61984C0179
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
MARCO DARMON
fremsat den 23. maj 1985 (
*1
)
Høje Domstol.
1.
Indførelsen ved Rådets forordning nr. 1079/77 af 17. maj 1977 af en »medansvarsafgift« (som nærværende sag drejer sig om), hviler på følgende konstateringer:
»Situationen på fællesmarkedets marked for mejeriprodukter er præget af strukturbestemte overskud som følge af uligevægt mellem udbud og efterspørgsel« (første betragtning til forordning nr. 1079/77, EFT L 131, s. 6).
Som det fremgår af den nedenfor gengivne figur er forbruget i Fællesskabet af mælk og mejeriprodukter i de sidste ti år kun steget med ca. 0,5% om året og er i dag stagnerende for ikke at sige faldende, mens produktionskapaciteten i samme periode er steget med ca. 2,5% om året.
Denne situation må vurderes på baggrund af indførelsen ved Rådets forordning nr. 804/68 af en fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter (EFT 1968 I, s. 169), der med henblik på at sikre producenterne en vis ¡ndtægtsstabilitet indeholder bestemmelser om nationale interventionsorganers opkøb af mejeriprodukter, navnlig smør og skummetmælkspulver til en mindstepris, den såkaldte interventionspris (artiklerne 5 og 6, stk. 1, i forordning nr. 804/68).
Den strukturbestemte uligevægt på markedet har i forbindelse med denne støtteordning medført en forøgelse af leverancerne af mælk til mejerierne med henblik på forarbejdning til produkter, for hvilke der er fastsat interventionspriser; disse leverancer omfatter for tiden over 90% af sødmælks-produktionen i Fællesskabet. Som følge heraf er der i tidens løb opstået betydelige lagre, »smør- eller mælkepulverbjerge«, der er meget kostbare at finansiere. Smørlagrene omfattede således ifølge oplysninger, som Kommissionen efter anmodning fra Domstolen har fremlagt, i 1977 over 155000 tons og var derefter i 1984 steget til 850000 tons. Lagrene af skummetmælkspulver var på over en million tons i 1976 og 1977, hvorefter de efter et fald i årene 1978 til 1982 igen i 1984 voksede og nåede op på ca. 980000 tons.
I anledning heraf og med henblik på at opnå en bedre balance mellem udbud og efterspørgsel gik Fællesskabet i gang med at udforme en markedsreguleringspolitik i form af blandt andet indgreb vedrørende såvel forbruget som produktionen. Foranstaltningerne til fremme af forbruget har blandt andet haft form af salgsfremstød for smør til nedsat pris (Rådets forordning nr. 880/77 af 26.4.1977, EFT L 106, s. 31), af støtte til anvendelse af skummetmælkspulver til foder (Kommissionens forordning nr. 1844/77 af 10.8.1977, EFT L 205, s. 11), endvidere af salgsfremstød, reklame og markedssøgning inden for Fællesskabet for mælk og mejeriprodukter (Kommissionens forordning nr. 723/78 af 10.4.1978, EFT L 98, s. 5). Med henblik på at holde produktionen nede er der blandt andet blevet indført en præmieordning for ikke-markedsføring af mælk og mejeriprodukter og for omstilling af malkekvægsbesætninger (Rådets forordning nr. 1078/77 af 17.5.1977, EFT L 131, s. 1), suspension af støtte til køb af malkekøer (Rådets forordning nr. 1081/77 af 17.5.1977, EFT L 131, s. 10) samt regler om begrænsning af støtte til investeringer i sektoren for mælkeproduktion (Rådets forordning nr. 1946/81 af 30.6.1981, EFT L 197, s. 32). Den i 1977 indførte afgift er en foranstaltning af samme art som de netop omtalte.
2.
Medansvarsafgiften har en særlig placering blandt de foranstaltninger, Fællesskabet har indført, idet lovgiveren hermed har haft til hensigt direkte at påvirke balancen mellem udbud og efterspørgsel for derigennem at skabe »en mere direkte forbindelse mellem produktionen og mulighederne for afsætning af mejeriprodukter« (anden betragtning til forordning nr. 1079/77).
