61997CC0276_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1 Komissio vaatii tässä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa oikeudenkäynnissä yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole kantanut arvonlisäveroa moottoritiemaksuista ja koska se näin ollen ei ole tulouttanut vastaavia määriä omina varoina viivästyskorkoineen.(1)
2 Ranskassa tiettyjen moottoritieosuuksien käytöstä peritään tiemaksuja. Tiemaksuista ei kuitenkaan kanneta liikevaihtoveroa, sillä niitä pidetään Ranskassa valtiolle tulevana verona. Tiemaksuja ei pidetä taloudellisen toiminnan vastikkeena, joten niistä ei kanneta arvonlisäveroa. Maksullisten osuuksien hoitaminen ja ylläpito - toisin kuin niiden suunnittelu ja rakentaminen - on annettu toimilupajärjestelmän mukaisesti julkisten, puolijulkisten tai tietyissä tapauksissa yksityisten yhteisöjen tehtäväksi.(2)
II Oikeudenkäyntiä edeltävä menettely
3 Komissio pyysi 26.4.1984 päivätyllä kirjeellä Ranskan viranomaisia esittämään näkemyksensä arvonlisäverojärjestelmästä, jota Ranskassa sovellettiin yhtiöihin, joilla on toimilupa ylläpitää moottoriteitä.
4 Ranskan viranomaiset vastasivat 5.7.1984, että toimiluvan haltijat kantavat valtion puolesta veron periessään tiemaksut teiden käyttäjiltä. Toimiluvan haltijoita verotetaan verovelvollisina ainoastaan siitä tulosta, jota kertyy vastineena valtiolle annetusta palvelusta.
5 Komissio osoitti 12.3.1986 päivätyllä kirjeellä Ranskan hallitukselle virallisen huomautuksen, jossa se katsoi, että Ranskan moottoriteiden ylläpitoon toimiluvan saaneet yhtiöt suorittavat palvelun moottoriteiden käyttäjille eivätkä valtiolle ja että tämän toiminnan jättäminen arvonlisäverovelvollisuuden ulkopuolelle vääristää yhteisön arvonlisäverojärjestelmää.
6 Ranskan viranomaiset ilmoittivat 22.5.1986 päivätyssä kirjeessä pysyvänsä kannassaan.
7 Komissio lähetti 28.4.1988 Ranskan tasavallalle täydentävän virallisen huomautuksen, jossa se kyseisen jäsenvaltion antamat vastaukset huomioon ottaen täsmensi väitteitään.
8 Kirjeessään, joka oli päivätty 17.2.1989, Ranskan viranomaiset ilmoittivat uudelleen, että niiden mielestä tiemaksu on veroluonteinen maksu.
9 Komissio osoitti Ranskan hallitukselle 28.8.1989 perustellun lausunnon, joka koski sekä sitä, että Ranskan tasavalta oli rikkonut direktiivin mukaisia velvoitteitaan, että niitä seurauksia, joita kyseisestä rikkomisesta on yhteisön omiin varoihin tehtäviin suorituksiin.
10 Ranska ei katsonut aiheelliseksi noudattaa perusteltua lausuntoa, vaan vastasi siihen 29.11.1989 päivätyllä kirjeellä. Vastauksessa toistettiin olennaisilta osiltaan jo siihen mennessä esitetyt perustelut.
11 Komission budjettiasioista vastaavan pääosaston pääjohtaja kiinnitti 20.12.1985 päivätyssä kirjeessään Ranskan hallituksen huomion siihen, että direktiivin rikkominen edellä mainitulla tavalla merkitsi yhteisölle tuloutettavien omien varojen perusteetonta vähentymistä, ja hän kehotti Ranskan hallitusta selvittämään, kuinka paljon suorituksia oli jäänyt maksamatta varainhoitovuosilta 1981-1984, ja maksamaan ne yhteisölle 31.3.1986 alkaen kertyvine viivästyskorkoineen.
12 Ranskan viranomaiset ilmoittivat 27.2.1986 komissiolle kieltäytyvänsä maksujen suorittamisesta vedoten oikeudellisiin ja taloudellisiin syihin.
13 Komissio osoitti Ranskan hallitukselle 28.1.1988 päivätyssä kirjeessä EY:n perustamissopimuksen 169 artiklan (josta on tullut EY 226 artikla) mukaisen virallisen huomautuksen, johon se pyysi Ranskan hallituksen kannanottoa.
14 Ranskan hallitus vastasi 19.9.1988 päivätyllä kirjeellä, että arvonlisäveron kantamisella koko tiemaksukertymästä olisi negatiivinen vaikutus yhteisöjen omiin varoihin niiden vähennysten vuoksi, joita arvonlisäverovelvollisina kohdeltavat toimilupayhtiöt ja moottoriteiden käyttäjät siinä tapauksessa tekisivät.
15 Komissio vaati 17.1.1989 päivätyllä kirjeellä maksettaviksi suoritukset myös vuosilta 1985-1987 lisättyinä 1.5.1989 alkaen laskettavine viivästyskorkoineen sekä viivästyskorkoa myös kaikilta seuraavilta vuosilta aina siihen asti, kunnes kuudetta direktiiviä rikkova oikeustila on korjattu.
16 Ranskan tasavalta toimitti 29.11.1989 päivätyssä kirjeessään komissiolle tiedot ja selvityksen, joilla se pyrki osoittamaan, kuinka paljon arvonlisäveroa moottoriteitä ylläpitävät toimiluvanhaltijat suorittivat voimassa olevassa järjestelmässä, ja toisaalta kuinka paljon arvonlisäveroa kertyisi komission edellyttämää järjestelmää soveltaen.
17 Koska komissio ei voinut hyväksyä Ranskan näkemystä, se nosti EY:n perustamissopimuksen 169 artiklan (josta on tullut EY 226 artikla) nojalla nyt käsiteltävän kanteen, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 30.7.1997.
18 Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
1. toteaa, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen mukaisia velvoitteitaan, koska vastoin 17.5.1977 annetun kuudennen direktiivin 77/388/ETY 2 ja 4 artiklaa se ei ole kantanut arvonlisäveroa moottoritiemaksuista, joita peritään tienkäyttäjille suoritettavasta palvelusta;
2. toteaa, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole tulouttanut komissiolle vastaavia määriä omina varoina viivästyskorkoineen;
3. velvoittaa Ranskan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
19 Ranskan tasavalta vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
1. hylkää kanteen ja
2. velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
III Asiaa koskeva lainsäädäntö
1. Arvonlisäveron kantaminen
Jäsenvaltioiden liikevaihtoverolainsäädännön yhdenmukaistamisesta - yhteinen arvonlisäverojärjestelmä: yhdenmukainen määräytymisperuste - 17 päivänä toukokuuta 1977 annettu kuudes neuvoston direktiivi 77/388/ETY(3) (jäljempänä direktiivi)
20 Direktiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
"Arvonlisäveroa on kannettava:
1. verovelvollisen tässä ominaisuudessaan maan alueella suorittamasta vastikkeellisesta tavaroiden luovutuksesta ja palvelujen suorituksesta;
- - ."
21 Direktiivin 4 artiklan 1, 2 ja 5 kohdassa säädetään seuraavaa:
"1. 'Verovelvollisella' tarkoitetaan jokaista, joka itsenäisesti harjoittaa missä tahansa jotakin 2 kohdassa tarkoitettua taloudellista toimintaa, riippumatta tämän toiminnan tarkoituksesta tai tuloksesta.
2. Edellä 1 kohdassa tarkoitettua taloudellista toimintaa on kaikki tuottajan, kauppiaan tai palvelujen suorittajan harjoittama toiminta, mukaan lukien kaivostoiminta, maataloustoiminta ja vapaa ammattitoiminta tai vastaava. Taloudellisena toimintana on pidettävä myös liiketoimintaa, joka käsittää aineellisen tai aineettoman omaisuuden hyödyntämistä jatkuvaluontoisessa tulonsaantitarkoituksessa.
- -
5. Valtioita, hallinnollisia alueita, kuntia ja muita julkisoikeudellisia yhteisöjä ei niiden viranomaisen ominaisuudessa harjoittaman toiminnan tai suorittamien liiketoimien osalta ole pidettävä verovelvollisina, vaikka ne tämän toiminnan tai liiketoimien yhteydessä kantaisivatkin maksun, lupamaksun, jäsenmaksun tai korvauksen.
Jos ne harjoittavat tällaista toimintaa tai suorittavat tällaisia liiketoimia, niitä on kuitenkin pidettävä verovelvollisina tämän toiminnan tai liiketoiminnan osalta, jos niiden jättäminen verovelvollisuuden ulkopuolelle johtaisi huomattavaan kilpailun vääristymiseen.
