Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
L. MEDINA
van 2 maart 2023 (1)
Zaak C‑723/21
Stadt Frankfurt (Oder),
FWA Frankfurter Wasser- und Abwassergesellschaft mbH
tegen
Landesamt für Bergbau, Geologie und Rohstoffe
andere partij in de procedure:
Lausitz Energie Bergbau AG
[verzoek van het Verwaltungsgericht Cottbus (bestuursrechter in eerste aanleg Cottbus, Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
„Verzoek om een prejudiciële beslissing – Ontvankelijkheid – Milieu – Uniemaatregelen betreffende het waterbeleid – Richtlijn 2000/60/EG – Toegang tot de rechter in milieuzaken – Goedkeuringsprocedure voor projecten – Artikel 7 – Verbod op achteruitgang van de waterkwaliteit – Project voor de ontwikkeling van een kunstmatig meer – Sulfaat – Verplichting voor de lidstaten om goedkeuring te weigeren voor projecten die een achteruitgang kunnen teweegbrengen van de kwaliteit van water dat voor de productie van drinkwater wordt gebruikt”
1.        Met het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing krijgt het Hof van Justitie de gelegenheid om voor het eerst artikel 7, lid 3, van richtlijn 2000/60/EG (kaderrichtlijn water)(2) uit te leggen. In het hoofdgeding hebben Stadt Frankfurt (Oder) [de stad Frankfurt (Oder)] en FWA Frankfurter Wasser- und Abwassergesellschaft mbH, Frankfurt (Oder) (hierna: „FWA”) een procedure ingesteld tegen de voorzitter van het Landesamt für Bergbau, Geologie und Rohstoffe (regionaal bureau voor mijnbouw, geologie en grondstoffen), gevestigd te Cottbus, Duitsland (hierna: „Landesamt”). De zaak heeft betrekking op het plangoedkeuringsbesluit(3) van het Landesamt waarbij goedkeuring is verleend voor de aanleg van het grootste kunstmatige meer in Duitsland (met een oppervlakte van 1 900 hectaren, gelijk aan ongeveer 2 660 voetbalvelden) door Lausitz Energie Bergbau AG, Cottbus (interveniënte in het hoofdgeding; hierna: „Lausitz”).
I.      Aan het hoofdgeding ten grondslag liggende feiten en prejudiciële vragen
2.        De stad Frankfurt (Oder) is verantwoordelijk voor de drinkwatervoorziening van 57 000 inwoners. Voor de uitvoering van die wettelijke taak maakt zij gebruik van de diensten van FWA. FWA exploiteert een waterleidingbedrijf krachtens de haar op grond van het nationale waterrecht verleende vergunning.
3.        Het waterleidingbedrijf wint drinkwater uit het grondwater en uit de rivier de Spree (hierna: „Spree”) in een gebied dat buiten een beschermingszone in de zin van artikel 7, lid 3, tweede volzin, van de kaderrichtlijn water valt.
4.        Het water uit de Spree heeft een hoog sulfaatgehalte. Het sulfaat is afkomstig van buiten bedrijf gestelde open groeven in het stroomgebied van de Spree. Het wordt gevormd door de oxidatie van het mineraal pyriet, dat zich in de bodem bevindt en niet in contact komt met lucht totdat het wordt afgegraven. Het drinkwater in de waterleidingen mag een bepaalde sulfaatwaarde niet overschrijden.
Het waterleidingbedrijf voldoet tot nog toe net aan dit vereiste.
5.        Lausitz zal na de beëindiging van de werkzaamheden in de bovengrondse mijn de door de bruinkoolwinning ontstane groeve onder water zetten. Het meer dat na de onderwaterzetting ontstaat, zal een overlaat hebben. Het water dat over de overlaat heen stroomt, zal in de Spree terechtkomen en een aanzienlijk hogere sulfaatconcentratie hebben dan het water van de Spree. De stad Frankfurt (Oder) en FWA vrezen dat de sulfaatconcentratie in het water van de Spree, dat zich reeds op een kritiek niveau bevindt voor zover het wordt gebruikt voor drinkwaterwinning, door de inlaat van het water zal worden overschreden en dat zij de drinkwaterwinning daarom op deze plek zullen moeten staken of in technisch opzicht fundamenteel zullen moeten aanpassen.
6.        Bij een plangoedkeuringsbesluit heeft het Landesamt de aanleg van het meer, met inbegrip van de overlaat, goedgekeurd, na op basis van een deskundigenonderzoek te hebben vastgesteld dat geen achteruitgang van het water van de Spree in de zin van artikel 4
van de kaderrichtlijn water
zal optreden. De gevolgen voor de sulfaatconcentratie bij het onttrekkingspunt en eventueel voor het waterleidingbedrijf zijn niet overeenkomstig artikel 7 van die richtlijn beoordeeld. Tegen het genoemde plangoedkeuringsbesluit hebben de stad Frankfurt (Oder) en FWA in het hoofdgeding beroep ingesteld.
7.        In dat kader heeft het Verwaltungsgericht Cottbus de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
a)      Moet artikel 7, lid 3, [van de kaderrichtlijn water] aldus worden uitgelegd dat alle leden van het publiek dat rechtstreeks te maken krijgt met een project in rechte kunnen opkomen tegen schendingen van de verplichting om
a.      achteruitgang van de kwaliteit van waterlichamen die bestemd zijn voor de productie van drinkwater te voorkomen,
b.      het niveau van zuivering dat voor de productie van drinkwater vereist is te verlagen,
door zich te beroepen op de bescherming die derden genieten in het kader van het verbod op achteruitgang van het grondwater (zie arrest van 28 mei 2020, Land Nordrhein-Westfalen,
C‑535/18, EU:C:2020:391, punt 132 e.v. [hierna: „arrest Land Nordrhein-Westfalen”]
, en arrest van 3 oktober 2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland e.a., C‑197/18, EU:C:2019:824, punten 40 en 42)?
b)      Indien de vraag onder a) ontkennend moet worden beantwoord:
Kunnen in elk geval verzoekers die met de productie en zuivering van drinkwater zijn belast, opkomen tegen schendingen van de verbods- en gebodsbepalingen van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water?
2)      Omvat artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water ook voor waterlichamen buiten beschermingszones in de zin van artikel 7, lid 3, tweede volzin, van deze richtlijn naast de taak om in beheerplannen en maatregelenprogramma’s langetermijnplanningen op te nemen, een met artikel 4
van de kaderrichtlijn water vergelijkbare verplichting om de vergunning voor concrete projecten te weigeren als er sprake is van schending van het verbod op achteruitgang (zie arrest [Land Nordrhein-Westfalen], punt 75)?
3)      Wanneer ervan wordt uitgegaan dat artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water – in tegenstelling tot bijlage V bij artikel 4
van deze richtlijn
– geen eigen referentiewaarden voor de beoordeling van het verbod op achteruitgang vastlegt:
a)      Onder welke voorwaarden dient dan te worden aangenomen dat het waterlichaam achteruitgaat en dat bijgevolg het niveau van zuivering dat voor de productie van drinkwater vereist is, stijgt?
b)      Zouden de grenswaarden van bijlage I bij richtlijn 98/83/EG(4) (hierna: „drinkwaterrichtlijn”) als relevant referentiepunt voor de verhoging van het zuiveringsniveau en dus voor het verbod op achteruitgang van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water kunnen dienen, zoals artikel 7, lid 2, laatste zinsnede, van de kaderrichtlijn water suggereert?
c)      Indien de vraag onder b) bevestigend moet worden beantwoord:
Kan er sprake zijn van schending van het verbod op achteruitgang van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water wanneer de enige significante waarde geen grenswaarde in de zin van deel A of deel B van bijlage I [bij de drinkwaterrichtlijn] is, maar een zogenoemde indicatorparameter in de zin van
deel C van bijlage I?
4)      Wanneer moet het verbod op achteruitgang van de drinkwatertoestand in de zin van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water worden geacht te zijn geschonden (zie voor het betreffende criterium van artikel 4
van de kaderrichtlijn water: arrest [Land Nordrhein-Westfalen], punt 119, en het vroegere arrest van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland,
C‑461/433, EU:C:2015:433 [hierna: „arrest Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland”], punt 52?
a)      Volstaat elke achteruitgang om aan te kunnen nemen dat er sprake is van schending
of
b)      moet het waarschijnlijk zijn dat de indicatorparameter voor sulfaat van 250 mg/l niet in acht wordt genomen
of
c)      moet het gevaar bestaan dat herstelmaatregelen in de zin van artikel 8, lid 6, van [de drinkwaterrichtlijn] dienen te worden genomen,
waardoor de zuiveringskosten voor de productie van drinkwater stijgen?
5)      Bevat artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water niet alleen een materiële toetsingsnorm, maar ook voorwaarden voor de bestuurlijke goedkeuringsprocedure, en kan de rechtspraak van het Hof betreffende artikel 4
van de kaderrichtlijn water bijgevolg worden toegepast op de omvang van de krachtens artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water te verrichten toetsing (zie arrest [Land Nordrhein-Westfalen], tweede prejudiciële vraag)?
6)      Moet de opdrachtgever ook reeds een deskundigenonderzoek naar een mogelijke schending van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water laten uitvoeren wanneer het project kan resulteren in schending van de bepalingen van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water?
7)      Dient in casu eveneens te worden aangenomen dat het onderzoek op het tijdstip van de waterrechtelijke beslissing beschikbaar moet zijn en dat bijgevolg een later, tijdens de gerechtelijke procedure uitgevoerd onderzoek de onrechtmatigheid van de waterrechtelijke vergunning niet ongedaan kan maken (zie arrest [Land Nordrhein-Westfalen], punten 76 en 80 e.v.)?
8)      Kan bij de afweging in het kader van de vergunningverlening het door het project nagestreefde doel zwaarder wegen dan
de verbods- en gebodsbepalingen van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water, bijvoorbeeld wanneer de zuiveringskosten laag zijn of het doel van het project bijzonder belangrijk is?
9)      Is artikel 4, lid 7, van de kaderrichtlijn water van toepassing op artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water?
10)      Welke verplichtingen die verder gaan dan artikel 4
van de kaderrichtlijn water
kunnen worden afgeleid uit artikel 7, lid 2, van deze richtlijn, zodat daarmee rekening moet worden gehouden in het kader van een procedure voor de goedkeuring van een project?”
II.    Procedure bij het Hof
8.        De stad Frankfurt (Oder) en FWA, het Landesamt, Lausitz en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
III. Beoordeling
A.      Ontvankelijkheid
9.        Indien het door FWA voor het opvangen van onbehandeld water gebruikte waterlichaam geen waterlichaam in de zin van artikel 7, lid 1, van de kaderrichtlijn water is, is artikel 7, lid 3, van deze richtlijn mijns inziens niet van toepassing op de zaak in het hoofdgeding.
10.      Het Landesamt voert voor het Hof aan dat het oppervlaktewaterlichaam van de Spree met identificatienummer DERW_DEBB582_1743 geen waterlichaam in de zin van
artikel 7, lid 1, van de kaderrichtlijn water is. Overeenkomstig artikel 7, lid 3, tweede volzin, van de kaderrichtlijn water is een beschermingszone vastgesteld voor het grondwaterlichaam „Untere Spree 1” (identificatienummer DEGB_DEBB_HAV_US_3‑1), dat overeenkomstig artikel 7, lid 1, van die richtlijn is aangewezen.
11.      Ik ben van mening dat de toepasselijkheid van artikel 7, leden 1 en 3, van de kaderrichtlijn water in de onderhavige zaak op ten minste twee argumenten stoelt.
12.      Ten eerste is er het grondwaterlichaam „Untere Spree 1”, dat door het rivierwater uit de Spree wordt geïnfiltreerd. Uit de door de verwijzende rechter uiteengezette feiten blijkt dat dit waterlichaam wordt (of zou worden) getroffen door het project in kwestie, zodat de kaderrichtlijn water van toepassing is.
