61987J0038
RETSMØDERAPPORT
i sag 38/87 (
*1
)
I — Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger
Artikel 3 i det græske lovdekret nr. 3026 af 6./8. oktober 1954 om advokatkodeksen bestemmer i stk. 1, at »kun personer, der har græsk statsborgerskab, kan beskikkes som advokater«.
Den græske lov nr. 4663 af 7./9. maj 1930»om udøvelsen af erhvervet som civilingeniør, arkitekt og landinspektør« bestemmer i artikel 10, at »enhver som i henhold til denne lov udøver erhvervet som civilingeniør, arkitekt eller landinspektør, med undtagelse af de i artiklerne 7 og 8 nævnte personer, erhverver automatisk det foreskrevne medlemskab af Den Græske Teknikerforening«.
Artikel 2, stk. 2, i dekret udstedt af præsidenten den 27. november og 14. december 1926 om kodificeringen af bestemmelserne om oprettelse af en Teknikerforening bestemte, at »betingelserne for at blive optaget som medlem af Teknikerforeningen er følgende :
a)
græsk statsborgerskab...«.
Denne bestemmelse blev ændret ved lov nr. 1486 af 17. oktober 1984 om ændring af bestemmelserne om Den Græske Teknikerforening. I artikel 2 i den nye lov hedder det:
»1)
Enhver græsk statsborger med eksamensbevis fra den tekniske højskole Metsovo, Grækenlands øvrige tekniske højskoler eller tilsvarende udenlandske højskoler, erhverver, efter at have fået autorisation til udøvelse af erhvervet, det foreskrevne medlemskab som ordinært medlem af Den Græske Teknikerforening.
De særlige bestemmelser, hvorefter udenlandske statsborgere kan optages i foreningen, forbliver i kraft.
2)
Ved afgørelse truffet af Den Græske Teknikerforenings repræsentative organ med absolut flertal kan grækere og udlændinge, som har gjort en ekstraordinær eller særlig indsats med henblik på at fremme Den Græske Teknikerforenings formål, udnævnes til æresmedlemmer af Den Græske Teknikerforening.«
De særlige bestemmelser, hvorefter udlændinge kan optages i foreningen, og som er blevet opretholdt ved lov nr. 1486, findes i lovdekret nr. 2728 af 12. november 1953, hvis artikel 4, stk. 2, bestemmer:
»Ingeniører af græsk afstamning med eksamensbevis fra den tekniske højskole Metsovo eller tilsvarende udenlandske højskoler, som ikke har græsk statsborgerskab, men som kommer fra det nordlige Epirus, Cypern og Konstantinopel, og som har taget fast bopæl i Grækenland, kan optages som medlemmer af Den Græske Teknikerforening og frit udøve erhvervet som ingeniør efter afgørelse truffet af bestyrelsen for Den Græske Teknikerforening...«
Ved skrivelse af 5. september 1985 har Kommissionen meddelt Den Hellenske Republik, at de nævnte bestemmelser i dens lovgivning indebærer en forskelsbehandling til skade for statsborgere fra andre medlemsstater i strid med EØF-Traktatens artikler 52 og 59. Kommissionen opfordrede Den Hellenske Republik til at fremsætte sine bemærkninger inden for en frist på én måned fra modtagelsen af skrivelserne.
Den græske regering har ikke besvaret disse skrivelser.
Da Kommissionen ikke er i besiddelse af andre oplysninger, hvoraf det kan sluttes, at Den Hellenske Republik har ændret sin lovgivning, har Kommissionen ved begrundet udtalelse af 14. maj 1986 anmodet den om at træffe de nødvendige foranstaltninger til at bringe de konstaterede overtrædelser til ophør inden to måneder fra forkyndelsen af udtalelsen.
Ved skrivelse af 17. juli 1986 har Grækenlands Faste Repræsentation ved De Europæiske Fællesskaber meddelt Kommissionen, at »for så vidt angår den forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, som fortsat består, med hensyn til adgangen til erhvervene som arkitekt, civilingeniør, landinspektør og advokat, har vedkommende ministerier allerede indledt udarbejdelsen af lovbestemmelser på området, som skal ophæve betingelsen om statsborgerskab«.
Da Kommmissionen ikke er i besiddelse af andre oplysninger, hvoraf det kan sluttes, at disse lovbestemmelser allerede er blevet sat i kraft, antog den, at den omtvistede lovgivning stadig er i kraft og fortsat anvendes. Kommissionen har derfor den 5. februar 1987 anlagt sag i medfør af EØF-Traktatens artikel 169, stk. 2.
