62019CC0379
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKATEN
MICHAL BOBEK
föredraget den 4 mars 2021 (
1
)
Mål C‑379/19
DNA- Serviciul Teritorial Oradea
mot
KI,
LJ,
IG,
JH
(begäran om förhandsavgörande från Tribunalul Bihor (Regiondomstolen i Bihor, Rumänien))
”begäran om förhandsavgörande – Kommissionens beslut 2006/928/EG om inrättande av en mekanism för samarbete och kontroll (MSK) – Rättsliga effekter av MSK och av de rapporter som upprättats av kommissionen med stöd därav – Straffrättsligt förfarande rörande korruption – En författningsdomstols avgöranden om avvisning av bevisning som erhållits av eller i samarbete med en underrättelsetjänst – Artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (kallad stadgan) – Domstols oavhängighet – Artikel 19.1 andra stycket FEU – Unionsrättens företräde – Disciplinärt förfarande mot domare”
I. Inledning
1.
Är avgöranden av en nationell författningsdomstol, som innebär att deltagande av inhemsk underrättelsetjänst vid genomförande av tekniska övervakningsåtgärder avseende brottsliga handlingar strider mot författningen och kräver att sådan bevisning förbjuds i straffrättsligt förfarande, förenliga med unionsrätten?
2.
Detta är i huvudsak frågan i förevarande mål. Men detta mål väcker även ett antal andra frågor som jag har haft tillfälle att behandla i mina tidigare förslag till avgörande, särskilt i målet Asociaţia Forumul Judecătorilor din România m.fl. (
2
) samt i förslag till avgörande som är parallella till detta mål, i synnerhet målet Euro Box Promotion m.fl. (
3
) Jag kommer därför att hänföra mig till den bedömning som jag redan gjort däri i förevarande mål.
II. Tillämpliga bestämmelser
A.
Unionsrätt
1. Primärrätt
3.
De relevanta unionsbestämmelserna i fördraget om Republiken Bulgariens och Rumäniens anslutning till Europeiska unionen (nedan kallat anslutningsfördraget) (
4
) samt i akten om villkoren för Republiken Bulgariens och Rumäniens anslutning (nedan kallad anslutningsakten) (
5
) har återgetts i punkterna 5–8 i AFJR-förslaget.
2. Sekundärrätt
4.
Kommissionens beslut 2006/928/EG av den 13 december 2006 om inrättande av en mekanism för samarbete och kontroll av Rumäniens framsteg vid uppfyllandet av de särskilda riktmärkena för reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption (nedan kallat MSK-beslutet) (
6
) antogs enligt dess skäl 5 på grundval av artiklarna 37 och 38 i anslutningsakten.
5.
I skäl 6 i MSK-beslutet anges att ”mot bakgrund av de återstående problemen rörande rättsväsendets och de rättsvårdande organens ansvarighet och effektivitet är det befogat att inrätta en mekanism för samarbete och kontroll av Rumäniens framsteg vid uppfyllandet av de särskilda riktmärkena för reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption.”
6.
Artikel 1 i MSK-beslutet anger att Rumänien ska varje år rapportera till kommissionen om de framsteg som har gjorts med att uppfylla vart och ett av de riktmärken som anges i bilagan till beslutet. I enlighet med artikel 2 ska kommissionen till Europaparlamentet och rådet överlämna sina kommentarer och slutsatser beträffande Rumäniens rapport för första gången i juni 2007 och därefter vid behov och åtminstone var sjätte månad. Artikel 3 föreskriver att MSK-beslutet ”träder i kraft under förutsättning att anslutningsfördraget träder i kraft och då samtidigt med detta”. Enligt artikel 4 riktar sig MSK-beslutet till samtliga medlemsstater.
7.
Bilagan till MSK-beslutet innehåller ”de riktmärken som enligt artikel 1 skall uppfyllas av Rumänien”. Det första, tredje och fjärde riktmärket som fastställs däri är respektive: att ”sörja för ett öppnare och effektivare rättsligt förfarande bland annat genom att öka kapaciteten och ansvarigheten hos det högsta rättsrådet …”, ”att bygga vidare på de framsteg som redan gjorts och fortsätta att genomföra professionella, oberoende undersökningar rörande fall av påstådd korruption på hög nivå” och att ”vidta ytterligare åtgärder för att förebygga och bekämpa korruption, i synnerhet inom den lokala förvaltningen”.
B.
Rumänsk rätt
1. Straffprocesslagen
8.
Enligt artikel 102.2 i legea nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală (lag nr 135/2010 om straffprocess, nedan kallad straffprocesslagen) ”får inte bevis som erhållits lagstridigt användas i brottmål”. Enligt punkt 3 i samma bestämmelse ”medför ogiltigheten av det beslut genom vilket bevisupptagning förordnades eller godkändes eller genom vilket denna bevisning togs upp, att denna bevisning inte får förebringas”.
9.
Artikel 142.1 i straffprocesslagen i dess lydelse i tiden före Curtea Constituționalăs (Författningsdomstolen, Rumänien) (nedan kallad författningsdomstolen) beslut nr 51 av den 16 februari 2016 (nedan kallat beslut nr 51/2016), med rubriken ”verkställighet av beslut om teknisk övervakning”, föreskrev att ”åklagarmyndigheten ska genomföra den tekniska övervakningen eller besluta att den ska genomföras av det utredande organet, av specialutbildad polispersonal eller av andra specialiserade statliga myndigheter”.
10.
Artikel 142.1 i straffprocesslagen i dess lydelse i tiden efter beslut nr 51/2016 av författningsdomstolen, i ändrad lydelse genom regeringens undantagsförordning nr 6/2016, anger att ”åklagarmyndigheten ska genomföra den tekniska övervakningen eller besluta att den ska genomföras av det utredande organet eller av specialutbildad polispersonal”.
11.
Artikel 281 i straffprocesslagen, med rubriken ”Nullitet”, föreskriver att:
”1.   Överträdelse av bestämmelser rörande följande ska alltid medföra nullitet:
…
b)
behörighet för domstolar i materiellt hänseende och i fråga om personkretsen när domen har meddelats av en domstol i lägre instans än den behöriga domstolen.
…
2.   Nullitet fastställs antingen ex officio eller efter yrkande därom.
3.   Överträdelse av bestämmelserna i punkt 1 a) till d) kan åberopas vid varje tillfälle under förfarandet.
…”
2. Lag nr 303/2004
12.
Enligt artikel 99 ș i Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (lag nr 303/2004 om domares och åklagares ställning, nedan kallad lag nr 303/2004) (
7
) utgör underlåtenhet att efterleva avgöranden av författningsdomstolen ett disciplinbrott.
III. De faktiska omständigheterna, det nationella målet och tolkningsfrågorna
13.
Den 22 augusti 2016 väckte Direcția Națională Anticorupție – Serviciul Teritorial Oradea (Nationella korruptionsbekämpningsdirektoratet – regionavdelning Oradea, Rumänien) (nedan kallat åklagaren) åtal mot fyra personer som är tilltalade i det nationella målet. De tilltalade åtalades för korruption.
14.
Under förundersökningen begärde tilltalad nr 1 och tilltalad nr 2 att undersökningsdomaren bland annat skulle i enlighet med författningsdomstolens beslut nr 51/2016 från den åberopade bevisningen avvisa den bevisning som erhållits från utskrifter av telefonavlyssning då den var lagstridig.
15.
Genom beslut av den 27 januari 2017 avslog undersökningsdomaren vid Tribunalul Bihor (Regiondomstolen i Bihor, Rumänien) denna begäran. Domaren fann att bevisningen åtkommits lagligen. Han beslutade att målet skulle företas till huvudförhandling. Han förklarade att beslut nr 51/2016 inte var tillämpligt i målet då det endast hade rättslig verkan för framtiden.
16.