13.      In het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing is de verwijzende rechter ervan uitgegaan dat het betreffende gebied van de Spree een waterlichaam in de zin van artikel 7, lid 1, van de kaderrichtlijn water is. Voorts heeft de verwijzende rechter in zijn beschikking inzake voorlopige maatregelen van 1 juni 2021 (hierna: „beschikking van 1 juni 2021”) duidelijk geoordeeld dat „het betreffende gebied van de rivier de Spree binnen de werkingssfeer van [die bepaling] valt”. FWA was immers op grond van het nationale recht bevoegd om voor de drinkwatervoorziening oppervlaktewater te onttrekken aan de Spree (door middel van infiltratie).
14.      Ten tweede voert het Landesamt aan dat artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water uitsluitend van toepassing is op die waterlichamen die zijn „aangewezen” op grond van artikel 7, leden 1 en 2, van die richtlijn. Het oppervlaktewaterlichaam van de Spree (DERW_DEBB582_1743) is niet op basis daarvan aangewezen en is derhalve geen waterlichaam waarop artikel 7, lid 1, van de kaderrichtlijn water van toepassing is. Het is evenmin aangewezen op grond van artikel 6, lid 2, van die richtlijn.
15.      Het is juist dat dit waterlichaam door de bevoegde autoriteiten kennelijk niet is aangewezen op grond van de artikelen 6 en 7 van de kaderrichtlijn water, ondanks het feit dat het voor de productie van drinkwater wordt gebruikt.
Dit kan erop wijzen dat Duitsland niet heeft voldaan aan zijn verplichtingen van artikel 6, leden 1 en 3, van die richtlijn om het register bij te werken, en evenmin zijn verplichtingen van artikel 7 is nagekomen.
16.      Als toelichting op artikel 7
van de kaderrichtlijn water wordt immers in overweging 37 van die richtlijn verklaard dat „[d]e lidstaten [...] de wateren [moeten] aanwijzen die voor de onttrekking van drinkwater worden gebruikt en [moeten] zorgen voor de naleving van [de drinkwaterrichtlijn]”.
17.      Mijns inziens kan
artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water echter niet rechtstreeks worden toegepast op niet-aangewezen waterlichamen zoals in casu aan de orde, aangezien de regeling volgens welke in overeenstemming met bovengenoemde bepalingen de waterlichamen in kwestie dienen te worden aangewezen en een register dient te worden bijgehouden daardoor zinloos zou worden. Het is ook niet helemaal duidelijk hoe de grenzen van beschermde gebieden op grond van artikel 6, lid 2, en artikel 7, lid 1, van die richtlijn moeten worden afgebakend.
18.      Daar artikel 7, lid 1, niet rechtstreeks van toepassing is – daarvoor zijn uitvoeringsmaatregelen vereist – is het aan de verwijzende rechter om te bepalen hoe de bescherming van die waterlichamen op grond van het Duitse recht moet worden gewaarborgd (door bijvoorbeeld de bevoegde autoriteit te gelasten relevante uitvoeringsmaatregelen vast te stellen en de waterlichamen in kwestie aan te wijzen overeenkomstig artikel 7, lid 1, van de kaderrichtlijn water).
19.      In dat kader moet de verwijzende rechter de nuttige werking van de kaderrichtlijn water waarborgen.
20.      Er zij aan herinnerd dat de lidstaten op grond van artikel 7, lid 1, van de kaderrichtlijn water verplicht zijn om specifieke soorten waterlichamen aan te wijzen die krachtens artikel 7, leden 2 en 3, van die richtlijn bescherming verdienen. Het is niet de bedoeling dat lidstaten de bescherming van waterlichamen die bestemd zijn voor de productie van drinkwater kunnen opheffen door eenvoudigweg ervoor te kiezen waterlichamen niet (of niet correct) aan te wijzen (artikel 7, lid 1, van de kaderrichtlijn water), terwijl die lidstaten tegelijkertijd op grond van het nationale waterrecht toestaan dat diezelfde waterlichamen
drinkwater produceren, door hen te mengen met waterlichamen die wel correct zijn aangewezen (zoals in casu het geval is). Dit zou de kaderrichtlijn water, en in het bijzonder artikel 7 ervan, elke nuttige werking ontnemen.
21.      Weliswaar lijkt het grondwater in de zaak in het hoofdgeding te zijn beschermd, maar
dit betekent niet dat de lidstaten het voor de productie van drinkwater gebruikte oppervlaktewater niet eveneens moeten beschermen. Noch uit de bewoordingen noch uit de geest en het doel van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water blijkt dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen rechtstreekse wateronttrekking en wateronttrekking die onrechtstreeks (dat wil zeggen door infiltratie) plaatsvindt.
22.      Uit een en ander volgt dat de prejudiciële vragen ontvankelijk zijn.
B.      Ten gronde
1.      Eerste vraag
23.      De verwijzende rechter wenst in wezen te vernemen of artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water aldus moet worden uitgelegd dat alle leden van het publiek dat rechtstreeks te maken krijgt met een project (optie 1) of in elk geval diegenen die belast zijn met de productie en zuivering van drinkwater (optie 2) kunnen opkomen tegen schendingen van die bepaling, met inbegrip van schendingen van de verplichting om achteruitgang van de kwaliteit van waterlichamen die bestemd zijn voor de productie van drinkwater te voorkomen, en van de verplichting om het niveau van zuivering dat voor de productie van drinkwater vereist is, te verlagen.
24.      Hier kan echter worden volstaan met de opmerking dat het Hof in deze zaak geen uitspraak hoeft te doen over optie 1, aangezien verzoeksters in het hoofdgeding geen leden van het publiek zijn, maar rechtspersonen die krachtens de wet belast zijn met de productie en zuivering van drinkwater.
25.      Het Hof heeft geoordeeld dat „het krachtens vaste rechtspraak van het Hof onverenigbaar zou zijn met de dwingende werking die in artikel 288 VWEU aan een richtlijn wordt toegekend, indien in beginsel zou worden uitgesloten dat de betrokkenen zich kunnen beroepen op de daarbij opgelegde verplichtingen [...] [en] dat ten minste de natuurlijke personen of rechtspersonen die rechtstreeks worden geraakt door een inbreuk op bepalingen van een richtlijn inzake het milieu, derhalve zo nodig via de rechter van de bevoegde autoriteiten moeten kunnen verlangen dat zij de desbetreffende verplichtingen nakomen”.(5)
26.      Om te bepalen of verzoekers in het hoofdgeding rechtstreeks worden geraakt door niet-nakoming van de in artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water neergelegde verplichtingen, moet rekening worden gehouden met het doel van deze richtlijn en met de strekking van de betrokken bepaling.(6)
27.      Het doel van de kaderrichtlijn water is blijkens artikel 1 ervan waterlichamen te beschermen, met inbegrip van waterlichamen die worden gebruikt voor de productie van drinkwater.
28.      Krachtens artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water hebben de lidstaten bepaalde verplichtingen met betrekking tot de bescherming van wateren die worden gebruikt voor de productie van drinkwater.
29.      Een rechtspersoon die bevoegd is om grondwater (of oppervlaktewater) te onttrekken en te gebruiken voor de productie van drinkwater, maakt rechtmatig gebruik van dergelijk grondwater (of oppervlaktewater). Die persoon wordt derhalve rechtstreeks geraakt door niet-nakoming van de verplichtingen om de toestand van grondwater (of oppervlaktewater) te verbeteren en achteruitgang daarvan te voorkomen, en die niet-nakoming kan de mogelijkheid waarover die persoon beschikt beperken door het rechtmatige gebruik van dat water te belemmeren.(7)
30.      Krachtens het nationale recht is de stad Frankfurt (Oder) verantwoordelijk voor de drinkwatervoorziening van haar inwoners. Derhalve is het onmiskenbaar in haar belang om die taak zonder enige belemmering te kunnen uitvoeren – en niet-nakoming van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water komt neer op een dergelijke belemmering – en in het bijzonder om de achteruitgang van de kwaliteit van waterlichamen te voorkomen die door haar voor de productie van drinkwater worden gebruikt. Anders zou zij haar taak om de bevolking te voorzien van drinkwater van goede kwaliteit niet kunnen vervullen.
31.      Artikel 7, lid 3, van de richtlijn legt ook bepaalde doelstellingen op met betrekking tot de zuivering die vereist is voor de productie van drinkwater.
32.      Het is in het belang van rechtspersonen, zoals de stad Frankfurt (Oder) en FWA, om de zuiveringskosten in het kader van de productie van drinkwater laag te houden. Zij zijn beide juridisch verantwoordelijk voor een watervoorziening die in overeenstemming is met de drinkwaterrichtlijn.
33.      Zuivering is immers noodzakelijk ter bescherming van de volksgezondheid en de zuiveringseisen zijn opgenomen in de drinkwaterrichtlijn, waarnaar artikel 7, lid 2, van de kaderrichtlijn water uitdrukkelijk verwijst. De drinkwaterrichtlijn voorziet in een complex systeem dat preciseert wat met die zuivering moet worden bereikt.
34.      Zoals wij hierna in deze conclusie zullen zien, zijn nakoming van artikel 7
van de kaderrichtlijn water en nakoming van de drinkwaterrichtlijn nauw met elkaar verbonden. Indien een lidstaat in een stroomgebied artikel 7
van de kaderrichtlijn water schendt, heeft dit nadelige gevolgen voor de nakoming van de drinkwaterrichtlijn door de waterleverancier.(8)
35.      Derhalve moeten de stad Frankfurt (Oder) en FWA van een bevoegde autoriteit die verantwoordelijk is voor de goedkeuring van een project dat negatieve gevolgen kan hebben voor het in de drinkwaterrichtlijn vereiste niveau van zuivering van drinkwater, kunnen verlangen – zo nodig door een beroep in te stellen bij een bevoegde rechterlijke instantie – dat zij de verplichtingen van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water nakomt.
36.      Uit de voorgaande overwegingen volgt dat artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water, gelezen in het licht van artikel 19, lid 1, VEU (volgens hetwelk de lidstaten moeten voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren), aldus moet worden uitgelegd dat de rechtspersonen die krachtens het nationale recht belast zijn met de productie en zuivering van drinkwater, of diegenen die voor die productie en zuivering verantwoordelijk zijn, gerechtigd zijn van een bevoegde autoriteit die verantwoordelijk is voor de goedkeuring van een project dat negatieve gevolgen kan hebben voor het in de drinkwaterrichtlijn vereiste niveau van zuivering van drinkwater, te verlangen dat zij de verplichtingen van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water nakomt. Die rechtspersonen kunnen daartoe zo nodig een beroep instellen bij een bevoegde rechterlijke instantie.
2.      Tweede vraag
37.       De verwijzende rechter wenst te vernemen of artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water ook aan waterlichamen buiten beschermingszones in de zin van de tweede volzin van die bepaling een afzonderlijke met artikel 4
van de kaderrichtlijn water vergelijkbare verplichting oplegt om de goedkeuring voor concrete projecten te weigeren als er sprake is van schending van het verbod op achteruitgang van de waterkwaliteit. In zijn vraag haalt de verwijzende rechter specifiek punt 75 van het arrest Land Nordrhein-Westfalen aan.
38.      In deel 1 zal ik de eerste volzin van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water analyseren om op basis daarvan uit te leggen hoe de bescherming van voor de productie van drinkwater gebruikte waterlichamen in het algemeen dient te worden opgevat. In deel 2 zal ik beoordelen of de tweede volzin van die bepaling, op grond waarvan de lidstaten beschermingszones kunnen vaststellen, relevant is voor de onderhavige zaak.
a)      Deel 1 – Artikel 7, lid 3, eerste volzin, van de kaderrichtlijn water
39.      Volgens punt 75 van het arrest Land Nordrhein-Westfalen „kan een project [...], wanneer het schadelijke gevolgen voor het water kan hebben, enkel worden goedgekeurd indien de voorwaarden van artikel 4, lid 7, onder a) tot en met d), [van de kaderrichtlijn water] zijn vervuld. Het staat aan de voor de vergunningverlening voor een project bevoegde nationale instanties om, alvorens een dergelijke vergunning te verlenen, te onderzoeken of deze voorwaarden zijn vervuld, onverminderd een eventuele rechterlijke toetsing”.
