61998CC0256_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Kommissionen har i denne traktatbrudssag nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Franske Republik ikke korrekt har gennemført artikel 6 i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter i fransk ret (1). Den Franske Republik har påstået sig frifundet og har herved henvist til såvel den lovgivning, der forelå forud for vedtagelsen af direktivet, som til andre senere udstedte bestemmelser. Den har dog erkendt, at gennemførelsen i fransk ret på visse punkter er mangelfuld.
I - De relevante fællesskabsretlige bestemmelser
2 I direktivets artikel 1, litra 1), defineres »et særligt bevaringsområde« (herefter »SBVO« som »et område af fællesskabsbetydning, som medlemsstaterne har udpeget ved en retsakt, en administrativ bestemmelse og/eller en aftale, og hvor der gennemføres de bevaringsforanstaltninger, der er nødvendige for at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for de naturtyper og/eller de arter, for hvilke lokaliteten er udpeget«.
3 I direktivets artikel 4 fastlægges en fremgangsmåde for udpegelse af SBVO i tre etaper. Medlemsstaterne foreslår først Kommissionen en liste over lokaliteter af fællesskabsbetydning (herefter »LFB«) på deres områder med henblik på bevaring af naturtyper eller naturligt hjemmehørende vilde dyre- og plantearter. Kommissionen vedtager under anvendelse af en fremgangsmåde, der omfatter deltagelse af et forskriftsudvalg, den endelige liste over LFB. Medlemsstaterne er dernæst forpligtet til at udpege de på deres område beliggende LFB som SBVO. Også før udpegelsen til SBVO skal de krav til beskyttelse, medlemsstaterne skal opfylde i henhold til direktivets artikel 6, stk. 2, 3 og 4, være opfyldt for LFB.
4 Direktivets artikel 6 har følgende ordlyd:
»1. For de særlige bevaringsområder iværksætter medlemsstaterne de nødvendige bevaringsforanstaltninger, hvilket i givet fald kan indebære hensigtsmæssige forvaltningsplaner, som er specifikke for lokaliteterne eller integreret i andre udviklingsplaner, samt de relevante retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler, der opfylder de økologiske behov for naturtyperne i bilag I og de arter i bilag II, der findes på lokaliteterne.
2. Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for dette direktivs målsætninger.
3. Alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. På baggrund af konklusionerne af vurderingen af virkningerne på lokaliteten, og med forbehold af stk. 4, giver de kompetente nationale myndigheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de har sikret sig, at den/det ikke skader lokalitetens integritet, og når de - hvis det anses for nødvendigt - har hørt offentligheden.
4. Hvis en plan eller et projekt, på trods af at virkningerne på lokaliteten vurderes negativt, alligevel skal gennemføres af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, fordi der ikke findes nogen alternativ løsning, træffer medlemsstaten alle nødvendige kompensationsforanstaltninger for at sikre, at den globale sammenhæng i Natura 2000 beskyttes (2). Medlemsstaten underretter Kommissionen om, hvilke kompensationsforanstaltninger der træffes.
Hvis der er tale om en lokalitet med en prioriteret naturtype og/eller en prioriteret art, kan der alene henvises til hensynet til menneskers sundhed og den offentlige sikkerhed eller væsentlige gavnlige virkninger på miljøet, eller, efter udtalelse fra Kommissionen, andre bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser.«
5 Direktivets artikel 7 ændrer på visse punkter de forpligtelser, der opstilles for medlemsstaterne ved fugledirektivets artikel 4. Artikel 7 lyder således:
»Forpligtelserne i artikel 6, stk. 2, 3 og 4, i nærværende direktiv træder i stedet for forpligtelserne i artikel 4, stk. 4, første punktum, i direktiv 79/409/EØF, for så vidt angår de områder, der er udlagt som særligt beskyttede efter artikel 4, stk. 1, eller tilsvarende anerkendt efter artikel 4, stk. 2, deri, fra datoen for nærværende direktivs iværksættelse eller fra den dato, hvor en medlemsstat har udlagt eller anerkendt områderne efter direktiv 79/409/EØF, hvis denne dato er senere.«
6 Efter direktivets artikel 23, stk. 1, skulle medlemsstaterne sætte »de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme [direktivet] inden for en frist på to år fra dets meddelelse [og straks] [underrette] Kommissionen herom«.
II - Faktiske og retlige omstændigheder, sagens behandling og parternes argumentation
7 Kommissionen har under sagen over for Domstolen oplyst, at direktivet blev meddelt den 5. juni 1992, og at fristen for at efterkomme dets artikel 23 udløb den 5. juni 1994 (3). Den 16. februar 1995 meddelte Den Franske Republik Kommissionen, at direktivet var gennemført ved to cirkulærer, der var blevet vedtaget i januar 1993 og januar 1994, og at det stadig overvejedes, hvordan man retligt kunne gennemføre direktivets artikel 6, stk. 3 og 4, om vurderingen af projekterne. Den 18. april 1995 meddelte Den Franske Republik Kommissionen, at lov nr. 95/101 af 2. februar 1995 var blevet vedtaget, og fremsendte en oversigt, hvoraf det fremgik, hvilke bestemmelser i henholdsvis levesteds- og fugledirektivet, der var blevet gennemført ved denne lov. Oversigten oplyser ikke, at artikel 6 er blevet gennemført ved loven. Kommissionen fremsatte den første begrundede udtalelse den 21. september 1995; da der ikke i denne var blevet taget hensyn til skrivelsen af 18. april 1995, afgav den en supplerende begrundet udtalelse den 31. oktober 1997, hvori den gentog sit klagepunkt vedrørende den mangelfulde gennemførelse af direktivets artikel 6. I mellemtiden havde Den Franske Republik den 30. oktober 1995 meddelt Kommissionen, at dekret nr. 95/631 om udfærdigelsen af fortegnelsen over LFB i Frankrig var blevet vedtaget. Da Kommissionen ikke fik noget svar på den anden begrundede udtalelse anlagde den nærværende sag ved stævning indgivet til Domstolen den 15. juli 1998.
