62013FJ0100_HR
Stranke
Osnova
Operativni dio
Stranke
U predmetu F‑100/13,
povodom tužbe podnesene na temelju članka 270. UFEU‑a, primjenjivog na Ugovor o EZAE‑u na temelju njegova članka 106.a,
Bruno Julien‑Malvy, dužnosnik Europske službe za vanjsko djelovanje, sa stalnom adresom u Tokiju (Japan), i drugi tužitelji čija su imena navedena u prilogu, koje zastupaju T. Bontinck i A. Guillerme, avocats,
tužitelji,
protiv
Europske službe za vanjsko djelovanje (EEAS), koju zastupaju S. Marquardt i M. Silva, u svojstvu agenata,
tuženika,
SLUŽBENIČKI SUD (treće vijeće),
u sastavu: S. Van Raepenbusch (izvjestitelj), predsjednik, E. Perillo i J. Svenningsen, suci,
tajnik: P. Cullen, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 12. svibnja 2014.,
donosi sljedeću
Presudu
Osnova
1. Tužbom koju je tajništvo Službeničkog suda zaprimilo 4. listopada 2013. B. Julien‑Malvy i drugi tužitelji čija su imena navedena u prilogu traže od Službeničkog suda da poništi odluku Europske službe za vanjsko djelovanje (EEAS) od 19. prosinca 2012. jer se njome ukida isplata naknade za životne uvjete (u daljnjem tekstu: NŽU) počevši od 1. siječnja 2014. osoblju raspoređenom u Argentini, Hong Kongu, Čileu, Japanu, Maleziji, Singapuru i Tajvanu te slijedom toga naloži plaćanje iznosa koje oni smatraju da im se duguje po osnovi NŽU‑a.
Pravni okvir
2. U članku 1. Odluke Vijeća 2010/427/EU od 26. srpnja 2010. o organizaciji i funkcioniranju EEAS‑a (SL L 201, str. 30.) određuje se da je EEAS tijelo Europske unije koje djeluje samostalno [i koje] je neovisno o glavnom tajništvu Vijeća [Europske unije] i [o Europskoj] komisiji te ima pravnu sposobnost potrebnu za obavljanje postavljenih zadataka i ostvarivanje ciljeva“. [neslužbeni prijevod] Sukladno članku 6. navedene odluke, na osoblje EEAS‑a primjenjuju se Pravilnik o osoblju za dužnosnike Europske unije, u verziji primjenjivoj na spor (u daljnjem tekstu: Pravilnik), prije nego što je stupila na snagu Uredba (EU, Euratom) br. 1023/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 22. listopada 2013. o izmjeni Pravilnika o osoblju za dužnosnike Europske unije i Uvjeta zaposlenja ostalih službenika Europske unije (SL L 287, str. 15.), kao i Uvjeti zaposlenja ostalih službenika Europske unije.
3. U članku 1.b Pravilnika, među ostalim, određuje se da se, „[o]sim ako je […] Pravilnikom o osoblju predviđeno drukčije, […] [EEAS] […] [smatra], za potrebe ovog Pravilnika o osoblju, institucij[om] Unije“.
4. U članku 110. stavku 1. Pravilnika detaljnije se navodi da „[o]pće odredbe o provedbi ovog Pravilnika o osoblju donosi svaka institucija nakon savjetovanja s vlastitim odborom osoblja i odborom za Pravilnik o osoblju“. Sukladno članku 110. stavku 3. Pravilnika, „[o]soblje se obavješćuje“ o općim provedbenim odredbama iz stavka 1. (u daljnjem tekstu: OPO).
5. Članak 1., u poglavlju 1., naslovljenom [Opće] odredbe, Priloga X. Pravilniku, kojim se uređuju posebne i iznimne odredbe koje se primjenjuju na dužnosnike koji rade u trećoj zemlji, glasi kako slijedi:
„Ovim se Prilogom utvrđuju posebne i iznimne odredbe koje se primjenjuju na dužnosnike Europske unije koji rade u trećoj zemlji.
Samo državljani država članica Unije mogu raditi u trećoj zemlji, a tijelo za imenovanje ne smije se pozvati na izuzeće iz članka 28. točke (a) Pravilnika o osoblju.
Opće provedbene odredbe donose se u skladu s člankom 110. Pravilnika o osoblju.“
6. U članku 10. stavku 1. Priloga X. Pravilniku određuje se:
„[NŽU se] utvrđuje […], u skladu s mjestom rada dužnosnika, kao postotak referentnog iznosa. […]
Ako je dužnosnik zaposlen u zemlji u kojoj se životni uvjeti mogu smatrati jednakima onima [uobičajenima] u Uniji, ta se naknada ne isplaćuje.
[NŽU se] u slučaju svih ostalih mjesta zaposlenja utvrđuje […] na sljedeći način.
Pri utvrđivanju [NŽU‑a] uzimaju se u obzir sljedeći parametri:
– zdravstveni i bolnički uvjeti,
– sigurnost,
– klima,
na ta tri parametra primjenjuje se ponder 1[;]
– stupanj izoliranosti,
– ostali lokalni uvjeti,
na ta dva parametra primjenjuje se ponder 0,5.
Svaki parametar ima sljedeće vrijednosti:
0: ako su uvjeti normalni, ali nisu jednaki onima [uobičajenima] u Uniji,
2: ako su uvjeti teški u usporedbi s onima [uobičajenima] u Uniji,
4: ako su uvjeti vrlo teški u usporedbi s onima [uobičajenima] u Uniji.
[…]
Tijelo za imenovanje revidira [NŽU] utvrđ[en] za svako mjesto rada i prema potrebi svake ga godine usklađuje nakon što dobije mišljenje odbora osoblja.
[…]“
7. U članku 1. Odluke visokog predstavnika za vanjsku i sigurnosnu politiku od 17. prosinca 2013. o NŽU‑u i dodatnoj naknadi iz članka 10. Priloga X. Pravilniku, u njegovoj verziji iz Uredbe br. 1023/2013 (u daljnjem tekstu: Unutarnje smjernice), određuje se:
„[Tijelo za imenovanje] procjenjuje parametre iz članka 10. stavka 1. Priloga X. Pravilniku koji se mogu temeljiti, među ostalim, na informacijama koje ono pribavi iz pouzdanih međunarodnih privatnih ili javnih izvora, od država članica ili od delegacija Unije i službi u institucijama i tijelima Unije.“ [neslužbeni prijevod]
8. U članku 2. Unutarnjih smjernica predviđa se:
„Nakon što odbor osoblja EEAS‑a i Komisija daju mišljenje, [tijelo za imenovanje] određuje postotke [NŽU‑a] za različita mjesta rada. […]
Neće se isplaćivati naknade te vrste u slučaju raspoređivanja u zemlju u kojoj se uvjeti života mogu smatrati jednakima onima uobičajenima u Uniji […].
Jesu li uvjeti jednaki određuje [tijelo za imenovanje] na temelju usporedbe razine razvoja pojedine treće zemlje i njezine komparativne rangiranosti na ljestvicama [Organizacije Ujedinjenih naroda] (naknada za životne uvjete), [Programa Ujedinjenih naroda za razvoj] (ljudski razvojni indeks), [Međunarodnog monetarnog fonda] ([bruto društveni proizvod] po stanovniku), [Organizacije za ekonomsku suradnju i razvoj] ([indeks boljeg života]) te prema potrebi i drugih informacija iz pouzdanih međunarodnih privatnih ili javnih izvora.“ [neslužbeni prijevod]
Činjenice iz kojih proizlazi spor
9. Izvršni direktor EEAS‑a, u svojstvu tijela za imenovanje (u daljnjem tekstu: tijelo za imenovanje), usvojio je 19. prosinca 2012., na temelju članka 10. Priloga X. Pravilniku, odluku o promjeni iznosa NŽU‑a koji se isplaćuje službenicima raspoređenima u trećim zemljama. Tom je odlukom, među ostalim, ažuriran popis trećih zemalja čiji se uvjeti života smatraju jednakima onima uobičajenima u Europskoj uniji (u daljnjem tekstu: popis) te je slijedom toga ukinuta isplata NŽU‑a službenicima koji su raspoređeni, konkretno kao u slučaju tužiteljâ, u Argentini, Hong Kongu, Čileu, Japanu, Maleziji, Singapuru i Tajvanu, određujući da to ukidanje stupa na snagu 1. siječnja 2014.