De tilltalades överklagande av beslutet av den 27 januari 2017 ogillades den 10 maj 2017 av Curtea de Apel Oradea (Appellationsdomstolen i Oradea, Rumänien). Denna domstol fann att beslut nr 51/2016 inte avsåg tekniska övervakningsåtgärder som beslutats under förfarandet i fråga då det hade offentliggjorts i Monitorul Oficial (Officiell tidning) efter det att bevisningen hade samlats in under förundersökningen. Denna domstol konstaterade att enligt artikel 147.4 i den rumänska konstitutionen är författningsdomstolens avgöranden bindande från den dag de offentliggörs och har rättsverkan endast för framtiden. Det beslut som meddelats vid det förberedande sammanträdet hade således vunnit laga kraft och ingen bevisning som tillförts under brottmålsförfarandet skulle avvisas.
17.
Under huvudförhandlingen begärde flera tilltalade att domstolen skulle kontrollera huruvida åklagaren hade samarbetat med Serviciul Român de Informații (rumänska underrättelsetjänsten) (nedan kallad SRI) under förundersökningen på grundval av protokoll som upprättats mellan Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (Åklagarmyndigheten vid Högsta domstolen) och SRI. Ett antal tilltalade begärde också med åberopande av författningsdomstolens beslut nr 302 av den 4 maj 2017 (nedan kallat beslut nr 302/2017) att nulliteten av verkställighetsåtgärderna för övervakningsbesluten skulle fastställas och att bevisning i form av utskrifter av inspelningar som gjorts vid verkställighet av dessa övervakningsåtgärder skulle avvisas.
18.
De tilltalade åberopade också författningsdomstolens beslut nr 26 av den 16 januari 2019 (nedan kallat beslut nr 26/2019) som förklarade att det förelåg en rättslig konflikt av konstitutionell karaktär mellan åklagarmyndigheten vid Högsta domstolen och det rumänska parlamentet å ena sidan, och Înalta Curte de Casație și Justiție (Högsta domstolen) och övriga rättsliga organ å den andra sidan, till följd av de protokoll som upprättats mellan åklagarmyndigheten vid Högsta domstolen och SRI.
19.
På begäran av den domstol hos vilken åtal väckts upplyste åklagaren att i det ifrågavarande förfarandet hade nio beslut om teknisk övervakning verkställts med tekniskt stöd från SRI. Ytterligare två beslut hade verkställts efter det att beslut nr 51/2016 hade offentliggjorts, utan inblandning av SRI.
20.
Den hänskjutande domstolen anser att den är skyldig att först pröva begäran om avvisning av bevisning som getts in under förundersökningen innan den kan gå vidare i sin prövning. Detta är avgörande för att säkerställa att inte hela brottmålsförfarandet felaktigt påverkas av otillåten bevisning.
21.
Under dessa omständigheter har Tribunalul Bihor (Regiondomstolen i Bihor) beslutat att vilandeförklara målet och att hänskjuta följande frågor till EU-domstolen för förhandsavgörande:
”1)
Är den mekanism för samarbete och kontroll som inrättas genom Europeiska kommissionens beslut 2006/928/EG av den 13 december 2006 och de krav som uttrycks i de rapporter som upprättas inom ramen för denna mekanism bindande för rumänska staten?
2)
Ska artikel 2 i fördraget om Europeiska unionen, jämförd med artikel 4.3 i samma fördrag, tolkas så, att Rumäniens skyldighet att iaktta kraven i de rapporter som upprättas inom ramen för den mekanism för samarbete och kontroll som inrättats genom kommissionens beslut 2006/928/EG av den 13 december 2006 utgör en del av medlemsstatens skyldighet att iaktta rättsstatsprincipen, även med avseende på att en författningsdomstol (en politisk/judiciell institution) ska avhålla sig från att ingripa för att tolka lagen och fastställa de konkreta och bindande anvisningarna för dess tillämpning av domstolarna samt för att införa nya lagbestämmelser, vilket är en befogenhet som är exklusivt tilldelad den lagstiftande makten? Kräver unionsrätten att rättsverkningarna av ett sådant avgörande från en författningsdomstol ska upphävas? Utgör unionsrätten hinder för en bestämmelse i nationell rätt som reglerar det disciplinära ansvaret för den domare som underlåtit att tillämpa avgörandet från [Författningsdomstolen] i samband med hänskjutandet av denna fråga?
3)
Utgör principen om domarnas oavhängighet, stadfäst i artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna [nedan kallad stadgan], såsom den tolkats av Europeiska unionens domstol (stora avdelningen, dom av den 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117), hinder för att domstolarnas behörighet ersätts genom avgöranden från [Författningsdomstolen] (avgörande nr 51 av den 16 februari 2016, avgörande nr 302 av den 4 maj 2017 och avgörande nr 26 [av den 16 januari 2019]), med följden att straffrättsförfarande blir oförutsebart (retroaktiv tillämpning) och att det blir omöjligt att tolka och tillämpa lagen i det konkreta fallet? Utgör unionsrätten hinder för en bestämmelse i nationell rätt som reglerar det disciplinära ansvaret för den domare som underlåtit att tillämpa avgörandet från [Författningsdomstolen] i samband med hänskjutandet av denna fråga?”
IV. Förfarandet vid domstolen
22.
Den hänskjutande domstolen har ansökt om tillämpning av bestämmelserna om brådskande mål enligt artikel 107 i rättegångsreglerna för EU-domstolen och alternativt reglerna om skyndsam handläggning enligt artikel 105.1 i rättegångsreglerna. Ansökan tillämpning av reglerna för brådskande mål avslogs genom domstolens beslut av den 13 juni 2019. Ansökan om tillämpning av reglerna om skyndsam handläggning avslogs också genom beslut av domstolens ordförande den 17 juni 2019.
23.
Genom skrivelse av den 27 juni 2019 upplyste den hänskjutande domstolen EU-domstolen om att Curtea de Apel Oradea (Appellationsdomstolen i Oradea) genom beslut av den 18 juni 2019 hade bifallit åklagarens överklagande av vilandeförklaringen av det nationella målet som beslutats genom beslut av den 7 maj 2019 och som antagits av Tribunalul Bihor (Regiondomstolen i Bihor) för att hänskjuta förevarande frågor för förhandsavgörande. Beslutet av Curtea de Apel Oradea (Appellationsdomstolen i Ordea) innebar att handläggningen skulle fortgå såvitt det rörde andra frågor än dem som hänskjutits till domstolen för förhandsavgörande.
24.
Som svar på en fråga som ställts av domstolen uppgav Tribunalul Bihor (Regiondomstolen i Bihor) i skrivelse av den 26 juli 2019 att tolkningsfrågorna vidhölls. Den hänskjutande domstolen förklarade att även om det nationella målet inte längre var vilandeförklarat enligt nationella regler kan den inte meddela ett avgörande rörande den bevisning som är föremål för förevarande begäran om förhandsavgörande förrän domstolen har lämnat ett svar på tolkningsfrågorna.
25.
I samma skrivelse upplyste också den hänskjutande domstolen EU‑domstolen om att ett disciplinärt förfarande hade inletts av Inspecția Judiciară (Domar- och åklagarinspektionen, Rumänien) mot den hänskjutande domaren på grundval av artikel 99 ș i lag nr 303/2004, enligt vilken underlåtenhet att iaktta avgöranden av författningsdomstolen utgör ett disciplinbrott.
26.
Genom beslut av domstolens ordförande av den 18 september 2019 förordnades att förevarande mål ska handläggas med förtur.
27.
Tilltalad nr 1 och tilltalad nr 2, den polska regeringen och Europeiska kommissionen har avgett skriftliga yttranden.
28.
Tilltalad nr 1 och tilltalad nr 2, åklagaren, den rumänska regeringen och kommissionen har skriftligen besvarat frågor som ställts av domstolen.
