62019TJ0370
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Nona Secção)
23 de setembro de 2020 (
*1
)
«Relações externas — Cooperação técnica — Comunicações eletrónicas — Regulamento (UE) 2018/1971 — Organismo dos Reguladores Europeus das Comunicações Eletrónicas — Artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971 — Participação das autoridades reguladoras de países terceiros neste organismo — Participação da autoridade reguladora nacional do Kosovo — Conceito de país terceiro — Erro de direito»
No processo T‑370/19,
Reino de Espanha, representado por S. Centeno Huerta, na qualidade de agente,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por F. Castillo de la Torre, M. Kellerbauer e T. Ramopoulos, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto um pedido, apresentado ao abrigo do artigo 263.o TFUE, de anulação da Decisão da Comissão de 18 de março de 2019, relativa à participação da autoridade reguladora nacional do Kosovo no Organismo de Reguladores Europeus das Comunicações Eletrónicas (JO 2019, C 115, p. 26),
O TRIBUNAL GERAL (Nona Secção),
composto por: M. J. Costeira (relatora), presidente, M. Kancheva e T. Perišin, juízes,
secretário: E. Coulon,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1
Através do Regulamento (CE) n.o 1211/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2009, que cria o Organismo de Reguladores Europeus das Comunicações Eletrónicas (ORECE) e o Gabinete (JO 2009, L 337, p. 1), o legislador da União Europeia decidiu instituir o ORECE e encarregá‑lo de contribuir para o desenvolvimento do mercado interno das redes e dos serviços de comunicações eletrónicas e para o seu melhor funcionamento, a fim de assegurar a aplicação coerente do quadro regulamentar da União Europeia para as comunicações eletrónicas. De acordo com esse regulamento, cabia ao ORECE exercer as suas funções com independência e em cooperação com as autoridades reguladoras nacionais (a seguir «ARN») e a Comissão Europeia. De igual modo, cabia ao ORECE promover a cooperação entre as ARN, bem como entre estas e a Comissão.
2
De acordo com o artigo 4.o do Regulamento n.o 1211/2009, o ORECE era composto pelo Conselho de Reguladores. Segundo o artigo 6.o deste regulamento, o ORECE era assistido pelo Gabinete, atuando sob a direção do Conselho de Reguladores. O Gabinete era composto, designadamente, por um Comité de Gestão. Quer o Conselho de Reguladores quer o Comité de Gestão eram compostos por um membro de cada Estado‑Membro, que era o dirigente ou representante de alto nível da ARN criada em cada Estado‑Membro. Nos termos do artigo 4.o, n.o 3, do referido regulamento, as ARN dos países do Espaço Económico Europeu (EEE) e dos países candidatos à adesão tinham o estatuto de observador e participavam no Conselho de Reguladores do ORECE e no Comité de Gestão do Gabinete. Os outros países terceiros que não os países do EEE ou os países candidatos foram excluídos da participação no ORECE e nos seus órgãos.
3
Além disso, de 2001 a 2015, a União assinou com os países dos Balcãs Ocidentais acordos de estabilização e de associação (a seguir «AEA»), que contêm disposições específicas sobre a cooperação no domínio das comunicações eletrónicas. É o caso, nomeadamente, do Acordo de Estabilização e de Associação entre a União e a Comunidade Europeia da Energia Atómica, por um lado, e o Kosovo, por outro (JO 2016, L 71, p. 3; a seguir «AEA Kosovo»), que prevê tais disposições no seu artigo 111.o, o qual, sob a epígrafe «Redes e serviços de comunicações eletrónicas», tem a seguinte redação:
«A cooperação incide principalmente em domínios prioritários relacionados com o acervo da [União] nesta matéria.
As Partes reforçam, nomeadamente, a cooperação no setor das redes e dos serviços de comunicações eletrónicas, tendo por objetivo final a adoção pelo Kosovo, cinco anos após a entrada em vigor do presente Acordo, do acervo da [União] neste setor, prestando especial atenção à garantia e reforço da independência das autoridades reguladoras competentes.»
4
De um modo geral, o AEA Kosovo destina‑se, designadamente, à tomada de medidas concretas com vista à realização das aspirações europeias do Kosovo e à sua aproximação à União. O artigo 2.o do AEA Kosovo especifica, porém, que «[n]enhum dos termos, formulações ou definições utilizados no presente Acordo, incluindo os respetivos anexos e protocolos, constitui um reconhecimento do Kosovo pela [União Europeia] como um Estado independente nem um reconhecimento do Kosovo nessa qualidade por parte dos Estados‑Membros quando estes não tenham, a título individual, assumido anteriormente essa posição».
5
Em 6 de fevereiro de 2018, a Comissão adotou a Comunicação ao Parlamento Europeu, ao Conselho da União Europeia, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, intitulada «Uma perspetiva credível de alargamento e reforço do compromisso da [União Europeia] para com os Balcãs Ocidentais» [COM(2018) 65 final]. Nessa comunicação, refere‑se que a Comissão tenciona lançar uma estratégia digital para os Balcãs Ocidentais, incluindo ações destinadas a facilitar a redução das tarifas de itinerância, a apoiar a implantação de redes de banda larga, a desenvolver a sociedade digital e, mais genericamente, a apoiar a adoção, a implementação e a aplicação do acervo no domínio do mercado único digital.
