62012CJ0020_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C-20/12,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím tribunal administratif (Lucembursko) ze dne 11. ledna 2012, došlým Soudnímu dvoru dne 16. ledna 2012, v řízení
Elodie Giersch,
Benjamin Marco Stemper,
Julien Taminiaux,
Xavier Renaud Hodin,
Joëlle Hodin
proti
Lucemburskému velkovévodství,
za přítomnosti:
Didiera Taminiauxe,
SOUDNÍ DVŮR (pátý senát),
ve složení T. von Danwitz, předseda senátu, A. Rosas (zpravodaj), E. Juhász, D. Šváby a C. Vajda, soudci,
generální advokát: P. Mengozzi,
vedoucí soudní kanceláře: V. Tourrès rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 28. listopadu 2012,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za E. Giersch S. Coï, avocat,
– za B. M. Stempera S. Jacquet, avocate,
– za J. Taminiauxe P. Peuvrel a V. Wauthoz, avocats,
– za X. R. Hodina a J. Hodin G. Thomas, avocat,
– za D. Taminauxe, P. Peuvrel a V. Wauthoz, avocats
– za lucemburskou vládu P. Frantzen a C. Schiltz, jako zmocněnci, ve spolupráci s P. Kinsch, avocat,
– za D. Taminiauxe P. Peuvrel a V. Wauthoz, avocats,
– za dánskou vládu M. Wolff a C. Vang, jako zmocněnci,
– za řeckou vládu G. Papagianni, jako zmocněnkyní,
– za rakouskou vládu C. Pesendorfer a G. Eberhard, jako zmocněnci,
– za švédskou vládu A. Falk, C. Stege a U. Persson, jako zmocněnkyněmi,
– za Evropskou komisi G. Rozetem a M. Van Hoofem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 7. února 2013,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 7 odst. 2 nařízení Rady (EHS) č. 1612/68 ze dne 15. října 1968 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství (Úř. věst. L 257, s. 2; Zvl. vyd.; 05/01, s. 33), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 (Úř. věst. L 158, s. 77; oprava Úř. věst. 2011, L 327, s. 70, dále jen „nařízení č. 1612/68“).
2. Projednávaná žádost byla podána v rámci sporů mezi ministrem pro vysokoškolské vzdělání a výzkum (dále jen „ministr“) a studenty, kteří požádali o přiznání finanční podpory na vysokoškolské studium za účelem vysokoškolského studia v jiném členském státě, než je Lucemburské velkovévodství.
3. Komise v dubnu roku 2011 souběžně zahájila proti Lucemburskému velkovévodství řízení pro nesplnění povinnosti, které je dosud ve fázi postupu před zahájením soudního řízení. Komise odůvodněným stanoviskem ze dne 27. února 2012 tento členský stát vyzvala, aby ukončil diskriminaci migrujících pracovníků a jejich rodinných příslušníků nejen při přiznávání finanční podpory státu na vysokoškolské studium, ale rovněž při přiznávání měsíčního příspěvku mladým dobrovolníkům a dávky zvané „příplatek na dítě“.
Právní rámec
Unijní právo
4. Článek 7 nařízení č. 44/2001 stanoví:
„1. S pracovníkem, který je státním příslušníkem členského státu, nesmí být na území jiného členského státu z důvodu jeho státní příslušnosti zacházeno jinak než s tuzemskými pracovníky, jde-li o podmínky zaměstnávání a pracovní podmínky, zejména z oblasti odměňování, propouštění a návratu k povolání nebo opětného zaměstnání, pokud se stal nezaměstnaným.
2. Požívá stejné sociální a daňové výhody jako tuzemští pracovníci.
[...]“
Lucemburská právní úprava
5. Finanční podpora státu na vysokoškolské vzdělání je upravena zákonem z 22. června 2000 o finanční podpoře státu na vysokoškolské studium ( Mémorial
A 2000, s. 1106), ve znění zákona z 26. července 2010 ( Mémorial
A 2010, s. 2040), dále jen „novelizovaný zákon z 22. června 2000“).
6. Tato finanční podpora je poskytována ve formě stipendia a půjčky a je možné o ni žádat bez ohledu na stát, ve kterém žadatel zamýšlí vysokou školu studovat.
7. Zákon z 22. června 2000 o finanční podpoře státu na vysokoškolské studium ve svém původním znění definoval v článku 2 příjemce této podpory následovně:
„Finanční podpora státu na vysokoškolské studium může být poskytnuta studentům, kteří byli přijati k vysokoškolskému studiu a kteří splňují jednu z následujících podmínek:
a) jsou lucemburskými státními příslušníky, nebo
b) jsou státními příslušníky jiného členského státu Evropské unie, mají v Lucemburském velkovévodství bydliště a vztahuje se na ně působnost ustanovení článků 7 a 12 nařízení [č. 1612/68], […].
[...]“
8. Zákon ze 4. dubna 2005, kterým se mění zákon z 22. června 2000 o finanční podpoře státu na vysokoškolské studium ( Mémorial
A 2005, s. 786), nahradil čl. 2 písm. a) zákona ze dne 22. června 2000 následujícím zněním:
„a) jsou lucemburským státními příslušníky a mají v Lucemburském velkovévodství místo trvalého pobytu (tzv. domicil), nebo […]“.
