62020TJ0525
ARREST VAN HET GERECHT (Vierde kamer – uitgebreid)
13 september 2023 (
*1
)
„Staatssteun – Postsector en goederenvervoer over de weg – Klacht van een concurrent – Kapitaalinbreng door een openbaar bedrijf aan zijn dochtermaatschappij – Besluit waarbij na afloop van de fase van het eerste onderzoek wordt vastgesteld dat er geen sprake is van staatssteun – Moedermaatschappij van de groep waarover twee lidstaten gezamenlijk zeggenschap hebben – Goedkeuring van de kapitaalinbreng door de moedermaatschappij van de groep – Toerekenbaarheid aan de staat”
In zaak T‑525/20,
ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport, gevestigd te Padborg (Denemarken),
Danske Fragtmænd A/S, gevestigd te Åbyhøj (Denemarken),
vertegenwoordigd door L. Sandberg-Mørch, advocaat,
verzoeksters,
ondersteund door
Jørgen Jensen Distribution A/S, gevestigd te Ikast (Denemarken), vertegenwoordigd door L. Sandberg-Mørch, advocaat,
en door
Specialforeningen for Logistik og Distribution (SLD), gevestigd te Kopenhagen (Denemarken), vertegenwoordigd door L. Sandberg-Mørch, advocaat,
interveniënten,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Flynn als gemachtigde,
verweerster,
ondersteund door
Koninkrijk Denemarken, vertegenwoordigd door M. Søndahl Wolff als gemachtigde, bijgestaan door R. Holdgaard, advocaat,
door
Koninkrijk Zweden, vertegenwoordigd door C. Meyer-Seitz, H. Eklinder, A. Runeskjöld, M. Salborn Hodgson, H. Shev, R. Shahsavan Eriksson en O. Simonsson als gemachtigden,
en door
PostNord Logistics A/S, gevestigd te Køge (Denemarken),
en
PostNord Group AB, gevestigd te Solna (Zweden),
vertegenwoordigd door O. Koktvedgaard, advocaat,
interveniënten,
wijst
HET GERECHT (Vierde kamer – uitgebreid),
samengesteld als volgt: R. da Silva Passos (rapporteur), president, S. Gervasoni, N. Półtorak, I. Reine en T. Pynnä, rechters,
griffier: A. Marghelis, administrateur,
gezien de stukken,
na de terechtzitting op 2 februari 2023,
het navolgende
Arrest (
1
)
1
Met hun beroep krachtens artikel 263 VWEU verzoeken verzoeksters, ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport (hierna: „ITD”) en Danske Fragtmænd A/S, om nietigverklaring van besluit C(2020) 3006 final van de Commissie van 12 mei 2020 betreffende steunmaatregel SA.52489 (2018/FC) – Denemarken en SA.52658 – Zweden – Vermeende staatssteun ten gunste van PostNord Logistics (hierna: „bestreden besluit”).
Voorgeschiedenis van het geding
2
ITD is een brancheorganisatie van naar Deens recht opgerichte ondernemingen die nationaal en internationaal actief zijn op de markt voor goederenvervoer over de weg en de markt voor logistieke diensten. Danske Fragtmænd is een vennootschap naar Deens recht die onder meer actief is op de Deense markt voor goederenvervoer over de weg en pakketbezorging.
3
PostNord AB is een vennootschap naar Zweeds recht waarvan het aandelenkapitaal voor 40 % in handen is van het Koninkrijk Denemarken en voor 60 % van het Koninkrijk Zweden. Zij is in 2009 opgericht, onder de naam Posten Norden AB, na een fusie tussen Post Danmark A/S, de gevestigde postexploitant in het Koninkrijk Denemarken, en Posten AB, de gevestigde postexploitant in het Koninkrijk Zweden.
4
PostNord is voor 100 % eigenaar van de vennootschap PostNord Group AB, die zelf voor 100 % eigenaar is van de vennootschappen Post Danmark en Posten, die belast zijn met de universele postdienst in respectievelijk Denemarken en Zweden. PostNord Group is tevens voor 100 % eigenaar van de vennootschap PostNord Logistics A/S, een te Kopenhagen (Denemarken) gevestigde vennootschap naar Deens recht, die belast is met goederenvervoer over de weg in Denemarken.
5
Op 22 november 2018 heeft ITD bij de Europese Commissie een klacht ingediend waarin zij stelde dat PostNord Logistics in haar jaarverslagen over 2017 en 2018 had aangekondigd in aanmerking te komen voor kapitaalverhogingen door PostNord. Volgens ITD vormden deze kapitaalverhogingen onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare staatssteun.
6
PostNord Logistics was sinds 2015 verlieslijdend en aan het einde van het boekjaar 2017 waren haar eigen middelen uitgeput. Tegen deze achtergrond heeft PostNord Logistics op 30 november 2018 tijdens een buitengewone algemene vergadering de directie van PostNord Group geadviseerd ten gunste van haar een kapitaalverhoging door te voeren ten bedrage van 115 miljoen Deense kronen (DKK) (ongeveer 15,4 miljoen EUR) (hierna: „kapitaalverhoging”).
7
Gelet op het bedrag van de kapitaalverhoging heeft PostNord Group op 7 december 2018 de raad van bestuur van haar moedermaatschappij, PostNord, verzocht om goedkeuring van deze maatregel en van de uitbetaling ervan in verschillende gedeelten.
8
Op 11 december 2018 heeft de raad van bestuur van PostNord de kapitaalverhoging goedgekeurd.
9
Op 20 december 2018 heeft PostNord Logistics een eerste uitbetaling van de kapitaalverhoging ontvangen, ter hoogte van 70 miljoen DKK (ongeveer 9,37 miljoen EUR).
10
Op 7 juni 2019 heeft ITD bij de Commissie aanvullende opmerkingen over haar klacht ingediend, waarin zij met name heeft betoogd dat PostNord Logistics profiteert van een kruissubsidiëring van haar activiteiten door Post Danmark, die haar toelaat kosteloos gebruik te maken van bepaalde infrastructuur die was gefinancierd met overheidscompensatie die Post Danmark ontving voor het waarborgen van de universele postdienst in Denemarken (hierna: „kruissubsidiëring”).
11
Op 30 maart 2020 heeft ITD bij de Commissie nieuwe opmerkingen over de kruissubsidiëring ingediend en haar een aanmaningsbrief gestuurd waarin zij stelde dat, indien de Commissie niet binnen een termijn van twee maanden een definitief standpunt zou innemen over haar klacht, zij krachtens artikel 265 VWEU bij het Gerecht beroep wegens nalaten zou instellen.
12
Op 12 mei 2020 heeft de Commissie het bestreden besluit vastgesteld. Ten eerste was zij van mening dat de verklaringen in de jaarverslagen van PostNord Logistics over 2017 en 2018 geen voordeel inhielden en dus geen staatssteun vormden. Ten tweede heeft zij vastgesteld dat de kapitaalverhoging niet aan de Deense en de Zweedse Staat kon worden toegerekend en dus evenmin staatssteun vormde. Ten derde was zij van mening dat het bestaan van kruissubsidiëring niet was aangetoond en dat de transacties tussen Post Danmark en PostNord Logistics derhalve geen staatssteun inhielden.
Conclusies van partijen
13
Verzoeksters, ondersteund door Jørgen Jensen Distribution A/S en Specialforeningen for Logistik og Distribution (SLD), verzoeken het Gerecht:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
14
De Commissie, ondersteund door PostNord Group en PostNord Logistics, verzoekt het Gerecht:
–
het beroep te verwerpen;
–
verzoeksters te verwijzen in de kosten.
