61989J0304
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-304/89 (
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)
I — Enquadramento juridico do litígio
O artigo 1.°, n.° 2, da Decisão 83/516/CEE do Conselho, de 17 de Outubro de 1983 (
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), relativa às funções do Fundo Social Europeu, dispõe designadamente que o Fundo participa no financiamento de acções de formação e de orientação profissional. Nos termos do artigo 3.°, n.° 1, a contribuição do Fundo pode ser concedida para acções realizadas no âmbito da política do mercado de emprego dos Estados-membros.
Nos termos do artigo 4.°, n.° 1, a contribuição do Fundo pode ser concedida para promover o emprego de jovens com menos de 25 anos, em especial aqueles cujas possibilidades de encontrar um emprego são especialmente reduzidas devido, nomeadamente, à falta de formação profissional ou à inadequação da formação, bem como os que são desempregados de longa duração.
O Regulamento (CEE) n.° 2950/83 do Conselho, de 17 de Outubro de 1983 (
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), define os tipos de despesas que podem ser objecto da contribuição do Fundo, entre as quais figuram os custos de preparação, funcionamento e gestão de acções de formação profissional.
O referido regulamento dispõe, no n.° 1 do seu artigo 5.° :
«A aprovação de um pedido introduzido ao abrigo do n.° 1 do artigo 3.° da Decisão 83/516 acarreta o pagamento de um adiantamento de 50 % da contribuição concedida na data prevista para o início das acções. Quando esta data for anterior à decisão da aprovação, o pagamento será efectuado imediatamente a seguir.»
Nos termos do n.° 4 do artigo 5.°:
«Os pedidos de pagamento do saldo incluirão um relatório pormenorizado sobre o conteúdo, os resultados e os aspectos financeiros da acção em causa. O Estado-membro certifica a exactidão factual e contabilística das indicações contidas nos pedidos de pagamento.»
Finalmente, nos termos do artigo 6.° do mesmo regulamento:
«1.
Quando a contribuição do Fundo não for utilizada nas condições fixadas pela decisão de aprovação, a Comissão pode suspender, reduzir ou suprimir a contribuição depois de ter dado ao Estado-membro em causa a oportunidade de apresentar as suas observações.
2.
As somas pagas que não tenham sido utilizadas nas condições fixadas pela decisão de aprovação dão lugar a repetição.»
O artigo 1.° da Decisão 83/673/CEE da Comissão, de 22 de Dezembro de 1983, relativa à gestão do Fundo Social Europeu (
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), dispõe que os pedidos de contribuição devem ser apresentados por meio de um formulário-tipo e que os pedidos que não correspondam ao disposto nesse artigo não serão aceites.
Resulta do citado formulário que o pedido de contribuição é apresentado em nome do Estado-membro interessado por um organismo de direito público, geralmente o que assegura o cofinanciamento do projecto. Tal organismo apresenta o pedido em nome da instituição que, em definitivo, receberá a contribuição solicitada.
Nos termos do artigo 5.°:
«Quando uma acção para a qual tiver sido apresentado um pedido de contribuição ou concedida uma contribuição não puder ser realizada ou apenas o puder ser parcialmente, o Estado-membro informará imediatamente desse facto a Comissão.»
II — Matéria de facto e fase escrita
O Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (a seguir, «DAFSE») de Lisboa apresentou, em nome da República Portuguesa e a favor da sociedade recorrente, dois pedidos de contribuição do Fundo para o exercício de 1987. Resulta do formulário utilizado que as acções de formação para que era pedida a contribuição se incluíam no âmbito de aplicação do n.° 1 do artigo 3.° da Decisão 83/516, sendo destinadas, respectivamente, a jovens de menos de 25 anos e a pessoas com mais de 25 anos.
Os projectos, cujos processos receberam os números 870708/P1 e 870708/P3, foram aprovados, respectivamente, pelas Decisões C(860) de 13 de Abril de 1987 e C(670) de 31 de Março de 1987 da Comissão, com alterações no tocante ao montante da contribuição, que foi fixado, respectivamente, em 80857968 ESC e 37582730 ESC, e ao número de estagiários. Estas decisões da Comissão foram notificadas à recorrente pelo DAFSE em 16 de Abril de 1987.
Os cursos de formação aprovados começaram em 15 de Junho de 1987.
