62008CJ0453_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål C‑453/08,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Symvoulio tis Epikrateias (Grekland) genom beslut av den 3 september 2008, som inkom till domstolen den 17 oktober 2008, i målet
Panagiotis Ioannis Karanikolas m.fl .
mot
Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon,
Nomarchiaki Aftodioikisi Dramas, Kavalas, Xanthis,
ytterligare deltagare i rättegången:
Alieftikos Agrotikos Synetairismos gri-gri nomou Kavalas (MAKEDONIA),
Panellinia Enosi Ploioktiton Mesis Alieias (PEPMA),
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden J.N. Cunha Rodrigues samt domarna P. Lindh (referent), A. Rosas, A. Ó Caoimh och A. Arabadjiev,
generaladvokat: J. Mazák,
justitiesekreterare: förste handläggaren L. Hewlett,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 19 november 2009,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Panagiotis Ioannis Karanikolas m.fl., genom A. Charokopou, dikigoros,
– Alieftikos Agrotikos Synetairismos gri-gri nomou Kavalas (MAKEDONIA), genom M. Filippidou, dikigoros,
– Greklands regering, genom I. Chalkias och A. Vasilopoulou, båda i egenskap av ombud,
– Italiens regering, genom I. Bruni, i egenskap av ombud, biträdd av F. Arena, avvocato dello Stato,
– Europeiska gemenskapernas kommission, genom E. Tserepa-Lacombe och A. Szmytkowska, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 29 april 2010 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 1.2 och 1.3 i rådets förordning (EG) nr 1626/94 av den 27 juni 1994 om vissa tekniska åtgärder för bevarande av fiskeresurserna i Medelhavet (EGT L 171, s. 1; svensk specialutgåva, område 4, volym 6, s. 80), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 2550/2000 av den 17 november 2000 (EGT L 292, s. 7) (nedan kallad förordning nr 1626/94).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan Panagiotis Ioannis Karanikolas och 18 andra fiskare samt kooperativet av kustfiskare i Kavala, å ena sidan, och Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (ministeriet för jordbruks- och livsmedelsfrågor) och Nomarchiaki Aftodioikisi Dramas, Kavalas, Xanthis (provinsstyrelsen i Drama-Kavala-Xanthi), å andra sidan, och avser myndigheternas avslag på de förstnämndas ansökningar om tillstånd för fiske, vilket grundar sig på en nationell lagstiftning enligt vilken det är förbjudet att lämna tillstånd för fiske med små ringnotar.
Tillämpliga bestämmelser
Unionslagstiftningen
Förordning (EG) nr 2371/2002
3. Artikel 1 i rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av den 20 december 2002 om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken (EGT L 358, s. 59) med rubriken ”Räckvidd” har följande lydelse:
”1. Den gemensamma fiskeripolitiken skall omfatta bevarande, förvaltning och utnyttjande av levande akvatiska resurser, vattenbruk samt beredning och avsättning av fiskeri- och vattenbruksprodukter, när sådana verksamheter bedrivs inom medlemsstaternas territorier eller i gemenskapens fiskevatten eller av gemenskapens fiskefartyg eller medborgare i medlemsstaterna, utan att det påverkar flaggstatens primära ansvar.
2. Den gemensamma fiskeripolitiken skall tillhandahålla samordnade åtgärder för
a) bevarande, förvaltning och utnyttjande av de levande akvatiska resurserna,
b) begränsning av fiskets inverkan på miljön,
c) villkor för tillträde till fiskevatten och resurser,
d) strukturpolitik och förvaltning av flottkapacitet,
e) kontroll och tillsyn,
f) vattenbruk,
g) den gemensamma organisationen av marknaderna och
h) internationella förbindelser.”
4. I artikel 2 i samma förordning, som har rubriken ”Mål”, anges följande:
”1. Den gemensamma fiskeripolitiken skall säkerställa att levande akvatiska resurser utnyttjas på ett hållbart sätt i ekonomiskt, miljömässigt och socialt hänseende.
I detta syfte skall gemenskapen tillämpa försiktighetsmetoden genom att vidta åtgärder för att skydda och bevara levande akvatiska resurser, arbeta för ett hållbart utnyttjande av dem samt minimera fiskeverksamhetens påverkan på de marina ekosystemen. Den skall sträva efter att gradvis genomföra ett synsätt i fiskeriförvaltningen som grundar sig på ekosystemen. Den skall bidra till en effektiv fiskeverksamhet inom ramen för en ekonomiskt lönsam och konkurrenskraftig fiske- och vattenbruksnäring som ger en rimlig levnadsstandard till dem som är beroende av fisket samt ta hänsyn till konsumenternas intressen.
