61998CJ0318_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-318/98,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) van de Pretura circondariale di Udine, sezione distaccata di Cividale del Friuli (Italië), in de aldaar dienende strafzaken tegen
G. Fornasar,
A. Strizzolo,
G. Toso,
L. Mucchino,
E. Peressutti
en
S. Chiarcosso,
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van artikel 1, lid 4, van richtlijn 91/689/EEG van de Raad van 12 december 1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen (PB L 377, blz. 20) en beschikking 94/904/EG van de Raad van 22 december 1994 tot vaststelling van een lijst van gevaarlijke afvalstoffen overeenkomstig artikel 1, lid 4, van richtlijn 91/689 (PB L 356, blz. 14),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: R. Schintgen, president van de Tweede kamer, waarnemend voor de kamerpresident, P. J. G. Kapteyn en H. Ragnemalm (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: G. Cosmas
griffier: L. Hewlett, administrateur
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
- L. Mucchino en E. Peressutti, vertegenwoordigd door C. Pagano, advocaat te Genua, en R. Cattarini, advocaat te Monfalcone,
- de Duitse regering, vertegenwoordigd door W.-D. Plessing, Ministerialrat bij het Bondsministerie van Financiën, en C.-D. Quassowski, Regierungsdirektor bij dit ministerie, als gemachtigden,
- de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. A. Fierstra, assistent juridisch adviseur bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde,
- de Oostenrijkse regering, vertegenwoordigd door C. Stix-Hackl, Gesandte bij het Bondsministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde,
- de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door P. Stancanelli en L. Ström, leden van de juridische dienst, als gemachtigden,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van L. Mucchino en E. Peressutti, vertegenwoordigd door C. Pagano; de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door L. Daniele, advocaat te Triëst, en de Commissie, vertegenwoordigd door P. Stancanelli, ter terechtzitting van 6 juli 1999,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 30 september 1999,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 16 juli 1998, ingekomen bij het Hof op 18 augustus daaraanvolgend, heeft de Pretura circondariale di Udine, sezione distaccata di Cividale del Friuli, het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) zes prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van artikel 1, lid 4, van richtlijn 91/689/EEG van de Raad van 12 december 1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen (PB L 377, blz. 20) en beschikking 94/904/EG van de Raad van 22 december 1994 tot vaststelling van een lijst van gevaarlijke afvalstoffen overeenkomstig artikel 1, lid 4, van richtlijn 91/689 (PB L 356, blz. 14).
2 Deze vragen zijn gerezen in strafprocedures tegen G. Fornasar, A. Strizzolo, G. Toso, L. Mucchino, E. Peressutti en S. Chiarcosso, die ervan worden verdacht, in strijd met de ten tijde van de feiten van het hoofdgeding geldende wettelijke regeling toxische en schadelijke" afvalstoffen te hebben gestort als speciaal afval.
De communautaire regeling
3 In artikel 5 van richtlijn 78/319/EEG van de Raad van 20 maart 1978 betreffende toxische en gevaarlijke afvalstoffen (PB L 84, blz. 43), ingetrokken per 27 juni 1995 bij artikel 11 van richtlijn 91/689, zoals gewijzigd bij richtlijn 94/31/EG van de Raad van 27 juni 1994 (PB L 168, blz. 28), was bepaald, dat de lidstaten de nodige maatregelen moeten nemen opdat toxische en gevaarlijke afvalstoffen worden verwijderd zonder gevaar op te leveren voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu, met name zonder risico voor het water, de lucht of de bodem, voor flora of fauna, zonder geluid- of stankhinder te veroorzaken en zonder schade te berokkenen aan natuur en landschap.
4 Ingevolge artikel 5, lid 2, van richtlijn 78/319 moesten de lidstaten in het bijzonder de nodige maatregelen nemen om het ongecontroleerd achterlaten, lozen, storten of vervoeren van toxische en gevaarlijke afvalstoffen, alsmede het overdragen daarvan aan andere installaties, inrichtingen of ondernemingen dan die bedoeld in artikel 9, lid 1, van deze richtlijn, te verbieden.
