61996CC0036_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
Inleiding
1 In deze zaak wenst het Bundesverwaltungsgericht van het Hof te vernemen, of een Turks werknemer in de zin van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad EEG-Turkije kan worden geacht in een Lid-Staat legale arbeid te hebben en tot de legale arbeidsmarkt te behoren, wanneer hem een arbeidsvergunning voor bepaalde tijd is afgegeven met het oog op een opleiding in die Lid-Staat voor een functie bij een dochteronderneming van zijn werkgever in Turkije.
De relevante gemeenschapsrechtelijke bepalingen
2 De Associatieovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije(1) heeft volgens artikel 2, lid 1, tot doel "de gestadige en evenwichtige versterking van de commerciële en economische betrekkingen tussen de Partijen te bevorderen, met volledige inachtneming van de noodzaak de versnelde ontwikkeling van de economie van Turkije en de verruiming van de werkgelegenheid en de verbetering der levensomstandigheden van het Turkse volk te verzekeren".
In artikel 12 van de overeenkomst komen partijen overeen, "zich te laten leiden door de artikelen 48, 49 en 50 van het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap, ten einde onderling geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen".
3 Volgens artikel 36 van het aanvullend protocol bij de Associatieovereenkomst, van 23 november 1970(2), stelt de Associatieraad de nodige regels vast voor de geleidelijke totstandbrenging van het vrije verkeer van werknemers tussen de Lid-Staten van de Gemeenschap en Turkije, overeenkomstig de in artikel 12 van de Associatieovereenkomst neergelegde beginselen.
4 Krachtens deze bepaling heeft de Associatieraad op 19 september 1980 besluit nr. 1/80(3) betreffende de ontwikkeling van de Associatie vastgesteld (hierna: "besluit nr. 1/80"), dat op 1 december 1980 in werking is getreden. Artikel 6, lid 1, van dit besluit luidt als volgt:
"1. (...) heeft de Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van een Lid-Staat behoort:
- na een jaar legale arbeid in die Lid-Staat recht op verlenging van zijn arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever indien deze werkgelegenheid heeft;
- na drie jaar legale arbeid en onder voorbehoud van de aan de werknemers uit de Lid-Staten van de Gemeenschap te verlenen voorrang, in die Lid-Staat het recht om in hetzelfde beroep bij een werkgever van zijn keuze te reageren op een ander arbeidsaanbod, gedaan onder normale voorwaarden en geregistreerd bij de arbeidsbureaus van die Lid-Staat;
- na vier jaar legale arbeid, in die Lid-Staat vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te zijner keuze."
De feiten
5 F. Günaydin, die de Turkse nationaliteit heeft, ging in 1976 als twintigjarige in de Bondsrepubliek Duitsland wonen. Na een aantal cursussen Duits te hebben gevolgd, studeerde hij elektrotechniek. In 1986 sloot hij zijn studie af en werd hij Diplomingenieur in het betrokken vakgebied. In 1982 trouwde hij met H. Günaydin, met wie hij twee kinderen heeft die respectievelijk in 1984 en 1988 zijn geboren.
6 In november 1986 trad hij in dienst bij Siemens AG (hierna: "Siemens"), bij de fabriek te Amberg). In dit verband deelde Siemens de vreemdelingendienst van de stad Amberg bij schrijven van 16 oktober 1986 mee, dat de fabriek te Amberg nauw samenwerkt met buitenlandse dochtermaatschappijen van Siemens in onder meer Turkije en dat het in de bedoeling lag dat Günaydin na ongeveer vijf jaar een adviserende of leidinggevende functie op zich zou nemen bij een van de dochtermaatschappijen. Op lange termijn zou hij dus niet te Amberg blijven werken, maar worden uitgezonden naar zijn vaderland. In een brief van 20 januari 1987 van het hoofdkantoor van Siemens aan het Beierse Ministerie van Binnenlandse zaken, werd verzocht om Günaydin een verblijfsvergunning voor ten minste drie jaar te verlenen omdat hij na een gericht informatie- en inwerkingsprogramma naar Turkije zou worden overgeplaatst. In een tweede brief van het hoofdkantoor van Siemens van 21 januari 1987 werden deze mededelingen bevestigd.
