62000CJ0024_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-24/00,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av R.B. Wainwright och O. Couvert-Castéra, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Republiken Frankrike, inledningsvis företrädd av R. Abraham och R. Loosli-Surrans, och därefter av J.-F. Dobelle och R. Loosli-Surrans, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
angående en talan om fastställelse av att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 30 i EG-fördraget (nu artikel 28 EG i ändrad lydelse)
– genom att inte anta regler för att säkerställa den fria rörligheten för livsmedel för normal konsumtion och specialdestinerade livsmedel som lagligen framställts och/eller saluförts i andra medlemsstater och som innehåller sådana tillsatsämnen (såsom vitaminer, mineraler och andra ingredienser) som inte anges i fransk lagstiftning,
– genom att inte föreskriva något förenklat förfarande för att registrera tillsatsämnen på den nationella förteckningen över sådana ämnen, vilket krävs för att ovannämnda livsmedel skall få saluföras i Frankrike, samt
– genom att hindra saluföring av ovannämnda livsmedel i Frankrike utan att styrka att saluföringen av sådana produkter innebar en risk för folkhälsan,
meddelar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
sammansatt av V. Skouris, tillförordnad ordförande på sjätte avdelningen, samt domarna C. Gulmann, J.N. Cunha Rodrigues, R. Schintgen och F. Macken (referent),
generaladvokat: J. Mischo,
justitiesekreterare: biträdande justitiesekreteraren H. von Holstein,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden avgivits vid förhandlingen den 31 maj 2001 av: kommissionen, företrädd av R.B. Wainwright och J. Adda, båda i egenskap av ombud, och Republiken Frankrike, företrädd av R. Loosli-Surrans,
och efter att den 26 juni 2001 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 27 januari 2000, med stöd av artikel 226 EG väckt talan om fastställelse av att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 30 i fördraget (nu artikel 28 EG i ändrad lydelse)
– genom att inte anta regler för att säkerställa den fria rörligheten för livsmedel för normal konsumtion och specialdestinerade livsmedel som lagligen tillverkats och/eller saluförts i andra medlemsstater och som innehåller sådana tillsatsämnen (såsom vitaminer, mineraler och andra ingredienser) som inte anges i fransk lagstiftning,
– genom att inte föreskriva något förenklat förfarande för att registrera tillsatsämnen på den nationella förteckningen över sådana ämnen, vilket krävs för att ovannämnda livsmedel skall få saluföras i Frankrike, samt
– genom att hindra saluföring av ovannämnda livsmedel i Frankrike utan att styrka att saluföringen av sådana produkter innebar en risk för folkhälsan.
2. Med tillsatsämnen avses sådana näringsämnen som vitaminer, mineraler, aminosyror och andra kväveföreningar.
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
3. Det är utrett att det vid den tidpunkt som är relevant i förevarande mål, det vill säga vid utgången av den frist som fastställts i kommissionens motiverade yttrande av den 26 oktober 1998, saknades gemenskapsrättsliga bestämmelser angående villkoren för tillsatser i livsmedel för normal konsumtion av sådana näringsämnen som vitaminer och mineraler.
4. Kommissionen har i fråga om vissa specialdestinerade livsmedel antagit direktiv med stöd av rådets direktiv 89/398/EEG av den 3 maj 1989 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om specialdestinerade livsmedel (EGT L 186, s. 27; svensk specialutgåva, område 13, volym 19, s. 1).
Den nationella lagstiftningen
5. Den franska lagstiftning som är tillämplig på saluföring av kosttillskott och livsmedel för normal konsumtion, som berikats med vitaminer, mineraler och andra näringsämnen såsom aminosyror, är ett dekret av den 15 april 1912 om tillämpningsföreskrifter för lag av den 1 augusti 1905 om bekämpning av bedrägeri vid saluföring av varor och om förvanskning av livsmedel vad särskilt gäller kött, charkuteriprodukter, frukt, grönsaker, fisk och konserver.
6. Artikel 1 i nämnda dekret i dess lydelse enligt dekret nr 73-138 av den 12 februari 1973 (JORF av den 15 februari 1973, s. 1728) innehåller följande föreskrifter:
”Det är förbjudet att inneha i försäljningssyfte, utbjuda till försäljning eller sälja samtliga varor och livsmedel avsedda för mänsklig konsumtion då de innehåller tillsatser av andra kemiska produkter än dem vars användning förklarats tillåten i förordningar som antagits gemensamt av jordbruksministern, ekonomi- och finansministern, ministern för industriell och vetenskaplig utveckling samt folkhälsoministern efter yttrande av Conseil supérieur d'hygiène publique de France [Frankrikes råd för allmänna hygienfrågor, nedan kallat CSHPF] och Académie nationale de médicine [Nationella medicinska akademien].”
