62008CJ0458_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑458/08
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 21 października 2008 r.,
Komisja Europejska,
reprezentowana przez. E. Traversę oraz P. Guerrę e Andrade, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
popierana przez
Rzeczpospolitą Polską, reprezentowaną przez M. Dowgielewicza, działającego w charakterze pełnomocnika,
interwenient,
przeciwko
Republice Portugalskiej, reprezentowanej przez L. Ineza Fernandesa oraz F. Nunesa dos Santosa, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: A. Tizzano, prezes izby, M. Ilešič (sprawozdawca), E. Levits, M. Safjan i M. Berger, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Mazák,
sekretarz: M. Ferreira, główny administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 3 czerwca 2010 r.,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. Komisja Europejska wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że Republika Portugalska, poprzez ustanowienie w odniesieniu do świadczenia w Portugalii usług budowlanych tych samych przesłanek co w dziedzinie swobody przedsiębiorczości, uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 49 WE.
Ramy prawne
Prawo Unii
2. Dyrektywa 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz.U. L 255, s. 22) ustanawia zasady, na podstawie których każde państwo członkowskie, które uzależnia dostęp do zawodu regulowanego lub jego wykonywanie na swoim terytorium od posiadania szczególnych kwalifikacji zawodowych, uznaje dla celów dostępu do tego zawodu i jego wykonywania kwalifikacje zawodowe uzyskane w innym lub innych państwach członkowskich, które umożliwiają posiadaczowi wymienionych kwalifikacji wykonywanie w tych państwach tego samego zawodu.
3. Motywy 4, 6 i 27 wspomnianej dyrektywy mają następujące brzmienie:
„(4) W celu ułatwienia swobodnego świadczenia usług należy ustanowić szczegółowe przepisy zmierzające do poszerzenia możliwości prowadzenia działalności zawodowej pod tytułem zawodowym w oryginalnym brzmieniu […].
[…]
(6) Wprowadzanie ułatwień w świadczeniu usług musi odbywać się przy pełnym poszanowaniu wymogów w zakresie zdrowia i bezpieczeństwa publicznego oraz ochrony konsumentów. Dlatego należy ustanowić szczególne przepisy dotyczące przedstawicieli zawodów regulowanych związanych ze zdrowiem lub bezpieczeństwem publicznym, którzy świadczą usługi transgraniczne tymczasowo lub okazjonalnie.
[…]
(27) Projekt architektoniczny, jakość obiektów budowlanych, ich harmonijne wkomponowanie w otoczenie, poszanowanie charakteru krajobrazu naturalnego i miejskiego oraz zbiorowego i prywatnego dziedzictwa należą do kwestii o znaczeniu publicznym. Dlatego też wzajemne uznawanie kwalifikacji powinno być oparte na kryteriach jakościowych i ilościowych gwarantujących, że osoby posiadające uznane kwalifikacje potrafią zrozumieć i wyrazić potrzeby jednostek, grup społecznych i władz w zakresie planowania przestrzennego, projektowania, organizacji i konstrukcji budynków, konserwacji i wykorzystywania dziedzictwa architektonicznego oraz ochrony naturalnej równowagi”.
4. Tytuł II dyrektywy 2005/36 obejmuje przepisy dotyczące swobody świadczenia usług. Jej art. 5 ust. 1 stanowi w tym względzie:
„Bez uszczerbku dla szczególnych przepisów prawa wspólnotowego, jak również przepisów art. 6 i 7 niniejszej dyrektywy, państwa członkowskie nie wprowadzają ograniczeń w swobodnym świadczeniu usług w innym państwie członkowskim, które w jakikolwiek sposób byłyby związane z kwalifikacjami zawodowymi:
a) jeżeli usługodawca prowadzi zgodną z prawem [założył zgodnie z prawem] działalność w zakresie tego samego zawodu [w celu wykonywania tego samego zawodu] w innym [danym] państwie członkowskim (zwanym dalej „państwem członkowskim siedziby” oraz
b) w przypadku przeniesienia się usługodawcy, jeżeli wykonywał zawód w państwie członkowskim siedziby przez co najmniej dwa lata w okresie dziesięciu lat poprzedzających świadczenie usług, jeżeli dany zawód nie jest w tym państwie członkowskim regulowany. Wymóg dotyczący wykonywania zawodu przez okres dwóch lat nie obowiązuje, jeżeli zawód lub kształcenie prowadzące do zdobycia zawodu są regulowane”.
5. Artykuł 7 dyrektywy 2005/36 dotyczący uprzedniego oświadczenia składanego w przypadku przeniesienia się usługodawcy przewiduje:
„1. Państwa członkowskie mogą wymagać od usługodawcy, który po raz pierwszy przenosi się z jednego państwa członkowskiego do innego w celu świadczenia usług, poinformowania o tym z wyprzedzeniem właściwego organu przyjmującego państwa członkowskiego w formie pisemnego oświadczenia obejmującego informacje o posiadanym ubezpieczeniu lub innych środkach indywidualnego lub zbiorowego zabezpieczenia w odniesieniu do odpowiedzialności zawodowej. Oświadczenie takie składa się ponownie raz na rok, o ile usługodawca zamierza świadczyć w danym roku w tym państwie członkowskim usługi w sposób tymczasowy i [lub] okazjonalny. Usługodawca może przekazać oświadczenie w dowolny sposób.
2. Ponadto w przypadku świadczenia usług po raz pierwszy lub w przypadku istotnej zmiany sytuacji potwierdzonej dokumentami państwo członkowskie może wymagać dołączenia do oświadczenia następujących dokumentów:
a) dokumentu potwierdzającego obywatelstwo usługodawcy,
b) zaświadczenia potwierdzającego, że jego posiadacz prowadzi [założył] zgodnie z prawem działalność w państwie członkowskim [w celu wykonywania danej aktywności] oraz że w momencie składania zaświadczenia nie obowiązuje go zakaz, nawet tymczasowy, wykonywania tej działalności [aktywności],
c) potwierdzenia kwalifikacji zawodowych,
d) w przypadkach, o których mowa w art. 5 ust. 1 lit. b) – dowolnego dowodu potwierdzającego wykonywanie przez usługodawcę danej działalności przez co najmniej dwa lata w okresie ostatnich dziesięciu lat,
e) zaświadczenia o niekaralności, jeśli państwo członkowskie wymaga tego od własnych obywateli przy prowadzeniu działalności w sektorze bezpieczeństwa.
3. Usługi świadczone są przy użyciu tytułu zawodowego państwa członkowskiego siedziby, o ile w tym państwie członkowskim istnieje taki tytuł dla danego rodzaju działalności zawodowej […].
4. W przypadku świadczenia po raz pierwszy usług w ramach zawodów regulowanych związanych ze zdrowiem lub bezpieczeństwem publicznym, co do których nie obowiązuje automatyczne uznawanie kwalifikacji na podstawie przepisów tytułu III rozdział III, właściwy organ przyjmującego państwa członkowskiego może sprawdzić kwalifikacje zawodowe usługodawcy przed rozpoczęciem świadczenia przez niego usług. Taka wstępna kontrola możliwa jest jedynie wtedy, gdy jej celem jest zapobieżenie poważnym szkodom dla zdrowia lub bezpieczeństwa usługobiorcy, które mogłyby powstać wskutek braku kwalifikacji zawodowych usługodawcy i gdy nie wykracza poza zakres niezbędny dla osiągnięcia tego celu.
[…]
W przypadku gdy pomiędzy kwalifikacjami zawodowymi usługodawcy oraz wykształceniem wymaganym w przyjmującym państwie członkowskim występują różnice na tyle istotne, że zagrażają zdrowiu lub bezpieczeństwu publicznemu, przyjmujące państwo członkowskie umożliwi usługodawcy wykazanie, w szczególności poprzez poddanie się testowi umiejętności, że uzyskał on brakującą wiedzę lub umiejętności […].
[…]
W przypadkach gdy kwalifikacje zostały sprawdzone zgodnie z przepisami niniejszego ustępu, usługi są świadczone przy użyciu tytułu zawodowego używanego w przyjmującym państwie członkowskim”.
6. Zgodnie z art. 8 omawianej dyrektywy odnoszącym się do współpracy administracyjnej właściwe organy przyjmującego państwa członkowskiego mogą wezwać organy państwa członkowskiego siedziby, w odniesieniu do każdego świadczenia usług, do przedstawienia informacji potwierdzających, że usługodawca prowadzi działalność zgodnie z prawem, że wykonywał zawód w sposób należyty, jak również że nie zostały na niego nałożone kary dyscyplinarne lub sankcje karne związane z wykonywaniem działalności zawodowej. Na mocy wskazanego artykułu właściwe organy zapewniają wymianę wszelkich informacji niezbędnych dla prawidłowego rozpatrywania skarg składanych przez usługobiorcę na usługodawcę.
7. Artykuł 9 dyrektywy 2005/36, zatytułowany „Informacje przekazywane usługobiorcom”, jest sformułowany w następujący sposób:
„W przypadkach, w których usługa świadczona jest przy użyciu tytułu zawodowego państwa członkowskiego siedziby lub na podstawie dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji usługodawcy, obok innych wymogów dotyczących przekazania informacji wynikających z prawa wspólnotowego właściwe organy przyjmującego państwa członkowskiego mogą wymagać od usługodawcy przekazania usługobiorcy wszystkich lub niektórych spośród następujących informacji:
a) w przypadku gdy usługodawca wpisany jest do rejestru przedsiębiorców lub podobnego rejestru publicznego – wskazania rejestru, w którym jest on wpisany, numeru, pod jakim występuje w rejestrze, lub innych danych pozwalających na identyfikację usługodawcy, zawartych w tym rejestrze;
b) w przypadku gdy w państwie członkowskim siedziby dana działalność wymaga uzyskania zezwolenia – nazwy i adresu właściwego organu nadzoru;
c) wskazania stowarzyszenia zawodowego lub podobnej instytucji, w której zarejestrowany jest usługodawca;
d) tytułu zawodowego lub w przypadku gdy taki tytuł nie istnieje – wskazania formalnych kwalifikacji zawodowych usługodawcy oraz nazwy państwa członkowskiego, w którym zostały one uzyskane;
e) w przypadku gdy usługodawca prowadzi działalność podlegającą opodatkowaniu podatkiem VAT – numeru identyfikacji podatkowej […];
f) szczegółów dotyczących polisy ubezpieczeniowej lub innych środków indywidualnego lub zbiorowego zabezpieczenia w odniesieniu do odpowiedzialności zawodowej”.