40.      Hoewel die rechtspraak betrekking heeft op artikel 4
van de kaderrichtlijn water, ben ik van mening dat we ons bij de uitlegging van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water
door die rechtspraak moeten laten leiden, niet in de laatste plaats omdat zowel artikel 7, lid 3, als artikel 4 bepaalde verplichtingen aan de lidstaten oplegt. Het verschil is dat laatstgenoemde bepaling verplichtingen oplegt die betrekking hebben op de bescherming van water in het algemeen, terwijl eerstgenoemde bepaling verplichtingen oplegt die specifiek betrekking hebben op waterlichamen die worden gebruikt voor de productie van drinkwater.
41.      Volgens vaste rechtspraak moet bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet enkel rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.(9)
1)      Bewoordingen van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water
42.      Uit de bewoordingen van deze bepaling blijkt dat de Uniewetgever daarin een specifieke resultaatsverbintenis aan de lidstaten heeft opgelegd.(10)
i)      Betekenis van „zorg dragen voor”
43.      In het arrest Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (punten 31‑33) is het Hof tot de slotsom gekomen dat de verplichtingen van artikel 4
van de kaderrichtlijn water dwingend zijn omdat de bewoordingen van die bepaling erop wijzen dat zij een dwingend voorschrift bevat en van belang is voor de goedkeuring van specifieke projecten in het kader van de juridische regeling inzake waterbescherming.
44.      Het Hof legt in bovengenoemde punten van dat arrest uit dat de woorden „ten uitvoer leggen” en het inleidende zinsdeel „bij de tenuitvoerlegging van het [...] maatregelenprogramma” wijzen op het dwingende karakter van die bepaling, die
door de bevoegde autoriteiten bij de goedkeuring van specifieke projecten moet worden nageleefd.
45.      Net zoals artikel 4
van de kaderrichtlijn water impliceert het feit dat de lidstaten volgens artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water „[zorg
dragen] voor de nodige bescherming van de aangewezen waterlichamen” dat die verplichting dwingend is en van belang is voor de goedkeuring van specifieke projecten. De woorden „ zorg dragen voor de nodige bescherming” behelzen een verplichting voor de lidstaten om aldus te handelen, hetgeen inhoudt dat zij de goedkeuring van een specifiek project moeten opvatten als een tenuitvoerleggingsmaatregel om zorg te dragen voor de nodige bescherming (punt 32 van het bovengenoemde arrest).
46.      Het feit dat artikel 4 en artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water in dit verband enigszins anders geformuleerd zijn („leggen de lidstaten de nodige maatregelen ten uitvoer ter voorkoming van achteruitgang van de toestand van alle oppervlakte[water]lichamen” versus „de lidstaten dragen zorg voor de nodige bescherming van de aangewezen waterlichamen met de bedoeling de achteruitgang van de kwaliteit daarvan te voorkomen, teneinde het niveau van zuivering dat voor de productie van drinkwater is vereist, te verlagen”) is niet van belang in het kader van deze beoordeling. Het is duidelijk dat de woorden „dragen zorg voor” erop wijzen dat de lidstaten de nodige maatregelen moeten nemen om de specifieke doelstellingen van de kaderrichtlijn water te verwezenlijken. Dit wordt bevestigd door de analyse van de andere taalversies van deze bepaling
(bijvoorbeeld de Duitse, de Franse, de Italiaanse, de Spaanse en de Letse versie).
ii)    Betekenis van „de nodige bescherming”
47.      Uit het gebruik van de bovenstaande woorden in artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water blijkt dat de Uniewetgever heeft gekozen voor de „preventieve benadering” in tegenstelling tot de in het verleden gehanteerde „curatieve benadering” (aan het einde van de keten). De nadruk ligt met andere woorden niet langer op de behandeling van verontreinigd onbehandeld water om er veilig drinkwater van te maken, maar op de bescherming van de gebruikte waterbronnen.
48.      Blijkens overweging 11 van de kaderrichtlijn water „draagt het beleid van de [Unie] op milieugebied bij tot het nastreven van de doelstellingen van behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu alsmede van een behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen. Het berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen [...]” (cursivering van mij).
49.      De woorden „de nodige bescherming” in artikel 7, lid 3, wijzen er in het licht van het preventiebeginsel op dat de bevoegde autoriteit, alvorens een specifiek project goed te keuren, moet beoordelen of dat project geen schadelijke gevolgen heeft voor de kwaliteit van waterlichamen die voor de productie van drinkwater worden gebruikt.
iii) Betekenis van „aangewezen waterlichamen”
50.      Uit de bewoordingen van artikel 7, lid 3, blijkt dat de beschermingsmaatregelen waarin dat artikel voorziet slechts betrekking hebben op de waterlichamen die zijn aangewezen. Artikel 7, lid 3, stelt echter geen beperkingen vast naargelang van de wijze waarop het water die lichamen binnenstroomt, dat wil zeggen naargelang dit op natuurlijke wijze of door antropogene infiltratie (zoals in het hoofdgeding) plaatsvindt. Derhalve dient zorg te worden gedragen voor de bescherming van water in de aangewezen waterlichamen.
iv)    Betekenis van „de achteruitgang van de kwaliteit daarvan te voorkomen, teneinde het niveau van zuivering te verlagen”
51.      Dit zinsdeel toont aan dat de maatregelen die de lidstaten moeten nemen tot doel hebben het niveau van zuivering dat voor de productie van drinkwater vereist is, te verlagen en dat het middel om dat doel te verwezenlijken bestaat in de verplichting voor de lidstaten om ten minste de achteruitgang van de kwaliteit van waterlichamen te voorkomen.
52.      Mijn uitlegging van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water vindt steun in Guidance Document nr. 16(11) van de Commissie. In dat document, waarin het standpunt over de beste praktijken is weergegeven waarover de Commissie, alle lidstaten en andere belanghebbenden overeenstemming hebben bereikt, wordt artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water als volgt toegelicht: „Wanneer achteruitgang van de kwaliteit van een grondwaterlichaam zou worden voorkomen, zou dit op zichzelf in de praktijk niet noodzakelijkerwijs leiden tot een verlaging van het niveau van zuivering dat voor de productie van drinkwater vereist kan zijn. Voor een verlaging van het niveau van zuivering zou een verbetering van de kwaliteit nodig zijn. Het is echter duidelijk dat de intentie aanwezig is om achteruitgang van de grondwaterkwaliteit ten minste te voorkomen. Idealiter is de bescherming voldoende vergaand om zuivering in de loop der tijd te kunnen verminderen.”
53.      Het intrinsieke verband tussen de bron (grondwater- en oppervlaktewaterlichamen die worden gebruikt voor de productie van drinkwater) en het product (drinkwater dat naar de bevolking wordt gedistribueerd) in het zinsdeel „teneinde het niveau van zuivering [...] te verlagen” toont aan dat het drinkwaterbeheer van de lidstaten moet voldoen aan de drinkwaterrichtlijn en aan de daarin genoemde waterkwaliteitseisen.
54.      Hieruit volgt dat het element „voorkomen van achteruitgang” in artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water, in samenhang met het vereiste om het niveau van zuivering te verlagen, inhoudt dat met het verbod op achteruitgang in die bepaling wordt beoogd een situatie te voorkomen waarin niet wordt voldaan aan de waterkwaliteitseisen in de drinkwaterrichtlijn.
v)      Betekenis van de woorden „voor de productie van drinkwater”
55.      Dit zinsdeel maakt duidelijk dat de waterlichamen in kwestie uitsluitend de waterlichamen zijn die worden gebruikt voor de productie van drinkwater.
Tegelijkertijd wordt in dit zinsdeel het noodzakelijke verband tussen de
kaderrichtlijn water en de drinkwaterrichtlijn gelegd.
56.      De formulering van artikel 7, lid 3, impliceert derhalve een dwingende verplichting voor de lidstaten om te voorkomen dat projecten worden uitgevoerd die het niveau van zuivering van aangewezen waterlichamen die voor de productie van drinkwater worden gebruikt kunnen verhogen, indien deze projecten zonder extra zuivering schadelijke gevolgen kunnen hebben voor de in de drinkwaterrichtlijn genoemde waterkwaliteitseisen.
2)      Context van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water
i)      Verband tussen artikel 7, lid 3, en de artikelen 1 en 4 van de kaderrichtlijn water
57.      Mijn uitlegging van artikel 7, lid 3, wordt bevestigd door de analyse van de context van dit artikel. Ten eerste kan de betekenis van artikel 7 worden afgeleid uit de banden van dit artikel met andere bepalingen van de
kaderrichtlijn water, met name met de artikelen 1 en 4 ervan.
58.      In de eerste plaats is in de rechtsleer (bijvoorbeeld door Faßbender in een diepgravende analyse van de kaderrichtlijn water(12)) gewezen op de nauwe relatie tussen deze bepalingen en op het feit dat het in artikel 7 gaat om een gebruiksgerelateerde, inhoudelijke aanscherping van de doelstellingen van artikel 4
van de kaderrichtlijn water. De productie van drinkwater vormt een specifiek gebruik van water waarop
artikel 4
van de kaderrichtlijn water als algemene bepaling van toepassing is, en bijgevolg moeten een aantal aanvullende eisen die van belang zijn voor drinkwater in aanmerking worden genomen.
59.      In dat kader moeten de overwegingen van de Grote kamer van het Hof in het arrest Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland over de opzet van artikel 4
van de kaderrichtlijn water ook als leidraad dienen voor de in casu noodzakelijke uitlegging van artikel 7, lid 3, van die richtlijn.
60.      Dit is gerechtvaardigd
door het feit dat de kaderrichtlijn water
– als kaderregeling
– de bescherming van alle waterlichamen coördineert, met inbegrip van waterlichamen die voor de productie van drinkwater worden gebruikt.(13)
61.      Bovendien maakt de bescherming van laatstgenoemde waterlichamen
waarin artikel 7, lid 3, eerste volzin, van de kaderrichtlijn water voorziet integrerend deel uit van de algemene bescherming van waterlichamen van artikel 1
van deze richtlijn, die ook met artikel 4 wordt nagestreefd.(14) Derhalve versterkt de in de artikelen 1 en 4 van de kaderrichtlijn water vastgestelde
algemene waterbeschermingsregeling, zoals door het Hof uitgelegd, de opvatting dat artikel 7, lid 3, van die richtlijn beschermend en dwingend van aard is.
ii)    Betekenis van „aangewezen waterlichamen”
62.      Om de betekenis van deze uitdrukking te kunnen begrijpen, moeten de volgende twee elementen van de kaderrichtlijn water worden onderzocht: (i) de in artikel 7, lid 1, genoemde specifieke criteria, en (ii) de verplichting om een register van aangewezen waterlichamen aan te leggen krachtens artikel 6 in samenhang met artikel 7. De lidstaten hebben op grond van de kaderrichtlijn water de taak om specifieke uitvoeringsmaatregelen vast te stellen om ervoor te zorgen dat beschermde gebieden correct worden afgebakend. Voorts wordt uit de bewoordingen van artikel 7, lid 3, gelezen in samenhang met artikel 7, lid 1, duidelijk dat de lidstaten verplicht zijn om
artikel 7, lid 1, na te leven en dat zij alle waterlichamen in kwestie naar behoren moeten aanwijzen om bescherming te bieden aan alle waterlichamen die daaraan behoefte hebben (met name de voor de productie van drinkwater gebruikte waterlichamen).
iii) Belang van de drinkwaterrichtlijn voor de definitie van waterkwaliteit van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water
63.      Vervolgens zal ik analyseren wat de invloed van de drinkwaterrichtlijn is op de betekenis van de „goede kwaliteit drinkwater” die door artikel 7, lid 3, wordt beoogd. Artikel 7, lid 2, van de kaderrichtlijn water bepaalt dat „[v]oor elk overeenkomstig lid 1 aangewezen waterlichaam [...] de lidstaten er zorg voor [dragen] dat de doelstellingen van artikel 4 overeenkomstig de voorschriften van deze richtlijn [...] worden bereikt en dat het met de toegepaste waterbehandelingsmethode verkregen water in overeenstemming met de [Uniewetgeving] voldoet aan de eisen van [de drinkwaterrichtlijn]” (cursivering van mij).
