62022CC0683
KONKLUŻJONIJIET TAL-AVUKAT ĠENERALI
CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
ippreżentati fit‑30 ta’ April 2024 (
1
)
Kawża C‑683/22
Adusbef – Associazione difesa utenti servizi bancari e finanziari
vs
Presidenza del Consiglio dei ministri,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità sostenibili,
DIPE – Dipartimento programmazione e coordinamento della politica economica,
Autorità di regolazione dei trasporti,
Corte dei Conti,
Avvocatura dello Stato,
bl-intervent ta’:
Mundys S.p.A., li kienet Atlantia S.p.A.,
Autostrade per l’Italia S.p.A.,
Holding Reti Autostradali S.p.A.
(Talba għal deċiżjoni preliminari mressqa mit-Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali tal-Lazio, l-Italja))
“Proċedura għal deċiżjoni preliminari – Konċessjoni ta’ ġestjoni tal-awtostrada – Nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu serju ta’ manutenzjoni u konservazzjoni – Direttiva 2014/23/UE – Artikolu 43 – Modifika tal-konċessjoni – Kontinwazzjoni tal-konċessjonarju preċedenti – Evalwazzjoni tal-ħtieġa li tiġi organizzata proċedura ġdid ta’ sejħa għall-offerti – Motivazzjoni tad-deċiżjoni – Natura sostanzjali tal-modifiki – Evalwazzjoni tal-affidabbiltà tal-konċessjonarju fil-proċess tal-modifika tal-konċessjoni – Artikolu 44 – Terminazzjoni tal-konċessjoni – Assenza ta’ sejħa għall-offerti – Nuqqas ta’ affidabbiltà tal-konċessjonarju”
1.
Fl‑14 ta’ Awwissu 2018 iġġarraf l-hekk imsejjaħ “pont Morandi”, vjadott Polcevera tal-awtostrada A10, qrib Genova, l-Italja. Dak iż-żmien, il-konċessjonarju tal-awtostrada kien Autostrade per l’Italia S.p.A. (iktar ’il quddiem, “ASPI”).
2.
L-awtoritajiet nazzjonali fetħu proċedura sabiex tiġi ddeterminata r-responsabbiltà ta’ ASPI għal nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu serju tagħha ta’ konservazzjoni u manutenzjoni tan-network tal-awtostradi taħt ir-responsabbiltà tagħha.
3.
Din il-proċedura wasslet għal accordo transattivo (iktar ’il quddiem, “ftehim ta’ soluzzjoni”) bejn ASPI u l-awtoritajiet Taljani, segwit minn III atto Aggiuntivo (iktar ’il quddiem, it-“tielet att addizzjonali”) konkluż mill-istess partijiet u inkluż fil-Ftehim ta’ konċessjoni inizjali. Skont dawn, il-klawżoli ta’ konċessjoni ġew emendati mingħajr proċedura ġdida ta’ sejħa għall-offerti.
4.
Assoċjazzjoni tal-konsumaturi kkontestat dawn il-ftehimiet, kif ukoll atti relatati oħra, quddiem qorti Taljana, u din ressqet quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja d-dubji tagħha dwar l-interpretazzjoni tad-dritt tal-Unjoni Ewropea dwar il-modifika (u eventwalment ix-xoljiment) tal-kuntratti ta’ konċessjoni, irregolati mid-Direttiva 2014/23/UE (
2
).
I. Il‑kuntest ġuridiku
A.
Id‑dritt tal‑Unjoni. Id‑Direttiva 2014/23
5.
L-Artikolu 3 (“Prinċipju ta’ trattament ugwali, nondiskriminazzjoni u trasparenza”) jistabbilixxi li:
“1.   L-awtoritajiet kontraenti u l-entitajiet kontraenti għandhom jittrattaw lill-operaturi ekonomiċi bl-istess mod u mingħajr diskriminazzjoni u għandhom jaġixxu b’mod trasparenti u proporzjonat.
[…]
2.   L-awtoritajiet kontraenti u l-entitajiet kontraenti għandhom jimmiraw li jiżguraw trasparenza fil-proċedura tal-għoti u fit-twettiq tal-kuntratt […]”.
6.
Skont l-Artikolu 38 (“Selezzjoni u valutazzjoni kwalitattiva tal-kandidati”):
“[…]
7.   L-awtoritajiet kontraenti jew l-entitajiet kontraenti jistgħu jeskludu jew jistgħu jintalbu minn Stat Membru biex jeskludu mill-parteċipazzjoni fl-għoti ta’ konċessjoni kwalunkwe operatur ekonomiku jekk tkun sodisfatta waħda mill-kondizzjonijiet li ġejjin:
[…]
c)
fejn l-awtorità kontraenti tista’ turi bi kwalunkwe mezz adatt li l-operatur ekonomiku jkun ħati ta’ miskondotta professjonali serja, li titfa’ dubji fuq l-integrazzjoni tiegħu;
[…]
f)
fejn l-operatur ekonomiku jkun wera nuqqasijiet sinifikanti jew persistenti fil-prestazzjoni ta’ rekwiżit sostantiv taħt konċessjoni preċedenti jew kuntratt preċedenti ma’ awtorità kontraenti jew ma’ entità kontraenti kif definit f’din id-Direttiva jew fid-Direttiva 2014/25/UE li wassal għat-terminazzjoni antiċipata ta’ dan il-kuntratt preċedenti, penali jew sanzjonijiet komparabbli;
[…]”.
7.
Skont l-Artikolu 43 (“Modifika tal-kuntratti matul it-terminu tagħhom”):
“1.   Il-konċessjonijiet jistgħu jiġu modifikati mingħajr proċedura ġdida tal-għoti ta’ konċessjoni f’konformità ma’ din id-Direttiva fi kwalunkwe wieħed mill-każijiet li ġejjin:
a)
fejn il-modifiki, irrispettivament mill-valur monetarju tagħhom, ikunu ġew previsti fid-dokumenti tal-konċessjoni inizjali bi klawżoli ċari, preċiżi u inekwivoċi, li jistgħu jinkludu klawżoli ta’ reviżjoni tal-valur, jew għażliet. Dawn il-klawżoli għandhom jiddikkjaraw l-ambitu u n-natura ta’ modifiki jew għażliet possibbli kif ukoll il-kondizzjonijiet kif dawn jistgħu jintużaw. Huma m’għandhomx jipprevedu modifiki jew għażliet li jibdlu n-natura globali tal-konċessjoni;
[…]
c)
fejn jiġu sodisfatti l-kondizzjonijiet kollha li ġejjin:
i)
il-ħtieġa għal modifika seħħet minħabba ċirkostanzi li awtorità kontraenti jew entità kontraenti diliġenti ma setgħetx tbassar;
ii)
il-modifika ma tibdilx in-natura inġenerali tal-konċessjoni;
iii)
fil-każ ta’ konċessjonijiet mogħtija minn awtorità kontraenti, għall-finijiet li titkompla attività li mhix waħda minn dawk imsemmija fl-Anness II, kwalunkwe żieda fil-valur ma tistax tkun ta’ aktar minn 50 % tal-valur tal-konċessjoni oriġinali. Fejn isiru diversi modifiki suċċessivi, din il-limitazzjoni għandha tapplika għall-valur ta’ kull modifika. Tali modifiki konsekuttivi ma għandomx ikunu mmirati lejn iċ-ċirkomvenzjoni ta’ din id-Direttiva;
d)
fejn konċessjonarju ġdid jibdel lill-konċessjonarju li l-awtorità kontraenti jew l-entità kontraenti tkun inizjalment tat il-konċessjoni bħala konsegwenza ta’:
i)
klawżola ta’ reviżjoni jew għażla inekwivoka f’konformità mal-punt (a);
ii)
suċċessjoni universali jew parzjali fil-pożizzjoni tal-konċessjonarju inizjali, wara ristrutturar korporattiv, inkluż teħid ta’ pussess, amalgamazzjoni u akkwist jew insolvenza, ta’ operatur ekonomiku ieħor li jissodisfa l-kriterji ta’ selezzjoni kwalitattiva stabbiliti inizjalment, dment li dan ma jwassalx għal modifiki sostanzjali oħra għall-kuntratt u ma jkunx immirat lejn iċ-ċirkomvenzjoni tal-applikazzjoni ta’ din id-Direttiva; jew
iii)
fil-każ li l-awtorità kontraenti jew l-entità kontraenti nnifisha tassumi l-obbligi tal-konċessjonarju prinċipali fir-rigward tas-subkuntratturi tiegħu fejn din il-possibbiltà tkun prevista fil-leġislazzjoni nazzjonali;
e)
fejn il-modifiki, irrispettivament mill-valur tagħhom, ma jkunux sostanzjali fis-sens tal-paragrafu 4.
L-awtoritajiet kontraenti jew l-entitajiet kontraenti li jkunu mmodifikaw konċessjoni fil-każijiet stabbiliti taħt punti (b) u (c) ta’ dan il-paragrafu għandhom jippubblikaw avviż għal dak l-effett f’Il-Ġurnal Uffiċjali tal-Unjoni Ewropea. Tali avviż għandu jkun fih l-informazzjoni stabbilita fl-Anness XI u għandu jiġi ppubblikat f’konformità mal-Artikolu 33.
2.   Barra minn hekk, u mingħajr ma jkun meħtieġ li jiġi vverifikat jekk il-kondizzjonijiet stabbiliti taħt il-punti (a) sa (d) tal-paragrafu 4 jkunux sodisfatti, il-konċessjonijiet jistgħu wkoll jiġu mmodifikati mingħajr il-ħtieġa ta’ proċedura ġdida għall-għoti ta’ konċessjoni f’konformità ma’ din id-Direttiva fejn il-valur tal-modifika jkun inqas mill-valuri li ġejjin:
i)
il-limitu stabbilit fl-Artikolu 8; u
ii)
10 % tal-valur tal-konċessjoni inizjali.
Madankollu, il-modifika ma tibdilx in-natura globali tal-konċessjoni. Fejn isiru diversi modifiki suċċessivi, il-valur għandu jiġi vvalutat fuq il-bażi tal-valur kumulattiv nett tal-modifiki suċċessivi.
[…]
4.   Modifika ta’ konċessjoni matul it-terminu tagħha għandha titqies li hija sostanzjali skont it-tifsira ta’ punt (e) tal-paragrafu 1, fejn din trendi l-konċessjoni materjalment differenti fil-karattru minn dik inizjalment konkluża. Fi kwalunkwe eventwalità, mingħajr preġudizzju għall-paragrafi 1 u 2, modifika għandha titqies li hija sostanzjali fejn tkun sodisfatta waħda jew aktar mill-kondizzjonijiet li ġejjin:
a)
il-modifika tintroduċi kondizzjonijiet li, kieku kienu parti mill-proċedura tal-għoti ta’ konċessjoni inizjali, kienu jippermettu l-ammissjoni ta’ applikanti oħra minbarra dawk inizjalment magħżula, jew għall-aċċettazzjoni ta’ offerta minbarra dik aċċettata oriġinarjament jew kienu jattiraw parteċipanti addizzjonali fil-proċedura tal-għoti ta’ konċessjoni;
b)
il-modifika tibdel il-bilanċ ekonomiku tal-konċessjoni favur il-konċessjonarju b’tali mod li ma kienx previst fil-konċessjoni inizjali;
c)
il-modifika testendi l-ambitu tal-konċessjoni b’mod konsiderevoli;
d)
fejn konċessjonarju ġdid jibdel lill-konċessjonarju li l-awtorità kontraenti jew l-entità kontraenti kienet inizjalment tat il-konċessjoni f’każijiet oħra minbarra dawk previsti taħt punt (d) tal-paragrafu 1.
5.   Proċedura ġdida għall-għoti ta’ konċessjoni f’konformità ma’ din id-Direttiva għandha tintalab għal modifiki oħra tad-dispożizzjonijiet ta’ konċessjoni matul it-terminu tagħha minbarra dawk previsti fil-paragrafi 1 u 2”.