15
Het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk Zweden, die eveneens aan de zijde van de Commissie interveniëren, verzoeken het Gerecht het beroep te verwerpen.
In rechte
Voorwerp van het beroep
16
In het bestreden besluit heeft de Commissie zich uitgesproken over de vraag of de drie afzonderlijke maatregelen steun vormden (zie punt 12 hierboven).
17
Ter ondersteuning van hun beroep voeren verzoeksters één middel aan, waarmee wordt gesteld dat de Commissie heeft nagelaten de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden, ondanks de ernstige moeilijkheden die waren gerezen bij de beoordeling van twee van deze maatregelen, te weten, ten eerste, de kapitaalverhoging en, ten tweede, de kruissubsidiëring. Met het onderhavige beroep betwisten zij daarentegen niet de beoordeling van de Commissie ten aanzien van de verklaringen in de jaarverslagen van PostNord Logistics over 2017 en 2018.
18
Hoewel verzoeksters formeel de nietigverklaring van het bestreden besluit in zijn geheel vorderen, moet het onderhavige beroep dus worden beschouwd als een verzoek tot gedeeltelijke nietigverklaring van dat besluit, op grond dat de Commissie artikel 108, lid 2, VWEU heeft geschonden door tot de slotsom te komen dat de kapitaalverhoging geen staatssteun vormde en dat het bestaan van kruissubsidiëring niet was aangetoond.
Overwegingen vooraf
19
Overeenkomstig artikel 24, lid 2, eerste volzin, van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU (PB 2015, L 248, blz. 9) heeft elke belanghebbende het recht om een klacht in te dienen om de Commissie in kennis te stellen van mogelijk onrechtmatige steun. Overeenkomstig artikel 15, lid 1, eerste volzin, van deze verordening heeft het indienen van een dergelijke klacht de inleiding van de in artikel 108, lid 3, VWEU bedoelde fase van het eerste onderzoek tot gevolg en brengt dit met zich mee dat de Commissie een besluit vaststelt op grond van artikel 4, lid 2, 3 of 4, van verordening 2015/1589.
20
De in artikel 108, lid 3, VWEU bedoelde fase van het eerste onderzoek, die is geregeld in artikel 4 van verordening 2015/1589, strekt ertoe de Commissie in staat te stellen zich een eerste oordeel te vormen over maatregelen die zij dient te onderzoeken. Na afloop van deze fase stelt de Commissie vast dat ofwel de maatregel geen steunmaatregel vormt, in welk geval zij krachtens artikel 4, lid 2, van verordening 2015/1589 een besluit neemt waarbij wordt vastgesteld dat er geen sprake is van staatssteun, ofwel de maatregel binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU valt. Indien de Commissie na het eerste onderzoek tot de bevinding komt dat er geen twijfel bestaat over de verenigbaarheid van de betrokken maatregel met de interne markt, voor zover deze maatregel binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU valt, neemt zij krachtens artikel 4, lid 3, van verordening 2015/1589 een besluit om geen bezwaar te maken.
21
Het bestaan van zodanige twijfels dat de inleiding van de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU gerechtvaardigd is, blijkt uit het objectieve bestaan van ernstige moeilijkheden die de Commissie heeft ondervonden bij het onderzoek naar de vraag of de betrokken maatregel steun vormt en of deze verenigbaar is met de interne markt. Uit de rechtspraak blijkt namelijk dat het criterium inzake ernstige moeilijkheden een objectief criterium is (arrest van 21 december 2016, Club Hotel Loutraki e.a./Commissie, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, punt 31). Of dergelijke moeilijkheden zich hebben voorgedaan, moet zowel aan de hand van de omstandigheden waarin de bestreden handeling is vastgesteld als aan de hand van de inhoud ervan objectief worden beoordeeld, waarbij de motivering van het besluit moet worden gerelateerd aan de gegevens waarover de Commissie beschikte en kon beschikken toen zij zich uitsprak over de litigieuze steun, waarbij eraan zij herinnerd dat de gegevens waarover de Commissie kon beschikken de gegevens zijn die van belang zijn voor de te verrichten beoordeling en die zij in het kader van de fase van het eerste onderzoek op verzoek had kunnen laten overleggen (zie in die zin arrest van 5 mei 2021, ITD en Danske Fragtmænd/Commissie, T‑561/18, EU:T:2021:240, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
22
Voorts vormt de ontoereikendheid of onvolledigheid van het door de Commissie tijdens het eerste onderzoek verrichte onderzoek een aanwijzing voor het bestaan van ernstige moeilijkheden bij de beoordeling van de betrokken maatregel, hetgeen haar ertoe verplicht de formele onderzoeksprocedure in te leiden (zie arrest van 2 september 2021, Commissie/Tempus Energy en Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
23
Het bewijs van het bestaan van ernstige moeilijkheden moet aan de hand van een reeks onderling overeenstemmende aanwijzingen worden geleverd door de partij die verzoekt om nietigverklaring van het besluit dat na het eerste onderzoek is genomen (zie in die zin arrest van 17 november 2022, Irish Wind Farmers’ Association e.a./Commissie, C‑578/21 P, niet gepubliceerd, EU:C:2022:898, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
24
In het licht van de voorgaande overwegingen moet het betoog van verzoeksters worden onderzocht waarmee zij trachten aan te tonen dat er ernstige moeilijkheden bestonden die de Commissie ertoe hadden moeten brengen de formele onderzoeksprocedure in te leiden.
Kapitaalverhoging
25
Verzoeksters, op dit punt ondersteund door Jørgen Jensen Distribution, betogen dat het bestaan van ernstige moeilijkheden wordt aangetoond door de conclusie van de Commissie in het bestreden besluit, namelijk dat de kapitaalverhoging geen staatssteun vormt aangezien deze niet aan de Deense en de Zweedse Staat kan worden toegerekend.
26
In de eerste plaats is er een tegenstrijdigheid in het bestreden besluit met betrekking tot de vraag welke entiteit de kapitaalverhoging verleent. Terwijl bepaalde passages van het bestreden besluit een dergelijke maatregel toerekenen aan de moedermaatschappij van de groep, te weten PostNord, hetgeen strookt met de feiten, heeft de Commissie geconcludeerd dat tot de kapitaalverhoging was besloten door PostNord Group, een dochteronderneming van deze vennootschap.
27
In de tweede plaats betogen verzoeksters en Jørgen Jensen Distribution dat er verschillende aanwijzingen zijn voor het bestaan van ernstige moeilijkheden, die gezamenlijk aantonen dat het onwaarschijnlijk is dat de Deense en de Zweedse Staat niet betrokken zijn geweest bij de vaststelling van de kapitaalverhoging, die dus aan hen kan worden toegerekend.
28
Ten eerste beroepen verzoeksters zich erop dat de Deense en de Zweedse Staat de meerderheid van de leden van de raad van bestuur van PostNord benoemen, van wie twee leden hoge ambtenaren in deze staten zijn. Ten tweede blijkt uit het jaarverslag van PostNord over 2017 (hierna: „jaarverslag 2017”) dat de Deense en de Zweedse Staat met de raad van bestuur van PostNord een „dialoog” hebben gevoerd over de kapitaalverhoging. Ten derde is PostNord vanuit politiek oogpunt van belang, aangezien haar dochterondernemingen Post Danmark en Posten zijn belast met de universele postdienst in respectievelijk Denemarken en Zweden, de landen waarin zij de gevestigde postexploitanten zijn. Ten vierde betogen verzoeksters in hun opmerkingen over de memorie in interventie van het Koninkrijk Zweden en over de memorie in interventie van PostNord Group en PostNord Logistics dat niet alleen het bedrag van de kapitaalverhoging op zich aanzienlijk was, maar ook dat deze maatregel deel uitmaakte van een reeks andere kapitaalverhogingen om de verliezen van PostNord Logistics op te vangen en haar faillissement te voorkomen.