7. Artikel 1 i dekret 91-827 av den 29 augusti 1991 om specialdestinerade livsmedel (JORF av den 31 augusti 1991, s. 11424) innehåller följande föreskrifter:
”Med specialdestinerade livsmedel avses sådana livsmedel som på grund av sin speciella sammansättning eller sitt speciella framställningssätt tydligt särskiljer sig från livsmedel för normal konsumtion, uppfyller det uppgivna näringssyftet och saluförs på ett sådant sätt att det anges att de uppfyller detta syfte.”
8. Artikel 3 i detta dekret har följande lydelse:
”I förordning som antas gemensamt av ministrarna för konsumtionsfrågor, jordbruk och hälsofrågor, efter yttrande av [CSHPF], fastställs
a) en förteckning över samt villkoren för
användning av näringsämnen, såsom vitaminer, mineralsalter, aminosyror och andra ämnen, som lagligen får tillsättas specialdestinerade livsmedel, liksom de renhetskriterier som gäller för dessa ämnen.
…”
9. De förordningar som avses i artikel 3 i dekret 91-827 är förordning av den 20 juli 1977 med tillämpningsföreskrifter för dekret 75-85, av den 24 juli 1975, om diet- och viktminskningsprodukter, senare ändrad, och förordning av den 4 augusti 1986 om användning av tillsatsämnen vid framställning av specialdestinerade livsmedel, vilken likaså ändrats. Dessa förordningar har antagits med stöd av dekret som föregick dekret 91-827 och har i enlighet med artikel 9 andra stycket i detta dekret fortsatt att gälla.
Det administrativa förfarandet
10. Efter att ha mottagit klagomål från ekonomiska aktörer i andra medlemsstater rörande svårigheterna att i Frankrike saluföra livsmedel som näringsberikats, begärde kommissionen vid flera tillfällen mellan år 1994 och år 1996 att de franska myndigheterna skulle inkomma med yttranden.
11. En skriftväxling mellan kommissionen och de franska myndigheterna samt diskussioner vid ett så kallat paketmöte ledde inte till något resultat och kommissionen tillställde därför den 23 december 1997 Republiken Frankrike en formell underrättelse med anmodan att inom två månader inkomma med yttranden.
12. Kommissionen fann inte de franska myndigheternas svar av den 9 mars och den 15 maj 1998 tillfredsställande och avgav genom skrivelse av den 26 oktober 1998 ett motiverat yttrande, vari den anmodade Republiken Frankrike att inom två månader från delgivningen av det motiverade yttrandet vidta nödvändiga åtgärder för att följa detsamma.
13. De franska myndigheterna hävdade i skrivelse av den 31 december 1998 att den aktuella franska lagstiftningen motiverades av krav på att skydda folkhälsan och att de i avsaknad av gemenskapsharmonisering hade rätt att tillämpa sin nationella lagstiftning. De franska myndigheterna uppgav emellertid att de hade för avsikt att anta en klargörande författningstext med en beskrivning av tillståndsförfarandet avseende tillsatser av näringsämnen.
14. Kommissionen ansåg att Republiken Frankrike inte hade följt det motiverade yttrandet inom den föreskrivna fristen och väckte därför förevarande talan.
Talan
15. Kommissionen framförde i sin ansökan tre anmärkningar mot Republiken Frankrike. Den första anmärkningen avser avsaknaden i fransk lagstiftning av en bestämmelse om ömsesidigt erkännande av livsmedel som lagligen framställs och/eller saluförts i andra medlemsstater och som innehåller tillsatser av näringsämnen vilka inte är tillåtna enligt nämnda lagstiftning. Den andra anmärkningen avser avsaknaden av ett förenklat förfarande för registrering av dessa näringsämnen på den nationella förteckningen över tillåtna näringsämnen. Den tredje anmärkningen avser underlåtenheten att ange skälen till vägran att på grund av skyddet för folkhälsan registrera dessa näringsämnen på nämnda förteckning.
Den första anmärkningen
Parternas argument
16. Kommissionen har i huvudsak gjort gällande att det i fransk lagstiftning inte beaktas att livsmedel, som innehåller tillsatser av i Frankrike icke tillåtna näringsämnen, lagligen framställts och/eller saluförts i en annan medlemsstat, vilket i normala fall medför att de omfattas av principen om fri rörlighet för varor med förbehåll för de undantag som föreskrivs i fördraget. Denna lagstiftning innehåller inte någon bestämmelse om ömsesidigt erkännande för att säkerställa den fria rörligheten för produkter som lagligen framställts eller saluförts i en annan medlemsstat och som garanterar en lika hög konsumentskyddsnivå som i Frankrike, även om dessa produkter inte helt uppfyller kraven i fransk lagstiftning.
