OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PAOLA MENGOZZIEGO
przedstawiona w dniu 11 kwietnia 2013 r.(1)
Sprawa C‑84/12
Rahmanian Koushkaki
przeciwko
Bundesrepublik Deutschland
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgericht Berlin (Niemcy)]
Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Procedura wydawania wiz – Prawo osoby ubiegającej się o wizę, która spełnia warunki wjazdu, do uzyskania wizy – Ocena ryzyka nielegalnej imigracji – Zakres swobodnego uznania przysługujący zainteresowanym państwom członkowskim
1.        W 2011 r. zostało wydanych 12 milionów wiz krótkoterminowych przez państwa członkowskie, które wydają tzw. wizy Schengen(2). Mówi to wiele o znaczeniu – dla Unii Europejskiej w ogólności oraz dla strefy Schengen w szczególności – systemu prawnego, który reguluje wydawanie wiz Schengen. Niniejsze odesłanie prejudycjalne daje teraz Trybunałowi okazję doprecyzowania tego systemu, który wynika z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks wizowy (kodeks wizowy)(3).
I –    Ramy prawne
A –    Prawo unijne
1.      Rozporządzenie (WE) nr 539/2001
2.        Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 539/2001 z dnia 15 marca 2001 r. wymieniającego państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu(4), „[o]bywatele państw trzecich figurujących na liście w załączniku I objęci są obowiązkiem wizowym przy przekraczaniu granic zewnętrznych państw członkowskich”.
3.        Z załącznika I do rozporządzenia nr 539/2001 wynika, iż Islamska Republika Iranu figuruje na liście państw trzecich, których obywatele objęci są obowiązkiem wizowym podczas przekraczania zewnętrznych granic państw członkowskich.
2.      Kodeks graniczny Schengen
4.        Rozporządzenie (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen)(5) ustanawia zasady regulujące kontrolę graniczną osób przekraczających granice zewnętrzne państw członkowskich Unii.
5.        Artykuł 5 kodeksu granicznego Schengen, dotyczący warunków wjazdu obywateli państw trzecich, brzmi, jak następuje:
„1.      W przypadku pobytu nieprzekraczającego trzech miesięcy w okresie sześciomiesięcznym warunki wjazdu obywateli państw trzecich są następujące:
a)      posiadają oni ważny dokument podróży lub dokumenty uprawniające do przekroczenia granicy;
[...]
c)      uzasadnią cel i warunki planowanego pobytu oraz posiadają wystarczające środki utrzymania, zarówno na czas trwania planowanego pobytu, jak i na powrót do ich państwa pochodzenia lub na tranzyt do państwa trzeciego, co do którego istnieje pewność, że uzyskają zezwolenie na wjazd na jego terytorium, lub jeżeli mają możliwość uzyskania takich środków zgodnie z prawem;
d)      nie są osobami, wobec których dokonano wpisu do celów odmowy wjazdu w [Systemie Informacyjnym Schengen (SIS)];
e)      nie są uważani za stanowiących zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego lub stosunków międzynarodowych żadnego z państw członkowskich, a w szczególności nie dokonano wobec nich, na tej samej podstawie, wpisu do celów odmowy wjazdu w krajowych bazach danych państw członkowskich.
[...]”.
3.      Kodeks wizowy
6.        W motywie 6 kodeksu wizowego stwierdzono, że „[w]nioski wizowe powinny być rozpatrywane w sposób profesjonalny i taktowny, przy nakładzie sił współmiernym do zamierzonych celów”.
7.        Motyw 18 kodeksu wizowego przewiduje, że „[l]okalna schengeńska współpraca konsularna ma zasadnicze znaczenie dla jednolitego stosowania wspólnej polityki wizowej i właściwej oceny ryzyka migracji lub zagrożenia bezpieczeństwa. Z uwagi na różnicę warunków lokalnych poszczególne misje dyplomatyczne i urzędy konsularne państw członkowskich powinny oceniać praktyczne zastosowanie poszczególnych przepisów, aby zapewnić ich jednolite stosowanie i w ten sposób zapobiegać zjawisku polegającemu na wykorzystywaniu mniej rygorystycznych procedur wizowych i różnego traktowania osób ubiegających się o wizę”.
8.        W motywie 29 kodeksu wizowego stwierdza się, że „[n]iniejsze rozporządzenie uwzględnia podstawowe prawa i jest zgodne z zasadami uznanymi w szczególności w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przyjętej przez Radę Europy oraz w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej”.
9.        Artykuł 1 ust. 1 i 2 kodeksu wizowego ma następujące brzmienie:
„1.      Niniejsze rozporządzenie określa tryb i warunki wydawania wiz na tranzyt przez terytorium państw członkowskich lub planowany pobyt na terytorium państw członkowskich nieprzekraczający trzech miesięcy w dowolnym sześciomiesięcznym okresie.
2.      Przepisy niniejszego rozporządzenia mają zastosowanie do wszystkich obywateli państw trzecich, którzy, zgodnie z rozporządzeniem [nr 539/2001], muszą posiadać wizę podczas przekraczania zewnętrznych granic państw członkowskich, bez uszczerbku dla:
a)      prawa do swobodnego przemieszczania się, z którego korzystają obywatele państw trzecich będący członkami rodzin obywateli Unii;
b)      równorzędnych praw obywateli państw trzecich i członków ich rodzin, którzy w ramach porozumień pomiędzy Wspólnotą i jej państwami członkowskimi z jednej strony a tymi państwami trzecimi z drugiej korzystają z prawa do swobodnego przemieszczania się tożsamego z prawem przysługującym obywatelom Unii i członkom ich rodzin”.
10.      Artykuł 21 kodeksu wizowego dotyczy weryfikacji spełnienia warunków wjazdu oraz oceny ryzyka. Ma on następujące brzmienie:
„1.      Rozpatrując wniosek o wizę jednolitą, ustala się, czy osoba ubiegająca się o wizę spełnia warunki wjazdu określone w art. 5 ust. 1 lit. a), c), d) i e) kodeksu granicznego Schengen, a szczególną uwagę poświęca się ustaleniu, czy osoba ubiegająca się o wizę nie stanowi zagrożenia pod względem nielegalnej imigracji lub zagrożenia dla bezpieczeństwa państw członkowskich oraz czy zamierza opuścić terytorium państw członkowskich przed wygaśnięciem wizy, o którą występuje.
[...]
3.      W celu stwierdzenia, czy osoba ubiegająca się o wizę spełnia warunki wjazdu, konsulat sprawdza:
a)      czy przedstawiony dokument podróży nie jest fałszywy, podrobiony lub przerobiony;
b)      przedstawione przez osobę ubiegającą się o wizę potwierdzenie co do celu i co do warunków planowanego pobytu oraz co do tego, czy ma ona wystarczające środki na pokrycie kosztów utrzymania przez cały okres planowanego pobytu oraz na pokrycie kosztów powrotu do państwa pochodzenia lub zamieszkania, lub na pokrycie kosztów tranzytu do państwa trzeciego, które na pewno udzieli jej pozwolenia na wjazd, albo co do tego, czy może takie środki legalnie zdobyć;
c)      czy osoby ubiegającej się o wizę nie dotyczy żaden wpis do [SIS] nakazujący odmówić pozwolenia na wjazd;
d)      czy osoba ubiegająca się o wizę nie jest uważana za osobę zagrażającą porządkowi publicznemu, bezpieczeństwu wewnętrznemu lub zdrowiu publicznemu w myśl art. 2 pkt 19 kodeksu granicznego Schengen lub stosunkom międzynarodowym któregokolwiek z państw członkowskich, zwłaszcza jeżeli w krajowych bazach danych należących do państw członkowskich nie ma na temat osoby ubiegającej się o wizę wpisu nakazującego odmówić pozwolenia na wjazd z tych względów;
e)      w stosownych przypadkach – czy osoba ubiegająca się o wizę posiada odpowiednie, ważne podróżne ubezpieczenie medyczne.
[...]”.
