62006TJ0402_BG
Страни по делото
Основания за решението
Диспозитив
Страни по делото
По дело T‑402/06
Кралство Испания,
за което първоначално се явява г‑н J. M. Rodríguez Cárcamo, а впоследствие г‑н A. Rubio González, abogados del Estado,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия,
за която първоначално се явяват г‑жа A. Steiblytė и г‑н L. Escobar Guerrero, а впоследствие г‑жа Steiblytė и г‑жа S. Pardo Quintillán, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане за отмяна на Решение C (2006) 5105 на Комисията от 20 октомври 2006 г., с което се намалява размерът на финансовата помощ, предоставена в рамките на Кохезионния фонд по осем проекта, изпълнявани на територията на Автономна област Каталония (Испания),
ОБЩИЯТ СЪД (първи състав),
състоящ се от: г‑н J. Azizi (докладчик), председател, г‑н S. Frimodt Nielsen и г‑жа M. Кънчева, съдии,
секретар: г‑н J. Palacio González, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 12 и 13 ноември 2012 г.,
постанови настоящото
Решение
Основания за решението
Правна уредба
Разпоредби относно Кохезионния фонд
1. Член 158 ЕО гласи следното:
„За да насърчи цялостното си хармонично развитие, Общността разработва и осъществява свои инициативи, които водят до укрепването на нейното икономическо и социално сближаване.
По-специално Общността има за цел намаляването на неравенството между нивата на развитие на различните региони и изостаналостта на най-необлагодетелстваните региони или острови, включително селските райони“.
2. Съгласно член 161, втора алинея ЕО:
„Кохезионен фонд, създаден от Съвета […], предоставя финансова помощ по проекти в областта на околната среда и на трансевропейските мрежи в областта на транспортната инфраструктура“.
3. Кохезионният фонд е създаден с Регламент (ЕО) № 1164/94 на Съвета от 16 май 1994 година относно създаването на Кохезионен фонд (ОВ L 130, стр. 1, наричан по-нататък „Регламент № 1164/94 относно Кохезионния фонд“).
4. Член 4 от Регламент № 1164/94 относно Кохезионния фонд, в изменената му редакция, установява размера на финансовите средства, които могат да бъдат отпускани на проекти, отговарящи на изискванията за предоставяне на помощ от Кохезионния фонд за периода от 2000 г. до 2006 г.
5. Член 7, параграф 1 от Регламент № 1164/94 относно Кохезионния фонд, в изменената му редакция, предвижда, че размерът на предоставената от Кохезионния фонд помощ от Общността е между 80 % и 85 % от публичните или приравнените на тях разходи.
6. Член 8, параграф 1 от Регламент № 1164/94 относно Кохезионния фонд, в изменената му редакция, гласи:
„Финансираните от [Кохезионния фонд] проекти са в съответствие с разпоредбите на Договорите, с приетите в изпълнение на тях инструменти и с политиките на Общността, включително свързаните с опазването на околната среда, транспорта, трансевропейските мрежи, конкуренцията и възлагането на обществени поръчки“. [неофициален превод]
7. Член 12, параграф 1 от Регламент № 1164/94 относно Кохезионния фонд предвижда, в изменената му редакция, по-специално както следва:
„Без да се накърнява отговорността на Комисията за изпълнението на общия бюджет на Европейските общности, отговорност за финансовия контрол на помощите по проектите носят на първо място държавите членки. За тази цел те вземат в частност следните мерки:
а) проверяват въвеждането на системи за управление и контрол и дали тези системи се прилагат така, че да се гарантира ефективното и правилно усвояване на общностните фондове;
[…]
в) уверяват се, че проектите се управляват в съответствие с приложимата общностна правна уредба и че средствата на тяхно разположение се използват в съответствие с принципите на стабилното финансово управление;
г) удостоверяват, че представените на Комисията отчети за разходите са точни, и следят тези отчети да се изготвят въз основа на система за отчетност, включваща представянето на проверяеми разходооправдателни документи;
д) предотвратяват и установяват нередностите; съобразно действащата правна уредба съобщават същите на Комисията, която държат в течение за развитието на административните и съдебните производства […];
[…]
ж) сътрудничат на Комисията с оглед използването на общностните средства в съответствие с принципа на стабилното финансово управление;
з) изискват връщане на неправилно изразходваните предвид констатирана нередност суми заедно с евентуално дължимите лихви за забава“. [неофициален превод]
8. Подробните правила за управление на Кохезионния фонд се съдържат в измененото приложение II към Регламент № 1164/94 относно Кохезионния фонд.
9. Член З от измененото приложение II към Регламент № 1164/94 относно Кохезионния фонд предвижда следното:
„Финансови корекции
1. Ако след като извърши необходимите проверки, Комисията заключи, че:
a) изпълнението на даден проект не оправдава нито частично, нито изцяло отпуснатата помощ, включително в случай на неизпълнение на някое от условията, определени в решението за предоставяне на помощта, и по-специално за съществено изменение, засягащо естеството или условията за изпълнение на проекта, за което не е било поискано одобрение от Комисията, или
б) съществува нередност във връзка с помощта от [Кохезионния фонд] и засегнатата държава членка не е взела необходимите корекционни мерки,
Комисията спира помощта, отпусната на засегнатия проект, и изисква, като посочва мотивите си, държавата членка да представи становище в определен срок.
Когато държавата членка възрази срещу становището на Комисията, Комисията поканва държавата членка на изслушване, на което двете страни се опитват да достигнат до споразумение относно становищата и изводите, които следва да се направят въз основа на тях.
2. Ако към изтичането на определения от Комисията срок при спазване на приложимата процедура не е постигнато споразумение, в тримесечен срок Комисията, като вземе предвид евентуалното становище на държавата членка, решава:
a) да намали авансовото плащане по член Г, параграф 2 или
б) да извърши изискуемите финансови корекции, тоест да отмени изцяло или частично отпуснатата помощ на проекта.
Тези решения трябва да зачитат принципа на пропорционалност. При установяването на размера на корекцията Комисията взема предвид естеството на нередността или на изменението и обхвата на потенциалните финансови последици от евентуалните слабости на системите за управление и контрол. Всяко намаление или отмяна на помощта води до връщане на недължимо изплатените суми.
3. Всяка недължимо платена сума, подлежаща на връщане, се възстановява на Комисията. Лихви поради забавяне при възстановяването на тези суми се начисляват в съответствие с правила, които трябва да се приемат от Комисията.
4. Комисията определя подробни условия за приложение на параграфи 1, 2 и 3 и ги съобщава за сведение на държавите членки и на Европейския парламент“.[неофициален превод]
10. Членове 17—21 от Регламент (ЕО) № 1386/2002 на Комисията от 29 юли 2002 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1164/94 на Съвета по отношение на системите на управление и контрол на помощта, предоставяна от Кохезионния фонд, и процедурата за извършване на финансови корекции (ОВ L 201, стр. 5; Специално издание на български език, глава 14, том 1, стр. 67, наричан по-нататък „Регламентът за прилагане № 1386/2002“) прецизират предмета и приложното поле на Регламент № 1164/94 относно Кохезионния фонд и съдържат подробни разпоредби за процедурата, която следва да бъда спазена при прилагане на корекции по отношение на получените помощи от Кохезионния фонд след 1 януари 2000 г.
11. Член 17, параграфи 1 и 2 от Регламент за прилагане № 1386/2002 предвижда по-специално следното:
„1. Размерът на финансовите корекции, направени от Комисията по член З, параграф 2 от приложение II към [Регламент № 1164/94 относно Кохезионния фонд] за единични или системни нередности, се оценява, когато е възможно и практически осъществимо, на базата на отделни файлове и е равен на сумата на неправилно начислените на [Кохезионния фонд] разходи, вземайки под внимание принципа на пропорционалността.
2. Когато не е възможно или практически осъществимо да се изрази количествено точната сумата на неправилно направените разходи или когато пълното анулиране на разходите би било прекомерна мярка, при което Комисията ще прави финансовите си корекции на базата на екстраполация или на еднаква ставка, следва да се процедира по следния начин:
a) в случай на екстраполация се използва представителна извадка на транзакции с подобни характеристики;
б) в случай на еднаква ставка се оценява сериозността на нарушението на правила и степента на финансовите последици от всички слабости в системата за контрол и управление, които са довели до установената нередност.
[…]“.
12. Член 18 от регламент за прилагане № 1386/2002 предвижда по-специално следното:
„1. Срокът, в който съответната държава членка може да отговори на искане съгласно алинея първа от член З, параграф 1 от приложение II към Регламент (ЕО) № 1164/94 за представяне на нейните коментари е два месеца, освен в надлежно оправдани случаи, когато с Комисията може да договори по-дълъг срок.
2. В случай че Комисията предложи финансови корекции на базата на екстраполация или на еднаква ставка, на държавата членка се дава възможност да докаже, чрез преглед на съответните файлове, че действителният размер на нередността е по-малък от този, посочен от Комисията. Със съгласието на Комисията, съответната държава членка може да огр аничи обхвата на преглед до подходяща част или извадка от съответните файлове.
Освен в надлежно обосновани случаи, срокът, който се разрешава за прегледа, не следва да надвишава два месеца след двумесечния период, посочен в параграф 1. Резултатите от такъв преглед се преглеждат по начина, посочен във втората алинея от член З, параграф 1 от приложение II към Регламент (ЕО) № 1164/94. Комисията взема под внимание всички доказателства, представени от държавата членка в определения срок.
3. Когато държавата членка възразява срещу направените от Комисията забележки и се провежда изслушване съгласно алинея втора от член З, параграф 1 от приложение II към Регламент (ЕО) № 1164/94, тримесечният срок, в който Комисията може да вземе решение съгласно член З, параграф 2 от приложение II към същия регламент, започва да тече от датата на изслушването“.
13. Съгласно член 23 от Регламент за прилагане № 1386/2002 последният влиза в сила на 7 август 2002 г.
14. Насоките за принципите, критериите и примерните скали, които службите на Комисията следва да прилагат при определяне на финансовите корекции по член З, параграф 2 от приложение II към Регламент № 1164/94 относно Кохезионния фонд, относно създаването на Кохезионен фонд, от 29 юли 2002 г. (C (2002) 2871) (наричани по-нататък „Насоките от 2002 г.“), излагат общите критерии и принципи, прилагани в практиката на Комисията на Европейските общности при определяне на посочените финансови корекции.