6
Em 22 de junho de 2018, a Comissão publicou um documento de trabalho, intitulado «Medidas de apoio a uma estratégia digital para os Balcãs Ocidentais» [SWD(2018) 360 final]. Uma das cinco principais áreas abrangidas por esta estratégia digital é o apoio à adoção, à implementação e à aplicação do acervo no mercado único digital. Uma das ações nesta área principal é a integração dos Balcãs Ocidentais nos organismos reguladores ou nos grupos de peritos existentes, como o ORECE, que está expressamente mencionado. A este respeito, o documento especifica, na secção 8.3.1, a qual aborda a questão do ORECE, que «[u]ma relação mais estreita entre as ARN da UE e dos Balcãs Ocidentais contribuirá para aproximar as práticas regulamentares da região das da União […] Embora quatro das seis economias dos Balcãs Ocidentais sejam atualmente observadores do ORECE, o Conselho de Reguladores do ORECE concordou em trabalhar mais estreitamente com as seis ARN da região. Tal continuará a ser possível no contexto da revisão do Regulamento [n.o 1211/2009]».
7
Em 11 de dezembro de 2018, o Parlamento e o Conselho adotaram o Regulamento (UE) 2018/1971, que cria o Organismo dos Reguladores Europeus das Comunicações Eletrónicas (ORECE) e a Agência de Apoio ao ORECE (Gabinete do ORECE), e que altera o Regulamento (UE) 2015/2120 e revoga o Regulamento n.o 1211/2009 (JO 2018, L 321, p. 1). Este regulamento entrou em vigor em 20 de dezembro de 2018.
8
Em especial, o artigo 35.o do Regulamento 2018/1971, sob a epígrafe «Cooperação com os órgãos da União, os países terceiros e as organizações internacionais», tem a seguinte redação:
«1.   Na medida do necessário para atingir os objetivos estabelecidos no presente regulamento e para exercer as suas atribuições, e sem prejuízo das competências dos Estados‑Membros e das instituições da União, o ORECE e o Gabinete do ORECE podem cooperar com os órgãos, os organismos e os grupos consultivos competentes da União, com as autoridades competentes dos países terceiros e com as organizações internacionais.
Para esse efeito, o ORECE e o Gabinete do ORECE podem celebrar acordos, mediante aprovação prévia da Comissão. Esses acordos não criam obrigações jurídicas.
2.   O Conselho de Reguladores, os grupos de trabalho e o Conselho de Administração estão abertos à participação das autoridades reguladoras dos países terceiros que sejam as principais responsáveis no que respeita às comunicações eletrónicas, caso esses países terceiros tenham celebrado acordos com a União para o efeito.
Nos termos das disposições aplicáveis desses acordos, são celebrados acordos que determinam, nomeadamente, a natureza, o âmbito e o modo de participação, sem direito de voto, das autoridades reguladoras dos países terceiros em causa nos trabalhos do ORECE e do Gabinete do ORECE, incluindo disposições relativas à participação nas iniciativas desenvolvidas pelo ORECE, às contribuições financeiras e ao pessoal para o Gabinete do ORECE. No que diz respeito às questões de pessoal, esses acordos devem respeitar sempre o Estatuto dos Funcionários.
3.   Como parte do programa de trabalho anual a que se refere o artigo 21.o, o conselho de reguladores adota a estratégia do ORECE para as relações com os órgãos, os organismos e os grupos consultivos competentes da União, com as autoridades competentes dos países terceiros e com as organizações internacionais no que respeita às matérias da competência do ORECE. A Comissão, o ORECE e o Gabinete do ORECE devem celebrar um acordo de trabalho adequado com o objetivo de garantir que o ORECE e o Gabinete do ORECE atuem no âmbito do seu mandato e do quadro institucional existente.»
9
Em 18 de março de 2019, a Comissão adotou seis decisões sobre a participação das ARN dos seis países dos Balcãs Ocidentais no ORECE. Essas decisões foram tomadas com base, nomeadamente, no novo quadro jurídico, em especial no artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971, que rege a participação das ARN de países terceiros nos órgãos do ORECE e do Gabinete do ORECE, com o objetivo de assegurar a participação das ARN desses seis países nos trabalhos do ORECE e do Gabinete do ORECE, em conformidade com a estratégia digital para os Balcãs Ocidentais mencionada nos n.os 5 e 6, supra.
10
Entre as seis referidas decisões figura a Decisão da Comissão de 18 de março de 2019, relativa à participação da autoridade reguladora nacional do Kosovo no Organismo de Reguladores Europeus das Comunicações Eletrónicas (JO 2019, C 115, p. 26; a seguir «decisão impugnada»). Nessa decisão, a Comissão determinou que a ARN do Kosovo, que é a responsável principal pela supervisão do funcionamento diário dos mercados das redes e dos serviços de comunicações eletrónicas, podia participar no Conselho de Reguladores, nos grupos de trabalho do ORECE e no Conselho de Administração do Gabinete do ORECE. Por outro lado, remetendo para o artigo 111.o do AEA Kosovo, o considerando 3 da decisão impugnada enuncia que a União e o Kosovo celebraram um acordo na aceção do artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971. Além disso, no considerando 1, a decisão impugnada remete também para o artigo 17.o TUE.
11
Em 24 de abril de 2019, a Comissão enviou uma carta à autoridade reguladora das comunicações irlandesa, na sua qualidade de presidente do ORECE, na qual expôs os critérios que estabeleceu para a participação das ARN de países terceiros no ORECE e no Gabinete do ORECE. Nessa carta, a Comissão apresenta, designadamente, o caso dos Balcãs Ocidentais, que visa seis parceiros que celebraram AEA com a União, a saber, quatro países candidatos à adesão à União (a Albânia, a Macedónia do Norte, o Montenegro e a Sérvia) e dois potenciais candidatos (a Bósnia‑Herzegovina e o Kosovo). A Comissão refere nessa carta que, em todos os casos, as AEA são consideradas acordos na aceção do artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971, e explica que as seis decisões adotadas em 18 de março de 2019 preveem as disposições vinculativas necessárias à natureza, ao âmbito e ao modo de participação no ORECE e no Gabinete do ORECE.