Numa circular difundida pelo DAFSE, datada de 8 de Junho de 1987 e recebida pela recorrente em 29 de Junho do mesmo ano, esclarece-se que:
«Na circular n.° 5/DAFSE/87, informámos que, tendo a Comissão Europeia considerado nalguns casos a duração da formação excessiva face aos programas dos cursos, solicitáramos a Bruxelas orientações sobre quais as acções afectadas e em que medida a duração deve ser cumprida.»
A resposta da direcção do Fundo Social Europeu da Comissão, agora recebida, que deverá ser observada pelos organismos beneficiários, é a seguinte:
«Ao analisar a elegibilidade dos pedidos de contribuição portugueses relativos a 1987... o problema para a administração do FSE foi evitar o financiamento, como se de formação se tratasse, de períodos de experiência profissional anormalmente longos face aos tipos de profissões visados. A opção adoptada foi reduzir estes períodos a uma duração equivalente à do ensino teórico, considerando não prioritária a parte de formação prática que exceda o total de horas teóricas.
Chamamos a vossa particular atenção que a metodologia de caracter geral acima descrita apenas é válida para os dossiers em favor de jovens. Não existiu pois redução no número de horas de formação proposto nos dossiers relativos a acções a favor de pessoas maiores de 25 anos.»
O pedido final de pagamento do saldo foi apresentado ao DAFSE em Outubro de 1988, juntamente com um relatório de avaliação quantitativa e qualitativa, em conformidade com o artigo 5.°, n.° 4, do Regulamento n.° 2950/83, atrás citado.
A Comissão tomou, quanto a esta questão, duas decisões que foram notificadas à recorrente em 13 de Setembro de 1989. No que respeita ao processo n.° 870708/P1, a Comissão entendeu que:
«Após análise do pedido de saldo do processo acima referido, os serviços do Fundo Social Europeu verificaram a existência de uma importância de 63450244 ESC de despesas não elegíveis, relativas aos pontos 14.1, 2, 3, 5 e 6 do formulário, dado que não foi respeitada a norma de igualdade entre as horas práticas e as teóricas e alguns dos custos unitários são injustificadamente elevados.
Em consequência, e com base no artigo 6.° do Regulamento n.° 2950/83, a contribuição do Fundo não poderá ser superior a 41592218 ESC.»
No que respeita ao processo n.° 870708/P3, a Comissão decidiu que:
«Após a análise do pedido de saldo do processo acima referido, os serviços do Fundo Social Europeu verificaram a existência de uma importância de 23713486 ESC de despesas não elegíveis, relativas aos pontos 14.2, 3, 5 e 6 do formulário, dado que os respectivos custos unitários são injustificadamente elevados.
Em consequência, e com base no artigo 6.° do Regulamento n.° 2950/83, a contribuição do Fundo não poderá ser superior a 21291476 ESC».
Por petição registada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 5 de Outubro de 1989, a recorrente interpôs, ao abrigo do artigo 173.° do Tratado CEE, um recurso de anulação das duas decisões de indeferimento.
Com base no relatório preliminar do juiz-relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal de Justiça, por decisão de 10 de Outubro de 1990, atribuiu o processo à Segunda Secção, em conformidade com o artigo 95.° do Regulamento de Processo, e deu início à fase oral do processo sem instrução prévia.
III — Pedidos das partes
A recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
anular as decisões comunicadas à recorrente em 13 de Setembro de 1989, que consideraram não elegíveis despesas no montante total de 63450244 ESC e 23713486 ESC, no âmbito da execução dos projectos n.os 870708/P1 e 870708/P3;
—
condenar a Comissão nas despesas.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
julgar o recurso improcedente;
—
condenar a recorrente nas despesas.
IV — Fundamentos e argumentos das partes
A — Admissibilidade
A recorrente alega que as decisões impugnadas lhe dizem directa e individualmente respeito, embora sejam dirigidas ao Estado português. Considera ser individualmente identificada e que as decisões de deferir ou de reduzir os pedidos de contribuição lhe dizem directa e individualmente respeito.
A Comissão considera não haver qualquer dúvida de que a recorrente, enquanto instituição a favor da qual foi pedida a contribuição do Fundo, é directa e individualmente afectada por decisões cujo destinatário é o Estado-membro.
