62020CC0161
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MACIEJE SZPUNARA
přednesené dne 25. listopadu 2021 (
1
) (
i
)
Věc C‑161/20
Evropská komise
proti
Radě Evropské unie
„Žaloba na neplatnost – Rozhodnutí Výboru stálých zástupců (Coreper) – Rozhodnutí, kterým bylo schváleno oznámení, předložené předsednictvím Rady jménem členských států a Komise Mezinárodní námořní organizaci ohledně zavedení pokynů týkajících se životního cyklu pro odhadnutí emisí skleníkových plynů (Well-to-Tank), které jsou spojeny s produkcí udržitelných alternativních paliv – Výlučná, sdílená či doplňková pravomoc Evropské unie – Institucionální výsady Komise podle čl. 17 odst. 1 SEU“
I. Úvod
1.
Projednávaná věc se týká dvou odlišných problematik. První problematika se týká zásad a způsobů vnějšího zastupování Evropské unie v mezinárodní organizaci, v níž Unie nemá postavení člena ani pozorovatele. Druhá se vztahuje k výlučné nebo sdílené povaze vnější pravomoci Unie, pokud jde o diskusi o budoucím nástroji týkajícím se oblasti, na kterou se v určité míře vztahuje unijní právo.
2.
Jádrem první problematiky je otázka, zda se čl. 17 odst. 1 SEU v rozsahu, v němž stanoví výsadu Komise zastupovat Evropskou unii ve vnějších vztazích, použije na situace, kdy může Unie vykonávat svou vnější pravomoc pouze prostřednictvím členských států.
3.
Podstatu druhé problematiky lze shrnout do otázky, zda může budoucí nástroj mezinárodní organizace, jehož povaha, obsah a oblast působnosti musí být ještě určeny, ovlivnit společná unijní pravidla nebo změnit jejich působnost ve smyslu čl. 3 odst. 2 in fine SFEU.
4.
Odpovědi na tyto otázky určují legalitu rozhodnutí předložit výboru Mezinárodní námořní organizace (dále jen „IMO“) jménem členských států a Evropské komise (a nikoli Evropské unie) návrh týkající se záležitostí souvisejících s námořní dopravou a ochranou životního prostředí.
II. Právní rámec
A. Mezinárodní právo
5.
IMO byla zřízena Úmluvou o mezivládní námořní poradní organizaci (
2
) přijatou Námořní konferencí Organizace spojených národů v Ženevě dne 6. března 1948, která vstoupila v platnost v roce 1958 (dále jen „úmluva o IMO“).
6.
Podle čl. 1 písm. a) úmluvy o IMO je jedním z cílů IMO „podporovat a usnadňovat všeobecné přijetí nejvyšších možných standardů v záležitostech týkajících se […] prevence a kontroly znečištění moří z lodí […]“.
7.
Článek 2 úmluvy o IMO stanoví, že k dosažení svých cílů musí IMO mimo jiné:
„a)
[…] provádět posuzování a poskytovat doporučení […];
b)
zajišťovat přípravu úmluv, dohod nebo jiných vhodných nástrojů a doporučovat je vládám a mezivládním organizacím […]“
8.
Úmluva o IMO neobsahuje ustanovení o přistoupení organizací regionální (hospodářské) integrace. Podle článku 4 této úmluvy je členství v IMO umožněno pouze státům. Na rozdíl od všech členských států Unie, které jsou členy IMO, tak sama Evropská Unie nemůže přistoupit k úmluvě o IMO a stát se členem IMO.
9.
Úmluva o IMO nicméně v čl. 25 písm. a) stanoví, že:
„Rada může uzavřít dohody či ujednání týkající se vztahu Organizace s jinými organizacemi […] Takové dohody či ujednání podléhají schválení Shromážděním.“
10.
Podle článku 66 úmluvy o IMO:
„[IMO] může v oblastech spadajících do její působnosti spolupracovat s jinými mezivládními organizacemi, které nejsou specializovanými agenturami Organizace spojených národů, ale jejichž zájmy a činnosti souvisejí s cíli [IMO].“
11.
V této souvislosti uzavřela Evropská komise s IMO dne 28. června 1974 ujednání o spolupráci (
3
) (dále jen „ujednání o spolupráci z roku 1974“) na základě tehdejšího článku 229 Smlouvy o EHS. Toto ujednání zahrnuje právo Komise účastnit se činnosti IMO jako pozorovatel, včetně jejích výborů. Komise nemá v IMO žádné hlasovací právo.
12.
Hlavními orgány IMO jsou Shromáždění, Rada, pět výborů a Sekretariát (
4
). Jedním z těchto výborů je Výbor pro ochranu mořského prostředí (dále jen „MEPC“). MEPC se skládá ze všech členů IMO (
5
). Podle článku 38 úmluvy o IMO MEPC „posuzuje jakoukoliv záležitost spadající do oblasti působnosti [IMO] týkající se prevence a kontroly znečištění moří z lodí […]“.
13.
Článek 5 jednacího řádu MEPC stanoví:
„[…]
3. Generální tajemník přizve na každé zasedání výboru, na jehož programu jednání jsou záležitosti, jež se jich přímo dotýkají, pozorovatele:
1)
jiných mezivládních organizací, se kterými byla uzavřena dohoda nebo zvláštní ujednání;
2)
nevládních mezinárodních organizací, se kterými Organizace navázala vztahy v souladu s pravidly upravujícími konzultace s takovými organizacemi.
4. Na pozvání předsedy a se souhlasem dotčeného výboru se mohou uvedení pozorovatelé zapojit bez hlasovacího práva do záležitostí, jež se jich přímo dotýkají.“
14.
Jednou z klíčových úmluv IMO je Mezinárodní úmluva o zamezení znečištění moří z lodí, podepsaná v Londýně dne 2. listopadu 1973 a doplněná protokolem ze dne 17. února 1978 (dále jen „úmluva Marpol 73/78“), která zavádí pravidla boje proti znečišťování mořského prostředí. Všechny členské státy, ale nikoli sama Evropská unie, jsou smluvními stranami této úmluvy. Protokol z roku 1997, kterým se mění úmluva Marpol 73/78, podepsaný v Londýně dne 26. září 1997 (dále jen „protokol z roku 1997“), doplnil přílohu VI k této úmluvě, nadepsanou „Zamezení znečišťování ovzduší z lodí“.
15.
Na základě úmluvy Marpol 73/78, ve znění protokolu z roku 1997 (dále jen „úmluva Marpol 73/78/97“), přijala IMO řadu opatření směřujících ke snížení emisí skleníkových plynů (dále jen „GHG“) pocházejících z mezinárodní námořní dopravy. Samotný MEPC založil Pracovní skupinu pro snižování emisí skleníkových plynů z lodí činnou mezi zasedáními (dále jen „ISWG-GHG“), která podává zprávy MECP v průběhu jeho zasedání.
B. Unijní právo
16.
Článek 17 odst. 1 šestá věta SEU stanoví:
„S výjimkou společné zahraniční a bezpečnostní politiky a dalších případů uvedených ve Smlouvách zajišťuje [Komise] vnější zastupování Unie.“
17.
Podle čl. 3 odst. 2 SFEU platí, že:
„Ve výlučné pravomoci Unie je […] uzavření mezinárodní smlouvy, pokud je její uzavření […] nezbytné k tomu, aby Unie mohla vykonávat svou vnitřní pravomoc, nebo pokud její uzavření může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost.“
18.
Nařízení (EU) 2015/757 (
6
) (dále jen „nařízení MRV“) vstoupilo v platnost dne 1. července 2015.
19.
Článek 1 nařízení MRV, nadepsaný „Předmět“, stanoví:
„Toto nařízení stanoví pravidla pro přesné monitorování, vykazování a ověřování emisí oxidu uhličitého (CO2) a dalších příslušných informací pocházejících z lodí, které připlouvají do přístavů spadajících do jurisdikce některého členského státu, nacházejí se v těchto přístavech nebo z nich odplouvají, aby se podpořilo nákladově efektivní snižování emisí CO2 z námořní dopravy.“
20.
Článek 4 odst. 1 až 3 tohoto nařízení stanoví:
„1.   V souladu s články 8 až 12 společnosti u každé své lodě monitorují a vykazují příslušné parametry během vykazovaného období. Toto monitorování a vykazování provádějí ve všech přístavech spadajících do jurisdikce některého členského státu a u veškerých plaveb do přístavu nebo z přístavu spadajícího do jurisdikce některého členského státu.
2.   Monitorování a vykazování musí být úplné a musí se vztahovat na emise CO2 ze spalování paliv v době, kdy jsou lodě na moři i vyvázány u nábřeží. Společnosti uplatňují vhodná opatření, aby zabránily mezerám v údajích během vykazovaného období.
3.   Monitorování a vykazování musí být v průběhu času konzistentní a srovnatelné. Za tímto účelem využívají společnosti v průběhu času stejné metodiky monitorování a soubory údajů, s výhradou změn posouzených ověřovatelem.“
21.
Článek 5 uvedeného nařízení, nadepsaný „Metody monitorování emisí CO2 a dalších příslušných informací“, ve svém odstavci 1 stanoví:
„Pro účely čl. 4 odst. 1, 2 a 3 společnosti stanoví pro každou svou loď emise CO2 v souladu s metodami stanovenými v příloze I […]“
22.
Část A přílohy I uvedeného nařízení stanoví následující vzorec pro účely výpočtu emisí CO2: „Spotřeba paliva × emisní faktor“ a obsahuje tabulku se seznamem standardních hodnot emisních faktorů sedmi nealternativních paliv. Po tabulce následuje ustanovení, které stanoví, že vhodné emisní faktory se uplatní na biopaliva, alternativní nefosilní paliva a další paliva, pro něž nejsou stanoveny standardní hodnoty.
23.
Článek 1 směrnice 2014/94/EU (
7
), nadepsaný „Předmět“, stanoví:
„Touto směrnicí se zřizuje společný rámec opatření pro zavádění infrastruktury pro alternativní paliva v Unii s cílem minimalizovat závislost dopravy na ropě a omezit její dopad na životní prostředí. Tato směrnice stanoví minimální požadavky na vytvoření infrastruktury pro alternativní paliva, včetně dobíjecích stanic pro elektrická vozidla a plnicích stanic se zemním plynem (LNG a CNG) a vodíkem, které mají být naplněny prostřednictvím vnitrostátních rámců politiky členských států, a rovněž společné technické specifikace pro tyto dobíjecí a plnicí stanice a požadavky na informace pro uživatele.“
24.
Článek 1 směrnice (EU) 2018/2001 (
8
), nadepsaný Předmět“, stanoví:
„Tato směrnice stanoví společný rámec pro podporu energie z obnovitelných zdrojů. Stanoví závazný cíl Unie pro celkový podíl energie z obnovitelných zdrojů na hrubé konečné spotřebě energie Unie v roce 2030. Směrnice rovněž stanoví pravidla finanční podpory elektřiny z obnovitelných zdrojů, samospotřeby této elektřiny a využívání energie z obnovitelných zdrojů v odvětví vytápění a chlazení a v odvětví dopravy, regionální spolupráce mezi členskými státy a mezi členskými státy a třetími zeměmi, záruk původu, správních postupů, informování a odborné přípravy. Stanoví rovněž kritéria udržitelnosti a úspor emisí skleníkových plynů pro biopaliva, biokapaliny a paliva z biomasy.“
25.
Článek 29 směrnice 2018/2001 stanoví podrobná pravidla týkající se kritérií udržitelnosti a úspor emisí skleníkových plynů pro biopaliva, biokapaliny a paliva z biomasy.
III. Skutečnosti předcházející sporu
26.
Dne 13. dubna 2018 přijal MEPC „Výchozí strategii IMO týkající se snižování emisí skleníkových plynů z lodí“ (dále jen „výchozí strategie“) (
9
). Mezi případnými krátkodobými opatřeními v oblastech souvisejících se snižováním emisí skleníkových plynů z lodí uvádí výchozí strategie vypracování podrobných pokynů týkajících se životního cyklu skleníkových plynů a uhlíkové náročnosti pro všechny typy paliv za účelem přípravy prováděcího programu pro účinné využívání alternativních nízkouhlíkových a bezuhlíkových paliv (
10
).
27.
Životním cyklem se rozumí posuzování emisí skleníkových plynů od výroby paliva k lodi [Well-to-Wake (dále jen „WtW“)]; od primární výroby k přepravě paliva v nádrži lodi [Well-to-Tank (dále jen „WtT“), rovněž nazývané emise na vstupu] a od palivové nádrže lodě k vyčerpání [Tank-to-Propeller (dále jen „TtP“) nebo Tank-to-Wake, rovněž nazývané emise na výstupu] (
11
).
28.
V roce 2019 schválil MEPC na svém 74. zasedání mandát pro šestou schůzi ISWG-GHG (dále jen „ISWG-GHG 6“). ISWG-GHG 6 byla mimo jiné pověřena dále zkoumat konkrétní návrhy směřující k podpoře využívání alternativních nízkouhlíkových a bezuhlíkových paliv, včetně vývoje pokynů týkajících se životního cyklu skleníkových plynů a uhlíkové náročnosti pro všechny relevantní typy paliv a případně systémů pobídek.
29.