8 Kommissionen har i stævningen gjort gældende, at direktivets artikel 6, der indeholder et krav om udformning af en retlig ramme for indførsel af beskyttelsesforanstaltninger ved udløbet af fristen for direktivets gennemførelse, ikke er blevet gennemført i fransk ret ved de foranstaltninger, som den har fået meddelelse om. Den Franske Republik har ikke oplyst, hvilke allerede foreliggende bestemmelser i fransk ret, der efter dens opfattelse svarer til bestemmelserne i artikel 6, stk. 1 og 2, lige så lidt som den har meddelt Kommissionen resultaterne af sine overvejelser af retlig art vedrørende inkorporeringen i fransk ret af samme artikels stk. 3 og 4.
9 Den Franske Republik har på sine side henvist til, at medlemsstaterne råder over et vist skøn ved gennemførelsen af direktiver. Den har fremlagt en lang liste over bestemmelser i fransk ret, der ifølge den udgør en lovgivnings-, anordnings- og kontraktsmæssig »udrustning«, ved hjælp af hvilken målene med direktivets artikel 6, stk. 1 og 2, kan realiseres. Den erkender ganske vist, at myndighederne ikke efter de nugældende bestemmelser, skønt en vurdering af indvirkningen på miljøet, som omhandlet i artikel 6, stk. 3, har været et krav i fransk ret lang tid før levestedsdirektivet blev vedtaget, har mulighed for at afslå en ansøgning om godkendelse af en plan eller et projekt, og det er denne side af direktivet samt spørgsmålet om muligheden for at meddele godkendelse, selv om en vurdering af virkningerne for lokaliteten er faldet negativt ud, der er genstand for retlig overvejelse.
10 Kommissionen har i replikken fortolket artikel 6, stk. 1 og 2, således, at medlemsstaterne herefter er forpligtet til at fastlægge en beskyttelsesordning for SBVO. I lyset af svarskriftet har den erkendt, at der i fransk lovgivning findes bestemmelser, ved hjælp af hvilke disse bestemmelser kan iværksættes, men den fastholder, at der ikke i fransk ret findes regler, der udtrykkeligt forpligter de franske myndigheder til at anvende beskyttelses- og bevaringsforanstaltninger i SBVO. Kommissionen gør gældende, at direktivet i al fald kræver, at der vedtages en generel regel om anvendelsen af sådanne bestemmelser, der senere kan påberåbes ved de nationale domstole.
11 Rækkevidden af Kommissionens klagepunkt er også, for så vidt det angår gennemførelsen af artikel 6, stk. 3 og 4, begrænset. Fransk ret gælder ikke i modsætning til direktivets artikel 6, stk. 3, for planer, omfatter kun visse kategorier af projekter og sørger ikke for, at miljøvurderingen mere bygger på virkningerne for lokaliteten af udviklingsvirksomhed end projektets art. De nødvendige materielle betingelser for at sætte sig ud over en negativ vurdering som beskrevet i artikel 6, stk. 4, findes ej heller i den franske lovs bestemmelser.
12 Den Franske Republik har i replikken anerkendt, at den ikke formeligt har meddelt de bestemmelser, ved hvilke artikel 6, stk. 1 og 2, er blevet gennemført. Den har energisk bestridt, at der består en forpligtelse til at indføre en generel regel enten principielt eller i henhold til direktivet, og har opfordret Domstolen til i al fald at fastslå, at den omstændighed, at der ikke findes en regel af denne art, ikke har medført, at de nationale domstole ikke har fået forelagt søgsmål vedrørende anvendelsen af fugledirektivet. Det er navnlig dette sagen drejer sig om. Den Franske Republik har desuden bestridt den fortolkning af udtrykket »plan«, som Kommissionen har gjort sig til talsmand for, samt Kommissionens synspunkt om, at fransk ret ikke på passende måde gælder for planer og projekter, og har endelig anført, at der virkelig i franske rets bestemmelser tages højde for disses indvirkning på miljøet.
