62024CJ0220
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (девети състав)
27 февруари 2025 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Въздушен транспорт — Директива 96/67/ЕО — Достъп до пазара на наземни услуги на летищата в Европейския съюз — Член 1 — Приложно поле — Летища, чийто годишен трафик е по-малък от два милиона превозени пътници — Отказ за предоставяне на достъп до летищната инфраструктура на такова летище — Член 6 — Наземно обслужване за трети страни — Прилагане на правилата в областта на конкуренцията — Член 102 ДФЕС“
По дело C‑220/24
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Curtea de Apel Bucureşti (Апелативен съд Букурещ, Румъния) с акт от 20 декември 2021 г., постъпил в Съда на 22 март 2024 г., в рамките на производство по дело
Regia Autonomă Aeroportul Internaţional „Avram Iancu“ Cluj
срещу
Consiliul Concurenţei,
при участието на:
Romanian Airport Services SA,
Sindicatul Independent al Aeroportului Cluj,
СЪДЪТ (девети състав),
състоящ се от: N. Jääskinen (докладчик), председател на състава, M. Condinanzi и R. Frendo, съдии,
генерален адвокат: N. Emiliou,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
–
за Regia Autonomă Aeroportul Internaţional „Avram Iancu“ Cluj, от P. Buta и A. Lepièce, адвокати,
–
за Consiliul Concurenţei, от C. Butacu и B. Chiriţoiu, в качеството на представители,
–
за Romanian Airport Services SA, от M.‑C. Furtună, адвокат,
–
за Sindicatul Independent al Aeroportului Cluj, от O. Podaru, адвокат,
–
за италианското правителство, от G. Palmieri и G. Greco, в качеството на представители,
–
за Европейската комисия, от I. V. Rogalski и B. Sasinowska, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 1, 6 и 7 от Директива 96/67/ЕО на Съвета от 15 октомври 1996 година относно достъп до пазара на наземни услуги в летищата на Общността (ОВ L 272, 1996 г., стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 4, стр. 98).
2
Запитването е отправено в рамките на спор между Regia Autonomă Aeroportul Internaţional „Avram Iancu“ Cluj (самостоятелно публично предприятие на международното летище „Avram Iancu“, Клуж, наричано по-нататък „самостоятелното предприятие“) и Consiliul Concurenţei (Съвет по конкуренцията, Румъния) по повод на искане за отмяна на решение, с което последният е наложил глоба на самостоятелното предприятие за злоупотреба с господстващо положение.
Правна уредба
Правото на Съюза
3
Текстът на съображения 1, 2, 10 и 28 от Директива 96/67 е следният:
„(1)
като има предвид, че [Европейската общност] постепенно въведе обща политика за въздушен транспорт с цел завършване на общия пазар в съответствие с член [26 ДФЕС] като продължителен принос за насърчаване на икономическия и социален напредък;
(2)
като има предвид, че целта на член [56 ДФЕС] е да се елиминират ограниченията върху свободата на предоставяне на услуги в Общността; като има предвид, че в съответствие с член [58 ДФЕС] тази цел може да бъде постигната в рамките на Общата транспортна политика
[…]
(10)
като има предвид, че свободният достъп до пазара на наземно обслужване трябва да бъде въведен постепенно и да бъде адаптиран към изискванията на този сектор;
[…]
(28)
като има предвид, че настоящата директива не засяга прилагането на правилата на Договора; като има предвид, че по-специално [Европейската комисия] ще продължи да гарантира съобразяването с тези правила чрез прилагане, когато е необходимо, на всички правомощия, дадени ѝ чрез член [106 ДФЕС]“.
