62012CJ0525
PRESUDA SUDA (drugo vijeće)
11. rujna 2014. (
*1
)
„Povreda obveze države članice — Okoliš — Direktiva 2000/60/EZ — Okvir za djelovanje Zajednice u području vodne politike — Povrat troškova vodnih usluga — Pojam ‚vodnih usluga’“
U predmetu C‑525/12,
povodom tužbe zbog povrede obveze države članice podnesene 19. studenoga 2012. na temelju članka 258. UFEU‑a,
Europska komisija, koju zastupaju E. Manhaeve i G. Wilms, u svojstvu agenata, s izabranom adresom za dostavu u Luxembourgu,
tužitelj,
protiv
Savezne Republike Njemačke, koju zastupaju T. Henze i J. Möller, u svojstvu agenata,
tuženik,
koju podupiru
Kraljevina Danska, koju zastupaju M. Wolff i V. Pasternak Jørgensen, u svojstvu agenata,
Mađarska, koju zastupaju M. Z. Fehér i K. Szíjjártó, u svojstvu agenata,
Republika Austrija, koju zastupa C. Pesendorfer, u svojstvu agenta,
Republika Finska, koju zastupaju J. Heliskoski i H. Leppo, u svojstvu agenata,
Kraljevina Švedska, koju zastupaju A. Falk, C. Meyer‑Seitz, U. Persson i S. Johannesson, u svojstvu agenata,
Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske, koju zastupaju S. Behzadi‑Spencer i J. Beeko, u svojstvu agenata, uz asistenciju G. Facenne, barristera
intervenijenti,
SUD (drugo vijeće),
u sastavu: R. Silva de Lapuerta, predsjednica vijeća, J. L. da Cruz Vilaça, G. Arestis, J.-C. Bonichot (izvjestitelj) i A. Arabadjiev, suci,
nezavisni odvjetnik: N. Jääskinen,
tajnik: C. Strömholm, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 5. ožujka 2014.,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 22. svibnja 2014.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Europska komisija u svojoj tužbi zahtijeva od Suda da utvrdi da je isključujući određene usluge (akumuliranja među ostalim u svrhu proizvodnje hidroelektrične energije, plovidbe i zaštite od poplava, zahvaćanja radi navodnjavanja i u industrijske svrhe te vlastite opskrbe) od primjene pojma „vodne usluge“, Savezna Republika Njemačka povrijedila obveze koje ima na osnovi Direktive 2000/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2000. o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u području vodne politike (SL L 327, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 1., str. 48.), a posebno članak 2. točku 38. i članak 9. navedene direktive.
Pravni okvir
Direktiva 2000/60
2
Direktiva 2000/60 među ostalim sadržava sljedeće uvodne izjave:
„(1)
Voda nije kao drugi komercijalni proizvodi, već je naslijeđe koje treba čuvati, zaštititi i postupati s njome kao takvom.
[...]
(11)
Kako je utvrđeno u članku 174. Ugovora, politika Zajednice u odnosu na okoliš [treba] ostvariti ciljeve [doprinositi ostvarivanju ciljeva] očuvanja, zaštite i poboljšanja kvalitete okoliša, uz razborito i racionalno korištenje prirodnih bogatstava, […] [te] se mora temeljiti na načelu opreznosti te na načelu preventivnog djelovanja, načelu da se šteta nanesena okolišu popravlja ponajprije na samom izvoru te na načelu da onečišćivač plaća.
[...]
(13)
U Zajednici su prisutni različiti uvjeti i različite potrebe koje zahtijevaju specifična rješenja. Ovu bi različitost trebalo uzeti u obzir prilikom planiranja i realizacije mjera za zaštitu i [ekološki] održivo korištenje vode u okviru riječnog sliva. Odluke bi trebalo donositi što je bliže moguće mjestima gdje je voda izložena nekom utjecaju ili gdje se koristi. Prednost bi trebalo dati akcijama koje potpadaju pod odgovornost zemalja članica, izradom programa mjera prilagođenih regionalnim i lokalnim uvjetima.
[...]
(19)
Cilj ove Direktive je održavanje i unapređivanje vodenog okoliša u Zajednici. Ovaj cilj se u prvom redu odnosi na kvalitetu dotičnih voda. Kontrola količine je dopunski element u osiguravanju dobre kvalitete voda, i stoga bi trebalo uspostaviti i mjere za osiguranje količina u svrhu postizanja dobre kvalitete.
(20)
Količinsko stanje tijela podzemnih voda može imati utjecaj na ekološku kvalitetu površinskih voda i kopnenog ekosustava vezanog uz te podzemne vode.
[...]
(33)
Cilju postizanja dobrog stanja voda trebalo bi težiti u svakom riječnom slivu, tako da se omogući koordiniranje mjera za površinske i podzemne vode koje pripadaju istom ekološkom, hidrološkom i hidrogeološkom sustavu.
[...]
