ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)
23 octobre 2003(1)
«Directive 89/552/CEE - Article 11, paragraphe 3 - Radiodiffusion télévisuelle - Publicité télévisée - Interruptions publicitaires d'.uvres audiovisuelles - Notion de séries»
Dans l'affaire C-245/01,
ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l'article 234 CE, par le Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Allemagne) et tendant à obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction entre
RTL Television GmbH
et
Niedersächsische Landesmedienanstalt für privaten Rundfunk,
une décision à titre préjudiciel sur l'interprétation de l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552/CEE du Conseil, du 3 octobre 1989, visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à l'exercice d'activités de radiodiffusion télévisuelle (JO L 298, p. 23), telle que modifiée par la directive 97/36/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 juin 1997 (JO L 202, p. 60),
LA COUR (cinquième chambre),
composée de MM. C. W. A. Timmermans (rapporteur), président de la quatrième chambre, faisant fonction de président de la cinquième chambre, MM. D. A. O. Edward et P. Jann, juges,
avocat général: M. F. G. Jacobs,
greffier: Mme M.-F. Contet, administrateur principal,
considérant les observations écrites présentées:
-    pour RTL Television GmbH, par Mes J. Sommer et T. Tschentscher, Rechtsanwälte,
-    pour le Niedersächsische Landesmedienanstalt für privaten Rundfunk, par M. R. Albert, en qualité d'agent,
-    pour le gouvernement du Royaume-Uni, par Mme G. Amodeo, en qualité d'agent, assistée de M. P. Harris, barrister,
-    pour la Commission des Communautés européennes, par Mme C. Tufvesson, en qualité d'agent, assistée de Me W. Berg, Rechtsanwalt,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les observations orales de RTL Television GmbH, représentée par Mes T. Tschentscher et J. Sommer, du Niedersächsische Landesmedienanstalt für privaten Rundfunk, représenté par M. A. Fischer, en qualité d'agent, et de la Commission, représentée par Mme C. Tufvesson, assistée de Me W. Berg, à l'audience du 29 janvier 2003,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 22 mai 2003,
rend le présent
Arrêt
1.
Par ordonnance du 15 juin 2001, parvenue à la Cour le 25 juin suivant, le Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht a posé, en application de l'article 234 CE, quatre questions préjudicielles sur l'interprétation de l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552/CEE du Conseil, du 3 octobre 1989, visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à l'exercice d'activités de radiodiffusion télévisuelle (JO L 298, p. 23), telle que modifiée par la directive 97/36/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 juin 1997 (JO L 202, p. 60, ci-après la «directive 89/552»).
2.
Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un litige entre RTL Television GmbH (ci-après «RTL»), un organisme privé de radiodiffusion télévisuelle, et la Niedersächsische Landesmedienanstalt für privaten Rundfunk (ci-après la «NLM»), un organisme public du Land de Basse-Saxe qui a succédé au Niedersächsische Landesrundfunkausschuss (ci-après le «NLA») et a repris de ce dernier les pouvoirs de contrôle sur les organismes privés de radiodiffusion télévisuelle, portant sur une décision du NLA par laquelle celui-ci a considéré que certains films diffusés par RTL ne respectaient pas la réglementation en matière de fréquence d'interruptions publicitaires.
Le cadre juridique
Le droit communautaire
3.
Les sixième à huitième considérants de la directive 89/552 sont libellés comme suit:
«considérant que la radiodiffusion télévisuelle constitue, dans des circonstances normales, un service au sens du traité;
considérant que le traité prévoit la libre circulation de tous les services fournis normalement contre rémunération, sans exclusion liée à leur contenu culturel ou autre et sans restriction à l'égard des ressortissants des États membres établis dans un pays de la Communauté autre que celui du destinataire du service;
considérant que ce droit appliqué à la diffusion et à la distribution de services de télévision est aussi une manifestation spécifique, en droit communautaire, d'un principe plus général, à savoir la liberté d'expression telle qu'elle est consacrée par l'article 10 paragraphe 1 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ratifiée par tous les États membres; que, pour cette raison, l'adoption de directives concernant l'activité de diffusion et de distribution de programmes de télévision doit assurer le libre exercice de cette activité à la lumière dudit article, sous réserve des seules limites prévues au paragraphe 2 du même article et à l'article 56 paragraphe 1 du traité».
4.
Le vingt-septième considérant de la directive 89/552 énonce:
«considérant que, pour assurer de façon complète et adéquate la protection des intérêts des consommateurs que sont les téléspectateurs, il est essentiel que la publicité télévisée soit soumise à un certain nombre de normes minimales et de critères, et que les États membres aient la faculté de fixer des règles plus strictes ou plus détaillées et, dans certains cas, des conditions différentes pour les organismes de radiodiffusion télévisuelle relevant de leur compétence».
5.
L'article 3, paragraphe 1, de la directive 89/552 dispose:
«Les États membres ont la faculté, en ce qui concerne les organismes de radiodiffusion télévisuelle qui relèvent de leur compétence, de prévoir des règles plus détaillées ou plus strictes dans les domaines couverts par la présente directive.»
6.
Aux termes de l'article 11, paragraphes 1, 3 et 4, de la directive 89/552:
«1. La publicité et les spots de télé-achat sont insérés entre les émissions. Sous réserve des conditions fixées aux paragraphes 2 à 5, la publicité et les spots de télé-achat peuvent également être insérés pendant des émissions de façon à ne porter atteinte ni à l'intégrité ni à la valeur des émissions, en tenant compte des interruptions naturelles du programme ainsi que de sa durée et de sa nature, et de manière à ce qu'il ne soit pas porté préjudice aux droits des ayants droit.
