62005CJ0032_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑32/05,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 226 EG, ingesteld op 31 januari 2005,
Commissie van de Europese Gemeenschappen,
vertegenwoordigd door S. Pardo Quintillán en J. Hottiaux als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Groothertogdom Luxemburg,
vertegenwoordigd door S. Schreiner als gemachtigde, bijgestaan door P. Kinsch, avocat,
verweerder,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Derde kamer),
samengesteld als volgt: A. Rosas, kamerpresident, A. Borg Barthet en A. Ó Caoimh (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: E. Sharpston,
griffier: L. Hewlett, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 23 maart 2006,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 18 mei 2006,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof vast te stellen dat het Groothertogdom Luxemburg, door niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn om te voldoen aan richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PB L 327, blz. 1; hierna: „richtlijn”), behalve wat artikel 3, leden 1 tot en met 3 en 5 tot en met 7, alsook artikel 7, lid 3, ervan betreft, althans door haar deze bepalingen niet mee te delen, de krachtens deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Rechtskader
Gemeenschapsregeling
2. De achttiende overweging van de considerans van de richtlijn luidt als volgt:
„Voor een communautair waterbeleid is een transparant, doeltreffend en samenhangend wetgevend kader vereist. De Gemeenschap dient te zorgen voor gemeenschappelijke beginselen en voor het algemene kader van de maatregelen. Deze richtlijn voorziet in een dergelijk kader en zal zorgen voor het coördineren, integreren en het op langere termijn verder ontwikkelen van de algemene beginselen en structuren met het oog op de bescherming en het duurzame gebruik van water in de Gemeenschap overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel.”
3. Volgens de negenentwintigste overweging van de considerans van de richtlijn mogen de lidstaten de uitvoering van het maatregelenprogramma dat zij ter verwezenlijking van de doelstellingen van deze richtlijn vaststellen, faseren teneinde de kosten te spreiden.
4. Volgens artikel 1 van de richtlijn is „[h]et doel van deze richtlijn [...] de vaststelling van een kader voor de bescherming van landoppervlaktewater, overgangswater, kustwateren en grondwater”.
5. Artikel 2 van de richtlijn definieert 41 voor de doelstellingen van de richtlijn relevante begrippen. Een aantal daarvan hebben betrekking op de waterkwaliteitsnormen die de lidstaten overeenkomstig de richtlijn, inzonderheid artikel 4 ervan, dienen te eerbiedigen. De termijnen binnen dewelke deze normen moeten worden bereikt, zijn met name in de artikelen 4 tot en met 6 en 8 van de richtlijn vastgesteld.
6. Artikel 3 van de richtlijn (met als opschrift „Coördinatie van administratieve regelingen binnen de stroomgebiedsdistricten”) bepaalt:
„1. De lidstaten bepalen de afzonderlijke stroomgebieden op hun nationale grondgebied en wijzen die voor de doeleinden van deze richtlijn aan afzonderlijke stroomgebiedsdistricten toe. [...]
2. De lidstaten zorgen voor de passende administratieve regelingen, met inbegrip van de aanwijzing van de passende bevoegde autoriteit, voor de toepassing van de bepalingen van deze richtlijn binnen ieder stroomgebiedsdistrict op hun grondgebied.
3. Indien een stroomgebied het grondgebied van meer dan één lidstaat bestrijkt, zorgen de lidstaten ervoor dat het wordt toegewezen aan een internationaal stroomgebiedsdistrict. Op verzoek van de betrokken lidstaten treedt de Commissie op om de toewijzing aan zulk een internationaal stroomgebiedsdistrict te vergemakkelijken.
[...]
4. De lidstaten zorgen ervoor dat de voorschriften van deze richtlijn voor het bereiken van de krachtens artikel 4 vastgestelde milieudoelstellingen, en in het bijzonder alle maatregelenprogramma’s, worden gecoördineerd voor het gehele stroomgebiedsdistrict. Voor internationale stroomgebiedsdistricten dragen de betrokken lidstaten samen zorg voor deze coördinatie en zij kunnen daartoe gebruik maken van bestaande structuren die in het kader van internationale overeenkomsten gevormd zijn. Op verzoek van de betrokken lidstaten treedt de Commissie op om het opstellen van de maatregelenprogramma’s te vergemakkelijken.
[...]
6. De lidstaten mogen voor de doeleinden van deze richtlijn een bestaande nationale of internationale organisatie als bevoegde autoriteit aanwijzen.
7. De lidstaten wijzen de bevoegde autoriteit uiterlijk op de in artikel 24 bedoelde datum aan.
[...]”
7. Artikel 4 van de richtlijn stelt de milieudoelstellingen vast die de lidstaten dienen te bereiken bij de tenuitvoerlegging van het in het stroomgebiedsbeheersplan omschreven maatregelenprogramma voor oppervlaktewateren, voor grondwater, en voor beschermde gebieden. Zakelijk weergegeven dienen de lidstaten de nodige maatregelen ten uitvoer te leggen ter voorkoming van achteruitgang van de toestand van deze wateren en beschermde gebieden, en deze te verbeteren en opnieuw op de in de richtlijn, inzonderheid artikel 2 ervan, gedefinieerde kwaliteitsniveaus te brengen.
8. Volgens artikel 4, lid 1, sub c, van de richtlijn „[voldoen de lidstaten] uiterlijk 15 jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn aan alle normen en doelstellingen, voor zover niet anders bepaald in de communautaire wetgeving waaronder het betrokken beschermde gebied is ingesteld”.
9. Met betrekking tot voor de drinkwateronttrekking gebruikt water bepaalt artikel 7 van de richtlijn:
„1. De lidstaten wijzen binnen elk stroomgebiedsdistrict aan:
–
alle waterlichamen die voor de onttrekking van voor menselijke consumptie bestemd water worden gebruikt en dagelijks gemiddeld meer dan 10 m 3
per dag leveren of meer dan 50 personen bedienen, alsmede
– de voor dat toekomstig gebruik bestemde waterlichamen.
De lidstaten monitoren overeenkomstig bijlage V de waterlichamen die overeenkomstig bijlage V gemiddeld meer dan 100 m 3
per dag leveren.
2. Voor elk overeenkomstig lid 1 aangewezen waterlichaam dragen de lidstaten er zorg voor dat de doelstellingen van artikel 4 overeenkomstig de voorschriften van deze richtlijn voor oppervlaktewaterlichamen met inbegrip van de ingevolge artikel 16 op [g]emeenschapsniveau vastgestelde kwaliteitsnormen worden bereikt en dat het met de toegepaste waterbehandelingsmethode verkregen water in overeenstemming met de communautaire wetgeving voldoet aan de eisen van richtlijn 80/778/EEG [van de Raad van 15 juli 1980 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water (PB L 229, blz. 11),] zoals gewijzigd bij richtlijn 98/83/EG [van de Raad van 3 november 1998 (PB L 330, blz. 32)].
