61993CC0144_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. Este processo respeita a um pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Bundesverwaltungsgericht com vista à interpretação da Directiva 79/112/CEE do Conselho, de 18 de Dezembro de 1978, relativa à aproximação das legislações dos Estados-membros respeitantes à rotulagem e apresentação dos géneros alimentícios destinados ao consumidor final, bem como à publicidade feita a seu respeito (a seguir "directiva sobre rotulagem" ou "directiva") (1). A questão prejudicial foi suscitada no âmbito de um litígio que opõe a Pfanni Werke Otto Eckart KG (a seguir "Pfanni") ao Landeshauptstadt Muenchen (a seguir "Landeshauptstadt") respeitante à menção obrigatória ou não de um certo aditivo aquando da rotulagem de produtos à base de batatas desidratadas fabricadas industrialmente.
Os factos e o processo
2. A Pfanni fabrica produtos à base de batatas desidratadas compostos de batatas branqueadas e desidratadas ("Troka"), de batatas em flocos cozidas e desidratadas (flocos de puré de batata) e de fécula, sal, condimentos e outros ingredientes. Na altura do fabrico do ingrediente "flocos de puré de batata", a empresa adiciona difosfato de sódio (difosfato E 450 a) para evitar que a massa de batata reduzida a pequenos pedaços, a chamada papa húmida ("Nassbrei"), que serviu para o fabrico dos flocos de puré de batata, mude de cor (2). A partir da desidratação da papa húmida, o difosfato perde a sua função, dado que o aquecimento que está ligado à operação de desidratação exclui qualquer risco de alteração da coloração (3). Contudo, mesmo após esta operação, o difosfato está ainda presente no produto acabado. A Pfanni não menciona na lista dos ingredientes constante do rótulo dos produtos à base de batata postos à venda, que adicionou difosfato aquando do fabrico dos flocos de puré de batata. Segundo o Landeshauptstadt, apoiado pelo Landesanwaltschaft Bayern (o Ministério Público do Land da Baviera), na sua qualidade de representante do interesse público (a seguir "Landesanwaltschaft"), tal menção é todavia obrigatória dado que o difosfato está ainda presente no produto acabado e influencia a cor deste. O Landeshauptstadt preveniu a Pfanni que, no caso desta prosseguir com a comercialização dos produtos à base de batatas desidratadas contendo o difosfato como aditivo sem o mencionar na lista dos ingredientes, ela seria objecto de uma decisão oficial de interdição e de uma multa.
3. Em 1988, a Pfanni recorreu para o Bayerische Verwaltungsgericht Muenchen solicitando-lhe que declarasse que o difosfato por si adicionado durante o processo de fabrico dos produtos à base de batatas desidratadas, inclusive até à fase do produto intermédio "papa de batata não desidratada", não deve constar da lista dos ingredientes dos produtos acabados a que respeita, na medida em que este aditivo só entra na composição do produto acabado como elemento do ingrediente "flocos de puré de batata". Por decisão de 22 de Março de 1989, o Verwaltungsgericht rejeitou o recurso apresentado pela Pfanni com base, essencialmente, no fundamento de que a adição do difosfato visa a aparência do produto acabado e deve, em consequência, ser mencionada no rótulo.
A Pfanni interpôs recurso desta decisão para o Bayerische Verwaltungsgerichtshof, mas em vão. Por acórdão de 1 de Agosto de 1990, o Verwaltungsgerichtshof negou provimento ao recurso quanto ao fundo. Segundo o Verwaltungsgerichtshof, só não há lugar a mencionar a presença de um aditivo quando este não tem qualquer incidência nas qualidades do produto acabado. Ora, o difosfato tem ainda uma função tecnológica, mesmo no produto acabado, pois enquanto elemento do ingrediente "flocos de puré de batata", determina a cor do produto acabado. Segundo o Verwaltungsgerichtshof, a indicação da presença do difosfato é, portanto, necessária em qualquer caso quando se tem em conta a intenção do legislador, que consiste em informar o consumidor de maneira tão detalhada quanto possível da composição e natureza dos géneros alimentícios postos à venda.
4. Em seguida, a Pfanni interpôs recurso de revista para o Bundesverwaltungsgericht. A empresa solicita a esta jurisdição a anulação das decisões judiciais proferidas em primeira instância e em apelação e, de novo, a declaração de que o difosfato em causa não deve constar da lista dos ingredientes, na medida em que este aditivo só surge no produto acabado enquanto elemento do ingrediente "flocos de puré de batata". No quadro do processo de revista, o Bundesverwaltungsgericht apresentou ao Tribunal de Justiça a seguinte questão, colocada, manifestamente, com vista à interpretação do artigo 6., n.
