62012CJ0427_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑427/12
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, wniesioną w dniu 19 września 2012 r.,
Komisja Europejska, reprezentowana przez B. Smuldersa, C. Zadrę oraz E. Manhaevego, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Parlamentowi Europejskiemu, reprezentowanemu przez L. Visaggia oraz A. Troupiotisa, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
Radzie Unii Europejskiej, reprezentowanej przez M. Moore’a oraz I. Šulce, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranym przez:
Republikę Czeską, reprezentowaną przez M. Smolka, E. Ruffera oraz D. Hadrouška, działających w charakterze pełnomocników,
Królestwo Danii, reprezentowane przez V. Pasternak Jørgensen oraz C. Thorninga, działających w charakterze pełnomocników,
Republikę Francuską, reprezentowaną przez G. de Bergues’a, D. Colasa oraz N. Rouam, działających w charakterze pełnomocników,
Królestwo Niderlandów,
reprezentowane przez M. Bulterman oraz M. Noort, działające w charakterze pełnomocników,
Republikę Finlandii, reprezentowaną przez H. Leppo oraz J. Leppa, działających w charakterze pełnomocników,
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, reprezentowane przez C. Murrell oraz M. Holta, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez B. Kennelly’ego, barrister,
interwenienci,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, Prezes, K. Lenaerts (sprawozdawca), wiceprezes, A. Tizzano, R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz, E. Juhász i M. Safjan, prezesi izb, A. Rosas, E. Levits, A. Ó Caoimh, J.C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader, D. Šváby i S. Rodin, sędziowie,
rzecznik generalny: P. Cruz Villalón,
sekretarz: V. Tourrès, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 1 października 2013 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 19 grudnia 2013 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. W swej skardze Komisja Europejska wnosi o stwierdzenie nieważności art. 80 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 528/2012 z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych (Dz.U. L 167, s. 1) w zakresie, w jakim ów przepis przewiduje przyjęcie środków ustanawiających opłaty należne Europejskiej Agencji Chemikaliów (zwanej dalej „Agencją”) w drodze aktu opartego na art. 291 ust. 2 TFUE (zwanego dalej „aktem wykonawczym”), a nie w drodze aktu wydanego na podstawie art. 290 ust. 1 TFUE (zwanego dalej „aktem delegowanym”).
Ramy prawne
Rozporządzenie nr 528/2012
2. Rozporządzenie nr 528/2012, które harmonizuje niektóre przepisy dotyczące udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych, powierza Agencji – jak wynika to z motywu 17 tego rozporządzenia – „określone zadania dotyczące oceny substancji czynnych oraz wydawania pozwoleń unijnych na niektóre kategorie produktów biobójczych […]”.
3. Motyw 64 rzeczonego rozporządzenia stanowi:
„Koszty procedur związanych z funkcjonowaniem niniejszego rozporządzenia powinny zostać odzyskane od podmiotów, które udostępniają produkty biobójcze na rynku, oraz od podmiotów, które chcą to zrobić w uzupełnieniu do podmiotów podejmujących działania zmierzające do zatwierdzenia substancji czynnych. Aby promować sprawne działanie rynku wewnętrznego, należy ustanowić pewne wspólne zasady mające zastosowanie zarówno do opłat wnoszonych do Agencji, jak i do właściwych organów państw członkowskich, w tym należy odpowiednio uwzględnić szczególne potrzeby [małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP)]”.
4. Zgodnie z art. 7 ust. 2 akapit pierwszy, art. 13 ust. 3 akapit drugi, art. 43 ust. 2 akapit pierwszy, art. 45 ust. 1 i 3, art. 50 ust. 2 akapit drugi, art. 54 ust. 1 i 3 oraz art. 80 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 528/2012 Agencji należna jest opłata z tytułu jej udziału w postępowaniach, odpowiednio, w sprawie zatwierdzenia substancji czynnej lub późniejszej zmiany warunków zatwierdzenia substancji czynnej, w sprawie odnowienia takiego zatwierdzenia, w sprawie pozwolenia unijnego na produkty biobójcze, w sprawie odnowienia i zmiany takiego pozwolenia oraz w sprawie ustalenia równoważności technicznej substancji czynnych. Zgodnie z art. 77 ust. 1 akapit trzeci wspomnianego rozporządzenia „[o]soba odwołująca się [od decyzji wydanej przez Agencję] może być zobowiązana do wniesienia opłat”.
