61974C0004(01)
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. ALBERTO TRABUCCHI,
présentées le 26 juin 1975 (
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)
Monsieur le Président,
Messieurs les luges,
1.
Dans la ligne de nos précédentes conclusions en cette même affaire, il nous reste maintenant, après la réouverture du débat, à nous prononcer sur le fond de l'affaire 4-74.
Le recours concerne la décision de transfert de M. Scuppa dans le cadre de son institution. Alors, qu'initialement, l'objet principal du recours était l'annulation de cette décision et la condamnation de la défenderesse à des dommages-intérêts, le requérant a modifié l'ordre de ses conclusions, au cours du procès, et demande à titre principal la réparation des dommages matériels et moraux qui, selon lui, découlent de la décision attaquée. Pour les raisons exposées dans nos premières conclusions, nous nous limiterons ici à considérer la question sous le seul aspect du préjudice moral.
Préjudice moral. Dans le rapport d'emploi, le fonctionnaire a indéniablement droit au respect de sa personnalité. La violation de ce droit ne peut pas rester sans conséquence, même au-delà de la réparation éventuelle du préjudice matériel, et même lorsque les conditions de l'annulation de l'acte qui fait grief ne sont pas remplies. Il ne s'agit pas — c'est évident — de l'action en responsabilité extra-contractuelle, pour l'exercice de laquelle l'article 215 du traité CEE exige une recherche préalable sur l'existence d'un principe commun aux droits des États membres; nous nous rapprocherions plutôt du régime général de la responsabilité contractuelle dont parle l'alinéa 1 de ce même article. Mais, en matière de rapports d'emploi, ce sont les règles particulières du statut des fonctionnaires qui s'appliquent. Si l'article 24 de ce texte protège le fonctionnaire contre les offenses éventuelles qui peuvent l'atteindre de l'extérieur, à plus forte raison, sa protection doit-elle être assurée à l'intérieur de l'institution dont il dépend. En tout cas, pour le rapport d'emploi, le statut attribue à la Cour un pouvoir de pleine juridiction, dans les limites duquel la justice et l'équité exigent que l'on trouve le moyen de réparer toute atteinte éventuelle aux droits précisément de la dignité humaine et professionnelle. Dès le début, la Cour a eu soin d'affirmer cette protection des droits moraux du fonctionnaire. Nous trouvons un arrêt rendu dans les affaires jointes 7-56 et 3 à 7-57 du 12 juillet 1957, qui affirme expressément: «L'émotion causée par cette attitude (de l'institution défenderesse), le trouble et le malaise qui en résultaient pour les intéressés ont donc causé aux requérants un dommage moral dont ceux-ci peuvent demander réparation» (Recueil 1957, p. 130). Votre jurisprudence a constamment confirmé cette forme particulière de protection, pour laquelle il n'est pas nécessaire de démontrer l'illégalité de la mesure qui fait grief (v. arrêts rendus dans les affaires jointes nos
43, 45 et 48-59 du 15 juillet 1960, Recueil 1960, p. 956; nos
19 et 65-63, Recueil 1965, p. 703; nos
84-63, 87-63 et 93-63, Recueil 1964, p. 660, 950 et 1001; no 25-60, Recueil 1962, p. 59-60). Récemment encore, dans l'arrêt du 12 juillet 1973, rendu dans les affaires jointes 10 et 47-72 (Di Pillo, Recueil 1973, p. 772), vous avez confirmé la possibilité d'obtenir réparation du dommage subi par un fonctionnaire même indépendamment de l'illégalité de la décision attaquée.
Il n'est donc pas douteux que la protection concrète d'un aspect de la personnalité du fonctionnaire peut également trouver sa réalisation dans cette reconnaissance d'une réparation pour des dommages moraux éventuels.
2.
Nous pouvons donc examiner si la condition est remplie en l'espèce, c'est-à-dire s'il existe un comportement fautif de celui qui avait le pouvoir d'agir pour la Commission.