III - Analyse
a) Den franske regerings utilstrækkelige gennemførelse af direktivets artikel 6, stk. 1 og 2
13 Kommissionen har erkendt, at Den Franske Republik ved lovgivning og administrativ retsfastsættelse har udstedt de bestemmelser, der gør det muligt for den at opfylde sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 1 og 2. Den franske regering erkender på sin side udtrykkeligt, at den ikke har udstedt nogen generel regel, hvorefter der på SBVO skal anvendes beskyttelses- og bevaringsforanstaltninger (herefter »den generelle regel«), men har herved anført, at der hverken i direktivet eller i Domstolens praksis stilles krav om en sådan generel regel. Dette anbringende gælder således spørgsmålet, om Den Franske Republik under de her foreliggende omstændigheder har været forpligtet til at vedtage en sådan generel regel.
14 Det skal allerførst nævnes, at der utvivlsomt ikke efter ordlyden af artikel 6, stk. 1 og 2, kan stilles krav om vedtagelse af en sådan generel regel. Artikel 23, stk. 1, er ikke mere oplysende i så henseende: Selv om der derefter skal vedtages »de nødvendige bestemmelser for at efterkomme dette direktiv« inden for en vis frist, drejer det sig her om at finde ud af, om en generel regel er »nødvendig«.
15 Kommissionen har givet udtryk for det synspunkt, at en sådan regel er uomgængelig nødvendig for at kunne løse de problemer, der opstår, når en medlemsstat har udpeget en LFB uden på den at have bragt de i artikel 6, stk. 1, omhandlede foranstaltninger i anvendelse. Efter min mening tilsidesætter medlemsstaten i et sådant tilfælde mere forpligtelser af grundlæggende betydning i henhold til artikel 6, stk. 1, end den formelle forpligtelse til at gennemføre denne bestemmelse. Kommissionen har med omhu fremhævet, at denne sag kun drejer sig om spørgsmålet om gennemførelse af de bestemmelser, der er genstand for diskussion.
16 Den Franske Republik har i retsmødet som svar på dette argument fra Kommissionens side anført, at private borgere under henvisning til den direkte gyldighed af artikel 6, stk. 1 og 2, ved domstolene kan anfægte lovligheden af foranstaltninger, der er blevet vedtaget for et specielt SBVO. Heller ikke denne argumentation kan jeg tiltræde, og det er der to grunde til. Efter fast retspraksis udgør den omstændighed, at en direktivbestemmelse evt. har direkte gyldighed allerhøjst »[en] mindstegaranti, som følger af den bindende karakter af den forpligtelse, som pålægges medlemsstaterne«, og den kan ikke begrunde, at en medlemsstat undlader rettidigt at opfylde sin forpligtelse til at gennemføre denne bestemmelse (4). Endvidere finder jeg ikke, at bestemmelserne i artikel 6, stk. 1 og 2, er »ubetingede og tilstrækkeligt præcise«, og de opfylder således ikke det sædvanlige kriterium for direktivbestemmelsers direkte gyldighed (5). De mulige forskellige og forskelligartede beskyttelsesforanstaltninger, der vil kunne vedtages, berøver artikel 6, stk. 1, den præcise karakter, som er en forudsætning for direkte gyldighed, også selv om det skulle kunne anerkendes, at denne bestemmelse efter sin ordlyd skaber rettigheder for private borgere, hvad der langt fra kan siges klart at være tilfældet.
17 For at løse dette spørgsmål, må man nærmere bestemme formålet med kravet om gennemførelse af direktiver. Domstolen udtalte ved fortolkningen af stk. 3 i EF-traktatens artikel 189 (nu artikel 249 EF) i Enka-dommen følgende: »... den kompetence, der er overladt medlemsstaterne [er], for så vidt angår form og midler for de foranstaltninger, der skal træffes af de nationale organer, ... bundet til det resultat, som Rådet og Kommissionen ønsker at nå« (6). Med hensyn til direktivets artikel 6, stk. 1 og 2 fremgår det af sjette betragtning til direktivet, at det resultat, som Rådet ønskede at opnå var »at sikre genopretning eller opretholdelse af en gunstig bevaringsstatus for naturtyper og arter af fællesskabsbetydning [og] at oprette et sammenhængende europæisk økologisk net i henhold til en fastlagt tidsplan«. De foranstaltninger og bestemmelser, som Den Franske Republik har henvist til som en passende gennemførelse af disse bestemmelser, skal derfor vurderes efter, om de sikrer en realisering af disse mål.
18 Selv når det gælder direktiverne med miljøbeskyttelsesformål, har Domstolen sædvanligvis fremhævet betydningen af beskyttelsen af individuelle rettigheder. Den udtaler således i dommen Kommissionen mod Tyskland, efter at den sagsøgte stat havde gjort gældende, at de materielretlige bestemmelser i Rådets direktiv 80/68/EØF af 17. december 1979 om beskyttelse af grundvandet mod forurening forårsaget af visse farlige stoffer (7) faktisk var blevet overholdt, følgende:
»Ifølge Domstolens faste praksis forudsætter gennemførelse i national ret af et direktiv ikke nødvendigvis, at direktivets bestemmelser gengives ordret på en bestemt måde i udtrykkelige specialbestemmelser, men alt efter direktivets indhold er det tilstrækkeligt, at der foreligger et generelt, retlig grundlag, der sikrer, at direktivet efterleves fuldt ud og med bestemthed og klarhed, således at de af direktivet omfattede personer i det omfang, det ved direktivet tilsigtes at skabe rettigheder for den enkelte, sættes i stand til at få fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald til at håndhæve disse rettigheder ved en national domstol« (8).