(38)
Korištenje gospodarskih instrumenata u državama članicama može biti primjereno kao dio programa mjera. Trebalo bi uzeti u obzir načelo povrata troškova korištenja voda [načelo povrata troškova vodnih usluga], uključujući i troškove za zaštitu okoliša i korištenje resursa povezane sa štetama ili negativnim posljedicama po vodni okoliš, posebno u skladu s načelom da zagađivač plaća. U tu svrhu bit će potrebna gospodarska analiza vodoopskrbe temeljena na dugoročnim projekcijama ponude i potražnje vode u slivnom području.
[...]“
3
Sukladno članku 2. Direktive 2000/60, naslovljenom „Definicije“:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[...]
38.
‚Vodne usluge’ znači sve usluge koje za kućanstva, javne ustanove ili bilo koju gospodarsku aktivnost osiguravaju:
a)
zahvaćanje, akumuliranje, skladištenje, pročišćavanje i distribuciju površinske ili podzemne vode,
b)
prikupljanje i pročišćavanje otpadnih voda koje se zatim ispuštaju u površinske vode.
39.
‚Korištenje vode’ znači vodne usluge zajedno s bilo kojom drugom aktivnošću utvrđenom u članku 5. i Prilogu II., koje imaju znatan utjecaj na stanje voda.
Ovaj koncept vrijedi za potrebe članka 1. i ekonomske analize provedene prema članku 5. i Prilogu III., točki (b).
[...]“
4
U članku 9. Direktive 2000/60, naslovljenom „Povrat troškova za vodne usluge [troškova vodnih usluga]“, određuje se:
„1.   Države članice uzimaju u obzir načelo povrata troškova od vodnih usluga [troškova vodnih usluga], uključujući i okolišne troškove [troškove zaštite okoliša] i troškove [korištenja] resursâ, imajući u vidu ekonomsku analizu provedenu sukladno Prilogu III., i posebno u skladu s načelom da onečišćivač plaća.
Države su članice do 2010. godine dužne osigurati:
—
da politika cijena vode predstavlja odgovarajući poticaj korisnicima da koriste vodne resurse učinkovito i da time doprinesu ostvarenju okolišnih ciljeva ove Direktive,
—
odgovarajući doprinos raznih korisnika, podijeljenih najmanje na industriju, domaćinstva i poljoprivredu, povratu troškova vodnih usluga, na temelju ekonomske analize provedene sukladno Prilogu III., i uzimajući u obzir načelo da onečišćivač plaća.
Države članice mogu pri tome voditi računa o socijalnim, okolišnim i gospodarskim učincima povrata, kao i zemljopisnim i klimatskim uvjetima u dotičnoj regiji ili regijama.
2.   Države članice u planu upravljanja riječnim slivom izvješćuju o planiranim koracima za provedbu stavka l. koji će doprinijeti ostvarenju ciljeva [zaštite okoliša iz] ove Direktive, kao i o sudjelovanju raznih korisnika vode u povratu troškova vodnih usluga.
3.   Ništa što je sadržano u ovom članku ne sprečava financiranje određenih preventivnih ili korektivnih mjera radi postizanja ciljeva ove Direktive.
4.   Države članice ne čine povredu ove Direktive ako odluče, u skladu s ustaljenom praksom, da ne primjenjuju odredbe stavka l. druge rečenice i za tu svrhu odgovarajuće odredbe stavka 2., za neku djelatnost korištenja vode, u mjeri u kojoj se time ne dovode u pitanje svrha i postizanje ciljeva ove Direktive. Države članice dužne su navesti razloge neprimjenjivanja [u potpunosti] stavka l., druge rečenice, u planovima upravljanja riječnim slivovima.“
5
Članak 11. Direktive 2000/60, naslovljen „Program mjera“, sadrži među ostalim sljedeće stavke:
„1.   Svaka država članica dužna je osigurati uspostavu programa mjera za svako vodno područje ili za dio međunarodnog vodnog područja na svojem državnom području, vodeći računa o rezultatima analiza iz članka 5., radi postizanja ciljeva iz članka 4. Ti programi mjera mogu upućivati na mjere koje proizlaze iz propisa donesenih na nacionalnoj razini i pokrivaju cijelo državno područje države članice. Ako je to primjereno, država članica može usvojiti mjere primjenjive na sva vodna područja i/ili dijelove međunarodnih vodnih područja na njezinom državnom području.
