Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JEAN RICHARD DE LA TOUR
presentadas el 16 de abril de 2026 (1)
Asunto C‑131/25
Axel Dris
contra
Gouvernement de la Communauté française
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Bélgica)]
« Procedimiento prejudicial — Ciudadanía de la Unión — Derecho de libre circulación y de libre residencia en el territorio de los Estados miembros — Artículos 18 TFUE y 21 TFUE — Directiva 2004/38/CE — Principio de no discriminación — Acceso a la enseñanza superior — Estudiantes nacionales de un Estado miembro que se trasladan a otro Estado miembro para cursar estudios en él — Limitación de la matrícula de estudiantes no residentes en los estudios de primer ciclo de formación en Ciencias Médicas tras superar el examen de entrada — Estudiante residente en Luxemburgo que ha cursado sus estudios secundarios en Bélgica »
I.      Introducción
1.        El Gran Ducado de Luxemburgo fundó su Universidad en 2003. (2) Esta Universidad ofrece, desde el año 2020, un «Bachelor» (grado) en Medicina de tres años de duración, con la posibilidad de trasladarse en segundo año a una de sus universidades asociadas (3) en Bélgica, Alemania y Francia. (4)
2.        Hasta el curso académico 2019/2020 inclusive, los estudiantes solo podían cursar su primer año de estudios de Ciencias Médicas en la Universidad de Luxemburgo y se veían obligados a continuarlos en una de esas universidades asociadas. Muchos estudiantes residentes en Luxemburgo preferían acudir directamente, desde el primer año de estudios de Ciencias Médicas, a universidades de Bélgica, Alemania, Francia, Italia, Austria, Portugal, Reino Unido y Suiza. A modo de ejemplo, en el curso académico 2018/2019, 133 de los residentes luxemburgueses que presentaron una solicitud de ayuda económica del Estado luxemburgués para cursar estudios superiores cursaron estudios de Ciencias Médicas en Bélgica. (5)
3.        En este contexto se inscribe la situación del Sr. Axel Dris, estudiante de nacionalidad luxemburguesa, domiciliado en Luxemburgo, que cursó la educación secundaria en un centro situado en Arlon (Bélgica) y que desea matricularse en una universidad belga para estudiar Ciencias Médicas. Esta situación dio lugar a la petición de decisión prejudicial planteada por el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Bélgica), que tiene por objeto la interpretación de los artículos 18 TFUE, párrafo primero, y 21 TFUE, apartado 1.
4.        La Comunidad Francesa de Bélgica (6) denegó al Sr. Dris el certificado de aptitud que le permitía matricularse en una facultad de Medicina de la Comunidad Francesa, a pesar de haber superado el examen de acceso a los estudios de Ciencias Médicas y Odontológicas, debido al régimen de limitación de la matrícula de estudiantes no residentes en los estudios de primer ciclo de Ciencias Médicas (en lo sucesivo, «limitación del número de estudiantes no residentes») en vigor. Al impugnar esta decisión, el Sr. Dris alegó, en particular, que su situación es similar a la de los estudiantes calificados de «residentes», en el sentido del artículo 1 del décret de la Communauté française régulant le nombre d’étudiants dans certains cursus de premier cycle de l’enseignement supérieur (Decreto de la Comunidad Francesa por el que se regula el número de alumnos en determinados estudios de primer ciclo de enseñanza superior), (7) de 16 de junio de 2006, en su versión aplicable al litigio principal, (8) debido a que había completado sus estudios secundarios y obtenido el título de educación secundaria en dicho Estado miembro.
5.        En 2006, se interpuso un recurso de anulación contra la normativa belga controvertida en el litigio principal, en particular dicho Decreto, que llevó a la Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional, Bélgica) a plantear una petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia. Esta petición dio lugar a la sentencia de 13 de abril de 2010, Bressol y otros, (9) a raíz de la cual la Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional), en su sentencia n.º 89/2011, de 31 de mayo de 2011, anuló una parte del artículo 8 del citado Decreto.
6.        Por lo tanto, la presente petición de decisión prejudicial se inscribe en la línea de la sentencia Bressol y otros e invita al Tribunal de Justicia a apreciar, a la luz de los artículos 18 TFUE y 21 TFUE, la similitud entre la situación de los estudiantes que residen en una zona transfronteriza y que han cursado sus estudios secundarios en el Estado miembro vecino y la situación de los estudiantes que residen en este último Estado miembro.
7.        Propondré al Tribunal de Justicia que dé la misma respuesta que en la sentencia Bressol y otros, precisando al mismo tiempo los elementos que el órgano jurisdiccional remitente deberá tener en cuenta para analizar la situación del Sr. Dris, quien, en mi opinión, debería beneficiarse del mismo régimen que los estudiantes residentes.
II.    Marco jurídico
A.      Derecho internacional
8.        El artículo 1 del accord particulier relatif à la coopération universitaire en formation médicale entre le Gouvernement de la Communauté française de Belgique et le Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg (Convenio especial de cooperación universitaria en formación médica entre el Gobierno de la Comunidad Francesa de Bélgica y el Gobierno del Gran Ducado de Luxemburgo) (10) dispone lo siguiente:
«Instituciones hospitalarias del Gran Ducado de Luxemburgo contribuirán a la formación médica impartida por las universidades de la Comunidad Francesa […], en particular acogiendo en sus centros a estudiantes de Medicina de primer y segundo ciclo para realizar prácticas no remuneradas […]».
