OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
YVES’A BOTA
przedstawiona w dniu 24 stycznia 2018 r.(1)
Sprawy C‑175/17 i C‑180/17
X
przeciwko
Belastingdienst/Toeslagen
oraz
X i Y
przeciwko
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
[wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożone przez Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (wydział sporów administracyjnych rady stanu, Niderlandy)]
Odesłanie prejudycjalne – Wspólna polityka w dziedzinie azylu i ochrony uzupełniającej – Dyrektywa 2005/85/WE – Artykuł 39 – Dyrektywa 2008/115/WE – Artykuł 13 – Dyrektywa 2013/32/UE – Artykuł 46 – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Artykuły 4, 18, art. 19 ust. 2 i art. 47 – Prawo do skutecznego środka prawnego – Zasada non-refoulement – Decyzja o oddaleniu wniosku o udzielenie azylu i nakładająca obowiązek powrotu – Uregulowanie krajowe przewidujące drugą instancję sądową w sprawach azylowych – Automatyczny skutek zawieszający nadany wyłącznie środkowi zaskarżenia wniesionemu do sądu pierwszej instancji – Wyjątek polegający na tym, że decyzja, której nieważność stwierdzono w pierwszej instancji, nadal wywołuje skutki prawne
I.      Wprowadzenie
1.        Niniejsze wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zasadniczo się pokrywają. W związku z tym dwie niniejsze sprawy, które stanowią dla Trybunału okazję do dalszego rozwinięcia prawa do skutecznego środka prawnego w sprawach azylowych, zostaną rozpatrzone łącznie.
2.        W ramach niniejszych wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy rozstrzygnąć, czy prawo Unii Europejskiej, gwarantujące prawo do skutecznego środka prawnego, należy interpretować w ten sposób, że krajowe przepisy prawa powinny nadawać automatyczny skutek zawieszający przewidzianym w tych przepisach środkom zaskarżenia decyzji o oddaleniu wniosku o udzielenie azylu i nakładającej obowiązek powrotu, jeżeli zainteresowana osoba powołuje się na ryzyko naruszenia zasady non-refoulement. W ramach rozpatrywanych spraw Trybunał będzie musiał dokonać wykładni przepisów art. 39 dyrektywy 2005/85/WE(2), art. 13 dyrektywy 2008/115/WE(3) oraz art. 46 dyrektywy 2013/32/UE(4), w świetle art. 4, 18, art. 19 ust. 2 oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej(5).
3.        Po przeprowadzeniu analizy zaproponuję Trybunałowi, aby orzekł, że ani przepisy dyrektyw 2005/85, 2008/115 i 2013/32, ani też postanowienia karty nie nakładają na państwa członkowskie obowiązku nadania automatycznego skutku zawieszającego środkowi zaskarżenia wniesionemu w ramach postępowania mającego za przedmiot zaskarżenie decyzji o oddaleniu wniosku o udzielenie azylu i zawierającej decyzję nakazującą powrót, nawet jeśli osoba, wobec której została wydana ta decyzja, powołuje się na ryzyko naruszenia zasady non‑refoulement. Jednakże prawo do skutecznego środka prawnego w rozumieniu powyższych przepisów stoi na przeszkodzie temu, by decyzja o oddaleniu wniosku o udzielenie azylu oraz nakładająca obowiązek powrotu wywoływała skutki prawne pomimo stwierdzenia jej nieważności w pierwszej instancji, oraz wymaga, aby w tej sytuacji środkowi zaskarżenia nadano automatyczny skutek zawieszający.
II.    Ramy prawne
A.      Prawo międzynarodowe
1.      Konwencja genewska
4.        Artykuł 33 konwencji genewskiej(6), zatytułowany „Zakaz wydalania lub zawracania”, stanowi w ust. 1:
„Żadne Umawiające się Państwo nie wydali lub nie zawróci w żaden sposób uchodźcy do granicy terytoriów, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo ze względu na jego rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej lub przekonania polityczne”.
2.      Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności
5.        Artykuł 3 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności(7), zatytułowany „Zakaz tortur”, przewiduje:
„Nikt nie może być poddany torturom ani nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu”.
6.        Artykuł 13 konwencji, zatytułowany „Prawo do skutecznego środka odwoławczego”, ma następujące brzmienie:
„Każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej [k]onwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego, także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe”.
B.      Prawo Unii
1.      Dyrektywa 2005/85
7.        Artykuł 3 dyrektywy 2005/85, zatytułowany „Zakres”, stanowi w ust. 1:
„Niniejszą dyrektywę stosuje się do wszystkich wniosków o udzielenie azylu złożonych na terytorium, w tym na granicy lub w strefach tranzytowych, państwa członkowskiego oraz do cofania statusu uchodźcy”.
8.        Artykuł 39 tej dyrektywy, zatytułowany „Prawo do skutecznego środka odwoławczego [zaskarżenia]”, brzmi następująco:
„1.      Państwa członkowskie zapewniają, aby osoby ubiegające się o azyl miały prawo do skutecznego środka odwoławczego [zaskarżenia] przed sądem lub trybunałem w następujących sytuacjach:
a)      decyzji podjętej w sprawie ich wniosków o udzielenie azylu […];
[…]
e)      decyzji o cofnięciu statusu uchodźcy na mocy art. 38.
2.      Państwa członkowskie ustanawiają terminy i inne zasady konieczne, aby wnioskodawca mógł korzystać z prawa do skutecznego środka odwoławczego [zaskarżenia] na mocy ust. 1.
3.      Państwa członkowskie ustanawiają, w stosownych przypadkach, zgodnie ze swoimi zobowiązaniami międzynarodowymi, zasady odnoszące się do:
a)      kwestii, czy środek odwoławczy [zaskarżenia] na mocy ust. 1 skutkuje zezwoleniem wnioskodawcy na pozostanie w danym państwie członkowskim w oczekiwaniu na wynik zastosowania tego środka;
b)      możliwości ustanowienia środków odwoławczych lub ochronnych, w przypadku gdy środek odwoławczy [zaskarżenia] na mocy ust. 1 nie skutkuje zezwoleniem wnioskodawcy na pozostanie w danym państwie członkowskim w oczekiwaniu na wynik zastosowania tego środka […];
[…]”.
2.      Dyrektywa 2008/115
9.        Artykuł 13 dyrektywy 2008/115, zatytułowany „Środki odwoławcze [zaskarżenia]”, stanowi:
„1.      Dany obywatel państwa trzeciego otrzymuje możliwość skorzystania ze skutecznych środków odwoławczych [zaskarżenia], aby zaskarżyć decyzje dotyczące powrotu, o których mowa w art. 12 ust. 1, przed właściwym organem sądowym lub administracyjnym lub właściwym podmiotem złożonym z osób bezstronnych i posiadających gwarancje niezależności.
