Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ANDREA BIONDI
presentadas el 26 de marzo de 2026 (1)
Asunto C‑888/24
Adão da Fonseca-Engenheiros Consultores, Lda
contra
Metro do Porto, S.A.,
Betar Consultores, Lda
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Supremo Tribunal Administrativo (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Portugal)]
« Procedimiento prejudicial — Contratos públicos — Directiva 2014/24/UE — Artículo 82 — Procedimiento relativo a un concurso de proyectos — Falta de audiencia previa — Protección del anonimato de los candidatos — Derecho a ser oído »
I.      Introducción
1.        La presente petición de decisión prejudicial, planteada por el Supremo Tribunal Administrativo (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Portugal), órgano jurisdiccional remitente, ofrece al Tribunal de Justicia la oportunidad de interpretar por primera vez las disposiciones de la Directiva 2014/24/UE (2) en materia de contratación pública que se refieren específicamente a los «concursos de proyectos».
2.        Los concursos de proyectos son procedimientos, distintos de las licitaciones, cuyo objeto consiste en presentar ante un poder adjudicador una propuesta conceptual, un plan o un proyecto —por lo general en el ámbito del urbanismo, de la ingeniería o de la arquitectura— seleccionado por un jurado mediante la convocatoria de un concurso. La particularidad de los concursos de proyectos radica en el carácter creativo y conceptual de los planes o de los proyectos que se presentan, en los que la calidad y la originalidad de las soluciones propuestas desempeñan un papel determinante a la hora de su evaluación.
3.        El presente asunto plantea, en resumen, la cuestión de la necesidad o, al menos, de la admisibilidad, en este tipo de procedimientos, de que los candidatos sean oídos antes de que el jurado tome la decisión final. Esta cuestión se analizará tanto en el marco normativo de la Directiva 2014/24 como a la luz del principio general del Derecho de la Unión que reconoce el derecho a ser oído.
4.        La petición de decisión prejudicial objeto de las presentes conclusiones surge en el marco de un litigio promovido por la sociedad de ingeniería Adão da Fonseca-Engenheiros Consultores, Lda (en lo sucesivo, «Adão da Fonseca») en relación con un concurso de proyectos organizado por la sociedad Metro do Porto, S.A., en calidad de poder adjudicador, para elaborar el proyecto de ejecución de un puente sobre el río Duero.
5.        El proyecto de Adão da Fonseca no fue elegido entre los tres proyectos seleccionados por el jurado del citado concurso de proyectos. Dicha sociedad interpuso ante los órganos jurisdiccionales contencioso-administrativos portugueses recurso de anulación de la decisión del jurado, así como de la posterior decisión de adjudicación a otro operador del contrato público de servicios.
6.        Tras haber sido desestimados en dos ocasiones sus recursos ante las instancias inferiores de lo contencioso-administrativo, Adão da Fonseca recurrió en última instancia ante el órgano jurisdiccional remitente. La sociedad invoca ante este órgano jurisdiccional, en particular, la vulneración de su presunto derecho a ser oída. (3) Sostiene, que al no haber tenido lugar una audiencia previa, en concreto, ante el jurado, se incumplió un requisito de procedimiento esencial, de modo que tanto el procedimiento del concurso de proyectos como la posterior adjudicación (4) están viciados.
7.        En este contexto, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si procede reconocer a los candidatos que se presentan a un concurso de proyectos el derecho a ser oídos por el jurado antes de que este adopte su decisión sobre la evaluación y clasificación de los planes o de los proyectos que se le hayan presentado. Dicho órgano jurisdiccional señala que el hecho de que la audiencia de las partes interesadas constituya, en Derecho portugués, una fase fundamental de todo procedimiento no excluye que, en determinados casos debidamente justificados, la falta de audiencia previa pueda estar justificada. Subraya que, en el marco de los concursos de proyectos, la exclusión de la audiencia previa de los candidatos puede justificarse a la luz del principio —fundamental en estos tipos de procedimientos— del anonimato de los candidatos, cuya identidad solo puede hacerse pública tras la redacción del informe del jurado. Dicho esto, el órgano jurisdiccional remitente señala que, si bien en el Derecho portugués ninguna norma específica relativa al procedimiento del concurso de proyectos prevé tal audiencia previa, esta se contempla, no obstante, en el régimen general de los procedimientos abiertos, al que se remite, con carácter subsidiario, la normativa nacional pertinente.
