WYROK TRYBUNAŁUz dnia 4 grudnia 1974 r.(*)Porządek publiczny[…]W sprawie 41/74mającej
za przedmiot skierowany do Trybunału, na podstawie art. 177
traktatu EWG, przez High Court of Justice, Chancery Division (Anglia)
wniosek o wydanie, w ramach zawisłego przed tym sądem sporu
międzyYvonne Van DuynaHome Officeorzeczenia
w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 48
traktatu EWG oraz art. 3 dyrektywy Rady nr 64/221/EWG
z dnia 25 lutego 1964 r. w sprawie koordynacji
specjalnych środków dotyczących przemieszczania się i pobytu
cudzoziemców, uzasadnionych względami porządku publicznego,
bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego
(Dz.U. z dnia 4 kwietnia 1964 r., str. 850)_TRYBUNAŁ_w
składzie: R. Lecourt, prezes, C. Ó Dálaigh
i A. J. Mackenzie Stuart, prezesi izb,
A. M. Donner, R. Monaco, J. Mertens de Wilmars,
P. Pescatore, H. Kutscher i M. Sørensen
(sprawozdawca), sędziowie_rzecznik generalny: H. Mayras_sekretarz: A. Van Houtte_wydaje następującyWyrok[…]Co do prawa1        Zważywszy,
że postanowieniem Vice Chancellor z dnia 1 marca
1974 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 13 czerwca,
High Court of Justice, Chancery Division (Anglia) zwrócił się
w trybie art. 177 traktatu EWG z trzema pytaniami
w przedmiocie wykładni niektórych przepisów prawa wspólnotowego
dotyczących swobody przemieszczania się pracowników;2        że
pytania te zostały podniesione w ramach postępowania ze skargi
przeciwko Home Office wniesionej przez obywatelkę niderlandzką, której
odmówiono prawa wjazdu na terytorium Zjednoczonego Królestwa w celu
podjęcia pracy na stanowisku sekretarki w „Kościele
scjentologicznym”;3        że
odmowa ta wydana została zgodnie z polityką rządu Zjednoczonego
Królestwa wobec tej organizacji, której praktyki uznaje on za zagrożenie
dla społeczeństwa; W przedmiocie pytania pierwszego4        Zważywszy,
że pierwsze pytanie wymaga od Trybunału orzeczenia, czy art. 48
traktatu EWG stosuje się bezpośrednio, to znaczy czy stanowi dla osób
fizycznych źródło uprawnień, na które mogą się one powoływać przed sądem
w państwach członkowskich;5        zważywszy,
że art. 48 ust. 1 i 2 stanowi, iż od zakończenia okresu
przejściowego zapewniona jest swoboda przemieszczania się pracowników,
która obejmuje „zniesienie wszelkiej dyskryminacji ze względu na
przynależność państwową między pracownikami państw członkowskich
w zakresie zatrudnienia, wynagrodzenia i innych warunków
pracy”;6        że
postanowienia te nakładają na państwa członkowskie konkretne
zobowiązanie, niewymagające wydania ani przez instytucje Wspólnoty, ani
przez państwa członkowskie, żadnego aktu, i niepozostawiające tym
państwom żadnego zakresu uznania co do jego wykonania;7        że
w art. 48 ust. 3, określającym uprawnienia wynikające
z zasady swobody przemieszczania się pracowników, poczyniono
zastrzeżenie dotyczące ograniczeń uzasadnionych względami porządku,
bezpieczeństwa i zdrowia publicznego;że
stosowanie tego zastrzeżenia podlega jednakże kontroli sądowej,
w związku z czym, niezależnie od możliwości powołania się
przez państwo członkowskie na to zastrzeżenie, art. 48,
ustanawiający zasadę swobody przemieszczania się pracowników, stanowi
dla osób fizycznych źródło uprawnień, na które mogą powoływać się przed
sądem i które podlegają ochronie sądów krajowych;8        że na pierwsze pytanie należy zatem udzielić odpowiedzi twierdzącej; W przedmiocie pytania drugiego9        Zważywszy,
że drugie pytanie wymaga od Trybunału rozstrzygnięcia, czy dyrektywa
Rady 64/221 z dnia 25 lutego 1964 r. w sprawie
koordynacji specjalnych środków dotyczących przemieszczania się
i pobytu cudzoziemców, uzasadnionych względami porządku
publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego jest
bezpośrednio stosowana, to znaczy czy stanowi dla osób fizycznych źródło
uprawnień, na które mogą się one powoływać przed sądem w państwach
członkowskich;10      że,
jak wynika z postanowienia odsyłającego, spośród przepisów
dyrektywy przedmiotem pytania jest tylko art. 3 ust. 1,
zgodnie z którym „środki uzasadnione względami porządku publicznego
lub bezpieczeństwa publicznego są oparte wyłącznie na zachowaniu danej
osoby”;11      zważywszy,
że zdaniem Zjednoczonego Królestwa, ponieważ w art. 189
traktatu dokonano rozróżnienia między mocą wiążącą rozporządzeń,
dyrektyw i decyzji, należy domniemywać, iż Rada, wydając dyrektywę,
a nie rozporządzenie, zamierzała nadać temu aktowi moc wiążącą
odmienną od mocy rozporządzeń, w związku z czym nie jest on
bezpośrednio stosowany;12      zważywszy
jednakże, że o ile zgodnie z art. 189 rozporządzenia są
bezpośrednio stosowane, a w związku z tym ze swej natury
mogą być bezpośrednio skuteczne, o tyle nie wynika stąd, by innym
rodzajom aktów określonych w tym artykule nie można było nigdy
przypisać podobnej skuteczności;że
wykluczenie z zasady możliwości powoływania się przez
zainteresowanych na zobowiązania nałożone na mocy dyrektywy byłoby
niezgodne z charakterem wiążącym, jaki nadaje jej art. 189;że
w szczególności w sytuacji gdy w drodze dyrektywy
instytucje wspólnotowe zobowiązały państwa członkowskie do określonego
postępowania, brak możliwości powołania się przez podmioty prawa na ten
akt przed sądem oraz brak możliwości uwzględnienia go przez sądy krajowe
jako elementu prawa wspólnotowego ograniczyłby jego skuteczność („effet
utile”);że art. 177, pozwalający
sądom krajowym zwrócić się do Trybunału z pytaniem o ważność
lub wykładnię każdego bez rozróżnienia aktu instytucji oznacza również,
iż podmioty prawa muszą móc powoływać się na te akty przed wspomnianymi
sądami;że należy w każdym przypadku
zbadać, czy charakter, logika i sformułowanie rozpatrywanego
przepisu mogą powodować jego bezpośrednią skuteczność w stosunkach
między państwami członkowskimi a jednostkami;13      zważywszy,
że celem art. 3 ust. 1 dyrektywy 64/221, stanowiącego, iż
środki uzasadnione względami porządku publicznego mogą być oparte
wyłącznie na zachowaniu zainteresowanego, jest ograniczenie zakresu
swobodnego uznania, jakie ustawodawstwo krajowe przyznaje z reguły
organom właściwym w sprawach wjazdu i ekstradycji
cudzoziemców;że, po pierwsze, przepis ten
ustanawia zobowiązanie nieopatrzone żadnym zastrzeżeniem ani warunkiem
i które z natury nie wymaga wydania żadnego aktu, ani przez
instytucje Wspólnoty, ani przez państwa członkowskie;że,
po drugie, ponieważ chodzi o wiążący państwa członkowskie zakaz
brania pod uwagę, przy stosowaniu odstępstwa od jednej z zasad
podstawowych traktatu, działającej na korzyść osób fizycznych, innych
okoliczności niż osobiste postępowanie, bezpieczeństwo prawne
zainteresowanych wymaga, by mogli się powoływać na ten zakaz, mimo że
został on sformułowany w akcie normatywnym, który w całości
nie jest bezpośrednio skuteczny z mocy prawa;14      że
o ile sens i dokładne znaczenie przepisu mogą budzić
wątpliwości interpretacyjne, o tyle wątpliwości te można
rozstrzygnąć na drodze sądowej, w tym w trybie art. 177
traktatu;15      że
na postawione pytanie należy zatem odpowiedzieć w ten sposób, iż
art. 3 ust. 1 dyrektywy Rady 64/221 z dnia 25 lutego
1964 r. stanowi dla osób fizycznych źródło uprawnień, na które
mogą się one powoływać przed sądem w państwach członkowskich
i które podlegają ochronie tych sądów; W przedmiocie pytania trzeciego16      Zważywszy,
że trzecie pytanie wymaga od Trybunału rozstrzygnięcia, czy
