62022CJ0162_RES
Zaak C‑162/22
Procedure ingeleid door A. G
(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas)
Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 7 september 2023
„Prejudiciële verwijzing – Telecommunicatie – Verwerking van persoonsgegevens in de sector elektronische communicatie – Richtlijn 2002/58/EG – Werkingssfeer – Artikel 15, lid 1 – Gegevens die door aanbieders van elektronische-communicatiediensten worden bewaard en ter beschikking worden gesteld van met strafrechtelijke procedures belaste autoriteiten – Later gebruik van deze gegevens in een onderzoek naar een ambtsmisdrijf”
Harmonisatie van de wetgevingen – Telecommunicatiesector – Verwerking van de persoonsgegevens en bescherming van de persoonlijke levenssfeer in de sector elektronische communicatie –Richtlijn 2002/58 – Mogelijkheid voor de lidstaten om de omvang van bepaalde rechten en verplichtingen te beperken – Nationale maatregelen op grond waarvan aanbieders van elektronische-communicatiediensten verkeers- en locatiegegevens algemeen en ongedifferentieerd moeten bewaren – Gegevens die met het oog op de bestrijding van ernstige criminaliteit ter beschikking worden gesteld aan de bevoegde autoriteiten – Later gebruik van deze gegevens in onderzoeken naar ambtsmisdrijven die verband houden met corruptie – Ontoelaatbaarheid
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 7, 8, 11 en 52, lid 1; richtlijn 2002/58 van het Europees Parlement en de Raad, art. 15, lid 1)
(zie punten 30‑43 en dictum)
Samenvatting
De Lietuvos Respublikos generalinė prokuratūra (parket-generaal van de Republiek Litouwen; hierna: „parket-generaal”) heeft tegen verzoeker in het hoofdgeding, die toen de functie van openbaar aanklager bij een Litouws openbaar ministerie uitoefende, een administratief onderzoek ingesteld omdat er aanwijzingen waren dat hij, in een door hem geleid onderzoek, voor dat onderzoek relevante informatie op onrechtmatige wijze had verstrekt aan de verdachte en diens advocaat.
De commissie van het parket-generaal heeft in haar rapport over dat onderzoek vastgesteld dat verzoeker in het hoofdgeding daadwerkelijk een ambtsmisdrijf had gepleegd. Dit bleek volgens dit rapport uit gegevens die in de loop van het administratieve onderzoek waren verzameld. Uit de tijdens criminele-inlichtingenoperaties verkregen informatie en uit gegevens die tijdens twee strafonderzoeken waren verzameld, kwam in het bijzonder naar voren dat er tussen verzoeker in het hoofdgeding en de advocaat van de verdachte telefoongesprekken hadden plaatsgevonden in het kader van het op die verdachte betrekking hebbende onderzoek dat verzoeker in het hoofdgeding leidde. Op basis van dat rapport heeft het parket-generaal twee beschikkingen vastgesteld waarbij het verzoeker in het hoofdgeding een sanctie heeft opgelegd en hem uit zijn ambt heeft ontheven. Nadat verzoeker in het hoofdgeding een beroep tot nietigverklaring van deze twee beschikkingen had ingesteld, heeft de Vilniaus apygardos administracinis teismas (bestuursrechter in eerste aanleg Vilnius, Litouwen) dit beroep verworpen, met name omdat de criminele-inlichtingenoperaties die in dit geval plaatsvonden rechtmatig waren en de overeenkomstig de wet inzake criminele inlichtingen (
1
) verzamelde informatie rechtmatig was gebruikt om te beoordelen of verzoeker in het hoofdgeding al dan niet een ambtsmisdrijf had gepleegd.
Verzoeker in het hoofdgeding heeft hoger beroep ingesteld bij de Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (hoogste bestuursrechter, Litouwen), de verwijzende rechter in deze zaak, en aangevoerd dat de omstandigheid dat de onderzoeksinstanties in het kader van een criminele-inlichtingenoperatie toegang hadden tot verkeersgegevens en tot de inhoud van elektronische communicatie een zodanig ernstige schending van de grondrechten vormde dat die toegang, gelet op de bepalingen van de richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie (
2
) en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), enkel kon worden verleend ter bestrijding van ernstige strafbare feiten. De wet inzake criminele inlichtingen (
3
) bepaalt evenwel dat dergelijke gegevens niet alleen kunnen worden gebruikt voor onderzoek naar ernstige strafbare feiten, maar ook naar met corruptie verband houdende tuchtrechtelijke fouten of ambtsmisdrijven, aldus verzoeker in het hoofdgeding.
