61994CC0198_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
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1. Die Italienische Republik beantragt gemäß Artikel 173 EG-Vertrag die Nichtigerklärung der Entscheidung 94/281/EG der Kommission vom 29. April 1994 über den Rechnungsabschluß Italiens für bestimmte vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1991 finanzierte Ausgaben(1), soweit dort der Betrag von 18 934 858 259 LIT nicht als zu Lasten des EAGFL gehend anerkannt wird.
2. Vor Darlegung der Gründe für diese Nichtanerkennung und vor Untersuchung der Klagegründe der Italienischen Republik sind die einschlägigen Rechtsvorschriften und der Sachverhalt des Rechtsstreits wiederzugeben.
Der rechtliche Rahmen
3. Der Rat erließ am 5. März 1991 die Verordnung (EWG) Nr. 598/91 über eine Dringlichkeitsmaßnahme zur Lieferung landwirtschaftlicher Erzeugnisse für die Bevölkerung der Sowjetunion(2).
4. Diese Verordnung stützt sich auf die Artikel 43 und 235 des EWG-Vertrags. In der ersten Begründungserwägung der Verordnung heisst es u. a.: "Die Gemeinschaft verfügt infolge von Interventionsmaßnahmen über Bestände an landwirtschaftlichen Erzeugnissen. Angesichts der Marktlage sollten ... vorrangig diese Bestände abgesetzt werden ... Einer Regulierung der Agrarmärkte ist auch dienlich, wenn die betreffenden Erzeugnisse in Form von Verarbeitungserzeugnissen geliefert werden." Die zweite Begründungserwägung lautet: "Mit der vorgesehenen Maßnahme werden hauptsächlich humanitäre Zwecke verfolgt. Sie stützt sich deshalb zusätzlich auf Artikel 235 des Vertrages."
5. Der Zweck dieser Verordnung wird in Artikel 1 bestimmt. Die Gemeinschaft führt eine Dringlichkeitsmaßnahme zur Lieferung landwirtschaftlicher Erzeugnisse an die Sowjetunion unter Beschränkung der Ausgaben für diese Aktion auf 250 Millionen Haushalts-ECU durch.
6. Artikel 2 enthält die Grundsätze für die Durchführung der Aktion.
7. So überlässt die Gemeinschaft nach Ziffer 1 dieses Artikels "der Sowjetunion kostenlos landwirtschaftliche Erzeugnisse, die infolge einer Interventionsmaßnahme zur Verfügung stehen".
8. Ziffer 2 lautet: "Die Lieferung wird von der Gemeinschaft finanziert und im Wege der Ausschreibung vergeben. Die Transportkosten werden von der Gemeinschaft getragen, sofern das Empfängerland die Erzeugnisse nicht selbst in der Gemeinschaft übernimmt. Die Lieferung kann die Verarbeitung des gemäß Ziffer 1 bereitgestellten Erzeugnisses einschließen."
9. Ferner bestimmt Artikel 4 dieser Verordnung: "Die Kommission hat die Aufgabe, die mit der Lieferung zusammenhängenden Tätigkeiten an Ort und Stelle zu kontrollieren; sie kontrolliert ferner die für die Verteilung der Hilfsgüter an die Bevölkerung angewandten Kriterien."
10. Nach Artikel 5 ist schließlich die Kommission mit der Durchführung der Aktion beauftragt.
11. Die Kommission erließ nach dem in Artikel 5 Absatz 2 vorgesehenen Verfahren am 11. Juni 1991 die Verordnung (EWG) Nr. 1582/91 mit Durchführungsvorschriften für die Verordnung (EWG) Nr. 598/91(3).
12. Artikel 1 der Verordnung Nr. 1582/91 sieht ein Ausschreibungsverfahren zur Lieferung von Rindfleischkonserven aus Interventionsbeständen vor.
13. Nach Artikel 2 dieser Verordnung umfasst die Lieferung erstens die Verarbeitung und Verpackung des Fleisches, zweitens die mögliche Lagerung zu Lasten des Herstellers, bis die Rindfleischkonserven von der Organisation übernommen werden, die die Kommission für die Beförderung der Nahrungsmittelhilfe bis zum endgültigen Bestimmungsort benannt hat (im folgenden: Beförderer) und schließlich die tatsächliche Lieferung der Rindfleischkonserven an den Beförderer.
14. Die Artikel 3 und 4 regeln das Ausschreibungsverfahren.
15. Nach Artikel 3 Absatz 2 haben die Bewerber ihre Angebote schriftlich an die nationalen Interventionsstellen zu richten.
16. Artikel 4 Absatz 1 bestimmt, daß die Interventionsstellen die eingegangenen Angebote an die Kommission weiterleiten.
17. Anhand der eingegangenen Angebote entscheidet die Kommission gemäß Absatz 2 des vorgenannten Artikels, ob ein Hoechstbetrag der Kosten festzusetzen ist oder kein Zuschlag erteilt wird. Wird ein Hoechstbetrag der Kosten festgesetzt, so werden alle Angebote, die diesen Betrag nicht überschreiten, angenommen.
