61999CC0273_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Bernard Connolly, före detta tjänsteman på kommissionen, har överklagat förstainstansrättens dom av den 19 maj 1999. Genom domen ogillades Bernard Connollys talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 27 september 1995 om att avstänga honom från hans tjänst från och med den 3 oktober 1995 och att hålla inne hälften av hans lön.
I - Bakgrund till tvisten
2. Bakgrunden till tvisten, såsom den beskrevs i den överklagade domen, var i korthet följande:
- Klaganden var tjänsteman i lönegrad A 4 och chef för enhet 3, "EMS, medlemsstaternas och gemenskapens monetära politik", vid direktorat D, "monetära frågor", vid generaldirektoratet för ekonomi och finans.
- Den 24 april 1995 ansökte denne i enlighet med artikel 40 i Tjänsteföreskrifter för tjänstemän i Europeiska gemenskaperna (nedan kallade tjänsteföreskrifterna) om tre månaders tjänstledighet av personliga skäl med början den 3 juli 1995. Kommissionen beviljade honom tjänstledighet genom beslut av den 2 juni och beslutade den 27 september 1995 att låta honom åter träda i tjänst från och med den 4 oktober 1995.
- Under sin tjänstledighet publicerade Bernard Connolly en bok med titeln The rotten heart of Europe. The dirty war for Europe's money utan att på förhand ansöka om sådant tillstånd som avses i artikel 17 andra stycket i tjänsteföreskrifterna. I början av september, särskilt den 4 och den 10 september 1995, publicerades i brittisk press, en rad artiklar om denna bok.
- I egenskap av tillsättningsmyndighet underrättade generaldirektören för personal och administration (nedan kallad tillsättningsmyndigheten) klaganden genom skrivelse av den 6 september 1995 om sitt beslut att inleda ett disciplinärt förfarande mot honom för åsidosättande av artiklarna 11, 12 och 17 i tjänsteföreskrifterna samt kallade klaganden för att höra honom, i enlighet med artikel 87 i tjänsteföreskrifterna.
- Den 12 september 1995 hördes klaganden första gången och han ingav då ett skriftligt tillkännagivande där det angavs att han inte tänkte besvara några frågor, eftersom han inte tidigare hade informerats om exakt vilka åsidosättanden som lades honom till last. En ny kallelse sändes till honom följande dag där det angavs att de påtalade åsidosättandena var en följd av att boken hade utgivits, att boken hade publicerats i utdrag i dagstidningen The Times samt av de uttalanden som han hade gjort i en intervju som publicerades i samma tidning utan föregående tillstånd.
- När klaganden hördes för andra gången, den 26 september 1995, vägrade han att besvara de frågor som ställdes och ingav ett skriftligt tillkännagivande, där han ansåg det berättigat att publicera en bok utan föregående tillstånd, eftersom han var tjänstledig av personliga skäl. Han tillade att publiceringen i pressen av utdrag ur boken föll under utgivarens ansvar och att vissa uttalanden under intervjun felaktigt hade tillskrivits honom.
- Den 27 september 1995 beslutade tillsättningsmyndigheten, med stöd av artikel 88 i tjänsteföreskrifterna, att avstänga Bernard Connolly från hans tjänst från och med den 3 oktober 1995 och att hålla inne halva hans grundlön under avstängningen. Tillsättningsmyndigheten beslutade den 4 oktober 1995 att hänskjuta ärendet till disciplinnämnden i enlighet med artikel 1 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna.
- Den 27 oktober 1995 lämnade Bernard Connolly in ett klagomål i enlighet med artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna och begärde att kommissionens beslut att a) inleda ett disciplinärt förfarande mot honom och att hänskjuta ärendet till disciplinnämnden samt b) avstänga honom från hans tjänst, skulle ogiltigförklaras.
- Den 27 februari 1996 underrättade kommissionen Bernard Connolly om att hans klagomål hade avgjorts genom tyst avslag, men den senare hade då redan väckt talan vid förstainstansrätten, vilken hade inregistrerats såsom mål nr T-203/95.