2.   Svaki program mjera sadržavat će ‚osnovne’ mjere navedene u stavku 3. i, prema potrebi, ‚dopunske’ mjere.
3.   ‚Osnovne’ mjere su minimalni zahtjevi kojima treba udovoljiti i koje se sastoje od:
(a)
mjera potrebnih za provedbu zakonodavstva Zajednice o zaštiti voda, uključujući mjere zahtijevane u zakonodavstvu navedenom u članku 10. i dijelu A Priloga VI.;
(b)
mjera koje se smatraju primjerenima za potrebe članka 9.;
[...]“
6
U prilogu III. Direktive 2000/60, naslovljenom „Gospodarska analiza“, navodi se sljedeće:
„Gospodarska analiza mora sadržavati dovoljno informacija, i dovoljno detaljnih, (vodeći računa o troškovima prikupljanja [relevantnih] podataka) za:
a)
izradu odgovarajućih proračuna potrebnih radi uzimanja u obzir, na temelju članka 9., načela povrata troškova vodnih usluga, vodeći računa o dugoročnim prognozama ponude i potražnje vode u vodnom području i, gdje je to potrebno:
—
procjene količine, cijena i troškova povezanih s vodnim uslugama, i
—
procjene odgovarajućih investicija, uključujući i prognoze takvih investicija;
b)
prosudbu o ekonomski najisplativijim kombinacijama mjera u pogledu korištenja voda, koje će se uključiti u programe mjera iz članka 11. na temelju procjena potencijalnih troškova tih mjera.“
Direktiva 2006/123/EZ
7
Sukladno članku 4. Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (SL L 376, str. 36.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 47., str. 160.), naslovljenom „Definicije“:
„U smislu ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
1.
‚usluga’ je svaka samostalna gospodarska djelatnost koja se obično obavlja za naknadu, kako je spomenuto u članku 50. Ugovora;
2.
‚pružatelj’ je svaka fizička osoba koja je državljanin države članice ili svaka pravna osoba, sukladno članku 48. Ugovora, s poslovnim nastanom u državi članici, koja nudi ili pruža uslugu;
3.
‚primatelj’ je svaka fizička osoba koja je državljanin države članice ili koja koristi prava dodijeljena aktima Zajednice, ili svaka pravna osoba, sukladno članku 48. Ugovora, s poslovnim nastanom u državi članici, koja koristi ili želi koristiti uslugu u profesionalne ili neprofesionalne svrhe;
[...]“
Direktiva 2004/35/EZ
8
Prema članku 2. točki 13. Direktive 2004/35/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. travnja 2004. o odgovornosti za okoliš u pogledu sprečavanja i otklanjanja štete u okolišu [neslužbeni prijevod] (SL L 143, str. 56.), naslovljenom „Definicije“, „funkcijama“ u smislu te direktive smatraju se djelovanja prirodnog dobra u korist drugog prirodnog dobra ili javnosti.
Predsudski postupak i postupak pred Sudom
9
U kolovozu 2006. pred Komisijom je pokrenut postupak po pritužbi u kojoj se tvrdi da Savezna Republika Njemačka tumači definiciju „vodnih usluga“ iz članka 2. točke 38. Direktive 2000/60 na način da se dotične usluge ograničavaju na opskrbu vodom te na prikupljanje, pročišćavanje i eliminaciju otpadnih voda, sužavajući područje primjene članka 9. te direktive, koji uređuje povrat troškova vodnih usluga.
10
Konkretno, prema tom tumačenju ne bi se smatrala vodnim uslugama akumuliranjâ primjerice u svrhu proizvodnje struje iz energije vode, plovidbe i zaštite od poplava, pa ih se stoga ne bi moglo uzeti u razmatranje kod primjene načela povrata troškova sukladno članku 9. i Prilogu III. točki (a) navedene direktive.
11
Komisija je 7. studenoga 2007. uputila Saveznoj Republici Njemačkoj pismo opomene u kojem je izložila da njezin propis nije u skladu s nekoliko odredbi Direktive 2000/60 te da pritom nije ispravno primjenjivala pojam „vodnih usluga“. Komisija je naime smatrala da u interesu zaštite vodnih resursa različiti načini korištenja vode trebaju imati određenu cijenu. Iz toga proizlazi obveza država članica da predvide naplatu različitih načina korištenja vode, čak i onda kad se oni ne mogu smatrati pružanjem usluga u klasičnom smislu tog izraza. Tako bi se primjerice i za običnu plovidbu morala odrediti naknada.
12
Savezna Republika Njemačka odgovorila je na pismo opomene 6. ožujka 2008. i 24. rujna 2009.
13
Komisija je 30. rujna 2010. uputila dodatno pismo opomene, na koje je Savezna Republika Njemačka odgovorila 18. studenoga 2010. Ta je država članica 27. srpnja 2011. Komisiji dostavila Uredbu o zaštiti površinskih voda (Verordnung zum Schutz der Oberflächengewässer) od 20. srpnja 2011., kojom se prenosi članak 5. Direktive 2000/60.
14
Komisija je 30. rujna 2011. Saveznoj Republici Njemačkoj poslala obrazloženo mišljenje.
15
Nakon što je dvaput produljivan rok, Savezna Republika Njemačka je na navedeno mišljenje odgovorila 31. siječnja 2012., a nakon toga, u srpnju 2012., obavijestila je Komisiju o prijenosu u nacionalno pravo odredbi članka 2. točaka 38. i 39. i članka 9. Direktive 2000/60.
16
Iako su predmetne odredbe bile prenesene, Komisija je ipak smatrala da i dalje postoji problem različitog tumačenja definicije „vodnih usluga“ pa stoga i, prema njezinom mišljenju, nepotpune primjene članka 9. Direktive 2000/60. Komisija je stoga odlučila podnijeti predmetnu tužbu.