18. Nach Artikel 4 Absatz 3 teilt die betreffende Interventionsstelle diese Entscheidung sämtlichen Bietern innerhalb von drei Werktagen nach dem Tag, an dem die Mitgliedstaaten von der Entscheidung der Kommission unterrichtet wurden, mit. Wird ein Angebot angenommen, so gilt der Vertrag als an dem Tag geschlossen, an dem die Interventionsstelle den Bieter unterrichtet hat.
19. Gemäß Artikel 6 Absatz 3 stellt der Zuschlagsempfänger bei der Interventionsstelle eine Sicherheit nach der Verordnung (EWG) Nr. 2220/85 der Kommission vom 22. Juli 1985 mit gemeinsamen Durchführungsbestimmungen zur Regelung der Sicherheiten für landwirtschaftliche Erzeugnisse(4).
20. Der Zuschlagsempfänger muß nach Artikel 8 sicherstellen, daß die hergestellten Rindfleischkonserven in leicht erkennbaren Partien eingelagert werden.
21. Nach Artikel 9 überwachen die Interventionsstellen alle Bewegungen und Operationen im Zusammenhang mit dem Rindfleisch, bis die Rindfleischkonserven vom Beförderer übernommen werden. Die Überwachung umfasst nach dieser Bestimmung sowohl eine ständige materielle Kontrolle, um sicherzustellen, daß das gesamte übernommene Fleisch für die Herstellung von Rindfleischkonserven gemäß den Angaben des Anhangs I der Verordnung Nr. 1582/91 verwendet wird, als auch eine materielle Kontrolle bei der tatsächlichen Lieferung, um sicherzustellen, daß die hergestellten und eingelagerten Rindfleischkonserven in jeder Hinsicht den zu liefernden Fleischkonserven entsprechen. Für jeden Liefervertrag ist ein Bericht anzufertigen, dem die Ergebnisse der Überwachung zu entnehmen sind. Werden diese Ergebnisse von dem zuständigen Beamten als befriedigend erachtet, so stellt er dem Zuschlagsempfänger eine entsprechende Bescheinigung aus.
22. Alle Konserven sind nach Artikel 10 an den Beförderer gegen eine Übernahmebescheinigung zu liefern.
23. Artikel 11 sieht vor, daß die Interventionsstelle dem Zuschlagsempfänger auf dessen Zahlungsantrag, dem die Übernahme- und die Konformitätsbescheinigung beizufügen sind, unverzueglich den in seinem Angebot angegebenen Betrag auszahlt.
24. Artikel 12 bestimmt, daß die in Artikel 6 Absatz 3 vorgesehene Sicherheit für die Lieferung unverzueglich freigegeben wird, nachdem der Zuschlagsempfänger der Interventionsstelle die beiden vorgenannten Bescheinigungen vorgelegt hat.
25. Die Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik(5) sieht in den Artikeln 2 und 3 vor, daß der EAGFL nur die Ausgaben übernimmt, die nach den Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte vorgenommen werden.
26. Nach Artikel 5 der vorgenannten Verordnung werden die Ausgaben der Mitgliedstaaten für Maßnahmen, die der EAGFL finanziert, dem Gemeinschaftshaushalt erst angelastet, wenn die Kommission die Rechnungen abgeschlossen hat.
27. Der Rechnungsabschluß ist kein einfacher buchungstechnischer Vorgang. Nach Artikel 9 der Verordnung Nr. 729/70 kann die Kommission nämlich unter gewissen Bedingungen und unter Einhaltung der Formvorschriften durch Einsichtnahme in die erforderlichen Unterlagen nachprüfen, ob die Ausgaben der Mitgliedstaaten mit dem Gemeinschaftsrecht im Einklang stehen.
Der Sachverhalt
Vorgeschichte des Rechtsstreits
28. Nach der Eröffnung des Ausschreibungsverfahrens gemäß der Verordnung Nr. 1582/91 erhielten bestimmte Unternehmen der italienischen Gruppe BECA den Zuschlag für einen Teil des Auftrags über die Lieferung von Rindfleischkonserven für die Bevölkerung der Sowjetunion. Das von der deutschen Interventionsstelle (BALM) stammende Fleisch wurde somit von verschiedenen Unternehmen der genannten Gruppe verarbeitet. Unter anderem wurde eine grössere Fleischpartie von der Firma Nuova Irpinia in deren Fabrik in Avellino zu Konserven verarbeitet (1 153 926 Dosen zu je 2,6 kg). Die Entscheidung der Kommission betrifft nur diese Konserven.
29. Die italienische Interventionsstelle (AIMA), der nach der Verordnung Nr. 1582/91 die Kontrolle der Ordnungsgemäßheit der Verarbeitung und Eindosung oblag, beauftragte ein Institut namens INCA mit der entsprechenden Überwachung. Da das INCA bescheinigt hatte, daß die Konserven aus den Betrieben der Nuova Irpinia den Anforderungen nach der Verordnung Nr. 1582/91 entsprachen, zahlte die AIMA an den Zuschlagsempfänger den Betrag für die Verarbeitung des Rindfleischs aus und gab die betreffende Sicherheit frei. Das Beförderungsunternehmen Wesotra wurde von der Kommission für den Transport der Konserven für die Bevölkerung der ehemaligen Sowjetrepubliken bestimmt.
