62010CC0053_LV
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Bundesverwaltungsgericht
(Vācija) (Federālā administratīvā tiesa) lūdz skaidrojumu par pienākumiem, kas attiecināmi uz plānošanas iestādēm gadījumā, kad izsniegta sākotnējā būvatļauja dārza centra būvniecībai zemes gabalā, kur iepriekš atradies metāla pārstrādes uzņēmums, un teritorijā, kur jau atrodas mazumtirdzniecības un vairumtirdzniecības platības, darbnīcas un viesnīca, bet kas tomēr atrodas netālu no uzņēmuma, kurā atrodas bīstamas vielas un kuram līdz ar to piemērojama Seveso-II
direktīva (2) .
2. Norādītās problēmas saistītas ar pienākumu nodrošināt, ka [zemes izmantošanas] politikas ir izstrādātas un īstenotas, ņemot vērā vajadzību ilgtermiņā saglabāt pietiekamus attālumus starp riskus radošiem uzņēmumiem un sabiedriski izmantotām teritorijām.
3. Vai šis pienākums ir attiecināms tikai uz zemes izmantošanas plānošanas līmeni (3), t.i., politiku izstrādi zemes izmantošanai plašās noteiktās teritorijās, vai arī uz gadījumiem, kad tiek pieņemti individuāli lēmumi par būvatļauju? Vai gadījumos, kad sabiedrībai šobrīd ir pieeja teritorijām, kas atrodas “bīstamajā zonā” ap uzņēmumu, vai jebkādai zemes izmantošanas kārtības maiņai šajā zonā ir jāvirzās uz ilgtermiņa mērķa par pietiekamu attālumu nodrošināšanu sasniegšanu vai arī ir pieļaujams tikai nodrošināt, ka jaunā izmantošanas kārtība atbilst pastāvošajai situācijai?
4. Šie jautājumi rodas situācijā, kad, no vienas puses, konkrētajai teritorijai nav izstrādāts zemes izmantošanas plāns un, no otras puses, valsts tiesību normas nosaka, ka būvatļauja ir jāizsniedz gadījumā, ja objekts izpilda noteiktas prasības. Konkrēti šajā gadījumā objekta būvniecības dēļ esošajam uzņēmumam netiktu piemērojamas stingrākas nelaimes gadījumu novēršanas prasības.
Seveso-II
direktīva
5. Direktīvas 1. pantā noteikts: “Šīs direktīvas mērķis ir novērst smagus nelaimes gadījumus, kas saistīti ar bīstamām vielām, kā arī mazināt šādu nelaimes gadījumu seku ietekmi uz cilvēkiem un vidi tā, lai visā Kopienā konsekventi un efektīvi nodrošinātu augsta līmeņa aizsardzību.” Lielākā daļa tās noteikumu ir vērsti uz to, lai nodrošinātu, ka tādu uzņēmumu vadītāji, kur noteiktu bīstamu vielu klātbūtne ir lielāka nekā noteiktās robežvērtības, veic preventīvus drošības pasākumus, lai novērstu nelaimes gadījumus, kā arī, lai pastāvētu operatīvās rīcības plāni nelaimes gadījumu, ja tādi tomēr notiek, seku novēršanai. Tomēr vienlaikus arī jānodrošina, ka attiecīgie uzņēmumi ir izvietoti tā, lai mazinātu šādu nelaimes gadījumu sekas.
6. Šajā ziņā preambulas ceturtajā apsvērumā norādīts: “ņemot vērā nelaimes gadījumus Bopalā [ Bhopal ] un Mehiko [Mexico], kas parādīja, kādas briesmas izraisa bīstamu objektu atrašanās apdzīvotu vietu tuvumā, Padomes 1989. gada 16. oktobra Rezolūcijā Komisijai tika ieteikts iekļaut Direktīvā 82/501/EEK (4) noteikumus par to, kā kontrolēt zemes izmantošanas plānus gadījumos, kad ir piešķirtas atļaujas jaunu objektu celtniecībai un kad pilsētbūvniecība izvēršas ap jau uzceltiem objektiem”.
7. Saskaņā ar preambulas divdesmit otro apsvērumu, “lai nodrošinātu lielāku aizsardzību apdzīvotām vietām, sabiedriski plaši izmantotām vietām un teritorijām, kuru daba ir īpaši interesanta vai aizsargājama, dalībvalstīm, izstrādājot zemes izmantošanas un/vai citu attiecīgu politiku, jāņem vērā vajadzība ilgtermiņā saglabāt pietiekamu atstatumu [attālumu] starp minētajām vietām vai teritorijām un bīstamiem uzņēmumiem, kā arī attiecībā uz jau uzceltiem uzņēmumiem veikt papildu tehniskus pasākumus tā, lai nepalielinātos cilvēku apdraudējums”.
8. Direktīvas 12. panta nosaukums ir “Zemes izmantošanas plānošana”. 12. panta 1. punktā ir noteikts:
“Dalībvalstis nodrošina to, ka, izstrādājot zemes izmantošanas politiku un/vai citu attiecīgu politiku, tās ņem vērā mērķus attiecībā uz smagu nelaimes gadījumu novēršanu un to seku mazināšanu. Minētos mērķus dalībvalstis cenšas sasniegt, kontrolējot:
a) jaunu uzņēmumu izvietošanu,
b) 10. pantā minētās pārmaiņas jau pastāvošos uzņēmumos [(5) ],
c) jaunus objektus, piemēram, transporta infrastruktūras, sabiedrības plaši apmeklētas vietas un apdzīvotas vietas jau pastāvošu uzņēmumu tuvumā, ja objektu izvietojums vai paši objekti varētu palielināt smagu nelaimes gadījumu risku vai sekas.
Dalībvalstis gādā par to, lai zemes izmantošanas politikā un/vai citos attiecīgajos darbības plānos un īstenošanas procedūrās būtu ilglaicīgi paredzēts, ka ir jāsaglabā pietiekams atstatums [attālums] starp uzņēmumiem, uz kuriem attiecas šī direktīva, un dzīvojamām zonām, sabiedriski apmeklētām ēkām un teritorijām, galvenajiem transporta ceļiem (ja vien iespējams), atpūtas teritorijām un īpaši nozīmīgām vai aizsargājamām dabas teritorijām, bet, ja uzņēmumi jau pastāv, ir jāveic papildu tehniskie pasākumi saskaņā ar 5. pantu [(6) ] tā, lai nepieaugtu cilvēku apdraudējums” (7) .