10. Tužitelji su protiv spomenute odluke podnijeli žalbe jer se njome ukida NŽU za službenike koji su u spomenute zemlje raspoređeni 12., 15., 17. odnosno 18. ožujka 2013. (u daljnjem tekstu: žalbe).
11. Tijelo za imenovanje odbilo je žalbe odlukama od 26. lipnja i 2. srpnja 2013.
Postupak i zahtjevi stranaka
12. Tužitelji od Službeničkog suda zahtijevaju da:
– poništi odluku izvršnog direktora EEAS‑a od 19. prosinca 2012. jer se njome ukida NŽU za službenike raspoređene u Argentini, Hong Kongu, Čileu, Japanu, Maleziji, Singapuru i Tajvanu (u daljnjem tekstu: pobijana odluka);
– slijedom toga, naloži plaćanje NŽU‑a po stopi od 15 % počevši od 1. siječnja 2014.;
– naloži EEAS‑u snošenje troškova.
13. EEAS od Službeničkog suda zahtijeva da:
– odbije tužbu;
– odluči o troškovima postupka.
Pravo
Dopuštenost tužbe
14. Valja podsjetiti da dužnosnici i službenici imaju pravo podnijeti tužbu protiv mjere tijela za imenovanje koja je opće naravi i koja na njih negativno utječe onda kad, s jedne strane, ta mjera ne zahtijeva provedbenu mjeru da bi proizvela pravne učinke ili pri svojoj primjeni ne ostavlja diskrecijski prostor tijelima nadležnima za njezinu provedbu i, s druge strane, kad neposredno utječe na interese dužnosnika dovodeći do znatne promjene njegova pravnog položaja (vidjeti u tom smislu, vezano uz propust tijela za imenovanje da obavi provjeru regularnosti izbora odbora osoblja, presudu De Dapper i dr./Parlament, 54/75, EU:C:1976:127; vezano uz odluku o pravilima o izboru odbora osoblja, presudu Diezler i dr./GSO, 146/85 i 431/85, EU:C:1987:457, t. 6. i 7.; vezano uz odluku tijela za imenovanje o izmjeni načina izračuna diferencijalne naknade za dužnosnike koji nakon natječaja prelaze u višu kategoriju, presudu Brown/Sud, 125/87, EU:C:1988:136, t. 16.).
15. U konkretnom slučaju pobijana odluka, donesena primjenom članka 10. Priloga X. Pravilniku, za službenike raspoređene u delegacije i urede Europske unije u Argentini, Hong Kongu, Čileu, Japanu, Maleziji, Singapuru i Tajvanu dovodi do ukidanja NŽU‑a počevši od 1. siječnja 2014. Iz toga proizlazi da je pobijana odluka dovoljno precizna i bezuvjetna da joj nije potrebna nikakva posebna provedbena mjera da bi proizvela pravne učinke na službenike raspoređene u odnosne treće zemlje.
16. Točno je da provedba pobijane odluke zahtijeva donošenje upravnih mjera pojedinačnog dosega da bi se prekinulo priznavanje NŽU‑a koji je do tada isplaćivan službenicima raspoređenima u gore spomenute treće zemlje, među kojima su i tužitelji. Međutim, donošenje takvih posrednih mjera, pri kojem upravljačka tijela nemaju diskrecijskog prostora, nije takve naravi da bi predstavljalo prepreku neposrednosti utjecaja na pravni položaj tužitelja, koji su svakako trebali računati s gubitkom prihoda od NŽU‑a počevši od 1. siječnja 2014.
17. Iz navedenoga slijedi da je tužba dopuštena.
Zahtjev za poništenje
18. Tužitelji ističu šest tužbenih razloga, koji se, redom, tiču, prvo, povrede članka 1. stavka 3. Priloga X. Pravilniku kao i načela pravne sigurnosti i transparentnosti, drugo, povrede obveze obrazlaganja, treće, kršenja članka 10. stavka 1. Priloga X. Pravilniku, očite pogreške u ocjeni i povrede načela proporcionalnosti, četvrto, zlouporabe ovlasti i postupka, peto, pogreške koja se tiče prava i pogreške koja se tiče činjenica, te šesto i posljednje, povrede načela legitimnih očekivanja.
Prvi tužbeni razlog: povreda članka 1. stavka 3. Priloga X. Pravilniku kao i načela pravne sigurnosti i transparentnosti
19. Tužitelji u bitnome tvrde da je EEAS bio dužan, sukladno članku 1. stavku 3. Priloga X. Pravilniku, prema kojem se „[OPO‑i] donose […] u skladu s člankom 110. Pravilnika“, donijeti OPO‑e iz članka 10. navedenog priloga kako bi pobijanoj odluci dali „jasnu i dovoljno predvidljivu“ pravnu osnovu. Oni tvrde da se bez takvih OPO‑a pobijanom odlukom krše načela pravne sigurnosti i transparentnosti.
20. EEAS traži da se tužbeni razlog odbije. Tvrdi da se obveza donošenja OPO‑a propisana člankom 1. Priloga X. Pravilniku, s obzirom na to da ne postoji izričita odredba u tom smislu, ne može odnositi na sve odredbe iz tog priloga, odnosno konkretno na članak 10. Osim toga, taj je članak u svakom slučaju dovoljno jasan i precizan da se može izbjeći svaka opasnost od arbitrarnosti u njegovoj primjeni.
21. U tom pogledu, iz sudske prakse slijedi da OPO‑i u smislu članka 110. Pravilnika na prvome mjestu ciljaju provedbene mjere izričito predviđene određenim posebnim odredbama Pravilnika i da, ako nema izričite norme, obveza propisivanja provedbenih mjera na koje se primjenjuju formalni uvjeti iz članka 110. Pravilnika može biti dopuštena samo iznimno, odnosno kad odredbama Pravilnika nedostaje jasnoće i preciznosti u toj mjeri da ne omogućuju primjenu lišenu arbitrarnosti (presuda Behmer/Parlament, F‑47/07, EU:F:2009:103, t. 47.).
22. U konkretnom slučaju, iako članak 10. Priloga X. Pravilniku, koji je, kako je prije rečeno, pravni temelj pobijane odluke, ne sadrži izričitu odredbu koja bi predviđala donošenje OPO‑a sukladno članku 110. Pravilnika, u članku 1. stavku 3. Priloga X. Pravilniku, posvećenom „[Općim odredbama]“, naprotiv, izričito se navodi takva obveza. Izvršenje te obveze ne može se ograničiti na provedbu članka 1. Priloga X. Pravilniku. Naime, u stavku 1. tog članka samo se precizira cilj Priloga X. Pravilniku, odnosno „utvr[diti] posebne i iznimne odredbe koje se primjenjuju na dužnosnike Europske unije koji rade u trećoj zemlji“. Kada je riječ o članku 1. stavku 2. Priloga X. Pravilniku, prema kojem „[s]amo državljani država članica Unije mogu raditi u trećoj zemlji, a tijelo za imenovanje ne smije se pozvati na izuzeće iz članka 28. točke (a) Pravilnika“, radi se o obveznoj i bezuvjetnoj odredbi za čiju primjenu nije potrebna nikakva posebna provedbena mjera.
23. Stoga odredbe članka 1. stavka 3. Priloga X. Pravilniku imaju opću primjenu, a OPO‑i čije donošenje predviđa tiču se cijelog Priloga X. Pravilniku, uključujući odredbe kojima se uređuje priznavanje NŽU‑a.
24. Općoj primjeni odredbe članka 1. stavka 3. Priloga X. Pravilniku ne proturječi činjenica da članak 3. tog priloga, koji je također dio prvog poglavlja posvećenog „[Općim odredbama]“, predviđa da se dužnosnici koji su prethodno raspoređeni u trećoj zemlji i privremeno preraspoređeni u sjedište EEAS‑a ili bilo koje drugo mjesto rada u Europskoj uniji mogu nastaviti koristiti određenim odredbama Priloga X. Pravilniku „na temelju [OPO‑a]“ koje donosi tijelo za imenovanje. Naime, treba istaknuti da je odredba o kojoj je riječ, sadržana u članku 3. Priloga X. Pravilniku, izričito predviđena „[o]dstupajući od prvog podstavka članka 1.“ tog istog priloga.