[.]
3. La transmission d'.uvres audiovisuelles, telles que longs métrages et films conçus pour la télévision (à l'exclusion des séries, feuilletons, émissions de divertissement et documentaires), pour autant que leur durée programmée soit supérieure à quarante-cinq minutes, peut être interrompue une fois par tranche de quarante-cinq minutes. Une autre interruption est autorisée si leur durée programmée est supérieure d'au moins vingt minutes à deux ou plusieurs tranches complètes de quarante-cinq minutes.
4. Lorsque des émissions autres que celles visées au paragraphe 2 sont interrompues par la publicité ou par des spots de télé-achat, une période d'au moins vingt minutes devrait s'écouler entre les interruptions successives à l'intérieur des émissions.»
La convention européenne sur la télévision transfrontière
7.
L'article 14, paragraphes 1, 3 et 4, de la convention européenne sur la télévision transfrontière, du 5 mai 1989 (ci-après la «convention européenne»), telle qu'amendée, est libellé comme suit:
«1. La publicité et le télé-achat doivent être insérés entre les émissions. Sous réserve des conditions fixées aux paragraphes 2 à 5 du présent article, la publicité et les spots de télé-achat peuvent également être insérés pendant les émissions, de façon à ne pas porter atteinte à l'intégrité et à la valeur des émissions, et de manière qu'il ne soit pas porté préjudice aux droits des ayants droit.
[.]
3. La transmission d'.uvres audiovisuelles, telles que les longs métrages cinématographiques et les films conçus pour la télévision (à l'exclusion des séries, des feuilletons, des émissions de divertissement et des documentaires), à condition que leur durée soit supérieure à quarante-cinq minutes, peut être interrompue une fois par tranche de quarante-cinq minutes. Une autre interruption est autorisée si leur durée est supérieure d'au moins vingt minutes à deux ou plusieurs tranches complètes de quarante-cinq minutes.
4. Lorsque des émissions autres que celles couvertes par le paragraphe 2 sont interrompues par de la publicité ou par des spots de télé-achat, une période d'au moins vingt minutes devrait s'écouler entre chaque interruption successive à l'intérieur des émissions.»
La convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales
8.
L'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (ci-après la «CEDH»), intitulé «Liberté d'expression», prévoit:
«1. Toute personne a le droit à la liberté d'expression. Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontière. Le présent article n'empêche pas les États de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d'autorisations.
2. L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d'autrui, pour empêcher la divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire.»
Le droit allemand
9.
La loi fondamentale allemande attribue aux Länder la compétence législative en matière de radiodiffusion et de radiodiffusion télévisuelle.
10.
L'article 26, paragraphes 2 à 4, du Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinigten Deutschland (traité d'État relatif à la radiodiffusion dans l'Allemagne unie, ci-après le «Rundfunkstaatsvertrag»), du 31 août 1991, dispose:
«2. La publicité télévisée doit être intercalée par blocs entre des émissions; elle peut également être insérée pendant des émissions dans les conditions requises aux paragraphes 3 à 5, pour autant que l'intégrité et le caractère de l'émission ne soient pas affectés.
3. Dans les émissions de télévision qui se composent de parties autonomes, ou dans les émissions sportives et les retransmissions d'événements et de manifestations analogues comportant des pauses, la publicité ne peut être insérée qu'entre les parties autonomes ou durant les pauses. Dans les autres émissions, l'intervalle entre deux interruptions successives à l'intérieur de l'émission doit être d'au moins 20 minutes. Les paragraphes 4 et 5 ne sont pas affectés.
4. Sous réserve du paragraphe 3, deuxième phrase, les .uvres telles que les longs métrages et les films conçus pour la télévision, à l'exclusion des séries, feuilletons, émissions de divertissement et documentaires, pour autant que leur durée soit supérieure à quarante-cinq minutes, peuvent être interrompues une fois par tranche complète de quarante-cinq minutes. Une autre interruption est autorisée si ces émissions ont une durée supérieure d'au moins vingt minutes à deux ou plusieurs tranches complètes de quarante-cinq minutes.»
11.
Ces dispositions ont été reprises, avec des modifications sans pertinence pour l'affaire au principal, à l'article 44, paragraphes 2 à 4, du vierter Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge (quatrième traité d'État visant à la modification des traités d'État relatifs aux droits de la radiodiffusion, ci-après le «vierter Rundfunkstaatsvertrag»).
12.
L'article 28, paragraphe 2, du Niedersächsisches Landesrundfunkgesetz, tel que modifié (loi du Land de Basse-Saxe sur la télévision, ci-après le «Landesrundfunkgesetz»), prévoit que le NLA, l'organisme auquel a succédé la partie défenderesse au principal, peut constater qu'un programme ou une émission enfreint le Landesrundfunkgesetz ou les clauses de l'autorisation et ordonner au diffuseur et aux responsables du contenu du programme de mettre fin à l'infraction.
13.
L'article 33, paragraphes 5 à 7, du Landesrundfunkgesetz comporte des dispositions analogues à celles de l'article 26, paragraphes 2 à 4, du Rundfunkstaatsvertrag et de l'article 44, paragraphes 2 à 4, du vierter Rundfunkstaatsvertrag.
14.
Dans la suite du présent arrêt, les références à l'article 26, paragraphes 2 à 4, du Rundfunkstaatsvertrag doivent être comprises comme comportant également une référence aux dispositions correspondantes du Landesrundfunkgesetz et du vierter Rundfunkstaatsvertrag mentionnées au point précédent.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
15.