På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse. Den har dog anmodet parterne om nærmere oplysninger om de gældende nationale bestemmelser.
II — Parternes påstande
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
det statueres, at Den Hellenske Republik ikke har overholdt sine forpligtelser i henhold til EØF-Traktatens artikler 52 og 59, idet den kræver græsk statsborgerskab som betingelse for adgang til og udøvelse af erhvervene som arkitekt, civilingeniør, landinspektør og advokat, og idet den ikke har tilpasset sin lovgivning på dette område til de fællesskabsretlige bestemmelser;
—
Den Hellenske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Den Hellenske Republik har nedlagt følgende påstande:
—
frifindelse;
—
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
III — Parternes anbringender og argumenter
Kommissionen har gjort gældende, at de omtvistede bestemmelser i den græske lovgivning forbyder statsborgere i andre medlemsstater at udøve deres ret til at etablere sig i Grækenland som arkitekter, civilingeniører, landinspektører eller advokater, samt at udføre tjenesteydelser som sådanne på græsk område. Dette forbud gælder endog i det tilfælde, hvor disse personer, som har etableringsret og ret til fri udveksling af tjenesteydelser, har de titler eller eksamensbeviser, som kræves i henhold til græsk lovgivning.
Specielt med hensyn til erhvervene som civilingeniør, arkitekt og landinspektør har Kommissionen gjort gældende, at det følger af artikel 10 i lov nr. 4663 af 1930 sammenholdt med artikel 2, stk. 1, i lov nr. 1486 af 1984, samt af artikel 11 i lov nr. 4663, der fastsætter sanktioner for det tilfælde, at disse erhverv udøves i strid med disse bestemmelser, at udenlandske statsborgere ikke »obligatorisk og uden videre« er medlemmer af Den Græske Teknikerforening ligesom græske statsborgere, og at de derfor ikke kan udøve disse erhverv.
For så vidt som den græske lovgivning indfører disse forbud, indebærer dette en forskelsbehandling til skade for statsborgere fra andre medlemsstater, hvilket er en overtrædelse af EØF-Traktatens artikler 52 og 59.
Med hensyn til gennemførelsen af disse bestemmelser er der ikke fastsat nogen overgangsperiode i akten vedrørende tiltrædelsesvilkårene for Den Hellenske Republik og tilpasningerne af Traktaterne. Som følge heraf var Grækenland forpligtet til at anvende artiklerne 52 og 59 fra den 1. januar 1981.
Som det fremgår af besvarelsen af den begrundede udtalelse, bestrider de græske myndigheder ikke, at der foreligger en overtrædelse; de påtænker tværtimod at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på en tilpasning af bestemmelserne, men vil dog ikke binde sig med hensyn til tidspunktet eller blot fastsætte en frist, inden for hvilken disse foranstaltninger vil blive truffet.
I henhold til de domme, der er afsagt af De Europæiske Fællesskabers Domstol i Rey-ners-sagen (sag 2/74, dom af 21. juni 1974, Sml. s. 631) og i Van Binsbergen-sagen (sag 33/74, dom af 3. december 1974, Sml. s. 1299), er EØF-Traktatens artikler 52 og 59 umiddelbart anvendelige. Enhver forskelsbehandling på grundlag af nationalitet til skade for statsborgere fra andre medlemsstater og enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder, disse artikler sikrer, er således i strid med bestemmelserne. I øvrigt har EØF-Traktatens artikel 7, som udtrykkeligt forbyder »al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet« inden for Traktatens anvendelsesområde, også direkte virkning.
Som Domstolen har fastslået i dommen af 20. marts 1986 (Kommissionen mod Nederlandene, sag 72/85, Sml. s. 1219) er den omstændighed, at de retsundergivne kan påberåbe sig Traktatens umiddelbart anvendelige bestemmelser ved de nationale retsinstanser, kun et udtryk for, hvad der er retssikkerhedsgarantiens mindstemål, men er ikke i sig selv tilstrækkelig til at sikre en fuldstændig gennemførelse af Traktaten. Som det fremgår af Domstolens praksis på området skaber en opretholdelse uden ændring af en bestemmelse, som strider mod en traktatbestemmelse, også selv om sidstnævnte bestemmelse gælder umiddelbart i medlemsstaternes retsorden, en tvetydig situation, idet de pågældende retsundergivne herved holdes i uvished om deres muligheder for at påberåbe sig fællesskabsretten, og en sådan opretholdelse udgør derfor en overtrædelse fra nævnte medlemsstats side af de forpligtelser, der påhviler den i medfør af Traktaten (dom af 15. oktober 1986, Kommissionen mod Italien, sag 168/85, Sml. s. 2945, præmis 11).