B — Mérito da causa
1. Falta de fundamentação
Segundo a recorrente, as decisões impugnadas não estão suficientemente fundamentadas dado que a fundamentação não revela, de modo claro e inequívoco, as razões que estiveram na base dos actos (
4
).
Além disso, é claro para a recorrente que as reduções efectuadas obedeceram a outros motivos (como, por exemplo, montantes reclamados duas vezes, falta de provas, etc.) que não resultam da fundamentação das decisões impugnadas. A fundamentação das decisões é, assim, insuficiente.
A Comissão recorda, em primeiro lugar, que, no âmbito das intervenções do Fundo, é o Estado-membro interessado que é o destinatário directo das decisões relativas às contribuições, podendo sempre pedir os esclarecimentos tidos por necessários. No entender da recorrida, é neste contexto que a fundamentação das decisões deve ser apreciada. Remete, designadamente, para o acórdão de 7 de Fevereiro de 1990 (
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) para sustentar a sua tese de que a fundamentação de uma decisão deve ser apreciada à luz não só da sua redacção, mas igualmente do seu contexto, bem como do conjunto das regras jurídicas aplicáveis.
Por outro lado, as decisões impugnadas, que constituem meros actos de gestão, revelam a existência de montantes claros e inequívocos de despesas não elegíveis. Delas consta também a proveniência desses montantes. Efectivamente, a referência aos pontos do formulário inicial deixa claro que se trata de despesas relativas a esses pontos. Por outras palavras, do confronto entre as verbas constantes do formulário de pedido de contribuição e as correspondentes verbas do formulário de pedido de pagamento do saldo resulta claramente a proveniência dos montantes apurados de despesas não elegíveis. Além disso, as decisões impugnadas mencionam expressamente os fundamentos das reduções efectuadas, ou seja, a inexistência de redução proporcional à redução das horas de formação e a inobservância dos elementos da proposta inicial. Portanto, no entender da recorrida, o Tribunal de Justiça está em condições de controlar a legalidade das decisões através de uma apreciação da globalidade dos documentos. Finalmente, a Comissão sublinha que, tendo em conta o volume das intervenções do Fundo em toda a Comunidade, são numerosas as decisões que devem ser tomadas em prazos muito curtos.
Consequentemente, a Comissão considera que o princípio enunciado no acórdão de 1 de Dezembro de 1965 (
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), nos termos do qual:
«o grau de precisão da fundamentação de uma decisão desta natureza deve ser proporcional às possibilidades materiais e às condições técnicas ou ao prazo em que ela deve ser tomada»
tem plena aplicação no caso vertente e que a arguição de falta de fundamentação não é procedente.
2. Não audição prévia do Estado-metnbro
Segundo a recorrente, resulta do n.° 1 do artigo 6.° do Regulamento n.° 2950/83, já citado, que a consulta do Estado-membro a que essa disposição faz referência deveria preceder a decisão de redução da Comissão. A referida consulta prévia tem como objectivo garantir a necessária ponderação e prudência na condução do processo e não deve confundir-se com o procedimento de concertação posterior entre a Comissão e os Estados-membros em caso de divergência de pontos de vista. Ora, resulta da comunicação feita pelo DAFSE que os serviços do Fundo adoptaram as decisões em questão sem previamente ouvirem o Estado-membro interessado, violando assim o disposto no n.° 1 do artigo 6.° do citado regulamento.
A Comissão insiste em que as decisões impugnadas foram comunicadas ao Estado-membro que, conhecedor do disposto no n.° 1 do artigo 6.° do Regulamento n.° 2950/83, já citado, poderia ter pedido todos os esclarecimentos necessários antes de as notificar à recorrente. Nesse caso, iniciar-se-ia uma nova fase de concertação com os serviços do Fundo, no termo da qual a decisão seria confirmada ou modificada. Ora, o Estado português não pediu tais esclarecimentos, tendo, pelo contrário, aceitado expressamente as decisões de redução, tornando-as definitivas através das notificações que fez ao promotor.