V tomto ohledu podpořila ISWG-GHG 6 v návaznosti na diskuze na schůzi konané v listopadu roku 2019 zavedení specializovaných pracovních skupin pro vývoj pokynů týkajících se životního cyklu skleníkových plynů a uhlíkové náročnosti pro všechny relevantní typy paliv. Souhlasila s tím, že by v rámci mezinárodní námořní dopravy měl být upřednostněn vývoj emisních faktorů TtP pro alternativní paliva a že se tato práce musí týkat problematiky terminologie a účetnictví. Zdůraznila však, že je důležité znát emise na vstupu (WtT), jelikož „tyto emise jsou relevantní pro posouzení udržitelnosti alternativních paliv“. Nakonec „vyzvala zúčastněné členské státy a mezinárodní organizace ke spolupráci a předložení návrhů předlohy znění pokynů týkajících se životního cyklu skleníkových plynů a uhlíkové náročnosti pro všechny relevantní typy paliv“ (
12
).
30.
Komise připravila v návaznosti na výše uvedenou výzvu návrh oznámení (dále jen „návrh oznámení“) adresovaného sedmé schůzi ISWG-GHG, nazvaný „[…] předložené Evropskou komisí jménem Evropské unie“. Uvedený návrh oznámení doporučoval zavedení pokynů týkajících se životního cyklu pro odhadnutí emisí skleníkových plynů WtT. Navrhoval, aby se pokyny i nadále opíraly o emise TtP jako primární metriku, ale aby vymezily metodiku pro úpravu této metriky tak, aby odrážela emise WtW. Tato metodika by se mohla opírat o použití korekčních hodnot uplatňovaných na stávající výchozí hodnoty pro emise TtP.
31.
Návrh oznámení byl předložen Radě v příloze pracovního dokumentu útvarů Komise SWD(2019) 456 (dále jen „SWD“) (
13
). Podle SWD bylo připojené oznámení předloženo s cílem vymezit postoj EU. Nemělo se však jednat o formální postoj podle čl. 218 odst. 9 SFEU (
14
). Komise tvrdila, že akt, který by měl MEPC případně přijmout, by představoval akt s právními účinky a mohl by mít rozhodující vliv na obsah relevantní unijní právní úpravy, a sice nařízení MRV, směrnici 2018/2001 a směrnici 2014/94 (
15
). Z posledně uvedeného důvodu spadal návrh oznámení do výlučné pravomoci Evropské unie. Komise rovněž uvedla, že předložení návrhů nebo informačních dokumentů IMO k otázkám spadajícím do výlučné vnější pravomoci Evropské unie je aktem vnějšího zastupování a mělo by tudíž být provedeno Komisí nebo delegací EU v souladu s čl. 17 odst. 1 SEU a článkem 221 SFEU (
16
).
32.
Návrh oznámení byl přezkoumán Pracovní skupinou Rady pro námořní dopravu. Původní návrh týkající se použití korekčních hodnot zamítla a navrhla namísto toho použití zvláštních hodnot WtT. Tyto hodnoty WtT by společně se stávajícími standardními hodnotami pro emise TtP odrážely výkonnost používaných paliv. Mimoto Pracovní skupina pro námořní dopravu nesdílela názory Komise ohledně povahy pravomoci Unie v oblasti, které se týká oznámení. Měla za to, že oznámení spadalo do výlučné pravomoci Unie pouze v rozsahu, v němž se na jeho předmět vztahovaly právní akty uvedené v SWD. V rozsahu, v němž se na problematiku, jíž se týkalo oznámení, uvedené akty ve značné míře nevztahovaly, bylo na věc nahlíženo tak, že oznámení bylo učiněno členskými státy v rámci sdílené pravomoci a že by nemělo být vykládáno v tom smyslu, že se jedná o výkon sdílené pravomoci Unie. V důsledku toho měly členské státy za to, že oznámení by mělo být učiněno členskými státy a Komisí.
33.
Návrh oznámení Komise tak byl pozměněn tak, aby odrážel výše uvedené závěry. Zaprvé části související s použitím korekčních hodnot byly nahrazeny návrhy týkajícími se použití hodnot WtT. Zadruhé byl název oznámení změněn takto: „[…] předložené Rakouskem, [dalšími členskými státy uvedenými v abecedním pořadí] a Evropskou komisí“ (aniž by byla zmíněna Evropská unie). Výbor stálých zástupců (Coreper) byl vyzván ke schválení pozměněného znění návrhu oznámení (dále jen „sporné oznámení“) za účelem jeho předložení IMO předsednictvím Rady (
17
).
34.
Dne 5. února 2020 Coreper schválil sporné oznámení adresované IMO za účelem jeho předání IMO předsednictvím Rady (dále jen „napadené rozhodnutí“). V souladu s praxí Rady v záležitostech týkajících se IMO nebylo přijato žádné formální rozhodnutí.
35.
Komise vyjádřila nesouhlas s napadeným rozhodnutím v prohlášení, které bylo uvedeno do zápisu z jednání ze dne 5. února 2020. V podstatě tvrdila, že Evropská unie měla výlučnou pravomoc, pokud jde o sporné oznámení, a že pouze Unie tudíž mohla učinit toto oznámení. Oznámení je aktem vnějšího zastupování a musí být tedy učiněno Komisí jménem EU. Podle Komise nebyly procesní argumenty směřující proti tomu, aby předkládala oznámení adresované IMO jménem Unie, přesvědčivé. Žádná skutečnost neumožňuje dospět k závěru, že by IMO, jakožto specializovaná agentura Organizace spojených národů, oznámení odmítla.
36.
Dne 7. února 2020 předala Chorvatská republika, která v rozhodné době předsedala Radě, sporné oznámení ISWG-GHG prostřednictvím elektronické pošty. Hlavní text emailu zněl takto: „Chorvatsko, vykonávající v současnosti předsednictví Evropské unie, si dovoluje předat připojené oznámení jménem spolupředkladatelů (Rakousko, další členské státy Evropské unie a Evropská komise) […]“.
IV. Návrhová žádání účastníků řízení
37.
Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
zrušil rozhodnutí Rady obsažené v aktu Výboru stálých zástupců (COREPER) ze dne 5. února 2020, kterým bylo schváleno oznámení, předložené předsednictvím Rady jménem členských států a Komise Mezinárodní námořní organizaci (IMO) ohledně zavedení pokynů týkajících se životního cyklu pro odhadnutí emisí skleníkových plynů (Well-to-Tank), které jsou spojeny s produkcí udržitelných alternativních paliv,
–
zachoval účinky tohoto rozhodnutí, a
–
uložil Radě náhradu nákladů řízení.
38.
Rada navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
žalobu zamítl v plném rozsahu,
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
39.
Belgickému království, České republice, Dánskému království, Spolkové republice Německo, Řecké republice, Francouzské republice, Nizozemskému království, Finské republice a Švédskému království byl povolen vstup do řízení v postavení vedlejších účastníků na podporu návrhových žádání Rady.
40.
Všichni výše uvedení účastníci řízení, s výjimkou Spolkové republiky Německo a Švédského království, se zúčastnili jednání, které se uskutečnilo dne 7. září 2021.
V. Analýza
41.
Komise uplatňuje na podporu své žaloby dva žalobní důvody. První žalobní důvod vychází z porušení výlučné pravomoci Evropské unie podle čl. 3 odst. 2 SFEU v oblasti, kterou se zabývá sporné oznámení a která je podle názoru Komise v široké míře pokryta společnými pravidly použitelnými na situace uvnitř EU. Druhý žalobní důvod vychází z porušení institucionálních výsad Komise podle čl. 17 odst. 1 SEU, neboť pouze tento orgán je oprávněn jednat jménem Evropské unie a zajišťovat její vnější zastupování.
42.
Než přistoupím k posouzení merita věci, nejprve přezkoumám přípustnost žaloby.
A. K přípustnosti
43.
Přípustnost žaloby není zpochybněna ani Radou, ani členskými státy vystupujícími jako vedlejší účastníci řízení, s výjimkou Řecké republiky, která v podstatě tvrdí, že Soudní dvůr nemá pravomoc rozhodovat o účastnickém postavení EU v rámci IMO.
44.
Podle ustálené judikatury je napadnutelným aktem ve smyslu článku 263 SFEU rozhodnutí přijaté orgánem, institucí nebo jiným subjektem Evropské unie bez ohledu na jeho povahu či formu, které vyvolává právní účinky (
18
).
45.
Soudní dvůr rovněž konstatoval, že musí být možné podrobit opatření Coreperu soudnímu přezkumu, pokud má jako takový právní účinky a překračuje tedy rámec své přípravné a realizační funkce (
19
).
46.
Napadené rozhodnutí vymezuje postoj Evropské unie, pokud jde o otázku spadající do pravomocí Unie, jako je námořní doprava a ochrana životního prostředí. Z jejího oznámení adresovaného IMO vyplývá závazek členských států a Komise podpořit tento postoj před výborem IMO v souladu s povinností loajální spolupráce. V tomto smyslu má tak napadené rozhodnutí vyvolávat právní účinky. Jako takové představuje napadené rozhodnutí napadnutelný akt pro účely článku 263 SFEU. Docházím tedy k závěru, že žaloba na neplatnost napadeného rozhodnutí je přípustná a že Soudní dvůr má na základě článku 263 SFEU pravomoc přezkoumat legalitu tohoto rozhodnutí.
B. K věci samé
47.
Za účelem zpochybnění napadeného rozhodnutí uplatňuje Komise dva žalobní důvody: první se týká povahy pravomoci EU v oblasti, na kterou se vztahuje sporné oznámení, zatímco druhý se týká pravidel vnějšího zastupování EU.
48.
Je třeba poznamenat, že Komise zpochybňuje napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž zaprvé označuje členské státy EU a Komisi (a nikoli EU) za autory (spolupředkladatele) sporného oznámení a zadruhé pověřuje předsednictví Rady, tedy Chorvatskou republiku, úkolem předat IMO sporné oznámení. Naproti tomu nezpochybňuje samotný obsah sporného oznámení (s výjimkou jeho názvu v části uvádějící jeho spolupředkladatele). Komise považuje tento obsah za relevantní pro účely řešení sporu, neboť jeho předmět spadá do výlučné pravomoci Evropské unie.
49.
V tomto ohledu Rada tvrdí, že podle pravidel upravujících členství a účast v IMO nelze této organizaci předat žádné oznámení „jménem Evropské unie“, a to bez ohledu na to, zda toto oznámení spadá do výlučné pravomoci Unie. V souladu s tímto tvrzením některé členské státy vystupující jako vedlejší účastníci zpochybňují relevanci prvního žalobního důvodu: tvrdí, že podmínky vnějšího zastupování Evropské unie vyplývající z pravidel IMO vyžadovaly přijetí napadeného rozhodnutí.
50.
Tyto argumenty nelze bez dalšího odmítnout. Povaha pravomoci Evropské unie, ať již výlučná či sdílená, by nemohla být pro řešení sporu relevantní, pokud by existovaly důvody domnívat se, že oznámení nemohlo být v žádném případě učiněno Evropskou unií. Přezkoumám tedy nejprve druhý žalobní důvod a až poté první žalobní důvod.
1.
Ke druhému žalobnímu důvodu
51.
V rámci svého druhého žalobního důvodu Komise tvrdí, že napadené rozhodnutí porušuje její institucionální výsady podle čl. 17 odst. 1 SEU.
a)
Argumenty účastníků řízení
52.
Komise vznáší argument, že pokud jde o sporné oznámení, náleží jí pravomoc vnějšího zastupování Evropské unie podle čl. 17 odst. 1 SEU. Ujednání o spolupráci z roku 1974 vykládané ve světle rezoluce Valného shromáždění OSN č. 65/276 (
20
) nebránilo tomu, aby byla taková oznámení učiněna jménem Evropské unie. Kromě toho (
21
), ve verbální nótě ze dne 27. listopadu 2009 Rada a Komise informovaly IMO, že od 1. prosince 2009 bude Evropská unie vykonávat všechna práva Evropského společenství a převezme všechny jeho závazky, včetně jeho postavení v organizaci. ISWG-GHG 6 nakonec adresovala svou výzvu všem „zainteresovaným členským státům a mezinárodním organizacím“ a vzhledem k předmětu diskuse je Evropská unie „zainteresovanou mezinárodní organizací“. Komise proto navrhla předkládat sporné oznámení jako oznámení učiněné „Evropskou komisí jménem Evropské unie“. Napadené rozhodnutí však stanovilo, že oznámení bude učiněno předsednictvím jménem „členských států a Komise“ a nebude obsahovat žádný údaj o tom, že členské státy jednají v zájmu Evropské unie. Jelikož je sporné oznámení třeba chápat tak, že bylo učiněno jménem Unie, napadené rozhodnutí zabránilo Komisi zajistit vnější zastupování Evropské unie v rozporu s čl. 17 odst. 1 SEU.
53.
Komise rovněž tvrdí, že z monopolu na zastupování Unie svěřeného Komisi Smlouvami vyplývá, že rotující předsednictví Rady nemůže nikdy legálně zastupovat Unii ani vykonávat její vnější pravomoci. Vzhledem k neexistenci právního základu rozhodnutí Rady, který by bránil Komisi v zastupování Evropské unie v souvislosti s napadeným oznámením, je napadené rozhodnutí v rozporu s čl. 17 odst. 1 SEU.
54.
