61996CC0092_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
A. Introducción
1 El presente procedimiento por incumplimiento se refiere a la Directiva 76/160/CEE del Consejo, de 8 de diciembre de 1975, relativa a la calidad de las aguas de baño (1) (en lo sucesivo, «Directiva»).
2 Según su primer considerando, la finalidad de esta Directiva es «la protección del medio ambiente y de la salud pública [...] reducir la contaminación de las aguas de baño y [...] la protección de éstas respecto de una ulterior degradación». Para alcanzar esta finalidad la Directiva establece, en el apartado 1 del artículo 3, que los Estados miembros fijarán, para todas las zonas de baño o para cada una de ellas, los valores (relativos, por ejemplo, a la concentración de determinadas bacterias) aplicables a las aguas de baño en lo que respecta a los parámetros que se indican en el Anexo. Estos parámetros son, en parte, valores máximos imperativos y, en parte, valores meramente indicativos. (2)
3 Por «aguas de baño» en el sentido de la Directiva se entiende, según la definición contenida en la letra a) del apartado 2 del artículo 1, las aguas o parte de éstas, continentales, corrientes o estancadas, así como el agua de mar, en las que el baño esté expresamente autorizado por las autoridades competentes de cada Estado miembro o no esté prohibido y sea practicado habitualmente por un número importante de bañistas.
4 Conforme al apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, los Estados miembros deben adoptar las disposiciones necesarias «para que la calidad de las aguas de baño se ajuste a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 en un plazo de diez años a partir de la notificación de la presente Directiva».
5 Con arreglo al artículo 6 de la Directiva, los autoridades competentes de los Estados miembros han de comprobar la observancia de los valores máximos efectuando muestreos. La frecuencia mínima de estos muestreos se determina en el Anexo de la Directiva.
6 Conforme a la versión original del artículo 13 de la Directiva, los Estados miembros debían comunicar regularmente a la Comisión un informe de síntesis sobre las aguas de baño y sus características más significativas. Desde 1993, (3) los Estados miembros están obligados a presentar anualmente un informe sobre la aplicación de la Directiva.
7 El Reino de España se adhirió a la Comunidad el 1 de enero de 1986. En el Acta relativa a las condiciones de adhesión del Reino de España y de la República Portuguesa y a las adaptaciones de los Tratados (en lo sucesivo, «Acta de adhesión») no se fijó para España, a diferencia de lo que ocurrió con Portugal, ningún plazo especial para la adaptación del Derecho interno a la Directiva. Por consiguiente, con arreglo al artículo 395 del Acta de adhesión, España estaba obligada a cumplir la Directiva desde el momento de la adhesión.
8 Basándose en las informaciones transmitidas a continuación por las autoridades españolas a la Comisión, ésta llegó a la conclusión de que la adaptación del Derecho nacional a la Directiva por parte del Reino de España era censurable desde distintos puntos de vista. Consecuentemente la Comisión, en escrito de 13 de octubre de 1989, dio al Reino de España la posibilidad de formular observaciones respecto a dichas objeciones. El Reino de España respondió mediante escrito de 13 de noviembre de 1989. La Comisión, considerando que las observaciones contenidas en este escrito no desvirtuaban las infracciones imputadas, emitió el 27 de noviembre de 1990 el dictamen motivado a que se refiere el artículo 169 del Tratado CE, y en el que se fijaba al Reino de España un plazo de un mes para cesar en el incumplimiento censurado. Mediante escrito de 15 de marzo de 1991 el Reino de España respondió al dictamen motivado.
9 En una reunión celebrada en 1992 las autoridades españolas se mostraron dispuestas a proporcionar a la Comisión más información sobre los esfuerzos realizados para cumplir la Directiva. En los años sucesivos las autoridades españolas enviaron varios informes y documentos a los servicios de la Comisión. No obstante, la Comisión llegó a la conclusión de que los cargos presentados por ella aún no habían sido desvirtuados. Por consiguiente, en 1996 decidió interponer ante el Tribunal de Justicia un recurso con arreglo al artículo 169 del Tratado CE.
10 La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
- Declare que, al no haber adoptado las medidas necesarias para que la calidad de las aguas de baño interiores se ajuste a los valores límites fijados en el artículo 3 de la Directiva 76/160, el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4 de dicha Directiva y de los artículos 5 y 189 del Tratado CE.
- Condene en costas al Reino de España.
11 A este respecto la Comisión señala que su demanda sólo se refiere a uno de los cargos imputados por ella en el procedimiento previo. Además, subraya que la demanda únicamente se refiere a las aguas de baño interiores (4) y, por tanto, no a las zonas de baño marítimas o costeras.
