61994CJ0041_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-41/94,
Forbundsrepublikken Tyskland ved Ministerialrat Ernst Roeder og Regierungsrat Bernd Kloke, begge Forbundsoekonomiministeriet, som befuldmaegtigede, D-53107 Bonn,
sagsoeger,
mod
Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved Ulrich Woelker, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtiget, bistaaet af advokaterne Georg M. Berrisch og Hans-Juergen Rabe, Hamburg, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagner-Centret, Kirchberg,
sagsoegt,
angaaende en paastand om annullation af Kommissionens beslutning 93/659/EF af 25. november 1993 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1990, der er finansieret af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (EFT L 301, s. 13), for saa vidt et beloeb paa 7 518 141 DM, som Forbundsrepublikken Tyskland har udbetalt til daekning af forskellige udgifter vedroerende faellesskabsordningen for en saerlig praemie til oksekoedsproducenter, ikke er blevet anerkendt som paahvilende EUGFL,
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, C.N. Kakouris (refererende dommer), og dommerne P.J.G. Kapteyn og J.L. Murray,
generaladvokat: A. La Pergola
justitssekretaer: ekspeditionssekretaer H.A. Ruehl,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at parterne har afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 5. oktober 1995,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 7. december 1995,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 31. januar 1994 har Forbundsrepublikken Tyskland i medfoer af EF-traktatens artikel 173, stk. 1, anlagt sag med paastand om annullation af Kommissionens beslutning 93/659/EF af 25. november 1993 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1990, der er finansieret af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (EFT L 301, s. 13), for saa vidt et beloeb paa 7 518 141 DM, som Forbundsrepublikken Tyskland har udbetalt til daekning af forskellige udgifter vedroerende faellesskabsordningen for en saerlig praemie til oksekoedsproducenter, ikke er blevet anerkendt som paahvilende EUGFL.
2 I den sammenfattende rapport vedroerende resultaterne af kontrollen i forbindelse med afslutningen af regnskaberne for EUGFL, Garantisektionen, for regnskabsaaret 1990, der er vedlagt staevningen, har Kommissionen fastslaaet, at Forbundsrepublikken Tyskland (navnlig delstaterne Bayern og Baden-Wuerttemberg) ikke har anvendt de faellesskabsretlige bestemmelser om en saerlig praemie til oksekoedsproducenter korrekt. Kommissionen har derfor ikke ladet EUGFL afholde det ovennaevnte beloeb.
3 Til grund for beloebet ligger tre rettelser: Den foerste rettelse paa 5 040 986 DM vedroerer undladelse af at gennemfoere en effektiv administrativ kontrol og fejl i systemet for tildeling af oksekoedspraemien, saaledes som dette er blevet anvendt i Bayern og Baden-Wuerttemberg (punkt 4.10.4.2.1 i den sammenfattende rapport). Den anden rettelse vedroerer en undladelse af at sikre, at den samme praemie ikke udbetales flere gange og andrager 838 636 DM for saa vidt angaar import fra andre medlemsstater og 311 539 DM for saa vidt angaar eksport til andre medlemsstater (punkt 4.10.4.2.2 i den sammenfattende rapport). Den tredje rettelse paa 1 326 990 DM vedroerer fejl i anvendelsen af overgangsbestemmelserne i artikel 11 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 714/89 af 20. marts 1989 om gennemfoerelsesbestemmelser til ordningen med en saerlig praemie til oksekoedsproducenter (EFT L 78, s. 38) (punkt 4.10.4.2.3 i den sammenfattende rapport).
4 Det fremgaar af sagen, at Kommissionen inden vedtagelsen af den anfaegtede beslutning havde fremsendt tre skrivelser til den tyske regering, hhv. den 9. august 1991, den 4. september 1991 og den 29. september 1992, i hvilke der er en detaljeret beskrivelse af, hvad Kommissionen havde fastslaaet i forbindelse med kontrollen, og den tyske regering havde besvaret disse skrivelser.
5 Til stoette for sine paastande har den tyske regering fremfoert en raekke anbringender vedroerende de klagepunkter, Kommissionen har fremfoert i punkt 4.10.4.2.1, 4.10.4.2.2 og 4.10.4.2.3 i den sammenfattende rapport. Endvidere har den tyske regering gjort gaeldende, at Kommissionen var orienteret om gennemfoerelsen af ordningen med den saerlige praemie i Tyskland, og at hvis ordningen maatte vaere behaeftet med fejl, beror det under alle omstaendigheder paa faellesskabsretten.
I ° Undladelse af at gennemfoere en effektiv administrativ kontrol og fejl i systemet for tildeling af den saerlige oksekoedspraemie, saaledes som dette er blevet anvendt i Bayern og Baden-Wuerttemberg (punkt 4.10.4.2.1 i den sammenfattende rapport)
6 Den saerlige oksekoedspraemie, som er udbetalt i perioden 1989/1990, er hjemlet i artikel 4a, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 805/68 af 27. juni 1968 om den faelles markedsordning for oksekoed (EFT 1968 I, s. 179), som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 571/89 af 2. marts 1989 (EFT L 61, s. 43).
7 Bestemmelsen har foelgende ordlyd:
"1. Der kan ydes oksekoedsproducenterne en saerlig praemie. Den ydes efter ansoegning herom for handyr, der er mindst ni maaneder gamle, og som er opfedet paa deres bedrift.
Praemien er begraenset til halvfems dyr pr. kalenderaar og pr. bedrift ...
Praemien ydes kun én gang for hvert dyr. Den udbetales eller videregives til producenten."
8 I Raadets forordning (EOEF) nr. 468/87 af 10. februar 1987 om de generelle regler for ordningen med en saerlig praemie til oksekoedsproducenter (EFT L 48, s. 4), som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 572/89 af 2. marts 1989 (EFT L 63, s. 1), fastsaettes der yderligere regler vedroerende betingelserne for ydelse af den saerlige oksekoedspraemie.
9 I artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 468/87, som aendret ved forordning nr. 572/89, bestemmes:
"Ved anvendelsen af den praemie, der er omhandlet i artikel 4a i forordning (EOEF) nr. 805/68, er hvert dyr kun stoetteberettiget én gang.
Der kan kun ansoeges om praemie for dyr, som paa datoen for indgivelse af ansoegningen er mindst seks maaneder gamle ..."
10 Reglerne om sikring af overholdelsen af de materielle betingelser findes i forordning nr. 714/89.
11 Disse regler vedroerer:
° angivelser vedroerende de paagaeldende dyrs alder (artikel 2)
° identifikation af de paagaeldende dyr (artikel 7)
° den administrative kontrol og inspektion paa stedet, der skal foretages af de nationale myndigheder (artikel 8).
12 I punkt 4.10.4.2.1 i den sammenfattende rapport naevnes fem klagepunkter vedroerende: A. Den administrative kontrol generelt, B. Den administrative kontrol med angivelsen af dyrenes alder, C. Kriterierne for udvaelgelsen af ansoegerne med henblik paa inspektion paa stedet af bedrifterne, D. Inspektion paa stedet for saa vidt angaar identifikationen af dyrene og E. OEvrige mangler ved inspektionerne paa stedet.
A ° Den administrative kontrol generelt
13 Det bestemmes i artikel 8 i forordning nr. 714/89:
"1. De ansvarlige myndigheder, som hver medlemsstat har udpeget, foretager administrativ kontrol og inspektioner paa stedet med henblik paa at undersoege, om bestemmelserne vedroerende den saerlige praemieordning overholdes. Inspektionerne skal mindst omfatte et vist antal bedrifter; antallet fastlaegges af Kommissionen ... Kontrollen skal navnlig vedroere:
a) det antal handyr, der findes paa producentens bedrift, og som omfattes af ansoegningen ...
b) de kraevede erklaeringers rigtighed samt overholdelsen af producentens tilsagn
c) overholdelsen af de i artikel 7 anfoerte bestemmelser om identifikation og maerkning.
2. For at der kan foretages en tilstraekkelig kontrol af de ansoegninger, der indgives i henhold til artikel 2, fastsaetter medlemsstaterne en minimumsperiode for, hvor laenge handyrene skal holdes paa bedriften efter tidspunktet for indgivelsen af ansoegningen. Denne periode skal vaere paa mindst to maaneder, men maa ikke overstige fem maaneder."