2.      Organ lub podmiot, o którym mowa w ust. 1, jest właściwy w sprawie ponownego rozpatrzenia decyzji dotyczących powrotu, o których mowa w art. 12 ust. 1, i może między innymi tymczasowo zawiesić ich wykonanie, chyba że takie tymczasowe zawieszenie ma już zastosowanie na mocy prawa krajowego.
[…]”.
3.      Dyrektywa 2013/32
10.      Artykuł 46 dyrektywy 2013/32, zatytułowany „Prawo do skutecznego środka zaskarżenia”, stanowi:
„1.      Państwa członkowskie zapewniają, aby wnioskodawcy mieli prawo do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem w następujących sytuacjach:
a)      decyzji podjętej w sprawie ich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, w tym decyzji:
i)      o uznaniu wniosku za bezzasadny w zakresie dotyczącym nadania statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej;
[…]
3.      Aby spełnić wymogi [przewidziane] w ust. 1, państwa członkowskie zapewniają, aby skuteczny środek zaskarżenia zapewniał pełne rozpatrzenie ex nunc zarówno okoliczności faktycznych, jak i kwestii prawnych, w tym, w stosownych przypadkach, rozpatrzenie potrzeby zapewnienia ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy 2011/95/UE [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony(8)], co najmniej w postępowaniach odwoławczych przed sądem pierwszej instancji.
[…]
5.      Bez uszczerbku dla ust. 6 państwa członkowskie zezwalają wnioskodawcom na pozostawanie na terytorium do upływu terminu, w jakim mogą oni skorzystać z prawa do skutecznego środka zaskarżenia, a jeśli z tego prawa skorzystano w przewidzianym terminie – do czasu rozpatrzenia środka zaskarżenia.
6.      W przypadku decyzji:
a)      o uznaniu wniosku za oczywiście bezzasadny zgodnie z art. 32 ust. 2 lub bezzasadny po rozpatrzeniu go zgodnie z art. 31 ust. 8, z wyjątkiem przypadków, gdy decyzje te opierają się na okolicznościach, o których mowa w art. 31 ust. 8 lit. h);
b)      o uznaniu wniosku za niedopuszczalny zgodnie z art. 33 ust. 2 lit. a), b) lub d);
c)      o odmowie ponownego otwarcia sprawy wnioskodawcy po jej umorzeniu zgodnie z art. 28; lub
d)      nierozpatrywaniu lub niepełnym rozpatrywaniu wniosku zgodnie z art. 39,
sąd uprawniony jest do rozstrzygnięcia, czy wnioskodawca może pozostać na terytorium państwa członkowskiego, na wniosek wnioskodawcy albo z urzędu, jeżeli skutkiem tej decyzji jest odebranie wnioskodawcy prawa do pozostawania w państwie członkowskim oraz jeżeli w takich przypadkach prawo krajowe nie przewiduje prawa do pozostawania w państwie członkowskim do czasu rozpatrzenia środka zaskarżenia.
[…]”.
C.      Prawo niderlandzkie
11.      W prawie niderlandzkim skarga wnoszona w pierwszej instancji do rechtbank (sądu rejonowego, Niderlandy) na decyzję w sprawie azylu wydaną przez Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (sekretarza stanu ds. bezpieczeństwa i sprawiedliwości, Niderlandy) wywołuje automatyczny skutek zawieszający. Chociaż od orzeczenia rechtbank (sądu rejonowego) utrzymującego w mocy decyzję w sprawie oddalenia wniosku o udzielenie azylu i nakazującego powrót możliwe jest wniesienie apelacji, to wszczęcie takiego postępowania apelacyjnego nie wywołuje automatycznego skutku zawieszającego. Istnieje jednak możliwość zwrócenia się do voorzieningenrechter (sędziego orzekającego w przedmiocie środków tymczasowych, Niderlandy) Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (wydziału sporów administracyjnych rady stanu, Niderlandy) o zastosowanie środków tymczasowych, w szczególności celem uniknięcia wydalenia, w oczekiwaniu na wynik postepowania apelacyjnego. Rzeczony wniosek o zastosowanie środków tymczasowych nie wywołuje sam w sobie automatycznego skutku zawieszającego. Co do istoty zarówno postepowanie w pierwszej instancji, jak i postepowanie apelacyjne stanowią postępowania, w których sąd ma nieograniczone prawo orzekania.
III. Spory w postępowaniach głównych i pytania prejudycjalne
12.      Chociaż rozpatrywane wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym są co do zasady identyczne, to nie dotyczą one tej samej sytuacji faktycznej i nie zostały przez sąd odsyłający sformułowane w taki sam sposób. W związku z tym należy na tym etapie opinii dokonać rozróżnienia tych wniosków, pomimo że sprawy te zostaną następnie zbadane łącznie.
A.      W przedmiocie sprawy X (C‑175/17)
13.      W dniu 11 lutego 2008 r. X, obywatel Iraku, uzyskał zezwolenie na pobyt na czas określony w związku z ubieganiem się o udzielenie azylu, z mocą wsteczną od daty złożenia przez niego wniosku, tj. dnia 3 października 2007 r., na podstawie polityki ochrony według kategorii(9). W dniu 19 stycznia 2011 r. Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (minister ds. imigracji, integracji i azylu, Niderlandy), obecnie sekretarz stanu ds. bezpieczeństwa i sprawiedliwości, cofnął to wydane skarżącemu w postepowaniu głównym zezwolenie na pobyt, z mocą wsteczną od dnia 22 listopada 2008 r., w związku z zakończeniem polityki ochrony według kategorii w odniesieniu do mieszkańców środkowego Iraku. Decyzja z dnia 19 stycznia 2011 r. zawierała również decyzję nakazującą powrót i wzywającą zainteresowanego do opuszczenia terytorium Niderlandów przed upływem terminu na złożenie skargi. X zaskarżył tę decyzję do Rechtbank Den Haag (sądu rejonowego w Hadze, Niderlandy), który następnie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji ze względu na brak uzasadnienia.
14.      W dniu 1 lipca 2011 r. minister ds. imigracji, integracji i azylu ponownie cofnął skarżącemu w postepowaniu głównym zezwolenie na pobyt i odmówił mu przyznania statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej. X zaskarżył tę decyzję. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r. Rechtbank Den Haag (sąd rejonowy w Hadze) ponownie uznał skargę za zasadną i stwierdził nieważność decyzji z dnia 1 lipca 2011 r., utrzymując w mocy skutki owej decyzji, zgodnie z przepisami prawa niderlandzkiego, które przyznają sądowi administracyjnemu kompetencję do ustalenia, czy skutki prawne decyzji, której nieważność stwierdzono, powinny zostać całkowicie lub częściowo utrzymane w mocy.