2. Ledstjärnan för den gemensamma fiskeripolitiken skall vara följande principer om gott styre:
a) En tydlig definition av ansvaret på gemenskapsnivå samt på nationell och lokal nivå.
b) En beslutsprocess som bygger på välgrundade vetenskapliga rön som ger snabba resultat.
c) Ett brett deltagande av aktörer i alla stadier av politiken från begreppsbildningen till genomförandet.
d) Överensstämmelse med annan gemenskapspolitik, särskilt miljö-, social-, regional-, utvecklings-, hälso- och konsumentskyddspolitiken.”
5. Artikel 4.1 i förordning nr 2371/2002 har följande lydelse:
”För att uppnå de mål som nämns i artikel 2.1 skall rådet införa gemenskapsbestämmelser för tillträde till vatten och resurser och för hållbar fiskeverksamhet.”
Förordning nr 1626/94
6. I de andra, fjärde och åttonde skälen i förordning nr 1626/94 anges följande:
”Dock bör nu någonting göras åt de nuvarande resursproblemen i Medelhavet och ett harmoniserat förvaltningssystem införas, som är anpassat efter förhållandena där och som tar hänsyn till de nationella bestämmelser som redan gäller i området, samtidigt som det vid behov bör göras väl avvägda och gradvisa anpassningar av dessa bestämmelser för att skydda bestånden.
...
Användningen av sådana redskap som bidrar till att den marina miljön eller bestånden i Medelhavet kraftigt försämras bör förbjudas. En del av kustbandet bör reserveras för mycket selektiva redskap som används av fiskare som bedriver fiske i liten skala. …
…
Det bör fortfarande vara möjligt att tillämpa nationella åtgärder som kompletterar eller överskrider minimikraven i det system som införs genom denna förordning, eller åtgärder som reglerar förhållandena mellan dem som är verksamma inom fiskerisektorn. Sådana åtgärder får upprätthållas eller införas, förutsatt att kommissionen granskar om de är förenliga med gemenskapsrätten och med den gemensamma fiskeripolitiken.”
7. Artikel 1 i förordningen har följande lydelse:
”1. Denna förordning skall tillämpas på all fiskeverksamhet och andra aktiviteter i anslutning till denna som bedrivs i den del av medlemsstaternas territorium och i de farvatten i Medelhavet som ligger öster om longitud 5° 36' V som lyder under medlemsstaternas överhöghet eller jurisdiktion, med undantag av dammar och laguner. Den skall också tillämpas på sådan verksamhet som medlemsstaternas fartyg bedriver i Medelhavet utanför dessa farvatten.
2. De medlemsstater som gränsar till Medelhavet får lagstifta på de områden som omfattas av punkt 1, inbegripet icke yrkesmässigt fiske genom att besluta om ytterligare åtgärder eller åtgärder som sträcker sig utöver de minimikrav som anges i denna förordning, förutsatt att dessa åtgärder är förenliga med gemenskapsrätten och i överensstämmelse med den gemensamma fiskeripolitiken.
När medlemsstaterna beslutar om sådana åtgärder skall de se till att bevara sårbara eller hotade arter och miljöer, ….
3. Kommissionen skall … underrättas om alla planer på att införa eller ändra nationella åtgärder för bevarande och förvaltning av resurserna, ….”
8. I artikel 2.3 i samma förordning föreskrivs följande:
”Från och med den 1 januari 2002 är det förbjudet att använda instängningsredskap och släpredskap som sätts ut från fartyget och manövreras från land (landvad), om inte rådet med kvalificerad majoritet på kommissionens förslag fattar ett annat beslut på grundval av vetenskapliga rön som visar att användningen av sådana redskap inte har någon skadlig inverkan på resurserna.”
9. I artikel 3.1, 3.1a och 3.4 i förordningen föreskrivs följande:
”1. Det är förbjudet att använda trål, vad/not eller liknande fiskeredskap inom en kustzon av tre sjömil eller på ett vattendjup av mindre än 50 m om ett sådant djup nås närmare kusten, oberoende av vilken drag- eller släpmetod som används, utom när den nationella lagstiftningen medger undantag från gränsen om tre sjömil när denna inte ligger inom en medlemsstats territorialvatten.
