62001CC0148_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I - Introdução
1. No presente processo, a República Helénica solicita que seja anulada ou, pelo menos, alterada a decisão da Comissão, de 5 de Fevereiro de 2001, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efectuadas pelos Estados-Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (a seguir «FEOGA»), Secção «Garantia» (a seguir «decisão impugnada»).
2. A decisão impugnada exclui do financiamento comunitário, no sector do leite e dos produtos lácteos, um montante de 92 592 972 GRD. Este montante é composto por 20 568 862 GRD a título de imposição suplementar por ter sido excedida a quota leiteira no decurso da campanha leiteira de 1995/1996 e 72 024 110 GRD a título de juros de mora pelo pagamento tardio da imposição suplementar, calculados em relação ao período compreendido entre Setembro de 1996 e Dezembro de 2000. A República Helénica não contesta o pagamento da imposição suplementar, mas sim os juros de mora no que diz respeito ao período com início em Fevereiro de 1997.
II - Enquadramento jurídico
3. O regime da imposição suplementar relativo ao leite de vaca foi instituído em 1 de Abril de 1984 pelo Regulamento (CEE) n.° 856/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que altera o Regulamento (CEE) n.° 804/68 (a seguir «Regulamento n.° 804/68») que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos . Nos termos deste regulamento, previa-se a concessão de uma quota leiteira a todos os produtores que preenchessem certas condições . Este regime, concebido como temporário, foi prorrogado até 1 de Abril de 2000 pelo Regulamento n.° 3950/92 . As normas de execução deste último regulamento foram estabelecidas pelo Regulamento n.° 536/93 .
4. Nos termos do artigo 1.° do Regulamento n.° 3950/92, a imposição suplementar é instituída «a cargo dos produtores de leite de vaca» e diz respeito às «quantidades de leite ou de equivalente-leite entregues a um comprador ou vendidas directamente para consumo durante o período de doze meses em causa e que excedam uma quantidade a determinar. A imposição é fixada em 115% do preço indicativo do leite.»
5. O artigo 2.° do Regulamento n.° 3950/92 prevê o seguinte:
«1. A imposição é devida sobre todas as quantidades de leite ou de equivalente-leite comercializadas durante o período de doze meses em causa que excedam uma ou outra das quantidades referidas no artigo 3.° A imposição é repartida entre os produtores que contribuíram para o excedente.
Consoante a decisão do Estado-Membro, a contribuição dos produtores para o pagamento da imposição devida deve ser estabelecida, após eventual redistribuição das quantidades de referência não utilizadas, quer ao nível do comprador, em função do excedente subsistente depois de se terem repartido as quantidades de referência não utilizadas proporcionalmente às quantidades de referência de que dispõe cada um dos produtores, quer ao nível nacional, em função do excedente em relação à quantidade de referência de que cada um dos produtores dispõe.
2. No que diz respeito às entregas, o comprador responsável pela imposição pagará o montante em dívida ao organismo competente do Estado-Membro, antes de uma data e segundo regras a determinar; esse montante será deduzido pelo próprio comprador do preço do leite pago aos produtores devedores da imposição, e, se tal não for possível, será cobrado por qualquer outra forma adequada. [...]
3. No que diz respeito às vendas directas, o produtor pagará a imposição devida ao organismo competente do Estado-Membro antes de uma data e de acordo com regras a determinar.»
6. O artigo 10.° do Regulamento n.° 3950/92 prevê que a imposição é considerada parte integrante das intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas e será afectada ao financiamento das despesas do sector leiteiro.
7. Através do Regulamento n.° 536/93, a Comissão estabeleceu as normas de execução do Regulamento n.° 3950/92. No quinto considerando deste regulamento, a Comissão considerou «que a experiência adquirida demonstrou que os importantes atrasos verificados na transmissão dos dados relativos à recolha e à venda directa e no pagamento da imposição comprometiam a eficácia do regime; que, para obviar a essa situação, importa extrair da experiência adquirida as conclusões necessárias e prever exigências estritas em matéria de prazos de comunicação e pagamento, bem como sanções para os casos de incumprimento».
8. O artigo 3.°, n.° 4, dispõe o seguinte:
«Antes de 1 de Setembro de cada ano, o comprador devedor da imposição pagará ao organismo competente o montante devido, em conformidade com as normas determinadas pelo Estado-Membro.
Em caso de não cumprimento do prazo de pagamento, o montante em dívida vencerá um juro anual à taxa fixada pelo Estado-Membro, o qual não pode ser inferior à taxa de juro aplicado por esse Estado-Membro em caso de repetição do indevido.»
9. O artigo 4.°, n.° 4, dispõe o seguinte:
«Antes de 1 de Setembro de cada ano, o produtor pagará ao organismo competente o montante devido, em conformidade com as normas determinadas pelo Estado-Membro.
Em caso de não cumprimento do prazo de pagamento, o montante em dívida vencerá um juro anual à taxa fixada pelo Estado-Membro, o qual não pode ser inferior à taxa de juro aplicada por esse Estado-Membro em caso de repetição do indevido.»
10. Finalmente, citaremos o artigo 5.° n.° 2:
«Os Estados-Membros tomarão as medidas complementares necessárias para assegurar o pagamento da imposição devida à Comunidade no prazo estabelecido.
No caso de o relatório referido no n.° 5 do artigo 3.° do Regulamento (CEE) n.° 2776/88 da Comissão, que os Estados-Membros transmitem mensalmente à Comissão, revelar que esse prazo não foi respeitado, a Comissão procederá a uma redução dos adiantamentos sobre a tomada a cargo das despesas agrícolas, proporcional ao montante em dívida ou a uma estimativa do montante em dívida.
Os juros pagos por força do n.° 4 do artigo 3.° e do n.° 4 do artigo 4.° serão deduzidos pelos Estados-Membros das despesas do sector leiteiro.»
