62003CC0117_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. En el presente asunto se pide al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la aplicabilidad del artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (2) (en lo sucesivo, «Directiva sobre los hábitats»). Las autoridades italianas anularon un procedimiento de licitación de un contrato público relativo a la ejecución de trabajos de dragado en un puerto debido a que el lugar previsto para el vertido de los sedimentos se encontraba dentro de un lugar que Italia había propuesto a la Comisión como zona de conservación con arreglo a la Directiva sobre los hábitats. Las partes discuten si las autoridades italianas podían invocar, a este respecto, las disposiciones en materia de conservación del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats pese a que el procedimiento de designación del lugar previsto en la Directiva todavía no ha concluido.
II. Marco jurídico
A. Derecho comunitario
2. La Directiva sobre los hábitats entró en vigor, de conformidad con el artículo 191, apartado 2, del Tratado CEE, el 10 de junio de 1992, (3) al ser notificada a los Estados miembros. En el artículo 3, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats se establece la creación de una red ecológica europea coherente de zonas especiales de conservación denominada «Natura 2000». Natura 2000 está integrada, por un lado, por las zonas de protección especial con arreglo a la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (4) (en lo sucesivo, «Directiva sobre protección de aves») y, por otro, por lugares de importancia comunitaria identificados de conformidad con el artículo 4 y con el anexo III de la Directiva sobre los hábitats.
3. Los lugares de importancia comunitaria albergan determinados tipos de hábitats naturales y de especies de los enumerados en los anexos I y II de la Directiva sobre los hábitats. Una parte de estos tipos de hábitats y especies se consideran prioritarios debido a que la Comunidad tiene una especial responsabilidad sobre su conservación en razón de su distribución natural en el territorio europeo de la Comunidad.
4. Según el procedimiento previsto en el artículo 4 de la Directiva sobre los hábitats, inicialmente los Estados miembros debían proponer a la Comisión en el plazo de tres años –es decir, hasta el 10 de mayo de 1995–, tomando como base los criterios científicos que se enuncian en el anexo III (etapa 1), todos los lugares que, debido a la presencia de tipos de hábitats y especies naturales de los enumerados en los anexos I y II, puedan pasar a formar parte de la red Natura 2000. Posteriormente, la Comisión tenía otros tres años –es decir, hasta el 10 de mayo de 1998– para elaborar a partir de dichas propuestas, tomando como base los criterios que se enuncian en el anexo III (etapa 2), una lista comunitaria de lugares de importancia comunitaria incluidos en la red Natura 2000.
5. Los pasajes pertinentes del artículo 4 de la Directiva sobre los hábitats tienen el siguiente tenor:
«1. Tomando como base los criterios que se enuncian en el Anexo III (etapa 1) y la información científica pertinente, cada Estado miembro propondrá una lista de lugares con indicación de los tipos de hábitats naturales de los enumerados en el Anexo I y de las especies autóctonas de las enumeradas en el Anexo II existentes en dichos lugares.[...]
La lista se remitirá a la Comisión en el curso de los tres años siguientes a la notificación de la presente Directiva, junto con la información relativa a cada lugar. [...]
2. Tomando como base los criterios que se enuncian en el Anexo III (etapa 2) y en el marco de cada una de las cinco regiones biogeográficas que se mencionan en el inciso iii) de la letra c) del artículo 1 y del conjunto del territorio a que se refiere el apartado 1 del artículo 2, la Comisión, de común acuerdo con cada uno de los Estados miembros, redactará un proyecto de lista de lugares de importancia comunitaria, basándose en las listas de los Estados miembros, que incluya los lugares que alberguen uno o varios tipos de hábitats naturales prioritarios o una o varias especies prioritarias.
Aquellos Estados miembros en los que los lugares que alberguen uno o varios tipos de hábitats naturales prioritarios y una o varias especies prioritarias representen más del 5 % del territorio nacional podrán solicitar, con el acuerdo de la Comisión, que los criterios enumerados en el Anexo III (etapa 2) se apliquen de un modo más flexible con vistas a la selección del conjunto de los lugares de importancia comunitaria de su territorio.
La lista de lugares seleccionados como lugares de importancia comunitaria, en la que se harán constar los lugares que alberguen uno o varios tipos de hábitats naturales prioritarios o una o varias especies prioritarias, será aprobada por la Comisión mediante el procedimiento mencionado en el artículo 21.
