61980C0275
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL
FREMSAT DEN 25. JUNI 1981 (
1
)
Høje Domstol.
I efteråret 1980 konstaterede Kommissionen, at der i løbet af årets tredje kvartal var opstået en pludselig og betydelig nedgang i efterspørgslen af stål, at udnyttelsesgraden i Fællesskabets stålvirksomheder var stærkt faldende, og at stålpriserne var faldet betydeligt inden for Fællesskabet, samtidig med at produktionsomkostningerne var steget. På baggrund heraf mente Kommissionen, at en europæiske stålindustri stod over for en »åbenbar kriseperiode«. Da den var overbevist om, at de i EKSF-traktatens artikel 57 foreskrevne indirekte virkemidler ikke ville slå til, var det så meget mere nødvendigt omgående at gribe ind i produktionen med bindende foranstaltninger for at skabe balance mellem udbud og efterspørgsel, hvorfor den besluttede at anvende EKSF-traktatens artikel 58 og indføre et produktionskvotasystem. Dette skete ved Kommissionens beslutning nr. 2794/80/EKSF af 31. oktober 1980, der samme dag blev offentliggjort i EF-Tidende (L 291, s. 1) og i henhold til artikel 15 trådte i kraft samme dato.
I medfør af beslutningen blev der for virksomhederne inden for stålindustrien — fra fjerde kvartal af 1980 at regne og ifølge artikel 15 begrænset til perioden indtil den 30. juni 1981 — fastsat kvartalsmæssige produktionskvoter for råstål samt for de fire grupper valseprodukter, der er opført i beslutningens artikel 2.
Med hensyn hertil spiller de såkaldte referenceproduktioner en afgørende rolle. I medfør af beslutningens artikel 4, nr. 1, beregnes de principielt således, at for hvor måned i det konkrete kvartal tages den samme måned i tidsrummet fra juli 1977 til juni 1980, i hvilken summen af produktionen af de fire grupper valseprodukter har været størst. De tre således valgte måneder, som ikke nødvendigvis er fortløbende, udgør referenceperioden. Referenceproduktionerne for råstål og for hver af de fire grupper valseprodukter er i henhold til beslutningens artikel 4, nr. 2, lig med de respektive produktionstal i referenceperioden. Derudover foreskriver beslutningens artikel 4, nr. 3-5, forskellige muligheder for at tilpasse referenceproduktionerne. Jeg skal i en senere sammenhæng gøre rede for, hvorledes de er udformet, såvidt det har interesse for den foreliggende sag.
Med udgangspunkt i referenceproduktionerne er der fastsat visse reduktionssatser. De er for de fire grupper valseprodukter fastlagt i beslutningens artikel 5, stk. 1, for fjerde kvartal af 1980; for så vidt angår første kvartal af 1981 er de angivet i beslutning nr. 3381/80/EKSF af 23. december 1980 (EFT L 355 af 30. 12. 1980, s. 37). For råstål må reduktionssatsen fastsættes individuelt for hver enkelt virksomhed, da de fire grupper valseprodukter i den enkelte virksomhed andrager en forskellig andel af den samlede produktion. Artikel 5, stk. 2, i beslutning nr. 2794/80/EKSF indeholder de nødvendige bestemmelser desangående.
I henhold til beslutningens artikel 7, stk. 1, »er virksomhederne forpligtet til at overholde de produktionskvoter, som er blevet dem meddelt af Kommissionen«. Stykke 2 bestemmer yderligere:
»For så vidt angår leverancer af produkter underkastet kvatasystemet, må virksomhederne ved leverancer inden for Fællesskabet for hver produktgruppe ikke overskride forholdet mellem leverancer til Fællesskabet og samlede leverancer i de tolv måneder i tidsrummet fra juli 1977 til juni 1980, i hvilke summen af produktionen af de fire grupper af valsede produkter var højst.«
I beslutningens artikel 9 bestemmes, at virksomheder, »som overskrider deres produktionskvota eller den del af denne kvota, som i henhold til artikel 7, stk. 2 og 3, kan leveres inden for det fælles marked« pålægges en bøde.
Endelig står der i beslutningens artikel 14:
»Såfremt de produktions- og leveringsrestriktioner, der pålægges ved denne beslutning, og de dertil hørende gennemførelsesforanstaltninger medfører usædvandelige vanskeligheder for en virksomhed, kan denne forelægge Kommissionen sagen ledsaget af behørig dokumentation.
Kommissionen gennemgår sagen så hurtigt som muligt i lyset af målene for denne beslutning.
Om fornødent tilpasser Kommissionen bestemmelserne i denne beslutning.«
For så vidt angår fjerde kvartal af 1980 tilgik der sagsøgeren i den foreliggende sag, som fremstiller og forarbejder stål, en meddelelse dateret 1. november 1980 ifølge beslutningens artikel 3, stk. 2, med oplysning om referenceproduktioner og produktionskvoter for valseprodukter og råstål. Det hedder blandt andet heri, at referenceproduktionerne er tilpasset »ifølge artikel 4«; tilsidesættelse af reglerne i beslutning nr. 2794/80/EKSF straffes med økonomiske sanktioner. Denne meddelelse er åbenbart blevet uddybet mundtligt over for sagsøgeren. Herved blev det gjort klart, at tilpasningen af referenceproduktionerne efter artikel 4, nr. 5, i beslutning nr. 2794/80/EKSF således var sket på grund af gennemførelsen af omstrukteringsforanstaltninger, der havde til følge, at den samlede produktion af de fire produktgrupper i fjerde kvartal i 1980 lå under produktionen i samme kvartal i 1974, og uagtet virksomheden havde haft et overskud for regnskavsåret 1979. Denne oplysning blev gentaget i Kommissionens skrivelse af 1. december 1980, hvori det, ligesom under en samtale af 19. november 1980, blev understeget, at meddelelsen skulle betragtes som en bindende afgørelse.
Da det sagsøgende selskab ikke kunne godtage meddelelsen, henvendte det sig i en skrivelse af 3. december 1980 til Kommissionen og anmodede om en forhøjelse af referenceproduktionen såvel for gruppe I som for råstål i henhold til beslutningens artikel 4, nr. 4, under henvisning til, at det efter 1. juli 1980 — i forbindelse med en anmeldt investeringsplan, hvorom Kommissionen ikke havde afgivet negativ udtalelse — havde indsat en tredje forvarmningsovn i valseværket for varmtvalsede bånd. Herved var den samlede produktionskapacitet for alle fire produktgrupper nået op på et sådant niveau, at den samlede produktionskapacitet for 1979 blev forøget med mere end 15 %.
Endnu inden ansøgningen var blevet færdigbehandlet, indbragte sagsøgeren den 11. december 1980 sagen for Domstolen, hvorved sag 275/80 blev anlagt. Under denne sag har sagsøgeren nedlagt påstand om, at Kommissionens meddelelse af 1. november 1980 kendes ugyldig for så vidt angår fastsættelsen af produktionskvoter for såvel coils og varmtvalsede bånd valset på specialvalseværker (beslutningens artikel 2, I) som råstål.
Dernæst meddelte Kommissionen ved skrivelse af 23. december 1980 sagsøgeren, at forudsætningerne for en forhøjelse af referenceproduktionen i fjerde kvartal 1980 ikke var opfyldt ifølge artikel 4, nr. 4, fordi kapacitetsforøgelsen i 1980 i henhold til sagsøgerens oplysninger i spørgeskema 2-61 kun havde andraget 9,35 %. Samtidig udtalte Kommissionen, at det endnu ikke var afgjort, om nævnte bestemmelser kunne finde anvendelse på første kvartal af 1981.
