61992C0431
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
MICHAEL. B. ELMER
presentate il 21 febbraio 1995 (
*1
)
Introduzione
1.
Il presente ricorso per inadempimento riguarda la questione se la Repubblica federale di Germania abbia violato gli obblighi che le incombono in forza del Trattato avendo autorizzato la costruzione di un lotto di centrale termica senza procedere a una previa valutazione dell'impatto ambientale come richiesto dalla direttiva «VIA» (valutazione impatto ambientale) (
1
), la quale dispone che, prima del rilascio dell'autorizzazione, i lavori di costruzione o altri progetti per i quali si prevede un impatto ambientale importante formino oggetto di una valutazione del loro impatto ambientale.
2.
L'art. 12 stabilisce che gli Stati membri prendono le misure necessarie per conformarsi alla direttiva stessa entro un termine di tre anni a decorrere dalla notifica, cioè entro il 3 luglio 1988.
La Repubblica federale di Germania ha tuttavia dato attuazione alla direttiva soltanto con una legge del 12 febbraio 1990, che ha abrogato a decorrere dal 1o agosto 1990 la legge federale sulla lotta all'inquinamento (Bundes-Immissionsschutzgesetz, in prosieguo: la «BImSchG») in vigore dal 1974.
In data 31 agosto 1989 — dunque prima che entrasse in vigore la legge di attuazione, ma dopo che era già scaduto il termine per il recepimento della direttiva — il Regierungspräsidium di Darmstadt rilasciava alla PreussenElektra Aktiengesellschaft l'autorizzazione di modificare in modo sostanziale una centrale termica situata in Großkrotzenburg, costruendo e mettendo in funzione un quinto lotto — dettagliatamente descritto nell'autorizzazione — di potenza termica superiore a 300 MW.
Risulta dall'autorizzazione 31 agosto 1989 (
2
) che il Regierungspräsidium di Darmstadt aveva deciso di non effettuare la valutazione dell'impatto ambientale richiesta dalle norme della direttiva VIA, in quanto aveva rilevato, fra l'altro, che la direttiva in questione non era ancora stata trasposta nell'ordinamento giuridico tedesco.
La direttiva VIA
3.
La direttiva, che è stata adottata sulla base degli artt. 100 e 235 del Trattato CEE, mira, secondo quanto risulta dal suo preambolo, a promuovere una politica ecologica consistente nell'evitare fin dall'inizio inquinamenti e altre perturbazioni, anziché combatterne successivamente gli effetti. A tale scopo viene messa in opera una procedura volta a valutare il più presto possibile, in tutti i processi tecnici di programmazione e di decisione, eventuali ripercussioni sull'ambiente.
Come risulterà dall'esame che segue, la direttiva «in un certo senso (...) ha il carattere di una legge quadro, in quanto stabilisce i criteri di valutazione e i requisiti di procedura fondamentali, lasciando agli Stati membri poteri considerevoli quanto alle modalità di recepimento in diritto interno, a condizione che siano rispettati i principi di base» (
3
).
L'art. 2, n. 1, della direttiva, dispone che «gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie affinché, prima del rilascio dell'autorizzazione, i progetti per i quali si prevede un impatto ambientale importante, segnatamente per la loro natura, le loro dimensionio la loro ubicazione, formino oggetto di una valutazione del loro impatto (...)».
Ai sensi dell'art. 2, n. 2, della direttiva, «la valutazione dell'impatto ambientale può essere integrata nelle procedure esistenti di autorizzazione dei progetti negli Stati membri ovvero, in mancanza di queste, in altre procedure o nelle procedure da stabilire per raggiungere gli obiettivi della presente direttiva (...)».
Ai sensi dell'art. 3, la valutazione dell'impatto ambientale «individua, descrive e valuta, in modo appropriato, per ciascun caso particolare e conformemente agli articoli da 4 a 11, gli effetti diretti e indiretti di un progetto sui seguenti fattori:
—
l'uomo, la fauna e la flora;
—
il suolo, l'acqua, l'aria, il clima e il paesaggio;
—
l'interazione tra i fattori di cui al primo e secondo trattino;
—
i beni materiali ed il patrimonio culturale».
Dall'art. 4 della direttiva emerge che i progetti elencati nell'allegato I vanno sempre sottoposti a valutazione, mentre quelli di cui all'allegato II formano oggetto di una valutazione solo quando gli Stati membri ritengono che le loro caratteristiche lo richiedano. Il punto 2 dell'allegato I riguarda le «centrali termiche (...) con potenza termica di almeno 300 MW (...)» e il punto 12 dell'allegato II riguarda la «modifica dei progetti che figurano nell'allegato I (...)».
Ai sensi dell'art. 5, n. 1, della direttiva, gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che il committente fornisca «nella forma opportuna» le informazioni specificate nell'allegato III «qualora:
a)
gli Stati membri ritengano che le informazioni siano appropriate ad una determinata fase della procedura di autorizzazione ed alle caratteristiche peculiari d'un progetto specifico o d'un tipo di progetto e dei fattori ambientali che possono subire un pregiudizio;
b)
gli Stati membri ritengano che si possa ragionevolmente esigere che un committente raccolga i dati, tenendo conto fra l'altro delle conoscenze e dei metodi di valutazione disponibili».
Al punto 3 dell'allegato III della direttiva vengono indicate come informazioni che devono essere fornite in conformità all'art. 5, n. 1: «una descrizione delle componenti dell'ambiente potenzialmente soggette ad un impatto importante del progetto proposto, con particolare riferimento alla popolazione, alla fauna e alla flora, al suolo, all'acqua, all'aria, ai fattori climatici, ai beni materiali, compreso il patrimonio architettonico e archeologico, al paesaggio e all'interazione tra questi vari fattori».
L'art. 5, n. 2, riporta le descrizioni e i dati che devono essere contenuti come minimo, con la relativa sintesi, nelle informazioni fornite dal committente.
L'art. 6 contiene disposizioni sulla consultazione di talune altre autorità e l'art. 7 norme sull'informazione degli altri Stati membri in ordine al progetto.
L'art. 8 dispone: «Le informazioni raccolte in conformità degli articoli 5, 6 e 7 debbono essere prese in considerazione nel quadro della procedura di autorizzazione».