Volgens de verwijzende rechter hebben de door verzoeker in het hoofdgeding opgeworpen vragen betrekking op twee aspecten, te weten, ten eerste, de toegang tot gegevens die voor andere doeleinden dan de bestrijding van zware criminaliteit en de voorkoming van ernstige bedreigingen van de openbare veiligheid worden bewaard door aanbieders van elektronische-communicatiediensten, en, ten tweede, het gebruik van deze gegevens om met corruptie verband houdende ambtsmisdrijven te onderzoeken nadat die toegang werd verkregen.
De verwijzende rechter herinnert aan de bevindingen uit het arrest Privacy International (
4
) inzake de werkingssfeer van de richtlijn privacy en elektronische communicatie, alsook aan de bevindingen uit het arrest Prokuratuur (Voorwaarden voor toegang tot elektronische-communicatiegegevens) (
5
) met betrekking tot de omvang van de doelstelling van het voorkomen, onderzoeken, opsporen en vervolgen van strafbare feiten, en merkt vervolgens op dat het Hof zich nog niet heeft uitgesproken over wat de invloed van het latere gebruik van de gegevens in kwestie is op de inmenging in de grondrechten. De verwijzende rechter vraagt zich dan ook af of dat latere gebruik ook moet worden beschouwd als een zodanig ernstige inmenging op de in het Handvest (
6
) erkende grondrechten dat het alleen kan worden gerechtvaardigd om zware criminaliteit te bestrijden en ernstige bedreigingen van de openbare veiligheid te voorkomen, waardoor die gegevens niet kunnen worden gebruikt in onderzoeken naar ambtsmisdrijven die verband houden met corruptie.
Met zijn arrest verduidelijkt het Hof de strekking van de uit de arresten La Quadrature du Net e.a. (
7
) en Commissioner of An Garda Síochána e.a. (
8
) voortvloeiende rechtspraak en verklaart het voor recht dat artikel 15, lid 1, van de richtlijn privacy en elektronische communicatie, gelezen in het licht van het Handvest (
9
), eraan in de weg staat dat persoonsgegevens met betrekking tot elektronische communicatie die krachtens een op grond van deze bepaling genomen wettelijke maatregel zijn bewaard door aanbieders van elektronische-communicatiediensten en die vervolgens op grond van die maatregel aan de bevoegde autoriteiten ter beschikking zijn gesteld ter bestrijding van zware criminaliteit, kunnen worden gebruikt in onderzoeken naar ambtsmisdrijven die verband houden met corruptie.
Beoordeling door het Hof
Wat de voorwaarden betreft om de verkeers- en locatiegegevens met betrekking tot elektronische communicatie te kunnen gebruiken in een administratieve procedure betreffende ambtsmisdrijven die verband houden met corruptie, herinnert het Hof er allereerst aan dat toegang tot die gegevens bij een krachtens artikel 15, lid 1, van de richtlijn privacy en elektronische communicatie genomen maatregel alleen kan worden verleend als die gegevens door de aanbieders van elektronische-communicatiediensten zijn bewaard op een wijze die in overeenstemming is met deze bepaling. Vervolgens is het zo dat deze gegevens later enkel kunnen worden gebruikt indien zij door de aanbieders van elektronische-communicatiediensten zijn bewaard in overeenstemming met artikel 15, lid 1, van de richtlijn privacy en elektronische communicatie, zoals uitgelegd in de rechtspraak van het Hof, en indien ook de aan de bevoegde autoriteiten verleende toegang tot die gegevens in overeenstemming was met die bepaling.