30. Aufgrund von Beschwerden der Behörden einiger Empfängerstaaten bezueglich der Genießbarkeit der gelieferten Konserven führte die Kommission Untersuchungen durch. Sie ließ die Betriebe von Nuova Irpinia untersuchen und mehrere Proben analysieren, um die Qualität der verdächtigen Ware zu prüfen. Anhand der Untersuchungsergebnisse musste sie feststellen, daß die den ehemaligen Sowjetrepubliken gelieferte Ware ungenießbar war, weil die Konserven von Nuova Irpinia unzulänglich sterilisiert worden waren. Nach den von der Kommission vorgelegten Ergebnissen biologischer Analysen waren Keime vorhanden, die eine unzulängliche Sterilisierung des Fleisches bewiesen, und es war festgestellt worden, daß einer der neun Druckkocher des Betriebes fehlerhaft war. Da nicht festzustellen war, welche Warenpartien von der Nuova Irpinia stammten, musste die Gesamtheit dieser Konserven zurückgenommen werden. Neue Analysen der Konserven nach deren Rücknahme, die von drei Laboratorien vorgenommen wurden, die jeweils getrennt von AIMA, der BECA-Gruppe und der Kommission bestimmt worden waren, bestätigten die früheren Ergebnisse. Die Kommission beschloß daher, den Betrag für die Fleischverarbeitung durch Nuova Irpinia nicht als zu Lasten des EAGFL gehend anzuerkennen.
Die streitige Entscheidung
31. Die Gründe, diesen Betrag nicht anzuerkennen, werden in der fünften Begründungserwägung der angefochtenen Entscheidung wie folgt dargelegt:
"Ein erheblicher Teil der von einigen italienischen Zuschlagsempfängern hergestellten und in das Gebiet der ehemaligen Sowjetunion gelieferten Konserven erwies sich als ungenießbar. Ausserdem wurde festgestellt, daß in einigen Konserven der Fleischgehalt nicht den spezifischen Merkmalen gemäß dem Anhang der Verordnung (EWG) Nr. 1582/91 entsprach. Da sich nicht feststellen ließ, zu welcher Partie die betreffenden Konserven gehörten, musste die gesamte gelieferte Ware zurückgezogen und vernichtet werden. Ursache für den Verderb der Ware ist die unzulängliche Sterilisierung des zu verarbeitenden Fleisches durch den Hersteller. Die ständigen materiellen Kontrollen, die
entsprechend dem Artikel 9 der genannten Verordnung durchzuführen waren, konnten diese Verarbeitungsmängel nicht aufdecken. Infolgedessen hat die italienische Interventionsstelle den Zuschlagsempfängern die Verarbeitungskosten zu Unrecht gezahlt und hat auch die Sicherheiten, die gemäß Artikel 6 Absatz 3 der genannten Verordnung gestellt wurden, nicht einbehalten. Die diesbezueglichen positiven und negativen Ausgaben, die vom Fonds für das Haushaltsjahr 1991 übernommen wurden, können daher nicht dem Gemeinschaftshaushalt angelastet werden."
32. Die Kommission wirft der Italienischen Republik vor, Ausgaben getätigt zu haben, die nicht der Gemeinschaftsregelung entsprechen. Ihres Erachtens müssen sich die Mitgliedstaaten nach den Vorschriften über die Finanzierung des EAGFL, Abteilung Garantie, vergewissern, daß die vom Fonds finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden seien; sie müssten Unregelmässigkeiten verhindern und verfolgen und die infolge von Unregelmässigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinziehen(6). Da es möglich gewesen sei, verdorbene Konserven an Drittländer zu liefern, sei die Kontrolle der Dienststellen der Italienischen Republik offensichtlich unzureichend gewesen, um sicherzustellen, daß die Konserven den Gemeinschaftsvorschriften entsprächen.
Die Klagegründe
33. Die Italienische Republik erklärt, die Kommission habe die Artikel 4 der Verordnung Nr. 598/91, 9 der Verordnung Nr. 729/70 und 9 der Verordnung Nr. 1582/91 verletzt und damit einen Ermessensmißbrauch begangen. Eine Untersuchung der betreffenden Verordnungen zeige, daß die Kommission nach der öffentlichen
Ausschreibung für die Herstellung von Fleischkonserven einen Vertrag mit den Zuschlagsempfängern geschlossen habe. Im Rahmen dieser Untersuchung werden zwei getrennte Klagegründe vorgetragen, die ich wie folgt zusammenfassen möchte. Mit dem ersten Grund wird die vertragliche Natur des Rechtsverhältnisses zwischen der BECA-Gruppe und der Kommission geltend gemacht. Daher gelte Vertragesrecht. Mit dem zweiten Grund werden die Ergebnisse der Untersuchungen der Kommission bestritten, nach denen die Ungenießbarkeit der den ehemaligen Sowjetrepubliken gelieferten Erzeugnisse ausschließlich auf der Verarbeitung des Rindfleisches zu Konserven beruht.