Le 7 octobre 1993, RTL a diffusé «La vengeance d'Amy Fisher», un film d'une durée de 86 minutes, en l'interrompant à quatre reprises par des publicités. Elle a procédé de la même façon une semaine plus tard lors de la diffusion de «Cris dans la forêt», un film d'une durée de 90 minutes. Ces films étaient diffusés dans le cadre d'un cycle intitulé «Passions fatales».
16.
Par décision du 12 novembre 1993, le NLA a constaté que, en interrompant chacun de ces films par quatre intermèdes publicitaires, RTL avait enfreint l'article 26, paragraphe 4, première phrase, du Rundfunkstaatsvertrag. Il a interdit que, en cas de rediffusion, ces films soient interrompus par respectivement plus d'un et plus de deux intermèdes publicitaires.
17.
Par la même décision, le NLA a en outre interdit à RTL d'interrompre huit autres films ainsi que tout film de cinéma ou de télévision diffusé dans le cadre de séries dont la programmation était annoncée (à savoir, les séries «Passions fatales», «Destinées familiales» et «Le grand roman télévisé»), par de la publicité plus fréquente que celle autorisée par l'article 26, paragraphe 4, première phrase, du Rundfunkstaatsvertrag.
18.
À l'appui de sa décision, le NLA a fait valoir que les diffusions en cause ne pouvaient être considérées comme faisant partie d'une série au sens de l'article 26, paragraphe 4, du Rundfunkstaatsvertrag et ne pouvaient, dès lors, pas être interrompues par de la publicité à intervalles de 20 minutes.
19.
Dans sa décision, le NLA a fait valoir en particulier que la notion de série s'apparente à celle de feuilleton et suppose que les différents films soient largement identiques du point de vue de l'intrigue et des personnages. Le NLA a décidé en particulier que ni l'identité de l'horaire de diffusion ni la circonstance que le scénario soit basé sur un roman ou qu'il s'y retrouve des thèmes communs, tels que l'amour, la passion ou les relations familiales en général, ne créent un lien suffisant pour considérer que ces diffusions constituent une série.
20.
Le 23 novembre 1993, RTL a saisi le Niedersächsisches Verwaltungsgericht (Allemagne) d'un recours en annulation de la décision du NLA.
21.
À l'appui de son recours, RTL a fait valoir que ladite décision était fondée sur une interprétation trop restrictive de la notion de «séries». Cette notion devrait être définie comme le groupement de plusieurs intrigues autonomes selon un thème commun où interviennent aussi bien des critères liés au contenu, tels que le genre du film, les ressemblances entre les scénarios ou la similitude des thèmes, que des aspects extérieurs formels, tels que la durée du film ou l'horaire de diffusion et d'autres facteurs, par exemple un réalisateur déterminé.
22.
La NLM a fait valoir que la notion de séries exige que le lien entre les diffusions qui la constituent se rapporte à leur contenu. Accepter des critères en majorité d'ordre formel, comme le propose RTL, donnerait à l'opérateur de télévision toute latitude d'interrompre fréquemment des émissions par de la publicité.
23.
Par jugement du 25 septembre 1997, le Niedersächsisches Verwaltungsgericht a rejeté le recours de RTL au motif que les films de télévision en cause ne pouvaient être qualifiés de séries au sens de l'article 26, paragraphe 4, du Rundfunkstaatsvertrag.
24.
RTL s'est pourvue en appel de ce jugement devant la juridiction de renvoi. À l'appui de son recours, RTL a fait valoir que la définition retenue par le Niedersächsisches Verwaltungsgericht est incompatible avec l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552.
25.
À titre liminaire, la juridiction de renvoi relève que, suivant la jurisprudence du Bundesverfassungsgericht (Allemagne), elle n'a pas à émettre des réserves d'ordre constitutionnel fondées sur l'article 5, paragraphe 1, première phrase, de la loi fondamentale allemande à l'encontre de l'application de l'article 26, paragraphe 4, du Rundfunkstaatsvertrag, qui constitue le fondement juridique de la décision en cause au principal. Cette disposition s'appuierait en effet étroitement sur l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552.
26.
La juridiction de renvoi estime que l'article 26, paragraphe 4, du Rundfunkstaatsvertrag a pour fonction de préserver la valeur artistique des films de cinéma et de télévision et de les protéger contre des interruptions publicitaires trop fréquentes.
27.
Cette interprétation téléologique est, selon la juridiction de renvoi, confortée par la genèse de l'article 26, paragraphe 4, du Rundfunkstaatsvertrag. Cette disposition se rattacherait en premier lieu à l'article 14, paragraphe 3, de la convention européenne qui reflète le compromis auquel est arrivé le Conseil de l'Europe entre l'objectif d'une protection renforcée des films de cinéma et de télévision, d'une part, et les intérêts des annonceurs, d'autre part. L'article 11, paragraphe 4, de la directive 89/552 serait également fondé sur ce compromis. La juridiction de renvoi relève que les Länder, parties au Rundfunkstaatsvertrag, ont voulu aligner le droit allemand sur ces règles européennes en matière d'interruptions publicitaires. Il en découlerait que, selon la jurisprudence de la Cour, la disposition nationale en cause dans l'affaire au principal doit être interprétée et évaluée à la lumière de la lettre et de l'esprit de l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552.
28.
La juridiction de renvoi observe en outre que ni le libellé ni l'économie de l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552 ne soutiennent la thèse de RTL selon laquelle seuls devraient être préservés les films de cinéma et non les films de télévision, au motif que ces derniers seraient conçus pour être diffusés spécialement en fonction des interruptions publicitaires.