14 I den sammenfattende rapport har Kommissionen fastslaaet foelgende:
"Det har vist sig, at den administrative kontrol med de ansoegninger, der ikke goeres til genstand for en inspektion paa stedet, alene har bestaaet i en undersoegelse af, om ansoegerne havde udfyldt ansoegningsskemaet og indgivet ansoegningen i henhold til bestemmelserne, og om graensen paa 90 dyr pr. kalenderaar var overholdt ...
EUGFL har fastslaaet, at den administrative kontrol, der er gennemfoert af de tyske myndigheder, paa ingen maade svarer til den, der er tiltaenkt med de gaeldende bestemmelser, og kontrollen indebaerer ikke en minimumsgaranti for, at der ikke uretmaessigt er udbetalt fondsmidler."
15 Den tyske regering har i denne forbindelse for det foerste anfoert, at begrebet "administrativ kontrol" svarer til en effektiv kontrol med, at ansoegningerne forekommer berettigede. Det ville vaere uforholdsmaessigt byrdefuldt at kraeve en administrativ kontrol med en naesten lige saa hoej grad af sikkerhed som en inspektion paa stedet.
16 Kommissionen har anfoert, at den kritik, den har fremsat i den sammenfattende rapport, paa ingen maade kan forstaas saaledes, at den administrative kontrol skal indebaere en naesten lige saa hoej grad af sikkerhed som en inspektion paa stedet. Ved den administrative kontrol skal de nationale myndigheder navnlig undersoege rigtigheden og sandsynligheden af de i ansoegningerne anfoerte tal og tilsagn eller erklaeringer, saaledes at det sikres, at betingelserne for tildeling af praemierne er opfyldt.
17 Det bemaerkes i denne forbindelse, at den administrative kontrol, som ligger forud for inspektion paa stedet, skal foretages paa en saadan maade, at de nationale myndigheder kan drage de mulige konklusioner med hensyn til, om det er sikkert eller tvivlsomt, om betingelserne for tildeling af praemierne er opfyldt. Kontrollen skal saaledes bestaa i en undersoegelse af, om ansoegningerne og tilsagnene eller erklaeringerne, der afgives i forbindelse hermed, er korrekte, en sammenligning af ansoegningerne med de ansoegninger, samme producent maatte have indgivet de tidligere aar, en sammenligning af ansoegningerne med ansoegningerne vedroerende andre bedrifter, navnlig de stoerste bedrifter, en sammenligning af de indsamlede oplysninger med de til raadighed staaende statistiske oplysninger og en undersoegelse af alle oevrige relevante oplysninger med henblik paa at afsloere mulige mistaenkelige ansoegninger.
18 Den tyske regering har for det andet anfoert, at de kompetente myndigheder i de to delstater, hvis fremgangsmaade er blevet efterproevet af Kommissionen, har foretaget en effektiv administrativ kontrol af, om ansoegningerne forekom berettigede. Oplysningerne i praemieansoegningerne er normalt blevet sammenlignet med oplysningerne i ansoegningerne fra aaret foer. Endvidere kunne der med hensyn til de bedrifter, hvor der tidligere havde vaeret foretaget inspektion paa stedet, foretages en sammenligning med rapporterne fra kontrolbesoegene. Naar der blev fastslaaet en vaesentlig afvigelse i antallet af ansoegte praemier fra aar til aar, blev der foretaget en hyppigere administrativ kontrol med de paagaeldende bedrifter.
19 Til stoette sit synspunkt har den tyske regering i replikken henvist til en rundspoerge, som delstaten Bayerns Ministerium for Ernaering, Landbrug og Skove den 12. september 1991 foretog hos alle landbrugsmyndighederne i Bayern. Denne rundspoerge, som vedroerte de foranstaltninger, der var truffet med henblik paa at kontrollere sandsynligheden af oplysningerne i ansoegningerne, viste, at nogle af myndighederne var i stand til at kontrollere en lang raekke oplysninger.
20 Kommissionen har heroverfor anfoert, at den tyske regering er afskaaret fra paa dette tidspunkt i sagsbehandlingen at fremlaegge den omhandlede rundspoerge. Fristen for indgivelse af de supplerende oplysninger, som medlemsstaterne oenskede at indgive, var ved Kommissionens beslutning af 6. november 1992 i henhold til artikel 1, stk. 3, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1723/72 af 26. juli 1972 om regnskabsafslutning for Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen (EFT Anden Serie III, s. 110), som aendret ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 422/86 af 25. februar 1986 (EFT L 48, s. 31), fastsat til den 15. december 1992. Endvidere er den tyske regering i henhold til procesreglementets artikel 42, stk. 1 og stk. 2, foerste afsnit, afskaaret fra at fremfoere nye beviser eller nye anbringender.
21 Endvidere har Kommissionen bestridt, at de kompetente myndigheder i de to delstater, hvor den foretog kontrol, har foretaget en effektiv administrativ kontrol af, om ansoegningerne forekom berettigede. Saaledes har Malcolm Slade, der er tjenestemand ved Kommissionen og ansvarlig for den paagaeldende undersoegelse, i retsmoedet forklaret, at ved den kontrol, han foretog i delstaterne Bayern og Baden-Wuerttemberg, kunne myndighederne ikke fremlaegge dokumenter (notater, rapporter eller formularer, der var udfyldt af den paagaeldende nationale embedsmand), som viste, at der faktisk var foretaget sammenligninger, og at der ved den administrative kontrol var taget hensyn til de til raadighed staaende statistiske oplysninger. Endvidere fandtes der ikke noget dokument, som kunne bekraefte, at det kompetente delstatsministerium skulle have givet ordre til kontrolorganerne om at foelge en saadan fremgangsmaade.
22 Den tyske regering har heroverfor anfoert, at de embedsmaend, som var ansvarlige for kontrollen, selv havde forestaaet inspektionen paa stedet, og de havde derfor et saa praecist kendskab til bedrifterne, at det ikke var noedvendigt at udarbejde en rapport.
23 Det bemaerkes indledningsvis, at Domstolen ikke kan tage hensyn til den rundspoerge, der blev foretaget den 12. september 1991, og som den tyske regering for foerste gang har paaberaabt sig i replikken, idet der er tale om et for sent fremfoert bevis. Kommissionen havde saaledes ved beslutning af 6. november 1992 i henhold til artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 1723/72, som aendret ved forordning nr. 422/86, fastsat fristen for medlemsstaternes indgivelse af supplerende oplysninger til den 15. december 1992. Den tyske regering har ikke inden for denne frist fremlagt resultaterne af rundspoergen, og den har ikke for Domstolen henvist til saerlige omstaendigheder, der kan begrunde den forsinkede fremsendelse (jf. ligeledes dom af 22.6.1993, sag C-54/91, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 3399, praemis 13, 14 og 15).
24 Endvidere bemaerkes, at da der ikke foreligger skriftlige oplysninger, som kan afkraefte, at de kompetente myndigheder, som anfoert i den sammenfattende rapport, jf. ovenfor i praemis 16, ikke har foretaget en kontrol, er der ikke grundlag for det af den tyske regering anfoerte vedroerende indholdet af den administrative kontrol, der blev foretaget i de to delstater.
25 De af den tyske regering fremfoerte anbringender vedroerende den administrative kontrol generelt kan herefter ikke tiltraedes.
B ° Den administrative kontrol af angivelserne vedroerende dyrenes alder
26 Det anfoeres i artikel 2 i forordning nr. 714/89:
"... ansoegninger om praemie ... skal ... indeholde:
° en angivelse af de paagaeldende dyrs alder ..."
27 I den sammenfattende rapport har Kommissionen fastslaaet foelgende:
"... de tyske myndigheder anmodede ikke om denne oplysning, men anmodede alene om en erklaering fra ansoegerne om, at alle de af ansoegningen omfattede dyr var mindst seks maaneder gamle.
Opmaerksomheden henledes i denne forbindelse paa, at det i Tyskland er saaledes,
° at dyrene af og til holdes i mere end 24 maaneder
° at der hver ottende maaned begynder en ny ansoegningsperiode
° at ansoegerne selv oeremaerker dyrene.
Det er klart, at en noejagtig angivelse af dyrenes alder ville have skabt bedre muligheder for
° at foretage administrativ kontrol
° at udvaelge de ansoegere, hvor der skulle foretages inspektion paa stedet
° at sikre kvaliteten af kontrolbesoegene i bedrifterne, idet dette ville give et klart holdepunkt for, at de i ansoegningen naevnte dyr var identiske med de undersoegte dyr. Ansoeges der f.eks. om en praemie for ti dyr paa seks maaneder, skal disse dyr ved en inspektion paa stedet tre maaneder senere svare til dyr paa ni maaneder ..."