Rada podporovaná členskými státy vystupujícími jako vedlejší účastníci tvrdí, že Evropská unie nemůže podle pravidel IMO vyvíjet žádnou činnost, neboť není členem IMO ani pozorovatelem při IMO. Pouze Komise má postavení pozorovatele v uvedené organizaci na základě ujednání o spolupráci z roku 1974. Rezoluce VH OSN č. 65/276 ani verbální nóta ze dne 27. listopadu 2009 nemohou v tomto ohledu nic změnit. Evropská unie nemohla pouze na základě vstupu Lisabonské smlouvy v platnost vykonávat žádná práva ani převzít žádné závazky Společenství v IMO, neboť samotné Evropské společenství nemělo vůči IMO žádná práva ani závazky. Ačkoliv Komise jakožto pozorovatel může předložit MEPC dokumenty, jako jsou zprávy, studie atd. svým vlastním jménem, nemůže tedy předložit IMO dokumenty „jménem Unie“, neboť Unie není členem ani pozorovatelem při IMO. Z tohoto důvodu IMO odmítla oznámení, které jí v roce 2005 adresovalo Nizozemsko jménem Evropských společenství. Podle názoru Rady ze znění výzvy nevyplývá, že by oznámení mohlo být předloženo jménem Unie, neboť se nejedná o organizaci, která má postavení pozorovatele, a není tudíž oprávněna účastnit se činnosti MEPC.
55.
Rada dále tvrdí, že z judikatury Soudního dvora vyplývá, že pokud Unie není členem mezinárodní organizace, přísluší členským státům jednajícím společně, aby předaly dotčené organizaci podání v zájmu Unie, a to i v oblastech výlučné pravomoci Unie. Členské státy jednají svým vlastním jménem. Kromě toho, vzhledem k tomu, že Komise není oprávněna hlasovat v IMO, a to ani v MEPC, má-li MEPC přijmout akt, mohou v zájmu Unie jednat pouze členské státy společně, pokud jde o otázky spadající do unijní pravomoci.
56.
Podle Rady podporované členskými státy vystupujícími jako vedlejší účastníci nic ve Smlouvách nebrání členským státům, aby svěřovaly určité úkoly související s jejich vlastním vnějším zastupováním tak, jak uznají za vhodné. Členské státy mají volnost rozhodovat v jednotlivých případech o způsobu, jakým chtějí organizovat své vnější zastupování. Existuje ustálená praxe, podle které má členský stát zastávající předsednictví vykonávat takové úkoly.
b)
Posouzení
1) Úvodní poznámky
57.
Zdá se, že se tradiční státocentrické koncepce o mezinárodních organizacích, které se vyvinuly po vestfálské mírové smlouvě z roku 1648, uplatní i nadále (
22
). Odtud plyne například zdrženlivý přístup k mezinárodním organizacím, které jsou členy jiných mezinárodních organizací. Nepochybně je nyní pevně zakotveno, že je takové členství v zásadě možné. Mezinárodní organizace jsou však jen výjimečně plnoprávnými členy jiných organizací (
23
).
58.
Existují různé formy účasti na činnosti mezinárodní organizace. Mezi účastí členů a účastí nečlenů, včetně pozorovatelů, je činěn zásadní rozdíl (
24
).
59.
Členství mezinárodní organizace v jiné mezinárodní organizaci podléhá pravidlům druhé uvedené organizace obsaženým v její ustavující smlouvě (
25
) a je závislé především na tom, zda je do této smlouvy zahrnuta tak zvaná doložka REIO nebo RIO (
26
).
60.
Obecně se má za to, že je pro mezinárodní organizaci jednodušší získat postavení pozorovatele v mezinárodní organizaci než se stát jejím členem (
27
). V této souvislosti je třeba zdůraznit, že postavení „pozorovatele“ jako takové neexistuje. Přesný význam tohoto výrazu se může mezi organizacemi lišit, a to dokonce i pozorovatel od pozorovatele v rámci téže organizace (
28
). Práva pozorovatelů nejsou v zásadě plnohodnotnými právy. Pozorovatelé obvykle nemohou hlasovat nebo předávat dokumenty, jako jsou úřední dokumenty, bez zvláštního povolení; mohou potřebovat za účelem předkládání návrhů podporu řádného člena (
29
). Jejich účast může být omezena pouze na formální schůzky a jejich formální intervence mohou být možné pouze v závěru intervencí formálních účastníků (
30
).
61.
Není-li doložka R(E)IO obsažena v ustavující smlouvě mezinárodní organizace, Evropská unie nesmí jednat přímo na jejím fóru jako člen. Neexistuje-li zvláštní rozhodnutí nebo dohoda, které by tak stanovily, nemůže Evropská unie v takové organizaci vystupovat ani jako pozorovatel. V takových situacích nemohou být její pravomoci vykonávány způsobem stanoveným Smlouvami.
62.
Výklad pravidel mezinárodní organizace týkajících se forem členství a účasti v této organizaci, včetně těch, která určují způsobilost k členství, spočívá v zásadě na dotčené mezinárodní organizaci. Soudní dvůr nemá pravomoc vykládat je způsobem, který by byl pro dotčenou organizaci závazný (
31
).
63.
Mezinárodní právo by v ideálním případě mělo zohledňovat povahu Evropské unie jakožto nadnárodní organizace a rovněž i její pravidla týkající se výkonu vnějších pravomocí. Vždy, když tomu tak není, musí Evropská unie nalézt nejvhodnější prostředky, které jí umožní zajistit řádný výkon jejích vnějších pravomocí, jak jsou stanoveny ve Smlouvách.
64.
Výše uvedené úvahy vedou k určitému rozporu mezi způsoby vnější činnosti Evropské unie, jak jsou stanoveny ve Smlouvách, na jedné straně, a způsoby činnosti, která může být prováděna na mezinárodním fóru, na straně druhé. Soudní dvůr si je tohoto rozporu plně vědom, jak odráží jeho judikatura. Podle této judikatury platí, zaprvé, že v případě, že se Unie rozhodne vykonat své pravomoci, takový výkon musí být v souladu s mezinárodním právem (
32
). Zadruhé vždy, když pravidla použitelná v mezinárodním fóru brání tomu, aby Unie jednala svým jménem, může vykonávat svou vnější pravomoc prostřednictvím svých členských států jednajících solidárně v jejím zájmu (
33
). Zatřetí členské státy jednající na mezinárodním fóru musí postupovat v souladu s ústavními pravidly upravujícími vnější zastupování Unie, a sice se zásadou loajální spolupráce, soudržnosti a jednotnosti (
34
).
65.
Rozhodnutí o postoji Evropské unie v rámci mezinárodních organizací, kterých Unie není členem a ani se jím nemůže stát, přijatá Radou na základě čl. 218 odst. 9 SFEU stanoví v souladu s uvedenou judikaturou, že tento postoj bude vyjádřen členskými státy jednajícími společně v zájmu Unie (
35
).
66.
Projednávaná věc se týká jednání v zájmu Evropské unie v rámci IMO. Členství v této organizaci je vyhrazeno pouze státům a Evropská unie se nemůže stát členem. Úmluva o IMO stanoví možnost spolupracovat s dalšími organizacemi jako pozorovateli. Zvláštnost IMO spočívá ve skutečnosti, že podle ujednání o spolupráci z roku 1974 má postavení pozorovatele v rámci této organizace Komise, a nikoli Unie.
67.
V této souvislosti je hlavní otázkou v projednávané věci to, zda musí jednat v zájmu Unie v rámci IMO Unie, Komise nebo členské státy a zda odpověď na tuto otázku závisí na povaze pravomoci Evropské unie v dotčené oblasti.
2) Napadené rozhodnutí: obsah a odůvodnění
68.
Napadené rozhodnutí v podstatě stanoví, že sporné oznámení bude IMO předkládáno jako oznámení členských států a Komise a že toto oznámení bude IMO předloženo předsednictvím Rady.
69.
Napadené rozhodnutí bylo přijato neformálně v souladu s praxí uznávanou orgány (
36
). Důsledkem výše uvedené skutečnosti je, že odůvodnění tohoto rozhodnutí nevyplývá přímo z tohoto rozhodnutí jako takového, ale lze jej vyvodit pouze z okolností doprovázejících jeho přijetí, které se odrážejí v přípravných pracích a zápisech z jednání Coreperu (
37
).
70.
V tomto ohledu z dokumentu Rady určeného Coreperu vyplývá, že napadené rozhodnutí bylo přijato v návaznosti na zjištění, že oznámení spadalo do výlučné pravomoci Unie pouze v rozsahu, v němž se na jeho předmět vztahovaly právní akty uvedené v SWD. Ohledně jeho zbývající části se vycházelo z předpokladu, že oznámení mělo být učiněno členskými státy v rámci sdílené pravomoci. Z prohlášení Komise zaneseného do zápisu z jednání Coreper lze rovněž vyvodit, že členské státy vznesly argument, podle kterého oznámení adresovaná IMO jménem Unie nebyla možná na základě relevantních pravidel IMO.
71.
Pokud jde o rozsah přenesení pravomocí na předsednictví Rady, je třeba uvést, že napadené rozhodnutí jej omezilo na čistě technický akt spočívající v předání sporného oznámení IMO. Ve skutečnosti sestával z přípravy průvodního e-mailu, připojení sporného oznámení jako přílohy k tomuto emailu a, jak uvedli sami účastníci řízení, „kliknutí na ikonu [Odeslat]“. Předsednictví konkrétně nebylo nijak ustanoveno k tomu, aby předložilo a obhajovalo oznámení před MEPC nebo ISWG-GHG. Napadené rozhodnutí nikterak neomezilo právo Komise jakožto pozorovatele při IMO podporovat a obhajovat oznámení.
3) K přípustnosti oznámení Unie určeného IMO
72.
Předběžná otázka, kterou je třeba vyřešit, je otázka postavení Unie v rámci IMO z hlediska sporného oznámení. Na jedné straně je mezi účastníky řízení nesporné, že Unie není členem IMO a nemá v této organizaci postavení pozorovatele (
38
). Na druhé straně Komise tvrdí, že pokud jde o sporné oznámení, Unie byla oprávněna jednat vůči IMO svým vlastním jménem. V tomto ohledu považuje Komise za relevantní dvě okolnosti: postavení Unie v systému Organizace spojených národů po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost a znění výzvy od ISWG-GHG 6 IMO.
73.
Je pravda, že výklad aktů IMO nespadá do výkladu unijního práva. Soudní dvůr však musí takový výklad provést za účelem přezkumu legality napadeného rozhodnutí.
74.
V návaznosti na ujednání o spolupráci z roku 1974 podepsané s Komisí měla IMO vždy za to, že Komise (a nikoli Evropské společenství nebo později Unie) má postavení pozorovatele při této organizaci (
39
). Praktickým důsledkem výše uvedeného byla skutečnost, že oznámení učiněné v roce 2005 Nizozemským královstvím jménem Evropského společenství vůči IMO v návaznosti na její výzvu (
40
) bylo odmítnuto. Z vyjádření účastníků řízení vyplývá, že toto rozhodnutí IMO bylo odůvodněno tím, že Evropské společenství nebylo členským státem IMO a nemělo postavení pozorovatele při této organizaci.
75.
Nezdá se mi, že by Lisabonská smlouva, rezoluce VH OSN č. 65/276 nebo verbální nóta mohly v tomto ohledu něco změnit. Připouštím, že Lisabonská smlouva stanovila právní subjektivitu Unie a její nástupnictví po Evropském společenství. Výše uvedené skutečnosti byly společně s pravidly týkajícími se zastoupení Unie uznány v rezoluci VH OSN č. 65/276 a byly rovněž předmětem verbální nóty. Mezi účastníky řízení je nicméně nesporné, že rezoluce VH OSN č. 65/276 se jako taková nevztahuje na specializované agentury Organizace spojených národů, včetně IMO. Kromě toho, nahrazení Společenství Evropskou unií je irelevantní, jelikož postavení pozorovatele při IMO nepožívalo Evropské společenství, ale Evropská komise. Konečně, verbální nóta jakožto jednostranné prohlášení jménem Unie nemohla sama o sobě změnit postavení Unie v rámci IMO.
76.
V důsledku výše uvedeného je třeba konstatovat, že Unie není členem IMO ani nemá při této organizaci postavení pozorovatele. Postavení pozorovatele při této organizaci má pouze Komise (
41
).
77.
Pokud jde o výzvu ISWG-GHG 6, je pravda, že škála subjektů, které ISWG-GHG 6 vyzvala k předložení návrhů pokynů týkajících se životního cyklu skleníkových plynů, nebyla nikterak omezena na členy organizace, ale zahrnovala také mezinárodní organizace. Komise z tohoto patrně vyvozuje, že se jednalo o otevřenou výzvu určenou jakékoliv mezinárodní organizaci, která projeví zájem předložit návrh. Rada a členské státy vystupující jako vedlejší účastníci s takovým výkladem výzvy nesouhlasí.
78.
Není pochyb o tom, že výzva ISWG-GHG 6 byla určena mezinárodním organizacím podílejícím se na činnosti IMO. Uvedená výzva byla obsažena v interním dokumentu ISWG-GHG, což a priori nasvědčuje tomu, že jejími adresáty byly subjekty mající v této pracovní skupině IMO určité postavení. Kromě toho byli adresáti vyzváni, aby předložili prvotní návrhy týkající se komplexní technické otázky, které by sloužily jako výchozí bod pro další jednání. Pouze mezinárodní organizace podílející se na činnostech IMO byly schopné podporovat, projednávat, vysvětlovat a obhajovat své návrhy v rámci práce či činností ISWG-GHG. Je tedy třeba mít za to, že pouze ty subjekty, které měly postavení člena nebo pozorovatele v MEPC IMO, byly adresáty dotčené výzvy a mohly předložit svá oznámení, aniž by riskovaly odmítnutí.
79.
V důsledku toho nebyl důvod se domnívat, že znění výzvy představovalo zvláštní podklad opravňující Unii k předložení sporného oznámení.