Den nationale lovgivnings uforenelighed med Traktatens bestemmelser, selv de direkte anvendelige bestemmelser, kan kun fjernes definitivt ved hjælp af nationale præceptive bestemmelser, der har samme retsgyldighed som dem, der skal ændres.
Den anfægtede græske lovgivning bør derfor ændres således, at betingelsen om, at man skal have græsk statsborgerskab for at få adgang til erhvervene som arkitekt, civilingeniør, landinspektør og advokat, ophæves, således at der sikres statsborgere fra andre medlemsstater adgang til de nævnte erhverv samt til udøvelsen heraf på samme betingelser som de græske statsborgere.
Med hensyn til adgangen til erhvervet som advokat og udøvelsen heraf har Den Hellenske Republik anført, at proceduren i forbindelse med vedtagelse af den lovgivning, som skal ophæve betingelsen om græsk statsborgerskab i advokatkodeksen, er tidskrævende, fordi et sådant skridt indebærer, at bestemmelserne om ækvivalensen af kvalifikationsbeviser gøres ensartede, samt at der udarbejdes en faglig kodeks for de andre erhverv, der direkte berøres af de påtænkte regler.
Med hensyn til erhvervene som civilingeniør, arkitekt og landinspektør har Den Hellenske Republik anført, at de omhandlede bestemmelser ikke indeholder noget, der krænker bestemmelserne i fællesskabsretten, idet disse alene vedrører eksamensbeviser og de øvrige betingelser for udøvelsen af disse erhverv i Grækenland men ikke berører spørgsmålet om nationalitet.
Selv om det af den tidligere formulering af artikel 2, stk. 2, i præsidentens dekret af 27. november og af 14. december 1926 klart fremgår, at besiddelse af græsk statsborgerskab var en præceptiv betingelse for at blive optaget som medlem af Den Græske Teknikerforening, er disse bestemmelser blevet ændret ved loven af 1984, hvis artikel 2, stk. 1, opstiller en særlig forpligtelse for græske statsborgere, af hvem det kræves, at de skal søge optagelse i Den Græske Teknikerforening.
Det er Den Græske Teknikerforenings praksis på begæring at optage civilingeniører, arkitekter og landinspektører, der er statsborgere i Det Europæiske Økonomiske Fællesskabs medlemsstater, i sine fortegnelser, når de klart opfylder de krav og betingelser, der er fastsat i den græske lovgivning.
De særlige bestemmelser, som foreskriver optagelse i Den Græske Teknikerforening, selv når den pågældende ikke har græsk statsborgerskab, vedrører de regler, der gælder for ingeniører af græsk oprindelse, som kommer fra De Dodekanesiske Øer, det nordlige Epinis, Cypern og Konstantinopel, og som bor i Grækenland; disse bestemmelser forbliver i kraft (lovdedekret nr. 2728 af 1953).
I replikken har Kommissionen taget til efterretning, at Den Hellenske Republik har til hensigt at udarbejde en lovtekst, »som vil ophæve betingelsen om statsborgerskab i advokatkodeksen«. Den har ikke desto mindre anført, at »ifølge Domstolens faste praksis kan en medlemsstat ikke påberåbe sig bestemmelser, fremgangsmåder eller forhold i sin nationale retsorden til støtte for, at forpligtelser og frister i henhold til fællesskabsretlige regler ikke overholdes« (dom af 3. oktober 1984, Kommissionen mod Den Italienske Republik, sag 254/83, Sml. s. 3395).
Med hensyn til erhvervene som civilingeniør, arkitekt og landinspektør har Kommissionen gjort gældende, at det klart følger af bestemmelserne i den græske lovgivning, at kravet om græsk statsborgerskab er en betingelse for, at de pågældende kan optages i Den Græske Teknikerforening. Dette fremgår ligeledes, men indirekte af artikel 2, stk. 1, i loven af 1984, som bestemmer, at »de særlige bestemmelser om optagelse i Teknikerforeningen, uden at den pågældende er i besiddelse af græsk statsborgerskab, forbliver i kraft«.
Den Hellenske Republik indrømmer selv i sit indlæg, at disse særlige bestemmelser vedrører de regler, der er vedtaget for ingeniører af grcesk afstamning, som stammer fra De Dodekanesiske Øer og det nordlige Epinis, og som bor i Grækenland. Følgelig indeholder den græske lovgivning ikke mulighed for optagelse af udlændinge i Teknikerforeningen, selv om de opfylder de andre betingelser, som denne lovgivning fastsætter for grækere.
