62020TJ0390
WYROK SĄDU (pierwsza izba w składzie powiększonym)
z dnia 28 lutego 2024 r. (
*1
)
Pomoc państwa – Finansowanie publiczne stałego połączenia drogowo-kolejowego przez cieśninę Fehmarn – Pomoc przyznana przez Danię na rzecz spółki Femern – Decyzja uznająca pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Indywidualna pomoc – Ważny projekt stanowiący przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania – Konieczność pomocy – Proporcjonalność – Wyważenie między korzystnymi skutkami pomocy a jej negatywnymi skutkami dla warunków wymiany handlowej i utrzymania niezakłóconej konkurencji – Komunikat w sprawie kryteriów analizy zgodności z rynkiem wewnętrznym pomocy państwa na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania
W sprawie T‑390/20
Scandlines Danmark ApS, z siedzibą w Kopenhadze (Dania),
Scandlines Deutschland GmbH, z siedzibą w Hamburgu (Niemcy),
które reprezentowała L. Sandberg-Mørch, adwokat,
strona skarżąca,
popierana przez
European Community Shipowners’ Associations (ECSA), z siedzibą w Brukseli (Belgia), którą reprezentowali L. Sandberg-Mørch i M. Honoré, adwokaci,
przez
Danish Ferry Association, z siedzibą w Kopenhadze, którą reprezentowali L. Sandberg-Mørch i M. Honoré,
przez
Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), z siedzibą w Stuttgarcie (Niemcy), którą reprezentowali T. Hohmuth i R. Weyland, adwokaci,
przez
Verband Deutscher Reeder eV, z siedzibą w Hamburgu, którą reprezentowali L. Sandberg-Mørch i M. Honoré,
przez
Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV, z siedzibą w Fehmarn (Niemcy), którą reprezentowali L. Sandberg-Mørch i W. Mecklenburg, adwokaci,
przez
Föreningen Svensk Sjöfart (FSS), z siedzibą w Göteborgu (Szwecja), którą reprezentowali L. Sandberg-Mørch i M. Honoré,
przez
Rederi AB Nordö-Link, z siedzibą w Malmö (Szwecja), którą reprezentowali L. Sandberg-Mørch i P. Werner, adwokaci,
oraz przez
Trelleborg Hamn AB, z siedzibą w Trelleborg (Szwecja), którą reprezentowali L. Sandberg-Mørch i I. Ioannidis, adwokaci,
interwenienci,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentował S. Noë, w charakterze pełnomocnika,
stronie pozwanej,
popieranej przez
Królestwo Danii, które reprezentowała M. Søndahl Wolff, w charakterze pełnomocnika, którą wspierał R. Holdgaard, adwokat,
interwenient,
SĄD (pierwsza izba w składzie powiększonym),
w składzie: S. Papasavvas, prezes, D. Spielmann, M. Brkan (sprawozdawczyni), I. Gâlea i T. Tóth, sędziowie,
sekretarz: P. Cullen, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 24 stycznia 2023 r.,
wydaje następujący
Wyrok (
1
)
1
Poprzez skargę opartą na art. 263 TFUE skarżące, Scandlines Danmark ApS i Scandlines Deutschland GmbH, żądają stwierdzenia nieważności decyzji Komisji C(2020) 1683 final z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie pomocy państwa SA.39078 – 2019/C (ex 2014/N) wdrożonej przez Danię na rzecz Femern A/S (Dz.U. 2020, L 339, s. 1, zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).
I. Okoliczności powstania sporu
A. W przedmiocie projektu stałego połączenia przez cieśninę Fehmarn
2
Projekt stałego połączenia drogowo-kolejowego przez cieśninę Fehmarn między Danią a Niemcami został zatwierdzony na mocy traktatu podpisanego w dniu 3 września 2008 r. i ratyfikowanego w 2009 r. między Królestwem Danii a Republiką Federalną Niemiec (zwanego dalej „traktatem o cieśninie Fehmarn”).
3
Projekt obejmuje, po pierwsze, tunel kolejowo-drogowy (zwany dalej „połączeniem stałym”), a po drugie, wewnętrzne połączenia drogowe w Danii (zwane dalej „połączeniami drogowymi”) i wewnętrzne połączenia kolejowe w Danii (zwane dalej „połączeniami kolejowymi”) (zwane dalej łącznie „połączeniami wewnętrznymi”).
4
Połączenie stałe obejmuje podwodny tunel pod Morzem Bałtyckim łączący Rødby na wyspie Lolland w Danii z Puttgarden w Niemczech o długości około 19 km, wyposażony w zelektryfikowaną linię kolejową oraz autostradę. Połączenia kolejowe będą polegały na rozbudowie i modernizacji istniejącej linii kolejowej między Ringsted (Dania) a Rødby o długości około 120 km, należącej do Banedanmarka, publicznego zarządcy państwowej infrastruktury kolejowej w Danii.
5
Projekt był poprzedzony etapem planowania. Finansowanie tego etapu w odniesieniu do połączenia stałego i połączeń wewnętrznych zostało zgłoszone Komisji Europejskiej. W decyzji z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie N 157/09 – Finansowanie etapu planowania stałego połączenia przez cieśninę Fehmarn, o której mowa w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (Dz.U. 2009, C 202, s. 2, zwanej dalej „decyzją w sprawie planowania”) Komisja stwierdziła, po pierwsze, że środki związane z finansowaniem planowania projektu mogą nie stanowić pomocy państwa, ponieważ Femern działał w charakterze organu władzy publicznej, a po drugie, że, chociaż ze środków tych może skorzystać przyszły operator stałego połączenia, to były one w każdym razie zgodne z rynkiem wewnętrznym. Postanowiła ona zatem nie wnosić zastrzeżeń w rozumieniu art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [93 WE] (Dz.U. 1999, L 83, s. 1).
6
W następstwie aktualizacji pierwotnie oszacowanych kwot całkowity koszt planowania i budowy stałego połączenia drogowo-kolejowego oszacowano na 52,6 mld DKK (koron duńskich) (w przybliżeniu 7,1 mld EUR), a koszty związane z planowaniem i budową ulepszonych drogowych i kolejowych połączeń wewnętrznych oceniono na 9,5 mld DKK (w przybliżeniu 1,3 mld EUR), czyli całkowity koszt projektu oceniono na 62,1 mld DKK (w przybliżeniu 8,4 mld EUR).
7
Zgodnie z art. 6 traktatu o cieśninie Fehmarn i Lov nr. 575 om anlæg og drift af en fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark (ustawą nr 575 o budowie i eksploatacji stałego połączenia przez cieśninę Fehmarn oraz połączeń wewnętrznych w Danii) z dnia 4 maja 2015 r. (zwaną dalej „ustawą z 2015 r. o budownictwie”) – realizację projektu powierzono dwóm podmiotom publicznym.
8
Pierwszy z nich, spółka Femern, założona w 2005 r., jest odpowiedzialny za finansowanie, budowę i eksploatację stałego połączenia. Drugi podmiot, spółka Femern Landanlæg A/S, założona w 2009 r., został wyznaczony do zarządzania budową i eksploatacją połączeń wewnętrznych w Danii. Femern Landanlæg jest spółką zależną Sund & Bælt Holding A/S, będącej własnością państwa duńskiego. Spółka Femern stała się spółką zależną Femern Landanlæg po utworzeniu tej ostatniej.
9
Prace związane z budową stałego połączenia prowadzi spółka Femern w ramach umów o budowę podlegających procedurom udzielania zamówień publicznych.
10
Duńska dyrekcja dróg prowadzi budowę niezbędnych ulepszonych drogowych połączeń wewnątrzkrajowych w imieniu państwa duńskiego, którą finansuje spółka Femern Landanlæg. Połączenia drogowe będą częścią ogólnej duńskiej sieci infrastruktury drogowej, którą finansuje, obsługuje i utrzymuje duńska dyrekcja dróg. Budowę i eksploatację połączeń kolejowych zapewnia Badenmark w imieniu państwa duńskiego, a finansuje je Femern Landanlæg.
11
Projekt jest finansowany przez spółki Femern i Femern Landanlæg poprzez zastrzyki kapitałowe, pożyczki gwarantowane przez państwo oraz pożyczki udzielone przez duńskie władze. Od dnia oddania do użytku stałego połączenia Femern będzie pobierać opłaty od użytkowników połączenia stałego w celu spłaty swojego zadłużenia oraz będzie wypłacać Femern Landanlæg dywidendy, które ta ostatnia spółka wykorzysta na spłatę swojego zadłużenia. Spółka Femern Landanlæg otrzyma również 80 % opłat za użytkowanie, uiszczanych przez operatorów kolejowych z tytułu korzystania z połączeń kolejowych, pobieranych przez Banedanmarka, zgodnie z podziałem własności tych połączeń pomiędzy tą spółką a Banedanmarkiem.
B. Okoliczności poprzedzające wniesienie skargi
12
W latach 2014 i 2015 do Komisji wpłynęło pięć skarg, z których pierwsza została złożona w dniu 5 czerwca 2014 r., dotyczących przyznania na rzecz spółek Femern i Femern Landanlæg przez Królestwo Danii pomocy państwa niezgodnej z prawem i z rynkiem wewnętrznym.
13
W tym samym okresie służby Komisji skierowały liczne wnioski o udzielenie informacji do duńskich władz, które na nie odpowiedziały i wielokrotnie przedstawiły dodatkowe informacje.
14
Pismem z dnia 22 grudnia 2014 r. zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE duńskie władze zgłosiły Komisji model finansowania projektu stałego połączenia drogowo-kolejowego przez cieśninę Fehmarn.
15
W dniu 23 lipca 2015 r. Komisja wydała decyzję C(2015) 5023 final dotyczącą pomocy państwa SA.39078 (2014/N) (Dania) przeznaczonej na finansowanie projektu stałego połączenia drogowo-kolejowego przez cieśninę Fehmarn, o której mowa w Dzienniku Urzędowym z dnia 2 października 2015 r. (Dz.U. 2015, C 325, s. 5, zwaną dalej „decyzją dotyczącą budowy”), w której postanowiła nie wnosić zastrzeżeń wobec środków zgłoszonych przez duńskie władze. W tej decyzji Komisja w szczególności uznała, że środki przyznane na rzecz spółki Femern na planowanie, budowę i eksploatację stałego połączenia, nawet w przypadku gdyby stanowiły pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, byłyby w każdym razie zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. W szczególności Komisja uznała, że środki na rzecz spółki Femern są zgodne z art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE i z jej komunikatem z dnia 20 czerwca 2014 r. dotyczącym kryteriów analizy zgodności z rynkiem wewnętrznym pomocy państwa na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania (Dz.U. 2014, C 188, s. 4; zwanym dalej „komunikatem w sprawie projektów WEZ”), a także z jej komunikatem w sprawie zastosowania art. [107] i [108 TFUE] do pomocy państwa w formie gwarancji (Dz.U. 2008, C 155, s. 10, zwanym dalej „komunikatem w sprawie gwarancji”).
16
W wyrokach: z dnia 13 grudnia 2018 r., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisja (T‑630/15, niepublikowanym, EU:T:2018:942) i z dnia 13 grudnia 2018 r., Stena Line Scandinavia/Komisja (T‑631/15, niepublikowanym, EU:T:2018:944), Sąd częściowo stwierdził nieważność decyzji dotyczącej budowy.
17
W odniesieniu do finansowania publicznego przyznanego na rzecz spółki Femern na planowanie i eksploatację stałego połączenia Sąd uwzględnił skargi skarżących, uznając, że Komisja uchybiła ciążącemu na niej na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE obowiązkowi wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego ze względu na istnienie poważnych trudności.
18
W szczególności w odniesieniu do konieczności pomocy Sąd stwierdził, że nie można co do zasady wykluczyć, iż pomoc była konieczna do realizacji projektu o takiej skali, badanie konieczności dokonane przez Komisję w decyzji dotyczącej budowy było co najmniej niewystarczające i nieprecyzyjne, co z jednej strony wskazywało na istnienie poważnych trudności, które wymagało od Komisji wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, a z drugiej strony nie pozwalało zbadać, czy Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie.
19
Co się tyczy proporcjonalności pomocy przyznanej na rzecz Femern w odniesieniu do badania dokonanego przez Komisję w decyzji dotyczącej budowy, Sąd orzekł w szczególności, że obliczenie okresu zwrotu pomocy i kosztów kwalifikowalnych było co najmniej niewystarczające i nieprecyzyjne, a nawet wewnętrznie sprzeczne, skutkiem czego napotkane przez Komisję poważne trudności powinny były skłonić ją do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego.
20
Sąd orzekł również, że Komisja naruszyła prawo i popełniła oczywisty błąd w ocenie, ponieważ wbrew temu, co przewidziano w pkt 5.3 komunikatu w sprawie gwarancji, przesłanki uruchomienia gwarancji nie zostały określone w momencie pierwotnego udzielenia tych gwarancji.
C. Postępowanie administracyjne
21
W następstwie ogłoszenia wyroków: z dnia 13 grudnia 2018 r., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisja (T‑630/15, niepublikowanego, EU:T:2018:942), z dnia 13 grudnia 2018 r., Stena Line Scandinavia/Komisja (T‑631/15, niepublikowanego, EU:T:2018:944), potwierdzonych przez Trybunał w wyroku z dnia 6 października 2021 r., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisja (C‑174/19 P i C‑175/19 P, EU:C:2021:801), Komisja powiadomiła duńskie władze, pismem z dnia 14 czerwca 2019 r., o swej decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE, w sprawie środków przyznanych na rzecz spółki Femern na finansowanie stałego połączenia (zwanej dalej „decyzją o wszczęciu postępowania”). Decyzja o wszczęciu postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym w dniu 5 lipca 2019 r. (Dz.U. 2019, C 226, s. 5).
D. Zaskarżona decyzja
22
W dniu 20 marca 2020 r. Komisja wydała zaskarżoną decyzję.
23
Zaskarżona decyzja obejmuje środki przyznane na rzecz spółki Femern na planowanie, budowę i eksploatację stałego połączenia. W odróżnieniu od decyzji dotyczącej budowy zaskarżona decyzja nie dotyczy natomiast środków przyznanych na rzecz spółki Femern Landanlæg odnoszących się do finansowania drogowych i kolejowych połączeń wewnętrznych.
24
Zgodnie z art. 2 zaskarżonej decyzji środki polegające na dofinansowaniu oraz połączeniu pożyczek państwowych i gwarancji państwa na rzecz Femern, które przynajmniej częściowo Dania udzieliła niezgodnie z prawem, stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
25
W następstwie zmiany tych środków przedstawionej w zgłoszeniu poprawionym po wydaniu decyzji o wszczęciu postępowania, środki te są uznane za zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE.
E. Żądania stron
26
Skarżące, popierane przez European Community Shipowners’ Associations (ECSA), Danish Ferry Association (zwane dalej „DFA”), Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), Rederi AB Nordö-Link, Trelleborg Hamn AB, Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV (zwany dalej „Aktionsbündnis”), Föreningen Svensk Sjöfart (FSS) i Verband Deutscher Reeder eV (zwany dalej „VDR”), wnoszą do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
27
Komisja, popierana przez Królestwo Danii, wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi;
–
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
II. Co do prawa
28
Na poparcie skargi skarżące podnoszą dwa zarzuty, z których pierwszy dotyczył tego, że Komisja błędnie zakwalifikowała rozpatrywane środki jako jednolitą pomoc ad hoc, a drugi dotyczył naruszenia art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE.
A. W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego błędnego zakwalifikowania rozpatrywanych środków jako jednolitej pomocy ad hoc
29
Skarżące, popierane przez Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis i NABU, zarzucają Komisji, że nie zbadała oddzielnie zgodności każdej pożyczki państwowej i każdej gwarancji państwowej udzielonych przez duńskie władze na podstawie Lov no 285 om projektering af fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark (ustawy nr 285 o planowaniu stałego połączenia przez cieśninę Fehmarn oraz połączeń wewnętrznych w Danii) z dnia 15 kwietnia 2009 r. (zwanej dalej „ustawą z 2009 r. o planowaniu”), następnie – ustawy z 2015 r. o budownictwie. Ponadto skarżące uważają, że każde przyznanie gwarancji państwa lub pożyczek państwowych w ramach ustawy z 2009 r. o planowaniu, czy też ustawy z 2015 r. o budownictwie, stanowi pomoc indywidualną ad hoc, która powinna zostać oddzielnie zgłoszona Komisji.
30
Zdaniem skarżących, Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis i NABU, jedynie w przypadku istnienia systemu pomocy Komisja może przeprowadzić zwięzłe badanie ograniczające się do badania leżących u jego podstaw ram, w oparciu o które jest przyznawana pomoc indywidualna. W przeciwnym wypadku skarżące uważają, że skumulowane skutki każdej z przyznanych dotacji nie mogłyby być uaktualnione. Podobnie skarżące i popierający je interwenienci uważają, że ustawowe prawo do finansowania całości kosztów planowania i budowy stałego połączenia z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2015 r. o budownictwie nie ma znaczenia dla sprawy, uzasadniając to tym, iż ani rozporządzenie Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 TFUE (Dz.U. 2015, L 248, s. 9), ani orzecznictwo nie zezwala na wprowadzanie rozróżnień w zależności od momentu, w którym są przyznawane dotacje indywidualne.
31
Komisja, popierana przez Królestwo Danii, kwestionuje tę argumentację.
32
Na wstępie należy wskazać, jak utrzymują strony główne, że środki na rzecz spółki Femern nie wchodzą w zakres pojęcia „programu pomocowego [systemu pomocy]” w rozumieniu art. 1 lit. d) rozporządzenia 2015/1589.
33
W związku z powyższym, jak wynika z motywu 247 zaskarżonej decyzji, środki rozpatrywane w niniejszej sprawie stanowią pomoc indywidualną w rozumieniu art. 1 lit. e) rozporządzenia 2015/1589.
34
W tym względzie strony nie zgadzają się w kwestii, co obejmuje pojęcie „pomocy indywidualnej” ani w kwestii wynikających z tego konsekwencji w odniesieniu do badania przez Komisję zgodności spornych środków z rynkiem wewnętrznym, ani też odnośnie do obowiązku zgłoszenia wspomnianych środków.
35
W niniejszej sprawie, jak wynika z motywu 259 zaskarżonej decyzji, Komisja uznała, że spółce Femern przyznano trzy następujące po sobie rodzaje pomocy indywidualnej na realizację projektu stałego połączenia. Pierwsza pomoc indywidualna miała formę zastrzyku kapitałowego dokonanego przy utworzeniu spółki w 2005 r. Druga pomoc indywidualna obejmuje zastrzyk kapitałowy, gwarancje państwa i pożyczki państwowe po wejściu w życie w dniu 17 kwietnia 2009 r. ustawy z 2009 r. o planowaniu. Trzecia pomoc indywidualna przyznana po wejściu w życie w dniu 6 maja 2015 r. ustawy z 2015 r. o budownictwie obejmuje połączenie pożyczek państwowych i gwarancji państwa. Zdaniem Komisji każda pożyczka państwowa lub każda gwarancja państwa udzielona spółce Femern na podstawie ustawy z 2009 r. o planowaniu, a następnie na podstawie ustawy z 2015 r. o budownictwie odpowiada transzy uruchomionej w ramach środka wykonawczego dotyczącego zatwierdzonej pomocy, skutkiem czego nie jest konieczne zgłaszanie każdej z transz do celów odrębnego badania jej zgodności z rynkiem wewnętrznym.
36
W tym względzie należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie zezwolenie Komisji dotyczy nie tylko całości finansowania przyznanego spółce Femern do wydania w dniu 20 marca 2020 r. zaskarżonej decyzji, lecz również finansowania, które zostanie przyznane po tej dacie, w granicach przewidzianych w tej decyzji.
37
W pierwszej kolejności należy ustalić, czy – jak utrzymują skarżące, Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis i NABU – Komisja niesłusznie stwierdziła w motywie 259 zaskarżonej decyzji, że spółka Femern otrzymała trzy rodzaje pomocy indywidualnej w rozumieniu art. 1 lit. e) rozporządzenia 2015/1589 w celu sfinansowania planowania i budowy projektu stałego połączenia.
38
W tym względzie skarżące i interwenienci, o których mowa w pkt 37 powyżej, podnoszą, że każde udzielenie nowej pożyczki państwowej lub nowej gwarancji państwa stanowi odrębną pomoc indywidualną w rozumieniu art. 1 lit. e) rozporządzenia 2015/1589. W związku z tym w latach 2010–2019 spółka Femern skorzystała z co najmniej 15 rodzajów pomocy indywidualnej w rozumieniu tego przepisu.
39
W niniejszej sprawie, ponieważ pożyczki państwowe i gwarancje państwa udzielone spółce Femern na podstawie ustawy z 2009 r. o planowaniu, a następnie ustawy z 2015 r. o budownictwie nie zostały przyznane w drodze jednorazowej wypłaty, lecz w następujących po sobie transzach wypłacanych w zależności od postępów w realizacji projektu, Komisja uznała w motywie 248 zaskarżonej decyzji, że należy ustalić, czy spółka Femern korzystała z jednego środka pomocy indywidualnej lub z kilku środków pomocy indywidualnej związanych z ustawą z 2009 r. o planowaniu i z ustawą z 2015 r. o budownictwie, czy też z szeregu środków pomocy indywidualnej przyznanych za każdym razem, gdy władze duńskie realizowały transakcję finansową spółki Femern. W tym celu, jak wynika z motywów 249–251 zaskarżonej decyzji, Komisja uznała, że należy ustalić, czy spółka Femern uzyskała ustawowe prawo do otrzymania pomocy indywidualnej na podstawie ustawy z 2009 r. o planowaniu, a następnie innej pomocy indywidualnej na podstawie ustawy z 2015 r. o budownictwie.
