61981C0090
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
SIR GORDON SLYNN
DELL' 11 FEBBRAIO 1982 (
1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
il ricorrente nella presente causa, sig. Manfred Burg, è un dipendente di questa Corte. Assunto dapprima come agente temporaneo, con effetto dal 1o aprile 1977, egli veniva nominato in ruolo il 1° marzo 1978. Col presente ricorso egli sostiene di aver diritto al pagamento dell'indennità di prima sistemazione ai sensi dell'art. 5 dell'allegato VII dello Statuto, nonché degli interessi sull'importo dovuto, dal momento in cui questo era esigibile fino alla data del pagamento; egli chiede perciò alla Corte di voler annullare l'espressa decisione di rigetto emessa dal presidente della Corte il'21 gennaio 1981 in merito al reclamo da lui proposto contro la decisione del cancelliere, in data 6 novembre 1980, con la quale gli veniva negata l'indennità di prima sistemazione.
L'art. 5, n. 1, dell'allegato VII, stabilisce, per quanto è rilevante nella fattispecie, che:
«Un'indennità di prima sistemazione pari a due mesi di stipendio base, se trattasi di un funzionario avente diritto all'assegno di famiglia, e pari ad un mese di stipendio base, se trattasi di un funzionario non avente diritto all'assegno di famiglia, è dovuta al funzionario di ruolo che soddisfi alle condizioni richieste per essere ammesso al beneficio dell'indennità di dislocazione o che giustifichi di aver dovuto cambiare la residenza per soddisfare agli obblighi dell'art. 20 dello Statuto».
È pacifico che il sig. Burg era legittimato a percepire l'indennità di dislocazione.
L'art. 20 dello Statuto del personale stabilisce che il funzionario deve risiedere nel luogo ove ha sede l'ufficio cui è destinato o ad una distanza conciliabile con l'adempimento delle sue funzioni.
L'art. 5, n. 3, dell'allegato VII dispone:
«L'indennità di prima sistemazione è versata dietro presentazione di documenti comprovanti l'avvenuta sistemazione del funzionario, come anche della famiglia se il funzionario ha diritto all'assegno di famiglia, nella sede di servizio».
Al momento della sua assunzione, nel 1977, il sig. Burg abitava con la moglie e la figlia a Perl, sulla riva tedesca della Moselia, a circa 30 km dalla città di Lussemburgo. L'8 novembre 1978 egli presentava una domanda per ottenere il pagamento dell'indennità di prima sistemazione, domanda cui era allegata copia di un contratto in data 12 novembre 1978 per l'affitto di una camera a Schengen, centro situato sulla riva lussemburghese della Moselia e collegato a Perl da un ponte. La domanda veniva respinta dal capo del servizio del personale della Corte con un memorandum datato 20 dicembre 1978. Il 4 luglio 1979, il sig. Burg scriveva nuovamente per contestare la motivazione del rigetto della sua domanda. Il cancelliere, competente in materia di applicazione delle disposizioni dell'allegato VII, comunicava al sig. Burg, il 7 novembre 1979, (1o) che il contratto non costituiva una prova sufficiente del suo effettivo trasferimento a Schengen e (2°) che, anche qualora egli avesse potuto provare di aver cambiato residenza, uno spostamento di soli 2 km non poteva essere considerato come «inserimento in un ambiente nuovo», presupposto per la concessione dell'indennità. Il cancelliere si riferiva così alla formula usata nella sentenza della Corte nella causa 140/77 (Verhaafc/Commissione, Race. 1978, pag. 2117, punto 18 della motivazione).