3. Violação dos princípios gerais de direito
A recorrente alega que a Comissão aplicou, a posteriori, às acções de formação em causa uma norma relativa à igualdade entre o número de horas teóricas e o número de horas práticas. Afirma ter recebido a circular atrás citada, difundida pelo DAFSE, em 25 de Junho de 1987 numa altura em que a acção de formação já se tinha iniciado. De facto, a selecção, a contratação dos formandos, de serviços e a montagem dos cursos já estavam feitas; os cursos começaram em 15 de Junho. Em qualquer caso, a referida circular, de conteúdo genérico, não pretendia explicar a razão pela qual, em certos casos, a Comissão considerara que a duração da formação era excessiva e qual o critério utilizado para analisar a elegibilidade dos pedidos de contribuição portugueses relativos a 1987.
A redução das horas teóricas posteriormente às decisões de autorização violou os princípios da segurança jurídica bem como o princípio da não retroactividade, da confiança legítima (
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) e do respeito das situações jurídicas subjectivas.
A Comissão reafirma que a circular em causa, que impõe a igualdade de duração das formações teórica e prática, foi comunicada à recorrente muito antes das acções de formação, num momento em que teria sido possível aplicá-la alterando o programa das acções. A referida circular diz respeito às acções de todos os organismos beneficiários, incluindo a recorrente.
Por outro lado, a recorrente não se opôs a tal decisão em tempo útil, como podia ter feito.
A Comissão assinala igualmente, a este propósito, que os promotores de acções de formação podem, em conformidade com o artigo 5.° da Decisão 83/673, já citada, introduzir no projecto inicial as alterações julgadas necessárias, desde que as transmitam aos serviços do Fundo e obtenham destes a respectiva concordância. A Comissão dispõe da mesma faculdade, desde que comunique tais modificações aos beneficiários em tempo útil e que estes não se oponham. Nestas circunstâncias, nem o princípio da segurança jurídica, nem o princípio da confiança legítima foram violados. A Comissão conclui, assim, que não violou quaisquer princípios gerais do direito e que o fundamento baseado na sua violação é improcedente.
4. Desrespeito dos direitos adquiridos
A recorrente afirma ter havido violação do princípio do respeito dos direitos adquiridos na medida em que as decisões em causa impuseram reduções superiores às diferenças entre os custos aceites e os custos efectivos. Ao aplicar retroactivamente a regra da igualdade entre o número de horas práticas e o número de horas teóricas, a Comissão causou um prejuízo à recorrente violando direitos adquiridos.
Por outro lado, as reduções efectuadas pela Comissão ao aplicar o salário-hora dos adultos não tiveram em conta situações de facto e de direito diferentes, uma vez que a legislação nacional determinou imperativamente o pagamento de remunerações diferentes. Além disso, a Comissão apenas tomou em conta 22,6 semanas de formação, quando a duração da formação foi de 27 semanas.
Além disso, a recorrente contesta vivamente os outros fundamentos de facto que provocaram as reduções em causa, que assentaram na inexistência de elementos que permitissem apreciar a realidade dessas despesas e nos factos (negados pela recorrente) de, alegadamente, ter havido montantes reclamados duas vezes e de certas despesas não terem sido autorizadas.
Não há qualquer despesa que não esteja devidamente justificada; todos os valores apresentados se traduzem em custos classificados de acordo com a sua natureza e levados às rubricas orçamentais respectivas. Todas as despesas estão devidamente documentadas e os documentos arquivados à disposição, segundo as regras que se aplicam aos beneficiários das contribuições, não sendo enviados para Bruxelas, salvo pedido. No caso vertente, a existência dos documentos e a sua veracidade foram confirmadas nos termos do n.° 4 do artigo 5.° do Regulamento n.o 2950/83, atrás citado. Teve lugar uma auditoria levada a cabo por auditores independentes que consideraram a documentação em ordem.
A Comissão recorda que a decisão de aprovação do pedido de contribuição é constitutiva de direitos subjectivos, mas que a concretização destes fica condicionada ao cumprimento das condições fixadas naquela decisão, o que só se verifica depois de concluídas as acções de formação aprovadas. Só nesse momento é que podem ser determinadas as despesas elegíveis.
No que diz respeito à exigência de igualdade de duração da formação teórica e da formação prática, decidida após a aprovação do pedido de contribuição, não se trata de uma aplicação retroactiva. Efectivamente, essa exigência é contemporânea do início dos cursos. Isso significa que foi feita num momento em era absolutamente possível corrigir a duração da formação prática como, aliás, fizeram outros promotores.