Med hensyn til første kvartal af 1981 — og dermed kommer jeg til omstændighederne i sag 24/81 — tilgik der ifølge artikel 3 i beslutning nr. 2794/80/EKSF sagsøgeren en meddelelse af 19. december 1980. Meddelelsen angik de i medfør af artikel 4 tilpassede referenceproduktioner og produktionskvoter for valseprodukter og råstål efter anvendelse af de i beslutning nr. 3381/80/EKSF fastsatte reduktionssatser. Også her skal det være oplyst i en mundtlig udtalelse, at kun opskrivningsreglen i artikel 4, nr. 5, havde fundet anvendelse.
Den 9. februar 1981 har sagsøgeren indbragt sagen for Domstolen og nedlagt påstand om, at meddelelsen af 19. december 1981 kendes ugyldig for så vidt angår fastsættelsen af produktionskvoter for såvel coils og varmtvalsede bånd valset på specialvalseværker som råstål. Samme dag, stævningen indgik, havde Kommissionen sendt en skrivelse til sagsøgeren, der angav resultatet af den i skrivelsen af 23. december 1980 lovede undersøgelse af, om artikel 4, nr. 4, kan anvendes på første kvartal af 1981. I skrivelsen anerkendes det, at forudsætningerne for at anvende artikel 4, nr. 4, på gruppe I er opfyldt, da den samlede produktionskapacitet for alle fire grupper i 1981 — på grund af, at nye anlæg blev taget i brug efter 1. juli 1980, og at produktionskapaciteten for gruppe I derfor var øget — nåede op på et niveau, det lå 16,98 % over produktionskapaciteten i 1979. Endvidere siges det, at da dette resultat er gunstigere end det i skrivelsen af 19. december 1980 anførte resultat, der støttede sig på artikel 4, nr. 5, måtte det træde i stedet herfor. For gruppe I og for råstål blev der derfor ror første kvartal af 1981 fastsat nye referenceproduktioner og nye produktionskvoter; herudover forblev meddelelsen af 19. december 1980 uændret.
Dette foranledigede sagsøgeren til den 10. mans 1981 at anlægge endnu en sag med påstand om, at meddelelsen af 19. december 1980 som ændret ved meddelelsen af 9. februar 1981 kendes ugyldig, for så vidt angår fastsættelsen af produktionskvoter, dels for coils og varmtvalsede bånd, valset på specialvalseværker, dels for råstål.
I det følgende skal jeg tage stilling til disse påstande, der efter Kommissionens opfattelse ikke bør tages til følge:
I — Formaliteten
1.
I den første stævning har sagsøgeren givet en længere redegørelse for formaliteten. Heri henvistes til, at forskrifterne i afgørelse nr. 22/60 af 7. september 1960 (EFT specialudgave, anden serie VIII, s. 13) om de formforskrifter, der skal iagttages ved udstedelsen af beslutninger, henstillinger og udtalelser med forskelligt indhold — nogle af dem skal jeg senere vende tilbage til — ikke var overholdt, og at det i en i tilknytning til den nævnte beslutning udstedt meddelelse, trykt i JO 61 af 29. september 1960 (s. 1250) blev oplyst, at interesserede kunne gå ud fra, at der var tale om en retligt uforbindende retsakt, hvis ikke formforskrifterne i afgørelse nr. 22/60 var overholdt.
Sagsøgeren selv mener ganske vist, at dette ikke er afgørende, og henviser yderligere til den herfor relevante retspraksis og til hvorledes praksis har udviklet sig, såvel inden vedtagelsen af nævnte afgørelse som senere, herunder også i forhold til EØF-traktaten. Heraf fremgår det efter sagsøgerens mening klart, at der ikke findes formelle kriterier for begrebet beslutning, altså en anfægtelig retsakt. Det afgørende er snarere meddelelsens indhold, og især om den har til formål at skabe retsvirkninger i enkelttilfælde. Dette kan uden videre antages for de omhandlede meddelelsers vedkommende. I artikel 7, stk. 1, i beslutningen nr. 2794/80/EKSF omtales netop for det første forpligtelsen »til at overholde de produktionskvoter, som er blevet [dem] meddelt af Kommissionen«. Heraf fremgår ifølge sagsøgeren klart, at meddelelserne, hvis indhold i øvrigt — i det mindste, når det drejer sig om at anvende artikel 4, nr. 3 og 4 — kun kan fastsættes af Kommissionen selv, havde til formål at individualisere en i den generelle beslutning nr. 2794/80/EKSF indeholdt bestemmelse. For det andet ville truslen om bødesanktion i artikel 9 i beslutning nr. 2794/80/EKSF være indholdsløs uden de i artikel 3 foreskrevne meddelelser. *
Kommissionen har ikke bestridt sagsøgerens opfattelse. Allerede i skrivelsen til sagsøgeren af 1. december 1980 anførte Kommissionen udtrykkeligt, at meddelelser, der stiles til virksomhederne i medfør af den generelle beslutnings artikel 3, er bindende afgørelser. Under sagen har Kommissionen endnu en gang bekræftet dette standpunkt, idet den dels erklærede sig enig med sagsøgeren i, at bestemmelserne i den generelle beslutnings artikel 7 og 9 var ufuldstændige og derfor skulle suppleres med Kommissionens meddelelser, dels fremhævede, at de konkrete forpligtelser for de enkelte virksomheder blev begrundet i den generelle beslutning i tilslutning til meddelelserne om produktionskvoter.
Jeg kan kun tilslutte mig disse betragtninger og følgelig fastslå, at der ikke er grund til at rejse tvivl om, at sagen kan antages til realitetspåkendelse, fordi de anfægtede retsakter ikke har karakter af beslutninger.
2.
Jeg skal senere vende tilbage til spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgerens enkelte anbringender bør admitteres — som bekendt er der i sagen blandt andet rejst tvivl om lovligheden af den generelle beslutning nr. 2794/80/EKSF.
II — Realiteten
Under gennemgangen af spørgsmålet, om der kan gives sagsøgeren medhold, vil jeg først behandle påstanden om tilsidesættelsen af væsentlige formforskrifter, der er fælles for de to sager. Umiddelbart herefter vil jeg især gennemgå meddelelsen af 1. november 1980 (sag 275/80), hvor det afgørende er fortolkningen af artikel 4, nr. 4, i beslutning nr. 2794/80/EKSF. Dernæst vil jeg behandle meddelelsen af 19. december 1980 som ændret ved skrivelsen af 9. februar 1981, og her drejer det sig om at afgøre, hvorvidt opskrivningsreglerne i artikel 4, nr. 4 og 5, i beslutning nr. 2794/80/EKSF skal anvendes kumulativt eller alternativt. Endelig skal jeg behandle endnu to stridsspørgsmål om den generelle beslutnings retsstridighed, hvoraf det ene vedrører artikel 4, nr. 4, og det andet artikel 7, stk. 2, i beslutning nr. 2794/80/EKSF.
1. Tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter
a)
I denne sammenhæng skal jeg i første omgang gennemgå den i forbindelse med sagernes formalitet nævnte påstand om, at de krav, der er fastlagt i afgørelse nr. 22/60, er tilsidesat.
aa)
Sagsøgeren har gjort gældende, at ifølge den nævnte afgørelse skal en beslutning udtrykkeligt angives som sådan i overskriften, datoen for vedtagelsen af Den Høje Myndighed (nu: Kommissionen) skal være angivet, og den skal være underskrevet af et medlem af Kommissionen under tilføjelsen »for Den Høje Myndighed« (nu: »for Kommisionen«) (artikel 1). Endvidere skal beslutningen affattes i artikler (artikel 3) og meddeles pr. anbefalet brev mod kvittering ved modtagelsen eller overbringes mod kvittering til en person, som er legitimeret til at modtage den (artikel 4). Alle disse krav finder sagsøgeren tilsidesat i Kommissionens meddelelser. Især anføres det, at meddelelserne ikke indeholder en henvisning til originaldokumentets underskrift, og at det forhold, at beslutningerne er udfærdiget i Regnecentralen, lader formode, at de ikke er blevet underskrevet. Sagsøgeren fremhæver yderligere, at meddelelserne er underskrevet af en kommissær »in Namen der Kommission«, hvilket — ligesom den manglende henvisning til Kommissionens vedtagelse — tyder på, at der ikke er tale om en kollegial vedtagelse, men derimod om en beslutning af den dertil bemyndigede kommissær.