Wat de doelstellingen betreft die kunnen rechtvaardigen dat overheidsinstanties door aanbieders van elektronische-communicatiediensten bewaarde gegevens gebruiken op grond van een maatregel die in overeenstemming is met artikel 15, lid 1, van de richtlijn privacy en elektronische communicatie, gelezen in het licht van het Handvest, herinnert het Hof eraan dat deze bepaling de lidstaten toestaat uitzonderingen in te voeren op de in artikel 5, lid 1, van deze richtlijn geformuleerde principeverplichting om de vertrouwelijkheid van persoonsgegevens te waarborgen, en op de desbetreffende, met name in de artikelen 6 en 9 van die richtlijn vermelde verplichtingen, indien dat in een democratische samenleving een noodzakelijke, redelijke en proportionele maatregel vormt om de nationale veiligheid, de landsverdediging en de openbare veiligheid te waarborgen, of om strafbare feiten of onbevoegd gebruik van het elektronische-communicatiesysteem te voorkomen, te onderzoeken, op te sporen en te vervolgen. De lidstaten kunnen hiertoe onder meer wettelijke maatregelen treffen waardoor gegevens gedurende een beperkte periode worden bewaard indien dat om een van die redenen gerechtvaardigd is.
Het Hof wijst er evenwel op dat artikel 15, lid 1, van de richtlijn privacy en elektronische communicatie niet kan rechtvaardigen dat de uitzondering op de in artikel 5 van deze richtlijn bepaalde principeverplichting om de vertrouwelijkheid van elektronische communicatie en daarmee verband houdende gegevens te waarborgen en, in het bijzonder, op het verbod om deze gegevens op te slaan, de regel wordt, omdat laatstgenoemde bepaling in dat geval grotendeels haar betekenis zou verliezen.
Met betrekking tot de doelstellingen die een beperking van de met name in de artikelen 5, 6 en 9 van de richtlijn privacy en elektronische communicatie vastgestelde rechten en verplichtingen kunnen rechtvaardigen, herinnert het Hof eraan dat de in artikel 15, lid 1, eerste volzin, van deze richtlijn gegeven opsomming van doelstellingen exhaustief is, zodat een op grond van die bepaling vastgestelde wettelijke maatregel daadwerkelijk en strikt moet berusten op een van die doelstellingen.
Wat betreft de doelstellingen van algemeen belang die een maatregel krachtens artikel 15, lid 1, van de richtlijn privacy en elektronische communicatie kunnen rechtvaardigen, merkt het Hof op dat uit zijn rechtspraak, met name uit de arresten La Quadrature du Net e.a. en Commissioner of An Garda Síochána e.a., blijkt dat er overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel een hiërarchie tussen die doelstellingen bestaat op basis van hun respectieve belang, en dat het belang van een met een dergelijke maatregel nagestreefde doelstelling in verhouding moet staan tot de ernst van de daaruit voortvloeiende inmenging. In dit verband overstijgt het belang van de doelstelling van bescherming van de nationale veiligheid dat van de andere doelstellingen die worden genoemd in artikel 15, lid 1 van de richtlijn privacy en elektronische communicatie, waaronder met name de bestrijding van – zelfs ernstige – criminaliteit in het algemeen en de bescherming van de openbare veiligheid. Mits aan de overige in artikel 52, lid 1, van het Handvest geformuleerde vereisten wordt voldaan, kan de doelstelling van bescherming van de nationale veiligheid dan ook maatregelen rechtvaardigen die ernstigere inmengingen in de grondrechten met zich brengen dan die welke door die andere doelstellingen zouden kunnen worden gerechtvaardigd.
Wat meer specifiek de doelstelling betreft om strafbare feiten te voorkomen, te onderzoeken, op te sporen en te vervolgen, wijst het Hof erop dat overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel enkel de bestrijding van zware criminaliteit en de voorkoming van ernstige bedreigingen voor de openbare veiligheid een rechtvaardiging kunnen vormen voor ernstige inmengingen in de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest verankerde grondrechten, zoals die welke voortvloeien uit de bewaring van verkeers‑ en locatiegegevens. De doelstelling strafbare feiten in het algemeen te voorkomen, te onderzoeken, op te sporen en te vervolgen, kan dus enkel niet-ernstige inmengingen in die grondrechten rechtvaardigen.