19 I det foreliggende tilfælde kan det vanskeligt gøres gældende, at levestedsdirektivets artikel 6, stk. 1 og 2, »tilsigter at skabe rettigheder for den enkelte«. Som anført af generaladvokat Van Gerven i forslaget til afgørelse i sagen Kommissionen mod Tyskland er der, »når der er tale om direktiver om miljøbeskyttelse undertiden tale om pligter« (9). Det betyder efter min mening ikke, at der nødvendigvis gælder mindre strenge krav til gennemførelsen end når der er tale om direktiver, som skaber rettigheder for privatpersoner; tværtimod kræver den effektive virkning af direktiver, der skaber pligter for medlemsstaterne, der ikke har deres modstykke i individuelle på fællesskabsretten grundede rettigheder, i endnu højere grad end fuldstændig retsanordningsramme. Jeg kan også tiltræde generaladvokat Van Gerven's bemærkninger i samme forslag om betydningen for afgørelsen af, hvilken rækkevidde forpligtelserne til at gennemføre et direktiv har for en medlemsstat, for så vidt angår »den omstændighed, at der ikke bliver tale om økonomiske fordele, der motiverer medlemsstaterne til at sikre, at et direktivs bestemmelser overholdes« (10). I en sådan situation har privates årvågenhed, som Domstolen allerede tidligt har anerkendt som en effektiv kontrol, der supplerer den kontrol, som Kommissionen og medlemsstaterne efter artikel 169 og 170 i EF-traktaten (nu artikel 226 EF og 227 EF) udøver, ingen rolle at spille (11).
20 I dommen Kommissionen mod Italien valgte Domstolen en lidt ændret og snævrere formulering af den samme tanke, som den, der kommer til udtryk i dommen Kommissionen mod Tyskland, idet den udtalte, »at det ikke er absolut nødvendigt formelt og ordret at gentage direktivets bestemmelser i udtrykkelige, specielle lovbestemmelser, men at det er tilstrækkeligt, at der foreligger en generel retlig ramme, der giver en sikker hjemmel for, at direktivet anvendes fuldt ud på en tilstrækkelig klar og præcis måde« (12). Det tilkommer i et sådant tilfælde særligt Kommissionen at sikre, at det pågældende direktiv virkeligt finder anvendelse. Domstolens udtalelse i dommen Kommissionen mod Belgien vedrørende fugledirektivet, hvorefter »en punktlig gennemførelse har en særlig betydning i et tilfælde som det foreliggende, hvor forvaltningen af det fælles eje er betroet medlemsstaterne på deres respektive territorier« (13), har efter min mening også relevans i det foreliggende tilfælde. I fjerde betragtning til det her omhandlede direktiv hedder det, at »de truede levesteder og arter er en del af fællesskabets naturarv«.
21 Selv om Kommissionen ikke har bestridt, at Den Franske Republik har vedtaget forskellige bestemmelser, der vil kunne anvendes for at sikre, at de materielretlige bestemmelser i artikel 6, stk. 1, overholdes, er der dog ikke dermed efter min mening grundlag for at fastslå, »at der foreligger en generel retlig ramme, der giver en sikker hjemmel for, at direktivet anvendes fuldt ud på en tilstrækkelig klar og præcis måde«. Den Franske Republik har navnlig ikke godtgjort, at disse regler »imødekommer de økologiske krav for de i bilag I nævnte naturlige levesteder og de i bilag II nævnte arter, der forekommer på lokaliteterne«, eller at en af disse bestemmelser tager sigte på disse specielle levestedstyper eller arter. Den har heller ikke godtgjort, at disse retlige foranstaltninger kan sikre virkeliggørelsen af formålet med denne bestemmelse, således som dette er fastlagt i sjette betragtning til direktivet, når der ikke findes nogen generel bestemmelse, der til de nationale myndigheder stiller krav om, at de anvender dem på SBVO, og som nærmere angiver, hvorledes de skal anvendes. Som Domstolen i dommen Kommissionen mod Nederlandene har udtalt for så vidt angår fugledirektivet, indebærer en korrekt gennemførelse, »at direktiverne retligt og ikke blot faktisk anvendes fuldt ud« (14).
22 Det fremgår i den foreliggende sag klart, bl.a. af direktivets artikel 2, stk. 3, at medlemsstaterne for at sikre direktivets gennemførelse »[skal tage] hensyn til de økonomiske, sociale og kulturelle behov og til regionale og lokale særpræg«. Jeg mener ikke, at det henset til den vanskelige afbalancering i hvert SBVO af disse behov på den ene side, og på den anden side de i direktivet fastlagte miljøbeskyttelsesforpligtelser, vil kunne gøres gældende, at de foranstaltninger, Den Franske Republik har truffet, tilvejebringer det fornødne mål af retssikkerhed. Den Franske Republik har navnlig ikke godtgjort, hvorledes privatpersoner, der udøver de ifølge artikel 2, stk. 3, tilladte former for virksomhed, kan »opnå et præcist kendskab til deres forpligtelser«, jf. dommen Kommissionen mod Tyskland (sag C-361/88) (15).