Edellä tarkoitettuja yhteisöjä on joka tapauksessa pidettävä verovelvollisina liitteessä D(4) luetelluista liiketoimista, jos nämä eivät ole merkitykseltään vähäisiä.
Jäsenvaltiot voivat pitää edellä tarkoitettujen yhteisöjen harjoittamaa toimintaa, joka on vapautettu arvonlisäverosta 13 - - artiklan(5) nojalla, sellaisena toimintana, jota nämä harjoittavat viranomaisen ominaisuudessa."
2. Omat varat
a) Arvonlisäverosta kertyvien omien varojen lopullisesta yhdenmukaisesta kantomenettelystä 29 päivänä toukokuuta 1989 annettu neuvoston asetus (ETY, Euratom) N:o 1553/89(6)
22 Kyseisen asetuksen 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
"Arvonlisäverovarat lasketaan soveltamalla päätöksen 88/376/ETY, Euratom mukaisesti vahvistettua yhdenmukaista verokantaa tämän asetuksen mukaisesti määritettyyn perusteeseen."
23 Asetuksen 2 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
"Arvonlisäverovarojen peruste määritetään - - direktiivin 77/388/ETY - - 2 artiklassa tarkoitettujen verollisten liiketoimien perusteella, lukuun ottamatta liiketoimia, jotka on vapautettu verosta mainitun direktiivin 13-16 artiklan mukaisesti."
b) Yhteisöjen omista varoista tehdyn päätöksen 88/376/ETY, Euratom soveltamisesta 29 päivänä toukokuuta 1989 annettu neuvoston asetus (ETY, Euratom) N:o 1552/89(7)
24 Kyseisen asetuksen 11 artiklassa säädetään seuraavaa:
"Asianomaisen jäsenvaltion on maksettava kaikista tämän asetuksen 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulle tilille tehtävien tuloutusten viivästyksistä korkoa, jonka korkokanta on kyseisen jäsenvaltion rahamarkkinoilla eräpäivänä lyhyen aikavälin rahoitukseen sovellettava korkokanta kahdella pisteellä korotettuna. Korkokantaan lisätään 0,25 pistettä kutakin viivästyskuukautta kohden. Korotettua korkokantaa sovelletaan koko viivästyksen ajalta."
c) Yhteisöjen omista varoista 24 päivänä kesäkuuta 1988 tehty neuvoston päätös 88/376/ETY, Euratom(8)
25 Kyseisen päätöksen mukaan arvonlisäverotulon vajaus on katettava täydentävänä rahoituksena bruttokansantuotteeseen perustuvilla omilla varoilla, mikä merkitsee vajauksen kattamista toisella tavalla muiden jäsenvaltioiden vahingoksi.
IV Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
26 Komission mukaan tien käyttömahdollisuuden tarjoaminen tienkäyttäjän suorittamaa tiemaksua vastaan, kuten Ranskassa, on kuudennen arvonlisäverodirektiivin 2 ja 4 artiklassa tarkoitettua taloudellista toimintaa.
27
Vaikka tätä toimintaa esimerkiksi Ranskassa harjoitetaan erityisen toimilupajärjestelmän mukaisesti, jossa valtio on myöntänyt toimiluvan julkisille, puolijulkisille tai tietyissä tapauksissa yksityisille yhteisöille, ei tämä komission mukaan siltikään merkitse sitä, etteikö tämä toiminta kuuluisi arvonlisäveron soveltamisalaan. Se on ensinnäkin kuudennen arvonlisäverodirektiivin 2 kohdassa tarkoitettua taloudellista toimintaa, ja toiseksi sitä harjoittavat direktiivin 4 artiklassa tarkoitetut verovelvolliset, vaikka kyseiset toimijat olisivatkin julkisoikeudellisia yhteisöjä.
28 Komissio katsoo, että taloudellisen toiminnan käsitettä on tarkasteltava objektiivisesti taloudellisten tosiseikkojen kannalta. Sen mielestä ei ole välttämätöntä, että palvelusuoritukset kohdistuisivat ensisijaisesti tai kokonaan markkinoille; riittää, että ne liittyvät tosiasiallisesti jollain tavoin talouselämään.
29 Tiemaksun vastike on käyttäjille suoritettu palvelu, joka koostuu matkan mukavuudesta, nopeudesta ja turvallisuudesta sekä tietyssä tilanteessa lyhyemmästä ajomatkasta. Koska tienkäyttäjien ei ole pakko käyttää maksullista tieverkostoa, palvelusuorituksen ja maksetun hinnan välillä on välitön yhteys.
30 Jos valtion viranomaiset harjoittaisivat tällaista taloudellista toimintaa tai sitä harjoitettaisiin niiden lukuun, se ei komission mukaan kuuluisi viranomaisen ominaisuudessa harjoitettaviin toimintoihin. Kuudennen arvonlisäverodirektiivin 4 artiklan 5 kohdan mukaan valtio ja sen alueelliset julkisoikeudelliset yhteisöt jäävät verovelvollisten piirin ulkopuolelle vain sellaisen toiminnan osalta, jota ne harjoittavat viranomaisen ominaisuudessa.
31 Komission mielestä arvonlisäveron yleisluonteisuus merkitsee sitä, että kaikki taloudelliset toiminnot ovat verollisia. Valtiota ja muita julkisoikeudellisia yhteisöjä ei ole vapautettu arvonlisäverovelvollisuudesta lähtökohtaisesti vaan ainoastaan sellaisten toimintojen osalta, joita ne suppeasti tulkittuna harjoittavat viranomaisen ominaisuudessa. Lisäksi 4 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan mukaan näitäkin toimintoja on pidettävä verollisina, jos niiden jättäminen verovelvollisuuden ulkopuolelle johtaisi huomattavaan kilpailun vääristymiseen.
32 Komissio katsoo, että kun toimiluvan haltija tarjoaa tienkäyttäjille käyttömahdollisuutta tiehen, jonka hoitaminen on annettu sen tehtäväksi, tätä toimintaa ei harjoiteta suppeassa merkityksessä viranomaisen ominaisuudessa, vaan se on verollinen liiketoimi, kuten kaasun, sähkön, veden ja posti-, televiestintä- ja lentokenttäpalveluiden tarjoaminenkin. Nämä toiminnot, joissa omaisuutta hyödynnetään jatkuvaluonteisessa tulonsaantitarkoituksessa, ovat kuudennen arvonlisäverodirektiivin soveltamisalaan kuuluvia toimintoja.
33 Komission mielestä tiemaksujen jättämisellä arvonlisäveron soveltamisalan ulkopuolelle on vakavia seurauksia paitsi paikallisella tasolla myös yhteisön kaikkien sellaisten taloudellisten toimijoiden kannalta, jotka ovat käyttäneet Ranskan maksullisen tieverkoston teitä verollisessa toiminnassaan, sillä kyseiset toimijat eivät ole kyenneet vähentämään kuudennen arvonlisäverodirektiivin mukaisesti näitä taloudellista toimintaansa rasittavia kuluja. Komissio katsoo, että arvonlisäveron kantamatta jättämisellä on tästä syystä merkittäviä seurauksia yhdenmukaistetun arvonlisäverojärjestelmän toiminnan kannalta, ja kyseinen järjestelmä on tärkeä yhteismarkkinoiden kannalta. Siitä seuraa siis huomattavaa kilpailun vääristymistä. Siitä seuraa myös, että jäsenvaltioita kohdellaan siinä mielessä epäyhdenvertaisesti yhteisön talousarvion kannalta, että ne joutuvat bruttokansantuotteeseen perustuvan tasauksen vuoksi maksamaan suuremman osuuden.
34 Komissio toteaa väitteestä, jonka mukaan arvonlisäverosta perittäviin omiin varoihin liittyviä yhteisön oikeussääntöjä olisi rikottu, että tässä tapauksessa yhteisön omina varoina saamat tulot ovat vähentyneet. Komission pitäisi kyetä osoittamaan niiden omien varojen määrä, joka on maksamatta, jotta voitaisiin välttää taloudellinen vahinko, joka olisi tasattava bruttokansantuotteen perusteella. Tällainen oikeussääntöjen rikkominen aiheuttaa taloudellista vahinkoa muille jäsenvaltioille ja sillä loukataan näin ollen yhdenvertaisen kohtelun periaatetta.
35 Ranska ei ole kuitenkaan antanut komissiolle tilaisuutta tarkistaa lukuja ja laskutapaa, joita Ranskan viranomaiset ovat käyttäneet perusteluina väittäessään, että jos komission näkemys hyväksyttäisiin, Ranskalla olisi jopa oikeus saada palautusta niistä määristä, joita se on suorittanut liikaa omiin varoihin vuodesta 1981 lähtien. Missään tapauksessa Ranskan hallituksella ei ole oikeutta tällaiseen palautukseen, koska joko Ranskan järjestelmä on yhteisön oikeuden mukainen, jolloin ei ole mitään syytä tehdä korjauksia arvonlisäverovarojen perusteeseen, tai Ranskan järjestely on direktiivin vastainen, jolloin veron perustetta on laajennettava.
