SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
vom 12. Dezember 2024(1)
Rechtssache C‑414/23
Metsä Fibre Oy,
Beteiligte:
Energiavirasto
(Vorabentscheidungsersuchen des Helsingin hallinto-oikeus [Verwaltungsgericht Helsinki, Finnland])
„ Vorlage zur Vorabentscheidung – System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten – Unionsregister – Verordnung (EU) Nr. 389/2013 – Erfassung einer Rückerstattung von Zertifikaten im Unionsregister – Rückerstattung wegen einer nachträglich vom Gerichtshof für ungültig erklärten Bestimmung – Unmöglichkeit der Wiedererlangung bereits abgegebener Zertifikate “
1.        Gemäß der Richtlinie 2003/87/EG(2) werden Unternehmen, die bestimmte Anlagen betreiben, Treibhausgasemissionszertifikate(3) zugeteilt. Jedes dieser Unternehmen hat jährlich eine Anzahl der zugeteilten Zertifikate zwecks Löschung abzugeben, die der Summe der Gasemissionen entspricht, die es im vorhergehenden Kalenderjahr aus Quellen in seiner Anlage in die Atmosphäre freigesetzt hat.
2.        In Umsetzung der Richtlinie 2003/87 und zu deren Ergänzung hat die Kommission die Verordnung (EU) Nr. 601/2012(4) erlassen. Darin war vorgesehen, dass die Abgabepflicht die Zertifikate für die Kohlendioxid-Emissionen aus einer Anlage zum Brennen von Kalk umfasst, auch wenn das Kohlendioxid (im Folgenden: CO2) an eine andere Anlage zur Herstellung von gefälltem Kalziumkarbonat (im Folgenden: PCC) weitergeleitet wurde.
3.        Im Zeitraum 2013 bis 2017 befolgte ein in Finnland ansässiges Unternehmen(5) als Betreiber einer Anlage, der Zertifikate zugeteilt worden waren, die in der Richtlinie 2003/87 vorgesehene und durch die Verordnung Nr. 601/2012 ergänzte Regelung. Um dieser Regelung nachzukommen, gab das Unternehmen jährlich zwecks Löschung Zertifikate ab, die den Emissionen aus dieser Anlage entsprachen.
4.        Im Jahr 2017 hat der Gerichtshof(6) festgestellt, dass „Art. 49 Abs. 1 Satz 2 und Anhang IV Abschnitt 10 Unterabschnitt B der Verordnung Nr. 601/2012 insoweit ungültig sind, als sie das für die Herstellung von PCC an eine andere Anlage weitergeleitete CO2 unabhängig davon, ob es in die Atmosphäre freigesetzt wird oder nicht, systematisch in die Emissionen der Anlage zum Brennen von Kalk einbeziehen“.
5.        In dem Rechtsstreit, der dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen zugrunde liegt, wird erörtert, welche Konsequenzen aus der Ungültigerklärung dieser Bestimmungen zu ziehen sind.
I.      Rechtlicher Rahmen
A.      Unionsrecht
1.      Richtlinie 2003/87
6.        Art. 2 („Geltungsbereich“) sieht vor, dass diese Richtlinie für die Emissionen aus den in ihrem Anhang I aufgeführten Tätigkeiten und die Emissionen der in ihrem Anhang II aufgeführten Treibhausgase gilt.
7.        Art. 12 („Übertragung, Abgabe und Löschung von Zertifikaten“) Abs. 3 bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass der Betreiber für jede Anlage bis spätestens 30. April jeden Jahres eine Anzahl von … Zertifikaten abgibt, die den – nach Artikel 15 geprüften – Gesamtemissionen der Anlage im vorhergehenden Kalenderjahr entspricht, und dass diese Zertifikate anschließend gelöscht werden.“
8.        Art. 19 („Register“) sieht vor:
„(1)      Die ab dem 1. Januar 2012 vergebenen Zertifikate werden im Gemeinschaftsregister zwecks Durchführung von Verfahren im Zusammenhang mit der Führung von im Mitgliedstaat eröffneten Konten und der Zuteilung, Abgabe und Löschung von Zertifikaten im Rahmen der in Absatz 3 genannten Verordnung der Kommission geführt.
…
(3)      Im Hinblick auf die Durchführung dieser Richtlinie erlässt die Kommission eine Verordnung über ein standardisiertes und sicheres Registrierungssystem in Form standardisierter elektronischer Datenbanken mit gemeinsamen Datenelementen zur Verfolgung von Vergabe, Besitz, Übertragung und Löschung von Zertifikaten, zur Gewährleistung des Zugangs der Öffentlichkeit und angemessener Vertraulichkeit und um sicherzustellen, dass keine Übertragungen erfolgen, die mit den Verpflichtungen aus dem Kyoto-Protokoll unvereinbar sind. …
…“
2.      Verordnung (EU) Nr. 389/2013(7)
9.        Der achte Erwägungsgrund lautet:
„Da Zertifikate und Kyoto-Einheiten nur in dematerialisierter Form existieren und fungibel sind, sollte das Besitzrecht an einem Zertifikat oder einer Kyoto-Einheit durch deren Verbuchung auf dem Konto des Unionsregisters, in dem sie gehalten werden, nachgewiesen werden. Um darüber hinaus die Risiken im Zusammenhang mit der Rückgängigmachung von in einem Register vorgenommenen Transaktionen und die damit möglicherweise einhergehenden Störungen des Systems und des Marktes zu mindern, muss sichergestellt werden, dass Zertifikate und Kyoto-Einheiten uneingeschränkt fungibel sind. Insbesondere können Transaktionen nach Ablauf einer in den Registervorschriften vorgegebenen Frist weder rückgängig gemacht, widerrufen oder auf andere Weise als in den Registervorschriften vorgegeben rückabgewickelt werden. Diese Verordnung sollte nicht ausschließen, dass ein Kontoinhaber oder ein Dritter etwaige gesetzlich vorgesehene, aus der betreffenden Transaktion erwachsende Rechte oder Ansprüche auf Wiedererlangung oder Rückerstattung im Zusammenhang mit einer in einem System vorgenommenen Transaktion, beispielsweise im Betrugsfall oder bei technischen Fehlern, geltend machen kann, solange dies nicht zur Rückgängigmachung, Widerrufung oder Rückabwicklung der Transaktion führt. Der gutgläubige Erwerb von Zertifikaten oder Kyoto-Einheiten sollte außerdem geschützt werden.“
10.      Art. 40 („Art von Zertifikaten und Endgültigkeit von Transaktionen“) bestimmt:
„(1)      Ein Zertifikat bzw. eine Kyoto-Einheit ist ein auf dem Markt handelbares fungibles, dematerialisiertes Instrument.