12 El Reino de España solicita que se desestime la demanda y que se condene en costas a la Comisión.
B. Definición de postura
13 En fundamentación de su demanda la Comisión alega que, en una parte considerable de las zonas de baño de España, (5) no se han respetado los valores máximos impuestos en el artículo 3 de la Directiva. Así, en 1994, el 29 % de los casos las muestras no se correspondían con los valores máximos fijados por la Directiva. (6) Si se toma como referencia los puntos de medición respecto a los que las autoridades españolas no han proporcionado ninguna información o en los que no se efectuaron los muestreos con la frecuencia establecida, el porcentaje alcanza el 36 %. Los resultados de los años anteriores son parecidos. La Comisión menciona los datos correspondientes a los años 1991, 1992 y 1993.
14 El Gobierno español no niega la veracidad de estas cifras. En la réplica, la Comisión ha mencionado acertadamente este hecho. Aunque los datos presentados por la Comisión se refieran a los años 1991 a 1994, esto es, a un período posterior al plazo de un mes señalado al Reino de España en el dictamen motivado de 27 de noviembre de 1990 para que cesara en su incumplimiento, esta circunstancia carece de relevancia en el presente asunto en relación con la admisibilidad de las alegaciones de la Comisión. Efectivamente, por una parte debe señalarse que el Gobierno español nunca puso en duda la admisibilidad del empleo de estas cifras. Por otra parte hay que tener en cuenta que la Comisión alegó que la infracción a que dan lugar estas cifras y las cifras de años anteriores se remonta hasta la fecha de la adhesión del Reino de España a la Comisión, sin que el Gobierno español haya rebatido esta afirmación.
15 En la réplica, la Comisión añadió las cifras correspondientes a 1995. Según dichas cifras, la proporción de extracciones que no se corresponden con los valores máximos se mantuvo en 1995 más o menos idéntica (30,3%). No obstante, hay que señalar que, debido a la sequía, las autoridades españolas no efectuaron muestreos en 122 puntos en los que sí se habían efectuado en los años anteriores. (7) En la dúplica y en la vista ante el Tribunal de Justicia el Gobierno español mantuvo el criterio de que el empleo de estas cifras es improcedente puesto que no habían sido objeto del procedimiento administrativo previo. La Comisión sostiene, por el contrario, que pueden emplearse estas cifras puesto que se ha producido una infracción continuada y las nuevas cifras se corresponden con las de años anteriores.
16 En mi opinión, el Tribunal de Justicia no tiene que detenerse en esta cuestión. Las cifras presentadas por la Comisión no modifican el objeto controvertido en el presente asunto. El Tribunal de Justicia debe pronunciarse en el presente asunto sobre si el Reino de España había cumplido las obligaciones impuestas por el artículo 4 de la Directiva antes del plazo que finalizó el 27 de noviembre de 1990, fecha señalada por la Comisión en su dictamen motivado. Las cifras mencionadas por la Comisión correspondientes a años posteriores tienen relevancia en la medida en que muestran que la situación censurada persistía también después de la citada fecha. Pero, sin perjuicio de las alegaciones justificatorias que no guardan relación con esta cuestión, el Gobierno español no niega este extremo. Por lo demás, dichas cifras pueden tener relevancia en la medida en que posiblemente permitan reconstruir elementos relativos a la fecha relevante para la resolución del recurso. Efectivamente, si los valores límite se superaron claramente en todos los años transcurridos desde entonces, cabría sospechar que también se habían superado hasta la fecha relevante para el presente asunto. Desde este punto de vista no cabe por tanto formular objeciones a esta alegación que la Comisión aún estaba a tiempo de aducir en la réplica. (8) A este respecto no debe olvidarse que el Gobierno español nunca ha negado la veracidad de las cifras presentadas posteriormente por la Comisión.
17 Como ya declaró el Tribunal de Justicia en su sentencia de 14 de julio de 1993, en un procedimiento por infracción iniciado por la Comisión contra el Reino Unido, la Directiva impone a los Estados miembros la obligación de «procurar lograr que se alcancen determinados resultados». Los Estados miembros deben intentar «que las aguas controvertidas se ajusten al menos al Anexo de la Directiva». (9) Por lo tanto, el artículo 4 de la Directiva, objeto de este análisis, obliga a los Estados miembros a perseguir un resultado determinado. Consiguientemente, lo determinante no son las medidas que el Gobierno español afirma haber adoptado en los últimos años para mejorar la calidad del agua, dado que dichas medidas no han dado el resultado prescrito por la Directiva.