Dans la décision qui l'a transféré de la division compétente pour les «structures sociales en agriculture et le problème foncier» à une division chargée des tâches plus circonscrites et d'une fonction que l'on peut estimer moins importante sur le plan général du développement de la politique agricole, comme celle qui s'occupe des secteurs du tabac et du houblon, le requérant voit une manœuvre destinée à l'inciter à abandonner volontairement le service de la Commission en liaison avec la réglementation spéciale relative au volontariat; du moins, il fait entrer la mesure dans la réalisation d'un plan visant à le priver de ses fonctions à la division de première importance dont il avait assumé la responsabilité, au début de 1969.
Il n'est pas douteux que, compte tenu des compétences différentes des deux divisions considérées ici, des intérêts du requérant et de l'importance de la division qu'il avait dirigée pendant quelques années, en obtenant même, en cette qualité, des notations excellentes sous tous aspects, en novembre 1969 et en janvier 1972, son transfert dans l'autre division, surtout si on le considère dans le contexte des faits qui ont précédé cette décision, était susceptible de le léser sur le plan moral, et peut-être aussi sur celui de l'évolution de sa carrière professionnelle.
Les divers épisodes allégués par le requérant pour l'hostilité dont il prétend avoir été victime de la part de son supérieur direct sous une forme qui se serait traduite par un véritable boycottage de l'activité qu'il devait exercer (allégations non contredites dans leur substance quant à la matérialité des faits rapportés) sont expliqués par la Commission, d'une manière générale, comme une réaction au comportement du requérant, qui aurait été animé d'un esprit systématiquement contraire à l'acceptation des nécessités de fonctionnement et d'intérêt du service. La défenderesse affirme qu'à l'époque où il s'agissait de mettre en œuvre le Plan Mansholt, relatif à la modification des structures agricoles, l'intérêt du service avait exigé que des responsabilités particulières et des tâches de coordination soient attribuées au chef de la division E/1, lequel avait été chargé de définir les orientations générales pour certaines activités d'autres divisions avant des domaines d'action étroitement interdépendants par rapport aux exigences de cette réforme. Le requérant aurait réagi négativement à cette organisation du service, en refusant d'accepter une situation qui était commune aux autres chefs de division de sa direction par rapport au chef de la divison E/1, et qu'il considérait comme un état de subordination inadmissible, incompatible avec son grade et ses fonctions. Selon la défenderesse, ce refus est à l'origine des divers incidents qu'il allègue.
Il ressort du dossier que le chef de la division E/1 donnait couramment des ordres au requérant, en lui demandant des données, des notes, des études à fournir dans un délai déterminé sur des questions de la compétence de la division E/3. En revanche, il n'apparaît pas que M. Scuppa ait jamais omis de fournir ponctuellement tout ce qui lui était demandé. La défenderesse n'a précisé aucun fait concret susceptible de prouver qu'il ait manqué à ses obligations professionnelles. Au contraire, il semble qu'il était animé d'un grand dévouement pour le service. Dans ces circonstances, il n'est pas possible de lui adresser des reproches pour le seul fait qu'il ne voyait pas d'un bon oeil sa soumission de facto à un collègue. Dans un organisme où le sens de la hiérarchie est notoirement très développé, comme il semble que ce soit le cas dans les services de la Commission, il est conforme au respect des pouvoirs mêmes de chaque fonctionnaire que les ordres relatifs au travail à exécuter lui soient donnés par son supérieur et non par un fonctionnaire de grade égal et de même qualification.
La Commission nous dit que les difficultés, qui ont ensuite abouti aux faits que nous trouvons à l'origine de cette affaire, se sont produites à la suite du comportement défavorable du requérant à l'égard de cette situation. Toutefois, nous ne réussissons pas à comprendre pourquoi une attitude de protestation gardée dans des termes respectueux de l'autorité, et telle qu'elle n'était pas en contradiction avec le devoir de collaboration incombant au requérant dans le cadre du service, a pu justifier sa mise à l'écart forcée et progressive de l'exercice réel de ses fonctions de chef de division et une attitude de malveillance à son égard qui, seule, peut expliquer certaines réactions brusques accompagnées de reproches entièrement gratuits de la part du directeur, son supérieur hiérarchique.