4
Член 1 от тази директива е озаглавен „Обхват“ и предвижда в параграфи 1—3:
„1.   Настоящата директива се прилага за всички летища, намиращи се на територията на държава членка, предмет на разпоредбите на Договора и отворен[и] за търговски трафик при следните обстоятелства:
а)
разпоредбите на член 7, параграф 1, отнасящи се до категориите наземно обслужване, различни от тези, посочени в член 7, параграф 2 се прилагат за всички летища, независимо от обема на трафика им, към 1 януари 1998 г.;
б)
разпоредбите, отнасящи се за категориите наземно обслужване, посочени в член 7, параграф 2, се прилагат от 1 януари 1998 г. за летища, чийто годишен трафик е не по-малък от 1 милион превозени пътници или 25000 тона товари;
в)
разпоредбите, отнасящи се до категориите наземно обслужване, посочени в член 6, се прилагат от 1 януари 1999 г. за летища:
–
чийто годишен трафик е не по-малък от 3 милиона превозени пътници или 75000 тона товари;
или
–
чийто трафик е не по-малък от 2 милиона превозени пътници или 50000 тона товари през периода от шест месеца преди 1 април или 1 октомври за предходната година.
2.   Без да се засяга параграф 1, разпоредбите на настоящата директива се прилагат, считано от 1 януари 2001 г., за всяко летище, намиращо се на територията на държава членка, предмет на разпоредбите на Договора и отворено за търговски трафик, чийто ежегоден трафик е не по-малък от 2 милиона превозени пътници или 50000 тона товари.
3.   Когато дадено летище достигне един от праговете за превоз на товари, посочени в настоящия член, без да е достигнало съответният праг за превозени пътници, разпоредбите на настоящата директива не да се прилагат за категориите наземно обслужване, запазени изключително за пътници“.
5
Член 6 от тази директива е озаглавен „Наземно обслужване за трети страни“ и гласи параграфи 1 и 2:
„1.   Държавите членки предприемат необходимите мерки в съответствие с условията, посочени в член 1, за да гарантират свободен достъп на доставчиците на наземно обслужване до пазара за предоставянето на наземно обслужване на трети страни.
Държавите членки имат правото да изискат доставчиците на наземно обслужване да са се установили в рамките на Общността.
2.   Държавите членки могат да ограничават броя на доставчиците, на които е разрешено да предоставят следните категории наземно обслужване:
–
обработка на багаж,
–
работа с подвижна стълба,
–
работа с гориво и масло,
–
работа с поща и товари по отношение на физическото обработване на пощата и товарите, независимо дали пристигащи, отпътуващи или премествани между въздушния терминал и въздухоплавателното средство.
Те обаче не могат да ограничат този брой под двама за всяка категория наземно обслужване“.
6
Член 7 от същата директива е озаглавен „Самообслужване“ и предвижда в параграф 1:
„Държавите членки предприемат необходимите мерки в съответствие с условията по член 1, за да гарантират свободата на самообслужване“.
Румънското право
Законът за конкуренцията
7
Член 6, параграф1 от Legea concurenței nr. 21/1996 (Закон № 21/1996 за конкуренцията) от 10 април 1996 г. (повторно обнародван в Monitorul Oficial al României, част I, бр. 153 от 29 февруари 2016 г., наричан по-нататък „Законът за конкуренцията“) гласи:
„Забранена е всяка злоупотреба от страна на едно или повече предприятия с господстващо положение в рамките на румънския пазар или в съществена част от него. Такава злоупотреба в частност може да се изразява в:
a)
пряко или косвено налагане на нелоялни покупни или продажни цени или на други несправедливи условия за търговия;
b)
ограничаване на производството, пазарите или технологичното развитие във вреда на потребителите;
c)
прилагане на различни условия по отношение на еквивалентни сделки с други търговски партньори, като по този начин ги поставя в сравнително по-неблагоприятно положение;
d)
поставяне на сключването на договори в зависимост от приемането на допълнителни задължения от другите страни, които по своя характер или в съответствие с търговската практика нямат връзка с предмета на тези договори“.
Наредба № 101 от 9 май 2007 г.
8
Директива 96/67 е транспонирана в румънското право с Ordinul Ministerului Transporturilor nr. 101 pentru aprobarea Reglementării aeronautice civile române privind accesul pe piața serviciilor de handling la sol pe aeroporturi — RACR-APSH, ediția 03/2007 (Наредба № 101 на Министерството на транспорта за одобрение на Правилника за гражданско въздухоплаване на Румъния относно достъпа до пазара на наземни услуги в летищата — RACR-APSH, издание 03/2007) от 9 май 2007 г. (Monitorul Oficial al României, част I, бр. 334 от 17 май 2007 г.).