L'art. 9 contiene norme in forza delle quali il pubblico interessato dev'essere informato circa il tenore delle decisioni e le condizioni che eventualmente le accompagnano e — ove ciò sia previsto dalla legislazione degli Stati membri — i motivi delle decisioni stesse.
4.
La relazione della Commissione sull'attuazione della direttiva VIA (
4
) contiene (pag. 9) un organigramma riassuntivo della procedura VIA in relazione a valutazione, autorizzazione e realizzazione del progetto. Esso illustra in modo eccellente la procedura VIA. E riprodotto in allegato alle conclusioni dell'avvocato generale Gulmann nella causa C-396/92, Bund Naturschutz in Bayern e a. (
5
), di cui discuterò in prosieguo.
Conclusioni delle parti
5.
Nel presente procedimento la Commissione ha chiesto la condanna della Repubblica federale di Germania per essere venuta meno agli obblighi che le incombono in forza degli artt. 5 e 189 del Trattato CEE in combinato disposto con la direttiva del Consiglio 85/337/CEE, in particolare degli artt. 2, 3 e 8 di quest'ultima, avendo autorizzato la costruzione di un nuovo lotto della centrale termica di Großkrotzenburg senza previa valutazione dell'impatto ambientale.
La Repubblica federale di Germania ha chiesto in via principale la declaratoria di irricevibilità del ricorso e, in via subordinata, il rigetto di quest'ultimo.
Il Regno Unito è intervenuto a sostegno della convenuta.
Ricevibilità
6.
Il governo tedesco deduce l'irricevibilità del ricorso sostenendo in primo luogo che l'atto introduttivo non è formulato in modo preciso. Esso si riferisce alla formula contenuta nell'atto introduttivo, secondo la quale sarebbero stati trasgrediti «segnatamente» («insbesondere») gli artt. 2, 3 e 8, della direttiva. Il governo tedesco afferma che l'uso della parola «segnatamente» induce a ritenere che anche altre disposizioni — non menzionate — sono oggetto di ricorso.
La Commissione sottolinea che la parola «segnatamente» è stata aggiunta unicamente per precisare quali disposizioni sono considerate trasgredite.
A mio parere il ricorso è sufficientemente preciso su questo punto per rendere noto al governo tedesco che gli artt. 2, 3 e 8 vengono considerati trasgrediti. Queste disposizioni sono state citate esplicitamente nell'atto introduttivo e la Commissione non ha chiesto la condanna della Repubblica federale di Germania per trasgressione di altre disposizioni. Non sussiste quindi irricevibilità per questo motivo.
7.
La Repubblica federale di Germania ha inoltre sostenuto in udienza l'irricevibilità della domanda di accertamento d'infrazione dell'art. 2 della direttiva, adducendo che la Commissione non aveva incluso questo articolo nella comunicazione degli addebiti contenuta nel parere motivato. Ciò integrerebbe trasgressione dell'importante principio della certezza del diritto e per giurisprudenza consolidata questo punto del ricorso dovrebbe essere dichiarato irricevibile.
Dalla costante giurisprudenza della Corte emerge che il parere motivato va considerato «adeguatamente motivato se contiene una coerente esposizione dei motivi che hanno indotto la Commissione a ritenere che lo Stato interessato è venuto meno ad uno degli obblighi impostigli dal Trattato» (
6
).
Dall'esame della lettera di diffida e del parere motivato si desume che la Commissione ha formulato le sue censure con riferimento alle «disposizioni direttamente applicabili della direttiva» che sono indicate più precisamente dalla Commissione nei due documenti e che comprendono l'art. 2. Inoltre, lo Stato convenuto è stato posto in grado di far valere il suo punto di vista pronunciandosi, anche nel controricorso e nella controreplica, sulla questione della «trasgressione degli artt. 2, 3 e 8».
Anche per quanto riguarda il motivo inerente alla trasgressione dell'art. 2 della direttiva non sussiste pertanto irricevibilità del ricorso.
8.
Il governo tedesco eccepisce poi l'irricevibilità del ricorso in quanto il procedimento non riguarderebbe la questione generale della mancata trasposizione della direttiva da parte della Repubblica federale di Germania bensì la mancata applicazione di norme della direttiva in un caso concreto.
Scopo di un procedimento del genere sarebbe, secondo il governo convenuto, di intimare allo Stato membro l'attuazione della direttiva, ma poiché ciò è avvenuto con legge 12 febbraio 1990, la Repubblica federale di Germania ritiene che la Commissione non abbia interesse ad agire nel caso di specie. Questo punto di vista sarebbe confermato dal fatto che la Commissione ha avviato un procedimento per trasgressione del Trattato relativamente al ritardo nella trasposizione della direttiva. Tale procedimento non è ancora stato sottoposto alla Corte. L'autorizzazione controversa è stata inoltre impugnata dinanzi al Verwaltungsgerichtshof dell'Assia, il quale l'ha confermata senza ritenere di dover adire la Corte con una questione pregiudiziale.
9.
Ai sensi dell'art. 155 del Trattato la Commissione vigila fra l'altro sull'applicazione delle disposizioni del Trattato e delle disposizioni adottate dalle istituzioni in virtù del Trattato stesso. La Commissione non deve dimostrare il proprio interesse ad agire «in quanto, nell'interesse generale della Comunità, essa è tenuta d'ufficio a vigilare sull'applicazione delle disposizioni del Trattato da parte degli Stati membri ed a far accertare, al fine della loro abolizione, la sussistenza di eventuali trasgressioni degli obblighi che ne derivano» (
7
). Spetta quindi unicamente alla Commissione decidere se, ed eventualmente quando, occorra proporre un ricorso per inadempimento (
8
).
La trasposizione tardiva di una direttiva può giustificare un ricorso generico per inadempimento anche se lo Stato membro ha poi — ed eventualmente prima della sentenza — soddisfatto i suoi obblighi (
9
). Può essere però particolarmente rilevante la dichiarazione che le autorità di uno Stato membro non hanno adempiuto un obbligo di diritto comunitario in un caso concreto. Per valutare, in un caso concreto, il comportamento o l'omissione di un atto dovuto da parte di un'autorità per quanto riguarda le disposizioni del diritto comunitario, dovrebbe essere in linea di principio irrilevante il fatto che l'autorità interessata abbia agito in conformità delle norme nazionali ovvero in contrasto con queste ultime.