25. Slijedom toga, [OPO‑i] na koje se poziva članak 3. Priloga X. Pravilniku, koji se tiču položaja dužnosnika privremeno preraspoređenih u okviru Europske unije, ne mogu se primjenjivati na „posebne i iznimne odredbe koje se primjenjuju na dužnosnike […] koji rade u trećoj zemlji“ iz članka 1. stavka 1. Priloga X. Pravilniku te tako upućivati na [OPO‑e] predviđene stavkom 3. navedenog članka 1. U tim okolnostima, predviđajući u članku 3. Priloga X. Pravilniku obvezu donošenja OPO‑a u slučajevima predviđenima tim člankom, zakonodavac Unije nije namjeravao ograničiti primjenu obveze donošenja OPO‑a na temelju članka 1. stavka 3. Priloga X. Pravilniku samo na taj članak 3.
26. EEAS također napominje da, vezano uz pravo institucije na povrat iznosa isplaćenih dužnosniku na probnom radu u slučaju kad dotični nije imenovan na stalno radno mjesto, članak 22. Priloga X. Pravilniku predviđa obvezu donošenja odredaba „koje utvrđuje tijelo za imenovanje“ za njegovu provedbu, ne precizirajući narav tih odredaba, odnosno, prema EEAS‑ovim navodima, ne zahtijevajući donošenje OPO‑a. Međutim, ako se i uzme da zakonodavac Unije nije želio obvezati tijelo za imenovanje na donošenje OPO‑a za provedbu članka 22. Priloga X. Pravilniku, koji se ne odnosi na NŽU nego na mogućnost povrata određenih iznosa u slučaju kad dužnosnik na probnom radu nije imenovan na stalno radno mjesto, ta okolnost ne može osloboditi tijelo za imenovanje, u nedostatku izričite odredbe u tom smislu, od donošenja OPO‑a za provedbu članka 10. Priloga X. Pravilniku. Osim toga, upućivanje na „odredbe koje utvrđuje tijelo za imenovanje“ iz članka 22. Priloga X. Pravilniku uopće ne zabranjuje mogućnost da te odredbe budu u obliku OPO‑a u smislu članka 110. Pravilnika.
27. Okolnost, na koju se također poziva EEAS, prema kojoj su pojedine odredbe Priloga X. Pravilniku u toj mjeri jasne i precizne da im nisu potrebni OPO‑i, također ne dopušta zaključak da se opće pravilo iz članka 1. stavka 3. Priloga X. Pravilniku ne primjenjuje na odredbe članka 10. Priloga X. Pravilniku. Upravo ovaj spor odražava teškoće u tumačenju članka 10. stavka 1. drugog podstavka Priloga X. Pravilniku koji dužnosnike isključuje od korištenja NŽU‑a kad su raspoređeni na radno mjesto „u zemlji u kojoj se životni uvjeti mogu smatrati jednakima onima [uobičajenima] u Uniji“.
28. Konačno, okolnost da verzija članka 10. Priloga X. Pravilniku, u tekstu prema Uredbi br. 1023/2013 na snazi od 1. siječnja 2014., precizira da „[o] detaljnim odredbama primjene ovog članka odlučuje tijelo za imenovanje“, bez upućivanja na OPO‑e iz članka 110. Pravilnika, ne može a posteriori pokazivati navodnu namjeru zakonodavca Unije pri usvajanju prvotne verzije navedenog članka mjerodavnog za spor, odnosno u listopadu 1987., da ne odredi obveznim donošenje OPO‑a za provedbu tog članka. Osim toga, verzija članka 1. Priloga X. Pravilniku u tekstu prema Uredbi br. 1023/2013 identična je onoj koja se primjenjuje na ovaj spor te i dalje predviđa obvezu donošenja OPO‑a. Također, upućivanje u novom članku 10. Priloga X. Pravilniku na „detaljne odredbe primjene“ uopće ne zabranjuje mogućnost da te odredbe imaju oblik OPO‑a u smislu članka 110. Pravilnika.
29. Uzevši u obzir sve navedeno, EEAS je bio obvezan donijeti OPO‑e za provedbu članka 10. Priloga X. Pravilniku, sukladno članku 1. stavku 3. navedenog priloga.
30. Međutim, iz spisa nije razvidno da je EEAS, postupajući prema svojem osoblju u svojstvu institucije u smislu određenom Pravilnikom, donio OPO‑e za provedbu članka 10. Priloga X. Pravilniku sukladno odredbama članka 110. Pravilnika. Unutarnje smjernice usvojene su nakon pobijane odluke, pa se EEAS stoga na njih ne može uspješno pozivati. Osim toga, te unutarnje smjernice usvojene su bez prethodnog savjetovanja s odborom za Pravilnik o osoblju. One stoga ne mogu imati vrijednost OPO‑a u smislu članka 110. Pravilnika, s obzirom na to da nisu bile usvojene prema postupku predviđenom tim člankom. Isto vrijedi i za Unutarnje smjernice Komisije od 10. listopada 1987. o NŽU‑u i dodatnoj naknadi iz članka 10. Priloga X. Pravilniku, za koje je EEAS na raspravi naveo da ih je po analogiji primjenjivao na svoje osoblje.
31. Međutim, treba reći da je pretpostavka za usvajanje OPO‑a u prvom redu osnivanje odbora osoblja. Sukladno članku 99. Pravilnika, EEAS je do 31. prosinca 2011. trebao u okviru službe osnovati takav odbor. U tim okolnostima, i bez obzira na žaljenje zbog kašnjenja do kojeg je došlo u provedbi članka 1. stavka 3. Priloga X. Pravilniku, treba reći da je u trenutku donošenja pobijane odluke EEAS, u pogledu provedbe te odredbe, i dalje bio unutar roka za usvajanje (vidjeti u tom smislu, vezano uz obvezu donošenja OPO‑a za provedbu članaka 43. i 45. Pravilnika, presude Bernusset/Komisija, 94/63 i 96/63, EU:C:1964:41 i De Pascale/Komisija, 97/63, EU:C:1964:61). Stoga se EEAS‑ov propust ne može sam po sebi smatrati razlogom ništavosti pobijane odluke, uzevši u obzir, među ostalim, potrebe službe i, konkretno, obvezu tijela za imenovanje da, sukladno članku 10. stavka 1. sedmom podstavku Priloga X. Pravilniku, poništi procjenu NŽU‑a za svako mjesto rada.
32. Nadalje, treba reći da izostanak OPO‑a iz Priloga X. Pravilniku ne ostavlja pobijanu odluku bez pravnog temelja jer je ona donesena na temelju odredaba članka 10. stavka 1. navedenog priloga i posebno drugog podstavka, sukladno kojem, „[a]ko je dužnosnik zaposlen u zemlji u kojoj se životni uvjeti mogu smatrati jednakima onima [uobičajenima] u Uniji, [NŽU se] ne isplaćuje“.
33. U svakom slučaju, tužitelji se mogu uspješno pozivati na tužbeni razlog u pogledu nepostojanja OPO‑a u Prilogu X. Pravilniku samo pod pretpostavkom da navodna nepravilnost na njih može osobno utjecati (vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika Warnera u predmetu Deboeck/Komisija, 90/74, EU:C:1975:109). U tom pogledu, valja naglasiti da je glavni cilj OPO‑a određivanje kriterija kojima se uprava treba voditi u izvršavanju svojih diskrecijskih ovlasti ili kojima se precizira doseg odredaba Pravilnika kojima o tom pitanju nedostaje jasnoće i preciznosti kako bi se izbjegla svaka arbitrarnost (vidjeti u tom smislu presude Ianniello/Komisija, T‑308/04, EU:T:2007:347, t. 38. i Behmer/Parlament, EU:F:2009:103, t. 47.). Budući da nepreciznost odredbe ne može sama po sebi biti dovoljna da bi dovela do njezine arbitrarne primjene, tužitelji bi imali interes isticati takav tužbeni razlog samo ako je EEAS‑ov propust da donese OPO‑e na njih osobno negativno utjecao, dovodeći do toga da u okolnostima konkretnog slučaja tijelo za imenovanje na njihov slučaj primijeni odredbe članka 10. Priloga X. Pravilniku na parcijalan i arbitraran način.