17. Kommissionen har anfört att avsaknaden av en bestämmelse om ömsesidigt erkännande i den franska lagstiftningen enligt dom av den 22 oktober 1998 i mål C-184/96, kommissionen mot Frankrike (REG 1998, s. I-6197), räcker för att bevisa att fördragsbrott föreligger.
18. Den franska regeringen har därvid gjort gällande att domstolens praxis med avseende på bestämmelser om ömsesidigt erkännande i allmänhet rör kvalitets- eller säkerhetsnormer för specifika industriprodukter och inte allmänna hälsoskyddsnormer. Eftersom kommissionen har utarbetat förslag till direktiv för att reglera tillsatser av näringsämnen har kommissionen enligt den franska regeringen för övrigt underförstått medgivit att bestämmelser om ömsesidigt erkännande, mot bakgrund av de varierande nationella förhållandena, inte kan säkerställa den fria rörligheten för varor och samtidigt garantera en hög hälsoskyddsnivå.
19. Den franska regeringen har medgivit att den nationella lagstiftningen kan hindra handeln mellan medlemsstaterna, men anser att den motiveras av folkhälsoskäl och konsumentskyddshänsyn. Enligt den franska regeringen har kommissionen i förevarande fall inte bevisat att denna lagstiftning är oproportionerlig på grund av att den saknar bestämmelser som garanterar ett ömsesidigt erkännande av tillsatser av näringsämnen i livsmedel för normal konsumtion eller specialdestinerade livsmedel, som släppts ut på marknaden i andra medlemsstater.
20. Den franska regeringen har dessutom påpekat att kommissionen inte har bevisat att Republiken Frankrike, om det i en annan medlemsstat fanns lagstiftning som kunde uppfylla samma målsättningar i fråga om folkhälsan, skulle ha vägrat att pröva en ansökan om att ett näringsämne som var tillåtet enligt den sistnämnda lagstiftningen skulle registreras på den nationella förteckningen genom tillämpning av en mekanism för ömsesidigt erkännande.
Domstolens bedömning
21. Den fria rörligheten för varor mellan medlemsstaterna är en grundläggande princip i fördraget, vilken kommer till uttryck i förbudet i artikel 30 i fördraget mot kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan mellan medlemsstaterna.
22. Förbudet mot åtgärder med motsvarande verkan i artikel 30 i fördraget riktar sig mot alla handelsregler antagna av medlemsstaterna som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan hindra handeln inom gemenskapen (se bland annat dom av den 11 juli 1974 i mål 8/74, Dassonville, REG 1974, s. 837, punkt 5, svensk specialutgåva, volym 2, s. 343, och av den 23 september 2003 i mål C‑192/01, kommissionen mot Danmark, REG 2003, s. I-0000, punkt 39).
23. Det är ostridigt att den franska lagstiftningen utgör en åtgärd med verkan motsvarande kvantitativa restriktioner i den mening som avses i artikel 30 i fördraget. Denna lagstiftning, enligt vilken det för saluföring av livsmedel som berikats med vitaminer och mineraler krävs att dessa ämnen först registreras på en ”positivlista”, medför att saluföringen av dessa livsmedel blir svårare och dyrare och hindrar således handeln mellan medlemsstaterna.
24. Denna lagstiftning innehåller inte några bestämmelser som säkerställer den fria rörligheten för berikade livsmedel som lagligen framställts eller saluförts i en annan medlemsstat och beträffande vilka en lika hög konsumentskyddsnivå som i Frankrike garanteras, även om dessa produkter inte helt uppfyller kraven i fransk lagstiftning.
25. Det följer emellertid av domstolens rättspraxis att nationell lagstiftning, enligt vilken det krävs förhandstillstånd för tillsatser av näringsämnen i livsmedel som lagligen framställts och/eller saluförts i andra medlemsstater, i princip inte strider mot gemenskapsrätten, förutsatt att vissa villkor är uppfyllda (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 1992 i mål C-344/90, kommissionen mot Frankrike, REG 1992, s. I-4719, punkt 8, och domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Danmark, punkt 44).
26. Denna lagstiftning skall, för det första, innehålla för eskrifter om ett förfarande som möjliggör för de ekonomiska aktörerna att få det aktuella näringsämnet registrerat på den nationella förteckningen över tillåtna näringsämnen. Detta förfarande skall vara lättillgängligt och skall kunna avslutas inom rimlig tid, och om det leder fram till ett avslag skall talan kunna väckas mot avslagsbeslutet (se, för ett liknande resonemang, domen av den 16 juli 1992 i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 9).