Spetta alla Commissione proporre un ricorso per inadempimento relativo a una trasgressione concreta ovvero un ricorso generico per inadempimento relativo a una mancata trasposizione, ovvero ambedue. Come ha osservato l'avvocato generale Mischo nelle sue conclusioni nella causa 168/85, Commissione/Italia (
10
), il procedimento di cui all'art. 169 ha la natura specifica di «far accertare e far cessare qualsiasi comportamento di uno Stato membro contrastante con uno degli obblighi a questo imposti dal Trattato».
Il fatto che alla Corte non sia stata sottoposta una questione pregiudiziale connessa alla causa pendente dinanzi al Verwaltungsgerichtshof dell'Assia — in ordine alla quale non sono state del resto fornite informazioni precise — non può condurre a conclusioni diverse. Il fatto che un giudice nazionale non ritenga di doversi rivolgere alla Corte non può impedire alla Commissione di assolvere i compiti conferitile dal Trattato.
Le conseguenze dell'inquinamento e di altri fattori, o, come nel caso di specie, la trasgressione di disposizioni della direttiva VIA, spesso gravano d'altronde una cerchia di persone piuttosto indeterminata. Non si può presumere senz'altro che le norme procedurali di ogni Stato membro conferiscano alle associazioni o confederazioni ambientalisti-che il diritto di agire in giudizio per impugnare le trasgressioni di norme del diritto comunitario in materia di tutela dell'ambiente dinanzi ai giudici nazionali al fine di farne accertare l'esistenza ed eventualmente ottenerne la cessazione. Onde garantire l'effettiva applicazione del diritto comunitario, il controllo della Commissione è quindi di grande rilevanza, soprattutto in materia ambientale.
Anche questo motivo di irricevibilità eccepito dalla convenuta va quindi disatteso.
10.
La Commissione considera quale presupposto della sua posizione il fatto che le disposizioni della direttiva di cui trattasi hanno efficacia diretta.
La Repubblica federale di Germania assume l'irricevibilità del ricorso in quanto le disposizioni della direttiva, pur essendo incondizionate e sufficientemente precise, possono essere invocate dinanzi ai giudici nazionali unicamente dai titolari di diritti individuali e non possono giustificare un ricorso per inadempimento come quello di cui trattasi. La giurisprudenza della Corte sull'efficacia diretta delle disposizioni delle direttive si basa infatti sulla premessa che uno Stato membro non può avvalersi della propria mancata trasposizione o di una trasposizione incompleta di una direttiva nei confronti dei singoli che potrebbero fondare diritti su di essa; essa riguarda quindi unicamente situazioni relative a diritti di singoli nei confronti delle autorità statali. Qualora non sia quindi questa cerchia di persone che fa valere le disposizioni di cui trattasi, non si potrebbe esigere che esse siano applicate dall'amministrazione a prescindere dalla loro precisione e certezza.
11.
La Commissione replica a queste considerazioni richiamandosi al fatto che la giurisprudenza della Corte non può essere intesa nel senso che una direttiva può avere efficacia diretta unicamente se viene effettivamente invocata dai titolari di diritti individuali. In tal caso verrebbe affievolito l'obbligo dell'amministrazione di rispettare le disposizioni incondizionate e sufficientemente precise delle direttive e sarebbe difficile per la Commissione assolvere il compito attribuitole dall'art. 155. La Commissione richiama inoltre l'attenzione sulla sentenza 11 luglio 1991 nei procedimenti riuniti C-87/90, C-88/90 e C-89/90, Verholen e a. (
11
), in forza della quale il giudice nazionale può applicare d'ufficio le disposizioni precise e incondizionate di direttive non trasposte. Il diritto dei singoli di avvalersi di disposizioni di direttive del genere non costituisce quindi, secondo la Commissione, il presupposto per riconoscere l'efficacia diretta delle disposizioni di cui trattasi, bensì solo una conseguenza della detta efficacia.
12.
Condivido questa posizione della Commissione e rinvio inoltre alla sentenza della Corte 22 giugno 1989 nella causa 103/88, Costanzo (
12
).
Nelle conclusioni presentate in quella causa, l'avvocato generale Lenz ha affrontato tale questione in un modo che evidenzia il collegamento fra questo problema e l'eccezione di irricevibilità sollevata nel caso di specie.
In quella causa era stato domandato alla Corte se un'amministrazione sia tenuta, così come un giudice nazionale, ad applicare le disposizioni di una direttiva che appaiono, dal punto di vista sostanziale, incondizionate e sufficientemente precise e a disapplicare le norme di diritto nazionale ad essa non conformi. L'avvocato generale Lenz ha risposto in senso negativo nelle conclusioni nella causa 103/88 con la seguente motivazione (paragrafo 36): «(...) l'amministrazione non ha la possibilità di adire la Corte di giustizia e di far dichiarare la diretta applicabilità della disposizione della direttiva di cui trattasi. Qualora essa applichi le disposizioni della direttiva direttamente applicabili e non ottemperi al diritto nazionale in contrasto con essa, essa agisce a proprio rischio senza la copertura della Corte di giustizia. A ciò essa è a mio parere legittimata, ma non obbligata, in quanto il Trattato non le fornisce la necessaria tutela giuridica per questa condotta».
Nel presente procedimento il Regierungspräsidium di Darmstadt esprime la stessa opinione motivando, nell'autorizzazione 31 agosto 1989, l'omissione della valutazione ambientale e l'adozione di un provvedimento non conforme alla direttiva 85/337 né al disegno di legge che era stato presentato per la trasposizione della medesima; esso dichiara che una diversa soluzione potrebbe dar adito a una situazione conflittuale che l'amministrazione non potrebbe risolvere del tutto senza pregiudicare i principi della suddivisione dei poteri, atteso che in tal caso il potere esecutivo si sovrapporrebbe al legislativo.