Traktatbruddet består stadig, selv om Teknikerforeningen ifølge den græske regering følger den praksis at optage udlændinge, der opfylder betingelserne i den græske lovgivning, i sine fortegnelser. Ifølge Domstolens faste praksis kan en rent administrativ praksis, der efter sin art kan ændres efter forvaltningens forgodtbefindende, og som ikke er bragt til offentlighedens kundskab på passende måde, nemlig ikke anses for at udgøre en gyldig gennemførelse af Traktatens bestemmelser (dom af 15. oktober 1986, Kommissionen mod Den Italienske Republik, sag 168/85, Sml. s. 2945).
Den Hellenske Republik har i duplikken hævdet, at ingen af bestemmelserne i loven af 1984 indeholder krav om græsk statsborgerskab som betingelse for optagelse af de pågældende i Den Græske Teknikerforening.
Den gældende lovbestemmelse (artikel 2, stk. 1, i loven af 1984) fastsætter kun en pligt for græske statsborgere til at søge optagelse i Den Græske Teknikerforening. I medfør af den nye bestemmelse optager Den Græske Teknikerforening statsborgere fra Det Europæiske Økonomiske Fællesskabs medlemsstater som medlemmer.
Følgelig er begrebet statsborgerskab, som findes i den nævnte artikel, ikke en betingelse for udøvelse af erhvervet, men vedrører kun muligheden for, at medlemmer af Den Græske Teknikerforening kan deltage i visse former for offentlig virksomhed.
De særlige bestemmelser, der forbliver i kraft, og som foreskriver optagelse i Den Græske Teknikerforening, selv når den pågældende ikke har græsk statsborgerskab (artikel 2, stk. 1, i loven af 1984), fører heller ikke til en skjult forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, idet disse bestemmelser udelukkende vedrører ingeniører af græsk oprindelse, som er statsborgere i tredjelande, og for hvis vedkommende regeringerne for De Europæiske Fællesskabers medlemsstater, forsamlet i Rådet, har udstedt en erklæring (
1
) med henblik på at sikre, at disse personer behandles så gunstigt som muligt, når de udøver deres erhverv i Det Europæiske Økonomiske Fællesskabs medlemsstater.
IV — Besvarelserne af Domstolens spørgsmål
1.
Domstolen har anmodet Kommissionen om at besvare følgende spørgsmål:
»Hvilke rettigheder og forpligtelser følger efter Kommissionens fortolkning af at være medlem af Den Græske Teknikerforening, og er specielt optagelsen i Den Græske Teknikerforening ifølge Kommissionen en afgørende betingelse eller en betingelse, som retligt eller faktisk letter adgangen til de omhandlede erhverv og /eller udøvelsen heraf?«
Kommissionen har hertil svaret, at udenlandske statsborgere, til forskel fra græske statsborgere, ikke »obligatorisk og uden videre« er ordinære medlemmer af Den Græske Teknikerforening. Denne juridiske person har derfor ikke pligt til at optage udlændinge i foreningen, men afgør spørgsmålet om optagelse efter et skøn.
Selv om Teknikerforeningen optager statsborgere i medlemsstaterne som medlemmer, præciseres det dog ikke i den græske lovgivning, om de optages som ordinære medlemmer eller æresmedlemmer, om optagelsen sker »uden videre og obligatorisk« eller på begæring af de pågældende, og endelig om der er knyttet yderligere betingelser til den.
Kommissionen er af den opfattelse, at udenlandske statsborgere som led i udøvelsen af etableringsretten efter EØF-Traktatens artikel 52 skal kunne blive medlemmer af foreningen på samme betingelser som græske statsborgere. Det indebærer nemlig visse rettigheder at være ordinært medlem, men også forpligtelser.
Kommissionen henviser til de nationale bestemmelser, som beskriver de forskellige rettigheder og forpligtelser, ordinære medlemmer af foreningen har. Heraf fremgår ifølge Kommissionen, at optagelsen i foreningen er en afgørende betingelse, om ikke for adgangen til de omhandlede erhverv, så dog for udøvelsen heraf.
I hvert fald er optagelse i foreningen således retligt og faktisk en betingelse, der såvel letter adgangen til de pågældende erhverv som udøvelsen heraf.
