61996CJ0375_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-375/96,
angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget, från Pretura circondariale di Treviso, sezione distaccata di Conegliano (Italien), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan
Galileo Zaninotto
och
Ispettorato Centrale Repressione Frodi - Ufficio di Conegliano - Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali,
angående giltigheten av artikel 1.3 fjärde strecksatsen i kommissionens förordning (EG) nr 343/94 av den 15 februari 1994 om införande av obligatorisk destillation enligt artikel 39 i rådets förordning (EEG) nr 822/87 och om undantag från vissa därtill hänförliga tillämpningsföreskrifter för produktionsåret 1993/94 (EGT L 44, s. 9), av artikel 1.1 c, 1.2 och 1.3 i kommissionens förordning (EG) nr 465/94 av den 1 mars 1994 om fastställelse för produktionsåret 1993/94 av den andel av bordsvinsproduktionen som skall levereras till sådan obligatorisk destillation som avses i artikel 39 i rådets förordning (EEG) nr 822/87 för regionerna 3 och 6 (EGT L 58, s. 2) i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 610/94 av den 18 mars 1994 (EGT L 77, s. 12), av artikel 39.1 och 39.4 i rådets förordning (EEG) nr 822/87 av den 16 mars 1987 om den gemensamma organisationen av marknaden för vin (EGT L 84, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 23, s. 7), av artikel 4.2 fjärde strecksatsen i kommissionens förordning (EEG) nr 441/88 av den 17 februari 1988 om tillämpningsföreskrifter för obligatorisk destillation enligt artikel 39 i rådets förordning (EEG) nr 822/87 (EGT L 45, s. 15; svensk specialutgåva, område 3, volym 26, s. 44), och av artikel 1.1 i kommissionens förordning (EEG) nr 3151/94 av den 21 december 1994 om ytterligare ett undantag från de närmare bestämmelserna om producenters leveranser av bordsvin till obligatorisk destillation för produktionsåret 1993/94 (EGT L 332, s. 32; svensk specialutgåva, område 3, volym 64, s. 121),
meddelar
DOMSTOLEN
(femte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden på första avdelningen P. Jann (referent), ställföreträdande ordförande på femte avdelningen, samt domarna C. Gulmann, D.A.O. Edward, L. Sevón och M. Wathelet,
generaladvokat: G. Cosmas,
justitiesekreterare: avdelningsdirektören D. Louterman-Hubeau,
med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:
- Galileo Zaninotto, genom advokaterna Ivone Cacciavillani, Venedig, och Antonio Cimino, Padua,
- Italiens regering, genom professor Umberto Leanza, chef för utrikesministeriets avdelning för diplomatiska tvister, i egenskap av ombud, biträdd av Danilo del Gaizo, avvocato dello Stato,
- Spaniens regering, Santiago Ortiz Vaamonde, abogado del Estado, i egenskap av ombud,
- Europeiska unionens råd, genom Jan-Peter Hix och Antonio Tanca, båda rättstjänsten, i egenskap av ombud,
- Europeiska gemenskapernas kommission, genom Paolo Ziotti, rättstjänsten, i egenskap av ombud, biträdd av advokaten Alberto Dal Ferro, Vicenza,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 26 mars 1998 av: Galileo Zaninotto, företrädd av Ivone Cacciavillani och Antonio Cimino, Italiens regering, företrädd av Danilo del Gaizo, Spaniens regering, företrädd av Santiago Ortiz Vaamonde, rådet, företrätt av Antonio Tanca, och kommissionen, företrädd av Francesco Ruggeri Laderchi, rättstjänsten, i egenskap av ombud, biträdd av Alberto Dal Ferro,
och efter att den 28 maj 1998 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Pretura circondariale di Treviso, sezione distaccata di Conegliano, har genom beslut av den 2 november 1996, som inkom till domstolens kansli den 26 november samma år, med stöd av artikel 177 i EG-fördraget ställt flera frågor om giltigheten av artikel 1.3 fjärde strecksatsen i kommissionens förordning (EG) nr 343/94 av den 15 februari 1994 om införande av obligatorisk destillation enligt artikel 39 i rådets förordning (EEG) nr 822/87 och om undantag från vissa därtill hänförliga tillämpningsföreskrifter för produktionsåret 1993/94 (EGT L 44, s. 9), av artikel 1.1 c, 1.2 och 1.3 i kommissionens förordning (EG) nr 465/94 av den 1 mars 1994 om fastställelse för produktionsåret 1993/94 av den andel av bordsvinsproduktionen som skall levereras till sådan obligatorisk destillation som avses i artikel 39 i rådets förordning (EEG) nr 822/87 för regionerna 3 och 6 (EGT L 58, s. 2) i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 610/94 av den 18 mars 1994 (EGT L 77, s. 12), av artikel 39.1 och 39.4 i rådets förordning (EEG) nr 822/87 av den 16 mars 1987 om den gemensamma organisationen av marknaden för vin (EGT L 84, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 23, s. 7), av artikel 4.2 fjärde strecksatsen i kommissionens förordning (EEG) nr 441/88 av den 17 februari 1988 om tillämpningsföreskrifter för obligatorisk destillation enligt artikel 39 i rådets förordning (EEG) nr 822/87 (EGT L 45, s. 15; svensk specialutgåva, område 3, volym 26, s. 44), och av artikel 1.1 i kommissionens förordning (EEG) nr 3151/94 av den 21 december 1994 om ytterligare ett undantag från de närmare bestämmelserna om producenters leveranser av bordsvin till obligatorisk destillation för produktionsåret 1993/94 (EGT L 332, s. 32; svensk specialutgåva, område 3, volym 64, s. 121).
2 Dessa frågor har uppkommit i en tvist mellan vinodlaren Galileo Zaninotto och Ispettorato Centrale Repressione Frodi - Ufficio di Conegliano - Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali (nedan kallat ministeriet) med anledning av att Galileo Zaninotto fått ett bötesföreläggande enligt nationell rätt för överträdelse av gemenskapsrättsliga bestämmelser om obligatorisk destillation av bordsvin. Galileo Zaninotto har anfört att de gemenskapsrättsliga bestämmelserna är rättsstridiga vad beträffar skyldigheten för italienska producenter att destillera vissa kvantiteter bordsvin under produktionsåret för vin 1993/94.
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
3 Vinproduktionen inom gemenskapen är föremål för en gemensam organisation av marknaden enligt förordning nr 822/87, vilken har antagits med stöd av artiklarna 42 och 43 i EEG-fördraget. Denna förordning har ändrats bland annat genom rådets förordning (EEG) nr 1972/87 av den 2 juli 1987 (EGT L 184, s. 26; svensk specialutgåva, område 3, volym 23, s. 239), förordning (EEG) nr 1441/88 av den 24 maj 1988 (EGT L 132, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 26, s. 194), förordning (EEG) nr 1236/89 av den 3 maj 1989 (EGT L 128, s. 31; svensk specialutgåva, område 3, volym 29, s. 60), förordning (EEG) nr 1325/90 av den 14 maj 1990 (EGT L 132, s. 19; svensk specialutgåva, område 3, volym 32, s. 190), förordning (EEG) nr 1734/91 av den 13 juni 1991 (EGT L 163, s. 6; svensk specialutgåva, område 3, volym, 38, s. 28), förordning (EEG) nr 1756/92 av den 30 juni 1992 (EGT L 180, s. 27; svensk specialutgåva, område 3, volym 43, s. 18) och förordning (EEG) nr 1566/93 av den 14 juni 1993 (EGT L 154, s. 39; svensk specialutgåva, område 3, volym 50, s. 85).