23 Kommissionen er heller ikke i stand til at sikre sig, at de nationale foranstaltninger er »passende«, således at forstå, at det ved hjælp af dem er muligt at virkeliggøre målene med direktivet, eller at sikre den økologiske sammenhæng i Natura 2000 i overensstemmelse med kravet i direktivets artikel 3, stk. 1. Sandt at sige går selve forskelligartetheden af de foranstaltninger, som Den Franske Republik kan påberåbe sig, mere i retning af en indsats for en almindelig retlig forpligtelse, der kan afklare den nuværende usikkerhed med hensyn til beskyttelsen i SBVO på det franske område. For selv om disse foranstaltninger efter deres ordlyd er egnet til at gøre indtryk, nævner de intet steds SBVO eller direktivet; denne væsentlige sammenhæng i rækken af foranstaltninger mangler helt.
24 Desuden har Den Franske Republik ikke godtgjort, at de foranstaltninger, som ifølge den er foranstaltninger til gennemførelse af artikel 6, stk. 1, ikke blot har til formål at bevare men også at retablere de naturlige levesteder og de vilde dyre- og plantearter af fællesskabsretlig betydning, jf. kravet i direktivets artikel 2, stk. 2, eller at de sigter mod en »gunstig ... bevaringsstatus«, som omhandlet i direktivets artikel 1, litra e). Den Franske Republiks indlæg kendetegnes til en vis grad af selvmodsigelser hér, for selv om den har erklæret sig villig til at begunstige kontraktsmæssige ordninger er alle de foranstaltninger, den henviser til, lovgivning eller administrativ retsfastsættelse, og Kommissionen kan derfor ikke vide noget om, hvad den virkelig agter at gøre på dette punkt. Under alle omstændigheder opfylder disse retlige foranstaltninger ikke i noget tilfælde de særlige forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne i henhold til direktivets artikel 6, stk. 1.
25 Den Franske Republiks klart utilstrækkelige gennemførelse vedrører også artikel 6, stk. 2. Som tidligere nævnt indeholder denne bestemmelse reelt et forbud mod virksomhed, der kan føre til en forringelse af naturtyperne eller forstyrrelse af de beskyttede arter. Det skal først nævnes, at Den Franske Republik ikke engang har henvist til en i fransk ret eksisterende bestemmelse, der anvender dette forbud på SBVO. Selv om der i den franske lovgivning findes regler, der indeholder forbud mod ødelæggelse af det naturlige miljø, gælder disse regler ikke specielt for SBVO, lige så lidt som de kan sættes i relation til direktivets almindelige målsætning. Tager man f.eks. den nationale bestemmelse, der er blevet nævnt for Domstolen, og som synes at være den mest relevante, nemlig artikel L 211-1, stk. 3, i code rural, finder man deri et forbud mod ødelæggelse, forringelse eller beskadigelse af vilde dyrearters levesteder eller plantearter, »når dette er begrundet i særlige videnskabelige hensyn, eller i nødvendigheden af at beskytte den 'biologiske arv'«. I denne bestemmelse nævnes ikke de særlige levestedstyper eller arter, der er nævnt i bilagene til direktivet. De nationale myndigheder kan ikke, når der overhovedet ikke findes nogen udtrykkelig henvisning til direktivet, kende deres forpligtelse til så vidt muligt at fortolke begreberne »særlige videnskabelige hensyn« og »biologisk arv« i overensstemmelse med ordlyden og formålet med direktivets artikel 6, stk. 2 (16). Endvidere er det nødvendigt ved fællesministerielle anordninger for hver art at fastlægge, hvilke forbud blandt de forbud, der er mulige, der skal finde anvendelse og i hvilken periode (artikel R 211-3, i code rural). Under disse forhold, der kendetegnes af, at disse forbud afhænger af opfyldelsen af faktiske og proceduremæssige betingelser og af muligheden for tidsmæssig begrænsning af dem, udgør de omhandlede bestemmelser i code rural efter min mening ikke en passende gennemførelse af direktivets artikel 6, stk. 2. Den Franske Republik har heller ikke godtgjort, at andre af de bestemmelser, den har påberåbt sig, udgør en mere fuldstændig gennemførelse af artikel 6, stk. 2.
26 Når der i en direktivbestemmelse til medlemsstaterne stilles krav om, at de skal påbyde en bestemt adfærd, har de ved gennemførelsen af denne bestemmelse principielt et mere begrænset skøn, end når der er tale om en positiv forpligtelse. Den almindelige retlige ramme vil kun kunne være tilstrækkelig, såfremt den medfører, at en sådan adfærd er ulovlig »på en tilstrækkelig klar og præcis måde«. Den omstændighed, at myndighederne har kompetence til at forbyde den pågældende adfærd, er ikke i og for sig tilstrækkelig. Domstolen har i dommen Kommissionen mod Nederlandene, der også vedrørte fugledirektivet, udtalt følgende: »Det er efter princippet om retssikkerhed påkrævet, at de omhandlede forbud findes i bindende lovbestemmelser« (17). Man kan altså efter min mening ikke retmæssigt som Den Franske Republik fremføre den indsigelse, at overholdelsen af direktivet blot »vil kunne« sikres ved disse lovbestemmelser, når den ikke er i stand til at godtgøre, at disse bestemmelser nødvendigvis anvendes på en sådan måde.