34. No, tužitelji nisu pružili nikakva saznanja koja bi dokazivala da bi nepostojanje OPO‑a dovelo do toga da tijelo za imenovanje u tom pogledu arbitrarno primijeni članak 10. Priloga X. Pravilniku. Naime, tužitelji samo navode, bez iznošenja bilo kakvog dokaza u prilog svojim tvrdnjama, da je EEAS „arbitrarno [zaključio] da su uvjeti života [u zemljama u koje su raspoređeni] jednaki“ onima uobičajenima u Uniji te tvrde da oni „moraju dokazati samo da [predmetnim] odredbama nedostaje jasnoća i da su neprecizne“. Konkretno, okolnost da se tijelo za imenovanje nije koristilo parametrima definiranima u članku 10. stavku 1. četvrtom podstavku Priloga X. Pravilniku pri određivanju iznosa NŽU‑a prema mjestu rada nije dovoljan dokaz da je ono „arbitrarno popisa[lo] mjesta rada u kojima se životni uvjeti mogu smatrati jednakima onima [uobičajenima] u Uniji“. Nadalje, iz spisa je razvidno da je, daleko od toga da nije bilo „vođeno bilo kakvim kriterijem“, tijelo za imenovanje odredilo kriterije kojima se treba voditi pri ocjenjivanju jednakosti uvjeta života. Tijelo za imenovanje tako se u pobijanoj odluci pozvalo na primijenjenu metodu, napominjući da je godišnja procjena NŽU‑a uključivala „analizu uvjeta života prema mjestu rada, kako bi se odredilo jesu li [bili] ili osta[li] jednaki onima uobičajenima u Uniji“, dodajući da će „[p]rema potrebi tijelo za imenovanje na temelju provjere odlučiti da ne treba priznati [NŽU]“ i precizirajući usto da „treba voditi računa o analizama koje provode nadležne službe Europske unije, kotacijama sustava ‚Hardship allowance’ [‚naknade za teške zadatke’] [Organizacije] Ujedinjenih naroda i o drugim podacima koji su službama na raspolaganju“. Na kriterije kojima se koristilo tijelo za imenovanje također se upućuje kako u EEAS‑ovu odgovoru na tužbu tako i u odgovorima na žalbe tužitelja, pri čemu nije osporeno da su ti kriteriji uzeti u obzir prilikom ocjene osobnih prilika tužitelja. Tužitelji tvrde da je tako predstavljena metodologija nedovoljno precizna, ali ne dokazuju po čemu bi ona bila nedovoljna, a svakako ne da bi ta nepreciznost dovela do toga da bi tijelo za imenovanje prema njima postupalo arbitrarno u odnosu na službenike raspoređene u drugim mjestima.
35. Podredno, tužitelji tvrde da je EEAS, pod pretpostavkom da takvi OPO‑i postoje, svejedno prekršio načelo transparentnosti jer nije upoznao svoje osoblje s tim odredbama i jer o njima nije obavijestio odbor osoblja. Međutim, budući da iz spisa ne proizlazi, kao što je to već rečeno, da je hipoteza koju postavljaju tužitelji istinita, tužbeni razlog može se jedino odbiti.
36. Konačno, okolnost da stupanje na snagu Uredbe br. 1023/2013 takvo obavještavanje čini još nužnijim jer se upućivanje na „faktor ponderiranja“ više ne pojavljuje u verziji članka 10. Priloga X. Pravilniku iz te uredbe nema utjecaja na zakonitost pobijane odluke, koja i nije donesena primjenom te uredbe.
37. Slijedom svega navedenog, nepostojanje OPO‑a iz Priloga X. Pravilniku ne može dovesti do ništavosti pobijane odluke, pa prvi tužbeni razlog stoga valja odbiti.
Drugi tužbeni razlog: nedostatno obrazloženje
38. Tužitelji tvrde da se pobijanom odlukom krši obveza navođenja razloga donošenja odluka koje imaju negativan utjecaj, kao u slučaju navedenom u članku 25. Pravilnika. Naime, pobijanom odlukom samo se navodi potreba ažuriranja popisa a da se pritom ne pruža nikakvo obrazloženje niti pojašnjenje u prilog takvoj potrebi, osobito kada je riječ o primijenjenoj metodi. Konkretno, obično upućivanje u internoj obavijesti i u odgovorima na žalbe na kotacije kojima se za svoje službenike koristi Organizacija Ujedinjenih naroda (OUN) ili na ljudski razvojni indeks Programa Ujedinjenih naroda za razvoj (UNDP) ili pak na one kojima se koriste Sjedinjene Američke Države za svoje diplomatsko osoblje ne daje mogućnost da se shvati primijenjena metodologija.
39. EEAS traži da se tužbeni razlog odbije.
40. U tom pogledu valja podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, doseg obveze obrazlaganja ovisi o vrsti predmetnog akta i da se, kad se radi o općem aktu kao u predmetnom slučaju, obrazloženje može ograničiti samo na navođenje, s jedne strane, ukupne situacije koja je dovela do njegova donošenja i, s druge strane, općih ciljeva čije se ostvarivanje predlaže (presude Ujedinjena Kraljevina/Vijeće, C‑150/94, EU:C:1998:547, t. 25. i 26.; Luksemburg/Parlament i Vijeće, C‑168/98, EU:C:2000:598, t. 62.; Kik/OHIM, C‑361/01 P, EU:C:2003:434, t. 102. i Španjolska/Vijeće, C‑342/03, EU:C:2005:151, t. 55.; vidjeti također, vezano uz propise o primicima od rada dužnosnika, presude Abrias i dr./Komisija, 3/83, EU:C:1985:283, t. 30. i 31. te Rijnoudt i Hocken/Komisija, T‑97/92 i T‑111/92, EU:T:1994:69, t. 49. i slj.).
41. Osim toga, sudovi Unije u više su navrata smatrali da bi, ako iz općeg akta jasno proizlazi glavni cilj koji institucija želi ostvariti, bilo pretjerano tražiti posebno obrazloženje za različite tehničke izbore koji su učinjeni (vidjeti, među ostalim, presudu Španjolska/Vijeće, C‑284/94, EU:C:1998:548, t. 30.), kao što su tehnički aspekti modaliteta izračuna u pogledu primitaka od rada dužnosnika (presuda Abello i dr./Komisija, T‑544/93 i T‑566/93, EU:T:1995:202, t. 89.).
42. Konačno, bez obzira na vrstu akta o kojem je riječ, ne traži se da se u obrazloženju specificiraju svi relevantni pravni i činjenični elementi, s obzirom na to da obrazloženje akta treba ocjenjivati ne samo prema tekstu tog akta nego i prema njegovu kontekstu kao i svim pravnim pravilima kojima se uređuje odnosno područje (presuda Nizozemska/Komisija, C‑26/00, EU:C:2005:450, t. 113. i navedena sudska praksa).
43. U konkretnom slučaju obrazloženje pobijane odluke određuje članak 10. Priloga X. Pravilniku. U njemu se podsjeća da se revizija NŽU‑a obavlja na godišnjoj razini i da obuhvaća sva mjesta rada kako bi se vodilo računa o razvoju konteksta. Precizira se i da taj postupak obuhvaća i analizu uvjeta života prema mjestima rada, s ciljem određivanja jesu li oni i ostaju li jednaki onima uobičajenima u Uniji. Navodi se i da tijelo za imenovanje može prema potrebi na temelju te provjere odlučiti da se NŽU neće priznati. Među ostalim, precizira se i da će se voditi računa o analizama koje obavljaju nadležne službe Unije, kotacijama sustava naknada za teške zadatke OUN‑a i preporukama tehničke skupine EEAS‑a od 5. i 19. listopada 2012. o reviziji NŽU‑a. Konačno, u odluci se navodi da popis treba ažurirati tako da se dodaju pojedine treće zemlje, koje se u njoj i nabrajaju. U obrazloženju pobijane odluke stoga se spominju i cjelokupna situacija koja je dovela do donošenja odluke i opći ciljevi čije se ostvarivanje njome predlaže.