29
De Commissie, ondersteund door het Koninkrijk Denemarken, het Koninkrijk Zweden, alsmede door PostNord Group en PostNord Logistics, betwist de argumenten van verzoeksters.
30
In de eerste plaats beklemtoont de Commissie dat zij in het bestreden besluit er steeds van uit is gegaan dat tot de kapitaalverhoging was besloten door PostNord Group. PostNord was enkel verzocht om goedkeuring te verlenen voor deze maatregel, gelet op het bedrag ervan.
31
In de tweede plaats betwist de Commissie dat verzoeksters aanwijzingen hebben verstrekt waaruit blijkt dat de kapitaalverhoging kan worden toegerekend aan de Deense en de Zweedse Staat.
32
Ten eerste benadrukt de Commissie dat voor de toerekenbaarheid van een maatregel aan een staat vereist is dat een staat actief betrokken is bij de vaststelling van die maatregel, hetgeen uit een beoordeling in concreto van nauwkeurige en onderling samenhangende aanwijzingen valt af te leiden. In casu baseren verzoeksters zich voornamelijk op organieke factoren, die niet toereikend zijn.
33
Wat ten tweede de samenstelling van de raad van bestuur van PostNord betreft, betoogt de Commissie om te beginnen dat noch de Deense Staat, noch de Zweedse Staat als enige de meerderheid van de leden van die raad benoemt. Daarnaast beschikt geen van de door de Deense en de Zweedse Staat benoemde leden van de raad van bestuur van PostNord over een vetorecht. Het Koninkrijk Denemarken voegt daaraan toe dat het niet tot de bevoegdheid van de Deense en de Zweedse Staat behoort om de leden van de directie van PostNord of van PostNord Group te benoemen en dat de belangen van deze staten niet noodzakelijkerwijs samenvallen. PostNord Group en PostNord Logistics voegen daar nog aan toe dat het onwaarschijnlijk was dat er sprake was van coördinatie tussen de Deense en de Zweedse Staat, gelet op het geringe bedrag van de kapitaalverhoging en op het feit dat PostNord Logistics politiek gezien van gering belang was.
34
Vervolgens merken het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk Zweden op dat hun respectieve op het beheer van openbare bedrijven toepasselijke beginselen impliceren dat de leden van de raad van bestuur van een vennootschap worden gekozen op basis van hun bekwaamheden om een goed beheer van die vennootschap te verzekeren, in volledige onafhankelijkheid van de eigenaren. Het is weliswaar mogelijk dat aandeelhouders van een vennootschap instructies geven aan de raad van bestuur tijdens de algemene vergadering, maar dit was in casu niet het geval.
35
Wat betreft het feit dat een ambtenaar van het Koninkrijk Denemarken en een ambtenaar van het Koninkrijk Zweden lid zijn van de raad van bestuur van PostNord, betoogt de Commissie dat verzoeksters geen bewijs aanvoeren waaruit blijkt dat deze ambtenaren, die geacht worden onafhankelijk te handelen, instructies hebben ontvangen van de staten waartoe zij behoren, of het besluitvormingsproces van PostNord konden beïnvloeden.
36
Wat ten derde het bestaan van een in het jaarverslag 2017 vermelde „dialoog over financiering” tussen de raad van bestuur van PostNord en haar eigenaren betreft, betwisten het Koninkrijk Denemarken, PostNord Group en PostNord Logistics dat deze omstandigheid impliceert dat de Deense en de Zweedse Staat instructies hebben gegeven met betrekking tot de kapitaalverhoging, aangezien die dialoog uitsluitend betrekking had op de herstructurering van Post Danmark en niet op de kapitaalverhoging.
37
Ten vierde betwist de Commissie de relevantie van de door verzoeksters aangevoerde omstandigheid dat twee dochterondernemingen van PostNord belast zijn met een universeledienstverplichting, aangezien dit niet het geval is voor PostNord Logistics, die de begunstigde is van de kapitaalverhoging en waarvan de diensten enkel gericht zijn op beroepsbeoefenaren. In dezelfde zin wijzen PostNord Group en PostNord Logistics erop dat de kapitaalverhoging vanuit economisch oogpunt een rationele maatregel was, aangezien de logistiekmarkt volop in ontwikkeling was.
38
Vooraf moet worden vastgesteld dat, anders dan verzoeksters stellen, het bestreden besluit geen tegenstrijdigheid bevat inzake de vraag welke entiteit de kapitaalverhoging verleent.
39
Het is juist dat de Commissie in punt 26 van het bestreden besluit heeft aangegeven dat PostNord op 11 december 2018„had besloten tot kapitaalverhoging”.
40
In de volgende zin heeft zij evenwel onmiddellijk uiteengezet dat „[d]e goedkeuring van de raad van bestuur van PostNord AB vereist was”, gelet op het bedrag van de kapitaalverhoging, onder verwijzing naar punt 20, laatste volzin, van het bestreden besluit, waarin zij heeft aangegeven dat „[v]oor besluiten over de kapitaalinjecties binnen de groep voor een hoger bedrag dan […] de goedkeuring van de raad van bestuur van PostNord AB vereist [was]”. Voorts heeft de Commissie in het kader van haar beoordeling van de toerekenbaarheid van de kapitaalverhoging aan de staat in punt 76 van het bestreden besluit verwezen naar „het besluit van [PostNord Group] om kapitaal te injecteren in [PostNord Logistics]”, alvorens in het volgende punt op te merken dat PostNord bij het besluitvormingsproces betrokken was wegens het bedrag van de kapitaalverhoging, overeenkomstig de interne regels van PostNord Group.
41
Verder blijkt uit het jaarverslag over 2018 dat PostNord Logistics haar eigen middelen op peil heeft gebracht dankzij een bijdrage van haar moedermaatschappij, te weten PostNord Group.
42
Uit het bestreden besluit en de gegevens van het dossier, in onderlinge samenhang gelezen, kan worden opgemaakt dat de Commissie zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de kapitaalverhoging is uitgevoerd door PostNord Group ten gunste van PostNord Logistics, en dat, gelet op het bedrag ervan, de goedkeuring van de raad van bestuur van PostNord vereist was, overeenkomstig de interne regels van PostNord Group.
43
Daarnaast was de Commissie weliswaar van mening dat de kapitaalverhoging een besluit was van PostNord Group, maar is zij niet voorbijgegaan aan de rol van de vennootschap PostNord, aangezien zij in de punten 69 en volgende van het bestreden besluit rekening heeft gehouden met de banden tussen deze vennootschap en de Deense en de Zweedse Staat om te bepalen of de kapitaalverhoging aan deze staten kon worden toegerekend.
