61977C0083
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J.-P. WARNER
FREMSAT DEN 15. FEBRUAR 1978 (
1
)
Høje Ret.
Af disse sager er den ene, sag 83/77, Naselli, forelagt Domstolen ved en anmodning om en præjudiciel afgørelse fra Tribunal du travail, Bruxelles. De andre to, sagerne 98/77 og 105/77, Schaap og Kersjes, er forelagt Domstolen ved anmodninger om præjudicielle afgørelser fra Nederlandenes Centrale Raad van Beroep. Alle tre sager rejser problemer, der er beslægtet med de problemer, som Domstolen for nylig tog stilling til i sagerne 22/77 og 37/77, Mura og Greco, Sml. 1977, s. 1699 og 1711. Jeg mener dog, at det vil være en overforenkling at anføre, at Domstolens afgørelser i sidstnævnte sager uden videre kan overføres til de foreliggende.
Inden jeg forklarer, hvorfor det forholder sig således, mener jeg, at jeg bør anføre, at både den italienske regering og Kommissionen opfordrede Domstolen til at tage sine afgørelser i sagerne Mura og Greco op til fornyet overvejelse af et antal grunde, som allerede havde været genstand for overvejelse i disse sager. Det blev anført, at Domstolens fortolkning af artikel 12, stk. 2 i forordning nr. 1408/71 gør det muligt for medlemsstater ved hjælp af deres egen lovgivning at opnå netop det resultat, som Domstolen fandt, at Rådet ikke måtte ved hjælp af artikel 46, stk. 3; det blev endvidere anført, at denne fortolkning nødvendigvis fører til manglende ensartethed i behandlingen af vandrende arbejdstagere, fordi visse medlemsstater har regler om forbud mod dobbeltydelser og andre ikke, og at denne fortolkning udgør et incitament for medlemsstater, som ikke har sådanne bestemmelser, til at indføre dem; det blev endvidere anført, at hvor flere medlemsstaters ret indeholder forbud mod dobbeltydelser, kan det give anledning til problemer om, hvilken ret, der skal anvendes, da alle jo som udgangspunkt gælder. Der blev også lagt vægt på ordlyden af det andet punktum i artikel 12, stk. 2, der henviser til ydelser, der tildeles »i overensstemmelse med artiklerne 46, etc.« og ikke til ydelser, der er erhvervet »i henhold til« disse artikler.
Jeg håber, at det ikke opfattes som uhøfligt over for den italienske regering og Kommissionen, når jeg vedrørende disse punkter fremfører, at jeg ikke kan tilføje noget til mit forslag til afgørelse i sagerne Mura og Greco, bortset fra følgende. I det nævnte forslag til afgørelse gav jeg udtryk for enighed med det synspunkt, der var udtrykt i en note, som var udarbejdet af sekretariatet for det rådgivende udvalg for vandrende arbejdstageres sociale sikring, at der kunne være en lakune i artikel 7 i forordning nr. 574/72, idet denne artikel ikke løser de problemer, som skyldes flere på samme tid virkende nationale forbud mod dobbeltydelser, undtagen hvor artikel 12, stk. 2 i forordning nr. 1408/71 finder anvendelse. Dette skyldes imidlertid, at jeg af Domstolens tidligere domme (især dommen i sag 345/69, Duffy, Sml. 1969, s. 169) udledte, af det første punktum i artikel 12, stk. 2 ikke skulle finde anvendelse, når en i en medlemsstats lovgivning indeholdt bestemmelse om forbud mod dobbeltydelser gælder i kraft af sig selv, ikke blot i forhold til ydelser, der er tildelt ved denne medlemsstats egen lovgivning, men også i forhold til ydelser, der er tildelt ved andre medlemsstaters lovgivning. Domstolen fandt i sagerne Mura og Greco, at jeg tog fejl i denne henseende (jf. præmis 14 i dommen i sagen Mura og præmis 10 i dommen i sagen Greco). Jeg mener, at det følger heraf, at artikel 7 og især dennes stk. 1, litra a) finder anvendelse i alle tilfælde, hvor der er konkurrerende nationale bestemmelser om forbud mod dobbeltydelser, således at de problemer, som denne situation har givet anledning til, løses; som Domstolen ved, var det særligt Kommissionen, disse problemer bekymrede.
Jeg finder det hensigtsmæssigt at behandle de tre foreliggende sager i omvendt rækkefølge, og jeg vil derfor begynde med sagen Kersjes og slutte med sagen Naselli.
Kersjes er E. J. Boerboom's enkes pigenavn. Jeg skal omtale hende som »fru Boerboom«. Hun blev født den 1. januar 1909, og hun er således nu 69 år gammel. Hendes ægtefælle blev født i 1905 og døde den 17. april 1973. På tidspunktet for han dødsfald boede de i Nederlandene, og hun hat fortsat bopæl dér. Jeg udleder af parternes indlæg, at afdøde størstedelen af sit liv arbejdede i Nederlandene men mellem 1958 og 1970 dog i længere perioder i Forbundsrepublikken Tyskland. Som følge heraf erhvervede fru Boerboom efter hans dødsfald pensionsrettigheder både i Nederlandene og i Tyskland. Disse rettigheder var i begge lande af sammensat beskaffenhed, men jeg behøver ikke at trætte Domstolen med de nærmere detaljer. Den foreliggende sag vedrører alene beregningen af hendes rettigheder i henhold til »Algemene Weduwen- en Wezenwet«, den nederlandske almindelige lov om social sikring for enker og børn, der har mistet en af eller begge deres forældre, der almindeligvis benævnes som »AWW«. Perioden omfatter kun to måneder fra den 1. august til den 30. september 1973. Det omtvistede beløb er således lille, men det rejste principspørgsmål er af vidtrækkende betydning.