11.      Artykuł 32 kodeksu wizowego precyzuje warunki odmowy wydania wizy. Stanowi on:
„1.      Bez uszczerbku dla art. 25 ust. 1 odmawia się wydania wizy, jeżeli:
a)      osoba ubiegająca się o wizę:
i)      przedstawia fałszywy, podrobiony lub przerobiony dokument podróży;
ii)      nie przedstawia potwierdzenia co do celów i warunków planowanego pobytu;
iii)      nie dostarcza dowodu na posiadanie wystarczających środków utrzymania odpowiednich do długości planowanego pobytu oraz środków pozwalających na powrót do państwa pochodzenia lub zamieszkania [...];
iv)      w bieżącym sześciomiesięcznym okresie przebywała już przez trzy miesiące na terytorium państw członkowskich [...];
v)      jest osobą, co do której dokonano wpisu w SIS nakazującego odmówić pozwolenia na wjazd;
vi)      jest uważana za osobę, której obecność stanowi zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego w myśl art. 2 pkt 19 kodeksu granicznego Schengen lub dla stosunków międzynarodowych któregokolwiek z państw członkowskich, zwłaszcza jeżeli w krajowych bazach danych należących do państw członkowskich jest na temat osoby ubiegającej się o wizę wpis, który z wymienionych względów nakazywałby odmówić pozwolenia na wjazd; lub
vii)      w przypadkach gdy ma to zastosowanie – nie dostarcza dowodu na posiadanie odpowiedniego, ważnego podróżnego ubezpieczenia medycznego;
lub
b)      poważne wątpliwości budzi autentyczność dokumentów uzupełniających przedstawionych przez osobę ubiegającą się o wizę lub prawdziwość ich treści, wiarygodność oświadczeń złożonych przez osobę ubiegającą się o wizę lub jej zamiar opuszczenia terytorium państw członkowskich, zanim wygaśnie termin ważności wizy, o którą osoba ubiegająca się o wizę występuje.
2.      Decyzję w sprawie odmowy oraz powody odmowy przedstawia się osobie ubiegającej się o wizę na standardowym formularzu określonym w załączniku VI.
3.      Osobom ubiegającym się o wizę, którym odmówiono wydania wizy, przysługuje prawo do odwołania się od takiej decyzji. Postępowanie odwoławcze jest prowadzone przeciwko państwu członkowskiemu, które podjęło ostateczną decyzję w sprawie wniosku, zgodnie z prawem krajowym tego państwa członkowskiego. Państwa członkowskie udzielają osobom ubiegającym się o wizę informacji dotyczących trybu postępowania w przypadku odwołania, jak określono w załączniku VI.
[...]”.
B –    Prawo niemieckie
12.      Paragraf 6 Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz)(6) [ustawy w sprawie pobytu, działalności zawodowej i integracji cudzoziemców na terytorium federalnym (ustawy o pobycie)] stanowi:
„(1)      Cudzoziemcowi można wydać na podstawie [kodeksu wizowego] następujące wizy:
1.      wizę na tranzyt przez terytorium państw Schengen lub planowany pobyt na tym terytorium nieprzekraczający trzech miesięcy w dowolnym sześciomiesięcznym okresie, licząc od dnia pierwszego wjazdu (wiza Schengen),
[...]
(2)      Wizy Schengen mogą na podstawie [kodeksu wizowego] zostać przedłużone do łącznego czasu pobytu wynoszącego trzy miesiące w okresie sześciu miesięcy od dnia pierwszego wjazdu. W odniesieniu do kolejnych trzech miesięcy w danym okresie sześciu miesięcy wiza Schengen może zostać przedłużona jako wiza krajowa z przyczyn wymienionych w art. 33 [kodeksu wizowego] w celu ochrony interesów politycznych Republiki Federalnej Niemiec lub z przyczyn wynikających z prawa międzynarodowego.
[...]”.
II – Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
13.      Rahmanian Koushkaki, skarżący w postępowaniu głównym, jest obywatelem irańskim. W dniu 7 listopada 2010 r. wystąpił do ambasady Niemiec w Teheranie (Iran) o wydanie wizy Schengen. Przy tej okazji podał, iż pozostaje w związku małżeńskim, określił swoją działalność zawodową jako „free job”, jako planowany okres pobytu wskazał 62 dni oraz wymienił osobę zapraszającą, która sporządziła potwierdzenie pokrycia kosztów. Rahmanian Koushkaki w momencie składania wniosku posiadał ważny dokument podróży i potwierdzenie ubezpieczenia na okres pobytu.
14.      Władze niemieckie odrzuciły jego wniosek na takiej podstawie, iż skarżący w postępowaniu głównym nie dostarczył dowodu posiadania wystarczających środków utrzymania ani na czas trwania planowanego pobytu, ani na powrót do Iranu.
15.      Powołując się w szczególności na swój zamiar odwiedzenia brata, który ma w Niemczech status uchodźcy i w związku z tym nie może przyjechać do Iranu, skarżący w postępowaniu głównym odwołał się od pierwszej decyzji, wynikiem zaś tego odwołania było wydanie, w miejsce pierwszej, kolejnej decyzji odmownej z dnia 5 stycznia 2011 r., tym razem opartej na istnieniu poważnych wątpliwości co do zamiaru powrotu wnioskodawcy. Pomimo oświadczeń wnioskodawcy oraz przedłożonych dokumentów uzupełniających analiza przeprowadzona przez wspomnianą ambasadę nie wykazała zakorzenienia ekonomicznego wystarczającego, by zagwarantować zamiar powrotu wnioskodawcy do Iranu.
16.      W dniu 8 lutego 2011 r. R. Koushkaki, podważając zgodność z prawem drugiej decyzji odmownej ambasady Niemiec w Teheranie, wniósł do sądu odsyłającego skargę w celu uzyskania wizy, o którą się zwrócił.
17.      Sąd odsyłający zaznacza, że według niego wszystkie warunki wjazdu wymagane w art. 21 ust. 1 kodeksu wizowego, który odsyła do art. 5 ust. 1 lit. a), c), d) i e) kodeksu granicznego Schengen, zostały spełnione przez skarżącego w postępowaniu głównym, który posiada ważny dokument podróży, uzasadnił cel i warunki swojego pobytu w Niemczech i którego nie dotyczy żaden wpis do SIS. Według sądu a quo nie wydaje się także, aby wnioskodawcy brakowało niezbędnych środków na powrót, i nie stanowi on zagrożenia dla bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego ani stosunków międzynarodowych państwa członkowskiego.
18.      Natomiast jedyna wątpliwość, jaka pozostaje według sądu odsyłającego, wiąże się z pytaniem, czy skarżący w postępowaniu głównym – z racji silnej presji migracyjnej w Iranie, na którą powołuje się w swojej obronie Republika Federalna Niemiec, oraz ryzyka nielegalnej imigracji ze strony tegoż skarżącego – nie stanowi zagrożenia dla porządku publicznego. Z tego powodu sąd odsyłający, który uważa, iż jest władny orzec w przedmiocie wniosku wizowego skarżącego w postępowaniu głównym, w przypadku, gdyby miał stwierdzić nieważność decyzji odmownej ambasady Niemiec w Teheranie, zastanawia się, jaki musi być stopień przekonania sądu dla rozstrzygnięcia kwestii, czy osoba ubiegająca się o wizę rzeczywiście opuści terytorium Niemiec przed upływem okresu ważności wizy.
19.      Ponadto sąd odsyłający zastanawia się nad konsekwencjami prawnymi, jakie wynikają dla wnioskodawcy z okoliczności spełnienia wszystkich warunków wjazdu wymienionych w art. 21 kodeksu wizowego oraz z niemożności powołania w stosunku do niego żadnej z podstaw odmowy wydania wizy wymienionych w art. 32 ust. 1 wspomnianego kodeksu. Sąd odsyłający zastanawia się, czy w takim przypadku należy uznać prawo skarżącego w postępowaniu głównym do uzyskania wizy Schengen.