9. V návaznosti na změny zavedené čl. 1 bodem 2 zákona ze dne 26. července 2010, článek 2 novelizovaného zákona ze dne 22. června 2000 stanoví:
„Příjemci finanční podpory
Finanční podpora státu na vysokoškolské studium může být poskytnuta studentům, kteří byli přijati k vysokoškolskému studiu a kteří splňují jednu z následujících podmínek:
a) jsou lucemburskými státními příslušníky nebo rodinnými příslušníky lucemburského státního příslušníka a mají v Lucemburském velkovévodství místo trvalého pobytu (tzv. domicil), nebo
b) jsou státními příslušníky jiného členského státu Evropské unie nebo jednoho z jiných států, které jsou smluvními stranami Dohody o Evropském hospodářském prostoru a Švýcarské konfederace a na území Lucemburského velkovévodství pobývají v souladu s kapitolou 2 novelizovaného zákona z 29. srpna 2008 o volném pohybu osob a přistěhovalectví jako zaměstnanci, osoby vykonávající nezávislou činnost, osoby, které si zachovávají takové postavení, nebo rodinní příslušníci jedné z předchozích kategorií osob, nebo jako osoby, které získaly právo trvalého pobytu. […]
[...]“
10. Zákon z 29. srpna 2008 o volném pohybu osob a přistěhovalectví ( Mémorial
A 2008, s. 2024) do lucemburského práva provedl směrnici 2004/38. Článek 6 odst. 1 tohoto zákona stanoví, že občan Unie má právo pobývat na lucemburském území po dobu delší než tři měsíce za podmínky, že je zaměstnancem nebo vykonává nezávislou činnost, nebo je zapsán u veřejné nebo soukromé [vzdělávací] instituce akreditované v Lucembursku s primárním cílem studovat, a pokud prokáže, že má zdravotní pojištění a dostatečné prostředky pro sebe a své rodinné příslušníky, aby se zamezilo zatěžování systému sociálního zabezpečení.
Spory v původním řízení a předběžná otázka
11. Prostřednictvím vyplnění formuláře vydaného Centre de documentation et d’information sur l’enseignement supérieur (Dokumentační a informační centrem pro vysokoškolské vzdělávání, CEDIES) při ministerstvu pro vysokoškolské vzdělávání a výzkum podali Elodie Giersch, Joëlle Hodin, Julien Taminiaux a Benjamin Marco Stemper, jako studenti žádost o finanční podporu na akademický rok 2010/2011 na vysokoškolské studium v souvislosti s přípravou k získání vysokoškolského diplomu.
12. Elodie Giersch, Joëlle Hodin a Julien Taminaux mají bydliště v Belgii a uvedli, že v akademickém roce 2010/2011 chtějí pokračovat ve studiu v tomto členském státě. Benjamin Marco Stemper má bydliště v Německu a prohlásil, že chce ve studiu pokračovat ve Spojeném království.
13. Ministr odmítl vyhovět těmto žádostem o finanční podporu s totožným odůvodněním, tedy z důvodu nesplnění podmínky bydliště stanovené v čl. 2 písm. b) novelizovaného zákona z 22. dubna 2000.
14. Žalobci v původním řízení podali k tribunal administratif (správní soud) žalobu směřující ke změně nebo zrušení zamítavých rozhodnutí přijatých ministrem. Všichni se opírali především o skutečnost, že jeden z jejich rodičů pracuje v Lucembursku. Tyto žaloby byly prohlášeny za přípustné v rozsahu, v němž směřují ke zrušení uvedených rozhodnutí.
15. Tribunal administratif, který rozhodoval o šesti stech podobných žalob, které k němu byly podány v průběhu jediného akademického roku 2010/2011, rozhodl o spojení žalob žalobců v původním řízení.
16. Uvedení žalobci v řízení před tribunal administratif tvrdili, že finanční podpora státu na vysokoškolské studium představuje sociální výhodu ve smyslu čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68, takže se na ni vztahuje zásada rovného zacházení vyjádřená v tomto ustanovení.
17. Podmínka bydliště, kterou vůči nim uplatňuje ministr, podle týchž žalobců představuje, pokud ne rovnou přímou diskriminaci, pak přinejmenším diskriminací nepřímou.
18. Přímá diskriminace je tvrzena proto, že k získání nároku na finanční podporu státu na vysokoškolské studium musí mít lucemburští státní příslušníci nebo jejich rodinní příslušníci v Lucembursku místo trvalého pobytu (tzv. domicil), zatímco státní příslušníci jiného členského stát v něm musí mít bydliště (být tzv. rezidenty). Pokud by se nicméně mělo za to, že lucemburští státní příslušníci a státní příslušníci jiných členských států podléhají téže podmínce bydliště na lucemburském území, představovala by tato podmínka bydliště nepřímou diskriminaci, jelikož je snáze splnitelná lucemburskými státními příslušníky než státními příslušníky jiných členských států.
19. Lucemburská vláda před tribunal administratif zpochybňovala skutečnost, že tato finanční podpora představuje sociální výhodu ve smyslu čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68, s tím, že jejím příjemcem je dospělý samostatný student, který sám tvoří vlastní domácnost a není závislý na svých rodičích.
20. Uvedená vláda tvrdí, že cíl, k němuž směřuje úprava poskytování lucemburské podpory, odůvodňuje omezení okruhu příjemců výlučně na osoby s bydlištěm v tuzemsku. Zákon, kterým se zavádí uvedená finanční podpora, má za cíl napomáhat zvýšení podílu osob s vysokoškolským vzděláním u tuzemského obyvatelstva, aby v roce 2020 dosáhl 40 %, neboť v roce 2010 činil tento podíl pouze 28 %. Posledně uvedený procentní podíl je přitom výrazně nižší než podíl osob s tímto vzděláními ve státech, které jsou srovnatelné s Lucemburským velkovévodstvím.
21. Při neexistenci podmínky bydliště by podle lucemburské vlády všichni studenti, a to dokonce i ti, kteří nemají žádnou vazbu k lucemburské společnosti, mohli využívat finanční podporu státu k tomu, aby studovali kdekoliv na světě, což by podněcovalo „stipendijní turistiku“, která by pro vnitrostátní rozpočet byla neúnosná.
22. Podle této vlády žádná přímá čí nepřímá diskriminace neexistuje. Podmínka bydliště, která se vztahuje na státní příslušníky, stejně jako na cizozemce, představuje, s ohledem na cíl obecného zájmu stanovený změněným zákonem ze dne 22. června 2000, legitimní kritérium pro poskytnutí podpory dotčené v původním řízení.
23. Zaprvé, tribunal administratif vylučuje argument lucemburské vlády zpochybňující kvalifikaci finanční podpory státu na vysokoškolské studium jako sociální výhody ve smyslu čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68 z toho důvodu, že příjemcem této podpory je dospělý samostatný student, který není na svých rodičích závislý.