De fiskeredskap som används på ett kortare avstånd från kusten än det som anges i första stycket, och som används i enlighet med den nationella lagstiftning som gällde den 1 januari 1994, får användas fram till och med den 31 december 2002, om inte rådet på kommissionens förslag med kvalificerad majoritet fattar ett annat beslut på grundval av vetenskapliga rön som bevisar att användningen av dem inte inverkar skadligt på resurserna.
1a Det är förbjudet att använda fiskeredskap enligt villkoren i punkt 1 andra stycket, med undantag av partrål, om inte den berörda medlemsstaten har vidtagit åtgärder för att säkerställa att denna fiskeverksamhet
– inte innebär att förbudet i punkt 3 undergrävs,
– inte påverkar fiskeverksamheten för fartyg som använder andra redskap än trålar, notredskap eller liknande släpredskap,
– begränsas till målarter som inte omfattas av en minsta landningsstorlek i enlighet med artikel 8,
– begränsas så att fångsterna av de arter som nämns i bilaga IV blir så små som möjligt, och
– bedrivs med fartyg som har särskilda fisketillstånd som utfärdats i enlighet med rådets förordning (EG) nr 1627/94 av den 27 juni 1994 om allmänna bestämmelser för särskilda fisketillstånd [EGT L 171, s. 7; svensk specialutgåva, område 4, volym 6, s. 86].
Kommissionen skall underrättas om dessa åtgärder före den 31 december 2000.
...
4. Det är förbjudet att använda någon form av instängningsredskap inom en kustzon av 300 m eller på ett vattendjup som är mindre än 30 m, om ett sådant djup nås närmare kusten.”
10. I artikel 5.1 i förordning nr 1626/94 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall besluta om begränsningar av de tekniska egenskaperna hos de viktigaste typerna av fiskeredskap i enlighet med de minimikrav som anges i bilaga 2.”
11. Enligt bilaga 2 till förordningen får nätet vara högst 800 meter långt och 120 meter högt.
12. I artikel 6.1 i förordningen föreskrivs följande:
”Det är förbjudet att använda trålar och liknande släpredskap, garn och instängningsredskap, och att ha sådana redskap ombord, om inte maskstorleken i den del av redskapet där maskstorleken är minst lika stor eller större än en av de minsta maskstorlekar som anges i bilaga 3.
...”
13. I bilaga 3 till förordning nr 1626/94 anges att den minsta maskstorleken för instängningsredskap är 14 mm.
14. Rådets förordning nr 1626/94 upphävdes genom rådets förordning (EG) nr 1967/2006 av den 21 december 2006 (EUT L 409, s. 9).
Den nationella lagstiftningen
15. Enligt den hänskjutande domstolen har den nationella lagstiftning som aktualiseras i målet vid den nationella domstolen tillkommit vid flera olika tillfällen.
16. Enligt kungligt dekret av den 15 augusti 1958 om fiske med små ringnotar (FEK A’132) var fiske med sådana redskap tillåtet och i dekretet angavs högsta tillåtna längd och höjd samt minsta tillåtna maskstorlek för näten. I dekretet angavs även under vilka perioder om året och under vilka tider som dessa nät fick användas.
17. I presidentdekret nr 587/1984 (FEK A’210) föreskrevs att samtliga tillstånd för fiske med små ringnotar som tidigare hade beviljats fiskefartyg skulle upphöra att gälla efter den 31 december 1986.
18. Enligt presidentdekret 542/1985 (FEK A’191) upphävdes presidentdekret 587/1984 och det bekräftades att det efter den 31 december 1986 inte längre var tillåtet att fiska med små ringnotar. I presidentdekret 542/1985 föreskrevs bland annat ett förbud mot att därefter bevilja tillstånd för fiskefartyg att fiska med små ringnotar.
19. Från förbudet gällde ett tidsbegränsat undantag. Enligt presidentdekret nr 526/1988 (FEK A’237) föreskrevs nämligen att bestämmelserna i presidentdekret nr 542/1985 inte skulle tillämpas med avseende på tillstånd att fiska med horngäddnät ( Belone belone ). Tillstånd gavs endast för fiske med horngäddnät efter horngädda och makrillgädda ( Scomberesox saurus saurus ), och villkoren beträffande nät och fiskeperioder gällde fortfarande. Genom presidentdekret nr 320/1997 (FEK A’224) upphävdes presidentdekret 526/1988 med verkan från den 31 december 1998 och det föreskrevs i dekretet att tillstånd att fiska med horngäddnät i fiskefartyg hädanefter inte fick meddelas och att samtliga tillstånd att fiska med detta fiskeredskap skulle upphöra att gälla efter detta datum.