20.      W związku z tym ze względu na wątpliwości dotyczące wykładni prawa Unii Verwaltungsgericht Berlin (Niemcy) postanowił zawiesić postępowanie i w postanowieniu odsyłającym, które wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 17 lutego 2012 r., zwrócić się do Trybunału na podstawie art. 267 TFUE z trzema następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      Czy zobowiązanie przez sąd strony przeciwnej do wydania skarżącemu wizy Schengen wymaga, aby ustalił w swoim przekonaniu zgodnie z art. 21 ust. 1 kodeksu wizowego, że skarżący zamierza opuścić terytorium państw członkowskich przed wygaśnięciem wizy, o którą występuje, czy też wystarczy, że sąd po zbadaniu przesłanek określonych w art. 32 ust. 1 lit. b) kodeksu wizowego nie ma wątpliwości co do ujawnionego przez skarżącego zamiaru opuszczenia terytorium państw członkowskich przed wygaśnięciem wizy, o którą występuje?
2)      Czy kodeks wizowy przyznaje niepodlegające swobodnemu uznaniu prawo do otrzymania wizy Schengen, jeżeli spełnione są przesłanki wjazdu określone w szczególności w art. 21 ust. 1 kodeksu wizowego i brak jest podstawy do odmowy wydania wizy na podstawie art. 32 ust. 1 kodeksu wizowego?
3)      Czy kodeks wizowy stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym cudzoziemcowi może zostać wydana na podstawie rozporządzenia [...] nr 810/2009 wiza na tranzyt przez terytorium państw członkowskich lub planowany pobyt na terytorium państw Schengen nieprzekraczający trzech miesięcy w dowolnym sześciomiesięcznym okresie, licząc od dnia pierwszego wjazdu (wiza Schengen)?”.
III – Postępowanie przed Trybunałem
21.      Rządy belgijski, czeski, duński, niemiecki, estoński i grecki oraz Konfederacja Szwajcarska(7) i Komisja Europejska przedłożyły Trybunałowi uwagi na piśmie.
22.      Na rozprawie, która odbyła się w dniu 29 stycznia 2013 r., swoje uwagi przedstawili ustnie R. Koushkaki, rządy belgijski, czeski, duński, estoński, niemiecki i polski, a także Komisja.
IV – Analiza prawna
A –    Uwagi wstępne
23.      Na początek należy sformułować kilka uwag podzielonych na dwie grupy, jedną dotyczącą sprostowania założenia wyjściowego sądu odsyłającego oraz drugą odnoszącą się do konieczności przeformułowania i przeorganizowania pytań skierowanych do Trybunału.
24.      Zatem, po pierwsze, sąd odsyłający uważa, iż jedyny punkt sporny, jaki pozostał, dotyczy kwestii, czy ze strony skarżącego w postępowaniu głównym istnieje ryzyko nielegalnej imigracji, które może stanowić zagrożenie dla porządku publicznego w rozumieniu art. 21 ust. 3 lit. d) i art. 32 ust. 1 lit. a) ppkt vi) kodeksu wizowego. Inaczej mówiąc, w ramach postępowania o wydanie wizy uregulowanego przez kodeks wizowy według wspomnianego sądu należałoby uwzględniać jedynie ryzyko nielegalnej imigracji stanowiące zagrożenie dla porządku publicznego.
25.      Jednakże z brzmienia art. 21 ust. 1 kodeksu wizowego wynika jasno, iż rozpatrywanie wniosku przeprowadzane z zasady przez organy konsularne(8) obejmuje, po pierwsze, ustalenie, czy osoba ubiegająca się o wizę spełnia warunki wjazdu, do których zalicza się brak zagrożenia dla porządku publicznego, oraz po drugie, ocenę ryzyka nielegalnej imigracji, zagrożenia dla bezpieczeństwa wewnętrznego państw członkowskich oraz zamiaru wnioskodawcy rzeczywistego opuszczenia terytorium danego państwa członkowskiego przed wygaśnięciem wnioskowanej wizy. Jak zwrócili uwagę niektórzy uczestnicy niniejszego postępowania prejudycjalnego, ryzyko nielegalnej imigracji, jak również wątpliwość co do zamiaru opuszczenia terytorium stanowią dwa samodzielne kryteria odrębne od kryterium zagrożenia dla porządku publicznego, jakimi powinny kierować się organy konsularne podczas rozpatrywania wniosku.
26.      Po wyjaśnieniu powyższego należy, po drugie, zaznaczyć, iż pierwsze pytanie prejudycjalne zostało jasno sformułowane w ten sposób, że sąd odsyłający jest prawnie upoważniony do zastąpienia oceny dokonanej przez ambasadę Niemiec w Teheranie swoją własną oceną indywidualnego przypadku skarżącego w postępowaniu głównym. Rząd niemiecki poinformował w swoich uwagach o istnieniu na szczeblu krajowym kontrowersji właśnie w kwestii, czy sądom niemieckim w ramach rozpoznawania skargi takiej jak w postępowaniu głównym przysługuje nieograniczone prawo orzekania oraz uprawnienie do nakazania organom konsularnym wydania wizy.
27.      Do Trybunału nie należy zajmowanie stanowiska w takiej dyskusji, ponieważ zasady, na jakich zorganizowane są sądowe środki odwoławcze od decyzji odmawiającej wydania wizy Schengen, wchodzą w zakres autonomii proceduralnej państw członkowskich. W tych okolicznościach należy przeformułować pytanie pierwsze i uznać, iż ma ono na celu ustalenie, czy dla potrzeb oceny zamiaru opuszczenia terytorium organy właściwe do jej dokonania powinny rzeczywiście stwierdzić zamiar powrotu wnioskodawcy, czy też brak poważnych wątpliwości co do istnienia takiego zamiaru może wystarczyć do uznania za spełniony warunku wjazdu związanego z zamiarem opuszczenia terytorium państwa członkowskiego przed wygaśnięciem wnioskowanej wizy. Pierwsze pytanie prejudycjalne ma zatem na celu spowodowanie, by Trybunał uściślił przesłanki stosowania kryterium związanego z zamiarem wnioskodawcy powrotu do jego kraju pochodzenia.
28.      Pytania drugie i trzecie dotyczą ustalenia, czy, ogólniej, w przypadku gdy wnioskodawca spełnia wszystkie warunki wjazdu w rozumieniu art. 21 kodeksu wizowego i nie można powołać w stosunku do niego żadnej z podstaw odmowy wydania wizy wymienionych w art. 32 ust. 1 ww. kodeksu, organy zajmujące się rozpatrzeniem jego wniosku mają obowiązek – powinny – wydać wizę, podczas gdy przy aktualnym stanie prawnym przepisy prawa krajowego stanowią jedynie, iż te organy „mogą” wydać wizę. Obydwa te pytania zostaną więc przeanalizowane łącznie.
B –    W przedmiocie pytania pierwszego w brzmieniu przeformułowanym
29.      Kodeks wizowy – jak powiedziano w nim wprost – ma na celu ustalenie procedur i warunków wydawania wiz na okres nieprzekraczający trzech miesięcy(9). Artykuł 14 tegoż kodeksu ustala ponadto w sposób jasny, że ciężar dowodu spełnienia warunków wjazdu na terytorium państwa członkowskiego spoczywa na wnioskodawcy, wskazując dokumenty, jakie wnioskodawca powinien przedstawić przy składaniu wniosku. Na przykład powinien on przedstawić „informacje pozwalające ocenić, czy osoba ubiegająca się o wizę zamierza opuścić terytorium państw członkowskich przed upływem terminu ważności wizy, o którą występuje”(10).
30.      Po złożeniu wniosku wizowego organy zajmujące się jego rozpatrzeniem powinny zweryfikować – zgodnie z przepisami art. 21 ust. 1 kodeksu wizowego – nie tylko, czy spełnione są warunki wjazdu wymienione w art. 5 ust. 1 lit. a), c), d) i e) kodeksu granicznego Schengen, lecz także zamiar opuszczenia terytorium państwa członkowskiego przed wygaśnięciem wnioskowanej wizy. Wyżej wymieniony art. 21 nie zawiera innych wytycznych, do których organy powinny się stosować przy dokonywaniu oceny zamiaru udania się z powrotem do państwa pochodzenia. Jedynie załącznik II do kodeksu wizowego zawiera niewyczerpujący wykaz przydatnych dokumentów uzupełniających, które wnioskodawca może przedstawić, umożliwiających ocenę jego zamiaru opuszczenia terytorium państw członkowskich(11).