Ved beslutning af 7. marts 1975, traf den nederlandske sociale sikringsmyndighed, som er ansvarlig for beregningen af fru Boerboom's rettigheder i henhold til AWW, »Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank«, og som jeg herefter skal benævne »BSV«, en afgørelse, der detaljeret redegjorde for dens beregninger for perioden april til december 1973. Den tog i denne forbindelse hensyn til hendes tyske pensionsrettigheder og anvendte artikel 46 i forordning nr. 1408/71, herunder artikel 46, stk. 3. Fru Boerboom havde ret til pension i henhold til AWW i medfør af nederlandsk ret alene. Ydelser i henhold til AWW er ikke afhængige af forsikringsperiodernes længde; de er med andre ord af »type A«.
Raad van Beroep, Arnhem, som fru Boerboom havde indbragt afgørelsen for, afsagde den 6. maj 1976 dom, der under henvisning til Domstolens dom i sag 24/75, Petroni mod ONPTS, Sml. 1975, s. 1149, fastslog, at artikel 46, stk. 3 ikke burde have været anvendt. Retten gav derfor fru Boerboom medhold, for så vidt angik perioden fra den 1. august til den 30. september 1973, der, som jeg forstår sagen, er den eneste periode, for hvilken anvendelsen af artikel 46, stk. 3 førte til, at hendes rettigheder i henhold til AWW blev nedsat.
BSV har appelleret dommen fra Raad van Beroep, Arnhem, til Centrale Raad van Beroep. BSV indrømmede under retsforhandlingerne for denne ret, at artikel 46, stk. 3 ikke kunne anvendes, men anførte, at den pension, som fru Boerboom har krav på i henhold til AWW, skulle nedsættes på grund af hendes tyske pensionsrettigheder i medfør af de bestemmelser om forbud mod dobbeltydelser, der er indeholdt i en nederlandsk kongelig anordning, udstedt i henhold til artikel 30, litra a) i selve AWW. Som jeg forstår indlæggene fra BSV, ville anvendelsen af disse bestemmelser i den foreliggende sag føre til en større nedsættelse af fru Boerboom's pension end det ville være tilfældet efter artikel 46, stk. 3. (Jf. bilag F til forelæggelseskendelsen, s. 4).
Det er under de således skitserede omstændigheder, at Centrale Raad van Beroep har forelagt Domstolen følgende spørgsmål:
»For så vidt en arbejdstager har været omfattet af to eller flere medlemsstaters lovgivning, i hvilket omfang udgør da artikel 12, stk. 2 og artikel 46 i forordning nr. 1408/71 en hindring for anvendelsen af sådanne nationale regler om nedsættelse af ydelser som de, etter A.W.W. gældende, når ydelsen udelukkende erhvervet i henhold til national lovgivning, uden at det i så henseende har været nødvendigt at anvende forordningen?«
Forelæggelseskendelsen fra Raad van Beroep blev afsagt den 9. august 1977, og den er ledsaget af et forklarende brev fra præsidenten for denne ret af 23. august 1977. Domstolens domme i sagerne Mura og Greco blev afsagt den 13. oktober 1977. Domstolen statuerede i begge domme følgende:
»Oppebærer en arbejdstager pension udelukkende i henhold til national lovgivning, er forordning nr. 1408/71 ikke til hinder for, at den nationale lovgivning i sin helhed finder anvendelse på ham, herunder de nationale regler om forbud mod dobbeltydelser, idet det dog er en betingelse, at viser den nationale lovgivning sig at være mindre gunstig for arbejdstageren end ordningen med sammenlægning og forholdsmæssig beregning, skal denne sidste anvendes som foreskrevet i artikel 46, stk. 1 i forordning nr. 1408/71«.
Jeg mener, at det væsentligste problem, der opstår i denne forbindelse, er, om den sidstnævnte del af denne afgørelse, hvori der henvises til »ordningen med sammenlægning og forholdsmæssig beregning«, er hensigtsmæssigt formuleret.
Domstolen husker, at jeg i sagen Petroni og igen i sag 62/76, Strehl, Sml. 1977, s. 211, påpegede, at en arbejdstager, der, for så vidt angår sådanne sociale sikringsydelser, som artikel 46 finder anvendelse på, er undergivet to eller flere medlemsstaters lovgivning, i hver af disse medlemsstater kan være i en af fire mulige situationer:
1.   Han kan være berettiget til pension i den pågældende stat uden anvendelse af den efter fællesskabsretten gældende periodesammenlægning og uden at kunne opnå større fordel ved periodesammenlægning og forholdsmæssig beregning i medfør af den nævnte ret; eller
2.   han kan være berettiget til pension i den pågældende stat uden den nævnte periodesammenlægning, men kan opnå større pension dér ved periodesammenlægning og forholdsmæssig beregning; eller
3.   han kan være berettiget til pension i den pågældende stat men kun efter periodesammenlægning og forholdsmæssig beregning; eller
4.   han er ikke berettiget til pension i den pågældende stat, selv efter periodesammenlægning og forholdsmæssig beregning.
Man kan i det foreliggende tilfælde se bort fra den fjerde situation.