17
Sud je rješenjima od 2., 5., 8., 11. i 15. travnja 2013. dopustio intervenciju Republike Austrije, Kraljevine Švedske, Republike Finske, Mađarske, Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske te Kraljevine Danske, a na strani Savezne Republike Njemačke.
O tužbi
Dopuštenost
Argumentacija stranaka
18
Savezna Republika Njemačka tvrdi da je tužba Komisije nedopuštena jer se ograničava na to da od Suda traži razjašnjenje čisto teoretskog pitanja bez navođenja u čemu se konkretno sastoji povreda obveza koje proizlaze iz Ugovorâ i Direktive 2000/60. Tvrdeći da je Savezna Republika Njemačka povrijedila te obveze isključivši određene usluge iz primjene pojma „vodnih usluga“, Komisija je bila neprecizna jer nije ciljala na konkretno ponašanje koje treba promijeniti.
19
Nadalje tvrdi da popis usluga koje Komisija citira u svojem tužbenom zahtjevu koje, primjera radi, spadaju pod taj pojam, nije ispravio nepreciznost jer, kad bi Sud prihvatio navedeni zahtjev, Savezna Republika Njemačka ne bi mogla znati treba li tako kvalificirati druge vodne usluge. Navedeni primjeri osim toga nisu bili citirani u obrazloženom mišljenju čiji je dispozitiv stoga drugačiji od dispozitiva u predmetnoj tužbi.
20
Komisija tvrdi da je njezina tužba potpuno jasna kada se njome traži da se utvrdi da Savezna Republika Njemačka kumulativno primjenjuje elemente nabrojene u članku 2. točki 38. Direktive 2000/60 na način da velik broj vodnih usluga izlazi iz područja definicije koju daje ta odredba. Slijedom toga, na području tužene države članice aktivnosti citirane u tužbi po sili zakona isključene su od naplate.
Ocjena Suda
21
Prije svega treba podsjetiti da je cilj predsudskog postupka, kada je riječ o postupcima radi povrede obveze države članice, dati odnosnoj državi članici priliku da se, s jedne strane, uskladi s obvezama koje proizlaze iz prava Europske unije te, s druge strane, da učinkovito iznese razloge svoje obrane u odnosu na prigovore koje je navela Komisija. Slijedom toga, predmet tužbe koja se podnosi temeljem članka 258. UFEU‑a određen je predsudskim postupkom predviđenim tom istom odredbom. Regularnost tog postupka osnovno je jamstvo koje se želi ostvariti UFEU‑om, ne samo radi zaštite prava odnosne države članice nego i radi toga da se osigura da će predmet eventualnog postupka pred sudom biti jasno definirani spor (vidjeti osobito presudu Komisija/Nizozemska, C‑508/10, EU:C:2012:243, t. 33. i 34.).
22
Sukladno članku 21. stavku 1. Statuta Suda Europske unije i članku 120. točki (c) Poslovnika Suda, na Komisiji je da u svakoj tužbi podnesenoj na temelju članka 258. UFEU‑a precizno navede prigovore o kojima traži da se Sud izjasni kao i, u svakom slučaju barem sažeto, pravne i činjenične elemente na kojima temelji te prigovore. Iz toga slijedi da tužba Komisije treba sadržavati suvislo i detaljno izložene razloge koji su doveli do uvjerenja da je odnosna država članica povrijedila određenu obvezu koju ima temeljem tih Ugovora (vidjeti osobito presudu Komisija/Nizozemska, EU:C:2012:243, t. 35. i 36.).
23
Kada je riječ o ovoj tužbi, mora se ustvrditi da ona sadrži suvislo izlaganje razloga zbog kojih Komisija smatra da je Savezna Republika Njemačka povrijedila obveze koje ima na temelju članka 2. točke 38. i članka 9. Direktive 2000/60. Naime, iz predsudskog postupka, a posebice iz obrazloženog mišljenja koje je Komisija uputila toj državi članici, kao i iz tužbe kojom je pred Sudom pokrenut postupak, proizlazi da Komisija u osnovi ističe da su zbog tumačenja koje ta država članica pridaje pojmu „vodnih usluga“ neke od tih usluga, pogrešno, po sili zakona ostale izvan područja obveze uvedene tom direktivom da se na njih primjeni načelo povrata troškova, uključujući i troškove za zaštitu okoliša i korištenje resursa.
24
No postupak zbog povrede obveze omogućuje da se utvrdi točan doseg obveza država članica u slučaju razlike u tumačenju (u tom smislu vidjeti presudu Komisija/Španjolska, C‑196/07, EU:C:2008:146, t. 28.).
