62007CC0445
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 12 februari 2009 (
1
)
Gevoegde zaken C-445/07 P en C-455/07 P
Commissie van de Europese Gemeenschappen
Ente per le Ville Vesuviane
tegen
tegen
Ente per le Ville Vesuviane
Commissie van de Europese Gemeenschappen
„Hogere voorziening — Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) — Valorisatie van infrastructuur met oog op ontwikkeling van toeristische sector in Regione Campania (Italië) — Beëindiging van communautaire financiële bijstand — Beroep tot nietigverklaring — Ontvankelijkheid — Regionale of lokale entiteit — Handelingen die deze entiteit rechtstreeks en individueel raken”
I — Inleiding
1.
Aan de procedure ligt een geschil tussen de Ente per le Ville vesuviane (hierna ook: „Ente”) en de Commissie van de Europese Gemeenschappen (hierna: „Commissie”) over de beëindiging van de financiële bijstand uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) aan projecten van de Ente ten grondslag.
2.
De Ente is een openbaar lichaam, dat de Italiaanse Staat, de regio Campanië, de provincie Napels en meerdere gemeenten omvat. Zij werd opgericht bij Italiaanse wet nr. 578 van 29 juli 1971 om de architectonische ensembles, bestaande uit de in de 18e eeuw gebouwde Ville vesuviane met hun parken, te behouden en te valoriseren.
3.
Bij arrest van 18 juli 2007 (hierna: „bestreden arrest”) (
2
) heeft het Gerecht van eerste aanleg het beroep dat de Ente had ingesteld tegen de beschikking van de Commissie over de beëindiging van de financiële bijstand uit het EFRO, ongegrond verklaard.
4.
Met haar hogere voorziening streeft de Ente nog steeds de nietigverklaring van die beschikking na. De Commissie heeft eveneens een hogere voorziening ingesteld, in het kader waarvan zij stelt dat het Gerecht van eerste aanleg het beroep reeds niet-ontvankelijk had moeten verklaren, aangezien de Ente door de beschikking niet rechtstreeks wordt geraakt en zij derhalve niet procesbevoegd is.
5.
De onderhavige procedure biedt derhalve de gelegenheid om nader in te gaan op de vraag naar de rechtstreekse geraaktheid van verzoekers in het kader van bijstand uit het EFRO.
II — Toepasselijke bepalingen
6.
Het Gerecht heeft de juridische context in de punten 1 tot en met 3 van het bestreden arrest weergegeven als volgt:
„1
Het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) werd opgericht bij verordening (EEG) nr. 724/75 van de Raad van 18 mei 1975, die meerdere keren is gewijzigd en per is vervangen door verordening (EEG) nr. 1787/84 van de Raad van . In 1988 is het stelsel van de structuurfondsen hervormd bij verordening (EEG) nr. 2052/88 van de Raad van betreffende de taken van de Fondsen met structurele strekking, hun doeltreffendheid alsmede de coördinatie van hun bijstandsverlening onderling en met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten.
2
Op 19 december 1988 stelde de Raad verordening (EEG) nr. 4254/88 tot vaststelling van toepassingsbepalingen voor verordening (EEG) nr. 2052/88 met betrekking tot het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling vast. Verordening nr. 4254/88 verving verordening nr. 1787/84. Zij werd gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2083/93 van de Raad van .
3
Artikel 12 — met het opschrift ‚Overgangsbepalingen’ — van verordening nr. 4252/88 luidt als volgt:
‚De betalingsverplichtingen voor de gedeelten van de bedragen die zijn vastgelegd uit hoofde van de bijstand voor projecten waarover de Commissie vóór 1 januari 1989 in het kader van het EFRO een beschikking heeft gegeven, en waarvoor vóór geen definitief betalingsverzoek bij de Commissie is ingediend, worden uiterlijk op automatisch ongedaan gemaakt door de Commissie, onverminderd projecten die uit hoofde van een gerechtelijke procedure zijn geschorst.’”
III — Feiten en procedure in eerste aanleg
7.
Op verzoek van de Ente verzocht de Italiaanse Staat de Commissie om financiële bijstand uit het EFRO voor een infrastructuurinvestering waarmee drie van deze villa-ensembles zouden worden gerestaureerd. Hierop kende de Commissie bij aan de Italiaanse Republiek gerichte beschikking van 18 december 1986 (hierna: „toekenningsbeschikking” (
3
)) financiële bijstand uit het EFRO toe voor de valorisatie van deze villa-ensembles voor toeristische doeleinden.
8.
De toekenningsbeschikking vermeldt de Ente als begunstigde van de bijstand (derde overweging van de considerans en artikel 3 van de beschikking) en wijst haar aan als voor de aanvraag en de verwezenlijking van het project verantwoordelijke instantie (bijlage bij de beschikking).
9.
Overeenkomstig artikel 4 van de toekenningsbeschikking kan de Commissie de financiële bijstand verminderen, annuleren en terugvorderen, wanneer de in de beschikking genoemde voorwaarden, met name ook met betrekking tot het tijdsbestek voor de verwezenlijking van het project, niet worden nageleefd. Artikel 4 bepaalt voorts dat de bijstand pas kan worden geannuleerd of teruggevorderd, indien de begunstigde hierover is gehoord.
10.
Ter uitvoering van de beschikking heeft de Commissie in 1988 en 1990 twee termijnbetalingen verricht.
11.
Overeenkomstig artikel 12 van verordening nr. 4254/88, in de versie van verordening nr. 2083/93, moesten de definitieve betalingsverzoeken voor de betalingen uit het EFRO bij de Commissie zijn ingediend vóór 31 maart 1995, tenzij een project uit hoofde van een gerechtelijke procedure was geschorst.
12.
Bij schrijven van 29 maart 1995 verzocht de Italiaanse Staat de Commissie om een verlenging van deze termijn, met een beroep op artikel 12 van verordening nr. 4254/88, aangezien de projecten uit hoofde van een gerechtelijke procedure waren geschorst en een definitief betalingsverzoek derhalve niet kon worden ingediend binnen de daarvoor geldende termijn.
13.
