61984C0188
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
PIETER VERLOREN VAN THEMAAT
fremsat den 15. oktober 1985 (
*1
)
Høje Domstol.
1. Sammenfatning af sagen
1.1. Almindelige bemærkninger
Så vidt jeg kan skønne, er denne sag, som Kommissionen har anlagt mod Frankrig, den første, der til fulde viser, hvor komplicerede de problemer er, som opstår i forbindelse med handelshindringer beroende på tekniske forskrifter vedrørende maskiner og andre tekniske apparater og produkter.
Det man normalt betegner som tekniske handelshindringer — forstået som hindringer for handelen med industrivarer — kan man generelt inddele i tre forskellige kategorier, rubriceret efter den progressivt stigende grad af hindringernes bebyrdende karakter.
For det første, kan der i praksis opstå sådanne hindringer som følge af de forskellige tekniske normer og standarder, der udstedes af private, nationale standardiseringsinstitutter. Allerede af den omstændighed, at private erhvervsdrivende i praksis systematisk anvender sådanne tekniske normer og standarder, kan således udgøre en mærkbar handelshindring. Kommissionen synes at have sat sig det formål for øje at ville afskaffe sådanne private handelshindringer ved gradvis at lade de nationale normer og standarder på området afløse af europæiske normer. I det omfang private erhvervsdrivende følger en samordnet praksis med henblik på udelukkende at anvende nationale normer, kombineret med, at de nægter at handle med produkter, som udelukkende opfylder normerne i de øvrige medlemsstater, kan det naturligvis endvidere komme på tale at bringe EØF-traktatens artikel 85 i anvendelse.
Den restriktive virkning for handelen, som skyldes de tekniske normer, der er udstedt af private, nationale institutter, forøges yderligere en grad, når offentlige myndigheder afgiver bestilling på et arbejde og herved stiller den betingelse, at det præsterede arbejde opfylder de private normer, der gælder i det pågældende land. For så vidt de offentlige myndigheder herved er afskåret fra at påberåbe sig en af undtagelserne i EØF-traktatens artikel 36 (hvilket de sjældent vil kunne gøre, såfremt de pågældende normer eller standarder udelukkende er af privat karakter), vil de handelshindringer, som er opstået på grund af offentlige myndigheders faste administrative praksis, imidlertid kunne bekæmpes under påberåbelse af EØF-traktatens artikel 30 eller dennes artikel 31 eller 32 (sidstnævnte artikler, såfremt der indføres nye eller mere restriktive handelshindringer).
De mest bebyrdende af de tekniske handelshindringer, er dem, der beror på forskrifter, udstedt af offentlige myndigheder, hvorved det pålægges samtlige indenlandske og udenlandske leverandører af de pågældende varer (uanset om forskrifterne henviser til de normer, der er udstedt af de indenlandske standardiseringsinstitutter eller ej) at overholde visse ufravigelige tekniske normer. Sådanne tekniske handelshindringer beror ikke nødvendigvis på forskelle i de indenlandske normer. De kan tænkes skærpet gennem foreskrivelsen af visse kontrolprocedurer og gennem de administrative og økonomiske byrder, der derigennem direkte eller indirekte påføres producenterne. Det er her almindeligvis en betingelse, at den pågældende medlemsstat anser sådanne forskrifter for nødvendige af hensyn navnlig til beskyttelse af de personers sikkerhed, sundhed eller liv, som anvender de pågældende produkter. I den forbindelse påhviler det Kommissionen — og i påkommende tilfælde Domstolen — at efterprøve, ikke blot hvorvidt traktatens artikel 30, men også traktatens artikel 36 kan anvendes. Det afgørende i den foreliggende sag synes således at være, om artikel 36 kan bringes i anvendelse på de nationale forskrifter, sagen drejer sig om.
1.2. Sagens baggrund
Sagen er anlagt af Kommissionen, efter at denne i 1982 og 1983 havde modtaget en række klager vedrørende de restriktive følger af visse nye forskrifter, de franske myndigheder udstedte mellem 1979 og 1981, som blev indgivet dels af en af medlemsstaternes faste repræsentation, dels af en erhvervsorganisation i en anden medlemsstat. Forskrifterne vedrører de tekniske og administrative betingelser for at bringe træbearbejdningsmaskiner på det franske marked og er vedlagt Kommissionens stævning som bilag I og II. Deres materielle anvendelsesområde er fastlagt i dekret nr. 80-542 af 15. juli 1980. Ordningens grundlæggende princip findes i artikel R 233-85 i dekret nr. 80-543 af 15. juli 1980, som bestemmer, at de pågældende maskiner skal være konstrueret således, at de er egnet til at udføre deres funktion og desuden at kunne indstilles og vedligeholdes på en sådan måde, at arbejdstageren ikke udsættes for nogen risiko, når de nævnte operationer udføres efter de retningslinjer, der er foreskrevet af konstruktøren eller importøren. Dette grundlæggende princip er så blevet udmøntet i en række mere detaljerede tekniske og administrative forskrifter i dekretet (artiklerne R 233-86 — R 233-107).