44. Osim toga, valja napomenuti da je pobijana odluka donesena nakon što se s glavnim odborom osoblja – odjelom izvan Unije – savjetovalo o njezinu donošenju. Iako je taj odbor izrazio žaljenje što nije imao pristup pojedinim bazama podataka te je dao negativno mišljenje o prijedlogu odluke koji mu je podnesen, ostaje činjenica da je pobijana odluka donesena u kontekstu koji je bio poznat tužiteljima, koji su znali za mišljenje tog odbora, čime im je omogućeno da shvate doseg koji mjera ima na njih.
45. Također treba spomenuti da je interna obavijest Uprave za ljudske resurse EEAS‑a od 21. prosinca 2012. podijeljena svim službenicima raspoređenima u delegaciji. U toj obavijesti pojašnjeno je, među ostalim, da je temelj donošenja pobijane odluke članak 10. stavak 1. drugi podstavak Priloga X. Pravilniku, koji, prema riječima iz te obavijesti, „tijelu za imenovanje daje široke diskrecijske ovlasti za određivanje popisa […]“. U njoj je također navedeno da se analiza tijela za imenovanje temelji na „usporedbi uvjeta života odnosnih zemalja“, na „potvrdi poboljšanja trajanja uvjeta života u dotičnim trećim zemljama“, na „usporedbi s kotacijama [OUN‑a] za [svoje] službenike kao i kotacijama [UNDP‑a i ljudskog razvojnog indeksa]“.
46. Konačno, tijelo za imenovanje izvelo je svoje obrazloženje pobijane odluke iz odgovora na žalbe, u kojima je, među ostalim, pojašnjeno da su posljedice gospodarske krize u okviru Unije uvelike doprinijele približavanju razine života u Europi s razinama života utvrđenima u trećim zemljama uvrštenima na popis te da je u nekima od tih zemalja zabilježen čak i snažan gospodarski rast. U odgovorima na žalbe tijelo za imenovanje potrudilo se također odgovoriti, točku po točku, na različite činjenične argumente koje su naveli tužitelji, dajući im mogućnost da ocijene utemeljenost pobijane odluke kao i priliku da podnesu tužbu Službeničkom sudu.
47. U tim okolnostima, Službenički sud smatra da je, sukladno načelima uspostavljenima sudskom praksom, obrazloženje pobijane odluke, iako sažeto, dostatno (vidjeti u tom smislu presude Di Marzio i Lebedef/Komisija, T‑98/92 i T‑99/92, EU:T:1994:70, t. 80. i 81. i Chassagne/Komisija, F‑43/05, EU:F:2007:14, t. 108.).
48. Ovaj zaključak ne dovodi u pitanje ni okolnost da odbor osoblja nije mogao imati pristup „referentnim ispravama“ ili određenim „bazama podataka“ kao ni „upitnicima“. Naime, iako je savjetovanje s tim odborom obveza predviđena Pravilnikom, tužitelji ne dokazuju, čak ni ne tvrde, da dostavljanje predstavnicima osoblja isprava na koje se pozivaju, a koje pritom precizno ne imenuju, predstavlja formalnost koju je tijelo za imenovanje prethodno trebalo obaviti u okviru postupka donošenja pobijane odluke (vidjeti u tom smislu presudu Dalmasso/Komisija, F‑112/11, EU:F:2013:43, t. 29.).
49. Uzevši u obzir sve navedeno, drugi tužbeni razlog valja odbiti.
Treći tužbeni razlog: povreda članka 10. stavka 1. Priloga X. Pravilniku, očita pogreška u ocjeni i povreda načela proporcionalnosti
50. Treći tužbeni razlog sastoji se od triju dijelova; prvog, u pogledu povrede koja se tiče prava, drugog, u pogledu očite pogreške u ocjeni i, konačno, trećeg, u pogledu povrede načela proporcionalnosti.
51. Prije svega, vezano uz prvi dio trećeg tužbenog razloga, tužitelji navode da je tijelo za imenovanje počinilo povredu koja se tiče prava jer u pobijanoj odluci pri određivanju popisa nije primijenilo pet parametara nabrojenih u članku 10. stavku 1. četvrtom podstavku Priloga X. Pravilniku. Naime, tijelo za imenovanje samo je arbitrarno utvrdilo popis a da pritom nije vodilo računa o predmetnim parametrima za određivanje iznosa NŽU‑a koji se isplaćuje u drugim mjestima rada. Nepostojanje kriterija daje tijelu za imenovanje prevelik diskrecijski prostor te je stoga u suprotnosti s načelom transparentnosti. Pozivanje na „analizu koju su provele službe […] Europske unije“, na „kotacije sustava [‚naknada za teške zadatke' OUN‑a]“ ili sustave UNDP‑a ili Sjedinjenih Američkih Država nije relevantno za određivanje jednakosti uvjeta života. Tijelo za imenovanje trebalo je, naprotiv, voditi računa o odgovorima iz upitnika o uvjetima života koje su dostavile delegacije. Na kraju, tužitelji tvrde da je tijelo za imenovanje, suprotno onome što tvrdi, imalo mogućnost uzeti u obzir pravila koja države članice primjenjuju na svoje diplomatsko osoblje raspoređeno u inozemstvo.
52. U tom pogledu valja podsjetiti da zbog svoje posebne i iznimne naravi Prilog X. Pravilniku treba tumačiti usko (rješenje Marcuccio/Komisija, C‑617/11 P, EU:C:2013:657, t. 31.).
53. Osim toga, treba reći da, iako članak 10. stavak 1. četvrti podstavak Priloga X. Pravilniku taksativno nabraja parametre u svrhu određivanja NŽU‑a koji se isplaćuje u zemljama rada u kojima se smatra da životni uvjeti nisu jednaki onima uobičajenima u Uniji, zakonodavac Unije, naprotiv, nije definirao nikakav kriterij za određivanje jednakosti uvjeta života između zemalja Unije i trećih zemalja. Nadalje, kao što je to već navedeno u točki 31. ove presude, EEAS je u trenutku donošenja pobijane odluke bio u razdoblju prilagodbe, što je moglo biti valjano objašnjenje zbog čega u tom trenutku još nisu postojali OPO‑i kojim bi se mogao voditi pri izvršavanju svojih diskrecijskih ovlasti u primjeni članka 10. Priloga X. Pravilniku.
54. Uzimajući u obzir navedeno, valja zaključiti da je zakonodavac, ne postavljajući nikakve kriterije za određivanje jednakosti uvjeta života između zemalja Unije i trećih zemalja, imao namjeru ostaviti tijelu za imenovanje, u okviru OPO‑a koje je trebalo donijeti za ubuduće, široku marginu prosudbe. U tim okolnostima, Službenički sud smatra da je EEAS u trenutku donošenja pobijane odluke mogao, ne čineći pogrešku koja se tiče prava i u granicama svojih diskrecijskih ovlasti, pri ocjeni te jednakosti uzeti u obzir kriterije koji nisu među parametrima izričito nabrojenima u članku 10. stavku 1. četvrtom podstavku Priloga X. Pravilniku.
55. Slijedom navedenog, suprotno tvrdnjama tužitelja, tijelo za imenovanje pri ocjenjivanju uvjeta života i utvrđivanju jednakosti tih uvjeta između zemalja Unije i trećih zemalja nije bilo vezano ni ograničeno parametrima iz članka 10. stavka 1. Priloga X. Pravilniku. Iako tužitelji također tvrde da je tijelo za imenovanje pri ocjeni jednakosti uvjeta života trebalo uzeti u obzir procjene koje su izradile države članice za članove svojeg diplomatskog osoblja, oni ne nude nikakav pravni element kojim se može dokazati utemeljenost takve argumentacije. U tim okolnostima, imajući u vidu razinu složenosti materije i široku marginu prosudbe, tijelo za imenovanje moglo je uzeti u obzir, kao što je to i učinilo, indicije i podatke o razini dosegnutog gospodarskog razvoja u dotičnim državama članicama, kao što su to procjene koje su izradile pojedine međunarodne organizacije ili države, primjerice procjene koje je proveo OUN u okviru UNPD‑a za određivanje dijelova primanja koje priznaje svojim službenicima ili procjene koje su provele Sjedinjene Američke Države za svoje diplomatsko osoblje raspoređeno u inozemstvu.