18 Para justificar la infracción el Gobierno español formula tres alegaciones distintas. En primer lugar, afirma que la infracción que se le imputa se debe a unas circunstancias sobre las que no tenía ninguna influencia, en concreto, la excepcional sequía que se estaba viviendo en España. En segundo lugar, invoca el contexto en el que se inscribe la Directiva. A este respecto el Gobierno español menciona sobre todo la Directiva 91/271/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1991, relativa al tratamiento de las aguas residuales urbanas. (10) Por último alega que se han modificado los usos sociales, lo que ha dado lugar a que muchas «aguas de baño» ya no puedan utilizarse.
Importancia de la sequía en España
19 En su contestación a la demanda, el Reino de España alegó que desde hacía cinco años España venía sufriendo una sequía excepcional. Aunque en España no sean raras las fases de escasez de lluvia, esta sequía era extraordinariamente rigurosa e hizo ineficaces todos los intentos por mejorar la calidad del agua. La escasez de agua en los acuíferos debida a la sequía produjo forzosamente un aumento de la concentración de contaminantes. Por tanto, las muestras analizadas no podían considerarse representativas. En las mencionadas circunstancias -alegó el Gobierno español en la vista- constituyó ya un «triunfo» que la proporción de muestras que superaban los valores límite hubiera podido mantenerse constante durante años. Ponderando este efecto de la seguía, el coeficiente de conformidad español con los valores límites fijados en la Directiva alcanzó, al menos, el 82 % y lleva por tanto a una cifra considerablemente elevada respecto de la media comunitaria.
20 El Gobierno español alega que se trata de un caso de fuerza mayor que permite la aplicación del apartado 2 del artículo 5 de la Directiva. Esta disposición establece que la superación de los valores previstos en el artículo 3 no se tendrá en cuenta «cuando sea consecuencia de inundaciones, catástrofes naturales o condiciones meteorológicas excepcionales». En opinión del Gobierno español, en el presente asunto concurre una de esas «condiciones meteorológicas excepcionales».
21 El Gobierno español alega, además, que las condiciones medioambientales de la Comunidad son muy diversas. Esta diversidad debe ser tenida en cuenta. Especialmente la zona mediterránea está afectada por una climatología errática. Las aguas de baño de esta zona deben recibir un trato distinto del de las aguas de baño de otras partes de la Comunidad. A este respecto el Gobierno español se remite a una Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 21 de febrero de 1996, titulada «La política de aguas de la Comunidad Europea». (11) En ese documento se afirma que algunos ríos y lagos, «sobre todo en el sur de la Comunidad» se desecan naturalmente durante cierta época del año. Más adelante se dice que la política comunitaria de aguas debe «ser lo suficientemente flexible para evitar la imposición de requisitos inapropiados o de un rigor innecesario». (12)
22 Por último, el Gobierno español invoca la circunstancia de que las muestras analizadas en las que se basa la Comisión únicamente se refieren a la observancia de dos de los diecinueve parámetros previstos en la Directiva.
23
La Comisión no niega las consecuencias generales que, según alega el Gobierno español, supuso la sequía para la calidad del agua. No obstante, considera que esta sequía no está incluida entre las «condiciones meteorológicas excepcionales» a que se refiere el apartado 2 del artículo 5 de la Directiva. Esta disposición debe interpretarse restrictivamente. Contiene disposiciones específicas para supuestos de fuerza mayor. Conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, únicamente cabe hablar de fuerza mayor cuando existe una causa exterior que tenga «consecuencias irresistibles e inevitables hasta el punto de hacer objetivamente imposible para las personas afectadas el respeto de las obligaciones». (13) El apartado 2 del artículo 5 sólo incluye, en opinión de la Comisión, la superación transitoria de los valores límite señalados, que se deban a determinados acontecimientos de duración limitada -como por ejemplo, las inundaciones. En el presente asunto se trata, sin embargo, de un fenómeno que se repite periódicamente, y que se produce desde hace algunos años en determinadas zonas de España. Por consiguiente falta tanto el elemento de limitación temporal como el carácter imprevisible. Por lo demás, la sequía sólo es uno de varios factores, pero no la causa única de la infracción que se censura al Reino de España. Además, al Reino de España no le fue objetivamente imposible, a pesar de la sequía, cumplir la Directiva. Por consiguiente, también falta el nexo causal entre la sequía y la infracción imputada, puesto que el Reino de España estaba en situación de cumplir las obligaciones que le impone la Directiva, en su caso llevando a cabo esfuerzos suplementarios.