40
W tym względzie należy przypomnieć, że nie można wykluczyć, iż szereg kolejnych interwencji państwa należy, do celów stosowania art. 107 ust. 1 TFUE, uznać za jedną interwencję. Może tak być w szczególności w przypadku, gdy kolejne interwencje w szczególności w świetle ich chronologii, ich celu i sytuacji przedsiębiorstwa w chwili dokonania tych interwencji, mają tak ścisły związek, że niemożliwe jest ich rozdzielenie (wyrok z dnia 19 marca 2013 r., Bouygues i in./Komisja i in., C‑399/10 P i C‑401/10 P, EU:C:2013:175, pkt 103, 104). Ponadto okoliczność, że środek jest przedmiotem wypłat w następujących po sobie ratach, nie ma wpływu na jednolitość pomocy (zob. podobnie wyrok z dnia 6 października 1999 r., Salomon/Komisja, T‑123/97, EU:T:1999:245, pkt 75).
41
Tymczasem w niniejszej sprawie należy zauważyć, że z jednej strony bezsporne jest, iż finansowanie przewidziane w ustawie z 2009 r. o planowaniu miało na celu umożliwienie spółce Femern sfinansowania kosztów planowania projektu stałego połączenia. Finansowanie przewidziane we wspomnianej ustawie miało zatem na celu sfinansowanie określonych kosztów konkretnego projektu, a mianowicie kosztów związanych z planowaniem projektu stałego połączenia, a więc było z nimi tak ściśle powiązane, że niemożliwe było ich rozdzielenie. Wynika stąd, że Komisja nie popełniła błędu w kwalifikacji prawnej, gdy uznała, iż całość finansowania przyznanego na podstawie ustawy z 2009 r. o planowaniu jest objęta tą samą pomocą indywidualną w rozumieniu art. 1 lit. e) rozporządzenia 2015/1589, nawet jeśli wspomniana pomoc była przedmiotem wypłaty w kilku ratach.
42
Z drugiej strony bezsporne jest również, że pożyczki państwowe i gwarancje państwa przewidziane w ustawie o budownictwie z 2015 r. mają umożliwić spółce Femern, jak wynika z motywu 251 zaskarżonej decyzji, refinansowanie kosztów planowania i finansowanie kosztów budowy stałego połączenia. Celem tych pożyczek państwowych i gwarancji państwa przewidzianych w pkt 4 wspomnianej ustawy jest bowiem finansowanie określonych kosztów konkretnego projektu, a mianowicie kosztów budowy stałego połączenia, a także kosztów związanych z refinansowaniem kosztów planowania, a zatem są ze sobą tak ściśle powiązane, że niemożliwe jest ich rozdzielenie. Wynika stąd, że Komisja nie popełniła również błędu w kwalifikacji prawnej, gdy uznała, iż pożyczki państwowe i gwarancje państwa przyznane w wykonaniu ustawy o budownictwie z 2015 r. są objęte tą samą pomocą indywidualną w rozumieniu art. 1 lit. e) rozporządzenia 2015/1589, nawet jeśli wspomniana pomoc jest wypłacana w kilku transzach, w tym po wydaniu zaskarżonej decyzji.
43
Rozważań zawartych w pkt 41 i 42 powyżej nie podważa argument, zgodnie z którym co do zasady spółce Femern nie przysługuje ustawowe prawo do otrzymania pomocy na podstawie ustawy z 2009 r. o planowaniu ani ustawy z 2015 r. o budownictwie z tego względu, że władze duńskie dysponują przy przyznawaniu finansowania zakresem uznania, który nie ogranicza się do technicznego stosowania. Należy bowiem zauważyć, że wspomniany argument opiera się na kryteriach istotnych dla określenia systemu pomocy w rozumieniu art. 1 lit. d) rozporządzenia 2015/1589.
44
Tymczasem, jak przypomniano w pkt 39 powyżej, w celu określenia pomocy indywidualnej w rozumieniu art. 1 lit. e) rozporządzenia 2015/1589 Komisja nie posłużyła się pojęciem „systemu pomocy” w rozumieniu art. 1 lit. d) wspomnianego rozporządzenia, lecz oparła się na kryterium ustawowego prawa beneficjenta do otrzymania pomocy na podstawie uregulowań krajowych.
45
W tym względzie należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pomoc państwa należy uznać za „przyznaną” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE w dniu, w którym beneficjent uzyskał prawo jej otrzymania na podstawie obowiązującej regulacji krajowej (zob. wyrok z dnia 25 stycznia 2022 r., Komisja/European Food i in., C‑638/19 P, EU:C:2022:50, pkt 115 i przytoczone tam orzecznictwo).
46
W niniejszej sprawie z motywów 251–256 zaskarżonej decyzji wynika, że na podstawie brzmienia pkt 4 ustawy z 2015 r. o budownictwie, który jest zredagowany w sposób podobny do pkt 7 ustawy z 2009 r. o planowaniu, wyjaśnień przedstawionych przez władze duńskie oraz uwag przygotowawczych dotyczących ustawy z 2015 r. o budownictwie, Komisja uznała, że duński minister finansów dysponuje ograniczonymi uprawnieniami dyskrecjonalnymi, które nie mogą podważyć ustawowego prawa spółki Femern do skorzystania z pożyczek państwowych i gwarancji państwa, które zostały mu przyznane na podstawie tych ustaw. W motywie 257 zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła zatem, że spółka Femern uzyskała ustawowe prawo do finansowania planowania i budowy stałego połączenia od dnia wejścia w życie ustawy z 2015 r. o budownictwie, skutkiem czego podmiotowi temu przyznano pomoc indywidualną. Należy zauważyć, że nawet jeśli nie wynika to wyraźnie z motywu 257 zaskarżonej decyzji, Komisja doszła do tego samego wniosku w sposób dorozumiany w odniesieniu do ustawy z 2009 r. o planowaniu. Komisja przeprowadziła bowiem rozumowanie przez analogię, niezakwestionowane przez skarżące, między ustawą z 2015 r. o budownictwie a ustawą z 2009 r. o planowaniu, skutkiem czego wniosek wyciągnięty w odniesieniu do pierwszej z nich można rozszerzyć na drugą.
47
Nie ma wątpliwości co do tego, że, jak podnoszą skarżące, Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis i NABU, w ramach wykonywania gwarancji państwa i pożyczek państwowych, z których korzysta spółka Femern na podstawie ustawy z 2015 r. o budownictwie i ustawy z 2009 r. o planowaniu, duński minister finansów dysponuje uprawnieniami dyskrecjonalnymi w zakresie określania wytycznych oraz wydawania wiążących wskazówek dotyczących sposobu, w jaki spółka Femern powinna uzyskać pożyczki, wymaganych instrumentów oraz wymogów, jakie należy wprowadzić. Ponadto prawdą jest również, że w pewnych szczególnych okolicznościach Danmarks nationalbank (narodowy bank duński) może nie uwzględnić wniosku o pożyczkę.
48
Należy jednak stwierdzić, że skarżące, Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis i NABU w żaden sposób nie poparły jakimikolwiek dowodami powodów, dla których należałoby z powyższego wyciągnąć wniosek, iż duński minister finansów lub narodowy bank duński jako tacy mogliby podważyć ustawowe prawo do otrzymania pożyczek państwowych lub gwarancji państwa.
[…]
51
W konsekwencji Komisja nie popełniła błędu w ocenie, gdy stwierdziła w motywie 259 zaskarżonej decyzji, że spółka Femern otrzymała trzy odrębne rodzaje pomocy indywidualnej, a mianowicie pierwszą pomoc indywidualną przyznaną w 2005 r., drugą pomoc indywidualną przyznaną w 2009 r. wraz z przyjęciem ustawy z 2009 r. o planowaniu oraz trzecią pomoc indywidualną przyznaną w 2015 r. wraz z przyjęciem ustawy z 2015 r. o budownictwie.
52
W drugiej kolejności należy ustalić, czy Komisja popełniła błąd w ocenie, badając łącznie zgodność trzech środków pomocy indywidualnej określonych w motywie 259 zaskarżonej decyzji.
53
W niniejszej sprawie, jeśli chodzi o zastrzyki kapitałowe, Komisja oszacowała je w motywie 377 zaskarżonej decyzji na 510 mln DKK (68,4 mln EUR). Co się tyczy połączenia pożyczek państwowych i gwarancji państwa, z motywu 348 zaskarżonej decyzji wynika, że zgodnie z alternatywnym modelem finansowania przekazanym przez władze duńskie w formalnym postępowaniu wyjaśniającym, spółka Femern nie może korzystać z pożyczek i gwarancji państwa, które łącznie przekraczają maksymalną gwarantowaną kwotę 69,3 mld DKK (9,3 mld EUR), przy czym w motywie 349 zaskarżonej decyzji sprecyzowano, że spółka Femern będzie musiała zakończyć wszystkie pożyczki objęte gwarancją państwa i spłacić wszystkie pożyczki państwowe w terminie nieprzekraczającym 16 lat po rozpoczęciu eksploatacji połączenia.
54
Należy zauważyć, że bezsporne jest, iż trzy środki pomocy indywidualnej określone przez Komisję w motywie 259 zaskarżonej decyzji zostały przyznane spółce Femern w celu sfinansowania planowania i budowy stałego połączenia. W konsekwencji, ponieważ te trzy środki pomocy indywidualnej przyznane spółce Femern są przeznaczone na finansowanie planowania i budowy jednego projektu, Komisja mogła skutecznie zbadać zgodność tej pomocy z rynkiem wewnętrznym, biorąc pod uwagę wszystkie rodzaje finansowania, jakie podmiot ten mógł otrzymać na sfinansowanie planowania i budowy projektu stałego połączenia.
55
Wbrew twierdzeniom skarżących łączne badanie całości finansowania, które może zostać przyznane spółce Femern na podstawie pomocy indywidualnej określonej w motywie 259 zaskarżonej decyzji, nie stoi na przeszkodzie uwzględnieniu skumulowanych skutków wspomnianej pomocy. Przeciwnie, w celu oceny skumulowanych skutków finansowania przyznanego przez państwo członkowskie przedsiębiorstwu celem realizacji określonego projektu Komisja jest w stanie ocenić jego wpływ na konkurencję w ramach badania jednego z odstępstw przewidzianych w art. 107 ust. 3 TFUE właśnie przy uwzględnieniu wszystkich rodzajów finansowania zakwalifikowanych jako pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Jest tak tym bardziej w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, w której chodzi o inwestycję w infrastrukturę transportową uznaną za ważny projekt stanowiący przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, przy czym realizacja tej inwestycji wiąże się z długookresową wypłatą finansowania publicznego.
56
W przypadku projektu o zasięgu takim jak projekt dotyczący stałego połączenia łączne badanie całości finansowania, z którego spółka Femern może korzystać w celu jego realizacji, jest bowiem jedynym sposobem oceny zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym w świetle kryteriów zawartych w komunikacie w sprawie projektów WEZ. W szczególności, jak zostanie zbadane w ramach drugiego zarzutu szczegółowego części trzeciej zarzutu drugiego, zgodnie z pkt 31 komunikatu w sprawie projektów WEZ, maksymalny poziom pomocy przyznanej na projekt jest określony w oparciu o lukę w finansowaniu stwierdzoną w odniesieniu do kosztów kwalifikowalnych. W tym względzie, jak wynika z motywów 166 i 320 zaskarżonej decyzji, w modelu alternatywnego finansowania przekazanym w toku formalnego postępowania wyjaśniającego władze duńskie uwzględniły w kosztach kwalifikowalnych projektu nie tylko koszty budowy, lecz również koszty planowania stałego połączenia.
57
Ze względu na to, że konieczne było, aby Komisja zbadała zgodność całości finansowania, z którego spółka Femern może korzystać w ramach projektu stałego połączenia, należy oddalić argumentację skarżących, Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis i NABU, opartą w istocie na twierdzeniu, że Komisja naruszyła art. 1 lit. e) rozporządzenia 2015/1589, ponieważ przeprowadziła na tej podstawie zwięzłe badanie indywidualnej pomocy przyznanej spółce Femern.
58
Co się tyczy argumentu Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis i NABU, zgodnie z którym zasadniczo od ogłoszenia wyroku z dnia 19 września 2018 r., HH Ferries i in./Komisja (T‑68/15, EU:T:2018:563) Komisja jest zobowiązana do odrębnego badania każdej pożyczki państwowej i każdej gwarancji państwa na rzecz spółki Femern, należy stwierdzić, że wyroku tego nie można interpretować w ten sposób, iż wynika z niego obowiązek przeprowadzenia przez Komisję takiego odrębnego badania każdego finansowania przyznanego temu podmiotowi. We wspomnianym wyroku Sąd stwierdził bowiem jedynie, że na wstępnym etapie badania środków rozpatrywanych w sprawie, która zakończyła się wydaniem wspomnianego wyroku, Komisja napotkała poważne trudności w zakresie kwalifikacji gwarancji państwa jako systemu pomocy, i stwierdził w szczególności błąd w zakresie, w jakim uznano, że wspomniane gwarancje nie były związane z konkretnym projektem w rozumieniu art. 1 lit. d) rozporządzenia nr 659/1999 (pkt 80 tego wyroku). Nie można jednak wywodzić z tego jakiegokolwiek ciążącego na Komisji w sposób ogólny obowiązku odrębnego zbadania każdej gwarancji państwa przyznanej temu samemu beneficjentowi w odniesieniu do tego samego projektu. Wynika z tego, że nie można zarzucać Komisji, iż nie zweryfikowała w odniesieniu do każdej z piętnastu pożyczek przywołanych przez skarżące w replice, kryterium złożenia wniosku o pomoc przed rozpoczęciem realizacji projektu inwestycyjnego w celu określenia zachęcającego skutku pomocy.
[…]
61
W konsekwencji należy oddalić jako bezzasadne argumenty, poprzez które zarzucane jest Komisji, że popełniła błąd w ocenie poprzez łączne zbadanie trzech środków pomocy indywidualnej przyznanej spółce Femern w celu zapewnienia finansowania planowania i budowy stałego połączenia.
62
W trzeciej kolejności należy oddalić argumentację, zgodnie z którą zasadniczo każda pożyczka państwowa i każda gwarancja państwa udzielona spółce Femern na podstawie ustawy z 2009 r. o planowaniu i ustawy z 2015 r. o budownictwie powinna była zostać oddzielnie zgłoszona przez władze duńskie.
63
Jak wynika bowiem z pkt 41 i 42 powyżej, Komisja mogła słusznie uznać z jednej strony, że całość finansowania przyznanego na podstawie ustawy z 2009 r. o planowaniu stanowi pomoc indywidualną w rozumieniu art. 1 lit. e) rozporządzenia 2015/1589, a z drugiej strony, że wszystkie pożyczki państwowe i gwarancje państwa, z których spółka Femern może korzystać na podstawie ustawy z 2015 r. o budownictwie, również stanowią pomoc indywidualną w rozumieniu wspomnianego przepisu. W związku z tym, ponieważ każde przyznanie pożyczki państwowej lub gwarancji państwa nie stanowi, wbrew twierdzeniom skarżących, Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis i NABU, nowej odrębnej pomocy indywidualnej, Komisja nie była zobowiązana wymagać, aby władze duńskie zgłosiły jej każdą transakcję finansową dokonaną na rzecz spółki Femern na podstawie ustawy z 2009 r. o planowaniu, a następnie ustawy z 2015 r. o budownictwie.
64
Ponadto w odniesieniu do pożyczek państwowych i gwarancji państwa przyznanych na rzecz spółki Femern na podstawie ustawy z 2015 r. o budownictwie po wydaniu zaskarżonej decyzji jedynie te, które przekraczałyby granice przewidziane w zaskarżonej decyzji, winny być przedmiotem zgłoszenia Komisji, ponieważ nie były one objęte uznaniem zgodności środków pomocy ze wspólnym rynkiem w zaskarżonej decyzji (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 12 lipca 2018 r., Austria/Komisja, T‑356/15, EU:T:2018:439, pkt 266).
65
W czwartej kolejności, co się tyczy podnoszonego przez skarżące domniemanego naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE, które wynika z naruszenia rozporządzenia 2015/1589, wystarczy stwierdzić, że skarżące niesłusznie twierdzą, iż rozporządzenie to zostało przyjęte w celu wykonania art. 107 TFUE. Rozporządzenie to nie odnosi się bowiem do materialnych przepisów dotyczących pomocy państwa przewidzianych w art. 107 TFUE, lecz do szczegółowych zasad stosowania przepisów dotyczących procedury kontroli wspomnianej pomocy przewidzianych w art. 108 TFUE. W konsekwencji należy oddalić domniemane naruszenie art. 107 ust. 1 TFUE podnoszone przez skarżące.
[…]
67
Z powyższych rozważań wynika, że zarzut pierwszy należy oddalić w całości.
B. W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE
68
Zarzut drugi składa się zasadniczo z czterech części, z których pierwsza dotyczy tego, że Komisja błędnie zakwalifikowała projekt jako projekt stanowiący przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania, druga – tego, że Komisja niesłusznie stwierdziła konieczność pomocy, trzecia – tego, że Komisja niesłusznie stwierdziła proporcjonalność pomocy, a czwarta – zakwestionowania analizy zapobiegania nadmiernym zakłóceniom konkurencji i kryterium wyważenia.
69
Na wstępie należy przypomnieć, że stosowanie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE przyznaje Komisji uprawnienia dyskrecjonalne, których wykonywanie wiąże się z ocenami natury gospodarczej i społecznej. Wynika stąd, że sprawowana przez sąd kontrola wykorzystania tego zakresu uznania ogranicza się do weryfikacji, czy przestrzegane były reguły proceduralne oraz zasady dotyczące obowiązku uzasadnienia aktu, a także do sprawdzenia dokładności ustaleń faktycznych oraz tego, czy nie wystąpił błąd co do prawa bądź oczywisty błąd w ocenie okoliczności faktycznych i czy nie doszło do nadużycia władzy (zob. podobnie wyroki: z dnia 22 grudnia 2008 r., Régie Networks, C‑333/07, EU:T:2008:764, pkt 78; z dnia 13 grudnia 2018 r., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisja, T‑630/15, niepublikowany, EU:T:2018:942, pkt 141).
70
Co się tyczy oceny przez sąd Unii Europejskiej istnienia oczywistego błędu w ocenie, należy uściślić, iż, by wykazać, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie faktów, dający podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, dowody przedstawione przez stronę skarżącą muszą być wystarczające, by można było uznać dokonaną w decyzji ocenę faktów za niewiarygodną (zob. podobnie wyroki: z dnia 12 grudnia 1996 r., AIUFFASS i AKT/Komisja, T‑380/94, EU:T:1996:195, pkt 59; z dnia 19 września 2019 r., FIH Holding i FIH/Komisja, T‑386/14 RENV, niepublikowany, EU:T:2019:623, pkt 69).
71
To właśnie w świetle tych wstępnych rozważań należy zbadać cztery części zarzutu drugiego.
1.
W przedmiocie części pierwszej, która dotyczy tego, że Komisja błędnie zakwalifikowała projekt jako projekt stanowiący przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania
72
W pierwszej części zarzutu drugiego skarżące, popierane przez NABU, Aktionsbündnis, ECSA i Rederi Nordö-Link, podnoszą trzy zarzuty szczegółowe w celu zakwestionowania zakwalifikowania go jako projektu stanowiącego przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania. Pierwszy zarzut szczegółowy dotyczy tego, że badania przeprowadzone przez firmę doradczą Incentive na rachunek rządu duńskiego (zwane dalej „badaniami Incentive”) nie wykazują dodatniego zwrotu społeczno-ekonomicznego, drugi tego, że Komisja oparła się na przestarzałych i niespójnych danych w celu stwierdzenia dodatniego zwrotu społeczno-ekonomicznego, a trzeci tego, że projekt nie jest współfinansowany przez beneficjenta.
73
Ponadto na rozprawie NABU podniosło po raz pierwszy zarzut szczegółowy, dotyczący naruszenia zasady stopniowego wycofywania dotacji niekorzystnych dla środowiska, przewidzianej w pkt 19 komunikatu w sprawie projektów WEZ.
74
Przed zbadaniem dwóch pierwszych zarzutów szczegółowych, które należy rozpatrzyć łącznie, Sąd uważa za właściwe wcześniejsze orzeczenie, po pierwsze, w przedmiocie dopuszczalności nowego zarzutu szczegółowego podniesionego przez NABU na rozprawie, a po drugie, w przedmiocie zasadności trzeciego zarzutu szczegółowego, dotyczącego braku współfinansowania projektu przez spółkę Femern.
[…]
a)
W przedmiocie zarzutów szczegółowych pierwszego i drugiego, dotyczących braku dodatniego zwrotu społeczno-ekonomicznego
86
W pierwszej kolejności, w odniesieniu do pierwszego zarzutu szczegółowego, dotyczącego braku dodatniego zwrotu społeczno-ekonomicznego, skarżące, NABU, Aktionsbündnis, ECSA i Rederi Nordö-Link twierdzą, że Komisja popełniła oczywiste błędy w ocenie przy badaniu zysku społeczno-ekonomicznego stałego połączenia na podstawie badań Incentive.