4 I avdelning III i förordning nr 822/87 föreskrivs ett prissystem och regler om intervention och andra marknadssanerande åtgärder. För att göra det möjligt att få tillgång till de statistiska uppgifter som behövs för att få kunskaper om marknaden har ett system med skörde- och lagerdeklarationer införts samt skall en årlig prognos utarbetas. I detta syfte föreskrivs följande i artikel 31 i förordningen:
"1. Före den 10 december varje år skall en prognos utarbetas i syfte att beräkna gemenskapens resurser och behov, inbegripet den förväntade importen från och exporten till tredje land.
2. Prognosen skall innehålla uppgifter om gemenskapens resurser och behov vad gäller vin ...
3. För varje produktionsår skall kommissionen till rådet överlämna en slutgiltig kalkyl över gemenskapens resurser och förbrukning under föregående produktionsår.
4. Tillämpningsföreskrifter för denna artikel skall antas i enlighet med förfarandet i artikel 83."
5 Enligt artikel 1.6 i förordning nr 822/87 börjar produktionsåret den 1 september varje år och slutar den 31 augusti påföljande år.
6 Vad beträffar förfarandet i artikel 31.4 i förordning nr 822/87 föreskrivs i artiklarna 82 och 83 följande:
Artikel 82:
"1. En förvaltningskommitté för vin (nedan kallad 'kommittén') upprättas härmed. Den skall bestå av företrädare för medlemsstaterna och ha en företrädare för kommissionen som ordförande.
2. I kommittén skall medlemsstaternas röster vägas i enlighet med artikel 148.2 i fördraget. Ordföranden får inte rösta."
Artikel 83:
"1. När det förfarande som fastställs i denna artikel skall tillämpas, skall ordföranden hänskjuta ärendet till kommittén, antingen på eget initiativ eller på begäran av en företrädare för en medlemsstat.
2. Kommissionens företrädare skall förelägga kommittén ett förslag till åtgärder. Kommittén skall yttra sig över förslaget inom den tid som ordföranden bestämmer med hänsyn till hur brådskande frågan är. Den skall fatta sitt beslut med den majoritet som föreskrivs i artikel 148.2 i fördraget.
3. Kommissionen skall besluta med omedelbar verkan ..."
7 För att kunna hantera de överskott i produktionen av bordsvin som medför en allvarlig obalans på marknaden, har bland annat införts ett system med obligatorisk destillation av bordsvin. De särskilda bestämmelserna på området framgår av artikel 39 i förordning nr 822/87 i dess lydelse enligt förordning nr 1566/93:
"1. Om marknaden för bordsvin och vin som lämpar sig för framställning av bordsvin under ett visst produktionsår visar sig vara i allvarlig obalans, skall beslut fattas om obligatorisk destillation av bordsvin.
Allvarlig obalans enligt första stycket skall anses föreligga, om
a) de disponibla mängder som noteras i början av produktionsåret överstiger den normala förbrukningen med mer än 4 månaders förbrukning, eller
b) produktionen överstiger den normala förbrukningen med mer än 9 %, eller
c) det vägda genomsnittet av de representativa priserna för alla bordsvinstyper vid produktionsårets början och under en ännu inte fastställd period ligger under 82 % av orienteringspriset.
2. Kommissionen skall fastställa den mängd som skall levereras till obligatorisk destillation för att eliminera produktionsöverskottet och återupprätta en normal marknadssituation, särskilt vad gäller de förväntade disponibla mängderna vid produktionsårets slut och priserna.
3. Den sammanlagda mängd som skall destilleras enligt punkt 2 skall fördelas mellan de olika vinodlingsområdena inom gemenskapen, inordnade efter medlemsstater.
Den mängd som skall destilleras skall för varje vinodlingsområde stå i proportion till skillnaden mellan
- dels områdets produktion under produktionsåret av bordsvin samt av produkter i tidigare produktionsled som skall fastställas senare,
- dels en enhetlig procentandel av genomsnittet av områdets produktion av bordsvin samt produkter i tidigare produktionsled än bordsvin som skall fastställas senare under tre på varandra följande referensproduktionsår.
Fram till utgången av produktionsåret 1993/94
- skall den enhetliga procentandelen vara 85 %,
- skall de på varandra följande referensproduktionsåren vara 1981/82, 1982/83 och 1983/84.
...
4. Den mängd som skall destilleras enligt punkt 3 skall fördelas mellan bordsvinsproducenterna inom varje vinodlingsområde.
För de producenter som omfattas av destillationsskyldighet skall destillationsmängden vara lika med en procentandel, som skall fastställas senare, av deras produktion av bordsvin enligt deras produktionsdeklarationer, samt av ännu inte fastställda produkter i tidigare produktionsled än bordsvin.
Denna procentandel
- skall fastställas enligt en progressiv skala baserad på hektaravkastningen och kan variera mellan olika områden beroende på tidigare års avkastning
...
5. Medlemsstaterna skall underrätta kommissionen om de mängder bordsvin som produceras inom vart och ett av vinodlingsområdena, avgränsade i enlighet med punkt 9 och fördelade enligt skördeklasser. Dessa uppgifter skall sammanställas på grundval av de produktionsdeklarationer som avses i artikel 3.
På grundval av dessa uppgifter
a) skall den sammanlagda mängd som skall destilleras inom gemenskapen fastställas,
b) skall denna mängd fördelas mellan de vinodlingsområden som avses i punkt 3,
c) skall, i samarbete med de berörda medlemsstaterna, den procentandel fastställas som skall tillämpas på den enskilde destillationsskyldige producentens produktion för att uppnå den mängd som för varje område är fastställd för destillation.
...
9. Följande skall fastställas i enlighet med förfarandet i artikel 83:
...
- beslutet om att genomföra destillation enligt punkt 1,
- kriterierna för tillämpning av punkt 2 och den sammanlagda mängd som skall destilleras enligt samma punkt,
- kriterierna för avgränsning av vinodlingsområden, inordnade efter medlemsstater enligt punkt 3, samt avgränsningen av dessa områden,
- fastställandet av den enhetliga procentandelen och de på varandra följande referensproduktionsåren samt fördelningen mellan områdena av de mängder som skall destilleras, inordnade efter medlemsstater, enligt punkt 3,
- den progressiva skala och de procentandelar som avses i punkt 4,
...
11. Om det under produktionsåren 1987/88-1993/94 uppstår svårigheter som kan äventyra genomförandet eller en balanserad tillämpning av den obligatoriska destillation som avses i punkt 1, skall beslut fattas i enlighet med det förfarande som anges i artikel 83 om nödvändiga åtgärder för att säkerställa en effektiv tillämpning av destillationsplanen.
Dessa åtgärder
...
b) får endast omfatta en anpassning till procentandelen 85, enligt punkt 3 tredje stycket första strecksatsen, såvida förhållandet mellan utbudet och den normala konsumtionen av bordsvin under ett visst produktionsår skiljer sig avsevärt i förhållande till de referensår som anges i punkt 3 tredje stycket i förordning nr 1972/87."
8 Genom förordning nr 441/88 antog kommissionen vissa bestämmelser för att närmare ange detaljerna avseende den obligatoriska destillation som införts genom förordning nr 822/87. I artikel 4 i förordning nr 441/87 föreskrivs särskilt följande:
"1. De produktionsområden som avses i artikel 39.3 i förordning (EEG) nr 822/87 skall fastställas med hänsyn dels till produktions- och klimatförhållanden, dels till skillnader mellan medlemsstaterna på det administrativa och juridiska planet, särskilt vad gäller den inre uppbyggnaden av vinkooperativ och producentgrupper.
..."
9 I artikel 4.2 definieras produktionsområdena i gemenskapen enligt följande: område 1 motsvarar Tyskland, område 2 Luxemburg, område 3 Frankrike, område 4 Italien, område 5 Grekland och område 6 Spanien. Därefter har Portugal införts i förteckningen såsom område 7.
