España, Francia, Grecia y Portugal. En lo sucesivo, denominaremos a estos mercados "mercados cerrados". En un principio, el mercado italiano se abastecía principalmente de Somalia °país ACP°, pero, en los últimos años, este mercado se abasteció principalmente de plátanos de países terceros.
Los mercados de los demás países °Países Bajos, Bélgica, Luxemburgo, Irlanda, Dinamarca y Alemania° se abastecían fundamentalmente de plátanos de países terceros. En lo sucesivo, denominaremos a estos mercados "mercados abiertos".
21. La importación de plátanos de países terceros estaba sometida a un derecho de aduana a la importación, consolidado en el seno del GATT, de un 20 % del valor de la mercancía. No obstante, se aplicaba un régimen especial de franquicia a las importaciones en Alemania. El fundamento jurídico de este régimen se hallaba en un Protocolo anexo al Convenio de aplicación sobre la asociación de los países y territorios de Ultramar a la Comunidad, previsto en el artículo 136 del Tratado CEE. Según dicho Protocolo, se fijaría cada año un contingente, dentro del cual Alemania podría importar con franquicia de derechos de aduana. Si este contingente no fuera suficiente para cubrir las necesidades alemanas, y los países y territorios de Ultramar no pudieran cubrir el excedente de la demanda alemana, los Estados miembros se declararon "dispuestos", en virtud del número 6 del Protocolo, "a consentir un aumento correspondiente del contingente arancelario alemán". Ha quedado acreditado entre las partes que el Gobierno alemán siempre ha podido obtener dicho consentimiento, al haber admitido los Estados miembros interesados que los operadores alemanes no podían obtener las cantidades necesarias en los países y territorios de Ultramar.
22. Estos regímenes tan distintos en lo que respecta a la oferta de los plátanos implican que el consumo y los precios de éstos varían sensiblemente de un Estado miembro al otro. De este modo, el consumo medio en los Estados miembros de mercado abierto sobrepasaba ligeramente los 14 kg por habitante y por año, mientras que el consumo anual medio en los Estados miembros de mercado cerrado era ligeramente inferior a 9 kg por habitante.
23. La exposición de motivos del Reglamento del Consejo por el que se establece la organización común de mercado en el sector del plátano describía las condiciones de mercado existentes del siguiente modo, indicando, al mismo tiempo, las razones por las cuales era necesaria una organización común de mercado:
"[...] en los Estados miembros productores de plátanos existen actualmente organizaciones nacionales de mercado que tienen por objeto garantizar a los productores la salida al mercado nacional, así como unos ingresos adecuados con relación a los costes de producción; tales organizaciones aplican restricciones cuantitativas que obstaculizan la realización del mercado común del plátano; entre los Estados miembros no productores, hay algunos que garantizan una salida preferente a los plátanos procedentes de los Estados ACP, en tanto que otros aplican un sistema de importación liberal que, en un caso, conlleva incluso una situación arancelaria privilegiada; estos diferentes regímenes dificultan la libre circulación de plátanos dentro de la Comunidad y la articulación de un régimen común para los intercambios con los países terceros y, con vistas a la realización del mercado interior, es necesario establecer en este sector una organización común de mercados equilibrada y flexible que sustituya a los diversos regímenes nacionales" (segundo considerando).
El Reglamento por el que se establece la organización común de mercado
24. El legislador comunitario partió de la base de que la organización común de mercado, que debía conducir a la libre circulación en el seno de la Comunidad y a un régimen común de intercambios con los países terceros, debía establecerse de manera que se tuvieran debidamente en cuenta los intereses de los productores de plátanos comunitarios y de plátanos ACP.
A propósito de la consideración de los distintos intereses concurrentes, el legislador comunitario expresó, en la exposición de motivos del Reglamento, la reflexión en los términos siguientes:
"[...] dentro del respeto de la preferencia comunitaria y de las diversas obligaciones internacionales de la Comunidad y sin menoscabo de las importaciones de plátanos procedentes de otros países terceros suministradores, la nueva organización común de mercados ha de permitir que tanto los plátanos producidos en la Comunidad como los originarios de los Estados ACP que son abastecedores tradicionales de ésta tengan salida al mercado comunitario proporcionando unos ingresos adecuados a los productores, y a precios equitativos para los productores y consumidores" (tercer considerando).
25. En el presente caso no se discute que el legislador comunitario, entre los objetivos fundamentales del Reglamento, pueda haber velado por los intereses de los productores comunitarios y ACP. La cuestión que se plantea es la de la legalidad, o no, del fundamento jurídico y de los medios escogidos por el legislador para alcanzar este objetivo.
26. También es pacífico a este respecto que el legislador se enfrentaba a una tarea difícil, a saber, garantizar la comercialización a precios razonables de productos que ni desde el punto de vista del precio ni, en opinión del consumidor, de la calidad pueden competir con productos procedentes de Estados que, sin dificultad alguna, son capaces de responder a la totalidad de la demanda efectiva en la Comunidad.
27. El examen del Reglamento pondrá de manifiesto los medios elegidos por el legislador para alcanzar el objetivo de aquél.
28. El Reglamento, cuya base legal son los artículos 42 y 43 del Tratado y que fue adoptado, tras consultar al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social, por la mayoría cualificada exigida, se divide en cinco Títulos. El Título I prevé la adopción de normas comunes de calidad y de comercialización, (7) mientras que el Título II contiene normas relativas a las organizaciones de productores en el seno de la Comunidad. Estas normas están destinadas a fomentar, por ejemplo, mediante la concesión de una ayuda para su establecimiento, la constitución de tales organizaciones, que se supone efectúan tareas fundamentales, entre otras, la concentración de la oferta.
29. El Título III contiene normas relativas al régimen de ayudas para la producción de plátanos de origen comunitario.
30. En primer lugar, el artículo 10 prevé la posibilidad de concesión de ayudas para la mejora de las estructuras y para otras medidas, destinadas a mejorar la competitividad de los productores.
31. Por otra parte, en el artículo 12 se establece una ayuda compensatoria de la posible pérdida de ingresos. Este régimen de ayuda se justifica, en la exposición de motivos, del siguiente modo:
"[...] hasta el presente, las organizaciones nacionales de mercado han permitido a los productores nacionales de plátanos obtener en el mercado unos ingresos suficientes para el mantenimiento de estas producciones en el nivel de los costes de producción, dado que la introducción de la organización común de mercado no debe colocar a los productores en peor situación que la actual y como sea que puede ocasionar alteraciones en el nivel de los precios practicados en los mercados, es conveniente establecer una ayuda compensatoria que cubra la pérdida de ingresos que pueda derivarse de la aplicación del nuevo sistema y que permita mantener la producción comunitaria en los costes que genera la peculiar situación estructural actual, y ello durante el tiempo en que tal situación no haya sido ajustada por las medidas estructurales que se apliquen; procede prever una adaptación de la ayuda para tener en cuenta el aumento de la productividad y la evolución de las diferentes calidades" (séptimo considerando).
La ayuda compensatoria se calculará basándose en la diferencia entre
° los ingresos obtenidos durante determinados años de referencia, denominados "ingreso global de referencia", y
° el "ingreso de producción medio", fijado anualmente conforme al precio medio de los plátanos producidos y comercializados en la Comunidad, deduciendo los costes medios de transporte y de entrega.
En determinadas condiciones concretas, podrá concederse una ayuda adicional.
Antes del 1 de marzo, la Comisión fijará la ayuda compensatoria correspondiente al año anterior, pero podrán pagarse anticipos en determinados casos. La cantidad máxima de plátanos comercializados que podrá dar derecho a la concesión de la ayuda compensatoria queda fijada en 854.000 toneladas, cuyo reparto entre las diferentes regiones productoras de la Comunidad está previsto por el Reglamento. (8)
Finalmente, el artículo 13 prevé la concesión de una prima a los productores que abandonen el cultivo de los plátanos.
32. Se proyectó el establecimiento de un régimen de ayudas a los productores de plátanos ACP. Conforme al artículo 113 del Tratado, la Comisión presentó, en diciembre de 1992, una propuesta de Reglamento que contenía normas relativas, por una parte, a la asistencia técnica y financiera y, por otra, a una ayuda a los ingresos equivalente, en lo fundamental, a la establecida para los productores comunitarios. (9) El Reglamento aún no ha sido adoptado. Según los datos facilitados, está esperando la conclusión del presente procedimiento antes de seguir adelante con la propuesta en el Consejo.
33. El Título IV del Reglamento contiene normas relativas a los intercambios con países terceros y, tal y como he mencionado, es precisamente la validez de estas normas lo que cuestiona el Gobierno alemán.
34. Las citadas normas se basan, entre otras cosas, en una distinción entre plátanos ACP tradicionales y plátanos ACP no tradicionales. Los primeros son plátanos importados de Estados ACP que exportan tradicionalmente plátanos a la Comunidad, cuando la importación se sitúa dentro de límites cuantitativos fijados en un Anexo del Reglamento. La cantidad global de estas importaciones es de 857.700 toneladas. (10)
35. El régimen de intercambios supone que la importación únicamente puede realizarse presentando una licencia de importación expedida, en principio, a todo interesado que lo solicite. La expedición de la licencia se supedita a la constitución de una garantía sobre el cumplimiento de la obligación de importar. De este modo, la importación no se halla limitada, al menos en principio, en términos cuantitativos. Por el contrario, el régimen de los intercambios contiene normas importantes relativas a la percepción de los derechos de aduana.
36. Los plátanos ACP tradicionales pueden importarse libres de derechos de aduana. Un contingente arancelario se abre para la importación de plátanos de países terceros y de plátanos ACP no tradicionales. La apertura de este contingente se efectúa, a tenor del décimo considerando de la exposición de motivos,
"para permitir una comercialización satisfactoria de los plátanos cosechados en la Comunidad, así como de los productos originarios de los Estados ACP en el marco de los acuerdos del Convenio de Lomé, a la vez que se mantienen en la medida de lo posible las corrientes de intercambios comerciales tradicionales [...]"
El apartado 1 del artículo 18 del Reglamento precisa lo siguiente:
"Cada año se abrirá un contingente arancelario de 2 millones de toneladas/peso neto para las importaciones de plátanos de países terceros y de plátanos no tradicionales ACP.
En el marco de este contingente arancelario, las importaciones de plátanos de países terceros se verán sometidas a un gravamen de 100 ecus por tonelada, y las importaciones de plátanos no tradicionales ACP estarán sometidas a un derecho arancelario cero."
El apartado 2 del artículo 18 dispone, en relación con lo anterior, que, aparte del contingente, las importaciones de plátanos no tradicionales ACP estarán sometidas a un gravamen de 750 ECU por tonelada y que las importaciones de plátanos de países terceros estarán sometidas a un gravamen de 850 ECU por tonelada. El undécimo considerando de la exposición de motivos indica que
"las importaciones al margen del contingente arancelario deben someterse a derechos de aduana de nivel suficientemente elevado para permitir una comercialización en condiciones aceptables de la producción comunitaria, así como de las cantidades tradicionales ACP".
37. El Reglamento prevé dos posibilidades de ampliación del contingente arancelario. El apartado 1 del artículo 16 dispone que "cada año se elaborará un plan de previsiones de la producción y del consumo en la Comunidad, y de las importaciones y exportaciones". Conforme al apartado 2 de esta misma disposición, dicho plan se establecerá basándose, entre otras cosas, en los datos de que se disponga en relación con las cantidades de plátanos que hayan sido comercializadas en la Comunidad durante el año anterior y en las previsiones sobre el consumo basadas, en particular, en las tendencias recientes del consumo y en la evolución de los precios de mercado. Conforme al apartado 3 del artículo 16, el plan de previsiones podrá ser revisado durante la campaña y el contingente será adaptado en consecuencia, para tener en cuenta los efectos de circunstancias excepcionales, entre las cuales figuran entre otras, según la exposición de motivos, las circunstancias climáticas particulares. Además, conforme al apartado 1 del artículo 18, este plan de previsiones constituye la base de la adaptación del contingente arancelario, adaptación que, en cualquier caso, deberá producirse todos los años si la previsión indica un aumento de la demanda en el seno de la Comunidad. Según el artículo 20, corresponde a la Comisión adoptar el plan de previsiones y, llegado el caso, tomar la decisión de ampliar el contingente arancelario, siempre conforme al procedimiento del Comité de gestión establecido en el artículo 27 del Reglamento.
38. El artículo 19 fija el reparto del contingente arancelario entre los operadores. Este reparto se justifica en el decimotercer considerando de la exposición de motivos del siguiente modo:
"Para respetar los objetivos anteriormente citados, teniendo en cuenta simultáneamente las particularidades de la comercialización del plátano, la gestión del contingente arancelario debe realizarse distinguiendo, por una parte, a los agentes económicos que hayan comercializado anteriormente plátanos de terceros países y plátanos no tradicionales ACP y, por otra parte, los que hayan comercializado anteriores (léase, 'anteriormente' ) plátanos producidos en la Comunidad y plátanos tradicionales ACP, reservando al mismo tiempo una cantidad disponible para los nuevos agentes que hayan emprendido recientemente una actividad comercial en este sector o que vayan a emprenderla."
El apartado 1 del artículo 19 determina las modalidades del reparto:
"El contingente arancelario se abrirá, a partir del 1 de julio de 1993, en la proporción siguiente:
a) del 66,5 % para la categoría de operadores que hayan comercializado plátanos de países terceros o plátanos no tradicionales ACP;
b) del 30 % para la categoría de operadores que hayan comercializado plátanos comunitarios o tradicionales ACP;
c) del 3,5 % para la categoría de operadores establecidos en la Comunidad que hayan empezado, a partir de 1992, a comercializar plátanos distintos de los plátanos comunitarios y/o tradicionales ACP."
Según el número 5 del artículo 15, la comercialización consiste en la acción de poner el producto en el mercado, con exclusión de la fase de oferta del mismo al consumidor final.
Del apartado 2 del artículo 19 se desprende que, tomando como base los cálculos efectuados por separado para las categorías a) y b), respectivamente, cada operador recibirá licencias de importación en función de las cantidades medias de plátanos que haya vendido en los últimos tres años de los que se tengan datos. Esta disposición prevé expresamente que los plátanos de países terceros y/o no tradicionales, importados en virtud de licencias expedidas para la categoría b), no están incluidos en las cantidades que dan derecho a las licencias expedidas para la categoría a). El Reglamento (CEE) nº 1442/93 de la Comisión, sobre modalidades de aplicación del régimen de importación de plátanos en la Comunidad, (11) determina las modalidades de cálculo, bastante complejas, de las cuotas atribuidas a los operadores.
39. El Título V del Reglamento contiene "disposiciones generales", incluida la supresión del contingente arancelario especial vigente para Alemania. El artículo 23 faculta al legislador para adoptar las medidas necesarias para evitar perturbaciones graves causadas por las importaciones o exportaciones. El artículo 30 autoriza la adopción de medidas concretas para facilitar el paso de los regímenes existentes a la organización de mercado, tal y como ha sido establecida. El artículo 32 obliga a la Comisión a presentar, como máximo al finalizar el tercer año de aplicación del Reglamento, un informe sobre el funcionamiento de este último al Parlamento Europeo y al Consejo; a este respecto, se prevé: "Dicho informe incluirá, en particular, el análisis de la evolución del flujo de comercialización de los plátanos comunitarios, de países terceros y ACP desde la aplicación del presente régimen. Dicho informe irá acompañado, en su caso, de las correspondientes propuestas."
40. La distinción entre plátanos comunitarios y plátanos tradicionales ACP, por una parte, y plátanos de países terceros y no tradicionales ACP, por otra, ocupa, en el presente caso, un lugar central. De las anteriores consideraciones se desprende que los plátanos tradicionales ACP son tratados, en gran medida, según el Reglamento, como plátanos comunitarios, mientras que los plátanos no tradicionales ACP son tratados, fundamentalmente, como plátanos de países terceros. Dado que, los plátanos ACP importados en la Comunidad son, en la práctica, únicamente plátanos tradicionales, considero conveniente, por razones de técnica expositiva, no utilizar en todos los casos la distinción entre plátanos tradicionales y plátanos no tradicionales ACP. Cuando me refiero a los plátanos comunitarios/ACP, entiendo por ello los plátanos comunitarios y los tradicionales ACP, y cuando me refiero a los plátanos de países terceros, estoy aludiendo a los plátanos de países terceros y a los no tradicionales ACP.
Motivos basados en la violación de los derechos fundamentales y de los principios generales de Derecho
41. El Gobierno alemán ha alegado que las normas del Reglamento relativas a los intercambios con los países terceros son inválidas debido a que suponen una violación del derecho de propiedad o, al menos, de los derechos relacionados con el derecho de propiedad, así como del derecho al libre ejercicio de una actividad económica, y además violan el principio general de igualdad de trato y el principio de proporcionalidad.
42. No se discute que los derechos fundamentales y los principios invocados forman parte integrante del Derecho comunitario y que los actos jurídicos adoptados por las Instituciones comunitarias son inválidos si no respetan estos derechos y principios. (12)
43. Por otra parte, es pacífico e indiscutible que las normas del Reglamento por las que se establece el contingente arancelario, así como el reparto de éste entre las diferentes categorías de operadores, afectan de manera sensible a la situación de los operadores económicos y, en particular, a las relaciones económicas de los operadores en los mercados tradicionalmente abiertos.
44. En mi opinión, no procede efectuar un examen individual sobre si las normas controvertidas del Reglamento constituyen una violación de cada uno de los derechos y principios citados. Todos los motivos poseen un común denominador, a saber, que se ha producido una intervención discriminatoria y desproporcionada, que afecta a determinados intereses jurídicamente protegidos de los operadores, y que no está justificada por los objetivos que el Reglamento pretende alcanzar.
45. Si bien es cierto que el derecho de propiedad se halla protegido en el ordenamiento jurídico comunitario, no es menos cierto que dicha protección no es absoluta. Así lo ha afirmado en diversas ocasiones el Tribunal de Justicia, consecuentemente con el principio de protección del derecho de propiedad en los Estados miembros y con arreglo al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos.
