62002CJ0066_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑66/02
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 230 WE, wniesioną w dniu 21 lutego 2002 r.,
Republika Włoska, początkowo reprezentowana przez U. Leanzę, a następnie przez I. M. Braguglię, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez M. Fiorillego, avvocato dello Stato, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Wspólnot Europejskich, reprezentowanej przez V. Di Bucciego oraz R. Lyala, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (druga izba),
w składzie: C. W. A. Timmermans, prezes izby, C. Gulmann (sprawozdawca), R. Schintgen, G. Arestis i J. Klučka, sędziowie,
rzecznik generalny: Ch. Stix‑Hackl,
sekretarz: M. Ferreira, główny administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 3 lutego 2005 r.
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 8 września 2005 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. W skardze Republika Włoska wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji 2002/581/WE z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie systemu pomocy państwa wprowadzonego przez Włochy na rzecz banków (Dz.U. 2002, L 184 str. 27, zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).
Krajowe ramy prawne
2. W ustawie nr 218 z dnia 30 lipca 1990 r. w sprawie przepisów w dziedzinie restrukturyzacji i wzmocnienia majątku instytucji kredytowych prawa publicznego podjęta została reforma systemu bankowego we Włoszech (GURI nr°182 z dnia 6 sierpnia 1990 r., str. 8, zwanej dalej „ustawą nr 218/90”).
3. Wspomniana ustawa umożliwiła przekształcenie instytucji kredytowych prawa publicznego w spółki akcyjne. W tym celu banki publiczne zostały upoważnione do cesji przedsiębiorstwa bankowego na spółkę akcyjną, tak aby oddzielić osobę prawną‑cedenta, zwaną w praktyce „fundacją bankową” (zwaną dalej „fundacją bankową”), właściciela udziałów, od spółki akcyjnej‑cesjonariusza (zwanej dalej „spółką bankową”), jedynego podmiotu uprawnionego do prowadzenia działalności bankowej. Fundacja bankowa zarządzała udziałem w spółce bankowej i wykorzystywała dochód z nim związany do realizacji celów społecznych.
4. Przy cesji przedsiębiorstw bankowych aktywa niezwiązane z działalnością gospodarczą, tj. niewykorzystywane bezpośrednio w procesie produkcji, zostały również przeniesione na spółki bankowe i powiększyły ich majątek. W konsekwencji przy takim samym wyniku operacyjnym spółki bankowe osiągnęły mniej korzystne wyniki pod względem rentowności aniżeli konkurencyjne banki.
5. Udziały instytucji kredytowych prawa publicznego w kapitale Banca d’Italia zostały także przeniesione na spółki bankowe. Nie mogły one zostać przydzielone fundacjom bankowym, ponieważ nie należały one do grupy instytucji uprawnionych do posiadania takich udziałów.
6. Artykuł 2 ustawy nr 489 z dnia 26 listopada 1993 r. w sprawie, między innymi, przedłużenia terminu przewidzianego przez art. 7 ust. 6 ustawy nr 218/90 (GURI nr°284 z dnia 3 grudnia 1993 r., str. 4, zwanej dalej „ustawą nr°489/93”) wprowadził obowiązek przekształcenia publicznych instytucji bankowych w spółki akcyjne najpóźniej do dnia 30 czerwca 1994 r.
7. Ustawa nr 461 z dnia 23 grudnia 1998 r. w sprawie upoważnienia rządu do nowelizacji przepisów prawa cywilnego i podatkowego dotyczących instytucji, o których mowa w art. 11 ust. 1 decreto legislativo nr 356 z dnia 20 listopada 1990 r., oraz uregulowań podatkowych w zakresie restrukturyzacji banków (GURI nr 4 z dnia 7 stycznia 1999 r., str. 4, zwana dalej „ustawą nr 461/98”) udzieliła upoważnienia rządowi włoskiemu do przeprowadzenia nowej reformy przepisów mających zastosowanie do sektora bankowego, w szczególności w dziedzinie restrukturyzacji.
8. Artykuł 2 ust. 1 lit. m) tej ustawy umożliwił posiadanie udziałów w Banca d’Italia fundacjom bankowym, które dokonały zmian w statucie przewidzianych przez tę reformę.
9. Decreto legislativo nr 153 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie przepisów prawa cywilnego i podatkowego, dotyczących instytucji, o których mowa w art. 11 ust. 1 decreto legislativo nr 356 z dnia 20 listopada 1990 r., oraz uregulowań podatkowych w zakresie restrukturyzacji banków, zgodnie z art. 1 ustawy nr 461 z dnia 23 grudnia 1998 r. (GURI nr°125 z dnia 31 maja 1999 r., str. 4, zwany dalej „decreto legislativo nr°153/99”) wykonywał upoważnienie udzielone w ustawie nr 461/98 poprzez wprowadzenie następujących ulg podatkowych:
– obniżenie stopy podatku dochodowego (IRPEG) do 12,5% przez pięć kolejnych lat podatkowych dla banków, które dokonują połączenia lub podobnej restrukturyzacji, pod warunkiem że zyski zostaną zgromadzone w specjalnej rezerwie, która nie może zostać naruszona przez okres trzech lat; zyski zgromadzone w specjalnej rezerwie nie mogą przekroczyć 1,2% różnicy pomiędzy sumą wierzytelności i zobowiązań banków uczestniczących w połączeniu a sumą wierzytelności i zobowiązań największego banku uczestniczącego w tej operacji (art. 22 ust. 1 i art. 23 ust. 1);
– neutralność podatkowa w odniesieniu do transakcji cesji zwrotnej na podmiot, który wniósł składniki majątku trwałego i aktywa, które nie są konieczne do realizacji celu spółki, a które zostały wcześniej przeniesione na spółki bankowe zgodnie z ustawą nr 218/90 (art. 16 ust. 3);
– stosowanie stałego opodatkowania zamiast podatku należnego w zależności od transakcji, o których mowa w obu powyższych tiret (art. 24 ust. 1 i art. 16 ust. 5);
– neutralność podatkowa w odniesieniu do podatku gminnego należnego od powiększonej wartości nieruchomości w związku z tymi samymi transakcjami (art. 24 ust. 1 i art. 16 ust. 5);
– zwolnienie z podatku w przypadku przeniesienia udziałów w kapitale Banca d’Italia przez spółki bankowe na rzecz fundacji bankowych (art. 27 ust. 2).
Zaskarżona decyzja
10. W następstwie zapytania parlamentarnego Komisja Wspólnot Europejskich w ramach przysługujących jej kompetencji w dziedzinie pomocy państwa skierowała do władz włoskich w dniu 24 marca 1999 r. pismo, w którym zażądała informacji, aby ocenić zakres i skutki ustawy nr 461/98.
11. Pismami z dnia 24 czerwca i z dnia 2 lipca 1999 r. władze włoskie przedstawiły jej informacje dotyczące tej ustawy i decreto legislativo nr 153/99.
12. Pismem z dnia 23 marca 2000 r. Komisja poinformowała władze włoskie, że jej zdaniem ustawa nr 461/98 i decreto legislativo nr 153/99 mogą zawierać elementy pomocy i wezwała je, aby nie wprowadzały w życie wspomnianych środków. W dniu 12 kwietnia 2000 r. władze włoskie odpowiedziały Komisji, iż zawiesiły stosowanie tych środków, a następnie w dniu 14 czerwca 2000 r. przedstawiły jej dodatkowe informacje.
13. Teoretyczna maksymalna kwota ulg podatkowych uzyskanych z tytułu obniżki stopy podatku dochodowego do 12,5%, przyznana na mocy art. 22 ust. 1 i art. 23 ust. 1 decreto legislativo nr 153/99, oszacowana została przez władze włoskie na podstawie 76 transakcji dokonanych w trakcie 1998, 1999 i 2000 r. na 5 358 miliardów ITL, tj. 2 767 milionów EUR.
14. Pismem z dnia 25 października 2000 r. Komisja notyfikowała rządowi włoskiemu decyzję o wszczęciu procedury przewidzianej przez art. 88 ust. 2 WE. Decyzja ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich
(Dz.U. 2001, C 44, str. 2).