29.
La juridiction de renvoi relève qu'elle a déjà jugé que la notion de séries nécessite l'existence d'un lien entre les différentes émissions du point de vue de leur contenu ou de leur action.
30.
Elle estime que son point de vue est confirmé par les lignes directrices de l'Independent Television Commission (ci-après l'«ITC») du Royaume-Uni ainsi que par les lignes directrices communes adoptées par les Länder.
31.
Elle considère que, en l'espèce, les éléments invoqués par RTL pour rattacher les différents épisodes du point de vue thématique ou dramaturgique - des thèmes tels que les liaisons amoureuses, les crises conjugales, les crises existentielles, le crime, la violence, la prostitution, les mères porteuses et les catastrophes naturelles, qui présentent de larges points communs dans la mesure où un personnage central peut être confronté à une situation dramatique et doit la surmonter - sont trop vagues pour pouvoir être considérés, même conjugués avec d'autres facteurs formels, comme formant une série.
32.
La juridiction de renvoi en conclut que la solution du litige au principal dépend de la définition de la notion de séries et des critères à prendre en compte à cet égard. Puisque la Cour ne se serait pas encore prononcée à ce sujet dans sa jurisprudence relative à l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552, elle considère que des questions préjudicielles se justifient.
33.
Dans ces circonstances, la juridiction de renvoi a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)     L'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552/CEE du Conseil, du 3 octobre 1989, visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à l'exercice d'activités de radiodiffusion télévisuelle (JO L 298, p. 23), telle que modifiée par la directive 97/36/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 juin 1997 (JO L 202, p. 60), vise-t-il, en limitant les coupures publicitaires, à préserver la valeur artistique des films de cinéma et de télévision, et cela indépendamment du fait que les téléfilms ont été produits dès le départ pour la télévision et prévoient, dès leur conception, des pauses pour l'insertion de messages publicitaires?
2)     Quels sont les critères requis pour que la diffusion de plusieurs films de cinéma et de télévision puisse être considérée comme une ‘série' échappant aux restrictions publicitaires applicables aux films de cinéma et de télévision?
3)     Faut-il considérer comme une ‘série', au sens de l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552, telle que modifiée par la directive 97/36, des émissions composées de plusieurs histoires qui, par des traits dominants communs quant à leur thème, à leur sujet et à leur forme, traduisent un concept de base commun et sont diffusées de manière coordonnée?
4)     L'interprétation de la notion de ‘série' au sens de l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552, telle que modifiée par la directive 97/36, autorise-t-elle à renoncer en totalité ou en partie à prendre en considération les caractères communs des histoires diffusées et à s'appuyer principalement sur des traits dominants formels ou de perception formelle?»
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
34.
Par sa première question la juridiction de renvoi demande en substance si des films qui ont été produits pour la télévision et qui prévoient, dès leur conception, des pauses pour l'insertion de messages publicitaires relèvent de la notion de «films conçus pour la télévision» visée à l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552, au vu notamment de la finalité de cette disposition qui consiste à limiter les interruptions publicitaires afin de protéger la valeur artistique des films de cinéma et de télévision.
Observations soumises à la Cour
35.
RTL soutient que l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552 vise en particulier à préserver l'intégrité et la valeur artistique des .uvres audiovisuelles ainsi que l'indépendance rédactionnelle. Cette disposition n'aurait qu'à titre subsidiaire pour objectif de protéger les consommateurs.
36.
Selon RTL, la protection de la valeur artistique des .uvres audiovisuelles ne peut toutefois être étendue aux films qui ont été produits spécialement pour la télévision et conçus dès le départ en prévoyant des pauses pour l'insertion de spots publicitaires. En effet, une telle extension porterait atteinte de manière injustifiée aux droits fondamentaux des organismes de radiodiffusion télévisuelle.
37.
RTL fait valoir que la liberté des organismes de radiodiffusion télévisuelle de concevoir et de diffuser des films de télévision relève en premier lieu de la libre communication et de la libre radiodiffusion - laquelle engloberait notamment la publicité télévisée, forme autonome de communication -, qui constituent un droit fondamental garanti par le droit communautaire.
38.
Un tel droit fondamental découlerait d'abord de l'article 10, paragraphe 1, de la CEDH qui prévoit le droit à la libre réception ou communication d'informations ou d'idées, qui relève de la liberté d'opinion. Ce droit serait également consacré par l'article 11, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux.
39.
Selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme relative à l'article 10, paragraphe 1, de la CEDH, ce droit comprendrait aussi la liberté de la radiodiffusion, de la télévision et du cinéma et ne serait pas différencié en fonction du contenu ou de la qualité des informations diffusées et viserait aussi les mentions publicitaires.
40.
RTL rappelle enfin que la Cour a admis que le maintien du pluralisme dans l'audiovisuel est lié à la liberté d'expression garantie par l'article 10 de la CEDH, qui figure parmi les droits fondamentaux garantis par l'ordre juridique communautaire.
41.
À cet égard, RTL relève que le huitième considérant de la directive 89/552 énonce que le droit à la libre diffusion et à la libre distribution des émissions de télévision, consacré par cette directive et garanti au titre de la libre prestation des services par l'article 59 du traité CE (devenu, après modification, article 49 CE), est aussi une manifestation spécifique, en droit communautaire, d'un principe plus général, à savoir la liberté d'expression garantie par l'article 10, paragraphe 1, de la CEDH.
42.