24 La Comisión añade, a este respecto, que el Gobierno español no proporcionó informaciones concretas sobre las consecuencias de la ausencia de lluvias, desglosándolas por regiones. En España, continúa, hay dos zonas claramente diferentes. La seguía afectó profundamente al sur y al centro del país. En cambio, en la zona norte, rica en lluvias, la sequía casi no se hizo notar. Pues bien, aproximadamente la mitad de los puntos en los que se recogieron muestras no conformes se encuentran en dicha zona. Además la Comisión señala que no se explica por qué las cifras relativas a 1995 muestran un incremento de la proporción de muestras no conformes con la Directiva, a pesar de que, a consecuencia de la sequía, en 122 puntos ni siquiera se extrajeron muestras. La Comisión señala además que el número de zonas de baño examinadas aumentó de 312 en 1992 a 343 en 1995.
25 Al igual que la Comisión, entiendo que la excepción prevista en el apartado 2 del artículo 5 de la Directiva debe ser interpretada restrictivamente. Sin embargo, considero que no cabe excluir las sequías de las condiciones meteorológicas excepcionales en el sentido de dicha disposición. En contra de la interpretación contraria de la Comisión se encuentra, en mi opinión, el propio tenor literal de la disposición. No es muy fácil dilucidar qué otras «condiciones meteorológicas excepcionales» pudo tener el legislador en mente. No obstante, esta disposición sólo se aplica si se ha producido efectivamente una sequía excepcional. No puedo pronunciarme definitivamente sobre si la sequía de que se trata lo fue, aunque muchos indicios puedan sustentar esta suposición. La carga de la prueba de la existencia de tal circunstancia pesa, evidentemente, sobre el Reino de España, que desea invocar esta norma de excepción. En lo sucesivo supondré, en beneficio del Estado miembro demandado, que se trató efectivamente de una sequía excepcional. La circunstancia de que, como muestra la experiencia, tales sequías excepcionales se producen de vez en cuando en España, no altera en absoluto la aplicabilidad de la citada disposición de la Directiva. Tampoco creo que el hecho de que esa sequía haya afectado a España, según afirma su Gobierno, durante varios años, excluya la aplicación de dicha disposición. De la versión actual de la Directiva no se puede deducir que las «condiciones meteorológicas excepcionales» sólo deban tenerse en cuenta si se mantienen únicamente durante uno o varios períodos de corta duración. En la vista, el Gobierno español señaló acertadamente que las inundaciones, también citadas en el apartado 2 del artículo 5, constituyen, a menudo, acontecimientos que se reproducen con mayor o menor frecuencia. (14) La afirmación de la Comisión de que la propuesta de Directiva del Consejo relativa a la calidad de las aguas de baño que presentó en 1994 (15) contiene una limitación en este sentido, (16) carece de relevancia mientras esta propuesta no pase a ser Derecho positivo.
26 Sin embargo también considero que las objeciones formuladas por la Comisión frente a las tesis del Gobierno español son justificadas. Efectivamente, el Reino de España no ha probado, en mi opinión, que la infracción que se le imputa se deba exclusivamente o, al menos, en gran parte a la sequía.
27 La circunstancia particular de que el porcentaje de las muestras no conformes a la Directiva se haya mantenido constante durante años quizá pueda deberse a la persistencia de la sequía que invoca el Gobierno español. Por el contrario, la escasez de agua alegada por este Gobierno no puede explicar la circunstancia, que éste no niega, de que el número de zonas de baño examinadas haya aumentado considerablemente en el mismo período de tiempo. (17) ¿Cómo puede haber aumentado el número de aguas de baño si la sequía imperante en las mismas fechas produjo las graves consecuencias que asegura el Gobierno español?
28 Por el contrario, me parece más interesante, al menos a primera vista, la afirmación de la Comisión conforme a la cual el norte de España resultó menos afectado por la sequía. Una gran parte de las aguas de baño cuyas muestras resultaron no conformes, se encuentran en esa parte del país, extremo que la parte demandada no niega. En estas circunstancias, el Reino de España sólo podría haber desvirtuado las imputaciones de la Comisión presentando datos concretos, desglosados por zonas. Al mismo tiempo, debería haber probado que esfuerzos suplementarios tampoco habrían permitido a las autoridades españolas garantizar la observancia de la Directiva en las aguas de que se trata. No sucedió así, de forma que el Reino de España no puede invocar, en mi opinión, el apartado 2 del artículo 5 de la Directiva o, en general, una situación de fuerza mayor.