(2)      Dematerialisierung von Zertifikaten und Kyoto-Einheiten bedeutet, dass die Erfassung im Unionsregister als hinreichender Prima-facie-Beweis für das Besitzrecht an einem Zertifikat oder einer Kyoto-Einheit und jedem anderen Gegenstand geltend gemacht werden kann, der unter diese Verordnung fällt oder der gemäß dieser Verordnung im Unionsregister erfasst werden darf.
(3)      Fungibilität von Zertifikaten und Kyoto-Einheiten bedeutet, dass etwaigen Wiedererlangungs- oder Rückerstattungsverpflichtungen, die nach geltendem einzelstaatlichen Recht im Zusammenhang mit einem Zertifikat oder einer Kyoto-Einheit erwachsen können, nur in Form desselben Typs von Zertifikat bzw. Kyoto-Einheit nachgekommen werden kann.
Vorbehaltlich von Art. 70 und des Datenabgleichs gemäß Artikel 103 ist eine Transaktion, sobald sie gemäß Artikel 104 endgültig abgeschlossen ist, endgültig und unwiderruflich. Unbeschadet etwaiger anderer einzelstaatlicher Regelungen oder Abhilfemaßnahmen, die eine Verpflichtung oder eine Anweisung zur Ausführung einer neuen Transaktion im Unionsregister nach sich ziehen können, dürfen Rechtsvorschriften, Regeln oder Gepflogenheiten betreffend die Aufhebung von Verträgen oder Transaktionen nicht zur Folge haben, dass eine gemäß dieser Verordnung endgültige und unwiderrufliche Transaktion im Register rückabgewickelt wird.
Es bleibt einem Kontoinhaber oder einem Dritten unbenommen, etwaige gesetzlich vorgesehene Rechte oder Ansprüche aus der zugrunde liegenden Transaktion u. a. auf Wiedererlangung, Rückerstattung oder Schadensersatz im Zusammenhang mit einer im Unionsregister endgültig abgeschlossenen Transaktion, beispielsweise im Betrugsfall oder bei Fehlern, geltend zu machen, soweit dies nicht zur Folge hat, dass die Transaktion im Unionsregister rückgängig gemacht, widerrufen oder rückabgewickelt wird.
(4)      Personen, die Zertifikate oder Kyoto-Einheiten in gutem Glauben kaufen und halten, erwerben das Besitzrecht an diesen Zertifikaten oder Kyoto-Einheiten frei von etwaigen Mängeln, mit denen das Besitzrecht des Veräußerers möglicherweise behaftet ist.“
11.      Art. 70 („Rückgängigmachung endgültig abgeschlossener Vorgänge, die irrtümlicherweise veranlasst wurden“) sieht vor:
„(1)      Haben ein Kontoinhaber oder ein nationaler Verwalter im Namen des Kontoinhabers versehentlich oder irrtümlicherweise eine der Transaktionen gemäß Absatz 2 veranlasst, so kann der Kontoinhaber beim Verwalter seines Kontos schriftlich beantragen, dass die abgeschlossene Transaktion rückgängig gemacht wird. Der Antrag muss von dem (den) Kontobevollmächtigten des Kontoinhabers unterzeichnet werden, der (die) berechtigt ist (sind), den Typ Transaktion, die rückgängig gemacht werden soll, zu veranlassen, und innerhalb von fünf Arbeitstagen nach endgültigem Abschluss des Vorgangs abgesendet werden. Der Antrag muss eine Erklärung dahingehend enthalten, dass die Transaktion irrtümlicherweise oder versehentlich veranlasst wurde.
(2)      Kontoinhaber können die Rückgängigmachung folgender Transaktionen vorschlagen:
a)      Abgabe von Zertifikaten;
b)      Löschung von Zertifikaten;
c)      Tausch von internationalen Gutschriften.
(3)      Stellt der Kontoverwalter fest, dass der Antrag die Bedingungen gemäß Absatz 1 erfüllt, und stimmt er dem Antrag zu, so kann er vorschlagen, dass die Transaktion im Unionsregister rückgängig gemacht wird.
(4)      Hat ein nationaler Verwalter versehentlich oder irrtümlicherweise eine der Transaktionen gemäß Absatz 5 veranlasst, so kann er dem Zentralverwalter in einem schriftlichen Antrag vorschlagen, die abgeschlossene Transaktion rückgängig zu machen. Der Antrag muss eine Erklärung dahingehend enthalten, dass die Transaktion irrtümlicherweise oder versehentlich veranlasst wurde.
(5)      Nationale Verwalter können die Rückgängigmachung folgender Transaktionen vorschlagen:
a)      Zuteilung allgemeiner Zertifikate;
b)      Zuteilung von Luftverkehrszertifikaten.
(6)      Der Zentralverwalter trägt dafür Sorge, dass das Unionsregister den Vorschlag für die Rückgängigmachung gemäß den Absätzen 1 und 4 akzeptiert, die Einheiten, die rückübertragen werden sollen, blockiert und den Vorschlag an den Zentralverwalter weiterleitet, sofern die folgenden Bedingungen insgesamt erfüllt sind:
a)      Der Abschluss der rückgängig zu machenden Transaktion zur Abgabe oder Löschung von Zertifikaten liegt nicht mehr als 30 Arbeitstage vor dem Vorschlag des Kontoverwalters gemäß Absatz 3 zurück;
b)      kein Anlagenbetreiber würde aufgrund der Rückgängigmachung seiner Erfüllungspflicht für ein vorangegangenes Jahr nicht nachkommen;
c)      auf dem Zielkonto der rückgängig zu machenden Transaktion sind Menge und Typ der Einheiten, die von der Transaktion betroffen waren, noch verbucht;
d)      die rückgängig zu machende Zuteilung von allgemeinen Zertifikaten erfolgte nach dem Ablaufdatum der Emissionsgenehmigung der Anlage.