28 Den tyske regering har gjort gaeldende, at de indgivne ansoegninger er i overensstemmelse med artikel 2 i forordning nr. 714/89, idet der ikke i denne bestemmelse kraeves nogen bestemt form for angivelsen af dyrenes alder.
29 Endvidere har den tyske regering anfoert, at det system, der i Tyskland anvendes med henblik paa gennemfoerelse af den saerlige praemieordning, er udformet paa en saadan maade, at det er udelukket, at der for samme dyr udbetales praemie to gange. Systemet indebaerer, at stoetteberettigede dyr maerkes i venstre eller hoejre oere afhaengigt af, hvilken stoetteperiode der er tale om. Det er ikke oekonomisk rentabelt at holde et dyr i en bedrift indtil den nye ansoegningsperiode med maerkning i samme oere, idet minimumsalderen for, at et dyr er stoetteberettiget, er seks maaneder, og ansoegningerne skal indgives i intervaller af otte maaneder. Endvidere opnaar producenterne en bedre pris, hvis dyret slagtes, naar det er atten maaneder gammelt, idet koedet paa dette tidspunkt har den bedste kvalitet.
30 Kommissionen har anfoert, at den omstaendighed, at det ikke i artikel 2 i forordning nr. 714/89 fastlaegges, hvorledes dyrenes alder skal angives, ikke indebaerer, at den maade, hvorpaa alderen angives i de tyske formularer, svarer til kravene i faellesskabsretten. Hvis det forholdt sig saaledes, kunne man i faellesskabslovgivningen opgive kravet om en saadan angivelse. Det forhold, at det i ansoegningen ikke er det paagaeldende dyrs alder, der angives, men den minimumsalder, der kraeves efter bestemmelserne, goer det ikke muligt under en administrativ kontrol eller ved inspektion paa stedet at drage konklusioner, idet det ikke vil kunne fastslaas, om der er overensstemmelse mellem de af ansoegningen omfattede dyr og de dyr, der inspiceres paa stedet.
31 De af den tyske regering fremfoerte argumenter, hvorefter der ikke kan udbetales en praemie to gange, forudsaetter endvidere ifoelge Kommissionen, at det tyske maerkningssystem er paalideligt, hvilket Kommissionen netop bestrider.
32 Det bemaerkes i denne forbindelse, at artikel 2 i forordning nr. 714/89 skal fortolkes paa grundlag af formaalet med forordningen, som er at gennemfoere en effektiv kontrolprocedure, saaledes at det sikres, at de materielle betingelser, der gaelder for udbetaling af praemien, overholdes.
33 Det er i denne forbindelse af afgoerende betydning, at det paagaeldende dyrs faktiske alder angives, idet dette er den eneste maade, hvorpaa det kan sikres, at der er overensstemmelse mellem de dyr, som ansoegningen omfatter, og de dyr, der er i bedriften ved inspektion paa stedet.
34 De argumenter, den tyske regering har fremfoert vedroerende den maade, hvorpaa ordningen med en saerlig oksekoedspraemie er gennemfoert i Tyskland, aendrer ikke herved. Dette gaelder saa meget mere, som det er ansoegerne, der maerker dyrene.
35 De anbringender, den tyske regering har fremfoert med hensyn til klagepunktet vedroerende den administrative kontrol af angivelserne vedroerende dyrenes alder, kan herefter ikke tiltraedes.
C ° Kriterierne for udvaelgelsen af ansoegerne med henblik paa inspektion paa stedet af bedrifterne
36 I den sammenfattende rapport fastslaas foelgende med hensyn til udvaelgelsen af ansoegerne:
"EUGFL har ikke kunnet konstatere en systematisk fremgangsmaade ved udvaelgelsen af ansoegerne med henblik paa inspektion af bedrifterne, hvilket efter EUGFL' s opfattelse har foert til en svaekkelse af hele kontrolsystemet."
37 Den tyske regering har gjort gaeldende, at den anfaegtede fremgangsmaade, hvorved man som oftest lod tilfaeldet vaere afgoerende for, hvilke bedrifter der blev udtaget til kontrol, i praksis foerte til en tilfredsstillende og objektiv fordeling, da en bedrift, der var blevet kontrolleret i de foregaaende aar, ikke i nogle aar kunne "foele sig sikker".
38 De kompetente myndigheder har imidlertid i foerste raekke udvalgt de bedrifter, med hensyn til hvilke de paa grund af den administrative kontrol eller tidligere erfaringer mente at have saerlig grund til at foretage inspektion paa stedet. Det samme gjaldt for ansoegninger, hvori der var uklarheder. Endvidere var de kompetente myndigheder instrueret om i rimeligt omfang at oege kontrollen, hvis der ved inspektion paa stedet blev konstateret flere uregelmaessigheder. Den tyske regering har i denne forbindelse henvist til skrivelser fra det kompetente bayerske ministerium af 24. januar 1989 og 13. august 1990 samt en skrivelse af 7. juni 1989 fra Baden-Wuerttembergs Ministerium for Landomraaderne, Ernaering, Landbrug og Skove.
39 Endvidere har medlemsstaterne ifoelge den tyske regering et vidt skoen med hensyn til fremgangsmaaden for udvaelgelse af de ansoegere, hos hvem der skal foretages inspektion paa stedet. Kommissionen har ved skrivelse af 9. august 1991 tiltraadt, at Forbundsrepublikken Tyskland havde udoevet dette skoen korrekt.
40 Kommissionen har for det foerste anfoert, at medlemsstaterne i henhold til artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 714/89 skal sikre en tilstraekkelig effektiv kontrol, selv om de kun er forpligtet til at inspicere et vist minimumsantal af bedrifter. Tilfaeldighedsprincippet er derfor ikke egnet ved udvaelgelsen af de ansoegere, hos hvem der skal foretages en inspektion paa stedet. Forbundsrepublikken Tyskland skulle derimod havde fastlagt kriterier, der var afpasset til de risici, som var forbundet med praemieudbetalingen.
41 Endvidere maa den tyske regering ifoelge Kommissionen godtgoere, at den som anfoert i foerste raekke har udvalgt visse bedrifter. Den tyske regering kan ikke foerst i replikken paaberaabe sig det kompetente bayerske ministeriums skrivelse af 24. januar 1989. Med hensyn til dette ministeriums skrivelse af 13. august 1990 har denne ikke i praksis kunnet have nogen virkning i det omhandlede regnskabsaar.
42 Endelig har Kommissionen anfoert, at det ikke fremgaar af dens skrivelse af 9. august 1991, at den anerkender, at udvaelgelse kan ske paa grundlag af tilfaeldighedsprincippet. Derimod anfoerte den udtrykkeligt i skrivelsen, at de forskellige kriterier maatte kombineres paa en hensigtsmaessig maade.
43 Det bemaerkes i denne forbindelse, at den administrative kontrol og inspektionen paa stedet af faellesskabslovgiver er fastlagt som to kontrolmuligheder, der ganske vist adskiller sig fra hinanden, men ogsaa skal supplere hinanden inden for rammerne af den kontrolprocedure, der er fastlagt i artikel 8 i forordning nr. 714/89.
44 Naar henses til, hvad der er fastslaaet i praemis 17 i naervaerende dom, med hensyn til indholdet af den administrative kontrol, maa udvaelgelsen af de ansoegere, hos hvem der skal foretages en inspektion paa stedet, ske paa grundlag af en flerhed af egnede kriterier og ikke alene eller hovedsageligt paa grundlag af tilfaeldighedsprincippet. For at sikre en effektiv kontrolprocedure kan inspektionen paa stedet saaledes f.eks. i foerste raekke omfatte de stoerste bedrifter eller de bedrifter, hvis ansoegninger efter den administrative kontrol forekommer mistaenkelige, mens de oevrige bedrifter vil kunne udvaelges tilfaeldigt.
45 Den tyske regerings argument om, at selv om man anvendte tilfaeldighedsprincippet, kontrollerede man i foerste raekke de bedrifter, hvor der var grund til mistanke, kan ikke tiltraedes, idet der ikke er foert noget bevis herfor. Endvidere vedroerer de skrivelser fra de kompetente ministerier i Bayern og Baden-Wuerttemberg, hvortil den tyske regering har henvist, ikke kriterierne for udvaelgelse af ansoegerne, men antallet af bedrifter, der skulle kontrolleres.