8. W tytule III, dotyczącym swobody przedsiębiorczości, dyrektywa 2005/36 zawiera przepisy regulujące uznawanie dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji i doświadczenia zawodowego. Działalność przemysłowa, rzemieślnicza i handlowa wymieniona w załączniku IV do tej dyrektywy podlega automatycznemu uznawaniu kwalifikacji potwierdzonych doświadczeniem zawodowym na warunkach określonych w tytule III rozdział II omawianej dyrektywy. Artykuł 16 dyrektywy stanowi między innymi, że jeżeli podjęcie lub wykonywanie jednego z tych rodzajów działalności w danym państwie członkowskim zależy od posiadania wiedzy i umiejętności o charakterze ogólnym, handlowym lub zawodowym, to państwo członkowskie uzna za dostateczny dowód posiadania takiej wiedzy i takich umiejętności fakt, że działalność taka była uprzednio wykonywana w innym państwie członkowskim. W tym zakresie działalność wymieniona w wykazie I załącznika IV do dyrektywy 2005/36, do której zaliczyć należy wyszczególnioną w dziale 40 działalność w sektorze budownictwa, w szczególności wyburzanie, wznoszenie budynków mieszkalnych i innych, budowę dróg, mostów, linii kolejowych, musi być wykonywana zgodnie z art. 17 tej dyrektywy. Rozdział III wspomnianego tytułu ustanawia zasady automatycznego uznawania dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji w odniesieniu do pewnych zawodów, takich jak lekarz, farmaceuta i architekt, na podstawie koordynacji minimalnych wymogów w zakresie kształcenia.
9. Dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. L 376, s. 36), której termin transpozycji upłynął w dniu 28 grudnia 2009 r. i która nie znajduje zastosowania do niniejszego postępowania w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, ustanawia ogólne przepisy mające na celu ułatwienie korzystania przez usługodawców ze swobody przedsiębiorczości oraz swobody przepływu usług.
10. Artykuł 16 tej dyrektywy, zatytułowany „Swoboda świadczenia usług”, stanowi:
1. Państwa członkowskie uznają prawo usługodawców do świadczenia usług w państwie członkowskim innym niż to, w którym prowadzą oni przedsiębiorstwo.
Państwo członkowskie, w którym świadczona jest usługa, zapewnia możliwość swobodnego podjęcia i prowadzenia działalności usługowej na swoim terytorium.
Państwa członkowskie nie uzależniają możliwości podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej na ich terytorium od spełnienia wymogów sprzecznych z następującymi zasadami:
a) niedyskryminacja: wymóg nie może ani bezpośrednio, ani pośrednio dyskryminować ze względu na przynależność państwową lub w przypadku osób prawnych ze względu na państwo członkowskie, w którym prowadzą przedsiębiorstwo;
b) konieczność: wymóg musi być uzasadniony względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego lub ochrony środowiska naturalnego;
c) proporcjonalność: wymóg musi być odpowiedni dla osiągnięcia wyznaczonego celu i nie może wykraczać poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia.
2. Państwa członkowskie nie mogą ograniczać swobody świadczenia usług przez usługodawcę prowadzącego przedsiębiorstwo w innym państwie członkowskim poprzez nałożenie któregokolwiek z następujących wymogów:
a) obowiązek prowadzenia przez usługodawcę przedsiębiorstwa na ich terytorium;
b) obowiązek uzyskania przez usługodawcę zezwolenia od ich właściwych organów, w tym wpisu do rejestru lub rejestracji w zrzeszeniu lub stowarzyszeniu zawodowym na ich terytorium, z wyjątkiem przypadków przewidzianych w niniejszej dyrektywie lub innych aktach prawa wspólnotowego;
[…].
3. Przepisy niniejszego artykułu nie stanowią przeszkody dla państwa członkowskiego, do którego usługodawca udaje się w celu świadczenia usługi, do nałożenia wymogów w odniesieniu do świadczenia działalności usługowej, gdy są one uzasadnione względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego lub ochrony środowiska naturalnego, zgodnie z ust. 1 […].
[…]”.
11. Zgodnie z art. 17 pkt 6 wspomnianej dyrektywy jej art. 16 nie znajduje zastosowania do zagadnień objętych przepisami tytułu II dyrektywy 2005/36 oraz do wymogów państw członkowskich, w których usługi są świadczone, zastrzegających daną działalność dla przedstawicieli konkretnego zawodu.
Prawo krajowe
12. Na mocy art. 4 ust. 1 dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 z dnia 9 stycznia 2004 r. ( Diário da República  I, seria A, nrº7 z dnia 9 stycznia 2004 r.) prowadzenie działalności w zakresie budownictwa wymaga uzyskania zezwolenia wydawanego przez Instituto dos Mercados de Obras Públicas e Particulares e do Imobiliário (instytut zamówień na roboty publiczne i prywatne oraz gospodarki nieruchomościami) – organ administracji państwowej przekształcony na mocy dekretu z mocą ustawy nr 144/2007 z dnia 27 kwietnia 2007 r. ( Diário da República
I, seria A, nr 82 z dnia 27 kwietnia 2007 r.) w Instituto da Construção e do Imobiliário (instytut budownictwa i gospodarki nieruchomościami).
13. Zgodnie z art. 6 dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 w odniesieniu do pewnych prac na mniejszą skalę, k tórych wartość nie przekracza określonego progu, zamiast wspomnianego zezwolenia wymaga się świadectwa rejestracji.
14. Zezwolenie i świadectwo rejestracji mają charakter wymogów konstytutywnych w tym znaczeniu, że przed ich uzyskaniem niemożliwe jest prowadzenie działalności w zakresie budownictwa. Uprawniają one do realizacji robót, w odniesieniu do których dane przedsiębiorstwo uzyskało upoważnienie.
15. Na podstawie art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 3 dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 każdy indywidualny przedsiębiorca oraz każda spółka handlowa, której prawem osobowym jest prawo portugalskie lub której siedziba znajduje się w jednym z państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego, może ubiegać się o zezwolenie lub świadectwo rejestracji.
16. Niemniej z art. 4 ust. 3 w związku z art. 3 lit. a) dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 wynika, że żadne przedsiębiorstwo nie może zrealizować w Portugalii prac w zakresie budowy, przebudowy, powiększania, zmiany, naprawy, konserwacji, renowacji, czyszczenia, restauracji i burzenia, a ogólnie jakichkolwiek prac związanych z budownictwem, bez uprzedniej klasyfikacji dokonanej przez portugalskie organy administracji.
17. Klasyfikacja przedsiębiorstwa, czyli weryfikacja przez portugalskie organy administracji jego upoważnień celem przyporządkowania go do danej podkategorii, kategorii lub klasy, odbywa się zgodnie z procedurą określoną w rozdziale III dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 i rozporządzeniu ministra ds. robót publicznych, transportu i mieszkalnictwa nr 18/2004 z dnia 10 stycznia 2004 r. ( Diário da República  I, seria B, nrº8 z dnia 10 stycznia 2004 r.).
18. Zgodnie z art. 3 lit. c), d) i g) dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 podkategoria wskazuje konkretne dzieło lub prace w ramach kategorii, a klasa wyznacza wartość dzieł, które w ramach każdego typu prac przedsiębiorstwa mają prawo wykonać.
19. Na podstawie art. 22 wspomnianego dekretu z mocą ustawy po złożeniu wniosku o zezwolenie lub świadectwo rejestracji organ administracji może w terminie 30 dni wezwać wnioskodawcę do przedstawienia mu informacji lub dowodów, a wnioskodawca dysponuje terminem 22 dni na przedstawienie tych informacji lub dowodów. Kiedy organ administracji uzna dokumentację za kompletną, podaje – w terminie 66 dni – do wiadomości wnioskodawcy projekt decyzji. Decyzję ostateczną podejmuje on w terminie 10 dni.
20. Z art. 7 i 11 dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 wynika, że przedsiębiorstwa, aby zostać sklasyfikowane i uzyskać zezwolenie, muszą wykazać przed organem administracji, że spełniają kryteria w zakresie zdolności do występowania w obrocie handlowym oraz zdolności technicznej, ekonomicznej i finansowej. Zgodnie z art. 1 rozporządzenia ministra ds. robót publicznych, transportu i mieszkalnictwa nr 14/2004 z dnia 10 stycznia 2004 r. ( Diário da República  I, seria B, nrº8 z dnia 10 stycznia 2004 r.) aby uzyskać świadectwo rejestracji, przedsiębiorstwa muszą wykazać zdolność do występowania w obrocie handlowym i zdolność do wykonania oferowanych prac.
21. Artykuł 8 dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 i art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 18/2004 stanowią, że zdolność do występowania w obrocie handlowym obejmuje zdolność przedsiębiorstwa do występowania w obrocie handlowym oraz taką zdolność przedsiębiorcy lub przedstawicieli prawnych przedsiębiorstwa. Zdolność do występowania w obrocie handlowym wykazuje się między innymi za pomocą wyciągów z rejestru karnego.
22. Zgodnie z art. 9 dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 i art. rozporządzenia ministra ds. robót publicznych, transportu i mieszkalnictwa nr 16/2004 z dnia 10 stycznia 2004 r. ( Diário da República  I, seria B, nrº8 z dnia 10 stycznia 2004 r.) zdolność techniczną szacuje się w świetle struktury organizacyjnej przedsiębiorstwa – a mianowicie schematu organizacyjnego i doświadczenia w wykonywaniu prac; w świetle oceny jego zasobów ludzkich, czyli liczby techników, specjalistów, brygadzistów i robotników oraz poziomu ich kwalifikacji, specjalizacji i doświadczenia zawodowego; przez pryzmat oceny ich zasobów technicznych, to jest sprzętu, a także w zależności od jego rzeczywistego doświadczenia w danej dziedzinie, przez które rozumie się prace zrealizowane i prace w trakcie realizacji.
23. Artykuł 10 dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 przewiduje, że zdolność ekonomiczną i finansową ocenia się szacując kapitał własny, całkowity obrót oraz obrót odpowiadający robotom, a także biorąc pod uwagę równowagę finansową analizowaną przez pryzmat wskaźników ogólnej płynności i autonomii finansowej.
