61997CC0166_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1 Käsiteltävänä olevassa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa kanteessa komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Ranskan tasavalta ei 3.9.1995 mennessä ollut perustanut lintudirektiivin mukaista(1) riittävän laajaa erityissuojelualuetta Seinen suistoalueelle, että vuonna 1990 perustetun erityissuojelualueen suojelua koskeva järjestelmä oli oikeudellisesti riittämätön ja että titaanikipsilaitoksen rakentaminen oli aiheuttanut erityissuojelualueen pilaantumista.
I Tosiseikat ja oikeudenkäyntimenettely
2 Seinen suistoalue on yksi lintutieteellisesti tärkeimmistä kosteikoista Ranskan rannikolla. Siellä esiintyy hyvin monia direktiivin liitteessä I lueteltuja lajeja sekä muuttolintulajeja, joiden osalta direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa edellytetään erityissuojelua. Ranskan ympäristöministeriön vuonna 1994 julkaisemassa luettelossa(2) määriteltiin direktiiviä vastaavin arviointiperustein ne alueet, joilla esiintyi yhteisön tasolla ja kansainvälisesti merkittäviä lintulajeja. Noin 21 900 hehtaarin alue Seinen suistoalueella mainitaan luettelossa viitteessä HN 03. Lisäksi 7 800 hehtaaria suistoalueesta oli otettu vuonna 1989 julkaistuun lintutieteelliseen luetteloon ("Important Bird Areas in Europe").
3 Ympäristöministeriö teki 11.4.1985 Havren ja Rouenin itsenäisten satamien kanssa sopimuksen (jäljempänä sopimus), jonka oli määrä olla voimassa kymmenen vuotta, valtion omistaman 3 300 hehtaarin suuruisen alueen suojelemiseksi. Tästä alueesta 2 000 hehtaaria määriteltiin ekologisesti pitkällä tähtäimellä merkittäväksi ja 1 300 hehtaaria säilytettiin myöhempää teollisuus- tai satamakäyttöä varten. Noin 2 750 hehtaarista suojeltua aluetta perustettiin virallisesti vuonna 1990 erityissuojelualue.
4 Komissio pyysi 23.8.1991 Ranskan viranomaisilta selvitystä sen johdosta, että komissio oli vastaanottanut kaksi valitusta, jotka koskivat titaanikipsin käsittely- ja varastointilaitoksen rakentamista Hodeen Seinen suistoalueelle. Ranskan viranomaiset totesivat 7.11. ja 22.11.1991 annetuissa vastauksissaan, että laitos sijaitsi erityissuojelualueen ulkopuolella, ja ne toimittivat komissiolle jäljennöksen laitoksen ympäristövaikutuksia koskevasta selvityksestä. Tässä selvityksessä mainittiin ruisrääkän (Crex Crex), joka oli direktiivin liitteen I perusteella suojeltu laji, esiintymisestä alueella. Komissio antoi 23.12.1992 Ranskan hallitukselle EY:n perustamissopimuksen 169 artiklan mukaisen virallisen huomautuksen, johon Ranskan viranomaiset vastasivat 18.11.1993. Komissio antoi Ranskan tasavallalle 3.7.1995 perustellun lausunnon, jossa se totesi, että Seinen suistoalueella sijaitsevan erityissuojelualueen pinta-ala ja aluetta koskeva oikeudellinen järjestelmä olivat riittämättömiä ja että Ranska ei ollut estänyt alueen elinympäristön huonontumista. Komissio kehotti Ranskan viranomaisia ryhtymään kahden kuukauden määräajassa tarvittaviin toimenpiteisiin lausunnon noudattamiseksi. Ranskan viranomaiset ilmoittivat 19.10.1995 annetussa vastauksessa komissiolle aikomuksestaan perustaa 10 000 lisähehtaarin alue erityissuojelualueeksi, mutta ne riitauttivat komission muut vaatimukset. Uuden tieteellisen selvityksen jälkeen 30.12.1997 annetulla asetuksella nro 97-1329(3) perustettiin Seinen suistoalueen suojelualue ja 14 500 lisähehtaaria luokiteltiin erityissuojelualueeksi.