15. Na końcu postępowania Komisja doszła do wniosku, że Republika Włoska w sposób niezgodny z prawem, naruszając art. 88 ust. 3 WE, wprowadziła w życie ustawę nr 461/98 i decreto legislativo nr 153/99. Uznała ona, że z wyjątkiem zwolnienia z podatku niektórych transakcji przeniesienia udziałów w kapitale Banca d’Italia, przewidzianego w art. 27 ust. 2 decreto legislativo nr 153/99, wprowadzone w życie środki podatkowe stanowią pomoc państwa, która jest niezgodna ze wspólnym rynkiem. Tego rodzaju środki przyznają korzyść bankom, ponieważ pozwalają im na powiększenie się i na wykorzystanie ekonomii skali po obniżonych kosztach.
16. W konsekwencji Komisja wydała zaskarżoną decyzję, w której wskazała, że ustawa nr 461/98 i decreto legislativo nr 153/99 ustanowiły ulgi podatkowe także na korzyść fundacji bankowych, jednak te ulgi nie zostały zbadane w decyzji.
17. Zaskarżona decyzja brzmi następująco:
„Artykuł 1
Z wyjątkiem środków, o których mowa w art. 2, system pomocy państwa wprowadzony w życie przez Włochy na podstawie [ustawy nr 461/98] i [decreto legislativo nr 153/99], a w szczególności na podstawie art. 16 ust. 3 i 5, art. 22 ust. 1, art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1 oraz art. 27 ust. 2 [decreto legislativo nr 153/99], jest niezgodny ze wspólnym rynkiem.
Artykuł 2
Ulgi podatkowe, o których mowa w art. 27 ust. 2 [decreto legislativo nr 153/99], nie stanowią pomocy państwa w zakresie, w jakim podwójna transakcja polegająca na przekazaniu udziałów w kapitale Banca d’Italia spółce otrzymującej wkład i następnie ich przeniesienie na fundację nie odnosi skutku w bilansie tej spółki.
Artykuł 3
Włochy znoszą system pomocy, o którym mowa w art. 1.
Artykuł 4
1. Włochy przyjmują niezbędne środki w celu uzyskania od beneficjentów zwrotu pomocy przyznanej w ramach systemu, o którym mowa w art. 1, i niezgodnie z prawem oddanej już do ich dyspozycji.
2. Zwrot następuje bez opóźnień zgodnie z procedurami określonymi przez prawo wewnętrzne, pod warunkiem że pozwalają one na natychmiastowe i skuteczne wykonanie decyzji. Pomoc podlegająca zwrotowi obejmuje odsetki za okres od dnia, w którym udostępniono ją beneficjentom, a dniem jej rzeczywistego zwrotu. Odsetki są obliczane w oparciu o stopę referencyjną stosowaną do obliczenia ekwiwalentu subwencji pomocowych do celów regionalnych.
[…]” [tłumaczenie nieoficjalne].
Żądania stron
18. Republika Włoska wnosi do Trybunału o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ponieważ nie są spełnione przesłanki wymagane do zakwalifikowania środków podatkowych towarzyszących reformie włoskiego systemu bankowego jako „pomocy państwa”,
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
19. Komisja wnosi do Trybunału o:
– oddalenie skargi,
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Inne postępowania zawisłe przed sądem wspólnotowym
20. Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich w dniu 21 lutego 2002 r. i w dniu 11 kwietnia 2002 r. Associazione bancaria italiana (ABI) (sprawa T‑36/02), Banca Sanpaolo IMI SpA (sprawa T‑37/02), Banca Intesa Banca Commerciale italiana SpA (sprawa T‑39/02), Banca di Roma SpA (sprawa T‑40/02), Mediocredito Centrale SpA (sprawa T‑41/02), Banca Monte dei Paschi di Siena SpA (T‑42/02) oraz Compagnia di San Paolo Srl (sprawa T‑121/02) również wniosły skargę przeciwko Komisji o stwierdzenie nieważności decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie. Komisja podniosła przed Sądem zarzut niedopuszczalności skarg oparty na braku indywidualnego interesu skarżących, ponieważ – jej zdaniem – sporna pomoc nie stanowiła indywidualnej pomocy, ale była częścią systemu pomocy. Postanowieniami z dnia 9 lipca 2003 r. Sąd zawiesił siedem postępowań w oczekiwaniu na wydanie przez Trybunał wyroku w niniejszej sprawie. Skarżące wniosły odwołanie od postanowień o zawieszeniu postępowania w sprawach T‑36/02, T‑37/02, T‑39/02, T‑40/02, T‑41/02 i T‑42/02. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2003 r. w sprawie ABI i in. przeciwko Komisji Trybunał oddalił te odwołania jako oczywiście niedopuszczalne (sprawy od C‑366/03 P do C‑368/03 P, C‑390/03 P, C‑391/03 P i C‑394/03 P, nieopublikowane w Zbiorze).
21. Postanowieniem z dnia 11 lutego 2004 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 23 marca 2004 r. (sprawa C‑148/04); Commissione tributaria provinciale di Genova (Włochy) zwróciła się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w kwestii ważności zaskarżonej decyzji oraz wykładni art. 87 WE i następnych, art. 14 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 traktatu WE (Dz.U. L 83, str. 1) oraz ogólnych zasad prawa wspólnotowego. Wniosek ten jest przedmiotem oddzielnego wyroku z dnia dzisiejszego, tj. 15 grudnia 2005 r.
W przedmiocie skargi
22. Republika Włoska podnosi pięć zarzutów opartych na naruszeniu art. 253 WE, zasady poszanowania prawa do obrony, art. 87 ust. 1 WE, art. 87 ust. 3 lit. b) WE oraz art. 87 ust. 3 lit. c) WE.
W przedmiocie zarzutu opartego na naruszeniu art. 253 WE
Argumentacja stron
23. Republika Włoska podnosi, że Komisja naruszyła obowiązek uzasadnienia przewidziany w art. 253 WE.
24. Podniesiony zarzut dzieli się n a trzy części:
– zaskarżona decyzja dotknięta jest brakiem uzasadnienia, jeśli chodzi o ocenę wspierania konkurencji w sektorze bankowym,
– w decyzji tej nie zostały odrębnie zbadane argumenty przedstawione przez rząd włoski, odpowiednio, w odniesieniu do kwestii kwalifikacji spornych środków podatkowych jako pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE oraz w odniesieniu do odrębnej kwestii, tj. ewentualnego stwierdzenia zgodności na podstawie art. 87 ust. 3 WE.
– decyzja ta zawiera niewystarczające, błędne i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie tego, że sporne środki podatkowe nie mogą być uznane za zgodne z traktatem WE na podstawie art. 87 ust. 3 WE.
25. Komisja nie zgadza się z twierdzeniami skarżącej. Uważa ona, że zaskarżona decyzja spełnia przesłanki ustanowione przez orzecznictwo w zakresie uzasadnienia.
Ocena Trybunału
26. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem obowiązek uzasadnienia stanowi istotny wymóg formalny, który należy odróżnić od kwestii zasadności uzasadnienia, która odnosi się do materialnej legalności spornego aktu. Uzasadnienie, jakiego wymaga art. 253 WE, powinno być dostosowane do charakteru aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi dokonać jej kontroli. Ten wymóg należy oceniać w odniesieniu do konkretnej sytuacji, w szczególności do treści aktu, charakteru powołanych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu informacji mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne elementy faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 253 WE, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulującego daną dziedzinę (zob. w szczególności wyrok z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie C‑310/99 Włochy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑2289, pkt 48).
– W przedmiocie pierwszej części zarzutu
27. W ramach pierwszej części zarzutu Republika Włoska podnosi brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jeśli chodzi o ocenę wspierania konkurencji w sektorze bankowym.
28. Po tym ogólnym twierdzeniu następuje rozwinięcie, które sprowadza się zasadniczo do opisu rozwoju prawa we włoskim sektorze bankowym bez przedstawienia dokładnych elementów dotyczących treści sformułowanego zarzutu.