8.
L-Artikolu 44 (“Terminazzjoni ta’ konċessjonijiet”) jipprovdi li:
“L-Istati Membri għandhom jiżguraw li l-awtoritajiet kontraenti u l-entitajiet kontraenti jkollhom il-possibbiltà skont il-kondizzjonijiet determinati mid-dritt nazzjonali applikabbli, li jitterminaw konċessjoni matul it-terminu tagħha, fejn tiġi sodisfatta waħda jew aktar mill-kondizzjonijiet li ġejjin:
a)
tkun saret modifika tal-konċessjoni li tkun teħtieġ proċedura ġdida ta’ għoti ta’ konċessjoni skont l-Artikolu 43;
b)
il-konċessjonarju kien, fil-ħin tal-għoti tal-konċessjoni, f’waħda mis-sitwazzjonijiet imsemmija fl-Artikolu 38(4) u għalhekk kellu jiġi eskluż mill-proċedura tal-għoti tal-konċessjoni;
c)
fi proċedura skont l-Artikolu 258 tat-TFUE, il-Qorti tal-Ġustizzja tal-Unjoni Ewropea ssib li Stat Membru naqas milli jwettaq l-obbligi tiegħu skont it-Trattati minħabba l-fatt li awtorità kontraenti jew entità kontraenti li tappartjeni għal dak l-Istat Membru tkun tat il-konċessjoni inkwistjoni mingħajr ma kkonformat mal-obbligi tagħha skont it-Trattati u din id-Direttiva”.
B.
Id‑dritt Taljan
1. Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201. Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (
3
)
9.
Skont l-Artikolu 43(1), l-aġġornamenti jew reviżjonijiet tal-ftehimiet tal-awtostradi fis-seħħ fid-data tad-dħul fis-seħħ tagħhom, meta dawn jinvolvu modifiki jew emendi tal-pjan ta’ investiment jew għall-aspetti regolatorji intiżi sabiex jipproteġu l-finanzi pubbliċi, huma suġġetti għall-opinjoni ta’ ċerti korpi u approvati mill-awtoritajiet speċifikati fih.
2. Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50. Codice dei contratti pubblici (
4
)
10.
L-Artikolu 80(5) jinkludi bħala raġunijiet fakultattivi għall-esklużjoni tal-offerenti, rispettivament, fis-subparagrafi (c) u (cb), il-kondotta professjonali ħażina u n-nuqqas tal-eżekuzzjoni ta’ konċessjoni preċedenti.
11.
Fit-tielet parti tad-digriet leġiżlattiv, iddedikata għall-kuntratti ta’ konċessjoni, hemm preżenti:
–
L-Artikolu 175 dwar il-modifiki tal-kuntratti matul il-perijodu ta’ effettività tagħhom. Dan jirriproduċi, bi ftit varjanti, l-Artikolu 43 tad-Direttiva 2014/23.
–
L-Artikolu 176 dwar it-terminazzjoni, ir-revoka ex officio, ix-xoljiment minħabba nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu u s-sostituzzjoni tal-konċessjonarju.
II. Il‑fatti, il‑kawża u d‑domandi preliminari
12.
Fit‑12 ta’ Ottubru 2007, ASPI u l-Azienda Nazionale Autonoma delle Strade (impriża nazzjonali awtonoma tat-toroq, l-Italja) (
5
) ikkonkludew “Convenzione unica” (iktar ’il quddiem, “Ftehim Uniku”) (
6
) li jagħti lil ASPI l-konċessjoni ta’ numru ta’ partijiet ta’ awtostradi Taljani ta’ iktar minn 2800 kilometru (
7
).
13.
Il-konċessjoni tiskadi fil‑31 ta’ Diċembru 2038.
14.
Fl‑14 ta’ Awwissu 2018, qrib Genova, parti mill-vjadott ta’ Polcevera tal-awtostrada A10 (il-“pont Morandi”) li taqa’ taħt il-konċessjoni ta’ ASPI, ċediet u kkawżat il-mewt ta’ 43 persuna.
15.
Fis‑16 ta’ Awwissu 2018, id-direttorat ġenerali tas-sorveljanza tal-konċessjonarji tal-awtostradi beda proċedura kontra ASPI minħabba n-nuqqas serju ta’ twettiq tal-obbligi ta’ manutenzjoni u ta’ konservazzjoni tan-network tal-awtostradi.
16.
Mill‑10 ta’ Lulju 2019, saru diversi laqgħat bejn il-konċessjonarju u l-awtoritajiet, li wasslu għall-preżentazzjoni ta’ proposta minn ASPI, fil‑11 ta’ Lulju 2020 (
8
).
17.
Abbażi ta’ din il-proposta ta’ “soluzzjoni ta’ negozjati”, tfassal ftehim ta’ soluzzjoni, ikkomunikat lil ASPI permezz ta’ ittra konġunta ta’ diversi ministeri Taljani u tal-Presidenza tal-Kunsill tal-Ministri tat‑23 ta’ Settembru 2020.
18.
Il-ftehim ta’ soluzzjoni kien jistabbilixxi l-miżuri imposti fuq il-konċessjonarju u l-obbligi l-oħra assunti minnu għas-soluzzjoni nnegozjata tal-proċedura ta’ nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu. Fih ġie propost in-“negozjar mill-ġdid tal-Ftehim Uniku” tat‑12 ta’ Ottubru 2007.
19.
Fil‑15 ta’ Lulju 2021, ASPI bagħtet abbozz ta’ att addizzjonali għall-Ftehim Uniku u l-annessi tiegħu.
20.
Fl‑14 ta’ Ottubru 2021, il-Ministeru għall-Infrastruttura u ASPI ffirmaw il-ftehim ta’ soluzzjoni, li huwa kkorroborat bid-Digriet Nru 37, tat‑22 ta’ Frar 2022, tal-Ministeru għall-Infrastruttura, bi qbil ma’ dak tal-Ministero dell’economia e delle Finanze (Ministeru għall-Ekonomija u għall-Finanzi, l-Italja) (
9
).
21.
Fil‑21 ta’ Marzu 2022, il-Ministeru għall-Infrastruttura u ASPI ffirmaw it-tielet att addizzjonali għall-Ftehim Uniku, fejn inkludew ċerti emendi għall-klawżoli ta’ konċessjoni.
22.
Permezz ta’ appell irreġistrat bin-numru 6020 tas-sena 2022, diversi assoċjazzjonijiet (li minnhom, l-Associazione difesa utenti servizi bancari e finanziari biss (iktar ’il quddiem “Adusbef”), ġiet irrikonoxxuta locus standi) ikkontestaw quddiem il-qorti tar-rinviju l-atti li ġejjin, li tagħhom huma talbu l-annullament:
–
Id-Deċiżjoni Nru 75/21 tal-Kumitat Interministerjali għall-Ippjanar Ekonomiku u għall-Iżvilupp Sostenibbli, tat‑22 ta’ Diċembru 2021, intitolata “Autostrade per l’Italia S.p.A. – Opinjoni dwar it-tielet att addizzjonali għall-Ftehim Uniku tat‑12 ta’ Ottubru 2007 u fuq il-livell ekonomiku finanzjarju fis-sens tal-Artikolu 43 tad-Digriet Leġiżlattiv Nru 201 tal‑2011 (Deċiżjoni Nru 75/2021)”.
–
Id-Digriet Nru 37, tat‑22 ta’ Frar 2022, tal-Ministeru għall-Infrastruttura, bi qbil ma’ dak għall-Ekonomija u għall-Finanzi, li japprova l-ftehim ta’ soluzzjoni, iffirmat fl‑14 ta’ Ottubru 2021, bejn il-Ministeru għall-Infrastruttura u ASPI.
–
Id-deċiżjoni tal-Corte dei Conti (il-Qorti tal-Awdituri, l-Italja) Nru SCCLEG/2/2022/PREV, tad‑29 ta’ Marzu 2022.
–
L-opinjoni favorevoli tal-Avvocatura Generale dello Stato (l-Uffiċċju tal-Avukat Ġenerali, l-Italja), mibgħuta permezz ta’ nota tal‑24 ta’ Settembru 2021, dwar l-iskema tal-ftehim imsemmi iktar ’il fuq.
–
Il-ftehim ta’ soluzzjoni tal‑14 ta’ Ottubru 2021, konkluż bejn il-Ministeru għall-Infrastruttura u ASPI.
–
In-Nota tal‑5 ta’ Novembru 2021, Nru 19135, li permezz tagħha ASPI bagħtet lill-Ministeru għall-Infrastruttura l-proposta aġġornata ta’ pjan ekonomiku finanzjarju.
–
L-opinjoni tat‑22 ta’ Diċembru 2021 tan-Nucleo di consulenza per l’attuazione delle linee guida per la regolazione dei servizi di pubblica utilità (il-Grupp Konsultattiv għall-Implimentazzjoni tal-Linji Gwida għar-Regolamentazzjoni tas-Servizzi ta’ Utilità Pubblika), dwar l-abbozz tat-tielet att addizzjonali għall-Ftehim Uniku u l-pjan ekonomiku finanzjarju li jirriżulta minnu.
–
L-opinjoni tal‑14 ta’ Ottubru 2020 u n-nota tas‑16 ta’ Diċembru 2021 tal-Autorità di regolazione dei trasporti (l-Awtorità Regolatorja tat-Trasport, l-Italja).
–
Il-minuti tal-laqgħat tal-Consiglio dei Ministri (il-Kunsill tal-Ministri, l-Italja) tal‑14 u l‑15 ta’ Lulju 2020.
–
Kwalunkwe att preliminari ieħor, relatat jew konsekuttiv.
23.
L-ilmenti mqajma minn Adusbef (
10
) kienu jirrigwardaw kemm il-ksur ta’ dispożizzjonijiet nazzjonali kif ukoll tal-Artikoli 38, 43 u 44 tad-Direttiva 2014/23.
24.
ASPI, l-istituzzjonijiet u l-amministrazzjonijiet pubbliċi awturi tal-atti kkontestati opponew din il-kontestazzjoni, flimkien ma’ Atlantia S.p.A. (
11
) u, bħala intervenjenti ad opponendum, il-Holding Reti Autostradali.
25.
Huwa f’dan il-kuntest li t-Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali tal-Lazio, l-Italja) tagħmel lill-Qorti tal-Ġustizzja d-domandi preliminari li ġejjin “fir-rigward tar-regoli previsti fl-Artikoli 38, 43 u 44 tad-Direttiva 2014/23”:
“1)
L-interpretazzjoni tal-leġiżlazzjoni nazzjonali fis-sens li l-awtorità konċedenti tista’ tibda proċedura għall-modifika fir-rigward tal-konċessjonarji u tas-suġġett ta’ konċessjoni awtostradali valida, jew tal-innegozjar mill-ġdid tagħha, mingħajr ma tevalwa u tesprimi ruħha dwar l-obbligu li tibda proċedura ta’ sejħa għal offerti pubblika, tmur kontra d-dritt [tal-Unjoni]?
2)
L-interpretazzjoni tal-leġiżlazzjoni nazzjonali fis-sens li l-awtorità konċedenti tista’ tibda proċedura għall-modifika tal-konċessjonarji u tas-suġġett ta’ konċessjoni awtostradali valida, jew tal-innegozjar mill-ġdid tagħha mingħajr ma tiġi evalwata l-affidabbiltà ta’ konċessjonarju li jkun wettaq nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu serju; tmur kontra d-dritt [tal-Unjoni]?
3)
Fil-każ li jiġi rrilevat ksur tal-prinċipju ta’ sejħa għal offerti pubblika u/jew jiġi rrilevat nuqqas ta’ affidabbiltà tad-detentur ta’ konċessjoni ta’ awtostrada, il-leġiżlazzjoni [tal-Unjoni] timponi l-obbligu li r-relazzjoni [kuntrattwali] tiġi tterminata?”
