62012CC0556
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
PEDRO CRUZ VILLALÓN
prednesené 16. januára 2014 (
1
)
Vec C‑556/12
TDC A/S
proti
Teleklagenævnet
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Østre Landsret (Dánsko)]
„Smernica 2002/19/ES — Prístup k elektronickým komunikačným sieťam a pridruženým prostriedkom — Článok 2 písm. a) — Vymedzenie pojmu „prístup“ — Články 8 a 12 — Právomoc národného regulačného orgánu ukladať telekomunikačným operátorom povinnosti — Povinnosť podniku, ktorý vlastní optickú sieť, poskytnúť koncovému užívateľovi na žiadosť iného telekomunikačného podniku koncový kábel s maximálnou dĺžkou 30 metrov — Primeranosť opatrenia — Zohľadnenie faktorov, akými sú počiatočná investícia alebo existencia systému cenotvorby“
1.
Prejednávaným návrhom na začatie prejudiciálneho konania Østre Landsret (Východný krajský súd, Dánsko) žiada Súdny dvor o výklad článku 2 písm. a) a článkov 8 a 12 smernice 2002/19/ES o prístupe a prepojení elektronických komunikačných sietí a pridružených prostriedkov (
2
). Vnútroštátny súd sa konkrétne pýta, či je v súlade s uvedenými ustanoveniami, ak sa operátorovi, ktorý je vlastníkom optickej siete, uloží povinnosť spočívajúca v montáži koncových káblov na žiadosť iného konkurenčného operátora, pokiaľ ich dĺžka nepresahuje 30 metrov.
2.
Prejednávaná vec vyvoláva viaceré zaujímavé otázky, lebo nie všetky ustanovenia smernice 2002/19 sú jasné, pričom táto smernica okrem iného nešpecifikuje, či montáž koncového kábla, konkrétne rozšírenie jestvujúcej siete na žiadosť konkurenta, spadá pod pojem „prístup“ v zmysle tejto smernice.
I – Právny rámec
3.
Smernica 2002/19, zmenená a doplnená smernicou 2009/140/ES, vo svojom článku 2 vymedzuje pojem „prístup“ takto:
„a)
‚prístup‘ znamená sprístupnenie zariadení a/alebo služieb inému podniku za vymedzených podmienok, a to buď na výhradnom, alebo nevýhradnom základe, na účely poskytovania elektronických komunikačných služieb, a to aj keď sa používajú na poskytovanie služieb informačnej spoločnosti alebo služieb vysielania. Zahŕňa okrem iného prístup k sieťovým prvkom a pridruženým prostriedkom, ktorý môže zahŕňať pripojenie zariadenia pevnými alebo inými prostriedkami (zahŕňa najmä prístup k účastníckemu vedeniu a zariadeniam a službám potrebným na poskytovanie služieb cez účastnícke vedenie), prístup k fyzickej infraštruktúre vrátane budov, káblovodov a stožiarov, prístup k príslušným softvérovým systémom vrátane systémov podpory prevádzky, prístup k informačným systémom alebo databázam na predobjednávky, obstarávanie, objednávky, podávanie žiadostí o údržbu a opravu, ako aj na účely vyúčtovania, prístup k prevodu čísel alebo systémom ponúkajúcim rovnocennú funkciu, prístup k pevným a mobilným sieťam, najmä k službám roamingu, prístup k systémom podmieneného prístupu pre služby digitálnej televízie, prístup k službám virtuálnej siete;“.
4.
Táto smernica navyše v článku 8 a 12 stanovuje, že vnútroštátne orgány môžu uložiť telekomunikačným operátorom povinnosti. Na účely tohto konania treba poukázať na nasledujúce ustanovenia uvedených článkov:
„Článok 8
Uloženie, zmena a doplnenie alebo zrušenie povinností
1.   Členské štáty zabezpečia, aby národné regulačné orgány mali právomoc uložiť povinnosti uvedené v článkoch 9 až 13a.
2.   Ak je operátor určený ako operátor s významným vplyvom na konkrétnom trhu, na základe výsledku analýzy trhu, vykonanej v súlade s článkom 16 smernice 2002/21/ES (Rámcová smernica), národné regulačné orgány primerane uložia povinnosti stanovené v článkoch 9 až 13 tejto smernice.
…
4.   Povinnosti uložené v súlade s týmto článkom vychádzajú z povahy zisteného problému, sú primerané a oprávnené vzhľadom na ciele stanovené v článku 8 smernice 2002/21/ES (Rámcová smernica). Takéto povinnosti sa uložia len po poradách v súlade s článkami 6 a 7 uvedenej smernice.
5.   Vzhľadom na tretiu zarážku prvého pododseku bodu 3 oznámia národné regulačné orgány Komisii rozhodnutie o uložení, zmene a doplnení alebo zrušení povinností subjektu na trhu v súlade s postupom uvedeným v bode [článku – neoficiálny preklad] 7 smernice 2002/21/ES (Rámcová smernica).