15.      X wniósł apelację od wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r., jednak nie złożył wniosku o zarządzenie środka tymczasowego mającego zapewnić, że nie zostanie wydalony do czasu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniesionej apelacji. Wyrokiem z dnia 25 lutego 2013 r., który stał się prawomocny, Afdeling bestuursrechtspraak van Raad van State (wydział sporów administracyjnych rady stanu) uznał wniesioną przez X apelację za bezzasadną. W związku z tym, począwszy od dnia 22 listopada 2008 r., X nie miał na żadnej podstawie prawa pobytu w Niderlandach.
16.      Równocześnie do tych postepowań związanych z przyznaniem zainteresowanemu prawa pobytu zainteresowany w dniu 11 kwietnia i 5 czerwca 2009 r. wniósł o dofinansowanie na poczet kosztów wynajmu oraz kosztów obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. Decyzją z dnia 29 grudnia 2011 r. Belastingdienst/Toeslagen (organ administracji podatkowej odpowiedzialny za przyznawanie dodatków, Niderlandy) udzielił zainteresowanemu zaliczki na poczet żądanego dofinasowania za rok 2012. Jednakże decyzją z dnia 12 kwietnia 2013 r. organ administracji podatkowej odpowiedzialny za przyznawanie dodatków ustalił wysokość uprzednio przyznanej zaliczki na kwotę 0 EUR, biorąc pod uwagę fakt, że począwszy od dnia 22 listopada 2008 r. X nie miał na żadnej podstawie prawa pobytu w Niderlandach. Decyzją z dnia 28 marca 2014 r. organ administracji podatkowej odpowiedzialny za przyznawanie dodatków ostatecznie ustalił wysokość tej zaliczki na dofinansowanie na poczet kosztów wynajmu oraz kosztów obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego na kwotę 0 EUR.
17.      W wyroku z dnia 27 października 2015 r. – od którego wniesiona została apelacja do Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (wydziału sporów administracyjnych rady stanu), czyli do sądu odsyłającego – rechbank Amsterdam (sąd rejonowy w Amsterdamie, Niderlandy) orzekł, iż skarżący w postępowaniu głównym nie mógł ubiegać się o dofinansowanie na poczet kosztów wynajmu oraz kosztów obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego za rok 2012 r., ponieważ posiadał zezwolenie na pobyt wyłącznie w okresie od dnia 1 lipca 2011 r. do czasu wydania wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r. W związku z tym powinien on zwrócić rzeczone dofinansowanie. Zdaniem rechtbank Amsterdam (sądu rejonowego w Amsterdamie) ten okres legalnego pobytu skarżącego nie był bowiem w niczym przydatny do celów rozpatrzenia jego wniosku o dofinasowanie na poczet wynajmu oraz kosztów obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. Sąd ten podkreślił w tym względzie, że prawo niderlandzkie wymaga, aby taki okres legalnego pobytu z przyczyn proceduralnych następował bezpośrednio po upływie okresu legalnego pobytu na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy lub stały. W niniejszym przypadku nie może być mowy o takim następczym legalnym pobycie, ponieważ między 22 listopada 2008 r. a 1 lipca 2011 r. X nie przebywał w Niderlandach legalnie z tego względu, że przyznane mu zezwolenie na pobyt zostało cofnięte z mocą wsteczną.
18.      Sprawa w postępowaniu głównym dotyczy tego drugiego postępowania, wszczętego przez X przed sądem odsyłającym i dotyczącego wyroku rechtbank Amsterdam (sądu rejonowego w Amsterdamie), utrzymującego w mocy obowiązek zwrotu przedmiotowego dofinansowania. Zdaniem sądu odsyłającego X nie musi zwracać dofinansowania uzyskanego do momentu wydania orzeczenia przez Rechtbank Amsterdam (sąd rejonowy w Amsterdamie) w ramach postepowania dotyczącego zezwolenia na pobyt, ponieważ z uwagi na to, że skarga ta wywołuje automatyczny skutek zawieszający, jego pobyt stał się legalny, a X nabył prawo do otrzymania rzeczonego dofinansowania. Sąd ten podkreśla, że gdyby apelacja dotycząca decyzji o cofnięciu zezwolenia na pobyt miała również automatyczny skutek zawieszający, oznaczałoby to, iż w ramach systemu krajowego zainteresowany zachowałby w toku postępowania apelacyjnego prawo do otrzymania rzeczonego dofinansowania.
19.      Sąd odsyłający wskazuje, że zgodnie z prawem krajowym obowiązek zwrotu przedmiotowego dofinansowania zależy od tego, czy wszczęcie przez X postępowania apelacyjnego od wydanego w pierwszej instancji orzeczenia utrzymującego w mocy decyzję w sprawie oddalenia jego wniosku o udzielenie azylu ma automatyczny skutek zawieszający, czy też nie. Uściśla on, że postępowanie, w którego toku cofnięto X zezwolenie na pobyt, zakończyło się wydaniem decyzji w sprawie wniosku o azyl w rozumieniu art. 3 dyrektywy 2005/85 oraz że decyzja ta zawiera również decyzję nakazującą powrót w rozumieniu dyrektywy 2008/115.
20.      Uznając, że ani prawo krajowe, ani orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczące art. 3 i 13 EKPC nie wymagają, aby wniesienie środka zaskarżenia od orzeczenia wydanego w pierwszej instancji utrzymującego w mocy decyzję w sprawie oddalenia wniosku o udzielenie azylu i nakazującą powrót wywoływało automatyczny skutek zawieszający, sąd odsyłający zastanawia się przy okazji badania obu spraw, czy prawo Unii wymaga istnienia takiego automatycznego skutku zawieszającego, w szczególności w świetle art. 39 dyrektywy 2005/85, art. 13 dyrektywy 2008/115 oraz art. 46 dyrektywy 2013/32 w związku z art. 4, 18, art. 19 ust. 2 oraz art. 47 karty.
21.      W odniesieniu do oddalenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej sąd odsyłający, powołując się na wyrok Trybunału z dnia 28 lipca 2011 r., Samba Diouf(10), twierdzi, że art. 39 dyrektywy 2005/85 nie wymaga ustanowienia przepisów przewidujących środek zaskarżenia do sądu wyższej instancji. Niemniej jednak, zdaniem sądu odsyłającego, nie wyklucza to, aby powody, dla których skarga do sądu w pierwszej instancji wywołuje automatyczny skutek zawieszający, mogły uzasadniać zapewnienie przez dane państwo członkowskie możliwości wniesienia środka zaskarżenia do sądu wyższej instancji, który będzie również wywoływał automatyczny skutek zawieszający, z uwagi na to, że dopóki środek zaskarżenia nie zostanie rozpatrzony, nie będzie można ustalić, czy osoba ubiegająca się o azyl nie zbędzie narażona na niebezpieczeństwo w rozumieniu art. 4 karty w przypadku powrotu do państwa jej pochodzenia.