3. I sin talan yrkade Bernard Connolly att förstainstansrätten, förutom att förplikta kommissionen att betala rättegångskostnaderna, skulle
- ogiltigförklara besluten av den 6 september 1995 att inleda ett disciplinärt förfarande mot honom, av den 27 september att avstänga honom från hans tjänst och av den 4 oktober 1995 att hänskjuta ärendet till disciplinnämnden,
- förplikta kommissionen att betala 750 000 BEF till honom för den ekonomiska och ideella skada han lidit till följd av presskampanjen och förolämpande uttalanden som han utsatts för,
- förordna om att domslutet i domen, på kommissionens bekostnad, skulle publiceras i följande tidningar: The Times, The Daily Telegraph och The Financial Times.
4. Bernard Connolly angav under förhandlingen vid förstainstansrätten att med hänsyn till antagandet av beslutet om att avsätta honom, vilket skulle behandlas inom ramen för mål T-163/96, var föremålet för talan i mål T-203/95 begränsat till att avse giltigheten av beslutet om avstängning. Förstainstansrätten noterade att klaganden hade återkallat talan avseende ogiltigförklaring av tillsättningsmyndighetens beslut att inleda ett disciplinärt förfarande mot honom och att hänskjuta ärendet till disciplinnämnden, liksom avseende hans yrkande om ersättning för den skada han lidit och om publicering av domen.
II - Grunderna för förstainstansrättens dom
5. Till följd av att talan delvis återkallades undersökte förstainstansrätten endast två av de fyra ursprungliga grunderna som klaganden hade åberopat, nämligen att artiklarna 25 och 88 i tjänsteföreskrifterna, liksom principen om likabehandling av tjänstemän hade åsidosatts, vilka var de enda grunderna som rörde ogiltigförklaringen av avstängningsbeslutet.
6. Klagandens påstående att beslutet var bristfälligt motiverat, eftersom det i detta inte angavs varför de omständigheter som lades honom till last utgjorde ett allvarligt fel, avfärdades av förstainstansrätten. Förstainstansrätten ansåg att beslutet inte bara angav att boken i fråga hade skrivits och publicerats utan föregående tillstånd, vilket krävs enligt artikel 17 i tjänsteföreskrifterna, utan också gav en utförlig motivering till varför den påstådda underlåtenheten var allvarlig. I beslutet angavs klagandens lönegrad och arbetsuppgifter vid generaldirektoratet för ekonomi och finans. I beslutet citerades vidare de polemiska orden i bokens titel och det angavs att utdrag ur boken hade publicerats i dagstidningen The Times, för att framhålla den särskilda publicitet och reklam som boken fick. Det underströks också att boken uttryckte en ståndpunkt som helt avviker från kommissionens politik, och som klaganden hade till uppgift att genomföra.
7. Förstainstansrätten tillade att med hänsyn till dessa omständigheter ansåg tillsättningsmyndigheten att klaganden också kunde ha åsidosatt artiklarna 11 och 12 i tjänsteföreskrifterna, enligt vilka en tjänsteman skall uppträda med enbart gemenskapens bästa för ögonen och avstå från offentliga uttalanden som kan skada tjänstens anseende. Förstainstansrätten ansåg följaktligen att klagandens påstående att tillsättningsmyndigheten inte, i tillräcklig utsträckning, hade angett de faktiska omständigheter som kunde utgöra ett åsidosättande av dessa bestämmelser, var utan grund. Rätten underströk dessutom att artikel 88 i tjänsteföreskrifterna inte innebär ett krav på att tillsättningsmyndigheten slutgiltigt måste ta ställning i frågan huruvida tjänstemannen har åsidosatt sina skyldigheter enligt tjänsteföreskrifterna, utan endast att tillsättningsmyndigheten måste ange varför den påstår att tjänstemannen i fråga har begått ett allvarligt fel.
8. Av dessa skäl, vilka redovisades i punkterna 47-49 i den överklagade domen, ansåg förstainstansrätten att tillsättningsmyndighetens beslut att avstänga Bernard Connolly från hans tjänst, i avvaktan på utgången av det disciplinära förfarande som hade inletts mot honom, var tillräckligt välgrundat och biföll därför inte talan på den första grunden.