27. Vidare får de behöriga nationella myndigheterna avslå en ansökan om att ett näringsämne skall registreras på den nationella förteckningen över tillåtna ämnen endast om detta näringsämne medför en verklig risk för folkhälsan (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Danmark, punkt 46).
28. Det saknas således grund för den första anmärkningen, eftersom den berörda medlemsstaten har valt att införa en lagstiftning enligt vilken det krävs förhandstillstånd för att saluföra livsmedel som innehåller tillsatser av näringsämnen.
29. Frågan huruvida den franska lagstiftningen uppfyller de båda villkor som angivits ovan i punkterna 26 och 27 omfattas av kommissionens andra och tredje anmärkningar.
Den andra anmärkningen
Parternas argument
30. Kommissionen har inledningsvis anfört att det förfarande med förhandstillstånd som inrättats genom den franska lagstiftningen, enligt vilket det krävs ändring av den tillämpliga interministeriella förordningen innan ett i Frankrike icke tillåtet näringsämne får saluföras där, är ett mycket komplicerat förfarande som inte uppfyller de gemenskapsrättsliga krav som angivits ovan i punkt 26.
31. För att förfarandet för registrering på den nationella förteckningen över tillåtna ämnen i enlighet med domstolens rättspraxis skall vara lättillgängligt för de ekonomiska aktörerna, skall de nationella myndigheterna i en offentliggjord handling som är bindande för dessa myndigheter noga ange vilka uppgifter som skall förekomma i tillståndsansökan och beskriva förfarandet för prövning av denna ansökan. Enligt kommissionen kan inte det förfarande som föreskrivs i den franska lagstiftningen och som inte beskrivits i en sådan handling anses som lättillgängligt för de ekonomiska aktörerna.
32. Det nationella tillståndsförfarandet skall vidare kunna avslutas inom rimlig tid. Kommissionen har gjort gällande att detta villkor inte är uppfyllt i förevarande fall, eftersom det i tillämpliga texter inte anges någon tidsfrist för handläggningen av ansökningar om registrering på nämnda förteckning.
33. Slutligen skall avslag på tillståndsansökan ske på ett sätt som garanterar den berörde ekonomiske aktören möjlighet till prövning i domstol. Den franska lagstiftningen uppfyller emellertid inte detta krav. Enligt kommissionen saknar de avslagsbeslut som de franska myndigheterna delger de ekonomiska aktörerna tydliga upplysningar om bland annat skälen till att de begärda försäljningstillstånden inte har beviljats.
34. Den franska regeringen har däremot gjort gällande att ett förenklat förfarande redan existerar även om det inte uttryckligen föreskrivs i dekretet av den 15 april 1912. För det första beaktar CSHPF internationella vetenskapliga rön i samtliga fall där sökanden hänvisar härtill i sin ansökan. För det andra är förfarandet snabbt, eftersom det är tillräckligt att anta en förordning. De ekonomiska aktörerna informeras för övrigt ofta genom skrivelse om det positiva utslaget redan innan denna förordning offentliggörs. Enligt den franska regeringen har kommissionen inte visat att det saknas ett registreringsförfarande som de facto
är förenklat beträffande en produkt som redan saluförs lagligen i en annan medlemsstat än Republiken Frankrike.
35. Enligt den franska regeringen förefaller det villkor som under alla omständigheter först måste uppfyllas för att ett förenklat förfarande skall kunna tillämpas vara att gällande lagstiftning i export- respektive importstaten är liknande. Detta villkor är enligt den franska regeringen inte uppfyllt, vilket bevisas av att kommissionen har beslutat att utarbeta förslag till direktiv med bestämmelser avseende tillsatser av näringsämnen.
Domstolens bedömning
36. Såsom framgår av punkt 26 ovan är ett förfarande, enligt vilket det i folkhälsointresse krävs förhandstillstånd för tillsatser av ett näringsämne som är godkänt i en annan medlemsstat, förenligt med gemenskapsrätten endast om det är lättillgängligt och kan avslutas inom rimlig tid och om, för det fall förfarandet leder fram till ett avslag, talan kan väckas mot avslagsbeslutet.
37. Vad för det första gäller frågan huruvida det aktuella förfarandet är lättillgängligt påpekar domstolen att en medlemsstat är skyldig att föreskriva ett sådant förfarande i all nationell lagstiftning som av folkhälsoskäl innehåller krav på tillstånd för näringstillsatser. Denna skyldighet är inte uppfylld om nämnda förfarande inte uttryckligen föreskrivs i en rättsakt med allmän giltighet som är bindande för de nationella myndigheterna (se, för ett liknande resonemang, även dom av den 12 mars 1987 i mål 176/84, kommissionen mot Grekland, REG 1987, s. 1193, punkt 41).