64.      Artikel 7, lid 2, van de kaderrichtlijn water legt duidelijk een verband tussen enerzijds artikel 7, lid 3, van die richtlijn en de doelstellingen inzake bescherming van onbehandeld water, en anderzijds de bestaande normen en procedures (om te zorgen voor drinkwater van goede kwaliteit) die in de drinkwaterrichtlijn zijn vastgesteld. De drinkwaternormen in de drinkwaterrichtlijn zijn dan ook rechtstreeks van invloed op het beheer van het stroomgebied, omdat daarmee wordt bepaald welk niveau de waterkwaliteit bij de behandeling en met name de zuivering van water minimaal moet hebben. Dit toont aan dat de geloofwaardigheid van een project om het stroomgebied aldus te beheren dat de doelstellingen van artikel 7
van de kaderrichtlijn worden verwezenlijkt, onlosmakelijk verbonden is met de drinkwaternormen van de drinkwaterrichtlijn.(15)
65.      Derhalve staat vast dat er een nauw verband bestaat tussen de „moederrichtlijn” (de kaderrichtlijn water als kaderregeling voor het algehele waterbeheersysteem) en de „dochterrichtlijn” (de drinkwaterrichtlijn als richtlijn die specifiek voor drinkwater geldt en integrerend deel uitmaakt van dat systeem). Artikel 7
van de kaderrichtlijn water
neemt immers niet alleen regels uit de drinkwaterrichtlijn over om drinkwater onder gebruikmaking van dit nauwe verband te beschermen, maar voegt ook een extra voorwaarde toe, namelijk dat de zuivering wordt geminimaliseerd. Uit de bewoordingen van artikel 7, lid 3, wordt duidelijk dat op grond van die bepaling voor bescherming moet worden gezorgd teneinde de door de drinkwaterrichtlijn vereiste kwaliteit van drinkwater te verkrijgen en het niveau van zuivering dat bij de productie van drinkwater vereist is in de loop der tijd te verlagen.
iv)    Functie van indicatorparameters voor de vaststelling van de achteruitgang van de waterkwaliteit
66.      Voorts is het noodzakelijk duidelijkheid te scheppen over de wijze waarop de achteruitgang van de waterkwaliteit wordt vastgesteld. Om de betekenis van de in artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water opgenomen verplichting om achteruitgang te voorkomen goed te begrijpen in het kader van de onderhavige zaak, moeten we kijken naar deel C van bijlage I bij de drinkwaterrichtlijn. Ik ben het met de Commissie eens dat de in dat deel C genoemde
indicatorparameter van 250 mg/l voor sulfaat van belang is ter beperking van de inbreng van een verontreinigende stof zoals sulfaat en om vast te stellen of er sprake is van achteruitgang in de zin van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water. In het kader van de productie van drinkwater moet met die indicatorparameter rekening worden gehouden.
67.      Hieruit volgt dat het verband tussen de kaderrichtlijn water en de drinkwaterrichtlijn ook een van de elementen vormt om vast te stellen of er sprake is van achteruitgang van de waterkwaliteit.
Dat verband is tevens nuttig om te bepalen op welke wijze bovengenoemde indicatorparameter van invloed kan zijn op de goedkeuring van specifieke projecten. Ik zal hier verder in deze conclusie op terugkomen.
v)      Voorzorgsbeginsel en herstelmaatregelen
68.      Naast bijlage I bij de drinkwaterrichtlijn helpt artikel 8 van die richtlijn ons erg om te begrijpen hoe de verplichting om te zorgen voor de bescherming van drinkwater moet worden opgevat. In dat artikel, met als opschrift „Herstelmaatregelen en beperkingen van het gebruik”, worden de gevolgen uiteengezet ingeval de lidstaten zich niet houden aan de overeenkomstig artikel 5 van die richtlijn vastgestelde parameterwaarden. Van belang is dat in artikel 8, lid 6, drinkwaterrichtlijn is bepaald dat „[w]anneer niet wordt voldaan aan de parameterwaarden of
de specificaties in bijlage I, deel C, [...] de lidstaten [nagaan] of een en ander risico voor de volksgezondheid oplevert. Zij nemen herstelmaatregelen om de kwaliteit van het water weer op peil te brengen indien de bescherming van de volksgezondheid dit vereist.”
69.      Zoals ik hierboven heb aangegeven, verwijst overweging 11 van de kaderrichtlijn water naar artikel 174 EG (thans artikel 191 VWEU), dat bepaalt dat het beleid van de Unie op milieugebied – waaronder ook haar drinkwaterbeheer valt – berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen. Zoals ik verder in deze conclusie zal toelichten, zijn de mogelijke gevolgen van de verontreiniging van drinkwater met sulfaat voor de volksgezondheid nog niet volledig onderzocht. Derhalve houdt de noodzaak om te zorgen voor de nodige bescherming zoals bepaald in artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water, gelezen in het licht van het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, in dat de lidstaten eerst een beoordeling moeten verrichten
en actie moeten ondernemen alvorens een project met mogelijk schadelijke gevolgen voor het milieu goed te keuren. Bijgevolg bestaat er een voorafgaande verplichting om specifieke projecten zoals het project in het hoofdgeding te beoordelen teneinde een situatie te voorkomen waarin herstelmaatregelen moeten worden genomen.
3)      Doelstelling van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water
70.      Deze uitlegging van artikel 7, lid 3, vindt steun in het belang dat het primaire recht van de Unie aan milieubescherming toekent. Artikel 191, lid 2, VWEU verplicht de Unie tot een hoog niveau van bescherming, hetgeen onder meer een milieubeleid vereist dat „berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen”. Voorts vereist artikel 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie dat een hoog niveau van milieubescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu wordt geïntegreerd in het beleid van de Unie.(16)
71.      Bovendien vormt de doelstelling om de drinkwatervoorziening van de bevolking veilig te stellen (overweging 24 van de kaderrichtlijn water) een van de doelstellingen om een goede watertoestand te garanderen overeenkomstig de kaderrichtlijn water.
72.      Meer bepaald bestaat er, zoals ik in punt 53 van deze conclusie heb toegelicht, een intrinsiek verband tussen de bron (grondwater- en oppervlaktewaterlichamen die worden gebruikt voor de onttrekking van drinkwater) en het product (drinkwater dat naar de bevolking wordt gedistribueerd). Dit verband blijkt uit de geest en het doel van artikel 7, lid 3. Een hoog niveau van bescherming van de bron is dan ook onontbeerlijk voor de duurzame productie van drinkwater van goede kwaliteit.
73.      In het arrest Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (punten 34‑43) heeft het Hof zijn uitlegging ook op de doelstelling van de kaderrichtlijn water gebaseerd: „[De kaderrichtlijn water] stelt gemeenschappelijke beginselen en een algemeen actiekader voor waterbescherming vast [...]. De gemeenschappelijke beginselen en het globale actiekader die in de richtlijn worden vastgesteld, moeten daarna verder worden ontwikkeld door de lidstaten door middel van specifieke maatregelen die worden genomen binnen de in die richtlijn gestelde termijnen.”
74.      Artikel 1
van de kaderrichtlijn water bepaalt in het bijzonder dat deze richtlijn tot doel heeft bij te dragen tot „de beschikbaarheid van voldoende oppervlaktewater en grondwater van goede kwaliteit voor een duurzaam, evenwichtig en billijk gebruik van water”.
75.      Bovenstaande bevindingen van het Hof in het arrest Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland zijn rechtstreeks van belang voor de teleologische uitlegging van artikel 7, lid 3, van deze richtlijn. Die bepaling moet immers ook worden uitgelegd in het licht van het algemene doel van de kaderrichtlijn water
om onder andere „duurzaam gebruik van water [te bevorderen], op basis van bescherming van de beschikbare waterbronnen op lange termijn” [artikel 1, eerste alinea, onder b)].
Dit is een van de doelstellingen die de lidstaten moeten verwezenlijken wanneer zij goedkeuring verlenen aan specifieke projecten.
76.      Voorts zijn de bevindingen over de milieudoelstellingen van artikel 4
van de kaderrichtlijn water ook van belang, aangezien de in
artikel 4
van de kaderrichtlijn water vastgestelde doelstellingen voor oppervlaktewaterlichamen volgens
artikel 7, lid 2, van deze richtlijn ook van toepassing zijn op de waterlichamen die onder artikel 7 vallen.
77.      Uit de voorgaande overwegingen volgt dat het onontbeerlijk is om verontreiniging van water dat wordt gebruikt voor de productie van drinkwater te voorkomen en om preventief te handelen, teneinde het duurzame gebruik van dat water voor dat doel te waarborgen en water van goede kwaliteit te behouden. Met andere woorden, specifieke projecten die schadelijke gevolgen kunnen hebben voor de kwaliteit van water dat voor de productie van drinkwater wordt gebruikt en waarvoor derhalve het niveau van zuivering moet worden verhoogd – en niet verlaagd zoals bepaald in artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water – moeten vooraf worden beoordeeld.
4)      De totstandkomingsgeschiedenis van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water
78.      De voorgaande uitlegging en het belang van artikel 7,
lid 3, in de opzet van de kaderrichtlijn water worden ook bevestigd door de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling.
79.      Uit die geschiedenis blijkt dat de kaderrichtlijn water bij de aanvang van de wetgevingsprocedure uitsluitend het huidige
artikel 7, leden 1 en 2, bevatte.
80.      Het huidige artikel 7, lid 3, is in een later stadium, tijdens het overleg tussen de Raad en het Parlement, toegevoegd.(17) Op die manier trachtte de Uniewetgever de bepalingen van artikel 7 aan te scherpen en duidelijk te maken dat volgens de nieuwe benadering voor waterbeheer voorafgaande bescherming van onbehandeld water
voorrang had op verhoging van het niveau van zuivering achteraf.
b)      Deel 2 – Artikel 7, lid 3, tweede volzin, van de kaderrichtlijn water
81.      In de tweede vraag verwijst de verwijzende rechter ook naar de tweede volzin van artikel 7, lid 3, op grond waarvan „[d]e lidstaten [...] voor [...] waterlichamen [als bedoeld in de eerste volzin van artikel 7, lid 3,
van de kaderrichtlijn water] beschermingszones [kunnen] vaststellen”. Net als de Commissie ben ik van mening dat die mogelijkheid geen gevolgen heeft voor de verplichtingen die zijn vastgesteld in artikel 7, lid 3, eerste volzin, voor zover die verplichtingen ook buiten die beschermingszones gelden.
82.      Artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water is helder geformuleerd. De vaststelling van beschermingszones is een mogelijkheid, maar heeft geen gevolgen voor een kwestie zoals aan de orde in het hoofdgeding. De vaststelling van dergelijke zones ter bescherming van het grondwater in kwestie is slechts een van de mogelijke maatregelen. Dit volgt duidelijk uit het zinsdeel „[d]e lidstaten dragen zorg voor de nodige bescherming [...]”, dat wordt gevolgd door de volzin „[d]e lidstaten kunnen voor die waterlichamen beschermingszones vaststellen”.
83.      Blijkens Guidance Document nr. 16 „kunnen de lidstaten krachtens artikel [7, lid 3,] tweede volzin, naar eigen inzicht beschermingszones vaststellen waarbinnen de nodige bescherming kan worden geconcentreerd. In een aantal lidstaten zijn die zones doorgaans bekend als „drinkwaterbeschermingsgebieden” [...] Het doel is het voorkomen van achteruitgang door antropogene belasting op alle verontreinigende stoffen waarvoor een aanvullende behandeling nodig kan zijn om te voldoen aan de drinkwaternormen” (blz. 13, cursivering van mij).