8.        Habida cuenta de las circunstancias descritas, el órgano jurisdiccional remitente decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse la regla del anonimato de los candidatos prevista en el artículo 82, apartado 4, de la Directiva 2014/24, en relación con la posibilidad de diálogo entre el jurado y los candidatos para obtener aclaraciones sobre los proyectos presentados, prevista en los apartados 5 y 6 del mismo artículo, y con la remisión que hace el artículo 80, apartado 1, de dicha Directiva a las disposiciones del título I, en el sentido de que se opone a que se celebre, como trámite obligatorio, una audiencia previa de los interesados?»
II.    Análisis
9.        Como ya he señalado, la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente se refiere a la relación entre la regla del anonimato de los candidatos, que desempeña un papel fundamental en el marco de la regulación de los concursos de proyectos, y el derecho a ser oído de los candidatos que participan en un procedimiento de este tipo.
10.      Con carácter preliminar, procede señalar, en primer lugar, que la cuestión prejudicial no parece hipotética, como sostiene Metro do Porto, S.A., en sus observaciones. En efecto, de la resolución de remisión se desprende claramente que Adão da Fonseca sostiene ante el órgano jurisdiccional remitente que la supuesta ilegalidad, consistente en la falta de audiencia previa de las partes interesadas en la fase del concurso de proyectos, constituye un vicio sustancial de forma que conlleva la anulación de todo el procedimiento. (5) Por tanto, la cuestión prejudicial planteada es determinante para el asunto que se sustancia ante el órgano jurisdiccional remitente y, en consecuencia, resulta admisible.
11.      En segundo lugar, debo señalar que el procedimiento relativo al concurso de proyectos de que se trata se refiere a un proyecto de ejecución de un puente sobre el río Duero, organizado por Metro do Porto, S.A., sociedad de Derecho público responsable de la gestión de la infraestructura del sistema de metro de Oporto. Sin embargo, ni de la resolución de remisión ni de las observaciones de las partes parece desprenderse expresamente si, en el marco de este proyecto, está previsto que el metro pase sobre el puente en cuestión. Por tanto, no queda claro si el concurso de proyectos de que se trata se refiere o no a «actividades de puesta a disposición […] de redes que presten un servicio al público en el ámbito del transporte por ferrocarril», en el sentido del artículo 11, de la Directiva 2014/25/UE. (6) De ser así, serían aplicables al concurso de proyectos de que se trata las disposiciones de esta última Directiva y no las de la Directiva 2014/24. No obstante, en este sentido, cabe señalar que las disposiciones de ambas Directivas relativas a la regulación de los concursos de proyectos, controvertidas en el presente asunto, son esencialmente idénticas, (7) por lo que el análisis del Tribunal de Justicia no sería diferente aun en el supuesto de que la Directiva 2014/25 fuera aplicable.
12.      Para responder a la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente, en primer lugar expondré las características de los procedimientos relativos a los concursos de proyectos, tal y como se regulan en la Directiva 2014/24, con el fin de comprender los aspectos específicos que subyacen a su régimen jurídico (A); a continuación, examinaré si, en virtud de la Directiva 2014/24, debe reconocerse el derecho a la audiencia previa en este tipo de procedimientos (B); por último, examinaré si debe reconocerse el derecho a la audiencia previa en este tipo de procedimientos sobre la base del derecho a ser oído como expresión de un principio general del Derecho de la Unión (C).
A.      Sobre los concursos de proyectos en la Directiva 2014/24
13.      El artículo 2, apartado 1, punto 21, de la Directiva 2014/24, define «concurso de proyectos» como «el procedimiento que permite al poder adjudicador adquirir planes o proyectos, principalmente en los ámbitos de la ordenación territorial, el urbanismo, la arquitectura y la ingeniería o el tratamiento de datos; dichos planes o proyectos serán seleccionados por un jurado después de haber sido objeto de una licitación, con o sin concesión de premios». (8)
14.      Los concursos de proyectos son «instrumentos flexibles», (9) utilizados por los poderes adjudicadores para seleccionar uno o varios trabajos de proyectos en determinados sectores. Como tales, sirven para recabar ideas y obtener la mejor propuesta conceptual, sin que mediante tal procedimiento se confíe necesariamente la ejecución del proyecto ni la adjudicación del servicio de diseño.
