62018CO0561
SKLEP SODIŠČA (prvi senat)
z dne 6. februarja 2019 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Okolje – Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Evropski uniji – Direktiva 2003/87/ES – Načrt za spremljanje – Uredba (EU) št. 601/2012 – Člen 49(1), drugi pododstavek – Točka 20 Priloge IV – Izračun emisij naprave – Odštetje prenesenega CO2 – Izključitev CO2, uporabljenega pri proizvodnji oborjenega kalcijevega karbonata – Presoja veljavnosti izključitve“
V zadevi C‑561/18,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Verwaltungsgericht Berlin (upravno sodišče v Berlinu, Nemčija) z odločbo z dne 27. avgusta 2018, ki je prispela na Sodišče 4. septembra 2018, v postopku
Solvay Chemicals GmbH
proti
Zvezni republiki Nemčiji,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi J.‑C. Bonichot (poročevalec), predsednik prvega senata, C. Toader, sodnica, A. Rosas, L. Bay Larsen in M. Safjan, sodniki,
generalna pravobranilka: E. Sharpston,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi odločeno z obrazloženim sklepom v skladu s členom 99 Poslovnika Sodišča,
sprejema naslednji
Sklep
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na veljavnost člena 49(1), drugi pododstavek, Uredbe Komisije (EU) št. 601/2012 z dne 21. junija 2012 o spremljanju emisij toplogrednih plinov in poročanju o njih v skladu z Direktivo 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta (UL 2012, L 181, str. 30, in popravek v UL 2012, L 347, str. 43) in točke 20 Priloge IV k tej uredbi.
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Solvay Chemicals GmbH in Bundesrepublik Deutschland (Zvezna republika Nemčija) zaradi štetja ogljikovega dioksida (v nadaljevanju: CO2), nastalega v napravi za proizvodnjo oborjenega kalcijevega karbonata (v nadaljevanju: PCC), za emisije v smislu Direktive 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 7, str. 631), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/29/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 (UL 2009, L 140, str. 63) (v nadaljevanju: Direktiva 2003/87).
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2003/87
3
Direktiva 2003/87 se v skladu s členom 2(1) uporablja „za emisije iz dejavnosti, naštetih v Prilogi I te direktive, in toplogredne pline, naštete v Prilogi II“.
4
V skladu s členom 3(b) te direktive pojem „emisije“ pomeni „izpust toplogrednih plinov v ozračje iz virov v napravi ali izpust plinov, navedenih za dejavnost iz Priloge I, iz zrakoplova, ki izvaja letalsko dejavnost iz te priloge“.
5
Člen 12(3) in (3a) navedene direktive določa:
„3.   Države članice zagotovijo, da vsako leto do 30. aprila upravljavec vsake naprave preda število pravic, ki niso pravice izdane v skladu s Poglavjem II, ki je enako skupnim emisijam iz te naprave v predhodnem koledarskem letu, preverjenim v skladu s členom 15, in da se te pravice nato ukinejo.
3a.   V zvezi z emisijami, ki so bile preverjeno zajete in prenesene v napravo za trajno skladiščenje z veljavnim dovoljenjem v skladu z Direktivo 2009/31/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 [o geološkem shranjevanju ogljikovega dioksida in spremembi Direktive Sveta 85/337/EGS, direktiv 2000/60/ES, 2001/80/ES, 2004/35/ES, 2006/12/ES, 2008/1/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter Uredbe (ES) št. 1013/2006 (UL 2009, L 140, str. 114)].“
6
Člen 14 Direktive 2003/87, naslovljen „Spremljanje in poročanje o emisijah“, v odstavku 1 določa:
„Do 31. decembra 2011 Komisija sprejme uredbo za spremljanje in poročanje o emisijah ter, če je ustrezno, podatkih o dejavnostih, za dejavnosti, naštete v Prilogi I, za spremljanje in poročanje podatkov o tonskih kilometrih, ter poročanje o njih za namene vloge v skladu s členom 3e ali 3f, ki temeljijo na načelih za spremljanje in poročanje, določenih v Prilogi IV, ter podrobno opredeli potenciale globalnega segrevanja ozračja za posamezne toplogredne pline v zahtevah za spremljanje in poročanje o emisijah za te pline.