7 Op 12 januari 1987 verleende de Stadt Amberg Günaydin een tot en met 3 november 1987 geldige verblijfsvergunning. Deze bevatte de aantekening: "Vervalt bij beëindiging van de werkzaamheden bij Siemens te Amberg (alleen verstrekt om de houder in staat te stellen zich met de bedrijfsvoering en de werkwijze vertrouwd te maken)." Voordat deze verblijfsvergunning aan Günaydin werd afgegeven, ondertekende hij een verklaring waarin hij nota nam van het feit, dat de verblijfsvergunning hem enkel voor voornoemd doel was verleend en dat op grond van de huidige rechtstoestand de afgifte van een verblijfsvergunning voor de Bondsrepubliek Duitsland voor onbepaalde tijd en zonder beperkingen niet mogelijk was.
8 De verblijfsvergunning werd - met gelijkluidende aantekeningen - driemaal verlengd. De laatste verlenging gold tot en met 5 juli 1990. Parallel hiermee kreeg Günaydin arbeidsvergunningen voor bepaalde tijd, die eveneens enkel werden afgegeven voor arbeid bij de Siemensfabriek te Amberg. Vóór de laatste verlenging van zijn verblijfsvergunning verklaarde Günaydin op 9 augustus 1989 tegenover Siemens, dat hij tot en met 30 juni 1990 of 30 september 1990 te Amberg wilde blijven werken indien zijn verblijfsvergunning zou worden verlengd. Daarna wilde hij met zijn gezin naar Turkije terugkeren om bij de daar gevestigde dochtermaatschappij van Siemens te gaan werken. Deze verklaring werd aan de vreemdelingendienst doorgegeven.
9 Bij brieven van 15 februari en 5 juli 1990 vroeg Günaydin bij de Duitse vreemdelingendienst een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd aan met het argument, dat Duitsland door zijn loopbaan aldaar, het land was geworden waar hij zich werkelijk thuis voelde. Siemens en de Kamer van Koophandel te Regensburg steunden zijn verzoek. Op 30 juni 1990 moest Günaydin zijn werkzaamheid bij Siemens echter staken omdat zijn arbeidsvergunning verliep.
10 Bij beschikking van 11 september 1990 wees de Stadt Amberg Günaydins verzoek om een verblijfsvergunning af. Het Landratsamt Amberg-Sulzbach wees het verzoek bij beschikking van 17 april 1991 eveneens af. Een hiertegen gericht bezwaarschrift bij de regering van Oberpfalz faalde.
Op 3 december 1991 stelden Günaydin en zijn gezinsleden beroep in bij het Verwaltungsgericht. Het Verwaltungsgericht bekrachtigde de beschikkingen onder meer met het argument, dat Günaydin zich niet op artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 kon beroepen omdat hij in Duitsland niet tot de legale arbeidsmarkt had behoord. Van deze beslissing gingen Günaydin en zijn gezinsleden in hoger beroep bij het Beierse Verwaltungsgerichtshof, dat de beslissing bevestigde. Daarop werd bij het Bundesverwaltungsgericht beroep in "Revision" ingesteld.
De prejudiciële vragen
11 Bij beschikking van 24 november 1995 heeft het Bundesverwaltungsgericht de behandeling van de zaak geschorst en heeft het het Hof de volgende vragen ter prejudiciële beslissing voorgelegd:
"1) Behoort een Turkse werknemer in de zin van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad EEG-Turkije betreffende de ontwikkeling van de Associatie, tot de legale arbeidsmarkt van een Lid-Staat en verricht hij aldaar legale arbeid, wanneer hem de uitoefening van een werkzaamheid in loondienst bij een werkgever in de Lid-Staat slechts tijdelijk werd toegestaan en uitsluitend met het doel, zich voor te bereiden op een functie bij een dochtermaatschappij van zijn werkgever in Turkije?
Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord:
2) Kan aan een aanspraak op grond van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 misbruik van recht worden tegengeworpen, wanneer de Turkse werknemer uitdrukkelijk zijn voornemen kenbaar heeft gemaakt om na voorbereiding op de functie in Turkije, naar dat land terug te keren, en de vreemdelingendienst zijn tijdelijk verblijf in Duitsland slechts met inachtneming van deze verklaring heeft toegestaan?"
De eerste vraag
12 In de eerste vraag wordt aan de orde gesteld of een Turkse werknemer in de zin van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 in een Lid-Staat legale arbeid verricht en tot de legale arbeidsmarkt behoort, wanneer hem de uitoefening van een werkzaamheid in loondienst bij een werkgever in die Lid-Staat tijdelijk werd toegestaan om hem in staat te stellen zich voor te bereiden op een functie bij een dochtermaatschappij van die werkgever in Turkije.
