62000CJ0465_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawach połączonych C‑465/00, C‑138/01 i C‑139/01
mających za przedmiot skierowane do Trybunału, na podstawie art. 234 WE, przez, odpowiednio, Verfassungsgerichtshof (C‑465/00) oraz Oberster Gerichtshof (C‑138/01 i C‑139/01) (Austria) trzy wnioski o wydanie, w ramach zawisłych przed tymi sądami sporów między
Rechnungshof (C‑465/00)
a
Österreichischer Rundfunk,
Wirtschaftskammer Steiermark,
Marktgemeinde Kaltenleutgeben,
Land Niederösterreich,
Österreichische Nationalbank,
Stadt Wiener Neustadt,
Austrian Airlines, Österreichische Luftverkehrs‑AG,
oraz między
Christą Neukomm (C‑138/01),
Josephem Lauermannem (C‑139/01)
a
Österreichischer Rundfunk,
orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni dyrektywy 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych (Dz.U. L 281, s. 31),
TRYBUNAŁ,
w składzie: G.C. Rodríguez Iglesias, prezes, J.P. Puissochet, M. Wathelet (sprawozdawca) i R. Schintgen, prezesi izb, C. Gulmann, D.A.O. Edward, A. La Pergola, P. Jann i V. Skouris, F. Macken i N. Colneric, S. von Bahr i J. N. Cunha Rodrigues, sędziowie,
rzecznik generalny: A. Tizzano,
sekretarz: M.F. Contet, główny administrator,
rozważywszy uwagi na piśmie przedstawione:
– w imieniu Rechnungshof przez F. Fiedlera, działającego w charakterze pełnomocnika (C‑465/00),
– w imieniu Österreichischer Rundfunk przez P. Zöchbauera, Rechtsanwalt (C‑465/00),
– w imieniu Wirtschaftskammer Steiermark przez P. Mühlbachera i B. Ruppa, działających w charakterze pełnomocników (C‑465/00),
– w imieniu Marktgemeinde Kaltenleutgeben przez F. Nistelbergera, Rechtsanwalt (C‑465/00),
– w imieniu Land Niederösterreich przez E. Prölla, C. Kleisera i L. Staudigla, działających w charakterze pełnomocników (C‑465/00),
– w imieniu Österreichische Nationalbank przez K. Liebschera i G. Tumpel‑Gugerell, działających w charakterze pełnomocników (C‑465/00),
– w imieniu Stadt Wiener Neustadt przez H. Linharta, działającego w charakterze pełnomocnika (C‑465/00),
– w imieniu Austrian Airlines, Österreichische Luftverkehrs‑AG przez H. Jarolima, Rechtsanwalt (C‑465/00),
– w imieniu rządu austriackiego przez H. Dossiego, działającego w charakterze pełnomocnika (C‑465/00, C‑138/01 i C‑139/01),
– w imieniu rządu duńskiego przez J. Moldego, działającego w charakterze pełnomocnika (C‑465/00),
– w imieniu rządu włoskiego przez U. Leanzę, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez D. Del Gaiza, avvocato dello Stato (C‑465/00) oraz O. Fiumarę, avvocato generale dello Stato (C‑138/01 i C‑139/01),
– w imieniu rządu niderlandzkiego przez H.G. Sevenster, działającą w charakterze pełnomocnika (C‑465/00, C‑138/01 i C‑139/01),
– w imieniu rządu fińskiego przez E. Bygglin, działającą w charakterze pełnomocnika (C‑465/00),
– w imieniu rządu szwedzkiego przez A. Krusego, działającego w charakterze pełnomocnika (C‑465/00, C‑138/01 i C‑139/01),
– w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez R. Magrill, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez J. Coppela, barrister (C‑465/00, C‑138/01 i C‑139/01),
– w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez U. Wölkera i X. Lewisa, działających w charakterze pełnomocników (C‑465/00, C‑138/01 i C‑139/01),
uwzględniając sprawozdanie na rozprawę,
po wysłuchaniu uwag Marktgemeinde Kaltenleutgeben reprezentowanej przez F. Nistelbergera, Land Niederösterreich reprezentowanego przez C. Kleisera, Österreichische Nationalbank reprezentowanego przez B. Grubera, Rechtsanwalt, Austrian Airlines, Österreichische Luftverkehrs‑AG reprezentowanego przez H. Jarolima, rządu austriackiego reprezentowanego przez W. Okreska, działającego w charakterze pełnomocnika, rządu włoskiego reprezentowanego przez M. Fiorillego, avvocato dello Stato, rządu niderlandzkiego reprezentowanego przez J. van Bakel, działającą w charakterze pełnomocnika, rządu fińskiego reprezentowanego przez T. Pynnę, działającą w charakterze pełnomocnika, rządu szwedzkiego reprezentowanego przez A. Krusego i B. Hernqvist, działających w charakterze pełnomocników, jak również Komisji reprezentowanej przez U. Wölkera i C. Dockseya, działających w charakterze pełnomocników, na rozprawie w dniu 18 czerwca 2002 r.
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 14 listopada 2002 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. Postanowieniami z dnia 12 grudnia 2000 r. oraz z dnia 28 i z dnia 14 lutego 2001 r., które wpłynęły do Trybunału, odpowiednio, w dniu 28 grudnia 2000 r. w przypadku pierwszego postanowienia i w dniu 27 marca 2001 r. w przypadku dwóch pozostałych postanowień, Verfassungsgerichtshof (C‑465/00) i Oberster Gerichtshof (C‑138/01 i C‑139/01) skierowały, na podstawie art. 234 WE, po dwa, sformułowane w sposób zasadniczo jednakowy, pytania prejudycjalne w przedmiocie wykładni dyrektywy 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych (Dz.U. L 281, s. 31).
2. Pytania te zostały podniesione w ramach sporów między – po pierwsze – Rechnungshof (izbą kontroli) a znaczną liczbą jednostek podlegających jej kontroli oraz – po drugie – Ch. Neukomm i J. Lauermannem a ich pracodawcą Österreichischer Rundfunk (zwanym dalej „ÖRF”), rozgłośnią radiową prawa publicznego, w związku z ciążącym na instytucjach publicznych podlegających kontroli Rechnungshof obowiązkiem informowania Rechnungshof o wypłacanych przez te instytucje pracownikom i emerytom wynagrodzeniach i emeryturach, których wysokość przekracza pewien próg, wraz z nazwiskami beneficjentów, w celu sporządzenia sprawozdania rocznego, przekazywanego Nationalrat (radzie narodowej – niższej izbie parlamentu), Bundesrat (radzie związkowej – wyższej izbie parlamentu) oraz Landtagen (parlamentom krajów związkowych) i udostępnianego do publicznej wiadomości (zwanego dalej „sprawozdaniem”).
Ramy prawne
Przepisy krajowe
3. Zgodnie z § 8 Bundesverfassungsgesetz über die Begrenzung von Bezügen öffentlicher Funktionäre (federalną ustawą konstytucyjną w sprawie ograniczenia wynagrodzeń urzędników, BGBl. I 1997/64, ze zmianami, zwaną dalej „BezBegrBVG”):
„1. Podmioty prawne podlegające kontroli Rechnungshof są zobowiązane do przedstawiania, w ciągu trzech pierwszych miesięcy co drugiego roku kalendarzowego, wynagrodzeń i emerytur osób, które w trakcie co najmniej jednego z dwóch poprzednich lat kalendarzowych pobrały wynagrodzenia lub emerytury przekraczające rocznie czternastokrotność 80% miesięcznej kwoty bazowej określonej w § 1 [czyli 14 razy 5887,87 EUR w 2000 r.]. Podmioty prawne są również zobowiązane do wskazania wynagrodzeń i emerytur osób, które pobierają dodatkowe wynagrodzenie lub emeryturę od podmiotu prawnego podlegającego kontroli Rechnungshof. Osoby pobierające wynagrodzenie lub emeryturę od dwóch lub większej liczby podmiotów prawnych podlegających kontroli Rechnungshof mają obowiązek je o tym powiadomić. Jeżeli podmioty prawne nie przestrzegają obowiązku przedstawiania informacji, Rechnungshof przeprowadza kontrolę odpowiednich dokumentów i na tej podstawie sporządza swoje sprawozdanie.
2. Do celów stosowania ust. 1 należy uwzględnić również świadczenia socjalne oraz świadczenia rzeczowe, pod warunkiem że nie są to świadczenia z ubezpieczenia chorobowego lub w razie wypadku ani świadczenia na podstawie porównywalnych przepisów landów. Jeżeli większa liczba wynagrodzeń lub emerytur jest wypłacana przez podmioty prawne podlegające kontroli Rechnungshof, należy je zsumować.