De tekniske forskrifter er blevet yderligere fastlagt ved dekret nr. 80-544 af 15. juli 1980 og tilpasset ved dekreterne nr. 81-170, 81-171, 81-172 og 81-173 af 20. februar 1981, dekreterne nr. 81-408, 81-409, 81-410 og 81-411 af 15. april 1981, og der er udstedt en række tekniske gennemførelsesbestemmelser af arbejdsministeren og landbrugsministeren den 1., 2. og 3. april samt 2. juni 1981. Samtlige de nævnte forskrifter er vedlagt stævningens bilag.
De administrative kontrolprocedurer er fastsat i dekret nr. 79-229 af 20. marts 1979. Ifølge dekretet undergives de farligste af de nye apparater og disses beskyttelsesudstyr en forudgående teknisk kontrol, der udføres af det nationale forsknings- og sikkerhedsinstitut, idet dog kompetencen til den endelige udstedelse af attest for, at maskinen er i overensstemmelse med franske forskrifter, henhører under arbejdsministeren. Visse typer af apparater behøver kun gennemgå en teknisk undersøgelse, ligeledes udført af nævnte institut, som munder ud i, at instituttet meddeler en påtegning, der giver ret til salg af den pågældende type apparater. Artiklerne R 233-68 ff. indeholder reglerne for proceduren vedrørende de apparater, for hvilke der af producenten eller importøren kun kræves udstedt en attest for overensstemmelsen med de franske forskrifter. De nærmere regler for udstedelse af sådanne attester er fastsat af vedkommende ministre den 28. november 1980 og den 15. december 1981. Dekretets artikler R 233-70 ff. indeholder regler vedrørende kontrollen med de apparater, som allerede er i brug og har ingen betydning for den foreliggende sag.
Som det fremgår af stævningens bilag, er det også arbejdsministeriet, der i en tarif fastsætter taksterne for den forudgående tekniske undersøgelse, som skal foretages af visse typer træbearbejdningsmaskiner. Gebyrerne herfor kan af det pågældende forskningsinstitut pålægges og faktureres konstruktøren eller importøren. Gebyrerne kan ifølge den fremlagte tarif (som skal justeres hvert år) variere mellem 1470 og 3890 FF, afhængig af maskintypen. Gør konstruktøren eller importøren brug af sin ret efter artikel R 233-64 i dekret nr. 79-229 til med forskningsinstituttets godkendelse at lade undersøgelsen foretage andetsteds, skal de nævnte takster forhøjes med de transportudgifter, der er afholdt af de pågældende inspektører.
Den 29. oktober 1982 og den 29. september 1983 blev de datoer, hvor ordningen med den obligatoriske, forudgående kontrol oprindeligt skulle træde i kraft, for visse maskiners vedkommende udsat til visse senere datoer, fastsat inden for perioden mellem den 1. maj 1983 og den 1. januar 1985. For så vidt angår maskiner, som efter den nye ordning er undergivet en forudgående kontrol, blev datoen for udløbet af de godkendelser, der var udstedt i henhold til den tidligere ordning, hvorefter der ikke gjaldt et sådant krav om forudgående godkendelse, pr. den 29. september 1983 udsat fra den 1. oktober 1983 til den 1. januar 1985.
Under de fire stadier af den administrative procedure i henhold til traktatens artikel 169 har den franske regering, som svar på Kommissionens opfordring af 18. juni 1982 til at meddele den visse oplysninger, nøjedes med at angive tidspunkterne for den nye ordnings senere ikrafttræden og fristerne for de berørte til at tilpasse sig den nye procedure. Den franske regering har ikke efterkommet Kommissionens opfordring af 21. februar 1983 til at fremsætte sine bemærkninger vedrørende Kommissionens synspunkt om, at de franske forskrifter er i strid med EØF-traktatens artikel 30. Den franske regering har heller ikke, inden for den fastsatte frist på 30 dage, besvaret den begrundede udtalelse, som Kommissionen derpå tilsendte regeringen den 29. august 1983. Under et efterfølgende møde i Paris den 1. og 2. februar 1984 lovede de franske myndigheder at fremsende en række supplerende oplysninger, navnlig vedrørende fristerne for behandlingen af de indgivne ansøgninger. Da Kommissionen imidlertid stadig ikke modtog disse oplysninger, har den anlagt den nærværende sag, hvori stævningen blev indgivet den 10. juli 1984.
1.3. Kommissionens påstande og anbringender
I stævningen har Kommissionen fastholdt den opfattelse, hvorefter de franske forskrifter må anses for foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner. Den støtter sig herved på Domstolens faste praksis på området siden afsigelsen af dommen i sag 8/74, Dassonville (Sml. 1974, s. 837).
Ifølge Kommissionen må de franske forskrifter således anses for uforenelige med artikel 30, medmindre de er begrundet i et hensyn til beskyttelse af menneskers liv eller sundhed.