4) K působnosti čl. 17 odst. 1 šesté věty SEU
80.
Komise tvrdí, že napadené rozhodnutí porušuje její výsady podle čl. 17 odst. 1 SEU, jelikož tento článek stanoví, že s výjimkou společné zahraniční a bezpečnostní politiky a dalších případů uvedených ve Smlouvách Komise zajišťuje vnější zastupování Unie.
81.
Zásadní otázka tedy zní, zda je působnost výše uvedeného ustanovení omezena na ty situace, kdy Unie jedná svým vlastním jménem, nebo zda zahrnuje rovněž situace, kdy Unie nemůže vykonávat svou vnější pravomoc svým vlastním jménem, a proto tuto pravomoc vykonává prostřednictvím členských států.
82.
Judikatura Soudního dvora týkající se výkonu pravomoci Unie prostřednictvím členských států (
42
) podle všeho nebyla po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost překonána (
43
). Jestliže by šestá věta čl. 17 odst. 1 SEU byla použitelná na výše uvedené situace, pak by členské státy jednající společně v zájmu Unie musely být zastoupeny Komisí. Taková výsada Komise ze Smluv nevyplývá.
83.
Jediným logickým výkladem čl. 17 odst. 1 šesté věty SEU je, že se toto ustanovení použije na situace, kdy Unie může jakožto subjekt mezinárodního práva jednat svým vlastním jménem. Tento výklad je v souladu s obecným chápáním pojmu „zastupování“ v tom smyslu, že se týká otázky, komu může být přiznáno právo jednat jménem subjektu mezinárodního práva (
44
), a to především za účelem převzetí závazků svým jménem ve vztahu k jiným subjektům (
45
).
84.
Kdykoliv tedy členské státy jednají společně v zájmu Unie, neboť samotná Unie nesmí vykonávat svou vnější pravomoc z důvodu pravidel mezinárodního práva, nejednají jako zástupci Unie, ale jednají svým vlastním jménem jako její zmocněnci (
46
). V důsledku toho se tyto státy (a nikoliv Unie) stávají subjekty práv a povinností vyplývajících z uzavřených dohod (
47
). Jsem tedy toho názoru, že šestá věta čl. 17 odst. 1 SEU v rozsahu, v němž stanoví výsadu Komise zastupovat Unii ve vnějších vztazích, není použitelná na situace, kdy Unie nejedná svým vlastním jménem (
48
).
85.
Kdykoli členské státy jednají společně jako zmocněnci Unie z důvodu, že Unie nesmí jednat sama, mohou se svobodně rozhodnout, zda budou jednat samostatně nebo zda pověří provedením některých úkolů jejich jménem jednoho z nich. Eventualita takového „jednání prostřednictvím zmocněnce“ je možná na základě pravidla mezinárodního obyčejového práva (
49
). Není žádný důvod se domnívat, že se uvedené pravidlo nepoužije na vztahy mezi členskými státy Unie, kdykoliv jednají svým vlastním jménem, ale v zájmu Unie. Mám za to, že čl. 17 odst. 1 šestá věta SEU nebrání témuž závěru.
5) K údaji o jednání v zájmu Unie
86.
Komise tvrdí, že rozhodnutí nesprávně opomíjí údaj, že členské státy jednaly v zájmu Unie.
87.
Vzhledem k neexistenci formálního rozhodnutí Rady, v němž by takový údaj mohl být uveden, chápu tento argument jako argument týkající se názvu sporného oznámení.
88.
Ze zásady loajální spolupráce podle mého názoru vyplývá, že vždy, když členské státy jednají společně v zájmu Unie jako její zmocněnci, musí tuto informaci sdělit svým externím partnerům. Jejich činnost vychází ze závazků vyplývajících z jejich členství v Evropské unii a jako taková není zcela nezávislá. Tato skutečnost není pro externí partnery irelevantní. Obecná zásada jednání v dobré víře vyžaduje, aby byli o takové skutečnosti dotyční partneři informováni.
89.
Vhodná forma vyjádření skutečnosti, že členské státy jednají v zájmu Unie, však závisí na okolnostech. Zejména by toto vyjádření nemělo mít takovou formu, která by mohla vyvolat pochybnosti o totožnosti jednajícího subjektu. Na jedné straně se tedy přikláním k názoru Komise, že neexistovala žádná překážka bránící upozornit MEPC IMO na okolnost, že předmětné kroky byly podniknuty v zájmu Unie. Na druhé straně to nezbytně neznamená, že název oznámení měl obsahovat výraz „jménem Evropské unie“, zejména s ohledem na skutečnost, že takový údaj byl IMO v minulosti chápán jako označení subjektu jednajícího vůči IMO, což vedlo k odmítnutí oznámení učiněného jménem Unie (tehdy Evropského společenství).
90.
Podle mého názoru nebylo v projednávané věci pochyb o tom, že spolupředkladatelé jednali v zájmu Unie. To vyplývá z označení navrhovatelů sporného oznámení, kterými jsou členské státy Unie jednající společně s Evropskou komisí. Přítomnost posledně uvedeného subjektu jasně poukázala na to, že se jednání týkalo Evropské unie. Ze znění e-mailu zasílajícího sporné oznámení je tato skutečnost rovněž zřejmá. Autor uvedl, že tento e-mail byl zaslán členským státem, který předsedal Evropské unii (
50
). Představil také spolupředkladatele oznámení jako členské státy Evropské unie. V této souvislosti bylo jasné, že sporné oznámení bylo výsledkem jednání učiněného v zájmu Unie.
6) Závěrečné poznámky
91.
Vzhledem k tomu, že ve světle výše uvedené analýzy není žádný důvod se domnívat, že Unie byla mezi subjekty oprávněnými předložit IMO sporné oznámení, dospěl jsem k závěru, že šestá věta čl. 17 odst. 1 SEU, která stanoví zastoupení Unie Komisí, nebyl použitelný.
92.
Rozsah způsobů výkonu činnosti ze strany Unie ve vztahu ke spornému oznámení byl tak podle mezinárodního práva omezen na činnost členských států jednajících společně v zájmu Unie. S ohledem na zvláštní výzvu určenou mezinárodním organizacím (podílejícím se na činnosti MEPC IMO) byla Evropská komise výjimečně oprávněna jednat společně s členskými státy.
93.
V tomto smyslu nemohlo označení členských států Unie a Evropské komise jako spolupředkladatelů sporného oznámení vést k porušení výsady Komise zastupovat Unii stanovené v šesté větě čl. 17 odst. 1 SEU. Zahrnutí Komise mezi spolupředkladatele sporného oznámení bylo v souladu s návrhem Komise obsaženým v SWD a návrhem oznámení, jelikož byl tento postup možný podle pravidel IMO, jak jsou doposud vykládána samotnou IMO. Toto zahrnutí Komise vyjadřovalo skutečnost, že předmětné kroky byly podniknuty v zájmu Unie.
94.
Z důvodů uvedených v bodě 85 tohoto stanoviska tak přenesení úkolu, který spočíval v předání sporného oznámení IMO, na předsednictví Rady nepředstavovalo ani porušení šesté věty čl. 17 odst. 1 SEU. Toto přenesení úkolu navíc dokonce posílilo skutečnost, že členské státy jednaly v postavení členů Evropské unie.
95.
Z výše uvedených důvodů jsem toho názoru, že napadené rozhodnutí neporušilo šestou větu čl. 17 odst. 1 SEU, neboť tato věta není na sporné oznámení použitelná.
c)
Závěr k druhému žalobnímu důvodu
96.
Druhý žalobní důvod musí být zamítnut jako neopodstatněný, jelikož napadené rozhodnutí neporušuje čl. 17 odst. 1 SEU.
2.
K prvnímu žalobnímu důvodu
97.
Výsledek mé analýzy druhého žalobního důvodu činí analýzu prvního žalobního důvodu nadbytečnou. Bez ohledu na povahu pravomoci Unie existují důvody se domnívat, že právní úprava IMO stanoví pouze přípustnost oznámení v zájmu Unie, která jsou učiněna členskými státy (jako členy IMO) a Komisí (jako pozorovatelem při IMO (
51
)). Povaha pravomoci Unie v oblasti, na kterou se vztahuje sporné oznámení, tedy nemá žádný vliv na legalitu napadeného rozhodnutí. I kdyby se totiž jednalo o výlučnou pravomoc, sporné oznámení by nemohlo být učiněno jako oznámení Evropské unie.
98.
Přistoupím nicméně k provedení analýzy prvního žalobního důvodu pro případ, že by Soudní dvůr nesdílel mé stanovisko k druhému žalobnímu důvodu.
99.
První žalobní důvod vychází z porušení čl. 3 odst. 2 SFEU a výlučné pravomoci Unie. Ačkoliv to tak není v žalobě přímo uvedeno, žalobní důvod sestává v podstatě ze dvou částí: první část se týká poslední (třetí) situace upravené v čl. 3 odst. 2 SFEU, zatímco druhá část se týká druhé situace uvedené v tomto článku.
a)
K první části prvního žalobního důvodu
1) Argumenty účastníků řízení
100.
První část prvního žalobního důvodu vychází z porušení poslední části čl. 3 odst. 2 SFEU. Podle Komise by budoucí akt přijatý IMO ovlivnil společná pravidla či změnil jejich působnost, což znamená, že pravomoc Unie je výlučná. Především metodologie odhadu emisí skleníkových plynů v námořní dopravě navržená ve sporném oznámení spadá do oblasti, kterou velkou měrou pokrývají společná unijní pravidla. V této souvislosti se Komise opírá o nařízení o MRV, směrnici 2014/94 a směrnici 2018/2001. Rovněž tvrdí, že sporné oznámení může ovlivnit tato společná pravidla s ohledem na jejich předpokládaný vývoj.
101.
Rada podporovaná členskými státy vystupujícími jako vedlejší účastníci tvrdí, že Komise neprokázala, že by sporné oznámení mohlo ovlivnit společná unijní pravidla nebo změnit jejich působnost ve smyslu čl. 3 odst. 2 SFEU. Pouhá skutečnost, že mohlo sledovat obdobný konečný cíl, jako pravidla obsažená ve výše uvedené unijní právní úpravě, nepostačuje k tomu, aby bylo možné mít za to, že se týká oblasti, kterou tato pravidla velkou měrou pokrývají, nebo že je může ovlivnit ve smyslu čl. 3 odst. 2 SFEU. Podle Rady chybí v SWD Komise obsahujícím návrh sporného oznámení analýza předpokládaného budoucího vývoje, jakož i povahy a obsahu unijních pravidel a ustanovení mezinárodního nástroje.
102.
Belgické království v tomto ohledu tvrdí, že sporné oznámení usiluje pouze o stanovení klíčových pojmů a zásad před tím, než se přistoupí k vypracování návrhu pokynů. Za současného stavu tedy neexistuje ani žádný návrh pokynů, natožpak jakékoliv riziko, že by došlo k ovlivnění společných unijních pravidel.
103.
Spolková republika Německo tvrdí, že čl. 3 odst. 2 SFEU se v zásadě nepoužije na předkládání návrhů na vypracování nezávazných pokynů. V této souvislosti se projednávaná věc netýká opatření, která jsou závazná podle mezinárodního práva a která by mohla odůvodnit rozšíření působnosti čl. 3 odst. 2 SFEU, jelikož MEPC či ISWG-GHG nejednají v projednávané věci jako normotvorné orgány. Oznámení dotčené v projednávané věci v první řadě představuje příspěvek k diskuzi.
104.
Pokud jde o nařízení MRV, Komise tvrdí, že toto nařízení stanoví pravidla pro přesné monitorování, vykazování a ověřování emisí oxidu uhličitého (CO2) z lodí, aby se podpořilo nákladově efektivní snižování emisí CO2 z námořní dopravy. Vychází ze skutečné spotřeby paliva plavidla vynásobené emisním faktorem odrážejícím spalování předmětného paliva. Vypracování metodiky výpočtu emisí WtT navržené ve sporném oznámení by spadalo do oblasti, na kterou se vztahuje nařízení MRV. Pokud by ji IMO přijala, musela by nezbytně vést ke změně emisních faktorů uvedených v příloze I oddíle A předmětného nařízení.
105.
V tomto ohledu Rada a většina členských států vystupujících jako vedlejší účastníci v podstatě tvrdí, že nelze předpokládat, že by budoucí pokyny stanovily novou a komplexní metodiku pro monitorování, vykazování a ověřování emisí, neboť obsah a předmět těchto pokynů je i nadále nejistý. Sporné oznámení z tohoto hlediska nenavrhuje vypracování nové metodiky pro monitorování, vykazování a ověřování. Zejména nepožaduje žádnou změnu pravidel IMO nebo unijních pravidel pro monitorování, vykazování a ověřování. Sporné oznámení odkazuje na odhad emisí skleníkových plynů WtT pouze za účelem umožnit provozovatelům plavidel určit dopad alternativních paliv, porovnat výkonnost WtW takových paliv a motivovat k jejich využívání. Pokrývá rovněž širší oblast působnosti než nařízení MRV, které se použije pouze na emise oxidu uhličitého (CO2) z lodí a stanoví standardní emisní hodnoty pouze pro nealternativní paliva. Uvedený systém nařízení je založen na přístupu TtP a nezohledňuje emise WtT. Aby byly zohledněny emise WtW, Komise navrhla vypracovat zvláštní hodnoty úprav, které měly být použity na existující standardní emisní hodnoty pro emise TtP. Coreper však zaujal odlišný přístup, neboť navrhl vypracovat zvláštní hodnoty WtT, které by byly připočítány k hodnotám TtP. Žádná změna nařízení MRV by tak nebyla nutná.