24. Tribunal administratif v tomto ohledu uvádí, že se tato finanční podpora přiznávaná zákonem pro usnadnění přístupu k vysokoškolskému vzdělání skládá ze základní částky a případných zvýšení, která se mohou lišit podle finanční situace studenta a podle zápisného hrazeného studentem. Tento soud se přitom domnívá, že posouzení finanční a sociální situace studenta vyžaduje, aby bylo nad rámec fikce stanovené zákonodárcem ověřeno, zda je student skutečně samostatný, nebo zda je naopak vyživován svými rodiči.
25. Tribunal administratif konstatoval, že ve věcech v původním řízení byli všichni žalobci studenty prezenčního studia a v akademickém roce 2010–2011 neměli žádný příjem; stejně tak jsou všichni dosud členy domácností svého otce a matky, a dospěl k závěru, že musí být považováni za osoby závislé na svých rodičích, kteří jsou migrujícími pracovníky. Tento soud rovněž uvádí, že se všichni dotyční žalobci opírají o skutečnost, že jejich otec nebo matka pracují v Lucembursku.
26. Tribunal administratif odkazuje na bod 23 rozsudku ze dne 1992, Bernini (C-3/90, Recueil, s. I-1071), a  mimoto připomíná, že z judikatury Soudního dvora vyplývá, že podpora poskytovaná na životní náklady a stipendium poskytnuté za účelem vysokoškolského studia sloužícího k získání profesní kvalifikace představuje pro studenta, který jí pobírá, sociální výhodu ve smyslu čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68.
27. Podle předkládajícího soudu, který připomíná bod 24 rozsudku ze dne 18. července 2007, Hartman (C-212/05, Sb. rozh. s. I-6303), financování studia poskytnuté členským státem dětem pracovníka rovněž pro migrujícího nebo příhraničního pracovníka představuje sociální výhodu ve smyslu uvedeného čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68, pokud pracovník nadále poskytuje dotyčnému dítěti výživu. Tento soud uvádí, že v takovém případě se dítě v souladu s bodem 28 výše uvedeného rozsudku Bernini může dovolávat ustanovení čl. 7 odst. 2 pro získání financování studia za stejných podmínek, jako jsou podmínky, které se vztahují na děti tuzemských pracovníků, jelikož rovné zacházení vyjádřené v článku 7 nařízení č. 1612/68 je určeno rovněž k zabránění diskriminace působící v neprospěch potomků, kteří jsou na pracovníkovi závislí.
28. Podle tribunal administratif se žalobci v původním řízení tedy mohou opírat o čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68 pro získání financování studia za stejných podmínek, jako jsou podmínky, které se vztahují na děti tuzemských pracovníků.
29. Zadruhé, tento soud vylučuje existenci přímě diskriminace. Pojmy „bydliště“ a „pobyt“ ve smyslu článku 2 novelizovaného zákona z 22. června 2000 se podle tohoto soudu týkají totožného faktického pojmu, tedy místa skutečného, legálního a trvajícího bydliště dotyčné osoby. Tato totožnost obsahu byla potvrzena v článku 3 velkovévodského nařízení z 12. listopadu 2010, kterým se mění velkovévodské nařízení z 5. října 2000 o finanční podpoře státu na vysokoškolské vzdělání ( Mémorial
A, 2010, s. 3430), jež stanoví, že studenti, na které se vztahuje článek 2 novelizovaného zákona z 22. června 2000, tedy jak lucemburští státní příslušníci nebo rodinní příslušníci lucemburského státního příslušníka, tak státní příslušníci jiného členského státu, jsou povinni předložit potvrzení o bydlišti v Lucembursku, aby mohli čerpat tuto podporu.
30. Zatřetí, k údajné nepřímé diskriminaci tribunal administratif připomíná, že zásada rovného zacházení zakazuje veškeré formy skryté diskriminace, které na základě jiných rozlišovacích kritérií, než jsou kritéria založená na státní příslušnosti, ve skutečnosti vedou k témuž výsledku. Tento soud odkazuje na bod 53 rozsudku ze dne 15. března 2005, Bidar (C-209/03, Recueil, s. I-2119), a uvádí, že podmínku bydliště v tomto kontextu lze považovat za diskriminační vzhledem k tomu, že může znevýhodňovat především státní příslušníky jiných členských států, jelikož je snáze splnitelná tuzemskými státními příslušníky.
31. Rozdílné zacházení ovšem může být odůvodněno v případě, že se zakládá na objektivních hlediscích, která jsou nezávislá na státní příslušnosti dotyčných osob a jsou přiměřená cíli legitimně sledovanému vnitrostátním právem.
32. Vzhledem k tomu, že tribunal administratif byl toho názoru, že v projednávané věci je nezbytné ověřit legitimitu takové nepřímé diskriminace z hlediska zásady rovného zacházení, rozhodl se řízení přerušit a položil Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Jsou zájmy vzdělávací a rozpočtové politiky uváděné Lucemburským velkovévodstvím, tedy snaha o podporu zvýšení podílu osob s vysokoškolským vzděláním, který je v současné době v mezinárodním srovnání vzhledem k počtu obyvatel Lucemburska nedostatečný, které by byly vážně ohroženy, pokud by Lucemburské velkovévodství muselo poskytovat finanční podporu na vysokoškolské studium všem studentům bez ohledu na to, zda mají jakoukoliv vazbu na jeho společnost, aby mohli studovat v kterékoli zemi světa, což by mělo za následek nepřiměřené zatížení rozpočtu Lucemburského velkovévodství, s ohledem na zásadu rovného zacházení práva Společenství vyjádřenou v čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68, takovými důvody ve smyslu judikatury Společenství, které mohou odůvodnit rozdílné zacházení, které vyplývá z povinnosti bydliště stanovené pro účely přiznání podpory na vysokoškolské studium jak lucemburským statním příslušníkům, tak státním příslušníkům jiných členských států?“
K předběžné otázce
33. Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68 vykládán v tom smyslu, že brání takové právní úpravě členského státu, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, která podřizuje poskytnutí podpory na vysokoškolské studium podmínce bydliště studenta a zavádí rozdílné zacházení mezi osobami, které mají v dotyčném členském státu bydliště, a osobami, které přesto, že v tomto členském státu nemají bydliště, jsou dětmi příhraničních pracovníků, kteří v uvedeném členském státu vykonávají činnost, s cílem podpořit zvýšení podílu tuzemských obyvatel s vysokoškolským vzděláním a přitom zabránit přílišné zátěži, kterou by způsobilo přiznání této podpory všem studentům.
