Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
vom 16. April 2026(1)
Rechtssache C‑249/25 [Jilin](i)
Minister van Asiel en Migratie
gegen
UB
(Vorabentscheidungsersuchen des Raad van State [Staatsrat, Niederlande])
„ Vorlage zur Vorabentscheidung – Asylpolitik – Vorübergehender Schutz im Fall eines Massenzustroms von Vertriebenen – Richtlinie 2001/55/EG – Art. 17 Abs. 2 – Internationaler Schutz – Richtlinie 2013/32/EU – Art. 31 – Aussetzung der Prüfung von Anträgen auf internationalen Schutz von Personen, die vorübergehenden Schutz genießen – Grenzen “
1.        Im Ausgangsrechtsstreit des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens geht es darum, ob die nationalen Behörden, wenn eine vertriebene Person, der in einem Mitgliedstaat vorübergehender Schutz nach der Richtlinie 2001/55/EG(2) gewährt wurde, in diesem Staat internationalen Schutz im Rahmen der Richtlinie 2011/95/EU(3) und der Richtlinie 2013/32/EU(4) beantragt hat, die Prüfung ihres Antrags so lange aussetzen können, wie der vorübergehende Schutz andauert.
2.        Die niederländischen Behörden nahmen den Antrag eines Drittstaatsangehörigen auf internationalen Schutz zur Prüfung an, der nach der Invasion im Jahr 2022 aus der Ukraine vertrieben worden war und in den Niederlanden gemäß der Richtlinie 2001/55 vorübergehenden Schutz erhalten hatte. Der zuständige Minister(5) vertritt jedoch den Standpunkt, dass er nicht verpflichtet sei, über die Zuerkennung des internationalen Schutzes zu entscheiden, solange der Antragsteller vorübergehenden Schutz genieße.
3.        Das vorlegende Gericht hat Zweifel an der Vereinbarkeit der nationalen Regelung mit den Vorschriften des Unionsrechts.
I.      Rechtlicher Rahmen
A.      Unionsrecht
1.      Richtlinie 2001/55
4.        Art. 1 sieht vor:
„Ziel dieser Richtlinie ist es, Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen aus Drittländern, die nicht in ihr Herkunftsland zurückkehren können, festzulegen und eine ausgewogene Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme dieser Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten zu fördern.“
5.        Art. 2 bestimmt:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck
a)      ‚vorübergehender Schutz‘ ein ausnahmehalber durchzuführendes Verfahren, das im Falle eines Massenzustroms oder eines bevorstehenden Massenzustroms von Vertriebenen aus Drittländern, die nicht in ihr Herkunftsland zurückkehren können, diesen Personen sofortigen, vorübergehenden Schutz garantiert, insbesondere wenn auch die Gefahr besteht, dass das Asylsystem diesen Zustrom nicht ohne Beeinträchtigung seiner Funktionsweise und ohne Nachteile für die betroffenen Personen oder andere um Schutz nachsuchende Personen auffangen kann;
…
e)      ‚Flüchtlinge‘ Staatsangehörige von Drittländern oder Staatenlose im Sinne von Artikel 1 Abschnitt A der Genfer Flüchtlingskonvention [vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge in der Fassung des New Yorker Protokolls vom 31. Januar 1967];
…“
6.        Art. 3 legt fest:
„(1)      Der vorübergehende Schutz berührt nicht die Anerkennung des Flüchtlingsstatus im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention.
…
(5)      Die Richtlinie berührt nicht die Befugnis der Mitgliedstaaten, für Personen, die durch den vorübergehenden Schutz begünstigt werden, günstigere Regelungen zu treffen oder beizubehalten.“
7.        In Art. 5 heißt es:
„(1)      Das Bestehen eines Massenzustroms von Vertriebenen wird durch einen Beschluss des Rates festgestellt. Dieser Beschluss ergeht mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission, die außerdem jeden Antrag eines Mitgliedstaats prüft, wonach sie dem Rat einen Vorschlag unterbreiten soll.
…“
8.        Art. 17 bestimmt:
„(1)      Es ist zu gewährleisten, dass Personen, die vorübergehenden Schutz genießen, jederzeit einen Asylantrag stellen können.
(2)      Die Prüfung etwaiger bei Ablauf des vorübergehenden Schutzes noch nicht bearbeiteter Asylanträge dieser Personen ist nach Ablauf des vorübergehenden Schutzes zum Abschluss zu bringen.“
9.        Art. 19 legt fest:
„(1)      Die Mitgliedstaaten können vorsehen, dass die sich aus dem vorübergehenden Schutz ergebenden Rechte nicht mit dem Status eines Asylbewerbers, dessen Antrag geprüft wird, kumuliert werden können.
(2)      Wird eine Person, die für den vorübergehenden Schutz in Betracht kommt oder vorübergehenden Schutz genießt, nach Prüfung ihres Asylantrags nicht als Flüchtling anerkannt oder wird ihr gegebenenfalls keine andere Art von Schutz gewährt, so sehen die Mitgliedstaaten unbeschadet des Artikels 28 vor, dass die betreffende Person für die verbleibende Schutzdauer weiterhin vorübergehenden Schutz genießt oder in den Genuss dieses Schutzes gelangt.“
2.      Richtlinie 2013/32
10.      Art. 1 („Zweck“) lautet:
„Mit dieser Richtlinie werden gemeinsame Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes gemäß der Richtlinie 2011/95/EU eingeführt.“
11.      Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) bestimmt:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck
…
b)      ‚Antrag auf internationalen Schutz‘ oder ‚Antrag‘ das Ersuchen eines Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen um Schutz durch einen Mitgliedstaat, bei dem davon ausgegangen werden kann, dass er die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft oder die Gewährung des subsidiären Schutzstatus anstrebt, und der nicht ausdrücklich um eine andere, gesondert zu beantragende Form des Schutzes außerhalb des Anwendungsbereichs der Richtlinie 2011/95/EU ersucht;
…
g)      ‚Flüchtling‘ einen Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen, der die Voraussetzungen des Artikels 2 Buchstabe d der Richtlinie 2011/95/EU erfüllt;
h)      ‚Person mit Anspruch auf subsidiären Schutz‘ einen Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen, der die Voraussetzungen des Artikels 2 Buchstabe f der Richtlinie 2011/95/EU erfüllt;
i)      ‚internationaler Schutz‘ die Flüchtlingseigenschaft und den subsidiären Schutzstatus im Sinne der Buchstaben j und k;
j)      ‚Flüchtlingseigenschaft‘ die Anerkennung eines Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Flüchtling durch einen Mitgliedstaat;
k)      ‚subsidiärer Schutzstatus‘ die Anerkennung, durch einen Mitgliedstaat, eines Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Person mit Anspruch auf subsidiären Schutz;
…“
12.      Art. 10 („Anforderungen an die Prüfung von Anträgen“) sieht vor:
„…
(2)      Bei der Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz stellt die Asylbehörde zuerst fest, ob der Antragsteller die Voraussetzungen für die Anerkennung als Flüchtling erfüllt; ist dies nicht der Fall, wird festgestellt, ob der Antragsteller Anspruch auf subsidiären Schutz hat.
…“
13.      Art. 31 („Prüfungsverfahren“) legt fest:
„(1)      Die Mitgliedstaaten bearbeiten Anträge auf internationalen Schutz im Rahmen eines Prüfungsverfahrens unter Beachtung der Grundsätze und Garantien in Kapitel II.