20. Enligt den hänskjutande domstolen följer det av dessa bestämmelser att det från den 1 januari 1987 inte var tillåtet att utfärda tillstånd att fiska med små ringnotar och att tillstånd för fiske av horngädda och makrillgädda endast kunde utfärdas för perioden den 26 oktober 1988–31 december 1998.
Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
21. Det fiskeredskap som avses i de nationella bestämmelserna är av typen små ringnotar. Denna typ av nät används för att fånga små pelagiska arter, såsom makrill och sardiner. Tekniken består i att omringa fiskstimmen med nätet och att stänga den nedersta delen med en snörplina och därmed stänga nätet som en säck för att kunna fånga samtliga omringade fiskar. I Grekland förefaller fiskare använda flera typer av små ringnotar, nämligen ringnotar för sardiner och sill samt ringnotar för horngädda och makrillgädda. De sistnämnda är kortare, lägre och har finare maskor. Det finns dessutom snörpvad, som används för sardinfångst, så kallat ”gri-gri-fiske”, som inte omfattas av förbudet.
22. Den 20 maj 2003 ansökte Panagiotis Ioannis Karanikolas och 18 andra yrkesfiskare och ägare av fiskefartyg i Kavala samt kustfiskekooperativet i Kavala, som de är medlemmar av, om tillstånd att fiska sardiner med små ringnotar med de begränsningar och tekniska kännetecken som anges i förordning nr 1626/94.
23. Ansökan ställdes till Nomarchiaki Aftodioikisi Dramas, Kavalas, Xanthis, som inhämtade uppgifter om möjligheten att utfärda sådana tillstånd hos Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon. Jordbruksministeriets generaldirektorat för havsfiske anförde i skrivelse nr 172603 av den 8 augusti 2003 att ansökan inte kunde bifallas, med hänsyn till det förbud som avses i det nationella målet, vilket är en kompletterande åtgärd i den mening som avses i förordning nr 1626/94.
24. Beslutet delgavs klagandena genom skrivelse nr 19/760 av den 29 augusti 2003 från ovannämnda myndighet.
25. Klagandena överklagade beslutet till den hänskjutande domstolen och yrkade att skrivelserna nr 172603 och nr 19/760 skulle upphävas.
26. Alieftikos Agrotikos Synetairismos gri-gri nomou Kavalas (MAKEDONIA) (kooperativet av fiskare med så kallade ”gri-gri-fiskefartyg” i Kavala) och Panellinia Enosi Ploioktiton Mesis Alieias (PEPMA) (den grekiska sammanslutningen av kustfiskare) intervenerade i det nationella målet.
27. Symvoulio tis Epikrateias anser att medlemsstaterna kan anta ytterligare åtgärder som är strängare än förordning nr 1626/94 i sina suveräna havsområden för att skydda känsliga eller hotade marina djurarter. De berörda åtgärderna begränsar sig inte till att fastställa strängare tekniska krav på fiskeredskap eller till att fastställa kortare perioder under vilka det är tillåtet att fiska i de berörda havsområdena, utan omfattar även ett undantagslöst förbud mot att använda vissa typer av fiskeredskap. Den nationella domstolen anser dessutom att de förbud mot att använda vissa fiskeredskap som infördes genom nationella bestämmelser innan förordning nr 1626/94 hade trätt i kraft inte berörs av de senare bestämmelserna i förordningen och att förbuden fortfarande gäller även om det är tillåtet enligt förordningen att använda dessa fiskeredskap.
28. Symvoulio tis Epikrateias, som hyser tvivel om hur förordning nr 1626/94 ska tolkas, beslutade att vilandeförklara målet och hänskjuta följande tolkningsfrågor till domstolen med begäran om förhandsavgörande:
”1) Får en medlemsstat enligt artikel 1.2 i rådets förordning nr 1626/94 vidta en ytterligare åtgärd, som består i ett absolut förbud mot användning av fiskeredskap vilka i princip får användas enligt bestämmelserna i [denna] förordning?