Ta ukrep, namenjen spreminjanju nebistvenih določb te direktive z njenim dopolnjevanjem, se sprejme v skladu z regulativnim postopkom s pregledom iz člena 23(3).“
Uredba št. 601/2012
7
Člen 5, prvi odstavek, Uredbe št. 601/2012 določa:
„Spremljanje in poročanje je popolno ter zajema vse emisije iz proizvodnih postopkov in emisije iz izgorevanja goriv iz vseh virov emisij in tokov vira, ki spadajo med dejavnosti iz Priloge I k Direktivi 2003/87/ES in druge ustrezne dejavnosti, vključene v skladu s členom 24 navedene direktive, ter vse toplogredne pline, določene za navedene dejavnosti, brez dvojnega štetja.“
8
Člen 11(1) te uredbe določa:
„Vsak upravljavec ali operater zrakoplova spremlja emisije toplogrednih plinov na podlagi načrta za spremljanje, ki ga odobri pristojni organ v skladu s členom 12 ob upoštevanju narave in delovanja naprave ali letalske dejavnosti, za katero se uporablja.
[…]“
9
Iz člena 20(2) navedene uredbe je razvidno, da „[p]ri opredelitvi postopka spremljanja in poročanja upravljavec vključi zahteve, značilne za sektor, iz Priloge IV“.
10
Člen 49 Uredbe št. 601/2012, naslovljen „Preneseni CO2“, v odstavku 1 določa:
„Upravljavec od emisij naprave odšteje vsako količino CO2, ki izhaja iz fosilnega ogljika pri dejavnostih iz Priloge I k Direktivi 2003/87/ES in ni v emisiji iz naprave, ampak se prenese iz naprave do:
(a)
naprave za zajemanje za namen transporta in dolgoročnega geološkega shranjevanja na območju shranjevanja, ki ga dovoljuje Direktiva 2009/31/ES;
(b)
transportnega omrežja za namen dolgoročnega geološkega shranjevanja na območju shranjevanja, ki ga dovoljuje Direktiva 2009/31/ES; ali
(c)
območja shranjevanja, ki ga dovoljuje Direktiva 2009/31/ES, za namen dolgoročnega geološkega shranjevanja.
Pri katerem koli drugem prenosu CO2 iz naprave ni dovoljeno odšteti CO2 od emisij naprave.“
11
Priloga IV k tej uredbi, naslovljena „Metodologije spremljanja, specifične za dejavnosti, povezane z napravami (člen 20(2))“, vsebuje točko 20, ki se nanaša na „[p]roizvodnjo natrijevega karbonata in natrijevega bikarbonata iz Priloge I k Direktivi 2003/87/ES“. V naslovu B, ki se nanaša na „specifična merila spremljanja“, je v tej točki med drugim določeno:
„Kadar se CO2 iz proizvodnje natrijevega karbonata uporablja za proizvodnjo natrijevega bikarbonata, se količina CO2, uporabljena za proizvodnjo natrijevega bikarbonata iz natrijevega karbonata, šteje kot emisija naprave za proizvodnjo CO2.“
Nemško pravo
12
Člen 5(1)Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (zakon o trgovanju s pravicami do emisije toplogrednih plinov) z dne 21. julija 2011 (BGBl. 2011 I, str. 1475), kakor je bil spremenjen, določa:
„Upravljavec mora določiti emisije, povzročene s svojo dejavnostjo v koledarskem letu, v skladu s Prilogo 2, del 2, in pristojnemu organu do 31. marca naslednjega leta predložiti poročilo o teh emisijah.“
13
Člen 6(1) tega zakona, kakor je bil spremenjen, določa:
„Upravljavec mora pristojnemu organu za vsako obdobje trgovanja predložiti načrt za spremljanje, kar zadeva ugotavljanje in poročanje o emisijah v skladu s členom 5(1). […]“
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
14
Družba Solvay Chemicals ima v Rheinbergu (Nemčija) obrat za proizvodnjo natrijevega karbonata, za katerega dejavnost velja sistem trgovanja s pravicami do emisije toplogrednih plinov. Ni sporno, da se del CO2, nastalega v tej napravi, prenese do druge naprave zaradi proizvodnje PCC, tako da se ta CO2 nikoli ne izpusti v ozračje.
