61985CC0015_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
Jeg vil foerst med nogle faa ord redegoere for de faktiske begivenheder, der har givet anledning til naervaerende sag .
Kommissionen vedtog den 22 . december 1978 en beslutning i henhold til Raadets forordning nr . 355/77 ( 1 ) om ydelse af stoette fra EUGFL, udviklingssektionen, til et projekt benaevnt "Opfoerelse af et regionalt center til forarbejdning af druemost og aftapning af vin i Frisa kommune ( Chieti )", som var blevet forelagt den af Consorzio Cooperative Reunite d' Abbruzzo ( herefter benaevnt "Consorzio "). Tilskuddet kunne hoejst andrage 4*446*450*444 LIT .
Consorzio reducerede senere projektets omfang, og Kommissionen vedtog derfor ved beslutning af 7 . april 1982 at aendre ovennaevnte beslutning, saaledes at stoetten hoejst kunne andrage 4*298*543*500 LIT .
Kommissionen aendrede dernaest ved beslutning af 31 . oktober 1984 endnu engang beslutningen fra 1978, saaledes at maksimum for stoetten fra EUGFL nu blev fastsat til 3*343*181*208 LIT, og denne nedsaettelse blev vedtaget uden henvisning af nogen art til beslutningen af 7 . april 1982 . Beslutningen fra 1984 adskiller sig fra beslutningen fra 1982 ved udelukkende at handle om stoettens stoerrelse .
Stridens kerne er saaledes, om det er 1982-beslutningen eller 1984-beslutningen, der i sidste ende skal gaelde .
Sagsoegeren har paastaaet 1984-beslutningen annulleret paa grund af manglende eller utilstraekkelig begrundelse, magtfordrejning samt overtraedelse af retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning . Det goeres gaeldende, at der ved 1982-beslutningen er stiftet rettigheder for Consorzio, der som foelge af den har indgaaet aftaler, som det nu ikke er muligt at komme ud af .
Kommissionen har heroverfor anfoert, at 1982-beslutningen, der blev vedtaget efter en mangelfuld sagsbehandling i Kommissionen, er saa fejlagtig, at den maa antages at vaere en nullitet eller, subsidiaert, at vaere tilbagekaldt ex tunc . Kommissionen har desuden gjort gaeldende, at Consorzio fra foerst af var bekendt med, at beslutningen var retsstridig, og derfor ikke kan goere krav paa at have erhvervet rettigheder i henhold til den .
Selv om det formelt er paastanden om annullation af 1984-beslutningen, der staar i forgrunden, er det afgoerende i sagen derfor navnlig spoergsmaalet om, hvorvidt 1982-beslutningen retligt har foreligget og haft retsvirkninger :
- var sidstnaevnte beslutning retsstridig?
- var retsstridigheden i bekraeftende fald saa aabenbar, at det kan antages, at beslutningen ikke var en nullitet?
- har beslutningen retmaessigt kunnet tilbagekaldes ved 1984-beslutningen, saafremt den var en nullitet?
Hermed har jeg gennemgaaet de tre spoergsmaal, som jeg herefter vil behandle i raekkefoelge .
A - Spoergsmaalet om lovligheden af beslutningen fra 1982
De to mangler, hvormed 1982-beslutningen ifoelge Kommissionen er behaeftet, er for det foerste forkert anvendelse af de interne regler om fastlaeggelsen af maksimumsstoette fra EUGFL og for det andet formel vedtagelse og meddelelse af en anden beslutningstekst end den, der havde foreligget under hele den interne behandling, og som de kompetente komiteer havde faaet forelagt til udtalelse .
1 . Tilsidesaettelse af EUGFL' s interne regler
Disse regler findes i et "arbejdsdokument" fra Kommissionens generaldirektorat for landbrug . Foer det undersoeges, om der faktisk er sket en regnefejl, maa der foerst siges noget om arten af de naevnte regler og navnlig om deres karakter af bindende retsregler .
Kommissionen har gjort gaeldende, at saadanne regler, der hviler paa Kommissionens befoejelse til selv at organisere arbejdsgangen i sine tjenestegrene, er bindende for EF-forvaltningen og ikke giver Kommissionen noget skoen vedroerende stoerrelsen af den stoette, den vedtager at yde . Sagsoegeren har frakendt disse regler bindende virkning overhovedet i forholdet udadtil .
Af Domstolens faste praksis fremgaar imidlertid, at "selv om et internt direktiv ikke er en retsregel, som administrationen er forpligtet til at foelge, indeholder det dog retningslinjer for administrationens praksis, som denne ikke kan tilsidesaette uden begrundelse, idet principperne om den ligelige behandling ellers ville blive kraenket" ( 2 ).
Der er her ganske vist tale om praksis i tjenestemandssager, men jeg mener alligevel, at den ogsaa kan finde anvendelse i det foreliggende tilfaelde . Hvis man derfor gaar ud fra, at Kommissionen ville yde stoette med et andet beloeb end det, der ville vaere fremkommet ved en rigtig anvendelse af de regler, Kommissionen har fastlagt for sin egen virksomhed, maatte den have henvist til relevante grunde for en saadan fravigelse, idet den ellers maatte antages at have stillet Consorzio bedre eller ringere end andre modtagere af stoette fra EUGFL .
Og ligesom Consorzio kunne have paaberaabt sig de interne bestemmelser, saafremt sammenslutningen ved en kommissionsbeslutning har faaet tildelt et lavere beloeb end det, der foelger af anvendelsen af de naevnte regler, maa ogsaa Kommissionen kunne paaberaabe sig dem, saafremt dette ikke skulle vaere tilfaeldet, ikke for efterfoelgende at undgaa ansvar for en tilregnelig fejl, men for ikke at bebyrde EUGFL for voldsomt og for at sikre, at alle modtagere af tilskud fra fonden stilles lige .
Jeg er derfor naaet til det resultat, at Kommissionen ved en urigtig anvendelse af sine interne regler om fastsaettelse af den stoette, der hoejst kan ydes af EUGFL, virkelig kan bevirke, at en beslutning om at yde en saadan stoette er retsstridig .
Kommissionen har i det foreliggende tilfaelde gjort gaeldende, at 1982-beslutningen navnlig er i strid med reglerne om prisaendringer ( afsnit II, 1 ). Herefter kan aendringer af et projekt i det omfang, hvori de er i overensstemmelse med den oprindelige strukturplan, anerkendes . Saafremt aendringerne medfoerer hoejere udgifter, kan disse kun afholdes ved midler ydet af EUGFL for 5%' s vedkommende pr . aar eller del af et aar fra datoen for udarbejdelsen af overslag og til den paaregnede dato for projektets afslutning . Kommissionen har i besvarelsen af spoergsmaal fra Domstolen paa grundlag af eksempler paavist, at det i 1982-beslutningen blot konstateres, at aendringerne generelt er i overensstemmelse med det oprindelige projekts strukturplan, mens der ikke tages stilling til aendringernes specielle detaljer, og navnlig ikke til, i hvilket omfang udgifterne efter aendring, under hensyntagen til naevnte regel om prisaendringer, for hver enkelt udgiftspost skal afholdes af EUGFL .
Consorzio mener derimod, at det er reglerne om overskridelse af udgifterne ifoelge det oprindelige overslag ( og navnlig afsnit II, 2b ), der skulle have vaeret anvendt analogt, idet de aendringer, sammenslutningen ville foretage i projektet, faktisk medfoerte faerre udgifter . Sammenslutningen har desuden fremhaevet den aabenbare selvmodsigelse, som fremkommer ved fastsaettelsen af overskridelsen af de oprindeligt paaregnede udgifter til 1*910*724*583 LIT i det overslag over den stoette, der maksimalt kan ydes til projektet - jeg skal herved henvise til Kommissionens bilag til svarskriftet - og hvorefter der kunne ydes en stoette paa 3*343*181*208 LIT, som var det beloeb, der blev endelig ydet i 1984, mens det samtidig fastsloges, at den eneste udgift, som ikke kan afholdes ved stoette fra EUGFL, er udgiften til koeb af en grund til en pris af 68*913*000 LIT ( jfr . replikken, s.*3 ).