K existenci diskriminace
34. V tomto ohledu je především třeba připomenout, že podle čl. 45 odst. 2 SFEU volný pohyb pracovníků zahrnuje odstranění jakékoli diskriminace mezi pracovníky členských států na základě státní příslušnosti, pokud jde o zaměstnávání, odměnu za práci a jiné pracovní podmínky.
35. Článek 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68 je ve specifické oblasti poskytování sociálních výhod zvláštním výrazem pravidla rovného zacházení zakotveného v čl. 45 odst. 2 SFEU a musí být vykládán stejně jako toto posledně uvedené ustanovení (rozsudek ze dne 11. listopadu 2007, Hendrix, C-287/05, Sb. rozh. s. I-6909, bod 53).
36. Podle čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68 požívá pracovník, který je příslušníkem jiného členského státu, na území dalších členských států stejné sociální a daňové výhody jako tuzemští pracovníci.
37. Toto ustanovení svědčí bez rozdílu migrujícím pracovníkům s bydlištěm v hostitelském členském státě i příhraničním pracovníkům, kteří vykonávají svou závislou činnost v posledně uvedeném členském státě a mají přitom bydliště v jiném členském státě (rozsudky ze dne 18. července 2007, Geven, C-213/05, Sb. rozh. s. I-6347, bod 15, a ze dne 14. června 2012, Komise v. Nizozemsko, C-542/09, bod 33).
38. Podle ustálené judikatury finanční podpora na životní náklady a stipendium poskytnuté za účelem vysokoškolského studia vedoucího k získání profesní kvalifikace představuje sociální výhodu ve smyslu čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68 (rozsudek ze dne 21. června 1988, Lair, 39/86, Recueil, 3161, bod 24, a výše uvedené rozsudky Bernini, bod 23, a Komise v. Nizozemsko, bod 34).
39. Soudní dvůr rovněž rozhodl, že financování studia poskytované členským státem dětem pracovníků pro migrujícího pracovníka představuje sociální výhodu ve smyslu uvedeného čl. 7 odst. 2, pokud posledně uvedený nadále poskytuje dítěti výživu (výše uvedený rozsudek Bernini, body 25 a 29; rozsudek ze dne 8. června 1999, Meeusen, C-337/97, Sb. rozh. s. I-3289, bod 19, jakož i výše uvedený rozsudek Komise v. Nizozemsko, bod 35).
40. Rodinní příslušníci migrujícího pracovníka jsou nepřímými adresáty rovného zacházení přiznávaného tomuto pracovníkovi ustanovením čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68. Vzhledem k tomu, že přiznání financování studia dítěti migrujícího pracovníka představuje pro migrujícího pracovníka sociální výhodu, může se samo dítě opírat o toto ustanovení k získání tohoto financování, je-li toto financování na základě vnitrostátního práva přiznáváno přímo studentovi. (rozsudek ze dne 18. června 1987, Lebon, 316/85, Recueil, s. 2811, body 12 a 13; výše uvedené rozsudky Bernini, bod 26, jakož i Komise v. Nizozemsko, bod 48).
41. Podle další ustálené judikatury Soudního dvora zakazuje zásada rovného zacházení zakotvená jak v článku 45 SFEU, tak v článku 7 nařízení č. 1612/68 nejen zjevnou diskriminaci na základě státní příslušnosti, ale také všechny skryté formy diskriminace, které použitím jiných rozlišovacích kritérií vedou ve skutečnosti ke stejnému výsledku (viz zejména rozsudky ze dne 27. listopadu 1997, Meints, C-57/96, Recueil, s. I-6689, bod 44; ze dne 7. července 2005, Komise v. Rakousko, C-147/03, Sb. rozh. s. I-5969, bod 41; ze dne 10. září 2009, Komise v. Německo, C-269/07, Sb. rozh. s. I-7811, bod 53, a výše uvedený rozsudek Komise v. Nizozemsko, bod 37).
42. Ve věci v původním řízení byl předkládající soud při výkladu vnitrostátního soudu toho názoru, že podmínky místa trvalého pobytu a pobytu vyžadované novelizovaným zákonem z 22. června 2000 jsou rovnocenné, takže se podmínka bydliště uplatní bez rozdílu na lucemburské státní příslušníky a státní příslušníky jiných členských států.
43. Za těchto podmínek nezakládá požadavek bydliště v Lucembursku, týkající se státních příslušníků jiných členských států, přímou diskriminaci.
44. Naproti tomu takové opatření, jako je opatření dotčené v původním řízení, může tím, že stanoví rozlišování na základě bydliště, působit především v neprospěch státních příslušníků jiných členských států, neboť osobami, které v příslušném členském státě nemají bydliště, jsou nejčastěji osoby, které nejsou jeho státními příslušníky (viz zejména rozsudky ze dne 29. dubna 1999, Ciola, C-224/97, Recueil, s. 5217, bod 14; ze dne 25. ledna 2011, Neukirchinger, C-382/08, Sb. rozh. s. I-139, bod 3, a výše uvedený rozsudek Komise v. Nizozemsko, bod 38).
