62024TJ0255_RES
Byla T‑255/24
Martijn Frederik Nouwen
prieš
Europos Sąjungos Tarybą
2025 m. rugsėjo 10 d. Bendrojo Teismo (aštuntoji kolegija) sprendimas
„Galimybė susipažinti su dokumentais – Reglamentas (EB) Nr. 1049/2001 – Dokumentai, susiję su Tarybos įsteigta elgesio kodekso (verslo apmokestinimas) grupe – Dalinis atsisakymas leisti susipažinti su dokumentais – Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punktas – Išimtys, susijusios su visuomenės intereso, kiek jis siejamas su tarptautiniais santykiais, apsauga ir Sąjungos arba valstybės narės finansinės, pinigų ar ekonominės politikos apsauga – Bendroji konfidencialumo prezumpcija – Pareiga motyvuoti“
Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Atsisakymas leisti susipažinti su dokumentu dėl to, kad jo nėra arba kad atitinkama institucija jo neturi – Nebuvimo prezumpcija, grindžiama atitinkamos institucijos teiginiu – Paprasta prezumpcija, paneigiama remiantis reikšmingais ir nuosekliais įrodymais
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 13 konstatuojamoji dalis, 2 straipsnio 3 dalis, 7 ir 8 straipsniai)
(žr. 25–29 ir 32–34 punktus)
Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Atsisakymas leisti susipažinti su dokumentu dėl to, kad jo nėra arba kad atitinkama institucija jo neturi – Pareiga motyvuoti – Apimtis
(SESV 296 straipsnis; Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas Nr. 1049/2001)
(žr. 47–49 ir 54 punktus)
Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Iš valstybės narės kilę dokumentai – Valstybės narės teisė prašyti institucijos neatskleisti dokumentų – Procedūriniai padariniai – Valstybei narei ir Sąjungos institucijai tenkanti pareiga motyvuoti sprendimą neleisti susipažinti su dokumentais – Apimtis
(ESS 1 straipsnio antra pastraipa ir 10 straipsnio 3 dalis; SESV 15 straipsnio 1 dalis ir 298 straipsnis; Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 42 straipsnis; Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 1 konstatuojamoji dalis ir 1 bei 4 straipsniai)
(žr. 70–76 punktus)
Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Siauras aiškinimas ir taikymas – Institucijos pareiga atlikti konkretų ir individualų dokumentų tyrimą – Apimtis – Pareigos išimtis – Galimybė pasiremti bendromis prezumpcijomis, kurios taikomos tam tikroms dokumentų kategorijoms – Ribos
(ESS 1 straipsnio antra pastraipa ir 10 straipsnio 3 dalis; SESV 15 straipsnio 1 dalis ir 298 straipsnis; Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 42 straipsnis; Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 1 konstatuojamoji dalis ir 1 bei 4 straipsniai)
(žr. 87–99 ir 103 punktus)
Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Iš valstybės narės kilę dokumentai – Valstybės narės teisė prašyti institucijos neatskleisti dokumentų – Sąjungos teismo kompetencija vykdyti susijusios institucijos atsisakymo pagrįstumo kontrolę – Apimtis
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1–3 ir 5 dalys)
(žr. 112 ir 113 punktus)
Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Visuomenės intereso apsauga – Tarptautiniai santykiai – Sąjungos ar valstybės narės finansų, monetarinė ar ekonomikos politika – Teisminė kontrolė – Apimtis – Ribos
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečia ir ketvirta įtraukos)
(žr. 114–119 ir 128 punktus)
Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Pareiga leisti iš dalies susipažinti su duomenimis, kuriems netaikomos išimtys – Apimtis
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečia ir ketvirta įtraukos ir 6 dalis)
(žr. 143 punktą)
Europos Sąjungos institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Pareiga įrodyti dokumento naudingumą pareiškėjui – Nebuvimas
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 6 dalis)
(žr. 150 punktą)
Santrauka
Gavęs ieškinį dėl panaikinimo, kurį patenkino iš dalies, Bendrasis Teismas patikslino sąlygas, kuriomis gali būti taikomos Reglamente Nr. 1049/2001 (
1
) numatytos teisės susipažinti su dokumentais išimtys, kai nagrinėjami dokumentai kilę iš valstybių narių, kurios prieštarauja dėl jų atskleidimo. Be to, Bendrasis Teismas atsisakė nustatyti bendrąją konfidencialumo prezumpciją, taikomą dokumentams, susijusiems su Europos Sąjungos Tarybos įsteigtos darbo grupės, sudarytos iš valstybių narių ir Europos Komisijos aukšto lygio atstovų (toliau – Elgesio kodekso grupė), priimto Verslo apmokestinimo elgesio kodekso peržiūra, dar kartą patvirtindamas kuo platesnės galimybės susipažinti su institucijų dokumentais principą.
