62011CC0254
ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
PEDRO CRUZ VILLALÓN
της 6ης Δεκεμβρίου 2012 (
1
)
Υπόθεση C-254/11
Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége
κατά
Oskar Shomodi
[αίτηση του Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Ουγγαρία)για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Χώρος ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης — Τοπική διασυνοριακή κυκλοφορία στα εξωτερικά χερσαία σύνορα της Ένωσης — Κανονισμός (ΕΚ) 1931/2006 — Άρθρο 5 — Κάτοικοι παραμεθόριων περιοχών — Υπολογισμός της μέγιστης επιτρεπόμενης διάρκειας συνεχούς παραμονής — Διμερής σύμβαση — Μέγιστη διάρκεια συνεχούς παραμονής τριών μηνών εντός περιόδου έξι μηνών — Σεβασμός της ιδιωτικής ζωής — Άρθρο 7 του Χάρτη — Άρθρο 8 της ΕΣΔΑ — Ελευθερία διελεύσεως των συνόρων — Νόμιμοι λόγοι — Πρόληψη και κυρώσεις για την κατάχρηση — Δίκαιη ισορροπία»
1.
Το Δικαστήριο καλείται για πρώτη φορά να ερμηνεύσει τις διατάξεις του κανονισμού (ΕΚ) 1931/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Δεκεμβρίου 2006, περί κανόνων σχετικά με την τοπική διασυνοριακή κυκλοφορία στα εξωτερικά χερσαία σύνορα των κρατών μελών και τροποποιήσεως των διατάξεων της σύμβασης Σένγκεν (
2
).
2.
Το καθεστώς τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας το οποίο συνιστά παρέκκλιση από τους γενικούς κανόνες που διέπουν τον συνοριακό έλεγχο των διερχομένων τα εξωτερικά σύνορα των κρατών μελών επιχειρεί, γενικώς, να αντιμετωπίσει την κατάσταση των πληθυσμών που κατοικούν στις παραμεθόριες περιοχές και οι οποίοι συχνά αντιλαμβάνονται τα εθνικά σύνορα ως μια τεχνητή κατάσταση η οποία θίγει ή, εν πάση περιπτώσει, πρακτικά παρεμποδίζει την ανάπτυξη της κοινωνικής ζωής τους στις διάφορες διαστάσεις της. Η διαπίστωση αυτή ισχύει ιδιαίτερα για τους πληθυσμούς οι οποίοι επηρεάστηκαν από τις συχνές μεταβολές των συνόρων στη διάρκεια του προηγούμενου αιώνα.
3.
Η ratio legis της ιδιότυπης αυτής ρυθμίσεως η οποία παρουσιάζει την ιδιομορφία ότι αναθέτει στα κράτη μέλη την εξουσία να συνάπτουν με τα ενδιαφερόμενα τρίτα κράτη διμερείς συμφωνίες περί εφαρμογής του καθεστώτος που θεσπίζει, με οδηγεί στο να προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ότι καθεστώς διελεύσεως προσώπων από τα σύνορα θεσπισθέν στο πλαίσιο της τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας, όπως το επίμαχο στην κύρια δίκη, δεν μπορεί, λαμβανομένης υπόψη της λογικής του καθεστώτος που θεσπίζεται με τον κανονισμό 1931/2006 και των επιταγών που απορρέουν, ιδίως, από τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (
3
) και από την Ευρωπαϊκή Σύμβαση για την Προστασία των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών που υπογράφηκε στη Ρώμη στις 4 Νοεμβρίου 1950 (
4
), να βρει έρεισμα στις διατάξεις του άρθρου 5 του εν λόγω κανονισμού, τούτο δε ακόμη και αν η διάταξη αυτή ερμηνευθεί σε συνδυασμό με το άρθρο 20 της συμβάσεως περί εφαρμογής της συμφωνίας του Σένγκεν, που υπογράφηκε στο Σένγκεν στις 19 Ιουνίου 1990 (
5
).
I – Το νομικό πλαίσιο
4.
Η υπό κρίση υπόθεση εντάσσεται σε ένα ιδιότυπο νομικό πλαίσιο. Συγκεκριμένα, το πλαίσιο αυτό αποτελείται πρωτίστως, αφενός, από μια πράξη του διεθνούς δικαίου, εν προκειμένω τη συμφωνία σχετικά με την τοπική διασυνοριακή κυκλοφορία που υπογράφηκε στις 18 Σεπτεμβρίου 2007 στο Oujgorod μεταξύ της Ουγγρικής Κυβερνήσεως και του Υπουργικού Συμβουλίου της Ουκρανίας (
6
), και, αφετέρου, από μια πράξη παράγωγου δικαίου της Ένωσης, τον κανονισμό 1931/2006, εκ των οποίων η πρώτη συνάφθηκε κατ’ «εξουσιοδότηση» του δεύτερου. Μόνον οι κρίσιμες βασικές διατάξεις της εν λόγω διμερούς συμφωνίας και του εν λόγω κανονισμού παρατίθενται κατωτέρω, αν και αυτές εντάσσονται σε ένα γενικότερο νομικό πλαίσιο, το οποίο αποτελείται, ειδικότερα, από το κεκτημένο του Σένγκεν (
7
), τον κώδικα συνόρων του Σένγκεν (
8
) και τον κώδικα θεωρήσεων (
9
).
A – Το διεθνές δίκαιο: η συναφθείσα από την Ουγγαρία διμερής συμφωνία
5.
Το άρθρο 1, παράγραφοι 1 και 5, της συναφθείσας από την Ουγγαρία διμερούς συμφωνίας, ορίζει:
«1.   Όσοι κατοικούν επί τουλάχιστον τρία έτη μονίμως στις παραμεθόριες περιοχές που απαριθμεί το παράρτημα Ι της παρούσας συμφωνίας και έχουν άδεια τοπικής διελεύσεως των συνόρων υπό την έννοια του άρθρου 2 μπορούν να εισέρχονται και να διαμένουν χωρίς άλλη άδεια στην παραμεθόριο ζώνη του ετέρου συμβαλλομένου μέρους.
[…]
5.   Η άδεια του άρθρου 2 επιτρέπει στον κάτοχό της να πραγματοποιεί πολλαπλές εισόδους και συνεχή παραμονή μέγιστης διάρκειας τριών μηνών εντός χρονικής περιόδου έξι μηνών στην παραμεθόριο ζώνη του ετέρου συμβαλλόμενου μέρους, μεταξύ άλλων για κοινωνικούς, πολιτιστικούς ή οικογενειακούς λόγους, ή για δικαιολογημένους οικονομικούς λόγους που δεν μπορούν να χαρακτηριστούν επαγγελματικές δραστηριότητες κατά την έννοια της εθνικής νομοθεσίας. Οι κάτοικοι των παραμεθόριων περιοχών που εισήλθαν με την εν λόγω άδεια δεν επιτρέπεται να παραμείνουν εκτός της παραμεθορίου ζώνης του ετέρου συμβαλλομένου μέρους.
[…]»
B – Το δίκαιο της Ένωσης: ο κανονισμός 1931/2006
6.
Οι αιτιολογικές σκέψεις 2 έως 4, 9 και 13 του κανονισμού 1931/2006 έχουν ως εξής:
«(2)
Είναι προς το συμφέρον της διευρυμένης Ευρωπαϊκής Ένωσης να εξασφαλίσει ότι τα σύνορα με τους γείτονές της δεν εμποδίζουν τις εμπορικές, κοινωνικές και πολιτιστικές ανταλλαγές ή την περιφερειακή συνεργασία. Για τον λόγο αυτόν, ενδείκνυται η ανάπτυξη αποτελεσματικού συστήματος για την τοπική διασυνοριακή κυκλοφορία.
(3)
Το καθεστώς τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας συνιστά παρέκκλιση από τους γενικούς κανόνες που διέπουν τον συνοριακό έλεγχο των διερχομένων τα εξωτερικά σύνορα των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, οι οποίοι ορίζονται με τον Κώδικα συνόρων Σένγκεν.
(4)
Η Κοινότητα θα πρέπει να θεσπίσει τα κριτήρια και τις προϋποθέσεις απλούστευσης της διέλευσης των εξωτερικών χερσαίων συνόρων από τους κατοίκους παραμεθόριων περιοχών για τις ανάγκες της τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας. Τα κριτήρια και οι προϋποθέσεις θα πρέπει να εξισορροπούν την ανάγκη να διευκολυνθεί η διέλευση των συνόρων από τους καλόπιστους κατοίκους παραμεθόριων περιοχών που νομιμοποιούνται να διέρχονται συχνά τα εξωτερικά χερσαία σύνορα, αφενός, και την ανάγκη να αποτραπεί η λαθρομετανάστευση και οι εγκληματικές δραστηριότητες που απειλούν την ασφάλεια, αφετέρου.
[…]
(9)
Για την εφαρμογή του καθεστώτος τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας, θα πρέπει να παρέχεται στα κράτη μέλη η δυνατότητα να διατηρούν ή να συνάπτουν, αν χρειαστεί, διμερείς συμφωνίες με γειτονικές τρίτες χώρες, εφόσον οι συμφωνίες αυτές είναι σύμφωνες με τον παρόντα κανονισμό.
[…]
(13)
Ο παρών κανονισμός σέβεται τα θεμελιώδη δικαιώματα και τις θεμελιώδεις ελευθερίες και τηρεί τις αρχές που αναγνωρίζονται κυρίως από τον ?Χάρτη?.»
7.
Το άρθρο 2, στοιχεία αʹ και βʹ, του κανονισμού 1931/2006 ορίζει:
«Ο παρών κανονισμός δεν θίγει τις διατάξεις του κοινοτικού και εθνικού δικαίου που εφαρμόζονται στους υπηκόους τρίτων χωρών και αφορούν:
α)
τη διαμονή μακράς διάρκειας,
β)
την πρόσβαση σε οικονομική δραστηριότητα και την άσκησή της.»
8.
Το άρθρο 5 του κανονισμού 1931/2006, που φέρει τον τίτλο «Διάρκεια διαμονής στην παραμεθόρια περιοχή», ορίζει:
«Οι διμερείς συμφωνίες του άρθρου 13 διευκρινίζουν τη μέγιστη επιτρεπόμενη διάρκεια κάθε συνεχούς παραμονής στο πλαίσιο του καθεστώτος τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας, η οποία δεν δύναται να υπερβαίνει τους τρεις μήνες.»
9.
Η σύναψη από τα κράτη μέλη των κατά το άρθρο 5 του κανονισμού 1931/2006 διμερών συμφωνιών με γειτονικές τρίτες χώρες διέπεται από το άρθρο 13 του εν λόγω κανονισμού, το οποίο προβλέπει:
«1.   Προς εφαρμογή του καθεστώτος τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας, τα κράτη μέλη δύνανται να συνάπτουν διμερείς συμφωνίες με γειτονικές τρίτες χώρες τηρουμένου του παρόντος κανονισμού.
Τα κράτη μέλη μπορούν επίσης να διατηρούν ήδη υπάρχουσες διμερείς συμφωνίες τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας με γειτονικές τρίτες χώρες. Σε περίπτωση που οι συμφωνίες αυτές είναι ασύμβατες με τον παρόντα κανονισμό, τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη πρέπει να τις τροποποιήσουν αφαιρώντας τις διαπιστωθείσες ασυμβατότητες.
2.   Πριν τη σύναψη ή την τροποποίηση οποιασδήποτε διμερούς συμφωνίας τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας με γειτονικές τρίτες χώρες, τα οικεία κράτη μέλη ζητούν τη γνώμη της Επιτροπής για τη συμβατότητα της συμφωνίας με τον παρόντα κανονισμό.
Αν η Επιτροπή κρίνει ότι η συμφωνία είναι ασύμβατη με τον παρόντα κανονισμό, ενημερώνει το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, το οποίο προβαίνει σε όλες τις αναγκαίες ενέργειες προκειμένου να τροποποιήσει τη συμφωνία σε εύλογο χρονικό διάστημα, αφαιρώντας τις διαπιστωθείσες ασυμβατότητες.
3.   Εφόσον η Κοινότητα και τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη δεν έχουν συνάψει γενική συμφωνία επανεισδοχής με τρίτη χώρα, οι διμερείς συμφωνίες για την τοπική διασυνοριακή κυκλοφορία με την εν λόγω χώρα περιλαμβάνουν διατάξεις για τη διευκόλυνση της επανεισδοχής προσώπων που αποδεδειγμένα έκαναν κατάχρηση του καθεστώτος που ορίζει ο παρών κανονισμός.»
10.
Το άρθρο 14 του κανονισμού 1931/2006 ορίζει:
«Τα κράτη μέλη, στο πλαίσιο των διμερών συμφωνιών του άρθρου 13, εξασφαλίζουν ότι η τρίτη χώρα επιφυλάσσει στα πρόσωπα που απολαύουν του κοινοτικού δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας, καθώς και στους υπηκόους τρίτων χωρών που κατοικούν νόμιμα στην παραμεθόρια περιοχή κράτους μέλους μεταχείριση τουλάχιστον συγκρίσιμη με τη μεταχείριση που επιφυλάσσεται στους παραμεθορίους κατοίκους της οικείας τρίτης χώρας.»
11.
Το άρθρο 20 του κανονισμού 1931/2006, εξάλλου, τροποποίησε το άρθρο 136, παράγραφος 3, της ΣΕΣΣ. Το εν λόγω άρθρο 136, όπως τροποποιήθηκε, ορίζει τα εξής:
«1.   Ένα συμβαλλόμενο μέρος που σχεδιάζει να διεξάγει με τρίτο κράτος διαπραγματεύσεις σχετικές με τους συνοριακούς ελέγχους, ειδοποιεί μέσα σε εύθετο χρόνο τα άλλα συμβαλλόμενα μέρη.
2.   Κανένα συμβαλλόμενο μέρος δεν συνάπτει συμφωνίες με ένα ή περισσότερα τρίτα κράτη που επιφέρουν απλοποίηση ή κατάργηση των ελέγχων στα σύνορα, χωρίς την προηγούμενη σύμφωνη γνώμη των άλλων συμβαλλομένων μερών, υπό την επιφύλαξη του δικαιώματος των κρατών μελών των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων να συνάψουν από κοινού τέτοιες συμφωνίες.