Artikel 46, stk. 1 vedrører det tilfælde, hvor en arbejdstager er berettiget til pension i den pågældende medlemsstat uden anvendelse af periodesammenlægning, dvs. at denne bestemmelse gælder for en arbejdstager, som befinder sig enten i den første eller i den anden situation. Den foreskriver nemlig, at en sådan arbejdstager umiddelbart er berettiget til den højeste pension, enten beregnet alene i henhold til denne medlemsstats lovgivning (hvilket undertiden hensigtsmæssigt benævnes som »det autonome ydelsesbeløb«), eller den pension, der er fastsat ved periodesammenlægning og forholdsmæssig beregning (hvilket undertiden benævnes »det forholdsmæssigt beregnede ydelsesbeløb«). Jeg siger »umiddelbart« af hensyn til artikel 46, stk. 3.
Artikel 46, stk. 2 vedrører det tilfælde, hvor en arbejdstager kun kan opnå pension i den pågældende medlemsstat efter periodesammenlægning og forholdsmæssig beregning, dvs. en arbejdstager, der befinder sig i den ovenfor beskrevne tredje situation. Den foreskriver nemlig, at disse fremgangsmåder skal anvendes i et sådant tilfælde. Den definerer herved i stk. 2, litra a) det teoretiske ydelsesbeløb som »det teoretiske beløb for den ydelse, som den pågældende ville kunne gøre krav på, hvis samtlige forsikringsperioder, der er tilbagelagt i de medlemsstater, af hvis lovgivning den pågældende har været omfattet, havde været tilbagelagt i den omhandlede stat«. Såfremt ydelsens beløb efter nævnte lovgivning er uafhængig af forsikringsperiodernes længde, anses dette beløb for det i det pågældende litra omhandlede teoretiske beløb.
Artikel 46, stk. 3 (EFT 1971 (II), s. 380; org.ref. JO L 149/2 af 5. 7. 1971) er affattet således:
»Med det højeste af de i medfør af stk. 2, litra a) beregnede teoretiske ydelsesbeløb som øvre grænse har den pågældende ret til summen af de efter reglerne i stk. 1 og 2 beregnede ydelser.
For så vidt det i foregående afsnit omhandlede beløb overskrides, skal hver institution, som anvender stk. 1, regulere sin ydelse med et beløb svarende til forholdet mellem den omhandlede ydelses beløb og summen af de i henhold til bestemmelserne i stk. 1 fastsatte ydelser«.
Domstolen statuerede i sagerne Petroni og Strehl, at artikel 46, stk. 3, er uforenelig med traktatens artikel 51 i det omfang den foreskriver, at der skal ske en nedsættelse af det ydelsesbeløb, hvortil der er erhvervet ret udelukkende i medfør af national ret. Domstolen fastslog ikke, at artikel 46, stk. 3, er ugyldig i andre henseender.
Bortset fra de i den nederlandske kongelige anordning indeholdte bestemmelser om forbud mod dobbeltydelser, befandt fru Boerboom sig, for så vidt angår de her omhandlede perioder, i Nederlandene i den første af de situationer, som jeg har beskrevet. BSV anførte, at det »autonome beløb«, for så vidt angår en ydelse af type A, måske aldrig vil kunne være omfattet af artikel 46, stk. 1, fordi det autonome ydelsesbeløb i denne bestemmelse defineres som »ydelsens størrelse … på grundlag af den samlede længde af de forsikringsperioder, der skal tages i betragtning«. Denne fortolkning af artikel 46, stk. 1, indebærer imidlertid, at forordningens forfattere tillægges den hensigt, at en ydelse af type A altid skal underkastes periodesammenlægning og forholdsmæssig beregning, hvilken hensigt vil være uforenelig med deres formål, som i betragtningerne til forodning nr. 1408/71 er formuleret således:
»De koordinationsregler, der er fastsat med henblik på gennemførelse af traktatens artikel 51, skal gøre det muligt for arbejdstagere, der flytter inden for Fællesskabet, at bevare de rettigheder og fordele, de har erhvervet, uden at reglerne fører til uberettigede dobbeltydelser;
for så vidt angår ydelser ved invaliditet, alderdom og dødsfald (pensioner), skal de pågældende kunne gøre krav på samtlige ydelser, de har erhvervet ret til i de enkelte medlemsstater; for at undgå at der, navnlig som følge af sammenfald af forsikringsperioder og dermed ligestillede perioder, uberettiget opnås dobbeltydelser, er det dog nødvendigt som maksimum at fastsætte det højeste ydelsesbeløb, som en af de nævnte stater ville være forpligtet til at udbetale, såfremt arbejdstageren havde tilbagelagt sin samlede beskæftigelsestid dér«.
For så vidt angår ydelser af type A er artikel 46 vidt affattet. Artikel 46, stk. 2, litra b), som ubestrideligt finder anvendelse på disse ydelser, henviser til forsikringsperioder, der er tilbagelagt i henhold til den lovgivning, som hjemler disse ydelser.
Artikel 46 medførte således ifølge sit indhold, at fru Boerboom tillagdes en uformindsket ret til sin ydelse i henhold til AWW, bortset fra hvad der var bestemt ved artikel 46, stk. 3. En nedsættelse kunne ikke gå videre, end hvad der var nødvendigt for at sikre, at hendes samlede ydelser ikke oversteg »det højeste … teoretiske ydelsesbeløb«, som idette tilfælde var det tyske ydelsesbeløb. Der kunne ikke ske nogen nedsættelse af ydelsen ved periodesammenlægning og forholdsmæssig beregning, og i henhold til det andet punktum i artikel 12, stk. 2, kunne der heller ikke ske nogen nedsættelse af ydelsen i henhold til nationale bestemmelser om forbud mod dobbeltydelser.