106.
Komise ve své replice tvrdí, že emise WtT a TtP jsou v metodice stanovené ve sporném oznámení propojeny. Nečiní velký rozdíl, zda jsou pro účely celkového výpočtu emisí počítány emise WtT odděleně od emisí TtP, nebo zda se od počátku použije společný výpočet. Na rozdíl od toho, co tvrdí Rada, se nařízení MRV použije bez ohledu na druh paliva, i když nevymezuje standardní emisní faktory alternativních paliv, které mají být vymezeny v rámci provádění uvedeného nařízení. Komise rovněž tvrdí, že metodiku zamýšlenou v oznámení o skleníkových plynech lze považovat za předvídatelné rozšíření v současnosti platného systému, a to z CO2 na další emise skleníkových plynů.
107.
Pokud jde o směrnici 2014/94, Komise tvrdí, že zamýšlený nástroj IMO může ovlivnit definici výrazu „alternativní paliva“ obsaženou v článku 2 bodě 1 uvedené směrnice. Je pravděpodobné, že dotčená definice by musela být přizpůsobena jakémukoliv pravidlu IMO z důvodu soudržnosti a mohla by mít horizontální účinky na rozsah souboru společných unijních pravidel určených pro podporu používání alternativních paliv.
108.
Rada a některé ze členských států vystupujících jako vedlejší účastníci tvrdí, že není žádný důvod se domnívat, že by definice výrazu „alternativní paliva“ obsažená ve směrnici 2014/94 musela být přizpůsobena pokynům, které má přijmout IMO na základě sporného oznámení. Belgické království tvrdí, že směrnice 2014/94 nikterak nesouvisí s obsahem oznámení. Francouzská republika přednesla argument, že sporné oznámení neobsahuje žádnou definici výrazu „alternativní paliva“. Francouzská republika a Spolková republika Německo v podstatě tvrdí, že Komise nevysvětlila, proč by definice výrazu „alternativní paliva“ stanovená v čl. 2 odst. 1 směrnice 2014/94 vyžadovala nezbytné změny.
109.
Komise ve své replice tvrdí, že je dostačující, že oznámení o skleníkových plynech navrhuje pravidla, která by se z velké části překrývala se společnými unijními pravidly.
110.
Pokud jde o směrnici 2018/2001, Komise poukazuje na článek 29 této směrnice, jenž stanoví podrobná pravidla týkající se kritérií udržitelnosti a úspor emisí skleníkových plynů pro biopaliva, biokapaliny a paliva z biomasy. Připouští, že tyto definice jsou určeny především k jiným účelům, jako je posuzování plnění povinností členských států využívat energii z obnovitelných zdrojů. Nicméně tvrdí, že mohou být také ovlivněny budoucím nástrojem IMO.
111.
Podle názoru Rady, podporovaného členskými státy vystupujícími jako vedlejší účastníci, i když směrnice 2018/2001 a sporné oznámení sledují obdobný konečný cíl, kterým je podpora výroby a využívání obnovitelných zdrojů energie zejména za účelem snížení emisí skleníkových plynů, kritéria stanovená v článku 29 uvedené směrnice jsou určena k jiným účelům, než které sleduje sporné oznámení. Posledně uvedené sporné oznámení má za cíl umožnit provozovatelům lodí přesně stanovit a porovnat celkové dopady jednotlivých alternativních paliv na emise skleníkových plynů a jejich výkonnost. Podle Spolkové republiky Německo nemůže být z důvodu neexistence vzájemného vztahu mezi normativním obsahem návrhu pokynů a obsahem směrnice 2018/2001 pochyb o tom, že oblast upravená předpisy je z velké části pokryta pravidly unijního práva.
2) Posouzení
i) Úvod
112.
Článek 3 odst. 2 in fine SFEU stanoví výlučnou vnější pravomoc Unie k uzavření mezinárodní smlouvy, pokud její uzavření může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost. S ohledem na judikaturu Soudního dvora se uvedený článek použije nejen na uzavření mezinárodní smlouvy, ale uplatní se i na počátku při jednání o takové smlouvě a na konci, je-li orgán zřízený podle této smlouvy povolán k tomu přijímat opatření k jejímu provádění (
52
).
113.
Článek 3 odst. 2 in fine SFEU je kodifikací hlavní linie judikatury týkající se implicitních vnějších pravomocí Unie, jež má svůj původ v rozsudku ve věci Komise v. Rada (
53
), který je obvykle nazýván jako doktrína AETR.
114.
Doktrína AETR se v průběhu času vyvíjela a její vyvíjející se proces podle všeho ještě není dokončen. Nazývat tuto doktrínu jako „jednu z nejneproniknutelnějších doktrín unijního práva, a to i pro ty nejzapálenější právníky“ (
54
) může být poněkud přehnané tvrzení, ale zcela jistě si zaslouží označení „složitá judikatorní doktrína, kterou nelze dokonale kodifikovat v jednom nebo dvou řádcích“ (
55
).
115.
Stručné shrnutí jejího současného stavu lze nalézt v řadě rozsudků a stanovisek vydaných v posledních letech. Slovy Soudního dvora, jelikož Unii přísluší pouze pravomoci, které jí byly svěřeny, musí být existence pravomoci, která má nadto výlučnou povahu, založena na závěrech vycházejících z celkové a konkrétní analýzy vztahu mezi zamýšlenou mezinárodní dohodou a platným unijním právem. Tato analýza musí brát v úvahu oblasti, které jsou pokryty unijními pravidly, a oblasti, které jsou pokryty ustanoveními zamýšlené dohody, předvídatelné perspektivy jejich vývoje, jakož i povahu a obsah těchto pravidel a ustanovení, aby bylo možné ověřit, zda předmětná dohoda může zasáhnout do jednotného a soudržného používání unijních pravidel a do řádného fungování systému, který tato pravidla zavedla (
56
).
116.
Váha jednotlivých prvků uvedených ve shrnutí výše a vztah mezi nimi je sporný. Byly postupně doplněny do doktríny AETR v průběhu let následujících po vydání pozdějších rozsudků a stanovisek Soudního dvora. Lze rozlišit dvě kategorie těchto prvků. Prvky v první kategorii určují skutečnosti, které mají být předmětem analýzy (unijní pravidla a mezinárodní závazek). Prvky v druhé kategorii se týkají vztahu mezi těmito skutečnostmi.
117.
Jádro věci spočívá ve vztahu, jehož se týkají prvky z druhé skupiny (
57
). Pokud by mezinárodní závazek neměl vůbec žádný dopad na unijní právo (přičemž by byla brána v úvahu předvídatelná perspektiva jeho vývoje), pak by skutečnost, že se dva soubory pravidel týkají téže oblasti, byla pro účely čl. 3 odst. 2 SFEU irelevantní.
118.
To vyplývá nejen ze znění čl. 3 odst. 2 SFEU, ale rovněž z výše citované judikatury Soudního dvora. V této judikatuře je zdůrazněno, že analýza musí být provedena jako celek, aby bylo možné určit, zda mezinárodní závazek může zasáhnout do jednotného a soudržného používání unijních pravidel a do řádného fungování systému, který tato pravidla zavedl, nebo alternativně, zda dotčené mezinárodní závazky mohou mít vliv na smysl, působnost a účinnost těchto pravidel, i když s nimi nutně nejsou v rozporu (
58
). Pro splnění dotčené podmínky je tudíž nezbytný znatelný dopad mezinárodního závazku na unijní právo.
119.
Při zkoumání prvků z první kategorie je třeba vzít v úvahu podmínku existence znatelného dopadu na unijní pravidla. Pokud jde o tyto prvky, Soudní dvůr především konstatoval, že existuje riziko zásahu do společných pravidel Unie mezinárodními závazky, které na sebe berou členské státy, či riziko změny působnosti těchto pravidel, pokud tyto závazky spadají do působnosti uvedených pravidel (
59
). Soudní dvůr rovněž uvedl, že konstatování takového rizika nevyžaduje naprostou shodu mezi oblastí, kterou pokrývají mezinárodní závazky, a oblastí unijní právní úpravy (
60
). Takové mezinárodní závazky konkrétně mohou ovlivnit pravidla Unie nebo změnit jejich působnost, pokud spadají do oblasti, kterou taková pravidla již velkou měrou pokrývají (
61
). Ve všech těchto případech je nicméně konstatování, že se příslušné oblasti působnosti těchto dvou souborů pravidel překrývají, pouze prvním krokem. K tomu, aby byla dotčená podmínka splněna, je třeba, aby měl mezinárodní závazek určitý vliv na smysl, působnost a účinnost unijních pravidel.
120.
Je třeba rovněž připomenout, že podle ustálené judikatury přísluší dotčenému účastníkovi řízení, aby předložil skutečnosti, které mohou prokázat výlučný charakter vnější pravomoci Unie, jíž se chce dovolávat (
62
).
121.
S ohledem na výše uvedené úvahy nejprve posoudím oblast působnosti, povahu a obsah zamýšleného mezinárodního závazku; zadruhé jej porovnám s oblastí působnosti pravidel unijního práva, kterých se dovolává Komise; a zatřetí posoudím dopad mezinárodního závazku na dotčená pravidla unijního práva (
63
).
ii) Mezinárodní závazek: oblast působnosti, povaha a obsah
122.
V případě uzavření nebo dokonce sjednávání dohody je určení oblasti působnosti, povahy a obsahu budoucího mezinárodního závazku v zásadě jednoduché. Projednávaná věc se však týká budoucího nástroje, jehož oblast působnosti, povahu a obsah je obtížné vymezit a předvídat. Je tomu tak proto, že se práce na budoucím aktu nacházejí v počáteční fázi, kdy musí být o představách ohledně opatření, která řeší otázky emisí skleníkových plynů pocházejících z námořního paliva z perspektivy životního cyklu, ještě rozhodnuto a jsou nyní pouze hledány a projednávány.
123.
Prvním krokem je tedy určení oblasti působnosti, povahy a obsahu budoucího mezinárodního závazku, které je třeba zohlednit pro účely analýzy podle čl. 3 odst. 2 SFEU. Konkrétně řečeno, je třeba je určit na základě znění výzvy ISWG-GHG 6 nebo na základě sporného oznámení?
124.
Komise a Rada se na jednání shodly, že je třeba zohlednit obsah sporného oznámení, a nikoli oblast působnosti výzvy. S tímto názorem v zásadě souhlasím. Je pravda, že výzva ISWG-GHG 6 je rovněž relevantní, jelikož stanoví určité (byť široké) meze, pokud jde o oblast působnosti, povahu a obsah budoucího nástroje. Sporné oznámení je však jediným zdrojem informací o tom, jak si Unie tento nástroj představuje. Toto prvotní pojetí umožňuje předpovídat podobu budoucího nástroje a může tedy lépe posloužit jako předmět analýzy než otevřená a neurčitá výzva k předkládání návrhů. Umožňuje také mít za to, že existuje určitá míra pravděpodobnosti, že návrh předložený Unií bude přijat (
64
).
125.
S ohledem na sporné oznámení je tedy třeba konstatovat, že budoucí mezinárodní závazek, který má být zohledněn v analýze pro účely čl. 3 odst. 2 SFEU, je budoucí nástroj, a sice pokyny řešící otázku emisí skleníkových plynů z námořních paliv v perspektivě životního cyklu prostřednictvím zavedení hodnot WtT pro alternativní paliva. Tyto hodnoty WtT budou odrážet emise skleníkových plynů ve vstupní fázi, zatímco známé emisní hodnoty TtP budou naopak odrážet emise skleníkových plynů ve výstupní fázi.
126.
Vzhledem ke znění sporného oznámení a dokumentů IMO (
65
), včetně výzvy od ISWG-GHG 6, nelze v této chvíli určit, zda budou budoucí pokyny závazné (
66
). Sporné oznámení zejména nenavrhuje žádné změny jakýchkoliv závazných nástrojů IMO (
67
).
iii) K oblasti působnosti potenciálně dotčených unijních pravidel
127.
Komise poukazuje na tři prameny unijních pravidel, u nichž existuje nebezpečí, že budou dotčeny předmětným budoucím mezinárodním nástrojem, a sice nařízení MRV, směrnice 2014/94 a směrnice 2018/2001.
128.
Pokud jde o dvě výše uvedené směrnice, plně sdílím názor vyjádřený a sdílený Radou a některými vedlejšími účastníky řízení. Není žádný důvod se domnívat, že se oblasti, na které se vztahují uvedené směrnice, překrývají relevantním způsobem s oblastmi upravenými mezinárodním nástrojem. Skutečnost, že různé akty sledují tentýž konečný cíl přispívat ke snižování emisí skleníkových plynů a bojovat proti změně klimatu, sama o sobě nepostačuje pro učinění závěru, že se jejich ustanovení relevantním způsobem překrývají z hlediska čl. 3 odst. 2 SFEU. Téhož konečného cíle, jako je ochrana životního prostředí nebo konkrétněji boj proti změně klimatu, či dokonce snižování emisí skleníkových plynů, může být dosaženo různými právními předpisy, jejichž ustanovení se nemusí nutně navzájem ovlivňovat. Stejné pojmy použité v různých aktech zejména nemusí být vymezeny stejným způsobem, neboť kontext aktu, jeho struktura a působnost mohou rozhodnout o definici pojmu. Není sice vyloučeno, že mohou být přijaty některé horizontální definice, ovšem nejedná se o nejobvyklejší řešení.