5. Jeśli chodzi o terminy uiszczania opłat należnych Agencji, art. 7 ust. 2 akapit pierwszy, art. 13 ust. 3 akapit drugi, art. 43 ust. 2 akapit pierwszy, art. 45 ust. 3 akapit drugi i art. 54 ust. 3 rzeczonego rozporządzenia stanowią, że „Agencja informuje wnioskodawcę o opłatach należnych zgodnie z art. 80 ust. 1 i jeśli w terminie 30 dni wnioskodawca nie wniesie opłat, Agencja odrzuca wniosek”.
6. Artykuł 78 ust. 1 rozporządzenia nr 528/2012, dotyczący budżetu Agencji, stanowi:
„Do celów niniejszego rozporządzenia przychody Agencji składają się z:
a) dotacji z Unii ujętej w budżecie ogólnym Unii Europejskiej (sekcja dotycząca Komisji);
b) opłat należnych Agencji na podstawie niniejszego rozporządzenia;
c) wszelkich należności wypłacanych Agencji za usługi świadczone przez nią na mocy niniejszego rozporządzenia;
d) wszelkich dobrowolnych wkładów państw członkowskich”.
7. Artykuł 80 rozporządzenia nr 528/2012, zatytułowany „Opłaty i należności”, stanowi:
„1. Na podstawie zasad określonych w ust. 3 Komisja przyjmuje rozporządzenie wykonawcze określające:
a) opłaty wnoszone na rzecz Agencji, w tym opłatę roczną za produkty, na które wydano pozwolenie unijne zgodnie z rozdziałem VIII, oraz opłatę za wnioski o wzajemne uznanie zgodnie z rozdziałem VII;
b) zasady określające warunki przyznawania zniżek, zwolnień z opłat i zwrotów kosztów członkowi Komitetu ds. Produktów Biobójczych pełniącemu funkcje sprawozdawcy; oraz
c) warunki płatności.
To rozporządzenie wykonawcze przyjmuje się zgodnie z procedurą sprawdzającą, o której mowa w art. 82 ust. 3. Ma ono zastosowanie wyłącznie do opłat uiszczanych na rzecz Agencji.
Agencja może pobierać należności z tytułu innych świadczonych przez siebie usług.
Opłaty uiszczane na rzecz Agencji ustalane są na takim poziomie, by przychód z nich w połączeniu z innymi źródłami przychodów Agencji zgodnie z wymogami niniejszego rozporządzenia był wystarczający do pokrycia kosztów świadczonych usług. Należne opłaty są publikowane przez Agencję.
2 Państwa członkowskie pobierają bezpośrednio od wnioskodawców opłaty za świadczone przez nie usługi w ramach procedur określonych na mocy niniejszego rozporządzenia, w tym usługi świadczone przez właściwe organy państw członkowskich działające jako właściwe organy oceniające.
W oparciu o zasady określone w ust. 3 Komisja wydaje wskazówki dotyczące zharmonizowanej struktury opłat.
Państwa członkowskie mogą nakładać opłaty roczne w odniesieniu do produktów biobójczych udostępnianych na ich rynku.
Państwa członkowskie mogą pobierać należności z tytułu innych świadczonych przez siebie usług.
Państwa członkowskie ustalają i publikują wysokość opłat należnych ich właściwym organom.
3. Zarówno rozporządzenie wykonawcze, o którym mowa w ust. 1, jak i obowiązujące w poszczególnych państwach członkowskich przepisy dotyczące opłat powinny być zgodne z następującymi zasadami:
a) opłaty ustalane są na takim poziomie, by przychód z nich był w zasadzie wystarczający do pokrycia kosztów świadczonych usług i nie przekraczał kwot niezbędnych do pokrycia tych kosztów;
b) dokonuje się częściowego zwrotu opłaty w przypadku, gdy wnioskodawca nie przedłoży w wyznaczonym terminie wymaganych informacji;
c) w odpowiednich przypadkach uwzględnia się szczególne potrzeby małych i średnich przedsiębiorstw, w tym możliwość podziału płatności na kilka rat i etapów;
d) ustalając strukturę i wysokość opłat, uwzględnia się to, czy informacje zostały przedłożone wspólnie, czy oddzielnie;
e) w należycie uzasadnionych okolicznościach, gdy zgadza się na to Agencja lub właściwy organ, można odstąpić od pobierania całości lub części opłaty; oraz
f) terminy uiszczania opłat ustala się z należytym uwzględnieniem terminów dotyczących procedur, o których mowa w niniejszym rozporządzeniu”.