III. Il‑proċedura quddiem il‑Qorti tal‑Ġustizzja
26.
It-talba għal deċiżjoni preliminari ġiet irreġistrata fir-Reġistru tal-Qorti tal-Ġustizzja fl‑4 ta’ Novembru 2022.
27.
Ġew ippreżentati osservazzjonijiet bil-miktub minn Adusbef, ASPI, Holding Reti Autostradali, Mundys, mill-Gvern Ġermaniż, mill-Gvern Estonjan u dak Taljan, kif ukoll mill-Kummissjoni Ewropea. Dawn kollha, bl-eċċezzjoni tal-Gvern Ġermaniż u dak Estonjan, ipparteċipaw fis-seduta li nżammet fit‑28 ta’ Frar 2024.
IV. Evalwazzjoni
A.
Osservazzjonijiet preliminari
1. Id‑Direttiva applikabbli
28.
Skont Mundys, id-Direttiva 2014/23 ma hijiex rilevanti għas-soluzzjoni tat-tilwima, peress li, skont l-Artikolu 54(2) tagħha, hija “m’għandhiex tapplika għall-għoti ta’ konċessjonijiet offruti jew mogħtija qabel is-17 ta’ April 2014”. F’din il-kawża, il-konċessjoni inkwistjoni ġiet assenjata fit‑12 ta’ Ottubru 2007.
29.
Għalkemm il-konċessjoni inizjali ngħatat qabel l-adozzjoni tad-Direttiva 2014/23, dak li huwa rilevanti sabiex tiġi stabbilita l-leġiżlazzjoni applikabbli huwa d-data tal-modifiki li l-validità tagħhom hija kkontestata (
12
). Din id-data hija wara s‑17 ta’ April 2014, u dan jiddetermina l-applikabbiltà tad-Direttiva 2014/23.
30.
L-istess raġunament iservi, mutatis mutandis, sabiex jiġu miċħuda l-oġġezzjonijiet fir-rigward tan-nuqqas ta’ affidabbiltà suċċessiva tal-konċessjonarju u l-eżistenza ta’ motiv ta’ xoljiment kuntrattwali. It-tnejn li huma jirrigwardaw fatti, idderivati jew marbuta mal-modifiki kontenzjużi, li seħħew wara s‑17 ta’ April 2014.
2. L‑ammissibbiltà tat‑talba għal deċiżjoni preliminari
31.
ASPI, Holding Reti Autostradali, Mundys u l-Gvern Taljan isostnu, b’argumenti parzjalment komuni u parzjalment differenti, li r-rinviju għal deċiżjoni preliminari huwa inammissibbli. Essenzjalment, huma jikkritikaw lill-qorti tar-rinviju li ma pprovdietx il-punti ta’ fatt u ta’ liġi suffiċjenti sabiex tikseb risposta utli għad-domandi tagħha u li dawn huma ipotetiċi.
32.
It-talbiet għal deċiżjoni preliminari li jirrigwardaw l-interpretazzjoni tad-dritt tal-Unjoni jibbenefikaw minn preżunzjoni ta’ rilevanza. Barra minn hekk, huwa f’idejn il-qorti nazzjonali li tiddefinixxi, taħt ir-responsabbiltà tagħha, il-qafas fattwali u regolatorju, u ma hijiex ir-responsabbiltà tal-Qorti tal-Ġustizzja li tivverifika l-eżattezza tiegħu. Din tal-ewwel tista’ tastjeni milli tiddeċiedi fuq waħda minn dawk it-talbiet f’każijiet eċċezzjonali biss, li jkunu ġew speċifikati mill-Qorti tal-Ġustizzja (
13
).
33.
Fl-opinjoni tiegħi, bla ħsara għal dak li ser nippreċiża iktar ’il quddiem fir-rigward tat-tielet domanda preliminari u ta’ ċerti ambigwitajiet tal-kumplament tad-domandi, l-ewwel tnejn għandhom rabta mas-suġġett tat-tilwima fil-kawża prinċipali. Għalkemm id-deskrizzjoni tal-fatti ma hijiex preċiża kif għandha tkun (
14
), din l-espożizzjoni u l-kunsiderazzjonijiet legali tad-deċiżjoni tar-rinviju (
15
) jipprovdu lill-Qorti tal-Ġustizzja l-elementi minimi sabiex tirrispondi għall-ewwel żewġ domandi.
B.
L‑ewwel domanda preliminari
34.
Il-qorti tar-rinviju tixtieq tkun taf jekk id-dritt tal-Unjoni jawtorizzax “l-interpretazzjoni tal-leġiżlazzjoni nazzjonali fis-sens li l-awtorità konċedenti tista’ tibda proċedura għall-modifika fir-rigward tal-konċessjonarji u tas-suġġett ta’ konċessjoni awtostradali valida, jew tal-innegozjar mill-ġdid tagħha, mingħajr ma tevalwa u tesprimi ruħha dwar l-obbligu li tibda proċedura ta’ sejħa għal offerti pubblika”,
35.
Id-domanda fformulata b’dan il-mod għandha tinftiehem bħala li tirrigwarda l-Artikolu 43 tad-Direttiva 2014/23, li jirregola l-modifika tal-kuntratti ta’ konċessjoni fis-seħħ. Ser nindirizzaha billi nanalizza din id-dispożizzjoni kif ukoll l-aspetti formali u sostanzjali tal-modifiki miftiehma f’din il-kawża.
1. Modifiki għall‑kuntratti ta’ konċessjoni fid‑Direttiva 2014/23
36.
L-Artikolu 43 tad-Direttiva 2014/23 jippermetti li l-konċessjonijiet jiġu mmodifikati mingħajr il-ħtieġa li tinbeda proċedura għall-għoti ta’ konċessjoni ġdida fil-każijiet elenkati fil-punt 1 tiegħu. Fosthom, għal dak li jgħodd fil-kawża ineżami, hemm l-ipoteżi li “[l]-modifiki, irrispettivament mill-valur tagħhom, ma jkunux sostanzjali fis-sens tal-paragrafu 4” (punt 1(e)).
37.
Il-paragrafu 4 ta’ dan l-istess artikolu jirregola l-kwistjoni dwar meta modifika ta’ konċessjoni tiġi kkunsidrata sostanzjali matul il-perijodu ta’ validità tagħha. F’dan il-kuntest, skont il-paragrafu 5 tiegħu, għandha tintalab “[p]roċedura ġdida għall-għoti ta’ konċessjoni […]”.
38.
Il-premessa 75 tad-Direttiva 2014/23 tistabbilixxi li “[h]ija meħtieġa proċedura ġdida ta’ konċessjoni fil-każ li jsiru bidliet materjali fil-konċessjoni inizjali, b’mod partikolari lill-kamp ta’ applikazzjoni u l-kontenut tad-drittijiet u l-obbligi reċiproċi tal-partijiet […]”.
39.
Qabel id-dħul fis-seħħ tad-Direttiva 2014/23, il-Qorti tal-Ġustizzja kienet diġà ddeċidiet li modifiki sostanzjali tal-klawżoli essenzjali ta’ kuntratt ta’ konċessjoni setgħu jeħtieġu l-għoti ta’ kuntratt ġdid (
16
).
40.
Fl‑2011, infetaħ dibattitu (
17
) dwar il-ħtieġa ta’ riforma tad-direttivi dwar l-akkwist pubbliku. Waħda mill-kwistjonijiet li tqajmet għall-konsultazzjoni kienet “jekk kinitx meħtieġa kjarifika legali fil-livell tal-Unjoni biex jiġu stabbiliti l-kundizzjonijiet li taħthom il-modifika ta’ kuntratt teħtieġ proċedura ġdida għall-għoti ta’ konċessjoni”, fid-dawl tal-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja. Ir-riżultat li ġie rifless fit-tliet direttivi dwar il-kuntratti pubbliċi tal‑2014 huwa simili, f’dak li jirrigwarda l-modifiki kuntrattwali.
41.
Fil-ġurisprudenza sussegwenti dwar l-Artikolu 43 tad-Direttiva 2014/23, il-Qorti tal-Ġustizzja tinterpretah skont is-sentenzi preċedenti tagħha. B’hekk, fis-sentenza tat‑2 ta’ Settembru 2021, il-Qorti tal-Ġustizzja ddeċidiet li permezz ta’ dak l-artikolu “wettqet armonizzazzjoni eżawrjenti tal-ipoteżijiet li fihom, minn naħa, il-konċessjonijiet jistgħu jiġu mmodifikati mingħajr għaldaqstant li l-organizzazzjoni ta’ proċedura ġdida ta’ għoti ta’ konċessjoni […] u dawk li fihom, min-naħa l-oħra, tali proċedura ta’ għoti hija meħtieġa f’każ ta modifika tal-kundizzjonijiet tal-konċessjoni” (
18
).
42.
Kif għadni kif indikajt, l-Artikolu 43(1) u (2) tad-Direttiva 2014/23 jistabbilixxi l-modifiki li ma jeħtiġux il-ftuħ ta’ sejħa għal offerti ġdida. Il-paragrafu 4 ta’ dan l-istess artikolu jipprevedi meta modifika titqies bħala sostanzjali, bil-konsegwenza (paragrafu 5) li għandha tinbeda proċedura ġdida għall-għoti ta’ konċessjoni.
43.
Huwa fid-dawl ta’ dawn il-premessi li għandha tingħata risposta lill-qorti tar-rinviju għall-ewwel domanda preliminari. Madankollu, id-domanda għandha formulazzjoni ambigwa: kif ġiet ifformulata, jidher li għandha biss l-għan li jiġi ċċarat il-fatt dwar jekk hemmx obbligu formali għall-awtorità kontraenti li tiddeċiedi, permezz ta’ deċiżjoni motivata, li l-kontenut materjali tagħha jibqa’ għalhekk fuq livell sekondarju.
44.
Madankollu, l-approċċ formali jikkontrasta mal-attenzjoni li l-qorti tar-rinviju tiddedika fid-deċiżjoni tar-rinviju tagħha għal waħda mill-(allegati) modifiki sostanzjali tal-konċessjoni, li tqis l-istruttura azzjonarja tal-konċessjonarju.
45.
Għall-finijiet ta’ kompletezza, ser nindirizza ż-żewġ perspettivi, dik formali u dik materjali, tal-kwistjoni. Preliminarjament, nenfasizza li, ħlief f’dak li jirrigwarda l-bidla tal-azzjonisti, id-deċiżjoni tar-rinviju ma tidentifika, b’mod preċiż, la l-oriġini u lanqas il-kontenut tal-klawżoli ta’ konċessjoni modifikati.
46.
Kif diġà spjegajt, l-emenda saret permezz ta’ żewġ atti li, għalkemm relatati, għandhom fiżjonomija ġuridika differenti:
–
Minn naħa, il-konklużjoni, fl‑14 ta’ Ottubru 2021, tal-ftehim ta’ soluzzjoni bejn il-Ministeru għall-Infrastruttura u ASPI, li temm l-investigazzjonijiet għal nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu tal-konċessjonarju (
19
).
–
Min-naħa l-oħra, is-sottoskrizzjoni min-naħa tal-istess partijiet, fil‑21 ta’ Marzu 2022, tat-tielet Att Addizzjonali għall-Ftehim Uniku. Huwa dan l-att li, fir-realtà, għamel il-modifiki għall-konċessjoni. Madankollu, id-deċiżjoni tar-rinviju ma tantx ittih attenzjoni.
2. Obbligu għall‑awtorità kontraenti li timmotiva d‑deċiżjoni tagħha
47.