(7)      Der Zentralverwalter trägt dafür Sorge, dass das Unionsregister die Rückgängigmachung mit Einheiten desselben Einheitentyps abschließt, die auf dem Zielkonto der rückgängig zu machenden Transaktion verbucht sind.“
B.      Nationales Recht. Gesetz über den Emissionshandel(8)
12.      Nach § 46 Abs. 1 des Gesetzes über den Emissionshandel ist die Emissionshandelsbehörde als auf nationaler Ebene Verantwortliche für die Führung des in Art. 19 der Richtlinie 2003/87 genannten Registers tätig, um die genaue Verbuchung der jährlichen Erfassung, des Besitzes, der Übertragung und der Löschung von Emissionszertifikaten zu gewährleisten. Gemäß Abs. 3 dieses Paragrafen richten sich die Einrichtung und Führung des Registers sowie Fragen der Registerfunktionen nach der Verordnung Nr. 389/2013.
13.      Nach § 48 des Gesetzes über den Emissionshandel regelt die Verordnung Nr. 389/2013 die jährliche Erfassung der Emissionszertifikate und den Besitz, die Übertragung und die Löschung dieser Zertifikate und von Projekteinheiten sowie das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu den im Register befindlichen Angaben und deren Geheimhaltung.
II.    Sachverhalt des Ausgangsverfahrens und Vorlagefragen
14.      Im Zeitraum von 2013 bis 2017 gab Metsä Fibre Emissionszertifikate, die ihr für die Anlage Äänekoski zugeteilt worden waren, zwecks Löschung ab.
15.      Am 26. April 2022 korrigierte die Energiavirasto (Energieagentur, Finnland, im Folgenden: Agentur) die Gesamtmengen der CO2-Emissionen der Anlage Äänekoski für die Jahre 2013 bis 2017.
16.      Die Neubewertung erfolgte, da nach Ansicht der Agentur unter Berücksichtigung des Urteils Schaefer Kalk die von der Anlage Äänekoski für diesen Zeitraum angegebenen jährlichen Emissionen zu hoch waren und daher nicht der Verordnung Nr. 601/2012 entsprachen. Die Agentur korrigierte die Emissionen folglich nach unten, so dass auf dem Erfüllungskonto der Anlage Äänekoski ein positiver Saldo verblieb(9).
17.      Die Agentur war jedoch der Ansicht, dass eine Rückerstattung in Höhe der von Metsä Fibre überzählig abgegebenen Zertifikate auf das Konto der Anlage nicht möglich sei. Dem stünden die in Art. 70 der Verordnung Nr. 389/2013 und in den Entscheidungen Nr. 280/2004/EG(10) und Nr. 406/2009/EG(11) vorgesehenen Fristen für die Rückgängigmachung einer irrtümlich vorgenommenen Registertransaktion entgegen.
18.      Die Agentur vertrat die Auffassung, dass die Verordnung Nr. 389/2013 nicht den Fall regele, dass die Abgabe von Zertifikaten auf der Grundlage nachträglich für ungültig erklärter Bestimmungen erfolgt sei. Die Verordnung sehe auch nicht die Möglichkeit vor, den positiven Erfüllungsstatus des Erfüllungskontos einer Anlage auf das Konto einer anderen Anlage von Metsä Fibre zu übertragen.
19.      Metsä Fibre erhob beim Helsingin hallinto-oikeus (Verwaltungsgericht Helsinki, Finnland) Klage auf Aufhebung des Bescheids der Agentur. In dieser Klage
–        rügt Metsä Fibre, dass die Korrektur der Emissionen der Anlage für den Zeitraum 2013 bis 2017 auf den indikativen Saldo des Konformitätsstatus dieser Anlage im Unionsregister beschränkt worden sei und die Agentur die Summe der der Korrektur entsprechenden Zertifikate nicht auf das Konto der Anlage zurückübertragen habe;
–        beantragt Metsä Fibre, den Bescheid der Agentur aufzuheben, um „die [irrtümlich] abgegebenen Zertifikate wieder auf das Konto der Anlage Äänekoski zurück[zuerhalten] und darüber frei verfügen [zu können]“(12).
20.      Vor diesem Hintergrund hat das genannte Gericht dem Gerichtshof die folgenden, von Metsä Fibre und der Agentur vorgeschlagenen Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1.      Sind die Vorschriften der Art. 70 und 40 der Verordnung Nr. 389/2013 über die Fristen für eine Rückgängigmachung von Transaktionen sowie über die Endgültigkeit und Unwiderrufbarkeit von Transaktionen ungültig, wenn man das Eigentumsrecht gemäß Art. 17 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union und die anderen in der Grundrechtecharta geschützten Rechte berücksichtigt, sofern die genannten Vorschriften eine Rückübereignung der Zertifikate an Metsä Fibre in einer Situation verhindern, in der die Abgabe überzähliger Zertifikate an das Unionsregister auf der Anwendung der im Urteil Schaefer Kalk für ungültig befundenen Vorschriften beruhte, und die Gesellschaft den positiven Erfüllungsstatus des Erfüllungskontos wegen der jetzigen Emissionsarmut der Anlage Äänekoski nicht nutzen kann?
2.      Wenn Frage 1 verneint wird: Sind die Vorschriften der Art. 70 und 40 der Verordnung Nr. 389/2013 überhaupt in einer Situation anwendbar, in der die Abgabe überzähliger Zertifikate an das Unionsregister auf einer Anwendung der im Urteil Schaefer Kalk für ungültig befundenen Vorschriften und nicht auf einer vom Kontoinhaber oder einem nationalen Verwalter im Namen des Kontoinhabers versehentlich oder irrtümlicherweise veranlassten Transaktion beruhte?
3.      Wenn Frage 1 verneint und Frage 2 bejaht wird: Gibt es irgendeinen anderen vom Unionsrecht ermöglichten Weg, über den Metsä Fibre im Hinblick auf die Nutzung der Zertifikate in die Position versetzt werden kann, in der sie sich befände, wenn die im Urteil Schaefer Kalk für ungültig befundenen Vorschriften nicht existiert hätten und die Gesellschaft aus diesem Grunde keine überzähligen Zertifikate abgegeben hätte?