8. Zgodnie z art. 97 akapit drugi rozporządzenia nr 528/2012 ma ono zastosowanie od dnia 1 września 2013 r.
Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron
9. Postanowieniami Prezesa Trybunału, odpowiednio z dnia 15 stycznia i z dnia 5 lutego 2013 r., Republika Czeska, Republika Francuska, Królestwo Niderlandów, Republika Finlandii oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej. Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 5 lutego 2013 r. Królestwo Danii zostało dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Rady.
10. Komisja wnosi do Trybunału o:
– stwierdzenie nieważności art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 528/2012 w zakresie, w jakim ów przepis przewiduje przyjęcie środków ustanawiających opłaty należne Agencji w drodze aktu wykonawczego wydanego na podstawie art. 291 TFUE, a nie w drodze aktu delegowanego wydanego na podstawie art. 290 TFUE;
– utrzymanie w mocy skutków przepisu, którego nieważność ma zostać stwierdzona, oraz wszelkich aktów, które zostaną przyjęte na jego podstawie, do czasu wejścia w życie, w rozsądnym terminie, nowego przepisu mającego go zastąpić; oraz
– obciążenie Parlamentu i Rady kosztami postępowania.
11. Tytułem pomocniczym, gdyby Trybunał uznał, że ów wniosek o stwierdzenie częściowej nieważności rzeczonego rozporządzenia jest niedopuszczalny, Komisja wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności rozporządzenia w całości oraz o utrzymanie w mocy jego skutków.
12. Parlament i Rada wnoszą do Trybunału o:
– oddalenie skargi oraz
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
13. Parlament wnosi ponadto tytułem pomocniczym – w wypadku, gdyby Trybunał uwzględnił skargę – o utrzymanie w mocy skutków art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 528/2012 oraz wszelkich aktów, które zostaną przyjęte na jego podstawie, do czasu wejścia w życie, w rozsądnym terminie, nowego przepisu mającego go zastąpić.
W przedmiocie dopuszczalności
Argumentacja stron
14. Rada, popierana przez Królestwo Niderlandów i Zjednoczone Królestwo, podnosi, iż skarga o stwierdzenie częściowej nieważności rozporządzenia nr 528/2012 jest niedopuszczalna, ponieważ art. 80 ust. 1 tego rozporządzenia, o którego stwierdzenie nieważności wnosi Komisja, nie może zostać oddzielony od pozostałych przepisów tego rozporządzenia. Na poparcie tego wniosku Rada i wspomniane państwa członkowskie wskazują na fakt, iż uiszczenie opłaty jest warunkiem prowadzenia przez Agencję działań w toku całego postępowania w sprawie zatwierdzenia produktu biobójczego.
15. Natomiast Parlament, Komisja i Republika Finlandii stoją na stanowisku, że stwierdzenie nieważności samego tylko art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 528/2012 nie wpłynęłoby na istotę tego rozporządzenia. W związku z tym skarga o stwierdzenie częściowej nieważności jest dopuszczalna.
Ocena Trybunału
16. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału stwierdzenie nieważności części aktu Unii jest możliwe tylko pod warunkiem, że przepisy, których stwierdzenia nieważności domaga się strona, mogą zostać oddzielone od pozostałych przepisów tego aktu (zob. w szczególności wyroki: Komisja/Rada, C‑29/99, EU:C:2002:734, pkt 45; Niemcy/Komisja, C‑239/01, EU:C:2003:514, pkt 33). Trybunał wielokrotnie orzekał, iż ten wymóg rozerwalności nie jest spełniony, jeśli konsekwencją stwierdzenia nieważności części aktu jest zmiana jego istoty (wyrok Komisja/Polska, C‑504/09 P, EU:C:2012:178, pkt 98 i przytoczone tam orzecznictwo).
17. W niniejszym przypadku należy przypomnieć, że rozporządzenie nr 528/2012 wprowadza zharmonizowane przepisy dotyczące udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych. W ramach tego rozporządzenia Agencja wykonuje zadania dotyczące oceny substancji czynnych oraz wydawania pozwoleń unijnych na niektóre kategorie produktów biobójczych.
18. Jak wskazał rzecznik generalny w pkt 19 swej opinii, art. 80 ust. 1 rozporządzania nr 528/2012 ogranicza się do przyznania Komisji uprawnień niezbędnych do wydania rozporządzenia wykonawczego, w którym ustalone zostaną opłaty pobierane przez Agencję za zadania wykonywane w ramach realizacji rozporządzenia nr 528/2012 oraz warunki uiszczania tych opłat.