Der erste Klagegrund
34. Die Italienische Republik beruft sich auf die Anwendung des Rechts der vertraglichen Haftung. Das Rechtsverhältnis zwischen der Kommission und den Zuschlagsempfängern sei vertraglicher Art. Die Kommission habe mit der BECA-Gruppe einen Vertrag geschlossen. Daher müsse die Kommission in dem vorliegenden Rechtsstreit die Haftung der BECA-Gruppe für die Entstehung des Schadens nach den Regeln der vertraglichen Haftung beweisen. Die Italienische Republik sei nur als Vertreterin der Kommission beteiligt, d. h. sie sei im Rahmen der bereits bestehenden vertraglichen Beziehungen an die Stelle der Kommission getreten. Da die übertragenen Aufgaben nur eine Hilfsfunktion gehabt hätten (sie beträfen nur die Einhaltung der Bedingungen und Modalitäten der Verarbeitung), seien die Handlungen der Italienischen Republik nach Vertragesrecht unmittelbar der Kommission zuzurechnen.
35. Die Italienische Republik könne hier nicht die Folgen eines Schadens tragen, der durch die Arbeit der BECA-Gruppe, der Hauptvertragspartei, entstanden sei. Falls nämlich die Ergebnisse der Ermittlungen der Kommission als zutreffend angesehen werden müssten, sei Ursache des Schadens die vorschriftswidrige Fleischverarbeitung durch Nuova Irpinia und nicht die mangelnde Überwachung oder Kontrolle dieser Verarbeitung seitens der Italienischen Republik. Das Vorgehen der Kommission gegenüber der Italienischen Republik sei als Regreß anzusehen, der grundsätzlich nicht zulässig sei, wenn die Kommission nicht die Vertragespartei als Hauptverantwortliche, d. h. die BECA-Gruppe, zur Rechenschaft ziehe.
36. Zur Stützung dieser Ausführungen legt die Italienische Republik weder einen Beweis noch den Ansatz eines Beweises vor. Sie begnügt sich mit der Feststellung, es bestehe ein Vertrag zwischen der Kommission und der BECA-Gruppe. In ihrer Erwiderung stützt sie sich auf die Verordnungen Nrn. 598/91 und 1582/91, die bewiesen, daß diese Aktion nicht unter die gemeinsame Agrarpolitik falle, so daß die Vorschriften auf diesem Gebiet nicht zum Zuge kämen.
37. Bei der Verordnung Nr. 598/91 bewiesen sowohl die Bezugnahme auf Artikel 235 des Vertrages als auch die Bestimmungen des Artikels 2 Ziffer 4 vollkommen, daß die Aktion der Kommission im wesentlichen unter die Politik humanitärer Hilfsmaßnahmen falle.
38. Die Kommission wendet sich gegen dieses Vorbringen und die hierzu vorgetragenen Argumente. Zudem sei das Argument, daß die Bestimmungen und Grundsätze der gemeinsamen Agrarpolitik nicht auf die Rechtsverhältnisse Anwendung finden könnten, die aufgrund der Hilfsmaßnahmen nach der Verordnung Nr. 598/91 entstanden seien,
von der Klägerin in ihrer Klageschrift nicht vorgebracht worden. Die Kommission beantragt indessen nicht, dieses Argument für unzulässig zu erklären.
39. In diesem Fall ist meines Erachtens Artikel 42 § 2 Absatz 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes nicht anwendbar. Dieses Argument ist nämlich notwendiger Bestandteil der Argumentation der Italienischen Republik im Rahmen des ersten Klagegrunds in der Klageschrift. Meines Erachtens steht dieses Angriffsmittel also in engem Zusammenhang mit dem Klagegrund der Anwendbarkeit des Vertragesrechts auf den vorliegenden Rechtsstreit, den die Italienische Republik in ihrer Klageschrift geltend gemacht und hinreichend ausgeführt hatte. Dieses Argument ist demnach durchaus zulässig(7).
40. Nach Ansicht der Kommission ergibt sich aus einer Untersuchung der einschlägigen Gemeinschaftsverordnungen, daß der vorliegende Rechtsstreit in den rechtlichen Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik falle. Die Verordnung Nr. 598/91 stütze sich auch auf Artikel 43 des Vertrages, und sie könne zweifellos nicht deshalb von der gemeinsamen Agrarpolitik ausgenommen werden, weil sie eine Dringlichkeitsmaßnahme zur Lieferung landwirtschaftlicher Erzeugnisse an die Bevölkerung der Sowjetunion vorsehe. Die humanitären Aktionen bezweckten auch eine Verringerung der Interventionsbestände und seien daher agrarpolitische Instrumente. Die Kommission führt als Beispiel hierfür die unentgeltliche Verteilung von Waren an die Ärmsten, Billigverkäufe an Körperschaften und die "Weihnachtsbutter" an. Ferner bestreitet sie, daß die Interventionen auf dem Gebiet der Agrarpolitik nur die Stabilisierung der Agrarpreise bezweckten.