11. Isto conduz-nos ao Regulamento (CE) n.° 296/96 da Comissão, que revoga o Regulamento n.° 2776/88, referido no número anterior. O artigo 1.°, n.° 1, do Regulamento n.° 296/96 prevê o seguinte:
«A Comissão, depois de ter decidido os adiantamentos em conformidade com o n.° 2, último parágrafo da alínea a), do artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 729/70, põe à disposição dos Estados-Membros, no âmbito das dotações orçamentais, os meios financeiros necessários à cobertura das despesas a financiar pelo FEOGA, Secção Garantia, numa conta aberta para esse efeito por cada Estado-Membro junto do Tesouro ou de outro organismo financeiro.»
12. O artigo 4.° do Regulamento n.° 296/96 dispõe o seguinte:
«1. A Comissão, com base nos dados transmitidos em conformidade com o artigo 3.°, decide e paga os adiantamentos mensais sobre a contabilização das despesas, sem prejuízo das disposições do artigo 13.° da Decisão 94/729/CE.
2. Qualquer despesa paga para além dos termos ou prazos estatuídos será objecto de uma contabilização reduzida no quadro dos adiantamentos, de acordo com as seguintes regras [...].
As reduções referidas no presente artigo serão efectuadas no respeito das normas previstas no artigo 13.° da Decisão 94/729/CE.»
13. O artigo 13.° da Decisão 94/729/CE dispõe o seguinte:
«1. O pagamento pela Comissão dos adiantamentos mensais respeitantes ao FEOGA-Garantia será efectuado com base nas informações fornecidas pelos Estados-Membros relativamente a cada capítulo de despesas.
2. Se as declarações de despesas ou as informações comunicadas por um Estado-Membro não permitirem à Comissão verificar a conformidade da autorização dos fundos com as normas comunitárias aplicáveis, a Comissão pedirá ao Estado-Membro em questão informações suplementares num prazo por ela fixado em função da gravidade do problema.
Se a resposta for considerada insatisfatória ou se se concluir pelo desrespeito manifesto da regulamentação e uma utilização manifestamente abusiva dos fundos comunitários, a Comissão poderá reduzir ou suspender temporariamente os adiantamentos mensais aos Estados-Membros.
Essas reduções ou suspensões serão efectuadas sem prejuízo das decisões a tomar no âmbito do apuramento das contas.
3. A Comissão prevenirá o Estado-Membro interessado antes de tomar a sua decisão.
O Estado-Membro comunicará a sua opinião no prazo de dez dias.
A decisão devidamente fundamentada da Comissão, tomada após consulta do Comité do FEOGA, respeitará o princípio da proporcionalidade.»
14. O artigo 8.°, n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 729/70 prevê o seguinte:
«1. Os Estados-Membros tomarão, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para:
- se assegurar da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo Fundo;
- evitar e proceder judicialmente relativamente às irregularidades;
- recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências.
Os Estados-Membros informarão a Comissão das medidas tomadas com esses objectivos, e nomeadamente do ponto da situação dos procedimentos administrativos e judiciais.
2. Na falta de recuperação total, as consequências financeiras das irregularidades ou das negligências são suportadas pela Comissão, excepto as que resultem de irregularidades ou de negligências atribuíveis às administrações ou organismos dos Estados-Membros.
As importâncias recuperadas serão creditadas aos organismos pagadores aprovados e inscritas por estes em dedução das despesas financiadas pelo Fundo. Os juros relativos às importâncias recuperadas ou pagas tardiamente serão creditadas ao Fundo.»
III - Enquadramento factual e tramitação processual
15. Por carta de 2 de Agosto de 2000, a Comissão comunicou formalmente às autoridades helénicas as suas conclusões quanto às correcções financeiras negativas a propor no que diz respeito à imposição suplementar. Estas correcções deviam ser efectuadas no quadro de uma decisão de apuramento das contas, a adoptar em Dezembro de 2000. A carta de 2 de Agosto de 2000 segue-se a uma carta anterior da Comissão, datada de 11 de Abril de 2000, e a uma reunião bilateral entre a Comissão e o Governo helénico que teve lugar em 4 de Maio de 2000. A Comissão enviou a acta desta reunião ao Governo helénico em 26 de Maio.
16. Os montantes propostos eram os seguintes: o montante de 20 568 862 GRD a título da imposição suplementar por ultrapassagem da quota leiteira no decurso da campanha leiteira de 1995/1996 e o montante de 72 024 110 GRD a título de juros de mora. Estes montantes fundamentam-se numa fiscalização da Comissão que demonstrou que a ultrapassagem da quota na campanha leiteira de 1995/1996 foi de 7 423 986 quilos de leite. A maior parte do montante relativo a este excesso foi pago ao FEOGA. Faltavam 20 568 862 GRD. Dado que este montante não foi pago até 1 de Setembro de 1996, começaram a correr juros de mora a partir desta data.
17. Na acta de 26 de Maio de 2000, a Comissão indica o método que utilizou para calcular os juros de mora. Estes juros deviam ser calculados em relação a um prazo que terminava em Dezembro de 2000, com a possibilidade de redução no caso de as autoridades helénicas pagarem a imposição suplementar ou os juros até Outubro de 2000.
18. O Governo helénico não recorreu ao órgão de conciliação, criado pela Decisão 94/442/CEE . Segundo esta decisão, um pedido de conciliação só é admissível, no que interessa para o presente caso, quando a correcção financeira proposta para uma rubrica orçamental disser respeito a um montante que exceda 0,5 milhão de euros. No caso vertente, o montante da correcção era menor . Foi por esta razão que o Governo helénico não recorreu ao órgão de conciliação.
19. No que diz respeito ao montante das reduções, a decisão impugnada corresponde ao que tinha sido proposto na carta de 2 de Agosto de 2000.