44
Wat de vraag betreft of bij de beoordeling door de Commissie van een dergelijke toerekenbaarheid ernstige moeilijkheden aan het licht komen, zij erop gewezen dat voordelen slechts als „steunmaatregelen” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kunnen worden beschouwd indien zij, onder meer, aan de staat kunnen worden toegerekend (zie in die zin arrest van 2 maart 2021, Commissie/Italië e.a., C‑425/19 P, EU:C:2021:154, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
45
De toerekenbaarheid van een maatregel aan de staat, in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, kan niet worden afgeleid uit de enkele omstandigheid dat die maatregel is genomen door een openbaar bedrijf. Zelfs indien de staat de mogelijkheid heeft zeggenschap in een openbaar bedrijf uit te oefenen en een dominerende invloed op de activiteiten ervan te hebben, rechtvaardigt dit namelijk niet automatisch het vermoeden dat deze zeggenschap in een concreet geval ook daadwerkelijk is uitgeoefend. Daarnaast dient nog te worden nagegaan of de autoriteiten op een of andere manier bij de vaststelling van de betrokken maatregel betrokken waren (zie arrest van 2 maart 2021, Commissie/Italië e.a., C‑425/19 P, EU:C:2021:154, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
46
De toerekenbaarheid aan de staat van een door een openbaar bedrijf genomen steunmaatregel kan dus worden afgeleid uit een samenstel van aanwijzingen die blijken uit de omstandigheden van de zaak en de context waarin deze maatregel is genomen. Dienaangaande kan niet worden geëist dat op basis van een gedetailleerd onderzoek wordt aangetoond dat de overheid het openbaar bedrijf er concreet toe heeft aangezet de betrokken steunmaatregel te nemen (zie arrest van 2 maart 2021, Commissie/Italië e.a., C‑425/19 P, EU:C:2021:154, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
47
In het bijzonder is elke aanwijzing relevant waaruit in het concrete geval hetzij blijkt dat de overheid betrokken is bij de vaststelling van een maatregel of dat het onwaarschijnlijk is dat zij hier niet bij betrokken is, mede gelet op de omvang van deze maatregel, op de inhoud ervan of op de eraan verbonden voorwaarden, hetzij blijkt dat de overheid niet betrokken is bij de vaststelling van die maatregel (zie arrest van 2 maart 2021, Commissie/Italië e.a., C‑425/19 P, EU:C:2021:154, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
48
Tot de aanwijzingen op grond waarvan tot een dergelijke toerekenbaarheid kan worden geconcludeerd, behoren voorts het feit dat het betrokken openbare bedrijf het bestreden besluit niet kon nemen zonder rekening te houden met vereisten of aanwijzingen van de overheid, de integratie van het openbare bedrijf in de structuur van het openbaar bestuur, de aard van zijn activiteiten en de uitoefening daarvan op de markt onder normale concurrentievoorwaarden met particuliere marktdeelnemers, de rechtsvorm van het bedrijf of de mate van toezicht door de overheid (zie arrest van 2 maart 2021, Commissie/Italië e.a., C‑425/19 P, EU:C:2021:154, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
49
In casu heeft de Commissie in het bestreden besluit om te beginnen beklemtoond dat de hoedanigheid van PostNord als openbaar bedrijf niet volstond om aan te nemen dat de door haar genomen maatregelen konden worden toegerekend aan haar aandeelhouders, de Deense en de Zweedse Staat. Vervolgens heeft zij verschillende factoren onderzocht op basis waarvan zij tot de slotsom is gekomen dat de kapitaalverhoging niet aan de Deense en de Zweedse Staat kon worden toegerekend en dus geen staatssteun vormde. Deze slotsom is in wezen gebaseerd op de volgende twaalf factoren:
–
tot de kapitaalverhoging werd besloten naar aanleiding van een verzoek van de begunstigde ervan, PostNord Logistics, en die verhoging werd uitgevoerd door PostNord Group en niet door PostNord (punten 76 en 78 van het bestreden besluit);
–
de goedkeuring van de kapitaalverhoging door PostNord was noodzakelijk gezien het bedrag ervan, maar het blijkt niet dat de Deense of de Zweedse Staat, of de ambtenaren die zij in de raad van bestuur van PostNord hebben benoemd, een specifiek standpunt ten gunste van die maatregel hebben ingenomen (punt 77 van het bestreden besluit);
–
het feit dat de leden van de raad van bestuur van PostNord door de Deense en de Zweedse Staat worden benoemd, volstaat op zich niet om de kapitaalverhoging aan deze staten te kunnen toerekenen, aangezien er geen aanwijzingen zijn dat deze ambtenaren niet onafhankelijk handelen, zij geen specifiek stemrecht en geen vetorecht hebben, en de andere leden van de raad van bestuur van PostNord voorts niet voor de aandeelhoudende staten werken en dus onafhankelijk zijn (punten 79 en 80 van het bestreden besluit);
–
de leden van de raad van bestuur van PostNord waren niet verplicht om specifieke instructies van de aandeelhoudende staten op te volgen en er zijn geen aanwijzingen om aan te nemen dat dergelijke instructies zijn gegeven met betrekking tot de kapitaalverhoging (punten 86 en 88 van het bestreden besluit);
–
voor de goedkeuring van de kapitaalverhoging was een gewone meerderheid van stemmen nodig van de raad van bestuur van PostNord, zodat het voor de Deense of de Zweedse Staat niet mogelijk was om binnen de raad van bestuur zijn wil op te leggen (punt 95 van het bestreden besluit);
–
PostNord en haar dochterondernemingen zijn niet geïntegreerd in de Deense of de Zweedse overheid (punt 89 van het bestreden besluit);
–
de activiteiten van PostNord en haar dochterondernemingen zijn zuiver commercieel van aard, met uitzondering van de door Post Danmark verrichte activiteiten met betrekking tot de universeledienstverplichting, die evenwel geen verband houden met de activiteiten van PostNord Logistics (punten 90 en 91 van het bestreden besluit);
–
PostNord Group is een privaatrechtelijke vennootschap (punt 92 van het bestreden besluit);
–
PostNord Group, die onder toezicht staat van PostNord en niet onder toezicht van de Deense en de Zweedse Staat, is autonoom ten opzichte van deze staten (punten 93 en 94 van het bestreden besluit);
–
PostNord Logistics is een relatief kleine vennootschap die politiek, sociaal of economisch gezien geen belangrijke rol vervult, zodat haar faillissement geen bijzondere gevolgen zou hebben gehad die een ingrijpen van de staat ter voorkoming van dat faillissement zouden rechtvaardigen (punten 97 en 99 van het bestreden besluit);
–
het bedrag van de kapitaalverhoging is weliswaar aanzienlijk voor PostNord Logistics, maar niet voor PostNord Group, gelet op haar omzet (punt 98 van het bestreden besluit);
–
de kapitaalverhoging is vanuit economisch oogpunt een rationele maatregel, aangezien de logistiekmarkt groeit (punt 100 van het bestreden besluit).
50
Verzoeksters betogen, door verschillende aanwijzingen te verstrekken die volgens hen aantonen dat het onwaarschijnlijk was dat de Deense en de Zweedse Staat niet bij de kapitaalverhoging betrokken waren, dat uit de analyse van de Commissie blijkt dat de Commissie ernstige moeilijkheden heeft ondervonden die zij niet heeft weten op te lossen.
Organieke banden tussen PostNord en de Deense en de Zweedse Staat
51
Verzoeksters wijzen nadrukkelijk op de samenstelling van de raad van bestuur van PostNord, waarvan de meerderheid van de leden wordt benoemd door de Deense en de Zweedse Staat, waarbij elke staat voorts ervoor heeft gekozen een van zijn ambtenaren in die raad te benoemen.
52
De benoeming van de leden van de raad van bestuur is ongetwijfeld voorbehouden aan de eigenaren van een vennootschap, en enkel op basis hiervan kan in beginsel niet worden aangenomen dat een door een openbaar bedrijf genomen maatregel kan worden toegerekend aan de staat die zeggenschap heeft over dit bedrijf (zie in die zin arrest van 25 juni 2015, SACE en Sace BT/Commissie, T‑305/13, EU:T:2015:435, punten 42 en 61).