129.
V tomto ohledu nemusí být definice pojmu „alternativní paliva“ uvedená v čl. 2 odst. 1 směrnice 2014/94 nutně změněna v důsledku přijetí budoucího mezinárodního nástroje. Tvrzení Komise, podle nichž je pravděpodobné, že by předmětná definice musela být přizpůsobena každému pravidlu IMO z důvodů soudržnosti a mohla by mít horizontální dopad na oblast působnosti souboru společných unijních pravidel, jejichž cílem je podpora používání alternativních paliv, jsou v tomto okamžiku čistě hypotetická. Pouhá skutečnost, že oba akty odkazují na tentýž pojem, nepostačuje pro tvrzení, že se navzájem překrývají, pokud jsou jednotlivé účely obou aktů odlišné. Směrnice 2014/94 používá pojem „alternativní paliva“ pro účely vymezení působnosti svých pravidel týkajících se zavádění infrastruktury pro alternativní paliva. Vymezení rozsahu hodnot WtT použitelných na alternativní paliva neznamená, že za tímto účelem nemůže být pojem „alternativní paliva“ vymezen odlišně.
130.
Pokud jde o směrnici 2018/2001, Komise sama připouští, že definice obsažené v článku 29 této směrnice jsou určeny především k jiným účelům, jako je posuzování plnění povinností členských států využívat energii z obnovitelných zdrojů. Nelze předkládat argumenty umožňující předpovídat, že by zavedení hodnot WtT pro různá paliva používaná v námořní dopravě mohlo mít vliv na výše uvedené definice.
131.
Komise podle mého názoru nepředložila pádné argumenty na podporu svých tvrzení, pokud jde o kteroukoliv z výše uvedených směrnic.
132.
Co se však týče nařízení MRV, je situace zcela odlišná. V tomto ohledu sdílím názor Komise, že oblasti, na které se vztahuje uvedené nařízení a budoucí mezinárodní nástroj, spolu úzce souvisejí.
133.
Důvod existence nařízení MRV je jasný. Z prvního bodu odůvodnění uvedeného nařízení vyplývá, že jeho cílem je přispět k dosažení snížení emisí. S ohledem na sporné oznámení toto platí rovněž v případě budoucích pokynů.
134.
Uvedené nařízení i dané pokyny se týkají téhož odvětví – námořní dopravy – a téže činnosti, tedy nákupu a používání paliv.
135.
Cílem nařízení i pokynů je poskytování informací o emisích skleníkových plynů svázaných s používáním konkrétních paliv (
68
). Rozdíl spočívá ve skutečnosti, že emise TtP přímo souvisejí se spalováním paliv na palubě lodi – tedy se skutečnými aktivitami v námořním odvětví – zatímco emise WtT se týkají činnosti předcházející těmto aktivitám a nemají žádný původ v činnosti námořního odvětví jako takové. Existuje mezi nimi nicméně nepřímá souvislost v tom smyslu, že je to právě poptávka po palivech v námořním odvětví, která vede k výrobě paliv a emisím WtT.
136.
Konečně zjevná souvislost mezi oblastí působnosti nařízení MRV a oblastí působnosti budoucího mezinárodního nástroje zamýšleného ve sporném oznámení vyplývá ze znění posledně uvedeného aktu. Navrhované hodnoty WtT nemají být používány samostatně, ale ve spojení se známými hodnotami pro emise ve výstupní fázi (tak, jak jsou použity v uvedeném nařízení).
137.
Je pravda, že mezi oběma nástroji existují rovněž rozdíly.
138.
Zaprvé nařízení MRV se týká pouze emisí CO2, zatímco hodnoty WtT mají zahrnovat všechny druhy skleníkových plynů. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že CO2 je skleníkový plyn s největším podílem ze všech emisí skleníkových plynů společně (
69
). Pokud by Unie zamýšlela uzavřít mezinárodní dohodu stanovující výpočet emisí jiných skleníkových plynů pro účely snižování emisí z námořní dopravy, nebylo by možné tvrdit, že tento nástroj nespadá do oblasti pokryté ve velké míře unijním právem (
70
).
139.
Zadruhé, i když jsou standardní emisní faktory vymezené v příloze I nařízení MRV v současnosti stanovené pouze ohledně fosilních paliv, z téže přílohy jednoznačně vyplývá, že její oblast působnosti není omezena na fosilní paliva (
71
).
140.
Zatřetí skutečnost, že cílem budoucích pokynů je podporovat využívání alternativních paliv, neznamená, že fosilní paliva, jichž se nařízení MRV týká v první řadě, nebudou pokryta (
72
). Zdá se, že přínos v používání alternativních paliv lze spatřovat pouze tehdy, pokud je možné porovnávat tytéž informace (emise WtT) u všech paliv.
141.
Začtvrté je pravda, že nařízení MRV je založeno na přístupu TtP, což v zásadě znamená, že se týká emisí skleníkových plynů pocházejících ze spalování paliva na palubě lodi (výstupní fáze). Sporné oznámení naproti tomu stanoví přijetí hodnot WtT odrážejících emise skleníkových plynů při těžbě surovin a výrobě a distribuci paliva (vstupní fáze). Uvedené hodnoty WtT mají být nicméně i s ohledem na sporné oznámení kombinovány s emisními hodnotami TtP. Mají totiž doplňovat dostupné informace o emisích skleníkových plynů ve výstupní fázi. To je logické, neboť oznámení měla řešit otázku emisí skleníkových plynů z paliv v perspektivě životního cyklu, a nikoliv pouze ve vstupní fázi. Z tohoto důvodu se mi zdá, že by hodnoty WtT nebyly příliš užitečné, pokud by byly oddělovány. Neslouží totiž pouze pro výpočet skutečných emisí ve vstupní fázi procesu výpočtu celkových emisí (
73
). Jejich smyslem je poskytovat informace pro subjekty zodpovědné za emise ve výstupní fázi. Hodnoty WtT budou poskytovat informace o emisích skleníkových plynů pocházejících z používání daného paliva v perspektivě životního cyklu pouze tehdy, budou-li kombinovány s hodnotami pro emise TtP.
142.
Z výše uvedených důvodů se nedomnívám, že by rozdíly mezi oblastmi působnosti obou aktů byly relevantní pro účely této analýzy. Naopak mám za to, že se budoucí mezinárodní nástroj v podobě předvídané sporným oznámením týká oblasti upravené unijním právem, a to do značné míry nařízením o MRV.
iv) K dopadu budoucího mezinárodního nástroje na unijní pravidla
143.
S ohledem na výše uvedené závěry je rozhodující otázkou, zda Komise prokázala, že budoucí mezinárodní nástroj bude mít znatelný dopad na unijní pravidla.
144.
Mnou navrhovaná odpověď na tuto otázku je záporná.
145.
V tomto ohledu především není žádný důvod se domnívat, že budoucí mezinárodní nástroj bude v dohledné době závazný. Je třeba konstatovat, že v současnosti se předpokládá, že se bude jednat o nezávazný akt, jehož cílem bude pouze motivovat k určitému jednání v rámci odvětví námořní dopravy prostřednictvím poskytování informací o emisích skleníkových plynů pocházejících z alternativních paliv ve vstupní fázi (
74
).
146.
Je pravda, že používání hodnot WtT jako metriky poskytující takové informace by mělo úzkou souvislost s používáním hodnot stanovených v nařízení MRV. To však neznamená, že by jejich zavedení ze strany IMO za účelem promítnutí emisí skleníkových plynů do vstupní fáze mělo vliv na systém stanovený uvedeným nařízením. Neexistuje žádný zvláštní důvod se domnívat, že by posledně uvedený předpis musel být předmětem jakékoli změny. Nařízení MRV by se mohlo nadále uplatňovat v jeho současné podobě pro účely monitorování a vykazování skutečných emisí skleníkových plynů pocházejících z námořní dopravy ve výstupní fázi, a to i v případě přijetí budoucích pokynů IMO. Skutečnost, že nezávazný nástroj vydaný mezinárodní organizací může používat tytéž faktory, jaké jsou stanoveny v uvedeném nařízení, za účelem poskytování informací o emisích skleníkových plynů v perspektivě životního cyklu, nemá vliv na společná unijní pravidla ani nemění jejich působnost ve smyslu čl. 3 odst. 2 SFEU.
147.
V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že ze sporného oznámení ani z dokumentace IMO podle všeho nevyplývá, že má budoucí nástroj nahradit stávající systémy monitorování a vykazování. Zdá se, že posledně uvedené systémy a pokyny jsou považovány za dva samostatné nástroje, které jsou na sobě zcela nezávislé. Přinejmenším není práce MEPC IMO na pokynech týkajících se životního cyklu prezentována v dokumentaci IMO jako první krok k přijetí změn v systému IMO pro shromažďování údajů (dále jen „systém shromažďování údajů IMO“), který je protějškem systému stanoveného nařízením MRV (
75
). Lze předpokládat, že pokyny, které takový dopad na systém shromažďování údajů IMO nemají, nepovedou ani ke změně uvedeného nařízení.
148.
Projednávaná věc je sice odlišná, ale přesto připomíná věc Německo v. Rada (
76
). Soudní dvůr v uvedené věci konstatoval, že nezávazná doporučení Mezinárodní organizace pro révu a víno (OIV) měla právní účinky ve smyslu čl. 218 odst. 9 SFEU z důvodu jejich začlenění do unijního práva na základě určitých ustanovení unijního práva, která tento účinek výslovně stanoví (
77
). Ačkoliv se uvedená věc netýkala čl. 3 odst. 2 SFEU, podle všeho z konstatování Soudního dvora vyplývá, že by změna takových doporučení mohla být považována za změnu ovlivňující unijní pravidla ve smyslu uvedeného článku.
149.
Tuto judikaturu nelze v projednávané věci uplatnit. Neexistují žádná ustanovení unijního práva, která by obsahovala odkaz na jakékoliv pokyny IMO, které by stanovily zavedení hodnot WtT pro odhad emisí skleníkových plynů ve vstupní fázi, či na jakýkoli jiný typ pokynů týkajících se životního cyklu skleníkových plynů nebo uhlíkové náročnosti. Na takové pokyny neodkazují ani žádné předpisy IMO.
150.
Je zajisté třeba přihlédnout také k perspektivám vývoje dotčených unijních pravidel v rozsahu, v němž je lze předvídat v době provádění předmětné analýzy (
78
).
151.
V době přípravy tohoto stanoviska není v tomto ohledu žádný důvod se domnívat, že budou budoucí pokyny IMO představovat závazný akt a že jejich přijetí si bude vyžadovat změnu systému shromažďování údajů IMO. Kromě toho, nic neumožňuje mít za to, že Unie v dohledné době přijme akt odpovídající budoucím pokynům IMO.
152.
Komise podle všeho tvrdí, že Unie zcela jistě přizpůsobí své právní předpisy budoucím pokynům IMO. V této souvislosti se Komise opírá o připravované změny nařízení MRV, které jsou důsledkem zavedení systému shromažďování údajů IMO (
79
). V tomto ohledu však čl. 22 odst. 3 uvedeného nařízení výslovně stanoví povinnost provést takové změny (
80
). Sladění uvedeného nařízení se systémem shromažďování údajů IMO tudíž vyplývá ze zvláštního ustanovení unijního práva. Neexistuje žádné takové ustanovení, které by se týkalo dotčených pokynů. Mimoto, z důvodu zjevně nedostatečného dopadu budoucích pokynů na systém shromažďování údajů IMO (
81
) není důvod se domnívat, že povinnost pozměnit nařízení MRV v souladu se systémem shromažďování údajů IMO znamená povinnost pozměnit unijní právní předpisy v souladu s budoucími pokyny.
153.
Není nikterak vyloučeno, že se nástroj přijatý mezinárodní organizací stane zdrojem inspirace pro unijního normotvůrce. Podle mého názoru však pouhá možnost čerpat inspiraci z takového nástroje nepostačuje k prokázání skutečnosti, že budou v dohledné době rovněž přijata odpovídající autonomní unijní pravidla.
154.
S ohledem na výše uvedené úvahy nelze podle mého názoru mít za to, že budoucí mezinárodní nástroj, jak je v současnosti zamýšlen, může narušit jednotné a soudržné používání unijních pravidel, jakož i řádné fungování systému, který tato pravidla zavádějí. Stejně tak nelze konstatovat, že tento mezinárodní nástroj může mít vliv na smysl, působnost a účinnost unijních pravidel.
b)
Ke druhé části prvního žalobního důvodu
1) Argumenty účastníků řízení
155.
Komise tvrdí, že vzhledem k celosvětovému charakteru námořní dopravy a boji proti změně klimatu je činnost Unie v rámci IMO nezbytná k tomu, aby mohla Unie vykonávat svou vnitřní pravomoc.
156.
Rada podporovaná členskými státy vystupujícími jako vedlejší účastníci tvrdí, že Komise neprokázala, že je taková činnost z právního hlediska nezbytná k tomu, aby Unie mohla vykonávat svou pravomoc na vnitřní úrovni.
157.
Komise se k tomuto tvrzení ve své replice nevyjádřila (
82
).
2) Posouzení
158.
Druhá část čl. 3 odst. 2 SFEU stanoví výlučnou vnější pravomoc Unie k uzavření mezinárodní smlouvy, pokud je to nezbytné k tomu, aby Unie mohla vykonávat svou vnitřní pravomoc
159.
