62018TO0293
POSTANOWIENIE SĄDU (czwarta izba)
z dnia 30 stycznia 2020 r. (
*1
)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Wspólna polityka rybołówstwa – Traktat paryski dotyczący Spitzbergenu (Norwegia) – Uprawnienia do połowów kraba śnieżnego w obszarze Svalbardu (Norwegia) – Rozporządzenie (UE) 2017/127 – Statki zarejestrowane w Unii upoważnione do połowów – Zatrzymanie statku łotewskiego – Artykuł 265 TFUE – Wezwanie do działania – Zajęcie stanowiska przez Komisję – Akt niewywołujący wiążących skutków prawnych – Niedopuszczalność
W sprawie T‑293/18
Republika Łotewska, którą reprezentowała V. Soņeca, w charakterze pełnomocnika,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentowali A. Bouquet, E. Paasivirta, I. Naglis i A. Sauka, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot oparte na art. 263 TFUE żądanie, po pierwsze, stwierdzenia nieważności pisma Komisji z dnia 12 marca 2018 r., w którym instytucja ta zajęła stanowisko w przedmiocie wezwania do działania skierowanego do niej przez Republikę Łotewską na podstawie art. 265 TFUE pismem z dnia 22 grudnia 2017 r. i mającego w istocie na celu podjęcie przez Komisję środków dotyczących ochrony uprawnień do połowów i interesów Unii Europejskiej w obszarze połowowym Svalbardu (Norwegia), a po drugie, nakazania Komisji zajęcia w tym względzie stanowiska, które nie będzie źródłem niekorzystnych dla Republiki Łotewskiej skutków prawnych,
SĄD (czwarta izba),
w składzie podczas narady: H. Kanninen, prezes, J. Schwarcz i C. Iliopoulos (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: E. Coulon,
wydaje następujące
Postanowienie
Okoliczności powstania sporu
1
Pismem z dnia 22 grudnia 2017 r., które wpłynęło do Komisji w dniu 12 stycznia 2018 r. (zwanym dalej „wezwaniem do działania”) Republika Łotewska wezwała Komisję do działania, na podstawie art. 265 TFUE, poprzez podjęcie środków dotyczących ochrony uprawnień do połowów i interesów Unii Europejskiej w obszarze połowowym Svalbardu, w Norwegii. Ściślej rzecz ujmując, wezwała ona Komisję do podjęcia następujących środków:
–
w pierwszym kwartale (do dnia 31 marca 2018 r.) – zorganizowanie oficjalnych rokowań z Królestwem Norwegii i uczestnictwo w tych rokowaniach w celu zapewnienia przestrzegania uprawnień Unii do połowów w obszarze połowowym Svalbardu, tak aby statki Unii, w odniesieniu do których przepisy Unii przewidują uprawnienie do połowu kraba śnieżnego w obszarze połowowym Svalbardu, mogły wykonywać swoje prawa;
–
w przypadku gdyby nie było możliwe zapewnienie w terminie do dnia 31 marca 2018 r. uprawnień Unii do połowów w obszarze połowowym Svalbardu – wszczęcie postępowania sądowego przeciwko Królestwu Norwegii.
2
Pismem z dnia 12 marca 2018 r. (zwanym dalej „zaskarżonym pismem”) Komisja odpowiedziała na wezwanie do działania, przedstawiając swoje stanowisko w przedmiocie swej rzekomej bezczynności w rozumieniu art. 265 TFUE, a w szczególności w przedmiocie dwóch środków żądanych przez Republikę Łotewską.
3
Jeśli chodzi o pierwszy środek zaproponowanego przez Republikę Łotewską, polegający na zorganizowaniu w terminie do dnia 31 marca 2018 r. rokowań z Królestwem Norwegii i uczestnictwie w nich w celu zapewnienia przestrzegania uprawnień Unii do połowów w obszarze połowowym Svalbardu, Komisja odrzuciła go w sposób dorozumiany, wskazując w istocie, że ma zamiar nadal uczestniczyć w rokowaniach bez wyznaczania ostatecznego terminu ich zakończenia. Dokładniej rzecz ujmując, Komisja wskazała, co następuje:
„53. Pomimo obecnego impasu rozmów z [Królestwem Norwegii] Komisja będzie nadal poszukiwać z władzami norweskimi sposobów rozwiązania tego sporu, opartych na dialogu i konstruktywnym podejściu, a nie na konfrontacji. Jednocześnie, biorąc pod uwagę istotne kwestie wykraczające poza rybołówstwo, Komisja postara się zapewnić, by niezależnie od tego, jakie rozwiązanie zostanie znalezione, było ono zgodne ze stanowiskiem Unii w sprawie Svalbardu.
54. Ostatnia nota werbalna wzywa [Królestwo Norwegii] do wznowienia dialogu z Unią w celu osiągnięcia – jak wielokrotnie w przeszłości – wspólnego uzgodnienia umożliwiającego statkom rybackim Unii wtórne podjęcie ich działalności połowowej w regionie. Z uwagi na ostatnie reakcje [Królestwa] Norwegii jest również jasne, że znalezienie rozwiązania w bliskiej przyszłości jest obecnie mało prawdopodobne i że należy podjąć środki ostrożności w celu uniknięcia nasilenia sporu ze szkodą dla pilnych interesów strategicznych w stosunkach z [Królestwem Norwegii], a także w regionie arktycznym”.