13 Deze vraag bestaat volgens mij in werkelijkheid uit twee sub-vragen. De eerste luidt, hoe de uitdrukkingen legale arbeid en behoren tot de legale arbeidsmarkt in artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 moeten worden uitgelegd in verband met de tewerkstelling van Turkse werknemers in bepaalde banen die opleidingskenmerken vertonen. De tweede vraag houdt in, of de Lid-Staten Turkse onderdanen voordelen krachtens deze bepaling kunnen onthouden, door hun verblijfs- en arbeidsvergunningen voor bepaalde tijd af te geven of door daarin andere beperkingen op te nemen.
14 Volgens de Vrijstaat Beieren, die hierin wordt gesteund door de Duitse, de Franse en de Griekse regering en door de Commissie, moet artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 in die zin worden uitgelegd, dat een Turks onderdaan aan wie in een Lid-Staat enkel een tijdelijke vergunning is verleend voor een werkzaamheid bij een werkgever die hem moet opleiden voor een functie bij een dochteronderneming van de werkgever in Turkije, niet tot de legale arbeidsmarkt van die Lid-Staat behoort.
15 Artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 heeft volgens vaste rechtspraak van het Hof rechtstreekse werking.(4) Volgens de bewoordingen regelt deze bepaling alleen het recht op werkgelegenheid, maar uit vaste rechtspraak van het Hof volgt, dat er een uit dit recht op werkgelegenheid afgeleid verblijfsrecht bestaat.(5)
De bepaling geeft echter geen regeling voor het recht op arbeid en verblijf in de Lid-Staten voor Turkse werknemers die niet voldoen aan de daarin gestelde temporele voorwaarden. Buiten de in besluit nr. 1/80 genoemde gevallen regelt de nationale wetgeving dus of, en zo ja onder welke voorwaarden, Turkse werknemers een recht van toegang tot en verblijf op het grondgebied van de Lid-Staten hebben en een recht om daar arbeid te verrichten.
16 In het arrest van 16 december 1992(6) overwoog het Hof bovendien in verband met besluit nr. 1/80, dat
"uit de bewoordingen van die bepaling blijkt, dat zij van toepassing is op Turkse werknemers die tot de legale arbeidsmarkt van een Lid-Staat behoren; in het bijzonder heeft een Turkse werknemer krachtens artikel 6, lid 1, reeds dan recht op verlenging van zijn arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever, wanneer hij meer dan één jaar legale arbeid heeft verricht (...)".
Om een recht te kunnen ontlenen aan artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80, moet de betrokken Turkse werknemer dus tot de legale arbeidsmarkt van een Lid-Staat behoren en moet hij gedurende de in die bepaling genoemde periodes aldaar legaal hebben gewerkt.
17 Met betrekking tot de vraag, wanneer een Turkse werknemer kan worden geacht "tot de legale arbeidsmarkt te behoren", moet mijns inziens aan de hand van een zuiver objectieve beoordeling van de aard van de werkzaamheid worden uitgemaakt, of er in verband met de uitoefening van die werkzaamheid sprake was van normale arbeid en daarmee van behoren tot de legale arbeidsmarkt in Duitsland, dan wel van een vorm van opleiding.
18 In verband met deze beoordeling vallen bepaalde extreme gevallen van werkzaamheden vast te stellen. Zo zijn er zuivere opleidingen, waarbij geen sprake is van werkzaamheid of behoren tot de arbeidsmarkt, bijvoorbeeld studies aan universiteiten of aan economische of technische hogescholen in het kader waarvan de studenten enkel werkzaamheden uitoefenen van zuiver theoretische of educatieve aard. Turkse onderdanen die een verblijfsvergunning krijgen om een universitaire studie te volgen, krijgen daardoor geen band met de arbeidsmarkt en de betrokkenen kunnen zich op grond van dergelijke verblijfsrechten in een Lid-Staat niet op artikel 6 van besluit nr. 1/80 beroepen.
19 Omgekeerd zijn er Turkse onderdanen die in een Lid-Staat gewone arbeid in loondienst verrichten onder normale arbeidsvoorwaarden en tegen een normaal loon. Het is duidelijk, dat dergelijke personen tot de arbeidsmarkt van die Lid-Staat behoren, en een Turkse arbeider die dergelijke werkzaamheden gedurende de vereiste periode heeft verricht, kan zich op grond daarvan op artikel 6 van besluit nr. 1/80 beroepen.