38. De franska myndigheterna uppgav i sitt svar av den 31 december 1998 på det motiverade yttrandet att de avsåg att ”i en författningstext klargöra den franska lagstiftningen genom att ge en beskrivning av tillståndsförfarandet avseende användning av näringstillsatser”. Genom detta uttalande medgav de franska myndigheterna att ett sådant förfarande, åtminstone vid utgången av fristen i det motiverade yttrandet, inte formellt föreskrevs i den nationella lagstiftningen.
39. Den franska regeringen har visserligen utarbetat ett yttrande riktat till de ekonomiska aktörerna om möjligheterna att tillsätta näringsämnen i livsmedel för normal konsumtion som den anser fyller denna funktion. Det framgår emellertid inte av handlingarna i målet att detta yttrande, såvitt det uppfyller de gemenskapsrättsliga kraven, var i kraft då tidsfristen i det motiverade yttrandet löpte ut.
40. För det andra visar de exempel som kommissionen gav i sin ansökan att de ekonomiska aktörernas ansökningar varken behandlades inom rimlig tid eller enligt ett förfarande som var tillräckligt öppet för insyn med avseende på möjligheterna till prövning i domstol.
41. I fallet avseende ansökningen om tillstånd för drycken ”Red Bull” väntade den som ansökt i sju månader för att erhålla ett mottagningskvitto på sin ansökan och mer än två år för att erhålla ett avslagsbeslut.
42. Av det ovan anförda följer att det finns grund för den andra anmärkningen.
Den tredje anmärkningen
Parternas argument
43. Kommissionen har gjort gällande att de franska myndigheterna i flera fall har vägrat att ge tillstånd till saluföring av livsmedel som innehåller icke tillåtna näringstillsatser utan att motivera dessa avslag mot bakgrund av en verklig risk för folkhälsan. Enligt domstolens rättspraxis åligger det medlemsstaten att i varje enskilt fall ange vilka risker för folkhälsan som föreligger.
44. Kommissionen har dessutom hävdat att medlemsstaterna inte har rätt att förbjuda saluföring av sådana livsmedel från en annan medlemsstat och därvid endast, obeorende av alla folkhälsoaspekter, hänvisa till att det inte finns något näringsmässigt intresse av att dessa livsmedel tillförs näringsämnen.
45. Kommissionen har i fråga om konsumentskyddet anfört att de franska myndigheterna i de enskilda fall som kommissionen har berört inte övervägde möjligheten att vidta alternativa, mindre restriktiva åtgärder som till exempel skyldigheten att utföra sådan märkning som möjliggör för konsumenten att få kännedom om riskerna med ett överdrivet intag av de aktuella ämnena.
46. Den franska regeringen har däremot gjort gällande att varje avslag på ansökan om registrering av ett näringsämne på den nationella förteckningen över tillåtna ämnen grundas på yttranden från franska vetenskapliga organ. Dessa yttranden grundas på en analys i varje enskilt fall av riskerna för folkhälsan, och de franska myndigheterna anser att de inte skall gå emot dessa yttranden, eftersom det rör sig om vetenskapliga bedömningar.
47. Den franska regeringen har anfört att det är befogat att beakta den franska befolkningens näringsmässiga behov vid bedömningen av näringsämnens oskadlighet. Den franska lagstiftningen innehåller nämligen inte några bestämmelser som möjliggör godkännande i efterhand av färdiga produkter som innehåller sådana ämnen.
48. Den franska regeringen har medgivit att näringsämnets effektivitet även beaktas under förfarandet för registrering på den nationella förteckningen men har hävdat dels att det likaså i ett stort antal direktiv rörande folkhälsa beaktas huruvida produkten eller det tillsatta näringsämnet är effektivt, dels att många gemenskapsrättsliga och nationella bestämmelser samtidigt har den dubbla målsättningen att skydda folkhälsan och att bekämpa bedrägeri.
Domstolens bedömning
49. Domstolen erinrar inledningsvis om att det ankommer på medlemsstaterna att i avsaknad av harmonisering och i den mån det fortfarande råder vetenskaplig osäkerhet besluta i vilken omfattning de avser att garantera skyddet för människors hälsa och liv samt besluta om krav på tillstånd innan livsmedel släpps ut på marknaden, varvid de dock skall beakta kraven avseende den fria rörligheten för varor inom gemenskapen (se dom av den 14 juli 1983 i mål 174/82, Sandoz, REG 1983, s. 2445, punkt 16, svensk specialutgåva, volym 7, s. 221, och domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Danmark, punkt 42).