2) Är det enligt bestämmelserna i förordning nr 1626/94 tillåtet att i territorialvatten tillhörande en medlemsstat som gränsar till Medelhavet använda fiskeredskap som i princip är förbjudna enligt artiklarna 2.3, 3.1 och 3.1a i förordningen, men vars användning har förbjudits genom en nationell bestämmelse i en medlemsstat innan förordningen trädde i kraft?”
Prövning av tolkningsfrågorna
29. Den hänskjutande domstolen har ställt dessa frågor, som ska behandlas gemensamt, för att få klarhet i huruvida artikel 1.2 och 1.3 i förordning nr 1626/94 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell bestämmelse som den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken det är förbjudet att använda ringnotar, när denna bestämmelse har antagits innan förordningen trädde i kraft och det inte heller är förbjudet enligt förordningen att använda denna typ av nät.
30. För att kunna besvara dessa frågor ska det först prövas om bestämmelserna i förordning nr 1626/94 medger ett bibehållande av ”ytterligare åtgärder eller åtgärder som sträcker sig utöver de minimikrav som anges i denna förordning” i den mening som avses i artikel 1.2. Om svaret är jakande ska det därefter prövas huruvida den omtvistade nationella bestämmelsen uppfyller kraven i artikel 1.2 i förordningen.
31. Vad för det första beträffar möjligheten att behålla ytterligare åtgärder efter det att förordning nr 1626/94 har trätt i kraft föreskrivs det i artikel 1.3 i förordningen att kommissionen ska underrättas om alla planer att införa eller ändra nationella åtgärder för bevarande och förvaltning av fiskeresurserna. Det följer av en tolkning enligt ordalydelsen av denna bestämmelse att skyldigheten att underrätta kommissionen endast berör nationella åtgärder som antas eller ändras efter det datum när förordningen trädde i kraft och inte åtgärder som redan gällde före detta datum.
32. Denna tolkning stöds, såsom generaladvokaten påpekade i punkt 31 i sitt förslag till avgörande, av att det framgår av andra skälet i förordning nr 1626/94 att det bör införas ”ett harmoniserat förvaltningssystem …, som är anpassat efter förhållandena [ i Medelhavet] och som tar hänsyn till de nationella bestämmelser som redan gäller i området, samtidigt som det vid behov bör göras väl avvägda och gradvisa anpassningar av dessa bestämmelser för att skydda bestånden”.
33. Det framgår förvisso av åttonde skälet i förordningen att det ”fortfarande [bör] vara möjligt att tillämpa nationella åtgärder som kompletterar eller överskrider minimikraven i det system som införs genom denna förordning. Sådana åtgärder får upprätthållas eller införas, med förbehåll för att kommissionen granskar om de är förenliga med unionsrätten och med den gemensamma fiskeripolitiken.
34. Det framgår emellertid av kommissionens yttranden att den vid utarbetandet av förordning nr 1626/94 beaktade befintliga nationella åtgärder och att förordningens ikraftträdande inte påverkade tillämpningen av det nationella förbud som avses i det nationella målet. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 32 i sitt förslag till avgörande framgår det av den förklarande promemorian till förslaget till rådets förordning (EEG) av den 11 december 1992 om harmonisering av olika tekniska åtgärder för fiske i Medelhavet [KOM(92) 533 slutlig, EGT 1993, C 5, s. 6] att ”den på grundval av omkring 400 rättsakter som hade lämnats in av de fyra medlemsstaterna i Medelhavsområdet hade genomfört en jämförande studie av de bestämmelser som är tillämpliga på fiske i Medelhavet i syfte att utröna de regler som skulle genomföras på gemenskapsnivå”.
35. Artikel 1.2 och 1.3 i förordning nr 1626/94 ska därför tolkas så, att förordningens ikraftträdande saknar betydelse för giltigheten hos en ytterligare nationell åtgärd, som har vidtagits innan förordningen trädde i kraft. Åtgärden måste emellertid uppfylla kraven i artikel 1.2.
36. Vad för det andra beträffar kvalificeringen av en nationell åtgärd som en ”ytterligare åtgärd” i den mening som avses i artikel 1.2 i förordning nr 1626/94 framgår det av denna bestämmelses ordalydelse att de medlemsstater som gränsar till Medelhavet får besluta om ytterligare åtgärder eller åtgärder som sträcker sig utöver de minimikrav som anges i denna förordning, förutsatt att dessa åtgärder är förenliga med gemenskapsrätten och i överensstämmelse med den gemensamma fiskeripolitiken. När medlemsstaterna vidtar sådana åtgärder ska de se till att bevara sårbara eller hotade arter och miljöer.
