62000CC0355_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I - Introdução
1. No caso em apreço, o tribunal de reenvio pretende saber, no essencial, se a imposição de uma contribuição prevista no direito helénico sobre a compra e a venda de produtos agrícolas produzidos no país tendo como objectivo o financiamento de um organismo de seguro contra os riscos agrícolas é compatível com o direito comunitário, em especial, com os artigos 30.°, 38.°, 39.°, 40.°, 59.°, 60.° e 92.° do Tratado CE (que passaram, alguns deles após alteração, a artigos 28.° CE, 32.° CE, 33.° CE, 34.° CE, 49.° CE, 50.° CE, 87.° CE), bem como com a Primeira Directiva 73/239/CEE do Conselho de 24 de Julho de 1973 .
II - Quadro legal
A - Direito nacional
2. A Lei n.° 1790/1988, relativa à organização e funcionamento do Organismos Hellinikon Georgikon Asfaliseon (Organismo Helénico dos Seguros Agrícolas) e a outras disposições (a seguir «lei de 1988»), estabelece:
«Artigo 1.°
1. É instituído um organismo de utilidade pública com a denominação Organismo Helénico dos Seguros Agrícolas (ELGA), pessoa colectiva de direito privado, inteiramente pertencente ao sector público.
2. O ELGA tem a sua sede em Atenas e está sujeito à tutela do Ministro da Agricultura, nos termos desta lei.
Artigo 2.°
1. O objecto do ELGA é a criação e a execução de programas de protecção activa e de seguro da produção e do capital das explorações agrícolas.
2. Na acepção da presente lei, seguro é a protecção activa e segundo critérios de seguro da produção agrícola e do capital vegetal, pecuário e fundiário dos agricultores e do equipamento e instalações das suas explorações agrícolas contra riscos decorrentes de causas naturais.
[...]
Artigo 3.°
1. O seguro no ELGA inclui em particular:
a) O seguro obrigatório dos danos provocados na produção das culturas sistemáticas e no capital vegetal, pecuário e fundiário dos agricultores, nas edificações e instalações das suas explorações agrícolas;
[...]
c) A protecção activa do capital e da produção vegetal.
[...]
Artigo 4.°
1. Estão sujeitas ao seguro previsto no artigo 3.° as pessoas singulares e colectivas que têm a propriedade ou a exploração de empresas agrícolas, pecuárias, avícolas, apícolas, piscatórias, de aquacultura, ou outras do mesmo género.
[...]
Artigo 5.°
Constituem receitas do ELGA:
1. a) O produto da contribuição especial de seguro;
[...]
2. Serão tomadas por despacho do Ministro da Agricultura todas as medidas de execução necessárias à aplicação do presente artigo.»
3. Com a Lei n.° 2040/1992, para regulamentação de questões referentes à competência do Ministério da Agricultura e às pessoas jurídicas sob a sua tutela bem como de outras disposições (a seguir «lei de 1992»), foi introduzido na lei de 1988 o artigo 5.° -A. Esta disposição estabelece:
«1. Estão sujeitos à contribuição especial de seguro a favor do ELGA os seguintes produtos e subprodutos da produção agrícola interna:
a) Produtos de origem vegetal e animal e da pesca.
[...]
1. A contribuição especial de seguro é fixada em 2% para os produtos de origem vegetal e em 0,5% para os produtos de origem animal e da pesca. Estes montantes são calculados sobre o valor desses produtos.
...
7. Sem prejuízo do disposto nos n.os 12 e 13 deste artigo, a contribuição especial de seguro é paga à autoridade fiscal competente pelos sujeitos passivos da contribuição definidos na lei, nos prazos fixados pelo artigo 30.°, n.° 2, do Código Fiscal.
[...]
8. Sem prejuízo do disposto nos n.os 12 e 13 deste mesmo artigo, estão obrigadas ao pagamento da contribuição especial de seguro à autoridade fiscal competente as pessoas que, nos termos do Código Fiscal, estão obrigadas à emissão de facturas pela compra ou venda de produtos agrícolas.
[...]
14. As receitas do ELGA resultantes da contribuição especial de seguro, cobrados pelos serviços fiscais do Estado, são inscritas no orçamento do Estado como receitas do Estado e são indicadas numa rubrica de receitas específica. Estas receitas são pagas ao ELGA através do orçamento do Ministério da Agricultura por meio de uma verba anual de um montante fixo de igual valor, mediante solicitação do ELGA dirigida a este ministério.»
B - Direito comunitário
4. No domínio dos seguros, a liberdade de prestação de serviços e o direito de estabelecimento foram concretizados através de várias directivas.
5. O artigo 1.°, n.° 1, da Primeira Directiva 73/239/CEE do Conselho, na versão da Directiva 84/641/CEE do Conselho (a seguir «Directiva 73/239»), define o seu objecto da seguinte forma:
«A presente directiva diz respeito ao acesso à actividade não assalariada do seguro directo, incluindo a actividade de assistência referida no n.° 2, praticada pelas empresas estabelecidas no território de um Estado-Membro ou que aí pretendam estabelecer-se, bem como ao exercício dessa mesma actividade.»