10 Avslutningsvis föreskrivs följande i artikel 4.3 i förordning nr 441/88:
"3. Under de tre produktionsåren 1981/82, 1982/83 och 1983/84 uppgick den genomsnittliga produktionen av bordsvin och produkter i tidigare produktionsled än bordsvin inom de områden som avses i punkt 2 till följande volymer:
- Område 1: 1 341 700 hl
- Område 2: 57 300 hl
- Område 3: 40 182 000 hl
- Område 4: 64 163 000 hl
- Område 5: 4 632 000 hl
- Område 6: 27 500 000 hl".
Därefter har den genomsnittliga produktionen inom område 7 införts med en sammanlagd volym om 7 250 000 hl.
11 I artikel 5 i samma förordning föreskrivs följande:
"1. På grundval av de uppgifter från medlemsstaterna som föreskrivs i artikel 39.5 första stycket i förordning (EEG) nr 822/87 skall bordsvinsproduktionen i varje område klassificeras efter avkastningsklass. Dessa klasser skall fastställas med hänsyn till den mängd bordsvin som skall destilleras inom området i fråga och till den procentandel som denna mängd utgör av områdets bordsvinsproduktion. Klasserna ovan skall fastställas på grundval av de avkastningsklasser som anges i förordning (EEG) nr 3929/87.
2. När obligatorisk destillation utlöses, skall en stigande skala fastställas för varje område på grundval av de avkastningsklasser som avses i punkt 1. Skalan skall fastställas till en nivå som säkerställer att den totala volym som framkommer när skalan tillämpas på de mängder som är upptagna för varje hektarskördeklass inom ett område motsvarar den mängd som skall destilleras inom detta område, med hänsyn till de förutsebara undantagen enligt artikel 9."
12 Artikel 12 i samma förordning avser frågan om hur vinproducenternas leveranser till destillation skall gå till, däribland frågan om tidsfrister. Leverans skall ske senast i juni månad under det aktuella produktionsåret.
13 Konsekvenserna av att tidsfristen inte har iakttagits föreskrivs i artikel 23 i förordning nr 441/88 enligt följande:
"Utgången av de tidsfrister som avses ... skall inte medföra någon begränsning av producenternas skyldighet att destillera de angivna mängderna.
Efter utgången av tidsfristerna skall inköpspriset för de levererade mängderna samt priset för den alkohol som har framställts av dessa mängder och levererats till interventionsorganet minskas med ett belopp som motsvarar det stödbelopp som fastställs för neutral alkohol för destillationen i fråga. Stöd skall inte betalas ut för destillat som inte levereras till interventionsorganet."
14 Då kommissionen för produktionsåret för vin 1993/94 hade fastställt att uppgifterna i den årliga prognosen gav vid handen att situationen på marknaden för bordsvin kännetecknades av en allvarlig obalans, beslutade den om obligatorisk destillation för denna period. Detta beslut med tillämpningsföreskrifter antogs genom förordning nr 343/94, vars artikel 1 har följande innehåll:
"1. Det beslutas för produktionsåret 1993/94 om sådan destillation som avses i artikel 39.1 i förordning (EEG) nr 822/87.
2. Den sammanlagda kvantitet bordsvin som skall destilleras är 18 200 000 hl.
3. De kvantiteter som skall destilleras inom de områden som avses i artikel 4.2 i kommissionens förordning (EEG) nr 441/88 är som följer:
- Område 1:- - Område 2:- - Område 3:2 550 000 hl - Område 4:12 150 000 hl - Område 5:500 000 hl - Område 6:3 000 000 hl - Område 7:-. ..."
15 Genom förordning nr 465/94 började kommissionen att efter avkastningsklass fördela de för destillation avsedda kvantiteterna mellan områdena. Då Republiken Italien enligt sjätte övervägandet i förordningen inte i tid hade inkommit med uppgifter om bordsvinsproduktionen och om klassificering efter avkastningsklass, fastställdes uppgifterna för denna medlemsstat med stöd av förordning nr 610/94. I artikel 1 i förordning nr 465/94 i dess lydelse enligt förordning nr 610/94 föreskrivs följande:
"1. Med stöd av artikel 5.1 i förordning (EEG) nr 441/88 skall produktionen av 1993/94 års skörd fördelas enligt följande avkastningsklasser:
...
c) Område 4:
Produktion med en förväntad avkastning uttryckt i hl/ha:
- 45 eller därunder:1 887 143 hl - över 45, men högst 70:8 394 081 hl - över 70, men högst 90:11 843 922 hl - över 90, men högst 110:10 209 474 hl - över 110, men högst 125:4 853 825 hl - över 125, men högst 140:2 002 827 hl - över 140, men högst 170:1 261 827 hl - över 170, men högst 200:195 041 hl - över 200:238 774 hl.
2. ...
Den genomsnittliga avkastningen i produktionsområde 4 är 77 hl/ha."
16 Avslutningsvis har artikel 1.1 i förordning nr 3151/94, vilken varit föremål för rättelse (EGT L 341, 1994, s. 76) utsträckt tidsfristen för leverans av vin till obligatorisk destillation för produktionsåret 1993/94 till 140 dagar efter den 11 september 1994, det vill säga till den 29 januari 1995.
Nationella bestämmelser
17 I artikel 4.11 i den italienska förordningen av den 7 september 1987, som efter ändringar har godkänts genom lag av den 4 november 1987 (nedan kallad lagen), föreskrivs att ett bötesföreläggande skall utfärdas för det fall skyldigheten att destillera enligt artikel 39 i förordning nr 822/87 samt gemenskapsföreskrifterna för tillämpning av denna förordning inte uppfylls.
Tvisten vid den hänskjutande domstolen
18 Galileo Zaninotto är vinproducent i området Treviso. Den 15 februari 1996 utfärdade ministeriet ett bötesföreläggande för att Galileo Zaninotto åsidosatt artikel 39 i förordning nr 822/87, genom att inte ha uppfyllt sina skyldigheter avseende obligatorisk destillation av bordsvin under produktionsåret 1993/94, eftersom han underlåtit att leverera 379,47 hl vin till obligatorisk destillation.
19 Den 30 april 1996 överklagade Galileo Zaninotto beslutet till den hänskjutande domstolen som ställde sig tveksam till om vissa gemenskapsbestämmelser i fråga om obligatorisk destillation var giltiga, och som beslutade förklara målet vilande för att underställa EG-domstolen följande sju frågor:
1) Är artikel 1.3 fjärde strecksatsen i förordning nr 343/94 och artikel 1.1 c, 1.2 andra stycket och 1.3 (samt bilagan till den del som avser område 4) i förordning nr 465/94, i dess lydelse enligt förordning nr 610/94 vad beträffar område 4, ogiltiga på grund av att principen om icke-diskriminering, som fastlagts i artikel 40.3 i EEG-fördraget, och artikel 23 i förordning nr 441/88 åsidosatts?
2) Är artikel 1.3 fjärde strecksatsen i förordning nr 343/94 och artikel 1.1, 1.2, och 1.3 i förordning nr 465/94, i deras lydelse enligt förordning nr 610/94, ogiltiga på grund av att principen om berättigade förväntningar åsidosatts?
3) Är artikel 1.3 fjärde strecksatsen i förordning nr 343/94 och artikel 1.1, 1.2, och 1.3 i förordning nr 465/94, i deras lydelse enligt förordning nr 610/94, ogiltiga på grund av att artikel 31 i förordning nr 822/97 åsidosatts och på grund av maktmissbruk med anledning av att ett grundläggande villkor inte var uppfyllt?
4) Är artikel 39.4 i förordning nr 822/87 till den del den innehåller bestämmelser om den kvantitet som varje producent skall leverera till destillation ogiltig på grund av att denna bestämmelse uppenbart inte är lämpad som medel att uppnå det angivna målet?
