62016CJ0530
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (čtvrtého senátu)
13. června 2018 (
*1
)
„Nesplnění povinnosti státem – Bezpečnost železnic – Směrnice 2004/49/ES – Nepřijetí opatření nezbytných k zajištění nezávislosti inspekčního orgánu“
Ve věci C‑530/16,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU, podaná dne 18. října 2016,
Evropská komise, zastoupená W. Möllsem a J. Hottiaux, jako zmocněnci,
žalobkyně,
proti
Polské republice, zastoupené B. Majczynou a K. Majcher, jako zmocněnci, ve spolupráci s T. Warchołem, ekspert,
žalované,
SOUDNÍ DVŮR (čtvrtý senát),
ve složení T. von Danwitz, předseda senátu, A. Tizzano, místopředseda Soudního dvora vykonávající funkci soudce čtvrtého senátu, C. Vajda, K. Jürimäe a C. Lycourgos (zpravodaj), soudci,
generální advokát: M. Bobek,
vedoucí soudní kanceláře: M. Aleksejev, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 26. října 2017,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 23. ledna 2018,
vydává tento
Rozsudek
1
Evropská komise se svou žalobou domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Polská republika:
–
tím, že nepřijala opatření nezbytná k zajištění nezávislosti bezpečnostního orgánu na jakémkoli železničním podniku, provozovateli infrastruktury, žadateli a zadavateli, a
–
tím, že nepřijala opatření nezbytná k zajištění nezávislosti inspekčního orgánu na železničním podniku a provozovateli infrastruktury,
nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 16 odst. 1 a čl. 21 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/49 ES ze dne 29. dubna 2004 o bezpečnosti železnic Společenství a o změně směrnice Rady 95/18/ES o vydávání licencí železničním podnikům a směrnice 2001/14/ES o přidělování kapacity železniční infrastruktury, zpoplatnění železniční infrastruktury a o vydávání osvědčení o bezpečnosti (směrnice o bezpečnosti železnic) (Úř. věst. 2004, L 164, s. 44; Zvl. vyd. 07/08, s. 227).
2
Ve své replice se však Komise rozhodla vzít zpět svůj bod žalobního návrhu vycházející z porušení čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/49 a týkající se nedostatečné nezávislosti bezpečnostního orgánu z důvodu, že ji Polská republika dne 1. prosince 2016 oznámila znění ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (zákon, kterým se mění zákon o železniční dopravě a některé další zákony) ze dne 16. listopadu 2016 (Dz. U. z roku 2016, položka 1923), které podle Komise správně provádí uvedené ustanovení.
Právní rámec
Unijní právo
3
Bod 24 odůvodnění směrnice 2004/49 uvádí:
„Vyšetřování z hlediska bezpečnosti by mělo být vedeno odděleně od soudního vyšetřování mimořádné události a v jeho rámci by měl být umožněn přístup k důkazům a ke svědkům. Mělo by být prováděno stálým orgánem, který by byl nezávislý na subjektech působících v odvětví železniční dopravy. Orgán by měl vykonávat činnost tak, aby byl vyloučen jakýkoli střet zájmů a jakékoli možné spojení s příčinami vzniku událostí; zejména nesmí být jeho funkční nezávislost ovlivněna tehdy, má-li z organizačních důvodů a z důvodů právní struktury úzký vztah k vnitrostátnímu bezpečnostnímu orgánu nebo k regulačnímu orgánu v odvětví železnic. Jeho vyšetřování by měla být vedena co nejotevřeněji. Pro každou událost by měl inspekční orgán ustavit příslušnou vyšetřovací skupinu disponující potřebnou odbornou způsobilostí ke zjišťování bezprostředních a skrytých příčin.“
4
Článek 3 uvedené směrnice stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[…]
b)
‚provozovatelem infrastruktury‘ subjekt nebo podnik pověřený zejména zřizováním a údržbou železniční infrastruktury nebo její části, jak jsou definovány v článku 3 směrnice 91/440/EHS, což může rovněž zahrnovat provozování kontrolních a bezpečnostních systémů infrastruktury. Funkcemi provozovatele infrastruktury v rámci sítě nebo její části mohou být pověřeny různé subjekty nebo podniky;
c)
‚železničním podnikem‘ železniční podnik, jak je definován ve směrnici 2001/14/ES, a jakýkoli jiný veřejný nebo soukromý podnik, jehož předmětem činnosti je železniční přeprava zboží nebo cestujících, přičemž železniční podnik musí zajišťovat provoz drážních vozidel; jsou zde zahrnuty i podniky zajišťující pouze provoz drážních vozidel;
[…]“
5
Článek 19 směrnice 2004/49 stanoví:
„1.   Členské státy zajistí, aby po vážných nehodách v železničním systému provedl inspekční orgán podle článku 21 jejich vyšetření s cílem pokud možno zvýšit bezpečnost železnic a zabránit nehodám.
2.   Kromě vážných nehod může inspekční orgán podle článku 21 šetřit nehody a mimořádné události, které by mohly za jiných okolností vést k vážným nehodám, včetně technických poruch strukturálních subsystémů nebo prvků interoperability transevropského vysokorychlostního nebo konvenčního železničního systému.
[…]“
6
Článek 21 uvedené směrnice stanoví:
„1.   Každý členský stát zajistí, aby vyšetřování nehod a mimořádných událostí podle článku 19 prováděl stálý orgán, jehož členem je alespoň jedna odborně způsobilá osoba schopná v případě nehody nebo mimořádné události zastávat funkci pověřeného vyšetřovatele. Tento orgán je, pokud jde o organizaci, právní strukturu a rozhodování, nezávislý na jakémkoli provozovateli infrastruktury, železničním podniku, zpoplatňujícím orgánu, přidělovacím orgánu, oznámeném subjektu a na komkoli, jehož zájmy by mohly být v rozporu s úkoly, které jsou svěřeny inspekčnímu orgánu. Dále je funkčně nezávislý na bezpečnostním orgánu a na jakémkoli regulačním orgánu v odvětví železniční dopravy.
2.   Inspekční orgán vykonává své úkoly nezávisle na subjektech uvedených v odstavci 1 a musí být za tímto účelem schopen získat dostatečné prostředky. Jeho zaměstnancům je poskytnuto postavení, které jim poskytuje nezbytné záruky nezávislosti.
[…]“
7
Článek 23 téže směrnice uvádí:
„1.   O každém vyšetřování nehody nebo mimořádné události podle článku 19 se vypracuje zpráva, jejíž forma odpovídá druhu a závažnosti nehody nebo mimořádné události a významnosti zjištěných závěrů. Ve zprávě se uvedou cíle vyšetřování ve smyslu čl. 19 odst. 1 a případně i bezpečnostní doporučení.
2.   Inspekční orgán zveřejní závěrečnou zprávu co nejdříve, zpravidla do dvanácti měsíců od události. Zpráva musí co nejpřesněji odpovídat struktuře stanovené v příloze V. Zpráva, včetně bezpečnostních doporučení, musí být zaslána příslušným stranám uvedeným v čl. 22 odst. 3 a zúčastněným orgánům a osobám v jiných členských státech.
3.   Každoročně nejpozději do [nejpozději] 30. září zveřejní inspekční orgán výroční zprávu o vyšetřování nehod a mimořádných událostí za minulý rok, o vydaných bezpečnostních doporučeních a o opatřeních přijatých v souvislosti s dříve vydanými doporučeními.“
8
Bod 4, nadepsaný „Analýza a závěry“, přílohy V směrnice 2004/49, nadepsané „Hlavní obsah zprávy o vyšetřování nehody nebo mimořádné události“, stanoví:
„1.
Konečný přehled sledu událostí:
–
vyhotovení závěrů o události založené na skutečnostech zjištěných v položce 3.
2.
Rozbor:
–
analýza skutečností zjištěných v položce 3 s cílem vyvodit závěry, pokud jde o příčiny události a činnost záchranných služeb.