29. W dokładnym opisie rozwoju obowiązującego prawa odwołano się w szczególności do ustawy nr 218/90.
30. Ustawa ta, wprowadzając instrumenty prawne pozwalające na przekształcenie banków publicznych w spółki akcyjne, zapoczątkowała głęboką zmianę włoskiego systemu bankowego, który charakteryzował się wówczas rozległym sektorem publicznym.
31. Natomiast ustawa nr 461/98 jest przedstawiona jako ostatni etap procesu reformy włoskiego systemu kredytowego.
32. Republika Włoska jest zdania, że reforma stała się konieczna, aby wyeliminować lub w każdym razie ostatecznie zmniejszyć obecność sektora publicznego w bankowości oraz w celu ostatecznej realizacji procesu prywatyzacji i restrukturyzacji włoskiego systemu bankowego zapoczątkowanego przez ustawę nr 218/90.
33. Reforma ta miała w szczególności na celu:
– wspieranie transakcji mających na celu powiększenie banków lub grup bankowych,
– umożliwienie neutralnej podatkowo cesji zwrotnej aktywów niezwiązanych z działalnością gospodarczą należących do spółek bankowych, które zostały na nie przeniesione na podstawie ustawy nr 218/90, na rzecz fundacji bankowych.
34. Konieczność doprowadzenia do końca procesu prywatyzacji szła w parze z projektem, którego celem było przeprowadzenie reformy podatkowej w ogólnym kontekście obniżania podatków obciążających działalność produkcyjną.
35. Pierwszą część omawianego zarzutu – z uwagi na jej sformułowanie i w kontekście wszystkich pism stron – należy rozumieć jako zarzut oparty na braku w zaskarżonej decyzji wskazówki co do motywów, które skłoniły Komisję do kwalifikacji ustawy nr 461/98 i decreto legislativo nr 153/99 jako pomocy państwa, mimo że były one jedynie kontynuacją ustawy nr 218/90, która nie została zakwestionowana przez Komisję w świetle przepisów dotyczących pomocy państwa.
36. W tym względzie należy zauważyć, że Komisja w motywach 16, 30 i 32 zaskarżonej decyzji:
– streściła opis rozwoju prawa w sektorze bankowym, dokonany przez rząd włoski w trakcie postępowania,
– przypomniała twierdzenie rządu włoskiego, według którego ustawa nr 218/90 i decreto legislativo nr 153/99 powinny być uznawane za część tych samych zmian zmierzających do modernizacji włoskiego sektora bankowego,
– przypomniała o celu zamierzonym przez zainteresowane państwo członkowskie, tj. o konsolidacji i restrukturyzacji tego sektora.
37. Należy stwierdzić, że Komisja wymienia następnie w motywach 51–54 zaskarżonej decyzji powody, dla których – jej zdaniem – okoliczność, że ustawa nr 218/90 nie została zakwestionowana w świetle przepisów o pomocy państwa, nie ma wpływu na dokonaną przez nią kwalifikację ustawy nr 461/98 i decreto legislativo nr 153/99 w świetle tych samych przepisów.
38. Na początku Komisja podkreśla w odniesieniu do okoliczności, jakoby nie zakwestionowała ustawy nr 218/90, że rząd włoski nie notyfikował jej tej ustawy. Dodaje także, że zbadała jedynie niektóre aspekty tej ustawy w związku z indywidualnymi przypadkami i że uzasadnienie, które jest dopuszczalne odnośnie do tych aspektów, nie może być zastosowane do środków, o które chodzi w niniejszej sprawie.
39. Ponadto Komisja wskazuje, że od końca 1992 r. banki publiczne, poza nielicznymi wyjątkami, zostały przekształcone w spółki akcyjne i że to przekształcenie stało się obowiązkowe na mocy ustawy nr 489/93.
40. Poza tym – zdaniem Komisji – fakt, że w owym czasie nie zgłosiła żadnego sprzeciwu co do innych środków, może bardziej podobnych do środków wprowadzonych przez decreto legislativo nr 153/99, nie oznacza, że musi ona ocenić pozytywnie te ostatnie. Tak też zwolnienie podatkowe dotyczące przeniesienia aktywów z fundacji bankowej na spółkę bankową nie musi koniecznie być tak samo ocenione jak zwolnienie analogicznej transakcji polegającej na cesji zwrotnej cesji aktywów ze spółki bankowej na fundację. Przeniesienie aktywów na spółkę bankową mogło bowiem ułatwić przekształcenie banków publicznych w spółki akcyjne, podczas gdy cesja zwrotna aktywów na rzecz fundacji, ewentualnie na nowo wycenionych, zwolniona z podatku, ma na celu i skutkuje poprawieniem wskaźników rentowności spółki bankowej.
41. Wreszcie – według Komisji – ustawa nr 218/90 jest środkiem ad hoc, który w zasadzie mogą uzasadniać szczególne okoliczności dotyczące jego wydania. Jednak środki, o które chodzi w niniejszej sprawie, w żadnym razie nie mogą być uznane za zgodne ze wspólnym rynkiem.
42. Zatem, wbrew twierdzeniom Republiki Włoskiej, Komisja przedstawiła uzasadnienie w zaskarżonej decyzji w odpowiedzi na przedstawioną jej argumentację.
43. Uzasadnienie to, niezależnie od kwestii jego zasadności, było wystarczające, aby zainteresowani mogli poznać motywy zaskarżonej decyzji odnoszące się do tej argumentacji oraz aby Trybunał mógł dokonać kontroli.
44. W konsekwencji należy oddalić pierwszą część omawianego zarzutu.
– W przedmiocie drugiej części zarzutu
45. W ramach drugiej części zarzutu Republika Włoska krytykuje Komisję, że nie przedstawiła odrębnego uzasadnienia, jeśli chodzi, odpowiednio, o kwestię kwalifikacji spornych środków podatkowych w świetle art. 87 ust. 1 WE oraz o odrębną kwestię, tj. ewentualne stwierdzenie zgodności na podstawie art. 87 ust. 3 WE.
46. W tym względzie należy wskazać, że dochowanie obowiązku uzasadnienia należy oceniać, biorąc raczej pod uwagę jego treść aniżeli sposób jego przedstawienia.
47. W każdym razie wystarczy stwierdzić, że w niniejszym przypadku Komisja zbadała w motywach 32–43 zaskarżonej decyzji kwestię kwalifikacji spornych środków podatkowych w świetle art. 87 ust. 1 WE i oddzielnie w motywach 45–48 tej samej decyzji kwestię ewentualnego zastosowania art. 87 ust. 3 WE.
48. W tych okolicznościach należy oddalić drugą część omawianego zarzutu.
– W przedmiocie trzeciej części zarzutu
49. W ramach trzeciej części zarzutu Republika Włoska podnosi, że decyzja Komisji zawiera niewystarczające, błędne i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie dotyczące zastosowania art. 87 ust. 3 lit. b) lub c) WE.
50. W tym względzie należy przypomnieć, że Komisja w motywach 45-48 zaskarżonej decyzji przedstawia rozumowanie, które prowadzi do wniosku, że sporne środki podatkowe nie mogą zostać uznane za zgodne z traktatem na podstawie tych postanowień.
51. Wskazuje ona między innymi, że umocnienie włoskiego systemu bankowego nie może zostać uznane za „ważny projekt stanowiący przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania” w rozumieniu art. 87 ust. 3 lit. b) WE, ponieważ korzyści z niego odnoszą głównie podmioty gospodarcze jednego państwa członkowskiego, a nie cała Wspólnota, i nie jest zapewnione wspieranie konkretnego, dokładnego i ściśle zdefiniowanego projektu.
