61998CJ0260_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-260/98,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av juridiske rådgivaren D. Gouloussis och H. Michard, rättstjänsten, båda i egenskap av ombud, delgivningsadress: rättstjänsten, C. Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg, Luxemburg,
sökande,
mot
Republiken Grekland, företrädd av P. Mylonopoulos, biträdande juridisk rådgivare vid utrikesministeriets avdelning för gemenskapsrättsliga tvister, och A. Rokofyllou, handläggare vid samma avdelning, delgivningsadress: Greklands ambassad, 117, Val Sainte-Croix, Luxemburg,
svarande,
angående en talan om fastställelse av att Republiken Grekland har åsidosatt sina skyldigheter enligt EG-fördraget genom att i strid med bestämmelserna i artiklarna 2 och 4 i rådets sjätte direktiv 77/388/EEG av den 17 maj 1977 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter - Gemensamt system för mervärdesskatt: enhetlig beräkningsgrund (EGT L 145, s. 1; svensk specialutgåva, område 9, volym 1, s. 28) underlåta att belägga de vägtullar som erlagts av användarna som vederlag för den tjänst som består av att motorvägar och andra delar av vägnätet tillhandahålls dem och därigenom undvika att inbetala gemenskapens egna medel jämte upplupen ränta i enlighet med rådets förordningar (EEG, Euratom) nr 1552/89 av den 29 maj 1989 om genomförande av beslut 88/376/EEG, Euratom om systemet för gemenskapernas egna medel (EGT L 155, s. 1; svensk specialutgåva, område 1, volym 4, s. 41) och nr 1553/89 av den 29 maj 1989 om den slutliga enhetliga ordningen för uppbörd av egna medel som härrör från mervärde[s]skatt (EGT L 155, s. 9; svensk specialutgåva, område 1, volym 2, s. 107),
meddelar
DOMSTOLEN
sammansatt av ordföranden G.C. Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena J.C. Moitinho de Almeida (referent), L. Sevón och R. Schintgen samt domarna P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann, J.-P. Puissochet, P. Jann, H. Ragnemalm, V. Skouris och F. Macken,
generaladvokat: S. Alber,
justitiesekreterare: avdelningsdirektörerna D. Louterman-Hubeau och H.A. Rühl,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att parterna har yttrat sig vid den muntliga förhandlingen den 23 november 1999,
och efter att den 27 januari 2000 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 16 juli 1998, i enlighet med artikel 169 i EG-fördraget (nu artikel 226 EG) väckt talan om fastställelse av att Republiken Grekland har åsidosatt sina skyldigheter enligt EG-fördraget genom att i strid med bestämmelserna i artiklarna 2 och 4 i rådets sjätte direktiv 77/388/EEG av den 17 maj 1977 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter - Gemensamt system för mervärdesskatt: enhetlig beräkningsgrund (EGT L 145, s. 1; svensk specialutgåva, område 9, volym 1, s. 28) underlåta att belägga de vägtullar som erlagts av användarna som vederlag för den tjänst som består av att motorvägar och andra delar av vägnätet tillhandahålls dem och därigenom undvika att inbetala gemenskapens egna medel jämte upplupen ränta i enlighet med rådets förordningar (EEG, Euratom) nr 1552/89 av den 29 maj 1989 om genomförande av beslut 88/376/EEG, Euratom om systemet för gemenskapernas egna medel (EGT L 155, s. 1; svensk specialutgåva, område 1, volym 4, s. 41) och nr 1553/89 av den 29 maj 1989 om den slutliga enhetliga ordningen för uppbörd av egna medel som härrör från mervärde[s]skatt (EGT L 155, s. 9; svensk specialutgåva, område 1, volym 2, s. 107).
Tillämpliga bestämmelser
2 Enligt artikel 2 i sjätte direktivet gäller följande:
"Mervärdesskatt skall betalas för
1. leverans av varor eller tillhandahållande av tjänster som sker mot vederlag inom landets territorium av en skattskyldig person i denna egenskap,
2. införsel av varor."
