61989J0196
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-196/89 (
*1
)
I. Hechos y procedimiento
1.
La normativa italiana prohibe la producción, la importación y la comercialización en Italia de quesos que tengan un contenido en materias grasas inferior al previsto por dicha normativa. No se admite ninguna excepción en favor de los productos que procedan de otro Estado miembro y cuya composición sea conforme a la legislación de ese otro Estado.
2.
Con ocasión de una inspección realizada en abril de 1989 en un supermercado dirigido por el Sr. Enzo Nespoli, los agentes del Presidio multinazionale di igiene e prevenzione de Milán comprobaron que se comercializaba queso producido en Francia y con un contenido en materias grasas del 30 %. Dicho queso, denominado «Predor Light», había sido importado en Italia por la sociedad Predor Italia, cuyo presidente era el Sr. Giuseppe Crippa.
3.
Como ese queso pertenece a la categoría «emmenthal», para la que la normativa italiana exige un contenido mínimo en materias grasas del 45 %, se incoó un proceso penal contra los Sres. Grippa y Nespoli.
4.
El Pretore de Milán, ante quien fue sometido dicho proceso, hizo constar que el producto de referencia era realmente queso, ya que la denominación italiana «prodotto caseario» que figuraba en la etiqueta es sinónimo de la palabra «queso» e indicó que la estructura del producto mostraba que se trataba de un queso de tipo «emmenthal». Luego, el Pretore se preguntó si la normativa italiana, en la medida en que se aplicaba a quesos que no eran típicos y de origen, era compatible con los artículos 30 y 36 del Tratado CEE. Según él, esa normativa podía considerarse como un obstáculo a los intercambios intracomunitários y no podía justificarse ni por motivos de salud pública ni por exigencias imperativas relativas a la protección de los consumidores o a la lealtad de las transacciones comerciales.
5.
Por tanto, mediante resolución de 9 de julio de 1989, el Pretore de Milán decidió suspender el procedimiento para plantear al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial siguiente:
«¿Deben interpretarse los artículos 30 y 36 del Tratado de Roma en el sentido de que no es compatible con ellos y, por tanto, no es conforme a Derecho la normativa italiana en materia de quesos que no protege a las producciones típicas o de origen, en la medida en que fija unos límites máximos, además elevados, para el contenido en materias grasas, en relación con la materia seca, en lo que respecta a los quesos ordinarios, cuando se ha demostrado que dicha normativa constituye un obstáculo a la libre circulación intracomunitária de ese producto, sin estar justificada por razones de protección de la salud pública, ni por exigencias imperativas de protección de los consumidores o de garantía de la lealtad de las transacciones comerciales?»
La resolución del Pretore de Milán se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 19 de junio de 1989.
6.
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, presentaron observaciones escritas el Gobierno francés, representado por la Sra. Edwige Belliard, en calidad de Agente; el Gobierno italiano, representado por el Sr. Luigi Ferrari Bravo, Jefe del Servicio de lo contencioso diplomático del Ministero degli Afari Esteri, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Pier Giorgio Ferri, Avvocato dello Stato; la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Sergio Fabro, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente; la Associazione italiana lattiero-casearia, representada por el Sr. Fausto Capelli, Abogado de Milán, y los Sres. Enzo Nespoli y Giuseppe Crippa, representados por el Sr. Nicole Coutrelis, Abogado de París.
7.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
II. Resumen de las observaciones de las partes
1.
Los Sres. Crippa y Nespoli, inculpados en el litigio principal, señalan que el propio Pretore, en su resolución de remisión, responde a la pregunta que plantea, al considerar que la normativa italiana constituía un obstáculo a los intercambios y que no estaba justificada ni por exigencias imperativas ni por los motivos previstos en el artículo 30 del Tratado. No obstante, estiman oportuno hacer las siguientes precisiones complementarias.
a)
El producto en cuestión no está regulado por la normativa comunitaria, ya que el Reglamento (CEE) n° 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146) no contiene ninguna disposición relativa a la definición y a la calidad de los quesos o a su contenido en materias grasas. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 7 de febrero de 1984, Jongeneel Kaas, 237/83, Rec. 1984, p. 483), la normativa italiana de que se trata no es contraria al Derecho comunitario, siempre y cuando se aplique sólo a los quesos producidos en Italia.
b)
La normativa italiana constituye un obstáculo a las importaciones en el sentido del artículo 30 del Tratado, al prohibir la comercialización en Italia de quesos con un contenido en materias grasas inferior al umbral previsto por dicha normativa.