5 Komissio nosti käsiteltävänä olevan kanteen 30.4.1997 toimitetulla kannekirjelmällä.
II Yhteisön lainsäädäntö
6 Yhteisöjen tuomioistuin tuntee hyvin direktiivin säännökset, joten niiden toistaminen kokonaisuudessaan tässä ei ole tarpeen.(4) Tämän asian kannalta merkityksellisistä velvoitteista jäsenvaltioille on säädetty ensinnäkin 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa, jonka mukaan "jäsenvaltioiden on osoitettava erityisiksi erityissuojelualueiksi [uhanalaisten lajien ja muuttolintujen] suojelemiseen lukumäärältään ja kooltaan sopivimmat alueet sillä maantieteellisellä vesi- ja maa-alueella, johon tätä direktiiviä sovelletaan", ja toiseksi 4 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava toimenpiteet elinympäristöjen pilaantumisen tai huonontumisen sekä lintuihin vaikuttavien häiriöiden estämiseksi, "jos häiriöt vaikuttaisivat merkittävästi tämän artiklan tavoitteisiin".
III Asian arviointi
a) Erityissuojelualueen laajuus
7 Ranskan tasavalta on nimenomaisesti myöntänyt, että vuonna 1990 perustettu erityissuojelualue oli pinta-alaltaan riittämätön ja että sen olisi pitänyt olla noin 16 800 hehtaaria laaja. Tämä asiantila vallitsi edelleen silloin kuin perustellun lausunnon noudattamiseksi Ranskan tasavallalle asetettu määräaika oli päättynyt. Ehdotan näin ollen, että yhteisöjen tuomioistuin hyväksyy komission ensimmäisen kanneperusteen. On selvää, että niillä ongelmilla, joihin Ranskan tasavalta vetosi istunnossa selittääkseen viivettä velvollisuuksiensa noudattamisessa ja jotka koskivat paikallista vastustusta sekä tarvetta ottaa huomioon taloudellinen kehitys tulevaisuudessa, ei ole merkitystä asian ratkaisun kannalta.
b) Erityissuojelualueita koskeva oikeudellinen järjestelmä sopimuksessa
8 Komission väitteet tuovat tältä osin esiin muutamia mielenkiintoisia ongelmia, kuten jäsenvaltioiden velvollisuuden säätää direktiivin 4 artiklan 4 kohdan perusteella pakottavasta oikeudellisesta järjestelmästä, johon myös kolmannet voivat vedota. Tässä yhteydessä voidaan kysyä, voidaanko erityissuojelualue perustaa sopimuksella lain tai hallinnollisen toimenpiteen sijasta. Yhteisöjen tuomioistuimen ei kuitenkaan mielestäni tarvitse tutkia tätä kysymystä siitä yksinkertaisesta syystä, että perustellun lausunnon noudattamiseksi Ranskan tasavallalle asetetun määräajan päättyessä, eli 3.9.1995, sopimus ei enää ollut voimassa.
9 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan arvioitaessa sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se on perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä.(5) Perustellussa lausunnossaan komissio tukeutui tutkittavana olevan ongelman osalta ainoastaan siihen seikkaan, että sopimuksessa määrätty oikeudellinen järjestelmä oli riittämätön, vaikka se totesi nimenomaisesti, että Ranska oli luokitellut erityissuojelualueeksi 2 750 hehtaarin alueen sen alueen sisällä, jota sopimus koski. Komissio ei ole yrittänyt osoittaa, että Ranska oli jättänyt noudattamatta direktiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaiset velvoitteensa,(6) sillä perusteella, että se oli laiminlyönyt toimenpiteet elinympäristöjen pilaantumisen tai huonontumisen sekä lintuihin vaikuttavien häiriöiden estämiseksi tällaisilla alueilla. Komissio toisti tämän väitteensä ja sen perustelut yhteisöjen tuomioistuimessa nostamassaan kanteessa.