Lo mismo sucede en relación con el derecho al libre ejercicio de una actividad económica.
De este modo, en su sentencia de 11 de julio de 1989, Schraeder, (13) el Tribunal de Justicia afirmó que
"[...] tanto el derecho de propiedad como el libre ejercicio de las actividades profesionales forman parte de los principios generales del Derecho comunitario. No obstante, estos principios no aparecen como prerrogativas absolutas, sino que deben tomarse en consideración en relación con su función en la sociedad. Por consiguiente, pueden imponerse restricciones al derecho de propiedad y al libre ejercicio de una actividad profesional, en especial, en el marco de una organización común de mercado, siempre y cuando estas restricciones respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad y no constituyan, habida cuenta del objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia de los derechos así garantizados" (apartado 15).
46. El Consejo y varios coadyuvantes han alegado que los intereses a los que afecta el Reglamento no forman parte de los incluidos en el sistema de protección de los derechos fundamentales. Lo que se discute son los intereses de los operadores relativos al mantenimiento de su cuota de mercado y, en consecuencia, también al disfrute de las inversiones efectuadas en instalaciones de transporte y maduración. (14)
Es forzoso admitir que resulta dudosa la inclusión de tales intereses en el sistema de protección de los derechos fundamentales. No obstante, en mi opinión, no existe razón alguna para que el Tribunal de Justicia tenga que pronunciarse sobre esta cuestión en el presente caso. Aun cuando estuvieran incluidos en el sistema de protección de los derechos fundamentales, estos intereses podrían someterse a límites, y el examen de la legalidad de dichos límites coincidiría, en gran medida, con el examen que deberá efectuarse conforme a los principios de igualdad y de proporcionalidad y, por lo tanto, podrá realizarse de manera más adecuada en el marco de este último. En todo caso, al efectuar dicho examen deberá tenerse en cuenta la naturaleza de los intereses afectados.
47. Tal y como se ha dicho, el principio general de igualdad forma parte integrante del Derecho comunitario y, por otra parte, halla su expresión concreta en el apartado 3 del artículo 40 del Tratado. El Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que el principio de igualdad implica que las situaciones comparables no sean tratadas de manera distinta, a menos que esté objetivamente justificada una diferencia de trato. (15)
48. El Gobierno alemán, apoyado por el Gobierno neerlandés, alega que la adjudicación del 30 % del contingente arancelario global a operadores que hayan comercializado durante los años de referencia plátanos comunitarios y plátanos ACP implica una diferencia de trato injustificada en detrimento de los importadores tradicionales de plátanos de países terceros, y que las consecuencias de esta diferencia de trato se ven acentuadas, además, por la limitación de las posibilidades de importación existentes, derivadas de la fijación de un contingente arancelario.
49. Frente a esta tesis, el Consejo alega, entre otras cosas, que el contingente del 30 % es un medio necesario y, por lo tanto, objetivo, para alcanzar uno de los objetivos fundamentales del Reglamento, a saber, la comercialización a precios razonables de los plátanos comunitarios y ACP.
50. No ha de descartarse que haya de darse la razón al Consejo sobre la existencia de un motivo objetivo que justifica la diferencia de trato entre operadores, como a primera vista parece existir. En el presente caso, esta cuestión coincide, en gran medida, con la de si las cargas impuestas a una de las categorías de operadores en beneficio de la otra son desproporcionadas y, por otra parte, innecesarias para realizar los objetivos del Reglamento. Esta cuestión se analizará más adecuadamente en el marco del examen que se efectúe a la luz del principio de proporcionalidad.
51. El Tribunal de Justicia ha señalado que el principio de proporcionalidad rige también para el legislador comunitario y que dicho principio implica que los actos de las Instituciones comunitarias no deben ir más allá de lo necesario para la realización del objetivo perseguido, entendiéndose que, cuando existe la opción entre varias medidas adecuadas, el legislador debe recurrir a la menos onerosa y que los inconvenientes causados no deben ser desmesurados con respecto al objetivo perseguido. (16) El Abogado General Sr. Capotorti señaló acertadamente que "el principio de proporcionalidad pretende evitar que las cargas impuestas a los administrados excedan la medida necesaria para satisfacer el interés público que se encuentra en juego. Por consiguiente, si un acto implica, para determinadas categorías de sujetos de Derecho, un aumento excesivo de las cargas con respecto a las exigencias °que deben considerarse, en concreto, en el contexto de la situación económica y social y habida cuenta de los medios disponibles°, dicho acto viola el principio de proporcionalidad". (17)
52. Es cierto que se ha reconocido al legislador comunitario una amplia facultad de apreciación en cuanto a los medios que han de utilizarse para alcanzar los objetivos que persigue. El Tribunal de Justicia ha afirmado, con respecto al examen que efectúa basándose en el principio de proporcionalidad, que
"[...] el legislador comunitario dispone en materia de política agraria común de una potestad discrecional que corresponde a las responsabilidades políticas que le atribuyen los artículos 40 y 43 del Tratado. Por consiguiente, sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este sector, con relación al objetivo que tiene previsto perseguir la Institución competente, puede afectar a la legalidad de tal medida". (18)
53. De igual modo, el examen por parte del Tribunal de Justicia de la idoneidad de las valoraciones efectuadas por el legislador comunitario en relación con las medidas adoptadas es asimismo limitado en un asunto como el presente. El Tribunal de Justicia ha afirmado lo siguiente:
"[...] cuando, en la adopción de una normativa, el legislador se ve obligado a valorar las consecuencias futuras de la misma, no pudiendo preverse dichas consecuencias con exactitud, su valoración únicamente puede ser censurada si se revela como manifiestamente errónea, a la vista de los elementos de que disponía al adoptar dicha normativa". (19)
54. Tal y como se ha dicho, el Gobierno alemán alega que la intervención que se ha realizado es muy onerosa y que sus efectos alcanzan de manera específica a algunos grupos y no a otros grupos similares, sin que puedan considerarse medios necesarios para alcanzar los objetivos del Reglamento, y que es desproporcionada con respecto a dichos objetivos. El Consejo y los Gobiernos que, junto con la Comisión, han intervenido en apoyo del Consejo niegan esta tesis.
55. Antes de pronunciarse sobre esta cuestión, es necesario exponer las divergencias surgidas entre las partes, en lo relativo a la incidencia de la acción emprendida. Ello implica, por un lado, la exposición de las tesis defendidas por las partes en cuanto a si el contingente arancelario de 2 millones de toneladas fijado por el Reglamento era suficiente para atender el consumo existente en el momento de la entrada en vigor del régimen y, por otro lado, la exposición de la incidencia de las normas concretas relativas al reparto del contingente arancelario sobre las relaciones comerciales.
El contingente arancelario
56. El contingente arancelario fue incluido en el Reglamento como un instrumento de gestión para alcanzar los objetivos de éste y, en particular, para garantizar la comercialización de los plátanos comunitarios y tradicionales ACP a precios razonables, tanto para los productores como para los consumidores. Los elevados derechos de aduana en caso de importación fuera del contingente, ofrecen, sin ninguna duda, una protección considerable contra la importación de plátanos de países terceros fuera del contingente.
57. El Consejo admite que un contingente arancelario de 2 millones de toneladas, junto con la producción propia de plátanos comunitarios y la importación de plátanos ACP, es suficiente para mantener el consumo de plátanos existente en la Comunidad. Esta opinión queda probablemente reflejada en el tercer considerando de la exposición de motivos del Reglamento, en cuyos términos sus objetivos deben alcanzarse "sin menoscabo de las importaciones de plátanos procedentes de otros países terceros", y en el décimo considerando, a tenor del cual el contingente arancelario se abre para mantener "en la medida de lo posible las corrientes de intercambios comerciales tradicionales". El Consejo confirmó durante la fase oral del procedimiento que el objetivo perseguido consistía en mantener el consumo existente en la Comunidad. La Comisión comparte este punto de vista. (20)
El Consejo indicó que el contingente arancelario °cuyo volumen no se ha modificado con respecto al contingente arancelario que figura en la propuesta presentada por la Comisión en agosto de 1992° se calculó sobre la media de las importaciones de plátanos de los países terceros durante el período 1989-1991. La Comisión y el Consejo consideran que estos tres años son representativos y constituyen la base más adecuada para calcular las importaciones necesarias para mantener el consumo existente a la entrada en vigor del Reglamento.
58. El Gobierno alemán criticó duramente el volumen del contingente arancelario que, en su opinión, no podrá mantener el consumo en el nivel actual, sino que, por el contrario, significa una severa reducción de las importaciones existentes y, por consiguiente, del consumo actual.
El Gobierno alemán se remite, a este respecto, a las importaciones y al consumo en 1992, mucho más elevados que los años que sirvieron de referencia al Consejo. Por lo demás, alega que el fijar el consumo previsto conforme a la media de los tres años anteriores es forzosamente erróneo en un mercado que ha conocido durante un período de diez años un aumento constante y sustancial. Dicho Gobierno señala que las cifras definitivas y corregidas de Eurostat relativas al consumo de plátanos en 1992 eran de, aproximadamente, 3,8 millones de toneladas, y alega que el Reglamento acarreará un déficit de abastecimiento del mercado de 500.000 toneladas.
59. El Consejo y la Comisión, que asimismo toman como base las cifras rectificadas de Eurostat para 1992, alegan que se ha alcanzado el nivel exacto del contingente arancelario. La utilización de una cantidad media proporciona la imagen más fiable del consumo previsto, debido a que, por un lado, el consumo inicial, muy elevado, de los nuevos Laender alemanes debería previsiblemente disminuir y, por otro, las cifras de 1992 son artificialmente altas; los operadores importaron en 1992 cantidades particularmente elevadas con el fin de situarse en la mejor posición de partida para el reparto del contingente a la entrada en vigor de la nueva organización de mercado. (21)
60. En mi opinión, la tesis del Gobierno alemán está, en cierta medida, fundamentada. Según los datos de que disponemos, no se puede partir de la base de que el contingente arancelario fijado sea suficiente para mantener el consumo existente.
61. Quiero hacer especial hincapié en el hecho de que la evolución del consumo en la Comunidad desde mediados de los años ochenta °que, por otra parte, concuerda con la evolución del consumo en países similares° ha aumentado en progresión constante. Las cifras correspondientes al período 1984 son, en miles de toneladas, las siguientes: 1984: 1.821; 1985: 1.941; 1986: 2.424; 1987: 2.516; 1988: 2.840; 1989: 2.974; 1990: 3.330, y 1991: 3.629. (22) Tal y como se ha dicho, la cifra de Eurostat de 1992 es de, aproximadamente, 3,8 millones de toneladas. Parece difícilmente aceptable, a la vista de esta evolución, utilizar la cifra media del período 1989-1991; junto a este hecho, ha de señalarse que las cifras de 1989 no contienen los datos de los nuevos Laender alemanes.
62. El Consejo no pudo incluir el consumo de 1992 en la base para el cálculo del volumen del contingente. No obstante, el Consejo debería haberse dado cuenta de que el método de cálculo utilizado °aun cuando, en otros contextos, la utilización de cifras medias es el método correcto° no proporcionaría el resultado más fiable. El aumento constante del consumo que, conforme a lo expuesto, podría continuar, constituía al menos un indicio de que las cifras de 1991 deberían haber sido utilizadas como base de cálculo. Ello habría supuesto que el contingente arancelario, en lo que respecta a la producción de plátanos comunitarios y de plátanos ACP, debería haber sido de 200.000 a 300.000 toneladas mayor.
63. El Gobierno alemán señala, asimismo, que el Consejo no tuvo en cuenta las consecuencias del previsible acercamiento de los precios aplicados en los mercados cerrados y los mercados abiertos. Dicho Gobierno alega que la experiencia adquirida, incluida la del mercado italiano, incitaba a pensar que se producirían aumentos sensibles en los mercados hasta entonces cerrados. El Gobierno alemán indicó que un aumento del consumo de solamente 1 kg por persona y por año en estos mercados implicaría un aumento de 230.000 toneladas por año. No se descarta que el Gobierno alemán tenga razón sobre este hecho. Por otra parte, la evolución del consumo tras la entrada en vigor de la organización de mercado dependerá de las repercusiones del nuevo régimen en los mecanismos de mercado existentes hasta ese momento. Queda abierta, entre otras, la cuestión de si la aproximación de los precios °que, en cualquier caso, probablemente tarde algún tiempo en producirse° se traducirá en los mercados hasta ahora cerrados en un aumento del consumo superior a los límites del consumo en los mercados tradicionalmente abiertos.
64. El Consejo afirma que el hecho de que el contingente arancelario pudiera haber sido fijado demasiado bajo, no posee una importancia decisiva. Se remite a la obligación contemplada en el apartado 1 del artículo 18 de incrementar el contingente en caso de aumento de la demanda de la Comunidad, determinada con arreglo al balance de previsiones anual elaborado por la Comisión, y señala que según el apartado 3 del artículo 16 el incremento del contingente es posible, incluso durante la campaña, para tener en cuenta circunstancias particulares. A este respecto, el Consejo se remite a los fundamentos de Derecho del auto del Tribunal de Justicia, dictado en relación con la demanda de medidas provisionales presentada por la República Federal de Alemania, en el cual el Tribunal de Justicia subrayó las obligaciones de las Instituciones en este contexto. (23)
65. Varios elementos debilitan el alcance de este argumento.
66. En primer lugar, puede señalarse que el Gobierno alemán efectivamente solicitó una ampliación del contingente, pero, a pesar de las circunstancias antes citadas, dicha ampliación le fue denegada. (24) Por otra parte, se ha acreditado que la Comisión, hasta ahora, no ha adoptado iniciativas propias para el incremento del contingente. (25)
67. En segundo lugar °y más importante para la apreciación del argumento del Consejo° procede destacar la naturaleza de la obligación que incumbe a las Instituciones en relación con el incremento del contingente.
68. Conforme a las normas sobre su revisión que figuran en el Reglamento, el contingente arancelario será examinado todos los años sobre la base de las previsiones de la Comisión. Según el apartado 2 del artículo 16, el balance de previsiones se establecerá basándose en:
"° los datos de que se disponga con relación a las cantidades de plátanos que hayan sido comercializadas en la Comunidad durante el año anterior, desglosadas según su origen,
° las previsiones de producción y de comercialización de plátanos comunitarios,
° las previsiones de importación de plátanos tradicionales ACP, y
° las previsiones sobre el consumo basadas, en particular, en las tendencias recientes del consumo y en la evolución de los precios de mercado".
Las previsiones se establecen tras la entrada en vigor de la organización de mercado, es decir, en un momento en que las condiciones ya no son las que existían en el momento de la fijación del contingente arancelario original. Por otra parte, puede resultar difícil conocer la demanda efectiva en un mercado en el que se excluyen, en todo caso parcialmente, los mecanismos de funcionamiento de éste. (26) El balance se apoya en cifras basadas en previsiones y que, por lo tanto, son por su propia naturaleza estimativas. Es inevitable que el balance de previsiones contenga valoraciones sobre lo que se considera una evolución adecuada de los precios, contemplada a la luz de los objetivos del Reglamento consistentes en garantizar la comercialización de los plátanos comunitarios y ACP a precios razonables. La Comisión confirmó durante la fase oral del procedimiento que, en la elaboración del balance de previsiones, se incluían elementos estimativos.
69. Ciertamente, a tenor del apartado 1 del artículo 18, es evidente que existe la obligación de aumentar el contingente si el balance de previsiones pone de manifiesto un aumento de la demanda; pero es igual de importante señalar que esta obligación únicamente existe si la Comisión ha estimado, en su balance de previsiones, que la demanda "aumentará".
70. La posibilidad contemplada en el apartado 3 del artículo 16 de incrementar el contingente arancelario, durante la campaña, en caso de circunstancias excepcionales (por ejemplo, ciclones en el Caribe), apenas posee importancia alguna en el contexto del presente asunto.
71. En conclusión, en adelante podemos partir de la base de que el contingente arancelario fijado por el Reglamento supone una disminución del consumo existente y, por otra parte, del consumo de plátanos que se habría producido de no existir el contingente arancelario; esta objeción contra la nueva organización de mercado no puede simplemente descartarse so pretexto de la posibilidad de revisión del contingente arancelario fijado por el Reglamento.
Reparto del contingente arancelario
72. Tal y como se ha dicho, el artículo 19 del Reglamento prevé el reparto del contingente arancelario, de modo que el 66,5 % se atribuye a los operadores que hayan comercializado plátanos de países terceros y plátanos no tradicionales ACP, mientras que el 30 % se atribuye a los operadores que hayan comercializado plátanos comunitarios y/o plátanos tradicionales ACP. El 3,5 % restante se atribuye a los "newcomers". Ello significa que 1.330.000 toneladas serán repartidas entre los operadores tradicionales de plátanos de países terceros, mientras que las licencias para la importación de 670.000 toneladas de plátanos de países terceros se repartirán entre operadores que no hayan comercializado anteriormente dichos plátanos.