Kommissionen finder imidlertid ikke, at den franske ordning for træbearbejdningsmaskiner (som jeg tidligere har gengivet) som helhed er nødvendig til beskyttelse af menneskers liv og sundhed, hvorfor artikel 30 må bringes i anvendelse, idet der ikke findes den fornødne hjemmel i artikel 36.
Kommissionen bestrider dog ikke, at en forudgående kontrol med de pågældende træbearbejdningsmaskiner principielt er nødvendig. Af de grunde, jeg skal angive i det følgende, er Kommissionen imidlertid af den opfattelse, at de restriktive virkninger af de franske forskrifter enten går ud over, hvad der er nødvendigt af hensyn til sikkerheden for de personer, der benytter maskinerne, eller ikke yder en hensigtsmæssig garanti for sikkerheden. Kommissionen har i den forbindelse nærmere anført følgende:
a)
De maskiner, der er fremstillet i overensstemmelse med lovgivningen i de øvrige medlemsstater, yder i hvert fald i visse tilfælde den samme garanti for sikkerheden, men kan på trods heraf ikke benyttes i Frankrig. Eksempelvis er det således ikke tilladt at anvende det beskyttelsesudstyr, som Forbundsrepublikken Tyskland foreskriver, blot fordi de franske forskrifter kun tillader én ganske bestemt type beskyttelsesudstyr.
b)
De tildelte frister er ofte for korte — selv efter en forlængelse heraf — og de indtrufne forsinkelser må i sig selv ifølge Domstolens dom af 22. marts 1983 i sag 42/82 (Kommissionen mod Frankrig, Sml. 1983, s. 1013), betragtes som foranstaltninger med tilsvarende virkning efter traktatens artikel 30, som det er nødvendigt at begrunde yderligere, idet de ikke kan begrundes under henvisning til de pågældende forvaltningsorganers overbelastning.
c)
Den samlede virkning af de franske forskrifter for de maskiner, som underkastes en forudgående undersøgelse er, at kun de næsten fuldt automatiserede maskiner kan opfylde de fastsatte krav. Det er imidlertid muligt at sikre den fornødne beskyttelse ved fastsættelse af regler, som i mindre grad hindrer samhandelen. Kommissionen har i stævningen givet flere eksempler herpå.
d)
Gebyrerne for den forudgående tekniske kontrol kan, såfremt undersøgelsen foretages på stedet, nå op på 15000 FF eller mere, og kan dermed afskrække importører fra at foretage evt. indførsler. Det er derigennem navnlig blevet meget vanskeligt for en udenlandsk producent at fremstille maskiner på bestilling, som er i overensstemmelse med aftagerens ønsker. For så vidt angår de udenlandske fabrikanter, hvis hjemsted ligger langt fra forskningsinstituttet, medfører de fastsatte gebyrer (som principielt beregnes efter de samme kriterier for indenlandske og udenlandske fabrikanter), at »importen bliver mere vanskelig eller byrdefuld end afsætningen af indenlandske varer«, hvilket er i strid med direktiv 70/50/EØF af 22. december 1969 (EFT 1970 I, s. 10).
e)
Der er flere grunde til, at der kan ske en forlængelse af ventetiden for en godkendelse (og undertiden også for arbejdsministeriets udstedelse af en attest for overensstemmelse med de franske forskrifter) af de maskiner, som er underkastet en forudgående teknisk kontrol, og til at udgifterne hertil forøges. Disse faktorer er følgende:
1)
Nødvendigheden af, at administrationen skønsmæssigt kan afgøre, hvorvidt sagens akter er fuldstændige.
2)
Den administrative praksis, som består i, at der foreskrives en ny procedure for forudgående kontrol af andre maskiner tilhørende samme kategori, som yder de samme garantier for sikkerhed, og af hvilke maskiner den pågældende type allerede tidligere er forsynet med en teknisk påtegning eller forsynet med en attest for den pågældende types overensstemmelse med franske forskrifter.
3)
Kravet om, at der skal gennemføres særskilte procedurer for hver enkelt af de maskiner, der indgår som bestanddel af en kombineret maskine.
Som konklusion af det foregående har Kommissionen nedlagt følgende påstande:
—
det statueres, at Den franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter EØF-traktaten, navnlig dennes artikel 30, ved at indføre ovennævnte kontrolforanstaltninger for træbearbejdningsmaskiner, for så vidt disse foranstaltninger ved import af maskiner fra de øvrige medlemsstater medfører byrder, som enten ikke er nødvendige af hensyn til sikkerheden, eller som i hvert fald ikke er rimeligt begrundet heri;
—
Den franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Som svar på en række spørgsmål fra Domstolen har Kommissionen nærmere angivet, hvilke franske forskrifter og hvilke praktiske og administrative kontrolforanstaltninger, den ikke finder er nødvendige for at sikre beskyttelsen af menneskers liv og sundhed.