9
Приложение 1 към тази наредба предвижда в член 1, параграфи 1 и 2:
„1.   Настоящият правилник се прилага за всички летища, намиращи се на територията на Румъния, отворени за търговски трафик при следните обстоятелства:
[…]
c)
разпоредбите, отнасящи се до категориите наземно обслужване, посочени в член 6, се прилагат за летища, чийто годишен трафик е не по-малък от 2 милиона пътници или 50000 тона товари.
2.   Когато дадено летище достигне прага за превоз на товари, посочен в настоящия член, без да е достигнало съответният праг за превозени пътници, разпоредбите на настоящия правилник не се прилагат за категориите наземно обслужване, запазени изключително за пътници“.
10
Член 6 от това приложение е озаглавен „Наземно обслужване за трети страни“ и гласи в параграф 1:
„Летищата предприемат необходимите мерки, за да гарантират свободен достъп на доставчиците на наземно обслужване до пазара за предоставянето на наземно обслужване на трети страни. След съгласуване с Министерството на транспорта летището има право да изиска доставчиците на наземно обслужване да са се установили в рамките на Общността“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
11
Самостоятелното предприятие е румънско юридическо лице под управлението на Consiliul Județean Cluj (Окръжен съвет Клуж, Румъния) от 1997 г. Основната дейност на това предприятие е да предоставя летищната инфраструктура на международното летище„Avram Iancu“ в Клуж (наричано по-нататък „международното летище в Клуж“) на авиокомпаниите за превоз на пътници и/или товари, както и на пътниците, ползващи въздушен транспорт. То предоставя достъп до летищната инфраструктура и на някои предприятия, които предоставят други услуги, като наземно обслужване. Освен това самото самостоятелно предприятие предоставя някои категории наземни услуги за авиокомпаниите, работещи на международното летище в Клуж, както и търговски услуги, свързани с дейността на това летище.
12
През август 2016 г. на международното летище в Клуж е надхвърлен прагът от един милион регистрирани пътници за една календарна година. На 21 септември 2017 г. е надхвърлен прагът от два милиона превозени пътници.
13
През 2016 г. Съветът по конкуренцията започва разследване въз основа на жалба, подадена от Romanian Airport Services SA (наричано по-нататък „RAS“) — румънско юридическо лице, поискало да предоставя наземни услуги на летище Клуж.
14
След това разследване с решение от 8 октомври 2019 г. Съветът по конкуренцията установява, че самостоятелното предприятие е нарушило член 6, алинея 1 от Закона за конкуренцията и член 102 ДФЕС, като е извършило злоупотреба с господстващо положение, тъй като е отказало да предостави на RAS достъп до летищната инфраструктура, необходима за предоставянето на наземни услуги на летището в Клуж, между 11 септември 2015 г. и 9 март 2017 г. На самостоятелното предприятие е наложена глоба в размер на 1642551,28 румънски леи (RON) (около 330420 евро).
15
Самостоятелното предприятие иска отмяна на това решение пред запитващата юрисдикция Curtea de Apel Bucureşti (Апелативен съд Букурещ, Румъния), като изтъква по-специално, че посоченото решение се основава на неправилно тълкуване и прилагане на Директива 96/67.
16
Самостоятелното предприятие поддържа, че член 6 от Закона за конкуренцията и член 102 ДФЕС не могат да имат предимство пред разпоредбите на Директива 96/67, която е специален закон, който дерогира общото право в областта на конкуренцията. То изтъква, че съгласно тази директива до достигането на прага от два милиона пътници то има право да организира дейността по наземно обслужване на летището в Клуж, като взема предвид само собствените си изисквания за безопасност, технически и търговски ограничения. Поради това то не било длъжно да предоставя автоматично достъп на всеки кандидат до летищната инфраструктура при желаните от него условия.
17
От своя страна Съветът по конкуренцията поддържа, че Директива 96/67 не представлява специален закон по отношение на член 102 ДФЕС и че евентуалното прилагане на Директива 96/67 не изключва прилагането на правилата на правото в областта на конкуренцията.