41. Nach der Festlegung des rechtlichen Rahmens beruft sich die Kommission auf die Vorschriften über die Funktionsweise des EAGFL, Abteilung Garantie. Artikel 9 der Verordnung Nr. 1582/91 beauftrage die Interventionsstellen ausdrücklich mit der Überwachung aller Maßnahmen im Zusammenhang mit dem in Rede stehenden Rindfleisch; nach diesem Artikel umfasse die Überwachung eine ständige materielle Kontrolle, um sicherzustellen, daß die hergestellten Rindfleischkonserven voll und ganz den zu liefernden Fleischkonserven entsprächen. Durch die Ausstellung der Übernahme- und Konformitätsbescheinigungen für die betreffenden Konserven habe die AIMA die Lieferungen verdorbener Konserven ermöglicht. Diese Nichteinhaltung der in der Verordnung Nr. 1582/91 vorgeschriebenen Gemeinschaftsvorschriften rechtfertige es zweifellos, den Betrag für die Verarbeitung und Eindosung im Rahmen dieser Dringlichkeitsaktion nicht als im Rechnungsjahr 1991 zu Lasten des EAGFL gehend anzuerkennen.
42. Meines Erachtens ist der erste Klagegrund der Italienischen Republik zurückzuweisen. Es ergibt sich nämlich nicht nur aus der formellen Prüfung, sondern auch aus dem allgemeinen Aufbau und dem Zweck der herangezogenen Gemeinschaftstexte, daß die angefochtene Entscheidung in den natürlichen Rahmen der Vorschriften über die Funktionsweise des EAGFL fällt und ihren Platz in der gemeinsamen Argrarpolitik findet.
43. Erstens stützt sich die Verordnung Nr. 598/91 ausdrücklich auf Artikel 43 des Vertrages über die gemeinsame Argrarpolitik. Darüber hinaus erklärt der Gemeinschaftsgesetzgeber in der ersten und zweiten Begründungserwägung der genannten Verordnung, daß die vorgesehene humanitäre Maßnahme als ein argrarpolitisches Instrument zu verstehen sei, nämlich als Mittel zum Abbau der Rindfleischbestände mit dem Ziel der Regulierung der Agrarmärkte. Zudem nimmt Artikel 3 der Verordnung ausdrücklich Bezug auf die Verordnung Nr. 729/70.
44. Zweitens wurde die Durchführung dieser vom Rat beschlossenen Maßnahme der gemeinsamen Argrarpolitik der Kommission übertragen(8), was konkret zum Erlaß der Verordnung Nr. 1582/91 der Kommission führte.
45. Eine Untersuchung der Verordnung Nr. 1582/91 zeigt klar, daß den nationalen Dienststellen eine wesentliche Rolle bei der Durchführung der so vom Rat beschlossenen politischen Aktion zukommt. Ausserdem hat die Kommission keinen unmittelbaren Kontakt mit den Bietern und Zuschlagsempfängern. Vielmehr sind deren vorrangige Gesprächspartner die nationalen Interventionsstellen. Somit liegt mangels einer unmittelbaren Verbindung zwischen der Kommission und den Zuschlagsempfängern kein Vertrag zwischen diesen Parteien vor.
46. So wählt die Kommission nicht die Zuschlagsempfänger aus, sondern begnügt sich mit der Festsetzung eines Hoechstbetrags der Kosten, über den hinaus die Angebote im Rahmen der von der zuständigen Interventionsstelle übermittelten Bewerbungen nicht angenommen werden (Artikel 4 Absatz 2); die Kommission teilt ihre Entscheidung nicht den Zuschlagsempfängern, sondern den Mitgliedstaaten mit (Artikel 3 Absatz 3).
47. Andererseits zeigt eine genaue Untersuchung dieser Verordnung deutlich, daß den Mitgliedstaaten eine grundlegende Rolle bei dem ordnungsgemässen Ablauf dieser Aktion zukommt.
48.
Die Bewerber müssen ihre Erfahrung auf dem Rindfleischsektor gegenüber den zuständigen nationalen Behörden nachweisen (Artikel 3 Absatz 1); die Angebote sind schriftlich den zuständigen Interventionsstellen zu übermitteln (Artikel 3 Absatz 2); letztere leiten sie an die Kommission weiter (Artikel 4 Absatz 1) und teilen sodann sämtlichen Bietern die Entscheidung der Kommission über diese Angebote mit (Artikel 4 Absatz 3); die Sicherheit für den Zuschlag wird bei den Interventionsstellen gestellt (Artikel 3 Absatz 3 Buchstabe j); die Sicherheit für die Lieferung wird ebenfalls bei der Interventionsstelle gestellt (Artikel 6 Absatz 3); der Zuschlagsempfänger teilt ebenfalls der Interventionsstelle schriftlich mit, in welchen Betrieben das Fleisch verarbeitet wird und von wo aus die Konserven geliefert werden (Artikel 6 Absatz 2); die Interventionsstelle des Verarbeitungsmitgliedstaats (hier AIMA) erteilt dem Zuschlagsempfänger (also den Betrieben der BECA-Gruppe) die Genehmigung für die Lieferung und Entbeinung des Fleisches (Artikel 6 Absatz 5). Diese Genehmigung wird nur erteilt, wenn der betreffende Mitgliedstaat die nötige Kontrolle in bezug auf die Beförderung und das Entbeinen sicherstellen kann (Artikel 6 Absatz 6). Artikel 9 sieht als grundlegende Bestimmung der Verordnung Nr. 1582/91 ausdrücklich vor, daß die Interventionsstellen alle Bewegungen und Operationen im Zusammenhang mit dem Rindfleisch überwachen, bis die Fleischkonserven vom Beförderer übernommen werden. Diese Vorschrift legt auch fest, was unter Überwachung zu verstehen ist (Artikel 9 Absatz 2). Schließlich hat die Interventionsstelle einen Bericht anzufertigen, dem die Ergebnisse der Überwachung zu entnehmen sind; anschließend wird dem Zuschlagsempfänger eine Konformitätsbescheinigung ausgestellt (Artikel 9 Absatz 3). Bei der Lieferung der Konserven an den Beförderer wird eine Übernahmebescheinigung ausgestellt (Artikel 10). Bei Vorlage dieser beiden Bescheinigungen kann der Zuschlagsempfänger von der Interventionsstelle die Zahlung erhalten und von der geleisteten Sicherheit freigestellt werden (Artikel 11 und 12).