84.      Derhalve heeft de hierboven uitgelegde algemene beschermingsverplichting betrekking op alle waterlichamen die krachtens artikel 7, lid 1, zijn aangewezen, maar is de vaststelling van een beschermingszone slechts een bijkomende en optionele maatregel die de algemene bescherming aanvult indien een lidstaat deze noodzakelijk acht.(18)
c)      Conclusie ten aanzien van de tweede vraag
85.      Uit alle bovenstaande overwegingen volgt dat artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water integrerend deel uitmaakt van het in artikel 4 van de kaderrichtlijn water vastgelegde systeem van waterbescherming. Deze bepaling bevat een verbod op achteruitgang van de waterkwaliteit, voor zover een lidstaat door de goedkeuring van een specifiek project dat die achteruitgang tot gevolg kan hebben, niet kan voldoen aan de verplichting om het niveau van zuivering dat voor de productie van drinkwater vereist is, te verlagen. De vereiste beschermingsmaatregelen omvatten
de dwingende verplichting voor de lidstaten tot voorafgaande beoordeling van specifieke projecten die schadelijke gevolgen kunnen hebben voor de kwaliteit van aangewezen waterlichamen die voor de productie van drinkwater worden gebruikt, ongeacht het type water dat die lichamen bevatten. Het doel is om (1) preventief te handelen en achteruitgang van de waterkwaliteit te voorkomen, (2) in het kader van het streven naar een duurzaam gebruik van waterbronnen het niveau van zuivering dat bij de productie van drinkwater vereist is in de loop der tijd te verlagen, en (3) een situatie te voorkomen waarin krachtens de drinkwaterrichtlijn herstelmaatregelen dienen te worden ingezet. Die verplichting geldt ongeacht of het waterlichaam binnen of buiten beschermingszones in de zin van artikel 7, lid 3, tweede volzin, van de kaderrichtlijn water gelegen is.
3.      Derde en vierde vraag
a)      Wat vormt een schending van het in artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water bedoelde verbod op achteruitgang van de waterkwaliteit?
86.      Naar mijn mening moeten de derde en de vierde vraag tezamen worden behandeld, aangezien beide vragen verband houden met het criterium voor de beoordeling van een schending van het verbod op achteruitgang van de waterkwaliteit van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water. De verwijzende rechter wenst in wezen te vernemen wat een schending van het daarin bedoelde verbod op achteruitgang van de waterkwaliteit inhoudt. Hij vraagt in het bijzonder of elke achteruitgang volstaat om een schending vast te stellen dan wel of er sprake moet zijn van een overschrijding van de in deel C van bijlage I bij de drinkwaterrichtlijn aangegeven indicatorparameter voor sulfaat van 250 mg/l, dan wel of het gevaar moet bestaan dat herstelmaatregelen zullen moeten worden genomen in de zin van artikel 8, lid 6, van die richtlijn (waardoor de zuiveringskosten die vereist zijn voor
de productie van drinkwater zouden stijgen).
87.      Zoals ik hierboven heb opgemerkt, legt artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water aan de lidstaten de verplichting op om achteruitgang van de kwaliteit van voor de productie van drinkwater gebruikte waterlichamen te voorkomen, teneinde het vereiste niveau van zuivering te verlagen.
88.      Wat de term „achteruitgang” betreft, heeft het Hof met betrekking tot
artikel 4, lid 1, van de kaderrichtlijn water, dat ziet op „het begrip ‚achteruitgang van de toestand’ van een oppervlaktewaterlichaam”, reeds geoordeeld dat het „een algemeen begrip” is en dat bij de definitie ervan rekening moet worden gehouden met de bewoordingen en de context ervan en met de doelstellingen van de bepalingen in kwestie.(19) Diezelfde benadering kan worden gevolgd bij de analyse van de achteruitgang van de kwaliteit van water dat voor de productie van drinkwater wordt gebruikt.
89.      Wat in de eerste plaats de bewoordingen van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water betreft, zijn twee elementen van belang voor de definitie van het begrip „achteruitgang”. Ten eerste verwijst dit artikel naar de kwaliteit van het water zonder dat er een verband met de toestand van het water of met enige andere toestand wordt gelegd. Ten tweede heeft deze bepaling specifiek betrekking op de kwaliteit van drinkwater, zodat zij slechts geldt voor waterlichamen die voor de productie van drinkwater worden gebruikt. Gelet op de bewoordingen van dit artikel omvat „achteruitgang” dus iedere activiteit die schadelijke gevolgen heeft voor waterlichamen die specifiek voor de productie van drinkwater worden gebruikt.
90.      Wat in de tweede plaats de context van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water betreft, wil ik het volgende opmerken.
91.      De verwijzende rechter vraagt in wezen of de in bijlage I bij de drinkwaterrichtlijn vermelde microbiologische, chemische en indicatorparameters als referentiepunt kunnen dienen voor een verbod op achteruitgang van de waterkwaliteit in de zin van artikel 7, lid 3, eerste volzin, van de kaderrichtlijn water.
92.      Volgens mij moet deze vraag bevestigend worden beantwoord.
93.      Dat geldt in elk geval voor sulfaten. Zoals wij hierna zullen zien, vormt de indicatorparameter
een relevant referentiepunt voor artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water indien er sprake is van een risico voor de volksgezondheid.
94.      Wat in de derde plaats de doelstellingen van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water betreft, moet deze bepaling ook worden uitgelegd in het licht van de algemene doelstellingen van deze richtlijn om onder andere „duurzaam gebruik van water [te bevorderen], op basis van bescherming van de beschikbare waterbronnen op lange termijn” (artikel 1, eerste alinea, onder b), van de kaderrichtlijn water). Een duurzaam gebruik van die bronnen voor de productie van drinkwater houdt noodzakelijkerwijs ten minste in dat iedere verontreiniging van die bronnen moet worden voorkomen ter verwezenlijking van het doel om het niveau van zuivering ervan te verlagen.
95.      Zoals ik in punt 76 van deze conclusie heb opgemerkt, zijn ook overwegingen betreffende de milieudoelstellingen van artikel 4
van de kaderrichtlijn water van belang, aangezien de in deze bepaling vastgestelde doelstellingen voor oppervlaktewaterlichamen krachtens artikel 7, lid 2, van de kaderrichtlijn water ook van toepassing zijn op waterlichamen die onder artikel 7 vallen. Zoals ik hierboven heb toegelicht, hangt het in artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water bedoelde verbod op achteruitgang van de waterkwaliteit nauw samen met zuivering. Zuivering houdt dan weer verband met de verontreinigende stof in kwestie en de beoordeling van het verbod op achteruitgang van de waterkwaliteit hangt dus noodzakelijkerwijs af van de aard van de verontreinigende stof. In de onderhavige zaak hebben wij te maken met sulfaat, waarvan de parameterwaarde dient te worden gecontroleerd, en derhalve vloeien de betreffende rechtsgevolgen voort uit artikel 8, lid 6, van de drinkwaterrichtlijn.
96.      Aangezien de drinkwaterrichtlijn het effect van sulfaat op het geproduceerde drinkwater kennelijk relatief weinig gevaarlijk acht (opmerking 1 in deel C van bijlage I, waarin slechts staat dat „[h]et water [...] niet agressief [mag] zijn”), moet sulfaat minder strikt worden behandeld dan bijvoorbeeld de in de delen A en B van die bijlage genoemde verontreinigende stoffen.
97.      Anderzijds mag niet uit het oog worden verloren dat sulfaat volgens de recente wetenschappelijke literatuur wel degelijk van invloed kan zijn op de toestand van een waterlichaam en gevaarlijker kan zijn voor de volksgezondheid dan tot nu toe werd aangenomen.(20)
98.      Op basis van bovengenoemde juridische analyse ben ik het met de Commissie eens dat de in deel C van bijlage I bij de drinkwaterrichtlijn vermelde indicatorparameter voor sulfaat van 250 mg/l van belang is voor de vaststelling of er sprake is van achteruitgang van de kwaliteit in de zin van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water. Die indicatorparameter moet in aanmerking worden genomen bij de productie van drinkwater zoals aan de orde in het hoofdgeding.
99.      Hoewel een bescheiden overschrijding van die indicatorparameter niet automatisch een achteruitgang van de kwaliteit tot gevolg heeft, blijft de indicatorparameter relevant, aangezien hij als referentiepunt dient. Krachtens artikel 7, lid 1, van de drinkwaterrichtlijn zijn de lidstaten verplicht de kwaliteit van drinkwater te controleren overeenkomstig de indicatorparameters van artikel 5 van die richtlijn. Zoals in artikel 5, lid 2, tweede volzin, van die richtlijn is bepaald, behoeven de waarden voor de parameters in bijlage I, deel C, „uitsluitend te worden vastgesteld voor controledoeleinden en om te voldoen aan de verplichtingen van artikel 8” (cursivering van mij).
100. Uit overweging 11 van de richtlijn volgt dat de voor sulfaten vastgestelde indicatorwaarde geen „rechtstreeks voor de gezondheid relevante” parameter vormt. In geval van overschrijding zijn de lidstaten dus, anders dan is bepaald voor de in de delen A en B van bijlage I vermelde indicatorparameters (zie artikel 8, lid 2, van de drinkwaterrichtlijn), niet noodzakelijkerwijs verplicht om herstelmaatregelen te treffen om de waterkwaliteit weer op peil te brengen. Op grond van artikel 8, lid 6, drinkwaterrichtlijn moeten zij eerst nagaan „of een en ander risico voor de volksgezondheid oplevert” en moeten zij slechts herstelmaatregelen nemen „indien de bescherming van de volksgezondheid dit vereist”.
101. Indien de overschrijding van de voor sulfaten vastgestelde indicatorparameterwaarden echter een risico voor de volksgezondheid oplevert en de betreffende lidstaat niet de nodige herstelmaatregelen treft om de waterkwaliteit weer op peil te brengen, komt dit naar mijn mening en naar de mening van de Commissie niet alleen neer op een schending van artikel 8, lid 6, van de drinkwaterrichtlijn, maar ook op niet-nakoming van de verplichting om achteruitgang van de kwaliteit van de betreffende waterlichamen te voorkomen en om het niveau van zuivering dat voor de productie van drinkwater vereist is, te verlagen overeenkomstig artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water.
102. Hieruit volgt dat sprake is van achteruitgang van de waterkwaliteit in de zin van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water indien een project kan leiden tot een overschrijding van de in de drinkwaterrichtlijn vastgestelde parameterwaarden. Wanneer het echter gaat om een in deel C van bijlage I bij de drinkwaterrichtlijn genoemde verontreinigende stof, houdt de overschrijding van die waarden
niet in dat sprake is van achteruitgang louter omdat een bepaald niveau van verontreiniging door een stof zoals sulfaat wordt vastgesteld. In een dergelijk geval moet er, om een achteruitgang van de waterkwaliteit in de zin van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water te kunnen vaststellen, een risico voor de volksgezondheid bestaan en moet derhalve ter voorkoming van dat risico de noodzaak bestaan om het zuiveringsproces aan te passen.
103. Thans zal ik onderzoeken of artikel 7, lid 3, aldus moet worden gelezen dat het een verplichting oplegt om specifieke projecten, zoals het project in het hoofdgeding, vooraf te beoordelen, hoewel het sulfaatniveau slechts hoeft te worden
gemonitord
(deel C van bijlage I bij de drinkwaterrichtlijn), wat erop kan wijzen dat de gevolgen van het specifieke project voor het sulfaatniveau ook achteraf in het kader van deze
monitoring
kunnen worden beoordeeld.
b)      Onderzoek van het plangoedkeuringsbesluit
104. Bij nadere bestudering van de wetenschappelijke literatuur en zelfs van het plangoedkeuringsbesluit dat hier aan de orde is, wordt duidelijk dat er grote twijfels bestaan over de invloed van met sulfaat verontreinigd drinkwater op de volksgezondheid. Derhalve vereist
artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water, gelezen in het licht van het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, dat een project naar behoren wordt beoordeeld voordat een goedkeuringsbesluit wordt genomen.