(2)      Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass das Prüfungsverfahren unbeschadet einer angemessenen und vollständigen Prüfung so rasch wie möglich zum Abschluss gebracht wird.
(3)      Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass das Prüfungsverfahren innerhalb von sechs Monaten nach förmlicher Antragstellung zum Abschluss gebracht wird.
…
Die Mitgliedstaaten können die in dem vorliegenden Absatz festgelegte Sechsmonatsfrist um höchstens neun weitere Monate verlängern, wenn
…
b)      eine große Anzahl von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen gleichzeitig internationalen Schutz beantragt, so dass es in der Praxis sehr schwierig ist, das Verfahren innerhalb der Frist von sechs Monaten abzuschließen;
…
Ausnahmsweise können die Mitgliedstaaten die Fristen gemäß diesem Absatz in ausreichend begründeten Fällen um höchstens drei Monate überschreiten, wenn dies erforderlich ist, um eine angemessene und vollständige Prüfung des Antrags auf internationalen Schutz zu gewährleisten.
(4)      Die Mitgliedstaaten können unbeschadet der Artikel 13 und 18 der Richtlinie 2011/95/EU den Abschluss des Prüfungsverfahrens aufschieben, wenn von der Asylbehörde aufgrund einer aller Voraussicht nach vorübergehenden ungewissen Lage im Herkunftsstaat vernünftigerweise nicht erwartet werden kann, innerhalb der in Absatz 3 festgelegten Fristen zu entscheiden. In einem solchen Fall gehen die Mitgliedstaaten wie folgt vor:
a)      Sie überprüfen mindestens alle sechs Monate die Lage in diesem Herkunftsstaat;
b)      sie unterrichten die betroffenen Antragsteller innerhalb einer angemessenen Frist über die Gründe der Verschiebung;
c)      sie unterrichten die Kommission innerhalb einer angemessenen Frist über die Verschiebung der Verfahren für diesen Herkunftsstaat.
(5)      Die Mitgliedstaaten schließen das Prüfungsverfahren in jedem Fall innerhalb einer maximalen Frist von 21 Monaten nach der förmlichen Antragstellung ab.
…
(9)      …
Die Mitgliedstaaten können diese Fristen unbeschadet der Absätze 3 bis 5 überschreiten, wenn dies erforderlich ist, um eine angemessene und vollständige Prüfung des Antrags auf internationalen Schutz zu gewährleisten.“
3.      Durchführungsbeschluss (EU) 2022/382(6)
14.      Art. 1 („Gegenstand“) lautet:
„Hiermit wird das Bestehen eines Massenzustroms von Vertriebenen in die Union festgestellt, die infolge eines bewaffneten Konflikts die Ukraine verlassen mussten.“
B.      Niederländisches Recht
1.      Vreemdelingenwet 2000(7)
15.      Art. 1 definiert „vorübergehenden Schutz“ als den rechtmäßigen Aufenthalt im Sinne von Art. 8 Buchst. f oder h eines Ausländers, der, nachdem er einen Antrag nach Art. 28 gestellt hat, gemäß der Richtlinie 2001/55 nicht abgeschoben wird.
16.      Nach Art. 8 hält sich ein Ausländer nur dann rechtmäßig in den Niederlanden auf,
„…
f)      wenn in Erwartung einer Entscheidung über einen Antrag auf Aufenthaltserlaubnis … im Sinne der Art. 14 und 28 die Abschiebung des Antragstellers nach diesem Gesetz oder einer aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Vorschrift oder einer gerichtlichen Entscheidung unterbleiben muss, bis über seinen Antrag entschieden ist;
…
h)      wenn in Erwartung der Entscheidung über einen Widerspruch oder eine Klage die Abschiebung des Antragstellers nach diesem Gesetz oder einer aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Vorschrift oder einer gerichtlichen Entscheidung unterbleiben muss, bis über den Widerspruch oder die Klage entschieden wurde“.
17.      Nach Art. 28 ist der Minister befugt, einem Antrag auf Erteilung einer befristeten Aufenthaltserlaubnis stattzugeben, ihn abzulehnen, ohne Prüfung abzulehnen oder für unzulässig zu erklären oder sogar zu beschließen, seine Prüfung nicht fortzusetzen.
18.      Art. 42 Abs. 1 sieht vor, dass die Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer befristeten Aufenthaltserlaubnis nach Art. 28 innerhalb von sechs Monaten nach Eingang des Antrags zu treffen ist. Nach Abs. 4 kann die in Abs. 1 vorgesehene Frist um bis zu neun Monate verlängert werden. Gemäß Abs. 5 kann die Frist nach der Verlängerung gemäß Abs. 4 um maximal drei Monate verlängert werden, wenn dies für eine eingehende und angemessene Prüfung des Antrags erforderlich ist.
19.      Nach Art. 43 Abs. 1 kann die in Art. 42 Abs. 1 vorgesehene Frist für bestimmte Gruppen von Ausländern, die einen Antrag auf Erteilung einer befristeten Aufenthaltserlaubnis im Sinne von Art. 28 gestellt haben, durch Entscheidung des Ministers um bis zu 21 Monate verlängert werden, wenn aller Wahrscheinlichkeit nach für einen kurzen Zeitraum Unsicherheit über die Situation im Herkunftsland besteht und aus diesem Grund vernünftigerweise nicht entschieden werden kann, ob dem Antrag aus einem der in Art. 29 genannten Gründe stattgegeben werden kann.
20.      Nach Art. 43a wird abweichend von Art. 42 Abs. 1 bei Ausländern, die vorübergehenden Schutz genießen, die Entscheidung über den Antrag auf Erteilung einer befristeten Aufenthaltserlaubnis im Sinne von Art. 28 nach Eingang des Antrags und spätestens sechs Monate nach Ablauf des vorübergehenden Schutzes getroffen.
2.      Besluit van 23 november 2000 tot uitvoering van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenbesluit 2000)(8)
21.      Gemäß Art. 3.1.a Abs. 1 hat die Stellung eines Antrags auf Erteilung einer befristeten Aufenthaltserlaubnis wegen Asyls zur Folge, dass die Abschiebung nicht erfolgt, solange eine Entscheidung nach Art. 5 Abs. 3 der Richtlinie 2001/55 in Kraft ist, wenn der Ausländer
a)      zu der spezifischen Gruppe von Ausländern gehört, die in einem Beschluss des Rates der Europäischen Union nach Art. 5 Abs. 3 der Richtlinie 2001/55 definiert ist;
b)      der Ehegatte eines unter Buchst. a genannten Ausländers oder sein Lebenspartner ist, mit dem der Ausländer zum Zeitpunkt des Sachverhalts, der zu der Entscheidung nach Art. 5 Abs. 3 der Richtlinie 2001/55 geführt hat, eine feste Beziehung unterhalten und mit ihm zusammengelebt hat;
c)      ein unverheiratetes minderjähriges Kind des unter den Buchst. a oder b genannten Ausländers ist, unabhängig davon, ob es adoptiert wurde oder nicht.
3.      Voorschrift Vreemdelingen 2000(9)
22.      Nach Art. 3.9.a Abs. 1 werden als Ausländer im Sinne von Art. 3.1.a Abs. 1 Buchst. e der Ausländerverordnung 2000 Ausländer bezeichnet, die a) ukrainische Staatsangehörige sind und nach dem 26. November 2021 aus der Ukraine geflohen sind oder in der Zeit vom 27. November 2021 bis zum 23. Februar 2022 in das Hoheitsgebiet der Europäischen Union eingereist sind; b) die ukrainische Staatsangehörigkeit besitzen und nachweisen können, dass sie sich im Zeitraum vor dem 27. November 2021 tatsächlich bereits in den Niederlanden aufgehalten haben; oder c) über eine am 23. Februar 2022 gültige ukrainische Aufenthaltserlaubnis verfügen und 1. die Ukraine wahrscheinlich nach dem 26. November 2021 verlassen haben und 2. nach dem 23. Februar 2022 nicht nachweislich in ihr Herkunftsland zurückgekehrt sind.