…
Článok 12
Povinnosť prístupu a používania špecifických zariadení siete
1.   Národný regulačný orgán môže v súlade s ustanoveniami článku 8 uložiť operátorom povinnosti týkajúce sa splnenia primeraných žiadostí o prístup a používanie špecifických prvkov siete a pridružených prostriedkov, medzi iným v situáciách, keď národný regulačný orgán usúdi, že odmietnutie prístupu alebo neprimerané okolnosti a podmienky s podobným vplyvom, by brzdili nástup udržateľného, konkurenčne orientovaného trhu na maloobchodnej úrovni, alebo by neboli v záujme koncových užívateľov.
Od operátora môžu medzi iným vyžadovať, aby:
a)
poskytol prístup tretím stranám k špecifikovaným [špecifickým – neoficiálny preklad] sieťovým prvkom a/alebo zariadeniam vrátane prístupu k neaktívnym sieťovým prvkom a/alebo uvoľneného prístupu k účastníckemu vedeniu, aby sa okrem iného umožnil výber a/alebo predvýber operátora a/alebo ponuka na ďalší predaj účastníckej linky;
…
Národné regulačné orgány môžu k týmto povinnostiam pridať podmienky týkajúce sa objektívnosti, primeranosti a včasnosti.
2.   Ak národné regulačné orgány zvažujú uloženie povinností uvedených v odseku 1, a najmä ak posudzujú, či by uloženie takýchto povinností bolo primerané z hľadiska cieľov stanovených v článku 8 smernice 2002/21/ES (rámcová smernica), zohľadňujú predovšetkým tieto faktory:
a)
technickú a ekonomickú životaschopnosť používania alebo inštalovania konkurenčných zariadení vzhľadom na mieru vývoja na trhu, berúc do úvahy povahu a typ daného prepojenia a/alebo prístupu vrátane životnosti iných prístupových produktov z vyššej úrovne distribučného reťazca, ako napríklad prístup ku káblovodom;
b)
uskutočniteľnosť poskytnutia navrhovaného prístupu vzhľadom na dostupnú kapacitu;
c)
počiatočnú investíciu vlastníka zariadenia, berúc do úvahy všetky uskutočnené verejné investície a riziká spojené s touto investíciou;
d)
potrebu dlhodobej ochrany hospodárskej súťaže, pričom sa osobitná pozornosť venuje ekonomicky efektívnej hospodárskej súťaži v oblasti infraštruktúry;
e)
v prípade potreby všetky príslušné práva týkajúce sa duševného vlastníctva;
f)
poskytovanie celoeurópskych služieb.
…“
II – Skutkový stav a spor vo veci samej
5.
TDC A/S (ďalej len „TDC“) je pôvodný dánsky operátor v odvetví telekomunikácií, v dôsledku čoho je v súčasnosti operátorom s významným vplyvom na trhu, konkrétne na trhu so širokopásmovým pripojením, káblovou televíziou a optickými sieťami.
6.
V roku 2009 TDC kúpila optickú sieť DONG Energy za 425 miliónov dánskych korún (DKK). V dôsledku jej nadobudnutia sa TDC stala operátorom s významným vplyvom na trhu s pripojeniami k optickým sieťam.
7.
Na základe postavenia spoločnosti TDC na uvedenom trhu jej IT‑ og Telestyrelsen (Riaditeľstvo pre informačné technológie a telekomunikácie) uložilo viacero povinností podľa článkov 8 a 12 smernice 2002/19, najmä povinnosť, ktorá je predmetom tohto konania. IT‑ og Telestyrelsen totiž vyžadovalo od TDC, aby v prípade, ak o to požiada konkurenčný operátor, položila koncové káble zo svojej optickej siete ku koncovému užívateľovi, pokiaľ dĺžka potrebných výkopových prác nepresiahne 30 metrov.
8.
TDC napadla rozhodnutie IT‑ og Telestyrelsen odvolaním na Teleklagenævnet (Rada pre sťažnosti v oblasti telekomunikácií), ktorá toto odvolanie zamietla a v celom rozsahu potvrdila napadnuté rozhodnutie. TDC následne podala proti uvedenému rozhodnutiu žalobu, ktorá viedla k podaniu prejednávaného návrhu na začatie prejudiciálneho konania.
III – Prejudiciálne otázky a konanie pred Súdnym dvorom
9.
Dňa 3. decembra 2012 bol do kancelárie Súdneho dvora doručený návrh Østre Landsret na začatie prejudiciálneho konania, ktorý obsahoval nasledujúce otázky:
„1.
Vzťahuje sa definícia pojmu ‚prístup‘ uvedená v článku 2 písm. a) prístupovej smernice na prístup v podobe montáže koncových káblov medzi rozvádzačom v prístupovej sieti a ukončovacou časťou v objekte koncového užívateľa? Závisí odpoveď na túto otázku od skutočnosti, že maximálna dĺžka takých koncových káblov je 30 metrov?
2.
Vzťahuje sa slovné spojenie ‚prístup a používanie špecifických prvkov siete a pridružených prostriedkov‘ uvedené v článku 12 v spojení s článkami 2 a 8 prístupovej smernice na montáž koncového kábla na vzdialenosti do 30 metrov medzi rozvádzačom v prístupovej sieti a ukončovacou časťou v objekte koncového užívateľa?
3.