V. Bedömning
29.
Detta förslag till avgörande är disponerat på följande sätt. Jag behandlar först invändningarna om avvisning av tolkningsfrågorna som framförts av de berörda parterna (A). Sedan kommer jag att kort ange de relevanta bestämmelserna i unionsrätten som är tillämpliga på förevarande mål (B). Därefter kommer jag att i sak bedöma de tolkningsfrågor som ställts till domstolen (C).
A.
Frågan om avvisning av tolkningsfrågorna
30.
Tilltalad nr 1 och tilltalad nr 2 samt den polska regeringen har påstått att frågorna i förevarande mål inte kan tas upp till prövning i sak.
31.
Tilltalad nr 1 och tilltalad nr 2 har med åberopande av domen i målet Cilfit (
8
) gjort gällande att den första frågan ska avvisas då svaret på denna fråga är uppenbart. De har vidare påstått att det är uppenbart att den tolkning som begärs inte har något samband med saken i det nationella målet. Enligt deras uppfattning ber den hänskjutande domstolen i realiteten EU-domstolen att avgöra lagenligheten av författningsdomstolens ifrågavarande beslut i syfte att befrias från skyldigheten att tillämpa dessa beslut. Beträffande den tredje frågan har tilltalad nr 1 och tilltalad nr 2 påstått att de ställda frågorna saknar anknytning till det avgörande som ska meddelas. I realiteten syftar den till att den hänskjutande domaren ska erhålla immunitet mot nationellt disciplinförfarande.
32.
Den polska regeringen, som har yttrat sig endast beträffande den tredje frågan, anser att denna fråga ska avvisas då för det första unionen inte har några befogenheter på området för organisation av domstolarna och för det andra då det brottmål som är aktuellt i det nationella målet har en rent inhemsk karaktär.
33.
Enligt min uppfattning kan inte någon av dessa invändningar godtas.
34.
För det första kan förhållandet att den rätta tillämpningen av unionsrätten är uppenbar i samband med det nationella målet ha en inverkan på skyldigheten för domstolar i sista instans att hänskjuta en fråga till EU-domstolen (
9
) eller alternativt på det sätt som en fråga kommer att behandlas av EU-domstolen. (
10
) Som unionsrätten nu är utformad saknar detta förhållande emellertid betydelse för frågan huruvida en fråga som hänskjutits för förhandsavgörande kan tas upp till prövning i sak.
35.
För det andra såvitt gäller sambandet mellan den tolkning av unionsrätten som begärts av den hänskjutande domstolen och saken i det nationella målet har den domstolen förklarat varför den anser att svaret från EU-domstolen är ”nödvändigt”. För att komma till ett avgörande i sak har den hänskjutande domstolen framhållit att det är nödvändigt att ta ställning till begäran om avvisning av bevisning som getts in under förundersökningen. Den hänskjutande domstolen anser att det för detta ändamål är nödvändigt att fastställa huruvida författningsdomstolens avgöranden, enligt vilka sådan bevisning ska avvisas, är förenliga med unionsrätten, vars tolkning har begärts genom dess hänskjutna tolkningsfrågor.
36.
För det tredje har tilltalad nr 1 och tilltalad nr 2 också hävdat att vad den hänskjutande domstolen i själva verket eftersträvar är immunitet mot disciplinförfaranden. Detta argument kan uppfattas som ett indirekt bestridande av att den tredje delen av den andra frågan och den andra delen av den tredje frågan kan tas upp till sakprövning. Båda dessa frågor avser huruvida unionsrätten, i den specifika kontexten avseende begäran om förhandsavgörande, utgör hinder för en bestämmelse i nationell rätt enligt vilken bristande iakttagande av författningsdomstolens avgöranden medför disciplinärt ansvar för den hänskjutande domaren.
37.
I målen Miasto Łowicz och Prokurator Generalny ansåg domstolen att det förhållandet att de domare som hade framställt respektive begäran om förhandsavgörande på grund av dessa blev föremål för en inledande disciplinär utredning inte var relevant för frågan om upptagande till sakprövning. Tvisterna i målen beträffande vilka domstolen erhållit begäran om förhandsavgörande rörde inte denna omständighet. (
11
)
38.
Dessa överväganden gjordes emellertid i samband med ett förhandsavgörande vars enda ändamål var att avgöra förenligheten med unionsrätten av bestämmelserna om disciplinärt förfarande medan det nationella målet i dessa fall inte hade någon annan anknytning till unionsrätten. Det var i detta särskilda sammanhang som domstolen förklarade att den tolkningsfråga som ställts i en sådan situation inte kunde anses vara nödvändig för avgörandet av målen vid den nationella domstolen. (
12
)
39.
Förevarande mål är emellertid annorlunda. I begäran om förhandsavgörande har flera tolkningsfrågor ställts som avser tolkning av klart angivna källor i unionsrätten och de är således redan i sig själva möjliga att ta upp till prövning i sak. Även om den hänskjutande domaren i detta sammanhang uppenbart inte meddelar ett domstolsavgörande rörande sitt eget disciplinansvar saknar inte de ställda frågorna med avseende på denna fråga enligt min uppfattning relevans.
40.
Frågan om möjligt disciplinansvar, oavsett om det inträder före eller efter det att begäran om förhandsavgörande framställs, för själva förhållandet att sådan begäran skett och därigenom möjligen indirekt påverkar en annan nationell aktörs rättsuppfattning, i synnerhet en högre rättsinstans, blir djupt sammanflätad med innehållet i en begäran. I en sådan situation är frågor som avser systemet för disciplinansvar för domare som har framställt en begäran om förhandsavgörande enligt min uppfattning ”nödvändiga” för avgörande av det nationella målet av ett ganska enkelt skäl: om disciplinansvar för domare inträder på grund av att de hänskjuter frågor till EU-domstolen (
13
) är det sannolikt att ytterst få frågor kommer att ställas. Ett svar som getts av domstolen har därför sannolikt en avgörande inverkan på domarens slutliga beslut att vidhålla eller återta begäran om förhandsavgörande och, av större vikt, på efterföljande tillämpning av domstolens beslut i det nationella målet. (
14
)
41.
Vidare har möjligheten att disciplinförfarande kan inledas, långt från att bara vara teoretisk, faktiskt realiserats i förevarande mål beträffande den hänskjutande domaren, eftersom Domar- och åklagarinspektionen har påbörjat en inledande disciplinundersökning som är direkt knuten till förevarande begäran. (
15
)
42.
Föregående överväganden visar att det inte är EU-domstolen uppgift att avgöra enskilda disciplinära frågor, precis som det inte heller är dess uppgift att i allmänhet tillämpa unionsrätten på enskilda fall. Det är emellertid EU-domstolens uppgift att pröva strukturella systemfrågor i nationell rätt som har en tydlig inverkan på och återverkningar för nationella domare som avser att utnyttja den behörighet som tilldelats dem direkt genom artikel 267 FEUF.
43.
För det fjärde ska det beträffande den polska regeringens argument om unionens bristande befogenheter inom området för organisation av domstolarna hållas i minnet att medlemsstaterna är skyldiga att uppfylla kraven i artiklarna 2 FEU och 19.1 FEU samt alla övriga tillämpliga källor inom EU-rätten, inbegripet i förevarande mål MSK-beslutet. Det är därför tillräckligt att konstatera att begäran om förhandsavgörande rör just tolkningen av EU-rätten, i synnerhet artiklarna 2 och 19.1 FEU och MSK-beslutet, varför EU-domstolen är behörig att meddela ett avgörande i anledning av denna begäran i dess helhet. (
16
)
44.
Min slutsats är att inte något av de anförda argumenten medför tvivel i fråga om EU-domstolens behörighet eller möjligheten att i sak pröva de ställda frågorna i förevarande mål.
B.
Tillämplig unionsrätt
45.