Bij schrijven van 12 oktober 2001 stelde de Commissie Italië ervan in kennis, dat zij voornemens was de financiële bijstand te beëindigen. De Commissie ging ervan uit, dat de termijn voor het indienen van afrekeningen overeenkomstig artikel 12 van verordening nr. 4254/88 was verstreken en dat, anders dan naar de opvatting van de Italiaanse autoriteiten, er ook geen reden voor een verlenging van de termijn overeenkomstig artikel 12 van die verordening bestond.
14.
Bij schrijven van 13 maart 2002 deelde de Commissie Italië de definitieve beslissing mee, dat zij de afsluiting gelastte van de financiële bijstand uit het EFRO op basis van de betalingsverzoeken die vóór waren ingediend (hierna: „litigieuze beschikking” (
4
)).
15.
Aangezien Italië tot dat tijdstip enkel één betalingsverzoek over een deelbedrag had ingediend, dat minder bedroeg dan de reeds als voorschot ontvangen termijnbetalingen, moet Italië thans enerzijds het hieruit volgende verschil terugbetalen en kan het anderzijds voor de betrokken projecten geen verdere betalingen uit het EFRO ontvangen.
16.
De Commissie benadrukte in de litigieuze beschikking dat noch deze beschikking noch een andere bepaling van het gemeenschapsrecht de lidstaat ertoe verplicht, de reeds betaalde bedragen van de Ente als begunstigde terug te vorderen.
17.
De Ente stelde tegen de beschikking van de Commissie van 13 maart 2002 beroep in bij het Gerecht van eerste aanleg en vorderde nietigverklaring van de beschikking.
IV — Het bestreden arrest
18.
Het Gerecht van eerste aanleg stelt in het bestreden arrest eerst vast, dat het beroep, anders dan de Commissie meent, ontvankelijk is. De Ente wordt door de litigieuze beschikking rechtstreeks geraakt en is derhalve procesbevoegd in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG.
19.
Inhoudelijk verklaart het Gerecht het beroep van de Ente ongegrond. Met het eerste middel had de Ente aangevoerd dat de Commissie ten onrechte had aangenomen dat niet aan de voorwaarden voor een verlenging uit hoofde van een gerechtelijke procedure in de zin van artikel 12 van verordening nr. 2083/93 was voldaan en dat zij derhalve was uitgegaan van een niet binnen de daarvoor geldende termijn ingediend betalingsverzoek. Het Gerecht bevestigde in zoverre de litigieuze beschikking van de Commissie.
20.
Met het tweede middel had de Ente aangevoerd dat zij vóór de vaststelling van de litigieuze beschikking door de Commissie niet was gehoord, en dat hierdoor haar rechten van de verdediging waren geschonden. Het Gerecht stelde dienaangaande vast, dat de Ente weliswaar recht had te worden gehoord, maar dat in casu het feit dat zij niet was gehoord, niet tot de nietigverklaring van de litigieuze beschikking leidde. De Ente heeft namelijk in antwoord op een vraag van het Gerecht niets aangevoerd dat, zelfs indien de Commissie de Ente zou hebben gehoord, tot een andere beschikking had kunnen leiden.
21.
Voorts had de Ente gesteld dat de Commissie de feiten onvoldoende had onderzocht en dat de litigieuze beschikking mank ging aan een motiveringsgebrek. Ook in zoverre achtte het Gerecht het beroep echter ongegrond.
V — Hogere voorzieningen
22.
De hogere voorziening van de Ente is gebaseerd op twee middelen. Met haar eerste middel stelt zij in wezen schending van artikel 12 van verordening nr. 4254/88. Met haar tweede middel komt zij op tegen de conclusie van het Gerecht dat de Commissie het recht van de Ente om te worden gehoord bij de vaststelling van de litigieuze beschikking niet heeft geschonden.
23.
Ook de Commissie heeft hogere voorziening ingesteld. Hiermee komt zij ertegen op dat het Gerecht het beroep niet wegens ontbreken van procesbevoegdheid van de Ente niet-ontvankelijk heeft verklaard.
24.
Meer gedetailleerd vorderen partijen het volgende:
25.
In zaak C-455/07 P, met betrekking tot de hogere voorziening van de Ente, vordert de Ente:
—
het bestreden arrest gedeeltelijk te vernietigen en bijgevolg nietig te verklaren beschikking D(2002) 810111 van de Commissie van 13 maart 2002 alsook — voor zover nodig en zinvol — het memorandum van het directoraat-generaal Regionaal beleid van de Commissie van ;
—
subsidiair, het bestreden arrest gedeeltelijk te vernietigen en de zaak te verwijzen naar het Gerecht van eerste aanleg voor afdoening volgens de aanwijzingen die het Hof zal verstrekken;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten van de onderhavige procedure en van de procedure in eerste aanleg.
De Commissie vordert van haar kant de hogere voorziening van de Ente af te wijzen en de Ente te verwijzen in de kosten.
26.
In zaak C-445/07 P, met betrekking tot de hogere voorziening van de Commissie, vordert de Commissie:
—
het bestreden arrest te vernietigen voor zover daarin het door de Ente per le Ville vesuviane ingestelde beroep tot nietigverklaring ontvankelijk is verklaard;
—
het door de Ente per le Ville vesuviane ingestelde beroep tot nietigverklaring van beschikking D(2002) 810111 van de Commissie van 13 maart 2002 niet-ontvankelijk te verklaren;
—
de Ente per le Ville vesuviane te verwijzen in de kosten van de onderhavige procedure en van de procedure in eerste aanleg.
De Ente vordert van haar kant de hogere voorziening van de Commissie af te wijzen en de Commissie te verwijzen in de kosten.
VI — Beoordeling
A — Hogere voorziening van de Commissie
27.
In het kader van haar hogere voorziening stelt de Commissie zich op het standpunt dat het Gerecht het rechtsgeschil niet inhoudelijk had mogen beoordelen, maar dat het het beroep niet-ontvankelijk had moeten verklaren.
1. Ontvankelijkheid van de hogere voorziening
28.
Er kan twijfel over bestaan of de hogere voorziening van de Commissie ontvankelijk is, daar het Gerecht met de ongegrondverklaring van het beroep alles bij elkaar genomen een voor de Commissie gunstig arrest heeft gewezen.