6. O artigo 2.° da Directiva 73/239 estabelece:
«A presente directiva não abrange:
1. Os seguintes seguros:
[...]
d) Os seguros compreendidos num regime legal de segurança social;
[...]»
III - Matéria de facto, processo principal e pedido prejudicial
7. A recorrente no processo principal é uma sociedade anónima de direito helénico, cuja firma é «Freskot». O seu objecto social é a produção e compra de aves para venda por grosso no mercado nacional, bem como o abate remunerado de aves por conta de terceiros.
8. Por ocasião de uma fiscalização, a Administração fiscal constatou que a Freskot no quarto trimestre do ano de 1993 não pagou a contribuição especial de seguro que deveria ter sido cobrada sobre a compra de aves pela Freskot durante esse período.
9. Por decisão de 20 de Janeiro de 1997, a Freskot foi notificada para pagar o montante da contribuição em dívida bem como uma multa de não pequena monta por incorrecção ou omissão da declaração fiscal.
10. A Freskot impugnou perante o tribunal de reenvio a referida decisão e invocou o direito comunitário, em especial os artigos 30.° e seguintes, 38.°, 39.°, 40.°, 59.°, 60.°, 85.° e seguintes, 90.° e 92.° do Tratado CE (que passaram, alguns deles após alteração, a artigos 28.° e seguintes CE, 32.° CE, 33.° CE, 34.° CE, 49.° CE, 50.° CE, 81.° e seguintes CE, 86.° CE e 87.° CE), bem como a Directiva 73/239.
11. Perante o tribunal nacional, a Freskot alegou, em especial, que a contribuição litigiosa, na medida em que se aplica à produção de aves, viola os fins da política agrícola comum enunciados nos artigos 38.° e 39.° do Tratado CE (actuais artigos 32.° CE e 33.° CE), bem como a respectiva organização comum de mercado. O sistema de seguro obrigatório retiraria aos produtores e comerciantes gregos de aves a possibilidade de realizar livremente as vendas que pretendem fazer, quer no território nacional, onde as suas empresas estão estabelecidas, quer noutros Estados-Membros, de acordo com as condições estabelecidas nas regras pertinentes do direito comunitário. A Freskot alega ainda que a contribuição em litígio é uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa no sentido do artigo 30.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 28.° CE), porque afecta negativamente as exportações dos produtores gregos e favorece os produtores estrangeiros. Finalmente, alega a Freskot que o regime de monopólio do seguro obrigatório não é conforme com o princípio da livre prestação de serviços nem com as normas regulamentares e administrativas que regem o seguro directo.
12. Por o tribunal de reenvio ter considerado necessária uma interpretação do direito comunitário, suspendeu o processo e colocou ao Tribunal de Justiça a seguinte questão:
«A imposição da contribuição especial de seguro referida na fundamentação, à qual estão sujeitos os produtos e subprodutos agrícolas produzidos no país, de origem vegetal, animal ou piscatória, contribuição essa que é cobrada e reverte como receita a favor da repartição de finanças competente, contraria, pelo fim visado, ou seja, a organização e realização de programas de protecção activa e o seguro da produção e do capital das explorações agrícolas, as normas de direito da União Europeia sobre livre circulação de mercadorias (artigo 28.° ), política agrícola comum (artigos 38.°, 39.° e 40.° ), livre prestação de serviços (artigos 59.° e 60.° ), auxílios estatais autorizados (artigo 92.° ) e o disposto na Primeira Directiva 73/239/CEE do Conselho, de 24 de Julho de 1973?»
IV - Análise
13. Com a sua questão prejudicial o tribunal nacional pretende, em substância, saber em que medida o direito comunitário se opõe à imposição de uma contribuição para financiamento de um sistema de seguro obrigatório no domínio dos riscos agrícolas.
14. Neste quadro, deve averiguar-se se e em que medida o direito da organização comum de mercado admite uma regulamentação do tipo da aqui em causa. Além disso, é discutível em que medida esta regulamentação se encontra abrangida pelo campo de aplicação das liberdades fundamentais - designadamente, da liberdade de circulação de mercadorias e da liberdade de prestação de serviços. Para finalizar, pretendo analisar a relevância da questão controvertida à luz do direito aplicável aos auxílios.
A - Quanto à compatibilidade da regulamentação nacional com a política agrícola comum
1. Alegações das partes
15. O Governo helénico e a Comissão tomam como ponto de partida das suas alegações os objectivos da política agrícola comum nos termos do artigo 39.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 33.° CE) e as medidas admitidas para alcançar esses objectivos no quadro da organização comum de mercados, nos termos do artigo 40.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 34.° CE). Eles apontam o facto de existir uma organização comum de mercado (a seguir «OCM») para os produtos em causa, nomeadamente, a OCM no sector da carne de aves de capoeira regulada no Regulamento (CEE) n.° 2777/75 do Conselho .