Приложими разпоредби относно обществените поръчки
15. Правната уредба относно обществените поръчки, релевантна съгласно член 8, параграф 1 от Регламент № 1164/94 относно Кохезионния фонд (вж. точка 6 по-горе), обхваща, от една страна, Директива 93/37/ЕИО на Съвета от 14 юни 1993 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство (ОВ L 199, стр. 54, наричана по-нататък „Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство“) и Директива 92/50/ЕИО на Съвета от 18 юни 1992 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за услуги (ОВ L 209, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 2, стр. 50, наричана по-нататък „Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги“).
16. Съгласно член 1, буква б) от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги, по-специално:
„За целите на настоящата директива:
[…]
б) „възлагащи органи“ могат да бъдат държавата, органите на местно самоуправление, публичноправните организации, сдруженията, създадени от един или няколко такива органи или публичноправни организации.
„Публичноправна организация“ е всяка организация, която:
– е създадена със специфичната цел да задоволява нужди от обществен интерес, без да има промишлен или търговски характер,
и
– притежава юридическа правосубектност
и
– е финансирана в по-голямата част от държавата, органите на местно самоуправление или други публичноправни организации; или е под управителния надзор на последните; или има управителен, ръководен или надзорен орган, повече от половината членове на който са назначени от държавата, органите на местно самоуправление или от други публичноправни организации.
[…]“. [неофициален превод]
17. Член 30 от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство, който определя критериите за възлагане на обществените поръчки за строителство, предвижда по-специално:
„1. Критериите, на които възлагащите органи се базират при възлагането на поръчки, са:
a) или само най-ниската цена;
б) или, когато обществената поръчка се възлага на икономически най-изгодната оферта, различни критерии съобразно въпросната поръчка: например цена, срок на завършване, текущи разходи, рентабилност, технически предимства.
2. В случая, посочен в параграф 1, буква б), възлагащият орган посочва в документацията или обявлението за поръчката, ако е възможно — в низходящ ред по значимост, всички критерии за възлагане, които възнамерява да прилага.
[…]
4. Ако за дадена поръчка цените на офертите изглеждат необичайно ниски по отношение на строителството, възлагащият орган, преди да може да отхвърли тези оферти, писмено изисква обосновка на съставните елементи на офертата, които той сметне за уместни, и проверява тези съставни елементи, като взема предвид получените обяснения.
[…]“. [неофициален превод]
18. Релевантните критерии за възлагане относно поръчките за услуги са определени по-специално в членове 36 и 37 от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги.
19. Съгласно член 36 от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги:
„1. Без да се засягат вътрешните законови, подзаконови или административни разпоредби относно заплащането на определени услуги, критериите, по които възлагащите органи възлагат обществените поръчки, могат да бъдат:
a) при възлагане на поръчката на икономически най-изгодната оферта, различни критерии, съобразно със съответната поръчка: например качество, технически предимства, естетически и функционални характеристики, сервизно обслужване и техническа помощ, дата на доставка и период на доставка или срок на изпълнение, цена, или
б) само най-ниската цена.
2. Когато поръчката трябва да се възложи на икономически най-изгодната оферта, възлагащият орган посочва в документацията или обявлението за поръчката, ако е възможно — в низходящ ред по значимост, критериите за възлагане, които възнамерява да прилага“. [неофициален превод]
20. Съгласно член 37 от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги:
„Ако за дадена поръчка офертите се окажат необичайно ниски по отношение на услугите, възлагащият орган, преди да отхвърли тези оферти, писмено изисква уточнения за съставните елементи на офертата, определени по негова преценка, и проверява тези елементи, като взема предвид представените доказателства.
Възлагащият орган може да вземе предвид доказателства за ефективността на предоставяните услуги, избраните технически решения, изключително благоприятните за оферента условия за предоставяне на услугите или оригиналността на предложеното от оферента решение.
Когато документацията за обществената поръчка предвижда възлагане на поръчката на офертата с най-ниска цена, възлагащият орган е длъжен да информира Комисията за отхвърлянето на необичайно ниските оферти“. [неофициален превод]
Обстоятелства, предхождащи спора
Засегнати проекти
21. С множество решения, приети между 2002 г. и 2004 г., Комисията предоставя помощи в рамките на Кохезионния фонд по осем проекта, изпълнявани на територията на Автономна област Каталония (Испания).
22. Проектът с референтен номер 2001.ES.16.C.PE.058 се отнася до разширение на пречиствателната станция в Бесос с цел вторично биологично пречистване на отпадните води и третиране на утайките от региона на Барселона (помощ, предоставена с Решение C (2002) 1767 от 6 август 2002 г. (наричано по-нататък „решението за предоставяне“), чието управление е поверено на Depuradora del Baix Llobregat SA (наричано по-нататък „Depurbaix“).
23. Останалите седем проекта се управляват от Agencia Catalana del Agua (Каталонска агенция за водите, наричана по-нататък „ACA“) и от Agencia de Residuos de Cataluña (Каталонска агенция за отпадъците, наричана по-нататък „ARC“), и двете контролирани от Comunidad Autónoma de Cataluña. Става въпрос за следните проекти:
– проект с референтен номер 2003.ES.16.C.PE.005 относно инфраструктурите за оздравяване на малките населени места в Каталония (помощ, предоставена с Решение C (2003) 4384 от 19 ноември 2003 г.),
– проект с референтен номер 2001.ES.16.C.PE.054 относно пречистването, третирането на утайките и повторното използване на отпадните градски води на Каталония (помощ, предоставена с Решение C (2002) 3519 от 29 ноември 2002 г., изменено с Решение C (2005) 1523 от 17 май 2005 г.),
– проект с референтен номер 2000.ES.16.C.PE.112 относно оздравяването и пречистването на водосборния басейн на р. Ебро: Монсон, Каспе и вътрешните басейни на Каталония (помощ, предоставена с Решение C (2000) 4325, изменено с Решение C (2004) 597 от 20 февруари 2004 г.),
– проект с референтен номер 2002.ES.16.C.PE.006 относно обезсоляването на морска вода в делтата на р. Тордера (помощ, предоставена с Решение C (2003) 1543 от 6 май 2003 г.),
– проект с референтен номер 2001.ES.16.C.PE.055 относно изграждането и адаптирането на инфраструктурите за третиране на общинските отпадъци на Каталония (помощ, предоставена с Решение C (2002) 1766 от 6 август 2002 г.),
– проект с референтен номер 2001.ES.16.C.PE.057 относно третирането на общински отпадъци в районите на Ургел, Паларс Хуса и Конка де Барбера в Каталония (помощ, предоставена с Решение C (2003) 1478 от 29 април 2003 г.),
– проект с референтен номер 2002.ES.16.C.PE.041 относно създаването и подобряването на инфраструктурната мрежа за третиране на отпадъците на общините в Каталония (помощ, предоставена с Решение C (2002) 4660 от 20 декември 2002 г.).
Административното производство
24. През периода от 6 до 10 октомври 2003 г. Комисията провежда одит в Испания с цел контрол на проекта за разширяване на пречиствателната станция на р. Бесос, управляван от Depurbaix, както и проверка на системите за управление и контрол, въведени от каталонските власти в рамките на Кохезионния фонд.
25. На 27 януари 2004 г. Комисията изпраща на испанските власти доклад, посочващ нередностите, засягащи въпросните проекти, които са били констатирани по време на одита. Тези нередности засягат, от една страна, недопустимостта на разходите, начислявани от Depurbaix, като „такса за управление на строителните работи“ в сертификатите за разходи, и от друга страна, нарушаването от каталонските власти на някои правила на Европейския съюз в областта на обществените поръчки по седемте проекта, посочени в точка 23 по-горе.
26. След размяна на обширна кореспонденция с испанските власти, Комисията предлага финансова корекция за всеки от засегнатите проекти и ги кани на изслушване. По време на изслушването на 27 и 28 юни 2006 г. испанските власти молят за срок от три седмици, за да представят допълнителни доказателства. Комисията определя за краен срок датата 21 юли 2006 г. Тя получава посочените доказателства на 25 юли 2006 г.
Обжалваното решение
27. На 20 октомври 2006 г. Комисията приема решение C (2006) 5105, с което се намалява размерът на финансовата помощ, предоставена в рамките на Кохезионния фонд по осемте проекта, посочени в точки 22 и 23 по-горе (наричано по-нататък „обжалваното решение“), което е нотифицирано на Кралство Испания на 23 октомври 2006 г.
28. В обжалваното решение Комисията потвърждава, че е разкрила по време на одита нередности, свързани, от една страна, с недопустимостта на някои разходи и от друга страна, с нарушаването от испанските власти на някои правила на Съюза, уреждащи възлагането на обществени поръчки (точка 15 от обжалваното решение).
29. Що се отнася до проекта с референтен номер 2001.ES.16.C.PE.058, Комисията отбелязва, че е установила в рамките на договорите, обвързващи централната администрация на испанската държава и Depurbaix, недопустими разходи, наречени „такса за управление на строителните работи“, която се състои в прибавяне на обща сума в размер на 4 % към стойността на строителството. Според Комисията тази обща сума е следвало да бъде квалифицирана като общи или административни разходи, които са недоп устими съгласно точка 2, предпоследно тире от раздел IV на приложение IV към решението за предоставяне (точка 17 от обжалваното решение).
30. Що се отнася до останалите седем проекта, Комисията е констатирала нередности поради неспазване от ACA и от ARC на правилата на Съюза в областта на обществените поръчки. За да възложат всички засегнати поръчки за строителство, тези организации са приложили критерии за възлагане в противоречие с член 30 от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство. Също така всички поръчки за услуги са били възложени в нарушение на член 36 от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги (точка 18 от обжалваното решение).
31. В този смисъл, първо, Комисията преценява, че прилагането от ACA на критерия за годност, свързан с опита с предходни строителни обекти, при възлагането на въпросните проекти не е било съобразено с тези правила, доколкото този критерий не се отнася до предмета на въпросната поръчка. В това отношение тя уточнява, че е следвало да се отграничат ясно критериите за годност, релевантни при подбора на оферентите, от критериите за възлагане, предназначени да определят икономически най-изгодната оферта. Според Комисията, ако опитът с предходни строителни обекти може да се счита като релевантен критерий за качествен подбор, за сметка на това той не би могъл да бъде приемлив критерий, целящ определянето на икономически най-изгодната оферта, тъй като в противен случай би се стигнало до накърняването на принципа на равно третиране (точка 18 и точка 24, буква б) от обжалваното решение).