87
W drugiej kolejności poprzez drugi zarzut szczegółowy skarżące, NABU, Aktionsbündnis, ECSA i Rederi Nordö-Link utrzymują, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, z tego powodu, iż w celu stwierdzenia dodatniego zwrotu społeczno-gospodarczego oparła się na przestarzałych i niespójnych danych w porównaniu z danymi wykorzystanymi w ramach analizy proporcjonalności pomocy w celu obliczenia luki w finansowaniu.
88
Komisja twierdzi, że ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji, które nie zostały zakwestionowane przez skarżące, są wystarczające do wykazania, iż projekt stałego połączenia można uznać za projekt stanowiący przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania zgodnie z kryteriami przewidzianymi w komunikacie w sprawie projektów WEZ, wobec czego zarzuty szczegółowe pierwszy i drugi są bezskuteczne.
89
W tym względzie należy zauważyć, że poprzez zarzuty szczegółowe pierwszy i drugi skarżące, popierane przez NABU, Aktionsbündnis, ECSA i Rederi Nordö-Link, twierdzą, po pierwsze, że projekt dotyczący stałego połączenia nie wykazuje dodatniej stopy zwrotu społeczno-ekonomicznej, a po drugie, że dane wykorzystane do obliczenia wspomnianego zwrotu są przestarzałe i niespójne w stosunku do danych przyjętych w ramach badania proporcjonalności pomocy. Poprzez te dwa zarzuty szczegółowe skarżące ograniczają się zatem do zakwestionowania ustaleń dokonanych przez Komisję w motywach 275–277 zaskarżonej decyzji.
90
Należy zweryfikować, czy – jak twierdzi Komisja – zarzuty szczegółowe pierwszy i drugi są bezskuteczne ze względu na to, że mogła ona uznać, iż projekt stałego połączenia stanowił projekt stanowiący przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania, bez oparcia się na wynikach badań Incentive.
91
W tym względzie trzeba przypomnieć, że pojęcie „wspólnego europejskiego zainteresowania”, o którym mowa w art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, należy interpretować w sposób ścisły i że inicjatywę kwalifikuje się w ten sposób jedynie, jeżeli stanowi ona część transnarodowego programu europejskiego wspieranego wspólnie przez rządy kilku państw członkowskich lub też jeżeli powstał on w wyniku uzgodnionego działania kilku państw członkowskich w celu zaradzenia wspólnemu zagrożeniu (zob. podobnie wyroki: z dnia 6 października 2009 r., Niemcy/Komisja, T‑21/06, niepublikowany, EU:T:2009:387, pkt 70; z dnia 13 grudnia 2018 r., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisja, T‑630/15, niepublikowany, EU:T:2018:942, pkt 170).
92
Pojęcie „wspólnego europejskiego zainteresowania” zostało sprecyzowane w komunikacie w sprawie projektów WEZ. W szczególności przede wszystkim w pkt 3.2.1 wspomnianego komunikatu są wskazane „ogólne kryteria łączne”, które należy spełnić, aby projekt mógł być objęty odstępstwem przewidzianym w art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. Zgodnie z pkt 14 komunikatu w sprawie projektów WEZ wymagane jest, by projekt „w konkretny, jasny i identyfikowalny sposób przyczynia[ł] się do realizacji jednego lub więcej celów Unii oraz mi[ał] znaczny wpływ na jej konkurencyjność, trwały wzrost gospodarczy, rozwiązywanie problemów społecznych lub tworzenie wartości w całej Unii”. W celu zadośćuczynienia tym wymogom w pkt 15–19 owego komunikatu wskazano kryteria, jakie należy spełnić. W tym względzie w pkt 15 komunikatu w sprawie projektów WEZ sprecyzowano, że, aby projekt można było uznać za wnoszący znaczący wkład w realizację celów Unii, musi on w szczególności mieć podstawowe znaczenie dla transeuropejskich sieci transportowych i energetycznych. W pkt 16 komunikatu w sprawie projektów WEZ sprecyzowano natomiast z jednej strony, że projekt musi zazwyczaj dotyczyć więcej niż jednego państwa członkowskiego, a korzyści wynikające z jego realizacji nie mogą ograniczać się jedynie do państw członkowskich zapewniających finansowanie, lecz muszą rozciągać się na znaczną część Unii, a z drugiej strony korzyści płynące z projektu muszą być jasno zdefiniowane, konkretne i łatwo identyfikowalne. Co więcej, zgodnie z pkt 17 wspomnianego komunikatu omawiane korzyści nie mogą się ograniczać do określonych przedsiębiorstw lub danego sektora, lecz muszą mieć większe znaczenie i być szerzej odczuwalne dla europejskiej gospodarki lub społeczeństwa poprzez pozytywne oddziaływanie pośrednie (np. wywoływać skutki o charakterze systemowym mające wpływ na poszczególne poziomy łańcucha wartości lub na rynki wyższego lub niższego szczebla, lub też mieć alternatywne zastosowanie w innych sektorach, lub prowadzić do przesunięcia modalnego). Takie korzyści muszą być jasno zdefiniowane, konkretne i łatwo identyfikowalne. Ponadto zgodnie z pkt 18 komunikatu w sprawie projektów WEZ projekt musi być współfinansowany przez beneficjenta, a na podstawie ust. 19 musi być zgodny z zasadą stopniowego wycofywania dotacji niekorzystnych dla środowiska.
93
Następnie do celów zakwalifikowania jako projektu stanowiącego przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania w pkt 3.2.2 komunikatu w sprawie projektów WEZ wskazano ogólne pozytywne elementy uzasadniające korzystniejsze podejście Komisji. Wśród tych elementów wymieniono w pkt 20 lit. f) wspomnianego komunikatu element współfinansowania projektu ze środków unijnych.
94
Wreszcie w pkt 3.2.3 komunikatu w sprawie projektów WEZ ustanowiono szczegółowe kryteria, w tym kryterium przewidziane w pkt 23 tego komunikatu, zgodnie z którym projekty dotyczące środowiska, energii lub transportu muszą bądź mieć duże znaczenie dla strategii Unii w zakresie środowiska, energii – w tym bezpieczeństwa dostaw energii – lub transportu, bądź wnosić znaczny wkład w rynek wewnętrzny, w tym, choć nie wyłącznie, w odniesieniu do tych sektorów.
95
W niniejszej sprawie, po pierwsze, w motywie 272 zaskarżonej decyzji Komisja przypomniała, że projekt stałego połączenia ma istotne znaczenie dla transeuropejskiej sieci transportowej (TEN-T) i że przyczyni się on do rozwoju TEN-T. Ponieważ skarżące nie zakwestionowały tej oceny i ponieważ żaden dowód nie pozwalał na jej podważenie, Komisja mogła zatem zasadnie uznać, że to kryterium, o którym mowa w pkt 15 komunikatu w sprawie projektów WEZ, zostało spełnione. Ponadto, ponieważ chodzi o priorytetowy projekt w zakresie europejskiej sieci transportowej, spełnione jest również szczególne kryterium, o którym mowa w pkt 23 tego komunikatu, zgodnie z którym projekty w dziedzinie transportu muszą mieć istotne znaczenie dla strategii Unii w dziedzinie transportu.
96
Po drugie, należy stwierdzić, że kryteria przewidziane w pkt 16 komunikatu w sprawie projektów WEZ są również spełnione. Z jednej strony w motywie 272 zaskarżonej decyzji Komisja zauważyła, co nie zostało zakwestionowane, że stałe połączenie przyczyni się do modernizacji połączenia między krajami nordyckimi a Europą Środkową, a także do zwiększenia elastyczności i oszczędności czasu w ruchu drogowym i kolejowym, wobec czego mogła ona zasadnie uznać, iż korzyści płynące z projektu są jasno zdefiniowane, konkretne i łatwo identyfikowalne. Z drugiej strony w motywie 273 zaskarżonej decyzji Komisja słusznie przypomniała, że projekt obejmował Królestwo Danii i Republikę Federalną Niemiec oraz że korzyści z niego nie ograniczały się do tych dwóch państw, ponieważ dotyczy wszystkich krajów, przez które przebiegał korytarz Skandynawia–Morze Śródziemne prowadzący z Finlandii na wyspę Maltę.
97
Po trzecie, ponieważ Komisja, co nie zostało podważone, stwierdziła w motywie 273 zaskarżonej decyzji, że projekt stałego połączenia ma na celu poprawę warunków przewozu nie tylko pasażerów, lecz również towarów między państwami nordyckimi a Europą Środkową, oraz że umożliwia on uzupełnienie brakującego odcinka w korytarzu Skandynawia–Morze Śródziemne, który stanowi – jak wynika z przypisu 135 – „dla gospodarki europejskiej kluczową oś północno-południową”, należy uznać, że kryterium przewidziane w pkt 17 komunikatu w sprawie projektów WEZ jest również spełnione na tej podstawie. Biorąc bowiem pod uwagę fakt, że korzyści z projektu stałego połączenia przyczyniają się do poprawy warunków przewozu zarówno pasażerów, jak i towarów na ważnym szlaku gospodarki europejskiej, Komisja mogła zasadnie uznać, że korzyści ze stałego połączenia nie ograniczają się do danego przedsiębiorstwa, mianowicie spółki Femern lub do danego sektora, czyli usług transportowych w celu zapewnienia przejazdu przez cieśninę Fehmarn. Ponadto Komisja mogła również uznać, że korzyści z projektu mają większe znaczenie i są szerzej odczuwalne dla europejskiej gospodarki lub społeczeństwa poprzez pozytywne jasno zdefiniowane, konkretne i łatwo identyfikowalne oddziaływanie pośrednie, a mianowicie, jak wynika zasadniczo z motywów 272 i 273 zaskarżonej decyzji, poprzez poprawę funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz wzmocnienie spójności gospodarczej i społecznej. Należy stwierdzić, że skarżące, NABU, Aktionsbündnis, ECSA i Rederi Nordö-Link nie kwestionują tych korzyści związanych ze stałym połączeniem, które Komisja wskazała w motywie 281 zaskarżonej decyzji.
98
Po czwarte, jak wynika z pkt 82–84 powyżej, Komisja mogła zasadnie uznać, że stałe połączenie było przedmiotem współfinansowania przez spółkę Femern, w związku z czym kryterium przewidziane w pkt 18 komunikatu w sprawie projektów WEZ zostało spełnione.
99
Po piąte, co się tyczy kryterium przewidzianego w pkt 19 komunikatu w sprawie projektów WEZ, skarga nie zawiera, jak już zaznaczono, żadnego szczegółowego zarzutu podważającego ustalenie dokonane w motywie 279 zaskarżonej decyzji, że stałe połączenie nie dotyczy subwencji niekorzystnych dla środowiska i nie jest sprzeczne z zasadą stopniowego wycofywania tych dotacji, wobec czego można uznać, że kryterium to zostało spełnione.
100
Po szóste, należy zauważyć, że w motywie 280 zaskarżonej decyzji Komisja wskazała, iż projekt stałego połączenia korzystał, co nie zostało zakwestionowane, z finansowania Unii na działania w zakresie planowania oraz z zobowiązania do dodatkowego wsparcia w ramach instrumentu „Łącząc Europę” (CEF). Tymczasem zgodnie z pkt 20 lit. f) komunikatu w sprawie projektów WEZ uzyskanie takiego finansowania przez Unię stanowi pozytywny element uzasadniający korzystniejsze podejście Komisji.
101
Z powyższych rozważań wynika, że ogólne kryteria przewidziane w pkt 14–19 komunikatu w sprawie projektów WEZ zostały spełnione bez konieczności opierania się na kwestionowanych przez skarżące, NABU, Aktionsbündnis, ECSA i Rederi Nordö-Link wynikach badań Incentive. Ponadto, ponieważ Komisja oparła się również na jednym z ogólnych pozytywnych elementów, o których mowa w pkt 20 wspomnianego komunikatu, mogła ona zasadnie stwierdzić w motywie 281 zaskarżonej decyzji, że projekt stałego połączenia przyczynia się w istotny i konkretny sposób do realizacji celów unijnej polityki transportowej i szerszych celów Unii, w szczególności wzmocnienia spójności gospodarczej i społecznej, w związku z czym projekt ten stanowi przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania.
102
Co się tyczy argumentacji skarżących, NABU, Aktionsbündnis, ECSA i Rederi Nordö-Link, zgodnie z którą Komisja nie mogła dojść do wniosku, iż projekt stałego połączenia stanowił przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania w rozumieniu komunikatu w sprawie projektów WEZ bez oparcia się na badaniach Incentive, należy stwierdzić, że z jednej strony z motywu 274 zaskarżonej decyzji wynika, iż korzyści z projektu stałego połączenia, które zostały już jasno określone w motywach 272 i 273 tej decyzji, „zostały sprecyzowane” w badaniach Incentive. Z drugiej strony, co się tyczy dokonanego w motywach 275–277 zaskarżonej decyzji oszacowania korzyści, jak słusznie podnosi Komisja, należy zauważyć, że ani w art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, ani w komunikacie w sprawie projektów WEZ nie wprowadzono wymogu, aby korzyści z projektu były przedmiotem oszacowania w ramach analizy społeczno-ekonomicznej kosztów i korzyści do celów zakwalifikowania projektu jako projektu stanowiącego przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania. W związku z tym, jak sprecyzowała Komisja w duplice, należy uznać, że wyniki badań Incentive zostały wspomniane w motywach 275–277 zaskarżonej decyzji jako dodatkowe elementy przydatne, ale nie niezbędne do zakwalifikowania projektu stałego połączenia jako projektu stanowiącego przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania.
103
Z powyższego wynika, że zarzuty szczegółowe pierwszy i drugi, w których skarżące, NABU, Aktionsbündnis, ECSA i Rederi Nordö-Link ograniczają się do zakwestionowania oszacowania korzyści ze stałego połączenia, są skierowane przeciwko uzupełniającym podstawom uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
104
W konsekwencji należy je oddalić jako bezskuteczne.
105
W związku z powyższym należy oddalić w całości część pierwszą zarzutu drugiego.
2.
W przedmiocie części drugiej, która dotyczy tego, że Komisja niesłusznie stwierdziła proporcjonalny charakter pomocy
106
Poprzez część drugą skarżące podnoszą trzy zarzuty szczegółowe, z których pierwszy dotyczy braku zachęcającego skutku pomocy, drugi – tego, że Komisja niesłusznie uznała, iż alternatywny scenariusz polegał na braku alternatywnego projektu, a trzeci – zakwestionowania okresów przyjętych do celów obliczenia wewnętrznej stopy zwrotu (zwanej dalej „IRR”).
a)
W przedmiocie pierwszego zarzutu szczegółowego, dotyczącego braku zachęcającego skutku pomocy
107
Skarżące, popierane przez DFA, ECSA, Trelleborg Hamn i Rederi Nordö-Link, twierdzą, że Komisja niesłusznie stwierdziła zachęcający skutek pomocy.
108
Komisja, popierana przez Królestwo Danii, kwestionuje tę argumentację.
109
W tym względzie należy przypomnieć, że art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE przewiduje w szczególności, iż pomoc przeznaczona na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym.
110
Na podstawie kompetencji uznaniowej przyznanej Komisji przez wspomniany przepis ma ona zatem prawo odmówić przyznania pomocy ze względu na to, że pomoc ta nie zachęca przedsiębiorstw będących jej beneficjentami do zachowania się w sposób, który przyczynia się do osiągnięcia jednego z celów wskazanych w tym przepisie (zob. podobnie wyrok z dnia 19 lipca 2016 r., Kotnik i in./Komisja, C‑526/14, EU:C:2016:570, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).
111
Pomoc taka powinna zatem być niezbędna do osiągnięcia celów określonych w tym artykule, skutkiem czego w warunkach panujących na rynku nie byłoby bez niej możliwe, by przedsiębiorstwa będące beneficjentami pomocy zachowywały się w sposób, który przyczyniałby się do osiągnięcia tych celów. Pomoc, która przynosi poprawę sytuacji finansowej przedsiębiorstwa będącego jej beneficjentem, lecz nie jest konieczna dla osiągnięcia celów przewidzianych w art. 107 ust. 3 TFUE, nie może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym (zob. analogicznie wyrok z dnia 13 czerwca 2013 r., HGA i in./Komisja, od C‑630/11 P do C‑633/11 P, EU:C:2013:387, pkt 104 i przytoczone tam orzecznictwo).
112
W kontekście art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE planowana pomoc, by była zgodna z rynkiem wewnętrznym, powinna mieć efekt zachęty i być tym samym niezbędna dla realizacji ważnego projektu stanowiącego przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania. W tym celu należy wykazać, że w braku planowanej pomocy inwestycja mająca na celu realizację takiego projektu nie zostałaby zrealizowana. Jeżeli natomiast okazałoby się, że inwestycja ta zostałaby przeprowadzona nawet w braku planowanej pomocy, należałoby uznać, że inwestycja ta skutkowałaby jedynie polepszeniem sytuacji finansowej przedsiębiorstw będących beneficjentami, przy czym nie spełniałaby przesłanki ustalonej w art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, a mianowicie bycia konieczną dla realizacji istotnego projektu stanowiącego przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania (zob. podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 13 czerwca 2013 r., HGA i in./Komisja, od C‑630/11 P do C‑633/11 P, EU:C:2013:387, pkt 105; z dnia 13 grudnia 2017 r., Grecja/Komisja, T‑314/15, niepublikowany, EU:T:2017:903, pkt 182; z dnia 12 września 2019 r., Achemos Grupė i Achema/Komisja, T‑417/16, niepublikowany, EU:T:2019:597, pkt 84).
113
Wreszcie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stwierdzenie braku konieczności pomocy może w szczególności wynikać z faktu, że wykonanie planu pomocy zostało nie tylko już rozpoczęte, lecz nawet zakończone przez zainteresowane przedsiębiorstwo przed złożeniem do właściwych władz wniosku o pomoc, co wyklucza możliwość odgrywania przez sporną pomoc roli zachęty (wyroki: z dnia 15 kwietnia 2008 r., Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, pkt 69; z dnia 12 września 2019 r., Achemos Grupė i Achema/Komisja, T‑417/16, niepublikowany, EU:T:2019:597, pkt 85).
114
To w świetle powyższych rozważań należy zbadać argumenty podniesione przez skarżące i przez DFA, ECSA, Trelleborg Hamn i Rederi Nordö-Link.
115
Na wstępie należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji i w pismach procesowych stron posłużono się pojęciami „formalnego efektu zachęty” i „istotnego efektu zachęty”. Tymczasem w trosce o jasność i precyzję terminologiczną, na potrzeby niniejszego wyroku, po pierwsze, pojęcie „formalnego efektu zachęty” należy rozumieć jako kryterium „złożenia wniosku o pomoc przed rozpoczęciem realizacji projektu inwestycyjnego” (zob. podobnie wyroki: z dnia 13 czerwca 2013 r., HGA i in./Komisja, od C‑630/11 P do C‑633/11 P, EU:C:2013:387, pkt 106; z dnia 5 marca 2019 r., Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, pkt 64). Po drugie, wymóg „istotnego efektu zachęty” należy rozumieć jako przesłankę dotyczącą „zachęcającego skutku pomocy”, o której mowa w orzecznictwie przypomnianym w pkt 112 powyżej, a mianowicie zachętę do zachowania się przez beneficjenta w sposób mogący przyczynić się do osiągnięcia celów art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE.
116
W komunikacie w sprawie projektów WEZ wymóg, zgodnie z którym pomoc musi spełniać przesłankę dotyczącą efektu zachęty, został przypomniany w pkt 28, a w przypisie 24 tego punktu powtórzono kryterium pierwszeństwa, zgodnie z którym „[w]niosek o pomoc musi zostać złożony przed rozpoczęciem prac”.
117
Należy zweryfikować, czy – jak twierdzą skarżące, Trelleborg Hamn i ECSA – Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, uznawszy, że w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek o pomoc był nierozerwalnie związany z utworzeniem spółki Femern.
118
W niniejszej sprawie w motywach 299 i 302 zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że spełnienie kryterium złożenia wniosku o pomoc przed rozpoczęciem realizacji projektu inwestycyjnego określone w komunikacie w sprawie projektów WEZ, nie stanowiło koniecznego warunku wstępnego, ponieważ przesłanka dotycząca efektu zachęty została spełniona poprzez wykazanie, iż rozpatrywany projekt nie mógł zostać zrealizowany bez pomocy. Zdaniem Komisji należy odróżnić przedsiębiorstwo takie jak spółka Femern, która korzysta z pomocy na realizację projektu połączenia określonego przez władze publiczne, od innych przedsiębiorstw, które mogą decydować o projektach, w które zamierzają zainwestować. Ze względu na specyfikę niniejszej sprawy Komisja uznała zatem, że nawet w braku formalnego złożenia przez spółkę Femern wniosku o pomoc do władz duńskich kryterium złożenia wniosku o pomoc przed rozpoczęciem realizacji projektu inwestycyjnego zostało spełnione, ponieważ taki wniosek można uznać za nieodłącznie związany z utworzeniem tego podmiotu.