Heroverfor har Kommissionen naevnlig anført, at bestemmelserne i afgørelse nr. 22/60 ikke kan betragtes som væsentlige formforskrifter, hvorimod den under sagen har frafaldet den tidligere over for sagsøgeren fremførte — klart uholdbare — påstand om, at afgørelse nr. 22/60 efter Den Høje Myndigheds fusion med Kommissionen for Euratom og EØF ikke længere — altså selv uden udtrykkelig ophævelse — kunne anvendes i praksis.
bb)
Rent umiddelbart mener jeg faktisk ikke, at der med støtte i afgørelse nr. 22/60 kan gives sagsøgeren medhold.
Efter min opfattelse kan der ikke være tvivl om, at der i alle tilfælde ikke er tale om væsentlige formforskrifter i den i EKSF-traktatens artikel 33 anførte betydning, for så vidt det i afgørelse nr. 22/60 kræves, at en beslutning udtrykkeligt bør angives som sådan i overskriften, at den skal affattes i artikler, og at den skal meddeles pr. anbefalet brev mod kvittering ved modtagelsen. Når en beslutning anerkendes som sådan efter sit indhold, ville det faktisk være absurd at annullere den, blot fordi den ikke udtrykkeligt bærer denne betegnelse. Det samme gælder kravet om, at beslutningen skal affattes i artikler, hvilket blev indført for at tilføre teksten klarhed og overskuelighed; manglende klarhed og overskuelighed kan imidlertid vanskeligt få indflydelse på en bekendtgørelses indhold. For så vidt angår kravet om meddelelse pr. anbefalet brev er det klart, at det her drejer sig om et forhold efter vedtagelsen af en beslutning. Det kan altså ikke have nogen indflydelse på indholdet. Det kan højst være af betydning for overholdelsen af klagefristen; det er imidlertid ikke noget problem i den foreliggende sag, da det er ubestridt, at meddelelserne er kommet frem til sagsøgeren.
Hvad yderligere angår den omstændighed, at datoen for vedtagelsen i Kommissionen ikke er opgivet i meddelelserne, berettiger dette efter Kommissionens udtalelser ikke til at drage den slutning, at der er tale om en beslutning truffet af den kompetente kommissær alene og ikke af den samlede Kommission. I virkeligheden har der helt igennem været tale om en beslutning fra Kommissionen, nærmere bestemt en beslutning i henhold til den foreløbige forretningsordens artikel 27, stk. 1, nemlig en beslutning om at give en af Kommissionens medlemmer fitldmagt»til at træffe foranstaltninger af forvaltningsmæssig eller administrativ art«. Faktisk skulle denne — uanfægtede — erklæring ganske utvivlsomt være tilstrækkelig til at sikre, at der er tale om fuldmagt ifølge den foreløbige forretningsordens artikel 27, idet det jo ved fastsættelsen af produktionskvoter blot drejer sig om en rent regneteknisk anvendelse af beslutning nr. 2794/80/EKSF, der indeholder alle de nødvendige kriterier desangående uden at hjemle nogen skønsmargen. Hvis der imidlertid i meddelelserne mangler en henvisning til vedtagelsen i Kommissionen, kan man efter min opfattelse heller ikke betegne denne mangel som en tilsidesættelse af en væsentlig formforskrift.
Det samme gør sig endelig gældende for så vidt angår den kritik, der retter sig mod meddelelsernes underskrift. Sagsøgeren har kun formodet, at der manglede en personlig underskrift på originaldokumentet. At meddelelserne ikke indeholder nogen henvisning til originaldokumentets underskrift, og at de er underskrevet »im Namen der Kommission« og ikke »für die Kommission«, kan imidlertid lige så lidt betragtes som en tilsidesættelse af formkrav, der kunne berettige til at annullere den anfægtede retsakt.
b)
Endvidere gør sagsøgeren gældende — det er et andet aspekt, der skal behandles inden for rammerne af den første søgsmålsgrund — at de sagsøgeren tilsendte meddelelser ikke var tilstrækkeligt begrundet, hvorfor de ikke opfyldte det krav, der omtales ikke blot i afgørelse nr. 22/60, men også i EKSF-traktatens artikel 15, og som Domstolen gentagne gange har understreget betydningen af.
Således fremgår det ikke, hvorledes tilpasningen af referenceproduktionerne ifølge artikel 4 i beslutning nr. 2794/80/EKSF er blevet foretaget. De konkret anvendte bestemmelser er ikke blevet angivet, ligesom der mangler bemærkninger til udregningerne — f.eks. i form af angivelse af referenceproduktion eller angivelse af statistiske værdier og deres beregning, for så vidt som disse angivelser har betydning som f.eks. i artikel 4, nr. 4 (gennemsnitlige årlige udnyttelsesgrad). De af Kommissionen senere fremsatte mundtlige bemærkninger må for så vidt givetvis betragtes som utilstrækkelige, idet der jo herved sker en forkortelse af klagefristerne, rent bortset fra, at formålet med en begrundelse — ifølge retspraksis — ikke blot er at underrette adressaten for afgørelsen, men også at sikre muligheden for prøvelse ved Domstolen.
Heroverfor har Kommissionen understreget, at man først kan anlægge en rigtig vurdering, når man tager hele det system i betragtning, som meddelelserne ifølge artikel 3 i beslutning nr. 2794/80/EKSF indgår i. I virkeligheden er formålet med meddelelserne kun at gennemføre den generelle beslutning, der selv indeholder alle de faktorer, som skal lægges til grund for udregningerne. Derfor kan der ikke til meddelelserne stilles samme krav som til fuldstændige, selvstændige beslutninger. Det vil altså være uholdbart at indvende noget imod, at Kommissionen har programmeret en datamat til at udfærdige meddelelserne, hvis resultater — som det fremgår af sagsøgerens udtalelser i stævningerne — faktisk uden videre kan efterregnes af adressaten for den enkelte meddelelse.
Jeg mener, at Domstolen på dette punkt bør tilslutte sig Kommissionens opfattelse.
For det første består der faktisk en snæver forbindelse mellem meddelelserne ifølge artikel 3 i beslutning nr. 2794/80/EKSF og selve beslutningen. Det er derfor ikke nødvendigt, at meddelelserne gentager de kriterier, der er anført i den generelle beslutning. For det andet er begrundelsespligten netop i henhold til retspraksis i høj grad relativ. Jeg tænker her især på den af sagsøgeren selv anførte dom af 1. december 1965 i sag 16/65 (C. Schwarze mod Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, Smi. 1965-1968, s. 131; org.ref. Rec. 1965, s. 1085). Ifølge denne dom må kravene til en retsakts begrundelse afpasses efter de faktiske muligheder og de tekniske eller tidsmæssige betingelser, hvorunder retsakten bliver til; desuden er det ikke nødvendigt at opgive samtlige relevante omstændigheder, idet det snarere er afgørende, hvilke oplysninger der må anses for nødvendige for sagskyndige modtagere.