32. Второ, Комисията счита, че използването както от ACA, така и от ARC на метода на средната цена като критерий за възлагане при определяне на икономически най-изгодната оферта нарушава член 30 от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство, в случая на поръчки за строителство, и член 36 от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги, в случая на поръчки за услуги. Този метод бил в състояние да пенализира, в случай на равенство на всички останали критерии, по-евтини в сравнение с други оферти, които са по-близки до изчислената средна стойност, поради което прилагането му противоречало на принципа на равно третиране (точка 18 и точка 24, буква в) от обжалваното решение).
33. Трето, Комисията отбелязва, че директивите в областта на обществените поръчки изискват в случай на необичайно ниски оферти да се предвиди състезателна процедура с оферентите, за да им се даде възможност да обосноват „жизнеспособността“ на тяхната оферта. Въпреки това нито ACA, нито ARC приложили такава процедура, което противоречало на член 30, параграф 4 от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство, за поръчките за строителство, и на член 37 от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги, за поръчките за услуги (точка 24, буква г) от обжалваното решение).
34. По този начин Комисията счита, че доколкото отчетите за разходите на испанските власти отразяват недопустими разходи и са налице недостатъци в контрола от тяхна страна, прилагането на финансови корекции е обосновано и подходящо (точка 25 от обжалваното решение).
35. В това отношение Комисията заявява, че счита като цяло за подходящо прилагането на корекции с еднаква ставка спрямо съвкупността от отчетените разходи в рамките на даден проект, когато открие сериозни недостатъци в системите за управление и контрол, които водят до тежки нарушения на действащата правна уредба, или когато констатира индивидуални нарушения. Конкретната ставка, която следва да се приложи, зависела от тежестта на установения недостатък и можела да бъде завишена в случай на рецидив. Комисията все пак счита, че в конкретните случаи корекция с еднаква ставка, приложена по всички проекти, би се оказала непропорционално наказание (точка 26 от обжалваното решение).
36. В резултат на това, що се отнася до недопустимите „непреки разходи“, фактурирани от Depurbaix като „такса за управление на строителните работи“, Комисията констатира, че тези разходи са били включени в три проекта, управлявани от Depurbaix, чийто общ размер по време на одита през октомври 2003 г. достига 9 298 055 EUR. Според Комисията този факт свидетелства за недостатък в системата за управление и контрол, въведена от испанското Министерство на околната среда. Поради това тя налага, предвид принципа на пропорционалност, финансова корекция от 2 % от съвместното финансиране (в размер на 85 %), предоставено по проект с референтен номер 2001.ES.16.C.PE.058, чийто размер определя на 2 324 414 EUR (точка 27 от обжалваното решение).
37. Във връзка с проектите, управлявани от ACA и от ACR, Комисията констатира, че системно в разгледаните договори фигурират критерият за опит с предходни строителни обекти и методът на средната цена. Поради това тя изисква от каталонските власти да направят оценка на оферентите по всеки договор поотделно, което властите изпълняват. За договорите, чиято стойност надхвърля праговете на директиви 92/50 и 93/37, методът на средната цена е заместен от линеен метод за оценка на цените, който предоставя най-висока оценка на най-ниската оферта и най-ниска оценка на най-високата оферта. Освен това критерият за опит с предходни строителни обекти е премахнат от техническата оценка и е извършено ново претегляне на техническата и икономическа тежест. За договорите, чиято стойност се намира под прага на посочените директиви, новата оценка почива на линейност на цените и критерият за опит с предходни строителни обекти е запазен в техническата оценка (точка 28 от обжалваното решение).
38. Въз основа на новите оценки на каталонските власти Комисията налага финансова корекция по всеки проект, равна на 100 % от разликата в съфинансирането от Съюза между избраните оферти и тези, които са преизчислени договор по договор. За седемте засегнати проекта Комисията определя общ размер на финансовата корекция от 4 490 021 EUR (точка 28 от обжалваното решение).
39. Така Комисията стига до извода, че сумата в размер на 6 814 435 EUR трябва да се счита за неправилно отчетена и поради това следва да бъде възстановена от Кралство Испания (точка 32 от обжалваното решение).
Производство и искания на страните
40. На 27 декември 2006 г. Кралство Испания подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
41. Кралство Испания иска Общият съд:
– да отмени обжалваното решение,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
42. Комисията иска от Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди Кралство Испания да заплати съдебните разноски.
43. С писмо от 5 януари 2012 г. по силата на процесуално-организационните мерки, предвидени в член 64 от Процедурния правилник на Общия съд, Общият съд, от една страна, кани Кралство Испания да представи някои документи и от друга, поставя писмено въпроси на Кралство Испания и на Комисията, като ги кани да отговорят писмено Страните изпълняват разпореденото с тези процесуално-организационни действия в определения срок.
44. Тъй като съдията докладчик е възпрепятстван да заседава, на 22 март 2012 г. председателят на Общия съд възлага делото на друг съдия докладчик и в приложение на член 32, параграф 3 от Процедурния правилник определя друг съдия за попълване на състава.
45. С писмо от 18 юли 2012 г. в рамките на предвидените в член 64 от Процедурния правилник процесуално-организационни действия Общият съд поставя писмени въпроси на Кралство Испания и на Комисията, като ги кани да представят писмен отговор. Страните изпълняват разпореденото с тези процесуално-организационни действия в определения срок.
46. По доклад на съдията докладчик Общият съд (първи състав) решава да открие устната фаза на производството.
47. Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд устни въпроси са изслушани в съдебното заседание на 12 и 13 ноември 2012 г. По време на заседанието Общият съд решава да остави устната фаза открита и по силата на процесуално-организационните мерки, предвидени в член 64 от Процедурния правилник, кани страните да представят в срок от три седмици някои документи и сведения, във връзка с които са поканени да представят становища, което е отразено в протокола от съдебното заседание.
48. Тъй като тези документи и сведения, както и посочените становища са получени в определените срокове, Общият съд постановява закриване на устната фаза на 28 януари 2013 г.
От правна страна
Резюме на основанията за отмяна
49. В подкрепа на жалбата си Кралство Испания навежда четири основания, като второто и третото основание са повдигнати при условията на евентуалност.
50. С първото си основание, поделено на три части, Кралство Испания твърди по същество, че обжалваното решение е опорочено от неправилно тълкуване и от погрешно приложение на Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство и на Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги, що се отнася до процедурите за възлагане на обществени поръчки, имащи за предмет седемте проекта, управлявани от ACA и от ARC.
51. С второто си основание, повдигнато при условията на евентуалност, Кралство Испания твърди нарушение на принципа на пропорционалност по смисъла на член З, параграф 2 от приложение II към Регламент № 1164/94 относно Кохезионния фонд при определянето на финансовата корекция относно тези проекти.
52. С третото си основание, повдигнато при условията на евентуалност, Кралство Испания твърди, че е налице нарушение на правото на защита, на съществени процесуални правила, както и на принципа на „добра администрация“.
53. С четвъртото си основание Кралство Испания твърди нарушение на член 17 от Регламент за прилагане № 1386/2002 поради липсата на действителни нередности, както и при условията на евентуалност нарушение на принципа на пропорционалност при определянето на финансовата корекция относно проекта с референтен номер 2001.ES.16.C.PE.058, управляван от Depurbaix.
По първото основание, изведено от нарушение на Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство и на Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги
Предварителни бележки
54. В рамките на първото основание Кралство Испания оспорва заключението, изложено в обжалваното решение, според което критериите, приложени от ACA и от ARC за възлагане на поръчки относно седемте проекта, посочени в точка 23 по-горе, не са били съобразени с правилата на Съюза в областта на обществените поръчки, и по-специално с член 30 от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство и с член 36 от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги. С първата част Кралство Испания поддържа, че обжалваното решение е погрешно, доколкото в него се приема, че прилагането на метода на средната цена противоречи на тези правила и на принципа на равно третиране. С втората част то изтъква, че посоченото решение е основано на погрешно тълкуване на член 30, параграф 4 от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство и на член 37 от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги, що се отнася до третирането на необичайно ниските оферти. С третата част Кралство Испания твърди, че посоченото решение почива на погрешно тълкуване на член 30, параграфи 1 и 2 от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство и на член 36, параграфи 1 и 2 от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги, що се отнася до приложението на критерия за опит с предходни строителни обекти при преценката на икономически най-изгодната оферта.
55. Преди да се разгледат тези различни оплаквания, следва да се припомнят основните характеристики на процедурите за обществени поръчки, приложени от ACA и от ARC с цел да възложат поръчките по седемте разглеждани проекта.
56. За целите на тези процедури ACA и ARC решават да приложат критерия за икономически най-изгодната оферта вместо този за най-ниската цена (вж. член 30, параграф 1, букви а) и б) от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство и член 36, параграф 1, букви а) и б) от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги). Действително съгласно приетите от ACA и от ARC спецификации разглежданите поръчки е следвало да бъдат възложени съобразно критерия за икономически най-изгодната оферта, който е следвало да бъде оценен чрез прилагане на определени методи и въз основа на определени икономически и технически параметри, на всеки от които е бил предоставен коефициент на тежест.
57. Сред приложимите методи и икономически параметри фигурират методът на средната цена, чието прилагане о т възлагащия орган се разделя на три фази. По време на първата фаза всяка оферта се сравнява с бюджета, с който възлагащият орган разполага за въпросната поръчка, наречен базова цена, предварително определена от независимо инженерно бюро след проучване на пазара. Приложението на метода на средната цена в тази фаза се състои в изчисляване на „занижението“ (Bi) като процент на занижение на офертата на всеки от оферентите в сравнение с базовата цена по уравнението „Bi = (базова цена – оферта)/базова цена“. Ако офертата е по-ниска от базовата цена, се счита, че оферентът е извършил „положително занижение“ (Bi > 0). Обратно, ако офертата е по-висока от базовата цена (Bi < 0), се счита, че оферентът е извършил „завишение“. По време на втората фаза се изчислява средната стойност на извършените занижения от всеки от оферентите, обозначена като „средно занижение“ (Bm). По аналогичен начин се определя „прекомерното занижение“ (Bt), което сочи процента на занижение, след който се счита, че офертата е ненадеждна било поради това че е нереалистично проектът да бъде осъществен на такава цена, било защото цената е толкова ниска, че предлаганите престации не могат да осигурят постигането на минимално техническо качество. По време на третата фаза се прилага математическа формула за присъждането на точки на различните оферти.