22.      Jeśli chodzi o decyzję nakazującą powrót sąd odsyłający uważa, że art. 13 dyrektywy 2008/115 nie wymaga zapewnienia automatycznego skutku zawieszającego. Trybunał orzekł jednak w swoich wyrokach z dnia 18 grudnia 2014 r., Abdida(11) oraz z dnia 17 grudnia 2015 r., Tall(12), że środkowi zaskarżenia należy nadać automatyczny skutek zawieszający, gdy środek ten jest wnoszony od decyzji nakazującej powrót, której wykonanie może narazić osobę ubiegającą się o azyl na poważne ryzyko, że zostanie ona poddana karze śmierci, torturom lub innemu nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu, co w efekcie zapewnia poszanowanie wymogów art. 19 ust. 2 i art. 47 karty. Sąd odsyłający uważa, że pomimo iż nie ma wymogu ustanowienia postępowania apelacyjnego, nie można wykluczyć, że wszczęcie takiego postępowania będzie wywoływać automatyczny skutek zawieszający, jeśli przepisy prawa krajowego przewidują takie postępowanie.
23.      W tych okolicznościach Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (wydziału sporów administracyjnych rady stanu) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      Czy przepisy art. 13 dyrektywy 2008/115 […] w związku z art. 4, 18, art. 19 ust. 2 i art. 47 [karty] należy interpretować w ten sposób, że prawo Unii wymaga, by środek zaskarżenia wnoszony do sądu wyższej instancji – o ile przepisy prawa krajowego przewidują możliwość jego wniesienia w ramach postępowania mającego za przedmiot zaskarżenie decyzji zawierającej decyzję nakazującą powrót w rozumieniu art. 3 ust. 4 [tej dyrektywy] – miał automatycznie skutek zawieszający, jeśli obywatel państwa trzeciego powoła się na to, że wykonanie decyzji nakazującej powrót jest związane z poważnym ryzykiem naruszenia zasady non-refoulement? Innymi słowy – czy w takim przypadku wydalenie obywatela państwa trzeciego musi zostać zawieszone do czasu upłynięcia terminu na wniesienie owego środka zaskarżenia do sądu wyższej instancji lub – gdy rzeczony środek został wniesiony – do czasu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie owego środka zaskarżenia, bez konieczności wystąpienia osobno z odnośnym wnioskiem przez obywatela państwa trzeciego?
2)      Czy przepisy art. 39 dyrektywy 2005/85 […] w związku z art. 4, 18, art. 19 ust. 2 i art. 47 [karty] należy interpretować w ten sposób, że prawo Unii wymaga, by środek zaskarżenia wnoszony do sądu wyższej instancji – o ile przepisy prawa krajowego przewidują możliwość jego wniesienia w ramach postępowania dotyczącego oddalenia wniosku o udzielenie azylu w rozumieniu art. 2 [tej] dyrektywy – miał automatycznie skutek zawieszający? Innymi słowy – czy w takim przypadku wydalenie osoby ubiegającej się o azyl musi zostać zawieszone do czasu upłynięcia terminu na wniesienie owego środka zaskarżenia do sądu wyższej instancji lub – gdy rzeczony środek został wniesiony – do czasu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie owego środka zaskarżenia, bez konieczności wystąpienia osobno z odnośnym wnioskiem przez osobę ubiegającą się o azyl?”.
B.      W przedmiocie sprawy X i Y (C‑180/17)
24.      X i Y, obywatele rosyjscy, złożyli wnioski o udzielenie azylu, powołując się na ryzyko prześladowania w Federacji Rosyjskiej z powodu ich homoseksualności. Chociaż w odrębnych decyzjach z dnia 11 listopada 2016 r. sekretarz stanu ds. bezpieczeństwa i sprawiedliwości uznał wiarygodność podniesionych argumentów, to oddalił wnioski o udzielenie azylu, uznając, że ryzyko, na które się powołali, nie miało związku z ich orientacją homoseksualną i w związku z tym nie mogło uzasadniać udzielenia zezwolenia na pobyt w związku z ubieganiem się o udzielenie azylu. Decyzje te zawierały również decyzje nakazujące powrót, zgodnie z którymi jeszcze przed upływem terminu na wniesienie skargi od tych decyzji zainteresowani musieli opuścić Niderlandy z własnej inicjatywy. W dniu 15 grudnia 2016 r. rechtbank Den Haag (sąd rejonowy w Hadze) oddalił złożone przez skarżących w postępowaniu głównym skargi na decyzje z dnia 11 listopada 2016 r. jako bezzasadne. Zainteresowani wnieśli od orzeczeń rechtbank Den Haag (sądu rejonowego w Hadze) apelację do Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (wydziału sporów administracyjnych rady stanu) i jednocześnie wystąpili o zarządzenie środka tymczasowego, mającego zapewnić, że nie zostaną wydaleni do czasu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniesionej przez nich apelacji.
25.      W orzeczeniu z dnia 11 stycznia 2017 r. voorzieningenrechter (sędzia orzekający w przedmiocie środków tymczasowych) Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (wydziału sporów administracyjnych rady stanu) rozstrzygnął w przedmiocie wniosku o zastosowanie środków tymczasowych i postanowił, że zainteresowani nie mogą zostać wydaleni do czasu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniesionej przez nich apelacji. W uzasadnieniu sąd wskazał, że w orzeczeniu z dnia 20 grudnia 2016 r. Raad van State (rada stanu, Niderlandy) dokonała analizy skutków wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 5 lipca 2016 r. w sprawie A.M. przeciwko Niderlandom(13) dla niderlandzkiego uregulowania w zakresie skutku zawieszającego w sprawach dotyczących azylu. Orzeczenie z dnia 11 stycznia 2017 r. wynikało w szczególności z woli uniknięcia wydalenia skarżących zanim Trybunał wypowie się w przedmiocie przedłożonych mu pytań prejudycjalnych w celu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
26.      Sąd odsyłający powtarza następnie co do istoty argumentację zawartą we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonym w sprawie X (C‑175/17), które zostały przedstawione w pkt 19–21 niniejszej opinii.
27.      W tych okolicznościach Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (wydział sporów administracyjnych rady stanu) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      Czy przepisy art. 13 dyrektywy 2008/115 […] w związku z art. 4, 18, art. 19 ust. 2 i art. 47 [karty] należy interpretować w ten sposób, że prawo Unii wymaga, by środek zaskarżenia wnoszony do sądu wyższej instancji – o ile przepisy prawa krajowego przewidują możliwość jego wniesienia w ramach postępowania mającego za przedmiot zaskarżenie decyzji zawierającej decyzję nakazującą powrót w rozumieniu art. 3 ust. 4 [tej dyrektywy] – miał automatycznie skutek zawieszający, jeśli obywatel państwa trzeciego powoła się na to, że wykonanie decyzji nakazującej powrót jest związane z poważnym ryzykiem naruszenia zasady non-refoulement? Innymi słowy – czy w takim przypadku wydalenie obywatela państwa trzeciego musi zostać zawieszone do czasu upłynięcia terminu na wniesienie owego środka zaskarżenia do sądu wyższej instancji lub – gdy rzeczony środek został wniesiony – do czasu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie owego środka zaskarżenia, bez konieczności wystąpienia osobno z odnośnym wnioskiem przez obywatela państwa trzeciego?