Dernæst kan det fastslås, at det uden videre kunne konstateres af sagsøgeren, hvilke tilpasningsregler i artikel 4 i beslutning nr. 2794/80/EKSF der havde fundet anvendelse i den foreliggende sag. Dette blev i øvrigt udtrykkeligt — for så vidt angår første kvartal af 1981 — anført i Kommissionens skrivelse af 9. februar 1981; man kan imidlertid vanskeligt betragte det som tilsidesættelse af en væsentlig formforskrift, at meddelelsen vedrørende fjerde kvartal af 1980 ikke anførte det relevante nummer i artikel 4 i beslutning nr. 2794/80/EKSF. Det må også indrømmes, at det forekommer uvæsentligt, at de afgørende udgangstal for sagsøgerens referenceproduktion ikke er opgivet, da de jo stammer fra sagsøgeren selv. Hvad desuden angår de enkelte udregninger må det være afgørende, at de er opgivet i den generelle beslutning. Det er derfor ikke nødvendigt med yderligere bemærkninger i meddelelsen, mens der stadig kan tages stilling til mulige uklarheder under sagen. Med hensyn til de af sagsøgeren kritiserede statistiske data, som i den foreliggende sag kun spiller en rolle i forbindelse med anvendelsen af artikel 4, nr. 4, i beslutning nr. 2794/80/EKSF, skal det til slut ikke blot slås fast, at det vanskeligt kan forlanges, at alle regneoperationer medtages i en afgørelse; det må yderligere antages, at disse oplysninger uden særlige vanskeligheder må være tilgængelige for sagsøgeren.
Sammenfattende kan det siges, at i betragtning af kvotasystemets særegenhed, der kræver, at der hurtigt sendes meddelelse til et stort antal virksomheder, kan der principielt ikke indvendes noget imod anvendelsen af edb, og at de således givne begrundelser for de enkelte meddelelser — set i sammenhæng med den generelle beslutning og eventuelle yderligere mundtlige kommentarer fra Kommissionen — må anses for tilstrækkelige såvel til at tilgodese adressaternes interesser som til at muliggøre en domstolskontrol.
2. Nærmere om meddelelsen om de for fjerde kvartal af 1980 gældende produktionskvoter
Jeg har allerede indledningsvis nævnt, at sagsøgerens referenceproduktioner, som blev udregnet på grundlag af artikel 4, nr. 1 og 2, i beslutning nr. 2794/80/EKSF, altså de normale referenceproduktioner, blev tilpasset af Kommissionen i medfør af artikel 4, nr. 5, (dvs. opskrevet) under hensyn til de omstruktureringsforanstaltninger, som sagsøgeren havde truffet siden 1974. Heroverfor har sagsøgeren anført, at Kommissionen med urette har undladt at foretage en tilpasning ifølge artikel 4, nr. 4, som følge af, at et nyt anlæg blev taget i brug efter 1. juli 1980. Hvis denne bestemmelse fortolkes rigtigt, må det nemlig anerkendes, at forudsætningerne for at anvende den var til stede i sagsøgerens tilfælde. Herved ville man være kommet til en større forhøjelse, hvis man da ikke — hvad sagsøgeren finder korrekt — samtidigt anvendte begge opskrivningsbestemmelser, hvorved referenceproduktionerne ville være nået op på en størrelsesorden langt over det, som Kommissionen fandt rigtigt.
a)
Her må det først nævnes, at sagsøgeren efter 1. juli 1980 har sat endnu en forvarmningsovn i drift, hvorved der er opnået en større udnyttelse af valseværket til varmtvalsede bredbånd. Denne investering blev anmeldt i begyndelsen af 1979. Trods det, at der var overkapacitet i den pågældende sektor, har Kommissionen ikke afgivet en negativ udtalelse, dvs. at den ikke har fastslået, at den skete udvidelse er i strid med den generelle målsætning for stålsektoren. Til gengæld var det åbenbart afgørende, at en så væsentlig modernisering og en forøget produktion af specialstål blev muliggjort. Hvorvidt det har spillet en rolle, at en gammel forvarmningsovn tillige samtidig blev taget ud af drift, er ikke helt klart, og vel heller ikke afgørende for den foreliggende sag. I den forbindelse skal jeg blot minde om Kommissionens udtalelse, hvorefter der er givet et sådant tilsagn fra sagsøgeren og skabt tilsvarende forventninger hos Kommissionen, uden at der dog blev fastlagt en udtrykkelig betingelse med dette indhold og en retlig forpligtelse for sagsøgeren. I begyndelsen af 1980 har sagsøgeren givet oplysninger om investeringen i et spørgeskema 2-61, hvoraf der i sag 24/81 er blevet forelagt Domstolen en prøve. Derefter står det fast — der krævedes oplysninger om den størst mulige produktion i løbet af et kalenderår under hensyn til forventede produktionsbetingelser — at sagsøgerens produktionskapacitet for 1980 på grund af det nye anlæg blev forøget med 9,35 % i forhold til 1979. På grundlag heraf kom Kommissionen til den konklusion, at forudsætningerne i artikel 4, nr. 4, i beslutning nr. 2794/80/EKSF ikke var opfyldt, netop fordi der her er tale om en forøgelse af produktionskapaciteten på mindst 15 %.
b)
Sagsøgeren er derimod af den opfattelse, at Kommissionen uberettiget sætter lighedstegn mellem begrebet »produktionskapacitet« i den i artikel 4, nr. 4, anførte betydning og det i spørgeskemaet anvendte begreb »den størst mulige produktion«. Efter sagsøgerens mening er det uholdbart at gå ud fra forskellen mellem den størst mulige produktion for en virksomhed i to kaldenderår, idet man snarere bør måle selve anlæggets kapacitet. Som i almindelig sprogbrug og ligesom inden for den driftsøkonomiske teori bør produktionskapacitet defineres som en virksomheds størst mulige produktionsmængde under forudsætning af, at produktionsbetingelserne på vurderingstidspunktet forblive r uændret i et bestemt tidsrum, som regel et år. Desuden må det kræves, at man går ud fra en abstrakt produktionskapacitet og ikke tager hensyn til produktionsstrukturens konkrete egenart eller en virksomheds forventede produktionsbetingelser — i den foreliggende sag altså det forhold, at sagsøgeren i et vist omfang valser specialstålslabs til varmtvalsede bredbånd, hvilket kræver mere tid end fremstilling af råstål. Hvis man går frem således, andrager sagsøgerens produktionstilvækst i året 1980 mere end 18,70 % ¡forhold til 1979.
Til støtte for sit standpunkt har sagsøgeren anført følgende argumenter:
—
Sagsøgeren henviser til, at der i artikel 4, nr. 4, vedrørende nye produktionskapaciteter ikke udtrykkeligt refereres til kalenderår og finder, at man sikkert i beslutning nr. 2794/80/EKSF udtrykkelig ville have anvendt dette entydige begreb, hvis det faktisk var det, der mentes med udtrykket »størst mulige produktion« i henhold til spørgeskemaet 2-61.
—
Sagsøgeren mener ligeledes, at Kommissionens synspunkt — da der for 1981 kun foreligger budgetterede tal — vil indebære, at der for de to første kvartaler af 1981 gælder kriterier, som først ved årets udgang, altså længe efter udløbet af kvotaordningens anvendelsesperiode, kan vurderes med rimelig sikkerhed. Endvidere må det, hvis man nu engang lægger vægt på perioder, være mere i overensstemmelse med ordningens princip at vælge kvartaler og ikke kalenderår.