9. Utfallet blev detsamma när det gällde den andra grunden, nämligen åsidosättandet av principen om likabehandling av tjänstemän som, vilket är allmänt känt, föreligger när två personkategorier, vilka befinner sig i faktiska och rättsliga situationer som inte uppvisar några väsentliga skillnader, behandlas olika eller när olika situationer behandlas lika.
Förstainstansrätten ansåg i detta avseende att argumentet, att kommissionen har som allmän praxis - vilket för övrigt inte hade kunnat bevisas - att inte kräva föregående tillstånd enligt artikel 17 i tjänsteföreskrifterna vid publicering av böcker som skrivits av tjänstemän som är tjänstlediga av personliga skäl, inte kunde styrka att principen om likabehandling hade åsidosatts, eftersom det avsåg en annan situation än den som klaganden befann sig i. Även om en sådan praxis fanns och avsåg böcker som hade samband med gemenskapernas verksamhet, var det tillräckligt att påpeka att, såsom framgår av det omtvistade beslutet, allvaret i det fel som tjänstemannen påstods ha begått inte enbart berodde på att det saknades ett föregående tillstånd för publiceringen, utan på samtliga omständigheter i det fallet, som till exempel bokens innehåll, den publicitet som den fick och risken för att artiklarna 11 och 12 i tjänsteföreskrifterna hade åsidosatts.
I brist på bevis kunde förstainstansrätten inte heller godta argumentet att tillsättningsmyndigheten inte hade avstängt en annan tjänsteman från sin tjänst, trots att denne i aktiv tjänst hade publicerat skrifter med skadligt innehåll.
III - Huruvida en del av överklagandet kan tas upp till sakprövning
10. Förutom yrkandet om att förstainstansrättens dom skall upphävas så har Bernard Connolly i överklagandet upprepat samma yrkanden som redan framställts inför förstainstansrätten, nämligen att domstolen skall ogiltigförklara besluten av den 6 september 1995 att inleda ett disciplinärt förfarande mot honom, av den 27 september 1995 att avstänga honom från hans tjänst och av den 4 oktober 1995 att hänskjuta ärendet till disciplinnämnden, att kommissionen skall förpliktas att betala 750 000 BEF till honom för den ekonomiska och ideella skada han lidit till följd av presskampanjen och de förolämpande uttalanden som han utsatts för samt att domslutet i domen, på kommissionens bekostnad, skall publiceras i följande tidningar: The Times, The Daily Telegraph och The Financial Times.
11. Kommissionen har anfört en invändning om rättegångshinder mot yrkandet om skadestånd och mot yrkandet om att domen skall publiceras i vissa tidningar. Klaganden har inte kommenterat denna invändning.
12. I punkterna 29 och 30 i förstainstansrättens dom konstateras att Bernard Connolly återkallade sin talan, såväl när det gäller dessa två yrkanden som de ursprungliga yrkandena, att besluten av den 6 september 1995 att inleda ett disciplinärt förfarande mot klaganden samt av den 4 oktober 1995 att hänskjuta ärendet till disciplinnämnden skall ogiltigförklaras. Av denna anledning prövade förstainstansrätten endast de grunder som åberopades till stöd för ogiltigförklaring av beslutet om avstängning, och den fann att talan inte kunde vinna bifall på dessa grunder.
13. Såsom domstolen har uttalat, kan inte klaganden inom ramen för ett överklagande stödja sig på grunder som han uttryckligen har frånfallit under förfarandet vid förstainstansrätten eller på grunder som förstainstansrätten har ansett inte har kunnat tas upp till sakprövning, när bedömningen av dessa grunder inte har ifrågasatts.
14. Enligt artikel 113.2 i domstolens rättegångsregler får ett överklagande inte avse annan sak än den som varit föremål för talan vid förstainstansrätten. En part får inte heller vid domstolen åberopa en ny grund som han inte har åberopat vid förstainstansrätten, eftersom det skulle innebära att han anhängiggör en mer omfattande tvist än den som förstainstansrätten har prövat. Domstolen är i ett mål om överklagande således endast behörig att pröva förstainstansrättens bedömning av de grunder som har behandlats vid den.