23.      Nach Art. 3.9.a Abs. 2 gilt Art. 3.1.a Abs. 1 Buchst. b bis d der Ausländerverordnung 2000 entsprechend für Familienangehörige der in Abs. 1 genannten Ausländer.
II.    Sachverhalt, Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
24.      Der in der Vorlageentscheidung enthaltene Sachverhalt stellt sich wie folgt dar:
–        „Der Ausländer ist chinesischer Staatsangehöriger. Er hat erklärt, dass er von 2009 bis 2014 und von 2018 bis zu seiner Ausreise im Februar 2022 in der Ukraine gewohnt habe. Am 5. Mai 2012 heiratete er eine ukrainische Frau, mit der er einen Sohn hat. Der Ausländer reiste am 7. März 2022 zusammen mit seiner Ehefrau und seinem Kind in die Niederlande ein und stellte … am 13. April 2022 einen Asylantrag. Seine Ehefrau und sein Kind sind nicht Teil dieses Verfahrens. Zwischen den Parteien [des Ausgangsverfahrens] ist unstreitig, dass der Ausländer für den vorübergehenden Schutz nach der Richtlinie 2001/55 in Betracht kommt, da er sich vor dem 24. Februar 2022 mit seiner ukrainischen Frau und seinem ukrainischen Kind in der Ukraine aufgehalten hat. Er ist Familienangehöriger eines ukrainischen Staatsangehörigen im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Buchst. c des Durchführungsbeschlusses 2022/382.“(10)
–        „Der Minister begann zunächst mit der Bearbeitung des Asylantrags … Er erfuhr später, dass der Ausländer für den vorübergehenden Schutz nach der Richtlinie 2001/55 in Betracht kam. Der persönliche Termin des Ausländers zu seinem Asylantrag fand am 19. September 2023 statt. Am selben Tag teilte ihm der Minister mit, dass sein Asylantrag nicht weiter bearbeitet werde, da er vorübergehenden Schutz nach der Richtlinie 2001/55 genieße.“(11)
25.      Zum Ablauf des Verfahrens heißt es in der Vorlageentscheidung:
–        „Mit Schreiben vom 16. Januar 2024 setzte der Ausländer den Minister wegen nicht rechtzeitigen Erlasses einer Entscheidung über seinen Asylantrag vom 13. April 2022 in Verzug. Da der Minister daraufhin keine Entscheidung innerhalb von zwei Wochen erließ, erhob der Ausländer Klage bei der Rechtbank [Den Haag (Bezirksgericht Den Haag, Niederlande)] … mit dem Antrag, dem Minister aufzugeben, noch innerhalb von zwei Wochen eine Entscheidung zu erlassen, und ein Zwangsgeld von 100 Euro pro Tag [des Verzugs] zu verhängen.“(12)
–        „Im ersten Rechtszug vertrat die Rechtbank die Auffassung, dass die in Art. 31 Abs. 5 der Richtlinie [2013/32] vorgesehene Frist von 21 Monaten in allen Fällen zum Zeitpunkt der Stellung des Asylantrags beginne. … Im Ausgangsverfahren bedeutete dies folglich, … dass der Minister im Januar 2024 eine Entscheidung über den Asylantrag hätte erlassen müssen. Weil dies nicht geschehen sei, hatte der Minister nach Ansicht der Rechtbank nicht fristgerecht über den Asylantrag entschieden. Aus diesem Grund gab die Rechtbank dem Minister auf, noch innerhalb von acht Wochen nach Zustellung des Urteils … eine Entscheidung zu erlassen.“(13)
–        „In der Berufungsinstanz [vor dem Raad van State (Staatsrat, Niederlande)] macht der Minister geltend, dass die Rechtbank das Verhältnis zwischen der Richtlinie 2001/55 und der Richtlinie [2013/32] falsch ausgelegt habe. Er weist auf die selbständige Grundlage und den Ausnahmecharakter der Richtlinie 2001/55 sowie auf den Umstand hin, dass diese Richtlinie dem Gemeinsamen Europäischen Asylsystem … diene, und zwar in dem Sinne, dass sie ein Instrument sei, um dafür zu sorgen, dass [dieses System] im Fall eines Massenzustroms gut funktioniere und nicht ausfalle. Nach Ansicht des Ministers ergibt sich weder aus dem Wortlaut der Regelung der Entscheidungsfristen in der Richtlinie [2013/32] noch aus der der Richtlinie zugrunde liegenden Zielsetzung, dass die Bestimmungen über diese Fristen auch auf die in der Richtlinie 2001/55 geregelte Ausnahmesituation Anwendung fänden. Ferner bringt der Minister vor, dass die Rechtbank Art. 17 Abs. 2 der Richtlinie 2001/55 und seine Umsetzung in den Niederlanden durch Art. 43a der [Vw 2000] falsch ausgelegt habe. Aus dem Wortlaut von Art. 17 Abs. 2 der Richtlinie 2001/55 folge, dass die Bearbeitung eines Asylantrags zum Abschluss gebracht werden könne, nachdem der vorübergehende Schutz abgelaufen sei. Das entspricht nach Auffassung des Ministers dem Ziel der Richtlinie 2001/55.“(14)
26.      Vor diesem Hintergrund hat der Raad van State (Staatsrat) dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1.      Ist Art. 17 Abs. 2 der Richtlinie 2001/55 dahin auszulegen, dass diese Bestimmung die Mitgliedstaaten dazu ermächtigt, die Bearbeitung eines Antrags auf internationalen Schutz einer Person, die vorübergehenden Schutz genießt, für den Zeitraum des vorübergehenden Schutzes auszusetzen?
2.      Sind die Entscheidungsfristen gemäß Art. 31 der Richtlinie 2013/32 dahin auszulegen, dass sie in dem Fall, in dem ein Antrag auf internationalen Schutz einer Person, die Schutz nach der Richtlinie 2001/55 genießt, vor Beginn oder während des Zeitraums des vorübergehenden Schutzes gestellt wird, erst nach Ablauf des Zeitraums des vorübergehenden Schutzes zu laufen beginnen bzw. weiterlaufen?
III. Verfahren vor dem Gerichtshof
27.      Das Vorabentscheidungsersuchen ist am 2. April 2025 beim Gerichtshof eingegangen.
28.      UB, die deutsche, die belgische, die niederländische und die polnische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.
29.      Der Gerichtshof hat die Durchführung einer mündlichen Verhandlung nicht für notwendig erachtet.
IV.    Würdigung
A.      Vorbemerkung
30.      Der Gerichtshof hat sich in jüngster Zeit in der Rechtssache Framholm zum Nebeneinander der Regelungen des vorübergehenden Schutzes und des internationalen Schutzes, die für Vertriebene aus der Ukraine gelten, geäußert(15).
31.      In meinen Schlussanträgen in dieser Rechtssache(16) bin ich nach begrifflicher und terminologischer Klärung der verschiedenen Schutzkategorien (vorübergehend, subsidiär und international) auf die Anwendung des Systems des vorübergehenden Schutzes der Richtlinie 2001/55 auf Personen, die nach der Invasion aus der Ukraine vertrieben wurden, eingegangen(17).