20. O Governo helénico contesta uma parte importante dos juros de mora que lhe foram aplicados. A este respeito, baseia-se no facto de a Comissão ter já retido o montante da imposição suplementar devida a partir de Janeiro de 1997 através da Decisão n.° C(97) 605/final de 5 de Março de 1997, que foi adoptada no quadro do procedimento previsto no artigo 13.°, n.° 2, da Decisão 94/729/CEE. Por esta decisão de 5 de Março de 1997, a Comissão reduziu o adiantamento a que a República Helénica tinha direito para cobrir as despesas realizadas no sector leiteiro no decurso do mês de Janeiro de 1997. Esta redução deveu-se ao facto de a Comissão não ter recebido dentro do prazo estabelecido o montante total da imposição suplementar para a campanha leiteira de 1995/1996. O Governo helénico conclui daqui que deixou de haver atraso de pagamento a partir de Fevereiro de 1997. Consequentemente, os juros de mora apenas se justificam em relação ao período compreendido entre Setembro de 1996 e Janeiro de 1997. O montante em causa ascende a 24 027 489 GRD.
21. A Comissão conclui que o FEOGA reduziu os adiantamentos relativos aos meses de Janeiro e de Fevereiro de 1997 pelo facto de a Grécia não ter pago o montante total da imposição devida antes de 1 de Setembro de 1996 . Em casos destes, o FEOGA exclui os montantes da imposição suplementar que a Grécia declara com reduções mensais. A redução dos adiantamentos nada tem a ver com os juros de que os compradores e os produtores de leite são devedores e que devem ser levados a crédito do FEOGA.
22. Tudo isto conduziu ao presente processo no Tribunal de Justiça. No seu recurso de 4 de Abril de 2001, o Governo helénico pede a anulação da decisão impugnada ou, pelo menos, a sua alteração. A Comissão pede que o recurso seja julgado inadmissível. Os Governos alemão e espanhol intervieram no processo, ambos em apoio da República Helénica.
IV - Argumentos das partes
23. O Governo helénico defende que lhe foi erradamente aplicada uma correcção financeira, pelo menos no que diz respeito aos juros de mora de que é devedor pelo pagamento tardio da imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos. Entende que a correcção proposta deve ser anulada por erro de interpretação da regulamentação aplicável e por falta de fundamentação.
24. Apenas contesta os juros na medida em que se referem ao período que se iniciou em Fevereiro de 1997, visto que, em Janeiro de 1997, foi decidido reduzir o adiantamento devido à República Helénica para cobrir as despesas realizadas no sector leiteiro e dos produtos lácteos, tendo em conta que a Comissão não tinha recebido dentro do prazo estabelecido a quantia total da imposição suplementar para a campanha leiteira de 1995/1996.
25. O Governo helénico recorda os procedimentos previstos pelo Regulamento n.° 536/93 para assegurar o funcionamento eficaz do regime. Os artigos 3.°, n.° 4, e 5.°, n.° 2, do regulamento visam tanto melhorar e acelerar o pagamento da imposição suplementar pelo devedor como assegurar que a imposição seja paga à Comunidade Europeia no prazo estabelecido. Destas disposições - e das outras disposições pertinentes - resulta que, no caso de o devedor da imposição não respeitar o prazo de pagamento, a Comissão pode aplicar ao Estado-Membro a sanção de redução dos adiantamentos mensais. A partir do momento em que os adiantamentos mensais foram reduzidos, já não há atraso no pagamento da imposição suplementar nem risco de perda de recursos comunitários.
26. Além disso, os juros de mora só são devidos no caso de o devedor estar atrasado no pagamento por culpa sua. Se há extinção da dívida principal, há igualmente extinção da obrigação subsidiária de pagar juros. No caso vertente: dado que os adiantamentos mensais foram reduzidos em Janeiro de 1997, já não há falta de pagamento culposa. Acresce que, depois de a Comissão ter reduzido os adiantamentos, a imposição deve ser paga à autoridade competente do Estado-Membro, e não ao FEOGA.
27. O Governo helénico contesta a tese da Comissão segundo a qual o ponto de vista do Governo helénico teria por efeito que os compradores e os produtores deixariam de estar sujeitos a juros de mora.
28. Invoca ainda o artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70. Esta disposição só prevê o pagamento de juros em caso de irregularidades ou de negligências imputáveis às administrações ou organismos dos Estados-Membros.
29. O Governo alemão baseia-se numa análise sistemática das disposições pertinentes, em particular as dos artigos 1.° e 2.° do Regulamento n.° 3950/92 e 3.°, 4.° e 5.° do Regulamento n.° 536/93. Segundo estas disposições, ao FEOGA não assiste um direito próprio face aos Estados-Membros no que diz respeito à imposição suplementar e aos juros de mora quando esta imposição lhe é paga com atraso. Dos artigos 3.°, n.° 4, e 4.°, n.° 4, do Regulamento n.° 536/93 decorre que o direito de reclamar juros só surge na relação entre as autoridades nacionais e os compradores ou produtores de leite, e não na relação entre o Estado-Membro e a Comissão. O artigo 5.°, n.° 2, deste regulamento também não fornece fundamento jurídico para reclamar juros de mora.
30. Segundo o Governo alemão, decorre do acórdão França/Comissão que os Estados-Membros apenas estão obrigados a proceder com diligência à cobrança da imposição suplementar e a entregá-la à Comunidade, sem que o montante da imposição constitua uma dívida própria do Estado-Membro. Tendo em conta que, na falta de uma dívida principal, não existe qualquer direito de cobrar aos Estados-Membros a própria imposição, é lógico que também não possa surgir o direito de cobrar juros de mora. A este respeito, o Governo alemão remete também para as conclusões do advogado-geral F. G. Jacobs no processo Espanha/Comissão .
31. O Governo alemão alega a título subsidiário que a correcção financeira não é justificada, dado que a Comissão não concluiu que a República Helénica não cumpriu as suas obrigações. De acordo com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, em caso de correcção financeira, a Comissão deve provar que se verificou uma violação das disposições relativas à organização comum de mercado no sector agrícola. No presente caso, a Comissão não só não verificou qualquer negligência, como declarou expressamente - num relatório de Outubro de 1997 - que não se podia imputar à República Helénica qualquer negligência no âmbito da imposição suplementar relativamente aos anos de 1995 e 1996. Dado que a correcção financeira da imposição suplementar pelo FEOGA era já em si mesma ilegal, falta igualmente fundamento para aplicar juros de mora.