5 Richtlijn 78/319 werd per 12 december 1993 bij artikel 11 van richtlijn 91/689 ingetrokken en door deze laatste vervangen. Bij richtlijn 94/31 werd de intrekking van richtlijn 78/319 echter uitgesteld tot 27 juni 1995.
6 Volgens artikel 1, lid 2, van richtlijn 91/689 is richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB L 194, blz. 39), gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 (PB L 78, blz. 32; hierna: richtlijn 75/442"), van toepassing op gevaarlijke afvalstoffen, onverminderd richtlijn 91/689.
7 Artikel 4 van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd, is in wezen gelijk aan artikel 5 van richtlijn 78/319, daar het in de eerste alinea bepaalt, dat de lidstaten de nodige maatregelen moeten nemen om ervoor te zorgen dat de nuttige toepassing of de verwijdering van afvalstoffen plaatsvindt zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procédés of methoden worden aangewend die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben, met name zonder risico voor water, lucht, bodem, fauna en flora, zonder geluids- of stankhinder te veroorzaken, en zonder schade te berokkenen aan natuur- en landschapsschoon. Artikel 4, tweede alinea, van richtlijn 75/442 bepaalt, dat de lidstaten voorts de nodige maatregelen nemen om het onbeheerd achterlaten of het ongecontroleerd lozen of verwijderen van afvalstoffen te verbieden.
8 Artikel 1, lid 4, van richtlijn 91/689 bepaalt:
In deze richtlijn worden verstaan onder ‚gevaarlijke afvalstoffen:
- alle afvalstoffen die voorkomen op een lijst die overeenkomstig de procedure van artikel 18 van richtlijn 75/442/EEG en op basis van de bijlagen I en II bij deze richtlijn uiterlijk zes maanden vóór de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn is opgesteld. Deze afvalstoffen moeten een of meer van de in bijlage III vermelde eigenschappen bezitten. In de lijst worden de oorsprong en de samenstelling van de afvalstoffen en in voorkomend geval de concentratiegrenswaarden in aanmerking genomen. De lijst wordt op gezette tijden aan een hernieuwd onderzoek onderworpen en zo nodig volgens dezelfde procedure herzien,
- alle andere afvalstoffen die naar het oordeel van een lidstaat een of meer van de in bijlage III vermelde eigenschappen bezitten. Dergelijke gevallen worden bekendgemaakt aan de Commissie en overeenkomstig de procedure van artikel 18 van richtlijn 75/442/EEG, met het oog op aanpassing van de lijst, aan een hernieuwd onderzoek onderworpen."
9 Bijlage I bij richtlijn 91/689 bestaat uit bijlage IA en IB. Deze bijlagen bevatten 18, respectievelijk 22, categorieën of soorten van gevaarlijke afvalstoffen, die worden gekenmerkt door hun aard of de activiteit waarbij zij ontstaan. In bijlage II worden 51 bestanddelen opgesomd waardoor de afvalstoffen van bijlage IB gevaarlijk zijn, indien zij eigenschappen bezitten als genoemd in bijlage III. In bijlage III worden 14 eigenschappen opgesomd waardoor afvalstoffen gevaarlijk zijn.
10 De lijst van gevaarlijke afvalstoffen als bedoeld in artikel 1, lid 4, van richtlijn 91/689 is vastgesteld bij beschikking 94/904.
De nationale wetgeving
11 Artikel 7, lid 4, van de Italiaanse besluitwet nr. 22/97 van 5 februari 1997 houdende uitvoering van richtlijn 91/156 betreffende afvalstoffen en richtlijn 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval (PB L 365, blz. 10) (GURI, gewone bijlage nr. 33, van 15 februari 1997), zoals gewijzigd bij besluitwet nr. 389/97 van 8 november 1997 (GURI, nr. 261, van 8 november 1997), bepaalt:
gevaarlijk zijn de niet-huishoudelijke afvalstoffen, vermeld in de lijst van bijlage D op basis van de bijlagen G, H en I".
12 Bijlage D is volledig gelijkluidend aan de lijst van gevaarlijke afvalstoffen bedoeld in artikel 1, lid 4, van richtlijn 91/689, vastgesteld bij beschikking 94/904. De bijlagen G, H, en I zijn identiek aan de bijlagen I, II en III bij richtlijn 91/689.