Druhá část čl. 3 odst. 2 SFEU je kodifikací judikatury Soudního dvora, jež vychází z posudku 1/76 (
83
). Podle Soudního dvora tento důvod pro vnější výlučnou pravomoc Unie vyvstane v situaci, kdy lze vnitřní pravomoc účinně vykonávat pouze současně s vnější pravomocí (
84
), a uzavření mezinárodní dohody je tak nutné k uskutečnění cílů Smlouvy, které nemohou být dosaženy zavedením samostatných pravidel (
85
).
160.
Jsem toho názoru, že Komise nepředložila ve své žalobě důkazy nezbytné pro prokázání výlučné povahy vnější pravomoci EU. Pouhý odkaz na celosvětovou povahu námořní dopravy a na boj proti změně klimatu není dostačující. Podmínka nezbytnosti uzavření mezinárodní dohody k dosažení cílů Smlouvy je Soudním dvorem vykládána restriktivně (
86
). Celosvětový rozměr otázky spadající pouze do pravomoci EU sám o sobě neznamená, že cílů Smlouvy nelze dosáhnout bez mezinárodní dohody.
161.
To platí tím spíš, pokud jde o nezávazný akt, jehož cílem je poskytování informací, které mohou motivovat k určitému jednání v rámci odvětví námořní dopravy. Komise neprokázala, že bez přijetí takového nástroje nemohou být cíle Smlouvy dosaženy přijetím autonomních pravidel.
162.
Domnívám se tedy, že druhá část prvního žalobního důvodu musí být rovněž zamítnuta.
c)
Závěr k prvnímu žalobnímu důvodu
163.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy týkající se obou částí prvního žalobního důvodu jsem toho názoru, že tento žalobní důvod musí být rovněž zamítnut jako neopodstatněný.
164.
V této souvislosti by v případě, že Soudní dvůr nebude souhlasit s mou analýzou druhého žalobního důvodu, ale bude sdílet můj názor ohledně prvního žalobního důvodu, měla být žaloba přesto zamítnuta. I když Unie může jednat samostatně v oblasti spadající do sdílené pravomoci Unie (
87
), slabší postavení Komise oproti postavení členských států EU v IMO hovoří ve prospěch účasti členských států na výkonu vnější pravomoci Unie (
88
).
VI. K nákladům řízení
165.
Komise podle mého názoru neměla ve věci úspěch. Rada ve svých návrhových žádáních požadovala, aby jí Komise nahradila náklady řízení. Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Článek 140 odst. 1 téhož řádu stanoví, že členské státy a orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení.
VII. Závěry
166.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr:
–
zamítl žalobu,
–
rozhodl, že Evropská komise ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Radou Evropské unie,
–
rozhodl, že Belgické království, Česká republika, Dánské království, Spolková republika Německo, Řecká republika, Francouzská republika, Nizozemské království, Finská republika a Švédské království ponesou vlastní náklady řízení.
(
1
) – Původní jazyk: angličtina.
(
i
) – – Poznámky pod čarou č. 48 a 54 tohoto znění byly po jeho prvním on-line zpřístupnění předmětem jazykové úpravy.
(
2
) – V roce 1982 byl její název změněn na „Úmluvu o Mezinárodní námořní organizaci“.
(
3
) – Ujednání o spolupráci a partnerství uzavřené mezi Mezivládní námořní poradní organizací a Komisí Evropských společenství.
(
4
) – Článek 11 úmluvy o IMO.
(
5
) – Článek 37 úmluvy o IMO.
(
6
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 29. dubna 2015 o monitorování, vykazování a ověřování emisí oxidu uhličitého z námořní dopravy a o změně směrnice 2009/16/ES (Úř. věst. 2015, L 123, s. 55).
(
7
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 22. října 2014 o zavádění infrastruktury pro alternativní paliva (Úř. věst. 2014, L 307, s. 1).
(
8
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 11. prosince 2018 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů (Úř. věst. 2018, L 328, s. 82).
(
9
) – Usnesení MEPC.304(72).
(
10
) – Bod 4.7.11 výchozí strategie.
(
11
) – Vysvětlení poskytnuté IMO na jejích oficiálních internetových stránkách (https://www.imo.org/en/MediaCentre/Pages/WhatsNew-1603.aspx). V širším kontextu se posuzování životního cyklu zabývá environmentálními aspekty a potenciálními dopady na životní prostředí (například využívání zdrojů a environmentální důsledky úniků) v průběhu celého životního cyklu výrobku od získání surovin, přes výrobu, používání, zpracování na konci životního cyklu, recyklaci až po jeho konečnou likvidaci (tj. od kolébky do hrobu) (viz úvod k normě ISO 14040:2006 Environmentální řízení – Posouzení životního cyklu – Zásady a rámec, k dispozici na https://www.iso.org/obp/ui/#iso:std:iso:14040:ed-2:v1:en). V nedávné době bylo posuzování životního cyklu začleněno do několika politik a nařízení, především těch, které se týkají snížení intenzity emisí skleníkových plynů z paliv používaných v dopravě. Přestože oblast posuzování životního cyklu zaznamenala rychlý rozvoj, mnoho metodologických problémů a problémů souvisejících s prováděním přetrvává (Rajagopal, D., Vanderghem, C., MacLean, H. L., „Life Cycle Assessment for Economists“, Annual Review of Resource Economics, 2017, sv. 9:361–381, https://doi.org/10.1146/annurev-resource-100815-095513, s. 362 a 363).
(
12
) – Zpráva z šesté schůze Pracovní skupiny pro snižování emisí skleníkových plynů z lodí činné mezi zasedáními ze dne 15. listopadu 2019 (ISWG-GHG 6), MEPC 75/7/2, bod 49.1-3.
(
13
) – Pracovní dokument útvarů Komise: „Oznámení Unie adresované sedmé schůzi Pracovní skupiny IMO pro snižování emisí skleníkových plynů z lodí činné mezi zasedáními konané v Londýně od 23. do 27. března 2020 o zavedení pokynů týkajících se životního cyklu pro odhadnutí emisí skleníkových plynů (GHG) (well-to-tank), které jsou spojeny s produkcí alternativních paliv, pro podporu využívání udržitelných alternativních paliv na celosvětové úrovni“ [SWD(2019) 456 final ze dne 20. prosince 2019].
(
14
) – Formální postoj EU podle čl. 218 odst. 9 SFEU měl být včas stanoven [SWD(2019) 456 final, s. 2 a 3 a poznámka pod čarou 8].
(
15
) – SWD(2019) 456 final, s. 2 a 3 a poznámka pod čarou 8.
(
16
) – SWD(2019) 456 final, s. 2 a poznámka pod čarou 1.
(
17
) – Dokument Rady 5606/20.
(
18
) – Rozsudky ze dne 28. dubna 2015, Komise v. Rada (C‑28/12, EU:C:2015:282, bod 14), a ze dne 20. listopadu 2018, Komise v. Rada (CHMO Antarktida) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 59).
(
19
) – Rozsudek ze dne 20. listopadu 2018, Komise v. Rada (CHMO Antarktida) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 61).
(
20
) – Jak vysvětluje Komise, rezoluce Valného shromáždění OSN ze dne 3. května 2011 (dále jen „rezoluce VH OSN č. 65/276“) stanoví ve své příloze způsoby účasti zástupců Evropské unie, jakožto pozorovatele, na zasedáních a činnosti Valného shromáždění a jeho výborech a pracovních skupinách, na mezinárodních schůzích a konferencích pod záštitou Shromáždění a na konferencích Organizace spojených národů.
(
21
) – Argument vznesený poprvé v replice.
(
22
) – Droesse, G., Membership in International Organizations: Paradigms of Membership Structures, Legal Implications of Membership and the Concept of International Organization, Haag, T. M. C. Asser Press, 2020, s. 1-2, 11-12.
(
23
) – Viz obecněji Droesse, G., op. cit., s. 151 a 152. Evropská unie, jejíž členství v jiných organizacích není neobvyklé, představuje výjimku potvrzující pravidlo.
(
24
) – Někteří autoři rozlišují mezi účastníky, kteří jsou členy (včetně řádných členů, přidružených členů a částečných členů), a účastníky, kteří jsou nečleny (včetně pozorovatelů), přičemž uvádějí, že postavení přidružených členů se blíží postavení pozorovatelů. Viz Schermers, H. G., Blokker, N. M., International Institutional Law: Unity within Diversity, 5. revidované vydání, Leiden, Brill Nijhoff, 2011, s. 63 a 150.
(
25
) – Pro další podrobnosti viz Klabbers, J., An Introduction to International Institutional Law, 2. vydání, Cambridge, Cambridge University Press, 2009, s. 94-99.
(
26
) – Organizace regionální hospodářské integrace nebo Organizace regionální integrace [dále jen „doložka R(E)IO“].
(
27
) – Ačkoliv, jak J. Klabbers uvádí, „členské státy organizace ne vždy vítají pozorovatele vřele“ (Klabbers, J., op. cit., s. 101).
(
28
) – Klabbers, J., op. cit., s. 100.
(
29
) – Klabbers, J., op. cit., s. 101.
(
30
) – Wessel, R. A., Odermatt, J., (vyd.), Research Handbook on the European Union and International Organizations, Cheltenham, Gloucestershire, Edward Elgar Publishing, 2019, s. 16.
(
31
) – V tomto smyslu viz posudek 2/91 (Úmluva MOP č. 170), ze dne 19. března 1993 (EU:C:1993:106, bod 4). Pro existenci takové pravomoci by byl nutný zvláštní právní základ v mezinárodní dohodě.
(
32
) – Viz mimo jiné rozsudek ze dne 20. listopadu 2018, Komise v. Rada (CHMO Antarktida) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 127 a citovaná judikatura).
(
33
) – V tomto smyslu viz posudek 2/91 (Úmluva MOP č. 170) ze dne 19. března 1993 (EU:C:1993:106, bod 5); rozsudky ze dne 12. února 2009, Komise v. Řecko (C‑45/07, EU:C:2009:81, bod 31); ze dne 7. října 2014, Německo v. Rada (C‑399/12, EU:C:2014:2258, bod 52); a posudek 1/13 (Přistoupení třetích států k Haagské úmluvě) ze dne 14. října 2014 (EU:C:2014:2303, bod 44).
(
34
) – Pro přehled judikatury viz Wouters, J., Hoffmeister, F., De Beere, G., Ramopoulos, T., The Law of EU External Relations. Cases, Materials, and Commentary on the EU as an International Legal Actor, třetí vydání, Oxford University Press, Oxford, s. 24, 25, 139 a 166. Viz také Van Elsuwege, P., „The Duty of Sincere Cooperation and its Implications for Autonomous Member State Action in the Field of External Relations“ ve Varju, M., (vyd.), Between Compliance and Particularism. Member State Interests and European Union Law, Springer, Cham, s. 283-297.
(
35
) – Pokud jde o IMO, viz například čl. 4 odst. 1 rozhodnutí Rady 2013/268/EU ze dne 13. května 2013 o postoji, který má být zaujat jménem Evropské unie v rámci Mezinárodní námořní organizace (IMO) k přijetí některých předpisů a souvisejících změn některých úmluv a protokolů (Úř. věst. 2013, L 155, s. 3).
(
36
) – Sama Komise v SWD uvedla, že formální rozhodnutí na základě čl. 218 odst. 9 SFEU by bylo přijato v pozdější fázi. Jak uvedla generální advokátka E. Sharpston ve svém stanovisku ve věci Rada v. Komise (C‑660/13, EU:C:2015:787, bod 107), „na rozdíl od vnitřní činnosti Unie […] nástroje, jejichž prostřednictvím Unie jedná navenek, nejsou omezeny na ty, které jsou výslovně upraveny Smlouvami, jež zakotvují jejich formu a účinky a stanovují procesní kroky, které mají být přijaty“. Byl-li návrh oznámení předložen Radě, Komise mohla oprávněně předpokládat, že formální rozhodnutí podle čl. 218 odst. 9 SFEU nebylo pro dotčenou činnost nezbytné.
(
37
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 20. listopadu 2018, Komise v. Rada (CHMO Antarktida) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 65).
(
38
) – Komise na jednání nesouhlasila s některými názory vyjádřenými v právním stanovisku, podle nichž to byla Unie, a nikoliv Komise, kdo měl postavení pozorovatele při IMO.
(
39
) – Všechny dokumenty IMO, které účastníci řízení zmínili, jakož i internetová stránka IMO zařazují Evropskou komisi (a nikoliv Evropskou unii) mezi pozorovatele při této organizaci (https://www.imo.org/en/OurWork/ERO/Pages/IGOsWithObserverStatus.aspx).
(
40
) – Komise tvrdí, že oznámení z roku 2005 nebylo učiněno v návaznosti na žádnou výzvu IMO. Členské státy však označily a citovaly konkrétní dokument IMO ze dne 28. června 2004, v němž byla tato výzva učiněna. Předpokládám tedy, že oznámení bylo učiněno v návaznosti na výzvu IMO.
(
41
) – Nic nebrání Unii a jejím členským státům, aby podnikly ke změně této situace vhodné kroky. Konkrétně mohly orgány a členské státy iniciovat změnu ujednání o spolupráci z roku 1974 nebo předložit návrh na uzavření nového ujednání s IMO s cílem změnit postavení Unie v této organizaci.
(
42
) – Viz poznámku pod čarou 33 tohoto stanoviska.
(
43
) – V tomto smyslu viz například posudek 1/13 (Přistoupení třetích států k Haagské úmluvě) ze dne 14. října 2014 (EU:C:2014:2303, bod 44).
(
44
) – Obecněji viz Schermers, H. G., Blokker, N. M., op. cit., s. 190; Droesse, G., op. cit., s. 84-86; a Klabbers, J., op. cit., s. 107 a 108.