Som svar på den græske regerings påstand om, at betingelsen om statsborgerskab ikke er en forudsætning for udøvelsen af erhvervet, men vedrører muligheden for, at foreningens medlemmer kan udføre visse former for offentlig virksomhed, har Kommissionen anført, at hvis det herefter er nødvendigt for at kunne udføre denne virksomhed, sandsynligvis som medlem af et disciplinært organ, at et medlem har græsk statsborgerskab, burde dette have været udtrykkeligt bestemt i lov nr. 1486/84. En sådan henvisning kunne have været indført i artikel 16, stk. 3, som opstiller betingelserne for at kunne vælges til foreningens organer.
Således kunne man efter Kommissionens opfattelse have undgået, at udenlandske statsborgere eventuelt tager del i en bestemt form for virksomhed, som i sig selv henhører under udøvelsen af offentlig myndighed, mens udenlandske statsborgere på den anden side ville have haft den nødvendige sikkerhed, for så vidt angik deres andre rettigheder. Det mest sandsynlige er, at den omstændighed, at artikel 16, stk. 3, ikke indeholder en særlig bestemmelse herom, beror på at lovgiver har villet forbeholde den obligatoriske og automatiske optagelse i foreningen for græske statsborgere, og derfor har ladet spørgsmålet om optagelse af udenlandske statsborgere stå åbent.
På grund af denne lakune kan man hævde, at lov nr. 1486/1984 udtømmende opregner de tilfælde, hvor der kan ske optagelse i foreningen:
—
som ordinært medlem (for græske statsborgere),
—
som ordinært medlem for visse kategorier af personer af græsk oprindelse,
—
som æresmedlem for græske og udenlandske statsborgere,
hvoraf det kan udledes, at den ikke engang bemyndiger foreningens organer til at træffe afgørelse om optagelse, idet loven ikke indeholder udtrykkelige bestemmelser om optagelse af udenlandske statsborgere som medlemmer (bortset fra som æresmedlemmer).
Kommissionen er af den opfattelse, at bortset fra den fortolkning, som denne retlige lakune giver mulighed for, er de bestræbelser, der gøres for at udfylde den gennem foreningens administrative praksis, ikke i sig selv tilstrækkelige til at bringe overtrædelsen af fællesskabsretten til ophør.
Kommissionen har endelig understreget, at første betragtning til Rådets direktiv 85/384/EØF om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser inden for arkitekturområdet, herunder om foranstaltninger, som skal lette den faktiske udøvelse af retten til etablering og fri udveksling af tjenesteydelser (
2
) er sålydende:
»Det således gennemførte princip om national behandling vedrører navnlig udstedelse af en eventuel fornøden tilladelse til at optage og udøve virksomhed på arkitekturområdet samt registrering hos eller optagelse i faglige organisationer eller organer«.
2.
På begæring af Domstolen har Den Hellenske Republik fremlagt hele den originale tekst til bestemmelserne om udøvelse af erhvervene som civilingeniør, arkitekt og landinspektør og reglerne for Den Græske Teknikerforening.
Det af Domstolen stillede spørgsmål vedrørende de rettigheder og forpligtelser, der er forbundet med at være medlem af foreningen, har Den Hellenske Republik besvaret med, at foreningen, som er det faglige organ for alle græske ingeniører, er en offentligretlig juridisk person med alle de friheder og privilegier, der indrømmes offentlige myndigheder.
I Grækenland udøves erhvervet som ingeniør udelukkende af foreningens medlemmer. Personer med eksamensbeviser, der er anerkendt, optages som medlemmer af foreningen efter at have fået tilladelse fra foreningen til at udøve erhvervet. Ingen kan udøve erhvervet som ingeniør, hvis han ikke er medlem af foreningen, selv om han er i besiddelse af et anerkendt eksamensbevis og har opnået den krævede tilladelse til at udøve erhvervet.
a)
Som fagligt organ sikrer foreningen medlemmerne faglig beskyttelse og udøver disciplinær myndighed over dem. Den Hellenske Republik har opregnet de rettigheder og forpligtelser, som foreningen har over for sine medlemmer.
b)
Som regeringens tekniske rådgiver udøver foreningen de offentligretlige beføjelser, der er fastsat i loven. Den Hellenske Republik opregner disse beføjelser samt de råd og udvalg, foreningen tager del i gennem sine medlemmer.
T.F. O'Higgins
Refererende dommer
(
*1
) – Processprog: Græsk.
(
1
) – EFT 1985, C 210, s. 1.
(
2
) – EFT 1985, L 223, s. 15.