4
W odniesieniu do drugiego środka zaproponowanego przez Republikę Łotewską, polegającego na wszczęciu międzynarodowego postępowania sądowego przeciwko Królestwu Norwegii po dniu 31 marca 2018 r., Komisja wskazała w istocie, że nie może go podjąć ze względu na istnienie przeszkód o charakterze proceduralnym. Dokładniej rzecz ujmując, Komisja wskazała, co następuje:
„55. Co się tyczy propozycji zawartej w [wezwaniu do działania], dotyczącej wszczęcia postępowania sądowego przeciwko [Królestwu] Norwegii w oderwaniu od wszelkich względów merytorycznych, istnieją oczywiste przeszkody proceduralne, których [wezwanie do działania] nie uwzględnia.
56. Po pierwsze, należy zauważyć, że traktat paryski z 1920 r. nie przewiduje mechanizmu rozstrzygania sporów. Mechanizmy rozstrzygania sporów przewidziane w Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza (Unclos) nie mają zastosowania, ponieważ sporne kwestie nie dotyczą wykładni i stosowania Unclos, lecz wykładni i stosowania traktatu paryskiego z 1920 r.
57. Po drugie, arbitraż międzynarodowy wymaga zawarcia porozumienia z [Królestwem Norwegii], co jest obecnie mało prawdopodobne z uwagi na to istniejące okoliczności.
58. Po trzecie, pozostaje domyślny mechanizm rozstrzygania sporów, jakim jest Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości. Jednakże Unia Europejska nie ma legitymacji czynnej przed owym Trybunałem. Ponadto choć pewna liczba państw członkowskich jest stroną traktatu paryskiego z 1920 r., to Unia Europejska nią nie jest. Niemniej jednak Unia ma wyłączne kompetencje w dziedzinie zachowania morskich zasobów biologicznych.
59. W każdym wypadku wszczęcie postępowań międzynarodowych w kontekście wielostronnym mogłoby mieć poważne konsekwencje. Traktat paryski obejmuje 46 umawiających się stron, z których każda odmiennie interpretuje jego przepisy. Taki środek mógłby również wpłynąć na stosunki dwustronne Unii z [Królestwem Norwegii] wykraczające poza wchodzące w grę kwestie połowów.
60. Wreszcie choć istnieje ogólna zasada pokojowego rozstrzygania sporów w prawie międzynarodowym, to w prawie Unii Europejskiej lub prawie międzynarodowym nie ma żadnego obowiązku wszczęcia postępowania sądowego, ponieważ prawo międzynarodowe przewiduje różne sposoby rozstrzygania sporów, [z których] nie wszystkie mają charakter sądowy”.
5
Wreszcie w przedmiocie zarzucanej jej bezczynności w rozumieniu art. 265 TFUE Komisja stwierdziła, co następuje:
„61.   […] Komisja nie zaniechała działania zgodnie ze swymi obowiązkami, lecz przeciwnie, działała i nadal działa. W wykonywaniu swoich zadań Komisja wybiera drogi i środki najbardziej odpowiednie, aby jak najlepiej chronić prawa i interesy Unii w dziedzinie rybołówstwa w obszarze Svalbardu, w tym rozmowy lub inne środki rozwiązania rozbieżności z [Królestwem Norwegii]. W tym względzie uwzględnia ona również stosunki Unii z [Królestwem Norwegii] i wielostronny charakter traktatu paryskiego.
62.   Komisja uważa, że uczyniła wszystko, co było w jej mocy, aby znaleźć odpowiednie dwustronne, niekonfliktowe rozwiązanie sporu z [Królestwem Norwegii] dotyczącego kraba śnieżnego. Jak wynika z powyższych wyjaśnień, Komisja zajmowała się tą sprawą na różne sposoby i na różnych szczeblach, w tym bezpośrednio z [Królestwem] Norwegii, w ramach Rady lub z [Republiką Łotewską].
63.   Kwestie związane ze Svalbardem wykraczają poza interesy połowowe, a ryzyko szkodliwego oddziaływania na inne dziedziny stanowi istotny aspekt, który należało uwzględnić na każdym etapie. Komisja, która reprezentuje Unię Europejską jako jedyny rozmówca z krajami trzecimi w sprawach dotyczących rybołówstwa, ściśle współpracowała z Radą i państwami członkowskimi na wszystkich etapach procesu. Przygotowaniu i wdrożeniu każdego etapu [towarzyszą] konsultacje ze wszystkimi państwami członkowskimi na szczeblu Rady i systematyczne ich informowanie”.
Przebieg postępowania i żądania stron
6
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 10 maja 2018 r. Republika Łotewska wniosła skargę w niniejszej sprawie.
7
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 16 sierpnia 2018 r. Królestwo Hiszpanii złożyło wniosek o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Republiki Łotewskiej.
8
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 24 sierpnia 2018 r. Komisja podniosła, na podstawie art. 130 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem, zarzut niedopuszczalności.
9
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 17 października 2018 r. Republika Łotewska przedstawiła uwagi w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Komisję.