13 Ministerieel besluit nr. 141 van 11 maart 1998 houdende regeling van het storten van afval en de classificatie van gestorte gevaarlijke afvalstoffen (GURI nr. 108 van 12 mei 1998) completeert de nationale wettelijke regeling.
De feiten van het hoofdgeding en de prejudiciële vragen
14 Tijdens een routinecontrole op 11 maart 1994 op de stortplaats van Verdeindustria Srl wekte de geur van oplosmiddel die opsteeg uit een door een vrachtwagen van de onderneming Chiarcosso gestorte hoop afval, argwaan bij de politie-inspecteurs. In de vervoerdocumenten werd het afval waaruit de lading bestond, beschreven als niet-toxisch en niet-schadelijk afval van speciale aard, zoals omschreven in de destijds in Italië geldende wetgeving. In dit afval werden enkele blikken en een vat met het opschrift ICI polyurethaan aangetroffen.
15 De verwijzende rechter heeft een deskundigenonderzoek gelast naar de aard van de stoffen in het vat. Een deskundige werd opgedragen, de afvalstoffen te analyseren en mee te delen, of deze al dan niet als gevaarlijke afvalstoffen waren aan te merken en of de oorsprong van het afval op die kwalificatie van invloed was.
16 De deskundige kwam tot de conclusie, dat het vat difenylmethaan di-isocyanaat (hierna: MDI") en een isomeer hiervan bevatte. Hij verklaarde bovendien, dat isocyanaten uiterst gevaarlijk zijn voor de gezondheid van de mens. Bij zeer kleine concentraties in de atmosfeer, in de orde van grootte van een miljardste deeltje, kunnen zij zeer zware aanvallen van astma met mogelijk fatale gevolgen veroorzaken. Volgens de bevindingen van de deskundige moet deze stof gezien haar samenstelling worden aangemerkt als wezenlijk gevaarlijk in de letterlijke zin van het woord en als zodanig objectief schadelijk voor het milieu en de gezondheid.
17 Blijkens de verwijzingsbeschikking is MDI een grondstof voor de productie van tal van kunstharsen die bij de vervaardiging van auto-onderdelen, meubels, kunststoffen, bekledingen, verf enzovoort worden gebruikt. MDI wordt derhalve in diverse productiesectoren op grote schaal toegepast.
18 Tijdens het onderzoek kwam op basis van de geleidedocumenten van het afval en getuigenverklaringen vast te staan, dat al het gestorte afval afkomstig was van de fabriek Monfalcone van Fincantieri - Cantieri Navali Italiani SpA (hierna: Fincantieri"). Deze onderneming, actief in de metaalbewerkings- en de scheepsbouwindustrie, houdt zich bezig met de bouw, de uitrusting, het herstel en de sloop van schepen.
19 Volgens de verwijzende rechter is niet met zekerheid vast te stellen, van welk productieproces binnen Fincantieri de stof precies afkomstig is. Evenmin kan op grond van de aard van de in het vat aangetroffen stof worden vastgesteld, waarvoor deze in concreto is gebruikt, gezien de vele toepassingsmogelijkheden van die stof.
20 Na de analyse van monsters uit het in beslag genomen materiaal werden drie medewerkers van Fincantieri, de directeur van de vervoeronderneming en de twee opzichters van de stortplaats vervolgd wegens het in strijd met de ten tijde van de feiten van het hoofdgeding geldende wettelijke regeling storten van toxische en schadelijke" afvalstoffen als speciaal afval.
21 De tegen de verdachten ingestelde vervolging was gebaseerd op laatstgenoemde wettelijke regeling. Volgens artikel 2 van het Italiaanse wetboek van strafrecht, volgens hetwelk niemand kan worden gestraft voor een feit dat volgens een latere wet niet langer strafbaar is", moet de verwijzende rechter evenwel nagaan, of het in beslag genomen materiaal ook volgens de huidige wettelijke regeling nog kan worden aangemerkt als gevaarlijk afval.