5) Är artikel 4.2 fjärde strecksatsen i förordning nr 441/88 ogiltig?
6) Är artikel 1.1 i förordning nr 3151/94 ogiltig på grund av lagbrott, på grund av att artikel 39.1 i förordning nr 822/87 åsidosatts och med anledning av att ett grundläggande villkor inte är uppfyllt?
7) Är artikel 1.1 i förordning nr 3151/94 ogiltig på grund av att principen om gemenskapsåtgärders proportionalitet åsidosatts?
Den första frågan
20 Med sin första fråga avser den hänskjutande domstolen att EG-domstolen skall uttala sig om giltigheten av de bestämmelser enligt vilka den sammanlagda kvantiteten bordsvin för destillation för Italien och produktionsåret 1993/94 har fastställts till 12 150 000 hl. Den hänskjutande domstolen frågar inledningsvis om Republiken Italien har behandlats på ett diskriminerande sätt i förhållande till övriga medlemsstater. Den frågar därefter om de i frågavarande bestämmelserna har antagits på ett godtyckligt sätt, eftersom de italienska myndigheterna inte hade inkommit med exakta uppgifter. Avslutningsvis frågar den om kommissionen hade rätt att för beräkningen av den totala kvantiteten för destillation beakta de kvantiteter som rättsstridigt hade undantagits från destillation under föregående produktionsår och således ännu förekom på marknaden.
Den förmenta diskrimineringen av Republiken Italien i förhållande till övriga medlemsstater
21 Den hänskjutande domstolen undrar om artikel 1.3 fjärde strecksatsen i förordning nr 343/94, artikel 1.1 c och 1.2 andra stycket i förordning nr 465/94, i dess lydelse enligt förordning nr 610/94, genom vilka kvantiteten för destillation i Italien samt fördelningen av denna kvantitet inom denna stat fastställs, strider mot dels principen om icke-diskriminering i artikel 40.3 i fördraget, dels artikel 23 i förordning nr 441/88, som föreskriver att utgången av tidsfristerna inte medför någon begränsning av varje producents skyldighet att destillera angiven mängd.
22 Galileo Zaninotto i målet vid den hänskjutande domstolen och den italienska regeringen anser att fastställandet av den sammanlagda kvantiteten bordsvin för destillation i Italien har medfört att skyldigheten att destillera bordsvin har ålagts medlemsstaterna på ett inbördes diskriminerande sätt, varvid Italien har drabbats särskilt hårt. Enligt förordning nr 343/94 hänför sig två tredjedelar av de 18 200 000 hl vin som skall destilleras inom gemenskapen under produktionsåret 1993/94 till Italien, trots att produktionen i Italien varit långt mindre än två tredjedelar av den sammanlagda produktionen i gemenskapen. De italienska vinodlarna var således tvungna att destillera en större mängd vin än vinodlarna i andra medlemsstater, som arbetar under samma produktionsvillkor. Kommissionens beräkningar är obegripliga. Det förefaller som om kommissionen har tillämpat en annan referensprocentandel på Italien än på övriga medlemsstater för att bestämma den mängd som respektive stat skulle destillera, vilket inte är föreskrivet i de tillämpliga bestämmelserna. För övrigt har kommissionen aldrig uppgivit vilken referensprocentandel den använt. Även om den inledande procentandelen om 85 procent, som föreskrivs i artikel 39.3 tredje stycket i förordning nr 822/87, kan anpassas under de förutsättningar som anges i artikel 39.11, borde kommissionen åtminstone ange kriterierna för detta och tillämpa dem utan åtskillnad.
23 Galileo Zaninotto och den italienska regeringen har i detta sammanhang hänvisat till domen av den 13 december 1984 i mål 106/83, Sermide (REG 1984, s. 4209), där det framgår att de olika faktorerna i den gemensamma organisationen av marknaderna kan särskiljas alltefter område eller andra produktionsvillkor eller konsumtion endast med tillämpning av objektiva kriterier som säkerställer en proportionerlig fördelning av för- och nackdelar för de berörda, utan att skillnad görs mellan medlemsstaterna. Kommissionen har på ett uppenbart sätt åsidosatt denna princip.
24 Kommissionen har inledningsvis erinrat om att gemenskapsproduktionen av bordsvin under produktionsåret 1993/94 var behäftad med ett stort överskott fram till januari 1994, varför det var lämpligt att genomföra obligatorisk destillation för att säkerställa värdet och kvaliteten på bordsviner. Då Republiken Italien hade en mycket större produktion än alla andra områden, skulle dess kostnader för destillationen följaktligen stå i proportion till dess samlade produktion.
25 I detta avseende har kommissionen som svar på en skriftlig fråga från domstolen förklarat hur den gjort sina beräkningar. Det framgår av kommissionens svar att enligt den årliga prognosen för produktionsåret 1993/94 (offentliggjord i EGT C 49, 1994, s. 12) uppgick gemenskapens samlade produktion av bordsvin till 98 610 000 hl, varav 91 365 000 hl var avsedda för vinproduktion. Produktionen av bordsvin beräknades, efter avdrag för kostnader, till 87 385 000 hl, varvid normal förbrukning som i artikel 1 i förordning nr 441/88 definieras som den totala mängd bordsvin som under produktionsåret är avsedd för direkt konsumtion, industriellt bruk och export, med avdrag för den mängd vin som importeras, beräknades uppgå till 79 807 000 hl. Av detta följer att det sammanlagda överskottet för det ifrågavarande produktionsåret uppgick till 7 578 000 hl (87 385 000 hl - 79 807 000 hl = 7 578 000 hl). Om lagren vid produktionsårets början om 46 886 000 hl samt lagren vid produktionsårets slut om 33 253 000 hl beaktas, förelåg ett lageröverskott om 13 633 000 hl. Det sammanlagda överskott som skulle undanröjas motsvarade således skillnaden mellan de samlade disponibla mängderna (87 385 000 hl + 46 886 000 hl = 134 271 000 hl) och de sammanlagda behoven under produktionsåret (79 807 000 hl + 33 253 000 hl = 113 060 000 hl), eller 21 211 000 hl.
26 Kommissionen har därefter uppgivit att referensprocentandelen om 85 procent, vilken inledningsvis föreskrevs i artikel 39.3 tredje stycket första strecksatsen i förordning nr 822/87, måste justeras för att göra det möjligt att ta hänsyn till utvecklingen av konsumtionen, vilken avsevärt hade minskat med tiden. En sådan justering föreskrivs i artikel 39.11 andra stycket b i förordning nr 822/87 i dess lydelse enligt förordning nr 1972/87, vilken tillåter en anpassning av procentandelen såvida förhållandet mellan utbudet och den normala konsumtionen av bordsvin under ett visst produktionsår skiljer sig avsevärt i förhållande till referensåren, vilket var fallet här.
27 Under produktionsåret 1993/94 skulle den normala konsumtionen om 79 807 000 hl därför jämföras med den samlade referenskvantiteten inom gemenskapen enligt artikel 4.3 i förordning nr 441/88, nämligen 145 069 000 hl (eftersom område 2 som motsvarar Luxemburg hade uteslutits ur beräkningarna till följd av sin ringa produktion). Detta resulterar i en procentandel om 55,01 (79 807 000 hl multiplicerat med 100 och därefter dividerat med 145 069 000 hl).