29 En la sentencia de 1993, antes citada, el Tribunal de Justicia declaró que un Estado miembro únicamente puede justificar la inobservancia de las obligaciones que le impone la Directiva por motivos expresamente previstos en la propia Directiva. (18) No obstante, no excluyó absolutamente la posibilidad de que un Estado miembro invoque la «imposibilidad material absoluta de cumplir las obligaciones que derivan de la Directiva». (19) Puesto que en el presente asunto las consecuencias de la sequía pueden subsumirse en principio en los motivos de justificación previstos expresamente en la Directiva, no es preciso analizar más detalladamente este extremo. Aunque se analizara esta cuestión se llegaría, además, a la misma conclusión que la que he desarrollado anteriormente a propósito del artículo 5 de la Directiva. Efectivamente, el Reino de España no ha probado que se tratara de un supuesto de imposibilidad objetiva.
30 Por lo que se refiere a la especificidad de las aguas de baño de la zona mediterránea y a la flexibilidad en la interpretación de la Directiva que reclama el Gobierno español, creo que puedo ser breve. La Comisión ha señalado acertadamente que, al adherirse a la Comunidad Europea, el Reino de España asumió voluntariamente las obligaciones que se derivaban de la Directiva ya desde el 1 de enero de 1986 y no exigió la concesión de plazos suplementarios para la adaptación del Derecho interno a dicha Directiva. Si la especificidad climática y medioambiental de España hubiera hecho necesaria realmente una adaptación de la Directiva, habría correspondido al Reino de España proponer, en el curso de las negociaciones para la adhesión, tal modificación o, al menos, procurar que se le hubiera concedido un plazo suficiente para la adaptación. El ejemplo de Portugal muestra que eso era perfectamente posible. (20) Así cabe afirmarlo con mayor motivo si es cierta la afirmación efectuada por la representante del Gobierno español en la vista en el sentido de que la sequía ya había comenzado en 1985.
31 Por lo demás procede señalar que la afirmación del Gobierno español de que la Comisión exige que las aguas de baño españolas sean conformes en un 100 % con los requisitos de la Directiva, es inexacta. En la vista la Comisión llamó de nuevo la atención sobre el tenor literal del apartado 1 del artículo 5 de la Directiva. Conforme a esta disposición, a los efectos de la aplicación del artículo 4, las aguas de baño de un Estado miembro se considerarán conformes con los parámetros correspondientes cuando -por citar sólo un caso- el 95 % de las muestras sea conforme con los valores máximos. Por tanto, ya la misma Directiva contiene un régimen ventajoso para los Estados miembros, en el que no se exige el cumplimiento absoluto de sus requisitos. En la vista, el propio Gobierno español mencionó el sexto considerando de la Directiva, que se refiere al citado artículo. Por lo demás, el siguiente considerando (séptimo) es buena muestra de que la Directiva contiene incluso en su forma actual una flexibilidad considerable. En él se prevé la posibilidad de excepciones -como, por ejemplo, la del apartado 2 del artículo 5- destinadas a «alcanzar cierta flexibilidad en la aplicación de la presente Directiva».
32 Por lo demás, considero que, en el presente asunto, la Comisión, como ella misma reconoce, sólo ha exigido del Reino de España el mínimo estricto que cabe esperar de un Estado miembro en el marco de la Directiva. Sus cargos se refieren únicamente a dos de los parámetros obligatorios más importantes. La observancia de los demás parámetros (sean vinculantes o meramente indicativos) no es objeto del presente procedimiento.
33 Con ello queda respondida la última objeción del Gobierno español. La circunstancia de que la Comisión sólo haya considerado insuficiente la observancia de los valores límite impuestos por la Directiva únicamente respecto a dos parámetros no significa en absoluto que el Reino de España haya observado el resto de los valores límite. Por el contrario, la Comisión se ha limitado, de forma completamente legítima, a dos parámetros especialmente importantes.
Influencia de otros actos jurídicos
34 En el escrito de contestación a la demanda el Gobierno español analizó detalladamente la Comunicación de la Comisión, de 21 de febrero de 1996, relativa a la política de aguas de la Comunidad Europea. (21) Este documento tiene una importancia indudable para la política futura de la Comunidad en el sector de la protección de las aguas. Pero opino que dicho texto carece de relevancia en el presente procedimiento. El Gobierno español saca de dicha Comunicación la conclusión de que una parte de las disposiciones existentes en este ámbito están obsoletas y que los objetivos perseguidos pueden alcanzarse, incluso mejor, de otra forma. Sin embargo, de la Comunicación únicamente se deduce que debe mantenerse la Directiva de que se trata. (22) Por lo demás, en 1994 la Comisión presentó una propuesta de Directiva del Consejo relativa a la calidad de las aguas de baño, (23) de la que se deduce que el contenido de la Directiva aplicable al presente asunto debe ser modificado en algunos puntos, pero no derogado. En todo caso, debe señalarse que ello no puede menoscabar en nada la obligatoriedad de las disposiciones de la Directiva vigente entonces.