III. Verfahren vor dem Gerichtshof
21.      Das Vorabentscheidungsersuchen ist am 6. Juli 2023 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen.
22.      Metsä Fibre, die Agentur, die finnische Regierung und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Sie alle haben an der mündlichen Verhandlung vom 17. Oktober 2024 teilgenommen.
IV.    Würdigung
A.      Vorbemerkungen
23.      Der maßgebliche Umstand, der zu diesem Rechtsstreit geführt hat, ist die Ungültigerklärung mehrerer Bestimmungen der Verordnung Nr. 601/2012, die Jahre zuvor auf Metsä Fibre als Betreiberin der Anlage Äänekoski angewandt worden waren, im Urteil Schaefer Kalk.
24.      Wie bereits erwähnt, gab Metsä Fibre im Zeitraum von 2013 bis 2017 mehr Zertifikate zwecks Löschung ab, als unter Berücksichtigung der im Urteil Schaefer Kalk festgestellten Ungültigkeit abzugeben waren.
25.      Nach Feststellung dieses Umstands (der dem Unternehmen nicht vorgeworfen werden kann, da es lediglich die Verordnung Nr. 601/2012 bis zur Feststellung ihrer teilweisen Ungültigkeit befolgt hat) korrigierte die Agentur im Jahr 2022 die CO2-Emissionswerte der Anlage Äänekoski nach unten. Unter Berücksichtigung der Neuberechnung hat Metsä Fibre, die Betreiberin dieser Anlage, zu viele Zertifikate zwecks Löschung an das Unionsregister abgegeben.
26.      Die Agentur war jedoch der Ansicht, dass Metsä Fibre die überzählig abgegebenen Zertifikate nicht zurückerhalten könne, da die in der Verordnung Nr. 389/2013 vorgesehenen Fristen für die Rückgängigmachung einer rechtsgrundlos eingetragenen Transaktion abgelaufen seien.
27.      Es gebe, um Metsä Fibre wieder eine Nutzung der überzählig abgegebenen Zertifikate zu ermöglichen, im Prinzip nur zwei Alternativen: Entweder werde die (ursprüngliche) Transaktion der Abgabe der Zertifikate rückgängig gemacht, oder die überzähligen Zertifikate würden in der Zukunft genutzt.
28.      Die Agentur ist jedoch der Auffassung, dass keine dieser Alternativen gangbar ist:
–        Der ersten Lösung stehe Art. 70 der Verordnung Nr. 389/2013 entgegen, der nur den Fall vorsehe, dass unabsichtlich oder irrtümlich eingetragene Transaktionen innerhalb von fünf Arbeitstagen rückgängig gemacht werden könnten. Gemäß Art. 40 dieser Verordnung seien Transaktionen endgültig und unwiderruflich(13).
–        Die zweite Lösung sei in der Praxis nicht umsetzbar, da die Anlage Äänekoski beim derzeitigen Stand ihrer jährlichen Emissionen 6 000 bis 7 000 Jahre benötigen würde, um die überzähligen Zertifikate zu nutzen(14). Zudem sehe die Verordnung Nr. 389/2013 keine Übertragung des Status überzähliger Zertifikate von einer Anlage auf das Konto einer anderen Anlage vor(15).
29.      Nach alledem möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, a) ob die Bestimmungen der Art. 40 und 70 der Verordnung Nr. 389/2013 ungültig sind, b) sofern sie gültig sind, ob sie auf den vorliegenden Fall anwendbar sind, und c) ob es im Unionsrecht eine andere Möglichkeit gibt, Metsä Fibre in die Lage zu versetzen, „in der sie sich befände, wenn die im Urteil Schaefer Kalk für ungültig befundenen Vorschriften nicht existiert hätten und die Gesellschaft aus diesem Grunde keine überzähligen Zertifikate abgegeben hätte“.
B.      Erste und zweite Vorlagefrage
30.      Die erste und die zweite Vorlagefrage können meines Erachtens zusammen beantwortet werden. Beide werfen die Frage nach der Gültigkeit der Fristenregelung der Verordnung Nr. 389/2013 und ihrer Anwendbarkeit auf den Rechtsstreit auf.
31.      Praktisch alle Beteiligten sind sich darüber einig, dass es die Verordnung Nr. 389/2013 nicht erlaubt, Metsä Fibre die Zertifikate, die in den Jahren 2013 bis 2017 überzählig abgegeben und deshalb seinerzeit gelöscht wurden, auf das Konto der Anlage Äänekoski zurückzuerstatten(16).
32.      Das vorlegende Gericht ist der Ansicht, dass dieser Umstand verhindere, dass das Urteil Schaefer Kalk seine Wirkungen entfalten könne. Das könne ein Grund für die Ungültigkeit der Fristenregelung in der Verordnung Nr. 389/2013 sein, soweit sie die Beseitigung der Auswirkungen der in diesem Urteil für ungültig erklärten Bestimmungen nicht zulasse.
33.      Die finnische Regierung hat eine andere Lösung vorgeschlagen. Ihrer Ansicht nach darf Art. 40 der Verordnung Nr. 389/2013 nicht verhindern, dass dem Antrag von Metsä Fibre stattgegeben werde(17), d. h., die Rückerstattung der Zertifikate müsse bewilligt werden, damit diese über das Konto der Anlage wieder in das Vermögen des Unternehmens gelangten. Auf diese Weise werde das Ziel des Emissionshandelssystems (den Betreibern Anreize für die Verringerung ihrer Emissionen zu bieten) erreicht.
34.      Meines Erachtens ist das jedoch keine gangbare Alternative. Aus den Art. 40 und 70 der Verordnung Nr. 389/2013 geht hervor, dass Transaktionen, die nicht aus bestimmten Gründen innerhalb bestimmter Fristen rückgängig gemacht wurden, unwiderruflich sind. Zu diesen Gründen gehört der hier vorliegende Grund (Anwendung nachträglich für ungültig erklärter Bestimmungen) nicht.