32.      Im Urteil Framholm hat der Gerichtshof entschieden, dass die Art. 3, 17 und 19 der Richtlinie 2001/55 im Licht der Richtlinie 2011/95 und der Richtlinie 2013/32 dahin auszulegen sind, dass „… sie es einem Mitgliedstaat nicht gestatten, einen Antrag auf internationalen Schutz, soweit er auf die Zuerkennung des subsidiären Schutzstatus gerichtet ist, allein deshalb abzulehnen, weil der Antragsteller vorübergehenden Schutz nach der Richtlinie 2001/55 genießt“(18).
B.      Niederländische Gesetzgebung und Praxis im Bereich des vorübergehenden Schutzes
33.      Das vorlegende Gericht macht die folgenden Angaben zur Anwendung der Richtlinie 2001/55 in den Niederlanden:
–        Um vorübergehenden Schutz gemäß der Richtlinie 2001/55 zu erhalten, muss die vertriebene Person einen Antrag auf internationalen Schutz stellen(19).
–        Die vertriebene Person muss sich bei einer Gemeinde melden, in der sie in das Einwohnerverzeichnis eingetragen wird. Diese Anmeldung wird als Ausdruck einer Bitte um internationalen Schutz aufgefasst. Danach kann sich die betroffene Person im Sinne des Ausländergesetzes 2000 rechtmäßig in den Niederlanden aufhalten.
–        Den Personen, die im Einwohnerverzeichnis eingetragen sind, wird die Möglichkeit gegeben, einen Termin beim Immigratie- en Naturalisatiedienst (Einwanderungs- und Einbürgerungsamt, Niederlande) zu vereinbaren, der anhand der verfügbaren Dokumente prüft, ob eine Person tatsächlich unter die Richtlinie 2001/55 fällt. Bei diesem Termin stellt die vertriebene Person mit der Unterzeichnung eines entsprechenden Formulars einen Antrag auf internationalen Schutz. Anschließend wird dem Vertriebenen ein Nachweis über seine Eigenschaft als Person, die vorübergehenden Schutz genießt, ausgehändigt.
–        Die Entscheidungsfrist hinsichtlich des Antrags auf internationalen Schutz wird für die Dauer des vorübergehenden Schutzes ausgesetzt. Nach Auffassung des Ministers muss er daher erst nach Ablauf des vorübergehenden Schutzes über den Antrag auf internationalen Schutz entscheiden(20).
34.      Zwar wurde bei UB unter den Umständen des Falles dieses Verfahren nicht befolgt, da er seinen Antrag von einem Aufnahmezentrum aus gestellt hat, jedoch ist der Minister der Ansicht, dass dies unerheblich sei und dass „[der Minister] während des Zeitraums des vorübergehenden Schutzes keinesfalls verpflichtet ist, über Asylanträge von Personen zu entscheiden, die vorübergehenden Schutz genießen“(21).
C.      Vorlagefragen
35.      In seiner Vorlageentscheidung vertritt das vorlegende Gericht die vorläufige Auffassung(22), dass Art. 17 Abs. 2 der Richtlinie 2001/55 dahin auszulegen ist, dass er es den Mitgliedsstaaten ermöglicht, von den Entscheidungsfristen im Sinne von Art. 31 der Richtlinie 2013/32 abzuweichen, wenn eine Person, die vorübergehenden Schutz genießt, einen Antrag auf internationalen Schutz gestellt hat.
36.      Das vorlegende Gericht hat jedoch Zweifel, ob diese Auslegung des Unionsrechts korrekt ist, und legt dem Gerichtshof daher die beiden oben wiedergegebenen Vorlagefragen vor, die gemeinsam beantwortet werden können.
37.      Das vorlegende Gericht wirft im Wesentlichen die Frage auf, ob die Mitgliedstaaten die Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz, den eine Person, der vorübergehender Schutz gewährt wurde, gestellt hat, für die Dauer dieses Schutzes aussetzen können mit der Folge, dass die Frist für die Entscheidung über den Antrag auf internationalen Schutz erst bei Beendigung des vorübergehenden Schutzes zu laufen beginnt (bzw. dann weiterläuft).
1.      Auswirkung des Urteils Framholm
38.      Bei der Beantwortung dieser Fragen können die folgenden Ausführungen des Gerichtshofs aus dem Urteil Framholm als Prämisse herangezogen werden:
–        „[D]ie Richtlinie 2001/55 [stellt] u. a. sicher …, dass Drittstaatsangehörige und Staatenlose, die vorübergehenden Schutz genießen, nach einer angemessenen Prüfung ihrer individuellen Lage weiterhin tatsächlich die Möglichkeit haben, internationalen Schutz zu erlangen, wobei ihnen sofort ein geringerer Schutzumfang gewährleistet wird.“(23)
–        „Ein solcher Zweck spricht aber für eine Auslegung der Art. 3, 17 und 19 der Richtlinie 2001/55, nach der diese Artikel die Mitgliedstaaten daran hindern, davon auszugehen, dass eine Person, die vorübergehenden Schutz genießt, für die Dauer dieses Schutzes keinen [internationalen] Schutz beantragen kann.“(24)
–        „Wenn … eine Person die vom Unionsrecht für die Erlangung eines dieser Status aufgestellten Mindestanforderungen erfüllt, … sind die Mitgliedstaaten – vorbehaltlich der in dieser Richtlinie vorgesehenen Ausschlussgründe und der in der Richtlinie 2013/32 vorgesehenen Gründe für die Unzulässigkeit des Antrags – verpflichtet, den beantragten internationalen Schutz zuzuerkennen, wobei sie in dieser Hinsicht über kein Ermessen verfügen.“(25)
–        „[K]eine Bestimmung der Richtlinie 2011/95 [sieht] vor, dass Personen, denen vorübergehender Schutz zuerkannt worden ist, kein [internationaler] Schutz gewährt werden kann …“(26)
–        „Art. 10 Abs. 2 [der Richtlinie 2013/32] sieht vor, dass die zuständige nationale Behörde bei der Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz zuerst festzustellen hat, ob der Antragsteller die Voraussetzungen für die Anerkennung als Flüchtling erfüllt, und falls dies nicht der Fall ist, ob er Anspruch auf subsidiären Schutz hat. Daraus folgt, dass … ein Antrag auf internationalen Schutz nur dann als unbegründet abgelehnt werden kann, wenn die zuständige Behörde zu dem Schluss gelangt ist, dass dem Antragsteller weder die Flüchtlingseigenschaft noch der Status des subsidiär Schutzberechtigten zuerkannt werden kann.“(27)
2.      Aussetzung der Prüfung von Anträgen auf internationalen Schutz
39.      Anders als in der Rechtssache Framholm lehnen die niederländischen Behörden die Prüfung von Anträgen auf internationalen Schutz von Personen, die vorübergehenden Schutz genießen, nicht ab, sondern setzen die Bearbeitung dieser Anträge bis zum Ende des vorübergehenden Schutzes aus.
40.      Ich vertrete jedoch den Standpunkt, dass es sich hier eher um einen theoretischen als um einen tatsächlichen Unterschied handelt. Die automatische Aussetzung für die gesamte Dauer des vorübergehenden Schutzes entspricht materiell und in der Praxis einer Ablehnung der Prüfung des Antrags auf internationalen Schutz der aus der Ukraine vertriebenen Person.