35 En este contexto reviste especial importancia, a los ojos del Gobierno español, la Directiva 91/271. Esta Directiva impone a los Estados miembros, entre otras obligaciones, la de velar por que las poblaciones de determinado tamaño estén provistas de canalización y por que las aguas residuales urbanas sean tratadas antes de desembocar en las zonas de baño. Algunas de esas disposiciones establecen que los requisitos exigidos por ellas deben haberse cumplido antes del 31 de diciembre del año 2005. El Gobierno español alega que entre este régimen y el de la Directiva que nos ocupa existe una discrepancia. Las aguas residuales urbanas son las principales causantes de la contaminación de las zonas de baño. Puesto que el plazo que establece para estas aguas residuales la Directiva 91/271 finaliza en el año 2005, mientras que el Derecho nacional debía haberse adaptado a la Directiva que nos ocupa a mas tardar el 1 de enero de 1986, existe una falta de convergencia entre ambas Directivas.
36 Como ha manifestado acertadamente la Comisión, las consideraciones efectuadas por el Gobierno español no son convincentes. De la Directiva 91/271 no se deduce que el legislador tuviera intención de conceder a los Estados miembros un nuevo plazo de adaptación a la Directiva de que se trata. Por tanto, no cabe suponer que mediante dicha Directiva se pretendiera conceder un «plazo de gracia» a los Estados miembros que no hubieran adaptado su Derecho interno a la Directiva de que se trata. Por lo demás, en contra de lo afirmado por el Gobierno español, no existe contradicción entre ambas Directivas. Aunque la finalidad última de éstas, es decir, la protección de las aguas, sea idéntica, siguen caminos distintos. La Directiva de que se trata en el presente asunto obliga a los Estados miembros a procurar que no se superen determinados valores límite en las aguas de baño. Si, para ello, fuera necesario proceder contra la contaminación ocasionada por las aguas residuales urbanas, la obligación de hacerlo se deducía ya de la Directiva aplicable en el presente asunto, que data de 1976. Por consiguiente, la Directiva 91/271 no ha introducido ninguna modificación a este respecto. Esta interpretación no desvirtúa en absoluto la Directiva citada en último lugar. Efectivamente, ésta es también aplicable, por ejemplo, cuando las aguas residuales urbanas deben ser canalizadas hacia aguas que no son «aguas de baño».
Cambio de usos sociales
37 El Gobierno español alega que, en muchos casos, se ha producido un abandono de las zonas de baño por parte de sus usuarios, que actualmente prefieren las piscinas, municipales o privadas. Por tanto, entre las aguas analizadas se encontraban muchas que ya no pueden considerarse «zonas de baño» en el sentido de la Directiva. En este contexto, el Gobierno español alega también que la definición contenida en el artículo 1 de la Directiva, conforme a la cual se entenderá por aguas de baño también las aguas en las que el baño no esté prohibido y sea practicado habitualmente por un número importante de bañistas, es poco clara. Por una parte, la falta de precisiones sobre lo que debe entenderse por «un número importante de bañistas» ha dado lugar a dificultades y confusión. Algunas zonas de baño han seguido siendo consideradas tales a pesar de haber sido ya abandonadas por sus usuarios. Por otra parte, la inexistencia de una disposición sobre las consecuencias de una prohibición de baño impuesta, temporal o permanentemente, por las autoridades, también ha contribuido a la confusión. La propuesta presentada por la Comisión en 1994 es más precisa en la medida en que de ella se deduce que, en el caso de que la prohibición sea permanente, se considerará que las aguas han dejado de ser aguas de baño. (24)
38 Las alegaciones formuladas por el Gobierno español no son fácilmente comprensibles. Si hubiera que interpretarlas en el sentido de que los requisitos impuestos por la Directiva a las aguas de baño pierden relevancia cuando las aguas ya no son utilizadas para el baño, o lo son por pocas personas, se correría el riesgo de entrar en un argumento circular. Así lo ha señalado acertadamente la Comisión. Efectivamente, no se puede negar que la disminución del número de bañistas se debe precisamente a que disminuye la calidad de las aguas. Si se permitiera que eso diera lugar a que un Estado miembro ya no tuviera que procurar la observancia en esas aguas de los valores límite fijados en la Directiva, se quebraría el sentido y la finalidad de la Directiva. Lo mismo cabe decir respecto a las consecuencias de una prohibición de baño impuesta por las autoridades. No hay que olvidar que el objetivo de la Directiva no es sólo la protección de la salud, sino también la protección del medio ambiente. (25) Si, en caso de aumento de la contaminación de unas aguas, se permitiera a un Estado miembro imponer simplemente una prohibición de baño y considerar que las aguas contaminadas habían dejado de ser «aguas de baño», se cumpliría como mucho uno de esos objetivos. Por tanto, tal interpretación contradiría los objetivos de la Directiva. Consiguientemente, no es preciso analizar si la propuesta de una nueva Directiva presentada por la Comisión en 1994 implica modificaciones esenciales, tal y como parece suponer el Gobierno español. (26)
39 Por lo demás hay que señalar que las dificultades alegadas por el Gobierno español no pueden justificar la infracción por un motivo meramente objetivo. La Comisión ha indicado acertadamente que el número de puntos en los que se extrajeron o debían extraerse muestras en España había aumentado a lo largo de los años. (27) Si fueran ciertas las afirmaciones del Gobierno español, cabría esperar que dicho número disminuyera. El Gobierno español no ha podido aclarar esta contradicción. En cualquier caso, ésta no se puede justificar aduciendo supuestas dificultades originadas por la interpretación de la definición contenida en el artículo 1 de la Directiva.