119
Należy zauważyć, że Femern jest spółką celową, która została utworzona przez władze publiczne w celu realizacji określonego projektu z wyłączeniem jakiejkolwiek innej działalności. Jak bowiem zauważyło Królestwo Danii, taki podmiot nie uzyskuje przychodów operacyjnych aż do zakończenia prac budowlanych. W związku z tym do czasu oddania do użytku stałego połączenia spółka Femern jest zależna od finansowania przyznanego przez władze publiczne, w szczególności w celu zapewnienia budowy infrastruktury. Tymczasem taka sytuacja nie jest porównywalna z sytuacją, w jakiej znajdują się przedsiębiorstwa prywatne lub publiczne mogące określać projekty, w które zamierzają inwestować i które zamierzają finansować, przynajmniej częściowo, korzystając z dochodów z innych rodzajów swej działalności.
120
Ponadto w niniejszej sprawie należy zauważyć, że w dniu 22 grudnia 2014 r. Królestwo Danii zgłosiło całość finansowania, z którego podmiot ten skorzystał od momentu jego utworzenia w 2005 r., aby ich zgodność z rynkiem wewnętrznym została oceniona przez Komisję na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE i kryteriów wymienionych w komunikacie w sprawie projektów WEZ. W tym względzie należy przypomnieć, że na podstawie § 6 lov nr 588 om Sund og Bælt Holding A/S (ustawy nr 588 o Sund & Baelt Holding A/S) z dnia 24 czerwca 2005 r. utworzono spółkę Femern, dawniej Femern Bælt A/S, w celu wykonywania zadań związanych z planowaniem stałego połączenia, z wyłączeniem jakiejkolwiek innej działalności. Podmiot ten skorzystał z zastrzyku kapitałowego w 2005 r. na swe utworzenie. Następnie, po podpisaniu traktatu o cieśninie Fehmarn, na podstawie ustawy z 2009 r. o planowaniu spółka Femern otrzymała dodatkowe dokapitalizowanie oraz pożyczki państwowe i gwarancje państwa. W decyzji z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej sprawy N 157/09 Komisja uznała przede wszystkim, że finansowanie przyznane spółce Femern nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE oraz, tytułem zabezpieczenia, na wypadek gdyby podmiot ten miał obsługiwać pod względem gospodarczym stałe połączenie, iż wspomniane finansowanie stanowi pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. Należy przypomnieć, że decyzji tej nie zaskarżono.
121
W związku z powyższym, ponieważ Komisja mogła skutecznie zbadać łącznie zgodność całości finansowania koniecznego do realizacji projektu dotyczącego ustanowienia stałego połączenia od momentu utworzenia spółki Femern (zob. pkt 53–61 powyżej) i w zakresie, w jakim przedsiębiorstwo to nie będzie otrzymywać dochodów z eksploatacji do dnia oddania do użytku stałego połączenia, nie można wymagać, by kryterium złożenia wniosku o pomoc przed rozpoczęciem realizacji projektu inwestycyjnego zostało zweryfikowane w odniesieniu do każdego z trzech rodzajów pomocy indywidualnej przyznanych spółce Femern na realizację projektu stałego połączenia. Ponadto w niniejszej sprawie Komisja mogła zasadnie uznać, że wniosek o pomoc był nieodłącznie związany z utworzeniem spółki Femern.
122
W celu zakwestionowania tego wniosku skarżące, Trelleborg Hamn, DFA, ECSA i Rederi Nordö-Link twierdzą zasadniczo, że w chwili jej utworzenia spółka Femern była wyłącznie odpowiedzialna za planowanie stałego połączenia i że dopiero później powierzono jej budowę i eksploatację tej infrastruktury.
123
W tym względzie, jak słusznie podnosi Komisja, jako że spółkę Femern utworzono w celu realizacji projektu stałego połączenia, okoliczność, że jej działalność zmieniła się od momentu utworzenia, nie ma znaczenia dla podważenia faktu, iż wniosek o pomoc można uznać za nierozerwalnie związany z jej utworzeniem.
124
Całość projektu została bowiem powierzona przez władze publiczne tej samej spółce celowej, która nie jest uprawniona do wykonywania innej działalności niż działalność związana z tym projektem.
125
Jeśli chodzi o prace uznane przez skarżące, Trelleborg Hamn i ECSA, za roboty budowlane wykonane w 2013 r. i w 2014 r., jak wskazała Komisja w motywie 300 zaskarżonej decyzji, były one objęte zwiększeniem budżetu planowania przyznanym przez komisję finansów duńskiego parlamentu w dniach 3 czerwca 2010 r., 23 czerwca 2011 r. i w marcu 2013 r. Z akt sprawy, a w szczególności z wniosku o przyznanie środków budżetowych nr 97 z dnia 13 marca 2013 r. załączonego do uwag interwenienta przedstawionych przez Królestwo Danii, wynika, że prace prowadzone od września 2013 r. były przedmiotem uprzedniej oceny finansowej ze strony spółki Femern, na podstawie której duński minister transportu zwrócił się do komitetu finansowego duńskiego parlamentu o zgodę na zwiększenie budżetu planowania. Należy również zauważyć, że model finansowania stałego połączenia zgłoszony przez władze duńskie w dniu 22 grudnia 2014 r., który obejmował, jak wynika z motywu 36 zaskarżonej decyzji, szacunkowy całkowity koszt planowania i budowy stałego połączenia, został poprzedzony analizą finansową przeprowadzoną przez spółkę Femern w listopadzie 2014 r. Podobnie należy stwierdzić, że luka w finansowaniu obliczona w zaskarżonej decyzji w ramach badania proporcjonalności pomocy opiera się na zaktualizowanej analizie finansowej przeprowadzonej również przez spółkę Femern.
126
W związku z powyższym, skoro Femern, jako spółka celowa, jest zależna od finansowania publicznego w celu wykonania powierzonych jej zadań, nawet przy założeniu, że – jak podnoszą skarżące – Komisja powinna była zbadać oddzielnie spełnienie kryterium złożenia wniosku o pomoc przed rozpoczęciem realizacji projektu inwestycyjnego z uwagi na zmianę działalności spółki Femern, mogła ona stwierdzić, że podjęte prace, niezależnie od ich kwalifikacji jako „robót budowlanych” lub jako „prac przygotowawczych”, zostały wykonane w związku z wnioskiem w formie oceny potrzeb finansowych.
127
Wbrew twierdzeniom skarżących z brzmienia przypisu 24 w pkt 28 komunikatu w sprawie projektów WEZ jasno wynika, że wystarczy, by wniosek o pomoc został złożony przed rozpoczęciem prac. W związku z tym podmiot będący beneficjentem pomocy nie jest zobowiązany czekać na przyjęcie wspomnianego wniosku lub przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac. Ten wymóg komunikatu w sprawie projektów WEZ nie jest porównywalny z wymogiem innych wytycznych, interpretowanych w wyrokach z dnia 5 marca 2019 r., Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172) i z dnia 13 września 2013 r., Fri-El Acerra/Komisja (T‑551/10, niepublikowanym, EU:T:2013:430), powołanych przez skarżące, w których to wytycznych wyraźnie wymagano pisemnego potwierdzenia ze strony właściwych organów krajowych.
128
Ponadto, jak słusznie twierdzi Komisja, kwestia, czy kryterium złożenia wniosku o pomoc przed rozpoczęciem realizacji projektu inwestycyjnego jest spełnione, nie ma żadnego związku z kwestią, czy pomoc została wypłacona niezgodnie z prawem, co stanowi naruszenie art. 108 ust. 3 TFUE, ani z kwestią, czy finansowanie zostało przyznane spółce Femern z naruszeniem decyzji w sprawie planowania.
[…]
137
Z powyższego wynika zatem, że w braku dyskryminacji Komisja nie naruszyła prawa ani też nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, gdy stwierdziła zachęcający skutek pomocy.
138
W konsekwencji należy zatem oddalić pierwszy zarzut szczegółowy, dotyczący braku zachęcającego skutku pomocy.
b)
W przedmiocie drugiego zarzutu szczegółowego, dotyczącego twierdzenia, że Komisja niesłusznie uznała, iż alternatywny scenariusz polegał na braku projektu alternatywnego
139
Skarżące, FSS, Aktionsbündnis, NABU i VDR uważają, że Komisja naruszyła prawo i popełniła oczywisty błąd w ocenie, gdy uznała, że alternatywny scenariusz polegał na braku projektu alternatywnego.
140
Komisja, popierana przez Królestwo Danii, kwestionuje tę argumentację.
141
W tym względzie należy zauważyć, że do celów oceny konieczności pomocy w pkt 29 komunikatu w sprawie projektów WEZ przewidziano, iż państwo członkowskie musi dostarczyć Komisji odpowiednie informacje dotyczące projektu objętego pomocą, jak również wyczerpujący opis scenariusza alternatywnego odpowiadającego sytuacji, w której żadne z państw członkowskich nie przyznaje pomocy, przy czym sprecyzowano, że scenariusz alternatywny może zakładać brak projektu alternatywnego albo zakładać jasno zdefiniowany i wystarczająco przewidywalny projekt alternatywny rozważany przez beneficjenta w ramach wewnętrznego procesu decyzyjnego i że może także odnosić się do projektu alternatywnego realizowanego w całości lub częściowo poza Unią.
142
W zaskarżonej decyzji, aby dojść do wniosku, że alternatywny scenariusz polega na braku projektu alternatywnego, Komisja oparła się na informacjach dostarczonych przez władze duńskie w celu wykazania, iż nie istnieje żaden wiarygodny ani realistyczny hipotetyczny opis projektu alternatywnego. W motywie 307 zaskarżonej decyzji Komisja oparła się zatem na dotyczącym interesu handlowego związanego z projektem stałego połączenia sprawozdaniu opracowanym w 2001 r. (zwanym dalej „sprawozdaniem z 2001 r. dotyczącym interesu handlowego”) celem stwierdzenia, że ze względu na znaczne ryzyko związane z projektem stałego połączenia wymogi sformułowane przez sektor prywatny były takie, iż koszty kapitałowe byłyby tak wysokie, że projekt nie byłby wykonalny bez dużego wsparcia publicznego. Na podstawie informacji dostarczonych przez władze duńskie w momencie zgłoszenia finansowania stałego połączenia Komisja uznała, że w międzyczasie wniosek ten nie zmienił się. Dlatego w motywie 308 zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że żaden racjonalny inwestor prywatny nie zaangażowałby się w taki projekt w normalnych warunkach rynkowych i że stałe połączenie mogło zostać zrealizowane jedynie przy znacznej pomocy publicznej. Ponadto wyjaśniła ona, że fakt, iż ostateczne rozwiązanie techniczne zmieniło się od momentu sporządzenia sprawozdania z 2001 r. dotyczącego interesu handlowego, w żaden sposób nie zmienia owego wniosku i że żaden element nie pozwala zakładać, iż alternatywny scenariusz bez pomocy stał się w międzyczasie opłacalny. Ponadto Komisja uważa, że przyznanie pomocy finansowej Unii w ramach instrumentu CEF stanowi wyraźną oznakę, iż do realizacji projektu niezbędne jest finansowanie ze środków publicznych.
143
W pierwszej kolejności należy zweryfikować, czy – jak twierdzą skarżące, FSS, Aktionsbündnis, NABU i VDR – Komisja nie uwzględniła alternatywnych projektów mogących stanowić alternatywny scenariusz w rozumieniu pkt 29 komunikatu w sprawie projektów WEZ.
144
Po pierwsze, co się tyczy projektu ulepszonego systemu przepraw promowych, skarżące powołują się na sprawozdanie dotyczące kosztów i korzyści opracowane w 2000 r. przez firmę doradczą Planco (zwane dalej „sprawozdaniem Planco”), które zawierało kilka możliwych rozwiązań dla projektu stałego połączenia w jego obecnej wersji, w tym projekt ulepszonego systemu przepraw promowych.
145
Należy zauważyć, że sprawozdanie Planco nie zawiera żadnej jasnej wskazówki pozwalającej na ustalenie, czy polepszenie usług promowych wymaga przyznania pomocy. W tym względzie skarżące przyznały na rozprawie, że sprawozdanie to nie miało na celu ustalenia, czy projekty, o których w nim mowa, mogą być realizowane bez pomocy. Ponadto należy stwierdzić, że w motywie 306 zaskarżonej decyzji Komisja uznała, iż ze sprawozdania Planco wynika, że bezwzględny poziom zysków netto uzyskanych dzięki rozwiązaniu w zakresie stałego połączenia nie może zostać osiągnięty poprzez ulepszony systemu przepraw promowych, w szczególności w odniesieniu do skrócenia czasu podróży i oszczędności kosztów transportu. W związku z tym Komisja stwierdziła, że ulepszony system przepraw promowych nie stanowi alternatywnego rozwiązania o tym samym zakresie i dającego spodziewane korzyści porównywalne z korzyściami płynącymi z projektu stałego połączenia.
146
W tym względzie w celu dokonania wykładni wymogu alternatywnego scenariusza należy wziąć pod uwagę pkt 28 komunikatu w sprawie projektów WEZ, w którym wyjaśniono, że w przypadku braku pomocy realizacja projektu nie byłaby możliwa, bądź też projekt musiałby być przeprowadzony na mniejszą skalę, w węższym zakresie lub w inny sposób, co znacząco ograniczyłoby spodziewane korzyści. Jeżeli projekt nie ma zatem porównywalnej skali lub wielkości lub znacznie ograniczyłby korzyści spodziewane z projektu objętego pomocą, Komisja nie narusza komunikatu w sprawie projektów WEZ, stwierdzając, że projekt ten nie stanowi alternatywnego projektu mogącego stanowić alternatywny scenariusz w rozumieniu pkt 29 tego komunikatu.
147
W niniejszej sprawie należy przypomnieć, że – jak wynika w szczególności z motywów 33 i 272 zaskarżonej decyzji – projekt stałego połączenia powinien przyczynić się do uzupełnienia brakującego odcinka w korytarzu Skandynawia–Morze Śródziemne, do poprawy połączenia między państwami nordyckimi a Europą Środkową, a także do zwiększenia elastyczności i oszczędności czasu w ruchu drogowym i kolejowym.
148
Nie ma wątpliwości co do tego, że, jak podnoszą NABU i VDR, iż w pierwotnej wersji badania Incentive główny zysk ze stałego połączenia pochodził z przychodów z jego eksploatacji. Jednakże, bez potrzeby wypowiadania się w przedmiocie możliwości porównania wyników sprawozdania Planco z wynikami badań Incentive, wystarczy zauważyć, że w odniesieniu do ruchu drogowego z pierwotnej wersji badania Incentive wynika z jednej strony, że stałe połączenie pozwoli skrócić czas przejazdu przez cieśninę Fehmarn do 10 minut samochodem osobowym w porównaniu z 45 minutami promami, a z drugiej strony, że zwiększy elastyczność, ponieważ nie będzie konieczne oczekiwanie na wypłynięcie promu. Ponadto w badaniu tym zwrócono również szczególną uwagę na korzyści ze stałego połączenia dla poprawy transportu kolejowego, takie jak skrócenie czasu przejazdu pociągiem między Niemcami a Danią.
149
W związku z powyższym, skoro projekt ulepszonego systemu przepraw promowych nie ma szans na osiągnięcie celów, którym służy projekt stałego połączenia, okoliczność, że stopa zwrotu ulepszonego projektu przepraw promowych jest wyższa niż stopa zwrotu stałego połączenia, jest pozbawiona znaczenia. Przy badaniu istnienia alternatywnego projektu nie można bowiem zarzucać ani władzom duńskim, ani Komisji, że nie uwzględniły projektu, który nie jest odpowiedni do osiągnięcia celów uzasadnionych interesem publicznym realizowanych przez władze publiczne.
150
Z powyższego wynika, że Komisja nie popełnia oczywistego błędu w ocenie, stwierdzając, że ulepszona usługa promowa nie przysparza takich samych korzyści co stałe połączenie pod względem skrócenia czasu podróży i oszczędności kosztów transportu. Nie można zatem zarzucać Komisji, że nie uwzględniła projektu ulepszonego systemu przepraw promowych.
151
Po drugie, co się tyczy alternatywnych połączeń stałych wskazanych przez skarżące, w szczególności tych, które zostały przewidziane w sprawozdaniu Planco, a mianowicie mostu wiszącego, mostu wantowego i wielu konfiguracji tuneli drążonych i tuneli podwodnych, skarżące przyznały na rozprawie, jak wskazano w pkt 145 powyżej, że sprawozdanie to nie miało na celu ustalenia, czy projekty, o których w nim mowa, mogą być realizowane bez pomocy.
152
Co się tyczy wymienionego w sprawozdaniu z oceny ekonomicznej stałego połączenia przez cieśninę Fehmarn opracowanego w marcu 2004 r. przez firmę doradczą COWI (zwanego dalej „sprawozdaniem COWI”) rozwiązania obejmującego most wantowy i tunel podwodny, należy zauważyć, że NABU, Aktionsbündnis i VDR nie odsyłają do żadnego konkretnego fragmentu tego sprawozdania załączonego do skargi. Zapytane na rozprawie skarżące nie były w stanie wskazać, który fragment tego sprawozdania mógłby świadczyć o tym, że wymienione w nim projekty mogłyby być realizowane bez pomocy. W każdym razie należy stwierdzić, że ze streszczenia tego sprawozdania przetłumaczonego na język postępowania nie wynika, by rozwiązanie w postaci mostu wantowego lub tunelu podwodnego mogło zostać zrealizowane bez pomocy. Przeciwnie, sprawozdanie to opiera się na założeniu, że taki projekt korzysta z finansowania Unii w wysokości około 10 % kosztów inwestycji, wobec czego finansowanie to ma dodatni wpływ na koszty ponoszone przez Królestwo Danii i Republikę Federalną Niemiec.
153
To samo stwierdzenie można sformułować w odniesieniu do sporządzonego przez spółkę Femern sprawozdania w sprawie oddziaływania na środowisko stałego połączenia, na które to sprawozdanie powołują się FSS, Aktionsbündnis, NABU i VDR. Co prawda w sprawozdaniu tym rozważono kilka możliwych rozwiązań, a mianowicie most wantowy, most wiszący oraz tunele drążone. Niemniej jednak okazuje się, że interwenienci nie wykazali, iż z fragmentów wspomnianego sprawozdania przetłumaczonych na język postępowania wynika, że wspomniane alternatywne projekty mogłyby być realizowane bez pomocy państwa.
154
W konsekwencji nie można zarzucać Komisji, że nie uwzględniła projektów alternatywnych połączeń stałych.
155
Po trzecie, co się tyczy powołanego przez skarżące projektu polegającego na modernizacji połączenia z Jutlandią (Dania), należy stwierdzić, że odesłanie do strony 5 sprawozdania zbiorczego ze sprawozdania COWI jest błędne, ponieważ streszczenie tego sprawozdania przetłumaczone na język postępowania nie zawiera wzmianki o takim projekcie. Co się tyczy projektu, na który powołuje się NABU, polegającego na modernizacji usług promowych w cieśninie Fehmarn i modernizacji istniejących linii kolejowych przez Jutlandię, należy również stwierdzić, że taki projekt nie figuruje w streszczeniu tego sprawozdania przetłumaczonym na język postępowania sprawozdania COWI, do którego nie zawarto żadnego konkretnego odesłania w uwagach interwenienta. Ponadto w odniesieniu do projektu, na który powołuje się NABU, polegającego na poprawie połączenia z Jutlandią przebiegającego przez Kolding (Dania) należy stwierdzić, że uwagi interwenienta nie zawierają dostatecznych wyjaśnień, które umożliwiłyby określenie wspomnianego projektu. Dlatego też samo przywołanie tych projektów, na które powołują się skarżące i NABU, nie pozwala wykazać, że Komisja niesłusznie ich nie uwzględniła.
156
Z powyższych rozważań wynika, że skarżące, FSS, Aktionsbündnis, NABU i VDR nie wykazały, iż ustalenia dokonane w motywach 306–308 zaskarżonej decyzji i wniosek, zgodnie z którym alternatywny scenariusz polega na braku alternatywnego projektu, były obarczone oczywistym błędem w ocenie.
157
W drugiej kolejności nie można uwzględnić argumentacji FSS, zgodnie z którą zasadniczo z pkt 150 wyroku z dnia 12 lipca 2018 r., Austria/Komisja (T‑356/15, EU:T:2018:439), a także z pkt 29 komunikatu w sprawie projektów WEZ wynika, że państwo członkowskie nie może ukierunkować pomocy na wybrany przez siebie projekt, jeżeli istnieją jasno określone i wystarczająco przewidywalne projekty alternatywne, które realizują te same cele i które wymagają mniejszego wsparcia.
158
Po pierwsze, należy stwierdzić, że argumentacja ta nie ma podstaw w wyroku z dnia 12 lipca 2018 r., Austria/Komisja (T‑356/15, EU:T:2018:439).
159
Po drugie, jak przypomniała Komisja, w przypadku istnienia ważnego projektu stanowiącego przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania, o ile spełnione są przesłanki z art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE oraz przesłanki przewidziane w komunikacie w sprawie projektów WEZ, państwo członkowskie może przyznać pomoc na wybrany przez siebie projekt.
[…]
163
Z powyższych rozważań wynika, że Komisja nie naruszyła prawa ani nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, gdy uznała, że scenariusz alternatywny polegał na braku projektu alternatywnego.