Il 13 novembre, il sig. Burg scriveva un memorandum al cancelliere per contestare l'interpretazione da questi data allo Statuto del personale ed alla sentenza Verkaufe per chiedere che gli venisse comunicato a quale distanza dalla propria dimora egli avrebbe dovuto prendere in affitto una stanza per essere legittimato a percepire l'indennità. In proposito l'interessato faceva riferimento al fatto che in precedenza (a quanto pare dal 2 gennaio 1978) egli aveva preso in affitto un appartamentino a Trintange, che si trova a 20 km da Perl, nell'intento di convincere il servizio del personale del suo trasferimento, ma era stato costretto a lasciare questo appartamento quando il proprietario lo aveva venduto, a quanto pare nel febbraio 1978. Il memorandum si concludeva con la richiesta che il cancelliere volesse rispondere entro un termine ragionevole, tale da consentire la presentazione di un reclamo ai sensi dell'art. 90 dello Statuto. Il cancelliere rispondeva, il 29 novembre, dichiarando che, non essendo emerso alcun elemento nuovo tale da richiedere un riesame della domanda del sig. Burg, egli poteva unicamente confermare la propria decisione contenuta nel memorandum del 7 novembre. In data 3 dicembre il sig. Burg chiedeva nuovamente che gli venisse comunicato a quale distanza da casa sua egli avrebbe dovuto spostarsi e il cancelliere, il 18 dicembre, rispondeva che l'indennità era attribuita con riferimento non già alla distanza tra il luogo d'origine e quello di residenza prescelto, bensì alla prova dell'effettivo trasferimento del dipendente nella sede di servizio.
Il 3 settembre 1980, il sig. Burg rinnovava la propria domanda in un memorandum cui allegava copia dello stesso contratto di locazione che aveva presentato circa due anni prima, un bollettino, datato 26 settembre 1979, relativo all'ordinazione di un letto, due fatture riguardanti l'acquisto di un letto e di due coperte, nonché copia di un'annotazione apposta sul suo passaporto e su quello della moglie (rispettivamente, a quanto pare, nel giugno e nell'agosto 1980), in cui si dichiarava che entrambi si erano trasferiti a Schengen. La copia del contratto di locazione recava una clausola aggiuntiva, del 1o maggio 1980, in cui si fissava il canone di affitto per due stanze. Quanto alle fatture, una è datata 26 ottobre (senza indicazione dell'anno) e, pur facendo menzione dell'indirizzo del sig. Burg a Schengen, reca anche l'annotazione «Perl», scritta a mano. La seconda è datata 4 luglio 1980 e reca l'indirizzo di Perl, non quello di Schengen.
Il 6 novembre il cancelliere respingeva la domanda del sig. Burg, in base alla considerazione che l'indennità potrebbe essere concessa soltanto qualora il dipendente provi di aver trasferito la propria residenza da un luogo diverso da quello della sede di servizio in un altro luogo che possa essere considerato come quello della sede di servizio; ora, il luogo di residenza del sig. Burg, prima e dopo la sua assunzione, era situato nel raggio di 30 km dalla città di Lussemburgo e la sua dimora a Schengen distava solo 2 km dalla sua dimora originaria a Perl; era quindi impossibile concludere che il sig. Burg si fosse ormai inserito in un nuovo ambiente e si fosse sistemato nel luogo della sede di servizio.
Pochi giorni dopo, il sig. Burg proponeva un reclamo contro tale provvedimento. Con decisione datata 19 gennaio 1981 e comunicata al sig. Burg con un memorandum in pari data, il presidente della Corte respingeva il reclamo per i seguenti motivi: 1o) esso era diretto contro una decisione che confermava precedenti decisioni emesse nel 1978 e nel 1979 contro le quali non era stato proposto alcun reclamo; 2°) in ogni caso, il sig. Burg non aveva provato di essersi effettivamente stabilito nel luogo della sede di servizio. Il 14 aprile 1981, entro i termini a tal fine previsti, il sig. Burg depositava l'atto introduttivo del presente procedimento.
In udienza, l'avvocato del ricorrente ha affermato che, fino al novembre 1978, il sig. Burg e i suoi familiari avevano abitato a Perl. Tutta la famiglia si era poi trasferita a Schengen, benché la camera di cui disponeva in questa località non fosse stata in realtà mobiliata se non un anno dopo e benché il sig. Burg avesse conservato la propria casa a Perl e avesse continuato a mandare la figlia a scuola in Germania.