32. Segundo o Governo espanhol, um Estado-Membro não tem neste aspecto uma dívida para com a Comissão, mas sim apenas a obrigação de cobrar a imposição suplementar a cargo dos compradores ou produtores de leite, eventualmente com juros. Este governo contesta a tese da Comissão segundo a qual a obrigação de pagar juros é independente da redução dos adiantamentos. Enquanto não for demonstrado que um Estado-Membro não actuou com a diligência suficiente quando da cobrança, este Estado-Membro não tem qualquer dívida para com a Comissão. O Estado-Membro não tem que pagar à Comissão montantes que ainda não recebeu dos devedores da imposição apenas por que se trata de limitar as consequências do pagamento em atraso para o orçamento comunitário. O argumento segundo o qual um Estado-Membro deve ser incentivado a acelerar a cobrança só tem sentido em caso de atraso imputável ao Estado-Membro. Em apoio da sua tese, o Governo espanhol remete para os números, igualmente referidos pelo Governo alemão, do acórdão França/Comissão e para as conclusões do advogado-geral F. G. Jacobs no processo Espanha/Comissão .
33. Reagindo ao ponto de vista defendido pela Comissão no processo em curso C-153/01, Espanha/Comissão, o Governo espanhol afirma, no que diz respeito ao caso concreto, que os Regulamentos n.os 3950/92 e 536/93 não implicam qualquer alteração relativamente ao regime anterior. Os Estados-Membros não são obrigados a pagar juros sobre a imposição suplementar que eles próprios ainda não receberam. Os artigos 3.° e 4.° do Regulamento n.° 536/93 introduzem um regime que deve garantir o pagamento da imposição suplementar nos prazos estabelecidos, incluindo as sanções. Ora, estas disposições dizem respeito ao comprador (ou ao produtor) de leite.
34. A Comissão opõe-se ao recurso e aos argumentos adiantados pelos três governos já referidos. O elemento essencial da sua argumentação é o de que a redução dos adiantamentos e o pagamento de juros de mora são duas medidas diferentes, independentes uma da outra e enquadradas em obrigações distintas. Podem ser aplicadas separadamente. A redução dos adiantamentos está a cargo do Estado-Membro e tem em vista limitar as consequências do pagamento tardio para o orçamento comunitário e incentivar os Estados-Membros a pagarem dentro dos prazos estabelecidos. Em contrapartida, os juros de mora estão a cargo do comprador ou do produtor de leite e têm em vista conseguir que este respeite os prazos estabelecidos para a transmissão dos dados e o pagamento da imposição suplementar ao organismo nacional competente.
35. Os Estados-Membros estão, portanto, sujeitos a duas obrigações. Em primeiro lugar, devem providenciar para que os devedores paguem a imposição suplementar dentro do prazo, sob pena de juros de mora; em segundo lugar, devem entregar a imposição suplementar à Comunidade dentro dos prazos estabelecidos. A redução dos adiantamentos, que respeita, portanto, à segunda obrigação, não faz cessar a primeira obrigação do Estado-Membro. Esta redução também não é equivalente a um apuramento das contas. Este é efectuado com base nos montantes já pagos e na eventual redução dos adiantamentos, acrescidos dos juros de mora. Além disso, segundo a Comissão, a redução dos adiantamentos não respeita à totalidade da imposição suplementar, mas apenas a 96% do montante não declarado.
36. De modo mais geral, a Comissão observa que, por força do mau funcionamento do mecanismo da imposição suplementar, decidiu fazer respeitar estritamente os prazos, sob pena de aplicação de sanções. Isto levou-a a adoptar os artigos 3.°, 4.° e 5.° do Regulamento n.° 536/93. Com base no artigo 5.°, o FEOGA reduziu os adiantamentos em Fevereiro de 1997. Além disso, o artigo 5.°, n.° 2, exige que os juros sejam deduzidos das despesas declaradas.
37. Segundo a Comissão, os juros de mora são deduzidos das despesas comunitárias no sector do leite e dos produtos lácteos. Os juros são considerados uma diminuição das despesas comunitárias.
38. A Comissão atribui igualmente importância ao facto de que, se não fossem aplicados juros de mora a título de sanção, tanto os produtores e compradores de leite em causa como o Estado-Membro se encontrariam numa posição mais favorecida.
39. A Comissão considera que o artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70 não é relevante para o presente processo, dado que foram aplicadas as regras específicas do Regulamento n.° 536/93. As razões que levaram à correcção financeira no caso vertente são diferentes das que conduziram aos acórdãos França/Comissão e Espanha/Comissão, para os quais os Governos alemão e espanhol remetem . Em primeiro lugar, o fundamento jurídico das duas correcções é diferente. No caso vertente, é o artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 536/93 que constitui o fundamento jurídico. Em segundo lugar, contrariamente aos outros dois processos, a obrigação de pagar a imposição suplementar não é contestada no caso vertente. Em terceiro lugar, nos processos referidos, a Comissão não demonstrou a negligência do Estado-Membro, enquanto a questão de saber se o Estado-Membro foi negligente não está em causa no presente processo. Como foi afirmado, as autoridades helénicas reconhecem a obrigação de pagar a imposição suplementar e compartilham do ponto de vista da Comissão de que não tomaram todas as medidas adequadas para assegurar a respectiva cobrança.
V - Apreciação
A - Introdução
40. Antes de mais, importa delimitar o âmbito do litígio. No seu recurso, a República Helénica não contesta a decisão impugnada na totalidade, mas somente na medida em que a mesma lhe aplica juros de mora relativamente ao período que teve início em Fevereiro de 1997. Isto significa que o litígio não respeita:
- ao montante de 20 568 862 GRD a título de imposição suplementar por ultrapassagem da quota leiteira no decurso na campanha leiteira de 1995/1996;
- ao montante de 24 027 489 GRD a título de juros de mora relativamente ao período compreendido entre Setembro e Janeiro de 1997.