10
W dniu 10 maja 2019 r. Sąd (czwarta izba) skierował do stron pytania w celu uzyskania odpowiedzi na piśmie, w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 89 regulaminu postępowania przed Sądem. Strony udzieliły odpowiedzi na te pytania w wyznaczonym terminie.
11
W swojej skardze Republika Łotewska wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonego pisma i nakazanie Komisji przyjęcia w tej kwestii stanowiska, które nie będzie źródłem niekorzystnych dla niej skutków prawnych;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
12
W podniesionym zarzucie niedopuszczalności Komisja wnosi w istocie do Sądu o:
–
odrzucenie skargi jako oczywiście niedopuszczalnej;
–
obciążenie Republiki Łotewskiej kosztami postępowania.
–
pomocniczo, na wypadek oddalenia zarzutu niedopuszczalności, wyznaczenie nowego terminu do dalszych czynności procesowych, zgodnie z art. 130 § 8 regulaminu postępowania przed Sądem.
13
W uwagach dotyczących zarzutu niedopuszczalności Republika Łotewska wnosi do Sądu o:
–
oddalenie zarzutu niedopuszczalności;
–
kontynuowanie postępowania co do istoty.
Co do prawa
14
Zgodnie z art. 130 §§ 1 i 7 regulaminu postępowania jeżeli strona pozwana o to wnosi, Sąd może rozstrzygnąć w przedmiocie niedopuszczalności skargi bez rozpoznawania sprawy co do istoty.
15
W niniejszej sprawie, jako że Komisja wniosła o rozstrzygnięcie w przedmiocie niedopuszczalności, Sąd, uznając, że akta sprawy wystarczająco wyjaśniają okoliczności zawisłej przed nim sprawy, postanawia rozstrzygnąć w przedmiocie tego wniosku bez dalszych czynności procesowych.
16
Na poparcie zarzutu niedopuszczalności Komisja podnosi dwa zastrzeżenia, z których pierwsze dotyczy tego, że zaskarżone pismo nie stanowi aktu podlegającego zaskarżeniu zgodnie z art. 263 TFUE, ponieważ nie wywołuje żadnych skutków prawnych zmieniających sytuację prawną Republiki Łotewskiej, zaś drugie dotyczy braku właściwości Sądu do nakazania Komisji przyjęcia stanowiska, które nie będzie źródłem niekorzystnych dla Republiki Łotewskiej skutków prawnych.
17
W skardze i w swoich uwagach dotyczących zarzutu niedopuszczalności Republika Łotewska podnosi, że jej skarga jest dopuszczalna, ponieważ zaskarżone pismo stanowi akt podlegający zaskarżeniu zgodnie z art. 263 TFUE. Nie przedstawia ona jednak żadnego argumentu w odpowiedzi na drugie zastrzeżenie dotyczące niedopuszczalności.
18
Sąd uważa za konieczne dokonanie w pierwszej kolejności oceny, czy zaskarżone pismo stanowi akt podlegający zaskarżeniu zgodnie z art. 263 TFUE.
19
W tym względzie Republika Łotewska podnosi w istocie, że stanowisko wyrażone przez Komisję w zaskarżonym piśmie ma dla niej skutki prawne, ponieważ wobec faktu, że Komisja wielokrotnie utrzymywała, iż może ona korzystać z uprawnień do połowów, i nie rozwiązała sytuacji z Królestwem Norwegii, powstałaby sytuacja, w której nie może ona korzystać z uprawnień przysługujących jej na mocy przepisów Unii, a mianowicie rozporządzenia Rady (UE) 2017/127 z dnia 20 stycznia 2017 r. ustalającego uprawnienia do połowów na 2017 rok dla pewnych stad ryb i grup stad ryb, stosowane na wodach Unii oraz w odniesieniu do unijnych statków rybackich na niektórych wodach nienależących do Unii (Dz.U. 2017, L 24, s. 1) oraz rozporządzenia Rady (UE) 2018/120 z dnia 23 stycznia 2018 r. ustalającego uprawnienia do połowów na rok 2018 w odniesieniu do niektórych stad ryb i grup stad ryb, mające zastosowanie w wodach Unii oraz – dla unijnych statków rybackich – w niektórych wodach nienależących do Unii, a także zmieniającego rozporządzenie (UE) 2017/127 (Dz.U. 2018, L 27, s. 1). Tymczasem państwo członkowskie nie powinno znajdować się w sytuacji, w której ponosi negatywne konsekwencje (na przykład zatrzymanie statku) w następstwie skorzystania z praw przyznanych mu przez prawo Unii. W szczególności stwierdzenie to wynika z faktu, że w zaskarżonym piśmie Komisja podkreśliła po raz kolejny, iż Republika Łotewska może korzystać z uprawnień do połowów.
20
Na wstępie należy wskazać, że w zaskarżonym piśmie Komisja zajęła stanowisko w sprawie wezwania do działania przedłożonego jej przez Republikę Łotewską na podstawie art. 265 TFUE, stwierdzając, że nie miała miejsca bezczynność w rozumieniu art. 265 TFUE. Dokładniej rzecz ujmując, Komisja podnosi, że nie uchybiła spoczywającemu na niej obowiązkowi działania, lecz działała i nadal działa.