3. Rechnungshof ma obowiązek zebrać te informacje, oddzielnie dla każdego roku, w sprawozdaniu. Sprawozdanie powinno wyszczególniać wszystkie osoby, których wynagrodzenia roczne i emerytury wypłacone przez podmioty prawne podlegające kontroli Rechnungshof przekraczają kwotę całkowitą określoną w ust. 1. Sprawozdanie zostaje przekazane Nationalrat, Bundesrat oraz Landtagen”.
4. Z postanowień odsyłających wynika, że w świetle prac przygotowawczych nad BezBegrBVG doktryna wywodzi z tego ostatniego przepisu, że sprawozdanie powinno wskazywać nazwiska osób, których dotyczy, a przy każdym nazwisku – kwotę rocznego dochodu uzyskanego przez daną osobę.
5. Verfassungsgerichtshof (trybunał konstytucyjny) podnosi, że zgodnie z zamiarem prawodawcy sprawozdanie musi zostać udostępnione do publicznej wiadomości w celu zapewnienia „obszernej informacji” o nim. W związku z tym obowiązkiem informacji na omawiane podmioty prawne wywiera się nacisk mający na celu utrzymanie wynagrodzeń na niskim poziomie, tak aby fundusze publiczne były spożytkowane w sposób oszczędny, ekonomiczny i efektywny.
6. Podmiotami podlegającymi kontroli księgowej przeprowadzanej przez Rechnungshof są: państwo federalne, landy, duże gminy oraz – na uzasadniony wniosek rządu landu – gminy mające mniej niż 20 000 mieszkańców, związki gmin, instytucje właściwe ds. ubezpieczenia społecznego, organizacje ustawowo reprezentujące interesy gospodarcze zrzeszonych w niej podmiotów, ÖRF, instytucje, fundusze i fundacje zarządzane przez organy państwa federalnego lub landu, lub przez osoby wyznaczone przez nie do tego celu, a także przedsiębiorstwa zarządzane przez państwo federalne, land lub gminę lub przedsiębiorstwa, w których państwo federalne, land lub gmina mają (samodzielnie lub wspólnie z innymi podmiotami prawnymi podlegającymi kontroli Rechnungshof) udział w wysokości co najmniej 50%, zgodnie z prawem spółek, lub przedsiębiorstwa kontrolowane w inny sposób przez państwo federalne, land lub gminę.
Przepisy wspólnotowe
7. Motywy 5–9 dyrektywy 95/46 wskazują, że została ona przyjęta na podstawie art. 100a traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 95 WE) w celu wspierania swobodnego przepływu danych osobowych dzięki harmonizacji ustawowych, wykonawczych i administracyjnych przepisów państw członkowskich odnoszących się do ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych.
8. Zgodnie z art. 1 dyrektywy 95/46:
„1. Zgodnie z przepisami niniejszej dyrektywy państwa członkowskie zobowiązują się chronić podstawowe prawa i wolności osób fizycznych, w szczególności ich prawo do prywatności w odniesieniu do przetwarzania danych osobowych.
2. Państwa członkowskie nie będą ograniczać ani zakazywać swobodnego przepływu danych osobowych między państwami członkowskimi ze względów związanych z ochroną przewidzianą w ust. 1”.
9. Z tego względu motywy 2 i 3 dyrektywy 95/46 zostały sformułowane w sposób następujący:
„(2) Systemy przetwarzania danych są tworzone po to, aby służyły człowiekowi; muszą one, niezależnie od obywatelstwa czy miejsca stałego zamieszkania osób fizycznych, szanować ich podstawowe prawa i wolności, szczególnie prawo do prywatności, oraz przyczyniać się do postępu gospodarczego i społecznego, rozwoju handlu oraz dobrobytu jednostek.
(3) Ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego, na którym zgodnie z art. [14 WE] zapewniony jest swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału, wymaga nie tylko zapewnienia swobodnego przepływu danych osobowych z jednego państwa członkowskiego do drugiego, lecz również ochrony praw podstawowych osób fizycznych”.
10. Motyw 10 omawianej dyrektywy dodaje:
„Celem krajowych przepisów prawa dotyczących przetwarzania danych osobowych jest ochrona podstawowych praw i wolności, szczególnie prawa do prywatności, które zostało uznane zarówno w art. 8 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz w zasadach ogólnych prawa wspólnotowego […]”.
11. Na podstawie art. 6 ust. 1 dyrektywy 95/46 należy zapewnić, aby dane osobowe [czyli, zgodnie z art. 2 lit. a) „wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej”] były:
„a) przetwarzane rzetelnie i legalnie;
b) gromadzone do określonych, jednoznacznych i legalnych celów oraz nie były poddawane dalszemu przetwarzaniu w sposób niezgodny z tym celem […];
c) prawidłowe, stosowne oraz nienadmierne ilościowo w stosunku do celów, dla których zostały zgromadzone lub dalej przetworzone;
[…]”.
12. Przez „przetwarzanie danych osobowych” na podstawie art. 2 lit. b) dyrektywy 95/46 rozumie się:
„każdą operację lub zestaw operacji dokonywanych na danych osobowych przy pomocy środków zautomatyzowanych lub innych, jak np. gromadzenie, rejestracja, porządkowanie, przechowywanie, adaptacja lub modyfikacja, odzyskiwanie, konsultowanie, wykorzystywanie, ujawnianie poprzez transmisję, rozpowszechnianie lub udostępnianie w inny sposób, układanie lub kompilowanie, blokowanie, usuwanie lub niszczenie”.
13. Zgodnie z art. 7 dyrektywy 95/46 dane osobowe mogą być przetwarzane tylko wówczas, gdy spełniony jest jeden z sześciu warunków w nim wymienionych, a zwłaszcza gdy:
„c) przetwarzanie danych jest konieczne dla wykonania zobowiązania prawnego, któremu administrator danych podlega;
[…]
e) przetwarzanie danych jest konieczne dla realizacji zadania wykonywanego w interesie publicznym lub dla wykonywania władzy publicznej przekazanej administratorowi danych […], które[mu] ujawnia się d ane”.
14. Zgodnie z motywem 72 omawiana dyrektywa zezwala na uwzględnianie zasady publicznego dostępu do oficjalnych dokumentów przy realizacji zasad przez nią ustanowionych.
15. Jeżeli chodzi o zakres stosowania dyrektywy 95/46, art. 3 ust. 1 stanowi, że dyrektywa znajduje zastosowanie do przetwarzania danych osobowych w całości lub w części w sposób zautomatyzowany oraz innego przetwarzania danych osobowych, stanowiących część zbioru danych lub mających stanowić część zbioru danych. Artykuł 3 ust. 2 stanowi jednakże, że dyrektywa „nie ma zastosowania do przetwarzania danych osobowych:
– w ramach działalności wykraczającej poza zakres prawa Wspólnoty, jak np. danych, o których mowa w tytule V i VI Traktatu o Unii Europejskiej, a w żadnym razie do działalności na rzecz bezpieczeństwa publicznego, obronności, bezpieczeństwa państwa (łącznie z dobrą kondycją gospodarczą państwa, gdy działalność ta dotyczy spraw związanych z bezpieczeństwem państwa) oraz działalności państwa w dziedzinie prawa karnego,
– przez osobę fizyczną w trakcie wykonywania czynności o czysto osobistym lub domowym charakterze”.
16. Ponadto art. 13 dyrektywy 95/46 zezwala państwom członkowskim na wprowadzenie odstępstw od niektórych jej postanowień, w szczególności od art. 6 ust. 1, jeżeli jest to niezbędne do ochrony między innymi „ważnego interesu ekonomicznego lub finansowego państwa członkowskiego lub Unii Europejskiej, łącznie z kwestiami pieniężnymi, budżetowymi i podatkowymi” [art. 13 ust. 1 lit. e)] lub „funkcji kontrolnych, inspekcyjnych i regulacyjnych związanych, nawet sporadycznie, z wykonywaniem władzy publicznej” w pewnych określonych przypadkach, w tym w przypadku wymienionym w lit. e) [art. 13 ust. 1 lit. f)].
Sprawy przed sądami krajowymi i pytania prejudycjalne
Sprawa C‑465/00
17. Rozbieżność opinii w przedmiocie wykładni § 8 BezBegrBVG pojawiła się między Rechnungshof a znaczną liczbą jednostek podlegających jego kontroli w odniesieniu do wynagrodzeń i emerytur wypłaconych w latach 1998 i 1999.
