61989C0280
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
CLAUS GULMANN
fremsat den 12. marts 1992 (
*1
)
Hr. president,
De herrer dommere,
1.
Kommissionen påstår under denne traktatbrudssag Irland dømt for i 1986 at have udstedt regler, der forbyder visse britisk registrerede fiskerfartøjer at fiske i irsk fiskeriterritorium, at lande fisk i irske havne mv. Kongeriget Spanien har interveneret til støtte for Kommissionen.
2.
Sagen er endnu en i den række af sager, hvor Domstolen har skullet tage stilling til lovligheden af regler, hvorved Irland og Det Forenede Kongerige siden 1983 har forsøgt at begrænse såkaldt »kvotahopning« (
1
). Ved kvotahopning forstår de to regeringer det fænomen, at fartøjer, som ikke hidtil har haft tilknytning til de to lande, lader sig omregistrere til britisk henholdsvis irsk flag for derefter at fiske inden for de kvoter, som årligt tildeles inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik. Det er i praksis især spanske fartøjer, som har anvendt muligheden for at blive registreret som britisk eller irsk fartøj.
3.
Baggrunden for og betydningen af de i denne sag omtvistede regler kan ikke forstås uden, at der redegøres for reglernes forhold til tilsvarende britiske regler.
4.
Det Forenede Kongeriges første forsøg på at begrænse kvotahopning stammer fra 1983. Under de oprindelige 1983-regler blev der i fiskerilicenser stillet krav om, at et britisk registreret fiskerfartøj ikke måtte fiske eller omlade fangster inden for britiske fiskerigrænser eller lande fangster i britiske havne, medmindre mindst 75% af besætningen var britiske statsborgere eller statsborgere i en anden medlemsstat (herefter benævnt »besætningskravet«). Da Spanien på dette tidspunkt ikke var medlem af Fællesskabet, begrænsede dette krav fiskerimulighederne for fartøjer, der var domineret af spanske interesser. Fartøjer, som ikke opfyldte besætningskravet, kunne fortsat fiske i henhold til en britisk fiskerilicens, når blot dette skete uden for britiske fiskerigrænser, og fangsterne landedes i ikke-britiske havne.
5.
Irland gennemførte i 1983 regler svarende til de netop beskrevne britiske og gældende for irsk registrerede fartøjers fiskeri i irsk fiskeriterritorium. Samtidig gennemførtes regler, der forbød britiske fiskerfartøjer at fiske og omlade fangst inden for irske fiskerigrænser og at lande fisk i irske havne, medmindre de opfyldte et besætningskravsvarende til det netop beskrevne britiske. Man kan således sige, at der var parallelitet mellem det irske og det britiske regelsæt; hvad britisk registrerede fartøjer ikke måtte i britisk fiskeriterritorium, måtte de heller ikke i irsk.
6.
Som det er Domstolen bekendt, bl.a. fra Agegate-sagen (
2
) og fra sag C-279/89, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, som jeg netop har fremsat forslag til afgørelse i, gennemførte Det Forenede Kongerige i forbindelse med Spaniens og Portugals tiltrædelse af Fællesskabet nye betingelser for udstedelse af fiskerilicenser. Disse nye betingelser indebar for det første, at spanske, portugisiske og græske fiskere i de for disse lande gældende overgangsperioder i relation til 75%-besætningskravet fortsat ikke i denne henseende skal betragtes som EF-statsborgere; for det andet, at 75% af besætningen skal have bopæl i Det Forenede Kongerige; for det tredje, at besætningskravet kun skal gælde fiskeri af fisk omfattet af en kvoteordning, uanset om fiskeriet foregår inden for eller uden for britiske fiskerigrænser. Stillingen efter britisk ret var herefter den, at fartøjer, der ikke opfylder besætningskravet, kan fiske såvel uden for som inden for britiske fiskerigrænser og lande fangster i britiske havne, så længe fartøjet fanger ikke-kvoteret fisk.
7.