46 De anbringender, den tyske regering har fremfoert med hensyn til klagepunktet vedroerende kriterierne for udvaelgelsen af ansoegerne med henblik paa inspektion paa stedet af bedrifterne, kan herefter ikke tiltraedes.
D ° Inspektion paa stedet for saa vidt angaar identifikationen af dyrene
47 Det bestemmes i artikel 7, stk. 1, foerste afsnit, i forordning nr. 714/89:
"De dyr, for hvilke der er indgivet en praemieansoegning som omhandlet i artikel 2, skal inden udloebet af de frister, som fastsaettes af medlemsstaterne, dog senest fem uger efter dagen for indgivelsen af ansoegningen, forsynes med en let synlig og permanent identifikation. Denne identifikation skal bestaa i en varig maerkning af dyrets oere, dvs. ved en gennemhulning af oeret, ved anbringelse af et maerke i oeret eller ved oereklip."
48 Kommissionen har i den sammenfattende rapport fastslaaet foelgende:
"I Tyskland bestaar identifikation[en] i en rund gennemhulning af oeret eller i, at der anbringes et lilla metaloeremaerke, og foretages af ansoegeren selv uden offentlig kontrol. Ansoegerne bestemmer selv maerkningsmetoden ...
EUGFL finder det ikke godtgjort, at et saadant maerkningssystem giver tilstraekkelig sikkerhed, idet
° metaloeremaerker let kan fjernes (enten tilfaeldigt eller med vilje)
° perforeringen af oeret, der mindst skal vaere paa en cm, har tendens til at gro sammen igen
° dyrene ofte har forskellige andre perforeringer og ar, der stammer fra oeremaerkninger til forretningsmaessige eller veterinaere formaal.
... den af EUGFL i Tyskland foretagne kontrol i overraskende grad har bekraeftet, at de teoretiske risici for uregelmaessigheder, som er beskrevet ovenfor, er reelle."
49 Den tyske regering har for det foerste anfoert, at den i Tyskland gennemfoerte maerkning er i overensstemmelse med artikel 7, stk. 1, foerste afsnit, i forordning nr. 714/89. Der har kun vaeret faa undtagelsestilfaelde, hvor hullerne i dyrenes oerer ikke i tilstraekkelig grad kunne identificeres eller oeremaerkerne var forsvundet. I denne forbindelse har den tyske regering i replikken henvist til en sagkyndig erklaering af 7. juli 1994 vedroerende en undersoegelse, der blev gennemfoert i 1987. Endvidere var ansoegerne i disse tilfaelde forpligtet til paa ny at maerke dyrene, saaledes som det fremgaar af en skrivelse af 25. september 1989 fra Forbundslandbrugsministeriet til delstaterne. Endelig blev ansoegningerne vedroerende dyr, der ikke var forsvarligt maerkede, afslaaet, hvilket foerte til en raekke sager ved de tyske forvaltningsdomstole.
50 Herudover har den tyske regering anfoert, at Kommissionen efter i henhold til forordning nr. 714/89 at have faaet meddelelse om det i Tyskland anvendte system har anerkendt, at maerkningsmetoden var i overensstemmelse med forordningens artikel 7, stk. 1. Regeringen har i denne forbindelse henvist til en skrivelse af 23. november 1989 fra Kommissionen til Forbundsrepublikken Tyskland, og til et telex af 2. juli 1987, ligeledes fra Kommissionen til Forbundsrepublikken Tyskland, vedroerende spoergsmaalet om maerkningsmetodens overensstemmelse med de tilsvarende regler, der paa dette tidspunkt var gaeldende i henhold til artikel 6, stk. 1, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 859/87 af 25. marts 1987 om gennemfoerelsesbestemmelser til ordningen med en saerlig praemie til oksekoedsproducenter (EFT L 82, s. 25).
51 Ifoelge den tyske regering underbygges dette af, at Faellesskabet i andre tilfaelde har fastlagt en maerkningsordning svarende til den, der anvendes i Tyskland. Dette er bl.a. tilfaeldet med hensyn til Raadets direktiv 92/102/EOEF af 27. november 1992 om identifikation og registrering af dyr (EFT L 355, s. 32).
52 Heroverfor har Kommissionen for det foerste anfoert, at selv om man med det maerkningssystem, der praktiseres i Bayern og Baden-Wuerttemberg, anvender to af de fremgangsmaader, der udtrykkeligt er godkendt ved artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 714/89, opfylder systemet ikke kravene i faellesskabsretten. Der er saaledes ikke foretaget en let synlig og permanent identifikation eller en varig maerkning af dyrets oere. Baade kontrollen og visse vidneudsagn, som Kommissionens tjenestemaend indsamlede hos tyske producenter, bekraefter, at det anvendte maerkningssystem var utilstraekkeligt. I retsmoedet anfoerte Kommissionen, at dyrene havde "en lang raekke" gennemhulninger, hvilket gjorde det vanskeligt eller umuligt at foretage en korrekt identifikation.
53 For det andet har Kommissionen anfoert, at den tyske regering er afskaaret fra nu at paaberaabe sig den sagkyndige erklaering.
54 For det tredje har Kommissionen anfoert, at den i skrivelsen af 23. november 1989, som den tyske regering har henvist til, alene har bekraeftet, at gennemhulning af dyrenes oerer var en paalidelig identifikationsmaade, men Kommissionen gav ikke udtryk for en positiv vurdering af den maade, hvorpaa gennemhulningen blev foretaget i Tyskland. Kommissionen havde paa dette tidspunkt ikke kendskab til den naermere fremgangsmaade, hvilket bl.a. bekraeftes af, at den paa intet tidspunkt naevnte den identifikationsmaade, som bestaar i anbringelse af et "lilla metaloeremaerke", og som ligeledes anvendes i Tyskland.
55 For det fjerde har Kommissionen anfoert, at direktiv 92/102, som den tyske regering har paaberaabt sig, ikke gaelder for regnskabsaaret 1990.
56 Det bemaerkes indledningsvis, at Kommissionen i den sammenfattende rapport ikke abstrakt har kritiseret den i Tyskland eksisterende maerkningsmetode, men konkret den maade, hvorpaa denne anvendes.
57 Den tyske regering har ikke godtgjort, at denne konstatering er behaeftet med fejl.
58 Domstolen kan ikke tage hensyn til den sagkyndige erklaering, som for foerste gang er paaberaabt i replikken, idet der er tale om et for sent fremfoert bevis. Uanset om det er korrekt, som anfoert af den tyske regering i retsmoedet, at Kommissionen foerst meddelte sin kritik vedroerende identifikationen af dyrene nogle dage efter udloebet af den frist, den selv havde fastsat for medlemsstaternes fremsendelse af supplerende oplysninger, kunne Forbundsrepublikken Tyskland i rette tid have indhentet en sagkyndig erklaering og have fremlagt denne sammen med staevningen.
59 Naar henses til, hvad Kommissionens tjenestemaend konstaterede paa stedet, og de udtalelser, Kommissionens ansatte fremsatte i retsmoedet, kan Forbundslandbrugsministeriets skrivelse af 25. september 1989 ikke anses for bevis for, at ansoegerne faktisk opfyldte den heri naevnte forpligtelse til paa ny at maerke dyrene i tilfaelde af mangelfuld maerkning. De sager, der er anlagt ved de tyske forvaltningsdomstole, bekraefter snarere end afkraefter, at der var store problemer med hensyn til den maade, hvorpaa maerkningen blev foretaget.
60 Med hensyn til det argument, der stoettes paa Kommissionens skrivelse af 23. november 1989, kan dette heller ikke bringe konstateringen i den sammenfattende rapport i tvivl. I skrivelsen har Kommissionen abstrakt taget stilling til, om en af de to i Tyskland anvendte maerkningsmetoder var i overensstemmelse med forordning nr. 714/89, men har ikke foretaget en vurdering af den maade, hvorpaa denne metode konkret er blevet anvendt.
61 Endelig kan der ikke tillaegges argumentet vedroerende direktiv 92/102 betydning, idet direktivet ligger efter det i denne sag omhandlede tidspunkt og ikke er relevant for de foreliggende faktiske omstaendigheder.