16. Alegam, neste quadro, que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, os Estados-Membros estão obrigados, logo que a Comunidade cria a regulamentação de uma OCM para determinado sector, a abster-se de qualquer medida que se apresente de molde a derrogá-la ou ofendê-la .
17. Tanto o Governo Helénico como a Comissão notam que a OCM para a carne de aves de capoeira não contém qualquer medida relativa ao seguro dos produtos nela abrangidos contra os danos emergentes de riscos naturais. A Comissão alega que esta OCM não prevê medidas para aplicação de um preço de venda unitário no mercado da comunidade nem o pagamento de subvenções aos produtores.
18. O Governo helénico alega que a contribuição em litígio faz parte de um sistema nacional de seguros sociais que visa o interesse geral de uma protecção activa dos produtos agrícolas, incluindo as empresas avícolas, contra os riscos naturais e que o encargo correspondente para os produtores avícolas gregos deve ser considerado mínimo. Salienta ainda que a contribuição não tem efeitos determinantes na fixação dos preços nem nos mecanismos previstos na OCM.
19. O Governo helénico invoca ainda uma decisão da Comissão no âmbito do direito dos auxílios, de acordo com a qual o pagamento de uma contribuição no montante de 1% do preço do produto a favor do organismo grego do mercado do algodão é compatível com a OCM do mercado do algodão, por esta não excluir expressamente essa contribuição.
20. O Governo helénico salienta ainda que a contribuição aqui em análise não cria nenhuma discriminação desfavorável aos produtores avícolas gregos, pois está suficientemente fundamentada e serve razões objectivas do interesse geral que não são abrangidas por regulamentação comunitária específica.
21. Daqui decorre que, na opinião do Governo helénico, a contribuição em litígio não viola nem o direito primário nem a OCM da carne de aves.
22. A Comissão considera a fundamentação do Tribunal de Justiça no acórdão de 10 de Março de 1981, Irish Creamery Milk Suppliers Association e o. aqui aplicável, na medida em que nesse caso se tratava de um imposto indirecto e aqui de uma contribuição com a estrutura de um imposto.
23. Por consequência, deveria considerar-se que a contribuição em litígio visa repartir a obrigação de seguro relativamente a determinados riscos pelos diferentes produtores de produtos que estão sujeitos a estes riscos. Tal medida consubstancia uma medida estatal de natureza social, que, enquanto tal, e em princípio, não viola nem as disposições do direito primário sobre a política agrícola nem a OCM do sector das aves. Numa segunda fase deveria, no entanto, avaliar-se se esta medida não impede o funcionamento dos mecanismos estabelecidos no quadro da respectiva OCM. É da competência do tribunal nacional avaliar se e em que medida a contribuição em litígio, em conexão com outros impostos aplicados aos mesmos produtos, suscita perturbações no mercado nacional e modificações das importações e exportações ao influenciar de forma determinante a formação dos preços e, além disso, o comportamento dos produtores, levando-os eventualmente a afastarem-se da produção avícola.
2. Apreciação jurídica
24. É indiscutível que a contribuição de seguro em análise é aplicável, entre outros, a produtos incluídos na OCM do sector da carne de aves.
25. O artigo 33.° CE menciona os objectivos da política agrícola comum. Para se atingirem estes objectivos, o artigo 34.°, n.° 1, CE, abre a possibilidade de criação de organizações europeias de mercado, organizadas especialmente em função de cada tipo de produto. E a OCM de mercado no sector das aves é uma dessas organizações. A compatibilidade de uma medida nacional com os objectivos da política agrícola comum deve seguidamente ser analisada à luz das disposições específicas da respectiva OCM.
26. A OCM no sector da carne de aves consiste basicamente em dois complexos de normas: medidas para facilitação da comercialização - exigência de medidas por parte das organizações profissionais e sectoriais e normas de comercialização -, por um lado, e regulamentação do comércio com Estados terceiros, por outro.
27. Certo é que esta OCM não prevê uma política de preços comuns. E também não contém normas sobre a assunção dos danos em caso de catástrofes naturais.
28. Na avaliação das medidas nacionais à luz do direito comunitário da organização comum de mercado o Tribunal de Justiça distingue entre as medidas que afectam directamente o direito da organização comum de mercado, seja porque dele se afastam seja porque o completam, e as medidas que não podem, na realidade, ser subsumidas ao direito da organização comum de mercado, mas são susceptíveis de ter efeitos sobre os mecanismos previstos no direito da organização comum. As primeiras são, em princípio, inadmissíveis, ao passo que a validade das últimas depende de existir ou não uma afectação dos mecanismos previstos no direito da organização comum de mercado .
29. A contribuição aqui em análise não constitui manifestamente uma medida prevista no direito da organização comum de mercado, na medida em que abrange no seu conjunto os produtos da agricultura e das pescas. É portanto discutível se e em que medida ela afecta os mecanismos da OCM do sector da carne de aves de capoeira.