164
W konsekwencji drugi zarzut szczegółowy, dotyczący twierdzenia, że Komisja niesłusznie uznała, iż alternatywny scenariusz polegał na braku projektu alternatywnego, należy oddalić jako bezzasadny.
c)
W przedmiocie trzeciego zarzutu szczegółowego, dotyczącego zakwestionowania okresów przyjętych do celów obliczenia IRR (konieczność pomocy) i obliczenia luki w finansowaniu (proporcjonalność pomocy)
165
Skarżące, FSS, ECSA, Trelleborg Hamn i VDR podnoszą, że okres trwania inwestycji przewidziany w pkt 31 komunikatu w sprawie projektów WEZ w celu obliczenia luki w finansowaniu powinien odpowiadać okresowi trwania projektu przewidzianemu w pkt 30 tego komunikatu w celu obliczenia IRR. Skarżące i interwenienci powołują się zatem na te same argumenty na poparcie zarzutu szczegółowego podniesionego w części dotyczącej konieczności pomocy, dotyczącego oczywistego błędu w ocenie okresu przyjętego do celów obliczenia IRR, a także na podniesionym w części trzeciej, dotyczącym proporcjonalności pomocy, zarzucie szczegółowym, dotyczącym oczywistego błędu w ocenie okresu przyjętego do celów obliczenia luki w finansowaniu.
166
Skarżące, FSS, ECSA, Trelleborg Hamn i VDR uważają, że Komisja popełniła oczywiste błędy w ocenie, gdy oparła się na okresie 40 lat w celu obliczenia IRR i luki w finansowaniu. Ich zdaniem, gdyby przyjąć okres trwania projektu wynoszący 120 lat, z jednej strony IRR byłoby wyższe, ponieważ dochody uzyskiwane z połączenia stałego byłyby większe długoterminowo, a z drugiej strony luka w finansowaniu byłaby mniejsza.
167
Komisja, popierana przez Królestwo Danii, kwestionuje tę argumentację.
168
W tym względzie należy zauważyć z jednej strony, że w braku alternatywnego projektu, zgodnie z pkt 30 komunikatu w sprawie projektów WEZ, Komisja powinna sprawdzić, czy kwota pomocy nie przekracza minimum niezbędnego do zapewnienia wystarczającej rentowności projektu objętego pomocą, na przykład poprzez umożliwienie osiągnięcia IRR na poziomie odpowiadającym poziomowi referencyjnemu lub minimalnej stopie zwrotu dla danego sektora lub danego przedsiębiorstwa, przy czym należy uwzględnić wszystkie spodziewane koszty i korzyści z całego okresu trwania projektu. Wynika stąd, że pomoc jest konieczna, jeśli projekt nie jest opłacalny przez cały okres trwania (zob. podobnie wyrok z dnia 13 grudnia 2018 r., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisja, T‑630/15, niepublikowany, EU:T:2018:942, pkt 210).
169
Z drugiej strony, zgodnie z pkt 31 komunikatu w sprawie projektów WEZ, maksymalną kwotę pomocy określa się na podstawie samej luki w finansowaniu określonej w odniesieniu do kosztów kwalifikowalnych, przy czym w uzasadnionych przypadkach potwierdzonych analizą luki w finansowaniu intensywność pomocy może sięgnąć nawet do 100 % kosztów kwalifikowalnych. W tym ustępie określono lukę w finansowaniu jako różnicę między dodatnimi a ujemnymi przepływami pieniężnymi w okresie trwania inwestycji zaksięgowanymi według ich wartości bieżącej w oparciu o odpowiednią stopę dyskontową uwzględniającą stopę zwrotu wymaganą do realizacji projektu przez beneficjenta, w szczególności w odniesieniu do ponoszonego ryzyka.
170
W niniejszej sprawie z motywu 327 zaskarżonej decyzji wynika, że w celu ustalenia luki w finansowaniu władze duńskie wykorzystały oczekiwany gospodarczy okres trwania inwestycji wynoszący 40 lat ze względu na to, iż chodzi o okres, jaki inwestor zwykle uwzględnia, gdy inwestuje w infrastrukturę na dużą skalę, taką jak stałe połączenie. O ile Komisja zwróciła uwagę, że w witrynie internetowej spółki Femern wskazano okres trwania projektu wynoszący 120 lat, o tyle zauważyła ona, że gdy przepływy pieniężne są odległe w czasie, skutki obliczania wartości bieżącej są znaczne. Ponadto Komisja uznała, że ze względu na wysoki stopień niepewności nierozłącznie związany z wszelkimi prognozami finansowymi w tak długim okresie jest mało prawdopodobne, aby rozsądny inwestor zgodził się na dokonanie inwestycji, której perspektywy rentowności mogą się urzeczywistnić jedynie w tak długim okresie. W związku z tym Komisja uznała, że okres eksploatacji wynoszący 40 lat stanowi racjonalne założenie do celów obliczenia luki w finansowaniu stałego połączenia.
171
W odniesieniu do IRR, w motywach 309 i 310 zaskarżonej decyzji, ponieważ spółka Femern nie realizuje projektów inwestycyjnych o podobnym charakterze lub o podobnych ogólnych kosztach inwestycji, które mogłyby zostać wykorzystane do ustalenia, czy kwota pomocy przekracza poziom niezbędny do tego, aby projekt był wystarczająco rentowny, Komisja uznała, że należy porównać IRR bez pomocy dla projektu stałego połączenia z wymogami dotyczącymi kosztów inwestycji odnotowanymi w danym sektorze, a mianowicie ze średnim ważonym kosztem kapitału ustalonym na poziomie 5,59 %. Z motywu 312 zaskarżonej decyzji wynika zatem, że przyjmując gospodarczy okres trwania inwestycji wynoszący 40 lat, Komisja stwierdziła, iż IRR projektu bez pomocy wynosi 3,9 % i że pozostanie on niższy od średniego ważonego kosztu kapitału nawet z dłuższym okresem trwania aż do 2100 r.
172
Należy zauważyć, że w swojej argumentacji skarżące, FSS, ECSA, Trelleborg Hamn i VDR zarzucają Komisji, iż obliczyła IRR i lukę w finansowaniu z uwzględnieniem gospodarczego okresu trwania inwestycji wynoszącego 40 lat zamiast okresu trwania projektu wynoszącego 120 lat.
173
W tym względzie w pierwszej kolejności należy zauważyć, że w pkt 213 wyroku z dnia 13 grudnia 2018 r., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisja (T‑630/15, niepublikowanego, EU:T:2018:942), Sąd orzekł, iż odnosząc się do „okresu spłaty pomocy”, Komisja nie zastosowała prawidłowo pkt 30 komunikatu w sprawie projektów WEZ, zgodnie z którym IRR jest obliczany z uwzględnieniem spodziewanych kosztów i korzyści z „całego okresu trwania projektu”. Ponadto uznał on, że zastosowanie obliczenia IRR do bardzo niepewnego okresu spłaty było również arbitralne, ponieważ okres ten mógł się różnić w zależności od czynników subiektywnych, w szczególności rodzaju pomocy i zasad spłaty wynegocjowanych między beneficjentem a instytucją finansową przyznającą pożyczkę.
174
Wbrew twierdzeniom skarżących, ECSA, Trelleborg Hamn i VDR, z powyższych rozważań nie można wywieść, że Sąd zamierzał wprowadzić wymóg, by Komisja uwzględniła okres wynoszący 120 lat w celu obliczenia IRR, tym bardziej że w wyroku z dnia 13 grudnia 2018 r., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisja (T‑630/15, niepublikowanym, EU:T:2018:942), jedyna wzmianka odnosząca się do tego okresu znajduje się w opisie argumentacji stron. Ponadto należy zauważyć, że w pkt 217 tego wyroku Sąd uznał, iż nie można co do zasady wykluczyć, że pomoc była konieczna do realizacji projektu o takim rozmiarze, lecz że niewystarczające i nieprecyzyjne badanie konieczności pomocy wykazało istnienie poważnych trudności, które zobowiązywały Komisję do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego i które nie umożliwiały jej zbadania, czy popełniła ona oczywisty błąd w ocenie.
175
W drugiej kolejności należy zweryfikować, czy – jak twierdzą skarżące, FSS, ECSA, Trelleborg Hamn i VDR – Komisja naruszyła pkt 30 i 31 komunikatu w sprawie projektów WEZ poprzez uwzględnienie zachowania inwestorów na rynku przy ustalaniu okresu właściwego do obliczenia IRR i luki w finansowaniu.
176
Po pierwsze, w odniesieniu do okresu mającego znaczenie do celów obliczenia IRR, przewidziany w ostatnim zdaniu pkt 30 komunikatu w sprawie projektów WEZ wymóg uwzględnienia wszystkich spodziewanych kosztów i korzyści „z całego okresu trwania projektu” należy interpretować w świetle wskaźników, które należy wziąć pod uwagę przy przeprowadzaniu testu polegającego na porównaniu IRR bez pomocy z wartością odniesienia. Tymczasem należy stwierdzić, że w pkt 30 komunikatu w sprawie projektów WEZ przewidziano, iż IRR należy porównać ze wskaźnikami rynkowymi, a mianowicie z minimalną stopą zwrotu dla danego sektora lub danego przedsiębiorstwa, przy czym można również wziąć pod uwagę zwykłe stopy zwrotu wymagane przez beneficjenta w ramach innych projektów inwestycyjnych o podobnym charakterze, a także całkowite poniesione koszty inwestycji lub zyski zwykle odnotowywane w danym sektorze.
177
Ponadto w niniejszej sprawie, jak przypomniano w pkt 171 powyżej, w celu ustalenia, czy IRR bez pomocy był wystarczający do osiągnięcia wymaganego przez rynek minimalnego poziomu rentowności, konieczne było posłużenie się średnim ważonym kosztem kapitału. Chodzi o stopę zwrotu, która stanowi koszt finansowania ze wszystkich źródeł (dług, kapitał własny) dla porównywalnego projektu. Pomiędzy stronami głównymi bezsporne jest, że wartość tej stopy zwrotu odzwierciedla minimalny poziom rentowności, który należy osiągnąć, aby projekt był opłacalny. Została ona obliczona, jak wynika z motywów 328–339 zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskaźników rynkowych (premia z tytułu ryzyka zadłużenia, premia z tytułu ryzyka od kapitału własnego, premia z tytułu ryzyka szczególnego, stopa bez ryzyka). W związku z tym, ponieważ test przewidziany w pkt 30 komunikatu w sprawie projektów WEZ wymaga określenia minimalnego poziomu rentowności porównywalnego projektu na rynku, nie można zarzucać Komisji, że naruszyła komunikat w sprawie projektów WEZ poprzez ustalenie okresu właściwego dla obliczenia IRR z uwzględnieniem zachowania inwestorów na rynku.
178
Podobnie odniesienia do „okresu trwania projektu” w ostatnim zdaniu pkt 30 komunikatu w sprawie projektów WEZ nie można interpretować w ten sposób, że wymaga ono zbadania przez Komisję, czy pomoc nie przekracza minimum niezbędnego do tego, aby projekt inwestycyjny stałego połączenia objęty pomocą był wystarczająco rentowny w okresie eksploatacji tej infrastruktury. To odniesienie, które ma na celu uwzględnienie wszystkich spodziewanych kosztów i korzyści, które należy wziąć pod uwagę, należy bowiem rozumieć jako odnoszące się do gospodarczego okresu trwania projektu inwestycyjnego, a nie okres trwałości infrastruktury pod względem technicznym. Wynika stąd, że w okolicznościach niniejszej sprawy Komisja mogła zasadnie obliczyć IRR bez pomocy dla projektu stałego połączenia, opierając się na gospodarczym okresie trwania projektu inwestycyjnego.
179
Po drugie, co się tyczy okresu przyjętego w celu obliczenia luki w finansowaniu, z pkt 31 komunikatu w sprawie projektów WEZ wynika, że wartość bieżącą przepływów pieniężnych należy obliczyć w oparciu o odpowiednią stopę dyskontową uwzględniającą stopę zwrotu wymaganą do realizacji projektu przez beneficjenta, w szczególności w odniesieniu do ponoszonego ryzyka. Wynika z tego, że – jak zauważyła Komisja – analiza luki w finansowaniu ma na celu określenie, w jakim zakresie projekt mógłby być finansowany w warunkach rynkowych. Z pkt 5 komunikatu w sprawie projektów WEZ wynika bowiem, że pomoc przyznana na realizację ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania ma na celu przezwyciężenie braku dostępnego na rynku finansowania na realizację takich projektów, które wymagają znacznego udziału władz publicznych. W niniejszej sprawie przy obliczaniu luki w finansowaniu zastosowano również średni ważony koszt kapitału przy obliczaniu wartości bieżącej przepływów pieniężnych projektu inwestycyjnego. Ponieważ ta stopa zwrotu została ustalona z uwzględnieniem parametrów rynkowych, nie można zarzucać Komisji, że naruszyła pkt 31 komunikatu w sprawie projektów WEZ poprzez uwzględnienie przy ustalaniu okresu właściwego dla obliczenia luki w finansowaniu odbiór inwestorów na rynku.
180
Po trzecie, co się tyczy argumentu skarżących i FSS, zgodnie z którym okres na obliczenie IRR i luki w finansowaniu powinien zasadniczo odpowiadać „okresowi gospodarczego korzystania z danego składnika aktywów” zawartemu w pkt 99 wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych (Dz.U. 2014, C 99, s. 3), należy stwierdzić, że – jak podnosi Komisja – wspomniane wytyczne nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. W każdym razie w kontekście niniejszej sprawy należy dokonać rozróżnienia pomiędzy z jednej strony okresem gospodarczego korzystania z danego składnika aktywów, a z drugiej strony okresem trwałości składnika aktywów, czyli okresem trwałości infrastruktury pod względem technicznym. W tym względzie należy stwierdzić, że okres trwania wynoszący 120 lat, o którym mowa w motywie 327 zaskarżonej decyzji, wydaje się raczej odnosić do okresu trwałości składnika aktywów pod względem technicznym. Ze względu na rozwój rodzajów transportu inwestorowi trudno jest bowiem przewidzieć, czy pod względem gospodarczym można eksploatować infrastrukturę w tak długim okresie.
[…]
183
W trzeciej kolejności należy zweryfikować, czy Komisja przy obliczeniu IRR i luki w finansowaniu popełniła oczywisty błąd w ocenie poprzez przyjęcie gospodarczego okresu trwania inwestycji wynoszącego 40 lat.
184
W niniejszej sprawie, jak przypomniano w pkt 170 powyżej, w motywie 327 zaskarżonej decyzji Komisja wyjaśniła powody, dla których przyjęcie okresu 120 lat nie byłoby rozsądne. Skoro zatem zadaniem Komisji było ustalenie kosztu finansowania na rynku inwestycji porównywalnej z inwestycją zrealizowaną w odniesieniu do stałego połączenia, Komisja uznała, że należy przyjąć założenie, iż okres 40 lat eksploatacji jest dłuższy niż okres przyjęty dla innych projektów infrastrukturalnych w sektorach portów i portów lotniczych.
185
Co się tyczy argumentu skarżących, zgodnie z którym zasadniczo okres 40 lat nie pozwala na uwzględnienie niektórych przyszłych dochodów, co skutkowałoby sztucznym obniżeniem IRR i sztucznym zwiększeniem luki w finansowaniu, biorąc pod uwagę niepewność nierozerwalnie związaną z inwestycjami w bardzo długim okresie, Komisja nie popełnia oczywistego błędu w ocenie, gdy uważa, że nawet przy uwzględnieniu dłuższego okresu wyraźny wpływ na ewentualne przychody przekraczający 40 lat jest prawdopodobnie ograniczony. Jak bowiem podnosi Komisja w odpowiedzi na skargę, aby zabezpieczyć się przed ryzykiem nierozerwalnie związanym z inwestycjami trwającymi dłużej niż 40 lat, inwestor prawdopodobnie zażądałby wyższej stopy zwrotu, co skutkowałoby zwiększeniem średniego ważonego kosztu kapitału, a w konsekwencji zmniejszeniem wartości zdyskontowanych przyszłych przychodów.
[…]
188
Z powyższych rozważań wynika, że skarżące, FSS, VDR, ECSA i Trelleborg Hamn nie wykazały, iż Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, gdy oparła się na okresie 40 lat przy obliczaniu IRR i luki w finansowaniu projektu.
189
W związku z tym nie ma potrzeby orzekania w przedmiocie argumentacji mającej na celu zakwestionowanie obliczenia IRR dokonanego tytułem zabezpieczenia aż do 2100 r.
190
Należy zatem oddalić zarzut szczegółowy oparty na zakwestionowaniu okresów przyjętych do celów obliczenia IRR (konieczność pomocy) i obliczenia luki w finansowaniu (proporcjonalność pomocy).
191
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, część drugą zarzutu drugiego należy oddalić w całości.
3.
W przedmiocie części trzeciej, która dotyczy tego, że Komisja niesłusznie doszła do wniosku, że pomoc ma proporcjonalny charakter
192
W części trzeciej zarzutu drugiego skarżące podnoszą trzy zarzuty szczegółowe, z których pierwszy dotyczy zakwestionowania ograniczenia pomocy w czasie, drugi – zakwestionowania luki w finansowaniu, a trzeci – zakwestionowania kwoty pomocy.
a)
W przedmiocie pierwszego zarzutu szczegółowego, dotyczącego zakwestionowania ograniczenia pomocy w czasie
193
Skarżące, ECSA, Trelleborg Hamn i VDR uważają, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie w odniesieniu do proporcjonalności rozpatrywanej pomocy ze względu na to, że pomoc ta nie jest ograniczona w czasie i że w każdym wypadku przyjęty w zaskarżonej decyzji okres szesnastu lat po otwarciu stałego połączenia jest zbyt długi.
194
Komisja, popierana przez Królestwo Danii, kwestionuje tę argumentację.
195
W tym względzie należy zauważyć, że z pkt 36 komunikatu w sprawie projektów WEZ wynika, iż instrument pomocy należy wybierać z uwzględnieniem niedoskonałości rynku lub innych ważnych braków systemowych, które należy usunąć, przy czym, jeżeli problem polega na braku dostępu do finansowania, państwo członkowskie powinno zasadniczo udzielić wsparcia w formie pomocy na utrzymanie płynności finansowej, np. pożyczki lub gwarancji. W odniesieniu do tej pomocy w formie pożyczki lub gwarancji w przypisie 27 do pkt 36 komunikatu w sprawie projektów WEZ sprecyzowano, że pomoc w formie gwarancji musi być ograniczona w czasie, a w przypadku pomocy w postaci pożyczek należy określić okresy spłaty.
196
W niniejszej sprawie w motywie 348 zaskarżonej decyzji Komisja wskazała, że władze duńskie zapewniły, iż spółka Femern nie będzie korzystała z pożyczek państwowych i gwarancji państwa, które łącznie przekraczają maksymalną gwarantowaną kwotę wynoszącą 69,3 mld DKK (około 9,3 mld EUR), przy czym wspomniane pożyczki i gwarancje są ściśle ograniczone do kosztów planowania i budowy stałego połączenia. Ponadto zgodnie z alternatywnym modelem luki w finansowaniu, który został przekazany przez władze duńskie w toku formalnego postępowania wyjaśniającego Komisja stwierdziła w motywie 349 zaskarżonej decyzji, że 16 lat po rozpoczęciu eksploatacji wszystkie pożyczki objęte gwarancją państwa zostaną zamknięte i że wszystkie otrzymane pożyczki państwowe zostaną spłacone. Zdaniem Komisji, jak wskazano w motywie 350 zaskarżonej decyzji, wynika stąd pomoc równa luce w finansowaniu w wysokości 12,046 mld DKK (w przybliżeniu 1,615 mld EUR). Ponadto z motywu 351 zaskarżonej decyzji wynika, że ponieważ nie można wykluczyć, iż luka w finansowaniu zostanie zawyżona ze względu na włączenie budżetu rezerwowego, władze duńskie będą musiały ponownie obliczyć lukę w finansowaniu najpóźniej pięć lat po rozpoczęciu eksploatacji, przy czym gdyby luka w finansowaniu była niższa niż pierwotnie przewidywano, maksymalna gwarantowana kwota zostałaby zmniejszona do 66,1 mld DKK (około 8,9 mld EUR), a maksymalny okres gwarancji zostałby skrócony do jedenastu lat od rozpoczęcia eksploatacji.
197
W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o argumenty, zgodnie z którymi czas trwania pomocy nie jest ograniczony w czasie, po pierwsze, należy oddalić podniesiony przez skarżące, ECSA, Trelleborg Hamn i VDR argument, dotyczący tego, że co do zasady Komisja nie przedstawiła żadnej wskazówki co do momentu przyznania pomocy. Jak podnosi Komisja, daty, w których przyznano spółce Femern kolejno trzy rodzaje pomocy indywidualnej, wymieniono w motywie 259 zaskarżonej decyzji. Ponadto taki argument nie ma znaczenia dla twierdzenia, że Komisja nie uwzględniła wymogu wynikającego z pkt 36 komunikatu w sprawie projektów WEZ, przypomnianego w pkt 195 powyżej, zgodnie z którym pomoc w formie gwarancji musi być ograniczona w czasie, a w przypadku pomocy w postaci pożyczek należy określić okresy spłaty. Wbrew twierdzeniom skarżących komunikat w sprawie projektów WEZ nie wymaga bowiem, by zostały określone dokładne daty, wobec czego nie jest konieczne dokładne zapoznanie się z momentem przyznania pomocy.
