61985C0137
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
JEAN MISCHO (
*1
)
vom 11. Juni 1987
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Am 22. Januar, am 30. Juni und am 17. Juli 1981 stellte die Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (im folgenden: BALM oder Beklagte des Ausgangsverfahrens) den Klägerinnen des Ausgangsverfahrens drei Ausfuhrlizenzen für unter die gemeinsame Marktorganisation für Getreide fallende Erzeugnisse (Dextrose und Maisstärkemehl) aus, nachdem diese Kautionen zur Sicherung der Verpflichtung zur Ausfuhr während der Gültigkeitsdauer der Lizenzen gestellt hatten. In der Folge stellten die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens die betreffenden Grunderzeugnisse unter die Zollkontrolle im Sinne des Artikels 4 der Verordnung Nr. 565/80 des Rates vom 4. März 1980 über die Vorauszahlung von Ausfuhrerstattungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse (
1
).
Diese Verordnung bezieht sich auf Grunderzeugnisse, die vor ihrer Ausfuhr verarbeitet werden sollen. Sie läßt die Zahlung eines der Ausfuhrerstattung entsprechenden Betrages an einen Wirtschaftsteilnehmer zu, „sobald die Grunderzeugnisse der Zollkontrolle unterworfen wurden und damit sichergestellt ist, daß die Verarbeitungserzeugnisse oder die Waren innerhalb einer bestimmten Frist ausgeführt werden“ (Artikel 4).
Die Anwendung dieser Regelung setzt die Stellung einer Kaution voraus, durch die die Rückzahlung eines Betrages in Höhe des gezahlten Betrages, zuzüglich 20 %, sichergestellt wird (Artikel 6 der Verordnung). Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens haben derartige Kautionen gestellt.
Sobald die Erzeugnisse unter Zollkontrolle gestellt waren, gab die Beklagte des Ausgangsverfahrens die Kautionen für die Ausfuhrlizenzen gemäß Artikel 29 Buchstabe b in Verbindung mit 30 Absatz 1 Buchstabe b und Absatz 2 sowie 22 Absatz 1 Buchstabe b vierter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 3183/80 der Kommission vom 3. Dezember 1980 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen sowie Vorausfestsetzungsbescheinigungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse (
2
) frei.
Später stellte sich heraus, daß die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens bei einem Teil der betreffenden Waren die Fristen nicht eingehalten hatten, die sich aus Artikel 11 der Verordnung Nr. 798/80 der Kommission vom 31. März 1980 über Durchführungsvorschriften für die Vorfinanzierung von Ausfuhrerstattungen und positiven Währungsausgleichsbeträgen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen (
3
) ergeben.
In Anbetracht dieses Umstandes war die Beklagte des Ausgangsverfahrens der Auffassung, es liege der in Artikel 42 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3183/80 der Kommission geregelte Fall vor, d. h. die Ausfuhrverpflichtung sei von den Klägerinnen des Ausgangsverfahrens für die betreffenden Warenmengen nicht erfüllt worden. Die Beklagte hielt sich daher für berechtigt, gemäß Artikel 42 Absatz 3 dieser Verordnung die Regelung des Artikels 38 Absatz 1 Buchstabe c zweiter Gedankenstrich der Verordnung sinngemäß anzuwenden und — im Verhältnis zu den nichtausgeführten Mengen — die erneute Stellung der Kautionen zu fordern, die die Durchführung der Ausfuhr hatten sicherstellen sollen.
Die nach der Regelung über die Zollkontrolle gemäß den Vorschriften der Verordnung Nr. 565/80 des Rates vom 4. März 1980 gestellten Kautionen wurden von den zuständigen Zollbehörden ebenfalls teilweise zurückbehalten. Diese Entscheidung ist jedoch in der vorliegenden Rechtssache nicht unmittelbar im Streit.
Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, das mit der Klage der Klägerinnen des Ausgangsverfahrens gegen die Entscheidung befaßt ist, mit der die erneute Stellung der Ausfuhrkautionen verlangt wird, ersucht den Gerichtshof, die folgende Frage zu beantworten :
„Verstößt Artikel 38 Absatz 1 Buchstabe c zweiter Gedankenstrich der Verordnung (EWG) Nr. 3183/80 der Kommission vom 3. Dezember 1980 unter dem Gesichtspunkt, daß dieser Regelung Sanktionscharakter beizumessen ist, gegen höherrangiges Gemeinschaftsrecht?“
Wie sich aus den Gründen des Vorlagebeschlusses ergibt, geht das vorlegende Gericht von der Prämisse aus, daß Artikel 38 Absatz 1 Buchstabe c zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 3183/80 die Verhängung einer Sanktion mit Strafcharakter impliziert. Dies stehe nicht im Einklang mit den allgemeinen Rechtsgrundsätzen „in dubio pro reo“, „nulla poena sine culpa“ und dem „Grundsatz der Verhältnismäßigkeit“. Diese im Strafrecht der Mitgliedstaaten geltenden Grundsätze seien nach dem Urteil des Gerichtshofes vom 14. Mai 1974 (
4
) auch für das Gemeinschaftsrecht verbindlich.
A — Die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage
In ihren Erklärungen machen die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens gegenüber der Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage die im Sitzungsbericht unter II-1 dargelegten Argumente gelten.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes ist es aber Sache des vorlegenden Gerichts, anhand des Sachverhalts der Rechtssache zu beurteilen, ob die Entscheidung über eine Vorlagefrage zum Erlaß seines Urteils erforderlich ist (
5
).
B — Die Rechtsnatur der Kaution
Die von dem vorlegenden Gericht aufgestellte Prämisse (erneute Stellung der Kaution = Geldstrafe) steht im Widerspruch zur Rechtsprechung des Gerichtshofes.
Im Urteil vom 17. Dezember 1970 (
6
) hat der Gerichtshof nämlich in den Randnummern 17 und 18 für Recht erkannt:
„Die Klägerin des Ausgangsverfahrens macht noch geltend, der Kautionsverfall infolge der Nichterfüllung der Ein- oder Ausfuhrverpflichtung sei eigentlich eine Geldbuße oder Strafe, zu deren Einführung der Vertrag den Rat und die Kommission nicht ermächtige.
Dieses Vorbringen beruht auf einem unrichtigen Verständnis der Kautionsregelung; die Kaution ist nur die Sicherheit für die Erfüllung einer freiwillig übernommenen Verpflichtung und kann daher einer Strafsanktion nicht gleichgestellt werden.“
Wenn der Verfall der Kaution, die sich noch in den Händen der Interventionsstelle befand, einer Strafsanktion demnach nicht gleichgestellt werden kann, ist die Lage dann anders, wenn die Kaution bereits freigegeben war und zunächst erneut gestellt werden muß? Ich denke nicht.
In seinem Urteil vom 25. September 1984 in der Rechtssache Könecke (
7
) hat der Gerichtshof festgestellt, „daß eine Sanktion, selbst wenn sie keinen strafrechtlichen Charakter besitzt, nur dann verhängt werden darf, wenn sie auf einer klaren und unzweideutigen Rechtsgrundlage beruht“. Wir werden später sehen, daß in der vorliegenden Rechtssache im Gegensatz zu der Rechtssache Könecke eine derartige Rechtsgrundlage vorhanden ist. Hier ist zu unterstreichen, daß die zitierte Textstelle wie die anderen Textstellen des Könecke-Urteils und insbesondere Randnummer 13 eindeutig zeigen, daß der Gerichtshof der Auffassung war, die Zurückbehaltung einer zuvor erneut gestellten Kaution stelle zwar eine Sanktion dar, aber doch keine strafrechtliche Sanktion.
Dies scheint mir vollkommen logisch.
Von dem Zeitpunkt an, in dem eine Verpflichtung nicht erfüllt worden ist und nicht mehr erfüllt werden kann und die zur Sicherung dieser Verpflichtung bestimmte Kaution von der zuständigen Stelle zurückbehalten wird, hört sie nämlich auf, eine Kaution zu sein, und wird zu einer Sanktion. Dies gilt um so mehr, wenn die Kaution bereits freigegeben war. In beiden Fällen ist die Ausfuhr innerhalb der vorgesehenen Frist nicht mehr möglich. Wenn die Sanktion aber im ersten Fall keinen Strafcharakter hat, so kann sie diesen Charakter auch im zweiten Fall nicht haben. Es besteht nämlich kein rechtlicher Unterschied zwischen den beiden Fällen.