36 Viivästyskorkojen osalta komissio viittaa asetuksen N:o 1522/89
11 artiklaan. Se arvioi, että Ranska on määrättävä maksamaan viivästyskorot 31.3.1986 lähtien niille määrille, joita ei ole suoritettu omiin varoihin sen vuoksi, että arvonlisäveroa ei ole kannettu.
37
Ranskan hallitus esittää, että Ranskassa lainsäätäjä on antanut mahdollisuuden siihen, että moottoriteiden ylläpito ja tiemaksun periminen annetaan toimiluvan haltijan tehtäväksi. Ranskan tielainsäädännön mukaan moottoritiet kuuluvat yleiseen tieverkostoon. Kun otetaan huomioon moottoritieverkoston kansallinen merkitys, ainoastaan valtiolla on taloudellinen mahdollisuus kehittää kyseistä verkostoa tietyllä tavalla ja huolehtia siitä, että tieverkoston veloituksettomuutta koskevasta periaatteesta tehtävät poikkeukset ovat jatkossakin vähäisiä. Moottoritien rakentaminen riippuu joka tapauksessa lisäksi viranomaisen päätöksestä eli Conseil d'État'n päätöksestä, ja se voi samalla määrätä moottoritien yleiseen käyttöön.
38 Ranskan hallitus katsoo, että jos taloudellisen toiminnan käsitettä on kuudennen arvonlisäverodirektiivin yhteydessä arvioitava objektiivisesti ja siten, että otetaan huomioon kyseiseen liiketoimeen liittyvät taloudelliset tosiseikat, kansallisen oikeusjärjestyksen tutkiminen on välttämätöntä, jotta voidaan varmuudella erottaa toisistaan julkisyhteisöjen viranomaisen ominaisuudessa toteuttamat toiminnot ja niiden yksityisoikeudellisina oikeussubjekteina toteuttamat toiminnot.
39 Nyt käsiteltävässä asiassa Ranskan hallituksen lähtökohtana on se, että periessään tiemaksuja valtio käyttää suvereniteettiään. Se on julkisen tieverkoston omistaja ja sillä on yksinomainen suvereniteetti, jota se käyttää hallintotoimilla, jotka liittyvät muun muassa moottoriteiden käyttöä ja niillä liikennöintiä koskeviin sääntöihin. Lisäksi valtiolla on velvollisuus tarjota moottoriteiden käyttömahdollisuutta tienkäyttäjille. Valtiolla on myös laajat julkisoikeudelliset erioikeudet tämän toiminnan yhteydessä, kuten maksujen suuruuden määrääminen asetuksella. Valtiolla on lisäksi monopoli perustaa ja luokittaa moottoritiet. Nämä seikat osoittavat, että tässä tapauksessa on kyseessä julkisoikeudellisen yhteisön suvereniteettinsä perusteella harjoittama toiminta.
40 Ranskan hallituksen mielestä sillä, että suoritetun palvelun ja saadun vastikkeen välillä on mahdollisesti yhteys, ei missään tapauksessa kyseenalaisteta sitä, että julkisoikeudellisen yhteisön viranomaisen ominaisuudessa harjoittama toiminta jätetään etukäteen veron soveltamisalan ulkopuolelle, koska kyseinen toiminta ei kuulu direktiivin soveltamisalaan. Lisäksi Ranskan hallitus huomauttaa, että komissio ei aina määritä moottoritiemaksua pelkäksi käyttäjälle suoritetun palvelun vastikkeeksi vaan pyrkii esittämään, että sillä olisi muun muassa kysynnän ohjaamista koskeva tehtävä.(9)
41 Mahdolliseen kilpailun vääristymiseen liittyvästä ongelmasta Ranskan hallitus toteaa, että ranskalaiset ja ulkomaiset taloudelliset toimijat on asetettu samaan tilanteeseen, joten viimeksi mainittuja ei ole syrjitty. Jäsenvaltioiden kohtelun epäyhdenmukaisuudesta yhteisön talousarvion kannalta Ranskan hallitus toteaa, että kyseessä ei ole kuudennen arvonlisäverodirektiivin 4 artiklan 5 kohdassa tarkoitettu kilpailun vääristyminen.
42 Omia varoja koskevien oikeussääntöjen rikkomista koskevan väitteen osalta Ranskan tasavalta esittää, että kuudetta arvonlisäverodirektiiviä ei ole rikottu eikä omien varojen perustetta kavennettu. Komissiolla ei siten ole oikeutta vaatia lisäsuorituksia. Ranska ei ole myöskään vastustanut tietojen ja laskutapojen tutkimista. Ranska on laskenut arvonlisäverosta kertyvät omat varat asetusten N:o 1552/89 ja N:o 1553/89 säännösten mukaisesti. Jos nojauduttaisiin komission laskutapaan, se johtaisi varainhoitovuoden 1987 osalta tulojen vähentymiseen 522 miljoonalla Ranskan frangilla (FRF), koska verovelvolliset voisivat vähentää arvonlisäveron, ja tämä merkitsisi 3 249 miljoonan FRF:n suuruista pienennystä arvonlisäverovarojen perusteeseen ja vähentäisi Ranskan suoritusta omiin varoihin 45,5 miljoonalla FRF:lla. Tämä laskutapa, joka voidaan ulottaa koskemaan muitakin vuosia, osoittaa sen, että yhteisön talousarvioon suoritetaan johdonmukaisesti liian suuria määriä, jos nojaudutaan komission laskelmiin.
V Kannanotto
1. Arvonlisäveron kantaminen tiemaksuista
43 Direktiivin rakenteen mukaisesti on ensin tutkittava, onko nyt käsiteltävässä asiassa kysymyksessä kuudennen arvonlisäverodirektiivin 2 artiklassa tarkoitettu arvonlisäveron alainen palvelujen suoritus. Sen pitäisi lisäksi olla vastikkeellinen palvelujen suoritus. On siis tutkittava, suorittaako verovelvollinen tällaisen palvelun, ja jos näin on, onko kysymys taloudellisesta toiminnasta.
a) Vastikkeellinen palvelujen suoritus
44 Nyt käsiteltävässä asiassa suoritettava palvelu on tien käyttömahdollisuuden tarjoaminen tienkäyttäjille.
45 Palvelu suoritetaan lisäksi vastiketta eli tiemaksua vastaan. Siihen kysymykseen, onko palvelun suoritus vastikkeellinen, yhteisöjen tuomioistuin on jo vastannut, että suoritetun palvelun ja saadun vastikkeen välillä on oltava suora yhteys, jotta palvelun suoritus olisi verollinen.(10)
46 Tällainen suora yhteys on olemassa, kun tien käyttömahdollisuudesta maksetaan tiemaksu, jonka suuruus määräytyy ajoneuvoluokan ja ajetun etäisyyden perusteella.
47 Tiemaksu ei ole myöskään vero, sillä vero on rahamääräinen suoritus, jota ei makseta vastikkeeksi tietystä palvelusta ja veron julkisoikeudellinen yhteisö kantaa kaikilta, jotka ovat sellaisessa tilanteessa, jossa lainsäädännön mukaan syntyy tällainen rahamääräinen velvoite. Koska nyt käsiteltävässä asiassa on kuitenkin olemassa tietty konkreettinen suoritus eli tiettyjen tieverkoston osuuksien käyttömahdollisuuden tarjoaminen tienkäyttäjille, kyseessä on maksu, jota on pidettävä palvelujen suorituksen vastikkeena.
48 Kyseessä on siis kuudennen arvonlisäverodirektiivin 2 artiklassa tarkoitettu arvonlisäverollinen palvelujen suoritus.
b) Verovelvollinen
49 Direktiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaan verovelvollisella tarkoitetaan jokaista, joka itsenäisesti harjoittaa taloudellista toimintaa, ja taloudellinen toiminta kattaa kaiken tuottajan, kauppiaan tai palvelujen suorittajan harjoittaman toiminnan.