50. Detta utrymme för skönsmässig bedömning med avseende på skyddet för folkhälsan är särskilt stort när det visas att det fortfarande råder vetenskaplig osäkerhet beträffande vissa ämnen, såsom vitaminer, vilka i allmänhet inte är skadliga i sig, men som kan ha viss skadlig verkan vid överdrivna mängder i det totala näringsintaget, vars sammansättning varken kan förutses eller kontrolleras (se domarna i de ovannämnda målen Sandoz, punkt 17, och kommissionen mot Danmark, punkt 43).
51. Av detta följer, såsom framgår av punkt 25 ovan, att gemenskapsrätten i princip inte utgör något hinder mot att en medlemsstat i sin lagstiftning föreskriver ett förbud, om inte tillstånd först erhållits, mot att i försäljningssyfte inneha eller att saluföra livsmedel avsedda som människoföda, som innehåller tillsatser av andra näringsämnen än sådana vars användning har förklarats tillåten i nämnda lagstiftning.
52. Vid utövandet av sin rätt till skönsmässig bedömning med avseende på skyddet för folkhälsan skall medlemsstaterna emellertid iaktta proportionalitetsprincipen. De åtgärder som vidtas skall således begränsas till vad som verkligen är nödvändigt för att garantera skyddet för folkhälsan eller för att uppfylla absoluta krav med avseende på, till exempel, konsumentskyddet. Detta innebär att åtgärderna skall vara proportionerliga i förhållande till det eftersträvade syftet, och att detta inte skulle ha kunnat uppnås genom åtgärder med mindre restriktiv verkan på handeln inom gemenskapen (se domarna i de ovannämnda målen Sandoz, punkt 18, och kommissionen mot Danmark, punkt 45).
53. Eftersom artikel 36 i EG-fördraget (nu artikel 30 EG i ändrad lydelse) innehåller ett undantag från regeln om fri rörlighet för varor inom gemenskapen, vilket skall tolkas restriktivt, åligger det dessutom de nationella myndigheter som åberopar denna bestämmelse att i varje enskilt fall, mot bakgrund av de nationella kostvanorna och med hänsyn till resultaten av internationell vetenskaplig forskning, visa att den nationella lagstiftningen är nödvändig för att effektivt skydda de intressen som anges i nämnda bestämmelse och särskilt att saluföringen av de aktuella produkterna medför en verklig risk för folkhälsan (se, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Danmark, punkt 46).
54. Ett förbud mot saluföring av livsmedel med tillsatser av näringsämnen skall således grundas på en grundlig utvärdering av den risk som den medlemsstat som åberopar artikel 36 i fördraget anser föreligga (se, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Danmark, punkt 47).
55. Ett förbud mot saluföring av ett näringsberikat livsmedel, vilket för övrigt är det mest restriktiva hindret i handeln med produkter som lagligen tillverkats och saluförts i andra medlemsstater, får endast antas om en verklig risk för folkhälsan är tillräckligt styrkt genom de senaste vetenskapliga rön som finns tillgängliga då beslut om ett sådant förbud fattas. Den riskbedömning som medlemsstaten i detta hänseende är skyldig att utföra skall omfatta en bedömning av sannolikheten av att tillsatser av olika näringsämnen i livsmedel får skadliga effekter på folkhälsan samt av hur allvarliga dessa eventuella effekter är (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Danmark, punkt 48).
56. Det kan visserligen vid riskbedömningen framgå att det råder vetenskaplig osäkerhet om förekomsten eller omfattningen av de verkliga riskerna för folkhälsan. Under sådana omständigheter får en medlemsstat med stöd av försiktighetsprincipen vidta skyddsåtgärder utan att behöva vänta på att det fullt ut visas att sådana risker faktiskt föreligger och hur allvarliga de är (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 maj 1998 i mål C-157/96, National Farmers’ Union m.fl., REG 1998, s. I-2211, punkt 63). Riskutvärderingen får emellertid inte grundas på rent hypotetiska antaganden (se dom av den 9 september 2003 i mål C‑236/01, Monsanto Agricoltura Italia m.fl., REG 2003, s. I-0000, punkt 106, och domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Danmark, punkt 49).
57. I förevarande mål har den franska regeringen i vissa av de fall som kommissionen har hänvisat till inte bevisat att den nationella lagstiftningen är nödvändig för att effektivt skydda de intressen som anges i artikel 36 i fördraget och särskilt att saluföringen av vart och ett av de näringsberikade livsmedlen medför en verklig risk för folkhälsan.
58. Vad för det första gäller vitaminberikade sötsaker och drycker framgår det av yttrandet från CSHPF av den 10 september 1996, vilket de franska myndigheterna grundade sig på för att motivera förbudet mot saluföring av sådana produkter, att tillstånd till saluföring av dessa livsmedel inte bör beviljas på grund av att en individ kan komma att konsumera en mängd livsmedel som tillförts vitaminer, vilka skall läggas till det vanliga vitaminintaget från en varierad kost. CSHPF anser att den största delen av den franska befolkningen får ett tillräckligt vitaminintag genom kosten.
