DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (deuxième chambre)
4 novembre 2021 (*)
« Recours en annulation – Environnement – Directive 2008/50/CE – Obligation des États membres de protéger et d’améliorer la qualité de l’air ambiant – Refus de l’AEE de poser une question à la Cour – Règlement (CE) no 1367/2006 – Demande de réexamen interne – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑5/21,
Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt, établie à Helvoirt (Pays-Bas), représentée par Me J. Gebruers, avocat,
partie requérante,
contre
Agence européenne pour l’environnement (AEE),
représentée par M. O. Cornu, en qualité d’agent, assisté de Me B. Wägenbaur, avocat,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision
que l’AEE aurait adoptée dans un courriel
du 9 novembre 2020,
portant refus de poser des questions à la Cour de justice de l’Union européenne sur l’interprétation d’une disposition de la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 mai 2008, concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe (JO 2008, L 152, p. 1),
LE TRIBUNAL (deuxième chambre),
composé de Mme V. Tomljenović, présidente, MM. F. Schalin et I. Nõmm (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1        La requérante, Stichting Comité N65 Ondergronds Helvoirt, a initié plusieurs procédures, au niveau national et au niveau de l’Union européenne, car elle estimait que le Royaume des Pays-Bas ne respectait pas la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 mai 2008, concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe (JO 2008 L 152, p. 1), en particulier le critère d’évaluation figurant à l’annexe III – intitulée « [é]valuation de la qualité de l’air ambiant et emplacement des points de prélèvement pour la mesure de l’anhydride sulfureux, du dioxyde d’azote et des oxydes d’azote, des particules (PM10 et PM2_5), du plomb, du benzène et du monoxyde de carbone dans l’air ambiant » –, partie C, alinéa 1er, cinquième tiret, de ladite directive.
2        La présente procédure trouve son origine dans la publication, par l’Agence européenne pour l’environnement (AEE), du guide technique no 10/2011, intitulé
« The application of models under the European Union’s Air Quality Directive: A technical reference guide », qui contient une interprétation dudit critère d’évaluation.
3        Par courriel du 29 juillet 2020 intitulé « [d]emande d’informations ou réclamation Aarhus », la requérante a informé l’AEE que, s’agissant de la problématique du critère d’évaluation relatif à l’emplacement des sondes de prélèvement, il existait des divergences entre, d’une part, le guide technique de celle-ci
et, d’autre part, l’interprétation de la Commission européenne et du Royaume des Pays‑Bas. Elle a indiqué que l’approche retenue dans le guide était la seule interprétation correcte dudit critère d’évaluation et qu’elle demandait à l’AEE de poser la question à la Cour.
4        Par courriel du 24 août 2020, l’AEE a répondu qu’elle ne disposait d’aucun mandat ni d’aucun moyen pour soumettre les plaintes des tiers à la Cour et que la plainte devait être adressée à la Commission ou être portée devant les autorités nationales compétentes.
5        Par courriel du 5 septembre 2020, la requérante a introduit, auprès de l’AEE une demande de réexamen interne du courriel du 24 août 2020, au titre de l’article 10 du règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO 2006, L 264, p. 13), ci-après le « règlement Aarhus ». Elle a indiqué que le règlement Aarhus donnait un mandat entier pour opérer le réexamen interne d’un acte administratif et que le courriel de refus du 24 août 2020 constituait un tel acte. Elle a réitéré sa demande tendant à ce que l’AEE pose lesdites questions à la Cour.
6        Par courriel du 16 septembre 2020, l’AEE a réitéré sa position antérieure en soulignant qu’elle n’établissait ni n’appliquait de politiques environnementales, qu’elle n’avait aucun mandat pour fournir une assistance juridique ou technique sur les plaintes relatives à la législation environnementale et qu’elle n’avait pas de pouvoirs d’investigation au niveau national ou local.
7        Par courriel du 19 octobre 2020, la partie requérante a demandé à l’AEE de lui confirmer que son courriel du 16 septembre 2020 était une décision formelle rejetant la demande – qu’elle avait formée le 5 septembre 2020 – visant au réexamen interne du courriel du 24 août 2020.