9.        El artículo 2 de dicho Convenio establece:
«Cada año, quince estudiantes como máximo de la Universidad de Luxemburgo que hayan obtenido el título de educación secundaria en un centro de enseñanza secundaria en el Gran Ducado de Luxemburgo y que cumplan los requisitos de admisión por expediente establecidos por la Universidad de Luxemburgo podrán acceder a la continuación del programa de primer ciclo de Ciencias Médicas y Odontológicas en una universidad de la Comunidad Francesa.
Dichos estudiantes serán seleccionados por la Universidad de Luxemburgo entre aquellos que, ese mismo año, hayan superado el primer curso del grado de “Bachelor universitario en Ciencias de la Vida — rama de Medicina” y hayan conseguido un puesto de idoneidad en la lista resultante del examen de clasificación de fin de curso, confeccionada por orden de mérito según la nota media global obtenida.
Las modalidades operativas de la cooperación se establecerán mediante convenios interuniversitarios específicos celebrados entre la Universidad de Luxemburgo y las universidades correspondientes de la Comunidad Francesa […]».
B.      Derecho belga
10.      El artículo 1 del Decreto de 16 de junio de 2006 tiene el siguiente tenor:
«Se considerarán estudiantes residentes a los efectos del presente Decreto los estudiantes que, en el momento de matricularse en un centro de enseñanza superior, demuestren tener su residencia principal en Bélgica y cumplan alguno de los siguientes requisitos:
1)      tener derecho de residencia permanente en Bélgica;
2)      haber tenido su residencia principal en Bélgica durante, al menos, quince meses antes de matricularse en un centro de enseñanza superior y haber ejercido durante ese período una actividad profesional retribuida o no o bien haber percibido durante ese período una renta sustitutoria concedida por un servicio público belga;
[…]
7)      haber tenido su residencia principal en Bélgica durante, al menos, tres años antes de matricularse en un centro de enseñanza superior;
[…]
A efectos del párrafo primero, punto 1, se entenderá por “derecho de residencia permanente”, respecto de los nacionales de otro Estado miembro de la Unión Europea, el derecho reconocido en virtud de los artículos 16 y 17 de la Directiva [2004/38/CE (11)] […]».
11.      El artículo 1, apartado 1, del décret de la Communauté française relatif aux études de sciences médicales et dentaires (Decreto de la Comunidad Francesa relativo a los estudios de Ciencias Médicas y Odontológicas), (12) de 29 de marzo de 2017, en su versión aplicable al litigio principal, (13) dispone:
«Solo tendrán acceso a los estudios de primer ciclo de Ciencias Médicas y a los estudios de primer ciclo en Ciencias Odontológicas con vistas a la obtención del título que los acredita los estudiantes que cumplan los requisitos generales de acceso a los estudios de primer ciclo previstos en el artículo 107 del décret [de la Communauté française] du 7 novembre 2013 définissant le paysage de l’enseignement supérieur et l’organisation académique des études [Decreto (de la Comunidad Francesa), de 7 de noviembre de 2013, por el que se define el panorama de la enseñanza superior y la organización académica de los estudios] [(14)] y que hayan obtenido un certificado de aptitud tras la realización de un examen de acceso a los estudios de primer ciclo de Ciencias Médicas o de Ciencias Odontológicas, denominado, en lo sucesivo, “examen de acceso”.»
12.      El artículo 6 del Decreto de 29 de marzo de 2017 está redactado en los siguientes términos:
«1.      A más tardar en los tres días siguientes a la deliberación, el presidente del tribunal calificador del examen de acceso comunicará a los candidatos los resultados del examen a través de la [Académie de recherche et d’enseignement supérieur, Belgique (Academia de Investigación y Enseñanza Superior, Bélgica) (ARES)] y transmitirá la lista de los candidatos seleccionados a las instituciones universitarias habilitadas para organizar y que organizan estudios de primer ciclo en Ciencias Médicas o estudios de primer ciclo en Ciencias Odontológicas.
En el plazo máximo de diez días tras la prueba, el tribunal calificador del examen de acceso entregará a través de la ARES un certificado de aptitud a aquellos candidatos que lo hayan superado. Sin perjuicio de otras condiciones de acceso, el estudiante que posea dicho certificado será inscrito en la institución universitaria indicada en el momento de su inscripción en el examen de conformidad con el artículo 1, apartado 3.
Este certificado de aptitud solo será válido para su inscripción en el curso académico siguiente. Es personal e intransferible. En caso de fuerza mayor debidamente evaluada por el tribunal calificador del examen de acceso, la validez de dicho certificado podrá prorrogarse durante dos cursos académicos consecutivos.
2.      En sus deliberaciones, el tribunal calificador del examen de acceso aplicará el siguiente mecanismo: respecto de cada una de las ramas de estudios, se fijará un número total “T” de candidatos que hayan superado el examen de acceso a que se refiere el artículo 1, y un número “NR” equivalente al número de candidatos por rama de estudios que hayan superado el examen de acceso y que no sean considerados estudiantes residentes en el sentido del artículo 1 del Decreto de 16 de junio de 2006 […]
Cuando la relación entre ese número NR y el número T supere el 30 %, el tribunal calificador del examen de acceso clasificará a los candidatos que hayan superado el examen de acceso y que no puedan ser considerados estudiantes residentes al efecto de seleccionar a los que obtendrán el certificado de aptitud. El tribunal calificador clasificará a estos candidatos por orden decreciente según las puntuaciones globales obtenidas en el examen de acceso. Otorgará los certificados de aptitud a aquellos candidatos que hayan superado el examen de acceso, por orden de clasificación, hasta que el porcentaje de candidatos que no pueden ser considerados estudiantes residentes alcance el 30 % del número total de aprobados.