10 Koska ei ole mitään konkreettista näyttöä siitä, että Ranskan hallituksen ja Havren sekä Rouenin satamaviranomaisten välinen sopimus olisi voinut vahingoittaa lintulajien säilymistä, tai toisin sanottuna, että Ranskan hallitus olisi laiminlyönyt suojella lintulajeja omalla alueellaan, en katso olevan tarpeellista paneutua siihen, voidaanko sopimukseen perustuvalla järjestelmällä turvata riittävä suojelu. Kuitenkin 80 prosenttia kyseisestä alueesta (3 300 hehtaaria) sisältyi kyseeseen tulevana ajankohtana vuonna 1990 perustettuun erityissuojelualueeseen. Komissio ei sen ensimmäiseen kanneperusteeseen liittyen ole vedonnut mihinkään erityiseen ongelmaan, joka koskisi erityissuojelualueen ulkopuolelle jätettyä 550 hehtaarin aluetta.
11 Ehdotan näin ollen, että yhteisöjen tuomioistuin hylkää komission kanteen siltä osin kuin se koskee 11.4.1985 tehdyssä sopimuksessa määrätyn oikeudellisen järjestelmän riittämättömyyttä sillä perusteella, että sopimus ei enää ollut voimassa perustellun lausunnon noudattamiseksi Ranskan tasavallalle asetetun määräajan päättyessä.
12 Edellä esitettyä ehdotusta ei tietenkään voida pitää johtopäätöksenä siitä, että sopimuksessa määrätty järjestelmä oli oikeudellisesti riittävä sen velvollisuuden noudattamiseksi, joka Ranskan tasavallalla oli Seinen suistoalueen luokittelemisessa erityissuojelualueeksi, vaan on katsottava, että komissio ei käsiteltävänä olevassa tapauksessa ole näyttänyt sellaisen velvollisuuden olemassaoloa, johon se kanneperusteessaan vetosi, eikä se myöskään ole esittänyt näyttöä sellaisen velvollisuuden rikkomisesta.
c) Titaanikipsilaitoksen rakentaminen Hodeen
13 Komission kolmannen kanneperusteen mukaan Ranskan viranomaiset ovat antaneet luvan titaanikipsilaitoksen rakentamiseen alueelle, joka olisi pitänyt sisällyttää Seinen suistoalueen erityissuojelualueeseen, ja näin ollen Ranskan tasavalta on rikkonut sille direktiivin 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä virkkeessä asetettuja velvollisuuksia. Komissio vetoaa siihen, että laitos liitännäisine rakennuksineen käsittää 50 hehtaarin alueen, joka sijaitsee kosteikossa, joka puolestaan on erittäin merkittävä useiden uhanalaisten lintulajien ja muuttolintujen pysähtymiselle, ravinnonsaannille ja lisääntymiselle. Istunnossa komissio totesi, että tämä oli sen kolmannen kanneperusteen ainut kohta, jonka se katsoi merkitykselliseksi, joten en aio käsitellä sen kirjallisesti esittämiä muita asiaan liittyviä näkökohtia.
14 Komissio ei täsmennä, viittaako se direktiivin 4 artiklan 4 kohdassa asetettuihin velvollisuuksiin, sellaisena kuin tämä artikla oli alkuperäisessä muodossaan, vaiko luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21 päivänä toukokuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY(7) 7 artiklasta johtuviin velvollisuuksiin. Koska oikeudenkäyntiasiakirjoista ilmenee, että laitoksen rakentaminen oli aloitettu ennen viimeksi mainitun direktiivin voimaantuloa, pidän selvänä, että direktiivin 4 artiklan 4 kohtaa sovelletaan alkuperäisessä muodossaan.