2)      Czy przepisy art. 46 dyrektywy 2013/32 […] w związku z art. 4, 18, art. 19 ust. 2 i art. 47 [karty] należy interpretować w ten sposób, że prawo Unii wymaga, by środek zaskarżenia wnoszony do sądu wyższej instancji – o ile przepisy prawa krajowego przewidują możliwość jego wniesienia w ramach postępowania dotyczącego oddalenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej – miał automatycznie skutek zawieszający? Innymi słowy – czy w takim przypadku wydalenie osoby ubiegającej się o azyl musi zostać zawieszone do czasu upłynięcia terminu na wniesienie owego środka zaskarżenia do sądu wyższej instancji lub – gdy rzeczony środek został wniesiony – do czasu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie owego środka zaskarżenia, bez konieczności wystąpienia osobno z odnośnym wnioskiem przez osobę ubiegającą się o azyl?
3)      Czy dla istnienia przywołanego powyżej skutku automatycznie zawieszającego ma również znaczenie to, czy stanowiący przedmiot postępowania odwoławczego przed sądami pierwszej i wyższej instancji wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej został oddalony w oparciu o jeden ze względów wymienionych w art. 46 ust. 6 dyrektywy [2013/32]?
Czy też wymóg ten obowiązuje w stosunku do wszystkich wskazanych w tej dyrektywie kategorii decyzji dotyczących azylu?”.
IV.    Moja ocena
A.      W przedmiocie dopuszczalności
28.      Trybunał będzie musiał najpierw oddalić podniesione przez rząd belgijski zarzuty niedopuszczalności oparte na tym, że przepisy, o wykładnię których zwrócono się do Trybunału, nie mają zastosowania do sprawy w postępowaniu głównym oraz że wprowadzenie możliwości wniesienia środka zaskarżenia do sądu wyższej instancji należy wyłącznie do kompetencji państw członkowskich.
29.      W tym względzie zaproponuję Trybunałowi, aby uznał, że niniejsze wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą właśnie zakresu prawa do środka zaskarżenia przewidzianego w przepisach dyrektyw 2005/85 i 2008/115, które stanowią samą istotę spraw w postępowaniach głównych, i to w świetle postanowień karty. Należy zatem uznać, że Trybunał jest w rzeczywistości właściwy do udzielania odpowiedzi na przedstawione mu pytania(14).
B.      Co do istoty
30.      W swoich pytaniach prejudycjalnych sąd odsyłający wnosi w istocie do Trybunału o ustalenie, czy przewidziany w prawie krajowym środek zaskarżenia do sądu wyższej instancji wniesiony w toku postępowania w sprawie decyzji o oddaleniu wniosku o udzielenie azylu i nakładającej obowiązek powrotu powinien wywoływać automatycznie skutek zawieszający, jeżeli przywołana zostaje zasada non-refoulement.
31.      Na wstępie należy przypomnieć, że procedury ustanowione dyrektywą 2005/85 stanowią normy minimalne i że państwa członkowskie dysponują pod kilkoma względami zakresem uznania w odniesieniu do wdrażania tych przepisów przy uwzględnieniu szczególnych rozwiązań prawa krajowego. Ponadto celem tej dyrektywy jest ustanowienie wspólnych ram dla gwarancji umożliwiających zapewnienie pełnego poszanowania konwencji genewskiej i praw podstawowych, do których zalicza się prawo do skutecznego środka prawnego(15).
32.      W tym kontekście należy jednak stwierdzić, że żadna norma prawa Unii nie wymaga ustanowienia dwuinstancyjnego postępowania sądowego w odniesieniu do zaskarżenia decyzji o oddaleniu wniosku o udzielenie azylu lub nakładającej obowiązek powrotu. Prawo Unii przewiduje bowiem jedynie, że osoba, wobec której wydano taką decyzję, powinna móc skorzystać z prawa do środka zaskarżenia decyzji o oddaleniu jej wniosku o udzielenie azylu, przy czym prawo to wiąże się wyłącznie z koniecznością istnienia skargi do sądu pierwszej instancji na wydane wobec tej osoby decyzje o charakterze administracyjnym.
33.      Trybunał miał już okazję orzec w wyroku z dnia 28 lipca 2011 r., Samba Diouf(16), że wymogi związane z prawem do skutecznego środka prawnego zakładają wyłącznie istnienie środka zaskarżenia do jednej instancji sądowej(17). Zgodnie z tym orzecznictwem zasada skutecznej ochrony sądowej przyznaje zatem jednostce jedynie prawo dostępu do sądu, a nie do kilku instancji sądowych(18).
34.      Chociaż wspomniane orzecznictwo dotyczy formalnie wyłącznie przepisów art. 39 dyrektywy 2005/85, to jednak można je odnieść także do przepisów art. 13 dyrektywy 2008/115, które mają zasadniczo na celu zapewnienie, w podobny sposób, prawa do skutecznej ochrony sądowej osobom, wobec których została wydana decyzja o wydaleniu, niezależnie od tego, czy decyzja ta jest związana z odmową udzielenia azylu.
35.      Należy zatem zaznaczyć, że wobec braku przepisów prawa Unii w tym zakresie wprowadzenie możliwości wniesienia środka zaskarżenia do sądu drugiej instancji oraz zagwarantowanie, iż wniesienie tego środka będzie wywoływało automatycznie skutek zawieszający, wchodzi wyłącznie w zakres autonomii proceduralnej państw członkowskich, którym przysługuje pewien zakres uznania, jak wynika to z brzmienia przepisów, o których wykładnię się zwrócono.
36.      Artykuł 39 ust. 3 dyrektywy 2005/85 pozostawił bowiem w gestii państw członkowskich ustanowienie zasad wynikających z ich zobowiązań międzynarodowych odnoszących się do prawa osób ubiegających się o azyl do pozostania na ich terytorium w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie w sprawie określonego w art. 39 ust. 1 tej dyrektywy środka zaskarżenia od decyzji oddalającej wniosek o udzielenie azylu w pierwszej instancji. Tym samym powyższa dyrektywa przewiduje prawo osoby ubiegającej się o azyl do pozostawania na terytorium państwa członkowskiego jedynie do chwili, w której złożony przez nią wniosek zostanie oddalony w pierwszej instancji(19).
37.      Natomiast art. 13 ust. 2 dyrektywy 2008/115 przewiduje, że organ lub podmiot właściwy do rozstrzygnięcia w przedmiocie tego środka zaskarżenia może tymczasowo zawiesić wykonanie zaskarżonej decyzji nakazującej powrót, chyba że takie tymczasowe zawieszenie ma już zastosowanie na mocy prawa krajowego. Artykuł ten w żadnym razie nie wymaga zatem od państw członkowskich zapewnienia, aby środek zaskarżenia przewidziany w ust. 1 miał skutek zawieszający(20).