—
For sagsøgerens opfattelse taler navnlig hensynet til formålet med ordningen og kravet om, at der anlægges en i det store og hele fornuftig fortolkning. Formålet med kvotaordningen er at begrænse kapaciteten. Den af Kommissionen anbefalede fortolkning er klart i strid med denne målsætning, da den tvinger virksomheder, der påberåber sig artikel 4, nr. 4, til at udsætte en planlagt kapacitetsnedskæring, og den begunstiger derfor virksomheder, der giver afkald på en sådan begrænsning. Går man derimod ud fra, at man kun kan undgå en negativ udtalelse ifølge artikel 4, nr. 4, hvis kapaciteten nedskæres samtidig med, at et nyt anlæg sættes i drift, kan det fastslås, at bestemmelsen overhovedet aldrig bliver virksom ved en forhøjelse af referenceproduktionen. Dette må betragtes som lige så meningsløst som følgerne af Kommissionens opfattelse, hvorefter et nyt anlæg, for at være omfattet af artikel 4, nr. 4, må være forholdsmæssigt større jo senere det sættes i drift. Endelig kan det også hævdes, at Kommissionens opfattelse indebærer en forskelsbehandling, for så vidt der ved referenceproduktioner, der kun beregnes på grundlag af artikel 4, nr. 1 og 2, ikke kan regnes med en nedskæring, såfremt en del af virksomheden ligger stille.
c)
Kommissionen finder ikke disse argumenter overbevisende. Det er min opfattelse, at Kommissionen også i denne sammenhæng står stærkest.
aa)
Således er det klart ikke rimeligt — hvad sagsøgeren i øvrigt tilsyneladende heller ikke er overbevist om — at gå ud fra et abstrakt kapacitetsbegreb i forbindelse med formålet med artikel 4, nr. 4, altså i det foreliggende tilfælde at foregive — uden hensyntagen til virksomhedens faktiske produktionsstruktur og produktionsplanlægning — at den kun fremstiller råstål, skønt den har udvidet produktionen af specialstål på bekostning af råstål. Dette gælder ¡sær med henblik på formålet med ordningen, nemlig at sikre en produktionsnedgang og balance mellem udbud og efterspørgsel. Dermed tages der hensyn til virkningerne på markedet, og derfor kan det kun være rimeligt at tage sådanne kriterier i betragtning, der tager hensyn til markedssituationen, og som altså går ud fra faktiske produktionsforhold.
bb)
Man må yderligere anerkende, at forøgelsen af produktionskapaciteten passende fastsættes ved en sammenligning mellem den størst mulige produktion i 1979 og 1980, selv om dette ikke fremgår helt så utvetydigt af bestemmelsens ordlyd, som det havde været muligt. Der kan fremsættes adskillige betragtninger til støtte herfor.
—
Igen er det nødvendigt at minde om hovedformålet med ordningen, nemlig at begrænse produktionen. Det kræver, at der ikke altid tages hensyn til ny produktionskapacitet — til støtte herfor kan der henvises til detaljer i ordningen, således som de fremgår af artikel 4, nr. 4 (minimumskrav til kapacitetsforøgelsen; manglende negativ udtalelse fra Kommissionen, hvilket vil sige, at der skal være overensstemmelse med stålsektorens generelle målsætning); dette kræver endvidere en forsigtig indslusning af en sådan kapacitet under hensyntagen til, at det midlertidigt er nødvendigt at opveje virkningerne af kapacitetsforøgelsen. Det er givet uforeneligt hermed, at sagsøgeren behandles, som om det nye anlæg var i brug i hele 1980 og ikke først blev sat i drift den 1. juli 1980.
—
Sagsøgeren erkender klart selv, at det afgørende sammenligningsgrundlag er produktionen i året 1979, og netop den effektive anmeldte produktion for dette år. Dernæst må det — da man kun kan sammenligne, hvad der rent faktisk er sammenligneligt — være nærliggende at gå ud fra det samme begreb for årene 1980 og 1981 og således fastsætte den effektive produktionsforøgelse, der alene er anvendelig for at opfylde målet med markedsreguleringen, og som afhænger af mange konkrete faktorer som kapaciteten af anlæg til forbehandling, køb af forbehandlingsmateriel, kapacitet af efterbehandlingsanlæg osv. At der i den forbindelse kun kan være tale om årsperioder, skyldes ikke kun dette forhold, idet artikel 4, nr. 4, lægger vægt på kalenderår. For så vidt spiller det også en rolle, at alene en sådan periode er tilstrækkelig repræsentativ, da sæsonsvingninger herved udlignes, og at Kommissionen slet ikke råder over de nødvendige oplysninger for de enkelte kvartaler.
—
Ikke mindst må det indrømmes, at også praktiske hensyn taler for Kommissionens opfattelse. Virksomhederne skulle jo alligevel i foråret 1980 besvare Kommissionens rundspørge vedrørende investeringer på det netop nævnte spørgeskema 2-61 med hensyn til årene 1979, 1980 og 1981. Dernæst var det nærliggende at fastlægge kriterier, der svarer til kriterierne for anvendelse af kvotaordningen, som de afgørende, og således sikre, at tidrøvende diskussioner med de pågældende virksomheder undgås, så vidt det overhovedet er muligt.
cc)
I øvrigt forekommer det mig også indlysende, at sagsøgerens indvendinger, der støtter sig på problemer vedrørende standsning af visse produktionsdele, ikke kan tages til følge.
Hvis sagsøgeren mener, at artikel 4, nr. 4, i beslutning nr. 2794/80 ikke er praktisk anvendelig, fordi kapacitetsudvidelse tilsyneladende altid skal udlignes med produktionsstandsning, er det utvivlsomt et udtryk for en misforståelse af Kommissionens synspunkt. Under sagen har vi fået oplyst, at en sådan opfattelse er lidt for firkantet; det skal derimod undersøges, om et nyt anlæg i lyset af den generelle målsætning for stålsektoren også forekommer forsvarligt ud fra moderniserings- og omstruktureringshensyn, og tillige har det absolut også vist sig i praksis, at artikel 4, nr. 4, i en række tilfælde, navnlig når der er tale om de såkaldte »monoproducenter«, allerede blev anvendt i fjerde kvartal af 1980.
Hvis sagsøgeren endvidere mener, at den af Kommissionen anbefalede fortolkning må indebære, at en kapacitetsbegrænsning — for at undgå ulempen ved produktionsstandsning som følge af anvendelsen af artikel 4, nr. 4, — forsinkes, overses det, at ordningen i henhold til denne bestemmelse netop ikke tilsikrer virksomhederne en sådan dispositionsfrihed. Forlanger Kommissionen som forudsætning for at undlade at afgive en negativ udtalelse, at en bestemt produktion indstilles, vil der også — og med føje — opstå en kapacitetsbegrænsning; men mener Kommissionen til gengæld, at en produktionsstandsning ikke er nødvendig, vil virksomhederne også normalt undlade at gennemføre en sådan.
Hvad derimod angår sammenligning med virksomheder, for hvilke der kun gælder en normal referenceproduktion, og som altså ikke opnår nogen begrænsning ved produktionsstandsning, er forskelsbehandling udelukket alene af den grund, at det afgørende i et sådant tilfælde slet ikke er produktionskapaciteten og derfor heller ikke en kapacitetsændring.
d)
For så vidt angår meddelelsen af 1. november 1980 og den manglende anvendelse af artikel 4, nr. 4, i beslutning nr. 2794/80/EKSF, kan det således fastslås, at Kommissionen har fortolket bestemmelsen korrekt, og at det derfor ikke kan bebrejdes den, at den ikke har anvendt artikel 4, nr. 4, netop fordi de af sagsøgeren i skema 2-61 opgivne oplysninger kun førte til en produktionsforøgelse på 9,35 % for 1980 i forhold til 1979. Samtidig er det også klart, at problemet vedrørende kumulativ eller alternativ anvendelse af numrene 4 og 5 i artikel 4 i beslutning nr. 2794/80 er helt uden betydning for behandlingen af meddelelsen for fjerde kvartal af 1980.
3. Meddelelsen om de for første kvartal af 1981 gxldende produktionskvoter
For første kvartal af 1981 blev referenceproduktionerne — som allerede indledningsvis nævnt — oprindelig tilpasset i medfør af artikel 4, nr. 5, i beslutning nr. 2794/80. Derfor blev der i stævningen, i overensstemmelse med henvisningen til produktionskvoterne for fjerde kvartal af 1980, klaget over, at tillige artikel 4, nr. 4, ikke var anvendt. Efter at Kommissionen senere havde anvendt artikel 4, nr. 4 — netop i stedet for artikel 4, nr. 5 — har sagsøgeren i et tillæg til stævningen udtalt, at der nu blev lagt særlig vægt på det anbringende, at den sidstnævnte bestemmelse ikke var blevet anvendt. Da sagsøgeren også gjorde gældende, at produktionsforøgelsen ikke blot — som antaget af Kommissionen — havde andraget 16,98 %, men mere end 18,69 %, fremgik det ikke helt klart, om sagsøgeren også rejste tvivl om, hvorvidt der var sket en korrekt anvendelse af artikel 4, nr. 4. I besvarelse af et spørgsmål desangående har sagsøgeren imidlertid under den mundtlige forhandling erklæret ikke at ville anfægte anvendelsen af artikel 4, nr. 4, i første kvartal af 1981. Det er derfor ikke længere nødvendigt at behandle de hermed forbundne problemer. Af betydning er derimod alene spørgsmålet om, hvorvidt artikel 4, nr. 5, også burde have fundet anvendelse, det vil altså sige om flere opskrivningsregler skal anvendes kumulativt eller alternativt.
a)
Angående dette stridspunkt har begge parter til støtte for deres synspunkt først påberåbt sig ordlyden af beslutning nr. 2794/80/EKSF. På den måde er det imidlertid ikke lykkedes at nå frem til et entydigt, bindende resultat.