1.4. Den franske regerings svarskrift
Den franske regering har til støtte for sin opfattelse henvist til Domstolens domme i sag 788/79 (Gilli og Andrés, Sml. 1980, s. 2071, femte og sjette præmis) og navnlig til sag 104/75 (De Peijper, Sml. 1976, s. 613), hvori det vedrørende artikel 36 hedder: »blandt de goder og interesser, som beskyttes af artikkel 36, indtager menneskers liv og sundhed førstepladsen, og det tilkommer medlemsstaterne inden for de af traktaten opstillede grænser at afgøre, i hvilket omfang beskyttelsen heraf skal sikres, og navnlig med hvilken strenghed kontrolforanstaltninger skal gennemføres« (jfr. præmis 15 i De Peijper-dommen). Så længe der ikke er udstedt fællesskabsregler vedrørende sikkerheden i forbindelse med anvendelsen af træbearbejdningsmaskiner, må det efter den franske regerings opfattelse tilkomme medlemsstaterne selv at vedtage sådanne foranstaltninger inden for denne sektor. Dette gælder så meget mere som træbearbejdningsmaskiner er nogle af de farligste maskiner, der findes for brugerne, hvorfor det ikke kan overraske, at Frankrig i lighed med de fleste andre medlemsstater har vedtaget forskrifter inden for dette område. De første bestemmelser herom blev udstedt allerede i 1893. Ret hurtigt accepterede man princippet om, at de tilstræbte sikkerhedshensyn skulle integreres i selve udformningen af maskinerne, hvilket princip stadig ligger til grund for den gældende ordning. Allerede i 1946 blev der for de fjorten kategorier af maskiner, der blev anset for de farligste, indført en forudgående kontrol med overholdelsen af de foreskrevne tekniske krav. Ved loven af 6. december 1976 med tilhørende gennemførelsesbestemmelser er dette grundlæggende princip blevet tilpasset den tekniske udvikling, hvorved sikkerhedskravene er blevet udstrakt til at gælde for samtlige bestanddele i træbearbejdningsmaskinerne. Der er ingen væsentlig forskel i praksis på loven af 1976 og de forskrifter, som nærværende sag drejer sig om, idet sidstnævnte blot udgør yderligere en tilpasning til den tekniske udvikling. Ordningen med forudgående kontrol af maskinerne er således blevet opretholdt, men den procedure, der følges ved undersøgelsen af de farligste maskiner, er nu blevet opdelt i to forskellige ordninger, nemlig dels en procedure for godkendelse, dels en procedure for »påtegning efter teknisk undersøgelse«. Godkendelsen (dvs. attesten for overensstemmelse med de franske forskrifter udstedes af arbejdsministeren på grundlag af en række dokumenter, bl.a. den rapport, der udarbejdes på grundlag af den forudgående undersøgelse ved det kompetente forskningsinstitut. Med hensyn til de syv kategorier maskiner, hvor en påtegning for maskinens tekniske overensstemmelse med franske forskrifter er tilstrækkelig, foretages påtegningen direkte af instituttet. Den væsentligste forskel i forhold til den tidligere ordning består i kravet om, at der ud over en gennemgang af sagens dokumenter nu også skal foretages en undersøgelse, af den pågældende maskintype eller af det enkelte apparat. Dette har ført til at pålægge og fakturere importørerne de som følge heraf væsentligt forøgede udgifter i forbindelse med undersøgelsen. For så vidt angår proceduren med påtegningerne, offentliggøres taksterne i den franske Journal Officiel. For så vidt angår proceduren med godkendelserne, fastsættes der ligeledes en række takster, som på begæring meddeles de pågældende.
Ifølge den franske regering giver den ny procedure også producenterne en større sikkerhed, end når undersøgelsen udelukkende foretages på grundlag af sagens dokumenter, og den må endvidere anses for at være i brugernes interesse.
Den franske regering har i detaljer gennemgået de anbringender fra Kommissionen, som jeg tidligere har sammenfattet under punkterne a)-e) og taget afstand fra disse.
Vedrørende anbringende a) (den manglende anerkendelse af de andre medlemsstaters sikkerhedsgarantier) har den franske regering for det første anført, ligesom tidligere, at det tilkommer medlemsstaterne selv at fastlægge det beskyttelsesniveau, de anser for nødvendigt. Således har de franske eksperter fundet ordningen i Forbundsrepublikken Tyskland utilstrækkelig, blandt andet fordi den forudsætter en særlig uddannelse hos de personer, der benytter maskinerne, mens den franske ordning netop tager hensyn til risikoen for, at brugerne begår fejl. I øvrigt er det ikke rigtigt, som Kommissionen er nået frem til, at der kun er én bestemt beskyttelsesanordning, som er tilladt efter den franske ordning. Dekret nr. 81-171 af 20. februar 1981 lægger sig nemlig ikke fast herpå, men bestemmer kun selve slutresultatet.