Jeg mener, at der i tilfælde som det foreliggende, kommer to adskilte principper ind i billedet.
Det første princip, som afgørelserne i sagerne Petroni og Strehl hviler på, er, at traktatens artikel 51 ikke bemyndiger Rådet til at udstede bestemmelser, der fratager vandrende arbejdstagere rettigheder, som de har i henhold til national ret.
Det andet princip er princippet om fællesskabsrettens forrang, i henhold til hvilket rettigheder, som er tildelt ved fællesskabsretten, ikke kan bortskæres.
Resultatet er, mener jeg, at en arbejdstager, der er stillet som fru Boerboom, i hver enkelt medlemsstat er berettiget til det største beløb, som han kan gøre gældende, hvad enten dette sker i henhold til denne medlemsstats lovgivning alene, med respekt af de regler om forbud mod dobbeltydelser, som den måtte indeholde, eller i henhold til forordning nr. 1408/71, med respekt af artikel 46, stk. 3, men uden begrænsning i henhold til bestemmelserne vedrørende sammenlægning og forholdsmæssig beregning. Jeg skal til et spørgsmål, som blev rejst af Kommissionen, anføre, at jeg under hensyn til Domstolens afgørelse i sag 32/77 Giuliani, Sml. 1977, s. 1857 mener, at dette må være resultatet, uanset hvor den pågældende person har bopæl.
Jeg mener derfor, at Domstolen som svar på spørgsmålet fra Centrale Raad van Beroep bør kende for ret, at oppebærer en arbejdstager pension udelukkende i henhold til national lovgivning, er forordning nr. 1408/71 ikke til hinder for, at den nationale lovgivning i sin helhed finder anvendelse på ham, herunder nationale regler om forbud mod dobbeltydelser, idet det dog er en betingelse, at viser den nationale lovgivning sigt at være mindre gunstig for den pågældende end anvendelsen af bestemmelserne i fællesskabsretten, skal disse sidstnævnte bestemmelser anvendes.
Det spørgsmål, som Centrale Raad van Beroep har forelagt Domstolen i sagen Schaap er affattet som denne rets spørgsmål i sagen Kersjes, og bør ifølge min opfattelse besvares på samme måde. Også i denne sag ville anvendelsen af fællesskabsrettens regler i deres helhed være mere gunstig end anvendelsen af den relevante nederlandske lovgivning med dennes bestemmelser om forbud mod dobbeltydelser, men dog af andre grunde.
Schaap, som er jøde, blev født den 20. december 1914. Han arbejdede i Tyskland fra 1929 til 1933 og var omfattet af en tvungen social forsikring. Efter at have måttet forlade Tyskland i 1933 arbejdede han i Nederlandene fra 1934 til 1972 med en afbrydelse fra 1940 til 1945. I juni 1972 holdt han op med at arbejde på grund af sygdom. Han modtog nederlandske ydelser ved sygdom (i henhold til »Ziektewet«, lov om sygeforsikring for arbejdstagere) i maksimumsperioden på 1 år. Derefter, dvs. fra juni 1973, blev han berettiget til en invalidepension i henhold til den nederlandske lov om forsikring mod uarbejdsdygtighed (»Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering«, herefter benævnt »WAO«). Han var berettiget til denne pension i henhold til nederlandsk ret alene. Ydelser i henhold til WAO er, ligesom i henhold til AWW, af type A. Schaap blev samtidig berettiget til en tysk invalidepension (»Erwerbsunfähigkeitsrente«). Omfanget af denne pension, som er af type B, er betydeligt større, end den ville have været, hvis den alene genspejlede de tvungne bidrag, som Schaap havde betalt i Tyskland fra 1929 til 1933. Schaap havde nemlig, således som han var berettiget til i henhold til en tysk lov af 1970 til fordel for ofrene for nazistisk forfølgelse (»Gesetz zur Änderung und Ergänzung der Vorschriften über die Wiedergutmachung NS-Unrechts in der Sozialversicherung«), frivilligt betalt bidrag for de perioder, i hvilke han havde været udelukket fra at arbejde i og være forsikret i Tyskland.
Den nederlandske sociale sikringsmyndighed, som havde kompetence til at fastsætte Schaaps pension, var »Bestuur van de Bedrijfsvereniging voor Bank- en Verzekeringswezen, Groothandel en Vrije Beroepen« (Direktionen for Erhvervsorganisationen for Bank- og Forsikringsvæsen, Engroshandel og Frie Erhverv), som jeg herefter skal benævne som »BBB«. Den 18. marts 1975 tilskrev denne myndighed Schaap og meddelte ham en beslutning, hvorved den i henhold til artikel 46, stk. 3, havde nedsat hans pension i medfør af WAO med den samlede tyske pension, idet det »højeste teoretiske ydelsesbeløb« i hans tilfælde var det nederlandske ydelsesbeløb.
Schaap indbragte denne afgørelse for Raad van Beroep, Amsterdam, og gjorde gældende, at den del af hans tyske pension, som skyldtes hans frivillige bidrag, udgjorde en ydelse, som han var berettiget til i henhold til en ordning til fordel for krigsofre, og som derfor i medfør af artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1408/71 ikke var omfattet af denne forordnings anvendelsesområde, således at denne del ikke skulle have været taget med ved anvendelsen af artikel 46, stk. 3. Schaap nedlagde subsidiært påstand om, at BBB skulle dømmes til at betale ham det samlede beløb, som han havde betalt i frivilligt bidrag i Tyskland (2661 DM), også salæret til den tyske advokat, som havde rådgivet og repræsenteret ham i forbindelse med betalingen af disse bidrag (3416,10 DM).