Irland gennemførte i 1986 ved Sea Fishing Boats Regulations, 1986 som følge af de nye engelske betingelser to ændringer af de ovenfor beskrevne 1983 regler. Ændringerne indebar, at britisk registrerede fartøjer ikke må fiske inden for irsk fiskerigrænse eller lande fangst i irske havne, medmindre mindst 75% af besætningen er EF-statsborgere, dog således at græske, portugisiske og spanske statsborgere i de respektive landes overgangsperioder ikke i denne henseende skal regnes som EF-statsborgere. Disse 75% af besætningen skal endvidere have bopæl på land i Det Forenede Kongerige.
Stillingen er efter Sea Fishing Boats Regulations 1986 således den, at britiske fartøjer, som efter britisk ret lovligt kan fiske ikke-kvoteret fisk i og uden for britisk fiskeriterritorium og endvidere lande deres fangster i britiske havne, ikke kan fiske inden for de irske fiskerigrænser og lande deres fangster i irske havne.
8.
Kommissionen gør gældende, at forbuddet mod fiskeri inden for irske fiskerigrænser er i strid med den grundsætning om lige adgang for medlemsstaternes fiskerfartøjer til medlemsstaternes fiskeriterritorier, der er fastslået i artikel 2, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 101/76 af 19. januar 1976 om etablering af en fælles strukturpolitik for fiskerisektoren (herefter benævnt »strukturforordningen«) (
3
). Artikel 2, stk. 1, bestemmer:
»De enkelte staters ordninger for udøvelse af fiskeriet i det søterritorium, der henhører under deres højhedsområde eller jurisdiktion, må ikke føre til forskelsbehandling af andre medlemsstater.
Medlemsstaterne sikrer især, at alle fiskerfartøjer, der fører en medlemsstats flag og er registeret inden for Fællesskabets område, har lige adgang til fangstpladserne og til fiskeri i det første afsnit nævnte farvande.«
Kommissionen gør endvidere gældende, at forbuddet mod landing i irske havne dels er i strid med forbuddet i EØF-traktatens artikel 30 mod importhindringer, og dels mod grundsætningen om lige adgang til medlemsstaternes havne, der er fastslået i artikel 27, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 3796/81 af 29. december 1981 om den fælles markedsordning for fiskerivarer (
4
). Bestemmelsen lyder således:
»Medmindre andet er fastsat i andre fællesskabsbestemmelser, træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at alle fiskerfartøjer, der fører en medlemsstats flag, under lige vilkår har adgang til havne og anlæg i første afsætningsled samt alle tekniske installationer og alt udstyr i forbindelse dermed.«
Kommissionen gør endelig gældende, at forbuddet mod omladning inden for de irske fiskerigrænser af fisk fra et af de af de irske regler omfattet fiskerfartøj til et andet er i strid med forbuddet i traktatens artikel 30 (
5
).
Kommissionens argumentation viser, at den principielt er af den opfattelse, at det følger af de nævnte fællesskabsbestemmelser, at en medlemsstat under ingen omstændigheder er beføjet til at fastsætte regler for fiskerfartøjer fra andre medlemsstater, der vedrører disses ret til at udøve fiskeri samt lande og omlade fangsterne. Det er kun subsidiært, at Kommissionen gør gældende, at det for sagens løsning er afgørende, at de omtvistede 1986-regler til forskel fra 1983-reglerne hindrer britiske fiskerfartøjer i at udøve fiskeri, som de lovligt kan udøve efter gældende regler i Det Forenede Kongerige.
9.
Den irske regering har erkendt, at det krav om bopæl i Det Forenede Kongerige, der er indeholdt i 1986-reglerne, ifølge Agegate-dommen er i strid med fællesskabsretten. Den har derimod gjort gældende, at den forskelsbehandling af fiskerfartøjer fra en anden medlemsstat, som de irske regler principielt indebærer, i den konkrete situation er retfærdiggjort.