15.      Los concursos de proyectos se distinguen, por tanto, de los contratos públicos en que se definen de forma diferente en el marco de la Directiva 2014/24. (10) En efecto, los concursos de proyectos no tienen por objeto celebrar un contrato de prestación de servicios, sino únicamente seleccionar uno o varios proyectos, con o sin concesión de premios. Por otra parte, ello no excluye que pueda organizarse un concurso de proyectos en el marco de un procedimiento de adjudicación de contratos públicos de servicios. (11)
16.      Así pues, la peculiaridad de los concursos de proyectos reside precisamente, como ya he indicado, en su carácter creativo y conceptual, en el que el valor cualitativo y la innovación de las soluciones propuestas resultan determinantes. A diferencia de un procedimiento de licitación de un contrato público, en los concursos de proyectos los candidatos no presentan ofertas económicas, sino unos trabajos que reflejan la visión del proyecto (por lo general planos o esquemas en los ámbitos del urbanismo, la ingeniería, la arquitectura u otros). Por consiguiente, el poder adjudicador no procede a la adjudicación de un contrato propiamente dicho, sino simplemente a la elección y, en su caso, a la recompensa, de una propuesta de ideas. Por tanto, el objeto de la comparación no es la oferta contractual, sino el contenido técnico de los proyectos presentados. Lo que interesa al poder adjudicador en este tipo de procedimientos es el resultado final de la actividad de diseño y planificación, que debe responder a las necesidades de la entidad previamente especificadas. El objetivo no consiste en determinar quién reúne los requisitos que garanticen la profesionalidad necesaria para cumplir la misión encomendada.
17.      Los concursos de proyectos ya fueron regulados específicamente por la Directiva 2004/18/CE. (12) Sin embargo, la Directiva 2014/24 ha reforzado su regulación, al dedicarles un capítulo específico, el capítulo II (artículos 78 a 82), contenido en el título III, relativo a los regímenes de contratación particulares. (13)
18.      Las disposiciones de este capítulo no prevén un procedimiento general específico para los concursos de proyectos. Únicamente contienen algunas disposiciones de procedimiento destinadas a tener en cuenta las particularidades, antes citadas, de este tipo de concursos, así como la obligación que incumbe a los poderes adjudicadores —contenida en el artículo 80, apartado 1, de la Directiva 2014/24, mencionado en la cuestión prejudicial— de aplicar unos procedimientos conformes con las disposiciones del título I de dicha Directiva, relativas a los principios y normas generales. De esta normativa, relativamente limitada, se desprende que la Directiva 2014/24 no pretende establecer una armonización completa del régimen de los concursos de proyectos.
19.      Por lo que se refiere a las disposiciones de la Directiva 2014/24, su artículo 78 precisa el ámbito de aplicación de las normas relativas a los concursos de proyectos. De la lectura de dicha disposición se desprende que los concursos de proyectos pueden organizarse de tres maneras: en primer lugar, de forma totalmente independiente de cualquier procedimiento de contratación pública; (14) en segundo lugar, como fase preliminar en un procedimiento de contratación pública que puede organizarse posteriormente, (15) y en tercer lugar, directamente como parte integrante de un procedimiento de adjudicación de un contrato público de servicios. (16) Además, los concursos de proyectos pueden estar abiertos a todos los operadores o restringirse a un número limitado de participantes. (17)
20.      El artículo 79 de la Directiva 2014/24 establece la obligación que incumbe a los poderes adjudicadores que se propongan organizar un concurso de proyectos de dar a conocer su intención mediante un anuncio de concurso. (18) El artículo 80 de la Directiva 2014/24 contiene algunas normas relativas a la organización de los concursos de proyectos y la selección de los participantes. (19) El artículo 81 de la Directiva 2014/24 contiene disposiciones específicas relativas a la composición del jurado. (20)
21.      Por último, el artículo 82 de la Directiva 2014/24, cuya interpretación se solicita en la cuestión prejudicial, establece disposiciones relativas a las decisiones del jurado.
22.      En particular, los apartados 2 y 4, de dicho artículo, contemplan la regla del anonimato. En virtud del artículo 82, apartado 2, de la Directiva 2014/24, el jurado debe estudiar los planes y proyectos presentados por los candidatos de forma anónima y atendiendo únicamente a los criterios indicados en el anuncio de concurso. De conformidad con el apartado 4, el anonimato deberá respetarse hasta que el jurado emita su dictamen o decisión.
23.      La razón de ser del anonimato es garantizar la objetividad y la imparcialidad del procedimiento de evaluación de los proyectos presentados. En efecto, el anonimato garantiza que el jurado evalúe los proyectos exclusivamente en función de sus propios méritos, según unos criterios de selección previamente establecidos, claros y no discriminatorios, y sin verse influido, consciente o inconscientemente, por la identidad y la reputación de los candidatos. Puesto que, como se ha dicho, un concurso de proyectos tiene por objeto evaluar obras creativas sobre la base de sus cualidades estéticas, conceptuales, funcionales o técnicas, habida cuenta de la naturaleza intrínsecamente artística y conceptual de dichas obras, su evaluación implica, necesariamente, un cierto grado de subjetividad, en particular por lo que se refiere a la apreciación de los aspectos estéticos y de los contenidos creativos. Existe por tanto un mayor riesgo de parcialidad por parte del jurado, que puede favorecer, incluso inconscientemente, a profesionales de renombre. El anonimato garantiza la objetividad del jurado y el respeto de los principios de igualdad de trato y de competencia leal. Así pues, el mantenimiento de un riguroso anonimato durante la evaluación de los proyectos garantiza la igualdad de trato entre los participantes y refuerza la legitimidad y la transparencia del procedimiento, desempeñando de este modo un papel fundamental en este tipo de procedimientos.