30. Neste quadro, a Comissão salientou que a cobrança de uma contribuição sobre o valor dos produtos agrícolas nacionais conduz ao seu encarecimento. Deve portanto reconhecer-se a existência de um efeito sobre as trocas comerciais, porque os produtos estrangeiros ficam assim, comparativamente, mais atractivos. Mesmo que esta afirmação não possa ser facilmente demonstrada, deve notar-se também que a manutenção de um sistema de seguro de acordo com o princípio da solidariedade nacional é adequada a promover o equilíbrio entre oferta e procura de acordo com os objectivos da política agrícola, na medida em que distribui pelos produtores os efeitos das catástrofes naturais e epidemias. A Comissão assume manifestamente uma relação estreita entre o montante da contribuição e a formação dos preços. Mas, neste ponto, deve considerar-se que a não existência de um sistema de seguro deste tipo não deveria obrigatoriamente conduzir a uma baixa dos preços dos produtores, pois os produtores teriam de fazer face aos seus riscos de qualquer outra forma.
31. Mesmo que a contribuição em litígio tivesse um efeito comprovável no preço dos produtos em causa, deve notar-se que a OCM para a carne de aves não inclui nenhuma regulamentação de preços. No processo Irish Creamery Milk Suppliers Association foi discutido o efeito de uma regulamentação nacional sobre a formação dos preços porque a respectiva OCM continha uma regulamentação dos preços. Uma eventual influência da regulamentação aqui em análise sobre a formação dos preços não parece no presente caso, em si mesma, provada.
32. O impedimento do funcionamento dos mecanismos da OCM respectiva poderia, na opinião da Comissão, resultar ainda do facto de os produtores, devido à perda de competitividade induzida pela contribuição, se dedicarem à produção de outros produtos . Mas contra esta opinião deve considerar-se que tal consequência dificilmente poderá verificar-se, pois a contribuição de seguro em litígio aplica-se a todos os produtos agrícolas.
33. Na audiência, a Comissão sustentou a opinião de que a regulamentação em análise é adequada a modificar as correntes das trocas, uma vez que conduz a um relativo encarecimento dos produtos nacionais. Afastando-se das suas observações escritas, expressou a opinião de que este facto, só por si, indicia uma afectação dos mecanismos da OCM. Mas também esta conclusão parece discutível: a OCM no sector da carne de aves de capoeira diz respeito primordialmente ao comércio externo dos produtos respectivos. Um eventual encarecimento dos produtos nacionais respectivos pode, na realidade, conduzir em certas circunstâncias a um aumento das importações; mas não vejo indícios de que nesse caso os produtos de estados terceiros saíssem beneficiados relativamente aos produtos dos Estados-Membros. A conclusão da Comissão, neste ponto, parece, portanto, precipitada. Não é de excluir, finalmente, que a medida nacional em causa não seja provavelmente passível de constituir obstáculo às importações de países terceiros, na medida em que as prestações de seguro contribuem para a continuidade da produção no Estado-Membro em causa.
34. É colocada ao Tribunal de Justiça a questão de saber se, de acordo com a sua jurisprudência constante, a cobrança de uma contribuição sobre o conjunto dos produtos agrícolas nacionais com a finalidade de financiamento de um seguro dos produtos e do capital das empresas agrícolas não viola as disposições do Tratado sobre política agrícola comum, na medida em que está em causa o Regulamento (CEE) n.° 2777/75 do Conselho, que estabelece uma organização comum de mercado no sector da carne de aves de capoeira, no caso de o juiz nacional concluir pela existência de uma afectação dos mecanismos desta organização de mercado, especialmente por causa do aumento das importações dos produtos em causa de países terceiros que podem perturbar o mercado. Tal afectação não resulta, em todo o caso, do encarecimento generalizado dos produtos nacionais.
B - Sobre a compatibilidade da regulamentação nacional com as liberdades fundamentais
1. Liberdade de circulação de mercadorias
a) Alegações das partes
35. O Governo helénico é de opinião de que a contribuição em litígio, que diz respeito a um sector não harmonizado, não viola as disposições do Tratado sobre livre circulação de mercadorias, por não discriminar, de nenhuma forma, os produtos idênticos de outros Estados-Membros, e sobretudo por não ser aplicável a esses produtos. Na sua análise comparativa haveria, quando muito, uma discriminação interna, a qual não pode ser contestada do ponto de vista do direito comunitário.
36. A Comissão compartilha, em substância, este ponto de vista. Na sua fundamentação baseia-se no facto de a contribuição em litígio incidir sobre o conjunto dos produtos nacionais. Não afecta a circulação intracomunitária de mercadorias, pois não é aplicada nem a produtos importados nem exclusivamente a produtos exportados. Seria, quando muito, um desfavorecimento da produção nacional, comparativamente com as produções estrangeiras.