Vedrørende anbringende b) (de for korte tidsfrister, som medfører forsinkelser på grund af overbelastningen af de pågældende tjenestegrene) har den franske regering for det første anført, at det var nødvendigt af hensyn til ordningens formål (brugernes sikkerhed) at gøre tidsfristerne så korte som overhovedet muligt, for at den nye ordning fuldt ud kunne få de tilsigtede virkninger. På fabrikanternes begæring var de væsentligste af tidsfristerne imidlertid blevet forlænget samtidig med, at de pågældende tjenestegrene var blevet opfordret til at undgå forsinkelser ved hjælp af en række særlige procesuelle foranstaltninger. Efter dette tidspunkt skyldtes de indtrufne foranstaltninger udelukkende, at de pågældende fabrikanter fremsendte de fornødne dokumenter for sent. På nuværende tidspunkt forløber der gennemsnitligt to måneder fra ansøgningens indgivelse til svaret. I øvrigt er en forlængelse af fristerne til fabrikanternes/importørernes fordel, da der gives de pågældende lejlighed til- at supplere sagens akter med yderligere dokumenter og i givet fald til at foretage ændringer i de pågældende maskiner og dermed undgå, at ansøgningen afvises. Desuden har ingen hidtil udnyttet deres klageadgang, hvilket godtgør, at problemet vedrørende fristerne kun har haft en midlertidig karakter og kun er opstået i situationer af mindre væsentlig betydning, hvor forsinkelsen skyldtes ansøgeren selv. En gennemgang af årsoversigterne vedrørende de foretagne påtegninger giver ikke grundlag for at fastslå, at de udenlandske fabrikanter skulle have været genstand for nogen forskelsbehandling.
Vedrørende anbringende c) (anbringendet om, at de franske forskrifter bevirker, at kun de næsten fuldt automatiserede maskiner godkendes) benægter den franske regering, at ordningen særlig skulle være begunstigende for de fuldt automatiserede maskiner, eller at myndighederne på noget tidspunkt har stillet krav om en sådan automatisering. Sagen er imidlertid, at de næsten fuldt automatiserede maskiner er fritaget for den forudgående kontrol.
Vedrørende anbringende d) (de store udgifter til kontrol) har den franske regering anført, at når omkostningerne i forbindelse med undersøgelsen pålægges ansøgeren, skyldes dette undersøgelsernes grundige karakter. Der gøres ikke ved fastsættelsen af tarifferne nogen sondring mellem franske og udenlandske fabrikanter, om end rejseudgifterne for de udenlandske fabrikanters vedkommende (men ikke for de tyske) i visse tilfælde kan være større end for de franske fabrikanter. I øvrigt medfører den tyske ordning i praksis lige så store udgifter som den franske. Hertil kommer, at udgifterne i forbindelse med den forudgående kontrol opvejes af fordelen ved den næsten fuldstændig sikre garanti for, at de pågældende maskiner er i overensstemmelse med de franske forskrifter.
Vedrørende anbringende e) (de faktorer, som kan føre til en forlængelse af ventetiden i forbindelse med den forudgående kontrol og en forøgelse af omkostningerne) har den franske regering i sit svarskrift henvist til de nedenfor anførte omstændigheder.
Den beslutning, som de administrative myndigheder træffer mht. suppleringen af sagens akter, kan ikke siges at have skønsmæssig karakter, da sammensætningen af sagens dokumenter er reguleret ved ministeriel bekendtgørelse (bekendtgørelse af 30. oktober 1981 for så vidt angår påtegningerne og bekendtgørelse af 12. marts 1982 for så vidt angår godkendelserne). Tilladelsen til at bringe den pågældende vare på markedet (i form af en godkendelse eller en påtegning) meddeles for en nærmere angivet type maskine og er således gyldig for alle eksemplarer af samme model.
I modsætning til hvad Kommissionen har anført, inddeler de tjenestegrene, som udfører kontrollen, visse kategorier af maskiner af en bestemt type i nærmere angivne grupper. En sådan gruppeinddeling er det altså ikke muligt at foretage for maskiner med forskellige dimensioner og beskyttelsesudstyr.
Endelig kan de kombinerede maskiner ikke betragtes som en simpel sammenføjning af sammensatte maskiner. Der er særlige risici knyttet til hver enkelt af disse, og hvad angår beskyttelsen må en række faktorer vurderes ud fra en helhedsbetragtning. Det er her i fabrikantens interesse at lade den kombination af maskiner, som udgør den mest fuldstændige, frembyde til kontrol.
Sammenfattende har den franske regering gjort gældende, at kravet om en forudgående kontrol af træbearbejdningsmaskiner er begrundet i, at disse maskiner er farlige for brugerne, at de vedtagne foranstaltninger er hensigtsmæssige til opfyldelse af det forfulgte formål, at de restriktive virkninger heraf ikke går videre, end hvad der er nødvendigt af hensyn til brugernes sikkerhed, at de pågældende foranstaltninger anvendes uden forskelsbehandling for indenlandske og importerede produkter, og at den franske regering følgelig bør frifindes og Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
1.5. Sagens videre forløb
Af en række grunde, som ikke er blevet helt afklaret under retsforhandlingerne nåede den franske regerings svarskrift for sent frem til Kommissionens befuldmægtigede til at denne havde mulighed for at indgive replik. Der er som følge heraf heller ikke indgivet duplik. I parternes skriftlige svar på Domstolens spørgsmål er der derimod fremkommet en række nyttige oplysninger vedrørende virkningen af de franske forskrifter, ordningen i de øvrige medlemsstater samt undersøgelsesgebyrerne i den enkelte medlemsstater. Jeg skal senere om fornødent vende tilbage hertil i forbindelse med min bedømmelse af sagen.