3.
L'examen du dossier personnel du requérant fait apparaître qu'il a accompli une carrière exemplaire au service de la Commission. Entré en service en mai 1959 en qualité d'administrateur principal pour assister le chef de la division IV, puis de la division III dans les rapports avec le Conseil et avec le Comité des représentants permanents, il a rempli ses fonctions de telle manière qu'il a plusieurs fois mérité les plus vifs éloges de ses supérieurs.
Nommé chef de division au début de 1969, affecté à la division E/3 de la direction générale de l'agriculture, le requérant a obtenu, dès la première année de son service en cette nouvelle qualité, des notations excellentes à tous égards. Dans le rapport établi en novembre 1969, on relève sa vivacité d'esprit, sa grande volonté et capacité de travail, son dévouement pour le service, l'autorité et les dons de direction nécessaires pour assumer la responsabilité d'une division.
De même, le second rapport, relatif à son activité de chef de division, rédigé par le supérieur direct du requérant, le 28 janvier 1972, en confirme l'excellence en ce qui concerne tant la compétence que le rendement, et le comportement dans le service. Il signale en outre son sens élevé de la responsabilité.
Cependant, il résulte des documents joints au recours que, dès 1970, M. Scuppa avait commencé à faire remarquer, quoique sous une forme respectueuse, qu'on l'empêchait de participer pleinement aux travaux concernant les tâches et le secteur d'intérêts de sa division, comme le montre, par exemple, sa mise à l'écart de certaines réunions tenues dans le cadre de la direction générale de l'agriculture et relatives à des problèmes intéressant directement sa division.
Des remarques de ce genre quant à différentes difficultés et empêchements d'exercer pleinement ses fonctions se succèdent et deviennent de plus en plus fréquentes au cours des années suivantes, sans cependant provoquer de réactions de la part du directeur compétent auquel le requérant s'adressait constamment en des termes empreints de confiance. Dans ce contexte, l'observation de ce dernier, reproduite ci-dessus, à propos du «sens élevé de la responsabilité», qu'il avait remarqué chez M. Scuppa, pourrait prendre le sens d'une moquerie. Mais l'interpréter ainsi serait peut-être prêter à son auteur une intention inexistante: il convient plutôt de la prendre dans son sens littéral. En ce cas, cependant, il devient difficile d'expliquer l'attitude négative constamment adoptée à l'égard du responsable d'une division de première importance dans le cadre de la direction qui lui était confiée.
Le caractère du présent litige nous oblige à descendre dans les détails, parce que seul un examen scrupuleux peut donner un tableau concret de la situation dans laquelle le requérant a rempli ses fonctions et, en même temps, mettre en pleine lumière le sens de la décision de transfert qui lui a causé le dommage moral et matériel dont il demande la réparation.
4.
M. Scuppa cite toute une série de faits qui se sont produits après son entrée en fonctions dans son poste de chef de la division E/3, pour montrer, qu'après avoir été placé dans une situation de réelle subordination de fait par rapport à un fonctionnaire de grade égal — le responsable de la division E/1 — c'est-à-dire dans une situation que des exigences relatives à l'accomplissement, par ce dernier, de fonctions de pure coordination des activités des différentes divisions au sein d'une même direction ne pourraient pas justifier, il a subi des vexations de tout genre: il a été systématiquement exclu de réunions qui intéressaient de près l'activité de sa division, il a été tenu dans l'ignorance de travaux de la Commission, de données et d'informations qui concernaient également sa division, les fonctionnaires qui dépendaient directement de lui recevaient des instructions non seulement de son directeur (voir annexe 19 à la réclamation administrative du 14 février 1973), mais de son collègue lui-même, le chef de la division E/1, sans même qu'il en soit informé; tout contact direct lui était interdit avec ses supérieurs, qui refusaient systématiquement de le recevoir et de répondre à ses demandes d'explications et à ses tentatives pour chercher à éliminer des malentendus éventuels, il recevait des réponses brusques et des accusations gratuites à ses demandes, formulées dans les termes les plus corrects, relatives à des exigences de fonctionnement du service.