22 Blijkens de door de verwijzende rechter gelaste expertise betreft het in casu hetzij een niet-gehalogeneerde organische stof die niet als oplosmiddel wordt gebruikt (punt 20 van bijlage G bij besluitwet nr. 389/97, overeenkomend met punt 20 van bijlage IB bij richtlijn 91/689), hetzij een andere afvalstof die een of meer van de in bijlage H bij besluitwet nr. 389/97 genoemde bestanddelen bevat, een of meer van de in bijlage I bij richtlijn 91/689 genoemde eigenschappen bezit (punt 40 van bijlage G bij besluitwet nr. 389/97, overeenkomend met punt 40 van bijlage IB bij richtlijn 91/689) en bestaat uit isocyanaten (punt C 37 van bijlage H bij besluitwet nr. 389/97, overeenkomend met punt C 37 van bijlage II bij richtlijn 91/689) in een dusdanige concentratie, dat zij tot de schadelijke stoffen kan worden gerekend (punt H5 van bijlage I bij besluitwet nr. 389/97, overeenkomend met punt H5 van bijlage III bij richtlijn 91/689).
23 De deskundige stelde vast, dat gelet op de aard van de plaats waar het materiaal is opgehaald voor afvoer naar de stortplaats, de enige redelijke hypothese is, dat het is gebruikt voor het in situ opschuimen van warmte-isolerend materiaal. De enige rubriek waarin het materiaal gezien de nationale wettelijke regeling en de lijst van gevaarlijke afvalstoffen kan worden ondergebracht, is rubriek 080402: Lijm- en kitafval zonder gehalogeneerde oplosmiddelen" van groep 0804 Afval afkomstig van de BFLG [bereiding, formulering, levering en gebruik] van lijm en kit (inclusief vochtwerende producten)". Hij wees er evenwel op, dat het technisch gezien geforceerd is, het opschuimen van warmte-isolerend materiaal onder deze rubriek te brengen. Hoe dan ook volstaan de beschikbare documenten niet als bewijs, dat de stof oorspronkelijk voor dat gebruik bedoeld was. De herkomst of de ontstaanswijze van het afval kan dan ook niet worden vastgesteld.
24 Om te kunnen nagaan, of het in beslag genomen materiaal volgens de huidige wettelijke regeling nog steeds kan worden aangemerkt als gevaarlijk afval, heeft de Pretura circondariale di Udine, sezione distaccata di Cividale del Friuli, de behandeling van de zaken geschorst en het Hof de volgende zes prejudiciële vragen gesteld:
1) Is het voor de kwalificatie van een afvalstof als gevaarlijk in de zin van artikel 1, lid 4, van richtlijn 91/689/EEG van de Raad en de beschikking van de Raad van 22 december 1994 noodzakelijk concreet te bepalen, wat de ontstaanswijze van de afvalstof is, nu deze ontstaanswijze in de bij die beschikking vastgestelde lijst van gevaarlijke afvalstoffen wordt gehanteerd als referentie voor de classificatie, of is daartoe voldoende, dat de stof, gezien haar samenstelling, in abstracto te gebruiken is in een bepaald productieproces of daarvan het eindproduct kan zijn?
2) Is de bij beschikking 94/904 van de Raad vastgestelde lijst uitputtend, zodat de daarin niet vermelde afvalstoffen er niet onder vallen, zelfs indien zij de in bijlagen I, II en III bij richtlijn 91/689/EEG genoemde eigenschappen bezitten?
3) Indien het Hof de lijst van gevaarlijke afvalstoffen niet uitputtend acht, moet dan ervan worden uitgegaan, dat gevaarlijke afvalstoffen daarin automatisch worden opgenomen op basis van bijlagen I, II en III bij richtlijn 91/689/EEG?
4) Welke procedure moet een lidstaat volgen, wanneer hij op de voet van artikel 1, lid 4, tweede streepje, van richtlijn 91/689/EEG andere afvalstoffen dan die van de bij beschikking 94/904 van de Raad vastgestelde lijst en die een van de in bijlage III bij de richtlijn vermelde eigenschappen hebben, als gevaarlijk wil kwalificeren, en welke instantie moet dit beoordelen en vervolgens mededeling doen aan de Commissie?
5) Zijn ook de rechterlijke instanties van de lidstaat verplicht tot mededeling aan de Commissie?