Al término de este procedimiento, se fijará respecto de cada rama de estudios un número “L” equivalente al número de estudiantes adjudicatarios del certificado de aptitud.»
13.      A tenor del artículo 17 bis de dicho Decreto:
«Los artículos 1 a 7 del presente Decreto no serán aplicables a los estudiantes que, de conformidad con el Convenio [entre la Comunidad Francesa y Luxemburgo], tengan acceso a la continuación del programa de primer ciclo de Ciencias Médicas en un centro universitario.»
III. Hechos del litigio principal y cuestión prejudicial
14.      El Sr. Dris, de nacionalidad luxemburguesa y con domicilio en un municipio luxemburgués fronterizo con Bélgica, cursó sus estudios de educación secundaria en un centro de enseñanza situado en Arlon.
15.      El 5 de julio de 2022, se presentó al examen de acceso a los estudios de Ciencias Médicas y Odontológicas y lo superó. Sin embargo, al no poder ser calificado de «estudiante residente» en el sentido del artículo 1 del Decreto de 16 de junio de 2006, el Sr. Dris estaba sujeto a la limitación del número de estudiantes no residentes y, habida cuenta de su nota media, no obtuvo el certificado de aptitud que le hubiese permitido matricularse en una facultad de Medicina de la Comunidad Francesa.
16.      El 12 de septiembre de 2022, el Sr. Dris interpuso un recurso ante el Conseil d’État (Consejo de Estado) solicitando, por una parte, la suspensión, según el procedimiento de extrema urgencia, de la ejecución de la decisión por la que se le denegaba el certificado de aptitud, de la que tuvo conocimiento el 14 de julio de 2022, solicitud que fue denegada mediante sentencia de dicho órgano jurisdiccional de 27 de septiembre de 2022, y, por otra parte, la anulación de dicha decisión.
17.      Dado que el Sr. Dris es un nacional luxemburgués que dispone de un certificado de enseñanza secundaria de nivel superior expedido por un centro de enseñanza secundaria situado en Bélgica, considera, en primer lugar, que es objeto de discriminación con respecto a:
–        ante todo, los nacionales luxemburgueses que han obtenido el título de educación secundaria en un centro de enseñanza secundaria situado en Luxemburgo y que, por ello, tienen acceso a la continuación del programa de primer ciclo de Ciencias Médicas en una universidad de la Comunidad Francesa;
–        a continuación, los estudiantes que poseen un certificado de educación secundaria de nivel superior expedido por un centro de enseñanza secundaria situado en Bélgica, y que, al ser residentes en el sentido del artículo 1 del Decreto de 16 de junio de 2006, solo debían superar el examen de acceso y, por lo tanto, no estaban sujetos a la limitación del número de estudiantes no residentes, y
–        por último, los estudiantes que poseen un certificado de educación secundaria de nivel superior expedido por un centro de enseñanza secundaria situado en el Gran Ducado de Luxemburgo y que, al ser residentes en el sentido del artículo 1 del Decreto de 16 de junio de 2006, solo debían superar el examen de acceso y, por lo tanto, no estaban sujetos a la limitación del número de estudiantes no residentes.
18.      En segundo lugar, el Sr. Dris considera que el artículo 1 del Decreto de 16 de junio de 2006, los artículos 1, 6 y 17 bis del Decreto de 29 de marzo de 2017, y el Convenio entre la Comunidad Francesa y Luxemburgo, infringen los artículos 18 TFUE, párrafo primero, y 21 TFUE, apartado 1, en la medida en que no tienen en cuenta la situación de los estudiantes transfronterizos al instaurar el régimen del examen de acceso y al concebir la excepción establecida en favor de los estudiantes luxemburgueses.
19.      Más concretamente, por lo que respecta a su condición de estudiante transfronterizo, el Sr. Dris considera, en particular, que su situación es semejante a la de los estudiantes calificados de «residentes», en el sentido del artículo 1 del Decreto de 16 de junio de 2006, ya que ha completado toda su etapa escolar en Bélgica y tiene sus principales vínculos de conexión en Bélgica, a saber, sus actividades extraescolares o sus amistades. Añade que ningún ciudadano de la Unión puede ser objeto de un trato desfavorable por el mero hecho de haber ejercido su libertad de circulación. Así pues, invocando la sentencia Bressol y otros, sostiene que la limitación del número de estudiantes no residentes solo puede justificarse respecto de aquellos que aún no hayan ejercido su libertad de circulación, pero no puede aplicarse a un estudiante que, habiendo ejercido su libertad de circulación, ya posee un vínculo de conexión con la Comunidad Francesa.
20.      El Sr. Dris concluye que el requisito de residencia exigido constituye una discriminación directa por razón de la nacionalidad y añade que la sentencia de 15 de marzo de 2005, Bidar, (15) equipara a un estudiante que cursa sus estudios en un Estado miembro con un residente de dicho Estado. Por ello, no puede recibir un trato distinto del dispensado a los estudiantes del Estado miembro de destino, aun cuando carezca del estatuto legal de residente.
21.      El Sr. Dris afirma asimismo que los alumnos luxemburgueses escolarizados en Bélgica y los alumnos belgas de la Provincia de Luxemburgo comparten la misma gran cuenca de empleo y que, una vez formados, los profesionales sanitarios estarán al servicio de esta gran cuenca de empleo y de la gran región de que se trata. En su opinión, buena parte de los servicios de atención sanitaria ofrecidos a los habitantes de la Provincia de Luxemburgo son prestados por los profesionales de la salud del Gran Ducado de Luxemburgo. Añade que la zona fronteriza belga en cuestión padece enormemente la falta de médicos.