41.      Die Richtlinie 2001/55 enthält keine Bestimmung, nach der die Prüfung von Anträgen auf internationalen Schutz, die von Personen, die vorübergehenden Schutz genießen, gestellt werden, auf unbestimmte Zeit ausgesetzt werden kann (geschweige denn wird eine solche Aussetzung vorgeschrieben).
42.      Bei den Vorarbeiten zur Richtlinie 2001/55 ließ Art. 16 des ursprünglichen Vorschlags der Kommission eine „Aussetzung der Prüfung des Asylantrags“ zu(28). In der endgültigen Fassung von Art. 17 der Richtlinie 2001/55 wurde diese Möglichkeit jedoch gestrichen, u. a., weil hiermit vom Genfer Abkommen von 1951 abgewichen worden wäre und weil es die einheitliche Anwendung der Richtlinie beeinträchtigt hätte, wenn es im Ermessen der Staaten läge, die Prüfung von Anträgen auszusetzen(29).
43.      Nach Auffassung der an diesem Verfahren beteiligten Regierungen hat diese Streichung nichts geändert, und die Mitgliedstaaten seien weiterhin befugt, Anträge auf internationalen Schutz für die Dauer des vorübergehenden Schutzes auszusetzen.
44.      Nach Ansicht der Kommission geht jedoch aus den Vorarbeiten hervor, dass sich die Mitgliedstaaten „… weder auf die ausdrückliche Möglichkeit einer Aussetzung noch auf die ausdrückliche Untersagung einer solchen Möglichkeit geeinigt haben. Sie haben daher einen politischen Kompromiss zugunsten einer funktionalen Mehrdeutigkeit von Art. 17 Abs. 2 der Richtlinie erzielt …“(30).
45.      Die Bezugnahme auf die Vorarbeiten zur Richtlinie 2001/55 mag zwar nicht entscheidend sein(31), jedoch ist die im endgültigen Text erfolgte Streichung der Möglichkeit, die Prüfung von Anträgen auf internationalen Schutz auszusetzen, ein Hinweis darauf, dass der Unionsgesetzgeber eine solche Möglichkeit nicht übernehmen wollte. Wenn es darum geht, eine einheitliche und rechtssichere Regelung für die gesamte Union zu schaffen, scheint die Nichterwähnung (oder die mehrdeutige Regelung) der Möglichkeit einer Aussetzung von Anträgen auf internationalen Schutz auf unbestimmte Zeit eher für deren Untersagung zu sprechen. Dies gilt umso mehr, als die Streichung dieser Möglichkeit, wie ich dargestellt habe, mit der Beachtung des Genfer Abkommens von 1951 begründet wurde.
46.      Es entspricht der Logik der Richtlinie 2001/55, dass die Mitgliedstaaten angesichts eines Massenzustroms von Vertriebenen die Bearbeitung der Anträge auf internationalen Schutz mit dem tatsächlichen Antragsvolumen und ihrer Entscheidungsfähigkeit synchronisieren. Die Richtlinie 2001/55 lässt es hingegen nicht zu, dass alle Verfahren auf internationalen Schutz, die von Personen, die vorübergehenden Schutz genießen, eingeleitet wurden, so rigoros und auf unbestimmte Zeit ausgesetzt werden.
47.      In den Schlussanträgen Framholm habe ich ausgeführt, dass die Aktivierung des Instruments des vorübergehenden Schutzes nicht zum Zusammenbruch der nationalen Asylsysteme führen darf. Ich habe dies wie folgt dargestellt:
–        „Die Richtlinie 2001/55 räumt den Mitgliedstaaten … bestimmte Befugnisse ein, um den Zugang zum internationalen Schutz im Fall eines Massenzustroms von Vertriebenen zu beschränken. Sie berücksichtigt zu diesem Zweck die Auswirkungen, die dieser Faktor auf das nationale Asylsystem haben kann. Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 2001/55, der den vorübergehenden Schutz definiert, erinnert daran, dass im Fall eines Massenzustroms von Vertriebenen ‚die Gefahr‘ besteht, dass das Asylsystem ‚diesen Zustrom nicht ohne Beeinträchtigung seiner Funktionsweise … auffangen kann‘.“(32)
–        „Das Bestreben, die nationalen Asylsysteme nicht zusammenbrechen zu lassen, wenn der vorübergehende Schutz für Personen, die durch die Invasion der Ukraine vertrieben werden, geregelt wird, wurde im Durchführungsbeschluss 2022/382 und seinen späteren Verlängerungen deutlich gemacht. Dieses Bestreben spiegelt sich im 16. Erwägungsgrund des Durchführungsbeschlusses 2022/382(33), im siebten Erwägungsgrund des Durchführungsbeschlusses 2023/2409(34) sowie in den Erwägungsgründen 7 und 8 des Durchführungsbeschlusses 2024/1836(35) wider.“ Hinzu kommen aktuell der neunte und zehnte Erwägungsgrund des Durchführungsbeschlusses 2025/1460.
–        „Die Staaten haben daher einen gewissen Spielraum, um die Bearbeitungsdauer von Anträgen auf internationalen Schutz zur Vermeidung einer Überlastung ihrer nationalen Asylsysteme anzupassen.“(36)
–        „Diese Überlastungsgefahr kann nach Entscheidung des Unionsgesetzgebers vorübergehende Beschränkungen des Rechts auf Zugang zu internationalem Schutz für Personen, die vorübergehenden Schutz genießen, rechtfertigen. In einem solchen Fall kommt es auf eine Anpassung der Reaktion an die tatsächlichen Möglichkeiten an, mit einer außergewöhnlichen Situation umzugehen, die durch die Massenflucht von Vertriebenen verursacht wurde.“(37)
–        „Die Richtlinie 2001/55 ist somit Teil der gemeinsamen Regelung zur Prüfung von Anträgen auf internationalen Schutz, die bereits die Möglichkeit vorsieht, die betreffende Entscheidung aufzuschieben, wenn ‚eine große Anzahl von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen gleichzeitig internationalen Schutz beantragt, so dass es in der Praxis sehr schwierig ist, das Verfahren innerhalb der Frist von sechs Monaten abzuschließen‘ …“.(38)
–        „Meines Erachtens [lässt es die] gemeinsame Regelung des internationalen Schutzes … nicht zu, dass eine nationale Regelung es als Regelfall vorsieht, dass alle Anträge auf [internationalen] Schutz von Personen, die vorübergehenden Schutz genießen, als unzulässig abzuweisen sind.“(39)
48.      Meines Erachtens sind diese Erwägungen auf die vorliegende Rechtssache übertragbar. Wie ich bereits dargestellt habe, kommt es in der Praxis in den Niederlanden zu einem ähnlichen Phänomen wie in der Rechtssache Framholm: Zwar weisen die niederländischen Behörden die Anträge auf internationalen Schutz von Personen, die vorübergehenden Schutz genießen, nicht als unzulässig zurück, jedoch setzen sie die Bearbeitung der Anträge dieser Personen automatisch auf unbestimmte Zeit aus, wodurch den Antragstellern für einen Zeitraum, der sehr lange sein kann(40), jegliche Möglichkeit genommen wird, internationalen Schutz zu erhalten.
49.      Meines Erachtens ist eine solche Aussetzung auf unbestimmte Zeit und ohne zeitliche Begrenzung, die in keinem Zusammenhang mit den Auswirkungen steht, die sie konkret auf das Funktionieren des Asylsystems im jeweiligen Mitgliedstaat hat, nicht mit der Richtlinie 2001/55 vereinbar.