58. В големия брой от възложените от ACA поръчки извършеното за всяка от офертите „занижение“ (Bi) е било сравнено било със „средното занижение“ (Bm), било с „коригираното занижение“. „Коригираното занижение“ се състои като цяло в прилагането на корекционен фактор спрямо „средното занижение“, което се увеличава с пет пункта в проценти. Според Кралство Испания тази корекция има за цел да се избегне офертите, които имат „занижение“, което е по-голямо от „средното занижение“, но съответстват на базовата цена и имат високо техническо качество, да се окажат в по-неизгодна позиция, поради факта че останалите оференти са представили прекалено високи оферти. Оферентите, които са представили оферти, по-високи от базовата цена, чието „занижение“ е следователно отрицателно, не получават никакви точки. За сметка на това оферентите, които са представили оферти, равни на или по-ниски от базовата цена, чието „занижение“ е следователно „положително“, се оказват третирани по следния начин. Първо, офертите, чието „занижение“ надвишава „прекомерното занижение“, а именно много ниските оферти и офертите със значително „положително занижение“, не получават точки за икономическото си качество. Второ, офертите, които имат „занижение“, по-ниско от „средното занижение“ (евентуално коригирано), получават нарастващ постепенно брой точки с доближаването им до „средното занижение“. Трето, офертите, чието „занижение“ надвишава „средното занижение“ (евентуално коригирано), но по-ниско от „прекомерното занижение“, тоест по-ниски от базовата цена и по-високи от „средното занижение“, които обаче не са прекомерно ниски, получават нарастващ постепенно брой точки с доближаването им до „средното занижение“ и отдалечаването им от „прекомерното занижение“. Другояче казано, тези оферти получават постепенно намаляващ брой точки с отдалечаването им от „средното занижение“ и с доближаването им до „прекомерното занижение“.
59. Що се отнася до поръчките, възложени от ARC, по аналогичен начин първоначално всяка оферта се сравнява с базовата цена, за да се определи „занижението“, извършено от всеки оферент. Офертите, които надвишават базовата цена, се отхвърлят. Що се отнася до офертите, които са равни или по-ниски от тази цена, а именно тези, които имат „положително занижение“, „средното занижение“ и „прекомерното занижение“ след това се изчисляват съобразно условия, идентични на тези, приложени от ACA, за да се предоставят точки на различните оферти съобразно следната формула. Първо, 15 точки се предоставят на офертите, които имат „нулево занижение“, тоест тези, чиято цена съвпада с базовата цена (Bi = 0). Второ, офертите с „положително занижение“ и по-ниски от „прекомерното занижение“ получават между 15 и 30 точки, като броят на точките се увеличава постепенно с доближаването им до „прекомерното занижение“ и с отдалечаването им от „нулевото занижение“. Трето, заниженията, надвишаващи „прекомерното занижение“, получават намаляващ постепенно брой точки, от 30 до нула, с отдалечаването им от „прекомерното занижение“. Така офертата, която е равна или по-ниска от 90 % от офертата, на която съответства „прекомерното занижение“, е прекомерно ниска, поради което тя не получава точки под този праг. Според Кралство Испания „загубата на точки“ отвъд този праг надвишава тази, съответстваща на заниженията, които се намират между нула и „прекомерното занижение“, за да се пенализират изключително ниските оферти.
По първата част на първото основание, изведена от нарушение на принципа на равно третиране, както и на член 30 от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство и на член 36 от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги
60. В рамките на първата част на първото основание Кралство Испания възразява, че приложението на метода на средната цена противоречи на принципа на равно третиране, както и на член 30 от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство и на член 36 от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги.
61. Всички оференти били третирани по един и същ начин. Те били предварително информирани за критериите за допустимост и за възлагане на разглежданите поръчки, включително за прилагането на метода на средната цена, и били третирани аналогично по време на оценката на офертите. Според Кралство Испания, макар по време на представянето на офертите оферентите да не са знаели средната цена, те са знаели базовата цена, която е била посочена в спецификацията и в обявлението за обществена поръчка и определена въз основа на проучване на пазара, което е било публикувано и следователно достъпно за оферентите на този етап. Освен това методът на средната цена бил приложен по еднакъв начин спрямо всички оферти, независимо от произхода им. Кралство Испания уточнява, че е установило сред 173-те поръчки, 25 поръчки, които са били възложени на най-малко обременителната оферта, по-ниска впрочем от тази, която би била определена в резултат от прилагането на линейния метод на оценка на цените, изискван от Комисията. В 78 случая приетата оферта е била същата като тази, която би била определена чрез посочения линеен метод. Тези примери доказвали именно погрешността на твърдението на Комисията, че методът на средната цена не гарантира възлагането на поръчката на оферента, който е предложил най-добро съотношение между качеството и цената, а единство на този, който е предложил най-добро съотношение между качеството и средната цена. Кралство Испания добавя по същество, че прилагането от възлагащия орган на математически критерий, какъвто е прагът на отклонение при „прекомерно занижение“, основан на средната стойност от получените оферти, е признато от съдебната практика. Определянето на такъв праг служело именно за „претегляне“ на степента, в която дадена оферта съблюдава метода на средната цена, и по индиректен начин на критериите, които гарантират качеството и техническата жизнеспособност на проекта.
62. При условията на евентуалност Кралство Испания поддържа, че дори да се предположи, че съществува неравно третиране, което не било така, то било оправдано по обективни причини. Ако възлагащите органи са присъдили на офертите с ниска цена брой точки, който е променлив или равен на нула, това било имено с цел да се защити общественият интерес и да се осигури техническата жизнеспособност на разглежданите проекти, тъй като офертите с прекомерно ниска цена можело да осуетят правилното изпълнение на строителството. Що се отнася до офертите с висока цена, надвишаваща тези, предложени от останалите оференти и намиращи се следователно отвъд „средното занижение“, броят точки бил постепенно занижаван с грижата да се защитят финансовите интереси на Съюза. Накрая, Кралство Испания оспорва адекватността на линейния метод за оценка на цените, изискван от Комисията, който не бил нито по-ефикасен, нито защитавал по-добре финансовите интереси на Съюза, отколкото методът на средната цена. Напротив, неговото приложение водело до приемане на по-обременителни оферти от тези, които били приети от ARC и от ACA при прилагане на метода на средната цена, което самата Комисия признала по време на изслушването на 27 и 28 юни 2006 г.
63. Комисията оспорва доводите на Кралство Испания и отправя искане първата част на първото основание да бъде отхвърлена.
64. Общият съд припомня най-напред постоянната съдебна практика, която признава, че Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги и Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство имат за основна цел да защитят интересите на икономическите оператори, установени в държавите членки, които имат желание да предложат стоки или услуги на възлагащите органи, установени в друга държава членка, и за тази цел да се изключат едновременно опасността да бъдат предпочетени национални оференти при възлагане на договор за поръчка и възможността държавен възлагащ орган да допусне да се ръководи от съображения, които не са икономически. Водещата цел на тези директиви следователно е създаването на конкуренция между обществените поръчки в областта на строителството и услугите. Действително именно създаването на конкуренция в Съюза съобразно предвидените от посочените директиви процедури гарантира отсъствието на риск от фаворизиране от страна на публичните власти (вж. в този смисъл Решение на Съда от 27 ноември 2001 г. по дело Lombardini и Mantovani, C‑285/99 и C‑286/99, Recueil, стр. I‑9233, точки 35 и 36 и цитираната съответно съдебна практика).
65. Освен това в процедурите за възлагане на обществени поръчки както за строителство, така и за услуги възлагащият орган е задължен да спазва принципа на равно третиране на оферентите, както впрочем изрично следва от член 3, параграф 2, от член 27, параграф 4 и от член 37 от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги (вж. в този смисъл Решение на Съда от 24 януари 2008 г. по дело Lianakis и др., C‑532/06, Сборник, стр. I‑251, точка 33) и от член 22, параграф 4, от член 30, параграф 4, четвърта алинея и от член 31, параграф 1 от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство (Решение по дело Lombardini и Mantovani, точка 64 по-горе, точка 37).
66. По-специално принципът на равно третиране на оферентите, който е просто специфично проявление на принципа на равно третиране (вж. в този смисъл Решение на Съда от 13 октомври 2005 г. по дело Parking Brixen, C‑458/03, Recueil, стр. I‑8585, точки 46 и 48 и цитираната съдебна практика, Решение на Общия съд от 12 март 2008 г. по дело European Service Network/Комисия, T‑332/03, непубликувано в Сборника, точка 72) и който има за цел да насърчи развитието на здравословна и ефективна конкуренция между участващите в обществена поръчка предприятия, налага всички оференти да разполагат с еднакви възможности при изготвяне на клаузите, очертани в офертите им, и следователно включва изискването спрямо офертите на всички конкуренти да се прилагат едни и същи условия (Решение на Съда от 29 април 2004 г., Комисия/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, Recueil, стр. I‑3801, точка 110). Така възлагащият орган е задължен на всяка фаза от процедурата по възлагане на обществени поръчки да спазва принципа на равно третиране на оферентите (Решение на Общия съд от 17 декември 1998 г. по дело Embassy Limousines & Services/Парламент, T‑203/96, Recueil, стр. II‑4239, точка 85) и те трябва да се намират в равностойно положение както когато подготвят своите оферти, така и когато възлагащият орган ги оценява (вж. в този смисъл Решение на Съда от 16 декември 2008 г. по дело Michaniki, C‑213/07, Сборник, стр. I‑9999, точка 45 и Решение на Съда от 17 февруари 2011 г. по дело Комисия/Кипър, C‑251/09, непубликувано в Сборника, точка 39 и цитираната съдебна практика).