50 Direktiivin 4 artiklan 5 kohdan ensimmäisessä alakohdassa sitä vastoin säädetään, että valtioita, hallinnollisia alueita, kuntia ja muita julkisoikeudellisia yhteisöjä ei niiden viranomaisen ominaisuudessa harjoittaman toiminnan tai suorittamien liiketoimien osalta ole pidettävä verovelvollisina. Tämä pätee myös siinä tapauksessa, että ne tämän toiminnan yhteydessä kantavat maksun, lupamaksun, jäsenmaksun tai muun korvauksen.
aa) Suvereniteetin käyttämiseen liittyvä toiminta
51 Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella kahden edellytyksen on täytyttävä samanaikaisesti, jotta verovelvollisuuden ulkopuolelle jäämistä koskevaa sääntöä voidaan soveltaa: toiminnan harjoittajan on oltava julkisoikeudellinen yhteisö ja toimintaa on harjoitettava viranomaisen ominaisuudessa.(11)
52 Tämä merkitsee ensinnäkin sitä, että julkisoikeudellisten yhteisöjen kaikkea toimintaa ei ole automaattisesti vapautettu arvonlisäverosta vaan ainoastaan se toiminta, joka kuuluu samalla niiden erityiseen tehtävään viranomaisena. Toiseksi se merkitsee sitä, että yksityisen oikeussubjektin harjoittama toiminta ei ole arvonlisäverosta vapaata yksinomaan sen perusteella, että se koostuu viranomaisten valtaoikeuksiin kuuluvan toiminnan harjoittamisesta.(12)
53 Toiminnan määrittäminen viranomaisen ominaisuudessa harjoitettavaksi ei saa tapahtua pelkästään julkisoikeudellisen yhteisön tavoitteen tai päämäärän perusteella. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan toiminnan harjoittamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen perusteella voidaan määritellä, miten laajalti julkisyhteisöt voidaan jättää verovelvollisuuden ulkopuolelle.(13)
54 Tästä seuraa yhteisöjen tuomioistuimen mukaan, että kuudennen arvonlisäverodirektiivin 4 artiklan 5 kohdan ensimmäisessä alakohdassa mainitut julkisoikeudelliset yhteisöt harjoittavat toimintaa viranomaisen ominaisuudessa silloin, kun ne toimivat niitä erityisesti koskevaa oikeussääntelyä noudattaen.(14) Kun ne sitä vastoin toimivat samoilla oikeudellisilla edellytyksillä kuin yksityiset taloudelliset toimijat, ei voida katsoa, että ne harjoittaisivat toimintaa viranomaisen ominaisuudessa.
55 Koska kuudennen arvonlisäverodirektiivin 6 artiklan 1 kohdassa pidetään tällaisia lain nojalla hoidettavia toimintoja arvonlisäverovelvollisuuden piiriin kuuluvina, ei riitä, että toiminta kuuluu julkisoikeuden alaan, jotta se täyttäisi 4 artiklan 5 kohdan ensimmäisessä alakohdassa vapautukselle asetetut edellytykset. Koska kyseisessä säännöksessä poiketaan verovelvollisen käsitteestä, sitä on tulkittava suppeasti. Arvonlisäverosta vapautettuna voidaan näin ollen pitää vain toimintaa, jota harjoitetaan viranomaisen ominaisuudessa suvereniteetin käyttämisen ydinalueella. Tämän vahvistaa myös 4 artiklan 5 kohdan kolmas alakohta, jossa viitataan liitteessä D lueteltuihin liiketoimiin - ks. edellä 21 kohta - joiden osalta myös viranomaiset ovat arvonlisäverovelvollisia.
56 Teiden, siltojen ja tunnelien suunnittelu ja rakentaminen ovat suvereniteetin käyttämiseen liittyviä tehtäviä, jotka kuuluvat viranomaisille. Nämä toiminnot muodostavat julkisten tehtävien olennaisen osan ja ydinalueen. Niiden voidaan katsoa kuuluvan yleisiin intresseihin kuuluviin palveluihin. Kun valtio harjoittaa toimintaa tällä alalla, on pidettävä lähtökohtana sitä, että se toimii viranomaisen ominaisuudessa.
57 On totta, että tien käyttömahdollisuuden tarjoamista tienkäyttäjille ei ole nimenomaisesti luokiteltu verotettavaksi toiminnaksi, kuten liitteessä D mainittu kaasun, sähkön ja veden jakelu. Tieverkoston käyttömahdollisuuden tarjoamista veloituksetta tienkäyttäjille on itse asiassa pidettävä suvereniteetin käyttämiseen liittyvänä toimintana. On sen sijaan selvitettävä, voitaisiinko suvereniteetin käyttämiseen liittyvänä tehtävänä ja verovaroin rakennettua tieverkostoa kokonaisuudessaan hoitaa kuin yksityistä yritystä, jolloin tiemaksuja vaadittaisiin kaikilta. Sitä vastoin tiettyjen tieosuuksien valikoitua käyttömahdollisuuden tarjoamista tienkäyttäjän suorittamaa tiemaksua vastaan ei missään tapauksessa voida pitää viranomaisen ominaisuudessa harjoitettavana toimintana. Kuten 4 artiklan 5 kohdan ensimmäisessä alakohdassa nimenomaisesti säädetään, maksun periminen on mahdollista kyllä myös viranomaisen ominaisuudessa harjoitettavasta toiminnasta, ilman että tämä yksinään merkitsisi sitä, että toiminta on verollista. Nyt käsiteltävässä asiassa on kuitenkin otettava huomioon, että tienkäyttäjä voi valita maksullisen tai maksuttoman tieosuuden. Kun tien käyttömahdollisuus tarjotaan veloituksetta tietyn käyttöön otettavan tieverkoston osalta, sillä toteutetaan täysimääräisesti suvereniteetin käyttämiseen liittyvä toiminta, joten ylimääräisten tieosuuksien käyttömahdollisuuden tarjoamista tienkäyttäjän suorittamaa tiemaksua vastaan on pidettävä puhtaasti yksityisenä taloudellisena toimintana. Sillä, joka tarvitsee maksua vastaan myönnettävää rakennuslupaa, ei ole valinnanvaraa. Jos joku haluaa suorittaa opintoja, joista jokaisen on maksettava tietty maksu, hänellä ei ole valinnanvaraa, jos hän haluaa saavuttaa tavoitteensa eli käytännössä saada todistuksen loppututkinnon suorittamisesta. Nyt käsiteltävässä asiassa tienkäyttäjällä on sen sijaan todellinen valinnanvapaus: hänelle tarjotaan kaksi mahdollisuutta - toinen tosin hitaampi ja epämukavampi - saavuttaa sama tavoite. Maksullinen tieverkosto on kaikkien niiden käytettävissä, jotka ovat valmiita maksamaan siitä, mutta ainoastaan ne, jotka maksavat, voivat käyttää sitä. Tähän järjestelyyn sisältyy valinta, joka erottaa sen suvereniteetin käyttämiseen liittyvästä toiminnasta. Tiemaksun perimiseen vaikuttavat ennen kaikkea taloudelliset syyt. Näin ollen tietyn rajoitetun tieosuuden käyttömahdollisuuden tarjoamista tienkäyttäjän suorittamaa tiemaksua vastaan ei voida pitää suvereniteetin käyttämiseen liittyvänä toimintana.
58 Koska tien käyttömahdollisuuden tarjoamista tienkäyttäjän suorittamaa tiemaksua vastaan ei voida pitää viranomaisen ominaisuudessa harjoitettuna toimintana, nyt käsiteltävässä asiassa ei voida soveltaa 4 artiklan 5 kohdan ensimmäisen alakohdan säännöksiä. Tiemaksujen perimisestä vastaavia yhteisöjä on siis pidettävä verovelvollisina.
bb) Taloudellinen toiminta
59 Kuten edellä on todettu, direktiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaan verovelvollisella tarkoitetaan jokaista, joka itsenäisesti harjoittaa taloudellista toimintaa.
60 Kuudennen arvonlisäverodirektiivin 4 artiklan 2 kohdassa määritetään taloudellisen toiminnan kattavan "kaiken tuottajan, kauppiaan tai palvelujen suorittajan harjoittaman toiminnan".
61 Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan taloudellisen toiminnan käsitteen soveltamisala on laaja ja objektiivinen, millä tarkoitetaan sitä, että toimintaa tarkastellaan sellaisenaan sen tarkoituksesta tai tuloksesta riippumatta.(15)
62 Kun lähtökohtana on näin laaja taloudellisen toiminnan käsite, ei siis ole välttämätöntä, että palvelujen suoritukset kohdistuvat ensisijaisesti tai yksinomaan markkinoille tai talouselämään; riittää siis, että ne liittyvät jollain tavoin tosiasiallisesti talouselämään.(16) Nyt käsiteltävässä asiassa tien käyttömahdollisuuden tarjoaminen tienkäyttäjän suorittamaa tiemaksua vastaan tapahtuu erityisen toimilupajärjestelmän mukaisesti, ja valtio voi myöntää toimilupia julkisille, puolijulkisille tai yksityisillekin yhteisöille.