29.
Het is juist dat de Ente per le Ville vesuviane niet heeft gesteld dat de hogere voorziening van de Commissie niet-ontvankelijk is. Dit moet echter ambtshalve worden onderzocht. (
5
) Ook de Commissie gaat in haar memorie uitvoerig in op de vraag of haar hogere voorziening ontvankelijk is.
30.
Ingevolge artikel 56, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie kan bij het Hof een verzoek om hogere voorziening worden ingediend tegen de eindbeslissing van het Gerecht of tegen beslissingen die een einde maken aan een procesincident.
31.
Naar de opvatting van de Commissie is haar hogere voorziening tegen het arrest van het Gerecht ontvankelijk als hogere voorziening tegen een beslissing die een einde maakt aan een procesincident.
32.
Deze opvatting kan geen navolging vinden, aangezien in het onderhavige geval reeds geen sprake was van een procesincident. Wil er van een procesincident sprake zijn, dan is overeenkomstig artikel 114 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht van eerste aanleg (
6
) dwingend vereist, dat de exceptie van niet-ontvankelijkheid bij een afzonderlijke akte wordt opgeworpen. In de gevallen waarin het Hof aannam dat er sprake was van een beslissing die een einde maakte aan een procesincident in de zin van artikel 56, eerste alinea, van het Statuut, werd de exceptie van niet-ontvankelijkheid, voor zover kan worden nagegaan, ook telkens bij afzonderlijke akte opgeworpen. (
7
)
33.
Het vereiste van een afzonderlijke akte waarborgt een transparante procedure. Het waarborgt namelijk dat het verzoek als zodanig eenvoudig kan worden herkend. Dit is bovenal van belang omdat het procesincident de hoofdprocedure onderbreekt. Het is derhalve noodzakelijk dat het Gerecht door een afzonderlijke akte duidelijk wordt gemaakt, of een exceptie al dan niet voorwerp van een procesincident moet worden. Zou een procesincident in het kader van de overige akten kunnen worden opgeworpen, dan zou niet onomstotelijk duidelijk worden of er al dan niet sprake is van een procesincident.
34.
Vaststaat dat de Commissie in het onderhavige geval de niet-ontvankelijkheid van het beroep echter niet in een afzonderlijke akte heeft aangevoerd. Van een procesincident was derhalve geen sprake en derhalve kan het arrest van het Gerecht ook niet worden gekwalificeerd als een beslissing die een einde maakt aan een procesincident.
35.
Niettemin is de hogere voorziening van de Commissie ontvankelijk als een verzoek om een hogere voorziening tegen een eindbeslissing van het Gerecht. Op grond van artikel 56, tweede alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie staat immers hogere voorziening open voor elke partij die geheel of gedeeltelijk in het ongelijk is gesteld.
36.
In casu had de Commissie in de procedure voor het Gerecht primair gevorderd, het beroep van de Ente niet-ontvankelijk te verklaren. Enkel subsidiair verzocht zij het beroep ongegrond te verklaren.
37.
Daar het Gerecht in zijn arrest uitdrukkelijk heeft vastgesteld dat het beroep ontvankelijk was en de verwerping ervan enkel op de ongegrondheid van het beroep heeft gebaseerd, is de primaire vordering van de Commissie afgewezen en enkel haar subsidiaire vordering toegewezen. Dat zij aldus gedeeltelijk in het ongelijk is gesteld, leidt ertoe dat de hogere voorziening van de Commissie ontvankelijk is.
38.
In een procedure in kort geding heeft het Hof namelijk gepreciseerd, onder welke voorwaarden een vruchteloze grief van niet-ontvankelijkheid kan inhouden dat een partij gedeeltelijk in het ongelijk wordt gesteld, waarop een hogere voorziening kan worden gebaseerd. (
8
)
39.
In deze procedure had de partij die de hogere voorziening had ingesteld, de ontvankelijkheid van het oorspronkelijke verzoek in haar stellingen voor het Gerecht in twijfel getrokken, „zonder dat formeel werd geconcludeerd tot niet-ontvankelijkheid van het verzoek”. (
9
) Het Hof kwam tot de slotsom dat in een dergelijke constellatie in een hogere voorziening niet kan worden gelaakt dat de vordering enkel ongegrond, en niet reeds niet-ontvankelijk werd verklaard.
40.
Werd — zoals in casu — afzonderlijk tot niet-ontvankelijkheid geconcludeerd, dan moet dit als een formele grief van niet-ontvankelijkheid worden beschouwd, tegen de afwijzing waarvan een hogere voorziening kan worden ingesteld.
41.
In dit stadium dient dan ook te worden geconcludeerd, dat de hogere voorziening van de Commissie ontvankelijk is.
2. Gegrondheid van de hogere voorziening
42.
De Commissie laakt in haar hogere voorziening dat het Gerecht de Ente procesbevoegd heeft geacht.
43.
Op grond van artikel 230, vierde alinea, EG kan een natuurlijke of rechtspersoon beroep instellen tegen een beschikking die, hoewel genomen in de vorm van een beschikking gericht tot een andere persoon, hem rechtstreeks en individueel raakt. Het staat buiten kijf dat de litigieuze beschikking niet tot de Ente, maar tot de Italiaanse Staat is gericht. Ofschoon de Ente door de litigieuze beschikking individueel wordt geraakt, is twijfelachtig of zij door de litigieuze beschikking ook rechtstreeks wordt geraakt.
44.
Het Hof heeft in twee arresten die eveneens betrekking hadden op de beëindiging van financiële bijstand uit het EFRO, reeds een standpunt moeten innemen over het criterium van de rechtstreekse geraaktheid. (
10
) Daarbij ging het telkens om beroepen van de Regione Siciliana tegen beschikkingen van de Commissie, waarmee deze een beslissing had genomen over de beëindiging van de financiële bijstand uit het EFRO.
45.