73. El Gobierno alemán destaca el carácter del todo inusual del modo de reparto de los contingentes y señala que la asignación del 30 % del contingente a los operadores de plátanos comunitarios/ACP significa un traspaso masivo de cuotas de mercado de los operadores tradicionales de plátanos de países terceros, a los operadores tradicionales de plátanos comunitarios/ACP. Este traspaso posee repercusiones particularmente serias, si se tiene en cuenta la disminución de posibilidades de importación existentes que el contingente arancelario supone en términos absolutos. El citado Gobierno indica que la cuota de las importaciones globales procedentes de países terceros, efectuadas por operadores alemanes, disminuye de, aproximadamente, 1,35 millones de toneladas a unos 0,7 millones de toneladas, es decir, un 36 % del contingente arancelario global, mientras que a los operadores franceses, británicos y españoles, que hasta ahora han importado cantidades limitadas de plátanos de países terceros, o incluso no los han importado nunca (Francia: alrededor de un 1 %, Gran Bretaña: alrededor de un 3,5 % y España: 0 % de la importación global de países terceros), se atribuiría, en el futuro, entre un 8 y un 10 % del contingente arancelario global a cada uno de ellos. (27)
74. El Gobierno alemán destaca las graves consecuencias que supondrá dicho traspaso de cuotas de los operadores de los mercados abiertos a los operadores de los mercados cerrados, no sólo para los directamente afectados, sino también para otros colectivos sociales (falta de utilización de las instalaciones portuarias y de transporte existentes) y para los consumidores, que verían incrementarse los precios hasta un 60 %. Al mismo tiempo, el citado Gobierno niega que la asignación de un 30 % a operadores distintos de los tradicionales de plátanos de países terceros sea necesaria para alcanzar los objetivos del Reglamento, a la vez que señala que las disposiciones de éste benefician, en realidad, no ya a los productores de plátanos comunitarios/ACP, sino a las empresas que tradicionalmente han comercializado dichos plátanos.
75. El Consejo no niega que la cuota del 30 % del contingente suponga un traspaso de recursos hacia los operadores de plátanos comunitarios/ACP, pero señala que es necesario para la realización de uno de los objetivos del Reglamento, a saber, garantizar la comercialización de los plátanos comunitarios/ACP, y que, al mismo tiempo, esta cuota del contingente contribuye también a favorecer la integración de los mercados. El Gobierno español indica, a este respecto, que el traspaso de una parte del contingente hacia operadores distintos de los tradicionales de plátanos de países terceros contribuye a limitar la hegemonía de algunas sociedades no europeas en materia de comercialización.
76. El Consejo y las partes que han intervenido en su apoyo alegan, por otra parte, que el Gobierno alemán exagera notablemente la pérdida de cuotas de mercado que supone el nuevo régimen para los operadores tradicionales de plátanos de países terceros.
El Consejo se refiere, en particular, a tres elementos, conforme a los cuales cabría esperar que los operadores de plátanos de países terceros mantuvieran, en lo esencial, sus cuotas de mercado actuales. En primer lugar, la posibilidad de importar fuera del contingente, mediante el pago de un derecho de aduana de 850 ECU por tonelada; en segundo lugar, la posibilidad de comprar licencias de importación a los operadores que participan en la cuota del 30 %, y, en tercer lugar, la posibilidad de comprar plátanos comunitarios/ACP, posibilidad de la que también disfrutan los operadores tradicionales de plátanos de países terceros.
77. Es sorprendente que, en su escrito de contestación, el Consejo aluda a la posibilidad de una importación masiva de plátanos de países terceros fuera del contingente arancelario, puesto que, con ello, el Consejo supone, contrariamente a sus declaraciones sobre el volumen del contingente, que podría producirse una enorme demanda, que no podría satisfacerse dentro del contingente arancelario, y que, aparentemente, no tendría consecuencias en cuanto al volumen de éste. En estas circunstancias, el Consejo parte de la base de que los operadores tradicionales de plátanos de países terceros podrían importar 500.000 toneladas por encima de su cuota del contingente de 1.330.000 toneladas, dado que el elevado tipo de aduana sobre las 500.000 toneladas se compensaría mediante los derechos de aduana relativamente bajos sobre las cantidades importadas dentro del contingente arancelario, de modo que la cantidad total importada estaría sometida a un derecho de aduana medio de 305 ECU por tonelada.
No debe concederse demasiada importancia a la tesis del Consejo sobre este punto. En mi opinión, no es realista suponer que los operadores van a reaccionar de la manera prevista por el Consejo. Durante la fase oral del procedimiento, el Consejo admitió, por otra parte, el carácter prohibitivo de los derechos de aduana aplicables en caso de importación fuera del contingente. Por consiguiente, parece más exacto presumir, tal como indica la Comisión, que la importación fuera del contingente arancelario únicamente se realizará en circunstancias excepcionales y durante períodos relativamente breves.
78. Por lo demás, debe señalarse que, aunque el Consejo tuviera razón en decir que podrían producirse importaciones sustanciales fuera del contingente, ello implicaría, en cualquier caso, un aumento muy marcado de los precios al consumo. La posible incidencia sobre el consumo de este alza dependería evidentemente de la reacción de los consumidores frente al aumento de los precios. Además, la importación fuera del contingente prevista por el Consejo aumentaría sensiblemente el valor de la cuota del 30 % asignada a los operadores tradicionales de plátanos comunitarios/ACP.
79. El artículo 20 del Reglamento contempla expresamente la posibilidad de que los operadores tradicionales de plátanos de países terceros compren licencias a aquellos que ostentan los derechos derivados de la cuota del 30 %. Este hecho no es, en sí, sorprendente. La cuota del 30 % del contingente tiene por objeto, precisamente, otorgar posibilidades económicas de continuar comercializando plátanos comunitarios y ACP a los operadores con dificultades para competir, tanto en relación con los precios como con la calidad, con los plátanos de países terceros. La circunstancia de que se les otorgue el derecho a obtener licencias para la importación de plátanos de países terceros les confiere una ventaja económica, independientemente de que sean ellos mismos quienes hagan uso de las licencias de importación o de que obtengan un beneficio a partir de la venta de ésas. Ya se ha observado un comercio sustancial de dichas licencias, equivalente, según los datos de la Comisión, a alrededor de un 20 % de la cuota del 30 %; el Gobierno alemán ha indicado que las licencias se comercializan a unos 450 ECU por tonelada.
Por consiguiente, es cierto, como alega el Consejo, que los operadores tradicionales tienen la posibilidad de recomprar "cuotas de mercado" a aquellos operadores a los que se haya asignado una parte de la cuota del 30 %. Pero, de nuevo, no debe perderse de vista que ello no hace sino confirmar el hecho de que el Reglamento efectúa, a través del reparto del contingente, un traspaso de las posibilidades de obtener ingresos de los operadores tradicionales de plátanos de países terceros hacia los operadores tradicionales de plátanos comunitarios/ACP, con las consecuencias que de ello se derivan en lo que respecta al nivel de los precios y al consumo en los mercados hasta ahora abiertos. Tampoco ha de perderse de vista que dicho traspaso implica ventajas considerables para los operadores de plátanos comunitarios/ACP quienes, a parte de los ingresos que obtienen por la venta de licencias, pueden obtener mayores beneficios sobre sus ventas de plátanos comunitarios/ACP, a medida que aumenten °entre otras razones, por la venta de las licencias° los precios de los plátanos de países terceros.
80. La posibilidad, mencionada por el Consejo, de que los operadores tradicionales de plátanos de países terceros los adquieran de los productores comunitarios y ACP ciertamente existe. Según los datos aportados, los operadores tradicionales de plátanos de países terceros lograron hacerse con un 20 % de la producción de las islas Canarias (lo que equivale a unas 70.000 toneladas) y con un 30 % de la producción de los departamentos franceses de Ultramar (lo que equivale a unas 95.000 toneladas). No obstante, probablemente debe darse la razón al Gobierno alemán de que no será fácil para los operadores tradicionales de plátanos de países terceros introducirse, de este modo, en los canales comerciales tradicionales de los plátanos comunitarios/ACP. A causa del fomento considerable del comercio de plátanos comunitarios/ACP, consecuencia del Reglamento, los operadores que comercialicen dichos plátanos tendrán razones más que suficientes para mantener con los productores las relaciones comerciales constituidas a lo largo de decenios en mercados fuertemente protegidos. El Gobierno alemán alega que, efectivamente, las empresas alemanas no pudieron, a pesar de su insistencia, obtener importaciones de plátanos comunitarios/ACP. (28)
Finalmente, tampoco puede olvidarse que las cantidades de referencia que constituyen la base del reparto de las licencias serán, todavía durante años, cantidades correspondientes a años en que los operadores tradicionales de plátanos de países terceros no comercializaban plátanos comunitarios/ACP. De este modo, son los años 1989 a 1991 los que constituyen la base para el reparto de las licencias en 1993, y, con arreglo al apartado 1 del artículo 5 del Reglamento de aplicación nº 1442/93, (29) las cantidades importadas durante el período 1990-1992 constituyen la base del reparto de las licencias en 1994. Por consiguiente, hasta 1997, fecha en la que las licencias se repartirán con arreglo a las cantidades importadas durante los años 1993 a 1995, los operadores tradicionales de plátanos de países terceros no podrán tomar parte íntegramente en la cuota del 30 % como consecuencia del comercio de plátanos comunitarios/ACP que, en su caso, hayan emprendido.
81. En estas circunstancias, opino que puede afirmarse que, al menos a corto plazo, el Reglamento ha engendrado, a causa del reparto del contingente, una seria reducción de las cantidades de plátanos efectivamente disponibles para los operadores tradicionales de plátanos de países terceros, y que, en cualquier caso, a través del reparto del contingente arancelario se han transferido las posibilidades de obtener ganancias de un grupo de operadores, a saber, los que tradicionalmente comercializaban plátanos de países terceros, a otro grupo de operadores, a saber, los que comercializaban tradicionalmente plátanos comunitarios/ACP.
Valoración
82. El Consejo y la Comisión han señalado acertadamente que la nueva organización de mercado afecta a un sector caracterizado por cierto número de peculiaridades, razón por la cual sólo de manera limitada puede basarse en la experiencia adquirida en el marco de otras organizaciones de mercado. El legislador comunitario se enfrentaba a una tarea delicada cuando hubo de valorar las futuras consecuencias del Reglamento, que dependen de una serie de factores difícilmente previsibles, entre los cuales se hallan las reacciones de los operadores y de los consumidores.
Por consiguiente, el Consejo y la Comisión tienen razón al señalar que la ponderación de los medios necesarios para alcanzar los objetivos de dicho régimen únicamente puede criticarse si resulta ser manifiestamente errónea a la vista de los elementos de los que disponía el legislador en el momento de la adopción del Reglamento. (30)
83. Sin embargo, es obligado reconocer que el Reglamento se sirve de medios °el contingente arancelario y, en particular, las normas específicas de reparto de dicho contingente° que afectan seriamente a las estructuras comerciales existentes: limitación de las cuotas de mercado para los operadores de algunos Estados miembros y traslado de las notables posibilidades de obtener ingresos a otros operadores de otros Estados miembros. En mi opinión, era previsible que el Reglamento ocasionara perturbaciones sensibles en los mercados hasta este momento abiertos, tales como alza de precios, disminución del volumen de las transacciones y, como consecuencia de ello, riesgo de despidos, infrautilización de equipamientos, y ello tanto para las empresas que comercializan directamente los plátanos como para las empresas que los transportan (armadores, puertos, ferrocarriles) y las que se ocupan de su maduración. (31) Por otra parte, es evidente que algunas de estas pérdidas se verán compensadas, en cierta medida, por los precios más elevados que pueden obtenerse por los plátanos debido a la limitación de la oferta en los mercados hasta ahora abiertos.
84. Como señala el Consejo, es cierto que la creación de un mercado común de los plátanos no podía realizarse sin profundas modificaciones de las estructuras de mercado existentes hasta entonces, en cualquier caso, si se partía de la base de que la nueva organización de mercado debía garantizar la comercialización de la propia producción comunitaria de plátanos y respetar los compromisos de la Comunidad frente a los países ACP. Se trataba de crear un mercado común a partir de, por una parte, aquellos mercados en los cuales los intercambios estaban dominados por mercancías no competitivas, razón por la cual los mercados estaban protegidos, y, por otra parte, de mercados dominados por mercancías competitivas importadas sin restricción cuantitativa.
85. En tal situación, es sin duda alguna cierto que el Tribunal de Justicia debe evitar fijar límites estrictos a la facultad de apreciación del legislador, incluso en una situación en la que, como es sabido, el Reglamento controvertido se adoptó en contra de la opinión de una minoría de Estados miembros y en la que puede afirmarse que dicha minoría está constituida, en cualquier caso, por algunos Estados miembros cuya colectividad deberá soportar una parte importante de las cargas vinculadas a la creación del mercado común.
86. No obstante, el Gobierno alemán alega que los medios utilizados son manifiestamente ilegales, porque los objetivos del Reglamento, en particular, el de garantizar la comercialización de los plátanos comunitarios/ACP a precios razonables, podían alcanzarse por otras vías, igualmente eficaces, que no tuvieran los efectos perjudiciales inherentes a los medios actualmente utilizados. El Gobierno alemán alude, especialmente, a la posibilidad de crear un régimen en el que los precios de los plátanos comunitarios/ACP fueran competitivos gracias a ayudas directas a los productores. Los recursos para esta ayuda se obtendrían a partir de los derechos de aduana percibidos sobre los plátanos de países terceros y sería posible, llegado el caso, elevar los tipos para asegurar la cobertura de los gastos ocasionados por la ayuda. El Gobierno alemán pone de manifiesto que tal régimen engendraría, globalmente, un coste social netamente inferior, puesto que los precios de los plátanos no aumentarían más de lo necesario para financiar la ayuda a los productores. Dicho Gobierno afirma que la solución escogida implica aumentos de precios, y por consiguiente de gastos para los consumidores, que exceden en mucho de los costes que ocasionaría el régimen propuesto por el citado Gobierno.
Frente a este argumento, el Consejo y la Comisión alegan, esencialmente, que tal régimen sería excesivamente caro y oneroso para el presupuesto comunitario y, por otra parte, se amparan en el amplio margen de facultades discrecionales otorgadas al legislador.
87. En mi opinión, resulta bastante claro que los esfuerzos desplegados en el presente caso por el Consejo y la Comisión para combatir el argumento del Gobierno alemán relativo a una ayuda a los productores habrían podido ser más convincentes. Subsiste la duda de si el Consejo habría podido elegir otros medios para alcanzar los fines del Reglamento que fueran menos onerosos tanto para los consumidores como para la actividad económica en algunos Estados miembros. Sin embargo, me parece evidente que, al no existir un error tan manifiesto en la elección fundamental de los medios para alcanzar los objetivos del Reglamento, el Tribunal de Justicia no tiene la posibilidad de censurar dicha elección en el marco del control de legalidad que ejerce.
88. Puesto que, por lo tanto, se trata de tomar postura sobre la cuestión de si los medios concretamente elegidos son ilegales, al revestir en el marco del presente Reglamento una forma más onerosa de lo necesario para alcanzar los objetivos de éste, señalaré, en primer lugar, que el hecho de que el Reglamento provoque un aumento de los precios al consumo en algunos Estados miembros no puede, considerado aisladamente, influir sobre su validez. Por una parte, ello puede considerarse consecuencia necesaria de la realización del mercado común, puesto que se trata de compensar, en cierta medida, las diferencias de precio, hasta entonces muy marcadas, existentes entre los mercados abiertos y los mercados cerrados. Por otra parte, no creo que exista en Derecho comunitario protección legal alguna contra un alza de los precios al consumo, como la del presente caso, si este alza es necesaria para garantizar la comercialización de los productos propios de la Comunidad.
89. El Gobierno alemán alega que, aun cuando no se cuestionara la propia contingentación, en todo caso, debería cuestionarse el contingente concreto fijado, puesto que no basta para atender a la demanda. Tal y como he afirmado, se puede partir de la base de que el contingente fue fijado demasiado bajo. No obstante, en mi opinión, este error no reviste una gravedad tal que pueda justificar que el Tribunal de Justicia censure las normas del Reglamento relativas a la fijación del contingente arancelario.
90. Por otra parte, el Gobierno alemán alega con firmeza que el traspaso de la cuota del 30 % del contingente arancelario de los operadores tradicionales de plátanos de países terceros a los operadores tradicionales de plátanos comunitarios/ACP es desmesurado, debido a que la comercialización de plátanos comunitarios/ACP estaba ya, en gran medida, garantizada mediante la fijación del contingente arancelario, que obliga a los operadores a satisfacer la demanda comunitaria existente por medio de plátanos comunitarios/ACP.
91. Frente a esta tesis, el Consejo y las partes coadyuvantes que han intervenido en apoyo de éste sostienen que el contingente arancelario es insuficiente. La competencia entre los plátanos comunitarios/ACP y los plátanos de países terceros hace absolutamente necesario garantizar su comercialización a través de otro estímulo, que consiste en que dicha comercialización dé derecho a una parte del contingente arancelario de los plátanos de países terceros.
92. El Gobierno alemán señala, a este respecto, que la ayuda compensatoria prevista en el Título III del Reglamento, eliminará en la práctica todo riesgo de que los plátanos comunitarios no puedan comercializarse a precios competitivos y que el régimen de las ayudas compensatorias, tal y como se ha previsto, podría ampliarse asimismo a los plátanos ACP tradicionales. El citado Gobierno afirma que la compensación supone garantizar a los productores la cobertura de la diferencia total entre el precio obtenido por ellos durante los años de referencia y el precio medio actualmente obtenido en el mercado durante el año de que se trate. Ahora bien, si el productor obtiene una garantía por medio de la ayuda compensatoria, el traspaso de la cuota del 30 % no tiene, de hecho, otra finalidad que enriquecer a los importadores que poseen parte de la cuota.
93. Frente a ello, el Consejo alega que la ayuda compensatoria no tiene por finalidad, como el Gobierno alemán ha expuesto, servir como instrumento para garantizar la comercialización, sino sólo para cubrir las diferencias de precio, en caso de que efectivamente se produzcan. Señala que la ayuda prevista en el apartado 1 del artículo 12 del Reglamento únicamente está destinada a compensar la "posible" pérdida de ingresos. La Comisión expresa esta opinión en el sentido de que la ayuda compensatoria se ha concebido exclusivamente como una red de seguridad para el caso de que los restantes medios previstos en el Reglamento no fueran lo suficientemente eficaces.
Por otra parte, el Consejo señala que, en cualquier caso, la ayuda compensatoria únicamente se paga al año siguiente y se ha previsto que sólo sea provisional, es decir, hasta que las medidas estructurales hayan hecho más competitiva la producción comunitaria. Por lo tanto, según el Consejo, la ayuda no podrá tener las consecuencias indicadas por el Gobierno alemán.