Detsamma gäller för de grunder som har återkallats av klaganden under förfarandet vid förstainstansrätten. Jag anser därför att talan inte kan tas upp till sakprövning för så vitt avser yrkandet om ogiltigförklaring av tillsättningsmyndighetens beslut att inleda ett disciplinärt förfarande mot klaganden och hänskjuta ärendet till disciplinnämnden, yrkandet om att skadestånd skall utbetalas och yrkandet om att domen skall publiceras.
IV - Grunderna till stöd för överklagandet
15. Till stöd för överklagandet har följande grunder åberopats:
a) domens motivering är bristfällig och artikel 88 första stycket i tjänsteföreskrifterna har feltolkats,
b) bristfällig motivering och principen om rättsakters tillförlitlighet har åsidosatts,
c) bevisbördereglerna och lojalitetsprincipen har åsidosatts.
V - Den första grunden till stöd för överklagandet
16. Klaganden har hävdat att punkterna 47, 48 och 49 i förstainstansrättens dom är bristfälligt motiverade, eftersom rätten har förbisett tillsättningsmyndighetens skyldighet, enligt artiklarna 25 och 88 i tjänsteföreskrifterna, att, förutom att påtala att en tjänsteman har begått ett allvarligt fel, även visa att det föreligger skäl för att tjänstemannen omedelbart skall avstängas från tjänsten.
17. Jag anser att den tolkning av artiklarna som föreslås av klaganden saknar grund. I artikel 25 föreskrivs nämligen att alla beslut som går en tjänsteman emot skall motiveras och i artikel 88 första stycket föreskrivs att, om tillsättningsmyndigheten påstår att en tjänsteman har begått ett allvarligt fel, antingen anklagelsen avser underlåtenhet att fullgöra sina skyldigheter i tjänsten eller överträdelse av allmänna rättsregler, tillsättningsmyndigheten omedelbart kan avstänga honom från tjänsten.
Vid tolkningen av artikel 88 är det för det första nödvändigt att ta hänsyn till att avstängning inte är avsedd att vara en disciplinåtgärd enligt tjänsteföreskrifterna, utan endast en tillfällig åtgärd i väntan på att det disciplinära förfarandet avslutats och, i förekommande fall, på ett beslut om disciplinåtgärder. För det andra är det enda villkor som måste vara uppfyllt för att tillsättningsmyndigheten skall kunna besluta om en åtgärd att en tjänsteman påstås ha begått ett allvarligt fel, antingen det avser underlåtenhet att fullgöra sina skyldigheter i tjänsten eller överträdelse av allmänna rättsregler. Beslutet att avstänga en tjänsteman är slutligen per definition av preventiv och tillfällig karaktär, oavsett om en del av lönen hålls inne, vilket högst får avse hälften av grundlönen.
18. Om kraven i artikel 88 första stycket i tjänsteföreskrifterna är uppfyllda kan tillsättningsmyndigheten sålunda omedelbart avstänga vederbörande från tjänsten med en motivering som är kortare och mindre detaljerad än vad som krävs till exempel när en disciplinåtgärd vidtas enligt artikel 86.2 i tjänsteföreskrifterna, då det är nödvändigt att följa disciplinförfarandet som föreskrivs i bilaga IX.
Enligt förstainstansrättens rättspraxis är beslutet om avstängning en interimistisk åtgärd som förutsätter att det finns påståenden om ett allvarligt fel och inte att detta fel vederbörligen bevisats.
19. Eftersom det inte följer av artiklarna 25 och 88 i tjänsteföreskrifterna att tillsättningsmyndigheten måste motivera den omedelbara avstängningen av vederbörande, kunde förstainstansrätten med rätta anse, i punkt 48 i sin dom, att det omtvistade beslutet innehöll en tillräcklig motivering av det allvarliga fel som tillskrevs vederbörande.