Atbilstošās Vācijas tiesību normas
9. Vācijas Būvniecības kodeksa (8) 1. panta 3. punktā noteikts pašvaldībām, ja tas nepieciešams pilsētplānošanas vajadzībām, pienākums iespējami ātri izstrādāt zemes izmantošanas un attīstības plānus. 1. panta 7. punktā noteikts, ka, izstrādājot šādus plānus, ir taisnīgi jāizvērtē visas sabiedriskās un privātās intereses.
10. Būvniecības kodeksa 34. panta nosaukums ir “Projektu apstiprināšana apbūvētā teritorijā”. Tā 1. punktā noteikts:
“Apbūvētā teritorijā ir apstiprināmi projekti, ja, ņemot vērā būves izmantošanas veidu un apmēru, celtniecības metodi un zemes gabala, kas tiks apbūvēts, platību, tas iekļaujas tuvākajā apkārtnē un ir nodrošināta tā apgūšana. Ir jāizpilda veselīgu dzīves un darba apstākļu prasības; nedrīkst tikt traucēts vietas vispārīgais izskats.”
11. Ir pieņemts, ka gadījumos, kad konkrētajai teritorijai nav izstrādāts zemes izmantošanas attīstības plāns, plānošanas iestādēm nav tiesību atteikt sākotnējās būvniecības atļaujas izsniegšanu, ja projekts atbilst Būvniecības kodeksa 34. panta prasībām; nedz arī tām ir pienākums vai tiesības papildus uzsākt sabiedrisko un privāto interešu izvērtēšanu, kas turpretī ir obligāta, izstrādājot attīstības plānu.
12. Attiecībā uz reģionālas nozīmes plānošanas projektiem un to īstenošanas pasākumiem Likuma par tādu videi kaitīgo seku novēršanu, ko rada gaisa piesārņojums, trokšņi, vibrācijas un līdzīgas parādības (turpmāk tekstā – “Federālais emisiju ierobežošanas likums”) (9), 50. pantā noteikts, ka, veicot teritorijas plānošanas un apsaimniekošanas pasākumus, noteikta veida izmantošanai paredzētā zeme ir jāapsaimnieko tādā veidā, lai pēc iespējas novērstu videi kaitīgās sekas un smagus nelaimes gadījumus industriālajās zonās Seveso-II direktīvas (10) 3. panta 5. punkta izpratnē uzņēmuma teritorijās, kas pārsvarā vai vienīgi tiek izmantotas dzīvošanai, kā arī citās aizsargājamās vietās, it īpaši sabiedriskām vajadzībām izmantojamās vietās, svarīgos satiksmes ceļos, izklaides zonās, īpaši vērtīgās vai jutīgās aizsargājamās dabas teritorijās un sabiedriski izmantojamās ēkās.
13. Visbeidzot, Divpadsmitā rīkojuma par Federālā emisiju ierobežošanas likuma ieviešanu (11) (turpmāk tekstā – “Divpadsmitais rīkojums”) 3. pantā noteikts īpaši to uzņēmumu, kas rada risku, vadītājiem veikt nepieciešamās darbības, lai novērstu tādus nelaimes gadījumus un nodrošinātu to seku mazināšanu līdz minimumam.
Fakti, procedūra un prejudiciālie jautājumi
14. Franz Mücksch OHG
(turpmāk tekstā – “ Mücksch ”) no Darmštates pilsētas saņēma sākotnējo būvatļauju (12) dārza centra ar veikala platību 9368 m 2
būvniecībai uz zemes gabala, kas tam pieder pilsētas ziemeļrietumos un uz kura līdz tam atradās metāla pārstrādes uzņēmums. Apkārtējā teritorijā atrodas mazumtirdzniecības un vairumtirdzniecības bāzes, darbnīcas un viesnīca. Zemes gabals uz ziemeļiem robežojas ar dzelzceļa līniju, aiz kuras atrodas industriālās ēkas, kas pieder Merck KG aA
(turpmāk tekstā – “ Merck ”), kuras ietilpst Seveso-II direktīvas un Divpadsmitā rīkojuma piemērošanas jomā (13) . Šķiet, ka zemes izmantošanas attīstības plāns šai teritorijai nav izstrādāts (14), turklāt projektam nav “reģionālas nozīmes” Federālā emisiju ierobežošanas likuma 50. panta izpratnē.
15. Merck
ir apstrīdējis sākotnējās būvatļaujas izsniegšanu, par ko Land Hessen (Hasenas zeme) (reģionālai iestādei, kuras teritorijā atrodas Darmštate) ir jālemj. Mücksch
uzskata, ka iebildumi ir jānoraida.
16. [Administratīvā] procesa ietvaros tika izstrādāts ziņojums par ietekmes novērtējumu, kas, ņemot vērā Federālās Vides ministrijas ieteikumus, noteica ievērojamās robežas, ņemot vērā Merck
zemes gabala iespējamo bīstamību. Mücksch
zemes gabals pilnībā atrodas šajās robežās.
17. Pirmās instances tiesā Land Hessen
tika uzdots noraidīt Merck
sūdzību. Merck
un Land Hessen
apelācijas sūdzības tika noraidītas un abas puses iesniedzējtiesai iesniegušas kasācijas sūdzības. Sūdzību iesniedzēji pamato, ka apelācijas tiesa nepiemēroja valsts tiesību aktus saskaņā ar Seveso-II
direktīvas 12. panta 1. punktu, kas atbilstoši viņu sūdzībās norādītai nostājai nepieļauj Mücksch
projekta apstiprināšanu.