6) Moet difenylmethaan di-isocyanaat (MDI) volgens het gemeenschapsrecht worden aangemerkt als gevaarlijke afvalstof?"
De ontvankelijkheid en de bevoegdheid van het Hof
25 Mucchino en Peressutti hebben een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen. Zij stellen, dat volgens vaste rechtspraak een richtlijn van de Gemeenschap op zich geen verplichtingen kan opleggen aan particulieren en dat dit des te meer geldt, wanneer de nationale rechter zich over de strafrechtelijke aansprakelijkheid moet uitspreken.
26 Zij stellen, dat ongeacht de uitlegging van de gemeenschapsbepalingen door het Hof, de verwijzende rechter de gunstigste nationale bepaling op de verdachten dient toe te passen. Volgens de Italiaanse rechtsleer en rechtspraak vormen de ten laste gelegde feiten naar huidig recht geen strafbaar feit meer.
27 Om te beginnen is het volgens vaste rechtspraak uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, gelet op de bijzonderheden van elk geval, te oordelen over de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis alsmede over de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Een verzoek van een nationale rechter kan alleen worden afgewezen, wanneer duidelijk blijkt, dat de door die rechter gestelde vraag betreffende de uitlegging van het gemeenschapsrecht of de geldigheid van een communautair voorschrift geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding (zie, onder meer, arresten van 16 juli 1992, Asociación Española de Banca Privada e.a., C-67/91, Jurispr. blz. I-4785, punten 25 en 26, en 25 juni 1997, Tombesi e.a., C-304/94, C-330/94, C-342/94 en C-224/95, Jurispr. blz. I-3561, punt 38).
28 In casu heeft de nationale rechter uiteengezet, waarom hij de antwoorden van het Hof meent nodig te hebben voor de beslechting van het hem voorgelegde geschil, en er is niet gebleken, dat deze antwoorden geen verband houden met de realiteit of het voorwerp van het hoofdgeding.
29 Derhalve moeten de eerste vijf vragen ontvankelijk worden verklaard.
30 Met zijn zesde vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen, of MDI volgens het gemeenschapsrecht valt aan te merken als gevaarlijke afvalstof.
31 In een procedure volgens artikel 177 van het Verdrag, die op een duidelijke scheiding van de taken van de nationale rechterlijke instanties en van het Hof berust, behoort elke waardering van de feiten echter tot de bevoegdheid van de nationale rechter (arresten van 15 november 1979, Denkavit, 36/79, Jurispr. blz. 3439, punt 12, en 5 oktober 1999, Lirussi en Bizarro, C-175/98 en C-177/98, Jurispr. blz. I-6881, punt 37).
32 Het Hof is dus niet bevoegd om over de feiten van het hoofdgeding te beslissen of om de communautaire voorschriften die het heeft uitgelegd, op nationale maatregelen of situaties toe te passen, aangezien dit tot de uitsluitende bevoegdheid van de nationale rechter behoort (arrest Lirussi en Bizarro, reeds aangehaald, punt 38). Hetzelfde geldt voor de indeling van bepaalde stoffen in een concreet geval in de lijst van gevaarlijke afvalstoffen opgesteld bij beschikking 94/904 op basis van artikel 1, lid 4, van richtlijn 91/689.
33 Derhalve moet worden geconstateerd, dat het Hof niet bevoegd is tot beantwoording van de zesde vraag.
De tweede tot en met de vijfde vraag
34 Met de tweede tot en met de vijfde vraag, die eerst moeten worden beantwoord, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of richtlijn 91/689 eraan in de weg staat dat de lidstaten, met inbegrip van - binnen het kader van hun bevoegdheden - de rechtsprekende instanties, andere afvalstoffen dan die van de bij beschikking 94/904 vastgestelde lijst van gevaarlijke afvalstoffen als gevaarlijk kwalificeren en aldus verdergaande beschermingsmaatregelen nemen om het onbeheerd achterlaten of het ongecontroleerd lozen of verwijderen van dergelijke afvalstoffen te verbieden.