In deze arresten heeft het Hof gerefereerd aan zijn vaste rechtspraak. Volgens deze rechtspraak is aan de voorwaarde van artikel 230, vierde alinea, EG, dat een natuurlijke of rechtspersoon door de beschikking waartegen beroep is ingesteld, rechtstreeks moet worden geraakt, slechts voldaan als de bestreden communautaire maatregel rechtstreeks gevolgen heeft voor zijn rechtspositie en aan degenen tot wie hij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, geen enkele beoordelingsbevoegdheid laat, omdat de uitvoering zuiver automatisch en alleen op grond van de communautaire regeling gebeurt, zonder dat daarvoor nadere regels moeten worden gesteld. (
11
)
46.
In zijn arresten „Regione Siciliana” is het Hof tot de conclusie gekomen dat de verzoekende partijen niet rechtstreeks werden geraakt door de beschikking van de Commissie. Het baseerde zich er daarbij met name op, dat de toekenningsbeschikking de betreffende verzoekende partijen als „voor de uitvoering van het [EFRO-]project verantwoordelijke autoriteit” (
12
) respectievelijk „als voor de aanvraag van de financiële bijstand verantwoordelijke autoriteit” (
13
) vermeldde en niet als „de rechthebbende van de bijstand”. (
14
) De positie van voor de aanvraag verantwoordelijke autoriteit heeft geen rechtstreeks verband tot stand gebracht tussen de verzoekster in die zaak en de communautaire bijstand, die door de Italiaanse regering is aangevraagd en aan de Italiaanse Republiek is toegekend. (
15
)
47.
In de onderhavige zaak zag het Gerecht verschillen met de aan de arresten in de zaken Regione Siciliana ten grondslag liggende feitencomplexen, welke verschillen het ertoe brachten te oordelen dat de Ente rechtstreeks werd geraakt. Ten eerste is de Ente in de toekenningsbeschikking niet enkel als verantwoordelijke voor de uitvoering van het project, maar met naam als begunstigde aangeduid. Ten tweede is de discretionaire bevoegdheid van de Italiaanse Staat ten aanzien van de beslissing of hij de betaalde bijstand terugvordert, niet relevant, aangezien de Italiaanse Staat zijn voornemen om het geld terug te vorderen en niet bij te springen reeds vóór de beschikking van de Commissie bekend heeft gemaakt. Ten derde moet beroep kunnen worden ingesteld opdat de Ente haar rechten van de verdediging kan veiligstellen.
48.
De verschillen met de aan de zaken Regione Siciliana ten grondslag liggende feitencomplexen die het Gerecht in de litigieuze beschikking heeft benadrukt, schragen echter uiteindelijk niet een van die zaken afwijkende beoordeling.
49.
Het Hof heeft in zijn arrest Regione Siciliana van 2 mei 2006 geoordeeld dat de Regione Siciliana niet procesbevoegd was omdat de functie van voor de uitvoering van het project verantwoordelijke autoriteit niet betekent dat de rekwirante „zelf de rechthebbende van de bijstand” was.
50.
In het onderhavige geval is rekwirante in de litigieuze beschikking als begunstigde aangeduid. Uit de litigieuze beschikking blijkt echter niet, dat de Ente een gemeenschapsrechtelijke aanspraak op de bijstand is toegekend. Ook het Gerecht is er in zijn motivering niet van uitgegaan, dat de Ente rechthebbende van de bijstand is. Veeleer heeft de Italiaanse Staat voor door de Ente uit te voeren infrastructuurmaatregelen bij de Commissie bijstand uit het EFRO aangevraagd, die aan deze staat is toegekend. Enkel Italië is dus in casu aanvrager, rechthebbende en adressaat van de beschikking van de Commissie. Dienovereenkomstig heeft ook de Commissie in haar toekenningsbeschikking de Ente terecht enkel als „begunstigde” en juist niet als rechthebbende aangeduid.
51.
Met de positie van „begunstigde” lijkt de Ente in het onderhavige geval echter nauwer met de bijstand uit het EFRO verbonden te zijn dan de verzoekende partijen in de zaken Regione Siciliana als loutere „bevoegde autoriteiten”. Uit het arrest van het Hof van 2 mei 2006 in de zaak Regione Siciliana kan niet worden afgeleid, dat enkel de partij die uit hoofde van het gemeenschapsrecht rechthebbende van de bijstand is, procesbevoegd kan zijn. Het heeft enkel vastgesteld dat de projectverantwoordelijke, die geen aanspraak op de bijstand heeft, niet procesbevoegd is. In zijn eerdere arresten heeft het Hof als uitgangspunt genomen dat de bestreden maatregel gevolgen heeft voor de rechtspositie van een persoon. (
16
) Derhalve gaat het erom of de litigieuze beschikking gevolgen heeft voor de rechtspositie van de Ente als begunstigde, ook wanneer zij niet uit hoofde van het gemeenschapsrecht rechthebbende van de bijstand was.
52.
In zoverre zou men kunnen redeneren dat de Ente in haar rechtspositie wordt geraakt, daar zij zou kunnen worden geconfronteerd met terugvorderingen van Italië. Ook in verband met beschikkingen van de Commissie waarbij de lidstaten worden verplicht tot terugvordering van met het gemeenschapsrecht strijdige steun, wordt tenslotte aanvaard dat de betrokken ondernemingen procesbevoegd zijn, ofschoon zij geen gemeenschapsrechtelijke aanspraak op de steun hebben. De Ente moet daarenboven door de beschikking van de Commissie echter ook rechtstreeks worden geraakt.
53.
Volgens vaste rechtspraak wordt een persoon, die geen adressaat van een beschikking van de Commissie is, alleen dan rechtstreeks geraakt, wanneer de adressaat tot omzetting van de communautaire rechtshandeling verplicht is en deze omzetting zuiver automatisch gebeurt, omdat de rechtshandeling aan de adressaat in dit verband geen enkele beoordelingsbevoegdheid laat. (
17
)
54.
Er doet zich geen rechtstreekse geraaktheid voor, wanneer er sprake is van een autonome wil van de adressaat die zich tussen de beschikking en de gevolgen ervan voor de verzoekende partij manifesteert. (
18
) Indien de beslissing van de adressaat noch door het gemeenschapsrecht, noch door de specifieke beschikking van de Commissie wettelijk wordt voorgeschreven, maar op een zelfstandige beslissing van de lidstaat berust, dan is er tussen de beschikking van de Commissie en de verzoekende partij geen rechtstreekse band.