c)
El producto sobre el que versa el litigio fue importado de Francia, donde se fabrica y comercializa legalmente, dado que la normativa francesa, resultante del Decreto n° 88-1206, de 30 de diciembre de 1988, reserva ciertas denominaciones a quesos determinados en función de su contenido en materias grasas, pero no establece ninguna prohibición de producción o de comercialización basándose en dicho criterio, siempre y cuando se dé una información correcta al consumidor. El «Predor light» es perfectamente conforme a esa normativa. Según la jurisprudencia denominada «Cassis de Dijon» (sentencia de 20 de febrero de 1979, Rewe Zentral, 120/78, Rec. 1979, p. 649), dicho producto debía poder circular libremente en los Estados miembros, ya que la normativa nacional del Estado miembro de importación, indistintamente aplicable a los productos nacionales ė importados, no estaba justificada por exigencias imperativas.
d)
En el caso de autos, la normativa italiana relativa al contenido mínimo de los quesos en materias grasas no está justificada por ninguna exigencia imperativa.
La protección de los consumidores y la lealtad de las transacciones comerciales están suficientemente garantizadas por el hecho de que la etiqueta del queso de referencia indica claramente su contenido en materias grasas y el consumidor está así perfectamente informado de la naturaleza del producto. A este respecto, los Sres. Crippa y Nespoli añaden que las observaciones que hace el Juez remitente sobre las denominaciones «prodotto caseario» y «queso» son irrelevantes en lo que respecta al Derecho comunitario, ya que deberían aplicarse a los quesos las consideraciones, relativas a la denominación de los productos, hechas por el Tribunal de Justicia a propósito de la cerveza en su sentencia de 12 de marzo de 1987 (Comisión contra Alemania, 178/84, Rec. 1987, p. 1227).
e)
La normativa italiana tampoco está justificada por una de las excepciones contempladas en el artículo 36 del Tratado.
Por una parte, si bien dicha normativa podía, cuando fue adoptada en 1938, estar motivada por exigencias de salud pública para garantizar el valor nutritivo necesario de los alimentos, ello ya no es así hoy en día, como indica, además, el propio Juez remitente.
Por otra parte, dado que el Pretore de Milán especifica que su cuestión no se refiere a una normativa que protege a «producciones típicas o de origen», no puede invocarse la protección de la propiedad industrial y comercial, que puede referirse a denominaciones geográficas, pero no a términos genéricos (véase, por ejemplo, la sentencia de 22 de septiembre de 1988, Deserbais, 286/86, Rec. 1988, p. 4907).
Por último, los Sres. Crippa y Nespoli proponen que se responda de la siguiente manera a la cuestión prejudicial:
«La aplicación a los productos importados, legalmente fabricados y comercializados en otro Estado miembro, de la normativa nacional de un Estado miembro que prohibe la venta de quesos que no tengan un contenido mínimo en materias grasas constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a las importaciones prohibida por el artículo 30 del Tratado CEE y no justificada en virtud del artículo 36.»
2.
La Associazione italiana lattiero-casearia, parte coadyuvante en el litigio principal, observa, con carácter preliminar, que el caso de autos se refiere al producto «quesos» considerado de un modo general, con exclusión de los quesos llamados típicos o de los de denominación de origen controlada, para los que los problemas jurídicos requieren una solución diferente.
La asociación coadyuvante recuerda que, según la legislación italiana, resultante del RDL n° 1177, de 17 de mayo de 1938, ratificado por la Ley n° 396, de 2 de febrero de 1939, los quesos deben tener un contenido preciso en materias grasas y que toda infracción en la producción o en la venta de quesos está sancionada penalmente. Así pues, no es posible fabricar un producto con la denominación «queso» si su contenido en materias grasas es inferior al 25 % ni, por consiguiente, utilizar la expresión «queso magro» para productos con un contenido inferior a ese umbral del 25 %, a diferencia de lo que sucede en los demás Estados europeos. Sin embargo, la asociación señala que el Convenio de Stresa, de 1 de junio de 1951, sobre el uso de las denominaciones de origen y de las denominaciones de los quesos en general, hace posible la utilización de leche totalmente desnatada para la fabricación de quesos y permite así producir y comercializar, con la calificación de «queso magro», un producto que tenga un contenido en materias grasas de alrededor del 20 %. Ahora bien, el Convenio de Stresa, como disposición internacional legalmente ratificada en Italia, debería prevalecer sobre cualquier disposición nacional anterior que fuese contraria, según la jurisprudencia de la Corte costituzionale.