67. Впрочем принципът на равно третиране включва по-специално задължение за прозрачност, с цел да се позволи на възлагащия орган да осигури неговото спазване (вж. Решение по дело Lombardini и Mantovani, точка 64 по-горе, точка 38 и Решение по дело Комисия/Кипър, точка 66 по-горе, точка 38 и цитираната съдебна практика). Принципът на прозрачност, който представлява следствие от принципа на равно третиране, има по същество за цел да осигури отсъствието на риск от фаворизиране и произвол от страна на възлагащия орган (Решение по дело Комисия/CAS Succhi di Frutta, точка 66 по-горе, точка 111), както и контрол за безпристрастност на процедурите по възлагане (вж. Решение по дело Parking Brixen, точка 66 по-горе, точка 49 и цитираната съдебна практика). Той изисква всички условия и редът за провеждане на процедурата за възлагане на обществена поръчка да са определени ясно, точно и еднозначно в обявлението за поръчката или в спецификациите на поръчката, за да могат, от една страна, всички разумно информирани и полагащи нормалната грижа оференти да разберат техния точен обхват и да ги тълкуват по еднакъв начин, а от друга страна, за да може възлагащият орган ефективно да провери дали офертите на оферентите отговарят на приложимите за разглежданата поръчка критерии (Решение по дело Комисия/CAS Succhi di Frutta, точка 66 по-горе, точка 111). Най-сетне, принципите на равно третиране и на прозрачност представляват основата на директивите относно процедурите за възлагане на обществени поръчки. Задължението на възлагащите органи да осигурят спазването им изразява същността на тези директиви (вж. Решение по дело Michaniki, точка 66 по-горе, точка 45 и цитираната съдебна практика).
68. Именно в светлината на тези принципи следва по-нататък да се преценяват оплакванията, повдигнати от Кралство Испания в рамките на първата част на неговото първо основание.
69. За да възложат поръчките по седемте проекта, посочени в точка 23 по-горе, каталонските власти са избрали да приложат критерия за икономически най-изгодната оферта по смисъла на член 36, параграф 1, буква а) от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги и на член 30, параграф 1, буква б) от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство, като вземат предвид както икономически, така и технически критерии. В обжалваното решение обаче Комисията оспорва законосъобразността, с оглед на тези разпоредби и на принципа на равно третиране, на съобразяването при определяне на икономически най-изгодната оферта с метода на средната цена, чието действие е изложено в точки 57—59 по-горе, с мотива че неговото приложение е имало като резултат пенализирането, в случай на равенство на всички останали критерии, на по-евтините оферти в сравнение с други, които се доближават до изчислената средна цена (точка 24, буква в) от обжалваното решение).
70. Когато става въпрос за твърдяното нарушение на принципа на равно третиране, следва да се напомни като начало, че преди представянето на техните оферти оферентите безспорно са били информирани както за прилагането на метода на средната цена, така и за базовата цена по всеки проект, която е посочена в спецификациите и в обявлението за обществена поръчка. Също така на този стадий от процедурата по възлагане на обществени поръчки оферентите не са могли да знаят средната цена, след като тя е трябвало да бъде изчислена като средно аритметично от процентите на „занижение“ спрямо базовата цена на всички допуснати оферти, едва след получаването им по съответната поръчка.
71. В това отношение следва да се припомни, че възлагащите органи са подчинени на задължение за прозрачност, което основно има за цел да гарантира отсъствието на риск от фаворизиране и произвол от тяхна страна. По-специално когато възлагането на дадена поръчка зависи от определянето на икономически най-изгодната оферта по смисъла на член 30, параграф 2 от Директива 93/37 за обществените поръчки за строител ство или на член 36, параграф 2 от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги, възлагащият орган трябва да определи и уточни в спецификациите приложимите критерии за възлагане. В този смисъл посочените разпоредби целят да гарантират зачитането на равното третиране и на прозрачността на стадия на оценка на офертите с оглед възлагане на поръчката (вж. по аналогия Решение на Съда от 21 юли 2011 г. по дело Evropaïki Dynamiki/EMSA, C‑252/10 P, непубликувано в Сборника, точка 29).
72. Освен това, макар съдебната практика да не признава пълната и абсолютна забрана за възлагащия орган да определи по-детайлно след изтичането на срока за представяне на офертите критерий за възлагане на поръчката, който е бил предварително доведен до знанието на оферентите, все пак едно такова последващо определяне е възможно само при стриктно спазване на три кумулативни условия. Първо, това определяне a posteriori не трябва да изменя критериите за възлагане на обществената поръчка, определени в спецификацията или в обявлението за нея; второ, то не трябва да съдържа елементи, които, в случай че са били известни към момента на изготвянето на офертите, биха могли да окажат влияние върху изготвянето им; и трето, то не трябва да се основава на елементи, които могат да имат дискриминационни последици по отношение на някой от оферентите (вж. в този смисъл Решение по дело Lianakis и др., точка 65 по-горе, точка 43 и цитираната съдебна практика и Решение по дело Evropaïki Dynamiki/EMSA, точка 71 по-горе, точки 32 и 33).
73. В случая се налага констатацията, че прилагането на метода на средната цена предполага необходимостта да се определи a posteriori един съществен, дори решаващ елемент с оглед на решението за възлагане на поръчките, а именно средната цена, с която всички оферти трябва да се сравняват след получаването им от възлагащия орган. Оттук следва, че след като тази средна цена е неизвестна на стадия на представяне на офертите, оферентите са били лишени от елемент, който — ако им е бил известен предварително — би могъл в значителна степен да повлияе на изготвянето им по смисъла на второто условие, припомнено в точка 72 по-горе, доколкото той би им позволил да увеличат шансовете си да получат максималния брой точки съобразно критериите, изложени в точки 58 и 59 по-горе. За сметка на това липсата на знание за този елемент им е попречила да адаптират офертите си спрямо начина за оценяването им. Обратно, липсата на прозрачност по отношение на средната цена е довела до положение на „ирационална“ конкуренция за най-конкурентоспособните оференти, които при желание да съхранят шансовете си да получат поръчката, се оказват принудени да подадат оферта с по-висока цена в сравнение с тази, която са можели да представят, а именно оферта, съдържаща цена, съответстваща на средната предвидима цена на съвкупността от офертите, но не и най-евтината оферта. При тези условия Комисията основателно приема в обжалваното решение, че прилагането на метода на средната цена противоречи на член 30, параграфи 1 и 2 от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство и на член 36 от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги.
74. Кралство Испания не може да оспори тази преценка чрез позоваване на точка 70 от Решение на Съда по дело Lombardini и Mantovani (точка 64 по-горе), чиито фактически и правни основания не са сравними с тези в настоящия случай. Разбира се, съгласно това решение фактът, че известен праг на отклонение, произтичащ от изчисление, основано главно върху средната стойност на представените оферти в рамките на дадена поръчка, не е известен на оферентите в момента, в който те представят офертите си, тъй като той се определя едва след като бъдат подадени всички оферти, не е от естество да накърни съответствието на този праг на отклонение с Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство (Решение по дело Lombardini и Mantovani, точка 64 по-горе, точки 68—70). Въпреки това посоченият праг на отклонение има за цел да определи и да отхвърли необичайно ниските оферти по смисъла на член 30, параграф 4 от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство, което съставлява абсолютно основание за отхвърляне на офертата, докато в настоящия случай методът на средната цена засяга съществен, дори решаващ елемент, предназначен да установи икономически най-изгодната оферта като критерий за възлагане на съответната поръчка, който оферентите не са знаели към момента на подготовката и представянето на офертите си. Следва да се уточни освен това, от една страна, че постоянната съдебна практика е признала, че правото на Съюза не допуска служебното изключване от обществените поръчки за строителство на някои оферти, определени съобразно математически критерий, и от друга страна, че ако правото на Съюза допуска по принцип използването на математически критерий с цел да се определи кои оферти изглеждат необичайно ниски, все пак това е само дотолкова, доколкото резултатът, до който достига прилагането на този критерий, не е окончателен и се спазва изискването за състезателна проверка на офертите съобразно член 30, параграф 4 от тази директива (вж. в този смисъл Решение по дело Lombardini и Mantovani, точка 64 по-горе, точка 73).
75. Освен това е безспорно, че прилагането на метода на средната цена може да доведе до положение, при което при равенство на останалите условия, по-специално техническите, оферта с по-висока цена може да получи повече точки въз основа на икономическото си качество от друга оферта, която е по-евтина, по-специално когато първата оферта се доближава значително до средната цена или в случая на поръчките, управлявани от ARC, до цената, съответстваща на „прекомерното занижение“.
76. В това отношение следва да се припомни, че макар член 36, параграф 1, буква а) от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги — и аналогично член 30, параграф 1, буква б) от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство — да оставя на възлагащия орган избора на критериите за възлагане на поръчката, които смята да определи, това не променя обстоятелството, че този избор може да се отнася само до критериите за установяване на икономически най-изгодната оферта (вж. в този смисъл Решение на Съда от 17 септември 2002 г. по дело Concordia Bus Finland, C‑513/99, Recueil, стр. I‑7213, точка 59 и цитираната съдебна практика). Като икономически най-изгодна оферта обаче може да бъде определена тази сред различните представени оферти, която предлага най-добро съотношение между цена и качество с оглед на оправдани от предмета на поръчката критерии (вж. в този смисъл и по аналогия Решение на Общия съд от 6 юли 2005 г. по дело TQ3 Travel Solutions Belgium/Комисия, T‑148/04, Recueil, стр. II‑2627, точка 48). В резултат на това, когато възлагащите органи избират да възложат поръчката на икономически най-изгодната оферта, те трябва да оценят офертите, за да определят тази, която предлага най-добро съотношение цена—качество (вж. по аналогия Решение на Съда от 10 май 2012 г. по дело Комисия/Нидерландия, C‑368/10,
точка 86 относно съображение 46, трета алинея от Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги (ОВ L 134, стр. 114; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том, 8 стр. 116; поправка, ОВ L 182, 2008 г., стр. 282).
77. Ако икономически най-изгодната оферта е невинаги тази, която има най-ниска цена, се налага констатацията, че при условията на абсолютно равенство на офертите, що се отнася до всички останали приложими критерии, включително техническите, една по-малко обременителна оферта трябва по необходимост да бъде считана от икономическа гледна точка като по-изгодна от друга, която е по-скъпа. В такъв случай обаче прилагането на метода на средната цена, което води до възлагане на поръчката на оферта, която е по-скъпа от друга, не може да бъде квалифицирано като съобразено с критерия за икономически най-изгодната оферта.
78. Останалите изтъкнати от Кралство Испания доводи не могат да оборят тази преценка.