3. La lista que se menciona en el apartado 2 se elaborará en un plazo de seis años a partir de la notificación de la presente Directiva.
4. [...]
5.
Desde el momento en que un lugar figure en la lista a que se refiere el párrafo tercero del apartado 2, quedará sometido a lo dispuesto en los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6.»
6. Para la apreciación de la importancia comunitaria de los lugares contenidos en las listas nacionales, en el anexo III (etapa 2) se dispone lo siguiente:
«1. Todos los lugares definidos por los Estados miembros en la etapa 1 en que existan tipos de hábitats naturales y/o especies prioritarias se considerarán lugares de importancia comunitaria.
2. Para la evaluación de la importancia comunitaria de los demás lugares incluidos en las listas de los Estados miembros, es decir de su contribución al mantenimiento o al restablecimiento en un estado de conservación favorable de un hábitat natural del Anexo I o de una especie del Anexo II y/o a la coherencia de Natura 2000, se tendrán en cuenta los criterios siguientes:
a) el valor relativo del lugar a nivel nacional;
b) la localización geográfica del lugar en relación con las vías migratorias de especies del Anexo II, así como su posible pertenencia a un ecosistema coherente situado a uno y otro lado de una o varias fronteras interiores de la Comunidad;
c) la superficie total del lugar;
d) el número de tipos de hábitats naturales del Anexo I y de especies del Anexo II existentes en el lugar;
e) el valor ecológico global del lugar para la región o regiones biogeográficas de que se trate y/o para el conjunto del territorio a que se hace referencia en el artículo 2, tanto por el aspecto característico o único de los elementos que lo integren como por la combinación de dichos elementos.»
7. Las disposiciones del artículo 6, apartados 2 a 4, a que se hace referencia en el artículo 4, apartado 5, de la Directiva sobre los hábitats establecen el régimen de conservación para los lugares de importancia comunitaria. Con arreglo al artículo 6, apartado 2, los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de dicha Directiva. En los apartados 3 y 4 se regula la aprobación de planes y proyectos. Cuando éstos puedan afectar de forma apreciable a un lugar de importancia comunitaria, deben ser sometidos a una evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. Si las conclusiones de dicha evaluación son negativas, sólo podrá concederse una autorización con arreglo a lo dispuesto en el apartado 4. Con arreglo a este último, un plan o proyecto puede realizarse por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, si no existen soluciones alternativas y el Estado miembro toma cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida.
B. Derecho nacional
8. Italia adaptó su Derecho interno a la Directiva sobre los hábitats mediante el Decreto del Presidente de la República nº 357 de 8 de septiembre de 1997. Según las indicaciones proporcionadas por el órgano jurisdiccional remitente, se trata sustancialmente de una adaptación fiel del Derecho interno a la Directiva, (5) con la que coincide casi literalmente, con la única particularidad de que el procedimiento de evaluación de las repercusiones se limita, con arreglo al artículo 5 del Decreto del Presidente de la República nº 357, a los proyectos sujetos a evaluación de impacto medioambiental regional o estatal cuando por sus dimensiones superan los umbrales que limitan la aplicación de la evaluación de impacto medioambiental. El artículo 3, apartado 2, del Decreto del Presidente de la República nº 357 supedita la aplicación del régimen de conservación a la elaboración de la lista de lugares por parte de la Comisión Europea.
9. Mediante el Decreto del Presidente de la República nº 120 de 12 de marzo de 2003, Italia estableció, tras los acontecimientos que dieron lugar al litigio principal, la categoría constituida por los lugares de importancia comunitaria propuestos.
III. Hechos
10. Italia propuso a la Comisión el lugar «Foce del Timavo» (desembocadura del río Timavo) como lugar de importancia comunitaria. Este lugar alberga, en particular, hábitats prioritarios con arreglo al anexo I de la Directiva sobre los hábitats. Hasta ahora, la Comisión no ha tomado ninguna decisión sobre si dicho lugar se incluye en la lista de lugares de importancia comunitaria prevista en el artículo 4, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats. Sin embargo, hasta la fecha la Comisión únicamente ha elaborado las listas correspondientes a las regiones biogeográficas alpina (6) y macaronésica. (7) El lugar de que se trata se encuentra en la región biogeográfica continental.