24. Artykuł 5 dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 stanowi, że okres ważności zezwolenia wynosi maksymalnie rok, a zgodnie z art. 6 ust. 4 tego dekretu z mocą ustawy okres ważności świadectwa rejestracji wynosi pięć lat.
25. Z art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 wynika, że aby uzyskać odnowienie zezwolenia, przedsiębiorstwa je posiadające muszą spełnić „minimalne wymogi trwałości”, przez które rozumie się utrzymanie personelu technicznego, wartości kosztów personelu na poziomie co najmniej 7% wartości progowej poprzedniej klasy, wartości kapitału własnego na poziomie co najmniej 10% wartości progowej klasy głównej, utrzymanie obrotów pochodzących z robót na poziomie co najmniej 50% wartości progowej poprzedniej klasy oraz utrzymanie określonych poziomów ogólnej płynności i autonomii finansowej.
26. Na mocy art. 19 ust. 8, 9 i 11 dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 jeżeli przedsiębiorstwo nie spełnia powyższych przesłanek, jego upoważnienia podlegają cofnięciu. W takim przypadku nowy wniosek o klasyfikację nie może zostać złożony przed dniem 1 sierpnia roku następnego. Całkowite lub częściowe cofnięcie upoważnień skutkuje zakazem dokończenia prowadzonych przez dane przedsiębiorstwo robót, a co za tym idzie – natychmiastowym rozwiązaniem wszelkich umów dotyczących takich robót ze względu na zawinioną przez to przedsiębiorstwo niemożność ich dokończenia.
27. Zgodnie z art. 37, 38 i 48 dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 naruszenia zasad mających zastosowanie na podstawie tego dekretu z mocą ustawy podlegają karze grzywny. Wszelką działalność w zakresie budownictwa prowadzona bez zezwolenia lub świadectwa rejestracji uważa się za bardzo poważne wykroczenie podlegające grzywnie do 44 800 EUR. Ponadto w zależności od wagi naruszenia zastosowanie znajdują sankcje dodatkowe. Do sankcji takich należą zakaz prowadzenia działalności, zawieszenie świadectwa rejestracji lub zezwolenia oraz pozbawienie prawa uczestniczenia w negocjacjach lub postępowaniach w przedmiocie udzielenia zamówień na roboty budowlane i usługi. Nieprzestrzeganie sankcji dodatkowej prowadzi do powstania odpowiedzialności karnej.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i przebieg postępowania przed Trybunałem
28. W wezwaniu do usunięcia uchybienia z dnia 18 października 2006 r. Komisja poinformowała Republikę Portugalską, że uznała przepisy tego państwa członkowskiego dotyczące dostępu do działalności w sektorze budownictwa i wykonywania tej działalności w Portugalii za niezgodne z art. 49 WE, w zakresie w jakim nakładają one te same wymogi w odniesieniu do świadczenia usług w sposób tymczasowy i ustanowienia działalności gospodarczej podmiotu świadczącego usługi budowlane. Komisja podkreśliła w tym względzie w szczególności, że okoliczność, iż badanie zdolności zawodowej, od której uzależnione jest uzyskanie zezwolenia lub świadectwa rejestracji, nie różnicuje między usługodawcami, których kompetencje i przymioty zawodowe, techniczne i ekonomiczne były przedmiotem kontroli w państwie członkowskim siedziby, a usługodawcami, którzy nie zostali poddani takiej kontroli, stanowi przeszkodę w swobodnym świadczeniu usług przez usługodawców mających siedziby w innych państwach członkowskich, w których spełniają już przesłanki ustanowienia działalności gospodarczej i świadczą identyczne lub analogiczne usługi.
29. Republika Portugalska w piśmie z dnia 24 stycznia 2007 r. odpowiedziała, że działalność w zakresie budownictwa jest w Portugalii wyraźnie zarezerwowana dla przedsiębiorstw i osób spełniających określone przesłanki. Działalność w zakresie budownictwa nie może być wykonywana w sposób wolny, gdyż stanowiłoby to zagrożenie dla jakości spuścizny architektonicznej i bezpieczeństwa użytkowników. Przewidziane w prawie portugalskim przesłanki dostępu do omawianej działalności mają tym samym na celu ochronę interesu publicznego, a zwłaszcza ochronę konsumentów, bezpieczeństwo, zwalczanie oszustw oraz ochronę środowiska naturalnego. W konsekwencji ograniczenia swobody świadczenia usług wynikające z wymienionych przesłanek są uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego.
30. Ponieważ Komisja nie podzieliła powyższego stanowiska, w dniu 29 czerwca 2007 r. skierowała do Republiki Portugalskiej uzasadnioną opinię, wzywając ją do podjęcia niezbędnych działań w celu zastosowania się do niej w terminie dwóch miesięcy.
31. Pismami z dnia 17 sierpnia i 10 października 2007 r. Republika Portugalska odpowiedziała na uzasadnioną opinię, szerzej wyjaśniając powody, dla których uważała, że sporne przepisy krajowe są zgodne z art. 49 WE.
32. Komisja – nie będąc usatysfakcjonowana taką odpowiedzią – wniosła skargę w niniejszej sprawie.
33. Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2009 r. prezes Trybunału dopuścił do udziału w postępowaniu Rzeczpospolitą Polską jako interwenienta popierającego żądania Komisji.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie dopuszczalności
– Argumentacja stron
34. Republika Portugalska podnosi trzy zarzuty niedopuszczalności.
35. Po pierwsze wskazuje, że prawie wszystkie zarzuty zawarte w skardze są nowe i nie zostały przedstawione w uzasadnionej opinii ani na etapie poprzedzającym postępowanie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Zarzutów tych nie można także wywieść z analizy uzasadnionej opinii. Ponadto w opinii Republiki Portugalskiej wspomniane zarzuty nie odnoszą się w jednoznaczny i właściwy sposób do poszczególnych elementów udzielonej przez nią odpowiedzi na opinię.
36. Po drugie, pozwane państwo członkowskie utrzymuje, że Komisja nie wytłumaczyła jasno za pomocą przedstawionych zarzutów, jakie konkretne przesłanki i przepisy przewidziane w dekrecie z mocą ustawy nr 12/2004 naruszają swobodę świadczenia usług oraz nie wyjaśniła, na czym polega jej naruszenie. Co więcej, nie wskazała norm wymagających zmiany ani kierunku żądanych zmian. W opinii Republiki Portugalskiej skarga zawiera uzasadnienie niewystarczające dla osiągnięcia rezultatu zgodnego z przedstawionymi żądaniami. Ponadto Komisja nie załączyła do skargi żadnego aktu prawnego.
37. Po trzecie, Komisja nie przedstawiła żadnego dowodu na poparcie swych twierdzeń dotyczących zarówno zarzucanego pozwanemu państwu członkowskiemu skutku ograniczającego przesłanek zawartych w dekrecie z mocą ustawy nr 12/2004, jak i braku uzasadnienia tych przesłanek. Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem to na Komisji spoczywa ciężar dowodu w odniesieniu do okoliczności faktycznych i sytuacji, na które powołuje się ona w skardze o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
38. Komisja wnosi o odrzucenie całości powyższych twierdzeń.
39. Podnosi ona w szczególności, że nie zmieniła motywu swojej skargi, który pozostaje taki sam jak wskazany w wezwaniu do usunięcia uchybienia oraz w uzasadnionej opinii, a mianowicie polega na naruszeniu art. 49 WE w związku z okolicznością, że system ustanowiony przez dekret z mocą ustawy nr 12/2004 wymaga w odniesieniu do świadczenia usług budowlanych spełnienia przesłanek ustanowienia działalności gospodarczej. Ponadto Komisja twierdzi, że w toku całego postępowania opierała się na jednym wieloaspektowym argumencie, służącym wykazaniu, że cały wspomniany system jest niezgodny ze swobodnym świadczeniem usług.
40. Komisja wyjaśnia, że przedmiotem jej zarzutu wobec Republiki Portugalskiej jest nie tyle konkretny element tego systemu, co rezultat, do jakiego on prowadzi. W konsekwencji nie jest konieczne dokonywanie odrębnej analizy każdego roztrząsanego elementu. Nie chodzi więc o ustalenie, które precyzyjnie przepisy krajowego uregulowania naruszają prawo Unii, ale o stwierdzenie, czy Republika Portugalska gwarantuje na swoim terytorium swobodę świadczenia usług budowlanych. Komisja jest zdania, że skarga wylicza w sposób doskonale jednoznaczny wymogi, które stanowią przeszkodę w swobodnym świadczeniu usług. Przeszkodę tę budują bowiem wszystkie przesłanki upoważnienia, to jest wszystkie przesłanki klasyfikacji, reklasyfikacji i trwałości działalności, a więc cały sporny system.
41. Wreszcie Komisja twierdzi, że zważywszy na przedmiot postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, nie wymaga się, by skarga odnosiła się do elementów odpowiedzi danego państwa członkowskiego na uzasadnioną opinię. Ponadto, jako że dekret z mocą ustawy nr 12/2004 jest łatwo dostępny, nie ma potrzeby – zgodnie z zasadą iura novit curia – przedstawiać go Trybunałowi. W każdym razie Komisja stwierdza, że przytoczyła w skardze wszystkie przepisy krajowe, które jej zdaniem są niezgodne z art. 49WE.
– Ocena Trybunału
42. Co się tyczy pierwszego zarzutu niedopuszczalności należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem postępowanie poprzedzające wniesienie skargi ma na celu umożliwienie zainteresowanemu państwu członkowskiemu, po pierwsze, zastosowania się do zobowiązań, które nakłada na nie prawo Unii, a po drugie, skutecznego podniesienia argumentów na swoją obronę wobec zarzutów sformułowanych przez Komisję. Prawidłowy przebieg postępowania poprzedzającego wniesienie skargi stanowi istotną gwarancję przewidzianą w traktacie WE nie tylko dla ochrony praw zainteresowanego państwa członkowskiego, lecz również dla zapewnienia, by ewentualne postępowanie sporne miało jednoznacznie zdefiniowany przedmiot sporu (zob. wyrok z dnia 11 września 2008 r. w sprawie C‑274/07 Komisja przeciwko Litwie, Zb.Orz. s. I‑7117, pkt 20, 21 i przytoczone tam orzecznictwo).