3.
Závěry:
–
přímé a bezprostřední příčiny události, včetně faktorů, které k ní přispěly a které souvisely s jednáním zúčastněných osob nebo se stavem kolejových vozidel nebo technických zařízení,
–
zásadní příčiny související s kvalifikací, postupy a údržbou,
–
příčiny mající původ v právním rámci a v používání systému zajišťování bezpečnosti.
4.
Doplňující zjištění:
–
nedostatky a opomenutí zjištěné během vyšetřování, které se nevztahují k závěrům o příčinách.“
Vnitrostátní právo
9
Článek 28a Ustawy o transporcie kolejowym (zákon o železniční dopravě) ze dne 28. března 2003 (Dz. U. z roku 2003, položka 86), který upravuje zřízení a činnost Państwowa Komisja Badania Wypadków Kolejowych (státní komise pro vyšetřování železničních nehod, dále jen „PKBWK“), stanoví:
„1.   Při ministru odpovědném za oblast dopravy se zřizuje nezávislá stálá státní komise pro vyšetřování železničních nehod [(PKBWK)], která provádí vyšetřování vážných nehod, nehod a mimořádných událostí […]
2.   [PKBWK] vykonává svou činnost jménem ministra odpovědného za oblast dopravy.
3.   [PKBWK] se skládá ze čtyř stálých členů, mj. předsedy, místopředsedy a tajemníka.
4.   Členy [PKBWK] mohou být rovněž ad hoc členové, vybraní předsedou PKBWK ze seznamu ministra odpovědného za oblast dopravy za účelem účasti na vyšetřováních.
[…]
6.   Předsedu [PKBWK] jmenuje a odvolává ministr odpovědný za oblast dopravy.
7.   Místopředsedu a tajemníka jmenuje a odvolává ministr odpovědný za oblast dopravy na návrh předsedy [PKBWK].
8.   Členy [PKBWK] jmenuje a odvolává ministr odpovědný za oblast dopravy po konzultaci s předsedou [PKBWK].
9.   Ministr odpovědný za oblast dopravy může na návrh absolutní většiny členů [PKBWK] odvolat jejího člena.
10.   Členem [PKBWK] může být každý, kdo:
1)
je polským státním příslušníkem a požívá plných občanských práv;
2)
má plnou právní způsobilost;
3)
nebyl pravomocně odsouzen za úmyslný trestný čin;
4)
má k tomu vhodnou kvalifikaci.
11.   Členství v [PKBWK] zaniká smrtí, nesplněním požadavků stanovenými v odstavci 10 nebo přijetím rezignace ministrem odpovědným za oblast dopravy.
12.   [PKBWK] mohou tvořit odborníci v následujících oblastech:
1)
provozování železniční dopravy;
2)
projektování, výstavba a údržba železničních tratí, nádraží a uzlů;
3)
bezpečnostní a řídící zařízení pro železniční dopravu a komunikaci;
4)
železniční vozidla;
5)
elektrická energie pro železniční dopravu;
6)
přeprava nebezpečného nákladu po železnici.
13.   Za odborníky v dané oblasti se považují osoby s vysokoškolským vzděláním, vhodnou kvalifikací a alespoň pětiletou praxí v dané oblasti.
14.   Členové [PKBWK] se při schvalování usnesení uvedených v čl. 281 odst. 1 řídí zásadou volného hodnocení důkazů a nejsou vázáni žádnými pokyny ohledně obsahu přijatých usnesení.
15.   Při vyšetřování vážné nehody, nehody nebo mimořádné události nemohou [PKBWK] tvořit ad hoc členové zaměstnaní organizačními složkami, jejichž železniční infrastruktura, zaměstnanci nebo vozidla se podíleli na vyšetřované události.
[…]“
10
Článek 28d zákona o železniční dopravě stanoví:
„1.   Ministr odpovědný za oblast dopravy zajistí z přidělených prostředků státního rozpočtu, kterými disponuje, finanční prostředky nezbytné pro činnosti [PKBWK] a její fungování, zejména na odměňování jejích členů, odborníků a provozních pracovníků, na technické vybavení, školení, náklady na odborné posudky a náklady na zveřejňování zpráv.
2.   Provoz [PKBWK] je zajišťován zvláštními útvary úřadu ministra odpovědného za oblast dopravy.
[…]
4.   Ministr odpovědný za oblast dopravy stanoví s přihlédnutím k povaze úkolů vykonávaných [PKBWK] prostřednictvím vyhlášky vnitřní řád [PKBWK] a její organizační strukturu.“
11
Článek 1 vyhlášky č. 59 ministra infrastruktury ze dne 11. prosince 2008, týkající se vnitřního rádu, o organizaci činnosti PKBWK (dále jen „vyhláška ze dne 11. prosince 2008 o statutu PKBWK“) uvádí:
„Přijímá se statut [PKBWK], který tvoří přílohu této vyhlášky.“
12
Článek 10 přílohy uvedené vyhlášky (dále jen „statut PKBWK“) stanoví:
„1.   Předseda [PKBWK] po získání informací o vážné nehodě, nehodě nebo mimořádné události na železnici […] danou událost posoudí za účelem určení, zda je nutné, aby komise zahájila řízení.
2.   Rozhodne-li se předseda [PKBWK] zahájit řízení, jmenuje vyšetřovací skupinu, zejména pak vybere jejího vedoucího mezi členy [PKBWK] a s jeho souhlasem určí složení skupiny.
3.   Předseda [PKBWK] může po dohodě s vedoucím vyšetřovací skupiny do skupiny zařadit ad hoc členy vybrané ze seznamu vedeného ministerstvem.
4.   Je-li to odůvodněno zvláštními skutkovými okolnostmi, mohou se práce vyšetřovací skupiny účastnit odborníci určení předsedou [PKBWK] na návrh vedoucího vyšetřovací skupiny.“
13
Článek 12 statutu PKBWK stanoví:
„Členem vyšetřovací skupiny nemůže být osoba, která:
1)
se nachází ve stavu hierarchické podřízenosti vůči osobám nebo subjektům majícím vztah ke zkoumané události;
2)
byla účastníkem vážné nehody, nehody či mimořádné události na železnici, jíž se řízení týká;
3)
je manželem nebo manželkou osoby, která je dotčena vážnou nehodou, nehodou či mimořádnou událostí na železnici, jíž se řízení týká;
4)
je příbuzným v linii přímé, a to i na základě sňatku, osob uvedených v bodě 3 nebo jejich příbuzným v linii nepřímé až po děti sourozenců nebo která si osvojila či má v péči nebo opatrovnictví osoby, jichž se řízení týká.“
14
Článek 22 statutu PKBWK stanoví:
„1.   Usnesení se přijímá většinou hlasů vyjádřených zvednutím ruky. V případě rovnosti hlasů rozhoduje hlas předsedajícího.
2.   Hlasování se účastní pouze stálí členové [PKBWK] a ad hoc členové podílející se na práci vyšetřovací skupiny, s výhradou článku 11. Hlasování nesmí probíhat za přítomnosti osob, jichž se týká čl. 19 odst. 1 bod 3 statutu.
3.   Usnesení musí být vyhotoveno písemně a obsahuje podpis všech členů [PKBWK], kteří se podíleli na jeho přijetí.“
15
Článek 26 uvedeného statutu uvádí:
„1.   Řízení pracovníků stálých členů [PKBWK] zajišťuje kancelář generálního ředitele ministerstva.
2.   Finanční řízení [PKBWK] zajišťuje finanční útvar ministerstva v rámci plánu výdajů zaneseného ve finančním plánu. Na provedené finanční operace se použijí příslušné postupy ministerstva určené k finanční kontrole.