20. Den första grunden är obefogad och överklagandet kan följaktligen inte vinna bifall på denna grund.
VI - Den andra grunden till stöd för överklagandet
21. Klaganden har i sitt överklagande hävdat att motiveringen i punkt 49 i domen är bristfällig och strider mot principen om rättsakters tillförlitlighet. Han har anfört att tillsättningsmyndigheten har motiverat beslutet om omedelbar avstängning med att artikel 17 i tjänsteföreskrifterna har åsidosatts till följd av att en bok har publicerats som utgör ett offentligt uttalande utan tillstånd, liksom, i andra hand, att de skyldigheter som åligger tjänstemännen enligt artiklarna 11 och 12 har åsidosatts. Att konditionalis har använts i formuleringen av den sista överträdelsen, innebär enligt klaganden, att de faktiska omständigheter som påstås vara oförenliga med artiklarna 11 och 12 i tjänsteföreskrifterna är andra än dem som tillsättningsmyndigheten redan kände till och klart angav med avseende på åsidosättandet av artikel 17 i tjänsteföreskrifterna.
I den ovannämnda punkten i domen anförde däremot förstainstansrätten att tillsättningsmyndigheten, med hänsyn till dessa omständigheter, hade ansett att klaganden också kunde ha åsidosatt artiklarna 11 och 12 i tjänsteföreskrifterna.
22. Jag anser att denna grund till stöd för överklagandet grundar sig på en felaktig tolkning av förstainstansrättens dom. I det andra övervägandet till motiveringen av beslutet om omedelbar avstängning beskrivs nämligen det agerande som inte är förenligt med artikel 17 i tjänsteföreskrifterna, nämligen att en bok har publicerats och att utdrag ur boken publicerades i dagstidningen The Times, utan att klaganden på förhand hade ansökt om och fått tillstånd från tillsättningsmyndigheten. I det tredje övervägandet anges därefter att boken utgör ett offentligt uttalande, utan tillstånd, av en ståndpunkt som helt avviker från kommissionens politik och av ett motstånd mot denna politik som Bernard Connolly hade till uppgift att genomföra. I det fjärde övervägandet anges vidare att Bernard Connolly även kunde ha åsidosatt de skyldigheter som åligger honom enligt artiklarna 11 och 12 i tjänsteföreskrifterna.
23. I artikel 17 i tjänsteföreskrifterna föreskrivs bland annat att en tjänsteman är skyldig att inte offentliggöra eller låta offentliggöra texter som har samband med gemenskapernas verksamhet utan tillstånd från tillsättningsmyndigheten, medan artiklarna 11 och 12 i samma föreskrifter anger att tjänstemannen bland annat skall fullgöra sina uppgifter och uppträda med enbart gemenskapens bästa för ögonen och avstå från varje handling, särskilt från offentliga uttalanden, som kan skada tjänstens anseende.
Efter att ha kontrollerat att det omtvistade beslutet var tillräckligt motiverat, undersökte förstainstansrätten, i punkterna 47-49 i domen, i tur och ordning åsidosättandet av artikel 17 i tjänstföreskrifterna - nämligen att en bok hade publicerats och att utdrag ur den publicerats i dagstidningen The Times, utan att klaganden på förhand hade ansökt om och fått tillstånd från tillsättningsmyndigheten - och möjligheten att klaganden också hade åsidosatt de skyldigheter som åligger gemenskapens tjänstemän enligt artiklarna 11 och 12 i tjänsteföreskrifterna, varvid i punkt 48 sista meningen angavs att det i beslutet understryks att boken utgör ett uttalande av en ståndpunkt som helt avviker från kommissionens politik, och som klaganden likväl hade till uppgift att genomföra.
Jag skulle vilja tillägga att den omständigheten att tillsättningsmyndigheten använde konditionalis i fråga om åsidosättandet av artiklarna 11 och 12 i tjänsteföreskrifterna, medan den använde presens indikativ om åsidosättandet av artikel 17 i tjänsteföreskrifterna, kan förklaras av olika skäl. Det första skälet är att artikel 17 har åsidosatts enbart genom publiceringen av en bok vars innehåll behandlar gemenskapernas verksamhet, utan föregående tillstånd från tillsättningsmyndigheten, vilket kan fastslås genom ett faktiskt konstaterande, medan frågan huruvida artikel 11 eller 12 i tjänsteföreskrifterna har åsidosatts förutsätter ett värdeomdöme, som inte är lämpligt att göra i samband med att ett sådant beslut som avses i artikel 88 i tjänsteföreskrifterna fattas. Det andra skälet är att, såsom anges i punkt 49 i förstainstansrättens dom, det inte följer av artikel 88 i tjänsteföreskrifterna att tillsättningsmyndigheten slutgiltigt måste ta ställning till frågan huruvida tjänstemannen har åsidosatt sina skyldigheter enligt tjänsteföreskrifterna, utan endast att den måste ange varför den anser att tjänstemannen i fråga har begått ett allvarligt fel.