4, alínea c), ii), primeiro travessão, da directiva sobre rotulagem:
"Um aditivo tem ainda uma função tecnológica no produto acabado sempre que impede a mudança de cor de um ingrediente durante o processo de fabrico e que este estado subsiste (' zustand' ) no produto acabado, sem que a presença do aditivo continue a ser necessária neste?"
Quadro jurídico
5. A directiva sobre rotulagem já referida constitui o texto jurídico de base em matéria de rotulagem. Por força do artigo 3., n.
1, desta directiva,
"a rotulagem dos géneros alimentícios incluirá, nas condições e sem prejuízo das derrogações previstas nos artigos 4. a 14., unicamente as seguintes indicações obrigatórias:
...
2) lista dos ingredientes;
..."
A obrigação de mencionar a lista dos ingredientes é precisada no artigo 6. da directiva sobre rotulagem. O n. 4 deste artigo dispõe:
"a) Entende-se por ingrediente qualquer substância, incluindo os aditivos, utilizada no fabrico ou preparação de um género alimentício e ainda presente no produto acabado, eventualmente sob forma alterada.
b) Quando um ingrediente de um género alimentício tiver sido elaborado a partir de vários ingredientes, estes últimos serão considerados como ingredientes deste género.
c) Não serão contudo considerados como ingredientes:
i) ...
ii) ° os aditivos:
° cuja presença num género alimentício seja devida unicamente ao facto de estarem contidos num ou vários ingredientes desse género e desde que não tenham nenhuma função tecnológica no produto acabado,
° que sejam utilizados como auxiliares de processamento,
° ..."
6. A directiva sobre rotulagem não indica de maneira precisa o que se deve entender por "aditivo" ou por "adjuvante tecnológico", na acepção do artigo 6., n.
4, alínea c), ii), primeiro travessão, da directiva. Com vista à definição destas noções, pode-se contudo referir a Directiva 89/107/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988, relativa à aproximação das legislações dos Estados-membros respeitantes aos aditivos que podem ser utilizados nos géneros alimentícios destinados à alimentação humana (4). Por força do artigo 1., n.
2, da dita directiva, entende-se por "aditivo alimentar":
"qualquer substância não consumida habitualmente como alimento em si mesma e habitualmente não utilizada como ingrediente característico na alimentação, com ou sem valor nutritivo, e cuja adição intencional aos géneros alimentícios, com um objectivo tecnológico, na fase de fabrico, transformação, preparação, tratamento, acondicionamento, transporte ou armazenagem, tenha por efeito, ou possa legitimamente considerar-se como tendo por efeito, que ela própria ou os seus derivados se tornem directa ou indirectamente um componente desses géneros alimentícios".
Segundo uma nota de pé de página da mesma directiva (5), entende-se por "adjuvante tecnológico":
"qualquer substância que não é consumida como ingrediente alimentar em si e que é intencionalmente utilizada na transformação das matérias-primas, dos géneros alimentícios ou dos seus ingredientes, para atingir determinado objectivo tecnológico durante o tratamento ou a transformação e que possa ter como resultado a presença não intencional de resíduos tecnicamente inevitáveis da substância em causa ou dos derivados no produto acabado, na condição de que esses resíduos não apresentem qualquer risco sanitário e não produzam efeitos tecnológicos sobre o produto acabado".
Salientemos por fim que os difosfatos de sódio figuram no anexo I "Emulsionantes, estabilizantes, espessantes e gelificantes que podem ser utilizados nos géneros alimentícios" da Directiva 74/329/CEE do Conselho, de 18 de Junho de 1974, relativa à aproximação das legislações dos Estados-membros respeitantes aos emulsionantes, estabilizadores, espessantes e gelificantes que podem ser utilizados nos géneros alimentícios (6).
7. A República Federal da Alemanha transpôs a directiva sobre rotulagem para o direito nacional adoptando a Lebensmittelkennzeichnungsverordnung (regulamento relativo à rotulagem dos géneros alimentícios, a seguir "LMKV") de 22 de Dezembro de 1981 (7). Segundo o artigo 5., n.
2, subnúmero 2, da LMKV, não são consideradas ingredientes:
"as substâncias que constam do anexo 2 da Zusatzstoffverkehrsverordnung (regulamento relativo à colocação no mercado dos aditivos), os aromas, enzimas e culturas de microrganismos que estejam contidas em um ou mais ingredientes de um género alimentício, desde que não tenham nenhuma função tecnológica no produto acabado".