79. Първо доводът, изведен от това, че възлагащите органи претеглили еднакво както икономическите критерии, включително този на средната цена, така и техническите критерии, трябва да бъде отхвърлен като неприложим. В действителност този аргумент не противоречи на факта, че в случая методът на средната цена съставлява съществен, ако не и решаващ критерий за определяне на икономически най-изгодната оферта, което би могло по-специално при условия на пълно равенство на офертите, що се отнася до останалите критерии, да доведе до възлагането на поръчката на оферта, която е по-скъпа от друга (вж. точки 75—77 по-горе).
80. Второ, напълно неприложим е и доводът, съгласно който методът на средната цена се прилага за всички оференти, независимо от тяхната националност, тъй като този довод не оборва констатацията, че прилагането му е несъвместимо с критерия за икономически най-изгодната оферта (вж. точки 73—77 по-горе).
81. Трето, съществуването на инструмент за „корекция“ на „средното занижение“, водещо до предоставянето на пет допълнителни точки на офертите с високо техническо качество (вж. точка 58 по-горе), не може да обоснове приложението на метода на средната цена. В това отношение Кралство Испания се ограничава да изтъкне, че става въпрос за едностранна корекция, извършена от възлагащия орган в рамките на оценката на някои оферти, които той счита, че предлагат високо техническо качество, с изключение именно на офертите, квалифицирани като прекомерно ниски. При липсата на уточнени критерии за преценка, позволяващи такава корекция, което само по себе си противоречи на принципа на прозрачност и на забраната да се предоставя на възлагащия орган безусловна свобода на избора при възлагане на поръчката на даден оферент (вж. Решение по дело Concordia Bus Finland, точка 76 по-горе, точка 61 и цитираната в нея съдебна практика), такава обосновка не би могла да бъде приета.
82. Четвърто, трябва да бъде също така отхвърлен като неприложим доводът, съгласно който в рамките на няколко процедури за възлагане на обществени поръчки поръчката е щяла все пак да бъде възложена на оферента, представил най-слабо обременителната оферта, тъй като само по себе си това обстоятелство не може да докаже, че методът на средната цена съответства на принципа на прозрачност и на разпоредбите на член 30, параграфи 1 и 2 от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство и на член 36 от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги.
83. Пето, следва да бъде отхвърлен доводът, изтъкнат при условията на евентуалност, съгласно който вероятността за наличие на неравно третиране била оправдана поради обективни съображения, свързани с целта за защита на обществения интерес и финансовите интереси на Съюза и с необходимостта да се гарантира техническата жизнеспособност на проектите. В това отношение е достатъчно да се отбележи, че възлагането на обществена поръчка на оферент, който е представил по-висока от друга оферта, която обаче е еквивалентна в останалата си част, само по себе си противоречи на обществения интерес и е негодно да защити финансовите интереси на Съюза.
84. Шесто, без да се засягат съображенията, изложени в точки 122 и 123 по-долу, доводът, изведен от неадекватния характер на линейния метод за оценка на цените, изискван от Комисията, също не е в състояние да обори несъвместимостта на метода на средната цена с принципа за прозрачност и с разпоредбите на член 30, параграфи 1 и 2 от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство и на член 36 от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги и следователно трябва да бъде отхвърлен като неприложим.
85. С оглед на предходните съображения следва да се приеме, че прилагането на метода на средната цена противоречи на принципа на прозрачност, на член 30, параграфи 1 и 2 от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство, на член 36 от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги, както и че първата част от настоящото основание трябва да бъде отхвърлена.
По втората част на първото основание, изведена от неправилно тълкуване на член 30, параграф 4 от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство и на член 37 от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги, що се отнася до необичайно ниските оферти
86. Кралство Испания твърди, че обжалваното решение е незаконосъобразно, доколкото в точка 24, буква г) от него се установява несъвместимост на използваната от ACA и от ARC система за възлагане на обществени поръчки с член 30, параграф 4 от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство и с член 37 от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги. Въпреки че член 30, параграф 4 от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство предвижда състезателна процедура за проверка на офертите, които възлагащият орган възнамерява да отхвърли като необичайно ниски, в случая посочената разпоредба не намирала приложение, тъй като методът на средната цена не предвиждал подобно отхвърляне, дори фактически, на необичайно ниски оферти. При това положение при разглеждането на икономически най-изгодната оферта ACA и ARC не били задължени да приложат състезателната процедурата, предвидена в член 30, параграф 4 от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство и в член 37, първа и втора алинея от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги
87. Комисията е поискала доводите на Кралство Испания и съответно настоящата част от първото основание да се отхвърлят.
88. Общият съд най-напред напомня, че съгласно член 30, параграф 4, първа алинея от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство „[а]ко за дадена поръчка цените на офертите изглеждат необичайно ниски по отношение на строителството, възлагащият орган, преди да може да отхвърли тези оферти, писмено изисква обосновка на съставните елементи на офертата, които той сметне за уместни, и проверява тези съставни елементи, като взема предвид получените обяснения“. Съгласно втора алинея на същия член „[в]ъзлагащият орган може да вземе предвид обясненията, които са обективно обосновани, включително икономията на строителния метод, или избраното техническо решение, или изключително благоприятните условия, с които разполага оферентът при изпълнението на работата, или оригиналността на работата, предложена от оферента“ [неофициален превод]. Член 37, първа и втора алинея от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги, освен че се отнася за предоставянето на услуги, има почти идентичен текст.
89. В тази връзка съдебната практика уточнява, че за да позволи на оферентите, които са представили особено ниски оферти, да докажат, че тези оферти са сериозни, и за да се осигури по този начин отварянето на поръчките за строителство, Съветът предвижда конкретна и подробна процедура за проверка на офертите, които изглеждат необичайно ниски (Решение по дело Lombardini и Mantovani, точка 64 по-горе, точка 48).
90. Следователно член 30, параграф 4 от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство по необходимост предполага прилагането на процедура за състезателна проверка на офертите, счет ени за необичайно ниски от възлагащия орган, на когото се възлага задължението, след като се е запознал с всички оферти, но преди да вземе решение за възлагане на поръчката, да поиска най-напред писмени уточнения във връзка с елементите на офертата, за която са налице подозрения, че е необичайна, и които конкретно са породили у него съмнения, след което да прецени тази оферта с оглед на представената от съответния оферент обосновка в отговор на това искане. Всъщност същественото е всеки оферент, за който се предполага, че е представил оферта с необичайно ниска стойност, да има право да изложи надлежно гледната си точка в това отношение, като му се даде възможност да обоснове различните елементи на своята оферта в момента — който задължително следва да настъпи след отварянето на всички пликове, — в който са му станали известни не само прагът на отклонение, приложим за въпросната обществена поръчка, както и фактът, че офертата му се явява с необичайно ниска стойност, но и кои точно аспекти са породили въпроси у възлагащия орган (Решение по дело Lombardini и Mantovani, точка 64 по-горе, точки 51 и 53).
91. Изложеното тълкуване е единственото, което е в съответствие както с текста, така и с предназначението на член 30, параграф 4 от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство. В този смисъл, от една страна, от самия текст на посочената разпоредба, чиято формулировка е императивна, е видно, че възлагащият орган следва, първо — да идентифицира подозрителните оферти, второ — да позволи на съответните предприятия да докажат сериозността им, като им поиска уточненията, които счита за уместни, трето — да прецени релевантността на предоставените от заинтересуваните лица обяснения и четвърто — да вземе решение относно допускането или отхвърлянето на посочените оферти. Следователно е възможно да се приеме, че изискванията, присъщи на състезателния характер на процедурата за проверка на необичайно ниските оферти по смисъла на член 30, параграф 4 от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство, са били спазени единствено доколкото всички така описани етапи са били последователно изпълнени. От друга страна, наличието на действително състезателно обсъждане между възлагащия орган и оферента на подходящ етап от процедурата по разглеждането на офертите представлява основно изискване на директивата, за да се предотврати произволът от страна на възлагащия орган и да се гарантира лоялна конкуренция между предприятията (Решение по дело Lombardini и Mantovani, точка 64 по-горе, точки 54—57).
92. В случая от описанието на разглежданите системи за възлагане на поръчки, предоставено от самото Кралство Испания, е видно, че поръчките, възлагани както от ACA, така и от ARC, предвиждат определяне на праг, наречен „прекомерно занижение“, който обозначава процента на намаление в цената, след който офертата се счита за ненадеждна (вж. точка 57 по-горе). От него също се установява, че при поръчките, възлагани от ACA, оферентите, представили оферта, при която занижението е по-голямо от „прекомерното занижение“, не получават нито една точка за икономическо качество. Също така при поръчките, възлагани от ARC, оферта на стойност под или около 90 % от офертата, на която съответства „прекомерното занижение“, се счита за прекалено ниска, поради което след този праг включително не получава нито една точка.
93. Също е безспорно, че разглежданите системи за възлагане не предвиждат процедура, която да дава възможност на оферента, подал оферта, по която занижението надвишава „прекомерното занижение“, да представи надлежно становището си и да обоснове различните елементи от офертата си.
94. С оглед на изложеното не би могъл да се приеме доводът на Кралство Испания, че разпоредбите, предвидени в член 30, параграф 4 от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство и в член 37, първа и втора алинея от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги, са неприложими в случая. Въпреки че посочените системи за възлагане не предвиждат автоматично отхвърляне на офертите, по които занижението надвишава „прекомерното занижение“, това все пак не променя факта, че офертите, считани за прекалено ниски, не получават нито една точка за икономическо качество. Както се потвърждава от страните по време на заседанието и от документите, представени впоследствие от Кралство Испания, икономически най-изгодната оферта е трябвало да се определи въз основа на два основни критерия, а именно икономическото и техническото качество, чието конкретно претегляне действително е различно според проекта и поръчката. Освен това с оглед на относителното значение на икономическото качество, което често е на стойност 50 %, присъждането на нула точки по този критерий непременно води до отхвърляне на съответната оферта, тъй като дори ако се приеме, че тя следва да получи максимален брой точки за техническо качество (също при 50 % тежест при претегляне), оферентът няма как да получи общ брой точки, който да му позволи да получи възлагането на поръчката. От това следва, че предоставянето на нула точки на подобна оферта води до същия резултат като отхвърлянето на офертата, поради това че е необичайно ниска. Накрая, както твърди самото Кралство Испания в своето описание на разглежданите системи за възлагане, този метод, основан на праговата стойност на „прекомерното занижение“, се ръководи от същия дух, залегнал и в основата на член 30, параграф 4 от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство и на член 37, първа и втора алинея от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги, а именно да се избегне възлагането на поръчката на оферент, който е предложил непропорционално ниска спрямо предлаганата престация цена, която няма да е в състояние да осигури нейното точно изпълнение или минимално необходимо техническо качество (вж. точка 57 по-горе).