28 Denna procentandel borde ha tillämpats på samma sätt på referenskvantiteten i varje område, såsom föreskrivs i artikel 4.3 i förordning nr 441/88. Med beaktande av skillnaden mellan årsproduktionen i varje område och den aktualiserade referenskvantiteten hade varje områdes bidrag till skillnaden beräknats på följande sätt:
Medlems-stat
Referens-kvantitet
Referens-kvantitet produktions-året 1993/94
Produktion 1993
Överskott
Skillnad %
D
F
I
GR
E
P
1 342
40 182
64 163
4 632
27 500
7 250
738
22 104
35 296
2 548
15 128
3 988
630
23 500
45 025
3 645
15 490
3 050
-
1 396
9 729
1 097
362
-
-
11,09
77,31
8,72
2,88
-
Totalt
145 069
79 802
91 365
12 584
100,00
29 Att Republiken Italien har en relativt hög andel i förhållande till övriga medlemsstater beror enligt kommissionen på det exceptionellt stora överskottet i Italien.
30 Vad beträffar fördelningen av skyldigheten att destillera har kommissionen avslutningsvis anfört att det samlade överskottet om 21 200 000 hl hade fördelats mellan obligatorisk destillation (18 200 000 hl) och frivillig destillation (3 000 000 hl), såsom föreskrivs i artikel 38 i förordning nr 822/87. Republiken Italien ålades således en skyldighet avseende 14 070 420 hl (77,31 procent av 18 200 000 hl). Efter diskussioner i förvaltningskommittén för vin, som sammanträder enligt bestämmelserna i artiklarna 82 och 83 i förordning nr 822/87, minskades kvantiteten för destillation i Italien till och med något, nämligen till 12 150 000 hl i stället för 14 070 420 hl, i utbyte mot en mindre insats i form av frivillig destillation.
31 Det framgår av beräkningarna att Republiken Italien inte har behandlats annorlunda än övriga medlemsstater. Tvärtom har förvaltningskommittén för vin till och med beslutat minska den kvantitet som Italien har att destillera (från 14 070 420 hl till 12 150 000 hl). Det förefaller således inte som om artikel 1.3 fjärde strecksatsen i förordning nr 343/94 i förhållande till artikel 40.3 i fördraget har medfört att Republiken Italien diskriminerats i förhållande till övriga medlemsstater. Det har för övrigt inte visats att denna bestämmelse har åsidosatts genom artikel 1.1 c och 1.2 andra stycket i förordning nr 465/94 i dess lydelse enligt förordning nr 610/94, genom vilken de olika avkastningsklasserna per hektar fastställs för området Italien.
32 Då det också har anförts att artikel 23 i förordning nr 441/88 har åsidosatts, skall det erinras om att denna bestämmelse föreskriver att utgången av tidsfristerna för att leverera vin till destillation, den 15 eller den 31 juli varje år, "inte [skall] medföra någon begränsning av producenternas skyldighet att destillera de angivna mängderna".
33 Det har således inte närmare angivits på vilket sätt bestämmelserna om fastställelse av den samlade kvantiteten för destillation i Italien eller fördelningen av denna kvantitet inom medlemsstaten skulle strida mot artikel 23 i förordning nr 441/88. Då nämnda bestämmelser och artikel 23 i förordning nr 441/88 inte är uppenbart oförenliga, skall argumentet om att den sistnämnda bestämmelsen åsidosatts inte godtas.
Huruvida Republiken Italien lämnat inexakta uppgifter
34 Galileo Zaninotto anser att skyldigheten att destillera den fastställda kvantiteten vin har medfört att italienska vinodlare har diskriminerats, eftersom siffran 12 150 000 hl beräknats på grundval av nationella inexakta uppgifter. För det föregående produktionsåret, nämligen produktionsåret 1992/93, översteg de överskott som faktiskt konstaterades vid utgången av detta produktionsår prognoserna med 80 procent, vilket visar att kommissionen grundat sig på en uppenbart felaktig prognos.
35 Galileo Zaninotto har uppgivit att kommissionen den 15 februari 1994, då förordning nr 343/94 om införande av obligatorisk destillation för produktionsåret 1993/94 antogs, ännu inte förfogade över de uppgifter om produktionen av bordsvin som Republiken Italien skulle inkomma med. I detta sammanhang har Galileo Zaninotto erinrat om att medlemsstaten enligt sjätte övervägandet i förordning nr 465/94 den 1 mars 1994 ännu inte hade inkommit med de nämnda uppgifterna. Dessa var nödvändiga för att fastställa de samlade kvantiteter som skulle destilleras inom gemenskapen och för att fördela dessa mellan de olika produktionsområdena.
36 I tredje övervägandet till prognosen för produktionsåret 1993/94 fastslås det att medlemsstaterna till kommissionen har inkommit med uppgifter om deklarationer av skördar och lager av produkter inom vinsektorn i enlighet med bestämmelserna i kommissionens förordning (EEG) nr 3929/87 av den 17 december 1987 om skörde-, produktions- och lagerdeklarationer avseende produkter inom vinsektorn (EGT L 369, s. 59; svensk specialutgåva, område 3, volym 25, s. 81).
37 Enligt artikel 8 i denna förordning skall medlemsstaterna inom föreskrivna tidsfrister till kommissionen överlämna ett sammandrag av producenternas skörde-, produktions- och lagerdeklarationer samt de slutgiltiga produktionsresultaten, fördelade på klasser, för produktionen av bordsvin inom deras område.
38 Även om Republiken Italien den 1 mars 1994 inte hade inkommit med uppgifter om produktionen av bordsvin eller om fördelningen av denna produktion enligt avkastningsklasser, såsom fastslås i sjätte övervägandet till förordning nr 465/94, hindrar detta inte att kommissionen då förfarandet för obligatorisk destillation infördes förfogade över uppgifter insända av medlemsstaterna och således även av Republiken Italien, och kunde upprätta en prognos.
39 Som framgår av första övervägandet till förordning nr 343/94 hade prognosen redan upprättats åtminstone den 15 februari 1994. Vid denna tidpunkt förfogade således kommissionen över medlemsstaternas uppgifter om skörde- och lagerdeklarationer avseende produkter inom vinsektorn och förfogade även, vilket framgår bland annat av punkt 28 i denna dom, över uppgifter rörande vinproduktionen vilka översänts av medlemsstaterna.
40 Vad beträffar påståendet att de italienska myndigheterna inkommit med inexakta uppgifter skall det erinras om att den omständigheten att de överskott som faktiskt konstaterades vid utgången av detta produktionsår översteg prognoserna med 80 procent inte är relevant för bedömningen av tillförlitligheten av prognosen för produktionsåret 1993/94.
41 Det har således inte visats att de uppgifter som de italienska myndigheterna inkommit med var inexakta. Om det antas att uppgifterna var inexakta, har Galileo Zaninotto under alla omständigheter inte förebringat någon bevisning för att uppgifterna, om de var inexakta, hade skadat de italienska producenterna och inte verkat till deras fördel.
verföring av icke destillerade kvantiteter från ett produktionsår till ett annat
42 Galileo Zaninotto har även gjort gällande att den samlade kvantiteten för destillation i Italien även medförde diskriminering av de vinodlare som var skyldiga att destillera, eftersom dessa ålades att ta hand om kvantiteter bordsvin som skulle ha destillerats av andra producenter (vilka för sin del underlåtit att göra detta) under föregående produktionsår. Dessa kvantiteter, som alltjämt befann sig på marknaden under påföljande år, ansågs utgöra en del av lagret för innevarande produktionsår, varför beräkningen av den aktuella kvantiteten för destillation blir felaktig om dessa räknas med ("omtappningseffekten"). Denna beräkning är därför rättsstridig.
43 Enligt Galileo Zaninotto bör de producenter som uppfyllt sin skyldighet inte bestraffas till fördel för dem som överträtt lagen. Denna åtgärd skulle leda till att de producenter som handlat efter bästa förmåga finge köpa upp vin av sina kollegor för att få det destillerat, eftersom de sålt sin egen produktion. På detta sätt har det skapats en destillationsmarknad som mindre nogräknade personer dragit nytta av.