45. V tomto kontextu není rozhodující, že se opatření dotčené v původním řízení případně týká stejně tak tuzemských státních příslušníků, kteří nejsou schopni splnit tato kritéria, jako státních příslušníků jiných členských států. Aby opatření mohlo být kvalifikováno jako nepřímo diskriminační, není nutné, aby mělo za účinek upřednostňování všech tuzemských státních příslušníků nebo aby znevýhodňovalo pouze státní příslušníky jiných členských států s vyloučením tuzemských státních příslušníků (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 16. ledna 2003, Komise v. Itálie, C-388/01, Recueil, s. I-721, s. 14; výše uvedený rozsudek Komise v. Nizozemsko, bod 38, a rozsudek ze dne 28. června 28. června 2012, Erny, C-172/11, bod 16).
46. Nerovnost zacházení, která vyplývá ze skutečnosti, že pro studenty – děti příhraničních pracovníků – je stanovena podmínka bydliště, je tudíž znakem, jenž zakládá nepřímou diskriminaci, již zakazuje čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68, není-li objektivně odůvodněná. Aby bylo možné ji odůvodnit, musí být způsobilá zaručit uskutečnění daného cíle a nesmí nepřekračovat meze toho, co je pro dosažení tohoto cíle nezbytné (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. dubna 2010, Bressol a další, C-73/08, Sb. rozh. s. I-2735, body 47 a 48, a výše uvedený rozsudek Komise v. Nizozemsko, bod 55).
K existenci legitimního cíle
47. Lucemburská vláda se za účelem odůvodnění rozdílného zacházení s příhraničními pracovníky, pokud jde o poskytování finanční podpory státu na vysokoškolské studium, dovolává dvou argumentů: jedním je argument sociální povahy, druhým argument rozpočtové povahy, a tvrdí, že tyto důvody jsou vzájemně neoddělitelné.
48. Cíl, který tato vláda kvalifikuje jako „sociální“, spočívá ve významném zvýšení podílu osob s bydlištěm v Lucembursku, které mají vysokoškolské vzdělání. Jeho úroveň, která činí 28 %, je zřetelně nižší než procentní podíl osob s takovým vzděláním, jež jsou rezidenty ve státech srovnatelných s Lucemburským velkovévodstvím, a uvedená vláda se domnívá, že u tuzemského obyvatelstva je nutné dosáhnout podílu 66 % osob s vysokoškolským vzděláním, aby bylo možné čelit stále naléhavější potřebě zajistit transformaci lucemburského hospodářství na znalostní ekonomiku.
49. Lucemburská vláda tvrdí, že nárok na finanční podporu státu na vysokoškolské studium je vyhrazen pouze pro osoby s bydlištěm v Lucembursku, protože pouze tyto osoby mají podle ní takovou vazbu s lucemburskou společností, která umožňuje předpokládat, že se po využití možnosti poskytované systémem dotyčné podpory na financování jejich studia – případně uskutečněného v zahraničí – do Lucemburska vrátí, aby takto nabyté znalosti využily ve prospěch rozvoje hospodářství tohoto členského státu.
50. Podle uvedené vlády není z důvodu zvýšených rozpočtových nároků možné, aby byla vůči studentům bez bydliště v tuzemsku štědřejší, aniž tím bude ohroženo financování celého systému podpory. Cíl rozpočtové povahy spočívá v zabránění nepřiměřené zátěži pro rozpočet členského státu, kterou by způsobilo rozšíření nároku na finanční podporu na studenty bez bydliště v tuzemsku, kteří jsou dětmi příhraničních pracovníků.
51. K odůvodnění založenému na dodatečných nákladech, které by vyplývaly z neuplatňování podmínky bydliště, je třeba uvést, že rozpočtové důvody sice mohou být základem volby sociální politiky členského státu a ovlivňovat povahu a rozsah opatření sociální ochrany, která si přeje přijmout, nepředstavují však jako takové cíl sledovaný touto politikou, a nemohou tedy odůvodnit diskriminaci v neprospěch migrujících pracovníků (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Nizozemsko, bod 57 a citovanou judikaturu).
52. Připustit, že důvody rozpočtové povahy mohou odůvodnit rozdíl v zacházení mezi migrujícími pracovníky a vnitrostátními pracovníky, by znamenalo, že použití a působnost takového základního pravidla unijního práva, jako je pravidlo zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti, by se mohlo v čase a místě lišit podle stavu veřejných financí členských států (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Nizozemsko, bod 58 a citovaná judikatura).
53. K sociálnímu cíli je třeba uvést, že podpora vysokoškolského studia je cílem obecného zájmu, který je uznán na úrovni Unie, jak uvádí zejména lucemburská a rakouská vláda.
54. Ve sdělení Komise ze dne 3. března 2010, nazvaném „Evropa 2020: Strategie pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění“ [COM (2010) 2020 final], je zvýšení podílu obyvatel ve věku 30 až 34 let s ukončeným terciárním vzděláním z 31 % na nejméně 40 % v roce 2020 uváděno jako jeden z hlavních cílů schválených na unijní úrovni. Tento dokument vyzývá všechny členské státy, aby uvedené hlavní cíle realizovaly na vnitrostátní úrovni konkrétními opatřeními.
55. Rada Evropské unie si mimoto vzala cíl zvýšení počtu osob s vysokoškolským vzděláním za svůj již v rámci závěrů ze dne 12. května 2009 o strategickém rámci evropské spolupráce v oblasti vzdělávání a odborné přípravy („Vzdělávání a odborná příprava 2020“) (Úř. věst. C 119, s. 2). Rada ve svých závěrech ze dne 11. května 2010 o sociálním rozměru vzdělávání a odborné přípravy (Úř. věst. C 135, s. 2) členské státy vyzvala, aby – pokud jde o vysokoškolské vzdělání – rozvíjely politiky změřené na zvýšení počtu osob s ukončeným vysokoškolským vzděláním.
56. Z toho vyplývá, že opatření přijatá členským státem s cílem zajištění vysoké úrovně vzdělání tuzemského obyvatelstva a podpory rozvoje jeho hospodářství, sledují cíl obecného zájmu, který může odůvodnit nepřímou diskriminaci založenou na státní příslušnosti.
Ke vhodnosti podmínky bydliště
57. Lucemburská vláda tvrdí, že úprava poskytování podpor vyhrazených pro osoby s bydlištěm v Lucembursku je vhodná pro dosažení legitimního sociálního cíle, kterým je zvýšení počtu osob s vysokoškolským vzděláním u tuzemského obyvatelstva tohoto členského státu.