L-Artikolu 43(1), (2) u (4) tad-Direttiva 2014/23, li jirregola l-mod li bih il-konċessjonijiet jiġu mmodifikati (bi jew mingħajr il-bżonn ta’ proċedura ġdida ta’ sejħa għall-offerti), ma jeżiġix li l-awtorità kontraenti tesponi r-raġunijiet li jwassluha sabiex tqis jekk waħda mill-preżunzjonijiet imsemmija f’dawn id-dispożizzjonijiet huwiex preżenti.
48.
Bħala prinċipju, u fid-dawl tas-silenzju tal-Artikolu 43 tad-Direttiva 2014/23 dwar dan id-dettall, huma l-Istati Membri li għandhom jimponu, jew le, fuq l-awtoritajiet kontraenti l-obbligu li jimmotivaw id-deċiżjonijiet tagħhom dwar il-modifika tal-konċessjonijiet tagħhom.
49.
Madankollu, il-Qorti tal-Ġustizzja diġà ddeċidiet li, f’ċerti ċirkustanzi, l-awtorità kontraenti hija marbuta b’dan l-obbligu, sabiex tippermetti lill-persuni kkonċernati “jiddefendu d-drittijiet tagħhom u li jiddeċiedu b’għarfien sħiħ tal-kawża jekk hemmx lok li jippreżentaw rikors ġudizzjarju [kontra d-deċiżjonijiet adottati mill-awtoritajiet nazzjonali]” u sabiex jippermettu “lill-qrati jeżerċitaw l-istħarriġ tal-legalità tal-imsemmija deċiżjonijiet” (
20
).
50.
Il-qorti tar-rinviju għandha tiddetermina jekk, fid-dawl tas-suġġett tat-tilwima, l-atti kkontestati kellhomx ikunu mmotivati u, jekk iva, jekk fihomx motivazzjoni suffiċjenti sabiex tiġi ffaċilitata d-difiża tad-drittijiet tad-destinatarji tagħhom jew l-istħarriġ ġudizzjarju tagħhom (
21
).
51.
F’din il-perspettiva, id-deċiżjoni tar-rinviju tirriproduċi biżżejjed elementi sabiex jiġi konkluż li d-deċiżjoni tal-awtorità kontraenti kienet ippreċeduta minn evalwazzjonijiet li jistgħu jissodisfaw ir-rekwiżit ta’ motivazzjoni. B’mod konkret, l-awtoritajiet kompetenti spjegaw (korrettament jew b’mod żbaljat, iżda din hija kwistjoni oħra) għaliex il-modifika tal-konċessjoni kienet l-iktar soluzzjoni xierqa.
52.
Fil-fatt, fil-punt 2.2 tas-sentenza tar-rinviju, wieħed jista’ jaqra kif l-awtorità kontraenti wiżnet il-konsegwenzi negattivi u pożittivi taż-żewġ alternattivi previsti (il-modifika tal-konċessjoni mingħajr sejħa għal offerti ġdida, jew it-terminazzjoni tal-kuntratt) (
22
). Ir-raġunijiet li wasslu lill-awtoritajiet Taljani sabiex jagħżlu l-ewwel waħda minn dawn is-soluzzjonijiet jinsabu, b’mod estensiv, fid-diversi dokumenti li jagħmlu parti mill-fajl (
23
).
53.
Madankollu, il-motivazzjoni tal-awtorità kontraenti tista’ tiġi dedotta mill-kontenut tas-serje ta’ dokumenti li jinkludu l-atti kontenzjużi fit-talba ta’ Adusbef. Dawn jinkludu l-opinjonijiet tal-korpi u l-istituzzjonijiet nazzjonali li jenfasizzaw il-vantaġġ li jiġi adottat il-ftehim ta’ soluzzjoni u t-tielet att addizzjonali, li bħala riżultat tagħhom l-awtorità kontraenti qieset opportun li temenda l-konċessjoni inizjali mingħajr sejħa għal offerti minn qabel.
54.
Fir-rikors tal-Adusbef quddiem il-qorti tar-rinviju, din l-assoċjazzjoni rrikonoxxiet li “r-raġunijiet mogħtija fil-ftehim [ta’ soluzzjoni] huma favur li wieħed jipproċedu għall-kontinwazzjoni tal-kuntratt, u mhux għat-terminazzjoni” huma msemmija fih u jirriproduċu parti mill-kontenut tiegħu (
24
). Fl-istess dokument, hija tikkritika (
25
), permezz tal-argumenti tagħha stess, dawk li l-ftehim ta’ soluzzjoni jinkludi favur il-kontinwità kuntrattwali u dawk li l-Corte dei conti (il-Qorti tal-Awdituri) kienet ressqet sabiex “bħala motivazzjoni”.
55.
Adusbef għalhekk setgħet issir taf u tikkontesta l-kontenut tal-atti li jemendaw il-konċessjoni, li hija tissuġġetta għall-istħarriġ ġudizzjarju tal-qorti tar-rinviju (
26
).
3. Klassifikazzjoni tal‑modifiki tal‑kuntratt ta’ konċessjoni
56.
Id-deċiżjoni tar-rinviju tikkonċentra, preferibbilment, fuq l-emenda (allegata) tal-kuntratt ta’ konċessjoni minħabba bidla fl-istruttura azzjonarja ta’ ASPI. Id-diskussjoni tirrigwarda l-punt dwar jekk kienx hemm “bidla tal-konċessjonarju”, fis-sens tal-Artikolu 43(4)(d) tad-Direttiva 2014/23, moqri flimkien mal-punt (d) tal-paragrafu 1 tiegħu.
57.
Il-qorti tar-rinviju tixtieq tkun taf ukoll:
–
Jekk it-tiġrif tal-pont Morandi jikkostitwixxix “ċirkustanza li ma setgħetx titbassar” fis-sens tal-punt (c)(i) tal-ewwel subparagrafu tal-paragrafu 1 tal-Artikolu 43 tad-Direttiva 2014/23.
–
Jekk l-impenn ta’ ASPI li tipprovdi kumpens finanzjarju ta’ EUR 3400 miljun u li tiżgura t-tisħiħ tal-kundizzjonijiet ta’ sigurtà tan-network tal-awtostrada u l-implimentazzjoni effettiva tiegħu jwassal għal modifika sostanzjali tal-konċessjoni.
58.
Hija l-qorti tar-rinviju li għandha tiddetermina jekk, skont l-Artikolu 43(5) tad-Direttiva 2014/23, il-ftuħ ta’ proċedura għall-għoti ta’ konċessjoni kienx neċessarju. Madankollu, il-Qorti tal-Ġustizzja tista’ tipprovdilha xi gwida li tgħinha tifformula s-sentenza tagħha.
a) Bidla fl‑istruttura tal‑azzjonisti: il‑modifika tal‑kuntratt ta’ konċessjoni hija sostanzjali?
59.
Skont l-Artikolu 43(1)(d)(ii) tad-Direttiva 2014/23, “[i]l-konċessjonijiet jistgħu jiġu mmodifikati mingħajr proċedura ġdida tal-għoti ta’ konċessjoni […] fejn konċessjonarju ġdid jibdel lill-konċessjonarju […] bħala konsegwenza […] suċċessjoni universali jew parzjali fil-pożizzjoni tal-konċessjonarju inizjali, wara ristrutturar korporattiv, inkluż teħid ta’ pussess, amalgamazzjoni u akkwist jew insolvenza, ta’ operatur ekonomiku ieħor […]”.
60.
Għall-interpretazzjoni ta’ din id-dispożizzjoni, għandu jsir riferiment għall-premessa 77 tad-Direttiva 2014/23, li ssemmi l-bidliet strutturali, bħalma huma r-riorganizzazzjonijiet purament interni, l-amalgamazzjoni jew il-konċentrazzjonijiet, matul l-implimentazzjoni tal-konċessjoni. Dawn il-bidliet strutturali, iżidu, “m’għandhomx awtomatikament jirrikjedu proċeduri ta’ għoti ġodda għall-konċessjoni […]”.
61.
Mill-osservazzjonijiet bil-miktub u ppreżentati fis-seduta mill-partijiet fil-kawża, kif ukoll mill-elementi li jinsabu fid-deċiżjoni tar-rinviju (
27
), jirriżulta li ma kienx hemm sostituzzjoni, totali jew parzjali, tal-konċessjonarju (ASPI kienet u tibqa’ d-detentriċi tal-konċessjoni), iżda ristrutturar azzjonarju intern (
28
), li matulu ċerti azzjonisti ġodda ssostitwixxew lil oħrajn fil-kuntest ta’ operazzjoni nnotifikata lill-Kummissjoni (
29
).
62.
Matul is-seduta, ġie diskuss jekk id-dħul, b’parteċipazzjoni maġġoritarja, ta’ Cassa Depositi e Prestiti (
30
) fil-kapital azzjonarju ta’ ASPI kienx jimplika, minħabba n-natura tiegħu (
31
), trasformazzjoni tal-konċessjonarju, li jirrendi neċessarja proċedura ta’ sejħa għal offerti.
63.
Barra minn hekk, bħala prinċipju, is-sempliċi sostituzzjoni ta’ xi azzjonisti b’oħrajn, fil-qafas ta’ ristrutturar azzjonarju li ma jimplikax l-ispostament tad-detentur tal-konċessjoni, ma jikkostitwixxix novazzjoni suġġettiva sostanzjali, li teħtieġ offerta ġdida, fis-sens tal-Artikolu 43(1)(d)(ii) tad-Direttiva 2014/23. Dan ġie kkonfermat mill-Qorti tal-Ġustizzja billi ddikjarat li “[…] l-organizzazzjonijiet interni mill-ġdid tal-parti kontraenti inizjali jistgħu jikkostitwixxu modifiki mhux sostanzjali tat-termini tal-kuntratt pubbliku kkonċernat li ma jimponux il-ftuħ ta’ proċedura ġdida ta’ għoti ta’ kuntratt pubbliku” (
32
).
64.
Minn perspettiva oħra, il-qorti tar-rinviju għandha tieħu inkunsiderazzjoni l-kwistjoni dwar jekk din il-bidla suġġettiva kinitx permessa fl-Artikolu 10a tal-Ftehim Uniku. F’tali ipoteżi, għandu jiġi evalwat jekk l-atti kkontestati kinux konformi mal-prekawzjonijiet imsemmija fl-Artikolu 43(1)(d)(i) tad-Direttiva 2014/23 (
33
), jiġifieri jekk il-modifika kinitx prevista bħala għażla jew klawżola ta’ reviżjoni inekwivoka fit-titolu ta’ konċessjoni inizjali (
34
).
b) Modifiki oħra (ta’ natura oġġettiva)
65.
Skont il-qorti tar-rinviju (
35
), il-modifiki għall-Ftehim Uniku ma jirriżultawx minn “ċirkostanzi li awtorità kontraenti jew entità kontraenti diliġenti ma setgħetx tbassar”.
66.
Fil-fehma tagħha, nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu li jista’ jaffettwa s-sigurtà fit-toroq jew jagħti lok, waħdu jew flimkien ma’ oħrajn, għal avveniment traġiku bħat-tiġrif tal-pont Morandi ma jikkostitwixxix ċirkustanza imprevedibbli.
67.
Fl-opinjoni tiegħi, l-enfasi għandha titqiegħed mhux fuq jekk l-avveniment kienx imprevedibbli, iżda fuq il-“ħtieġa” li l-modifika kuntrattwali tirriżulta minnu. L-Artikolu 431(c)(i) tad-Direttiva 2014/23 jirreferi, b’mod ġust, għall-ħtieġa ta’ modifika li tirriżulta minn ċirkustanzi li awtorità jew entità kontraenti diliġenti ma setgħetx tipprevedi.
68.
Tkun xi tkun il-kawża tal-modifiki miftiehma, hija l-kwalifika tagħhom bħala sostanzjali li hija rilevanti sabiex jiġi deċiż jekk, indipendentement mill-oriġini tagħhom, kienx neċessarju li tiġi organizzata proċedura ta’ sejħa għall-offerti, għaliex dawn il-modifiki kienu jbiddlu s-suġġett jew in-natura globali tal-konċessjoni.