Den hänskjutande domstolen har i sina frågor hänvisat till MSK-beslutet, artiklarna 2 och 19.1 FEU samt artikel 47 i stadgan. Enligt min uppfattning, och i linje med den inställning som intagits i tidigare och parallella mål, (
17
) anser jag att den relevanta unionslagstiftningen i förevarande mål är MSK-beslutet som aktualiserar och öppnar upp tillämpningen av stadgan, i synnerhet artikel 47 i denna.
46.
Artikel 19.1 andra stycket FEU är tillämplig när ett nationellt organ i egenskap av domstol kan pröva frågor om tillämpning eller tolkning av unionsrätten. (
18
) Såvitt avser denna bestämmelse är den hänskjutande domstolen, som är det dömande organ vars oavhängighet möjligen kan påverkas av författningsdomstolens avgöranden som är i fråga i detta mål, ett nationellt dömande organ som kan få till uppgift att som domstol pröva frågor om tillämpning eller tolkning av unionsrätten.
47.
Det förefaller inte vara nödvändigt att genomföra en separat bedömning av artikel 2 FEU för förevarande måls skull. Rättsstatsprincipen är ett av de värden på vilka unionen grundas och den skyddas genom garantin om rätt till ett effektivt domstolsskydd och den grundläggande rätten till en rättvis rättegång, som i sin tur har som ett väsentligt inneboende moment principen om domstolarnas oavhängighet. Artikel 7 i stadgan samt artikel 19.1 andra stycket FEU ger ett mer precist uttryck för denna dimension av värdet som rättsstaten utgör, vilket fastställs i artikel 2 FEU. (
19
)
48.
Kommissionen, den rumänska regeringen och åklagaren har i sina svar på domstolens frågor anfört att MSK-beslutet enligt deras uppfattning är tillämpligt i det nationella målet.
49.
Jag har samma uppfattning.
50.
MSK-beslutet har betydelse för förevarande mål på grund av i) riktmärkenas vida tillämpningsområde i bilagan till MSK-beslutet och ii) den vittgående omfattningen av och den systemiska inverkan som de aktuella avgörandena från författningsdomstolen har på domstolsväsendet och mer allmänt på bekämpningen av korruption. Bilagan till MSK-beslutet innehåller ”de riktmärken som enligt artikel 1 skall uppfyllas av Rumänien”. Det första, tredje och fjärde riktmärket som fastställs däri är respektive: att ”sörja för ett öppnare och effektivare rättsligt förfarande …”, ”att bygga vidare på de framsteg som redan gjorts och fortsätta att genomföra professionella, oberoende undersökningar rörande fall av påstådd korruption på hög nivå” och att ”vidta ytterligare åtgärder för att förebygga och bekämpa korruption, i synnerhet inom den lokala förvaltningen”.
51.
Förevarande mål rör de möjliga effekterna av flera av författningsdomstolens avgöranden som genom att de innebär avvisning av viss bevisning kan få en inverkan på effektiviteten av det rättsliga förfarandet (riktmärke 1). Dessutom rör det nationella målet specifikt korruptionsbrott, vilket visar att författningsdomstolens avgöranden också kan ha verkningar på bekämpningen av korruption, som omfattas av riktmärkena 3 och 4 i MSK-beslutet. Det finns därför tillräckligt sakligt samband mellan saken i förevarande mål och MSK-beslutet.
52.
Förhållandet att förevarande mål rör en författningsdomstols avgöranden och inte akter som antagits av den verkställande eller lagstiftande makten saknar betydelse. Den systemiska karaktären av en författningsdomstols avgöranden, vilka har generell giltighet och tydligt fastställer generella regler som ändrar lagstiftningsmiljön, gör att sådana avgöranden inte såvitt gäller deras inverkan kan skiljas från lagstiftarens handlingar eller handlingar av andra politiska aktörer med regleringsbefogenheter.
53.
Förhållandet att författningsdomstolens avgöranden som är i fråga i detta förslag till avgörande omfattas av tillämpningsområdet för MSK-beslutet betyder dessutom samtidigt att de utgör ett led i ”genomförandet” av MSK-beslutet, och därför av EU-rätt, vid tillämpningen av artikel 51.1 i stadgan. Artikel 47 i stadgan är såvitt gäller förevarande mål den mest specifika bestämmelsen för att säkerställa att domstolen kan ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar.
C.
Bedömning
54.
När jag tar ställning till de frågor som hänskjutits i förevarande mål kommer jag att börja med att kort ange de tillämpliga nationella bestämmelserna (1). Sedan kommer jag att behandla den första och andra frågan rörande de rättsliga effekterna av MSK-beslutet och de rapporter som upprättas inom ramen för denna mekanism (2). Därefter kommer jag att undersöka den tredje frågan som rör principen om domstolsväsendets oavhängighet (3). Slutligen ger jag några kommentarer till vilken inverkan som principen om unionsrättens företräde har på tillämpningen av disciplinåtgärder mot domare som inte följer Författningsdomstolens avgöranden (4).
1. Tillämpliga nationella bestämmelser
55.
Den 4 februari 2009 och den 8 december 2016 undertecknade åklagarmyndigheten vid Högsta domstolen och SRI, den rumänska underrättelsetjänsten, två protokoll som gav SRI i uppdrag att genomföra tekniska övervakningsåtgärder såsom avlyssning av kommunikation på grundval av artikel 142 i straffprocesslagen.
56.
Genom avgörande nr 51/2016, som behandlade en invändning om bristande förenlighet med konstitutionen, förklarade Författningsdomstolen att uttrycket ”eller av andra specialiserade statliga myndigheter” i artikel 142 i straffprocesslagen stred mot konstitutionen. Författningsdomstolen fann bland annat att detta uttryck saknade klarhet, precision och förutsebarhet. Det gav inte möjlighet att identifiera vilka organ som fått i uppgift att genomföra åtgärder som innebar en hög grad av intrång i den enskildes privatliv.
57.
Enligt artikel 147.4 i den rumänska författningen förklarade författningsdomstolen att avgörande nr 51/2016 inte är tillämpligt på domar som har vunnit laga kraft vid tiden för dess offentliggörande, men att det blir tillämpligt på mål som är pågående.
58.
Till följd av detta avgörande ändrades artikel 142.1 i straffprocesslagen genom regeringens undantagsförordning nr 6/2016. Den nya lydelsen av denna bestämmelse anger att åklagarmyndigheten bemyndigas att genomföra den tekniska övervakningen eller besluta att den ska genomföras av det utredande organet eller av specialutbildad polispersonal med upphävande av uttrycket ”eller av andra specialiserade statliga myndigheter”.
59.
Genom avgörande nr 302/2017, som avsåg en invändning om bristande förenlighet med konstitutionen, förklarade Författningsdomstolen att artikel 281.1 b i straffprocesslagen stred mot konstitutionen såtillvida som denna bestämmelse inte inkluderade som fall av nullitet sådana fall där det organ som svarar för väckande av åtal saknar behörighet i materiellt hänseende och i fråga om personkretsen.
60.
Genom avgörande nr 26/2019 förklarade Författningsdomstolen att det förelåg en rättslig konflikt av konstitutionell karaktär mellan åklagarmyndigheten vid Högsta domstolen och det rumänska parlamentet å ena sidan, och Högsta domstolen och övriga rättsliga organ å den andra sidan, till följd av de protokoll som upprättats mellan åklagarmyndigheten vid Högsta domstolen och SRI av den 4 februari 2009 och av den 8 december 2016 samt till följd av otillbörligt utövande av parlamentarisk kontroll av verksamheten vid SRI. Författningsdomstolen fann bland annat att bestämmelserna i protokollen åsidosatte rätten till en rättvis rättegång och rätten till skydd för privat- och familjelivet som garanteras i den rumänska konstitutionen. Enligt avgörande 26/2019 ska dömande organ tillämpa beslut nr 51/2006 och nr 302/2017 samt i pågående mål kontrollera huruvida det organ som ansvarar för förundersökningen har åsidosatt reglerna om materiell behörighet och behörighet i fråga om personkretsen.