35.      In Wirklichkeit ist es so, dass die Art. 40 und 70 der Verordnung Nr. 389/2013 der Rückerstattung der in Rede stehenden Zertifikate im Sinne einer Rückgängigmachung der ursprünglichen Abgabe (die zur Löschung dieser Zertifikate führte) und ihrer Ersetzung durch eine erneute elektronische Verbuchung(18) auf einem im Unionsregister geführten Konto entgegenstehen.
36.      Der Gerichtshof hat wiederholt entschieden, dass „[d]ie allgemeine Systematik der Richtlinie 2003/87 … auf einer genauen Verbuchung von Vergabe, Besitz, Übertragung und Löschung der Zertifikate [beruht], deren Rahmen in Art. 19 dieser Richtlinie festgelegt wird und die Einführung eines standardisierten Registrierungssystems im Wege einer gesonderten Verordnung der Kommission erfordert“(19).
37.      Im Interesse einer solchen „genauen Verbuchung“ und zur Minderung der Risiken im Zusammenhang mit der Rückgängigmachung von bereits eingetragenen Transaktionen und der damit einhergehenden Störungen des Systems und des Marktes wurden mit der Verordnung Nr. 389/2013 sehr strenge Regeln für die Unwirksamkeit von Transaktionen eingeführt. Nach diesen Regeln ist die Unwiderruflichkeit der Transaktionen gewährleistet (Art. 40), sofern sie nicht wegen versehentlicher oder irrtümlicher Veranlassung innerhalb einer Frist von fünf Tagen rückgängig gemacht werden (Art. 70).
38.      Wie die Kommission hervorgehoben hat, sind die genauen Grenzen, die die Art. 40 und 70 der Verordnung Nr. 389/2013 festlegen, von entscheidender Bedeutung für die Kenntnis der Zahl der im System verfügbaren Zertifikate und für die Erfüllung der der Kommission nach der Richtlinie 2003/87 obliegenden Verpflichtungen sowie für die Gewährleistung der Richtigkeit der Erklärungen der Union im Rahmen des Kyoto-Protokolls(20).
39.      Diese strenge Regelung, zu der die Unwiderruflichkeit von Transaktionen bereits kurz nach ihrer Eintragung im Unionsregister gehört, ist meines Erachtens nicht mit einem Mangel behaftet, der zu ihrer Ungültigkeit führt.
40.      Meiner Ansicht nach sollte die Frage nicht in der von der Kommission vorgeschlagenen Weise erörtert werden. Die Kommission trägt nämlich vor, dass ein so einzigartiger Fall wie der vorliegende, der sich kaum jemals wiederholen werde, kein ausreichender Grund für die Ungültigerklärung der angewandten Bestimmungen sei. Auf einen solchen Ausnahmefall könne die Feststellung der Ungültigkeit der Art. 40 und 70 der Verordnung Nr. 389/2013 nicht gestützt werden.
41.      Zwar stimme ich mit der Kommission darin überein, dass sich die Ungültigerklärung dieser beiden Bestimmungen erga omnes negativ auf das Funktionieren des Marktes und insbesondere auf die Erklärungen zum zweiten Zeitraum des Kyoto-Protokolls (2013 bis 2020) auswirken könnte, für den die Erklärungen der Union bis zum 24. Oktober 2023 erfolgen mussten(21).
42.      Trotzdem muss man fragen, ob die Art. 40 und 70 der Verordnung Nr. 389/2013 auch für sich genommen das Eigentumsrecht beeinträchtigen könnten, auf das das vorlegende Gericht Bezug nimmt, indem es auf Art. 17 der Charta verweist, weil diese Bestimmungen die Beseitigung der Auswirkungen der im Urteil Schaefer Kalk für ungültig erklärten Vorschriften verhindern.
43.      Für diesen Ansatz müsste man aus Gründen der Dialektik davon ausgehen, dass echte Eigentumsrechte(22) an den kostenlos zugeteilten Emissionszertifikaten bestehen, soweit sie handelbare Vermögenswerte darstellen. Auf dieser Grundlage gäbe es eine andere Lösung als die Rückerstattung dieser Zertifikate (in Gestalt der elektronischen Verbuchung) auf das Konto der Anlage, die in Einklang mit Art. 17 der Charta stünde, wenn der Betreiber eine angemessene Entschädigung erhielte, die ihm den erlittenen Schaden ersetzte. Darauf werde ich später zurückkommen.
44.      Meines Erachtens verhindern die Art. 40 und 70 der Verordnung Nr. 389/2013 nicht, dass die im Urteil Schaefer Kalk festgestellte Ungültigkeit die sich daraus ergebenden Rechtswirkungen entfaltet.
45.      Es ist logisch, anzunehmen, dass die Heranziehung des Urteils Schaefer Kalk auch über die konkret vorliegende Rechtssache hinaus, soweit möglich, zur Überprüfung der Emissionen geführt hat, die seinerzeit auf der Grundlage der später für ungültig erklärten Bestimmungen berechnet worden waren. Wenn dies zutrifft, hätte die Verordnung Nr. 389/2013 die Beseitigung der nachteiligen Auswirkungen für Unternehmen, die diese Zertifikate in Anwendung der später für ungültig erklärten Bestimmungen abgegeben haben, nicht verhindert.
46.      Es ist außerdem anzunehmen, dass die Beseitigung dieser Auswirkungen nicht durch Rückgängigmachung der Abgabe der gemäß der für ungültig erklärten Regelung berechneten Zertifikate erfolgt ist(23). Vielmehr werden andere Maßnahmen, wie die Zuweisung des Überschusses auf die Konten der betreffenden Anlagen für die zukünftige Nutzung, getroffen worden sein(24).
47.      Meines Erachtens ist diese Form der Wiedergutmachung mit dem Wesen und der Funktionsweise des mit der Richtlinie 2003/87 errichteten Emissionshandelssystems der Union, dem Kyoto-Protokoll und der Entscheidung Nr. 406/2009 vereinbar. Einer der Hauptbestandteile dieses Systems ist, wie ich bereits dargelegt habe, der Registrierungsmechanismus, der die genaue Verbuchung der Transaktionen gewährleistet.