94. Resulta difícil seguir la argumentación del Consejo cuando sostiene que la ayuda compensatoria, desde un punto de vista técnico, no puede contribuir a garantizar la comercialización de los plátanos comunitarios. El hecho de que la ayuda únicamente se haya concebido con carácter provisional no significa que, mientras exista, no pueda contribuir a la comercialización de los plátanos comunitarios; tampoco constituye un buen argumento el hecho de que la ayuda únicamente se pague, en principio, a posteriori, puesto que la posibilidad de pagos anticipados previa constitución de una garantía está expresamente prevista por el Reglamento (apartado 7 del artículo 12). No obstante, existe una circunstancia que puede ser invocada frente a la tesis del Gobierno alemán, según la cual la ayuda hará que el productor pierda interés en el precio que puede obtener por sus plátanos: ésta se paga conforme a los precios medios durante el año de que se trate. El productor, que no conoce los precios de venta de los demás productores ni, por consiguiente, el precio medio que resulta a lo largo del año, intentará, por lo tanto, obtener el mejor precio posible de los compradores.
95. Sin embargo, considero que no es posible pronunciarse en este momento sobre la idoneidad de la tesis del Gobierno alemán, según la cual la ayuda compensatoria, contrariamente a su objetivo, funcionará de tal manera que resultará innecesario y, por tanto, injustificado el traspaso del 30 % de la cuota. Si las circunstancias se desarrollan en el sentido expuesto por el Gobierno alemán, es decir, si la ayuda compensatoria funciona en la práctica como una medida más, junto a las medidas principales previstas por el Reglamento para garantizar la comercialización de los plátanos comunitarios, es de esperar que ello provoque una modificación de la legislación.
96. Conforme a lo expuesto, no existe duda alguna de que la asignación de la cuota del 30 % a los operadores que comercializan plátanos comunitarios/ACP constituye un medio eficaz para garantizar la comercialización de dichos plátanos. Es probable que asistamos a una fuerte competencia para procurarse parte de la venta de estas mercancías. En el mercado aparecerán nuevos compradores y los compradores tradicionales intentarán conservar a sus proveedores. El estímulo es poderoso. El valor de las participaciones en el contingente arancelario será considerable, al menos mientras el contingente arancelario se mantenga en un nivel bajo. Además, la cuota del 30 % contribuirá a la deseada integración de los, hasta ahora, diferentes mercados.
97. De este modo, no existen dudas razonables de que esta medida no sea apta para alcanzar su objetivo. La cuestión es si resulta excesiva.
98. Como se ha expuesto, es discutible que la garantía de comercialización de los plátanos comunitarios/ACP a precios razonables no hubiera podido obtenerse mediante una combinación del contingente arancelario y de la ayuda compensatoria, quizá en otra forma, o a través de una concepción de las normas sobre reparto del contingente arancelario menos onerosa para los operadores tradicionales de plátanos de países terceros.
99. En conclusión, opino que existen elementos suficientes para cuestionar el régimen adoptado. No obstante, estos elementos no son lo suficientemente evidentes y graves como para que se pueda afirmar que el Consejo, al elegir los medios para alcanzar los fines del Reglamento, haya rebasado los límites de su facultad discrecional. La elección realizada en cuanto a las medidas aplicables, las consecuencias de dicha elección en el reparto de las cargas generadas por el establecimiento del mercado interior, así como la garantía de comercialización de los plátanos comunitarios/ACP, entran en la facultad de apreciación del legislador y no se basan en apreciaciones manifiestamente erróneas de los presupuestos y efectos de dicha elección. El legislador se ha mantenido dentro de los límites a los que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, está sometido en lo que respecta a la determinación de los elementos de hecho en que se apoya su acción, relativos, por una parte, a la delimitación concreta de los objetivos que se pretenden alcanzar, en el marco de las disposiciones del Tratado, y, por otra, a la elección de los medios adecuados. (32)
Motivo basado en la infracción de las normas sobre la competencia del Tratado
100. El Gobierno alemán, apoyado por el Gobierno belga, alega que las normas del Reglamento relativas al reparto del contingente arancelario tendrán efectos contrarios a las normas del Tratado sobre la competencia, que el Consejo, por analogía con los artículos 5 y 90 del Tratado, está obligado a respetar. El Gobierno alemán señala que se producirá una consolidación del reparto del mercado existente, puesto que aquellos que hasta ahora comercializaban plátanos comunitarios/ACP no se verán expuestos a la competencia en sus mercados tradicionales y, por lo tanto, podrán adoptar un comportamiento contrario a la competencia. Según el Gobierno alemán, la competencia dejará de existir por varios motivos. Dicho Gobierno señala, en concreto, la posibilidad de los operadores de plátanos comunitarios/ACP de obtener beneficios excesivamente altos, debido a los "precios de dumping" a los que, al menos los productores comunitarios, podrán vender sus plátanos, tras el establecimiento de la ayuda compensatoria; por otra parte, los operadores tradicionales de plátanos de países terceros no pueden abastecerse de los productores ACP/CEE, y, finalmente, no existe ningún acceso realista al mercado para los denominados "newcomers", puesto que su parte del contingente arancelario es demasiado pequeña, es decir, 3,5 % del contingente global, que equivale a 70.000 toneladas sobre un total de 2 millones de toneladas.
101. Tal y como ha afirmado el Consejo y varios coadyuvantes, del artículo 42 del Tratado se desprende que las normas sobre la competencia del Tratado únicamente son aplicables a la producción y al comercio de productos agrícolas en la medida en que el Consejo así lo determine. (33)
El Tratado confía al Consejo la tarea de decidir si, y en qué medida, las normas sobre la competencia deben aplicarse en el sector agrícola. De este modo, el Tratado ha conferido al Consejo una competencia más amplia que en otros ámbitos, teniendo en cuenta las condiciones particulares que rigen en el sector agrícola. Cuando los objetivos de las normas agrícolas y de las normas sobre la competencia no sean conciliables, el Consejo puede dar preferencia a las primeras. (34)
102. Por consiguiente, no procede examinar si la organización de mercado provoca, en la práctica, restricciones a la competencia que pudieran ser, en otros contextos, contrarias a las normas sobre la competencia del Tratado. Baste señalar que las normas de la organización de mercado relativas a los intercambios con los países terceros, al igual que las normas relativas a los intercambios en otras organizaciones de mercados, necesariamente limitan, en alguna medida, la competencia en detrimento de los productos importados. Por lo demás, del examen realizado anteriormente sobre los efectos de las disposiciones del Reglamento relativas al reparto del contingente arancelario se desprende que no existe una respuesta clara a la cuestión de si dichas disposiciones provocarán la consolidación de las relaciones económicas hasta ahora existentes o si, por el contrario, contribuirán a una apertura de los mercados. Finalmente, el Consejo no está obligado, en lo que respecta a los "newcomers", a asignarles una cantidad determinada del contingente, suponiendo que tenga que asignarles alguna. (35)
103. El Gobierno alemán señala que la exposición de motivos del Reglamento no explica las razones por las que es necesario limitar la competencia para alcanzar el objetivo del Reglamento y que, por lo tanto, éste no respeta la obligación de motivación contemplada en el artículo 190 del Tratado.
Este motivo debe ser desestimado. En la medida en que el Gobierno alemán opina que las normas específicas de reparto del contingente arancelario no están, como tales, suficientemente motivadas, debo señalar que el Tribunal de Justicia ha afirmado que la obligación de motivación se cumple cuando, por lacónica que ésta sea, se pone de relieve el objetivo principal del Reglamento, (36) y cuando los motivos expuestos aclaran, en lo esencial, la normativa de que se trate. Por consiguiente, la motivación puede limitarse a indicar, por una parte, la situación global que ha conducido a la adopción del Reglamento y, por otra, los objetivos generales que pretende alcanzar. (37)
104. La motivación de la exposición de motivos sobre las normas de reparto de cuotas es lacónica. A este respecto, el decimotercer considerando de la exposición de motivos está redactado en los siguientes términos:
"[...] Para respetar los objetivos anteriormente citados, teniendo en cuenta simultáneamente las particularidades de la comercialización del plátano, la gestión del contingente arancelario debe realizarse distinguiendo por una parte a los agentes económicos que hayan comercializado anteriormente plátanos de terceros países y plátanos no tradicionales ACP y, por otra parte, los que hayan comercializado anteriores (léase, 'anteriormente' ) plátanos producidos en la Comunidad y plátanos tradicionales ACP [...]"
105. De este modo, el citado considerando se remite a los "objetivos anteriormente citados" y, por tanto, también a los fines señalados en el tercer considerando, sobre la necesidad de garantizar la salida al mercado de los plátanos comunitarios/ACP, así como a la necesidad de realizar una distinción entre operadores de plátanos de países terceros y de plátanos comunitarios/ACP, a la vista de las peculiares condiciones de comercialización de los plátanos.
En mi opinión, esta motivación es suficiente para cumplir los requisitos que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, debe satisfacer la motivación de un Reglamento como el que constituye el objeto del litigio.
Motivo basado en la incompatibilidad del Reglamento con los objetivos de la política agrícola común
106. El Gobierno alemán señala que el Reglamento y, en concreto, las normas relativas a los intercambios con los países terceros infringen lo dispuesto en el artículo 39 del Tratado, el cual enumera los objetivos de la política agrícola común. El citado Gobierno señala que el Reglamento persigue objetivos contrarios al artículo 39 o no incluidos en dicha disposición, y que se vale de medios inadecuados para conseguir la realización de dichos objetivos.
107. Del párrafo primero del apartado 3 del artículo 40 se desprende que una organización común "podrá comprender todas las medidas necesarias para alcanzar los objetivos definidos en el artículo 39, en particular, la regulación de precios, subvenciones a la producción y a la comercialización de los diversos productos [...] mecanismos comunes de estabilización de las importaciones o exportaciones". Según el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40, "[la organización común] deberá limitarse a conseguir los objetivos enunciados en el artículo 39", es decir:
"a) incrementar la productividad agrícola, fomentando el progreso técnico, asegurando el desarrollo racional de la producción agrícola, así como el empleo óptimo de los factores de producción, así como, en particular, de la mano de obra;
b) garantizar así un nivel de vida equitativo a la población agrícola, en especial, mediante el aumento de la renta individual de los que trabajan en la agricultura;
c) estabilizar los mercados;
d) garantizar la seguridad de los abastecimientos;
e) asegurar al consumidor suministros a precios razonables".
108. El Tribunal de Justicia ha señalado que estos objetivos están formulados de manera amplia y que pueden ser difíciles de conciliar. El Tribunal de Justicia ha destacado que las Instituciones comunitarias deben esforzarse en compatibilizar los posibles objetivos contrarios, pero, no obstante, también ha aceptado que, temporalmente, se puede dar preferencia a uno u otro de dichos objetivos, si las circunstancias económicas así lo requieren. (38) El Tribunal de Justicia ha admitido que el Consejo dispone de una amplia facultad de apreciación en el marco de la realización de los objetivos del artículo 39. (39)
109. Es preciso señalar, en primer lugar, que podemos omitir la parte de la argumentación del Gobierno alemán en la que éste afirma que los medios empleados por el Reglamento no son adecuados para alcanzar los objetivos enumerados en el artículo 39. Dicha tesis coincide, en lo esencial, con los argumentos del Gobierno alemán, sobre los cuales he tomado postura, en relación con la incompatibilidad del Reglamento con los derechos fundamentales y con los principios generales del Derecho.
110. El Gobierno alemán alega que la adopción de medidas tendentes a garantizar la producción comunitaria y el mantenimiento de los ingresos de los productores no forma parte de los objetivos del artículo 39 y que, por lo tanto, el Reglamento no puede perseguir dichos objetivos.
111. Esta concepción se basa en una interpretación demasiado estricta de los objetivos del artículo 39 y, asimismo, es contraria a la práctica del Consejo. De la descripción de los objetivos del artículo 39 se desprende claramente que las organizaciones de mercado pueden tener por objeto el mantenimiento de una producción comunitaria existente no sólo para estabilizar los mercados y garantizar los suministros, sino también para preservar el empleo en el sector considerado y, de este modo, garantizar a los interesados un nivel de vida equitativo. La enumeración de las medidas a las que pueden recurrir las organizaciones de mercado, incluidas las medidas de mantenimiento de la producción y los mecanismos de estabilización de las importaciones o exportaciones, que realiza el apartado 3 del artículo 40, confirma esta interpretación. Del mismo modo, es evidente que una organización de mercado puede tener por objetivo el mantenimiento de los ingresos de los productores. Como se ha afirmado, se alude expresamente a que uno de los objetivos de la política agrícola es garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola. Me parece inaceptable e innecesario, a tenor de esta disposición, interpretar la letra b) del artículo 39 en el sentido de que dicha finalidad no puede alcanzarse sino mediante un aumento de la productividad agrícola.
112. Por otra parte, el Gobierno alemán alega que el Reglamento no contribuye a un aumento de la productividad agrícola. No puede admitirse esta afirmación, aunque sólo sea porque, efectivamente, existen disposiciones en el Reglamento que poseen dicha finalidad (las disposiciones relativas a las normas comunes de calidad y a las organizaciones de productores). Por otra parte, nos parece erróneo afirmar, como hace el Gobierno alemán, que la ayuda compensatoria priva de todo interés a los productores de mejorar su productividad. Como he mencionado, el productor, considerado aisladamente, y con independencia de la ayuda compensatoria, estará interesado en obtener el mejor precio posible por sus plátanos y, con ello, en aumentar asimismo su productividad.
113. En lo que respecta al motivo invocado por el Gobierno alemán, basado en que el Reglamento no contribuye a estabilizar el mercado, en mi opinión, éste debe desestimarse, aunque sólo sea porque la mayor parte de las disposiciones del Reglamento efectivamente tienen por objeto garantizar la existencia de una producción propia de la Comunidad y de una regulación de las importaciones.
114. Finalmente, es necesario analizar el motivo del Gobierno alemán basado en que el Reglamento no tiene por objeto garantizar los abastecimientos y precios equitativos para los consumidores. El citado Gobierno señala que, en estos dos puntos, el Reglamento es abiertamente contrario a los objetivos mencionados en el artículo 39. Es comprensible que el Gobierno alemán resalte este motivo. Una cuestión fundamental, en el marco del examen del Reglamento a la luz de los principios generales del Derecho, era la de si éste no primaba excesivamente otros objetivos de la política agrícola en detrimento del abastecimiento de los mercados y de los precios al consumo. Como se expondrá, esta cuestión me ha causado ciertas dificultades. Por el contrario, me parece relativamente claro que no está justificado, basándose en el artículo 39, criticar al Consejo por haber otorgado más importancia a otros objetivos que a los dos anteriormente indicados. Como se ha dicho, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el legislador comunitario, al valorar cómo pueden alcanzarse mejor los objetivos de la política agrícola, puede, si es necesario, otorgar prioridad temporalmente a algunos de ellos.
Motivo basado en la falta de base legal
115. El Gobierno alemán señala que la organización común de mercado, según el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40 del Tratado, deberá limitarse a perseguir los objetivos enunciados en el artículo 39, y que el artículo 43 del Tratado no constituye una base jurídica suficiente para el Reglamento, dado que este último contiene disposiciones que persiguen objetivos propios de una política de desarrollo. El citado Gobierno se remite a las disposiciones que otorgan a los plátanos producidos en los países ACP un trato preferente desde el punto de vista arancelario y, en particular, a las disposiciones que tienen por objeto garantizar por otros medios la comercialización de los plátanos tradicionales ACP. Ahora bien, los objetivos del Reglamento sobre estas cuestiones no son únicamente objetivos de política comercial, sino también objetivos de política de desarrollo. Por consiguiente, además del artículo 43, la base jurídica debería haber sido también o bien el artículo 235, o bien el artículo 238. Las medidas adoptadas no constituyen, en opinión del citado Gobierno, un simple cumplimiento de las obligaciones de la Comunidad derivadas del Convenio de Lomé.
116. El Consejo y las partes coadyuvantes hacen referencia a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual el artículo 43 constituye una base jurídica suficiente para regular la producción y el comercio de productos agrícolas, siempre que dicha regulación contribuya al cumplimiento de los objetivos enunciados en el artículo 39, aunque, además, persiga otros objetivos considerados como accesorios con respecto a la consecución de los objetivos derivados de la política agrícola. (40) Por otra parte, el Consejo alega que debe considerarse que los objetivos controvertidos son de tal naturaleza que, si es necesario, pueden realizarse, llegado el caso, tomando como base el artículo 113 del Tratado, relativo a la política comercial, aun cuando respondan asimismo a objetivos de política de desarrollo; (41) el hecho de que no se haga referencia a esta disposición como base jurídica, no puede justificar la anulación, dado que el procedimiento de adopción basado en el artículo 43 reúne los requisitos contemplados en el artículo 113.
117. Procede que el Tribunal de Justicia declare que la base legal escogida es suficiente. Es evidente que la base jurídica de una organización común de mercado para un producto agrícola es, en principio, el artículo 43, y, en mi opinión, no se pueden utilizar otras bases jurídicas por el simple hecho de que la organización de mercado incluya, dentro de sus normas relativas al régimen de los intercambios con los países terceros, disposiciones que deban considerarse como el cumplimiento de las obligaciones que la Comunidad haya contraído al celebrar Acuerdos internacionales en virtud del artículo 238 del Tratado y conforme al procedimiento contemplado en dicha disposición. Me parece acertado, como en particular ha señalado el Gobierno británico, considerar las condiciones preferentes especiales aplicables a los plátanos tradicionales ACP, como el cumplimiento de las obligaciones que para la Comunidad se derivan del Convenio de Lomé (véase el Protocolo relativo a los plátanos, antes citado).