37. A Comissão salienta, finalmente, que, no domínio aqui relevante da política fiscal, permanece a competência dos Estados para conduzirem uma política nacional de distribuição dos encargos com base no interesse comum.
b) Apreciação jurídica
38. A contribuição em análise caracteriza-se por incidir sobre o conjunto dos produtos agrícolas nacionais; as suas receitas são canalizadas para o Estado. Só num momento posterior é que são canalizadas para o ELGA através do ministério competente, para o financiamento do sistema de seguros. Nesta medida, a contribuição de seguro tem a natureza de uma taxa.
39. Do quadro jurídico nacional decorre que a contribuição em litígio não é aplicada nem aos produtos estrangeiros nem exclusivamente aos produtos internos destinados a exportação. Por isso não lhe cabe a qualificação de encargo de efeito equivalente de importação e exportação, no sentido do artigo 25.° CE. E porque a contribuição não incide sobre mercadorias dos outros Estados-Membros, também não pode ser qualificada como imposição interna discriminatória, no sentido do artigo 90.° CE.
40. Também não se vê como a contribuição em análise poderia ser considerada como uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa às importações ou às exportações, uma vez que, por um lado, não incide sobre produtos de outros Estados-Membros e, por outro, não distingue se os produtos sobre que incide se destinam ao mercado interno ou a um mercado externo.
41. A Comissão salienta com razão que o maior encargo resultante para os produtores gregos da cobrança de uma contribuição de seguro decorre, em última análise, da inexistência de harmonização da política fiscal dos Estados-Membros.
2. Quanto à livre prestação de serviços
a) Alegações das partes
42. O Governo helénico afirma que as prestações do ELGA no quadro da obrigação de seguro dos riscos naturais não se incluem no âmbito de aplicação das disposições do Tratado sobre livre prestação de serviços nem no campo de aplicação das disposições respectivas do direito derivado, porque devem ser consideradas parte de um sistema de segurança social e por serem financiadas principalmente através de receitas públicas. Não correspondem, portanto, à definição de prestação de serviço, porque, em regra, não são prestadas contra pagamento, na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça.
43. O Governo helénico acrescenta que as prestações do ELGA não são, além disso, abrangidas pela Directiva 73/239 sobre seguro não vida. O artigo 2.°, n.° 1, alínea d), desta directiva, exclui do seu âmbito de aplicação os seguros compreendidos num regime legal de segurança social; e, no caso presente, trata-se de um seguro desse tipo.
44. A Comissão salienta que as prestações do ELGA, no quadro de um seguro obrigatório, não correspondem às características técnicas de um seguro, tal como resultantes, em especial, da Directiva 73/239 sobre seguro não vida. Neste contexto, sustenta que a contribuição em litígio não configura um prémio no sentido técnico, porque não depende dos riscos; o carácter remuneratório da contribuição é limitado; a maior parte dos riscos segurados, devido à sua frequência e intensidade dos danos eventualmente abrangidos, não são passíveis de seguro; o financiamento do ELGA exclui a criação de reservas técnicas como previstas na directiva dos seguros e o ELGA não poderia influenciar as decisões do Estado quanto ao montante da contribuição, nem quanto ao financiamento do capital nem quanto ao montante das prestações de seguro.
45. Com base nestes factos a Comissão chega à conclusão de que as actividades do ELGA não se enquadram no campo de aplicação da directiva relativa aos seguros não vida, mas antes se caracterizam como uma caixa de seguro ou um sistema de seguro sem fins lucrativos. A cobrança da contribuição em análise seria comparável à cobrança de um imposto, pois as suas receitas são contabilizadas no orçamento do Estado a fim de que este, através do ELGA cubra determinados riscos não seguráveis no âmbito das catástrofes naturais e de outros riscos naturais.
b) Apreciação jurídica
46. Segundo as declarações do tribunal de reenvio, a regulamentação nacional em causa poderia afectar a livre prestação de serviços, na medida em que os seguradores estrangeiros seriam afastados do mercado, pois a receita da contribuição em litígio é aplicada no financiamento de um sistema de seguro administrado em regime de monopólio.
47. É discutível que a actividade do ELGA se possa enquadrar no conceito de livre prestação de serviços do artigo 50.° CE. Condição para tanto é que se trate de prestações «realizadas normalmente mediante remuneração». Com isto é expressamente indicado que as prestações têm de ser realizadas com fins lucrativos.
48. O artigo 2.°, n.° 1, alínea d), da Directiva 73/239, nos termos do qual esta não se aplica a seguros compreendidos num regime legal de segurança social, deve ser entendido a partir deste contexto como uma concretização do artigo 50.° CE. Um sistema desse tipo não tem fins lucrativos .
49. Quer a Comissão quer o Governo helénico partem do princípio de que o ELGA não se inclui no campo de aplicação da Directiva 73/239.
50. A circunstância de o financiamento do ELGA ser feito não por montantes pagos pelos segurados correspondentes aos riscos seguros, mas através de financiamento estatal - e, assim, sem a correspondente criação de reservas técnicas - parece mais uma consequência do que uma causa da não aplicação da Directiva 73/239 e das subsequentes directivas sobre seguros.