8        Par courriel du 9 novembre 2020 (ci-après, l’« acte attaqué »), l’AEE a indiqué à la requérante que son « message du 16 septembre [2020] ne p[ouvai]t aucunement être interprété comme un “acte administratif au titre du droit de l’environnement” au sens de l’article 10 du règlement Aarhus, dans la mesure où il se born[ait] à indiquer que l’AEE n’a[vait] pas de telle compétence et aucun mandat » pour poser des questions à la Cour sur l’interprétation de la directive 2008/50.
Procédure et conclusions des parties
9        Le 7 janvier 2021, la requérante a introduit le présent recours.
10      Le 25 mars 2021, par acte séparé, l’AEE a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal.
11      Le 18 mai 2021, la requérante a présenté ses observations sur l’exception d’irrecevabilité.
12      Dans la requête, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée ;
–        constater que l’AEE s’est abstenue de poser à la Cour les questions nécessaires relatives à l’interprétation correcte de la distance maximale de dix mètres de la bordure du trottoir, telle que prévue à l’annexe III, partie C, alinéa
1er, cinquième tiret, de la directive 2008/50 ;
–        condamner l’AEE aux dépens.
13      Dans son exception d’irrecevabilité, l’AEE conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme manifestement irrecevable ;
–        condamner la requérante aux dépens.
14      Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter l’exception d’irrecevabilité comme non fondée et maintient les conclusions figurant dans sa requête.
En droit
15      Aux termes de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence sans engager le débat au fond.
16      En l’espèce, l’AEE ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité,
le Tribunal, s’estimant
suffisamment éclairé par les pièces du dossier,
décide de statuer sur cette demande par ordonnance sans poursuivre la procédure.
17      Il importe au préalable de souligner que la demande de la requérante comporte deux chefs de conclusions. Le premier vise à l’annulation de l’acte attaqué. Le second vise à faire constater une « abstention » de l’AEE et doit en substance se comprendre comme un recours en carence.
18      Il convient de noter à cet égard que la requérante invoque en substance, au fondement de son recours, non seulement l’article 263, alinéa 4, TFUE,
relatif au recours en annulation, mais également l’article 265, alinéa 3, TFUE, relatif au recours en carence.
19      Partant, il convient d’examiner l’exception d’irrecevabilité, premièrement, en ce qu’elle concerne le chef de conclusions visant à l’annulation de l’acte attaqué et, deuxièmement, en ce qu’elle porte sur le chef de conclusions visant à faire constater une carence de l’AEE.
Sur la recevabilité de la demande visant à l’annulation de l’acte attaqué
20      L’AEE avance cinq fins de non-recevoir. Premièrement, le courriel du 9 novembre 2020 ne serait pas un acte attaquable. Deuxièmement, la demande de réexamen interne du 5 septembre 2020 serait manifestement irrecevable dans la mesure où elle ne serait pas dirigée contre un « acte administratif » au sens de l’article 2 du règlement Aarhus. Troisièmement, le délai pour introduire la demande de réexamen interne aurait été prescrit. Quatrièmement, la requérante n’aurait pas d’intérêt légitime à agir. Cinquièmement, les moyens juridiques mettant en cause le bien-fondé de l’acte attaqué seraient irrecevables dès lors qu’ils viseraient le courriel ayant fait l’objet de la demande de réexamen.
21      Les deux premières fins de non-recevoir se recoupent en ce sens que, si le courriel du 24 août 2020 n’est pas un acte administratif, il ne saurait faire l’objet d’un réexamen si bien que l’acte attaqué constatant l’impossibilité de réexaminer celui du 24 août 2020 ne saurait, lui non plus, constituer un acte administratif susceptible de recours en annulation. Il convient donc de les examiner ensemble.
22      En application d’une jurisprudence constante, ne constituent des actes ou des décisions susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation, au sens de l’article 263 TFUE, que les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celle-ci (voir arrêt du 14 novembre 2012, Nexans France et Nexans/Commission, T‑135/09, EU:T:2012:596, point 115 et jurisprudence citée ; voir également, en ce sens, arrêt du 5 octobre 1999, Pays-Bas/Commission, C‑308/95, EU:C:1999:477, points 26 à 30). Pour déterminer si un acte ou une décision produit de tels effets, il y a lieu de s’attacher à sa substance (arrêt du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 9).