69.
Matul is-seduta, ġie diskuss liema modifiki oġġettivi, b’mod partikolari, kienu jirriżultaw mill-ftehim ta’ soluzzjoni u mill-att addizzjonali, meta mqabbla mal-Ftehim Uniku. Fosthom, il-qorti tar-rinviju ssemmi l-impenji ta’ ASPI li tipprovdi kumpens finanzjarju ta’ EUR 3400 miljun u li tiżgura tisħiħ tal-kundizzjonijiet ta’ sigurtà tan-network tal-awtostrada. Madankollu, hija ma tkoprix il-modifika tat-tariffi jew oħrajn ta’ natura differenti li jinsabu f’dawn iż-żewġ ftehimiet.
70.
Għal darba oħra, hija l-qorti tar-rinviju li għandha tevalwa jekk l-impenji assunti minn ASPI jimplikawx modifika sostanzjali tal-kuntratt, fis-sens tal-paragrafi 1, 2 u 4 tal-Artikolu 43 tad-Direttiva 2014/23. Fl-evalwazzjoni tagħha, din tista’ tqis, hekk kif ġie diskuss fis-seduta mingħajr riżultati konklużivi, jekk il-bidliet introdotti effettivament jaggravawx il-pożizzjoni tal-konċessjonarju, jissuġġettawhiex għal kundizzjonijiet iktar onerużi (
36
), jew, għall-kuntrarju, jiffavorixxux l-interessi tiegħu billi jippermettu lill-konċessjonarju kontinwità fil-konċessjoni. Tista’ wkoll tevalwa jekk dawn il-bidliet humiex marbuta mal-implimentazzjoni ta’ miżuri leġiżlattivi ġenerali ġodda (
37
) jew, pjuttost, ma’ deċiżjonijiet ad hoc tal-awtorità kontraenti, meħuda liberament minn din tal-aħħar għall-benefiċċju tal-konċessjonarju.
71.
Fil-fehma tiegħi, limitati għall-bidliet imsemmija mill-qorti tar-rinviju, iż-żewġ modifiki oġġettivi li din il-qorti tispeċifika ma jidhirx li huma ta’ natura sostanzjali: minn naħa, il-kontribuzzjoni finanzjarja ta’ ASPI (oneruża, bħala tali, għall-konċessjonarju) għandha t-tendenza li tfixkel ir-riperkussjonijiet ekonomiċi ta’ dak li jkun seħħ, fil-kuntest ta’ tranżazzjoni; min-naħa l-oħra, l-impenn li tissaħħaħ is-sigurtà tan-network tal-awtostrada ma huwiex differenti b’mod sinjifikanti mill-obbligi assunti fil-kuntest tal-Ftehim Uniku.
C.
It‑tieni domanda preliminari
72.
Il-qorti tar-rinviju tixtieq tkun taf jekk “[l]-interpretazzjoni tal-leġiżlazzjoni nazzjonali fis-sens li l-awtorità konċedenti tista’ tibda proċedura għall-modifika tal-konċessjonarji u tas-suġġett ta’ konċessjoni awtostradali valida, jew tal-innegozjar mill-ġdid tagħha mingħajr ma tiġi evalwata l-affidabbiltà ta’ konċessjonarju li jkun wettaq nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu serju; tmur kontra d-dritt [tal-Unjoni]” (
38
).
73.
Il-premessa tad-domanda hija li l-konċessjonarju naqas serjament milli jwettaq l-obbligi tiegħu li jagħmel il-manutenzjoni u jżomm l-infrastruttura tal-awtostrada fi stat tajjeb ta’ konservazzjoni . Madankollu, l-awtorità kontraenti ma kkonstatatx formalment dan in-nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu serju, peress li l-proċedura għal dan l-għan kienet is-suġġett tal-ftehim ta’ soluzzjoni li ġie ċċitat fl-istess ħin.
74.
Il-qorti tar-rinviju tieħu konjizzjoni tal-opinjoni mogħtija fit‑28 ta’ Ġunju 2019 minn grupp ta’ ħidma interistituzzjonali (
39
), li fiha ġie kkunsidrat li l-konċessjonarju naqas b’mod serju mill-obbligi tiegħu ta’ manutenzjoni u ta’ konservazzjoni. Madankollu, dan l-avviż kien diġà intiż sabiex jeskludi l-konstatazzjoni ta’ nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu inkambju għan-negozjar mill-ġdid tal-Ftehim Uniku (
40
), kif fil-fatt kien il-każ.
75.
Id-domanda għandha tinftiehem li qiegħda tirreferi għall-Artikolu 38 tad-Direttiva 2014/23, li huwa waħda mid-dispożizzjonijiet ta’ din id-direttiva invokati fl-intestatura għat-tliet domandi.
76.
L-Artikolu 38 tad-Direttiva 2014/23 jirregola l-għażla u l-evalwazzjoni kwalitattiva tal-kandidati. Dan jiddaħħal f’titolu (dak innumerat II) dwar l-għoti ta’ konċessjonijiet. F’dan il-kuntest, id-Direttiva 2014/23 tinkorpora l-affidabbiltà bħala komponent ewlieni tal-għażla inizjali. Skont il-premessa 70 tagħha, l-awtoritajiet kontraenti jistgħu jeskludu l-“operaturi ekonomiċi li wrew li mhumiex affidabbli”.
77.
L-ingredjent tal-affidabbiltà jinfluwenza r-raġunijiet għall-esklużjoni relatati mal-kundizzjonijiet suġġettivi kemm tal-kandidat magħżul kif ukoll tal-operaturi ekonomiċi l-oħra (
41
). Għandu jkun hemm rabta bejn (in-nuqqas ta’) l-affidabbiltà u r-raġunijiet speċifiċi għall-esklużjoni msemmija fl-Artikolu 38 tad-Direttiva 2014/23.
78.
Ir-raġunijiet għall-esklużjoni għandhom il-parti tagħhom stess fl-istadju tal-għażla tal-kuntrattur, iżda mhux meta r-relazzjoni kuntrattwali tkun diġà ġiet stabbilita u meta, kif inhu l-każ hawnhekk, il-konċessjoni tkun ipproduċiet, għal diversi snin, l-effetti proprji tagħha. Għalkemm wieħed mill-paragrafi tal-Artikolu 38 jipprevedi li l-awtorità kontraenti tista’ tiddeċiedi dwar l-esklużjoni fi kwalunkwe ħin tal-proċedura (tal-għoti tal-konċessjoni), din hija l-proċedura tal-għażla u tal-evalwazzjoni tal-applikazzjonijiet.
79.
Il-problema mqajma issa hija jekk l-affidabbiltà għandhiex tkun ukoll element rilevanti meta jiġu emendati l-klawżoli ta’ kuntratt fis-seħħ, jiġifieri jekk id-Direttiva 2014/23 teħtieġx l-evalwazzjoni tal-affidabbiltà tal-konċessjonarju permezz ta’ modifika tal-kuntratt.
80.
It-tweġiba għal din il-problema ser tiddependi min-natura tal-bidliet proposti:
–
Jekk il-modifika hija sostanzjali, fit-termini analizzati iktar ’il fuq, l-awtorità kontraenti għandha tiftaħ proċedura ġdida għall-għoti ta’ konċessjoni li matulha hija għandha tevalwa l-affidabbiltà tal-kandidati kollha, inkluż tal-konċessjonarju preċedenti (jekk jagħżel li jipparteċipa) (
42
). Għalhekk, l-evalwazzjoni tal-affidabbiltà ser issir fil-kuntest tal-proċedura ta’ sejħa għall-offerti miftuħa għall-għoti tal-konċessjoni l-ġdida.
–
Għall-kuntrarju, jekk l-emendi ma humiex sostanzjali, ma hemm xejn fid-Direttiva 2014/23 li jeżiġi li ssir evalwazzjoni ġdida tal-affidabbiltà tal-konċessjonarju. Ma jkunx neċessarju, f’din l-eventwalità, li jiġu evalwati r-raġunijiet għall-esklużjoni msemmija fl-Artikolu 38.
81.
Id-differenza bejn iż-żewġ sitwazzjonijiet tidher b’mod iktar ċar meta jiġi osservat it-trattament ta’ modifiki suġġettivi fid-Direttiva 2014/23. L-Artikolu 43(1)(d)(ii) tiegħu, jipprovdi, għas-suċċessjoni totali jew parzjali tal-konċessjonarju inizjali minn operatur ekonomiku ieħor, li dan tal-aħħar “li jissodisfa l-kriterji ta’ selezzjoni kwalitattiva stabbiliti inizjalment”. Fl-evalwazzjoni tal-osservanza ta’ dawn il-kriterji, l-awtorità kontraenti għandha loġikament tieħu inkunsiderazzjoni l-affidabbiltà tal-operatur il-ġdid, li jissostitwixxi dak preċedenti.
82.
Madankollu, meta ma jkunx hemm modifika suġġettiva ta’ din in-natura, iżda sempliċi ristrutturar azzjonarju intern ta’ impriża, dovut għal bidliet fl-azzjonisti ta’ dak li huwa u li jibqa’ konċessjonarju, l-awtorità kontraenti ma hijiex obbligata tevalwa mill-ġdid l-affidabbiltà tiegħu, diġà kkonfermata matul il-proċedura għall-għoti ta’ konċessjoni inizjali.
83.
Fir-rigward tal-modifiki oġġettivi mhux sostanzjali, it-trattament tagħhom huwa analogu għal dawk suġġettivi, fid-dawl tas-sistema ta’ modifiki kuntrattwali tad-Direttiva 2014/23.
84.
Barra minn dak li ntqal iktar ’il fuq, huwa li, meta l-kuntratt kien fis-seħħ, il-konċessjonarju naqas b’mod serju milli jwettaq l-obbligi kuntrattwali tiegħu. Dan il-fattur jista’, taħt ċerti kundizzjonijiet, jaffettwa r-relazzjoni tiegħu mal-awtorità kontraenti meta dan iwassal għal assenza (li seħħet) ta’ integrità jew ta’ affidabbiltà. F’din il-perspettiva, limitata, wieħed jista’ jsostni li l-affidabbiltà tal-konċessjonarju għandha tkompli tul il-ħajja kollha tal-konċessjoni.
85.
Fil-fatt, in-nuqqas ta’ affidabbiltà tal-konċessjonarju, minħabba ksur serju tal-klawżoli ta’ kuntratt ta’ konċessjoni fis-seħħ, huwa fattur adattat sabiex ixolji dan il-kuntratt, kif ser nispjega iktar ’il quddiem. Għalhekk, ir-reazzjoni għan-nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu serju, ladarba jiġi stabbilit u kkonstatat bħala tali mill-awtorità kontraenti, tista’ tikkonsisti fit-terminazzjoni tal-konċessjoni, li ma hijiex irregolata mill-Artikolu 38 tad-Direttiva 2014/23.
86.
Madankollu, din ir-reazzjoni ma għandhiex neċessarjament isseħħ jekk l-awtorità kontraenti, fil-kuntest tal-marġni ta’ diskrezzjoni tagħha, tqis li huwa preferibbli, għal raġunijiet ta’ interess pubbliku, il-modifiki kuntrattwali xierqa (sa fejn dawn ma jkunux sostanzjali).
D.
It‑tielet domanda preliminari
1. Ammissibbiltà
87.
Il-qorti tar-rinviju tixtieq tkun taf jekk, fil-każ ta’ “ksur tal-prinċipju ta’ sejħa għal offerti pubblika u/jew jiġi rrilevat nuqqas ta’ affidabbiltà tad-detentur ta’ konċessjoni ta’ awtostrada”, id-dritt tal-Unjoni jimponix “li r-relazzjoni tiġi tterminata”.
88.