59. Med avseende på den franska regeringens argument att det inte finns något näringsmässigt behov som gör det nödvändigt att tillsätta näringsämnen i de aktuella livsmedlen, erinrar domstolen om att vid vetenskaplig osäkerhet kan kriteriet avseende ett näringsmässigt behov hos en medlemsstats befolkning ha betydelse vid den grundliga utvärdering som denna medlemsstat skall företa av de risker för folkhälsan som eventuellt kan följa av att livsmedel tillförs näringsämnen.
60. Däremot kan inte avsaknaden av ett sådant näringsmässigt behov i sig motivera ett totalt förbud på grundval av artikel 36 i fördraget mot saluföring av livsmedel som lagligen tillverkats och/eller saluförts i andra medlemsstater (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Danmark, punkt 54).
61. Det anges visserligen i sista punkten i yttrandet från CSHPF att spridning av näringsberikade livsmedel medför risk för att gränsvärdena för intag av vissa vitaminer överskrids. Emellertid berörs i yttrandet endast på ett vagt sätt denna allmänna risk med ett överdrivet intag och det anges inte vilka vitaminer som avses, i vilken utsträckning de nämnda gränsvärdena överskrids eller vilka risker som följer därav. Den franska regeringen har trots detta inte bestridit att den grundade sig på enbart detta yttrande då den avslog ansökan om tillstånd till saluföring av vissa produkter.
62. Domstolen finner således att de franska myndigheterna i fråga om näringsberikade sötsaker och drycker inte har uppfyllt gemenskapsrättens krav såsom dessa framkommer av domstolens rättspraxis som omnämnts ovan i punkterna 52–56. I synnerhet har dessa myndigheter inte iakttagit kravet på en grundlig utvärdering i varje enskilt fall av de effekter på folkhälsan som tillsatser av vitaminer och mineraler skulle kunna medföra i ett liknande fall som det förevarande (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Danmark, punkt 56).
63. Vad vidare gäller yttrandet från CSHPF av den 12 juli 1994 om tillsatser av L‑tartrat och L-karnitin i kosttillskott och dietpreparat, finner domstolen att även om CSHPF däri motsätter sig saluföring i Frankrike av produkter som innehåller tillsatser av dessa näringsämnen, beror det på att de saknar ett näringsmässigt intresse och att det inte finns bevis för sanningshalten i påståendena angående dessa näringsämnens välgörande och nyttiga egenskaper.
64. Såsom framgår av punkt 60 ovan kan däremot inte avsaknaden av ett sådant näringsmässigt behov i sig motivera ett totalt förbud på grundval av artikel 36 i fördraget mot saluföring av livsmedel som lagligen tillverkats och/eller saluförts i andra medlemsstater.
65. I detta yttrande anges även att 13 procent av befolkningen drabbas av matsmältningsbesvär, utan att det närmare preciseras vilka dessa besvär är. Det anges vidare att det saknas bevis för sanningshalten i påståendena angående de välgörande och nyttiga egenskaperna hos tartrat och L-karnitin. Detta utgör inte en grundlig utvärdering av de effekter på folkhälsan som tillsatser av dessa ämnen skulle kunna medföra och är därför inte tillräckligt för att motivera ett förbud mot saluföring med stöd av artikel 36 i fördraget.
66. I fråga om tillsatser av dessa näringsämnen i kosttillskott och dietpreparat hade kommissionen under dessa omständigheter fog för att slå fast att de franska myndigheterna inte har uppfyllt kriterierna för att artikel 36 i fördraget skulle tillämpas såsom dessa framgår av domstolens ovannämnda rättspraxis.
67. Vad slutligen gäller sådana energidrycker som Red Bull framgår det av yttrandet från CSHPF av den 10 september 1996 att ”även om det inte kan anföras några klassiska toxikologiska argument” mot saluföringen av sådana drycker har CSHPF funnit att de inte borde få saluföras på grund av en för hög halt av koffein, som överstiger den i Frankrike tillåtna halten, risken för en alltför hög konsumtion av koffein särskilt hos gravida kvinnor, vilseledande påståenden om dryckens ”energigivande” egenskaper och risken för positivt resultat på ett dopingtest av idrottsmän. CSHPF anser att den maximala koffeinhalten i drycker inte skall överskrida 150 mg/l och erinrade om att den dagliga konsumtionen av koffein inte skall överstiga 200 mg.
68. Såsom framgår av punkt 49 ovan kan Republiken Frankrike besluta i vilken omfattning den avser att garantera skyddet för människors hälsa och liv.