3.   Používání služebních vozidel ze strany [PKBWK] podléhá příslušným postupům ministerstva.
4.   V oblasti zadávání veřejných zakázek se použijí příslušné postupy ministerstva.“
Postup před zahájením soudního řízení a řízení před Soudním dvorem
16
Dne 21. února 2014 zaslala Komise Polské republice výzvu dopisem, kterým ji upozornila na části jejích právních předpisů, které dle jejího názoru nebyly v souladu se směrnicí 2004/49. Mezi tyto výtky patřila zejména nedostatečná nezávislost bezpečnostního orgánu (v rozporu s čl. 16 odst. 1 uvedené směrnice) a nedostatečná nezávislost inspekčního orgánu (v rozporu s čl. 21 odst. 1 téže směrnice).
17
Dne 17. dubna 2014 Polská republika zpochybnila údajné nesrovnalosti uváděné Komisí a dále ji informovala o svém záměru změnit své právní předpisy.
18
Dne 27. února 2015 vydala Komise odůvodněné stanovisko, ve kterém zdůraznila, že Polská republika tím, že nepřijala opatření vhodná pro zajištění správného provedení směrnice 2004/49 do vnitrostátního právního řádu a jejího uplatňování, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývaly zejména z čl. 16 odst. 1 a čl. 21 odst. 1 uvedené směrnice.
19
Dne 27. dubna 2015 informovala Polská republika Komisi o nabytí účinnosti dvou vyhlášek ministra infrastruktury a rozvoje ze dne 17. února 2015. 18. a 30. října 2015 Polská republika Komisi oznámila vyhlášku ministra infrastruktury a rozvoje ze dne 26. září 2015 a zákon ze dne 25. září 2015, kterým se mění zákon o železniční dopravě.
20
Podle Komise sice tato ustanovení jako celek umožňují odstranit některé nedostatky uvedené v odůvodněném stanovisku, avšak nereagují na výtky týkající se nedostatečné nezávislosti bezpečnostního a inspekčního orgánu. Za těchto podmínek Komise podala projednávanou žalobu.
21
Ve své replice Komise z důvodů uvedených v bodě 2 tohoto rozsudku upustila od bodu žalobního návrhu vycházejícího z porušení čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/49.
K žalobě
K přípustnosti
Argumentace účastnic řízení
22
Polská republika má za to, že bod žalobního návrhu vycházející z porušení čl. 21 odst. 1 směrnice 2004/49 je nepřípustný, neboť je hypotetický a příliš obecný a Komise ho dostatečně neodůvodnila.
23
Podle tohoto členského státu Komise nevzala v úvahu vysvětlení a argumenty předložené polskými orgány během postupu před zahájením soudního řízení. V důsledku toho je analýza Komise neúplná a zabránila Polské republice připravit si svou obranu.
24
Komise mimo to neuvedla žádnou konkrétní situaci nebo událost, které by vedly k zásahu do nezávislosti PKBWK na provozovateli infrastruktury. Tento členský stát tvrdí, že při každé události, ke které do této chvíle došlo, jednala PKBWK nezávisle, takže tento bod žalobního návrhu Komise je hypotetický.
25
Komise tvrdí, že ve své žalobě uvedla důvody, na základě kterých má za to, že polské právní předpisy nezaručují nezávislost PKBWK, a že upřesnila důvody, proč považuje za nepřesvědčivé argumenty v opačném smyslu uváděné polskou vládou v průběhu postupu před zahájením soudního řízení.
26
Komise dále uvádí, že může k Soudnímu dvoru podat žalobu pro nesplnění povinnosti, pokud má za to, že prokazatelně došlo k porušení čl. 21 odst. 1 směrnice 2004/49, aniž by musela čekat na to, až dojde k železničnímu neštěstí.
Závěry Soudního dvora
27
Polská republika v podstatě zpochybňuje přípustnost bodu žalobního návrhu vycházejícího z porušení čl. 21 odst. 1 směrnice 2004/49 z důvodu, že daný bod je příliš obecný a hypotetický a není dostatečně odůvodněn.
28
Je třeba zaprvé připomenout, že základní skutkové a právní okolnosti, na kterých je žaloba založena, musí uceleně a srozumitelně vyplývat ze samotného znění žaloby (zejména viz rozsudek ze dne 25. dubna 2013, Komise v. Finsko, C‑74/11, nezveřejněný, EU:C:2013:266, bod 47 a citovaná judikatura).
29
V projednávaném případě žaloba Komise tento požadavek splňuje. Komise v něm totiž jasně uvádí důvody, proč se domnívá, že polská právní úprava nezajišťuje nezávislost PKBWK na železničním podniku PKP S.A. a provozovateli železniční infrastruktury PKP PLK S.A.
30
Je třeba rovněž připomenout, že podle ustálené judikatury je předmět žaloby podané na základě čl. 258 SFEU vymezen postupem před zahájením soudního řízení stanoveným uvedeným ustanovením, který má za cíl dát dotčenému členskému státu zaprvé příležitost, aby splnil povinnosti, které pro něj plynou z unijního práva, a zadruhé příležitost, aby se proti výtkám formulovaným Komisí mohl účinně bránit. Žaloba tedy musí být založena na stejném odůvodnění a stejných žalobních důvodech, jako jsou odůvodnění a žalobní důvody, které uvádí odůvodněné stanovisko. Tento požadavek nemůže nicméně vést až k vyžadování dokonalé shody mezi zněním vytýkaných skutečností ve výroku odůvodněného stanoviska a návrhovými žádáními v žalobě ve všech případech, pokud předmět sporu, tak jak byl vymezen v odůvodněném stanovisku, nebyl rozšířen nebo změněn (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 4. května 2017, Komise v. Lucembursko, C‑274/15, EU:C:2017:333, bod 37, a ze dne 14. září 2017, Komise v. Řecko, C‑320/15, EU:C:2017:678, bod 31).
31
Polská republika přitom neprokázala, že by Komise rozšířila rozsah projednávané žaloby o (žalobní) důvody, které nebyly uvedeny v odůvodněném stanovisku. Okolnost, že Komise nezohlednila argumenty, které Polská republika rozvinula během postupu před zahájením soudního řízení, by i za předpokladu, že by ji bylo možné prokázat, nemůže postačovat k tomu, aby byl bod žalobního návrhu vycházející z porušení čl. 21 odst. 1 směrnice 2004/49 prohlášen za nepřípustný.
32
Zadruhé je třeba uvést, že Komise je oprávněna podat k Soudnímu dvoru žalobu pro nesplnění povinnosti týkající se nedostatečné nezávislosti inspekčního orgánu uvedeného v článku 21 směrnice 2004/49, aniž by musela uvést konkrétní situaci, v níž k zásahu do zmíněné nezávislosti skutečně došlo. Členské státy jsou totiž povinny zajistit nezávislost inspekčního orgánu prostřednictvím přijetí souboru pravidel, která zajistí, aby tento měl tento orgán možnost vykonávat své úkoly, aniž by na něj mohly být uplatněny příkazy nebo vliv zejména provozovatelů infrastruktury nebo železničních podniků. Neexistence nebo nedostatečnost takového právního rámce je sama o sobě s to prokázat nesplnění povinností vyplývajících z čl. 21 odst. 1 směrnice 2004/49 (obdobně viz rozsudek ze dne 2. června 2016, Komise v. Portugalsko, C‑205/14, EU:C:2016:393, bod 48).
33
Z výše uvedených skutečností vyplývá, že projednávaná žaloba pro nesplnění povinnosti je přípustná.
K věci samé
Argumentace účastnic řízení
34
Komise zaprvé tvrdí, že polské právní předpisy neobsahují žádné ustanovení poskytující vyšetřovatelům postavení, které by jim poskytovalo nezbytné záruky nezávislosti, což je v rozporu s tím, co vyžaduje čl. 21 odst. 2 směrnice 2004/49.