52. Jeśli chodzi o zgodność spornych środków podatkowych w świetle art. 87 ust. 3 lit. c) WE z uwagi na „rozw[ój] niektórych działań gospodarczych” Komisja wskazuje, że – jej zdaniem – przesłanki stosowania wspólnotowych wytycznych zawartych w jej komunikacie 1999/C 288/02 w sprawie wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz wspomagania i restrukturyzacji przedsiębiorstw mających trudności (Dz.U. 1999, C 288, str. 2) nie są spełnione. System ten nie dotyczy jedynie małych i średnich przedsiębiorstw. Każda pomoc nie została pojedynczo notyfikowana Komisji oraz nie został jej przedstawiony żaden plan restrukturyzacji. Banki będące beneficjentami pomocy nie znajdują się w zasadzie w trudnej sytuacji, a pomoc nie służy przywróceniu długoterminowej rentowności gospodarczo‑finansowej. Wytyczne wymagają podjęcia środków mających na celu zniwelowanie, w możliwym zakresie, ewentualnych negatywnych konsekwencji pomocy dla konkurentów. W niniejszym przypadku pomoc jest rzeczywiście przeznaczona na wzmocnienie pozycji beneficjentów względem konkurentów, którzy nie korzystają z żadnej pomocy. Ulgi podatkowe nie mogą być uznane za pomoc na rzecz inwestycji lub pomoc na wydatki innego rodzaju, które w takim wypadku mogłyby zostać uznane za zgodne ze wspólnym rynkiem. Żadna inna cecha systemu nie pozwala na uznanie ich za zgodne z innych powodów w rozumieniu art. 87 ust. 3 lit. c) WE. Poza tym nie jest spełniona przesłanka wymagana przez to postanowienie, aby pomoc „nie zmienia[ła] warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem”. W odróżnieniu bowiem od poprzednich środków wynikających w szczególności z ustawy nr 218/90, które mogły ułatwić bankom publicznym przyjęcie formy spółki akcyjnej, zmniejszając nierówności z punktu widzenia konkurencji względem innych banków, sporne środki skutkowały zasadniczo poprawieniem konkurencyjności beneficjentów pomocy w sektorze charakteryzującym się intensywną konkurencją międzynarodową.
53. Należy przyznać, że uzasadnienie przedstawione przez Komisję w taki sposób, niezależnie od kwestii jego zasadności, było wystarczające, aby zainteresowani mogli poznać motywy zaskarżonej decyzji odnoszące się do rozpatrywanej kwestii i aby Trybunał mógł dokonać kontroli.
54. Poza tym zarzut sformułowany przez Republikę Włoską, jakoby uzasadnienie było błędne i wewnętrznie sprzeczne, kwestionuje w rzeczywistości zasadność tego uzasadnienia, a nawet zawiera twierdzenie, że uzasadnienie zmiany stanowiska wcześniej przyjętego przez Komisję jest niewystarczające. Rząd włoski utrzymuje bowiem w szczególności, że uwaga Komisji znajdująca się w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą sporny system uprzywilejowywał głównie podmioty z jednego państwa członkowskiego, a nie ze Wspólnoty, „wydaje się całkowicie uproszczone i arbitralne”. Twierdzi on ponadto, że uwaga Komisji, zgodnie z którą sporny system nie zapewniał wspierania konkretnego, dokładnego i ściśle zdefiniowanego projektu, jest „nie tylko całkowicie sprzeczne wewnętrznie, ale także bezpodstawne”. Wreszcie w odniesieniu do kwestii zgodności ze wspólnym rynkiem pomocy przeznaczonej na ułatwienie rozwoju niektórych działań gospodarczych utrzymuje on, że rozumowanie Komisji jest „sprzeczne” i nie ma „żadnej spójności” z wnioskami, do jakich doszła ona w innych sprawach, a od których znacznie odeszła w niniejszym przypadku.
55. Tymczasem, jak przypomniano w pkt 26 niniejszego wyroku, kwestia zasadności uzasadnienia aktu dotyczy materialnej legalności spornego aktu. Dlatego zarzutu bezzasadności uzasadnienia nie można badać na etapie kontroli polegającej na sprawdzeniu, czy dochowany został obowiązek ustanowiony w art. 253 WE.
56. Ponadto, jeśli chodzi o uzasadnienie tego, że Komisja przyjęła odmienne stanowisko niż w poprzednich sprawach, zaskarżona decyzja zawiera w motywach 51–54 wskazanie elementów, które – zdaniem tej instytucji – odróżniają porównane sytuacje i dlatego usprawiedliwiają jej stanowisko.
57. W tych okolicznościach należy także oddalić trzecią część omawianego zarzutu.
58. Z powyższych rozważań wynika, że należy oddalić w całości zarzut oparty na naruszeniu art. 253 WE.
W przedmiocie zarzutu opartego na naruszeniu zasady poszanowania prawa do obrony
Argumentacja stron
59. Republika Włoska twierdzi, że po raz pierwszy w zaskarżonej decyzji Komisja sformułowała zarzuty dotyczące spornych środków podatkowych dotyczących opodatkowania pośredniego, nie dając wcześniej okazji rządowi włoskiemu i beneficjentom do przedstawienia wyjaśnień. Komisja naruszyła w ten sposób zasadę poszanowania prawa do obrony.
60. Komisja jest zdania, że ten argument stanowi nowy zarzut i jest niedopuszczalny na podstawie art. 42 ust. 2 regulaminu, ponieważ został podniesiony po raz pierwszy na etapie repliki.
Ocena Trybunału
61. Zgodnie z art. 42 ust. 2 regulaminu nie można podnosić nowych zarzutów w toku postępowania, chyba że ich podstawą są okoliczności prawne i faktyczne ujawnione dopiero w toku postępowania.
62. W skardze Republika Włoska nie podniosła zarzutu opartego na naruszeniu prawa do obrony w toku postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji.
63. Podniosła ona taki zarzut dopiero na etapie repliki i nie oparła go na okolicznościach prawnych i faktycznych ujawnionych dopiero w toku postępowania.
64. Omawiany zarzut jest zatem nowym zarzutem i jako taki musi zostać uznany za niedopuszczalny.
W przedmiocie zarzutu opartego na naruszeniu art. 87 ust. 1 WE
Argumentacja stron
65. Republika Włoska twierdzi, że Komisja naruszyła art. 87 ust. 1 WE, kwalifikując sporne środki podatkowe jako pomoc państwa.
66. Podniesiony zarzut dzieli się na sześć części.
67. W ramach pierwszej części skarżąca podnosi, że zaskarżona decyzja oparta jest na błędnym założeniu dotyczącym obniżki do 12,5% stopy podatku dochodowego dla banków, które dokonują połączenia lub podobnej restrukturyzacji. Obniżka ta została przyznana nie w stosunku do całkowitego dochodu banku, który dokonuje połączenia lub analogicznej restrukturyzacji, ale jedynie w stosunku do części dochodu, która została umieszczona w specjalnej rezerwie. Ponadto obniżone opodatkowanie nie mogłoby przekroczyć maksymalnej granicy 1,2% kwoty, o której mowa w art. 22 ust. 1 i w art. 23 ust. 1 decreto legislativo nr 153/99. Wreszcie Komisja nie uwzględniła tego, że środki zgromadzone w specjalnej rezerwie nie mogą zostać wypłacone akcjonariuszom przez okres trzech lat.
68. W ramach pozostałych pięciu części zarzutu Republika Włoska podnosi, że sporne środki:
– nie prowadzą do przeniesienia zasobów państwowych ani do rezygnacji ze strony państwa z określonych wpływów z podatków,
– nie stanowią pomocy państwa, ponieważ ich beneficjentami są także holidingi, które nie są przedsiębiorstwami w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE,
– wbrew twierdzeniom Komisji nie mają charakteru selektywnego, lecz przeciwnie, mają ogólny charakter, ponieważ zawierają wymogi, które w praktyce nie są dyskryminujące ani dyskrecjonalne,
– nie wpływają na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi, a jeśli już to wyłącznie częściowo, w związku z czym powinien zostać zarządzony jedynie częściowy zwrot pomocy,
– nie zakłócają konkurencji.
69. Jeśli chodzi szczególnie o środki zawarte w art. 16 ust. 3 decreto legislativo nr 153/99 przewidujące neutralność podatkową dla transakcji cesji zwrotnej składników majątku trwałego i aktywów, które nie są konieczne do realizacji celu spółki, to nie doprowadziły one do powstania korzyści gospodarczej polegającej na zwolnieniu z podatku spółki dokonującej cesji zwrotnej, ale jedynie do przeniesienia obciążenia podatkowego z tej spółki na podmiot, który otrzymał przeniesione zwrotnie składniki majątkowe, i do zmiany terminu zapłaty podatku z dnia aktu cesji zwrotnej na dzień późniejszego zbycia tych dóbr.