Tramitação processual e pedidos das partes
12
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 19 de junho de 2019, o Reino de Espanha interpôs o presente recurso.
13
A contestação da Comissão foi apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 12 de agosto de 2019.
14
A réplica foi apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 25 de outubro de 2019.
15
A tréplica foi apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 6 de dezembro de 2019.
16
Tendo a composição das secções do Tribunal Geral sido alterada, em aplicação do artigo 27.o, n.o 5, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a juíza‑relatora foi afetada à Nona Secção, à qual o presente processo foi, consequentemente, atribuído.
17
Em resposta a uma medida de organização do processo ordenada pelo Tribunal Geral em 3 de abril de 2020, as partes indicaram não pretender apresentar observações em audiência de alegações. Assim, o Tribunal Geral (Nona Secção) decidiu, em aplicação do artigo 106.o, n.o 3, do Regulamento de Processo, julgar o recurso sem fase oral.
18
O Reino de Espanha conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
anular a decisão impugnada; e
–
condenar a Comissão nas despesas.
19
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
negar provimento ao recurso; e
–
condenar o Reino de Espanha nas despesas.
Questão de direito
20
O Reino de Espanha invoca três fundamentos de recurso. O primeiro fundamento é relativo à violação do artigo 35.o do Regulamento 2018/1971, porquanto o Kosovo não é um «país terceiro». O segundo fundamento é relativo à violação desse artigo, porquanto inexiste «acordo» para efeitos da participação da ARN do Kosovo no ORECE. O terceiro fundamento é, por seu turno, relativo à violação do referido artigo, porquanto a Comissão se afastou do procedimento estabelecido para a participação das ARN de países terceiros no ORECE.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 35.o do Regulamento 2018/1971, porquanto o Kosovo não é um «país terceiro»
21
Com o primeiro fundamento, o Reino de Espanha sustenta que, ao permitir, na decisão impugnada, que a ARN do Kosovo participe no Conselho de Reguladores, nos grupos de trabalho do ORECE e no Conselho de Administração do Gabinete do ORECE, a Comissão violou o artigo 35.o do Regulamento 2018/1971, visto que essa disposição só permite tal participação às ARN de «países terceiros». Segundo o Reino de Espanha, como o Kosovo não é juridicamente um «país terceiro», as condições necessárias à aplicação desse artigo ao Kosovo não estão reunidas.
22
A este respeito, o Reino de Espanha alega que o teor do artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971 é claro e é confirmado pelo considerando 34 deste regulamento, que faz igualmente referência à possibilidade dessa participação pelas ARN de «países terceiros». Segundo o Reino de Espanha, a participação no ORECE, prevista no referido artigo 35.o, n.o 2, pressupõe a participação de uma autoridade ligada a uma organização de caráter estatal, pelo que só num Estado pode haver ARN. O Reino de Espanha especifica ainda que o referido considerando 34 evoca, como exemplo de países terceiros, os Estados‑Membros do EEE ou da Associação Europeia de Comércio Livre (EFTA) e os países candidatos à adesão.
23
O Reino de Espanha salienta que, na decisão impugnada, a Comissão equiparou implicitamente o Kosovo a um «país terceiro» na aceção do artigo 35.o do Regulamento 2018/1971, sem qualquer base jurídica para tal. Observa que o facto de o Kosovo ter celebrado um AEA com a União não faz dele um «país terceiro» na aceção dessa disposição, e que o Kosovo não pode ser equiparado aos Estados‑Membros do EEE ou da EFTA nem aos países candidatos à adesão. Nota também que o artigo 2.o do AEA Kosovo confirma este entendimento.
24
Além disso, o Reino de Espanha sublinha que não é necessário que a ARN do Kosovo participe no ORECE para se respeitar o disposto no artigo 111.o do AEA Kosovo. A situação do Kosovo é semelhante ao quinto caso mencionado na carta da Comissão de 24 de abril de 2019, a saber, o dos «outros países». Com efeito, este artigo faz referência, em termos genéricos, à cooperação no setor das comunicações eletrónicas e visa o reforço da independência das ARN, mas não prevê qualquer participação nas estruturas europeias nesta área.
25
A Comissão refuta os argumentos do Reino de Espanha e conclui pedindo a declaração de improcedência do primeiro fundamento.
26
Com o seu primeiro fundamento, o Reino de Espanha sustenta, em substância, que a Comissão violou o artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971, uma vez que, na decisão impugnada, equiparou o Kosovo a um «país terceiro», quando esta disposição pressupõe a participação de uma autoridade ligada a uma organização de caráter estatal, pelo que só num Estado soberano pode haver ARN, o que não é o caso do Kosovo.
27
Incumbe, portanto, ao Tribunal Geral examinar o alcance do conceito de «país terceiro» na aceção do artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971 e, em especial, determinar se este conceito é equivalente ao de «Estado terceiro», como afirma o Reino de Espanha.
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Desde logo, deve salientar‑se que o conceito de «país terceiro» não está de modo algum definido no Regulamento 2018/1971, nem mesmo na regulamentação da União relevante para o presente caso.