69. Republiken Frankrike skall visserligen visa varför förbudet mot att sälja energidrycker vars koffeinhalt överstiger en viss gräns är nödvändigt och att det är proportionerligt med hänsyn till folkhälsan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 juni 2003 i mål C-420/01, kommissionen mot Italien, REG 2003, s. I‑6445, punkterna 30 och 31).
70. Kommissionen har inte som svar på det ovannämnda yttrandet från CSHPF, i vilket visas konkreta risker för folkhälsan med ett alltför högt intag av koffein, förklarat varför ett sådant yttrande inte räcker för att motivera ett förbud, med stöd av artikel 36 i fördraget, mot saluföring av energidrycker vars koffeinhalt överstiger den i Frankrike tillåtna halten. Kommissionen har nämligen inte framfört tillräckliga uppgifter för att de franska myndigheternas analys beträffande de risker de ifrågavarande dryckerna utgör för folkhälsan skall ifrågasättas.
71. Med avseende på energidrycker erinrar domstolen även om att den franska regeringen obestritt har gjort gällande att Vetenskapliga livsmedelskommittén den 21 januari 1999 avgivit ett negativt yttrande beträffande förekomsten av vissa näringsämnen såsom taurin och glucurunolacton i sådana drycker.
72. Under dessa omständigheter ålåg det kommissionen att ange varför den franska regeringens argument grundat på nämnda yttrande inte räckte för att motivera beslutet att inte tillåta saluföring av energidrycker i vilka taurin och glucoronolacton tillsatts.
73. Eftersom kommissionen inte bemött detta argument och mot bakgrund av dess otillräckliga svar med avseende på de skäl som anförts i fråga om överskridandet av de tillåtna halterna av koffein i de aktuella energidryckerna, finner domstolen att det saknas grund för kommissionens tredje anmärkning i den del den angår energidrycker vars koffeinhalt överstiger en viss gräns och som innehåller tillsatser av taurin och glucoronolacton.
74. Vad för det andra gäller ett effektivt konsumentskydd, som de franska myndigheterna likaså har åberopat, framgår av punkterna 63 och 67 ovan att det visserligen är legitimt att vilja tillse att konsumenterna får korrekt information om de varor som de konsumerar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 februari 1988 i mål 216/84, kommissionen mot Frankrike, REG 1988, s. 793, punkt 10, och av den 2 februari 1989 i mål 274/87, kommissionen mot Tyskland, REG 1989, s. 229).
75. Lämplig märkning, som ger konsumenterna upplysningar om de berikade livsmedlens art, vilka ingredienser som ingår däri samt deras egenskaper, skulle emellertid kunna möjliggöra för konsumenterna, vilka skulle kunna utsättas för ett alltför högt intag av ett näringsämne som tillsatts i dessa livsmedel, att själva avgöra om de skall konsumera dessa (se domen av den 23 februari 1988 i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 16).
76. Mot bakgrund av det ovan anförda finner domstolen att:
Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 30 i fördraget
– genom att inte föreskriva något förenklat förfarande för att på den nationella förteckningen över tillåtna näringsämnen registrera näringsämnen som tillsatts livsmedel för normal konsumtion eller specialdestinerade livsmedel, vilka lagligen framställts och/eller saluförts i andra medlemsstater, och
– genom att hindra saluföring i Frankrike av vissa livsmedel, såsom kosttillskott och dietprodukter innehållande ämnena L-tartrat och L-karnitin samt sötsaker och drycker som innehåller tillsatser av vissa näringsämnen utan att styrka att saluföringen av dessa livsmedel innebär en verklig risk för folkhälsan.
Talan ogillas i övrigt.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
77. Om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter kan domstolen enligt artikel 69.3 i rättegångsreglerna besluta att kostnaderna skall delas eller att vardera parten skall bära sin kostnad. Eftersom kommissionens talan endast delvis har bifallits, skall vardera parten bära sin rättegångskostnad.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
följande dom:
1) Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 30 i EG-fördraget (nu artikel 28 EG i ändrad lydelse) genom att inte föreskriva något förenklat förfarande för att på den nationella förteckningen över tillåtna näringsämnen registrera näringsämnen som tillsatts livsmedel för normal konsumtion eller specialdestinerade livsmedel, vilka lagligen framställts och/eller saluförts i andra medlemsstater, och genom att hindra saluföring i Frankrike av vissa livsmedel, såsom kosttillskott och dietprodukter innehållande ämnena L-tartrat och L‑karnitin samt sötsaker och drycker som innehåller tillsatser av vissa näringsämnen utan att styrka att saluföringen av dessa livsmedel innebär en verklig risk för folkhälsan.
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Vardera parten skall bära sin rättegångskostnad.