Schaap fik ikke medhold ved Raad van Beroep, der for det første statuerede, at det frivillige element i hans tyske pension ikke faldt ind under artikel 4, stk. 4, og for det andet, at den ikke havde kompetence til at dømme til den tilbagebetaling, som Schaap havde nedlagt påstand om.
Schaap har appelleret denne dom fra Raad van Beroep, Amsterdam, til Centrale Raad van Beroep.
Kort tid efter indgivelsen af Schaaps appel tilbagebetalte BBB ham faktisk de tyske, frivilligt indbetalte bidrag og salæret til hans tyske advokat. Det fremgår af den tilhørende korrespondance, at dette skete pr. kulance, og Schaap, som personligt gav møde under de mundtlige forhandlinger, fremførte for os, at han kun havde accepteret tilbagebetalingen med udtrykkelig forbehold af sine rettigheder. BBB har ikke fremført, hverken for Centrale Raad van Beroep eller for Domstolen, at denne tilbagebetaling havde nogen virkning for Schaaps rettigheder. Jeg mener ganske bestemt, at den ikke kan have berørt hans rettigheder i henhold til fællesskabsretten. Jeg skal selvfølgelig ikke forsøge at fremsætte nogen bemærkning om, hvorvidt den kan have haft nogen virkning i henhold til nederlandsk ret.
BBB indrømmede ved Centrale Raad van Beroep, at når henses til Domstolens afgørelse i sagen Petroni, burde artikel 46, stk. 3, ikke have været anvendt. Men BBB anførte, at netop den samme nedsættelse i Schaaps pension skulle have været sket i henhold til en nederlandsk kongelig anordning af 22. december 1972, der var udstedt i henhold til artikel 52 i WAO: denne anordning foreskrev, at der fra hans nederlandske pension skulle trækkes den fulde tyske pension.
Centrale Raad van Beroep var ikke i tvivl om, at den del af Schaaps påstand, der var baseret på artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1408/71, ikke kunne tages til følge. Centrale Raad van Beroep fandt i så henseende, at svaret var for klart til at spørgsmålet kunne forelægges for Domstolen. Men den fandt det rigtigt at forelægge Domstolen det allerede nævnte spørgsmål vedrørende anvendeligheden af nationale regler om forbud mod dobbeltydelser.
Kommissionen har for Domstolen anført, at Schaaps frivilligt betalte bidrag var omfattet af artikel 46, stk. 2, i forordning nr. 574/72, og at den del af Schaaps tyske pension, som skyldtes disse bidrag (dvs. størstedelen af pensionen) i henhold til denne bestemmelse ikke skulle have været taget i betragtning ved anvendelsen af artikel 46, stk. 3, i forordning 14086/71. BBB har ikke anfægtet dette synspunkt.
Det fremgår således, at den nedsættelse af Schaaps nederlandske pension, der er hjemlet ved artikel 46, stk. 3, er mindre end den nedsættelse af pensionen, der er hjemlet ved den nederlandske kongelige anordning. Jeg mener derfor, at Schaap under disse omstændigheder i Nederlandene er berettiget til en pension beregnet i henhold til fællesskabsretten uden hensyn til den nederlandske kongelige anordning.
Sagen Naselli adskiller sig fra de andre to sager, ikke blot fordi den kommer fra Belgien, men også fordi dens spørgsmål ikke vedrører forordningerne nr. 1408/71 og 574/72, men de tidligere forordninger nr. 3 og 4, der stadig gælder for ydelser, der er erhvervet ret til før 1972.
Forordning nr. 3 indeholder ikke bestemmelser svarende til artiklerne 46, stk. 1 og 3_' i forordning nr. 1408/71. De bestemmelser i forordning nr. 3, der svarer til artiklerne 45 og 46 i forordning nr. 1408/71, er artiklerne 27 og 28. Det er blevet fastslået ved en lang række af Domstolens afgørelser, at disse artikler ikke finder anvendelse i tilfælde, hvor en vandrende arbejdstager i en medlemsstat i henhold til denne medlemsstats lovgivning alene er berettiget til en større pension, end han kunne opnå ved sammenlægning og forholdsmæssig beregning. (Jeg nævnte de tidligere domme herom i mit forslag til afgørelse i sag 191/73, sagen Niemann, Sml. 1974, s. 571. Til disse afgørelser kan tilføjes dommen i sagen Niemann selv og dommen i sag 50/75, Massonet, Sml. 1975, s. 1473, hvis præmis 22 især er af betydning her).
Den bestemmelse i forordning nr. 3 (JO nr. 30 af 16. 12. 1958), der svarer til artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 1408/71, er artikel 11, stk. 2, hvis franske affattelse, for så vidt det er af betydning, lyder således (der findes, som Domstolen ved, ingen officiel engelsk affattelse af forordning nr. 3):
»Les clauses de réduction ou de suspension prévues par la législation d'un État membre, en cas de cumul d'une prestation avec d'autres prestations de sécurité sociale … sont opposables au bénéficiaire, même s'il s'agit de prestations acquises sous un régime d'un autre État membre … Toutefois, cette règle n'est pas applicable aux cas où des prestations de même nature sont acquises conformément aux dispositions des articles 26 et 28 du présent réglement.« (Indeholder en medlemsstats lovgivning bestemmelser om, at en ydelse skal nedsættes eller stilles i bero i tilfælde af samtidig udbetaling af andre sociale ydelser … finder disse bestemmelser også anvendelse, hvor det drejer sig om ydelser, der er erhvervet i henhold til en anden medlemsstats ordning … Dette gælder dog ikke i tilfælde, hvor ydelser af samme art er erhvervet i medfør af bestemmelserne i artiklerne 26 og 28.) (
2
)
(Artikel 26 i forordning nr. 3, var den bestemmelse, der, som Domstolen husker, på samme måde som artikel 40 i forordning nr. 1408/71, ligestillede beregningsmetoden for invalidepensioner, for så vidt angik arbejdstagere, som havde været omfattet af lovgivninger, hvoraf i det mindste en var af type B, med beregningsmetoden for alderspensioner og pensioner ved dødsfald.