Nous nous référons à des faits spécifiques sur lesquels le requérant a pris position, à l'époque où ils se sont produits, dans des notes communiquées à son supérieur direct et dont la Commission ne conteste pas la matérialité. Nous devons surtout dire, qu'ainsi qu'il résulte du document no 1641/VI/69 du 10 février 1969 (annexe no 5 à la réclamation administrative), la décision d'attribuer à la division E/1 la mission de donner une orientation générale aux travaux relatifs à toute une série de compétences importantes de la division du requérant et d'autres divisions de la même direction, avait constitué une mesure de caractère général interne à la direction et entièrement indépendante du requérant, oui a pris son service comme chef de division après cette date. Toutefois, dès le début de septembre 1969, il note que le chef de la division E/1 ne se limitait pas à donner une orientation générale de caractère politique aux travaux de sa division, mais, outre qu'il demandait des prestations précises à son collègue, chef de la division E/3, comme nous l'avons déjà relevé, il s'adressait aussi directement aux subordonnés de celui-ci en leur donnant des ordres et des instructions de travail bien précises, en fixant des délais limitatifs pour leur exécution. Devant des faits de ce genre, qui constituaient indubitablement une interférence peu compatible avec les règles hiérarchiques et qui n'entraient pas dans le cadre des tâches d'orientation générale attribuées au chef de la division E/1, il n'est pas possible de reprocher à M. Scuppa d'avoir exprimé des réserves précises et fermes dès le début de ses fonctions de chef de division (v. note du 6 octobre 1969, adressée à M. Rencki, chef de la division E/1, avec une copie adressée au directeur, annexe 6 à la réclamation citée).
Des modifications importantes dans les responsabilités du requérant lui sont communiquées au dernier instant sans consultation préalable et après que ses subordonnés aient déjà été informés (v. annexe 17 à la réclamation administrative citée plus haut).
L'annexe 20 renferme une note du 5 juin 1972 adressée au directeur Craps, dans laquelle le requérant se plaignait de manquer constamment des informations nécessaires au travail de sa division ou d'être mis au courant trop tard pour pouvoir remplir utilement ses tâches. Une autre remarque, dans le même sens, à propos d'un cas précis, découle de l'annexe 21, relative à un document du 15 juin 1972.
Il n'apparait pas qu'à ces prises de position, respectueuses mais claires et précises du requérant, le supérieur, à qui elles étaient adressées, ait jamais réagi. Tous les efforts de M. Scuppa pour clarifier d'éventuels malentendus et pour éliminer les difficultés étaient laissés dans le vide. Déjà dans la note du 18 février 1972, il avait exposé à son directeur les différents problèmes qu'il rencontrait dans l'accomplissement de ses tâches de chef de division. Il s'agit d'un document de dix-huit pages rempli de faits dont l'objet était clairement mis en évidence en épigraphe dans les termes suivants:
«demande d'assurances en ce qui concerne le respect:
—
de mon devoir (et de mon droit) à remplir efficacement mon contrat avec la Commission, sans des entraves désormais continuelles, aux responsabilités, à l'autorité, aux possibilités de contact et d'information, qui doivent être les miennes en tant que chef de la division VI-E/3;
—
de ma dignité professionnelle et humaine».
Le requérant terminait cette note détaillée de doléances en priant son directeur de lui permettre de discuter avec lui, avec franchise et dans un esprit constructif, des difficultés mentionnées, afin de les éliminer en débarassant le terrain d'une série de problèmes inutiles.
Dans sa réclamation administrative, M. Scuppa s'est plaint de l'absence totale de réaction de la part de son directeur même à cette note: la défenderesse n'a pas démenti cette assertion.