Quantitativamente, o litígio respeita ao montante de 47 996 621 GRD.
41. As partes estão de acordo que o Governo helénico pagou ao FEOGA uma imposição suplementar insuficiente relativamente à campanha leiteira de 1995/1996. É igualmente pacífico que, por essa razão, foram reduzidos os adiantamentos concedidos à Grécia. No essencial, o litígio respeita principalmente à questão de saber se, nestas condições, a Comissão tem ainda competência para aplicar juros de mora a um Estado-Membro.
42. Somos de parecer que esta questão se divide em duas subquestões subordinadas, que abordaremos sucessivamente. A primeira subquestão é esta: qual a natureza da redução dos adiantamentos no quadro do apuramento pelo FEOGA? Esta redução tem por efeito fazer cessar o incumprimento por parte de um Estado-Membro? Se se concluir que a redução dos adiantamentos não exonera ou exonera apenas parcialmente o Estado-Membro da sua obrigação de pagar, põe-se a segunda subquestão: em que medida a redução dos adiantamentos e a aplicação de juros de mora são, como a Comissão afirma, medidas diferentes, que podem ser aplicadas separadamente. Ao apreciarmos esta subquestão, examinaremos a natureza das sanções e a competência da Comissão para as aplicar. Finalmente, depois de apreciar estas duas subquestões, averiguaremos em que medida a decisão impugnada está correctamente fundamentada.
B - Primeira subquestão
43. Para responder a esta subquestão, há que partir da finalidade e do conteúdo do regime da imposição suplementar, em particular do papel desempenhado pelos Estado-Membros na cobrança da imposição suplementar.
44. O sistema da imposição suplementar foi instituído com efeitos a partir de 1 de Abril de 1984 com o objectivo de controlar a produção de leite na Comunidade Europeia. A introdução de quotas leiteiras individuais visava limitar a produção nas explorações existentes com animais destinados à produção de leite e combater a criação de novas explorações. As quotas leiteiras individuais determinam a quantidade de leite que um produtor de leite pode produzir sem estar sujeito a uma imposição suplementar de montante proibitivo. Este sistema foi inicialmente concebido para alguns anos, mas foi entretanto prorrogado várias vezes e é aplicável até 1 de Abril de 2008. Faz parte da organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos.
45. Trata-se de um sistema comunitário que foi implementado por um certo número de regulamentos comunitários e é financiado através de recursos comunitários do orçamento do FEOGA. Os Estados-Membros desempenham, contudo, um papel essencial na sua execução. Os regulamentos confiam-lhes essa missão. Os Estados-Membros têm a seu cargo, entre outras coisas, a repartição da quota e a cobrança da imposição.
46. Estas características do sistema têm por efeito que as relações de produção na criação de gado leiteiro tenham sido fixadas para um período bastante longo. Isto é válido tanto para as relações entre os produtores no interior de um Estado-Membro como para as relações entre os Estados-Membros.
47. Não é necessário referir que tal sistema necessita de ser rigorosamente respeitado. Com efeito, os produtores de leite são obrigados a restringir a produção e os Estados-Membros a diligenciar para que os produtores de leite não obtenham, no respectivo território, vantagens indevidas em termos de concorrência relativamente aos produtores de leite de outros Estados-Membros através de uma aplicação demasiado extensiva das normas em matéria de imposição suplementar. Tanto os produtores de leite como as autoridades dos Estados-Membros devem, portanto, dar prioridade ao interesse geral (europeu) sobre o interesse particular (nacional). O seu empenhamento neste aspecto depende em larga medida da certeza de que os outros operadores da União Europeia respeitam igualmente as regras do jogo. Este respeito compreende também o pagamento da imposição suplementar nos prazos estabelecidos, ou seja, no momento previsto nos regulamentos. Assim, parece-nos perfeitamente em conformidade com a finalidade e o conteúdo do sistema que a Comissão tenha adaptado a regulamentação e instituído, através do Regulamento n.° 536/93, sanções em caso de incumprimento dos prazos.
48. A inexistência de sanções, sobre este ponto, compartilhamos das concepções da Comissão no presente processo, poderia conduzir a que tanto o Estado-Membro como os produtores de leite deste Estado-Membro retirassem uma vantagem financeira do incumprimento desses prazos. Se o sistema da imposição suplementar apresentasse esse defeito, seria prejudicada a eficácia do sistema. Assim, compete à Comissão exercer escrupulosamente os poderes sancionatórios que lhe foram conferidos.
49. Contudo, importa aqui esclarecer que estes poderes sancionatórios não constituem o único instrumento de que a Comissão dispõe para actuar por forma a que a imposição suplementar seja cobrada pelos Estados-Membros nos prazos estabelecidos. Quando os poderes sancionatórios não são aplicáveis ou não produzem efeito suficiente, a Comissão sempre dispõe, como é evidente, do processo por incumprimento previsto no artigo 226.° CE.
50. É também sob este ângulo que consideramos o presente litígio. Este opõe a República Helénica e a Comissão e diz respeito a um pagamento da República Helénica ao FEOGA. As partes estão de acordo que o montante da imposição suplementar que foi pago relativamente à campanha leiteira de 1995/1996 não foi suficiente. Ora, analisando com mais atenção, no caso presente não se trata da relação financeira entre a Comissão e um Estado-Membro. Trata-se, essencialmente, da obrigação de um comprador ou de um produtor de leite de pagar a imposição suplementar por força do artigo 1.° do Regulamento n.° 3950/92. Contudo, este pagamento não é feito directamente à Comunidade Europeia, mas ao Estado-Membro, o qual pode, portanto, ser considerado intermediário.