62 De anbringender, den tyske regering har fremfoert med hensyn til klagepunktet vedroerende inspektion paa stedet for saa vidt angaar identifikationen af dyrene, kan herefter ikke tiltraedes.
E ° OEvrige mangler ved inspektionerne paa stedet
63 I henhold til artikel 7, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 714/89 skal der foreligge et dokument, der foelger dyret, eller der skal foeres et register, saafremt en medlemsstat i forbindelse med ordningen med den saerlige praemie anvender et identifikationssystem, som ogsaa benyttes til andre formaal.
64 I den sammenfattende rapport har Kommissionen fastslaaet, at inspektionerne paa stedet var behaeftet med alvorlige fejl, idet de "alene havde til formaal at sammenligne antallet af korrekt maerkede dyr, der paa kontroltidspunktet var paa bedriften, med det antal dyr, for hvilke der var ansoegt om praemie". Det tilfoejes, at "ansoegerne ikke var forpligtet til at foere et register over bestanden eller have en anden form for bogfoering, der reelt kunne godtgoere, at de i ansoegningen angivne dyr var til stede, og disses alder".
65 Den tyske regering har anfoert, at der ikke i de faktiske omstaendigheder er belaeg for Kommissionens opfattelse. Inspektoerernes gode kendskab til de stedlige forhold kombineret med den evne til at vurdere dyrenes alder, de havde i kraft af den raadgivende virksomhed, de samtidigt udoevede, samt de oplysninger, der var indsamlet ved den administrative kontrol, gjorde det muligt at foretage en effektiv inspektion paa stedet. Endvidere anfoeres det udtrykkeligt i den fortrykte kontrolrapports punkt 7, at inspektoererne skulle undersoege, om kravet til den minimumsperiode, dyrene skulle vaere i den paagaeldende bedrift, var overholdt.
66 Ifoelge den tyske regering er der heller ikke retligt set holdepunkter for Kommissionens opfattelse. Det fremgaar modsaetningsvis af artikel 7, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 714/89, at naar en medlemsstat (Tyskland) i forbindelse med ordningen med den saerlige praemie, anvender et saerskilt identifikationssystem og ikke et allerede eksisterende system, kraeves det ikke efter faellesskabsretten, at der skal foeres et register eller anden form for bogfoering.
67 Kommissionen er enig med den tyske regering i, at der ikke efter de faellesskabsretlige bestemmelser skal foeres et register eller anden bogfoering. Dette indebaerer imidlertid ikke, at de tyske embedsmaend i forbindelse med inspektionen paa stedet kunne noejes med at undersoege, om det antal dyr, der var til stede paa inspektionstidspunktet, svarede til det antal, der var angivet i ansoegningen. Embedsmaendene skulle i hvert fald ogsaa have undersoegt, om det angivne antal kvaeg paa mindst seks maaneder var til stede paa bedriften, da ansoegningen blev indgivet, og om de havde vaeret dér i minimumsperioden. De skulle ogsaa have stillet spoergsmaal til ejerne af bedrifterne herom. EUGFL' s kontrolloerer kunne konstatere, at de tyske inspektoerer ikke stillede det relevante spoergsmaal, der er naevnt i den fortrykte kontrolrapports punkt 7.
68 Det bemaerkes, at klagepunktet i den sammenfattende rapport ikke vedroerer det forhold, at der ikke foertes et register eller anden form for bogfoering, men vedroerer fejl i forbindelse med de gennemfoerte inspektioner med hensyn til kontrollen af alderen for de dyr, for hvilke der var ansoegt om praemie, og deres tilstedevaerelse i bedriften.
69 Den tyske regering har ikke bestridt, at inspektoererne var forpligtet til at stille spoergsmaal herom til ansoegerne, idet den har anfoert, at saadanne spoergsmaal fandtes i den fortrykte kontrolrapport.
70 Spoergsmaalet er herefter, om de tyske inspektoerer faktisk stillede disse spoergsmaal til ansoegerne.
71 Kommissionen har benaegtet dette med henvisning til det, EUGFL' s kontrolloerer har fastslaaet.
72 Den tyske regering har ikke paavist nogen omstaendighed, der viser, at de tyske inspektoerer faktisk stillede ansoegerne de i kontrolrapportens punkt 7 naevnte spoergsmaal.
73 Det anbringende, den tyske regering har fremfoert med hensyn til klagepunktet vedroerende de oevrige mangler ved inspektionerne paa stedet, kan herefter ikke tiltraedes.
II ° Rettelsen vedroerende import og eksport af dyr, for hvilke der er udbetalt praemie (punkt 4.10.4.2.2 i den sammenfattende rapport)
74 Dette punkt i den sammenfattende rapport vedroerer: A. Import af dyr fra Belgien og Frankrig og B. Eksport af dyr til Italien.
A ° Import af dyr fra Belgien og Frankrig
75 I den sammenfattende rapport fastslaas foelgende:
"Der var foretaget en saerlig gennemhulning af oererne paa dyr fra disse lande, men de tyske myndigheder har ikke godtgjort, at de havde truffet alle noedvendige foranstaltninger (f.eks. i form af instrukser til ansoegerne og inspektoererne) med henblik paa at undgaa, at der senere paa ny blev udbetalt en praemie i Tyskland."
76 Den tyske regering har anfoert, at Kommissionen flere gange, mundtligt og skriftligt i december 1989 og paa ny ved en skrivelse af 16. november 1990, er blevet gjort opmaerksom paa risikoen for, at der ydes praemie to gange til dyr, som importeres fra Belgien og Frankrig, og som har et identifikationsmaerke, der svarer til det tyske maerke. Foerst den 3. maj 1991 meddelte Kommission forbundsregeringen, at de to naevnte medlemsstater ville indfoere et eksportmaerke i form af et trekantet oeremaerke.
77 Kommissionen, der kan tiltraede denne fremstilling, har anfoert, at de tyske myndigheder havde pligt til at opfylde de generelle forpligtelser, der paahviler enhver medlemsstat, i forbindelse med gennemfoerelsen af den faelles landbrugspolitik med henblik paa at undgaa, at der blev udbetalt praemie to gange.
78 Det bemaerkes i denne forbindelse, at der paa det relevante tidspunkt ikke var bestemmelser i faellesskabsretten, hvorefter importmedlemsstaten skulle traeffe foranstaltninger med henblik paa at identificere importerede dyr paa en saerskilt maade, der afveg fra den i staten normalt anvendte fremgangsmaade.
79 Endvidere forudsaetter vedtagelsen af de foranstaltninger, der er noedvendige for paa en gang at sikre den frie bevaegelighed for kvaeg og samtidig at undgaa, at der udbetales praemie to gange, en koordinering af de forskellige nationale systemer. En saadan opgave paahviler efter sin karakter Faellesskabets institutioner og ikke medlemsstaterne.
80 Der maa herefter gives den tyske regering medhold i det anbringende, den har fremfoert med hensyn til klagepunktet vedroerende import af dyr fra Belgien og Frankrig, og den hertil svarende rettelse vedroerende et beloeb paa 838 636 DM maa annulleres.
B ° Eksport af dyr til Italien
81 Med henblik paa at sikre, at der kun udbetales praemie for et dyr én gang i dets levetid, er der i artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 714/89 fastsat regler om identifikation.
82 I artiklens stk. 1, foerste afsnit, der er citeret i naervaerende doms praemis 47, bestemmes, at dyrene skal "forsynes med en let synlig og permanent identifikation. Denne identifikation kan bestaa i en varig maerkning af dyrets oere, dvs. ved en gennemhulning af oeret, ved anbringelse af et maerke i oeret eller ved oereklip".
83 Naar en medlemsstat anvender et identifikationssystem til andre formaal end den saerlige praemie, kan den i henhold til artiklens stk. 1, andet afsnit, ogsaa anvende det til dette formaal, saafremt systemet indebaerer, at der anfoeres et nummer paa dyrets oere eller paa et oeremaerke, bl.a. under forudsaetning af, at der er et dokument, der foelger dyret, eller et register.
84 I artikel 7, stk. 1, tredje afsnit, bestemmes:
"De saaledes identificerede dyr, der efter betaling af praemien sendes til en anden medlemsstat, skal dog ved deres forsendelse maerkes paa en saerlig maade."
