62011CJ0188_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-188/11,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien (Østrig) ved afgørelse af 12. april 2011, indgået til Domstolen den 20. april 2011, i sagen:
Peter Hehenberger
mod
Republik Österreich,
har
DOMSTOLEN (Syvende Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, J. Malenovský, og dommerne E. Juhász og G. Arestis (refererende dommer),
generaladvokat: J. Mazák
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 8. marts 2012,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Peter Hehenberger ved Rechtsanwalt K.F. Lughofer
– den østrigske regering ved A. Posch, S. Schmid, G. Holley og D. Müller, som befuldmægtigede
– den græske regering ved I.K. Chalkias og A.E. Vasilopoulou, som befuldmægtigede
– Europa-Kommissionen ved G. von Rintelen og B. Schima, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 af 17. maj 1999 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) og om ændring og ophævelse af visse forordninger (EFT L 160, s. 80), sammenholdt med Kommissionens forordning (EF) nr. 817/2004 af 29. april 2004 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1257/1999 (EUT L 153, s. 30, som berigtiget i EUT 2004 L 231, s. 24).
2. Anmodningen er blevet indgivet under en sag mellem Peter Hehenberger, der er landbruger, og Republik Österreich vedrørende tilbagebetaling af støtte til miljøvenligt landbrug, som er blevet tildelt af de østrigske myndigheder for flere år i henhold til forordning nr. 1257/1999.
Retsforskrifter
EU-retlige bestemmelser
3. Artikel 22 i forordning nr. 1257/1999, som er indeholdt i kapitel VI med overskriften »Miljøvenligt landbrug«, har følgende ordlyd:
»Støtte til produktionsmetoder inden for landbruget, som sigter på at beskytte miljøet og bevare naturen (miljøvenligt landbrug), skal bidrage til at realisere målene for Fællesskabets politik på landbrugs- og miljøområdet.
Denne støtte skal fremme:
– en udnyttelse af landbrugsjorden, som er forenelig med beskyttelse og forbedring af miljøet, landskabet og dets særpræg, naturressourcerne, jordbunden og den genetiske diversitet
– en miljøvenlig ekstensivering af landbruget og fortsat anvendelse af lavintensive græsningssystemer
– bevarelse af truede miljømæssigt værdifulde landbrugsområder
– landskabspleje og vedligeholdelse af historiske værdier på landbrugsjord
– anvendelse af miljøplanlægning i landbrugsbedriften.«
4. Forordningens artikel 23 har følgende ordlyd:
»1. Der ydes støtte til landbrugere, som forpligter sig til i mindst fem år at drive miljøvenligt landbrug. Om nødvendigt fastsættes der en længere periode for særlige former for forpligtelser afhængigt af disse forpligtelsers miljøeffekt.
2. En forpligtelse til at drive miljøvenligt landbrug skal indebære mere end normal god landbrugspraksis.
Den skal indebære aktiviteter, som ikke sikres gennem andre støtteforanstaltninger, som f.eks. markedsstøtte eller udligningsgodtgørelse.«
5. Forordningens artikel 24 bestemmer følgende:
»1. Støtten for forpligtelser til at drive miljøvenligt landbrug ydes en gang om året og beregnes på basis af:
– indkomsttabet
– ekstraomkostningerne som følge af forpligtelsen, og
– behovet for at skabe et incitament.
Ved beregningen af den årlige støttes niveau kan der tages hensyn til udgifterne til ikke-kommercielle investeringer, der er nødvendige for opfyldelsen af en forpligtelse.
2. De maksimumsbeløb, som årligt kan medfinansieres af Fællesskabet, er anført i bilaget. Beløbene skal være baseret på det areal af bedriften, som forpligtelsen til miljøvenligt landbrug vedrører.«
6. Under afdeling 6 i kapitel II med overskriften »Ansøgninger, kontrol og sanktioner« bestemmer artikel 67 i forordning nr. 817/2004 følgende:
»1. Førstegangsansøgninger under en ordning og efterfølgende ansøgninger om betaling skal kontrolleres på en sådan måde, at det effektivt sikres, at betingelserne for ydelse af støtte er overholdt.
Alt efter støtteforanstaltningens art fastlægger medlemsstaterne, hvilke systemer og hjælpemidler der skal anvendes ved kontrollen, og de fastlægger tillige, hvem der skal kontrolleres.
I alle relevante tilfælde gør medlemsstaterne brug af det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, der er indført ved forordning (EF) nr. 1782/2003.