95. При тези условия, като се има предвид, че системите за възлагане на поръчки, използвани от каталонските власти, не предвижда състезателна процедура за проверка на офертите, които се считат за толкова ниски, че не получават нито една точка за икономическо качество, и че поради това посочените системи не предлагат възможност на съответните оференти надлежно да представят становището си и да обосноват различните елементи на своите оферти, следва да се направи извод, че Комисията с основание счита, че тези системи нарушават член 30, параграф 4, първа и втора алинея от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство и член 37, първа и втора алинея от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги.
96. Поради това следва да се приеме, че Комисията не е допуснала грешка в точка 24, буква г) от обжалваното решение и че втората част от първото основание трябва да се отхвърли.
По третата част от първото основание, свързана с прилагането на критерия за опит с предходни строителни обекти за определянето на икономически най-изгодната оферта
97. С третата част на първото основание Кралство Испания оспорва преценката на Комисията, изложена в точка 18 и в точка 24, буква б) от обжалваното решение, съгласно която критерият за опит с предходни строителни обекти не е допустим определящ критерий за избора на икономически най-изгодната оферта и нарушава член 30 от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство и член 36 от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги. По същество Кралство Испания счита, че до 2002 г. все още не съществува утвърдена съдебна практика, постановяваща, че прилагането на този критерий е в противоречие с правото на Съюза, поради което до появата ѝ то не трябва да се окачествява като нередно. Всъщност след изясняването на съдебната практика в това отношение ACA преустановило прилагането му.
98. Комисията оспорва доводите на Кралство Испания и иска отхвърляне на третата част от настоящото основание.
99. Общият съд напомня най-напред, че член 23 от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги предвижда, че обществената поръчка се възлага въз основа на критериите, предвидени в членове 36 и 37 от същата директива, като се вземе предвид член 24 от нея, след като възможностите на тези доставчици на услуги, които не са изключени съгласно член 29 от нея, бъдат проверени от възлагащите органи съобразно критериите по членове 31 и 32. Също така член 18 от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство предвижда, че възлагането на поръчката се осъществява въз основа на критериите, предвидени в членове 30—32 от същата директива, като се вземе предвид член 19 от нея, и след като възлагащите органи проверят годността на предприемачите, които не са изключени съгласно член 24, в съответствие с критериите за икономическото и финансовото състояние и техническо познание или умение, посочени в членове 26 и 27.
100. По-нататък, съгласно постоянната съдебна практика, макар директивите да не изключват по принцип възможността проверката на годността на оферентите да се извършва едновременно с възлагането на обществената поръчка, това не променя обстоятелството, че тези действия са самостоятелни и се уреждат от различни норми (вж. в този смисъл относно поръчките за строителство Решение на Съда от 20 септември 1988 г. по дело Beentjes, 31/87, Recueil, стр. 4635, точки 15 и 16, а относно поръчките за услуги Решение по дело Lianakis и др., точка 65 по-горе, точка 26).
101. Всъщност проверката на възможностите на оферентите се извършва от възлагащите органи съобразно критериите за икономическа, финансова и техническа възможност (наречени „критерии за качествен подбор“), предвидени съответно в членове 31 и 32 от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги и в членове 26 и 27 от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство. За сметка на това възлагането на поръчката се основава на критериите, изброени съответно в член 36, параграф 1 от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги и в член 30 от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство, а именно най-ниската цена или икономически най-изгодната оферта (вж. относно поръчките за строителство Решение по дело Beentjes, точка 100 по-горе, точки 17 и 18, а относно поръчките за услуги Решение по дело Lianakis и др., точка 65 по-горе, точки 27 и 28).
102. Впрочем, макар и да е вярно, че в случай на избор на икономически най-изгодната оферта критериите, които възлагащите органи могат да определят, не са изброени изчерпателно в член 36, параграф 1 от Директива 92/50 за обществени поръчки и в член 30, параграф 1 от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство и че поради това тeзи разпоредби предоставят на възлагащите органи избор на критериите за възлагане на поръчката, които смятат да определят, това не променя обстоятелството, че този избор се отнася само до критериите за установяване на икономически най-изгодната оферта. Поради това критериите, които не служат за установяване на икономически най-изгодната оферта, а са свързани основно с преценката на годността на оферентите да изпълнят въпросната обществена поръчка (вж. Решение по дело Lianakis и др., точка 65 по-горе, точки 29 и 30 и цитираната в тях съдебна практика), не представляват „критерии за възлагане“.
103. Налага се констатацията, че критерият за опит с предходни строителни обекти, възприет от ACA като критерий за възлагане, е свързан с годността на оферентите да изпълнят поръчката и следователно няма качеството на критерий за възлагане по смисъла на член 36, параграф 1 от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги и на член 30, параграф 1 от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство (вж. в този смисъл Решение по дело Lianakis и др., точка 65 по-горе, точка 31). Оттук следва, че Комисията основателно е приела в точка 18 и в точка 24, буква б) от обжалваното решение, че в случая този критерий не може да се прилага като критерий за възлагане в рамките на разглежданите процедури за възлагане на обществени поръчки, което Кралство Испания впрочем не оспорва.
104. Що се отнася до довода на Кралство Испания, че Комисията няма право да констатира подобна нередност, преди съдебната практика да е изяснила правния въпрос, очертан в точка 102 по-горе, е достатъчно да се напомни, че тълкуването, което Съдът дава на правна норма на Съюза, единствено изяснява и уточнява нейното значението и обхват, както би трябвало тя да се разбира и прилага от момента на влизането си в сила. От това следва, че така тълкуваната норма може и трябва да се прилага дори спрямо правоотношения, възникнали и развили се преди разглежданото съдебно решение, и само по изключение, в приложение на общия принцип на правна сигурност, присъщ на правовия ред на Съюза, Съдът може да ограничи възможността всяко заинтересовано лице да се позовава на разтълкувана от него разпоредба, за да постави под въпрос добросъвестно създадени правоотношения. Тези съображения се прилагат за институциите на Съюза, когато последните на свой ред следва да изпълняват неговите правни норми, които са били предмет на последващо тълкуване от Съда (Решение на Общия съд от 12 февруари 2008 г. по дело BUPA и др./Комисия, T‑289/03, Сборник, стр. II‑81, точка 159).
105. При това положение Кралство Испания не би могло да твърди, че евентуалната липса на установена съдебна практика до 2002 г. относно забраната за прилагане на критерия за опит като критерий за възлагане би довела до възможността прилагането на този критерий да се счита за редовно до този момент.
106. Освен това и при всяко положение следва да се отхвърли доводът на Кралство Испания, съгласно който предходната съдебна практика не позволява да се установи, че прилагането на критерия за опит като критерий за възлагане е в разрез с релевантните норми в областта на обществените поръчки. Действително разликата между критериите за качествен подбор и критериите за възлагане произтича пряко от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги и от Директива 93/37 за обществените поръчки за строителство (вж. по-специално глави 2 и 3 от съответния дял VI от тези директиви). Освен това принципът, че проверката на годността на оферентите и възлагането на поръчката са две отделни действия, които се уреждат от различни норми, е признат още през 1988 г. в Решение по дело Beentjes, точка 100 по-горе (точка 16). В това решение Съдът уточнява още, че критерият за опит в съответната дейност, която следва да бъде извършена, е легитимен критерий за технически капацитет с оглед на проверката на годността на предприемачите (точка 37 от посоченото съдебно решение).
107. Освен това в своето Решение по дело Concordia Bus Finland, точка 76 по-горе (точка 59), Съдът уточнява, че доколкото определена оферта е неотменно свързана с предмета на поръчката, критериите за възлагане, които е възможно да се приемат, също трябва да са свързани с този предмет. От това следва, че критериите за възлагане, прилагани от възлагащите органи, трябва да бъдат обективни критерии, свързани пряко и изключително с характеристиките на офертата и с присъщите качества на продукта или услугата, а не с годността на оферентите. Що се отнася конкретно до критерия за предходния опит, в своето Решение от 26 февруари 2002 г. по дело Esedra/Комисия (T‑169/00, Recueil, стр. II‑609, точка 158) Общият съд постановява, че качеството на офертите следва да се оценява въз основа на самите оферти, а не на придобития от оферентите опит в отношенията им с възлагащия орган във връзка с предходни договори или въз основа на критерии за подбор, напр. техническия капацитет на кандидатите, които вече са бил и проверявани на фазата на подбора на кандидатите и не могат повторно да се вземат под внимание при сравняването на офертите (Решение по дело TQ3 Travel Solutions Belgium/Комисия, точка 76 по-горе, точка 86). Също в своето Решение от 19 юни 2003 г. по дело GAT (C‑315/01, Recueil, стр. I‑6351, точка 66) Съдът потвърждава, че доказателство, свързано с опита на оферента, например списък с препоръки, съдържащ имената и броя на предходните клиенти, не дава информация, позволяваща да се установи икономически най-изгодната оферта, и следователно не може да съставлява критерий за възлагане. При тези обстоятелства Кралство Испания не може да се позовава единствено на Решение на Общия съд от 25 февруари 2003 г. по дело Strabag Benelux/Съвет (T‑183/00, Recueil, стр. II‑135, точки 75—79) и на Решение на Общия съд от 25 февруари 2003 г. по дело Renco/Съвет (T‑4/01, Recueil, стр. II‑171, точка 68), които могат да обосноват по-различно тълкуване.
108. Останалите доводи, изложени от Кралство Испания, не биха могли да опровергаят направената преценка.
109. Първо, доколкото Кралство Испания упреква Комисията в противоречиво поведение, тъй като тя самата публикува дори след 2002 г. обявления за поръчки, в които опитът на оферента е част от критериите за възлагане, този довод, който впрочем не е подкрепен с доказателства, трябва да се отхвърли като неприложим, тъй като подобна незаконосъобразност с нищо не обосновава допуснатата в случая в рамките на поръчките, възлагани от ACA.