Examinando a continuación el problema desde el punto de vista del Derecho comunitario, la Associazione italiana lattiero-casearia indica que el Reglamento n° 804/68, de 27 de junio de 1968, ya citado, se aplica a los quesos, pero no contiene ninguna disposición específica relativa a los casos en que debería emplearse la denominación «queso». Por tanto, añade, los Estados miembros son libres de regular el sector de la producción quesera a condición de que observen el principio de la libre circulación de mercancías y los otros principios de Derecho comunitario asimismo aplicables.
Por lo que respecta a la libre circulación de mercancías, la asociación coadyuvante hace una interpretación de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia remitiéndose principalmente a la sentencia de 20 de abril de 1983 (Schutzverband, 59/82, Rec. 1983, p. 1217). Según ella, resulta de dicha jurisprudencia que, cuando las medidas nacionales tratan de manera discriminatoria a los productos nacionales y a los importados, se presume que tales medidas son ilegales a la luz del artículo 30 del Tratado y sólo los motivos de excepción previstos en el artículo 36 pueden justificar una valoración jurídica diferente. En cambio, si, como ocurre en el presente asunto, las medidas nacionales son indistintamente aplicables a los productos nacionales y a los importados, el perjuicio que causan, llegado el caso, al principio de la libre circulación de mercancías puede estar justificado basándose en datos de referencia más amplios y menos rigurosos que los definidos en el artículo 36; es por ello que el Tribunal de Justicia se refiere, a este respecto, desde la sentencia denominada «Cassis de Dijon», a las exigencias imperativas constituidas, principalmente, por la protección de los consumidores y la lealtad de las transacciones comerciales. Además, en este último caso, el Tribunal de Justicia utilizó y desarrolló criterios tales como el carácter proporcionado de las normas nacionales, su excesiva rigidez, su necesidad, su resultado proteccionista, etc.
En la sentencia de 7 de febrero de 1984, Jongeneel Kaas, ya citada, el Tribunal de Justicia reconoció el derecho del Estado neerlandés a regular la producción de queso en los Países Bajos para perseguir objetivos de interés general, como la protección de la calidad de los quesos en interés de los consumidores; pero, según el Tribunal de Justicia, esas mismas normas de producción no pueden imponerse a los productores de otros Estados miembros ni prohibirles vender en el mercado neerlandés sus quesos producidos según la normativa del Estado de producción.
La parte coadyuvante mantiene que estos principios deben aplicarse en el caso de autos. El queso de que se trata, legalmente comercializado en Francia con la denominación «queso», debería también poder comercializarse en Italia.
No obstante, de ello resultaría una discriminación a la inversa en la que los productos importados recibirían un trato más favorable que los productos nacionales, que seguirían sometidos a la restrictiva normativa italiana. Para evitar tal discriminación, bastaría con recurrir a lo dispuesto en el párrafo 2 del apartado 3 del artículo 40 del Tratado. En efecto, a diferencia de lo que ocurría con la normativa neerlandesa en el asunto Jongeneel Kaas, la normativa italiana no puede justificarse por el deseo de «mejorar la calidad de la producción nacional de modo que sea más atractiva para los consumidores», ya que el contenido en materias grasas no constituye un criterio de calidad y, además, los consumidores hoy día se sienten atraídos por los productos magros con bajo contenido en materias grasas. Respecto a las mencionadas disposiciones del artículo 40, la discriminación que de este modo se produciría en perjuicio de los productores nacionales sería injustificada, y aun con mayor motivo si se tiene en cuenta que se opone a la aplicación en Italia de las nuevas técnicas de producción, utilizadas en otros Estados, que permiten, entre otras cosas, dar un mayor valor a la leche por medio del enriquecimiento con proteínas.
La Associazione italiana lattiero-casearia propone que se responda a la cuestión prejudicial de la manera siguiente:
«1)
En lo que respecta a los productos lácteos y a los productos queseros procedentes de un Estado miembro de la CEE que hayan recibido legalmente la denominación de “quesos” en ese país, el artículo 30 del Tratado de Roma debe interpretarse en el sentido de que se opone a la aplicación de la normativa interna del Estado miembro de importación que prohibe la venta en su propio territorio de dichos productos importados (así como la utilización de la denominación “queso”) debido a que esos productos tienen un contenido en materias grasas, con relación a la materia seca, inferior al fijado por la mencionada normativa nacional para los productos nacionales correspondientes.