50.      Zwar kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Mitgliedstaaten die Prüfung bestimmter Anträge auf internationalen Schutz aussetzen, wenn diese Prüfung, wie ich bereits ausgeführt habe, zum Zusammenbruch der nationalen Asylsysteme führt. Dies ist die grundlegende Prämisse der Richtlinie 2001/55. Eine automatische und generelle Aussetzung auf unbestimmte Zeit aller Anträge, unabhängig davon, welchen Einfluss sie auf einen etwaigen Zusammenbruch des Systems haben, ist allerdings unvereinbar mit dieser Prämisse. Genau dies ist jedoch der Fall, wenn der vorübergehende Schutz automatisch zur Aussetzung der Verfahren des internationalen Schutzes führt.
51.      Außerdem stellt die niederländische Regierung keinen Zusammenhang zwischen der Aussetzung der Prüfung von Anträgen auf internationalen Schutz und der Gefahr eines Zusammenbruchs des Systems her. Nach Angaben der niederländischen Regierung bleibt ihr nach den niederländischen Rechtsvorschriften die Möglichkeit, während des vorübergehenden Schutzes über diese Anträge zu entscheiden, und somit könne ein Teil der Anträge während dieses Zeitraums bearbeitet werden(41).
52.      Die niederländische Regierung führt an, diese „Staffelung der Bearbeitung“ von Anträgen auf internationalen Schutz ermögliche es, das Tempo der Bearbeitung dieser Anträge an die tatsächlichen Möglichkeiten des Systems anzupassen und gleichzeitig das Recht der Vertriebenen zu wahren, dass ihre Situation zum entsprechenden Zeitpunkt geprüft werde.
53.      Eine unbeschränkte und automatische Aussetzung steht ebenso wenig im Einklang mit dem Kriterium, das der Richtlinie 2013/32 zugrunde liegt.
54.      Nach Art. 31 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie 2013/32 kann die Frist für die Prüfung von Anträgen auf internationalen Schutz verlängert werden, wenn „eine große Anzahl von Drittstaatsangehörigen … gleichzeitig internationalen Schutz beantragt, so dass es in der Praxis sehr schwierig ist, das Verfahren innerhalb der Frist von sechs Monaten abzuschließen“. Gemäß Art. 31 Abs. 5 der Richtlinie 2013/32 schließen „[d]ie Mitgliedstaaten [jedoch] das Prüfungsverfahren in jedem Fall innerhalb einer maximalen Frist von 21 Monaten nach der förmlichen Antragstellung ab“.
55.      Das System des internationalen Schutzes in der Union lässt den Mitgliedstaaten somit einen Spielraum, um den Prüfungszeitraum auf bis zu 21 Monate zu verlängern, lässt es aber keinesfalls zu, dass die Behandlung auf unbestimmte Zeit ausgesetzt wird.
56.      Zur Rechtfertigung der Möglichkeit, die Prüfung von Anträgen auf internationalen Schutz frei auszusetzen, beruft sich die polnische Regierung(42) auf Art. 3 Abs. 3 der Richtlinie 2013/33/EU(43), wonach die Richtlinie keine Anwendung findet, wenn die Bestimmungen der Richtlinie 2001/55 angewandt wurden.
57.      In den Schlussanträgen in der Rechtssache Framholm hatte ich Gelegenheit, auf dieses Argument wie folgt einzugehen: „Dieser Ausschluss kann im Umkehrschluss so ausgelegt werden, dass durch das Fehlen einer solchen Bestimmung in der Richtlinie 2013/32 festgestellt wird, dass diese Richtlinie in Fällen von vorübergehendem Schutz gemäß der Richtlinie 2001/55 gilt.“(44)
58.      In diesen Schlussanträgen habe ich weiterhin festgestellt: „Eine Analyse der materiellen Anwendungsbereiche der Richtlinie 2001/55 und der Richtlinie 2013/33 in Bezug auf die Aufnahme von Personen, die einen Antrag auf internationalen Schutz stellen, bestätigt:
–        Die Richtlinie 2013/33, die die Richtlinie 2011/95 und die Richtlinie 2013/32 ergänzt, befasst sich mit der individuellen Situation von Personen, die internationalen Schutz beantragen, um ihnen ‚im Rahmen der Aufnahmebedingungen … Vorteile [zu gewähren]‘ (wie in Art. 2 Buchst. f der Richtlinie 2013/33 bestimmt), solange ihr Antrag zur Entscheidung anhängig ist. Die Richtlinie 2001/55 hingegen befasst sich mit Situationen eines Massenzustroms von Vertriebenen.
–        Die unterschiedliche Bezeichnung des Adressaten der Leistungen schließt Überschneidungen nicht aus: Eine Person inmitten einer Massenvertreibung infolge eines Krieges kann für eine der Formen des internationalen Schutzes in Frage kommen.
–        Entscheidend ist, dass die Gleichwertigkeit von Inhalt und Umfang des in der Richtlinie 2001/55 vorgesehenen Schutzes und der Aufnahmebedingungen der Richtlinie 2013/33 es folgerichtig erscheinen lässt, dass die Richtlinie 2013/33 ihre eigene Nichtanwendung vorsieht, wenn bereits ein anderes System zur Hilfeleistung in Kraft ist.“(45)
59.      Nach dieser Logik ist es nur folgerichtig, dass die Mitgliedstaaten nach Art. 19 Abs. 1 der Richtlinie 2001/55 vorsehen können, dass die sich aus dem vorübergehenden Schutz ergebenden Rechte nicht mit dem Status eines Asylbewerbers, dessen Antrag geprüft wird, kumuliert werden können.
60.      Außerdem blieben in den Ausnahmesituationen gemäß Art. 78 Abs. 3 AEUV, denen der Beschluss (EU) 2015/1523(46) und der Beschluss (EU) 2015/1601(47) Rechnung trugen, die Garantien der Richtlinie 2013/32 in Kraft(48). Ich sehe keinen Rechtfertigungsgrund, warum in einer ebenso außergewöhnlichen Situation, wie sie sich aus den durch den Krieg in der Ukraine verursachten Massenvertreibungen ergibt, die Personen, die internationalen Schutz beantragen, anders behandelt werden sollten.
61.      Schließlich sei daran erinnert, dass das Recht auf Asyl in Art. 18 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden Charta) zu einem Grundrecht erhoben wird. Diese Bestimmung garantiert die „tatsächliche Inanspruchnahme [des] Rechts, [bei den Mitgliedstaaten] um Asyl anzusuchen“(49).
62.      Der Gerichtshof hat festgestellt: „Auch wenn die Stellung und die förmliche Stellung eines Antrags auf internationalen Schutz getrennte, aufeinanderfolgende Schritte darstellen …, besteht somit gleichwohl ein enger Zusammenhang zwischen ihnen, da sie sowohl den effektiven Zugang zu dem Verfahren, das die Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz ermöglicht, als auch die Wirksamkeit von Art. 18 der Charta sicherstellen sollen.“(50)
63.      Die Wirksamkeit des Rechts, Asyl zu beantragen, steht in direktem Konflikt mit einer Aussetzung der Prüfung der betreffenden Anträge auf unbestimmte Zeit. Dieses Problem wird nicht dadurch geheilt, dass der Minister später über diese Anträge entscheidet(51), wenn die Prüfung der Anträge zu einem Zeitpunkt erfolgt, zu dem eventuell bereits Jahre vergangen sind, seit die vertriebene Person den internationalen Schutz beantragt hat. Unter diesen Bedingungen wird, wie ich wiederholen möchte, die Wirksamkeit des Grundrechts, Asyl zu beantragen, nicht gewahrt.