70. Komisja podnosi, że Republika Włoska dopiero na etapie repliki przedstawiła argument, jakoby beneficjentami art. 16 ust. 3 decreto legislativo nr 153/99, w zakresie w jakim przewiduje on neutralność podatkową dla transakcji cesji zwrotnej składników majątku trwałego i aktywów, które nie są konieczne do realizacji celu spółki, były także podmioty niebędące przedsiębiorstwami w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE. Argument ten stanowi nowy zarzut, który jest niedopuszczalny na mocy art. 42 ust. 2 regulaminu.
71. Podobnie dopiero na etapie repliki skarżąca przedstawiła argumentację, jakoby pomoc mogła wpłynąć jedynie częściowo na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi i w związku z tym mogła podlegać jedynie częściowemu zwrotowi. Uważa ona, że żądanie zmniejszenia kwoty podlegającej zwrotowi stanowi nowe żądanie, które zmienia przedmiot sporu niezgodnie z art. 19 Statutu WE Trybunału Sprawiedliwości (obecnie art. 21 Statutu Trybunału Sprawiedliwości) i art. 38 regulaminu.
72. Co do pozostałej części Komisja uważa, że zarzut oparty na naruszeniu art. 87 ust. 1 WE jest bezzasadny.
Ocena Trybunału
– W przedmiocie pierwszej części zarzutu opartej na błędnym założeniu dotyczącym obniżki stopy podatku dochodowego
73. Wbrew twierdzeniu Republiki Włoskiej Komisja nie odniosła się do obniżki stopy podatku przyznanej w stosunku do całkowitego dochodu banku. W motywie 5 zaskarżonej decyzji wspomniała ona o spornej obniżce w związku z zyskami ulokowanymi w specjalnej rezerwie, od czego uzależniona była obniżka. W każdym razie ewentualne uwzględnienie obniżki stosowanej do całego dochodu banku miałoby wpływ na decyzję w zakresie analizy rozmiarów pomocy, natomiast nie w zakresie jej istnienia.
74. Ponadto w tym samym motywie zaskarżonej decyzji Komisja wyraźnie nawiązała do maksymalnej granicy 1,2% oraz do niemożności wypłaty ze specjalnej rezerwy przez okres trzech lat, na którą powołała się Republika Włoska, i które są przewidziane przez decreto legislativo nr 153/99.
75. Należy zatem oddalić pierwszą część omawianego zarzutu.
– W przedmiocie drugiej części zarzutu dotyczącej przesłanki finansowania spornych środków przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych
76. Artykuł 87 ust. 1 WE dotyczy „wszelk[iej] pomoc[y] przyznawan[ej] przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie”.
77. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pojęcie pomocy jest szersze aniżeli pojęcie subwencji, ponieważ nie tylko obejmuje rzeczywiste świadczenia, takie jak same subwencje, ale również środki, które w różnej formie zmniejszają obciążenia, na które zwykle narażony jest budżet przedsiębiorstwa i które w ten sposób, nie będąc subwencjami w ścisłym tego słowa znaczeniu, mają ten sam charakter i identyczne skutki (zob. w szczególności wyroki z dnia 8 listopada 2001 r. w sprawie C‑143/99 Adria‑Wien Pipeline i Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, Rec. str. I‑8365, pkt 38 oraz z dnia 15 lipca 2004 r. w sprawie C‑501/00 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. str. I‑6717, pkt 90 oraz powołane tam orzecznictwo).
78. Z powyższego wynika, że środek, w drodze którego władze państwowe przyznają pewnym przedsiębiorstwom zwolnienie podatkowe, który wprawdzie nie jest związany z przeniesieniem zasobów państwowych, niemniej stawia beneficjentów w korzystniejszej sytuacji finansowej względem innych podatników, stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE (zob. wyrok z dnia 15 marca 1994 r. w sprawie C‑387/92 Banco Exterior de España, Rec. str. I‑877, pkt 14). Podobnie pomoc państwa może stanowić środek przyznający pewnym przedsiębiorstwom obniżkę podatku lub odroczenie terminu zapłaty normalnie należnego podatku.
79. W niniejszym przypadku sporne środki polegają na:
– obniżce stopy podatku dochodowego,
– zwolnieniach podatkowych przyznanych na mocy przepisów gwarantujących neutralność finansową wspomnianych transakcji, tzn. nieuwzględnienie do celów podatkowych spełnienia przesłanek istnienia zobowiązania podatkowego, skoro zapłata tego podatku została przesunięta na dzień ewentualnej transakcji tego samego rodzaju, następującej później,
– zastosowaniu stałego podatku zamiast podatków normalnie należnych w związku albo z transakcją połączenia lub podobnej restrukturyzacji, albo też z transakcją cesji zwrotnej składników majątku trwałego i aktywów, które nie są konieczne do realizacji celów spółki,
– zwolnieniu z podatku przeniesienia przez spółki bankowe na fundacje bankowe udziałów w kapitale Banca d’Italia.
80. Środki te skutkują albo obniżką podatku związaną ze stosowaniem obniżonej stopy podatkowej lub z zastąpieniem normalnie należnych podatków stałym podatkiem, albo zwolnieniem z podatku w przypadku gdy podczas cesji zwrotnej dochodzi do rzeczywistego wzrostu wartości składników majątkowych, które nie są konieczne do realizacji celów spółki lub, jak wskazuje motyw 39 in fine zaskarżonej decyzji, gdy spółka bankowa, która przenosi na fundację bankową swoje udziały w Banca d’Italia, osiąga z transakcji zysk, w szczególności jeśli te udziały zostały uzyskane początkowo nieodpłatnie i są przenoszone na fundację bankową odpłatnie lub są ponownie poddane wycenie.
81. W tych warunkach omawiane ulgi podatkowe są przyznane przy użyciu zasobów państwowych w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE.
82. Jeśli chodzi o środki przewidujące neutralność finansową dla transakcji cesji zwrotnej, to wniosku tego nie podważa argumentacja, jakoby zapłata normalnie należnego podatku została jedynie przesunięta na dzień ewentualnego późniejszego zbycia tego samego składnika majątkowego. W istocie nie tylko przesunięcie zapłaty długu podatkowego może stanowić pomoc państwa, lecz przede wszystkim cesja zwrotna, taka jak w niniejszym przypadku, skutkuje przeniesieniem własności z jednego podmiotu prawa na inny, co dla spółki bankowej dokonującej cesji zwrotnej na rzecz fundacji bankowej, która jest odrębnym podmiotem prawa, oznacza ostateczne zwolnienie z podatku.
83. Należy zatem oddalić drugą część badanego zarzutu.
– W przedmiocie trzeciej części zarzutu dotyczącej beneficjentów środka przewidującego neutralność podatkową dla transakcji cesji zwrotnej składników majątku trwałego i aktywów, które nie są konieczne do realizacji celu spółki
84. Republika Włoska podniosła na etapie repliki argument, jakoby beneficjentami środka przewidującego neutralność podatkową dla transakcji cesji zwrotnej składników majątku trwałego i aktywów, które nie są konieczne do realizacji celu spółki, były także podmioty, które nie są przedsiębiorstwami w rozumieniu art. 87 ust. 1. WE.
85. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 42 ust. 2 regulaminu nie można podnosić nowych zarzutów w toku postępowania, chyba że ich podstawą są okoliczności prawne i faktyczne ujawnione dopiero w toku postępowania.
86. Jednak należy również przypomnieć, że zarzut, który jest rozszerzeniem zarzutu podniesionego wcześniej bezpośrednio lub pośrednio w skardze, należy uznać za dopuszczalny (wyroki z dnia 19 maja 1983 r. w sprawie 306/81 Verros przeciwko Parlamentowi, Rec. str. 1755, pkt 9 i z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie C‑301/97 Niderlandy przeciwko Radzie, Rec. str. I‑8853, pkt 169).