RTL soutient que la liberté du producteur de concevoir des émissions de télévision en y incluant des interruptions publicitaires relève en second lieu de la liberté artistique, droit fondamental de l'ordre juridique communautaire, qui recouvre tant la création de l'.uvre que sa diffusion ou sa transmission.
43.
RTL en conclut que les restrictions en matière de publicité que l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552 comporte à l'égard de la diffusion des films de télévision en cause dans l'affaire au principal portent atteinte aussi bien à la liberté de radiodiffusion qu'à la liberté artistique.
44.
Se poserait dès lors la question de savoir si les restrictions de ces deux libertés fondamentales par la réglementation de la publicité en cause au principal peuvent être justifiées en droit communautaire.
45.
RTL fait valoir qu'il découle de la jurisprudence de la Cour que des restrictions à des droits fondamentaux ne sont justifiables en droit communautaire que dans la mesure où elles sont appropriées, nécessaires et proportionnelles pour atteindre un objectif légitime. Il ressortirait également de la jurisprudence que des restrictions à des droits fondamentaux doivent être clairement définies, faute de quoi elles doivent être interprétées de manière étroite.
46.
Ces principes seraient par ailleurs en accord avec la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, relative notamment à l'article 10, paragraphe 2, de la CEDH et selon laquelle une restriction qui manque de clarté doit être interprétée de manière restrictive.
47.
Concernant en particulier l'examen de la justification de la restriction en cause dans l'affaire au principal, RTL fait valoir que la protection de l'intégrité artistique des films en tant qu'.uvres audiovisuelles, visée par les restrictions en matière de publicité, ne peut pas être imposée à RTL puisque celle-ci est elle-même à l'origine des .uvres en cause au principal, dont elle ne réclame pas la protection puisqu'elles ont précisément été conçues pour être interrompues par de la publicité. Il ne s'agirait donc pas de la protection de droits d'autrui au sens de l'article 10, paragraphe 2, de la CEDH.
48.
Il en découlerait que, pour assurer une interprétation conforme au traité, la portée de la protection de l'.uvre assurée par l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552 doit être entendue, en ce qui concerne les films de télévision, en ce sens notamment qu'elle ne s'applique que dans la mesure où elle rencontre la volonté des auteurs des films, et donc des titulaires des droits fondamentaux.
49.
RTL en conclut que la protection de l'.uvre visée par l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552 ne trouve pas application lorsque les intéressés ont conçu dès l'origine les films produits pour la télévision en intégrant des pauses publicitaires.
50.
La NLM, le gouvernement du Royaume-Uni et la Commission font valoir que la disposition selon laquelle les films de cinéma et de télévision sont soumis à des critères plus stricts en matière d'interruptions publicitaires a expressément été maintenue dans le cadre de la dernière procédure de révision de la directive 89/552, et que, partant, ces deux types de films devraient être traités de la même manière à cet égard. Le libellé de l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552 ne pourrait pas non plus donner lieu à une autre interprétation.
Réponse de la Cour
51.
À titre liminaire, il y a lieu de relever que le chapitre IV de la directive 89/552 prévoit des dispositions en matière de publicité télévisée, de parrainage et de télé-achat. Parmi ces dispositions se trouve l'article 11 de ladite directive qui réglemente la fréquence des interruptions publicitaires.
52.
Selon l'article 11, paragraphe 1, de la directive 89/552, la publicité télévisée doit, en principe, être insérée entre les émissions. Toutefois, la publicité peut être insérée pendant les émissions pourvu que certains principes soient respectés, à savoir que les interruptions publicitaires ne portent atteinte ni à l'intégrité ni à la valeur des émissions, tiennent compte notamment de la nature et de la durée du programme et ne portent pas préjudice aux droits des ayants droit.
53.
Les conditions particulières sous lesquelles des émissions peuvent être interrompues par de la publicité sont prévues à l'article 11, paragraphes 2 à 5 de la directive 89/552.
54.
Il découle de l'article 11, paragraphe 4, de cette directive qu'une période minimale de 20 minutes doit séparer les interruptions publicitaires successives à l'intérieur des émissions.
55.
L'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552 prévoit un régime de protection renforcée pour les .uvres audiovisuelles, telles que les longs métrages et films conçus pour la télévision, à savoir une seule interruption publicitaire par tranche de 45 minutes et une interruption supplémentaire si l'émission a une durée supérieure d'au moins 20 minutes à deux ou plusieurs tranches complètes de 45 minutes.
56.
Toutefois, l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552 prévoit une exception pour les séries, feuilletons, émissions de divertissements et documentaires. Des émissions de cette nature relèvent donc de la règle susmentionnée de l'article 11, paragraphe 4, de ladite directive.
57.
RTL soutient que des films produits pour la télévision qui prévoient, dès leur conception, des pauses pour l'insertion de messages publicitaires ne relèvent pas de la notion de «films conçus pour la télévision» visée à l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552.
58.
Une telle interprétation se heurte tant au libellé de cette disposition qu'à son historique.
59.
Le libellé de l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552 n'est empreint d'aucune ambiguïté. Celui-ci ne contient aucun indice permettant de distinguer une catégorie de films produits pour la télévision qui, puisqu'ils prévoient dès leur conception des pauses pour l'insertion de messages publicitaires, ne relèveraient pas de la notion de «films conçus pour la télévision».
60.
Ceci est par ailleurs confirmé par l'historique de l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552, tel qu'évoqué notamment par la juridiction de renvoi. En effet, la modification de cette disposition proposée par la Commission, qui visait à supprimer les films conçus pour la télévision du régime prévu par ladite disposition n'a pas été retenue par le Conseil. Or, cette proposition était précisément motivée par la circonstance que, dans ces films, des pauses naturelles peuvent être prévues dès la conception du film, permettant d'insérer des messages publicitaires sans menacer l'intégrité de l'.uvre.