18. Bundesverwaltungsgericht
paskaidro, ka atbilstoši tikai valsts tiesību normām dārza centra būvniecība ir atļaujama un līdz ar to kasācijas sūdzības ir noraidāmas. Centrs “iekļaujas” tuvākajā apkārtnē Būvniecības kodeksa 34. panta 1. punkta izpratnē un līdzās esošās ēkas, tostarp Merck
ēkas, ir ņemtas vērā; ja tas tiks būvēts, prasības, kuras šobrīd smagu nelaimes gadījumu novēršanas noteikumos paredzētas attiecībā uz Merck, nemainīsies. Turklāt projekts atbilst prasībām par veselīgiem dzīves un darba apstākļiem. Tāpat nepastāv iemesli, lai atteiktu atļauju atbilstoši Federālajam emisiju ierobežošanas likumam. Līdz ar to plānošanas iestādes lēmumam, kura pieņemšanā tai šajos apstākļos nav rīcības brīvības, jābūt labvēlīgam.
19. Tomēr iesniedzējtiesa nav pārliecināta, vai Seveso-II
direktīvas 12. panta 1. punkts nerada nepieciešamību mainīt zemes izmantošanas kārtību tuvumā uzņēmumam, lai atbilstoši direktīvai nodrošinātu “pietiekamu attālumu”. Ja tā, tad valsts tiesību normas būtu jāinterpretē un jāpiemēro atbilstoši šai prasībai. Šajā ziņā jānoskaidro, vai 12. panta 1. punkts attiecas tikai uz zemes izmantošanas politikas plānošanu vai arī uz plānošanas noteikumu konkrētu piemērošanu individuālos gadījumos. Pēdējā gadījumā ir svarīgi noskaidrot, vai tādā zemes jauktas izmantošanas gadījumā, kāds ir šajā lietā, direktīva aizliedz mainīt zemes izmantošanu uz tādu, kas nav atbilstošs obligātajam ilgtermiņa mērķim nodrošināt pietiekamus attālumus, vai arī valsts tiesību normās, kurās ir noteikts, ka šādai izmantošanas maiņai jāsaņem atļauja, šis mērķis ir pietiekami ņemts vērā.
20. Bundesverwaltungsgericht
tādēļ ir uzdevusi Tiesai šādus jautājumus prejudiciālā nolēmuma sniegšanai:
“1) Vai [ Seveso-II
direktīvas] 12. panta 1. punkts ir interpretējams tādējādi, ka tajā dalībvalstīm noteiktie pienākumi, it īpaši pienākums, izstrādājot zemes izmantošanas politiku un šīs politikas īstenošanas procedūras, ņemt vērā vajadzību ilgtermiņā saglabāt pietiekamus attālumus starp uzņēmumiem, kuriem piemēro šo direktīvu, un sabiedriski izmantojamām ēkām, attiecas uz plānošanas iestādēm, kurām, izvērtējot sabiedriskās un privātās intereses, ir jāpieņem lēmumi par zemes izmantošanu, vai arī tie attiecas arī uz būvatļaujas izsniedzošajām iestādēm, kurām ir jāpieņem saistoši lēmumi par projekta apstiprināšanu apbūvētajā teritorijā?
2) Ja Seveso-II
direktīvas 12. panta 1. punkts attiecas arī uz būvatļaujas izsniedzošajām iestādēm, kurām ir jāpieņem saistošs lēmums par projekta apstiprināšanu apbūvētajā teritorijā:
vai minētie pienākumi iekļauj arī aizliegumu izsniegt būvatļauju tādai sabiedriski izmantojamai ēkai, kura nesaglabā – atbilstoši vispārējai plānošanai piemērojamiem principiem – pietiekamus attālumus no pastāvošajiem uzņēmumiem, ja uzņēmuma tuvumā vai tuvākajā apkārtnē jau atrodas vairākas līdzīgas sabiedriski izmantojamas ēkas, ja jaunā projekta dēļ vadītājam nav jāsagaida papildu prasības nelaimes gadījumu seku novēršanai un ir izpildītas prasības par veselīgiem dzīves un darba apstākļiem?
3) Ja atbilde uz šo jautājumu ir noliedzoša:
vai tiesību normā, saskaņā ar kuru iepriekšējā jautājumā izklāstītajos apstākļos ir noteikti jāatļauj sabiedriski izmantojamu ēku izveidošana, ir pietiekami ņemta vērā vajadzība saglabāt attālumus?”
21. Rakstveida apsvērumus Tiesai iesniedza un 2011. gada 27. janvāra tiesas sēdē piedalījās Mücksch, Merck, Vācijas valdība un Eiropas Komisija.
Vērtējums
22. Kā jau norādīju, lūgumā sniegt prejudiciālo nolēmumu ir norādītas divas pamatproblēmas. Pirmkārt, vai direktīvas 12. panta 1. punktā ir paredzēts pienākums tikai zemes izmantošanas plānošanas līmenī vai arī līmenī, kurā tiek pieņemti individuāli lēmumi piešķirt vai atteikt atļaujas piešķiršanu konkrētiem projektiem (1) jautājums)? Otrkārt, kādā mērā šie pienākumi var ierobežot atļauju piešķiršanu, it īpaši, ja attiecībā uz to nepastāv rīcības brīvības, projektam, kas nesamazina, bet patiesībā tieši palielina sabiedrības klātbūtni uzņēmuma, kurš rada risku, tuvumā, lai arī netālu esošās telpas tāpat tiek izmantotas sabiedriskām vajadzībām un projekta īstenošanai nav nepieciešami papildu drošības pasākumi (2) un 3) jautājums)? Es šos divus jautājumus apskatīšu pēc kārtas.
Līmenis, kurā pienākumi piemērojami
23. Seveso-II
direktīvas 12. panta 1. punktā, inter alia, noteikts dalībvalstīm pienākums nodrošināt, ka, “izstrādājot zemes izmantošanas politiku un/vai citu attiecīgu politiku, tās ņem vērā mērķus attiecībā uz smagu nelaimes gadījumu novēršanu un to seku mazināšanu” un ka to “zemes izmantošanas politikas un/vai citas attiecīgās politikas un procedūras to īstenošanai” ņem vērā vajadzību ilgtermiņā nodrošināt pietiekamus attālumus starp uzņēmumiem, uz ko attiecas direktīva, un ēkām un teritorijām, ko plaši apmeklē sabiedrība.