55.
In casu staat vast dat de Italiaanse regering niet verplicht was, de communautaire bijstand terug te vorderen van de Ente. Veeleer stond het haar vrij, te bepalen of zij de terugbetaling aan het EFRO zelf voor haar rekening zou nemen en het ingehouden gedeelte van de communautaire bijstand met eigen middelen zou bekostigen om de voltooiing van de werken te financieren. Zij werd door het gemeenschapsrecht juist niet verplicht om de gelden terug te vorderen van de Ente, wat de Commissie in de litigieuze beschikking ook expliciet tot uitdrukking heeft gebracht.
56.
Dit is, zoals advocaat-generaal Ruiz-Jarabo Colomer in zijn conclusie in de zaak Regione Siciliana terecht heeft uiteengezet, in overeenstemming met de complexe structuur van de verhoudingen in het kader van het beheer van de structuurfondsen. (
19
) Deze structuur geeft de lidstaten een beslissende positie, zodat steun uit het EFRO een verhouding tussen de Commissie en de lidstaat tot stand brengt. (
20
) De ondersteunde projecten zijn daarmee in de visie van de Commissie projecten van de lidstaten. Daarmee blijft het aan de betrokken lidstaat, te beslissen of het infrastructuurproject wordt voortgezet wanneer de Gemeenschap haar financiële bijstand beëindigt.
57.
Het Gerecht is er in het bestreden arrest van uitgegaan, dat deze vrijheid van de lidstaat bij de omzetting van de beschikking van de Commissie irrelevant is, daar de Italiaanse regering vóór de vaststelling van de litigieuze beschikking haar voornemen tot uitdrukking heeft gebracht om het teruggevorderde bedrag niet zelf voor haar rekening te nemen, maar dit van de Ente te willen invorderen. Dat Italië de niet meer uit het EFRO gefinancierde betalingen uit zijn begroting zou financieren, is volgens het Gerecht derhalve zuiver theoretisch.
58.
Het Gerecht verwijst in dit verband naar beslissingen van het Hof waarin dit bij tussenliggende discretionaire beslissingen van de adressaat reeds een uitzondering heeft aangenomen in gevallen waarin tevoren vaststond, dat de verzoeker ook op grond van de beslissing van de adressaat de last zou dragen. Is de mogelijkheid van de lidstaat om de gemeenschapshandeling op een voor de verzoeker niet belastende wijze om te zetten, louter theoretisch omdat het van het begin buiten kijf was dat de nationale autoriteiten een gemeenschapshandeling op een bepaalde, volledig andere wijze zullen omzetten, dan wordt de verzoeker reeds door de gemeenschapshandeling rechtstreeks geraakt. (
21
)
59.
Het is de vraag of deze rechtspraak van toepassing kan zijn op een constellatie als de onderhavige met betrekking tot bijstand uit het EFRO. Volgens het Gerecht had ook in het onderhavige geval Italië als adressaat van de litigieuze beschikking er vóór de vaststelling van die beschikking geen twijfel over laten bestaan, dat het de beschikking op een voor de verzoekster belastende wijze zou uitvoeren. Prima facie lijkt de rechtspraak derhalve toepasselijk te kunnen zijn. (
22
)
60.
Er zij echter opgemerkt dat aan de zaken waarin het Hof aannam dat de discretionaire bevoegdheid voor de uitvoering van de adressaat van een beschikking zuiver theoretisch was, omdat er over de wijze van uitvoering geen twijfel bestond, zeer specifieke feitenconstellaties ten grondslag lagen. Of de overwegingen in die zaken derhalve dwingend op gevallen als het onderhavige moeten worden toegepast, kan twijfelachtig zijn.
61.
In de zaak Piraiki-Patraiki (
23
) had de Commissie Frankrijk op verzoek gemachtigd om invoer uit Griekenland te beperken, zonder Frankrijk echter hiertoe te verplichten. Dat de adressaat van een met zijn verzoek overeenkomende beschikking zijn discretionaire bevoegdheid tot omzetting aldus uitoefent, dat hij van de door hem bewerkstelligde beschikking überhaupt geen gebruik maakt, lijkt in feite louter hypothetisch. In een dergelijke constellatie zou het niet billijk zijn om, alleen op grond dat de adressaat van de beschikking rechtens een beoordelingsvrijheid heeft, niet te erkennen dat de beschikking van de Commissie rechtstreeks een last meebrengt. In deze zaak heeft het Hof derhalve geoordeeld dat bepaalde Griekse exporteurs ook wat het aspect van de rechtstreekse geraaktheid betreft procesbevoegd waren.
62.
In de zaak Dreyfus (
24
) nam het Hof op grond van een algemene beoordeling van uitermate complexe objectieve omstandigheden en na inachtneming van de sociaaleconomische context van een beschikking van de Commissie met betrekking tot de toekenning van een communautaire financiering voor de uitvoer van agrarische producten naar de Russische federatie, rechtstreekse geraaktheid aan van een leverancier die feitelijk van zijn Russische wederpartij enkel betalingen ter hoogte van door de Gemeenschap toegekende middelen kon verwachten, ofschoon de wederpartij privaatrechtelijk tot verdergaande betalingen verplicht was. Ook hier achtte het Hof de zuiver hypothetische mogelijkheid dat de wederpartij van de verzoeker zijn contractuele verplichtingen zou nakomen, ofschoon hij hierdoor zijn gemeenschapsfinanciering zou verliezen, zo weinig voor de hand liggend, dat het de beschikking van de Commissie reeds als rechtstreeks belastend voor de verzoekende leverancier aanmerkte wat de afzonderlijke voorwaarden van de financiering betrof.
63.
In beide zaken achtte het Hof het derhalve op grond van een beoordeling van de concrete feiten passend om strikt afgebakende uitzonderingen aan te nemen op het beginsel dat ingeval de adressaat van een beschikking een beoordelingsbevoegdheid resteert, een Commissiebeschikking een derde niet rechtstreeks raakt.
64.