31.      Artykuł 21 ust. 1 kodeksu wizowego dotyczący weryfikowania warunków wjazdu i oceny ryzyka musi więc koniecznie być analizowany łącznie z art. 32 tegoż kodeksu, dotyczącym podstaw odmowy wydania wizy. Zatem zgodnie z art. 32 ust. 1 lit. b) wspomnianego kodeksu odmawia się wydania wizy, jeżeli „poważne wątpliwości budzi [...] zamiar opuszczenia terytorium państw członkowskich, zanim wygaśnie termin ważności wizy, o którą osoba ubiegająca się o wizę występuje”(12).
32.      Z brzmienia art. 32 ust. 1 lit. b) kodeksu wizowego wynika zatem, iż w celu udzielenia odmownej odpowiedzi na wniosek wizowy ze względu na brak zamiaru opuszczenia terytorium państw członkowskich organy zajmujące się rozpatrzeniem tego wniosku powinny mieć poważne wątpliwości co do rzeczywistego zamiaru powrotu wnioskodawcy. Zatem poważne wątpliwości nie działają na korzyść wnioskodawcy. Natomiast zwykła wątpliwość nie jest wystarczająca(13), musi być poważna.
33.      Zdefiniowanie pojęcia poważnych wątpliwości jest oczywiście kwestią szczególnie delikatną. Można jednak już teraz powiedzieć, iż poważna wątpliwość jest czymś pośrednim pomiędzy przekonaniem lub pewnością z jednej strony a lekkimi czy też jedynie hipotetycznymi wątpliwościami z drugiej strony.
34.      Należy zaznaczyć, iż pewne okoliczności nie pozwoliły prawodawcy bardziej skodyfikować w sprawach wizowych treści kryteriów, które mogą uzasadniać decyzję odmowną, to znaczy przeszkodziły w dokładniejszym określeniu elementów, które mogą posłużyć do ustalenia zamiaru opuszczenia terytorium. Toteż przedstawiając wniosek w sprawie rozporządzenia ustanawiającego Wspólnotowy kodeks wizowy, Komisja wskazała, że „[c]hociaż podstawowe prawodawstwo jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich, Komisja zdaje sobie sprawę, że różnice między poszczególnymi przypadkami i warunki lokalne sprawiają, że bardzo trudno jest opracować szczegółowe przepisy mające zastosowanie we wszystkich okolicznościach i przewidujące wszystkie sytuacje”(14). Natomiast dla sądu odsyłającego przydatne może być wskazanie, w miarę możliwości, kiedy organy zajmujące się rozpatrywaniem wniosku wizowego mogą uznać, że zachodzą poważne wątpliwości co do zamiaru opuszczenia terytorium państw członkowskich.
35.      W tym celu należy odesłać do opracowanego przez Komisję podręcznika do rozpatrywania wniosków wizowych i zmieniania wydanych wiz(15), zawierającego wytyczne dotyczące praktycznego wprowadzenia w życie przepisów kodeksu wizowego(16), i chociaż nie są one wiążące, to jednak wiele wyjaśniają. W pkt 7.12 wspomnianego podręcznika organom zajmującym się rozpatrywaniem wniosku wizowego wskazano pewne okoliczności, które mogą być brane pod uwagę do oceny zamiaru opuszczenia terytorium przez wnioskodawcę. Wynika stąd, iż dwie grupy kryteriów wymagają zbadania, mianowicie kryteria związane z „obiektywną” sytuacją państwa pochodzenia wnioskodawcy oraz kryteria, które określiłbym jako bardziej „subiektywne”, ponieważ wiążą się z indywidualną sytuacją wnioskodawcy. Wyraźnie przyznano, że te ostatnie kryteria „mogą zmieniać się w zależności od kraju zamieszkania wnioskodawcy”(17), co pozostawia organom wydającym decyzję szeroki margines uznania. W każdym przypadku jednak poważne wątpliwości mogą powstać dopiero po „uwzględnieniu wszystkich okoliczności dla celów zagwarantowania obiektywizmu oceny”(18), a „każdy wniosek powinien być oceniany w zależności od jego własnych uwarunkowań”(19). Zatem poważne wątpliwości nie mogą być oparte – jako na jedynej podstawie – na zwykłym domniemaniu lub badaniu wyłącznie tzw. obiektywnych kryteriów związanych z sytuacją kraju pochodzenia.
36.      Ze względu na wszystkie te powody sugeruję, by na pierwsze pytanie prejudycjalne w brzmieniu przeze mnie przeformułowanym Trybunał odpowiedział, że w rozumieniu art. 21 ust. 1 kodeksu wizowego w związku z art. 32 ust. 1 lit. b) wspomnianego kodeksu, aby można było wydać decyzję odmowną na wniosek wizowy ze względu na brak zamiaru powrotu wnioskodawcy, muszą istnieć poważne wątpliwości organu zajmującego się rozpatrzeniem wniosku co do rzeczywistej intencji powrotu wnioskodawcy po uwzględnieniu przez ten organ wszystkich elementów niezbędnych w celu zagwarantowania obiektywnej oceny, obejmujących zarówno okoliczności związane z sytuacją w państwie pochodzenia, jak i okoliczności wiążące się z indywidualną sytuacją wnioskodawcy oraz z przedstawionymi przez niego dokumentami uzupełniającymi.
C –    W przedmiocie pytań drugiego i trzeciego
37.      W swoich pytaniach drugim i trzecim sąd odsyłający dąży co do istoty do ustalenia, czy kodeks wizowy daje podstawy dla swego rodzaju prawa podmiotowego przysługującego obywatelom państw trzecich, obligującego organy zajmujące się rozpatrywaniem wniosków do wydania wnioskodawcy wizy krótkoterminowej, jeżeli spełnia on warunki wjazdu wymienione w art. 21 kodeksu wizowego i nie można powołać w stosunku do niego żadnej z podstaw odmowy wydania wizy wymienionych w art. 32 ust. 1 wspomnianego kodeksu. W konsekwencji sąd odsyłający zastanawia się również, czy z kodeksem wizowym zgodne są przepisy krajowe, takie jak przepisy rozpatrywane w postępowaniu głównym, przewidujące jedynie możliwość wydania wizy w sytuacji, gdy spełnione są warunki, które właśnie opisałem.
38.      Rząd niemiecki sprecyzował na rozprawie przed Trybunałem, że odmowa wydania R. Koushkakiemu wizy nie była uzasadniona innymi powodami poza tymi, które przewiduje art. 32 ust. 1 kodeksu wizowego, i podtrzymał, iż to właśnie wątpliwości co do zamiaru opuszczenia Niemiec przez skarżącego w postępowaniu głównym przed wygaśnięciem wnioskowanej wizy skłoniły niemieckie organy konsularne do wydania decyzji odmownej. Sąd odsyłający z kolei uważa, że R. Koushkaki spełnia warunki wjazdu z art. 21 kodeksu wizowego i nie można powołać w stosunku do niego żadnej z podstaw odmowy wydania wizy wymienionych w art. 32 ust. 1 wspomnianego kodeksu. Natomiast, jak zauważyłem powyżej(20), ocena sądu odsyłającego nie jest wolna od błędu. Nie jest zatem wykluczone, iż po sprostowaniu błędnej wykładni sądu a quo sąd ten stwierdzi, że niemieckie organy konsularne jak najbardziej mogły wydać w sprawie skarżącego w postępowaniu głównym decyzję odmowną ze względu na brak z jego strony zamiaru opuszczenia terytorium. Należy zatem uściślić, iż w związku z tym odpowiedź na pytania drugie i trzecie będzie jeszcze przydatna tylko w sytuacji, gdy sąd odsyłający po przyjęciu do wiadomości faktu, że brak zamiaru wnioskodawcy opuszczenia terytorium rzeczywiście stanowi, w rozumieniu kodeksu wizowego, samodzielną podstawę odmowy odrębną od zagrożenia dla porządku publicznego, podtrzyma stanowisko, że wnioskodawca ów spełnia warunki wjazdu, o których mowa w art. 21 ww. kodeksu, i nie można powołać w stosunku do niego żadnej z podstaw odmowy wydania wizy spośród wymienionych w art. 32 ust. 1 kodeksu wizowego.