Jeg er ikke enig med Kommissionen i, at denne sidste soegsmaalsgrund, der anfaegter selve indholdet af beslutningen fra 1984, skal afvises, fordi den foerst er fremsat i replikken . Der er nemlig efter min mening ikke tale om en ny soegsmaalsgrund men om et modargument fra sagsoegeren mod de grunde, Kommissionen har fremfoert i svarskriftet til stoette for det synspunkt, at der er sket en fejl ved anvendelsen af de naevnte regler . Efter sagsoegerens opfattelse kan det hermed navnlig bevises, at forskellen mellem beslutningerne fra 1982 og 1984 ikke saa meget er resultatet af en materiel fejl som en foelge af forskellige fortolkninger .
Naar det er sagt, maa det anfoeres, at det materielt, saa vidt jeg kan se, forholder sig som anfoert af Kommissionen . Dels forekommer den regel, sagsoegeren har fremdraget, ikke anvendelig i det tilfaelde, der her er tale om, dels medfoerte Consorzio' s aendringer i det oprindelige projekt, selv om der hermed foretoges en betydelig nedsaettelse af en raekke investeringer, der normalt skulle have foert til faerre udgifter under ét, samtidig en maerkbar stigning i stykomkostningerne, der bevirkede, at de samlede udgifter til de paataenkte aktioner og arbejder kun kunne anslaas til lavere beloeb i forholdsvis begraenset omfang ( 8*666*000*000 LIT i stedet for 9*856*319*000 LIT ).
Men den stoette, der maksimalt kan ydes til et aendret projekt, maa - for at undgaa, at modtagerne kan udligne omkostningsstigninger som foelge af, at projektet ikke er blevet ordentligt forberedt eller er blevet for sent gennemfoert, ved at begraense projektets omfang - beregnes paa grundlag af de oprindelige priser pr . enhed, der kan forhoejes med 5% p.a . som prisaendring for de oprindelig paataenkte arbejder, som er fastholdt i det endelige projekt, samt paa grundlag af samtlige udgifter til arbejder, der ikke fra begyndelsen har vaeret med i projektet .
Af det anfoerte foelger, at den beregningsmetode, som blev lagt til grund for 1982-beslutningen, ikke er i overensstemmelse med de gaeldende regler . Da Kommissionen klart ikke har fremfoert saerlige grunde til, at den retmaessigt i det foreliggende tilfaelde har anvendt andre regler end dem, den havde fastlagt for sin egen virksomhed, navnlig for at sikre ligebehandling af de interesserede parter, maa jeg konkludere, at Kommissionen med rette kan goere gaeldende, at 1982-beslutningen er retsstridig ( eller som Kommissionen har sagt det i duplikkens afsnit 5, mangelfuld som foelge af kompetenceoverskridelse ).
2 . Tilblivelsesmangler
I artikel 14, stk . 1, i forordning nr . 355/77 hedder det : "Kommissionen traeffer sin beslutning om ydelse af stoette fra fonden efter fremgangsmaaden i artikel 22 og efter hoering af fondskomiteen om de finansielle aspekter ".
Henvisningen til fremgangsmaaden i artikel 22 gaelder den udtalelse, som skal afgives af Den staaende strukturkomité for Landbruget efter de klassiske regler for forvaltningskomiteer . Det vender jeg tilbage til i det foelgende .
Kommissionen havde i december 1981 forelagt de to komiteer et forslag til beslutning om aendring af beslutningen fra 1978, saaledes at den stoette, der hoejst kunne opnaas hos EUGFL, nedsattes fra 4*446*450*440 LIT til 3*343*181*208 LIT . Kan den omstaendighed, at det beloeb, der til slut blev angivet i beslutningen af 7 . april 1982, var forskelligt herfra og androg 4*298*543*500 LIT, rokke ved denne beslutnings lovlighed?
I den forbindelse maa der foerst tages stilling til et andet spoergsmaal, nemlig om hoeringen af de to komiteer kun drejer sig om den principielle beslutning om at yde stoette, eller om den ogsaa vedroerer stoerrelsen af den stoette, der skal ydes ( kun paa dette punkt afviger 1982-beslutningen fra det forslag, de kompetente komiteer fik forelagt til udtalelse )?
Det kan ikke naegtes, at Kommissionens raesonnement her virker selvmodsigende . For paa den ene side udtaler den, at den omstaendighed, at 1982-beslutningen ikke var i overensstemmelse med det forslag, komiteerne fik forelagt ( og som de tilsluttede sig ), udgoer en procedurefejl, der medfoerer, at beslutningen er retsstridig . Paa den anden side haevder den, at alene beslutningen om at yde stoette kraever en udtalelse fra komiteerne, idet stoettebeloebet uden videre foelger af de interne regler om beregningen ( jfr . duplikken, afsnit 6 ). Men hvis hoeringen ikke drejede sig om stoettens konkrete stoerrelse, forstaar jeg ikke, hvordan en uoverensstemmelse blot vedroerende stoerrelsen har kunnet vaere en mangel ved den procedure, beslutningen blev til i, saaledes at den bliver retsstridig . At stoetten skulle ydes, var i al fald principielt afgjort efter beslutningen fra 1978 .
Efter min mening gaelder hoeringen efter forholdets natur og i kraft af netop forordning nr . 355/77 tvaertimod ogsaa stoerrelsen af den stoette, der ydes .
Dels hoeres fondskomiteen udtrykkeligt om de finansielle aspekter ( jfr . den citerede artikel 14 i forordning nr . 355/77 ). Og i beslutningerne gaar det igen, at komiteen for EUGFL er blevet hoert "saerlig om stoerrelsen af de midler, der er til raadighed ". Men en saadan hoering kan faktisk kun gennemfoeres i relation til det stoettebeloeb, som foreslaas ydet til hvert enkelt projekt .
Dels hedder det i samtlige beslutninger, at "under hensyntagen til de udgifter, som fonden vil kunne give sit samtykke til, maa det vaere hensigtsmaessigt at yde stoette fra EUGFL paa maksimalt *... LIT til gennemfoerelse af det omhandlede projekt ". Hermed er der taget hoejde for, at den af fonden ydede stoette ifoelge artikel 17 i forordning nr . 355/77 ( 3 ) ikke kan overstige en bestemt procentandel for hver investering . Det er derfor kun logisk, at hoeringen ogsaa omfatter spoergsmaalet om, hvorvidt dette maksimum vil blive naaet for et konkret projekt .
Endelig er det som anfoert ikke retligt udelukket, at Kommissionen af ekstraordinaere, behoerigt beskrevne grunde fraviger sine egne interne regler for beregning af maksimumstilskuddet . Naar Kommissionen benytter sin mulighed herfor, skal de kompetente komiteer naturligvis hoeres om denne fravigelse og om de regler, der herved anvendes .
Endelig hedder det i beslutningerne fra 1982 og 1984 udtrykkeligt, at "de i denne beslutning fastlagte foranstaltninger er i overensstemmelse med udtalelsen fra Den staaende strukturkomité for Landbruget ". Men fastsaettelsen af tilskuddets stoerrelse er en af disse foranstaltninger .
Paa den baggrund maa det spoerges, om det forhold, at den af Kommissionen vedtagne beslutning ikke er i overensstemmelse med det af de kompetente komiteer godkendte projekt, kan medfoere, at beslutningen er retsstridig .
Af artikel 14 i i forordning nr . 355/77, i forbindelse med artikel 14 i Raadets forordning nr . 729/70 af 21 . april 1970 om finansiering af den faelles landbrugspolitik ( 4 ), og modsaetningsvis af artikel 13 i samme forordning ( der foreskriver en saakaldt forvaltningskomitéprocedure, der skal foelges, saafremt det udtrykkeligt er fastsat ) foelger, at fondskomiteen paa omraadet virker som en blot raadgivende komité, hvis udtalelser ikke er bindende . Kommissionen kan derfor ved beslutningens vedtagelse undlade at foelge den .
Det kan saaledes antages, at denne komité er blevet forskriftsmaessigt hoert, selv om det af Kommissionen til sidst ydede stoettebeloeb er hoejere end det beloeb, der var angivet i det forslag til beslutning, komiteen har faaet forelagt .
Forholdet er et helt andet, naar der er tale om hoering af Den staaende strukturkomité for Landbruget, der er en egentlig forvaltningskomité . 1982-beslutningen indeholder paa dette punkt en unoejagtig angivelse, idet det i sidste betragtning siges, at de i beslutningen fastlagte foranstaltninger er i overensstemmelse med udtalelsen fra Den staaende strukturkomité for Landbruget . Som bekendt blev komiteen hoert om et andet beloeb . Desuden maatte Kommissionen, hvis den ville vedtage foranstaltninger, der ikke var i overensstemmelse med denne komités udtalelse, i medfoer af artikel 22, stk . 3, i forordning nr . 355/77 straks give Raadet meddelelse om sin beslutning, hvorefter dette inden en maaned havde kunnet traeffe anden afgoerelse . En saadan meddelelse fandt imidlertid ikke sted . En af disse grunde har altsaa medfoert, at 1982-beslutningen er mangelfuld, idet man har tilsidesat vaesentlige formforskrifter og herved saerlig begaaet procedurefejl .
Efter denne undersoegelse af, om 1982-beslutningen med det foreliggende indhold er retmaessig, maa det altsaa fastslaas, at retsakten er retsstridig som foelge af tilsidesaettelse af EUGFL' s interne regler og af vaesentlige tilblivelsesregler .
B - Spoergsmaalet om, hvorvidt beslutningen fra 1982 var en nullitet
Kommissionen gaar imidlertid videre, idet den frakender beslutningen fra 1982 retsvirkninger af enhver art under henvisning til de ovenfor beskrevne mangler . Ifoelge den maa den retsstridighed, som beslutningen fra begyndelsen var behaeftet med, medfoere, at beslutningen anses for en nullitet .
Kommissionen har derfor gjort gaeldende, at man i sagen her boer anvende laeren om den saakaldt eksistensloese retsakt, der er kendt i forvaltningsretten i de fleste medlemsstater .
Af en sammenlignende undersoegelse fremgaar faktisk, at der i forvaltningsretten i de fleste medlemsstater kendes tilfaelde, hvor den mangelfulde retsakt som foelge af mangelens grovhed antages at vaere uden retsvirkninger og ikke engang at gaelde foreloebigt, saaledes at hverken aktens adressat eller udsteder er forpligtet til at foelge den, hvilket ogsaa gaelder uden forudgaaende retslig afgoerelse herom . I visse retssystemer er saadanne akter nulliteter, mens de i visse andre er ugyldige ipso iure .
I alle disse retssystemer gaelder imidlertid princippet om, at en forvaltningsakt saedvanligvis maa formodes at vaere gyldig, saaledes at selv mangelfulde forvaltningsakter antages at have retsvirkninger i overensstemmelse med deres indhold, medmindre de tilbagekaldes eller annulleres, og de tilfaelde, hvor en akt antages at vaere en nullitet, anses derfor som ekstraordinaere tilfaelde, der er resultatet af en saa grov og aabenbar fejl, at de mangler, akten er behaeftet med, straks er klare for enhver . Om en saadan klar retsstridighed synes der foerst og fremmest at kunne blive tale i ekstreme tilfaelde som f.eks . aabenbar inkompetence, fuldstaendig mangel paa angivelse af udsteder, aktens uvirkelige, uvisse eller ulovlige genstand, der ligger helt uden for omraadet for saedvanlige mangler, der skyldes en faktisk vildfarelse eller ukendskab til loven .
Domstolens praksis har i oevrigt allerede fra 1957 ligget paa linje hermed . I Algera-dommen fra den 12 . juli 1957 ( 5 ), fastslog den, at "en individuel forvaltningsakts ulovlighed *... kun (( medfoerer )), at den bliver absolut ugyldig i undtagelsestilfaelde", samt at "naar bortses fra ekstraordinaere tilfaelde, er det i teori og praksis i medlemsstaterne kun ophaevelse ved annullation eller tilbagekaldelse, der kommer paa tale ". Hertil foejes : "Bekendtgoerelse af en forvaltningsakt skaber formodning for dennes gyldighed . En saadan forvaltningsakt kan kun ophaeves ved annullation eller tilbagekaldelse, for saa vidt som disse foranstaltninger er lovlige ".
Nogle maaneder senere fastslog den i dom af 10 . december 1957 ( 6 ), at "begrundelsen er *... en vaesentlig faktor, endog konstitutiv" for en "begrundet udtalelse", jfr . EKSF-traktatens artikel 54, stk . 4, og at "manglende begrundelse medfoerer, at udtalelsen er en nullitet" i modsaetning til andre formmangler, der ikke kan rokke ved retsaktens art eller eksistens . Den fastslog paa grundlag heraf, at en sag anlagt til proevelse af en saadan akt, der retligt er uden eksistens, skal afvises i mangel af genstand .
Generaladvokat Trabucchi mente med udgangspunkt i de samme retssammenlignende konstateringer i forslag til afgoerelse af 13 . december 1973 i de forenede sager Kortner-Schots m.fl . mod Raadet, Kommissionen og Parlamentet ( 7 ), at "i et system som vort faellesskabsretlige er der ingen grund til at fravige et kriterium, der foelges i de forskellige nationale retssystemer, og i henhold til hvilke en gaeldende generel retsforskrift, der opfylder de vaesentligste tilblivelses -, form - og kompetencekrav baade i relation til funktion og offentliggoerelse, er en forskrift, som kan anfaegtes som ugyldig paa grund af materiel uforenelighed med hoejere regler eller principper, men dog aldrig saaledes, at den maa betragtes, som om den aldrig havde eksisteret" ( Sml . 1974, s.*197 ). Domstolen fulgte dette synspunkt, idet den i dommen af 21 . februar 1974 i de samme sager ( 8 ) afviste at anse en bestemmelse, udgaaet fra den kompetente myndighed og truffet i overensstemmelse med de tilblivelses - og formkrav, der er fastsat i traktaten som en "nullitet", selv om Domstolen fastslog, at den paagaeldende bestemmelse maatte vaere retsstridig paa grund af andre mangler ( jfr . navnlig praemisserne 33 ff ., Sml . 1974, s.*191 ).
Ganske vist var den i naevnte sag omtvistede bestemmelse en forordningsbestemmelse, altsaa en almengyldig regel, som Domstolen ikke ophaevede men blot erklaerede uanvendelig i henhold til EOEF-traktatens artikel 184 . Alligevel kan man efter min mening paa baggrund heraf fastslaa, at dette bekraefter, at der for saa vidt angaar en myndighedsakts nullitet kraeves en overordentlig stor forsigtighed, idet retssikkerhedsbetragtninger normalt laegger sig i vejen for at rokke ved en saadan akts gyldighed ex tunc, uafhaengigt af de fastlagte klagefrister og klageprocedurer . ( I oevrigt kan Domstolen ogsaa i tilfaelde af annullation af en forordningsbestemmelse begraense dens virkning i fortiden i henhold til traktatens artikel 174, stk . 2 ).
I det foreliggende tilfaelde er det ikke bestridt og kan ikke bestrides, at 1982-beslutningen ved en ydre betragtning har alle de karakteristika, som kraeves for at kunne tale om en beslutning vedtaget i de former og paa de betingelser, som er fastlagt i forordning nr . 355/77 . Den blev, efter den 7 . april 1982 at vaere underskrevet af det kompetente medlem af Kommissionen, meddelt adressaterne, dvs . den italienske regering og Consorzio, ved rekommanderede breve af 27 . april 1982 og har derfor i princippet faaet virkning ved denne meddelelse, jfr . EOEF-traktatens artikel 191 . I medfoer af de foranstaaende principper maa den derfor tillaegges gyldighed fra denne meddelelse undtagen i ganske saerlige tilfaelde .
Imidlertid er det efter min mening en overdrivelse at mene, at de mangler, hvormed 1982-beslutningen er behaeftet, er saa grove og aabenbare, at det ikke engang kan accepteres, at den midlertidigt har gyldighed i Faellesskabets retsorden, indtil en eventuel annullation eller tilbagekaldelse sker .
For det foerste er en tilsidesaettelse af EUGFL' s interne beregningsregler ikke en overtraedelse af en retsregel, der binder under alle omstaendigheder . Kommissionen kan paa visse betingelser goere undtagelse herfra .
For det andet er de paagaeldende mangler slet ikke aabenbare . EUGFL' s interne regler er ikke offentliggjort eller paa anden maade bragt til borgernes kundskab, og disse har derfor udmaerket kunnet undgaa at opdage fejlen . I oevrigt er de kompetente komiteer virkelig blevet hoert, og uoverensstemmelsen mellem det forslag, de fik forelagt, og den vedtagne beslutning kunne vaere en foelge af, at der var blevet taget hensyn til deres udtalelser .
Endelig forekommer det mig heller ikke muligt at anerkende Kommissionens argumentation om, at retsakten er en nullitet, fordi den ikke har haft vilje til at vedtage akten i den foreliggende form, hvilket angiveligt bevises af, at der forelaa en materiel vildfarelse med hensyn til det dokument, det ansvarlige kommissionsmedlem fik forelagt til underskrift .
I den forbindelse skal jeg henvise til generaladvokat Roemer' s udtalelse i forslag til afgoerelse af 11 . marts 1965 i sag 36/64 ( Sorema mod Den Hoeje Myndighed, Sml . 1965-1968, s.*59; org . ref . Rec . s.*445 ):
"I privatretten foerer uoverensstemmelse mellem den virkelige vilje og tilkendegivelsen heraf til, at der statueres nullitet som foelge af vildfarelse (' Irrtumsanfechtung' ), hvorefter det er muligt senere at foretage en berigtigelse med bestemte retsvirkninger . I offentlig ret er der enighed om, at dette reultat ikke kan forekomme ."
Det maa derfor fastslaas, at 1982-beslutningen virkelig, skoent mangelfuld, har eksisteret og har kunnet faa retsvirkninger efter sit indhold, saa laenge der ikke forelaa en retslig afgoerelse om, at den skulle annulleres, eller en administrativ afgoerelse om, at den skulle tilbagekaldes eller ophaeves .
Jeg er herefter noedt til at undersoege Kommissionens subsidiaere indsigelse om, at 1984-beslutningen vil vaere et udtryk for tilbagekaldelse af beslutningen fra 1982, saafremt det antages, at sidstnaevnte beslutning har eksisteret .
C - Spoergsmaalet om tilbagekaldelse af 1982-beslutningen
I dette kapitel vil jeg se naermere paa de klagepunkter, sagsoegeren har fremfoert mod 1984-beslutningen for at godtgoere, at Kommissionen ikke gyldigt har tilbagekaldt 1982-beslutningen .
1 . Manglende begrundelse
Kommissionen har gjort gaeldende, at beslutningen om at tilbagekalde 1982-beslutningen i beslutningen fra 1984 ikke blev begrundet, idet den ikke fandt en saadan begrundelse noedvendig, eftersom den tidligere beslutning maatte anses for en nullitet .
Domstolen kan imidlertid efter min mening vanskeligt godtage dette raesonnement og laegge vaegt paa en af parternes subjektive overbevisning . Hvis Domstolen selv, som jeg vil foreslaa, naar til det resultat, at 1982-beslutningen ikke er en nullitet, maa den uomgaaeligt grunde sin vurdering paa de objektive oplysninger i sagens akter .
I det foreliggende tilfaelde drejer det sig om de to beslutninger og skrivelsen af 24 . oktober 1984 fra Kommissionens tjenestegrene .
Hvad foerst de to beslutninger angaar, maa det fastslaas, at de begge efter overskriften drejer sig om en aendring af beslutningen af 22 . december 1978 om ydelse af stoette fra EUGFL, udviklingssektionen, til det omhandlede projekt .
I oevrigt er de to beslutninger indholdsmaessigt identiske fra ord til andet, naturligvis bortset fra det beloeb, hvormed stoetten ydes ( og den del af finansieringen af projektet, som Consorzio selv maa afholde, og som stiger proportionalt med nedsaettelsen af stoetten ). Kommissionen har i "kopien" fra 1984 vaeret saa trofast over for "originalen" fra 1982, at den har glemt at tilpasse den anden godkendelsespaategning til de forskellige aendringer, der var foretaget i forordning nr . 355/77 mellem den 27 . april 1982 og den 31 . oktober 1984, og i den dispositive del ( artikel 1 ) har gentaget den samme dateringsfejl ( 22 . december 1981 i stedet for den 22 . december 1978 ). Ogsaa i beslutningen fra 1984 er det bestemt, at "arbejderne paabegyndes i september 1981 og vil vare 24 maaneder"!
Der er altsaa intetsteds i den anden beslutning anfoert, at den foerste ophaeves og erstattes af den foreliggende beslutning . Det foelger ej heller implicit af en sammenligning af de to beslutningers ordlyd, at 1984-beslutningen blev vedtaget, fordi et dokument i 1982 var blevet udgivet for et andet eller fordi der forelaa en regnefejl .
Kommissionen havde imidlertid udmaerket kunnet lade sig inspirere af den teknik, den havde fulgt kort tid forinden i forordning nr . 440/82 af 25 . februar 1982 om berigtigelse af forordning ( EOEF ) nr . 2901/81 om fastsaettelse af monetaere udligningsbeloeb ( EFT L*55, s.*49 ).
I sidste betragtning til denne forordning kan man nemlig laese foelgende : "...*det (( har )) vist sig, at bilaget til denne forordning ikke svarer til det, der blev forelagt forvaltningskomiteen; det er derfor noedvendigt at berigtige den omhandlede forordning ".
Tilbage staar at afgoere, om der "raades bod paa" den mangelfulde begrundelse i 1984-beslutningen med de forklaringer, Kommissionen gav i det rekommanderede brev, den tilstillede den italienske regering og Consorzio den 24 . oktober 1984, nogle dage foer meddelelsen af den nye beslutning .
I dette brev henviser Kommissionen til sit telex af 6 . november 1981, hvori den oplyste, at stoetten ville blive nedsat fra 4*446 mio LIT til 3*343 mio LIT . Kommissionen henviser endvidere til de oplysninger, der mundtligt er givet repraesentanter for Consorzio under deres besoeg i Bruxelles den 3 . november 1981 samt til den omstaendighed, at de to komiteer var blevet hoert om et forslag til beslutning, der opererede med et stoettebeloeb paa 3*343 mio LIT .
I brevet forklares det, at en rent materiel fejl har medfoert, at en tekst, der opererer med et andet beloeb, er blevet vedtaget og meddelt, og Kommissionen oplyser, at fejlen vil blive berigtiget .
Efter min mening drejer denne sag sig ikke om et af de tilfaelde, om hvilke Domstolen har fastslaaet, at en summarisk og kortfattet begrundelse kan vaere tilstraekkelig, idet beslutningens adressat i et vist omfang har vaeret med til at forberede beslutningen og vaeret bekendt med det grundlag, den traeffes paa ( 9 ).
Der er da heller ikke i denne sag tale om en summarisk og kortfattet begrundelse, men om to identiske begrundelser, der har foert til forskellige og indbyrdes uforenelige resultater . Hermed foreligger der en tilsidesaettelse af logikkens princip om modsaetningernes uforenelighed .
Selv om adressaterne ved hjaelp af den forklaring, brevet fra Kommissionens tjenestegrene indeholdt, har kunnet forstaa det passerede, maa man erindre sig, at begrundelsespligten ikke blot er blevet opstillet af hensyn til private, der direkte beroeres af en beslutning .
Traktatens artikel 190 indeholder imidlertid efter Domstolens praksis et krav om, at forordninger, direktiver og beslutninger "indeholder en angivelse af de grunde, som har bevaeget institutionen til at vedtage dem, saaledes at Domstolen kan udoeve sin kontrolbefoejelse, og saaledes at saavel medlemsstaterne som de beroerte borgere faar kendskab til de betingelser, under hvilke faellesskabsinstitutionerne har anvendt traktaten" ( 10 ).
Jeg fortolker denne tekst saaledes, at enhver retsakt fra en institution skal indeholde en angivelse, den vaere sig nok saa kortfattet, af de afgoerende grunde for at vedtage akten .
Da Kommissionen i det foreliggende tilfaelde ikke har angivet grundene til at vedtage en beslutning, der adskiller sig fra 1982-beslutningen, foreslaar jeg Domstolen at kende for ret, at beslutningen fra 1984 er utilstraekkeligt begrundet .
Tilbage staar at afgoere, om Kommissionen i 1984 - i betragtning af de konkret foreliggende omstaendigheder baade vedroerende dens egen og Consorzio' s adfaerd samt de paa begge sider foreliggende interesser - retmaessigt har kunnet tilbagekalde beslutningen fra 1982 . Sagsoegeren bestrider, at Kommissionen har vaeret befoejet hertil, og har herved henvist til to andre klagepunkter, der udvikles i staevningen, nemlig den magtfordrejning, som Kommissionen har gjort sig skyldig i ved vilkaarligt og uden begrundelse at aendre en beslutning, paa grundlag af hvilken den havde indgaaet bindende kontrakter med tredjemaend, samt tilsidesaettelse af traktatfaestede grundsaetninger, nemlig retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning . Ifoelge sagsoegeren er de begge til hinder for, at en foranstaltning, der er forskriftsmaessigt godkendt og traadt i kraft i overensstemmelse med de i faellesskabsretten gaeldende principper, aendres, efter at den har haft virkninger som tilsigtet, og i al fald naar det sker helt upaaregneligt mere end to aar efter, at der var stiftet rettigheder for adressaten paa grundlag af foranstaltningen, som maa anses for endeligt erhvervet .
Beslutningen fra 1984 er klart ikke mangelfuld paa grund af magtfordrejning, naar henses til den fortolkning, Domstolen gentagne gange har givet dette begreb . For "...*en beslutning (( er )) kun behaeftet med magtfordrejning, naar det paa grund af objektive, relevante og samstemmende indicier maa antages, at den er truffet til forfoelgelse af andre maal end dem, der er angivet" ( Domstolens dom af 21 . juni 1984, 69/83, Sml . s.*2447, praemis 30 ). Hvilke "andre maal end dem, der er angivet", der her skulle vaere tale om, indser jeg ikke . Kommissionen ville bestemt ikke anfaegte forpligtelser, Consorzio havde paataget sig over for andre, men blot korrigere sin efter egen opfattelse fejlagtigt udoevede kompetence i forbindelse med ydelsen af stoette fra EUGFL . Skulle det nu vise sig, at den som foelge af disse forpligtelser, som Consorzio har paataget sig, ikke har kunnet foretage en saadan korrektion, maa 1984-beslutningen annulleres, ikke paa grund af magtfordrejning, men fordi der derved sker en retstridig tilbagekaldelse af en tidligere beslutning . Dette klagepunkt falder saaledes sammen med klagepunktet om tilsidesaettelse af de foernaevnte grundsaetninger og underbygger sammen med dem det synspunkt, at tilbagekaldelsen af 1982-beslutningen har vaeret retsstridig .
2 . Spoergsmaalet om tilbagekaldelsens retmaessighed
Domstolens praksis om tilbagekaldelse af forvaltningsakter har ligget fast efter de velbekendte domme Algera af 12 . juli 1957, SNUPAT af 22 . marts 1961 ( 11 ) og Hoogovens af 12 . juli 1962 ( 12 ). Domstolen har i oevrigt i nyere praksis i sammenfattet form henvist til principperne i denne praksis .
Det er saaledes for det foerste fastslaaet, at det er "i strid med almindelige retsgrundsaetninger at tilbagekalde en lovmaessig beslutning, som giver individuelle rettigheder eller lignende fordele, med tilbagevirkende gyldighed" ( 13 ).
For det andet kan en tilbagekaldelse paa grund af retsstridighed, der jo altid har annullationsvirkning ex nunc, ikke i alle tilfaelde paa grund af velerhvervede rettigheder have annullationsvirkning ex tunc ( 14 ).
Beskyttelsen af saadanne velerhvervede rettigheder kraever, at tilbagekaldelse ex tunc af en fejlagtig eller urigtig afgoerelse undergives saerdeles strenge betingelser ( 15 ).
Tilbagekaldelse af en retsstridig akt skal saaledes f.eks . ske inden for en rimelig frist ( jfr . den naevnte Algera-dom : "Domstolen anerkender, at ulovlige retsakter i princippet kan ske inden for en rimelig frist ". ( Sml . 1954-1964, s . 45; org . ref . Rec . 1957, s.*116 ).
Dette kriterium om "en rimelig frist" faar ganske saerlig betydning i tilfaelde som det foreliggende, hvor der er tale om en beslutning, der stifter individuelle rettigheder, altsaa en art beslutning, der kraever en saerlig staerk retsbeskyttelse .
Der er imidlertid ikke tale om et kriterium, der kan finde, om man saa maa sige, automatisk anvendelse, uden at der tillaegges sagens oevrige omstaendigheder betydning .
Naar der skal traeffes en afgoerelse om tilbagekaldelse, paahviler det saaledes den retsstridige retsakts udsteder generelt, under ansvar for Domstolen ( 16 ), at vurdere alle de indblandede interessers indbyrdes betydning . Denne egentlige afvejning af offentlige og private interesser maa i sidste ende foere til, at hovedvaegten laegges enten paa legalitetsprincippet - saaledes at der sker en tilbagekaldelse ( ex tunc ) - eller paa retssikkerhedsprincippet - saaledes at det kun bliver muligt at annullere akten ( ex nunc ) ( 17 ). Der bliver herved tale om en konkret afvejning af den privates interesse i, at en situation, der kunne anses for sikker, opretholdes, og Faellesskabets interesse i, at bestemmelserne paa det omtvistede omraade overholdes, og i, at legalitetsprincippet paa ny haevdes som afgoerende .
I sammenhaeng hermed maa der desuden tages hensyn til den adfaerd, der er udvist af henholdsvis udstederen af og adressaten for den retsstridige akt .
Domstolen har i en nyere dom ( Alpha Steel ) ( 18 ) udtrykt denne konfrontation af retssikkerhedshensynet og legalitetsprincippet paa foelgende maade : "det *... (( er )) tilladt at tilbagekalde en ulovlig retsakt, hvis det sker inden for en rimelig frist, og hvis Kommissionen i tilstraekkelig grad har taget hensyn til, i hvilket omfang sagsoegeren eventuelt har kunnet forvente, at retsakten var lovlig ". Da Alpha Steel i den foreliggende sag ikke havde haft og heller ikke retmaessigt kunne have haft tiltro til den tilbagekaldte beslutnings lovlighed, og da det tidsrum, der var forloebet, ikke var uforstaaeligt langt eller havde kunnet skade Alpha Steel, naaede Domstolen til det resultat, at tilbagekaldelsen var sket inden for en rimelig frist og derfor var lovlig ( praemisserne 11 og 12 ). Princippet om retssikkerhed var saaledes ikke tilsidesat, idet tilbagekaldelsen var sket i rimelig tid, og en lovlig retstilstand kunne genindfoeres saa meget lettere, som den tilbagekaldte beslutnings retsstridighed var aabenbar, med adressatens vidende .
Hvorledes forholder det sig nu i saa henseende i sagen her?
a)*Tilbagekaldte Kommissionen akten i rimelig tid?
Som jeg har fastslaaet andetsteds i dette forslag til afgoerelse, kan der ikke vaere tvivl om, at der i denne sag er tale om tilbagekaldelse ( ex tunc ) af en retsstridig beslutning .
Ved beslutningen blev der stiftet individuelle rettigheder . De interesserede parter faar ikke automatisk ved grundforordning nr . 355/77 ret til stoette fra EUGFL til deres investeringsprojekter . Deres rettigheder stiftes foerst ved beslutningen om at yde stoette . Kommissionen har i den forbindelse et vidt skoen, der ogsaa omfatter fastsaettelsen af stoettens beloeb . Men i forordning nr . 355/77 fastsaettes kun den procentvise andel af udgifterne til det enkelte projekt, der maksimalt kan daekkes ved stoette fra EUGFL . Jeg skal i oevrigt minde om, at Kommissionen af saerlige grunde lejlighedsvis kan goere undtagelse fra sine egne interne beregningsregler . Den kan endog strengt taget aendre dem fra dag til dag . Da det er beslutningen om at yde stoette, der stifter rettigheder, hvis omfang og raekkevidde fastsaettes i selve beslutningen, maa der derfor tillaegges det tidsrum, i hvilket beslutningen fra 1982 lovligt har kunnet tilbagekaldes, om ikke noedvendigvis afgoerende, saa dog stor betydning . Det maa imidlertid fastslaas, at der hengik mere end to og et halvt aar mellem beslutningerne af henholdsvis 7 . april 1982 og af 31 . oktober 1984 .
Dette tidsrum er efter min mening for langt - af to grunde . For det foerste modtog Kommissionens tjenestegrene utvivlsomt en bekraeftet kopi af den beslutning, der blev meddelt Consorzio . De har saaledes allerede tidligt efter beslutningens afsendelse kunnet fastslaa, at dens ordlyd ikke svarede til den sidst foreliggende beslutnings ordlyd .
For det andet kan Kommissionen i medfoer af artikel 19, stk . 2, foerste afsnit, i forordning nr . 355/77 til enhver tid anmode om at faa tilstillet "alle bevisdokumenter og andre dokumenter, hvoraf det fremgaar, at de finansielle eller andre betingelser, som er fastsat for hvert projekt, er opfyldt ". Kommissionen kan endog under visse forhold traeffe beslutning om, at fondens stoette skal suspenderes, nedsaettes eller bortfalde .
For at saette Kommissionen i stand til at konstatere, om de i beslutningen fastlagte betingelser og frister for projekternes gennemfoerelse er opfyldt, er det i artikel 2 i Kommissionens forordning nr . 1685/78 af 11 . juli 1978 ( 19 ), der er vedtaget under henvisning til naevnte artikel 19, stk . 5, bestemt : "Efter udloebet af en toaarig periode efter meddelelse af beslutningen om stoette tilsender myndigheden eller organet Kommissionen en redegoerelse for hvor langt arbejdet med de endnu ikke afsluttede projekter er fremme *...".
Her i sagen skulle, netop efter ordlyden af 1982-beslutningen, arbejderne til gennemfoerelsen af Consorzio' s projekt imidlertid vaere begyndt i september 1981 og kun have strakt sig over 24 maaneder .
Af det anfoerte foelger, at Kommissionen, saafremt den havde benyttet sine kontrol - og undersoegelsesbefoejelser inden for de udtrykkeligt fastsatte frister, hverken burde have afventet fremlaeggelsen af en betalingsanmodning fra Consorzio ( jfr . svarskriftet, afsnit 5 ) eller have afventet den foerste redegoerelse for det stadium, arbejdet havde naaet ( jfr . skrivelse af 24 . oktober 1984, bilag VIII til svarskriftet ) for at opdage de fejl, der var begaaet i 1982 . Tilbagekaldelsen kunne saaledes vaere sket tidligere og dermed have faaet mindre virkning for de aftaleforpligtelser, Consorzio allerede havde paataget sig .
I den forbindelse mener jeg ligesom Kommissionen, at disse forpligtelser maa anses for "res inter alios acta", og at nedsaettelsen af stoettens beloeb ikke rokker ved dem . Men retssikkerhedsprincippet, som sagsoegeren har paaberaabt sig, skal foerst og fremmest vaerne en forvaltningsakts adressats positive retsstilling . Imidlertid er det absolut muligt, at Consorzio ville have undladt at paatage sig nogle af de naevnte forpligtelser, hvis det fra foerst af eller tidligere havde vidst, at der ville blive tale om at nedsaette stoetten fra EUGFL . Det har altsaa virkelig kunnet skade Consorzio, at Kommissionen berigtigede sine fejl for sent .
Konstateringen af, at Consorzio under alle omstaendigheder havde forpligtet sig til med egen kapital at afholde udgifter, der ikke blev daekket af stoetten fra EUGFL og fra den italienske regering, kan ikke rokke ved gyldigheden af denne udtalelse . En saadan finansiering af de udgifter, der ikke opnaas stoette til, er blot i overensstemmelse med forholdenes natur og er udtrykkeligt omhandlet i artikel 17, stk . 2, i forordning nr . 355/77, der fastsaetter et minimum for det finansielle bidrag fra modtageren af stoetten . Vedkommende boer imidlertid ikke uden varsel af nogen art konfronteres med et krav om finansielle bidrag i et omfang, der ikke havde kunnet forudses .
Det er efter min mening i sammenhaeng hermed, at man maa se sagsoegerens anbringende i slutningen af replikken om, at der bliver tale om ansvar for Kommissionen for dens tjenestemaends fejl for det tab, sagsoegeren led efter tilbagekaldelsen af 1982-beslutningen, ved hvilken sammenslutningen blev hindret i at opfylde forskellige forpligtelser i henhold til aftaler til anden side . Der maa gives Kommissionen medhold i den her nedlagte paastand om afvisning fra realitetspaakendelse af et erstatningskrav, der jo foerste gang er fremsat i replikken . Men jeg tillader mig at tilfoeje, at et saadant erstatningskrav ikke a priori forekommer mig aldeles grundloest, og at det forsigtigvis havde kunnet formuleres i en subsidiaer paastand allerede i staevningen for det tilfaelde, at 1984-beslutningen ikke blev annulleret .
Efter dette indskud maa resultatet blive, at det forloebne tidsrum uanset de kontrolmuligheder, Kommissionen raadede over, bestemt har kunnet beroere Consorzio' s interesser, og 1984-beslutningen maa derfor antages at vaere truffet for sent, saa meget mere som projektets gennemfoerelse i princippet allerede skulle vaere sket paa datoen for beslutningen om tilbagekaldelse . Efter min mening maa sagsoegerens ret til at paaberaabe sig de rettigheder, der er erhvervet paa grundlag af beslutningen fra 1982, anerkendes af retssikkerhedsgrunde og af hensyn til beskyttelsen af den berettigede forventning, men naturligvis kun under forudsaetning af, at sagsoegeren ikke vidste eller burde vide, at beslutningen var retsstridig .
b)*Har sagsoegeren vaeret i god tro med hensyn til, om retsakten var lovlig?
Kommissionen har fremlagt forskellige dokumenter for at bevise, at Consorzio har vaeret i ond tro; af disse skal fremgaa, at Consorzio vidste, at 1982-beslutningen beroede paa en vildfarelse, og at den derfor var retsstridig .
Det er imidlertid en kendsgerning, at de paagaeldende dokumenter stammer fra slutningen af oktober eller begyndelsen af november 1981, dvs . henved seks maaneder foer meddelelsen af beslutningen af 7 . april 1982 .
Det er utvivlsomt, at det af dokumenterne fremgaar, at det beloeb, EUGFL kunne yde i stoette, skulle nedsaettes efter aendringerne af det omhandlede projekt . I et telex til Consorzio af 6 . november 1981 ( bilag IV til svarskriftet ) oplyses det endog, at stoettebeloebet skulle nedsaettes fra 4*446 til 3*343 mio LIT .
Der bestaar imidlertid en formodning for, at Consorzio har vaeret i god tro, men disse dokumenter godtgoer efter min mening ikke med tilstraekkelig sikkerhed, at det ikke har vaeret tilfaeldet .
Kommissionens interne note vedroerende telefonsamtalen af 30 . oktober 1981 ( bilag II til svarskriftet ) omtaler kun en "eventuel nedsaettelse" af stoetten .
Den forpligtelse, Consorzio paatog sig ved telex af 3 . november 1981 ( bilag III til svarskriftet ), hvorefter Consorzio "med hensyn til projektet i udformningen ifoelge planloesning I/159/78 med egne midler vil daekke de udgifter, der ikke daekkes af stoetten fra EUGFL og fra medlemsstaten", vedroerer ikke udtrykkeligt en nedsaettelse med et bestemt beloeb af EUGFL' s bidrag ( saaledes som Kommissionen anfoerer i afsnit 4 i svarskriftet ) og indeholder kun en bekraeftelse af en accept af en forpligtelse, der er absolut noedvendig for overhovedet at faa stoette fra EUGFL .
For saa vidt angaar Kommissionens telex af 6 . november 1981, hvori man finder beloebsangivelsen 3*343 mio LIT, er der ikke tale om et aldeles klart dokument, eftersom det deri siges, at "naervaerende principaftale forudsaetter forudgaaende hoering i komiteen ( Den staaende strukturkomité for Landbruget ) og skal vedtages endeligt ved en kommissionsbeslutning ".
Som tidligere naevnt drejer hoeringen af Den staaende strukturkomité for Landbruget sig imidlertid ikke blot om spoergsmaalet om, hvorvidt stoetten principielt kan godkendes ( spoergsmaalet herom var i oevrigt blevet afgjort i 1978 ), men ogsaa om det beloeb, hvormed stoetten kunne ydes .
Det er derfor ikke udelukket, at Consorzio paa grundlag af dette telex har kunnet mene, at der eventuelt kunne blive tale om et stoerre beloeb under droeftelserne i komiteen .
Ganske vist kan Consorzio have soegt oplysninger hos de italienske sagkyndige, der var medlemmer af Den staaende strukturkomité for Landbruget, og hos dem have faaet at vide, at komiteen havde godkendt en stoette paa 3*343 mio LIT . Men det er ikke bevist, at Consorzio virkelig har indhentet oplysninger herom .
For oevrigt kunne Consorzio mene, at Kommissionen selv igen kunne aendre det omhandlede beloeb . Private formodes jo ikke at vaere bekendt med, at det kommissionsmedlem, der er ansvarligt for landbrug, traeffer beslutninger af denne art i henhold til en bemyndigelse ( han stadfaester hermed blot det forslag til beslutning, der er blevet godkendt af den staaende komité ), eller med, at disse beslutninger ikke droeftes i et kommissionsmoede .
Endelig forklares det ganske vist i brevet af 12 . november 1981 ( bilag I til duplikken ), at "det har vaeret noedvendigt at nedsaette stoetten, hvilket er sket paa grundlag af gaeldende bestemmelser for tilfaelde af denne art", men en antagelse hos Consorzio om, at Kommissionen i usaedvanlige tilfaelde kan goere undtagelse fra disse rent interne regler, er ikke en fejl .
I samme brev bekraeftes det i oevrigt, at Consorzio' s ledelse under besoeget i Kommissionen den 3 . november 1981 havde ytret deres misfornoejelse med den paataenkte nedsaettelse af stoetten . I ledelsen naerede man dengang det mere eller mindre velbegrundede haab, at de hermed fremsatte indsigelser kunne faa Kommissionen til at aendre opfattelse og den beslutning, ledelsen til sidst fik meddelelse om, kunne tages som et udtryk for en saadan meningsaendring .
Selv om de citerede dokumenter saaledes indeholder en bekraeftelse af, at det kun var paa grund af en vildfarelse, at Kommissionen vedtog 1982-beslutningen, indeholder ingen af dem dog efter min mening et uigendriveligt bevis for, at Consorzio vidste og burde have vidst, at den stoette, der kunne opnaas efter aendringen af forslaget under ingen omstaendigheder kunne overstige et beloeb paa 3*343*181*208 LIT, eller at en beslutning om at yde et stoerre beloeb noedvendigvis maatte vaere retsstridig .
Consorzio maatte naturligvis regne med en nedsaettelse, der da ogsaa til sidst blev foretaget; for 1982-beslutningen fastsaetter en stoette, der er 147*906*944 LIT lavere end det beloeb, der var fastsat i beslutningen fra 1978 .
Consorzio kunne endog muligvis naere frygt for, at der ville blive tale om en vaesentlig nedsaettelse . Men det er ikke absolut noedvendigt at laegge til grund, at Consorzio var i ond tro, fordi man ikke henved seks maaneder efter disse forskellige kontakter, hvorunder det kunne fastslaas, at der kun var tale om en mindre nedsaettelse, ikke forespurgte i Kommissionen, om der var tale om en fejltagelse . For efter min mening kan man ikke principielt fastslaa, at private, der faar en bedre behandling end paaregneligt, noedvendigvis ved henvendelse til den kompetente myndighed maa soege oplyst, om der foreligger en fejltagelse .
Consorzio har desuden efter min mening kunnet regne med, at beslutningen i den formelt helt ulastelige udgave, hvori den blev modtaget, var retsstridig . Jeg maa herved minde om, at de vildfarelser, der var tale om ved dens vedtagelse, ikke er aabenbare; for det foerste er bestemmelserne om beregningen af den stoette, der maksimalt kan ydes af EUGFL, interne bestemmelser, der ikke er offentliggjort, og selv om sagsoegeren havde kendt disse bestemmelser, kan det ikke uden videre antages, at fejlen ville fremgaa; for det andet ses det ikke i beslutningen, at hoeringen i de kompetente komiteer fandt sted paa grundlag af en anden udgave af beslutningen end den, der til sidst blev vedtaget, og ogsaa selv om det havde forholdt sig saadan, ville sagsoegeren have kunnet opfatte denne uoverensstemmelse som en foelge af hoeringen, saa meget mere som det i den tidligere naevnte telex af 6 . november 1981 var blevet meddelt Consorzio, at den principielle godkendelse afhang af hoeringens resultat og af Kommissionens endelige beslutning .
I den forbindelse maa det naevnes, at Domstolen i dom af 19 . september 1985 ( forenede sager 194-206/83, Asteris m.fl . mod Kommissionen, Sml . s.*2815 ) ikke anerkendte, at sagsoegerne havde adgang til at paaberaabe sig en forskel mellem de trufne foranstaltninger og de forberedende dokumenter, der afspejler de forslag, som er forelagt for forvaltningskomiteen, naar de anfaegter lovligheden af en kommissionsforordning, idet den som begrundelse herfor anfoerte : "Angivelserne i de forberedende dokumenter kan nemlig ikke saettes i klasse med en retsregel, som goer det muligt at kritisere den afgoerelse, der i sidste ende traeffes af Kommissionen efter forhandling med forvaltningskomiteen" ( praemis 17 ).
Og endelig havde forvisningen inden for Consorzio om lovligheden af beslutningen fra 1982, selv om den muligvis ikke var fuldstaendig den dag, beslutningen blev meddelt, kunnet blive stoerre i loebet af de 30 maaneder, der hengik, foer Consorzio for foerste gang fik oplysninger om de fejl, Kommissionen havde begaaet .
Paa grundlag af det anfoerte naar jeg til det resultat, at sagsoegeren har kunnet naere tiltro til lovligheden af 1982-beslutningen, og at det ikke tilstraekkelig overbevisende er godtgjort, at sagsoegeren ikke faktisk naerede en saadan tiltro .
Jeg er endelig for fuldstaendighedens skyld og uden hensyn til konstateringerne i det foregaaende noedt til endnu engang at beskaeftige mig med det i den tidligere naevnte dom af 22 . marts 1961 ( SNUPAT ) omtvistede spoergsmaal, nemlig om der ved afvejningen af de hensyn, der maa tages til henholdsvis offentlige og private interesser, efter forholdets natur maa laegges mest vaegt paa legalitetsprincippet eller mest vaegt paa principperne om retssikkerhed og beskyttelse af den berettigede forventning .
Sandt at sige opnaar sagsoegeren definitivt en oekonomisk fordel, som der principielt ikke bestod nogen ret til, saafremt beslutningen om tilbagekaldelse af 31 . oktober 1984 annulleres . Sagsoegeren faar en fordel i sammenligning med andre virksomheder eller landbrugskooperativer, der til lignende projekter kun har faaet eller vil faa mindre stoette fra EUGFL . Et i og for sig uhjemlet tilskud afholdes saaledes over Faellesskabets budget .
Men hvis det tillaegges afgoerende betydning, at der foreligger en ugrundet oekonomisk fordel, er man noedt til altid at tilbagekalde retsstridige akter, for de medfoerer som hovedregel saadanne fordele .
I det foreliggende tilfaelde kan de krav, der maa stilles i henhold til legalitetsprincippet, ikke begrunde en tilbagekaldelse af disse fordele .
Jeg skal minde om, at de uregelmaessigheder, der har vaeret tale om, ikke er saa grove, at de under ingen omstaendigheder kan accepteres .
Dels foreligger der kun en overtraedelse af en intern bestemmelse, som Kommissionen selv havde kunnet goere undtagelse fra, saafremt det blev begrundet . De offentlige interesser saavel hos Faellesskabet som hos andre interesserede parter i, at denne fejl berigtiges, er derfor ikke saa store, at alle andre hensyn maa vige .