27 For fuldstændighedens skyld skal det tilføjes, at Domstolen tidligere gentagne gange har fastslået, at forpligtelsen til at vedtage en generel bestemmelse som den her omtvistede uden videre vil kunne følge af forpligtelsen til at gennemføre direktiverne om miljøbeskyttelse. Artikel 2, stk. 1, i Rådets direktiv 80/779/EØF af 15. juli 1980 om grænseværdier og vejledende værdier for luftkvaliteten med hensyn til svovldioxid og svævestøv (18) fastsætter f.eks. grænseværdier for koncentrationer af disse stoffer »der ikke må overskrides på medlemsstaternes område som helhed i bestemte perioder, og på de i følgende artikler fastsatte betingelser ...«. I dommen Kommissionen mod Tyskland af 30. maj 1991 fastslog Domstolen, efter at den sagsøgte stat havde henvist til allerede foreliggende nationale bestemmelser samt til et administrativt cirkulære og angivet disse retsakter som en passende gennemførelse, at »en fastsættelse af grænseværdier ved en retsanordning, hvis bindende virkning er uomtvistelig, [er] også nødvendig for, at alle, hvis virksomhed vil kunne medføre gener, kan få et præcist kendskab til de forpligtelser, der påhviler dem« (19). Domstolen fastslog endvidere, at når der ikke forelå en bindende generel bestemmelse, var direktiv 80/77/EØF ikke gennemført ved de tyske bestemmelser »ved udstedelse af utvivlsomt bindende regler, der som krævet i Domstolens praksis, konkret udgør bestemte, klare regler, der opfylder kravet om retssikkerhed« (20). Endvidere fastslog Domstolen i dommen Kommissionen mod Tyskland af 28. februar 1991, at »det ... af hensyn til en fuldstændig beskyttelse af grundvandet [er] nødvendigt, at de i direktivet omhandlede forbud udtrykkeligt indføjes i de nationale lovgivninger« og afgjorde således også denne sag i den sagsøgte stats disfavør, fordi den ikke havde indført et generelt forbud (21). I ingen af de nævnte sager blev der i direktivet stillet udtrykkeligt krav om en generel bindende regel.
28 Den Franske Republik har anført, at en generel regel intet vil føje til de foreliggende bestemmelser og således er unødvendig. Jeg deler ikke denne opfattelse. Gennemførelsen af målsætningen med direktivets artikel 6, stk. 1 og 2, der er beskrevet i sjette betragtning til direktivet (»genopretning eller opretholdelse af en gunstig bevaringsstatus for naturtyper og arter af fællesskabsbetydning«) afhænger i vidt omfang af, hvilke foranstaltninger de nationale myndigheder træffer på de forskellige regeringsniveauer. Jeg anser det for absolut nødvendigt, at disse myndigheder tager hensyn til artikel 6, stk. 1 og 2, ved alle afgørelser der skal træffes for at udforme beskyttelsesordningen for SBVO i henhold til national ret, og at en generel regel, der fastslår, at SBVO har fællesskabskarakter, er nødvendig i den forbindelse. Kommissionen må på sin side være i stand til at afgøre, om de nationale gennemførelsesforanstaltninger er passende; dette er også en egenskab ved formålet med gennemførelseskravet. Gennemførelsen af disse bestemmelser vil heller ikke være retligt overflødig, for når en medlemsstat vedtager dem, kan det påregnes, at den udøver et skøn på forskellige punkter og derved klarlægger rækkevidden af de forpligtelser, den må opfylde. I al fald viser erfaringen, at de nationale retter hellere vil anvende national ret end direktivernes bestemmelser, navnlig når disse ikke har direkte gyldighed, og dette gælder også, selv om de er enslydende.
29 Jeg er fristet til at tilføje, at selv om Domstolen skulle nå til det resultat, at der ikke i artikel 6, stk. 1 og 2, stilles krav om vedtagelse af en generel regel, kan de forskellige bestemmelser, som Den Franske Republik i denne forbindelse har henvist til, efter min mening ikke udgøre en tilstrækkelig præcis eller fuldstændig gennemførelse af denne artikel i direktivet.
30 Jeg mener således, at Kommissionens påstand om, at det fastslås, at Den Franske Republik ikke korrekt har gennemført direktivets artikel 6, stk. 1 og 2, skal tages til følge.
b) Utilstrækkelig gennemførelse af direktivets artikel 6, stk. 3
31 Med første del af Kommissionens anbringende herom, gøres det gældende, at de i Frankrig gældende regler ikke giver sikkerhed for en vurdering i overensstemmelse med direktivets artikel 6, stk. 3, når det gælder planer. Den franske regering har anført, at udtrykket »plan« skal fortolkes således, at der er tale om en helhed af udviklingsarbejder og -projekter, og at fransk ret og navnlig artikel 2 i lov nr. 76-663 af 10. juli 1976 allerede påbyder en sådan vurdering for forskellige planer, som f.eks. »udviklingsprojekter« og »byplanlægningsdokumenter«.