35 Volgens Mucchino en Peressutti, de Nederlandse regering en de Commissie moet de lijst van gevaarlijke afvalstoffen" in de zin van richtlijn 91/689 en beschikking 94/904 als uitputtend worden beschouwd. De Commissie acht het gemeenschapsrechtelijk ongeoorloofd, deze lijst automatisch aan te vullen enkel op grond van de bevinding, dat de afvalstoffen onder de bijlagen bij richtlijn 91/689 vallen. Dit stelt voorop, dat een nauwkeurige en uniforme definitie van gevaarlijke afvalstoffen wordt gebruikt.
36 De Duitse en de Oostenrijkse regering daarentegen betogen, dat gezien de bewoordingen van artikel 1, lid 4, tweede streepje, van richtlijn 91/689 de bij beschikking 94/904 opgestelde lijst van gevaarlijke afvalstoffen niet uitputtend kan zijn. Blijkens het tweede streepje kunnen immers ook andere afvalstoffen door de lidstaten als gevaarlijk worden aangemerkt, wanneer deze een van de in bijlage III bij richtlijn 91/689 vermelde eigenschappen bezitten.
37 Om te beginnen moet erop worden gewezen, dat artikel 4 van richtlijn 75/442, die is vastgesteld op basis van artikel 130 S EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 175 EG), uitvoering geeft aan het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, beide genoemd in artikel 130 R, lid 2, eerste alinea, tweede volzin, van het Verdrag (thans, na wijziging, artikel 174, lid 2, eerste alinea, tweede volzin, EG). Op grond van die beginselen dienen de Gemeenschap en de lidstaten de bronnen van vervuiling en overlast van meet af aan te voorkomen, te verminderen en zo mogelijk op te heffen door het treffen van maatregelen die de bekende risico's kunnen wegnemen (zie arrest Lirussi en Bizarro, reeds aangehaald, punt 51).
38 Ofschoon artikel 4, eerste alinea, van richtlijn 75/442 niets zegt over de concrete inhoud van de maatregelen die moeten worden genomen om de verwijdering van afvalstoffen zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu te laten plaatsvinden, is het niettemin voor de lidstaten verbindend wat het te bereiken doel betreft, zij het dat de lidstaten een zekere vrijheid wordt gelaten bij de beoordeling van de noodzaak van zulke maatregelen (arrest van 9 november 1999, Commissie/Italië, C-365/97, Jurispr. blz. 7773, punt 67).
39 Een significante achteruitgang van het milieu over een langere periode zonder dat de bevoegde instanties ingrijpen, duidt er in beginsel op, dat de betrokken lidstaat de beoordelingsvrijheid die hem door deze bepaling wordt gelaten, te buiten is gegaan (zie arrest Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 68).
40 Artikel 4, tweede alinea, van richtlijn 75/442 voegt aan deze bepaling een nauwkeurig omschreven verplichting toe, namelijk dat de lidstaten voorts de nodige maatregelen nemen om het onbeheerd achterlaten of het ongecontroleerd lozen of verwijderen van afvalstoffen te verbieden.
41 Er zij aan herinnerd, dat de verplichting van een lidstaat om alle maatregelen vast te stellen die nodig zijn om het door een richtlijn voorgeschreven resultaat te bereiken, een dwingende verplichting is die wordt opgelegd door artikel 189, derde alinea, van het Verdrag (thans artikel 249, derde alinea, EG) en door de richtlijn zelf (arrest van 18 december 1997, Inter-Environnement Wallonie, C-129/96, Jurispr. blz. I-7411, punt 40).
42 Deze verplichting om alle algemene of bijzondere maatregelen vast te stellen, geldt voor alle met overheidsgezag beklede instanties in de lidstaten en dus, binnen het kader van hun bevoegdheden, ook voor de rechterlijke instanties (arrest van 13 november 1990, Marleasing, C-106/89, Jurispr. blz. I-4135, punt 8, en arrest Inter-Environnement Wallonie, reeds aangehaald, punt 40).
43 Volgens de vijfde overweging van de considerans van richtlijn 91/689 moet, om het beheer van gevaarlijke afvalstoffen in de Gemeenschap doeltreffender te maken, de definitie van gevaarlijke afvalstoffen worden verfijnd en geüniformiseerd in het licht van de opgedane ervaring.