20 Tussen deze twee uitersten is een grote groep gevallen denkbaar waarbij het moeilijk kan zijn om uit te maken of er de facto sprake is van een opleiding dan wel van een werkzaamheid op de arbeidsmarkt. Zulke vormen van werk hebben waarschijnlijk hoofdzakelijk een opleidingskarakter. Zo kan men zich voorstellen, dat als onderdeel van een verplegersopleiding die door een bijzonder opleidingsinstituut wordt gegeven, stage wordt gelopen in ziekenhuizen, waarbij niet van belang is of de stagiair voor zijn werk in het ziekenhuis een zekere betaling ontvangt.
21 Vermoedelijk ligt in vele vormen van arbeid in loondienst op de arbeidsmarkt een opleidingselement besloten en misschien wel in het bijzonder bij banen die een intellectuele ontplooiing vereisen. Zo zal de werkzaamheid van rechterlijke ambtenaren in opleiding zo zijn ingericht dat de betrokkenen, althans de bekwaamsten onder hen, de voor het rechtersambt vereiste opleiding en kwalificaties krijgen. In de loop van een carrière zal juist het feit dat iemand gedurende een bepaalde periode een bepaald soort arbeid of werkzaamheid heeft verricht, de betrokkene voor een bepaalde andere werkzaamheid kwalificeren. In die zin bevatten vele vormen van arbeid een scholings- of opleidingselement, zonder dat het op die grond enige twijfel lijdt dat de betrokkene werk heeft uitgeoefend in het kader van de arbeidsmarkt.
22 Onder het begrip legale arbeid op de legale arbeidsmarkt van een Lid-Staat als bedoeld in artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 moet daarom mijns inziens in beginsel ook arbeid vallen waarin dergelijke opleidingselementen zitten. Voor een nuttige werking van de bepaling moet men er mijns inziens van uitgaan, dat arbeid enkel buiten dit begrip valt wanneer er sprake is van praktische werkzaamheden die deel uitmaken van een echte opleiding, zoals bijvoorbeeld de practica in het kader van formele opleidingen die daarnaast en misschien wel in hoofdzaak bestaan uit (theoretische) educatieve elementen buiten de betrokken arbeidsplaats.
23 De onderhavige zaak leent zich niet voor een nader onderzoek door het Hof van de vraag, hoe andere denkbare tussenvormen moeten worden behandeld, bijvoorbeeld de scholing van leerlingen, die in de Lid-Staten op zeer uiteenlopende wijze kan zijn geregeld. In de onderhavige zaak staat vast, dat Günaydin op algemene voorwaarden is aangesteld en niet onder een bijzondere regeling voor de tewerkstelling van leerlingen, dat hij voor zijn werk bij Siemens geen buitengewoon lage opleidingsvergoeding ontving maar een normaal loon, dat wil zeggen hetzelfde loon als andere ingenieurs in dienst van Siemens, dat niet wordt gesteld, dat hij van de Duitse Staat enigerlei steun heeft ontvangen voor zijn opleiding, en dat hij als afgestudeerd ingenieur een aantal jaren in het bedrijf moest werken om later een post in een dochtermaatschappij op zich te kunnen nemen. Alles wijst er dus op, dat hier sprake was van heel normale arbeid die op den duur, wanneer Günaydin voldoende bekend was met de bedrijfscultuur en de hiërarchieke opbouw van het bedrijf en dergelijke, ertoe zou kunnen leiden, dat hij in de betrokken dochtermaatschappij in Turkije een functie kon aanvaarden die vermoedelijk meer een vertrouwensfunctie was.
24 Thans wil ik ingaan op de vraag, of de Lid-Staten Turkse onderdanen kunnen beletten om gebruik te maken van de rechten die deze bepalingen verlenen, door in de verblijfs- en arbeidsvergunningen temporele of andere beperkingen in de tijd of andere beperkingen op te nemen. In mijn conclusie in de zaak Bozkurt(7) heb ik opgemerkt:
"Artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad stelt geen afzonderlijke voorwaarden om arbeid als $legaal' te kunnen aanmerken.
(...)