In het onderhavige geval is de situatie echter anders. Anders dan in voornoemde zaken, kunnen hier uit alle objectieve feiten geen op dezelfde wijze dwingende conclusies worden getrokken met betrekking tot het latere gedrag van de adressaat van de beschikking, temeer omdat Italië zelf in de Ente deelneemt. Er kan enkel worden afgegaan op de subjectieve aankondiging van Italië. Deze is niet bindend en belet Italië op geen enkele wijze, daadwerkelijk van terugvordering af te zien respectievelijk de bijstand voor de Ente uit eigen middelen te betalen. Tegen deze achtergrond lijkt het niet overtuigend om enkel op grond van de aankondiging van Italië dat het de bijstand wil terugvorderen van de Ente, aan te nemen dat de Ente rechtstreeks wordt geraakt. (
25
) Niet in de laatste plaats zou een lidstaat dan in staat zijn om door middel van een rechtens niet-bindende aankondiging van toekomstig handelen, te beslissen of de betrokkene bevoegd is, een procedure bij de gemeenschapsrechter aanhangig te maken.
65.
Derhalve moet alles bij elkaar genomen worden geoordeeld dat de Ente niet rechtstreeks wordt geraakt, daar Italië niet verplicht was, de gelden van de Ente terug te vorderen.
66.
Het Gerecht zag zich voorts bevestigd in zijn oordeel dat de Ente procesbevoegd was doordat volgens de toekenningsbeschikking de Ente voorafgaand aan een beslissing over de beëindiging van de financiële bijstand uit het EFRO zou worden gehoord. Het Gerecht oordeelde terecht dat deze verplichting om de Ente te horen, haar een sterkere positie binnen de procedure verschafte dan de verzoekende partijen in de zaken Regione Siciliana. Uit het enkele feit dat is voorzien dat een derde wordt gehoord, ter waarborging van een betrouwbare basis voor een tot een lidstaat gerichte beschikking van de Commissie, kan echter geen zelfstandig recht worden afgeleid om tegen de beschikking op te komen, indien de derde die moet worden gehoord — zoals in casu — door de inhoud van de litigieuze beschikking niet rechtstreeks wordt geraakt.
67.
Ten slotte moet nog worden onderzocht of dit onthouden van procesbevoegdheid neerkomt op een rechtsweigering. In dit verband zij opgemerkt, dat particulieren zich voor de rechter daadwerkelijk moeten kunnen beroepen op de door hen aan het gemeenschapsrecht ontleende rechten. (
26
)
68.
De rechterlijke bescherming van natuurlijke of rechtspersonen die wegens de ontvankelijkheidsvoorwaarden van artikel 230, vierde alinea, EG tegen een beschikking als de onderhavige geen rechtstreeks beroep kunnen instellen, moet doeltreffend worden verzekerd via beroepsmogelijkheden voor de nationale rechter. In dit verband heeft het Hof reeds benadrukt, dat deze overeenkomstig het in artikel 10 EG neergelegde beginsel van loyale samenwerking de nationale regels van procesrecht betreffende het instellen van beroepen zo veel mogelijk aldus moet uitleggen en toepassen, dat de betrokkenen tegen iedere nationale maatregel waarmee wat hen betreft een gemeenschapsmaatregel als die in casu aan de orde wordt toegepast, in rechte kunnen opkomen, door de ongeldigheid van deze gemeenschapshandeling op te werpen en die rechter er zo toe te brengen daarover prejudiciële vragen te stellen aan het Hof. (
27
)
69.
Geconcludeerd moet worden dat het beroep van de Ente wegens het ontbreken van procesbevoegdheid reeds in eerste aanleg niet-ontvankelijk was. De hogere voorziening van de Commissie is bijgevolg gegrond.
B — Hogere voorziening van de Ente per le Ville vesuviane
70.
Daar het door de Ente bij het Gerecht ingestelde beroep niet-ontvankelijk is, is haar hogere voorziening tegen het bestreden arrest voor zover daarbij uitspraak werd gedaan over de gegrondheid van dat beroep, zonder voorwerp geraakt, zodat die niet behoeft te worden onderzocht. (
28
) Op de hogere voorziening behoeft dus niet meer te worden beslist.
71.
Voor het geval dat het Hof tot een andersluidend oordeel over de ontvankelijkheid van het beroep komt, zal ik hierna nog subsidiair ingaan op de gegrondheid van de hogere voorziening van de Ente.
1. Subsidiair onderzoek van de middelen van de hogere voorziening
a) Eerste middel
72.
Met haar eerste middel stelt de Ente een onjuiste opvatting van het recht, een gebrekkig onderzoek en een gebrekkige motivering wat artikel 12 van verordening nr. 4254/88 betreft. Dit legt de termijn vast waarbinnen de betalingsverzoeken bij de Commissie moeten worden ingediend om voor toekenning in aanmerking te komen. Artikel 12 voorziet in een uitzondering op deze termijn voor projecten die uit hoofde van een gerechtelijke procedure zijn geschorst.
73.
Volgens de Ente geldt de verlenging van de termijn voor het hele project, ook al valt enkel een deel van het goedgekeurde project, dat wil zeggen één van de drie villa-ensembles, onder de uitzonderingsregeling van artikel 12.
74.
Het Gerecht is er echter terecht van uitgegaan dat de uitzonderingsregeling, voor zover een project kan worden opgedeeld, enkel van toepassing is op de onderdelen van een project die uit hoofde van een gerechtelijke procedure zijn geschorst. De mogelijkheid van een verlenging van de termijn vormt een uitzondering op het beginsel dat alle betalingsverzoeken binnen bepaalde termijnen bij de Commissie moeten worden ingediend. Het Gerecht heeft derhalve terecht benadrukt, dat de in artikel 12 bedoelde verlenging van de termijn strikt moet worden uitgelegd. Een juiste en betrouwbare financiële planning van de EFRO-middelen vergt dat met betrekking tot de gelden zo snel mogelijk wordt afgerekend. Voor zover een project kan worden opgedeeld en enkel een deel van het project onder de uitzonderingsregeling van artikel 12 valt, geldt derhalve onverkort dat met betrekking tot de reeds afgesloten onderdelen van het project een afrekening binnen de geldende termijnen moet plaatsvinden.