Naselli blev født den 10. januar 1926. Han har tilbagelagt dele af sin beskæftigelsestid i Italien og dele af den i Belgien. Han synes også i perioder at have været arbejdsløs. Han arbejdede i Italien inden for landbruget mellem 1940 og 1947, som minearbejder i Belgien mellem 1947 og 1949, igen i Italien inden for landbruget i tidsrummet 1949 til 1951, igen som minearbejder i Belgien mellem 1951 og 1953, og igen i Italien mellem 1953 og 1962, og endelig i Belgien i forskellige jobs mellem 1963 og 1965. Han bor nu i Belgien.
I 1958 blev han uarbejdsdygtig som følge af sygdom. Som følge heraf blev han fra den 1. oktober 1958 tildelt italiensk invalidepension, beregnet ved sammenlægning af hans forsikringsperioder i Belgien og Italien og påfølgende forholdsmæssig beregning. Det gav anledning til nogen diskussion ved Domstolen, hvorledes dette kunne ske, fordi forordning nr. 3 trådte først i kraft den 1. januar 1959. Med stor sandsynlighed var grunden en protokol mellem den belgiske og den italienske regering, hvormed der fra den 1. januar 1958 mellem disse to lande iværksattes et antal bestemmelser fra Den europæiske Konvention om social sikring af vandrende arbejdstagere, der var undertegnet i Rom den 9. december 1957. Forordning nr. 3 var, således som det fremgår af dens præambel, baseret på denne konvention. Den italienske pension, der var tildelt Naselli på denne måde, er under alle omstændigheder blevet udbetalt til ham lige siden.
Af grunde, som jeg mener det er unødvendigt at gå ind på, var den uarbejdsdygtighed, som ramte Naselli i 1958, ikke af en art, der kunne berettige ham til ydelser i Belgien. Men i 1965 blev han syg igen. Som følge heraf blev han berettiget i Belgien til ydelser ved sygdom i et år, og derefter, det vil sige fra den 21. juni 1966, til belgisk invalidepension. Denne pension er af type A, og Naselli er berettiget til den i henhold til belgisk sociale sikringsmyndighed, Institut national d'assurance maladie-invalidité (eller »INAMI«), pensionen efter artikel 28 i forordning nr. 3; dette var forståeligt nok, fordi Domstolens retspraksis vedrørende forordning nr. 3 var i 1966 næppe blevet udviklet. INAMI tildelte således Naselli en forholdsmæssig belgisk pension samt et »tillæg« i henhold til artikel 28, stk. 3, (en bestemmelse som Domstolen senere i sagen Niemann statuerede var ugyldig). Tillægget skulle udgøre forskellen mellem det samlede beløb af hans forholdsmæssigt beregnede belgiske og italienske pensioner og hans samlede belgiske pension. Den omstændighed, at INAMI fulgte denne fremgangsmåde, har i det mindste afsløret for os, at Nasellis samlede belgiske pension minus hans italienske pension giver et beløb, der er større end hans forholdsmæssigt beregnede belgiske pension.
Jeg bør måske parentetisk nævne, at INAMI under de mundtlige forhandlinger for Domstolen fremførte, at Naselli modtog sin belgiske pension i henhold til forordning nr. 3, for så vidt hans rettigheder i Belgien tidligere skulle have været reguleret ved konventionen mellem Belgien og Italien vedrørende social forsikring, undertegnet i Bruxelles den 30. april 1948. Denne konventions artikel 14, stk. 3, foreskrev nemlig, at invaliditet, der opstod mindre end et år efter den pågældende arbejdstagers ankomst til et af landene, ikke skulle berettige den pågældende til kontantydelser i dette land. Dette anbringende forekom mig at modsige det, som INAMI selv fremførte vedrørende den protokol, som jeg har henvist til, og anbringedet synes endvidere også faktisk at være forkert: der er intet blevet fremført for Domstolen, som viser, at Naselli ankom til Belgien mindre end et år inden hans sygdom indtrådte i 1965. Under alle omstændigheder er det i forelæggelsesdommen fra Tribunal du Travail de Bruxelles lagt til grund, at Naselli var berettiget til sin belgiske pension alene i medfør af belgisk ret, således at det er på dette grundlag, at Domstolen skal behandle sagen.
Nasellis italienske pension blev forhøjet fra den 1. januar 1969. Efter at have erfaret dette, lovlig sent, omberegnede INAMI hans belgiske pension og pålagde Caisse auxiliaire d'assurance maladie-invalidité (eller »CAAMI«), der synes at være en underordnet institution, der er direkte ansvarlig for behandlingen af Nasellis sag, at kræve tilbagebetaling fra Naselli af et beløb på 45198 BF, der hævdedes at være betalt for meget i hans belgiske pension mellem den 1. januar 1969 og den 30. juni 1973.