49. Diese Untersuchung zeigt, daß die Verordnung Nr. 1582/91 beiderseitige und gegenseitige Pflichten zwischen den Interventionsstellen und den Zuschlagsempfängern regelt und festlegt und daß derartige Pflichten Beziehungen gleichzusetzen sind, die typischerweise aufgrund eines gegenseitigen Vertrages bestehen. Im übrigen verwendet der Gemeinschaftsgesetzgeber mehrmals das Wort "Vertrag", um die Beziehungen zwischen den Interventionsstellen und den Zuschlagsempfängern zu qualifizieren(9). Es besteht also nicht zwischen der Kommission und den Zuschlagsempfängern ein Vertrag, sondern zwischen den Mitgliedstaaten und den Zuschlagsempfängern. Auf die Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission finden die üblichen Regeln über die Funktionsweise und die Finanzierung des EAGFL, Abteilung Garantie, Anwendung. Gemäß Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 729/70 finanziert der EAGFL, Abteilung Garantie, die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte.
50. Die Dringlichkeitsmaßnahme zur Lieferung landwirtschaftlicher Erzeugnisse an die Bevölkerung der Sowjetunion fällt, wie gezeigt wurde, in den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 729/70. Um eine solche Maßnahme durch die Gemeinschaft zu finanzieren, müssen jedoch die Gemeinschaftsvorschriften eingehalten werden(10). Nun ist also die Frage zu prüfen, ob die Kommission den Beweis für einen Verstoß der Italienischen Republik gegen ihre allgemein sich aus Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70 und im besonderen aus Artikel 9 der Verordnung Nr. 1582/91 ergebenden Verpflichtungen erbracht hat. Mit ihrem zweiten Klagegrund behauptet die Italienische Republik, daß dieser Beweis nicht erbracht worden sei.
Der zweite Klagegrund
51. Die Italienische Republik rügt, daß sie nicht an den Vermittlungen der Kommission beteiligt worden sei, und bestreitet die Beweiskraft des von der Kommission vorgelegten Materials. Die Kommission habe keine wesentlichen Unregelmässigkeiten seitens der zuständigen nationalen Behörden bei der Durchführung dieses Verfahrens nachgewiesen. Im übrigen hätte die Kommission die Beweisregeln für Verträge anwenden müssen. Zwischen der Kommission und den Zuschlagsbetrieben bestehe ein Vertragesverhältnis. Die Italienische Republik handele nur anstelle der Kommission, und das Vorgehen der Kommission müsse als Geltendmachung einer Regreßforderung angesehen werden. Demnach wäre dieses Vorgehen nur zulässig, wenn sich die Kommission gegen die Zuschlagsempfänger gewandt hätte und es ihr nicht möglich gewesen wäre, die an den schuldigen Zuschlagsempfänger gezahlten Beträge zurückzuerlangen.
52. Die Kommission erklärt, im Rahmen der gemeinsamen Argrarpolitik und der normalen Bestimmungen über die Funktionsweise und die Finanzierung des EAGFL, Abteilung Garantie, komme es auf den Beweis an, daß das Fleisch verdorben gewesen sei, als es der Verarbeitungsbetrieb dem Beförderer geliefert habe; sei dies der Fall, müsse, bewiesen werden, daß die Italienische Republik ihre Überwachungspflicht gemäß Artikel 9 der Verordnung Nr. 1582/91 nicht ordnungsgemäß wahrgenommen habe, damit die Zahlung der an den verantwortlichen Zuschlagsempfänger abgeführten Beträge von der Gemeinschaftsfinanzierung ausgeschlossen werden könne.
53. Der Auffassung der Italienischen Republik kann nicht zugestimmt werden. Sie will nämlich die Regeln der Vertrageshaftung anwenden, ohne auch nur den geringsten Anhaltspunkt für einen derartigen Vertrag zu liefern; zudem beschreibt sie weder die Tragweite noch den Inhalt dieser Haftung.
54. Entsprechend meinen Ausführungen bei der Prüfung des ersten Klagegrundes sind die Regeln der vertraglichen Haftung nicht anzuwenden. Es geht hier nämlich um die Regeln über die Funktionsweise und die Finanzierung des EAGFL, Abteilung Garantie.