75.
Voor zover de Ente voorts nog stelt, dat het Gerecht ten onrechte heeft aangenomen dat het goedgekeurde project kon worden opgedeeld, moet deze grief niet-ontvankelijk worden verklaard. Hiermee komt zij namelijk op tegen een vaststelling van de feiten door het Gerecht. Echter, overigens pleit ook niets tegen een gescheiden afrekening van de werkzaamheden voor elk van de drie villa-ensembles.
76.
Het eerste middel treft derhalve geen doel.
b) Tweede middel
77.
Met haar tweede middel stelt de Ente dat de Commissie haar vóór de vaststelling van de litigieuze beschikking niet heeft gehoord.
78.
Het Gerecht heeft in het bestreden arrest vastgesteld, dat de Ente in artikel 4 van de toekenningsbeschikking een recht om te worden gehoord wordt toegekend. Dit artikel bepaalt namelijk dat de Commissie niet mag beslissen over de beëindiging of de terugvordering van de bijstand, alvorens de begunstigde te hebben gehoord.
79.
Het Gerecht zet verder uiteen, dat de Commissie de Ente vóór de vaststelling van de litigieuze beschikking niet heeft gehoord en daarmee haar recht om te worden gehoord, heeft geschonden. Naar het oordeel van het Gerecht rechtvaardigt deze schending van het recht om te worden gehoord echter niet dat de litigieuze beschikking nietig wordt verklaard, daar die schending alles bij elkaar genomen niet op de inhoud van de beschikking van invloed is geweest.
80.
In de procedure in eerste aanleg heeft de Ente namelijk geen relevante bezwaren aangedragen die de Commissie tot een andersluidende beslissing zouden hebben genoopt.
81.
De Ente stelt op dit punt dat het Gerecht hierbij ten onrechte heeft aangenomen dat de werkzaamheden aan de Villa Ruggero reeds in 1992 waren afgerond. Zij heeft aan het Gerecht omvangrijke stukken overgelegd waaruit zou blijken dat de werkzaamheden aan de Villa Ruggero van 1989 tot op zijn minst eind 1996 waren geschorst uit hoofde van een gerechtelijke procedure.
82.
Om te beginnen moet worden vastgesteld dat de vraag wanneer de werkzaamheden aan de Villa Ruggero waren voltooid en welke belemmeringen er bestonden, een beoordeling van de feiten betreft die enkel aan het Gerecht is voorbehouden en in beginsel geen voorwerp van een hogere voorziening kan zijn.
83.
Enkel in de gevallen waarin de beoordeling van de feiten door het Gerecht als een onjuiste opvatting van de bewijselementen moet worden aangemerkt, kan het Hof bij wijze van uitzondering hierop een vernietiging van het arrest baseren.
84.
In casu hoeft niet te worden onderzocht of de vaststelling van de feiten door het Gerecht met betrekking tot het tijdstip van voltooiing van de werkzaamheden aan de Villa Ruggero moet worden aangemerkt als een onjuiste opvatting van bewijselementen. Immers, zelfs indien uit de aan het Gerecht overgelegde documenten onomstotelijk zou blijken dat deze werkzaamheden niet reeds in 1992 waren voltooid, maar, zoals de Ente stelt, uit hoofde van gerechtelijke procedures tot eind 1996 waren geschorst, had de Commissie op het tijdstip van de vaststelling van de litigieuze beschikking in 2002 de bijstand uit het EFRO wegens niet-tijdige afrekening kunnen beëindigen. Uit het hierboven uiteengezette strikte uitzonderingskarakter van de in artikel 12 van verordening nr. 4254/88 bedoelde termijn volgt namelijk dat het project nadat de met de schorsing verband houdende gerechtelijke procedure voorbij was, hoe dan ook onverwijld had moeten worden uitgevoerd en afgerekend. De Ente heeft een dergelijke onverwijlde uitvoering en afrekening echter niet aangevoerd, en voor het overige geen elementen aangedragen op grond waarvan aannemelijk was dat de werkzaamheden tot na 2000 moesten voortduren.
85.
Het aangevoerde middel is derhalve niet geschikt om het bestreden arrest op losse schroeven te zetten. Is een middel daartoe niet geschikt, dan gaat het om een middel dat het doel van de hogere voorziening niet kan verwezenlijken en bijgevolg ongegrond is.
86.
Ook het tweede middel van de Ente treft derhalve geen doel.
2. Voorlopige conclusie met betrekking tot de hogere voorziening van de Ente
87.
De voorlopige conclusie is dat op de hogere voorziening van de Ente niet meer behoeft te worden beslist.
VII — Kosten
88.
Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, dat ingevolge artikel 118 daarvan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Volgens artikel 69, lid 6, van dit Reglement, dat ingevolge genoemd artikel 118 eveneens van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, beslist het Hof vrijelijk over de kosten, wanneer het geding zonder voorwerp is geraakt.
89.
Aangezien de Ente in het kader van de hogere voorziening van de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten van deze hogere voorziening te worden verwezen.
90.
Aangezien de hogere voorziening van de Ente zonder voorwerp is geraakt als gevolg van de gegrondheid van de hogere voorziening van de Commissie, moet de Ente ook in de kosten van zijn eigen hogere voorziening worden verwezen.
91.
Daar het bij het Gerecht ingestelde beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard, dient de Ente overeenkomstig de vordering van de Commissie ook in de kosten van de procedure in eerste aanleg te worden verwezen.
VIII — Conclusie
92.
Ik geef het Hof in overweging te beslissen als volgt:
„1)
Het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen van 18 juli 2007, Ente per le Ville vesuviane/Commissie (T-189/02), wordt vernietigd.
2)
Het beroep van de Ente per le Ville vesuviane tot nietigverklaring van beschikking D(2002) 810111 van de Commissie van 13 maart 2002, houdende een besluit van de Commissie tot beëindiging van de financiële bijstand uit het EFRO, wordt niet-ontvankelijk verklaard.
3)
Er behoeft geen uitspraak te worden gedaan op de hogere voorziening die de Ente per le Ville vesuviane heeft in gesteld tegen het in punt 1 hierboven genoemde arrest.