63 Vaikka toimiluvan myöntämistä säännellään Ranskassa julkisoikeudellisilla oikeussäännöillä ja moottoritiet kuuluvat julkiseen tieverkostoon, näillä seikoilla ei ole merkitystä tutkittaessa, onko kyseessä taloudellinen toiminta. Kuudennen arvonlisäverodirektiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaan verotettavia palvelujen suorituksia voivat olla myös muun muassa palvelun täytäntöönpano viranomaisen määräyksestä, sen nimissä tai suoraan lain nojalla. Taloudellisen toiminnan käsitteen objektiivisuus puhuu myös tässä tapauksessa sen puolesta, että se luokitellaan taloudelliseksi toiminnaksi, koska toimintaa on tarkasteltava sellaisenaan sen tarkoituksesta tai tuloksesta riippumatta.
64 Tosiasiallisen taloudellisen tilanteen huomioon ottaminen on perustavanlaatuinen peruste yhteisen arvonlisäverojärjestelmän soveltamisen kannalta.(17) Tosiasiallinen tilanne on nyt käsiteltävässä asiassa se, että tiettyjen tieverkoston osuuksien käyttömahdollisuus tarjotaan tienkäyttäjän tiemaksun muodossa suorittamaa maksua vastaan. Se, että kyseisen toiminnan tarkoituksena on, että kukin näistä yhteisöistä kykenee saamaan tuottoa siten, että ne kattavat kustannuksensa ja tekevät lisäksi voittoa, osoittaa, että tässä tapauksessa on kyseessä taloudellinen toiminta.
c) (Toissijaisesti) kilpailun vääristyminen
65 Direktiivin 4 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan mukaan valtioita, hallinnollisia alueita, kuntia ja muita julkisoikeudellisia yhteisöjä on pidettävä verovelvollisina myös niiden viranomaisen ominaisuudessa harjoittaman toiminnan tai suorittamien liiketoimien osalta, jos niiden jättäminen verovelvollisuuden ulkopuolelle johtaisi huomattavaan kilpailun vääristymiseen. Kun otetaan huomioon edellä esitetyt seikat, tätä vaihtoehtoa ei tarvitsisi tutkia, koska lähtökohtana olisi pidettävä sitä, että nyt käsiteltävän asian kohteena olevaa toimintaa ei harjoiteta viranomaisen ominaisuudessa. Tutkin siis tämän seikan vain toissijaisesti.
66 Kilpailu vääristyisi edellä mainitulla tavalla, jos julkisoikeudellinen yhteisö, joka ei ole verovelvollinen, kilpailisi vastaavan palvelujen suorituksen osalta sellaisen yksityisen taloudellisen toimijan kanssa, joka on verovelvollinen, ja kykenisi verovapautuksen ansiosta tarjoamaan näitä palveluja edullisempaan hintaan. Koska tien käyttömahdollisuuden tarjoamisen osalta ei ole olemassa yksityisoikeudellista kilpailijaa, ei ole myöskään kilpailua.
67 Kilpailun vääristymistä koskevat esimerkit, joita komissio on maininnut, ovat tässä tapauksessa merkityksettömiä. Ensinnäkin direktiivin soveltamisala rajoittuu muutamia säännöksiä lukuun ottamatta kotimaan liiketoimiin. Nyt käsiteltävässä asiassa ei selvästikään ole loukattu periaatetta, jonka mukaan kaikkia ulkomaisia toimijoita on kohdeltava samalla tavalla kuin kotimaisia toimijoita. Toiseksi komission esittämät tilanteet, joissa kilpailu saattaa vääristyä - toisaalta se, että ostoihin sisältyvää veroa ei voida vähentää, ja toisaalta kulujen keventyminen - eivät johdu siitä, että toisessa tapauksessa ei kanneta veroa ja toisessa kannetaan, vaan lainsäädännön virheellisestä soveltamisesta. Kunhan oikeuskäytännössä ratkaistaan tämä ongelma, jäsenvaltiot kantavat varmasti arvonlisäveroa samalla tavalla (ja sama koskee suorituksia omiin varoihin). Jos noudatettaisiin komission ajatuskulkua, kilpailun vääristymät olisivat sitä paitsi suurimpia niiden maiden kannalta, joissa ei peritä lainkaan tiemaksuja.
68 Tässä tapauksessa kilpailu ei siis ole vääristynyt 4 artiklan 5 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetulla tavalla, mikä olisi hyväksyttävä peruste verovelvollisuudelle. Kuten olen edellä 45-63 kohdassa todennut, tällä ei ole kuitenkaan merkitystä. Nyt käsiteltävässä asiassa on kyseessä palvelun suoritus, josta on kannettava arvonlisäveroa, sillä tiemaksun periminen ei ole viranomaisen ominaisuudessa harjoitettavaa toimintaa.
d) Välipäätelmä
69 On siis todettava, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut perustamissopimuksen mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole kantanut arvonlisäveroa moottoritiemaksuista.
2. Omat varat
70 Asetuksen N:o 1553/89
2 artiklan 1 kohdan mukaan arvonlisäverovarojen peruste määritetään kuudennen arvonlisäverodirektiivin 2 artiklassa tarkoitettujen verollisten liiketoimien perusteella. Eri jäsenvaltioiden suoritukset omiin varoihin määräytyvät sen perusteella, että tähän perusteeseen sovelletaan yhtenäistä verokantaa.
71 Koska nyt käsiteltävässä asiassa palveluja suorittavat verovelvolliset, tiemaksuista olisi pitänyt kantaa arvonlisäveroa. Koska tätä ei ole kuitenkaan tehty, vastaavia määriä ei ole kerätty arvonlisäveroperusteisesti.
72 Arvonlisäverovarojen keräämiseen liittyviä yhteisön oikeussääntöjä on siis rikottu. Tässä yhteydessä on merkityksetöntä, johtaisiko uusi suorituksia omiin varoihin koskeva laskelma yhteisön kannalta epäedulliseen tulokseen, kuten Ranskan hallitus väittää. Se, mikä asiaa koskevien yhteisön oikeussääntöjen mukaan on yksinomaan ratkaisevaa, on se, että ensinnäkin nämä omat varat määritetään asianmukaisen perusteen mukaan ja se että (jäsenvaltion) vastaavat saamiset verovelvollisilta todetaan. Jäsenvaltioiden on siis tehtävä vaadittavat laskelmat, ilmoitettava niiden tuloksista komissiolle ja tehtävä tämän perusteella suoritukset omiin varoihin.
73 Korkovaatimus perustuu asetuksen N:o 1552/89
11 artiklaan, jossa säädetään, että kaikista omien varojen tilille tehtävien tuloutusten viivästyksistä on maksettava korkoa. Viivästyskorot on yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan maksettava riippumatta siitä, mistä syystä tuloutus on tehty myöhässä.(18)
3. Tuomion ajallisten vaikutusten rajoittaminen
74 Kun on todettu Ranskan jättäneen noudattamatta EY:n perustamissopimuksen mukaisia velvoitteitaan, voidaan pohtia sitä, voiko komissio perustellusti esittää siihen perustuvat vaatimuksensa Ranskan tasavallalle koko asianomaisen ajanjakson ajalta.
75 Kun kanne todetaan perustelluksi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä, jäsenvaltio velvoitetaan ensi vaiheessa toteuttamaan kaikki tarpeelliset toimenpiteet perustamissopimusta rikkovan oikeustilan korjaamiseksi. Koska kyseessä on jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteava tuomio, yhteisöjen tuomioistuin ei kuitenkaan voi määrätä vastaajana olevaa jäsenvaltiota lopettamaan perustamissopimusta rikkovaa oikeustilaa eikä kumoamaan tai muuttamaan riidanalaista toimenpidettä.
76 Yhteisöjen tuomioistuimella ei siis ole toimivaltaa velvoittaa virallisesti Ranskaa lopettamaan lainvastaista oikeustilaa, joka liittyy arvonlisäveron kantamiseen. Yhteisöjen tuomioistuin voi kuitenkin jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä täsmentää Ranskalla olevan velvoitteen poistaa perustamissopimuksen vastainen oikeustila.
77 On siis tutkittava, mitä Ranskan osalta konkreettisesti tarkoittaa velvollisuus lopettaa perustamissopimusta rikkova oikeustila, sekä sitä, mikä merkitys menettelyn kestolla on tässä yhteydessä.