24. Šī redakcija jau sākotnēji norāda, ka pienākumi ietver ne tikai zemes izmantošanas politikas, bet arī “citas attiecīgās politikas”. Tās nepārprotami ietver individuālo būvatļauju, kas ir būtiskas zemes izmantošanas politikas sastāvdaļas, piešķiršanu vai atteikumu tās piešķirt. Tāpat ir skaidrs, ka “procedūrā šo politiku ieviešanai” jāievēro vajadzība ilgtermiņā nodrošināt pietiekamus attālumus. Arī šīs procedūras ietver būvatļaujas piešķiršanu vai atteikumu to piešķirt individuālos gadījumos, kas nozīmē plānošanas politiku ieviešanu, par excellence .
25. Pastāvot redakcijai ar tik skaidru nozīmi, būtu jābūt kādam ļoti nopietnam iemeslam, lai secinātu, ka direktīvas 12. panta 1. punkts neattiecas uz individuāliem lēmumiem par būvniecību, kā arī uz kopējo zemes izmantošanas politiku.
26. Mücksch
uzskata, ka šāds iemesls saskatāms atkārtotajās atsaucēs uz zemes izmantošanas “politiku” un “plānošanu” direktīvā, travaux préparatoires
un Komisijas vadlīnijās (15), kā arī skaidri izteiktajā mērķa ilgtermiņa raksturā. Vācijas valdība izvirza līdzīgus apsvērumus, lai gan tā piekrīt, ka 12. panta 1. punkts var ierobežot individuālus lēmumus par būvniecību gadījumos, kad attiecībā uz konkrēto teritoriju nav noteikta kopējā zemes izmantošanas politika vai plāns.
27. Šie apsvērumi nav bez pamatojuma, tomēr es nedomāju, ka tie var likt secināt, ka 12. panta 1. punktā nav noteikti pienākumi arī individuālo lēmumu par būvniecību pieņemšanas līmenī, neatkarīgi no tā, vai ir izstrādāts kopējais plāns.
28. Neapšaubāmi ir skaidrs, ka direktīvā ir paredzēts – pat pieprasīts – radīt sistēmu, kuras ietvaros tiktu īstenoti 12. panta 1. punkta mērķi, no vienas puses, plānojot zemes izmantošanu (politikas līmenis). Lai atbilstoši sasniegtu šos mērķus, ir jāīsteno viendabīga un koordinēta pieeja, un pienākums, kas galvenokārt būtu jāizpilda, pieņemot individuālus lēmumus, nevarētu iederēties šādas pieejas īstenošanā. No otras puses, kad viendabīga un koordinēta pieeja ir definēta, var sagaidīt, ka individuālie lēmumi par būvatļaujām tai atbildīs un mērķi tiks īstenoti arī praksē, ne tikai teorijā.
29. Tomēr nav grūti iedomāties apstākļus, kad šāds scenārijs nav iespējams. Pamata prāvā izskatāmajā lietā konkrētajai teritorijai nav izstrādāts zemes izmantošanas plāns. Citos gadījumos plāns var būt izstrādāts, bet tajā varētu nebūt ņemta vērā vajadzība nodrošināt pietiekamus attālumus. Atkarībā no valsts tiesību normām – tajās var arī nebūt paredzēts, ka zemes izmantošanas plānā jānosaka obligāti ierobežojumi iestādēm, kas ir atbildīgas par lēmumu pieņemšanu attiecībā uz individuāliem būvatļauju pieteikumiem.
30. Tomēr direktīvas 12. panta 1. punkta otrajā apakšpunktā tieši prasīts dalībvalstīm nodrošināt it īpaši, ka ilgtermiņa vajadzība nodrošināt pietiekamus attālumus tiek
ņemta vērā procedūrā, ar kuru tiek īstenotas attiecīgās politikas. Tas var nozīmēt tikai, ka valsts sistēmai, lai kāda arī būtu tās detalizācijas pakāpe, ir jānodrošina, ka konkrētā vajadzība tiek ņemta vērā kādā, vēlākais pēdējā, procesa, kura rezultātā tiek izsniegta būvatļauja vai arī tiek atteikta būvatļaujas izsniegšana tuvumā uzņēmumam, uz kuru attiecas direktīva, stadijā. Ja tas tā nebūtu, pastāvētu risks, ka direktīvai šajā aspektā nav nekādas reālas iedarbības.
31. Tomēr ir skaidri jānorāda, ka šāds secinājums nekādi neļauj atkāpties no galvenās prasības nodrošināt, ka vajadzība noteikt pietiekamus attālumus tiek ņemta vērā iepriekšējā stadijā, proti, zemes izmantošanas plānošanā (16) .
Attiecīgā pienākuma apmērs
32. No manas pirmā jautājuma analīzes jāizdara secinājums, ka iestādēm, kas atbildīgas par Mücksch
būvatļaujas pieteikuma izvērtēšanu, lemjot par šīs atļaujas izsniegšanu vai atteikumu, jāņem vērā “vajadzība ilgtermiņā saglabāt pietiekamu attālumu” starp Merck
ēkām un Mücksch piedāvāto dārza centru.
33. Lai lemtu par kasācijas sūdzību, iesniedzējtiesai precīzāk jāzina, ko ietver šis pienākums. Formulējot un paskaidrojot 2) un 3) jautājumu, iesniedzējtiesa norāda uz vairākiem apstākļiem, kuriem var būt nozīme šajā ziņā: i) to, ka nav ticis izstrādāts zemes izmantošanas plāns, līdz ar to lemjošās iestādes rīcības brīvības īstenošana nozīmē tikai pārbaudīt, vai ticis ievērots Būvniecības kodekss; ii) to, ka dārza centra projekts atbilst Būvniecības kodeksam un līdz ar to atbilstoši valsts tiesību normām par to ir jāizsniedz atļauja; iii) to, ka neatkarīgi no tā vai projekts tiek, vai netiek īstenots, citas ēkas un teritorijas tuvākajā apkārtnē tiek un tiks izmantotas sabiedriskām vajadzībām; iv) to, ka, ja projekts tiek īstenots, tas radīs lielāku, nevis mazāku sabiedrības apmeklētību; un v) to, ka, ja projekts tiek īstenots, Merck
netiks noteiktas stingrākas drošības prasības, nekā projektu neīstenojot.