Det må — som anført af sagsøgeren — ganske vist indrømmes, at beslutningen intetsteds udtrykkeligt bestemmer, at der kun i de enkelte tilfælde kan anvendes én opskrivningsbestemmelse. Enkelte formuleringer i beslutningens begrundelse synes ligeledes at støtte sagsøgerens opfattelse — f.eks. når fjerde afsnit i betragtning nr. 4, der vedrører artikel 4, nr. 4, indledes med ordet »ligeledes« (»ferner« på tysk, »also« på engelsk og »égalment« på fransk), og når der i den engelske og franske version af femte afsnit anvendes lignende begreber. I virkeligheden kan man imidlertid ikke herved opnå eţ sikkert grundlag, netop fordi ordlyden i selve beslutningen ikke omtaler en kumulativ anvendelse.
Når Kommissionen på den anden side fremhæver det forhold, at der i artikel 4, nr. 3-5, er tale om forhøjelse af »referenceproduktionerne«, dvs. de normale referenceproduktioner, beregnet på grundlag af nr. 1 og 2, og når den mener, at der, hvis sagsøgerens opfattelse anerkendes, i stedet for ville være tale om tilpasning af de forbøjede referenceproduktioner, viser det sig ved nærmere eftertanke, at der under disse omstændigheder ikke kan rokkes afgørende ved sagsøgerens standpunkt. For det første gør sagsøgeren nemlig herved opmærksom på, at begrebet »referenceproduktion« i beslutningens artikler 4 og 5 ikke anvendes ensartet: mens det i artikel 4 anvendes om den på grundlag af nr. 1 og 2 beregnede produktion, kan der udmærket i artikel 5 være tale om allerede forhøjede referenceproduktioner. Yderligere går sagsøgeren jo heller ikke ind for den opfattelse, at der ved kumulativ anvendelse skal foretages endnu en opskrivning på grundlag af de netop tilpassede referenceproduktioner; sagsøgeren mener derimod, at yderligere tilpasninger hver gang må foretages på grundlag af den normale referenceproduktion, hvilket faktisk heller ikke rent logisk ville skabe vanskeligheder.
En analyse af beslutningens ordlyd kan altså højst føre til at fastslå, at den ikke udelukker en kumulativ anvendelse af de forskellige tilpasningsregler.
b)
Kommissionen henholder sig endvidere til ordningens systematiske opbygning. Den finder det klart, at den referenceproduktion, der normalt beregnes på grundlag af artikel 4, nr. 1 og 2, også er den effektive produktion i referenceperioden, hvorimod tilpasningsreglerne i nr. 3-5 fører til fiktive referenceproduktioner. Sidstnævnte udgør således undtagelsestilfælde, der skal fortolkes snævert. Kumulation kan derfor kun accepteres, såfremt den udtrykkeligt er hjemlet. I denne forbindelse må det heller ikke overses, at nr. 3-5 normalt fører til en forskellig forhøjelse, som næppe ville være begrundet, hvis kumulation uden videre var tilladt.
Heroverfor har sagsøgeren anført, at der i virkeligheden ikke er tale om et regel/undtagelsesforhold i den af Kommissionen anførte betydning, da der ved anvendelsen af artikel 4, nr. 3-5, kun sker en supplering og ikke en erstatning af de normale referenceproduktioner. Ydermere har Kommissionen ikke kunnet bevise, at der eskisterer en hovedregel, hvorefter der i det enkelte tilfælde kun skal anvendes én ud af flere undtagelsesbestemmelser.
Det ville være uberettiget uden videre at affeje disse indvendinger fra sagsøgerens side. Der kan faktisk rejses tvivl om, hvorvidt der er fastlagt et ægte regel/undtagelsesforhold i beslutningens artikel 4 for så vidt angår på den ene side nr. 1 og 2 og på den anden side nr. 3-5. Det er heller ikke umiddelbart forståeligt, hvorfor der ikke skulle kunne anvendes flere suppleringsregler, forudsat at de vedrører forskellige, af hinanden uafhængige sagsforhold, der jo også berettiger en forskellig vurdering alt efter omstændighederne.
Ser man nu nærmere på den af Kommissionen omtalte systematiske opbygning, og tager man hensyn til formålet med hele ordningen, nemlig at opnå en effektiv produktionsbegrænsning, så er der dog noget rigtigt i Kommissionens opfattelse, nemlig at man må være opmærksom på, at anvendelsen af reduktionssatserne mister sin praktiske betydning ved en for vidtgående begunstigelse af særlige sagsforhold. Dette må faktisk føre til, at man i det mindste bør stille sig skeptisk over for tanken om en kumulativ anvendelse. En sådan anvendelse ville således forudsætte, at der fremføres andre vægtige argumenter til støtte herfor, og at det gøres klart, at man i modsat fald må indstille sig på helt uforsvarlige resultater.
c)
Sagsøgeren mener at kunne udlede et sådant vægtigt argument af det forhold, at de forskellige tilpasningsregler i artikel 4 klart tjener forskellige mål og omfatter forskelligartede sagsforhold. Mens bestemmelserne i nr. 3 og 5 tager hensyn til omstændigheder forud for den 1. juli 1980, har reglen i nr. 4 til formål at muliggøre en hensyntagen til ny kapacitet, der er skabt efter udløbet af referenceperioden. Man kan imidlertid ikke under henvisning til den kendsgerning, at der ydes en begunstigelse på grund af, at et bestemt mål skal realiseres, nægte en anden begunstigelse, der tjener et andet formål.
Ifølge Kommissionen er der derimod i det mindste for så vidt angår de her omhandlede bestemmelser i artikel 4, nr. 4 og 5, i beslutning nr. 2794/80/EKSF tale om en fælles formålsbestemmelse, for så vidt begge bestemmelser stiller krav om en adfærd, der er i overensstemmelse med den generelle målsætning for stålsektoren. Således tages der i henhold til nr. 5 hensyn til omstruktureringer, der på længere sigt fører til den ønskede kapacitetsbegrænsning, hvilket understreges af det forhold, at forudsætningen for at anvende bestemmelsen er, at der opnås et overskud i 1979. Skal nr. 4 forstås rigtigt, er det imidlertid heller ikke ifølge denne bestemmelse enhver kapacitetsforøgelse, der tages i betragtning. Det afgørende er derimod — hvilket bekræftes af kravet om, at Kommissionen ikke afgiver negativ udtalelse — at der er tale om positive omstruktureringsforanstaltninger, og at der principielt ikke sker nogen forøgelse af den samlede kapacitet ved anskaffelsen af nye anlæg, således som det også kræves i henhold til en rådsafgørelse fra marts 1981.