15
Sodišče je v sodbi z dne 19. januarja 2017, Schaefer Kalk (C‑460/15, EU:C:2017:29), razsodilo, da določbi člena 49(1), drugi pododstavek, Uredbe št. 601/2012 in točke 10(B) Priloge IV k tej uredbi nista veljavni v delu, v katerem se z njima v emisije naprave za žganje apna sistematično vključi CO2, prenesen v drugo napravo zaradi proizvodnje kalcijevega karbonata, ne glede na to, ali je bil ta CO2 izpuščen v ozračje.
16
Po tej sodbi je družba Solvay Chemicals 25. septembra 2017 v okviru postopka odobritve spremenjenega načrta za spremljanje svoje naprave z dopisom zaprosila Deutsche Emissionshandelsstelle (nemška služba za trgovanje s pravicami do emisije, v nadaljevanju: DEHSt), naj jo izvzame od predložitve poročila o prenesenem CO2, ker CO2 – ker je kemijsko vezan na PCC – ni bil izpuščen v ozračje in zato ni pomenil „emisij“ v smislu člena 3(b) Direktive 2003/87.
17
DEHSt je z odločbo z dne 21. decembra 2017 zavrnila spremenjeni načrt za spremljanje. Ta odločba je bila po ugovoru potrjena 4. maja 2018. DEHSt je namreč štela, da je Sodišče s sodbo z dne 19. januarja 2017, Schaefer Kalk (C‑460/15, EU:C:2017:29), razglasitev neveljavnosti izrecno omejilo na pravilo Uredbe št. 601/2012, ki se nanaša na nezmožnost odbitja CO2, nastalega v napravah za žganje apna in prenesenega zaradi proizvodnje PCC. Poleg tega je štela, da je mogoče, da ni veljavna tudi podobna določba Uredbe št. 601/2012, s katero je urejena proizvodnja natrijevega karbonata, namreč točka 20 Priloge IV k tej uredbi, zato kot upravni organ ni pristojna za to, da ne bi uporabila določbe prava Unije.
18
S tožbo, ki je bila 17. maja 2018 vložena pri Verwaltungsgericht Berlin (upravno sodišče v Berlinu, Nemčija), je družba Solvay Chemicals izpodbijala odločbo DEHSt.
19
Ker to sodišče dvomi o veljavnosti teh določb Uredbe št. 601/2012, je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
Ali Uredba [št. 601/2012] v delu, v katerem člen 49(1), drugi pododstavek, te uredbe določa, da se ogljikov dioksid (CO2), ki se ne prenese v smislu člena 49(1), prvi pododstavek, navedene uredbe, šteje za emisijo naprave, ki ga je proizvedla, ne glede na to, ali je bil izpuščen v ozračje, ni veljavna in je v nasprotju s cilji Direktive 2003/87?
2.
Ali Uredba [št. 601/2012] v delu, v katerem člen 49(1), drugi pododstavek, te uredbe v povezavi s Prilogo IV, točka 20, navedene uredbe določa, da je treba CO2, ki se prenese iz naprave za proizvodnjo natrijevega karbonata v drugo napravo zaradi proizvodnje [PCC], sistematično vključiti v emisije te naprave, ni veljavna in je v nasprotju s cilji Direktive 2003/87?“
Vprašanji za predhodno odločanje
20
Najprej je treba izpostaviti, da se v skladu s členom 49(1), drugi pododstavek, Uredbe št. 601/2012 in točko 20 Priloge IV k tej uredbi CO2, ki je kot v zadevi v glavni stvari nastal v napravi za proizvodnjo natrijevega karbonata in bil prenesen v drugo napravo zaradi proizvodnje PCC, šteje za emisijo prve naprave.
21
Z vprašanjema, ki ju je treba obravnavati skupaj, predložitveno sodišče v bistvu poziva Sodišče, naj odloči o veljavnosti teh določb, saj naj bi ti določbi s tem, da v emisije naprave za proizvodnjo natrijevega karbonata sistematično vključujeta CO2, prenesen zaradi proizvodnje PCC, ne glede na to, ali je bil ta CO2 izpuščen v ozračje, prekoračili opredelitev emisij iz člena 3(b) Direktive 2003/87.