35
Podle Komise při neexistenci konkrétních a podrobných ustanovení v tomto ohledu pouhé použití výrazu „nezávislá“ v čl. 28a odst. 1 zákona o železniční dopravě k jejímu popisu nepřiznává PKBWK ve skutečnosti postavení stanovené v čl. 21 odst. 2 směrnice 2004/49 a nezaručuje, aby v praxi mohla PKBWK, pokud jde o organizaci, právní strukturu a rozhodování, plnit své úkoly zcela nezávisle na ministerstvu odpovědném za oblast dopravy, v souladu s čl. 21 odst. 1 uvedené směrnice.
36
Zadruhé Komise uvádí, že PKBWK je nedílnou součástí ministerstva odpovědného za oblast dopravy. Uznává sice, že čl. 21 odst. 1 směrnice 2004/49 nebrání přičlenění inspekčního orgánu k organizační struktuře tohoto ministerstva, avšak toto je přípustné pouze za podmínky, že by byla přijata opatření k zajištění nezávislosti tohoto orgánu na uvedeném ministerstvu. Tak tomu přitom v případě polských právních předpisů není.
37
Zatřetí Komise uvádí, že polské právní předpisy nezajišťují nezávislost PKBWK na provozovateli železniční infrastruktury.
38
Komise v tomto ohledu zdůrazňuje, že stát, zastoupený ministrem odpovědným za oblast dopravy, je většinovým vlastníkem (85,09 % akcií) provozovatele železniční infrastruktury PKP PLK S.A., přičemž zbývající akcie drží železniční podnik PKP S.A., jehož jediným akcionářem je stát zastoupený uvedeným ministrem, který může akcie PKP PLK S.A. převést pouze na stát. Stát má 61,7 % hlasovacích práv na valné hromadě provozovatele infrastruktury, přičemž zbývající část má PKP S.A. Mimoto uvedený ministr schvaluje stanovy provozovatele infrastruktury i jejich změny a valná hromada vybírá členy dozorčí rady provozovatele infrastruktury z řad kandidátů navržených týmž ministrem. Komise z toho vyvozuje, že ministr kontroluje provozovatele infrastruktury.
39
Komise se domnívá, že jelikož je inspekční orgán součástí struktury ministerstva odpovědného za oblast dopravy a že uvedené ministerstvo kontroluje provozovatele infrastruktury, není tento orgán, pokud jde o organizaci, právní strukturu a rozhodování, nezávislý na provozovateli železniční infrastruktury.
40
Začtvrté Komise uvádí, že PKBWK nejedná vlastním jménem, ale plní své úkoly v souladu s čl. 28a odst. 2 zákona o železniční dopravě jménem ministra odpovědného za oblast dopravy. Všechna jí přijímaná opatření jím musí být schválena a podepsána, takže PKBWK ve skutečnosti rozhodnutí pouze připravuje, jelikož uvedený ministr má možnost takto navržené rozhodnutí změnit nebo odmítnout. Mimo to z článku 1 vyhlášky ze dne 11. prosince 2008 o statutu PKBWK plyne, že tento orgán působí v rámci ministerstva odpovědného za oblast dopravy, což prokazuje, že nejedná nezávisle ani samostatně na tomto ministerstvu.
41
Zapáté Komise zdůrazňuje, že ministr odpovědný za oblast dopravy jmenuje a odvolává předsedu PKBWK a jeho zástupce, jakož i tajemníka tohoto orgánu. Komise uvádí, že polské právní předpisy neupřesňují, na základě jakých kritérií a na základě jakých zásad tento ministr tyto osoby vybírá. Žádné ustanovení uvedených předpisů nestanoví zvláště to, že osoby zastávající tyto tři funkce mají postavení zajišťující jejich nezávislost, jak to přitom vyžaduje čl. 21 odst. 2 směrnice 2004/49.
42
Zašesté Komise tvrdí, že podle čl. 28a odst. 8 zákona o železniční dopravě ministr odpovědný za oblast dopravy jmenuje a odvolává stálé členy PKBWK, a to na základě nezávazného stanoviska jejího předsedy. Z toho vyvozuje, že předseda PKBWK nemá pravomoc zcela nezávisle určit složení své vlastní vyšetřovací skupiny, což může mít dopad na kvalitu, nestrannost a transparentnost vyšetřování.
43
Komise v tomto ohledu uvádí, že seznam kritérií uvedený v čl. 2a odst. 10 zákona o železniční dopravě neobsahuje požadavky na nezávislost stanovené v čl. 21 odst. 1 směrnice 2004/49 a že polské právní předpisy neupřesňují, na základě jakých kritérií a zásad má ministr odpovědný za oblast dopravy provádět svůj výběr. Komise mimoto zdůrazňuje, že polské právní předpisy nezakazují, aby osoby, které mohou splňovat kritéria stanovená v uvedeném seznamu, byly zástupci železničních podniků nebo provozovatelů infrastruktury, což je v rozporu se zásadou organizační nezávislosti PKBWK.
44
Zasedmé Komise tvrdí, že podle čl. 28a odst. 4 zákona o železniční dopravě a článku 10 statutu PKBWK vypracuje ministr odpovědný za oblast dopravy seznam, z něhož si předseda PKBWK může vybírat ad hoc členy za účelem účasti na vyšetřováních. Předseda PKBWK si tedy nemůže sám určit složení své skupiny, ale je nucen jmenovat osoby předem vybrané uvedeným ministrem.
45
Komise mimoto zdůrazňuje, že polské právní předpisy nestanoví podmínky nebo kritéria, na jejichž základě ministr odpovědný za oblast dopravy sestavuje seznam ad hoc členů PKBWK, ani to, jak je těmto členům zajištěno postavení, které by jim poskytovalo nezbytnou nezávislost. A konečně, Komise tvrdí, že polské právní předpisy nebrání, aby osobami na tomto seznamu byli i zástupci železničních podniků nebo provozovatelů železniční infrastruktury.
46
Zaosmé Komise kritizuje skutečnost, že podle čl. 28d odst. 2 zákona o železniční dopravě je fungování PKBWK zajišťováno specializovanými útvary administrativy ministerstva odpovědného za oblast dopravy. Konkrétně povinnost inspekčního orgánu systematicky žádat ministra odpovědného za oblast dopravy o poskytnutí prostředků nezbytných pro jeho fungování značně omezuje jeho organizační nezávislost.
47
Kromě toho Komise zdůrazňuje, že žádné ustanovení směrnice 2004/49 neumožňuje členským státům, aby se z rozpočtových důvodů vyhnuly povinnostem, které vyplývají z čl. 21 odst. 1 uvedené směrnice. Mimoto odstavec 2 uvedeného článku vyžaduje, aby inspekční orgán dostal dostatečné zdroje k plnění svých úkolů a cílů. Vzhledem k tomu, že podle čl. 28d odst. 1 zákona o železniční dopravě ministrovi odpovědnému za oblast dopravy přísluší zajistit nezbytné prostředky na činnosti PKBWK a na jeho fungování, nemá tento orgán svou vlastní rozpočtovou položku a uvedený ministr může sám posuzovat, zda je třeba, s ohledem na obchodní zájmy provozovatele infrastruktury, PKBWK zdroje přidělit.
48
Polská republika tvrdí, že nezávislost PKBWK je zaručena nejen ustanoveními zákona o železniční dopravě, která výslovně hovoří o nezávislosti tohoto orgánu, ale i konkrétními zárukami zajišťujícími jeho organizační, právní a rozhodovací nezávislost. Tento členský stát zdůrazňuje, že žádné ustanovení směrnice 2004/49 neobsahuje informaci ohledně výběru členů inspekčního orgánu. Unijní právo pouze vyžaduje, aby se jednalo o nezávislý orgán.