48.      Die Verordnung Nr. 389/2013 steht daher der ordnungsgemäßen Durchführung des Urteils Schaefer Kalk nicht generell entgegen. Es gibt eine materiell gleichwertige Lösung zu der, die überzähligen Zertifikate auf das Konto der Anlage zurückzuerstatten.
49.      Wenn sie möglich ist, wird durch die Rückerstattung dieser Zertifikate auf die Konten der betreffenden Anlagen für ihre zukünftige Nutzung erreicht, dass die Betreiber dieser Anlagen keinen Schaden auf dem Markt für den Handel mit Emissionszertifikaten erleiden.
50.      Zu klären ist, wie zu verfahren ist, wenn eine solche Rückerstattung aufgrund der besonderen Umstände einer Anlage(25) keine gangbare Lösung darstellt. Dies ist letztlich das eigentliche Problem im vorliegenden Rechtsstreit. Und wie ich bereits ausgeführt habe, bin ich der Ansicht, dass dem betroffenen Unternehmen Mittel zur Verfügung stehen, um eine angemessene Entschädigung zu erhalten, durch die der ihm entstandene Schaden ersetzt wird.
51.      Im Ergebnis sehe ich keine Gründe, die mich dazu veranlassen würden, von einer Ungültigkeit der Art. 40 und 70 der Verordnung Nr. 389/2013 auszugehen, weshalb diese Artikel im vorliegenden Rechtsstreit anzuwenden sind.
C.      Dritte Vorlagefrage
52.      Infolge der Antwort auf die ersten beiden Vorlagefragen ist zu klären, ob es, wie das vorlegende Gericht fragt, einen „anderen Weg“ gibt, um Metsä Fibre eine Wiedergutmachung zu verschaffen.
53.      Die (von der Agentur) beantragte Korrektur der von Metsä Fibre gemeldeten Emissionen für den Zeitraum von 2013 bis 2017 ging am 12. Februar 2021 bei der Kommission ein. Seit dem Zeitpunkt der Veröffentlichung des Urteils Schaefer Kalk waren daher mehr als vier Jahre vergangen(26).
54.      Angesichts dessen habe ich bereits ausgeführt:
–        Eine rückwirkende Berichtigung des Registers war unmöglich, da sie sich negativ auf das Funktionieren eines Marktes auswirken könnte, der auf einer strengen Buchführung beruht.
–        Die materiell gleichwertige Lösung, auf die ich oben verwiesen habe, war angesichts der besonderen Situation der Anlage Äänekoski(27), die einen Ausnahmefall darstellt, auch kein gangbarer Weg.
55.      Bei der Prüfung der Art. 40 und 70 der Verordnung Nr. 389/2013 sind jedoch die Auswirkungen des Urteils Schaefer Kalk zu beachten, das allgemeine Geltung hat und daher grundsätzlich auch „Ausnahmefälle“ erfasst.
56.      Der „Ausnahmefall“, der uns hier beschäftigt, knüpft, wie schon gesagt, an die (angebliche) Verletzung des Eigentumsrechts eines Einzelnen an, der gutgläubig handelte, indem er auf die Gültigkeit der später vom Gerichtshof für ungültig erklärten Bestimmungen vertraute(28).
57.      Praktisch alle Beteiligten sind sich darüber einig, dass die in Art. 70 der Verordnung Nr. 389/2013 vorgesehenen Gründe für eine Rückgängigmachung sich auf die versehentliche oder irrtümliche Veranlassung einer Transaktion beschränken, wobei diese Gründe innerhalb bestimmter Fristen geltend gemacht werden müssen; dies darf nicht auf unbestimmte Zeit möglich bleiben.
58.      Die Agentur hat jedoch auf die Möglichkeiten in Art. 40 Abs. 3 Unterabs. 3 der Verordnung Nr. 389/2013 hingewiesen. Diese Bestimmung
–        sieht vor, dass es dem Kontoinhaber gestattet ist, „etwaige gesetzlich vorgesehene Rechte oder Ansprüche aus der zugrunde liegenden Transaktion u. a. auf Wiedererlangung, Rückerstattung oder Schadensersatz im Zusammenhang mit einer im Unionsregister endgültig abgeschlossenen Transaktion, beispielsweise im Betrugsfall oder bei Fehlern, geltend zu machen …“;
–        legt als unabdingbare Voraussetzung fest, dass die Ausübung solcher etwaigen Rechte oder Ansprüche „nicht zur Folge hat, dass die Transaktion im Unionsregister rückgängig gemacht, widerrufen oder rückabgewickelt wird“.
59.      Meines Erachtens lässt sich in dieser Bestimmung eine Lösung für die außergewöhnliche Situation der Anlage Äänekoski finden, die es sowohl ermöglicht, den Interessen des Betreibers der Anlage Rechnung zu tragen, als auch, das reibungslose Funktionieren des Unionsregisters nicht zu beeinträchtigen.
60.      Mit Blick auf das Unionsregister bleibt gewährleistet, dass die in Rede stehende Transaktion nicht rückgängig gemacht, widerrufen oder rückabgewickelt wird, so dass jede Störung des Funktionierens des Marktes ausgeschlossen ist.
61.      Was den Inhaber des betreffenden Kontos anbelangt, kann er seinen Anspruch auf Ersatz der Schäden geltend machen, die ihm durch eine Transaktion entstanden sind, die sich im Nachhinein als rechtsgrundlos erwiesen hat, die aber, da sie unwiderruflich und endgültig ist, nicht mehr rückgängig gemacht werden kann.
62.      Art. 40 Abs. 3 Unterabs. 3 der Verordnung Nr. 389/2013 ist hinreichend offen formuliert, um der von der Agentur vorgeschlagenen Lösung zu folgen. Betrug oder technische Fehler werden in der Bestimmung als nicht erschöpfende Beispiele für Gründe aufgeführt, die die Ausübung von „Rechten oder Ansprüchen“ rechtfertigen können, zu denen das Recht gehört, „Schadensersatz“ zu verlangen.