Motivo basado en la violación del Convenio de Lomé
118. Antes de la entrada en vigor del Reglamento, los plátanos ACP podían importarse en la Comunidad en franquicia de derechos de aduana. Tal y como se ha indicado, según el régimen aplicado por el Reglamento a los plátanos ACP, desde el punto de vista arancelario, los plátanos tradicionales (es decir, los plátanos importados dentro del límite indicado de 857.000 toneladas) son importados en franquicia de derechos de aduana. Los plátanos no tradicionales son importados, dentro del límite del contingente arancelario, en franquicia de derechos de aduana, mientras que, en caso de importación fuera del contingente, se percibe un derecho de aduana igual a 750 ECU por tonelada. Los plátanos ACP no tradicionales disfrutan, de este modo, de un trato preferente con respecto a los plátanos de países terceros, dado que estos últimos son gravados con un derecho de aduana igual a 100 ECU por tonelada, en caso de importación dentro del contingente arancelario, y a 850 ECU por tonelada, en caso de importación fuera de dicho contingente.
119. El Gobierno alemán, apoyado por el Gobierno neerlandés, alega que es contrario al Convenio de Lomé gravar con un derecho de aduana los plátanos ACP no tradicionales importados fuera del contingente arancelario. El citado Gobierno se refiere al artículo 168 del Cuarto Convenio de Lomé, (42) que dispone, en su apartado 1, que "los productos originarios de los Estados ACP serán admitidos a su importación en la Comunidad con exención de derechos de aduana y de exacciones de efecto equivalente" y, en la letra a) del apartado 2, que
"Los productos originarios de los Estados ACP [la mayoría de los productos agrícolas, incluidos los plátanos] serán importados en la Comunidad, no obstante lo dispuesto en el régimen general vigente respecto de terceros países, de acuerdo con las siguientes disposiciones:
i) los productos respecto de los cuales las disposiciones comunitarias vigentes en el momento de la importación no dispongan, aparte los derechos de aduana, la aplicación de ninguna otra medida relativa a su importación, serán admitidos con exención de derechos de aduana;
ii) para los productos distintos de los contemplados en el inciso i), la Comunidad adoptará las medidas necesarias para garantizarles un trato más favorable que el que se conceda a los terceros países que gocen de la cláusula de nación más favorecida para esos mismos productos."
El Gobierno alemán señala que el Reglamento introduce un derecho de aduana general para los plátanos ACP no tradicionales importados fuera del contingente arancelario y que ello es contrario al inciso i) de la letra a) del apartado 2 del artículo 168. Los productos, como los plátanos ACP no tradicionales, "respecto de los cuales las disposiciones comunitarias [...] no dispongan, aparte de los derechos de aduana, la aplicación de ninguna otra medida relativa a su importación" deben, en efecto, poder ser importados con exención de derechos de aduana. El citado Gobierno sostiene que el Consejo, en el contexto del presente asunto, no puede calificar el régimen del contingente arancelario como algo distinto y de mayor alcance que una disposición arancelaria en la medida en que, en relación con el motivo basado en la violación del GATT, niega que este régimen pueda ser comparado a una restricción cuantitativa a la importación.
120. El Consejo y las partes coadyuvantes que intervienen en su favor alegan que a las mercancías de que se trata en el presente caso se les aplica el inciso ii) de la letra a) del apartado 2 del artículo 168, dado que el régimen de contingente arancelario no puede asimilarse a una medida arancelaria, sino que, en realidad, debe considerarse como una medida, distinta de un derecho de aduana, relativa a la importación, en el sentido del inciso i). Por lo tanto, el régimen se inscribe en el inciso ii) y cumple el requisito de esta disposición según el cual deberá garantizarse a los productos ACP "un trato más favorable que el que se conceda a los terceros países que gocen de la cláusula de nación más favorecida para esos mismos productos".
121. En mi opinión, la tesis del Consejo ha de considerarse fundada. Un contingente arancelario °especialmente cuando aplica tipos impositivos sensiblemente diferentes a los productos importados dentro o fuera de los límites del contingente° es algo distinto y más amplio que un derecho de aduana corriente. La interpretación realizada por el Gobierno alemán de esta disposición impediría la aplicación de contingentes arancelarios, como medio de regulación de la importación de plátanos ACP, para otorgar un trato distinto a los plátanos ACP tradicionales y a los no tradicionales. No se comprende por qué razón la Comunidad se vería necesariamente obligada a utilizar restricciones cuantitativas, con el fin de otorgar dicho trato distinto, en lugar de aplicar un contingente arancelario que posee, en cierta medida, efectos comparables a las restricciones cuantitativas.
122. Del Protocolo nº 5 relativo a los plátanos, anexo al Convenio de Lomé, se desprende que la Comunidad puede aplicar un trato distinto a los plátanos ACP no tradicionales, con respecto a los tradicionales. Con carácter preliminar, el Protocolo señala:
"La Comunidad y los Estados ACP convienen en los objetivos dirigidos a la mejora de las condiciones de producción y de comercialización de plátanos de los Estados ACP y al mantenimiento de las ventajas de que gozan los proveedores tradicionales con arreglo a los compromisos contemplados en el artículo 1 del presente Protocolo, así como en la adopción de las medidas adecuadas para su cumplimiento" (el subrayado es mío).
A continuación, el artículo 1 dispone:
"Respecto de sus exportaciones de plátanos a los mercados de la Comunidad, ningún Estado ACP será puesto, en lo que se refiere al acceso a sus mercados tradicionales y a sus ventajas en dichos mercados, en una situación menos favorable que aquélla en la que se encontraba anteriormente o en la que se encuentre actualmente" (el subrayado es mío).
A estas disposiciones se refiere el Anexo LXXIV, que contiene una declaración común sobre el Protocolo. En esta declaración se afirma:
"Las partes contratantes convienen en que el artículo 1 del Protocolo nº 5 no podrá impedir a la Comunidad el establecimiento de normas comunes para los plátanos, consultando plenamente a los Estados ACP, siempre que ningún Estado ACP, proveedor tradicional de la Comunidad, sea puesto, en lo que se refiere al acceso a la Comunidad y a sus ventajas en la Comunidad, en una situación menos favorable que aquella en la que se encontraba anteriormente o en la que se encuentre actualmente" (el subrayado es mío).
123. Según se ha expuesto a lo largo del procedimiento, la Comunidad ha consultado plenamente a los Estados ACP en el marco del establecimiento de la nueva organización de mercado.
124. A la vista de estas consideraciones, opino que no es contrario al Convenio de Lomé que la organización de mercado distinga entre plátanos ACP tradicionales y no tradicionales, y que, en el marco del establecimiento de la organización común de mercado, los plátanos no tradicionales se hallen, desde el punto de vista arancelario, en una situación menos favorable que anteriormente.
Motivo basado en el incumplimiento de las obligaciones de la Comunidad derivadas del GATT
125. El Gobierno alemán, apoyado por el Gobierno belga y el Gobierno neerlandés, destaca que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el GATT obliga a la Comunidad y a los Estados miembros, (43) y sostiene que los actos jurídicos de la Comunidad que sean contrarios al GATT son, por esta razón, ilegales y deben ser anulados. En efecto, el GATT constituye uno de los fundamentos jurídicos conforme a los cuales el Tribunal de Justicia debe examinar la legalidad de los actos jurídicos de la Comunidad. Así lo confirman las sentencias del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 1988, Fediol/Comisión (44) y de 7 de mayo de 1991, Nakajima/Consejo. (45) La jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual el GATT no posee efecto directo, se refiere únicamente a la posibilidad de los justiciables de invocar el Acuerdo en el marco de procedimientos pendientes ante los órganos jurisdiccionales nacionales y, por lo tanto, no es aplicable en el marco de un recurso interpuesto ante el Tribunal de Justicia por un Estado miembro, cuyo objetivo es la anulación de un acto jurídico comunitario a causa de su disconformidad con las obligaciones contraídas por la Comunidad en virtud del GATT.
126. El Consejo y las partes coadyuvantes que intervienen en su apoyo niegan que exista una violación del GATT y que, en el presente caso, se pueda invocar dicho Acuerdo como fundamento del control de legalidad del Tribunal de Justicia. En particular, alegan que las razones que llevaron al Tribunal de Justicia a negar efecto directo al GATT deben, del mismo modo, conducir a la conclusión de que el GATT no puede ser invocado en el marco de un recurso de anulación interpuesto por un Estado miembro. Destacan el carácter especial de las normas del GATT. Señalan que el citado Acuerdo contiene una serie de normas imperativas, cuyo cumplimiento se impone °tanto debido al sistema de solución de controversias como a una serie de posibilidades de excepción generales o especiales° más por vía de negociaciones diplomáticas a alto nivel que por medios legales. De este modo, la Comisión ha indicado que el GATT se caracteriza menos por un verdadero derecho de las partes contratantes de exigir el respeto de sus normas que por la posibilidad de alcanzar, mediante negociaciones entre ellas, un equilibrio global entre ventajas e inconvenientes; el efecto directo del Acuerdo constituye un cuerpo extraño en tal sistema.
Se alega que, en caso de que el Tribunal de Justicia admita la tesis de la República Federal de Alemania según la cual los actos jurídicos de la Comunidad podrían ser examinados no sólo en el plano internacional según los mecanismos establecidos en el Acuerdo, sino también por el propio Tribunal de Justicia en defensa de las disposiciones del Acuerdo, surgirían serias dificultades que comprometerían los esfuerzos actualmente desplegados en el marco del GATT para resolver los problemas suscitados por la organización común de mercado de los plátanos y, más en general, por el Convenio de Lomé, y, por otra parte, tendría consecuencias difícilmente aceptables.
127. El Tribunal de Justicia ha subrayado reiteradamente que los efectos de un Acuerdo internacional en el ordenamiento jurídico comunitario deben determinarse a la vista de la naturaleza y de los objetivos del Acuerdo de que se trate. Esto es, en particular, lo que el Tribunal de Justicia afirmó en su sentencia de 26 de octubre de 1982, Kupferberg, (46) en la que destacó que los efectos en la Comunidad de las disposiciones de un Acuerdo internacional no pueden determinarse sin tener en cuenta el origen internacional de las disposiciones de que se trate, y que, conforme a los principios del Derecho internacional, las partes contratantes pueden convenir los efectos que las disposiciones del Acuerdo deban desplegar en sus ordenamientos internos.
128. Naturalmente, las partes contratantes deben respetar el carácter obligatorio de los Acuerdos internacionales. Pero, salvo que del Acuerdo correspondiente se deduzca lo contrario, los órganos jurisdiccionales de los ordenamientos jurídicos internos no tienen obligación alguna de defender el cumplimiento de las obligaciones internacionales. (47) Tal defensa es ciertamente posible y contribuiría a garantizar el respeto de las obligaciones internacionales; pero, en caso de que los ordenamientos jurídicos de las partes contratantes no contengan una norma que atribuya a los órganos jurisdiccionales tal competencia, ello no constituiría en sí misma una violación del Derecho internacional.
129. Es cierto que el GATT forma parte de la mayoría de Acuerdos internacionales que no imponen a las partes contratantes la obligación de garantizar de manera concreta, en sus ordenamientos jurídicos internos, el respeto de sus disposiciones. El hecho de que, sólo excepcionalmente, un justiciable pueda invocar directamente las disposiciones del GATT ante los órganos jurisdiccionales que forman parte del ordenamiento jurídico interno de las partes contratantes corrobora esta afirmación. Ello es así, ya sean dichos ordenamientos jurídicos, por principio, cerrados a la aplicación de obligaciones internacionales, salvo que hayan sido integradas en el Derecho interno a través de la adopción de disposiciones nacionales, o ya sean °como en el caso del ordenamiento jurídico comunitario° abiertos con respecto a la aplicación de dichas obligaciones.
130. Cuando la cuestión de los efectos de un Acuerdo internacional en los ordenamientos jurídicos de las partes contratantes no haya sido regulada por el propio Acuerdo, según la sentencia del Tribunal de Justicia dictada en el asunto Kupferberg, les corresponde "a los órganos jurisdiccionales competentes y, en particular, al Tribunal de Justicia, en el marco de su competencia derivada del Tratado, zanjarla al igual que cualquier otra cuestión sobre la interpretación del Acuerdo en la Comunidad" (apartado 17).
131. De este modo, es indiscutible que corresponde al Tribunal de Justicia pronunciarse sobre la cuestión de los efectos del GATT en el ordenamiento jurídico comunitario. Esta decisión es fundamental. Reviste gran importancia de principio y práctica. Admitir la tesis del Gobierno alemán reforzaría el impacto del GATT en el ordenamiento jurídico comunitario y contribuiría a garantizar el respeto del Acuerdo por parte de las Instituciones comunitarias, aun cuando, llegado el caso, el Tribunal de Justicia hubiera de limitar su análisis únicamente a los supuestos de infracción manifiesta de las normas del GATT; sin embargo, admitir esta concepción podría asimismo significar una alteración sensible de las posibilidades de las Instituciones competentes de la Comunidad de velar, en el marco jurídico del GATT, por los intereses de la Comunidad. En mi opinión, el Tribunal de Justicia no puede pronunciarse sobre la cuestión que ahora analizamos sin tomar seriamente en consideración la tesis expuesta por el Consejo y la Comisión.
132. Por otra parte, es natural tomar como punto de partida la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual el GATT no posee efecto directo. (48)
133. Tanto en los asuntos relativos a la cuestión de la compatibilidad de los actos jurídicos comunitarios con el GATT como en asuntos referentes a cuestiones análogas en relación con medidas nacionales, el Tribunal de Justicia ha declarado, en este sentido, que el GATT no confiere a los justiciables comunitarios el derecho de invocarlo ante los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros. (49)
134. El Gobierno alemán sostiene que la falta de efecto directo del GATT no significa que no pueda tomarse como base para una examen de legalidad en el marco de un recurso interpuesto conforme al artículo 173 del Tratado.
135. Es cierto que no se puede, sin más, deducir de la falta de efecto directo de una disposición la imposibilidad de invocarla en el marco de un recurso de anulación en virtud del artículo 173 del Tratado. Esta tesis es corroborada por la sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de mayo de 1991, en el asunto Nakajima/Consejo, (50) en el cual el Tribunal de Justicia, que conocía de un recurso de anulación interpuesto por una empresa conforme al artículo 173, debía pronunciarse sobre la cuestión de si un Reglamento antidumping era ilegal por ser contrario a las obligaciones asumidas por la Comunidad en el marco del GATT, y en que el Consejo alegó que la empresa no podía invocar este motivo, puesto que las normas del GATT de que se trataba no poseían efecto directo. El Tribunal de Justicia declaró, a este respecto, lo siguiente:
"Hay que reconocer de todos modos que Nakajima no invoca en este caso el efecto directo de estas disposiciones. Efectivamente, la demandante, con este motivo, discute incidentalmente, en virtud del artículo 184 del Tratado, la validez del nuevo Reglamento de base, acogiéndose a uno de los medios de control de legalidad que se mencionan en el artículo 173 de dicho Tratado, es decir, violación del Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución" (apartado 28).
136. Sin embargo, es evidente que el Tribunal de Justicia no admitió de manera general en el asunto Nakajima/Consejo que se pudieran invocar las obligaciones del GATT en el marco de un recurso interpuesto conforme al artículo 173. En efecto, el Tribunal de Justicia señaló °cuestión en la que se profundizará más adelante° que en el Reglamento comunitario controvertido se afirmaba expresamente que éste fue adoptado en cumplimiento de las disposiciones del GATT invocadas por la demandante.
137. En mi opinión, no puede deducirse del hecho de que un Acuerdo internacional forme parte integrante del ordenamiento jurídico comunitario que dicho Acuerdo deba necesariamente formar parte de las normas a la luz de las cuales el Tribunal de Justicia efectúa el control de legalidad previsto en el artículo 173.
Es posible que, independientemente de su falta de efecto directo, un Acuerdo pueda ser invocado en el marco de un recurso interpuesto conforme al artículo 173. Pero también puede suceder que las razones por las que se niegue el efecto directo del Acuerdo sean de naturaleza tal que provoquen asimismo la exclusión de éste como elemento de la base del control de legalidad del Tribunal de Justicia.
138. En mi opinión, esto último es lo que sucede con el GATT. Por lo tanto, es necesario exponer las razones por las que el Tribunal de Justicia ha negado el efecto directo de las disposiciones del GATT.
139. En su sentencia de 12 de diciembre de 1972, International Fruit Company y otros, el Tribunal de Justicia partió de la afirmación de que era necesario examinar si las disposiciones del GATT "engendran, para los justiciables de la Comunidad, el derecho de invocarlas ante los Tribunales con el fin de impugnar la validez de un acto comunitario"; consideró "que para ello [procedía] analizar al mismo tiempo el espíritu, la economía y los términos del Acuerdo General". Conforme a ello, el Tribunal de Justicia justificó la falta de efecto directo del GATT del siguiente modo:
"[...] A tenor de los términos de su Preámbulo, dicho Acuerdo, fundado en un principio de negociaciones emprendidas 'a base de reciprocidad y de ventajas mutuas', se caracteriza por la gran flexibilidad de sus preceptos, especialmente de los que se refieren a las posibilidades de establecer excepciones, a las medidas que pueden adoptarse en caso de dificultades excepcionales y a la resolución de las discrepancias que se den entre las Partes Contratantes [apartado 21].
[...] Para la resolución de desavenencias, dichas medidas comprenderán, según el caso, manifestaciones o propuestas escritas que deberán 'examinarse con talante abierto a la comprensión', para la realización de indagaciones, eventualmente seguidas de recomendaciones, consultas o decisiones de las Partes Contratantes, con inclusión de la relativa a autorizar a determinadas Partes Contratantes para que suspendan, con respecto a otras, la aplicación de cualquier concesión o el cumplimiento de otra obligación resultante del Acuerdo General, y en definitiva, para el caso de que se llegue a una suspensión como la indicada, la facultad de la parte interesada de denunciar el referido Acuerdo [apartado 25].