Naselli har protesteret mod dette krav om tilbagebetaling ved at anlægge den her omhandlede sag ved Tribunal du travail, Bruxelles. Den formelt sagsøgte part i denne sag er CAAMI, men INAMI har interveneret i sagen, og alt tyder på, at det er denne myndighed, som er den virkelige sagsøgte.
INAMI anfører, at artikel 28 i forordning nr. 3 ikke finder anvendelse i dette tilfælde. INAMI henviser til artikel 70 stk. 2, i den belgiske lov af 9. august 1963 om ydelser ved sygdom og invaliditet. Denne bestemmelse; som blev ændret i 1971, lyder i oversættelse således:
»De i denne lov omhandlede ydelser tillægges alene under betingelser, som fastlægges af Kongen, hvis den skade, for hvilken der søges ydelser, er dækket af fællesskabsretten eller af en anden lovgivning. I disse tilfælde sammenlægges forsikringsydelserne ikke med erstatning, som følger af anden lovgivning. Ydelserne afholdes af forsikringen i det omfang, den skade, som dækkes af nævnte lovgivning, ikke genoprettes fuldt ud. Den sikrede skal under alle omstændigheder modtage et beløb, som mindst svarer til størrelsen af forsikringsydelserne. Ved anvendelsen af dette stykke, er størrelsen af de ydelser, der er tildelt ved anden lovgivning, bruttobeløbet med fradrag af de sociale sikringsbidrag, der er indbetalt for disse ydelser.
Forsikringsmyndigheden indtræder uden videre i den forsikredes rettigheder. En aftale mellem den erstatningspligtige og den forsikrede kan ikke gøres gældende over for forsikringsmyndigheden uden sidstnævntes samtykke.«
INAMI anfører, at efter belgisk ret indebærer denne bestemmelse, at Nasellis italienske pension skal trækkes fra hans belgiske pension, inden sidstnævnte udbetales til ham.
Naselli anfører, at artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 3 ikke tillader en sådan nedsættelse. Hvis dette alligevel er tilfældet, subsidiært, at artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 4 finder anvendelse med den virkning, at nedsættelsen kun er delvis. (Artikel 9, i forordning nr. 4 svarer til artikel 7 i forordning nr. 574/72, som jeg allerede har henvist til).
Det er under disse omstændigheder, at Tribunal du travail, Bruxelles har forelagt Domstolen følgende spørgsmål:
»Skal artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 3 fortolkes således, at sagsøger, når henses til artikel 70, stk. 2, i loven af 9. august 1963, ikke kan kræve sammenlægning af de belgiske ydelser med en italiensk pension, når de belgiske ydelser er erhvervet, uden at der er sket anvendelse af forordninger fra Det europæiske økonomiske Fællesskab, eller, med andre ord, er den belgiske' myndighed berettiget til at anvende de nationale regler om forbud mod dobbeltydelser i forbindelse med artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 3 til at nedsætte de ydelser, der er erhvervet i henhold til belgisk ret alene?
Omfatter artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 4 alene den situation, hvor den ydelse, der skal nedsættes som følge af sammenfald med en anden ydelse eller en anden indtægt, tildeles i kraft af sammenlægning af forsikringsperioder, eller, med andre ord, skal den belgiske myndighed tage hensyn til en del af og ikke den samlede italienske pension ved nedsættelsen af den belgiske ydelse, selv om denne er erhvervet, uden at det har været nødvendigt at anvende forordninger fra Det europæiske økonomiske Fællesskab?«
Kommissionen fremhævede i sine skriftlige indlæg for Domstolen indledningsvis to forhold, som den indrømmede snarere vedrørte belgisk ret end fællesskabsretten. Den rejste for det første det spørgsmål, om INAMI ved at rejse et krav mod Naselli, der gik tilbage til den 1. januar 1969, havde respekteret vedkommende forældelsesfrist efter belgisk ret. Kommissionens repræsentant anførte under de mundtlige forhandlinger, at hun var tilfreds med det svar, som INAMI havde afgivet vedrørende dette punkt. Jeg må indrømme, at jeg lidt i tvivl om, hvorvidt dette var korrekt. Kommissionen rejste for det andet det spørsgmål, om artikel 70, stk. 2, i den belgiske lov af 9. august 1963 faktisk var en regel om forbud mod dobbeltydelser af den art, der er nævnt i artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 3. Dette førte efter tilskyndelse fra Domstolen til en livlig diskussion under den mundtlige forhandling. Også her tvivler jeg på, om det svar, som INAMI's advokat fremførte, egentligt vedkom sagen, især fordi han henviste til afgørelser fra det belgiske Conseil d'Etat, der syntes at vedrøre andre forhold. Men begge disse punkter henhører selvfølgelig under de belgiske retters kompetence, og jeg skal ikke optage Domstolens tid med at diskutere dem videre (man kan dog forestille sig, at det andet punkt kan medføre endnu en forelæggelseskendelse for Domstolen fra en belgisk ret).
Jeg skal vende tilbage til de spørgsmål, som Tribunal du travail, Bruxelles har forelagt Domstolen.
Nasellis anbringender vedrørende det første af disse spøgsmål var især på Domstolens domme i sagen Duffy og i sag 184/73, Kaufmann, Sml. 1974, s. 517. Det blev fremført, at det fremgik af disse sager, at efter artikel 11, stk. 2, kan en national regel om forbud mod dobbeltydelser kun anvendes, hvor den pågældende ydelse var erhvervet i henhold til fællesskabsretten.