85 I den sammenfattende rapport har Kommissionen fastslaaet foelgende:
"Tyskland har ikke foretaget den kraevede saerlige maerkning af de dyr, der er eksporteret til Italien, og der var saaledes intet til hinder for, at der kunne udbetales praemie to gange."
86 Den tyske regering har anfoert, at der kun skal foretages en saerlig maerkning af eksporterede dyr i det i artikel 7, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 714/89 omhandlede tilfaelde, dvs. alene i medlemsstater, der anvender et maerkningssystem, der ogsaa benyttes til andre formaal end den saerlige praemie. Medlemsstater, der som Forbundsrepublikken Tyskland anvender et saerligt maerkningssystem for dyr, for hvilke praemien er blevet udbetalt, skal ikke paa ny maerke eksporterede dyr.
87 Endvidere kan de maerker, der paasaettes i Tyskland (metaloeremaerke med paaskriften "Saerlig praemie ° forordning nr. 468/87" eller et rundt hul i dyrets oere), ikke anvendes ved ansoegning om den saerlige praemie i Italien, idet der her anvendes en anden form for identifikation (hvidt og groent oeremaerke).
88 Kommissionen har derimod anfoert, at der skal anvendes et saerligt maerke for alle dyr, der eksporteres til en anden medlemsstat, efter at der er udbetalt praemie. Artikel 7, stk. 1, tredje afsnit, omhandler ikke kun dyr, der er identificeret ved et system som naevnt i stk. 1, andet afsnit, men ogsaa dyr, som er identificeret i overensstemmelse med foerste afsnit.
89 Det maa saaledes undersoeges, om udtrykket "saaledes identificerede" i artikel 7, stk. 1, tredje afsnit, alene henviser til andet afsnit, eller om udtrykket ogsaa henviser til artiklens stk. 1, foerste afsnit.
90 Det bemaerkes for det foerste, at den omhandlede bestemmelse maa fortolkes paa baggrund af det formaal, der forfoelges med artikel 7, stk. 1, nemlig at undgaa, at der for samme dyr udbetales praemie to gange.
91 Naar henses til dette formaal, maa det fastslaas, at kravet om en yderligere, saerlig maerkning, som omhandlet i artikel 7, stk. 1, tredje afsnit, kun gaelder for dyr, der er omfattet af det foregaaende afsnit, dvs. andet afsnit.
92 Naar en medlemsstat anvender det samme maerkningssystem baade for kvaeg, for hvilke den saerlige praemie er udbetalt, og til andre formaal, kan myndighederne i andre medlemsstater, hvortil kvaegene eksporteres, ikke fastslaa, om den maerkning, der er foretaget paa dyret, beror paa, at den saerlige praemie er blevet udbetalt, eller paa andre grunde. Der maa derfor foretages en yderligere, saerlig maerkning.
93 Dyr, der allerede er paafoert et saerligt maerke, som kun benyttes i forbindelse med ordningen med den saerlige praemie, og som er i overensstemmelse med foerste afsnit, vil derimod kunne identificeres af myndighederne i den medlemsstat, hvortil de eksporteres.
94 Denne fortolkning underbygges, saaledes som generaladvokaten har paavist i punkt 48 i forslaget til afgoerelse, af den omhandlede bestemmelses tilblivelseshistorie. Det fremgaar heraf, at pligten til at foretage en yderligere, saerlig maerkning af dyr, der eksporteres til en anden medlemsstat ° som oprindelig kun gjaldt for dyr, der var maerket i overensstemmelse med hovedreglen, og som senere blev udvidet til ogsaa at gaelde for dyr til eksport, der var blevet maerket i overensstemmelse med undtagelsesordningen ° ved forordning nr. 714/89 blev ophaevet for den foerste gruppe dyr.
95 Der maa herefter gives den tyske regering medhold i det anbringende, den har fremfoert med hensyn til klagepunktet vedroerende eksport af dyr til Italien, og den hertil svarende rettelse vedroerende et beloeb paa 311 529 DM maa annulleres.
III ° Rettelsen vedroerende anvendelsen af overgangsbestemmelserne for aeldre dyr (punkt 4.10.4.2.3 i den sammenfattende rapport)
96 Det fremgaar af artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 714/89, at uanset forordningens artikel 2, kan producenterne i de medlemsstater, hvor den saerlige praemie anvendes for foerste gang, i en overgangsperiode indgive ansoegninger for aeldre dyr.
97 Det anfoeres i bestemmelsens stk. 2 og 3:
"2. De medlemsstater, som ikke beroeres af anvendelsen af stk. 1, kan fra den 3. april til den 4. juni 1989 aabne en overgangsperiode for indgivelse af ansoegninger for de dyr, hvis opfedning er naesten afsluttet.
I saa fald skal producenten i sin ansoegning anfoere,
° at dyrene er mindst tolv maaneder gamle paa datoen for ansoegningens indgivelse
° at han har holdt dem paa sin bedrift i mindst en maaned
° at dyrene skal slagtes eller udfoeres til et tredjeland inden den 3. september 1989.
3. De paagaeldende dyr skal baere en let synlig og permanent identifikation."
98 Punkt 4.10.4.2.3 i den sammenfattende rapport vedroerer foelgende forhold: A. Identifikationen af dyrene, B. Muligheden for udbetaling af praemien to gange, C. Dokumentationen for slagtning og D. Den centrale overvaagning.
A ° Identifikationen af dyrene
99 I den sammenfattende rapport anfoeres:
"Med hensyn til inspektion paa stedet og en permanent og synlig maerkning af dyrene gjaldt de normale bestemmelser ...
Ud over det normale system (i bedriften) med maerkning eller perforering af oeret kunne ansoegerne ogsaa vaelge en tredje mulighed, der bestod i at anbringe en farvemarkering paa hovedet eller ryggen af de dyr, for hvilke der blev indgivet ansoegning i henhold til den naevnte forordning.
For saa vidt angaar kravet om en synlig og permanent maerkning af dyrene har EUGFL fundet at maatte fremsaette kritik, idet en stor del af de aeldre dyr, for hvilke der blev ansoegt om praemie, alene havde en farvemarkering paa hovedet eller ryggen, og der var ikke fra tysk side truffet bestemmelse om, hvilken farve der skulle anvendes."
100 Den tyske regering har anfoert, at den relevante bestemmelse med hensyn til maerkning af disse dyr ikke er artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 714/89, der indeholder de "generelle bestemmelser", men derimod forordningens artikel 11, stk. 3, der er en "lex specialis". Det fremgaar i oevrigt af ottende betragtning til forordning nr. 714/89, at der maatte fastsaettes "en undtagelse fra maerkningsordningen" for disse dyr, der paa grund af deres alder er vanskelige at haandtere.
101 Da dyrene skulle slagtes inden den 3. september 1989, var det kun noedvendigt med en maerkning i maksimalt seks maaneder. Paa grund af dyrenes langsomme haarvaekst var det tilstraekkeligt med en farvemarkering. Endvidere skulle maerkningen fornys, saafremt den paa grund af ekstraordinaere omstaendigheder ikke laengere var let synlig.
102 Den tyske regering har tilfoejet, at da alle de omhandlede dyr blev slagtet eller eksporteret til et tredjeland inden den 3. september 1989, og da EUGFL' s undersoegelser fandt sted i maj 1991, har Kommissionen ikke kunnet fastslaa, at dyrene var maerket efter et uhensigtmaessigt system.
103 Kommissionen har for det foerste anfoert, at for at den identifikation, der skal foretages i henhold til artikel 11 i forordning nr. 714/89, kan vaere trovaerdig, skal den opfylde de normale krav om, at den skal vaere let synlig og permanent. Den maerkning, der blev foretaget i Tyskland, var utilstraekkelig.
104 Endvidere har Kommissionen anfoert, at dens konstateringer bygger paa en omhyggelig gennemgang af de i alt 296 ansoegninger, der blev indgivet i Bayern og Baden-Wuerttemberg. I Kommissionens skrivelse af 29. september 1992 til den tyske regering henviste den som eksempel til to tilfaelde, der viser, at maerkningen var utilstraekkelig. Endvidere kunne Kommissionen fastslaa, at hverken de tyske inspektoerer eller ansoegerne var informeret om, hvilken farve der skulle anvendes, og de saerlige bestemmelser der skulle overholdes. I retsmoedet anfoerte Kommissionen, at de tyske myndigheder ikke havde fastlagt, hvilken farve der skulle anvendes ved maerkningen af dyrene, og ansoegerne kunne derfor anvende forskellige farver.