29
Por seu turno, o Tratado FUE utiliza nas suas disposições tanto os termos «países terceiros» como «Estados terceiros». No entanto, é de notar que muitas disposições que tratam de questões relativas às relações externas utilizam o termo «países terceiros», visto que a sociedade internacional não é apenas constituída por «Estados». Em particular, a quinta parte do Tratado FUE, intitulada «A ação externa da União», reflete o facto de a sociedade internacional ser composta por vários atores e, por conseguinte, contem um título III sobre a cooperação «com os países terceiros» e um título VI sobre as relações «com as organizações internacionais e os países terceiros».
30
Donde resulta que as disposições do Tratado FUE relativas aos «países terceiros» se destinam claramente a oferecer a possibilidade de celebração de acordos internacionais com entidades «que não sejam Estados». Assim, a União pode celebrar acordos internacionais com entidades territoriais, incluídas no conceito flexível de «países», que têm capacidade para celebrar tratados nos termos do direito internacional, mas que não são necessariamente «Estados» no sentido do direito internacional. Sustentar o contrário criaria um vazio jurídico nas relações externas da União.
31
A este respeito, cabe constatar que a União celebrou vários acordos internacionais com outras entidades que não são Estados soberanos. Trata‑se, nomeadamente, de acordos celebrados com a Organização de Libertação da Palestina (OLP), o Território Aduaneiro Distinto de Taiwan, Penghu, Kinmen e Matsu, o Governo da Região Administrativa Especial de Hong Kong da República Popular da China ou ainda a Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China.
32
Cumpre também sublinhar que a União celebrou vários acordos internacionais com o Kosovo, reconhecendo‑lhe assim a sua capacidade para celebrar tais acordos. Com efeito, a União celebrou, nomeadamente, o AEA Kosovo ao abrigo do artigo 217.o TFUE ou ainda o Acordo‑Quadro entre a União Europeia e o Kosovo relativo aos princípios gerais da participação do Kosovo em programas da União (JO 2017, L 195, p. 3), em conformidade com o artigo 212.o TFUE. A celebração desses acordos só foi juridicamente possível porque o conceito de «países terceiros» referido nessas disposições do Tratado FUE pôde adotar uma aceção ampla, permitindo assim à União considerar o Kosovo como tal.
33
No entanto, há que salientar que, em cada ocasião, a União se absteve de tomar posição sobre o estatuto do Kosovo enquanto Estado à luz do direito internacional, como demonstram as disposições referidas no considerando 17 e no artigo 2.o do AEA Kosovo, que esclarecem que este acordo não constitui o reconhecimento pela União do Kosovo como um Estado independente nem afeta as posições individuais dos Estados‑Membros sobre a questão do seu estatuto. Estas precauções constam também de outros atos da União relativos ao Kosovo, como o acordo‑quadro referido no n.o 32, supra, e os atos de base que estabelecem vários programas da União, como o Erasmus + ou Horizon 2020, em que o Kosovo pode participar como «país terceiro».
34
Estas precauções da União refletidas nos seus atos relativos ao Kosovo não podem, contrariamente ao que o Reino de Espanha afirma, ser interpretadas no sentido de excluírem o Kosovo do conceito de «países terceiros» pelo facto de mencionarem expressamente a falta de reconhecimento do Estado do Kosovo. Pelo contrário, as referidas precauções visam precisamente distinguir entre, por um lado, o estatuto de «Estado» e, por outro, a capacidade do Kosovo de se comprometer ao abrigo do direito internacional como ator desse direito, integrando o conceito mais amplo de «país terceiro».
35
Donde resulta que o conceito de «país terceiro» visado no direito primário da União, nomeadamente nos artigos 212.o e 216.o a 218.o TFUE, a fim de designar entidades sujeitas ao direito internacional que podem ter direitos e obrigações, não pode assumir uma aceção diferente quando esse mesmo conceito figura num diploma de direito secundário como o do artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971. Além disso, não há qualquer indicação de que o conceito de «país terceiro» mencionado nesta última disposição deva ser interpretado de forma diferente do contido nas referidas disposições do Tratado FUE.
36
Consequentemente, o conceito de «país terceiro» na aceção do artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971 não é, contrariamente ao que o Reino de Espanha adianta, equivalente ao conceito de «Estado terceiro». Este conceito de «país terceiro» tem um alcance mais amplo, que vai além dos Estados soberanos, de modo que o Kosovo pode integrar este conceito de «país terceiro», sem prejuízo da posição da União ou da dos seus Estados‑Membros relativamente ao estatuto do Kosovo como Estado independente. De igual modo, na sua qualidade de «país terceiro», o Kosovo também pode ter autoridades públicas, como a ARN do Kosovo, pelo que a afirmação do Reino de Espanha de que «só num Estado pode haver ARN» não pode validamente prosperar.
37
Desta forma, tendo considerado na decisão impugnada que o Kosovo era um «país terceiro» na aceção do artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971, a Comissão não violou esta disposição.
38
Assim, o primeiro fundamento invocado pelo Reino de Espanha deve ser julgado improcedente.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 35.o do Regulamento 2018/1971, porquanto inexiste «acordo» para efeitos da participação da ARN do Kosovo no ORECE
39
Com o segundo fundamento, o Reino de Espanha sustenta que a Comissão violou o artigo 35.o do Regulamento 2018/1971, porquanto inexiste «acordo», na aceção do n.o 2 desta disposição, para efeitos da participação da ARN do Kosovo no Conselho de Reguladores, nos grupos de trabalho e no Conselho de Administração do ORECE.