44 Den spanska regeringen har i detta hänseende anmärkt att en fördelning av åliggandena är oundgänglig för att systemet skall kunna fungera varje år och att en och samma fördelning skall göras inom alla områden. Därtill kan en producent som inte i tid uppfyllt sina skyldigheter, som Galileo Zaninotto, inte åberopa en sådan argumentation beträffande den kvantitet som skall destilleras under påföljande produktionsår för att undandra sig sina skyldigheter.
45 Enligt kommissionen skall beräkningen av lagret av vin på marknaden inbegripa de kvantiteter som i strid med gällande bestämmelser inte har destillerats, men som har saluförts och som således förekommer på marknaden. Kommissionen har i detta sammanhang hänvisat till andra övervägandet i förordning nr 343/94. Detta har följande lydelse: "Med beaktande av priserna och den önskvärda nivån på tillgången vid utgången av produktionsåret förefaller det nödvändigt att destillera 18 200 000 hl bordsvin inom gemenskapen. Denna mängd bestäms på grundval av prognosen och därvid beaktas en situation av obalans som bland annat kännetecknas av lager som överförts från ett produktionsår till ett annat och som överstiger de beräkningar som legat till grund för upprättandet av räkenskaper för produktionsåret". Kommissionen har påpekat att om det vin som inte destillerats under föregående produktionsår tills vidare förekom på marknaden utan att införlivas med påföljande års lager, skulle detta äventyra syftet med den obligatoriska destillationen och skada samtliga producenter, särskilt de som i vederbörlig ordning uppfyllt sin skyldighet och som till följd av andras överträdelser riskerar att ha utfört destillationen förgäves, eftersom saneringen av marknaden inte uppnåtts, och att detta syfte således berättigade att lagren från föregående produktionsår beaktades. Överskottet i fråga belastade inte enbart de italienska producenterna utan fördelades på samtliga producenter inom gemenskapen i enlighet med solidaritetsprincipen, vilket är förenligt med principen om icke-diskriminering såsom den tolkas av domstolen. Oberoende av den omständigheten att de producenter som inte uppfyllt sina skyldigheter ges stränga påföljder, är det absolut nödvändigt att ta de icke destillerade kvantiteterna bordsvin av marknaden för att syftet med systemet skall uppnås.
46 Gemenskapsinstitutionerna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i frågor som rör den gemensamma jordbrukspolitiken, till följd av de befogenheter de tilldelats genom fördraget (se bland annat dom av den 5 oktober 1994 i de förenade målen C-133/93, C-300/93 och C-362/93, Crispoltoni m.fl., REG 1994, s. I-4863, punkt 31). Enligt bestämmelsen om tilldelning av befogenheter i artikel 39.2 i förordning nr 822/87 har kommissionen således ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställandet av hur stora andelar av de kvantiteter som icke destillerats under produktionsåret 1992/93 som skall överföras i syfte att sanera vinmarknaden.
47 I detta syfte bör samtliga gemenskapsproducenter, oavsett i vilken medlemsstat de är etablerade, på ett solidariskt och jämlikt sätt ta konsekvenserna av de beslut som gemenskapsinstitutionerna har att fatta inom ramen för sin behörighet för att undanröja risken för att det uppkommer obalans på marknaden mellan produktionen och möjligheterna till avsättning (domen i det ovannämnda målet Crispoltoni m.fl., punkt 52).
48 Det förefaller således inte som om överföringen av icke destillerade kvantiteter från ett produktionsår till ett annat, såsom kommissionen har gjort, har givit upphov till någon diskriminering av vissa av de vinodlare som är underkastade skyldigheten att destillera.
Den andra frågan
49 Med sin andra fråga önskar den hänskjutande domstolen veta om artikel 1.3 fjärde strecksatsen i förordning nr 343/94 och artikel 1.1 c och 1.2 andra stycket i förordning nr 465/94 i dess lydelse enligt förordning nr 610/94 är ogiltiga till följd av att principen om berättigade förväntningar åsidosatts. Den hänskjutande domstolen frågar sig om den ojämna fördelningen av den kvantitet som skall destilleras, de uppenbara bristerna i beräkningen av denna kvantitet samt överföringen av kvantiteter som inte destillerats under produktionsåret 1992/93 i form av lager från produktionsåret 1993/94 innebär att de italienska vinodlarnas berättigade förväntningar åsidosatts. Då dessa hade uppfyllt skyldigheten att destillera under produktionsåret 1992/93, trodde de inte att de skulle komma att belastas av ytterligare skyldigheter, vilka i praktiken var hänförliga till produktionsåret 1992/93 och som endast ålagts dem för att andra vinodlare inte uppfyllt sina egna skyldigheter.
50 Det följer av fast rättspraxis att ekonomiska aktörer som är verksamma på ett område med en gemensam marknadsorganisation, vars målsättning medför en fortlöpande anpassning till förändringarna i den ekonomiska situationen, inte har någon berättigad förväntning på att de inte kommer att underkastas inskränkningar som följer av eventuella marknadspolitiska eller strukturpolitiska bestämmelser (se dom av den 15 februari 1996 i mål C-63/93, Duff m.fl., REG 1996, s. I-569, punkt 20). Därtill kan principen om skydd för berättigade förväntningar endast göras gällande mot gemenskapsrättsliga bestämmelser i den utsträckning som gemenskapen själv tidigare har skapat en situation som kan ge upphov till en berättigad förväntning (se dom av den 10 januari 1992 i mål C-177/90, Kühn, REG 1992, s. I-35, punkt 14). Argumentet att principen om berättigade förväntningar åsidosatts till men för de italienska vinodlarna, som anförts av den hänskjutande domstolen och till vilket Galileo Zaninotto anslutit sig, visar inte att gemenskapen skulle ha skapat en sådan situation.
Den tredje frågan
51 Med sin tredje fråga önskar den hänskjutande domstolen veta om artikel 1.3 fjärde strecksatsen i förordning nr 343/94 och artikel 1.1 c och 1.2 andra stycket i förordning nr 465/94 i dess lydelse enligt förordning nr 610/94 är ogiltiga på grund av att kommissionen överskridit sina befogenheter och särskilt på grund av att den åsidosatt artikel 31 i förordning nr 822/87.
52 Den hänskjutande domstolen undrar närmare bestämt om kommissionens fastställelse av kvantiteten för obligatorisk destillation för Italiens vidkommande var felaktig i det hänseendet att det var omöjligt att göra en korrekt utvärdering av avkastningen per hektar, vilken beräknas genom att produktionsvolymen divideras med de områden där vin odlas, eftersom det saknades ett tillförlitligt nationellt fastighetsregister. Republiken Italien har, oberoende av sin rättsliga skyldighet och de tidsfrister den ålagts, inte visat att den besatt det nödvändiga registret över vinodlingar. Den har följaktligen kunnat lämna felaktiga uppgifter. Härav följer att hela systemet med fördelning av kvantiteter för destillation mellan producenter förfelats, vilket kunde medföra allvarlig skada för vinodlarna.
53 Galileo Zaninotto, som ansluter sig till analysen ovan, har tillagt att kommissionen mycket väl kunde ha varit underrättad om att de nationella uppgifterna var inexakta. Under dessa omständigheter skulle det faktum att den nationella rättsakt på vilken kommissionens rättsakter grundades var rättsstridig medföra att även de sistnämnda rättsakterna blev ogiltiga.