63.      Wie die Agentur ausführt, beschränkt sich Art. 40 Abs. 3 Unterabs. 3 der Verordnung Nr. 389/2013 nicht auf die einzelstaatlichen Abhilfemaßnahmen (auch wenn sich Art. 40 Abs. 3 Unterabs. 1 und 2 nur auf solche Abhilfemaßnahmen bezieht), sondern verweist allgemein auf gesetzliche Rechte und Ansprüche, die dem Kontoinhaber oder einem Dritten zustehen könnten(29).
64.      Somit ermöglichen es die Bestimmungen der Verordnung Nr. 389/2013 in ihrer Gesamtheit, die Auswirkungen der – zu Unrecht erfolgten – Anwendung der vom Gerichtshof im Urteil Schaefer Kalk für ungültig erklärten Bestimmungen zu beseitigen. In bestimmten Fällen geschieht dies durch die Nutzung der überzähligen Zertifikate in zukünftigen Geschäftsjahren. In anderen Fällen, wie dem der hier in Rede stehenden Anlage, geschieht dies durch Ersatz der entstandenen wirtschaftlichen Schäden.
65.      Im Ergebnis führen die Bestimmungen der Verordnung Nr. 389/2013 in einem Fall wie dem vorliegenden nicht zwangsläufig zum Verlust der betroffenen wirtschaftlichen Rechte und Interessen auf dem Markt für Emissionszertifikate.
66.      Insbesondere würde Metsä Fibre, wenn man dieser Lösung folgte, in ihrem (möglichen) Eigentumsrecht an den ihr zugeteilten und von ihr überzählig abgegebenen Emissionszertifikaten nicht verletzt. Sie wäre auch nicht von einer Ungleichbehandlung im Verhältnis zu den Betreibern anderer Anlagen betroffen. Darüber hinaus beeinträchtigt die vorgeschlagene Lösung nicht die Integrität und das ordnungsgemäße Funktionieren des Marktes.
V.      Ergebnis
67.      Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, dem Helsingin hallinto-oikeus (Verwaltungsgericht Helsinki, Finnland) wie folgt zu antworten:
1.      Die Prüfung der Fragen des vorlegenden Gerichts hat nichts ergeben, weshalb die Art. 40 und 70 der Verordnung (EU) Nr. 389/2013 der Kommission vom 2. Mai 2013 zur Festlegung eines Unionsregisters gemäß der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und der Entscheidungen Nr. 280/2004/EG und Nr. 406/2009/EG des Europäischen Parlaments und des Rates sowie zur Aufhebung der Verordnungen (EU) Nr. 920/2010 und (EU) Nr. 1193/2011 der Kommission ungültig wären.
Die Art. 40 und 70 der Verordnung Nr. 389/2013 führen nicht dazu, dass die Auswirkungen der Anwendung der vom Gerichtshof im Urteil vom 19. Januar 2017, Schaefer Kalk (C‑460/15, EU:C:2017:29), für ungültig befundenen Vorschriften nicht wiedergutzumachen sind.
2.      In einem Fall, in dem die tatsächliche Rückerstattung von überzählig abgegebenen Treibhausgasemissionszertifikaten keine gangbare Lösung darstellt, kann der Betreiber der betreffenden Anlage die Rechte oder Ansprüche ausüben, auf die Art. 40 Abs. 3 Unterabs. 3 der Verordnung Nr. 389/2013 verweist, einschließlich des Anspruchs auf Ersatz des entstandenen Schadens.
1      Originalsprache: Spanisch.
2      Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (ABl. 2003, L 275, S. 32) in der durch die Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 (ABl. 2009, L 140, S. 63) geänderten Fassung.
3      Unter „Zertifikat“ ist das Zertifikat zu verstehen, das zur Emission von einer Tonne Kohlendioxidäquivalent in einem bestimmten Zeitraum berechtigt.
4      Verordnung der Kommission vom 21. Juni 2012 über die Überwachung von und die Berichterstattung über Treibhausgasemissionen gemäß der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. 2012, L 181, S. 30).
5      Das Unternehmen heißt Metsä Fibre Oy (im Folgenden: Metsä Fibre) und die Anlage Metsä Fibre Äänekoski (im Folgenden: Anlage Äänekoski).
6      Urteil vom 19. Januar 2017, Schaefer Kalk (C‑460/15, EU:C:2017:29, im Folgenden: Urteil Schaefer Kalk).
7      Verordnung der Kommission vom 2. Mai 2013 zur Festlegung eines Unionsregisters gemäß der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und den Entscheidungen Nr. 280/2004/EG und Nr. 406/2009/EG des Europäischen Parlaments und des Rates sowie zur Aufhebung der Verordnungen (EU) Nr. 920/2010 und (EU) Nr. 1193/2011 der Kommission (ABl. 2013, L 122, S. 1, berichtigt in ABl. 2017, L 119, S. 22).
8      Päästökauppalaki Nr. 311 vom 8. April 2011 (Gesetz über den Emissionshandel).
9      Der Agentur zufolge betrug die Anzahl der an das Unionsregister überzählig abgegebenen Emissionszertifikate insgesamt 115 312 Stück.
10      Entscheidung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Februar 2004 über ein System zur Überwachung der Treibhausgasemissionen in der Gemeinschaft und zur Umsetzung des Kyoto-Protokolls (ABl. 2004, L 49, S. 1).
11      Entscheidung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 über die Anstrengungen der Mitgliedstaaten zur Reduktion ihrer Treibhausgasemissionen mit Blick auf die Erfüllung der Verpflichtungen der Gemeinschaft zur Reduktion der Treibhausgasemissionen bis 2020 (ABl. 2009, L 140, S. 136).
12      Rn. 7 der Vorlageentscheidung. Metsä Fibre führt in ihren schriftlichen Erklärungen (Rn. 8) aus, dass die Möglichkeit, über diese Rechte frei zu verfügen, es ihr ermöglichen würde, „diese Rechte als Überschuss entsprechend dem System und der Logik des Handels mit Zertifikaten zu verkaufen“. Diese Möglichkeit sei ihr dadurch verwehrt, dass „die im Rahmen der [von der Agentur vorgenommenen Korrektur] vereinbarten Zertifikate ohne ihre Eintragung in das Zentralregister [der Union] nicht tatsächlich existieren“.