18. Pozwani w postępowaniach przed sądami krajowymi, wśród których znajdują się jednostki terytorialne (land i dwie gminy), przedsiębiorstwa publiczne, z których niektóre konkurują z innymi austriackimi lub zagranicznymi przedsiębiorstwami niepodlegającymi kontroli Rechnungshof, jak również organizacja ustawowo reprezentująca interesy gospodarcze zrzeszonych w niej podmiotów (Wirtschaftskammer Steiermark), nie przedłożyli danych na temat dochodów osób, których dotyczy przepis, lub przedłożyli dane w różnym stopniu anonimowe. Odmówili dostępu do odpowiednich dokumentów lub dostęp do nich uzależnili od spełnienia warunków, których Rechnungshof nie zaakceptował. Z tego właśnie powodu Rechnungshof wniósł skargę do Verfassungsgerichtshof na podstawie art. 126 lit. a) Bundesverfassungsgesetz (federalnej ustawy konstytucyjnej), który przyznaje temu sądowi jurysdykcję do orzekania w zakresie „rozbieżności opinii w przedmiocie wykładni przepisów ustawowych określających właściwość Rechnungshof”.
19. Z § 8 BezBegrBVG Rechnungshof wywodzi obowiązek podania w sprawozdaniu nazwisk osób, których dotyczy przepis, ze wskazaniem ich rocznych dochodów. Pozwani w postępowaniach przed sądami krajowymi są innego zdania i nie uważają się za zobowiązanych do przedstawiania odnoszących się do tych dochodów danych osobowych, takich jak nazwiska i stanowiska omawianych osób wraz ze wskazaniem wynagrodzeń przez nie pobranych. Powołują się oni głównie na dyrektywę 95/46, na art. 8 podpisanej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej „EKPC”) gwarantujący ochronę życia prywatnego oraz na argument, że obowiązek publikacji stwarza niezgodną z art. 39 WE barierę dla przepływu pracowników.
20. Verfassungsgerichtshof zmierza co do zasady do ustalenia, czy § 8 BezBegrBVG w wykładni dokonanej przez Rechnungshof jest zgodny z prawem wspólnotowym, tak aby, stosownie do przypadku, mógł on dokonać jego wykładni zgodnej z prawem wspólnotowym albo orzec o (częściowej) niemożności jego stosowania.
21. W związku z tym sąd krajowy podkreśla konieczność dokonania wykładni przepisów dyrektywy 95/46, w szczególności art. 6 ust. 1 lit. b) i c) oraz art. 7 lit. c) i e), w świetle art. 8 EKPC. Według tego sądu przewidziana przez prawodawcę krajowego w odniesieniu do dochodów pracowników podmiotów prawnych podlegających kontroli Rechnungshof, których wynagrodzenie roczne przekracza pewien próg (czyli w 1999 r. 1 127 486 ATS, a w 1998 r. – 1 120 000 ATS), obszerna informacja podana do publicznej wiadomości powinna być uważana za ingerencję w życie prywatne, która może być uzasadniona, zgodnie z art. 8 ust. 2 EKPC, wyłącznie, jeśli informacja ta przyczynia się do dobrobytu gospodarczego kraju. Ingerencja w prawa podstawowe nie może więc być uzasadniona istnieniem samego tylko „zainteresowania opinii publicznej informacją”. Z tego względu Verfassungsgerichtshof wyraża wątpliwość, czy ujawnienie, za pomocą sprawozdania, danych osobowych na temat dochodów sprzyjało „dobrobytowi gospodarczemu kraju”. W każdym razie stanowi ono nieproporcjonalną ingerencję w życie prywatne. Kontrola księgowa przeprowadzana przez Rechnungshof jest niewątpliwie wystarczająca do zagwarantowania dobrego wykorzystania funduszy publicznych.
22. Sąd krajowy nie jest również pewny, czy zasięg prawa wspólnotowego zmienia się stosownie do charakteru podmiotu prawnego zobowiązanego do ujawniania indywidualnych dochodów niektórych pracowników.
23. W powyższych okolicznościach Verfassungsgerichtshof postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi dwoma pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy przepisy prawa wspólnotowego, w szczególności przepisy dotyczące ochrony danych, należy interpretować w ten sposób, że stoją na przeszkodzie regulacji krajowej nakładającej na organy państwowe obowiązek gromadzenia i komunikowania danych na temat dochodów do celów publikacji nazwisk i dochodów pracowników:
a) jednostki terytorialnej,
b) publicznej rozgłośni radiowej,
c) krajowego banku centralnego,
d) organizacji ustawowo reprezentującej interesy gospodarcze zrzeszonych w niej podmiotów,
e) przedsiębiorstwa częściowo kontrolowanego przez państwo, prowadzonego w celach zarobkowych?
2) W przypadku udzielenia przez Trybunał na poprzednie pytanie odpowiedzi przynajmniej częściowo twierdzącej:
Czy przepisy, które stoją na przeszkodzie takiej regulacji krajowej, podlegają bezpośredniemu stosowaniu w ten sposób, że osoby zobowiązane do dokonania ujawnienia, o którym mowa, mogą się na nie powołać w celu niedopuszczenia do stosowania sprzecznych z nimi przepisów krajowych?”.
Sprawy C‑138/01 i C‑139/01
24. Ch. Neukomm i J. Lauermann, będący pracownikami ÖRF, podmiotu podlegającego kontroli Rechnungshof, wystąpili do austriackich sądów z wnioskiem o wydanie zarządzeń tymczasowych w celu niedopuszczenia do pozytywnego rozpatrzenia przez ÖRF wniosku Rechnungshof o przekazanie danych.
25. Wniosek o wydanie zarządzeń tymczasowych został w pierwszej instancji oddalony. Arbeits‑ und Sozialgericht Wien (sąd pracy i spraw społecznych, Wiedeń, Austria) (C‑138/01), dokonawszy rozróżnienia między przekazywaniem danych do Rechnungshof a ich umieszczeniem w sprawozdaniu, uznał, że o ile sprawozdanie musi być anonimowe, o tyle samo przekazanie danych Rechnungshof, nawet imiennych, nie narusza ani art. 8 EKPC, ani dyrektywy 95/46. Landesgericht St. Pölten (sąd okręgowy, St. Pölten, Austria) (C‑139/01) orzekł tymczasem, że umieszczenie w sprawozdaniu imiennych danych jest zgodne z prawem, natomiast anonimowość sprawozdania uniemożliwiłaby Rechnungshof dokonanie skutecznej kontroli.
26. Oberlandesgericht Wien (wyższy sąd okręgowy – sąd apelacyjny, Wiedeń, Austria) w postępowaniu apelacyjnym podtrzymał orzeczenia sądów pierwszej instancji oddalające wnioski o wydanie zarządzeń tymczasowych. Sąd ten stwierdził w odniesieniu do sprawy C‑138/01, że poprzez przekazanie omawianych danych pracodawca wykonuje jedynie nałożone na niego na mocy ustawy zadanie i że ich późniejsze przetwarzanie przez Rechnungshof nie jest dokonywane pod kontrolą pracodawcy, a następnie podkreślił, w odniesieniu do sprawy C‑139/01, że § 8 BezBegrBVG jest zgodny, nawet w przypadku imiennego wykazu poszczególnych osób, z prawami podstawowymi i z dyrektywą 95/46.
27. Ch. Neukomm i J. Lauermann wnieśli rewizję do Oberster Gerichtshof (sądu najwyższego).
28. Oberster Gerichtshof odniósł się do wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie C‑465/00 oraz przyjmując pytania Verfassungsgerichtshof, postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi dwoma pytaniami prejudycjalnymi, sformułowanymi w taki sam sposób dla spraw C‑138/01 i C‑139/01:
„1) Czy przepisy prawa wspólnotowego, w szczególności przepisy dotyczące ochrony danych [art. 1, 2, 6, 7 i 22 dyrektywy 95/46 w związku z art. 6 (dawny art. F) traktatu UE i z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności], należy interpretować w ten sposób, że stoją na przeszkodzie regulacji krajowej nakładającej na publiczną rozgłośnię radiową, jako na podmiot prawny, obowiązek komunikowania danych na temat dochodów jej pracowników, a na organ państwowy – gromadzenia i komunikowania danych do celów publikacji nazwisk i dochodów tych pracowników?
2) W przypadku udzielenia przez Trybunał odpowiedzi twierdzącej na poprzednie pytanie: czy przepisy, które stoją na przeszkodzie takiej regulacji krajowej, podlegają bezpośredniemu stosowaniu w tym rozumieniu, że podmiot zobowiązany do ujawnienia danych, o którym mowa, może się na nie powołać w celu niedopuszczenia do stosowania sprzecznych z nimi przepisów krajowych i że nie może on tym samym powołać się na wynikający z prawa krajowego obowiązek względem pracowników, których to ujawnienie dotyczy?”.
29. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 17 maja 2001 r. sprawy C‑138/01 i C‑139/01 zostały połączone do celów procedury pisemnej i ustnej oraz do wspólnego rozstrzygnięcia. Do celu wspólnego rozstrzygnięcia połączono również sprawę C‑465/00 oraz sprawy C‑138/01 i C‑139/01.
30. Ponieważ pytania skierowane przez Verfassungsgerichtshof i Oberster Gerichtshof są w swej istocie takie same, należy rozpoznać je łącznie.
W przedmiocie stosowania dyrektywy 95/46
31. Udzielenie odpowiedzi na postawione pytania zakłada, że dyrektywa 95/46 znajduje zastosowanie do spraw przed sądami krajowymi. Tymczasem taka możliwość jej stosowania została zakwestionowana przed Trybunałem. Kwestię tę należy więc rozstrzygnąć tytułem wstępu.
Uwagi przedłożone Trybunałowi
32. W sprawie C‑465/00 pozwani w sprawie przed sądem krajowym utrzymują, że działalność kontrolna Rechnungshof wchodzi zasadniczo w zakres stosowania prawa wspólnotowego, a więc i dyrektywy 95/46. W szczególności, w odniesieniu do wynagrodzeń pobieranych przez pracowników omawianych podmiotów, działalność ta dotyka aspektów objętych wspólnotowymi przepisami dotyczącymi problematyki społecznej, takimi jak art. 136 WE, 137 WE i 141 WE, dyrektywa Rady 76/207/EWG z dnia 9 lutego 1976 r. w sprawie wprowadzenia w życie zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w zakresie dostępu do zatrudnienia, kształcenia i awansu zawodowego oraz warunków pracy (Dz.U. L 39, s. 40) oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, zmienione i uaktualnione rozporządzeniem Rady (WE) nr 118/97 z dnia 2 grudnia 1996 r. (Dz.U. 1997, L 28, s. 1).
33. Ponadto pozwani ci podnoszą, że przeprowadzana przez Rechnungshof kontrola wpływa z jednej strony, z powodu dotyczącej pozwanych zarobków publikacji ograniczającej ich pozycję negocjacyjną ze spółkami zagranicznymi, na możliwość szukania przez pracowników omawianych podmiotów zatrudnienia w innym państwie członkowskim, a z drugiej strony zniechęca obywateli innych państw członkowskich do szukania zatrudnienia w podmiotach podlegających takiej kontroli.
34. Austrian Airlines, Österreichische Luftverkehrs‑AG podkreśla, że w jego przypadku naruszenie swobody przepływu pracowników byłoby wyjątkowo dotkliwe, gdyż konkuruje on z pochodzącymi z innych państw członkowskich przedsiębiorstwami, które nie podlegają takiej kontroli.
35. Rechnungshof, rządy austriacki i włoski, jak również w pewnym stopniu Komisja, uważają natomiast, że dyrektywa 95/46 nie znajduje zastosowania w sprawach przed sądami krajowymi.
36. Według Rechnungshof oraz rządów austriackiego i włoskiego działalność kontrolna określona w § 8 BezBegrBVG, wykonywana w dziedzinie księgowości publicznej w interesie ogólnym, nie wchodzi w zakres stosowania prawa wspólnotowego.
37. Po tym, jak Rechnungshof oraz rządy austriacki i włoski stwierdziły, że celem dyrektywy, przyjętej na podstawie art. 100a traktatu, jest ustanowienie rynku wewnętrznego, którego immanentną cechą jest ochrona prawa do życia prywatnego, podnoszą one, że kontrola, o której mowa, nie stanowi przeszkody dla swobodnego przepływu pracowników, ponieważ w żaden sposób nie powstrzymuje ani pracowników omawianych podmiotów od wyjazdu do pracy w innym państwie członkowskim, ani pracowników z innych państw członkowskich od pracy na rzecz tych podmiotów. W każdym razie związek między działalnością kontrolną a mobilnością pracowników, nawet przy założeniu, że pracownicy chcą uniknąć, z powodu publikacji dotyczącej pobieranych przez nich zarobków, pracy na rzecz przedsiębiorstwa podlegającego kontroli Rechnungshof, jest zbyt niepewny i niebezpośredni, aby stanowić naruszenie swobodnego przepływu, a tym samym pozwolić na powiązanie z prawem wspólnotowym.
38. Komisja zajmuje podobne stanowisko. Niemniej jednak stwierdziła ona na rozprawie, że operacja gromadzenia danych przez podmioty podlegające kontroli Rechnungshof, w celu przekazywania ich temu organowi oraz ich zamieszczenia w sprawozdaniu, sama w sobie mieści się w zakresie stosowania dyrektywy 95/46. Operacja gromadzenia służy bowiem nie tylko potrzebom kontroli księgowości, ale przede wszystkim wypłacie wynagrodzeń, która jest działalnością regulowaną prawem wspólnotowym, z uwzględnieniem istnienia licznych istotnych dla sprawy przepisów traktatu dotyczących problematyki społecznej, takich jak art. 141 WE oraz ewentualnego wpływu tej działalności na swobodę przepływu pracowników.
Ocena Trybunału
39. Należy przypomnieć, że dyrektywa 95/46, przyjęta na podstawie art. 100a traktatu, ma na celu zapewnienie między państwami członkowskimi, w drodze harmonizacji krajowych przepisów chroniących osoby fizyczne ze względu na przetwarzanie danych osobowych, swobodnego przepływu tych danych. Artykuł 1 tej dyrektywy, który określa jej przedmiot, stanowi bowiem w ust. 2, że państwa członkowskie nie będą ograniczać ani zakazywać swobodnego przepływu danych osobowych między państwami członkowskimi ze względów związanych z ochroną podstawowych praw i wolności osób fizycznych, w szczególności ich prawa do prywatności w odniesieniu do przetwarzania tych danych.
40. Jako że wszelkie dane osobowe mogą przepływać między państwami członkowskimi, dyrektywa 95/46 co do zasady wymaga poszanowania reguł ochrony takich danych w odniesieniu do każdego ich przetwarzania zgodnie z art. 3.
41. Należy dodać, że odwołanie się do art. 100a traktatu jako podstawy prawnej nie zakłada istnienia faktycznego związku ze swobodnym przepływem między państwami członkowskimi w każdej z sytuacji przewidzianych przez akt oparty na takiej podstawie. Jak Trybunał bowiem już orzekł (zob. wyroki: z dnia 5 października 2000 r. w sprawie C‑376/98 Niemcy przeciwko Parlamentowi i Radzie, Rec. s. I‑8419, pkt 85; z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie C‑491/01 British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco, Rec. s. I-11453, pkt 60), dla uzasadnienia odwołania się do art. 100a traktatu jako podstawy prawnej, istotne jest, aby akt przyjęty na tej podstawie miał faktycznie na celu poprawę warunków ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego. Tymczasem w niniejszym przypadku ta podstawowa właściwość nigdy nie była kwestionowana przed Trybunałem w odniesieniu do przepisów dyrektywy 95/46, w szczególności tych, ze względu na które sąd krajowy kieruje pytanie o zgodność omawianej regulacji krajowej z prawem wspólnotowym.
42. W tych okolicznościach możliwość stosowania dyrektywy 95/46 nie może zależeć od tego, czy konkretne sytuacje rozpatrywane w sprawach przed sądami krajowymi przedstawają wystarczający związek z korzystaniem z zagwarantowanych przez traktat podstawowych swobód oraz, w szczególności w odniesieniu do tych spraw, swobodą przepływu pracowników. Wykładnia przeciwna mogłaby bowiem spowodować, że granice zakresu stosowania tej dyrektywy staną się szczególnie niejednoznaczne i niepewne, co z kolei pozostaje w sprzeczności z jej zasadniczym celem, jakim jest zbliżenie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich w celu wyeliminowania wynikających z rozbieżności między ustawodawstwami krajowymi przeszkód w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego.