[...] Por último, para el caso de que determinados productores sufrieran o estuvieran expuestos a sufrir algún perjuicio grave como consecuencia de algún compromiso asumido en virtud del Acuerdo General o de alguna concesión sobre una preferencia, el artículo XIX reconoce la facultad a favor de una Parte Contratante de suspender unilateralmente su compromiso así como de retirar o modificar la concesión, bien después de consultar al conjunto de las Partes Contratantes, a falta de acuerdo entre las Partes Contratantes interesadas, o bien por sí misma, en caso de urgencia y con carácter provisional, sin consulta previa [apartado 26]."
Estos considerandos fueron reproducidos en la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de octubre de 1973, en el asunto Schlueter; a esta motivación se remiten expresamente las sentencias de 16 de marzo de 1983, en los asuntos SIOT, y SPI y SAMI.
140. Probablemente es correcto afirmar que las razones expuestas por el Tribunal de Justicia, consideradas aisladamente y en sí mismas, no son determinantes a efectos del resultado.
141. A pesar de que, en cierta medida, posean un carácter impreciso, las disposiciones del GATT son, al menos en su mayoría, suficientemente claras e incondicionales para, llegado el caso, poder ser aplicadas por el Tribunal de Justicia (véase, a este respecto, la sentencia anteriormente citada de 22 de junio de 1989, en el asunto Fediol/Comisión). (51)
142. También resulta evidente, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que la no reciprocidad en cuanto al reconocimiento, por otras partes contratantes, de los efectos internos del Acuerdo no impide, en sí misma, que la Comunidad admita tales efectos internos (véase, a este respecto, la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Kupferberg, apartado 18).
143. Es asimismo cierto, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que la existencia de un sistema específico de solución de las controversias en el marco de un Acuerdo internacional, considerada aisladamente, no impide que se reconozcan al Acuerdo efectos internos en el ordenamiento jurídico de la Comunidad (véase, a este respecto, por ejemplo, la sentencia en el asunto Fediol/Comisión). (52)
144. El Tribunal de Justicia consideró que era determinante una apreciación de conjunto del GATT. Los diferentes elementos suscitados fueron valorados a la luz del "espíritu y de la economía" del Acuerdo y condujeron a negar al GATT un efecto directo tras haberse realizado una apreciación global. No nos parece justificado que se critique el hecho de que el Tribunal de Justicia haya destacado la "flexibilidad" inherente al GATT, a la vista de las posibilidades ofrecidas a las partes contratantes de negociar exenciones y habida cuenta de la amplitud y, hasta cierto punto, la imprecisión de las disposiciones que regulan excepciones. Tampoco procede criticar al Tribunal de Justicia por haber puesto de relieve las disposiciones específicas del GATT relativas a la solución de las controversias, en cuyo contexto puede ser razonable hacer referencia a la práctica desarrollada en el marco de dicho sistema de solución de controversias. De hecho, estas disposiciones delegan en gran medida en las partes contratantes la solución de sus conflictos por vía de negociaciones. (53)
145. En estas circunstancias, considero acertado que el Tribunal de Justicia sostenga la imposibilidad de invocar directamente el GATT en el marco de un recurso de anulación interpuesto conforme al artículo 173.
El resultado contrario podría modificar la naturaleza de las obligaciones que incumben a la Comunidad en el marco definido por el propio GATT. En su control de legalidad, el Tribunal de Justicia únicamente debe utilizar el GATT si existen razones especiales en favor de tal control de los actos jurídicos adoptados por las Instituciones.
146. Opino que el Tribunal de Justicia ha admitido esta concepción en sus dos sentencias, antes citadas, en el asunto Fediol/Comisión y en el asunto Nakajima/Consejo. Tal y como se ha dicho, el Tribunal de Justicia tenía que pronunciarse en estos dos asuntos sobre dos recursos de anulación de actos comunitarios interpuestos por particulares; (54) el Tribunal de Justicia accedió, en ambos asuntos, a efectuar el control solicitado por las demandantes basándose en las reglas del GATT.
147. No obstante, es decisivo que en ambas sentencias el Tribunal de Justicia justificara este resultado por la existencia de razones especiales en favor de tal control, derivadas de las remisiones efectuadas a las correspondientes disposiciones del GATT.
148. En la sentencia Fediol/Comisión, el Tribunal de Justicia se refirió, en primer lugar, a su jurisprudencia relativa a la falta de efecto directo del GATT y a continuación declaró:
"Sin embargo, de esta jurisprudencia no se puede deducir que los justiciables no puedan invocar ante el Tribunal de Justicia las disposiciones del Acuerdo General para que se verifique si un comportamiento, denunciado en una queja formulada en virtud del artículo 3 del Reglamento nº 2641/84, constituye una práctica comercial ilícita en el sentido de este Reglamento. En efecto, las disposiciones del Acuerdo General forman parte de las normas de Derecho internacional a las que se remite el apartado 1 del artículo 2 de este mismo Reglamento, interpretación que se ve confirmada por el segundo considerando de dicho Reglamento en relación con el cuarto considerando" (apartado 19; el subrayado es mío).
En este sentido, el Tribunal de Justicia llegó a la siguiente conclusión:
"Por consiguiente, dado que el Reglamento nº 2641/84 confiere a los operadores interesados el derecho de alegar las disposiciones del GATT en la queja que formulan a la Comisión, para determinar el carácter ilícito de las prácticas comerciales por las que se consideran perjudicados, estos mismos operadores tienen el derecho de recurrir ante el Tribunal de Justicia para someter al control de éste la legalidad de la Decisión de la Comisión por la que se aplican dichas disposiciones" (apartado 22; el subrayado es mío).
149. En la sentencia Nakajima/Consejo, el Tribunal de Justicia señaló en primer lugar:
"Según los considerandos segundo y tercero del nuevo Reglamento de base, este último fue promulgado de conformidad con las obligaciones internacionales existentes, en particular las que se derivan del artículo VI del Acuerdo General y del Código antidumping" (apartado 30; el subrayado es mío).
A continuación, el Tribunal de Justicia afirmó lo siguiente:
"De ahí se sigue que el nuevo Reglamento de base, que discute la demandante, fue adoptado para cumplir las obligaciones internacionales de la Comunidad, a la que incumbe, según reiterada jurisprudencia, garantizar la observancia de las disposiciones del Acuerdo General y de sus medidas de ejecución [...]" (apartado 31; el subrayado es mío).
150. En mi opinión, es indudable que el legislador comunitario no ha efectuado remisión alguna al GATT en el Reglamento relativo a los plátanos, de tal modo que el Acuerdo deba formar parte de la base jurídica en la que el Tribunal de Justicia se apoya para efectuar el control de legalidad.
151. Por lo tanto, mi conclusión es que debe darse la razón al Consejo en que la República Federal de Alemania no puede invocar el GATT en el presente asunto. Por lo tanto, no es necesario pronunciarse sobre la cuestión de si el Reglamento infringe las disposiciones del GATT.
Motivo basado en la ilegalidad de la supresión del contingente arancelario vigente para Alemania
152. El Reglamento por el que se establece la organización común de mercados en el sector del plátano establece, en el apartado 2 de su artículo 21, que "se suprime el contingente arancelario previsto en el Protocolo sobre el contingente arancelario para las importaciones de plátanos, anexo al Convenio de aplicación sobre la asociación de los países y territorios de Ultramar a la Comunidad previsto en el artículo 136 del Tratado".
153. El Gobierno alemán alega que el Protocolo de que se trata forma parte integrante del Tratado y, por lo tanto, no puede ser derogado mediante un acto jurídico adoptado conforme al artículo 43 del Tratado, sino, por el contrario, únicamente conforme a las disposiciones de modificación del Tratado. Se opone a la tesis según la cual el Protocolo contiene normas que constituyen la base jurídica para su propia derogación. Señala que el Protocolo formaba parte de un compromiso y puede considerarse como un tipo de compensación a Alemania por haber aceptado que se otorgaran ventajas particulares a las antiguas colonias de otros Estados miembros.
154. El Consejo y las partes coadyuvantes que intervienen en su apoyo se remiten al párrafo tercero del apartado 4 del Protocolo, que establece que "el Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, decidirá la supresión o la modificación de dicho contingente" y alegan que esta disposición constituye base jurídica suficiente para la adopción de la disposición controvertida del apartado 2 del artículo 21.
155. Es pacífico que el Protocolo forma parte integrante del Tratado y que se consideró vigente en el momento de la adopción del Reglamento, a pesar de que el Convenio de aplicación sobre la asociación de los países y territorios de Ultramar a la Comunidad, previsto en el artículo 136 del Tratado, uno de cuyos anexos es el Protocolo, ya no está en vigor.
156. Por lo tanto, ha resultado igualmente acreditado que el contingente arancelario, en principio, únicamente puede suprimirse conforme a las normas del Tratado, a menos que el propio Protocolo contenga otras reglas sobre el procedimiento que debe seguirse en caso de supresión del contingente.
157. Así pues, la cuestión determinante en el presente caso es si la disposición antes citada del párrafo tercero del apartado 4 del Protocolo constituye tal base legal.
158. En primer lugar, el Gobierno alemán alega que esta disposición, en la medida en que constituye una excepción a la exigencia general vigente sobre respeto del procedimiento de modificación del Tratado, debe ser interpretada restrictivamente; considera que su tesis queda corroborada por lo expuesto anteriormente sobre las razones que condujeron a la adopción del Protocolo. A ello se añade que, a tenor de la propia disposición que autoriza la supresión del contingente arancelario, ésta únicamente puede producirse durante un año cada vez y no de manera permanente °como hizo el Consejo° y que esta disposición, a la vista de su redacción y del lugar que ocupa en el Protocolo, únicamente autoriza a suprimir los contingentes fijados con arreglo al párrafo segundo del apartado 4, es decir, contingentes fijados en años en los que "las importaciones [hubieren] disminuido con relación al año 1956", que constituye el año de referencia para la fijación del contingente. De este modo, la base jurídica de la supresión únicamente puede aplicarse a contingentes fijados para años durante los cuales las importaciones, durante el año considerado, no hubieren disminuido en relación con el año 1956.
159. Esta interpretación no puede ser correcta, aun cuando se admita, en principio, que una base jurídica que permite la supresión, como en el presente caso, deba ser interpretada restrictivamente.
160. Para demostrar la inexactitud de la tesis del Gobierno alemán, es necesario recurrir a la economía del Protocolo. Los dos primeros apartados del Protocolo determinan el contingente aplicable para el período que se extiende hasta la aplicación íntegra del Arancel Aduanero Común (respectivamente, 90 % de las cantidades importadas en 1956 para el período que se extiende hasta el final de la segunda etapa y 80 % de dichas cantidades hasta la conclusión de la tercera). En relación con los apartados 1 y 2, el párrafo primero del apartado 3 establece una regla relativa al aumento de los contingentes anuales, en caso de que las importaciones hubieran excedido, el año anterior, las cantidades de 1956, mientras que el párrafo segundo contiene una norma para el supuesto de que las importaciones totales hubieran disminuido con respecto a 1956.
161. El apartado 4 del Protocolo dispone, a continuación, lo siguiente:
"A partir de la aplicación plena del Arancel Aduanero Común, el contingente será igual al 75 % de las importaciones del año 1956. Dicho contingente será incrementado en las condiciones previstas en el párrafo primero del apartado 3.
En caso de que las importaciones hubieren disminuido con relación al año 1956, el contingente anual previsto en el párrafo anterior no podrá exceder del 75 % de las importaciones del año precedente.
El Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, decidirá la supresión o la modificación de dicho contingente."
Como se ve, existe cierto paralelismo entre el régimen aplicable a las situaciones contempladas en los apartados 1 y 2 y el régimen aplicable a la situación del apartado 4, y la distinción entre los tres períodos se basa en las diferencias entre las cantidades mínimas garantizadas del contingente arancelario.
Por otra parte, es importante señalar, en el contexto del presente asunto, que la disposición que prevé la supresión del contingente únicamente se aplica para el período contemplado en el apartado 4, es decir, para el posterior a la aplicación plena del Arancel Aduanero Común. De este modo, la posibilidad de suprimir el contingente está vinculada a la aplicación del Arancel Aduanero.
162. No parece que existan razones para suponer que la facultad de suprimir el contingente únicamente esté vinculada a la situación contemplada en el párrafo segundo del apartado de que se trata (cuando las importaciones hayan disminuido con respecto a 1956) y no a la que se refiere el párrafo primero del mismo apartado.
163. Por el contrario, debe darse la razón al Consejo en que tal interpretación supondría que la facultad de supresión del contingente estaría expresamente ligada al párrafo segundo, del que constituiría un subapartado.
La expresión "dicho contingente" que figura en el párrafo tercero únicamente puede interpretarse en el sentido de que se remite a los contingentes fijados a partir de la aplicación plena del Arancel Aduanero, ya se fije el contingente con arreglo al primero o al segundo párrafo del apartado 4.
164. Es irrelevante que la supresión, llevada a cabo conforme al párrafo tercero del apartado 4, se efectúe mediante una disposición general, que continúe vigente hasta su derogación, y, por consiguiente, no se adopte cada año una decisión en cuanto a la supresión.
Motivos basados en vicios formales del Reglamento
a) Violación del principio de colegialidad en la participación de la Comisión en el procedimiento de toma de decisiones
165. El Gobierno alemán señala que el artículo 43 del Tratado subordina la adopción de decisiones por parte del Consejo a una propuesta de la Comisión y que el Consejo no puede, según el párrafo primero del artículo 149 del Tratado, (55) modificar una propuesta de la Comisión si no es por unanimidad. El citado Gobierno alega que el párrafo primero del artículo 149 no ha sido respetado, puesto que el Consejo adoptó el Reglamento controvertido por mayoría cualificada conforme a una propuesta que no fue debidamente modificada con respecto a la propuesta inicial de la Comisión. El miembro de la Comisión que participó en las negociaciones del Consejo no estaba facultado para efectuar las modificaciones necesarias en nombre de la Comisión.
En su recurso, el Gobierno alemán indicó que existían razones para creer que la propuesta de la Comisión había sido modificada por el miembro de la Comisión competente en materia de agricultura y por el Presidente de la Comisión, sin respetar el principio de colegialidad, y consideraba que esta tesis venía corroborada por los datos aportados por el Consejo en su escrito de contestación, en cuanto a las circunstancias en que se desarrollaron las negociaciones de que se trata. El citado Gobierno señala que, de los datos aportados por el Consejo, se desprende que el contenido definitivo del Reglamento adoptado fue el resultado de un compromiso de la Presidencia, sobre el cual, tras largas negociaciones celebradas en diciembre de 1992, pudo obtenerse un acuerdo suficiente en el seno del Consejo, y que el miembro correspondiente de la Comisión había hecho posteriormente esta propuesta a la Comisión para facilitar la adopción de dicho compromiso por mayoría cualificada. Por otra parte, el Gobierno alemán se refiere al hecho de que, al celebrarse la vista sobre la demanda de medidas provisionales, el Consejo indicó que el compromiso era el resultado de una larga sesión nocturna, y señala que de estas informaciones se desprende necesariamente que la Comisión no podía tener conocimiento del compromiso en el momento en el que otorgó el mandato al miembro correspondiente de la Comisión para las negociaciones con el Consejo y que, por lo tanto, dicho miembro no pudo haber sido "debidamente designado".
166. El Consejo considera que este motivo es infundado. Se remite básicamente a la argumentación de la Comisión y señala que el Consejo tiene derecho a presumir que el miembro de la Comisión que participa en las negociaciones del Consejo está facultado para modificar la propuesta de la Comisión, en nombre de esta última, cuando así lo hace.
167. La Comisión afirma, asimismo, que este motivo es infundado. Indica que el miembro correspondiente de la Comisión estaba debidamente autorizado para modificar la propuesta inicial de la Comisión, dentro del respeto del principio de colegialidad. Además, la Comisión señala que en la reunión del Consejo, que se celebró durante varios días en diciembre de 1992, se trataron varias propuestas importantes y que la propuesta de Reglamento para los plátanos no fue sino una de las varias sobre las que se alcanzó un consenso suficiente en el marco de una solución global.
La Comisión considera que, por el propio hecho de que ella misma afirma que su propuesta fue debidamente modificada y puesto que no existe ningún elemento que pueda suscitar dudas a este respecto, procede desestimar el motivo invocado por el Gobierno alemán.
168. No obstante, en aras de la rectitud, la Comisión indica que trató el expediente "plátanos" desde 1991 y que, cuando sometió al Consejo su propuesta, era consciente de que, para que pudiera ser adoptada, sería probablemente necesario modificarla en algunos puntos, tras las deliberaciones del Consejo. A continuación la Comisión declaró lo siguiente:
"° Conforme a ello, el Colegio de Comisarios encargó al miembro responsable de la agricultura [en aquel momento, el Sr. Mac Sharry] que negociara el expediente 'plátanos' en el Consejo del 14 al 17 de diciembre de 1992, en el marco del compromiso global. En tal situación, que en modo alguno es inusual, el miembro responsable de la Comisión permanece en todo momento en estrecho contacto con el Colegio de Comisarios con el fin de solicitar, si es necesario, instrucciones concretas. Esta es la única manera de alcanzar un compromiso y una decisión final en una negociación tan difícil, y así sucede siempre en todos los 'maratones' agrícolas. La Comisión se sorprende de que la demandante °el Gobierno de un Estado miembro° parece querer cuestionar ahora una práctica establecida desde hace treinta años.
° Tras el Consejo celebrado del 14 al 17 de diciembre de 1992, el miembro responsable de la Comisión informó al Colegio de Comisarios de los resultados de dicho Consejo, y en particular del compromiso 'plátanos', sin que dicho Colegio emitiera en aquel momento objeción alguna ni en cuanto al procedimiento ni en cuanto al resultado de las negociaciones.
° Finalmente, es necesario señalar que dicho compromiso de 17 de diciembre de 1992 °a pesar de su importancia° sólo era de carácter político y que la decisión formal [la única válida jurídicamente] no se produjo hasta el Consejo de 14 de febrero de 1993, tras un voto por mayoría cualificada. Por consiguiente, el Colegio disponía de tiempo suficiente para un nuevo examen del expediente y para dar al nuevo miembro de la Comisión encargado de la agricultura [Sr. Steichen] instrucciones concretas a este respecto o para, en su caso, cuestionar algunos de los elementos del compromiso político; sin embargo, la Comisión [tanto en su antigua como en su nueva composición tras el 1 de enero de 1993] no vio motivo alguno para volver a abrir el expediente.