56. Uzevši u obzir sadržaj spisa, može se zaključiti da primjena navedenih podataka i tako opisane metode, koja daje prednost globalnom gospodarskom pristupu zasnovanom na usporedbi razine gospodarskog razvoja i uzima u obzir analize koje su provele druge međunarodne organizacije ili određene države za svoje diplomatsko osoblje pri određivanju jednakosti uvjeta života između zemalja Unije i trećih zemalja, nije u suprotnosti s člankom 10. stavkom 1. Priloga X. Pravilniku.
57. Taj zaključak ne dovodi u pitanje ni okolnost, koja pritom nije dokazana, da se metoda primijenjena za utvrđivanje jednakosti uvjeta života razlikovala od one primjenjivane u prošlosti jer je, kao što je to rečeno, primijenjena metoda bila u granicama diskrecijske ovlasti tijela za imenovanje i jer ga nijedan propis nije obvezivao da metodu zadrži nepromijenjenom.
58. Konačno, zaključak da bi reviziju jednakosti uvjeta života trebalo provesti prema parametrima i metodi primijenjenima za procjenu iznosa NŽU‑a, kao što to sugeriraju tužitelji, značio bi da iz godine u godinu, čak i onda kad se uvjeti života mogu smatrati jednakima, odnosnim službenicima treba osigurati isplatu NŽU‑a po minimalnoj stopi od 10 %, što odgovara pretpostavci da su svi parametri procijenjeni na „0“. Takav pristup očito bi bio suprotan želji zakonodavca Unije, koji je iz prava na NŽU namjeravao isključiti službenike raspoređene u treće zemlje u kojima su uvjeti života jednaki uvjetima uobičajenima u Uniji.
59. Nadalje, vezano uz drugi dio trećeg tužbenog razloga, koji se tiče očite pogreške u ocjeni, prije svega valja podsjetiti da se, prema ustaljenoj sudskoj praksi, u područjima u kojima zakonodavac Unije ima široku marginu prosudbe nadzor zakonitosti koji obavljaju sudovi Unije treba ograničiti na provjeru sadrži li predmetna mjera očitu pogrešku ili zlouporabu ovlasti odnosno je li dotično tijelo očito prekoračilo granice svojih diskrecijskih ovlasti (presude Jippes i dr., C‑189/01, EU:C:2001:420, t. 80. i navedena sudska praksa; Španjolska/Vijeće, C‑310/04, EU:C:2006:521, t. 96.; Busacca i dr./Revizorski sud, T‑164/97, EU:T:1998:233, t. 48. i Chassagne/Komisija, EU:F:2007:14, t. 56.).
60. Također, treba naglasiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, s jedne strane, administrativni akt uživa presumpciju zakonitosti i da je, s druge strane, teret dokazivanja načelno na onome koji iznosi tvrdnju, pa tužitelji moraju iznijeti, ako ništa, onda barem dovoljno precizne, objektivne i podudarne indicije koje podupiru istinitost i izglednost činjenica u prilog njihovu zahtjevu (presuda Wiame/Komisija, F‑15/08, EU:F:2010:7, t. 21. i navedena sudska praksa).
61. U svjetlu upravo spomenutih načela iz sudske prakse potrebno je ispitati podatke za svaku zemlju u koju su u konkretnom slučaju raspoređeni tužitelji, dostavljene u prilog drugom dijelu trećeg tužbenog razloga, vezanom uz očitu pogrešku u ocjeni.
62. Tužitelji u bitnome tvrde da za pet mjerila postavljenih u članku 10. Priloga X. Pravilniku za određivanje iznosa NŽU‑a tijekom promatranog razdoblja u odnosnim zemljama nije zabilježeno nikakvo poboljšanje i da je u nekima od njih zabilježeno čak pogoršanje. Razlog tome su klimatske prilike, osobito u Japanu zbog povećanih rizika od potresa ili uragana, u Maleziji, Hong Kongu ili Singapuru zbog atmosferskog onečišćenja te u Argentini zbog povećanog rizika od poplava. U ovoj posljednjoj zemlji znatno su pogoršani i zdravstveni uvjeti, uzevši u obzir epidemiju denga groznice, te sigurnosni uvjeti zbog zabilježene visoke razine kriminaliteta. U prilog iznesenom tužitelji su priložili članke iz tiskanih medija, članke s internetskih stranica, studije Svjetske zdravstvene organizacije, osobito u pogledu kvalitete zraka u Hong Kongu ili u Čileu, te rezultate iz upitnika koje su dostavile delegacije. Tužitelji stoga smatraju da je tijelo za imenovanje, ukidajući dva boda koja je prethodne godine priznalo na osnovi klimatskih prilika, utvrđujući NŽU za tu godinu u visini od 15 % referentnog iznosa za Japan, Hong Kong, Čile, Tajvan, Maleziju i Singapur, te ukidajući također dva boda priznata prethodne godine po osnovi sigurnosnog stanja pri određivanju visine NŽU‑a za Argentinu, počinilo očitu pogrešku u ocjeni uvjeta života u navedenim trećim zemljama te da je slijedom toga pogrešno zaključilo da su uvjeti života postali jednaki onima uobičajeno utvrđenima u Uniji.
63. Međutim, Službenički sud smatra da spomenute primjedbe ne utječu na rješavanje ovog spora jer se tijelo za imenovanje, kao što je to prije rečeno, nije pozvalo na parametre nabrojene u članku 10. stavku 1. četvrtom podstavku Priloga X. Pravilniku kao na temelj svoje ocjene o jednakosti uvjeta života. Iako je tijelo za imenovanje u odgovorima na žalbe, osobito u onom koji je pružen tužiteljima raspoređenima u Maleziji, odbilo osnovanost argumenata tužitelja u pogledu gore spomenutih parametara, ono zbog toga nije smjelo u svakom slučaju, samo jer je razmatralo osnovanost tih parametara, izvršiti zamjenu razloga: naime, tijelo za imenovanje – a još manje EEAS u svojim očitovanjima u odgovoru na tužbu u okviru ovog postupka – uopće nije temeljilo odgovore na žalbe na tim parametrima za ocjenu jednakosti uvjeta između zemalja Unije i trećih zemalja, što, uostalom, tužitelji i ne osporavaju.
64. Čak ako se i pretpostavi da je tijelo za imenovanje u svojim odgovorima na argumente tužitelja počinilo pogreške u pogledu činjenica ili očitu pogrešku u ocjeni ponderiranja u pogledu spomenutih parametara za zemlje o kojima je riječ, takva je okolnost bez utjecaja na zakonitost pobijane odluke. Naime, iz odgovora na žalbe i podataka koje je EEAS dostavio u svojem odgovoru na tužbu proizlazi da je tijelo za imenovanje svoju ocjenu jednakosti uvjeta života između zemalja Unije i trećih zemalja u bitnome temeljilo, kao što je to već navedeno, na indicijama i gospodarskim podacima.
65. Tijelo za imenovanje stoga je u prvoj fazi temeljilo svoju ocjenu na procjeni razine dosegnutog razvoja u dotičnim zemljama rada, kako u apsolutnom tako i relativnom smislu, na temelju pokazatelja kao što su bruto društveni proizvod po stanovniku prema Međunarodnom monetarnom fondu ili indeks boljeg života Organizacije za ekonomsku suradnju i razvoj.
66. Tijelo za imenovanje naglasilo je da je analizom vođenom u toj prvoj fazi dokazano da su uvjeti života u okviru Unije pogoršani pod utjecajem financijske krize, a da su, s druge strane, uvjeti života u dotičnim zemljama rada poboljšani do te mjere da su ponegdje povoljniji od uvjeta uobičajeno utvrđenih u Uniji. Nadalje, tijelo za imenovanje u drugoj fazi uspoređivalo je rezultate dobivene iz statistika koje su, među ostalim, izradili OUN i Sjedinjene Američke Države za svoje osoblje raspoređeno u inozemstvu u okviru obavljanja teških zadataka, smatrajući da su američki sustav i sustav UN‑a vrlo bliski onome kojim se Unija koristi za svoje zaposlenike raspoređene u trećim zemljama. Konačno, tijelo za imenovanje dopunilo je svoju analizu tako što je uzelo u obzir pojedine međunarodne pokazatelje, posebno ljudski razvojni indeks UNPD‑a kojim se istodobno mjere očekivani životni vijek, razina obrazovanja i razina života.