43. Ponadto możliwość stosowania dyrektywy 95/46 w sytuacjach, które nie pozostają w bezpośrednim związku z korzystaniem z podstawowych swobód przepływu zagwarantowanych przez traktat, potwierdza brzmienie art. 3 ust. 1 tej dyrektywy, który określa zakres jej stosowania w sposób bardzo szeroki i nie uzależnia możliwości stosowania reguł ochrony od istnienia faktycznego związku między przetwarzaniem danych a swobodnym przepływem między państwami członkowskimi. To samo potwierdzają wyjątki zawarte w art. 3 ust. 2, w szczególności dotyczące przetwarzania danych osobowych „w ramach działalności […], o których stanowi tytuł V i VI Traktatu o Unii Europejskiej”, lub „w trakcie czynności o czysto osobistym lub domowym charakterze”. Odstępstwa te bowiem nie otrzymałyby takiego brzmienia, gdyby omawiana dyrektywa znajdowała zastosowanie wyłącznie do sytuacji wykazujących wystarczający związek z korzystaniem ze swobód przepływu.
44. Taką samą uwagę można poczynić względem zawartych w art. 8 ust. 2 dyrektywy 95/46 wyjątków dotyczących przetwarzania szczególnych kategorii danych, a zwłaszcza danych określonych w art. 8 ust. 2 lit. d), który odnosi się do przetwarzania dokonywanego „przez fundację, stowarzyszenie lub inną instytucję nienastawioną na osiąganie zysku, której cele mają charakter polityczny, filozoficzny, religijny lub związkowy”.
45. Na koniec należy podkreślić, że przetwarzanie danych osobowych rozpatrywane w sprawach przed sądami krajowymi nie mieści się w zakresie odstępstwa przewidzianego w art. 3 ust. 2 tiret pierwsze dyrektywy 95/46. Owo przetwarzanie nie dotyczy bowiem prowadzenia działalności, która nie mieści się w zakresie stosowania prawa wspólnotowego, takiej jak przewidziana w tytułach V i VI Traktatu o Unii Europejskiej. W niniejszym przypadku nie chodzi też o operacje przetwarzania danych związane z bezpieczeństwem publicznym, obronnością, bezpieczeństwem państwa oraz działalnością państwa w dziedzinie prawa karnego.
46. Cele określone w art. 7 lit. c) i e) oraz w art. 13 lit. e) i f) dyrektywy 95/46 wskazują zresztą, że jej zakres ma obejmować przypadki przetwarzania danych takich jak rozpatrywane w sprawach przed sądami krajowymi.
47. Należy tym samym stwierdzić, że dyrektywa 95/46 ma zastosowanie do przetwarzania danych osobowych określonego w regulacji takiej jak rozpatrywana w sprawach przed sądami krajowymi.
W przedmiocie pytania pierwszego
48. Poprzez pytanie pierwsze sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy wykładni dyrektywy 95/46 należy dokonywać w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie regulacji krajowej takiej jak rozpatrywana w sprawach przed sądami krajowymi, nakładającej na państwowe organy kontroli obowiązek gromadzenia i komunikowania, do celów publikacji, danych na temat dochodów pracowników podmiotów podlegających tej kontroli, w przypadku gdy dochody te przekraczają pewien próg.
Uwagi przedłożone Trybunałowi
49. Rząd duński utrzymuje, że dyrektywa 95/46 nie reguluje, właściwie mówiąc, prawa dostępu osób trzecich na ich wniosek do dokumentów. W szczególności art. 12 tej dyrektywy stanowi jedynie, że każdej osobie przysługuje prawo dostępu do danych jej dotyczących. Według tego rządu ochrona danych osobowych, które nie są sensytywne, musi ustąpić pierwszeństwa zasadzie przejrzystości, zajmującej zasadnicze miejsce we wspólnotowym porządku prawnym. Rząd duński, jak również rząd szwedzki uważają w tym względzie, że zgodnie z motywem 72 omawianej dyrektywy, w zakresie jej wykonania, dozwolone jest uwzględnianie zasady publicznego dostępu do dokumentów urzędowych.
50. Rechnungshof, rządy austriacki, włoski, niderlandzki, fiński i szwedzki oraz Komisja stoją na stanowisku, że przepisy krajowe rozpatrywane w sprawach przed sądami krajowymi są zgodne z dyrektywą 95/46 z powodu, ogólnie rzecz ujmując, szerokiego zakresu uprawnień dyskrecjonalnych, jakimi dysponują państwa członkowskie przy jej wdrażaniu, w szczególności, jeśli chodzi o wykonywanie w interesie publicznym przewidzianych przez ustawę zadań na podstawie art. 6 lit. b) i c) oraz art. 7 lit. c) i e) tej dyrektywy. Powoływane są w tym względzie zarówno zasady przejrzystości i prawidłowego zarządzania funduszami publicznymi, jak i zapobiegania nadużyciom.
51. Względy interesu publicznego mogą uzasadnić ingerencję w życie prywatne, chronione na mocy art. 8 ust. 2 EKPC, jeżeli jest ona przewidziana przez ustawę, konieczna w demokratycznym społeczeństwie do dążenia do prawnie uzasadnionych celów i nie jest nieproporcjonalna w stosunku do zamierzonego celu.
52. Rząd austriacki podnosi w szczególności, że w ramach kontroli proporcjonalności należy uwzględnić zakres, w jakim dane wpływają na życie prywatne. Ponadto dane dotyczące intymności człowieka, zdrowia, życia rodzinnego lub seksualności muszą podlegać ochronie silniejszej niż dane dotyczące dochodów i podatków, które – pomimo iż są także danymi osobowymi – w mniejszym stopniu dotyczą tożsamości danej osoby, a tym samym są mniej sensytywne (zob. podobnie wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 21 stycznia 1999 r. w sprawie Fressoz i Roire przeciwko Francji, Recueil des arrêts et décisions, 1999‑I, § 65).
53. Rząd fiński również twierdzi, że ochrona życia prywatnego nie ma charakteru absolutnego. Ponadto dane dotyczące osoby piastującej publiczne stanowisko lub wykonującej funkcje publiczne z nim związane nie wchodzą w zakres ochrony życia prywatnego.
54. Rząd włoski podnosi, że dane takie jak rozpatrywane w sprawach przed sądami krajowymi są już same w sobie publiczne w większości państw członkowskich, albowiem wynikają z przewidzianych ustawami, regulaminami lub układami zbiorowymi siatek płac lub grup uposażenia. W tych okolicznościach decyzja o ich rozpowszechnianiu wraz z podaniem tożsamości poszczególnych osób pobierających takie zarobki nie jest sprzeczna z zasadą proporcjonalności. Rozpowszechnianie to, mające tym samym na celu wyjaśnienie stanu wynikającego już z powszechnie dostępnych danych, jest minimalnym środkiem pozwalającym zapewnić realizację celów przejrzystości i dobrej administracji.
55. Rząd niderlandzki dodaje jednakże, że sądy krajowe mają obowiązek sprawdzić, w odniesieniu do każdego zainteresowanego podmiotu publicznego, czy cel interesu ogólnego może zostać osiągnięty za pomocą przetwarzania danych osobowych w sposób jak najmniej ingerujący w życie prywatne danych osób.
56. Rząd Zjednoczonego Królestwa utrzymuje ze swej strony, że do celów udzielenia odpowiedzi na pytanie pierwsze postanowienia Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, proklamowanej w Nicei dnia 18 grudnia 2000 r. (Dz.U. C 364, s. 1), do której krótko odwołuje się Verfassungsgerichtshof, są pozbawione znaczenia.
57. W odniesieniu do spraw C‑138/01 i C‑139/01 Komisja stawia pytanie, czy w kontekście badania proporcjonalności na podstawie art. 6 ust. 1 lit. b) dyrektywy 95/46 do osiągnięcia celu przewidzianego przez BezBegrBVG nie wystarczyłoby przekazanie danych anonimowych, na przykład poprzez wskazanie raczej funkcji sprawowanej przez daną osobę niż jej nazwiska. Komisja, choć przyznaje nawet, że do celów przeprowadzenia bardziej dokładnej kontroli Rechnungshof potrzebuje danych imiennych, nie jest pewna, czy naprawdę konieczne jest, dla potrzeb przeprowadzenia tej kontroli, włączenie do sprawozdania tych danych wraz z nazwiskami zainteresowanych, zwłaszcza, że owo sprawozdanie zostaje przedstawione nie tylko izbom parlamentu, ale również podlega obowiązkowi szeroko rozpowszechnianej publikacji.
58. Ponadto Komisja przypomina, że na podstawie art. 13 dyrektywy 95/46 państwa członkowskie mogą wprowadzić odstępstwa między innymi od art. 6 ust. 1 lit. b) w celu zabezpieczenia pewnych celów leżących w interesie ogólnym, w szczególności „ważnego interesu ekonomicznego lub finansowego państwa członkowskiego” [art. 13 ust. 1 lit. e)]. Niemniej jednak, według Komisji, środki wprowadzające odstępstwa muszą być także zgodne z zasadą proporcjonalności, co prowadzi do podniesienia takich samych uwag jak te sformułowane w punkcie poprzednim w odniesieniu do art. 6 ust. 1 lit. b) omawianej dyrektywy.