49
Organizační nezávislost PKBWK se odráží v její možnosti rozhodovat o své vnitřní struktuře a tom, že má vlastní orgány a zdroje. Zástupce předsedy a tajemník PKBWK jsou podle čl. 28a odst. 7 zákona o železniční dopravě jmenováni a odvoláváni na návrh předsedy tohoto orgánu. Tento předseda poskytuje rovněž své stanovisko ke jmenování a odvolání ostatních stálých členů. Kromě toho ad hoc členy uvedeného orgánu, vybíranými ze seznamu odborníků vypracovaného ministrem odpovědným za oblast dopravy, nemohou být podle čl. 28a odst. 15 uvedeného zákona zaměstnanci subjektu, jehož železniční infrastruktura, zaměstnanci nebo železniční vozidla hrály úlohu při nehodě, vážné nehodě nebo mimořádné události, která je předmětem šetření.
50
Mimoto, podle článku 10 statutu PKBWK jsou řízení týkající se vážných nehod, nehod a mimořádných událostí na železnici vedena ad hoc skupinami jmenovanými předsedou PKBWK, přičemž členové takové skupiny nemohou být podle článku 12 uvedeného statutu v hierarchickém vztahu k osobám nebo subjektům spojeným s vyšetřovanou událostí. Zpráva o řízení vedeném v rámci takového vyšetřování je ostatně schvalována hlasováním, jehož se účastní pouze členové této skupiny.
51
V této souvislosti má Polská republika za to, že možnost jmenovat ad hoc členy PKBWK ze seznamu sestaveného ministrem odpovědným za oblast dopravy nepředstavuje zásah do nezávislosti tohoto orgánu. Mimoto, v praxi může požádat o zařazení na seznam ad hoc členů každý, kdo splňuje požadavky stanovené v čl. 28a odst. 10 zákona o železniční dopravě. Předseda PKBWK rozhoduje o takové žádosti samostatně.
52
Polská republika tvrdí, že v současnosti je na seznamu členů ad hoc PKBWK sto osob, přičemž všechny jsou odborníky v oblasti železniční dopravy, což dává předsedovi tohoto orgánu dosti velkou volnost při výběru ad hoc členů účastnících se určitého vyšetřování, jelikož zpravidla je součástí vyšetřovací skupiny pouze jeden člen ad hoc.
53
Kromě toho čl. 28a odst. 10 zákona o železniční dopravě stanoví podmínky týkající se zejména kvalifikace, které mají členové PKBWK splňovat a jež jsou specifikovány v čl. 28a odst. 12 a 13 uvedeného zákona. Článek 28a odst. 11 zákona obsahuje rovněž seznam důvodů pro zánik postavení člena daného orgánu. Takové záruky umožňují omezit diskreční pravomoc ministra odpovědného za oblast dopravy, pokud jde o jmenování a odvolávání členů uvedeného orgánu, na minimum.
54
Polská republika uvádí, že za účelem racionalizace rozpočtových výdajů svěřil vnitrostátní zákonodárce zajišťování provozu PKBWK specializovaným útvarům ministerstva odpovědného za oblast dopravy a zároveň zajistil finanční zdroje nezbytné pro činnost tohoto orgánu.
55
Prostředky určené na potřeby PKBWK byly vyčleněny do zvláštní části státního rozpočtu v rubrice doprava a jsou součástí zvláštní položky zahrnující náklady na provoz kanceláří a ústředních orgánů vládní administrativy. Ačkoli o podílu vyčleněném na fungování PKBWK rozhoduje ministr odpovědný za oblast dopravy, je na základě čl. 28d odst. 1 zákona o železniční dopravě povinen prostřednictvím příspěvků ze státního rozpočtu zajistit prostředky nezbytné pro činnost tohoto orgánu a jeho fungování. Seznam výdajů uvedeného orgánu, jejichž financování ministerstvo odpovědné za oblast dopravy zajišťuje, je uveden v zákoně. Polská republika kromě toho zdůrazňuje, že rozpočet PKBWK se v posledních letech zvýšil.
56
Řízení administrativních útvarů ministerstvem odpovědným za oblast dopravy nezasahuje do organizační nezávislosti PKBWK. Došlo totiž k vytvoření samostatných administrativních sekcí v rámci tohoto ministerstva, které jsou pověřeny výhradně administrativní činností a řízeny generálním ředitelem daného útvaru. Administrativní útvary uvedeného ministerstva, zejména personální a finanční oddělení, proto spadají pod generálního ředitele a fungují bez účasti ministra odpovědného za oblast dopravy, který řídí provozní útvary. Podle čl. 28a odst. 1 zákona o železniční dopravě je PKBWK orgánem při uvedeném ministrovi, což svědčí o jeho samostatnosti a nezávislosti. PKBWK není uvedenému ministrovi podřízena.
57
Ohledně právní nezávislosti PKBWK Polská republika uvádí, že začlenění inspekčního orgánu do struktury některého ministerstva je běžnou praxí v mnoha členských státech, a to i když je společnost provozující železniční infrastrukturu veřejným podnikem.
58
To, že není nutné se zabývat otázkou právní nezávislosti PKBWK, vyplývá podle Polské republiky z okolnosti, že oddělení tohoto orgánu od provozovatelů infrastruktury a železničních podniků je nesporně zajištěno.
59
Pokud jde o rozhodovací nezávislost PKBWK, Polská republika zdůrazňuje, že členové tohoto orgánu podle čl. 28a odst. 14 zákona o železniční dopravě nepřijímají žádné pokyny ohledně obsahu svých usnesení. Pokusy o vměšování se do fungování uvedeného orgánu by byly v rozporu s uvedeným zákonem a byly by zásahem do zásady legality zakotvené v článku 7 polské ústavy.
60
Okolnost, že PKBWK plní své úkoly jménem ministra odpovědného za oblast dopravy, neohrožuje její nezávislost, ale umožňuje jí naopak tyto úkoly plnit efektivně s oporou autority veřejné moci. Polská republika má rovněž za to, že se Komise mýlí, má-li za to, že PKBWK nemůže přijmout žádné rozhodnutí samostatně. Tento orgán přijímá svá rozhodnutí ve formě usnesení schvalovaných většinou hlasů, přičemž v případě rovnosti hlasů má rozhodující hlas předsedající. Hlasování se účastní pouze stálí členové uvedeného orgánu a jeho členové ad hoc, kteří se podíleli na práci skupiny šetřící nehodu. Ministr odpovědný za oblast dopravy se přijímání těchto usnesení žádným způsobem neúčastní a jeho podpis na usneseních PKBWK není vyžadován ani na nich nefiguruje.
61
A konečně Polská republika tvrdí, že PKBWK je povinna informovat zúčastněné subjekty o probíhajícím řízení a o jeho aktuálním stavu, čímž je zajištěna transparentnost její činnosti a veřejná kontrola výsledků řízení, která vede. Kromě toho je uvedený orgán rovněž povinen zveřejňovat výroční zprávu o své činnosti.
Závěry Soudního dvora
– Úvodní poznámky
62
Zaprvé je třeba uvést, že podle čl. 28a odst. 1 zákona o železniční dopravě je v Polsku inspekčním orgánem uvedeným v článku 21 směrnice 2004/49 PKBWK. Tato komise byla podle uvedeného ustanovení zřízena v gesci ministra odpovědného za oblast dopravy a své úkoly plní jeho jménem. Jak potvrdila Polská republika na jednání před Soudním dvorem, nemá vlastní právní subjektivitu ani vlastní rozpočtovou položku, jak plyne z čl. 28d odst. 1 zákona o železniční dopravě. Podle čl. 28d odst. 2 uvedeného zákona je její fungování zajišťováno specializovanými útvary administrativy uvedeného ministra.