3.   Η παράγραφος 2 δεν εφαρμόζεται στις διμερείς συμφωνίες που αφορούν την τοπική διασυνοριακή κυκλοφορία, κατά το άρθρο 13 του κανονισμού ?1931/2006?.»
C – Το ουγγρικό δίκαιο
12.
Τα άρθρο 40, παράγραφος 1, του νόμου II του 2007, περί της εισόδου και διαμονής των υπηκόων τρίτων χωρών (2007. évi II. törvény a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról (
10
)), ορίζει:
«Επί τη βάσει των διατάξεων του κώδικα συνόρων Σένγκεν, η αρμόδια αρχή ελέγχου της διασυνοριακής κυκλοφορίας δεν επιτρέπει την είσοδο στο εθνικό έδαφος υπηκόου τρίτης χώρας που επιθυμεί να διαμείνει σε αυτό για διάρκεια μικρότερη ή ίση των τριών μηνών και, λαμβανομένων υπόψη των εθνικών συμφερόντων, διατάσσει την επιστροφή του […]»
II – Το ιστορικό της διαφοράς της κύριας δίκης
13.
Ο O. Shomodi (
11
) είναι Ουκρανός πολίτης ο οποίος έχει ισχύουσα άδεια τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας, εκδοθείσα σύμφωνα με τον κανονισμό 1931/2006, και ο οποίος, στις 2 Φεβρουαρίου 2010, ζήτησε από τον οδικό διασυνοριακό σταθμό του Záhony (Ουγγαρία) να του επιτραπεί να εισέλθει στην παραμεθόρια ζώνη του ουγγρικού εδάφους όπως αυτή καθορίζεται κατ’ εφαρμογή του εν λόγω κανονισμού.
14.
Η Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége (περιφερειακή αστυνομική διεύθυνση του Szabolcs-Szatmár-Bereg, διεύθυνση της αστυνομίας συνόρων του Záhony) (
12
) αρνήθηκε, εντούτοις, να του επιτρέψει την είσοδο στο ουγγρικό έδαφος στο πλαίσιο της τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας, επικαλούμενη το άρθρο 40, παράγραφος 1, του νόμου II του 2007. Συγκεκριμένα, εξετάζοντας τα στοιχεία του συστήματος εισόδου και εξόδου από το εθνικό έδαφος, διαπίστωσε ότι ο αναιρεσίβλητος της κύριας δίκης είχε παραμείνει, κατά την περίοδο μεταξύ 3ης Σεπτεμβρίου 2009 και 2ας Φεβρουαρίου 2010, επί 105 ημέρες στο ουγγρικό έδαφος, στο πλαίσιο πολλαπλών εισόδων και εξόδων που είχε πραγματοποιήσει, καθ’ υπέρβαση του επιτρεπόμενου αριθμού των 93 ημερών.
15.
Ο γενικός πρόξενος της Ουκρανίας στο Nyíregyháza (Ουγγαρία) και ο αναιρεσίβλητος της κύριας δίκης άσκησαν προσφυγή κατά της ως άνω αποφάσεως ενώπιον του Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság (δικαστηρίου της Περιφέρειας του Szabolcs-Szatmár-Bereg, Ουγγαρία), υποστηρίζοντας ότι αυτή αντέβαινε προς το άρθρο 1, παράγραφος 5, της συναφθείσας από την Ουγγαρία διμερούς συμφωνίας.
16.
Το Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság δέχθηκε την προσφυγή, κρίνοντας ότι το άρθρο 1, παράγραφος 5, της συναφθείσας από την Ουγγαρία διμερούς συμφωνίας είχε την έννοια, υπό το πρίσμα του δικαίου της Ένωσης, ότι ο κάτοχος άδειας τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας έχει, αφενός, δικαίωμα απεριόριστου αριθμού εισόδων στο ουγγρικό έδαφος και, αφετέρου, δικαίωμα συνεχούς παραμονής η οποία δεν μπορεί να υπερβαίνει τους τρεις μήνες κατά τη διάρκεια περιόδου έξι μηνών. Στο πλαίσιο αυτό, κατέληξε ότι ο κάτοχος άδειας τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας διέθετε απεριόριστο αριθμό εισόδων και ότι το χρονικό όριο των τριών μηνών αφορούσε μόνον τη συνεχή παραμονή. Περαιτέρω, έκρινε ότι τόσο ο κώδικας συνόρων Σένγκεν όσο και οι διατάξεις του νόμου II του 2007 δεν εφαρμόζονται στο πλαίσιο της τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας.
17.
Η αναιρεσείουσα της κύριας δίκης άσκησε αναίρεση ενώπιον του Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Ανώτατο Δικαστήριο της Δημοκρατίας της Ουγγαρίας) κατά της αποφάσεως του Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság, στο πλαίσιο της οποίας υποστήριξε ότι η ερμηνεία στην οποία αυτό προέβη του άρθρου 1, παράγραφος 5, της συναφθείσας από την Ουγγαρία διμερούς συμφωνίας αντιβαίνει προς το άρθρο 20, παράγραφος 1, της ΣΕΣΣ, προς την αιτιολογική σκέψη 3 του κώδικα συνόρων Σένγκεν, καθώς και προς τα άρθρα 2, στοιχείο αʹ, και 5 του κανονισμού 1931/2006. Η αναιρεσείουσα υποστηρίζει ότι η συνεχής παραμονή στην οποία αναφέρεται η ως άνω διάταξη της συναφθείσας από την Ουγγαρία διμερούς συμφωνίας έχει την έννοια ότι η άδεια τοπικής διελεύσεως των συνόρων ισχύει κατά ανώτατο όριο για περίοδο τριών μηνών, ήτοι 31 ημερών για έκαστο μήνα, ήτοι συνολικά 93 ημερών εντός περιόδου έξι μηνών από της πρώτης εισόδου.
III – Τα προδικαστικά ερωτήματα και η ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία
18.
Υπό τις περιστάσεις αυτές το Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Έχει η διάταξη του άρθρου 5 του κανονισμού ?1931/2006?, που ορίζει σε τρεις μήνες τη μέγιστη επιτρεπόμενη διάρκεια κάθε συνεχούς παραμονής –λαμβανομένων ιδίως υπόψη των όσων ορίζουν τα άρθρα 2, στοιχείο αʹ, και 3, σημείο 3, του εν λόγω κανονισμού–, την έννοια ότι ο κανονισμός επιτρέπει τις πολλαπλές εισόδους και εξόδους και τη συνεχή παραμονή μέγιστης διάρκειας τριών μηνών, βάσει των διμερών συμφωνιών που έχουν συναφθεί μεταξύ των κρατών μελών και τρίτων χωρών δυνάμει του άρθρου 13 του εν λόγω κανονισμού και, ως εκ τούτου, πριν από τη λήξη της τρίμηνης προθεσμίας παραμονής, ο κάτοικος παραμεθόριας περιοχής ο οποίος διαθέτει άδεια τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας μπορεί να διακόψει τη συνεχή παραμονή και, αφού διασχίσει εκ νέου τα σύνορα, να έχει εκ νέου δικαίωμα τρίμηνης συνεχούς παραμονής;
2)
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα, μπορεί να θεωρηθεί ότι διακόπτεται η συνεχής παραμονή κατά την έννοια του άρθρου 5 του κανονισμού 1931/2006 οσάκις η είσοδος και η έξοδος πραγματοποιούνται αυθημερόν ή σε δύο συναπτές ημέρες;
3)
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα και αρνητικής απαντήσεως στο δεύτερο ερώτημα, ποιο χρονικό διάστημα ή ποιο άλλο κριτήριο εκτιμήσεως πρέπει να ληφθεί υπόψη, στο πλαίσιο εφαρμογής του άρθρου 5 του κανονισμού 1931/2006, προκειμένου να διαπιστωθεί ότι υπήρξε διακοπή της συνεχούς παραμονής;
4)
Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα, μπορεί να ερμηνευθεί η διάταξη που επιτρέπει τη συνεχή παραμονή μέγιστης διάρκειας τριών μηνών κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 5 του κανονισμού 1931/2006 υπό την έννοια ότι πρέπει να προστίθεται ο χρόνος παραμονής στο πλαίσιο των πολλαπλών εισόδων και εξόδων και ότι, λαμβανομένου υπόψη του άρθρου 20, παράγραφος 1, της ?ΣΕΣΣ? –ή οποιουδήποτε άλλο κανόνα που διέπει τον χώρο Σένγκεν–, εάν το άθροισμα των ούτω υπολογιζομένων ημερών ανέρχεται σε ενενήντα τρεις, ήτοι τρεις μήνες, πρέπει να θεωρείται ότι η άδεια τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας δεν παρέχει πλέον δικαίωμα παραμονής εντός των έξι μηνών από της ημερομηνίας πρώτης εισόδου;
5)
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο τέταρτο ερώτημα, πρέπει επίσης να ληφθούν υπόψη, στο πλαίσιο της αθροίσεως αυτής, οι πολλαπλές είσοδοι και έξοδοι εντός της αυτής ημέρας καθώς και η χωριστή είσοδος και έξοδος εντός της αυτής ημέρας, και ποια μέθοδος υπολογισμού πρέπει να χρησιμοποιείται προς τούτο;»
19.
Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν ο αναιρεσίβλητος της κύριας δίκης, η Ουγγαρία, η Δημοκρατία της Πολωνίας, η Ρουμανία, η Σλοβακική Δημοκρατία και η Επιτροπή.
20.
Η αναιρεσείουσα της κύριας δίκης, η Ουγγαρία, η Ρουμανία καθώς και η Επιτροπή ανέπτυξαν και προφορικά τις παρατηρήσεις τους κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση που διεξήχθη στις 14 Ιουνίου 2012.
IV – Ανάλυση
Α – Προκαταρκτικές παρατηρήσεις ως προς τη σειρά εξετάσεως των προδικαστικών ερωτημάτων
21.
Καταρχάς, πρέπει να διευκρινισθεί ότι λαμβανομένων υπόψη των επίμαχων στο πλαίσιο της κύριας δίκης πραγματικών περιστατικών καθώς και του νομικού πλαισίου στο οποίο αυτά εντάσσονται και, ειδικότερα, των κρίσιμων διατάξεων της συναφθείσας από την Ουγγαρία διμερούς συμφωνίας, το ζήτημα στο οποίο πρέπει να δοθεί ιδιαίτερη σημασία είναι αυτό που το αιτούν δικαστήριο εγείρει με το τέταρτο προδικαστικό ερώτημα.
22.
Συγκεκριμένα, καταρχάς, από τη δικογραφία προκύπτει ότι στον αναιρεσίβλητο της κύριας δίκης απαγορεύθηκε η είσοδος στο ουγγρικό έδαφος για τον λόγο ότι είχε παραμείνει σε αυτό για διάστημα που υπερέβαινε τους τρεις μήνες εντός χρονικής περιόδου έξι μηνών. Πιο συγκεκριμένα, η επίδικη απόφαση, αφενός, αιτιολογείται με αναφορά στη συνολική διάρκεια της παραμονής του ενδιαφερόμενου στην Ουγγαρία και μόνον και, από την άλλη, στηρίζεται στις διατάξεις αποκλειστικώς του άρθρου 40, παράγραφος 1, του νόμου II του 2007, το οποίο παραπέμπει μόνο στον κώδικα συνόρων Σένγκεν.
23.
Το τέταρτο ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου αφορά, σε άμεση σχέση με τα επίμαχα πραγματικά περιστατικά της κύριας δίκης, τη συμβατότητα με το άρθρο 5 του κανονισμού 1931/2006 του καθεστώτος που απορρέει εκ της συναφθείσας από την Ουγγαρία διμερούς συμφωνίας. Συγκεκριμένα, το άρθρο 1, παράγραφος 5, της εν λόγω συμφωνίας επιτρέπει «πολλαπλές εισόδους και συνεχή παραμονή μέγιστης διάρκειας τριών μηνών», σύμφωνα με το άρθρο 5 του κανονισμού 1931/2006, αλλά μόνο με παραπομπή στο άρθρο 20 της ΣΕΣΣ ή το άρθρο 5 του κώδικα συνόρων Σένγκεν, «εντός χρονικής περιόδου έξι μηνών στην παραμεθόριο ζώνη» που καλύπτεται από τη συμφωνία. Επιπλέον, σύμφωνα με την υποβληθείσα από το αιτούν δικαστήριο υπόθεση, η ίδια διάταξη επιτρέπει, για τον υπολογισμό της παραμονής μέγιστης διάρκειας τριών μηνών εντός χρονικής περιόδου έξι μηνών, την άθροιση της διάρκειας των πολλαπλών εισόδων που πραγματοποίησε κάποιο πρόσωπο στην Ουγγαρία.
24.
Αντιθέτως, τα τρία πρώτα ερωτήματα του αιτούντος δικαστηρίου στηρίζονται επί υποθετικής βάσεως. Συγκεκριμένα, τα ερωτήματα αυτά αφορούν την περίπτωση προσώπου το οποίο χρησιμοποιεί την άδεια τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας προκειμένου, κατά κάποιο τρόπο, να μεγιστοποιήσει νομίμως το διάστημα παρουσίας του στο έδαφος κράτους μέλους, παραμένοντας σε αυτό κατά τρόπο συνεχή κατά τη μέγιστη περίοδο τριών μηνών που προβλέπεται από το άρθρο 5 του κανονισμού 1931/2006 και, εν συνεχεία, διασχίζοντας εκ νέου τα σύνορα, ενδεχομένως εντός της ίδιας ημέρας, ούτως ώστε να θεμελιώσει εκ νέου δικαίωμα τρίμηνης παραμονής καταστρατηγώντας, έτσι, τον σκοπό του καθεστώτος τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας.
25.
Τέλος, το πέμπτο ερώτημα, το οποίο συμπληρώνει κατά κάποιον τρόπο το τέταρτο ερώτημα διευρύνοντάς το, αφορά τον τρόπο υπολογισμού της διάρκειας των παραμονών που απορρέουν από χωριστές ή πολλαπλές μετακινήσεις διάρκειας μικρότερης των 24 ωρών.