198
Po drugie, w odniesieniu do argumentu skarżących, zgodnie z którym co do zasady pomoc nie jest ograniczona w czasie z tego powodu, że nie jest możliwe określenie daty zakończenia pomocy ze względu na niepewny charakter daty otwarcia stałego połączenia, należy zauważyć, że w motywach 348–351 zaskarżonej decyzji Komisja upewniła się, że w odniesieniu do udzielania pożyczek państwowych i gwarancji państwa zostaną ustalone ograniczenia czasowe.
199
Z jednej strony, jak wskazano w motywie 349 zaskarżonej decyzji, wszystkie pożyczki objęte gwarancją powinny zostać zamknięte najpóźniej 16 lat po rozpoczęciu eksploatacji stałego połączenia, a wszystkie pożyczki państwowe będą musiały zostać spłacone, przy czym po spłacie rzeczywistego długu nie zostanie udzielona żadna gwarancja, jeżeli okres spłaty tego długu jest krótszy niż 16 lat.
200
Z drugiej strony pożyczki państwowe i gwarancje państwa są ściśle ograniczone do finansowania kosztów planowania i budowy stałego połączenia, a władze duńskie nie mogą udzielić spółce Femern takich pożyczek i gwarancji w kwocie, która przekraczałaby maksymalną gwarantowaną kwotę ustaloną na 69,3 mld DKK (w przybliżeniu 9,3 mld EUR), przy czym wspomniana kwota obejmuje również odsetki od długu zaciągniętego w celu sfinansowania planowania i budowy stałego połączenia. W związku z tym, jak wskazała Komisja, ewentualne opóźnienia w całkowitym otwarciu stałego połączenia skutkowałyby zwiększeniem zaciągniętego w celu sfinansowania planowania i budowy stałego połączenia długu, który jest ściśle ograniczony maksymalną gwarantowaną kwotą i szesnastoletnim terminem spłaty po otwarciu stałego połączenia. Wynika stąd, że w przypadku gdyby spółka Femern potrzebowała w celu sfinalizowania budowy stałego połączenia pożyczek państwowych lub gwarancji państwa na łączną kwotę, która przekracza maksymalną gwarantowaną kwotę, władze duńskie byłyby zobowiązane do zgłoszenia tego dodatkowego finansowania, które nie jest objęte uznaniem za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zaskarżonej decyzji. Z powyższego wynika, że skarżące nie mogą twierdzić, iż w interesie spółki Femern leżałoby opóźnienie pełnego oddania do użytku stałego połączenia w celu przedłużenia czasu trwania pomocy.
201
Ponadto należy zauważyć, że ze względu na to, iż luka w finansowaniu może zostać zawyżona z powodu włączenia budżetu rezerwowego do maksymalnej gwarantowanej kwoty, Komisja zażądała w motywie 351 zaskarżonej decyzji, aby władze duńskie dokonały ponownego obliczenia, najpóźniej w ciągu pięciu lat od rozpoczęcia eksploatacji stałego połączenia, luki w finansowaniu. W przypadku gdyby zawyżono lukę w finansowaniu, maksymalna gwarantowana kwota mogłaby zostać zmniejszona do 66,1 mld DKK (około 8,9 mld EUR), a maksymalny okres gwarancji mógłby zostać skrócony do jedenastu lat od rozpoczęcia eksploatacji.
202
Wbrew twierdzeniom skarżących zasady ograniczenia okresu, na jaki udzielono pożyczek państwowych i okresu trwania gwarancji państwa w zaskarżonej decyzji nie naruszają uzasadnienia wyroku z dnia 13 grudnia 2018 r., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisja (T‑630/15, niepublikowanego, EU:T:2018:942), z tego względu, że data zakończenia pomocy nie jest wystarczająco sprecyzowana.
203
W tym zakresie na wstępie należy zauważyć, że w wyroku z dnia 13 grudnia 2018 r., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisja (T‑630/15, niepublikowanym, EU:T:2018:942), Sąd nie orzekł, iż Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie przy badaniu proporcjonalności pomocy, lecz, że powinna ona była wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające ze względu na poważne trudności w zakresie oceny proporcjonalności pomocy. W szczególności, jeśli chodzi o okres trwania gwarancji, Sąd uznał, że biorąc pod uwagę częściowo nieokreślony charakter ich przedmiotu oraz wyjątkowo długi i nieokreślony, a nawet niemożliwy do przewidzenia okres spłaty długu, Komisja powinna była zastanowić się nad proporcjonalnością spornej pomocy.
204
Należy zaznaczyć, że skarżące są w błędzie co do zakresu incydentalnego ustalenia odnoszącego się do daty otwarcia stałego połączenia, dokonanego w pkt 230 wyroku z dnia 13 grudnia 2018 r., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisja (T‑630/15, niepublikowanego, EU:T:2018:942). Sąd wspomniał wprawdzie o niepewnej dacie otwarcia stałego połączenia. Jednakże z treści pkt 230–233 tego wyroku wynika, że to stwierdzenie incydentalne stanowiło tylko jeden z elementów branych pod uwagę w celu stwierdzenia, w okolicznościach odmiennych niż w niniejszej sprawie, że Komisja powinna była wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające. W odniesieniu bowiem do częściowo nieokreślonego charakteru przedmiotu gwarancji Sąd wskazał, że sporne gwarancje obejmowały zaciągnięty dług związany z planowaniem, budową i funkcjonowaniem stałego połączenia, lecz że wspomniane gwarancje nie odnosiły się do konkretnej kwoty. Co się tyczy niezwykle długiego i nieprzewidywalnego czasu trwania okresu spłaty długu, Sąd zauważył, że władze duńskie mogły udzielić nowych gwarancji na okres 55 lat od daty otwarcia stałego połączenia. Sąd stwierdził zatem, że wpływ gwarancji wykraczał znacznie poza okres 55 lat od otwarcia stałego połączenia, czyli aż do momentu spłaty pożyczek objętych gwarancją państwa.
205
Należy stwierdzić, że nie można porównywać zasad ograniczania okresu, na jaki zostały udzielone pożyczki państwowe, i okresu trwania gwarancji państwowych określonych w zaskarżonej decyzji z zasadami regulującymi udzielanie gwarancji w decyzji z 2015 r. w sprawie budowy. Jak bowiem wynika z motywów 348–351 zaskarżonej decyzji, Komisja upewniła się, że przedmiot pożyczek państwowych i gwarancji państwa zostanie ściśle ograniczony, w tym w odniesieniu do maksymalnej kwoty długu, która może być objęta gwarancją. Ponadto wymagane jest, aby najpóźniej 16 lat po rozpoczęciu eksploatacji stałego połączenia wszystkie pożyczki objęte gwarancją zostały zamknięte, a wszystkie pożyczki państwowe zostały spłacone. Co więcej w przypadku, gdyby zawyżono lukę w finansowaniu, przewiduje się zmniejszenie zarówno maksymalnej gwarantowanej kwoty, jak i skrócenie okresu spłaty pożyczek i zwrotu gwarancji.
206
Z powyższego wynika, że skarżące nie mogą zarzucać Komisji, iż naruszyła ona wynikający z pkt 36 komunikatu w sprawie projektów WEZ wymóg ograniczenia pomocy w czasie.
207
W drugiej kolejności należy zbadać, czy – jak podnoszą skarżące, ECSA, Trelleborg Hamn i VDR – Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie ze względu na to, że okres szesnastu lat od otwarcia stałego połączenia jest zbyt długi, ponieważ przekracza on moment, w którym spółka Femern będzie w stanie, na podstawie swojego przepływu środków pieniężnych, finansować się na rynku, wobec czego po tym momencie pomoc stanowi pomoc operacyjną niezgodną z rynkiem wewnętrznym.
208
Należy zauważyć, że powyższa argumentacja opiera się na oderwanym od kontekstu rozumieniu pkt 242 wyroku z dnia 13 grudnia 2018 r., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisja (T‑630/15, niepublikowanego, EU:T:2018:942), w którym Sąd orzekł, iż pomoc powinna wygasnąć w momencie, w którym beneficjent będzie w stanie na podstawie swojego przepływu środków pieniężnych pożyczać na rynku konkurencyjnym bez pomocy gwarancji państwa lub pożyczek państwowych. W tym względzie Sąd sprecyzował, że moment ten jest zazwyczaj osiągnięty, gdy kwota długu beneficjenta zmniejszyła się do poziomu, na którym dochody mogą przekroczyć koszty eksploatacji i spłatę długu w warunkach rynkowych, a zatem przed całkowitą spłatą długu. W związku z tym, zdaniem Sądu, pomoc, która przekracza ten poziom, może zostać uznana za pomoc operacyjną.
209
Tymczasem pkt 242 wyroku z dnia 13 grudnia 2018 r., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisja (T‑630/15, niepublikowanego, EU:T:2018:942) nie można odczytywać ani interpretować niezależnie od kontekstu, w którym zwrócono się do Sądu, a mianowicie, jak wynika z pkt 240 tego wyroku, kontekstu spornych środków na rzecz spółki Femern, które obejmowały nie tylko dług związany z planowaniem i budową, lecz również dług dotyczący eksploatacji stałego połączenia. W pkt 241 tego wyroku Sąd wskazał zatem, że w zakresie, w jakim sporna pomoc pokrywa koszty eksploatacji stałego połączenia, nie można wykluczyć, że w pewnym stopniu może ona stanowić pomoc operacyjną mającą na celu uwolnienie przedsiębiorstwa od kosztów, które musiałoby ono normalnie ponieść w ramach bieżącego zarządzania swoją działalnością, w związku z czym przyjął kryterium powołane przez skarżące, ECSA, Trelleborg Hamn i VDR.
210
Należy stwierdzić, że w odróżnieniu od decyzji z 2015 r. w sprawie budowy, której nieważność Sąd stwierdził w wyroku z dnia 13 grudnia 2018 r., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisja (T‑630/15, niepublikowanym, EU:T:2018:942), z motywu 348 zaskarżonej decyzji w szczególności wynika, iż pożyczki państwowe i gwarancje państwa są ściśle ograniczone do finansowania koniecznego do pokrycia kosztów poniesionych na etapach planowania i budowy stałego połączenia. Wynika stąd, że w braku pożyczek lub gwarancji mogących pokryć koszty eksploatacji, Komisja nie była zobowiązana do ograniczenia czasu trwania pomocy do momentu, w którym beneficjent byłby w stanie, na podstawie swojego przepływu środków pieniężnych pożyczać na rynku konkurencyjnym bez pomocy gwarancji państwa lub pożyczek państwowych.
211
W każdym razie skarżące, ECSA, Trelleborg Hamn i VDR nie przedstawiły żadnego dowodu, który pozwoliłby na wykazanie, że limit 16 lat od otwarcia stałego połączenia jest oczywiście błędny. Skarżące poprzestają bowiem na twierdzeniu, że przychody operacyjne podmiotów odpowiedzialnych za budowę i eksploatację połączeń stałych w Wielkim Bełcie i cieśninie Sund przekroczyły kwotę kosztów eksploatacji i spłaty długu od czwartego lub piątego roku od otwarcia tych połączeń. Tymczasem poza tym, że twierdzenie to nie jest wsparte uzasadnionymi dowodami, skarżące nie wykazały również, by spółka Femern znajdowała się w sytuacji porównywalnej z sytuacją podmiotów odpowiedzialnych za budowę i eksploatację połączeń stałych w Wielkim Bełcie i cieśninie Sund, w szczególności w odniesieniu do wynagrodzenia wymaganego za pożyczki państwowe i gwarancje państwa lub faktu, że podmioty odpowiedzialne za wspomniane połączenia mogą korzystać z gwarancji państwa mogących pokryć koszty eksploatacji.
212
Należy zatem stwierdzić, że skarżące, ECSA, Trelleborg Hamn i VDR nie wykazały, iż Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, gdy ograniczyła czas trwania pomocy do szesnastu lat od otwarcia stałego połączenia.
213
Należy zatem oddalić pierwszy zarzut szczegółowy, dotyczący zakwestionowania ograniczenia pomocy w czasie.
b)
W przedmiocie drugiego zarzutu szczegółowego, dotyczącego zakwestionowania luki w finansowaniu
214
Drugi zarzut szczegółowy części trzeciej zarzutu drugiego dzieli się na trzy punkty, dotyczące: pierwszy – zakwestionowania przychodów uwzględnionych przy obliczaniu luki w finansowaniu, drugi – zakwestionowania kosztów uwzględnionych przy obliczaniu luki w finansowaniu oraz trzeci – zakwestionowania okresu przyjętego do celów obliczenia luki w finansowaniu.
215
Ponieważ punkt trzeci został już zbadany w pkt 168–190 powyżej, w ramach trzeciego zarzutu szczegółowego części drugiej zarzutu drugiego, pozostaje zbadać zasadność punktów pierwszego i drugiego.
1) W przedmiocie punktu pierwszego, dotyczącego zakwestionowania przychodów
216
Skarżące, DFA i Rederi Nordö-Link podnoszą, że przy ustalaniu luki w finansowaniu Komisja zaniżyła przychody spółki Femern w celu sztucznego zwiększenia luki w finansowaniu.
217
Komisja, popierana przez Królestwo Danii, kwestionuje tę argumentację.
218
W niniejszej sprawie, jeśli chodzi o przychody ze stałego połączenia, Komisja uznała w motywie 322 zaskarżonej decyzji, że przewidywania ruchu drogowego były rozsądne, w szczególności w zakresie, w jakim przewidywania te uwzględniają redystrybucję ruchu związaną ze zmniejszeniem opłat za przejazd na stałym połączeniu przez Wielki Bełt oraz utrzymanie konkurencji w zakresie usług promowych. W tym względzie Komisja wskazała, że rozsądny inwestor wziąłby pod uwagę w swojej analizie finansowej utrzymanie usług promowych i uważa usługę o częstotliwości jednej godziny za odpowiednią.
219
Ponadto w motywie 323 zaskarżonej decyzji w odniesieniu do szacowanych cen Komisja zauważyła, że przychody operacyjne znacznie przewyższały koszty eksploatacji i że nie można wymagać, aby ceny rekompensowały całość kosztów, w tym koszty budowy. Komisja sprecyzowała jednak, że ceny szacowane w modelu luki w finansowaniu nie mogą być sztucznie zaniżone. W niniejszej sprawie Komisja zwróciła uwagę, że w duńskim ustawodawstwie ustanowiono zasadę, iż poziom cen za ruch drogowy powinien mieścić się na poziomie cen stosowanych do połączenia promowego między Rødby i Puttgarden w 2007 r., dostosowanym w zależności od ogólnego wzrostu cen w momencie otwarcia. W tym względzie Komisja stwierdziła, że prognozy ruchu zostały opracowane na podstawie tych cen i że wprowadzenie zróżnicowanej struktury cen miałoby ograniczony wpływ na przychody. W związku z tym Komisja uznała, że szacowane przychody z ruchu drogowego są wiarygodne i odpowiednie. Co się tyczy przychodów z kolei, w motywie 324 zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że podstawa obliczenia wspomnianych przychodów była rozsądna.
220
Należy stwierdzić, że poprzez niniejszy punkt skarżące, DFA i Rederi Nordö-Link ograniczają się do zakwestionowania tego, iż w celu uznania, że przychody z ruchu drogowego mogły być traktowane jako wiarygodne i odpowiednie, Komisja zaakceptowała hipotezę cen na poziomie cen stosowanych do połączenia promowego między Rødby i Puttgarden w 2007 r., dostosowanych do inflacji.
221
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z pkt 31 komunikatu w sprawie projektów WEZ luka w finansowaniu jest rozumiana jako różnica między dodatnimi a ujemnymi przepływami pieniężnymi w okresie trwania inwestycji zaksięgowanymi według ich wartości bieżącej w oparciu o odpowiednią stopę dyskontową uwzględniającą stopę zwrotu wymaganą do realizacji projektu przez beneficjenta, w szczególności w odniesieniu do ponoszonego ryzyka.
222
Ponadto, ponieważ luka w finansowaniu ma na celu określenie, w jakim stopniu projekt mógłby być finansowany w warunkach rynkowych, Komisja, DFA i Rederi Nordö-Link przy ocenie przychodów słusznie uważają, że należy uwzględnić zachowanie na rynku prywatnego inwestora, który w miarę możliwości dąży do ustalenia przychodów na poziomie umożliwiającym odzyskanie w jak największym stopniu kosztów inwestycji.
223
W świetle tych rozważań należy zbadać argumenty podniesione przez skarżące, DFA i Rederi Nordö-Link.
224
Po pierwsze, co się tyczy argumentu skarżących, zgodnie z którym co do zasady Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, ponieważ przyznała, że przychody spółki Femern nie rekompensowały całości jej kosztów, w tym kosztów budowy stałego połączenia, należy zauważyć, że pkt 31 komunikatu w sprawie projektów WEZ nie można interpretować w ten sposób, że wprowadza on wymóg, aby przychody pokrywały całość kosztów poniesionych przez beneficjenta pomocy. Jak zauważyła bowiem Komisja w motywie 323 zaskarżonej decyzji, gdyby należało wymagać, aby przychody zostały ustalone na poziomie, który umożliwiałby pokrycie całości kosztów budowy i eksploatacji, nie byłoby luki w finansowaniu, skutkiem czego żadna pomoc nie mogłaby być dozwolona, nawet gdyby była konieczna do realizacji projektu inwestycyjnego.
225
Ponadto, jak słusznie podnosi Komisja, okoliczność, że ceny są wyższe, nie prowadzi automatycznie do zwiększenia przychodów ze względu na elastyczność popytu w stosunku do ceny. W tym względzie należy stwierdzić, że skarżące, DFA i Rederi Nordö-Link nie kwestionują ustalenia dokonanego w motywie 323 zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym z analizy finansowej z 2016 r. wynika, że zróżnicowana struktura cen ma jedynie stosunkowo ograniczony wpływ na całkowite przychody.
226
Ponadto skarżące przyznają w replice, że wyższe ceny nie oznaczają automatycznie zwiększenia przychodów ze względu na konkurencję ze strony innych podmiotów na rynku. Wbrew twierdzeniom skarżących, okoliczność ta nie oznacza, że model biznesowy wybrany dla stałego połączenia nie jest odpowiedni, lecz potwierdza, że przyznanie pomocy jest konieczne do realizacji takiego projektu.
227
Po drugie, należy stwierdzić, że skarżące, DFA i Rederi Nordö-Link nie przedstawiły żadnego dowodu, który wykazywałby, że możliwe było osiągnięcie większych dochodów poprzez ustalenie wyższych cen odnośnie do ruchu drogowego.
228
Należy przede wszystkim zauważyć, że argument DFA i Rederi Nordö-Link, zgodnie z którym co do zasady ceny za korzystanie ze stałego połączenia powinny być wyższe niż ceny usług promowych oferowanych na trasie między Rødby i Puttgarden ze względu na to, iż stałe połączenie zapewnia lepszą usługę niż usługi przewoźników promowych, nie jest poparty żadnym dowodem. Owi interwenienci nie odsyłają bowiem do żadnego dowodu dotyczącego cen stosowanych przez obecnego przewoźnika promowego na trasie między Rødby i Puttgarden. W związku z tym DFA i Rederi Nordö-Link nie mogą twierdzić, że ceny za korzystanie ze stałego połączenia są rzeczywiście równe cenom stosowanym przez obecnego przewoźnika promowego na tej trasie lub od nich niższe.
229
Następnie należy stwierdzić, że powołany przez DFA i Rederi Nordö-Link przykład opłat stosowanych przez Eurotunnel nie został poparty żadnym dowodem. Ponadto w zakresie, w jakim odnosi się on do stałego połączenia przez tunel pod kanałem La Manche, przykład ten nie może mieć znaczenia dla sprawy, ponieważ z jej akt wynika, że to stałe połączenie jest przewidziane jedynie dla ruchu kolejowego. Tymczasem należy zauważyć, że ani skarżące, ani interwenienci nie kwestionują zawartego w motywie 324 zaskarżonej decyzji ustalenia Komisji, zgodnie z którym podstawa obliczania przychodów operacyjnych kolei jest rozsądna.
230
Wreszcie, jeśli chodzi o przykład mostu Rion-Antirion (Grecja), okoliczność, że ceny za ruch drogowy w ramach stałego połączenia są wyższe niż ceny usług promowych, nie może mieć znaczenia dla sprawy w braku elementów kontekstowych mogących wykazać, że sytuacja tego stałego połączenia jest, przynajmniej w pewnym stopniu, porównywalna ze stałym połączeniem przez cieśninę Fehmarn. Ponieważ nie ma dostępnych danych dotyczących kosztów budowy, zasad finansowania mostu Rion-Antirion lub ewentualnego uregulowania cen za korzystanie z tego stałego połączenia przez władze publiczne, nie można wyciągnąć żadnego wniosku z różnicy między cenami stosowanymi w ruchu drogowym z wykorzystaniem tego mostu a cenami przewidywanymi za korzystanie z odcinka drogowego stałego połączenia.
[…]
235
Z powyższych rozważań wynika, że skarżące, DFA i Rederi Nordö-Link nie wykazały, iż Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie polegający na zaniżaniu wartości przychodów uwzględnionych przy obliczaniu luki w finansowaniu.
236
W konsekwencji należy oddalić punkt pierwszy zarzutu szczegółowego dotyczący zakwestionowania dochodów uwzględnionych przy obliczaniu luki w finansowaniu.