Den irske regering har henvist til den positive vurdering af 1983-reglernes lovlighed, som Kommissionen gav udtryk for i 1984 (
6
), og har gjort gældende, at de her omtvistede 1986-regler ikke indeholder ændringer af 1983-reglerne, der kan give grundlag for en anderledes vurdering. Regeringen har i øvrigt gjort gældende, at de omtvistede regler blot genspejler de britiske regler om besætningskravet, der af Domstolen i Agegate-dommen er fundet forenelige med fællesskabsretten. Hertil kommer, at reglerne må anses for berettigede, fordi de forfølger de samme formål, som ligger til grund for Fællesskabets ordning med nationale kvoter, dvs. beskyttelse af den fiskeriafhængige lokalbefolkning mv. Endelig har den irske regering hævdet, at den efter folkeretten ikke er forpligtet til at anerkende de af reglerne omfattede fartøjer som britiske fartøjer.
10.
Det er som nævnt Kommissionens principale opfattelse, at de påberåbte fællesskabsregler indebærer et ubetinget forbud mod, at en medlemsstat fastsætter regler, der hindrer fiskerfartøjer fra andre medlemsstater i at udøve fiskeri samt lande og omlade fangster. Det fremgår af Kommissionens argumentation, at den i dag er af den opfattelse, at også regler som de, der gjaldt for britiske fiskerfartøjer i perioden fra 1983-1986, vil være i strid med fællesskabsretten.
Det er imidlertid efter min opfattelse hverken nødvendigt eller hensigtsmæssigt, at Domstolen afgør sagen på grundlag af denne argumentation og dermed indirekte tager stilling til de oprindelige irske regler fra 1983. Der er efter min opfattelse relevante forskelle mellem de irske 1983- og 1986-regler, når de vurderes i lyset af ændringerne i de tilsvarende britiske regler. Kommissionen gav trods alt i 1984 en positiv vurdering af de irske 1983-regler, idet den lagde vægt på, at de irske regler begrænsede sig til at forbyde de pågældende britiske fiskerfartøjer at foretage sig i irsk fiskeriterritorium, hvad der efter britiske regler var dem forbudt at foretage sig i britisk fiskeriterritorium.
Det er efter min mening hensigtsmæssigt og tilstrækkeligt, at Domstolen afgør sagen på grundlag af Kommissionens subsidiære argumentation, dvs. at de irske 1986-regler er i strid med fællesskabsretten, fordi de hindrer britiske fiskerfartøjer i at udøve fiskeri, som de lovligt kan udøve efter gældende regler i Det Forenede Kongerige.
Denne konsekvens af de irske regler indebærer efter min opfattelse en klar krænkelse af princippet om lige adgang til fiskeressourcerne, således som det har fundet udtryk i strukturforordningens artikel 2. En sådan krænkelse kan under ingen omstændigheder retfærdiggøres af de grunde, der ligger bag Fællesskabets regler om bevarelse af fiskeressourcerne eller den deraf følgende kvoteordning. Den kan heller ikke på nogen måde begrundes i ønsket om at sikre fiskerfartøjernes reelle økonomiske tilknytning til registreringslandet eller i ønsket om at beskytte irske fiskeriinteresser. Det er af samme grunde udelukket at anse landings- og omladningsforbuddene for retfærdiggjorte.
11.
Den irske regering har som nævnt også gjort gældende, at de omtvistede regler er i overensstemmelse med folkeretten. Regeringen støtter denne opfattelse på artikel 5, stk. 1, i Genève-konventionen af 29. april 1958 om det åbne hav, hvorefter der skal være en »ægte forbindelse« mellem flagstat og fartøj, og hvorefter flagstaten i særdeleshed skal være i stand til effektivt at udøve sin jurisdiktion i administrative, tekniske og sociale anliggender (
7
). Regeringen gør gældende, at det følger af folkeretten, at andre stater ikke er forpligtet til at anerkende flagstatens registrering, hvis folkerettens krav om en »ægte forbindelse« mellem flagstat og fartøj ikke er opfyldt.
Denne indsigelse har den irske regering først fremsat i sin duplik, og den kan allerede af denne grund afvises som for sent fremsat, jf. procesreglementets artikel 42, stk. 2.