3. De lidstaten dragen zorg voor de nodige bescherming van de aangewezen waterlichamen met de bedoeling de achteruitgang van de kwaliteit daarvan te voorkomen, teneinde het niveau van zuivering dat voor de productie van drinkwater is vereist, te verlagen. De lidstaten kunnen voor die waterlichamen beschermingszones vaststellen.”
10. Artikel 14 van de richtlijn luidt als volgt:
„1. De lidstaten moedigen de actieve participatie van alle betrokken partijen bij de uitvoering van deze richtlijn aan, met name bij de opstelling, de herziening en de aanpassing van de stroomgebiedsbeheersplannen. De lidstaten zorgen ervoor dat voor elk stroomgebiedsdistrict de volgende documenten worden gepubliceerd en voor opmerkingen ter beschikking worden gesteld van het publiek, met inbegrip van de gebruikers:
a) een tijdschema en werkprogramma voor de opstelling van het plan, met inbegrip van de vermelding van de te nemen raadplegingsmaatregelen, minstens drie jaar vóór het begin van de periode waarop het plan betrekking heeft;
b) een tussentijds overzicht van de belangrijke waterbeheerskwesties die zijn vastgesteld in het stroomgebied, minstens twee jaar vóór het begin van de periode waarop het plan betrekking heeft;
c) kopieën van het ontwerp-stroomgebiedsbeheersplan, minstens één jaar vóór het begin van de periode waarop het plan betrekking heeft.
Op verzoek wordt inzage gegeven in de bij de opstelling van het ontwerp-stroomgebiedsbeheersplan gebruikte achtergronddocumenten en ‑informatie.
2. De lidstaten voorzien in perioden van ten minste zes maanden voor het maken van schriftelijke opmerkingen over die documenten, teneinde actieve betrokkenheid en raadpleging mogelijk te maken.
3. De leden 1 en 2 zijn eveneens van toepassing voor bijgewerkte stroomgebiedsbeheersplannen.”
11. Artikel 24 van de richtlijn bepaalt:
„1. De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk op 22 december 2003 aan deze richtlijn te voldoen. Zij stellen de Commissie daarvan onverwijld in kennis.
[...]
2. De lidstaten delen de Commissie de tekst van de belangrijke bepalingen van intern recht mede die zij op het onder deze richtlijn vallende gebied vaststellen. De Commissie stelt de andere lidstaten daarvan in kennis.”
Nationale regeling
12. De wet van 29 juli 1993 betreffende de bescherming en het beheer van water (Mém. A 1993, blz. 1302; hierna: „wet van 1993”) ziet op de publieke en particuliere oppervlaktewateren en grondwater.
13. Artikel 2 van de wet van 1993, met als opschrift „Leidende beginselen”, luidt als volgt:
„1. De bepalingen van de onderhavige wet hebben tot doel, de waterverontreiniging te bestrijden en de regeneratie van water te verzekeren, om in het bijzonder te voldoen aan de eisen inzake
– de bescherming van de gezondheid van mensen en dieren, alsook van het ecologische evenwicht;
– het biologische leven van het mariene milieu waarin de wateren uitmonden, en inzonderheid de visfauna;
– de voorziening van water voor menselijke consumptie en industrieel gebruik;
– de bescherming van waterbronnen;
– zwemwateren, watersporten en daarmee verband houdende vrijetijdsbesteding;
– de bescherming van landschappen, en
– landbouw, industrie, vervoer en alle andere menselijke activiteiten van algemeen belang.
2. Een ieder die de in deze wet bedoelde wateren gebruikt, is ertoe gehouden, zich te beijveren om zoveel als mogelijk elke waterverontreiniging te voorkomen of te verminderen door met de door de omstandigheden vereiste zorgvuldigheid te werk te gaan.”
14. Artikel 3 van dezelfde wet bevat een lijst van twaalf definities van in de wet gebruikte termen.
15. Met betrekking tot de identificatie, de totstandbrenging en het beheer van waterbeschermingszones luiden de artikelen 18 en 19 van de wet van 1993 als volgt:
„18. Waterbeschermingszones
1. Teneinde de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water te verzekeren, kunnen de gronden die zijn gelegen in de nabijheid van de plaatsen waar water wordt onttrokken, worden aangemerkt als beschermingszones die worden ingedeeld in onmiddellijke beschermingszones, nabije beschermingszones en afgelegen beschermingszones.
Deze uitvoeringsmaatregel dient overeen te stemmen met het nationale waterbeschermingsprogramma bedoeld in artikel 6 van de onderhavige wet.
2. De gronden die zijn gelegen in de onmiddellijke beschermingszone dienen in volle eigendom te worden verkregen.
Zij kunnen worden onteigend volgens de nadere regels en procedures van de wet van 15 maart 1979 betreffende de onteigening in het algemeen belang.
3. In de nabije beschermingszone kunnen alle activiteiten, alle installaties en alle stortingen die de waterkwaliteit rechtstreeks of indirect kunnen schaden, worden verboden, geregeld of aan een speciale vergunning worden onderworpen.
4. In de afgelegen beschermingszone kunnen de in lid 3 bedoelde activiteiten, installaties en stortingen worden geregeld.
19. Nadere regels voor de vaststelling en het beheer van waterbeschermingszones
1. Waterbeschermingszones worden vastgesteld op voorstel van de minister met instemming van de regering en de raad.
2. De minister gelast de samenstelling van een dossier dat moet bevatten:
– een nota met het voorwerp, de redenen en de draagwijdte van de verrichting;
– een geologisch verslag waarin met name de snelheid van het hydrogeologische contact tussen de infiltratiezones en de te beschermen plaatsen van wateronttrekking wordt vastgesteld;
– een lijst van de gemeenten die geheel of ten dele in de te beschermen zone zijn gelegen, met per gemeente de vermelding van de overeenstemmende kadastrale secties;
– een topografische kaart en de kadastrale plannen waarop de grenzen van de te beschermen zone zijn aangegeven;
– het beheersplan houdende
a) de aan de eigenaars en de bezitters opgelegde lasten,
b) de voor de beschermingszone geldende erfdienstbaarheden,
c) voor zover als nodig, de ingrepen en de werken die overeenstemmen met de functie van beschermingszone.
3. De minister doet met het oog op het openbare onderzoek het dossier aan de territoriaal bevoegde districtscommissaris toekomen.