44 Daartoe verwijst richtlijn 91/689 in artikel 1, lid 3, naar de definitie van afvalstoffen in richtlijn 75/442 en geeft in artikel 1, lid 4, een nadere definitie van gevaarlijke afvalstoffen. Beschikking 94/904 vult richtlijn 91/689 aan en verwijst in haar bijlage eveneens naar de in artikel 1, sub a, van richtlijn 75/442 gegeven definitie van afvalstoffen".
45 Onder gevaarlijke afvalstoffen" in de zin van artikel 1, lid 4, van richtlijn 91/689 moeten worden verstaan de afvalstoffen die op de volgens de procedure van artikel 18 van richtlijn 75/442 opgestelde lijst staan, alsmede alle andere afvalstoffen waarvan een lidstaat meent, dat deze een van de in bijlage III bij richtlijn 91/689 vermelde eigenschappen bezitten.
46 De gemeenschapswetgeving op milieugebied heeft geen volledige harmonisatie tot doel. Artikel 130 R van het Verdrag noemt weliswaar bepaalde gemeenschapsdoelstellingen die moeten worden bereikt, maar artikel 130 T EG-Verdrag (thans artikel 176 EG) alsook richtlijn 91/689 laten de lidstaten de mogelijkheid om verdergaande beschermingsmaatregelen te treffen. Overeenkomstig artikel 130 R van het Verdrag streeft de Gemeenschap in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming, rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio's van de Gemeenschap.
47 Bovendien bepaalt artikel 7 van richtlijn 91/689, dat in geval van nood of ernstig gevaar de lidstaten alle nodige maatregelen nemen, waarbij eventueel tijdelijk van het bepaalde in de richtlijn kan worden afgeweken, om ervoor te zorgen dat gevaarlijke afvalstoffen geen bedreiging vormen voor de bevolking of het milieu. Van dergelijke afwijkingen stellen de lidstaten de Commissie in kennis.
48 Hieruit volgt, dat overeenkomstig artikel 1, lid 4, van richtlijn 91/689 de lidstaten alle andere, niet in de in deze richtlijn bedoelde lijst genoemde afvalstoffen als gevaarlijk kunnen aanmerken, wanneer deze huns inziens een van de in bijlage III bij de richtlijn vermelde eigenschappen bezitten. Deze afvalstoffen gelden dan enkel als gevaarlijk voor het grondgebied van de lidstaten die tot deze kwalificatie zijn overgegaan.
49 Dergelijke gevallen moeten de lidstaten aan de Commissie meedelen, zodat ze overeenkomstig de procedure van artikel 18 van richtlijn 75/442 aan een heronderzoek kunnen worden onderworpen met het oog op aanpassing van de lijst van gevaarlijke afvalstoffen. De Commissie moet dan in het licht van de opgedane ervaring nagaan, in hoeverre de algemene, voor alle lidstaten van de Gemeenschap geldende lijst van gevaarlijke stoffen moet worden aangevuld door daarin afvalstoffen op te nemen die door een of meer lidstaten als gevaarlijk zijn aangemerkt ingevolge artikel 1, lid 4, van richtlijn 91/689.
50 Artikel 1, lid 4, tweede streepje, van richtlijn 91/689 bepaalt niet, welke nationale procedure een lidstaat moet volgen en welke instantie bevoegd is om afvalstoffen als gevaarlijk aan te merken en dit aan de Commissie mee te delen.
51 Derhalve moet op de tweede tot en met de vijfde vraag worden geantwoord, dat richtlijn 91/689 niet eraan in de weg staat, dat de lidstaten, met inbegrip van - binnen het kader van hun bevoegdheden - de rechtsprekende instanties, andere afvalstoffen dan die van de bij beschikking 94/904 vastgestelde lijst van gevaarlijke afvalstoffen als gevaarlijk kwalificeren en aldus verdergaande beschermingsmaatregelen nemen om het onbeheerd achterlaten of het ongecontroleerd lozen of verwijderen van afvalstoffen te verbieden. Een dergelijk geval dient door de naar nationaal recht bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat overeenkomstig artikel 1, lid 4, tweede streepje, van richtlijn 91/689 aan de Commissie te worden meegedeeld.