Ak prístupová povinnosť spočíva napríklad v požiadavke montáže koncových káblov medzi rozvádzačom v prístupovej sieti a ukončovacou časťou v objekte koncového užívateľa, je pre odpoveď na prvú a druhú otázku relevantné, že vlastník elektronickej komunikačnej siete musí vynaložiť investície, ktoré značne prekračujú obstarávacie náklady elektronickej komunikačnej siete, ku ktorej sa musí poskytnúť prístup?
4.
Je pre odpoveď na tretiu otázku relevantné, že vlastník môže získať späť náklady na montáž koncových káblov prostredníctvom uloženej povinnosti cenovej regulácie?“
10.
Písomné pripomienky predložila TDC, vláda Dánskeho kráľovstva, vláda Belgického kráľovstva a vláda Francúzskej republiky, ako aj Európska komisia.
IV – Analýza
11.
Štyri otázky, ktoré položil Østre Landsret, sa v podstate dopĺňajú. Prvé dve otázky sa týkajú zásadnej otázky, či povinnosť montáže „koncového kábla“ možno považovať za povinnosť „prístupu“ v zmysle smernice. V nadväznosti na to sa vnútroštátny súd pýta na okolnosti, na základe ktorých možno rozhodnúť o primeranosti uloženej povinnosti. Spomedzi týchto okolností vnútroštátny súd v prvých dvoch otázkach uvádza maximálnu dĺžku tohto kábla, čo je voľba, ktorá – ako uvediem – uľahčuje odpoveď na zásadnú otázku.
12.
Najprv sa budem spoločne zaoberať odpoveďou na prvé dve otázky. Po zodpovedaní zásadnej otázky sa v rámci odpovede na tretiu a štvrtú otázku vyjadrím k okolnostiam, ktoré – za predpokladu, že ich vnútroštátny súd riadne posúdi, – môžu odôvodniť uloženú povinnosť, a to najmä z hľadiska zásady proporcionality.
A – Prvá a druhá prejudiciálna otázka
1. Pripomienky predložené Súdnemu dvoru
13.
Østre Landsret sa svojou prvou a druhou prejudiciálnou otázkou pýta Súdneho dvora, či možno povinnosť namontovať koncový kábel na žiadosť konkurenčného operátora považovať za určitú formu „prístupu“ v zmysle článku 2 písm. a), ako aj článku 8 a článku 12 ods. 1 smernice 2002/19, pričom obe tieto ustanovenia zaručujú právo každého operátora využívať telekomunikačnú infraštruktúru a každý operátor má na tento účel právo na prístup k tejto infraštruktúre.
14.
TDC vo svojich písomných pripomienkach uviedla, že montáž koncového kábla nemôže v nijakom prípade predstavovať formu „prístupu“ k sieti infraštruktúry v zmysle smernice 2002/19. Podľa TDC sa „prístup“ spomenutý v článku 2 písm. a) uvedenej smernice, v ktorej je tento pojem vymedzený, zameriava na dostupnosť jestvujúcej infraštruktúry a nie na budovanie novej infraštruktúry. Tento výklad má oporu nielen v článku 2 písm. a), ale aj v článku 12 ods. 1 tejto smernice, podľa ktorého je prístup k „[špecifickým] sieťovým… zariadeniam vrátane prístupu k neaktívnym sieťovým prvkom a/alebo uvoľneného prístupu k účastníckemu vedeniu, aby sa okrem iného umožnil výber a/alebo predvýber operátora a/alebo ponuka na ďalší predaj účastníckej linky“, osobitným prípadom prístupu. TDC sa domnieva, že ak smernica vymenúva osobitné prípady prístupu, stanovila by aj osobitný prípad spočívajúci v rozšírení siete, konkrétne montáž koncového kábla.
15.
Vláda Dánskeho kráľovstva, vláda Belgického kráľovstva a vláda Francúzskej republiky, ako aj Európska komisia uviedli opačný názor. Z pripomienok týchto vedľajších účastníkov konania vo všeobecnosti vyplýva teleologický výklad smernice 2002/19, ktorého výsledok by viedol k tomu, že pod pojem „prístup“ by patrilo aj vytvorenie sčasti novej infraštruktúry, pokiaľ to je nevyhnutná podmienka na zaručenie účinného prístupu k sieti. Uvedení účastníci konania sa domnievajú, že keď má operátor postavenie s významným vplyvom na trhu, ako je to v prípade spoločnosti TDC, konkurenční operátori sa nenachádzajú v rovnakom postavení, ak môžu svoje služby poskytovať až vtedy, keď sa TDC rozhodne vykonať montáž koncového kábla. Vzhľadom na to, že koncový kábel sa často montuje v okamihu, keď si spotrebiteľ objedná službu, TDC by mohla podmieniť uvedenú montáž tým, že spotrebiteľ si objedná službu, ktorú poskytuje TDC a nie konkurenčný operátor. Toto riziko podľa názoru uvedených vedľajších účastníkov konania odôvodňuje extenzívny výklad pojmu „prístup“, keďže tento výklad by v súlade s cieľmi smernice zabezpečil skutočnú hospodársku súťaž medzi telekomunikačnými operátormi.
2. Doslovné znenie článku 2 písm. a), článku 8 a článku 12 ods. 1 smernice 2002/19
16.