Hvad er det nu, der kendetegner denne afgift? Generaladvokat Mayras' forslag til afgørelse i Stölting-sagen (sag 138/78, Sml. 1979, s. 713) indeholder følgende beskrivelse :
Afgiften gælder generelt »for enhver mælkeproducent for de mængder mælk, som leveres til en virksomhed, der behandler eller forarbejder mælken, samt for de mængder mælk, der sælges direkte af producenten i form af andre mejeriprodukter«;
og undtaget er blandt andet mælk, der stammer fra mælkeproduktionen i bjergområder (artikel 1, stk. 1 og stk. 2, i forordning nr. 1079/77). Ved fastsættelsen af afgiftens størrelse skal der tages hensyn til tre omstændigheder, der ikke er konstante: markedssituationen, forventet udbud og efterspørgsel for så vidt angår mejeriprodukter, samt udviklingen i lagrene. Men afgiften kan højst andrage 4 og mindst 1,5% af indikativprisen for mælk i det pågældende mejeriår (artikel 2, stk. 2 og stk. 3).
Der gås altså ud fra indikativprisen for vedkommende produktionsår (artikel 2, stk. 3); denne pris er som bekendt den mælkepris,
»der søges opnået af producenterne i mejeriåret for alt solgt mælk i forbindelse med afsætningsmulighederne på Fællesskabets marked og på markederne uden for Fællesskabet«.
Særlig stor betydning har det endvidere i det foreliggende tilfælde, at indikativprisen fastsættes »for mælk med 3,7% fedtindhold frit leveret til mejeri« (artikel 3, stk. 2 og stk. 3, i forordning nr. 804/68).
Afgiften tilbageholdes af køberen i det beløb, der skal udbetales til producenterne (artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1079/77). De således for Fællesskabet tilbageholdte beløb udbetales til de kompetente nationale organer og anvendes senere som institutionerne har oplyst i deres besvarelse af spørgsmål fra Domstolen til over Fællesskabets budget at finansiere udgifter i sektoren for mælk og mejeriprodukter og navnlig til de i artikel 4 i forordning nr. 1079/77 omhandlede foranstaltninger til fremme af udvidelsen af markederne for mejeriprodukter.
Reglerne om opkrævning af medansvarsafgift, der oprindeligt skulle gælde indtil udgangen af mejeriåret 1979/1980 (artikel 1, stk. 1) er i de følgende mejeriår blevet opretholdt uden afbrydelse. Dette forhold samt ændringerne af afgiftssatsen, der er steget fra de oprindelige 0,5%, der betegnede en fravigelse af den oprindeligt fastsatte mindstesats (artikel 2 i Rådets forordning nr. 1001/78 af 12.5.1978, EFT L 130, s. 11) til 3% i mejeriåret 1984/1985 (Rådets forordning nr. 861/84 af 31.3.1984, EFT L 90, s. 21) må forklares med den fortsatte mangel på balance mellem udbud og efterspørgsel. Afgiften er dernæst i 1984 blevet suppleret med en »tillægsafgift«, der med en »afskrækkelsessats« på indtil 100% af indikativprisen, pålægges leverancer af mælk, der overstiger en referencekvota (Rådets forordninger nr. 856/84 og 857/84 af 31.3.1984, EFT L 90, ss. 10 og 13).
3.
I nærværende sag har sagsøgeren i hovedsagen under en ved Pretura di Cremona anlagt sag anfægtet gyldigheden af reglerne om beregningen af medansvars-afgiften.
P. Bozzetti, en italiensk kvægavler, der leverer den mælk, han producerer på sit landbrug til et af mejeriselskabet Invernizzi SpA's anlæg, har anlagt sag mod selskabet og ministeriet for statskassen, på vegne af hvilke selskabet har handlet, med påstand om tilbagebetaling af beløb i medansvarsafgift af salgsprisen for mælk leveret af Bozzetti i april og maj 1983.