Uit deze rechtspraak volgt dat de bestrijding van zware criminaliteit en de voorkoming van ernstige bedreigingen van de openbare veiligheid in de hiërarchie van doelstellingen van algemeen belang minder belangrijk zijn dan het beschermen van de nationale veiligheid, maar wel belangrijker zijn dan de bestrijding van strafbare feiten in het algemeen en de voorkoming van niet-ernstige bedreigingen van de openbare veiligheid. Het Hof brengt evenwel in herinnering dat er bij de beoordeling of de lidstaten een beperking van de omvang van de met name in de artikelen 5, 6 en 9 van de richtlijn privacy en elektronische communicatie bedoelde rechten en plichten kunnen rechtvaardigen, moet worden bepaald wat de ernst is van de inmenging die een dergelijke beperking meebrengt, en moet worden nagegaan of het belang van de met die beperking nagestreefde doelstelling van algemeen belang in verhouding staat tot die ernst.
Verder herinnert het Hof eraan dat de toegang tot verkeers- en locatiegegevens die door aanbieders van elektronische-communicatiediensten worden bewaard op grond van een krachtens artikel 15, lid 1, van de richtlijn privacy en elektronische communicatie vastgestelde maatregel, die moet worden verleend met volledige inachtneming van de voorwaarden die voortvloeien uit de rechtspraak waarin deze richtlijn is uitgelegd, in beginsel alleen kan worden gerechtvaardigd door de doelstelling van algemeen belang met het oog waarop de verplichting tot bewaring van die gegevens aan die aanbieders is opgelegd. Dit is slechts anders wanneer de met de toegang nagestreefde doelstelling belangrijker is dan die welke de bewaring rechtvaardigde.
Volgens het Hof gelden deze overwegingen mutatis mutandis wanneer door aanbieders van elektronische-communicatiediensten bewaarde verkeers- en locatiegegevens later krachtens een op grond van artikel 15, lid 1, van richtlijn privacy en elektronische communicatie genomen maatregel worden gebruikt ter bestrijding van zware criminaliteit. Dergelijke gegevens kunnen namelijk, na te zijn bewaard en met het oog op de bestrijding van zware criminaliteit ter beschikking van de bevoegde autoriteiten te zijn gesteld, niet aan andere autoriteiten worden doorgegeven en worden gebruikt ter verwezenlijking van doelstellingen – in dit geval de bestrijding van ambtsmisdrijven die verband houden met corruptie – die in de hiërarchie van doelstellingen van algemeen belang minder belangrijk zijn dan de bestrijding van zware criminaliteit en de voorkoming van ernstige bedreigingen van de openbare veiligheid. In die situatie toegang geven tot de bewaarde gegevens en het gebruik ervan toestaan, zou indruisen tegen de hierboven genoemde hiërarchie van doelstellingen van algemeen belang.
(
1
)	Lietuvos Respublikos kriminalinės žvalgybos Įstatymas (wet van de Republiek Litouwen op de criminele inlichtingen) van 2 oktober 2012 (Žin., 2012, nr. 122‑6093), in de versie die van toepassing is op de feiten van het hoofdgeding (hierna: „wet inzake criminele inlichtingen”).
(
2
)	Met name artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/58/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 juli 2002 betreffende de verwerking van persoonsgegevens en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in de sector elektronische communicatie (richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie) (PB 2002, L 201, blz. 37) (hierna: „richtlijn privacy en elektronische communicatie”), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/136/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009 (PB 2009, L 337, blz. 11).
(
3
)	Artikel 19, lid 3, van de wet inzake criminele inlichtingen.
(
4
)	Arrest van 6 oktober 2020, Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790, punt 39).
(
5
)	Arrest van 2 maart 2021, Prokuratuur (Voorwaarden voor toegang tot elektronische-communicatiegegevens) (C‑746/18, EU:C:2021:152, punten 33 en 35).
(
6
)	Artikelen 7 en 8 van het Handvest.
(
7
)	Arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a. (C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18, EU:C:2020:791).
(
8
)	Arrest van 5 april 2022, Commissioner of An Garda Síochána e.a. (C‑140/20, EU:C:2022:258).
(
9
)	Artikelen 7, 8, 11, en artikel 52, lid 1, van het Handvest.