32 Parterne er enige om, at der hverken i direktivet eller i nogen anden fællesskabsretlig bestemmelse findes en definition, der under alle omstændigheder kan finde anvendelse på alt, hvad der omfattes af ordet »plan«. Den Franske Republik har omtalt forslaget til direktivet om vurdering af indvirkning på miljøet af visse planer og programmer, der oplyser, hvad der skal forstås ved »projekter« i denne retsakt, men som ikke indeholder nogen definition af ordene »plan« eller »program«. Artikel 130S, stk. 2, i EF-traktaten (22), som ændret ved traktaten om Den Europæiske Union med virkning fra den 1. november 1993, anvender, selv om den trådte i kraft efter direktivets vedtagelse, udtrykket »foranstaltninger vedrørende fysisk planlægning« i miljøpolitisk sammenhæng, og det kan antages at give et holdepunkt ved fastlæggelsen af rækkevidden af udtrykket »plan« i direktivet.
33 Når det gælder artikel 6, stk. 3 (23), må udtrykket »plan« efter min mening fortolkes udvidende. De lokaliteter, der vil kunne blive berørt af sådanne planer, er pr. definition lokaliteter af fællesskabsbetydning, som omfattes af den beskyttelsesordning, der er indført i henhold til artikel 6, stk. 1 og 2. Det ville stride både mod de i artikel 6, stk. 3, anvendte ord (»alle planer eller projekter«) og mod de beskyttelsesformål, der er tænkt på med udpegelsen af SBVO, at fortolke dette udtryk alt for strikte. Da en eventuel fremtidig udvikling af en lokalitet først og fremmest afhænger af vurderingen, bør efter min mening forpligtelsen til at gennemføre en vurdering af indvirkningen på lokaliteten indholdsmæssigt omfatte alle former for udviklingsvirksomhed undtagen den virksomhed, som ikke væsentligt, individuelt eller i forbindelse med andre udviklingsaktiviteter kan indvirke på lokalitetens beskyttelsesformål. Denne løsning er i overensstemmelse med det fællesskabsretlige princip om, at undtagelser fra den almindelige regel (det vil her sige de former for udviklingsvirksomhed, som ikke kræver vurdering vedrørende lokaliteten) gøres til genstand for en indskrænkende fortolkning.
34 Jeg mener ikke, at det kan have afgørende betydning, at udtrykket »plan« ikke findes i de relevante bestemmelser i fransk ret, eftersom det er klart, at der efter den franske lovgivning skal ske en vurdering af indvirkningen på lokaliteten af visse planer og navnlig af udviklingsarbejder og -projekter og af byplanlægningsdokumenter. Da jeg ikke med de oplysninger, som Domstolen har fået forelagt, med sikkerhed kan afgøre, om disse udtryk er tilstrækkelig vide til også at rumme den definition af udtrykket »plan«, som jeg har foreslået ovenfor, er jeg nødt til at fastslå, at Kommissionen ikke har underbygget sine argumenter vedrørende dette klagepunkt.
35 Det andet omtvistede spørgsmål drejer sig om den af Den Franske Republik ubestridte kendsgerning, at visse grupper af projekter efter den franske lovgivning ikke omfattes af forpligtelsen til at gennemføre en vurdering af indvirkningen. Kommissionen har gjort gældende, at dette forhold ikke kan forenes med direktivets artikel 6, stk. 3. Den har i retsmødet uden at blive imødegået af Den Franske Republik anført, at der ved projekter med en samlet budgetteret udgift på under 12 mio. FRF samt projekter vedrørende elektricitet, gas og kommunikationsnet, ikke stilles krav om vurdering af indvirkningen på den pågældende lokalitet. Den Franske Republik har anført, at ordene »der ... kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt« er udtryk for medlemsstaternes skønsmæssige beføjelse til at fastsætte tærskelværdier.
36 Der må ganske klart gives Kommissionen medhold på dette punkt. Jeg har tidligere redegjort for den meget generelle rækkevidde af den ved artikel 6, stk. 3, indførte vurderingsforpligtelse. Kun når et projekt ikke på væsentlig måde kan påvirke de for en lokalitet fastsatte beskyttelsesmål, er det unødvendigt at gennemføre en vurdering. I øvrigt er det, uanset om medlemsstaterne efter direktivet kan fastsætte tærskelværdier eller ej, klart, at direktivet ikke tillader, at visse projekter går fri af kravet herom på grundlag af de projekterede udgifter eller arten af de lokaliteter, som arbejdet skal udføres på.
37 Ifølge tredje del af dette anbringende, som Kommissionen har fremsat, er kravet om en vurdering af indvirkningen på miljøet ikke ved nogen bestemmelse i fransk ret knyttet sammen med de beskyttelsesformål, der gælder for lokaliteten. Jeg mener også, at der må gives Kommissionen medhold på dette punkt. Artikel 2 i lov nr. 76-663 af 10. juni 1976, som Den Franske Republik har påberåbt sig til støtte for sine indsigelser på dette punkt, baserer kravet om vurdering på den form for virksomhed, der er tale om, det være sig den virksomhed, der udøves af en offentlig myndighed, eller virksomhed, som kræver tilladelse eller godkendelse, og byplanlægningsdokumenter. Efter denne bestemmelse gælder vurderingen generelt indvirkningen af udviklingsvirksomhed på det naturlige miljø. Den Franske Republik har nævnt artikel 2 i gennemførelsesanordning nr. 77-1141, hvorefter der i resultaterne af vurderingen af indvirkningen skal tages hensyn til de beregnelige følger af virksomhed for miljøet. Der stilles ikke i nogen af disse bestemmelser krav om, at vurderingen angiver, hvilke følger de pågældende former for virksomhed har specielt for beskyttelsesmålene for lokaliteten; de udgør derfor ikke en korrekt gennemførelse af artikel 6, stk. 3.