Zu Recht hebt die Kommission hervor, aus den Urteilen in den Rechtssachen Internationale Handelsgesellschaft und Könecke lasse sich entnehmen, daß
„der Verfall einer Kaution zwar unter bestimmten Umständen als Sanktion anzusehen ist, aber nicht allein deshalb mit einer strafrechtlichen Sanktion (Geldstrafe) rechtlich auf eine Stufe gestellt werden kann“.
Ein Bauunternehmer, der sich verpflichtet hat, ein Bauwerk innerhalb einer bestimmten Frist fertigzustellen, andernfalls er für jeden Tag des Verzugs einen bestimmten Geldbetrag zu zahlen hat, und der diese Frist nicht einhält, kann nicht geltend machen, da das Bauwerk nicht mehr innerhalb der vorgesehenen Frist fertiggestellt werden könne, stelle der vereinbarte Betrag nun eine Geldstrafe dar, zu deren Zahlung er nur verpflichtet sei, wenn er dazu von einem Strafgericht verurteilt werde und nachdem bewiesen worden sei, daß er grob fahrlässig oder vorsätzlich gehandelt habe.
Eine solche Argumentation ist auch in bezug auf die Kautionen nicht zulässig. Gewiß ist eine Gemeinschaftsverordnung nicht dasselbe wie ein zivilrechtlicher Vertrag. Es ist einzuräumen, daß die von der Firma Maizena übernommene Ausfuhrverpflichtung, was ihren freiwilligen Charakter angeht, nicht genau die gleiche Rechtsnatur wie die Verpflichtung eines Bauunternehmers hatte (
8
). Die Firma Maizena hatte nicht die Möglichkeit, die Stellung einer Kaution abzulehnen, wenn sie ausführen wollte, während der Unternehmer vielleicht — zumindest theoretisch — die Möglichkeit hatte, die Vertragsstrafenklausel nicht anzunehmen.
Ich bin daher einer Meinung mit P. Tiedemann und R. Barents (
9
), wenn sie feststellen, daß die Kaution, die die Einfuhr oder die Ausfuhr gewährleisten soll, nicht als einer Vertragsstrafe des Zivilrechts vollkommen vergleichbar angesehen werden kann.
Auf der anderen Seite ist aber die Ähnlichkeit mit einer strafrechtlichen Verurteilung noch viel weniger ausgeprägt. Zu Recht macht die Kommission geltend: „Die Nichtbeachtung der Verpflichtung hat als solche... allein den Kautionsverfall, jedoch kein irgendwie geartetes (moralisches) Unwerturteil zur Folge. Der Kautionsverfall wird dementsprechend weder in ein irgendwie geartetes Strafregister eingetragen, noch sind die persönlichen Verhältnisse des Verpflichteten bei der Entscheidung über den Kautionsverfall von Belang. Insbesondere bleibt unberücksichtigt, ob es sich bei der Pflichtverletzung um einen Rückfall handelt oder ob andere erschwerende oder mildernde Umstände vorliegen“ (Punkt III-2, letzter Absatz der Erklärungen der Kommission).
Mir scheint daher, daß R. Barents recht hat, wenn er vorschlägt, die Technik der Stellung einer Kaution anzusehen „as a separate administrative law phenomenon and to solve the problem of legal protection within this framework. This is what the Court has done in its basic decision on the law of deposits in case 11/70“ (S. 242 des zitierten Aufsatzes).
Die Kommission weist außerdem zu Recht darauf hin, daß auch die nationalen Rechtssysteme, insbesondere im Zoll- und im Steuerrecht, Regelungen kennen, bei denen „im öffentlichen Interesse in vielen Fällen negative wirtschaftliche Folgen (in Form von Zahlungspflichten) an bestimmte, jedoch nicht notwendigerweise rechtswidrige (oder gar strafbare) Handlungsweisen geknüpft“ werden (Punkt III-3. Buchstabe a der Erklärungen der Kommission).