La Corte non ha però condiviso la tesi dell'avvocato generale Lenz nelle conclusioni nella causa 103/88. Essa ha infatti dichiarato che in tutti i casi in cui alcune disposizioni di una direttiva appaiono, dal punto di vista sostanziale, incondizionate e sufficientemente precise, i singoli possono farle valere dinanzi ai giudici nazionali nei confronti dello Stato, sia che questo non abbia recepito tempestivamente la direttiva nel diritto nazionale sia che l'abbia recepita in modo inadeguato.
La Corte ha quindi sottolineato che i singoli possono, stando così le cose, avvalersi delle disposizioni di una direttiva dinanzi al giudice nazionale, perché gli obblighi che derivano da tali disposizioni si applicano a tutti gli organi dell'amministrazione di uno Stato membro (
13
).
13.
Atteso quindi che un'amministrazione è tenuta, così come un giudice nazionale, ad applicare le disposizioni incondizionate e sufficientemente precise di una direttiva e a disapplicare le disposizioni confliggenti del diritto nazionale, la Commissione deve avere il diritto di impugnare una concreta trasgressione di tale obbligo mediante un ricorso ex art. 169.
A tale proposito la Commissione non può essere tenuta, come sostenuto dal Regno Unito, a tentare anzitutto di accertare in via generale se le vigenti norme tedesche applicate dall'amministrazione fossero conformi alla direttiva. Nell'ambito di un ricorso per inadempimento come quello di cui trattasi, relativo a una trasgressione concreta di obblighi di diritto comunitario, è in linea di principio irrilevante, come ho osservato supra al paragrafo 8, che l'organo amministrativo di cui trattasi abbia agito conformemente a norme nazionali o che le abbia anche trasgredite.
14.
Anche questo motivo di irricevibilità va quindi disatteso.
Applicazione della direttiva ratione temporis
15.
Il presente procedimento riguarda, come osservato nell'introduzione, l'inosservanza da parte dell'amministrazione tedesca dell'obbligo di valutazione ambientale imposto dalla direttiva VIA nell'ambito di una procedura di autorizzazione conclusasi dopo la scadenza del termine per la trasposizione della direttiva, ma prima dell'entrata in vigore della legge tedesca di trasposizione 12 febbraio 1990.
La Repubblica federale di Germania ha sostenuto che la direttiva VIA non poteva applicarsi al caso di specie in quanto, a suo parere, la procedura di autorizzazione doveva essere considerata avviata prima del 1o luglio 1988, data in cui la direttiva avrebbe dovuto essere trasposta in diritto tedesco in forza dell'art. 12. Il governo tedesco ha rinviato in proposito alla sentenza Bund Naturschutz (
14
).
16.
Osservando che la direttiva non contiene norme transitorie, la Commissione ha replicato che la data di riferimento per l'attuazione della direttiva dev'essere quella di approvazione del progetto di cui trattasi. Qualora la Corte dovesse tuttavia ritenere che la data di riferimento è quella dell'avviamento della procedura di autorizzazione, dal provvedimento 31 agosto 1989 del Regierungspräsidium di Darmstadt si desume che essa si è svolta sul fondamento della domanda scritta presentata il 26 luglio 1988 dalla PreussenElektra Aktiengesellschaft e costituisce quindi la data di riferimento. La procedura di autorizzazione è stata quindi avviata dopo il 3 luglio 1988, data entro la quale la direttiva avrebbe dovuto essere trasposta nel diritto tedesco.
17.
La Corte ha interrogato le parti onde precisare in quale momento si è iniziata la procedura di autorizzazione.
Il governo tedesco ha dichiarato che la domanda formale di autorizzazione del lotto della centrale ai sensi della BImSchG è stata presentata il 26 luglio 1988 (
15
). Esso ha aggiunto che all'autorità competente incombe un obbligo di consulenza nei confronti del committente sin dalla fase precedente la domanda formale. Nel caso di specie, prima della domanda formale, il Regierungspräsidium di Darmstadt aveva ricevuto, il 18 maggio 1987, informazioni sul lotto progettato e discussioni in proposito si erano già svolte a più riprese. Inoltre, prima della domanda formale di autorizzazione in forza della BImSchG, erano stati adottati vari provvedimenti per conformarsi alle norme contenute nell'art. 10 della legge di pianificazione dell'assetto territoriale del Land dell'Assia.
18.
La causa C-3 96/92, Bund Naturschutz, citata dalla Repubblica federale di Germania, riguardava la questione se, mediante le disposizioni transitorie contenute nella legge di trasposizione 12 febbraio 1990, essa potesse essere dispensata dall'obbligo, contenuto nella direttiva, di valutare le conseguenze sull'ambiente dei progetti se la procedura di autorizzazione fosse iniziata prima dell'entrata in vigore della legge nazionale di trasposizione della direttiva, ma dopo il 3 luglio 1988.
La Corte ha dichiarato che, indipendentemente dalla questione se la direttiva consenta a uno Stato membro di introdurre un regime transitorio concernente le procedure di autorizzazione iniziate e già in corso prima della scadenza del 3 luglio 1988, è in ogni caso in contrasto con la direttiva l'esenzione dagli obblighi relativi alla valutazione dell'impatto ambientale da essa imposti per i «progetti la cui procedura di approvazione fosse stata avviata (...) dopo il 3 luglio 1988» (punti 19 e 20).
La Corte si è quindi pronunciata unicamente sulla situazione concreta, in cui le domande di autorizzazione erano state presentate nel settembre 1988 e successivamente integrate nel novembre 1989.
19.
La questione dell'applicazione ratione temporis della direttiva è stata trattata in modo approfondito dall'avvocato generale Gulmann, il quale, nelle conclusioni presentate in quella causa, si è riferito in modo particolare alla relazione sull'applicazione della direttiva VIA, che la Commissione ha dovuto elaborare e trasmettere al Consiglio e al Parlamento ai sensi dell'art. 11, n. 3, della direttiva (
16
). L'avvocato generale Gulmann ha negato, in particolare a causa delle difficoltà di attuazione della direttiva illustrate nella relazione, che il termine di tre anni per il suo recepimento fosse sufficiente per risolvere eventuali problemi transitori. Anche il fatto che la valutazione ambientale è un processo che deve svolgersi parallelamente alla procedura di autorizzazione del progetto e in quanto parte integrante di tale procedura, nonché il fatto che, stando al punto 2.2 della relazione, la direttiva lascia agli Stati membri il compito di stabilire come e in quale fase della procedura di autorizzazione occorra effettuare la valutazione ambientale, ha indotto l'avvocato generale Gulmann a ritenere che l'obbligo di procedere alla detta valutazione non potesse riguardare tutte le procedure di autorizzazione che non fossero definitivamente terminate il 3 luglio 1988.