64.      Art. 17 Abs. 1 der Richtlinie 2001/55 sieht vor, dass Personen, die vorübergehenden Schutz genießen, „jederzeit einen Asylantrag stellen können“. Damit die Ausübung dieses Grundrechts gewahrt wird, verlangt diese Bestimmung implizit, dass der Antrag von der zuständigen Behörde auch geprüft wird und dass die Situation der vertriebenen Person beurteilt wird(52). Wird zwar das Recht, einen Antrag zu stellen, anerkannt, jedoch anschließend seine Prüfung über Jahre hinausgezögert, dann steht dies nicht im Einklang mit der Vorschrift selbst und erst recht nicht mit dem Wesensgehalt des in Art. 18 der Charta verankerten Grundrechts.
65.      Nach Art. 52 Abs. 1 der Charta muss „[j]ede Einschränkung der Ausübung der in dieser Charta anerkannten Rechte und Freiheiten … gesetzlich vorgesehen sein und den Wesensgehalt dieser Rechte und Freiheiten achten“.
66.      Die Vorlageentscheidung soll offenbar zum Ausdruck bringen, dass die in diesen Fällen vorgenommene automatische Aussetzung der Prüfung von Anträgen auf internationalen Schutz in Wirklichkeit nicht auf einer gesetzgeberischen Entscheidung beruht, sondern eher auf einer Praxis des Ministers. Sollte dies zutreffen, wäre das Erfordernis, dass Einschränkungen von Grundrechten gesetzlich festgelegt sein müssen, nicht erfüllt.
67.      Insoweit erscheint mir das Argument, die vertriebene Person genieße gemäß Art. 19 Abs. 2 der Richtlinie 2001/55 auch dann vorübergehenden Schutz, wenn ihr kein internationaler Schutz zuerkannt werde, wenig überzeugend(53). Wie der Gerichtshof in Rn. 82 des Urteils Kaduna(54) festgestellt hat, verleiht der vorübergehende Schutz seinen Begünstigten begrenztere Rechte als diejenigen, die sich aus der Gewährung internationalen Schutzes ergeben.
68.      Bei einer Auslegung, die mit der Bedeutung des Grundrechts auf Asyl im Einklang steht, gelange ich hingegen zu dem Standpunkt, dass Personen, die vorübergehenden Schutz genießen, Anspruch darauf haben, dass ihre Anträge auf internationalen Schutz während des Zeitraums geprüft werden, in dem sie den vorübergehenden Schutz genießen, selbst wenn die Prüfung in einem von den strukturellen Grenzen des Systems abhängigen Tempo erfolgt.
V.      Ergebnis
69.      Nach alledem schlage ich vor, dem Raad van State (Staatsrat, Niederlande) wie folgt zu antworten:
Art. 17 Abs. 2 der Richtlinie 2001/55/EG des Rates vom 20. Juli 2001 über Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen und Maßnahmen zur Förderung einer ausgewogenen Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme dieser Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten und Art. 31 der Richtlinie 2013/32/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zu gemeinsamen Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes
sind dahin auszulegen, dass
die Mitgliedstaaten nicht befugt sind, die Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz einer Person, die vorübergehenden Schutz genießt, für den Zeitraum des vorübergehenden Schutzes automatisch und auf unbestimmte Zeit auszusetzen mit der Folge, dass die Frist für die Entscheidung über den Antrag auf internationalen Schutz erst bei Beendigung des vorübergehenden Schutzes zu laufen beginnt (bzw. dann weiterläuft).
1      Originalsprache: Spanisch.
i      Die vorliegende Rechtssache ist mit einem fiktiven Namen bezeichnet, der nicht dem echten Namen eines Verfahrensbeteiligten entspricht.
2      Richtlinie des Rates vom 20. Juli 2001 über Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen und Maßnahmen zur Förderung einer ausgewogenen Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme dieser Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten (ABl. 2001, L 212, S. 12).
3      Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über Normen für die Anerkennung von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Personen mit Anspruch auf internationalen Schutz, für einen einheitlichen Status für Flüchtlinge oder für Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz und für den Inhalt des zu gewährenden Schutzes (ABl. 2011, L 337, S. 9).
4      Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zu gemeinsamen Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes (ABl. 2013, L 180, S. 60).
5      Es handelt sich um den Minister van Asiel en Migratie (Minister für Asyl und Migration, Niederlande, im Folgenden: Minister).
6      Durchführungsbeschluss des Rates vom 4. März 2022 zur Feststellung des Bestehens eines Massenzustroms von Vertriebenen aus der Ukraine im Sinne des Artikels 5 der Richtlinie 2001/55/EG und zur Einführung eines vorübergehenden Schutzes (ABl. 2022, L 71, S. 1). Der Durchführungsbeschluss 2022/382 ist zunächst für ein Jahr bis zum 4. März 2023 angewandt und dann bis zum 4. März 2024 verlängert worden. Der Rat hat beschlossen, den vorübergehenden Schutz mit dem Durchführungsbeschluss (EU) 2023/2409 vom 19. Oktober 2023 zur Verlängerung des mit dem Durchführungsbeschluss (EU) 2022/382 eingeführten vorübergehenden Schutzes (ABl. L, 2023/2409) bis zum 4. März 2025 zu verlängern. Der vorübergehende Schutz wurde ein weiteres Mal durch den Durchführungsbeschluss (EU) 2024/1836 des Rates vom 25. Juni 2024 zur Verlängerung des mit dem Durchführungsbeschluss (EU) 2022/382 eingeführten vorübergehenden Schutzes (ABl. L, 2024/1836) bis zum 4. März 2026 verlängert. Der Durchführungsbeschluss (EU) 2025/1460 des Rates vom 15. Juli 2025 zur Verlängerung des mit dem Durchführungsbeschluss (EU) 2022/382 eingeführten vorübergehenden Schutzes (ABl. L, 2025/1460) sieht eine weitere Verlängerung bis zum 4. März 2027 vor.
7      Ausländergesetz 2000 vom 23. November 2000 (Stb. 2000, Nr. 495, im Folgenden: Ausländergesetz 2000).
8      Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes 2000 vom 23. November 2000 (Stb. 2000, Nr. 497, im Folgenden: Ausländerverordnung 2000).
9      Ausländererlass 2000 vom 18. Dezember 2000 (Stcrt. 2001, Nr. 10).
10      Rn. 2.1 der Vorlageentscheidung.
11      Rn. 2.2 der Vorlageentscheidung.
12      Rn. 3.1 der Vorlageentscheidung.
13      Rn. 3.2 der Vorlageentscheidung.
14      Rn. 3.3 der Vorlageentscheidung.
15      Urteil vom 20. November 2025 (C‑195/25, EU:C:2025:904; im Folgenden: Urteil Framholm).
16      EU:C:2025:700. Im Folgenden: Schlussanträge Framholm.
17      Nrn. 29 bis 38 der Schlussanträge Framholm. Ich verweise auf ihren Inhalt, ohne sie hier wiederzugeben.
18      Urteil Framholm, Tenor Nr. 1.
19      Rn. 4.3 der Vorlageentscheidung. Dort wird auf eine Mitteilung des Ministers vom 30. März 2022 an den Präsidenten des Repräsentantenhauses der Niederlande hingewiesen, die weitere Erläuterungen zur Auslegung der Umsetzungsvorschriften enthält. Die niederländische Regierung führt aus (Rn. 11 ihrer schriftlichen Erklärungen), dass sich der niederländische Gesetzgeber dafür entschieden habe, die Gewährung vorübergehenden Schutzes davon abhängig zu machen, dass ein Antrag auf internationalen Schutz gestellt worden sei.