87. W skardze Republika Włoska podniosła omawiany zarzut, oparty na naruszeniu art. 87 ust.1 WE, wskazując, że Komisja pominęła kilka z przesłanek wymienionych w tym postanowieniu.
88. Twierdzenie zawarte w replice, jakoby beneficjentami tych środków były także inne podmioty, które nie są przedsiębiorstwami, stanowi rozszerzenie wcześniej przedstawionego zarzutu. Dotyczy ono jednej z kumulatywnych przesłanek, od których uzależnione jest stosowanie art. 87 ust. 1 WE. Odpowiedni argument zawarty jest pośrednio w podniesionym zarzucie.
89. Należy zatem oddalić zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję.
90. Jeśli chodzi o istotę sprawy, to należy stwierdzić, że sporne środki należą do systemu pomocy.
91. W przypadku systemu pomocy Komisja ma prawo jedynie zbadać ogólne cechy spornego systemu bez obowiązku badania każdego szczególnego przypadku zastosowania (zob. w szczególności wyroki z dnia 19 października 2000 r. w sprawach połączonych C‑15/98 i C‑105/99 Włochy i Sardegna Lines przeciwko Komisji, Rec. str. I‑8855, pkt 51 i z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑278/00 Grecja przeciwko Komisji, Rec. str. I‑3997, pkt 24) w celu stwierdzenia, czy system ten zawiera elementy pomocy.
92. W niniejszym przypadku nie ulega wątpliwości, że z regulacji podatkowej korzyści odnoszą przedsiębiorstwa bankowe. Okoliczność, że ewentualnie beneficjentami są także podmioty niebędące przedsiębiorstwami, nie podważa tego twierdzenia, które wystarczy dla zastosowania art. 87 ust.1 WE do systemu pomocy.
93. Należy zatem oddalić trzecią część omawianego zarzutu.
– W przedmiocie czwartej części zarzutu dotyczącej przesłanki opartej na selektywnym charakterze spornych środków
94. Artykuł 87 ust. 1 WE zakazuje pomocy, która „sprzyja[...] niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów”, tzn. pomocy selektywnej.
95. Pomoc może być selektywna w świetle tego postanowienia, nawet jeśli dotyczy ona całego sektora gospodarczego (zob. w szczególności wyrok z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie C‑75/97 Belgia przeciwko Komisji, Rec. str. I‑3671, pkt 33).
96. W niniejszym przypadku sporne środki podatkowe mają zastosowanie do sektora bankowego. Nie odnoszą z nich korzyści przedsiębiorstwa z innych sektorów gospodarczych. W tym względzie należy zauważyć, że w skardze Republika Włoska sama podkreśla, że w transakcjach, których dotyczą te środki, mogą uczestniczyć także inne spółki, takie jak spółki finansowe, spółki świadczące usługi i towarzystwa ubezpieczeniowe, lecz że „w każdym razie przewidziane ulgi są wyłącznie przyznawane zainteresowanym bankom”.
97. Poza tym w obrębie sektora bankowego ze spornych środków odnoszą korzyści wyłącznie przedsiębiorstwa dokonujące wspomnianych transakcji.
98. Bez potrzeby oceny, czy ponadto, tak jak podnosi Komisja w motywie 33 zaskarżonej decyzji, z obniżki podatku stosowanej w przypadku połączenia lub podobnej restrukturyzacji odnoszą korzyści duże przedsiębiorstwa, należy stwierdzić, że sporne środki mają charakter selektywny w odniesieniu do innych sektorów gospodarczych, a nawet w obrębie sektora bankowego.
99. Ponieważ środki te nie są stosowane do wszystkich podmiotów gospodarczych, nie można ich uznać za ogólne środki polityki podatkowej lub gospodarczej.
100. Środki te są w rzeczywistości odstępstwem od ogólnych przepisów prawa podatkowego. Przedsiębiorstwom będącym beneficjentami tych środków przysługują ulgi podatkowe, do których nie miałyby prawa, gdyby normalnie stosowano te przepisy. Ponadto te ulgi nie przysługują przedsiębiorstwom z innych sektorów, które dokonują analogicznych transakcji lub przedsiębiorstwom z sektora bankowego niedokonującym transakcji, o których mowa.
101. Ani istota, ani struktura spornego systemu podatkowego nie uzasadniają spornych środków (zob. analogicznie wyrok z dnia 2 lipca 1974 r. w sprawie 173/73 Włochy przeciwko Komisji, Rec. str. 709, pkt 33). Nie dostosowują one ogólnego systemu do szczególnych cech właściwych przedsiębiorstwom bankowym. Z akt sprawy wynika, że zostały one określone przez władze krajowe wyraźnie jako środki służące poprawieniu konkurencyjności niektórych przedsiębiorstw w danym momencie rozwoju sektora.
102. Należy zatem oddalić czwartą część omawianego zarzutu.
– W przedmiocie piątej i szóstej części zarzutu dotyczących przesłanek wpływu na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi i zakłócenia konkurencji
103. W skardze Republika Włoska zakwestionowała spełnienie przesłanki dotyczącej wpływu na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi. W replice zarzuciła ona Komisji, że nie sprawdziła, czy sporne środki nie wpływają na wymianę handlową jedynie częściowo, skoro nie wpływają na nią w nieograniczonym zakresie. Gdyby ocena została dokonana w ten sposób, powinna ona była znaleźć odzwierciedlenie w zakresie zwrotu pomocy w ramach zastosowania zasady proporcjonalności.
104. Komisja jest zdania, że ta argumentacja stanowi nowy wniosek, który zmienia przedmiot sporu. Jest ona zatem niedopuszczalna na podstawie art. 21 Statutu Trybunału Sprawiedliwości i art. 38 regulaminu.
105. W tym względzie należy stwierdzić, że te ostatnie przepisy nie pozwalają na przedstawienie nowych żądań, które nie zostały zawarte w skardze.
106. Argumentacja, której dopuszczalność została zakwestionowana, jest przedstawiona na poparcie żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, które zostało zawarte w skardze. Nie wiąże się ona ani ze zmianą tego żądania, ani z jego uzupełnieniem.
107. W konsekwencji nie można jej uznać za nowy wniosek.
108. Argumentacja ta jest w rzeczywistości rozszerzeniem zarzutu podniesionego w skardze i dlatego nie może być uznana za nowy zarzut w rozumieniu art. 42 regulaminu (zob. ww. wyroki w sprawie Verros przeciwko Parlamentowi, pkt 9 i w sprawie Niderlandy przeciwko Radzie, pkt 169).
109. Z tego względu nie można powoływać wobec niej zarzutu niedopuszczalności.
110. Co do istoty sprawy należy przypomnieć, że na mocy art. 87 ust. 1 WE zakazana jest pomoc, która ma wpływ na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi i która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji.
111. W ramach oceny tych dwóch przesłanek Komisja nie ma obowiązku ustalenia realnego wpływu pomocy na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi i rzeczywistego zakłócenia konkurencji, ale jedynie ma obowiązek zbadania, czy pomoc może wpłynąć na wymianę handlową i zakłócić konkurencję (wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑372/97 Włochy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑3679, pkt 44).
112. W takiej sytuacji pojęcie „wpływ” na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi, które należy rozumieć jako wpływ na wymianę lub jedynie możliwość takiego wpływu, wyłącza wykładnię, która uzależnia zwrot całej pomocy od „nieograniczonego” wpływu na wymianę handlową w przeciwieństwie do „częściowego” wpływu, który pozwala jedynie na zwrot części tej pomocy na podstawie zasady proporcjonalności.
113. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii należy przypomnieć, że zniesienie bezprawnej pomocy w drodze zwrotu tej pomocy stanowi logiczną konsekwencję stwierdzenia jej bezprawności, a tego zwrotu, który służy przywróceniu poprzedniej sytuacji, nie można w zasadzie uznać za środek nieproporcjonalny do celów postanowień traktatu w dziedzinie pomocy państwa (zob. ww. wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie Włochy przeciwko Komisji, pkt 103 i powołane tam orzecznictwo).