De eerste vraag
52 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of artikel 1, lid 4, van richtlijn 91/689 en beschikking 94/904 aldus moeten worden uitgelegd, dat de vaststelling van de oorsprong van een afvalstof een noodzakelijke voorwaarde is om deze in een concreet geval als gevaarlijk aan te merken.
53 Volgens de Commissie moeten artikel 1, lid 4, van richtlijn 91/689 en beschikking 94/904 aldus worden uitgelegd, dat voor de kwalificatie van een afvalstof als gevaarlijk moet worden vastgesteld, dat deze stof van een productieproces of een activiteit afkomstig is die voorkomt op de communautaire lijst van gevaarlijke afvalstoffen.
54 Volgens de Nederlandse regering daarentegen is het niet nodig, dat de oorsprong van een afvalstof precies wordt vastgesteld om deze als gevaarlijk in de zin van artikel 1, lid 4, van richtlijn 91/689 en beschikking 94/904 te kunnen aanmerken. De oorsprong van een afvalstof is volgens haar slechts een van de factoren op grond waarvan kan worden vastgesteld, of een afvalstof gevaarlijk is.
55 In dit verband behoeft er slechts op te worden gewezen, dat volgens artikel 1, lid 4, van richtlijn 91/689 de afvalstoffen die op de lijst van gevaarlijke afvalstoffen" staan, een of meer van de in bijlage III bij deze richtlijn opgesomde eigenschappen moeten bezitten en dat in deze lijst de oorsprong en de samenstelling van de afvalstoffen en in voorkomend geval de concentratiegrenswaarden in aanmerking worden genomen.
56 Reeds uit de bewoordingen van deze bepaling blijkt derhalve, dat voor het begrip gevaarlijke afvalstof" beslissend is, of de afvalstof een of meer van de in bijlage III bij richtlijn 91/689 opgesomde eigenschappen bezit. De opneming in de lijst van gevaarlijke afvalstoffen" moge weliswaar op de oorsprong van de afvalstof berusten, dit wil echter niet zeggen dat de precieze bepaling van die oorsprong onmisbaar is voor de kwalificatie gevaarlijk. De oorsprong van een afvalstof is immers niet het enige criterium voor de beoordeling van de gevaarlijkheid van die stof, maar slechts een van de factoren die de lijst van gevaarlijke afvalstoffen in aanmerking neemt".
57 Derhalve moet op de eerste vraag worden geantwoord, dat artikel 1, lid 4, van richtlijn 91/689 en beschikking 94/904 aldus moeten worden uitgelegd, dat de vaststelling van de oorsprong van een afvalstof geen noodzakelijke voorwaarde is om deze in een concreet geval als gevaarlijk aan te merken.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
58 De kosten door de Italiaanse, de Duitse de Nederlandse en de Oostenrijkse regering, alsmede door de Commissie, wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
uitspraak doende op de door Pretura circondariale di Udine, sezione distaccata di Cividale del Friuli, bij beschikking van 16 juli 1998 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) Richtlijn 91/689/EEG van de Raad van 12 december 1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen, staat niet eraan in de weg, dat de lidstaten, met inbegrip van - binnen het kader van hun bevoegdheden - de rechtsprekende instanties, andere afvalstoffen als gevaarlijk kwalificeren dan die van de lijst van gevaarlijke afvalstoffen, vastgesteld bij beschikking 94/904/EG van de Raad van 22 december 1994 tot vaststelling van een lijst van gevaarlijke afvalstoffen overeenkomstig artikel 1, lid 4, van richtlijn 91/689, en aldus verdergaande beschermingsmaatregelen nemen om het onbeheerd achterlaten of het ongecontroleerd lozen of verwijderen van afvalstoffen te verbieden. Een dergelijk geval dient door de naar nationaal recht bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat overeenkomstig artikel 1, lid 4, tweede streepje, van richtlijn 91/689 aan de Commissie te worden meegedeeld.
2) Artikel 1, lid 4, van richtlijn 91/689 en beschikking 94/904 moeten aldus worden uitgelegd, dat de vaststelling van de oorsprong van een afvalstof geen noodzakelijke voorwaarde is om deze in een concreet geval als gevaarlijk aan te merken.