67. U osporavanju takve metode ocjenjivanja tužitelji u bitnome tek tvrde da su podaci kojima se koristio EEAS „na neki način irelevantni i neprilagođeni“. Tvrde da se EEAS u prošlosti nije „vodio [sustavom naknada za teške zadatke OUN‑a niti sustavom Sjedinjenih Američkih Država]“ i da je „priznavao [NŽU] u slučajevima u kojima [OUN] to nije činio“. Također se pozivaju na zaključke tehničke skupine o NŽU‑u prema kojima se „analizom OUN‑a treba[lo] koristiti s oprezom jer ,[OUN] temelj[i] [svoju] ocjenu na zemlji općenito, dok [Komisija] […] temelji [svoju analizu] na prilikama u glavnim gradovima’“. No takvi argumenti bez ikakvih detaljnijih pojašnjenja nisu dovoljni da bi se dokazalo da je tijelo za imenovanje učinilo očitu pogrešku prilikom ocjenjivanja jednakosti uvjeta života. Konačno, iako tužitelji u svojoj tužbi tvrde da je odbor osoblja zaključio da Japan i Tajvan nisu bili uključeni u procjenu u „sustavu [naknada za teške zadatke OUN‑a]“, oni to ne dokazuju.
68. U pogledu isprava iz spisa, imajući u vidu široku marginu prosudbe tijela za imenovanje u tom području i s obzirom na to da tužitelji nisu iznijeli nijedan podatak koji bi mogao dovesti u pitanje primijenjenu metodu ocjenjivanja jednakosti uvjeta života, Službenički sud smatra da su uzimanje u obzir negativnog utjecaja kumuliranih posljedica financijske krize na uvjete života u Uniji nakon 2008. godine i utjecaja istodobnog poboljšanja socio‑ekonomskih pokazatelja posljednjih godina u zemljama rada mogli s pravom navesti tijelo za imenovanje da, oslanjajući se na komparativnu analizu rezultata dobivenih od drugih velikih međunarodnih statističkih sustava, zaključi kako su uvjeti života u dotičnim trećim zemljama postali jednaki onima uobičajenima u Uniji a da pritom po tom pitanju ne počini očitu pogrešku u ocjeni.
69. Konačno, vezano uz treći dio trećeg tužbenog razloga, tužitelji navode da se pobijanom odlukom krši načelo proporcionalnosti jer nedostaci koje uzrokuje u pogledu stvarnih situacija u odnosnoj zemlji nisu proporcionalni u odnosu na ciljeve koji se žele ostvariti. Posljedice pobijane odluke posebno su ozbiljne kada je riječ o najnižim razredima te za dužnosnike i službenike koji imaju znatne obiteljske izdatke. Tužitelji u prilog tom dijelu tužbenog razloga naizgled ističu da odredbe članka 10. Priloga X. Pravilniku, čak i ako su svi parametri procijenjeni na nula, predviđaju NŽU u visini od 10 % referentnog iznosa. Takav se argument ni u kojem slučaju ne može prihvatiti jer članak 10. Priloga X. Pravilniku predviđa procjenu parametra na nula ako su uvjeti „normalni, ali nisu jednaki onima [uobičajenima] u Uniji“, pa se slijedom toga i ne primjenjuje na situacije u kojima su uvjeti života normalni, ali nisu jednaki onima uobičajenima u Uniji.
70. S obzirom na navedeno, valja podsjetiti da načelo proporcionalnosti zahtijeva da akti institucija Unije ne prelaze granice onoga što je odgovarajuće i nužno za ostvarivanje traženog cilja (vidjeti presude National Farmers’ Union i dr., C‑157/96, EU:C:1998:191, t. 60. i Verein für Konsumenteninformation/Komisija, T‑2/03, EU:T:2005:125, t. 99.).
71. U konkretnom slučaju pobijana je odluka donesena, sukladno odredbama članka 10. Priloga X. Pravilniku, u okviru godišnje procjene NŽU‑a koji se isplaćuje službenicima raspoređenima u trećim zemljama kako bi se uzeli u obzir posebni uvjeti života kojima su izloženi u obavljanju svojih dužnosti u službi institucije izvan Europske unije. S obzirom na to da je upravo zaključeno da je tijelo za imenovanje u konkretnom slučaju imalo pravo smatrati da su uvjeti života u predmetnim zemljama jednaki onima uobičajenima u Uniji i da stoga nije bilo potrebno uzeti u obzir nikakav poseban uvjet života, pobijanom odlukom, koja određuje trenutak svojeg stupanja na snagu više od godinu dana nakon usvajanja upravo uzimajući u obzir svoj utjecaj na isplaćena primanja, nisu prijeđene granice onoga što je potrebno za ostvarivanje cilja postavljenog odredbama članka 10. Priloga X. Pravilniku.
72. Iz navedenoga slijedi da tri dijela trećeg tužbenog razloga nisu prihvaćena, zbog čega treći tužbeni razlog valja odbiti.
Četvrti tužbeni razlog: zlouporabe ovlasti i postupka
73. Tužitelji tvrde da pobijana odluka nije donesena zbog jednakosti uvjeta života između zemalja Unije i zemalja u kojima su raspoređeni, nego da bi se EEAS‑u omogućilo da ostvari proračunske uštede u interesu „kredibiliteta prema Europskom parlamentu i poreznih obveznika“, prema riječima iz obavijesti izvršnog direktora EEAS‑a od 7. lipnja 2013. Tvrde da je pobijana odluka zapravo „politička“, a ne administrativna te da njome nisu primijenjeni parametri definirani u članku 10. Priloga X. Pravilniku koji su jedini trebali biti uzeti u obzir u prilog toj odluci. Tijelo za imenovanje stoga se arbitrarno oslonilo na kriterije koji nisu predviđeni Pravilnikom s jedinim ciljem da se tužiteljima ne mora isplatiti NŽU. S obzirom na to da administracija prethodnih godina nije smatrala da su uvjeti života u dotičnim zemljama jednaki onima uobičajenima u Uniji, promjena metode provedena za ocjenu uvjeta jednakosti životnih uvjeta u trećim zemljama imala je cilj samo smanjiti troškove za plaće, pod pritiskom država članica i u vezi s reformom Pravilnika iz 2013.
74. U tom pogledu valja podsjetiti da je odlukom počinjena zlouporaba ovlasti, oblik koje predstavlja i zlouporaba postupka, počinjena samo onda ako na temelju objektivnih, relevantnih i usklađenih indicija proizlazi da je ona donesena radi postizanje cilja različitog od onog zacrtanog predmetnim propisom (presude Lux/Revizorski sud, 69/83, EU:C:1984:225, t. 30.; Pitrone/Komisija, T‑46/89, EU:T:1990:62, t. 70. i Angelidis/Parlament, F‑104/08, EU:F:2010:23, t. 89.).
75. U svakom slučaju dovoljno je podsjetiti na ono što je gore zaključeno, odnosno da je pobijanu odluku, kojom nije proveden izračun NŽU‑a dugovanog tužiteljima nego je ukinut NŽU na koji su oni prije imali pravo, regularno donijelo tijelo za imenovanje na temelju podataka za donošenje ocjene koji nisu parametri nabrojeni u članku 10. stavku 1. četvrtom podstavku Priloga X. Pravilniku te da ocjena koju je dalo tijelo za imenovanje nije sadržavala nikakvu očitu povredu i da je bila unutar granica njegovih diskrecijskih ovlasti. Budući da je takvo ukidanje pravno opravdano i da odgovara legitimnom cilju institucije da prilagođava primitke od rada ovisno o posebnim uvjetima obavljanja službe u trećim zemljama rada, proračunske uštede do kojih je ta odluka mogla dovesti ne mogu upućivati na zlouporabu ovlasti ili postupka.