105 Det bemaerkes i denne forbindelse, at der i henhold til ottende betragtning til forordning nr. 714/89 som en undtagelse til artikel 7, stk. 1, er fastsat en saerlig maerkningsordning for de dyr, der er omfattet af overgangsordningen i henhold til forordningens artikel 11, stk. 2. Det fremgaar imidlertid af artikel 11, stk. 3, at denne saerlige maerkning skulle vaere synlig og permanent. Endvidere skulle der af hensyn til det forfulgte formaal anvendes samme farve for alle de omhandlede dyr. Faellesskabslovgiver har herved villet sikre, at der ved anvendelsen af undtagelsesordningen for maerkning var den noedvendige garanti for, at de af overgangsordningen omfattede dyr kunne identificeres.
106 Kommissionen har gjort gaeldende, at den her omhandlede maerkning (farvemaerkning af hoved og ryg) ikke opfylder kravene i forordningen, idet de nationale myndigheder ikke havde givet specifikke instrukser om, hvilken farve ansoegerne skulle anvende, hvilket medfoerte, at der var forskelle fra bedrift til bedrift, og de nationale inspektoerer var ikke orienteret om den fastsatte farve.
107 Den tyske regering har intet fremfoert, der kan afkraefte det af Kommissionen fastslaaede.
108 Domstolen finder derfor, at den anvendte maerkning ikke indebar den noedvendige garanti for, at de af overgangsordningen omfattede dyr kunne identificeres.
109 Det anbringende, den tyske regering har fremfoert vedroerende identifikation af dyrene, kan herefter ikke tiltraedes.
B ° Muligheden for udbetaling af praemien to gange
110 I den sammenfattende rapport har Kommissionen fastslaaet foelgende:
"Paa grund af det tidsmaessige forloeb og manglen paa paalidelig kontrol anser EUGFL det for meget sandsynligt, at der for nogle dyr, for hvilke der blev indgivet ansoegning i september 1988, da de var mellem seks og ni maaneder, paa ny blev indgivet ansoegning i april eller maj 1989 (med et andet maerkningssystem) i henhold til undtagelsen i artikel 11.
Da der ikke forelaa praecise instrukser, og naar henses til resultaterne af de inspektioner, EUGFL foretog i bedrifterne, maa man gaa ud fra, at disse tilfaelde med en kontrol i 10% af bedrifterne ikke uden videre er blevet afsloeret, fordi inspektoererne alene foretog en optaelling af dyrene, der var paafoert forskellige farver, og ikke forsoegte at finde ud af, om arrene i dyrenes oerer var rester af en tidligere perforering af oeret, eller om der kunne var tale om ar fra fjernelse af oeremaerker, der var anbragt for at opfylde myndighedskrav eller af forretningsmaessige grunde."
111 Den tyske regering har anfoert, at disse konstateringer bygger paa den forudsaetning, at de dyr, som var omfattet af den normale ansoegningsprocedure i september 1988, i strid med gaeldende ret ikke var blevet maerket, eller at de tyske inspektoerer ikke havde afsloeret dobbeltmaerkning. Kommissionen har imidlertid ikke foert noget bevis herfor.
112 I den kontrolrapport, der skal udarbejdes i forbindelse med inspektion paa stedet, blev inspektoererne udtrykkeligt instrueret i at undersoege, om dyrene var maerket og paa hvilken maade. De tilfaelde, hvor der ingen maerkning var, eller der var dobbelt maerkning, blev paavist og noteret. Endvidere skulle inspektoererne tage stilling til, om der var grundlag for at tro, at ansoegeren havde faaet udbetalt en saerlig praemie for de paagaeldende dyr, eller om der forelaa saerlige omstaendigheder, der udelukkede udbetaling af praemien.
113 Endelig foelger det af de tyske bestemmelser om okse- og faarekoedspraemier, at der skal foeres et register over bestanden fra det tidspunkt, hvor ansoegningen indgives, indtil det senest mulige tidspunkt for slagtning, den 2. september 1989. Disse registre blev kontrolleret i forbindelse med inspektionerne paa stedet.
114 Kommissionen har anfoert, at den tyske regering ikke har givet konkrete oplysninger om den faktiske intensitet ved undersoegelserne. De betingelser, der fastsaettes i kontrolrapporten, er utilstraekkelige og bekraefter den kritik, der er fremfoert af EUGFL' s kontrolloerer. Inspektoererne var saaledes ikke forpligtet til at undersoege, om de dyr, der havde en farvemarkering, havde varige maerker efter perforering i oererne.
115 Kommissionen har ligeledes anfoert, at bestandsregistret havde en begraenset vaerdi, da det skulle foeres saerskilt for dyr, der var omfattet af den saerlige ordning i henhold til artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 714/89. Det fremgik saaledes ikke heraf, om der allerede var udbetalt praemie for dyrene, eller om de oevrige betingelser for udbetaling af praemien var opfyldt.
116 Det bemaerkes indledningsvis, at det klagepunkt, Kommissionen har fremsat i den sammenfattende rapport, gaar ud paa, at den tyske regering ikke har truffet alle relevante foranstaltninger, bl.a. med hensyn til identifikation af dyrene og inspektionerne paa stedet, med henblik paa at udelukke, at der for dyr, for hvilke der var ansoegt om praemie som led i den generelle ordning, kunne indgives en ny ansoegning som led i overgangsordningen.
117 Endvidere bemaerkes, at saaledes som det er fastslaaet i naervaerende doms praemis 56-62 og 105-109, opfyldte identifikationen, saaledes som denne blev gennemfoert i Tyskland, hverken i forbindelse med den generelle ordning eller i forbindelse med overgangsordningen, kravene i faellesskabsbestemmelserne, og identifikationen var saaledes ikke egnet til at sikre, at dyr, for hvilke der var ansoegt om praemie, blev udskilt.
118 Denne omstaendighed har givet vanskeliggjort den kontrol, der er foretaget i forbindelse med inspektionerne paa stedet. Ifoelge den sammenfattende rapport kunne EUGFL' s kontrolloerer fastslaa, at de tyske inspektoerer alene "foretog en optaelling af dyrene, der var paafoert forskellige farver, og ikke forsoegte at finde ud af, om arrene i dyrenes oerer var rester af en tidligere perforering af oeret, eller om der kunne var tale om ar fra fjernelse af oeremaerker, der var anbragt for at opfylde myndighedskrav eller af forretningsmaessige grunde".
119 Den tyske regerings argumenter om, at inspektoererne med spoergsmaalene i kontrolrapporten skulle kunne afsloere, om der var udbetalt praemie to gange, kan under disse omstaendigheder ikke tillaegges betydning, idet de ikke vedroerer spoergsmaalet om, hvad inspektoererne faktisk foretog sig, men hvad de burde goere.
120 Endelig udelukker den omstaendighed, at der foertes et register over de dyr, der var omfattet af overgangsordningen, ikke, at der kunne udbetales praemie to gange, idet registret ikke indeholdt oplysninger om de dyr, der var omfattet af den generelle ordning.
121 Det anbringende, den tyske regering har fremfoert vedroerende klagepunktet om, at der sandsynligvis er udbetalt praemie to gange, kan herefter ikke tiltraedes.
C ° Dokumentationen for slagtning
122 I den sammenfattende rapport omtales en raekke uregelmaessigheder vedroerende den dokumentation for slagtning, som de regionale myndigheder i Bayern og Baden-Wuerttemberg accepterede. Der manglede bl.a. foelgende oplysninger:
° tidspunktet og stedet for slagtning af dyr, der var koebt levende af kreaturhandlere
° noejagtige oplysninger om de enkelte dyr
° prisen paa disse dyr og/eller deres vaegt
° ansoegerens eller kreaturhandlerens navn.
123 Endvidere fastslaas foelgende i den sammenfattende rapport:
"Saerlig upaalidelige var bilagene vedroerende koeb af levende kvaeg, der alene bestod i regninger fra kreaturhandlere.
Selv i de tilfaelde, hvor der direkte var en tilsyneladende paalidelig dokumentation for slagtning (f.eks. fakturaer fra slagterier), kunne det ikke fastslaas, at der faktisk var tale om dyr, for hvilke der var indgivet ansoegning i forbindelse med den saerlige ordning, og ikke om dyr, for hvilke der allerede var ansoegt om praemie i henhold til den generelle ordning i april 1989 eller september 1988 ...