63
Podle článku 19 směrnice 2004/49 je inspekční orgán uvedený v článku 21 pověřen vyšetřováním vážných nehod v železničním systému s cílem pokud možno zvýšit bezpečnost železnic a zabránit nehodám. Může rovněž rozhodnout o vyšetřování ostatních nehod a mimořádných událostí, které by mohly za jiných okolností vést k vážným nehodám
64
Článek 23 uvedené směrnice stanoví, že inspekční orgán zveřejní závěrečnou zprávu o každém vyšetřování nehody nebo mimořádné události, která případně obsahuje bezpečnostní doporučení a jejíž struktura musí co nejpřesněji odpovídat struktuře stanovené v příloze V téže směrnice. Z uvedené přílohy vyplývá, že závěry závěrečné zprávy by se měly týkat přímých a bezprostředních příčin události, včetně faktorů, které k ní přispěly a které souvisely s jednáním zúčastněných osob nebo se stavem kolejových vozidel nebo technických zařízení, skrytých příčin souvisejících s kvalifikací, postupy a údržbou a prvotních příčin majících původ mj. v používání systému zajišťování bezpečnosti. Tato zpráva je předávána příslušným stranám, zejména provozovatelům železniční infrastruktury a železničním podnikům.
65
Inspekční orgán je povinen zveřejnit výroční zprávu o vyšetřováních za minulý rok, o vydaných bezpečnostních doporučeních a o opatřeních přijatých v souvislosti s dříve vydanými doporučeními.
66
Zadruhé čl. 21 odst. 1 směrnice 2004/49 ukládá, aby byl inspekční orgán, pokud jde o jeho právní strukturu, organizaci a rozhodování, nezávislý na určitých výslovně uvedených subjektech působících v odvětví železniční dopravy, mezi něž patří i provozovatelé infrastruktury a železniční podniky. Podle bodu 24 odůvodnění uvedené směrnice by měl inspekční orgán vykonávat činnost tak, aby byl vyloučen jakýkoli střet zájmů a jakékoli možné spojení s příčinami vzniku šetřené událostí.
67
Pokud jde o pojem „nezávislost“, je třeba uvést, že ten není ve směrnici 2004/49 definován. Je tedy třeba zohlednit jeho obvyklý smysl. Pokud tak jde o veřejné orgány, nezávislost obvykle označuje postavení, které zajistí dotyčnému orgánu možnost jednat zcela svobodně, bez jakýchkoliv pokynů nebo nátlaku za strany subjektů, na nichž má být nezávislost zajištěna.
68
Zatřetí, jak vyplývá z žalobního petitu Komise a jak tato výslovně potvrdila na jednání, Polské republice vytýká, že nezajistila nezávislost PKBWK, pouze pokud jde o provozovatele železniční infrastruktury PKP PLK S.A. a o železniční podnik PKP S.A., a nikoliv o ministra odpovědného za oblast dopravy jako takového. Soudní dvůr je tedy žádán, aby posoudil předloženou žalobu pro nesplnění povinnosti v těchto mezích.
69
V tomto ohledu Polská republika nezpochybnila tvrzení Komise, že stát zastoupený ministrem odpovědným za oblast dopravy má kontrolu nad tímto provozovatelem železniční infrastruktury i nad uvedeným železničním podnikem.
70
Je tedy třeba zkoumat, zda PKBWK, která byla zřízena v rámci ministerstva odpovědného za oblast dopravy, je nezávislá, pokud jde o její právní strukturu, organizaci a rozhodování, na provozovateli infrastruktury PKP PLK S.A. a na železničním podniku PKP S.A. v situaci, kdy ministr odpovědný za oblast dopravy má kontrolu nad tímto provozovatelem i podnikem.
71
V tomto ohledu je sice třeba vzít v úvahu, jak vyzývá Polská republika, čl. 28a odst. 1 zákona o železniční dopravě, podle kterého se PKBWK zřizuje jako stálý a nezávislý orgán, ovšem uvedení dané zásady v tomto ustanovení nemůže být odděleno od ostatních prvků právního rámce, ve kterém daný orgán působí. To, zda Polská republika nesplnila svou povinnost zajistit nezávislost inspekčního orgánu na všech provozovatelích železniční infrastruktury a všech železničních podnicích, je tedy třeba zkoumat ve světle všech relevantních vnitrostátních ustanovení.
72
Začtvrté je třeba uvést, že argumenty Komise, které kritizují skutečnost, že polská právní úprava nepřiznává vyšetřovatelům žádné zvláštní postavení, a dále nedostatečnost zdrojů, které má PKBWK k dispozici, spadají do působnosti čl. 21 odst. 2 směrnice 2004/49.
73
Článek 21 odst. 2 směrnice 2004/49 přitom není v petitu žaloby Komise uveden. Není tedy namístě tyto dva argumenty v rámci projednávané žaloby zkoumat.
– Co se týče nezávislosti PKBWK, pokud jde o její právní strukturu
74
Komise Polské republice vytýká, že PKBWK začlenila mezi útvary ministerstva odpovědného za oblast dopravy, aniž stanovila dostatečné záruky nezávislosti.
75
V tomto ohledu je třeba uvést, že třebaže je PKBWK součástí ministerstva odpovědného za oblast dopravy a nemá vlastní právní subjektivitu, nemění to nic na tom, že taková situace není sama o sobě schopna prokázat takový nedostatek nezávislosti, pokud jde o právní strukturu, na provozovateli infrastruktury PKP PLK S.A. a železničním podniku PKP S.A., kteří mají každý vlastní právní subjektivitu, nezávislou na uvedeném ministerstvu. Jak přitom vyplývá z bodu 68 tohoto rozsudku, Komise Polské republice vytýká pouze to, že nezajistila nezávislost PKBWK na uvedeném provozovateli a uvedeném podniku, nikoli tedy na ministerstvu odpovědném za oblast dopravy jako takovém.
76
Ve zbývající části je třeba uvést, že směrnice 2004/49 nezakazuje, jako takové, začlenění inspekčního orgánu do struktury ministerstva odpovědného za oblast dopravy.
77
Z výše uvedeného plyne, že Komise právně dostačujícím způsobem neprokázala nedostatek nezávislosti PKBWK, pokud jde o její právní strukturu, na provozovateli infrastruktury nebo na železničním podniku kontrolovaných ministrem odpovědným za oblast dopravy.
– Co se týče nezávislosti PKBWK z hlediska organizace
78
Komise na prvním místě Polské republice vytýká, že ministru odpovědnému za oblast dopravy svěřila úkol jmenovat a odvolávat předsedu PKBWK, jeho zástupce, tajemníka a stálé členy tohoto orgánu a dále i úkol sestavit seznam osob, z něhož mohou být vybírání členové ad hoc uvedeného orgánu.
79
Podle čl. 28a odst. 6 zákona o železniční dopravě je předseda PKBWK jmenován ministrem odpovědným za oblast dopravy. Zástupce předsedy a tajemník tohoto orgánu jsou podle čl. 28a odst. 7 uvedeného zákona jmenováni daným ministrem na návrh předsedy orgánu. Pokud jde o ostatní členy PKBWK, ti jsou podle čl. 28a odst. 8 uvedeného zákona jmenováni ministrem po konzultaci s předsedou orgánu.
80
Z toho vyplývá, že i kdyby byl, jak uvádí Polská republika, předseda PKBWK při jmenování některých členů tohoto orgánu konzultován, ministr odpovědný za oblast dopravy disponuje diskreční pravomocí pro jmenování všech stálých členů uvedeného orgánu.
81
Kromě toho z čl. 28a odst. 6 až 8 zákona o železniční dopravě vyplývá, že ministr odpovědný za oblast dopravy má pravomoc odvolat předsedu PKBWK a na návrh tohoto předsedy odvolat jeho zástupce a tajemníka orgánu. Mimoto může uvedený ministr po konzultaci předsedy odvolat rovněž ostatní členy uvedeného orgánu.
82
Článek 28a odst. 9 uvedeného zákona stanoví, že ministr může na návrh absolutní většiny členů PKBWK odvolat člena tohoto orgánu. Článek 28a odst. 11 téhož zákona stanoví, že členství osoby v orgánu zaniká její smrtí, nesplněním požadavků stanovenými v odstavci 10 téhož článku nebo přijetím její rezignace ministrem odpovědným za oblast dopravy.