13      Aus Rn. 20 der Vorlageentscheidung ergibt sich, dass die Agentur sich mit der Kommission in Verbindung setzte und die Kommission der Ansicht war, dass die Voraussetzungen für eine Rückgängigmachung der Abgabe der Zertifikate nicht vorlägen, da die in Art. 70 der Verordnung Nr. 389/2013 vorgesehenen Fristen verstrichen seien. Die Agentur habe sich mehrfach an die Kommission gewandt, um deren Auffassung zur Auslegung der anwendbaren Vorschriften zu erfragen, und die Kommission habe selbst bestätigt, dass dies keine gangbare Alternative sei.
14      Hinzu kommt, dass die Anlage Äänekoski nach Anhang I Nr. 1 der Richtlinie 2003/87 in der durch die Richtlinie (EU) 2023/959 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Mai 2023 (ABl. 2023, L 130, S. 134) geänderten Fassung ab dem 1. Januar 2026 nicht mehr in den Anwendungsbereich des Emissionshandelssystems fällt.
15      Gemäß Art. 16 Abs. 2 der Verordnung Nr. 389/2013 bestehen die Anlagenbetreiberkonten für jede Anlage gesondert. Die vom Konto der Anlage Äänekoski überzählig abgegebenen Zertifikate könnten theoretisch auf dieses Konto zurückerstattet werden, aber nicht auf das Konto einer anderen Anlage von Metsä Fibre.
16      Im Rahmen der mündlichen Verhandlung hat sich herausgestellt, dass die Kommission ein Gesetzgebungsverfahren eingeleitet hat, um zukünftig eine Lösung für Situationen wie die, in der sich Metsä Fibre befindet, zur Verfügung zu stellen. Eine solche Lösung wäre, falls sie letztlich umgesetzt werden würde, nicht auf den vorliegenden Rechtsstreit anwendbar, es sei denn, sie hätte ausdrücklich Rückwirkung.
17      Rn. 20 der schriftlichen Erklärungen der finnischen Regierung.
18      Emissionszertifikate sind fungibel und existieren, wie z. B. Einträge in einer Buchführung, nur in dematerialisierter Form.
19      Urteil vom 17. Oktober 2013, Billerud Karlsborg und Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, Rn. 27). Ich für meinen Teil habe in Nr. 65 der Schlussanträge in der Rechtssache ArcelorMittal (C‑321/15, EU:C:2016:516) die Auffassung vertreten, dass „[d]as Bemühen um Kenntnis der genauen Zahl und des jeweiligen Standes der Zertifikate … dem Streben der Union nach einem besseren Funktionieren des Marktes und der Vermeidung der Verzerrungen [entspricht], die sich aus jeder Unsicherheit über die rechtliche und zeitliche Gültigkeit dieser Zertifikate ergeben könnten, da sie die Tauscheinheit dieses Marktes darstellen …“.
20      Rn. 29 und 30 der schriftlichen Erklärungen der Kommission.
21      Rn. 33 der schriftlichen Erklärungen der Kommission.
22      Ich verweise auf die Nrn. 2, 5, 80, 85 und 94 bis 98 meiner Schlussanträge in der Rechtssache ArcelorMittal (C‑321/15, EU:C:2016:516). Dort habe ich geprüft, ob die Zertifikate aus unionsrechtlicher Sicht als Vermögensgegenstände oder vielmehr als verwaltungsrechtliche Genehmigungen angesehen werden können. In Fn. 11 dieser Schlussanträge habe ich darauf hingewiesen, dass die Heterogenität der nationalen Lösungen zur Rechtsnatur der Zertifikate eine Parallele in der Unterschiedlichkeit der in den verschiedenen Sprachfassungen der Richtlinie 2003/87 für sie verwendeten Bezeichnungen findet. Während beispielsweise die spanische und die niederländische Fassung die Ausdrücke „derechos de emisión“ bzw. „emissierecht“ verwenden, sprechen die italienische und die französische von „quota di emissioni“ und „quota“; die englische Fassung gebraucht den Begriff „allowance“, die deutsche „Zertifikat“ und die portugiesische „licença de emissão“. In der betreffenden Rechtssache stellte das vorlegende Gericht die Frage nach der rechtlichen Einordnung der Emissionszertifikate als Vermögensbestandteile, die möglicherweise Gegenstand einer Enteignung sein könnten.
23      In der mündlichen Verhandlung zu diesem Punkt befragt, hat die Kommission versichert, dass ihr keine Fälle der Rückgängigmachung von Transaktionen im Anschluss an das Urteil Schaefer Kalk bekannt seien.
24      In Finnland hat, wie die Kommission vorträgt (schriftliche Erklärungen, Fn. 12), die Ungültigerklärung der betreffenden Bestimmungen im Urteil Schaefer Kalk zu Erstattungen zugunsten von sieben Anlagen geführt. Die Kommission ergänzt, dass „die Agentur … die Emissionswerte von sechs Anlagen korrigiert hat; bei fünf Anlagen können die Emissionswerte im Rahmen der Erstattung von Emissionszertifikaten für die Anlage vollständig zurückerlangt werden, während bei einer Anlage etwa ein Fünftel der berichtigten Emissionswerte noch nicht zurückerlangt worden ist“. Metsä Fibre verweist auch auf diese Anlagen, um die von ihr erlittene Ungleichbehandlung zu unterstreichen.
25      Siehe Nr. 28 und Fn. 13 bis 15 der vorliegenden Schlussanträge. Das vorlegende Gericht weist in seiner ersten Vorlagefrage darauf hin, dass Metsä Fibre „den positiven Erfüllungsstatus des Erfüllungskontos wegen der jetzigen Emissionsarmut der Anlage Äänekoski nicht nutzen kann“.
26      Rn. 25 der schriftlichen Erklärungen der Kommission.
27      Siehe Nr. 50 der vorliegenden Schlussanträge.
28      Metsä Fibre beruft sich außerdem auf einen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz (im Verhältnis zu den Betreibern von Anlagen, denen die seinerzeit rechtsgrundlos abgegebenen Zertifikate zurückerstattet wurden) und auf die Nichtbeachtung der Ziele der Regelung über den Handel mit Emissionszertifikaten.
29      Rn. 33 der schriftlichen Erklärungen der Agentur.