O difosfato E 450 a, utilizado pela Pfanni, figura no anexo 2 da Zusatzstoffverkehrsverordnung já referida (8).
Argumentos das partes
8. As partes no litígio, o Bundesverwaltungsgericht e a Comissão partilham a ideia de que o difosfato de sódio constitui um aditivo que, no caso concreto, foi utilizado num ingrediente (flocos de puré de batata) de um produto acabado (descrito pelo Bundesverwaltungsgericht como "produto à base de batatas desidratadas"). Estão igualmente de acordo quanto a considerarem que, em circunstâncias idênticas às do caso concreto e baseando-se nas disposições legais já referidas, o aditivo deve ser mencionado no rótulo do produto acabado, salvo se "não tiver nenhuma função tecnológica" (9) nesse produto acabado, na acepção, ao que supomos, do artigo 6., n.
4, alínea c), ii), primeiro travessão, da directiva (supra, ponto 5) e do artigo 5., n.
2, ponto 2, da LMKV (supra, ponto 7) que dá execução ao dito artigo 6. A questão de saber se o aditivo tem no caso concreto uma função tecnológica ou constitui o que se convencionou chamar um produto "carry over" (produto com efeito de reporte) é todavia contestada.
9. Segundo a Pfanni, o aditivo não tem qualquer função tecnológica no produto acabado. A empresa baseia-se antes de mais na análise semântica dos termos "não tenham nenhuma função tecnológica" constante do artigo 6., n.
4, alínea c), ii), primeiro travessão, da directiva sobre rotulagem. O emprego do verbo "ter" no presente indicaria que apenas entra em linha de conta a função tecnológica que é ainda desempenhada no próprio produto acabado, enquanto a junção da palavra "nenhuma" indicaria também ela que a influência exercida no produto acabado durante as fases anteriores de produção não necessita de qualquer menção no rótulo. Aliás, a versão em língua alemã do artigo 6., n.
4, alínea c), ii), primeiro travessão, que emprega o termo "Wirkung", é menos clara que outras versões linguísticas, nas quais o termo "função" é utilizado.
Em seguida, a Pfanni analisa a ratio legis da directiva sobre rotulagem. Segundo a empresa, o legislador, precisamente para informar correctamente o consumidor e, logo, para o proteger, preferiu, intencionalmente, não fazer constar do rótulo dos géneros alimentícios as menções menos importantes ou dificilmente compreensíveis. Com efeito, contrariamente ao que teriam suposto os órgãos jurisdicionais inferiores, as listas mais longas de ingredientes nem sempre garantem uma informação mais eficaz. Em contrapartida, os consumidores que compram ° frequentemente à pressa ° os géneros alimentícios e são confrontados com enumerações intermináveis de ingredientes, não vislumbram o essencial ou podem mesmo ser induzidos em erro.
Por fim, a Pfanni sublinha que o artigo 6., n.
4, alínea c), ii), primeiro travessão, da directiva sobre rotulagem não teria nenhum alcance prático se, à semelhança do Landesanwaltschaft, se considerasse que qualquer aditivo com influência nas características do produto acabado tinha neste uma função tecnológica. Com efeito, um aditivo tem sempre incidência nas características do produto acabado, ainda que nem sempre na mesma medida.
10. Como indicámos, o difosfato adicionado pela Pfanni tem, efectivamente, segundo o Landesanwaltschaft, uma função tecnológica no produto acabado, porque contribui para determinar as características (a cor) deste, e esse é também o objectivo que lhe é atribuído. Só quando um aditivo, "que surge no produto acabado por intermédio de um ingrediente, não determina as características do produto acabado", é que poderia haver aí um efeito de reporte. O Landesanwaltschaft ° apoiado pelo Bayerische Verwaltungsgericht, pelo Bayerische Verwaltungsgerichtshof e, tal como resulta do despacho de reenvio, pelo "Arbeitskreis der lebensmittelchemischen Sachverstaendigen der Laender und des Bundesgesundheitsamtes" (grupo de trabalho dos peritos em química dos géneros alimentícios dos Laender e do gabinete federal da saúde) ° estima que a sua interpretação é a mais conforme com a ratio legis da directiva sobre rotulagem, que visaria informar os consumidores de forma tão completa quanto possível e protegê-los. Em todo o caso, há que evitar que os produtores possam escapar à sua obrigação de informação adicionando certos aditivos não na fase final de produção, mas antes, durante a produção dos ingredientes. Não se pode, desde logo, conceder uma importância determinante ao momento em que se produz a reacção química que é procurada pela adição do aditivo.