11. Las empresas demandantes en el procedimiento principal (en lo sucesivo, «Dragaggi») constituyeron un consorcio para participar en una licitación relativa a trabajos de dragado en el puerto de Monfalcone. De acuerdo con la resolución de adjudicación, resultaron adjudicatarias del contrato. Estaba previsto verter los sedimentos extraídos en un depósito de colmatación dentro del lugar «Foce del Timavo».
12. Sin embargo, el Ministerio italiano de Medio Ambiente no autorizó la adjudicación. La licitación fue anulada con carácter retroactivo alegando que el depósito de colmatación afectado debía considerarse como un lugar de importancia comunitaria. En consecuencia, el depósito de sedimentos debía someterse a una evaluación de las repercusiones en el sentido del Decreto del Presidente de la República nº 357. Según el Ministerio de Medio Ambiente, estaba excluido que pudiera aprobarse el proyecto objeto del presente procedimiento.
13. Los demandantes consideran ilegal la anulación de la licitación, ya que el régimen de conservación de los lugares de importancia comunitaria sólo empieza a aplicarse una vez que la Comisión haya incluido el respectivo lugar en la lista de lugares de importancia comunitaria.
14. En consecuencia, el Consiglio di Stato planteó al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse el artículo 4, apartado 5, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, en el sentido de que las medidas previstas en el artículo 6 y, en particular, en el artículo 6, apartado 3, de la citada Directiva únicamente son obligatorias para los Estados miembros tras la aprobación definitiva por las instituciones comunitarias de la lista de lugares con arreglo a lo dispuesto en el artículo 21 o, por el contrario, al margen de la determinación del momento a partir del cual empieza a contar el plazo para la adopción de las medidas de conservación, debe distinguirse entre inscripciones declarativas y constitutivas (incluyendo entre las primeras las relativas a los lugares de interés prioritario) y, con el fin de garantizar el efecto útil de la Directiva, que tiene por objeto la conservación de los hábitats, en el caso de que un Estado miembro proponga un lugar de importancia comunitaria que albergue tipos de hábitats naturales o especies prioritarios, debe considerarse que existe la obligación de someter a evaluación los planes y proyectos que afecten de manera apreciable a dicho lugar antes incluso de la elaboración de la lista de lugares por parte de la Comisión o de la adopción definitiva de dicha lista a efectos del artículo 21 de la citada Directiva y, básicamente, a partir de la elaboración de la lista nacional?»
IV. Apreciación jurídica
15. La cuestión planteada por el Consiglio di Stato pretende que se dilucide fundamentalmente si y, en su caso, en qué condiciones, los Estados miembros están obligados a proteger los lugares que pueden convertirse en lugares de importancia comunitaria con arreglo a la Directiva sobre los hábitats antes de que la Comisión haya adoptado la lista de lugares de importancia comunitaria. Aunque en el artículo 4, apartado 5, de la Directiva sobre los hábitats sólo se impone la aplicación de las disposiciones en materia de conservación del artículo 6, apartados 2 a 4, una vez que la Comisión haya incluido un lugar en la lista comunitaria de lugares de importancia comunitaria, la Regione Friuli Venezia Giulia sostiene que los Estados miembros deben someter a dichas disposiciones de protección los lugares propuestos que alberguen elementos prioritarios aun antes de dicha inclusión. El Gobierno sueco extiende este principio a todos los lugares propuestos. La Comisión va un paso más allá, pues desea aplicar las disposiciones en materia de conservación a todos los lugares que, por sus características, deban incluirse en la lista comunitaria.
16. En cambio, Dragaggi, invocando el tenor del artículo 4, apartado 5, excluye la existencia de ninguna obligación de conservación derivada de la Directiva sobre los hábitats en tanto la Comisión no haya incluido un lugar en la lista comunitaria. El Gobierno francés se adhiere a la tesis de Dragaggi por lo que respecta a la aplicación del artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva sobre los hábitats a aquellos lugares que todavía no hayan sido incluidos en la lista comunitaria. No obstante, considera que los Estados miembros están obligados a evitar el deterioro de dichos lugares para no comprometer gravemente la consecución de los objetivos de la Directiva.
A. Sobre la aplicación directa del artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva sobre los hábitats
17. Italia estaría obligada a conservar el lugar «Foce del Timavo» en el caso de que las disposiciones del artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva sobre los hábitats fueran directamente aplicables a los lugares de importancia comunitaria antes de la adopción de la lista comunitaria. En principio, las disposiciones de las Directivas a las que no se haya adaptado o no se haya adaptado plenamente el Derecho interno son directamente aplicables una vez expirado el plazo para proceder a dicha adaptación, siempre y cuando las obligaciones que establecen no estén sujetas, desde el punto de vista de su contenido, a condición alguna y sean suficientemente precisas. (8) El Derecho interno de los Estados miembros debía adaptarse a la Directiva sobre los hábitats antes del 10 de julio de 1994.
18. Sin embargo, con arreglo al artículo 4, apartado 5, de la Directiva sobre los hábitats, la aplicación del artículo 6, apartados 2 a 4, de la misma a lugares de importancia comunitaria está supeditada –tal como subrayan Dragaggi y el Gobierno francés– a que la Comisión haya incluido al lugar de que se trate en la lista comunitaria. Esta condición se opone a la aplicación directa del artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva sobre los hábitats. La aplicación directa de dichas disposiciones anticiparía indebidamente la decisión de selección de la Comisión. Tal como alega Dragaggi, en principio sólo la Comisión puede apreciar de manera definitiva, de conformidad con el artículo 4, apartado 2, en relación con el anexo III (etapa 2) de la Directiva sobre los hábitats, si un lugar debe incluirse en la lista comunitaria, ya que sólo ella tiene una visión de conjunto de todo el territorio europeo de los Estados miembros al que se aplica el Tratado CE. (9) En efecto, para elaborar la lista comunitaria, la Comisión debe someter las propuestas de los Estados miembros a una compleja evaluación científica de los respectivos lugares en comparación con otros lugares. Así se desprende ya, por lo que respecta a los lugres que no albergan tipos de hábitats o especies naturales prioritarios, de los criterios del anexo III (etapa 2), punto 2.
19. Es cierto que, de conformidad con el anexo III (etapa 2), punto 1, de la Directiva sobre los hábitats, los lugares propuestos que alberguen elementos prioritarios se consideran automáticamente como lugares de importancia comunitaria. Sin embargo, este automatismo deja de estar garantizado cuando concurren las condiciones descritas en el artículo 4, apartado 2, segunda frase, de la Directiva sobre los hábitats. Con arreglo a la misma, aquellos Estados miembros en los que los lugares que alberguen uno o varios tipos de hábitats naturales prioritarios y una o varias especies prioritarias representen más del 5 % del territorio nacional pueden solicitar, con el acuerdo de la Comisión, que los criterios enumerados en el anexo III (etapa 2) se apliquen de un modo más flexible con vistas la selección del conjunto de los lugares de importancia comunitaria de su territorio. Como es lógico, esta flexibilidad puede extenderse también a los lugares que alberguen elementos prioritarios, ya que los criterios para la selección de otros lugares garantizan en todo caso suficiente margen de flexibilidad.
20. En este contexto, el argumento formulado por la Comisión según el cual si no se ha completado el proceso de aprobación de la lista comunitaria se debe únicamente a que los Estados miembros no han presentado suficientes propuestas no aboga en favor de la aplicación del artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva sobre los hábitats, sino más bien en contra. En efecto, en caso de duda sólo es posible apreciar si concurren los requisitos para una aplicación más flexible de dichas disposiciones una vez que se hayan recibido todas las propuestas del respectivo Estado miembro.
21. Tampoco la analogía establecida por la Regione Friuli Venezia Giulia, el Gobierno sueco y la Comisión con la jurisprudencia relativa a las zonas de protección de aves no designadas resulta pertinente. En relación con dichas zonas, el Tribunal de Justicia ha declarado que aquellas zonas no declaradas zonas de protección especial aunque hubieran debido serlo deben protegerse con arreglo a lo dispuesto en el artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre protección de aves. (10) Dragaggi y el Gobierno francés objetan, con razón, que las zonas de protección de aves son designadas únicamente por los Estados miembros, mientras que los lugares de importancia comunitaria tan sólo son propuestos por los Estados miembros, pero son seleccionados por la Comisión.
22. Así pues, en el presente caso está excluida la aplicación directa del artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva sobre los hábitats.
B. Sobre la existencia de una prohibición temporal de deterioro
23. Aun así, las omisiones de los Estados miembros y de la Comisión en el proceso de ejecución de la Directiva no deben suponer que la protección perseguida por ésta no llegue finalmente a concretarse. Además, si se tiene en cuenta el principio general del Derecho constituido por la prohibición de venire contra factum proprium
y el principio de cooperación leal, de los mismos se desprende cuando menos una prohibición temporal de deterioro.
1. Sobre los fundamentos de la prohibición temporal de deterioro
24. Tal como subrayan el Gobierno sueco y la Regione Friuli Venezia Giulia, sería contradictorio el que, por un lado, los Estados miembros propusieran determinados lugares para formar parte de la red Natura 2000 y, por otro, permitieran que se vieran afectadas las características que los califican para formar parte de dicha red. (11) Semejante forma de proceder sería incompatible con la prohibición de venire contra factum proprium.
25. La prohibición de venire contra factum proprium
reviste una especial importancia en el procedimiento de elaboración de la lista comunitaria, ya que la alteración o deterioro de los lugares propuestos pondría en cuestión el desarrollo ordenado del proceso de decisión y, por ende, el principio de cooperación leal. La Comisión sólo puede seleccionar adecuadamente los mejores lugares en la medida en que los inventarios proporcionados por los Estados miembros reflejen fielmente el estado de dichos lugares. En cambio, si determinados lugares se han visto alterados o deteriorados de otro modo entretanto, las bases de la decisión de la Comisión quedarían falseadas. En la práctica, este problema se plantea aún con mayor agudeza, ya que los Estados miembros se han retrasado mucho a la hora de proponer lugares (12) y, según la Comisión, hasta la fecha dichas propuestas siguen sin cumplir con las exigencias de la Directiva. (13) En consecuencia, la Comisión ha sometido a las propuestas, conjuntamente con los Estados miembros, a una evaluación preliminar (14) para detectar posibles deficiencias. Ahora bien, también los resultados de esta evaluación preliminar se verían a su vez cuestionados si se produce un deterioro de las propuestas ya presentadas.
26. Además, la obligación de conservación se deriva también de la prohibición de frustración de los fines del Derecho comunitario. Con arreglo al artículo 10 CE, párrafo segundo, al que se remiten también la Regione Friuli Venezia Giulia, el Gobierno sueco y la Comisión, los Estados miembros deben abstenerse de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines del Tratado. El concepto de fines del Tratado comprende los objetivos establecidos en el Derecho derivado y, en particular, en las Directivas. En efecto, tal como observan la Comisión y el Gobierno francés, del artículo 10 CE, párrafo segundo, en relación con el artículo 249 CE, párrafo tercero, el Tribunal de Justicia ha deducido que, durante el plazo de adaptación del Derecho interno a una Directiva fijado por la propia Directiva, los Estados miembros deben abstenerse de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente el resultado prescrito por la Directiva. (15)
27. La Directiva sobre los hábitats tiene por objeto, en particular, crear una red que integre los lugares de importancia comunitaria reconocidos por la Comisión. A este respecto, la Comisión debe basarse en un inventario exhaustivo de los lugares que, a nivel nacional, posean un interés ecológico pertinente en relación con el objetivo de conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres perseguido por la Directiva. (16) Si no existiera una obligación de conservación, sería de temer que, antes de la elaboración de las listas comunitarias, se produjeran hechos consumados y se perdieran partes irreemplazables del patrimonio natural europeo común de forma irreversible. Ello comprometería gravemente tanto el objetivo de la Directiva sobre los hábitats como su efecto útil, invocado por la Regione Friuli Venezia Giulia, por el Gobierno sueco y por la Comisión.
28. En consecuencia, también la prohibición de frustración de los fines del Derecho comunitario se opone a una alteración o deterioro de los lugares propuestos en la medida en que puedan comprometer la ulterior creación de la red Natura 2000. Eso es lo que sucedería si los lugares afectados dejaran de cumplir los requisitos para ser incluidos en la red Natura 2000 o si se redujera su contribución a dicha red. En el presente caso, no es necesario dilucidar si la prohibición de frustración de los fines del Derecho comunitario –a diferencia de las demás razones aducidas para la existencia de la obligación de conservación anteriormente expuestas– exige también la protección de lugares no propuestos que, por sus características, claramente deberían ser incluidos en la red Natura 2000. Como se sabe, Italia propuso el lugar «Foce del Timavo», el único controvertido en el presente asunto, como lugar de importancia comunitaria.
29. Por consiguiente, sería incompatible con la Directiva sobre los hábitats, con la prohibición de venire contra factum proprium
en relación con el principio de cooperación leal entre los Estados miembros y la Comisión –en especial por lo que respecta al desarrollo ordenado del proceso de decisión– y con la prohibición de frustración de los fines del Derecho comunitario el que los Estados miembros alteraran o deterioraran de otro modo los lugares propuestos a la Comisión antes de que ésta tome su decisión.
2. Sobre el alcance de la prohibición temporal de deterioro
30. El alcance temporal, tras la presentación de una propuesta, de la prohibición temporal de deterioro impuesta a los Estados miembros no puede ser ilimitado, ya que lo que se pretende es salvar el período que transcurra hasta la elaboración de la lista comunitaria. Del desarrollo de este proceso tal como está previsto en el artículo 4, apartados 1 y 3, de la Directiva sobre los hábitats cabe deducir que, tras recibir las propuestas de los Estados miembros, la Comisión tiene tres años para decidir sobre el proyecto de lista comunitaria. Este plazo tan sólo debe comenzar a contar una vez que los Estados miembros hayan cumplido plenamente su obligación de presentar propuestas con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, ya que sólo sobre esa base la Comisión puede decidir adecuadamente qué lugares deben incluirse en la lista comunitaria. Los Estados miembros habrán cumplido con su obligación cuando hayan transmitido a la Comisión un inventario exhaustivo de los lugares que, a nivel nacional, posean un interés ecológico pertinente en relación con el objetivo de conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres perseguido por la Directiva. (17)
31. El alcance material de la obligación de conservación se desprende del objetivo de la Directiva, a saber, la conservación de la red Natura 2000 en ponderación con otros intereses. (18) Para garantizar la consecución de dicho objetivo, es necesario que el contenido normativo material del régimen de conservación produzca sus efectos desde ese mismo momento. En consecuencia, los Estados miembros están obligados a evitar el deterioro y las alteraciones apreciables con arreglo a lo dispuesto en el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats. Además, los proyectos que puedan afectar a un lugar como tal sólo pueden aprobarse si se cumplen los criterios establecidos en el artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, es decir, por razones imperiosas de interés público de primer orden y cuando no existan soluciones alternativas. (19) Al fin y al cabo, si se incluyen las medidas en su caso necesarias para garantizar la coherencia de Natura 2000, también se conservan los elementos que sirven de base para la apreciación de la Comisión. Por último, debe exigirse que se apliquen las obligaciones de información recogidas en dicha disposición para que la Comisión sea informada de cualquier modificación en los elementos que sirven de base para su apreciación. En cambio, no parece procedente trasladar las restantes disposiciones procesales del artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva sobre los hábitats. (20)
32. En relación con el presente asunto, de ello cabría deducir que el lugar «Foce del Timavo» propuesto por Italia debe ser protegido contra su deterioro en el caso de que todavía no haya expirado el plazo de tres años desde la presentación de un número suficientes de propuestas italianas a la Comisión. (21) No obstante, de la prohibición de deterioro no se desprendería forzosamente que la ejecución del contrato licitado fuera incompatible con esta obligación de conservación. A este respecto, el órgano jurisdiccional nacional deberá examinar las objeciones formuladas por Dragaggi según las cuales la delimitación del lugar «Foce del Timavo» es indefendible por lo que respecta a los depósitos de colmatación artificiales y que, en la zona del depósito de colmatación, no se encuentra ningún tipo de hábitat natural ni especie prioritarios que puedan verse afectados. No obstante, a este respecto debe señalarse que también debe evitarse que se vean afectadas especies y tipos de hábitats no prioritarios con arreglo a la Directiva sobre los hábitats, incluidas las especies típicas de estos tipos de hábitats. (22)
3.	Conclusión provisional
33. En resumen, procede declarar que los Estados miembros están obligados, con arreglo a la Directiva sobre los hábitats, en relación, en particular, con el principio de lealtad comunitaria, a evitar el deterioro de los lugares que han propuesto hasta la expiración del plazo de tres años tras el envío de un inventario exhaustivo de los lugares que, a nivel nacional, posean un interés ecológico pertinente en relación con el objetivo de conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres perseguido por la Directiva.
C. Sobre los efectos sobre terceros
34. De acuerdo con las consideraciones anteriores, las autoridades italianas están temporalmente obligadas a proteger el lugar «Foce del Timavo» contra su deterioro. Cabe preguntarse si esto es algo que pueda oponerse a los particulares, en el presente caso a Dragaggi.
35. Con arreglo a una reiterada jurisprudencia, una directiva no puede crear obligaciones para los particulares, de modo que la directiva como tal no puede ser invocada contra ellos. (23) Esta jurisprudencia se refería, por un lado, a la aplicación de directivas en las relaciones de Derecho civil entre particulares (24) y, por otro, a obligaciones de los particulares frente al Estado, especialmente en el ámbito del Derecho penal. (25) De la sentencia Busseni, (26) referida al rango de un crédito de la Comunidad dentro del pasivo de una quiebra, cabe deducir, por lo demás, que las directivas directamente aplicables no pueden cuestionar situaciones jurídicas protegidas por el Derecho comunitario. Estos principios deben aplicarse también en relación con la prohibición de deterioro que se ha desarrollado aquí en relación con una disposición condicional de la Directiva.
36. A la aplicación de la prohibición de deterioro tan sólo podría oponerse, en el presente caso, una situación jurídica protegida por el Derecho comunitario de Dragaggi que le dé derecho a la adjudicación del contrato controvertido. Desde el punto de vista del Derecho en materia de contratos públicos, existen indicios de que las autoridades italianas deben cumplir con sus obligaciones de conservación mediante la anulación del procedimiento de licitación. Las disposiciones comunitarias en materia de adjudicación de contratos públicos, cuya aplicabilidad no puede examinarse en el presente caso a falta de otras indicaciones, no obligan a una entidad adjudicadora a llevar a término el procedimiento de adjudicación. (27) El Derecho comunitario ni siquiera establece que la suspensión de un procedimiento de licitación deba limitarse a casos excepcionales o basarse necesariamente en motivos graves. (28)
37. En el caso de que Dragaggi haya adquirido ya una situación jurídica protegida por el Derecho comunitario, las autoridades italianas tendrían cuando menos la obligación de agotar todas las demás posibilidades para evitar que dicha situación resultara lesionada. Cabría pensar en el ejercicio de posibles derechos de resolución del contrato o en la realización de esfuerzos para alcanzar soluciones de mutuo acuerdo, por ejemplo con el objetivo de evitar los daños en la ejecución del contrato.
V. Conclusión
38. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la petición de decisión prejudicial:
«Los Estados miembros están obligados, con arreglo a la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, en relación, en particular, con el principio de lealtad comunitaria, a evitar el deterioro de los lugares que han propuesto hasta la expiración del plazo de tres años tras el envío de un inventario exhaustivo de los lugares que, a nivel nacional, posean un interés ecológico pertinente en relación con el objetivo de conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres perseguido por la Directiva.»
(1) .
(2)
–	DO L 206, p. 7.
(3)
–	Fecha según CELEX; sorprendentemente, en las sentencias de 26 de junio de 1997, Comisión/Grecia (C‑329/96, Rec. p. I-3749), apartado 2, y de 11 de diciembre de 1997, Comisión/Alemania (C‑83/97, Rec. p. I-7191), apartado 2, el Tribunal de Justicia consideró que la notificación se había producido el 5 de junio de 1992.
(4)
–	DO L 103, p. 1; EE 15/02, p. 125.
(5)
–	Sin embargo, véase la sentencia de 20 de marzo de 2003, Comisión/Italia (C‑143/02, Rec. p. I‑2877), sobre la adaptación incorrecta del Derecho interno a los artículos 5, 6 y 7 de la Directiva sobre los hábitats.
(6)
–	Decisión 2004/69/CE de la Comisión, de 22 de diciembre de 2003, por la que se adopta la lista de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica alpina (DO 2004, L 14, p. 21).
(7)
–	Decisión 2002/11/CE de la Comisión, de 28 de diciembre de 2001, por la que se aprueba la lista de lugares de importancia comunitaria con respecto a la región biogeográfica macaronésica, en aplicación de la Directiva 92/43/CEE del Consejo (DO 2002, L 5, p. 16).
(8)
–	Véase, entre otras, la sentencia de 11 de julio de 2002, Marks & Spencer (C‑62/00, Rec. p. I‑6325), apartado 25, así como la jurisprudencia citada en el mismo.
(9)
–	Sentencias de 7 de noviembre de 2000, First Corporate Shipping (C‑371/98, Rec. p. I-9235), apartado 23, y de 11 de septiembre de 2001, Comisión/Irlanda (C‑67/99, Rec. p. I‑5757), apartado 35, Comisión/Alemania (C‑71/99, Rec. p. I‑5811), apartado 28, y Comisión/Francia (C‑220/99, Rec. p. I‑5831), apartado 32.
(10)
–	Sentencias de 2 de agosto de 1993, Comisión/España, denominada «Santoña» (C‑355/90, Rec. p. I‑4221), apartado 22, y de 7 de diciembre de 2000, Comisión/Francia, denominada «Basses Corbières» (C‑374/98, Rec. p. I‑10799), apartado 49.
(11)
–	En este sentido, véase también la sentencia de 28 de febrero de 1991, Comisión/Alemania, denominada «diques de Leybucht» (C‑57/89, Rec. p. I‑883), apartado 20.
(12)
–	A este respecto, ya han recaído las sentencias citadas en la nota 9 supra
en los procedimientos por incumplimiento seguidos contra Irlanda, Alemania y Francia.
(13)
–	Según el Natura Barometer de la Comisión, actualizado a 12 de mayo de 2004, http://europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/useful_info/barometer/barometer.htm
(consultado el 4 de junio de 2004), tan sólo los Países Bajos han presentado una lista de propuestas que se considera «largely complete/largement complète», mientras que la conclusión relativa a los demás antiguos Estados miembros, incluida Italia, tiene el siguiente tenor: «substantial but still incomplete/substantielle mais encore incomplète».
(14)
–	Véase, en relación con la región biogeográfica continental, European Commission Directorate-General-Environment and European Environmental Agency/European Topic Center on Nature Protection and Biodiversity, Continental Region, Conclusions on representativity within pSCI of habitat types and species, Doc. Cont./C/ rev.2 de diciembre de 2002, http://europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/natura_2000_network/biogeographic_regions/continental/pdf/conclusions_continental.pdf
(consultado el 4 de julio de 2004).
(15)
–	Sentencias de 18 de diciembre de 1997, Inter-Environnement Wallonie (C‑129/96, Rec. p. I‑7411), apartado 45; de 8 de mayo de 2003, ATRAL (C‑14/02, Rec. p. I‑4431), apartado 58, y de 5 de febrero de 2004, Rieser Internationale Transporte (C‑157/02, Rec. p. I-0000), apartado 66.
(16)
–	Véanse las sentencias, citadas en la nota 9 supra, First Corporate Shipping, apartado 22; Comisión/Irlanda, apartado 34; Comisión/Alemania, apartado 27, y Comisión/Francia, apartado 31.
(17)
–	Véanse las referencias proporcionadas en la nota 16 supra .
(18)
–	Véase la sentencia de 11 de julio de 1996, Royal Society for the Protection of Birds (C‑44/95, Rec. p. I‑3805), apartados 37 y ss.
(19)
–	En relación con el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, véanse mis conclusiones de 30 de enero de 2004, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee (C‑127/02, Rec. p. I-0000), puntos 116 y ss.
(20)
–	No obstante, existen consideraciones prácticas en favor de la aplicación del régimen de conservación de los lugares de importancia comunitaria en su conjunto a los lugares propuestos. Algunos Estados miembros –entre ellos, Italia– han llegado incluso a adoptar disposiciones en ese sentido.
(21)
–	Ahora bien, la Comisión considera, de acuerdo con el Natura Barometer citado en la nota 13 supra,
que las propuestas italianas son sustanciales pero todavía incompletas.
(22)
–	Véase el artículo 1, letra e), de la Directiva sobre los hábitats.
(23)
–	Sentencias de 26 de febrero de 1986, Marshall (152/84, Rec. p. 723), apartado 48; de 11 de junio de 1987, Pretore di Salò/X (14/86, Rec. p. 2545), apartado 19, y de 14 de julio de 1994, Faccini Dori (C‑91/92, Rec. p. I‑3325), apartados 20 y ss.
(24)
–	Sentencias Faccini Dori y Marshall, citadas en la nota 23 supra .
(25)
–	Sentencias de 8 de octubre de 1987, Kolpinghuis Nijmegen (80/86, Rec. p. 3969), apartados 6 y ss., y Pretore di Salò/X, citada en la nota 23 supra .
(26)
–	Sentencia de 22 de febrero de 1990 (C‑221/88, Rec. p. I‑495), apartados 23 y ss.
(27)
–	 Sentencia de 18 de junio de 2002, HI (C‑92/00, Rec. p. I‑5553), apartado 41.
(28)
–	Sentencia de 16 de septiembre de 1999, Fracasso y Leitschutz (C‑27/98, Rec. p. I‑5697), apartado 23.