De districtscommissaris gelast dat het dossier gedurende dertig dagen wordt neergelegd in het gemeentehuis, waar het publiek er kennis van kan nemen. De neerlegging wordt bekendgemaakt via op de gebruikelijke manier in de gemeente aangebrachte affiches die een oproep om kennis te nemen van de stukken bevatten.
Binnen de in de voorgaande alinea gestelde termijn dienen de bezwaren tegen het project te worden gericht aan het college van burgemeester en schepenen, dat deze aan de gemeenteraad voor advies voorlegt. Dit dossier dient samen met de klachten en het advies van de gemeenteraad binnen de maand na het verstrijken van de termijn van bekendmaking te worden overlegd aan de districtscommissaris, die deze stukken met zijn opmerkingen aan de minister stuurt.
4. De waterbeschermingszone wordt vastgesteld bij wege van groothertogelijk besluit nadat het advies van de Conseil d’État is ingewonnen.
5. Bij het groothertogelijk besluit waarbij een gedeelte van het grondgebied als waterbeschermingszone wordt aangewezen kunnen lasten worden opgelegd aan de grondeigenaars of de grondbezitters en kunnen de gronden worden belast met erfdienstbaarheden die met name betrekking hebben op:
– het gebruik van het water;
– de regeling van het gebruik van pesticiden en verontreinigende meststoffen;
– het verbod om de bestemming van de gronden te wijzigen.
De gevolgen van de aanwijzing als waterbeschermingszone volgen de betrokken grond bij elke overdracht ervan.”
Precontentieuze procedure
16. Van oordeel dat de richtlijn niet binnen de gestelde termijn in Luxemburgs recht was omgezet, heeft de Commissie, na het Groothertogdom Luxemburg op 26 januari 2004 te hebben aangemaand zijn opmerkingen in te dienen overeenkomstig artikel 226 EG, op 9 juli 2004 een met redenen omkleed advies uitgebracht, waarin zij deze lidstaat verzocht, binnen een termijn van twee maanden na de kennisgeving van dit advies de nodige maatregelen te nemen om te voldoen aan de verplichtingen die voor hem uit deze richtlijn voortvloeien.
17. In hun antwoord van 27 september 2004 op dit met redenen omkleed advies hebben de Luxemburgse autoriteiten verschillende rechtvaardigingsgronden voor de vertraging bij de implementatie van de richtlijn genoemd, onder meer het gebrek aan duidelijkheid van sommige in deze richtlijn gehanteerde begrippen en het vaste voornemen van de Luxemburgse regering om deze implementatie aan te grijpen voor een fundamentele herziening van de bestaande nationale wettelijke regeling. Deze autoriteiten hebben evenwel gepreciseerd dat de vertraging bij de formele implementatie van de richtlijn in geen enkel opzicht de eerbiediging van de verschillende in deze richtlijn opgelegde termijnen belemmerde.
18. Met dit antwoord niet tevreden heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
Het beroep
Het eerste bezwaar: het ontbreken van mededeling van de implementatiemaatregelen
Argumenten van partijen
19. De Commissie herinnert eraan dat de lidstaten overeenkomstig artikel 24 van de richtlijn de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking moesten doen treden om uiterlijk op 22 december 2003 aan deze richtlijn te voldoen, en de Commissie daarvan onverwijld in kennis dienden te stellen. In haar verzoekschrift voert zij aan dat de Luxemburgse autoriteiten haar niet in kennis hebben gesteld van de vastgestelde bepalingen.
20. Met inaanmerkingneming van de informatie die de Luxemburgse regering in haar verweerschrift heeft verstrekt met betrekking tot een brief over de toepassing van artikel 3 van de richtlijn die de Permanente Vertegenwoordiging van Luxemburg bij de Europese Unie op 24 augustus 2004 (hierna: „brief van 24 augustus 2004”) aan de Commissie had doen toekomen, erkent de Commissie in haar repliek dat zij geen kennis had genomen van deze brief wegens een gebrekkige coördinatie tussen haar eigen diensten. Hoewel de Commissie erkent dat de op grond van artikel 3 vereiste mededeling daarmee is verricht, blijft zij erbij dat deze mededeling heeft plaatsgevonden na het verstrijken van de in ditzelfde artikel 3, lid 8, gestelde termijn, te weten 22 juni 2004, en bovendien na de verzending van het met redenen omkleed advies.
21. Wat de wet van 1993 betreft, die volgens het Groothertogdom Luxemburg de nationale autoriteiten van deze lidstaat voldoende bevoegdheden verleende om de verwezenlijking van de operationele doelstellingen van de richtlijn te verzekeren, en die haar voor het eerst samen met het verweerschrift is meegedeeld, beklemtoont de Commissie dat zij vóór deze mededeling nooit kennis heeft gekregen van het bestaan van deze wet noch van de inhoud ervan. Derhalve concludeert zij dat het Groothertogdom Luxemburg niet de maatregelen heeft meegedeeld die waren vastgesteld om binnen de gestelde termijn aan de richtlijn te voldoen.
Beoordeling door het Hof
22. Volgens vaste rechtspraak moet het bestaan van een niet-nakoming worden beoordeeld naar de situatie waarin de betrokken lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en kan het Hof geen rekening houden met sedertdien opgetreden wijzigingen (zie met name arresten van 14 september 2004, Commissie/Spanje, C‑168/03, Jurispr. blz. I‑8227, punt 24, en 12 januari 2006, Commissie/Portugal, C‑118/05, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 7).
23. In casu moet om te beginnen erop worden gewezen dat de brief van 24 augustus 2004 is verzonden vóór het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 9 juli 2004 gestelde termijn van twee maanden. Ook al hebben de Luxemburgse autoriteiten, zoals de Commissie heeft opgemerkt, tijdens de precontentieuze procedure niet naar deze brief verwezen, zijn de ter implementatie van artikel 3 van de richtlijn vastgestelde maatregelen vóór het verstrijken van deze termijn meegedeeld.
24. In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat het eerste bezwaar van de Commissie niet gegrond is, wat de mededeling van de maatregelen tot implementatie van deze bepaling betreft.
25. Daarnaast moet met betrekking tot de mededeling van de andere bepalingen die het Groothertogdom Luxemburg ter implementatie van de richtlijn heeft vastgesteld, worden vastgesteld dat deze lidstaat voor het eerst in zijn verweerschrift een kopie van de wet van 1993 heeft meegedeeld, en daarbij heeft betoogd dat deze wet de richtlijn passend implementeerde. Zonder dat hier behoeft te worden onderzocht of deze wet een passende implementatie van de richtlijn vormt, aangezien deze vraag het voorwerp van het tweede bezwaar van de Commissie vormt, dient erop te worden gewezen dat volgens de in punt 22 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak van het Hof, een zo laat aangevoerd verweermiddel geen invloed heeft op het bezwaar inzake het ontbreken van mededeling van de vereiste informatie binnen de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn.