21
W tym względzie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wyrażona przez instytucję odmowa działania zgodnie z wezwaniem strony skarżącej stanowi zajęcie stanowiska kończące bezczynność [zob. postanowienie z dnia 4 maja 2005 r., Holcim (Francja)/Komisja, T‑86/03, EU:T:2005:157, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok z dnia 21 lipca 2016 r., Nutria/Komisja, T‑832/14, niepublikowany, EU:T:2016:428, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo]. Należy dodać, że również zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wyrażona przez instytucję odmowa działania zgodnie z wezwaniem w rozumieniu art. 265 TFUE może stanowić akt podlegający zaskarżeniu zgodnie z art. 263 TFUE [zob. postanowienie z dnia 4 maja 2005 r., Holcim (Francja)/Komisja, T‑86/03, EU:T:2005:157, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok z dnia 21 lipca 2016 r., Nutria/Komisja, T‑832/14, niepublikowany, EU:T:2016:428, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo]. W związku z tym okoliczność, że Republika Łotewska nie może wnieść skargi na bezczynność, nie może mieć wpływu na dopuszczalność skargi o stwierdzenie nieważności. Zaskarżone pismo stanowi bowiem akt, który może być przedmiotem skargi zgodnie z art. 263 TFUE, o ile spełnione są przesłanki wniesienia takiej skargi (zob. podobnie postanowienie z dnia 5 stycznia 2010 r., Química Atlântica/Komisja, T‑71/09, niepublikowane, EU:T:2010:1, pkt 32).
22
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem za akty podlegające zaskarżeniu w rozumieniu art. 263 TFUE uważa się wszelkie przepisy wydane przez instytucje Unii, bez względu na ich formę, które mają na celu wywołanie wiążących skutków prawnych (zob. wyroki: z dnia 25 października 2017 r., Słowacja/Komisja, C‑593/15 P i C‑594/15 P, EU:C:2017:800, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 20 lutego 2018 r., Belgia/Komisja, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).
23
Kontroli sądowej przewidzianej w art. 263 TFUE nie podlegają wszelkie akty niewywołujące wiążących skutków prawnych, takie jak akty przygotowawcze, akty potwierdzające, akty czysto wykonawcze, zwykłe zalecenia i opinie oraz, co do zasady, instrukcje wewnętrzne [zob. podobnie wyrok z dnia 12 września 2006 r., Reynolds Tobacco i in./Komisja, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo; postanowienie z dnia 14 maja 2012 r., Sepracor Pharmaceuticals (Irlandia)/Komisja, C‑477/11 P, niepublikowane, EU:C:2012:292, pkt 52]. I tak akt o charakterze wyłącznie informacyjnym nie może ani mieć wpływu na interesy adresata, ani zmienić jego sytuacji prawnej w odniesieniu do sytuacji poprzedzającej otrzymanie tego aktu (zob. podobnie postanowienie z dnia 4 października 2007 r., Finlandia/Komisja, C‑457/06 P, niepublikowane, EU:C:2007:582, pkt 36). W związku z tym przesłanie pisma adresatowi przez instytucję Unii w odpowiedzi na złożony przez niego wniosek nie wystarczy, aby można je było uznać za decyzję otwierającą drogę do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności (zob. wyrok z dnia 14 grudnia 2006 r., Niemcy/Komisja, T‑314/04 i T‑414/04, niepublikowany, EU:T:2006:399, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo). Podobnie wyrażenie opinii na piśmie lub zwykłe oświadczenie dotyczące intencji instytucji Unii nie może stanowić decyzji otwierającej drogę do złożenia skargi o stwierdzenie nieważności, ponieważ nie może ono wywoływać skutków prawnych ani nie zmierza do wywołania takich skutków (zob. podobnie postanowienie z dnia 9 stycznia 2006 r., Finlandia/Komisja, T‑177/05, niepublikowanie, EU:T:2006:1, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).
24
Aby określić, czy zaskarżony akt wywołuje takie skutki, należy skupić się na samej jego istocie. Owe skutki należy oceniać w zależności od obiektywnych kryteriów, takich jak treść tego aktu, przy uwzględnieniu w razie potrzeby okoliczności jego przyjęcia, a także uprawnień instytucji, która go wydała (zob. wyroki: z dnia 25 października 2017 r., Słowacja/Komisja, C‑593/15 P i C‑594/15 P, EU:C:2017:800, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 20 lutego 2018 r., Belgia/Komisja, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
25
Wreszcie w przypadku gdy akt wydany przez Komisję ma charakter odmowy, należy oceniać go w zależności od rodzaju wniosku, na który stanowi on odpowiedź (wyrok z dnia 24 listopada 1992 r., Buckl i in./Komisja, C‑15/91 i C‑108/91, EU:C:1992:454, pkt 22; zob. również podobnie wyrok z dnia 9 października 2018 r., Multiconnect/Komisja, T‑884/16, niepublikowany, EU:T:2018:665, pkt 45). W szczególności odmowa jest aktem, który może otwierać drogę do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności zgodnie z art. 263 TFUE, w sytuacji gdy akt, którego wydania odmawia instytucja, mógłby zostać zaskarżony na podstawie tego postanowienia traktatu (zob. wyrok z dnia 22 października 1996 r., Salt Union/Komisja, T‑330/94, EU:T:1996:154, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
26
W niniejszym przypadku aby zaskarżone pismo zostało uznane za akt podlegający zaskarżeniu zgodnie z art. 263 TFUE, musi ono wywoływać wiążące skutki prawne. Zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 24 powyżej w celu sprawdzenia, czy zaskarżone pismo wywołuje takie skutki, należy zbadać jego istotę w celu dokonania oceny, czy wywołuje ono prawnie wiążące skutki wobec Republiki Łotewskiej, przy uwzględnieniu obiektywnych kryteriów, takich jak jego brzmienie, treść, kontekst, w jaki się wpisuje, oraz intencje instytucji, która je wydała, w szczególności w świetle uprawnień Komisji w dziedzinie zachowania morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa.