2. MSK-beslutet och rapporterna
61.
Genom sin första fråga vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida MSK-beslutet och de krav som anges i de rapporter som tas fram på grundval av denna mekanism är bindande för Rumänien. Genom den första och andra delen av den andra frågan vill den hänskjutande domstolen i huvudsak få besked om huruvida artikel 2 FEU, jämförd med artikel 4.3 FEU, ålägger Rumänien en skyldighet att uppfylla de krav som anges i MSK-rapporterna och huruvida denna skyldighet även kräver att Författningsdomstolen avstår från att meddela avgöranden som tolkar nationell rätt och som fastställer tvingande regler för dömande organs tillämpning av lagen. Den hänskjutande domstolen efterfrågar också huruvida den under dessa omständigheter är skyldig att underlåta att tillämpa författningsdomstolens beslut.
62.
Dessa frågor bör behandlas gemensamt. De har två dimensioner. För det första avser de dessa rättsliga instruments beskaffenhet och juridiska verkan. För det andra vill de få klarhet i huruvida de avgöranden från Författningsdomstolen som är aktuella i förevarande mål är förenliga med dessa rättsliga instrument.
63.
Jag har utförligt behandlat frågan om beskaffenheten av MSK-beslutets rättsliga verkan och av de rapporter som upprättas med stöd av denna mekanism i mitt AFJR-förslag. (
20
) Jag fann att MSK-beslutet är rättsligt bindande för Rumänien. Jag fann också att MSK-beslutet medför att stadgan blir tillämplig: Nationella regler som antas och tillämpas inom MSK-beslutets tillämpningsområde omfattas också av tillämpningsområdet för artikel 51.1 i stadgan. (
21
)
64.
MSK-rapporterna och de rekommendationer som de innehåller är emellertid inte bindande för Rumänien. Dessa rapporter ska ändå vederbörligen beaktas av Rumänien i dess ansträngningar att uppfylla sina skyldigheter att söka nå de riktmärken som anges i bilagan till MSK-beslutet med vederbörligt beaktande av principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU. (
22
)
65.
Sistnämnda frågan aktualiserar en annan viktig konsekvens som har betydelse också i förevarande mål: MSK-rapporterna innehåller inte några bindande rättsliga förpliktelser och de kan därför inte i sig själva genomdrivas vid nationella domstolar. Nationella domare kan således inte med stöd i unionsrätten åberopa rekommendationerna i dessa rapporter för att underlåta att tillämpa bestämmelser i nationell rätt som de anser står i strid med sådana rekommendationer. (
23
)
66.
Såvitt gäller den materiella fråga som är aktuell, utgör MSK-beslutet hinder för antagandet av de konstitutionella avgörandena i fråga? De argument som framförts följer två huvudlinjer i detta avseende.
67.
Ordalydelsen i den andra tolkningsfrågan anger för det första att Författningsdomstolen har tolkat lagen och fastställt specifika tvingande regler för tillämpningen av lagen av domstolarna, som är en uppgift som omfattas av domstolarnas exklusiva behörighet. I denna fråga anges också att Författningsdomstolens avgöranden inför nya metoder för lagstiftning som är en uppgift som omfattas av de lagstiftande myndigheternas exklusiva behörighet. Detta argument innebär i princip att Författningsdomstolen inte har beaktat fördelningen av principen om maktdelning och att dess avgöranden inkräktar på andra statliga aktörers behörighet, i synnerhet domstolsväsendets.
68.
För det andra har åklagaren i sina svar på de frågor som ställts av EU‑domstolen gjort gällande att eftersom de avgörande från Författningsdomstolen som är aktuella har lett till avvisning av all bevisning som erhållits genom tekniskt stöd av SRI, medför detta att kampen mot korruption på hög nivå påverkas negativt i betydande omfattning. Det fråntar allmänna domstolar möjligheten att i varje enskilt fall avgöra huruvida SRI:s deltagande inneburit ett åsidosättande av grundläggande rättigheter.
69.
Tilltalad nr 1 och tilltalad nr 2 har i sina svar på EU-domstolens frågor påstått att inget har anförts som betyder att Författningsdomstolens avgöranden skulle strida mot de målsättningar för de riktmärken som anges i bilagan till MSK-beslutet.
70.
Enligt min uppfattning är de argument, som innebär att de aktuella avgörandena från Författningsdomstolen skulle innebära ett åsidosättande av Rumäniens skyldigheter enligt MSK-beslutet, fullständigt ogrundade.
71.
Det bör framhållas att även en medlemsstat som är föremål för ytterst speciella reglering som MSK-beslutet utgör, behåller det institutionella självbestämmande, vilket gäller som huvudregel, att fritt välja hur dess nationella institutioner och förfaranden ska vara utformade. Detta självbestämmande innefattar också valet av vilka organ som har rätt att enligt nationell rätt genomföra teknisk övervakning som får användas som bevisning i brottmål. Självbestämmandet innefattar naturligtvis också hur den inhemska underrättelsetjänstens är organiserad och vilka befogenheter den har.
72.
Vidare består MSK-beslutet och de skyldigheter enligt stadgan som detta beslut aktualiserar inte endast i skyldigheten att (till viss del mekaniskt) uppnå de riktmärken som anges i bilagan till MSK-beslutet. De medför också ett förstärkt krav på respekt för de grundläggande rättigheter som garanteras av stadgan, för legalitetsprincipen och för rättsstatsprincipen. Det går när allt kommer omkring nämligen att med säkerhet anta att en medlemsstat inte skulle vara ha varit föremål för den särskilda reglering som följer av MSK-beslutet om saker och ting hade varit idealiska dessförinnan.
73.
Sammanfattningsvis avser MSK-beslutet att främja (rättslig) effektivitet och bekämpande av korruption, men dessa mål ska nås inom (eller framför allt inom) ett fungerande system som respekterar det egna regelverket och berörda individers grundläggande rättigheter. Det är oriktigt (och mycket farligt) att tro att ändamålet med MSK-beslutet endast är att maximera ett värde (effektivitet mätt i antalet slutliga fällande domar) (
24
) på bekostnad av andra lika viktiga värden. (
25
)
74.
Om det kan sägas något om de aktuella konstitutionella avgörandena skulle det, mot denna bakgrund, snarare vara att de i själva verket genomför målen och riktmärkena i bilagan till MSK-beslutet, men att de absolut inte åsidosätter dem. Enkelt uttryckt finner jag inte något problem med ett nationellt konstitutionellt avgörande som förklarar att med hänsyn nationell konstitutionell rätt och nationella konstitutionella garantier ska inte inhemska underrättelsetjänster delta i brottsutredningar.
75.
I enlighet med de synpunkter som kommissionen framfört tidigare i denna fråga skulle det onekligen finnas anledning till oro om den inhemska underrättelsetjänsten rutinmässigt deltog i brottsutredningar. I kommissionens MSK-rapport från år 2018 framhölls de problem som uppkommit på grund av protokollen med SRI. (
26
) I kommissionens MSK-rapport från år 2019 hänvisades också till de aktuella avgörandena från Författningsdomstolens och underströk att ”målet bör vara en reglering som innebär att underrättelsetjänsterna står under vederbörlig folkvald tillsyn, så att brott effektivt kan utredas och beivras samtidigt som de grundläggande rättigheterna respekteras fullt ut och så att allmänheten kan lita på rättsväsendets oberoende”. (
27
)
76.
Det räcker därför att ånyo konstatera att unionsrätten, inbegripet den relativt ingripande MSK-mekanismen, inte på något sätt reglerar det sätt varpå tekniska övervakningsåtgärder i brottmål genomförs eller den inhemska underrättelsetjänstens roll och befogenheter. Inom denna ram får en nationell författningsdomstol naturligtvis besluta att vissa aktörer eller organ inte ska ha rätt att genomföra tekniska övervakningsåtgärder.