15 Ranskan tasavalta on riitauttanut komission väitteet tältä osin. Ranska katsoo, ettei se direktiivin perusteella ollut velvollinen luokittelemaan kyseessä olevaa aluetta erityissuojelualueeksi ja että laitoksen toiminnalla ei rikota velvollisuutta suojella tehokkaasti lintujen elinympäristöjä, mihin se on velvollinen direktiivin 4 artiklan 4 kohdan perusteella. Se viittaa seuraaviin perusteisiin:
- Titaanikipsilaitoksen rakentaminen oli välitön seuraus menettelytavoista titaanidioksiditeollisuuden jätteiden aiheuttaman pilaantumisen vähentämistä ja mahdollista poistamista koskevien ohjelmien yhdenmukaistamiseksi 15 päivänä joulukuuta 1992 annetun direktiivin 92/112/ETY soveltamisesta.(8)
-
Titaanikipsilaitoshankkeen vaikutuksia oli tutkittu kahdesti vuosina 1991 ja 1993, ja toisen tutkimuksen mukaan vaikutuksille alttiiden lajien elinympäristö ei merkittävästi heikkene; riippumaton tutkimuksen valvoja vahvisti tämän tutkimustuloksen kyseisen laitoksen toiminnasta joulukuun 1994 ja tammikuun 1995 välisenä aikana suoritetun julkisen tutkimuksen jälkeen.
- Pelkästään se, että Ranskan viranomaiset olivat luetteloineet titaanikipsilaitoksen sijoituspaikan lintujensuojelun kannalta tärkeisiin alueisiin, ei oikeuttanut tekemään sellaista päätelmää, että kyseinen alue olisi pitänyt luokitella erityissuojelualueeksi.
- Alueellisen ympäristökeskuksen tutkimuksen mukaan titaanikipsilaitokselle valittu sijoituspaikka ei kuulunut luonnon monimuotoisuuden säilyttämisen kannalta suistoalueen mielenkiintoisimpiin. Lisäksi sijoituspaikkaa ei voida luokitella Ramsarin sopimuksessa tarkoitetuksi kosteikoksi, ja se oli kuivattu jo vuosikymmeniä sitten, vaikka sitä edelleenkin yleisesti kutsutaan suoksi.
- Hoden laitoksessa suoritettava kipsin varastointi ei ole ristiriidassa direktiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaisten suojeluvaatimusten kanssa, koska aine ei ole ekotoksista, koska päästöt ovat vain vähän saastuttavia, koska sen varastointi enintään 25 metrin korkeuteen ei ole omiaan häiritsemään lintujen muuttokäyttäytymistä ja koska laitoksen käyttöönotto lisäsi tieliikennettä vain 2,3 prosenttia.
- Elinympäristöihin ja alueella esiintyviin lajeihin kohdistuvan saastumisen ja muun haitan estämiseksi oli ryhdytty merkittäviin toimiin.
16 Sijoituspaikan pinta-alasta näyttää olevan erimielisyyksiä ja arviot vaihtelevat 35 ja 100 hehtaarin välillä. Komissio kirjoitti vastauskirjelmässään, että laitos ja sinne johtava tie veivät 50 hehtaaria alueesta, joka oli lintutieteellisesti merkittävä ja joka sijaitsi vuonna 1997 perustetulla erityissuojelualueella, mutta ei sisältynyt siihen. Ranskan tasavalta totesi ilman, että tätä olisi riitautettu, että toiset 50 hehtaaria sijoituspaikasta oli erotettu ja pidetty kosteikkona, jota oli hoidettu yhdessä luonnonsuojelualueen kanssa: tälle alueelle ei voida varastoida mitään. Koska komissio oli rajoittanut vaatimustaan istunnossa, jäljempänä olevat huomautukset koskevat 35-50 hehtaarin aluetta, johon kuuluvat laitos ja sinne johtava tie.
17 Jotta komission väite voidaan tältä osin hyväksyä, sen on osoitettava, että sijoituspaikka kuului "[kyseeseen tulevien lajien] suojelemiseen - - sopivimpiin alueisiin" ja että Ranskan tasavallan piti siten luokitella alue erityissuojelualueeksi tai sisällyttää se sellaiseen alueeseen. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan "perustamissopimuksen 169 artiklan mukaisessa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä - - komission on näytettävä toteen väitetty jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen - eikä se voi perustaa väitettään olettamukselle".(9) Sitä, että sijoituspaikka kuului suojelun kannalta sopivimpiin alueisiin, tukee komission mukaan se seikka, että Ranskan viranomaiset olivat luetteloineet sijoituspaikan lintujensuojelun kannalta tärkeisiin alueisiin.