Por outro lado, a recorrente aceitou implicitamente essa exigência numa ocasião em que se não podia afirmar a existência de direitos adquiridos.
A Comissão reafirma que não procedeu a qualquer redução das despesas relativas à remuneração dos formandos adultos.
Quanto às demais despesas consideradas não elegíveis, a Comissão alega que a recorrente não respeitou as condições de utilização da contribuição comunitária fixadas na respectiva decisão de aprovação. A este propósito, sublinha que a recorrente já reconheceu nos seus articulados que apresentou despesas que ultrapassaram os valores fixados na decisão de aprovação, afirmando que esses desvios se deveram a circunstâncias supervenientes, surgidas no decurso das acções de formação. Ora, a Comissão ignora a existência dessas circunstâncias e não tem qualquer obrigação legal de as conhecer.
Recorda, entretanto, que recai sobre a recorrente a obrigação de comunicar as alterações ao projecto inicial, em conformidade com o artigo 5.° da Decisão 83/673, já citada. Não tendo efectuado tal comunicação, a recorrente não pode colher qualquer benefício de uma infracção por si cometida.
Quanto às despesas consideradas não elegíveis por falta de justificação ou por justificação insuficiente, a Comissão reafirma o princípio de que essa justificação constitui um ónus da recorrente (
8
).
Embora alguns documentos relativos às despesas apresentadas e recusadas possam eventualmente provar que algumas despesas foram efectuadas, não provam que tais despesas fossem necessárias ao bom desenvolvimento das acções de formação empreendidas.
Por outro lado, a Comissão dispõe de um certo poder discricionário no que respeita à melhor maneira de gerir o Fundo (
9
). Foi no exercício desse poder que os serviços do Fundo, procedendo ao confronto com outras acções e dentro de um critério de razoabilidade, consideraram não elegíveis algumas das despesas apresentadas. A este respeito, e a título exemplificativo, a Comissão realça os encargos de preparação dos cursos que, em seu entender, comportam despesas elevadíssimas de planificação cujo conteúdo se desconhece, elaboração e tradução de manuais com um custo também elevado e, além disso, despesas com a reprodução desses manuais. Em seu entender, e tendo em consideração muitas outras acções de natureza análoga, a duplicação de verbas é aqui por demais evidente.
Na sua qualidade de entidade responsável pela gestão dos fundos comunitários, a Comissão tem o dever de estar atenta a estes pormenores e de utilizar critérios que conduzam a uma boa administração desses fundos e ao respeito do princípio da igualdade de tratamento, que não autoriza a flexibilidade que lhe imputa a recorrente. Nestas circunstâncias, a recorrente não cumpriu inteiramente as condições de utilização da contribuição comunitária fixadas na decisão de aprovação do respectivo pedido. A Comissão tinha, assim, de aplicar o disposto no n.° 1 do artigo 6.° do Regulamento n.° 2950/83, já citado.
T. F. O'Higgins
Juiz-relator
(
*1
)	Lingua do processo: português.
(
1
)	JO L 289, p. 38; EE 05 F4 p. 26.
(
2
)	JO L 289, p. 1 ; EE 05 F4 p. 22.
(
3
)	JO L 377, p. 1; EE 05 F4 p. 52.
(
4
)	Acórdão de 9 de Julho de 1969, Comissâo/Itáüa (1/69, Recueil, p. 277).
(
5
)	Gerneente Amsterdam (C-213/87, Colect., p. I-221).
(
6
)	Schwarze (16/65, Recueil, p. 1081).
(
7
)	Acórdão de 25 de Janeiro de 1979, A. Racke/Hauptzollamt Mainz (98/78, Recueil, p. 69); acórdlo de 14 de Maio de 1975, Comptoir nacional technique agricole (74/74, Recueil, p. 533); acórdlo de 10 de Dezembro de 1975, Union nationale des coopératives agricoles de cereales e autres, (16/74, 95/74, 96/74, 97/74 e 98/74, 15/75 e 100/75, Recueil, p. 1615).
(
8
)	Acórdão de 17 de Fevereiro de 1985, Comissão/Itália (55/83 e 56/83, Recueil, p. 683).
(
9
)	Acórdão de 1 de Outubro de 1987, Comissäo/Reino Unido (84/85, Colea., p. 3765).