27
Co się tyczy brzmienia i treści zaskarżonego pisma, należy stwierdzić, że zaskarżone pismo obejmuje pismo przewodnie i załącznik zatytułowany „Stanowisko Komisji Europejskiej w sprawie wezwania do działania przez Republikę Łotewską na podstawie art. 265 TFUE” (zwany dalej „stanowiskiem w sprawie wezwania do działania”). Ponadto należy stwierdzić, że część stanowiska w sprawie wezwania do działania (mianowicie pkt 1–52) opisuje prawno‑międzynarodowy kontekst traktatu dotyczącego Spitzbergenu, zawartego w Paryżu w dniu 9 lutego 1920 r. (zwanego dalej „traktatem paryskim”) oraz kluczowe działania podjęte przez Komisję wobec Królestwa Norwegii i że druga część tego tekstu, w szczególności pkt 53–64, które w tym samym brzmieniu zostały powtórzone w piśmie przewodnim (przytoczone w pkt 3 i 4 powyżej), zawiera stanowisko Komisji w sprawie wezwania do działania. Należy zatem zbadać, czy owe fragmenty zaskarżonego pisma zawierają elementy mogące wywoływać wiążące skutki prawne wobec Republiki Łotewskiej.
28
W pierwszej kolejności, w odniesieniu do części zatytułowanych „Wprowadzenie” oraz „Uwagi wstępne i kontekst prawny” (zob. odpowiednio pkt 1–5 i 6–17 stanowiska w sprawie wezwania do działania), należy stwierdzić, że w tych fragmentach Komisja sformułowała uwagi wstępne i przedstawiła właściwy kontekst prawny. W świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 23 powyżej nie można zatem uznać, że wywołują one skutki prawne.
29
W drugiej kolejności, co się tyczy części zatytułowanej „Spór w sprawie kraba śnieżnego w obszarze Svalbardu: działania prowadzone obecnie przez Komisję” (pkt 18–52 stanowiska w sprawie wezwania do działania), Komisja opisuje szczegółowo stanowisko Unii w sprawie wykładni traktatu paryskiego przez państwa członkowskie będące umawiającymi się stronami, korespondencję z Republiką Łotewską po przystąpieniu tej ostatniej do traktatu paryskiego w dniu 13 czerwca 2016 r. i różne działania podejmowane przez Komisję. W tym względzie Komisja konkluduje, że „wszystkie te działania nie mogą być rozumiane w ten sposób, że zezwoliła ona statkom łotewskim na prowadzenie owej działalności połowowej i przejęła ryzyko prawne związane z nieprzestrzeganiem norweskich przepisów”. Ponadto Komisja stwierdza, że pomimo tych ostrzeżeń statek „Senator” podjął połów kraba śnieżnego w obszarze połowowym Svalbardu i został zatrzymany, ponieważ łowił bez wyraźnej zgody Królestwa Norwegii i z naruszeniem norweskiego rozporządzenia nr 1836 z dnia 19 grudnia 2014 r. Komisja opisuje następnie różne kroki podjęte w następstwie zajęcia statku.
30
Wynika z tego, że ta część stanowiska w sprawie wezwania do działania ma w istocie charakter opisowy i sama w sobie nie może wywoływać skutków prawnych naruszających interesy Republiki Łotewskiej.
31
Stwierdzenia tego nie może podważyć argument Republiki Łotewskiej, zgodnie z którym Komisja wielokrotnie twierdziła, że Republika Łotewska może korzystać z uprawnień do połowów, chociaż nie rozwiązała sytuacji z Królestwem Norwegii, powodując tym samym sytuację, w której Republika Łotewska nie może korzystać z uprawnień przyznanych na mocy przepisów Unii.
32
Prawdą jest, że w pkt 20 stanowiska w sprawie wezwania do działania Komisja stwierdziła, iż „zgodnie ze stałym stanowiskiem [Unii] dotyczącym wykładni [traktatu paryskiego] państwa członkowskie będące umawiającymi się stronami mają prawo do równego dostępu do zasobów połowowych obszarów morskich Svalbardu, w tym gatunków osiadłych, takich jak krab śnieżny na szelfie kontynentalnym wokół archipelagu”. Jednakże wbrew temu, co utrzymuje Republika Łotewska, zdanie to nie może być interpretowane jako wyraz zachęty do korzystania z przyznanych przez przepisy Unii uprawnień do połowów. Po pierwsze, jak wynika z pkt 25 stanowiska w sprawie wezwania do działania, Komisja podkreśla okoliczność, że rozporządzenie nr 2017/127 zawiera przypis, zgodnie z którym „rozdział uprawnień do połowów na obszarze Svalbardu nie narusza praw i obowiązków wynikających z [traktatu paryskiego]”, przypominając w ten sposób, iż „przepis prawa Unii nie może samoistnie wywoływać wiążących skutków lub powodować powstania obowiązków wykonawczych wobec państw trzecich”. Po drugie, z akt sprawy wynika, że Komisja kilkakrotnie przypominała państwom członkowskim, a w szczególności Republice Łotewskiej, o prawnej i praktycznej niepewności dotyczącej połowów w obszarze Svalbardu, zwracając się do nich o poinformowanie krajowych podmiotów planujących taką działalność o podejmowanym ryzyku.