26.
Αρνητική απάντηση στο τέταρτο ερώτημα θα σημαίνει ότι παρέλκει η απάντηση στο πέμπτο. Εξάλλου, δεδομένου ότι τα τρία πρώτα ερωτήματα αφορούν περίπτωση καταχρήσεως δικαιώματος, στο μέτρο που αναφέρονται σε διασυνοριακές μετακινήσεις οι οποίες ενδέχεται να υποκρύπτουν συγκεκαλυμμένη διαμονή η οποία καταστρατηγεί τον σκοπό του καθεστώτος τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας, θα εξεταστούν υπό το πρίσμα αυτό στο πλαίσιο της απαντήσεως στο τέταρτο ερώτημα.
Β – Η εφαρμογή του κανονισμού 1931/2006
1. Οι διμερείς συμφωνίες του άρθρου 13 του κανονισμού 1931/2006
27.
Ο κανονισμός 1931/2006 παρουσιάζει την πρωτοτυπία ότι αναθέτει στα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη ορισμένες πτυχές της εφαρμογής του, εξουσιοδοτώντας τα να συνάπτουν (
13
), σύμφωνα με το άρθρο 13, διμερείς συμφωνίες συμβατές με τις διατάξεις του εν λόγω κανονισμού και προοριζόμενες να υποκαταστήσουν τις προϋφιστάμενες (
14
).
28.
Στο πλαίσιο αυτό, το άρθρο 5 του κανονισμού 1931/2006 προβλέπει ότι οι διμερείς αυτές συμφωνίες προσδιορίζουν τη μέγιστη επιτρεπομένη διάρκεια κάθε συνεχούς παραμονής στο πλαίσιο του εν λόγω καθεστώτος, η οποία δεν δύναται να υπερβαίνει τους τρεις μήνες.
29.
Επομένως, τα κράτη μέλη διαθέτουν, στο πλαίσιο της υποχρεώσεως που τους επιβάλλεται, ήτοι υπό τον όρο ότι προβλέπεται μέγιστη επιτρεπομένη διάρκεια συνεχούς παραμονής τριών μηνών και, υπό την επιφύλαξη, γενικότερα, της τηρήσεως του δικαίου της Ένωσης (
15
), ένα ουσιαστικό περιθώριο διαπραγματεύσεως με τα οικεία τρίτα κράτη για τον καθορισμό των χρονικών, ιδίως, προϋποθέσεων ασκήσεως των δικαιωμάτων που απορρέουν από το καθεστώς τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας.
30.
Η πρακτική που ακολουθήθηκε από τα διάφορα κράτη μέλη και τα ενδιαφερόμενα τρίτα κράτη μαρτυρεί κατά τα λοιπά, κατά το μέτρο που είναι δυνατόν να συναχθεί ένα συμπέρασμα (
16
), την ύπαρξη ενός τέτοιου περιθωρίου εκτιμήσεως. Ορισμένες από τις συμφωνίες αυτές προβλέπουν μέγιστη διάρκεια παραμονής σχετικώς σύντομη (
17
), χωρίς να χρειάζεται να πληρούνται περαιτέρω προϋποθέσεις. Άλλες, όπως η συναφθείσα από την Ουγγαρία διμερής συμφωνία, καθορίζουν τη μέγιστη επιτρεπόμενη διάρκεια συνεχούς παραμονής, αλλά εντός δεδομένης περιόδου, όπως συμβαίνει με τις συμφωνίες που συνήψε η Δημοκρατία της Πολωνίας, αντιστοίχως, με την Ουκρανία (
18
) και τη Δημοκρατία της Λευκορωσίας (
19
), ή ακόμη με τη συμφωνία που συνήψε η Σλοβακική Δημοκρατία με την Ουκρανία (
20
). Όσον αφορά τη συμφωνία που συνήφθη μεταξύ της Ρουμανίας και της Δημοκρατίας της Μολδαβίας, προβλέπει απλώς μέγιστη συνεχή παραμονή τριών μηνών (
21
), στο πλαίσιο της διατάξεως που δίνει τον ορισμό της τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας.
31.
Πρέπει όμως να υπογραμμιστεί επίσης ότι, σύμφωνα με το άρθρο 13 του κανονισμού 1931/2006, η σύναψη ή η διατήρηση σε ισχύ των διμερών αυτών συμφωνιών γίνεται βάσει «εξουσιοδοτήσεως» από την Ένωση και κατόπιν ελέγχου, εκ μέρους της Επιτροπής, πριν τη σύναψη ή την τροποποίησή τους, της συμβατότητάς τους με τους κανόνες του εν λόγω κανονισμού. Επομένως, μολονότι δεν αμφισβητείται ότι τα κράτη μέλη, στο πλαίσιο των κανόνων που θεσπίζονται με τον κανονισμό 1931/2006, διαθέτουν πραγματική εξουσία εκτιμήσεως, προκειμένου στο πλαίσιο κοινής συμφωνίας με τα τρίτα κράτη να καθορίσουν τους λεπτομερείς κανόνες εφαρμογής του εν λόγω κανονισμού, εντούτοις, οι διατάξεις που θεσπίζονται πρέπει να ερμηνεύονται και να εφαρμόζονται από τα αρμόδια εθνικά δικαστήρια και αρχές υπό το φως του γράμματος και του σκοπού του εν λόγω κανονισμού και σύμφωνα με το σύνολο των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης.
2. Η συναφθείσα από την Ουγγαρία διμερής συμφωνία
32.
Το άρθρο 1, παράγραφος 5, της συναφθείσας από την Ουγγαρία διμερούς συμφωνίας εντάσσεται μεν στο πλαίσιο των επιταγών του άρθρου 5 του κανονισμού 1931/2006, πλην όμως οι όροι που χρησιμοποιεί δεν είναι απαλλαγμένοι αμφισημίας.
33.
Συγκεκριμένα, η εν λόγω διάταξη προβλέπει ότι η κατά το άρθρο 2 άδεια τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας «επιτρέπει στον κάτοχό της να πραγματοποιεί πολλαπλές εισόδους και συνεχή παραμονή μέγιστης διάρκειας τριών μηνών εντός χρονικής περιόδου έξι μηνών στην παραμεθόριο ζώνη του ετέρου συμβαλλόμενου μέρους». Με τον τρόπο αυτό, η οικεία διάταξη καθορίζει σαφώς σε τρεις μήνες τη μέγιστη επιτρεπόμενη διάρκεια συνεχούς παραμονής στο πλαίσιο της τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας, περιορίζοντας ταυτόχρονα τη δυνατότητα αυτή συνεχούς παραμονής μόνον «εντός χρονικής περιόδου έξι μηνών».
34.
Εντούτοις, με τον τρόπο που είναι διατυπωμένη η ως άνω διάταξη ενδέχεται, όπως προκύπτει από την απόφαση περί παραπομπής, να τύχει διαφορετικής ερμηνείας από τα ουγγρικά δικαστήρια και αρχές.
35.
Σύμφωνα με την πρώτη προσέγγιση, που υιοθέτησαν το Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság, ο αναιρεσίβλητος της κύριας δίκης καθώς και ο Γενικός Πρόξενος της Ουκρανίας στην Ουγγαρία, το άρθρο 1, παράγραφος 5, της συναφθείσας από την Ουγγαρία διμερούς συμφωνίας επιτρέπει, αφενός, πολλαπλές εισόδους και, αφετέρου, συνεχή παραμονή μέγιστης διάρκειας τριών μηνών εντός χρονικής περιόδου έξι μηνών.
36.
Σύμφωνα με τη δεύτερη προσέγγιση, την οποία υιοθέτησαν οι αρμόδιες ουγγρικές αρχές, η ως άνω διάταξη θα πρέπει να ερμηνεύεται και να εφαρμόζεται υπό την έννοια ότι για τον υπολογισμό της μέγιστης διάρκειας τριών μηνών εντός χρονικής περιόδου έξι μηνών μπορεί να αθροίζεται ο χρόνος παραμονής στο πλαίσιο των πολλαπλών παραμονών που πραγματοποίησε κάποιο πρόσωπο, ανεξαρτήτως της αντίστοιχης διάρκειάς τους.
37.
Επομένως, σύμφωνα με τη δεύτερη αυτή προσέγγιση, η συναφθείσα από την Ουγγαρία διμερής συμφωνία στηρίζεται στην ιδέα ότι το άρθρο 5 του κανονισμού 1931/2006, σε συνδυασμό με το άρθρο 20 της ΣΕΣΣ ή το άρθρο 5 του κώδικα συνόρων Σένγκεν, θεσπίζει ένα καθεστώς «χρονικής πίστωσης», υπό την έννοια ότι κάθε χωριστή συνεχής παραμονή αθροίζεται για τον υπολογισμό της μέγιστης επιτρεπόμενης διάρκειας τριών μηνών εντός χρονικής περιόδου έξι μηνών. Επομένως, οι κάτοχοι άδειας τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας έχουν, ανά περίοδο έξι μηνών, δικαίωμα παραμονής τριών μηνών συνολικά, η οποία μπορεί να κατανεμηθεί ελεύθερα, ήτοι και κατά τρόπο συγκεντρωτικό και συνεχή σε μία ενιαία περίοδο, με τη διευκρίνιση ότι, στην τελευταία αυτή περίπτωση, κατά το χρονικό διάστημα των τριών μηνών που ακολουθούν αποκλείεται κάθε δυνατότητα διελεύσεως των συνόρων υπό το καθεστώς της τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας. Κατ’ ακολουθία, κάτοικος παραμεθόριας περιοχής ο οποίος παραμένει κατά τρόπο συνεχή, επί τρεις μήνες, στην παραμεθόρια ζώνη κράτους μέλους στις αρχές χρονικής περιόδου έξι μηνών και ο οποίος επιστρέφει στο τρίτο κράτος κατά τη λήξη της περιόδου αυτής δεν μπορεί να διασχίσει εκ νέου τα σύνορα στη διάρκεια των τριών μηνών που ακολουθούν.
Γ – Η συμβατότητα της συναφθείσας από την Ουγγαρία διμερούς συμφωνίας με το άρθρο 5 του κανονισμού 1931/2006
38.
Το άρθρο 1, παράγραφος 5, της συναφθείσας από την Ουγγαρία διμερούς συμφωνίας ανταποκρίνεται «τυπικώς» στην επιταγή του άρθρου 5 του κανονισμού 1931/2006, καθορίζοντας τη μέγιστη επιτρεπόμενη διάρκεια συνεχούς παραμονής σε τρεις μήνες. Επομένως, η διάταξη αυτή δεν μπορεί να θεωρηθεί αυτή καθεαυτήν ασύμβατη προς τις κρίσιμες διατάξεις του κανονισμού 1931/2006, μπορεί δε να θεωρηθεί ακόμη και κατά κυριολεξία συμβατή με τις εν λόγω διατάξεις (
22
). Το ζήτημα είναι ότι η γραμματική αυτή ερμηνεία δεν αρκεί.
39.
Συγκεκριμένα, η απλή διαπίστωση ότι τηρήθηκε το γράμμα του κανονισμού 1931/2006 δεν επιτρέπει να συναχθεί το συμπέρασμα ότι το άρθρο 5 του κανονισμού μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι το καθεστώς που θεσπίστηκε με το άρθρο 1, παράγραφος 5, της συναφθείσας από την Ουγγαρία διμερούς συμφωνίας, όπως το άρθρο αυτό ερμηνεύεται και εφαρμόζεται από τις αρμόδιες ουγγρικές αρχές, είναι απολύτως συμβατό με το δίκαιο της Ένωσης, παρά τις διατάξεις του άρθρου 20 της ΣΕΣΣ και του άρθρου 5 του κώδικα συνόρων Σένγκεν.
40.
Συγκεκριμένα, πρέπει να εξεταστεί ειδικότερα αν η πρόσθετη επιταγή, η οποία περιορίζει σε τρεις μήνες τη δυνατότητα συνεχούς παραμονής «εντός χρονικής περιόδου έξι μηνών» (
23
), σε συνδυασμό με τη μέθοδο υπολογισμού της μέγιστης διάρκειας παραμονής τριών μηνών εντός χρονικής περιόδου έξι μηνών διά της αθροίσεως της διάρκειας όλων των πολλαπλών παραμονών που πραγματοποιήθηκαν στην παραμεθόρια ζώνη, είναι απολύτως συμβατή με το γράμμα και τον σκοπό του κανονισμού 1931/2006 και, γενικότερα, με το σύνολο των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης και ιδίως του πρωτογενούς δικαίου.
1. Επί της έννοιας του κανονισμού 1931/2006
α) Επί της λογικής που διέπει το καθεστώς τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας
41.
Οι αιτιολογικές σκέψεις του κανονισμού 1931/2006 παρέχουν ορισμένες ενδείξεις αναφορικά με το έρεισμα και τον σκοπό του καθεστώτος τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας που αυτός θεσπίζει (
24
). Αναφέρουν ότι η ειδική αυτή ρύθμιση θεσπίστηκε προκειμένου να αποτραπεί το ενδεχόμενο τα εξωτερικά σύνορα της Ένωσης με τους γείτονές της να «εμποδίζουν τις εμπορικές, κοινωνικές και πολιτιστικές ανταλλαγές [καθώς και] την περιφερειακή συνεργασία» (
25
). Το άρθρο 3, σημείο 3, του κανονισμού 1931/2006, το οποίο δίνει τον ορισμό της «τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας», αναφέρεται επίσης σε λόγους κοινωνικούς και πολιτιστικούς αλλά και σε «αιτιολογημένους οικονομικούς» ή «οικογενειακούς» λόγους (
26
).
42.
Υπό το πρίσμα αυτό, το καθεστώς τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας που θεσπίστηκε με τον κανονισμό 1931/2006 σκοπεί πρωτίστως να εξισορροπήσει, αφενός, την ανάγκη να διευκολυνθεί η διέλευση των εξωτερικών χερσαίων συνόρων της Ένωσης «από τους καλόπιστους κατοίκους παραμεθόριων περιοχών που νομιμοποιούνται να διέρχονται συχνά [αυτά]», και, αφετέρου, «την ανάγκη να αποτραπεί η λαθρομετανάστευση και οι εγκληματικές δραστηριότητες που απειλούν την ασφάλεια» (
27
).