51. A favor da opinião defendida pela Comissão e pelo Governo helénico está o facto de o ELGA prosseguir um fim social, na medida em que permite garantir uma cobertura completa sem levar em conta a capacidade financeira das empresas agrícolas. De salientar é também o facto de, segundo o princípio da solidariedade nacional, a repartição daqui resultante garantir que as empresas que, devido à sua actividade, são confrontadas com uma maior frequência de prejuízos ou com danos de maior montante, conseguem uma cobertura dos riscos em condições economicamente comportáveis.
52. Assim considerada, a actividade do ELGA subsume-se à previsão do artigo 2.°, n.° 1, alínea d), da Directiva 73/239, de modo que esta directiva não se aplica às actividades do ELGA no quadro do seguro agrícola. A partir do mesmo raciocínio conclui-se que as actividades aqui em causa do ELGA não estão abrangidas no campo de aplicação da livre prestação de serviços.
53. Esta conclusão provisória não significa que seja de excluir por princípio a existência de um mercado de seguros de riscos agrícolas. Isso mesmo aponta com razão a Comissão nas suas alegações escritas. É, pelo contrário, pensável que determinados operadores económicos, designadamente seguradoras privadas - entre elas também seguradoras de outros Estados-Membros - se encontrem em situação de segurar os riscos cobertos pelo ELGA em condições economicamente suportáveis.
54. O princípio de solidariedade que subjaz ao sistema de seguro em litígio possibilita seguramente uma cobertura de riscos economicamente não seguráveis; certamente que para implementar este princípio de solidariedade não é absolutamente necessário criar um monopólio segurador; a regulamentação estatal da oferta de seguros, eventualmente na forma de um seguro obrigatório com a obrigação de tomar o seguro e um capital mínimo de cobertura, seria, em princípio, igualmente pensável. Assim entendida, a subsistência de um monopólio num organismo como o ELGA não deixa de ser problemática.
55. Mas deve salientar-se que o tribunal de reenvio não procurou uma interpretação do artigo 86.°, n.° 2, CE, embora o Tribunal de Justiça tenha repetidamente chamado à colação esta disposição ao apreciar os monopólios de prestação de serviços . Além disso, uma discussão mais detalhada desta questão parece dispensável, pois o Tribunal de Justiça sempre reconheceu aos Estados-Membros um largo espaço de manobra para organização dos seus sistemas de segurança social.
56. No âmbito da liberdade de prestação de serviços deve, assim, considerar-se que o ELGA não desenvolve uma actividade económica, de modo que a regulamentação nacional em causa não viola nem a Directiva 73/239 nem os artigos 49.° e seguintes CE.
3. Quanto à compatibilidade da regulamentação nacional com o direito dos auxílios
57. O pedido prejudicial refere-se expressamente ao artigo 92.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 87.° CE); mas, em contrapartida, não resulta do pedido prejudicial de que ponto de vista a regulamentação nacional poderia infringir esta disposição. No processo escrito, as partes abordaram a questão de saber em que medida a transferência das receitas da contribuição em litígio para o ELGA poderia constituir um auxílio. Apenas numa resposta a uma questão do Tribunal de Justiça, na fase oral do processo, a Comissão esclareceu que considera problemáticas as prestações do ELGA aos agricultores.
58. Perante este quadro, parece legítima a questão de saber em que medida o tribunal de reenvio esclareceu suficientemente a sua referência ao artigo 87.° CE, de modo a permitir ao Tribunal de Justiça fornecer uma resposta materialmente útil. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a necessidade de fazer uma interpretação do direito comunitário que seja útil para o juiz nacional exige que este defina o quadro factual e regulamentar em que se inserem as questões que coloca ou que, pelo menos, explique as hipóteses factuais em que se baseiam essas questões. Estas exigências são particularmente válidas no domínio da concorrência, caracterizado por situações de facto e de direito complexas .
As informações fornecidas nas decisões de reenvio não servem apenas para possibilitar ao Tribunal de Justiça respostas úteis, mas também para dar aos governos dos Estados-Membros e às demais partes interessadas a possibilidade de apresentarem observações, nos termos do artigo 20.° do Estatuto CE do Tribunal de Justiça . Uma vez que, nos termos desta disposição, apenas as decisões de reenvio são notificadas aos interessados, o facto de um juiz nacional se referir às observações das partes no processo principal, que, aliás, podem conter caracterizações divergentes do litígio nele pendente, não permite garantir às partes esta possibilidade . Além disso, é indispensável que o juiz nacional dê um mínimo de explicações sobre as razões da escolha das disposições comunitárias cuja interpretação solicita e sobre o nexo que estabelece entre estas disposições e a legislação nacional aplicável ao litígio .
Em consequência, é manifestamente inadmissível, na medida em que não contém indicações suficientes de molde a satisfazer aquelas exigências, o pedido de um órgão jurisdicional nacional que não esclareça o nexo entre cada uma das disposições cuja interpretação pede e a situação de facto ou a legislação nacional aplicável.