22.      El Gobierno de la Comunidad Francesa refuta estas alegaciones aduciendo, en particular, que, por una parte, la situación de los estudiantes transfronterizos no es diferente de la de los estudiantes no residentes que hayan obtenido un certificado de educación secundaria de nivel superior expedido por un centro de enseñanza secundaria situado en Bélgica. Por otra parte, no puede estimarse la alegación de que el estudiante transfronterizo podría acabar prestando sus servicios médicos en el territorio belga, ya que es válida para todo estudiante no residente que decida instalarse en Bélgica al término de sus estudios y, además, parte de la premisa de que tal estudiante transfronterizo será médico «transfronterizo» cuando haya completado su titulación universitaria en Medicina, lo que es meramente especulativo.
23.      El Gobierno de la Comunidad Francesa señala, asimismo, que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia invocada por el Sr. Dris, en la medida en que se refiere a normativas nacionales relativas a ayudas económicas para la formación y a prestaciones sociales, no es pertinente, puesto que el litigio principal versa sobre restricciones justificadas por imperativos de salud pública.
24.      En estas circunstancias, el Conseil d’État (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Deben interpretarse los artículos 18 [TFUE], párrafo primero, y 21 [TFUE], apartado 1, […] considerados aisladamente o en relación con el artículo 165 [TFUE], apartados 1 y 2, segundo guion, y con el artículo 14, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en el sentido de que se oponen a un sistema de limitación del número de estudiantes considerados “no residentes” como el establecido para el acceso a los estudios universitarios de Medicina por el artículo 1 del Decreto [de 16 de junio de 2006] y por los artículos 1, 6 y 17 bis del Decreto [de 29 de marzo de 2017], con el fin de mantener un servicio médico de calidad y de salvaguardar los objetivos de calidad del marco formativo y de protección de la salud pública, debido al elevado porcentaje de estudiantes no residentes que abandonan el territorio una vez completada su formación médica?»
25.      El Sr. Dris, el Gobierno belga y la Comisión Europea presentaron observaciones escritas y participaron en la vista celebrada el 14 de enero de 2026, en la que respondieron a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia para su respuesta oral.
IV.    Apreciación
26.      Antes de examinar la cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente sobre si, en esencia, los artículos 18 TFUE, párrafo primero, y 21 TFUE, apartado 1, se oponen a una normativa que establece, para acceder a los estudios de Ciencias Médicas, una limitación del número de estudiantes no residentes en el Estado miembro que organiza dichos estudios, me parece importante precisar dos elementos con carácter preliminar.
A.      Observaciones preliminares
27.      Por una parte, contrariamente a las afirmaciones de la Comisión en sus observaciones escritas, reproducidas en la vista, considero que la Directiva 2004/38 no se aplica en el presente asunto para fundamentar un derecho de residencia del Sr. Dris en Bélgica. En efecto, el artículo 6, apartado 1, de esta Directiva establece que «los ciudadanos de la Unión tendrán derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período de hasta tres meses sin estar sometidos a otra condición o formalidad que la de estar en posesión de un documento de identidad o pasaporte válidos». El mero hecho de ir durante el día a otro Estado miembro, sin pernoctar allí, no basta para caracterizar ese derecho de residencia temporal que permite a dicho ciudadano beneficiarse de la igualdad de trato enunciada en el artículo 24, apartado 1, de la citada Directiva. Además, el apartado 2 de dicho artículo establece excepciones, en particular que el Estado miembro de acogida no estará «obligado, antes de la adquisición del derecho de residencia permanente, a conceder ayudas de manutención consistentes en becas o préstamos de estudios, incluidos los de formación profesional, a personas que no sean trabajadores por cuenta ajena o propia, personas que mantengan dicho estatuto o miembros de sus familias».
28.      No creo que pueda extraerse una conclusión contraria de la sentencia Bressol y otros, (16) en la que el Tribunal de Justicia se limitó a solicitar al órgano jurisdiccional remitente que comprobara si algunos recurrentes residían en Bélgica antes de desear matricularse en uno de estos estudios. Ahora bien, no se discute la condición de ciudadano y de residente luxemburgués del Sr. Dris.
29.      De ello deduzco que la Directiva 2004/38 no es aplicable al litigio principal.
30.      Por otra parte, el Convenio entre la Comunidad Francesa y Luxemburgo, al que se remite el artículo 17 bis del Decreto de 29 de marzo de 2017, establece, en esencia, que un determinado número de estudiantes de la Universidad de Luxemburgo, que han obtenido el título de educación secundaria en Luxemburgo, pueden continuar sus estudios de Ciencias Médicas iniciados en la Universidad de Luxemburgo en una universidad de la Comunidad Francesa, dado que la Universidad de Luxemburgo no dispone de un programa de Ciencias Médicas completo.
31.      A este respecto, procede recordar que el Sr. Dris no reúne los requisitos de acceso a esta cooperación interuniversitaria, dado que no ha obtenido el título de educación secundaria en un centro de enseñanza secundaria en el Gran Ducado de Luxemburgo y no ha iniciado estudios de Ciencias Médicas en la Universidad de Luxemburgo.
32.      Pues bien, el litigio principal tiene por objeto un recurso de anulación de la decisión del tribunal calificador de no expedir el certificado de aptitud al Sr. Dris, tras haberle aplicado el régimen de limitación del número de estudiantes no residentes. Por consiguiente, la cuestión prejudicial es, en mi opinión, hipotética en la medida en que se refiere al artículo 17 bis del Decreto de 29 de marzo de 2017.