40
O Reino de Espanha considera que, contrariamente ao afirmado na decisão impugnada, o artigo 111.o do AEA Kosovo não permite considerar que o Kosovo celebrou um acordo de participação no ORECE com a União. Esta disposição prevê apenas uma cooperação reforçada para que o Kosovo adote o acervo da União, mas não a participação nas estruturas europeias. Em consequência, a participação da ARN do Kosovo no ORECE implica ir além desta cooperação e do objetivo fixado na referida disposição.
41
A este respeito, o Reino de Espanha alega que, na decisão impugnada e na sua carta de 24 de abril de 2019, a Comissão confundiu, por um lado, a «cooperação», visada no artigo 35.o, n.o 1, do Regulamento 2018/1971 e no artigo 111.o do AEA Kosovo, e, por outro, a «integração», visada no artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971. Com efeito, a decisão impugnada não se limita a uma «cooperação», antes concretiza a «integração» da ARN do Kosovo no ORECE. Ora, a «cooperação» de uma ARN com o ORECE deve ser distinguida da sua «integração» ou da sua «participação» nas estruturas europeias do ORECE, uma vez que estas duas hipóteses visadas no referido artigo 35.o têm extensão e natureza diferentes.
42
O Reino de Espanha conclui que a decisão impugnada estabelece uma integração na estrutura do ORECE que não está prevista no AEA Kosovo nem em qualquer outro acordo celebrado para esse fim com a União. Assim, a interpretação «extensiva» do artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971, adotada pela Comissão, está errada.
43
A Comissão contesta estes argumentos e conclui pedindo a declaração de improcedência do segundo fundamento.
44
Com o seu segundo fundamento, o Reino de Espanha sustenta, em substância, que a Comissão violou o artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971, visto que, na decisão impugnada, considerou que, no que respeitava ao Kosovo, existia um «acordo com a União» na aceção desta disposição, para efeitos da participação da ARN do Kosovo no Conselho de Reguladores, nos grupos de trabalho do ORECE e no Conselho de Administração do Gabinete do ORECE. Segundo o Reino de Espanha, o artigo 111.o do AEA Kosovo não permite considerar que o Kosovo celebrou um «acordo» de participação no ORECE com a União.
45
Incumbe, portanto, ao Tribunal Geral examinar o alcance do conceito de «acordo com a União para o efeito» referido no artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971 e, em seguida, determinar se o AEA Kosovo, em particular o seu artigo 111.o, integra este conceito.
46
A este respeito, é de notar que, contrariamente ao disposto no artigo 35.o, n.o 1, do Regulamento 2018/1971, o n.o 2 deste artigo sujeita a participação das ARN de países terceiros nos órgãos competentes do ORECE à dupla condição, por um lado, da existência de um «acordo» entre o país terceiro em causa e a União e, por outro, de que a celebração desse acordo seja efetuada «para o efeito».
47
Em primeiro lugar, quanto à primeira condição, relativa à existência de um «acordo com a União», resulta do contexto em que estes termos são utilizados que estes remetem para um acordo internacional celebrado entre dois sujeitos de direito internacional público, a saber, a União e o país terceiro em causa. Assim, o AEA Kosovo pode certamente constituir um acordo deste tipo, pois vincula as partes nos termos do direito internacional público.
48
Em segundo lugar, quanto à segunda condição, que consiste na celebração do acordo «para o efeito», esta última expressão indica que os acordos em causa devem conter disposições que sirvam de base à cooperação entre a União e o país terceiro em causa no domínio em questão, concretamente, o domínio das «comunicações eletrónicas», como menciona expressamente o artigo 35.o, n.o 2, primeiro parágrafo, do Regulamento 2018/1971. O sentido desta expressão é, de resto, clarificado no considerando 34 deste regulamento, uma vez que faz referência aos «Estados do EEE/EFTA e [aos] países candidatos à adesão» como exemplos de «países terceiros que, para o efeito, tenham celebrado acordos com a União».
49
A este respeito, cabe observar que, tratando‑se dos países dos Balcãs Ocidentais candidatos à adesão à União (ou seja, a Albânia, a Macedónia do Norte, o Montenegro e a Sérvia), estes últimos celebraram AEA com a União com um objeto equivalente ao do AEA Kosovo e que, em termos de formulação e de contexto, contêm disposições muito semelhantes ao artigo 111.o do AEA Kosovo. É o caso, em particular, do artigo 104.o do AEA com a Albânia (JO 2009, L 107, p. 166), do artigo 106.o do AEA com o Montenegro (JO 2010, L 108, p. 3) ou ainda do artigo 106.o do AEA com a Sérvia (JO 2013, L 278, p. 16), todos considerados acordos celebrados com a União «para o efeito» na aceção do artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971, o que, aliás, o Reino de Espanha não contesta. Daqui resulta que o AEA Kosovo, em especial o seu artigo 111.o, deve ser igualmente considerado um «acordo para o efeito».
50
Além disso, a análise dos termos do artigo 111.o do AEA Kosovo e do objeto e da finalidade desta disposição confirma este entendimento.
51
Com efeito, em primeiro lugar, quanto ao teor do artigo 111.o do AEA Kosovo, há que notar que este apela a uma interpretação ampla do seu âmbito de aplicação, uma vez que prevê que a União e o Kosovo «refor[cem], nomeadamente, a cooperação» no setor das redes e dos serviços de comunicações eletrónicas, tendo por objetivo final a adoção, pelo Kosovo, do acervo da União neste setor. O reforço da cooperação neste setor constitui, assim, um meio através do qual o AEA Kosovo entende alcançar o seu objetivo de implementação do acervo da União pelo Kosovo. Acresce que o referido artigo faz referência expressa às «autoridades reguladoras» neste setor, o que também leva a considerar que esta disposição permite a abertura do ORECE a essas autoridades.