39.      Pytania te podnoszą w podtekście kwestię ustalenia, czy kodeks wizowy dokonuje pełnej harmonizacji w dziedzinie wydawania wiz krótkoterminowych obywatelom państw trzecich z takimi konsekwencjami, że po pierwsze, państwo członkowskie nie może jednostronnie dodać żadnej podstawy odmowy do powodów już przewidzianych w art. 32 ust. 1 kodeksu wizowego, a po drugie, przy założeniu spełnienia wymogów z art. 21 i art. 32 ust. 1 wspomnianego kodeksu państwa członkowskie mają przede wszystkim obowiązek wydać wnioskodawcy wizę krótkoterminową, do której ma on jakoby prawo, i to prawo, na które wnioskodawca może się powoływać bezpośrednio przeciwko państwu członkowskiemu będącemu adresatem jego wniosku.
40.      W celu udzielenia odpowiedzi przeprowadzę najpierw analizę językową kodeksu wizowego, w odniesieniu do którego chciałbym zaznaczyć, iż ogranicza się on do przedstawienia sposobu postępowania, jaki każde państwo członkowskie powinno przyjąć w stosunku do wnioskodawcy. Wobec tego zbadam system, który kodeks ów wprowadza w tym zakresie. Następnie uzupełnię swoją ocenę o weryfikację zgodności rezultatów uzyskanych z wymienionych wcześniej analiz z celami, do których dąży omawiany kodeks. Wreszcie kilka uwag końcowych poświęcę jeszcze jego wartości dodanej.
1.      Analiza językowa
41.      W pierwszej kolejności okazuje się, iż kodeks wizowy nie zawiera żadnego przepisu wprowadzającego jakikolwiek obowiązek wydawania przez państwa członkowskie wiz krótkoterminowych obywatelom państw trzecich, którzy o to wystąpili i spełniają wymogi określone w art. 21 i art. 32 ust. 1 wspomnianego kodeksu. Tak więc chociaż rozdział IV kodeksu wizowego rzeczywiście nosi tytuł „Wydanie wizy”, to przepisy, które zawiera, wcale nie odnoszą się do kwestii istnienia prawa do otrzymania wizy, lecz dotyczą raczej zasad ustalania okresu ważności lub długości pobytu(21), warunków, w jakich państwa członkowskie mogą wydawać wizy o ograniczonej ważności terytorialnej(22), warunków ważności oraz okresu ważności wizy lotniskowej(23), a także szczegółów związanych z naklejką wizową(24). Rozdział IV zawiera ponadto art. 30, poświęcony uprawnieniom z tytułu wydanej wizy, który to artykuł – daleki od ustanowienia prawa podmiotowego – precyzuje, że „[p]osiadanie wizy jednolitej lub wizy o ograniczonej ważności terytorialnej nie daje automatycznie prawa do wjazdu”.
42.      W drugiej kolejności należy odnotować, iż w kodeksie wizowym nigdzie nie ma mowy o tym, że dokonuje on pełnej harmonizacji. I tak, w motywie 3 zostało powiedziane, że „ustanowienie wspólnego zbioru aktów prawnych, szczególnie poprzez konsolidację i rozwój dorobku prawnego (stosownych przepisów Konwencji wykonawczej do układu z Schengen z dnia 3 czerwca 1985 r. [Dz.U. 2000, L 239, s. 19] i wspólnych instrukcji konsularnych) [...] jest jednym z zasadniczych elementów »dalszego rozwoju wspólnej polityki wizowej jako części złożonego systemu zmierzającego do ułatwienia legalnych podróży oraz przeciwdziałania nielegalnej imigracji przez dalszą harmonizację ustawodawstwa krajowego i praktyk rozpatrywania wniosków w lokalnych urzędach konsularnych«”(25). Ponadto jednolite stosowanie kodeksu wizowego zostało przedstawione jako cel do osiągnięcia(26), a nie jako stan faktyczny wynikający już z samego systemu wprowadzonego przez wspomniany kodeks.
43.      Wreszcie w trzeciej kolejności, należy przypomnieć, iż podstawy odmowy wymienione w art. 32 ust. 1 kodeksu wizowego sformułowano szczególnie szeroko właśnie ze względu na „różnicę warunków lokalnych”(27), tak że prawodawca Unii w pełni świadomie pozostawił konkretne zastosowanie poszczególnych przepisów do oceny organów konsularnych państw członkowskich na danym obszarze właściwości, „aby zapewnić ich jednolite stosowanie i w ten sposób zapobiegać zjawisku polegającemu na wykorzystywaniu mniej rygorystycznych procedur wizowych i różnego traktowania osób ubiegających się o wizę”(28). Nie mogę się powstrzymać, aby nie zauważyć tu zadziwiającej sprzeczności między uznaniem bardzo zróżnicowanych realiów lokalnych a deklarowanym dążeniem do jednolitego stosowania pozostawionym ostatecznie ocenie organów konsularnych.
44.      Zatem jeśli chodzi o ścisłe brzmienie kodeksu wizowego, to żaden element nie pozwala na twierdzenie, że wolą prawodawcy unijnego w momencie tworzenia wspomnianego kodeksu było wyraźnie usankcjonowanie prawa podmiotowego do otrzymania wizy krótkoterminowej służącego wnioskodawcom będącym obywatelami państw trzecich. Tymczasem w dziedzinie równie delikatnej jak ta nie można poprzestać na twierdzeniu, że wspomniany prawodawca ograniczył się do jedynie dorozumianego usankcjonowania.
45.      Pozostaje jeszcze zbadać, czy analiza systemowa kodeksu wizowego potwierdzi ten wniosek.
2.      Analiza systemowa
46.      Wydanie kodeksu wizowego wpisuje się w działania związane ze stopniowym tworzeniem polityki wizowej ustalonej na szczeblu Unii, zainicjowanym przez niektóre państwa członkowskie i pomiędzy państwami członkowskimi w ramach układu z Schengen, konwencji wykonawczej do tego układu oraz wspólnych instrukcji konsularnych. W miarę rozwoju traktatów w sprawach wizowych następowało stopniowe uwspólnotowienie.
47.      Niemniej jednak nie należy zapominać, że wydawanie wiz obywatelom państw trzecich jest dla państw członkowskich sferą w wysokim stopniu wrażliwą. Jeśli bowiem istnieje jakaś zasada prawa między narodowego uznana za jeden z charakterystycznych przejawów suwerenności państwa, to jest nią właśnie zasada, zgodnie z którą państwa mają prawo do kontrolowania wjazdu obcokrajowców na swoje terytorium(29). Wprawdzie państwa członkowskie ewidentnie zgodziły się zrzec stosowania tej zasady w odniesieniu do obywateli europejskich, którym swoboda przemieszczania się została zagwarantowana przez „podstawową kartę konstytucyjną” Unii(30), jednak o wiele mniej oczywista wydaje się sytuacja, kiedy chodzi o przekraczanie granic państw członkowskich przez obywateli państw trzecich, a fortiori w przypadku, gdy nie są przywoływane żadne bliskie więzi rodzinne z obywatelem Unii(31).
48.      Natomiast współpraca zainicjowana w ramach układu z Schengen i obecnie objęta kodyfikacją w ramach kodeksu wizowego nie powinna przesłaniać istniejących problemów międzynarodowych. W tym względzie należałoby przypomnieć, iż w ramach programu sztokholmskiego opracowanego w 2010 r.(32). – tzn. po wydaniu kodeksu wizowego – Rada Europejska wezwała Komisję do „intensyfikacji działań na rzecz zapewnienia przestrzegania zasady wzajemności wizowej oraz zapobiegania (ponownemu) wprowadzaniu przez państwa trzecie obowiązku wizowego w stosunku do któregokolwiek z państw członkowskich, a także do określenia środków, które można by zastosować wobec tych państw trzecich przed wprowadzeniem mechanizmu wzajemności wizowej”(33). Dalej Rada Europejska wskazała, że „z myślą o umożliwieniu rozpoczęcia nowego etapu prac nad wspólną polityką wizową – wzywa Komisję, uwzględniając jednocześnie kompetencje państw członkowskich w tej dziedzinie, do przedstawienia analizy możliwości opracowania wspólnego europejskiego mechanizmu wydawania wiz krótkoterminowych”(34).