55.
Der Gerichtshof hat festgestellt, daß es "... auf dem Gebiet der Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik Sache der Kommission ist, das Vorliegen einer Verletzung der Regeln der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte nachzuweisen. Hat die Kommission das Vorliegen einer solchen Verletzung dargetan, so hat der betroffene Mitgliedstaat gegebenenfalls nachzuweisen, daß der Kommission bezueglich der daraus zu ziehenden finanziellen Konsequenzen ein Irrtum unterlaufen ist."(11)
56. Zu prüfen ist, ob die Kommission einen Verstoß der Italienischen Republik gegen ihre speziell in Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70 und Artikel 9 der Verordnung Nr. 1582/91 vorgesehenen Verpflichtungen nachgewiesen hat.
57. Nach Artikel 9 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1582/91 muß die Italienische Republik einen Bericht anfertigen, dem die Ergebnisse der Überwachung gemäß Absatz 1 dieses Artikels zu entnehmen sind. Diese Überwachung umfasst insbesondere eine ständige materielle Kontrolle gemäß den Angaben des Anhangs I der Verordnung Nr. 1582/91(12).
58. Aus den Protokollen der INCA ergibt sich indessen nicht(13), daß die in dem Betrieb Nuova Irpinia hergestellten Fleischkonserven den Vorschriften des Anhangs I entsprachen. So werden z. B. keine Angaben gemacht hinsichtlich der Identifikationsnummer der Partien, der Zusammensetzung des Inhalts der Konserve, des Ergebnisses bakteriologischer Untersuchungen und der Qualität der Druckkocher.
59. Aufgrund der Prüfung der tatsächlichen Umstände des Rechtsstreits ist somit festzustellen, daß die Überwachung und die Kontrolle nicht zufriedenstellend durchgeführt wurden.
60. Andere Unterlagen, die sowohl von der Klägerin als auch von der Kommission vorgelegt wurden, bestätigen im übrigen dieses Ergebnis (Ortsbesichtigung und bakteriologische Analysen von Proben in verschiedenen Verfahrensabschnitten) und zeigen, auch wenn die Italienische Republik dem widerspricht, daß die Ungenießbarkeit der in dem Betrieb Nuova Irpinia hergestellten Konserven auf ihre mangelnde Sterilisierung zurückzuführen ist(14).
61. Prüfen wir nun, ob die Nachforschungen der Kommission ordnungsgemäß geführt wurden.
62. Der Gerichtshof hat nämlich erklärt, daß die Kommission im Rahmen der Regelung der Verordnung Nr. 729/70 eine die Aufgabe der Mitgliedstaaten ergänzende Funktion ausübe(15). Die Komplementarität dieser beiden Arten von Kontrollen ergibt sich insbesondere aus Artikel 9 Absatz 2 der vorgenannten Verordnung, der erkennen lässt, daß durch die von der Kommission an Ort und Stelle durchgeführten Prüfungen die Genauigkeit der von den Mitgliedstaaten durchgeführten Kontrollen festgestellt werden soll(16). Der Gerichtshof hat daraus geschlossen, daß Artikel 9 der Verordnung Nr. 729/70 der Kommission nicht die Befugnis verleiht, die Modalitäten ihres Tätigwerdens selbst festzulegen oder, wenn sie unabhängig von den Mitgliedstaaten handelt, Proben zu nehmen, hat aber klargestellt, daß die "Kommission ... unter den Voraussetzungen ... [von] Unterabsatz 4 [dieser Bestimmung] weitere Prüfungen oder Nachforschungen einschließlich Probenahmen an Ort und Stelle vornehmen [kann, wenn diese] im Einvernehmen mit den Mitgliedstaaten und in Anwesenheit von Bediensteten der betreffenden nationalen Verwaltungen durchgeführt werden"(17).
63. Im vorliegenden Fall ist festzustellen, daß die ersten Proben, die Laboratorien im Auftrag der Kommission untersucht haben, von den Behörden der früheren Sowjetrepubliken entnommen worden waren, für die die humanitäre Hilfe bestimmt war. Diese Ermittlungen gehören jedoch nicht zu den in Artikel 9 der Verordnung Nr. 729/70 vorgesehenen Kontrollverfahren. Das Ergebnis dieser Ermittlungen löste das Kontrollverfahren des genannten Artikels aus. Die weiteren Ermittlungen der Kommission wie die Ortsbesichtigung in dem Betrieb Nuova Irpinia in Avellino(18), die Untersuchungen der Proben, die die Behörden der Empfängerstaaten an Ort und Stelle entnommen hatten(19), oder auch die Analysen der nach der Rückführung der Konserven in Italien entnommenen Proben(20), wurden von der Kommission zusammen mit Bediensteten der italienischen Verwaltungsbehörden durchgeführt, wobei letztere ordnungsgemäß benachrichtigt worden waren. Die Italienische Republik hat Analysen als Beweis dafür vorgelegt, daß einige dieser Konserven unverdorben waren, weist jedoch nicht nach und behauptet nicht einmal, daß die Partien identifizierbar waren. Unter diesen Umständen hat die Kommission zu Recht alle von Nuova Irpinia hergestellten Konserven zurückführen lassen.