43. Z powyższego wynika, że przedmiot skargi wniesionej na podstawie art. 226 WE jest ograniczony zakresem postępowania poprzedzającego jej wniesienie przewidzianego w tym artykule. Zatem skarga powinna opierać się na tych samych motywach i zarzutach co uzasadniona opinia (zob. w szczególności wyroki: z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie C‑287/00 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I‑5811, pkt 18; z dnia 9 lutego 2006 r. w sprawie C‑305/03 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Zb.Orz. s. I‑1213, pkt 22).
44. Wymóg ten nie może jednak oznaczać, by w każdym przypadku istniała całkowita zbieżność między brzmieniem zarzutów w sentencji uzasadnionej opinii i żądaniami skargi, o ile przedmiot sporu określony w uzasadnionej opinii nie został rozszerzony lub zmieniony (zob. wyroki: z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie C‑433/03 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I‑6985, pkt 28; z dnia 7 września 2006 r. w sprawie C‑484/04 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Zb.Orz. s. I‑7471, pkt 25; z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie C‑171/08 Komisja przeciwko Portugalii, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 26).
45. Tymczasem należy stwierdzić, że w niniejszym przypadku Komisja nie rozszerzyła ani nie zmieniła przedmiotu sporu określonego w uzasadnionej opinii.
46. Jak bowiem przyznała zresztą sama Republika Portugalska w pkt 46 odpowiedzi na skargę, Komisja jasno wskazała, zarówno w sentencji uzasadnionej opinii, jak i w żądaniach skargi, że zarzucała Republice Portugalskiej uchybienie zobowiązaniom wynikającym z art. 49 WE polegające na tym, że wprowadziła w Portugalii, w szczególności w ramach systemu ustanowionego na mocy dekretu z mocą ustawy nr 12/2004, w odniesieniu do świadczenia usług budowlanych te same przesłanki co w odniesieniu do ustanowienia działalności gospodarczej.
47. Zatem okoliczność, że Komisja sprecyzowała w skardze argumenty na poparcie żądania w przedmiocie stwierdzenia zarzucanego Republice Portugalskiej uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, które wcześniej podniosła w bardziej ogólny sposób w wezwaniu do usunięcia uchybienia i w uzasadnionej opinii, uwypuklając po prostu dokładniej powody, dla których uważa, że omawiany system jest niezgodny ze swobodą świadczenia usług, nie zmieniła przedmiotu tego uchybienia, a w konsekwencji nie miała żadnego wpływu na zakres sporu (zob. podobnie wyrok z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie C‑185/00 Komisja przeciwko Finlandii, Rec. s. I‑14189, pkt 84–87; ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Portugalii, pkt 29).
48. Wobec powyższego i zważywszy na fakt, że odmiennie niż zdaje się sugerować Republika Portugalska, nie jest w żaden sposób wymagane, aby argumentacja Komisji na etapie skargi odnosiła się specyficznie do elementów odpowiedzi udzielonych przez to państwo członkowskie w fazie poprzedzającej wniesienie skargi, które zresztą zostały w znacznym stopniu powtórzone przez Komisję w skardze, pierwszy zarzut niedopuszczalności należy oddalić.
49. Jeśli chodzi o drugi zarzut niedopuszczalności, należy przypomnieć, że art. 38 § 1 lit. c) regulaminu postępowania Trybunału przewiduje, że każda skarga wszczynająca postępowanie winna w szczególności określać przedmiot sporu oraz zawierać zwięzłe przedstawienie stawianych zarzutów. W konsekwencji do Komisji należy przedstawienie w każdej skardze złożonej na podstawie art. 226 WE w sposób wystarczająco spójny i precyzyjny stawianych przezeń zarzutów, aby umożliwić państwu członkowskiemu przygotowanie obrony, a Trybunałowi ocenę istnienia zarzucanego naruszenia (zob. w szczególności wyroki z dnia 4 maja 2006 r. w sprawie C‑98/04 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Zb.Orz. s. I‑4003, pkt 18; z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie C‑540/07 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. s. I‑10983, pkt 17).
50. W niniejszym przypadku z uzasadnienia oraz żądań skargi Komisji wynika w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny, że skarga ta dotyczy zgodności całości systemu ustanowionego na podstawie dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 z zasadą swobodnego świadczenia usług. Ponadto oczywiste jest, że Republika Portugalska zrozumiała, że Komisja zarzuca jej brak poszanowania tej zasady poprzez uzależnienie wykonywania na jej terytorium wszelkiej działalności w zakresie budownictwa od spełnienia przesłanek ustanowionych przez ten system, obligujących między innymi przedsiębiorstwa budowlane mające już siedzibę w innym państwie członkowskim do uprzedniego uzyskania od portugalskiego organu administracji zezwolenia według tych samych wymogów co przewidziane dla przedsiębiorstw zamierzających ustanowić działalność gospodarczą w Portugalii. W związku z powyższym Republika Portugalska była w pełni w stanie skutecznie przygotować swą obronę.
51. W zakresie w jakim Republika Portugalska krytykuje Komisję za brak wskazania sposobu, w jaki jej zdaniem omawiany system należałoby zmienić, wystarczy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Komisja nie może być zobowiązana do podania w uzasadnionej opinii lub skardze wniesionej do Trybunału kroków, jakie należy podjąć w celu usunięcia zarzucanego jej uchybienia (zob. wyroki: z dnia 11 lipca 1991 r. w sprawie C‑247/89 Komisja przeciwko Portugalii, Rec. s. I‑3659, pkt 22; z dnia 26 marca 2009 r. w sprawie C‑559/07 Komisja przeciwko Grecji, pkt 23).
52. Wreszcie choć prawdą jest, że Komisja nie załączyła do skargi pełnego tekstu żadnego omawianego krajowego aktu prawnego, to należy zwrócić uwagę, że zarówno w skardze, jak i w załączonej do niej uzasadnionej opinii Komisja odtworzyła i wyjaśniła treść przepisów tych aktów, na podstawie których oparła swą skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Ponadto Republika Portugalska nie zakwestionowała istnienia tych przepisów, lecz ograniczyła się po odrzucenia ich interpretacji pojęciowej dokonanej przez Komisję i do dodania wyjaśnień, które uważa za niezbędne, by Trybunał mógł dokonać właściwej oceny treści tych przepisów. Należy także podkreślić, iż ze względu na fakt, że wspomniane akty są publikowane w Diário da República, a zatem publicznie dostępne, Trybunał jest w stanie zweryfikować prawdziwość twierdzeń Komisji co do treści spornych przepisów.
53. W konsekwencji należy oddalić także drugi zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Republikę Portugalską.
54. W odniesieniu do trzeciego zarzutu niedopuszczalności należy przypomnieć, że w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja zobowiązana jest do wykazania istnienia zarzucanego państwu członkowskiemu uchybienia i dostarczenia Trybunałowi dowodów potrzebnych do zweryfikowania przezeń istnienia tego uchybienia, przy czym Komisja nie może opierać się na jakimkolwiek domniemaniu (zob. w szczególności wyrok z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie C‑434/01 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Rec. str. I‑13239, pkt 21; z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie C‑342/05 Komisja przeciwko Finlandii, Zb.Orz. s. I‑4713, pkt 23).
55. W tym względzie należy stwierdzić, że w niniejszym przypadku Komisja w żaden sposób nie oparła się na samych domniemaniach bez dostarczenia niezbędnych dowodów pozwalających Trybunałowi na dokonanie analizy uchybienia zarzucanego Republice Portugalskiej. Jak zostało bowiem wskazane w pkt 52 niniejszego wyroku, w skardze odtworzyła ona i wyjaśniła treść krajowych przepisów, ze stosowania których wynika jej zdaniem zarzucane Republice Portugalskiej uchybienie. Ponadto Komisja przedstawiła szczegółową argumentację prawną mającą na celu dowiedzenie, że system ustanowiony na mocy dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 wprowadza ograniczenie w swobodnym świadczeniu usług i że ograniczenie to nie jest uzasadnione względami interesu ogólnego przywołanymi przez Republikę Portugalską. W każdym wypadku w toku rozprawy Komisja wyjaśniła, że wszczęła postępowanie w niniejszej sprawie na skutek skarg przedsiębiorstw budowlanych mających siedzibę w innych państwach członkowskich, którym odmówiono zezwolenia na świadczenie usług budowlanych w Portugalii.
56. Co się zaś tyczy kwestii tego, czy Komisja za pomocą wymienionych elementów skutecznie wykazała istnienie zarzucanego Republice Portugalskiej uchybienia, nie należy ona do zagadnień dopuszczalności, lecz stanowi istotę sprawy.
57. Jako że trzeci zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Republikę Portugalską również podlega oddaleniu, skargę Komisji należy uznać za dopuszczalną.
Co do istoty
– Argumentacja stron
58. Komisja twierdzi, że system portugalski, a w szczególności dekret z mocą ustawy nr 12/2004, oparty jest na zasadzie, zgodnie z którą każde przedsiębiorstwo budowlane, aby móc świadczyć usługi budowlane w Portugalii, musi uprzednio uzyskać dostęp do działalności budowlanej, który jest mu przyznawany przez portugalski organ administracji. Tymczasem zasada taka jest niezgodna z art. 49 WE. Przedsiębiorstwa budowlane mające siedzibę w innych państwach członkowskich uzyskały już dostęp do tej działalności, a przysługujące im upoważnienia stanowiły już przedmiot kontroli w państwie członkowskim siedziby. W tych okolicznościach Republika Portugalska nie może uzurpować sobie prawa do dopuszczania po raz drugi do działalności budowlanej przedsiębiorstwa mającego siedzibę w innym państwie członkowskim poprzez zastąpienie swoimi regułami reguł tego ostatniego państwa członkowskiego.
59. Komisja podkreśla, że zarzuca Republice Portugalskiej konkretnie niebranie pod uwagę kontroli i gwarancji, którym przedsiębiorstwa świadczące usługi podlegają już w państwie członkowskim siedziby. Utrzymuje w tym względzie, że Republika Portugalska nie weryfikuje, czy poziom ochrony w państwie członkowskim siedziby jest analogiczny do poziomu ochrony w Portugalii ani czy działalność, jaką usługodawca prowadzi w innych państwach członkowskich, jest równoważna działalności, jaką zamierza wykonywać w Portugalii.