43.
Πολύ γενικά, η θέσπιση ενός «αποτελεσματικού και φιλικού προς τον χρήστη συστήματος ?για τη διαχείριση της τοπικής? συνοριακής κυκλοφορίας» (
28
) θεωρείται, επομένως, τόσο «απαραίτητο μέρος κάθε πολιτικής περιφερειακής ανάπτυξης» (
29
) όσο και αναπόσπαστο στοιχείο για την αποτελεσματικότητα του συστήματος ελέγχου στα εξωτερικά σύνορα που η Ένωση θέσπισε ταυτόχρονα με την κατάργηση των εσωτερικών συνόρων στο πλαίσιο της δημιουργίας ενός χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης (
30
).
44.
Επομένως, ο προσδιορισμός της ratio legis του κανονισμού 1931/2006, η ερμηνεία των διατάξεών του και η εκτίμηση της εφαρμογής του πρέπει να γίνουν υπό το πρίσμα ακριβώς του ιστορικού, πολιτιστικού, οικονομικού και κοινωνικού πλαισίου στο οποίο εντάσσεται το καθεστώς που θεσπίζεται με τον εν λόγω κανονισμό.
45.
Συναφώς, είναι ίσως χρήσιμο να σημειωθεί ότι η ιστορία της περιοχής στην οποία εντοπίζονται τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς της κύριας δίκης ήταν ταραχώδης στη διάρκεια του 20ού αιώνα και σημαδεύτηκε από πολλαπλές μεταβολές των συνόρων (
31
).
46.
Στο πλαίσιο αυτό, ο κανονισμός 1931/2006 θεσπίζει την «άδεια τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας» (
32
), της οποίας καθορίζει τις προϋποθέσεις και τον τρόπο χορηγήσεως (
33
) καθώς και τους όρους ισχύος (
34
), ενώ επίσης θέτει τις προϋποθέσεις εισόδου και εξόδου των κατόχων της εν λόγω αδείας από το έδαφος των κρατών μελών, επιτρέποντας ταυτόχρονα στα κράτη μέλη να διατηρούν ή να συνάπτουν με γειτονικές τρίτες χώρες τις διμερείς συμφωνίες που είναι αναγκαίες προς εφαρμογή του ούτω θεσπισθέντος καθεστώτος τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας.
47.
Συναφώς, υπογραμμίζεται, καταρχάς, το γεγονός ότι ούτε το άρθρο 5 του κανονισμού 1931/2006 ούτε κάποια άλλη διάταξη αυτού προβλέπουν ότι η συνολική διάρκεια του δικαιώματος παραμονής των δικαιούχων του καθεστώτος τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας πρέπει να περιορίζεται στην προβλεπόμενη για τη συνεχή παραμονή μέγιστη διάρκεια, υπολογιζόμενη εντός δεδομένης χρονικής περιόδου έξι μηνών (
35
).
48.
Εν συνεχεία, επισημαίνεται ότι τα κύρια χαρακτηριστικά του καθεστώτος τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας είναι, αφενός, ο περιορισμός του πεδίου εφαρμογής του ratione personae (
36
) και ratione loci (
37
), επ’ απειλή επιβολής κυρώσεων (
38
), και, αφετέρου, ο σκοπός του, ο οποίος συνίσταται στην παροχή προς τους δικαιούχους της δυνατότητας να διασχίζουν «συχνά» (
39
) και «τακτικά» (
40
) εξωτερικά χερσαία σύνορα, υπό τον όρο ότι η διέλευση αυτή υπαγορεύεται από νόμιμους λόγους.
49.
Εντούτοις, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι ο κανονισμός 1931/2006 ελάχιστες διευκρινίσεις παρέχει ως προς την έννοια της ως άνω συχνότητας και τακτικότητας. Επομένως, στο Δικαστήριο εναπόκειται να αποφανθεί ως προς το σημείο αυτό, στο μέτρο που παρίσταται αναγκαίο, συνεκτιμώντας τους νόμιμους λόγους που δικαιολογούν την υπαγωγή στο καθεστώς τοπικής κυκλοφορίας.
50.
Εν προκειμένω, διαπιστώνεται συναφώς ότι, μολονότι το άρθρο 9, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1931/2006 εξαρτά τη χορήγηση άδειας τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας από την προϋπόθεση της προσκομίσεως εκ μέρους του αιτούντος εγγράφων τα οποία να αποδεικνύουν, πέραν της ιδιότητάς του ως κατοίκου παραμεθόριας περιοχής, «την ύπαρξη νομίμων λόγων για τη συχνή διέλευση εξωτερικών χερσαίων συνόρων στο πλαίσιο τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας», πάντως, ο εν λόγω κανονισμός ελάχιστα αναφέρει ομοίως ως προς τη φύση των νόμιμων λόγων που μπορούν να γίνουν δεκτοί (
41
).
51.
Η αιτιολογική σκέψη 2 του κανονισμού 1931/2006 αναφέρει, όπως ήδη υπογραμμίστηκε, μόνον τις «εμπορικές, κοινωνικές και πολιτιστικές ανταλλαγές», το δε άρθρο του 3, σημείο 3, ορίζει την «τοπική διασυνοριακή κυκλοφορία» ως την «τακτική διέλευση εξωτερικών χερσαίων συνόρων από κατοίκους παραμεθόριων περιοχών, για τη διαμονή τους στην παραμεθόρια περιοχή, π.χ. για κοινωνικούς, πολιτιστικούς ή για οικογενειακούς λόγους» καθώς και για «αιτιολογημένους οικονομικούς λόγους», υπό την διευκρίνιση στην τελευταία αυτή περίπτωση ότι, σύμφωνα με το άρθρο 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1931/2006, ο κανονισμός δεν θίγει, κατά την εφαρμογή του, τις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης και του εθνικού δικαίου που εφαρμόζονται στους υπηκόους τρίτων χωρών και αφορούν την πρόσβαση σε οικονομική δραστηριότητα και την άσκησή της (
42
).
52.
Επομένως, από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι η ratio legis της κανονιστικής ρυθμίσεως σχετικά με την τοπική διασυνοριακή κυκλοφορία συνίσταται στο να επιτρέψει στους κατοίκους των οικείων παραμεθόριων περιοχών να διασχίζουν εύκολα, ήτοι χωρίς υπέρμετρα διοικητικά εμπόδια (
43
), συχνά (
44
), καθώς και τακτικά (
45
), για νόμιμους οικονομικούς, κοινωνικούς, πολιτιστικούς ή οικογενειακούς λόγους, τα εξωτερικά χερσαία σύνορα της Ένωσης, υπό τη διευκρίνιση, εντούτοις, ότι η ελευθερία αυτή δεν μπορεί να ασκείται κατά τρόπο στρεβλό ή παρεκκλίνοντα από τον σκοπό της ούτε κατά τρόπο δόλιο ή καταχρηστικό, επ’ απειλή επιβολής κυρώσεων (
46
).
53.
Στις αρμόδιες εθνικές αρχές εναπόκειται να εκτιμήσουν τους νόμιμους αυτούς λόγους κατά τη χορήγηση των αδειών τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας (
47
), λαμβάνοντας υπόψη το ιστορικό, πολιτιστικό, οικονομικό και κοινωνικό πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται η διαπραγμάτευση και η σύναψη από τα κράτη μέλη κάθε διμερούς συμφωνίας περί εφαρμογής του καθεστώτος τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας με τις οικείες τρίτες χώρες. Επιπλέον, οι αρμόδιες εθνικές αρχές πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τους νόμιμους αυτούς λόγους κατά την άσκηση της εξουσίας ελέγχου των εισόδων και εξόδων την οποία τους αναθέτει το άρθρο 6 του κανονισμού 1931/2006, προκειμένου να διασφαλίζουν ότι πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 4 του εν λόγω κανονισμού, καθώς και κατά την άσκηση της εξουσίας επιβολής κυρώσεων που τους αναθέτει το άρθρο 17 του εν λόγω κανονισμού.
β) Επί της λογικής που διέπει τη ΣΕΣΣ και τον κώδικα συνόρων Σένγκεν
54.
Οι αρμόδιες ουγγρικές αρχές υποστηρίζουν, πάντως, κατ’ ουσίαν, ότι το καθεστώς τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας εντάσσεται στο γενικότερο πλαίσιο του καθεστώτος που θεσπίζεται από τη ΣΕΣΣ και τον κώδικα συνόρων Σένγκεν και ότι οι διατάξεις του κανονισμού 1931/2006 πρέπει, επομένως, να ερμηνεύονται υπό το πρίσμα των τελευταίων. Εντούτοις, τα εν λόγω δύο καθεστώτα δεν εκκινούν από την ίδια ιδέα.
55.
Από το άρθρο 1, παράγραφος 5, της συναφθείσας από την Ουγγαρία διμερούς συμφωνίας προκύπτει ότι τα ενδιαφερόμενα δύο κράτη έδωσαν συγκεκριμένο περιεχόμενο στην επιταγή που απορρέει από το άρθρο 5 του κανονισμού 1931/2006 παραπέμποντας, εμμέσως πλην σαφώς, στο εφαρμοστέο στη βραχείας διάρκειας διαμονή των υπηκόων τρίτων χωρών καθεστώς, όπως αυτό θεσπίζεται, αφενός, από τα άρθρα 5 και 20 της ΣΕΣΣ και, αφετέρου, από το άρθρο 5 του κώδικα συνόρων Σένγκεν και το άρθρο 2 του κώδικα θεωρήσεων.
56.
Το άρθρο 20 της ΣΕΣΣ προβλέπει την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηκόων τρίτων χωρών, οι οποίοι δεν υπόκεινται στην υποχρέωση θεωρήσεως στον χώρο Σένγκεν, για μέγιστη διάρκεια τριών μηνών εντός χρονικής περιόδου έξι μηνών από της ημερομηνίας πρώτης εισόδου (
48
), υπό τον όρο της τηρήσεως των προϋποθέσεων που προβλέπονται από το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχεία αʹ και γʹ έως εʹ, της ΣΕΣΣ.
57.
Ο ίδιος ως άνω περιορισμός σε τρεις μήνες της επιτρεπόμενης διάρκειας παραμονής εντός χρονικής περιόδου έξι μηνών απαντά στο άρθρο 5 του κώδικα συνόρων Σένγκεν, το οποίο ορίζει τις γενικές προϋποθέσεις εισόδου των υπηκόων τρίτων χωρών στο έδαφος της Ένωσης για παραμονή βραχείας διάρκειας, καθώς και στο άρθρο 2, σημείο 2, στοιχείο αʹ, του κοινοτικού κώδικα θεωρήσεων, που δίνει τον ορισμό της έννοιας της θεωρήσεως (
49
).
58.
Σε αντίθεση προς τον κανονισμό 1931/2006 του οποίου το πεδίο εφαρμογής ratione loci και ratione personae είναι αυστηρώς περιορισμένο, η ΣΕΣΣ, όπως και ο κώδικας συνόρων Σένγκεν και ο κοινοτικός κώδικας θεωρήσεων, εφαρμόζονται, εκτός εξαιρέσεων, στην παραμονή βραχείας διάρκειας όλων των υπηκόων τρίτων χωρών στο σύνολο της επικράτειας των οικείων κρατών μελών.
59.
Επομένως, ο εφαρμοζόμενος ως προς όλους τους υπηκόους τρίτων χωρών περιορισμός, κατά το κοινό δίκαιο, της παραμονής βραχείας διάρκειας σε διάστημα το οποίο δεν υπερβαίνει τους τρεις μήνες, εντός περιόδου έξι μηνών, δεν έχει εφαρμογή στο εξαιρετικό καθεστώς τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας.
60.
Το επιχείρημα που προβάλει η Ουγγαρία, ότι ο εξαιρετικός χαρακτήρας του κανονισμού 1931/2006 δεν είναι απόλυτος και ότι αφορά μόνον τις διατυπώσεις εισόδου, με συνέπεια ότι το άρθρο του 5 πρέπει να ερμηνεύεται υπό το πρίσμα των διατάξεων του άρθρου 20 της ΣΕΣΣ ή του άρθρου 5 του κώδικα συνόρων Σένγκεν, πρέπει να απορριφθεί συναφώς.
61.
Συγκεκριμένα, η αιτιολογική σκέψη 3 του κανονισμού 1931/2006 ρητώς αναφέρει ότι το καθεστώς τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας συνιστά παρέκκλιση από τους γενικούς κανόνες που διέπουν τον συνοριακό έλεγχο των διερχομένων τα εξωτερικά σύνορα των κρατών μελών της Ένωσης, οι οποίοι ορίζονται με τον κώδικα συνόρων Σένγκεν (
50
). Εξάλλου, το άρθρο 35 του κώδικα συνόρων Σένγκεν διευκρινίζει, παράλληλα, ότι δεν θίγει τους κανόνες της Ένωσης σχετικά με την τοπική διασυνοριακή κυκλοφορία και τις υφιστάμενες συναφώς διμερείς συμφωνίες.
62.
Επομένως, όλες οι διατάξεις του κανονισμού 1931/2006, οι οποίες αποσκοπούν ακριβώς στη θέσπιση κανόνων σχετικά με την τοπική διασυνοριακή κυκλοφορία, πρέπει να θεωρούνται ως παρέκκλιση από το καθεστώς της βραχείας διάρκειας παραμονής που θεσπίζεται από τον κώδικα συνόρων Σένγκεν.
63.