4)
De Ente per le Ville vesuviane wordt verwezen in de kosten van deze instantie alsmede in die van de procedure in eerste aanleg.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Duits.
(
2
)	Arrest Gerecht van 18 juli 2007, Ente per le Ville vesuviane (T-189/02, dictum in Jurispr. blz. II-89*).
(
3
)	Beschikking C(86) 2029/120 van het directoraat-generaal Regionaal beleid van de Commissie.
(
4
)	Beschikking D(2002) 810111 prot. 102504 van het directoraat-generaal Regionaal beleid van de Commissie.
(
5
)	Arrest van 26 februari 2002, Raad/Boehringer (C-23/00 P, Jurispr. blz. I-1873, punt 46).
(
6
)	Dit artikel bepaalt dat indien een partij verzoekt, dat het Gerecht uitspraak zal doen over de niet-ontvankelijkheid, de onbevoegdheid of op een incident zonder daarbij op de zaak ten gronde in te gaan, zij daartoe een afzonderlijke akte neemt. De overeenkomstige bepaling in het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie luidt in artikel 91: „Indien een partij verzoekt, dat het Hof uitspraak zal doen op een exceptie of een incident zonder daarbij op de zaak ten gronde in te gaan, neemt zij daartoe een afzonderlijke akte. Het verzoek bevat een uiteenzetting van de aangevoerde middelen, zowel rechtens als feitelijk, en de conclusies; […]”
(
7
)	Zie voor zaken waarin er sprake was van een procesincident, arresten van 21 januari 1999, Frankrijk/Comafrica e.a. (C-73/97 P, Jurispr. blz. I-185);, Commissie/T-Mobile Austria (C-141/02 P, Jurispr. blz. I-1283, punten 50 en 51), en, Wunenburger/Commissie (C-362/05 P, Jurispr. blz. I-4333).
(
8
)	Beschikking van de president van het Hof van 17 december 1998, Emesa Sugar/Raad (C-363/98 P(R), Jurispr. blz. I-8787, punten 43 e.v.).
(
9
)	Beschikking van de president van het Hof (aangehaald in voetnoot 8, punt 44).
(
10
)	Arresten van 2 mei 2006, Regione Siciliana/Commissie (C-417/04 P, Jurispr. blz. I-3881), en, Regione Siciliana/Commissie (C-15/06 P, Jurispr. blz. I-2591).
(
11
)	Zie arresten van 5 mei 1998, Glencore Grain/Commissie (C-404/96 P, Jurispr. blz. I-2435, punt 41);, Dreyfus/Commissie (C-386/96 P, Jurispr. blz. I-2309, punt 43);, Front national/Parlement (C-486/01 P, Jurispr. blz. I-6289, punt 34);, Regione Siciliana/Commissie (C-417/04 P, Jurispr. blz. I-3881, punt 28), en, Commissie/Infront WM (C-125/06 P, Jurispr. blz. I-1451, punt 47).
(
12
)	Arrest van 2 mei 2006, Regione Siciliana/Commissie (aangehaald in voetnoot 10, punt 29).
(
13
)	Arrest van 22 maart 2007, Regione Siciliana/Commissie (aangehaald in voetnoot 10, punt 36).
(
14
)	Arrest van 2 mei 2006, Regione Siciliana/Commissie (aangehaald in voetnoot 10, punt 30).
(
15
)	Arrest van 22 maart 2007, Regione Siciliana/Commissie (aangehaald in voetnoot 10, punt 36).
(
16
)	Arrest Glencore Grain/Commissie (aangehaald in voetnoot 11, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
17
)	Zie enkel arrest van 2 mei 2006, Regione Siciliana/Commissie (aangehaald in voetnoot 10, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
18
)	Zie conclusie van advocaat-generaal Ruiz-Jarabo Colomer van 12 januari 2006 in de zaak Regione Siciliana/Commissie (C-417/04 P, Jurispr. I-3881, punt 76).
(
19
)	Zie conclusie Regione Siciliana/Commissie (aangehaald in voetnoot 18, punt 80).
(
20
)	Conclusie Regione Siciliana/Commissie (aangehaald in voetnoot 18, punt 84).
(
21
)	Arrest van 17 januari 1985, Piraiki-Patraiki e.a./Commissie (11/82, Jurispr. blz. 207, punten 8-10), en arrest Dreyfus/Commissie (aangehaald in voetnoot 11, punten 43 e.v.).
(
22
)	Ook de uiteenzettingen van advocaat-generaal Ruiz-Jarabo Colomer in zijn conclusie in de zaak Regione Siciliana suggereren dat deze rechtspraak kon worden getransponeerd. Hij wees er namelijk op, dat de Commissie geen dienovereenkomstige voornemens van de Italiaanse autoriteiten bekend waren of bekend hadden kunnen zijn. Voor de beslissing in de betrokken zaak kwam het echter uiteindelijk niet op dit aspect aan. Zie conclusie van advocaat-generaal Ruiz-Jarabo Colomer van 12 januari 2006, Regione Siciliana/Commissie (C-417/04 P, aangehaald in voetnoot 18, punten 77 e.v.).
(
23
)	Arrest Piraiki-Patraiki e.a./Commissie (aangehaald in voetnoot 21).
(
24
)	Arrest Dreyfus/Commissie (aangehaald in voetnoot 11).
(
25
)	Zie hiertoe beschikking Gerecht van 6 juni 2002, SLIM Sicilia/Commissie (T-105/01, Jurispr. blz. II-2697, punt 52), waarin een tot uitdrukking gebracht voornemen van de lidstaat niet voldoende wordt geacht.
(
26
)	Zie arrest van 1 april 2004, Commissie/Jégo-Quéré (C-263/02 P, Jurispr. blz. I-3425, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
27
)	Arrest van 22 maart 2007, Regione Siciliana/Commissie (aangehaald in voetnoot 10, punt 39, met verwijzing naar het arrest Commissie/Jégo-Quéré, aangehaald in voetnoot 26, punten 30-32).
(
28
)	Zie arrest van 22 maart 2007, Regione Siciliana/Commissie (aangehaald in voetnoot 10, punt 44).