26. Wat ten slotte de ter implementatie van artikel 7, lid 3, van de richtlijn vastgestelde maatregelen betreft, heeft de Commissie in haar repliek erkend dat de artikelen 18 en 19 van de wet van 1993 als een toereikende implementatie van deze bepaling kunnen worden beschouwd. Aangezien deze wet evenwel voor het eerst als bijlage bij het verweerschrift aan de Commissie is meegedeeld, dient om de in het vorige punt van het onderhavige arrest genoemde redenen te worden geoordeeld dat het bezwaar dat de Commissie met betrekking tot het verzuim van mededeling van de ter implementatie van artikel 7, lid 3, van de richtlijn vastgestelde maatregelen heeft aangevoerd, gegrond is.
27. Gelet op een en ander dient te worden geoordeeld dat het Groothertogdom Luxemburg, door aan de Commissie niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen ter implementatie van richtlijn 2000/60 mee te delen, behalve de bepalingen met betrekking tot artikel 3 ervan, de krachtens artikel 24 van deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Het tweede bezwaar: het verzuim om de nodige maatregelen ter implementatie van de richtlijn vast te stellen
Argumenten van partijen
28. De Commissie betoogt dat de richtlijn eist dat de lidstaten algemene en bijzondere implementatiemaatregelen vaststellen om hun nationale rechtsorde in overeenstemming te brengen met de in de richtlijn geformuleerde doelstellingen. Zij legt de lidstaten de verplichting op om uiterlijk op 22 december 2003 kaderwetgeving op het gebied van water vast te stellen, alsook concrete acties vast te stellen die moeten worden ondernomen hetzij vóór diezelfde datum, hetzij vóór een aantal in de tijd gespreide data. Volgens de Commissie is de totstandbrenging van een nationale wettelijke regeling houdende vaststelling van een algemeen kader, de belangrijkste stap van de implementatie, aangezien daarbij de belangrijkste verplichtingen van de lidstaten worden afgebakend, en passende rechtsgrondslagen voor de vaststelling van meer specifieke maatregelen worden gelegd.
29. De Commissie betoogt subsidiair dat de bepalingen van de wet van 1993 de richtlijn niet volledig implementeren.
30. De Luxemburgse regering is van mening dat de richtlijn geen daadwerkelijke maatregelen eist om de Luxemburgse rechtsorde verenigbaar te maken met de in de richtlijn geformuleerde doelstellingen. De richtlijn legt veeleer de nadruk op de concrete acties die de nationale autoriteiten moeten ondernemen, dan op de formele harmonisering van het nationale recht met het gemeenschapsrecht. Het gaat niet om een richtlijn tot harmonisatie van de wetgeving, maar slechts om een richtlijn die een kader voor een communautair waterbeleid eist.
31. Deze regering onderstreept tevens dat voor elke van de aan de lidstaten opgelegde operationele verplichtingen een termijn tussen 2006 en 2015 geldt, en dat zij ervoor zorgt dat de aldus gedefinieerde doelstellingen binnen de in de richtlijn gestelde termijnen kunnen worden bereikt. Voor het overige is zij van mening dat de Luxemburgse wetgeving, met name de wet van 1993, de nationale autoriteiten een arsenaal van maatregelen ter beschikking stelt die toereikend zullen blijken te zijn om de operationele doelstellingen van de richtlijn te bereiken.
Beoordeling door het Hof
– De verplichting om kaderwetgeving vast te stellen ter implementatie van de richtlijn
32. Wat om te beginnen de vraag betreft of de richtlijn de lidstaten de verplichting oplegt, kaderwetgeving vast te stellen om de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen in het nationale recht om te zetten, dient eraan te worden herinnerd dat elke lidstaat waarvoor een richtlijn is bestemd, verplicht is om in zijn nationale rechtsorde alle maatregelen te treffen die nodig zijn om de volle werking van die richtlijn overeenkomstig het ermee beoogde doel te verzekeren (zie met name arresten van 7 mei 2002, Commissie/Zweden, C‑478/99, Jurispr. blz. I‑4147, punt 15, en 26 juni 2003, Commissie/Frankrijk, C‑233/00, Jurispr. blz. I‑6625, punt 75).
33. Opgemerkt zij dat het eerste onderdeel van het tweede bezwaar van de Commissie niet betrekking heeft op de vraag of het Groothertogdom Luxemburg verplicht is, alle maatregelen te nemen die nodig zijn om de volle werking van de richtlijn te verzekeren, hetgeen het niet betwist, maar op de vraag of deze lidstaat verplicht is, een nauwkeurig bepaalde maatregel − te weten kaderwetgeving − vast te stellen om de volle werking van de richtlijn te verzekeren en te voldoen aan de verplichtingen die hem daarbij zijn opgelegd.
34. Volgens de bewoordingen van artikel 249, derde alinea, EG zijn de lidstaten bevoegd om voor de implementatie van richtlijnen de vorm en de middelen te kiezen waarmee het door deze richtlijnen nagestreefde resultaat het best kan worden bereikt. Uit deze bepaling volgt dat voor de omzetting van een richtlijn in intern recht niet noodzakelijkerwijs een wetgevend optreden in elke lidstaat is vereist. Het Hof heeft ook herhaaldelijk geoordeeld dat een formele overname van de voorschriften van een richtlijn in een uitdrukkelijke en specifieke wetsbepaling niet altijd nodig is, en dat, afhankelijk van de inhoud van de richtlijn, een algemeen rechtskader kan volstaan. Met name kan het bestaan van algemene beginselen van constitutioneel of administratief recht de implementatie door specifieke wet‑ of regelgeving overbodig maken, op voorwaarde evenwel dat deze beginselen de volledige toepassing van de richtlijn door de nationale overheid daadwerkelijk garanderen en dat, ingeval de betrokken bepaling van de richtlijn rechten voor particulieren beoogt te creëren, de rechtssituatie die uit deze beginselen voortvloeit, voldoende nauwkeurig en duidelijk is opdat de begunstigden kennis kunnen nemen van al hun rechten en deze zo nodig geldend kunnen maken voor de nationale rechterlijke instanties (zie met name arresten van 23 mei 1985, Commissie/Duitsland, 29/84, Jurispr. blz. 1661, punten 22 en 23, en 9 september 1999, Commissie/Duitsland, C‑217/97, Jurispr. blz. I‑5087, punten 31 en 32, en arrest van 26 juni 2003, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 76).