53
Evenwel moet bij de beoordeling of een door de raad van bestuur van een openbaar bedrijf genomen maatregel aan de staat kan worden toegerekend, naar behoren rekening worden gehouden met de benoeming van de leden van dit orgaan, voor zover daaruit blijkt dat er bijzondere banden bestaan tussen het betrokken openbare bedrijf en de staat die zeggenschap heeft over dit bedrijf (zie in die zin arrest van 28 januari 2016, Slovenië/Commissie, T‑507/12, niet gepubliceerd, EU:T:2016:35, punten 102‑107). Deze bijzondere banden kunnen er een aanwijzing voor vormen dat het onwaarschijnlijk is dat de staat niet betrokken was bij de vaststelling van de aan de orde zijnde maatregel, in de zin van de in punt 47 hierboven aangehaalde rechtspraak.
54
In het bijzonder kan in bepaalde gevallen uit de omstandigheden waarin de leden van de bestuursorganen van een openbaar bedrijf worden benoemd, blijken dat dit bedrijf in beperkte mate onafhankelijk is ten opzichte van de staat die zeggenschap over dat bedrijf heeft, zodat een dergelijke benoeming er een duidelijke aanwijzing voor is dat de maatregel aan de staat kan worden toegerekend (zie in die zin arrest van 25 juni 2015, SACE en Sace BT/Commissie, T‑305/13, EU:T:2015:435, punt 63), of zelfs een dergelijke toerekenbaarheid kan aantonen (zie in die zin arrest van 17 september 2014, Commerz Nederland, C‑242/13, EU:C:2014:2224, punt 35).
55
In casu moet ten eerste worden vastgesteld dat, zoals blijkt uit punt 20 van het bestreden besluit, de raad van bestuur van PostNord bestaat uit elf leden, van wie er vier worden benoemd door het Koninkrijk Denemarken, vier door het Koninkrijk Zweden en drie door de werknemers van Post Danmark en Posten, dochterondernemingen van PostNord.
56
Meer in het bijzonder blijkt uit de verschillende jaarverslagen van PostNord, die verzoeksters als bijlagen bij het verzoekschrift hebben overgelegd, dat de benoeming van de acht door de Deense en de Zweedse Staat te benoemen leden plaatsvindt tijdens de jaarlijkse algemene vergadering, waarin het Koninkrijk Denemarken wordt vertegenwoordigd door zijn minister van Verkeer en het Koninkrijk Zweden door zijn minister van Ondernemen en Innovatie.
57
Bovendien staat tussen partijen vast dat ten tijde van de kapitaalverhoging een van de vier leden van de raad van bestuur van PostNord die door de Deense Staat was benoemd, daarnaast een hoge ambtenaar van die Deense Staat was, terwijl een van de vier leden van diezelfde raad van bestuur die door de Zweedse Staat was benoemd, eveneens daarnaast een hoge ambtenaar van die Zweedse Staat was. De Deense ambtenaar bekleedde de functie van adjunct-directeur-generaal van de afdeling ondernemingen, productiviteit, voorziening, energie en begroting van de Unie binnen het Deense ministerie van Financiën. De Zweedse ambtenaar was adjunct-directeur van de afdeling openbare bedrijven binnen het Zweedse ministerie van Ondernemen en Innovatie.
58
Met betrekking tot deze twee ambtenaren heeft de Commissie opgemerkt dat zij geen specifiek standpunt hadden ingenomen over de kapitaalverhoging (punt 77 van het bestreden besluit), dat zij dienaangaande geen bijzondere instructies van de Deense en de Zweedse Staat hadden ontvangen (punt 86 van het bestreden besluit), dat zij werden geacht onafhankelijk te handelen en dat zij niet in staat waren hun wil op te leggen, aangezien zij geen bijzonder stemrecht of vetorecht hadden (punt 80 van het bestreden besluit).
59
Deze overwegingen alleen kunnen echter niet tot gevolg hebben dat de aanwezigheid van ambtenaren in de raad van bestuur van PostNord volledig irrelevant is voor de beoordeling van de toerekenbaarheid van de kapitaalverhoging aan de Deense en de Zweedse Staat, aangezien voor het bewijs van de toerekenbaarheid van een door een openbaar bedrijf genomen maatregel aan de staat die over dit bedrijf zeggenschap heeft, niet vereist is dat op basis van een gedetailleerd onderzoek wordt aangetoond dat de overheid dit bedrijf er concreet toe heeft aangezet de betrokken maatregel te nemen (zie punt 46 hierboven).
60
In dit verband kan op grond van de benoeming, in de raad van bestuur van PostNord, van leden die daarnaast hoge leidinggevende functies bekleden binnen ministeries van de regering in Denemarken en in Zweden, op werkterreinen die rechtstreeks verband houden met overheidsbedrijven, waaronder PostNord, worden aangenomen dat deze ambtenaren het vertrouwen van die staten genoten en derhalve informele contacten konden onderhouden met ambtenaren van de ministeries waartoe zij behoorden en aldus de invloed van die staten konden aanwenden in het besluitvormingsproces binnen PostNord.
61
Voorts heeft de Commissie in punt 77 van het bestreden besluit benadrukt dat „het hoogstwaarschijnlijk [was] dat Denemarken en Zweden op de hoogte waren van de voorgenomen kapitaalverhoging (met name omdat twee leden van de raad van bestuur tevens ambtenaren in respectievelijk Denemarken en Zweden [waren])”. Het Koninkrijk Denemarken heeft ter terechtzitting in wezen uiteengezet dat het een ambtenaar binnen de raad van bestuur van PostNord uitdrukkelijk had aangewezen om het ministerie van Financiën en het ministerie van Verkeer te informeren over besprekingen binnen dat orgaan met betrekking tot de universele postdienst in het kader van de herstructurering van Post Danmark.
62
In die omstandigheden duiden de door verzoeksters aangevoerde aanwijzingen van organieke aard erop dat PostNord ten tijde van de kapitaalverhoging in beperkte mate onafhankelijk was ten opzichte van de Deense en de Zweedse Staat, aangezien acht van de elf leden van de raad van bestuur door ministers van die staten werden benoemd, van wie er voorts twee hoge ambtenaren waren (zie naar analogie arrest van 25 juni 2015, SACE en Sace BT/Commissie, T‑305/13, EU:T:2015:435, punten 61‑63).
63
Deze conclusie vindt steun in de vaststelling in punt 21 van het bestreden besluit dat bij de vergaderingen van de raad van bestuur van PostNord ten minste één door de Deense Staat benoemd lid en één door de Zweedse Staat benoemd lid aanwezig moeten zijn.
64
Hieruit volgt dat de organieke factoren naar behoren in aanmerking moesten worden genomen en een belangrijke aanwijzing konden vormen voor de toerekenbaarheid van de kapitaalverhoging aan de Deense en de Zweedse Staat.
65
De Commissie heeft zich in de punten 79 en 80 van het bestreden besluit in wezen beperkt tot de overweging dat de organieke banden tussen PostNord en de Deense en de Zweedse Staat niet volstonden om de kapitaalverhoging aan deze staten toe te rekenen, en heeft aan deze factor geen bijzonder gewicht gegeven ten opzichte van de andere onderzochte aanwijzingen voor toerekenbaarheid.
66
Ten tweede kan het argument van de Commissie, waarmee zij betoogt dat PostNord in handen is van twee lidstaten en dat geen van beide, op zichzelf gezien, de meerderheid van de leden van de raad van bestuur van deze vennootschap kan benoemen die nodig is voor de goedkeuring van de kapitaalverhoging, niet worden aanvaard.