P. Bozzetti har til støtte for sin påstand gjort gældende, at fællesskabsordningen om medansvarsafgiften er retsstridig, idet den fører til en byrdefuld forskelsbehandling af fællesskabsproducenterne. Pretura di Cremona, der i et vist omfang er tilbøjelig til at give ham medhold heri, og som i øvrigt er i tvivl om, hvorvidt medansvarsafgiften er en sædvanlig skattebyrde eller en afgift af særlig art og dermed om, hvorvidt den er kompetent til at behandle sagen, har derfor anmodet Domstolen om en afgørelse af følgende to præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal Rådets forordning nr. 1079/77 og Kommissionens forordning nr. 1822/77, ved hvilke der med senere ændringer og tilføjelser er blevet indført og givet regler om medansvarsafgiften for mælk, der ikke er en af de såkaldte »egne indtæger«, jfr. Rådets afgørelse af 21. april 1970, fortolkes således, at medansvarsafgiften efter sin art ikke kan antages at have karakter af en beskatning?
2)
Må Rådets forordning nr. 1079/77 og Kommissionens forordning nr. 1822/77, jfr. herved navnlig artikel 2 i disse forordninger, ved hvilke der indføres en medansvarsafgift, der i samme omfang pålægges produkter, som er forskelligt sammensat, og som derfor ikke i samme omfang kan give anledning til overskudsproduktion af smør og skummetmælkspulver, anses for retsstridige, fordi de er udtryk dels for en overtrædelse af forbudet mod forskelsbehandling, jfr. traktatens artikel 40, stk. 3, dels for en magtfordrejning i kraft af åbenbar fornuftsstridighed, og skal de på baggrund heraf lades ude af betragtning i retsanvendelsen?«
4.
Af grundene til forelæggelseskendelsen fremgår, at spørgsmålet om, hvorvidt medansvarsafgiften skal anses for en sædvanlig afgift eller for en afgift »sui generis« giver anledning til særlige problemer for Pretura di Cremona. For efter italiensk ret er Pretura di Cremona kompetent til at behandle sagen, såfremt der er tale om en almindelig afgift. Spørgsmålet om en fællesskabsafgifts beskaffenheds betydning for anvendelsen af de nationale værnetingsregler har så vidt jeg ved hidtil ikke foreligget under en sag ved Domstolen.
Selv om spørgsmålet herom formelt vedrører fortolkningen af fællesskabsforordninger indebærer det en risiko for, at Domstolen kommer til at give en afgørende vurdering af de nationalretlige procesregler.
I denne forbindelse må det nævnes, at på fællesskabsrettens nuværende stadium henhører ifølge Domstolens faste praksis
»tvister vedrørende tilbagebetaling af beløb opkrævet for Fællesskabets regning... under de nationale retters kompetence og bør afgøres af disse ved anvendelse af deres nationale love, for så vidt fællesskabsretten ikke regulerer forholdet«.
Følgelig tilkommer det hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden
»at udpege de kompetente retter og at fastsætte de processuelle regler for sagsanlæg til beskyttelse af de rettigheder, som tilkommer de retsundergivne efter fællesskabsrettens direkte virkning...« (sag 265/78, Ferwerda, Sml. 1980, s. 617).
I samtlige indlæg fra sagens parter gives der udtryk for den opfattelse, at det alene tilkommer den nationale ret at fastlægge, hvorledes den af fællesskabslovgiveren indførte medansvarsafgift internretligt skal defineres.
Man kan imidlertid ikke blive stående herved. Spørgsmålene og grundene i den italienske rets forelæggelseskendelse viser, at retten ser det som sin opgave så præcist som muligt at beskrive medansvarsafgiftens særegenheder med henblik på at bestemme dens placering i forhold til den nationale retsordens afgiftsgrupper. Til de oplysninger, der kan gives om den ved forordningerne nr. 1079 og 1822/77 indførte ordning, jfr. ovenfor, vil der hensigtsmæssigt kunne tilføjes en række bemærkninger om den deri omhandlede medansvarsafgifts særegenheder.