37. För att kunna avgöra huruvida förbudet mot att använda sådana små ringnotar som avses i det nationella målet är förenligt med villkoren i artikel 1.2 i förordning nr 1626/94 ska det först prövas om denna typ av nät tillhör de typer som är förbjudna enligt förordningen. Om svaret är nekande ska det därefter prövas om förbudet är en åtgärd som är mer vittgående än de åtgärder som anges i förordningen. Skulle så vara fallet ska det mot bakgrund av ordalydelsen i artikel 1.2 prövas om åtgärden är förenlig med unionsrätten, om den är förenlig med den gemensamma fiskeripolitiken och om Republiken Grekland vid dess antagande har beaktat kravet att bevara sårbara eller hotade arter och miljöer.
38. Vad beträffar frågan huruvida små ringnotar ingår bland de fiskeredskap som är förbjudna enligt förordning nr 1626/94 framgår det av ordalydelsen av artiklarna 3, 5 och 6 i förordningen, varav de två sistnämnda jämförda med bilagorna 2 och 3, att notar inte omfattas av ett absolut förbud, utan att det endast anges begränsningar av deras användande. Härav följer att små ringnotar inte ingår bland de fiskeredskap vars användning är förbjuden enligt förordning nr 1626/94.
39. Vad beträffar frågan huruvida förbudet mot att använda små ringnotar är en åtgärd som är mer långtgående än de minimikrav som anges i förordning nr 1626/94, erinras det om att det framgår av artikel 3.4 i förordningen att det är förbjudet att använda dessa notar inom en kustzon på 300 meter eller ett vattendjup på 30 meter, om ett sådant djup nås närmare kusten. Det framgår dessutom av artikel 5.1 i förordningen jämförd med bilaga 2 till samma förordning att med avseende på ringnotar får nätet högst vara 800 meter långt och 120 meter högt. Slutligen föreskrivs i artikel 6.1 i förordning nr 1626/94 jämförd med bilaga 3 till förordningen att det är förbjudet att använda och förvara ringnotar ombord vars maskor är mindre än 14 millimeter.
40. Det följer av samtliga dessa överväganden att det enligt förordning nr 1626/94 är tillåtet att använda ringnotar under förutsättning att detta fiskeredskap används utanför en kustzon på 300 meter eller ett vattendjup på 30 meter, om ett sådant djup nås närmare kusten, att nätets maximala längd är 800 meter och den maximala höjden 120 meter samt att maskorna är större än 14 millimeter. Ett förbud mot att utfärda tillstånd att använda små ringnotar, oberoende av var de används och oberoende av nätets längd, höjd eller maskstorlek, är en åtgärd som sträcker sig utöver de minimikrav som anges i förordning nr 1626/94 i den mening som avses i artikel 1.2 i denna förordning.
41. Vad beträffar frågan huruvida det nationella förbudet är förenligt med unionsrätten och särskilt med den gemensamma fiskeripolitiken har klagandena i det nationella målet anfört flera argument. För det första har de gjort gällande att sardiner som fångas med små ringnotar endast utgör 6–9 procent av den totala sardinfångsten i Kavalaregionen och att endast 30 fiskefartyg använder sådana ringnotar i denna region. Förbudet mot att använda små ringnotar gäller vidare endast små fartyg och inte stora, det vill säga fartyg som är längre än 14 meter. Eftersom små fartyg endast kan använda små ringnotar berövar förbudet dem varje möjlighet att fiska. I fjärde skälet i förordning nr 1626/94 anges att det i kustbandet endast bör användas mycket selektiva redskap som används för fiske i liten skala. Så är fallet med små ringnotar. Enkla begränsningar för användandet hade varit att föredra. Slutligen saknar den berörda åtgärden tidsbegränsning, den är diskriminerande i förhållande till fiskare som använder små ringnotar och den har en negativ inverkan på deras verksamhet.
42. Den grekiska regeringen har påpekat att små ringnotar används i kustbandet som är parnings- och uppväxtplats för vissa akvatiska organismer samt övervintringsplats för vissa fiskarter, bland annat sardiner. Små ringnotar förstör detta havsområde och parningsplatserna, vilket påverkar fiskeresurserna. Vissa arter som lever i dessa kustband är utrotningshotade, vilket dock inte gäller för sardiner. Den grekiska regeringen har även påpekat att förbudet mot att fiska med små ringnotar inte hindrar utövandet av fiskenäringen, eftersom det är möjligt att utöva denna verksamhet med andra redskap för vilka tillstånd utfärdas. Det nationella förbudet är således motiverat, lämpligt och proportionellt.