67
Uit de aandeelhoudersovereenkomst van PostNord, waarnaar de Commissie in punt 95 van het bestreden besluit heeft verwezen en waarover zij dus beschikte tijdens de administratieve procedure, blijkt namelijk dat de Deense en de Zweedse Staat nauw moeten samenwerken wanneer zij zich mengen in zaken van PostNord. Allereerst hebben de Deense en de Zweedse Staat zich volgens punt 3.1.1 van deze overeenkomst ertoe verbonden jegens elkaar en jegens PostNord te goeder trouw te handelen. Voorts moeten de Deense en de Zweedse Staat volgens punt 3.11 van diezelfde overeenkomst, wanneer de besluitvorming binnen de raad van bestuur geblokkeerd is, ieder een hoge vertegenwoordiger aanwijzen die ervoor moet zorgen dat deze blokkering uit de weg wordt geruimd.
68
Hoe dan ook kan niet worden aanvaard dat de Commissie in het stadium van het eerste onderzoek de toerekenbaarheid van een maatregel van een onderneming waarover twee staten zeggenschap hebben, kan uitsluiten door enkel te constateren dat geen van deze twee staten de gewone meerderheid van de stemrechten in de raad van bestuur bezit, zonder deze kwestie nader te onderzoeken. Indien een dergelijk standpunt zou worden aanvaard, zou dit erop neerkomen dat verschillende lidstaten zich op voet van gelijkheid zouden kunnen verenigen in multinationale instellingen die belast zijn met de verdeling van steun, teneinde de regels inzake staatssteun te omzeilen.
69
Ten derde is de door het Koninkrijk Denemarken aangevoerde omstandigheid dat de Deense en de Zweedse Staat niet bevoegd zijn om de leden van de directie van PostNord of van PostNord Group te benoemen, niet relevant, aangezien de kapitaalverhoging in casu moest worden goedgekeurd door een ander orgaan, namelijk de raad van bestuur van PostNord, waarvan de meerderheid van de leden door deze staten wordt benoemd.
70
Uit het voorgaande volgt dat uit de beoordeling door de Commissie van de organieke banden tussen de Deense en de Zweedse Staat enerzijds en PostNord anderzijds, blijkt dat haar onderzoek van de toerekenbaarheid van de kapitaalverhoging aan deze staten onvolledig en ontoereikend was, hetgeen derhalve een aanwijzing vormt voor het bestaan van ernstige moeilijkheden.
71
Aangezien de organieke banden tussen een openbaar bedrijf en de staat die eigenaar ervan is, in beginsel niet kunnen volstaan voor de vaststelling dat een door dit bedrijf genomen maatregel aan de staat kan worden toegerekend (zie punt 52 hierboven), moet evenwel nog worden onderzocht of andere gegevens waarover de Commissie kon beschikken, aanwijzingen kunnen vormen voor het bestaan van ernstige moeilijkheden.
Andere aanwijzingen betreffende de onwaarschijnlijkheid dat de Deense en de Zweedse Staat niet betrokken waren bij de kapitaalverhoging
– Bestaan van een dialoog tussen de leden van de raad van bestuur van PostNord en de Deense en de Zweedse Staat
72
Verzoeksters baseren hun betoog op het jaarverslag 2017, waarin melding wordt gemaakt van een „dialoog met de eigenaren over de financiering”.
73
Dienaangaande moet worden vastgesteld dat op basis van deze enkele vermelding niet kan worden aangenomen dat de Deense en de Zweedse Staat met de bestuursorganen van PostNord alle financiële aspecten hebben besproken, en evenmin dat, gesteld dat dit wel het geval zou zijn, deze aspecten noodzakelijkerwijs elke herkapitalisatie ten gunste van de dochterondernemingen van PostNord Group, en dus de kapitaalverhoging, omvatten.
74
Zoals het Koninkrijk Denemarken alsook PostNord Group en PostNord Logistics benadrukken, kan overigens uit een volledige lezing van de zin waaruit de in punt 72 hierboven weergegeven passage komt, worden opgemaakt dat de daarin gebruikte term „financiering” niet verwijst naar alle financiële aspecten van de vennootschappen van PostNord Group, maar naar een specifieke handeling, namelijk „de herstructurering van de activiteiten in Denemarken”.
75
Het Koninkrijk Denemarken alsmede PostNord Group en PostNord Logistics erkennen dat de Deense en de Zweedse Staat betrokken waren bij deze herstructurering, maar deze interveniënten betogen dat die herstructurering uitsluitend betrekking had op de wijziging van het model binnen Post Danmark – waartoe in 2017 was besloten en dat in 2018 was gefinancierd – en dus geen enkel verband hield met de kapitaalverhoging ten gunste van PostNord Logistics.
76
Verzoeksters betwisten dit argument en betogen dat het begrip „activiteiten in Denemarken” ook verwijst naar de situatie van PostNord Logistics. Ter ondersteuning van hun eigen stelling overleggen zij een document met als opschrift „Onderzoeksrapport van 2020 in verband met de onderhandelingen over postdiensten”, opgesteld door McKinsey & Company (hierna: „onderzoeksrapport van McKinsey”), waarvan de Commissie de ontvankelijkheid betwist op grond dat het te laat is ingediend.
77
Het onderzoeksrapport van McKinsey is door verzoeksters niet als bijlage bij het verzoekschrift gevoegd, maar enkel als bijlage bij hun opmerkingen over de memorie in interventie van het Koninkrijk Denemarken en bij hun opmerkingen over de memorie in interventie van PostNord Group en PostNord Logistics.
78
In dit verband bepaalt artikel 85, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht dat het bewijs en de bewijsaanbiedingen worden overgelegd in het kader van de eerste memoriewisseling. De vervalregel van artikel 85, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering is evenwel niet van toepassing op tegenbewijs en op nadere bewijsaanbiedingen na tegenbewijs van de tegenpartij (zie in die zin arrest van 5 mei 2021, ITD en Danske Fragtmænd/Commissie, T‑561/18, EU:T:2021:240, punt 102 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
79
Zoals in punt 76 hierboven is vastgesteld, is het onderzoeksrapport van McKinsey in casu overgelegd ter weerlegging van het betoog van het Koninkrijk Denemarken en van PostNord Group en PostNord Logistics dat de dialoog tussen de eigenaren van PostNord en de raad van bestuur van PostNord uitsluitend betrekking had op de herstructurering van Post Danmark.
80
Het onderzoeksrapport van McKinsey is derhalve ontvankelijk.
81
Uit dit rapport en uit nadere uitleg die PostNord Group en PostNord Logistics in antwoord op de maatregel tot organisatie van de procesgang hebben gegeven, blijkt dat PostNord vanuit operationeel oogpunt gestructureerd is in geografische eenheden, te weten meer in het bijzonder PostNord Denmark in Denemarken, PostNord Sweden in Zweden, PostNord Finland in Finland en PostNord Norway in Noorwegen. Daaruit blijkt ook dat de geografische eenheid PostNord Denmark zowel Post Danmark als PostNord Logistics, een vennootschap naar Deens recht die in Denemarken actief is (zie punt 4 hierboven), omvat, en dat de algemeen directeur van PostNord Logistics verantwoording aflegt aan de operationeel verantwoordelijke van die geografische eenheid, die overigens algemeen directeur van Post Danmark is.
82
Derhalve kan niet worden uitgesloten dat het bestaan van een dialoog tussen PostNord en de Deense en de Zweedse Staat over de herstructurering van de „activiteiten in Denemarken” betekent dat deze dialoog mogelijkerwijs niet alleen betrekking had op de activiteiten van Post Danmark, maar ook op de activiteiten van PostNord Logistics.