L'avvocato generale Gulmann ne ha concluso che «il principio della certezza del diritto, ivi compresi la tutela del legittimo affidamento e il principio di proporzionalità», deve condurre a una «interpretazione della direttiva secondo la quale gli Stati membri potrebbero prescindere da una verifica dell'impatto ambientale per quei progetti la cui procedura di autorizzazione fosse stata avviata prima del 3 luglio 1988».
Secondo l'avvocato generale, ai fini di tale interpretazione vale come momento determinante la «data di inizio della procedura di autorizzazione» e sottolinea contestualmente che questa nozione può essere di difficile determinazione. Tuttavia, poiché nella causa C-396/92 non vi era motivo di approfondire la soluzione di tali questioni di delimitazione, la precisazione della nozione è stata rinviata a cause successive.
20.
Mi sia consentito rilevare anzitutto la possibilità di condividere le considerazioni dell'avvocato generale Gulmann relativamente all'applicazione ratione temporis della direttiva.
21.
Dallo svolgimento della procedura di autorizzazione illustrato dalla Repubblica federale di Germania si desume però, come sottolineato dall'avvocato generale Gulmann, che può essere difficile determinare con precisione tale data.
L'interpretazione delle disposizioni della direttiva nel senso che la valutazione dell'impatto ambientale dovrebbe essere effettuata per tutti i progetti per i quali la domanda di autorizzazione è stata presentata dopo il 3 luglio 1988 consente a mio parere di individuare il dies a quo nel modo più preciso e più consono alla certezza del diritto. Scegliendo invece di ritenere che le discussioni informali e atti analoghi, intervenuti prima della presentazione della domanda di autorizzazione di un progetto, facciano parte della procedura di autorizzazione, vi sarebbe una situazione di incertezza dal punto di vista giuridico e verrebbe altresì pregiudicato l'effetto utile della direttiva.
Un'interpretazione del genere sembra altresì conforme alla sentenza della Corte nella causa C-396/92, che, come ho già ricordato, riguardava due progetti per i quali risultava unicamente che le domande di autorizzazione erano state presentate dopo il 3 luglio 1988. La formulazione della sentenza è la seguente (punto 16): «Dall'ordinanza di rinvio risulta che la procedura che ha portato alle due decisioni di autorizzazione (...) è stata avviata dopo il 3 luglio 1988» (il corsivo è mio). Quindi, in relazione a tale contesto, la sentenza ha stabilito che la procedura di autorizzazione va considerata avviata nel momento della presentazione delle domande e sarebbe pertanto in contrasto con la direttiva omettere la valutazione dell'impatto ambientale di progetti per i quali è stata presentata domanda dopo il 3 luglio 1988.
22.
Nel presente procedimento, il provvedimento del Regierungspräsidium di Darmstadt 31 agosto 1989 (pagg. 1, 6 e 104) si riferisce a una «Antrag vom 26.7.1988» (domanda del 26 luglio 1988).
Indipendentemente da vari contatti informali avvenuti, prima della presentazione della domanda, fra la PreussenElektra AG e il Regierungspräsidium di Darmstadt e a prescindere dal contenuto della consulenza eventualmente fornita sulla procedura in relazione alla successiva domanda, ritengo che la data di inizio della procedura di autorizzazione vada considerata, nel caso di specie, il 26 luglio 1988.
23.
Non rinvengo quindi motivi per accogliere l'argomento della Repubblica federale di Germania relativo all'applicazione ratione temporis della direttiva.
Se il progetto rientri nell'art. 4, n. 1, in relazione all'allegato I della direttiva
24.
Il governo tedesco e il Regno Unito hanno sostenuto che il progetto di realizzazione del lotto n. 5, strettamente connesso da un punto di vista funzionale all'esistente centrale di Großkrotzenburg, dev'essere considerato conformemente all'allegato II, punto 12, della direttiva una «modifica» della centrale esistente ed è quindi sottratto all'obbligo di valutazione ambientale ex art. 4, n. 2, della direttiva. Infatti, per modifiche del genere la valutazione ambientale va effettuata solo se gli Stati membri ritengono che le loro caratteristiche lo esigano e i limiti di tale valutazione non sono indicati nella direttiva.
25.
La Commissione ha sostenuto invece che il progetto rientra nell'art. 4, n. 1, e nell'allegato I, n. 2, della direttiva in forza dei quali le «centrali termiche e altri impianti di combustione con potenza termica di almeno 300 MW» formano obbligatoriamente oggetto di valutazione ambientale. La Commissione osserva in proposito che non è contestato che il lotto n. 5 ha una potenza termina di almeno 300 MW e che l'espressione «modifica dei progetti che figurano nell'allegato I», in quanto deroga alla norma generale della direttiva, doveva comunque essere interpretata restrittivamente.
26.
Ritengo che dovrebbe essere possibile risolvere la questione giuridica se il nuovo lotto rientri nell'allegato I della direttiva, senza che occorra risolvere la questione puramente tecnica di quanto sia strettamente collegato il detto lotto con il resto della centrale di Großkrotzenburg.
Dai ‘considerando’ della direttiva emerge che i progetti che hanno ripercussioni di rilievo sull'ambiente debbono essere per principio sottoposti a una valutazione sistematica, mentre i progetti appartenenti ad altre classi non hanno necessariamente ripercussioni del genere e devono quindi essere sottoposti a valutazione solo qualora gli Stati membri ritengano che le loro caratteristiche lo esigano (ottavo e nono ‘considerando’).