Der er tale om en almindelig ydelse i rede penge, for afgiften er pålagt samtlige mælkeproducenter i Fællesskabet og beregnes med én og samme sats af en fast mælkepris, nemlig indikativprisen for vedkommende mejeriår. Den er indført ikke i henhold til traktatens artikel 201 om Fællesskabets egne indtægter, men derimod i henhold til traktatens artikel 43, og betegner dermed efter det særlige formål, den har, en fravigelse af princippet om budgettets enhed, jfr. artikel 5 i afgørelsen af 21. april 1970, hvorefter de egne indtægter »... uden forskel [tjener] til finansieringen af samtlige udgifter, der er optaget på Fællesskabernes budget...« (EFT 1970 I, s. 19). Som tidligere nævnt fratrækkes imidlertid provenuet fra medansvarsafgiften i bevillingerne på budgettet til udgifterne til interventioner i sektoren for mælk og mejeriprodukter, og som Kommissionen har oplyst i besvarelse af spørgsmål fra Domstolen skal det anvendes til de i artikel 4 i forordning nr. 1079/77 omhandlede foranstaltninger til fremme af udvidelsen af markederne for mejeriprodukter. Afgiften må i sidste instans defineres som et økonomisk middel til regulering af markedet for mejeriprodukter (jfr. den sidste betragtning til forordning nr. 1079/77).
Det tilkommer derfor ved kompetenceafgrænsningen den forelæggende ret at definere Fællesskabets medansvarsafgift i forhold til den nationale rets bestemmelser under hensyntagen til den hermed givne beskrivelse af afgiften.
5.
Den forelæggende rets andet spørgsmål drejer sig om lovligheden af de forordninger, ved hvilke medansvarsafgiften er indført, under hensyntagen til forbudet mod forskelsbehandling i EØF-traktatens artikel 40, stk. 3, 2. afsnit, hvorefter en fælles markedsordning »... bør udelukke enhver form for forskelsbehandling af Fællesskabets producenter eller forbrugere«.
Problemet for den forelæggende ret er nemlig, om der ikke med bestemmelsen i artikel 2 i forordning nr. 1079/77 om, at medansvarsafgiften skal beregnes på et og samme grundlag for alle mælkeproducenter, foreligger en overtrædelse af forbudet mod forskelsbehandling af producenterne, eftersom der ikke hermed er taget højde for det forskellige fedtindhold, som der i de enkelte tilfælde bliver tale om, og som er afgørende for, i hvilket omfang den producerede mælk bidrager til dannelsen af smør- og mælkepulveroverskuddet.
Til dette spørgsmål må der gøres en forbemærkning. Domstolen har i den tidligere omtalte Stolting-dom udtalt, at medansvars-afgiften »... bidrager... til at virkeliggøre det formål, at markederne skal stabiliseres«, samt at dens størrelse ikke er uforholdsmæssig høj (sag 138/79, præmis 7). Som anført både af sagsøgeren i hovedsagen og af den italienske regering er det derfor ikke valget af medansvarsafgiften som et middel til at påvirke uligevægten mellem udbud og efterspørgsel, men derimod reglerne om afgiftens beregning og især om det ensartede beregningsgrundlag, dvs. indikativprisen for mælk med et fedtindhold på 3,7%, der kritiseres.
Denne sondring angiver tydeligere tvistens genstand, men ændrer naturligvis ikke arten af Domstolens prøvelsesret. For som fastslået i Stölting-dommen
»... må [Rådet]... tilkendes en skønsfrihed på dette område, som modsvarer det politiske ansvar, som artikel 40 og 43 (i traktaten) tillægger det«.
Dvs. at Domstolen kun udøver en begrænset legalitetskontrol, der kun gælder åbenbar vildfarelse ved skønsudøvelsen samt magtfordrejning. Det er i øvrigt netop på de nævnte punkter der er gjort indsigelse mod den ensartede anvendelse af medansvarsafgiften.
6.
Sagsøgeren i hovedsagen og den italienske regering har kritiseret, at institutionerne ikke ved en selektiv udformning af reglerne har taget noget hensyn til de forskellige producenters andele i overskuds-dannelsen, der hænger nært sammen med fedtindholdet i mælken. Anvendelsen af en ensartet afgift er desuden i strid med formålet med fællesskabsordningen, for som fremhævet af den forelæggende ret er forordningen om afgiften muligvis behæftet med en logisk brist, der er et udtryk for magtfordrejning.