114. Należy definitywnie stwierdzić niezgodność pomocy ze wspólnym rynkiem, gdy ma ona lub może mieć wpływ na wymianę handlową wewnątrz Wspólnoty i skutek w postaci zakłócenia istniejącej tam konkurencji.
115. W szczególności gdy pomoc przyznana przez państwo członkowskie umacnia pozycję jednego przedsiębiorstwa w stosunku do innych przedsiębiorstw konkurujących z nim w ramach wewnątrzwspólnotowej wymiany handlowej, należy uznać, że pomoc wywiera wpływ na tę wymianę handlową (zob. w szczególności wyroki z dnia 17 września 1980 r. w sprawie 730/79 Philip Morris przeciwko Komisji, Rec. str. 2671, pkt 11, z dnia 22 listopada 2001 r w sprawie C‑53/00 Ferring, Rec. str. I‑9067, pkt 21 i ww. wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r w sprawie Włochy przeciwko Komisji, pkt 52).
116. W tym względzie okoliczność, że dany sektor gospodarczy został zliberalizowany na poziomie wspólnotowym, może uzasadniać rzeczywisty lub potencjalny wpływ pomocy na konkurencję oraz jej wpływ na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi (zob. wyrok z dnia 13 lutego 2003 r. w sprawie C‑409/00 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. str. I‑1487, pkt 75).
117. Ponadto nie jest konieczne, aby przedsiębiorstwo korzystające z pomocy samo brało udział w wymianie handlowej wewnątrz Wspólnoty. Gdy państwo członkowskie udziela pomocy przedsiębiorstwu, działalność wewnątrzkrajowa może być bowiem podtrzymana lub wzmocniona, tak że przedsiębiorstwa mające siedzibę w innych państwach członkowskich mają mniejsze szanse na penetrację rynku tego państwa członkowskiego (zob. podobnie w szczególności ww. wyrok z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie Włochy przeciwko Komisji, pkt 84). Ponadto umocnienie przedsiębiorstwa, które dotąd nie brało udziału w wymianie handlowej wewnątrz Wspólnoty, może pozwolić mu na penetrację rynku innego państwa członkowskiego.
118. W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że ulgi podatkowe przewidziane przez sporne środki w przypadku połączenia, cesji zwrotnej niektórych składników majątku trwałego i aktywów oraz w niektórych przypadkach przeniesienia udziałów w kapitale Banca d’Italia (zob. pkt 80 niniejszego wyroku) umacniają pozycję przedsiębiorstw korzystających z pomocy względem przedsiębiorstw uczestniczących w wymianie handlowej wewnątrz Wspólnoty.
119. Należy stwierdzić ponadto, że na poziomie wspólnotowym sektor usług finansowych został poddany głębokiemu procesowi liberalizacji wzmacniającemu konkurencję, która stała się możliwa wskutek swobodnego przepływu kapitału przewidzianego przez traktat.
120. Tymczasem z akt sprawy wynika, że sporne środki dotyczące połączenia lub restrukturyzacji banków w chwili ich wydania zostały przedstawione w uzasadnieniu projektu ustawy nr 461/98 jako środek pozwalający na uniknięcie, aby z uwagi na duże opóźnienie włoskiego sektora bankowego w stosunku do jego europejskich konkurentów zrealizowanie unii monetarnej nie oznaczało w praktyce rozpadu włoskiego systemu na korzyść najbardziej stabilnych banków europejskich.
121. Przewaga nad konkurencją zapewniona przez sporne środki podmiotom mającym siedzibę we Włoszech może utrudnić penetrację włoskiego rynku podmiotom z innych państw członkowskich i ułatwić penetrację innych rynków podmiotom mającym siedzibę we Włoszech.
122. Okoliczność przytoczona przez Republikę Włoską, jakoby system pomocy był dostępny także dla oddziałów banków z innych państw członkowskich, nie stanowi przeszkody, aby sporne środki wywarły takie skutki.
123. Z tego względu należy uznać, że sporna pomoc może wpłynąć na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi i zakłócić konkurencję.
124. Należy zatem oddalić piątą i szóstą część omawianego zarzutu.
125. Z powyższych rozważań wynika, że należy w całości oddalić zarzut oparty na naruszeniu art. 87 ust. 1 WE.
W przedmiocie zarzutów opartych na naruszeniach art. 87 ust. 3 lit. b) i c) WE
Argumentacja stron
126. Republika Włoska podnosi, że jeśli chodzi o jej dwa zarzuty oparte na art. 87 ust. 3 WE, to brak uprzedniej notyfikacji systemu pomocy nie upoważnia Komisji do wniosku, że nie można uznać tego systemu za zgodny ze wspólnym rynkiem na mocy tego postanowienia traktatu.
127. Skarżąca w pierwszej kolejności uważa, że Komisja naruszyła art. 87 ust. 3 lit. b) WE, odmawiając uznania za zgodną ze wspólnych rynkiem pomocy „przeznaczon[ej] na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania” w rozumieniu tego postanowienia. Według niej ustawa nr 461/98 i decreto legislativo nr 153/99 miały na celu zakończenie prywatyzacji włoskich instytucji kredytowych poprzez zachęcanie do wyzbycia się lub zmniejszenia kapitału publicznego lub kapitału nienależącego do inwestorów prywatnych we włoskich instytucjach bankowych. Takie działanie nie skutkowało zakłóceniem konkurencji, lecz przeciwnie, niwelowało nierówności istniejące przed wprowadzeniem spornego systemu pomiędzy bankami, które były faktycznie prywatne, a bankami, które były prywatne tylko pod względem formalnym, a nie pod względem kontroli kapitału.
128. Republika Włoska podnosi, że całkowita i ostateczna prywatyzacja włoskich instytucji bankowych może być „projektem stanowiącym przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania” będącym częścią wspólnotowego projektu dotyczącego realizacji strefy euro i rynku wewnętrznego. W świetle art. 295 WE projekt prywatyzacji może być jedynie zrealizowany w obrębie poszczególnych państw członkowskich. Prywatyzacja umacnia konkurencję na ważnym rynku finansowym, jakim jest rynek włoski, co niesie korzyści dla całej Wspólnoty.
129. Republika Włoska uważa w drugiej kolejności, że Komisja naruszyła art. 87 ust. 3 lit. c) WE, nie stwierdzając zgodności spornych środków ze wspólnym rynkiem jako „pomoc[y] przeznaczon[ej] na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych”, w tym wypadku działań w sektorze bankowym.
130. Republika Włoska krytykuje Komisję, że zbadała ona kwestię zastosowania art. 87 ust. 3 lit. c) WE jedynie w świetle swojego komunikatu 1999/C 288/02 w sprawie wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz wspomagania i restrukturyzacji przedsiębiorstw mających trudności oraz w świetle swojego komunikatu 96/C 213/04 w sprawie wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw (Dz.U. 1996, C 213, str. 4), który został pośrednio wymieniony w zaskarżonej decyzji. Twierdzi ona, że nigdy nie utrzymywała, że można uznać, iż system pomocy obejmuje pomoc na rzecz przedsiębiorstw mających trudności lub na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw. Zdaniem skarżącej ocena zgodności ze wspólnym rynkiem powinna była bezpośrednio opierać się na art. 87 ust. 3 lit. c) WE, ponieważ badany system pomocy nie odpowiada żadnemu z przypadków „ujętych” w dwóch komunikatach Komisji.
131. Republika Włoska zarzuca Komisji wyraźne odejście od stanowiska przyjętego przez nią w decyzjach 1999/288/WE z dnia 29 lipca 1998 r. w sprawie warunkowej zgody na pomoc przyznaną przez Włochy Banco di Napoli (Dz.U. 1999, L 116, str. 36) i 2000/600/WE z dnia 10 listopada 1999 r. w sprawie warunkowego zezwolenia na pomoc przyznaną przez Włochy państwowym bankom sycylijskim Banco di Sicilia i Sicilcassa (Dz.U. 2000, L 256, str. 21).