Il primo punto da prendere in considerazione è quello del se l'intera corrispondenza scambiata dal novembre 1978 ir poi sia stata semplicemente una discussione fra le parti, giunta a conclusione soltanto con la decisione 6 novembre 1980 che costituirebbe l'atto recante pregiudizio al sig. Burg, come sostenuto dall'avvocato del ricorrente, ovvero se questa decisione sia stata null'altro che un atto di conferma di una decisione precedente.
La Corte ha più volte ritenuto che l'atto «recante pregiudizio» ad un dipendente è quello che incide direttamente, in modo negativo, sulla situazione giuridica dell'interessato. A mio avviso, comunque vada qualificata la corrispondenza scambiata anteriormente, il memorandum del cancelliere in data 7 novembre 1979 costituiva una decisione del genere ed era quindi un atto contro il quale il sig. Burg avrebbe potuto proporre un reclamo: essa era stata adottata dalla persona competente in materia di applicazione dell'allegato VII e costituiva il rigetto della domanda intesa al pagamento dell'indennità. Ammesso che il ricorrente avesse potuto nutrire qualche dubbio circa la precisa qualificazione del memorandum, la situazione era stata chiarita, al di là di ogni ragionevole dubbio, col memorandum del cancelliere in data 29 novembre 1979, che si riferiva al memorandum precedente come alla decisione di rifiutare l'indennità. Nella sua risposta del 3 dicembre 1979, il sig. Burg sembrava ammettere che la sua domanda fosse stata respinta, perché si dichiarava disposto a prendere in affitto un'altra camera nel Lussemburgo, pur precisando che, per evitare ulteriori difficoltà, desiderava sapere dove avrebbe dovuto trasferirsi per soddisfare le condizioni stabilite per ottenere l'indennità.
Se la decisione del cancelliere in data 7 novembre 1979 fosse stata basata unicamente sul fatto che l'interessato non aveva adeguatamente provato di aver cambiato residenza, ritengo che nulla avrebbe impedito al ricorrente di presentare un'altra domanda, accompagnata da ulteriori prove (benché, nella fattispecie, mi sembra dubbio che la prova fornita dal sig. Burg nel suo memorandum del 3 settembre 1980 fosse, in realtà, sufficiente a giustificare un riesame della sua domanda). Tuttavia, poiché con la suddetta decisione la domanda veniva respinta anche per il motivo che uno spostamento di 2 km non poteva implicare l'inserimento in un ambiente nuovo, deve ritenersi che si trattava di una decisione sul merito della domanda. La seconda decisione del cancelliere, in data 6 novembre 1980, non faceva che ribadire, sia pure con maggiore completezza, questo motivo riguardante il merito della domanda, e va necessariamente considerata come una conferma della decisione precedente. È la prima decisione che, a mio avviso, costituisce l'atto recante pregiudizio al sig. Burg e, dal momento che questi non ha proposto, in tempo utile, un reclamo contro tale decisione, il suo ricorso in sede giurisdizionale va dichiarato irricevibile.
Ci si chiede se, qualora fosse stato ricevibile, il ricorso sarebbe stato fondato.
L'avvocato del sig. Burg sostiene che questi ha diritto all'indennità di prima sistemazione, per il semplice fatto che è legittimato a percepire l'indennità di dislocazione ai sensi dell'art. 5, n. 1, dell'allegato VII. Pertanto, egli non è tenuto a provare di essere stato costretto a cambiare residenza onde adempiere gli obblighi derivanti dall'art. 20 dello Statuto, né è tenuto a produrre documenti comprovanti «l'avvenuta sistemazione nella sede di servizio», ai sensi dell'art. 5, n. 3, dell'allegato VII, per ottenere il versamento dell'indennità di prima sistemazione. Quest'ultima condizione riguarda soltanto coloro che rientrano nell'ipotesi di cui alla seconda frase dell'art. 5, n. 1, e non riguarda coloro che sono ammessi a fruire dell'indennità di dislocazione. A suo avviso, l'indennità di prima sistemazione è destinata a compensare le spese sostenute da coloro che devono stabilirsi in un nuovo ambiente nella sede di servizio, e non necessariamente nel luogo di residenza. Il fatto che un dipendente soddisfi le condizioni per ottenere l'indennità di dislocazione prova, di per sé, la necessità che l'interessato si stabilisca nella nuova sede di lavoro. La nuova sede di lavoro del sig. Burg, Lussemburgo, è molto distante dalla sua precedente sede di lavoro, l'aeroporto di Francoforte.