77.
Det är en nödvändig och logisk följd att ett sådant konstitutionellt avgörande får processuella återverkningar på pågående och framtida brottmål om korruption. I målet Dzivev har domstolen godtagit nödvändigheten av en sådan följd i form av en ”avvisningsregel” beträffande olagligen åtkommen bevisning, även i mål som omfattas av artikel 325.1 FEUF. (
28
) Detsamma måste då nödvändigtvis gälla beträffande den mycket vagare utformade regleringen i MSK-beslutet.
78.
Till följd av dessa överväganden föreslår jag att domstolen ger följande svar på fråga 1 och den första och andra delen av fråga 2:
–
Beslut 2006/928 är rättsligt bindande. De rapporter som kommissionen har antagit inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen är inte rättsligt bindande för Rumänien Medlemsstaten i fråga ska emellertid med vederbörligt beaktande av principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU ta vederbörlig hänsyn till dessa rapporter i sina ansträngningar för att fullgöra sina skyldigheter att uppnå de riktmärken som förtecknas i bilagan till beslut 2006/928.
–
Rumäniens skyldighet att uppnå de målsättningar som anges i MSK-beslutet utgör inte hinder för avgöranden från den nationella författningsdomstolen i vilka det förklaras att det är oförenligt med konstitutionen att den inhemska underrättelsetjänsten utför tekniska övervakningsåtgärder i brottmål och att bevisning som erhållits på detta sätt ska avvisas i brottmål.
3. Principen om domstolars oavhängighet
79.
Genom den första delen av sin tredje fråga vill den hänskjutande domstolen i huvudsak få klarhet i huruvida principen om domstolars oavhängighet som stadfästs i artikel 19.1 andra stycket FEU och i artikel 47 andra stycket i stadgan utgör hinder för Författningsdomstolens avgörande nr 51/2016, avgörande nr 302/2017 och avgörande nr 26/2019.
80.
Den hänskjutande domstolen anser att Författningsdomstolens avgörande nr 51/2016, nr 302/2017 och nr 26/2019 får som kombinerad effekt att de inkräktar på allmänna domstolars behörighet. De leder till avvisning av bevisning i mål i vilka SRI tog del i verkställigheten av övervakningsbeslut och betar allmänna domstolar möjligheten att genomföra en konkret bedömning mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall. Den hänskjutande domstolen anser också att genom att föreskriva tillämpning av denna rättspraxis på anhängiga mål har de konstitutionella avgöranden som nämnts ovan retroaktiv effekt vilket gör utgången av brottmålsförfaranden oförutsebar. Enligt den hänskjutande domstolen riskerar detta att äventyra dess oavhängighet.
81.
Kommissionen har påstått att förhållandet att den hänskjutande domstolen är bunden av Författningsdomstolens beslut inte i sig äventyrar dess oavhängighet så länge som Författningsdomstolen själv uppfyller kraven på oavhängighet. Enligt kommissionen tyder inget på att Författningsdomstolen, och i synnerhet inte de aktuella konstitutionella avgörandena, inte uppfyller de krav på en domstols oavhängighet och opartiskhet som följer av artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan.
82.
Jag delar den sistnämnda ståndpunkten.
83.
För det första har inte något framkommit i detta mål eller i de parallella målen som visar att det föreligger strukturella skäl till att den nationella författningsdomstolen inte skulle anses vara oavhängig. I synnerhet föreslog jag i Euro Box Promotion-förslaget, till vilket jag kan hänvisa även såvitt gäller förevarande mål, att varken Författningsdomstolens sammansättning, ställning eller befogenheter föranledde tvivel i fråga om den domstolens oavhängighet eller opartiskhet. (
29
) Det har vidare inte åberopats några faktiska omständigheter eller argument som visar på manipulation, kringgående eller missbruk av de nationella förfaranden som gäller i allmänhet. (
30
)
84.
Dessa överväganden är också giltiga i förevarande sammanhang. Förevarande begäran om förhandsavgörande innehåller inte några ytterligare omständigheter som kräver att denna slutsats omprövas med avseende på de aktuella avgörandena från Författningsdomstolen.
85.
För det andra förefaller det inte finnas fog för den hänskjutande domstolens specifika farhågor att Författningsdomstolen har inkräktat på den dömande maktens befogenheter i sådan omfattning att dess avgöranden medför ett hot mot allmänna domstolars oavhängighet. Det finns inget som tyder på att Författningsdomstolen genom att i avgörande nr 51/2016 och avgörande nr 302/2017 förklara att specifika aspekter av vissa bestämmelser i straffprocesslagen strider mot konstitutionen eller genom att i avgörande 26/2019 konstatera att det föreligger en rättslig konflikt av konstitutionell karaktär, gått utanför ramen för sina befogenheter eller på annat sätt äventyrat de allmänna domstolarnas oavhängighet.
86.
För det tredje förefaller det inte heller som om tillämpningen av de aktuella avgörandena från Författningsdomstolen på anhängiga mål, trots att övervakningsåtgärder redan hade utförts i enlighet med bestämmelser som tidigare ansågs vara förenliga med konstitutionen, utgör retroaktiv tillämpning av rättspraxis som undergräver legalitetsprincipen. Som kommissionen riktigt har konstaterat leder inte avvisningen av bevisning som erhållits med stöd av dessa övervakningsbeslut till förfång för enskildas rättigheter. Det förhållandet att en ny tolkning av lagen som görs av en högsta domstol eller en författningsdomstol blir tillämplig på samtliga framtida och anhängiga mål är för övrigt något som är relativt allmänt förekommande. (
31
)
87.
Vad som därför sammanfattningsvis förefaller utgöra kärnan i den hänskjutande domstolens farhågor är faktiskt en meningsskiljaktighet i fråga om den specifika rättsuppfattning som Författningsdomstolen har anammat, vilken medför vissa begränsningar för den hänskjutande domstolen. Detta kan emellertid inte i sig tolkas som ett strukturellt hot mot den hänskjutande domstolens oavhängighet. ”En domstols oavhängighet” ska inte förväxlas med en domstols avskildhet eller ett domstolsväsende som är okontrollerat. Domare åtnjuter privilegiet att vara oavhängiga, för att de ska vara opartiska, men inom lagens gränser varvid den konstitutionella kontrollen och befogenhetsfördelningen tillämpas av övriga delar av den offentliga makten.
88.
Det anförda gäller emellertid endast strukturer och institutioner i medlemsstater som själva tillämpar (vad som kan anses vara) ”rättsstatsprincipens spelregler”. Jag medger att det inte är möjligt att följa dessa (normala) regler under (onormala) förhållanden i nationella system i vilka övriga institutioner inte längre spelar enligt reglerna. Således är respekt för en annan (dömande) institutions formella institutionella myndighet befogad så länge som denna institution själv uppfyller de strukturella kraven på oavhängighet och opartiskhet. (
32
)
89.
Följden blir att den första delen av fråga 3 ska besvaras enligt följande. Den unionsrättsliga principen om domstolarnas oavhängighet, vilken är stadfäst i artikel 47 andra stycket i stadgan och i artikel 19.1 andra stycket FEU, utgör inte hinder för avgöranden från en nationell författningsdomstol i vilka det förklaras att det strider mot konstitutionen att den inhemska underrättelsetjänsten utför teknisk övervakning i brottmål och att bevisning som erhållits på detta sätt ska avvisas i sådana mål.
4. Disciplinära åtgärder för bristande iakttagande av Författningsdomstolens avgöranden
90.