23      Il ressort également de la jurisprudence que toute lettre d’une institution de l’Union envoyée à son destinataire en réponse à une demande formulée par ce dernier ne constitue pas une décision au sens de l’article 263, alinéa 4, TFUE, ouvrant ainsi au destinataire la voie du recours en annulation (ordonnance du 27 janvier 1993, Miethke/Parlement, C‑25/92, EU:C:1993:32, point 10, et arrêt du 13 novembre 2014, Hamcho et Hamcho International/Conseil, T‑43/12, non publié, EU:T:2014:946, point 77).
24      En particulier, si l’institution de l’Union concernée n’est pas en mesure de donner suite à une demande qui lui a été adressée, dès lors qu’il n’existe aucune disposition lui permettant d’adopter une décision dans le sens souhaité par l’auteur de la demande, la lettre par laquelle, à titre de courtoisie, l’auteur de la demande est informé de cette impossibilité ne saurait être assimilée à la communication d’une décision, au sens de l’article 263 TFUE (voir, en ce sens, ordonnance du 27 janvier 1993, Miethke/Parlement, C‑25/92, EU:C:1993:32, points 15 et 16).
25      Ainsi, en l’espèce, du seul fait que l’acte attaqué a été adressé par l’AEE à la requérante en réponse à une demande qu’elle a présentée dans un courriel qu’elle lui avait préalablement envoyé, il ne saurait nécessairement être présumé que ledit acte attaqué contient une décision, adressée à la requérante, contre laquelle cette dernière peut former un recours en annulation. Pour que tel soit le cas, il devrait être démontré que cet acte attaqué produit des effets juridiques obligatoires (voir, en ce sens, ordonnance du 7 mars 2013, Henkel et Henkel France/Commission, T‑64/12, non publiée, EU:T:2013:116, point 38).
26      Ainsi, il convient de déterminer quelle est la nature exacte de l’acte attaqué.
27      Ceci implique, premièrement, de rappeler le contexte dans lequel ledit acte a été adressé par l’AEE à la requérante
ainsi que le contenu de celui-ci.
28      Ainsi qu’il a été souligné aux points 1 à 3 ci-dessus, la requérante n’est pas d’accord avec l’interprétation faite par la Commission et le Royaume des Pays-Bas, du critère d’évaluation figurant à l’annexe III, partie C, alinéa 1er, cinquième tiret, de la directive 2008/50 qui prévoit en substance l’emplacement où la sonde de prélèvement permettant de mesurer le taux de pollution doit être positionnée par rapport à la route. Elle estime en revanche que, dans son guide technique sur la directive 2008/50, l’AEE a fait une interprétation correcte de ce critère d’évaluation.
29      La requérante s’est ainsi adressée à l’AEE pour que celle-ci porte à la connaissance de la Cour la divergence d’approche quant à ce critère d’évaluation de la directive 2008/50 et qu’elle lui pose ainsi la question de l’interprétation correcte de celui-ci.
30      S’agissant du contenu de l’acte, l’AEE a souligné, dans ses courriels des 24 août 2020 et 16 septembre 2020 ainsi que dans l’acte attaqué, qu’elle n’avait aucun mandat pour fournir une assistance juridique ou technique sur les plaintes relatives à la législation environnementale, qu’elle n’avait pas de pouvoirs d’investigation au niveau national ou local, qu’elle n’était pas en mesure de poser la question d’interprétation à la Cour et que la plainte devait être adressée à la Commission ou être portée devant les autorités nationales compétentes.
31      Ceci étant rappelé, il importe, deuxièmement, comme indiqué au point 24 ci-dessus, de déterminer si l’AEE est compétente pour fournir une assistance juridique ou technique sur les plaintes relatives à la législation environnementale, pour mener des investigations au niveau national ou local à cet égard et pour transmettre à la Cour une demande d’interprétation d’une disposition réglementaire
32      Il ressort
du règlement no 401/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009, relatif à l’Agence européenne pour l’environnement et au réseau européen d’information et d’observation pour l’environnement (JO 2009, L 126, p. 13), et notamment de son article 2 qui recense les fonctions qui sont dévolues à l’AEE et de son article 8 qui prévoit la compétence décisionnelle de l’AEE,
qu’aucune de ces dispositions ne permet à l’AEE de fournir une assistance juridique ou technique sur les plaintes relatives à la législation environnementale, de mener des investigations au niveau national ou local
à cet égard ni de poser une question d’interprétation de la législation environnementale à la Cour.