2. Der gennemføres kontrol i form af administrativ kontrol og kontrol på stedet.«
7. Artikel 69 i forordning nr. 817/2004 har følgende ordlyd:
»Der skal foretages kontrol på stedet i henhold til afsnit III i forordning (EF) nr. 2419/2001. Den skal omfatte mindst 5% af støttemodtagerne hvert år og dække alle de forskellige typer støtteforanstaltninger til udvikling af landdistrikterne, der er anført i programmeringsdokumenterne. […]
Kontrollen på stedet skal spredes over året i overensstemmelse med en analyse af de risici, som hver type støtteforanstaltning til udvikling af landdistrikterne indebærer. Hvad angår investeringsforanstaltningerne under afsnit II, kapitel I, VII, VIII og IX, i forordning (EF) nr. 1257/1999, kan medlemsstaterne fastsætte, at kontrollen på stedet kun omfatter projekter i deres sene fase.
Kontrollen omfatter alle de af støttemodtagerens tilsagn og forpligtelser, som det er muligt at kontrollere på tidspunktet for kontrolbesøget.«
8. Artikel 71, stk. 2, i forordning nr. 817/2004 har følgende ordlyd:
»Er der uberettiget udbetalt støtte, har støttemodtageren under den pågældende foranstaltning til udvikling af landdistrikterne pligt til at tilbagebetale støtten efter artikel 49 i forordning (EF) nr. 2419/2001.«
9. Artikel 73 i forordning nr. 817/2004 bestemmer følgende:
»Medlemsstaterne fastlægger en ordning med sanktioner, som skal anvendes, hvis denne forordning overtrædes, og de tager alle nødvendige skridt til iværksættelse af ordningen. Sanktionerne skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning.«
10. Under afsnit III med overskriften »Kontrol« bestemmer artikel 17 i Kommissionens forordning (EF) nr. 2419/2001 af 11. december 2001 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger, der indførtes ved Rådets forordning (EØF) nr. 3508/92 (EFT L 327, s. 11) følgende:
»1. Kontrol på stedet foretages uanmeldt. Under forudsætning af, at formålet med kontrollen ikke derved bringes i fare, kan der dog gives et varsel, som begrænses til det absolutte minimum. Et sådant varsel må, undtagen i behørigt begrundede tilfælde, ikke overstige 48 timer
2. Kontrol på stedet i henhold til denne forordning og enhver anden kontrol i henhold til andre EF-bestemmelser foretages samtidigt, hvor dette er hensigtsmæssigt.
3. Hvis landbrugeren eller dennes repræsentant forhindrer gennemførelsen af en kontrol på stedet, afvises den eller de pågældende ansøgninger.«
11. Denne forordning nr. 2419/2001 blev ophævet ved Kommissionens forordning (EF) nr. 796/2004 af 21. april 2004 om gennemførelsesbestemmelser vedrørende krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem som omhandlet i Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 af 29. september 2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere (EUT L 141, s. 18, som berigtiget i EUT 2005 L 37, s. 22). I henhold til forordning nr. 796/2004 finder denne forordning anvendelse for støtteansøgninger vedrørende produktionsår eller præmieperioder, der begynder fra og med den 1. januar 2005, og henvisninger til forordning nr. 2419/2001 skal forstås som henvisninger til forordning nr. 796/2004.
12. Artikel 23, stk. 2, i forordning nr. 796/2004, som var den bestemmelse, der efterfulgte artikel 17, stk. 3, i forordning nr. 2419/2001, fastsætter følgende:
»Hvis landbrugeren eller dennes repræsentant forhindrer gennemførelsen af en kontrol på stedet, afvises den eller de pågældende ansøgninger.«
Nationale bestemmelser
13. I overensstemmelse med forordning nr. 1257/1999 har det kompetente østrigske ministerium vedtaget et særcirkulære om det østrigske program for fremme af et landbrug, der hviler på en miljøvenlig, ekstensiv og naturplejende produktion (ÖPUL 2000) (herefter »ÖPUL 2000«). ÖPUL 2000 omfatter en række landbrugsmiljøforanstaltninger som forudsat i henhold til denne forordning, som støttemodtageren ved sin første ansøgning kan vælge imellem, og som for støttemodtageren ved hans gennemførelse heraf på det østrigske område giver mulighed for at opnå en arealafhængig støtte, som er medfinansieret af Den Europæiske Union.
14. ÖPUL 2000, som omfatter adskillige bilag, består af en generel del, som bl.a. vedrører fælles betingelser for tildeling inden for forskellige dele af programmet, udbetaling af støtte, kontrolordninger og tilbagebetaling i tilfælde af manglende iagttagelse af betingelserne for tildeling, såvel som en del, der vedrører de særskilte betingelser for tildeling af støtte. ÖPUL 2000 er i henhold til østrigsk ret ikke abstrakte generelle bestemmelser, men de tages i betragtning i forbindelse med aftaleindgåelse som bindende klausuler.