61.
L'interprétation de l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552 préconisée par RTL ne s'impose pas non plus au vu de l'objectif de cette disposition.
62.
Il découle, en effet, du vingt-septième considérant de la directive 89/552 ainsi que de son article 11, paragraphe 1, que cet article vise à établir une protection équilibrée des intérêts financiers des organismes de radiodiffusion télévisuelle et des annonceurs, d'une part, et des intérêts des ayants droit, à savoir les auteurs et créateurs, et des consommateurs que sont les téléspectateurs, d'autre part.
63.
Cette finalité ressort également des points 245 et 246 du rapport explicatif qui accompagne la convention européenne qui fut préparée de façon concomitante de la directive 89/552 et à laquelle celle-ci se réfère dans son quatrième considérant (voir, en ce sens, arrêt du 12 décembre 1996, RTI e.a., C-320/94, C-328/94, C-329/94 et C-337/94 à C-339/94, Rec. p. I-6471, point 33).
64.
Or, même s'il était vrai, comme le soutient RTL, que pour les films en cause ledit objectif pour autant qu'il a trait à la protection des intérêts des organismes de radiodiffusion télévisuelle et de ceux des ayants droit est sans importance puisqu'une telle protection n'est pas réclamée en l'espèce, il n'en reste pas moins qu'un autre aspect essentiel de cet objectif, à savoir la protection des consommateurs que sont les téléspectateurs contre la publicité excessive, demeure clairement pertinent en l'espèce.
65.
L'interprétation que préconise RTL méconnaît cet aspect pourtant essentiel de l'objectif d'une protection équilibrée que vise l'article 11 de la directive 89/552. De plus, pour ce qui concerne le régime de protection renforcée prévu au paragraphe 3 de ladite disposition, la protection des téléspectateurs revêt précisément une importance particulière.
66.
Une telle interprétation risque en outre de vider la protection renforcée qu'accorde cette disposition de sa substance puisqu'elle permettrait aux organismes de radiodiffusion télévisuelle de contourner facilement cette protection en n'achetant ou ne produisant que des films qui prévoient, dès leur conception, des pauses pour l'insertion de messages publicitaires.
67.
Finalement, une interprétation selon laquelle le régime de la protection renforcée prévue à l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552 s'applique à des films conçus pour la télévision, tels que ceux en cause au principal, n'aboutit pas à un résultat contraire aux droits fondamentaux.
68.
Certes, cette protection renforcée peut constituer une restriction à la liberté d'expression telle que consacrée par l'article 10, paragraphe 1, de la CEDH, disposition à laquelle se réfère d'ailleurs le huitième considérant de la directive 89/552.
69.
Une telle restriction paraît toutefois justifiée en vertu de l'article 10, paragraphe 2, de la CEDH.
70.
La restriction en cause poursuit, en effet, un but légitime tenant à «la protection [...] des droits d'autrui» au sens de ladite disposition, à savoir la protection des consommateurs que sont les téléspectateurs, ainsi que leur intérêt à avoir accès à des programmes de qualité. Ces objectifs peuvent justifier des mesures contre la publicité excessive.
71.
La Cour a par ailleurs déjà jugé que la protection des consommateurs contre les excès de la publicité commerciale et, dans un but de politique culturelle, le maintien d'une certaine qualité des programmes sont des objectifs qui peuvent justifier des restrictions imposées par les États membres à la libre prestation de services en matière de publicité télévisée (voir arrêts du 25 juillet 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda, C-288/89, Rec. p. I-4007, point 27, et du 28 octobre 1999, ARD, C-6/98, Rec. p. I-7599, point 50).
72.
Pour ce qui concerne la proportionnalité de la restriction en cause, il y a lieu de relever qu'elle ne concerne pas le contenu du message publicitaire, ne comporte pas une interdiction mais seulement des limites de fréquence s'imposant à tout opérateur et laisse, en principe, la liberté aux radiodiffuseurs de déterminer le moment (voir point 249 du rapport explicatif qui accompagne la convention européenne) et, dans les limites de l'article 18 de la directive 89/552, la longueur des interruptions publicitaires.
73.
Il ressort par ailleurs de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme concernant l'article 10, paragraphe 2, de la CEDH que les autorités nationales jouissent d'une certaine marge d'appréciation pour juger de l'existence d'un besoin social impérieux susceptible de justifier une restriction à la liberté d'expression. Selon cette jurisprudence, ceci est particulièrement indispensable en matière commerciale et spécialement dans un domaine aussi complexe et fluctuant que la publicité (voir Cour eur. D. H., arrêt VGT Verein gegen Tierfabriken c. Suisse du 28 juin 2001, Recueil des arrêts et décisions 2001-VI, § 66 à 70).
74.
Au vu de ce qui précède il y a lieu de répondre à la première question que des films qui ont été produits pour la télévision et qui prévoient, dès leur conception, des pauses pour l'insertion de messages publicitaires relèvent de la notion de «films conçus pour la télévision» visée à l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552.
Sur les deuxième à quatrième questions
75.
Par ses deuxième à quatrième questions, qu'il convient d'examiner ensemble, la juridiction de renvoi interroge la Cour en substance sur le point de savoir quels doivent être les liens qui relient des films pour qu'ils puissent relever de l'exclusion prévue pour les «séries» à l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552.
Observations soumises à la Cour
76.
RTL soutient que la notion de séries doit, en premier lieu, être interprétée au regard de la garantie de la libre prestation des services.