43. Kommissionen har hävdat att för att säkerställa att det nationella förbudet är förenligt med den gemensamma fiskeripolitiken i Medelhavet är det nödvändigt att undersöka om denna åtgärd, på grund av dess absoluta karaktär, är proportionell och effektiv för att uppnå målet att bevara och förvalta levande akvatiska resurser. Härvidlag ska det beaktas att resurserna utnyttjas på ett hållbart sätt i ekonomiskt, socialt och miljömässigt hänseende. Det ska prövas om det konstaterats en allvarlig brist på kustfisk i anslutning till att det nationella förbudet infördes, om det absoluta förbudet var den enda möjligheten eller om andra åtgärder, såsom att motverka svartfiske eller att begränsa fångsterna, skulle ha varit lika effektiva. Slutligen ska det prövas om näringsidkarna, det vill säga de små kustfiskarna och användare av gri-gri, har behandlats lika. Det ankommer på den nationella domstolen att göra denna prövning med ledning av de uppgifter som den har till sitt förfogande.
44. Kommissionen har vid förhandlingen gjort gällande att det absoluta förbudet förefaller kommissionen oproportionerligt i förhållande till det ringa antal fartyg som använder små ringnotar och den låga andel av den totala fångsten som tas upp med detta redskap. Kommissionen anser att det hade varit tillräckligt att begränsa denna typ av nät till ett litet antal fartyg och till en viss period av året. Det förefaller råda enighet om att sardinbeståndet inte är hotat, men kommissionen känner inte till om andra fiskarter hotas av fiske med små ringnotar. Kommissionen har slutligen påpekat att det nationella förbudet antogs år 1985 och att situationen bör prövas på nytt med beaktande av vetenskapliga rön.
45. Enligt ordalydelsen i artikel 2.1 i förordning nr 2371/2003 ”skall [den gemensamma fiskeripolitiken] säkerställa att levande akvatiska resurser utnyttjas på ett hållbart sätt i ekonomiskt, miljömässigt och socialt hänseende. I detta syfte skall gemenskapen tillämpa försiktighetsmetoden genom att vidta åtgärder för att skydda och bevara levande akvatiska resurser, arbeta för ett hållbart utnyttjande av dem samt minimera fiskeverksamhetens påverkan på de marina ekosystemen”.
46. Enligt den hänskjutande domstolen antogs presidentdekret nr 587/1984 med stöd av fiskerirådets utlåtande nr 75 av den 12 april 1984. Häri fastslogs att förbudet mot små ringnotar var nödvändigt, eftersom dessa fiskeredskap användes i en zon på 1–2 sjömil från kusten, som är ett område där vattenorganismer utvecklas och förökar sig och där det bedrivs fiske med andra fiskeredskap, vilket medförde en minskning av bestånden. Det följer likaså av den grekiska regeringens yttrande vid förhandlingen att det är i denna zon som vissa akvatiska organismer förökar sig och utvecklas och vissa arter, såsom sardiner, övervintrar. Små ringnotar användes för att fånga sardiner i denna zon och användandet medverkade till att förstöra detta havsområde. Syftet med att förbjuda denna typ av fiskeredskap var således att hindra att fiskeresurserna i detta kustområde förstördes och utrotades.
47. Det framgår av dessa förklaringar att det nationella förbudet inte infördes för att skydda sardinbeståndet, utan för att skydda en känslig miljö och ett marint ekosystem. Den omständigheten att endast en mycket begränsad procentandel av de sardiner som fångas i Kavalaregionen fångas med små ringnotar saknar således betydelse för bedömningen av om förbudet är välgrundat.
48. Av detta följer att det nationella förbudet är ett uttryck för den försiktighetsprincip som unionen och medlemsstaterna ska tillämpa när de vidtar åtgärder för att skydda och bevara levande akvatiska resurser, tillåta ett hållbart utnyttjande av dessa resurser eller minimera följderna av fisket för de marina ekosystemen.