34. Protams, i) un ii) apstāklim ir nozīme, atbildot uz jautājumu, vai valsts procesuālās normas, kurās paredzēta labvēlīga lēmuma pieņemšana tādos apstākļos kā pamata prāvā ir atbilstošas direktīvas prasībām. Savukārt iii), iv) un v) apstāklis attiecas uz materiālajām, nevis procesuālajām direktīvas prasībām; un jautājums ir par to, vai pamata prāvas situācijā šie apstākļi katrs atsevišķi vai kopumā pieprasa labvēlīga vai drīzāk nelabvēlīga lēmuma pieņemšanu.
35. Pirms šo divu apstākļu kopumu apskatīšanas, es uzskatu par lietderīgu izvērtēt sīkāk attiecīgo normu redakciju.
Direktīvas 12. panta 1. punkta redakcija
36. Galīgajā ziņojumā par ietekmes novērtējumu, kas ir sastādīts pirms pašreizējā priekšlikuma aizstāt Seveso-II
direktīvu (17), ir noteikts, ka direktīva “ietver prasības zemes izmantošanas plānošanai jauniem uzņēmumiem, kā arī vispārīgi noformulē prasību “ņemt vērā vajadzību ilgtermiņā nodrošināt pienācīgus atstatumus [attālumus]”, kas varētu ietvert pastāvošus uzņēmumus [pastāvošas iekārtas]”. Komisijas darba dokumentā, kas pievienots priekšlikumam (18), paredzēts, ka “jautājums par pastāvošiem uzņēmumiem, kas atrodas apdzīvotu teritoriju un sabiedriski apmeklētu teritoriju tuvumā, ko atrunā atsevišķu dalībvalstu tiesību normas, šobrīd nav regulēts”.
37. Lai arī ir pamatoti šo prasību raksturot kā “aptuveni noformulētu”, es nevaru piekrist, ka pastāv šaubas par tās piemērošanu pastāvošiem uzņēmumiem. Tajā ir tieša atsauce uz “uzņēmumiem, uz ko attiecas šī direktīva”, un nav jautājumu par to, vai direktīva būtu piemērojama pastāvošiem uzņēmumiem. Nevienā no šīs tiesvedības stadijām arī netika izteikts kāds cits viedoklis.
38. Tomēr nav šaubu, ka nepieciešama papildu analīze.
39. Pirmkārt, izteiciens “pietiekami attālumi” var būt interpretējams plaši. Tas ir dabiski un nenovēršami, ņemot vērā, ka apkārt nevienam uzņēmumam nevar precīzi, absolūti un objektīvi norobežot “bīstamo zonu” un ka šādas robežas katrā ziņā būs atšķirīgas atkarībā no, inter alia, riska pakāpes un noteiktajām drošības prasībām. Līdz ar to katrā gadījumā, kad jāņem vērā vajadzība ievērot attālumus, būs jānosaka piemērotais attālums. Atkarībā no apstākļiem novērtējumu var veikt abstrakti, piemērojot standarta kritējus attiecīgajos apstākļos, vai arī katra konkrētā gadījuma ietvaros, ja tas nepieciešams individuālās būvatļaujas izsniegšanas līmenī. Tas var novest pie patvaļīga, absolūta ierobežojuma (piemēram, aizliegums izmantot sabiedriskām vajadzībām ēkas vai zemi noteiktā attālumā no uzņēmuma), vai arī tā var būt nedaudz elastīgāka pieeja, kas paredz izvērtēt konkrētos apstākļus (ģeogrāfiskās iezīmes, valdošos vēja virzienus, intensitāti un biežumu objekta izmantošanai sabiedriskām vajadzībām). Direktīvā nav ierobežota neviena no šīm iespējām.
40. Turklāt izteiciens “ilgtermiņā” ir ne tikai neierobežots pats par sevi; tas var tikt attiecināts arī vai nu uz nedefinētu mērķa termiņu nākotnē, vai arī uz vajadzību pastāvīgi nodrošināt pietiekamus attālumus. Savos paskaidrojumos Komisija ir uzsvērusi pēdējo interpretāciju, norādot, ka dalībvalstīm gan šobrīd, gan nākotnē esot jānodrošina esošo pietiekamo attālumu saglabāšana. Manuprāt, šīs abas interpretācijas ir iespējams savietot un direktīvas teksts atbalsta abas. Līdz ar to, kad pietiekamie attālumi jau ir ievēroti, pastāv vajadzība saglabāt tos (ilgtermiņa) nākotnei; ja tie nepastāv, tie ilgtermiņā jāievieš. Nevienā gadījumā nav noteikts konkrēts laika periods.
41. Visbeidzot, jānorāda, ka, ņemot vērā 12. panta 1. punkta redakciju, “vajadzība” nodrošināt pietiekamus attālumus pati par sevi nav pienākums vai prasība, kas attiecas uz dalībvalstīm vai to iestādēm. Dalībvalstīm ir pienākums nodrošināt, ka to politikas un to ieviešanas procedūras “ņem vērā” šo vajadzību. Citiem vārdiem, konkrētā vajadzība, kā tas arī ir noticis, ir jāietver izvērtējamo vajadzību bilancē; tā ir jāizvērtē kontekstā ar citām vajadzībām un interesēm, izstrādājot vai ieviešot attiecīgās politikas. Šāds process pats par sevi nenoved pie automātiskiem lēmumiem, kas var tikt pieņemti, izmantojot vienotu formulu, un ko jau iepriekš noteiktu likums.