78 Koska EY:n perustamissopimuksen 155 artiklassa (josta on tullut EY 211 artikla) ja perustamissopimuksen 169 artiklassa velvoitetaan komissio nostamaan kanne kaikissa tilanteissa, joissa se tietää jäsenvaltioiden jättäneen perustamissopimuksen mukaiset velvoitteensa noudattamatta, komissiolla on lähtökohtaisesti velvollisuus ryhtyä toimenpiteisiin. Komissiolla on kuitenkin tiettyä harkintavaltaa erityisesti ajankohdan ja niiden edellytysten suhteen, joiden mukaan 169 artiklaan perustuvan menettelyn eri vaiheet toteutetaan. Vaikka komissiolla on lähtökohtaisesti velvollisuus ryhtyä toimenpiteisiin, sen pitäisi kuitenkin aina pyrkiä siihen, että jäsenvaltiot muulla tavalla saadaan palauttamaan perustamissopimuksen mukainen tilanne. Komissio voi nostaa kanteen aikaisintaan silloin, kun perustellussa lausunnossa asetettu määräaika on päättynyt. Asian vireillepanolle yhteisöjen tuomioistuimessa ei ole lähtökohtaisesti mitään määräaikaa.(19) Komission harkintavallassa on siis arvioida, minä hetkenä se panee vireille jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen, kun perustellussa lausunnossa asetettu määräaika on päättynyt.(20) Tietyissä äärimmäisissä poikkeustapauksissa, joissa komissio on odottanut pitkään ennen kanteen nostamista eikä ole kanteen nostamista lukuun ottamatta ryhtynyt mihinkään muihin toimenpiteisiin kyseistä jäsenvaltiota kohtaan, kanneoikeuden menettäminen, joka vaikuttaisi kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymiseen, ei ole täysin mahdotonta.(21) Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä lähtökohtana on kuitenkin se, että komissio ei menetä kanneoikeuttaan.(22)
79 Nyt käsiteltävässä asiassa ei voi olla kysymyksessä myöskään yhteisöjen saamisten vanhentuminen. Ensinnäkään ei ole olemassa vanhentumista koskevia yhteisön säännöksiä, joita voitaisiin soveltaa, ja toiseksi verovelkojen vanhentumista koskevien jäsenvaltioiden oikeussääntöjen soveltaminen soveltuvin osin ei ole myöskään ajateltavissa. Jotta vanhentumisaika täyttäisi tehtävänsä, sitä koskeva määräaika on asetettava etukäteen. Koska kyseessä on väite, siihen on vedottava, mitä tässä tapauksessa ei ole tehty. Koska tätä seikkaa ei ole tuotu esiin, sitä ei ole syytä tutkia laajemmin. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen yhteydessä ei olisi myöskään mahdollista vaatia suoraan suoritusta omiin varoihin.
80 Määräaika, jonka kuluessa yhteisöjen olisi pitänyt vaatia suoritusta omiin varoihin, on kuitenkin saattanut päättyä ennen kuin vaatimusta on esitetty.
81 Oikeusvarmuuteen liittyvistä syistä nyt käsiteltävässä asiassa saattaisi olla tarpeen rajoittaa perustamissopimuksen mukaisten velvoitteiden noudattamatta jättämisen toteamisen ajallista vaikutusta, kun otetaan huomioon vuosittaisten selvitysten oikaisu.(23) Yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut, että vanhentumisaikaa koskevien oikeussääntöjen puuttuessa voitiin vedota oikeusvarmuuden periaatteeseen.(24)
82 Perustamissopimuksessa ei tosin määrätä nimenomaisesti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä annettujen tuomioiden vaikutusten ajallisesta rajoittamisesta. Se ei ole myöskään välttämätöntä, sillä yleensä tuomio, joka annetaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä, on toteava, ja tästä syystä sillä pyritään poistamaan (tulevaisuuteen nähden) perustamissopimuksen vastainen tilanne. Tällainen menettely ei koske yksittäispäätöksen pätevyyttä kuten kumoamiskanne, jonka osalta EY:n perustamissopimuksen 174 artiklan toisessa kohdassa (josta on tullut EY 231 artiklan toinen kohta) määrätään vaikutusten ajallisesta rajoittamisesta. Pääsääntö on, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen tarkoituksena ei ole ratkaista yksittäistapauksessa vahingonkorvausvaatimus, mitä yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 43 artikla koskee. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn tarkoituksena on pikemminkin todeta periaatteelliselta kannalta yhteisön oikeuden lainsäädännöllinen sisältö. Kun yhteisöjen tuomioistuin, jonka käsiteltävänä komission ja jäsenvaltion välinen riita-asia on, toteaa tämän lainsäädännöllisen sisällön, se antaa ratkaisun oikeusvarmuuden intressissä. Pelkästään se, että oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn päättymisestä on jo pidempi aika, ei lähtökohtaisesti vähennä tätä intressiä. Jos tämän ajanjakson kuluessa sattuisi jotain sellaista, joka vähentäisi tätä toteamusta koskevaa intressiä, siitä saattaisi seurata kanteen tutkimatta jättäminen, mutta nämä seikat eivät sellaisenaan voisi vaikuttaa oikeuteen vaatia tätä toteamusta, ja kyseiseen oikeuteen voitaisiin vedota milloin tahansa tuomioistuimessa.
83 Tässä tapauksessa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteaminen liittyy kuitenkin vastaajina oleville jäsenvaltioille esitettyyn vaatimukseen maksaa suoritus yhteisöille. Siitä aiheutuvat taloudelliset seuraukset edellyttävät muutamia oikeusvarmuuden periaatteeseen liittyviä erityisiä pohdintoja.
84 Ajallista rajoittamista vastaan puhuu tosin se, että "kun kyseessä on lainsäädäntö, josta saattaa aiheutua taloudellisia seurauksia, selkeys ja ennakoitavuus ovat yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan erityisen välttämättömiä".(25) Oikeusvarmuuteen perustuvien seikkojen punninta vähentää selkeyttä ja ennakoitavuutta. On kuitenkin todettava, että myöskään huomattava viive, jolla komissio on aloittanut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn tuomioistuimessa tapahtuvan vaiheen, ei ole yhteensopiva selkeyden ja ennakoitavuuden vaatimusten kanssa.
85 Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan riita, jonka vastapuolina ovat komissio ja jokin jäsenvaltio ja joka koskee omia varoja, jotka on perittävä, ei saa johtaa myöskään yhteisön taloudellisen tasapainon järkkymiseen.(26) Nyt käsiteltävässä asiassa oikaisun ajallinen rajoittaminen saattaisi merkitä sitä, että tietyt jäsenvaltiot maksaisivat yhteisön oikeuden mukaisesti yhteisölle omina varoina suorituksia, joilta toiset jäsenvaltiot välttyisivät. Tältä osin on kuitenkin todettava, että jäsenvaltiot, jotka ovat kantaneet vastaavan arvonlisäveron ja näin ollen suorittaneet siitä osuuden, eivät ole olleet heikommassa asemassa. Niille jää se osa arvonlisäverosta, joka ylittää suoritettavan osuuden.
86 Arvonlisäveron kantaminen jälkikäteen tiemaksuista on sen sijaan mahdotonta sekä käytännössä että oikeudellisesti. Nyt käsiteltävän kaltaisessa tilanteessa se olisi poissuljettua myös jäsenvaltioiden lainsäädännön mukaisen luottamuksensuojan periaatteen perusteella. Täysin riippumatta tästä liikevaihtoverojen jälkikäteisen kantamisen käytännön seuraukset olisivat täysin epäasianmukaisia myös taloudellisen vaihdannan kannalta, koska mahdolliset verovelalliset, joille vaatimus olisi esitettävä, eivät yleensä ole niitä, jotka ovat maksaneet hintoihin sisältyneet verot.
87 Ainoastaan jäsenvaltiot, jotka ovat jo maksaneet suoritukset jälkikäteen, ilman että ne olisivat kantaneet ensin vastaavan arvonlisäveron, olisivat epäedullisemmassa asemassa. Lähtökohtana on kuitenkin pidettävä sitä, että nämä maksut on suoritettu sillä varauksella, että vuosittaista selvitystä oikaistaan vastaavasti. Jos oikaisu ei ole mahdollinen, kyseiset jäsenvaltiot voivat vaatia jälkikäteen maksamiensa suoritusten palautusta.
88 Asetuksen N:o 1553/89
9 artiklan 2 kohdan mukaisesta oikaisujen takarajasta on pääteltävä, että jäsenvaltioille tietämättömyydestä aiheutuva riski joutua suorittamaan arvonlisäveron osuuksia, joita ne eivät ole kantaneet, ei saisi ylittää neljää varainhoitovuotta. Jäsenvaltiot eivät toisaalta lähtökohtaisesti ansaitse parempaa suojaa, koska ne ovat saaneet ennen määräajan päättymistä yksiselitteisen tiedon komission kannasta. Jäsenvaltio, joka ei toimi komission kannan mukaisesti ja joka esimerkiksi laiminlyö yleisesti arvonlisäveron kantamisen, on itse siitä vastuussa. Kun se on saanut tiedon komission kannasta, se kykenee pääsääntöisesti arvioimaan, mitkä ovat arvonlisäverodirektiiveistä johtuvat velvollisuudet, ja toimimaan niiden mukaisesti.