Im modernen Recht wird im übrigen mehr und mehr der Begriff der „objektiven Haftung“ oder der „Haftung ohne Verschulden“ verwendet. In diesem Zusammenhang sind unter anderem das Haager Übereinkommen vom 2. Oktober 1973 über das auf die Produkthaftung anwendbare Recht, die im Rahmen des Europarats geschlossene Konvention vom 27. Januar 1977 über die Produkthaftung bei Körperschäden oder Tod und die Richtlinie des Rates vom 25. Juli 1985 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Haftung für fehlerhafte Produkte (
10
) zu nennen. Diese sieht vor, daß „der Hersteller eines Produkts... für den Schaden [haftet], der durch einen Fehler dieses Produkts verursacht worden ist“ (Artikel 1), denn „nur bei einer verschuldensunabhängigen Haftung des Herstellers kann das unserem Zeitalter fortschreitender Technisierung eigene Problem einer gerechten Zuweisung der mit der modernen technischen Produktion verbundenen Risiken in sachgerechter Weise gelöst werden“ (zweite Begründungserwägung). Nach dieser Richtlinie ist es Sache des Herstellers, sich von seiner Haftung dadurch zu befreien, daß er das Vorliegen bestimmter ihn entlastender Umstände beweist (Artikel 7).
Die ganz ähnlichen Merkmale der Regelung über die Kautionen im Agrarbereich sind demnach keineswegs Ausdruck archaischen Denkens (
11
), sondern entsprechen einer Entwicklungstendenz des modernen Rechts.
Nicht alle Institute des Gemeinschaftsrechts können den bereits bestehenden Begriffen der nationalen Rechtsordnungen einfach gleichgestellt werden, und selbst innerhalb dieser Rechtsordnungen hat die wirtschaftliche Entwicklung zur Schaffung von besonderen Regelungen geführt, die weder in die bereits bestehenden Kategorien des Zivilrechts, noch in die des Strafrechts eingeordnet werden können.
Was zählt, ist, daß die Grundrechte der Bürger durch diese neuen Rechtstechniken nicht verletzt werden, wobei es allerdings „in der Gemeinschaftsrechtsordnung... berechtigt [erscheint], für diese Rechte bestimmte Begrenzungen vorzubehalten, die durch die dem allgemeinen Wohl dienenden Ziele der Gemeinschaft gerechtfertigt sind, solange die Rechte nicht in ihrem Wesen angetastet werden“ (
12
).
In seinem Urteil in der Rechtssache Internationale Handelsgesellschaft hatte der Gerichtshof die Kautionsregelung als solche bereits ein erstes Mal im Hinblick auf die Grundsätze geprüft, die seinerzeit vom Verwaltungsgericht Frankfurt angeführt worden waren, und war zu dem Ergebnis gelangt, daß die Regelung „in kein Grundrecht ein[greift]“ (Randnr. 20 der Entscheidungsgründe).
Das Verwaltungsgericht Frankfurt fragt sich nun, ob bestimmte andere Grundsätze, die es als Grundsätze des Strafrechts bezeichnet, durch diese Regelung verletzt werden.
Man könnte versucht sein, dem vorlegenden Gericht zu antworten, daß die Grundsätze des Strafrechts auf die Kaution nicht anwendbar sind, da diese nicht den Charakter einer Strafsanktion hat. Bei Grundrechten ist aber die größte Genauigkeit angebracht, und was die einen als Grundsätze des Strafrechts ansehen, könnten andere eventuell ganz einfach als Grundrechte oder als Grundsätze des Verwaltungsrechts ansehen, die einen angemessenen Rechtsschutz der Wirtschaftsteilnehmer gewährleisten sollen. Prüfen wir also, ob einer der vom Verwaltungsgericht oder von den Klägerinnen des Ausgangsverfahrens genannten Grundsätze vorliegend als anwendbar angesehen werden kann und ob er gegebenenfalls durch Artikel 38 der Verordnung Nr. 3183/80 verletzt ist.
C — Die Gültigkeit des Artikels 38 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 3183/80
Die Gültigkeit dieser Vorschrift ist natürlich im Verhältnis zum höherrangigen Gemeinschaftsrecht und nicht im Verhältnis zu Vorschriften oder Begriffen des nationalen Rechts zu prüfen (
13
).