Esta norma se aplica en la medida en que los productos lácteos y queseros importados son quesos comunes, es decir, que no se venden en el mercado del Estado miembro importador con una denominación específica, añadida a la genérica de “queso”, que pueda crear confusiones con las que, en este último país, se reservan en cambio para los quesos denominados típicos o de origen (a los que se aplican normativas especiales en lo que respecta a la composición, a la fabricación y al envasado).
2)
El párrafo 2 del apartado 3 del artículo 40 del Tratado CEE debe interpretarse en el sentido de que prohibe el trato discriminatorio de un Estado miembro en perjuicio de sus propias empresas nacionales que operan en el sector lechero quesero, regulado por el Reglamento (CEE) n° 804/68, también cuando dicho trato discriminatorio resulta indirectamente de una ventaja que la aplicación de la normativa comunitaria concede a las empresas competidoras de los demás Estados miembros.»
3.
Tras recordar las sentencias de 20 de febrero de 1979 (Rewe Zentral, ya citada) y de 11 de julio de 1974 (Dassonville, 8/74, Rec. 1974, p. 837), el Gobierno francés señala que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cualquier producto de un Estado miembro debe, en principio, ser admitido en el territorio del Estado miembro importador si ha sido legalmente fabricado, es decir, conforme a la normativa y a los procedimientos de fabricación leales y tradicionales del país de exportación, y comercializado en el territorio de éste último. Un Estado miembro sólo puede prohibir la venta en su territorio de un producto legalmente fabricado y comercializado en otro Estado miembro si demuestra que esa prohibición es necesaria para satisfacer exigencias imperativas o que está justificada por una de las excepciones previstas por el artículo 36. Según el Gobierno francés, el Tribunal de Justicia ha dado a este artículo 36 una interpretación restrictiva que limita su alcance (sentencia de 25 de enero de 1977, Bauhuis, 46/76, Rec. 1977, p. 5). Además, señaló que, al adoptar medidas tomadas de conformidad con el artículo 36, los Estados miembros debían observar el principio de proporcionalidad, que es un principio fundamental del ordenamiento jurídico comunitario (sentencia de 12 de marzo de 1987, Comisión contra Alemania, ya citada). Finalmente, añade, corresponde a las autoridades nacionales demostrar, en caso de impugnación, que las medidas nacionales son necesarias para proteger efectivamente los intereses a que se refiere el artículo 36 (sentencia de 6 de mayo de 1986, Muller, 304/84, Rec. 1986, p. 1511).
El Gobierno francés mantiene que se trata de aplicar al caso de autos esta jurisprudencia general relativa a la libre circulación de mercancías. Aunque la leche y los productos lácteos son objeto de una organización común de mercados, al no haber ninguna normativa comunitaria relativa a la calidad de los quesos y al posible umbral que debería respetar el contenido de éstos en materias grasas, los Estados miembros siguen siendo competentes para fijar normas nacionales de fabricación y de comercialización (sentencia de 7 de febrero de 1984, Jongeneel Kaas, ya citada). En opinión del Gobierno francés, la República italiana tenía derecho, por lo tanto, a establecer sus propias normas nacionales en materia de fabricación y de comercialización del queso y a garantizar la observancia de requisitos de calidad para la determinación de un contenido mínimo en materias grasas. Si estas normas se impusieran únicamente a los productores italianos, la normativa de que se trata no podría cuestionarse en virtud del Derecho comunitario. En cambio, dado que el requisito establecido por la normativa, en lo que respecta al contenido en materias grasas, se aplica indistintamente a los productos italianos y a los productos importados, surge la cuestión de la compatibilidad de dicha normativa con las disposiciones de los artículos 30 y siguientes del Tratado. A este respecto, el Gobierno francés recalca que el queso «Predor Light» era legalmente producido y comercializado en Francia y que, mediante su etiquetado, se ofrecía a los consumidores italianos una información adecuada. La exigencia absoluta establecida por la normativa italiana en lo que respecta al contenido en materias grasas constituye, por tanto, un obstáculo, indirecto pero caracterizado, al comercio del queso en cuestión. Además, mediante esa exigencia, la normativa italiana hace del contenido en materias grasas un elemento constitutivo del queso. Recordando los términos de la sentencia de 22 de septiembre de 1988 (Deserbais, ya citada), el Gobierno francés estima que un queso como el «Predor Light» debe poder ser no solamente comercializado, sino también calificado de «queso» en el mercado italiano. Ni siquiera es necesario indagar si la normativa nacional de referencia podría ser útil para satisfacer exigencias imperativas, ya que el «Predor Light» llevaba un etiquetado adecuado, de conformidad con la legislación francesa. Dicha normativa tampoco puede justificarse en virtud del artículo 36 del Tratado, porque, al prever una prohibición absoluta, es, de todos modos, desproporcionada respecto al objetivo perseguido. Así pues, una normativa de esas características no es conforme a los artículos 30 y siguientes dei Tratado; además, no corresponde ni, en materia econòmica, al desarrollo de los productos queseros en la Comunidad ni, en materia de consumo, a la evolución de las costumbres alimentarias de una parte de la población.