59. W sprawie C‑465/00 pozwani w postępowaniu przed sądem krajowym utrzymują, że omawiana regulacja krajowa jest niezgodna z art. 6 ust. 1 lit. b) i c) dyrektywy 95/46 i nie może zostać uzasadniona na podstawie art. 7 lit. c) lub e), jako że stanowi nieuzasadnioną ingerencję w rozumieniu art. 8 ust. 2 EKPC, a w każdym razie jest nieproporcjonalna. Przeprowadzana przez Rechnungshof kontrola księgowa jest wystarczająca dla zagwarantowania oszczędnego wykorzystania funduszy publicznych.
60. Dokładniej rzecz ujmując, nie wykazano, aby publikacja nazwisk i kwot dochodów wszystkich zatrudnionych przez podmioty publiczne osób, w sytuacji gdy dochody te przekraczają pewien próg, stanowiła środek mający na celu dobrobyt gospodarczy państwa. Celem prawodawcy było wywarcie na te podmioty nacisku w celu utrzymania wynagrodzeń na niewysokim poziomie. Pozwani podnoszą także, że środek ten w niniejszym przypadku dotyczy osób, które w większości nie są postaciami publicznymi.
61. Poza tym, nawet jeżeli sporządzenie przez Rechnungshof sprawozdania zawierającego dane osobowe o dochodach, przeznaczonego do debaty publicznej, zostanie uznane za ingerencję w życie prywatne uzasadnioną na podstawie art. 8 ust. 2 EKPC, Land Niederösterreich i ÖRF uważają, że środek ten narusza także art. 14 EKPC. Osoby osiągające takie same dochody są bowiem traktowane w sposób nierówny w zależności od tego, czy są zatrudnione przez podmioty podlegające kontroli Rechnungshof, czy też nie.
62. ÖRF wymienia inny aspekt nieuzasadnionej nierówności traktowania w rozumieniu art. 14 EKPC. Spośród bowiem pracowników podmiotów podlegających kontroli Rechnungshof ingerencję w życie prywatne zmuszeni są znosić tylko ci, których dochody przekraczają próg ustalony w § 8 BezBegrBVG. Gdyby prawodawca przykładał istotną wagę do racjonalności wynagrodzenia pobieranego przez pracowników niektórych podmiotów prawnych, konieczne byłoby opublikowanie dochodów wszystkich pracowników, niezależnie od ich wysokości.
63. Wreszcie ÖRF, Marktgemeinde Kaltenleutgeben i Austrian Airlines, Österreichische Luftverkehrs‑AG podnoszą, że litera § 8 BezBegrBVG nadaje się do zgodnej z prawem wspólnotowym wykładni, według której omawiane dochody powinny być komunikowane Rechnungshof i wprowadzane do sprawozdania wyłącznie anonimowo. Wykładnia ta powinna przeważyć, jako że pozwala ona rozwiązać sprzeczność między tym przepisem a dyrektywą 95/46.
Odpowiedź Trybunału
64. Tytułem wstępu należy stwierdzić, że dane rozpatrywane w postępowaniach przed sądami krajowymi, dotyczące zarówno dochodów wypłacanych przez pewne podmioty, jak również beneficjentów tych dochodów, stanowią dane osobowe w rozumieniu art. 2 lit. a) dyrektywy 95/46, gdyż są to „informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej”. Ich rejestracja i wykorzystanie przez dany podmiot, a także przekazanie do Rechnungshof, a następnie włączenie przez Rechnungshof do sprawozdania przeznaczonego do wiadomości różnych ciał politycznych i szeroko rozpowszechnionego, stanowią przetwarzanie danych osobowych w rozumieniu art. 2 lit. b) tej dyrektywy.
65. Tymczasem zgodnie z dyrektywą 95/46, z zastrzeżeniem dozwolonych na podstawie art. 13 odstępstw, każda operacja przetwarzania danych osobowych musi być zgodna, z jednej strony, z wyrażonymi w art. 6 tej dyrektywy „zasadami odnoszącymi się do charakteru danych”, a z drugiej strony – z jednym z „kryteriów legalności przetwarzania danych”, wymienionych w jej art. 7.
66. Dokładniej rzecz ujmując, dane muszą być „gromadzone do określonych, jednoznacznych i legalnych celów” [art. 6 ust. 1 lit. b) dyrektywy 95/46] oraz „prawidłowe, stosowne oraz nienadmierne ilościowo” w stosunku do tych celów [art. 6 ust. 1 lit. c)]. Ponadto zgodnie z art. 7 lit. c) i e) tej dyrektywy przetwarzanie danych osobowych jest legalne, jeżeli „jest konieczne dla wykonania zobowiązania prawnego, któremu administrator danych podlega”, lub jeżeli „jest konieczne dla realizacji zadania wykonywanego w interesie publicznym lub dla wykonywania władzy publicznej przekazanej administratorowi danych […], której ujawnia się dane”.
67. Niemniej jednak, zgodnie z art. 13 lit. e) i f) tej dyrektywy, państwa członkowskie mogą wprowadzać odstępstwa od niektórych jej postanowień, w szczególności od art. 6 ust. 1, jeżeli jest to niezbędne do ochrony odpowiednio „ważnego interesu ekonomicznego lub finansowego państwa członkowskiego lub Unii Europejskiej, łącznie z kwestiami pieniężnymi, budżetowymi i podatkowymi” lub „funkcji kontrolnych, inspekcyjnych i regulacyjnych związanych, nawet sporadycznie, z wykonywaniem władzy publicznej” w pewnych określonych przypadkach, w tym w przypadku wymienionym w art. 13 lit. e), przytoczonym powyżej.
68. Należy zauważyć ponadto, że przepisy dyrektywy 95/46 w zakresie, w jakim regulują przetwarzanie danych osobowych mogących naruszyć podstawowe wolności, a w szczególności prawo do życia prywatnego, koniecznie muszą być interpretowane w świetle praw podstawowych, które – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem – stanowią integralną część ogólnych zasad prawa, których poszanowanie zapewnia Trybunał (zob. w szczególności wyrok z dnia 6 marca 2001 r. w sprawie C‑274/99 P Connolly przeciwko Komisji, Rec. s. I‑1611, pkt 37).
69. Zasady te zostały wyraźnie przejęte w art. 6 ust. 2 UE, stanowiącym, że „Unia szanuje prawa podstawowe zagwarantowane w [EKPC] oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich, jako zasady ogólne prawa wspólnotowego”.
70. Sama dyrektywa 95/46, choć jej głównym celem jest zagwarantowanie swobody przepływu danych osobowych, przewiduje w art. 1 ust. 1, że „państwa członkowskie zobowiązują się chronić podstawowe prawa i wolności osób fizycznych, w szczególności ich prawo do prywatności w odniesieniu do przetwarzania danych osobowych”. Poszczególne motywy tej dyrektywy, zwłaszcza motywy 10 i 11, również wyrażają ten wymóg.
71. Należy odnotować w tym względzie, że art. 8 EKPC, pomimo wyrażenia w ust. 1 zasady nieingerencji władz publicznych w korzystanie z prawa do życia prywatnego, stanowi w ust. 2, że ingerencja taka jest możliwa, o ile jest „przewidzian[a] przez ustawę i konieczn[a] w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób”.
72. Ponadto do celów stosowania dyrektywy 95/46, a w szczególności art. 6 ust. 1 lit. c), art. 7 lit. c) i e) oraz art. 13 należy zbadać po pierwsze, czy regulacja taka jak rozpatrywana w postępowaniach przed sądami krajowymi stanowi ingerencję w życie prywatne, a jeśli tak, czy ingerencja ta jest uzasadniona z punktu widzenia art. 8 EKPC.
W przedmiocie ingerencji w życie prywatne
73. Na wstępie trzeba podkreślić, że gromadzenie imiennych danych na temat dochodu jednostki uzyskiwanego z pracy, w celu przedstawiania ich do wiadomości osobom trzecim, wchodzi w zakres stosowania art. 8 EKPC. Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł w tym względzie, że pojęcie „życie prywatne” nie może być interpretowane w sposób zawężający oraz że „nic nie uzasadnia wyłączenia działalności zawodowej […] z zakresu pojęcia życia »prywatnego«” (zob. w szczególności wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka: z dnia 16 lutego 2000 r. w sprawie Amann przeciwko Szwajcarii, Recueil des arrêts et décisions, 2000‑II, § 65; z dnia 4 maja 2000 r. w sprawie Rotaruc przeciwko Rumunii, Recueil des arrêts et décisions, 2000‑V, § 43).