Met het begrip $legale' arbeid doelt artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad derhalve, naar men mag aannemen, op de voor Turkse werknemers geldende bepalingen van de Lid-Staten inzake de toegang tot en het verblijf op hun grondgebied en het aldaar verrichten van arbeid. Indien voor de legaliteit van de arbeid niet als voorwaarde wordt gesteld, dat de werknemer over een formele verblijfsvergunning of dergelijke beschikt, ligt het bovendien voor de hand, de bepaling aldus te verstaan, dat de arbeid $legaal' is in de zin van de bepaling, indien het volgens de wetgeving van de Lid-Staat voor een Turkse werknemer niet illegaal is, de betrokken arbeid te verrichten."
25 In zijn arrest van 20 september 1990(8) (hierna: arrest "Sevince") geeft het Hof een aantal aanwijzingen over de invulling van het begrip "legale arbeid" in artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 in het recht van de Lid-Staten:
"Ook al behoeft het legale karakter van de arbeid in de zin van die bepalingen niet noodzakelijk af te hangen van het bezit van een legale verblijfstitel, het onderstelt wel, dat de situatie van de betrokkene op de arbeidsmarkt stabiel en niet slechts van voorlopige aard is.(9)
(...)
Het begrip $legale arbeid' in artikel (...) 6, lid 1, derde streepje, van besluit nr. 1/80 kan dus geen betrekking hebben op de situatie van de Turkse werknemer die enkel wegens de schorsende werking van zijn beroep legaal arbeid kan blijven verrichten totdat de nationale rechter definitief op het beroep heeft beslist, althans in het geval dat die rechter het beroep verwerpt."(10)
26 Gesteld zou kunnen worden, dat zolang een Turkse werknemer in het bezit is van een tijdelijke arbeidsvergunning, zijn situatie op de arbeidsmarkt van die Lid-Staat automatisch moet worden geacht voorlopig te zijn en dat er dus geen sprake is van legale arbeid.
27 Uit het arrest Sevince volgt evenwel, dat het voor de vraag of de werkzaamheid van een Turkse werknemer in een Lid-Staat legaal kan worden geacht, niet beslissend is of hij formeel in het bezit is geweest van een verblijfsvergunning. Beslissend is of hij volgens het nationale recht van de betrokken Lid-Staat de facto gerechtigd was om in de betrokken periode op het grondgebied van die staat te verblijven en te werken.
28 Net zomin als men voor de vraag of er sprake is van legale arbeid, gewicht kan toekennen aan de omstandigheid, dat het recht op verblijf voortvloeit uit een formele verblijfs- en arbeidsvergunning, kan men mijns inziens gewicht toekennen aan de geldigheidsduur van een afgegeven verblijfs- en arbeidsvergunning. Zou aan de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning gewicht worden toegekend, dan zouden de Lid-Staten door de afgifte van verblijfsvergunningen van beperkte geldigheidsduur, artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 volledig kunnen omzeilen, met als gevolg dat Turkse onderdanen de rechten die deze bepaling hun toekent, in werkelijkheid niet zouden krijgen. In dit verband dient te worden bedacht, dat de praktijk om aan onderdanen van derde landen in het eerste jaar waarin zij recht hebben om in een Lid-Staat te wonen en te werken, slechts tijdelijke verblijfsvergunningen te geven, in de Lid-Staten vermoedelijk vrij wijd verbreid is. De Duitse regering heeft ter terechtzitting verklaard, dat gevallen waarin de eerste verblijfsvergunning voor onderdanen van derde landen, waaronder Turkse, voor onbepaalde tijd worden afgegeven, in Duitsland niet voorkomen.
29 Dezelfde redenering geldt voor gevallen waarin de Lid-Staten de verblijfs- en arbeidsvergunningen anders dan in de tijd beperken, bijvoorbeeld door een bepaling dat de vergunning enkel het recht geeft om bij een bepaalde werkgever te werken of om een nader bepaald soort arbeid te verrichten. Indien de Lid-Staten de rechten die Turkse onderdanen aan het gemeenschapsrecht ontlenen, konden beperken, enkel door een van beide soorten beperkingen in hun verblijfs- of arbeidsvergunningen op te nemen, dan zouden zij de rechten die de betrokkenen ontlenen aan besluit nr. 1/80, dat deel uitmaakt van het gemeenschapsrecht, naar eigen goeddunken illusoir kunnen maken.