A mio parere è fondamentale il fatto che i progetti che hanno le caratteristiche ambientali di cui all'allegato I — nel caso di specie le «centrali termiche e altri impianti di combustione con potenza termica di almeno 300 MW» — non perdano tali caratteristiche solo perché vengono realizzati sotto forma di integrazione di un impianto esistente. L'importanza del nesso funzionale che potrebbe esistere con la centrale già esistente ovvero la questione se il lotto n. 5 possa funzionare indipendentemente sono quindi irrilevanti. L'allegato II relativo alle modifiche ha quindi, a mio parere, unicamente lo scopo di garantire che la questione della valutazione ambientale venga esaminata dagli Stati membri nei casi in cui la modifica stessa non rientri nell'allegato I. In tal modo può fra l'altro essere evitata l'elusione dell'obbligo.
La Commissione afferma quindi giustamente che il progetto di integrazione della centrale elettrica di Großkrotzenburg con il lotto n. 5 rientrava nell'art. 4, n. 1, nonché nell'allegato I della direttiva, inerente alla valutazione ambientale obbligatoria.
Se gli artt. 2, 3 e 8 della direttiva VIA siano, dal punto di vista del contenuto, incondizionati e sufficientemente precisi affinché le autorità nazionali siano tenute ad applicarli
27.
In via preliminare rinvio alle osservazioni relative alla semenza della Corte 22 giugno 1989, causa 103/88, Costanzo, di cui supra al paragrafo 11.
28.
La Commissione sostiene che gli artt. 2, 3 e 8 della direttiva VIA appaiono, dal punto di vista del contenuto, incondizionati e sufficientemente precisi perché le autorità tedesche fossero tenute, alla scadenza del termine di trasposizione, ad applicarli e a effettuare la valutazione ambientale conformemente a tali disposizioni, a prescindere dal fatto che abbiano dovuto o meno disapplicare le disposizioni nazionali in materia di valutazione ambientale. L'art. 2 impone infatti agli Stati membri l'obbligo di effettuare la valutazione ambientale senza stabilire condizioni specifiche in proposito. L'art. 3 indica con precisione e sufficiente chiarezza, senza ulteriori condizioni, l'oggetto della valutazione e nessuna disposizione specifica di trasposizione è necessaria per poterlo applicare. Ciò vale anche per l'art. 8, il quale dispone chiaramente che le informazioni devono essere prese in considerazione nell'ambito della procedura di autorizzazione.
29.
Il governo tedesco assume invece che dall'art. 3 della direttiva non è dato desumere con chiarezza chi debba effettuare la valutazione ambientale e che le espressioni «effetti diretti e indiretti» e «interazione tra i fattori», di cui al medesimo articolo, nonché «prese in considerazione», di cui all'art. 8, sono troppo imprecise per poter essere applicate dall'amministrazione senza disposizioni nazionali integrative. Inoltre una delimitazione precisa della nozione di «valutazione» contenuta nella legge di trasposizione era necessaria, attesa la complessità del problema; tale delimitazione è intervenuta solo nell'ambito della legge tedesca di trasposizione della direttiva.
Il governo tedesco si riferisce inoltre all'art. 2, n. 2, della direttiva, il quale recita: «La valutazione dell'impatto ambientale può essere integrata nelle procedure esistenti di autorizzazione dei progetti negli Stati membri ovvero, in mancanza di queste, in altre procedure o nelle procedure da stabilire per raggiungere gli obiettivi della presente direttiva».
30.
A mio parere, può difficilmente costituire un ostacolo al riconoscimento dell'efficacia attribuita dalla Commissione all'art. 2, n. 1, della direttiva VIA, il fatto che l'art. 2, n. 2, consenta agli Stati membri di stabilire se la valutazione dell'impatto sull'ambiente possa essere integrata nelle procedure di autorizzazione di progetti esistenti negli altri Stati membri ovvero, in mancanza, in altre procedure o in quelle che verranno elaborate per conformarsi alle finalità della direttiva.
Atteso che l'art. 2, n. 1, dispone che gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie affinché i progetti di cui all'art. 4 formino oggetto di una valutazione del loro impatto sull'ambiente prima della concessione dell'autorizzazione, dal punto di vista del contenuto mi sembra appaia incondizionato e sufficientemente preciso perché debba essere osservato dalle autorità tedesche. Il fatto che queste autorità o altri organi competenti, nel caso di specie il Regierungspräsidium di Darmstadt, dovessero effettuare la valutazione può difficilmente essere posto in dubbio, ai sensi dell'art. 1, n. 2.
Come ha osservato il governo tedesco, l'art. 3 è formulato in modo vago per quanto riguarda alcuni punti. Le espressioni «per ciascun caso particolare» e «in modo appropriato» lasciano agli Stati membri un margine discrezionale sul modo in cui la valutazione «individua, descrive e valuta» l'«impatto ambientale», mentre quest'ultima espressione sembra essere sufficientemente precisa. La discrezionalità così conferita può però essere concretamente utilizzata dall'autorità competente. L'«interazione» tra i fattori di cui al primo e secondo trattino dell'articolo sembra altresì un'espressione sufficientemente precisa. Questa disposizione appare, dal punto di vista del contenuto, incondizionata e sufficientemente precisa perché debba essere applicata dalle autorità tedesche, che devono stabilire come l'individuazione, la descrizione e la valutazione, per ciascun caso concreto, debbano essere effettuate per essere svolte «in modo appropriato».
L'art. 8 appare altresì incondizionato e sufficientemente preciso per avere tale effetto, anche se si deve riconoscere che l'espressione «debbono essere prese in considerazione» è vaga e non sembra di per sé imporre altri obblighi oltre a quello di ricomprendere le dette informazioni nella motivazione del provvedimento e quindi di tenerne conto nel contemperamento, da parte dell'amministrazione, degli interessi che il progetto è volto a soddisfare e delle considerazioni ambientali, così come tali informazioni possono incidere sulle condizioni cui è subordinata l'autorizzazione (
17
).
Se tali disposizioni siano state trasgredite
31.