52
Em segundo lugar, quanto ao objeto e à finalidade do artigo 111.o do AEA Kosovo, cabe recordar que estes visam a adoção, pelo Kosovo, do acervo da União no setor das redes e dos serviços de comunicações eletrónicas. Ora, esta adoção do acervo é largamente facilitada pela participação da ARN do Kosovo nos trabalhos do ORECE e do Gabinete do ORECE, tendo em conta a função destes últimos, que vai da preparação à implementação coerente da regulamentação da União neste setor. Esta participação justifica‑se ainda mais quando esses trabalhos visam a elaboração de uma nova regulamentação da União no referido setor. A este respeito, há que salientar que o artigo 4.o, n.o 4, do Regulamento 2018/1971 exige que as ARN e a Comissão tenham na melhor conta todas as orientações, pareceres, recomendações, posições comuns e melhores práticas adotadas pelo ORECE, a fim de assegurar a aplicação coerente do quadro regulamentar da União em matéria de comunicações eletrónicas. Assim, posto que a principal missão do ORECE e do Gabinete do ORECE consiste em garantir a homogeneidade na aplicação do acervo da União no setor das redes e dos serviços de comunicações eletrónicas, como resulta, nomeadamente, do artigo 3.o, n.o 2, e do artigo 4.o, n.o 1, alínea k), do Regulamento 2018/1971, é coerente considerar que todas as autoridades que tenham por missão aplicar o mesmo acervo da União neste setor possam, no respeito, nomeadamente, pelas condições referidas no artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971, participar nos trabalhos do ORECE e do Gabinete do ORECE.
53
Donde decorre que o artigo 111.o do AEA Kosovo prevê uma cooperação estreita ao referir‑se expressamente a um «reforço» da cooperação entre a União e o Kosovo. A este respeito, há que salientar que a epígrafe do artigo 35.o do Regulamento 2018/1971 também utiliza o termo «cooperação», pelo que o n.o 1 e o n.o 2 deste artigo devem poder reger modalidades de cooperação diferentes. Com efeito, esta cooperação pode assumir a forma, ou de um acordo de cooperação no âmbito do referido n.o 1, ou de uma participação, com direitos limitados, no âmbito do referido n.o 2. Esta última forma de cooperação corresponde à cooperação estreita visada no artigo 111.o, mas não equivale de todo a uma qualquer «integração» da ARN do Kosovo na estrutura do ORECE, contrariamente ao que o Reino de Espanha afirma. Além disso, o artigo 111.o do AEA Kosovo sublinha expressamente a importância das «autoridades reguladoras» e sua independência.
54
Resulta de todas estas considerações que o artigo 111.o do AEA Kosovo constitui um acordo «para o efeito», na aceção do artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971.
55
Desta forma, tendo considerado na decisão impugnada que o artigo 111.o do AEA Kosovo permitia sustentar que o Kosovo celebrou um «acordo com a União para o efeito» na aceção do artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971, a Comissão não violou esta disposição.
56
Assim, o segundo fundamento invocado pelo Reino de Espanha deve ser julgado improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do artigo 35.o do Regulamento 2018/1971, porquanto a Comissão se afastou do procedimento estabelecido para a participação das ARN de países terceiros no ORECE
57
Com o terceiro fundamento, o Reino de Espanha sustenta que a decisão impugnada viola o artigo 35.o do Regulamento 2018/1971, porquanto a Comissão se afastou do procedimento estabelecido para a participação das ARN de países terceiros no ORECE. Esta atitude determinou ainda a adoção de um ato jurídico sem base legal, criador de obrigações em relação a terceiros, sem que à Comissão tivessem sido atribuídas competências específicas para tal.
58
Em especial, o Reino de Espanha assinala que o artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971 prevê que os acordos de trabalho são estabelecidos «[n]os termos das disposições aplicáveis desses acordos [de participação no ORECE]» e que, assim, estas disposições determinam, em primeiro lugar, as modalidades de fixação dos acordos de trabalho. Consequentemente, deve existir um acordo de participação entre a União e o país terceiro, uma vez que são criadas obrigações jurídicas em relação a um país terceiro para efeitos da sua participação no ORECE. Ora, na falta de tal acordo, como alegado no âmbito do segundo fundamento, a Comissão estabeleceu as referidas disposições unilateralmente, na decisão impugnada, em violação do procedimento de determinação dos acordos de trabalho previsto no artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971.
59
A este respeito, o Reino de Espanha sublinha que as «disposições aplicáveis», na aceção do artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971, só podem ser fixadas no acordo de participação no ORECE. O facto de tais disposições não estarem previstas num acordo deste tipo não permite que a Comissão as estabeleça unilateralmente, fora do quadro de um acordo internacional, ao contrário do que afirmou na sua carta de 24 de abril de 2019, na qual se declarou competente para adotar acordos de trabalho vinculativos em função das necessidades.
60
O Reino de Espanha alega ainda que, na realidade, a Comissão adotou um ato com efeitos jurídicos sem base jurídica para tal. Embora a decisão impugnada mencione como base jurídica o artigo 17.o, n.o 1, TUE, esta disposição não constitui, porém, base jurídica suficiente para que a possa Comissão adotar unilateralmente atos que preveem a participação de «países terceiros» nas estruturas europeias. A referida disposição confere à Comissão uma autorização geral para exercer funções de coordenação em termos gerais, não num domínio específico.