La convenuta, da parte sua, sostiene che il ricorrente, pur soddisfacendo le condizioni di cui all'art. 5, n. 1 (diritto all'indennità di dislocazione), non può tuttavia pretendere il versamento dell'indennità di prima sistemazione se non provi di essersi stabilito nella sede di servizio. Nella fattispecie, dai documenti prodotti non risulta che l'interessato abbia deciso di dimorare a Schengen, a 2 km da Perl, in ragione della sua assunzione presso la Corte di giustizia; né si può affermare che un trasferimento a 2 km di distanza provi che l'interessato si è stabilito in un ambiente nuovo e dimori nella sede di servizio. Ai sensi dell'art. 5, n. 3, è necessario che il dipendente della Corte il quale chiede l'indennità di prima sistemazione provi di essersi stabilito in un ambiente nuovo in ragione della sua assunzione presso la Corte stessa.
Da parte mia, ritengo che vi sia un'apparente contraddizione fra l'art. 5, n. 1, dell'allegato VII e l'art. 20 dello Statuto del personale. Per adempiere gli obblighi imposti dall'art. 20, il dipendente può sia risiedere «nel luogo ove ha sede l'ufficio cui è destinato», sia«a una distanza conciliabile con l'adempimento delle sue funzioni». Se prova di essere stato costretto a cambiare residenza per stabilirsi in uno di questi due luoghi, egli soddisfa le condizioni di cui all'art. 5, n. 1, per quanto riguarda il diritto all'indennità. Tuttavia, l'obbligo di versare detta indennità sorgerebbe soltanto quando l'interessato produca documenti comprovanti la sua avvenuta sistemazione nella sede di servizio. A quanto pare, non è sufficiente la presentazione di documenti comprovanti che l'interessato si è stabilito a una distanza dal luogo in cui presta servizio che sia conciliabile con l'adempimento delle sue funzioni. Mi sembra chiaro che ciò costituisce una lacuna nella formulazione delle norme di cui trattasi e che tale non poteva essere l'intenzione degli autori dello Statuto. Nell'art. 5, n. 3, l'espressione «sistemazione del funzionario ... nella sede di servizio» va intesa come se fosse completata dalla frase «o a una distanza conciliabile con l'adempimento delle sue funzioni». Per evitare qualsiasi nuova contestazione, sarebbe auspicabile che questa precisazione, se è effettivamente corrispondente alle intenzioni degli autori dello Statuto, venisse espressamente formulata nell'art. 5, n. 3.
Questa considerazione non risulta, tuttavia, di alcun ausilio per il sig. Burg. Mi sembra chiaro che il dipendente legittimato a percepire l'indennità di dislocazione e il dipendente che deve cambiare residenza per conformarsi all'art. 20 sono entrambi tenuti a provare di essersi «stabiliti» nella sede di servizio o (a mio modo di vedere) ad una distanza da tale sede che sia conciliabile con l'adempimento delle loro funzioni. La stessa designazione «indennità di prima sistemazione» implica che deve esservi una «sistemazione». Considerando le norme di cui trattasi nel loro complesso, mi sembra — per motivi di interpretazione logica — che debba trattarsi di una «sistemazione» in ragione dell'assunzione. Dalla definizione di coloro che sono legittimati a percepire l'indennità di dislocazione risulta che essi non dimorano abitualmente nello Stato in cui dovranno prestare servizio e che essi dovranno «sistemarvisi» o stabilirvisi in senso concreto. Coloro che non sono legittimati a percepire l'indennità di dislocazione devono provare, onde ottenere l'indennità di prima sistemazione, di essere stati costretti a trasferirsi per risiedere nella sede di servizio o nelle vicinanze della stessa.