La Commissione sostiene, sia nella lettera di diffida sia nel parere motivato, che l'infrazione tedesca consiste nella trasgressione delle «disposizioni direttamente efficaci della direttiva del Consiglio 85/337/CEE», segnatamente, secondo la Commissione, degli artt. 2, 3 e 4, n. 1, dell'art. 5, n. 2, dell'art. 6, n. 2, e degli artt. 8 e 9.
Nell'atto introduttivo, le conclusioni si limitano tuttavia all'inadempimento degli obblighi «segnatamente degli artt. 2 e 3 nonché 8 della direttiva». La Commissione ha espressamente rinunciato al capo del ricorso relativo all'inadempimento dell'art. 5, n. 2, in quanto, stando alle informazioni disponibili, il committente aveva fornito sostanzialmente le informazioni richieste da tale disposizione.
La Commissione ha contestualmente rinunciato al motivo connesso dell'inadempimento dell'obbligo stabilito dall'art. 6 di comunicare le informazioni raccolte in forza dell'art. 5.
32.
A sostegno del motivo di trasgressione degli artt. 2, 3 e 8 della direttiva, la Commissione ha osservato che il Regierungspräsidium di Darmstadt aveva seguito una procedura che non soddisfaceva l'obbligo di valutazione di cui alla direttiva VIA. Iti particolare non vi era stata valutazione dell'interazione, ex art. 3, terzo trattino, tra i fattori di cui al primo e secondo trattino del medesimo articolo. Il legislatore comunitario ha inteso, con l'espressione «interazione», istituire un obbligo di «valutazione globale» dell'interazione dei vari fattori ambientali invece della classica valutazione per settori.
33.
Propugnando il rigetto del ricorso, il governo tedesco ha invece sostenuto che la Commissione, rinunciando al motivo di trasgressione dell'art. 5, n. 2, della direttiva, ha rinunciato, a causa dello stretto collegamento tra questa disposizione e gli artt. 2, 3 e 8, al motivo di infrazione di questi ultimi.
Esso osserva in proposito che la Commissione ha rinunciato a far valere la trasgressione dell'art. 5, n. 2, perché ha ammesso che le informazioni previste in tale articolo erano state fornite. È infatti pacifico che, conformemente all'art. 5, n. 2, e ai sensi del n. 1, il committente ha fornito «nella forma opportuna» le informazioni di cui all'allegato III della direttiva. In tale allegato, che descrive dettagliatamente in sette punti le informazioni di cui trattasi, viene citata al punto 3 una «descrizione delle componenti dell'ambiente potenzialmente soggette ad un impatto importante del progetto proposto, con particolare riferimento alla popolazione, alla fauna e alla flora, al suolo, all'acqua, all'aria, ai fattori climatici, ai beni materiali, compreso il patrimonio architettonico e archelogico, al paesaggio e all'interazione tra questi vari fattori». La Commissione avrebbe così ammesso che le dette informazioni sono state integrate nella procedura di autorizzazione e prese in considerazione per la concessione della medesima.
Inoltre la procedura seguita nel caso concreto risponderebbe a tutti i requisiti stabiliti dalla direttiva. Il governo tedesco richiama in proposito lo studio approfondito dell'impatto ambientale svolto nel provvedimento 31 agosto 1989 nonché una relazione particolareggiata 11 novembre 1991 sulla procedura precedente al provvedimento, elaborata dal Regierungspräsidium di Darmstadt nel corso della fase amministrativa della pratica. Secondo il governo tedesco ne emerge che nel caso di specie vi è stata la valutazione precisa dell'interazione fra i vari fattori ambientali e che l'amministrazione ha anzi agito d'anticipo sulle norme in tema di valutazione, le quali sono entrate in vigore solo più tardi, con legge nazionale, tenendo correttamente conto dell'interazione fra i vari fattori ambientali a livello globale.
34.
Va osservato anzitutto che il ricorso della Commissione è imperniato sulla considerazione che uno Stato membro può essere condannato per inadempimento a prescindere dall'organo statale, regionale o locale che ha trasgredito agli obblighi di diritto comunitario (
18
). L'onere della prova della trasgressione delle dette norme incombe però, per giurisprudenza costante, alla Commissione (
19
).
35.
Dall'art. 2, n. 2, della direttiva VIA risulta che la valutazione dell'impatto ambientale può essere integrata nelle procedure esistenti di autorizzazione dei progetti negli Stati membri. Nel presente caso, il Regierungspräsidium di Darmstadt ha seguito la procedura di autorizzazione dei progetti prevista dalla BImSchG. Secondo la Commissione, che rinvia alla dottrina (
20
), i precetti stabiliti dalla BImSchG in tema di valutazione ambientale sono meno rigorosi di quelli stabiliti dalla direttiva VIA. Anche in tal caso, ciò non significa però che possa considerarsi dimostrato che nel caso di specie il Regierungspräsidium di Darmstadt abbia trasgredito la direttiva. La Commissione non ha infatti provato che era impossibile osservare sia l'una sia l'altra disciplina. Occorre quindi, per poter accertare l'esistenza di un'infrazione, confrontare con le norme della direttiva lo svolgimento concreto della procedura.
A mio parere è fondamentale il fatto che è pacifico che le informazioni di cui all'art. 5, n. 2, sono state fornite dal committente e quindi integrate nella procedura di autorizzazione. Tali informazioni devono riguardare in particolare l'interazione tra i fattori di cui al primo e secondo trattino dell'art. 3, come risulta dal riferimento, effettuato dall'art. 5, n. 2, all'art. 5, n. 1, il quale si riferisce a sua volta all'allegato III della direttiva. Dalla seconda parte del punto 3 di tale allegato risulta che le informazioni devono contenere una descrizione dell'interazione tra gli stessi fattori citati all'art. 3, primo e secondo trattino.
Va rilevato che le disposizioni della direttiva sono sostanzialmente di tipo processuale. Integrando le informazioni ambientali nella procedura di autorizzazione, si garantisce che l'impatto ambientale del progetto viene coinvolto nel dibattito pubblico e che la decisione di autorizzare o meno il progetto viene adottata su una base idonea. La direttiva può invece difficilmente essere utilizzata come strumento di controllo del contenuto di talune autorizzazioni dal punto di vista ambientale (
21
). Benché l'espressione «debbono essere prese in considerazione», di cui all'art. 8 della direttiva, significhi che tutte le informazioni debbono essere sottoposte a un esame autonomo e critico (
22
), la direttiva non osta all'autorizzazione di un progetto da parte dell'autorità competente anche qualora dalla valutazione VIA risulti che il progetto avrà conseguenze negative sull'ambiente (
23
).