49.      Automatyczny charakter przyznawania wiz, który wynikłby z uznania prawa podmiotowego, byłby trudny do pogodzenia z tą troską o zapewnienie wzajemności na przykład w sytuacji znaczącego uszytwnienia polityki wydawania wiz ze strony jednego z państw trzecich wymienionych w załączniku do rozporządzenia nr 539/2001 w stosunku do obywateli Unii.
50.      W każdym razie z aktów prawa wtórnego wynika, iż wiza nie jest traktowana jako prawo, lecz raczej jako obowiązek nałożony na osobę, która pragnie przebywać przez krótki okres czasu na terytorium państwa członkowskiego, tzn. jako wstępny wymóg wjazdu na terytorium Unii. Na przykład rozporządzenie nr 539/2001 definiuje wizę jako „zezwolenie udzielone lub decyzję podjętą przez państwo członkowskie, wymagane do wjazdu na jego terytorium w celu [...] zamierzonego pobytu w tym [...] państw[ie] członkowski[m], nie dłuższego niż trzy miesiące ogółem”(35). Kodeks graniczny Schengen również nie postrzega wizy inaczej(36). Co zaś się tyczy kodeksu wizowego, nigdzie nie zawiera on – jak podkreśliłem powyżej – wyraźnej wzmianki na temat istnienia prawa do wizy, natomiast wielokrotnie przypomina, że chodzi o obowiązek, którym są objęci obywatele określonych państw trzecich(37) i również definiuje wizę jako „zezwolenie wydawane przez państwo członkowskie”(38).
51.      Okoliczność, iż wiza została pomyślana jako obowiązek nałożony na obywateli określonych państw trzecich, a nie jako prawo, można wyjaśnić w szczególności funkcją właściwą dla wizy. Wiza rozumiana jako zezwolenie, które trzeba uzyskać przed wjazdem na dane terytorium, jest instrumentem kontroli przekraczania granic, a zatem również kontroli ruchów migracyjnych, podobnie jak też może się okazać instrumentem polityki zagranicznej i polityki bezpieczeństwa. Działania podjęte na szczeblu Unii w sprawach wizowych dążą zaś wyraźnie do celu o charakterze raczej ochronnym, a mianowicie do przeciwdziałania nielegalnej imigracji(39) oraz zapobiegania zjawisku polegającemu na wykorzystywaniu mniej rygorystycznych procedur wizowych(40), tzn. zapobiegania temu, aby jakieś państwo członkowskie nie wprowadziło polityki wizowej w widoczny sposób korzystniejszej dla wnioskodawców, ponieważ taka polityka stanowiłaby wówczas potencjalne ryzyko destabilizacji strefy Schengen ze względu na brak kontroli na granicach wewnętrznych.
52.      Właśnie z tego powodu kodeks wizowy wprowadza obowiązek odmowy wydania wizy, jeżeli nie są spełnione warunki wymagane od wnioskodawcy. Trybunał orzekł zresztą, iż automatyczna odmowa wymagana od państw-stron konwencji wykonawczej do układu z Schengen w razie niespełnienia przez wnioskodawcę warunków wjazdu „wynika z zasady współpracy pomiędzy umawiającymi się państwami, która stanowi podstawę dorobku prawnego Schengen i jest niezbędna dla funkcjonowania spójnego systemu administracyjnego, mającego na celu zagwarantowanie podwyższonego i ujednoliconego poziomu kontroli i ochrony granic zewnętrznych w związku ze swobodą przekraczania granic wewnętrznych w ramach obszaru Schengen”(41).
53.      Wymogi związane z kontrolą granic zewnętrznych odnajdujemy w podstawie prawnej kodeksu wizowego. W istocie bowiem, chociaż kodeks wizowy opiera się rzeczywiście na art. 62 ust. 2 lit. b) ppkt ii) WE, który przewiduje regulacje unijne dotyczące „wiz na pobyt nie dłuższy niż 3 miesiące, włączając w to [...] procedury i warunki wydawania wiz przez państwa członkowskie”, to art. 62 ust. 2 lit. a) WE, również wymieniony jako podstawa prawna tego rozporządzenia, zmierza do przyjęcia „środk[ów] dotycząc[ych] przekraczania granic zewnętrznych państw członkowskich, które określają [...] normy i procedury, których powinny przestrzegać państwa członkowskie przy wykonywaniu kontroli osób na tych granicach”.
54.      Wątpię więc bardzo, żeby poprzez wydanie kodeksu wizowego w formie rozporządzenia państwa członkowskie zgodziły się de facto na wykonanie tak zasadniczego skoku jakościowego, jak przejście od ciążącego na państwach członkowskich obowiązku odmowy wydania wizy, w postaci ustalonej w ramach dorobku prawnego Schengen, do usankcjonowania prawa podmiotowego do otrzymania wizy, na które to prawo mogliby się powoływać obywatele państw trzecich, podczas gdy żaden argument natury językowej czy systemowej, jak się wydaje, nie potwierdza takiej tezy.
55.      Na koniec dodam ostatni argument, który według mnie dowodzi, że prawodawca Unii nie planował, żeby kodeks wizowy miał być instrumentem sankcjonującym prawo podmiotowe do otrzymania wizy. Wśród największych zmian wprowadzonych przez wspomniany kodeks – nowych rozwiązań, do których jeszcze wrócę nieco później – znajduje się ustanowienie prawa do odwołania od decyzji o odmowie wydania wizy(42). Natomiast prawodawca nie wprowadził explicite prawa do odwołania na drodze sądowej(43), a przez odesłanie do przepisów prawa krajowego pozostawił określenie zasad wykonania tego prawa do uznania państw członkowskich. Ponadto państwom członkowskim przyznano w rezultacie dodatkowy termin na odpowiednie zorganizowanie ich systemów krajowych, a termin wejścia w życie przepisu ustanawiającego prawo do odwołania przesunięto na dzień 5 kwietnia 2011 r.(44).. Ze sprawozdania rocznego Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej za rok 2011(45) wynika, że odwołania od decyzji o odmowie wydania wizy Schengen są wnoszone, w zależności od danego państwa członkowskiego, albo do organu administracyjnego, albo do organu quasi-sądowego, albo też do sądu. Różnice te, wynikające zarówno z niechęci państw członkowskich do przyjęcia większych zobowiązań w zakresie gwarancji procesowych dla osób ubiegających o wizę, jak i z konkretnych trudności, z jakimi wiąże się wprowadzenie skutecznej ochrony sądowej dla osób, które nie mają dostępu do terytorium krajowego, są dodatkowo trudne do pogodzenia z koncepcją, iż doszło do usankcjonowania prawa podmiotowego.
3.      Weryfikacja zgodności uzyskanych rezultatów z celami, do których dąży kodeks wizowy
56.      Przystępując do weryfikowania zgodności wyników przeprowadzonych powyżej analiz językowej i systemowej z celami kodeksu wizowego, należy uwzględnić okoliczność, iż kodeks ten ma na celu nie tylko ustalenie określonego sposobu postępowania państw członkowskich należących do strefy Schengen w stosunku do osób ubiegających o wizę, tak aby sprawić, by procedura, jaką powinny stosować, oraz zasady, jakich powinny przestrzegać, były przejrzystsze i czytelniejsze dla wnioskodawców, aby zapewnić im traktowanie godne i szanujące ich człowieczeństwo.
57.      Kodeks wizowy służy także innemu celowi związanemu z okolicznością, iż wpisuje się on w kontekst współpracy i współdziałania państw należących do strefy Schengen, które postanowiły wprowadzić rzeczywistą solidarność w ten sposób, że skutki decyzji podjętej przez jedno państwo członkowskie nie ograniczają się tylko do terytorium tego państwa członkowskiego(46), a wręcz przeciwnie, dotyczą tego obszaru w całości.