P. Bozzetti og den intervenerende medlemsstat har søgt at godtgøre årsagssammenhængen mellem mælkens fedtindhold og overskuddenes opståen ved hjælp af en række taleksempler, de har udarbejdet, og hvoraf det skulle fremgå, at der ved forarbejdning opnås mere smør, jo højere fedtindhold mælken har. Og, gøres det gældende, uligevægten på markedet skyldes netop først og fremmest det overskud af smør, der produceres på grundlag af fed mælk.
Da mælkeprisens størrelse afhænger af mælkens fedtindhold, betyder dette ifølge sagsøgeren i hovedsagen, at anvendelsen af én og samme afgift på et givet kvantum mælk trykker den pris, der udbetales til producenten, mindre, jo højere fedtindholdet er. Den faste afgift bliver således under disse forhold ensbetydende med en mindre andel af den højeste pris, der opnås.
På denne måde bliver producenterne af mælk med et lavt fedtindhold bebyrdet dobbelt; de må udrede en afgift, der skal tjene til at mindske overskud, hvis størrelse kun i begrænset omfang skyldes dem, og desuden af en lavere pris bære en relativt større byrde end den, der pålægges producenterne af mælk med et højt fedtindhold. Den metode, ved hjælp af hvilken afgiften fastsættes, betyder således at det ulige behandles lige og er dermed udtryk for en forskelsbehandling af producenterne af mælk med et lavt fedtindhold.
Italien og Irland er de to eneste lande i Fællesskabet, hvor der produceres mælk med et gennemsnitligt fedtindhold på ca. 3,5%; medansvarsafgiften fastsættes på grundlag af mælk med et fedtindhold på 3,7%. Bozzetti har endvidere fremhævet, at mælken i det produktionsområde, hvor hans gård ligger, først og fremmest bruges til fremstilling af en særlig ostetype — Grana padano — og i denne produktion skal man bruge en proteinrig mælk, mens fedtindholdet er uden betydning.
Ifølge sagsøgeren i hovedsagen og den italienske regering skulle Fællesskabets institutioner på grundlag af disse forhold have brugt mælkens virkelige pris, der afhænger af fedtindholdet, og ikke indikativprisen, der er en teoretisk pris, som grundlag for medansvarsafgiften. Til denne ordning kunne man have knyttet enten en fritagelse for de produktionsområder, hvor mælken har et lavt fedtindhold eller bestemmelser om anvendelse af en progressiv afgiftssats, så afgiftens størrelse kom til at bero på mælkens fedtindhold. Til støtte for dette sidste synspunkt har de henvist til artikel 9 i Kommissionens forordning nr. 1371/84 (EFT L 132, s. 11) om gennemførelsesbestemmelserne for den tillægsafgift, der er omhandlet i Rådets forordninger nr. 856/84 og 857/84. Efter denne bestemmelse kan afgiften forhøjes i takt med stigningen i mælkens fedtindhold. Dertil kommer at vedtagelsen af denne nye afgift gør det klart, at anvendelsen af en differentieret afgift ikke teknisk eller administrativt giver anledning til særlige vanskeligheder.
7.
Fællesskabets institutioner har i deres indlæg først og fremmest lagt vægt på at gendrive grundlaget for denne argumentation, dvs. den påberåbte årsagsforbindelse mellem uligevægten på markedet og mælkens fedtindhold og kun fedtindholdet.
Den interventionsordning, der er indført inden for rammerne af den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter tjener både til at skaffe et udbytte af fedtindholdet, ved interventionsopkøb af smør, og af mælkens proteinindhold, ved interventionsopkøb af skummetmælkspulver. Disse mælkens to bestanddele er imidlertid begge årsager til dannelsen af overskud.