40 Con carácter cautelar debe señalarse que es perfectamente posible que se produzcan modificaciones en relación con las aguas de baño, como las que alega el Gobierno español. Si, por ejemplo, una zona de baño es abandonada por lo usuarios por diversos motivos, entre los que no se encuentra la contaminación del agua, un Estado miembro debe estar facultado para no seguir tratando esas aguas como «aguas de baño» en el sentido de la Directiva. Sin embargo, considero que esta facultad debe examinarse caso por caso y, de ser necesario, corresponde probarla al Estado miembro. A tal fin no basta una afirmación más o menos general, como la efectuada por el Gobierno español en el presente asunto.
Resultado
41 Por todo lo expuesto considero que ninguno de los motivos alegados por el Gobierno español puede justificar el probado incumplimiento del artículo 4 de la Directiva. Por tanto, el recurso de la Comisión es fundado. Entiendo que el Tribunal de Justicia no debe analizar detalladamente la infracción desde el punto de vista de los artículos 5 y 189 del Tratado CE, asimismo invocados por la Comisión en su recurso. El pronunciamiento en costas se deduce del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
42 En el procedimiento por incumplimiento seguido por la Comisión contra el Reino Unido al que ya nos hemos referido, (28) la Comisión formuló una pretensión muy parecida a la formulada en el presente procedimiento. En la sentencia, el Tribunal de Justicia eligió, sin motivarlo detalladamente, una fórmula distinta, sin que, no obstante, parezca que con ello perseguía dotarla de un contenido distinto. Como considero que la fórmula elegida por el Tribunal de Justicia es más elegante, opino que debe también emplearse en el presente asunto.
Comentario final
43 Este asunto es el último en el que presento mis conclusiones ante el Tribunal de Justicia. Permitáseme aprovechar esta ocasión para dar personalmente las gracias a los representantes procesales de la Comisión, de los Estados miembros y de las demás partes procesales que han tenido que soportarme desde hace catorce años. Les agradezco su comprensión, su paciencia y los esfuerzos desplegados para convencer a este Tribunal de la justicia de sus pretensiones. La calidad de los argumentos de las partes constituye una aportación importante a la calidad de las conclusiones y sentencias.
Me gustaría también expresar mi agradecimiento a todos aquellos que, a pesar de su importancia para las sentencias y conclusiones, permanecen casi siempre en la sombra. En primer lugar, quiero mencionar a los intérpretes y traductores, sin cuyo trabajo la misión jurisprudencial del Tribunal de Justicia sería imposible. Respecto a las traducciones, por motivos fáciles de adivinar he seguido durante años sobre todo la traducción de mis textos al francés. Su calidad así como la de las traducciones a otras lenguas que conozco siempre fue impresionante. En ocasiones he tenido la sensación de que la traducción sonaba mejor que el original alemán. Ya que no puedo citar los nombres de todos los traductores a los que debo mi agradecimiento, permítaseme expresar las gracias a todos en la persona del Jefe de la División de Traducción francesa, Sr. J.-P. Vernier, cuya paciencia he sometido de vez en cuando a duras pruebas. Vaya también mi agradecimiento a los funcionarios y agentes del Servicio de Investigación y Documentación y al asesor especial del Tribunal en materia económica, a cuyos conocimientos he recurrido con placer y siempre con gran provecho. Los amables colaboradores y colaboradoras de la biblioteca siempre se mostraron solícitos a la hora de buscar bibliografía sobre un tema determinado. Vaya a ellos también mi agradecimiento. Naturalmente no quisiera olvidar a los «huissiers» (como se conoce aquí a los conserjes), colaboradores de toda confianza encargados del transporte y reparto del correo interno y externo. Por último, pero no por ello menos importante, gracias sinceras a mis colaboradores, letrados, asistentes y secretarias que siempre han realizado el trabajo que se les ha atribuido con total fiabilidad y gentileza. Ha sido un placer trabajar en el Tribunal de Justicia con todos ellos así como con el resto de Abogados Generales y Jueces, que no necesito mencionar.