Direktīvas procesuālie noteikumi
42. Būtiskie aspekti pamata prāvā iesniedzējtiesā ir šādi. Ja nav ticis izstrādāts konkrētās teritorijas izmantošanas plāns, saskaņā ar Vācijas tiesību aktiem iestādei, kurai jālemj par būvatļaujām šajā teritorijā, ir jāizvērtē katra pieteikuma atbilstība Būvniecības kodeksam un citām normām. Tai nav dota rīcības brīvība ņemt vērā citus apstākļus, tādus kā vajadzība ilgtermiņā nodrošināt pietiekamus attālumus (vismaz attiecībā uz sākotnējo būvatļauju), bet, konstatējot atbilstību minētajām normām, ir jāapstiprina pieteikums. Konstatējot atbilstību pamata prāvā, sākotnējā būvatļauja bija izsniegta.
43. Manā vērtējumā, šāda situācija nav atbilstoša direktīvas 12. panta 1. punktam. Šajā normā vispārīgi paredzēts, ka tiek izstrādāti zemes izmantošanas plāni. Ja šādi plāni tiek izstrādāti, tiem jāņem vērā vajadzība ievērot pietiekamus attālumus. Ja tādu nav, šī vajadzība jāņem vērā vienlaikus ar jebkādām prasībām, ko nosaka Būvniecības kodekss vai citas piemērojamās normas tās procedūras ietvaros, kuras dēļ tiek izsniegta vai tiek atteikts izsniegt individuālu būvatļauju. Tomēr pamata lietā šāda apstākļa nav.
44. Līdz ar to, pēc manām domām, Bundesverwaltungsgericht
– kā tā pati norāda – ir jāinterpretē un jāpiemēro valsts normas tā, lai piešķirtu direktīvai iedarbību. Katrā ziņā automātiska būvatļaujas izsniegšana nav atbilstoša direktīvai.
45. Tas tomēr nenozīmē, ka būvatļaujas izdošana ir jāatsaka. Atteikums, kurā saprātīgi nav ņemta vērā vajadzība nodrošināt pietiekamus attālumus, nevarētu būt vairāk spēkā esošs nekā lēmums šādos apstākļos piešķirt būvatļauju. Kad attiecīgā iestāde pieņems jaunu lēmumu, ņemot vērā minēto vajadzību, tai būs jāizlemj, kā izvērtēt trīs pārējos apstākļus, kas minēti lūgumā par prejudiciālo nolēmumu, proti, citu ēku un sabiedrisko teritoriju tuvumu, cilvēku skaita, kas uzturas Merck
uzņēmuma tuvumā, palielināšanos, un to, ka nepastāv nepieciešamība noteikt prasību, lai Merck
ievieš stingrākas drošības prasības gadījumā, ja Mücksch
projekts tiek apstiprināts.
Direktīvas materiālās normas
46. Pamata prāvā izskatāmajā lietā ziņojumā par ietekmes novērtējumu ir noteikta teritorija ap Merck
uzņēmumu, kuras robežas, kā var tikt pieņemts, var tikt uzskatītas par “pietiekamu atstatumu [attālumu]” direktīvas izpratnē (19) . Teritorijā atrodas jauktas izmantošanas zeme, kā arī noteikts skaits citu ēku un sabiedriskas izmantošanas teritoriju (20) . Līdz ar to šobrīd nešķiet, ka būtu ievērots “pietiekams atstatums [attālums]” direktīvas izpratnē. Tomēr, ja nav jāpieņem lēmums par esošo ēku un teritoriju izmantošanu, nepastāv iespējas ņemt vērā vajadzību ilgtermiņā nodrošināt šādus attālumus (izņemot, ja tiek pieņemti lēmumi par piespiedu atsavināšanu vai nojaukšanu, kuri direktīvā nav paredzēti).
47. Turpretī šī vajadzība ir jāņem vērā, izvērtējot Mücksch
projektu, kurā paredzēta attiecīgo zemes gabala izmantošanas noteikumu maiņa konkrētajā teritorijā. Var pieņemt, ka zemes gabala kā metāla pārst rādes rūpnīcas pašreizējā izmantošana ietver regulāru darbinieku klātbūtni, lai nodrošinātu rūpnīcas darbību, vienlaikus ar mazāk regulāru personu, kas piegādā pārstrādājamo metālu vai savāc pārstrādāto produkciju, apmeklētību. Piedāvātais dārza centrs visdrīzāk nozīmēs, ka sabiedrības locekļi kā (iespējamie) pircēji to biežāk apmeklēs, un iespējamais darbinieku vai piegādes personāla skaits nesamazināsies. Lai arī lielāka cilvēku daudzuma uzturēšanās “bīstamajā teritorijā” ap Merck
uzņēmumu nepalielina nelaimes gadījuma iestāšanās iespēju, tā var padarīt šāda nelaimes gadījuma sekas, ja tāds notiktu, daudz smagākas. Tomēr nav šaubu, ka drošības pasākumi, ko šobrīd ieviesis Merck, uzskatāmi par pietiekamiem arī gadījumā, ja teritorijā atrodošos cilvēku skaits palielinās tādā apmērā, kā iecerēts, īstenojot Mücksch
projektu. Tas varētu norādīt, ka cilvēku skaita palielināšanās nav būtiska industriālā objekta kontekstā (kas – kā tas ticis norādīts – jau šobrīd ietver mazumtirdzniecības un vairumtirdzniecības platības, darbnīcas un viesnīcu), vai arī, ka īstenotie drošības pasākumi pārsniedz nepieciešamo minimumu.
48. Visi šie apstākļi, manuprāt, ir izvērtējami, plānošanas iestādei apsverot vajadzību ilgtermiņā nodrošināt pietiekamus attālumus. Tomēr neviens no tiem nešķiet pietiekami būtisks, lai noteiktu šī izvērtējuma rezultātu.
49. Tas, ka projekta rezultātā nerodas izmaiņas kopējā teritorijas raksturojumā kā jauktas izmantošanas teritorijā, kas noteikti arī paliks jauktas izmantošanas teritorija turpmākajā laikā, kā arī tas, ka Merck
nebūs jānodrošina stingrākas drošības prasības, ja tas tiek īstenots, varētu norādīt uz to, ka projekts kā minimums atbilst esošajam status quo . Turpretī nešķiet, ka iespējamā nelaimes gadījuma seku smaguma palielināšanās atbilst ilgtermiņa vajadzībai nodrošināt pietiekamus attālumus; priekšroka būtu dodama projektiem, kas, tieši pretēji, samazina šo seku iespējamo smagumu.