59. A relação entre o artigo 87.° CE e o processo principal é, neste caso, certamente reconhecível. Mas a falta de fundamentação da decisão prejudicial levou a que as partes apenas tenham tomado posição sobre uma parte da problemática.
60. Se o Tribunal de Justiça devesse entrar numa interpretação do artigo 87.° CE por causa da reconhecível, embora não esclarecida, relação com este artigo, deveria então prevenir-se para a impossibilidade de se tirarem conclusões dos parcos esclarecimentos sobre o quadro factual e jurídico. Na minha opinião, como aliás já ficou claro no tratamento da questão da livre prestação de serviços, o Tribunal de Justiça não está particularmente em condições de apreciar com segurança a situação de semelhante mercado .
a) O ELGA é uma empresa?
i) Alegações das partes
61. Quer o Governo helénico quer a Comissão referem-se seguidamente à jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, segundo a qual, no âmbito do direito da concorrência, o conceito de empresa abrange qualquer unidade que exerça uma actividade económica, independentemente da sua forma jurídica e da forma do seu financiamento .
62. Sustentam ainda que o Tribunal de Justiça, em especial no seu acórdão Poucet e Pistre, já referido, reconheceu que a actividade das caixas de previdência ou de instituições que cooperam com a administração na prossecução do objectivo público da segurança social, e as que prosseguem um objectivo exclusivamente de carácter social, não são de tipo económico, de forma que não ficam abrangidas pela citada definição.
63. Alegam que o ELGA, quer com base nos seus estatutos, quer com base na sua actividade de seguro social obrigatório, deve ser considerado uma instituição que coopera com a administração no objectivo público da segurança social, o que significa que não exerce uma actividade económica. O ELGA não pode, portanto, ser considerado uma empresa no sentido do artigo 85.° e seguintes do Tratado CE.
64. O Governo helénico salienta, neste contexto, que o ELGA é, histórica e sistematicamente, um elemento do sistema da segurança social. Isto decorre nomeadamente do facto de ter assumido uma parte da actividade de uma instituição que opera no âmbito da segurança social no domínio da agricultura de nome OGA. Invoca, além disso, o carácter basicamente não segurável dos riscos naturais, bem como a insignificância da contribuição em comparação com a sua potencial utilidade. Finalmente, invoca o princípio de solidariedade, que, na sua opinião, lhe está subjacente: o montante da percentagem de indemnização fixado anualmente pelo ministro competente não depende das receitas geradas pela contribuição.
65. A Comissão fundamenta a sua posição com o argumento de que o princípio da solidariedade nacional é o que está subjacente ao ELGA. Isso resulta claro quer da inexistência de uma diferenciação entre os contribuintes na fixação do montante da contribuição quer do facto de o pagamento de prejuízos ser feito independentemente dos riscos. A Comissão salienta ainda a inexistência de fins lucrativos.
ii) Apreciação jurídica
66. O Tribunal de Justiça teve oportunidade de se pronunciar recentemente sobre o conceito de empresa relativamente a um organismo de seguro de acidentes de trabalho italiano .
67. O ponto de partida da análise do Tribunal de Justiça foi a jurisprudência constante, de acordo com a qual «no âmbito do direito da concorrência, o conceito de empresa abrange qualquer entidade que exerça uma actividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico e modo de funcionamento». O Tribunal de Justiça define actividade económica como «qualquer actividade consistente na oferta de bens ou serviços num determinado mercado» .
68. O Tribunal de Justiça salientou, em primeiro lugar, o fim social do sistema em causa. Após ter declarado que «a prossecução de uma finalidade social de um regime de seguros não é suficiente para excluir que a actividade em causa seja qualificada como actividade económica», considerou que o sistema de seguro em causa aplica o princípio da solidariedade. O Tribunal chegou a esta conclusão por, por um lado, as contribuições pagas para o financiamento do sistema de seguro não serem estritamente proporcionais ao risco segurado e, por outro lado, por o montante das prestações pagas não ser necessariamente proporcional aos rendimentos dos segurados. Além disso, o Tribunal de Justiça salientou o facto de a actividade do segurador estar submetida ao controlo do Estado. Assim, o Tribunal de Justiça declarou que «o montante das prestações e o das contribuições [...] estão sujeitos ao controlo do Estado e a inscrição obrigatória que caracteriza o referido regime de seguro é indispensável para o equilíbrio financeiro deste e para a aplicação do princípio da solidariedade, o qual implica que as prestações pagas ao segurado não são proporcionais às contribuições destes» . O Tribunal de Justiça retirou desse facto a conclusão de que a seguradora em causa, devido à sua colaboração na gestão de um dos ramos tradicionais da segurança social, cumpre uma função de carácter exclusivamente social, de onde resulta que a sua actividade não é uma actividade económica.