18 Ensinnäkin on selvää, että titaanikipsilaitoksen sijoituspaikan suhteellisen pieni koko ei ole ratkaiseva sen suhteen, oliko jäsenvaltiolla velvollisuus luokitella alue erityissuojelualueeksi tai sisällyttää se sellaiseen alueeseen. Asiassa RSPB kyse oli Lappel Bankista, joka oli laajemman alueen sisällä sijaitseva ainoastaan 22 hehtaarin alue, jonka lintutieteellinen merkitys oli kiistaton.(10)
19 On vaikea käsittää, miten komissio voi tukeutua vuonna 1994 tehtyyn tutkimukseen osoittaakseen, että tietty alue oli sopiva sen luokittelemiseksi erityisalueeksi vuonna 1992, jolloin titaanikipsilaitos rakennettiin. Koska Ranskan viranomaisten suorittama luettelointi, kuten Ranska väittää, oli vain alustava toimenpide lintujensuojelun kannalta tärkeiden alueiden luokittelussa, tämä ei oikeuttanut tekemään sellaista päätelmää, että kyseinen alue olisi pitänyt luokitella erityissuojelualueeksi. Jäsenmaita on rohkaistava tekemään selvityksiä kansallisista alueistaan, jotta ne voisivat noudattaa direktiivin mukaista luokitteluvelvollisuuttaan. Mielestäni tämän tavoitteen vastaista on katsoa, että jokainen lintujen suojelua varten sopivaksi todettu alue on luokiteltava erityissuojelualueeksi.
20 Ennen johtopäätöksen tekemistä tästä asiasta on tärkeää muistaa jäsenvaltioiden velvoitteet, sellaisina kuin ne on esitetty äskettäin asiassa komissio vastaan Alankomaat annetussa tuomiossa, jossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että "jäsenvaltioiden harkintavalta erityissuojelualueiksi sopivimpien kohteiden valinnassa ei siis ulotu siitä päättämiseen, osoitetaanko lintutieteellisten arviointiperusteiden mukaan erityissuojelualueiksi sopivimmilta vaikuttavat alueet erityissuojelualueiksi, vaan sitä on mahdollista käyttää ainoastaan sovellettaessa näitä arviointiperusteita direktiivin liitteessä I lueteltujen lajien suojelemiseen sopivimpien kohteiden yksilöimiseksi".(11)
21 Sitä seikkaa, että titaanikipsin käsittely- ja varastointilaitos on rakennettu alueelle, joka sijaitsee (nykyisen) erityissuojelualueen sisällä Seinen suistomaalla, ei ole riitautettu. Alueellisen ympäristökeskuksen huhtikuussa 1995 julkaisemasta selvityksestä ilmenee, että sijoituspaikka kuuluu alueeseen, jossa ruisrääkkä pesii. Tämä pesimisalue, jolla pesii 15-50 paria, on kuitenkin huomattavasti laajempi kuin sijoituspaikka eikä komissio ole näyttänyt, että sijoituspaikka sellaisenaan kuuluu erityissuojelualueeksi luokittelun kannalta sopivimpiin alueisiin. Komissio ei myöskään esittänyt kantaansa siihen, että Ranskan tasavalta viittasi kansallisen luonnonhistoriallisen museon tutkimukseen, johon vuonna 1993 tehty ympäristövaikutusten tutkimus perustuu: tämän tutkimuksen mukaan yksikään alueella elävistä harvinaisimmista lajeista, ruisrääkkä mukaan luettuna, ei ole suoraan kärsinyt titaanikipsin käsittelylaitoshankkeesta 35 niittyhehtaarin katoamisesta huolimatta. Komissio ei myöskään ole vastannut Ranskan tasavallan väitteisiin siitä, että sijoituspaikka kuului suistoalueeseen, jonka alueellinen ympäristökeskus oli vuonna 1993 luokitellut biodiversiteetin kannalta alueeksi, jonka merkitys oli vähäinen, ja että sijoituspaikka oli kuivattu vuosikymmeniä sitten ennen tehtaan rakentamista ja että aluetta ei voida pitää 2.2.1971 tehdyn Ramsarin sopimuksen mukaisena kosteikkona.(12)
22 Komission kolmas kanneperuste on siten myös hylättävä, koska se ei ole näyttänyt, että titaanikipsilaitos oli sijoitettu alueelle, joka olisi pitänyt luokitella erityissuojelualueeksi tai että laitos olisi sijainnut tällaisella alueella.