3 I artikel 4.1, 4.2 och 4.5 i sjätte direktivet föreskrivs följande:
"1. Med 'skattskyldig person' avses varje person som självständigt någonstans bedriver någon form av ekonomisk verksamhet som anges i punkt 2, oberoende av syfte eller resultat.
2. De former av ekonomisk verksamhet som avses i punkt 1 skall omfatta alla verksamheter av producenter, återförsäljare och personer som tillhandahåller tjänster, däribland gruvdrift och jordbruksverksamhet samt verksamhet inom fria yrken. Utnyttjande av materiella eller immateriella tillgångar i syfte att fortlöpande vinna intäkter därav skall likaså betraktas som ekonomisk verksamhet.
...
5. Stater, regionala och lokala myndigheter och övriga offentligrättsliga organ anses inte såsom skattskyldiga när det gäller verksamhet eller transaktioner som de utför i sin egenskap av offentliga myndigheter, även om de i samband härmed uppbär avgifter, arvoden, bidrag eller inbetalningar.
När de genomför sådana verksamheter eller transaktioner, skall de dock ändå betraktas som skattskyldiga personer med avseende härpå, om det skulle leda till konkurrenssnedvridning av viss betydelse, ifall de behandlades som icke skattskyldiga personer.
Dessa organ skall i vart fall betraktas som skattskyldiga personer när det gäller de verksamheter som är förtecknade i bilaga D, såvida de inte genomförs i försumbart liten skala.
Medlemsstater kan betrakta sådana verksamheter av dessa organ som är undantagna enligt artikel 13 eller 28 såsom verksamheter som de bedriver i egenskap av myndigheter."
4 Det är ostridigt att den verksamhet som består av att delar av ett vägnät tillhandahålls mot betalning av en vägtull inte utgör någon sådan transaktion som anges i bilaga D till sjätte direktivet.
5 Följande föreskrivs i artikel 1 i förordning nr 1553/89, vilken med verkan från och med den 1 januari 1989 har ersatt rådets förordning (EEG, Euratom, EKSG) nr 2892/77 av den 19 december 1977 om genomförande, i fråga om egna medel som härrör från mervärde[s]skatt, av beslutet av den 21 april 1970 om att ersätta medlemsstaternas finansiella bidrag med gemenskapernas egna medel (EGT L 336, s. 8), senast ändrad genom rådets förordning (EKSG, EEG, Euratom) nr 3735/85 av den 20 december 1985 (EGT L 356, s. 1):
"Momsmedlen skall beräknas genom att den enligt beslut 88/376/EEG, Euratom fastställda enhetliga skattesatsen tillämpas på det enligt denna förordning fastställda underlaget."
6 Enligt artikel 2.1 i förordning nr 1553/89 gäller följande:
"Underlaget för momsmedlen skall bestämmas med utgångspunkt i de skattepliktiga transaktioner som avses i artikel 2 i rådets direktiv 77/388/EEG av den 17 maj 1977 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter - Gemensamt system för mervärde[s]skatt: enhetligt beräkningsunderlag, senast ändrat genom beslut 84/386/EEG; därvid skall de transaktioner som är skattefria enligt artikel 13-16 i det nämnda direktivet undantas."
7 Följande föreskrivs i artikel 9.1 i förordning nr 1552/89, som blev tillämplig från och med den 1 januari 1989 och genom vilken rådets förordning (EEG, Euratom, EKSG) nr 2891/77 av den 19 december 1977 om genomförande av beslutet av den 21 april 1970 om att ersätta medlemsstaternas finansiella bidrag med gemenskapernas egna medel (EGT L 336, s. 1), senast ändrad genom rådets förordning (EKSG, EEG, Euratom) nr 1990/88 av den 30 juni 1988 (EGT L 176, s. 1), upphävdes:
"I enlighet med förfarandet i artikel 10 skall varje medlemsstat kreditera egna medel på det konto som för detta syfte i kommissionens namn öppnats i medlemsstatens finansförvaltning eller hos ett organ utsett av medlemsstaten."