54 Kommissionen, som beklagat att det inte förekom något användbart register över vinodlingarna i Italien trots skyldigheten att föra ett sådant, har anfört att ett sådant register inte syftade till att underlätta kontroller och inte heller till att ge uppgifter om skörd och lager av viss produktion. Som även den spanska regeringen har framhållit är de uppgifter som ligger till grund för kriterierna för hektaravkastning i vederbörlig ordning ingivna av medlemsstaterna på grundval av vinodlarnas produktionsdeklarationer och inte på grundval av geografiska områden som i denna egenskap skulle kunna framgå av ett register.
55 Det framgår av artikel 39.3 i förordning nr 822/87 att vid avgörandet av vilken volym bordsvin som skall destilleras för varje medlemsstat beaktas inte de geografiska områden där vinet odlas utan enbart produktionsvolymen i denna stat, vilken bestäms bland annat på grundval av skördedeklarationer. Härav följer att avsaknaden av register över vinodlingar inte har påverkat avgörandet av vilka kvantiteter som skall destilleras.
56 Om uppgifterna i ett register över vinodlingar kan underlätta fastställandet av hektaravkastning, vilken som nämnts beräknas genom att produktionsvolymen divideras med det geografiska området för vinodlingarna, finns det inte något som ger vid handen att beräkningen i avsaknad av ett sådant register skulle vara felaktig. Det är i själva verket utifrån vinodlarnas uppgifter som medlemsstaterna sammanställt de uppgifter som ligger till grund för kriterierna för hektaravkastning, vilka därefter tillställs kommissionen. Tillförlitligheten hos dessa uppgifter beror således inte på huruvida det föreligger ett fungerande register över vinodlingar.
Den fjärde frågan
57 Med sin fjärde fråga önskar den hänskjutande domstolen veta om artikel 39.4 i förordning nr 822/87, där det föreskrivs att kvantiteterna för destillation skall fördelas mellan olika producenter inom ett område allt efter hektaravkastning, är ogiltig till följd av att proportionalitetsprincipen åsidosatts.
58 Enligt Galileo Zaninotto är det av rådet antagna hektaravkastningskriteriet olämpligt för syftet med en sanering av vinmarknaden och drabbar i onödigt stor omfattning de producenter som inte producerar något överskott, samtidigt som det uppmuntrar producenter av vin av dålig kvalitet.
59 Galileo Zaninotto har framhållit att det inte var lämpligt att enbart tillämpa hektaravkastningskriteriet för att visa att den erhållna produkten var av medelmåttig kvalitet eller att den var av överskottskaraktär. Tvärtom är det ofta lätt att sälja viner som ger stor avkastning, vilket leder till att producenter som omfattas av destillationsskyldigheten men redan har sålt hela sin produktion hamnar i den absurda situationen att de måste köpa in en extra kvantitet för att låta destillera denna.
60 Att i stället för hektaravkastningen lägga lagren vid produktionsårets utgång till grund för bedömningen skulle vara lika effektivt men göra mindre skada, eftersom sistnämnda kriterium helt och hållet visar om det förekommer överskottsproduktion eller inte. Kommissionen skulle själv ha medgivit att detta kriterium är mer relevant än hektaravkastningen, eftersom den hänvisat till detta i sina förslag till reformering av den gemensamma organisationen av marknaden för vin.
61 Rådet, kommissionen och den spanska regeringen anser emellertid att det inte råder någon tvekan om giltigheten av artikel 39.4 i förordning nr 822/87. Enligt dessa utgör valet av interventionsåtgärd, som hektaravkastningskriteriet, ett politiskt val som omfattas av rådets behörighet. Gemenskapslagstiftaren kan inte med exakthet förutse alla framtida följder av en antagen rättsakt, och om det senare visar sig att vissa åtgärder är mindre effektiva än förutsett, följer det inte därav automatiskt att de var ogiltiga då bestämmelserna antogs.
62 Rådet och kommissionen har anfört att hektaravkastningskriteriet är lämpligt för att nå målet, som är att sanera marknaden, eftersom hög avkastning i allmänhet motsvarar vin av lägre kvalitet som det inte är så lätt att finna avsättning för. Hektaravkastningskriteriet är också nödvändigt då det inte finns alternativa kriterier för det syfte som skall uppnås: Ett kriterium grundat på lager vid produktionsårets utgång vore för svårt att kontrollera, medan ett kriterium grundat på minskningen av de geografiska områdena för vinodling skulle kunna leda till förluster för producenterna, allt medan den höga avkastningen bibehölls. Vidare skulle ett kriterium grundat på vinpriser kunna leda till en vikande marknad för alla lågprisviner utan beaktande av segmenteringen av marknaden. Proportionalitetsprincipen skulle således ha iakttagits.
63 Det skall erinras om att proportionalitetsprincipen, som tillhör de allmänna rättsprinciperna i gemenskapsrätten, kräver att gemenskapsinstitutionernas rättsakter inte går utöver gränserna för vad som är lämpligt för att förverkliga de legitima målen för lagstiftningen i fråga. Om valet står mellan flera lämpliga åtgärder skall den minst ingripande väljas. De olägenheter som uppstår får inte heller vara orimliga i förhållande till de åsyftade målen (se bland annat domen i det ovannämnda målet Crispoltoni m.fl., punkt 41, och dom av den 5 maj 1998 i mål C-157/96, National Farmers' Union m.fl., REG 1998, s. I-2211, punkt 60).
64 Vad beträffar domstolsprövningen av de ovannämnda kraven, har gemenskapslagstiftaren på jordbrukspolitikens område ett utrymme att företa skönsmässiga bedömningar som motsvarar det politiska ansvar som ålagts lagstiftaren genom artikel 40-43 i fördraget. Följaktligen kan en åtgärd på detta område endast förklaras ogiltig om den är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den behöriga institutionen eftersträvar (se domarna i de ovannämnda målen Crispoltoni m.fl., punkt 42, och National Farmers' Union m.fl., punkt 61).
65 Som generaladvokaten har påpekat i punkt 128 i sitt förslag till avgörande är valet att fördela skyldigheterna mellan vinproducenterna inom ett och samma område efter hektaravkastning inte behäftat med ett allvarligt fel, eftersom det syftar till att låta de producenter bära den större delen av bördan av obligatorisk destillation som huvudsakligen är ansvariga för överskottsproduktionen på marknaden för bordsvin, medan de producenter som har låg avkastning inte bestraffas. Denna åtgärd kan således inte anses vara oproportionerlig i förhållande till syftet med att undanröja överskotten av bordsvin på marknaden, såsom detta framgår av fyrtiofjärde övervägandet till förordning nr 822/87.
66 Beträffande Galileo Zaninottos argument att kommissionen i sina nya riktlinjer för lagstiftningen om den gemensamma organisationen för vinmarknaden fastslagit att kriteriet lager vid utgången av produktionsåret var lämpligare än hektaravkastningskriteriet, skall det erinras om att en gemenskapsrättsakts giltighet inte är beroende av hur effektiv denna har varit under den tid som gått (domen i det ovannämnda målet Crispoltoni m.fl., punkt 43). Det framgår av fast rättspraxis att då gemenskapslagstiftaren skall bedöma de framtida effekterna av bestämmelser som skall antas och dessa effekter inte kan förutses med exakthet kan bedömningen endast underkännas om den var uppenbart felaktig med hänsyn till de omständigheter lagstiftaren hade kännedom om vid antagandet av rättsakten i fråga (se domen i det ovannämnda målet Crispoltoni m.fl., punkt 43).
67 Eftersom det inte har fastslagits att det var uppenbart felaktigt att beakta hektaravkastningskriteriet vid tidpunkten för antagandet av den aktuella rättsakten, innebär inte den omständigheten att andra kriterier avses för framtiden att det förstnämnda kriteriet var rättsstridigt.
Den femte frågan
68 Med den femte frågan, vilken avser giltigheten av artikel 4.2 fjärde strecksatsen i förordning nr 441/88, ifrågasätter den hänskjutande domstolen kommissionens beslut att jämställa produktionsområdena inom gemenskapen med medlemsstaternas nationella territorium, särskilt vinzon C i Italien.
69 Enligt Galileo Zaninotto har kommissionen överskridit gränserna för sin befogenhet att företa en skönsmässig bedömning, eftersom den inte har beaktat att Italien kännetecknas av att dess nationella territorium är mycket heterogent, såväl i geografiskt som enologiskt hänseende.
70 Galileo Zaninotto har också gjort gällande att kommissionens klassifikation inte tar hänsyn till att produktionen i de olika områdena inom gemenskapen har utvecklats olika till följd av klimatpåverkan och effekter av strukturpolitiska beslut. Det är således nödvändigt att avgränsa produktionsområdena efter tecken på homogenitet och att inte placera hela det italienska territoriet inom ett enda område, vilket förefaller irrationellt och oskäligt.
71 Kommissionen och den spanska regeringen anser emellertid att bestämmandet av produktionsområden efter medlemsstaternas territorium i administrativt hänseende är den enda metod som gör det möjligt för de nationella myndigheterna att på ett tillförlitligt sätt insamla uppgifter om lager och produktion. Således utgörs den historiska bakgrunden, nämligen referensåren, som ligger till grund för beslut om huruvida det är nödvändigt med obligatorisk destillation enligt artikel 39.3 i förordning nr 822/87, av uppgifter som medlemsstaterna insamlat avseende sitt territorium. Detta gäller även de uppgifter som ligger till grund för den årliga prognosen, vilken i sig ligger till grund för ett beslut om huruvida obligatorisk destillation skall inrättas. Kommissionen har för övrigt framhållit att i klimatologiskt och enologiskt hänseende kompenseras skillnaderna mellan vissa produktionszoner i Italien under alla omständigheter på naturlig väg, varför fördelningen ytterst blir balanserad. Den italienska regeringen har för övrigt givit sitt medgivande till denna avgränsning.
72 Det skall fastslås att det i en enhet som utgörs av medlemsstater, såsom Europeiska gemenskapen, förefaller skäligt att i administrativt syfte ta medlemsstaternas territorier som utgångspunkt. Även om de geografiska och ekonomiska förutsättningarna är olika inom olika delar av det nationella territoriet, hade kommissionen rätt att inom gränserna för sin befogenhet att företa en skönsmässig bedömning betrakta hela en medlemsstats territorium som ett enda område, åtminstone i den mån ett sådant val inte var uppenbart olämpligt med avseende på den ifrågavarande medlemsstatens struktur (beträffande det jämförbara fallet med en medlemsstats beslut att anse hela dess territorium vara ett enda område vid regionalt uttagande av tilläggsavgifter på mjölk, se dom av den 21 februari 1990 i de förenade målen C-267/88-C-285/88, Wuidart m.fl., REG 1990, s. I-435, punkt 35).
73 Även om kommissionens val att fördela produktionsområdena för vin efter de vinproducerande medlemsstaternas territorier a priori är en skälig lösning som tillämpas med den berörda medlemsstatens samtycke, kan endast särskilt viktiga argument avseende speciella omständigheter föranleda att den ifrågasätts. I förevarande fall har det endast, i allmänna ordalag och utan att det föreligger bevisning till stöd för påståendets riktighet, hänvisats till att klimatläget varierar inom Italien och till effekterna av strukturpolitiken. Detta är emellertid inte tillräckligt för att sådana speciella omständigheter skall anses föreligga.
Den sjätte och den sjunde frågan
74 Med den sjätte och den sjunde frågan önskar den hänskjutande domstolen veta om artikel 1.1 i förordning nr 3151/94, genom vilken tidsfristen för leverans av bordsvin till destillerierna för produktionsåret 1993/94 som enligt artikel 12 i förordning nr 441/88 normalt skulle ha löpt ut i juli månad 1994 men förlängts till den 29 januari 1995, är giltig. Enligt den hänskjutande domstolen vilar systemet med obligatorisk destillation i egenskap av konjunkturinstrument på förutsättningen att det bidrar till saneringen av obalansen under innevarande produktionsår. Denna förutsättning föreligger inte då destillation sker senare. Åtgärden skulle då stå i strid med artikel 39.1 i förordning nr 822/87 och proportionalitetsprincipen, eftersom den inte kan förefalla nödvändig för att uppnå syftet med sanering under produktionsåret 1993/94.
75 Galileo Zaninotto har tillagt att i praktiken hade överskotten från produktionsåret 1993/94 undanröjts från och med augusti månad 1994. Producenterna var tvungna att använda den nya skörden för att kunna uppfylla skyldigheten att destillera. Detta reducerar destillationen till en formell skyldighet som saknar ett verkligt och konkret syfte.
76 Enligt kommissionen saknar svaret på dessa frågor betydelse för tvistens utgång, eftersom Galileo Zaninotto inte har använt sig av möjligheten till förlängning av tidsfristen.
77 Det framgår av beslutet om hänskjutande att ministeriet har utfärdat ett bötesföreläggande för Galileo Zaninotto för att denne inte låtit destillera de kvantiteter som han var ålagd att leverera under produktionsåret 1993/94. Detta förutsätter således att Galileo Zaninotto inte har använt sig av den extra möjligheten att senare genomföra destillationen och på så sätt undslippa bötesföreläggandet.
78 Giltigheten av den ifrågasatta bestämmelsen saknar således fullständigt betydelse för avgörandet av tvisten vid den hänskjutande domstolen.
79 Enligt fast rättspraxis finns det under sådana omständigheter anledning att anse att de frågor som ställts till domstolen inte avser en tolkning av gemenskapsrätten som svarar mot ett objektivt behov för den hänskjutande domstolens avgörande (se bland annat beslut av den 25 maj 1998 i mål C-361/97, Nour, REG 1998, s. I-3101, punkt 15, och där angiven rättspraxis).
80 Domstolen saknar således behörighet att besvara den sjätte och den sjunde frågan.
81 De frågor som ställts av Pretura circondariale di Treviso skall således besvaras enligt följande: Vid prövningen av de hänskjutna frågorna har det inte framkommit någon omständighet ägnad att påverka giltigheten av de däri angivna bestämmelserna.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
82 De kostnader som har förorsakats den italienska och den spanska regeringen samt rådet och kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(femte avdelningen)
- angående de frågor som genom beslut av den 2 november 1996 har ställts av Pretura circondariale di Treviso, sezione distaccata di Conegliano - följande dom:
Vid prövningen av de hänskjutna frågorna har det inte framkommit någon omständighet ägnad att påverka giltigheten av
- artikel 1.3 fjärde strecksatsen i kommissionens förordning (EG) nr 343/94 av den 15 februari 1994 om införande av obligatorisk destillation enligt artikel 39 i rådets förordning (EEG) nr 822/87 och om undantag från vissa därtill hänförliga tillämpningsföreskrifter för produktionsåret 1993/94,
- artikel 1.1 c och 1.2 i kommissionens förordning (EG) nr 465/94 av den 1 mars 1994 om fastställelse för produktionsåret 1993/94 av den andel av bordsvinsproduktionen som skall levereras till sådan obligatorisk destillation som avses i artikel 39 i rådets förordning (EEG) nr 822/87 för regionerna 3 och 6 i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 610/94 av den 18 mars 1994,
- artikel 39.1 och 39.4 i rådets förordning (EEG) nr 822/87 av den 16 mars 1987 om den gemensamma organisationen av marknaden för vin,
- och artikel 4.2 fjärde strecksatsen i kommissionens förordning (EEG) nr 441/88 av den 17 februari 1988 om tillämpningsföreskrifter för obligatorisk destillation enligt artikel 39 i rådets förordning (EEG) nr 822/87.