Desangående finder jeg også at måtte foretrække Kommissionens opfattelse. Det kan faktisk vanskeligt benægtes, at der består en snæver saglig sammenhæng mellem tilpasningsreglerne i nr. 4 og nr. 5 i artikel 4, også når man går ud fra — hvilket Kommissionen har understreget over for sagsøgerens påstand om, at artikel 4, nr. 4, er praktisk uanvendelig — at en kapacitetsudvidelse ikke altid skal opvejes af produktionsstandsninger, således at Kommissionen altså ikke altid skal afgive en negativ udtalelse, hvis investeringsplanerne ikke tillige indeholder nedlæggelser. Jeg finder det ligeledes indlysende, at det er i overensstemmelse med ordningens formål, at der kun én gang tages hensyn til kapacitetsforskelle i forhold til referenceperioden. Enten finder altså nr. 5 anvendelse, hvorefter en virksomhed stilles, som om kapaciteten ikke var nedsat, eller også griber nr. 4 ind, hvorefter det som hovedregel antages, at ny kapacitet træder i stedet for tidligere kapacitet, der er skåret væk efter 1974. Skulle man anvende de to bestemmelser samtidig, ville en virksomhed først blive behandlet, som om kapaciteten ikke var blevet nedskåret, og samtidig blive stillet, som om kapaciteten var reduceret. Dette harmonerer i virkeligheden dårligt. I denne sammenhæng må man ikke mindst gøre sig det relevante forhold klart, at nr. 4 og 5 har forskellige referenceperioder, i nr. 5 er det 1974 og i nr. 4 perioden fra 1977 til 1980. Dette forhold taler ligeledes — som med rette anført af Kommissionen — imod, at man først tager den høje produktion i 1974 som grundlag for at tilpasse referenceproduktionen og dernæst endnu en gang forhøjer denne ved en tilpasning med udgangspunkt i perioden 1977-1980.
d)
Dernæst skal det imidlertid også undersøges, hvilket resultat overvejelser vedrørende overholdelsen af forbudet modforskelsbehandling vil føre til.
aa)
Det sagsøgende selskab anfører heroverfor, at kun dets synspunkt er i overensstemmelse med ligebehandlingsprincippet, og derfor må man med henblik på overholdelsen af traktatens almindelige principper, der også omfatter forbudet mod forskelsbehandling, foretrække en fortolkning, som tillader en kumulativ anvendelse af tilpasningsreglerne. En rent alternativ anvendelse vil nemlig sikre ligebehandling af forskellige sagsforhold. Det er endvidere ubestrideligt, at Kommissionens synspunkt vil føre til en urimelig begunstigelse af virksomheder, der ikke havde foretaget en omstrukturering i 1974 og senere havde sat nye anlæg i drift i den i artikel 4, nr. 4, anførte betydning. Her finder — hvis man går ud fra et højt produktionsniveau — artikel 4, nr. 4, anvendelse og medfører en langt højere referenceproduktion end for en virksomhed, der har reduceret sin kapacitet efter 1974.
Kommissionen har bestridt denne opfattelse og gjort gældende, at dens fortolkning også bør foretrækkes, når det er forbudet mod forskelsbehandling, der drøftes.
bb)
Over for disse modstridende opfattelser skal anføres følgende:
—
Først må det foreholdes sagsøgeren, at det kun ved antagelsen af visse teoretiske værdier er muligt at tale om ensartet behandling af forskellige sagsforhold, når nemlig kapacitetsbegrænsningen i en virksomhed efter 1974 nøje svarer til den kapacitetsandel, der i henhold til artikel 4, nr. 4, skal tages i betragtning i henseende til et nyt anlæg, der er taget i drift. Men således forholder det sig ikke nødvendigvis og især ikke for sagsøgerens vedkommende, hvor anvendelsen af artikel 4, nr. 4, efter Kommissionens opfattelse medfører en større fordel ved opskrivningen af referenceproduktionen end nr. 5. Der kan altså ikke være tale om, at selskabet behandles som en virksomhed, der — ved samme kapacitetsbegrænsning efter 1974 — ikke har taget nye anlæg i drift; kapacitetsforøgelsen slår tværtimod absolut igennem. Yderligere må man i almindelighed ikke glemme, at der ikke kan tales om forskelsbehandling, hvis en afvigende behandling rent objektivt kan retfærdiggøres, nemlig når henses til målsætningen for den anfægtede ordning.
—
Med hensyn til sagsøgerens andet eksempel, der skal vise den uretfærdige fortrinsstilling, der gives en virksomhed med nye anlæg uden forudgående omstrukturering, er det væsentligt, at det — da sagsøgeren jo antager, at referenceproduktionen er lig produktionen i 1974, og at den yderligere vil blive forhøjet under henvisning til artikel 4, nr. 4, — fremgår, at en sådan virksomhed trods stålkrisen har kunnet bevare sit produktionsniveau efter 1974. Heroverfor har Kommissionen med føje anført, at man ved denne antagelse må gå ud fra, at det drejer sig om en allerede moderniseret virksomhed, hvorfor der i så fald ikke kan rejses indvendinger mod en fortrinsstilling, der tværtimod er retfærdig, fordi det på en måde drejer sig om en omstruktureringens »foregangsmand«. Men i øvrigt må det sagsøgende selskab foreholdes, at dets præmis ikke stemmer, da det jo under normale omstændigheder vanskeligt kan tænkes, at en virksomhed har kunnet opretholde produktionsniveauet fra 1974. Sagsøgeren har heller ikke kunnet gendrive dette ved at anføre, at sådanne tilfælde absolut er tænkelige, når udnyttelsen af forældede anlæg sikres ved hjælp af økonomisk støtte. Intet har kunnet anføres til støtte herfor, ligesom det navnlig heller ikke har kunnet påvises, at det drejer sig om typiske tilfælde, der netop alene kan anvendes til sammenligning.
—
På den anden side må det erkendes, at det er relevant, når Kommissionen på grundlag af ligebehandlingsregler argumenterer mod tanken om en kumulativ anvendelse af tilpasningsreglerne. Det forekommer således indlysende at forstå artikel 4, nr. 4, således, at virksomheder med nye anlæg, for på rimelig måde at kunne indkøre kapaciteten, stilles, som om anlæggene allerede var taget i drift i den referenceperiode, der sluttede den 30. juni 1980. Da det faktisk ikke synes at være rimeligt at lade anlæg, der er taget i drift senere, få større betydning inden for rammerne af kvotaordningen, må det kræves, at sådanne virksomheder ikke stilles bedre end andre, der ligeledes har omstruktureret, men som har gennemført kapacitetsforøgelsen på en sådan måde, at den endnu tages i betragtning i referenceperioden. En sådan uforsvarlig fortrinsstilling vil imidlertid opstå — hvilket demonstreres af Kommissionens eksempler — hvis man følger sagsøgerens opfattelse, mens den kan undgås ved en udelukkende alternativ anvendelse af tilpasningsreglerne som anført af Kommissionen.
Det kan heller ikke — som forsøgt af sagsøgeren — gøres gældende heroverfor, at forskelsbehandling uden videre er uundgåelig på grund af den lidet heldige affattelse af beslutning nr. 2794/80/EKSF. Hvis nemlig et anlæg var taget i drift inden 1. juli 1980, kunne man kun tage det i betragtning ved beregningen af den normale referenceproduktion, hvis det var taget i drift tilstrækkelig lang tid inden denne dato; var anlægget taget i drift på et senere tidspunkt, ville det kun have haft begrænsede virkninger og — på skæringsdagen den 30. juni 1980 — slet ingen virkning. Et sådant, sikkert utilfredsstillende resultat kan faktisk — som godtgjort af Kommissionen — undgås ved en fornuftig anvendelse af ordningen, nemlig ved at man anser anlægget for at være taget i drift ved udgangen af indkørselsperioden og derfor stiller det krav, at anlægget allerede må have været i brug i tre måneder. Derudover har Kommissionen ligeledes ladet forstå, at den er fuldstændig indstillet på at afhjælpe eventuelle andre urimeligheder ved hjælp af den indledningsvis omtalte artikel 14 i beslutning nr. 2794/80/EKSF.
e)
Som afslutning på disse overvejelser, hvortil kan føjes frygten for, at en kumulativ anvendelse af opskrivningsreglerne muligvis kan føre til en referenceproduktion, der overstiger en virksomheds produktionskapacitet, kan det altså slås fast, at der er mere, der taler for en alternativ end for en kumulativ anvendelse af tilpasningsreglerne, og at det under alle omstændigheder må anerkendes, at der ikke findes vægtige og tvingende argumenter til støtte for sagsøgerens synspunkt. Det kan derfor sikkert ikke bebrejdes Kommissionen, at den ved fastsættelsen af sagsøgerens produktionskvoter for første kvartal af 1981 har undladt foruden beslutningens artikel 4, nr. 4, også at anvende samme artikels nr. 5.