Id-domanda għandha tinftiehem bħala li tirreferi għall-Artikolu 44 tad-Direttiva 2014/23, li s-suġġett tiegħu huwa t-terminazzjoni (
43
) tal-konċessjonijiet u li l-Artikolu 176 tal-Kodiċi tal-Kuntratti Pubbliċi żgura t-traspożizzjoni tiegħu fid-dritt Taljan.
89.
Ifformulata b’dan il-mod, jiena tal-fehma li d-domanda hija inammissibbli, għaliex hija inutli għar-riżoluzzjoni tat-tilwima oriġinali. Fiha ġie ppreżentat rikors għal annullament tal-atti diġà rrilevati (l-approvazzjoni ta’ emendi kuntrattwali), iżda t-talba għat-terminazzjoni tal-konċessjoni ma hijiex eżerċitata (
44
).
90.
Jekk wieħed jillimita d-dibattitu quddiem il-qorti tar-rinviju għal-legalità tal-modifiki kuntrattwali, ma narax x’interess jista’ jkun hemm, fil-kawża ineżami, li tingħata risposta dwar l-implimentazzjoni tal-mekkaniżmu tat-terminazzjoni previst fl-Artikolu 44 tad-Direttiva 2014/23 (
45
).
2. Fuq il‑mertu
91.
Fil-każ li l-Qorti tal-Ġustizzja tqis li din id-domanda hija ammissibbli, ser nanalizza fil-qosor l-effett tal-imsemmi Artikolu 44 fuq il-kawża.
92.
Skont din id-dispożizzjoni, “[l]-Istati Membri għandhom jiżguraw li l-awtoritajiet kontraenti u l-entitajiet kontraenti jkollhom il-possibbiltà skont il-kondizzjonijiet determinati mid-dritt nazzjonali applikabbli, li jitterminaw konċessjoni matul it-terminu tagħha” fi tliet każijiet speċifiċi (
46
).
93.
L-elenkar ta’ dawn it-tliet każijiet ma huwiex eżawrjenti. L-Istati Membri jistgħu jipprevedu fid-dritt nazzjonali tagħhom it-terminazzjoni ta’ konċessjoni fil-każ ta’ nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu serju tat-termini kuntrattwali attribwibbli lil waħda mill-partijiet (
47
).
94.
Fil-fatt, l-ordinamenti ġuridiċi nazzjonali huma ġeneralment akkumpanjati minn dispożizzjonijiet li bis-saħħa tagħhom is-setgħa ta’ terminazzjoni tal-obbligi hija kkunsidrata bħala impliċita fl-ordinamenti ġuridiċi, fil-każ fejn waħda mill-persuni responsabbli għall-ħlas tat-taxxa ma twettaqx dak li hija għandha tagħmel. Dan huwa l-każ fl-Artikolu 1453 tal-Kodiċi Ċivili Taljan: fil-kuntratti ta’ servizzi reċiproċi, meta wieħed mill-kontraenti jonqos milli jwettaq l-obbligi tiegħu, l-ieħor jista’, fl-għażla tiegħu, jitlob l-eżekuzzjoni jew it-terminazzjoni tal-kuntratt, ħlief, fi kwalunkwe każ, kumpens għad-dannu.
95.
Permezz tal-Artikolu 176 tal-Kodiċi dwar il-Kuntratti Pubbliċi, il-leġiżlatur Taljan ittraspona fid-dritt intern tiegħu l-Artikolu 44 tad-Direttiva 2014/23 (
48
), iżda ppreveda wkoll it-terminazzjoni tal-konċessjoni minħabba n-nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu tal-konċessjonarju. F’din l-ipoteżi, l-Artikolu 176(7) tal-Kodiċi tal-Kuntratti Pubbliċi jirreferi għall-Artikolu 1453 tal-Kodiċi Ċivili.
96.
Minn dan isegwi (bla ħsara għall-interpretazzjoni tad-dritt tiegħu mill-qorti tar-rinviju) li, indipendentement mill-Artikolu 44 tad-Direttiva 2014/23, in-nuqqas ta’ twettiq tal-obbligi konċedenti jista’ jkun raġuni leġittima għat-terminazzjoni ta’ kuntratt ta’ konċessjoni. Fil-fatt, id-dokumenti inklużi fil-proċess juru kif il-proċedura miftuħa kontra ASPI, minħabba nuqqas ta’ twettiq tal-obbligi tagħha ta’ manutenzjoni u ta’ konservazzjoni tal-awtostrada, kien jipprevedi fost il-miżuri possibbli t-terminazzjoni tal-konċessjoni.
97.
Madankollu, dak li tixtieq tkun taf il-qorti tar-rinviju huwa jekk, fil-preżenza ta’ “ksur tal-prinċipju ta’ sejħa għal offerti pubblika u/jew jiġi rrilevat nuqqas ta’ affidabbiltà tad-detentur ta’ konċessjoni ta’ awtostrada”, id-dritt tal-Unjoni jimponix “li r-relazzjoni tiġi tterminata”.
98.
Kif isostnu l-Gvern Taljan, il-Kummissjoni u waħda mill-partijiet fil-kawża (
49
), ir-risposta għal din it-tielet domanda tirriżulta mir-risposta għat-tieni domanda. Minn din tal-aħħar jista’ jiġi dedott li l-ebda wieħed miż-żewġ fatturi msemmija mill-qorti tar-rinviju ma jiddetermina, fil-kawża ineżami, it-terminazzjoni tal-konċessjoni:
–
Fir-rigward tal-ewwel waħda (nuqqas ta’ sejħa għall-offerti), proċedura ġdida hija meħtieġa biss fil-każ ta’ modifiki sostanzjali tal-konċessjoni. Skont l-Artikolu 44(a) tad-Direttiva 2014/23, isseħħ terminazzjoni meta “tkun saret modifika tal-konċessjoni li tkun teħtieġ proċedura ġdida ta’ għoti ta’ konċessjoni skont l-Artikolu 43”, li ma jidhirx li huwa l-każ fil-kawża ineżami, għar-raġunijiet diġà indikati.
–
Fir-rigward tat-tieni wieħed (nuqqas ta’ affidabbiltà tal-konċessjonarju), diġà spjegajt li dan jista’ jiġi evalwat fl-istadju tal-għażla u tal-evalwazzjoni tal-offerent, u mhux fil-preżenza ta’ modifiki mhux sostanzjali tal-konċessjoni. Jekk in-nuqqas ta’ affidabbiltà huwa marbut man-nuqqas serju ta’ twettiq tal-kundizzjonijiet kuntrattwali, huwa tali ksur li jippermetti lill-awtorità kontraenti tittermina l-kuntratt, għal raġuni differenti minn dawk tal-Artikolu 44 tad-Direttiva 2014/23.
V. Konklużjoni
99.
Fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet preċedenti, nissuġġerixxi li l-Qorti tal-Ġustizzja tiddikjara inammissibbli t-tielet domanda magħmula mit-Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali tal-Lazio, l-Italja) u tirrispondi għall-ewwel u t-tieni domandi kif ġej:
“L-Artikoli 38 u 43(1), (4) u (5) tad-Direttiva 2014/23/UE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas‑26 ta’ Frar 2014 dwar l-għoti ta’ kuntratti ta’ konċessjoni,
għandhom jiġu interpretati fis-sens li:
1)
Skont l-Artikolu 43 tad-Direttiva 2014/23, kuntratt ta’ konċessjoni jista’ jiġi modifikat mingħajr proċedura ġdida ta’ sejħa għall-offerti pubblika, meta l-modifiki magħmula għall-klawżoli tiegħu, mingħajr ma tinbidel in-natura globali tal-konċessjoni, ma jkunux sostanzjali, fatt li għandu jiġi ddeterminat mill-qorti tar-rinviju.
L-awtoritajiet kontraenti jew l-entitajiet kontraenti għandhom jivvalutaw jekk huwiex meħtieġ li tinbeda proċedura ġdida ta’ sejħa għall-offerti, wara li jkunu evalwaw in-natura, sostanzjali jew le, tal-modifiki fil-klawżoli ta’ konċessjoni. Id-deċiżjoni relatata magħha għandha tippermetti lill-persuni kkonċernati jiddefendu d-drittijiet tagħhom u, jekk ikun il-każ, l-istħarriġ ġudizzjarju.
2)
L-Artikolu 38 tad-Direttiva 2014/23 jimponi fuq l-awtoritajiet kontraenti jew l-entitajiet kontraenti l-obbligu li jevalwaw l-affidabbiltà tal-kandidati, fir-rigward tal-motivi ta’ esklużjoni rilevanti, fil-kuntest tal-proċess ta’ selezzjoni u ta’ evalwazzjoni kwalitattiva ta’ dawn il-kandidati. Din l-evalwazzjoni għandha ssir kemm għall-għoti tal-konċessjoni inizjali kif ukoll għat-twettiq ta’ modifiki sostanzjali tal-kuntratt ta’ konċessjoni li jeħtieġu sejħa pubblika ġdida għal offerti”.
(
1
)	Lingwa oriġinali: l-Ispanjol.
(
2
)	Direttiva tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas‑26 ta’ Frar 2014 dwar l-għoti ta’ kuntratti ta’ konċessjoni (ĠU 2014, L 94, p. 1, u r-rettifiki fil-ĠU 2015, L 114, p. 24, u fil-ĠU 2018, L 82, p. 17).
(
3
)	Digriet Leġiżlattiv Nru 201 tas‑6 ta’ Diċembru 2011 dwar dispożizzjonijiet urġenti għat-tkabbir, l-ekwità u l-konsolidazzjoni tal-kontijiet pubbliċi (GURI Serie Generale n. 284 del 06–12–2011 – Suppl. Ordinario n. 251).
(
4
)	Digriet Leġiżlattiv tat‑18 ta’ April 2016, Nru 50, Kodiċi ta’ Kuntratti Pubbliċi (GURI Serie Generale n. 91 del 19–04–2016 – Suppl. Ordinario n. 10). Applikabbli ratione temporis.
(
5
)	Il-Ministeru għall-Infrastruttura u l-Mobbiltà Sostenibbli (iktar ’il quddiem il-“Ministeru għall-Infrastruttura”) issostitwixxa ex lege lill-impriża nazzjonali fl‑1 ta’ Ottubru 2012.
(
6
)	Il-konċessjoni tal-awtostradi ġestiti minn ASPI għandha l-oriġini tagħha fl-għoti, fl‑1968, lill-kumpanija Autostrade-Concessioni e Costruzioni Autostrade S.p.A. Din tal-aħħar ġiet ipprivatizzata fl‑1999 u, fl‑2003, ittrasferixxiet l-attivitajiet tagħha ta’ konċessjonijiet tal-awtostradi lil ASPI.
(
7
)	Il-Ftehim Uniku ġie formalment approvat bl-Artikolu 8k tad-decreto-legge 8 aprile, n. 59 – Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi comunitari e l’esecuzione di sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee (id-Digriet Leġiżlattiv Nru 59 tat‑8 ta’ April 2008 li Jistabbilixxi Dispożizzjonijiet Urġenti għall-Eżekuzzjoni ta’ Obbligi Komunitarji u għall-Eżekuzzjoni tas-Sentenzi tal-Qorti tal-Ġustizzja tal-Komunitajiet Ewropej), wara li ġie emendat bil-Liġi 101/2008.
(
8
)	Fil-proposta, ASPI offriet, fil-qosor, kumpens finanzjarju ta’ EUR 3400 miljun, żieda fil-livelli ta’ sigurtà u strutturar mill-ġdid tal-kumpanniji parteċipanti f’Cassa Depositi e Prestiti S.p.A., u investituri oħra aċċettabbli għal din l-entità, li lilhom jista’ jiġi ttrasferit il-kontroll tal-azzjonijiet ta’ ASPI.