C. Conclusión
44 Propongo, por tanto, al Tribunal de Justicia:
1) Declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE al no adoptar todas las disposiciones necesarias para que la calidad de las aguas de baño continentales se ajuste a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 de la Directiva 76/160/CEE del Consejo, de 8 de diciembre de 1975, relativa a la calidad de las aguas de baño.
2) Condenar en costas al Reino de España.
(1) - DO 1976, L 31, p. 1; EE 15/01, p. 133.
(2) - Véanse los apartados 2 y 3 del artículo 3 de la Directiva.
(3) - Tras la correspondiente modificación del artículo 13 de la Directiva, operada por el artículo 3 de la Directiva 91/692/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1991, sobre la normalización y la racionalización de los informes relativos a la aplicación de determinadas Directivas referentes al medio ambiente (DO L 377, p. 48)
(4) - La Comisión emplea en su escrito de interposición de recurso el término «aguas interiores», mientras que la Directiva se refiere a las «aguas [...] continentales» en la ya citada definición del artículo 1. Como se deduce de las manifestaciones del escrito de demanda, este empleo indistinto de ambos términos por parte de la Comisión no parece deberse a motivos objetivos. En estas conclusiones emplearé, por tanto, el término usado en la propia Directiva.
(5) - Por «zona de baño» hay que entender, con arreglo a la letra b) del apartado 2 del artículo 1 de la Directiva, el lugar donde se encuentren las aguas de baño.
(6) - Estas cifras y las siguientes se refieren a dos parámetros fijados en la Directiva, en concreto, las coliformes totales, por una parte, y las coliformes fecales, por otra.
(7) - El número de puntos de muestreo se redujo, según afirma la Comisión, de 343 en 1994 a 221 en 1995.
(8) - A este respecto, hay que tener en cuenta que las cifras proceden de un informe que, según afirma la Comisión, se publicó en mayo de 1996, mientras que el escrito de interposición del recurso ya se había presentado en marzo de 1996.
(9) - Asunto C-56/90, Rec. p. I-4109;
apartados 43 y 44.
(10) - DO L 135, p. 40.
(11) - COM(96) 59 final.
(12) - Loc. cit. (nota 11), puntos 4.2 y 5.8.
(13) - Sentencia de 18 de marzo de 1980, Valsabbia/Comisión (asuntos acumulados 154/78, 205/78, 206/78, 226/78, 227/78, 228/78, 263/78, 264/78, 39/79, 31/79, 83/79 y 85/79, Rec. p. 907), apartado 140.
(14) - Las poblaciones ribereñas del Rin y del Mosela pueden dar fe de ello.
(15) - DO C 112, p. 3.
(16) - Véase el apartado 3 del artículo 5 de la propuesta, conforme a la cual únicamente se deben incluir las «desviaciones temporales».
(17) - Si se tiene además en cuenta la cifra mencionada por la Comisión en su recurso, relativa a 1991 (271 puntos), el aumento resulta aún más llamativo.
(18) - Loc. cit. (nota 9), apartados 43 y 44.
(19) - Loc. cit. (nota 9), apartado 46.
(20) - Véase el apartado 7 supra.
(21) - Véase la nota 11.
(22) - Véase el punto 9 de la Comunicación.
(23) - Loc. cit. (nota 15).
(24) - Véase el apartado 2 del artículo 7 de esta propuesta; loc. cit. (nota 23).
(25) - Véase el punto 2 supra.
(26) - Es interesante señalar que, el artículo 7 de esta propuesta, citado por el Gobierno español, contiene un apartado (3) en el que se establece que los Estados miembros que hayan prohibido permanentemente el baño en una zona de baño determinada informarán de ello a la Comisión indicando «los motivos por los cuales no puede conseguirse la adecuación de las aguas de baño a los requisitos de la presente Directiva».
(27) - La Comisión ha citado las siguientes cifras: 271 puntos en 1991, 301 en 1992, 312 en 1993, 346 en 1994 y 343 en 1995.
(28) - Véase la nota 9 supra.