8 I artikel 11 i förordning nr 1552/89 föreskrivs följande:
"En försening av en kreditering på det konto som avses i artikel 9.1 medför att den berörda medlemsstaten skall betala ränta till den räntesats som på förfallodagen är tillämplig på medlemsstatens penningmarknad för kortfristig offentlig finansiering, ökad med två procentenheter. Denna räntesats skall ökas med 0,25 procentenheter för varje månad som krediteringen försenas. Den ökade räntesatsen skall tillämpas på hela förseningsperioden."
Det administrativa förfarandet
Förfarandet rörande sjätte direktivet
9 Kommissionen anmodade genom en skrivelse av den 12 augusti 1987 Republiken Grekland att anpassa sin lagstiftning om vägtullar till bestämmelserna i artikel 2 i sjätte direktivet.
10 Kommissionen sände genom en skrivelse av den 20 april 1988 en formell underrättelse enligt artikel 169 i fördraget till den grekiska regeringen och anmodade den att yttra sig över den påstådda överträdelsen av sjätte direktivet på grund av befrielsen från mervärdesskatteplikt för motorvägtullar.
11 De grekiska myndigheterna svarade den 4 juli 1988 att vägtullarna utgjorde en indirekt skatt och att uppbörden av dem följaktligen var en transaktion som genomfördes av myndigheterna inom ramen för deras myndighetsutövning och som inte omfattades av mervärdesskattens tillämpningsområde.
12 Kommissionen ansåg inte att de grekiska myndigheternas förklaringar var övertygande och sände den 8 augusti 1989 ett motiverat yttrande till den grekiska regeringen, i vilket den bland annat anförde att Republiken Grekland inte iakttagit de skyldigheter som följer av sjätte direktivet, genom att den inte belagt de vägtullar som togs ut som vederlag för användningen av vägnätsdelarna med mervärdesskatt. Kommissionen anmodade följaktligen nämnda medlemsstat att inom två månader vidta de åtgärder som var nödvändiga för att uppfylla dess skyldigheter.
13 De grekiska myndigheterna svarade i en skrivelse av den 21 november 1989 att de vidhöll sin åsikt att sjätte direktivet inte utgjorde ett hinder för befrielsen från mervärdesskatteplikt avseende de vägtullar som togs ut.
Förfarandet rörande systemet för gemenskapernas egna medel
14 Kommissionen fäste genom en skrivelse av den 24 oktober 1989 den grekiska regeringens uppmärksamhet på att den överträdelse av sjätte direktivet som blev följden av att motorvägtullar befriades från mervärdesskatteplikt förde med sig en obefogad minskning av gemenskapernas egna medel. Kommissionen begärde att den grekiska regeringen före den 31 januari 1990 skulle inbetala de belopp som skulle betalas för budgetåren 1987 och 1988, jämte dröjsmålsränta. Kommissionen begärde även att bidraget till gemenskapernas egna medel avseende varje budgetår skulle ställas till dess förfogande senast den första arbetsdagen i december månad följande år, jämte dröjsmålsränta räknad från och med denna dag.
15 I sitt svar av den 31 januari 1990 bestred de grekiska myndigheterna att dessa krav var välgrundade och åberopade därvid samma skäl som de hade åberopat i sitt svar på den formella underrättelsen och det motiverade yttrande som kommissionen hade sänt till dem inom ramen för förfarandet vad gäller åsidosättande av sjätte direktivet.
16 Kommissionen anmodade genom en skrivelse av den 21 juni 1990 den grekiska regeringen att yttra sig över den påstådda överträdelsen.
17 Eftersom kommissionen inte erhöll något svar från de grekiska myndigheterna sände den genom en skrivelse av den 6 maj 1992 ett motiverat yttrande till den grekiska regeringen och anmodade denna att inom två månader vidta de åtgärder som var nödvändiga för att uppfylla dess skyldigheter avseende inbetalning av gemenskapernas egna medel.
18 Republiken Grekland svarade i en skrivelse av den 10 september 1992 att den inte avsåg att följa kommissionens anmodan.