I virkeligheden — hævdes det — skyldes uligevægten på markedet overproduktion af mælk. For som fremhævet af Rådet afsætter producenterne i Fællesskabet næsten al den mælk, de producerer, til mejerierne, der forarbejder overskuddene til varer, for hvilke der er fastsat interventionspriser, og dermed opnår den mindstepris, der er sikkerhed for i henhold til den fælles markedsordning. Overskuddene af smør og skummetmælkspulver skyldes, at overproduktionen kan afsættes i kraft af interventionsordningen.
Kommissionen har vedrørende det om mælkeprisen anførte gjort gældende, at denne pris ikke blot afhænger af fedtindholdet, men også af mælkens indhold af andre næringsstoffer, og således blandt andet også af protein. Også flere andre forhold som f.eks. mælkens sundhedskvalitet kommer i betragtning. Den har endelig anført, at de høje produktionspriser på sødmælk i Italien, hvor fedtindholdet i mælken ligger under Fællesskabets gennemsnit, viser hvor uholdbar den påståede sammenhæng mellem mælkeprisen og mælkens fedtindhold er.
Sammenfattende må man sige, at medansvarsafgiften var en uomgængelig nødvendig foranstaltning i en situation med en stor overskudsproduktion af mælk, der har medført store overskud af forskellige varer. Det er berettiget at pålægge samtlige producenter medansvarsafgift, idet den uligevægt på markedet, som denne situation har givet anledning til, er et globalt fænomen.
8.
Det er efter min mening vanskeligt at rokke ved institutionernes argumentation. Og den underbygges af den nedenfor gengivne statistiske oversigt over de smør-og skummetmælkspulvermængder, som interventionsorganerne i EØF ligger inde med, og som Kommissionen har fremlagt efter anmodning fra Domstolen.
Smor og skummetmælkspulver som interventionsorganerne i EØF ligger inde med (i tons)
Smør
Skummetmælkspulver
1.1.1974
201 156
165 579
1.1.1975
147 624
365 180
1.1.1976
163 833
1 112 485
1.1.1977
155 367
1 135 484
1.1.1978
194 292
964 727
1.1.1979
417 975
673 906
1.1.1980
371 652
227 223
1.1.1981
239 359
229 732
1.1.1982
147 202
278 929
1.1.1983
305 742
576 294
1.1.1984
853 393
982 885
Denne oversigt viser, at overskuddet af mejeriprodukter ikke og ikke engang overvejende består af smør, der fremstilles af mælkens indhold af fedt, men desuden af skummetmælkspulver, der har et lavt fedtindhold og et stort indhold af proteiner. Det forholder sig altså ikke sådan, at dannelsen af overskud alene eller i alt fald først og fremmest skyldes fedtindholdet. Hvorledes mælkens sammensætning og navnlig forholdet mellem fedtindholdet og proteinindholdet end er, må mælken bidrage til overskudsdannelsen, og dette forklarer i øvrigt, at mere end 90% af den mælk, der produceres i Fællesskabet, leveres til mejerierne. De i kraft af interventionen opståede overskud viser i virkeligheden kun, hvorledes produktionskapaciteten i sektoren for mælk og mejeriprodukter og det næsten stagnerende forbrug i tidens løb har fjernet sig mere og mere fra hinanden. Bestemmelserne om fastsættelsen af afgiftens størrelse skal ses på baggrund heraf.
Fællesskabslovgiveren har i en situation præget af global uligevagt på markedet ønsket »at indføre en medansvarsafgift, som på ensartet måde pålægges de samlede mælkemængder, der leveres til mejerierne...« (anden betragtning til forordning nr. 1079/77). Anvendelsen af en udifferentieret afgiftssats er et udtryk for dette ønske, som også kommer frem i det formål, afgiften angives at have; den skal uden at gøre indgreb i den ved interventionsordningen førte politik rette op på visse af denne ordnings utilsigtede følger ved genetablering af den nødvendige forbindelse mellem udbud og efterspørgsel.
Den anden betragtning til forordning nr. 1079/77 bærer et meget talende vidnesbyrd herom og bør citeres. »... der [bør] oprettes en mere direkte forbindelse mellem produktionen og mulighederne for afsætning af mejeriprodukter« for:
—
»gradvis at genoprette et bedre forhold mellem produktion og behov på markedet« og
—
»for at mindske de store byrder og navnlig de betydelige overskud, som den nuværende situation medfører for Fællesskabet...«.