83
Dit geldt des te meer daar uit het jaarverslag 2017 blijkt dat PostNord Denmark, de geografische eenheid die zowel Post Danmark als PostNord Logistics omvat (zie punt 81 hierboven), zou worden „geherstructureerd tot een rendabel bedrijf dat zich bezighoudt met communicatie en logistiek […] via de toepassing van een nieuw productiemodel”, hetgeen erop wijst dat PostNord Logistics bij die herstructurering betrokken kon zijn.
84
In het bestreden besluit heeft de Commissie echter niet onderzocht of een dergelijke dialoog over de herstructurering van de activiteiten van PostNord in Denemarken had plaatsgevonden, ofschoon ITD dat element in haar klacht had aangevoerd als een aanwijzing voor de rol van toezicht en zeggenschap die de Deense en de Zweedse Staat hebben op de door PostNord goedgekeurde kapitaalverhoging.
85
Uit het feit dat de Commissie geen rekening heeft gehouden met het verband tussen PostNord Logistics en de herstructurering van de activiteiten van PostNord in Denemarken, blijkt in die omstandigheden dat haar onderzoek van de toerekenbaarheid van de kapitaalverhoging aan deze staten onvolledig en ontoereikend was, hetgeen derhalve een aanwijzing vormt voor het bestaan van ernstige moeilijkheden.
– Aard van de activiteiten van PostNord
86
Verzoeksters betogen dat de activiteiten van PostNord verband houden met de universele postdienst in Denemarken en Zweden, hetgeen erop wijst dat er een verband bestaat tussen de door deze vennootschap genomen maatregelen en de Deense en de Zweedse Staat.
87
In dit verband vormt de aard van de activiteiten van een openbaar bedrijf dat steun verleent, een relevante aanwijzing voor de beoordeling of deze steun aan de staat kan worden toegerekend (zie punt 48 hierboven). Meer in het bijzonder heeft de Unierechter reeds geoordeeld dat het nastreven van doelstellingen van algemeen belang door een dergelijke onderneming wordt beschouwd als een aanwijzing dat de door dit bedrijf genomen maatregelen kunnen worden toegerekend aan de staat die zeggenschap over dit bedrijf heeft (zie in die zin arresten van 27 februari 2013, Nitrogénművek Vegyipari/Commissie, T‑387/11, niet gepubliceerd, EU:T:2013:98, punt 63, en 12 maart 2020, Elche Club de Fútbol/Commissie, T‑901/16, EU:T:2020:97, punten 58 en 59), hetgeen ook geldt ingeval een openbaar bedrijf activiteiten uitoefent die onder de bevoegdheid van deze staat vallen (zie in die zin arrest van 28 januari 2016, Slovenië/Commissie, T‑507/12, niet gepubliceerd, EU:T:2016:35, punt 92).
88
In casu heeft de Commissie zich in de eerste plaats in punt 90 van het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de aard van de activiteiten van PostNord geen aanwijzing voor toerekenbaarheid vormde, aangezien die activiteiten zuiver commercieel van aard waren, met uitzondering van de universele postdienst in Denemarken, waarvoor Post Danmark overheidscompensatie ontving.
89
Uit artikel 3 van de statuten van PostNord blijkt dat het maatschappelijk doel van deze vennootschap er hoofdzakelijk in bestaat, rechtstreeks of via dochterondernemingen, landsdekkende postdiensten te verrichten in Denemarken en in Zweden en activiteiten uit te oefenen die met die diensten verenigbaar zijn. Voorts staat vast dat de enige exploitanten die belast zijn met de universele postdienst voor Denemarken en Zweden respectievelijk Post Danmark en Posten zijn, dochterondernemingen van PostNord die tevens de gevestigde postexploitanten in deze staten zijn.
90
De universele postdienst vormt een dienst van algemeen economisch belang die de lidstaten moeten waarborgen overeenkomstig artikel 3 van richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst (PB 1998, L 15, blz. 14).
91
Hieruit volgt dat PostNord, een vennootschap waarvan de raad van bestuur de kapitaalverhoging moest goedkeuren, doelstellingen van algemeen belang nastreeft die onder de bevoegdheid van de Deense en de Zweedse Staat vallen. Zoals verzoeksters in wezen betogen, wijst deze omstandigheid erop dat deze staten in beginsel specifieke aandacht schenken aan de door deze vennootschap genomen besluiten.
92
In dit verband zijn de door de Commissie alsmede door PostNord Group en PostNord Logistics aangevoerde omstandigheden dat PostNord haar activiteiten uitoefent op markten waarop mededinging heerst en dat de kapitaalverhoging vanuit economisch oogpunt een rationele maatregel is – gesteld al dat deze omstandigheden zijn aangetoond – niet doorslaggevend om aan te nemen dat deze maatregel niet van belang was voor de staten die aandeelhouder zijn van deze vennootschap. Niets verzet zich er namelijk tegen dat de overheid betrokken kan zijn bij een ondernemershandeling van een openbaar bedrijf die, ofschoon zij in het voorkomende geval kan voldoen aan het criterium van de particuliere investeerder, in ieder geval aan de staat kan worden toegerekend (zie in die zin arresten van 25 juni 2015, SACE en Sace BT/Commissie, T‑305/13, EU:T:2015:435, punt 49, en 28 januari 2016, Slovenië/Commissie (T‑507/12, niet gepubliceerd, EU:T:2016:35, punt 92).
93
In de tweede plaats heeft de Commissie in punt 91 van het bestreden besluit opgemerkt dat er geen verband bestond tussen de activiteiten van PostNord Logistics en de activiteiten van Post Danmark die onder de universele postdienst vallen.
94
In dit verband is het juist dat de inhoud van de betrokken maatregel een relevante aanwijzing kan vormen voor de beoordeling of deze steun aan de staat kan worden toegerekend (zie punt 47 hierboven) en dat in casu PostNord Logistics, een dochteronderneming van PostNord Group die niet met een universeledienstverplichting was belast, de begunstigde van de kapitaalverhoging was.
95
Aangezien de kapitaalverhoging moest worden goedgekeurd door de raad van bestuur van PostNord, een vennootschap waarvan het maatschappelijk doel hoofdzakelijk bestaat in het verrichten van postdiensten in Denemarken en Zweden en in activiteiten die met die diensten vergelijkbaar zijn, werden de door haar raad van bestuur genomen besluiten evenwel geacht te stroken met een dergelijk maatschappelijk doel. De Commissie kon zich in de fase van het eerste onderzoek dus niet beperken tot de vaststelling dat de begunstigde van deze maatregel niet belast was met de universele postdienst. De Commissie had op voldoende concrete wijze moeten kunnen uitsluiten dat de kapitaalverhoging enige invloed, positief dan wel negatief, zou hebben op het verrichten van deze dienst.
96
Uit het feit dat de Commissie geen rekening heeft gehouden met het maatschappelijk doel van PostNord, die verplicht was de kapitaalverhoging goed te keuren, blijkt in deze omstandigheden dat haar beoordeling van de toerekenbaarheid van deze maatregel aan de Deense en de Zweedse Staat onvolledig en ontoereikend was, hetgeen derhalve een aanwijzing vormt voor het bestaan van ernstige moeilijkheden.
– Omvang van de kapitaalverhoging
97
In hun opmerkingen over de memorie in interventie van het Koninkrijk Zweden en over de memorie in interventie van PostNord Group en PostNord Logistics wijzen verzoeksters erop dat het bedrag van de kapitaalverhoging aanzienlijk is. In antwoord op een vraag van het Gerecht in het kader van een maatregel tot organisatie van de procesgang heeft de Commissie in wezen de ontvankelijkheid van dit argument betwist, voor zover het gaat om een nieuw argument dat voor het eerst is aangevoerd in hun opmerkingen over de memorie in interventie van het Koninkrijk Zweden en de memorie in interventie van PostNord Group en PostNord Logistics.