Le refus de tout contact direct de la part de son directeur est encore établi par les notes adressées à ce dernier, les 16 mars et 21 mars 1973 (annexes 2 à 9 à la réclamation administrative). Les accusations purement gratuites, exprimées brutalement au requérant dans la note-réponse du 21 mars 1973 (annexe 8) peuvent plutôt faire songer à une absence d'objectivité et de sérénité de la part du supérieur à l'égard de son chef de division. Même le style, quasiment militaire, dans lequel, au cours d'une réunion avec le Conseil, ce même directeur lui ordonne de quitter la salle pour faire place à un autre fonctionnaire (d'ailleurs, de grade inférieur, v. annexe 4) ne semble pas de nature à pouvoir contribuer à l'harmonie des rapports humains dans le cadre du service.
5.
Les insuffisances relatives au comportement dans le service qui découlent de cette série de données ne semblent pas imputables au requérant, lequel a plusieurs fois manifesté son entière disponibilité à écarter tout élément éventuel de désaccord ou de malentendu qui pouvait exister entre lui et son supérieur direct. Nous déplorons surtout ici l'inertie devant les demandes réitérées d'un entretien en vue d'une franche discussion des problèmes qui se posaient indubitablement. Une semblable attitude n'est compatible ni avec des critères d'efficience ni avec le respect de la personnalité des individus oui s'impose dans une administration moderne.
Comme la défenderesse l'a affirmé, à l'origine de toutes ces difficultés, il y a la réaction négative (mais qui ne s'est manifestée que verbalement) du requérant devant les interférences directes, consenties par ses supérieurs à un de ses collègues, dans l'activité de sa division, même au niveau purement exécutif.
Nous ne mettons pas ici en question l'oppurtunité d'attribuer à la division E/1 des tâches de coordination du travail des autres divisions en vue d'un meilleur fonctionnement lié à la nécessité de mettre en œuvre le plan Mansholt. Mais nous ne pensons pas qu'un fonctionnaire, fût-il du grade le plus élevé, comme le directeur général de l'agriculture (dans le cas où la situation décrite ci-dessus a été provoquée avec son consentement) puisse pousser la modification de l'organisation interne des services, décidée par la Commission, à un point tel qu'elle aboutisse en fait à vider de leur substance les fonctions du subordonné auquel la Commission avait confié la responsabilité d'une division pour la soumettre à d'autres.
De cette manière, on risque de confondre les tâches et les responsabilités, de perturber la répartition interne des compétences, voulue par la Commission elle-même; en outre, on viole le droit d'un fonctionnaire, expressément déclaré excellent, à exercer pleinement ses fonctions, on lèse sa dignité, on compromet son respect devant ses propres subordonnés.
La décision de transfert, qui a constitué initialement l'objet principal de l'affaire 4-74, constitue l'aboutissement de ce processus de mise à l'écart de facto et irrégulière du requérant, de l'exercice de ses fonctions de chef de la division E/3. A la lumière des faits qui l'ont précédée, elle peut revêtir la signification d'un coup de grâce.
Il est possible que le requérant ait eu une conception de ses fonctions qui allait au-delà des pouvoirs appartenant à un chef de division. Il se peut aussi que le fait de ne pas avoir caché cette conception personnelle soit à l'origine de ses difficultés dans les rapports avec ses supérieurs. Peut-être a-t-il aussi manifesté une sensibilité excessive à l'égard des prérogatives de son poste et du respect des diverses compétences. Mais tout cela aurait pu justifier son rappel à l'odre précis, une définition explicite des limites de ses fonctions mais non pas sa mise à l'écart, de facto, par d'autres fonctionnaires, fussent-ils du grade le plus élevé, des fonctions et des reponsabilités qui lui incombaient par décision de la Commission.