Dal provvedimento 31 agosto 1989 risulta che il Regierungspräsidium di Darmstadt ha effettuato uno studio particolarmente completo del progetto e delle obiezioni sollevate contro di esso, come risulta altresì dalla relazione del governo tedesco sulla procedura precedente l'emanazione del provvedimento. A mio parere la Commissione non ha fornito alla Corte una documentazione precisa onde dimostrare che le informazioni relative all'interazione fra l'uomo, la fauna e la flora, il suolo, l'acqua, l'aria, il clima e il paesaggio, di cui non è contestata l'integrazione nella procedura di autorizzazione, non sarebbero state altresì prese in considerazione all'atto della decisione di autorizzazione del progetto e non sarebbero quindi state integrate nella valutazione dei vari interessi svolta dal Regierungspräsidium di Darmstadt come parte dell'autorizzazione, e inoltre non si sarebbero riflesse nelle condizioni cui è subordinata l'autorizzazione.
In tale contesto ricordo che l'art. 9 della direttiva lascia agli Stati membri il compito di stabilire i limiti della motivazione dei provvedimenti di autorizzazione dei progetti. Pertanto, solo qualora lo imponga il diritto nazionale, esiste l'obbligo di dimostrare nel provvedimento il modo in cui i fattori ambientali e la loro interazione sono stati individuati, descritti e valutati nel caso concreto e come tali informazioni e il risultato delle audizioni abbiano inciso sulla decisione finale. Il fatto che il Regierungspräsidium di Darmstadt abbia (solo) considerato la motivazione richiesta dalla BImSchG in vigore all'epoca non può implicare che le informazioni ambientali non sono state prese in considerazione nel provvedimento 31 agosto 1989. Va osservato in proposito che la Commissione non ha dedotto un'eventuale trasgressione dell'art. 9. In mancanza di prove che dimostrino il contrario, si deve pertanto ritenere che il Regierungspräsidium di Darmstadt ha integrato le informazioni ambientali di cui trattasi nella motivazione del suo provvedimento e le ha quindi prese in considerazione nell'ambito della procedura di autorizzazione.
36.
Complessivamente ritengo che dagli atti di causa non sia dato desumere che la Commissione ha provato che la Repubblica federale di Germania aveva trasgredito gli artt. 2, 3 e 8 della direttiva VIA autorizzando il nuovo lotto della centrale termica di Großkrotzenburg.
Il ricorso contro la Repubblica federale di Germania va quindi respinto.
Sulle spese
37.
La Repubblica federale di Germania non ha chiesto la condanna della Commissione alle spese. Conformemente all'art. 69, nn. 2 e 4, del regolamento di procedura, le spese vanno quindi compensate.
Conclusioni
38.
Propongo pertanto alla Corte di dichiarare che:
«—
il ricorso proposto dalla Commissione contro la Repubblica federale di Germania è respinto;
—
ciascuna parte, compreso il Regno Unito, interveniente, sopporterà le proprie spese».
(
*1
)	Lingua originale: il danese.
(
1
)	Direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU L 175, pag. 40).
(
2
)	Pagg. 146-150.
(
3
)	Relazione della Commissione 2 aprile 1993 sull'applicazione della direttiva 85/337/CEE [COM(93) 28, punto 2.1].
(
4
)	Loc. cit. (nota 3).
(
5
)	Sentenza 9 agosto 1994 (Race. pag. I-3717).
(
6
)	V. sentenza 14 febbraio 1984, causa 325/82, Commissione/Germania (Racc. pag. 777, punto 8).
(
7
)	Sentenza delia Corte 4 aprile 1974, causa 167/73, Commissione/Francia (Racc. pag. 359, punto 15).
(
8
)	V. sentenza della Corte 27 novembre 1990, causa C-200/88, Commissione/Grecia (Racc. pag. I-4299, punto 9).
(
9
)	V., ad esempio, sentenza della Corte 7 febbraio 1973, causa 39/72, Commissione/Italia (Racc. pag. 101).
(
10
)	Sentenza 17 giugno 1986 (Racc. pag. 2945).
(
11
)	Racc. pag. I-3757, punto 15.
(
12
)	Racc. pag. 1839.
(
13
)	V. punti 31 e 32 della sentenza.
(
14
)	V. nota 5.
(
15
)	V., ¡n proposito, l'art. 10, n. 1, della BImSchG, in forza del quale «das Genehmigungsverfahren setzt einen schriftlichen Antrag voraus» (il procedimento d'autorizzazione presuppone una domanda scritta).
(
16
)	V. nota 3.
(
17
)	V. relazione della Commissione sull'applicazione della direttiva VIA (v. supra, nota 3), pagg. 28 e 29.
(
18
)	V., fra l'altro, sentenza 5 maggio 1970, causa 77/69, Commissione/Belgio (Racc. pag. 237).
(
19
)	V., ad esempio, sentenza 25 maggio 1982, causa 96/81, Commissione/Paesi Bassi (Racc. pag. 1791).
(
20
)	Weber, Α.: «Die Umweltverträglichkeitsricktlinie im deutschen Recht», Köln, 1989. Winter: «Die Vereinbarkeit des Gesetzentwurfs der Bundesregierung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 29.6.1988 mit der EG-Richtlinier 85/337 und die Direktwirkung dieser Richtlinie», Natur und Recht 1989, n. 5. Jarass: «Folgen der innerstaatlichen Wirkung von EG-Richtlinien», NJW 1991, n. 42, pag. 2665.
(
21
)	V. Rcnaudière, Philippe: «La directive 85/337/CEE du 27.6.1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement» in L'évaluation des incidences sur l'environnement: un progrès juridiques? Facultés universitaires Saint-Louis, Bruxelles, 1991.
(
22
)	V. Weber, op. cit, pag. 252.
(
23
)	V. Weber, op. cit., pag. 254.