105. In het plangoedkeuringsbesluit (blz. 174) stelt het Landesamt dat het betreffende project naar verwachting tot een lichte verhoging van de sulfaatconcentratie zal leiden (zie ook blz. 46, punt 1.3.3.13, van dat besluit, waaruit blijkt dat het Landesamt de risico’s erkent: „ter voorkoming van de verslechtering van de ecologische toestand of het potentieel van de stroomafwaarts gelegen oppervlaktewaterlichamen, die voornamelijk dienen als ecologische corridor, moeten de sulfaatemissies van het Cottbusmeer
zodanig worden beheerd dat de emissiebovengrens van 620 mg/l voor water dat bij controlepunt 1 uitstroomt (overlaatstructuur) op de lange termijn wordt gerespecteerd”). Desondanks is in het kader van de goedkeuringsprocedure eenvoudigweg geen enkel onderzoek gedaan naar de vraag of het project in kwestie (met inbegrip van de overlaat van de Cottbuser Ostsee) in overeenstemming was met de bepalingen van de kaderrichtlijn water die verband houden met artikel 7 ervan. De onderzoeken die wel zijn uitgevoerd, hebben uitsluitend betrekking op artikel 4
van deze richtlijn. Het Landesamt heeft zelf toegegeven dat de feitelijke sulfaatverontreiniging nog niet is onderzocht, door in het plangoedkeuringsbesluit (blz. 175) te verklaren dat „de feitelijke graad van verdunning of verlaging tot aan het waterleidingbedrijf bij Briesen specifiek moet worden vastgesteld”. Voor zover het Landesamt van mening is dat „het project geen belemmering vormt om de drinkwatervoorziening veilig te stellen” (plangoedkeuringsbesluit, blz. 175), ben ik het met de verwijzende rechter eens dat er in dit verband onvoldoende technisch onderzoek is verricht.(21)
106. Bij bestudering van het plangoedkeuringsbesluit blijkt dat de gevolgen van het betreffende project voor het sulfaatniveau niet uitvoerig zijn geanalyseerd. Zo is met name de onderlinge samenhang tussen de verhoogde concentratie in het grondwater tijdens de onderwaterzetting en de verwachte diffuse toevoer van sulfaat in de rivier de Spree niet onderzocht (zie blz. 173 van het goedkeuringsbesluit). Naar verwachting zal de sulfaatconcentratie in het grondwaterlichaam stijgen (blz. 171 en 174), terwijl op lange termijn geen extra blootstelling wordt verwacht (blz. 172). In het goedkeuringsbesluit zelf is uitdrukkelijk toegegeven dat „de feitelijke graad van verdunning of verlaging tot aan het waterleidingbedrijf bij Briesen specifiek moet worden vastgesteld” (blz. 175). Verderop in het goedkeuringsbesluit staat dat „de sulfaattoename in het grondwaterlichaam als gevolg van het project in de praktijk niet meetbaar is”.
c)      Wetenschappelijke literatuur over de gevaren van sulfaatverontreiniging
107. Uit een omvangrijke studie naar sulfaatverontreiniging in zoetwaterecosystemen(22) is naar voren gekomen dat „uit de bestudeerde literatuur duidelijk blijkt dat sulfaatverontreiniging toxische effecten op waterplanten en dierlijke organismen, waaronder vissen, ongewervelde dieren en amfibieën, kan hebben en ook negatieve gevolgen voor de volksgezondheid kan hebben”. Volgens de auteurs „is het dringend noodzakelijk dat maatregelen worden genomen om sulfaatconcentraties in waterlichamen te verlagen [...]. Met onze studie willen wij het probleem onder de aandacht brengen, de stand van zaken met betrekking tot de vermindering van sulfaatverontreiniging laten zien en tegelijkertijd wijzen op de talrijke kennishiaten die er nog steeds bestaan”.(23)
108. In diezelfde studie wordt ook het probleem van de sulfaatverontreiniging waarvan sprake in het hoofdgeding (sulfaatverontreiniging en de rivier de Spree) behandeld: „Er is weinig bekend over de rechtstreekse effecten op de gezondheid van een verhoogde [sulfaat]opname, met name via drinkwater” en „vandaag de dag zijn de aanhoudende en stijgende niveaus van [sulfaat] in zoetwaterecosystemen het gevolg van allerlei menselijke activiteiten [...] die zowel de functie van het ecosysteem als de drinkwatervoorziening dreigen te ondermijnen”. Met name „de rivier de Spree is een van de opmerkelijke voorbeelden van aquatische ecosystemen waarvan
[de verzuring] uitgebreid wordt onderzocht.[(24)] [...] Het lijkt niet waarschijnlijk dat stroomafwaarts gevonden [sulfaat]concentraties binnen een paar jaar of zelfs maar binnen een paar decennia na het einde van mijnbouwactiviteiten weer op een ‚natuurlijk’ niveau zullen liggen. Zo zijn de [sulfaat]concentraties in de rivier de Spree [...]
de laatste decennia gestegen doordat open bruinkoolgroeves zijn verlaten en grondwaterniveaus in het verlengde daarvan zijn hersteld [...] Dientengevolge zijn verhoogde [sulfaat]concentraties in stroomafwaarts gelegen meren in het rivierenstelsel van de Spree vastgesteld, die dikwijls de drinkwatergrenswaarden voor [sulfaat] van 250 mg L-1 in Duitsland overschrijden [...], hetgeen bijzonder problematisch is aangezien deze waterlichamen als drinkwaterbron worden gebruikt,
wat gewoonlijk geschiedt door
grondwateronttrekking via
oeverfiltratie. Nu in veel landen een einde wordt gemaakt aan de bruinkoolwinning voor de productie van energie, kan redelijkerwijs worden aangenomen dat de aanvoer van [sulfaat] vanuit die gebieden een milieuprobleem zal blijven”.(25)
d)      Conclusie ten aanzien van het gebruik van een parameterwaarde
109. Gelet op het toenemende belang van het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen in het milieurecht, moet artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water aldus worden uitgelegd dat niet kan worden gewacht totdat de verontreiniging zich reeds heeft voorgedaan
wanneer er twijfels bestaan over de schadelijke gevolgen van een verontreinigende stof voor de volksgezondheid. Hoewel
een parameterwaarde zoals die voor sulfaat primair voor controledoeleinden is bedoeld, ben ik dan ook van mening dat zij ook een geldige indicator vormt in het kader van een preventieve beoordeling met het oog op de vaststelling van risico’s voor de achteruitgang van de waterkwaliteit in de zin van artikel 7, lid 3, Van de kaderrichtlijn water.
4.      Vijfde tot en met zevende vraag
110. Deze vragen moeten tezamen worden behandeld, voor zover de verwijzende rechter hiermee in wezen wenst te vernemen of de bevoegde autoriteit krachtens artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water verplicht is een onderzoek uit te voeren of een deskundigenonderzoek
te laten uitvoeren naar de mogelijke achteruitgang van de kwaliteit van het waterlichaam waarvoor het project gevolgen heeft, voordat dat project wordt goedgekeurd, dan wel of, bij gebreke daarvan, een dergelijk onderzoek achteraf tijdens de gerechtelijke procedure kan worden uitgevoerd (teneinde de onrechtmatigheid van de krachtens het nationale waterrecht verleende vergunning ongedaan te maken).
111. Zoals hierboven besproken, verlangt
artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water, gelezen in het licht van het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, dat een situatie wordt voorkomen waarin herstelmaatregelen moeten worden genomen. Zoals uit bovengenoemde wetenschappelijke literatuur is gebleken, vindt mijn uitlegging dat het krachtens artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water noodzakelijk is dat specifieke projecten, zoals het project in het hoofdgeding, vooraf worden beoordeeld, steun in het feit dat het gevaar en de schadelijke gevolgen van sulfaat voor water dat voor de productie van drinkwater wordt gebruikt, nog onvoldoende zijn beoordeeld en vastgesteld, alsook in het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventie handelen.
112. Uit de hierboven uiteengezette analyse van de betekenis van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water volgt dat bij deze voorafgaande beoordeling twee aspecten moeten worden onderzocht. Ten eerste moet worden onderzocht wat de gevolgen voor de volksgezondheid zijn indien het zuiveringsniveau gelijk blijft. Daarbij dient tevens te worden onderzocht welke herstelmaatregelen op grond van de drinkwaterrichtlijn nodig zouden zijn op basis van het vastgestelde verband. Ten tweede moeten de gevolgen voor het niveau van zuivering worden beoordeeld, namelijk of met de bestaande methoden nog steeds hetzelfde waterkwaliteitsniveau kan worden behaald indien een project wordt goedgekeurd en uitgevoerd.
113. In dit kader kan het nuttig zijn om aan te geven welk type voorafgaande maatregelen de bevoegde autoriteiten kunnen nemen om te voldoen aan hun verplichtingen op grond van artikel 7, lid 3.
114. Deze maatregelen zijn: (i) de aanwijzing van waterlichamen krachtens artikel 7, lid 1, van de kaderrichtlijn water, (ii) de controle van waterlichamen die voor de productie van drinkwater worden gebruikt, en (iii) de beoordeling van specifieke projecten om vast te stellen of zij kunnen leiden tot een zodanige achteruitgang van de kwaliteit van waterlichamen dat een lidstaat niet kan voldoen aan zijn verplichting om het niveau van zuivering dat voor de productie van drinkwater vereist is, te verlagen.
115. In verband met het type maatregelen die krachtens artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water moeten worden genomen, wil ik opmerken dat de lidstaten op grond van artikel 8 van de nieuwe herziene drinkwaterrichtlijn [richtlijn (EU) 2020/2184(26)], die op 12 januari 2023 moest zijn omgezet, verplicht zijn „ervoor [te zorgen] dat een risicobeoordeling en risicobeheer van de onttrekkingsgebieden voor onttrekkingspunten van voor menselijke consumptie bestemd water worden uitgevoerd”.
116. Derhalve verlangt die nieuwe bepaling (die op twee plaatsen uitdrukkelijk verwijst naar artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water) evenals
deze laatste bepaling
dat de lidstaten maatregelen nemen die niet alleen betrekking hebben op het water dat thuis uit de kraan komt, maar ook op de waterlichamen waaraan water wordt onttrokken dat met het oog op de productie van drinkwater wordt gezuiverd.
117. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat „de bevoegde autoriteiten tijdens de procedure tot goedkeuring van een project en dus voordat de beslissing wordt genomen, krachtens artikel 4 [van de kaderrichtlijn water] moeten onderzoeken of dit project negatieve gevolgen voor het water kan hebben die in strijd zijn met de verplichtingen om achteruitgang van de toestand van de oppervlaktewater‑ en grondwaterlichamen te voorkomen en om die toestand te verbeteren. Deze bepaling staat er dus aan in de weg dat een dergelijk onderzoek pas daarna plaatsvindt.”(27)
118. Gelet op die rechtspraak en op het feit dat artikel 7, lid 3,
van de kaderrichtlijn water
integrerend deel uitmaakt van het waterbeschermingssysteem van artikel 4 van deze richtlijn, moeten de gevolgen voor waterlichamen die voor de productie van drinkwater worden gebruikt –
die rechtstreeks verband houden met de volksgezondheid –
noodzakelijkerwijs worden beoordeeld voordat een project wordt goedgekeurd.
119. Deze overwegingen ondersteunen de hierboven uiteengezette analyse dat artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water, gelezen in het licht van het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, aldus moet worden uitgelegd dat de vereiste beschermingsmaatregelen de dwingende verplichting voor de lidstaten omvatten tot voorafgaande beoordeling van specifieke projecten die schadelijke gevolgen kunnen hebben voor de kwaliteit van aangewezen waterlichamen die voor de productie van drinkwater worden gebruikt.
120. Derhalve mag de bevoegde autoriteit krachtens artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water een project niet goedkeuren wanneer het kan leiden tot achteruitgang van de kwaliteit van het betreffende waterlichaam en dus tot een verhoging van het niveau van zuivering dat voor de productie van drinkwater vereist is, zolang geen beoordeling krachtens artikel 7 van deze richtlijn in samenhang met de drinkwaterrichtlijn is uitgevoerd. Een dergelijke beoordeling vormt, met andere woorden, een verplichte stap in de procedure voordat een dergelijk project in aanmerking kan komen voor goedkeuring.
121. Uit de verwijzingsbeslissing, de aan het Hof overgelegde documenten en de opmerkingen die partijen ter terechtzitting hebben gemaakt, blijkt dat van een dergelijke beoordeling in de zaak in het hoofdgeding geenszins sprake was. De enige beoordeling die is uitgevoerd, heeft betrekking op artikel 4
van de kaderrichtlijn water.
122. Zoals de stad Frankfurt (Oder) en FWA hebben opgemerkt, is het project in het hoofdgeding beoordeeld in het kader van het algemene verbod op achteruitgang van artikel 4
van de kaderrichtlijn water. Daarmee is echter duidelijk niet voldaan aan de vereisten van artikel 7, lid 3, van die richtlijn,
dat beoogt „achteruitgang van de kwaliteit [van water] te voorkomen” en „het niveau van zuivering dat voor de productie van drinkwater is vereist, te verlagen”. Wanneer die vereisten niet in acht worden genomen, kan dit gevolgen hebben voor de bescherming van de volksgezondheid in het kader van de goedkeuringsprocedure en voor de uitkomst van die goedkeuringsprocedure, waarover de verwijzende rechter thans een oordeel moet vellen.