4. Kritikken af den generelle beslutning nr. 2794/80/EKSF
I et sidste afsnit skal jeg endelig gå ind på kritikken af den grundlæggende ordning for indførsel af produktionskvoter.
Der skal her sondres mellem to synspunkter:
—
For det første har sagsøgeren udtrykt tvivl om, hvorvidt den i beslutningens artikel 4, nr. 4, fastsatte forudsætning (ingen negativ udtalelse fra Kommissionen om et investeringsprogram) er i overensstemmelse med EKSF-traktaten. Disse betænkeligheder støttes på, at sådanne udtalelser ifølge EKSF-traktatens artikel 54, stk. 4, ikke skulle være bindende, mens de inden for rammerne af kvotaordningen er forbundet med retsvirkninger.
—
For det andet mener sagsøgeren, at fastsættelsen af leveringskvoter i artikel 7, stk. 2, i beslutning nr. 2794/80/EKSF er retsstridig, og klager over, at ordningen i forskellige henseender ikke er klar.
Principielt går sagsøgeren i denne sammenhæng ind for det standpunkt, at sådanne påstande om retsstridighed kan fremsættes vedrørende alle bestemmelser i den generelle beslutning. Det afgørende er ikke, om en anfægtet bestemmelse er blevet anvendt på sagsøgeren, og det er heller ikke nødvendigt, at sagsøgeren er blevet umiddelbart berørt af en sådan tilsidesættelse af traktaten. Enhver virksomhed må nemlig anses for at være berørt, når det kan fastslås, at kvotaordningen er i strid med almindelige principper, især forbudet mod forskelsbehandling.
Hertil kan efter min opfattelse yderligere føjes følgende betragtninger:
a)
For det første er det ikke helt klart, om det første anbringende overhovedet blev opretholdt: Efter at Kommissionen havde gjort det klart, at den ikke havde til hensigt at afgive en negativ udtalelse over for sagsøgeren, har sagsøgeren i sin anden sag udtalt ikke at ville gå videre med dette punkt. Det må faktisk kunne opfattes således, at sagsøgeren har frafaldet anbringendet.
b)
Som bekendt har Kommissionen kraftigt anfægtet, at nævnte anbringende antages til realitetspåkendelse i den foreliggende sag. Kommissionen har principielt anført, at det ganske vist absolut er muligt at anfægte en generel beslutning, når formålet hermed er at godtgøre, at hele beslutningen er. retsstridig, og således anfægte det grundlag, som individuelle beslutninger hviler på. Når det derimod drejer sig om at anfægte enkelte bestemmelser i den generelle beslutning, må det kræves, at disse bestemmelser har haft indflydelse på en individuel beslutning, samt at den individuelle beslutning hviler på de anfægtede bestemmelser og udgør et eksempel på anvendelsen af den generelle regel.
Efter min mening er denne opfattelse korrekt. Jeg har allerede klart givet udtryk herfor i forslag til afgørelse i sag 92/78 (Simmenthal SpA mod Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, Sml. 1979, s. 813 ff.), som i den foreliggende sag er blevet citeret af sagsøgeren; foruden at det heri fastslås, som også anført af sagsøgeren i forbindelse med et problem af samme art, at der ikke stilles krav om særlig søgsmålsinteresse for at anfægte en beslutning som retsstridig, henvises der til, at det er nødvendigt, at den anfægtede beslutning er udtryk for umiddelbar anvendelse af den anfægtede generelle regel. Dette er også til stadighed blevet fastslået af retspraksis, bl.a. i dommen i sag 32/65 (Den italienske Republiks regering mod Rådet for EØF og Kommissionen, dom af 13. juli 1966, Sml. 1965-1968, s. 293, især s. 305 ff.), der støtter sig på det identiske princip i EØF-traktatens artikel 184. Derefter er det ubetinget nødvendigt, at en forordning, der anfægtes som retsstridig, blev anvendt på det sagsforhold, der var genstand for sagsøgerens søgsmål; det afgørende spørgsmål er dernæst, om konstateringen af en sådan forordnings uanvendelighed har indflydelse på den umiddelbart anfægtede retsakts lovlighed.
c)
Anvendt på den foreliggende sag betyder dette, at der med sikkerhed ikke er nogen grund til at behandle de betænkeligheder, der er fremført vedrørende artikel 4, nr. 4, i beslutning nr. 2794/80. Afvisningen af at anvende den nævnte bestemmelse på sagsøgeren støtter sig nemlig ikke på, at Kommissionen har afgivet en negativ udtalelse, men på, at der mangler andre forudsætninger for denne bestemmelse. Selv om det blev fastslået, at- kravet »ingen negativ udtalelse fra Kommissionen« er retsstridigt, ville det faktisk ikke resultere i nogen anden beslutning for sagsøgerens vedkommende, eller der ville højst, da artikel 4, nr. 4, ellers skulle være anvendt på andre virksomheder, over for hvilke der var afgivet en negativ udtalelse, blive tale om en reduktion af sagsøgerens kvoter, som sagsøgeren næppe kan være særligt interesseret i.
d)
Noget tilsvarende kan anføres over for de anbringender og udtalelser, der er fremsat vedrørende artikel 7, stk. 2.
I medfør af denne bestemmelse er alle virksomheder forpligtet til at begrænse deres leverancer inden for Fællesskabet på grundlag af forholdet mellem leverancer til Fællesskabet og samlede leverancer, som det var i en bestemt tolv måneders-periode i tidsrummet fra juli 1977 til juni 1980. Det kan ganske vist ikke benægtes, at der består en sammenhæng mellem denne bestemmelse og kvotameddelelsen, da de samlede leveringskvoter for Fællesskabet og tredjelande netop svarer til produktionskvoten, således at fastsættelsen af produktionskvoten samtidig svarer til en fastsættelse af leveringskvoterne. Det er imidlertid væsentligt, at leveringskvotaordningen, hvor det ikke som for produktionskvoterne drejer sig om et absolut tal, men om en for hver enkelt virksomhed forskellig talstørrelse, der allerede lå fast ved vedtagelsen af beslutningen, ikke danne grundlag for fastsættelsen af produktionskvoterne, hvorfor det heller ikke kan hævdes, at de er blevet anvendt i de anfægtede meddelelser. Som følge heraf ville den omstændighed, at artikel 7, stk. 2, blev kendt retsstridig, ikke medføre, at meddelelsen om produktionskvoter blev ophævet. Den for levęringskvoter fastsatte henvisning til produktionskvoterne er altså sikkert ikke tilstrækkelig til i en sag, der vedrører kontrollen med meddelelser om produktionskvoter, at inddrage bestemmelsen i artikel 7, stk. 2, i undersøgelsen. Bestemmelsen kan til nød blive aktuel, hvis der idømmes en bøde for overskridelse af EF-andelen, og denne indbringes for Domstolen.
Derudover skal det endvidere fastslås — og så vil jeg lade det blive derved — at annullationspåstande, som i foreliggende sag, sikkert ikke kan anvendes til at belyse indholdet af artikel 7, stk. 2, på abstrakt grundlag. Det er ellers det, sagsøgeren tydeligt tilstræber med de fleste af de anbringender, der vedrører artikel 7, stk. 2.
II —
Jeg kan således kun foreslå, at der ikke gives selskabet Krupp Stahl AG medhold i de to sager, og at sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
(
1
) – Oversat fra lysk.