76. Sama činjenica da postoji mogućnost da je EEAS u internoj obavijesti pobijanu odluku kvalificirao kao „političku“ nije takva da bi mogla dovesti u pitanje navedenu ocjenu jer iz spomenute obavijesti nigdje ne proizlazi da je pobijana odluka donesena s ciljem različitim od onoga koji je bio predviđen propisom. Također, činjenica da je tijelo za imenovanje promijenilo metodu za ocjenjivanje jesu li uvjeti života u trećim zemljama rada bili jednaki onima uobičajenima u Uniji, ako se pretpostavi da je točna, nije više dovoljna za dokazivanje postojanja zlouporabe postupka. Budući da, kako je to već rečeno, mjerodavnim tekstovima nije određen nikakav postupak, tijelo za imenovanje moglo je, kao u konkretnom slučaju, u području u kojem ima široku marginu prosudbe usvojiti svoju metodu ocjenjivanja za svaku pojedinu godinu, pod pretpostavkom da tim pristupom, kao u ovom slučaju, ne prelazi granice svojih diskrecijskih ovlasti i ne krši nijednu normu iz Pravilnika niti koje drugo načelo prava Unije u području javne službe na koje su se tužitelji mogli pozvati.
77. Četvrti tužbeni razlog stoga se ne može prihvatiti.
Peti tužbeni razlog: pogreška koja se tiče prava i pogreška koja se tiče činjenica
78. Tužitelji navode da je tijelo za imenovanje počinilo pogrešku koja se tiče prava jer je u svojim odgovorima na žalbe zaključilo da se, „ako administracija smatra da se u određenoj zemlji ‚uvjeti života mogu smatrati jednakima u odnosu na uvjete uobičajene u Uniji’, godišnja revizija ne obavlja“.
79. U tom pogledu treba istaknuti da takva formulacija, kao što to navodi i EEAS, može dovesti do zabune. Međutim, kao što to proizlazi iz pojašnjenja iznesenih u obrani, a suprotno navodima tužitelja, EEAS ničim nije sugerirao da ukinuti NŽU ni u kojem slučaju ne može biti ponovno odobren. Naprotiv, u uvodnim izjavama pobijane odluke precizira se da se revizija obavlja na godišnjoj razini i da „uključuje analizu uvjeta života koji prevladavaju u mjestu rada, radi utvrđivanja jesu li oni odnosno ostaju li jednaki onima uobičajenima u Uniji“ te da, ovisno o slučaju, tijelo za imenovanje na temelju te provjere odlučuje „da nije potrebno priznati nikakav [NŽU] ili da [NŽU] treba biti (ponovno) uveden“. Suprotno navodima tužitelja, pristup koji je usvojilo tijelo za imenovanje uopće nije proturječan. Bilo kako bilo, čak i ako se pretpostavi da je pogrešan, navod koji tužitelji kritiziraju nema nikakva utjecaja na zakonitost pobijane odluke, koja je, uostalom, valjano obrazložena.
80. Konačno, tužitelji tvrde da je tijelo za imenovanje počinilo pogrešku koja se tiče činjenica jer je smatralo, kao što to proizlazi iz obrazloženja odluke o odbijanju žalbe koju su podnijeli tužitelji raspoređeni u Japanu, da su se uvjeti života u toj zemlji poboljšali tijekom znatnog razdoblja, navodeći pritom da je moguće da „u Japanu nije zabilježeno poboljšanje u apsolutnim mjerilima“. Kao što to EEAS s pravom ističe, takvo obrazloženje ne upućuje ni na pogrešku koja se tiče činjenica ni na proturječnost jer je moguće da gospodarske prilike nisu napredovale u apsolutnim mjerilima, no da su se relativno poboljšale u odnosu na druge zemlje, konkretno u odnosu na zemlje Unije, u kojima su se tijekom istog promatranog razdoblja uvjeti života pogoršali.
81. Slijedom navedenog, peti tužbeni razlog mora se odbiti.
Šesti tužbeni razlog: povreda načela zaštite legitimnih očekivanja
82. Tužitelji tvrde da je EEAS, time što nije izmijenio NŽU za službenike raspoređene u treće zemlje kojima više nije pruženo pravo na NŽU barem od 2007., i to unatoč gospodarskoj krizi, stvorio legitimna očekivanja u pogledu njegova zadržavanja, to više što su se prilike u dotičnim zemljama pogoršale kao posljedica, među ostalim, nesreće u Fukušimi u Japanu, loše kvalitete zraka u Čileu ili u Kini, loših zdravstvenih uvjeta u Singapuru ili pak visoke razine kriminaliteta u Argentini.
83. EEAS traži da se tužbeni razlog odbije.
84. U tom pogledu valja podsjetiti da pravo traženja zaštite legitimnih očekivanja pripada svakom pojedincu koji se nađe u situaciji iz koje proizlazi da je administracija kod njega stvorila utemeljena nadanja pružajući mu precizna jamstva u obliku preciznih, bezuvjetnih i usklađenih informacija koje dolaze iz mjerodavnih i pouzdanih izvora (vidjeti, primjerice, presudu Centeno Mediavilla i dr./Komisija, T‑58/05, EU:T:2007:218, t. 96.).
85. Konkretno i u svakom slučaju, sama okolnost da je NŽU više godina ostao nepromijenjen nije dovoljna da bi se tužitelji mogli u svoju korist pozvati na načelo zaštite legitimnih očekivanja jer odredbe koje predstavljaju okvir za priznavanje NŽU‑a izričito propisuju da se na njega primjenjuje godišnja procjena te stoga svake godine može bili izmijenjen ili čak ukinut. Tužitelji u tim okolnostima ne mogu ozbiljno tvrditi da im je administracija, time što od početka gospodarske krize nije izmijenila NŽU, pružila precizna i bezuvjetna uvjeravanja koja su takva da iz njih nastaje pravo na NŽU.
86. Usto, kao što je to navedeno u točki 71. ove presude, tijelo za imenovanje predvidjelo je odgodu primjene pobijane odluke, osiguravajući time fleksibilan vremenski prelazak između starog i novog statusa, na način da se dovoljno zaštite nadanja tužitelja u zadržavanje postojećeg pravnog statusa.
87. Šesti tužbeni razlog stoga također valja odbiti.
88. Iz svega prethodno navedenog slijedi da zahtjev kojim se traži poništenje treba odbiti.
Zahtjev za izdavanje naloga
89. Treba podsjetiti da sudovi Unije ne mogu izdavati naloge administraciji u okviru nadzora zakonitosti na temelju članka 91. Poslovnika (presuda Di Marzio/Komisija, T‑14/03, EU:T:2004:59, t. 63.). Iz toga slijedi da se zahtjev kojim tužitelji od Službeničkog suda traže da se naloži plaćanje NŽU‑a za koje tvrde da imaju pravo može jedino odbiti kao neosnovan.
90. Slijedom svega navedenog, tužbu treba odbiti.
Troškovi
91. Sukladno odredbama članka 87. stavka 1. Poslovnika, ako nije drukčije propisano drugim odredbama Poglavlja 8. Odjeljka 2. navedenog Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku snosi troškove, ako je takav zahtjev postavljen. Sukladno stavku 2. istog članka, Službenički sud može odlučiti da, kada je to pravično, stranka koja ne uspije u postupku ne snosi troškove, odnosno da ih snosi djelomično. Također, ako nije postavljen zahtjev za troškove, sukladno članku 89. stavku 3. Poslovnika, svaka stranka snosi svoje troškove.
92. Iz razloga navedenih u predmetnoj presudi proizlazi da tužitelji nisu uspjeli u svojoj tužbi. Međutim, EEAS u svojem tužbenom zahtjevu nije izričito zat ražio da tužiteljima bude naloženo snošenje troškova, nego je od Službeničkog suda tražio samo da odluči o troškovima. Budući da predmetne okolnosti ne opravdavaju primjenu odredaba članka 87. stavka 2. Poslovnika, tužitelji i EEAS snosit će svaki svoje troškove.
Operativni dio
Slijedom navedenoga,
SLUŽBENIČKI SUD (treće vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. B. Julien‑Malvy i drugi tužitelji čija su imena navedena u prilogu snose vlastite troškove.
3. Europska služba za vanjsko djelovanje snosi vlastite troškove.