62019CJ0551_RES
Affaires jointes C‑551/19 P et C‑552/19 P P
ABLV Bank AS e.a.
contre
Banque centrale européenne
Arrêt de la Cour(troisième chambre) du 6 mai 2021
« Pourvoi – Union économique et monétaire – Union bancaire – Règlement (UE) no 806/2014 – Résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement dans le cadre d’un mécanisme de résolution unique (MRU) et d’un Fonds de résolution bancaire unique – Article 18 – Procédure de résolution – Conditions – Défaillance avérée ou prévisible d’une entité – Déclaration par la Banque centrale européenne (BCE) d’une situation de défaillance avérée ou prévisible – Acte préparatoire – Acte non susceptible de recours – Irrecevabilité »
Recours en annulation – Actes susceptibles de recours – Notion – Actes produisant des effets juridiques obligatoires – Actes préparatoires – Exclusion – Évaluation de la Banque centrale européenne déclarant un établissement de crédit en situation de défaillance avérée ou prévisible – Irrecevabilité
[Art. 263 TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, art. 18, § 1, a)]
(voir points 39-44, 46-49)
Politique économique et monétaire – Politique économique – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement – Adoption d’un dispositif de résolution – Conditions – Impératif de célérité – Fonctions distinctes du Conseil de résolution unique (CRU) et de la Banque centrale européenne (BCE) – Responsabilité du CRU
[Règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, art. 18, § 1, a) et 86, § 2]
(voir points 55, 56, 60-75)
Résumé
Les requérants sont ABLV Bank AS, qui est un établissement de crédit établi en Lettonie et la société mère du groupe ABLV (affaire C‑551/19 P), ainsi que des actionnaires d’ABLV Bank AS (affaire C‑552/19 P). ABLV Bank Luxembourg SA est un établissement de crédit établi au Luxembourg, qui constitue l’une des filiales du groupe ABLV et dont ABLV Bank est l’actionnaire unique. Ces deux établissements étaient considérés comme importants et étaient, à ce titre, soumis à la surveillance de la Banque centrale européenne (BCE) dans le cadre du mécanisme de surveillance unique introduit par le règlement mécanisme de surveillance unique (
1
) (ci-après le « règlement MSU »).
Le 13 février 2018, l’United States Department of the Treasury (département du Trésor des États-Unis d’Amérique) a annoncé un projet de mesures visant à empêcher le groupe ABLV d’avoir accès au système financier en dollars des États-Unis (USD). À la suite de cette annonce, le groupe s’est trouvé en difficulté, ce qui a provoqué le début de l’examen de l’adoption d’une résolution prévue par le règlement mécanisme de résolution unique (
2
) (ci-après le « règlement MRU »).
La procédure de résolution est une procédure complexe qui, selon le cas, fait intervenir plusieurs autorités européennes, telles que la BCE, le Conseil de résolution unique (ci-après le « CRU »), la Commission européenne et le Conseil de l’Union européenne, ainsi que les autorités de résolution nationales concernées.
En l’espèce, la BCE a, le 18 février 2018, chargé la Finanšu un kapitāla tirgus komisija (Commission des marchés financiers et des capitaux, Lettonie), autorité de résolution nationale de Lettonie, d’imposer un moratoire pour permettre à ABLV Bank de stabiliser sa situation. Elle a également invité la Commission de surveillance du secteur financier, autorité de résolution nationale de Luxembourg, à prendre des mesures similaires à l’égard d’ABLV Bank Luxembourg.
Conformément au règlement MRU, la BCE a, le 22 février 2018, communiqué au CRU son projet d’évaluation relative à la situation de défaillance avérée ou prévisible d’ABLV Bank et d’ABLV Bank Luxembourg. Le 23 février 2018, elle a conclu que la défaillance d’ABLV Bank et d’ABLV Bank Luxembourg était réputée avérée ou prévisible (
3
). Le même jour, cependant, le CRU a considéré qu’une mesure de résolution à l’égard de ces banques n’était pas nécessaire dans l’intérêt public (
4
).
Par requêtes du 3 mai 2018 déposées au Tribunal (
5
), les requérants ont demandé l’annulation des actes de la BCE concluant que la défaillance des banques était réputée avérée ou prévisible. Par ordonnances du 6 mai 2019, le Tribunal a rejeté les recours comme étant irrecevables, estimant que les actes contestés constituaient des mesures préparatoires dans la procédure visant à permettre au CRU de prendre une décision (
6
).
La Cour rejette les pourvois des requérants. Dans son arrêt, elle distingue les fonctions du CRU et de la BCE.
Appréciation de la Cour
Par leur premier moyen, les requérants ont fait valoir que, pour apprécier la recevabilité des recours, le Tribunal aurait dû tenir compte de l’évaluation de la défaillance des banques faite par la BCE.
La Cour considère que le Tribunal n’a pas violé la jurisprudence selon laquelle, pour apprécier la recevabilité d’un recours, il convient d’analyser la substance de l’acte attaqué, grâce aux critères objectifs que sont son contenu, le contexte de son adoption et les pouvoirs de l’institution qui l’a adopté. Par ailleurs, c’est sans erreur de droit que le Tribunal a également tenu compte de l’intention de la BCE, en laissant cependant ce critère subjectif jouer un rôle complémentaire.