19 Mot denna bakgrund beslutade kommissionen att väcka förevarande talan avseende såväl den påstådda överträdelsen av bestämmelserna i sjätte direktivet som följderna av denna överträdelse vad gäller inbetalningen till gemenskapernas egna medel.
I sak
20 Kommissionen har genom sin talan kritiserat Republiken Grekland för att den dels inte har följt bestämmelserna i sjätte direktivet genom att underlåta att belägga de vägtullar som tas ut som vederlag för användningen av motorvägar och andra delar av vägnätet, dels har åsidosatt bestämmelserna om systemet för gemenskapernas egna medel genom att inte till gemenskapsbudgeten överföra de belopp av egna medel som härrör från mervärdesskatt (nedan kallade egna medel från mervärdesskatt) som är hänförliga till de belopp som borde ha tagits ut som mervärdesskatt på nämnda vägtullar.
Den första anmärkningen
21 Enligt kommissionen utgör tillhandahållandet av delar av ett vägnät mot betalning av en vägtull som tas ut av användaren en ekonomisk verksamhet i den mening som avses i artiklarna 2 och 4 i sjätte direktivet. Denna verksamhet måste anses som ett tillhandahållande av tjänster av en skattskyldig genom utnyttjande av en tillgång i syfte att fortlöpande vinna intäkter i den mening som avses i artikel 4.1 och 4.2 i sjätte direktivet.
22 Det förhållandet att denna verksamhet utövas av ett offentligrättsligt organ, såsom i Grekland, där Nationella fonden för vägbyggen - som är en offentligrättslig juridisk person - har en exklusiv behörighet att ta ut vägtullar, innebär enligt kommissionen inte att transaktionerna i fråga kan undantas från sjätte direktivets tillämpningsområde.
23 I detta hänseende har kommissionen understrukit att offentligrättsliga organ i enlighet med artikel 4.5 första stycket i sjätte direktivet endast undantas från skattskyldighet vad gäller verksamhet eller transaktioner som de utför i sin egenskap av offentliga myndigheter. Så är emellertid inte fallet vad gäller den omtvistade verksamheten, som inte omfattas av något sådant ansvar som är typiskt för offentlig myndighetsutövning, vilken inte i något fall kan delegeras till privata organ. Regeln om befrielse från skatteplikt för offentligrättsliga organ måste emellertid tolkas restriktivt.
24 Domstolen konstaterar inledningsvis att mervärdesskatten givits ett mycket stort tillämpningsområde genom sjätte direktivet, då leverans av varor eller tillhandahållande av tjänster som sker mot vederlag inom landets territorium - vid sidan av import av materiella tillgångar - räknas upp i direktivets artikel 2, som rör skattepliktiga transaktioner, och eftersom skattskyldig person i artikel 4.1 definieras som varje person som självständigt bedriver ekonomisk verksamhet, oberoende av syfte eller resultat (dom av den 26 mars 1987 i mål 235/85, kommissionen mot Nederländerna, REG 1987, s. 1471, punkt 6).
25 Begreppet ekonomisk verksamhet definieras i artikel 4.2 i sjätte direktivet så att det omfattar alla verksamheter som bedrivs av producenter, återförsäljare och personer som tillhandahåller tjänster. Bland annat anses en transaktion som består av att materiella eller immateriella tillgångar utnyttjas i syfte att fortlöpande vinna intäkter som ekonomisk verksamhet.
26 En analys av dessa definitioner visar hur omfattande det tillämpningsområde som täcks av begreppet ekonomisk verksamhet är och att begreppet har en objektiv karaktär, eftersom verksamheten bedöms i sig, oberoende av syfte och resultat (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna, punkt 8).
27 Med hänsyn till omfattningen av det tillämpningsområde som definierats genom begreppet ekonomisk verksamhet, konstaterar domstolen att Nationella fonden för vägbyggen i Grekland, genom att mot vederlag tillhandahålla delar av ett vägnät till användarna, utövar en ekonomisk verksamhet i den mening som avses i sjätte direktivet.