61
Além disso, segundo o Reino de Espanha, o Regulamento 2018/1971 também não confere à Comissão a competência para fixar «disposições aplicáveis», na aceção do artigo 35.o, n.o 2, deste regulamento, em caso de lacuna no acordo de participação. Assim, a Comissão não pode estabelecer, por decisão unilateral, as disposições aplicáveis e os acordos de trabalho que as implementam, sem que o referido regulamento lhe tenha conferido competência para o efeito.
62
Ademais, o Reino de Espanha salienta que, contrariamente ao que a Comissão indicou na sua carta de 24 de abril de 2019, o Regulamento 2018/1971 não lhe atribuiu competência para adotar acordos de trabalho vinculativos em função das necessidades. Por um lado, o artigo 35.o, n.o 1, deste regulamento, que não se aplica no caso em apreço, não atribui à Comissão competência para estabelecer acordos de trabalho vinculativos, mas apenas competência para aprovar acordos de trabalho que não criem obrigações jurídicas, estabelecidos pelo ORECE e pelo Gabinete do ORECE. Por outro lado, o artigo 35.o, n.o 2, do referido regulamento não atribui nenhuma função à Comissão, uma vez que esta não é citada nesta disposição.
63
O Reino de Espanha conclui que, na falta de disposições relevantes no AEA Kosovo que permitam a participação no ORECE, a Comissão não pode adotar, por decisão unilateral, as disposições necessárias à realização do objetivo de participação no ORECE e que prevejam obrigações para o Kosovo. Esta função só pode ser assumida pelo Conselho de Estabilização e de Associação, instituído no artigo 126.o do AEA Kosovo, uma vez que é o único organismo com poderes para tomar decisões vinculativas para o Kosovo e para a União no âmbito do AEA Kosovo, em conformidade com o artigo 128.o do AEA Kosovo.
64
A Comissão refuta os argumentos do Reino de Espanha e conclui pedindo a declaração de improcedência do terceiro fundamento.
65
Com o seu terceiro fundamento, o Reino de Espanha sustenta, em substância, que a Comissão violou o artigo 35.o, n.o 2, segundo parágrafo, do Regulamento 2018/1971, uma vez que fixou unilateralmente, na decisão impugnada, «acordos» de trabalho na aceção desta disposição para efeitos da participação da ARN do Kosovo no Conselho de Reguladores, nos grupos de trabalho do ORECE e no Conselho de Administração do Gabinete do ORECE. Segundo o Reino de Espanha, esses acordos de trabalho vinculativos devem ser estabelecidos «nos termos das disposições aplicáveis [dos] acordos» de participação no ORECE, de modo que apenas esses mesmos acordos determinem as modalidades de fixação dos referidos acordos de trabalho.
66
O Reino de Espanha conclui que, ao tomar a decisão impugnada, a Comissão não só se afastou do procedimento estabelecido na referida disposição para a participação das ARN de países terceiros no ORECE, como também adotou um ato jurídico vinculativo sem base legal, uma vez que essa instituição não dispunha das competências necessárias para o fazer.
67
Incumbe, portanto, ao Tribunal Geral examinar o procedimento de determinação dos acordos de trabalho aplicáveis à participação das ARN de países terceiros no ORECE, referido no artigo 35.o, n.o 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 2018/1971, a fim de determinar se a Comissão era competente para fixar unilateralmente esses acordos de trabalho na decisão impugnada e se a base jurídica em que essa decisão se baseia é válida.
68
A este respeito, cabe recordar que o artigo 35.o, n.o 2, segundo parágrafo, do Regulamento 2018/1971 tem a seguinte redação: «Nos termos das disposições aplicáveis desses acordos [de participação das ARN de países terceiros no ORECE], são celebrados acordos que determinam, nomeadamente, a natureza, o âmbito e o modo [dessa] participação […], incluindo disposições relativas à participação nas iniciativas desenvolvidas pelo ORECE, às contribuições financeiras e ao pessoal para o Gabinete do ORECE […]»
69
O Reino de Espanha baseia‑se em especial nesta formulação do artigo 35.o, n.o 2, segundo parágrafo, do Regulamento 2018/1971 para alegar que só os acordos de participação no ORECE devem determinar as modalidades de fixação desses «acordos» de trabalho. Ora, tal abordagem é dificilmente conciliável com o efeito útil desta disposição. Com efeito, se a natureza, o âmbito e o modo dessa participação devessem já estar detalhados nos próprios acordos de participação, a referida disposição, cujo objeto é precisamente o de prever a adoção de tais acordos de trabalho, ficaria privada da sua utilidade e deixaria, portanto, de ter razão de ser.
70
Daqui resulta que os termos «disposições aplicáveis [dos] acordos», mencionados no artigo 35.o, n.o 2, segundo parágrafo, do Regulamento 2018/1971, não significam que já devam constar do acordo de participação em causa disposições detalhadas sobre a participação no ORECE. A referência às ditas «disposições aplicáveis [dos] acordos», acompanhada da locução «nos termos», visa antes indicar que a adoção dos «acordos» de trabalho deve ser efetuada «em conformidade» com as disposições desses acordos de participação.
71
Contudo, o Reino de Espanha alega que é necessário um acordo com o país terceiro em causa para determinar os detalhes da participação das suas autoridades no ORECE, uma vez que são criadas obrigações para essas autoridades. Ora, segundo o Reino de Espanha, tal acordo é inexistente no que respeita ao Kosovo.