35. Het Hof heeft eveneens geoordeeld dat een bepaling die alleen de betrekkingen tussen de lidstaten en de Commissie betreft, in beginsel niet behoeft te worden geïmplementeerd. Daar de lidstaten evenwel de volle werking van het gemeenschapsrecht moeten verzekeren, mag de Commissie aantonen dat de naleving van een bepaling van een richtlijn die deze betrekkingen regelt, de vaststelling van specifieke implementatiemaatregelen in de nationale rechtsorde vereist (zie in die zin arresten van 24 juni 2003, Commissie/Portugal, C‑72/02, Jurispr. blz. I‑6597, punten 19 en 20, en 20 november 2003, Commissie/Frankrijk, C‑296/01, Jurispr. blz. I‑13909, punt 92).
36. Bijgevolg moet in elk concreet geval worden nagegaan van welke aard de door de richtlijn voorgeschreven bepalingen zijn waarop het niet-nakomingsberoep betrekking heeft, teneinde de omvang van de op de lidstaten rustende implementatieverplichting te bepalen.
37. De communautaire wetgevingspraktijk laat zien dat er grote verschillen kunnen bestaan tussen de soorten verplichtingen die richtlijnen de lidstaten opleggen, en derhalve tussen de resultaten die moeten worden bereikt (arrest van 18 juni 2002, Commissie/Frankrijk, C‑60/01, Jurispr. blz. I‑5679, punt 25).
38. Bepaalde richtlijnen eisen immers dat op nationaal niveau wettelijke bepalingen worden vastgesteld en dat de eerbiediging daarvan aan rechterlijk of administratief toezicht wordt onderworpen (zie in dit verband arresten van 16 november 1989, Commissie/België, C‑360/88, Jurispr. blz. 3803, en 6 december 1989, Commissie/Griekenland, C‑329/88, Jurispr. blz. 4159, en arrest van 18 juni 2002, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 26).
39. Andere richtlijnen dragen de lidstaten op, de maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn opdat bepaalde, algemeen geformuleerde en niet kwantificeerbare doeleinden worden bereikt, waarbij de lidstaten een bepaalde beoordelingsruimte wordt gelaten ten aanzien van de aard van de te nemen maatregelen (zie in dit verband arrest van 9 november 1999, Commissie/Italië, „San Rocco”, C‑365/97, Jurispr. blz. I‑7773, punten 67 en 68, en arrest van 18 juni 2002, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 27).
40. Weer andere richtlijnen eisen dat de lidstaten binnen een bepaalde termijn zeer nauwkeurig bepaalde, concrete resultaten bereiken (zie in dit verband arresten van 14 juli 1993, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C‑56/90, Jurispr. blz. I‑4109, punten 42‑44, en 19 maart 2002, Commissie/Nederland, C‑268/00, Jurispr. blz. I‑2995, punten 12‑14, en arrest van 18 juni 2002, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 28).
41. Met betrekking tot het onderhavige beroep zij eraan herinnerd dat richtlijn 2000/60 een kaderrichtlijn is die op de grondslag van artikel 175, lid 1, EG is vastgesteld. Zij voorziet in gemeenschappelijke beginselen en in een algemeen actiekader voor de bescherming van de wateren en zorgt voor het coördineren, integreren en op langere termijn verder ontwikkelen van de algemene beginselen en structuren met het oog op de bescherming en het duurzame gebruik van water in de Europese Gemeenschap. De erin vastgestelde gemeenschappelijke beginselen en het globale actiekader dienen later te worden ontwikkeld door de lidstaten, die een aantal bijzondere maatregelen moeten vaststellen binnen de in de richtlijn gestelde termijnen. De richtlijn beoogt evenwel geen volledige harmonisering van de regelingen van de lidstaten op het gebied van water.
42. Uit het onderzoek van deze richtlijn blijkt dat zij verschillende soorten bepalingen bevat waarbij verplichtingen worden opgelegd aan de lidstaten (zie bijvoorbeeld artikel 4, dat de lidstaten verplicht, de nodige maatregelen ten uitvoer te leggen ter voorkoming van de achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktewateren en grondwater), aan de lidstaten jegens de Commissie en de Gemeenschap (zie bijvoorbeeld artikel 24, lid 2, betreffende de verplichting om de implementatiemaatregelen mee te delen), en aan de instellingen zelf (zie bijvoorbeeld de artikelen 16 en 17 van de richtlijn, waarbij de gemeenschapsinstellingen worden verzocht, communautaire maatregelen vast te stellen op het gebied van de verontreiniging van het water en het grondwater).
43. Uit een volledig onderzoek van de richtlijn blijkt dat de meeste bepalingen ervan behoren tot de categorie van bepalingen die in punt 39 van het onderhavige arrest zijn genoemd, namelijk bepalingen waarbij van de lidstaten wordt geëist, de maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om te waarborgen dat bepaalde − soms algemeen geformuleerde − doelstellingen worden bereikt, en waarbij aan deze staten een bepaalde beoordelingsruimte wordt gelaten ter zake van de aard van de te nemen maatregelen.
44. Deze richtlijn bevat eveneens bepalingen, zoals artikel 1, waarin eenvoudigweg de verschillende door de richtlijn beoogde doelstellingen worden genoemd, en welk artikel, zoals de Commissie ter terechtzitting zelf heeft erkend, geen implementatie behoeft.
45. In antwoord op ter terechtzitting gestelde vragen om nader aan te geven op welke concrete bepalingen van de richtlijn de verplichting is gebaseerd om kaderwetgeving vast te stellen teneinde aan de eisen van de richtlijn te voldoen, heeft de Commissie naar de artikelen 1 en 2 van de richtlijn verwezen, waarin de door de richtlijn beoogde doelstellingen en de definities waarop zij is gebaseerd, zijn geformuleerd, zonder te preciseren op welke wijze deze bepalingen de vaststelling van een dergelijke wetgeving eisen, en waarom de vaststelling van dergelijke wetgeving noodzakelijk is om de lidstaten in staat te stellen, te waarborgen dat de door de richtlijn vastgestelde doelstellingen binnen de gestelde termijnen worden bereikt.
46. Uit deze bepalingen van de richtlijn noch uit enige andere bepaling ervan blijkt evenwel dat de lidstaten verplicht zijn, dergelijke kaderwetgeving vast te stellen om de bepalingen van de richtlijn correct te implementeren.
47. Zoals de Luxemburgse regering ter terechtzitting heeft erkend, kan de vaststelling van kaderwetgeving weliswaar een geschikte − ja zelfs eenvoudiger − manier zijn om de richtlijn te implementeren, aangezien op die wijze in één tekst aan de bevoegde autoriteiten duidelijke rechtsgrondslagen kunnen worden gegeven om de verschillende maatregelen uit te werken die door de richtlijn op het gebied van water worden voorgeschreven, en waarvan de voor de uitvoering ervan gestelde termijn in de tijd is gefaseerd. De vaststelling van dergelijke kaderwetgeving kan ook het werk vergemakkelijken van de Commissie die erop moet toezien dat de krachtens deze richtlijn op de lidstaten rustende verplichtingen worden nagekomen.