58.      Zatem kodeks wizowy ustanowił nie tylko szereg obowiązków dla państw członkowskich w stosunku do osób ubiegających o wizę Schengen, lecz także potwierdził cel wprowadzenia obowiązku każdego państwa członkowskiego wobec pozostałych państw członkowskich strefy Schengen dotyczącego odmowy wydania takiej wizy w przypadku niespełnienia warunków przewidzianych przez ten kodeks, ze względu na skutki, jakie wiza ma wywoływać we wszystkich tych państwach. W tym względzie można przyjąć, że użycie czasownika „może” w art. 24 ust. 1 kodeksu wizowego ma znaczenie niejako późniejsze w stosunku do tego, co wynika z wykładni językowej i systemowej tego kodeksu. Można sądzić, iż prawodawca Unii przypisał mu nawet znaczenie związane z celem przypomnianym powyżej, a mianowicie znaczenie możliwości (wynikające z użycia czasownika „móc”) przyznania przez każde państwo strefy Schengen wizy wywołującej skutki erga omnes jedynie przy spełnieniu warunków określonych przez ten kodeks.
59.      Taka analiza celowościowa kodeksu wizowego może rzeczywiście potwierdzić brak usankcjonowanego prawa podmiotowego do otrzymania wizy Schengen.
4.      Wartość dodana kodeksu wizowego
60.      Zatem w moim mniemaniu, przy obecnym stanie prawa Unii, a dokładniej przepisów kodeksu wizowego, nie można uznać żadnego prawa do otrzymania wizy Schengen przysługującego wnioskodawcom. Jednakże państwa członkowskie nie mogą w dowolny sposób rozpatrywać wniosków wizowych, które im się składa, i nawet jeśli usankcjonowanie prawa podmiotowego służącego wnioskodawcy nie zalicza się do nowych rozwiązań wprowadzonych przez kodeks wizowy, to jednak kodeks ten przyczynił się znacznie do zwiększenia gwarancji, jakie są oferowane wnioskodawcy.
61.      Kodeks ów dokonał ujednolicenia procedury związanej z wnioskami wizowymi, w szczególności ustalając wysokość opłaty wizowej(47), proponując standardowy formularz wniosku o przyznanie wizy Schengen(48), objaśniając warunki dopuszczalności wniosku(49) oraz nakładając na państwa członkowskie obowiązek rozpatrzenia wniosku w krótkim terminie(50), uzasadnienia ich decyzji odmownych(51) oraz zapewnienia możliwości odwołania w razie decyzji odmownej(52).
62.      Oprócz zebrania w jednym akcie prawnym wiążących przepisów dotyczących zasad regulujących procedurę w zakresie wydawania wiz kodeks wizowy spowodował także konkretny postęp w polityce wizowej poprzez zwiększenie jej czytelności, przejrzystości i spójności(53).
63.      Harmonizacja przepisów prawa materialnego jest – jak widzieliśmy – mniej kompletna i zmierza do wprowadzenia pewnych zróżnicowań do nowych rozwiązań harmonizacji proceduralnej, tak że prawdą jest, iż w braku dokładnego ustalenia na szczeblu unijnym warunków wjazdu, zasad oceny ryzyka i podstaw odmowy określonych w art. 21 i w art. 32 ust. 1 kodeksu wizowego w toku postępowania o wydanie wizy mogłaby się pojawiać arbitralność.
64.      Istotne wydaje się zatem podkreślenie, że prawodawca Unii starał się ograniczyć te negatywne strony przez powiązanie kodeksu wizowego z prawami podstawowymi(54), a zwłaszcza z poszanowaniem godności człowieka. Na przykład w ramach rozwinięcia zapisów motywów 6 i 7 kodeksu wizowego jego art. 39 nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia osobom ubiegającym się o wizę „uprzejm[ej] obsług[i]”(55) i zachęca pracowników konsularnych tych państw do działania „z poszanowaniem godności ludzkiej”, do podejmowania środków „współmiern[ych] do zamierzonych celów”(56) oraz z poszanowaniem zasady niedyskryminacji(57).
65.      Zatem bez względu na obszar pozostawiony państwom członkowskim w ocenie merytorycznej warunków i podstaw, o których mowa w art. 21 i art. 32 ust. 1 kodeksu wizowego, ocena ta jest ograniczona w sposób stanowczy przez poszanowanie praw podstawowych wnioskodawcy, a wśród nich w pierwszym rzędzie jego godności, oraz przez zasadę proporcjonalności i zasadę niedyskryminacji.
66.      Ostatecznie kodeks wizowy, posuwając się nawet dalej niż prawo podmiotowe do uzyskania wizy, nakłada na państwa członkowskie obowiązek, aby oprócz kontroli spełnienia warunków koniecznych do tego, by wiza wywoływała skutki w stosunku do wszystkich państw członkowskich należących do strefy Schengen, zapewniły one przebieg postępowania z poszanowaniem praw podstawowych wnioskodawcy, co oznacza – jak już powiedziałem – konieczność rozpatrywania każdego wniosku wizowego nie w oparciu o zwykłe domniemania, lecz – wręcz przeciwnie – na podstawie przeprowadzonej całościowej oceny sytuacji z należytym uwzględnieniem osobistych i ludzkich aspektów indywidualnej sytuacji leżącej u podstaw każdego wniosku.
67.      Ze względu na wszystkie powyższe powody sugeruję, by na pytania prejudycjalne drugie i trzecie potraktowane łącznie Trybunał odpowiedział, że kodeks wizowy nie może być interpretowany jako dający podstawę do powstania po stronie wnioskodawców prawa podmiotowego do uzyskania wizy Schengen. Wspomniany kodeks nakłada natomiast na państwa członkowskie obowiązek rozpatrywania wniosków o wydanie wizy Schengen po przeprowadzeniu całościowej oceny sytuacji z należytym uwzględnieniem – oprócz warunków koniecznych do tego, by wiza wywoływała skutki w stosunku do wszystkich państw członkowskich należących do strefy Schengen – także osobistych i ludzkich aspektów indywidualnej sytuacji leżącej u podstaw każdego wniosku oraz po przeprowadzeniu postępowania z pełnym poszanowaniem praw podstawowych, wśród których w pierwszym rzędzie znajduje się godność człowieka, a także zgodnie z zasadą proporcjonalności i zasadą niedyskryminacji.
V –    Wnioski
68.      W świetle powyższych rozważań sugeruję, by Trybunał udzielił następujących odpowiedzi na pytania zadane przez Verwaltungsgericht Berlin:
1)      W rozumieniu art. 21 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks wizowy, w związku z art. 32 ust. 1 lit. b) wspomnianego rozporządzenia, aby można było wydać decyzję odmowną na wniosek wizowy ze względu na brak zamiaru powrotu wnioskodawcy, muszą istnieć poważne wątpliwości organu zajmującego się rozpatrzeniem wniosku co do rzeczywistej intencji powrotu wnioskodawcy po uwzględnieniu przez ten organ wszystkich elementów niezbędnych w celu zagwarantowania obiektywnej oceny, obejmujących zarówno okoliczności związane z sytuacją w państwie pochodzenia, jak i okoliczności wiążące się z indywidualną sytuacją wnioskodawcy oraz z przedstawionymi przez niego dokumentami uzupełniającymi.
2)      Rozporządzenie nr 810/2009 nie może być interpretowane jako dające podstawę do powstania po stronie wnioskodawców prawa podmiotowego do uzyskania wizy Schengen. Wspomniane rozporządzenie nakłada natomiast na państwa członkowskie obowiązek rozpatrywania wniosków o wydanie wizy Schengen po przeprowadzeniu całościowej oceny sytuacji z należytym uwzględnieniem – oprócz warunków koniecznych do tego, by wiza wywoływała skutki w stosunku do wszystkich państw członkowskich należących do strefy Schengen – także osobistych i ludzkich aspektów indywidualnej sytuacji leżącej u podstaw każdego wniosku oraz po przeprowadzeniu postępowania z pełnym poszanowaniem praw podstawowych, wśród których w pierwszym rzędzie znajduje się godność człowieka, a także zgodnie z zasadą proporcjonalności i zasadą niedyskryminacji.