(
9
)	L-adozzjoni tal-ftehim ta’ soluzzjoni kienet ippreċeduta mill-opinjoni favorevoli (Deċiżjoni Nru 75) tal-Comitato interministeriale per la programmazione economica e lo sviluppo sostenibile (il-Kumitat Interministerjali għall-Ippjanar Ekonomiku u għall-Iżvilupp ostenibbli), tat‑22 ta’ Diċembru 2021, li ddeċieda dwar it-tielet att addizzjonali.
(
10
)	Paġni 12 sa 15 tad-deċiżjoni tar-rinviju, fil-verżjoni Taljana.
(
11
)	Atlantia kienet azzjonista f’ASPI sakemm hija biegħet il-parteċipazzjoni azzjonarja tagħha lil Holding Reti Autostradali S.p.A. fil-kuntest tal-istrutturar mill-ġdid tal-kapital ta’ ASPI. Atlantia biddlet, fl‑14 ta’ Marzu 2023, isimha għal Mundys S.p.A.
(
12
)	Sentenza tat‑2 ta’ Settembru 2021, Sisal et (C‑721/19 u C‑722/19, EU:C:2021:672; iktar ’il quddiem is-“sentenza Sisal et”, punt 28: “[…] fil-każ ta’ modifika sostanzjali ta’ kuntratt ta’ konċessjoni, il-leġiżlazzjoni tal-Unjoni li fir-rigward tagħha din il-modifika għandha tiġi evalwata hija dik fis-seħħ fid-data ta’ din il-modifika. Il-Qorti tal-Ġustizzja ppreċiżat f’dan il-kuntest li l-fatt li l-konklużjoni tal-kuntratt ta’ konċessjoni inizjali hija preċedenti għall-adozzjoni tar-regoli tal-Unjoni fil-qasam ma jwassalx għal konsegwenzi f’dan ir-rigward […]”. Bl-istess mod, is-sentenzi tal‑11 ta’ Lulju 2013, Il‑Kummissjoni vs Il‑Pajjiżi l‑Baxxi (C‑576/10, EU:C:2013:510), punt 54; u tat‑18 ta’ Settembru 2019, Il‑Kummissjoni vs L‑Italja (C‑526/17, EU:C:2019:756), punt 60.
(
13
)	Jiġifieri, meta jkun jidher b’mod ċar li l-interpretazzjoni mitluba tad-dritt tal-Unjoni ma jkollha ebda rabta mar-realtà jew mas-suġġett tal-kawża prinċipali, meta l-problema tkun ta’ natura ipotetika jew inkella meta l-Qorti tal-Ġustizzja ma jkollhiex punti ta’ fatti u ta’ liġi neċessarji sabiex tagħti risposta b’mod utli għad-domandi li jkunu sarulha mill-qorti tar-rinviju. Ara, f’dan ir-rigward, is-sentenza tal‑14 ta’ Settembru 2023, TGSS (Rifjut tas-suppliment għall-maternità) (C‑113/22, EU:C:2023:665), punti 30 u 31.
(
14
)	Fid-deċiżjoni tar-rinviju (punt 2.1), il-qorti tar-rinviju tafferma li, f’dak li jirrigwarda s-suġġett tal-kawża u l-illustrazzjoni tal-fatti rilevanti, “l-Awla tilqa’ kompletament il-parti tal-‘fatti’ ta’ din is-sentenza”. Madankollu, din il-parti ma tinkludix deskrizzjoni tal-fatti li l-qorti stess tikkunsidra bħala stabbiliti, iżda tinkludi dawk invokati mill-partijiet.
(
15
)	Id-deċiżjoni tar-rinviju tieħu forma, mhux tas-soltu, jiġifieri dik ta’ “sentenza mhux finali”.
(
16
)	Sentenza tat‑13 ta’ April 2010, Wall (C91/08, EU:C:2010:182), punt 37. Fl-istess sens, ara, għal-leġiżlazzjoni li tippreċedi d-Direttiva 2014/23, is-sentenzi tat‑18 ta’ Settembru 2019, Il‑Kummissjoni vs L‑Italja (C‑526/17, EU:C:2019:756), punt 59; u tal‑11 ta’ Lulju 2013, Il‑Kummissjoni vs Il‑Pajjiżi l-Baxxi (C‑576/10, EU:C:2013:510), punt 54.
(
17
)	Ktiba Ħadra dwar l-immodernizzar tal-politika tal-UE dwar l-akkwist pubbliku. Lejn Suq Ewropew tal-Akkwist iżjed effiċjenti” (Brussell, 27 ta’ Jannar 2011, COM(2011) 15, final. Fil-paġna 25 tagħha, huwa indikat li, “għal ċerti tipi ta’ emendi, il-ġurisprudenza ma tidhirx li hija biżżejjed ċara f’termini tal-istabiliment ta’ jekk hijiex meħtieġa proċedura ġdida ta’ sejħa għall-offerti”.
(
18
)	Sentenza Sisal et (punt 31).
(
19
)	Il-ftehim ta’ soluzzjoni huwa fir-realtà att amministrattiv adottat skont l-Artikolu 11 tal-Liġi Nru 241/1990 tas‑7 ta’ Awwissu 2003 dwar ir-“regoli ġodda dwar il-proċedura amministrattiva u d-dritt ta’ aċċess għad-dokumenti amministrattivi”. Dan huwa rifless fl-Artikolu 5 tal-ftehim ta’ soluzzjoni nnifsu. Bħala tali att amministrattiv (adottat fil-forma ta’ “ftehim mal-persuna kkonċernata”, imsemmi fl-Artikolu 11(1) ta’ din il-liġi), dan huwa suġġett għall-obbligu ġenerali ta’ motivazzjoni u għall-istess kontrolli bħall-atti l-oħra tal-amministrazzjoni.
(
20
)	Sentenzi tas‑7 ta’ Settembru 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700), punt 120, u l-ġurisprudenza preċedenti ċċitata, u tal‑21 ta’ Diċembru 2023, Infraestruturas de Portugal u Futrifer Indústrias Ferroviárias (C‑66/22, EU:C:2023:1016), punt 87.
(
21
)	Waqt is-seduta, ġie diskuss jekk l-awtorità kontraenti, minħabba li mmodifikat il-konċessjoni skont l-Artikolu 43(c)(1) tad-Direttiva 2014/23, kellhiex tippubblika f’Il-Ġurnal Uffiċjali tal-Unjoni Ewropea avviż li jinkludi l-informazzjoni prevista fl-Anness XI. Il-qorti tar-rinviju ma tistaqsix dwar din l-ommissjoni billi tillimita l-kwistjoni tagħha għan-nuqqas ta’ motivazzjoni tal-atti. Fi kwalunkwe każ, fil-fehma tiegħi, waħda mit-tliet kundizzjonijiet meħtieġa minn din id-dispożizzjoni ma hijiex issodisfatta f’din il-kwistjoni: it-tibdil tan-natura globali tal-konċessjoni.
(
22
)	Il-qorti tar-rinviju tirriproduċi, għal dan l-għan, il-konsegwenzi negattivi tat-terminazzjoni tal-konċessjoni, kif jinsabu fil-ftehim ta’ soluzzjoni. Fosthom jinsab in-nuqqas ta’ kontinwità tal-attivitajiet kuntrattwali, li jistgħu jwasslu għar-riskju ta’ kriżi finanzjarja tal-kuntratturi u l-fornituri ta’ ASPI, bi spejjeż addizzjonali possibbli għall-amministrazzjoni li jirriżultaw mir-rikonoxximent tal-penali; ir-riskju, dissważiv, li l-amministrazzjoni tkun suġġetta għal tilwim li jirrikonoxxi l-effett utli ta’ klawżola tal-Ftehim Uniku li r-riżultati tagħha jwasslu għal spejjeż finanzjarji konsiderevoli għall-Istat kif ukoll għall-obbligu tal-Istat li jħallas lill-konċessjonarju kumpens għad-danni.
(
23
)	Il-qorti tar-rinviju tenfasizza bħala aspetti pożittivi tal-ftehim ta’ soluzzjoni, imsemmija fih stess: i) it-tkomplija mhux interrotta tal-ġestjoni tas-servizz, li jevita l-interruzzjoni ta’ provvista essenzjali għall-kollettività u d-deċiżjoni ta’ sitwazzjonijiet eventwali li jxekklu l-funzjonament regolari tagħha; ii) it-tnedija immedjata tal-implimentazzjoni tal-programm ta’ investimenti u manutenzjoni tan-network tal-awtostrada, kif ukoll il-promozzjoni tal-pjanijiet ta’ investiment għat-tranżizzjoni ekoloġika u l-mobbiltà sostenibbli; iii) iż-żamma u l-iżvilupp tal-livell attwali tal-impjiegi u t-teħid ta’ inizjattivi għall-komunità inkarigata minn ASPI, skont il-prijoritajiet stabbiliti direttament mill-amministrazzjoni; iv) il-garanzija tal-pagamenti għax-xogħlijiet ta’ rikostruzzjoni tal-pont minflok tal-vjadott ta’ Polcevera; v) l-għeluq ta’ tilwim pendenti bejn il-konċessjonarju u l-amministrazzjonijiet; vi) l-aġġustament tal-istipulazzjonijiet kuntrattwali tal-konċessjoni, permezz tat-tneħħija ta’ klawżoli kkunsidrati li huma inġustament favorevoli għall-konċessjonarju; vii) l-introduzzjoni ta’ sistema ta’ sanzjonijiet imsaħħa meta mqabbla ma’ dik prevista mill-Ftehim Uniku; viii) ir-rieda taż-żewġ partijiet li jevitaw kull tilwima futura.
(
24
)	Paġni 10 u 11 tar-rikors.
(
25
)	It-tmien taqsima tal-intestatura“diritto”, paġna 29 tar-rikors.
(
26
)	Waqt is-seduta, Adusbef enfasizzat in-nuqqas ta’ motivazzjoni tad-Digriet Nru 37, tat‑22 ta’ Frar 2022, tal-Ministeru għall-Infrastruttura. Dan id-digriet, li Adusbef ipprovdiet bħala dokument anness, fih żewġ artikoli, ippreċeduti minn bosta premessi: l-ewwel artikolu japprova biss il-ftehim ta’ soluzzjoni, filwaqt li t-tieni wieħed jipprevedi li “l-effikaċja tal-ftehim għandha tkun suġġetta għat-twettiq tal-kundizzjonijiet stabbiliti fl-Artikolu 10 tal-istess qbil”. Għalhekk, jidhirli li d-digriet huwa suffiċjentement motivat, fih innifsu u per remissionem, sa fejn huwa jadotta l-motivazzjoni (estensiva) li tinkorpora l-ftehim ta’ soluzzjoni. It-tnejn li huma għandhom jinqraw flimkien.
(
27
)	Punt 2.5 tad-deċiżjoni tar-rinviju.
(
28
)	Skont l-ewwel paragrafu tal-punt 2.5 tad-deċiżjoni tar-rinviju, Atlantia biegħet 88 % ta’ ASPI lil kumpannija azzjonarja (Holding Reti Autostradali) li l-azzjonista maġġoritarja tagħha (51 %) kienet Cassa Depositi e Prestiti Equity S.p.A., u li fiha żewġ fondi barranin, Macquarie Group Ltd u Blackstone Group Inc., kellhom l-24.5 % kull wieħed. Il-kumplament tal-kapital, skont it-tieni nota tal-osservazzjonijiet ta’ Holding Reti Autostradali, ġie miżmum sa 6.94 % minn Appia Investments Srl u 5 % minn Silk Road Fund Co. (dawn il-perċentwali jissemmew fid-deċiżjoni tar-rinviju fit-tieni paragrafu tal-punt 2.5).