11. O Bundesverwaltungsgericht partilha inteiramente desta tese. O órgão jurisdicional de reenvio parece contudo inclinar-se, de uma maneira geral, a favor do ponto de vista da Pfanni. No despacho de reenvio, retoma, com efeito, os argumentos da Pfanni relativos à ratio legis da directiva sobre rotulagem e ao alcance prático que deve ser atribuído ao artigo 6., n.
4, alínea c), ii), primeiro travessão, da dita directiva.
A Comissão também defende estes argumentos; estima, contudo, tal como, aliás, o Bundesverwaltungsgericht, que a interpretação preconizada pela Pfanni não apresenta garantias suficientes contra eventuais abusos que emanem dos produtores. A fim de excluir tais abusos, a Comissão propõe um critério que lhe é próprio. Para determinar se um certo aditivo tem uma função tecnológica num produto acabado, convém, segundo a Comissão, examinar se este se alteraria supondo que se lhe retirava o aditivo. A Comissão precisa o seu ponto de vista através do exemplo seguinte: um produto acabado em que foi utilizado um aditivo consistindo num corante, mudará de cor se se lhe retirar o corante, quer este tenha sido adicionado ao produto acabado directamente, quer indirectamente, por meio de um ingrediente. As coisas passam-se de forma totalmente diferente num caso como o do presente processo: as características do produto acabado (produtos à base de batatas desidratadas) não são susceptíveis de ser alteradas se se lhe retirar o difosfato que foi adicionado aos flocos de batata. Por isso, a Comissão conclui, o difosfato não tem nenhuma função tecnológica no produto acabado.
Resposta proposta à questão prejudicial
12. Tal como o Bundesverwaltungsgericht e a Comissão, compartilhamos o argumento avançado pela Pfanni, segundo o qual, se se desejar conferir um efeito útil ao artigo 6., n.
4, alínea c), ii), primeiro travessão, da directiva, não se poderá admitir que qualquer aditivo que influencie directa ou indirectamente as qualidades do produto acabado deva ser mencionado no rótulo. Tal ponto de vista equivaleria a uma obrigação absoluta de mencionar todos os aditivos, o que é incompatível com o texto do artigo 6., n.
4, alínea c), ii), primeiro travessão, da directiva, que prevê expressamente que a obrigação de rotulagem não se aplica a um certo número de aditivos. Além disso, isso seria susceptível de induzir o consumidor em erro, o que a directiva sobre rotulagem visa precisamente evitar (10). O consumidor que vê a menção do nome de um aditivo no rótulo de um género alimentício acreditará, com efeito, que esse aditivo é um componente do produto acabado, enquanto não é esse exactamente o caso numa hipótese tal como a do caso concreto.
Por último, aderimos ao argumento da Pfanni, apoiado pela Comissão e pelo Bundesverwaltungsgericht, segundo o qual uma obrigação absoluta de mencionar os aditivos no rótulo é incompatível com a ratio legis da directiva sobre rotulagem. A directiva está indubitavelmente baseada no "imperativo da informação a da protecção dos consumidores" (11). Parece-nos, todavia, que o legislador europeu optou por uma informação eficaz do consumidor mais do que por uma informação completa. São testemunho disso não apenas a limitação do número de informações que devem constar do rótulo dos géneros alimentícios (12) e a limitação do número de produtos cujos ingredientes devem ser mencionados (13), mas também a disposição em causa no caso concreto, segundo a qual os aditivos que não são considerados como ingredientes (14) não estão sujeitos à obrigação de rotulagem.
13. Como deve então ser interpretado o artigo 6., n.
4, alínea c), ii), primeiro travessão, da directiva? Parece-nos que o Tribunal se deve deixar guiar por uma dupla preocupação (15). De um lado, como anteriormente indicámos, a oração da frase em questão deve ser interpretada de uma maneira que não lhe retire todo o seu conteúdo real. De outro lado, tal como todas as partes e instâncias que participaram no processo (à excepção da Pfanni) o sustentaram, convém, tanto quanto possível, prevenir eventuais abusos da parte dos produtores. O critério proposto pela Comissão (supra, n.
11) parece-nos satisfazer esta exigência. Em consequência, propomos ao Tribunal que siga a proposta da Comissão na sua resposta à questão prejudicial, dirigindo o enfoque, todavia, para a situação de facto no caso concreto.
14. Em consequência, propomos ao Tribunal que responda à questão prejudicial da maneira seguinte:
"O artigo 6., n.