Selon la Cour, il est erroné de présumer que tous les actes des institutions ont un caractère décisionnel, à moins qu’il n’y soit indiqué clairement que tel n’est pas le cas. Utiliser une telle présomption irait à l’encontre de la jurisprudence que la Cour a rappelée. En réponse aux arguments des requérants, la Cour relève que l’appréciation, par la BCE, de la proportionnalité de la mesure envisagée n’est pas un élément suffisant attestant du caractère contraignant de cet acte d’appréciation. En effet, n’importe quelle mesure doit se conformer aux principes généraux du droit de l’Union, notamment au principe de proportionnalité, si bien que la proportionnalité d’une mesure peut être analysée dans un acte intermédiaire au cours d’une procédure administrative comportant plusieurs étapes. Quant au fait que la BCE procède à la communication et à la publication des actes en cause, cela n’implique pas qu’elle ait voulu leur donner un caractère contraignant ni que lesdits actes possèdent par nature un tel caractère. En ce qui concerne l’affirmation, par la BCE, de la liquidation inévitable des établissements de crédit, la Cour relève qu’une telle liquidation n’a pas eu lieu en raison des actes de la BCE, mais par une décision des actionnaires à la suite de la décision du CRU selon laquelle il n’était pas nécessaire, dans l’intérêt public, d’appliquer des dispositifs de résolution.
Avant de répondre au second moyen, la Cour souligne les caractéristiques du règlement MRU. L’un des objectifs de ce règlement est d’adopter des décisions rapides, afin que la stabilité financière ne soit pas mise en péril. Or, la reconnaissance du caractère décisionnel de l’évaluation, par la BCE, de la défaillance avérée ou prévisible d’une entité pourrait affecter sensiblement la célérité de la procédure. Par ailleurs, la Cour relève que le fait de ne prévoir un recours judiciaire qu’à l’encontre des décisions du CRU (
7
) semble confirmer que le législateur n’a pas entendu reconnaître à la BCE une compétence décisionnelle en la matière.
La Cour rappelle que le CRU ne peut adopter un dispositif de résolution que lorsque trois conditions sont remplies (
8
) : la défaillance avérée ou prévisible de l’entité, le fait qu’il n’existe aucune perspective raisonnable que des mesures autres que la résolution empêchent sa défaillance dans un délai raisonnable, et la nécessité, dans l’intérêt public, de l’adoption d’une mesure de résolution.
La Cour fait valoir que l’évaluation, par la BCE, de la défaillance avérée ou prévisible ne concerne qu’une seule de ces conditions. Elle relève par ailleurs que l’évaluation est un rôle prioritaire de la BCE en raison de son expertise et de son accès aux informations prudentielles. Toutefois, le CRU peut procéder lui-même à l’évaluation de la défaillance avérée ou prévisible, par exemple lorsque la BCE estime qu’il n’y a pas de défaillance avérée, et il dispose d’une compétence exclusive pour déterminer si les trois conditions sont remplies. Il n’est pas lié par l’évaluation de la BCE et peut ne pas être d’accord avec cette évaluation. Au contraire, c’est à lui qu’il appartient de corriger une irrégularité dès lors que c’est contre ses décisions que sont prévus les recours judiciaires (
9
).
Selon la Cour, la BCE a une expertise particulière en tant qu’autorité de surveillance. Toutefois, la distinction entre surveillance et résolution des établissements de crédit reste sans conséquence sur la nature d’acte préparatoire de l’évaluation : un acte de retrait d’un agrément d’une entité n’est donc pas équivalent à une évaluation de la défaillance avérée ou prévisible d’une entité.
(
1
)	Au sens de l’article 6, paragraphe 4, du règlement (UE) no 1024/2013 du Conseil, du 15 octobre 2013, confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit (JO 2013, L 287, p. 63).
(
2
)	Règlement (UE) no 806/2014 du Parlement européen et du Conseil, du 15 juillet 2014, établissant des règles et une procédure uniformes pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement dans le cadre d’un mécanisme de résolution unique et d’un Fonds de résolution bancaire unique, et modifiant le règlement (UE) no 1093/2010 (JO 2014, L 225, p. 1).
(
3
)	Selon l’article 18, paragraphe 1, premier alinéa, sous a), du règlement MRU.
(
4
)	Au sens de l’article 18, paragraphe 1, premier alinéa, sous c), et de l’article 18, paragraphe 5, du règlement MRU.
(
5
)	Affaires T‑281/18 et T‑283/18.
(
6
)	Par requêtes également déposées au Tribunal le 3 mai 2018, les requérants ont introduit des recours tendant à l’annulation des décisions du CRU du 23 février 2018 (T‑280/18 et T‑282/18). Ces recours sont pendants devant le Tribunal.
(
7
)	Article 86, paragraphe 2, du règlement MRU.
(
8
)	Article 18, paragraphe 1, premier alinéa, sous a) à c), du règlement MRU.
(
9
)	Article 86, paragraphe 2, du règlement MRU.