58. Uvedená vláda v tomto ohledu tvrdí, že je pravděpodobné, že se dotyční studenti po dokončení vysokoškolského studia v zahraničí do členského státu bydliště vrátí, aby se tam usadili a pracovali. Domnívá se, že studenti s bydlištěm v zahraničí, i když jsou zároveň dětmi příhraničních pracovníků vykonávajících činnost v Lucembursku, nemají žádný zvláštní důvod k tomu, aby se po ukončení studia osobně zapojili na lucemburském pracovního trhu nebo se integrovali do lucemburské společnosti. Uvedená vláda má za to, že omezení poskytování podpory dotčené v původním řízení na studenty, kteří mají v době, kdy mají své vysokoškolské studium zahájit, bydliště v Lucembursku, je odůvodněné, jelikož jsou již integrováni do lucemburské společnosti a po dokončení studia je u nich více než pravděpodobné, že se zapojí na pracovním trhu tohoto členského státu.
59. Lucemburská vláda dodává, že u osob, které vykonávají výdělečnou činnosti jako příhraniční pracovníci, navíc existuje výrazná „fluktuace“, jelikož tyto osoby v uvedeném postavení pracují pouze na dobu určitou, což brání tomu, aby příhraniční práce byla považována za faktor integrace do společnosti státu zaměstnání, který by byl podobný bydlišti v tomto členském státu a byl by dostatečně významný na to, aby měly vliv na volbu bydliště dětí příhraničního pracovníka, jakmile dokončí studium.
60. Žalobci v původním řízení zpochybňují vhodnost podmínky bydliště. Taková podmínka nezaručuje dosažení cíle zvýšení počtu vysokoškolsky vzdělaných osob u tuzemského obyvatelstva, které by pokrylo potřebu lucemburského pracovního trhu. Poskytnutí podpory dotčené ve věci v původním řízení pouze studentům, kteří mají k okamžiku podání žádosti o finanční podporu bydliště v Lucembursku, podle nich neznamená, že se tito studenti po ukončení svého vysokoškolského studia trvale zapojí na lucemburském pracovním trhu. Navíc vzhledem k tomu, že Université du Luxembourg (Lucemburská univerzita) není všeoborovým vysokoškolským zařízením, se mnoho tuzemských studentů přikloní ke studiu mimo lucemburské území a budou se integrovat do společnosti státu podle místa svého studia, a nikoliv v Lucembursku, čímž získají profesní příležitosti značně přesahující toto území.
61. Uvedení žalobci tvrdí, že na rozdíl od toho, co uvádí lucemburská vláda, studenti bez bydliště v tuzemsku, kteří jsou děti příhraničních pracovníků, mají zvláštní důvody, aby se po skončení svého studia zapojili do lucemburského pracovního trhu. Skutečnost, že jeden ze studentových rodičů pracuje v Lucembursku, znamená určitou zeměpisnou blízkost domácnosti, jíž je student členem, k lucemburskému území. Dále, z důvodu hospodářské krize, která vážně postihuje státy sousedící s Lucemburským velkovévodstvím, budou děti příhraničních nakloněny tomu, aby po ukončení studia hledaly stabilní zaměstnání, podobně jako jejich rodiče, kteří v tomto členském státu pracují po řadu let.
62. Podle Komise mají příhraniční pracovníci nejen vazbu k lucemburské společnosti, ale jsou do tohoto členského státu integrováni prostřednictvím zaměstnání v Lucembursku. Vzhledem k tomu, že tato vazba existuje, není podmínka bydliště ani nutná, ani vhodná k zajištění toho, aby děti těchto pracovníků, jejichž vysokoškolské studium by bylo financováno prostřednictvím finanční podpory dotčené ve věci v původním řízení, měly úzkou vazbu k členskému státu, který tuto podporu poskytuje.
63. V tomto ohledu je třeba připomenout, že Soudní dvůr již rozhodl, že migrující a příhraniční pracovníci si tím, že vstoupili na pracovní trh členského státu, v zásadě vytvořili dostatečnou integrační vazbu ke společnosti tohoto členského státu, která jim umožňuje, aby se na ně v tomto státu vztahovala zásada rovného zacházení ve srovnání s tuzemskými pracovníky a pracovníky, kteří tam mají bydliště. Integrační vazba vyplývá zejména ze skutečnosti, že migrující a příhraniční pracovníci daněmi, jež odvádějí v hostitelském členském státě ze závislé činnosti, kterou v něm vykonávají, přispívají rovněž k financování sociálních politik tohoto státu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. prosince 2012, Caves Krier Frères, C-379/11, bod 53).
64. Avšak je třeba konstatovat, že Soudní dvůr zejména v souvislosti s příhraničními pracovníky připustil některé důvody týkající se právní úpravy zavádějící rozdíl v zacházení mezi osobami s bydlištěm a bez bydliště v tuzemsku, které v dotyčném státu vykonávají výdělečnou činnost, podle míry jejich integrace do společnosti tohoto členského státu, nebo podle jejich vazby k tomuto členskému státu (viz v tomto smyslu výše uvedené rozsudky Hartmann, body 35 a 36; Geven, bod 26, a Hendrix, body 54 a 55).
65. V tomto ohledu je třeba uvést, že příhraniční pracovník není vždy integrován do státu zaměstnání stejným způsobem jako pracovník s bydlištěm v tomto státu.
66. Ve věcech projednávaných v původních řízeních – jak to uvedl generální advokát v bodu 59 svého stanoviska – je třeba zkoumat otázku, zda podmínka bydliště stanovená novelizovaným zákonem z 22. června 2000, kterou musí splňovat děti příhraničních pracovníků k tomu, aby mohly žádat o finanční podporu státu na vysokoškolské vzdělání, umožňuje vznik přiměřené pravděpodobnosti, že se student po ukončení svého studia do Lucemburska vrátí, jelikož tento návrat je lucemburskou vládou považován za nezbytný pro dosažení sledovaného legitimního cíle.