60. Komisja utrzymuje, że przewidziane w systemie portugalskim przesłanki dostępu do działalności w zakresie budownictwa są przesłankami ustanowienia działalności gospodarczej. W szczególności system ten nie różnicuje między ustanowieniem działalności gospodarczej a świadczeniem usług w sposób tymczasowy. Komisja jest zdania, że skierowany do przedsiębiorstw już mających siedzibę w innym państwie członkowskim obowiązek wykazania przed portugalskim organem administracji spełnienia wszystkich przesłanek ustanowienia działalności gospodarczej warunkujących w prawie portugalskim dostęp do działalności w zakresie budownictwa wyklucza z rynku portugalskiego wszelkie świadczenie usług przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w innych państwach członkowskich, a niemające jej w Portugalii. Komisja odnosi się w tym względzie między innymi do wyroku z dnia 25 lipca 1991 r. w sprawie C‑76/90 Säger, Rec. s. I‑4221, pkt 13, z którego wynikało, że państwo członkowskie nie może obwarować świadczenia usług na swoim terytorium wymogiem spełnienia wszystkich warunków obowiązujących w przypadku zakładania przedsiębiorstwa, gdyż groziłoby to pozbawieniem skuteczności postanowień traktatu mających właśnie zapewnić swobodę świadczenia usług.
61. Ponadto w opinii Komisji w sektorze budownictwa w Portugalii panuje istotny deficyt pewności prawa. Wyjaśnia ona, że aby móc uzyskać dostęp do działalności w sektorze budownictwa w Portugalii zainteresowane przedsiębiorstwo musi dowieść, że osoby nim zarządzające i administratorzy zrealizowali już prace o wartości i na skalę prac, jakie przedsiębiorstwo zamierza prowadzić oraz wykazać, że wykonało już prace odpowiadające typowi prac, do jakich zmierza uzyskać dostęp. Wymogi te charakteryzuje sprzeczność, ponieważ skoro przedsiębiorstwo zrealizowało już prace odpowiadające temu typowi prac, to miało to miejsce dlatego, że uzyskało już dostęp do działalności w zakresie budownictwa. Co więcej, Komisja podkreśla, że prawo portugalskie nie ustanawia kryteriów oceny rzeczywistego doświadczenia. W takich warunkach świadczenie usług budowlanych w Portugalii przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w innych państwach członkowskich jest niezmiernie utrudnione.
62. Poza tym Komisja uznaje za niezgodną z art. 49 WE okoliczność, że na podstawie art. 19 dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 przedsiębiorstwa świadczące usługi budowlane są zobowiązane nie tylko uzyskać dostęp do omawianej działalności, ale także spełnić przesłanki wymagane dla jej kontynuowania. Podkreśla w tym kontekście, że zezwolenie na wykonywanie działalności w zakresie budownictwa jest przyznawane danemu przedsiębiorstwu na bardzo krótki okres, a w konsekwencji przedsiębiorstwo musi je regularnie odnawiać, jeżeli zamierza kontynuować świadczenie usług budowlanych, co oznacza, że musi stale spełniać przesłanki dostępu do działalności w zakresie budownictwa. Tymczasem świadczenie usług w sposób tymczasowy z definicji zakłada właśnie brak ciągłości działalności.
63. Komisja przyznaje, że Republika Portugalska może regulować działalność w zakresie budownictwa. Zauważa niemniej, że – po pierwsze – sporny system nie reguluje działalności w zakresie budownictwa, lecz dostęp do tej działalności. Po drugie, Komisja jest zdania, że ów system mógłby zostać zastąpiony innymi, mniej restrykcyjnymi formami regulacji, a zwłaszcza lepszą kontrolą wykonywania działalności w zakresie budownictwa. Twierdzi ona w tym względzie, że przestrzeganie przywołanych przez Republikę Portugalską norm technicznych i prawnych, którym podlega konstruowanie budynków, mogłoby zostać zagwarantowane przez prawo urbanistyczne i prywatne prawo budowlane. Podobnie ochrona i podkreślenie walorów historycznego dziedzictwa architektonicznego mogłyby zostać zagwarantowane przez prawo urbanistyczne i poprawę jakości środowiska zabudowanego, a odpowiednią jakość budynków mogłoby zapewniać prawo ochrony środowiska. W każdym wypadku w opinii Komisji Republika Portugalska nie może wydać upoważnienia na rzecz przedsiębiorstwa ani dokonać jego klasyfikacji zgodnie z jej prawem krajowym, z równoczesnym całkowitym pominięciem kwalifikacji i zdolności nabytych przez to przedsiębiorstwo w państwie członkowskim jego siedziby.
64. Na koniec Komisja odnosi się do dyrektywy 2005/36, która wprowadziła w tytule II szczególny reżim dotyczący świadczenia usług, na mocy którego Republika Portugalska zachowywała, w przypadku przemieszczenia się usługodawcy na jej terytorium, możliwość uzależnienia świadczenia usług budowlanych od uprzedniej jednorazowej deklaracji rocznej, z wyłączeniem wszelkich innych przesłanek. Co za tym idzie, każdy dodatkowy względem przewidzianej w tej dyrektywie uprzedniej deklaracji rocznej obowiązek stanowi nieuzasadnione ograniczenie swobody świadczenia usług. W replice Komisja sprecyzowała, że w skardze nie twierdziła, jakoby środki, które powinna podjąć Republika Portugalska miały polegać na wprowadzeniu jednorazowej uprzedniej deklaracji rocznej, ale ograniczyła się do zwrócenia uwagi tego państwa członkowskiego na przepisy dyrektywy 2005/36. Mimo że przedmiotem tej dyrektywy są zawody regulowane, a nie regulowana działalność gospodarcza, przesłanki dostępu do działalności w zakresie budownictwa przewidziane w spornych przepisach portugalskich, a zwłaszcza przesłanka zdolności technicznej, obejmują wymogi odnoszące się nie tylko do przedsiębiorstwa, ale także osób nim zarządzających, administratorów, techników, specjalistów, brygadzistów i robotników. Ponadto przepisy dyrektywy 2005/36 odnoszą się do indywidualnych przedsiębiorstw zawsze wtedy, gdy działalność ekonomicznie równoważna może zostać przypisana osobie, której stanowi ona zawód.
65. Republika Portugalska wyjaśnia, że dekret z mocą ustawy nr 12/2004 ustanawia reżim prawny wykonywania działalności w zakresie budownictwa, który – przewidując, że dostęp do tej działalności jest uzależniony od uzyskania zezwolenia – odpowiada reżimowi prawnemu regulowanej działalności gospodarczej. Pozwane państwo członkowskie twierdzi, że reżim ten nie może jednak zostać uznany za przeszkodę w swobodnym świadczeniu usług, ponieważ sporne przepisy są uzasadnione względami porządku publicznego, w szczególności wymogiem zagwarantowania solidności i bezpieczeństwa stawianych konstrukcji oraz koniecznością ochrony, po pierwsze, środowiska naturalnego i spuścizny architektonicznej, a po drugie, ogólnie praw konsumentów i użytkowników budynków, które w braku tych gwarancji i ochrony zostałyby bezpowrotnie naruszone.
66. Republika Portugalska twierdzi w szczególności, że przesłanki ustanowione przez ten system znajdują uzasadnienie w specyfice działalności w zakresie budownictwa, którą charakteryzują szkodliwe praktyki widoczne w zwyczajowym postępowaniu przedsiębiorstw tego sektora. W tym kontekście powołuje się ona zwłaszcza na okoliczność, że działalność w zakresie budownictwa i jej prawidłowe wykonywanie mają zasadnicze znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa i jakości życia ludności, że chodzi tu o działalność szczególnie złożoną, o wysokim stopniu ryzyka, charakteryzującą się korzystaniem na wielką skalę z niewykwalifikowanej siły roboczej, i że działalność tę znaczą endemiczne zjawiska naruszenia obowiązków prawnych i zachowania oszukańcze. Łatwość tworzenia przedsiębiorstw budowlanych skutkuje rozpowszechnioną praktyką polegającą na tym, że przedsiębiorstwa pobierają zyski z zakończonych projektów, a następnie znikają, nie płacąc uprzednio wynagrodzeń pracownikom ani nie regulując faktur dostawców i unikając obowiązku udzielenia gwarancji na wykonane prace.
67. Republika Portugalska stoi na stanowisku, że zważywszy na wskazaną specyfikę działalności w zakresie budownictwa w Portugalii i w świetle okoliczności, że środki czysto represyjne są niewystarczające dla zapobieżenia szkodom i krzywdom niemożliwym do naprawienia, niezmiernie ważne jest uregulowanie tej działalności. Jako że budynki są aktywami długoterminowymi mającymi istotny wpływ na zagospodarowanie przestrzeni i na życie obywateli, działalność w zakresie budownictwa nie powinna być wykonywana w sposób dowolny, gdyż mogłoby to stanowić zagrożenie dla jakości spuścizny architektonicznej i w konsekwencji dla bezpieczeństwa jej użytkowników. Konieczne jest zatem wprowadzenie minimalnych wymogów dostępu do tej działalności celem zapewnienia po stronie przedsiębiorstw budowlanych wystarczających kwalifikacji i zdolności. Ponadto Republika Portugalska jest zobligowana na mocy swej konstytucji do zapewnienia odpowiedniego stopnia ochrony praw i gwarancji, jakie konstytucja przewiduje w odniesieniu do obywateli i konsumentów.
68. Pozwane państwo członkowskie podnosi, że należy zapewnić minimum spójności między obowiązkami nałożonymi na państwa członkowskie na mocy art. 49 WE i innych przepisów prawa Unii. Powołuje się w tym kontekście zwłaszcza na dyrektywę 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynującą procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz.U. L 134, s. 1) oraz dyrektywę 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.U. L 134, s. 114), które zawierają co do zasady te same reguły dostępu do omawianej działalności co sporne uregulowania. Ponadto w przypadku zamówień prywatnych konsument końcowy znajduje się na pozycji słabszej niż organ publiczny. Sporny system ma właśnie na celu ochronę konsumentów i jednostek prywatnych działających jako inwestorzy i znajdujących się takiej pozycji. A ochrona konsumentów należy wszakże do fundamentalnych polityk Unii i znajduje wyraz między innymi w art. 153 WE.