19. Wynika stąd, że art. 80 ust. 1 rozporządzania nr 528/2012 dotyczy zagadnienia, które może zostać oddzielone od ram prawnych ustalonych przez to rozporządzenie, w związku z czym ewentualne stwierdzenie nieważności tego przepisu nie wpłynie na istotę rzeczonego rozporządzenia.
20. Dlatego też skarga Komisji o stwierdzenie częściowej nieważności rozporządzenia nr 528/2012 jest dopuszczalna.
Co do istoty
Argumentacja stron
21. Komisja podnosi na poparcie swej skargi jeden zarzut dotyczący naruszenia traktatu FUE, a mianowicie systemu przekazywania uprawnień, które prawodawca Unii może powierzyć Komisji na podstawie art. 290 TFUE i 291 TFUE.
22. Jeśli chodzi o odpowiednie zakresy stosowania wspomnianych przepisów, Komisja twierdzi, po pierwsze, że uprawnienia przysługujące jej na podstawie art. 291 TFUE mają charakter czysto wykonawczy, podczas gdy zgodnie z art. 290 TFUE dysponuje ona uprawnieniami o charakterze quasi-ustawodawczym.
23. Po drugie, podjęta przez prawodawcę Unii decyzja o powierzeniu Komisji uprawnienia do wydania aktu delegowanego lub aktu wykonawczego powinna opierać się na obiektywnych i jasnych kryteriach mogących podlegać kontroli sądowej. Komisja podkreśla w tym względzie z jednej strony, że odpowiednie zakresy stosowania art. 290 TFUE i 291 TFUE są różne i wzajemnie się wykluczają. Z drugiej strony, zważywszy na samo brzmienie tych przepisów, jedyne rozstrzygające kryterium pozwalające na dokonanie rozróżnienia między aktem delegowanym a aktem wykonawczym dotyczy charakteru i przedmiotu uprawnień powierzonych Komisji. Jeśli owe uprawnienia zmierzają do wydania przepisów o zasięgu ogólnym, innych niż istotne, pełniących funkcję prawną polegającą na uzupełnieniu ram prawnych danego aktu ustawodawczego, przepisy te uzupełniają akt ustawodawczy zgodnie z art. 290 ust. 1 akapit pierwszy TFUE. Jeśli natomiast owe przepisy mają na celu wyłącznie zapewnić wykonanie przepisów przewidzianych już w akcie podstawowym, zapewniając jednolite warunki stosowania w Unii, podlegają one art. 291 TFUE. Korzystanie z uprawnień wykonawczych na podstawie art. 291 TFUE nie może w żaden sposób wpłynąć na treść aktu ustawodawczego.
24. Ani okoliczność, że przepis ustawodawczy powierzający Komisji uprawnienie jest bardzo szczegółowy, ani swoboda uznania, która stąd wynika dla tej instytucji, ani też kwestia, czy akt, jaki Komisja ma wydać, ustanawia nowe prawa i obowiązki, nie mogą zostać uznane – gdy są rozpatrywane oddzielnie – za okoliczności rozstrzygające przy dokonaniu rozróżnienia na akty delegowane i akty wykonawcze. Charakter i przedmiot uprawnienia powierzonego Komisji są rozstrzygające, jeśli chodzi o ustalenie, czy owo uprawnienie jest objęte delegowaniem ustawodawczym, czy kompetencją wykonawczą.
25. Jeśli chodzi o zgodność z prawem art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 528/2012, Komisja twierdzi, że w tym przepisie prawodawca Unii błędnie powierzył jej uprawnienia wykonawcze na podstawie art. 291 TFUE. Badanie charakteru i przedmiotu uprawnień powierzonych jej w ten sposób wskazuje bowiem na to, że Komisja będzie musiała wydać akt uzupełniający niektóre, inne niż istotne, elementy aktu ustawodawczego w rozumieniu art. 290 TFUE.
26. Komisja podkreśla, po pierwsze, że zgodnie z art. 78 rozporządzenia nr 528/2012 przychody Agencji obejmują nie tylko opłaty należne Agencji, ale również dotację z Unii, wszelkie należności wypłacane Agencji za usługi przez nią świadczone oraz wszelkie dobrowolne wkłady państw członkowskich. Tymczasem art. 80 tego rozporządzenia nie określa kryteriów pozwalających na zapewnienie koordynacji i spójności między różnymi sposobami finansowania Agencji.