Beslutningen om at beregne afgiften på grundlag af indikativprisen for mælk viser, at fællesskabslovgiveren har ønsket at skabe sammenhæng i tingene. Hensigten er nemlig til en vis grad at genskabe indtrykket af, at der er tale om et normalt marked. Med henblik herpå har man fundet, at indikativprisen var det bedst egnede parameter for producenterne, eftersom det er denne pris, Fællesskabet søger at sikre på markedet for vedkommende vare. Indikativprisen er i en vis forstand den normale markedspris for det kommende produktionsår, og valget af denne pris som grundlag for afgiften er udtryk for ønsket om at gøre producenterne opmærksomme på markedets realiteter.
Afgiften skal som dens navn viser gøre samtlige mælkeproducenter medansvarlige, ved at skabe lydhørhed over for kravet om, at udbudet skal tilpasses efter efterspørgslen, hvilket krav den fælles markedsordning har kunnet svække, idet producenten gennem den har kunnet være sikker på at kunne afsætte sin vare til interventionsprisen uanset hvor store mængder, der blev udbudt.
Markedssituationen har derfor efter min mening objektivt kunnet begrunde, at afgiften anvendes ensartet på samtlige producenter, og denne ensartede anvendelse er i den grad tilpasset formålet med afgiften, at den ikke kan adskilles derfra; medansvarsafgiften er ikke blot udtryk for et strategisk valg — genoprettelse af normale markedsforhold — der er også tale om et taktisk valg, der har nær sammenhæng hermed, idet meningen er at gøre hver eneste producent ansvarlig ved personligt at lade ham bidrage til dækningen af de udgifter, som de forskellige overskud i sektoren for mælk og mejeriprodukter giver anledning til.
Rådet kan således ikke lastes for på dette trin at have begået en åbenbar fejl ved vurderingen af markedssituationen og derfor heller ikke for at have udsat mælkeproducenterne for forskelsbehandling. Dermed mister anbringendet om, at der foreligger magtfordrejning ethvert grundlag.
9.
Tilbage står spørgsmålet, om anbringenderne vedrørende indførelsen i 1984 af tillægsafgiften må skabe fornyet usikkerhed om rigtigheden af dette resultat.
Også tillægsafgiften beror på uligevægten mellem udbud og efterspørgsel, hvis permanente karakter bringer selve formålene med den fælles landbrugspolitik i fare. Den til grund for denne afgift liggende tankegang er imidlertid logisk af en helt anden karakter. For mens medansvarsafgiften må forstås som en økonomisk tilskyndelse til solidaritet mellem samtlige producenter, der skal afbøde de tidligere nævnte utilsigtede virkninger af den støtteaktion, der hidtil er blevet iværksat inden for rammerne af den fælles markedsordning, er tillægsafgiften klart afskrækkende, idet den foreløbigt for fem år på drastisk måde med indtil 100% af indikativprisen pålægges den mælkeproduktion, der overstiger en referencekvote.
Fællesskabets politik på dette område kan derfor opsummeres på følgende måde: fastholden ved støtteforanstaltningerne, økonomisk solidaritet for producenterne for så vidt angår den almindelige markedsuligevægt, bebyrdelse af de producenter, der ikke følger reglerne på dette marked.
Tillægsafgiften har altså fået selektiv karakter. Sagsøgeren i hovedsagen og den italienske regering har med udgangspunkt i denne konstatering gjort to rækker argumenter gældende.
De gør i første række gældende, at tillægsafgiften specielt har skullet gælde producenterne af mælk med et højt fedtindhold, idet artikel 9 i gennemførelsesforordning nr. 1371/84 skal bebyrde de producenter, der i et produktionsår overskrider det gennemsnitlige fedtindhold, der er konstateret i det foregående produktionsår. I denne artikel er det således bestemt, at, hvis »fedtindholdet i den mælk, der er leveret eller opkøbt i den pågældende periode på tolv måneder, i gennemsnit udviser en positiv afvigelse på over 1 gram pr. kg mælk i forhold til det gennemsnitsindhold, der er konstateret i den foregående periode på tolv måneder, forhøjes den mængde mælk, der danner grundlag for beregningen af afgiften, med 2,6% pr. gram yderligere fedtstof pr. kg mælk«.