Indsigelsen er efter min mening i øvrigt ubegrundet. Der er ikke anledning til at gå ind i en drøftelse af, hvorvidt den forståelse af de folkeretlige regler, den irske regering gør gældende, er korrekt (
8
). Der er heller ikke grund til at gå ind i en drøftelse af, om det vil være i strid med fællesskabsretten, hvis en af Fællesskabets medlemsstater nægter at anerkende en anden medlemsstats registrering af fartøjer, også selv om en sådan nægtelse måtte være berettiget efter folkeretten. Det må i den foreliggende sag være fuldt tilstrækkeligt at fastslå, at den irske indsigelse må forkastes, allerede fordi den irske regering end ikke har forsøgt at godtgøre, at den britiske registrering ikke skulle bygge på en relevant tilknytning mellem Det Forenede Kongerige og fartøjet, og at de britiske myndigheder ikke skulle udøve den fornødne jurisdiktion over fartøjerne i administrative, tekniske og sociale anliggender.
12.
Afsluttende skal jeg bemærke, at den irske regering under sagens mundtlige forhandling har oplyst, at de her omhandlede regler ikke har været håndhævet siden juni 1987 (
9
), og at de endeligt er ophævet i marts 1992.
Efter Domstolens faste praksis (
10
) udelukker dette ikke, at Domstolen afgør sagens realitet på grundlag af påstanden i Kommissionens stævning.
Forslag til afgørelse
13.
Det vil af det ovenstående fremgå, at der efter min mening må gives Kommissionen medhold i dens påstand. Jeg skal derfor foreslå Domstolen at fastslå, at
—
Irland ved at indføre Sea Fishing Boats Regulations, 1986 har krænket sine forpligtelser efter artikel 2, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 101/76, artikel 27, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 3796/81 samt artikel 30 i EØF-traktaten
—
Irland pålægges sagens omkostninger, og
—
Kongeriget Spanien bærer sine egne omkostninger.
(
*1
) – Originalsprog: dansk.
(
1
) – Vedrørende de britiske regler, se Domstolens domme af 14.12.1989, sag C-3/87, Agegate, Sml. s. 4459, og sag C-216/87, Jaderow, Sml. s. 4509; dom af 25.7.1991, sag C-221/89, Factortame, Sml. I, s. 3905, og dom af 4.10.1991, sag C-246/89, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 4585. Vedrørende de irske regler, se Domstolens dom af 19.1.1988, sag 223/86, Pesca Valentia, Sml. s. 83, og af 4.10.1991, sag C-93/89, Kommissionen mod Irland, Sml. I, s. 4569.
(
2
) – Se fodnote 1.
(
3
) – EFT L 20, s. 19.
(
4
) – EFT L 379, s. 1.
(
5
) – Kommissionen anfører, at et britisk registreret fartøj má ligestilles med britisk territorium. Til støtte herfor påberåbes artikel 4 i Rådets forordning nr. 802/68 om den fælles definition af begrebet varers oprindelse (EFT spec. 1968 I, s. 157), hvorefter produkter fra havfiskeri og andre produkter, der optages fra havet af et lands fartøjer, anses for at have deres oprindelse i dette land, samt Domstolens dom af 28.3.1985 (sag 100/84, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 1169).
(
6
) – Denne vurdering er indeholdt i et brev af 6.2.1984 fra Kommissionen ti! den irske regering, hvor Kommissionen meddelte resultatet af sin undersogelse af udkastet til Fisheries (Amendment) Act. Den relevante passage i brevet lyder således:
»... Kommissionen mener at kunne forstå, at Sea Fishing Boats Regulations 1983 kun forbyder fiskeri mv. for visse britiske fartojer, for hvilke Det Forenede Kongerige selv har indfort begrænsninger for fiskeriet i dets egne farvande, og har ingen indvendinger mod réglenle«.
(
7
) – United Nations Treaties Series 450, nr. 6465.
(
8
) – Jeg skal herved henvise til generaladvokat Tesauro's forslag til afgørelse i sag C-286/90, Poulsen, fremsat den 31.3.1992, hvoraf det fremgår, at den irske indsigelse også vil kunne forkastes, fordi den ikke har støtte i gældende folkeret.
(
9
) – Efter det oplyste fordi en irsk dommer suspenderede anvendelsen af reglerne grundet deres tvivlsomme forenelighed med fællesskabsretten.
(
10
) – Se f.cks. Domstolens dom af 18.3.1992, sag C-29/90, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 1971.