50. Neraugoties uz minēto, es direktīvas 12. panta 1. punktā nevaru atrast pamatojumu, lai automātiski uzliktu pienākumu atteikt būvatļauju projektam, kura dēļ palielināsies “bīstamās teritorijas” ap uzņēmumu, kas uzglabā bīstamas vielas, sabiedriskā apmeklētība. Tiešām šāds palielinājums ne vienmēr būs pretrunā ilgtermiņa vajadzībai: piemēram, sabiedriskās apmeklētības palielinājums attiecībā uz vienu teritorijas daļu, ja tas apvienots ar, piemēram, samazinājumu citās teritorijas daļās vai pakāpenisku visu dzīvojamo ēku pārcelšanu no teritorijas (21), var radīt iespēju īstenot efektīvākus drošības un evakuācijas pasākumus, tādējādi nodrošinot kopējo direktīvas mērķu sasniegšanu. Turklāt jāņem vērā, ka pat tad, kad ir noteikti raksturlielumi “vajadzībai ilgtermiņā nodrošināt pietiekamu atstatumu [attālumu] ievērošanu”, šī vajadzība pati par sevi ir tikai viens, lai arī ļoti svarīgs apstāklis, kas jāņem vērā, pieņemot lēmumu. Tiešām, ja direktīva paredzētu absolūtu aizliegumu, būtu grūti saprast, kā varētu īsteno otru vajadzību, kas paredzēta tajā pašā apakšpunktā, proti, vajadzību “pastāvošu uzņēmumu gadījumā [..] ieviest papildu tehniskus noteikumus saskaņā ar 5. pantu, lai nepalielinātu riskus sabiedrībai”.
51. Visbeidzot, jāņem vērā, ka Seveso-II
direktīva rada zināmu līdzsvaru starp uzņēmumu, kas rada riskus, vadītāju pienākumiem (kas paredz galvenokārt drošības pasākumus un operatīvos rīcības plānus), un nacionālo iestāžu, kuru pienākumos ietilpst šo uzņēmumu un to radīto risku uzraudzība (tostarp plānotāja atbildība ņemt vērā vajadzību ilgtermiņā nodrošināt pietiekamus attālumus), pienākumiem. Pieeja, ko šajā tiesvedībā aizstāv Merck, kas paredz piešķirt izšķirošo nozīmi uzņēmumu, kas rada risku, vadītāju interesēm, pēc manām domām, šo līdzsvaru nosvērtu par labu operatoriem.
52. Līdz ar to es secinu, ka, lai gan ir jāņem vērā apstākļi, uz kuriem iesniedzējtiesa atsaucas 2) un 3) jautājuma kontekstā, lai izvērtētu Mücksch
būvatļaujas iesniegumu, tie nevar paši par sevi būt izšķiroši, lai noteiktu izvērtējuma rezultātu, bet, lai pieņemtu lēmumu, tie ir jāizvērtē savstarpēji un saistībā ar jebkādiem citiem apsvērumiem.
Secinājumi
53. Ņemot vērā visus iepriekšējos apsvērumus, es uzskatu, ka Tiesai būtu jāsniedz šādas atbildes uz Bundesverwaltungsgericht uzdotajiem jautājumiem:
Pareiza Padomes 1996. gada 9. decembra Direktīvas 96/82/EK par tādu smagu nelaimes gadījumu briesmu pārzināšanu, kuros iesaistītas bīstamas vielas, 12. panta 1. punkta interpretācija paredz, ka:
1) vajadzība ilgtermiņā nodrošināt pietiekamus attālumus starp uzņēmumiem, kuros atrodas bīstamas vielas, un it īpaši attiecībā uz sabiedriskas izmantošanas ēkām un teritorijām ir jāņem vērā, ne tikai nosakot zemes izmantošanas plānus politikas līmenī, bet arī jebkuras procedūras, kas paredz konkrētu projektu izvērtēšanu un lēmumu par individuālo būvatļauju izsniegšanu, ietvaros;
2) kad būvatļauja tiek pieprasīta individuālam projektam teritorijā, kurai izstrādāta zemes izmantošanas politika vai plāns, iestādei, kurai jālemj par iesniegumu, jāņem vērā šī vajadzība;
3) to darot, šai iestādei jāņem vērā tādi apstākļi kā esošu ēku un teritoriju, ko izmanto sabiedriskām vajadzībām, atrašanās uzņēmuma tuvumā; fakts, ka projekta dēļ palielināsies teritorijas sabiedriskā izmantošana, vai fakts, ka attiecīgajam uzņēmumam netiks noteiktas stingrākas drošības prasības; šie individuālie apstākļi tomēr nevar paši par sevi būt izšķiroši attiecībā uz būvatļaujas pieteikuma izvērtēšanas rezultātu.
(1) .
(2)  –	Padomes 1996. gada 9. decembra Direktīva 96/82/EK par tādu smagu nelaimes gadījumu briesmu pārzināšanu, kuros iesaistītas bīstamas vielas (OV 1997, L 10, 13. lpp.; turpmāk tekstā – “ Seveso-II
direktīva” vai “direktīva”). Bieži izmantotais apzīmējums radies no industriālo dioksīnu izplūdes nelaimes gadījuma Itālijas pilsētā Seveso 1976. gadā, kas kļuva par veicinātājfaktoru tās priekšgājējam – Padomes 1982. gada 24. jūnija Direktīvai 82/501/EEK par smagiem nelaimes gadījumiem industriālu darbību rezultātā (OV L 230, 1. lpp; turpmāk tekstā – “ Seveso-I direktīva”). Direktīva ir vairākkārt grozīta (skat. it īpaši turpmāk 7. zemsvītras piezīmi). Komisija 2010. gada 21. decembrī iesniedza priekšlikumu Padomei par šīs direktīvas aizstāšanu (Priekšlikums Eiropas Parlamenta un Padomes direktīvai par lielu ar bīstamām vielām saistītu avāriju risku pārvaldību COM(2010) 781, galīgā redakcija).