15. Særligt følger det af punkt 1.4.4 i ÖPUL 2000 – som støttes på artikel 23 i forordning (EF) nr. 1257/99 – at støtteansøgeren med den første ansøgning forpligter sig til at gennemføre den ansøgte foranstaltning i fem år ved at dyrke henholdsvis pleje de omfattede arealer i overensstemmelse med betingelserne for støtte samt efterkomme alle øvrige betingelser for støtten i dette tidsrum.
16. Punkt 1.9 i ÖPUL 2000 fastsætter et kontrolsystem, hvorefter kontrolorganerne kan færdes over alt på bedriften, og støtteansøgeren er forpligtet til at tillade kontrollen.
17. I henhold til punkt 1.10 i ÖPUL 2000 er støtteansøgeren forpligtet til at tilbagebetale et udbetalt støttebeløb, henholdsvis bortfalder retten til udbetaling af tilsagte, men ikke udbetalte støttebeløb, såfremt de påtagne forpligtelser ikke overholdes, såfremt betingelser i henhold til ÖPUL 2000 eller forpligtelseserklæringen ikke opfyldes, eller såfremt kontrolorganerne af støtteansøgeren nægtes adgang til bedriftsarealerne. Dette punkt bestemmer ligeledes, at såfremt femårsbindingen ikke respekteres, skal den støtte, der er udbetalt i bindingsperioden, tilbagebetales.
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
18. Med ansøgning af 11. september 2000 indgav Peter Hehenberger for første gang en ansøgning om støtte til miljøvenligt landbrug i henhold til ÖPUL 2000 til det østrigske udbetalingsorgan, som handlede på vegne af Republik Österreich.
19. I forbindelse med sin ansøgning underskrev Peter Hehenberger en forpligtelseserklæring, hvori han forpligtede sig til i overensstemmelse med punkt 1.4.4 i ÖPUL 2000 at gennemføre visse foranstaltninger til miljøvenligt landbrug som omhandlet i ÖPUL 2000 i en periode på fem år fra den 1. januar 2001. Ved at underskrive denne forpligtelseserklæring, som udtrykkeligt henviste til ÖPUL 2000, forpligtede Peter Hehenberger sig ligeledes til at overholde ÖPUL 2000, som således udgjorde en integrerende del af hver støtteaftale indgået med dette organ. Denne femårige aftale blev efterfølgende forlænget med et år frem til den 31. december 2006.
20. På grundlag af den pågældende forpligtelse og ansøgningerne om udbetaling af støtte indgivet hvert år af Peter Hehenberger har det østrigske udbetalingsorgan udbetalt den omhandlede støtte til miljøvenligt landbrug for 2001-2005. Hvad angår støtten for 2005 blev den årlige ansøgning indgivet den 22. april 2005.
21. Den 12. september 2005 havde de kompetente kontrolorganer planlagt at gennemføre en opmåling af de berørte arealer i forbindelse med en kontrol på stedet i henhold til punkt 1.9 i ÖPUL 2000. Peter Hehenberger nægtede imidlertid adgang til disse arealer og forhindrede således kontrollens gennemførelse.
22. Ved skrivelse af 9. oktober 2006 oplyste det østrigske udbetalingsorgan Peter Hehenberger om, at støtten til miljøvenligt landbrug i henhold til ÖPUL 2000 for 2006 ikke ville blive udbetalt, for så vidt som tildelingen af denne støtte for et yderligere år var betinget af overholdelsen af den femårige forpligtelse efter ÖPUL 2000.
23. Ved skrivelse af 27. februar 2007 foreholdt det østrigske udbetalingsorgan Peter Hehenberger at have umuliggjort gennemførelsen af kontrollen på stedet den 12. september 2005. Organet krævede således i henhold til punkt 1.10 i ÖPUL 2000 tilbagebetaling af den samlede støtte, der var udbetalt til ham i henhold ÖPUL 2000 for 2001-2005, svarende til den periode han tidligere havde forpligtet sig til.
24. Peter Hehenberger anfægtede efterfølgende denne tilbagesøgning, idet han anlagde sag ved Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien. Han har i det væsentlige gjort gældende, at den sanktion, som består i at pålægge tilbagebetaling af støtte tildelt for flere forudgående år, er uforholdsmæssig. Republik Österreich har nedlagt påstand om frifindelse.
25. Ifølge den forelæggende ret er det ubestridt, at Peter Hehenberger har nægtet adgang til de omhandlede arealer og således forhindret gennemførelsen af kontrollen på stedet. Retten er følgelig af den opfattelse, at Republik Österreich skal frifindes i henhold til ÖPUL 2000 og de støtteaftaler, der er indgået på grundlag heraf af parterne i hovedsagen, idet Republik Österreich var berettiget til at kræve tilbagebetaling under de i sagen omhandlede omstændigheder.
26. Den forelæggende ret har imidlertid betænkeligheder med hensyn til fortolkningen af forordning nr. 1257/1999, sammenholdt med forordning nr. 817/2004. Retten har særligt rejst tvivl ved spørgsmålet om, hvorvidt denne stærkt indgribende sanktion, som fremgår af punkt 1.10 i ÖPUL 2000, kan forenes med målsætningerne for forordning nr. 1257/1999, som i første række går ud på at bevare landbrugets opdyrkede arealer, landdistrikterne og en velfungerende drift heraf.
27. På denne baggrund har Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er forordning […] nr. 1257/1999 […] sammenholdt med forordning […] nr. 817/2004 […] til hinder for en af støttegiver fastsat ordning, hvoraf følger, at såfremt en kontrol på stedet (arealopmåling) gøres umulig, skal samtlige støttebeløb, som i henhold til en miljøvenlig landbrugsforanstaltning allerede er blevet udbetalt i bindingsperioden, tilbagebetales af støttemodtager, også selv om støtten er blevet bevilget og udbetalt for flere år?«
Om det præjudicielle spørgsmål
28. Med det præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om forordning nr. 1257/1999, sammenholdt med forordning nr. 817/2004, er til hinder for en national lovgivning, hvoraf følger, at såfremt en kontrol på stedet med de berørte arealer forhindres af den støttemodtagende landbruger, skal samtlige støttebeløb, som i henhold til en miljøvenlig landbrugsforanstaltning allerede er blevet udbetalt i bindingsperioden, tilbagebetales, også selv om støtten er blevet udbetalt for flere år.
29. Det skal indledningsvist bemærkes, at hverken forordning nr. 1257/1999 eller forordning nr. 817/2004 indeholder nogen udtrykkelig bestemmelse, som er til hinder for en sådan national lovgivning.
30. Artikel 22-24 i forordning nr. 1257/1999 fastsætter de almindelige betingelser for tildeling af støtte til miljøvenlige produktionsmetoder i landbruget, der bl.a. er udformet med henblik på bevarelse af naturen. Det følger af disse bestemmelser, at miljøvenlige landbrugsforanstaltninger er kendetegnet ved, at de berørte landbrugere påtager sig en forpligtelse til at drive miljøvenligt landbrug i en periode på fem år. Til gengæld for disse forpligtelser vedrørende miljøvenligt landbrug, som vedrører en periode på mindst fem år, tildeles støtten årligt af medlemsstaterne på grundlag af det indkomsttab og de ekstraomkostninger, der følger heraf (jf. dom af 4.6.2009, sag C-241/07, JK Otsa Talu, Sml. I, s. 4323, præmis 36).
31. Hvad angår ordningen med kontrol af denne flerårige støtte til miljøvenlige landbrugsproduktionsmetoder bestemmer artikel 67 i forordning nr. 817/2004, at kontrol med såvel førstegangsansøgninger under en ordning og efterfølgende ansøgninger om betaling skal gennemføres på en sådan måde, at det effektivt sikres, at betingelserne for ydelse af støtte er overholdt. Endvidere præciseres det i forordningens artikel 69, at kontroller på stedet omfatter alle de af støttemodtagerens tilsagn og forpligtelser, som det er muligt at kontrollere på tidspunktet for kontrolbesøget.
32. Det understreges i øvrigt i denne artikel 69, at der skal foretages kontrol på stedet i henhold til afsnit III i forordning nr. 2419/2001. I dette afsnit med overskriften »Kontrol« præciseres de juridiske konsekvenser, der er forbundet med det at forhindre gennemførelsen af en kontrol på stedet, i artikel 17, stk. 3, som er blevet erstattet af artikel 23, stk. 2, i forordning nr. 796/2004, hvis ordlyd i det væsentlige svarer til ordlyden af den pågældende artikel 17, stk. 3. Disse bestemmelser fastsætter således udtrykkeligt, at de pågældende ansøgninger afvises, hvis landbrugeren eller dennes repræsentant forhindrer gennemførelsen af en kontrol på stedet.
33. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Domstolen har fortolket artikel 23, stk. 2, i forordning nr. 796/2004 i dom af 16. juni 2011, Omejc (sag C-536/09, Sml. I, s. 5367). I denne doms præmis 27 understregede Domstolen kontrollernes vigtighed og fastslog, at den omstændighed, at gennemførelsen heraf forhindres, nødvendigvis må indebære væsentlige retsfølger, som f.eks. afvisning af de pågældende ansøgninger om støtte.
34. Denne afvisning udgør den retlige konsekvens af umuligheden af effektivt at kontrollere overholdelsen af de krævede betingelser for tildeling af støtte, således som krævet i artikel 67 i forordning nr. 817/2004. Hvad angår støtte til miljøvenligt landbrug, som er karakteriseret af en flerårig forpligtelse, er disse betingelser for tildeling af støtte ikke alene krævet for det år, hvori kontrollen på stedet finder sted, men gennem hele den bindingsperiode, for hvilken støtten er tildelt, således at de kontroller på stedet, som vedrører denne støtte, vedrører alle forpligtelserne, således som krævet i forordningens artikel 69. En landbrugers adfærd, som umuliggør gennemførelsen af sådanne kontroller, forhindrer således kontrollen med, om de pågældende forpligtelser er overholdt i hele bindingsperioden.
35. Det følger heraf, at hvad angår foranstaltninger til miljøvenligt landbrug vedrørende flere år gælder, at såfremt gennemførelsen af en kontrol på stedet er blevet forhindret af modtageren af støtte til miljøvenligt landbrug, således at det ikke er muligt at kontrollere, om betingelserne for modtagelsen af den pågældende støtte har været opfyldt i hele bindingsperioden, skal de pågældende ansøgninger om støtte til miljøvenligt landbrug afvises i overensstemmelse med artikel 17, stk. 3, i forordning nr. 2419/2001 og artikel 23, stk. 2, i forordning nr. 796/2004. De pågældende ansøgninger i henhold til denne bestemmelse omfatter således alle de ansøgninger, der henviser til de pågældende betingelser for støttemodtagelse, som skal overholdes i løbet af hele varigheden af det miljøvenlige landbrugsprojekt, som den pågældende støttemodtager har forpligtet sig til, og som kontrollen på stedet vedrører.
36. Som det fremgår af artikel 71, stk. 2, i forordning nr. 817/2004 er den pågældende støttemodtager følgelig forpligtet til at tilbagebetale den samlede støtte til miljøvenligt landbrug, som allerede er udbetalt, og som vedrører de afviste ansøgninger.
37. Det skal endvidere præciseres, at når EU-lovgiver fastsætter betingelser for udbetaling af støtte, er den udelukkelse, som en manglende overholdelse af en af disse betingelser medfører, ikke en sanktion, men alene en konsekvens af, at de i loven fastsatte betingelser ikke er blevet overholdt (jf. i denne retning dom af 11.11.2004, sag C-171/03, Toeters og Verberk, Sml. I, s. 10945, præmis 47, og af 24.5.2007, sag C-45/05, Maatschap Schonewille-Prins, Sml. I, s. 3997, præmis 47). Afvisningen af en støtteansøgning på grund af umuligheden af at kunne kontrollere betingelserne for støttemodtagelse, som følge af landbrugerens adfærd, som har forhindret gennemførelsen af en kontrol på stedet, kan på samme måde ikke betragtes som en sanktion og følgelig være underlagt artikel 73 i forordning nr. 817/2004.
38. Henset til ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at forordning nr. 1257/1999, sammenholdt med forordning nr. 817/2004, ikke er til hinder for en national lovgivning, hvoraf følger, at såfremt en kontrol på stedet med de berørte arealer forhindres af den støttemodtagende landbruger, skal samtlige støttebeløb, som i henhold til en miljøvenlig landbrugsforanstaltning allerede er blevet udbetalt i bindingsperioden, tilbagebetales, også selv om støtten er blevet udbetalt for flere år.
Sagens omkostninger
39. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Syvende Afdeling) for ret:
Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 af 17. maj 1999 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) og om ændring og ophævelse af visse forordninger, sammenholdt med Kommissionens forordning (EF) nr. 817/2004 af 29. april 2004 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1257/1999, er ikke til hinder for en national lovgivning, hvoraf følger, at såfremt en kontrol på stedet med de berørte arealer forhindres af den støttemodtagende landbruger, skal samtlige støttebeløb, som i henhold til en miljøvenlig landbrugsforanstaltning allerede er blevet udbetalt i bindingsperioden, tilbagebetales, også selv om støtten er blevet udbetalt for flere år.