64. Zu untersuchen bleibt noch das Argument, es sei praktisch unmöglich, die dem Zuschlagsempfänger zu Unrecht gezahlten Beträge zurückzufordern, da die Kommission keine wesentlichen Unregelmässigkeiten seitens der zuständigen nationalen Behörden beim Ablauf dieses Verfahrens nachgewiesen habe.
65.
Der Gerichtshof hatte sich oft mit diesem Argument auseinanderzusetzen und hat entschieden, daß die Kommission, wenn sie das Fehlen einer Kontrolle der zuständigen nationalen Behörden nachgewiesen hat und dies zu erheblichen Unregelmässigkeiten führen konnte, berechtigt ist, bestimmte von diesem Mitgliedstaat getätigte Ausgaben nicht anzuerkennen. Im vorliegenden Fall ist die Italienische Republik ihren gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen nicht nachgekommen und hat die Lieferung verdorbener Konserven an die Bevölkerung der Sowjetunion ermöglicht, indem sie dem Zuschlagsempfänger, nämlich einem Betrieb der BECA-Gruppe, die in Artikel 9 der Verordnung Nr. 1582/91 vorgesehene Konformitätsbescheinigung ausgestellt hat, ohne sich zu vergewissern, daß das Rindfleisch für das die Dringlichkeitsmaßnahme zur Lieferung von Agrarerzeugnissen an die Bevölkerung der Sowjetunion bestimmt war, tatsächlich und ordnungsgemäß zu Konserven verarbeitet worden war, indem sie diesem Zuschlagsempfänger den in seinem Angebot angegebenen Betrag ausgezahlt und indem sie die Sicherheit für die Lieferung freigegeben hat(21).
66. Der Gerichtshof hat ferner wiederholt festgestellt, daß "die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die den Wirtschaftsteilnehmern im Rahmen der Beihilfen des EAGFL zu Unrecht gezahlten Beträge wiedereinzuziehen, auf Artikel 8 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 [beruht]. Diese Bestimmung gilt, was die Finanzierung der gemeinsamen Argrarpolitik betrifft. als Ausdruck der allgemeinen Sorgfaltspflicht nach Artikel 5 EWG-Vertrag. Nach Artikel 8 Absatz 1 sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, die infolge von Unregelmässigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen... Ergänzend bestimmt Artikel 8 Absatz 2, daß bei nicht vollständiger Wiedereinziehung die Verwaltungen oder Einrichtungen der Mitgliedstaaten die finanziellen Folgen der Unregelmässigkeiten oder Versäumnisse zu tragen haben, die ihnen anzulasten sind."(22) In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter der italienischen Regierung im übrigen erklärt, es seien gerichtliche Schritte gegen einen Zuschlagsempfänger der BECA-Gruppe eingeleitet worden.
67. Somit hat die Italienische Republik keine Unzulänglichkeiten der von der Kommission durchgeführten Untersuchung dargetan und nichts vorgetragen, was die Ergebnisse dieser Nachforschungen widerlegen könnte. Ihre Klage ist daher abzuweisen.
Schlußfolgerung
68. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich vor,
1) die Klage abzuweisen;
2) der Italienischen Republik die Kosten zu aufzuerlegen.
(1) - ABl. L 120, S. 59.
(2) - ABl. L 67, S. 19.
(3) - ABl. L 147, S. 20.
(4) - ABl. L 205, S. 5.
(5) - ABl. L 94, S. 13.
(6) - Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70.
(7) - Siehe hierzu insbesondere das Urteil vom 19. Mai 1983 in der Rechtssache 306/81 (Verros/Parlament, Slg. 1983, 1755, Randnrn. 9 und 10).
(8) - Artikel 5 der Verordnung Nr. 598/91.
(9) - Wie etwa in Artikel 4 Absatz 3 a. E. und Artikel 9 Absatz 3.
(10) - Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70.
(11) - Urteil vom 6. Oktober 1993 in der Rechtssache C-55/91 (Italien/Kommission, Slg. 1993, I-4813, Randnr. 13).
(12) - Artikel 9 Absatz 2 Buchstabe a.
(13) - Anlage 11 der Klageschrift und Anlage 9 der Klagebeantwortung.
(14) - Siehe insbesondere Anlage 29 der Klageschrift und Anlage 6 der Klagebeantwortung.
(15) - In diesem Sinne Urteil vom 9. Oktober 1990 in der Rechtssache C-366/88 (Frankreich/Kommission, Slg. 1990, I-3571, Randnr. 20).
(16) - Siehe Urteil Italien/Kommission, a. a. O., Randnr. 32.
(17) - Ebenda, Randnr. 33.
(18) - Anlage 29 der Klageschrift.
(19) - Anlage 5 der Klagebeantwortung.
(20) - Anlagen 6 und 7 der Klagebeantwortung.
(21) - Urteil Italien/Kommission, a. a. O., Randnr. 55; Urteil vom 12. Juni 1990 in der Rechtssache C-8/88 (Deutschland/Kommission, Slg. 1990, I-2321, Randnr. 21).
(22) - Urteil Italien/Kommission, a. a. O., Randnr. 56.