Por ùltimo, el Gobierno francés recuerda las iniciativas que ha tomado para hacer progresar la armonización de las legislaciones nacionales en materia de calidad de los productos alimenticios. Por ello ha pedido a la Comisión que elabore, a la mayor brevedad posible, normas comunitarias de fabricación de los principales productos alimenticios y ha formulado en este sentido propuestas coherentes con la política agraria común, principalmente en lo que se refiere a los quesos.
Finalmente, el Gobierno francés solicita al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial de la manera siguiente:
«El artículo 30 y siguientes del Tratado CEE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que un Estado miembro aplique una normativa nacional que obliga a respetar un contenido mínimo en materias grasas para la comercialización de los quesos ordinarios que no sean típicos o de denominación de origen, a los productos importados de otro Estado miembro, legalmente fabricados y comercializados como tales en ese otro Estado miembro y cuya presentación garantiza una adecuada información a los consumidores.»
4.
El Gobierno italiano señala que el legislador italiano ha pretendido reservar la denominación de «quesos» únicamente para los productos que contienen determinados elementos nutritivos, a efectos de proteger las expectativas legítimas de los consumidores en lo que respecta a la fabricación tradicional de ese producto alimenticio. Dicha normativa impide también que muchos productos nacionales se presenten con la denominación de «quesos»; éstos se ofrecen al consumo con otras denominaciones.
La normativa italiana no puede considerarse contraria al Derecho comunitario. En efecto, a falta de normas comunitarias en la materia, los Estados miembros conservan la facultad de regular en su propio territorio la producción, la comercialización y las denominaciones de estos productos, incluida la facultad de establecer requisitos precisos, como el contenido mínimo en materias grasas para cualquier variedad de queso. Varios Estados de la Comunidad, como Francia, la República Federal de Alemania y Dinamarca, han ejercido dicha facultad. Ante tal situación, en la que coexisten diferentes normativas nacionales que regulan legalmente la producción del alimento denominado «queso» dentro de los respectivos países, la aplicación del principio de libre comercialización del queso, conforme a las normas del país de fabricación y no a las del país de despacho a consumo, da lugar a una grave confusión en perjuicio del consumidor.
Por tanto, según el Gobierno italiano, debe darse una respuesta negativa a la cuestión prejudicial.
5.
La Comisión de las Comunidades Europeas señala, con carácter preliminar, que la normativa italiana es objeto de un recurso por incumplimiento, actualmente pendiente ante este Tribunal de Justicia, en virtud del artículo 169 del Tratado.
Alega que la legislación comunitaria no impone ningún contenido mínimo en materias secas o grasas para el queso y que, por tanto, los Estados miembros conservan, en principio, la facultad de regular, cada uno en su territorio, la producción, la comercialización y la denominación de los quesos. No obstante, los Estados deben observar los principios fundamentales del Tratado, en particular el de la libre circulación de mercancías, y aplicar los principios generales del Derecho.
Según la Comisión, la normativa italiana constituye una medida de efecto equivalente, en el sentido del artículo 30, y no puede justificarse por exigencias imperativas.
Por último, la Comisión se remite a los términos de la respuesta dada por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 22 de septiembre de 1988 (Deserbais, ya citada).
Por tanto, opina que debe responderse de la siguiente manera a la cuestión prejudicial:
«Según la interpretación que procede dar al artículo 30 del Tratado de Roma, es contrario a lo dispuesto en dicho artículo el comportamiento del Gobierno de la República Italiana, que subordina la importación en Italia de quesos procedentes de otros Estados miembros a la observancia de las disposiciones de la Ley n° 396, de 2 de febrero de 1939, que convierte en Ley al RDL n° 1177, de 17 de mayo de 1938, especialmente de las normas que prohiben la producción a efectos de la comercialización de quesos cuyo contenido en materias grasas es inferior al prescrito por la legislación italiana (artículo 1 de la ley mencionada).»
F. Grévisse
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.