d) Oikeudenkäyntikulut
23 Komissio on voittanut käsiteltävänä olevan asian esittämänsä pääasiallisen kanneperusteen osalta, ja kanteen nostamisella on voinut olla se vaikutus, että Ranskan tasavalta on saanut pitkäaikaisen luokittelumenettelyn päätökseen. Kannetta ei kuitenkaan kiistetty tältä osin. Jos tämä olisi ollut ainoa kanneperuste, komissio olisi todennäköisesti peruuttanut kantensa 30.12.1997 annetun asetuksen nro 97-1329 vuoksi ennen vastauskirjelmänsä jättämistä. Mikäli tuomioistuin ratkaisee asian ehdotukseni mukaan, komissio häviää asian kahden kanneperusteensa osalta. Tämän vuoksi katson asianmukaiseksi, että yhteisöjen tuomioistuin velvoittaa asianosaiset vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan työjärjestyksen 69 artiklan 3 kohdan mukaisesti.
IV Ratkaisuehdotus
24 Edellä esitetyn perusteella ehdotan että yhteisöjen tuomioistuin
1)
toteaa, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2 päivänä huhtikuuta 1979 annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY 4 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole osoittanut erityissuojelualueeksi riittävän suurta pinta-alaa Seinen suistoalueelta;
2) hylkää kanteen muilta osin;
3) velvoittaa asianosaiset vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.
(1) - Luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2 päivänä huhtikuuta 1979 annettu neuvoston direktiivi 79/409/ETY (EYVL L 103, s. 1; jäljempänä direktiivi).
(2) - Tieteellinen luettelo lintulajien säilymisen kannalta merkittävistä alueista (jäljempänä luettelo).
(3) - Journal officiel de la Rèpublique française, 1.1.1998, s. 48.
(4) - Nämä direktiivin säännökset on selvitetty tarkemmin ratkaisuehdotukseni 11-23 kohdassa asiassa C-44/95, Royal Society for the Protection of Birds, tuomio 11.7.1996, Kok. 1996, s. I-3805; jäljempänä asia C-44/95.
(5) - Asia C-3/96, komissio v. Alankomaat, tuomio 19.5.1998 (Kok. 1998, s. I-3031, 36 kohta).
(6) - Ks. asia C-355/90, komissio v. Espanja, tuomio 2.8.1993 (Kok. 1993, s. I-4221, 22 kohta).
(7) - EYVL L 206, s. 7.
(8) - EYVL L 409, s. 11.
(9) - Asia 96/81, komissio v. Alankomaat, tuomio 25.5.1982 (Kok. 1982, s. 1791, 6 kohta).
(10) - Alaviitteessä 4 mainittu asia.
(11) - Ks. alaviitteessä 5 mainittu asia, tuomion 61 kohta.
(12) - Yhdistyneet Kansakunnat, sopimussarja, osa 996, 245 kohta; ks. myös komission 20.12.1974 antama suositus 75/66/ETY, joka koski lintujen elinympäristöjen suojelua (EYVL 1975, L 21, s. 24) ja jossa suositeltiin jäsenvaltioiden liittymistä Ramsarin sopimukseen.