Kommissionen har under den mundtlige forhandling erkendt, at det væsentlige i den foreliggende sag er det tidligere af mig nævnte princip, hvorpå den franske ordning hviler, hvorefter sikkerhedshensynene skal integreres i selve udformningen af de pågældende maskiner. I modsætning til visse andre medlemsstater har den franske lovgiver lagt til grund, at arbejdstageren skal beskyttes mod sig selv, og at den beskyttelse, maskinen yder, skal være helt automatisk, så vidt dette overhovedet er muligt. Visse andre medlemsstater, herunder navnlig Forbundsrepublikken Tyskland, bygger derimod på det princip, at brugerne skal gennemgå en grundig og vedvarende erhvervsuddannelse vedrørende brugen af maskinerne, således at de har mulighed for at foretage et korrekt indgreb ved evt. tekniske forstyrrelser. Kommissionen opstiller på grundlag heraf den tese, at man indenfor et fællesskab kan forlange af medlemsstaterne, at de ændrer deres forskrifter eller ændrer disses anvendelse på importerede varer, således at der tages hensyn til de principper, der gælder i de øvrige medlemsstater, når det statistisk set fremgår med sikkerhed, at en ordning baseret på de andre principper ikke medfører flere ulykker.
Det gøres endvidere gældende af Kommissionen, at en stor del af de klager, den har modtaget, især angår de betydelige omkostninger i forbindelse med den nye procedure til kontrol af selve maskinerne.
Videre anfører den, at det fremgår af den franske regerings svar på Domstolens spørgsmål, at af de tre typer beskyttelsesudstyr til visse maskiner, som er tilladt i de øvrige medlemsstater, er kun én tilladt i Frankrig.I øvrigt foreholder den den franske regering at have givet et ufuldstændigt citat i sit svarskrift af Domstolens dom i sagen De Peijper.
Kommissionen har dog også med tilfredshed konstateret, at de franske myndigheder — som det fremgår af den franske regerings svar på Domstolens spørgsmål — rent faktisk har taget hensyn til de påtegninger eller godkendelser, der er udstedt af myndighederne i de øvrige medlemsstater. Ifølge artiklerne R 233-54 og R 233-57 i Code du travail vil dette endog i visse tilfælde kunne medføre, at produkterne får adgang til det franske marked, selv om de ikke opfylder alle de foreskrevne tekniske betingelser.
Den franske regering har i sit svarskrift udtrykkeligt bekræftet, at de næsten automatiserede maskiner er særlig godt stillet, idet de ikke — som det også bekræftes af regeringen — underkastes nogen forudgående kontrol. Efter Kommissionens opfattelse skal der imidlertid betales alt for store kontrolgebyrer, navnlig af de udenlandske fabrikanter, når den pågældende maskine er vanskelig at transportere på grund af sin vægt og sin størrelse, og kontrollen derfor må foretages på stedet, hvilket medfører, at der skal betales rejseudgifter for den ingeniør, der foretager inspektionen. Disse udgifter hviler tungere på de udenlandske fabrikanter, ikke blot fordi de skal betale større rejseudgifter på grund af de større afstande, men også fordi disse udgifter udgør en større byrde. Eftersom de franske fabrikanter altid er undergivet en forudgående kontrol, uanset i hvilket land maskinen sælges, men de udenlandske fabrikanter kun er undergivet kontrolforskrifterne for de forholdsvis få maskiner, som de sælger på det franske marked, skal disse sidste betale forholdsmæssigt større kontrolgebyr i forbindelse med udførslen af de nævnte maskiner. Det bemærkes, at Kommissionen ikke, hverken i det skriftlige svar på et spørgsmål fra Domstolen eller under de mundtlige forhandlinger, har fremlagt nogen statistiske oplysninger, der gør det muligt at sammenligne kontroludgifterne i de fire medlemsstater, hvor udgifterne pålægges og faktureres importøren/fabrikanten. Hvad angår anbringendet om de indtrufne forsinkelser og de for korte frister, har Kommissionen ikke været i stand til at tilbagevise den af den franske regering i svarskriftet fremførte opfattelse om klagernes manglende samarbejdsvilje.
Af de grunde, jeg senere skal komme nærmere ind på under min bedømmelse af sagen, skal jeg afholde mig fra at gengive de synspunkter, parterne anførte under de mundtlige retsforhandlinger vedrørende sagens nye tekniske aspekter, som den franske regering efter retsmødet yderligere har suppleret med en række skriftlige bemærkninger i en skrivelse af 18. juli 1985.