28 Den omständigheten att den verksamhet som avses i föregående punkt består av genomförandet av uppgifter som delegerats och reglerats genom lag och med hänsyn till allmänintresset saknar relevans med hänsyn till den objektiva karaktär som begreppet ekonomisk verksamhet har. I artikel 6 i sjätte direktivet föreskrivs nämligen uttryckligen att vissa verksamheter som utövas enligt lag är skattepliktiga enligt mervärdesskattesystemet (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna, punkt 10).
29 Det kan dessutom konstateras att det följer av domstolens rättspraxis (se bland annat dom av den 8 mars 1988 i mål 102/86, Apple and Pear Development Council, REG 1988, s. 1443, punkt 12, och dom av den 16 oktober 1997 i mål C-258/95, Fillibeck, REG 1997, s. I-5577, punkt 12) att begreppet tillhandahållande av tjänster som sker mot vederlag, i den mening som avses i artikel 2.1 i sjätte direktivet, förutsätter att det finns en direkt koppling mellan den tjänst som tillhandahålls och det motvärde som erhålls.
30 Tillhandahållandet av delar av ett vägnät mot betalning av vägtull uppfyller, såsom kommissionen med rätta har anfört, denna definition. Användningen av vägnätsdelen villkoras nämligen av betalningen av en vägtull, vars belopp bland annat är betingat av typen av fordon som används och den vägsträcka som tillryggaläggs. Det finns således ett direkt och nödvändigt samband mellan den tillhandahållna tjänsten och det penningvederlag som erhålls.
31 Under sådana förhållanden utgör tillhandahållandet av delar av ett vägnät mot betalning av en vägtull ett tillhandahållande av tjänster mot vederlag i den mening som avses i artikel 2.1 i sjätte direktivet.
32 Det skall därför prövas om det undantag som föreskrivs i artikel 4.5 i sjätte direktivet kan tillämpas på Nationella fonden för vägbyggen vad gäller verksamheten att tillhandahålla delar av ett vägnät mot erläggande av en vägtull, såsom den grekiska regeringen har hävdat.
33 I denna bestämmelses första stycke föreskrivs att offentligrättsliga organ inte anses såsom skattskyldiga när det gäller verksamhet eller transaktioner som de utför i sin egenskap av offentliga myndigheter.
34 En analys av denna bestämmelse mot bakgrund av direktivets syften visar, såsom domstolen har erinrat om vid flera tillfällen, att två villkor måste uppfyllas samtidigt för att regeln om skattebefrielse skall bli tillämplig, det vill säga att verksamheten skall bedrivas av ett offentligt organ och att detta organ skall bedriva verksamheten i egenskap av myndighet (se bland annat dom av den 25 juli 1991 i mål C-202/90, Ayuntamiento de Sevilla, REG 1991, s. I-4247, punkt 18; svensk specialutgåva, volym 11, s. 385).
35 Vad gäller det sistnämnda villkoret framgår det av domstolens fasta rättspraxis (dom av den 17 oktober 1989 i de förenade målen 231/87 och 129/88, Ufficio distrettuale delle imposte dirette di Fiorenzuola d'Arda m.fl., REG 1989, s. 3233, punkt 16, svensk specialutgåva, volym 10, s. 201, dom av den 15 maj 1990 i mål C-4/89, Comune di Carpaneto Piacentino m.fl., REG 1990, s. I-1869, punkt 8, och av den 6 februari 1997 i mål C-247/95, Marktgemeinde Welden, REG 1997, s. I-779, punkt 17) att verksamheter som offentligrättsliga organ bedriver i egenskap av myndigheter i den mening som avses i artikel 4.5 första stycket i sjätte direktivet är sådana verksamheter som dessa organ utför inom ramen för den särskilda rättsliga reglering som gäller för dem, dock med undantag för verksamheter som de bedriver under samma rättsliga förutsättningar som privata företag.
36 Kommissionens påstående - som redovisats i punkt 23 i denna dom - att ett organ endast handlar "i egenskap av myndighet" vad gäller de verksamheter som omfattas av begreppet myndighet i strikt bemärkelse, vilket enligt kommissionen inte är fallet med tillhandahållande av delar av ett vägnät mot erläggande av en vägtull, skall mot bakgrund av denna rättspraxis avfärdas.