24.      Por otra parte, la Directiva 2014/24 no excluye de forma absoluta que pueda existir una forma de diálogo entre el jurado y los candidatos. En efecto, su artículo 82, apartado 5, dispone que «de ser necesario, podrá invitarse a los candidatos a que respondan a preguntas que el jurado haya incluido en el acta para aclarar cualquier aspecto de los proyectos». A continuación, el apartado 6 del mismo artículo establece que «se redactará un acta completa del diálogo entre los miembros del jurado y los candidatos».
25.      La cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente debe analizarse en el marco normativo de la Directiva 2014/24 que se describe en los puntos anteriores.
B.      Sobre el reconocimiento del derecho a ser previamente oído en los concursos de proyectos en el marco de la Directiva 2014/24
26.      Para responder a esta cuestión, procede, para empezar, comprobar si en este marco normativo puede configurarse la celebración obligatoria de una audiencia previa de los candidatos que se presentan a los concursos de proyectos, antes de que el jurado adopte su decisión de evaluación.
27.      En este sentido, es preciso señalar, en primer lugar, que las disposiciones antes mencionadas, contenidas en el capítulo II, del título III, de la Directiva 2014/24, no prevén expresamente la celebración de una audiencia previa de los candidatos en los concursos de proyectos.
28.      Retomando una alegación formulada por Adão da Fonseca, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta, no obstante, si la posibilidad de entablar un diálogo entre los candidatos y el jurado, prevista en el artículo 82, apartados 5 y 6, de la Directiva 2014/24, puede justificar la posibilidad de examinar y tomar conocimiento de los proyectos presentados por los candidatos en una audiencia sin que se vulneren la confidencialidad ni el anonimato.
29.      A este respecto, considero, no obstante, que las disposiciones del artículo 82, apartados 5 y 6, de la Directiva 2014/24, no pueden interpretarse en el sentido de que confieren a los candidatos un derecho a una audiencia previa en el marco de los concursos de proyectos.
30.      Del tenor del apartado 5 de dicho artículo se desprende que «podrá» invitarse a los candidatos, «de ser necesario», a que respondan a preguntas que el jurado haya incluido en el acta para aclarar cualquier aspecto sobre los proyectos. Por tanto, esta disposición configura expresamente un margen de apreciación del jurado para solicitar aclaraciones a los candidatos relativas a los proyectos, y no un derecho de los candidatos a exigir que se faciliten tales explicaciones.
31.      La previsión de esta posible solicitud de aclaraciones tiene por objeto disipar las dudas que el jurado pueda albergar en cuanto a determinados aspectos del proyecto presentado, contribuyendo así a una evaluación más informada y justa. Por otra parte, se trata simplemente de una petición de aclaraciones. En cualquier caso, esta disposición no pretende, ciertamente, permitir a los candidatos completar el proyecto ex post, pudiendo ir más allá de las solicitudes de aclaraciones que les formule el jurado.
32.      Además, en el ejercicio de la facultad de apreciación que se le confiere, el jurado debe tratar a los diferentes candidatos del mismo modo y con lealtad, de manera que, al término del procedimiento del concurso de proyectos, no pueda concluirse que la petición de aclaraciones benefició o perjudicó indebidamente al candidato o candidatos que la recibieron. (21)
33.      Asimismo, resulta evidente que la posibilidad de que el jurado formule esa solicitud de aclaraciones a uno o a varios candidatos debe conciliarse con la regla del anonimato, que, como se desprende del artículo 82, apartado 4, de la Directiva 2014/24, debe respetarse hasta el momento en que sea adoptada la decisión. En efecto, de no ser así, como señala acertadamente el Gobierno portugués, la solicitud de aclaraciones podría frustrar el efecto útil de la regla del anonimato. El respeto del anonimato de los candidatos puede garantizarse, como sugiere la Comisión en sus observaciones, por ejemplo, recurriendo a un intermediario (como el poder adjudicador o un tercero independiente) o mediante el uso de medios técnicos o informáticos (como, por ejemplo, una plataforma informática).