51. É essencialmente este intermediário que é o responsável pela cobrança no regime da imposição suplementar. Esta responsabilidade tem, como a Comissão observa com razão, um duplo aspecto. O Estado-Membro deve diligenciar no sentido de que os produtores de leite paguem a imposição suplementar pelo leite que produziram em excesso e, seguidamente, entrega esta imposição suplementar ao FEOGA. Estas duas obrigações devem ser cumpridas nos prazos estabelecidos. Se os produtores de leite pagarem fora de prazo, podem obter um benefício a nível dos juros, o que pode ter um efeito desfavorável sobre as relações de concorrência no sector do leite e dos produtos lácteos; se os Estados-Membros pagarem à Comunidade Europeia fora de prazo, daí resulta um prejuízo para o orçamento comunitário.
52. A existência destas duas obrigações diferentes desempenha um papel crucial no presente processo.
53. Por decisão de 5 de Março de 1997, a Comissão decidiu reduzir o adiantamento a que a República Helénica tinha direito, em virtude da ultrapassagem da quota leiteira no decurso da campanha de 1995/1996. Ao fazê-lo, compensou o montante de que o Governo helénico era ainda devedor. A partir do momento em que teve lugar a compensação, o Governo helénico cumpriu a sua obrigação de pagamento ao FEOGA.
54. Ora, com isto, ainda nada dissemos sobre a segunda obrigação. O Estado-Membro deve não apenas, como foi afirmado, diligenciar devidamente para que o montante da imposição suplementar entre nos recursos comunitários, mas também assegurar-se de que a imposição recai sobre os produtores de leite que excederam a quota leiteira que lhes foi atribuída. A imposição não pode provir do Tesouro do Estado-Membro.
55. Isto significa que, bem que o Governo helénico tenha cumprido a sua obrigação de pagar ao FEOGA, não cumpriu ainda todas as obrigações que lhe incumbem nos termos da regulamentação relativa à imposição suplementar. Ora, a questão que se põe é a de saber se o cumprimento da obrigação remanescente pode revestir a forma de juros de mora a pagar ao FEOGA. É este o objecto da nossa segunda subquestão.
C - Segunda subquestão
56. Importa determinar se é possível obter o pagamento da imposição suplementar pelos produtores de leite, e, portanto, não pela própria República Helénica, aplicando a esta juros de mora, quando o montante principal já foi pago ao FEOGA.
57. Esta segunda subquestão é sobretudo de ordem técnica. Assim, para lhe responder, é essencial analisar a regulamentação em causa. Para começar, examinemos as próprias obrigações. A este respeito, debruçar-nos-emos sobre a obrigação de pagamento que incumbe aos produtores de leite e as duas obrigações já referidas do Estado-Membro. Analisaremos seguidamente o conteúdo das sanções e a competência da Comissão para as aplicar.
58. A obrigação de pagamento que compete ao comprador de leite - deixamos em suspenso a questão da venda directa de leite pelo produtor ao consumidor - decorre do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 3950/92. Esta disposição prevê que o pagamento deve ter lugar antes de uma data e segundo regras a determinar. Essa data foi fixada pelo Regulamento n.° 536/93 da Comissão. Nos termos do artigo 3.°, n.° 4, deste regulamento, o pagamento deve ter lugar antes de 1 de Setembro de cada ano. Este regulamento define também uma parte das regras. Quanto à outra parte das regras, o encargo de as definir é delegado nos Estados-Membros. Estes devem, nos termos do artigo 3.°, n.° 4, estabelecer as normas de pagamento à autoridade nacional competente.
59. No fim de contas, trata-se de uma obrigação do comprador de leite face ao Estado-Membro. O direito comunitário prevê, portanto, uma obrigação de pagamento incondicional sem conceder ao FEOGA um direito em relação ao criador de gado leiteiro.
60. São os Estados-Membros que devem garantir o pagamento efectivo, pelo comprador de leite, nos prazos estabelecidos. Esta obrigação dos Estados-Membros inclui igualmente as medidas que estes devem tomar, nos termos do artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70, para recuperar os montantes perdidos na sequência de irregularidades ou de negligências.
61. O Estado-Membro deve, em seguida, entregar à Comunidade, nos prazos estabelecidos, os montantes que cobrou. O artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 536/93 impõe aos Estados-Membros a obrigação de tomar as medidas complementares para assegurar o pagamento da imposição devida à Comunidade no prazo estabelecido. O Estado-Membro está igualmente sujeito a uma série de obrigações administrativas que devem garantir que estas operações se desenvolvam de maneira flexível. A este respeito, remete-se, por exemplo, para o artigo 13.° da Decisão 94/729.
62. Isto conduz-nos às sanções que a Comissão pode aplicar no caso de não serem cumpridas as obrigações já referidas. A regulamentação europeia prevê um sistema eficaz de sanções que se tornou possível pelo facto de os Estados-Membros não serem somente intermediários na cobrança das imposições, mas efectuarem também pagamentos aos operadores agrícolas em nome da Comunidade. Para esse efeito, são concedidos adiantamentos mensais aos Estados-Membros. A principal sanção que a Comunidade aplica consiste, assim, na redução dos adiantamentos.
63. A redução dos adiantamentos em caso de pagamento da imposição suplementar fora de prazo é regulamentada pelo artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 536/93. Esta redução é ainda prevista pelas disposições conjugadas dos artigos 4.° do Regulamento n.° 296/96 e 13.° da Decisão 94/729, no caso de as informações fornecidas pelo Estado-Membro demonstrarem que o direito comunitário não foi manifestamente respeitado.
64. Afigura-se-nos que a redução dos adiantamentos é, por natureza, uma sanção provisória. Com efeito, no momento em que a redução tem lugar, a extensão da violação das obrigações decorrentes do direito comunitário não está ainda definitivamente apurada. Sê-lo-á ulteriormente, no momento do apuramento das contas que os Estados-Membros irão apresentar relativamente ao exercício orçamental no que diz respeito às despesas financiadas pelo FEOGA. O artigo 13.° da Decisão 94/729 dispõe, assim, que as reduções ou suspensões são efectuadas sem prejuízo das decisões a tomar no quadro do apuramento das contas.