Článok 2 písm. a) smernica 2002/19 poskytuje definíciu pojmu „prístup“ uplatniteľnú na všetky ustanovenia uvedenej smernice. Táto definícia má byť vyčerpávajúca a zahŕňa všetky možné formy prístupu k sieti, na ktorý majú nárok telekomunikační operátori. Potvrdzujú to odôvodnenia smernice, v ktorých sa uvádza, že „pojem ‚prístup‘ má viac významov a je preto potrebné presne vymedziť použitie tohto pojmu v tejto smernici…“ (
3
).
17.
Prvý aspekt, ktorý treba spomenúť, je uvedený v prvej časti citovaného ustanovenia, v ktorej sa všeobecne uvádza, že „prístup“ znamená „sprístupnenie zariadení a/alebo služieb inému podniku za vymedzených podmienok… na účely poskytovania elektronických komunikačných služieb“ (
4
). Vo všeobecnosti z tejto časti možno – s cieľom sprehľadniť obsah predmetného ustanovenia – vyvodiť, že sprístupnenie siete zahŕňa to, čo možno označiť ako jednak „pasívny“ a jednak „aktívny“ rozmer, pričom oba tieto rozmery sa zjavne týkajú vlastníka siete. Vlastník totiž má vzhľadom na svoje strategické postavenie majiteľa siete, cez ktorú sa nevyhnutne prenášajú údaje, na ktorých je založená komunikácia, „pasívnu“ povinnosť prístupu k sieti, teda povinnosť zdržať sa konania, a to nebrániť prístupu iných operátorov do jeho siete, ale tiež „aktívnu“ povinnosť, ktorá spočíva v poskytovaní služieb určených výlučne na poskytnutie prístupu.
18.
Tak „aktívny“, ako aj „pasívny“ rozmer „prístupu“ je opäť vyjadrený v druhej časti citovaného ustanovenia, ktorá ponúka rôzne príklady „prístupu“. V predmetom ustanovení sa osobitne spomína prístup k „sieťovým prvkom a pridruženým prostriedkom, ktorý môže zahŕňať pripojenie zariadenia pevnými alebo inými prostriedkami (zahŕňa najmä prístup k účastníckemu vedeniu a zariadeniam a službám potrebným na poskytovanie služieb cez účastnícke vedenie)“ (
5
). Z toho vyplýva, že vlastník siete dáva k dispozícii svoju sieť a tiež je povinný poskytovať určité potrebné služby, teda služby, ktoré sú nevyhnutné na to, aby bol prístup skutočný a účinný.
19.
„Aktívny“ rozmer „prístupu“ je vyjadrený v ostatných ustanoveniach smernice 2002/19, ktoré sú relevantné pre toto konanie. Článok 8 – v ktorom sú všeobecne uvedené povinnosti, ktoré môžu uložiť národné regulačné orgány, – totiž vôbec nešpecifikuje druh povinnosti – či je to povinnosť zdržať sa konania, alebo povinnosť konať –, pričom len dodáva, že keď má operátor významný vplyv na konkrétnom trhu, národné regulačné orgány „primerane uložia povinnosti stanovené v článkoch 9 až 13 tejto smernice“. V článku 8 sú ďalej spomenuté „povinnosti“, pričom nie je špecifikované, aký druh správania možno vyžadovať od operátora, ktorý je vlastníkom siete.
20.
Uvedené články 9 až 13 a osobitne článok 12 konkretizujú možný obsah „povinnosti“„prístupu“, ktorú môžu uložiť národné regulačné orgány. Článok 12 má v tomto konaní osobitný význam, lebo upravuje povinnosti týkajúce sa prístupu k špecifickým zariadeniam siete a ich používania. Ako už bolo uvedené, montáž koncových káblov, ktorú v prejednávanom prípade vyžaduje národný orgán, by v zásade bola súčasťou takých „špecifických zariadení“.
21.
Odsek 1 uvedeného článku 12 stanovuje právomoc národných regulačných orgánov vyžadovať od operátorov, ktorí sú vlastníkmi siete, „splneni[e] primeraných žiadostí o prístup a používanie špecifických prvkov siete a pridružených prostriedkov“. V tomto ustanovení je ďalej vymenovaných viacero povinností, o ktorých môže rozhodnúť národný regulačný orgán. Tento výpočet, ktorý je – ako sa uvádza v samotnom ustanovení, v ktorom výpočtu povinností predchádza slovné spojenie „medzi iným“, – demonštratívny, obsahuje tak povinnosti zdržať sa konania, ako aj povinnosti konať. K prvej skupine povinností patrí povinnosť poskytnúť prístup k neaktívnym sieťovým prvkom alebo uvoľnený prístup k účastníckemu vedeniu. (
6
) Do druhej skupiny povinností podľa tohto ustanovenia patrí povinnosť rokovať v dobrej viere o žiadostiach o prístup (
7
), poskytovanie osobitných služieb za veľkoobchodných podmienok na ďalší predaj tretími subjektmi (
8
) a poskytovanie špecifikovaných služieb potrebných na zabezpečenie interoperability služieb koniec‑koniec (
9
).
22.