25
Nadalje treba istaknuti da, ne dovodeći u pitanje obvezu da zadovolji teret dokazivanja u okviru postupka predviđenoga člankom 258. UFEU‑a, ne postoji nikakva zapreka da Komisija zbog takve razlike u tumačenju pred Sudom pokrene postupak zbog navodne povrede obveze određene države članice, pozivajući se na mnogobrojne situacije koje bi po njezinom mišljenju bile u suprotnosti s pravom Europske unije, a da pritom iscrpno ne identificira sve te situacije (po analogiji vidjeti osobito presudu Komisija/Italija, C‑135/05, EU:C:2007:250, t. 20. do 22.).
26
U predmetnom postupku, tumačenje koje dotična država članica daje o odredbi prava Europske unije, u smislu koji nije onaj koji je prihvatila Komisija, ima za posljedicu uspostavljanje na području te države članice administrativne prakse čije postojanje nije osporeno, bez obzira na to što se nije uvriježila. Stoga, okolnost da se Komisija u prilog svojoj argumentaciji pozvala samo na nekoliko primjera te prakse nema za posljedicu to da njezina tužba gubi na preciznosti potrebnoj da bi se razmotrio predmet te tužbe.
27
S tim u vezi valja ustvrditi i da, bez obzira na to što Komisija u dispozitivu svoje tužbe primjera radi citira situacije koje po njezinom mišljenju ocrtavaju povredu obveze koja se pripisuje Saveznoj Republici Njemačkoj, dok takvi primjeri nisu bili navedeni u dispozitivu obrazloženog mišljenja upućenoga toj državi članici, takvo dodavanje ne može se smatrati proširenjem predmeta te tužbe jer se on i dalje ograničava na utvrđivanje povrede obveza koje proizlaze iz članka 2. točke 38. i članka 9. Direktive 2000/60.
28
Slijedom navedenoga, tužba Komisije je dopuštena.
Meritum
Argumentacija stranaka
29
Komisija tvrdi da Savezna Republika Njemačka zbog restriktivnog tumačenja koje daje pojmu „vodnih usluga“ u smislu članka 2. točke 38. Direktive 2000/60 ne primjenjuje pravilno članak 9. te direktive, čije područje primjene obuhvaća povrat troškova tih usluga, politiku određivanja cijena vode i primjenu načela da zagađivač plaća prema korisnicima vode.
30
Suprotno navodima te države članice, pojam „vodnih usluga“ ne pokriva samo opskrbu vodom i pročišćavanje otpadnih voda. Sam tekst odredbe članka 2. točke 38. Direktive 2000/60, njezin kontekst i ciljevi postavljeni tom direktivom navode na zaključak da definicija tih usluga obuhvaća i druge aktivnosti kao što su plovidba, proizvodnja struje iz energije vode i zaštita od poplava.
31
Navodeći zahvaćanje, akumuliranje, skladištenje, pročišćavanje i distribuciju, članak 2. točka 38. Direktive 2000/60 nabraja različite aktivnosti od kojih jedna mora postojati kod vodne usluge, a da pritom korištenje zareza između tih izraza i upotreba veznika „i“ ne upućuje na drugo značenje. Kod vodne usluge ne traži se kumulativno postojanje svih aktivnosti nabrojenih u članku 2. točki 38. točkama (a) i (b) te direktive.
32
Njezina svrha je osigurati učinkovito korištenje vodnih resursa, osiguravajući odgovarajuću zastupljenost različitih načina korištenja vode u povratu troškova usluga vezanih uz to korištenje, vodeći računa o načelu da zagađivač plaća. Ta svrha ne bi bila ostvarena kada, kako to tvrdi tužena država članica, poduzeća koja obavljaju aktivnosti zahvaćanja vode koje ne spadaju u aktivnosti opskrbe vodom ili pročišćavanja otpadnih voda, kao na primjer poduzeća za vađenje ruda na otvorenom u određenim Länderima, ne bi bila dužna snositi troškove tih zahvaćanja.
33
Komisija smatra da Direktiva 2000/60 i Direktiva 2004/35 imaju istu pravnu osnovu i obje služe za postizanje istih ciljeva zaštite okoliša, pa nije moguće, suprotno onome što tvrdi Savezna Republika Njemačka, različito tumačiti pojam „Funktion“, koji se navodi u njemačkoj jezičnoj verziji spomenute direktive, i pojam „Dienstleitung“, koji se navodi u Direktivi 2000/60, zaključujući da se potonji odnosi na ljudsku aktivnost. Osim toga, u pravu okoliša usluge ne pretpostavljaju sudjelovanje čovjeka, kako proizlazi iz evaluacijske studije ekosistemskih usluga pod nazivom „Millennium Ecosystem Assessment“, koju su pokrenuli Ujedinjeni narodi tijekom 2001. godine (CREDOC, Biotope, Asconit Consultants, 2009.).
34
Komisija smatra da široko tumačenje pojma „vodne usluge“ koje zastupa ne čini suvišnom razliku koja se pojavljuje u članku 2. točki 39. Direktive 2000/60 kad se u njemu koristi pojam korištenja vode. Potonji pojam obuhvaća ne samo vodne usluge nego, još šire, svaku aktivnost koja može osjetno utjecati na stanje voda, kao na primjer sportski ribolov, kupanje ili plovidba u prirodnim vodama na kojima nije moguća akumulacija.