74. Należy stwierdzić, że o ile dokonywany przez pracodawcę zwykły zapis imiennych danych na temat wynagrodzeń wypłacanych jego pracownikom nie stanowi sam w sobie ingerencji w życie prywatne, o tyle przedstawianie tych danych do wiadomości osobom trzecim – w niniejszym przypadku organowi publicznemu – narusza prawo do poszanowania życia prywatnego zainteresowanych bez względu na późniejsze wykorzystanie informacji w ten sposób podawanych do wiadomości i stanowi ingerencję w rozumieniu art. 8 EKPC.
75. Dla stwierdzenia istnienia takiej ingerencji małe ma znaczenie to, czy przedstawiane do wiadomości informacje mają sensytywny charakter lub czy osoby zainteresowane zostały z powodu tej ingerencji narażone na ewentualne niedogodności (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Amann przeciwko Szwajcarii, § 70). Wystarczy stwierdzić, że dane na temat pobieranych przez pracownika lub emeryta dochodów, zostały przekazane przez pracodawcę osobie trzeciej.
W przedmiocie uzasadnienia ingerencji
76. Ingerencja taka jak ta, o której mowa w pkt 74 niniejszego wyroku, narusza art. 8 EKPC, chyba że została „przewidziana przez ustawę”, dąży do osiągnięcia jednego lub większej liczby zgodnych z prawem celów określonych w art. 8 ust. 2 oraz jest „konieczna w demokratycznym społeczeństwie” do osiągnięcia tego lub tych celów.
77. Bezsporne jest, że ingerencja rozpatrywana w postępowaniach przed sądami krajowymi przewidziana jest przez § 8 BezBegrBVG. Powstaje jednakże pytanie, czy przepis ten został zredagowany wystarczająco precyzyjnie, aby umożliwić adresatom tej ustawy odpowiednie dostosowanie ich zachowania, oraz czy tym samym odpowiada wymogowi przewidywalności sformułowanemu w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zob. w szczególności wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 20 maja 1999 r. w sprawie Rekvényi przeciwko Węgrom, Recueil des arrêts et décisions, 1999‑III, § 34).
78. W tym względzie § 8 ust. 3 BezBegrBVG stanowi, że sporządzone przez Rechnungshof sprawozdanie powinno „wyszczególniać wszystkie osoby, których wynagrodzenia roczne i emerytury wypłacone przez podmioty prawne […] przekraczają kwotę całkowitą określoną w ust. 1”, bez wyraźnego wymogu ujawnienia nazwisk osób w związku z dochodami, które pobierają. To właśnie doktryna, zgodnie z postanowieniami odsyłającymi, interpretuje w oparciu o prace przygotowawcze ustawę konstytucyjną w taki sposób.
79. Do sądów krajowych należy zbadanie, czy wykładnia, według której § 8 ust. 3 BezBegrBVG nakłada obowiązek ujawnienia nazwisk danych osób w związku z dochodami, które pobierają, odpowiada wymogowi przewidywalności, powołanemu w pkt 77 niniejszego wyroku.
80. W każdym razie pytanie takie może ewentualnie powstać po zbadaniu, czy taka wykładnia omawianego przepisu krajowego jest zgodna, w świetle wymogu zachowania proporcjonalności w stosunku do zamierzonych celów, z art. 8 EKPC. Pytanie to jest poddane analizie poniżej.
81. Z postanowienia odsyłającego w sprawie C‑465/00 wynika w tym względzie, że celem § 8 BezBegrBVG jest wywarcie na podmioty publiczne nacisku w celu utrzymania wynagrodzeń w rozsądnych granicach. Rząd austriacki zauważa w sposób ogólny, że przewidziana przez ten przepis ingerencja ma na celu zagwarantowanie oszczędnego i właściwego wykorzystania funduszy publicznych przez administrację. Cel taki jest celem zasadnym, zarówno w rozumieniu art. 8 ust. 2 EKPC, który powołuje się na „dobrobyt gospodarczy kraju”, jak i art. 6 ust. 1 lit. b) dyrektywy 95/46, który odnosi się do „określonych, jednoznacznych i legalnych celów”.
82. Należy zbadać następnie, czy ingerencja ta jest konieczna w demokratycznym społeczeństwie do osiągnięcia zamierzonego zasadnego celu.
83. Według Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przymiotnik „konieczna” w rozumieniu art. 8 ust. 2 EKPC wskazuje, że chodzi o „nadrzędną potrzebę społeczną” i że powzięty środek jest „proporcjonalny do zamierzonego zasadnego celu” (zob. w szczególności wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 24 listopada 1986 r. w sprawie Gillow przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, seria A, nr 109, § 55). Ponadto organy krajowe korzystają z zakresu uznania, „którego szerokość zależy nie tylko od celu, ale także od samego charakteru ingerencji” (zob. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 26 marca 1987 r. w sprawie Leander przeciwko Szwecji, seria A, nr 116, § 59).
84. Należy tym samym wyważyć interes Republiki Austrii polegający na potrzebie zapewnienia optymalnego wykorzystania funduszy publicznych i, w szczególności, utrzymania wynagrodzeń w rozsądnych granicach oraz ciężar naruszenia prawa danych osób do poszanowania ich życia prywatnego.
85. Z tego względu, aby kontrolować właściwe wykorzystanie funduszy publicznych, Rechnungshof oraz izby parlamentu bezsprzecznie potrzebują znać kwoty wydatkowane przez pewne podmioty publiczne na zasoby ludzkie. Co więcej, w demokratycznym społeczeństwie podatnicy i opinia publiczna mają ogólnie prawo do informacji o wykorzystaniu wydatków publicznych, zwłaszcza w przedmiocie wydatków na pracowników. Informacje takie, zebrane w sprawozdaniu, mogą przyczynić się do debaty publicznej nad kwestią interesu ogólnego, służą więc interesowi publicznemu.
86. Powstaje jednakże pytanie, czy wskazanie nazwisk danych osób w związku z pobranymi przez nie dochodami jest proporcjonalne do zamierzonego zasadnego celu oraz czy powody przywołane przed Trybunałem w celu uzasadnienia takiego ujawnienia są istotne i wystarczające.
87. Należy stwierdzić, że zgodnie z wykładnią przyjętą przez sądy krajowe § 8 BezBegrBVG wymaga ujawnienia nazwisk danych osób w związku z pobranymi przez nie dochodami przekraczającymi pewien próg, nie tylko w odniesieniu do osób zajmujących stanowiska związane z wynagradzaniem według podlegającego publikacji taryfikatora, ale w odniesieniu do wszystkich osób pobierających wynagrodzenie od podmiotu podlegającego kontroli Rechnungshof. Poza tym informacje takie są podawane do wiadomości nie tylko Rechnungshof i, za jego pośrednictwem, izbom parlamentu, ale również szeroko podawane do wiadomości publicznej.
88. Do sądów krajowych należy zbadanie, czy publikacja taka jest zarazem konieczna i proporcjonalna względem celu, jakim jest utrzymanie zarobków w rozsądnych granicach, oraz sprawdzenie w szczególności, czy taki cel nie może zostać równie skutecznie osiągnięty przez przekazanie imiennych informacji jedynie organom kontrolnym. Podobnie powstaje pytanie, czy nie wystarczyłoby informowanie szerokiej opinii publicznej wyłącznie o wynagrodzeniach i innych świadczeniach pieniężnych, o które mogą się ubiegać na mocy umowy lub ustawy osoby zatrudnione przez dane podmioty publiczne, zamiast o faktycznie pobranych przez każdą osobę w ciągu danego roku kwotach, których pewna część, zmienna, może zależeć od sytuacji rodzinnej i osobistej tych osób.
89. Jeżeli natomiast chodzi o ciężar naruszenia prawa danych osób do poszanowania ich życia prywatnego, nie jest wykluczone, że w następstwie publikacji dotyczącej dochodów uzyskiwanych z pracy osoby te mogą ponieść szkodę, zwłaszcza w odniesieniu do otwierających się przed nimi perspektyw zatrudnienia w innych przedsiębiorstwach w Austrii lub poza nią, niepodlegających kontroli Rechnungshof.