2) W przedmiocie punktu drugiego, dotyczącego zakwestionowania kosztów
237
Skarżące, DFA i Rederi Nordö-Link uważają, że Komisja popełniła błąd poprzez uwzględnienie kosztów refinansowania pożyczek przy obliczaniu luki w finansowaniu.
238
Komisja, popierana przez Królestwo Danii, kwestionuje tę argumentację.
239
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pomocy operacyjnej przeznaczonej na utrzymanie dotychczasowej sytuacji lub na uwolnienie przedsiębiorstwa od kosztów, które musi ono normalnie ponosić w ramach bieżącego zarządu lub zwyczajowej działalności, nie można co do zasady uważać za zgodną z rynkiem wewnętrznym (zob. podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 6 listopada 1990 r., Włochy/Komisja, C‑86/89, EU:C:1990:373, pkt 18; z dnia 22 września 2020 r., Austria/Komisja, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, pkt 119; z dnia 12 lipca 2018 r., Austria/Komisja, T‑356/15, EU:T:2018:439, pkt 579).
240
Ponadto, jak przypomniano w pkt 221 powyżej, z pkt 31 komunikatu w sprawie projektów WEZ wynika, że maksymalny poziom pomocy zostanie określony w oparciu o lukę w finansowaniu stwierdzoną w odniesieniu do kosztów kwalifikowalnych. Co się tyczy kosztów kwalifikowalnych w ramach środków pomocy na rzecz ważnego projektu stanowiącego przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania, w lit. h) załącznika do komunikatu w sprawie projektów WEZ sprecyzowano, że w uzasadnionych przypadkach mogą być akceptowane również koszty inne niż te, o których mowa w lit. a)–g) wspomnianego załącznika, jeśli są one nierozłącznie powiązane z realizacją projektu, z wyjątkiem kosztów eksploatacji nieobjętych lit. g), która dotyczy pomocy na projekt, którego celem jest pierwsze zastosowanie w przemyśle.
241
W niniejszej sprawie, po pierwsze, w motywie 320 zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła, że koszty kwalifikowalne ograniczały się do kosztów budowy projektu, które obejmują koszty planowania oraz koszty promocji, marketingu i informacji. Po drugie, w motywach 325 i 326 zaskarżonej decyzji Komisja przypomniała, że kwestia, czy przy obliczaniu luki w finansowaniu można uwzględnić koszty eksploatacji, różni się od kwestii, czy została przyznana pomoc operacyjna. Komisja wskazała, że pkt 31 komunikatu w sprawie projektów WEZ odnosi się do różnicy między dodatnimi a ujemnymi przepływami pieniężnymi w celu określenia luki w finansowaniu, przy czym logika leżąca u podstaw podjęcia decyzji w dziedzinie inwestycji służy porównaniu ex ante kosztów inwestycji z przyszłymi przychodami i przyszłymi kosztami eksploatacji. W tym względzie Komisja sprecyzowała również, że inwestorzy nie podejmują zazwyczaj pozytywnej decyzji inwestycyjnej, dopóki porównanie to prowadzi do różnicy lub ujemnej wartości bieżącej netto. Ponadto Komisja zauważyła, że owa metoda została potwierdzona przez warunki zgodności określone w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającym niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 [TFUE] (Dz.U. 2014, L 187, s. 1).
242
W pierwszej kolejności należy wskazać, że pisma skarżących, DFA i Rederi Nordö-Link nie zawierają żadnej popartej dowodami argumentacji na uzasadnienie twierdzenia, zgodnie z którym Komisja popełniła błąd, gdy włączyła koszty eksploatacji do ujemnych przepływów pieniężnych projektu inwestycyjnego. W szczególności żaden argument nie został wyraźnie podniesiony w celu podważenia zasadności ustaleń dokonanych przez Komisję w motywach 325 i 326 zaskarżonej decyzji.
243
W odpowiedzi na zadane przez Sąd na rozprawie pytanie w celu wyjaśnienia ich argumentacji skarżące wskazały, że w wyroku z dnia 19 września 2018 r., HH Ferries i in./Komisja (T‑68/15, EU:T:2018:563) wprowadzono zakaz włączenia kosztów eksploatacji do luki w finansowaniu. Skarżące wskazały również, że zakaz ten wynika z załącznika do komunikatu w sprawie projektów WEZ, w którym wykluczono koszty eksploatacji z kosztów kwalifikowalnych. Ponadto Rederi Nordö-Link utrzymuje, że uwzględnienie kosztów eksploatacji w luce w finansowaniu oznacza zatwierdzenie pomocy operacyjnej i sztuczne zwiększenie luki w finansowaniu.
244
Po pierwsze, należy zaznaczyć, że – jak twierdzi Komisja – włączenie kosztów eksploatacji do ujemnych przepływów pieniężnych projektu inwestycyjnego w celu obliczenia luki w finansowaniu nie skutkuje przyznaniem pomocy operacyjnej. Jak wynika bowiem z motywu 323 zaskarżonej decyzji, przychody operacyjne, które w związku z tym powinny również zostać uwzględnione jako dodatnie przepływy pieniężne, znacznie przekraczają koszty eksploatacji. Rederi Nordö-Link nie może zatem twierdzić, że włączenie kosztów eksploatacji do luki w finansowaniu skutkowałoby przyznaniem pomocy operacyjnej.
245
Po drugie, należy stwierdzić, że argument DFA i spółki Rederi Nordö-Link, zgodnie z którym włączenie kosztów operacyjnych przy obliczaniu luki w finansowaniu skutkowałoby sztucznym zwiększeniem tej luki, nie może wystarczyć do stwierdzenia, że Komisja naruszyła pkt 31 komunikatu w sprawie projektów WEZ, gdy włączyła koszty eksploatacji przy obliczaniu luki w finansowaniu. Jak bowiem przypomniano w pkt 241 powyżej, Komisja wyjaśniła w motywie 326 zaskarżonej decyzji powody, dla których koszty eksploatacji stanowiły integralną część analizy luki w finansowaniu. Wynika stąd, że w braku dowodów mogących podważyć ważność tych wyjaśnień argument ten nie może zostać uwzględniony.
246
Co do wyroku z dnia 19 września 2018 r., HH Ferries i in./Komisja (T‑68/15, EU:T:2018:563), Sąd nie musiał dokonywać wykładni pojęcia „luki w finansowaniu” w rozumieniu pkt 31 komunikatu w sprawie projektów WEZ. Wynika stąd, że skarżące nie mają podstaw, by twierdzić, iż wyrok ten można interpretować w ten sposób, że wprowadza on zakaz włączenia kosztów eksploatacji przy obliczaniu luki w finansowaniu.
247
W konsekwencji należy stwierdzić, że skarżące, DFA i Rederi Nordö-Link, nie wykazały, iż obliczenie luki w finansowaniu dokonane przez Komisję naruszyło pkt 31 komunikatu w sprawie projektów WEZ ze względu na włączenie kosztów eksploatacji do ujemnych przepływów pieniężnych projektu inwestycyjnego.
248
W drugiej kolejności należy stwierdzić, że skarżące, DFA i Rederi Nordö-Link opierają się również na wyroku z dnia 19 września 2018 r., HH Ferries i in./Komisja (T‑68/15, EU:T:2018:563), dla uzasadnienia, iż Komisja popełniła błąd, gdy uznała w motywie 294 zaskarżonej decyzji, że gwarancje udzielone na refinansowane pożyczki dotyczące kosztów planowania i budowy nie stanowią pomocy operacyjnej.
249
W tym względzie należy zauważyć, że z wyroku z dnia 19 września 2018 r., HH Ferries i in./Komisja (T‑68/15, EU:T:2018:563), a w szczególności z jego pkt 107, 108 i 111, wynika, iż nie można wykluczyć, że gwarancje państwowe udzielone w celu pokrycia kosztów eksploatacji beneficjenta pomocy mogą stanowić pomoc operacyjną. Nie wynika z tego natomiast, że gwarancje takie jak te udzielone na refinansowane pożyczki dotyczące kosztów planowania i budowy, a nie kosztów eksploatacji, stanowią taką pomoc operacyjną.
250
Tymczasem należy stwierdzić, że jak wynika z motywów 292 i 293 zaskarżonej decyzji, władze duńskie ograniczyły udzielanie pożyczek państwowych i gwarancji państwa do finansowania koniecznego do pokrycia kosztów poniesionych na etapach planowania i budowy, z wyjątkiem kosztów eksploatacji. W świetle tego ograniczenia Komisja mogła zasadnie uznać, że chodziło o pomoc inwestycyjną, przy czym wniosku tego nie można podważyć, jak twierdzą skarżące, DFA i Rederi Nordö-Link ustaleniami dokonanymi przez Sąd w wyroku z dnia 19 września 2018 r., HH Ferries i in./Komisja (T‑68/15, EU:T:2018:563).
251
Co się tyczy argumentu dotyczącego DFA i Rederi Nordö-Link, zgodnie z którym spółka Femern korzystała z pomocy operacyjnej ze względu na to, że środki pomocy na jej rzecz mogą obowiązywać przez 16 lat po całkowitym otwarciu stałego połączenia, mimo że okres ten wykracza poza moment, w którym podmiot ten będzie w stanie, na podstawie swojego przepływu środków pieniężnych, finansować się na rynku konkurencyjnym bez pomocy, należy zauważyć, że pokrywa się on z argumentem już zbadanym w pkt 208–212 powyżej i w konsekwencji należy go oddalić z tych samych powodów.
252
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że Komisja nie popełniła błędu, gdy uznała, iż refinansowanie pożyczek związanych z kosztami planowania i budowy nie stanowi pomocy operacyjnej.
253
W konsekwencji należy oddalić punkt drugi dotyczący zakwestionowania kosztów uwzględnionych przy obliczaniu luki w finansowaniu.
c)
W przedmiocie trzeciego zarzutu szczegółowego, dotyczącego zakwestionowania kwoty pomocy
254
Skarżące, FSS, DFA i Rederi Nordö-Link twierdzą, że Komisja popełniła oczywiste błędy w ocenie przy obliczaniu kwoty pomocy.
255
Komisja, popierana przez Królestwo Danii, kwestionuje tę argumentację.
256
W pierwszej kolejności należy zweryfikować, czy, jak utrzymują skarżące i DFA, jako że spółka Femern nie ma zdolności do spłaty swych pożyczek, jak wynika ze sprawozdania z 2001 r. dotyczącego interesu handlowego, zgodnie z pkt 4.1 komunikatu w sprawie gwarancji kwota pomocy powinna odpowiadać, wbrew temu, co przyjęła Komisja, wartości wszystkich pożyczek zabezpieczonych gwarancjami państwa i wszystkich pożyczek państwowych.
257
W tym względzie należy zauważyć, że zgodnie z pkt 4.1 akapit trzeci lit. a) komunikatu w sprawie gwarancji „w przypadku spółek mających trudności [przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji], gwarant działający w warunkach rynkowych, jeśli istnieje, w momencie naliczania gwarancji naliczyłby wysoką stawkę, uwzględniając spodziewany współczynnik braku spłaty, jakiego oczekuje; jeśli prawdopodobieństwo, że kredytobiorca nie będzie w stanie spłacić kredytu staje się szczególnie wysokie, taka stawka rynkowa może nie istnieć, a w wyjątkowych okolicznościach element pomocowy gwarancji może okazać się tak wysoki, jak kwota skutecznie zabezpieczona tą gwarancją”.
258
I tak z pkt 4.1 akapit trzeci lit. a) komunikatu w sprawie gwarancji wynika, że element pomocy w ramach gwarancji jest równy całkowitej kwocie pożyczek zabezpieczonych gwarancją jedynie w przypadku przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji i przy zaistnieniu wyjątkowych okoliczności. Biorąc pod uwagę poważne konsekwencje takiego podejścia, możliwość obliczenia korzyści wynikającej z gwarancji państwowej jako odpowiadającej pełnej kwocie gwarantowanej pożyczki nie może być bowiem uzasadniona przez sam fakt, że przedsiębiorstwo będące beneficjentem znajduje się w trudnej sytuacji. Komisja ma zatem możliwość zastosowania tego podejścia jedynie przy zaistnieniu wyjątkowych okoliczności i tylko wówczas, gdy przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji nie jest w stanie spłacić pożyczki zabezpieczonej gwarancją z własnych środków.
259
W niniejszej sprawie w motywie 346 zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że element pomocy nie powinien odpowiadać wszystkim kwotom zabezpieczonym pożyczkami państwowymi i pożyczkami objętymi gwarancją państwa ze względu na to, że sytuacja spółki Femern nie była objęta wyjątkowymi okolicznościami, o których mowa w pkt 4.1 akapit trzeci lit. a) komunikatu w sprawie gwarancji.
260
Należy stwierdzić, że skarżące i DFA nie przedstawiły żadnego dowodu, który pozwoliłby uznać, że spółka Femern jest przedsiębiorstwem znajdującym się w trudnej sytuacji w rozumieniu wytycznych dotyczących pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw niefinansowych znajdujących się w trudnej sytuacji ani że przedsiębiorstwo to nie jest w stanie spłacić pożyczek objętych długiem zaciągniętym w celu pokrycia kosztów planowania i budowy.
261
Na poparcie swojej argumentacji skarżące i DFA opierają się bowiem jedynie na sprawozdaniu z 2001 r. dotyczącym interesu handlowego, z którego wynika, że projekt stałego połączenia nie mógłby zostać zrealizowany przez sektor prywatny bez znacznego wsparcia publicznego. Tymczasem, o ile taki element może mieć znaczenie dla ustalenia, czy pożyczki państwowe i gwarancje państwa udzielone spółce Femern stanowią pomoc w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, lub dla ustalenia, że taki projekt nie może zostać zrealizowany bez pomocy, o tyle nie może on wystarczyć do ustalenia, że spółka Femern jest przedsiębiorstwem znajdującym się w trudnej sytuacji, które nie jest w stanie spłacić, na etapie eksploatacji stałego połączenia, długu zaciągniętego w celu pokrycia kosztów planowania i budowy.
262
Należy zatem uznać, że skarżące i DFA nie wykazały, iż Komisja popełniła błąd, gdy uznała, że kwota pomocy nie może odpowiadać całości kwot zabezpieczonych pożyczkami państwowymi i pożyczkami objętymi gwarancją państwa.
263
W drugiej kolejności, co się tyczy argumentu skarżących, zgodnie z którym spółka Femern nie uiściła stawki opłaty przewidzianej w motywach 342 i 343 zaskarżonej decyzji, należy zauważyć, że na poparcie tego argumentu skarżące powołują się wyłącznie na okoliczności zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji, a mianowicie na oświadczenie duńskiego ministra transportu z dnia 24 kwietnia 2020 r. i projekt z dnia 5 grudnia 2020 r. dotyczący zmiany ustawy z 2015 r. o budownictwie. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zgodność z prawem decyzji Komisji w dziedzinie pomocy państwa należy oceniać na podstawie informacji, którymi Komisja mogła dysponować w chwili przyjmowania tej decyzji (wyroki: z dnia 10 lipca 1986 r., Belgia/Komisja, 234/84, EU:C:1986:302, pkt 16; z dnia 12 lipca 2018 r., Austria/Komisja, T‑356/15, EU:C:2018:439, pkt 333). Wynika stąd, że ów argument skarżących nie może podważyć zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
[…]
275
W świetle powyższych rozważań należy oddalić trzeci zarzut szczegółowy, dotyczący zakwestionowania kwoty pomocy.
276
W konsekwencji należy oddalić w całości część trzecią zarzutu drugiego.
4.
W przedmiocie części czwartej, która dotyczy zakwestionowania analizy zapobiegania nadmiernym zakłóceniom konkurencji i kryterium wyważenia
277
Skarżące, popierane przez FSS, DFA, Rederi Nordö-Link, ECSA, Trelleborg Hamn, Aktionsbündnis, NABU i VDR, podnoszą, że Komisja niesłusznie uznała, iż negatywne skutki stałego połączenia dla konkurencji nie mogły zrównoważyć jego pozytywnych skutków.
278
Komisja, popierana przez Królestwo Danii, kwestionuje tę argumentację.
279
[…]
280
W niniejszej sprawie, jeśli chodzi o pozytywne skutki, w motywie 359 zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła, że stałe połączenie miało na celu promowanie mobilności, integracji i wymiany kulturalnej osób żyjących po obu stronach wspomnianej trasy, a także poprawę połączenia między państwami nordyckimi a Europą Środkową dla pasażerów i transportu drogowego i kolejowego. W tym kontekście Komisja wskazała, że korzyści spodziewane ze stałego połączenia zostały uznane na poziomie europejskim poprzez zaliczenie tego połączenia do wykazu priorytetowych projektów TEN-T. Ponadto Komisja przedstawiła pozytywne skutki dla niektórych sektorów gospodarki w regionie, takich jak stacje paliw, handel detaliczny, restauracje, hotele, parki rozrywki oraz transport kolejowy i autobusowy. Ponadto Komisja uznała, że stałe połączenie poprawiłoby również dostępność transportu kolejowego z możliwością przeniesienia transportu towarów i przewozu pasażerów z drogowego na kolejowy.
281
Jeśli chodzi o negatywne skutki, w motywie 360 zaskarżonej decyzji Komisja wskazała, że otwarcie stałego połączenia miałoby negatywne następstwa dla operatorów świadczących usługi promowe obsługujących połączenie między Rødby i Puttgarden oraz dla innych połączeń, a także dla działalności portów obsługiwanych przez promy. W tym względzie Komisja uznała, że możliwość wywierania presji przez spółkę Femern na eksploatację promów była ograniczona ze względu na to, że pomoc ograniczała się do finansowania koniecznego do pokrycia kosztów poniesionych na etapie planowania i budowy stałego połączenia, i to w granicach luki w finansowaniu. W związku z tym Komisja uważa, że główny wpływ na działalność operatorów świadczących usługi promowe wynika z decyzji władz publicznych o wybudowaniu stałego połączenia, które stanowi alternatywę dla istniejących usług transportowych, i że jej zadaniem nie jest podważanie wyboru dokonanego przez władze publiczne.
282
Ponadto w motywach 361–363 zaskarżonej decyzji Komisja zbadała kolejno ryzyko nadmiernej przepustowości na rynku, ryzyko zajęcia pozycji dominującej i ogólny wpływ na konkurencję, a także ryzyko zamknięcia dostępu do rynku.
283
Przypomniawszy, że nie do niej należy ocena skutków decyzji władz publicznych o podjęciu decyzji o budowie stałego połączenia, po wyważeniu między negatywnymi a pozytywnymi skutkami w motywie 365 zaskarżonej decyzji, Komisja doszła do wniosku, że środki pomocy na rzecz spółki Femern, ograniczone w następstwie zgłoszenia poprawionego po wydaniu decyzji o wszczęciu postępowania, miały jedynie ograniczony wpływ na konkurencję i wymianę handlową, który był równoważony poprzez pozytywne skutki w postaci przyczynienia się do realizacji celu stanowiącego przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania.
284
W pierwszej kolejności, w odniesieniu do argumentu skarżących, FSS, ECSA i Rederi Nordö-Link, zgodnie z którym Komisja nie określiła liczbowo pozytywnych i negatywnych skutków pomocy do celów oceny wagi zakłócenia konkurencji, należy zauważyć, że przyjęto, iż uwzględnienie pozytywnych i negatywnych skutków pomocy może być syntetyczne (zob. podobnie wyrok z dnia 13 grudnia 2018 r., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisja, T‑630/15, niepublikowany, EU:T:2018:942, pkt 255), a nawet wywiedzione w sposób dorozumiany z badania dotyczącego skutków pomocy dla konkurencji i wymiany handlowej, jeżeli negatywne skutki pomocy są ograniczone (zob. podobnie wyrok z dnia 9 czerwca 2016 r., Magic Mountain Kletterhallen i in./Komisja, T‑162/13, niepublikowany, EU:T:2016:341, pkt 110).
285
Ponadto należy stwierdzić, że w pkt 41–43 komunikatu w sprawie projektów WEZ poprzestano na wyrażeniu zasad w celu zbadania wyważenia między pozytywnymi a negatywnymi skutkami pomocy, przy czym nie wprowadzono wymogu, aby skutki te były określone ilościowo. Nie można zatem zarzucać Komisji, że nie dokonała oceny wspomnianych pozytywnych i negatywnych skutków poprzez oparcie się na elementach ilościowych uwzględniających wielkość beneficjenta pomocy, jego udział w rynku w porównaniu z konkurentami oraz wysokość przyznanej pomocy.
[…]
287
Nie można zatem zarzucać Komisji, że do celów oceny wagi zakłócenia konkurencji nie określiła ilościowo pozytywnych i negatywnych skutków pomocy.
288
W drugiej kolejności należy zbadać, czy – jak twierdzą skarżące – Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, gdy stwierdziła w motywie 360 zaskarżonej decyzji, że zdolność spółki Femern do osłabienia konkurencji promów była ograniczona okolicznością, iż górną granicę pomocy stanowiła luka w finansowaniu.
289
Należy zauważyć, że jeśli chodzi o negatywne skutki stałego połączenia dla istniejących usług transportowych, a w szczególności dla działalności operatorów świadczących usługi promowe, Komisja dokonała w motywie 360 zaskarżonej decyzji rozróżnienia między z jednej strony negatywnymi skutkami, które można przypisać decyzji władz publicznych o budowie stałego połączenia stanowiącego alternatywę dla istniejących środków transportu, a z drugiej strony negatywnymi skutkami środków pomocy na rzecz spółki Femern. Zdaniem Komisji w ramach wyważenia między pozytywnymi a negatywnymi skutkami powinna ona ograniczyć się do badania negatywnych skutków wynikających ze środków pomocy przyznanych temu przedsiębiorstwu.