83
Nicméně, jak uvedl generální advokát v bodě 81 svého stanoviska, s ohledem na znění čl. 28 odst. 6 až 9 zákona o železniční dopravě nelze s jistotou prokázat, že tři příklady uvedené v odstavci 11 daného článku jsou jedinými, v nichž k odvolání člena PKBWK může dojít.
84
Mimoto nelze tvrdit ani to, že ministr odpovědný za oblast dopravy může odvolat člena PKBWK pouze na návrh absolutní většiny členů tohoto orgánu. I když totiž čl. 28a odst. 9 zákona o železniční dopravě stanoví, že ministr může na návrh absolutní většiny členů PKBWK odvolat některého z členů tohoto orgánu, nic to nemění na tom, že odstavce 7 a 8 uvedeného článku stanoví, že ministr odvolává zástupce předsedy a tajemníka PKBWK na návrh předsedy tohoto orgánu a členy uvedeného orgánu po konzultaci s jeho předsedou. V tomto ohledu je třeba uvést, že jak bylo zdůrazněno v bodě 81 tohoto rozsudku, ministr dopravy má pravomoc odvolat předsedu PKBWK, aniž by odstavec 6 uvedeného článku vázal takovou pravomoc na jakoukoli procesní podmínku.
85
Z toho vyplývá, že relevantní vnitrostátní právní úprava přiznává ministru odpovědnému za oblast dopravy širokou diskreční pravomoc, pokud jde o odvolávání členů PKBWK.
86
I když přitom žádné ustanovení směrnice 2004/49 nezakazuje, aby ministr odpovědný za oblast dopravy mohl jmenovat a odvolávat všechny členy PKBWK, čl. 21 odst. 1 uvedené směrnice v rozsahu, v němž vyžaduje, že tento orgán byl nadán organizační nezávislostí mj. na jakémkoli provozovateli infrastruktury a jakémkoli železničním podniku, brání tomu, aby veřejný orgán, který kontroluje určitého provozovatele infrastruktury a určitý železniční podnik, mohl jmenovat a odvolávat všechny členy inspekčního orgánu, není-li tato pravomoc zákonem striktně upravena tak, aby byl uvedený veřejný orgán nucen přijímat rozhodnutí na základě přesně a taxativně vyjmenovaných a ověřitelných objektivních kritérií.
87
Za takových okolností může velká volnost při jmenování a odvolávání přiznaná ministru odpovědnému za oblast dopravy sama o sobě zejména zasahovat do nezávislosti členů PKBWK, jsou-li dotčeny zájmy provozovatele železniční infrastruktury a železničního podniku kontrolovaných uvedeným ministrem.
88
Okolnost, že čl. 28a odst. 10, 12 a 13 zákona o železniční dopravě stanoví určitá kritéria pro členství v PKBWK, nemůže tento závěr změnit. Jak totiž uvádí Komise, žádné z těchto kritérií není s to zajistit nezávislost stálých členů tohoto orgánu na provozovateli železniční infrastruktury nebo železničním podniku.
89
Kromě toho, i když je pravda, že článek 12 statutu PKBWK stanoví, že členem vyšetřovací skupiny nesmí být osoba, která se nachází ve stavu hierarchické podřízenosti vůči osobám nebo subjektům majícím vztah ke zkoumané události nebo byly jejím účastníkem nebo je manželem, manželkou nebo příbuzným osoby, která je uvedenou událostí dotčena, tato záruka není dostatečná pro zajištění organizační nezávislosti PKBWK.
90
Dané ustanovení se totiž netýká obecně a trvale všech členů orgánu, ale pouze těch, kteří jsou členy vyšetřovací skupiny pověřené šetřením konkrétní nehody nebo mimořádné události, a to pouze po dobu trvání tohoto šetření. Mimoto uvedené ustanovení nepokrývá všechny případy, ve kterých by mohl u člena vyšetřovací skupiny vzniknout střet mezi zájmy šetření prováděného PKBWK a zájmy provozovatele infrastruktury nebo železničního podniku. A konečně, vyhláška ze dne 11. prosince 2008 o statutu PKBWK byla přijata ministrem odpovědným za oblast dopravy a může jím být kdykoli změněna. V tomto posledním ohledu pouhá okolnost, že tento ministr je povinen, jak tvrdí Polská republika, dodržovat ustanovení zákona o železniční dopravě, není rozhodující. Tato ustanovení totiž nemohou, jak bylo uvedeno v bodech 79 až 88 tohoto rozsudku, sama o sobě zajistit, aby členové PKBWK byli jmenováni a odvoláváni nezávisle na zájmech jakéhokoliv provozovatele železniční infrastruktury nebo železničního podniku.
91
Komise dále kritizuje skutečnost, že předseda PKBWK si může vybírat členy ad hoc tohoto orgánu pouze ze seznamu sestaveného ministrem odpovědným za oblast dopravy.
92
Podle čl. 28a odst. 4 zákona o železniční dopravě může PKBWK využívat ad hoc členy za účelem účasti na vyšetřováních. Ti jsou vybírání předsedou tohoto orgánu ze seznamu sestaveného ministrem odpovědným za oblast dopravy.
93
Z toho vyplývá, že ministr odpovědný za oblast dopravy má širokou diskreční pravomoc při určování osob, které se mohou jako ad hoc členové PKBWK účastnit vyšetřování železničních nehod a mimořádných událostí, jakož i při bránění účastni jiných osob na něm. Pokud má ministr kontrolu nad železničním podnikem a provozovatelem infrastruktury, není takové omezení složení vyšetřovacích týmů slučitelné s požadavkem organizační nezávislosti inspekčního orgánu.
94
Je tomu tak tím spíše, že Polská republika nepředložila žádné rozumné odůvodnění skutečnosti, že si předseda PKBWK nemůže vybírat členy ad hoc tohoto orgánu svobodně, ale musí si vybírat pouze z osob předvybraných ministrem odpovědným za oblast dopravy.
95
Záruka stanovená v čl. 28a odst. 15 zákona o železniční dopravě, podle níž se členové ad hoc PKBWK nemohou účastnit vyšetřování, pokud jsou zaměstnáni organizační jednotkou, jejichž železniční infrastruktura, zaměstnanci nebo vozidla se podíleli na vyšetřované události, sice představuje opatření nezbytné pro zajištění rozhodovací nezávislosti těchto členů, avšak není takové povahy, aby vylučovala jakékoli riziko střetu zájmů během sestavování seznamu osob, jež mohou být jmenovány ad hoc členy PKBWK, ministrem odpovědným za oblast dopravy.
96
Kromě toho, pokud jde o tvrzení Polské republiky, podle něhož v praxi každý, kdo splňuje podmínky stanovené v čl. 28a odst. 10 zákona o železniční dopravě, může požádat předsedu PKBWK o své zařazení na seznam členů ad hoc tohoto orgánu, přičemž předseda o této žádosti rozhoduje samostatně, je třeba uvést, že správní praxe, která ze své povahy může kdykoliv doznat změn, nemůže být považována za dostačující záruku nezávislosti, kterou vyžaduje čl. 21 odst. 1 směrnice 2004/49.
97
Komise na druhém místě kritizuje skutečnost, že PKBWK je závislá na ministru odpovědném za oblast dopravy, pokud jde o její personální a finanční potřeby.
98
Podle čl. 28d odst. 1 a 2 zákona o železniční dopravě ministr odpovědný za oblast dopravy zajistí z přidělených prostředků státního rozpočtu, kterými disponuje, finanční prostředky nezbytné pro činnosti PKBWK a její fungování, které je zajišťováno specializovanými útvary jeho administrativy. Článek 26 statutu PKBWK kromě toho stanoví mj. to, že řízení pracovníků stálých členů PKBWK zajišťuje kancelář generálního ředitele ministerstva odpovědného za oblast dopravy a že finanční řízení PKBWK zajišťuje finanční útvar ministerstva.