30 Dit betekent niet, dat dergelijke beperkingen van de geldigheidsduur of andere beperkingen van geen betekenis zijn. Zij hebben de betekenis die de betrokken nationale rechtsorde eraan toekent voor zover de onderdaan van het derde land geen rechten heeft verworven op grond van het gemeenschapsrecht. Is de arbeidsvergunning van een Turks onderdaan bijvoorbeeld beperkt tot werk bij een bepaalde werkgever en eindigt de werkzaamheid vóór het einde van het eerste jaar, dan volgt a contrario uit artikel 6, lid 1, eerste streepje, van besluit nr. 1/80, dat de Turkse onderdaan op grond van het gemeenschapsrecht geen recht op verdere tewerkstelling heeft verworven. Zijn mogelijkheden om in de betrokken Lid-Staat te verblijven en te werken, moeten dan uitsluitend aan de hand van het nationale recht van de betrokken Lid-Staat worden beoordeeld.
31 Beslissend voor de vraag, of een Turkse werknemer kan worden geacht in een Lid-Staat legale arbeid te hebben, is dus alleen of de betrokkene op grond van de vreemdelingenwetgeving van de Lid-Staat de facto het recht had om aldaar in de litigieuze periode te verblijven en te werken. Of hij in die periode formeel in het bezit was van een geldige verblijfs- en arbeidsvergunning en of die vergunning qua geldigheidsduur of anderszins was beperkt, is dus niet van belang.
32 Op de eerste vraag moet dus worden geantwoord, dat artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd, dat een Turks onderdaan die in een Lid-Staat bij een werkgever onder normale arbeidsvoorwaarden en tegen een normaal loon arbeid in loondienst verricht en niet onderworpen is aan bijzondere bepalingen voor de tewerkstelling van leerlingen en dergelijke, moet worden geacht in die Lid-Staat arbeid te hebben en tot de arbeidsmarkt te behoren, zelfs indien het doel van de aanstelling oorspronkelijk tot doel had, de betrokkene op te leiden en hem in staat te stellen, na een aantal jaren bij de werkgever te hebben gewerkt, een betrekking te aanvaarden bij een dochteronderneming van de werkgever in Turkije, en dat de Lid-Staten niet door opneming van temporele of andere beperkingen in de verblijfs- en arbeidsvergunning van een Turks onderdaan kunnen verhinderen, dat de betrokkene de uit deze bepaling voortvloeiende rechten verkrijgt.
De tweede vraag
33 Met de tweede vraag wenst de nationale rechter te vernemen, of aan een aanspraak op grond van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 misbruik van recht in de weg kan staan.
34 Günaydin heeft verklaard, dat de dochtermaatschappij van Siemens in Turkije, waar hij volgens de bedoelingen na zijn opleidingsperiode bij Siemens zou gaan werken, op 1 januari 1991 had meegedeeld, dat men hem, gezien de situatie in Turkije, voorlopig niet in dienst kon nemen. Günaydin was dus oorspronkelijk van plan om naar Turkije terug te keren, maar de omstandigheden veranderden.
35 De Vrijstaat Beieren, gesteund door de Duitse en de Griekse regering, is van mening, dat er in casu sprake is van een zodanig misbruik dat geen beroep kan worden gedaan op artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80.
36 Volgens de Commissie kan men er niet van uitgaan, dat Günaydin aanvankelijk had voorgegeven na afloop van zijn arbeid bij Siemens naar Turkije te willen terugkeren, enkel om de Duitse vreemdelingendienst ertoe te bewegen hem een verblijfs- en een arbeidsvergunning te geven.
37 Uit de tweede vraag wordt niet helemaal duidelijk, wat de nationale rechter bedoelt als hij spreekt van "misbruik van recht" in verband met de rechten van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80. Volgens mij ligt in het begrip "misbruik" een element van bedrog besloten, en het lijkt mij dan ook het meest voor de hand liggend om aan te nemen, dat de nationale rechter wil weten of de omstandigheid dat een Turkse werknemer zijn verblijfs- en arbeidsvergunning in een Lid-Staat door middel van bedrog heeft verkregen, van invloed is op zijn rechten op grond van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80.
38 In mijn conclusie van 6 maart 1997 in zaak C-285/95, Kol(11), heb ik het volgende uiteengezet:
"16. Het recht op arbeid hangt in de periode gedurende welke de Turkse werknemer zich op de bepalingen van besluit nr. 1/80 kan beroepen dus af van de voorwaarde, dat hij krachtens het nationale recht reeds een verblijfsrecht heeft verworven. Het nationale recht bepaalt, of en onder welke voorwaarden een Turkse werknemer een verblijfsrecht geniet. Beslissend is daarvoor, of de betrokkene volgens het materiële recht van de Lid-Staat legaal in dat land verblijft. De formele verblijfs- of werkvergunning is daarvoor irrelevant.