290
W tym względzie należy przypomnieć, że orzeczono już, iż w ramach kontroli pomocy państwa do Komisji nie należy kwestionowanie decyzji władz publicznych o budowie infrastruktury alternatywnej w stosunku do istniejących środków transportu ze względu na to, że taki projekt stanowi rozwiązanie, które ogólnie przynosi pozytywne wyniki, i to nawet w przypadku, gdy oddanie do użytku tej infrastruktury spowodowałoby utratę istniejących środków transportu (zob. podobnie wyrok z dnia 13 grudnia 2018 r., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisja, T‑630/15, niepublikowany, EU:T:2018:942, pkt 256).
291
W związku z powyższym Komisja mogła zasadnie uznać, że powinna ograniczyć swoje badanie do negatywnych skutków środków pomocy przyznanych spółce Femern.
292
Tymczasem w odniesieniu do negatywnych skutków wynikających z przyznania spółce Femern środków pomocy Komisja stwierdziła, że finansowanie przyznane spółce Femern pokrywało koszty planowania i budowy stałego połączenia w granicach luki w finansowaniu, że kwota opłat za korzystanie ze stałego połączenia była regulowana przez władze publiczne oraz że możliwość udzielenia przez to przedsiębiorstwo rabatów była ograniczona koniecznością zapewnienia przychodów wystarczających do pokrycia kosztów eksploatacji i spłaty pożyczek zaciągniętych w celu sfinansowania planowania i budowy stałego połączenia. Komisja uznała zatem, że możliwość wywierania presji przez spółkę Femern na świadczenie usług promowych była ograniczona, a główne negatywne skutki wynikają z decyzji władz publicznych o budowie stałego połączenia.
293
W odniesieniu do argumentu skarżących, zgodnie z którym co do zasady ustanowienie górnej granicy pomocy na poziomie luki w finansowaniu nie ma znaczenia dla udowodnienia, że pomoc nie zakłóca nadmiernie konkurencji, ponieważ jest to element wzięty pod uwagę na etapie badania proporcjonalności pomocy, należy przypomnieć, że konieczność wyważenia między oczekiwanymi pozytywnymi skutkami w postaci realizacji celów, o których mowa w art. 107 ust. 3 lit. a)–e), TFUE, a negatywnymi skutkami pomocy w postaci zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi jest jedynie wyrazem zasady proporcjonalności i zasady ścisłej wykładni wyłączeń, o których mowa w art. 107 ust. 3 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 20 czerwca 2019 r., a&o hostel and hotel Berlin/Komisja, T‑578/17, niepublikowany, EU:T:2019:437, pkt 124).
294
Ponadto, ponieważ celem zasady proporcjonalności jest ograniczenie pomocy do niezbędnego minimum, tak aby zmniejszyć zakłócenia na rynku wewnętrznym, należy uznać, że Komisja może zasadnie wykorzystać na etapie wyważenia między pozytywnymi a negatywnymi skutkami środków pomocy ustalenia dokonane w ramach badania proporcjonalności pomocy. W niniejszej sprawie ograniczenie kwoty pomocy do poziomu luki w finansowaniu projektu inwestycyjnego spowodowało, że finansowanie przyznane spółce Femern było ograniczone do 27,3 % kosztów kwalifikowalnych. Ze względu na to, że badanie proporcjonalności pomocy państwa i badanie wyważenia między pozytywnymi a negatywnymi skutkami są ze sobą nierozerwalnie związane, takie ograniczenie kwoty pomocy stanowi zatem istotny element pozwalający uznać, że negatywne skutki wynikające ze środków pomocy są ograniczone.
295
Co się tyczy argumentu skarżących, w którym co do zasady podnoszą one, że spółka Femern może skorzystać z przyznanego jej w pkt 42 ust. 3 ustawy z 2015 r. o budownictwie uprawnienia do udzielania rabatów w celu ustalania cen niższych od cen stosowanych przez przewoźników promowych, należy zauważyć, że jest on czysto hipotetyczny, tym bardziej że – jak przypomniała Komisja – spółka Femern jest zobowiązana do wytwarzania wystarczających przychodów, aby móc nie tylko pokryć koszty eksploatacji, ale również spłacić pożyczki zaciągnięte w celu sfinansowania planowania i budowy stałego połączenia. W przypadku gdyby ewentualne rabaty przyznane przez spółkę Femern wiązały się ze znacznym zmniejszeniem jej przychodów, przedsiębiorstwo to mogłoby nie być w stanie spłacić pożyczek państwowych oraz pożyczek objętych gwarancją państwa w terminach przewidzianych w motywach 349 i 351 zaskarżonej decyzji.
296
W trzeciej kolejności należy zbadać, czy – jak twierdzą skarżące – Komisja popełniła oczywiste błędy w ocenie przy badaniu niektórych negatywnych elementów, które rozpatrywane oddzielnie lub łącznie mogą zrównoważyć pozytywne skutki pomocy.
297
Po pierwsze, co się tyczy argumentu skarżących, FSS, DFA, ECSA i VDR, zgodnie z którym Komisja błędnie uznała, że pomoc nie skutkowałaby zwiększeniem przepustowości na rynku przejazdu przez cieśninę Fehmarn, należy zaznaczyć, że opiera się on na błędnym rozumieniu zaskarżonej decyzji.
298
W motywie 361 zaskarżonej decyzji Komisja poprzestała bowiem na przywołaniu argumentu, zgodnie z którym „Scandlines i in. argumentowały ponadto, że stałe połączenie przyczyniłoby się do wytworzenia znacznej dodatkowej przepustowości na nasyconym już rynku” i na stwierdzeniu, że „stworzenia alternatywnego rozwiązania dla istniejących usług, które byłoby inne i zostałoby uznane za lepsze przez władze duńskie, nie można byłoby uznać za równoznaczne ze zwiększeniem zdolności [przepustowości] na nasyconym rynku”.
299
Nie można zatem uznać, że sama Komisja stwierdziła, iż rynek przejazdu przepraw przez cieśninę Fehmarn jest nasycony.
300
Ponadto należy stwierdzić, że skarżące, FSS, ECSA, DFA i VDR nie przedstawiły żadnego dowodu na poparcie twierdzenia, zgodnie z którym na rynku występuje nadmierna przepustowość. O ile bowiem skarżące powołują się na średni wskaźnik korzystania z usług promowych wynoszący jedynie 49 %, o tyle nie dostarczyły one dowodów potwierdzających to twierdzenie. W tym względzie należy sprecyzować, że samo odesłanie do identycznego twierdzenia zawartego w uwagach przedłożonych w toku formalnego postępowania wyjaśniającego, które nie jest również poparte dokumentami dowodowymi, nie może stanowić dowodu.
301
Ponadto, jak utrzymuje Komisja, należy zauważyć, że ani skarżące, ani FSS, ECSA, DFA i VDR nie przedstawiają popartej dowodami argumentacji mogącej podważyć stwierdzenie dokonane w motywie 361 zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym stworzenie innej, odmiennej i uznanej za lepszą alternatywy dla istniejących usług nie może być utożsamiane ze zwiększeniem przepustowości na przepełnionym rynku. Należy bowiem stwierdzić, że ich argumentacja opiera się na niepopartym dowodami założeniu, że na rynku występuje nadmierna przepustowość.
302
Skarżące i interwenienci nie wykazali zatem, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, gdy stwierdziła, że stałe połączenie nie spowoduje nadmiernej przepustowości na rynku usług oferowanych w odniesieniu do przeprawy przez cieśninę Fehmarn.
303
Po drugie, należy zbadać, czy – jak podnoszą skarżące – Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie poprzez niewystarczające uwzględnienie ryzyka zajęcia pozycji dominującej.
304
W niniejszej sprawie w motywie 362 zaskarżonej decyzji, chociaż Komisja przyznała, że nie można wykluczyć, iż spółka Femern uzyskuje pozycję dominującą w odniesieniu do niektórych usług transportowych na rynku cieśniny Fehmarn, to wyjaśniła jednak, że istnienie pozycji dominującej nie jest samo w sobie sprzeczne z prawem Unii. Ponadto, stwierdziwszy, że Scandlines posiada obecnie monopol na trasie między Rødby a Puttgarden, Komisja uznała, że w przypadku gdyby na omawianej trasie były kontynuowane usługi promowe, stałe połączenie przyczyniłoby się do zerwania wspomnianego monopolu, co doprowadziłoby do powstania bardziej konkurencyjnego rynku.
305
Należy zaznaczyć, że w pkt 43 komunikatu w sprawie projektów WEZ ograniczono się do wskazania, że Komisja oceni ryzyko zajęcia pozycji dominującej, bez przedstawienia szczegółowych informacji w odniesieniu do przypadków, w których pomoc jest przyznawana na projekt obejmujący budowę infrastruktury. Ponadto należy przypomnieć, że zgodnie z pkt 41 komunikatu w sprawie projektów WEZ pomoc można uznać za zgodną z art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, jeżeli jej negatywne skutki w postaci zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi są ograniczone i zrównoważone przez pozytywne skutki polegające na przyczynieniu się do osiągnięcia celu stanowiącego przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania.
306
Wbrew temu, co twierdzą zasadniczo skarżące, pkt 43 komunikatu w sprawie projektów WEZ nie może być interpretowany w ten sposób, że pomoc mogąca przyczynić się do stworzenia pozycji dominującej, powinna być systematycznie uznawana za wywołującą niekorzystne skutki, które nieuchronnie równoważą pozytywne skutki ważnego projektu stanowiącego przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania, tym bardziej że w niniejszym przypadku ryzyko zajęcia pozycji dominującej jest ograniczone do lokalnego rynku usług transportowych oferowanych w celu zapewnienia przejazdu przez cieśninę Fehmarn.
307
W tym względzie należy zauważyć, że ani skarżące, ani interwenienci popierający ich żądania nie kwestionują pozytywnych skutków stałego połączenia wskazanych w motywie 359 zaskarżonej decyzji. W tym względzie Komisja stwierdziła, że pozytywne skutki stałego połączenia nie ograniczały się do beneficjenta pomocy ani do przedsiębiorstw mających siedzibę w regionie cieśniny Fehmarn, lecz rozciągały się szerzej na Unię, ponieważ stałe połączenie poprawiłoby połączenie między państwami nordyckimi a Europą Środkową zarówno dla pasażerów jak i dla drogowych i kolejowych przewozów towarów, a także dostępność transportu kolejowego, przyczyniając się w ten sposób do przeniesienia transportu towarów i przewozu pasażerów z drogowego na kolejowy. Wynika stąd, że – jak wskazano w motywie 281 zaskarżonej decyzji – projekt stałego połączenia, jako ważny projekt stanowiący przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania, przyczyni się do poprawy funkcjonowania rynku wewnętrznego i wzmocnienia spójności gospodarczej i społecznej.
308
Tymczasem ze względu na to, że pozytywne skutki stałego połączenia nie ograniczają się do podmiotów gospodarczych z danego państwa członkowskiego, lecz szerzej korzystają z nich inne podmioty gospodarcze w Unii, Komisja mogła w ramach jej szerokich uprawnień dyskrecjonalnych uznać, że ryzyko zajęcia pozycji dominującej na lokalnym rynku usług transportowych nie może zrównoważyć pozytywnych skutków stałego połączenia w zakresie przyczynienia się do realizacji celu stanowiącego przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania.
309
Ponadto z motywu 362 zaskarżonej decyzji wynika, że na rynku usług transportowych oferowanych w celu przeprawy przez cieśninę Bełt Fehmarn, czyli na trasie między Rødby a Puttgarden, skarżące posiadają obecnie monopol. Komisja mogła zatem stwierdzić, nie popełniając oczywistego błędu w ocenie, że w przypadku utrzymania usług promowych w celu zapewnienia wspomnianego połączenia stałe połączenie wzmocniłoby konkurencję na tym rynku.
310
Ponadto, o ile prawdą jest, że Scandlines nie zajmuje pozycji monopolistycznej na rynku geograficznym, który wykracza poza rynek połączenia między Rødby a Puttgarden, jak słusznie podnosi Komisja, o tyle nie istnieje również ryzyko, że spółka Femern będzie zajmowała pozycję dominującą na szerszym geograficznie rynku.
311
Komisja nie popełniła zatem oczywistego błędu w ocenie, gdy uznała, że ryzyko zajęcia pozycji dominującej przez spółkę Femern nie oznacza, iż ten negatywny wpływ pomocy w postaci zakłócenia konkurencji przeważa nad pozytywnymi skutkami projektu w zakresie przyczyniania się do realizacji celu stanowiącego przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania.
312
Po trzecie, należy zweryfikować, czy Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, gdy nie stwierdziła ryzyka zamknięcia dostępu do rynku.
313
Należy zauważyć, że poprzez swą argumentację skarżące ECSA, Trelleborg Hamn, Rederi Nordö-Link i VDR nie kwestionują jako takich ustaleń zawartych w motywie 363 zaskarżonej decyzji dotyczących braku ryzyka zamknięcia dostępu do rynku. W niniejszej sprawie Komisja uznała, że nie istniało ryzyko zamknięcia dostępu do rynku, w tym do rynków wyższego i niższego szczebla, ponieważ stałe połączenie było otwarte dla wszystkich użytkowników w sposób równy i niedyskryminujący. Ponadto stwierdziła ona, że struktura cen jest niedyskryminacyjna i zgodna z dyrektywą 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz.U. 1999, L 187, s. 42) oraz z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (Dz.U. 2012, L 343, s. 32).
314
Poprzez swą argumentację skarżące i interwenienci zarzucają co do zasady Komisji, że nie uwzględniła ryzyka dumpingu cenowego. W tym względzie należy stwierdzić, że argumentacja ta opiera się zasadniczo na argumentach podobnych do tych, które zostały podniesione w ramach punktu pierwszego drugiego zarzutu szczegółowego części trzeciej zarzutu drugiego, dotyczącego oczywistego błędu w ocenie przychodów z luki w finansowaniu (zob. pkt 216–235 powyżej). Skarżące i interwenienci zarzucają bowiem Komisji, że stwierdziła, iż nie istnieje ryzyko zamknięcia dostępu do rynku, mimo że ceny spółki Femern są niższe od jej kosztów.
315
Należy stwierdzić, że skarżące, ECSA, Rederi Nordö-Link, Trelleborg Hamn i VDR nie wyjaśniają powodów, dla których zatwierdzenie środków pomocy pokrywających ograniczoną część kosztów planowania i budowy projektu infrastrukturalnego skutkowałoby zamknięciem dostępu do rynku. Ponadto, jak wynika z pkt 224 powyżej, nie można wymagać, aby przychody spółki Femern zostały ustalone na poziomie, który pokrywałby całość kosztów planowania, budowy i eksploatacji, gdyż oznaczałoby to, iż nie można przyznać spółce Femern żadnej pomocy, mimo że jest ona konieczna do realizacji projektu. Ponadto, jak słusznie twierdzi Komisja, ponieważ spółka Femern jest zobowiązana do uzyskania wystarczających przychodów nie tylko do pokrycia swych kosztów eksploatacji, ale również do spłaty długu zaciągniętego w celu pokrycia kosztów planowania i budowy, ryzyko, że przedsiębiorstwo to przyzna duże rabaty cenowe, jest siłą rzeczy ograniczone.
316
Co się tyczy argumentu skarżących, poprzez który podnoszą one, że spółka Femern może wykorzystać swoją pozycję dominującą do obniżenia cen poniżej swoich kosztów w celu zamknięcia dostępu do rynku, należy przypomnieć, że wysokość opłat za korzystanie ze stałego połączenia jest określana przez władze publiczne i że spółka Femern dysponuje jedynie pewnym zakresem swobody w przyznawaniu niektórych rabatów. Tymczasem przedsiębiorstwo to jest zobowiązane do generowania wystarczających przychodów nie tylko po to, aby móc pokryć swoje koszty eksploatacji, ale również aby spłacić pożyczki zaciągnięte w celu sfinansowania planowania i budowy stałego połączenia. W związku z tym, gdyby spółka Femern udzieliła określone rabaty, musiałaby ona jednak zapewnić, aby poziom dochodów pozostał wystarczający do spłaty pożyczek państwowych i gwarancji państwa w terminach przewidzianych w motywach 349 i 351 zaskarżonej decyzji.
317
Ponadto skarżące nie mogą podnosić, że spółka Femern może radykalnie obniżyć ceny w celu zamknięcia dostępu do rynku ze względu na to, że gdy władze duńskie przyznały pomoc państwa na rzecz stałego połączenia przez cieśninę Sund, operator tego połączenia znacznie obniżył wysokość opłat za ruch drogowy. O ile bowiem prawdą jest, że skarżące przedstawiły dowód świadczący o obniżeniu wysokości wspomnianych opłat w stosunku do tego, co było pierwotnie rozważane, o tyle nie przedstawiają one żadnego dowodu pozwalającego uznać, że sytuacja operatora stałego połączenia Sund jest porównywalna z sytuacją spółki Femern. W tym względzie Komisja wskazała, że w przeciwieństwie do pomocy przyznanej operatorowi odpowiedzialnemu za stałe połączenie Sund w niniejszej sprawie kwota i czas trwania środków przyznanych na rzecz spółki Femern były ściśle ograniczone.
318
Należy zatem oddalić argumentację opartą na tym, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, gdy stwierdziła brak ryzyka zamknięcia dostępu do rynku.
319
Z powyższych rozważań wynika, że skarżące i interwenienci popierający ich żądania nie wykazali, po pierwsze, że ustalenia Komisji w odniesieniu do braku ryzyka nasycenia rynku i braku ryzyka zamknięcia dostępu do rynku są obarczone oczywistymi błędami w ocenie, a po drugie, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, gdy uznała, iż ryzyko zajęcia pozycji dominującej nie równoważy pozytywnych skutków polegających na przyczynieniu się do realizacji celu stanowiącego przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania.
320
Należy zatem oddalić argumentację opartą na tym, że Komisja popełniła oczywiste błędy w ocenie przy badaniu niektórych negatywnych elementów, które rozpatrywane oddzielnie lub łącznie mogą zrównoważyć pozytywne skutki polegające na przyczynieniu się do realizacji celu stanowiącego przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania.
[…]
326
W szóstej kolejności, co się tyczy podniesionej po raz pierwszy na rozprawie przez NABU argumentacji, zgodnie z którą w ramach wyważenia Komisja niewystarczająco uwzględniła wpływ stałego połączenia na środowisko, należy ją odrzucić jako niedopuszczalną ze względu na to, że skarga nie zawiera żadnego zarzutu ani argumentu mającego na celu podważenie zasadności ustaleń dokonanych przez Komisję w motywach 366–368 zaskarżonej decyzji. W każdym razie argumentacja ta nie może zostać uwzględniona. Nie jest ona bowiem poparta żadnym dowodem, i ponadto wzięcie pod uwagę względów środowiskowych nie mieści się w granicach wyważenia między pozytywnymi a negatywnymi skutkami środka pomocy (zob. analogicznie wyrok z dnia 22 września 2020 r., Austria/Komisja, C‑594/18 P; EU:C:2020:742, pkt 101, 102). Co więcej, chociaż Komisja stwierdziła w motywach 367 i 368 zaskarżonej decyzji, że władze duńskie uwzględniły wpływ stałego połączenia na środowisko, że został on zbadany i ograniczony oraz że projekt opiera się na zasadzie, iż powinien być on przygotowywany, zbudowany i eksploatowany w sposób zapobiegający niekorzystnym skutkom dla przyrody i środowiska naturalnego oraz znacznym negatywnym skutkom, NABU nie przedstawiło żadnego dowodu, który mógłby podważyć te ustalenia.
327
W świetle powyższych rozważań należy oddalić w całości część czwartą zarzutu drugiego.
328
W świetle ogółu powyższych rozważań skargę należy oddalić.
III. W przedmiocie kosztów
329
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżące przegrały sprawę, należy – zgodnie z żądaniem Komisji – obciążyć je kosztami postępowania.
330
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. Królestwo Danii, które przystąpiło do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji, pokrywa zatem własne koszty.
331
Zgodnie z art. 138 § 3 regulaminu postępowania Sąd może zdecydować, że interwenient niewymieniony w §§ 1 i 2 tego artykułu pokrywa własne koszty. W niniejszej sprawie należy orzec, że ECSA, DFA, NABU, VDR, Aktionsbündnis, FSS, Rederi Nordö-Link i Trelleborg Hamn pokrywają własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (pierwsza izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:
1)
Skarga zostaje oddalona.
2)
Scandlines Danmark ApS i Scandlines Deutschland GmbH pokrywają, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Komisję Europejską.
3)
Królestwo Danii, European Community Shipowners’ Associations (ECSA), Danish Ferry Association, Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), Verband Deutscher Reeder eV, Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV, Föreningen Svensk Sjöfart (FSS), Rederi AB Nordö-Link i Trelleborg Hamn AB pokrywają własne koszty.
Papasavvas
Spielmann
Brkan
Gâlea
Tóth
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 28 lutego 2024 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.
(
1
)	Poniżej zostały odtworzone jedynie te punkty wyroku, których publikację Sąd uznał za wskazaną.