B.      Sobre el fondo
33.      En cuanto al fondo del asunto, procede recordar que una normativa nacional que resulta desfavorable para determinados nacionales por el mero hecho de haber ejercitado su libertad de circular y residir en otro Estado miembro constituye una restricción a las libertades que el artículo 21 TFUE, apartado 1, reconoce a todo ciudadano de la Unión, (17) en particular en el ámbito de la educación. (18)
34.      En la sentencia Bressol y otros, el Tribunal de Justicia recordó que el principio de no discriminación prohíbe no solo las discriminaciones directas, basadas en la nacionalidad, sino también cualquier forma de discriminación indirecta que, aplicando otros criterios de diferenciación, conduzca de hecho al mismo resultado. (19) Así pues, a menos que esté justificada objetivamente y sea proporcionada al objetivo perseguido, una disposición de Derecho nacional debe considerarse indirectamente discriminatoria cuando, por su propia naturaleza, pueda afectar más a los nacionales de otros Estados miembros que a los propios nacionales e implique por consiguiente el riesgo de perjudicar, en particular, a los primeros. (20)
35.      Por otra parte, en dicha sentencia, el Tribunal de Justicia precisó que los Estados miembros pueden optar por un sistema educativo basado en la selección de los estudiantes, siempre que este no sea discriminatorio. (21)
36.      En el presente asunto, los Decretos de que se trata establecen modalidades de selección diferentes en función de la residencia de los estudiantes y definen este concepto mediante una serie de criterios. Para los estudiantes no residentes, el hecho de haber superado el examen de acceso puede ser insuficiente para acceder a los estudios de Ciencias Médicas en Bélgica. En efecto, si estos últimos representan más del 30 % del número total de estudiantes que han superado el examen de acceso, son objeto de una clasificación en función de sus resultados, de modo que el porcentaje de estudiantes no residentes que obtienen el certificado de aptitud necesario para acceder a los estudios de Ciencias Médicas se limita al 30 % del número total de estudiantes que hayan superado el examen de acceso. (22)A contrario, los estudiantes residentes que hayan superado el examen de acceso obtienen el certificado de aptitud independientemente de su número.
37.      Así pues, esta normativa nacional crea una desigualdad de trato entre los estudiantes residentes y los no residentes. Ahora bien, un requisito de residencia, como el controvertido en el litigio principal, es más fácil de cumplir por los nacionales belgas, que residen normalmente en Bélgica, que por los nacionales de otros Estados miembros, que suelen residir en un Estado miembro distinto de Bélgica. (23) Esta desigualdad de trato constituye una restricción al derecho de circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros.
38.      Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una restricción al derecho de libre circulación y residencia solo puede estar justificada conforme al Derecho de la Unión si se basa en consideraciones objetivas de interés general, independientes de la nacionalidad de las personas afectadas, y es proporcionada al objetivo legítimamente perseguido por el Derecho nacional. (24)
39.      La sentencia Bressol y otros proporcionó una serie de indicaciones que permiten responder a la cuestión prejudicial. Así, el Tribunal de Justicia admitió que el objetivo de «mantener un servicio sanitario de calidad, equilibrado y accesible a todos» era legítimo en la medida en que dicho objetivo contribuye a la consecución de un elevado grado de protección de la salud pública, (25) en particular mediante la garantía de la calidad del marco formativo. (26) Para ello, recordó la competencia del órgano jurisdiccional remitente para analizar en qué medida la normativa nacional es adecuada para garantizar la consecución de ese objetivo y si no excede de lo necesario para lograrlo. (27) A fin de proporcionar una respuesta útil al juez nacional, (28) el Tribunal de Justicia prevé un razonamiento en tres fases.
40.      En primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente debe comprobar que existen verdaderos riesgos para la protección de la salud pública, (29) teniendo en cuenta que el Estado miembro puede adoptar medidas de protección sin tener que esperar a que se haga realidad la falta de profesionales sanitarios o los riesgos para la calidad de la enseñanza. (30) Además, las autoridades competentes deben demostrar que existen tales riesgos llevando a cabo un análisis numérico que tenga en cuenta, antes que nada, la incidencia del grupo de estudiantes no residentes que hayan obtenido el título de educación secundaria en Bélgica, título expedido tras haber cursado sus estudios en un centro de la Comunidad francesa, en el objetivo de garantizar la disponibilidad de profesionales en la Comunidad Francesa. A continuación, debe considerarse la posibilidad de que estudiantes residentes decidan ejercer su profesión en un Estado distinto del Reino de Bélgica al finalizar sus estudios. Por último, este análisis debe tomar en consideración la posible instalación en la Comunidad Francesa de personas que no han estudiado en ella para ejercer la profesión de médico. (31)
41.      En el marco de dicho análisis, también podrá tenerse en cuenta la posibilidad de realizar la totalidad o parte de los períodos de prácticas en las instituciones hospitalarias del Gran Ducado de Luxemburgo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 del Convenio entre la Comunidad Francesa y Luxemburgo.
42.      En segundo lugar, si el órgano jurisdiccional remitente considera probados los riesgos para la protección de la salud pública, deberá apreciar, a la luz de la información aportada por las autoridades competentes, si puede considerarse que la normativa controvertida en el litigio principal es adecuada para garantizar la consecución del objetivo de protección de la salud pública. (32)
43.      En este contexto, el órgano jurisdiccional remitente deberá evaluar si la limitación basada en el criterio de residencia aplicado al Sr. Dris contribuye a este objetivo.