Inom ramen för sin andra och tredje fråga vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida unionsrätten utgör hinder för en nationell bestämmelse som reglerar det disciplinära ansvaret för en domare som inte har tillämpat ett avgörande från Författningsdomstolen i ett mål där en begäran om förhandsavgörande har framställts till EU-domstolen.
91.
Denna fråga har sin grund i förhållandet att enligt artikel 99 ș i lag nr 303/2004 utgör en domares bristande iakttagande av ett avgörande av Författningsdomstolen en disciplinförseelse. Till skillnad från i Euro Box Promotion-förslaget i vilket en liknande fråga hade väckts av den hänskjutande domstolen i avvaktan på möjligheten att i ett senare skede underlåta att tillämpa eventuellt oförenlig nationell konstitutionell rättspraxis (och att då inte utsättas för disciplinära åtgärder av det skälet) (
33
) avser situationen i förevarande mål ett senare skede.
92.
I skrivelse av den 26 juli 2019 underrättade den hänskjutande domstolen EU-domstolen om att en disciplinär utredning hade inletts av Domar- och åklagarinspektionen mot den hänskjutande domaren med stöd av artikel 99 ș i lag nr 303/2004. Inledandet av en sådan utredning förefaller ha föranletts av begäran om förhandsavgörande i förevarande mål i vilken den hänskjutande domaren intar en kritisk inställning gentemot Författningsdomstolens praxis och ifrågasätter dess behörighet och giltigheten av dess avgöranden. (
34
)
93.
I mitt förslag till avgörande i målet Euro Box Promotion försökte jag placera EU-domstolens praxis rörande de tillåtna gränserna för ”domstolsolydnad” i dess rätta sammanhang. Jag fann att unionsrätten erbjuder plats för nationella domstolar (oberoende av den formella instansordningen) att föra en rationell rättslig diskurs om unionsrättens rätta tolkning. Å ena sidan betyder detta att varje nationell domstol ska ha rätt att tillämpa unionsrätten och att om den anser att behov finns framställa en begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen enligt artikel 267 FEUF. Å andra sidan, förutsatt att dessa miniminormer uppfylls, blir emellertid inte en domare helt fri från de begränsningar som är tillämpliga på utövandet av den nationella funktionen som domstol, inbegripet nationell domstolshierarki och disciplin, genom att endast åberopa unionsrätten. (
35
)
94.
Förutsatt emellertid att det är riktigt att den nationella domaren ställs inför ett disciplinförfarande endast på grund av att han eller hon har framställt en begäran om förhandsavgörande i vilken vederbörande ifrågasatt en nationell författningsdomstols rättsliga bedömning, är enligt min uppfattning varje diskussion om den lämpliga avvägningen mellan de systematiska kraven som följer av nationell rätt respektive av unionsrätten överflödig. Unionsrätten utgör kategoriskt hinder för att domare blir föremål för disciplinåtgärder endast på grund av att de nyttjat den rätt som de har enligt artikel 267 FEUF. (
36
)
95.
Det räcker att erinra om att enligt EU-domstolens praxis utgör unionsrätten hinder för bestämmelser i nationell rätt som utsätter nationella domare för disciplinansvar på grund av att de har framställt en begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen. (
37
) Detta betyder att enbart möjligheten att någon kan bli föremål för ett disciplinärt förfarande på grund av en sådan begäran eller ett beslut att vidhålla en begäran efter det att den har framställts, kan inverka menligt på de berörda domarnas faktiska utövande av nationella domstolars möjlighet och uppgifter inom ramen för artikel 267 FEUF. (
38
) Att inte bli utsatt för disciplinförfarande eller disciplinåtgärder för att ha utnyttjat en sådan möjlighet att föra en fråga till EU-domstolen utgör vidare också en garanti som är väsentlig för domares oavhängighet. (
39
)
96.
Jag föreslår därför att den tredje delen av fråga 2 och den andra delen av fråga 3 ska besvaras enligt följande. Artikel 267 FEUF samt principen om domstolars oavhängighet, vilken är stadfäst i artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan, utgör hinder för att ett disciplinärt förfarande inleds mot en domare endast på grund av att denne har framställt en begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen i vilken domaren ifrågasätter den nationella författningsdomstolens praxis och överväger möjligheten att underlåta att tillämpa denna praxis.
VI. Förslag till avgörande
97.
Jag föreslår att EU-domstolen besvarar de frågor som hänskjutits för förhandsavgörande av Tribunalul Bihor (Regiondomstolen i Bihor, Rumänien) på följande sätt:
–
Fråga 1 och de första och andra delarna av fråga 2 ska ges följande svar:
–
Kommissionens beslut 2006/928/EG av den 13 december 2006 om inrättande av en mekanism för samarbete och kontroll av Rumäniens framsteg vid uppfyllandet av de särskilda riktmärkena för reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption är rättsligt bindande. De rapporter som kommissionen har antagit inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen är inte rättsligt bindande för Rumänien. Medlemsstaten i fråga ska emellertid med vederbörligt beaktande av principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU ta vederbörlig hänsyn till dessa rapporter i sina ansträngningar för att fullgöra sina skyldigheter att uppnå de riktmärken som förtecknas i bilagan till beslut 2006/928.
–
Rumäniens skyldighet att uppnå de målsättningar som anges i beslut 2006/928 utgör inte hinder för avgöranden från den nationella författningsdomstolen i vilka det förklaras att det är oförenligt med konstitutionen att den inhemska underrättelsetjänsten utför tekniska övervakningsåtgärder i brottmål och att bevisning som erhållits på detta sätt ska avvisas i brottmål.
–
Den första delen av fråga 3 ska besvaras enligt följande. Den unionsrättsliga principen om domstolarnas oavhängighet, vilken är stadfäst i artikel 47 andra stycket i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och i artikel 19.1 andra stycket FEU, utgör inte hinder för avgöranden från en nationell författningsdomstol i vilka det förklaras att det strider mot konstitutionen att den inhemska underrättelsetjänsten utför teknisk övervakning i brottmål och att bevisning som erhållits på detta sätt ska avvisas i sådana mål.
–
Den tredje delen av fråga 2 och den andra delen av fråga 3 ska besvaras enligt följande. Artikel 267 FEUF samt principen om domstolars oavhängighet, vilken är stadfäst i artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, utgör hinder för att ett disciplinärt förfarande inleds mot en domare endast på grund av att denne har framställt en begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen i vilken domaren ifrågasätter den nationella författningsdomstolens praxis och överväger möjligheten att underlåta att tillämpa denna praxis.
(
1
)	Originalspråk: engelska.
(
2
)	Se mitt förslag till avgörande av den 23 september 2019 i målen Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România”, SO och Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” och Asociaţia ”Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor” (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 och C‑355/19__ EU:C:2020:746) (nedan kallat AFJR-förslaget). Se också mitt förslag till avgörande föredraget samma dag i målet Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice (C‑397/19, EU:C:2020:747).
(
3
)	Se mitt förslag till avgörande i målen Euro Box Promotion m.fl. (förenade målen C‑357/19 och C‑547/19), (nedan kallat Euro Box Promotion-förslaget). Se också mitt förslag till avgörande föredraget samma dag i målen FO m.fl. (förenade målen C‑811/19 och C‑840/19).
(
4
)	EUT L 157, 2005, s. 11.
(
5
)	EUT L 157, 2005, s. 203.
(
6
)	EUT L 354, 2006, s. 56.
(
7
)	Monitorul Oficial al României, del I, nr 826 av den 13 september 2005.
(
8
)	Dom av den 6 oktober 1982, Cilfit m.fl. (283/81, EU:C:1982:335, punkt 16).
(
9
)	Eventuellt genom att utlösa undantaget från skyldigheten för domstolarna i sista instans att begära ett förhandsavgörande då den efterfrågade tolkningen av unionsrätten inte är föremål för rimligt tvivel – se dom av den 6 oktober 1982, Cilfit m.fl. (283/81, EU:C:1982:335, punkterna 16–20).