Von den höherrangigen Regeln des Gemeinschaftsrechts nennt das vorlegende Gericht die folgenden Grundsätze:
—
in dubio pro reo,
—
nulla poena sine culpa,
—
den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens berufen sich außerdem in ihren beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen auf die Rechtsgrundsätze :
—
nulla poena sine lege,
—
ne bis in idem.
Im Interesse der Folgerichtigkeit der Argumentation möchte ich mit diesen beiden letztgenannten Grundsätzen beginnen.
1. Der Grundsatz „nullum crimen, nulla poena sine lege“ (Legalitätsgrundsatz)
Der Grundsatz, daß eine Strafe nur aufgrund eines Gesetzes verhängt und vollzogen werden kann, ist dem Gemeinschaftsrecht nicht unbekannt. So hat der Gerichtshof eine von der Kommission gegenüber einem Stahlhersteller wegen Überschreitung der Produktionsquoten verhängte Geldbuße auf ihre Vereinbarkeit mit dem Legalitätsgrundsatz geprüft (
14
).
Wie ich bereits erwähnt habe, hat der Gerichtshof in der Rechtssache Könecke erklärt, daß eine Sanktion, selbst wenn sie keinen strafrechtlichen Charakter besitzt, nur dann verhängt werden darf, wenn sie auf einer klaren und unzweideutigen Rechtsgrundlage beruht.
Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens, die sich auf dieses Urteil berufen, tragen vor, auch im vorliegenden Fall fehle eine solche Rechtsgrundlage. Artikel 38 beziehe sich nämlich auf eine ganz besondere Fallgestaltung, und zwar auf die zollrechtliche Behandlung von Waren, die nach ihrer Ausfuhr wieder in die Gemeinschaft eingeführt würden (Regelung für Rückwaren). Eine Regelung, die in diesem Rahmen gerechtfertigt sein könne, sei dies nicht notwendigerweise unter anderen Begleitumständen.
Außerdem sei die Bedeutung des Begriffs der sinngemäßen Anwendung unklar.
Dazu möchte ich folgendes anmerken. Sicher ist, daß sich Artikel 38 für sich allein genommen nur auf die „Regelung über Rückwaren“ bezieht. Es ist aber ganz eindeutig, daß Artikel 42 die zuständige Behörde, die die Ausfuhrlizenz ausgestellt hat, verpflichtet, die in Artikel 38 Absatz 1 Buchstabe c genannten Regelungen anzuwenden, wenn ein Erzeugnis unter Zollkontrolle gestellt (Artikel 4 der Verordnung Nr. 565/80) und die für die Ausfuhr vorgesehene Frist nicht eingehalten worden ist (Artikel 11 der Verordnung Nr. 798/80).
Die Forderung der BALM nach erneuter Stellung der Kaution beruht also auf einer klaren und unzweideutigen Rechtsgrundlage.
Die sinngemäße Anwendung einer Vorschrift auf eine ähnliche, aber nicht gleiche Rechtslage ist eine wohlbekannte Rechtstechnik. Im vorliegenden Fall war keiner der Beteiligten über die Bedeutung der Verweisung und über den Inhalt der anzuwendenden Vorschrift im Irrtum.
Schließlich stellt auch der Umstand, daß Artikel 42 Absatz 3 nur an „die Stelle, die die Lizenz erteilt hat“, gerichtet ist, keinen stichhaltigen Einwand dar. Selbst wenn man annimmt, daß im Strafrecht jede Vorschrift, durch die eine Sanktion eingeführt wird, notwendigerweise in die Worte gefaßt sein muß: „jeder, der sich einer... schuldig macht, wird mit... bestraft“, ergibt sich jedenfalls aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes, daß die Verordnungsvorschriften, die die Nichtfreigabe einer Kaution vorsehen oder die erneute Stellung einer Kaution vorschreiben, deshalb noch keine strafrechtlichen Sanktion darstellen.