(
29
)	Il-Kummissjoni ddeċidiet, fid-Deċiżjoni C(2021) 8274 final, li ma topponix it-tranżazzjoni nnotifikata, li kienet iddikjarat kompatibbli mas-suq intern. Skont in-notifika tal-konċentrazzjoni proposta (skont l-Artikolu 4 tar-Regolament tal-Kunsill (KE) Nru 139/2004 tal‑20 ta’ Jannar 2004 dwar il-kontroll ta’ konċentrazzjonijiet bejn impriżi (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 8, Vol. 3, p. 40)), diversi kumpanniji (Cassa Depositi e Prestiti Equity, li jappartjenu għall-grupp Cassa Depositi e Prestiti; Macquarie Group u Blackstone Group Inc.) ipproponew li jieħdu ASPI kollha kemm permezz tal-akkwiżizzjoni tal-azzjonijiet.
(
30
)	Skont l-informazzjoni disponibbli, bla ħsara għal verifika ulterjuri, ASPI żżomm 88.06 % minn Holding Reti Autostradali, li min-naħa tagħha, 51 % hija kkontrollata minn Cassa Depositi e Prestiti Equity, li l-kapital azzjonarju tagħha huwa finalment 100 % miżmum minn Cassa Depositi e Prestiti.
(
31
)	Wieħed mill-argumenti mressqa kien jirrigwarda t-trasformazzjoni tan-natura (pubblika jew privata) tal-konċessjonarju, wara l-parteċipazzjoni tal-Ministeru għall-Ekonomija u għall-Finanzi fil-kapital ta’ Cassa Depositi e Prestiti. Madankollu, il-qorti tar-rinviju ssostni li din ma hijiex impriża pubblika. Ġie diskuss ukoll jekk id-dħul ta’ azzjonisti ġodda f’ASPI jikkostitwixxix miżura ta’ self cleaning tal-konċessjonarju, bejn wieħed u ieħor offruta minnu jew imposta mill-awtoritajiet Taljani, u dan juri n-natura sostanzjali tal-bidla suġġettiva. Fil-fehma tiegħi, dan l-aħħar argument għandu jiġi miċħud, peress li l-miżuri ta’ awtoriabilitazzjoni huma preċiżament dawk meħuda mill-istess konċessjonarju (jiġifieri dak li l-identità tiegħu nżammet) sabiex jipparteċipa fi proċedura għall-għoti ta’ konċessjoni sussegwenti skont l-Artikolu 38(9) tad-Direttiva 2014/23.
(
32
)	Sentenza tat‑3 ta’ Frar 2022, Advania Sverige u Kammarkollegiet (C‑461/20, EU:C:2022:72), punt 34, li tiċċita s-sentenza tad‑19 ta’ Ġunju 2008, pressetext Nachrichtenagentur (C‑454/06, EU:C:2008:351).
(
33
)	Dwar l-applikazzjoni ta’ din ir-regola, ara s-sentenza Sisal et (punti 39 sa 43).
(
34
)	Dan huwa dak li tafferma Holding Reti Autostradali fil-punti 10 u 40 tal-osservazzjonijiet tagħha, billi tirreferi għall-Artikolu 10a tal-Ftehim Uniku, li jipprevedi l-kriterji ta’ awtorizzazzjoni tal-bidliet ta’ konċessjonarji ta’ awtostradi li jirriżultaw minn konċentrazzjonijiet fil-livell tal-Unjoni.
(
35
)	Punt 2.6(3)(4) tad-deċiżjoni tar-rinviju.
(
36
)	Ir-rappreżentant ta’ Holding Reti Autostradali semma s-sentenza Sisal et sabiex jenfasizza li, f’dik il-kawża, il-konċessjonarju kien ġie inkarigat b’kundizzjonijiet iktar onerużi minn dawk stabbiliti inizjalment, raġuni li għaliha ma kienx hemm modifika sostanzjali favur il-konċessjonarju. Il-punt 53 ta’ din is-sentenza jindika “li, sa fejn dan il-ħlas antiċipat ikun jista’ jżid l-ammont li għandu jitħallas, tali modifika ma tidhirx li tbiddel il-bilanċ ekonomiku tal-konċessjoni, favur il-konċessjonarju, fis-sens ta’ [tal-Artikolu 43(4) tad-Direttiva 2014/23]”).
(
37
)	Dan huwa dak li sostna r-rappreżentant ta’ ASPI waqt is-seduta, billi sostna li l-modifiki għall-ftehim ta’ soluzzjoni u għall-addendum kienu jirriżultaw, għall-inqas parzjalment, mid-dħul fis-seħħ tad-Decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109 (Digriet Leġiżlattiv Nru 109 tat‑28 ta’ Settembru 2018) (GURI Nru 226 tat‑28–09–2018), li japplika għall-konċessjonijiet kollha tal-awtostradi. Madankollu, huwa dubjuż li l-kontenut ta’ dan id-digriet leġiżlattiv, fir-rigward ta’ ASPI, jista’ jiġi sseparat mill-aġir tagħha bħala konċessjonarja, kif jirriżulta mis-sentenza Nru 168/2020, tat‑8 ta’ Lulju 2020, tal-Corte Costituzionale (il-Qorti Kostituzzjonali, l-Italja), punti “in diritto”, minn 1.1 sa 1.6.
(
38
)	Kif osservaw xi wħud mill-intervenjenti, it-tieni domanda preliminari hija, sa ċertu punt, kontradittorja mal-ewwel waħda: jekk l-introduzzjoni ta’ azzjonisti ġodda tikkostitwixxi modifika suġġettiva sostanzjali, peress li, fir-realtà, tfisser tibdil tal-konċessjonarju (l-ewwel domanda), ma jibqax jagħmel sens li jiġi evalwat jekk il-konċessjonarju “antik” kienx affidabbli jew le.
(
39
)	Il-ħdax-il paragrafu tad-deskrizzjoni fattwali u l-ewwel paragrafu tal-punt 2.7 tad-deċiżjoni tar-rinviju, li jirriproduċu parti mill-preambolu tal-ftehim ta’ soluzzjoni. Il-qorti tar-rinviju tibbaża ruħha wkoll fuq is-sentenza tal-Corte Costituzionale (il-Qorti Kostituzzjonali) Nru 168/2020 tat‑8 ta’ Lulju 2020.
(
40
)	Skont il-qorti tar-rinviju, il-preambolu tal-ftehim ta’ soluzzjoni kien jinkludi, f’dan l-avviż, il-parti li fiha, bħala alternattiva għat-terminazzjoni, kien propost li l-amministrazzjonijiet kompetenti jiġu fdati “bl-evalwazzjoni li jipproċedu għal negozjar mill-ġdid tal-imsemmi ftehim uniku, jekk dan kien jippermetti li jiġu protetti aħjar l-interessi tal-Istat, sabiex tiġi bbilanċjata mill-ġdid il-konċessjoni u tiġi stabbilita mill-ġdid is-sigurtà sħiħa tan-network tal-awtostrada, billi fil-punt 11 jitfakkru r-riskji potenzjali ta’ tilwim u ta’ riperkussjonijiet operattivi ta’ miżura ta’ xoljiment kuntrattwali”.
(
41
)	Dan huwa dak li indikajt fil-konklużjonijiet tiegħi fil-kawża Tim (C‑395/18, EU:C:2019:595), punt 44 fir-rigward tad-Direttiva 2014/24/UE (Direttiva tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas‑26 ta’ Frar 2014 dwar l-akkwist pubbliku u li tħassar id-Direttiva 2004/18/KE (ĠU 2014, L 94, p. 65)), li l-kontenut tagħha huwa identiku għal dak tad-Direttiva 2014/23. Ara s-sentenzi tat‑3 ta’ Ottubru 2019, Delta Antrepriză de Construcţii şi Montaj 93 (C‑267/18, EU:C:2019:826), punt 26; u tad‑19 ta’ Ġunju 2019, Meca (C‑41/18, EU:C:2019:507), punti 29 u 30.
(
42
)	F’dan il-każ, konformement mal-Artikolu 38(9) tad-Direttiva 2014/23, l-operatur ekonomiku li jinsab f’waħda mis-sitwazzjonijiet imsemmija fil-paragrafi 4 u 7 ta’ dan l-artikolu jista’ jipproduċi l-provi li l-miżuri li jkun ħa (miżuri ta’ awtoriabilitazzjoni) huma biżżejjed sabiex juru l-affidabbiltà tiegħu, minkejja l-eżistenza tar-raġuni ta’ esklużjoni rilevanti. Jekk dawn il-provi jitqiesu suffiċjenti, ma għandhomx jiġu esklużi mill-proċedura.
(
43
)	It-terminu użat fil-verżjonijiet lingwistiċi differenti għal dan il-kunċett mhux dejjem jikkorrispondi għal dak użat f’ċerti Stati Membri. Ġie tradott għal “résiliation” (bil-Franċiż); “termination” (bl-Ingliż); “risoluzione” (bit-Taljan); “Kündigung” (bil-Ġermaniż); “rescisão” (bil-Portugiż); “beëindiging” (bl-Olandiż) jew “încetarea” (bir-Rumen). Il-verżjoni Spanjola tuża t-terminu “resolución”, iżda fil-premessa 80 tad-Direttiva, hija tadotta, daqslikieku kien sinonimu, it-terminu “rescisión”.
(
44
)	Adusbef ippreżentat quddiem il-qorti tar-rinviju (il-ħames motiv tar-rikors tagħha) il-ksur, fost oħrajn, tal-Artikolu 44 tad-Direttiva 2014/23, iżda għamlet dan bħala argument sabiex issostni li kien hemm lok li ssir proċedura għall-għoti ta’ konċessjoni ġdid, fil-preżenza ta’ modifika sostanzjali tal-konċessjoni.
(
45
)	Waqt is-seduta, il-Gvern Taljan sostna, fl-istess ordni ta’ ideat, li Adusbef ma ressqitx talba għal deċiżjoni preliminari quddiem il-qorti tar-rinviju, b’tali mod li din tal-aħħar twettaq ksur proċedurali (sentenza ultra petita) jekk tiddeċiedi dwar dak li ma kienx intalab mingħandha.
(
46
)	Ara t-traskrizzjoni tiegħu fil-punt 8 ta’ dawn il-konklużjonijiet.
(
47
)	Ir-riferiment għall-każ fejn “meta konċessjoni titwaqqaf minħabba defiċjenzi fit-twettiq”, li jinsab fil-premessa 77 tad-Direttiva 2014/23, jimplika r-rikonoxximent ta’ motivi ta’ terminazzjoni mhux previsti mid-dispożittiv tagħha. Waqt is-seduta, il-Kummissjoni ammettiet li xejn ma kien jipprekludi lill-Istati Membri milli jirregolaw dawn il-kawżi l-oħra ta’ terminazzjoni.
(
48
)	L-Artikolu 176 tal-Kodiċi tal-Kuntratti Pubbliċi jipprevedi n-nullità ex officio bla ħsara għal ksur mhux imputabbli lill-konċessjonarju (paragrafu 3); it-terminazzjoni minħabba n-nuqqas tal-amministrazzjoni konċedenti, li tirtira l-konċessjoni għal raġunijiet ta’ interess pubbliku, filwaqt li tindika l-konsegwenzi ekonomiċi tagħha (punti 4, 5 u 6); it-terminazzjoni minħabba nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu tal-konċessjonarju jew għal raġunijiet oħra imputabbli lilu (punt 7 u 8); u s-sostituzzjoni tal-konċessjonarju minn operatur ekonomiku ġdid, li jistabbilixxi d-drittijiet u l-obbligi tiegħu hu (punti 9 u 10).
(
49
)	Punti 58 u 59 tal-osservazzjonijiet bil-miktub tal-Gvern Taljan. Il-Kummissjoni tadotta l-istess approċċ fir-rigward tal-affidabbiltà tal-konċessjonarju (punt 65 tal-osservazzjonijiet bil-miktub tiegħu). Għal ASPI, ir-risposta għat-tielet domanda hija suġġetta għaż-żewġ domandi preċedenti (punti 27 u 76 tal-osservazzjonijiet bil-miktub tagħha).