62023CJ0181_RES
Vec C‑181/23
Európska komisia
proti
Maltskej republike
Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) z 29. apríla 2025
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Článok 20 ZFEÚ – Občianstvo Únie – Článok 4 ods. 3 ZEÚ – Zásada lojálnej spolupráce – Zásada vzájomnej dôvery medzi členskými štátmi – Udeľovanie štátnej príslušnosti členského štátu – Osobitný vzťah solidarity a lojality – Uplatňovanie programu udeľovania občianstva investorom – Naturalizácia výmenou za vopred určené platby alebo investície – Transakčná povaha režimu naturalizácie, ktorá sa podobá ‚komercializácii‘ občianstva Únie“
Občianstvo Únie – Ustanovenia Zmluvy – Štátna príslušnosť členského štátu – Právomoci Únie a členských štátov – Obmedzenia – Podmienky nadobúdania a straty štátnej príslušnosti – Zahrnutie do právomoci členských štátov – Porušenie práva Únie pri výkone právomoci členských štátov v oblasti udeľovania štátnej príslušnosti
(pozri body 81 – 83)
Občianstvo Únie – Ustanovenia Zmluvy – Štátna príslušnosť členského štátu – Udeľovanie štátnej príslušnosti členského štátu – Zásada lojálnej spolupráce – Zásada vzájomnej dôvery medzi členskými štátmi – Osobitný vzťah solidarity a lojality medzi členským štátom a jeho občanmi – Uplatňovanie programu udeľovania občianstva investorom – Naturalizácia výmenou za vopred určené platby alebo investície – Transakčná povaha režimu naturalizácie, ktorá sa podobá komercializácii občianstva Únie – Nesplnenie povinnosti
(Článok 2, článok 3 ods. 2, článok 4 ods. 3, články 10 a 11 ZEÚ; články 20 až 24 ZFEÚ)
(pozri body 84 – 121, bod 1 výroku)
Zhrnutie
Veľká komora Súdneho dvora, na ktorý bola podaná žaloba o nesplnenie povinnosti, konštatovala, že Maltská republika si tým, že zaviedla a uplatňovala program udeľovania občianstva investorom, ktorý zavádza transakčný postup naturalizácie výmenou za vopred určené platby alebo investície, a podobá sa tak na komercializáciu udeľovania štátnej príslušnosti členského štátu, a tým aj postavenia občana Európskej únie, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 20 ZFEÚ a článku 4 ods. 3 ZEÚ.
Zákon o maltskom občianstve (
1
) upravuje nadobudnutie, odňatie a vzdanie sa maltského občianstva a vo svojom článku 10 stanovuje podmienky pre bežnú naturalizáciu. Zmena tohto zákona z roku 2013 umožnila súbežne s postupom stanoveným v § 10 ods. 1 žiadateľovi získať osvedčenie o naturalizácii prostredníctvom účasti na „programe pre individuálnych investorov“, ktorý sa riadi samostatnými podmienkami a postupmi. Tento program udeľovania občianstva investorom bol predmetom zmeny z roku 2020 (ďalej len „program udeľovania občianstva investorom z roku 2020“).
Podľa maltskej právnej úpravy o občianstve, ktorá je predmetom žaloby (
2
), možno osvedčenie o naturalizácii ako občana Malty udeliť predovšetkým cudzincovi alebo osobe bez štátnej príslušnosti, ktorá preukázala výnimočné služby Maltskej republike. Medzi takéto služby patria predovšetkým rôzne príspevky, medzi inými príspevky investorov. Podmienky, ktoré musia byť splnené na to, aby zahraničný investor mohol požiadať o maltskú štátnu príslušnosť, sú po prvé zaplatenie príspevku 600000 eur alebo 750000 eur maltskej vláde, po druhé nadobudnutie nehnuteľnosti určenej na bývanie v minimálnej hodnote 700000 eur alebo prenájom takej nehnuteľnosti za minimálne ročné nájomné 16000 eur na minimálne päť rokov, po tretie dar minimálne 10000 eur mimovládnej organizácii alebo spoločnosti, po štvrté legálny pobyt na Malte počas 36 mesiacov, pričom toto obdobie môže byť skrátené, pokiaľ žiadateľ poskytne dodatočný príspevok, a po piate potvrdenie oprávnenosti dotknutého investora a povolenie podať žiadosť o naturalizáciu.