Come è stato affermato da questa Corte nella sentenza emessa nella causa 140/77, Verhaaf e/ Commissione_«lo scopo definito e tipico della indennità di prima sistemazione ... è di consentire al dipendente di sostenere, a parte le spese di trasloco, gli oneri inevitabili connessi al suo inserimento in un ambiente nuovo per un periodo indeterminato, ma rilevante».
Benché sia fissata, indubbiamente per ragioni di opportunità amministrativa, con riferimento alla retribuzione e non a spese effettivamente sostenute, l'indennità di prima sistemazione è pur sempre versata a fronte di spese sostenute, o che presumibilmente saranno sostenute, per la sistemazione. Dalla formula usata per designare il contenuto della Sezione 3, comprendente l'art. 5, e cioè «rimborso spese», risulta che questo versamento non è un semplice e automatico supplemento di retribuzione, ma è invece destinato a coprire spese già sostenute o da sostenere. Il dipendente non è tenuto a specificare l'importo di tali spese; egli deve invece provare di essersi trasferito in un nuovo luogo di residenza, dal che sono derivate o possono derivare delle spese, prima che sorga qualsiasi obbligo relativo al versamento dell'indennità (cfr., per analogia, quanto affermato dalla Corte relativamente all'indennità di nuova sistemazione, nelle cause riunite 27-39/59, Campolongo e/ Alta Autorità, Race. pag. 767, e, in particolare, pag. 793, punto b, quarto capoverso).
L'esattezza di questa interpretazione mi sembra essere confermata dall'art. 71 dello Statuto del personale, il quale, sotto la rubrica «rimborso spese», stabilisce fra l'altro che «il funzionario ha diritto, alle condizioni fissate dall'allegato VII, al rimborso delle spese sostenute in occasione dell'entrata in servizio» (la sottolineatura è mia).
I documenti originariamente prodotti dal ricorrente hanno fatto sorgere dubbi quanto al se l'interessato si fosse effettivamente «stabilito» a Schengen. Ammesso, a suo favore, che ciò si sia verificato, sembra impossibile considerare questo fatto come un inserimento in un ambiente nuovo, ai sensi della sentenza della Corte nella causa 140/77. In ogni caso, il trasferimento da un luogo di residenza ad un altro situato a soli 2 km di distanza non può essere considerato, nella fattispecie, come avvenuto in conseguenza dell'assunzione del ricorrente presso la Corte o addirittura reso necessario da tale assunzione. In primo luogo, non è stato addotto alcun argomento per spiegare il trasferimento altrimenti che in base al desiderio dell'interessato di acquistare il diritto all'indennità di prima sistemazione, o al massimo in base a ragioni di convenienza personale. Mi sembra che, nella fattispecie, la circostanza che detto spostamento a breve distanza è avvenuto più di un anno dopo l'entrata in servizio del ricorrente dimostri che esso non era stato reso necessario dall'assunzione dell'interessato alle dipendenze della Corte.
In udienza, si è accennato al fatto che sarebbero state esercitate «pressioni» sul ricorrente perché questi cambiasse la propria residenza. L'esame di questo punto ha messo in luce che non vi sono state insistenze o richieste di sorta per ottenere che il ricorrente si trasferisse, conformandosi in tal modo all'art. 20 dello Statuto del personale, e che non sono state esercitate indebite pressioni di nessun genere. In definitiva, al ricorrente era stato semplicemente detto che, in mancanza di un effettivo cambiamento di residenza in ragione della sua assunzione, l'indennità di prima sistemazione non gli sarebbe stata versata. Ora, in questa dichiarazione non vi è nulla che possa corroborare la tesi del ricorrente secondo cui egli avrebbe diritto all'indennità.
A mio avviso, il ricorrente non ha provato il proprio diritto all'indennità, né l'invalidità del rifiuto della convenuta di versargli tale indennità.
Per questi motivi, ritengo che il ricorso debba (1o) essere dichiarato irricevibile o, qualora la Corte lo ritenesse ricevibile, (2°) essere respinto. Ciascuna delle parti dovrebbe sopportare le proprie spese.
(
1
)	Traduzione dall'inglese.