69. Republika Portugalska stoi na stanowisku, że interesy, których ochronie służy dekret z mocą ustawy nr 12/2004, należą częściowo do kwestii porządku publicznego, a w pozostałym zakresie stanowią nadrzędne względy interesu ogólnego. Przesłanki przewidziane przez ten dekret z mocą ustawy dla uzyskania zezwolenia na wykonywanie działalności w zakresie budownictwa odpowiadają wszystkim ustanowionym przez Trybunał wymogom uznania ich za uzasadnione. W szczególności podlegają one stosowaniu w sposób niedyskryminacyjny oraz są niezbędne i proporcjonalne względem zamierzonych celów.
70. W tym zakresie Republika Portugalska wyjaśnia, że wymóg zdolności handlowej służy w szczególności zagwarantowaniu uczciwości przedsiębiorstwa i przygotowania go do prowadzenia działalności w zakresie budownictwa w świetle licznych norm prawnych, postanowień umownych i norm etycznych z nią związanych oraz zapewnieniu podtrzymania postaw zgodnych z prawem i uczciwością handlową. Wymóg zdolności technicznej służy zagwarantowaniu, by przedsiębiorstwa budowlane dysponowały zasobami ludzkimi, zwłaszcza na poziomie kadry technicznej i personelu, mającymi kwalifikacje odpowiednie do planowanych prac. Wymóg zdolności ekonomicznej i finansowej ma w szczególności zapewnić wypłacalność przedsiębiorstw, ich zdolność do wypełnienia podjętych zobowiązań oraz prawidłowe i uczciwe zarządzenie przez te przedsiębiorstwa powierzonymi im aktywami i interesami, a także zapobiec porzucaniu projektów i czynom karalnym, jakie mogą zostać popełnione w ramach tej działalności.
71. Republika Portugalska utrzymuje, że biorąc pod uwagę względy leżące u podstaw norm przewidzianych przez dekret z mocą ustawy nr 12/2004 i zważywszy na fakt, że budownictwo jest działalnością gospodarczą o charakterze trwałym i wydłużonym, nie jest możliwe przyjęcie, by przedsiębiorstwo było zwolnione z przestrzegania tych norm bez narażenia systemu wprowadzonego przez ten dekret z mocą ustawy na upadek i naruszenia jego celów. Ochrona konsumenta wymaga bezwzględnie między innymi tego, by przedsiębiorstwa były poddane jednolitemu reżimowi, niezależnie od stopnia intensywności działalności wykonywanej przez krajowe lub pochodzące z innego państwa członkowskiego podmioty gospodarcze, gdyż w przeciwnym razie to konsument będzie musiał zmierzyć się z mnogością porządków prawnych, których regulacje nie są mu znane.
72. Nie można zresztą uznać, że dekret z mocą ustawy nr 12/2004 narusza art. 49 WE tylko z tego powodu, że nie dokonuje rozróżnienia między świadczeniem usług a ustanowieniem działalności gospodarczej. Tego typu interpretacja pozostaje w rażącej sprzeczności z art. 50 ust. 2 WE i nie da się jej wyprowadzić z orzecznictwa Trybunału, a zwłaszcza z przytoczonego przez Komisję ww. wyroku w sprawie Säger.
73. Republika Portugalska kwestionuje twierdzenie, że jej ustawodawstwo krajowe nie różnicuje między założeniem przedsiębiorstwa budowlanego a świadczeniem usług przez takie przedsiębiorstwo. Wyjaśnia w tym zakresie, że zgodnie z portugalskim kodeksem spółek handlowych spółka handlowa zamierzająca prowadzić działalność w zakresie budownictwa przez okres dłuższy niż rok musi ustanowić przedstawicielstwo i wyznaczyć przedstawiciela. Przedsiębiorstwa budowlane, które świadczą usługi okazjonalnie przez okres nieprzekraczający roku, nie mają obowiązku ustanowienia przedstawicielstwa, lecz powinny jedynie uzyskać zezwolenie na wykonywanie działalności budowlanej. Tym samym w ustawodawstwie krajowym wykonano wysiłki na rzecz stworzenia mechanizmu mającego na celu dostosowanie i ułatwienie spełnienia przesłanek dostępu do działalności w zakresie budownictwa przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w innym państwie członkowskim.
74. Ponadto w zakresie w jakim usługodawca ma możliwość rezygnacji z odnowienia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie budownictwa lub doprowadzenia do jego cofnięcia, skutkiem czego ów usługodawca nie jest dłużej zobowiązany do przestrzegania wymogów nałożonych przez dekret z mocą ustawy nr 12/2004, istnieje rzeczywiste rozróżnienie między świadczeniem usług a ustanowieniem działalności gospodarczej.
75. Zresztą jeżeli usługodawca podlega w państwie członkowskim siedziby tym samym wymogom co przewidziane w ustawodawstwie portugalskim, ma on możliwość przedstawienia dowodu w tym względzie celem uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie budownictwa w Portugalii. W takim przypadku otrzyma to zezwolenie w sposób niemal automatyczny, jako że spełnia wszelkie wymagane przesłanki.
76. Niemniej, biorąc pod uwagę heterogeniczność porządków prawnych w Unii, nie można przyjąć, że samo istnienie zezwolenia w państwie członkowskim jest wystarczające dla bezwarunkowego umożliwienia świadczenia usług w innych państwach członkowskich. Podobnie zważywszy na wielość tych porządków prawnych nie można wymagać, by administracja portugalska weryfikowała poziom ochrony przyznany w innym państwie członkowskim, gdyż taka weryfikacja jest niezmiernie trudna do przeprowadzenia. Poza tym niektóre państwa członkowskie nie posiadają uregulowań dotyczących dostępu do działalności w zakresie budownictwa w odniesieniu do zamówień prywatnych.
77. Powołanie się przez Komisję na dyrektywę 2005/36 Republika Portugalska uważa za pozbawione znaczenia dla sprawy. Dyrektywa ta nie znajduje bowiem zastosowania do postępowania w niniejszej sprawie, która dotyczy wykonywania regulowanej działalności gospodarczej poddanej ze względów interesu ogólnego reżimowi prawnemu dostępu, a nie „zawodu” w rozumieniu tej dyrektywy. Kwalifikacja zawodowa stanowi jedynie jeden aspekt spośród wielu wymogów, którym poddane są przedsiębiorstwa budowlane.
78. W tym samym kontekście Republika Portugalska utrzymuje, że aż do przyjęcia dyrektywy 2006/123 regulacja prowadzenia działalności w zakresie budownictwa nie była przedmiotem harmonizacji na poziomie Unii. Jest ona zdania, że w świetle obowiązków wprowadzonych tą dyrektywą, której termin transpozycji upłynął dopiero w dniu 28 grudnia 2009 r., nie można twierdzić, że te same obowiązki wynikały bezpośrednio z traktatu. Wreszcie ze względu na transpozycję tej dyrektywy, wszystkie odpowiednie uregulowania portugalskie dotyczące prawie stu rodzajów regulowanej działalności gospodarczej, w tym działalności w zakresie budownictwa, podlegają obecnie ocenie. Biorąc pod uwagę fakt, że całe portugalskie ramy prawne zostaną w konsekwencji wkrótce zmienione, niniejsze postępowanie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego odniesie niewielki skutek w praktyce i powinno zostać zawieszone.
79. Rzeczpospolita Polska podnosi, że system zezwoleń uprzednich względem świadczenia usług przez usługodawców z innych państw członkowskich może znaleźć uzasadnienie tylko wyjątkowo, jeżeli zostanie wykazane, że kontrola działalności w toku lub kontrola a posteriori nie są dostatecznie skuteczne. Tymczasem Republika Portugalska nie wykazała, że jej system zezwoleń rzeczywiście przyczynia się do zwiększenia bezpieczeństwa w sektorze budownictwa ani nie dowiodła, że system ten jest niezbędny dla realizacji zamierzonych celów. Realizacja tych celów mogłaby bowiem zostać zapewniona za pomocą środków mających na celu poddanie obowiązkowi uzyskania zezwolenia konkretnej budowy, a nie samej działalności w zakresie budownictwa. Takie środki, połączone z nadzorem przebiegu konstrukcji obiektu, byłyby znacznie bardziej skuteczne dla zapewnienia jakości, trwałości i bezpieczeństwa obiektów oraz przestrzegania krajowych norm prawnych i technicznych.
80. Ponadto w opinii Rzeczypospolitej Polskiej z orzecznictwa Trybunału wynika, że organy przyjmującego państwa członkowskiego muszą uwzględniać wymogi, jakie podmioty gospodarcze lub ich personel spełniają już w ich państwie członkowskim pochodzenia. Tymczasem stosując identyczne przepisy względem przedsiębiorstw krajowych i przedsiębiorstw mających siedzibę w innych państwach członkowskich, Republika Portugalska nie uwzględnia przesłanek już spełnionych przez usługodawców w państwie członkowskim siedziby. Poza tym Republika Portugalska nie może powoływać się na brak znajomości przepisów innych państw członkowskich i heterogeniczność obowiązujących regulacji w celu uzasadnienia ograniczenia swobody świadczenia usług.
– Ocena Trybunału
81. Tytułem wstępu należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem istnienie uchybienia powinno być oceniane według sytuacji w państwie członkowskim w momencie upływu terminu określonego w uzasadnionej opinii, a zmiany, które nastąpiły w okresie późniejszym, nie mogą być uwzględniane przez Trybunał (zob. w szczególności ww. wyrok z dnia 14 lipca 2005 r. Komisja przeciwko Niemcom, pkt 32; wyrok z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie C‑13/09 Komisja przeciwko Włochom, pkt 9). Ponadto również z utrwalonego orzecznictwa wynika, że wyłącznie Komisja posiada kompetencje w przedmiocie rozstrzygnięcia, czy właściwe jest wszczęcie przeciwko państwu członkowskiemu postępowania o stwierdzenie, że nie spełniło ono ciążących na nim zobowiązań, oraz ustalenia, z tytułu jakiego działania lub zaniechania po stronie danego państwa członkowskiego powinno zostać wszczęte to postępowanie (zob. w szczególności wyroki: z dnia 5 listopada 2002 r. w sprawie C‑471/98 Komisja przeciwko Belgii, Rec. s. I‑9681, pkt 39; z dnia 12 listopada 2009 r. w sprawie C‑199/07 Komisja przeciwko Grecji, Zb.Orz. s. I‑10669, pkt 23).
82. Z powyższego należy wywieść, że należy odrzucić argument Republiki Portugalskiej, zgodnie z którym niniejsze postępowanie w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego odniesie niewielki skutek w praktyce i powinno zostać zawieszone ze względu na fakt, że portugalskie ramy prawne zostaną wkrótce zmienione w celu transpozycji dyrektywy 2006/123.