44.      En efecto, el criterio en que puede basarse una limitación del número de estudiantes no residentes para acceder a los estudios superiores ha sido objeto de debate. Así, el criterio único del Estado de expedición del título de educación secundaria fue aceptado por la Comisión, que concluyó, en mayo de 2017, (33) el procedimiento de infracción incoado contra la República de Austria el 24 de enero de 2007. (34) En cambio, en la vista, la Comisión indicó que se había incoado un nuevo procedimiento, en forma de procedimiento EU Pilot, contra el Reino de Bélgica en relación con la limitación del número de estudiantes no residentes para acceder a los estudios de Ciencias Médicas basada en la residencia del estudiante y que se había adjuntado a dicho procedimiento la denuncia presentada por el Sr. Dris en 2023.
45.      Si bien la existencia de un criterio de residencia puede entenderse con el fin de limitar el acceso a los estudios de Ciencias Médicas y evitar un «turismo» universitario para cursar sus estudios en un Estado miembro en que el acceso a dichos estudios sea menos estricto que en otros Estados miembros con vistas a ejercer en otro Estado miembro, el caso del Sr. Dris muestra, no obstante, que este criterio único es, en sí mismo, inadecuado en determinadas situaciones.
46.      Así, dado que el Sr. Dris cursó en Bélgica la totalidad de sus estudios de educación secundaria, acreditados con la obtención del título de educación secundaria, pasó la mayor parte de su tiempo en dicho Estado miembro, lo que contribuyó a que creara lazos de amistad con los demás alumnos y a que participara en actividades extraescolares en Arlon. Puesto que la vida de un niño está determinada en gran medida por su escolaridad y sus actividades extraescolares, puede considerarse que tiene un vínculo de conexión con Bélgica equivalente al de un residente en el sentido de la normativa nacional.
47.      El Tribunal de Justicia ha resuelto un debate similar sobre el criterio que debe utilizarse para la concesión de ayudas económicas a estudiantes no residentes.
48.      En relación con esta cuestión, (35) el Tribunal de Justicia ya ha declarado que un requisito único relativo al lugar de obtención del diploma de fin de estudios secundarios tiene un carácter demasiado general y exclusivo y que este requisito sobrevalora indebidamente un elemento que no es necesariamente representativo del grado real y efectivo de vinculación entre un solicitante de subsidios de espera y el mercado geográfico laboral. (36)
49.      A este respecto, el Tribunal de Justicia consideró que el hecho de haber cursado una parte importante de sus estudios secundarios en un Estado miembro tiene como consecuencia que el estudiante de que se trate establezca un vínculo real con la sociedad de dicho Estado miembro. (37) En el asunto que dio lugar a la sentencia Bidar, la garantía de un integración suficiente en la sociedad del Estado miembro de acogida resultaba de los requisitos que exigen una residencia anterior en el territorio del citado Estado. (38) Pues bien, el Tribunal de Justicia declaró que la normativa controvertida en dicho asunto, que se refería a una ayuda en forma de préstamo subvencionado concedida únicamente a los estudiantes establecidos en el territorio nacional, imposibilitaba que un nacional de otro Estado miembro cumpliera el referido requisito, sea cual fuere su nivel real de integración en la sociedad del Estado miembro de acogida. En consecuencia, el Tribunal de Justicia declaró que un trato de este tipo no podía considerarse justificado por el objetivo legítimo perseguido por la normativa controvertida. (39)
50.      Considero que este concepto de «vínculo de conexión» podría ser útil para contemplar las situaciones en que los ciudadanos de la Unión que han ejercido su libertad de circulación con el fin de cursar estudios secundarios, acreditados por un título de educación secundaria, en otro Estado miembro, pero que no residen en él, son tratados de manera diferente que los ciudadanos de la Unión que tienen su residencia en dicho Estado miembro. Este vínculo de conexión podría materializarse, para evitar un análisis caso por caso en el momento del examen de acceso, mediante el requisito de una determinada duración de la escolaridad en Bélgica en los años inmediatamente anteriores al título que acredita que se ha completado la educación secundaria. Por lo tanto, se descartaría el temor al turismo universitario en lo que respecta a los jóvenes, ciudadanos de la Unión, que han cursado sus estudios en Bélgica a una edad en la que las opciones de orientación profesional aún no están determinadas.