38 Foruden disse spørgsmål, der er blevet bestridt, har Den Franske Republik erkendt, at dens gennemførelse af artikel 6, stk. 3, er ufuldstændig, for så vidt som de kompetente myndigheder ikke på grundlag af de i den franske lovgivning eksisterende bestemmelser kan afslå en ansøgning om godkendelse af en plan eller et projekt, når en vurdering af lokaliteten viser, at lokaliteten vil blive berørt.
39 Kommissionen har også kritiseret Den Franske Republik for ikke i fransk ret at have udformet de konkrete krav, der er foreslået i direktivets artikel 6, stk. 4, om gennemførelsen af udviklingsvirksomhed på trods af, at virkningerne på lokaliteten vurderes negativt. Den franske regering har intet konkret fremført for at imødegå denne kritik, men har blot tilkendegivet, at den agter at lade indholdet af dette stk. indgå i fransk lovgivning. Jeg finder ikke, at Den Franske Republiks argument om, at de beslutninger, der vedtages på dette område i overensstemmelse med lov nr. 79-587 af 11. juli 1979, skal være tilbørligt begrundet, er relevant, og foreslår derfor Domstolen at fastslå, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser også på dette punkt.
V - Forslag til afgørelse
40 På baggrund af det anførte forslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
1) Det fastslås, at Den Franske Republik ved ikke inden for den fastsatte frist at vedtage alle de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter, har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til dette direktivs artikel 23, stk. 1, samt EF-traktatens artikel 189 (nu artikel 249 EF).
2) Den Franske Republik betaler sagens omkostninger.
(1) - EFT L 206, s. 7, herefter »direktivet« eller »levestedsdirektivet«.
(2) - Der er tale om et europæisk økologisk net af lokaliteter, der rummer naturtyper og vilde dyre- og plantearter af fællesskabsinteresse, og af særligt beskyttede områder, der er udpeget i henhold til Rådets direktiv 79/409/EØF af 2.4.1979 om beskyttelse af vilde fugle (EFT L 103, s. 1, herefter »fugledirektivet«) (jf. artikel 3, stk. 1, i levestedsdirektivet).
(3) - Det er også blevet gjort gældende, at fristen for gennemførelse udløb den 9.6.1994, men uoverensstemmelsen på dette punkt har ingen betydning i sagen.
(4) - Dom af 6.5.1980, sag 102/79, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 1473, præmis 12.
(5) - Dom af 19.1.1982, sag 8/81, Becker, Sml. s. 53, præmis 25, og af 19.11.1991, forenede sager C-6/90 og C-9/90, Francovich m.fl., Sml. I, s. 5357, præmis 11 og 12.
(6) - Dom af 23.11.1977, sag 38/77, Sml. 2203, præmis 11.
(7) - EFT 1980 L 20, s. 43.
(8) - Dom af 28.2.1991, sag C-131/88, Sml. I, s. 825.
(9) - Generaladvokat Van Gerven's forslag til afgørelse i den i fodnote 8 nævnte sag Kommissionen mod Tyskland, punkt 7 (fremhævet i den originale tekst).
(10) - Samme steds punkt 9.
(11) - Dom af 5.2.1963, sag 26/62, Van Gend og Loos, Sml. 1954-1964, s. 375, org. ref.: Rec. s. 1, præmis 13.
(12) - Dom af 2.2.1989, sag 22/87, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 143, præmis 6.
(13) - Dom af 8.7.1987, sag 247/85, Sml. s. 3029, præmis 9.
(14) - Dom af 15.3.1990, sag C-339/87, Sml. I, s. 851, præmis 25
(15) - Dom af 30.5.1991, Sml. I, s. 2567, præmis 16.
(16) - Dom af 13.11.1990, sag C-106/89, Marleasing, Sml. I, s. 4135, præmis 8.
(17) - Jf. fodnote 14, præmis 22.
(18) - EFT L 229, s. 30.
(19) - Jf. fodnote 15, præmis 16.
(20) - Samme steds, præmis 21. Selv om der tales om gennemførelse af direktivet, er det ganske klart, at Kommissionens søgsmål vedrørte en utilstrækkelig gennemførelse.
(21) - Jf. fodnote 18 og 19.
(22) - Efter ændring nu artikel 175, stk. 2, EF; denne bestemmelse blev indført ved traktaten om Den Europæiske Union, der blev afsluttet før direktivets vedtagelse.
(23) - Men ikke nødvendigvis artikel 6, stk. 1, der nævner »forvaltningsplaner«, der klart har en anden beskaffenhed end de i artikel 6, stk. 3, nævnte planer.