33      De surcroît, s’agissant de la compétence de poser des questions d’interprétation à la Cour, il ressort du libellé de l’article 267 TFUE que les questions préjudicielles peuvent seulement être adressées à la Cour par une juridiction nationale (ordonnances du 14 décembre 2017, Double ‘W' Enterprises/Espagne, C‑401/17 P, non publiée, EU:C:2017:967, points 13 à 15 ; du 12 août 2009, Molter/Allemagne, T‑141/09, non publiée, EU:T:2009:291, point 8, et du 14 février 2019, Comprojecto-Projectos e Construções e.a./BCE, T‑768/17, non publiée, EU:T:2019:104, point 39).
34      Toutefois, troisièmement, il convient de déterminer si le règlement Aarhus
ne confère pas davantage une compétence à l’AEE
pour se saisir de la question de la divergence d’interprétation du critère d’évaluation de la directive 2008/50 et la porter devant la Cour.
35      Il y a lieu de rappeler que ne sont susceptibles de faire l’objet d’un réexamen au titre de l’article 10 du règlement Aarhus que les actes administratif tels que définis à l’article 2, paragraphe 1, sous g), du même règlement, à savoir « toute[s] mesure[s] de portée individuelle au titre du droit de l’environnement arrêtée[s] par une institution ou un organe communautaire et ayant un effet juridiquement contraignant et extérieur ».
36      Le mécanisme du réexamen mis en place par le règlement Aarhus
présuppose ainsi, d’une part, que l’institution saisie d’une demande de réexamen de l’acte concerné était compétente pour adopter un tel acte et, d’autre part, que l’acte faisant l’objet de la demande de réexamen était une mesure au titre du droit de l’environnement produisant des effets juridiques.
37      En l’espèce, ainsi qu’il résulte des points 31 à 33 ci-dessus, l’AEE n’étant pas compétente pour adopter une décision visant à poser une question préjudicielle à la Cour, y compris en droit de l’environnement, les courriels des 24 août 2020 et 16 septembre 2020 ainsi que l’acte attaqué ne constituent en aucune façon des actes administratifs produisant des effets juridiques.
38      Il convient d’ajouter que le fait que l’acte attaqué ait constitué une réponse à la demande de réexamen des courriels des 24 août 2020 et 16 septembre 2020 n’a pas pour autant eu pour conséquence que cette réponse aurait créé des effets juridiques.
39      En effet, dès lors que les courriels des 24 août 2020 et 16 septembre 2020 n’étaient pas des actes administratifs au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous g), du règlement Aarhus, ceux-ci ne pouvaient faire l’objet d’un réexamen au titre de l’article 10 du même règlement. Partant, la réponse de l’AEE – informant la requérante que, en raison de son incompétence et de l’absence de mandat pour poser une question préjudicielle à la Cour, elle n’était pas en mesure de réexaminer ledit courriel – ne pouvait, elle non plus, constituer un acte produisant des effets juridiques.
40      Il s’ensuit que l’AEE n’est pas compétente pour donner suite à une demande de poser une question préjudicielle à la Cour et, dans le sens de la jurisprudence citée au point 24 ci-dessus, elle n’était donc pas en mesure de donner suite à la demande à cet égard que lui avait adressée la requérante.
41      Le contenu des courriels des 24 août 2020 et 16 septembre 2020 ainsi que celui de l’acte attaqué ne sont à cet égard qu’un simple rappel du fait que l’AEE ne dispose d’aucune compétence pour poser une question préjudicielle à la Cour. Comme le souligne l’AEE, la réponse à la demande de la requérante est inscrite dans le traité FUE et ne constitue donc pas une décision, mais le seul constat d’une situation juridique qui s’impose aux parties par l’effet du traité FUE.