27. Po drugie, z treści art. 80 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 528/2012 wynika, że zgodnie z „zasadami” dotyczącymi opłat określonymi w tych przepisach zadaniem Komisji nie jest wyłącznie określenie w odniesieniu do każdego postępowania w sprawie pozwolenia wysokości opłaty z tym związanej. Artykuł 80 ust. 1 lit. a) i ust. 3 lit. a) stanowią bowiem z jednej strony, że „w zasadzie” opłaty powinny być proporcjonalne do świadczonych usług i pokrywać ich koszty. Dlatego też zadaniem Komisji jest określenie wyjątków od zasady na podstawie szczegółowych kryteriów, a zatem uzupełnienie przepisu ustawodawczego. Z drugiej strony, jeśli chodzi o zasady określające warunki przyznawania zniżek, zwolnień z opłat i zwrotów, o których mowa w art. 80 ust. 1 lit. b) i ust. 3 lit. e), prawodawca Unii nie określił okoliczności, w których opłata lub jej część nie jest należna. Tak więc wspomniane przepisy powierzają Komisji uprawnienie do uzupełnienia przepisów prawnych w tej dziedzinie poprzez dodanie do nich elementów innych niż istotne.
28. To samo dotyczy „warunków płatności” przewidzianych w art. 80 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 528/2012 – pojęcia, którego znaczenie nie zostało określone, w związku z czym może ono obejmować zarówno zwykłe zasady płatności, których naruszenie nie ma żadnego wpływu na postępowanie w sprawie pozwolenia, jak i warunki, których naruszenie może – stosownie do okoliczności – być szkodliwe w kontekście udzielenia zgody na wniosek o pozwolenie.
29. Komisja wskazuje też na fakt, iż art. 80 ust. 3 lit. c) rozporządzenia nr 528/2012 stanowi, że „w odpowiednich przypadkach” musi ona uwzględnić szczególne potrzeby małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP), co daje jej nie tylko swobodę wyboru co do zasad „wykonania”, ale również uprawnienie do uzupełnienia ram prawnych poprzez określenie ogólnych kryteriów dotyczących zniżek w zakresie opłat, z których MŚP mogłyby skorzystać.
30. Wreszcie fakt, iż art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 528/2012 stanowi też, że zasady, z którymi powinny być zgodne przepisy dotyczące opłat ustanawiane przez państwa członkowskie, nie ma żadnego wpływu na kwestię, czy uprawnienia powierzone Komisji są objęte aktami delegowanymi na podstawie art. 290 TFUE lub aktami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 291 TFUE.
31. Parlament i Rada oraz wszystkie państwa członkowskie dopuszczone do niniejszej sprawy w charakterze interwenientów twierdzą, że art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 528/2012 powierza Komisji w sposób zgodny z prawem uprawnienia wykonawcze w rozumieniu art. 291 TFUE. System opłat ustanowiony w art. 80 jest bowiem wystarczająco szczegółowy i dostatecznie określony na poziomie ustawodawczym, tak że uprawnienia przyznane Komisji mają wyłącznie charakter wykonawczy w rozumieniu art. 291 TFUE.
Ocena Trybunału
32. Artykuł 80 ust. 1 rozporządzenia nr 528/2012 powierza Komisji uprawnienie do wydania, na podstawie art. 291 ust. 2 TFUE, rozporządzenia wykonawczego dotyczącego opłat należnych Agencji, które są związane z różnymi działaniami podejmowanymi przez Agencję w ramach realizacji rozporządzenia nr 528/2012.
33. Należy stwierdzić, że art. 291 TFUE nie zawiera żadnej definicji pojęcia aktu wykonawczego, ale ust. 2 tego artykułu ogranicza się do wzmianki o konieczności wydania takiego aktu przez Komisję lub w pewnych szczególnych przypadkach przez Radę, aby zapewnić, że prawnie wiążący akt Unii zostanie wykonany w Unii w jednolitych warunkach.
34. Ponadto z art. 291 ust. 2 TFUE wynika, że tylko „[j]eżeli konieczne są jednolite warunki wykonywania prawnie wiążących aktów Unii, akty te powierzają uprawnienia wykonawcze Komisji lub, w należycie uzasadnionych przypadkach oraz w przypadkach określonych w artykułach 24 [TUE] i 26 [TUE], Radzie”.