Hvad angår den skønsmæssige beføjelse til at vurdere, om det er nødvendigt at supplere sagens dokumenter, der ifølge Kommissionen må antages at tilkomme de franske myndigheder, og hvorom Kommissionen yderligere har præciseret sin opfattelse, har den franske regering under de mundtlige forhandlinger bemærket, at det fremgår af selve det pågældende dekrets ordlyd, at det først og fremmest er i ansøgerens interesse, at der er åbnet adgang til at fremlægge flere dokumenter end mindstekravet foreskriver. Regeringen erkender dog, at de kontroludøvende myndigheder også kan benytte denne adgang i deres egen interesse til at opfordre de pågældende til at fremkomme med supplerende oplysninger.
2. Bedømmelse af sagen
2.1. Bemærkninger vedrørende den forudgående procedure
Efter min opfattelse må Kommissionens utilstrækkelige bevisførelse i denne meget komplicerede tekniske sag i det væsentlige tilskrives den franske regering. Selv om regeringen ikke kunne være uvidende om, at den nye ordning påførte fabrikanter og importører betydeligt større administrative og økonomiske byrder, hvilket den i øvrigt har erkendt under sagen her ved Domstolen og hvilket endvidere fremgår af mit referat af sagens omstændigheder, medvirkede den ikke under den administrative fase, som en sag i henhold til artikel 169 normalt starter med, i fornødent omfang til at skabe en dialog med Kommissionen og om muligt opnå en udenretlig afgørelse af tvisten. En sådan manglende medvirken fra en medlemsstats side må efter min opfattelse anses for at udgøre en tilsidesættelse af artikel 169. Det er endvidere klart, at den omstændighed, at Kommissionen af denne grund har været nødt til at fuldende bevisførelsen af en sag under retsforhandlingerne ved Domstolen, tillige er særdeles bebyrdende for Domstolen. Efter min opfattelse bør der ved fastsættelsen af sagens omkostninger tages hensyn til det svigtede samarbejde fra den sagsøgte medlemsstats side.
Såfremt Kommissionen havde nedlagt påstand herom, er det endog sandsynligt, at jeg ville være kommet til det resultat, at den franske regering havde tilsidesat EØF-traktatens artikel 5 ved ikke at rådføre sig med Kommissionen, før den udstedte de i forhold til den tidligere retstilstand mere restriktive forskrifter. Traktatens artikel 5 må her sammenholdes med traktatens artikel 32, Kommissionens henstilling nr. 65/428/EØF af 20. september 1965 (JO 160 af 20.9.1965, s. 2611) samt den aftale af 28. maj 1969QO 1969, C 76, s. 9), der blev indgået af repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer forsamlet i Rådet, hvorved disse allerede på daværende tidspunkt gensidigt påtog sig en række væsentlige forpligtelser til at rådføre sig med hinanden og til at opretholde status quo, også for så vidt angår de bestemmelser, i relation til hvilke artikel 36 kunne påberåbes. Direktivet af 28. marts 1983 (EFT 1983 L 108), som vedrører samme spørgsmål, har naturligvis ikke nogen direkte relevans for den foreliggende sag, men kan dog i fremtiden tænkes anvendt til at forebygge tilsvarende sager.
2.2. Bedømmelse af sagens realitet
Det er uomtvistet i sagen, at traktatens artikel 30 må finde anvendelse. Diskussionen mellem parterne har derfor også med rette drejet sig om, hvorvidt traktatens artikel 36 kan anvendes på de anfægtede franske forskrifter. I den forbindelse har Kommissionen med rette under de mundtlige forhandlinger henvist til, at dommen i De Peijper-sagen, hvis præmis 15 den franske regering har påberåbt sig til støtte for sin opfattelse, senere i præmis 17 udsiger, at »en national lovgivning eller praksis er altså ikke omfattet af undtagelsen i artikel 36, når menneskers liv og sundhed kan beskyttes lige så effektivt ved foranstaltninger, som er mindre restriktive for samhandelen inden for Fællesskabet«. For mig at se er det ikke udelukket, at de franske myndigheder i hvert fald til dels ville have løst problemerne anderledes — og dermed i højere grad have taget hensyn til de særlige problemer, som rammer importørerne i de øvrige medlemsstater — såfremt de havde rådført sig med Kommissionen og myndighederne i de øvrige medlemsstater, uden at de derved havde behøvet at ændre deres principielle opfattelse. EØF-traktatens artikel 5, nævnte henstilling fra Kommissionen fra 1965, nævnte beslutning fra medlemsstaternes repræsentanter af 28. maj 1969 og det anførte direktiv fra 1983 bygger klart på den forudsætning, at en korrekt konsultationsprocedure har en sådan virkning.