83. Co się tyczy zgodności spornego systemu krajowego z art. 49 WE, w świetle utrwalonego orzecznictwa artykuł ten wymaga nie tylko zniesienia wszelkich form dyskryminacji wobec usługodawcy mającego siedzibę w innym państwie członkowskim ze względu na jego przynależność państwową, ale także zniesienia wszelkich ograniczeń, nawet jeśli są one stosowane jednakowo wobec usługodawców krajowych, jak i pochodzących z innych państw członkowskich, które mogą obłożyć zakazem, utrudnić lub uczynić mniej atrakcyjną działalność usługodawcy mającego siedzibę w innym państwie członkowskim, gdzie świadczy on legalnie analogiczne usługi (zob. w szczególności wyrok z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie C‑350/07 Kattner Stahlbau, Zb.Orz. s. I‑1513, pkt 78 i przytoczone tam orzecznictwo).
84. Trybunał orzekł również wielokrotnie, że krajowa regulacja poddająca świadczenie usług na terytorium krajowym przez przedsiębiorstwo mające siedzibę w innym państwie członkowskim obowiązkowi uzyskania zezwolenia administracyjnego stanowi ograniczenie swobodnego świadczenia usług (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie Säger, pkt 14; wyroki: z dnia 9 sierpnia 1994 r. w sprawie C‑43/93 Vander Elst, Rec. str. I‑3803, pkt 15; z dnia 9 marca 2000 r. w sprawie C‑355/98 Komisja przeciwko Belgii, Rec. s I‑1221, pkt 35; z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑171/02 Komisja przeciwko Portugalii, Rec. s. I‑5645, pkt 60).
85. Użyty przez Republikę Portugalską argument, zgodnie z którym dokończenie świadczenia usług budowlanych wymaga zazwyczaj pewnej ilości czasu i z tego powodu może okazać się trudne dokonanie rozróżnienia między świadczeniem usług a sytuacją, w której usługodawca ma rzeczywiście siedzibę w przyjmującym państwie członkowskim, nie prowadzi w żaden sposób do wyłączenia z urzędu tych świadczeń z zakresu stosowania art. 49 WE. Trybunał stwierdził już bowiem, że art. 49 WE obejmuje także usługi, których świadczenie rozciąga się na wydłużony okres, nawet kilkuletni, podając jako przykład między innymi usługi świadczone w ramach wznoszenia dużego budynku (zob. wyrok z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie C‑215/01 Schnitzer, Rec. s. I‑14847, pkt 30).
86. Z przytoczonego orzecznictwa wynika jednoznacznie, że system ustanowiony przez dekret z mocą ustawy nr 12/2004, na podstawie którego nawet przedsiębiorstwa, które zostały zgodnie z prawem założone w innym państwie członkowskim, muszą – aby móc świadczyć w sposób tymczasowy w Portugalii usługi budowlane – uprzednio uzyskać od portugalskiego organu administracji zezwolenie poświadczające ich upoważnienie do typu usług, jakie zamierzają wykonywać, stanowi ograniczenie swobody świadczenia usług.
87. Jeśli chodzi o podniesiony przez pozwane państwo członkowskie argument, że przepisy dotyczące swobody świadczenia usług przewidziane w dyrektywie 2006/123 nie znajdują jeszcze zastosowania do niniejszego postępowania, wystarczy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nawet w przypadku braku harmonizacji postanowienia art. 49 WE mogą zostać ograniczone jedynie przepisami uzasadnionymi nadrzędnymi względami interesu ogólnego, mającymi zastosowanie do wszystkich osób lub przedsiębiorstw wykonujących działalność na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego w zakresie, w jakim interes ten nie jest chroniony przepisami, którym podlega usługodawca w państwie członkowskim, w którym ma on swoją siedzibę, a przepisy te są właściwe, aby zagwarantować osiągnięcie celu, któremu służą oraz nie wykraczają poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia (zob. podobnie wyroki: z dnia 3 października 2000 r. w sprawie C‑58/98 Corsten, Rec. s. I‑7919, pkt 35; z dnia 9 listopada 2006 r. w sprawie C‑433/04 Komisja przeciwko Belgii, Zb.Orz. s. I‑10653, pkt 33; z dnia 18 lipca 2007 r. w sprawie C‑490/04 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I‑6095, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo).
88. Należy ponadto przypomnieć, że w szczególności ogólny obowiązek, wyrażony w art. 16 ust. 1 tej dyrektywy, na podstawie którego państwa członkowskie zapewniają możliwość swobodnego podjęcia i prowadzenia działalności usługowej na swoim terytorium, uzależniając dostęp do niej lub jej wykonywanie wyłącznie od wymogów niedyskryminacyjnych i obiektywnie uzasadnionych, wynika bezpośrednio z art. 49 WE.
89. Jeśli chodzi o kwestię, czy ograniczenie swobody świadczenia usług wynikające ze spornego systemu krajowego, który znajduje zastosowanie bez rozróżnienia do wszystkich przedsiębiorstw budowlanych czynnych na terytorium portugalskim, jest obiektywnie uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, należy na wstępie przyznać, że przesłanki przywołane w tym zakresie przez Republikę Portugalską, a mianowicie w szczególności wymóg zagwarantowania solidności i bezpieczeństwa stawianych konstrukcji oraz konieczność ochrony środowiska naturalnego i spuścizny architektonicznej, a także konsumentów i użytkowników budynków, rzeczywiście stanowią tego typu względy (zob. także ww. wyroki: w sprawie Corsten, pkt 38;w sprawie Schnitzer, pkt 35), przy czym nie ma potrzeby dochodzić na użytek niniejszej sprawy, czy niektóre z tych względów są objęte – jak utrzymuje Republika Portugalska – pojęciem porządku publicznego.
90. Jednakże, jak wynika między innymi z motywów 6 i 27 dyrektywy 2005/36, ustawodawca Unii przyjmując ten akt, uwzględnił już wspomniane wymogi, które znajdują odzwierciedlenie w przepisach tej dyrektywy.
91. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 dyrektywy 2005/36 państwa członkowskie nie mogą wprowadzać w swobodnym świadczeniu usług ograniczeń, które w jakikolwiek sposób byłyby związane z kwalifikacjami zawodowymi, jeżeli usługodawca założył zgodnie z prawem działalność w państwie członkowskim, w którym dany zawód jest regulowany. Taki usługodawca może więc świadczyć swe usługi w innym państwie członkowskim posługując się oryginalnym tytułem zawodowym, bez konieczności ubiegania się o uznanie jego kwalifikacji. Jeżeli dany zawód nie jest regulowany w państwie członkowskim siedziby, usługodawca musi przedstawić dowód posiadania dwóch lat doświadczenia zawodowego.
92. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 omawianej dyrektywy przyjmujące państwo członkowskie może wymagać od usługodawcy sporządzenia przed rozpoczęciem świadczenia usług na jego terytorium oświadczenia obejmującego między innymi informacje o posiadanym ubezpieczeniu od odpowiedzialności zawodowej oraz innych dokumentów, takich jak dowód przynależności państwowej, zaświadczenie potwierdzające, że jego posiadacz założył zgodnie z prawem działalność, i dowód kwalifikacji zawodowych. Natomiast zaświadczenie o niekaralności może być wymagane jedynie w odniesieniu do zawodów w sektorze bezpieczeństwa i pod warunkiem, że wymaga się go od osób pochodzących z przyjmującego państwa członkowskiego.
93. Artykuł 7 ust. 4 przewiduje ograniczony wyjątek od tych zasad w odniesieniu do zawodów regulowanych związanych ze zdrowiem lub bezpieczeństwem publicznym, co do których nie obowiązuje automatyczne uznawanie kwalifikacji na podstawie przepisów tytułu III rozdział III dyrektywy 2005/36. Wyłącznie w odniesieniu do tych zawodów właściwy organ przyjmującego państwa członkowskiego może przeprowadzić weryfikację kwalifikacji zawodowych usługodawcy, gdy jej celem jest zapobieżenie poważnym szkodom dla zdrowia lub bezpieczeństwa usługobiorcy, które mogłyby powstać wskutek braku kwalifikacji zawodowych usługodawcy i gdy jest ona proporcjonalna do osiągnięcia tego celu.
94. Co więcej, w art. 8 dyrektywa 2005/36 ustanowiła współpracę administracyjną, w ramach której właściwe organy przyjmującego państwa członkowskiego mogą wezwać organy państwa członkowskiego siedziby, w odniesieniu do każdego świadczenia usług, do przedstawienia informacji potwierdzających, że usługodawca prowadzi działalność zgodnie z prawem, że wykonywał zawód w sposób należyty, jak również że nie zostały na niego nałożone kary dyscyplinarne lub sankcje karne związane z wykonywaniem działalności zawodowej. Wreszcie w celu wzmocnienia ochrony interesów usługobiorcy art. 9 tej dyrektywy pozwala przyjmującemu państwu członkowskiemu wymagać od usługodawcy, by dostarczył usługobiorcy pewne informacje dotyczące między innymi zakresu ubezpieczenia od odpowiedzialności zawodowej.
95. Republika Portugalska nie zaprzecza, że wymogi systemu ustanowionego na mocy dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 wykraczają poza to co jest przewidziane w tytule II dyrektywy 2005/36. Pozwane państwo członkowskie kwestionuje jednakże możliwość zastosowania tej dyrektywy do wspomnianego systemu ze względu na okoliczność, że nie dotyczy on zawodu regulowanego, lecz regulowanej działalności gospodarczej.
96. W tym kontekście należy przede wszystkim zauważyć, że między wykonywaniem działalności w zakresie budownictwa i wykonywaniem zawodu należącego do tego sektora istnieje bezpośredni związek, zachodzą one nawet na siebie, i że regulacje dotyczące takich zawodów można uznać za wchodzące w zakres regulacji dotyczących wspomnianej działalności.