69. Este raciocínio poderia sem mais ser transposto para o presente caso.
70. O sistema grego de seguro aqui em causa faz manifestamente parte da segurança social grega e prossegue o princípio da solidariedade: a contribuição de seguro é cobrada sobre o conjunto dos produtos agrícolas a taxas iguais ; as taxas, em especial, não dependem do real perfil de risco do produtor. Além disso, o montante das prestações não depende do montante das contribuições pagas. Neste contexto, deve ser salientado que o ELGA está submetido à tutela estatal: quer o montante da contribuição de seguro, pelo lado das receitas, quer o montante da percentagem da indemnização são estabelecidos pelo ministro competente .
71. O sistema de seguro prosseguido pelo ELGA garante uma cobertura abrangente dos riscos contra catástrofes naturais e epidemias. Isto configura sem dúvida um fim social, na medida em que as pequenas empresas, que, em certas circunstâncias, não poderiam financiar uma tal cobertura de riscos, obtêm deste modo a cobertura de riscos cuja ocorrência é de temer. Além disso, o sistema possibilita a manutenção duma cobertura para riscos que, em virtude da frequência dos danos ou do seu montante, não são seguráveis.
72. De tudo o que precede decorre que o ELGA não exerce uma actividade económica, de tal modo que esta entidade não constitui uma empresa para efeitos da aplicação do artigo 87.° CE.
b) Em que medida as prestações do ELGA constituem um benefício para os produtores?
i) Alegações das partes
73. Em resposta a uma questão escrita do Tribunal de Justiça, as partes tomaram posição na audiência sobre a questão de saber em que medida as prestações do ELGA aos produtores se enquadram no conceito de auxílio do artigo 92.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 87.° CE).
74. A Comissão expressou nas suas alegações orais a opinião de que no caso das prestações do ELGA aos produtores se trata de auxílios estatais, por constituírem uma vantagem concedida aos beneficiários. Pelo contrário, o Governo helénico salientou que não existe vantagem dos produtores beneficiários, na medida em que as prestações do ELGA correspondem, em última análise, à contrapartida pela participação num sistema baseado na solidariedade nacional.
ii) Apreciação jurídica
75. Para apreciação da questão de saber se as prestações do ELGA aos agricultores se enquadram no conceito de auxílio, trata-se particularmente de saber se aquelas constituem para os beneficiários uma redução de custos sem contrapartida. É dificilmente contestável que estas prestações constituem uma vantagem financeira e que são concedidas por meios estatais, pelo simples facto de a contribuição ser orçamentada como receita do Estado. A selectividade da medida resulta do facto de as prestações do ELGA serem reservadas às empresas nacionais.
76. Que as prestações do ELGA constituam uma redução de custos sem contrapartida parece-me, contrariamente à opinião da Comissão, muito duvidoso. Neste ponto, é de salientar que as prestações são, em última análise, financiadas pela contribuição em litígio. Mas o universo dos contribuintes coincide com o universo dos beneficiários. O facto de as prestações, no caso concreto, não terem relação com a contribuição paga não deve ser visto como concessão de um benefício sem contrapartida, mas como expressão do princípio da solidariedade. Além disso, corresponde à técnica de seguro que a contraprestação de um montante pago não é a indemnização efectivamente paga, mas a exigência de cobertura do risco. A relação entre o financiamento do sistema de seguro e as prestações realizadas por este sistema seria mais clara se o segurador - neste caso o ELGA - cobrasse ele mesmo a contribuição. Economicamente, porém, não faz qualquer diferença que a contribuição de seguro seja cobrada pelo ELGA ou pelo Estado.
77. Outra solução só poderia ter fundamento se as prestações do ELGA não fossem esmagadoramente financiadas pelas receitas da contribuição de seguro . Nestas condições, as prestações do ELGA não podem deixar de ser consideradas como «financiadas por contribuição» .
V - Conclusão
78. Assim, proponho ao Tribunal de Justiça que declare:
«Os artigos 28.° CE, 29.° CE, 49.° CE, 50.° CE, 87.° CE, bem como o Regulamento (CEE) n.° 2777/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, que estabelece uma organização comum de mercado no sector da carne de aves de capoeira, e a Primeira Directiva n.° 73/239/CEE do Conselho, de 24 de Julho de 1973, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao acesso à actividade de seguro directo não vida e ao seu exercício, não proíbem, em princípio, a aplicação de uma contribuição de seguro aos produtos agrícolas nacionais e subprodutos de origem vegetal e animal e das pescas através da autoridade fiscal competente e o encaminhamento das correspondentes receitas para um organismo estatal para a criação e execução de programas para a protecção activa e para seguro da produção e do capital de empresas agrícolas.
Cabe ao juiz nacional estabelecer se a regulamentação nacional em análise não prejudica os mecanismos da organização comum de mercado no sector da carne das aves de capoeira estabelecida pelo Regulamento (CEE) n.° 2777/75 do Conselho, em especial através de um aumento perturbador das importações dos produtos em causa de países terceiros.»