65. Pensamos que está agora suficientemente demonstrado que a Comissão é ainda também competente para aplicar sanções no quadro do apuramento das contas após a redução dos adiantamentos. Contudo, será necessário ter em conta, quando da aplicação destas sanções, que já se verificou uma redução anterior. Noutros termos, a Comissão não pode exigir o pagamento de um montante que já foi pago.
66. Uma outra sanção prevista pelo regime é a dos juros de mora, constante dos artigos 3.°, n.° 4, e 4.°, n.° 4, do Regulamento n.° 536/93. O pagamento de juros de mora constitui uma obrigação para o comprador e o produtor de leite, os quais devem pagar estes juros aos Estados-Membros. Nos termos do artigo 5.°, n.° 2, do regulamento, os juros são deduzidos das despesas do sector leiteiro.
67. Chegamos aqui ao cerne do presente litígio. Antes de mais, a Comissão não pode, como acabámos de afirmar, reclamar o pagamento de um montante que já foi pago. Ora, não é este o objecto do litígio no caso vertente. Como é afirmado com razão pela Comissão, as sanções são aplicadas relativamente a duas obrigações diferentes.
68. Trata-se do seguinte: por força da redução dos adiantamentos pela decisão de 5 de Março de 1997, a dívida da República Helénica ao FEOGA, que existia nesse momento, foi paga na parte que dizia respeito ao montante principal (a própria imposição suplementar).
69. Contudo, os compradores de leite ainda não tinham pago as suas dívidas. Com efeito, não pagaram no prazo estabelecido. Nos termos do Regulamento n.° 536/93, são devidos juros de mora correspondentes ao atraso do pagamento. No caso vertente, este período de mora começou a correr em 1 de Setembro de 1996 - data decorrente do regulamento - e só termina quando os compradores de leite pagarem à autoridade nacional competente. O facto de o Governo helénico ter pago o montante principal através da redução dos adiantamentos não é relevante para os juros de mora.
70. Em suma, por força do direito comunitário, os juros de mora são directamente devidos pelos compradores de leite. A cobrança destes juros compete à autoridade nacional. A questão que agora se coloca é a de saber se a Comissão pode, apesar de tudo, proceder à compensação dos juros não recebidos com o Governo helénico. No caso vertente, as partes estão de acordo que o organismo nacional grego não recebeu os juros de mora devidos.
71. A Comissão considera que o fundamento jurídico da correcção é constituído pelo artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 536/93. Ora, esta disposição fala da compensação de juros pagos. No caso vertente, os juros são devidos mas não foram pagos. No acórdão Espanha/Comissão, o Tribunal de Justiça afirmou, num caso similar, que «o facto de determinadas quantias devidas ficarem por pagar ou terem sido pagas com atraso não constitui só por si uma violação das obrigações impostas aos Estados-Membros pelo direito comunitário» . Neste acórdão, o Tribunal de Justiça mantém a orientação estabelecida no acórdão França/Comissão relativamente ao Regulamento n.° 1546/88 . Neste último acórdão, o Tribunal de Justiça refere que, embora o Estado-Membro seja obrigado a entregar à Comissão os montantes que cobrou, não é ele próprio devedor da imposição suplementar . Sendo certo que este regulamento foi revogado e que o regime foi entretanto reforçado - como a Comissão afirma com razão -, isto não quer ainda dizer que o artigo 5.°, n.° 2 pode constituir o fundamento jurídico da correcção em causa. A este respeito, compartilhamos do ponto de vista dos Governos alemão e espanhol. O artigo 5.°, n.° 2, prevê apenas a obrigação por parte do Estado-Membro de não reter os montantes recebidos, mas sim de os entregar ao FEOGA.
72. Levanta-se em seguida a questão de saber se a correcção se pode fundamentar na regulamentação geral relativa às consequências financeiras de irregularidades ou de negligências no âmbito da organização de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70). A Comissão defende expressamente perante o Tribunal de Justiça que o artigo 8.°, n.° 2, não é aplicável, dado que a correcção se baseia no artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 536/93. Mais adiante voltaremos a esta fundamentação da Comissão e à da própria decisão impugnada. Por agora, começaremos por examinar em que medida o artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70 se pode aplicar como tal. Simplificando, está suficientemente demonstrado que as consequências financeiras da não cobrança são devidas a irregularidades ou a negligências das autoridades nacionais?
73. Segundo jurisprudência do Tribunal de Justiça, o artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70 constitui um corolário da obrigação geral de diligência, prevista no artigo 10.° CE, no que se refere ao financiamento da política agrícola comum. A obrigação prevista no artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70 implica que os Estados-Membros devem tomar as medidas destinadas a remediar rapidamente as irregularidades. Com efeito, após determinado tempo, a recuperação das quantias indevidamente pagas corre o risco de se tornar difícil ou impossível por força de determinadas circunstâncias, como, designadamente, a cessação da exploração ou a perda de documentos contabilísticos.
74. De uma maneira geral, a Comissão deve demonstrar a negligência do Estado-Membro através de documentos probatórios concretos. Este ónus da prova decorre do seu dever geral de fundamentação. No caso vertente, este ónus, que compete à Comissão, não deve ser acompanhado de exigências demasiado rigorosas. Das circunstâncias do caso vertente resulta que foi provada a negligência. Com efeito, é pacífico que a imposição suplementar não foi paga. O Governo helénico não o contesta e nem sequer procura justificar esta negligência.
75. Assim, concluímos que o artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70 pode constituir o fundamento jurídico para a correcção.