42      L’acte attaqué ne saurait donc être considéré comme un acte produisant des effets juridiques et ne saurait ainsi faire l’objet d’un recours en annulation.
43      Compte tenu de tout ce qui précède, il y a lieu de considérer que
le recours en annulation est dirigé contre un courriel ne produisant aucun effet juridique et qu’il doit par conséquent être déclaré irrecevable, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur les troisième, quatrième et cinquième fins de non-recevoir soulevées par l’AEE.
Sur la recevabilité de la demande consistant à constater que l’AEE n’a pas posé les questions utiles à la Cour
44      L’AEE fait valoir que le deuxième chef de conclusions – visant à faire constater une « abstention » de l’AEE – doit être rejetée comme irrecevable au motif que le Tribunal n’est compétent ni pour rendre un jugement déclaratoire, ni pour adresser des injonctions aux institutions.
45      La requérante réfute les arguments de l’AEE en soutenant que rien ne permet de conclure à l’absence de compétence du Tribunal pour prononcer des arrêts déclaratoires ni à l’existence d’une interdiction faite au Tribunal d’adresser une injonction aux institutions.
46      Comme il a été souligné aux points 17 à 19 ci-dessus, le second chef de conclusions s’apparente en substance à une demande visant à faire constater une carence de l’AEE en ce qu’elle se serait abstenue de poser les questions utiles à la Cour.
47      Aux termes de l’article 265, alinéa 3, TFUE, toute personne physique ou morale peut saisir la Cour
pour faire grief à l’une des institutions, ou à l’un des organes ou organismes de l’Union, d’avoir manqué de lui adresser un acte autre qu’une recommandation ou un avis.
48      Il ressort d’une jurisprudence constante que les articles 263 et 265 TFUE, relatifs, respectivement, au recours en annulation et au recours en carence, ne forment que l’expression d’une seule et même voie de droit. Il s’ensuit que les personnes physiques et morales ne peuvent introduire un recours en carence à l’encontre d’une institution, d’un organe ou d’un organisme de l’Union que lorsque celui-ci a manqué d’adopter un acte dont ces personnes seraient recevables à contester la légalité par la voie du recours en annulation (voir, en ce sens, ordonnance du 22 septembre 2016, Gaki/Commission, C‑130/16 P, non publiée, EU:C:2016:731, point 17 et jurisprudence citée).
49      Or, pour les raisons exposées précédemment, ni l’article 267 TFUE, ni le règlement no 401/2009, ni le règlement Aarhus n’envisagent l’adoption par l’AEE d’un acte par lequel elle déciderait d’accepter ou de refuser de poser une question d’interprétation de la directive 2008/50 à la Cour, acte que la requérante serait recevable à contester par la voie d’un recours en annulation.
50      Les conclusions de la requérante visant à faire constater une carence dans le chef de l’AEE doivent donc également être rejetées comme étant irrecevables (voir, en ce sens ordonnance du 22 septembre 2016, Gaki/Commission, C‑130/16 P, non publiée, EU:C:2016:731, point 19).
51      Par ailleurs, il convient également de rejeter les arguments de la requérante selon lesquels rien ne permettrait de démontrer qu’il existerait une interdiction faite au Tribunal d’adresser une injonction aux institutions. En effet, dans le cadre d’un recours en annulation fondé sur l’article 263 TFUE et dans le cadre d’un recours en carence fondé sur l’article 265 TFUE, le juge de l’Union n’est pas compétent pour prononcer des injonctions à l’encontre des institutions, des organes et des organismes de l’Union (voir ordonnance du 24 novembre 2016, Petraitis/Commission, C‑137/16 P, non publiée, EU:C:2016:904, points 31 et 32 et jurisprudence citée).
52      En conséquence, il y a lieu de rejeter la demande en carence comme irrecevable.
53      Il résulte de tout ce qui précède que le recours doit être rejeté dans son ensemble comme irrecevable.
Sur les dépens
54      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de l’AEE.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)      Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt est condamnée à supporter ses propres dépens ainsi que ceux de l’Agence européenne pour l’environnement (AEE).
Fait à Luxembourg, le 4 novembre 2021.
Le greffier
Le président
E. Coulon
V. Tomljenović
*      Langue de procédure : le néerlandais.