33
W trzeciej kolejności – część zatytułowana „Dalsze kroki” (pkt 53–64 stanowiska w sprawie wezwania do działania, powtórzone w piśmie przewodnim i przytoczone w pkt 3 i 4 powyżej) zawiera stanowisko Komisji w sprawie wezwania do działania. Należy zbadać, jakie są skutki prawne mogące wynikać z tych fragmentów. Innymi słowy – należy zbadać, czy zamiar niepodejmowania działań oczekiwanych przez Republikę Łotewską mógł sprawić, że zaskarżone pismo mogłoby otwierać drogę do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności (zob. podobnie postanowienie z dnia 22 stycznia 2010 r., Makhteshim‑Agan Holding i in./Komisja, C‑69/09 P, niepublikowane, EU:C:2010:37, pkt 39, 40).
34
Po pierwsze, w odniesieniu do pierwszego żądania Republiki Łotewskiej, związanego z kontynuowaniem rokowań z Królestwem Norwegii do dnia 31 marca 2018 r., należy stwierdzić, że w zaskarżonym piśmie Komisja w sposób dorozumiany wskazała, że będzie nadal uczestniczyć w rokowaniach, nie wyznaczając terminu końcowego. Komisja z jednej strony wskazała, że w ostatniej nocie werbalnej z dnia 1 marca 2018 r. wezwała Królestwo Norwegii do wznowienia dialogu z Unią w celu osiągnięcia wzajemnie zadowalających uzgodnień umożliwiających statkom rybackim Unii ponowne podjęcie działalności połowowej w regionie, ale z drugiej strony przyznała, że znalezienie rozwiązania w bliskiej przyszłości jest obecnie mało prawdopodobne (zob. pkt 3 powyżej).
35
Zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 25 powyżej w przypadku gdy akt wydany przez Komisję ma charakter odmowy, należy oceniać go w zależności od rodzaju wniosku, na który stanowi on odpowiedź. W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że akt, którego wydania odmówiono, był w istocie aktem, który skutkowałby narzuceniem terminu końcowego dla rokowań z Królestwem Norwegii. Republika Łotewska nie uściśliła w wezwaniu do działania, w jaki sposób Komisja mogłaby ustalić termin końcowy dla kontynuowania rokowań z Królestwem Norwegii. Niemniej w swoich pismach wyjaśniła ona, że Komisja powinna była zredagować wniosek z zaleceniami (czyli dokument nieformalny) w sprawie stanowiska Unii i wystąpić do Rady Unii Europejskiej o upoważnienie do podjęcia formalnych rokowań w trybie art. 218 TFUE.
36
Aby ustalić, czy takie akty mogłyby wywołać wiążące skutki prawne mogące otwierać drogę do wniesienia skargi, należy zbadać właściwy kontekst, w jaki się one wpisują.
37
W tym względzie przede wszystkim należy przypomnieć, że zgodnie z art. 38 ust. 1 TFUE Unia jest uprawniona do określania i realizowania wspólnej polityki rybołówstwa. Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. d) TFUE Unia ma wyłączne kompetencje w dziedzinie zachowania morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa, zaś w odniesieniu do reszty dziedziny rybołówstwa istnieją zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. d) TFUE kompetencje dzielone między państwami członkowskimi a Unią. W świetle tego podziału kompetencji we wdrażaniu wspólnej polityki rybołówstwa Komisja musi przede wszystkim działać w ramach art. 17 ust. 1 TUE, zgodnie z którym w szczególności wspiera ona ogólny interes Unii, podejmuje w tym celu odpowiednie inicjatywy i zapewnia reprezentację Unii na zewnątrz. Ponadto Komisja powinna współpracować z Radą zgodnie z art. 13 ust. 2 TUE, który wymaga, aby każda instytucja działała w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy traktatów i aby „[i]nstytucje lojalnie ze sobą współprac[owały]”. Wreszcie Komisja powinna wysłuchać obaw zgłoszonych, na zasadzie dwustronności, przez państwo członkowskie, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy przewidzianą w art. 4 TUE.