Obmedzenie, ktoré smernica 2002/19 ukladá národným regulačným orgánom v prípade povinností týkajúcich sa prístupu k špecifickým zariadeniam, je stanovené v odseku 1 treťom pododseku, ako aj v odsekoch 2 a 3 už citovaného článku 12. Národné regulačné orgány sa pri ukladaní povinností musia ubezpečiť, či sú v súlade s kritériami objektívnosti, primeranosti a včasnosti (
10
), a tiež posúdiť viaceré faktory, akými sú technická a ekonomická životaschopnosť povinnosti (
11
), počiatočná investícia vlastníka (
12
) alebo potreba ochrany hospodárskej súťaže (
13
).
23.
Ak vychádzame z výpočtu povinností uvedených v článku 12, je isté, že – ako TDC uviedla v tomto konaní – sa v ňom nenachádza montáž koncového kábla, teda rozšírenie siete až do miesta určenia ku koncovému užívateľovi, a to na žiadosť konkurenčného operátora. Ako som však uviedol vyššie, skutočnosť, že táto povinnosť tam nie je uvedená, vôbec neznamená, že ide o povinnosť, ktorá je nezlučiteľná s právomocami, ktoré smernica 2002/19 priznáva národným regulačným orgánom. Naopak, keďže predmetom povinnosti prístupu – či už spočíva v zdržaní sa konania, alebo v konaní – je „poskytovanie elektronických komunikačných služieb“, ako to vyžaduje článok 2 písm. a), treba konštatovať, že táto povinnosť spadá do pôsobnosti článku 8 a najmä článku 12.
24.
Bez ohľadu na argumenty týkajúce sa práva hospodárskej súťaže, ktoré rozoberiem neskôr pri skúmaní cieľov smernice 2002/19, v tomto štádiu stačí dodať, že vzhľadom na doslovné znenie článku 2 písm. a) a článkov 8 a 12 smernice 2002/19 povinnosť poskytnúť službu spočívajúcu v montáži koncového kábla patrí medzi povinnosti prístupu, o ktorých môže rozhodnúť národný regulačný orgán.
25.
Napokon treba vziať do úvahy skutočnosť, že rozšírenie siete, o ktorom tu hovorím, vôbec neznamená rozšírenie jestvujúcej dĺžky siete, ale len poskytuje pripojenie ku koncovému užívateľovi tam, kde už existuje sieť. Ide preto o rozšírenie vo veľmi úzkom zmysle. Okrem toho skutočnosť, že predmetná povinnosť sa týka len koncových káblov, ktorých dĺžka nepresahuje 30 metrov, potvrdzuje, že cieľom opatrenia nie je zaviazať spoločnosť TDC, aby rozšírila svoju sieť, ale len aby poskytla koncové pripojenie tam, kde už taká sieť existuje.
26.
Preto sa vzhľadom na doslovné znenie už citovaného článku 2 písm. a) a článkov 8 a 12 domnievam, že predmetom povinnosti, o ktorú ide v spore vo veci samej, je opatrenie „prístupu“ k sieti.
3. Ciele sledované smernicou 2002/19
27.
Vyššie uvedený záver potvrdzujú aj ciele smernice 2002/19, ktoré nie sú obmedzené len na zaručenie prepojenia a interoperability, ale patrí k nim aj zachovanie podmienok hospodárskej súťaže medzi všetkými operátormi na trhu. Podľa odôvodnení je osobitne dôležité, aby na telekomunikačnom trhu neexistovali obmedzenia, ktoré by bránili podnikom v tom, aby navzájom otvorene a poctivo súťažili. Ako sa zdôrazňuje v odôvodneniach, subjekty pôsobiace v tomto odvetví – logicky vrátane vlastníka siete – musia konať tak, aby nič nebránilo uzatváraniu dohôd zameraných na „dosiahnut[ie] efektívnejšieho skutočne celoeurópskeho trhu, s účinnou hospodárskou súťažou [a] väčším výberom konkurenčných služieb pre zákazníkov“ (
14
).
28.
Práve povinnosti, ktoré sú všeobecne uvedené v článku 8 smernice 2002/19 – hoci ich ukladajú národné regulačné orgány –, sú po ich uložení určené tomu, koho toto ustanovenie označuje pojmom „operátor s významným vplyvom na konkrétnom trhu“. To znamená, že ide o povinnosti, ktorých účelom je ukladať dominantnému operátorovi úlohy, aby jeho postavenie neskresľovalo podmienky nevyhnutné na rozvoj trhu.
29.
Tento cieľ je jasne vyjadrený v článku 12 smernice 2002/19, ktorý má osobitný význam pre toto konanie, lebo sa týka povinností prístupu k špecifickým zariadeniam, o ktoré v prejednávanej veci práve ide. V poslednej časti odseku 1 tohto ustanovenia sa po priznaní právomoci národným regulačným orgánom ukladať povinnosti vlastníkom sietí uvádza, že tieto povinnosti sa uložia „v situáciách, keď národný regulačný orgán usúdi, že odmietnutie prístupu alebo neprimerané okolnosti a podmienky s podobným vplyvom by brzdili nástup udržateľného, konkurenčne orientovaného trhu na maloobchodnej úrovni, alebo by neboli v záujme koncových užívateľov“. Preto je konečným cieľom povinností zdržať sa konania a konať, uvedených v článku 12 smernice 2002/19, zaručiť podmienky hospodárskej súťaže medzi všetkými operátormi. „Prístup“, ktorý má uvedená smernica zaručiť, nie je sám osebe cieľom, ale prostriedkom na dosiahnutie konkurenčne orientovaného telekomunikačného trhu.