48. De vaststelling van kaderwetgeving is evenwel niet de enige manier waarop de lidstaten de volle werking van de richtlijn kunnen waarborgen en kunnen voorzien in een georganiseerd en gearticuleerd systeem om de door deze richtlijn beoogde doelstellingen te bereiken.
49. Indien de communautaire wetgever zou hebben beoogd, de lidstaten de verplichting op te leggen om in hun interne rechtsorde kaderwetgeving ter implementatie van de richtlijn vast te stellen, had hij een bepaling in die zin in de tekst ervan kunnen opnemen. Dat is evenwel niet het geval.
50. Het feit zelf dat de Commissie tijdens de procedure voor het Hof heeft erkend dat het Groothertogdom Luxemburg een aantal bepalingen van de richtlijn juist heeft geïmplementeerd, met name de meeste bepalingen van artikel 3, alsook artikel 7, leden 1 en 3, van de richtlijn, en heeft erkend dat artikel 1 niet diende te worden geïmplementeerd, toont in elk geval aan dat kaderwetgeving niet onontbeerlijk is om de door deze richtlijn voorgeschreven verplichtingen te implementeren.
51. Aangezien het aan de Commissie staat om het gestelde verzuim aan te tonen door het Hof de gegevens te verschaffen die dit nodig heeft om te kunnen vaststellen of er inderdaad sprake is van een verzuim, en zij zich daarbij niet op een of ander vermoeden kan baseren (zie met name arresten van 25 mei 1982, Commissie/Nederland, 96/81, Jurispr. blz. 1791, punt 6; 26 juni 2003, Commissie/Spanje, C‑404/00, Jurispr. blz. I‑6695, punt 26; 6 november 2003, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C‑434/01, Jurispr. blz. I‑13239, punt 21, en 29 april 2004, Commissie/Oostenrijk, C‑194/01, Jurispr. blz. I‑4579, punt 34), en de Commissie in casu noch de bepalingen van de richtlijn heeft kunnen aangeven waarbij de lidstaten de verplichting wordt opgelegd om kaderwetgeving vast te stellen, noch heeft kunnen aantonen dat een dergelijke maatregel absoluut noodzakelijk was om het door de richtlijn beoogde resultaat te waarborgen, dient te worden geoordeeld dat het eerste gedeelte van het tweede bezwaar ongegrond is.
– De implementatie van de richtlijn door de wet van 1993
52. In antwoord op de argumenten die de Luxemburgse regering voor het eerst in haar verweerschrift heeft aangevoerd, heeft de Commissie subsidiair betoogd dat de wet van 1993 de bepalingen van de richtlijn niet correct implementeert.
53. In dit verband moet worden opgemerkt dat in het met redenen omkleed advies, alsook in het bij het Hof ingediende verzoekschrift waarin de Commissie het Groothertogdom Luxemburg verwijt, geen enkele voor de implementatie van de richtlijn noodzakelijke maatregel te hebben vastgesteld, de Commissie niet heeft proberen aan te tonen in welk opzicht het van kracht zijnde Luxemburgse recht niet in overeenstemming was met de bepalingen van de richtlijn. Pas in haar repliek heeft deze instelling betoogd dat de wet van 1993 de genoemde richtlijn niet passend implementeert.
54. Dit gebrek aan nauwkeurigheid in het verzoekschrift is evenwel het gevolg van het gedrag van de Luxemburgse autoriteiten, die tijdens de precontentieuze procedure de wet van 1993 niet hebben vermeld als toereikende maatregel ter implementatie van de richtlijn, en die hebben laten verstaan dat de voor de implementatie van deze richtlijn noodzakelijke bepalingen weldra zouden worden vastgesteld.
55. Net als de Luxemburgse regering de overeenstemming van de wet van 1993 met de richtlijn voor het eerst in haar verweerschrift heeft aangevoerd, heeft de Commissie op dezelfde wijze in haar repliek argumenten aangevoerd ten bewijze dat de door het Groothertogdom Luxemburg gestelde implementatie in elk geval onjuist of onvolledig is met betrekking tot een aantal bepalingen van de richtlijn, zulks om rekening te houden met de informatie die de Luxemburgse regering in haar verweerschrift laattijdig had meegedeeld.
56. Het Hof heeft in soortgelijke omstandigheden reeds geoordeeld dat, indien de precontentieuze procedure haar doel van bescherming van de rechten van de betrokken lidstaat heeft bereikt, deze lidstaat, die tijdens de precontentieuze procedure niet aan de Commissie heeft meegedeeld dat de richtlijn moet worden geacht reeds in het geldende interne recht te zijn omgezet, de Commissie niet kan verwijten dat zij het voorwerp van het beroep zoals dat in de precontentieuze procedure is afgebakend, heeft uitgebreid of gewijzigd. Volgens het Hof mag de Commissie, nadat zij een lidstaat heeft verweten een richtlijn in het geheel niet te hebben geïmplementeerd, in repliek preciseren dat de implementatie waarop de betrokken lidstaat zich voor het eerst in zijn verweerschrift beroept, in elk geval onjuist of onvolledig is met betrekking tot een aantal bepalingen van deze richtlijn, aangezien een dergelijk bezwaar noodzakelijkerwijs is begrepen in het bezwaar dat er in het geheel geen implementatie heeft plaatsgevonden, en ten opzichte daarvan subsidiair is (zie arrest van 16 juni 2005, Commissie/Italië, C‑456/03, Jurispr. blz. I‑5335, punten 23‑42, en met name punt 40).
57. In repliek heeft de Commissie aangevoerd dat het Groothertogdom Luxemburg de artikelen 1, 2, 3, lid 4, 7, leden 1 en 2, en 14, van de richtlijn niet heeft geïmplementeerd.
58. Ter terechtzitting heeft de Commissie afstand gedaan van het bezwaar betreffende artikel 7, lid 1. Bovendien heeft de Commissie, zoals uit punt 44 van het onderhavige arrest blijkt, erkend dat artikel 1 van de richtlijn niet behoefde te worden geïmplementeerd, zodat moet worden geoordeeld dat wordt afgezien van dit bezwaar.
59. De Commissie heeft ter terechtzitting eveneens betoogd dat het Groothertogdom Luxemburg de artikelen 4, 8 tot en met 11, 13, gelezen in samenhang met bijlage VI, en 24 van de richtlijn niet heeft geïmplementeerd.
60. Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof volgens welke de betrokken lidstaat in de gelegenheid moet worden gesteld, nuttig verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde bezwaren (zie met name arrest van 29 april 2004, Commissie/Portugal, C‑117/02, Jurispr. blz. I‑5517, punt 53, en arrest van 16 juni 2005, Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 36), dient het tweede gedeelte van het tweede bezwaar van de Commissie evenwel te worden beperkt tot de bepalingen van de richtlijn die de Commissie in haar repliek heeft genoemd en met betrekking tot dewelke zij inmiddels geen afstand heeft gedaan van haar bezwaar (te weten de artikelen 2, 3, lid 4, 7, lid 2, en 14 van deze richtlijn), aangezien het Groothertogdom Luxemburg met betrekking tot de andere bepalingen van de richtlijn, die de Commissie voor het eerst ter terechtzitting heeft vermeld, niet de gelegenheid heeft gehad om nuttig verweer te voeren.
61. Wat in de eerste plaats artikel 2 van de richtlijn betreft, is de Commissie van mening dat de erin vervatte definities niet zijn omgezet in het nationale recht. De wet van 1993 definieert alleen de begrippen „lozing”, „verontreiniging” en „grondwater”. De Commissie verwijst met name naar de begrippen „stroomgebied”, „goed ecologisch potentieel” en „goede chemische toestand”, die, hoewel zij in artikel 2 van de richtlijn voorkomen, in de wet van 1993 ontbreken.
62. De Luxemburgse regering stelt niet dat deze wet alle in bedoeld artikel 2 neergelegde definities bevat, maar houdt staande dat deze definities alleen relevant zijn om de inhoud van de bij deze richtlijn aan de lidstaten opgelegde operationele verplichtingen te bepalen. Haars inziens moeten deze begrippen als zodanig niet worden geïmplementeerd.
63. Artikel 2 van de richtlijn, gelezen in samenhang met − bijvoorbeeld − artikel 4 ervan, legt de lidstaten nauwkeurig bepaalde verplichtingen op die binnen de gestelde termijnen moeten worden nagekomen, ter voorkoming van de achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktewateren en grondwater. Hetzelfde geldt voor verschillende andere begrippen die in ditzelfde artikel 2, gelezen in samenhang met onder meer de artikelen 5, 6 en 8 van de richtlijn, zijn gedefinieerd.
64. De onverenigbaarheid van een nationale wettelijke regeling met de gemeenschapsbepalingen, ook al zijn deze rechtstreeks toepasselijk, kan slechts definitief worden opgeheven door middel van dwingende nationale voorschriften (zie in die zin arresten van 7 maart 1996, Commissie/Frankrijk, C‑334/94, Jurispr. blz. I‑1307, punt 30, en 13 maart 1997, Commissie/Frankrijk, C‑197/96, Jurispr. blz. I‑1489, punt 14).
65. Vastgesteld moet evenwel worden dat, door de in artikel 2 van de richtlijn opgenomen definities van begrippen en de in de artikelen 4 tot en met 6 en 8 van deze richtlijn gestelde termijnen binnen dewelke de waterkwaliteitsnormen moeten worden geëerbiedigd, van de wet van 1993 uit te sluiten, de uit dit artikel 2, gelezen in samenhang met deze laatste bepalingen, voortvloeiende verplichtingen niet met de vereiste bindende kracht zijn uitgevoerd. Derhalve moet worden geoordeeld dat het argument van de Commissie inzake schending van artikel 2 van de richtlijn, gegrond is.
66. Wat in de tweede plaats artikel 3, lid 4, van de richtlijn betreft, is de Commissie van mening dat geen enkele bepaling van de wet van 1993 deze bepaling correct implementeert.
67. Volgens deze bepaling zorgen de lidstaten ervoor dat de voorschriften van deze richtlijn voor het bereiken van de krachtens artikel 4 ervan vastgestelde milieudoelstellingen, en in het bijzonder alle maatregelenprogramma’s, voor het gehele stroomgebiedsdistrict worden gecoördineerd. Uit de bewoordingen van artikel 3, lid 4, van de richtlijn volgt evenwel dat de eruit voortvloeiende verplichtingen verschillen naargelang het betrokken stroomgebiedsdistrict nationaal of internationaal is in de zin van de richtlijn. Voor internationale stroomgebiedsdistricten dragen de betrokken lidstaten samen zorg voor deze coördinatie en zij kunnen daartoe gebruik maken van bestaande structuren die in het kader van internationale overeenkomsten gevormd zijn.
68. Luxemburg betwist niet dat artikel 3, lid 4, een coördinatieverplichting oplegt, maar betoogt dat er op zijn grondgebied geen nationale stroomgebiedsdistricten zijn. Zoals uit de brief van 24 augustus 2004 blijkt, zijn de enige twee op zijn grondgebied gelegen stroomgebiedsdistricten in de zin van de richtlijn internationale stroomgebiedsdistricten, namelijk het stroomgebiedsdistrict van de Rijn via de Moezel en het stroomgebiedsdistrict van de Maas via de Chiers.
69. Met betrekking tot het stroomgebiedsdistrict van de Rijn, heeft deze regering als bijlage bij zijn dupliek de tekst van het communiqué van de Rijnministersconferentie van de Internationale Commissie ter bescherming van de Rijn (hierna: „ICBR”) van 29 januari 2001 overgelegd. Uit dit document blijkt dat binnen de ICBR een coördineringscomité ad hoc, dat bestaat uit vertegenwoordigers van alle lidstaten van de ICBR, speciaal is opgericht om de door de richtlijn opgelegde coördinatieverplichting na te komen.
70. Wat het stroomgebiedsdistrict van de Maas betreft, blijkt uit de vierde en vijfde overweging van de considerans, alsook uit de artikelen 1, 2, 4 en 5 van het Internationale Verdrag betreffende de Maas van 3 december 2003, dat eveneens als bijlage bij de dupliek is gevoegd, dat een Internationale Commissie ter bescherming van de Maas speciaal is opgericht om met name te zorgen voor de door de richtlijn geëiste coördinatie. Het Groothertogdom Luxemburg is partij bij dit internationale verdrag, dat aangeeft dat de door de richtlijn voor het stroomgebiedsdistrict van de Maas geëiste coördinatiemaatregelen in het kader van deze internationale organisatie zullen worden vastgesteld.