98
In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens artikel 84, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering in de loop van het geding geen nieuwe middelen mogen worden voorgedragen, tenzij zij steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken. Een middel dat een uitwerking is van een eerder in het verzoekschrift uitdrukkelijk of stilzwijgend opgeworpen middel en daarmee nauw verband houdt, moet evenwel ontvankelijk worden verklaard. Om een nieuw argument te kunnen aanmerken als een uitwerking van een reeds eerder ingeroepen middel of grief, moet het met de aanvankelijk in het verzoekschrift uitgewerkte middelen of grieven een zodanig verband vertonen dat het kan worden beschouwd als voortvloeiend uit een normale ontwikkeling van het debat in een contentieuze procedure (zie arrest van 5 mei 2021, ITD en Danske Fragtmænd/Commissie, T‑561/18, EU:T:2021:240, punt 183 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
99
In casu hebben verzoeksters in het verzoekschrift niet de omvang van de kapitaalverhoging als zodanig naar voren gebracht als aanwijzing voor het bestaan van ernstige moeilijkheden voor de Commissie bij het onderzoek van de toerekenbaarheid van deze maatregel.
100
Om aan te tonen dat de Commissie ernstige moeilijkheden had ondervonden, hebben verzoeksters in het verzoekschrift evenwel aangevoerd dat de kapitaalverhoging aan de Deense en de Zweedse Staat kon worden toegerekend, door er op te wijzen dat deze maatregel onder de bevoegdheid van de raad van bestuur van PostNord viel, aangezien het om een „significant” financieel besluit ging.
101
Het verzoekschrift bevatte dus reeds een aanwijzing dat het bedrag van de kapitaalverhoging voor verzoeksters als aanzienlijk moest worden beschouwd, anders dan de Commissie in het bestreden besluit heeft aangegeven. Aangezien het betoog een nauw verband vertoont met een grief die, althans impliciet, in het verzoekschrift is opgeworpen, moet dit betoog van verzoeksters dat is ontleend aan het bedrag van de kapitaalverhoging worden beschouwd als voortvloeiend uit een normale ontwikkeling van het debat in een gerechtelijke procedure, en derhalve als een uitwerking van deze grief. Een dergelijk betoog moet derhalve ontvankelijk worden verklaard.
102
Wat de gegrondheid van dit betoog betreft, zij eraan herinnerd dat de omvang van een maatregel een relevante factor kan zijn bij de beoordeling van de toerekenbaarheid van deze maatregel aan de staat (zie punt 47 hierboven).
103
In casu heeft de Commissie zich in punt 98 van het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het bedrag van de kapitaalverhoging geen vermoedens deden rijzen over de betrokkenheid van de Deense en de Zweedse Staat, aangezien dit bedrag 0,3 % van de omzet van PostNord Group vertegenwoordigde.
104
Uit het bestreden besluit blijkt ten eerste echter niet dat de Commissie rekening heeft gehouden met het bedrag van de kapitaalverhoging in absolute cijfers, dat niet als onbeduidend kan worden beschouwd, aangezien het om meer dan 15 miljoen EUR gaat. In dit verband heeft de Unierechter in het kader van de beoordeling van de toerekenbaarheid van een maatregel aan de staat reeds rekening gehouden met de omvang van een door een openbaar bedrijf genomen herkapitalisatiemaatregel van 10 miljoen EUR (zie in die zin arrest van 28 januari 2016, Slovenië/Commissie, T‑507/12, niet gepubliceerd, EU:T:2016:35, punt 186). Het bedrag van de kapitaalverhoging blijkt des te belangrijker voor de begunstigde van de kapitaalverhoging, PostNord Logistics. Haar levensvatbaarheid hangt daar namelijk van af.
105
Ten tweede heeft de Commissie bij het onderzoek van het bedrag van de kapitaalverhoging ook geen rekening gehouden met het feit dat een dergelijk bedrag de drempel overschreed waarboven de kapitaalinjecties binnen de groep moesten worden goedgekeurd door PostNord, de moedermaatschappij van die groep, waarvan de raad van bestuur nauwe banden had met de Deense en de Zweedse Staat (zie punt 62 hierboven).
106
Uit de beoordeling van de Commissie dat het bedrag van de kapitaalverhoging geen vermoeden deed rijzen over de betrokkenheid van de Deense en de Zweedse Staat bij de vaststelling van die maatregel, blijkt in deze omstandigheden dat haar onderzoek van de toerekenbaarheid van deze maatregel aan deze staten onvolledig en ontoereikend was, hetgeen derhalve een aanwijzing vormt voor het bestaan van ernstige moeilijkheden.
107
Gelet op een en ander zijn verzoeksters erin geslaagd aan te tonen dat de Commissie onvolledig en ontoereikend heeft onderzocht of de kapitaalverhoging steun vormde. Verzoeksters hebben het bewijs geleverd dat er sprake is van ernstige moeilijkheden die de Commissie bij de beoordeling van de kapitaalverhoging niet heeft weten op te lossen. Het onderhavige beroep moet derhalve worden toegewezen voor zover het is gericht tegen het deel van het bestreden besluit waarin de Commissie, zonder de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden, heeft geconcludeerd dat de kapitaalverhoging niet aan de Deense en de Zweedse Staat kon worden toegerekend en derhalve geen staatssteun vormde.
[omissis]
Kosten
132
Ingevolge artikel 134, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering draagt elke partij haar eigen kosten indien partijen onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Indien dit gelet op de omstandigheden van de zaak gerechtvaardigd voorkomt, kan het Gerecht evenwel beslissen dat een partij behalve haar eigen kosten ook een deel van de kosten van de andere partij draagt.
133
Aangezien het beroep gedeeltelijk is toegewezen, is het in casu, gelet op de omstandigheden van de zaak, billijk te beslissen dat verzoeksters worden verwezen in de helft van hun eigen kosten en dat de Commissie wordt verwezen in de rest van de kosten van verzoeksters en in haar eigen kosten.
134
Overeenkomstig artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering zullen het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk Zweden hun eigen kosten dragen. Ingevolge artikel 138, lid 3, van dat Reglement zullen Jørgen Jensen Distribution, SLD, PostNord Group en PostNord Logistics hun eigen kosten dragen.
HET GERECHT (Vierde kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1)
Besluit C(2020) 3006 final van de Commissie van 12 mei 2020 betreffende steunmaatregel SA.52489 (2018/FC) – Denemarken en SA.52658 – Zweden – Vermeende staatssteun ten gunste van PostNord Logistics, wordt nietig verklaard voor zover hierin na het eerste onderzoek is vastgesteld dat de kapitaalverhoging ten gunste van PostNord Logistics A/S, die op 11 december 2018 is goedgekeurd door PostNord AB, geen staatssteun vormde.
2)
Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3)
ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport en Danske Fragtmænd A/S dragen de helft van hun eigen kosten, terwijl de Europese Commissie hun overige kosten draagt.
4)
De Commissie, het Koninkrijk Denemarken, het Koninkrijk Zweden, Jørgen Jensen Distribution A/S, Specialforeningen for Logistik og Distribution (SLD), PostNord Group AB en PostNord Logistics dragen hun eigen kosten.
da Silva Passos
Gervasoni
Półtorak
Reine
Pynnä
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 13 september 2023.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.
(
1
)	Enkel de punten van dit arrest waarvan het Gerecht publicatie nuttig acht, worden weergegeven.