Jag anser därför att förstainstansrätten inte har ändrat i motiveringen till det omtvistade beslutet och att principen om rättsakters tillförlitlighet inte har åsidosatts. Grunden är obefogad och överklagandet kan sålunda inte vinna bifall på denna grund.
VII - Den tredje grunden till stöd för överklagandet
24. I denna grund kritiserar klaganden förstainstansrätten för att ha åsidosatt bevisbördereglerna och principen om lojalt samarbete under domstolsförhandling, eftersom förstainstansrätten, i punkt 59 i domen, i avsaknad av bevisning, underkände klagandens påstående om att tillsättningsmyndigheten inte hade avstängt en annan tjänsteman som skulle ha publicerat skrifter med skadligt innehåll medan denne var i aktiv tjänst.
Klaganden har gjort gällande att han i sin talan om ogiltigförklaring angav att den enda disciplinåtgärd som vidtagits mot den andra tjänstemannen var en anmärkning, men att han inte hade tillgång till ytterligare upplysningar, eftersom han inte hade rätt att få tillgång till mer information om tjänstemän mot vilka kommissionen vidtagit sanktionsåtgärder. Det ankom därför enligt klaganden på svarandeinstitutionen att, inom ramen för principen om lojalt samarbete under domstolsförhandling, bevisa vilken praxis som tillämpades om en tjänsteman i aktiv tjänst publicerar en text utan att i förväg ha fått det nödvändiga tillståndet.
25. Jag anser att denna grund, precis som de föregående, är obefogad, eftersom förstainstansrätten på goda grunder har ansett, i punkt 59 i domen, att det varken fanns omständigheter eller indicier som med säkerhet kunde identifiera det konkreta fall som klaganden hänvisade till. När det gäller att visa att det har förekommit en jämförelse av tjänstemäns kvalifikationer, anser förstainstansrätten att det är bara om det föreligger ett antal tillräckligt samstämmiga indicier som stöder klagandens argumentation om avsaknaden av en riktig jämförande bedömning av ansökningarna som det ankommer på svarandeinstitutionen att, genom objektiva fakta som kan bli föremål för domstolsprövning, bevisa att den har efterlevt de skyddsregler som genom artikel 45 i tjänsteföreskrifterna ges tjänstemän som kan komma i fråga för en befordran samt att den har vidtagit en sådan jämförande bedömning.
I oktober 1999 upphävde domstolen en dom av förstainstansrätten på grund av felaktig rättstillämpning när denna krävt att klaganden skulle bevisa att tjänstemän vid kommissionen hade agerat på ett sådant sätt som gjort det omöjligt för honom att inleda ett effektivt samarbete med deltagarna i ett projekt. Domstolen ansåg att klaganden hade lämnat uppgifter om att tjänstemännen hade lagt sig i ledningen av projektet, vilket hade kunnat påverka projektets förlopp och att det, under sådana omständigheter, ankom på kommissionen att styrka att klaganden, trots tjänstemännens agerande, kunde leda projektet på ett tillfredsställande sätt.
26. Såsom har anförts ovan har Bernard Connolly dock, genom att enbart hävda att "en tjänsteman som nyligen publicerat, i aktiv tjänst, skrifter med skadligt innehåll har fått en anmärkning, det vill säga en disciplinåtgärd som inte medför avstängning", inte lagt fram tillräckligt med uppgifter för att det skall vara möjligt att identifiera ett konkret fall så att det ankommer på kommissionen att styrka att den inte har överskridit sina befogenheter eller åsidosatt principen om likabehandling av tjänstemän när det omtvistade avstängningsbeslutet fattades.
27. Eftersom även denna grund är obefogad skall överklagandet ogillas i sin helhet.
VIII - Förslag till avgörande
28. Med anledning av vad som har anförts ovan föreslår jag att domstolen
1) ogillar överklagandet,
2) förpliktar Bernard Connolly att ersätta rättegångskostnaderna enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna.