Věc T‑489/23
Ilan Mironovič Šor
v.
Rada Evropské unie
Rozsudek Tribunálu (pátého senátu) ze dne 18. prosince 2024
„ Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vzhledem k činnostem destabilizujícím Moldavsko – Zmrazení finančních prostředků – Omezení vstupu na území členských států – Seznamy osob, subjektů a orgánů, jimž se zmrazují finanční prostředky a hospodářské zdroje a vztahují se na ně omezení vstupu na území členských států – Zařazení a ponechání jména žalobce na seznamech – Plánování a řízení násilných protestů – Článek 1 odst. 1 písm. a) bod ii) a čl. 2 odst. 1 písm. a) bod ii) rozhodnutí (SZBP) 2023/891 a čl. 2 odst. 3 písm. a) bod ii) nařízení (EU) 2023/888 – Povinnost uvést odůvodnění – Námitka protiprávnosti – Nesprávné posouzení – Svoboda podnikání – Právo na vlastnictví – Mimosmluvní odpovědnost“
1.      Evropská unie – Soudní přezkum legality aktů orgánů – Omezující opatření přijatá vzhledem k situaci v Moldavsku – Rozsah přezkumu
[Rozhodnutí Rady (SZBP) 2023/891, ve znění rozhodnutí (SZBP) 2023/1047 a (SZBP) 2024/1244; nařízení Rady 2023/888, 2023/1045 a 2024/1243]
(viz bod 21)
2.      Akty orgánů – Odůvodnění – Povinnost – Rozsah – Omezující opatření přijatá vzhledem k situaci v Moldavsku – Zákaz vstupu a průjezdu a zmrazení finančních prostředků osob odpovědných za činnosti narušující nebo ohrožující svrchovanost a nezávislost Moldavska – Povinnost označit v odůvodnění specifické a konkrétní poznatky, které odůvodňují uvedené opatření – Rozhodnutí přijaté v souvislostech, které jsou dotčené osobě známy a které jí umožňují pochopit dosah opatření, jež bylo vůči ní přijato – Přípustnost stručného odůvodnění
[Rozhodnutí Rady (SZBP) 2023/891, ve znění rozhodnutí (SZBP) 2023/1047 a (SZBP) 2024/1244; nařízení Rady 2023/888, 2023/1045 a 2024/1243]
(viz body 26–33)
3.      Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vzhledem k situaci v Moldavsku – Rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků – Soudní přezkum legality – Rozsah – Ustanovení s obecnou působností upravující individuální omezující opatření – Zahrnutí
[Článek 29 SEU; čl. 275 druhý pododstavec a článek 277 SFEU; rozhodnutí Rady (SZBP) 2023/891; nařízení Rady 2023/888]
(viz body 42–44)
4.      Akty orgánů – Volba právního základu – Akty upravující omezující opatření vzhledem k situaci v Moldavsku – Zákaz vstupu a průjezdu a zmrazení finančních prostředků osob, které plánují, řídí nebo podporují násilné protesty nebo jiné násilné činy – Článek 29 SEU a čl. 215 odst. 2 SFEU – Přípustnost
[Článek 3 odst. 5, články 21, 23, 24 a 29 SEU; čl. 215 odst. 2 SFEU; rozhodnutí Rady (SZBP) 2023/891, čl. 1 odst. 1 písm. a) bod ii) a čl. 2 odst. 1 písm. a) bod ii); nařízení Rady 2023/888, čl. 2 odst. 3 písm. a) bod ii)]
(viz body 50, 51, 56–59)
5.      Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vzhledem k situaci v Moldavsku – Právní základ – Omezující opatření stanovená rozhodnutím přijatým na základě článku 29 SEU a nařízením přijatým na základě článku 215 SFEU – Pravomoc Rady přijmout omezující opatření na podporu právního státu ve třetí zemi, která je kandidátskou zemí Unie
[Článek 21 odst. 2 písm. b) a článek 29 SEU; čl. 215 odst. 2 SFEU; rozhodnutí Rady (SZBP) 2023/891, čl. 1 odst. 1 písm. a) bod ii) a čl. 2 odst. 1 písm. a) bod ii); nařízení Rady 2023/888, čl. 2 odst. 3 písm. a) bod ii)]
(viz bod 62)
6.      Evropská unie – Soudní přezkum legality aktů orgánů – Omezující opatření přijatá vzhledem k situaci v Moldavsku – Rozsah přezkumu – Omezený přezkum obecných pravidel – Kritéria pro přijetí omezujících opatření – Zákaz vstupu a průjezdu a zmrazení finančních prostředků osob, které plánují, řídí nebo podporují násilné protesty nebo jiné násilné činy – Dosah – Dodržení zásady proporcionality – Dodržení zásady právní jistoty
[Článek 275 druhý pododstavec SFEU; rozhodnutí Rady (SZBP) 2023/891, čl. 2 odst. 1 písm. a) bod ii); nařízení Rady 2023/888, čl. 2 odst. 3 písm. a) bod ii)]
(viz body 71–75, 78, 79, 85)
7.      Evropská unie – Soudní přezkum legality aktů orgánů – Omezující opatření přijatá vzhledem k situaci v Moldavsku – Rozsah přezkumu – Zařazení žalobce na seznam v příloze napadeného rozhodnutí pro jeho odpovědnost za činnosti nebo politiky narušující nebo ohrožující svrchovanost a nezávislost Moldavské republiky – Veřejně přístupné dokumenty – Důkazní hodnota – Zásada volného hodnocení důkazů
[Rozhodnutí Rady (SZBP) 2023/891, ve znění rozhodnutí (SZBP) 2023/1047 a (SZBP) 2024/1244; nařízení Rady 2023/888, 2023/1045 a 2024/1243]
(viz body 102–112)
8.      Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vzhledem k situaci v Moldavsku – Zákaz vstupu a průjezdu a zmrazení finančních prostředků osob odpovědných za činnosti nebo politiky narušující nebo ohrožující svrchovanost a nezávislost Moldavské republiky – Žalobce jakožto předseda strany, jež pořádala násilné protesty v zájmu a ve spolupráci s Ruskou federací – Nesprávné posouzení – Absence
[Rozhodnutí Rady (SZBP) 2023/891, ve znění rozhodnutí (SZBP) 2023/1047 a (SZBP) 2024/1244; nařízení Rady 2023/888, 2023/1045 a 2024/1243]
(viz body 119, 129–137, 151, 152)
9.      Evropská unie – Soudní přezkum legality aktů orgánů – Omezující opatření přijatá vzhledem k situaci v Moldavsku – Rozsah přezkumu – Důkaz opodstatněnosti opatření – Povinnost příslušného unijního orgánu prokázat v případě sporu podloženost důvodů uplatněných vůči dotyčným osobám nebo subjektům – Rozsah prostoru příslušného orgánu pro uvážení – Relevance důkazů předložených v souvislosti s předchozím zařazením na seznam bez změny důvodů a bez změny situace žalobce či kontextu v Moldavsku
[Rozhodnutí Rady (SZBP) 2023/891, ve znění rozhodnutí (SZBP) 2023/1047 a (SZBP) 2024/1244; nařízení Rady 2023/888, 2023/1045 a 2024/1243]
(viz body 154, 160–163)
10.    Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vzhledem k situaci v Moldavsku – Oblast působnosti – Osoby odpovědné za činnosti nebo politiky narušující nebo ohrožující svrchovanost a nezávislost Moldavské republiky – Pojem – Osoby, které se těchto činů dopustily v minulosti, navzdory neexistenci skutečností prokazujících jejich zapojení nebo účast na těchto činech v současnosti – Zahrnutí
[Rozhodnutí Rady (SZBP) 2023/891, ve znění rozhodnutí (SZBP) 2023/1047 a (SZBP) 2024/1244, čl. 1 odst. 1 písm. a) bod ii) a čl. 2 odst. 1 písm. a) bod ii); nařízení Rady 2023/888, čl. 2 odst. 3 písm. a) bod ii), nařízení Rady 2023/1045 a 2024/1243]
(viz body 158, 159)
11.    Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vzhledem k situaci v Moldavsku – Zákaz vstupu a průjezdu a zmrazení finančních prostředků osob, které plánují, řídí nebo podporují násilné protesty nebo jiné násilné činy – Omezení práva vlastnit majetek a svobody podnikání – Porušení zásady proporcionality – Absence
[Listina základních práv Evropské unie, články 16 a 17; rozhodnutí Rady (SZBP) 2023/891, ve znění rozhodnutí (SZBP) 2023/1047 a (SZBP) 2024/1244; nařízení Rady 2023/888, 2023/1045 a 2024/1243]
(viz body 171–178, 181)
12.    Mimosmluvní odpovědnost – Podmínky – Skutečná a určitá újma – Hodnocení – Kritéria – Neexistence skutečné a určité újmy
(Článek 340 druhý pododstavec SFEU)
(viz body 185, 186)
Shrnutí
Tribunál svým rozsudkem zamítl žalobu na neplatnost, kterou podal Ilan Mironovič Šor proti aktům, kterými jej Rada Evropské unie v roce 2023 zařadila(1) a v roce 2024 ponechala(2) na seznamech osob a subjektů, na něž se vztahují omezující opatření vzhledem k situaci v Moldavské republice. Tato věc umožnila Tribunálu vyjádřit se poprvé k legalitě kritéria pro zařazení, jež umožňuje Radě přijmout omezující opatření vůči osobám, které plánují, řídí nebo podporují násilné protesty nebo jiné násilné činy, a jež je upraveno v čl. 1 odst. 1 písm. a) bodě ii) a v čl. 2 odst. 1 písm. a) bodě ii) rozhodnutí 2023/891(3) [dále jen „kritérium ii)“]. Jedná se o první rozsudek vyhlášený v souvislosti s omezujícími opatřeními zavedenými vzhledem k situaci v Moldavské republice, v němž Tribunál věc meritorně přezkoumal.
V souvislosti s destabilizujícími činnostmi, kterým Moldavská republika čelila, přijala Evropská unie poprvé v dubnu roku 2023 omezující opatření. Jsou zaměřena zejména na osoby odpovědné za činnosti nebo politiky narušující nebo ohrožující svrchovanost a nezávislost této třetí země, jakož i demokracii, právní stát, stabilitu nebo bezpečnost této země, nebo na osoby, které tyto činnosti podporují nebo je provádějí(4).
Žalobci, který je politikem a podnikatelem moldavské a izraelské státní příslušnosti, byly zmrazeny jeho finanční prostředky a hospodářské zdroje, a to zejména z důvodu jeho role při řízení a plánování násilných protestů. Rada v této souvislosti žalobci vytkla, že se podílel na podněcování k násilí proti současné vládě Moldavské republiky a podporoval proruské aktivity v této zemi.
Závěry Tribunálu
Na prvním místě Tribunál uvedl, pokud jde o kritérium ii), že Rada srozumitelně a jednoznačně uvedla specifické a konkrétní důvody, proč měla za to, že protesty řízené a plánované žalobcem činí žalobce odpovědným za činnosti narušující a ohrožující svrchovanost a nezávislost Moldavské republiky, jakož i demokracii, právní stát, stabilitu a bezpečnost tohoto státu. Tribunál z toho důvodu a s ohledem na kontext, v němž byly akty přijaty, zamítl žalobní důvod vycházející z porušení povinnosti uvést odůvodnění.
Na druhém místě Tribunál zamítl pro neopodstatněnost rovněž žalobní důvod vycházející z námitky protiprávnosti rozhodnutí 2023/891 a nařízení 2023/888.
V tomto ohledu Tribunál nejprve konstatoval, že kritérium ii) mohlo být zavedeno do unijního právního řádu rozhodnutím 2023/891, založeným na článku 29 SEU, a nařízením 2023/888, založeným na čl. 215 odst. 2 SFEU. S ohledem na účel a obsah rozhodnutí 2023/891 totiž toto rozhodnutí přímo souvisí s cíli společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP) uvedenými v čl. 21 odst. 2 písm. b) SEU, jelikož jeho cílem je upevňovat a podporovat demokracii a právní stát v Moldavské republice. Za těchto podmínek může plánování, řízení nebo podporování násilných protestů nebo jiných násilných činů odůvodnit činnost Unie v rámci SZBP založenou na cíli upevňovat a podporovat demokracii a právní stát ve třetí zemi. Tribunál upřesnil, že násilné protesty jsou způsobilé narušit právní a institucionální základy dotyčné země a nespadají do působnosti základního práva na svobodu pokojného shromažďování zaručeného článkem 11 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod(5) a čl. 12 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie.
Dále měl Tribunál za to, že okruh osob, na které se potenciálně vztahují omezující opatření založená na kritériu ii), není nepřiměřený. Aby byla na základě tohoto kritéria přijímána omezující opatření, jednání dotyčné osoby musí být schopna narušit nebo ohrozit svrchovanost a nezávislost Moldavské republiky nebo demokracii, právní stát, stabilitu nebo bezpečnost v tomto státě. Jinými slovy, tato jednání musí být způsobilá ohrozit institucionální a právní základy této země. Omezující opatření tak nemohou být přijata vůči osobám odpovědným za plánování, řízení nebo podporování protestů, na které se vztahuje právo na svobodu pokojného shromažďování.
Na posledním místě Tribunál rozhodl, že se Rada nedopustila nesprávného posouzení, když měla za to, že násilné protesty řízené a plánované žalobcem činí žalobce odpovědným za činnosti narušující a ohrožující demokracii a právní stát v Moldavské republice.
V tomto ohledu Tribunál nejprve konstatoval, že tvrzení v odůvodnění napadených aktů jsou dostatečně podložená na to, aby prokázala, že se žalobce účastnil výcviku osob, které mají vyvolávat nepokoje a výtržnosti během protestů v Moldavské republice, a že jeho strana pořádala v letech 2022 a 2023 násilné protesty a shromáždění, zejména v hlavním městě Kišiněvě. Z několika důkazů konkrétně, přesně a shodně vyplývá, že řada osob byla vybrána a odměňována stranou žalobce za účast na dotčených protestech. Plyne z nich zejména to, že záměrem žalobce bylo zapojit do těchto protestů za úplatu určité osoby disponující zvláštním profilem, které mohly vyvolat nepokoje a výtržnosti během demonstrací s cílem zastrašit vládu. V tomto rozsahu nelze mít za to, že tyto osoby měly v úmyslu uplatnit své právo na svobodu pokojného shromažďování účastí na těchto protestech za účelem vyjádření osobních názorů.
Tribunál nadto uvedl, že dotčené násilné protesty byly plánovány v zájmu a ve spolupráci s Ruskou federací, takže plně spadají do rámce činností destabilizujících moldavskou vládu, na které mají dotčená omezující opatření reagovat.
Nakonec měl Tribunál za to, že přestože Rada nepředložila důkaz o tom, že žalobce přímo, či nepřímo plánoval, řídil nebo podporoval násilné protesty nebo jiné násilné činy od zařazení svého jména na dotčené seznamy, pouhé rozpuštění strany žalobce nemůže stačit k tomu, aby se omezující opatření přijatá vůči němu stala obsoletními, vzhledem k tomu, že Rada měla za to, že přetrvává hrozba pro demokracii a právní stát, jakož i pro stabilitu a bezpečnost Moldavské republiky.
Tribunál v tomto ohledu poznamenal, že plánování násilných protestů nezávisí na existenci politické strany, jejímž předsedou byl žalobce.
Kromě toho skutečnost, že se odůvodnění pro zařazení jména žalobce na dotčené seznamy vztahuje ke skutkovému stavu, který existoval před přijetím původních aktů a nedávno se změnil, nutně neznamená, že omezující opatření přijatá vůči němu těmito akty jsou obsoletní. Tento výklad potvrzuje čl. 8 druhý pododstavec rozhodnutí 2023/891 a čl. 13 odst. 4 nařízení 2023/888. Tato ustanovení umožňují ponechat na dotčených seznamech jména osob a subjektů, které se v období předcházejícím přezkumu nedopustily žádného aktu destabilizace Moldavské republiky, pokud toto ponechání zůstává odůvodněno s ohledem na všechny relevantní okolnosti, a zejména s ohledem na skutečnost, že cílů sledovaných omezujícími opatřeními nebylo dosaženo.
Žalobce ostatně okamžitě po rozpuštění své strany vytvořil novou politickou formaci a vazby mezi žalobcem a Ruskou federací nezanikly jen proto, že jeho strana byla v červnu 2023 rozpuštěna.
Kontext, který odůvodňoval prvotní zařazení jména žalobce na dotčené seznamy, se proto nezměnil tak, aby bránil Radě ponechat jméno žalobce na těchto seznamech podle kritéria ii) na základě stejných důkazů, které odůvodnily prvotní zařazení jeho jména.
S ohledem na výše uvedené Tribunál zamítl žalobu na neplatnost a pro absenci důkazů o existenci skutečné a určité újmy i návrhy žalobce na náhradu škody.
1      Rozhodnutí Rady (SZBP) 2023/1047 ze dne 30. května 2023, kterým se mění rozhodnutí (SZBP) 2023/891 o omezujících opatřeních vzhledem k činnostem destabilizujícím Moldavskou republiku (Úř. věst. 2023, L 140 I, s. 9), a prováděcí nařízení Rady (EU) 2023/1045 ze dne 30. května 2023, kterým se provádí nařízení (EU) 2023/888 o omezujících opatřeních vzhledem k činnostem destabilizujícím Moldavskou republiku (Úř. věst. 2023, L 140 I, s. 1).
2      Rozhodnutí Rady (SZBP) 2024/1244 ze dne 26. dubna 2024, kterým se mění rozhodnutí (SZBP) 2023/891 o omezujících opatřeních vzhledem k činnostem destabilizujícím Moldavskou republiku (Úř. věst. L, 2024/1242), a prováděcí nařízení Rady (EU) 2024/1243 ze dne 26. dubna 2024, kterým se provádí nařízení (EU) 2023/888 o omezujících opatřeních vzhledem k činnostem destabilizujícím Moldavskou republiku (Úř. věst. L, 2024/1243).
3      Rozhodnutí Rady (SZBP) 2023/891 ze dne 28. dubna 2023 o omezujících opatřeních vzhledem k činnostem destabilizujícím Moldavskou republiku (Úř. věst. 2023, L 114, s. 15).
4      Viz čl. 1 odst. 1 rozhodnutí 2023/891 a čl. 2 odst. 3 nařízení Rady 2023/888 ze dne 28. dubna 2023 o omezujících opatřeních vzhledem k činnostem destabilizujícím Moldavskou republiku (Úř. věst. 2023, L 114, s. 1).
5      Podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950.