Naesten alle dokumenterne vedroerende slagtning er udfyldt af kreaturhandlere, og kun nogle faa var paafoert stempel fra slagteriet. I ingen af tilfaeldene blev stemplerne kontrolleret."
124 Den tyske regering har anfoert, at det er forkert, som fastslaaet af Kommissionen, at "naesten alle dokumenterne vedroerende slagtning er udfyldt af kreaturhandlere", idet de fremlagte dokumenter kun i ca. halvdelen af de tilfaelde, der blev undersoegt i Baden-Wuerttemberg, stammede fra kreaturhandlere. Endvidere er mange slagterier startet som kreaturhandlere, og de optraeder derfor stadig som saadanne.
125 Paa grundlag af yderligere bilag og supplerende oplysninger kan det ogsaa af afregningerne fra kreaturhandlerne med sikkerhed fastslaas, at dyrene er blevet slagtet (f.eks. vejeattest fra slagteriet og salgsdokumenter, der viser, at dyrene havde en saadan vaegt, at det oekonomisk ville vaere helt uforsvarligt at opfodre dyrene i endnu otte maaneder; resultaterne fra klassificeringen af slagtekroppe foretaget af en uafhaengig sagkyndig). Hvis der var tvivl om rigtigheden af disse oplysninger, skulle der have vaeret indledt strafferetlig forfoelgning mod de paagaeldende for svig.
126 Ifoelge den tyske regering er de materielle betingelser for udbetaling af praemien under alle omstaendigheder opfyldt, ogsaa i de tilfaelde, hvor der maatte vaere formelle fejl i de fremlagte beviser, bl.a. fordi de regionale kontrolloerer havde et godt kendskab til de lokale saedvaner.
127 Kommissionen har fastholdt, hvad der er fastslaaet i den sammenfattende rapport. Endvidere har Kommissionen henvist til, hvad den har fastslaaet i skrivelse af 29. september 1992 til den tyske regering. I denne skrivelse udtalte Kommissionen, at de regninger fra kreaturhandlere, der var fremlagt, ikke viste, at dyrene var blevet slagtet uden forinden at have passeret en anden opdraetter, der muligvis paa ny har soegt om en praemie inden for den fastsatte frist, dvs. foer den 2. september 1989.
128 Det bemaerkes i denne forbindelse, at den tyske regering med sin argumentation ikke bestrider, at der forelaa uregelmaessigheder, men den forsoeger at forklare, hvorfor disse uregelmaessigheder blev begaaet, samtidig med, at den goer gaeldende, at de materielle betingelser for udbetaling af praemien var overholdt, fordi de regionale kontrolloerer havde kendskab til de lokale saedvaner.
129 Det foelger heraf, at den tyske regering ikke har kunnet godtgoere, at klagepunktet i den sammenfattende rapport ikke er berettiget.
130 Det anbringende, der er fremfoert med hensyn til klagepunktet vedroerende dokumentationen for slagtning, kan herefter ikke tiltraedes.
D ° Den centrale overvaagning
131 I punkt 4.10.4.2.3 i den sammenfattende rapport har Kommissionen endvidere fastslaaet foelgende:
"De naevnte rettelser vedroerer udelukkende delstaterne Bayern og Baden-Wuerttemberg, som er de mest decentraliserede i Tyskland, og som har i alt ca. 120 administrative enheder, der kontrollerer praemieordningerne. Af denne grund, og fordi der ikke er en central overvaagning, har de foreliggende vanskeligheder faaet et stoerre omfang."
132 Den tyske regering har anfoert, at Kommissionen med kritikken af den manglende centrale overvaagning, der er formuleret generelt, forsoeger at saette spoergsmaalstegn ved effektiviteten i gennemfoerelsen af og kontrollen med ordningen med den saerlige praemie i Tyskland.
133 Kommissionen har heroverfor anfoert, at den paa ingen maade har kritiseret Forbundsrepublikken Tyskland for ikke at gennemfoere kontrol ved de centrale myndigheder. Kommissionen har alene fastslaaet i den sammenfattende rapport, at de vanskeligheder og mangler, der er paapeget vedroerende anvendelsen af den saerlige ordning for aeldre dyr, har faaet et stoerre omfang paa grund af den manglende kontrol fra de centrale myndigheders side.
134 Det bemaerkes i denne forbindelse, at det anfaegtede afsnit i den sammenfattende rapport ikke indeholder et selvstaendigt klagepunkt i forhold til, hvad der i oevrigt er fastslaaet i punkt 4.10.4.2.3 i den sammenfattende rapport vedroerende overgangsordningen, men at der alene er tale om en generel overvejelse fra Kommissionens side.
135 Den argumentation, den tyske regering har fremfoert, er derfor uden genstand.
IV ° Anbringenderne om meddelelse til Kommissionen af den tyske fremgangsmaade med henblik gennemfoerelse af ordningen med den saerlige praemie
136 Det bestemmes i artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 714/89:
"Medlemsstaterne giver Kommissionen meddelelse om de foranstaltninger, der er truffet til gennemfoerelse af forordning (EOEF) nr. 468/87 og naervaerende forordning senest ti dage efter, at de er taget i anvendelse."
137 Den tyske regering har anfoert, at da Kommissionen i overensstemmelse med artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 714/89 var orienteret om den fremgangsmaade, der var fastsat i Tyskland med henblik paa gennemfoerelse af ordningen med den saerlige praemie, kan den ikke efterfoelgende anfaegte denne fremgangsmaade, hverken for saa vidt angaar detaljerne, men heller ikke i hovedtraekkene, uden foerst at give den tyske regering lejlighed til at forbedre fremgangsmaaden. Kommissionen har herved tilsidesat sin pligt til loyalt samarbejde med medlemsstaterne (dom af 10.2.1983, sag 230/81, Luxembourg mod Parlamentet, Sml. s. 255, praemis 38).
138 Det bemaerkes i denne forbindelse, at de klagepunkter, Kommissionen har fremsat i den sammenfattende rapport, ikke vedroerer de bestemmelser, som de nationale myndigheder har fastsat med henblik paa gennemfoerelse af den saerlige praemie, og som er meddelt Kommissionen, men vedroerer uregelmaessigheder i forbindelse med den konkrete anvendelse i Tyskland af faellesskabsreglerne om den saerlige praemie.
139 De af den tyske regering fremfoerte anbringender kan herefter ikke tiltraedes.
V ° Anbringendet om ufuldstaendig regulering i faellesskabsretten
140 Den tyske regering har endelig anfoert, at saafremt Domstolen maatte finde, at praemieordningen, saaledes som den er blevet anvendt i Tyskland, er behaeftet med fejl, beror dette paa faellesskabsretten.
141 Hertil bemaerkes, at bortset fra anbringendet vedroerende import til Tyskland af dyr fra Belgien og Frankrig, hvor Domstolen i oevrigt har givet den tyske regering medhold, kan det ikke paa grundlag af gennemgangen af den sammenfattende rapport fastslaas, at de uregelmaessigheder, der er konstateret i Tyskland, beror paa faellesskabsretten.
142 Det anbringende, den tyske regering paa dette punkt har fremfoert, kan saaledes heller ikke tiltraedes.
143 Herefter maa beslutning 93/659 annulleres, for saa vidt det herved ikke er anerkendt, at et beloeb paa 838 636 DM vedroerende udgifter i forbindelse med import til Tyskland af dyr fra Belgien og Frankrig og et beloeb paa 311 529 DM vedroerende udgifter i forbindelse med eksport af dyr til Italien paahviler EUGFL.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
144 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. I henhold til artikel 69, stk. 3, foerste afsnit, kan Domstolen dog fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part skal baere sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder paa et eller flere punkter. Da Forbundsrepublikken Tyskland og Kommissionen begge delvis har tabt sagen, boer hver part baere sine egne omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
1) Kommissionens beslutning 93/659/EF af 25. november 1993 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1990, der er finansieret af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, annulleres for saa vidt det herved ikke er anerkendt, at et beloeb paa 838 636 DM vedroerende udgifter i forbindelse med import til Tyskland af dyr fra Belgien og Frankrig og et beloeb paa 311 529 DM vedroerende udgifter i forbindelse med eksport af dyr til Italien paahviler EUGFL.
2) I oevrigt frifindes Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber.
3) Hver part baerer sine egne omkostninger.