34.      En segundo lugar, la necesidad de que se lleve a cabo una audiencia previa de los interesados en los concursos de proyectos, antes de que el jurado adopte su decisión, tampoco se desprende de ninguna disposición del título I de la propia Directiva 2014/24, al que remite su artículo 80, apartado 1.
35.      En particular, esta necesidad no se deriva de ninguno de los principios fundamentales de la contratación que enuncia el artículo 18 de la Directiva y, en concreto, de los principios de igualdad de trato y de transparencia, que parecen incluso ir en contra del reconocimiento del derecho a una audiencia previa de los candidatos en tales procedimientos.
36.      De la jurisprudencia se desprende que el objetivo del principio de igualdad de trato es favorecer el desarrollo de una competencia sana y efectiva entre las personas que participan en una licitación, que deben encontrarse en igualdad de condiciones tanto en el momento en que preparan sus proyectos como en el momento en que estos se someten a evaluación. En cambio, el principio de transparencia tiene por objeto garantizar que no exista riesgo de favoritismo y arbitrariedad por parte del jurado. (22)
37.      Una audiencia previa, con independencia de la forma en que se celebre, siempre conlleva el riesgo, al menos potencial, de poner en peligro el anonimato de los participantes, que, como se ha visto anteriormente, dada su peculiar naturaleza, desempeña un papel fundamental en los procedimientos relativos a los concursos de proyectos. (23) En el marco concreto de los concursos de proyectos, la celebración de una audiencia previa de los candidatos siempre conlleva, por tanto, el riesgo tanto de poner en peligro la igualdad de trato entre los candidatos como de influir en la independencia de evaluación del jurado, lo que supone una vulneración de ambos principios.
38.      En tercer lugar, se plantea la cuestión de si a falta de una previsión específica en este sentido en la Directiva 2014/24, esta norma, y en particular la regla del anonimato, permite o se opone a que un Estado miembro establezca en su Derecho nacional que se celebre con carácter obligatorio una audiencia previa de los participantes en los concursos de proyectos antes de que el jurado adopte su decisión de evaluación.
39.      A este respecto, en la medida en que, como he señalado en el punto 18 de las presentes conclusiones, la Directiva 2014/24 no contempla la armonización completa de las normas en materia de concursos de proyectos, conforme a reiterada jurisprudencia, corresponde a cada Estado miembro configurar la regulación de los procedimientos administrativos, en virtud del principio de autonomía procesal de los Estados miembros, respetando en todo momento los principios fundamentales en materia de contratación que enuncia el artículo 18 de la Directiva 2014/24. Sin embargo, dicha regulación de los procedimientos no puede ser menos favorable que la referente a los recursos semejantes establecidos para la protección de los derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico interno (principio de equivalencia) ni hacer imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad). (24)
40.      No obstante, considero que el reconocimiento en el ordenamiento nacional del derecho a que tenga lugar obligatoriamente una audiencia previa de los candidatos en los concursos de proyectos sería contrario a la lógica de la regulación prevista en la Directiva 2014/24 para tales concursos, en particular en lo que se refiere al requisito fundamental del respeto del anonimato hasta que el jurado haya adoptado su decisión.
41.      En efecto, como he señalado en los apartados anteriores, a pesar de que, en teoría, no cabe excluir que puedan encontrarse formas en las que la celebración de una audiencia previa pueda garantizar el respeto de la regla del anonimato, cualquier contacto entre el jurado y los candidatos aumenta el riesgo de que se infrinja dicha regla, menoscabando su efecto útil.
42.      Desde esta perspectiva no parece casual que la Directiva únicamente contemple la posibilidad de que exista un contacto entre el jurado y los candidatos en caso de ser «necesario». (25) En efecto, el conjunto de las disposiciones previstas en el artículo 82 de la Directiva 2014/24 revela la intención del legislador de la Unión de encontrar un equilibrio entre, por un lado, el principio de anonimato, esencial para garantizar la imparcialidad de la evaluación por el jurado, y, por otro lado, la flexibilidad necesaria para permitir que los trabajos presentados puedan entenderse plenamente, preservando al mismo tiempo el requisito esencial del anonimato, que, como garante de la imparcialidad de la evaluación, debe considerarse intocable.