72
A este título, importa recordar que, como resulta do exame do segundo fundamento, existe um «acordo» de participação entre o Kosovo e a União, na aceção do artigo 35.o, n.o 2, primeiro parágrafo, do Regulamento 2018/1971. Alem disso, decorre das considerações constante dos n.os 69 e 70, supra, que tal acordo não tem necessariamente de conter disposições detalhadas sobre a participação no ORECE. É ainda de notar que o Regulamento 2018/1971 não exige que a natureza, o âmbito e o modo dessa participação sejam objeto de um acordo formal ou de um instrumento bilateral com o país terceiro em causa. De um modo geral, não é juridicamente necessário exigir que a «abertura para a participação» de uma ARN de um país terceiro esteja sujeita a uma autorização específica estabelecida no âmbito de um acordo internacional. Com efeito, essa abertura e as «regras de entrada» adotadas para participar no ORECE não implicam qualquer obrigação jurídica para essa ARN, uma vez que, em última análise, cabe à ARN tomar livremente a decisão subsequente de participar no ORECE em conformidade com essas regras.
73
Além disso, o Reino de Espanha sustenta que a decisão impugnada carece de base jurídica, uma vez que a Comissão não dispõe das competências necessárias para estabelecer os acordos de trabalho aplicáveis à participação da ARN do Kosovo no ORECE e no Gabinete do ORECE.
74
A este respeito, a Comissão refere que, na falta de tal competência expressa na letra do artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971, considerou mais adequado remeter, no considerando 1 da decisão impugnada, para o artigo 17.o TUE.
75
Com efeito, importa salientar que, no considerando 1, a decisão impugnada menciona o artigo 17.o TUE. Em especial, este considerando enuncia que «[o] artigo 17.o, n.o 1, do Tratado da União Europeia enumera os poderes da Comissão e estabelece que a Comissão promove o interesse geral da União e toma as iniciativas adequadas para o efeito, exerce funções de coordenação, de execução e de gestão em conformidade com as condições estabelecidas nos Tratados, e assegurar a representação externa da União, com exceção da política externa e de segurança comum e dos restantes casos previstos nos Tratados».
76
Cabe também notar que o Gabinete do ORECE é uma agência descentralizada da União, encarregada da aplicação do direito da União. Esta agência dispõe de poderes derivados atribuídos normalmente à Comissão no âmbito das suas funções executivas e dos seus poderes de representação externa, uma vez que se trata da cooperação com as ARN de países terceiros, em conformidade com o artigo 17.o TUE.
77
Donde resulta que as competências que não foram expressamente delegadas numa agência da União no quadro de um ato legislativo continuam a pertencer à Comissão. Como nem o Regulamento 2018/1971 nem qualquer outra regulamentação da União conferiram expressamente ao Gabinete do ORECE ou a outro organismo a competência para estabelecer acordos de trabalho aplicáveis à participação das ARN de países terceiros, nomeadamente a ARN do Kosovo, esta competência cabe à Comissão.
78
A diferente formulação do artigo 35.o, n.o 1, e do artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971 corrobora tal conclusão. Com efeito, o n.o 1 delega expressamente no ORECE e no Gabinete do ORECE o poder de estabelecer «acordos» de trabalho, embora mediante «aprovação prévia da Comissão», que desempenha assim uma função de supervisão, ao passo que o n.o 2 não prevê uma delegação de poderes dessa natureza. Esse poder continua, portanto, a pertencer à Comissão, o que lhe permite adotar «acordos» de trabalho ao abrigo do artigo 35.o, n.o 2, do referido regulamento, salvo se o acordo internacional em causa previr outro procedimento, como é o caso dos Estados‑Membros do EEE.
79
Desta forma, cabe à Comissão pôr em prática as exigências da legislação ao abrigo dos poderes que lhe confere o artigo 17.o TUE, não podendo, na falta de competência expressa mencionada na letra do artigo 35.o, n.o 2, do Regulamento 2018/1971, ser censurada por remeter para essa disposição no considerando 1 da decisão impugnada.
80
Por outro lado, o Reino de Espanha alega que uma disposição geral como o artigo 17.o TUE, que prevê a cooperação em termos genéricos, não pode servir de base à adoção da decisão impugnada.
81
A este respeito, importa salientar que, relativamente aos poderes do Conselho, o Tribunal de Justiça reconheceu que o artigo 16.o TUE podia servir de base a certos poderes do Conselho (Acórdão de 28 de julho de 2016, Conselho/Comissão, C‑660/13, EU:C:2016:616, n.o 40). Consequentemente, se tal se verificou com o artigo 16.o TUE, não há razão para que essa interpretação não seja acolhida em relação ao artigo 17.o TUE, que constitui a disposição equivalente para a Comissão. Assim, contrariamente ao que o Reino de Espanha sustenta, o facto de o artigo 17.o TUE ser uma disposição geral não implica que não possa constituir uma base jurídica suficiente.
82
Resulta de todas as considerações anteriores que a Comissão era competente para fixar unilateralmente, na decisão impugnada, «acordos» de trabalho aplicáveis à participação das ARN de países terceiros no ORECE, referidos no artigo 35.o, n.o 2, segundo parágrafo, do Regulamento 2018/1971, pelo que não pode ser acusada de se ter afastado, nessa decisão, do procedimento estabelecido na referida disposição. Do mesmo modo, não pode ser imputada à Comissão a falta de base jurídica da referida decisão.
83
Assim, há que julgar igualmente improcedente o terceiro fundamento invocado pelo Reino de Espanha e negar provimento ao recurso na sua totalidade.
Quanto às despesas
84
Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
85
Tendo o Reino de Espanha sido vencido, há que condená‑lo nas despesas, em conformidade com o pedido da Comissão.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Nona Secção)
decide:
1)
É negado provimento ao recurso.
2)
O Reino de Espanha é condenado nas despesas.
Costeira
Kancheva
Perišin
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 23 de setembro de 2020.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: espanhol.