Nur ist in diesem Zusammenhang anzumerken, daß die Verwendung des Ausdrucks „die Kaution erneut stellen“ nicht sachgerecht ist. Der Begriff „Kaution“ schließt den Begriff der Sicherheit ein. Wie der Gerichtshof in der Rechtssache Könecke aber ausgeführt hat (Randnr. 10), ist es nicht möglich, die erneute Stellung einer Sicherheit zu verlangen, wenn sich das Risiko, für das sie gestellt worden ist, bereits realisiert hat. Es wäre richtiger gewesen, von einem „Betrag in Höhe der Kaution“ zu sprechen.
2. Der Grundsatz „ne bis in idem“
Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens tragen weiter vor, man wolle sie zweimal für denselben Sachverhalt mit einer Sanktion belegen, denn die in Artikel 6 der bereits genannten Verordnung Nr. 565/80 vorgesehene Verarbeitungskaution habe ebenfalls das Ziel, die Ausfuhr der Ware zu gewährleisten.
Nach dem Wortlaut dieser Vorschrift stellt die Verarbeitungskaution aber „die Rückzahlung eines Betrages in Höhe des gezahlten Betrages, zuzüglich eines Zusatzbetrags“ sicher. Was (im voraus) gezahlt worden ist, ist die Ausfuhrerstattung. Die Kaution soll deren Rückzahlung für den Fall sichern, daß die Ausfuhr letztlich nicht erfolgt.
Durch die 20%ige Erhöhung sollte „einem ungerechtfertigten Gewinn des betreffenden Exporteurs vorgebeugt werden... In den Fällen, in denen eine Vorfinanzierungsregelung Anwendung findet, würden nämlich die Wirtschaftsteilnehmer zu Unrecht einen kostenlosen Kredit erhalten, wenn sich später herausstellen sollte, daß kein Anspruch auf Erstattung bestand“ (
15
).
Der Grundsatz „ne bis in idem“ kann daher der erneuten Stellung der Ausfuhrkaution nicht entgegenstehen.
3. Der Grundsatz „in dubio pro reo“
Im Rahmen der Rechtssache Internationale Handelsgesellschaft hatte das Verwaltungsgericht Frankfurt gefragt, ob die Kautionsregelung rechtmäßig ist, weil sie nur im Fall höherer Gewalt den Verfall der Kaution ausschließt.
Der Gerichtshof hatte auf diese Frage wie folgt geantwortet:
„Nach alledem hat der Gemeinschaftsgesetzgeber damit, daß er das Erlöschen der Ausfuhrverpflichtung und das Freiwerden der Kaution nur für die Fälle höherer Gewalt vorgesehen hat, eine Bestimmung getroffen, die geeignet ist, im allgemeinen Interesse, so wie Artikel 39 des Vertrages es umschreibt, das normale Funktionieren der Getreidemarktordnung zu gewährleisten, ohne die Importeure oder Exporteure über Gebühr zu belasten. Somit läßt sich aus den Vorschriften, welche das Freiwerden der Kaution nur für Fälle höherer Gewalt vorsehen, nichts gegen die Rechtsgültigkeit der Kautionsregelung herleiten.“ (Randnr. 25)
Das Verwaltungsgericht Frankfurt ist jedoch der Auffassung, der Grundsatz „in dubio pro reo“ sei nicht beachtet, da der Betroffene, und nicht die zuständige Behörde den Nachweis zu erbringen habe, daß ein Fall höherer Gewalt vorliege.
Es ist aber nicht vorstellbar, daß die zuständige Verwaltungsbehörde verpflichtet sein sollte, in jedem Einzelfall darzutun, daß kein auf höhere Gewalt beruhender Grund das Unternehmen daran gehindert hat, die Ware innerhalb der Frist auszuführen. Die theoretisch möglichen Fälle höherer Gewalt sind nämlich vielfältig. Man kann nicht von der Verwaltung verlangen, daß sie den Versuch unternimmt, sich vorzustellen, welcher Fall höherer Gewalt eingetreten sein könnte.