67. V tomto ohledu je třeba připustit, že lze předpokládat, že u studentů, kteří mají v době, kdy mají zahájit své vysokoškolské studium, bydliště v Lucembursku, existuje větší pravděpodobnost, že se usadí v Lucembursku a  integrují se na lucemburském pracovním trhu, a to i v případě, že studovali vysokou školu v zahraničí, než je tomu u studentů bez bydliště v tuzemsku.
68. Je tedy třeba konstatovat, že podmínka bydliště stanovená v novelizovaném zákonu z 22. června 2000 umožňuje dosažení cíle směřujícího k podpoře vysokoškolského studia a k výraznému zvýšení podílu osob s vysokoškolským vzděláním s bydlištěm v Lucembursku.
69. Zbývá však ověřit, zda tato podmínka nejde nad rámec toho, co je k dosažení uvedeného cíle nezbytné.
K nezbytnosti podmínky bydliště
70. Stanovení podmínky bydliště podle lucemburské vlády nepřekračuje meze toho, co je pro dosažení sledovaného cíle nezbytné. Tato podmínka je podle ní odůvodněná rozpočtovými důvody a přímo souvisí s uváděným hospodářským cílem. Z důvodu zvýšených rozpočtových nároků není možné být štědřejší ke studentům bez bydliště v tuzemsku, aniž to ohrozí systém jako celek. Stanovení dalšího kritéria pro poskytnutí podpory, a sice zejména kritéria vycházejících z toho, že jeden z rodičů studenta bez bydliště v tuzemsku má zaměstnání v Lucembursku, je mimoto podle uvedená vlády přímo v rozporu s oběma cíli úpravy poskytování podpory dotčené v původním řízení.
71. V tomto ohledu je třeba zkoumat, zda může lucemburskému státu zajistit přiměřenou pravděpodobnost, že se příjemci podpory vrátí a zapojí se do pracovního trhu tohoto členského státu, aby přispěli k rozvoji jeho hospodářství, jedině požadavek přechozího bydliště, nebo zda existují i jiná kritéria, která by rovněž umožňovala zajištění této pravděpodobnosti, aniž to vyloučí všechny děti příhraničních pracovníků, které nemají bydliště v tuzemsku.
72. Soudní dvůr již uznal, že podmínka bydliště může být nepřiměřená, pokud má příliš výlučný charakter v tom, že neprávem upřednostňuje prvek, který nutně neprokazuje skutečný a efektivní stupeň vazby a vylučuje všechny ostatní reprezentativní prvky (viz rozsudky ze dne 27. října 2007, Morgan a Bucher, C-11/06 a C-12/06, Sb. rozh. s. I-9161, bod 46 a citovaná judikatura, jakož i ze dne 21. července 2011, Stewart, C-503/09, Sb. rozh. s. I-6497, bod 95 a citovaná judikatura).
73. V bodech 86 a 87 výše uvedeného rozsudku Komise v. Nizozemsko byl Soudní dvůr toho názoru, že dotyčný členský stát přesvědčivě nevysvětlil důvody, proč nemohlo být sledovaného cíle dosaženo méně omezujícím způsobem, a to buď pružnějším pravidlem, než je pravidlo „tři ze šesti let“, nebo zohledněním jiných prvků, které by vyjadřovaly podobný stupeň vazby, například zaměstnání. Proto rozhodl, že stanovením zvláštních dob bydliště na území dotyčného členského státu uvedené pravidlo upřednostňuje prvek, který nutně není jediným reprezentativním prvkem skutečné vazby dotyčné osoby k uvedenému členskému státu a má příliš výlučnou povahu. V důsledku toho pravidlo „tří ze šesti let“ překračovalo rámec toho, co bylo nezbytné pro dosažení sledovaného cíle.
74. Lucemburský režim finanční podpory státu na vysokoškolské studium vylučuje všechny osoby bez bydliště v tuzemsku z nároku na tuto podporu a toto vyloučení se týká pouze studentů bez bydliště v tuzemsku.
75. V důsledku toho je dítě migrujícího pracovníka, které bydlí se svými rodiči v členském státu hraničícím s Lucemburským velkovévodstvím a které chce studovat v Lucembursku, vyloučeno z nároku na finanční podporu státu na vysokoškolské studium. Navíc studenti, kteří nemají v Lucembursku bydliště ke dni podání žádosti o podporu, nemají na tuto podporu nárok, a to ani v případě, že jejich rodiče mají bydliště v Lucembursku a nadále jim poskytují výživu. Režim podpory dotčený ve věci v původním řízení kromě toho z nároku na uvedenou podporu vylučuje děti pracovníků bez bydliště v Lucembursku, kteří v tomto státu pracují po značnou dobu.
76. V tomto ohledu je třeba uvést, že režim finanční podpory dotčený ve věci v původním řízení má příliš výlučnou povahu. Tím, že tento zákon stanoví podmínku předchozího bydliště na území dotyčného členského státu, totiž upřednostňuje prvek, který nutně není jediným reprezentativním prvkem skutečné vazby mezi dotyčnou osobou a uvedeným členským státem (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Komise v. Nizozemsko, bod 86).
77. Konkrétně, vzhledem k tomu, že finanční podpora státu na vysokoškolské studium je určena k podpoře vysokoškolského studia v Lucembursku i v zahraničí, může být přiměřená pravděpodobnost, že se příjemci vrátí, aby se v Lucembursku usadili a zapojili se na pracovním trhu tohoto členského státu s cílem přispět k rozvoji hospodářství tohoto státu, prokázána i na základě jiných znaků, než je podmínka předchozího bydliště dotyčného studenta.
78. Jeví se totiž jako možné, aby dostatečná vazba studenta k Lucemburskému velkovévodství, která by umožnila dovodit takovou pravděpodobnost, vyplývala rovněž ze skutečnosti, že tento student bydlí sám nebo se svými rodiči v členském státu sousedícím s Lucemburským velkovévodstvím a jeho rodiče po značnou dobu v Lucembursku pracují a žijí v jeho blízkosti.