51.      Así pues, considero que el sistema de limitación del número de estudiantes no residentes actualmente previsto para los estudios de Ciencias Médicas podría ser objeto de debate en cuanto a su capacidad para garantizar la consecución del objetivo de salud pública, en particular en lo que respecta a si una limitación del número de estudiantes en la misma situación que el Sr. Dris puede realmente hacer que aumente el número de titulados dispuestos a garantizar, a largo plazo, el funcionamiento del servicio de salud en la Comunidad Francesa. (40)
52.      En tercer lugar, en cualquier caso, el órgano jurisdiccional remitente debe apreciar si la normativa controvertida en el litigio principal, en la medida en que no equipara a los estudiantes que, al igual que el Sr. Dris, han cursado gran parte de sus estudios de enseñanza secundaria, acreditados con la obtención del título de educación secundaria, en Bélgica, aun estando domiciliados en Luxemburgo, con los «residentes», en el sentido del artículo 1 del Decreto de 16 de junio de 2006, no excede de lo necesario para lograr el objetivo invocado, es decir, si no existen medidas menos restrictivas que permitan alcanzarlo. (41)
53.      Siguiendo en el ámbito de las ayudas económicas para cursar estudios superiores, el Tribunal de Justicia, al llevar a cabo el control de proporcionalidad previsto en el punto anterior de las presentes conclusiones, ha admitido que un requisito de residencia no constituye necesariamente el único elemento representativo del grado real de conexión entre el interesado y el Estado miembro de que se trate y, por ello, presenta un carácter demasiado exclusivo. (42) En efecto, en la sentencia Giersch y otros, el Tribunal de Justicia declaró que «la existencia de una probabilidad razonable de que los beneficiarios de la ayuda vuelvan a establecerse en Luxemburgo y se pongan a disposición del mercado laboral de este Estado miembro, a fin de contribuir al desarrollo económico del mismo, puede determinarse partiendo de elementos que no sean la exigencia de un requisito de residencia previa del estudiante interesado». (43) En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia admitió que podía tenerse en cuenta el hecho de que el estudiante resida solo o con sus padres en un Estado miembro fronterizo de aquel en el que sus padres trabajan desde hace mucho tiempo. (44)
54.      Procede señalar que las sentencias Bidar y Giersch y otros, que no se refieren al acceso a la formación de estudios superiores, versan sobre ayudas económicas para cursar dichos estudios. No obstante, este criterio de integración en el sentido de un vínculo real o de un grado real de conexión con la sociedad de acogida, tal como se interpreta en dichas sentencias, podría conferir un efecto útil a la libertad de circulación en materia de educación cuando no va acompañada de una residencia permanente en el Estado miembro en el que se cursan los estudios secundarios y se obtiene el título de educación secundaria, lo que sucede en las zonas transfronterizas. Para los alumnos que asisten a un colegio en régimen de internado, el vínculo de conexión sería aún más fuerte.
55.      Además, en situaciones similares a la del Sr. Dris, la proximidad geográfica vinculada a la situación transfronteriza no impide una instalación profesional en la cuenca de empleo de la región de que se trate, que, aun estando situada en el lado luxemburgués de la frontera, podría beneficiar a los pacientes luxemburgueses y belgas. En efecto, existe una directiva que regula la asistencia sanitaria transfronteriza (45) que ha dado lugar a una jurisprudencia relativa al reembolso de la asistencia sanitaria transfronteriza. (46) Además, ante la escasez de profesionales en el ámbito de la salud, la Comunidad Francesa ha establecido subvenciones al empleo con el fin de atraer a jóvenes profesionales para reforzar la plantilla en esta región. (47)
56.      En consecuencia, propongo que se responda al órgano jurisdiccional remitente que los artículos 18 TFUE y 21 TFUE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que no equipara a los estudiantes que han cursado la totalidad o gran parte de sus estudios de enseñanza secundaria, acreditados con la obtención del título de educación secundaria, en Bélgica, aun estando domiciliados en otro Estado miembro, con los residentes en Bélgica, con el fin de limitar el número de estudiantes que pueden matricularse por primera vez en los estudios de Ciencias Médicas impartidos en centros de enseñanza superior.
V.      Conclusión
57.      Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial planteada por el Conseil d’État (Consejo de Estado, Bélgica) del siguiente modo:
«Los artículos
18 TFUE y 21 TFUE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que no equipara a los estudiantes que han cursado la totalidad o gran parte de sus estudios de enseñanza secundaria, acreditados con la obtención del título de educación secundaria, en Bélgica, aun estando domiciliados en otro Estado miembro, con los residentes en Bélgica, con el fin de limitar el número de estudiantes que pueden matricularse por primera vez en los estudios de Ciencias Médicas impartidos en centros de enseñanza superior.»
1      Lengua original: francés.
2      Véase la loi portant création de l’Université du Luxembourg, du 12 août 2003 (Ley por la que se crea la Universidad de Luxemburgo, de 12 de agosto de 2003) (Mémorial A 149, p. 2990), que entró en vigor el 10 de octubre de 2003. La Universidad de Luxemburgo asumió los programas de formación que hasta entonces impartían el Centre Universitaire de Luxembourg, el Institut Supérieur de Technologie, el Institut Supérieur d’Études et de Recherches Pédagogiques y el Institut d’Études Éducatives et Sociales (véanse los artículos 54 a 57 de dicha Ley).
3      Véanse los criterios de admisión a este «Bachelor» en el sitio de Internet de la Universidad de Luxemburgo: https://www.uni.lu/fstm-fr/study-programs/bachelor-en-medecine/.
4      Véanse más detalles sobre el número de estudiantes admitidos en cada uno de estos Estados en el sitio de Internet de la Universidad de Luxemburgo: https://www.uni.lu/fstm-fr/study-programs/bachelor-en-medecine/universites-partenaires/.
5      Véase la exposición de motivos del proyecto de ley que dio lugar a la loi portant organisation d’études spécialisées en médecine à l’Université du Luxembourg, du 31 juillet 2020 (Ley sobre la organización de estudios especializados en Medicina en la Universidad de Luxemburgo, de 31 de julio de 2020) (Mémorial A 662), disponible en la siguiente dirección de Internet: https://wdocs-pub.chd.lu/docs/Dossiers_parlementaires/7531/20250515_Dep%C3 %B4t.pdf (p. 3).