Komisia v rámci konania pred podaním žaloby uviedla, že takéto programy udeľovania občianstva investorom možno považovať za programy využívajúce spoločný výdobytok, akým je občianstvo Únie, v rozpore so zásadou lojálnej spolupráce medzi Úniou a členskými štátmi. Maltská republika vo svojej odpovedi na formálnu výzvu z októbra 2020 oznámila, že zrevidovala právny rámec uplatniteľný na udeľovanie maltskej štátnej príslušnosti. Komisia vo svojej dodatočnej formálnej výzve uviedla, že program udeľovania občianstva investorom z roku 2020 nemení transakčnú povahu programu udeľovania občianstva investorom z roku 2014.
Maltská republika 2. marca 2022 pozastavila svoj program udeľovania občianstva investorom z roku 2020 pre ruských a bieloruských štátnych príslušníkov, pričom zachovala jeho účinnosť pre štátnych príslušníkov iných tretích krajín.
Vzhľadom na to, že program udeľovania občianstva investorom z roku 2014 a 2020, ktoré zaviedla Maltská republika, sú nezlučiteľné s právom Únie, začala Komisia konanie o nesplnení povinnosti týkajúce sa výlučne programu udeľovania občianstva z roku 2000 a ktoré je založené na jedinom žalobnom dôvode vychádzajúcom z porušenia článku 20 ZFEÚ a článku 4 ods. 3 ZEÚ.
Posúdenie Súdnym dvorom
Súdny dvor najprv pripomenul, že podľa článku 9 ZEÚ a článku 20 ods. 1 ZFEÚ je občanom Únie každá osoba, ktorá má štátnu príslušnosť členského štátu. Občianstvo Únie podľa tých istých ustanovení dopĺňa štátne občianstvo, avšak nenahrádza ho.
Ďalej tvrdil, že hoci vymedzenie podmienok udeľovania a straty štátnej príslušnosti členského štátu patrí v súlade s medzinárodným právom do právomoci každého členského štátu, musí sa táto právomoc vykonávať v súlade s právom Únie.
V tomto rámci ani znenie Zmlúv, ani ich štruktúra totiž neumožňujú vyvodiť z nich vôľu ich autorov stanoviť, pokiaľ ide o udelenie štátnej príslušnosti členského štátu, výnimku z povinnosti dodržiavať právo Únie, ktorá by vyžadovala, že k porušeniu práva Únie pri výkone právomoci členských štátov v tejto oblasti mohli viesť len takéto závažné porušenia hodnôt a cieľov Únie. Takúto výnimku nemožno pripustiť, keďže by znamenala obmedzenie účinkov spojených s prednosťou práva Únie, ktorá patrí medzi jeho základné charakteristiky, a teda do ústavného rámca Únie.
Okrem toho podľa znenia článku 3 ods. 2 ZEÚ ponúka Únia svojim občanom priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti bez vnútorných hraníc. Okrem práva slobodne sa pohybovať a zdržiavať na území členských štátov, priznaného každému občanovi Únie, má každý občan tiež politické práva (
3
), ktoré zaručujú jeho účasť na demokratickom živote Únie, medzi ktoré patrí právo voliť a byť volený vo voľbách do Európskeho parlamentu a vo voľbách do orgánov samosprávy obcí v členskom štáte, v ktorom má bydlisko, za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci tohto štátu.
Práve vzhľadom na tieto rôzne práva Súdny dvor už jednak rozhodol, že ustanovenia týkajúce sa občianstva Únie patria medzi základné ustanovenia Zmlúv, ktoré sú súčasťou systému vlastného Únii a sú štruktúrované tak, aby prispievali k uskutočňovaniu procesu integrácie, ktorý je hlavným zmyslom samotnej Únie, a tvoria tak neoddeliteľnú súčasť jej ústavného rámca, a jednak, že postavenie občana Únie predstavuje základné postavenie štátnych príslušníkov členských štátov.
Občianstvo Únie je teda jedným z hlavných prejavov solidarity, ktorá predstavuje základ tohto integračného procesu. Patrí teda do identity Únie ako vlastného právneho poriadku, ktorý členské štáty prijali na základe reciprocity.
Navyše podľa zásady lojálnej spolupráce zakotvenej v článku 4 ods. 3 ZEÚ prináleží každému členskému štátu neprijať nijaké opatrenie, ktoré by mohlo ohroziť dosiahnutie cieľov Únie.
Výkon právomoci členských štátov v oblasti definovania podmienok udeľovania štátneho občianstva členského štátu teda nie je neobmedzená. Občianstvo Únie je totiž založené na spoločných hodnotách obsiahnutých v článku 2 ZEÚ a na vzájomnej dôvere medzi členskými štátmi, pokiaľ ide o skutočnosť, že žiadny z nich nevykonáva túto právomoc spôsobom, ktorý by bol zjavne nezlučiteľný so samotnou povahou občianstva Únie.