(
10
)	Se artikel 99 i rättegångsreglerna.
(
11
)	Dom av den 26 mars 2020, Miasto Łowicz och Prokurator Generalny (C‑558/18 och C‑563/18, EU:C:2020:234, punkt 54).
(
12
)	Dom av den 26 mars 2020, Miasto Łowicz och Prokurator Generalny (C‑558/18 och C‑563/18, EU:C:2020:234, punkterna 45–53).
(
13
)	Jag medger visserligen att tekniskt sett är ”actus reus” eller det ”objektiva rekvisitet” för disciplinbrottet enligt artikel 99 ș i lag nr 303/2004 (som citerats ovan i punkt 12 i detta förslag till avgörande) inte det faktum att ”ha framställt en begäran om förhandsavgörande till EU‑domstolen” utan ”underlåtenheten att iaktta Författningsdomstolens avgöranden”. De två blir emellertid till ett när det framställs en begäran till EU-domstolen i syfte att ifrågasätta hållbarheten av den rättsliga motiveringen för Författningsdomstolens avgöranden.
(
14
)	Se, med avseende på effekterna av disciplinåtgärder på den behörighet som tillerkänts nationella domstolar genom artikel 267 FEUF, dom av den 5 juli 2016, Ognyanov (C‑614/14, EU:C:2016:514, punkterna 24 och 25).
(
15
)	Se, e contrario, dom av den 16 juli 2020, Governo della Repubblica italiana (Italienska fredsdomares ställning) (C‑658/18, EU:C:2020:572, punkterna 73–75).
(
16
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 november 2019, A.K. m.fl. (Oavhängigheten hos avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen) (C‑585/18, C‑624/18 och C‑625/18, EU:C:2019:982, punkt 74) eller dom av den 9 juli 2020, Land Hessen (C‑272/19, EU:C:2020:535, punkterna 40 och 41).
(
17
)	Se punkterna 173–224 i AFJR-förslaget och punkterna 79–85 i Euro Box Promotion-förslaget.
(
18
)	Dom av den 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, punkt 40), dom av den 24 juni 2019, kommissionen/Polen (Högsta domstolens oavhängighet) (C‑619/18, EU:C:2019:531, punkt 51), dom av den 19 november 2019, A.K. m.fl. (Oavhängigheten hos avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen) (C‑585/18, C‑624/18 och C‑625/18, EU:C:2019:982, punkt 83) eller dom av den 26 mars 2020, Miasto Łowicz och Prokurator Generalny (C‑558/18 och C‑563/18, EU:C:2020:234, punkt 34). Min kursivering.
(
19
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 juni 2019, kommissionen/Polen (Högsta domstolens oavhängighet) (C‑619/18, EU:C:2019:531, punkt 47 och där angiven rättspraxis) och dom av den 19 november 2019, A.K. m.fl. (Oavhängigheten hos avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen) (C‑585/18, C‑624/18 och C‑625/18, EU:C:2019:982, punkt 167).
(
20
)	Se punkterna 145–172 i AFJR-förslaget.
(
21
)	Se punkterna 186–202 i AFJR-förslaget och punkt 85 i Euro Box Promotion-förslaget.
(
22
)	Se punkterna 160–167 i AFJR-förslaget.
(
23
)	Punkt 168 i AFJR-förslaget.
(
24
)	Det kan i detta sammanhang understrykas att vad domstolens praxis enligt min uppfattning syftar till är ”strukturell effektivitet” (att uppnå problemfri tillämpning av mekanismen i fråga) men inte nödvändigtvis ”individuell effektivitet” (i betydelsen att det ska föreligga fällande dom i varje enskilt fall till varje pris) – se vidare mitt förslag till avgörande i målet X (Europeisk arresteringsorder utfärdad mot en sångare) (C‑717/18, EU:C:2019:1011, punkt 86).
(
25
)	Detta tema begränsas naturligtvis inte till endast MSK-beslutet utan har en framträdande roll även på andra områden inom EU-rätten såsom artikel 325.1 FEUF – se, beträffande liknande överväganden i anslutning till en balanserad tolkning av denna bestämmelse, punkterna 173–176 i det parallella Euro Box Promotion-förslaget.
(
26
)	Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om Rumäniens framsteg inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen COM(2018) 851 final av den 13 november 2018, s. 2.
(
27
)	Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om Rumäniens framsteg inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen (COM(2019) 499 final av den 22 oktober 2019, s. 3). Se också den åtföljande tekniska rapporten (SWD(2019) 393 final, s. 12).
(
28
)	Dom av den 17 januari 2019, Dzivev m.fl. (C‑310/16, EU:C:2019:30, punkterna 33–41).
(
29
)	Se punkterna 215–222 i Euro Box Promotion-förslaget.
(
30
)	Se punkterna 225–229 i Euro Box Promotion-förslaget. Se också mer allmänt punkterna 242–248 i AFJR-förslaget.
(
31
)	Både i kontinentaleuropeiska rättsordningar och i common law i Europa är accessorisk retrospektivitet huvudregeln. Accessorisk retrospektivitet innebär att en tolkning medför rättsverkningar från och med när tolkningen görs (ex tunc). Framåtriktat upphävande utgör emellertid ett undantag som måste vara uttryckligt föreskrivet genom att de tidsmässiga verkningarna av ett sådant avgörande begränsas – se, till exempel, kapitlet om framåtriktat upphävande i Arden, M., Human Rights and European Law: Building New Legal Orders, Oxford University Press, 2015, s. 267–272. Detsamma gäller förfarandet vid EU‑domstolen där det måste framställas ett specifikt yrkande (vilket sällan bifalls) om begränsning av de tidsmässiga verkningarna av ett avgörande (vilken inskränker tillämpligheten av EU‑domstolens dom till endast framtida avgöranden) – se, till exempel, Barents, R., Remedies and Procedures before the EU Courts, Wolters Kluwer, 2016, s. 454–458.
(
32
)	Se, beträffande ett exempel när sådana krav inte längre uppfylls, dom av den 19 november 2019, A.K. m.fl. (Oavhängigheten hos avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen) (C‑585/18, C‑624/18 och C‑625/18, EU:C:2019:982, punkterna142–152).
(
33
)	Se punkt 233 i Euro Box Promotion-förslaget.
(
34
)	Se ovan punkterna 25 och 41 i detta förslag till avgörande.
(
35
)	Se punkterna 235–243 i Euro Box Promotion-förslaget.
(
36
)	Som redan nämnts ovan i punkterna 36–42 i detta förslag till avgörande är det inte EU‑domstolens uppgift att avgöra enskilda disciplinärenden. Medan unionsrätten således utgör hinder för att nationella disciplinära åtgärder tillämpas på vissa sätt i allmänhet kan inte detta uttalande naturligtvis gälla den oändliga mängden av enskilda fall i vilka en begäran om förhandsavgörande kan framställas av en nationell domare som eventuellt kan ge upphov till andra grunder för disciplinära åtgärder. Detta är anledningen till den avsiktliga betoningen av endast på grund av. Se också punkterna 244 och 245 i Euro Box Promotion-förslaget.
(
37
)	Se dom av den 26 mars 2020, Miasto Łowicz och Prokurator Generalny (Regelverk för disciplinåtgärder mot domare) (C‑558/18 och C‑563/18, EU:C:2020:234, punkt 58).
(
38
)	Ibidem, punkterna 57–58.
(
39
)	Se dom av den 26 mars 2020, Miasto Łowicz och Prokurator Generalny (C‑558/18 och C‑563/18, EU:C:2020:234, punkt 59). Se också för ett liknande resonemang dom av den 5 juli 2016, Ognyanov (C‑614/14, EU:C:2016:514, punkt 25) och beslut av den 12 februari 2019, RH (C‑8/19 PPU, EU:C:2019:110, punkt 47).