43.      Además, incluso en el marco de la libertad para determinar las normas de procedimiento que el principio de autonomía procesal deja a los Estados miembros, respetando los principios fundamentales en materia de contratación pública, el proyecto presentado por los candidatos debe ser completo y comprensible y, de un modo u otro, «self standing» y autoexplicativo. La responsabilidad de presentar un proyecto completo incumbe al candidato, al igual que el deber de diligencia en la redacción de su proyecto para que este sea claro. (26) En el procedimiento que establece la Directiva 2014/24, aparte de la solicitud de aclaraciones prevista en el artículo 82, apartado 5, no se contemplan modificaciones posteriores al proyecto, ni otras fases en el procedimiento. Por tanto, reconocer una audiencia obligatoria después de la presentación del proyecto también sería contrario a la articulación del procedimiento tal y como se define en la Directiva 2014/24.
44.      Desde la misma perspectiva, en aplicación, por analogía, de la jurisprudencia en materia de contratación pública, los principios de igualdad de trato y de transparencia, establecidos en el artículo 18 de la Directiva 2014/24, que como se ha visto también es aplicable a los concursos de proyectos, se oponen a toda negociación entre el jurado y un candidato en el marco de un procedimiento relativo a un concurso de proyectos, lo que implica que, en principio, un proyecto no puede ser modificado después de su presentación, ni a propuesta del poder adjudicador ni del candidato. (27)
45.      Por tanto, en mi opinión, de las consideraciones anteriores se desprende que la Directiva 2014/24 se opone a que un Estado miembro establezca, en su Derecho nacional, la obligatoriedad de una audiencia previa de los interesados en el marco de los concursos de proyectos antes de que el jurado adopte la decisión de evaluación.
C.      Sobre la necesidad de una audiencia previa en los concursos de proyectos en virtud del derecho a ser oído
46.      Por otra parte, también procede comprobar si puede configurarse un derecho de los participantes en los concursos de proyectos a la celebración de una audiencia previa, antes de que el jurado adopte la decisión de evaluación, en virtud del derecho de toda persona a ser oída antes de que se adopte una medida individual que le cause un perjuicio.
47.      Este derecho está expresamente previsto en el artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea —al que se refieren en sus observaciones tanto la Comisión como el Gobierno portugués— como expresión particular del derecho a una buena administración.
48.      No obstante, el artículo 41 de la Carta va dirigido a las instituciones, órganos y organismos de la Unión y no a los órganos o entidades de los Estados miembros, de modo que un particular no puede invocar dicho artículo frente a los poderes adjudicadores nacionales. En la medida en que un Estado miembro aplique el Derecho de la Unión, las exigencias derivadas del principio de buena administración, como principio general del Derecho de la Unión y, en particular, el derecho de toda persona a ser oída en los procedimientos administrativos, serán aplicables en el marco de los procedimientos tramitados por los poderes adjudicadores nacionales competentes. (28)
49.      En cuanto al contenido del derecho a ser oído, de la jurisprudencia se desprende que este derecho garantiza a cualquier persona la posibilidad de expresar de manera adecuada y efectiva su punto de vista durante el procedimiento administrativo y antes de que se adopte cualquier decisión que pueda afectar desfavorablemente a sus intereses, incluso cuando tal formalidad no esté prevista en la normativa aplicable. (29) Este derecho exige igualmente que la Administración preste toda la atención necesaria a las observaciones formuladas por el interesado, examinando minuciosa e imparcialmente todos los elementos relevantes del asunto de que se trate y motivando su decisión detalladamente. (30) El derecho a ser oído está dirigido, en particular, a garantizar que cualquier decisión que tenga un efecto desfavorable para una persona se adopte con pleno conocimiento de causa. (31)
50.      Más concretamente, el Tribunal de Justicia ha señalado expresamente que las modalidades según las cuales el interesado debe poder ejercer su derecho a ser oído antes de la adopción de una decisión que le afecte deben apreciarse en función del objetivo de la normativa de que se trate. (32)
51.      Además, los derechos fundamentales, como el derecho a ser oído, no constituyen prerrogativas absolutas, sino que pueden ser objeto de restricciones, siempre y cuando estas respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la medida en cuestión y no constituyan, habida cuenta del objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que afecte al contenido esencial de los derechos así garantizados. (33)
52.      Por lo que se refiere al caso de autos, procede señalar, para empezar, que una decisión del jurado adoptada en un procedimiento relativo a un concurso de proyectos, como la controvertida, puede perjudicar a un participante como es Adão da Fonseca. En efecto, de la resolución de remisión se desprende que esta decisión es vinculante para el poder adjudicador y que solo los proyectos que ocupan las tres primeras posiciones de la clasificación establecida por el jurado son seleccionados para participar en un procedimiento de adjudicación directa. Por tanto, no estar clasificado entre esos tres proyectos da lugar a que no se adjudique el contrato de servicios al proyecto de que se trate y, por tanto, a la pérdida de oportunidades de carácter económico.