D - Fundamentação
76. Ora, importa averiguar se esta disposição constitui também o fundamento jurídico no caso vertente. Examinaremos esta questão à luz do dever de fundamentação decorrente do artigo 253.° CE. Segundo jurisprudência do Tribunal de Justiça, a Comissão é obrigada a justificar qualquer decisão que declare verificada as negligências imputáveis ao Estado-Membro em causa . Isto significa mais precisamente que a fundamentação deve revelar de forma clara e inequívoca o raciocínio da Comissão, de modo a permitir aos interessados conhecer as justificações da medida adoptada e ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização, mas não se exige que especifique todos os elementos de facto ou de direito pertinentes .
77. No contexto especial da elaboração das decisões relativas ao apuramento das contas, o Tribunal de Justiça considera que o dever de fundamentação é sucinto. A decisão não deve conter em si mesma uma fundamentação adequada. O Tribunal de Justiça entende que a fundamentação de uma decisão é suficiente quando o Estado-Membro destinatário tenha estado estreitamente ligado ao processo de elaboração e conheça pois as razões pelas quais a Comissão considerou não dever imputar um determinado montante ao FEOGA . A razão de ser desta obrigação de fundamentação sucinta reside no facto de as decisões relativas à aprovação das contas serem elaboradas em estreita colaboração entre o Estado-Membro e a Comissão. O Estado-Membro tem mesmo a possibilidade de se dirigir, antes da adopção da decisão, a um órgão de conciliação que foi especialmente criado para o efeito .
78. Em nossa opinião, a obrigação de fundamentação sucinta, referida no número anterior, diz apenas respeito ao modo como a fundamentação deve ser comunicada, e não à publicidade da própria fundamentação, nem ao seu conteúdo. Enquanto componente desta obrigação de fundamentação, a Comissão deve dar a conhecer ao Estado-Membro o fundamento jurídico em que a decisão se baseia. Este fundamento jurídico deve ser de natureza a sustentar a decisão. Apenas quando a Comissão cumpre deste modo o dever de fundamentação é que o Estado-Membro pode ter conhecimento dos seus direitos e o Tribunal de Justiça pode exercer a sua fiscalização.
79. Acrescentaremos ainda o seguinte. Aquando da fiscalização da execução da política agrícola comum pelo Estado-Membro, o dever de fundamentação tem uma importância limitada, dado que a decisão é adoptada em conformidade com a prática habitual. Efectivamente, o Estado-Membro conhece esta prática. Isto é igualmente válido para o Tribunal de Justiça. Contudo, se uma decisão se afastar da prática habitual, é necessária uma fundamentação detalhada . É certo que pode ser exigida fundamentação detalhada no caso de uma decisão, como a decisão impugnada, que se inscreve no quadro do apuramento das contas do FEOGA. Este apuramento das contas tem lugar muito tempo depois de as despesas terem sido realizadas. A Comissão tem, portanto, tempo para preparar cuidadosamente a sua decisão.
80. Aplicando estes princípios ao presente processo, pensamos que seria de esperar uma fundamentação mais detalhada por parte da Comissão. Com efeito, neste processo, são aplicadas duas sanções cumulativas por um só e mesmo facto, a não cobrança da imposição suplementar a cargo dos produtores e compradores de leite gregos durante um determinado período. Concluímos acima que o direito comunitário não se opõe às referidas sanções. Contudo, isto não quer dizer que esta dupla sanção seja uma prática habitual, nem que a competência da Comissão seja evidente. Sobre o primeiro ponto, nada foi alegado e nada mais surgiu a esse respeito no decurso do processo. Sobre o segundo ponto: embora se nos afigure existir competência da Comissão, esta não resulta de forma evidente. Apenas poderemos reconhecer essa competência após uma análise aprofundada das disposições relevantes do direito comunitário.
81. Isto leva-nos à fundamentação da decisão impugnada. Começamos por concluir que a mesma está fundamentada muito sumariamente. A decisão em causa contém uma série de correcções sobre diferentes elementos da política agrícola comum e dirige-se a um grande número de Estados-Membros. Os considerandos remetem de maneira geral para o Regulamento n.° 729/70 e, nomeadamente, referem um certo número de disposições específicas que devem constituir o respectivo fundamento. O artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70 não é referido nos mesmos considerandos. Aliás, isto também é válido para o artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 536/93. Esta omissão não implica só por si uma falta de fundamentação. Com efeito, o Tribunal de Justiça admite igualmente que o Estado-Membro pode conhecer por outra via as razões pelas quais a Comissão considerou não poder imputar ao FEOGA determinada quantia.
82. A acta da reunião bilateral entre o Governo helénico e a Comissão indica que a Comissão baseia a sua decisão no artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 536/93. É certo que refere o artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70, mas esta disposição não constitui manifestamente para a Comissão a base das sanções. Também não resulta de outros documentos que a Comissão se baseie, igualmente, no artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70. Além disso, a Comissão declarou expressamente perante o Tribunal de Justiça que o artigo 8.°, n.° 2, não constitui o fundamento da sanção.
83. Resumindo, da fundamentação apresentada resulta que a decisão, na medida que aplica juros de mora à República Helénica, se baseia no artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 536/93. Já demonstrámos que esta disposição constitui um fundamento jurídico que não pode sustentar a decisão.
84. Nestas condições, propomos ao Tribunal de Justiça que declare a decisão impugnada parcialmente nula por fundamentação deficiente. Em nosso entender, esta conclusão baseia-se igualmente no facto de os juros de mora que a Comissão aplica constituírem uma sanção que se afasta da prática habitual e que não é evidente. O Governo helénico não podia, assim, razoavelmente conhecer o fundamento jurídico exacto por outra forma.
VI - Conclusão
85. Tendo em conta as considerações que antecedem, propomos ao Tribunal de Justiça que:
«1) anule a Decisão 2001/137/CE da Comissão, de 5 de Fevereiro de 2001, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efectuadas pelos Estados-Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção Garantia, na parte que diz respeito aos juros de mora aplicados à República Helénica a partir de Fevereiro de 1997 em relação às despesas no sector do leite e dos produtos lácteos;
2) condene a Comissão nas despesas;
3) decida que a República Federal da Alemanha e o Reino de Espanha suportarão as suas próprias despesas».