99
Je třeba zaprvé uvést, že požadavek organizační nezávislosti pojící se k inspekčnímu orgánu nejde tak daleko, aby vyloučil, aby byly PKBWK poskytovány služby a pracovníci ministerstvem odpovědným za oblast dopravy. Je však nezbytné, aby přístup k takovým zdrojům byl zaručen na základě jasných pravidel, jež nemohou být samotným ministrem odpovědným za oblast dopravy měněny. Ustanovení zákona o železniční dopravě připomenutá v předchozím bodě přitom nemají takovou povahu, aby PKBWK zajistily takto zaručený přístup k uvedeným zdrojům.
100
Zadruhé je třeba uvést, že organizační nezávislost, jež je vyžadována pro inspekční orgán, v zásadě nevyžaduje, aby měl vyhrazenu samostatnou rozpočtovou položku. Členské státy tak mohou stanovit, že z rozpočtového hlediska bude tento orgán spadat pod určitý ministerský útvar za předpokladu, že uvedenému orgánu bude zaručen nezávislý přístup k finančním zdrojům, které mu musí být přiděleny pro plnění jeho úkolů.
101
Nicméně s ohledem na skutečnost, že v projednávaném případě PKBWK nemá právní subjektivitu a je strukturální součástí ministerstva odpovědného za oblast dopravy, přičemž příslušný ministr je současně orgánem, který kontroluje provozovatele infrastruktury a železniční podnik, lze takovou nezávislost, pokud jde o přístup k finančním zdrojům, které jí musí být poskytnuty pro plnění jejích úkolů, zajistit pouze přidělením vlastní rozpočtové položky.
102
I když je totiž pravda, že článek 28d zákona o železniční dopravě ukládá ministrovi dopravy zajistit prostředky nezbytné pro fungování PKBWK, je tato povinnost formulována velmi obecně na to, aby za okolností, kdy tento ministr kontroluje provozovatele železniční infrastruktury a železniční podnik, neexistovalo nebezpečí, že PKBWK bude bráněno v nezávislém plnění svých úkolů. V tomto ohledu je třeba uvést, že Polská republika ve své duplice zdůraznila, že část vyhrazená na činnost uvedeného orgánu v rámci rozpočtové položky zahrnující provoz kanceláří a ústředních orgánů vládní administrativy byla určena samotným ministrem odpovědným za oblast dopravy.
103
Z výše uvedených úvah plyne, že Polská republika nepřijala veškerá opatření nezbytná k zajištění organizační nezávislosti PKBWK na provozovateli infrastruktury a železničním podniku kontrolovanými ministrem odpovědným za oblast dopravy.
– Co se týče nezávislosti PKBWK z hlediska rozhodování
104
Komise v podstatě Polské republice vytýká skutečnost, že se PKBWK omezuje na přípravu návrhů rozhodnutí předkládaných ke schválení ministru odpovědnému za oblast dopravy.
105
Podle čl. 28a odst. 14 zákona o železniční dopravě členové PKBWK při schvalování usnesení nejsou vázáni žádnými pokyny ohledně jejich obsahu. Kromě toho podle článku 22 statutu PKBWK podepisují usnesení zahrnující zprávy o nehodách, vážných nehodách nebo mimořádných událostech pouze tito členové.
106
Nicméně čl. 28a odst. 14 zákona o železniční dopravě musí být vykládán ve spojení s čl. 28a odst. 2 uvedeného zákona, který stanoví, že PKBWK vykonává svou činnost jménem ministra odpovědného za oblast dopravy. Mimoto, jak bylo zdůrazněno v bodě 90 tohoto rozsudku, vyhláška ze dne 11. prosince 2008 o statutu PKBWK byla přijata uvedeným ministrem a může jím být kdykoli změněna.
107
Za takových okolností nelze s jistotou tvrdit, že zákon o železniční dopravě poskytuje PKBWK skutečnou autonomii při vypracovávání zpráv. Tato nejistota vyvolává problém tím spíše, že jak bylo prokázáno v bodech 78 až 103 tohoto rozsudku, PKBWK trpí rovněž nedostatečnou organizační nezávislostí, která již sama o sobě ohrožuje rozhodovací nezávislost tohoto orgánu nebezpečím, že s sebou ponese podřízení se zájmům provozovatele infrastruktury a železničního podniku řízených ministrem odpovědným za oblast dopravy.
108
Kromě toho, jak Polská republika potvrdila na jednání, každé zveřejnění rozhodnutí PKBWK v Úředním věstníku ministerstva musí být schváleno ministrem.
109
Jak přitom uvedl generální advokát v bodě 89 svého stanoviska, takové zveřejnění je jedním z hlavních cílů vyšetřování železničních nehod a mimořádných událostí. Skutečnost, že veřejný orgán, který kontroluje provozovatele železniční infrastruktury a železniční podnik, může zabránit oficiálnímu zveřejnění zpráv ukazujících případně na odpovědnost těchto dvou subjektů za dotčenou železniční nehodu nebo mimořádnou událost, proto není slučitelná s požadavkem na rozhodovací nezávislost inspekčního orgánu na obou subjektech.
110
Je proto třeba mít za to, že Polská republika nezajistila rozhodovací nezávislosti PKBWK na provozovateli infrastruktury a na železničním podniku kontrolovanými ministrem odpovědným za oblast dopravy.
111
Z výše uvedeného plyne, že Polská republika tím, že nepřijala opatření nezbytná k zajištění organizační a rozhodovací nezávislosti inspekčního orgánu na železničním podniku a na provozovateli železniční infrastruktury kontrolovanými ministrem odpovědným za oblast dopravy, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 21 odst. 1 směrnice 2004/49.
K nákladům řízení
112
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
113
Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Polská republika neměla ve věci úspěch, co se týče bodu žalobního návrhu vycházejícího z porušení čl. 21 odst. 1 směrnice 2004/49, je důvodné uložit uvedenému členskému státu v tomto rozsahu náhradu nákladů řízení.
114
Podle čl. 141 odst. 1 téhož jednacího řádu, vezme-li účastník řízení svůj návrh zpět, uloží se mu náhrada nákladů řízení, jestliže to druhý účastník řízení požadoval ve svém vyjádření ke zpětvzetí. Podle znění odstavce 2 téhož článku nicméně platí, že na návrh účastníka řízení, který vzal svůj návrh zpět, se náhrada nákladů uloží druhému účastníku řízení, odůvodňuje-li to chování tohoto druhého účastníka.
115
Vzhledem k tomu, že – jak vyplývá z bodu 2 tohoto rozsudku – Polská republika oznámila Komisi změny svých právních předpisů až po podání projednávané žaloby, takže tento orgán mohl vzít bod svého žalobního návrhu vycházející z porušení čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/49 zpět až v průběhu řízení před Soudním dvorem, a vzhledem k tomu, že Komise požadovala, aby byla Polské republice uložena náhrada nákladů řízení souvisejících s tímto bodem, je důvodné uložit uvedenému členskému státu náhradu těchto nákladů.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:
1)
Polská republika tím, že nepřijala opatření nezbytná k zajištění organizační a rozhodovací nezávislosti inspekčního orgánu na železničním podniku a na provozovateli železniční infrastruktury kontrolovanými ministrem odpovědným za oblast dopravy, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 21 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/49 ES ze dne 29. dubna 2004 o bezpečnosti železnic Společenství a o změně směrnice Rady 95/18/ES o vydávání licencí železničním podnikům a směrnice 2001/14/ES o přidělování kapacity železniční infrastruktury, zpoplatnění železniční infrastruktury a o vydávání osvědčení o bezpečnosti (směrnice o bezpečnosti železnic).
2)
Polské republice se ukládá náhrada nákladů řízení.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: polština