89 Sitä vastoin silloin, kun jäsenvaltioilla ja komissiolla on riitaa siitä, pitäisikö tietyistä liiketoimista kantaa arvonlisäveroa, oikaisumenettelyn käytännön yksityiskohtia koskevista säännöistä ja erityisesti siitä tavasta, jolla komissio niitä soveltaa, saattaa tilanteen mukaan olla epäasianmukaisia seurauksia. Koska perustamissopimuksissa on luotu oikeusvaltion periaatteiden mukaisesti toimiva yhteisö, jäsenvaltioilla on lähtökohtaisesti oikeus vaatia, että riita, joka koskee arvonlisäverodirektiivien lainsäädännöllistä sisältöä, saatetaan yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi ja ratkaistaan siellä kohtuullisessa ajassa.
90 Lisäksi silloin kun, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely pysähtyy oikeudenkäyntiä edeltävään vaiheeseen, saattaa olla, että jäsenvaltiot eivät voi itse osallistua menettelyyn esitetyn ongelman ratkaisemiseksi. Komissiolla ei ole velvoitetta nostaa kannetta ja jäsenvaltio voi olla vastaamatta perusteltuun lausuntoon. Nämä tekijät yhdessä saattavat johtaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn välttämiseen. Tällainen komission menettelytapa olisi myös oikaisumenettelyn hengen vastaista.
91 Komission ja jäsenvaltion välisen suhteen osalta on pidettävä lähtökohtana sitä, että aikaisemmat varainhoitovuodet ovat loppuunkäsiteltyjä eivätkä oikaisut ole enää mahdollisia.
92 Aluksi on esitettävä kysymys siitä, mihin ajanjaksoon komission kanne kohdistuu. Kanteessa vaaditaan yksinomaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteamista eikä ilmoiteta mitään tiettyä ajanjaksoa. Kun tulkitaan kanteen ulottuvuutta, on lähdettävä sen ilmeisestä tavoitteesta eli kanteen tavoite on määriteltävä sen perustelujen mukaisesti.
93 Komission 28.1.1988 päivätystä virallisesta huomautuksesta ilmenee, että komission väitteet koskevat ajanjaksoa, joka alkaa vuodesta 1981 ja päättyy ilmoitettujen laiminlyöntien loppumiseen. Tämä ajanjakso on siis lähtökohtaisesti otettava huomioon myös kanteen yhteydessä. Vaikka komissio ei ole oikeudenkäyntiä edeltävän vaiheen päättymisen jälkeen ennen kanteen vireillepanoa ryhtynyt mihinkään muihin toimenpiteisiin seuraavien vuosien osalta, on katsottava, että se pyrki saamaan laiminlyönnit loppumaan siten, että se vaikuttaisi myös tulevaisuuteen nähden. On siis tutkittava, ovatko varainhoitovuodet vuodesta 1981 lähtien loppuunkäsiteltyjä, jolloin vastaavia selvityksiä ei voida enää oikaista.
94 Asetuksen N:o 1553/89
9 artiklan 2 kohdassa säädetään, että vuosittaista selvitystä ei enää oikaista neljännen tiettyä varainhoitovuotta seuraavan vuoden heinäkuun 31 päivän eli 43 kuukauden jälkeen. Tämän perusteella varainhoitovuotta 1981 koskevaa vuosittaista selvitystä ei olisi voinut oikaista enää 31.7.1985 jälkeen. Vastaava laskelma pätee myös seuraaviin vuosiin. Komissiolla ei siis olisi enää mahdollisuutta periä omia varoja.
95 On kuitenkin pohdittava sitä, miten 9 artiklan 2 kohdan toisen lauseen poikkeussäännöstä on tulkittava. Kyseisessä säännöksessä säädetään näet vuosittaisesta selvityksestä, jota ei voida enää oikaista, seuraavaa: " - - ellei kyse ole komission tai asianomaisen jäsenvaltion ennen tätä eräpäivää tiedoksi antamista kohdista". Varainhoitovuosien 1981-1990 osalta käsiteltiin Ranskan kanssa nyt käsiteltävän kanteen taustalla olevia ongelmia ja erilaisia oikeudellisia käsityksiä.
96 Useat seikat puhuvat sen puolesta, että 9 artiklan 2 kohdan toista lausetta on tulkittava siten, että poikkeus 43 kuukauden määräajasta pitäisi olla mahdollinen vain, jos asianosaiset ovat myöhemminkin pyrkineet ratkaisemaan esitettyjä ongelmia. Jos menettely ei kuitenkaan enää etene, ilman että siihen olisi hyväksyttäviä perusteita, kyseisen säännöksen soveltamisella ei olisi enää mitään mieltä, ja se olisi myös kyseisen säännöksen päämäärän vastaista. Nyt käsiteltävässä asiassa vuosina 1990-1997 asianosaisten välillä ei ollut enää sellaista riittävää vuoropuhelua, joka olisi voinut johtaa ongelman ratkaisemiseen. Komissio on ilmoittanut vastauksena sille suullisessa käsittelyssä esitettyihin kysymyksiin, että se on ottanut säännöllisesti jäsenvaltioihin yhteyttä omiin varoihin liittyvistä ongelmista ja että vuoropuhelu jäsenvaltioiden välillä jatkui arvonlisäveron kantamiseen liittyvän kysymyksen osalta.(27) Ei voida kuitenkaan katsoa, että tällainen olisi riittävää sovintoon pääsemiseksi. Kun otetaan huomioon asianosaisten edustamat näkemykset, sovinto ei ollut enää mahdollinen. On katsottava myös, että kompromissiratkaisu ei myöskään olisi ollut mahdollinen, koska kyseessä oli oikeudellinen joko/tai-tilanne.
97 Vaikka kyseisen säännöksen tarkoituksena on pidentää määräaikaa monitahoisissa tilanteissa ja merkittävien ongelmien yhteydessä, on lisäksi oltava nähtävissä, että asianosaiset ponnistelevat löytääkseen asiaan ratkaisun. Jos näin ei olisi, komissio voisi helposti kiertää 1 kohdan mukaisen 43 kuukauden määräajan siten, että se kiistäisi säännöllisesti jäsenvaltioiden esittämien vuosittaisten selvitysten oikeellisuuden. Sillä olisi silloin ilman ajallisia rajoituksia mahdollisuus tutkia tilanne ja siirtää varainhoitovuoden loppuunkäsittelemistä määräämättömäksi ajaksi. Tällainen menettely ei olisi kuitenkaan toivottavaa taloudelliselta kannalta, eikä se olisi yhteensopiva oikeusvarmuuden periaatteen kanssa. Komissio voisi perustelematta kiertää edellä mainitun säännöksen edellytykset, joiden mukaan vuosittainen selvitys on loppuunkäsitelty neljännen tiettyä varainhoitovuotta seuraavan vuoden heinäkuun 31 päivänä.
98 Koska 9 artiklan 2 kohdan säännös ei ole vanhentumissäännös, sitä ei sovelleta, jos jäsenvaltio ei ole esittänyt vanhentumista koskevaa väitettä. Ainoastaan oikeudet voivat vanhentua. Kyseisessä 9 artiklan 2 kohdassa ei kuitenkaan anneta mitään tiettyä oikeutta; siinä säädetään ainoastaan vuosittaisten selvitysten oikaisua koskevista määräajoista.
99 Näiden seikkojen perusteella voidaan arvioida, että oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn päättymisen ja kanteen nostamisen välisen ajanjakson pituus on synnyttänyt Ranskan tasavallassa perustellun luottamuksen siihen, että komissio noudattaisi vuosittaisten selvitysten oikaisemista koskevia määräaikoja.
100 Vaikka katsottaisiin, että jo oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely on keskeyttänyt määräajan kulumisen, keskeyttämistä ei missään tapauksessa voida ulottaa koskemaan 43 kuukauden määräajan ylittävää aikaa. Koska yli neljä vuotta - todellisuudessa seitsemän vuotta - kului oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn viimeisen kirjeenvaihdon ja kanteen nostamisen välillä, ei voida enää katsoa, että määräajan kuluminen olisi voinut keskeytyä oikeudenkäyntiä edeltävällä menettelyllä.
101 Luottamuksensuojan vuoksi ja koska yleinen näkemys 43 kuukauden määräajan päättymisestä sulkee pois oikaisun mahdollisuuden, osuuksien periminen omiin varoihin on rajoitettava kanteen nostamista edeltäneisiin neljään vuoteen. Koska komission kanne on tässä tapauksessa saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 30.7.1997, varainhoitovuotta 1993 ja sitä seuraavia vuosia ei näin ollen ole vielä loppuunkäsitelty, ja oikaisu on vielä mahdollinen.(28) Kanteen nostaminen on riittävä toimenpide 43 kuukauden määräajan noudattamiseksi, koska ei ole olemassa muuta tätä koskevaa prosessuaalista määräaikaa. Kanteen tiedoksiantaminen Ranskalle on tosin saattanut tapahtua vasta 31.7.1997 jälkeen; tästä mahdollisuudesta ei voida kuitenkaan tehdä päätelmiä, sillä ratkaiseva on päivä, jona asia on saatettu yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi.