V tejto súvislosti Súdny dvor pripomenul svoju judikatúru, podľa ktorej základ väzby štátnej príslušnosti členského štátu spočíva v osobitnom vzťahu solidarity a lojality medzi týmto štátom a jeho štátnymi príslušníkmi, ako aj v reciprocite práv a povinností.
Pokiaľ ide o vytvorenie takéhoto osobitného vzťahu solidarity a lojality, vymedzenie podmienok udelenia štátnej príslušnosti členského štátu zaiste nepatrí do právomoci Únie, ale do právomoci každého členského štátu, ktorý disponuje širokou mierou voľnej úvahy pri výbere kritérií, ktoré sa majú uplatniť. Tieto kritériá sa však majú uplatniť v súlade s právom Únie.
Členský štát pritom zjavne porušuje požiadavku takéhoto osobitného vzťahu, keď zavádza a uplatňuje program naturalizácie založený na postupe, ktorý má transakčnú povahu medzi týmto istým členským štátom a osobami podávajúcimi žiadosť o udelenie štátnej príslušnosti, ktorý sa podobá na komercializáciu udeľovania postavenia štátneho príslušníka členského štátu, a tým aj postavenia občana Únie.
Okrem toho sú členské štáty povinné uznať účinky, ktoré sa spájajú s tým, že iný členský štát prizná určitej osobe štátnu príslušnosť tohto iného členského štátu na účely výkonu práv a slobôd vyplývajúcich z práva Únie. Naturalizácia, ktorá má transakčnú povahu, poskytovaná výmenou za vopred určené platby alebo investície, tak nie je len v rozpore so zásadou lojálnej spolupráce, ale môže tiež spochybniť vzájomnú dôveru, ktorá je základom tejto požiadavky uznania. Táto dôvera totiž vychádza z predpokladu, že udelenie štátnej príslušnosti členského štátu je založené na osobitnom vzťahu solidarity a lojality, ktorý odôvodňuje priznanie práv vyplývajúcich najmä z postavenia občana Únie.
V prejednávanej veci prvé tri podmienky stanovené programom udeľovania občianstva investorom z roku 2020 nasvedčujú tomu, že platby alebo investície vo vopred určených minimálnych sumách majú v tomto programe rozhodujúce miesto, čo naznačuje, že tento program sa podobá komercializácii udeľovania štátneho občianstva členského štátu na základe postupu transakčnej povahy. Takúto kvalifikáciu nemožno spochybniť inými podmienkami, ktorým podlieha udelenie maltskej štátnej príslušnosti na základe tohto programu, najmä podmienkou týkajúcou sa overenia oprávnenosti žiadateľa. Cieľom tohto overenia je totiž v podstate zabezpečiť, aby uplatňovanie programu udeľovania občianstva investorom z roku 2020 nenarušilo určité ciele verejného záujmu Maltskej republiky, najmä verejnú bezpečnosť a národnú bezpečnosť tohto členského štátu, ako aj jeho vnútorný a vonkajší obraz, a nie je posúdiť, či situácia tohto žiadateľa odôvodňuje udelenie maltskej štátnej príslušnosti. Okrem toho Maltská republika tak verejne predstavila program udeľovania občianstva investorom z roku 2020, ktorý ponúka predovšetkým výhody vyplývajúce z občianstva Únie, najmä práva slobodne sa pohybovať a zdržiavať sa v iných členských štátoch. Takáto propagácia programu prispieva k preukázaniu, že prostredníctvom tohto programu tento členský štát zaviedol postup transakčnej povahy, ktorý sa podobá komercializácii udeľovania štátnej príslušnosti členského štátu, pričom na propagáciu tohto postupu využil práva vyplývajúce z postavenia občana Únie.
(
1
)	Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) [zákon o maltskom občianstve (kapitola 188 maltských zákonov)].
(
2
)	Článok 10 ods. 9 zákona o maltskom občianstve, v znení Maltese Citizenship (Amendment No. 2) Act (Act XXXVIII of 2020) [zákon o zmene č. 2 o maltskom občianstve (zákon č. XXXVIII z roku 2020)] (The Malta Government Gazette no 20,452, z 31. júla 2020) a Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta) [nariadenie o udeľovaní občianstva za výnimočné služby z roku 2020 (podzákonný predpis 188.06 maltských zákonov)] (The Malta Government Gazette no 20,524, z 20. novembra 2020).
(
3
)	Uvedené v článkoch 10 a 11 ZEÚ a konkretizované v článkoch 20, 22 a 24 ZFEÚ.