35. Wreszcie pojęcie aktu wykonawczego w rozumieniu art. 291 TFUE winno być oceniane w kontekście pojęcia aktu delegowanego wynikającego z art. 290 TFUE.
36. Przed wejściem w życie traktatu z Lizbony wyrażenie „uprawnienia do wykonywania” zawarte w art. 202 tiret trzecie WE obejmowało bowiem z jednej strony uprawnienie do wprowadzenia w życie na poziomie Unii aktu ustawodawczego Unii lub niektórych jego przepisów oraz z drugiej strony w pewnych okolicznościach uprawnienie do wydania aktów normatywnych, które uzupełniają lub zmieniają inne niż istotne elementy aktu ustawodawczego. Konwent europejski zaproponował wprowadzenie rozróżnienia między tymi dwoma rodzajami uprawnień, które pojawia się w art. I‑35 i I‑36 projektu traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Owa zmiana została w końcu przyjęta w traktacie z Lizbony w art. 290 TFUE i 291 TFUE.
37. Zgodnie z art. 290 ust. 1 akapit pierwszy TFUE „[a]kt ustawodawczy może przekazywać Komisji uprawnienia do przyjęcia aktów o charakterze nieustawodawczym o zasięgu ogólnym, które uzupełniają lub zmieniają niektóre, inne niż istotne, elementy aktu ustawodawczego”.
38. Gdy prawodawca Unii powierza Komisji w akcie ustawodawczym uprawnienie delegowane na podstawie art. 290 ust. 1 TFUE, Komisja powinna przyjąć przepisy, które uzupełniają lub zmieniają inne niż istotne elementy tego aktu. Zgodnie z art. 290 ust. 1 akapit drugi TFUE akt ustawodawczy dokonujący takiego delegowania winien wyraźnie określać cele, treść, zakres oraz czas obowiązywania przekazanych uprawnień. Ów wymóg oznacza, że powierzenie uprawnień delegowanych zmierza do przyjęcia przepisów, które wpisują się w ramy prawne określone w podstawowym akcie ustawodawczym.
39. Jeśli natomiast prawodawca Unii powierza Komisji uprawnienie wykonawcze na podstawie art. 291 ust. 2 TFUE, Komisja powinna określić treść aktu ustawodawczego, aby zapewnić jego wprowadzenie w życie w warunkach jednolitych we wszystkich państwach członkowskich.
40. Należy podkreślić, że prawodawca Unii dysponuje swobodnym uznaniem, gdy postanawia powierzyć Komisji uprawnienie delegowane na podstawie art. 290 ust. 1 TFUE lub uprawnienie wykonawcze na podstawie art. 291 ust. 2 TFUE. Dlatego też kontrola sądowa ogranicza się do oczywistych błędów w ocenie kwestii, czy prawodawca mógł w rozsądny sposób uznać, po pierwsze, że ramy prawne, które określił w odniesieniu do systemu opłat wskazanego w art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 528/2012, powinny zostać jedynie – celem ich wykonania – doprecyzowane bez konieczności zmiany lub uzupełnienia o elementy inne niż istotne, a po drugie, że przepisy rozporządzenia nr 528/2012 dotyczące tego systemu wymagają jednolitych warunków wykonywania.
41. W pierwszej kolejności art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 528/2012 powierza Komisji uprawnienie do „określenia” opłat wnoszonych na rzecz Agencji, warunków ich płatności oraz pewnych zasad dotyczących zniżek, zwolnień z opłat i zwrotów opłat „na podstawie zasad określonych w ust. 3 [wspomnianego artykułu]”.
42. Należy stwierdzić w tym względzie, po pierwsze, że motyw 64 rozporządzenia nr 528/2012 wprowadza samą zasadę uiszczania opłat na rzecz Agencji, a po drugie, że art. 80 ust. 1 akapit ostatni tego rozporządzenia stanowi, iż wspomniane opłaty „ustalane są na takim poziomie, by przychód z nich w połączeniu z innymi źródłami przychodów Agencji zgodnie z wymogami niniejszego rozporządzenia był wystarczający do pokrycia kosztów świadczonych usług”.
43. Tak więc zasada przewodnia systemu opłat przewidzianego w art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 528/2012 została ustanowiona przez samego prawodawcę, gdy postanowił on, że opłaty mają służyć jedynie pokryciu kosztów usług i że nie można ich wykorzystać na jakiekolwiek inne cele ani też nie można ich ustanowić w kwotach przekraczających koszty usług świadczonych przez Agencję.