38
W kontekście rokowań w przedmiocie działalności połowowej w obszarze Svalbardu strony są zgodne co do tego, że Komisja nie rozpoczęła oficjalnych rokowań z Królestwem Norwegii, a zatem nie działa ona na podstawie art. 218 TFUE, który stanowi w dziedzinie zawierania umów międzynarodowych autonomiczną i ogólną normę o charakterze konstytucyjnym, ponieważ przyznaje instytucjom Unii określone kompetencje (zob. podobnie wyrok z dnia 9 sierpnia 1994 r., Francja/Komisja, C‑327/91, EU:C:1994:305, pkt 28). Jak z tego wynika, Komisja odpowiada za kwestie współpracy i rozwiązywania sporów, proponując ewentualne rozwiązania i określając warunki rokowań, przy jednoczesnym poszanowaniu zasady lojalnej współpracy przytoczonej w pkt 37 powyżej. W ramach tych rokowań Komisja konsultuje się z Radą, a – co się tyczy komunikacji, którą Komisja zapewnia w imieniu Unii Europejskiej z Królestwem Norwegii – państwa członkowskie wyrażają swój punkt widzenia jako członkowie Rady. Dokładniej rzecz ujmując, Komisja we współpracy z Radą opracowuje stanowisko Unii i jako reprezentant zewnętrzny i strażniczka traktatów (zgodnie z art. 17 ust. 1 TUE) przekazuje to stanowisko Królestwu Norwegii. W celu obrony stanowiska i interesów Unii wydaje noty werbalne, będące zazwyczaj przedmiotem współpracy z państwami członkowskimi i Grupą Roboczą Rady ds. Wewnętrznej i Zewnętrznej Polityki Rybołówstwa.
39
W świetle powyższego nieformalny dokument Komisji dotyczący stanowiska Unii ustalającego termin końcowy dla rokowań lub przedłożenia przez Komisję wniosku do Rady o upoważnienie pozwalające jej na wszczęcie formalnych rokowań na mocy art. 218 TFUE nie są aktami, które mogą mieć wiążące skutki prawne.
40
W rzeczywistości przyjęcie takich aktów nie jest postępowaniem automatycznym, ponieważ Komisja nie jest zobowiązana do uwzględnienia każdego wniosku złożonego przez państwo członkowskie. W szczególności, biorąc pod uwagę kontekst instytucjonalny opisany w pkt 37 i 38 powyżej, Komisja powinna z pewnością wziąć pod uwagę wszelkie wnioski przedstawione na zasadzie dwustronności przez państwo członkowskie, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy wskazaną w art. 4 TUE. Jednakże zasada ta w żaden sposób nie zobowiązuje Komisji do nadania biegu wnioskowi państwa członkowskiego, w szczególności jeżeli wniosek ten nie jest przedmiotem szerszego konsensusu w ramach Rady. W tym względzie należy odrzucić argument Republiki Łotewskiej, zgodnie z którym ze względu na to, że traktat UE nie określa liczby państw członkowskich, które powinny wezwać Komisję do działania, aby była ona do tego zobowiązana w ramach tych rokowań, Komisja musi działać również na wezwanie jednego państwa członkowskiego.
41
Tytułem uzupełnienia należy stwierdzić, że tylko wtedy, gdyby rokowania z Królestwem Norwegii dotyczące uprawnień do połowów w obszarze Svalbardu doprowadziły do konsensusu w sprawie zawarcia umowy międzynarodowej, decyzja Rady dotycząca podpisania i zawarcia tej umowy mogłaby zostać zaskarżona przed Trybunałem na podstawie art. 263 TFUE.
42
Zatem w okolicznościach niniejszego przypadku ewentualny wniosek o przyjęcie nieformalnego dokumentu dotyczącego stanowiska Unii lub złożenie do Rady wniosku o udzielenie upoważnienia do podjęcia formalnych rokowań nie stanowią aktów, które mogą wywoływać wiążące skutki prawne mogące naruszać interesy Republiki Łotewskiej.
43
Wniosku tego nie mogą podważyć argumenty Republiki Łotewskiej, zgodnie z którymi, po pierwsze, rozporządzenia Rady ustanawiające uprawnienia do połowów na lata 2017–2019 przewidywały i nadal przewidują uprawnienia do połowów krabów śnieżnych w obszarze Svalbardu dla statków rybackich szeregu państw członkowskich, a po drugie, z uwagi na wyłączną kompetencję Unii, Republika Łotewska nie miała w dziedzinie korzystania z uprawnień do połowów żadnego instrumentu ochrony praw, które mogłaby wykorzystać w celu ochrony swych interesów.
44
Z jednej strony, jak słusznie podnosi Komisja i jak przyznaje Republika Łotewska, w prawie Unii nie ma żadnej pisemnej zasady, która zobowiązywałaby Komisję do rozstrzygania sporów z Królestwem Norwegii. Nie można zatem nałożyć na Komisję, mimo jej roli polegającej na wspieraniu ogólnego interesu Unii, obowiązku osiągnięcia rezultatu w rokowaniach.
45
Z drugiej strony Komisja jest wprawdzie zobowiązana, na podstawie art. 17 ust. 1 TUE, do nadzorowania stosowania prawa Unii, pod kontrolą Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, lecz w braku porozumienia zawartego na podstawie traktatów UE i FUE zadanie to nie może być interpretowane, jak czyni to Republika Łotewska, jako zobowiązujące Komisję do zapewnienia prawidłowego stosowania prawa Unii przez państwo trzecie, zwłaszcza w przypadku rozbieżności w zakresie wykładni i zakresu obowiązków powołanych względem tego państwa trzeciego. Komisja nie jest bowiem w stanie spełnić żądań Republiki Łotewskiej, działając w ramach art. 17 TUE. Jedynie w ramach prawnie wiążącej umowy międzynarodowej zawartej zgodnie z art. 218 TFUE Komisja może rzeczywiście chronić uprawnienia do połowów. Aby bowiem móc zorganizować oficjalne rozmowy z Królestwem Norwegii i uczestniczyć w nich w celu ochrony uprawnień połowowych Unii zgodnie z art. 218 ust. 9 TFUE, Komisja potrzebowałaby odpowiedniej decyzji Rady.