35
Komisija drži da u tim okolnostima u pojam vodnih usluga ulaze zahvaćanje u svrhu navodnjavanja, koje izvršava značajan pritisak na stanje vodene mase, zahvaćanje u industrijske svrhe, vlastita opskrba, akumuliranje u svrhu proizvodnje struje iz energije vode, plovidbe i zaštite od poplava kao i skladištenje, pročišćavanje i distribucija vode. No, pokazalo se i da neki Länderi ne primjenjuju nikakvu naknadu za zahvaćanje ili primjenjuju velike iznimke.
36
Savezna Republika Njemačka smatra da tužba Komisije počiva na pogrešnom pristupu Direktive 2000/60 u cijelosti, a posebno instrumenta naplate korištenja vode koji, iako predstavlja značajno sredstvo za poticanje više štednje i obzirnosti u upravljanju vodnim resursima, nije jedina mjera predviđena tom direktivom za postizanje navedenog cilja. No tumačenja članka 2. točke 38. i članka 9. Direktive 2000/60 koja zastupa Komisija ignoriraju sustav upravljanja te direktive čiji je glavni dio ideja prema kojoj se zahtjevi da se zaštite vode u riječnim slivovima moraju dovesti u ravnotežu s legitimnim pravima na korištenje. Komisija stoga narušava postojeću ravnotežu između različitih instrumenata upravljanja predviđenih navedenom direktivom kako zbog supsidijarnosti tako i zbog učinkovitosti.
37
Prema mišljenju Savezne Republike Njemačke sama struktura članka 2. točke 38. podtočaka (a) i (b) Direktive 2000/60 počiva na jasnoj podjeli između aktivnosti opskrbe vodom i aktivnosti pročišćavanja otpadnih voda. Prve aktivnosti uobičajeno predstavljaju stadije nužne za opskrbu vodom (dopremanje, pročišćavanje, skladištenje, otpremanje, distribucija), a razlog zbog čega su detaljno navedene tiče se potrebe preciziranja da kod obračuna troškova treba uzeti u obzir sve stadije.
38
Savezna Republika Njemačka smatra da pojam „vodnih usluga“ ne podrazumijeva različite aktivnosti opskrbe vodom, nego tu opskrbu kao cjelinu. Uključiti u taj pojam spomenute aktivnosti dovelo bi do nezakonitog proširenja njegovog polja primjene. Navedena definicija Direktivi 2000/60 ne oduzima koristan učinak koji je rezultat ravnoteže između, s jedne strane, zahtjeva u području zaštite voda i, s druge strane, legitimnoga korištenja vodom. Samo na temelju činjenice da članak 9. Direktive 2000/60 spominje načelo da zagađivač plaća ne može se izvući zaključak da instrument, odnosno obvezu povrata troškova treba proširiti na sve načine korištenja i intervencije koje vodama nanose štetu, s obzirom na to da su precizno predviđene druge mjere poput onih navedenih u Prilogu VI. dijelu B te direktive.
39
Savezna Republika Njemačka smatra da je za definiranje pojma „usluge“ potrebno primijeniti definiciju navedenu u članku 57. UFEU‑a, koja zahtijeva dvostrani odnos kakav ne nalazimo primjerice kod korištenja vode za plovidbu ili kod mjera za zaštitu od poplava, ali je ustanovljen kod aktivnosti opskrbe vodom i pročišćavanja otpadnih voda.
40
Navedena definicija usluga ne može se tražiti u Direktivi 2004/35, usvojenoj četiri godine nakon Direktive 2000/60, koja u tom pogledu ni ne sadrži pozivanje na tu direktivu, s obzirom na to da je usto navedeno da se ona tiče nečega što se u njezinoj njemačkoj jezičnoj verziji ne kvalificira kao Dienstleistung, već Funktionen, što ne pretpostavlja ljudsku aktivnost. Nju stoga u tom pogledu ne bi trebalo tražiti ni u pozivanju na „ekosistemske usluge“, pojam koji se pojavio mnogo vremena nakon Direktive 2000/60.
41
Treba podsjetiti i da široko tumačenje pojma „vodnih usluga“ koje zastupa Komisija u praksi vodi negiranju postojanja drugih načina korištenja vodom, poput onih upravo spomenutih u članku 2. točki 39. Direktive 2000/60. Iz materijala za pripremu prijedloga članka 2. točke 38. te direktive, na temelju kojih je moguće tumačiti navedenu odredbu, slijedi među ostalim da je sama Komisija tvrdila da se načelo povrata troškova treba primjenjivati samo na opskrbu vodom za piće i na pročišćavanje otpadnih voda.
42
Kraljevina Danska, Mađarska, Republika Austrija, Republika Finska, Kraljevina Švedska i Ujedinjena Kraljevina u podnescima koje su podnijele kao intervenijenti iznijele su primjedbe u korist zahtjeva Savezne Republike Njemačke.