44. Wbrew twierdzeniom Komisji okoliczność, że rozporządzenie nr 528/2012 nie wprowadza kryteriów koordynacji między różnymi źródłami finansowania Agencji wskazanymi w art. 78 ust. 1 tego rozporządzenia, oraz fakt, iż zgodnie z art. 80 ust. 3 lit. a) tego rozporządzenia opłaty podlegające zapłacie powinny „w zasadzie” pokrywać koszty, w ogóle nie przemawiają za powierzeniem Komisji uprawnienia delegowanego.
45. Należy podkreślić w tym względzie, że ustalenie kwoty opłat należnych Agencji na wystarczającym poziomie, tak by pokryć koszty usług świadczonych przez Agencję, jest z uwagi na swój charakter działaniem polegającym na przewidywaniu i w pewnym stopniu przypadkowym, gdyż zależy w szczególności od takich okoliczności jak liczba wniosków złożonych do Agencji. Jak podnoszą Parlament i Rada, zwrot „w zasadzie” wyraża zatem przede wszystkim trudność związaną z zapewnieniem we wszystkich okolicznościach, by opłaty pobierane przez Agencję były wystarczające, by pokryć koszty usług, którym one odpowiadają. To zresztą z tego powodu art. 78 ust. 1 rzeczonego rozporządzenia przewiduje również inne źródła finansowania Agencji, które w połączeniu z opłatami pozwalają na pokrycie takich kosztów.
46. Ponadto należy stwierdzić, że wykonywanie przez Komisję uprawnienia, które jej przysługuje na mocy art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 528/2012, podlega innym przesłankom i kryteriom, które zostały określone przez samego prawodawcę Unii w tym akcie ustawodawczym. W tym względzie art. 80 ust. 3 stanowi, że dokonuje się częściowego zwrotu opłaty, w przypadku gdy wnioskodawca nie przedłoży w wyznaczonym terminie wymaganych informacji [ust. 3 lit. b)]; że w odpowiednich przypadkach uwzględnia się szczególne potrzeby MŚP, w tym możliwość podziału płatności na kilka rat i etapów [ust. 3 lit. c)]; że ustalając strukturę i wysokość opłat, uwzględnia się to, czy informacje zostały przedłożone wspólnie, czy oddzielnie [ust. 3 lit. d)]; że w należycie uzasadnionych okolicznościach, gdy zgadza się na to Agencja, można odstąpić od pobierania całości lub części opłaty [ust. 3 lit. e)] i wreszcie że terminy uiszczania opłat ustala się z należytym uwzględnieniem terminów dotyczących procedur, o których mowa w rzeczonym rozporządzeniu [ust. 3 lit. f)].
47. Jeśli chodzi o zasady określające warunki przyznawania zniżek, zwolnień z opłat i zwrotów opłat, o których mowa w art. 80 ust. 1 lit. b) i ust. 3 lit. e) rozporządzenia nr 528/2012, Komisja podnosi jednak, że prawodawca Unii nie określił okoliczności, w których opłata nie jest należna w całości lub w części, w związku z czym powierzył Komisji w sposób dorozumiany uprawnienie do uzupełnienia aktu ustawodawczego. Podobnie art. 80 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 528/2012 jest sprzeczny z art. 291 TFUE, gdyż przyznaje Komisji uprawnienie do określenia „warunków płatności” opłat należnych Agencji.
48. Taka argumentacja nie może zostać przyjęta. Prawodawca Unii mógł bowiem w rozsądny sposób uznać, że rozporządzenie nr 528/2012 określa kompletne ramy prawne w rozumieniu pkt 40 niniejszego wyroku w dziedzinie zniżek, zwolnień z opłat i zwrotów opłat należnych Agencji, przewidując w art. 7 ust. 4, art. 43 ust. 4 i art. 80 ust. 3 lit. b) tego rozporządzenia różne sytuacje, w których częściowy zwrot opłat jest dopuszczalny, stwierdzając w art. 80 ust. 3 lit. c), że „uwzględnia się szczególne potrzeby [MŚP]”, i wskazując w art. 80 ust. 3 lit. e), że można odstąpić od pobierania całości lub części opłaty „w należycie uzasadnionych okolicznościach, gdy zgadza się na to Agencja”.