38.      Artykuł 46 ust. 5 dyrektywy 2013/32 stanowi z kolei, że państwa członkowskie zezwalają osobom ubiegającym się o azyl na pozostanie na swoim terytorium do upływu terminu, w jakim mogą oni skorzystać z prawa do skutecznego środka zaskarżenia, a jeśli z tego prawa skorzystano w przewidzianym terminie – do czasu rozpatrzenia tego środka(21). Jedynie w przypadku gdy prawo krajowe przewiduje postępowania apelacyjne lub kasacyjne i zezwala z tego tytułu osobie ubiegającej się o azyl na pozostanie na jego terytorium krajowym, nie można w stosunku do takiej osoby wszcząć postępowania w przedmiocie wydalenia(22).
39.      Ponadto chociaż z wniosku Komisji Europejskiej w sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 lipca 2016 r. ustanawiającego wspólną procedurę ubiegania się o ochronę międzynarodową w Unii i uchylającego dyrektywę 2013/32/UE(23) wynika, że prawo do skutecznego środka prawnego powinno obejmować automatyczny skutek zawieszający, istnienie takiego skutku jest wykluczone w ramach postępowania odwoławczego do sądu wyższej instancji(24). Artykuł 54 ust. 5 powyższego wniosku w sprawie rozporządzenia przewiduje, że osoba ubiegająca się o ochronę międzynarodową, która złożyła kolejny środek zaskarżenia od decyzji wydanej w wyniku wniesienia pierwszego lub kolejnego środka zaskarżenia, nie ma prawa do pozostawania na terytorium państwa członkowskiego, chyba że sąd postanowi inaczej, działając na wniosek tej osoby lub z urzędu.
40.      Zatem istnienie prawa do dwuinstancyjnego postępowania sądowego jest uzależnione wyłącznie od procedury przewidzianej w prawie krajowym i tym bardziej nie można uznać, że wniesieniu środka zaskarżenia do sądu wyższej instancji należy koniecznie nadać automatyczny skutek zawieszający.
41.      Ponadto ani z brzmienia, ani z systematyki dyrektyw 2005/85 i 2008/115 nie wynika, aby prawodawca Unii wymagał, by w przypadku gdy państwo członkowskie przewiduje możliwość wniesienia środka zaskarżenia do sądu drugiej instancji od powyższych decyzji, środek ten miał mieć koniecznie automatyczny skutek zawieszający(25) celem poszanowania wymogów wynikających z prawa do skutecznego środka odwoławczego(26).
42.      Państwa członkowskie mają zatem możliwość wprowadzenia bądź nie dwuinstancyjnego postępowania sądowego oraz nadania bądź nie środkowi zaskarżenia do sądu drugiej instancji skutku zawieszającego.
43.      Jednak przy korzystaniu z tego uprawnienia państwa członkowskie powinny zapewnić poszanowanie zasad równoważności oraz skuteczności(27), a także praw podstawowych gwarantowanych przez kartę(28).
44.      Prawdą jest, że z orzecznictwa Trybunału wynika, iż środkowi zaskarżenia decyzji nakazującej powrót należy nadać skutek zawieszający z mocy prawa wówczas, gdy jej wykonanie może narazić zainteresowaną osobę na rzeczywiste ryzyko traktowania sprzecznego z art. 19 ust. 2 karty w związku z art. 33 konwencji genewskiej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że środkowi zaskarżenia należy koniecznie nadać skutek zawieszający w przypadku, gdy środek ten jest wnoszony od decyzji nakazującej powrót, której wykonanie może narazić danego obywatela państwa trzeciego na poważne ryzyko, że zostanie poddany karze śmierci, torturom lub innemu nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu, co w efekcie zapewnia wobec tego obywatela państwa trzeciego poszanowanie wymogów przewidzianych w art. 19 ust. 2 i art. 47 karty(29).
45.      Jednakże wspomniane orzecznictwo, które opiera się na orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczącym art. 3 i 13 EKPC(30), ma zastosowanie wyłącznie do decyzji nakazujących powrót wydawanych na podstawie dyrektywy 2008/115, a nie do decyzji o oddaleniu wniosku o udzielenie azylu wydawanych na podstawie dyrektywy 2005/85, nawet jeśli zawierają one ponadto środek wydaleniowy.
46.      Ponadto z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczącego art. 3 i 13 EKPC wynika, że państwa‑strony nie są zobowiązane do ustanowienia w swym prawie krajowym dwuinstancyjnego postępowania sądowego. W przytoczonym przez sąd odsyłający wyroku z dnia 5 lipca 2016 r. w sprawie A.M. przeciwko Niderlandom(31) chociaż Europejski Trybunał Praw Człowieka stwierdził, że przewidziany w prawie niderlandzkim środek zaskarżenia do sądu wyższej instancji nie stanowi skutecznego środka prawnego i nie należało go w związku z tym brać po uwagę przy ocenie, czy wyczerpane zostały krajowe środki prawne, jak tego wymaga art. 35 ust. 1 EKPC, to okoliczność, iż przewidziany w prawie krajowym środek zaskarżenia do sądu drugiej instancji nie ma automatycznie skutku zawieszającego, nie powodowała naruszenia prawa do skutecznego środka prawnego zagwarantowanego w art. 3 i 13 EKPC, ze względu na istnienie środka zaskarżenia do sądu pierwszej instancji, któremu nadano automatyczny środek zawieszający(32).
47.      Wspomniane orzecznictwo nie może być również rozumiane w ten sposób, że wymaga, aby skutek zawieszający z mocy prawa nadano środkowi zaskarżenia wnoszonemu do więcej niż jednej instancji sądowej. Tym samym nie można uznać, że automatyczny skutek zawieszający rozciąga się na wszystkie dostępne w prawie krajowym sądowe środki zaskarżenia decyzji o oddaleniu wniosku o udzielenie azylu zawierającej środek wydaleniowy, nawet wówczas, gdy wnioskodawca powołuje się na rzeczywiste ryzyko traktowania sprzecznego z postanowieniami karty i EKPC.
48.      Ponadto, w zakresie, w jakim – jak wynika z orzecznictwa zarówno Trybunału, jak i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka – poszanowanie prawa do skutecznego środka prawnego powinno być oceniane z uwzględnieniem systemu administracyjnego i sądowego odnośnego państwa członkowskiego postrzeganego jako całość(33), brak nadania automatycznego skutku zawieszającego środkowi zaskarżenia do sądu wyższej instancji nie może sam w sobie naruszać zgodności systemu ochrony sądowej przewidzianego w prawie krajowym w świetle prawa do skutecznego środka prawnego.