(...)
18. Het Hof oordeelde (...), dat tijdvakken van arbeid welke uitsluitend zijn vervuld op basis van een voorlopig verblijfsrecht, verleend in afwachting van de beslechting van een geding, niet als tijdvakken van legale arbeid worden aangemerkt. In deze zaak gaat het om een andere casuspositie, aangezien Kol - op grond van een frauduleuze handeling - gedurende de relevante periode in het bezit was van een verblijfsvergunning voor onbepaalde duur, die pas bij een latere beschikking tot uitwijzing werd ingetrokken. Formeel gezien was zijn situatie op de Duitse arbeidsmarkt dus niet van voorlopige aard. Daar de verblijfsvergunning echter door een frauduleuze handeling was verkregen, was zij volgens Duits recht aanvechtbaar."
Vervolgens voerde ik in mijn conclusie in de zaak Kol aan, dat die casuspositie daarom "in navolging van de zaken Sevince en Kus zo [moest] worden beoordeeld, dat de periode tussen de verlening van de verblijfsvergunning op grond van een valse verklaring over de echtelijke samenwoning van 2 mei 1991 en de uitwijzing op 7 juli 1994 niet als periode kan worden aangemerkt waarin de situatie van Kol op de arbeidsmarkt stabiel en niet voorlopig was, aangezien zijn formele verblijfsrecht aanvechtbaar was. In het andere geval zou een rechterlijke beslissing, waarbij wordt vastgesteld, dat Kol krachtens Duits recht geen recht op verblijf heeft, geen betekenis hebben en zou hij de rechten van artikel 6, lid 1, kunnen verwerven gedurende een periode waarin hij niet aan de voorwaarden van deze bepaling voldoet. Indien Kol werd toegestaan zich tot de Duitse vreemdelingenpolitie te wenden, teneinde zijn tewerkstelling na 2 mei 1991 te legaliseren, dan zou dit betekenen, dat men laakbaar gedrag beloont, hetgeen anderen ertoe zou aanzetten tegenover de vreemdelingenpolitie van de Lid-Staten eveneens valse verklaringen af te leggen, in plaats van hen daarvan af te schrikken."
Ten slotte voerde ik in punt 21 van mijn conclusie aan, dat "ook de doelstelling van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 tot deze conclusie [moet] voeren. De arbeidsrechtelijke voordelen van deze bepaling beogen Turkse werknemers die reeds tot de legale arbeidsmarkt van een Lid-Staat behoren, een verdere integratie in de betrokken Lid-Staat te waarborgen. Deze doelstelling zou worden tegengewerkt, indien een Turkse werknemer door een frauduleuze handeling in een rechtspositie kon komen, waarvoor alleen de in artikel 14 genoemde voorwaarden gelden."
Op grond hiervan gaf ik het Hof in overweging op de eerste vraag te antwoorden, "dat artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd, dat tijdvakken van arbeid die een Turkse werknemer op grond van een frauduleus verkregen verblijfsvergunning in een Lid-Staat heeft vervuld, niet als $legale arbeid' moeten worden aangemerkt (...)".
39 Voor de vraag of onjuiste of ontbrekende inlichtingen in verband met de afgifte van een verblijfs- en arbeidsvergunning invloed kunnen hebben op de vraag, of er sprake is van "legale" arbeid in de zin van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80, is mijns inziens daarom doorslaggevend, of de betrokkene zijn verblijfsvergunning op frauduleuze wijze heeft verkregen, dat wil zeggen door de betrokken instanties bewust onjuiste inlichtingen te verschaffen of tegenover hen relevante feiten opzettelijk te verzwijgen. Normaliter zullen de vreemdelingendiensten van de Lid-Staten in dergelijke gevallen de verblijfs- en arbeidsvergunning van de betrokkene vermoedelijk met terugwerkende kracht intrekken, met als gevolg dat de Turkse werknemer niet legaal heeft gewerkt en zich daarom voor de rechten ex artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 niet op de betrokken tijdvakken van verblijf en arbeid kan beroepen.
40 Geeft een Turks onderdaan daarentegen op een bepaald moment naar beste weten inlichtingen over zijn omstandigheden en zijn plannen, en wijzigen die omstandigheden zich later, geheel buiten zijn schuld, bijvoorbeeld als gevolg van de algemene maatschappelijke ontwikkeling, dan is er geen sprake van bedrog, maar zijn de voorwaarden gewoon niet vervuld. Het lijkt mij onredelijk om het risico hiervoor uitsluitend bij de betrokken Turkse onderdaan te leggen. In een dergelijke situatie zullen de vreemdelingendiensten van de Lid-Staten de verblijfs- en arbeidsvergunning normaliter vermoedelijk alleen voor de toekomst intrekken (of verlenging weigeren).