49. Podobnie jest w przypadku uprawnienia do określenia „warunków płatności”, które przysługuje Komisji na mocy art. 80 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 528/2012. Artykuł 7 ust. 2 akapit pierwszy, art. 13 ust. 3 akapit drugi, art. 43 ust. 2 akapit pierwszy, art. 45 ust. 3 akapit drugi i art. 54 ust. 3 tego rozporządzenia same bowiem określają termin 30 dni na uiszczenie opłaty należnej Agencji za podejmowane przez nią różne działania. Zgodnie z art. 80 ust. 3 lit. f) terminy uiszczania opłat należnych za pozostałe działania Agencji „ustala się z należytym uwzględnieniem terminów dotyczących procedur, o których mowa w [tym] rozporządzeniu”. Jeśli chodzi o inne warunki płatności, art. 80 ust. 3 lit. c) wskazuje na „możliwość podziału płatności na kilka rat i etapów” w celu uwzględnienia szczególnych potrzeb MŚP. Wykonywanie przez Komisję uprawnienia, które jej przysługuje na podstawie art. 80 ust. 1 lit. c), wpisuje się zatem w ramy prawne określone przez sam akt ustawodawczy, których akt wykonawczy nie może ani zmienić, ani uzupełnić o elementy inne niż istotne.
50. Wreszcie na poparcie swej skargi Komisja wskazuje też na fakt, iż art. 80 ust. 3 lit. c) rozporządzenia nr 528/2012 stanowi, że „w odpowiednich przypadkach” musi ona uwzględnić szczególne potrzeby MŚP, co według niej daje jej nie tylko swobodę wyboru co do zasad „wykonania”, ale również uprawnienie do określenia ogólnych kryteriów pozwalających ustalić, czy i w jakim zakresie MŚP mogą skorzystać ze zniżek w dziedzinie opłat.
51. Argumentacja ta również nie zasługuje na uwzględnienie. Użycie terminu „w odpowiednich przypadkach” oznacza, że rozporządzenie wykonawcze Komisji nie musi przewidywać we wszystkich przypadkach zniżki w zakresie opłat dla MŚP. Taka zniżka jest konieczna jedynie wówczas, gdy jest to wymagane ze względu na szczególne cechy tych przedsiębiorstw. Tym samym spoczywający na Komisji obowiązek uwzględnienia „w odpowiednich przypadkach” szczególnych potrzeb MŚP potwierdza fakt, iż prawodawca Unii uznał za niezbędne określenie przez samego siebie kompletnych ram prawnych w rozumieniu pkt 40 niniejszego wyroku dotyczących systemu opłat przewidzianego w art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 528/2012. Tak więc zgodnie z art. 80 ust. 3 lit. a) i c) opłaty winny zostać ustalone na poziomie, który nie tylko pozwala w zasadzie na pokrycie kosztów usług świadczonych przez Agencję, ale który w odniesieniu do MŚP uwzględnia też szczególne cechy tych przedsiębiorstw. Jeśli chodzi o warunki płatności, sam art. 80 ust. 3 lit. c) wskazuje na możliwość podziału płatności na kilka rat i etapów w przypadku MŚP.
52. Z powyższego wynika, że prawodawca Unii mógł słusznie uznać, że art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 528/2012 nie przyznaje Komisji uprawnienia do uzupełnienia elementów innych niż istotne tego aktu ustawodawczego, ale uprawnienie do uściślenia treści normatywnej tego aktu zgodnie z art. 291 ust. 2 TFUE.
53. W drugiej kolejności, zważywszy, że system opłat przewidziany w art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 528/2012 odnosi się do opłat należnych agencji Unii, powierzenie Komisji uprawnienia wykonawczego na podstawie art. 291 ust. 2 TFUE może zostać uznane za rozsądne w celu zapewnienia jednolitych warunków wykonywania tego systemu w Unii.
54. Z całości powyższych rozważań wynika, że jedyny zarzut podniesiony przez Komisję na poparcie jej skargi nie jest zasadny, w związku z czym owa skarga winna zostać oddalona.
W przedmiocie kosztów
55. Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Parlament i Rada wniosły o obciążenie Komisji kosztami postępowania, a Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania. Republika Czeska, Królestwo Danii, Republika Francuska, Królestwo Niderlandów, Republika Finlandii i Zjednoczone Królestwo, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Parlamentu i Rady, pokrywają zgodnie z art. 140 § 1 rzeczonego regulaminu własne koszty.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Komisja Europejska zostaje obciążona kosztami postępowania.
3) Republika Czeska, Królestwo Danii, Republika Francuska, Królestwo Niderlandów, Republika Finlandii oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej pokrywają własne koszty.