49.      W związku z powyższym prawo do skutecznego środka prawnego, jakie gwarantuje zarówno prawo Unii, jak i prawo wynikające z EKPC, nie wymaga wprowadzenia dwuinstancyjnego postępowania sądownictwa. Dla spełnienia wymogów związanych z prawem do skutecznego środka prawnego wystarcza, aby prawo to było przestrzegane przez co najmniej jedną z instancji sądownictwa przewidzianych w prawie krajowym.
50.      W niniejszym przypadku okazuje się, że wymóg ten został w rzeczywistości spełniony, ponieważ prawo niderlandzkie nadaje skardze wniesionej w pierwszej instancji do rechtbank (sądu rejonowego) skutek zawieszający z mocy prawa i przewiduje możliwość złożenia przez osobę ubiegającą się o azyl, wraz z wniesieniem apelacji, wniosku o zastosowanie środków tymczasowych, mającego na celu zapewnienie, aby wydana wobec tej osoby decyzja o wydaleniu oddalająca jednocześnie jej wniosek o udzielenie azylu nie została wykonana przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie tej apelacji.
51.      Powyższe uwagi zachowują jednak ważność wyłącznie pod warunkiem, że skutek zawieszający środka zaskarżenia wniesionego w pierwszej instancji nie zostanie udaremniony ze względu na przyznaną sądowi orzekającemu w pierwszej instancji możliwość stwierdzenia nieważności spornej decyzji, lecz utrzymania w mocy jej skutków, co będzie oznaczało, że zainteresowany będzie mógł zostać wydalony, pomimo iż jego środek zaskarżenia został uwzględniony. W przypadku braku wiedzy o tej szczególnej właściwości postępowania polegającej na tym, że wniesienie środka zaskarżenia od decyzji zawieszającej do sądu wyższej instancji nie ma charakteru zawieszającego, skarżący znalazłby się w tak niezrozumiałej sytuacji, w jakiej znalazł się X.
52.      W sprawie X (C‑175/17) sąd orzekający w pierwszej instancji, na podstawie prawa krajowego i pomimo stwierdzenia nieważności decyzji o oddaleniu wniosku o udzielenie azylu, która zawierała decyzję nakazującą powrót, utrzymał w mocy skutki tej decyzji. W tych okolicznościach nie można uznać, że wymogi związane z prawem do skutecznego środka prawnego, jakie wynikają z analizowanych przepisów oraz z orzecznictwa Trybunału i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, zostały w postępowaniu głównym spełnione.
53.      Utrzymanie w mocy skutków decyzji, której nieważność stwierdzono, pozbawia bowiem skuteczności wniesiony przez skarżącego środek zaskarżenia, pomimo że ów środek został uwzględniony. Oznacza to, że skarżącemu nie przysługuje prawo do skutecznego środka prawnego. W związku z tym jeżeli skutki prawne decyzji, której nieważność stwierdzono, zostają utrzymane w mocy, środek zaskarżenia do sądu wyższej instancji powinien wywoływać automatycznie skutek zawieszający, tak aby procedura krajowa mogła spełniać wymogi związane z prawem do skutecznego środka prawnego.
54.      W odniesieniu do wymogów związanych z poszanowaniem prawa do skutecznego środka prawnego należy zatem sformułować poważne zastrzeżenie, aby w okolicznościach takich jak rozpatrywane w sprawie X (C‑175/17) skarżący – po tym jak stwierdzono nieważność w pierwszej instancji zaskarżonej przez skarżącego decyzji – w przypadku gdy wnosi apelację, nie został wydalony, a to celem uniknięcia wykonania decyzji, której nieważność stwierdzono.
55.      Wreszcie zalecana w niniejszej opinii wykładnia odpowiada celom, jakimi są szybkie rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej(34) oraz wprowadzenie skutecznej polityki wydalania i repatriacji(35), zawartym w badanych w niniejszej opinii dyrektywach, zważywszy, że przyjęcie odmiennego rozumowania umożliwiłoby osobom, wobec których wydano decyzję o oddaleniu wniosku o udzielenie azylu lub decyzję o wydaleniu, składanie wielu środków zaskarżenia w celu uniemożliwienia wykonania wspomnianych decyzji, co spowolniłoby proces wydalenia osób, których wnioski o wydanie dokumentu pobytowego zostały oddalone.
56.      Z powyższych rozważań wynika, że należy zaproponować, aby Trybunał orzekł, iż przepisów art. 39 dyrektywy 2005/85, art. 13 dyrektywy 2008/115 oraz art. 46 dyrektywy 2013/32 w świetle art. 4, 18, art. 19 ust. 2 i art. 47 karty nie należy interpretować w ten sposób, że prawo Unii wymaga, by środek zaskarżenia wnoszony do sądu wyższej instancji – o ile przepisy prawa krajowego przewidują możliwość jego wniesienia w ramach postępowania mającego za przedmiot zaskarżenie decyzji zawierającej decyzję nakazującą powrót – miał automatycznie skutek zawieszający, nawet jeśli obywatel państwa trzeciego powoła się na okoliczność, że wykonanie decyzji nakazującej powrót jest związane z poważnym ryzykiem naruszenia zasady non-refoulement. Jednakże prawo do skutecznego środka prawnego w rozumieniu powyższych przepisów stoi na przeszkodzie temu, by decyzja o oddaleniu wniosku o udzielenie azylu oraz nakładająca na wnioskodawcę obowiązek powrotu pomimo stwierdzenia jej nieważności w pierwszej instancji nadal wywoływała skutki prawne, oraz wymaga, aby w tej sytuacji środek zaskarżenia do sądu wyższej instancji miał automatycznie skutek zawieszający.
57.      Ze względu na odpowiedź udzieloną na pierwsze pytania przedstawione w ramach dwóch rozpatrywanych w niniejszej sprawie wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie ma potrzeby badania pytania trzeciego zadanego przez sąd odsyłający w sprawie X i Y (C‑180/17).
V.      Wnioski
58.      W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytania prejudycjalne przedłożone przez Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (wydział sporów administracyjnych rady stanu, Niderlandy) Trybunał odpowiedział w następujący sposób:
Przepisów art. 39 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich, art. 13 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich oraz art. 46 dyrektywy 2013/32/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej w związku z art. 4, 18, art. 19 ust. 2 i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej nie należy interpretować w ten sposób, że prawo Unii wymaga, by środek zaskarżenia wnoszony do sądu wyższej instancji – o ile przepisy prawa krajowego przewidują możliwość jego wniesienia w ramach postępowania mającego za przedmiot zaskarżenie decyzji zawierającej decyzję nakazującą powrót – miał automatycznie skutek zawieszający, nawet jeśli obywatel państwa trzeciego powoła się na okoliczność, że wykonanie decyzji nakazującej powrót jest związane z poważnym ryzykiem naruszenia zasady non-refoulement. Jednakże prawo do skutecznego środka prawnego w rozumieniu powyższych przepisów stoi na przeszkodzie temu, by decyzja o oddaleniu wniosku o udzielenie azylu oraz nakładająca na wnioskodawcę obowiązek powrotu pomimo stwierdzenia jej nieważności w pierwszej instancji nadal wywoływała skutki prawne, oraz wymaga, aby w tej sytuacji środek zaskarżenia do sądu wyższej instancji miał automatycznie skutek zawieszający.
1      Język postępowania: francuski.
2      Dyrektywa Rady z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich (Dz.U. 2006, L 326, s. 36).
3      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. 2008, L 348, s. 98).
4      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.U. 2013, L 180, s. 60).
5      Zwanej dalej „kartą”.
6      Konwencja dotycząca statusu uchodźców, podpisana w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r., uzupełniona Protokołem dotyczącym statusu uchodźców, sporządzonym w Nowym Jorku w dniu 31 stycznia 1967 r., który wszedł w życie w dniu 4 października 1967 r. (zwana dalej „konwencją genewską”).
7      Podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”).
8      Dz.U. 2011, L 337, s. 9.
9      Polityka ochrony według kategorii polega na tym, że wskazane zostają niektóre państwa lub regiony, w których występuje masowa, wszechobecna przemoc, o takim stopniu natężenia, że nakazanie powrotu osobom ubiegającym się o azyl lub określonej grupie osób ubiegających się o azyl pochodzących z tego państwa byłoby nieuzasadnione. W odniesieniu do Irakijczyków pochodzących ze środkowego Iraku sektorową politykę ochrony wprowadzono w Niderlandach od 2 kwietnia 2007 r. do 21 listopada 2008 r.
10      C‑69/10, EU:C:2011:524.
11      C‑562/13, EU:C:2014:2453.
12      C‑239/14, EU:C:2015:824.
13      CE:ECHR:2016:0705JUD002909409.
14      Zobacz podobnie wyrok z dnia 7 marca 2017 r., X i X (C‑638/16 PPU, EU:C:2017:173, pkt 35–37).
15      Wyroki: z dnia 28 lipca 2011 r., Samba Diouf (C‑69/10, EU:C:2011:524, pkt 29, 61); z dnia 17 grudnia 2015 r., Tall (C‑239/14, EU:C:2015:824, pkt 43).
16      C‑69/10, EU:C:2011:524.
17      Nie dotyczy polskiej wersji językowej.
18      Punkt 69 tego wyroku.
19      Zobacz podobnie opinia rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie Gnandi (C‑181/16, EU:C:2017:467, pkt 58, 59).
20      Wyrok z dnia 18 grudnia 2014 r., Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, pkt 44).
21      Zobacz podobnie opinia rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie Gnandi (C‑181/16, EU:C:2017:467, pkt 88).
22      Zobacz podobnie opinia rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie Gnandi (C‑181/16, EU:C:2017:467, pkt 91).
23      COM(2016) 467 final, zwany dalej „wnioskiem w sprawie rozporządzenia”.
24      Zobacz s. 20, 21 oraz art. 54 ust. 5 wniosku w sprawie rozporządzenia.
25      Taki wymóg, wbrew temu, co twierdzi X w swoich uwagach na piśmie, nie wynika również z wyroku z dnia 8 kwietnia 1976 r., Royer (48/75, EU:C:1976:57).
26      Zobacz też podobnie wyrok z dnia 30 maja 2013 r., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, pkt 48), w którym Trybunał stwierdził, że z brzmienia, systematyki i celu dyrektyw 2005/85 i 2008/115 jasno wynika, iż osoba ubiegająca się o azyl ma, niezależnie od wydania dokumentu uprawniającego do pobytu, prawo do pozostawania na terytorium odnośnego państwa członkowskiego przynajmniej do momentu, w którym złożony przez nią wniosek zostanie oddalony w pierwszej instancji. Nie wynika z tego, że wszczęcie postępowania apelacyjnego uprawnia skarżącego do pozostania na terytorium państwa członkowskiego, a tym bardziej iż nie może on zostać wydalony z uwagi nadany wniesieniu tej apelacji skutek zawieszający.
27      Wyroki: z dnia 5 listopada 2014 r., Mukarubega, (C‑166/13, EU:C:2014:2336, pkt 51); z dnia 11 grudnia 2014 r., Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, pkt 41).
28      Wyroki: z dnia 8 maja 2014 r., N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, pkt 41); z dnia 5 czerwca 2014 r., Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, pkt 50); z dnia 18 grudnia 2014 r., Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, pkt 42); z dnia 17 grudnia 2015 r., Tall (C‑239/14, EU:C:2015:824, pkt 50).
29      Wyroki: z dnia 18 grudnia 2014 r., Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, pkt 52, 53); z dnia 17 grudnia 2015 r., Tall (C‑239/14, EU:C:2015:824, pkt 58).
30      Zobacz wyroki ETPC: z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie Gebremedhin [Gaberamadhien] przeciwko Francji (CE:ECHR:2007:0426JUD002538905, § 66); z dnia 23 lutego 2012 r. w sprawie Hirsi Jamaa i in. przeciwko Włochom (CE:ECHR:2012:0223JUD002776509, § 200).
31      CE:ECHR:2016:0705JUD002909409.
32      Wyrok ETPC z dnia 5 lipca 2016 r. w sprawie A.M. przeciwko Niderlandom (CE:ECHR:2016:0705JUD002909409, § 70). Zobacz też wyrok ETPC z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie Allanazarova przeciwko Rosji (CE:ECHR:2017:0214JUD004672115, § 98).
33      Wyroki: z dnia 28 lipca 2011 r., Samba Diouf (C‑69/10, EU:C:2011:524, pkt 46); z dnia 31 stycznia 2013 r., D. i A. (C‑175/11, EU:C:2013:45, pkt 102). Zobacz też wyroki ETPC: z dnia 5 lutego 2002 r. w sprawie Čonka przeciwko Belgii (CE:ECHR:2002:0205JUD005156499, § 75); z dnia 26 kwietnia 2007 r., Gebremedhin [Gaberamadhien] przeciwko Francji (CE:ECHR:2007:0426JUD002538905, § 53: „całość środków prawnych przewidzianych w prawie krajowym może spełniać wymogi art. 13, nawet jeżeli żaden z nich sam nie spełnia ich całkowicie”).
34      Zobacz analogicznie wyroki: z dnia 26 lipca 2017 r., Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:587, pkt 54); z dnia 25 października 2017 r., Shiri (C‑201/16, EU:C:2017:805, pkt 31).
35      Zobacz wyroki: z dnia 17 lipca 2014 r., Pham (C‑474/13, EU:C:2014:2096, pkt 20); z dnia 23 kwietnia 2015 r., Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, pkt 30); a także z dnia 15 lutego 2016 r., N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, pkt 75, 76).