22
V skladu s členom 99 Poslovnika Sodišča lahko Sodišče, če je vprašanje, predloženo Sodišču v predhodno odločanje, enako vprašanju, o katerem je Sodišče že odločalo, če je iz sodne prakse mogoče jasno sklepati, kakšen je odgovor na tako vprašanje, ali če odgovor na vprašanje, predloženo v predhodno odločanje, ne dopušča nobenega razumnega dvoma, na predlog sodnika poročevalca in po opredelitvi generalnega pravobranilca kadar koli odloči z obrazloženim sklepom.
23
To določbo je treba uporabiti pri tem predlogu za sprejetje predhodne odločbe.
24
Poudariti je treba, da je bila Uredba št. 601/2012 sprejeta na podlagi člena 14(1) Direktive 2003/87, v skladu s katerim Komisija sprejme uredbo, med drugim, o spremljanju in poročanju o emisijah, namen tega ukrepa pa je sprememba nebistvenih elementov te direktive z njeno dopolnitvijo. Zato konkretna presoja veljavnosti zadevnih določb te uredbe privede do preverjanja, ali je Komisija pri sprejetju teh določb kršila meje, ki jih tako določa Direktiva 2003/87 (sodba z dne 19. januarja 2017, Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, točka 27).
25
V členu 3(b) Direktive 2003/87 so „emisije“ za potrebe te direktive opredeljene kot izpust toplogrednih plinov v ozračje iz virov v napravi. Tako iz besedila te določbe izhaja, da se za emisijo v smislu te določbe domneva, da naprava v ozračje izpušča toplogredne pline (sodba z dne 19. januarja 2017, Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, točka 32).
26
V zvezi s tem je treba poudariti, da sicer člen 12(3a) Direktive 2003/87 določa, da pod nekaterimi pogoji obveznost predaje pravic ne velja za emisije, ki so bile zajete in prenesene v napravo za trajno geološko skladiščenje z veljavnim dovoljenjem v skladu z Direktivo 2009/31. Vendar to ne pomeni, da je zakonodajalec Unije štel, da so upravljavci oproščeni obveznosti predaje le v primeru trajnega geološkega skladiščenja (sodba z dne 19. januarja 2017, Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, točki 33 in 34).
27
V nasprotju z drugim pododstavkom člena 49(1) Uredbe št. 601/2012, ki za vse druge vrste prenosa CO2 določa, da se ne smejo odšteti od emisij naprave, namreč člen 12(3a) Direktive 2003/87 ne vsebuje podobnega pravila (sodba z dne 19. januarja 2017, Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, točka 35).
28
Ne cilj ne učinek zadnjenavedene določbe, ki se dejansko nanaša na poseben položaj in je namenjena spodbujanju skladiščenja toplogrednih plinov, ni sprememba opredelitve „emisij“ v smislu člena 3 Direktive 2003/87 niti posledično področja uporabe te direktive, kot je določeno v njenem členu 2(1) (sodba z dne 19. januarja 2017, Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, točka 36).
29
Zato je treba za ugotovitev, ali CO2, nastal pri dejavnosti proizvodnje natrijevega karbonata v napravi, kot je ta iz postopka v glavni stvari, spada na področje uporabe Direktive 2003/87 v skladu z njenim členom 2(1) ter prilogama I in II, preveriti, ali taka proizvodnja privede do izpusta CO2 v ozračje (glej v tem smislu sodbo z dne 19. januarja 2017, Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, točka 37).
30
Iz podatkov, s katerimi razpolaga Sodišče, je razvidno, da je CO2, uporabljen za proizvodnjo PCC, kemijsko vezan na ta stabilni proizvod. Poleg tega dejavnosti proizvodnje PCC niso med tistimi, ki v skladu s povezanimi določbami člena 2(1) Direktive 2003/87 in Priloge I spadajo na področje uporabe te direktive.