71. De Commissie is niet opgekomen tegen het betoog van de Luxemburgse regering dat de enige twee op zijn grondgebied gelegen stroomgebiedsdistricten in de zin van de richtlijn internationale en geen nationale stroomgebiedsdistricten zijn. Zij heeft evenmin de door deze lidstaat verstrekte informatie betwist volgens welke twee internationale organisaties daadwerkelijk door alle betrokken lidstaten ermee zijn belast, de maatregelen tot implementatie van de richtlijn met betrekking tot deze internationale stroomgebiedsdistricten te coördineren.
72. Aangezien de Commissie derhalve niet heeft aangetoond dat het Groothertogdom Luxemburg, dat lid is van deze internationale organisaties, de krachtens artikel 3, lid 4, van de richtlijn op hem rustende verplichtingen met betrekking tot deze op zijn grondgebied gelegen internationale stroomgebiedsdistricten niet is nagekomen, dient dit argument van het tweede onderdeel van het tweede bezwaar ongegrond te worden verklaard.
73. Wat in de derde plaats artikel 7, lid 2, van de richtlijn betreft, betoogt de Commissie dat geen enkele bepaling van de wet van 1993 − ook maar ten dele − uitvoering geeft aan de uit deze bepaling voortvloeiende verplichtingen volgens welke de lidstaten gehouden zijn, de specifieke kwaliteitsnormen voor waterlichamen bestemd voor onttrekking van water voor menselijke consumptie te eerbiedigen.
74. Volgens artikel 7, lid 2, van de richtlijn dragen de lidstaten er voor elk overeenkomstig lid 1 aangewezen waterlichaam zorg voor dat niet alleen de doelstellingen van artikel 4 overeenkomstig de voorschriften van deze richtlijn voor oppervlaktewaterlichamen met inbegrip van de ingevolge artikel 16 op gemeenschapsniveau vastgestelde kwaliteitsnormen worden bereikt, maar ook dat het met de toegepaste waterbehandelingsmethode verkregen water in overeenstemming met de communautaire wetgeving voldoet aan de eisen van richtlijn 80/778/EEG, zoals gewijzigd bij richtlijn 98/83/EG.
75. Deze bepaling legt de lidstaten resultaatsverbintenissen op die op duidelijke en ondubbelzinnige wijze zijn geformuleerd, opdat watermassa’s van deze lidstaten met name zouden beantwoorden aan de in artikel 4 van de richtlijn geformuleerde doelstellingen.
76. Hieruit volgt dat het Groothertogdom Luxemburg, zoals uit de in punt 64 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak blijkt, deze bepaling uiterlijk op de in artikel 24 van de richtlijn vastgestelde datum in zijn interne rechtsorde had moeten omzetten door middel van maatregelen met bindende kracht.
77. Aangezien de Luxemburgse regering geen enkel verweermiddel heeft aangevoerd ter rechtvaardiging van het ontbreken, in de wet van 1993 of in de Luxemburgse rechtsorde, van een bepaling die overeenkomt met artikel 7, lid 2, van de richtlijn, moet worden geconcludeerd dat dit argument van het tweede onderdeel van het tweede bezwaar van de Commissie gegrond is.
78. Wat in de laatste plaats artikel 14 van de richtlijn betreft, stelt de Commissie dat de wet van 1993 noch in de voorlichting en de raadpleging van het publiek over de opstelling van de stroomgebiedsbeheersplannen noch in de actieve participatie van het publiek in de uitvoering van de richtlijn voorziet, zoals door deze bepaling wordt geëist.
79. De Luxemburgse regering betwist dat uit artikel 14 van de richtlijn, gelezen in samenhang met artikel 13 ervan, blijkt dat de termijn om aan de verplichtingen inzake de voorlichting van het publiek te voldoen, thans reeds is verstreken. Zij voert aan dat het Groothertogdom Luxemburg ervoor zal zorgen dat de bepalingen van dit artikel 14 uiterlijk op de in de richtlijn genoemde data worden geëerbiedigd.
80. In dit verband moet worden vastgesteld dat artikel 14 van de richtlijn aan particulieren en aan betrokken partijen het recht beoogt toe te kennen om actief aan de uitvoering van de richtlijn te kunnen participeren, en met name bij de opstelling, de herziening en de aanpassing van de stroomgebiedsbeheersplannen.
81. Door het ontbreken van enige implementatiemaatregel in het Luxemburgse recht is de verplichting dat de nationale implementatiemaatregelen van dien aard moeten zijn dat de bevoegde nationale autoriteiten rechtens aan de termijn van artikel 13, lid 6, van de richtlijn zijn gebonden en dat de particulieren in staat worden gesteld, ruim vooraf kennis te nemen van al hun rechten in het kader van de in artikel 14, leden 1 en 2, van de richtlijn vastgestelde procedures, hoegenaamd niet nagekomen.
82. Bijgevolg moet worden geconcludeerd dat dit argument van het tweede onderdeel van het tweede bezwaar van de Commissie, dat op het ontbreken van implementatie van artikel 14 van de richtlijn is gebaseerd, gegrond is.
83. Gelet op een ander moet worden geconcludeerd dat het Groothertogdom Luxemburg, door niet binnen de gestelde termijn de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen te hebben vastgesteld die nodig zijn om te voldoen aan de artikelen 2, 7, lid 2, en 14 van de richtlijn, de krachtens artikel 24 van deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen. Het beroep wordt verworpen voor het overige.
Kosten
84. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd.
85. Ingevolge artikel 69, lid 3, eerste alinea, van dit reglement kan het Hof de proceskosten over de partijen verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, met name indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld.
86. In casu is de Commissie in haar middelen gedeeltelijk in het ongelijk gesteld, namelijk voor zover zij wilde doen vaststellen dat het Groothertogdom Luxemburg geen kaderwet heeft vastgesteld om de richtlijn te implementeren.
87. Het Groothertogdom Luxemburg heeft van zijn kant verzuimd alle nuttige informatie te verschaffen over de bepalingen van intern recht waarmee het zijns inziens de verschillende hem bij de richtlijn opgelegde verplichtingen had vervuld.
88. In deze omstandigheden dienen de Commissie en het Groothertogdom Luxemburg te worden verwezen in hun eigen kosten.
Dictum
Het Hof van Justitie (Derde kamer) verklaart:
1) Door aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen ter implementatie van richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid mee te delen, behalve de bepalingen met betrekking tot artikel 3 van deze richtlijn, is het Groothertogdom Luxemburg de krachtens artikel 24 van diezelfde richtlijn op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) Door niet binnen de gestelde termijn de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn om te voldoen aan de artikelen 2, 7, lid 2, en 14 van richtlijn 2000/60, is het Groothertogdom Luxemburg de krachtens artikel 24 van deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.
3) Het beroep wordt verworpen voor het overige.
4) De Commissie van de Europese Gemeenschappen en het Groothertogdom Luxemburg dragen hun eigen kosten.