49. För att förbudet ska anses vara förenligt med unionsrätten och i överensstämmelse med den gemensamma fiskeripolitiken ska det emellertid vara förenligt med proportionalitetsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen, som ingår bland unionsrättens allmänna principer. På jordbruksområdet, däri inbegripet fiske, kommer de till uttryck i artikel 34.2 andra stycket EG (se dom av den 23 mars 2006 i mål C‑535/03, Unitymark och North Sea Fishermen’s Organisation, REG 2006, s. I‑2689, punkt 53).
50. Vad beträffar proportionalitetsprincipen krävs det att förbudet är ägnat att uppnå det eftersträvade målet och att det inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (se domen i det ovannämnda målet Unitymark och North Sea Fishermen’s Organisation, punkt 56).
51. Det ankommer på den nationella domstolen att avgöra om det nationella förbudet går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet. Eftersom det är fråga om ett absolut förbud ska det prövas om andra åtgärder såsom bland annat att begränsa användandet av små ringnotar under vissa årstider eller till vissa tidpunkter på dagen och att begränsa det antal tillstånd som utfärdas skulle vara tillräckligt för att bevara ekosystemet i kustområdet.
52. Vad beträffar icke-diskrimineringsprincipen erinras om att denna princip innebär att lika fall inte ska behandlas olika och att olika fall inte ska behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (se dom av den 17 oktober 1995 i mål C‑44/94, Fishermen’s Organisations m.fl., REG 1995, s. I‑3115, punkt 46).
53. Det nationella förbudet avser tillstånd att fiska med en viss typ av nät och det görs ingen skillnad mellan olika kategorier av användare av detta fiskeredskap. Åtgärden förefaller således inte innehålla bestämmelser som är direkt diskriminerande.
54. Det har hävdats vid förhandlingen att små kustfiskefartyg endast använder små ringnotar och inte andra typer av fiskeredskap och att förbudet i praktiken berövar dem varje möjlighet att fiska.
55. Den omständigheten att en särskild grupp drabbas mer än en annan grupp av en viss lagstiftningsåtgärd innebär inte heller nödvändigtvis att åtgärden är oproportionerlig eller diskriminerande, om den syftar till att lösa ett problem av allmänintre sse med generell verkan (se domen i det ovannämnda målet Unitymark och North Sea Fishermen’s Organisation, punkt 63).
56. Liksom generaladvokaten har påpekat i punkt 47 i sitt förslag till avgörande är den omständigheten att det i fjärde skälet i förordning nr 1626/94 anges att det i en del av kustområdet endast bör användas mycket selektiva fiskeredskap, som används av småfiskare, enligt samma skäl inte något hinder för att förbjuda redskap vars användning har en extremt negativ inverkan på havsmiljön.
57. I den utsträckning som det nationella förbudet kan beröva en kategori av fiskare möjligheten att bedriva fiske ankommer det på den nationella domstolen att pröva om det finns några objektiva skillnader mellan gri-gri och små ringnotar med avseende på kännetecken och användning och om dessa skillnader kan motivera att små ringnotar förbjuds men inte gri-gri.
58. Det följer av samtliga överväganden ovan att tolkningsfrågorna ska besvaras enligt följande. Artikel 1.2 och 1.3 i förordning nr 1626/94 ska tolkas så, att ikraftträdandet av förordningen saknar betydelse för giltigheten av en nationell ytterligare åtgärd i form av ett förbud, som vidtogs innan förordningen trädde i kraft, och att förordningen inte utgör hinder för en sådan åtgärd, under förutsättning att förbudet är förenligt med den gemensamma fiskeripolitiken, att åtgärden inte går längre än vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet och att den inte åsidosätter likabehandlingsprincipen, vilket det ankommer på den nationella domstolen att pröva.
Rättegångskostnader
59. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
Artikel 1.2 och 1.3 i rådets förordning (EG) nr 1626/94 av den 27 juni 1994 om vissa tekniska åtgärder för bevarande av fiskeresurserna i Medelhavet, i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 2550/2000 av den 17 november 2000, ska tolkas så, att ikraftträdandet av förordningen saknar betydelse för giltigheten av en nationell ytterligare åtgärd i form av ett förbud, som vidtogs innan förordningen trädde i kraft, och att förordningen inte utgör hinder för en sådan åtgärd, under förutsättning att förbudet är förenligt med den gemensamma fiskeripolitiken, att åtgärden inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet och att den inte åsidosätter likabehandlingsprincipen, vilket det ankommer på den nationella domstolen att pröva.