Εντούτοις, ο εξαιρετικός χαρακτήρας του κανονισμού 1931/2006 δεν σημαίνει ότι οι διατάξεις του πρέπει, κατ’ ανάγκη, να αποτελούν αντικείμενο στενής ή περιοριστικής ερμηνείας. Σημαίνει, προπάντων, ότι, όπως εκτίθεται κατωτέρω, οι διατάξεις του εν λόγω κανονισμού, ως lex specialis, δεν μπορούν να χρησιμοποιούνται για σκοπούς μη προβλεπόμενους από αυτόν με σκοπό την καταστρατήγηση των κανόνων του δικαίου της Ένωσης και του εθνικού δικαίου οι οποίοι διέπουν ειδικότερα, αφενός, την μακροχρόνια παραμονή (
51
) και, αφετέρου, την πρόσβαση ή την άσκηση οικονομικής δραστηριότητας (
52
).
64.
Συμπερασματικά, από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι οι διατάξεις του άρθρου 20 της ΣΕΣΣ ή του άρθρου 5 του κώδικα συνόρων Σένγκεν δεν μπορούν να μεταβάλουν τη λογική του θεσπισθέντος με τον κανονισμό 1931/2006 καθεστώτος τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας η οποία συνίσταται στο να επιτρέψει στους επιλέξιμους κατοίκους παραμεθόριων περιοχών να διασχίζουν, στο μέτρο του δυνατού, τακτικά τα τοπικά σύνορα, ήτοι με ευκολία και όσο συχνά χρειάζεται, πλην περιπτώσεων δόλου ή κατάχρησης.
2. Επί της τηρήσεως του Χάρτη και της ΕΣΔΑ
65.
Κατόπιν των προεκτεθέντων, το βασικό ζήτημα το οποίο υποβάλλεται στην εκτίμηση του Δικαστηρίου ανάγεται στο αν το καθεστώς που θεσπίστηκε με τη συναφθείσα από την Ουγγαρία διμερή συμφωνία, όπως αυτή ερμηνεύεται ή/και εφαρμόζεται από τις αρμόδιες ουγγρικές αρχές, είναι συμβατό, πρώτον, με το πνεύμα του καθεστώτος τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας που μόλις εξετάστηκε λεπτομερώς, όπως αυτό ερμηνεύεται σύμφωνα με το πρωτογενές δίκαιο της Ένωσης (
53
) και, πιο συγκεκριμένα, με τις κρίσιμες διατάξεις του Χάρτη (
54
) ή, ενδεχομένως, της ΕΣΔΑ και, δεύτερον, και γενικότερα, με το σύνολο του δικαίου της Ένωσης (
55
), σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ (
56
).
66.
Συναφώς, επισημαίνεται ότι η αιτιολογική σκέψη 13 του κανονισμού 1931/2006 προβλέπει ότι ο κανονισμός σέβεται τα θεμελιώδη δικαιώματα και τις θεμελιώδεις ελευθερίες και τηρεί ιδίως τις αρχές που αναγνωρίζονται από τον Χάρτη.
67.
Εξάλλου, η σύναψη διμερών συμφωνιών, όπως αυτές περί των οποίων πρόκειται στην υπόθεση της κύριας δίκης, ανάγεται στην εφαρμογή (
57
) του καθεστώτος τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας, γεγονός που σημαίνει ότι οι εν λόγω συμφωνίες, οι οποίες πρέπει να συνάδουν με τους κανόνες του κανονισμού 1931/2006, πρέπει, γενικότερα, να συνάπτονται υπό τον όρο της τηρήσεως του πρωτογενούς δικαίου και ειδικότερα των διατάξεων του Χάρτη, σύμφωνα με το άρθρο 51, παράγραφος 1, του Χάρτη, ή, ενδεχομένως και σε περίπτωση μη εφαρμογής του, των διατάξεων της ΕΣΔΑ, σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 3, ΣΕΕ.
68.
Καταρχάς, εκ πρώτης όψεως, το ζήτημα θα μπορούσε να εξεταστεί υπό το πρίσμα της ελεύθερης κυκλοφορίας.
69.
Εντούτοις, υπογραμμίζεται ότι, με την επιφύλαξη της περιπτώσεως των «προσώπων τα οποία έχουν το κοινοτικό δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας» ή ισοδύναμα δικαιώματα (
58
), κατά την έννοια του άρθρου 3, σημείο 4, του κανονισμού 1931/2006, το άρθρο 45, παράγραφος 1, του Χάρτη, κατά το οποίο κάθε πολίτης της Ένωσης έχει δικαίωμα να κυκλοφορεί και να διαμένει ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών, δεν έχει εφαρμογή ratione personae στη διαφορά της κύριας δίκης, όπως εξάλλου ούτε το άρθρο 45, παράγραφος 2, του Χάρτη, το οποίο προβλέπει τη δυνατότητα χορηγήσεως των ίδιων αυτών δικαιωμάτων στους υπηκόους των τρίτων χωρών που διαμένουν νομίμως στο έδαφος κράτους μέλους (
59
).
70.
Εντούτοις, και χωρίς να χρειάζεται να εξεταστεί το ζήτημα αν η διαφορά της κύριας δίκης εμπίπτει, με οποιονδήποτε τρόπο, στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 2 του πρωτοκόλλου αριθ. 4 της ΕΣΔΑ (
60
), που κατοχυρώνει το δικαίωμα στην ελεύθερη κυκλοφορία, είναι σαφές ότι, λαμβανομένης υπόψη της λογικής που διέπει το καθεστώς τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας, η διαφορά αυτή εμπίπτει, εν πάση περιπτώσει (
61
), στις διατάξεις του άρθρου 7 του Χάρτη, το οποίο εγγυάται τον σεβασμό της ιδιωτικής και οικογενειακής ζωής και το οποίο, σύμφωνα με το άρθρο 52, παράγραφος 3, του Χάρτη, πρέπει να ερμηνεύεται υπό το φως των διατάξεων του άρθρου 8 της ΕΣΔΑ (
62
).
71.
Οι υπήκοοι τρίτων χωρών οι οποίοι δεν εμπίπτουν στον ορισμό των μελών της οικογένειας πολίτη της Ένωσης κατά την έννοια της οδηγίας 2004/38 και, επομένως, δεν απολαύουν του αυτόματου δικαιώματος εισόδου και παραμονής στο κράτος μέλος υποδοχής, αλλά εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 1931/2006, πρέπει, κατά την άποψή μου, να μπορούν να απολαμβάνουν, στο πλαίσιο της εφαρμογής του δεύτερου κανονισμού, τις εγγυήσεις που απορρέουν από το δικαίωμα στην ιδιωτική και οικογενειακή ζωή υπό ευρεία έννοια (
63
), όπως επίσης, αμοιβαία, και οι κάτοικοι παραμεθόριων περιοχών που διαμένουν στα κράτη μέλη.
Δ – Η εφαρμογή του άρθρου 7 του Χάρτη και του άρθρου 8 της ΕΣΔΑ
72.
Επομένως, η ερμηνεία του κανονισμού 1931/2006 και η εκτίμηση της εφαρμογής της επίμαχης διατάξεως της συναφθείσας από την Ουγγαρία διμερούς συμφωνίας πρέπει να γίνει υπό το φως των κρίσιμων διατάξεων του Χάρτη και της ΕΣΔΑ καθώς και των γενικών αρχών του δικαίου της Ένωσης και, ειδικότερα, της αρχής της αναλογικότητας.
73.
Εν προκειμένω, καθαρά μηχανική εφαρμογή του κανόνα του άρθρου 1, παράγραφος 5, της συναφθείσας από την Ουγγαρία διμερούς συμφωνίας, όπως η συμφωνία αυτή ερμηνεύεται με βάση την προσέγγιση που υιοθετούν οι αρμόδιες ουγγρικές αρχές και η οποία καταλήγει σε άρνηση χορηγήσεως στον δικαιούχο άδειας τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας, ο οποίος αποδεικνύει την ύπαρξη προσωπικών και οικογενειακών ή, γενικότερα, κοινωνικών δεσμών (
64
) με πολίτες της Ένωσης που διαμένουν στην παραμεθόρια ζώνη κράτους μέλους υπαγόμενη στον κανονισμό 1931/2006, το δικαίωμα εισόδου και παραμονής στο έδαφος του εν λόγω κράτους μέλους για τον λόγο και μόνον ότι αυτός είχε παραμείνει επί τρεις μήνες στο εν λόγω έδαφος εντός χρονικής περιόδου έξι μηνών, συνιστά δυσανάλογη προσβολή του δικαιώματός του για σεβασμό της ιδιωτικής και οικογενειακής ζωής.
74.
Όπως έχει κρίνει το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, σε διαφορετικό ασφαλώς πλαίσιο (
65
), το άρθρο 8 της ΕΣΔΑ προστατεύει, πέραν της οικογενειακής ζωής stricto sensu, και το δικαίωμα του ατόμου να συνάπτει και να αναπτύσσει σχέσεις με τους συμπολίτες του και τον εξωτερικό κόσμο, μπορεί δε να περιλαμβάνει πτυχές της κοινωνικής ταυτότητας του ατόμου (
66
).
75.
Επομένως, και δεδομένου ότι, ανεξαρτήτως της υπάρξεως ή μη «οικογενειακής ζωής», η απέλαση αλλοδαπού που διαμένει σε κράτος μέλος συνιστά προσβολή του δικαιώματός του για σεβασμό της ιδιωτικής ζωής, η άρνηση που αντιτάσσεται στον κάτοχο άδειας τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας να του επιτραπεί η είσοδος στο έδαφος κράτους μέλους μπορεί να αποτελέσει τέτοια προσβολή και, επομένως, πρέπει να είναι σύμφωνη με τον νόμο και αναγκαία σε μια δημοκρατική κοινωνία, ήτοι να δικαιολογείται από επιτακτική κοινωνική ανάγκη και να είναι, ιδίως, ανάλογη προς τον επιδιωκόμενο θεμιτό σκοπό (
67
).
76.
Στις αρμόδιες εθνικές αρχές εναπόκειται να διασφαλίσουν, υπό τον έλεγχο των εθνικών δικαστηρίων, τη δίκαιη στάθμιση των υφισταμένων συμφερόντων, ήτοι εν προκειμένω του δικαιώματος του αναιρεσίβλητου της κύριας δίκης να κάνει πλήρως χρήση της άδειάς του τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας και της ανάγκης προλήψεως εκ μέρους των αρμοδίων αρχών των καταχρήσεων και επιβολής κυρώσεων, σύμφωνα με το άρθρο 17 του κανονισμού 1931/2006. Στις αρμόδιες εθνικές αρχές εναπόκειται, στο πλαίσιο αυτό, να εξετάζουν, κατά περίπτωση, αν άδεια τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας χρησιμοποιείται από τον δικαιούχο της με δόλιο ή καταχρηστικό τρόπο, λαμβάνοντας δεόντως υπόψη τους νόμιμους λόγους που αυτός προέβαλε με την αίτηση χορηγήσεως της εν λόγω αδείας προκειμένου να επιτύχει αυτή.
77.
Υπό τις συνθήκες αυτές, πρακτική των αρμόδιων αρχών κράτους μέλους η οποία συνίσταται στη συστηματική άρνηση χορηγήσεως στους κατόχους άδειας τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας, εκδοθείσας εγκύρως σύμφωνα με τις διατάξεις του κανονισμού 1931/2006, του δικαιώματος εισόδου στο έδαφος του εν λόγω κράτους μέλους για τον λόγο και μόνον ότι αυτοί, κατά τη διάρκεια χρονικής περιόδου έξι μηνών, πραγματοποίησαν πλείονες παραμονές συνολικής διάρκειας άνω των τριών μηνών, χωρίς να λαμβάνονται υπόψη ούτε οι νόμιμοι λόγοι οι οποίοι δικαιολογούν τις παραμονές αυτές ούτε οι περιστάσεις υπό τις οποίες αυτές πραγματοποιήθηκαν και χωρίς να αποδεικνύεται ότι οι εν λόγω άδειες χρησιμοποιήθηκαν με δόλιο ή καταχρηστικό τρόπο, δεν ανταποκρίνεται, εν πάση περιπτώσει, στις επιταγές που απορρέουν από την αρχή της αναλογικότητας, ακόμη και αν επιβάλλεται από τις διατάξεις διμερούς συμφωνίας περί εφαρμογής του εν λόγω κανονισμού.
78.
Επομένως, ο κανονισμός 1931/2006 έχει την έννοια ότι αποκλείει τη σύναψη, κατ’ εφαρμογή του άρθρου του 13, διμερούς συμφωνίας όπως η συναφθείσα από την Ουγγαρία διμερής συμφωνία η οποία απαγορεύει σε πρόσωπο που πληροί τις προϋποθέσεις υπαγωγής στο εν λόγω καθεστώς τη διέλευση των συνόρων κράτους μέλους υπό περιστάσεις όπως αυτές της κύριας δίκης καθώς και την υπ’ αυτή την έννοια ερμηνεία της από τα αρμόδια εθνικά δικαστήρια και αρχές, εκτός αν αποδεικνύεται δόλια ή καταχρηστική συμπεριφορά.
V – Πρόταση
79.
Κατόπιν όλων των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα ερωτήματα που υπέβαλε το Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Ουγγαρία) ως εξής:
«Το άρθρο 5 του κανονισμού (ΕΚ) 1931/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Δεκεμβρίου 2006, περί κανόνων σχετικά με την τοπική διασυνοριακή κυκλοφορία στα εξωτερικά χερσαία σύνορα των κρατών μελών και τροποποιήσεως των διατάξεων της σύμβασης Σένγκεν, καθόσον καθορίζει σε τρεις μήνες τη μέγιστη επιτρεπόμενη διάρκεια συνεχούς παραμονής στο πλαίσιο του καθεστώτος τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας, έχει την έννοια ότι αποκλείει τη σύναψη, κατ’ εφαρμογή του άρθρου του 13, ή την κατά τα κατωτέρω ερμηνεία διμερούς συμφωνίας η οποία απαγορεύει σε πρόσωπο που πληροί τις προϋποθέσεις υπαγωγής στο εν λόγω καθεστώς τη διέλευση των συνόρων κράτους μέλους:
—
οσάκις το πρόσωπο αυτό είναι κάτοχος ισχύουσας άδειας τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας εκδοθείσας σύμφωνα με τον εν λόγω κανονισμό,
—
για τον λόγο και μόνον ότι αυτός, κατά τη διάρκεια δεδομένης χρονικής περιόδου, πραγματοποίησε πλείονες παραμονές στην παραμεθόρια ζώνη του εν λόγω κράτους μέλους συνολικής διάρκειας ίσης προς την προβλεπόμενη από την εν λόγω συμφωνία μέγιστη διάρκεια συνεχούς παραμονής, ανεξαρτήτως της διάρκειας αυτής της τελευταίας,
—
εκτός αν αποδεικνύεται ότι οι εν λόγω παραμονές συνιστούν δόλια ή καταχρηστική συμπεριφορά.