102 Koska suoritusta omiin varoihin koskeva vaatimus ei sinänsä ollut kanteen kohde vaan se seuraa välillisesti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä, kannetta ei voida hylätä muilta osin, vaikka määräajat ovat osittain päättyneet, mikä puolestaan merkitsee välillisesti Ranskan vaatimusten osittaista hyväksymistä. Vastaavat päätelmät pätevät oikeudenkäyntikuluja koskevan ratkaisun osalta.
VI Oikeudenkäyntikulut
103 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Komissio on vaatinut Ranskan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Vaikka suoritusta omiin varoihin koskeva vaatimus on esitetty osittain vasta liian myöhään, tämä viive ei vaikuta oikeudenkäyntikuluja koskevaan ratkaisuun, koska suoritusta omiin varoihin koskeva vaatimus on ainoastaan sellainen seuraus siitä perustamissopimuksen mukaisten jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä jota ei voida toteuttaa nyt käsiteltävän kanteen yhteydessä. Riidan kohteena on yksinomaan perustamissopimuksen vastaisen käyttäytymisen toteaminen. Koska Ranskan tasavalta on pääosin hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
VII Ratkaisuehdotus
104 Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisisi asian seuraavalla tavalla:
1. Ranskan tasavalta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen mukaisia velvoitteitaan, koska se kuudennen arvonlisäverodirektiivin 77/388/ETY 2 ja 4 artiklan säännösten vastaisesti ei ole kantanut arvonlisäveroa moottoritiemaksuista ja koska se ei ole tulouttanut komissiolle omina varoina viivästyskorkoineen vastaavia määriä. Komissio voi vaatia jälkikäteissuorituksia omiin varoihin viivästyskorkoineen vasta varainhoitovuodesta 1993 lähtien.
2. Ranskan tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
(1) - Komissio on nostanut samassa yhteydessä samoin perusteluin kanteet myös Irlantia, Yhdistynyttä kuningaskuntaa, Alankomaiden kuningaskuntaa ja Kreikkaa vastaan. Nämä kanteet ovat asioiden C-358/97, C-359/97, C-408/97 ja C-260/98 kohteena.
Toisin kuin muut vastaajina olevat jäsenvaltiot, Alankomaat on suorittanut vastaavan omien varojen osuuden komissiolle sillä varauksella, että asia on riitainen ja vaatii selvittämistä.
Ne jäsenvaltiot, joita vastaan ei ole nostettu kannetta, joko eivät peri tiemaksuja tai kantavat niistä liikevaihtoveroa.
Koska Espanjan kuningaskunta soveltaa alennettua verokantaa, komissio on nostanut kanteen myös kyseistä jäsenvaltiota vastaan (asia C-83/99).
(2) - Toimiluvan haltijan on suoritettava valtiolle osa perimistään tiemaksuista, mutta sen tarkka määrä ei ole tiedossa.
(3) - EYVL L 145, s. 1.
(4) - Liitteessä D luetellaan kaiken kaikkiaan 13 erilaista toimintoa, kuten televiestintä, veden, kaasun ja sähkön jakelu, satama- ja lentokenttäpalvelut, kaupallisluonteinen messu- ja näyttelytoiminta jne.
(5) - Direktiivin 13 artiklan A kohdassa luetellaan 17 yleishyödyllistä toimintoa, jotka on vapautettu verosta. Siinä vapautetaan verosta muun muassa seuraavat toiminnot: julkisen postilaitoksen palvelujen suoritukset; sairaanhoito ja lääkärinhoito; sosiaalihuoltoon tai sosiaaliturvaan taikka lasten ja nuorten suojeluun läheisesti liittyvät palvelujen suoritukset ja tavaroiden luovutukset; poliittisia, ammattijärjestöllisiä, uskonnollisia, isänmaallisia, filosofisia, hyväntekeväisyys- tai kansalaisaatteellisia päämääriä edistävien, voittoa tavoittelemattomien järjestöjen palvelujen suoritukset jäsenilleen sekä julkisten radio- ja televisioyhteisöjen harjoittama muu kuin kaupallisluonteinen toiminta. Direktiivin 13 artiklan B kohdassa säädetään muista vapautuksista, jotka koskevat vakuutus- ja jälleenvakuutustoimintaa, sekä tiettyjä luotonantoon liittyviä toimintoja ja kiinteän omaisuuden vuokrausta neljää poikkeusta lukuun ottamatta.
(6) - EYVL L 155, s. 9.
(7) - EYVL L 155, s. 1.
(8) - EYVL L 185, s. 24, kumottu osittain Euroopan yhteisöjen omista varoista 31 päivänä lokakuuta 1994 tehdyllä neuvoston päätöksellä 94/728/EY, Euratom (EYVL L 293, s. 9).
(9) - Ks. mm. ehdotus neuvoston direktiiviksi raskaiden hyötyajoneuvojen verottamisesta tiettyjen teiden käytöstä (KOM(96) 331 lopullinen) ja komission vihreä kirja "Tasapuolinen ja tehokas hinnoittelu liikenteessä - Mahdollisuudet sisäistää ulkoiset kuljetuskustannukset Euroopan unionissa" (KOM (95) 691 lopullinen).
(10) - Asia 102/86, Apple and Pear Development Council, tuomio 8.3.1988 (Kok. 1988, s. 1443, 11 kohta).
(11) - Asia 107/84, komissio v. Saksa, tuomio 11.7.1985 (Kok. 1985, s. 2655); asia 235/85, komissio v. Alankomaat, tuomio 26.3.1987 (Kok. 1987, s. 1471) ja yhdistetyt asiat 231/87 ja 129/88, Comune di Carpaneto Piacentino ym., tuomio 17.10.1989 (Kok. 1989, s. 3233, 12 kohta; Kok. Ep. X, s. 215).
(12) - Edellä alaviitteessä 11 mainitun asiassa komissio v. Alankomaat annetun tuomion 21 kohta.
(13) - Edellä alaviitteessä 11 mainitun asiassa Carpaneto annetun tuomion 15 kohta.
(14) - Edellä alaviitteessä 11 mainitun asiassa Carpaneto annetun tuomion 16 kohta.
(15) - Edellä alaviitteessä 11 mainitussa asiassa komissio v. Alankomaat annettu tuomio; asia 348/87, Stichting Uitvoering Financiële Acties, tuomio 15.6.1989 (Kok. 1989, s. 1737, 10 kohta) ja asia C-186/89, Van Tiem, tuomio 4.12.1990 (Kok. 1990, s. I-4363).
(16) - Julkisasiamies Lenzin edellä alaviitteessä 11 mainitussa asiassa komissio v. Alankomaat antaman ratkaisuehdotuksen 22 kohta.
(17) - Asia C-260/95, DFDS, tuomio 20.2.1997 (Kok. 1997, s. I-1005).
(18) - Asia 54/87, komissio v. Italia, tuomio 22.2.1989 (Kok. 1989, s. 385, 12 kohta).
(19) - Asia 7/71, komissio v. Ranska, tuomio 14.12.1971 (Kok. 1971, s. 1003, 5 ja 6 kohta; Kok. Ep. I, s. 619).
(20) - Asia C-317/92, komissio v. Saksa, tuomio 1.6.1994 (Kok. 1994, s. I-2039, 4 kohta) ja asia C-422/92, komissio v. Saksa, tuomio 10.5.1995 (Kok. 1995, s. I-1097, 18 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(21) - Asia C-96/89, komissio v. Alankomaat, tuomio 16.5.1991 (Kok. 1991, s. I-2461, 15 ja 16 kohta).
(22) - Em. tuomion 20 ja 21 kohta.
(23) - Asetuksen N:o 1553/89
7 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on toimitettava 31.7. mennessä komissiolle selvitys, josta ilmenee arvonlisäveroista kertyvien omien varojen perusteen kokonaismäärä edellisenä kalenterivuotena.
(24) - Asia 57/69, ACNA v. komissio, tuomio 14.7.1972 (Kok. 1972, s. 933, 31-33 kohta).
(25) - Asia C-30/89, komissio v. Ranska, tuomio 13.3.1990 (Kok. 1990, s. I-691, 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(26) - Edellä alaviitteessä 21 mainitun asiassa komissio v. Alankomaat annetun tuomion 37 kohta.
(27) - Yhdistynyt kuningaskunta ja Kreikka ovat suullisessa käsittelyssä kiistäneet, että vuoropuhelu komission kanssa olisi jatkunut.
(28) - Ks. laskelman osalta 93 kohta.