art. 48 traktatu i art. 3 dyrektywy 64/221 należy
interpretować w ten sposób, iż„państwo
członkowskie, wykonując ciążące na nim zobowiązanie do oparcia środków
stosowanych ze względów porządku publicznego na zachowaniu
zainteresowanej osoby, może za takie zachowanie uznać:a)      przynależność
tej osoby do ugrupowania lub organizacji, której działalność państwo
członkowskie uznaje za sprzeczną z interesem ogólnym, lecz jego
ustawodawstwo nie zakazuje tej działalności;b)      zamiar
tej osoby prowadzenia w państwie członkowskim działalności
w ramach takiego ugrupowania lub organizacji, jeżeli żadne
ograniczenia nie dotyczą obywateli tego państwa członkowskiego
zamierzających prowadzić podobną działalność w ramach tego samego
ugrupowania lub organizacji”.17      zważywszy,
że w tej kwestii należy w pierwszym rzędzie ustalić, czy
przynależność do ugrupowania lub organizacji może stanowić zachowanie
osoby w rozumieniu art. 3 dyrektywy 64/221;że
wprawdzie przynależność w przeszłości nie uzasadnia co do zasady
uniemożliwienia zainteresowanemu skorzystania ze swobody przemieszczania
się na terytorium Wspólnoty, jednakże aktualną przynależność,
oznaczającą udział w działaniach ugrupowania lub organizacji oraz
identyfikację z jej celami i zamierzeniami, można uznać za
dobrowolne działanie zainteresowanego, a zatem za element jego
zachowania w rozumieniu wspomnianego przepisu;18      zważywszy,
że postawione pytanie wymaga następnie rozpatrzenia znaczenia
okoliczności, iż działalność wspomnianej organizacji, jakkolwiek
uznawana przez państwo członkowskie za sprzeczną z interesem
ogólnym, nie jest zakazana przez prawo krajowe;że
należy w tej kwestii podkreślić, iż pojęcie porządku publicznego
w kontekście wspólnotowym, a w szczególności jako
uzasadnienie odstępstwa od podstawowej zasady swobody przemieszczania
się pracowników, należy interpretować ściśle, w związku z czym
jego rozumienia nie może określać jednostronnie każde państwo
członkowskie, bez kontroli ze strony instytucji Wspólnoty;niemniej
konkretne okoliczności uzasadniające powołanie się na względy porządku
publicznego mogą różnić się w zależności od państwa członkowskiego
oraz w czasie, należy więc przyznać w tej kwestii właściwym
władzom krajowym pewien zakres swobodnego uznania, w granicach
wyznaczonych traktatem;19      że
w związku z tym możliwość powołania się na względy porządku
publicznego przez państwo członkowskie, którego właściwe organy jasno
wyraziły swoje stanowisko wobec działalności określonej organizacji,
uznając ją za zagrożenie dla społeczeństwa, i podjęły kroki
w celu powstrzymania tej działalności, nie może być uzależniona od
prawnego zakazu jej prowadzenia, jeśli w istniejących
okolicznościach nie zostanie on uznany za celowy;20      zważywszy,
że postawione pytanie wymaga wreszcie rozstrzygnięcia kwestii, czy
państwo członkowskie ma prawo sprzeciwić się, ze względów porządku
publicznego, zatrudnieniu na jego terytorium obywatela innego państwa
członkowskiego przez ugrupowanie lub organizację, jeżeli podobne
ograniczenie nie ma zastosowania do jego własnych obywateli;21      zważywszy,
że traktat, ustanawiając zasadę swobody przemieszczania się pracowników
bez dyskryminacji ze względu na obywatelstwo, opatruje
w art. 48 ust. 3 wynikające stąd uprawnienia
zastrzeżeniem dotyczącym ograniczeń uzasadnionych względami porządku,
bezpieczeństwa i zdrowia publicznego;że
zastrzeżenie to dotyczy między innymi, zgodnie ze wspomnianym
postanowieniem, prawa do ubiegania się o rzeczywiście oferowane
miejsca pracy, swobodnego przemieszczania się w tym celu po
terytorium państw członkowskich oraz przebywania w jednym
z państw członkowskich w celu wykonywania pracy;że