53.      A continuación, es preciso señalar que, en el asunto que se sustancia ante el órgano jurisdiccional remitente, el Derecho de la Unión, y en particular la Directiva 2014/24, establece algunas normas, no exhaustivas, que determinan los requisitos y las formas de organización de los concursos de proyectos.
54.      Dado que, como se desprende de la jurisprudencia citada en el punto 50 de las presentes conclusiones, las modalidades de ejercicio del derecho a ser oído deben apreciarse en función de las normas jurídicas que regulan la materia de que se trata, así como de su objetivo, los mecanismos a través de los cuales los candidatos en un concurso de proyectos deben poder ejercer su derecho a ser oídos antes de la adopción de una decisión por el jurado han de apreciarse a la luz de las disposiciones del capítulo II del título III, de la Directiva 2014/24. Estas disposiciones tienen por objeto, en particular, establecer unas normas mínimas de armonización de los procedimientos relativos a los concursos de proyectos con el fin, en concreto, de garantizar un trato igual y no discriminatorio de los candidatos.
55.      En este sentido, de las consideraciones expuestas en las presentes conclusiones relativas a tales disposiciones se desprende, en primer lugar, que para pronunciarse sobre los proyectos presentados en el marco de un concurso de proyectos, el jurado debe estudiar los planes y proyectos presentados por los candidatos de forma anónima y atendiendo únicamente a los criterios indicados en el anuncio de concurso. (34) En segundo lugar, resulta, asimismo, que la regla del anonimato es intocable, en la medida en que, habida cuenta de la peculiaridad del procedimiento del concurso de proyectos, es necesaria para garantizar la independencia del jurado y la igualdad de trato de los candidatos. (35) En tercer lugar, ya he señalado que al candidato le incumbe la obligación de diligencia al redactar su proyecto, que debe ser claro, inteligible, completo, y autoexplicativo. (36) En cuarto lugar, las disposiciones de la Directiva 2014/24 contemplan, no obstante, una posibilidad bien definida de diálogo entre los candidatos y el jurado, exclusivamente a iniciativa de este último y respetando la regla del anonimato, a los efectos de aclarar cualquier aspecto del proyecto. (37) Como se ha señalado, esta es la solución elegida por el legislador para garantizar el equilibrio entre la salvaguardia del principio del anonimato y la necesaria flexibilidad para permitir que el jurado pueda entender perfectamente los trabajos que se le presentan.
56.      En este contexto, estimo que el conjunto de estas disposiciones permite a un candidato exponer su punto de vista sobre todos los elementos pertinentes del proyecto que presenta al concurso de proyectos y que, por tanto, puede considerarse que el derecho a ser oído antes de la adopción de una decisión por el jurado ha sido respetado de forma efectiva en el marco de este tipo de procedimiento.
57.      En particular, el hecho de que el candidato pueda ilustrar este punto de vista fundamentalmente en el marco de la presentación de su proyecto y, solo cuando el jurado lo considere necesario, de otras posibles formas, siempre respetuosas con la regla del anonimato, no constituye un obstáculo al respeto efectivo de su derecho a ser oído antes de que se adopte una decisión sobre el concurso de proyectos en el que participa. (38)
58.      De las consideraciones anteriores se desprende que el principio general del Derecho de la Unión que reconoce el derecho a ser oído no obliga a celebrar una audiencia previa de los participantes en los concursos de proyectos antes de que el jurado adopte la decisión de evaluación.
D.      Conclusión
59.      Por las razones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial planteada por el Supremo Tribunal Administrativo (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Portugal) del siguiente modo:
«Los artículos 82, apartados 4, 5 y 6, y 80, apartado 1, de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, a la luz del principio general del Derecho de la Unión que reconoce el derecho a ser oído en los procedimientos administrativos,
deben interpretarse en el sentido de que
se oponen a que se celebre, como trámite obligatorio, una audiencia previa de los interesados en el marco de los concursos de proyectos a que se refiere la mencionada Directiva.»
1      Lengua original: italiano.
2      Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (DO 2014, L 94, pp. 65 a 242).
3      Adão da Fonseca también niega que el procedimiento en cuestión constituya un concurso de proyectos, alegación que es rechazada por el órgano jurisdiccional remitente. Véase la sección III.B, apartado 14. de la resolución de remisión.
4      No obstante, el órgano jurisdiccional remitente señala que el litigio del que conoce no se refiere al procedimiento posterior de adjudicación del contrato público de servicios citado. Véase la sección III.B, apartado 15.2, de la resolución de remisión.
5      Véase el apartado 4 de la resolución de remisión, donde se hace referencia al apartado 63 del recurso de Adão da Fonseca.