° Tras la decisión formal del Consejo, el 14 de febrero de 1993, el Colegio fue de nuevo informado de los resultados (equivalentes al compromiso político de diciembre) y tomó nota de ellos sin formular objeciones."
169. En mi opinión, no existe posibilidad de duda en cuanto a que debe desestimarse el motivo invocado por el Gobierno alemán.
Dicho Gobierno no ha podido probar ningún elemento concreto que indique que las normas aplicables a la participación de la Comisión en el procedimiento legislativo de la Comunidad, incluido el principio de colegialidad, no fueran respetadas. Considero que esta afirmación es suficiente para desestimar el motivo invocado por dicho Gobierno.
170. Por lo demás, opino que el principio de colegialidad ha sido respetado en la medida en que la Comisión decidió qué modificaciones podían efectuarse, llegado el caso, en su propuesta inicial, durante las negociaciones en el seno del Consejo. El miembro de la Comisión que la representa en las deliberaciones del Consejo únicamente puede modificar la propuesta existente de la Comisión si las modificaciones de que se trate se sitúan dentro de los límites definidos por la Comisión en su decisión. Si las modificaciones no se sitúan, de este modo, en el marco de dicha decisión, el problema se somete a la Comisión.
b) Falta de referencia, en el Reglamento adoptado, a la propuesta definitiva de la Comisión
171. El Gobierno alemán indica que el Reglamento únicamente se refiere, en su exposición de motivos, a la propuesta inicial de la Comisión, de agosto de 1992, tal y como fue publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, y no a la propuesta definitiva de la Comisión. El citado Gobierno alega que, por esta razón, el Reglamento infringe el artículo 190 del Tratado, según el cual los Reglamentos del Consejo "se referirán a las propuestas o dictámenes preceptivamente recabados en aplicación del presente Tratado".
172. Este motivo debe ser desestimado. El Gobierno alemán suscita, en este punto, la cuestión de la legalidad de una práctica establecida desde hace numerosos años que, hasta el momento, nadie había cuestionado y sobre la cual, en mi opinión, no existen razones fundadas para la crítica.
Es evidente que de la redacción del artículo 190 °el hecho de que el término "propuesta" figure en plural° no puede concluirse que el Reglamento debe necesariamente hacer alusión tanto a la propuesta inicial de la Comisión como a posibles propuestas modificadas posteriormente. En mi opinión, los intereses que la exigencia contenida en el artículo 190 intenta proteger se han tenido suficientemente en cuenta al hacerse referencia a la primera propuesta presentada por la Comisión, en particular, cuando °como es la práctica habitual de la Comisión y como ha sucedido en el presente caso° la propuesta ha sido publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. (56)
c) Falta de nueva consulta al Parlamento Europeo
173. El Gobierno alemán señala que la propuesta adoptada finalmente se aparta en varios puntos de la propuesta sobre la cual el Parlamento Europeo emitió su dictamen y alega, apoyado por los Gobiernos neerlandés y belga, que se trata de modificaciones tan sustanciales que, para su adopción, es preciso que la propuesta se remitiera de nuevo al Parlamento para que éste emitiera su dictamen.
174. El Consejo y las partes coadyuvantes que intervienen en su apoyo niegan que se trate de modificaciones sustanciales hasta el punto de que el Parlamento hubiera debido ser consultado de nuevo.
175. A lo largo de su jurisprudencia, el Tribunal de Justicia ha precisado los criterios determinantes de la necesidad de una nueva consulta al Parlamento. Recientemente, en su sentencia de 5 de octubre de 1993, Driessen y otros, (57) el Tribunal de Justicia afirmó que era precisa una nueva consulta al Parlamento Europeo
"siempre que el texto finalmente adoptado, considerado en su conjunto, se aparte sustancialmente de aquél sobre el cual el Parlamento ya haya sido consultado, con excepción de aquellos casos en que las modificaciones respondan, en lo fundamental, a los deseos expresados por el propio Parlamento [...]" (apartado 23).
De este modo, las modificaciones de que se trate deben ser valoradas a la luz del conjunto de la propuesta y referirse a "la substance même du texte".
176. Por otra parte, en mi opinión es legítimo, tal y como ha indicado el Consejo, que, en caso de duda sobre el carácter sustancial de la modificación, se tome en cuenta el hecho de si la objeción fue realizada por el propio Parlamento, o no.
177. El Gobierno alemán se refiere a las tres modificaciones siguientes que, en su opinión, son tan fundamentales que requerían una nueva consulta al Parlamento.
178. La primera de ellas se refiere a las disposiciones de la propuesta inicial relativas a las posibilidades de importar plátanos de países terceros y plátanos ACP no tradicionales. Dicha propuesta establecía, en su artículo 17, que las importaciones de estos productos "se efectuarán en el marco de un contingente de base, de un volumen de 2 millones de toneladas, y de un contingente adicional, cuyo volumen se determinará anualmente conforme al balance de previsiones previsto en el artículo 16". La propuesta establecía la percepción de un derecho de aduana a la importación de un 20 % del valor de la mercancía, consolidado en el seno del GATT. La propuesta que, de este modo, contenía restricciones cuantitativas propiamente dichas y un derecho ad valorem fue modificada al establecerse el contingente arancelario anteriormente descrito, cuyo tipo era o bien de 0, o bien de 100 ECU por tonelada, dentro del contingente, y de 750 u 850 ECU por tonelada, fuera del contingente.
179. El Gobierno alemán señala, en particular, que el hecho de sustituir el derecho ad valorem por un derecho cuantitativo constituye una modificación sustancial, debido a que el derecho citado en último lugar implica, en realidad, un derecho de aduana más elevado, incluso dentro del contingente, y a que la modificación podría ser contraria a las obligaciones contraídas por la Comunidad en virtud del GATT.
180. En mi opinión, las modificaciones antes citadas son importantes, pero sería incorrecto pensar que, consideradas en el conjunto del Reglamento, pueden modificar su sustancia. El objetivo de la restricción cuantitativa propuesta en un principio consistía, al igual que las disposiciones adoptadas finalmente sobre el contingente arancelario, en que la Comunidad pudiera controlar las importaciones. Tal y como se desprende del estudio de las consecuencias prácticas del contingente arancelario, existen pocas posibilidades de que la modificación del régimen de importación °a saber, el cambio de una restricción cuantitativa propiamente dicha a un contingente arancelario° posea importancia destacable. Por otra parte, no se discute que la modificación de la base imponible del derecho (dentro del contingente arancelario) ocasionaría en la práctica aumentos moderados de los tipos impositivos, pero no puede decirse que dichos aumentos afecten a la propuesta en su esencia misma.
181. La segunda de las modificaciones controvertidas se refiere a las normas relativas al reparto del contingente. La propuesta inicial se hacía eco de la necesidad de "permitir que tanto los plátanos producidos en la Comunidad como los originarios de los Estados ACP, que son abastecedores tradicionales de ésta, tengan salida al mercado comunitario [...]" (décimo considerando). A tal fin, el Reglamento establecía un "régimen de cooperación". Según el apartado 3 del artículo 17 de la propuesta de Reglamento, al 30 % del volumen total del contingente de base y del posible contingente adicional se le aplicaría este régimen de cooperación y debería ser administrado conforme a las disposiciones establecidas en los artículos 19, 20 y 21. La regla principal se halla en el apartado 1 del artículo 19, a tenor del cual la cuota del 30 % estaba "abierta a cualquier operador establecido en la Comunidad que se [comprometiera] a comercializar una cantidad determinada de plátanos comunitarios y/o tradicionales ACP". El apartado 2 del artículo 19 de la propuesta disponía lo siguiente:
"Los operadores que hayan comercializado por cuenta propia una cantidad mínima de plátanos comunitarios o de plátanos tradicionales ACP, durante los años 1989 a 1991, obtendrán, si así lo solicitan, la expedición de una licencia de importación, en las condiciones previstas en el número 1 del apartado 1 del artículo 20, por una cantidad igual o inferior a la cantidad media comercializada durante este período."
La propuesta adoptada definitivamente sustituye este régimen de cooperación por un régimen que supedita el derecho de participación en la cuota del 30 % no a la obligación de importar cantidades determinadas de plátanos comunitarios/ACP, sino a la comercialización de éstos durante los tres años precedentes.
182. Las normas finalmente adoptadas acentúan, en opinión del Gobierno alemán, las ventajas otorgadas a los operadores tradicionales de plátanos comunitarios/ACP, puesto que dificultan a los operadores tradicionales de plátanos de países terceros la adquisición de una parte de la cuota.
183. Sin duda alguna se trata de una modificación importante, pero también es indudable que no afecta al Reglamento en su esencia.
La disposición modificada posee el mismo objetivo que la disposición inicial y puede admitirse que la norma propuesta en un principio no habría tenido, en la práctica, efectos muy distintos de los que la disposición finalmente adoptada tendrá.
184. La tercera de las modificaciones controvertidas se refiere a las disposiciones relativas a la participación de los "newcomers" en el contingente. La propuesta inicial reservaba un 5 % de la cuota del 70 % atribuida a los operadores de plátanos de países terceros a los nuevos operadores que comercializaran plátanos por primera vez durante el año considerado. Además, la cuota del 30 % estaba abierta, en principio, también a los nuevos operadores. La propuesta adoptada finalmente concede derecho a los "newcomers", tal y como se ha indicado, a una cuota específica del 3,5 %.
185. El Gobierno alemán alega que la propuesta definitivamente adoptada compromete aún más las posibilidades de los "newcomers" de introducirse en el mercado y que dichas posibilidades son importantes para garantizar una competencia efectiva en el mercado. Por tanto, las modificaciones son tan esenciales que requerían una nueva consulta del Parlamento Europeo.
186. Se trata de modificaciones que no son despreciables. Los derechos de los "newcomers" son, en efecto, importantes para el funcionamiento del mercado. Sin embargo, en mi opinión, es evidente que estas modificaciones no precisan la presentación de una nueva propuesta ante el Parlamento. A fin de cuentas, la situación menos favorable que para los "newcomers" se deriva de la propuesta únicamente tiene un alcance limitado. A los "newcomers" se les atribuye, también conforme a la propuesta adoptada con carácter definitivo, una pequeña parte del contingente global y, a pesar de todo, siguen teniendo la posibilidad de comprar plátanos comunitarios/ACP si pueden encontrar proveedores y, con ello, obtener una parte de la cuota del 30 %.
187. Por tanto, no considero que el Parlamento hubiera debido ser consultado de nuevo.
Conclusión
188. A la vista de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que:
"° Desestime el recurso.
° Condene a la República Federal de Alemania al pago de las costas del Consejo.
° Condene a las partes coadyuvantes al pago de sus propias costas."
(*) Lengua original: danés.
(1) ° DO L 47, p. 1.
(2) ° Se trata de los asuntos T-516/93, Pacific Fruit Company; T-517/93, Léon van Parijs; T-518/93, Duerbeck; T-519/93, Comafrica, y T-520/93, Pacific Fruit Company Italy.
(3) ° Asuntos acumulados C-143/88 y C-92/89, Rec. 1991, p. I-415.
(4) ° El Verwaltungsgericht condicionó las medidas a que, en tanto se hallara pendiente el asunto, las sociedades no utilizaran sus certificados para 1994 en cuanto a las cantidades objeto de las medidas provisionales.
(5) ° Las siguientes cifras dan una visión de los países productores de plátanos, según la importancia de su producción, expresada en tanto por ciento de los ingresos globales por exportación (1988):
CEE Guadalupe 60,0
Martinica 49,0
Madeira 33,0
Islas Canarias 20,0
ACP Dominica 69,3
Santa Lucía 59,1
San Vicente y Granadinas 42,2
Somalia 20,0
Granada 16,6
Belice 4,2
Costa de Marfil 4,1
Surinam 4,0
Jamaica 2,3
Camerún 1,1
Países terceros Honduras 36,3
Panamá 29,0
Costa Rica 19,7
Ecuador 13,6
Colombia 5,2
(6) ° El Gobierno alemán señala en el escrito de interposición de recurso que los precios cif de los plátanos de países terceros se situaban, en los años 1987 y 1992, en una media de 450 ECU (1992: 432) por tonelada, de aproximadamente 650 a 750 ECU por tonelada para los plátanos ACP y los plátanos comunitarios (1992: ACP 626, CEE 754), y que, en España, los precios llegaban a alcanzar hasta 830 ECU por tonelada. El Gobierno británico señaló en sus observaciones que los precios fob en 1992 de los plátanos de países terceros se situaban en una media de 242 ECU por tonelada, los de los países ACP en 466 ECU por tonelada (93 % más caros) y los plátanos comunitarios en 551 ECU por tonelada (128 % más caros).
(7) ° Según la exposición de motivos, estas normas se han inspirado en las siguientes consideraciones:
[...] para hacer posible el suministro al mercado de productos de calidad homogénea y satisfactoria, respetando las peculiaridades y las diferentes variedades producidas, y con objeto de garantizar la salida de los productos comunitarios a precios remunerativos que aporten unos ingresos adecuados, es conveniente establecer normas comunes de calidad para el plátano fresco y, en caso necesario, normas de comercialización para los productos transformados a base de esta fruta (cuarto considerando).
(8) ° Conforme al apartado 2 del artículo 12, esta cantidad se repartirá del siguiente modo:
1) 420.000 toneladas para las islas Canarias
2) 150.000 toneladas para Guadalupe
3) 219.000 toneladas para Martinica
4) 50.000 toneladas para Madeira, Azores y Algarve
5) 15.000 toneladas para Creta y Laconia
(9) ° DO 1992, C 344, p. 9.
(10) ° En el Anexo se fijan las cantidades siguientes:
Peso neto en toneladas
Costa de Marfil 155.000
Camerún 155.000
Surinam 38.000
Somalia 60.000
Jamaica 105.000
Santa Lucía 127.000
San Vicente y Granadinas 82.000
Dominica 71.000
Belice 40.000
Cabo Verde 4.800
Granada 14.000
Madagascar 5.900
857.700
(11) ° DO 1993, L 142, p. 6.
(12) ° Véanse, entre otras, las sentencias de 13 de julio de 1989, Wachauf (5/88, Rec. p. 2609), apartado 17; de 11 de julio de 1989, Schraeder (265/87, Rec. p. 2237), apartado 21, y de 25 de octubre de 1978, Royal Scholten-Honig (asuntos acumulados 103/77 y 145/77, Rec. p. 2037), apartado 26.
(13) ° Antes citada en la nota 12.
(14) ° Debe indicarse que en el asunto C-466/93, Atlanta y otros, antes citado, el órgano jurisdiccional de remisión admitió, entre otras cosas, que las normas controvertidas del Reglamento privan a los operadores que comercian con los plátanos de países terceros del rendimiento de sus inversiones en el sector de los plátanos, puesto que todo su aparato productivo, construido a lo largo de treinta años en torno a los plátanos, pierde su valor y dado que las capacidades creadas en todas las fases de comercialización de los plátanos gracias a su propia inversión ya no pueden utilizarse de manera rentable .
(15) ° Véanse, por ejemplo, las sentencias de 19 de octubre de 1977, Moulins et Huileries Pont-à-Mousson (asuntos acumulados 124/76 y 20/77, Rec. p. 1795), apartado 17, y de 13 de diciembre de 1984, Sermide (106/83, Rec. p. 4209), apartado 28.
(16) ° Véase, por ejemplo, la sentencia de 13 de noviembre de 1990, Fedesa (C-331/88, Rec. p. I-4023), apartado 13.
(17) ° Sentencia de 5 de julio de 1977, Bela-Muehle (114/76, Rec. pp. 1211 y ss., especialmente p. 1231).
(18) ° Véase la sentencia Fedesa, antes citada, apartado 14. Véase asimismo la sentencia de 11 de marzo de 1987, Rau Lebensmittelwerke y otros/Comisión (asuntos acumulados 279/84, 280/84, 285/84 y 286/84, Rec. p. 1069), apartado 34.
(19) ° Sentencia de 21 de febrero de 1990, Wuidart y otros (asuntos acumulados 267/88 a 285/88, Rec. p. I-435), apartado 14. Véanse, asimismo, las sentencias de 7 de febrero de 1973, Schroeder (40/72, Rec. p. 125), apartado 14, y de 13 de junio de 1972, Compagnie d' approvisionnement/Comisión (asuntos acumulados 9/71 y 11/71, Rec. p. 391), apartado 39.
(20) ° En el comunicado de prensa de la Comisión, de 8 de abril de 1992, relativo a la futura organización común de mercado en el sector de los plátanos, se hacía constar, entre otras cosas, lo siguiente: La magnitud del contingente cuantitativo [...] equivale al volumen actual de importaciones de plátanos de la zona dólar y podrá ser evolutivo. Por lo tanto, sus consecuencias sobre los precios, para los consumidores que se abastecen, en concreto, de plátanos de la zona dólar, será muy limitado.
(21) ° El Consejo demuestra, en su escrito de contestación, que el contingente se calculó correctamente, aun cuando se tenga en cuenta la cifra de 1992. No obstante, este resultado únicamente se obtiene si se computa asimismo la cifra correspondiente a 1988, más baja.
(22) ° Véase el Anexo 1 de las observaciones de la Comisión. Las cifras han sido elaboradas conforme a los datos de la FAO, de los Estados miembros y de Eurostat, y coinciden, en lo esencial, con las que figuran en el Anexo 1 de la demanda, Gutachten de la Zentrale Markt- of Preisberichtstelle fuer Erzeugnisse der Land-, Forst- und Ernaehrungswirtschaft GmbH.