Selbst im Strafrecht ist es Sache des Angeklagten, den Rechtfertigungsgrund anzugeben, auf den er sich beruft, im einzelnen zu beschreiben, was vorgefallen ist, und alle Beweismittel geltend zu machen, über die er verfügt. Er löst dadurch eine Diskussion mit der Staatsanwaltschaft aus, die sich gegebenenfalls bemühen wird, ihrerseits zu beweisen, daß die behaupteten Umstände nicht geeignet sind, den Angeklagten zu entlasten. Letztlich trägt derjenige der beiden Kontrahenten, der die besseren Argumente hat, den Sieg davon.
Meiner Ansicht nach ist es mit den Grundrechten des Individuums a fortiori durchaus vereinbar, daß im Rahmen der Kautionsregelung die Dinge in der gleichen Weise ablaufen, abgesehen davon, daß die Diskussion in diesem Fall in einem ersten Stadium zwischen dem Importeur/Exporteur und der Interventionsstelle abläuft und erforderlichenfalls nicht vor einem Strafgericht, sondern vor einem Verwaltungs- oder einem Zivilgericht fortgesetzt wird. Meines Erachtens hat der Gerichtshof übrigens in seinem Urteil vom 11. Juli 1968 (Schwarzwaldmilch (
16
)) bereits unausgesprochen die Rechtsgültigkeit dieser Beweisregelung anerkannt, als er feststellte: „Schließlich folgt aus dem Aufbau von Artikel 6 der Verordnung, daß der Importeur das Vorliegen der Umstände zu beweisen hat, die den Tatbestand der höheren Gewalt begründen.“
4. „Nulla poena sine culpa“
Wie ich bereits dargelegt habe, haben wir es mit einem der Fälle zu tun, in denen das anwendbare Recht keinen Raum für irgendeine Bewertung der Gründe läßt, auf denen die Nichterfüllung der Ausfuhrverpflichtung beruht, mit Ausnahme des Falles der höheren Gewalt. Die vorgesehene Sanktion hat nicht den Charakter einer „poena“, d. h. einer strafrechtlichen Sanktion. Es bleibt daher nur das Argument des Verwaltungsgerichts Frankfurt zu prüfen, eine juristische Person könne nicht Adressat einer Sanktion sein.
Das Gemeinschaftsrecht läßt indessen in bestimmten Fällen die Möglichkeit zu, gegen juristische Personen echte Geldbußen zu verhängen. Ich habe bereits auf Fälle verwiesen (
17
), in denen der Gerichtshof die von der Kommission gegen ein Stahlunternehmen verhängte Geldbuße bestätigt hat. Man kann außerdem Artikel 15 der Verordnung Nr. 17 des Rates (
18
) zitieren, wonach „die Kommission... gegen Unternehmen und Unternehmensvereinigungen... Geldbußen... festsetzen“ kann.
Dies kann um so eher gelten, wenn es sich um eine Sanktion handelt, die keine Geldstrafe darstellt.
5. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts Frankfurt ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt, weil „die Höhe der Geldstrafe nicht vom Maß der Schuld abhängt und zwischen den verschiedenen Verschuldensformen Fahrlässigkeit, grobe Fahrlässigkeit und Vorsatz nicht unterschieden wird“.
In diesem Zusammenhang kann ich nur wiederholen, daß wir es im vorliegenden Fall mit einem System der objektiven Haftung zu tun haben, in dessen Rahmen jeglicher Rückgriff auf den Begriff des subjektiven Verschuldens ausgeschlossen ist.
Artikel 38 kann daher nicht als ungültig wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit angesehen werden.
Bevor ich schließe, möchte ich nur zur Information darauf hinweisen, daß die gemeinschaftsrechtliche Regelung weitgehend unter dem Einfluß der Rechtsprechung des Gerichtshofes umgestaltet worden ist, um der Art der verletzten Verpflichtung und dem Ausmaß dieser Verletzung jeweils Rechnung tragen zu können.
In diesem Zusammenhang ist die Verordnung Nr. 2220/85 der Kommission vom 22. Juli 1985 mit gemeinsamen Durchführungsbestimmungen zur Regelung der Sicherheit für landwirtschaftliche Erzeugnisse (ABl. L 205 vom 3.8.1985, S. 5) zu nennen. Diese Verordnung, die für alle Agrarbereiche gilt, unterscheidet zwischen Hauptpflichten, Nebenpflichten und untergeordneten Pflichten.