90. Należy stwierdzić, że ingerencja wynikająca ze stosowania regulacji krajowej takiej jak rozpatrywana w postępowaniach przed sądami krajowymi może być uzasadniona w świetle art. 8 ust. 2 EKPC wyłącznie w zakresie, w jakim szerokie rozpowszechnienie informacji nie tylko o wysokości rocznych dochodów przekraczających pewien próg, pobieranych przez osoby zatrudnione przez podmioty podlegające kontroli Rechnungshof, ale także o nazwiskach beneficjentów tych dochodów jest zarazem konieczne i stosowne względem celu, jakim jest utrzymanie zarobków w rozsądnych granicach, przy czym zbadanie tej kwestii należy do sądów krajowych.
W przedmiocie konsekwencji wobec przepisów dyrektywy 95/46
91. Jeżeli sądy krajowe stwierdziłyby niezgodność omawianej regulacji krajowej z art. 8 EKPC, oznaczałoby to, że nie spełnia ona tym samym wyrażonego w art. 6 ust. 1 lit. c) i art. 7 lit. c) lub e) dyrektywy 95/46 wymogu proporcjonalności. Regulacja ta nie mogłaby tym bardziej być objęta jednym z odstępstw określonych w art. 13 dyrektywy 95/46, który wymaga również poszanowania wymogu proporcjonalności w odniesieniu do zamierzonego celu, jakim jest interes ogólny. W każdym razie przepis ten nie mógłby być interpretowany w taki sposób, że uzasadnia naruszenie prawa do poszanowania życia prywatnego, sprzeczne z art. 8 EKPC.
92. Jeżeli natomiast sądy krajowe musiałyby uznać, że § 8 BezBegrBVG jest zarazem konieczny i właściwy względem zamierzonego celu, jakim jest interes ogólny, musiałyby także, co wynika z pkt 77–79 niniejszego wyroku, zbadać, czy § 8 BezBegrBVG, który nie przewiduje wyraźnie ujawnienia nazwisk danych osób w związku z pobranymi przez nie dochodami, spełnia wymóg przewidywalności.
93. Na koniec należy przypomnieć, w świetle powyższych rozważań, że również do sądów krajowych należy dokonywanie wykładni każdego przepisu prawa krajowego, w najszerszym możliwym zakresie, w świetle brzmienia i celu dyrektywy stosowanej do osiągnięcia zamierzonego przez nią celu oraz zastosowania się tym samym do art. 249 akapit trzeci WE (zob. wyrok z dnia 13 listopada 1990 r. w sprawie C‑106/89 Marleasing, Rec. s. I‑4135, pkt 8).
94. Biorąc pod uwagę całość powyższych rozważań, na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć w ten sposób, że art. 6 ust. 1 lit. c) oraz art. 7 lit. c) i e) dyrektywy 95/46 nie stoją na przeszkodzie regulacji krajowej takiej jak rozpatrywana w postępowaniach przed sądami krajowymi, pod warunkiem że zostanie wykazane, że szerokie rozpowszechnienie informacji nie tylko o wysokości rocznych dochodów przekraczających pewien próg, pobieranych przez osoby zatrudnione przez podmioty podlegające kontroli Rechnungshof, ale także o nazwiskach beneficjentów tych dochodów, jest zarazem konieczne i stosowne względem celu, jakim jest prawidłowe zarządzanie funduszami publicznymi, przy czym zbadanie tej kwestii należy do sądów krajowych.
W przedmiocie pytania drugiego
95. Poprzez pytanie drugie sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy przepisy dyrektywy 95/46, które stoją na przeszkodzie regulacji krajowej takiej jak rozpatrywana w postępowaniach przed sądami krajowymi, podlegają bezpośredniemu stosowaniu, czyli że jednostki mogą się na nie powoływać przed sądami krajowymi w celu niestosowania tej regulacji.
96. Pozwani w sprawie C‑465/00 przed sądem krajowym oraz rząd niderlandzki utrzymują, że art. 6 ust. 1 i art. 7 dyrektywy 95/46 spełniają ustanowione w orzecznictwie Trybunału kryteria uznania skutku bezpośredniego. Przepisy te są dostatecznie precyzyjne i bezwarunkowe, by mogły się na nie powoływać podmioty zobowiązane do ujawnienia danych na temat dochodów osób zainteresowanych w celu niestosowania sprzecznych z nimi przepisów krajowych.
97. Rząd austriacki podnosi natomiast, że istotne dla sprawy przepisy dyrektywy 95/46 nie podlegają bezpośredniemu stosowaniu. W szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 7 nie są bezwarunkowe, ponieważ ich wdrożenie wymaga od państw członkowskich, dysponujących znacznym zakresem uznania, przyjęcia specjalnych środków w tym celu.
98. W tym miejscu należy przypomnieć, że we wszystkich przypadkach, w których przepisy dyrektywy wydają się być z punktu widzenia ich treści bezwarunkowe i dostatecznie precyzyjne, mogą one zostać powołane, w braku środków je wdrażających przyjętych w wyznaczonym terminie, przeciw każdemu przepisowi krajowemu niezgodnemu z dyrektywą lub w przypadkach, gdy określają prawa, które mogą zostać powołane przez jednostki przeciwko państwu (zob. w szczególności wyroki: z dnia 19 stycznia 1982 r. w sprawie 8/81 Becker, Rec. s. 53, pkt 25; z dnia 10 września 2002 r. w sprawie C‑141/00 Kügler, Rec. s. I‑6833, pkt 51).
99. Uwzględniając odpowiedź udzieloną na pytanie pierwsze, pytanie drugie dotyczy tego, czy cechę taką można przypisać art. 6 ust. 1 lit. c) dyrektywy 95/46, zgodnie z którym „dane osobowe muszą być […] prawidłowe, stosowne oraz nienadmierne ilościowo w stosunku do celów, dla których zostały zgromadzone lub dalej przetworzone”, oraz art. 7 lit. c) i e), zgodnie z którymi dane osobowe mogą być przetwarzane tylko wówczas, gdy w szczególności „przetwarzanie danych jest konieczne dla wykonania zobowiązania prawnego, któremu administrator danych podlega” lub „przetwarzanie danych jest konieczne dla realizacji zadania wykonywanego w interesie publicznym lub dla wykonywania władzy publicznej przekazanej administratorowi danych […], której ujawnia się dane”.
100. Przepisy te są dostatecznie precyzyjne, by jednostka mogła się na nie powoływać i by mogły być one stosowane przez sądy krajowe. Ponadto o ile dyrektywa 95/46 bezsprzecznie przyznaje państwom członkowskim pewien zakres uznania dotyczący wdrażania niektórych jej przepisów, o tyle art. 6 ust. 1 lit. c) oraz art. 7 lit. c) i e) jako takie stwierdzają obowiązki bezwarunkowe.
101. Na pytanie drugie należy więc odpowiedzieć w ten sposób, że art. 6 ust. 1 lit. c) oraz art. 7 lit. c) i e) dyrektywy 95/46 podlegają bezpośredniemu stosowaniu, czyli że jednostka może się na nie powoływać przed sądami krajowymi w celu niestosowania sprzecznych z nimi norm prawa krajowego.
W przedmiocie kosztów
102. Koszty poniesione przez rządy austriacki, duński, włoski, niderlandzki, fiński, szwedzki i Zjednoczonego Królestwa oraz przez Komisję, które przedłożyły Trybunałowi swoje uwagi, nie podlegają zwrotowi. Dla stron postępowań przed sądami krajowymi niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tymi sądami, do nich zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach.
Sentencja
Z powyższych względów
TRYBUNAŁ,
stanowiąc w przedmiocie pytań przedłożonych przez Verfassungsgerichtshof postanowieniem z dnia 12 grudnia 2000 r. oraz przez Oberster Gerichtshof postanowieniami z dnia 14 i z dnia 28 lutego 2001 r., orzeka, co następuje:
1) Artykuł 6 ust. 1 lit. c) oraz art. 7 lit. c) i e) dyrektywy 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych nie stoją na przeszkodzie regulacji krajowej takiej jak rozpatrywana w postępowaniach przed sądami krajowymi, jeżeli zostanie wykazane, że szerokie rozpowszechnienie informacji nie tylko o wysokości rocznych dochodów przekraczających pewien próg, pobieranych przez osoby zatrudnione przez podmioty podlegające kontroli Rechnungshof, ale także o nazwiskach beneficjentów tych dochodów jest zarazem konieczne i stosowne względem celu, jakim jest prawidłowe zarządzanie funduszami publicznymi, przy czym zbadanie tej kwestii należy do sądów krajowych.
2) Artykuł 6 ust. 1 lit. c) oraz art. 7 lit. c) i e) dyrektywy 95/46 podlegają bezpośredniemu stosowaniu, czyli że jednostka może się na nie powoływać przed sądami krajowymi w celu niestosowania sprzecznych z nimi norm prawa krajowego.