77.
À cet égard, RTL rappelle que, selon la jurisprudence de la Cour, l'objectif premier de la directive 89/552 consiste à assurer la libre prestation des services, en particulier la libre diffusion des émissions télévisées.
78.
Il découlerait en particulier de cette jurisprudence que, dès lors que la première phrase de l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552 comporte une restriction à la libre diffusion d'émissions télévisées, qui ne serait pas formulée de manière claire - dans la mesure notamment où cette directive n'indique pas clairement sous quelles conditions la diffusion de films de télévision n'est, en tant que série, pas soumise à la clause restrictive de l'intervalle de 45 minutes entre les interruptions publicitaires -, elle devrait être interprétée de manière stricte, conformément au but de cette directive. Partant, la notion de séries devrait être interprétée de manière aussi large que possible.
79.
S'agissant d'une interprétation littérale de l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552 dans ses différentes versions linguistiques, RTL soutient qu'un examen de ladite disposition dans ses différentes versions linguistiques révèle que celle-ci n'est pas univoque mais admet de multiples acceptions.
80.
La notion allemande de «Reihe» («feuilleton» dans la version française) correspond, selon RTL, à une telle variété de traductions qu'une définition uniforme et claire serait exclue.
81.
Aux fins de l'interprétation de cette disposition, il y aurait, dès lors, lieu, conformément à la jurisprudence de la Cour, de considérer le contexte et l'objectif poursuivi par la réglementation concernée.
82.
Une interprétation systématique indiquerait ensuite que les notions de séries et de feuilletons, puisqu'elles sont mentionnées l'une à côté de l'autre, doivent avoir un sens propre.
83.
Pour relever de la notion de séries, il suffirait que plusieurs films de télévision ayant une intrigue autonome soient diffusés régulièrement à horaire fixe et qu'ils soient liés en raison d'autres critères formels et conceptuels et d'un thème général commun, par exemple la représentation des cas les plus variés de crises relationnelles.
84.
En ce qui concerne, enfin, une interprétation de l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552 ayant égard aux buts de la directive, RTL soutient qu'une interprétation trop restrictive de la notion de séries porterait atteinte aux possibilités de financement et, partant, serait contraire à l'un des objectifs de cette directive, à savoir la promotion de productions audiovisuelles européennes.
85.
RTL fait valoir que la notion de séries doit, en second lieu, être interprétée au regard des droits fondamentaux communautaires de la liberté de radiodiffusion télévisuelle et de la liberté artistique.
86.
À cet égard, RTL soutient que la conception de plusieurs films comme une série, même s'ils ne présentent qu'un lien thématique ténu, en y intégrant des espaces publicitaires, relève de la protection, en vertu du droit communautaire, des droits fondamentaux relatifs à ces libertés. Or, une interprétation étroite de la notion de séries porterait gravement atteinte à ces droits.
87.
De plus, une telle interprétation étroite, qui entraînerait l'application des strictes limitations des interruptions publicitaires que prévoit l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552, ne serait pas justifiée par la poursuite d'intérêts légitimes.
88.
RTL a écarté la justification tirée de la protection de l'intégrité de l'.uvre dans ses observations relatives à la première question préjudicielle, essentiellement au motif qu'il ne s'agirait pas en l'espèce de la protection de droits d'autrui à l'intégrité d'une .uvre (voir point 47 du présent arrêt). RTL soutient en outre que ni la protection de la qualité des diffusions télévisuelles ni la protection des consommateurs ne constituent une justification.
89.
RTL fait valoir en particulier que, dans le cadre du régime pluraliste de l'audiovisuel, la qualité des émissions ne constitue pas en soi un intérêt général légitime qui puisse justifier de sévères restrictions en matière de publicité pour les films de télévision puisque les interruptions publicitaires seraient en soi sans influence sur la qualité d'un film. De plus, la liberté de radiodiffusion et de la presse s'opposerait à ce que l'on impose aux organismes de radiodiffusion télévisuelle un certain modèle de programmes.
90.
RTL relève en outre qu'une interprétation restrictive de la notion de séries ne serait ni appropriée ni nécessaire pour assurer une protection effective des consommateurs.
91.
En effet, les consommateurs disposeraient d'un vaste choix entre différentes chaînes offrant plus ou moins de publicité. Les consommateurs optant pour des chaînes privées seraient conscients du plus grand nombre d'interruptions publicitaires sur ces chaînes que sur d'autres chaînes, telles les chaînes publiques ou les chaînes culturelles spécialisées. Cette liberté de choix serait par ailleurs en soi un mécanisme régulateur, en raison du fait que, si les consommateurs étaient d'avis que les programmes d'une chaîne privée contiennent trop de publicité, les taux d'écoute de cette chaîne baisseraient, ce qui la contraindrait à adapter ces programmes aux v.ux des consommateurs.
92.
RTL soutient en outre qu'en l'occurrence il n'est pas nécessaire d'imposer la règle plus rigoureuse de l'intervalle de 45 minutes découlant d'une interprétation restrictive de la notion de séries puisque des moyens moins restrictifs existent pour assurer la préservation effective du libre choix des consommateurs, notamment un devoir d'explicitation, c'est-à-dire une obligation d'indiquer la périodicité de la publicité dans les revues publiant les programmes de télévision ou au début des émissions concernées.
93.
À cet égard, RTL se réfère par analogie à la jurisprudence de la Cour en matière de libre circulation de marchandises dont il découlerait que, pour préserver la liberté de choix du consommateur, il suffit en règle générale de l'informer sur les produits, par exemple sur les matières premières utilisées dans leur fabrication.