6      Directiva 2014/25/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales y por la que se deroga la Directiva 2004/17/CE (DO 2014, L 94, p. 243).
7      Véanse, en particular, los artículos 80, apartado 1, y 82, de la Directiva 2014/24, así como los artículos 97, apartado 1, y 98, de la Directiva 2014/25.
8      Véase también el artículo 2, punto 17, de la Directiva 2014/25.
9      Véase el considerando 120 de la Directiva 2014/24.
10      El artículo 2, apartado 1, puntos 5 y 9, de la Directiva 2014/24, contiene las definiciones de «contratos públicos» y de «contratos públicos de servicios».
11      Véase el punto 19 de las presentes conclusiones.
12      Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios (DO L 134, de 30.4.2004, p. 114). Véanse, en particular, los artículos 66 a 74.
13      En la Directiva 2014/25, los concursos de proyectos también se regulan en el Título III, Capítulo II (artículos 95 a 98).
14      Véase el artículo 78, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2014/24.
15      Véase el artículo 78, párrafo tercero, de la Directiva 2014/24, en relación con el artículo 32, apartado 4, de la misma Directiva.
16      Véase el artículo 78, párrafo primero, letra a), de la Directiva 2014/24.
17      Véase el artículo 80, apartado 3, de la Directiva 2014/24.
18      Véase también el artículo 96 de la Directiva 2014/25.
19      Véase también el artículo 97 de la Directiva 2014/25.
20      En virtud del artículo 81 de la Directiva 2014/24, el jurado estará compuesto exclusivamente por personas físicas independientes de los participantes en el concurso. Además, cuando a los participantes en un concurso se les exija una cualificación profesional específica, al menos un tercio de los miembros del jurado deberá poseer dicha cualificación u otra equivalente. Véase también, en este sentido, el artículo 97, apartado 4, de la Directiva 2014/25.
21      Véase, por analogía, la sentencia de 29 de marzo de 2012, SAG ELV Slovensko y otros (C‑599/10, EU:C:2012:191), apartado 41.
22      Véase la sentencia de 13 de junio de 2024, BibMedia (C‑737/22, EU:C:2024:495), apartados 30 y 31, y jurisprudencia citada. Véase, asimismo, la sentencia de 5 de marzo de 2026, AESTE (C‑210/24, EU:C:2026:145), apartado 52.
23      Véanse los puntos 18 y 25 de las presentes conclusiones.
24      Véanse las sentencias de 12 de marzo de 2015, eVigilo (C‑538/13, EU:C:2015:166), apartado 39, y de 7 de septiembre de 2021, «Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras» (C‑927/19, EU:C:2021:700), apartado 146.
25      Véase el artículo 82, apartado 5, de la Directiva 2014/24 y el punto 31 de las presentes conclusiones.
26      Véase, en este sentido, por analogía, la sentencia de 29 de marzo de 2012, SAG ELV Slovensko y otros (C‑599/10, EU:C:2012:191), apartado 38.
27      Véase, por analogía, la sentencia de 13 de junio de 2024, BibMedia (C‑737/22, EU:C:2024:495), apartado 32 y jurisprudencia citada.
28      En este sentido, véase, entre otras y por analogía, la sentencia de 6 de marzo de 2025, Obshtina Veliko Tarnovo y Obshtina Belovo (C‑471/23 y C‑477/23, EU:C:2025:155), apartado 73 y jurisprudencia citada.
29      Véase en este sentido, entre otras, ibidem, apartado 74 y jurisprudencia citada.
30      Sentencias de 22 de noviembre de 2012, M. M. (C‑277/11, EU:C:2012:744), apartado 88, y de 5 de noviembre de 2014, Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336), apartado 48.
31      En este sentido, véanse las conclusiones presentadas por el Abogado General Mengozzi en el asunto M (C‑560/14, EU:C:2016:320), punto 30 y jurisprudencia citada.
32      Véase, por analogía, la sentencia de 9 de febrero de 2017, M (C‑560/14, EU:C:2017:101), apartado 33.
33      Véase, entre otras, la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Prequ’ Italia (C‑276/16, EU:C:2017:1010), punto 50 y jurisprudencia citada.
34      Véase el artículo 82, apartado 2, de la Directiva 2014/24 y el punto 22 de las presentes conclusiones.
35      Véanse los puntos 22, 23 y 42 de las presentes conclusiones.
36      Véase el punto 43 de las presentes conclusiones.
37      Véanse los puntos 24 y 29 a 33 de las presentes conclusiones.
38      Véase, por analogía, la sentencia de 9 de febrero de 2017, M (C‑560/14, EU:C:2017:101), apartado 38.