Στις αρμόδιες εθνικές αρχές εναπόκειται να αποδείξουν, υπό τον έλεγχο των εθνικών δικαστηρίων, ότι η άδεια τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας χρησιμοποιείται κατά τρόπο δόλιο ή καταχρηστικό.»
(
1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.
(
2
)	ΕΕ L 405, σ. 1, διορθωτικό στην ΕΕ L 29, 2007, σ. 3. Ως προς τον κανονισμό αυτό, βλ. Peers S., EU Justice and Home Affairs Law, 3η έκδ., Oxford EU Law Library, 2011, σ. 210 επ· Beaudu, G., «La politique européenne des visas de court séjour», Cultures & Conflits, δημοσιευθέν σε ηλεκτρονική μορφή στις 29 Σεπτεμβρίου 2003, όπως διατίθετο στις 4 Νοεμβρίου 2012, http://conflits.revues.org/909.
(
3
)	Στο εξής: Χάρτης.
(
4
)	Στο εξής: ΕΣΔΑ.
(
5
)	ΕΕ 2000, L 239, σ. 19· στο εξής: ΣΕΣΣ.
(
6
)	Στο εξής: διμερής συμφωνία συναφθείσα από την Ουγγαρία. Συμφωνία κυρωθείσα με τον νόμο CLIII του 2007, περί κυρώσεως της συμφωνίας που συνήφθη μεταξύ της Ουγγρικής Κυβερνήσεως και του Υπουργικού Συμβουλίου της Ουκρανίας με σκοπό τη ρύθμιση της τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας (2007. évi CLIII. Törvény a Magyar Köztársaság Kormánya és Ukrajna Miniszteri Kabinetje között a kishatárforgalom szabályozásáról szóló Egyezmény kihirdetéséről).
(
7
)	Η συμφωνία μεταξύ των κυβερνήσεων των κρατών μελών της Οικονομικής Ένωσης Benelux, της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας και της Γαλλικής Δημοκρατίας σχετικά με τη σταδιακή κατάργηση των ελέγχων στα κοινά σύνορα, η οποία υπογράφηκε στο Σένγκεν στις 14 Ιουνίου 1985, καθώς και η ΣΕΣΣ αποτελούν, από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ (βλ. πρωτόκολλο για την ενσωμάτωση του κεκτημένου του Σένγκεν στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το οποίο προσαρτήθηκε με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ στη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση και στη Συνθήκη περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας), τμήμα του κεκτημένου του Σένγκεν, το οποίο έχει εφαρμογή στην Ουγγαρία δυνάμει του άρθρου 2 του πρωτοκόλλου αριθ. 19 σχετικά με το κεκτημένο του Σένγκεν το οποίο έχει ενσωματωθεί στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Το κεκτημένο του Σένγκεν άρχισε να εφαρμόζεται στην Ουγγαρία από τις 21 Δεκεμβρίου 2007· βλ. άρθρο 1 της αποφάσεως 2007/801/ΕΚ του Συμβουλίου, της 6ης Δεκεμβρίου 2007, σχετικά με την πλήρη εφαρμογή των διατάξεων του κεκτημένου του Σένγκεν στην Τσεχική Δημοκρατία, τη Δημοκρατία της Εσθονίας, τη Δημοκρατία της Λεττονίας, τη Δημοκρατία της Λιθουανίας, τη Δημοκρατία της Ουγγαρίας, τη Δημοκρατία της Μάλτας, τη Δημοκρατία της Πολωνίας, τη Δημοκρατία της Σλοβενίας και τη Σλοβακική Δημοκρατία (ΕΕ L 323, σ. 34).
(
8
)	Κανονισμός (ΕΚ) 562/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Μαρτίου 2006, για τη θέσπιση του κοινοτικού κώδικα σχετικά με το καθεστώς διέλευσης προσώπων από τα σύνορα (κώδικας συνόρων του Σένγκεν) (ΕΕ L 105, σ. 1).
(
9
)	Κανονισμός (ΕΚ) 810/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 2009, για τη θέσπιση κοινοτικού κώδικα θεωρήσεων (κώδικας θεωρήσεων) (ΕΕ L 243, σ. 1).
(
10
)	Στο εξής: νόμος II του 2007.
(
11
)	Στο εξής: αναιρεσίβλητος της κύριας δίκης.
(
12
)	Στο εξής: αναιρεσείουσα της κύριας δίκης.
(
13
)	Ή να διατηρούν τις συμφωνίες που είχαν συναφθεί πριν την έναρξη ισχύος του κανονισμού 1931/2006 και οι οποίες εξακολουθούν να παράγουν τα αποτελέσματά τους υπό τον όρο ότι είναι συμβατές με το δίκαιο της Ένωσης· βλ. επίσης, υπό την έννοια αυτή, την έκθεση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σχετικά με την εφαρμογή και τη λειτουργία του καθεστώτος τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας που έχει καθιερωθεί με τον κανονισμό (ΕΚ) 1931/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου περί κανόνων σχετικά με την τοπική διασυνοριακή κυκλοφορία στα εξωτερικά χερσαία σύνορα των κρατών μελών ?COM(2009) 383 τελικό, στο εξής: πρώτη έκθεση της Επιτροπής σχετικά με το καθεστώς τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας?. Τούτο συμβαίνει, ιδίως, στην περίπτωση της συμφωνίας μεταξύ της Δημοκρατίας της Σλοβενίας και της Δημοκρατίας της Κροατίας που ισχύει ήδη από το 2001 και στην οποία αναφέρεται η εν λόγω έκθεση.
(
14
)	Όσον αφορά το εν λόγω «κεκτημένο» το οποίο αποτελείται από προϋφιστάμενες διμερείς συμφωνίες σχετικά με την τοπική διασυνοριακή κυκλοφορία, βλ. το έγγραφο εργασίας της Επιτροπής, της 9ης Σεπτεμβρίου 2002, που τιτλοφορείται «Développement de l’acquis sur le petit trafic frontalier» [SEC(2002) 947].
(
15
)	Όπως εκτίθεται κατωτέρω.
(
16
)	Παρά τις διατάξεις του άρθρου 19 του κανονισμού 1931/2006, σύμφωνα με τις οποίες η Επιτροπή καθιστά διαθέσιμες στα κράτη μέλη και το κοινό τις πληροφορίες που της κοινοποιούνται από τα οικεία κράτη μέλη σχετικά με τις διμερείς συμφωνίες που αυτά συνάπτουν, δεν κατέστη δυνατή η ασφαλής καταγραφή όλων των συναφθεισών συμφωνιών, ούτε, κατ’ ακολουθία, η συγκέντρωση όλων των κρίσιμων συναφώς πληροφοριών. Βλ., εντούτοις, τις πληροφορίες που περιλαμβάνονται στην προπαρατεθείσα πρώτη έκθεση της Επιτροπής σχετικά με το καθεστώς τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας, καθώς και στην ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο με τίτλο «Δεύτερη έκθεση σχετικά με την εφαρμογή και τη λειτουργία του καθεστώτος τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας που έχει καθιερωθεί με τον κανονισμό 1931/2006» ?COM(2011) 47 τελικό, στο εξής: δεύτερη έκθεση της Επιτροπής σχετικά με το καθεστώς τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας?, οι οποίες υποβλήθηκαν σύμφωνα το άρθρο 18 του κανονισμού 1931/2006 και από τις οποίες προκύπτει ότι δεκατέσσερις συμφωνίες είχαν συναφθεί ή επρόκειτο να συναφθούν σύντομα· βλ., επίσης, Eckstein, A., «Cross-border travel to become easier in Kaliningrad area», Europolitics, 29 Ιουλίου 2011.
(
17
)	Βλ. το άρθρο 3, παράγραφοι 2 και 3, της συμφωνίας μεταξύ της Δημοκρατίας της Σλοβενίας και της Δημοκρατίας της Κροατίας σχετικά με την τοπική διασυνοριακή κυκλοφορία και τη συνεργασία, η οποία περιορίζει τη συνεχή παραμονή σε επτά ημέρες, πλην της περιπτώσεως ανωτέρας βίας. Βλ. επίσης το άρθρο 2, παράγραφος 2, της συμφωνίας μεταξύ της Δημοκρατίας της Αυστρίας και της Ελβετικής Συνομοσπονδίας σχετικά με τη διέλευση προσώπων από τα σύνορα στο πλαίσιο της τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας, που υπογράφηκε στη Βιέννη στις 13 Ιουνίου 1973.
(
18
)	Βλ. το άρθρο 4 της συμφωνίας μεταξύ της Κυβερνήσεως της Δημοκρατίας της Πολωνίας και του Υπουργικού Συμβουλίου της Ουκρανίας σχετικά με τους κανόνες περί τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας, που υπογράφηκε στο Κίεβο στις 28 Μαρτίου 2008, η οποία προβλέπει μέγιστη συνεχή παραμονή 60 ημερών, αλλά περιοριζόμενη σε 90 ημέρες συνολικά, εντός χρονικής περιόδου έξι μηνών από την πρώτη διέλευση των συνόρων. Βλ. επίσης το άρθρο 4, παράγραφος 5, της συναφθείσας μεταξύ της Δημοκρατίας της Λετονίας και της Δημοκρατίας της Λευκορωσίας συμφωνίας, που υπογράφηκε στη Ρίγα, στις 23 Αυγούστου 2010.
(
19
)	Βλ. το άρθρο 4 της συμφωνίας μεταξύ της Δημοκρατίας της Πολωνίας και της Κυβερνήσεως της Δημοκρατίας της Λευκορωσίας περί κανόνων σχετικά με την τοπική διασυνοριακή κυκλοφορία που υπογράφηκε στη Βαρσοβία στις 12 Φεβρουαρίου 2010 και η οποία προβλέπει μέγιστη διάρκεια συνεχούς παραμονής 30 ημερών εντός χρονικής περιόδου έξι μηνών, από την πρώτη διέλευση των συνόρων.
(
20
)	Από τις παρατηρήσεις που υπέβαλε η Σλοβακική Δημοκρατία προκύπτει ότι η εν λόγω συμφωνία, ως ίσχυε αρχικώς, περιόριζε τη διάρκεια συνεχούς παραμονής σε τριάντα ημέρες και τη συνολική διάρκεια παραμονής σε 90 ημέρες εντός χρονικής περιόδου 180 ημερών. Η νέα συμφωνία, που υπογράφηκε στη Μπρατισλάβα στις 17 Ιουνίου 2011, προβλέπει μέγιστη διάρκεια συνεχούς παραμονής 90 ημερών εντός χρονικής περιόδου 180 ημερών.
(
21
)	Βλ. άρθρο 1, στοιχείο γʹ, της συμφωνίας μεταξύ της Κυβερνήσεως της Δημοκρατίας της Μολδαβίας και της Κυβερνήσεως της Ρουμανίας σχετικά με την τοπική διασυνοριακή κυκλοφορία, που υπογράφηκε στο Βουκουρέστι στις 13 Νοεμβρίου 2009.
(
22
)	Παρατηρείται, εξάλλου, ότι η Επιτροπή, στο πλαίσιο της αποστολής ελέγχου της συμβατότητας των διμερών συμφωνιών που της αναθέτει το άρθρο 13, παράγραφος 2, του κανονισμού 1931/2006, δεν επισήμανε, όπως προκύπτει τόσο από την πρώτη όσο και από τη δεύτερη έκθεση σχετικά με το καθεστώς τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας, την «ασυμφωνία» αυτή ως συνιστώσα ασυμβατότητα, προφανώς για τους λόγους που εκτίθενται κατωτέρω στην υποσημείωση αριθ. 23.
(
23
)	Συναφώς, υπογραμμίζεται ότι η ίδια η Επιτροπή συντηρεί μια ορισμένη αμφισημία. Συγκεκριμένα, με την πρώτη έκθεσή της σχετικά με το καθεστώς τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας, διαπιστώνει ότι όλες οι διμερείς συμφωνίες των οποίων έλαβε γνώση «θέτουν πρόσθετους περιορισμούς στη διάρκεια παραμονής στην παραμεθόρια ζώνη η οποία καθορίζεται σε 90 ημέρες ανά εξάμηνο» (σ. 7, σημείο 4) (η υπογράμμιση δική μου), ενώ εξάλλου, με την ίδια έκθεση, διευκρίνισε ότι η δυνατότητα πραγματοποιήσεως συνεχούς παραμονής 90 ημερών συνιστούσε «παρέκκλιση από τον συνήθη κανόνα του κώδικα συνόρων Σένγκεν ο οποίος περιορίζει την παραμονή βραχείας διαρκείας σε 90 ημέρες κατά το μέγιστο εντός ?εξάμηνης? περιόδου (180 ημερών)» (σ. 3, σημείο 2). Η Επιτροπή υπογραμμίζει επίσης, με τη δεύτερη έκθεσή της σχετικά με το καθεστώς τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας, ότι ο κανονισμός 1931/2006 «ορίζει ότι ένα πρόσωπο επιτρέπεται να παραμείνει σε ένα κράτος μέλος επί τρεις μήνες κατ’ ανώτατο όριο σε μια δεδομένη χρονική περίοδο» (σ. 4, σημείο 3.1) (η υπογράμμιση δική μου).
(
24
)	Η προβληματική της τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας διευκρινίστηκε περαιτέρω από την Επιτροπή στο προπαρατεθέν έγγραφό της εργασίας, της 9ης Σεπτεμβρίου 2002, το οποίο αποτέλεσε τη βάση της νομοθετικής διαδικασίας που κατέληξε στην έκδοση του κανονισμού 1931/2006.