Ocjena Suda
43
Prije svega valja podsjetiti da prema ustaljenoj sudskoj praksi prilikom tumačenja neke odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst i cilj koji slijedi već i njezin kontekst kao i cjelokupnost odredaba prava Unije s obzirom na to da način na koji je ta odredba usvojena također može sadržavati elemente važne za njezino tumačenje (vidjeti osobito presudu Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 50. i navedenu sudsku praksu).
44
U konkretnom slučaju iz teksta odredbe članka 9. Direktive 2000/60 slijedi da države članice moraju uzeti u obzir načelo povrata troškova vodnih usluga, uključujući troškove zaštite okoliša i troškove korištenja resursâ, imajući u vidu ekonomsku analizu provedenu sukladno Prilogu III. te direktive i posebno u skladu s načelom da onečišćivač plaća. Te države dužne su posebice osigurati da politika cijena vode predstavlja odgovarajući poticaj korisnicima da resurse koriste učinkovito i da time doprinesu ostvarenju ciljeva u pogledu okoliša postavljenih Direktivom 2000/60. Kada je riječ o članku 2. točki 38. te direktive, on definira „vodne usluge“ kao sve usluge koje za kućanstva, javne ustanove ili bilo koju gospodarsku aktivnost osiguravaju, s jedne strane, zahvaćanje, akumuliranje, skladištenje, pročišćavanje i distribuciju površinske ili podzemne vode i, s druge strane, prikupljanje i pročišćavanje otpadnih voda koje se zatim ispuštaju u površinske vode.
45
Iz navedenih odredbi, kojima se ne definira pojam „usluge“, ne daje se odmah naslutiti je li zakonodavac Unije namjeravao, kako to tvrdi Komisija, primijeniti načelo povrata troškova na sve usluge koje imaju veze sa svakom od aktivnosti navedenih u članku 2. točki 38. podtočki (a) Direktive 2000/60, uz one koje su vezane uz pročišćavanje otpadnih voda iz točke 38. podtočke (b) ili samo, kako to tvrdi Savezna Republika Njemačka, na usluge vezane uz aktivnost opskrbe vodom, pri čemu moraju biti uzeti u obzir svi stadiji te aktivnosti kao što su oni navedeni u točki 38. podtočki (a), i na usluge vezane uz aktivnost pročišćavanja otpadnih voda iz podtočke (b) iste točke.
46
Stoga treba prije svega analizirati kontekst i opću strukturu predmetnih odredbi kako bi se provjerilo traži li se, kako to tvrdi Komisija, naplata troškova svih aktivnosti zahvaćanja, akumuliranja, skladištenja, pročišćavanja i distribucije površinske ili podzemne vode.
47
Kao prvo, iz materijala za pripremu prijedloga Direktive 2000/60, kako ih je nezavisni odvjetnik rezimirao u točkama 68. i 69. svojeg mišljenja, proizlazi da je zakonodavac Unije namjeravao, s jedne strane, prebaciti na države članice brigu o određivanju na temelju ekonomske analize mjera koje je potrebno usvojiti radi provedbe načela povrata troškova i, s druge strane, promicati naplatu tih troškova a da ju ne proširi na sve usluge vezane uz korištenje vodom, s obzirom na to da su u tom pogledu postojale vrlo različite prakse između država članica, posebice kada je riječ o naplati usluga opskrbe vodom i pročišćavanja otpadnih voda.
48
Nadalje, Direktiva 2000/60, kojom se prema članku 9. od država članica traži da uzmu u obzir načelo povrata troškova vodnih usluga i da osiguraju da politika cijena vode potiče korisnike na učinkovito korištenje vodnih resursa te na taj način doprinosi ostvarivanju ciljeva u pogledu okoliša određenih tom direktivom, ne postavlja sama po sebi opću obvezu naplate svih aktivnosti vezanih uz korištenje vode.
49
Kao drugo, slijedom navedenoga važno je razmotriti područje primjene navedenih odredbi uzimajući u obzir ciljeve koji se žele realizirati Direktivom 2000/60.
50
U tom pogledu treba podsjetiti da je Direktiva 2000/60 okvirna direktiva koja je usvojena na temelju članka 175. stavka 1. UEZ‑a (koji je postao članak 192. UFEU‑a). Njome se postavljaju zajednička načela i opći okvir djelovanja za zaštitu voda te se osigurava koordinacija, integracija, a dugoročno i razvoj općih načela i struktura koji omogućuju zaštitu i ekološki održivo korištenje vode u Europskoj uniji. Države članice moraju naknadno pretočiti zajednička načela i opći okvir propisan tom direktivom tako što trebaju usvojiti niz pojedinačnih mjera u skladu s rokovima predviđenima istom direktivom. Međutim, navedena direktiva nema za cilj potpuno usklađivanje propisa država članica u području koje se tiče vode (presuda Komisija/Luksemburg, C‑32/05, EU:C:2006:749, t. 41.).