Ieškovas Martijn Frederik Nouwen yra profesorius, kuris, be kita ko, tiria Verslo apmokestinimo elgesio kodeksą. 2023 m. liepos 14 d. jis pateikė paraišką leisti susipažinti su dokumentais pagal Reglamentą Nr. 1049/2001, joje prašė perduoti valstybių narių, Komisijos ir Tarybos elektroninius laiškus, kuriais buvo pasikeista nuo 2019 m. iki 2023 m. gegužės 30 d., susijusius su Verslo apmokestinimo elgesio kodekso ir jo priežiūros organo, t. y. Elgesio kodekso grupės, įgaliojimų ar taikymo srities reforma ar priežiūra.
Kai ieškovas ir Taryba kelis kartus pasikeitė informacija, ši institucija, atsakydama į ieškovo kartotinę paraišką, 2024 m. kovo 7 d. sprendimu (toliau – ginčijamas sprendimas) jį informavo, kad nustatė 75 elektroninius laiškus, atitinkančius jo paraiškos kriterijus. Iš šių dokumentų Taryba visiškai atskleidė 55, atsisakė leisti susipažinti su 19 ir leido iš dalies susipažinti su vienu dokumentu (toliau kartu – ginčijami dokumentai).
Atsisakymą atskleisti šiuos dokumentus Taryba pateisino remdamasi Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečia ir ketvirta įtraukomis, motyvuodama tuo, kad jų atskleidimas pakenktų visuomenės interesams, susijusiems su tarptautiniais santykiais ir Sąjungos arba valstybės narės finansine, pinigų ar ekonomine politika. Šis atsisakymas buvo pateiktas pasikonsultavus su atitinkamomis valstybėmis narėmis pagal to paties reglamento 4 straipsnio 5 dalį.
Bendrojo Teismo vertinimas
Pirmiausia Bendrasis Teismas nagrinėjo Tarybos argumentą, kad ginčijamiems dokumentams taikoma bendroji konfidencialumo prezumpcija tiek, kiek jie priskiriami prie Elgesio kodekso grupės darbo, ir jie turi likti konfidencialūs, siekiant apsaugoti Sąjungos arba valstybės narės finansinę, pinigų ar ekonominę politiką ir išsaugoti šių darbų veiksmingumą.
Šiuo klausimu Bendrasis Teismas priminė, kad Reglamentu Nr. 1049/2001 siekiama žymėti naują etapą dar glaudesnės sąjungos tarp Europos tautų kūrimo procese, kur visi sprendimai yra priimami kaip galima atviriau ir kuo arčiau piliečių. Tam Reglamento Nr. 1049/2001 1 straipsnyje numatyta, kad juo siekiama suteikti visuomenei kuo platesnę teisę susipažinti su Sąjungos institucijų dokumentais.
Iš Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio, kuriame nustatyta su teise susipažinti su dokumentais susijusių išimčių sistema, matyti, kad šiai teisei taikomi tam tikri apribojimai, pagrįsti viešojo ar privataus intereso pagrindais. Tokios išimtys turi būti aiškinamos ir taikomos siaurai. Šiuo klausimu, jeigu Sąjungos institucija, įstaiga ar organas, kuriam pateikta paraiška leisti susipažinti su dokumentu, nusprendžia šią paraišką atmesti, remdamasis viena iš Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnyje numatytų išimčių, iš esmės jis privalo paaiškinti, kaip susipažinimas su šiuo dokumentu galėtų konkrečiai ir faktiškai pakenkti šios išimties saugomam interesui; tokios grėsmės rizika turi būti pagrįstai numatoma, o ne vien hipotetinė.
Vis dėlto Teisingumo Teismo jurisprudencijoje pripažinta, kad šiai institucijai, įstaigai ar organui leidžiama remtis kai kurių kategorijų dokumentams taikomomis bendrosiomis prezumpcijomis, nes panašūs bendri argumentai gali būti taikomi prašymams atskleisti tokio paties pobūdžio dokumentus. Tokių prezumpcijų tikslas yra tai, kad atitinkama Sąjungos institucija, įstaiga ar organas galėtų laikyti, jog tam tikrų kategorijų dokumentų atskleidimas iš principo kelia grėsmę jo nurodytos išimties saugomam interesui, remdamiesi tokiais bendro pobūdžio argumentais ir neprivalėdami konkrečiai ir individualiai išnagrinėti kiekvieno iš šių prašomų dokumentų
Bendrasis Teismas pažymėjo, kad iki šiol Teisingumo Teismas yra pripažinęs, jog penkių rūšių dokumentams taikomos bendrosios konfidencialumo prezumpcijos, o Bendrasis Teismas tai pripažino dėl kitų penkių, susijusių su kitais dokumentais, rūšių. Kiekvienu iš šių atvejų nagrinėjamas atsisakymas leisti susipažinti buvo susijęs su visais dokumentais, aiškiai išsiskiriančiais tuo, kad jie yra bylos medžiagos, susijusios su vykstančia administracine procedūra ar teismo procesu, dalis.
Be to, bendrosios konfidencialumo prezumpcijos grindžiamos tuo, kad Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnyje nurodytos teisės susipažinti su dokumentais išimtys, kai dokumentai, su kuriais prašoma leisti susipažinti, patenka į konkrečią Sąjungos teisės sritį, negali būti aiškinamos neatsižvelgiant į specialias galimybę susipažinti su šiais dokumentais reglamentuojančias taisykles. Taigi šios bendrosios prezumpcijos leidžia užtikrinti nuoseklų teisės sistemų, kuriomis siekiama skirtingų tikslų ir kuriose aiškiai nenumatyta vienos viršenybės prieš kitą, taikymą.
Be to, bendrųjų prezumpcijų taikymą iš esmės lemia būtinybė užtikrinti aptariamų procedūrų tinkamą veikimą ir garantuoti, kad nebus pakenkta jų tikslams. Taigi bendrosios prezumpcijos pripažinimas gali būti grindžiamas aplinkybe, kad galimybė susipažinti su tam tikrų procedūrų dokumentais visiškai nesuderinama su sklandžia šių procedūrų eiga ir kelia grėsmę, kad joms bus pakenkta, turint omenyje, kad bendrosios prezumpcijos leidžia apsaugoti vientisą procedūros eigą apribojant trečiųjų šalių kišimąsi.
Nagrinėjamu atveju Bendrasis Teismas visų pirma konstatavo, kad prašomi dokumentai nėra apibrėžti tuo, kad jie yra bylos medžiagos, susijusios su vykstančia administracine procedūra ar teismo procesu, dalis. Be to, neginčijama, kad nėra specialių taisyklių, reglamentuojančių galimybę susipažinti su dokumentais, susijusiais su Verslo apmokestinimo elgesio kodekso peržiūra. Galiausiai Taryba negali remtis Tarybos išvadomis, iš kurių matyti, kad visas Elgesio kodekso grupės darbas turėtų būti konfidencialus. Iš tiesų Sąjungos institucijai pagal Reglamentą Nr. 1049/2001 tenkančių pareigų, kaip jas aiškina Sąjungos teismas, apimtis negali priklausyti nuo pačios atitinkamos institucijos priimtų aktų, kaip antai Tarybos išvadų, turinio. Šiomis aplinkybėmis Bendrasis Teismas mano, kad konfidencialumo prezumpcija negali būti taikoma ginčijamiems dokumentams.
Bendrasis Teismas mano, kad šios išvados nepaneigia Tarybos argumentas, kad tokia prezumpcija turi būti taikoma prašomiems dokumentams, nes Elgesio kodekso grupė yra tarpvyriausybinio pobūdžio, kadangi apmokestinimas priklauso išimtinei valstybių narių kompetencijai. Iš tiesų Taryba nepaaiškino, kodėl vien ši aplinkybė pateisina bendrosios konfidencialumo prezumpcijos taikymą. Be to, neginčijama, kad ginčijamus dokumentus turi Taryba. Taigi šiems dokumentams taikomi iš Reglamento Nr. 1049/2001 kylantys principai, įskaitant įtvirtintuosius Sąjungos teismų jurisprudencijoje siekiant pripažinti bendrąją konfidencialumo prezumpciją.
Šiomis aplinkybėmis Bendrasis Teismas atmetė Tarybos argumentą, kad ginčijamiems dokumentams taikoma konfidencialumo prezumpcija.
Antra, dėl Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečios ir ketvirtos įtraukų taikymo ginčijamiems dokumentams ir pareigos motyvuoti laikymosi Bendrasis Teismas priminė, kad, kai valstybė narė remiasi Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 5 dalimi ir pateikia to paties straipsnio 1–3 dalyse išvardytus atsisakymo pagrindus, Sąjungos teismas suinteresuotojo asmens, kuriam prašoma institucija atsisakė suteikti galimybę susipažinti su dokumentais, prašymu turi patikrinti, ar šis atsisakymas galėjo būti teisėtai grindžiamas minėtomis išimtimis ir ar šis atsisakymas kyla iš pačios institucijos arba atitinkamos valstybės narės atlikto šių išimčių vertinimo. Taigi tokios veiksmingos teisminės gynybos garantija pareiškėjui, kuriam institucija, į kurią kreiptasi, atsisako leisti susipažinti su vienu ar daugiau iš valstybės narės kilusių dokumentų dėl tos valstybės narės prieštaravimo, reiškia, kad Sąjungos teismas konkrečiai vertina sprendimo atsisakyti suteikti galimybę susipažinti su dokumentais teisėtumą, atsižvelgdamas į visą naudingą informaciją, prie kurios visų pirma priskirtini dokumentai, kuriuos atsisakoma atskleisti.
Dėl atitinkamų išimčių apimties Bendrasis Teismas pažymėjo, kad pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečią įtrauką institucijos nesuteikia galimybės susipažinti su dokumentais, dėl kurių atskleidimo nukentėtų visuomenės intereso, susijusio su tarptautiniais santykiais, apsauga. Taip pat, remiantis Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto ketvirta įtrauka institucijos nesuteikia galimybės susipažinti su dokumentais, dėl kurių atskleidimo nukentėtų visuomenės intereso, susijusio su Sąjungos arba valstybės narės finansine, pinigų ar ekonomine politika, apsauga. Dėl pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punktą saugomų interesų didelio jautrumo ir svarbos sprendimas, kurį turi priimti institucija, yra sudėtingas ir delikatus, reikalaujantis ypatingo atsargumo. Taip yra juo labiau dėl to, kad Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalyje numatytos išimtys yra privalomojo pobūdžio, todėl institucijos įpareigotos atsisakyti leisti susipažinti su dokumentais, kuriems taikomos šios privalomos išimtys, kai įrodoma, jog egzistuoja šiose išimtyse numatytos aplinkybės, ir nebūtina palyginti visuomenės intereso apsaugos su viršesniu bendruoju interesu.
Be to, Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkte įtvirtinti kriterijai yra labai bendro pobūdžio, nes, kaip matyti iš šios nuostatos formuluotės, turi būti atsisakoma leisti susipažinti, jeigu dėl atitinkamo dokumento atskleidimo „nukentėtų“ atitinkamo „visuomenės intereso“ apsauga, o ne tik, kaip buvo pasiūlyta per teisėkūros procedūrą, per kurią priimtas šis reglamentas, kai faktiškai konstatuojama „didelė“ grėsmė šiai apsaugai. Taigi Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnyje numatytų išimčių siauro aiškinimo principas nedraudžia, kad, kalbant apie išimtis, susijusias su šio straipsnio 1 dalies a punkte nurodytais visuomenės interesais, atitinkama institucija turėtų didelę diskreciją nustatyti, ar dokumento atskleidimas visuomenei pakenktų šios nuostatos saugomiems interesams. Todėl Bendrojo Teismo vykdoma sprendimo atsisakyti leisti susipažinti su dokumentu, kuriuo institucija remiasi pagal vieną iš šių išimčių, teisėtumo kontrolė turi apsiriboti patikrinimu, ar buvo laikytasi procedūros ir motyvavimo taisyklių, ar tikslios faktinės aplinkybės ir ar nebuvo padaryta akivaizdžios vertinimo klaidos arba piktnaudžiauta įgaliojimais.
Nagrinėjamu atveju Bendrasis Teismas teigė, kad Taryba rėmėsi su Sąjungos arba valstybės narės finansine, pinigų ar ekonomine politika susijusio visuomenės intereso apsauga susijusiais motyvais, kad pateisintų atsisakymą leisti susipažinti su ginčijamais dokumentais pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečioje ir ketvirtoje įtraukose numatytas išimtis. Taigi jis turi patikrinti, ar šis atsisakymas, atsižvelgiant į ginčijamų dokumentų turinį, galėjo būti tinkamai pagrįstas tokiais motyvais. Atlikęs nagrinėjimą Bendrasis Teismas padarė išvadą, kad trims iš ginčijamų dokumentų šios išimtys netaikomos, todėl Taryba turėjo leisti ieškovui susipažinti su visais dokumentais. Vis dėlto jis nusprendė, kad Taryba, remdamasi Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečioje ir ketvirtoje įtraukose numatytomis išimtimis, pagrįstai prieštaravo dėl kitų ginčijamų dokumentų atskleidimo.
Trečia, Bendrasis Teismas nagrinėjo, ar Taryba turėjo leisti iš dalies susipažinti su šiais kitais ginčijamais dokumentais, su kuriais visiškai nebuvo leista susipažinti.
Šiuo klausimu jis visų pirma pažymėjo, kad kai kuriose minėtų dokumentų ištraukose, be kita ko, pateiktos bendros pastabos dėl motyvų, pateisinančių Verslo apmokestinimo elgesio kodekso peržiūrą, ir dėl laiko, per kurį jis gali būti peržiūrėtas, taip pat dėl redakcinių pastabų, susijusių su tam tikromis naujojo Verslo apmokestinimo elgesio kodekso projekto ar jo rezoliucijos dalimis, arba bendro pobūdžio klausimai dėl naujojo Verslo apmokestinimo elgesio kodekso projekto praktinio įgyvendinimo. Kai kuriuose iš minėtų dokumentų taip pat pateikiami įvairių subjektų, dalyvaujančių peržiūrint Verslo apmokestinimo elgesio kodeksą, mandagumo pareiškimai ir pasiūlymai surengti papildomus susitikimus. Tokių ištraukų atskleidimas akivaizdžiai negali kelti pagrįstai numatomos, o ne vien hipotetinės, rizikos interesams, saugomiems Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečioje ir ketvirtoje įtraukose numatytų išimčių.
Be to, šias ištraukas galima nesunkiai atskirti nuo likusios atitinkamų dokumentų turinio dalies.
Galiausiai dėl Tarybos teiginio, kad minėtų ištraukų atskleidimas nebūtų naudingas ieškovui, Bendrasis Teismas priminė, kad pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 6 dalį, kaip ir visą šį reglamentą, nereikalaujama, kad pareiškėjas įrodytų, kad dokumentas, kurį prašoma atskleisti, jam yra „naudingas“. Iš tikrųjų institucija, kuriai pateikta paraiška leisti susipažinti su dokumentais, neturi vertinti dokumento naudingumo pareiškėjui. Juo labiau kad Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 6 dalis negali būti aiškinama kaip leidžianti atitinkamai institucijai išvengti šioje nuostatoje aiškiai numatytos pareigos, t. y. pareigos atskleisti prašomo dokumento dalis, nors tokios išimties nėra tarp šiame reglamente išsamiai išvardytų išimčių.
Tuo remdamasis Bendrasis Teismas padarė išvadą, kad Taryba padarė akivaizdžią vertinimo klaidą, kai nusprendė, kad negalima leisti iš dalies susipažinti su ginčijamais dokumentais, išskyrus tris iš jų, su kuriais bet kuriuo atveju turėjo būti leista išsamiai susipažinti.
Taigi Bendrasis Teismas iš dalies panaikino ginčijamą sprendimą. Vis dėlto jis manė, kad neturi pakeisti Tarybos ir nurodyti visas ginčijamų dokumentų dalis, su kuriomis turėjo būti leista iš dalies susipažinti, nes vykdydama šį sprendimą Taryba pagal SESV 266 straipsnį privalo atsižvelgti į jame išdėstytus motyvus. Nagrinėjamu atveju Bendrasis Teismas pažymėjo, kad ginčijamų dokumentų ištraukos, kurios nustatytos kaip atskleistinos, buvo tik ištraukų, kurioms akivaizdžiai netaikomos Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečioje ir ketvirtoje įtraukose numatytos išimtys, pavyzdžiai, nes Taryba, prireikus pasikonsultavusi su valstybėmis narėmis pagal šio reglamento 4 straipsnio 5 dalį, privalo nustatyti visas ištraukas, kurių neapima šios išimtys.
(
1
)	2001 m. gegužės 30 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais (OL L 145, 2001, p. 43; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 1 sk., 3 t., p. 331).