30.
V prejednávanom prípade povinnosť, ktorú TDC spochybňuje, spočíva v tom, že TDC musí na žiadosť konkurenčného operátora namontovať takzvaný koncový kábel, ktorý umožňuje prepojenie medzi rozvádzačom a ukončovacou časťou v priestoroch koncového užívateľa. Táto montáž je nákladná, alebo aspoň tak sa uvádza v spise. Podľa spoločnosti TDC položenie koncových káblov stojí v priemere približne 12000 DKK na potenciálneho koncového užívateľa. Ako dánska vláda uvádza vo svojich písomných pripomienkach, dôvodom, pre ktorý dánsky orgán uložil uvedenú povinnosť, je, že v Dánsku existujú tisícky domácností, ktoré nie sú spojené s optickou sieťou koncovým káblom. Koncový kábel sa spravidla montuje až vtedy, keď si koncový užívateľ formálne objedná širokopásmové pripojenie k optickej sieti. Podľa národných regulačných orgánov skutočnosť, že TDC môže slobodne rozhodnúť, kedy sa majú domácnosti pripojiť k optickej sieti a ktoré z nich sa majú pripojiť, znamená, že TDC má oproti ostatným operátorom konkurenčnú výhodu. Z tohto dôvodu povinnosť namontovať koncový kábel vzniká len na základe žiadosti konkurenčného operátora. Vzhľadom na vysoké náklady, ktoré si vyžaduje splnenie tejto povinnosti, dánsky orgán obmedzil jej plnenie na prípady, v ktorých dĺžka koncového kábla od rozvádzača po ukončovaciu časť nepresiahne 30 metrov.
31.
Súhlasím s názorom Európskej komisie, ako aj vlády Dánskeho kráľovstva, vlády Belgického kráľovstva a vlády Francúzskej republiky, že povinnosť, ktorú Teleklagenævnet uložila, je v súlade so zachovaním vhodných podmienok hospodárskej súťaže na telekomunikačnom trhu, konkrétne na trhu služieb poskytovaných prostredníctvom optickej siete. Je to tak preto, lebo táto povinnosť umožňuje konkurenčným operátorom získať prístup k sieti, aby po jeho získaní mohli ponúkať služby v uvedenej sieti za rovnakých podmienok. Napriek vysokým nákladom, ktoré sú spojené so splnením predmetnej povinnosti – čo je otázka, ktorou sa budem zaoberať pri skúmaní tretej a štvrtej prejudiciálnej otázky, – je isté, že vybudovanie zariadení potrebných na to, aby malo viac domácností prístup k optickej sieti, najmä v prípade siete, o akú ide v prejednávanej veci, ktorá sa v súčasnosti buduje, je vhodným prostriedkom, ktorý zaručuje účinnosť práva na prístup k infraštruktúre. Nejde teda o to, že TDC má budovať novú infraštruktúru, ako tvrdila vo svojich písomných pripomienkach. Naopak, ide o to, aby TDC vykonávala na konkrétnych miestach montáž, ktorá umožní právo na prístup s cieľom dosiahnuť účinné podmienky hospodárskej súťaže medzi všetkými operátormi.
4. Zhrnutie
32.
Vzhľadom na vyššie uvedené argumenty sa domnievam, že povinnosť namontovať koncový kábel v maximálnej dĺžke 30 metrov na žiadosť konkurenčného operátora možno považovať za povinnosť konať, ktorá patrí medzi povinnosti, ktoré národné regulačné orgány môžu podľa článkov 8 a 12 smernice 2002/19 uložiť operátorovi s významným vplyvom na trhu. Táto povinnosť je v súlade nielen s cieľom poskytnúť „prístup“ k predmetnej optickej sieti, ale aj s cieľom zaručiť primerané podmienky hospodárskej súťaže medzi všetkými subjektmi pôsobiacimi na trhu.
33.
Ako prvý predbežný záver uvádzam, že článok 2 písm. a) a najmä články 8 a 12 smernice 2002/19 sa majú vykladať v tom zmysle, že „povinnosť“ na zaručenie „prístupu“ k telekomunikačným sieťam môže v zásade – pokiaľ je dodržaná zásada proporcionality – zahŕňať povinnosť namontovať koncový kábel v maximálnej dĺžke 30 metrov na základe žiadosti konkurenčného operátora. Okolnosti, za ktorých môže byť toto opatrenie primerané, rozoberiem nižšie v rámci odpovede na tretiu a štvrtú otázku.
B – Tretia a štvrtá prejudiciálna otázka
34.
Treťou a štvrtou otázkou uvedenou v návrhu na začatie prejudiciálneho konania Østre Landsret vyjadruje svoje pochybnosti o tom, aký vplyv na zákonnosť povinnosti uloženej spoločnosti TDC môže mať po prvé skutočnosť, že náklady na splnenie povinnosti sú vyššie ako náklady na vynaloženú investíciu, a po druhé existencia systému kontroly cien, ktorý umožňuje spoločnosti TDC získať späť svoje náklady na montáž.