41 Ik wil in dit verband opmerken, dat de hierboven bij het antwoord op de eerste vraag besproken uitdrukkelijke temporele of andere beperkingen in werkelijkheid niets anders zijn dan één geval van verval van voorwaarden. Het verschil is immers alleen, dat de voorwaarden in de in het kader van in de eerste vraag besproken gevallen, uitdrukkelijk gesteld zijn. De hierboven gegeven standpunten dienen dus a fortiori te gelden voor door de Lid-Staten niet uitdrukkelijk gestelde voorwaarden voor afgifte van verblijfs- en arbeidsvergunningen, omdat de Lid-Staten anders ook hierdoor de rechten ex artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 illusoir zouden kunnen maken.
42 Afgaande op Günaydins verklaring was hij ten tijde van de aanvraag van de verblijfs- en de arbeidsvergunning en de afgifte van de daarmee verbonden verklaringen, van plan om naar Turkije terug te keren na enige jaren bij Siemens te hebben gewerkt, maar veranderde hij van mening en wenste hij in Duitsland te blijven toen hij als gevolg van gewijzigde omstandigheden geen uitzicht meer had op een betrekking bij de dochtermaatschappij van Siemens in Turkije. In casu lijkt er dus geen sprake te zijn van bedrog, maar enkel van het verval van voorwaarden. Het is echter aan de nationale rechter om deze vraag te beantwoorden.
43 Op de tweede vraag moet daarom mijns inziens worden geantwoord, dat artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 in die zin moet worden uitgelegd, dat tijdvakken van arbeid die een Turkse werknemer in een Lid-Staat heeft vervuld met een verblijfsvergunning die hij door middel van bedrog heeft verkregen, niet kunnen worden aangemerkt als "legale" arbeid.
Conclusie
44 Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de vragen te beantwoorden als volgt:
"Artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 van 19 september 1980 van de Associatieraad, die is opgericht bij de overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, ondertekend te Ankara op 12 september 1963 en namens de Gemeenschap gesloten bij besluit 64/732/EEG van de Raad van 23 december 1963, moet in die zin worden uitgelegd, dat
een Turks onderdaan die in een Lid-Staat bij een werkgever onder normale arbeidsvoorwaarden en tegen een normaal loon arbeid in loondienst verricht en niet onderworpen is aan bijzondere bepalingen voor de tewerkstelling van leerlingen en dergelijke, moet worden geacht in die Lid-Staat arbeid te hebben en tot de arbeidsmarkt te behoren, zelfs indien de aanstelling oorspronkelijk tot doel had, de betrokkene op te leiden en hem in staat te stellen om, na een aantal jaren bij de werkgever te hebben gewerkt, een betrekking te aanvaarden bij een dochteronderneming van de werkgever in Turkije;
de Lid-Staten niet door opneming van beperkingen van temporele of andere beperkingen in de verblijfs- en arbeidsvergunning van een Turks onderdaan kunnen verhinderen, dat de betrokkene de uit deze bepaling voortvloeiende rechten verkrijgt;
tijdvakken van arbeid die een Turkse werknemer in een Lid-Staat heeft vervuld met een verblijfsvergunning die hij door middel van bedrog heeft verkregen, niet kunnen worden aangemerkt als $legale' arbeid."
(1) - Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, ondertekend te Ankara op 12 september 1963 en namens de Gemeenschap gesloten bij besluit 64/732/EEG van de Raad van 23 december 1963 (PB 1964, blz. 3685).
(2) - PB 1972, L 293, blz. 3.
(3) - Dit besluit is niet gepubliceerd.
(4) - Zie arrest van 20 september 1990, zaak C-192/89, Sevince, Jurispr. 1990, blz. I-3461.
(5) - Zie voetnoot 4.
(6) - Zaak C-237/91, Kus, Jurispr. 1992, blz. I-6781.
(7) - Arrest van 6 juni 1995, zaak C-434/93, Jurispr. 1995, blz. I-1475.
(8) - Zie voetnoot 4.
(9) - R.o. 30.
(10) - R.o. 32.
(11) - Nog niet gepubliceerd.