79. U možností, které má lucemburský zákonodárce, lze zmínit možnost, kterou uvedla Komise na jednání, že pokud poskytovaná podpora může například spočívat v půjčce, mohl by systém financování, který by podřídil poskytnutí této půjčky či výši její nesplacené části nebo její nenávratnost podmínce, že student, který jí využil, se po dokončení svého studia v zahraničí vrátí do Lucemburska, aby tam pracoval a bydlel, umožnit dosažení sledovaného cíle, aniž to poškodí děti příhraničních pracovníků. Nebezpečí souběhu se srovnatelnou finanční podporou, která je poskytována v členském státu, ve kterém má student bydliště, a to sám, nebo spolu se svými rodiči, lze mimoto zabránit započtením takové dávky při přiznání podpory poskytované Lucemburským velkovévodstvím.
80. Především lze za účelem toho, aby bylo zabráněno nebezpečí „stipendijní turistiky“, na něž před Soudním dvorem poukazovaly všechny vlády, které předložily svá vyjádření, a k zajištění toho, aby příhraniční pracovník, který je daňovým poplatníkem a plátcem příspěvků v Lucembursku, měl dostatečnou vazbu k lucemburské společnosti, stanovit, že poskytnutí finanční podpory bude podřízeno podmínce, aby příhraniční pracovník – rodič studenta, který nemá v Lucembursku bydliště – v tomto členském státu pracoval po minimální stanovenou dobu. Článek 24 odst. 2 směrnice 2004/38 v jiném kontextu stanoví, že odchylně od čl. 24 odst. 1 toto směrnice, podle kterého všichni občané Unie, kteří pobývají na základě této směrnice na území hostitelského členského státu, požívají stejného zacházení jako státní příslušníci tohoto členského státu, není posledně uvedený stát povinen přiznat před nabytím práva trvalého pobytu vyživovací podporu při studiu, které je v souladu s čl. 16 odst. 1 téže směrnice podřízeno podmínce, že pobývají po dobu pěti let na území dotyčného členského státu.
81. Je třeba uvést, že ve sporech v původních řízeních je nutné takové nebezpečí vyloučit, jelikož je nesporné, že otec nebo matka E. Giersch, B. M. Stempera, J. Taminiauxe aj. Hodin pracují v Lucembursku 23 let, 32 let, 28 let a 23 let.
82. V důsledku toho jde taková právní úprava, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, která podřizuje poskytnutí podpory na vysokoškolské vzdělání podmínce bydliště a zavádí rozdílné zacházení mezi osobami s bydlištěm v tomto členském státu a osobami, které v něm bydliště nemají a jsou dětmi příhraničních pracovníků vykonávajících v tomto členském státu činnost, nad rámce toho, co je nezbytné pro dosažení legitimního cíle směřujícího ke zvýšení počtu osob s vysokoškolským vzděláním v tuzemské populaci za účelem rozvoje vnitrostátního hospodářství.
83. Z výše uvedeného vyplývá, že na položenou otázku je třeba odpovědět takto:
– Článek 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68 musí být vykládán v tom smyslu, že v zásadě brání takové právní úpravě členského státu, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, která podřizuje poskytnutí finanční podpory na vysokoškolské studium podmínce bydliště studenta v tomto členském státu a zavádí rozdílné zacházení, které zakládá nepřímou diskriminaci mezi osobami, které mají v dotyčném členském státu bydliště a osobami, které, aniž v tomto členském státu mají bydliště, jsou dětmi příhraničních pracovníků, kteří vykonávají činnost v uvedeném členském státu.
– I když cíl zvýšení podílu tuzemských obyvatel s vysokoškolským vzděláním za účelem podpory rozvoje hospodářství téhož členského státu představuje legitimní cíl, který může odůvodnit takový rozdíl v zacházení, a i když taková podmínka bydliště, jako je podmínka stanovená ve vnitrostátní právní úpravě dotčené v původním řízení, umožňuje dosažení uvedeného cíle, překračuje tato podmínka nicméně meze toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle, jelikož brání zohlednění jiných prvků, které mohou odrážet skutečný stupeň vazby žadatele o uvedenou finanční podporu ke společnosti nebo pracovnímu trhu dotyčného členského státu, jako je skutečnost, že jeden z rodičů, který nadále poskytuje studentovi výživu, je příhraničním pracovníkem, který má v tomto členském státu stálé zaměstnání a v posledně uvedeném státu pracuje již po značnou dobu.
K nákladům řízení
84. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (pátý senát) rozhodl takto:
Článek 7 odst. 2 nařízení Rady (EHS) č. 1612/68 ze dne 15. října 1968 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004, musí být vykládán v tom smyslu, že v zásadě brání takové právní úpravě členského státu, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, která podřizuje poskytnutí finanční podpory na vysokoškolské studium podmínce bydliště studenta v tomto členském státu a zavádí rozdílné zacházení, které zakládá nepřímou diskriminaci mezi osobami, které mají v dotyčném členském státu bydliště a osobami, které, aniž v tomto členském státu mají bydliště, jsou dětmi příhraničních pracovníků, kteří vykonávají činnost v uvedeném členském státu.
I když cíl zvýšení podílu tuzemských obyvatel s vysokoškolským vzděláním za účelem podpory rozvoje hospodářství téhož členského státu představuje legitimní cíl, který může odůvodnit takový rozdíl v zacházení, a i když taková podmínka bydliště, jako je podmínka stanovená ve vnitrostátní právní úpravě dotčené v původním řízení, umožňuje dosažení uvedeného cíle, překračuje tato podmínka nicméně meze toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle, jelikož brání zohlednění jiných prvků, které mohou odrážet skutečný stupeň vazby žadatele o uvedenou finanční podporu ke společnosti nebo pracovnímu trhu dotyčného členského státu, jako je skutečnost, že jeden z rodičů, který nadále poskytuje studentovi výživu, je příhraničním pracovníkem, který má v tomto členském státu stálé zaměstnání a v posledně uvedeném státu pracuje již po značnou dobu.