35.
Aj keď vnútroštátny súd rozdelil tieto dve uvedené okolnosti do dvoch samostatných otázok, je isté, že majú spoločný vplyv na zákonnosť opatrenia. To znamená, že obidve okolnosti podmieňujú analýzu primeranosti povinnosti uloženej spoločnosti TDC.
36.
Článok 8 ods. 4 smernice 2002/19 v súvislosti s povinnosťami, ktoré môžu národné regulačné orgány uložiť, totiž zdôrazňuje, že takéto opatrenia „vychádzajú z povahy zisteného problému, sú primerané a oprávnené vzhľadom na ciele stanovené v článku 8 smernice 2002/21/ES“. Medzi ciele tohto ustanovenia patria okrem iného ochrana spotrebiteľov, zabezpečenie univerzálnej služby a zabezpečenie integrity sietí. (
15
)
37.
Po preskúmaní otázok vnútroštátneho súdu z tohto hľadiska treba poukázať na to, že už citovaný článok 12 vyžaduje od národných regulačných orgánov, aby povinnosti, ktoré uložia operátorom, boli „primerané“, pričom sa v každom prípade majú zohľadniť rôzne okolnosti, medzi ktoré patrí počiatočná investícia vlastníka zariadenia. Článok 13 citovanej smernice ďalej venuje pozornosť povinnosti kontroly cien, ktoré národné regulačné orgány môžu uložiť operátorom. Tento článok v odseku 1 kategoricky stanovuje, že „s cieľom podporovať investície operátora vrátane investícií do sietí novej generácie národné regulačné orgány zohľadňujú investície uskutočnené operátorom a umožňujú mu primeranú mieru návratnosti adekvátneho vloženého kapitálu“. V jeho odseku 2 sa však ďalej uvádza, že prijatý mechanizmus nákladovej návratnosti alebo mechanizmus cenotvorby musí slúžiť „na podporu efektívnej [efektívnosti – neoficiálny preklad] a udržateľnej hospodárskej súťaže a maximalizáciu prínosov pre zákazníkov“.
38.
Z vyššie uvedeného vyplýva, že primeranosť povinnosti uloženej operátorovi závisí okrem iných faktorov od počiatočnej investície vlastníka zariadenia a od existencie systému cenotvorby. Táto úvaha však vôbec neznamená, že takéto okolnosti automaticky podmieňujú posúdenie primeranosti. Smernica 2002/19 vyžaduje, aby národné regulačné orgány vykonali posúdenie týchto a ďalších faktorov. Počiatočná investícia a systém cenotvorby preto sú dôležitými okolnosťami pri posudzovaní primeranosti opatrenia, ale ich neexistencia môže byť kompenzovaná existenciou iných opatrení, vďaka ktorým je predmetná povinnosť v konečnom dôsledku primeraným opatrením.
39.
V každom prípade toto posúdenie nemá vykonať Súdny dvor, ale vnútroštátny súd. Zjavne ide o posúdenie, pri ktorom treba preskúmať skutkové okolnosti, ktoré nepatria do predmetu prejudiciálneho konania, akým je toto konanie. Súdny dvor má nanajvýš poskytnúť výkladové usmernenia potrebné na to, aby vnútroštátny súd mohol vykonať uvedené posúdenie primeranosti.
40.
Hoci Súdny dvor pri výklade smernice 2002/19 už mal príležitosť zdôrazniť význam primeranosti povinností uložených operátorom (
16
), tiež poukázal na „široké intervenčné právomoci“ národných regulačných orgánov. (
17
) Preto musí výklad článkov 8 a 12 smernice 2002/19 a konkrétne preskúmanie primeranosti, ktoré tieto články upravujú, vychádzať z predpokladu, že národné regulačné orgány majú pri ukladaní povinností, ktoré považujú za potrebné, operátorom pôsobiacim na trhu a osobitne najvýznamnejším operátorom širokú mieru voľnej úvahy.
41.
Vnútroštátny súd ďalej musí preskúmať, či sú ciele sledované opatrením národného regulačného orgánu v súlade s cieľmi stanovenými tak v článku 8 smernice 2002/21, ako aj v smernici 2002/19, spomedzi ktorých treba poukázať na zabezpečenie prístupu operátorov k telekomunikačným sieťam, zachovanie účinnej hospodárskej súťaže medzi operátormi a kvalitu služby poskytovanej koncovému užívateľovi.
42.
Ak sú ciele opatrenia v súlade s cieľmi uvedenými v právnych predpisoch Únie, ďalší krok spočíva v preskúmaní vhodnosti, nevyhnutnosti a primeranosti opatrenia v úzkom zmysle slova. Najprv sa posúdi, či je prijaté opatrenie objektívne vhodné na dosiahnutie sledovaných cieľov. Následne sa posúdi, či existujú menej obmedzujúce prostriedky na dosiahnutie uvedených cieľov. Napokon, primeranosť v úzkom zmysle slova znamená zváženie medzi dotknutými hodnotami a záujmami.
43.