1 – Język oryginału: francuski.
2 – Zobacz sprawozdanie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego na temat przebiegu lokalnej współpracy schengeńskiej w pierwszych dwóch latach stosowania kodeksu wizowego [COM(2012) 648 final].
3 – Dz.U. L 243, s. 1.
4 – Dz.U. L 81, s. 1.
5 – Dz.U. L 105, s. 1.
6 –            BGBl. I z dnia 25 lutego 2008 r., s. 162.
7 – Zgodnie z art. 8 ust. 2 umowy między Unią Europejską, Wspólnotą Europejską a Konfederacją Szwajcarską w sprawie włączenia Konfederacji Szwajcarskiej we wprowadzanie w życie, stosowanie i rozwój dorobku Schengen (Dz.U. 2008, L 53, s. 52).
8 – Dla wygody oraz z troski o zachowanie spójności z kodeksem wizowym w całej niniejszej opinii mówi się o organach konsularnych, przy czym wyrażenie to obejmuje równocześnie misje dyplomatyczne oraz urzędy konsularne państw członkowskich.
9 – Zobacz motyw 28 i art. 1 ust. 1 kodeksu wizowego.
10 – Artykuł 14 ust. 1 lit. d) kodeksu wizowego.
11 – Załącznik II do kodeksu wizowego, pkt B. W szczególności może chodzić o okazanie powrotnego biletu lotniczego, dokumentów potwierdzających posiadanie majątku lub związanych z integracją wnioskodawcy w kraju pochodzenia.
12 – Kursywa moja.
13 – Wprawdzie we wniosku w sprawie rozporządzenia przedstawionym przez Komisję jest mowa po prostu o „wątpliwości” [zob. art. 18 ust. 7 wniosku w sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Wspólnotowy kodeks wizowy, COM(2006) 403 wersja ostateczna], jednak w ostatecznym tekście zdecydowano się na kwalifikowaną postać wątpliwości, tzn. na poważne wątpliwości.
14 – Wyżej wymieniony wniosek w sprawie rozporządzenia, pkt 3.3.
15 – Decyzja Komisji z dnia 19 marca 2010 r. ustanawiająca podręcznik do rozpatrywania wniosków wizowych i zmieniania wydanych wiz [C(2010) 1620 wersja ostateczna], w brzmieniu zmienionym decyzją Komisji z dnia 4 sierpnia 2011 r. [C(2011) 5501 wersja ostateczna].
16 – Zobacz art. 51 kodeksu wizowego.
17 – Wyżej wymieniony podręcznik do rozpatrywania wniosków wizowych i zmieniania wydanych wiz, pkt 7.12.
18 – Ibidem.
19 – Ibidem.
20 – Zobacz pkt 24 i nast. niniejszej opinii.
21 – Zobacz art. 24 kodeksu wizowego. Należy zwłaszcza zauważyć, iż przepis ten sformułowano w taki sposób, że „wiza może zostać wydana na jeden, dwa lub więcej wjazdów” (kursywa moja).
22 – Zobacz art. 25 kodeksu wizowego.
23 – Zobacz art. 26 kodeksu wizowego.
24 – Zobacz art. 27–29 kodeksu wizowego.
25 – Kursywa moja.
26 – Zobacz w szczególności motywy 18 i 22 kodeksu wizowego. Zobacz także wyrok z dnia 10 kwietnia 2012 r. w sprawie C‑83/12 PPU Vo, pkt 36.
27 – Motyw 18.
28 – Ibidem.
29 – Zasada ta została uznana również przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (zob. w szczególności wyrok ETPC z dnia 26 lipca 2005 r. w sprawie N przeciwko Finlandii, skarga nr 38885/02, § 158 i przytoczone tam orzecznictwo).
30 – Wyrok z dnia 23 kwietnia 1986 r. w sprawie 294/83 Les Verts przeciwko Parlamentowi, s. 1339, pkt 23.
31 – W takiej sytuacji zob. art. 1 ust. 2 lit. a) kodeksu wizowego.
32 – Program sztokholmski – Otwarta i bezpieczna Europa dla dobra i ochrony obywateli (Dz.U. 2010, C 115, s. 1).
33 – Zobacz pkt 5.2 wspomnianego programu.
34 – Ibidem. Kursywa moja.
35 – Artykuł 2 rozporządzenia nr 539/2001.
36 – Zobacz w szczególności art. 5 ust. 1 lit. b) oraz art. 7 ust. 3 lit. a), i) kodeksu granicznego Schengen.
37 – Zobacz motywy 4 i 5, art. 1 ust. 2 oraz art. 3 kodeksu wizowego.
38 – Artykuł 2 pkt 2 kodeksu wizowego.
39 – Zobacz motyw 5 rozporządzenia nr 539/2001 oraz motywy 3, 5 i 6 kodeksu wizowego. Wprawdzie cel związany z ułatwieniem legalnych podróży jest również powołany w motywie 3 kodeksu wizowego, należy jednak stwierdzić, iż przeciwdziałanie nielegalnej imigracji jest celem o wiele bardziej istotnym w dorobku prawnym Schengen, podobnie jak i we wspomnianym kodeksie [zob. na przykład pkt 5 wspólnych instrukcji konsularnych dla misji dyplomatycznych i urzędów konsularnych dotyczących wiz (Dz.U. 2005, C 326, s. 1)].
40 – Motywy 14 i 18 kodeksu wizowego.
41 – Wyrok z dnia 31 stycznia 2006 r. w sprawie C‑503/03 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz. s. I‑1097, pkt 37. Na temat obowiązku odmowy wydania wizy zob. także zaktualizowany katalog zaleceń dotyczących właściwej realizacji dorobku Schengen oraz dobrych praktyk: część dotycząca wydawania wiz, przygotowany przez grupę redakcyjną powołaną do aktualizowania katalogu schengeńskiego w zakresie dotyczącym wydawania wiz (dok. 12099/09 z dnia 10 lipca 2009 r., s. 10).
42 – Zobacz art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego.
43 – Warto tu zaznaczyć, iż ani Komisja w swoim ww. wniosku dotyczącym rozporządzenia, ani Parlament Europejski w swoim sprawozdaniu w sprawie wspomnianego wniosku dotyczącego rozporządzenia (sprawozdanie Laxa z dnia 18 kwietnia 2008 r., A6–0161/2008) nie wyraziły zaniepokojenia brakiem precyzji w kwestii charakteru sądowego, lub innego, tego odwołania.
44 – Zobacz art. 58 ust. 5 kodeksu wizowego.
45 – Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej, „Sprawozdanie roczne za 2011 r. – Prawa podstawowe: wyzwania i osiągnięcia w 2011 r.”, s. 89–91.
46 – Z wyjątkiem wiz wydawanych na podstawie art. 25 kodeksu wizowego.
47 – Artykuł 16 kodeksu wizowego.
48 – Załącznik I do kodeksu wizowego.
49 – Artykuł 18 i nast. kodeksu wizowego.
50 – Artykuł 23 kodeksu wizowego.
51 –       Artykuł 32 ust. 2 kodeksu wizowego. Załącznik VI do tego kodeksu proponuje standardowy formularz do powiadomień o odmowie wydania wizy, o jej unieważnieniu lub cofnięciu oraz do uzasadnień. Jednakże w rozumieniu wspomnianego kodeksu uzasadnienie jest stosunkowo zwięzłe, ponieważ ogranicza się do zaznaczenia jednego pola spośród 11 przewidzianych podstaw odmowy, unieważnienia lub cofnięcia wizy.
52 – Artykuł 32 ust. 3 kodeksu wizowego.
53 – Zobacz także uzasadnienie do ww. wniosku w sprawie rozporządzenia.
54 – Zobacz motyw 29 kodeksu wizowego.
55 – Artykuł 39 ust. 1 kodeksu wizowego.
56 – Artykuł 39 ust. 2 kodeksu wizowego.
57 – Artykuł 39 ust. 3 kodeksu wizowego.