(
45
) – Jako je tomu v případě zastupování států ve smyslu článku 7 Vídeňské úmluvy o smluvním právu.
(
46
) – Tento pojem použitý Soudním dvorem v jeho rozsudku ze dne 5. května 1981, Komise v. Spojené království (804/79, EU:C:1981:93, bod 30), se uplatnil v právním stanovisku k dotčené situaci, viz například Cremona, M., „Member States as Trustees of the Union Interests: Participating in International Agreements on Behalf of the European Union“, v Arnull, A., Barnard, C., Dougan, M., Spaventa, E. (vyd.), A Constitutional Order of States?: Essays in EU Law in Honour of Alan Dashwood, Hart Publishing, Londýn, 2011, s. 435-458.
(
47
) – Soudní dvůr prohlásil dohody uzavřené členskými státy za závazné pro Společenství pouze ve výjimečných případech (pro více podrobností viz Cremona, M., op. cit., s. 447). Vyloučil však takový účinek v případě úmluvy Marpol 73/78 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. června 2008, The International Association of Independent Tanker Owners a další, C‑308/06, EU:C:2008:312, bod 50).
(
48
) – V právním stanovisku bylo rovněž tvrzeno, že případ, kdy členské státy jednají v dotčené situaci místo Unie, je výjimkou „stanovenou ve Smlouvách“ uvedenou v čl. 17 odst. 1 SEU. Viz například Martenczuk, B., „EUV Art. 17“ v. Grabitz, E., Hilf, M., Nettesheim, M., (vyd.), Das Recht der Europäischen Union, C. H. Beck, Mnichov, 2021, bod 45. Ať je tomu jakkoli, závěr o nepoužitelnosti čl. 17 odst. 1 SFEU bude tentýž.
(
49
) – Obecněji viz Droesse, G., op. cit., s. 85 a 86. Komise v průběhu jednání nezpochybnila možnost takového přenesení úkolu na členský stát, ale pouze v případě předchozího odmítnutí oznámení, které bylo učiněno jménem Unie, ze strany IMO.
(
50
) – Smlouvy nestanoví po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost žádné pravomoci předsednictví Rady v oblasti mezinárodního zastupování Unie. Ve Smlouvách tudíž není žádný právní základ pro takové jednání. To neznamená, že kdykoliv členské státy jednají svým vlastním jménem, nemohou jednoho z nich pověřit jednáním jménem všech těchto členských států.
(
51
) – V rozsahu, v němž je činnost pozorovatele dovolena.
(
52
) – Rozsudek ze dne 20. listopadu 2018, Komise v. Rada (CHMO Antarktida) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 112).
(
53
) – Rozsudek ze dne 31. března 1971, Komise v. Rada (22/70, EU:C:1971:32)
(
54
) – Chamon, M., „Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine“, Common Market Law Review, sv. 55(4), 2018, s. 1102.
(
55
) – Tamtéž, s. 1140.
(
56
) – V tomto smyslu viz posudek 1/13 (Přistoupení třetích států k Haagské úmluvě) ze dne 14. října 2014 (EU:C:2014:2303, bod 74); rozsudek ze dne 26. listopadu 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, bod 33); a posudek 3/15 (Marrákešská smlouva o přístupu k publikovaným dílům) ze dne 14. února 2017 (EU:C:2017:114, bod 108).
(
57
) – Viz rovněž Rosas, A., „EU External Relations: Exclusive Competence Revisited“, Fordham International Law Journal, sv. 38(4), 2015, s. 1086.
(
58
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. září 2014, Komise v. Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151, bod 102); posudek 1/13 (Přistoupení třetích států k Haagské úmluvě) ze dne 14. října 2014 (EU:C:2014:2303, bod 85); a rozsudek ze dne 20. listopadu 2018, Komise v. Rada (CHMO Antarktida) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 114).
(
59
) – Posudek 1/13 (Přistoupení třetích států k Haagské úmluvě) ze dne 14. října 2014 (EU:C:2014:2303, bod 71); rozsudek ze dne 26. listopadu 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, bod 29); a posudek 3/15 (Marrákešská smlouva o přístupu k publikovaným dílům) ze dne 14. února 2017 (EU:C:2017:114, bod 105).
(
60
) – Posudek 1/13 (Přistoupení třetích států k Haagské úmluvě) ze dne 14. října 2014 (EU:C:2014:2303, bod 72); rozsudek ze dne 26. listopadu 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, bod 30); a posudek 3/15 (Marrákešská smlouva o přístupu k publikovaným dílům) ze dne 14. února 2017 (EU:C:2017:114, bod 106).
(
61
) – V tomto smyslu viz posudek 1/13 (Přistoupení třetích států k Haagské úmluvě) ze dne 14. října 2014 (EU:C:2014:2303, bod 73), a rozsudek ze dne 26. listopadu 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, bod 31); jakož i posudek 3/15 (Marrákešská smlouva o přístupu k publikovaným dílům) ze dne 14. února 2017 (EU:C:2017:114, bod 107).
(
62
) – V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 4. září 2014, Komise v. Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151, bod 75), a ze dne 20. listopadu 2018, Komise v. Rada (CHMO Antarktida) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 115).
(
63
) – V souladu s návrhem generální advokátky E. Sharpston uvedeným v jejím stanovisku ve věci Komise v. Rada (C‑114/12, EU:C:2014:224, bod 89).
(
64
) – Budoucí nástroj by mohl mít zcela odlišnou povahu. Například Austrálie, Japonsko, Norsko, Korejská republika a ICS navrhly ve svém společném podání zavedení označování životního cyklu paliv uvádějícího kategorie paliv za účelem zohlednění emisí ve vstupní fázi (dokument ISWG IMO: ISWG-GHG 7/5/8).
(
65
) – Viz výchozí strategii, bod 4.7.11 a zmocnění pro ISWG-GHG 6 schválené v průběhu 74. zasedání MEPC, bod 7.48.4.
(
66
) – Na některé pokyny vypracované výbory IMO je odkazováno v úmluvách IMO, a jsou tudíž závazné povahy. Viz například úmluva Marpol 73/78/97, příloha I, pravidlo 9 odst. 7 písm. g) nebo příloha I, pravidlo 13F odst. 5. Kromě toho existují rovněž pokyny, které nejsou stejným způsobem připojeny k žádnému závaznému nástroji.
(
67
) – Žádné přímé návrhy na změny nástrojů IMO nebyly předvídány ani v dokumentech IMO.
(
68
) – Jak je uvedeno v bodě 10 odůvodnění nařízení MRV, „přístup veřejnosti k údajům o emisích přispěje k odstranění mnoha překážek na trhu, které brání přijetí řady nákladově nepříznivých opatření, jež by omezila emise [skleníkových plynů] z námořní dopravy“.
(
69
) – A pokud jde o námořní dopravu, ze čtvrté studie IMO o skleníkových plynech z roku 2020 vyplývá, že zatímco veškeré emise skleníkových plynů z námořní dopravy činily v roce 2018 1076 milionů tun, emise CO2 z tohoto činily 1056 milionů tun. Viz čtvrtou studii IMO o skleníkových plynech z roku 2020, Londýn, 2021, s. 1, dostupnou na: https://www.imo.org/en/OurWork/Environment/Pages/Fourth-IMO-Greenhouse-Gas-Study-2020.aspx
(
70
) – Viz také bod 20 odůvodnění nařízení MRV objasňující omezení oblasti působnosti tohoto nařízení: „Aby se dále snížila administrativní zátěž vlastníků a provozovatelů lodí, měla by se pravidla monitorování zaměřit na CO2 jakožto na nejvýznamnější skleníkový plyn produkovaný námořní dopravou.“
(
71
) – Viz bod 22 tohoto stanoviska.
(
72
) – Sporné oznámení ponechává tuto otázku otevřenou, ale navrhuje, aby hodnoty WtT nebyly používány pro fosilní paliva.
(
73
) – Mezivládní panel pro změnu klimatu (IPCC) ve svých metodikách, které jsou určeny k používání v jednotlivých zemích pro odhadování inventury skleníkových plynů za účelem podávání zpráv orgánu Rámcové úmluvy Organizace spojených národů o změně klimatu, stanoví oddělené vykazování emisí pocházejících z používání paliv na lodích zajišťujících mezinárodní přepravu a emisí pocházejících z výroby paliv. Emise skleníkových plynů ve fázi výroby a distribuce paliv (vstupní fáze) musí již být zohledněny při výpočtu pro jiné odvětví. Zvláštní hodnoty týkající se emisí skleníkových plynů WtT pro paliva (jak byly navrženy ve sporném oznámení) tedy nesměřují k poskytnutí obecných informací o emisích ve vstupní fázi, ale k poskytování informací o emisích ve vstupní fázi provozovatelům v odvětví námořní dopravy, na něž se vztahují povinnosti monitorování a vykazování ve výstupní fázi. Pro IPCC metodiku viz pokyny IPCC z roku 2006 pro národní inventury skleníkových plynů: https://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/2006gl/a Upřesnění pokynů IPCC z roku 2006 pro národní inventury skleníkových plynů z roku 2019: https://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/2019rf/index.html
(
74
) – Jsem si plně vědom skutečnosti, že výraz „motivující“ může být zavádějící, neboť může odkazovat na opatření odlišné povahy. Tato mohou spočívat v poskytování informací s cílem zvyšovat informovanost a ovlivňovat tak rozhodnutí učiněná jednotlivci, ale mohou rovněž spočívat v ukládání omezení nebo dodatečných povinností v případě nedodržení určitých požadavků. Budoucí mezinárodní závazek, jak je předvídán ve sporném oznámení, neumožňuje mít za to, že by v dohledné době měla být přijata konkrétní opatření, která by překračovala rámec zvyšování informovanosti. Komise ve své žalobě sama tvrdí, že cílem nástroje je poskytovat informace, které by motivovaly k využívání udržitelných alternativních paliv.
(
75
) – Systém shromažďování údajů IMO byl zaveden v návaznosti na přijetí rezoluce MEPC.278(70) ze dne 28. října 2016 (jež vstoupila v platnost dne 1. března 2018), která změnila přílohu VI úmluvy Marpol 73/78/97 tak, že do této přílohy doplnila nové pravidlo 22A nazvané „Shromažďování a vykazování údajů o spotřebě topných olejů u lodí“. Systém shromažďování údajů IMO má tedy právní základ v závazné mezinárodní úmluvě.
(
76
) – Rozsudek ze dne 7. října 2014, Německo v. Rada (C‑399/12, EU:C:2014:2258).
(
77
) – Rozsudek ze dne 7. října 2014, Německo v. Rada (C‑399/12, EU:C:2014:2258, body 57 až 64).
(
78
) – Rozsudek ze dne 26. listopadu 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, bod 61).
(
79
) – Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (EU) 2015/757 za účelem náležitého zohlednění celosvětového systému shromažďování údajů o spotřebě topných olejů u lodí COM/2019/38.
(
80
) – Článek 22 odst. 3 nařízení MRV stanoví, že „bude-li dosaženo mezinárodní dohody o globálním systému pro monitorování, vykazování a ověřování emisí skleníkových plynů nebo o globálních opatřeních za účelem snižování emisí skleníkových plynů z námořní dopravy, Komise toto nařízení přezkoumá a případně navrhne jeho změny s cílem zajistit soulad s takovou mezinárodní dohodou“.
(
81
) – Viz bod 147 tohoto stanoviska.
(
82
) – Komise odkázala na čtvrtou odrážku čl. 191 odst. 1 SFEU, článek 21 SEU, jakož i na celosvětový charakter námořní dopravy až ve své řeči v rámci odpovědi na otázky Soudního dvora. Tvrdila, že aby bylo jakékoliv opatření proti změně klimatu přijaté v námořním odvětví plně efektivní, musí mít celosvětový charakter, a že je nemožné plně dosáhnout cílů Unie bez činnosti na mezinárodní úrovni.
(
83
) – Posudek 1/76 (Dohoda o zřízení Evropského fondu pro pozastavení vnitrozemské plavby) ze dne 26. dubna 1977 (EU:C:1977:63, body 3 a 4). Tato judikatura byla doplněna v následných posudcích a rozsudcích, konkrétně v posudku 1/94 (Dohody připojené k Dohodě o WTO) a v rozsudcích zvaných „Otevřené nebe“ ze dne 15. listopadu 1994, například rozsudek ze dne 5. listopadu 2002, Komise v. Dánsko (C‑467/98, EU:C:2002:625, bod 56).
(
84
) – V tomto smyslu viz posudek 1/76 (Dohoda o zřízení Evropského fondu pro pozastavení vnitrozemské plavby) ze dne 26. dubna 1977 (EU:C:1977:63, body 4 a 7) a posudek 1/94 (Dohody připojené k Dohodě o WTO) ze dne 15. listopadu 1994 (EU:C:1994:384, bod 85).
(
85
) – Konkrétně viz rozsudek ze dne 5. listopadu 2002, Komise v. Dánsko (C‑467/98, EU:C:2002:625, bod 57) a posudek 1/03 (Nová Luganská úmluva) ze dne 7. února 2006 (EU:C:2006:81, bod 115).
(
86
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. listopadu 2002, Komise v. Dánsko (C‑467/98, EU:C:2002:625, body 57-62).
(
87
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. prosince 2017, Německo v. Rada (C‑600/14, EU:C:2017:935, bod 68).
(
88
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 20. listopadu 2018, Komise v. Rada (CHMO Antarktida) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, body 130 až 133).