20      Rn. 4.3 der Vorlageentscheidung.
21      Rn. 4.4 der Vorlageentscheidung.
22      Rn. 12.1 der Vorlageentscheidung.
23      Urteil Framholm, Rn. 48. Hervorhebung nur hier.
24      Ebd., Rn. 49.
25      Ebd., Rn. 54. Hervorhebung nur hier.
26      Ebd., Rn. 55.
27      Ebd., Rn. 57.
28      KOM/2000/0303 endg. (ABl. 2000, C 311 E, S. 251.
29      Dies geht aus dem von der Gruppe „Asyl“ am 2. Oktober 2000 angenommenen Dokument hervor, verfügbar unter https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST11650-2000INIT/de/pdf. In Fn. 1 zu Abs. 2 wird die Diskussion über die Möglichkeit der Aussetzung der Prüfung von Asylanträgen beschrieben.
30      Rn. 27 der schriftlichen Erklärungen der Kommission.
31      In der Vorlageentscheidung (Rn. 11.7.4) stellt das vorlegende Gericht fest, dass aus der Entstehungsgeschichte der Richtlinie 2001/55 nicht mit Sicherheit abgeleitet werden könne, ob die Mitgliedstaaten ausdrücklich beabsichtigten, eine Aussetzungsmöglichkeit aufzunehmen oder nicht.
32      Schlussanträge Framholm, Nr. 73.
33      „Die Einführung des vorübergehenden Schutzes wird voraussichtlich den Mitgliedstaaten zugutekommen, da die Vertriebenen infolge der mit dem vorübergehenden Schutz verbundenen Rechte nicht unverzüglich internationalen Schutz beantragen müssen und sich folglich die Gefahr einer Überlastung ihrer Asylsysteme verringert.“ Hervorhebung nur hier.
34      „Die Verlängerung des vorübergehenden Schutzes wird auch dazu beitragen, dass die Asylsysteme der Mitgliedstaaten nicht durch einen erheblichen Anstieg der Anträge auf internationalen Schutz überlastet werden, die von den Personen, die bis zum 4. März 2024 vorübergehenden Schutz genießen, oder danach von Menschen, die vor dem Krieg in der Ukraine fliehen und vor dem 4. März 2025 in der Union ankommen, gestellt werden könnten, wenn der vorübergehende Schutz an diesem Tag enden würde.“
35      Schlussanträge Framholm, Nr. 74.
36      Ebd., Nr. 75.
37      Ebd., Nr. 76.
38      Ebd., Nr. 77 und das dort zitierte Urteil vom 8. Mai 2025, Zimir (C‑662/23, EU:C:2025:326, Rn. 32).
39      Ebd., Nr. 78. In den Nrn. 79 und 80 dieser Schlussanträge habe ich darauf hingewiesen, dass in Art. 33 der Verordnung (EU) Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist (ABl. 2013, L 180, S. 31), in Verbindung mit einer durch die Ankunft einer außergewöhnlich hohen Zahl internationalen Schutz begehrender Drittstaatsangehöriger gekennzeichneten Situation „ein Mechanismus zur Frühwarnung, Vorsorge und Krisenbewältigung“ geschaffen wird, „der zur Umsetzung von Präventivmaßnahmen dient, die u. a. verhindern sollen, dass die Anwendung der Verordnung infolge einer konkreten Gefahr der Ausübung besonderen Druckes auf das Asylsystem eines Mitgliedstaats beeinträchtigt wird“ (Nr. 79 der Schlussanträge Framholm). „Aber auch in diesen Fällen hat der Unionsgesetzgeber die Mitgliedstaaten nicht ermächtigt, von sich aus zu entscheiden, dass Anträge auf internationalen Schutz automatisch für unzulässig zu erklären sind“ (Nr. 80 der Schlussanträge Framholm).
40      Das vorlegende Gericht beschreibt (Rn. 11.4.1 der Vorlageentscheidung), wie dieser Zeitraum aufgrund der verschiedenen Durchführungsbeschlüsse des Rates bis zu vier Jahre, d. h. bis zum 4. März 2026, andauern könne. Hinzuzurechnen sei das im Durchführungsbeschluss 2025/1460 (d. h. nach der Vorlageentscheidung) vorgesehene zusätzliche Jahr, bis zum 4. März 2027.
41      Rn. 15 der schriftlichen Erklärungen der niederländischen Regierung.
42      Schriftliche Erklärungen der polnischen Regierung, Rn. 14.
43      Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung von Normen für die Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen (ABl. 2013, L 180, S. 96). Gemäß ihrem Art. 3 Abs. 3 findet „[d]iese Richtlinie … keine Anwendung, wenn die Bestimmungen der Richtlinie 2001/55 … angewendet werden“. In dieselbe Richtung ging Art. 3 Abs. 3 der Vorgängerin, d. h. der Richtlinie 2003/9/EG des Rates vom 27. Januar 2003 zur Festlegung von Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten (ABl. 2003, L 31, S. 18).
44      Schlussanträge Framholm, Nr. 67.
45      Ebd., Nr. 68.
46      Beschluss des Rates vom 14. September 2015 zur Einführung von vorläufigen Maßnahmen im Bereich des internationalen Schutzes zugunsten von Italien und Griechenland (ABl. 2015, L 239, S. 146).
47      Beschluss des Rates vom 22. September 2015 zur Einführung von vorläufigen Maßnahmen im Bereich des internationalen Schutzes zugunsten von Italien und Griechenland (ABl. 2015, L 248, S. 80).
48      Erwägungsgründe 31 bzw. 36.
49      Urteil vom 22. Juni 2023, Kommission/Ungarn (Absichtserklärung im Vorfeld eines Asylantrags) (C‑823/21, EU:C:2023:504, Rn. 52), Hervorhebung nur hier. Das Urteil Framholm unterstreicht die Wirksamkeit des Rechts und die entsprechende Verpflichtung der Mitgliedstaaten: „Wenn … eine Person die vom Unionsrecht für die Erlangung eines dieser Status aufgestellten Mindestanforderungen erfüllt …, sind die Mitgliedstaaten – vorbehaltlich der in dieser Richtlinie [2002/55] vorgesehenen Ausschlussgründe und der in der Richtlinie 2013/32 vorgesehenen Gründe für die Unzulässigkeit des Antrags – verpflichtet, den beantragten internationalen Schutz zuzuerkennen, wobei sie in dieser Hinsicht über kein Ermessen verfügen“ (Rn. 54).
50      Urteil vom 30. Juni 2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba u. a. (C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505, Rn. 62), und das dort zitierte Urteil vom 25. Juni 2020, Ministerio Fiscal (Behörde, bei der ein Antrag auf internationalen Schutz wahrscheinlich gestellt wird) (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, Rn. 93).
51      Rn. 12.1 der Vorlageentscheidung.
52      Vgl. in diesem Sinne Rn. 11.4.2 der Vorlageentscheidung.
53      Rn. 17 der schriftlichen Erklärungen der deutschen Regierung.
54      Urteil vom 19. Dezember 2024 (C‑244/24 und C‑290/24, EU:C:2024:1038). Das vorlegende Gericht verweist in den Rn. 11.3., 11.4.6, 11.5 und 11.6 der Vorlageentscheidung auf dieses Urteil.