94.
La NLM, le gouvernement du Royaume-Uni et la Commission font valoir qu'une définition de la notion de séries qui s'appuie sur des critères formels ne saurait être retenue. Admettre une telle définition priverait en effet la protection spéciale des longs métrages et des films conçus pour la télévision de tout sens puisqu'il serait facile de construire un lien formel entre tout type de film et d'éluder ainsi ladite protection.
95.
Il conviendrait en revanche d'exiger qu'il y ait entre les émissions un lien significatif du point de vue du contenu, de la nature ou du thème pour qu'elles puissent être considérées comme un feuilleton ou une série.
96.
Le gouvernement du Royaume-Uni fait valoir en particulier que, à l'instar de ce qui est prévu dans la note d'orientation de l'ITC, les liens les plus réels entre les émissions sont ceux qui découlent de ce que la ligne narrative, c'est-à-dire le récit, se prolonge d'une émission à la suivante et/ou que certains des personnages au moins réapparaissent d'une émission à l'autre.
Réponse de la Cour
97.
Il convient de constater d'emblée que ni la directive 89/552 ni les documents pertinents pour l'interprétation de celle-ci, tels que les travaux préparatoires ou le rapport explicatif qui accompagne la convention européenne, n'apportent des éclaircissements sur les critères délimitant la portée respective des notions de «films conçus pour la télévision» et de «séries» visées à l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552.
98.
Une interprétation suivant le sens habituel de ces notions ou se fondant sur la comparaison des versions linguistiques de ladite directive n'est pas non plus de nature à répondre de manière univoque à cette question.
99.
Dès lors, il y a lieu d'interpréter la disposition en cause en fonction de l'économie générale et de la finalité de la réglementation dont elle constitue un élément (voir, en ce sens, notamment, arrêt du 9 janvier 2003, Givane e.a., C-257/00, Rec. p. I-345, point 37).
100.
Ainsi qu'il ressort du point 62 du présent arrêt, l'objectif de l'article 11 de la directive 89/552 consiste à établir une protection équilibrée des intérêts des organismes de radiodiffusion télévisuelle et des annonceurs, d'une part, et des intérêts des ayants droit et des consommateurs que sont les téléspectateurs, d'autre part.
101.
Pour les .uvres audiovisuelles telles que notamment les films conçus pour la télévision, l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552 vise à offrir aux téléspectateurs une protection renforcée contre la publicité excessive.
102.
Or, une conception essentiellement formelle des critères définissant la notion de «séries», telle qu'avancée par RTL, ne saurait être retenue puisqu'elle porterait atteinte à cet objectif.
103.
En effet, une telle conception permettrait de contourner ladite protection renforcée et partant risquerait de la rendre illusoire. Les organismes de radiodiffusion télévisuelle pourraient, en effet, facilement construire un cadre commun d'ordre formel reliant des films d'une grande diversité sur la base notamment d'un même créneau de diffusion, d'une diffusion sous un même titre ou thème, ou d'une présentation avant ou après les émissions.
104.
Des liens d'ordre formel tels que ceux proposés par RTL ne sauraient dès lors être suffisants aux fins de la définition de la notion de «séries» au sens de l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552.
105.
Il en découle que ladite notion de «séries» requiert des liens d'ordre matériel, à savoir des éléments communs qui se rapportent au contenu des films concernés.
106.
Afin de circonscrire davantage la nature des critères définissant la notion de «séries», il y a lieu d'identifier les raisons pour lesquelles la directive prévoit une moindre protection des téléspectateurs contre la publicité excessive lors d'émissions telles que les séries.
107.
Comme le relève M. l'avocat général au point 51 de ses conclusions, cette moindre protection peut s'expliquer par la circonstance que les séries, précisément à cause des éléments de fond qui lient les différents films qui les constituent, tels que, par exemple, l'évolution d'un même récit ou la réapparition d'un ou de plusieurs personnages, requièrent une concentration moins soutenue des téléspectateurs que les films.
108.
Au vu de ce qui précède, il y a lieu de répondre aux deuxième à quatrième questions que les liens devant relier les films pour qu'ils puissent relever de l'exception prévue pour les «séries» à l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552 doivent porter sur le contenu des films concernés, tels que, par exemple, l'évolution d'un même récit d'une émission à l'autre ou la réapparition d'un ou de plusieurs personnages dans les différentes émissions.
Sur les dépens
109.
Les frais exposés par le gouvernement du Royaume-Uni et par la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (cinquième chambre),
statuant sur les questions à elle soumises par le Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, par ordonnance du 15 juin 2001, dit pour droit:
1)    Des films qui ont été produits pour la télévision et qui prévoient, dès leur conception, des pauses pour l'insertion de messages publicitaires relèvent de la notion de «films conçus pour la télévision» visée à l'article 11, paragraphe 3, de la directive 89/552/CEE du Conseil, du 3 octobre 1989, visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à l'exercice d'activités de radiodiffusion télévisuelle, telle que modifiée par la directive 97/36/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 juin 1997.
2)    Les liens devant relier les films pour qu'ils puissent relever de l'exception prévue pour les «séries» à l'article 11, paragraphe 3, de ladite directive doivent porter sur le contenu des films concernés, tels que, par exemple, l'évolution d'un même récit d'une émission à l'autre ou la réapparition d'un ou de plusieurs personnages dans les différentes émissions.
Timmermans
Edward
Jann
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 23 octobre 2003.
Le greffier
Le président de la cinquième chambre
R. Grass
V. Skouris
1:
Langue de procédure: l'allemand.