(
25
)	Βλ. την αιτιολογική σκέψη 2 του κανονισμού 1931/2006. Βλ. επίσης την αιτιολογική σκέψη 1 του κανονισμού (ΕΕ) 1342/2011 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2011, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) 1931/2006 όσον αφορά τη συμπερίληψη της περιφέρειας του Καλίνινγκραντ και ορισμένων πολωνικών νομών στην επιλέξιμη παραμεθόρια περιοχή (ΕΕ L 347, σ. 41).
(
26
)	Στο ίδιο πνεύμα, ο κώδικας συνόρων Σένγκεν, με την αιτιολογική σκέψη 11, διευκρινίζει ότι «τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε ο έλεγχος στα εξωτερικά σύνορα να μην εμποδίζει σοβαρά τις εμπορικές, κοινωνικές και πολιτιστικές συναλλαγές».
(
27
)	Βλ. την αιτιολογική σκέψη 4 του κανονισμού 1931/2006.
(
28
)	Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, της 11ης Μαρτίου 2003, με τίτλο «Ευρύτερη Ευρώπη — Γειτονικές σχέσεις: ένα νέο πλαίσιο σχέσεων με τους γείτονές μας στα ανατολικά και νότια σύνορά μας» [COM(2003) 104 τελικό].
(
29
)	Βλ., πέραν της προπαρατεθείσας ανακοινώσεως της 11ης Μαρτίου 2003, ανακοίνωση της Επιτροπής, της 12ης Μαΐου 2004, με τίτλο «Ευρωπαϊκή Πολιτική Γειτνίασης – Έγγραφο στρατηγικής» [COM(2004) 373 τελικό].
(
30
)	Όπως εξέθεσε η Επιτροπή, ο κανονισμός 1931/2006 συνιστά, από κοινού με τον κώδικα συνόρων Σένγκεν και τον κανονισμό (ΕΚ) 2007/2004 του Συμβουλίου, της 26ης Οκτωβρίου 2004, σχετικά με τη σύσταση ευρωπαϊκού οργανισμού για τη διαχείριση της επιχειρησιακής συνεργασίας στα εξωτερικά σύνορα των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (FRONTEX) (ΕΕ L 349, σ. 1), ένα «νομικό και επιχειρησιακό πλαίσιο, μέσω του οποίου μπορούν να αναπτυχθούν περαιτέρω οι έλεγχοι στα σύνορα φθάνοντας σε υψηλό επίπεδο». Βλ., συναφώς, την ανακοίνωση της Επιτροπής, της 19ης Ιουλίου 2006, για τις προτεραιότητες πολιτικής για την καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης υπηκόων τρίτων χωρών [COM(2006) 402 τελικό, σημείο 18]. Βλ. επίσης ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, της 7ης Μαΐου 2002, με τίτλο «Προς μια ολοκληρωμένη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης» [COM(2002) 233 τελικό], που αναφέρεται σε ένα σώμα κοινών νομοθετικών διατάξεων σχετικά με τα εξωτερικά σύνορα.
(
31
)	Ο πληθυσμός περί του οποίου πρόκειται στην υπόθεση της κύριας δίκης αποτέλεσε τμήμα πέντε διαφορετικών κρατών στη διάρκεια ενός αιώνα. Η περιοχή, η οποία ενσωματώθηκε στο Βασίλειο της Ουγγαρίας, αποτελούσε τμήμα της Αυστροουγγρικής Αυτοκρατορίας. Μετά την ίδρυση του κράτους της Τσεχοσλοβακίας στις 28 Οκτωβρίου 1918, προσαρτήθηκε σε αυτή δυνάμει της Συνθήκης του Τριανόν της 4ης Ιουνίου 1920. Στη συνέχεια, προσαρτήθηκε εκ νέου στην Ουγγαρία δυνάμει της πρώτης διαιτησίας της Βιέννης, της 2ας Νοεμβρίου 1938, η οποία εν συνεχεία κηρύχθηκε άκυρη με τη Συνθήκη των Παρισίων της 10ης Φεβρουαρίου 1947. Κατόπιν τούτου, η περιοχή ενσωματώθηκε στην ΕΣΣΔ μέχρι την ανακήρυξη της Ουκρανίας ως ανεξάρτητου κράτους στις 24 Αυγούστου 1991. Σύμφωνα με τα στοιχεία που δημοσιεύθηκαν με τη δεύτερη έκθεση της Επιτροπής σχετικά με το καθεστώς τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας, 400000 με 450000 άτομα θα μπορούσαν να αποκτήσουν άδεια τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας για τη διέλευση των συνόρων της Ουγγαρίας (σημείο 3.2.1).
(
32
)	Βλ. άρθρα 1, παράγραφος 7, και 7, παράγραφος 1, του κανονισμού 1931/2006. Υπογραμμίζεται ότι η ορολογία που χρησιμοποιείται και, ειδικότερα, ο όρος «άδεια» προτιμήθηκε έναντι του αρχικώς προταθέντος από την Επιτροπή όρου της θεωρήσεως. Κατά τα λοιπά, το Συμβούλιο, προκειμένου να λάβει υπόψη τις διατάξεις του κανονισμού 1931/2006, εξέδωσε την ίδια ημέρα τον κανονισμό 1932/2006, της 21ης Δεκεμβρίου 2006, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) 539/2001 περί του καταλόγου τρίτων χωρών οι υπήκοοι των οποίων υπόκεινται στην υποχρέωση θεώρησης για τη διέλευση των εξωτερικών συνόρων και του καταλόγου των τρίτων χωρών οι υπήκοοι των οποίων απαλλάσσονται από την υποχρέωση αυτή (ΕΕ L 405, σ. 23). Εν προκειμένω, το άρθρο 1, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, πρώτη περίπτωση, του κανονισμού (ΕΚ) 539/2001 του Συμβουλίου, της 15ης Μαρτίου 2001, περί του καταλόγου τρίτων χωρών οι υπήκοοι των οποίων υπόκεινται στην υποχρέωση θεώρησης για τη διέλευση των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών, και του καταλόγου των τρίτων χωρών οι υπήκοοι των οποίων απαλλάσσονται από την υποχρέωση αυτή (ΕΕ L 81, σ. 1), όπως αυτός τροποποιήθηκε, απαλλάσσει από την υποχρέωση θεωρήσεως τα πρόσωπα τα οποία είναι κάτοχοι άδειας τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας και υπήκοοι των τρίτων χωρών που περιλαμβάνονται στο παράρτημα I του κανονισμού, το οποίο καθορίζει τον εξαντλητικό κατάλογο των τρίτων χωρών των οποίων οι υπήκοοι πρέπει να διαθέτουν θεώρηση κατά τη διάβαση των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται η Ουκρανία που εμπλέκεται στην υπόθεση της κύριας δίκης.
(
33
)	Άρθρα 7 έως 12 του κανονισμού 1931/2006.
(
34
)	Άρθρο 10 του κανονισμού 1931/2006 όσον αφορά τη διάρκεια της ισχύος και άρθρο 7, παράγραφος 2, του εν λόγω κανονισμού όσον αφορά την περιοχή εδαφική ισχύος, εν προκειμένω την παραμεθόρια ζώνη της οποίας ο ορισμός δίνεται στο άρθρο 3, σημείο 2.
(
35
)	Στη δεύτερη έκθεσή της σχετικά με το καθεστώς τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας (σημείο 3.2.3, σ. 5), η Επιτροπή επισημαίνει ότι το θέμα αυτό συζητήθηκε κατά τις διαπραγματεύσεις του 2006. Συναφώς, υπογραμμίζεται ότι, με την αρχική πρότασή της, η Επιτροπή αναφερόταν σε δικαίωμα παραμονής στην παραμεθόρια ζώνη μόλις επτά διαδοχικών ημερών κατ’ ανώτατο όριο, ενώ η συνολική διάρκεια των διαδοχικών επισκέψεων δεν μπορούσε να υπερβαίνει τους τρεις μήνες ανά εξάμηνο. Βλ. άρθρο 6 της προτάσεως κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Φεβρουαρίου 2005, για τη θέσπιση κανόνων σχετικά με την τοπική διασυνοριακή κυκλοφορία στα εξωτερικά χερσαία σύνορα των κρατών μελών και για την τροποποίηση της σύμβασης Σένγκεν και της κοινής προξενικής εγκυκλίου [COM(2005) 56 τελικό]. Η διάταξη του άρθρου 5 του κανονισμού 1931/2006 προκύπτει από την προταθείσα από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο τροποποίηση. Βλ. την έκθεση του Brejc, M., της 13ης Δεκεμβρίου 2005, επί της προτάσεως κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη θέσπιση κανόνων σχετικά με την τοπική διασυνοριακή κυκλοφορία στα εξωτερικά χερσαία σύνορα των κρατών μελών και για την τροποποίηση της σύμβασης Σένγκεν και της κοινής προξενικής εγκυκλίου (A6-0406/2005).
(
36
)	Βλ. το άρθρο 3, σημείο 6, του κανονισμού 1931/2006, το οποίο δίνει τον ορισμό του κατοίκου παραμεθόριας περιοχής που δύναται να υπαχθεί στο καθεστώς τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας, καθώς και το άρθρο 4 του εν λόγω κανονισμού, το οποίο καθορίζει τις προϋποθέσεις εισόδου των εν λόγω κατοίκων παραμεθόριων περιοχών στο έδαφος των κρατών μελών.
(
37
)	Βλ. το άρθρο 3, σημείο 2, του κανονισμού 1931/2006, το οποίο ορίζει την παραμεθόρια περιοχή ως τη ζώνη που βρίσκεται, πλην εξαιρέσεων, σε απόσταση μεγαλύτερη των 30 χιλιομέτρων από τα σύνορα. Βλ. επίσης την αιτιολογική σκέψη 5 καθώς και το άρθρο 7 του εν λόγω κανονισμού, το οποίο περιορίζει την εδαφική ισχύ της άδειας τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας.
(
38
)	Βλ. άρθρο 7, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1931/2006.
(
39
)	Βλ. την αιτιολογική σκέψη 4 καθώς και το άρθρο 9, σημείο βʹ, του κανονισμού 1931/2006.
(
40
)	Βλ. άρθρα 3, σημείο 3, και 15, παράγραφος 3, του κανονισμού 1931/2006, τα οποία δίνουν τον ορισμό της τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας.
(
41
)	Ο ανωτέρω αναφερθείς εισηγητής της προτάσεως του κανονισμού 1931/2006 ενώπιον του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου ανέφερε συναφώς «λόγους ακαδημαϊκούς ή επαγγελματικούς [όπως] η ύπαρξη οικογενειακών δεσμών». Αντιθέτως, η Επιτροπή φαίνεται να είναι περισσότερο αυστηρή, στο μέτρο που αντιλαμβάνεται το καθεστώς τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας ως μέσο το οποίο επιτρέπει αποκλειστικώς «βελτίωσης των διαπροσωπικών επαφών στις διασυνοριακές περιοχές». Βλ., πέραν της προπαρατεθείσας ανακοινώσεως της 12ης Μαΐου 2004, η οποία αναφέρεται στη διατήρηση των «παραδοσιακών επαφών», ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, της 5ης Δεκεμβρίου 2007, με τίτλο «Μια ισχυρή πολιτική γειτονίας» [COM(2007) 774 τελικό, σ. 6].
(
42
)	Το άρθρο 1, παράγραφος 5, της συναφθείσας από την Ουγγαρία διμερούς συμφωνίας διευκρινίζει, εξάλλου, ότι η διέλευση των συνόρων επιτρέπεται «για αιτιολογημένους οικονομικούς λόγους που δεν χαρακτηρίζονται ως επαγγελματικές δραστηριότητες».
(
43
)	Όπως επισήμανε η Επιτροπή, πρόκειται για την παροχή της «δυνατότητας στους πληθυσμούς των μεθοριακών περιοχών να διατηρήσουν τις παραδοσιακές επαφές τους χωρίς να συναντούν υπέρμετρα διοικητικά εμπόδια». Βλ. την προπαρατεθείσα ανακοίνωση της 12ης Μαΐου 2004, σ. 18· βλ. επίσης τη γνωμοδότηση της Επιτροπής Εξωτερικών Υποθέσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, της 25ης Νοεμβρίου 2005, σχετικά με την πρόταση του κανονισμού 1931/2006.
(
44
)	Συχνότητα η οποία, σε ορισμένες περιπτώσεις, μπορεί να είναι καθημερινή όπως υπογραμμίζεται στην προπαρατεθείσα έκθεση του Mihael Brejc της 13ης Δεκεμβρίου 2005.
(
45
)	Πράγμα το οποίο, κατά την άποψή μου, αποτελεί το κύριο προς εξέταση ζήτημα στο πλαίσιο της παρούσας υποθέσεως.
(
46
)	Βλ. αιτιολογική σκέψη 4, καθώς και άρθρα 7, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, και 17 του κανονισμού 1931/2006.
(
47
)	Σύμφωνα με το άρθρο 9, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1931/2006.
(
48
)	Όσον αφορά την έννοια της «πρώτη εισόδου» και τις συνέπειές της, βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 3ης Οκτωβρίου 2006, C-241/05, Bot (Συλλογή 2006, σ. I-9627). Επισημαίνεται ότι, στηριζόμενη στην απόφαση αυτή, η Επιτροπή πρότεινε να δοθεί ένας «σαφής ορισμός της μεθόδου υπολογισμού για την “παραμονή μικρότερη του τριμήνου ανά εξάμηνο”». Βλ. πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) 562/2006 και της συμβάσεως εφαρμογής της συμφωνίας Σένγκεν [COM(2011) 118 τελικό].