Dels foelger det af Domstolens praksis, at mangler ved tilblivelsen saedvanligvis kun kan begrunde annullation af en individuel beslutning, hvis beslutningen har haft skadelige foelger for sagsoegeren ( 20 ) eller har kunnet vaere til skade for sagsoegerens retsstilling ( 21 ). Og Domstolen har i dom af 6 . oktober 1982 ( 22 ) henvist til "et almindeligt princip om, at formmangler, som ikke kan tilregnes den person, der normalt (( har visse rettigheder, in casu retten til at faa udbetalt monetaere udligningsbeloeb )), ikke maa komme denne til skade" ( praemis 8 ). Det er altsaa ikke ifoelge legalitetsprincippet absolut noedvendigt at annullere en beslutning, der formelt er mangelfuld . Princippet boer heller ikke absolut medfoere, at udstederen under alle omstaendigheder tilbagekalder en saadan beslutning, og navnlig ikke i tilfaelde, hvor manglen ikke kan tilregnes den adressat, der opnaar visse rettigheder .
Efter min mening boer derfor i naervaerende sag legalitetsprincippet ikke stilles i forgrunden paa bekostning af principperne om retssikkerhed og om beskyttelse af den berettigede forventning .
D - Forslag til afgoerelse
Efter denne temmelig lange redegoerelse skal jeg kort sammenfatte det anfoerte i foelgende punkter :
1 ) Beslutningen fra 1982 er retsstridig .
2 ) Denne retsstridighed kan imidlertid ikke medfoere, at beslutningen anses for en nullitet .
3 ) Beslutningen fra 1984 er en tilbagekaldelse, der er mangelfuldt begrundet .
4 ) Denne beslutning om tilbagekaldelse boer paa baggrund af samtlige sagens omstaendigheder, saaledes som de ses at foreligge paa grundlag af de beroerte parters adfaerd og interesser, antages ikke at have foreligget i rimelig god tid . Heraf og af sagens oevrige oplysninger foelger, at sagsoegeren maa antages at have vaeret i god tro med hensyn til den tilbagekaldte beslutnings lovlighed og paa grundlag af den at kunne erhverve rettigheder, der efter principperne om retssikkerhed og beskyttelse af den berettigede forventning ikke vil kunne tilbagekaldes .
Jeg foreslaar derfor Domstolen at annullere Kommissionens beslutning af 31 . oktober 1984 om aendring af Kommissionens beslutning af 22 . december 1978 om ydelse af tilskud fra EUGFL, udviklingssektionen, til det projekt, der baerer betegnelsen : "Opfoerelse af et regionalt center til forarbejdning af druemost og aftapning af vin i Frisa kommune ( Chieti )".
Sagsoegeren har i oevrigt fremsat to andre paastande, nemlig :
- at det statueres, at Kommissionens beslutning af 7 . april 1982 er gyldig og endelig, og
- at det paalaegges Kommissionen at udbetale de tilskud, der er fastsat i sidstnaevnte beslutning, idet den herved foelger afviklingen af de arbejder, Consorzio har givet i entreprise .
I den forbindelse skal jeg blot anfoere, at det logisk foelger af annullationen af 1984-beslutningen, at beslutningen fra 1982 staar ved magt, samt at det under et annullationssoegsmaal ikke tilkommer Domstolen at give Kommissionen paalaeg . Kommissionen har jo i medfoer af traktatens artikel 176 pligt til at gennemfoere de til dommens opfyldelse noedvendige foranstaltninger .
Ifoelge dette forslag har Kommissionen tabt sagen, og jeg foreslaar derfor, at det paalaegges Kommissionen at betale sagens omkostninger .
(*) Oversat fra fransk .
( 1 ) Raadets forordning ( EOEF ) nr . 355/77 af 15 . februar 1977 om en faelles foranstaltning til forbedring af vilkaarene for forarbejdning og afsaetning af landbrugsvarer ( EFT L*51, s.*1 ).
( 2 ) Domme af 30 . januar 1974, Louwage mod Kommissionen, 148/73, Sml . s.*81; af 1 . december 1983, Michael mod Kommissionen, 343/82, Sml . s.*4023; af 9 . oktober 1984, Adam mod Kommissionen, 80-83/81 og 182-185/82, Sml . s.*3411; og af 13 . december 1984, Lux mod Revisionsretten, forenede sager 129 og 274/82, Sml . s.*4127 .
( 3 ) Artiklen er blevet aendret gentagne gange . Ved Raadets forordning nr . 1361/78 af 19 . juni 1978 ( EFT L*166, s.*9 ) er der blandt andet blevet indsat en artikel 17a, ved hvilken det af fonden ydede tilskud for projekter, der gennemfoeres i Mezzogiorno, hoejst kan udgoere 50 %.
( 4 ) EFT 1970 I, s.*196 .
( 5 ) Forenede sager 7/56 og 3-7/57, Algera m.fl . mod Den faelles Forsamling for Det europaeiske Kul - og Staalfaellesskab, Sml . 1954-1964, s.*45; org.ref . Rec . 1957, s.*81 .
( 6 ) Forenede sager 1 og 14/57, Société des usines à tubes de la Sarre mod Den Hoeje Myndighed, Sml . 1954-1964, s.*51 .
( 7 ) Forenede sager 15-33, 52, 53, 57-109, 116, 117, 123, 132 og 135-137/73, Sml . 1974, s.*193 .
( 8 ) Sml . 1974, s.*177 .
( 9 ) Jfr . f.eks . Domstolens dom 1252/79 af 11 . december 1980, Lucchini mod Kommissionen, Sml . s.*3753, praemis 14; Domstolens dom 819/79 af 14 . januar 1981, Forbundsrepublikken Tyskland mod Kommissionen, Sml . s.*21, praemis 20; Domstolens dom 9/83 af 16 . maj 1984, Eisen und Metall Aktiengesellschaft mod Kommissionen, Sml . s.*2071, praemis 29 .
( 10 ) Dom af 7 . juli 1981, 158/80, Rewe mod Hauptzollamt Kiel, Sml . s.*1833, praemis 25 .
( 11 ) Forenede sager 42 og 49/59, SNUPAT mod Den Hoeje Myndighed, Sml . 1954-1964, s.*247 .
( 12 ) Sag 14/61, Hoogovens mod Den Hoeje Myndighed, Sml . 1954-1964, s.*327 .
( 13 ) Domstolens dom af 22 . september 1983, 159/82, Veri-Wallace mod Kommissionen, Sml . s.*2711, praemis 8 .
( 14 ) Jfr . Domstolens dom af 1 . juni 1961, 15/60, Gabriel Simon mod Domstolen, Sml . 1954-1964, s.*253 : "Tilbagekaldelse paa grund af retsstridighed af en beslutning, som skaber individuelle rettigheder eller lignende fordele, medfoerer, endog selv om den i visse tilfaelde paa grund af velerhvervede rettigheder ikke har annullationsvirkning ex tunc, altid denne virkning ex nunc ".
( 15 ) Domstolens dom af 9 . marts 1978, 54/77, Herpels mod Kommissionen, Sml . s.*585, praemis 38 .
( 16 ) Dom af 13 . juli 1965, 111/63, Lemmerz Werke mod Den Hoeje Myndighed, Sml . 1965-1968, s.*111 .
( 17 ) Den tidligere naevnte SNUPAT-dom, Sml . 1954-1964, s.*141 . Domstolens dom af 21 . september 1983 i de forenede sager 205-215/82, Deutsche Milchkontor mod Forbundsrepublikken Tyskland ( Sml . s.*2633 ).
( 18 ) Domstolens dom af 3 . marts 1982, 14/81, Alpha Steel mod Kommissionen, Sml . s.*749, praemis 10 .
( 19 ) Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1685/78 af 11 . juli 1978 om gennemfoerelsesbestemmelser vedroerende beslutninger om stoette fra EUGFL, udviklingssektionen, til projekter til forbedring af vilkaarene for forarbejdning og afsaetning af landbrugsvarer ( EFT L*197, s.*1 ).
( 20 ) Jfr . blandt andet dom af 15 . juli 1970, 41/69, ACF Chemiefarma mod Kommissionen, Sml . s.*107, praemis 52 .
( 21 ) Jfr . navnlig dom af 23 . oktober 1986, 26/85, Vaysse mod Kommissionen, endnu utrykt, praemis 16 .
( 22 ) 302/81, Eggers mod Hauptzollamt Kassel, Sml . 1982, s.*3443 .