18
При тези обстоятелства Curtea de Apel Bucureşti (Апелативен съд Букурещ) решава да спре производството и да отправи до Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли да се приеме, че разпоредбите на [Директива 96/67,] и по-специално членове 1, 6 и 7, изключват прилагането на член 102 ДФЕС — и на всяка друга разпоредба със същото съдържание — в случай на отказ за предоставяне на достъп до летищната инфраструктура, необходима за извършване на дейности по наземно обслужване на летищата на [Европейския съюз], които не са достигнали прага от два милиона пътници?“.
По преюдициалния въпрос
19
Съгласно постоянната съдебна практика, в рамките на въведеното с член 267 ДФЕС производство за сътрудничество между националните юрисдикции и Съда той трябва да даде на националния съд полезен отговор, който да му позволи да реши спора, с който е сезиран. С оглед на това при необходимост Съдът може да преформулира въпросите, които са му зададени. В това отношение той е длъжен да извлече от цялата информация, предоставена от националния съд, и по-специално от мотивите на акта за преюдициално запитване, разпоредбите от правото на Съюза, които изискват тълкуване предвид предмета на спора (решение от 24 октомври 2024 г., Kwantum Nederland и Kwantum België, C‑227/23, EU:C:2024:914, т. 52 и цитираната съдебна практика).
20
В случая от акта за преюдициално запитване е видно, че макар преюдициалният въпрос да се отнася не само до членове 1 и 6 от Директива 96/67, но и до член 7, спорът в главното производство не се отнася до предвиденото в последната разпоредба самообслужване. Спорът се отнася до отказа на самостоятелното предприятие да предостави на RAS — предприятие, което предоставя наземно обслужване — достъп до инфраструктурата, необходима за предоставянето на такива услуги на летището в Клуж. Следва обаче да се отбележи, че член 6 от тази директива се отнася до наземното обслужване за трети страни и че предвижда в параграф 1, че държавите членки предприемат необходимите мерки в съответствие с условията, посочени в член 1 от същата директива, за да гарантират свободен достъп на доставчиците на наземно обслужване до пазара за предоставянето на наземно обслужване на трети страни.
21
При тези условия следва да се приеме, че с единствения си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали членове 1 и 6 от Директива 96/67 трябва да се тълкуват в смисъл, че възпрепятстват прилагането на член 102 ДФЕС при обстоятелства, при които на доставчик на наземно обслужване е отказан достъп до летищната инфраструктура, необходима за упражняването на тази дейност, на летище в Европейския съюз, чийто годишен трафик към датата на отказа е по-малък от два милиона превозени пътници.
22
Най-напред, от съображения 1, 2 и 10 от Директива 96/67 следва, че целта на тази директива е да се премахнат ограниченията на свободното предоставяне на услуги във вътрешния пазар, като постепенно се либерализира пазарът на наземно обслужване на летищата в Съюза.
23
От гледна точка на това постепенно либерализиране член 1 от посочената Директива 96/67 предвижда в параграф 1, буква в), че на първо място, считано от 1 януари 1999 г., член 6 се прилага по-специално само за летищата, чийто трафик е не по-малък от два милиона превозени пътници или 50000 тона товари през периода от шест месеца преди 1 април или 1 октомври за предходната година. На второ място, този член 1 гласи в параграф 2, че без да се засяга параграф 1, разпоредбите на Директива 96/67 се прилагат, считано от 1 януари 2001 г., за всяко летище, намиращо се на територията на държава членка, предмет на разпоредбите на Договора, и отворено за търговски трафик, чийто ежегоден трафик е не по-малък от два милиона превозени пътници или 50000 тона товари. Освен това от параграф 3 на посочения член 1 е видно, че когато дадено летище достигне един от праговете за превоз на товари, посочени в този член, без да е достигнало съответния праг за превозени пътници, разпоредбите на тази директива не се прилагат за категориите наземно обслужване, запазени изключително за пътници.
24
Така от член 1 от Директива 96/67 следва, че считано от 1 януари 2001 г., член 6 от нея се прилага само за летищата в Съюза, чийто годишен трафик е не по-малък от два милиона превозени пътници.
25
От акта за преюдициално запитване обаче е видно, че в случая към датата на отказа на самостоятелното предприятие да предостави на RAS достъп до инфраструктурата, необходима за предоставянето на наземно обслужване на летището в Клуж, последното не е достигнало прага от два милиона превозени пътници, предвиден в член 1, параграф 2 от Директива 96/67.
26
Тъй като при това положение посоченият отказ не попада в приложното поле на член 6 от тази директива, самостоятелното предприятие не е било длъжно въз основа на нея да предостави на доставчик на услуги като RAS достъп до летищната инфраструктура, необходима за предоставянето на наземно обслужване.
27
Следва обаче да се подчертае, че самото наличие на секторна правна уредба в никакъв случай не може да означава, че за съответното поведение не се прилагат правилата на конкуренцията, предвидени в Договорите, независимо дали тази секторна правна уредба е приложима към това поведение или не.
28
Всъщност, както се е произнесъл Съдът, неправомерността на представляващото злоупотреба поведение с оглед на член 102 ДФЕС не зависи от това дали то съответства или не на други правни норми, и в повечето случаи злоупотребите с господстващо положение се изразяват в поведение, което е правомерно от гледна точка на другите клонове на правото, различни от правото в областта на конкуренцията (решение от 6 декември 2012 г., AstraZeneca/Комисия, C‑457/10 P, EU:C:2012:770, т. 132). С други думи, фактът, че поведението на дадено предприятие съответства на регулаторна рамка, не означава, че същото съответства на член 102 ДФЕС (решение от 10 юли 2014 г., Telefónica и Telefónica de España/Комисия, C‑295/12 P, EU:C:2014:2062, т. 133).
29
Впрочем този принцип е припомнен ясно в съображение 28 от Директива 96/67, в което се посочва, че тази директива не може да засяга прилагането на разпоредбите на първичното право, и се препраща по-специално към правомощията на Комисията по член 106 ДФЕС.
30
От това следва, че доколкото са изпълнени условията за прилагане на член 102 ДФЕС, конкретно поведение като отказа на достъп до летищна инфраструктура, какъвто е настоящият случай, може, независимо дали спада към приложното поле на секторна правна уредба, да попадне в обхвата на предвидената в тази разпоредба забрана за злоупотреба с господстващо положение.
31
Все пак е необходимо да се уточни, че макар обстоятелството, че дадено поведение е законосъобразно от гледна точка на секторна правна уредба, да не може да има значение за прилагането на член 102 ДФЕС, когато са изпълнени условията за прилагането му, от съдебната практика следва, че за сметка на това нормативно установено задължение може да бъде релевантно, за да се прецени злоупотреба по смисъла на тази разпоредба от страна на предприятие с господстващо положение, за което се прилага секторна правна уредба (решение от 27 октомври 2022 г., DB Station & Service, C‑721/20, EU:C:2022:832, т. 82 и цитираната съдебна практика).
32
С оглед на изложените по-горе съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че членове 1 и 6 от Директива 96/67 трябва да се тълкуват в смисъл, че не възпрепятстват прилагането на член 102 ДФЕС при обстоятелства, при които на доставчик на наземно обслужване е отказан достъп до летищната инфраструктура, необходима за упражняването на тази дейност, на летище в Европейския съюз, чийто годишен трафик към датата на отказа е по-малък от два милиона превозени пътници.
По съдебните разноски
33
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (девети състав) реши:
Членове 1 и 6 от Директива 96/67/ЕО на Съвета от 15 октомври 1996 година относно достъп до пазара на наземни услуги в летищата на Общността
трябва да се тълкуват в смисъл, че
не възпрепятстват прилагането на член 102 ДФЕС при обстоятелства, при които на доставчик на наземно обслужване е отказан достъп до летищната инфраструктура, необходима за упражняването на тази дейност, на летище в Европейския съюз, чийто годишен трафик към датата на отказа е по-малък от два милиона превозени пътници.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: румънски.