Dans le contexte des faits rapportés plus haut, la décision de transfert pourrait prendre objectivement le sens d'une approbation de l'action des supérieurs du requérant et de désaveu de celui-ci. Toutefois, il ne semble pas que les raisons de divergence qui pourraient exister entre le requérant et ses supérieurs aient fait l'objet d'un examen spécifique de la part de la Commission (ce qui d'ailleurs aurait exigé que l'on entende également, sur ce point, le directeur intéressé). Compte tenu du fait que le requérant n'a même pas été entendu, nous devons présumer que les auteurs de la décision n'ont pas eu une vision claire du contexte des précédents dans lequel elle se situait, et qu'ils n'ont pas entendu donner une telle signification à l'acte. Mais alors, ils auraient été conduits à prendre une décision qui, à la lumière des précédents, prend, fût-ce à leur insu, l'aspect d'une mise à l'écart d'un fonctionnaire qui a bien mérité: décision qui le lèse sur le plan professionnel et humain.
6.
Judex judicare debet secundum alligata et probata, et s'il existe une garantie qui doit être respectée dans l'intérêt de tous, fonctionnaires ou citoyens, elle se trouve dans l'application rigoureuse que l'on doit faire dans tout procès de l'antique principe de droit.
Nous nous trouvons devant une série de preuves, graves, précises et concordantes d'un traitement non conforme aux règles et aux raisons du service public. On pourrait aussi considérer une autre hypothèse — parce que dans les affaires humaines, il y a toujours une causalité — c'est-à-dire se demander peut-être si ce traitement de mésestime particulière et de mépris singulier du respect des droits de la personne a été dû à des manquements correspondants du fonctionnaire en question. Mais ce n'est pas sur la base d'une induction générale de ce genre, confirmée en aucune matière et pas même défendue par la défenderesse, que l'on peut repousser la prétention du fonctionnaire à ce que les droits de sa personnalité soient protégés.
Si, par aventure, l'administration a estimé que le silence était le meilleur moyen de couvrir d'éventuels manquements du fonctionnaire, votre arrêt dira clairement que telle n'était pas la méthode à suivre. Si, par hypothèse, les chefs dont le requérant dépendait avaient estimé devoir se conformer à une pratique de libéralité en se répandant en éloges du fonctionnaire sans que celui-ci le mérite, pour ensuite le frapper dans sa personne au moment propice, votre arrêt dira clairement que ce n'est pas par ces méthodes de manque complaisant de sincérité que l'on gouverne les hommes dans un régime qui doit être exemplaire par son sérieux et qui, surtout, doit affirmer le respect de la personnalité humaine.
Votre condamnation pourra donc être celle d'une méthode: afin que l'on ne pense pas que la Cour de justice approuve que le gouvernement des hommes soit laissé à la décision arbitraire des supérieurs sans que les fonctionnaires inférieurs soient même mis en état de comprendre les raisons de mesures qui touchent à des aspects essentiels de leur vie.
L'autorité investie du pouvoir de nomination peut certainement décider à tout moment le transfert d'un fonctionnaire dans l'intérêt du service. Mais lorsque, dans le contexte des faits qui l'ont précédée, la décision prend objectivement le caractère d'un acte ultime par rapport à un comportement d'ensemble incompatible avec des principes fondamentaux qui s'imposent à l'activité administrative, elle peut à son tour en être contaminée; et cela même abstraction faite de la procédure inhabituelle qui a été suivie, semble-t-il, et qui pourrait peut-être trouver une explication dans les exigences particulières de la période où elle a été adoptée. La défenderesse elle-même a d'ailleurs admis que les difficultés qui avaient marqué les rapports du requérant avec d'autres fonctionnaires de la direction E de l'agriculture n'ont pas été tout à fait étrangères à son transfert dans une autre direction: elle reconnaît ainsi un lien entre la situation critiquée plus haut et la décision attaquée, du moins dans l'intention des fonctionnaires responsables qui l'avaient provoquée.
Pour cette raison, sans qu'il soit nécessaire de considérer la demande subsidiaire relative à l'annulation de cette décision, nous vous demandons de condamner la Commission à réparer les dommages que le requérant a subis dans sa personnalité de fonctionnaire, en laissant à votre prudente appréciation la détermination de la somme qui, à votre avis, correspond à la signification morale que l'on attend de votre décision.
En tout cas, nous demandons que, dans l'affaire 4-74, la défenderesse soit condamnée aux dépens.
(
1
)	Traduit de l'italien.