Den ovenfor omtalte fortolkning kan ikke accepteres. Kommissionen har i retsmødet forklaret, at bestemmelsen tilsigter at forhindre alle former for svigagtig adfærd med hensyn til ændringer i mælkens sammensætning og herunder navnlig koncentrering af fedtindholdet med henblik på en kunstig overholdelse af den tilladte maksimumskvote. Fedtindholdet er således i dette tilfælde ikke inde i billedet i dets egenskab af overskudsskabende faktor, men som målestok for de mængder af mælk, der sædvanligvis produceres i bestemte landbrugsbedrifter, jfr. artikel 11, litra c), i forordning nr. 857/84.
Denne foranstaltning skal altså gøre det lettere at anvende artiklerne 9 og 10 i forordning nr. 857/84 — der begge vedrører reglerne om afgiftens opkrævning — idet den skal give sikkerhed for at afgiften beregnes efter ensartede regler for de forskellige producenter. Denne fortolkning bekræftes af bestemmelsen i artikel 9, stk. 2, sidste punktum, i forordning nr. 1371/84, hvorefter den omhandlede sanktionerende forhøjelse ikke finder anvendelse, »hvis den afgiftspligtige er i stand til på en for medlemsstatens kompetente organ tilfredsstillende måde at bevise, at afvigelsen er en normal følge af produktionsvilkårene«. Denne bestemmelse indeholder altså med andre ord blot en simpel formodningsregel.
P. Bozzetti og den italienske stat har dernæst anført et andet argument baseret på tillægsafgiftens selektive karakter; den viser, at der ikke af tekniske eller administrative grunde har været noget til hinder for vedtagelsen af en medansvarsafgift »på individuelt grundlag«.
Denne argumentation må forkastes. Tillægsafgift pålægges kun den del af mælkeproduktionen, der overskrider en bestemt referencemængde, ikke bele denne produktion. De indviklede regler om iværksættelsen af tillægsafgiften, der kun omfatter en meget begrænset del af produktionen, kan derfor ikke korrekt sammenlignes med reglerne om den almindelige anvendelse af medansvars-afgiften.
På grundlag disse overvejelser kan det fastslås, at en undersøgelse af Rådets forordning nr. 1079/77 og Kommissionens forordning nr. 1822/77 intet viser, der kan rejse tvivl om gyldigheden af disse forordninger, og navnlig ikke om gyldigheden af disses bestemmelser om den metode, der skal anvendes ved fastsættelsen af de beløb, der skal tilbageholdes i medansvarsafgift.
10.
Jeg skal derfor foreslå Domstolen at besvare de af Pretura di Cremona stillede spørgsmål på følgende måde:
1)
På fællesskabsrettens nuværende stadium tilkommer det de nationale domstole at træffe afgørelse i tvister vedrørende tilbagebetaling af beløb, der er opkrævet på Fællesskabets vegne, i overensstemmelse med de procesretlige og materielretlige bestemmelser i national ret.
2)
Den medansvarsafgift, der er indført ved Rådets forordning nr. 1079/77 kan beskrives som en økonomisk ydelse af almindelig udifferentieret karakter, der skal fremme ligevægten på mælkemarkedet, og hvis provenu skal anvendes til dækning af de med udvidelsen af dette marked forbundne udgifter, jfr. artikel 4 i nævnte forordning.
3)
En undersøgelse af Rådets forordning nr. 1079/77 og Kommissionens forordning nr. 1822/77 har intet vist, der kan rejse tvivl om disse forordningers gyldighed navnlig for så vidt angår de deri indeholdte bestemmelser om fastsættelse af de beløb, der skal tilbageholdes i medansvarsafgift.
(
*1
) – Oversat fra fransk.