Práve v poslednej fáze, pri treťom kroku skúmania primeranosti, musí vnútroštátny súd posúdiť, či národný regulačný orgán náležite zvážil zaťažujúcu povahu opatrenia so zreteľom na prínosy, ktoré z tohto opatrenia plynú. V tomto štádiu bude mať osobitný význam jednak posúdenie nákladov na investíciu, ktorú uskutočnila TDC, a jednak existencia systému cenotvorby, ktorý napriek uloženej povinnosti umožní operátorovi získať späť náklady na uskutočnenú investíciu.
44.
Je zrejmé, že toto posúdenie musí vykonať vnútroštátny súd, avšak s prihliadnutím na výkladové kritériá, ktoré sú tu uvedené.
45.
Ako druhý predbežný záver uvádzam, že národný regulačný orgán musí pri ukladaní povinnosti v zmysle článkov 8 a 12 smernice 2002/19 zohľadniť tak počiatočnú investíciu uskutočnenú subjektom, ktorému je povinnosť určená, ako aj existenciu systému cenotvorby, ktorý umožní operátorovi získať späť náklady na uskutočnenú investíciu. Je však dôležité pripomenúť, že tieto okolnosti treba posúdiť v rámci posudzovania primeranosti, ktoré spolu s ďalšími okolnosťami musia umožniť národnému regulačnému orgánu prijať primerané rozhodnutie.
V – Návrh
46.
Vzhľadom na vyššie uvedené dôvody navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na otázky, ktoré položil Østre Landsret, v tomto zmysle:
Článok 2 písm. a) a články 8 a 12 v spojení s článkom 13 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/19/ES zo 7. marca 2002 o prístupe a prepojení elektronických komunikačných sietí a pridružených prostriedkov (Ú. v. ES L 108, s. 7; Mim. vyd. 13/029, s. 323), zmenenej a doplnenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2009/140/ES z 25. novembra 2009, sa majú vykladať v tom zmysle, že medzi povinnosti týkajúce sa prístupu k špecifickým sieťovým zariadeniam patrí povinnosť určená vlastníkovi optickej siete, ktorý je operátorom s významným vplyvom na trhu, spočívajúca v montáži koncového kábla v maximálnej dĺžke 30 metrov na základe žiadosti konkurenčného operátora.
Na tento účel musia národné regulačné orgány zohľadniť tak počiatočnú investíciu uskutočnenú subjektom, ktorému je povinnosť určená, ako aj existenciu systému cenotvorby, ktorý umožní operátorovi získať späť náklady na uskutočnenú investíciu. Vnútroštátny súd musí v rámci posudzovania primeranosti posúdiť, či národný regulačný orgán dodržal uvedené kritériá.
(
1
)	Jazyk prednesu: španielčina.
(
2
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady zo 7. marca 2002 o prístupe a prepojení elektronických komunikačných sietí a pridružených prostriedkov (Ú. v. ES L 108, s. 7; Mim. vyd. 13/029, s. 323), zmenená a doplnená smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2009/140/ES z 25. novembra 2009, ktorou sa menia a dopĺňajú smernice 2002/21/ES o spoločnom regulačnom rámci pre elektronické komunikačné siete a služby, 2002/19/ES o prístupe a prepojení elektronických komunikačných sietí a príslušných zariadení a 2002/20/ES o povolení na elektronické komunikačné sieťové systémy a služby (Ú. v. EÚ L 337, s. 37).
(
3
)	Odôvodnenie 3.
(
4
)	Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
5
)	To isté.
(
6
)	Článok 12 ods. 1 písm. a).
(
7
)	Článok 12 ods. 1 písm. b).
(
8
)	Článok 12 ods. 1 písm. d).
(
9
)	Článok 12 ods. 1 písm. g).
(
10
)	Článok 12 ods. 1 tretí pododsek.
(
11
)	Článok 12 ods. 2 písm. a).
(
12
)	Článok 12 ods. 2 písm. c).
(
13
)	Článok 12 ods. 2 písm. d).
(
14
)	Odôvodnenie 5.
(
15
)	Toto ustanovenie zdôrazňuje popri iných cieľoch aj podporu zdravotne postihnutých osôb a starších osôb [odsek 2 písm. a)], zabránenie narušovaniu a obmedzovaniu hospodárskej súťaže v odvetví elektronických komunikácií [odsek 2 písm. b)], podporu efektívneho využívania a správy zdrojov rádiových frekvencií a čísiel [odsek 2 písm. d)], odstránenie pretrvávajúcich prekážok pri poskytovaní elektronických komunikačných sietí, pridružených prostriedkov a služieb a elektronických komunikačných služieb na európskej úrovni [odsek 3 písm. a)] a podporu budovania a rozvoja transeurópskych sietí a interoperability celoeurópskych služieb a prepojenia koniec – koniec [odsek 3 písm. b)].
(
16
)	Pozri rozsudok z 13. novembra 2008, Komisia/Poľsko (C-227/07, Zb. s. I-8403, bod 63), ktorý odkazuje na rozsudok z 31. januára 2008, Centro Europa 7 (C-380/05, Zb. s. I-349, bod 81).
(
17
)	Rozsudok Komisia/Poľsko (už citovaný, bod 66).