123. Hieruit volgt dat de bevoegde autoriteit krachtens artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water verplicht is om tijdens de goedkeuringsprocedure – dus voordat het feitelijke goedkeuringsbesluit wordt genomen – te controleren of het betreffende project nadelige gevolgen kan hebben voor de nakoming van de uit
dat artikel
voortvloeiende verplichtingen. Deze bepaling staat eraan in de weg dat een dergelijke controle pas plaatsvindt nadat die goedkeuring is verleend.
5.      Achtste en negende vraag
124. Deze vragen moeten tezamen worden behandeld. De verwijzende rechter wenst in wezen te vernemen of het mogelijk is
om af te wijken van een specifiek voor drinkwater bedoeld verbod op achteruitgang van de kwaliteit in de zin van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water, door de betrokken belangen af te wegen tegen het door het project nagestreefde doel (bijvoorbeeld wanneer de vereiste zuiveringskosten laag zijn of het project bijzonder belangrijk is) dan wel of artikel 4, lid 7, van die richtlijn van toepassing is op artikel 7, lid 3.
125. In de eerste plaats volgt uit punt 51 van deze conclusie dat de maatregelen die de lidstaten krachtens artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water moeten nemen tot doel hebben het niveau van zuivering van water dat voor de productie van drinkwater vereist is, te verlagen en dat het middel om dat doel te verwezenlijken bestaat in de verplichting om achteruitgang van de kwaliteit van waterlichamen ten minste te voorkomen.
126. In de tweede plaats beoogt het verbod op achteruitgang van de waterkwaliteit, dat in acht dient te worden genomen bij de goedkeuring van specifieke projecten op grond van die bepaling, dat doel te verwezenlijken.
127. In de derde plaats kunnen bepaalde specifieke projecten niettemin, zoals ik hierna zal toelichten, worden goedgekeurd, hetzij op grond van artikel 4, lid 7, van de kaderrichtlijn water hetzij door toepassing van het evenredigheidsbeginsel, mits zij voldoen aan bepaalde voorwaarden.
128. In het arrest Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (punten 44‑47) heeft het Hof zich bij de uitlegging van artikel 4
van de kaderrichtlijn water gebaseerd op de uitzonderingsregeling van artikel 4, lid 7, van die richtlijn.
129. De formulering van artikel 4, lid 7, van de kaderrichtlijn water
is belangrijk. Hieruit blijkt namelijk dat deze bepaling verder reikt dan artikel 4, aangezien in de inleidende woorden van lid 7
duidelijk op algemene wijze is bepaald dat lidstaten „geen inbreuk [maken] op de richtlijn” (cursivering van mij) wanneer is voldaan aan de vereisten van deze bepaling. Er staat niet dat de lidstaten geen inbreuk maken op dit artikel.
130. Voorts blijkt uit het feit dat artikel 7
van de kaderrichtlijn water verwijst naar artikel 4 dat die bepalingen met elkaar samenhangen en dat de verplichtingen van artikel 4, lid 1, en artikel 7, lid 3, van deze richtlijn nauw met elkaar verbonden zijn.
131. In tegenstelling tot het betoog van de Commissie dat artikel 4, lid 7, onvoorwaardelijk van toepassing is op artikel 7, lid 3, blijkt echter duidelijk uit de twee alinea’s aan het begin van artikel 4, lid 7, dat die bepaling slechts van toepassing is op activiteiten die van invloed kunnen zijn op de toestand van waterlichamen.
132. Derhalve moet artikel 4, lid 7, van de kaderrichtlijn water aldus worden uitgelegd dat deze bepaling van toepassing is op de procedure voor de goedkeuring van specifieke projecten die van invloed zijn op verplichtingen die voortvloeien uit artikel 7, lid 3, van die richtlijn, maar uitsluitend indien die projecten van invloed kunnen zijn op de toestand van waterlichamen. In dergelijke situaties biedt artikel 4, lid 7, zoals uitgelegd door het Hof, de bevoegde autoriteiten van de lidstaten aanwijzingen betreffende de stappen die zij noodzakelijkerwijs bij de goedkeuringsprocedure moeten nemen.
133. De achteruitgang van de kwaliteit die krachtens artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water verboden is, hoeft echter in bepaalde gevallen niet van invloed te zijn op de toestand van waterlichamen. Voor projecten die negatieve gevolgen kunnen hebben voor de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 7, lid 3, (maar niet voor de toestand van waterlichamen) moet mijns inziens bij de procedure voor de goedkeuring van die projecten het evenredigheidsbeginsel en niet artikel 4, lid 7, van toepassing zijn.
134. Uit de algehele opzet van de kaderrichtlijn water
zoals die in artikel 4 ervan tot uitdrukking komt, blijkt dat de Uniewetgever heeft geoordeeld dat afwijkingen van de in die richtlijn aan de lidstaten opgelegde verplichtingen in bepaalde omstandigheden kunnen worden toegestaan. Artikel 7 zelf bevat echter geen enkele verwijzing naar een mogelijke afwijking. Wanneer artikel 7, lid 3, aldus wordt uitgelegd dat het een absolute verplichting inhoudt om achteruitgang van de waterkwaliteit te verbieden, kan dit mijns inziens de lidstaten die op korte termijn trachten te zorgen voor een efficiënt beheer van hun waterbronnen voor onoverkomelijke problemen stellen. In dergelijke gevallen moet een verbod op achteruitgang in de zin van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water tijdens de procedure voor de goedkeuring
van een specifiek project worden uitgelegd in het licht van het evenredigheidsbeginsel en moeten daarbij de betrokken belangen
met name worden afgewogen tegen het doel van dat project. Hiervoor pleit dat uit overweging 32 van de kaderrichtlijn water blijkt dat afwijkingen „op grond van dwingende redenen van openbaar belang” mogelijk zijn.
135. Derhalve is de bevoegde autoriteit tijdens de procedure voor de goedkeuring van een specifiek project dat negatieve gevolgen voor de verplichtingen van artikel 7, lid 3, kan hebben, verplicht om te beoordelen of het noodzakelijk is een dergelijk project te verbieden, indien zij heeft vastgesteld dat het betreffende project kan leiden tot achteruitgang van de waterkwaliteit en bijgevolg tot gevolg kan hebben dat de lidstaat niet kan voldoen aan de verplichting om het niveau van zuivering dat voor de productie van drinkwater vereist is, te verlagen. Het belang van de „noodzaak” van het verbod komt tot uiting in de bewoordingen van artikel 7, lid 3. Daarin is namelijk duidelijk bepaald dat de lidstaten zorg
moeten dragen voor „de nodige bescherming van de aangewezen waterlichamen met de bedoeling de achteruitgang van de kwaliteit daarvan te voorkomen, teneinde het niveau van zuivering dat voor de productie van drinkwater is vereist, te verlagen”.
136. Dit vereiste van noodzakelijkheid(28), gelezen in het licht van het evenredigheidsbeginsel, houdt in dat de door de lidstaten genomen maatregelen ter bescherming van de doelstellingen van artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water
„niet buiten de grenzen [mogen] treden van hetgeen geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de [...] aan de orde zijnde regeling worden nagestreefd [...]; [...] wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, [moet] die maatregel [...] worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en [...] de veroorzaakte nadelen [mogen] niet onevenredig [...] zijn aan het nagestreefde doel”.(29)
137. Hieruit volgt dat de verwijzende rechter in het kader van
de toepassing van het evenredigheidsbeginsel moet controleren of een belangenafweging heeft plaatsgevonden bij de goedkeuring van een specifiek project. Bij een dergelijke afweging moet worden bepaald of het doel van het project zwaarder kan wegen dan het verbod op achteruitgang van de waterkwaliteit dat is vastgesteld in artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water. Dit is echter slechts mogelijk voor een periode van korte duur (mits
artikel 7, lid 3, op lange termijn weer wordt nagekomen) en indien wordt voldaan aan de volgende voorwaarden: (i) de vereiste zuiveringskosten zijn laag en zullen in de loop der tijd afnemen; (ii) het project is bijzonder gewichtig en er zijn dwingende redenen van openbaar belang; (iii) alle noodzakelijke stappen worden ondernomen om de negatieve effecten op de verplichtingen van artikel 7, lid 3, in de loop der tijd tegen te gaan, en (iv) het project levert
de lidstaat geen ernstige moeilijkheden op om te zorgen voor drinkwater dat voldoet aan de drinkwaterrichtlijn.
6.      Tiende vraag
138. De verwijzende rechter vraagt welke verplichtingen boven op die van
artikel 4
van de kaderrichtlijn water voortvloeien uit artikel 7, lid 2, van die richtlijn, zodat daarmee rekening moet worden gehouden in het kader van een procedure voor goedkeuring van het project.
139. Artikel 4
van de kaderrichtlijn water legt de lidstaten de verplichting op om „hun goedkeuring voor een project [te] weigeren wanneer dat project een achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam kan teweegbrengen of het bereiken van een goede toestand van het oppervlaktewater respectievelijk een goed ecologisch potentieel en een goede chemische toestand van dat water op het volgens die richtlijn relevante tijdstip in gevaar brengt”(30) (behoudens indien een afwijking wordt toegestaan). Hetzelfde geldt voor grondwaterlichamen.
140. Hieruit volgt dat artikel 4 van toepassing is op de bescherming van waterlichamen als zodanig.
141. De verplichting die wordt opgelegd door artikel 7, lid 2, van de kaderrichtlijn water gaat verder.
142. Artikel 7, lid 2, bepaalt dat „[v]oor elk overeenkomstig lid 1 aangewezen waterlichaam de lidstaten [...] er zorg voor [dragen] dat de doelstellingen van artikel 4 overeenkomstig de voorschriften van deze richtlijn voor oppervlaktewaterlichamen met inbegrip van de ingevolge artikel 16 op gemeenschapsniveau vastgestelde kwaliteitsnormen worden bereikt en dat het met de toegepaste waterbehandelingsmethode verkregen water in overeenstemming met de communautaire wetgeving voldoet aan de eisen van [de drinkwaterrichtlijn]”.
143. Uit die bepaling blijkt dus dat water dat voor menselijke consumptie wordt onttrokken en behandeld, uiteindelijk moet voldoen aan de eisen van de drinkwaterrichtlijn, dat wil zeggen dat het voor menselijke consumptie geschikt moet zijn.
144. Net als de Commissie ben ik van mening dat die eis – evenals artikel 7, lid 3, van de kaderrichtlijn water – verder gaat dan de verplichtingen van artikel 4, lid 1, onder a), i) of onder b), i) van deze richtlijn. Met andere woorden, artikel 7, lid 2, van de kaderrichtlijn water voegt aan artikel 4 van die richtlijn een extra dimensie toe (en biedt een ruimere bescherming dan
artikel 4), die in het bijzonder gericht is op de volksgezondheid en gebaseerd is op de drinkwaterrichtlijn. Er geldt dus niet alleen een verplichting om een waterlichaam krachtens artikel 4 te beschermen, zoals in dat artikel uitvoerig is geregeld, maar ook om dat waterlichaam krachtens artikel 7, lid 2, te behandelen om aan de eisen van de drinkwaterrichtlijn te voldoen.
145. Anders dan Lausitz betoogt, is artikel 7, lid 2, van de kaderrichtlijn water derhalve niet louter declaratoir van aard en moet dus tijdens de goedkeuringsprocedure ook rekening worden gehouden met deze bepaling
om te controleren of de gevolgen van de uitvoering van het betreffende project van invloed kunnen zijn op de behandelingsmethode die op een waterlichaam wordt toegepast om de doelstellingen van de drinkwaterrichtlijn te verwezenlijken.
146. Volgens de toelichting in Guidance Document nr. 16 bij
artikel 7, lid 2, van de kaderrichtlijn water „moeten de doelstellingen van artikel 4 (met betrekking tot de toestand van de waterlichamen, het voorkomen of beperken van verontreiniging, de uitvoering van maatregelen om de tendens om te buigen en andere doelstellingen voor beschermde gebieden) worden bereikt, los van het doel van artikel [7, lid 2]; ook aan de eisen van de [drinkwaterrichtlijn] moet worden voldaan. Dit houdt onder meer een algemene verplichting in om te zorgen voor water zonder verontreiniging die gevaar voor de volksgezondheid kan opleveren en de verplichting om te voldoen aan de formele normen van de drinkwaterrichtlijn op het punt waar water aan de consument wordt geleverd (dat wil zeggen aan de kraan).”