(
49
)	Υπόμνηση του ίδιου αυτού περιορισμού γίνεται συστηματικά στις αποφάσεις του Συμβουλίου για την υπογραφή και την προσωρινή εφαρμογή των συμφωνιών μεταξύ Ευρωπαϊκής Κοινότητας και τρίτων χωρών σχετικά με την απαλλαγή από την υποχρέωση θεώρησης για βραχεία διαμονή. Βλ., για παράδειγμα, την απόφαση 2009/478/ΕΚ του Συμβουλίου, της 6ης Απριλίου 2009, για την υπογραφή και την προσωρινή εφαρμογή της συμφωνίας μεταξύ της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και της Αντίγκουα και Μπαρμπούντα σχετικά με την απαλλαγή από την υποχρέωση θεώρησης για βραχεία διαμονή (ΕΕ L 169, σ. 1), καθώς και τις αποφάσεις 2009/479/ΕΚ, 2009/480/ΕΚ, 2009/481/ΕΚ και 2009/483/ΕΚ του Συμβουλίου της ίδιας ημερομηνίας και με το ίδιο αντικείμενο σχετικά με τα Μπαρμπάντος (ΕΕ L 169, σ. 9), τη Δημοκρατία του Μαυρίκιου (ΕΕ L 169, σ. 16), την Κοινοπολιτεία των Νήσων Μπαχάμες (ΕΕ L 169, σ. 23), τη Δημοκρατία των Σεϋχελλών (ΕΕ L 169, σ. 30) και τον Άγιο Χριστόφορο και Νέβις (ΕΕ L 169, σ. 37).
(
50
)	Το άρθρο 3 της ΣΕΣΣ προέβλεπε ήδη ότι η εκτελεστική επιτροπή Σένγκεν όφειλε να θεσπίσει διατάξεις σχετικά με «τις εξαιρέσεις και τον τρόπο διεξαγωγής της μικρής διασυνοριακής κυκλοφορία», διατάξεις οι οποίες ουδόλως είχαν θεσπιστεί πριν την έκδοση του κανονισμού 1931/2006.
(
51
)	Ειδικότερα, όπως επισήμανε η Δημοκρατία της Πολωνίας, τις διατάξεις της οδηγίας 2003/109/ΕΚ του Συμβουλίου, της 25ης Νοεμβρίου 2003, σχετικά με το καθεστώς υπηκόων τρίτων χωρών οι οποίοι είναι επί μακρόν διαμένοντες (ΕΕ L 16, σ. 44).
(
52
)	Βλ. άρθρο 2 του κανονισμού 1931/2006.
(
53
)	Ειδικότερα τα άρθρα 67 ΣΛΕΕ και 8 ΣΕΕ. Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι, σύμφωνα με το άρθρο 8 ΣΕΕ, «η Ένωση αναπτύσσει προνομιακές σχέσεις με τις γειτονικές χώρες, με στόχο την εγκαθίδρυση χώρου ευημερίας και καλής γειτονίας, ο οποίος θεμελιώνεται στις αξίες της Ένωσης και χαρακτηρίζεται από στενές και ειρηνικές σχέσεις βασιζόμενες στη συνεργασία». Ως προς την εν λόγω «ρήτρα γειτονίας» βλ., μεταξύ άλλων, Hanf, D., «The European Neighbourhood Policy in the Light of the new “Neighbourhood Clause” (Article 8 TEU)», σε Lannon, E., The European Neighbourhood Policy Challenges – Les défis de la politique européenne de voisinage, Peter Lang, 2012, σ. 109-123.
(
54
)	Αποφάσεις της 6ης Νοεμβρίου 2003, C-101/01, Lindqvist (Συλλογή 2003, σ. I-12971, σκέψη 87)· της 26ης Ιουνίου 2007, C-305/05, Ordre des barreaux francophones et germanophone κ.λπ. (Συλλογή 2007, σ. I-5305, σκέψη 28)· της 23ης Δεκεμβρίου 2009, C-403/09 PPU, Detiček (Συλλογή 2009, σ. I-12193, σκέψη 34)· της 21ης Δεκεμβρίου 2011, C-411/10 και C-493/10, N. S. κ.λπ. (Συλλογή 2011, σ. Ι-13905, σκέψη 77), καθώς και της 22ας Νοεμβρίου 2012, C-277/11, M. M. (σκέψη 93).
(
55
)	Υπογραμμίζεται ότι, σύμφωνα με το πρωτόκολλο αριθ. 23 για τις εξωτερικές σχέσεις των κρατών μελών όσον αφορά τη διέλευση των εξωτερικών συνόρων, που προσαρτάται στη ΣΕΕ και τη ΣΛΕΕ, μολονότι τα κράτη μέλη διατηρούν την αρμοδιότητα, ελλείψει διατάξεων θεσπισθεισών βάσει του άρθρου 77, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ, να διαπραγματεύονται και να συνομολογούν συμφωνίες με τρίτες χώρες, εντούτοις αυτό ισχύει στο μέτρο που οι συμφωνίες αυτές σέβονται το δίκαιο της Ένωσης και άλλες σχετικές διεθνείς συμφωνίες. Κατά μείζονα λόγο, τούτο ισχύει στην περίπτωση των διμερών συμφωνιών των οποίων η σύναψη προβλέπεται και επιβάλλεται από πράξη του παράγωγου δικαίου εκδοθείσα βάσει του άρθρου 77, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ, όπως ο κανονισμός 1931/2006.
(
56
)	Βλ., συναφώς, πέραν των αποφάσεων της 15ης Ιανουαρίου 2002, C-55/00, Gottardo (Συλλογή 2002, σ. I-413, σκέψη 33), και της 14ης Ιουλίου 2005, C-433/03, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 2005, σ. I-6985), τις αποφάσεις σχετικά με τις λεγόμενες διμερείς συμφωνίες «ανοικτού ουρανού», για παράδειγμα απόφαση της 5ης Νοεμβρίου 2002, C-467/98, Επιτροπή κατά Δανίας (Συλλογή 2002, σ. I-9519, σκέψεις 110 έως 112). Βλ., επίσης, απόφαση της 24ης Απριλίου 2007, C-523/04, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, Συλλογή 2012, σ. I-3267, σκέψεις 74 έως 76).
(
57
)	Αυτός είναι άλλωστε ο τίτλος του κεφαλαίου IV του κανονισμού 1931/2006, στο οποίο περιλαμβάνεται το άρθρο 13 που προβλέπει τη σύναψη διμερών συμφωνιών.
(
58
)	Τα δικαιώματα αυτά διέπονται από τις διατάξεις της οδηγίας 2004/38/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) 1612/68 και την κατάργηση των οδηγιών 64/221/ΕΟΚ, 68/360/ΕΟΚ, 72/194/ΕΟΚ, 73/148/ΕΟΚ, 75/34/ΕΟΚ, 75/35/ΕΟΚ, 90/364/ΕΟΚ, 90/365/ΕΟΚ και 93/96/ΕΟΚ (ΕΕ L 158, σ. 77).
(
59
)	Το καθεστώς τοπικής διασυνοριακής κυκλοφορίας έχει εφαρμογή, εξ ορισμού, όχι στους υπηκόους τρίτων χωρών που διαμένουν νομίμως στο έδαφος κράτους μέλους, αλλά στους κατοίκους παραμεθόριων περιοχών, όπως αυτοί ορίζονται στο άρθρο 3, σημείο 6, του κανονισμού 1931/2006.
(
60
)	Πρωτόκολλο περί αναγνωρίσεως ορισμένων δικαιωμάτων και ελευθεριών πέραν αυτών που περιλαμβάνονται ήδη στην ΕΣΔΑ και στο πρώτο πρόσθετο πρωτόκολλο αυτής.
(
61
)	Ασφαλώς, μπορεί να γίνει δεκτό ότι η διαφορά αφορά, περισσότερο ή λιγότερο άμεσα, πλείονες διατάξεις του Χάρτη ή/και της ΕΣΔΑ. Λαμβανομένου υπόψη πρωτίστως της κοινωνικής και πολιτιστικής αποστολής του κανονισμού 1931/2006, αναφέρεται, για παράδειγμα, το άρθρο 9 του Χάρτη (άρθρο 12 της ΕΣΔΑ), που εγγυάται το δικαίωμα γάμου και δημιουργίας οικογένειας, το άρθρο 14 (άρθρο 2 του πρώτου πρόσθετου πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ), που κατοχυρώνει το δικαίωμα εκπαίδευσης, καθώς και το άρθρο 17 του Χάρτη σχετικά με το δικαίωμα ιδιοκτησίας (άρθρο 1 του πρώτου πρόσθετου πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ), ή το άρθρο 35 του Χάρτη για την προστασία της υγείας, στο μέτρο που η άσκηση ή η απόλαυση των δικαιωμάτων αυτών ενδέχεται να εξαρτώνται από το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας εκατέρωθεν των συνόρων και στο μέτρο που, συνακόλουθα, οποιοσδήποτε περιορισμός στην ελεύθερη αυτή κυκλοφορία μπορεί να επηρεάσει την άσκηση των εν λόγω δικαιωμάτων.
(
62
)	Βλ. επίσης τις επεξηγήσεις σχετικά με τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων (ΕΕ 2007, C 303, σ. 17).
(
63
)	Αυτό, εξάλλου, ακριβώς αναφέρει η αιτιολογική σκέψη 6 της προπαρατεθείσας οδηγίας 2004/38, που προβλέπει τη δυνατότητα των κρατών μελών να αποφασίζουν, βάσει της εθνικής τους νομοθεσίας, κατά πόσον μπορεί να επιτραπεί η είσοδος και η διαμονή στα εν λόγω πρόσωπα, «προκειμένου να διατηρηθεί η ενότητα της οικογένειας με ευρύτερη έννοια»«λαμβάνοντας υπόψη τη σχέση τους με τον πολίτη της Ένωσης ή οιεσδήποτε άλλες συνθήκες, όπως η οικονομική ή συγγενική εξάρτησή τους από τον πολίτη της Ένωσης».
(
64
)	Υπό την έννοια αυτή, ΕΔΔΑ, απόφαση Niemietz κατά Γερμανίας της 16ης Δεκεμβρίου 1992, προσφυγή αριθ. 13710/88, σειρά A αριθ. 251-B, § 29. Με την απόφαση αυτή το ΕΔΔΑ έκρινε ότι, μολονότι δεν είναι «ούτε δυνατό ούτε αναγκαίο να οριστεί κατά τρόπο εξαντλητικό η έννοια της “ιδιωτικής ζωής”», εντούτοις θα ήταν «μάλλον αυστηρό να περιοριστεί αυτή σε ένα “στενό κύκλο” στο πλαίσιο του οποίου ο καθένας μπορεί να διαμορφώνει την προσωπική του ζωή όπως επιθυμεί, αποκλείοντας πλήρως τον εξωτερικό κόσμο από τον κύκλο αυτό». Το ΕΔΔΑ προσθέτει ότι «η προστασία της ιδιωτικής ζωής πρέπει, επίσης, να περιλαμβάνει, σε κάποιο βαθμό, το δικαίωμα του ατόμου να συνάπτει και να αναπτύσσει σχέσεις με τους συμπολίτες του». Βλ., επίσης, ΕΔΔΑ, απόφαση C. κατά Βελγίου της 7ης Αυγούστου 1996, προσφυγή αριθ. 21794/93, Recueil des arrêts et décisions 1996-III, § 25. Αναφορικά με την ελαστικότητα της έννοιας της ιδιωτικής ζωής, βλ. μεταξύ άλλων ΕΔΔΑ, αποφάσεις Burghartz κατά Ελβετίας της 22ας Φεβρουαρίου 1994, προσφυγή αριθ. 16213/90, σειρά A αριθ. 280-B, § 24 (διατήρηση του επωνύμου μετά τον γάμο)· Pretty κατά Ηνωμένου Βασιλείου της 29ης Απριλίου 2002, προσφυγή αριθ. 2346/02, Recueil des arrêts et décisions 2002-III, § 61 (δικαίωμα σε επικουρούμενο θάνατο)· Bigaeva κατά Ελλάδας της 28ης Μαΐου 2009, προσφυγή αριθ. 26713/05, §§ 22-25 (απόρριψη της αίτησης εγγραφής δικηγόρου στο μητρώο δικηγορικού συλλόγου)· M. κατά Ελβετίας της 26ης Απριλίου 2011, προσφυγή αριθ. 41199/06, §§ 36 και 37 (μη ανανέωση διαβατηρίου)· Fernández Martínez κατά Ισπανίας της 15ης Μαΐου 2012, προσφυγή αριθ. 56030/07, §§ 56 έως 60 (μη ανανέωση της συμβάσεως εργασίας ενός καθηγητή θρησκευτικών)· Godelli κατά Ιταλίας της 25ης Σεπτεμβρίου 2012, προσφυγή αριθ. 33783/09, § 46 (αναζήτηση της πραγματικής ταυτότητας των γονέων).
(
65
)	Επρόκειτο για υποθέσεις σχετικά με την απέλαση αλλοδαπών· βλ. ΕΔΔΑ, αποφάσεις Üner κατά Κάτω Χωρών της 18ης Οκτωβρίου 2006, προσφυγή αριθ. 46410/99, Recueil des arrêts et décisions 2006-XII, § 59, καθώς και Maslov κατά Αυστρίας της 23ης Ιουνίου 2008, προσφυγή αριθ. 1638/03, Recueil des arrêts et décisions 2008, § 63.
(
66
)	ΕΔΔΑ, απόφαση Mikulić κατά Κροατίας της 7ης Φεβρουαρίου 2002, προσφυγή αριθ. 53176/99, Recueil des arrêts et décisions 2002-I, § 53.
(
67
)	Βλ., μεταξύ άλλων, όσον αφορά την απέλαση, ΕΔΔΑ, αποφάσεις Mehemi κατά Γαλλίας της 26ης Σεπτεμβρίου 1997, προσφυγή αριθ. 25017/94, Recueil des arrêts et décisions 1997-VI, § 34, καθώς και Dalia κατά Γαλλίας της 19ης Φεβρουαρίου 1998, προσφυγή αριθ. 26102/95, Recueil des arrêts et décisions 1998-I, § 52· όσον αφορά την επαναπροώθηση, ΕΔΔΑ, απόφαση Mubilanzila Mayeka και Kniki Mitunga κατά Βελγίου της 12ης Οκτωβρίου 2006, προσφυγή αριθ. 13178/03, Recueil des arrêts et décisions 2006-XI, § 80· βλ. επίσης απόφαση Kurić κ.λπ. κατά Σλοβενίας της 13ης Ιουλίου 2010, προσφυγή αριθ. 26828/06, § 351 επ.