Für das Kautionssystem ist daher nicht mehr die gleiche Starrheit kennzeichnend wie früher.
D — Ergebnis
Aus allen dargelegten Gründen schlage ich vor, die Frage des vorlegenden Gerichts wie folgt zu beantworten:
„Die Prüfung der vom Verwaltungsgericht Frankfurt am Main vorgelegten Frage hat nichts ergeben, was die Gültigkeit des Artikels 38 Absatz 1 Buchstabe c zweiter Gedankenstrich der Verordnung (EWG) Nr. 3183/80 der Kommission vom 3. Dezember 1980 beeinträchtigen könnte.“
(
*1
)	Aus dem Französischen übersetzt.
(
1
)	ABl. L 62 vom 7.3.1980, S. 5.
(
2
)	ABI. L 338 vom 13.12.1980, S. 1.
(
3
)	ABl. L 87 vom 1.4.1980, S. 42.
(
4
)	Urteil vom 14. Mai 1974 in der Rechtssache 4/73, Nold, Slg. 1974, 491, Randnr. 13.
(
5
)	Siehe z. B. die Urteile vom 16. Dezember 1981 in der Rechtssache 244/80, Foglia, Slg. 1981, 3045, Randnr. 15; vom 14. Februar 1984 in der Rechtssache 278/82, Rewe, Slg. 1984, 721, Randnr. 8; vom 28. Juni 1984 in der Rechtssache 180/83, Moser, Slg. 1984, 2539, Randnr. 6; vom 12. Juni 1986 in den verbundenen Rechtssachen 98, 162 und 258/85, Bertini, Slg. 1986, 1885, Randnr. 8.
(
6
)	Urteil vom 17. Dezember 1970 in der Rechtssache 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, Slg. 1970, 1125.
(
7
)	Rechtssache 117/83, Slg. 1984, 3291, 3302.
(
8
)	Siehe Tiedemann, P.: „Das Kautionsrecht der EWG — ein verdecktes Strafrecht?“, Neue Juristische Wochenschrift, 1983_S. 2727-2731.
(
9
)	Barents, R.: The System of Deposits in Community Agricultural Law: Efficiency v. Proportionnality, European Law Review, August 1985, S. 239-249.
(
10
)	ABl. L 210 vom 7.8.1985, S. 29.
(
11
)	Siehe den zitierten Anikei von P. Tiedemann, S. 2727.
(
12
)	Urteil vom 14. Mai 1974 in der Rechtssache 4/73, Nold/Kommission, Slg. 1974, 491, 508, Randnr. 14.
(
13
)	Siehe dazu die Urteile vom 17. Dezember 1970 in der Rechtssache 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, a. a. O., Randnr. 3, und vom 8. Oktober 1986 in der Rechtssache 234/85, Keller, Slg. 1986, 2897, Randnr, 7.
(
14
)	Urteil vom 17. Mai 1984 in der Rechtssache 83/83, Slg. 1984, 2195; der Gerichtshof erwähnt den Grundsatz in den Urteilen vom 28. März 1984 in der Rechtssache 8/83, Slg. 1984, 1649, Randnr. 27, und vom 3. März 1982 in der Rechtssache 14/81, Alpha Steel, Slg. 1982, 749, Randnr. 29.
(
15
)	Urteil vom 5. Februar 1987 in der Rechtssache 288/85, Hauptzoliamt Hamburg-Jonas/Plange Kraftfutterwerke GmbH & Co., Slg. 1987, 611, Randnr. 14.
(
16
)	Rechtssache 4/68, Firma Schwarzwaldmilch GmbH/Ein- fuhr- und Vorratsstelle für Fette, Slg. 1968, 562, 575.
(
17
)	Urteil vom 17. Mai 1984 in der Rechtssache 83/83, Slg. 1984, 2195; der Gerichtshof erwähnt den Grundsatz in den Urteilen vom 28. März 1984 in der Rechtssache 8/83, Slg. 1984, 1649, Randnr. 27, und vom 3. März 1982 in der Rechtssache 14/81, Alpha Steel, Slg. 1982, 749, Randnr. 29.
(
18
)	ABl. vom 21.2.1962, S. 204.