Jeg mener, således som det fremgår af sagerne Mura og Greco (og også af Domstolens tidligere afgørelser i sag 12/77, Guissart mod Belgien, Sml. 1965-1968, s. 431; org.ref. Recueil 1967, s. 425 og 434, i sag 140/73, Mancuso, Sml. 1973, s. 1449 og 1456, og i sagen Massonet, Sml. 1975, s. 1484), at dette anbringende går for vidt.
Jeg mener, at det er vigtigt at huske, at den pågældende nationale regel om forbud mod dobbeltydelser både i sagen Duffy og i sagen Kaufmann var en bestemmelse, der i kraft af sig selv, dvs. ifølge retten i den medlemsstat, hvori den fandtes (Frankrig i sagen Duffy, Nederlandene i sagen Kaufmann), kun fandt anvendelse på ydelser, der var tildelt ved denne medlemsstats lovgivning og ikke på ydelser, der var tildelt i henhold til udenlandsk lovgivning. Duffy-dommen kan tages til indtægt for den opfattelse, at den sociale sikringsmyndighed, der under sådanne omstændigheder skal betale en ydelse i henhold til denne medlemsstats lovgivning alene, ikke må anvende artikel 11, stk. 2, til at udvide området for den pågældende bestemmelse om forbud mod dobbeltydelser på den måde, at den gøres anvendelig på en ydelse, som den pågældende person er berettiget til i en anden medlemsstat. Dette er blot et enkelt eksempel på anvendelsen af den almindelige regel om, at fællesskabsretten ikke må anvendes til at fratage en person rettigheder, som han har krav på i henhold til en medlemsstats ret alene. Kaufmann-dommen er grundlaget for det modsatte forhold, at hvor en social sikringsmyndighed skal betale en ydelse i henhold til fællesskabsretten alene, medfører første punktum i artikel 11, stk. 2, med mindre det andet punktum finder anvendelse, at rækkevidden af den nationale bestemmelse om forbud mod dobbeltydelser udvides, således at den også gælder for ydelser, der er erhvervet ret til i andre medlemsstater. Dette er selvfølgelig et eksempel på anvendelsen af det generelle princip om, at hvor en ydelse følger af fællesskabsretten, kan fællesskabsretten også begrænse omfanget af denne ydelse.
I nærværende sag forholder det sig anderledes. Denne sag ligner sagerne Mura og Greco for så vidt som INAMI'S anbringender hviler på det synspunkt (som både kan være rigtigt og forkert), at artikel 70, stk. 2, i den pågældende belgiske lov er en bestemmelse om forbud mod dobbeltydelser af videste art, der i medfør af belgisk ret både finder anvendelse på ydelser fra andre lande og på belgiske ydelser. Det fremgår af det i dommende Mura og Greco om første punktum i artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 1408/71 anførte, at hvis INAMI har ret, finder artikel 11, stk. 2, første punktum anvendelse, da den i det omfang, der her har betydning, er affattet i tilsvarende vendinger. Men bestemmelsens hovedindhold kan dog kun være fakultativ: dette betyder, at fællesskabsretten ikke forbyder anvendelsen af artikel 70, stk. 2, for så vidt angår Nassellis italienske pension. Jeg mener derfor også, at anvendelsen af det første punktum i artikel 11, stk. 2, på denne måde, i et tilfælde hvor der gælder konkurrerende nationaler regler om forbud mod dobbeltydelser, desuden kunne medføre, at artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 4 kommer ind i billedet (denne bestemmelse svarer til artikel 7, stk. 1, litra a) i forordning nr. 1408/71).
Jeg mener derfor, at Domstolen som svar på det første spørgsmål fra Tribunal du travail, de Bruxelles bør statuere, at oppebærer en person pension udelukkende i henhold til national lovgivning, er artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 3 ikke til hinder for, at en bestemmelse i denne lovgivning om forbud mod dobbeltydelser finder anvendelse på ham, for så vidt som denne bestemmelse ville finde anvendelse på ham, hvis artikel 11, stk. 2, ikke gjaldt.
Det andet spørgsmål fra Tribunal du travail, de Bruxelles vedrører, som Domstolen ved, artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 4. Denne bestemmelse lyder bl.a. således:
»Dersom anvendelsen af forordningens artikel 11, stk. 2, første punktum, ville medføre nedsættelse eller suspension af en ydelse i anledning af invaliditet, …, der i henhold til forordningens artikel 28 er fastsat af en medlemsstats institution, skal denne institution, uanset bestemmelserne i stk. 1 og under iagttagelse af forordningens artikel 11, stk. 2, andet punktum, ved beregningen af nedsættelsen eller suspensionen kun tage hensyn til den del af de ydelser, …, der medfører nedsættelsen eller suspensionen. Denne del bliver i overensstemmelse med forordningens artikel 28, stk. 1, pkt. B at fastsætte i forhold til længden af de tilbagelagte perioder. Ved beregningen af det beløb, der efter sidstnævnte bestemmelse skal fastsættes først, ses der bort fra ydelser, indtægter eller lønbeløb, der medfører nedsættelse eller suspension af pensionen«. (
3
)
Uanset de argumenter, der blev fremført for Domstolen af Naselli, forekommer det mig ganske klart, således som det blev fremført både af INAMI og af Kommissionen, at denne bestemmelse kun finder anvendelse, hvor den pågældende ydelse er blevet tildelt ved periodesammenlægning og forholdsmæssig beregning. Jeg mener derfor, at Domstolen bør afsige dom i overensstemmelse hermed.
(
1
) – Oversat fra engelsk.
(
2
) – Det danske socialministeriums oversættelse, februar 1962. o.a
(
3
) – Det danske socialministeriums oversættelse, maj 1962. o.a