51
Iz uvodne izjave 19. Direktive 2000/60 vidljivo je da je njezin cilj održavanje i unapređivanje vodnog okoliša u Europskoj uniji. Taj cilj se u prvom redu odnosi na kvalitetu dotičnih voda. Kontrola količine je dopunski element u osiguravanju dobre kvalitete voda, pa bi slijedom toga trebalo uspostaviti i mjere za osiguranje količine u svrhu postizanja dobre kvalitete.
52
Ustvrdivši da postojeći uvjeti i potrebe u tom pogledu traže specifična rješenja, zakonodavac Unije želio je, kako to proizlazi među ostalim iz uvodne izjave 13. Direktive 2000/60, da se ta različitost rješenja uzme u obzir kod planiranja i realizacije mjera za zaštitu i ekološki održivo korištenje voda u okviru riječnog sliva te da se odluke donose na razini što je moguće bližoj mjestima gdje je voda izložena nekom utjecaju ili gdje se koristi. Slijedom toga, a ne zadirući u važnost politika određivanja cijene vode i načela da zagađivač plaća, koju naglašava i predmetna direktiva, prednost bi trebalo dati akcijama koje potpadaju pod odgovornost zemalja članica, izradom programa mjera prilagođenih regionalnim i lokalnim uvjetima.
53
Stoga, kao što je nezavisni odvjetnik među ostalim istaknuo u točki 72. svojeg mišljenja, Direktiva 2000/60 u osnovi počiva na načelima upravljanja riječnim slivom, postavljanjem ciljeva u pogledu vodene mase, planiranja i izrade programa, ekonomske analize i modaliteta naplate vode, uzimanja u obzir posljedica za okoliš te socijalnih i ekonomskih posljedica povrata troškova, kao i zemljopisnih i klimatskih uvjeta pojedine regije ili pojedinih regijâ.
54
U tom kontekstu, članak 11. Direktive 2000/60 predviđa da je svaka država članica dužna osigurati uspostavu programa mjera za svako vodno područje ili za dio međunarodnog vodnog područja na svojem državnom području, koji vodi računa o rezultatima analiza iz članka 5. te direktive, radi realizacije ciljeva postavljenih u njezinom članku 4. Prema članku 11. stavku 3. točki (b) navedene direktive, mjere za povrat troškova vodnih usluga, kako su predviđene u članku 9. Direktive 2000/60, dio su minimalnih zahtjeva koje treba sadržavati takav program.
55
Očito je stoga da mjere za povrat troškova vodnih usluga predstavljaju jedan od instrumenata koje države članice imaju na raspolaganju za upravljanje kakvoćom vode čija je svrha racionalno korištenje resursa.
56
No iako, kako to s pravom ističe Komisija, različite aktivnosti nabrojene u članku 2. točki 38. Direktive 2000/60, poput zahvaćanja ili akumuliranja, mogu imati posljedice na stanje vodenih masa te u tom smislu mogu dovesti u pitanje ostvarivanje ciljeva postavljenih tom direktivom, iz toga se samim time ne može zaključiti da bi, u svakom slučaju, izostanak naplate takvih aktivnosti nužno bio štetan za ostvarivanje tih ciljeva.
57
U tom pogledu, članak 9. stavak 4. Direktive 2000/60 predviđa da je državama članicama dopušteno u određenim slučajevima ne primijeniti povrat troškova pojedine aktivnosti korištenja vode, u mjeri u kojoj se time ne dovode u pitanje svrha i postizanje ciljeva te direktive.
58
Iz toga slijedi da ciljevi Direktive 2000/60 ne impliciraju nužno da odredbe članka 2. točke 38. podtočke (a) navedene direktive treba tumačiti u smislu da se na sve aktivnosti koje se navode u tim odredbama primjenjuje načelo povrata troškova, kako to tvrdi Komisija.
59
Pod tim pretpostavkama, iz činjenice da Savezna Republika Njemačka nije primjenjivala navedeno načelo na neke od tih aktivnosti ne može se samo po sebi, bez bilo kakvog drugog prigovora, zaključiti da je spomenuta država članica time povrijedila obveze iz članka 2. točke 38. i članka 9. Direktive 2000/60.
60
S obzirom na sva prethodna razmatranja, tužbu Komisije valja odbiti.
Troškovi
61
Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Savezna Republika Njemačka postavila zahtjev da se Komisiji naloži snošenje troškova i da ona nije uspjela u postupku, Komisiji se nalaže snošenje troškova. U skladu s člankom 140. stavkom 1. spomenutog poslovnika, prema kojem države članice koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove, valja odlučiti da će Kraljevina Danska, Mađarska, Republika Austrija, Republika Finska, Kraljevina Švedska i Ujedinjena Kraljevina snositi vlastite troškove.
Slijedom navedenoga, Sud (drugo vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Tužba se odbija.
2.
Europskoj komisiji nalaže se snošenje troškova.
3.
Kraljevina Danska, Mađarska, Republika Austrija, Republika Finska, Kraljevina Švedska i Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske snose vlastite troškove.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački