URTEIL DES GERICHTSHOFS (Fünfte Kammer)
23. April 2026(*)
„ Vorlage zur Vorabentscheidung – Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts – Richtlinie 2008/115/EG – Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger – Art. 11 Abs. 2 – Einreiseverbot – Dauer – Nationale Regelung, die in bestimmten Fällen in der Regel ein unbefristetes Einreise- und Aufenthaltsverbot verlangt – Terroristische Gefahr “
In der Rechtssache C‑446/24
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Deutschland) mit Beschluss vom 17. Juni 2024, beim Gerichtshof eingegangen am 25. Juni 2024, in dem Verfahren
Freie Hansestadt Bremen
gegen
DT
erlässt
DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)
unter Mitwirkung der Kammerpräsidentin M. L. Arastey Sahún sowie der Richter J. Passer, E. Regan (Berichterstatter), D. Gratsias und B. Smulders,
Generalanwalt: J. Richard de la Tour,
Kanzler: M. Siekierzyńska, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 19. Juni 2025,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
–        der Freien Hansestadt Bremen, vertreten durch F. Müller als Bevollmächtigte,
–        von DT, vertreten durch C. Graebsch, Hochschullehrerin,
–        der deutschen Regierung, vertreten durch J. Möller und R. Kanitz als Bevollmächtigte,
–        der dänischen Regierung, vertreten durch D. Elkan, M. Jespersen und C. A.‑S. Maertens als Bevollmächtigte,
–        der schwedischen Regierung, vertreten durch J. Olsson als Bevollmächtigten,
–        der Europäischen Kommission, vertreten durch A. Katsimerou und M. Wasmeier als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 2. Oktober 2025
folgendes
Urteil
1        Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 3 Nr. 6 und Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger (ABl. 2008, L 348, S. 98).
2        Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Freien Hansestadt Bremen (Deutschland) und DT wegen eines gegen DT angeordneten Einreise- und Aufenthaltsverbots für Deutschland.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
3        In den Erwägungsgründen 2, 6 und 14 der Richtlinie 2008/115 heißt es:
„(2)      Auf seiner Tagung am 4. und 5. November 2004 in Brüssel forderte der Europäische Rat zur Festlegung einer wirksamen Rückkehr- und Rückübernahmepolitik auf, die auf gemeinsamen Normen beruht, die gewährleisten, dass die betreffenden Personen unter vollständiger Achtung der Grundrechte auf menschenwürdige Weise zurückgeführt werden.
…
(6)      Die Mitgliedstaaten sollten gewährleisten, dass der illegale Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen im Wege eines fairen und transparenten Verfahrens beendet wird. Im Einklang mit allgemeinen Grundsätzen des EU-Rechts sollten Entscheidungen gemäß dieser Richtlinie auf Grundlage des Einzelfalls und anhand objektiver Kriterien getroffen werden, was bedeutet, dass die Erwägungen über den bloßen Tatbestand des illegalen Aufenthalts hinausreichen sollten. Wenn die Mitgliedstaaten Standardformulare für Entscheidungen in Bezug auf die Rückkehr (nämlich Rückkehrentscheidungen sowie – gegebenenfalls – Entscheidungen über ein Einreiseverbot oder eine Abschiebung) verwenden, sollten sie diesen Grundsatz wahren und alle anwendbaren Bestimmungen dieser Richtlinie strikt beachten.
…
(14)      Die Wirkung der einzelstaatlichen Rückführungsmaßnahmen sollte durch die Einführung eines Einreiseverbots, das die Einreise in das Hoheitsgebiet sämtlicher Mitgliedstaaten und den dortigen Aufenthalt verbietet, europäischen Zuschnitt erhalten. Die Dauer des Einreiseverbots sollte in Anbetracht der jeweiligen Umstände des Einzelfalls festgesetzt werden und im Regelfall fünf Jahre nicht überschreiten. …“
4        Art. 1 („Gegenstand“) der Richtlinie lautet:
„Diese Richtlinie enthält gemeinsame Normen und Verfahren, die in den Mitgliedstaaten bei der Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger im Einklang mit den Grundrechten als allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschafts- und des Völkerrechts, einschließlich der Verpflichtung zum Schutz von Flüchtlingen und zur Achtung der Menschenrechte, anzuwenden sind.“
5        Art. 3 („Begriffsbestimmungen“) der Richtlinie bestimmt:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnen die Ausdrücke
…
4.      ‚Rückkehrentscheidung‘: die behördliche oder richterliche Entscheidung oder Maßnahme[,] mit der der illegale Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen festgestellt und eine Rückkehrverpflichtung auferlegt oder festgestellt wird;
…
6.      ‚Einreiseverbot‘: die behördliche oder richterliche Entscheidung oder Maßnahme, mit der die Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten und der dortige Aufenthalt für einen bestimmten Zeitraum untersagt [werden] und die mit einer Rückkehrentscheidung einhergeht;
…“
6        In Art. 11 („Einreiseverbot“) der Richtlinie heißt es:
„(1)      Rückkehrentscheidungen gehen mit einem Einreiseverbot einher,
a)      falls keine Frist für eine freiwillige Ausreise eingeräumt wurde oder
b)      falls der Rückkehrverpflichtung nicht nachgekommen wurde.
In anderen Fällen kann eine Rückkehrentscheidung mit einem Einreiseverbot einhergehen.
(2)      Die Dauer des Einreiseverbots wird in Anbetracht der jeweiligen Umstände des Einzelfalls festgesetzt und überschreitet grundsätzlich nicht fünf Jahre. Sie kann jedoch fünf Jahre überschreiten, wenn der Drittstaatsangehörige eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder die nationale Sicherheit darstellt.
(3)      Die Mitgliedstaaten prüfen die Aufhebung oder Aussetzung eines Einreiseverbots, wenn Drittstaatsangehörige, gegen die ein Einreiseverbot nach Absatz 1 Unterabsatz 2 verhängt wurde, nachweisen können, dass sie das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats unter uneingeschränkter Einhaltung einer Rückkehrentscheidung verlassen haben.
…
Die Mitgliedstaaten können in Einzelfällen aus humanitären Gründen von der Verhängung eines Einreiseverbots absehen oder ein Einreiseverbot aufheben oder aussetzen.
Die Mitgliedstaaten können in Einzelfällen oder bestimmten Kategorien von Fällen ein Einreiseverbot aus sonstigen Gründen aufheben oder aussetzen.
…“
Deutsches Recht
7        § 11 („Einreise- und Aufenthaltsverbot“) des Gesetzes über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet vom 30. Juli 2004 (BGBl. 2004 I S. 1950) in seiner auf den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens anwendbaren Fassung (im Folgenden: AufenthG) bestimmt:
„…
(4)      Das Einreise- und Aufenthaltsverbot kann zur Wahrung schutzwürdiger Belange des Ausländers oder, soweit es der Zweck des Einreise- und Aufenthaltsverbots nicht mehr erfordert, aufgehoben oder die Frist des Einreise- und Aufenthaltsverbots verkürzt werden. …
…
(5a)      … Eine Verkürzung der Frist oder Aufhebung des Einreise- und Aufenthaltsverbots ist grundsätzlich ausgeschlossen. Die oberste Landesbehörde kann im Einzelfall Ausnahmen hiervon zulassen.
(5b)      Wird der Ausländer auf Grund einer Abschiebungsanordnung nach § 58a aus dem Bundesgebiet abgeschoben, soll ein unbefristetes Einreise- und Aufenthaltsverbot erlassen werden. In den Fällen des Absatzes 5a oder wenn der Ausländer wegen eines in § 54 Absatz 1 Nummer 1, 2 oder Nummer 2a genannten Ausweisungsinteresses ausgewiesen worden ist, kann im Einzelfall ein unbefristetes Einreise- und Aufenthaltsverbot erlassen werden. Absatz 5a Satz 3 und 4 gilt entsprechend.
…“
8        § 58a („Abschiebungsanordnung“) Abs. 1 AufenthG sieht vor:
„Die oberste Landesbehörde kann gegen einen Ausländer auf Grund einer auf Tatsachen gestützten Prognose zur Abwehr einer besonderen Gefahr für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder einer terroristischen Gefahr ohne vorhergehende Ausweisung eine Abschiebungsanordnung erlassen. Die Abschiebungsanordnung ist sofort vollziehbar; einer Abschiebungsandrohung bedarf es nicht.
…“
Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefrage
9        Der Kläger des Ausgangsverfahrens ist ein russischer Staatsangehöriger, der mit einer Aufenthaltserlaubnis in Bremen (Deutschland) gelebt hat.
10      Am 13. März 2017 erließ der Senator für Inneres der Freien Hansestadt Bremen (im Folgenden: Senator für Inneres) gegen den Kläger eine Abschiebungsanordnung gemäß § 58a AufenthG in die Russische Föderation, weil nach den Erkenntnissen der zuständigen Sicherheitsbehörden die Gefahr bestehe, dass der Kläger in Deutschland einen Terroranschlag begehe.
11      Nach erfolgloser Anrufung des Bundesverwaltungsgerichts (Deutschland), des Bundesverfassungsgerichts (Deutschland) und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte wurde der Kläger am 4. September 2017 in die Russische Föderation abgeschoben. In diesem Drittstaat lebt er derzeit.
12      Mit Bescheid vom 1. Dezember 2017 entschied die kommunale Ausländerbehörde der Stadtgemeinde Bremen (Deutschland), dass die Abschiebungswirkung aufgrund von § 58a AufenthG nicht auf eine bestimmte Dauer befristet werde.
13      Mit rechtskräftig gewordenem Urteil vom 3. Dezember 2021 hob das Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Deutschland) diesen Bescheid mit der Begründung auf, dass gegen den Kläger des Ausgangsverfahrens noch überhaupt kein Einreise- und Aufenthaltsverbot für das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten erlassen worden sei.
14      Mit Bescheid vom 1. Februar 2022 ordnete der Senator für Inneres gegen den Kläger des Ausgangsverfahrens ein unbefristetes Einreise- und Aufenthaltsverbot für Deutschland an. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass ein solches unbefristetes Verbot nach § 11 Abs. 5b Satz 1 AufenthG gegenüber Personen, die aufgrund einer Abschiebungsanordnung nach § 58a AufenthG abgeschoben worden seien, in der Regel zu erlassen sei. Gründe, im Fall des Klägers des Ausgangsverfahrens davon ausnahmsweise abzuweichen, lägen unter Berücksichtigung nachrichtendienstlicher Erkenntnisse über sein Verhalten nach der Abschiebung und seiner sozialen und familiären Verbindungen zu Deutschland nicht vor. Es sei weiterhin zu befürchten, dass der Kläger des Ausgangsverfahrens nach einer Einreise in das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland dort einen terroristischen Anschlag begehen werde.
15      Auf die Klage des Klägers des Ausgangsverfahrens gegen den Bescheid vom 1. Februar 2022 hob das Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen diesen mit der Begründung auf, dass § 11 Abs. 5b Satz 1 AufenthG nicht angewandt werden dürfe, da die Verhängung eines unbefristeten Einreise- und Aufenthaltsverbots für das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten nicht mit Art. 3 Nr. 6 und Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2008/115 vereinbar sei.
16      Die Freie Hansestadt Bremen legte gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen Berufung beim Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Deutschland), dem vorlegenden Gericht, ein.
17      Dieses führt aus, dass gegen den Kläger des Ausgangsverfahrens aufgrund von § 11 Abs. 5b Satz 1 AufenthG ein unbefristetes Einreise- und Aufenthaltsverbot für Deutschland verhängt worden sei. Art. 3 Nr. 6 der Richtlinie 2008/115 definiere „Einreiseverbot“ jedoch als behördliche oder richterliche Entscheidung oder Maßnahme, mit der die Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten und der dortige Aufenthalt „für einen bestimmten Zeitraum untersagt“ würden, und nach Art. 11 Abs. 2 dieser Richtlinie sei für dieses Verbot eine „Dauer“ festzusetzen. Es stelle sich daher die Frage, ob diese Richtlinienbestimmungen dahin auszulegen seien, dass sie der Verhängung eines unbefristeten Einreiseverbots für das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten entgegenstünden, wie es § 11 Abs. 5b Satz 1 AufenthG bei Ausländern, deren Aufenthalt zur Abwehr einer terroristischen Gefahr nach § 58a AufenthG beendet worden sei, als Regelfall vorsehe.
18      Das vorlegende Gericht hält eine Vorlage an den Gerichtshof für erforderlich, da der Gerichtshof über diese Frage bislang noch nicht entschieden habe und sie von nationalen Gerichten, der deutschen Bundesregierung und dem Schrifttum in Deutschland unterschiedlich beantwortet werde.
19      Konkret befürworte ein Teil des Schrifttums in Deutschland das Urteil des Verwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen. Nach diesem Teil des Schrifttums habe der Gerichtshof im Urteil vom 19. September 2013, Filev und Osmani (C‑297/12, EU:C:2013:569, Rn. 27), bereits festgestellt, aus den Worten „[d]ie Dauer des Einreiseverbots wird festgesetzt“ in Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Richtlinie 2008/115 gehe klar hervor, dass eine Verpflichtung für die Mitgliedstaaten bestehe, alle Einreiseverbote für ihr Hoheitsgebiet zu befristen, unabhängig von einem hierauf gerichteten Antrag des betroffenen Drittstaatsangehörigen. Diese Auslegung werde durch die Definition des Begriffs „Einreiseverbot“ in Art. 3 Nr. 6 der Richtlinie gestützt. Im Übrigen folge nichts Gegenteiliges aus der Empfehlung (EU) 2017/2338 der Kommission vom 16. November 2017 für ein gemeinsames „Rückkehr-Handbuch“, das von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten bei der Durchführung rückkehrbezogener Aufgaben heranzuziehen ist (ABl. 2017, L 339, S. 83), in dem es u. a. heiße: „Keine unbegrenzten Einreiseverbote: Die Dauer des Einreiseverbots ist ein entscheidender Aspekt der Entscheidung über dieses Verbot.“
20      Ein anderer Teil des Schrifttums in Deutschland vertrete jedoch die Auffassung, das in § 11 Abs. 5b Satz 1 AufenthG vorgesehene unbefristete Einreise- und Aufenthaltsverbot sei mit Art. 3 Nr. 6 und Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2008/115 vereinbar. Einige Autoren, die diese Auslegung verträten, seien der Ansicht, die Europäische Kommission habe in dem mit dieser Empfehlung erstellten Rückkehr-Handbuch die „systematische Verhängung lebenslanger Einreiseverbote … ohne dabei die Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen“ als Verstoß gegen diese Richtlinie bezeichnet. Ihrer Ansicht nach sei § 11 Abs. 5b Satz 1 AufenthG mit der Richtlinie vereinbar, da er nur die Fälle von § 58a AufenthG, also vor allem terroristische Gefährder, betreffe. Schließlich sei Rn. 27 des Urteils vom 19. September 2013, Filev und Osmani (C‑297/12, EU:C:2013:569), im Kontext der Vorlagefrage zu betrachten, die dem Gerichtshof in der diesem Urteil zugrunde liegenden Rechtssache gestellt worden sei. In dieser Frage sei es nur darum gegangen, ob eine nationale Bestimmung, die die Befristung eines Einreiseverbots davon abhängig mache, dass der betreffende Drittstaatsangehörige einen Antrag auf Gewährung einer solchen Befristung stelle, mit dem Unionsrecht vereinbar sei.
21      Unter diesen Umständen hat das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Sind Art. 3 Nr. 6 und Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2008/115 dahin gehend auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, nach der gegen eine Person, deren Aufenthaltsrecht beendet und gegen die eine Rückkehrentscheidung erlassen wurde, weil sie eine terroristische Gefahr darstellt, in der Regel ein unbefristetes Einreiseverbot zu erlassen ist?
Zur Vorlagefrage
Vorbemerkungen
22      Der Kläger des Ausgangsverfahrens macht geltend, in Anbetracht des Zeitraums zwischen dem Erlass der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Rückkehrentscheidung am 13. März 2017 und dem Erlass des ihn betreffenden Einreiseverbots am 1. Februar 2022 könne nicht davon ausgegangen werden, dass dieses Verbot mit der Rückkehrentscheidung verbunden sei, wie es die Richtlinie 2008/115 verlange. Mit seinem Vorbringen stellt der Kläger des Ausgangsverfahrens somit die Anwendbarkeit dieser Richtlinie auf eine Situation wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende in Abrede.
23      Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass Art. 3 Nr. 6 der Richtlinie 2008/115 das „Einreiseverbot“ als die behördliche oder richterliche Entscheidung oder Maßnahme definiert, mit der die Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten und der dortige Aufenthalt für einen bestimmten Zeitraum untersagt werden und die „mit einer Rückkehrentscheidung einhergeht“, wobei die letztgenannte Entscheidung in Art. 3 Nr. 4 der Richtlinie als die behördliche oder richterliche Entscheidung oder Maßnahme definiert wird, mit der der illegale Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen festgestellt und eine Rückkehrverpflichtung auferlegt oder festgestellt wird.
24      Im Übrigen „gehen“ gemäß Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie Rückkehrentscheidungen mit einem Einreiseverbot „einher“, falls keine Frist für die freiwillige Ausreise eingeräumt wurde oder falls der Rückkehrverpflichtung nicht nachgekommen wurde. In anderen Fällen kann eine Rückkehrentscheidung mit einem „Einreiseverbot“ „einhergehen“.
25      Aus den Erwägungen in den Rn. 23 und 24 des vorliegenden Urteils ergibt sich, dass ein „Einreiseverbot“ im Sinne der Richtlinie 2008/115 eine Rückkehrentscheidung dadurch ergänzen soll, dass dem Betroffenen verboten wird, während eines bestimmten Zeitraums nach seiner „Rückkehr“, wie sie in Art. 3 Nr. 3 dieser Richtlinie definiert wird, also nach seiner Ausreise aus dem Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten, erneut in dieses Gebiet einzureisen und sich darin aufzuhalten. Ein Einreiseverbot entfaltet folglich seine Wirkungen erst ab dem Zeitpunkt, zu dem der Betreffende dieses Gebiet tatsächlich verlässt (Urteil vom 3. Juni 2021, Westerwaldkreis, C‑546/19, EU:C:2021:432, Rn. 52 und die dort angeführte Rechtsprechung).
26      Wie sich aus der Rechtsprechung ergibt, muss ein Einreiseverbot jedoch nicht notwendigerweise gleichzeitig mit einer Rückkehrentscheidung oder auch nur kurz nach dem Erlass einer solchen Entscheidung ergehen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 1. August 2025, Al Hoceima und Boghni, C‑636/23 und C‑637/23, EU:C:2025:603, Rn. 66). Vielmehr genügt es, dass dieses „Einreiseverbot“ im Anschluss an die Entscheidung erlassen wurde, mit der der Aufnahmemitgliedstaat dem betreffenden Drittstaatsangehörigen aus demselben Grund sein Recht zum Aufenthalt in seinem Hoheitsgebiet entzogen hat (vgl. entsprechend Urteil vom 27. April 2023, M. D. [Verbot der Einreise nach Ungarn], C‑528/21, EU:C:2023:341, Rn. 80).
27      Im vorliegenden Fall geht aus dem Vorlagebeschluss hervor, dass die Entscheidung, dem Kläger des Ausgangsverfahrens die Einreise nach Deutschland zu verbieten, an die Entscheidung „anknüpft“, ihm sein Aufenthaltsrecht in Deutschland zu entziehen und ihn auszuweisen, die aus demselben Grund erlassen wurde, nämlich weil nach Ansicht der zuständigen Sicherheitsbehörden die Gefahr bestand, dass der Kläger des Ausgangsverfahrens in Deutschland einen Terroranschlag begehen werde.
28      Außerdem scheint es – was jedoch vom vorlegenden Gericht zu überprüfen ist –, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Rückkehrentscheidung erlassen wurde, ohne dass eine Frist für die freiwillige Ausreise vorgesehen war, so dass, wie sich aus Rn. 24 des vorliegenden Urteils ergibt, die zuständige deutsche Behörde gemäß Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115 ein Einreiseverbot gegen den Kläger des Ausgangsverfahrens erlassen musste.
29      Unter diesen Umständen kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Zeitraum zwischen dem Erlass der Rückkehrentscheidung und dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Einreiseverbot dazu führt, dass dieses Verbot nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2008/115 fällt.
Zur Beantwortung der Vorlagefrage
30      Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 3 Nr. 6 und Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2008/115 dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, nach der gegen einen illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen, gegen den eine Rückkehrentscheidung erlassen wurde, in der Regel ein unbefristetes Verbot der Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten zu erlassen ist, wenn die Rückkehrentscheidung auf dem Vorliegen einer terroristischen Gefahr beruht.
31      Nach ständiger Rechtsprechung sind bei der Auslegung einer Unionsvorschrift nicht nur ihr Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden (Urteil vom 13. Februar 2025, Latvijas Sabiedriskais Autobuss, C‑684/23, EU:C:2025:90, Rn. 48 und die dort angeführte Rechtsprechung).
32      Was zunächst den Wortlaut von Art. 3 Nr. 6 und Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2008/115 betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass die erstgenannte Bestimmung das „Einreiseverbot“ als eine behördliche oder richterliche Entscheidung oder Maßnahme definiert, die mit einer Rückkehrentscheidung einhergeht und mit der die Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten und der dortige Aufenthalt „für einen bestimmten Zeitraum“ untersagt werden. Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Richtlinie bestimmt, dass die Dauer des Einreiseverbots in Anbetracht der „jeweiligen Umstände des Einzelfalls“ festgesetzt wird und grundsätzlich nicht fünf Jahre überschreitet, während in Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Richtlinie klargestellt wird, dass die Dauer des Einreiseverbots „jedoch fünf Jahre überschreiten [kann]“, wenn der Drittstaatsangehörige eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder die nationale Sicherheit darstellt.
33      Als Erstes ergibt sich bereits aus dem Wortlaut von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Richtlinie, dass die Dauer des Einreiseverbots grundsätzlich auf fünf Jahre zu begrenzen ist.
34      Dagegen wird für den Fall, dass der Drittstaatsangehörige eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder die nationale Sicherheit darstellt, keine ausdrückliche zeitliche Obergrenze festgelegt, sondern Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Richtlinie 2008/115 sieht lediglich vor, dass die Dauer des Einreiseverbots in einem solchen Fall „jedoch fünf Jahre überschreiten [kann]“. Die ausdrückliche Nennung einer Höchstdauer, die „grundsätzlich“ auf fünf Jahre begrenzt ist, in Satz 1 dieses Absatzes deutet darauf hin, dass der Unionsgesetzgeber, wenn er auch für den Fall, dass der Drittstaatsangehörige eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder die nationale Sicherheit darstellt, eine Höchstdauer hätte vorschreiben wollen, dies ausdrücklich bestimmt hätte (vgl. entsprechend Urteil vom 19. September 2013, Filev und Osmani, C‑297/12, EU:C:2013:569, Rn. 30).
35      Unter diesem Blickwinkel ist die Formulierung in Art. 3 Nr. 6 der Richtlinie 2008/115, dass mit einem Einreiseverbot die Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten und der dortige Aufenthalt für einen „bestimmten“ Zeitraum untersagt werden, nicht zwangsläufig so zu verstehen, dass die nationalen Behörden verpflichtet sind, in jedem Einzelfall vorzusehen, dass die Dauer des verhängten Einreiseverbots zeitlich begrenzt ist. Vielmehr kann sie auch, wie die dänische und die schwedische Regierung vorgetragen haben und wie der Generalanwalt in Nr. 25 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, dahin ausgelegt werden, dass sie bedeutet, dass die zuständigen nationalen Behörden in jedem Einzelfall verpflichtet sind, in der Entscheidung, mit der sie ein solches Verbot erlassen, dessen Dauer – sei sie begrenzt oder unbegrenzt – genau und begründet „festzusetzen“.
36      Als Zweites ergibt sich bereits aus dem Wortlaut von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Richtlinie 2008/115, dass die Dauer des Einreiseverbots in Anbetracht der jeweiligen Umstände des Einzelfalls festzusetzen ist. Wie aus Rn. 34 des vorliegenden Urteils hervorgeht, sieht Satz 2 dieses Absatzes zwar für die Mitgliedstaaten die Möglichkeit vor, die in Satz 1 vorgesehene grundsätzliche Dauer von fünf Jahren im Fall einer schwerwiegenden Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder die nationale Sicherheit zu überschreiten, doch sieht dieser Satz 2 – auch in einem solchen Fall – keine Ausnahme von der Verpflichtung der Mitgliedstaaten vor, die jeweiligen Umstände des betreffenden Einzelfalls zu berücksichtigen.
37      Was sodann den Zusammenhang betrifft, in den sich Art. 3 Nr. 6 und Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2008/115 einfügen, ist als Erstes darauf hinzuweisen, dass Art. 11 Abs. 3 der Richtlinie 2008/115 die Umstände vorsieht, unter denen die Mitgliedstaaten zum einen verpflichtet sind, die Aufhebung oder Aussetzung eines Einreiseverbots zu prüfen, und zum anderen davon absehen können, ein solches Verbot zu verhängen, oder es aufheben oder aussetzen können. Diese Pflichten und Befugnisse würden es gegebenenfalls ermöglichen, die Beachtung der in dieser Richtlinie vorgesehenen materiellen und verfahrensrechtlichen Garantien sicherzustellen sowie zu gewährleisten, dass ein unbefristetes Verbot keine Wirkungen über den Zeitpunkt hinaus entfaltet, ab dem es nicht mehr als im Hinblick auf das mit ihm verfolgte Ziel erforderlich und verhältnismäßig angesehen werden kann.
38      Als Zweites heißt es im sechsten Erwägungsgrund der Richtlinie 2008/115, dass Entscheidungen gemäß dieser Richtlinie „auf Grundlage des Einzelfalls“ getroffen werden sollten, während es im 14. Erwägungsgrund dieser Richtlinie, der Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Richtlinie zugrunde liegt, heißt, dass die Dauer des Einreiseverbots „in Anbetracht der jeweiligen Umstände des Einzelfalls“ festgesetzt werden sollte. Dies bestätigt somit die Auslegung der letztgenannten Bestimmung, wonach selbst bei Vorliegen einer terroristischen Gefahr die Entscheidung über die Dauer eines Einreiseverbots ebenso wie jede Entscheidung nach dieser Richtlinie die jeweiligen Umstände des Einzelfalls berücksichtigen muss.
39      Was schließlich die mit Art. 3 Nr. 6 und Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2008/115 und allgemein mit dieser Richtlinie verfolgten Ziele betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass das Ziel von Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie u. a. darin besteht, zu gewährleisten, dass die Dauer eines Einreiseverbots fünf Jahre nicht überschreitet, es sei denn, die betreffende Person stellt eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder die nationale Sicherheit dar (Urteil vom 19. September 2013, Filev und Osmani, C‑297/12, EU:C:2013:569, Rn. 32).
40      Im Übrigen hat der Gerichtshof bereits festgestellt, dass ein Einreiseverbot ein Mittel darstellt, um die Wirksamkeit der Rückkehrpolitik der Europäischen Union zu erhöhen. Denn es gewährleistet, dass ein illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger nach seiner Abschiebung während eines bestimmten Zeitraums nicht legal in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten zurückkehren kann. Dieses Instrument steht somit im Einklang mit dem Ziel der Richtlinie selbst, mit der, wie aus ihrem zweiten Erwägungsgrund hervorgeht, eine wirksame Rückkehr- und Rückübernahmepolitik festgelegt werden soll, die auf gemeinsamen Normen beruht, die gewährleisten, dass die betreffenden Personen unter vollständiger Achtung der Grundrechte auf menschenwürdige Weise zurückgeführt werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 27. April 2023, M. D. [Verbot der Einreise nach Ungarn], C‑528/21, EU:C:2023:341, Rn. 72 und 77 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
41      Wie aus Art. 1 der Richtlinie 2008/115 hervorgeht, bezweckt sie nämlich die Festlegung gemeinsamer Normen und Verfahren, die in den Mitgliedstaaten bei der Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger im Einklang mit den Grundrechten als allgemeinen Grundsätzen des Unions- und des Völkerrechts, einschließlich der Verpflichtungen zum Schutz von Flüchtlingen und zur Achtung der Menschenrechte, anzuwenden sind.
42      Eine Auslegung von Art. 3 Nr. 6 und Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2008/115 dahin, dass sie den zuständigen nationalen Behörden die Möglichkeit einräumen, in Anbetracht der jeweiligen Umstände des Einzelfalls zu entscheiden, dass das Vorliegen einer terroristischen Gefahr den Erlass eines unbefristeten Einreiseverbots gegen den betreffenden Drittstaatsangehörigen rechtfertigt, beeinträchtigt in keiner Weise das in Rn. 39 des vorliegenden Urteils genannte Ziel dieser Bestimmungen. Eine solche Auslegung ermöglicht es vielmehr, sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten das wirksame Instrument des Einreiseverbots vollumfänglich nutzen können, um die Sicherheit ihres jeweiligen Hoheitsgebiets zu gewährleisten, und gleichzeitig dafür sorgen, dass die Geltungsdauer dieses Instruments in Anbetracht der jeweiligen Umstände des Einzelfalls unter Wahrung der Grundrechte der betroffenen Personen gerechtfertigt ist.
43      Diese Auslegung wird durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte bestätigt, wonach der Umstand, dass ein Drittstaatsangehöriger eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Ordnung wie etwa eine terroristische Gefahr darstellt, für sich genommen für die Annahme ausreichen kann, dass die zuständigen nationalen Behörden in Anbetracht einer Prüfung aller relevanten Umstände, die die Situation dieser Person kennzeichnen, berechtigt sind, gegen diesen Drittstaatsangehörigen nicht nur eine Ausweisung aus dem nationalen Hoheitsgebiet, sondern auch ein unbefristetes Einreiseverbot zu verfügen, ohne dass ihnen vorgeworfen werden könnte, damit Art. 8 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten über das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens verletzt zu haben (vgl. in diesem Sinne EGMR, 25. März 2010, Mutlag/Deutschland, CE:ECHR:2010:0325JUD004060105, §§ 60 bis 63, EGMR, 30. November 2021, Avci/Dänemark, CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, §§ 35 bis 39, EGMR, 22. März 2022, Laraba/Dänemark, CE:ECHR:2022:0322DEC002678119, §§ 32 bis 35, und EGMR, 5. September 2023, Al-Masudi/Dänemark, CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, §§ 33 bis 36).
44      Im vorliegenden Fall weisen die Freie Hansestadt Bremen und die deutsche Regierung erstens darauf hin, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regelung selbst die Berücksichtigung der Einzelfallumstände erlaube, da der nationale Gesetzgeber durch die Differenzierung nach der Schwere der Verstöße und der Art und Schwere der abzuwehrenden Gefahren typisierende Regelungen für bestimmte Fallgruppen eingeführt habe, ohne jedoch eine systematische Verhängung unbefristeter Einreiseverbote in allen Fällen vorzusehen.
45      Zweitens geht aus den gegenüber dem Gerichtshof gemachten Angaben hervor, dass es von der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden „Soll-Vorschrift“ Ausnahmen gibt, da bestimmte außergewöhnliche und atypische Umstände im Einzelfall eine Abweichung von dieser Regel zulassen. Insbesondere geht aus dem Vorabentscheidungsersuchen hervor, dass der Senator für Inneres im vorliegenden Fall der Ansicht war, Gründe, im Fall des Klägers des Ausgangsverfahrens von dieser Regel abzuweichen, lägen unter Berücksichtigung nachrichtendienstlicher Erkenntnisse über sein Verhalten nach der Abschiebung und seiner sozialen und familiären Verbindungen zu Deutschland nicht vor. Folglich impliziert, auch wenn es eine allgemeine Regel gibt, die auf Sachverhalte wie den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden anwendbar ist, die Möglichkeit, davon abzuweichen, zumindest eine Berücksichtigung der jeweiligen Umstände des Einzelfalls.
46      Drittens weisen die Freie Hansestadt Bremen und die deutsche Regierung auf die Möglichkeit hin, zu überprüfen, ob die besonderen Umstände, die zur Verhängung eines unbefristeten Einreiseverbots geführt hätten, weiterhin vorlägen. Bei einer nachhaltigen Verhaltensänderung des Drittstaatangehörigen sei in § 11 Abs. 4 und 5b AufenthG die Möglichkeit einer nachträglichen Aufhebung oder Verkürzung des Einreise- und Aufenthaltsverbots ausdrücklich vorgesehen.
47      Letztlich ist es Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob die im Ausgangsverfahren in Rede stehende deutsche Regelung eine effektive Berücksichtigung der jeweiligen Umstände des Einzelfalls in einer Weise ermöglicht, die nicht nur die Feststellung des Vorliegens einer terroristischen Gefahr, sondern auch die Anwendbarkeit der Vorschrift rechtfertigt, die infolge des Erlasses einer auf das Vorliegen einer solchen Gefahr gestützten Rückkehrentscheidung in der Regel ein unbefristetes Einreiseverbot für das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vorschreibt.
48      Nach alledem ist auf die Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 3 Nr. 6 und Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2008/115 dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung, nach der gegen einen illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen, gegen den eine Rückkehrentscheidung erlassen wurde, in der Regel ein unbefristetes Verbot der Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten zu erlassen ist, wenn die Rückkehrentscheidung auf dem Vorliegen einer terroristischen Gefahr beruht, nicht entgegenstehen, sofern die zuständige nationale Behörde die jeweiligen Umstände des Einzelfalls berücksichtigen kann, um die Feststellung des Vorliegens einer solchen Gefahr und die Anwendbarkeit dieser Regelung im konkreten Fall zu rechtfertigen.
Kosten
49      Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Fünfte Kammer) für Recht erkannt:
Art. 3 Nr. 6 und Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger
sind dahin auszulegen, dass
sie einer nationalen Regelung, nach der gegen einen illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen, gegen den eine Rückkehrentscheidung erlassen wurde, in der Regel ein unbefristetes Verbot der Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten zu erlassen ist, wenn die Rückkehrentscheidung auf dem Vorliegen einer terroristischen Gefahr beruht, nicht entgegenstehen, sofern die zuständige nationale Behörde die jeweiligen Umstände des Einzelfalls berücksichtigen kann, um die Feststellung des Vorliegens einer solchen Gefahr und die Anwendbarkeit dieser Regelung im konkreten Fall zu rechtfertigen.
Unterschriften
*      Verfahrenssprache: Deutsch.