132. Republika Włoska uważa, że wspomniane decyzje dotyczyły pomocy, która pod wieloma względami była podobna do spornych środków, zwłaszcza z tego powodu, że opierała się w części na ustawie nr 218/90. Oba powyższe przypadki pomocy nigdy nie zostały notyfikowane. Komisja pod pewnymi warunkami uznała je ostatecznie za zgodne ze wspólnym rynkiem na podstawie art. 87 ust. 3 lit. c) WE.
133. Zmniejszenie stopy podatku dochodowego przewidziane w art. 22 i 23 decreto legislativo nr 153/99 zmierza w tym samym kierunku co analogiczny lub nawet korzystniejszy środek podatkowy przewidziany w art. 7 ust. 3 ustawy nr 218/90. Ten ostatni przepis przyznał instytucjom kredytowym powstałym w wyniku połączenia oraz instytucjom kredytowym, na których rzecz dokonano cesji – pod warunkiem, że w wyniku tych operacji doszło do koncentracji – możliwość odliczenia przez pięć lat – do pewnej maksymalnej granicy – kwot umieszczonych w specjalnej rezerwie. Tymczasem Komisja nie przyjęła takiego samego stanowiska w stosunku do poprzedniego środka.
134. Komisja utrzymuje, że oba poniesione zarzuty są bezzasadne.
Ocena Trybunału
135. Na wstępie należy przypomnieć, że przy stosowaniu art. 87 ust. 3 WE Komisji przysługuje szeroki zakres swobodnego uznania, który obejmuje ocenę natury gospodarczej i społecznej, która musi być dokonana w kontekście wspólnotowym. Trybunał, kontrolując legalność wykonywania tego rodzaju swobody, nie może zastąpić oceny właściwego organu własną oceną, ale powinien jedynie zbadać, czy ta ocena nie jest dotknięta oczywistym błędem lub nadużyciem władzy (zob. wyrok z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie C‑456/00 Francja przeciwko Komisji, Rec. str. I‑11949, pkt 41 i powołane tam orzecznictwo).
136. Poza tym należy na wstępie stwierdzić, że – wbrew twierdzeniu skarżącej – Komisja w zaskarżonej decyzji nie wywiodła z faktu braku uprzedniej notyfikacji systemu pomocy, że pomoc ta nie mogła zostać uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem na mocy art. 87 ust. 3 WE.
– W przedmiocie pojęcia „pomoc przeznaczona na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania”
137. Artykuł 87 ust. 3 lit. b) WE pozwala Komisji uznać za zgodną ze wspólnym rynkiem pomoc przeznaczoną na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania.
138. W motywie 45 zaskarżonej decyzji Komisja wskazuje, że sporne środki mają na celu umocnienie włoskiego systemu bankowego poprzez sprzyjanie zasadniczo podmiotom gospodarczym jednego państwa członkowskiego, a nie całej Wspólnocie.
139. W tym względzie wystarczy stwierdzić, że – jak wynika również z analizy zarzutu opartego na art. 87 ust. 1 WE, a w szczególności z uzasadnienia projektu ustawy nr 461/98 – sporne środki służą głównie poprawieniu konkurencyjności podmiotów mających siedzibę we Włoszech w celu umocnienia jedynie ich konkurencyjnej pozycji na rynku wewnętrznym.
140. Z tego względu Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, wykluczając istnienie „projektu stanowiącego przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania”.
141. Republika Włoska nie może skutecznie podnosić, że sporne środki zostały przedsięwzięte w ramach procesu całkowitej i ostatecznej prywatyzacji, który może być projektem stanowiącym przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania.
142. Z jednej strony bowiem niektóre ulgi podatkowe nie wykazują koniecznego związku z procesem prywatyzacji. Przede wszystkim zaś proces prywatyzacji rozpoczęty przez państwo członkowskie nie może być uznany sam w sobie za projekt stanowiący przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania.
143. W konsekwencji należy oddalić zarzut oparty na naruszeniu art. 87 ust. 3 lit. b) WE.
– W przedmiocie pojęcia „pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych”
144. Na podstawie art. 87 ust. 3 lit. c) WE Komisja może uznać za zgodną ze wspólnym rynkiem pomoc przeznaczoną na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych.
145. Wbrew twierdzeniu skarżącej Komisja nie zbadała kwestii zastosowania tego postanowienia wyłącznie w świetle swoich komunikatów 1999/C 288/02 i 96/C 213/04.
146. Po dokonaniu analizy spornych środków pod kątem kryteriów zawartych w tych dwóch komunikatach Komisja w motywie 47 zaskarżonej decyzji wyjaśnia, że żadna cecha badanego systemu pomocy nie pozwala na uznanie go za zgodny ze wspólnym rynkiem z innych powodów w rozumieniu art. 87 ust. 3 lit.c) WE.
147. Ponadto podkreśla ona, że według niej nie jest spełnione kryterium ustanowione przez to postanowienie, zgodnie z którym sporna pomoc nie może zmieniać warunków wymiany handlowej w zakresie sprzec znym ze wspólnym interesem.
148. Komisja, stwierdzając w odniesieniu do tej ostatniej kwestii, że sporne środki skutkowały zasadniczo poprawieniem konkurencyjności beneficjentów pomocy w sektorze charakteryzującym się intensywną konkurencją międzynarodową, i po tym jak wcześniej podkreśliła, że faktycznie służą one umocnieniu pozycji beneficjentów pomocy względem konkurentów, którzy nie korzystają z pomocy, wyklucza w sposób dorozumiany, że badany system pomocy służy ogólnie „rozwojowi” działalności bankowej.
149. Biorąc pod uwagę powody wymienione w trakcie badania poprzednich zarzutów dotyczących cech spornych środków, należy stwierdzić, że analiza Komisji nie jest dotknięta oczywistym błędem w ocenie.
150. Republika Włoska nie może skutecznie podnosić, że Komisja odstąpiła od stanowiska przyjętego w kwestii środków zawartych w ustawie nr 218/90, a w szczególności od stanowiska przyjętego w swoich decyzjach 1999/288 i 2000/600.
151. Jest bowiem bezsporne, że środki zawarte w ustawie nr 218/90 nigdy nie zostały notyfikowane Komisji. Zatem jeśli chodzi o twierdzenie Republiki Włoskiej, jakoby środek zawarty w art. 7 ust. 3 ustawy nr 218/90 wykazywał ścisły związek z obniżeniem stopy podatku dochodowego, przewidzianym w art. 22 i 23 decreto legislativo nr 153/99, wystarczy stwierdzić, że powołany środek nie został zbadany przez Komisję. Ponadto – nawet gdyby przyjąć, że drugi środek jest kontynuacją pierwszego środka – to nie ma znaczenia okoliczność, że Komisja nie podjęła działań względem pierwszego środka, ponieważ system, którego dotyczy niniejsza sprawa, zbadany niezależnie od poprzedniego, sprzyja niektórym przedsiębiorstwom (zob. podobnie wyrok z dnia 7 czerwca 1988 r w sprawie C‑57/86 Grecja przeciwko Komisji, Rec. str. 2855, pkt 10).
152. W odniesieniu do decyzji 1999/288 i 2000/600 należy zauważyć, że dotyczą one pomocy przyznanej określonym bankom i odnoszą się do innych środków aniżeli te, o które chodzi w niniejszym przypadku, tj. do podwyższenia kapitału spółki, kredytów udzielonych przez Banca d’Italia, wniesienia na rzecz banku udziałów Skarbu Państwa oraz ulg podatkowych dotyczących głównie transakcji cesji przedsiębiorstwa, części przedsiębiorstwa i składników majątkowych.
153. W konsekwencji należy oddalić zarzut oparty na naruszeniu art. 87 ust. 3 lit. c) WE.
154. Ostatecznie żaden z zarzutów podniesionych przez Republikę Włoską na poparcie żądania stwierdzenia nieważności nie jest zasadny.
155. W konsekwencji skargę należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
156. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Republika Włoska przegrała sprawę, zgodnie z żądaniem Komisji należy obciążyć ją kosztami postępowania.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Republika Włoska zostaje obciążona kosztami postępowania.