4, alínea c), ii), primeiro travessão, da Directiva 79/112/CEE do Conselho, de 18 de Dezembro de 1978, relativa à aproximação das legislações dos Estados-membros respeitantes à rotulagem e apresentação dos géneros alimentícios destinados ao consumidor final bem como à publicidade feita a seu respeito, deve ser interpretado no sentido de que um aditivo que evite a alteração da coloração de um ingrediente durante o seu fabrico não tem nenhuma função tecnológica no produto acabado quando a sua presença não é necessária para evitar a alteração da coloração do dito produto acabado."
(*) Língua original: neerlandês.
(1) ° JO 1979, L 33, p. 1; EE 13 F9 p. 162. A directiva sobre rotulagem foi entretanto alterada cinco vezes, pelas Directivas 85/7/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1984 (JO 1985, L 2, p. 22; EE 13 F18 p. 156), 86/197/CEE do Conselho, de 26 de Maio de 1986 (JO L 144, p. 38), 89/395/CEE do Conselho, de 14 de Junho de 1989 (JO L 186, p. 17), 91/72/CEE da Comissão, de 16 de Janeiro de 1991 (JO L 42, p. 27), e 93/102/CE da Comissão, de 16 de Novembro de 1993 (JO L 291, p. 14). O título inicial da Directiva foi alterado pelo artigo 1. da Directiva 89/395. Por fim, a Directiva 90/496/CEE do Conselho, de 24 de Setembro de 1990, inclui disposições específicas respeitantes à rotulagem nutricional dos géneros alimentícios (JO L 276, p. 40).
(2) ° A adição do difosfato acarreta a formação de complexos de ferro e de outros sais complexos com metais pesados e impede assim uma coloração cinzenta. Tal coloração é indesejável porque, no espírito do consumidor, está associada a uma qualidade inferior.
(3) ° A alteração da coloração dos flocos de puré de batata por acção das enzimas está excluída desde esse momento porque, sob o efeito do calor, essas enzimas são neutralizadas nas células da batata.
(4) ° JO 1989, L 40, p. 27.
(5) ° V. a nota 1 (JO 1989, L 40, p. 28).
(6) ° JO 1974, L 189, p. 1; EE 13 F3 p. 240. Por força do artigo 2., n.
1, desta directiva, para o tratamento dos géneros alimentícios com agentes emulsionantes, estabilizadores, espessantes e gelificantes, os Estados-membros só autorizam a utilização dos enumerados neste anexo.
(7) ° BGBl. I, p. 1625. Tal como resulta do despacho de reenvio, a LMKV foi alterada pela última vez pela quarta Anderungsverordnung (regulamento modificativo n.
4) de 5 de Março de 1990 (BGBl. I, p. 435).
(8) ° A Zusatzstoffverkehrsverordnung data de 10 de Julho de 1984 (BGBl. I, p. 897) e foi alterada pelo regulamento de 19 de Junho de 1989 (BGBl. I, p. 1123).
(9) ° Por isso mesmo, indicam também, correctamente quanto a nós, que o difosfato de sódio não foi utilizado como simples adjuvante tecnológico . Com efeito, se se tratar de um adjuvante tecnológico, apenas se podem, por definição (supra, ponto 6), aí encontrar resíduos ou derivados no produto acabado, enquanto resulta do despacho de reenvio que nos produtos à base de batatas desidratadas da Pfanni se encontra o aditivo utilizado em si mesmo.
(10) ° V. o décimo segundo considerando do preâmbulo da directiva sobre rotulagem: considerando que as normas de rotulagem devem igualmente proibir informações que induzam em erro o comprador...
(11) ° V. o sexto considerando do mesmo preâmbulo. V. igualmente o artigo 4., n.
1, da directiva sobre rotulagem.
(12) ° Artigo 3., n.
1, da directiva sobre rotulagem: A rotulagem dos géneros alimentícios incluirá... unicamente as seguintes indicações obrigatórias...
(13) ° Artigo 6., n.
2, da directiva sobre rotulagem.
(14) ° Artigo 6., n.
4, alínea c), ii), primeiro travessão, da directiva sobre rotulagem. O mesmo se verifica para os constituintes de um ingrediente que, durante o processo de fabrico, tenham sido temporariamente subtraídos para serem a seguir reincorporados em quantidade que não ultrapasse o teor inicial e para as substâncias utilizadas, em doses estritamente necessárias, como solventes ou suportes de aditivos e de aromas [artigo 6., n.
4, alínea c), i), e ii), segundo travessão].
(15) ° Os argumentos de texto invocados pela Pfanni (supra, ponto 9) não nos parecem verdadeiramente convincentes. Convidamos o Tribunal a não fundar a sua interpretação sobre (apenas) esses argumentos.