31
Kot je razvidno iz točke 39 sodbe z dne 19. januarja 2017, Schaefer Kalk (C‑460/15, EU:C:2017:29), se v položaju, v katerem se CO2, nastal v napravi za proizvodnjo apna, prenese v napravo za proizvodnjo PCC, izkaže, da se na podlagi člena 49(1), drugi pododstavek, Uredbe št. 601/2012 in točke 10(B) Priloge IV k tej uredbi za celotni preneseni CO2, ne glede na to, ali je bil del tega CO2 med transportom ali zaradi puščanja, torej zaradi proizvodnega postopka, izpuščen v ozračje, šteje, da ga je izpustila naprava za proizvodnjo apna, v kateri je nastal CO2, čeprav lahko zaradi tega prenosa sploh ne bi prišlo do izpusta CO2 v ozračje. S tema določbama je tako vzpostavljena neizpodbojna domneva o izpustu celotnega prenesenega CO2 v ozračje.
32
Tudi v položaju, v katerem se CO2, nastal v napravi za proizvodnjo natrijevega karbonata, prenese v napravo za proizvodnjo PCC, uporaba člena 49(1), drugi pododstavek, Uredbe št. 601/2012 in točke 20(B) Priloge IV k tej uredbi ustvari neizpodbojno domnevo o izpustu celotnega prenesenega CO2 v ozračje.
33
Ti določbi torej privedeta do tega, da se za CO2, prenesen v takih okoliščinah, šteje, da spada v okvir pojma „emisije“ v smislu člena 3(b) Direktive 2003/87, čeprav vedno ne prihaja do izpusta v ozračje. S sprejetjem člena 49(1), drugi pododstavek, Uredbe št. 601/2012 in točke 20(B) Priloge IV k tej uredbi je torej Komisija razširila področje uporabe tega pojma (glej v tem smislu sodbo z dne 19. januarja 2017, Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, točka 40).
34
Zadevni upravljavci zaradi te domneve nikakor ne morejo od celotnih emisij svoje naprave za proizvodnjo natrijevega karbonata odšteti količine CO2, ki je bila prenesena zaradi proizvodnje PCC, čeprav vedno ne prihaja do izpusta tega CO2 v ozračje. Ta nemožnost pomeni, da je treba pravice predati za celoten CO2, ki je bil prenesen zaradi proizvodnje PCC, in jih ni več mogoče prodati kot presežek, kar spodkopava sistem trgovanja s pravicami v položaju, ki pa je v skladu s končnim ciljem Direktive 2003/87, in sicer varstvom okolja z zmanjšanjem emisije toplogrednih plinov (glej v tem smislu sodbo z dne 19. januarja 2017, Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, točka 41).
35
Iz vsega prej navedenega je razvidno, da je Komisija s tem, da je s sprejetjem člena 49(1), drugi pododstavek, Uredbe št. 601/2012 in točke 20(B) Priloge IV k tej uredbi spremenila bistveni element Direktive 2003/87, prekoračila meje, ki jih določa člen 14(1) te direktive (glej po analogiji sodbo z dne 19. januarja 2017, Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, točka 48).
36
Zato je na zastavljeni vprašanji treba odgovoriti, da je treba določbi člena 49(1), drugi pododstavek, Uredbe št. 601/2012 in točke 20(B) Priloge IV k tej uredbi razlagati tako, da nista veljavni v delu, v katerem se z njima v emisije naprave za proizvodnjo natrijevega karbonata sistematično vključi CO2, prenesen v drugo napravo zaradi proizvodnje PCC, ne glede na to, ali je bil ta CO2 izpuščen v ozračje.
Stroški
37
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
Določbi člena 49(1), drugi pododstavek, Uredbe Komisije (EU) št. 601/2012 z dne 21. junija 2012 o spremljanju emisij toplogrednih plinov in poročanju o njih v skladu z Direktivo 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta in točke 20(B) Priloge IV k tej uredbi nista veljavni v delu, v katerem se z njima v emisije naprave za proizvodnjo natrijevega karbonata sistematično vključi ogljikov dioksid (CO2), prenesen v drugo napravo zaradi proizvodnje oborjenega kalcijevega karbonata, ne glede na to, ali je bil ta ogljikov dioksid izpuščen v ozračje.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nemščina.