147. Mijns inziens voegt artikel 7, lid 2, van de kaderrichtlijn water aan de belangenafweging op grond van de kaderrichtlijn water een extra element toe, namelijk dat een project slechts kan worden goedgekeurd wanneer de uitvoering ervan geen schadelijke gevolgen heeft voor het water dat (via de kraan) aan de bewoners in het betreffende gebied wordt geleverd. Dit betekent naar mijn mening dat een project slechts kan worden goedgekeurd wanneer het
in voorkomend geval
een pakket noodzakelijke maatregelen omvat die erop gericht zijn de naleving van de drinkwaterrichtlijn veilig te stellen.
148. Uit de voorgaande overwegingen volgt dat artikel 7, lid 2, van de kaderrichtlijn water aldus moet worden uitgelegd dat het, net als artikel 7, lid 3, van deze richtlijn, verplichtingen bevat die verder gaan dan de in artikel 4, lid 1, onder a), i) of onder b), i), van die richtlijn genoemde verplichtingen en
die in het kader van een procedure voor de goedkeuring van een project in aanmerking moeten worden genomen. In het bijzonder kan een project slechts worden goedgekeurd wanneer het een pakket noodzakelijke maatregelen omvat die erop gericht zijn de naleving van de drinkwaterrichtlijn veilig te stellen.
IV.    Conclusie
149. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de vragen van het Verwaltungsgericht Cottbus te beantwoorden als volgt:
„Eerste vraag
Artikel 7, lid 3, van richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid moet aldus worden uitgelegd dat de rechtspersonen die krachtens het nationale recht belast zijn met de productie en zuivering van drinkwater, of diegenen die voor die productie en zuivering verantwoordelijk zijn, gerechtigd zijn van een bevoegde autoriteit die verantwoordelijk is voor de goedkeuring van een project dat negatieve gevolgen kan hebben voor het niveau van zuivering van drinkwater zoals vereist in richtlijn 98/83/EG van de Raad van 3 november 1998 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water, te verlangen dat zij de verplichtingen van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2000/60 nakomt. Die rechtspersonen kunnen daartoe zo nodig een beroep instellen bij een bevoegde rechterlijke instantie.
Tweede vraag
Artikel 7, lid 3, van richtlijn 2000/60 bevat een verbod op achteruitgang van de waterkwaliteit, voor zover een lidstaat door de goedkeuring van een specifiek project dat die achteruitgang tot gevolg kan hebben, niet kan voldoen aan de verplichting om het niveau van zuivering dat voor de productie van drinkwater vereist is, te verlagen. De vereiste beschermingsmaatregelen omvatten de dwingende verplichting voor de lidstaten tot voorafgaande beoordeling van specifieke projecten die schadelijke gevolgen kunnen hebben voor de kwaliteit van aangewezen waterlichamen die voor de productie van drinkwater worden gebruikt, ongeacht het type water dat die lichamen bevatten. Die verplichting geldt ongeacht of het waterlichaam binnen of buiten beschermingszones in de zin van artikel 7, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2000/60 gelegen is.
Derde en vierde vraag
Er is sprake van achteruitgang van de waterkwaliteit in de zin van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2000/60 indien een project kan leiden tot een overschrijding van de in richtlijn 98/83 vastgestelde parameterwaarden. Wanneer het echter gaat om een in deel C van bijlage I bij richtlijn 98/83 genoemde verontreinigende stof, houdt de overschrijding van die waarden
niet in dat sprake is van achteruitgang louter omdat een bepaald niveau van verontreiniging door een stof zoals sulfaat is vastgesteld. In een dergelijk geval moet er, om
een achteruitgang van de waterkwaliteit in de zin van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2000/60 te kunnen vaststellen, een risico voor de volksgezondheid bestaan en moet derhalve ter voorkoming van dat risico de noodzaak bestaan om het zuiveringsproces aan te passen.
Wanneer er twijfels bestaan over de schadelijke gevolgen van een verontreinigende stof voor de volksgezondheid, kan de vastgestelde parameterwaarde zoals die voor sulfaat als indicator dienen in het kader van een preventieve beoordeling met het oog op de vaststelling van risico’s voor de achteruitgang van de waterkwaliteit in de zin van artikel 7, lid 3, van richtlijn 200/60.
Vijfde tot en met zevende vraag
Artikel 7, lid 3, van richtlijn 2000/60 moet aldus worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteit verplicht is om tijdens de goedkeuringsprocedure – dus voordat het feitelijke goedkeuringsbesluit wordt genomen – te controleren of het betreffende project nadelige gevolgen kan hebben voor de nakoming van de uit dat artikel voortvloeiende verplichtingen. Artikel 7, lid 3, staat eraan in de weg dat een dergelijke controle pas plaatsvindt nadat die goedkeuring is verleend.
Achtste en negende vraag
Wanneer
de bevoegde autoriteit de beoordeling op grond van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2000/60 ontvangt, is zij verplicht een belangenafweging te verrichten door het in
artikel 4, lid 7, van die richtlijn bedoelde onderzoek uit te voeren, teneinde te bepalen of het project al dan niet wordt goedgekeurd, mits de situatie betrekking heeft op de toestand van waterlichamen waarvoor het project gevolgen heeft.
Voor andere projecten die van invloed zijn op de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 7, lid 3, van richtlijn 2000/60, maar die niet van invloed zijn op de toestand van waterlichamen, moet die autoriteit een dergelijke belangenafweging in het licht van het evenredigheidsbeginsel verrichten om vast te stellen of het doel van het project zwaarder kan wegen dan het verbod op achteruitgang van de waterkwaliteit van artikel 7, lid 3. Dit is slechts mogelijk voor een periode van korte duur – mits
artikel 7, lid 3, op lange termijn weer wordt nagekomen – en indien wordt voldaan aan de volgende voorwaarden: (i) de vereiste zuiveringskosten zijn laag en zullen in de loop der tijd afnemen; (ii) het project is bijzonder gewichtig en er zijn dwingende redenen van openbaar belang; (iii) alle noodzakelijke stappen worden ondernomen om de negatieve effecten op de verplichtingen van artikel 7, lid 3, in de loop der tijd tegen te gaan, en (iv) het project levert de lidstaat geen ernstige moeilijkheden op om te zorgen voor drinkwater dat voldoet aan richtlijn 98/83.
Tiende vraag
Artikel 7, lid 2, van richtlijn 2000/60 moet aldus worden uitgelegd dat het, net als artikel 7, lid 3, van deze richtlijn, verplichtingen bevat die verder gaan dan de in artikel 4, lid 1, onder a), i) of onder b), i), van die richtlijn genoemde verplichtingen en die in het kader van een procedure voor de goedkeuring
van een project in aanmerking moeten worden genomen. In het bijzonder kan een project slechts worden goedgekeurd wanneer het een pakket noodzakelijke maatregelen omvat die erop gericht zijn de naleving van richtlijn 98/83 veilig te stellen.”
1      Oorspronkelijke taal: Engels.
2      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PB 2000, L 327, blz. 1).
3      Zie: https://lbgr.brandenburg.de/sixcms/media.php/9/PFB_Endfassung%20schwarz%20gez.pdf.
4      Richtlijn van de Raad van 3 november 1998 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water (PB 1998, L 330, blz. 32).
5      Arrest Land Nordrhein-Westfalen, punten 121 en 123 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
6      Zie in die zin arrest Land Nordrhein-Westfalen, punt 125 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
7      Zie naar analogie arrest van 3 oktober 2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland e.a. (C‑197/18, EU:C:2019:824, punten 40 en 42).
8      In de literatuur is dit duidelijke verband aan de orde gesteld. Zie bijvoorbeeld Dolan, T., Water Framework Directive Article 7, The Drinking Water Directive And European Pesticide Regulation: Impacts On Diffuse Pesticide Pollution, Potable Water Decision Making And Catchment Management Strategy, Cranfield University, 2013.
9      Zie arrest van 3 oktober 2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland e.a. (C‑197/18, EU:C:2019:824, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
10      Arrest van 30 november 2006, Commissie/Luxemburg (C‑32/05, EU:C:2006:749, punt 75).
11      „Guidance on groundwater in drinking water protected areas”, Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC) op: https://circabc.europa.eu/sd/a/aef48d98‑7715‑4828-a7ee-df82a6df4afb/Guidance%20No%2016 %20-%20Groundwater%20in%20DWPAs.pdf (hierna: „Guidance Document nr. 16”).
12      Faßbender, K., Gemeinschaftsrechtliche Anforderungen an die normative Umsetzung der neuen EG-Wasserrahmenrichtlinie, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, 3/2001, blz. 245 e.v.
13      Zie in dat verband arrest Land Nordrhein-Westfalen, punt 70, waarin het Hof zich met name heeft gebaseerd op het feit dat de doelstellingen van de kaderrichtlijn water voor oppervlaktewateren en grondwater identiek zijn.
14      Zie ook beschikking van 1 juni 2021, punt 11.
15      Zie Dolan, T., op. cit., blz. 108.
16      Zie ook conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak EIB/ClientEarth en Commissie/EIB (C‑212/21 P en C‑223/21 P, EU:C:2022:1003, punt 110).
17      Rumm, P., von Keitz, S., en Schmalholz, M., (red.), Handbuch der EU-Wasserrahmenrichtlinie, Erich Schmidt Verlag, Berlijn, 2006, blz. 432.
18      Zie ook Guidance Document nr. 18 van de Commissie, „Guidance on groundwater status and trend assessment”, afdeling 4.4.6, „Test: Meet the requirements of WFD Article 7(3) – Drinking Water Protected Areas”, op https://circabc.europa.eu/sd/a/ff303ad4‑8783‑43d3‑989a-55b65ca03afc/Guidance_document_N%C2 %B018.pdf.
19      Arrest Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, punten 54 en 61.
20      Zak, D., Hupfer, M., Cabezas, A., Jurasinski, G., Audet, J., Kleeberg, A., McInnes, R., Munch Kristiansen, S., Jes Petersen, R., Liu, H. en Goldhammer, T., „Sulphate in freshwater ecosystems: A review of sources, biogeochemical cycles, ecotoxicological effects and bioremediation“, Earth-Science Reviews, band 212, 103446, 2021. Zie de punten 106 e.v. van deze conclusie.
21      Zie de beschikking van 1 juni 2021, punt 13.
22      Zak, D., e.a., op. cit.
23      https://www.leibniz-gemeinschaft.de/en/about-us/whats-new/news/forschungsnachrichten-single/newsdetails/sulphate-in-water-bodies.
24      Zie Grünewald, U., Water resources management in river catchments influenced by lignite mining, Ecol. Eng., 2001, 17, blz. 143–152, en Graupner, B.J., Koch, C., Prommer, H., Prediction of diffuse sulfate emissions from a former mining district and associated groundwater discharges to surface waters, J. Hydrol, 2014, 513, blz. 169‑178. https://doi.org/10.1016/j.jhydrol.2014.03.045.
25      Zak, D., e.a., op. cit., blz. 7 (cursivering van mij).
26      Richtlijn 2020/2184 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2020 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water (herschikking).
27      Arrest Land Nordrhein-Westfalen, punt 76 (cursivering van mij). Zie ook conclusie van advocaat-generaal Hogan in de zaak Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2019:957, punt 45), waarin het voorzorgsbeginsel wordt genoemd. Hierbij wil ik nog opmerken dat in dit verband ook het beginsel van preventief handelen moet worden vermeld. In overweging 11 van de kaderrichtlijn water worden immers beide beginselen genoemd.
28      Zie naar analogie arrest van 7 juli 2022, PH (Regionaal verbod op de teelt van ggo’s) (C‑24/21, EU:C:2022:526, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
29      Arrest van 28 mei 2020, ECO-WIND Construction (C‑727/17, EU:C:2020:393, punt 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
30      Arrest Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, dictum 1.