46
Po drugie, w odniesieniu do drugiego żądania Republiki Łotewskiej, dotyczącego wszczęcia międzynarodowego postępowania sądowego przeciwko Królestwu Norwegii począwszy od dnia 1 kwietnia 2018 r., Komisja, powołując się na szereg przeszkód proceduralnych, stwierdziła w istocie, że nie może uwzględnić wniosku Republiki Łotewskiej.
47
Podobnie jak w przypadku żądania pierwszego jeżeli akt wydany przez Komisję ma charakter odmowy, należy oceniać go w zależności od rodzaju wniosku, na który stanowi on odpowiedź. W konsekwencji należy zbadać, czy wszczęcie takiego postępowania sądowego przeciwko Królestwu Norwegii mogłoby stanowić decyzję podlegającą zaskarżeniu zgodnie z art. 263 TFUE.
48
W tym względzie przede wszystkim należy stwierdzić, że w braku przepisów nakładających na Komisję obowiązek regulowania sporów z Królestwem Norwegii poprzez wniesienie skargi przeciwko temu państwu, nie można uznać, iż Komisja jest zobowiązana do regulowania sporów w sposób zalecany przez jedno państwo członkowskie (zob. podobnie postanowienie z dnia 12 lipca 2012 r., Mugraby/Rada i Komisja, C‑581/11 P, niepublikowane, EU:C:2012:466, pkt 68–70).
49
Następnie należy w każdym razie stwierdzić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem decyzja o wszczęciu postępowania sądowego, choć stanowi środek niezbędny do wydania orzeczenia sądowego mogącego zmienić sytuację prawną, sama w sobie nie zmienia tej sytuacji prawnej (zob. podobnie wyroki: z dnia 29 września 1998 r., Komisja/Niemcy, C‑191/95, EU:C:1998:441, pkt 47; z dnia 15 stycznia 2003 r., Philip Morris International/Komisja, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 i T‑272/01, EU:T:2003:6, pkt 79). Ponadto wniosek ten ma zastosowanie nie tylko w odniesieniu do wniesienia skargi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, lecz również w odniesieniu do sądów krajowych państw członkowskich i państw trzecich (wyrok z dnia 15 stycznia 2003 r., Philip Morris International/Komisja, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 i T‑272/01, EU:T:2003:6, pkt 93), i nie ma żadnego powodu, by uznać, że należy wyciągnąć inny wniosek na potrzeby wniesienia skargi do sądu międzynarodowego.
50
Z całości powyższych rozważań wynika, że zaskarżonemu pismu nie można przypisać prawnie wiążącego charakteru wobec Republiki Łotewskiej, a zatem nie chodzi tu o akt podlegający zaskarżeniu zgodnie z art. 263 TFUE.
51
W konsekwencji należy uwzględnić podniesiony przez Komisję zarzut niedopuszczalności i odrzucić skargę jako niedopuszczalną, bez konieczności orzekania w przedmiocie dopuszczalności żądań Republiki Łotewskiej zmierzających do tego, by Sąd nakazał Komisji zajęcie w sprawie wezwania do działania stanowiska, które nie będzie źródłem niekorzystnych dla Republiki Łotewskiej skutków prawnych. Ponadto zgodnie z art. 142 ust. 2 regulaminu postępowania nie ma potrzeby orzekania w przedmiocie złożonego przez Królestwo Hiszpanii wniosku o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta.
W przedmiocie kosztów
52
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Republika Łotewska przegrała niniejszą sprawę, należy – zgodnie z żądaniem Komisji – obciążyć ją jej własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję, z wyjątkiem kosztów związanych ze złożeniem wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze interwenienta.
53
Na mocy art. 144 § 10 regulaminu postępowania, ponieważ orzeczenie kończące postępowanie w sprawie głównej zostaje wydane przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta, Królestwo Hiszpanii, Republika Łotewska i Komisja pokrywają własne koszty związane z postępowaniem w przedmiocie tego wniosku.
Z powyższych względów
SĄD (czwarta izba)
postanawia, co następuje:
1)
Skarga zostaje odrzucona jako niedopuszczalna.
2)
Postępowanie w sprawie wniosku Królestwa Hiszpanii o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta zostaje umorzone.
3)
Republika Łotewska pokrywa własne koszty i koszty poniesione przez Komisję, z wyjątkiem kosztów związanych ze złożeniem wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze interwenienta.
4)
Królestwo Hiszpanii, Republika Łotewska i Komisja pokrywają własne koszty związane ze złożeniem wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze interwenienta.
Sporządzono w Luksemburgu w dniu 30 stycznia 2020 r.
Sekretarz
E. Coulon
Prezes
H. Kanninen
(
*1
)	Język postępowania: łotewski.