Ikke desto mindre er det min opfattelse, at Kommissionens første anbringende må forkastes. Det kan ikke på fællesskabsrettens nuværende stadium med rimelighed forlanges af en medlemsstat, hvis lovgivning bygger på det princip, at arbejdstagerne skal være beskyttet mod deres egen uforsigtighed, at den også åbner det nationale marked for farlige maskiner, som er fremstillet i overensstemmelse med forskrifter i en medlemsstat, hvor lovgivningen bygger på det princip, at arbejdstagerne skal have erhvervet den faglige uddannelse, som er nødvendig for at kende de farer, der er forbundet med benyttelsen af de pågældende maskiner. Ej heller ulykkestatistikken — selv om denne for eksempel måtte vise, at der ikke indtræffer flere ulykker i Forbundsrepublikken end i Frankrig — kan ændre herved. Navnlig kan en sådan statistik ikke give grundlag for den antagelse, at anvendelsen af de tyske forskrifter (som bygger på det princip, at arbejdstagerne skal gennemgå en passende uddannelse) ville have de samme gunstige virkninger i Frankrig (som jo altså netop bygger på det andet princip). Såfremt anvendelsen af det princip, der ligger til grund for den tyske lovgivning, skulle have en gunstigere virkning, kunne dette højst være en grund for fællesskabslovgiver til at overveje generelt at indføre det tyske princip inden for hele Fællesskabet (efter en passende overgangsperiode).
Endvidere bør efter min opfattelse tillige Kommissionens andet anbringende forkastes, da den ikke med konkrete eksempler har været i stand til at godtgøre, at de anfægtede tidsfrister skulle have haft andre følger end de overgangsproblemer, som i praksis er uundgåelige.
Kommissionens tredje anbringende, som den franske regering i øvrigt bestrider rigtigheden af, bygger efter min opfattelse så fuldt og helt på det samme og netop nævnte princip, som ligger til grund for det første anbringende (der, som tidligere nævnt, ikke bør tillægges betydning), at også dette anbringende i betragtning af det nuværende kendskab til den franske ordnings tekniske fordele ligeledes bør forkastes.
Kommissionens fjerde anbringende støttes ikke af talmaterialet vedrørende de kontroludgifter, der faktureres i de andre medlemsstater i tilsvarende tilfælde. Under disse omstændigheder samt under hensyn til, at Kommissionen ikke under sagen har gjort gældende, at gebyrerne (som også finder anvendelse på franske fabrikanter) overstiger, hvad der er nødvendigt for at dække udgifterne, må efter min vurdering tillige dette anbringende forkastes. Efter min opfattelse vil kun fællesskabslovgiver være i stand til at finde en tilfredsstillende løsning af problemerne vedrørende de importbegrænsende virkninger, som godtgørelsen af sådanne udgifter utvivlsomt har for de fabrikanter, der fremstiller maskiner, som af praktiske grunde ikke kan undersøges på fabrikationsstedet. Man kan også forestille sig at bringe den samme ordning i anvendelse, som gælder for landbrugsprodukter, hvorefter det er muligt at foretage undersøgelsen i eksportlandet efter de forskrifter, der gælder i importlandet. Jeg har ikke i Domstolens praksis kunnet finde holdepunkter for noget andet resultat, hvorved jeg navnlig tænker på præmis 18 i den tidligere nævnte dom i sagen De Peijper. Min opfattelse ligger her på linje med de udtalelser fra den franske erhvervsorganisation, som Kommissionen har citeret, idet jeg ligesom denne organisation finder det stridende med selve formålene med et fælles marked, at der inden for et sådant marked for 10 og snart 12 medlemsstater består en ordning, hvorefter det er muligt at ti- eller tolvdoble udgifterne for de fabrikanter, som ønsker at sælge inden for hele markedet. Som tidligere bemærket kan Domstolen imidlertid i bedste fald medvirke til en delløsning af dette problem, og dette alene under forudsætning af, at samtlige medlemsstater fremlægger indbyrdes sammenlignelige oplysninger vedrørende dette spørgsmål, hvilket ikke er sket i den foreliggende sag.
Også Kommissionens femte anbringende har en så snæver sammenhæng med det princip, som ligger til grund for det første og tidligere forkastede anbringende, at heller ikke dette anbringende kan tages til følge.
De konklusioner, jeg er nået frem til, udelukker naturligvis ikke, at Domstolen under en præjudiciel sag i et konkret tilfælde måtte antage, at der foreligger en overtrædelse af fællesskabsretten.
2.3. Sagens omkostninger
Selv om jeg således, efter en gennemgang af Kommissionens anbringender, er af den opfattelse, at Den franske Republik bør frifindes, mener jeg ikke desto mindre, at den efter procesreglementets artikel 69, stk. 3, 2. afsnit, bør tilpligtes at betale sagens omkostninger. Den franske regering har nemlig klart på grund af svigtende samarbejde under sagens administrative fase forhindret en udenretlig bilæggelse af tvisten og dermed påført Kommissionen unødvendige udgifter. Denne forsømmelse fra den franske regerings side finder jeg så meget desto alvorligere, som det på grund af de omtvistede forskrifters teknisk komplicerede karakter havde været lettere for flere sagkyndige i forening, end det er for Domstolen, under en første fase at undersøge den betydelige forøgelse af handelshindringerne, som uomtvisteligt opstod som følge af den nye ordning, og om muligt formindske virkningerne heraf.
3. S ammenfa tning
Sammenfattende lyder mit forslag til afgørelse herefter således:
3.1.
Den franske Republik frifindes.
3.2.
Den franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
(
*1
) – Oversat fra nederlandsk.