(3)  –	Skaidrojumu terminam “zemes izmantošanas plānošana” un dažādās dalībvalstīs izmantotajai atšķirīgajai terminoloģijai skat. 2.1. sadaļu Pamatnostādnēs
z emes izmantošanas plānošanai atbilstoši Seveso-II direktīvas 96/82/EK, ko groza 2006. gada septembra Direktīva 105/2003/EK, 12. pantam, Eiropas Komisijas Kopīgās izpētes centrs, Pilsoņu aizsardzības un drošības institūts, Briesmu novērtēšanas vienība, 2006. gada septembris.
(4)  –	Seveso-I
direktīva (skat. iepriekš 2. zemsvītras piezīmi).
(5)  – 10. pantā noteikts dalībvalstīm pienākums nodrošināt, lai pastāvoša uzņēmuma izmaiņu gadījumā vadītājs pārskata un nepieciešamības gadījumā uzlabo smagu nelaimes gadījumu novēršanas politiku, drošības vadības sistēmas, procedūras un drošības pārskatu.
(6)  – 5. pantā noteikts, ka dalībvalstīm jānosaka vadītājiem pienākums 1) veikt visus pasākumus, kas vajadzīgi, lai novērstu smagus nelaimes gadījumus un mazinātu to ietekmi uz cilvēkiem un vidi, un 2) pierādīt, ka šie pasākumi ir veikti.
(7)  – Otrais apakšpunkts, kas grozīts ar Eiropas Parlamenta un Padomes 2003. gada 16. decembra Direktīvu 2003/105/EK (OV L 345, 97. lpp.). Kā norādīts minētās direktīvas preambulas 14. apsvērumā, grozījums nemaina būtību, bet gan ir “paskaidrojošs”; iepriekš “ēkas [..], ko izmanto sabiedriskām vajadzībām”, “galvenie transporta ceļi (ja vien tas iespējams)” un “atpūtas teritorijas” neietilpa to teritoriju sarakstā, attiecībā uz kurām jānodrošina pietiekami attālumi.
(8)  –	Baugesetzbuch
( BauGB ), [2004. gada Būvniecības kodekss].
(9)  –	Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigung, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge
( Bundes-Immissionsschutzgesetz
vai BimSchG ) [2002. gada Likums par tādu videi kaitīgo seku novēršanu, ko rada gaisa piesārņojums, trokšņi, vibrācijas un līdzīgas parādības].
(10)  –	Saskaņā ar direktīvas 3. panta 5. punktu “smags nelaimes gadījums” nozīmē “nelaimes gadījumu, piemēram, liela apjoma noplūdi, ugunsgrēku vai eksploziju, ko izraisa nekontrolējamas norises, ekspluatējot kādu uzņēmumu, uz kuru attiecas šī direktīva, un kas tūlīt vai pēc kāda laika vai nu pašā uzņēmumā, vai ārpus tā nopietni apdraud cilvēku veselību un/vai vidi un kurā iesaistīta viena vai vairākas bīstamas vielas”.
(11)  –	Zwölfte Verordnung zur Durchführung des Bundes Immissionsschutzgesetzes
( 12. BlmSchV ) [2005. gada Divpadsmitais rīkojums par Federālā emisiju ierobežošanas likuma ieviešanu].
(12)  –	“Bauvorbescheid”; Vācijas valdība savos apsvērumos paskaidro, ka tas ir saistošs sākotnējs lēmums, kas visbiežāk attiecas tikai uz plānošanas normu ievērošanu. Tas nodrošina zināmu tiesisko drošību, bet kā tāds neatļauj uzsākt būvniecības darbus.
(13)  –	Tiesas sēdē tika norādīts, ka telpās tiek glabāts nozīmīgs daudzums toksiskas gāzes hlorīds un ka tas tiek izmantots it īpaši šķidro kristālu ražošanai.
(14)  –	Vācijas valdība savos apsvērumos norāda, ka reti kad prasība šādu plānu izstrādāt uzliek piespiedu kārtā izpildāmu pienākumu tādu izstrādāt.
(15)  –	Skat. iepriekš 3. zemsvītras piezīmi.
(16)  –	Lietā C‑36/10 Komisija/Beļģija (2010. gada 30. septembra spriedums) Komisija – ko neapstrīdēja dalībvalsts – norādīja, ka nav pietiekami transponēt Seveso-II
direktīvas 12. panta 1. punkta otro apakšpunktu, nosakot, ka vajadzība nodrošināt pietiekamus atstatumus jāņem vērā tikai stadijā, kad tiek lemts par būvatļauju izsniegšanu.
(17)  –	Pētījums par ietekmes novērtējumu, lai piedāvātu iespējamos Seveso
direktīvas grozījumus. Eiropas Komisijas Vides ģenerāldirektorāts, 2010. gada septembris (http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/Seveso%20IA_Final%20report.pdf), 94. lpp. Šis tiesību akta priekšlikums ir iepriekš minēts 2. zemsvītras piezīmē.
(18)  –	SEC(2010) 1590, galīgā redakcija, 2.5. sadaļa, 13. lpp.
(19)  –	Skat. iepriekš 16. punktu. Kā jau norādīju, nevar pastāvēt viena definīcija tam, ko nozīmē pietiekams attālums, bet šajā kontekstā attiecīgajai iestādei, kas to nosaka, un tiesām, kas to kontrolē, ir jādod zināma rīcības brīvība.
(20)  –	Nepastāv domstarpību par to, ka Merck
uzņēmums sākotnēji atradās tālākā attālumā no pilsētas, kura ir tam pievirzījusies tuvāk – kas atgādina Vācijas valdības pārstāvim, kā tas norādīja tiesas sēdē, kā Birnas mežs pievirzījās Dusinanai (Makbets, 5. cēliens).
(21)  –	Šajā ziņā jāatceras, ka dzīvojamās platības pārsvarā tiek izmantotas 24 stundas dienā, septiņas dienas nedēļā, savukārt industriālās vai komerciālās ēkas tiek izmantotas ierobežotos laika periodos.