37 Kommissionen, vars rättsliga bedömning således inte delas av domstolen, har i förevarande fall inte visat eller ens försökt visa att Nationella fonden för vägbyggen agerat under samma förutsättningar som privata företag i den mening som avses i domstolens rättspraxis. Den grekiska regeringen har däremot gjort ansträngningar för att visa att verksamheten i fråga bedrevs av nämnda organ inom ramen för en särskild rättslig reglering som gällde för dem i den mening som avses i samma rättspraxis.
38 Följaktligen kan det konstateras att kommissionen inte har lämnat sådana uppgifter till domstolen som gör det möjligt för denna att fastställa att den påstådda överträdelsen är för handen vad gäller villkoret att en verksamhet skall bedrivas i egenskap av offentlig myndighet.
39 Regeln om undantag från skatteplikt i artikel 4.5 i sjätte direktivet förutsätter emellertid - såsom även har erinrats i punkt 34 i denna dom - förutom att den aktuella verksamheten skall utövas i egenskap av myndighet, även att verksamheten utövas av ett offentligrättsligt organ.
40 Domstolen har i detta hänseende funnit att en verksamhet som en enskild bedriver inte är befriad från mervärdesskatteplikt redan på grund av den omständigheten att verksamheten består av utförande av handlingar som omfattas av myndigheternas exklusiva behörighetsområde (domarna i de ovannämnda målen kommissionen mot Nederländerna, punkt 21, och Ayuntamiento de Sevilla, punkt 19). Domstolen har på grund härav i punkt 20 i den ovannämnda domen i målet Ayuntamiento de Sevilla konstaterat att undantaget i artikel 4.5 i sjätte direktivet inte är tillämpligt när en kommun delegerar uppbörden av skatt till en oberoende utomstående. Domstolen har på samma sätt i punkt 22 i den ovannämnda domen i målet kommissionen mot Nederländerna funnit att även om man anser att notarier och utmätningsmän i Nederländerna med stöd av en offentlig delegation utövar en verksamhet som omfattas av myndigheternas exklusiva behörighet, kan de inte dra nytta av undantaget i artikel 4.5 i sjätte direktivet, eftersom de inte utövar denna verksamhet i egenskap av ett offentligrättsligt organ - med hänsyn till att de inte ingår i organisationen för den offentliga förvaltningen - utan i stället utövar den såsom en oberoende ekonomisk verksamhet inom ramen för ett fritt yrke.
41 I föreliggande fall är det emellertid ostridigt att den verksamhet som består av att delar av ett vägnät tillhandahålls användare mot betalning av en vägtull i Grekland utövas av Nationella fonden för vägbyggen, som är ett offentligrättsligt organ.
42 Eftersom de argument som kommissionen anfört inte har godtagits skall anmärkningen avseende åsidosättande av sjätte direktivet avfärdas.
Den andra anmärkningen
43 Kommissionen anser att när en överträdelse av sjätte direktivet föreligger och underlaget för gemenskapernas egna medel från mervärdesskatter därigenom minskat, skall kommissionen krediteras beloppet av de egna medel som är hänförliga till den skatt som borde ha tagits ut. I annat fall skulle gemenskapen vållas en ekonomisk skada som måste kompenseras genom medel som beräknas på grundval av bruttonationalprodukten. En sådan överträdelse skulle således orsaka en ekonomisk skada för de andra medlemsstaterna och följaktligen innebära att likabehandlingsprincipen åsidosattes.
44 Då den första anmärkningen avseende åsidosättande av sjätte direktivet har avfärdats på grund av att den var ogrundad kan inte heller den andra anmärkningen godtas.
45 Under sådana omständigheter skall talan ogillas i sin helhet.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
46 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Den grekiska regeringen har yrkat att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, skall den grekiska regeringens yrkande bifallas.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
följande dom:
47 Talan ogillas.
48 Europeiska gemenskapernas kommission skall ersätta rättegångskostnaderna.