(23) ° El Tribunal de Justicia realiza, en los apartados 43, 44 y 45 del auto las siguientes consideraciones:
El Consejo admite que las previsiones en las que se ha basado pueden resultar erróneas, dado que, en esta materia, no tiene una experiencia suficiente. Como ha señalado la República Federal de Alemania, es cierto que el Consejo no contempla la posibilidad de modificar los contingentes establecidos en el artículo 18 más que en el caso de que se registrara una modificación importante en los movimientos coyunturales. No obstante, admite que, en el caso de que sobreviniera una penuria de la amplitud de la señalada por la República Federal de Alemania, las Instituciones comunitarias se verían obligadas a actuar.
A este respecto, debe señalarse que, de hecho, el apartado 3 del artículo 16 del Reglamento obliga a las Instituciones a adaptar el contingente arancelario cuando, durante la campaña, se comprobare la existencia de esta necesidad, con el fin de tener en cuenta los efectos de circunstancias excepcionales que afecten, especialmente, a las condiciones de importación. En este caso, debe efectuarse la adaptación según el procedimiento del artículo 27, es decir, que incumbe a la Comisión dictar las oportunas medidas, previo dictamen del Comité de gestión del plátano. Si las medidas adoptadas no se ajustaran al dictamen del Comité de gestión, el Consejo puede adoptar su propia decisión, en sustitución de aquéllas, dentro del plazo de un mes.
De ello se desprende que, si la Comisión, sobre la base de unos datos objetivos, fiables, reconociera que el contingente es insuficiente para atender razonablemente la demanda y que las previsiones hechas anteriormente por el Consejo resultaran erróneas, el Reglamento obliga de hecho a la Comisión y, en su caso, al Consejo, a efectuar las adaptaciones necesarias, con la posibilidad de que los Estados miembros interpongan un recurso ante el Tribunal de Justicia si las citadas Instituciones hubieran incumplido sus obligaciones.
(24) ° El Gobierno alemán indicó que, tanto en octubre de 1993 como en la primavera de 1994, solicitó que se incrementara el contingente arancelario. No se accedió a su primera petición, puesto que la Comisión consideraba que dicho Gobierno no había demostrado la existencia de esta necesidad y que los operadores alemanes no habían intentado suficientemente comprar plátanos comunitarios y ACP. La segunda solicitud aun no había sido respondida en el momento de celebrarse la vista.
El Tribunal de Justicia fue informado de que, probablemente, el contingente arancelario se aumentara en 100.000 toneladas en 1994 y en 200.000 toneladas en 1995, como consecuencia del resultado de las negociaciones que pusieron fin al litigio, en el marco del GATT, entre la Comunidad Europea y algunos países exportadores de plátanos de Centroamérica y de América del Sur.
(25) ° No obstante, mediante el Reglamento (CE) nº 490/94 (DO 1994, L 62, p. 10) y el Reglamento (CE) nº 3298/93 (DO 1993, L 296, p. 48), la Comisión abrió la posibilidad de una importación global, dentro de la cuota, de 1.070.000 toneladas para el primer semestre de 1994. No disponemos de datos sobre las consecuencias de este hecho sobre el volumen de la importación dentro de la cuota para los dos últimos trimestres del año.
(26) ° Por otra parte, la Comisión indicó durante la fase oral del procedimiento que no había podido elaborar un balance de previsiones para 1994, conforme al artículo 16 del Reglamento, puesto que se había enfrentado a problemas de fondo y a dificultades prácticas en el marco de su elaboración.
(27) ° Véanse, a este respecto, los cuadros que figuran en el Anexo 1 del escrito de réplica.
(28) ° El Gobierno alemán aporta una carta de la organización de productores de un país ACP, que afirma no poder dar curso a la oferta de compra, dado que la venta está reservada a determinados adquirentes exclusivos, a los que hace referencia la carta. No obstante, el Consejo indicó, en su escrito de dúplica, que la mayor parte de los productos del país de que se trata es adquirida en la actualidad por una empresa que, hasta entonces, únicamente había comercializado plátanos de países terceros.
En la petición de decisión prejudicial en el asunto C-465/93, Atlanta y otros, el órgano jurisdiccional de remisión considera acreditado, conforme a las pruebas aportadas, que las sociedades demandantes no pudieron adquirir plátanos comunitarios/ACP.
(29) ° Sobre modalidades de aplicación del régimen de importación de plátanos en la Comunidad, DO 1993, L 142, p. 6.
(30) ° Véase la sentencia Wuidart y otros, antes citada en la nota 19.
(31) ° Por lo demás, puede añadirse que en la resolución de remisión en el asunto C-465/93, el Juez nacional consideró probado que las sociedades demandantes se habían visto obligadas, ya en el momento de las medidas provisionales, a interrumpir una quinta parte de su comercio al por mayor y a despedir a unos doscientos trabajadores, sobre una plantilla total de unas dos mil personas.
(32) ° Véase el asunto Ludwigshafener Walzmuehle y otros (asuntos acumulados 197/80 a 200/80, 243/80, 245/80 y 247/80, Rec. 1981, p. 3211).
(33) ° Véase, a este respecto, el Reglamento nº 26 del Consejo, sobre aplicación de determinadas normas sobre la competencia a la producción y al comercio de productos agrícolas (DO 1962, 30, p. 993; EE 08/01, p. 29). Este Reglamento ni tiene por objetivo ni puede, por lo demás, limitar la posibilidad del Consejo de elegir los medios que se consideren más adecuados para la realización de los objetivos de la política agrícola cuando establezca una organización de mercado.
(34) ° Véase, entre otras, la sentencia de 29 de octubre de 1980, Maizena/Consejo (139/79, Rec. p. 3393). En el apartado 23, el Tribunal de Justicia afirmó lo siguiente:
El establecimiento de un régimen que garantice que la competencia no será falseada en el mercado común no es el único objetivo mencionado en el artículo 3 del Tratado, que también prevé, en particular, el establecimiento de una política agrícola común. Los autores del Tratado, conscientes de que la búsqueda simultánea de estos dos objetivos podía resultar difícil en determinados momentos y circunstancias, establecieron en el párrafo primero del artículo 42 lo siguiente:
Las disposiciones del Capítulo relativo a las normas sobre la competencia serán aplicables a la producción y al comercio de los productos agrícolas sólo en la medida determinada por el Consejo en el marco de las disposiciones y de acuerdo con el procedimiento previsto en los apartados 2 y 3 del artículo 43, teniendo en cuenta los objetivos enunciados en el artículo 30.
De este modo, se reconoce, al mismo tiempo, la primacía de la política agrícola con respecto a los objetivos del Tratado en el ámbito de la competencia y la facultad del Consejo de decidir en qué medida las normas sobre la competencia deben aplicarse en el sector agrícola. En el ejercicio de esta facultad, así como en el conjunto de la aplicación de la política agrícola, el Consejo ostenta una amplia facultad de apreciación.
(35) ° En el asunto Duerbeck, antes citado, el Tribunal de Justicia tendrá ocasión de pronunciarse sobre la cuestión de si las modalidades de aplicación adoptadas por la Comisión, en lo que respecta al régimen de los newcomers, respetan el principio de proporcionalidad.
Sobre el reparto de contingentes arancelarios, véanse, entre otras, las sentencias de 13 de octubre de 1982, Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor Herbert Will y otros (asuntos acumulados 213/81 a 215/81, Rec. p. 3583), y de 12 de diciembre de 1973, Grosoli (131/73, Rec. p. 1555).
(36) ° Véase, entre otras, la sentencia de 25 de octubre de 1978, Koninklijke Scholten-Honig (125/77, Rec. p. 1991), apartado 19.
(37) ° Véase, entre otras, la sentencia de 30 de noviembre de 1978, Welding (87/78, Rec. p. 2457), apartado 11.
(38) ° Véase, entre otras, la sentencia de 20 de septiembre de 1988, España/Consejo (203/86, Rec. p. 4563), apartado 10.
(39) ° Véase, entre otras, la sentencia de 19 de marzo de 1992, Hierl (311/90, Rec. p. I-2061), apartado 13.
(40) ° Véanse, a este respecto, las sentencias de 23 de febrero de 1988, Reino Unido/Consejo (68/86, Rec. p. 855); de 16 de noviembre de 1989, Comisión/Consejo (131/87, Rec. p. 3743), y de 17 de marzo de 1993, Comisión/Consejo (C-155/91, Rec. p. I-939).
(41) ° Véase la sentencia de 26 de marzo de 1987, Comisión/Consejo (45/86, Rec. p. 1493), apartado 20.
(42) ° DO 1991, L 229, p. 3.
(43) ° Sentencias de 12 de diciembre de 1972, International Fruit Company y otros (asuntos acumulados 21/72 a 24/72, Rec. p. 1219); de 19 de noviembre de 1975, Nederlandse Spoorwegen y otros (38/75, Rec. p. 1439); de 16 de marzo de 1983, SIOT (266/81, Rec. p. 731); de 16 de marzo de 1983, SPI y SAMI (asuntos acumulados 267/81 a 269/81, Rec. p. 801); de 16 de marzo de 1983, Singer y Geigy (asuntos acumulados 290/81 y 291/81, Rec. p. 847); de 22 de junio de 1989, Fediol/Comisión (70/87, Rec. p. 1781), y de 7 de mayo de 1991, Nakajima/Consejo (C-69/89, Rec. p. I-2069).
(44) ° Antes citada, nota 43.
(45) ° Antes citada, nota 43.
(46) ° Asunto 104/81, Rec. p. 3641, apartado 17. Véase, asimismo, la sentencia del Tribunal de Justicia de 30 de septiembre de 1987, Demirel (12/86, Rec. p. 3719).
(47) ° El Tribunal de Justicia expresó su punto de vista en el asunto Kupferberg del modo siguiente:
Según las normas generales del Derecho internacional, las partes deben ejecutar de buena fe cualquier Acuerdo. Si cada una de las partes contratantes es responsable de la ejecución completa de los compromisos suscritos, le corresponde determinar, en contrapartida, los medios legales adecuados para alcanzar tal fin en su ordenamiento jurídico, a menos que el propio Acuerdo, interpretado a la luz de su objeto y finalidad, determine dichos medios (apartado 18).
(48) ° Esta jurisprudencia ha sido criticada por la doctrina. Véanse, por ejemplo, Hahn y Schuster: Zum Verstoss von gemeinschaftlichem Sekundaerrecht gegen das GATT, Europarecht, 1993, p. 261, con referencias bibliográficas complementarias, y, en particular, Petersmann: Applications of GATT by the Court of the EC, Common Market Law Review, 1983, p. 397. Kapteyn, en The Domestic Law Effect of Rules of International Law Within the European Community System of Law and the Question of the Self-Executing Character of GATT Rules, The International Lawyer, 1974, p. 74, sostiene que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia podría estar mejor motivada.
(49) ° Las sentencias más importantes a este respecto son las sentencias International Fruit Company y otros, antes citada; la sentencia de 24 de octubre de 1973, Schlueter (9/73, Rec. p. 1135); y las citadas sentencias SIOT, y SPI y SAMI.
(50) ° Antes citada en la nota 43.
(51) ° En el apartado 20 de esta sentencia, el Tribunal de Justicia afirmó lo siguiente:
Procede señalar igualmente que es cierto, como el Tribunal de Justicia declaró en las citadas sentencias de 12 de diciembre de 1972, International Fruit Co., de 24 de octubre de 1973, Schlueter, y de 16 de marzo de 1983, SPI y SAMI, ya citadas, que el Acuerdo General se caracteriza por la gran flexibilidad de sus disposiciones, concretamente las que contemplan las posibilidades de establecer excepciones, por las medidas que pueden adoptarse en caso de dificultades excepcionales y por el procedimiento de arbitraje entre las partes contratantes. Sin embargo, esta apreciación no impide al Tribunal de Justicia interpretar y aplicar las normas del Acuerdo General a un caso dado para examinar si determinadas prácticas comerciales deben considerarse incompatibles con dichas normas. Las disposiciones del Acuerdo General tienen un contenido propio que conviene precisar en cada caso, por vía de interpretación, con miras a su aplicación.
(52) ° En el apartado 21, el Tribunal de Justicia afirmó lo siguiente:
Por último, el hecho de que el Acuerdo General prevea en su artículo XXIII un procedimiento especial de arbitraje entre partes contratantes no excluye la competencia del Tribunal de Justicia en materia de interpretación. Como el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia de 26 de octubre de 1982, Kupferberg (104/81, Rec. p. 3641), con respecto a los comités mixtos creados por los acuerdos de libre cambio y encargados de la gestión y de la correcta ejecución de dichos acuerdos, el mero hecho de que las partes contratantes hayan creado un marco institucional particular para las consultas y negociaciones entre dichas partes relativas a la ejecución del acuerdo no basta para excluir cualquier aplicación jurisdiccional de dicho acuerdo.
(53) ° En lo que respecta al sistema de solución de controversias del GATT, véase Pescatore, Davey y Lowenfeld: Handbook of GATT, Dispute Settlement, New York/Deventer, 1991.
Procede citar el siguiente extracto de la introducción de Davey:
[...] El sistema de solución de controversias, tal y como opera en la actualidad, puede resumirse del siguiente modo: si dos partes contratantes se hallan en la imposibilidad de resolver una disputa por medio de consultas y negociaciones, la parte perjudicada puede solicitar la constitución de un comité para resolver la controversia. La solicitud se realiza al Consejo del GATT. No existe un derecho absoluto a que se constituya un comité, pero, según las enmiendas introducidas en 1989, si una parte contratante así lo solicita, se constituirá un comité en la segunda reunión del Consejo en la que la solicitud aparezca en el orden del día de éste, a menos que dicho Consejo decida lo contrario [...] [p. 66].
El informe del comité no es, en sí mismo, vinculante. Es únicamente la opinión de los miembros del comité. Debe ser aprobado por el Consejo en nombre de las partes contratantes. A pesar de que el Consejo no vuelve a discutir las cuestiones que figuran en el informe, en años recientes no ha sido raro que alguna parte contratante expresara su desacuerdo con aspectos concretos del informe del comité. El alcance de estas reservas no es claro en caso de que el Consejo adopte de hecho el informe, puesto que éste tradicionalmente no actúa si no es por consenso. Por lo tanto, en cierto modo, la parte que expresa reservas acepta el informe a pesar de ellas. En cualquier caso, la práctica de exigir que exista consenso supone que la parte perdedora (al menos una parte perdedora importante) puede demorar la adopción de un informe de un comité indefinidamente, so pretexto de examinarlo y explorar posibles soluciones negociadas con la parte ganadora [...] [p. 68].
A lo largo de los años, el funcionamiento del sistema de solución de controversias del GATT se ha asemejado a un sistema judicial en aspectos esenciales: mediadores neutrales han determinado si una parte contratante había violado el Acuerdo General y normalmente han recomendado, si dicha violación existía, que ésta finalizara. Algunos críticos del sistema han afirmado que éste debería ser más judicial, de manera que pudieran adoptarse decisiones más precisas sobre el fondo de las controversias y aplicarse las decisiones de manera más efectiva. Al mismo tiempo, otros críticos han alegado que la naturaleza y la filosofía básica del GATT exige que el sistema se utilice únicamente en la medida en que facilite acuerdos negociados sobre disputas mercantiles [...] [p. 70].
A menudo se alude a estos dos puntos de vista contrapuestos como el modelo legal, que hace hincapié en la resolución judicial de las controversias, y el modelo antilegalista, que incide en la negociación y el consenso. En términos sencillos, el punto de vista legalista considera que el Acuerdo General es un código de conducta que representa un equilibrio de concesiones. Si una parte contratante viola dicho código o altera el equilibrio, es justo penalizar tal conducta y presionar a dicha parte para que respete el código o restablezca el equilibrio, autorizando, si es necesario, a la parte solicitante a adoptar medidas estabilizadoras. Por otra parte, la tesis antilegalista considera que el Acuerdo General no es un código de conducta per se, sino más bien un compromiso de las partes contratantes de negociar entre ellas las cuestiones comerciales, con el fin de alcanzar una solución aceptable por todas ellas a cualquier controversia. Generalmente, se considera que los Estados Unidos apoyan la tesis legalista, mientras que Japón y la Comunidad Europea respaldarían la tesis opuesta. La mayoría de los países en vías de desarrollo y de países desarrollados no europeos, se inclinan por apoyar la tesis legalista puesto que consideran que puede proteger más efectivamente los derechos de los pequeños países [pp. 70 y 71].
(54) ° El asunto Fediol/Comisión tiene su origen en una queja formulada ante la Comisión por una organización profesional, con el fin de que aquélla iniciara un procedimiento relativo a una práctica comercial de las autoridades argentinas que dicha organización consideraba ilícita. La citada queja se amparaba en un Reglamento del Consejo, en cuyos términos las prácticas comerciales ilícitas se definían como todas las prácticas imputables a un tercer país que sean incompatibles, en materia de comercio internacional, con el Derecho internacional o con las normas generalmente admitidas . Las partes estaban de acuerdo en considerar que esta definición hacía referencia al GATT. La Comisión no admitió la queja, a causa de que no existía política comercial irregular, lo que impulsó a Fediol, conforme al artículo 173 del Tratado, a interponer un recurso ante el Tribunal de Justicia.
En el asunto Nakajima/Consejo, el Tribunal de Justicia se pronunció sobre la cuestión de si el Reglamento antidumping del Consejo era contrario al Código antidumping adoptado en el marco del GATT.
(55) ° Actualmente es el apartado 1 del artículo 189 A del Tratado de la Unión Europea.
(56) ° El Tribunal de Justicia ha desestimado un motivo similar en su sentencia de 29 de marzo de 1990, Grecia/Consejo (C-62/88, Rec. p. 1527), en la cual el Tribunal de Justicia afirmó que los propios términos de esta disposición ponen de manifiesto que, si bien es preciso referirse a la propuesta de la Comisión en los actos que sólo pueden adoptarse a propuesta de ella, sin embargo, no impone que se indique si el citado acto resulta conforme o no con dicha propuesta (apartado 29).
(57) ° Asuntos acumulados C-13/92 a C-16/92, Rec. p. I-4751.