97. Następnie należy zwrócić uwagę, że zgodnie ze spornym systemem krajowym przedsiębiorstwo budowlane zamierzające świadczyć usługi w Portugalii, aby zostać sklasyfikowane i uzyskać zezwolenie, musi spełnić przesłanki, które odnoszą się nie tylko do samego przedsiębiorstwa, ale także ogólnie rzecz biorąc do osób nim zarządzających i do jego personelu. Tak więc zdolność techniczną przedsiębiorstwa ocenia się nie tylko na podstawie jego struktury organizacyjnej, liczby pracowników, posiadania niezbędnych środków technicznych i rzeczywistego doświadczenia, ale także w oparciu o poziom kwalifikacji, specjalizację i doświadczenie jego personelu. Ponadto zdolność przedsiębiorstwa do występowania w obrocie handlowym powinna być oceniana w szczególności za pomocą wyciągów z rejestru karnego przedsiębiorcy i przedstawicieli prawnych spółki.
98. Wreszcie zauważyć trzeba, że art. 16 i 17 dyrektywy 2005/36 w związku z wykazem I załącznika IV do tej dyrektywy, a zwłaszcza działem 40 figurującym w tym wykazie, odnoszą się do „działalności” w sektorze budownictwa.
99. Niemniej, mimo że do celów niniejszego postępowania w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie ma potrzeby ustalenia, w jakim stopniu dyrektywa 2005/36 znajduje zastosowanie do spornego systemu krajowego i czy jest on zgodny z tą dyrektywą, gdyż niezgodność w tym zakresie nie została podniesiona przez Komisję, należy uznać, że system ten wykracza w każdym wypadku poza to, co jest niezbędne dla osiągnięcia wyznaczonych celów.
100. Jak bowiem zostało przypomniane w pkt 87 niniejszego wyroku, postanowienia art. 49 WE mogą zostać ograniczone w uzasadniony sposób wyłącznie wtedy, gdy interes ogólny, który krajowe ustawodawstwo ma chronić, nie jest zabezpieczony przez przepisy, którym podlega usługodawca w państwie członkowskim siedziby. Trybunał orzekł między innymi, że krajowy system zezwoleń wykracza poza to, co jest niezbędne, gdy wymogi, którym poddane jest uzyskanie zezwolenia, powielają równoważne uzasadnienia i gwarancje wymagane w państwie członkowskim siedziby, wyprowadzając z powyższego w szczególności wniosek, że przyjmujące państwo członkowskie ma obowiązek uwzględniać kontrole i weryfikacje już przeprowadzone w państwie członkowskim siedziby (zob. podobnie wyroki: z dnia 17 grudnia 1981 r. w sprawie 279/80 Webb, Rec. s. 3305, pkt 20; z dnia 4 grudnia 1986 r. w sprawie 205/84 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. 3755, pkt 47; ww. wyroki: z dnia 9 marca 2000 r. w sprawie Komisja przeciwko Belgii, pkt 38; z dnia 29 kwietnia 2004 r. Komisja przeciwko Portugalii, pkt 60, 66).
101. Natomiast wymagając od przedsiębiorstw budowlanych mających siedzibę w innym państwie członkowskim spełnienia wszystkich przesłanek, jakie krajowy system, a zwłaszcza dekret z mocą ustawy nr 12/2004, narzucają w celu uzyskania zezwolenia na prowadzenie w Portugalii działalności w sektorze budownictwa, ustawodawstwo krajowe wyklucza możliwość należytego uwzględnienia równoważnych obowiązków ciążących na takim przedsiębiorstwie w państwie członkowskim siedziby i kontroli już wykonanych w tym zakresie przez organy tego państwa członkowskiego.
102. Powyższego stwierdzenia nie podważa fakt, że portugalski kodeks spółek handlowych nakłada obowiązek ustanowienia przedstawicielstwa i wyznaczenia przedstawiciela jedynie dla spółek handlowych, które zamierzają prowadzić działalność w Portugalii przez okres przekraczający rok. Taki obowiązek ma bowiem charakter dodatkowy względem obowiązku uzyskania uprzedniego zezwolenia zgodnie z ogółem przesłanek wyrażonych w dekrecie z mocą ustawy nr 12/2004, a zwolnienie z tego obowiązku w żadnym razie nie oznacza, że bierze się pod uwagę, do celów przyznania zezwolenia, równoważne obowiązki wymagane i zweryfikowane przez państwo członkowskie siedziby.
103. Podobnie bez znaczenia pozostaje okoliczność, również wysunięta przez Republikę Portugalską, że usługodawca ma możliwość rezygnacji z odnowienia zezwolenia lub świadectwa rejestracji lub doprowadzenia do jego cofnięcia, co zwalnia go z obowiązku spełnienia wymogów narzuconych przez wspomniany dekret z mocą ustawy. O ile oczywiste jest, że zawsze istnieje możliwość, by usługodawca zakończył działalność na terytorium portugalskim, interpretowanie art. 49 WE w ten sposób, że samo istnienie tej opcji jest wystarczające dla uznania przeszkody w swobodnym świadczeniu usług za proporcjonalną, pozbawiłoby to postanowienie wszelkiej skuteczności.
104. W zakresie w jakim Republika Portugalska twierdzi, że w praktyce przeprowadza ograniczoną ocenę upoważnień uzyskanych przez przedsiębiorstwo w innych państwach członkowskich, należy przede wszystkim stwierdzić, że z wyjaśnień udzielonych w tym względzie przez Republikę Portugalską w pismach procesowych i w toku rozprawy wynika, że akceptuje ona jako dowód elementy już zweryfikowane przez państwo członkowskie siedziby jedynie w stopniu, w jakim portugalskie organy – w następstwie całościowej kontroli merytorycznej takich elementów – dojdą do wniosku, że wskazane przedsiębiorstwo w pełni odpowiada przesłankom nałożonym przez dekret z mocą ustawy nr 12/2004. Tymczasem postępując w ten sposób, Republika Portugalska nie uwzględnia równoważnych uzasadnień i gwarancji wymaganych w państwie członkowskim siedziby i przez nie zweryfikowanych, ale ogranicza się do przyznania przedsiębiorstwom możliwości ponownego przedstawienia wraz z wnioskiem o zezwolenie lub świadectwo rejestracji elementów już przedstawionych organom państwa członkowskiego siedziby.
105. Następnie należy zauważyć, że w toku rozprawy Republika Portugalska, odnosząc się do trudności napotkanych przez jej organy administracyjne przy weryfikowaniu cech świadectw rejestracji i zezwoleń wydanych przez inne państwa członkowskie, a wynikających z wielości i różnorodności systemów obowiązujących w różnych państwach członkowskich, wyraźnie przyznała, że akceptuje wyłącznie dowody poświadczające doświadczenie i zdolności techniczne w odniesieniu do specyficznych prac. Z orzecznictwa przytoczonego w pkt 100 niniejszego wyroku wynika jednak, że wspomniane trudności, które istnieją w pewnym stopniu we wszystkich sektorach działalności, w których przesłanki dostępu nie zostały zharmonizowane na poziomie Unii, nie mogą zwalniać państwa członkowskiego z obowiązku unikania sytuacji, w której wydanie zezwolenia na rzecz usługodawcy mającego już siedzibę w innym państwie członkowskim jest poddane wymogom powielającym równoważne uzasadnienia i gwarancje wymagane w państwie członkowskim siedziby.
106. Wreszcie odpowiadając na zadane przez Trybunał w toku rozprawy pytanie dotyczące tego, czy praktyka ograniczonej oceny świadectw i upoważnień nabytych w innych państwach członkowskich stosowana przez organy portugalskie jest przewidziana w ustawodawstwie, Republika Portugalska wyjaśniła, że dekret z mocą ustawy nr 12/2004 nie zawiera szczególnych przepisów w tym względzie, ale że krajowy kodeks postępowania administracyjnego zawiera przepisy obligujące organy administracji do przejścia określonej liczby etapów i oceny wszelkich dowodów i uzasadnień przedstawionych przez wnioskodawcę.
107. W tym kontekście należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem aby system uprzednich zezwoleń administracyjnych był uzasadniony, nawet gdy stanowi odstępstwo od podstawowej swobody, powinien opierać się na obiektywnych, niedyskryminacyjnych i znanych wcześniej kryteriach zapewniających jego odpowiedniość, jeśli chodzi o wystarczające zakreślenie ram uznania władz krajowych (zob. w szczególności wyrok z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie C‑169/07 Hartlauer, Zb.Orz. s. I‑1721, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo). Tymczasem w specyficznym kontekście procedury wydawania zezwolenia lub świadectwa rejestracji, która zależy od oceny pewnej liczby bardzo szczególnych kryteriów obejmujących orzeczenia co do wartości, w odniesieniu do której dekret z mocą ustawy nr 12/2004 przewiduje ponadto przepisy szczególne, reguła tak ogólna jak ta, na którą powołuje się Republika Portugalska, nie może wystarczająco zakreślić ram uznania władz krajowych.
108. Mając na uwadze całość powyższych rozważań należy stwierdzić, że wymagając od podmiotów świadczących usługi budowlane mających siedzibę w innym państwie członkowskim spełnienia ogółu przesłanek, jakie sporny system krajowy, a zwłaszcza dekret z mocą ustawy nr 12/2004, nakłada w celu uzyskania zezwolenia na prowadzenie w Portugalii działalności w sektorze budownictwa, i wykluczając tym samym możliwość należytego uwzględnienia równoważnych obowiązków ciążących na takich usługodawcach w państwie członkowskim siedziby oraz kontroli już wykonanych w tym zakresie przez organy tego państwa członkowskiego, Republika Portugalska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 49 WE.
W przedmiocie kosztów
109. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Portugalskiej kosztami postępowania, a ta sprawę przegrała, należy obciążyć ją kosztami postępowania.
110. W myśl art. 69 § 4 regulaminu postępowania Rzeczpospolita Polska pokrywa własne koszty.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
1) Wymagając od podmiotów świadczących usługi budowlane mających siedzibę w innym państwie członkowskim spełnienia ogółu przesłanek, jakie sporny system krajowy, a zwłaszcza dekret z mocą ustawy nr 12/2004 z dnia 9 stycznia 2004 r. nakłada w celu uzyskania zezwolenia na prowadzenie w Portugalii działalności w sektorze budownictwa, i wykluczając tym samym możliwość należytego uwzględnienia równoważnych obowiązków ciążących na takich usługodawcach w państwie członkowskim siedziby oraz kontroli już wykonanych w tym zakresie przez organy tego państwa członkowskiego, Republika Portugalska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 49 WE.
2) Republika Portugalska zostaje obciążona kosztami postępowania.
3) Rzeczpospolita Polska pokrywa własne koszty.