skutkiem wspomnianego zastrzeżenia jest więc możliwość odmowy zgody na
wjazd i pobyt na terytorium państwa członkowskiego obywatela innego
państwa członkowskiego w każdym przypadku, gdy zastrzeżenie
znajduje zastosowanie;22      że
z drugiej strony jedna z zasad prawa międzynarodowego, której
naruszenia przez traktat EWG w stosunkach między państwami
członkowskimi nie można zakładać, nie pozwala państwom odmawiać własnym
obywatelom prawa wjazdu i pobytu na ich terytorium;23      że
w związku z tym państwo członkowskie może, ze względów
porządku publicznego, odmówić obywatelowi innego państwa członkowskiego
możliwości skorzystania z zasady swobody przemieszczania się
pracowników w celu podjęcia określonego zatrudnienia, również
w sytuacji gdy nie nakłada podobnych ograniczeń na własnych
obywateli;24      że
na postawione pytanie trzeba zatem udzielić takiej odpowiedzi, iż
art. 48 traktatu EWG i art. 3 ust. 1 dyrektywy
64/221 należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie,
powołując się na ograniczenia uzasadnione względami porządku
publicznego, może wziąć pod uwagę, jako element zachowania
zainteresowanego, jego przynależność do ugrupowania lub organizacji,
której działalność uznawana jest przez to państwo członkowskie za
zagrożenie dla społeczeństwa, choć nie jest zakazana, i to również
w sytuacji, gdy obywatele tego państwa członkowskiego, zamierzający
wykonywać działalność podobną do tej, jaką obywatel innego państwa
członkowskiego zamierzał prowadzić w ramach tego ugrupowania lub
organizacji, nie podlegają żadnym ograniczeniom; W przedmiocie kosztów25      Zważywszy,
że koszty poniesione przez Zjednoczone Królestwo oraz Komisję Wspólnot
Europejskich, które przedstawiły Trybunałowi uwagi, nie podlegają
zwrotowi;że dla stron postępowania przed
sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny
w stosunku do postępowania przed tym sądem, zatem do niego należy
rozstrzygnięcie o kosztach;z powyższych względówTRYBUNAŁ_rozstrzygając
w przedmiocie pytań postawionych mu przez High Court of Justice
postanowieniem z dnia 21 grudnia 1973 r., orzeka, co
następuje:1)      Artykuł
48 traktatu EWG jest bezpośrednio skuteczny w porządkach prawnych
państw członkowskich i stanowi dla osób fizycznych źródło uprawnień
podlegających ochronie sądów krajowych.2)      Artykuł
3 ust. 1 dyrektywy Rady 64/221 z dnia 25 lutego
1964 r. w sprawie koordynacji specjalnych środków dotyczących
przemieszczania się i pobytu cudzoziemców, uzasadnionych względami
porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego
stanowi dla osób fizycznych źródło uprawnień, na które mogą się one
powoływać przed sądem w państwach członkowskich i które
podlegają ochronie tych sądów.3)      Artykuł
48 traktatu EWG i art. 3 ust. 1 dyrektywy 64/221 należy
interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie, powołując się
na ograniczenia uzasadnione względami porządku publicznego, może wziąć
pod uwagę, jako element zachowania zainteresowanego, jego przynależność
do ugrupowania lub organizacji, której działalność uznawana jest przez
to państwo członkowskie za zagrożenie dla społeczeństwa, choć nie jest
zakazana, i to również w sytuacji, gdy obywatele tego państwa
członkowskiego, zamierzający wykonywać działalność podobną do tej, jaką
obywatel innego państwa członkowskiego zamierzał prowadzić w ramach
tego ugrupowania lub organizacji, nie podlegają żadnym ograniczeniom.LecourtÓ Dálaigh      Mackenzie StuartDonnerMonacoMertens de WilmarsPescatoreKutscherSørensenWyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 4 grudnia 1974 r.Sekretarz PrezesA. Van Houtte       R. Lecourt* Język postępowania: angielski.