6      En lo sucesivo, «Comunidad Francesa».
7      Moniteur belge de 6 de julio de 2006, p. 34055.
8      En lo sucesivo, «Decreto de 16 de junio de 2006».
9      C‑73/08, en lo sucesivo, «sentencia Bressol y otros», EU:C:2010:181.
10      Firmado en Bruselas el 17 de julio de 2017 (en lo sucesivo, «Convenio entre la Comunidad Francesa y Luxemburgo»). Dicho Convenio fue anulado y sustituido por el Convenio especial de cooperación universitaria en formación médica entre el Gobierno del Gran Ducado de Luxemburgo y el Gobierno de la Comunidad Francesa, hecho en Luxemburgo el 4 de enero de 2022, que aún no estaba en vigor en la fecha de los hechos del litigio principal.
11      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.º 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (DO 2004, L 158, p. 77; corrección de errores en DO 2004, L 229, p. 35 y DO 2005, L 197, p. 34).
12      Moniteur belge de 14 de abril de 2017, p. 51063.
13      En lo sucesivo, «Decreto de 29 de marzo de 2017».
14      Moniteur belge de 18 de diciembre de 2013, p. 99347.
15      C‑209/03, en lo sucesivo, «sentencia Bidar», EU:C:2005:169.
16      Véase la sentencia Bressol y otros (apartados 34, 37 y 39).
17      Véase la sentencia de 16 de enero de 2025, Ministarstvo financija (Beca Erasmus+) (C‑277/23, EU:C:2025:18), apartado 38 y jurisprudencia citada.
18      Véase la sentencia de 16 de enero de 2025, Ministarstvo financija (Beca Erasmus+) (C‑277/23, EU:C:2025:18), apartado 40 y jurisprudencia citada.
19      Véase la sentencia Bressol y otros (apartado 40 y jurisprudencia citada).
20      Véase la sentencia Bressol y otros (apartado 41 y jurisprudencia citada).
21      Véase la sentencia Bressol y otros (apartado 29).
22      Véase el artículo 6, apartado 2, del Decreto de 29 de marzo de 2017.
23      Véase la sentencia Bressol y otros (apartado 45 y jurisprudencia citada).
24      Véase la sentencia de 16 de enero de 2025, Ministarstvo financija (Beca Erasmus+) (C‑277/23, EU:C:2025:18), apartado 53 y jurisprudencia citada.
25      Véase la sentencia Bressol y otros (apartado 62 y jurisprudencia citada).
26      Véase la sentencia Bressol y otros (apartados 54 y 67).
27      Véase la sentencia Bressol y otros (apartados 63 y 64).
28      Véase la sentencia Bressol y otros (apartado 65).
29      Véase la sentencia Bressol y otros (apartados 66 y 74).
30      Véase la sentencia Bressol y otros (apartado 70).
31      Véase, por analogía, la sentencia Bressol y otros (apartado 73). La sentencia de la Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional) n.º 89/2011, de 31 de mayo de 2011, extrajo las consecuencias de la sentencia Bressol y otros analizando cada una de las ramas de estudios afectadas por la normativa entonces en cuestión, a la luz de los criterios expuestos por el Tribunal de Justicia. Así, la limitación del número de estudiantes no residentes se justificó por lo que respecta a los estudios de Fisioterapia y Veterinaria, pero no se consideró justificada por lo que respecta a otros siete programas de estudios que, tras el análisis realizado por el órgano jurisdiccional nacional a la luz de las indicaciones proporcionadas por el Tribunal de Justicia, no se veían afectados por una escasez de sus titulados hasta el punto de provocar un verdadero riesgo para la salud pública. En consecuencia, el Reino de Bélgica dejó de aplicar este sistema de limitación del número de estudiantes no residentes en siete de las nueve ramas de estudios para las que no existía un verdadero riesgo para la salud pública.
32      Véase la sentencia Bressol y otros (apartado 75).
33      Véase el comunicado de prensa de la Comisión, disponible en la siguiente dirección de Internet: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_17_1282.
34      Véase el procedimiento INFR(1998)2308 y el comunicado de prensa de la Comisión titulado «Libre circulation des étudiants: la Commission envoie des lettres de mise en demeure à l’Autriche et à la Belgique» («Libre circulación de estudiantes: la Comisión envía escritos de requerimiento a Austria y a Bélgica»), de 24 de enero de 2007, disponible en la siguiente dirección de Internet: ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_07_76.
35      A diferencia de la postura adoptada por la Comisión con respecto a la República de Austria en materia de limitación del número de estudiantes no residentes (véase el punto 44 de las presentes conclusiones).
36      Véase la sentencia de 11 de julio de 2002, D’Hoop (C‑224/98, EU:C:2002:432), apartado 39.
37      Véase la sentencia Bidar (apartado 62).
38      Véase la sentencia Bidar (apartado 60).
39      Véase la sentencia Bidar (apartado 61).
40      Véase la sentencia Bressol y otros (apartado 76).
41      Véase la sentencia Bressol y otros (apartado 77).
42      Véase la sentencia de 20 de junio de 2013, Giersch y otros (C‑20/12, en lo sucesivo, «sentencia Giersch y otros», EU:C:2013:411), apartado 73.
43      Véase la sentencia Giersch y otros (apartado 77).
44      Véase la sentencia Giersch y otros (apartado 78).
45      Directiva 2011/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2011, relativa a la aplicación de los derechos de los pacientes en la asistencia sanitaria transfronteriza (DO 2011, L 88, p. 45).
46      Véase, por ejemplo, la sentencia de 4 de septiembre de 2025, Casa Judeţeană de Asigurări de Sănătate Mureș y otros (C‑489/23, EU:C:2025:651).
47      Véase, a este respecto, en relación con el personal de enfermería de la Provincia de Luxemburgo: https://www.province.luxembourg.be/actualites/subvention-infirmier.