110. Второ, трябва също като неприложим да се отхвърли доводът на Кралство Испания, съгласно който прилагането на критерия за опит с предходни строителни обекти нямало значение за избора на спечелилите оференти, тъй като подобно обстоятелство не може да постави под съмнение предходната преценка относно наличието на установена от Комисията нередност. Всъщност установяването на незаконосъобразност при изпълнението или прилагането на въпросните директиви не би могло да зависи от евентуалните фактически последици на подобна неправомерна проява.
111. Трето, що се отнася до оплакването, изведено от нарушение на принципа на оправдани правни очаквания, следва да се отбележи, че Кралство Испания го повдига едва в репликата и при това положение, в отсъствието на обосновка и възражения от негова страна в заседанието, то трябва да се отхвърли като просрочено и недопустимо по смисъла на член 48, параграф 2 от Процедурния правилник. При всички положения Кралство Испания не сочи в подкрепа на своето оплакване никакви конкретни, безусловни и безпротиворечиви уверения по смисъла на съдебната практика (Решение на Общия съд от 4 февруари 2009 г. по дело Omya/Комисия, T‑145/06, Сборник, стр. II‑145, точка 117), които да могат да обосноват констатацията за нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания по отношение на него.
112. Въз основа на всички изложени съображения следва, че Кралство Испания не доказва, че обжалваното решение е опорочено поради грешка, доколкото Комисията е приела, че възложените на ACA поръчки не са в съответствие с релевантните норми на Съюза в областта на обществените поръчки, поради това че включват критерия за опит с предходни строителни обекти като критерий за възлагането им.
113. При тези условия третата част от първото основание и следователно първото основание в неговата цялост трябва да бъдат отхвърлени.
По второто основание, посочено при условията на евентуалност и изведено от нарушение на принципа на пропорционалност по смисъла на член 3, параграф 2 от приложение II към Регламент № 1164/94 относно Кохезионния фонд
114. С второто си основание, посочено при условията на евентуалност, Кралство Испания твърди, че е налице нарушение на принципа на пропорционалност, закрепен в член 5, трета алинея ЕО и в член З, параграф 2 от приложение II към Регламент № 1164/94 относно Кохезионния фонд. Кралство Испания оспорва по-специално точка 32 от обжалваното решение, доколкото изисква възстановяване на сумата от 4 490 021 EUR, „отчетена неправилно“ във връзка с проектите на ACA и на ARC, както и точка 28 от него, съгласно която Комисията предлага „финансова корекция по всеки проект, равна на 100 % от разликата в съфинансирането от Общността между избраните оферти и тези, които са преизчислени договор по договор“.
115. На първо място, Кралство Испания поддържа, че изискваният от Комисията линеен метод за оценка на цените нито е по-подходящ, нито защитава в по-голяма степен финансовите интереси на Съюза, нито пък зачита повече приложимите норми в областта на възлагане на обществените поръчки, отколкото методът на средната цена. Прилагането на споменатия линеен метод в някои случаи би довело до приемането на цена, по-висока или равна с тази по офертите, избрани от ACA и ARC, прилагайки метода на средната цена. За да се прецени правилно обаче финансовото въздействие на твърдяната нередност, трябвало да се вземат предвид всички засегнати поръчки, включително онези, за които решението на ACA или на ARC да приложи последния посочен метод, водело до икономии за Съюза. Поради това нетната финансова корекция, която отчита както положителните, така и отрицателните резултати, трябвало да бъде на стойност 2 895 884,80 EUR за ACA и 112 900,52 EUR за ARC. Искането за възстановяване на 4 490 021 EUR като „неправилно отчетена“ сума следователно било в нарушение на принципа на пропорционалност.
116. На второ място, Кралство Испания счита, че като се основава на линейния метод за оценка на цените, Комисията е трябвало да коригира новото съответно претегляне на техническия и икономическия критерий. Новото претегляне, посочено в точка 28 от обжалваното решение, обаче отчитало единствено премахването на критерия за опит. Всъщност според Кралство Испания, ако ACA и ARC бяха решили да дадат най-висок „резултат“ за икономическо качество на най-необременителната оферта, те не биха запазили претеглянето на техническия и икономическия критерий, а непременно биха придали по-голяма тежест на техническия критерий. Тъй като методът на средната цена има за цел именно да гарантира техническата жизнеспособност на представените оферти, едно ново претегляне било абсолютно необходимо. За сметка на това запазването на първоначалното претегляне щяло да доведе до „техническо изкривяване“ и нямало да гарантира, че избраната оферта действително е най-добра от техническа гледна точка и че следователно е икономически най-изгодна.
117. На трето място, според Кралство Испания съществуват по-слабо ограничителни средства, позволяващи да се защитят финансовите интереси на Съюза, отколкото прилагането на финансова корекция от 100 %. Комисията не се съобразила с точка 2.3 от Насоките от 2002 г., съгласно която подобна корекция се предвижда единствено когато констатираните слабости в системата за управление и контрол или съответната нередност са „толкова тежки, че водят до пълно незачитане на правната уредба [на Съюза]“, което води до нередовност на всички плащания. В случая обаче подобно „пълно“ незачитане нямало, особено с оглед на минималното изкривяване, произтичащо от прилагането на метода на средната цена от страна на ACA и на ARC. От това следвало, че Комисията е нарушила принципа на пропорционалност, тъй като подходящата финансова корекция, отчитаща новото претегляне на техническия и икономически критерий, трябвало да възлиза на 976 000 EUR.
118. Комисията оспорва доводите на Кралство Испания и иска настоящото основание да се отхвърли.
119. Общият съд напомня, че принципът на пропорционалност, закрепен в член 5 ЕО, е част от общите принципи на правото на Съюза и изисква актовете на институциите на Съюза да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимните цели, следвани от разглежданата правна уредба, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели (вж. Решение на Общия съд от 12 декември 2007 г. по дело Италия/Комисия, T‑308/05, Сборник, стр. II‑5089, точка 153 и цитираната съдебна практика). По-специално, с оглед на принципа на пропорционалност, нарушението на задълженията, чието спазване е от основно значение за доброто функциониране на дадена система на Съюза, може да бъде санкционирано със загубата на предоставено от правната уредба на Съюза право, каквото е правото на финансова помощ (Решение на Общия съд от 26 септември 2002 г. по дело Sgaravatti Mediterranea/Комисия, T‑199/99, Recueil, стр. II‑3731, точки 134 и 135 и Решение на Общия съд от 19 ноември 2008 г. по дело Гърция/Комисия, T‑404/05, непубликувано в Сборника, точка 89).
120. По силата на член 17, параграф 1 от Регламент за прилагане № 1386/2002 размерът на финансовите корекции, приложени от Комисията по силата на член З, параграф 2 от приложение II към Регламент № 1164/94 относно Кохезионния фонд за единични или системни нередности, се изчислява, когато е възможно и практически осъществимо, на базата на отделни преписки и е равен на сумата на неправилно начислените на Кохезионния фонд разходи, вземайки под внимание принципа на пропорционалност. Съгласно член 17, параграф 2 от същия регламент, когато не е възможно или практически осъществимо да се изрази количествено точната сумата на неправилно извършените разходи или когато пълното анулиране на разходите би било прекомерна мярка, Комисията може да прави финансовите си корекции на базата на екстраполация или на еднаква ставка.
121. Освен това следва да се напомни, че съгласно точка 28 от обжалваното решение, за да определи финансовите корекции по седемте проекта, управлявани от ACA и ARC, Комисията е решила, от една страна, да замени метода на средната цена с линейния метод за оценка на цените, съгласно който най-висок резултат получава най-ниската оферта, и от друга страна, да премахне критерия за опит от техническото оценяване. След новите оценки, подготвени от каталонските власти, и въз основа на тях тя предлага финансова корекция по отделните проекти, равняваща се на 100 % от разликата в съфинансирането от Съюза между избраните оферти и тези, които са преизчислени договор по договор.
122. В този смисъл се налага констатацията, че в случая в съответствие с член 17, параграф 1 от Регламент за прилагане № 1386/2002 общият размер на финансовата корекция е изчислен поотделно за всяка от разглежданите поръчки при отчитане на линейния метод за оценка на цените и след премахване на критерия за опит от техническото оценяване, както и че Комисията не се е основала на екстраполация или на еднаква ставка. Освен това от отговорите, предоставени от страните на писмените и устните въпроси на Общия съд, е видно, че при новото претегляне на техническия и икономическия критерий във връзка с посочените поръчки Комисията не изменя съответната тежест на критериите, избрана за целите на първоначалното претегляне.
123. Що се отнася до първото оплакване на Кралство Испания, съгласно което линейният метод за оценка на цените, изискван от Комисията, не е нито по-подходящ, нито защитава в по-голяма степен финансовите интереси на Съюза, нито пък зачита повече приложимите норми в областта на възлагане на обществените поръчки, отколкото методът на средната цена, следва да се напомни, че Кралство Испания основава това свое оплакване по-специално върху твърдението, че прилагането на посочения линеен метод води в някои случаи до избирането на по-обременителни оферти от избраните в резултат от прилагането на метода на средната цена. В тази връзка обаче Комисията посочва, без Кралство Испания да прави изрично възражение по въпроса, че тези резултати се дължат на премахването в рамките на новото оценяване на офертите на техническия критерий за предходен опит. Освен това се налага да се отбележи, че Кралство Испания не доказва нито по какъв начин линейният метод за оценка на цените е в разрез с нормите на Съюза в областта на обществените поръчки, нито поради каква причина неговото прилагане води до решение на Комисията за прилагането на финансови корекции в нарушение на принципа на пропорционалност. По-специално с оглед на обстоятелството, че съгласно линейния метод за оценка на цените най-добър резултат получавала най-ниската оферта, Кралство Испания не изяснява убедително дали и при какви условия посоченият метод е можел да доведе, при равни други критерии, до подбор на оферта с цена, по-висока от тази на оферта, която би била избрана в рамките на същата поръчка, но при прилагане на метода на средната цена.
124. Доколкото при същите обстоятелства Кралство Испания упреква Комисията, че не взема под внимание твърдените икономии за бюджета на Съюза, произтичащи от обстоятелството, че по отношение на някои поръчки ACA или ARC са избрали по-малко обременителни оферти от тези, които биха били избрани след прилагането на линейния метод за оценка на цените, изискван от Комисията, достатъчно е да се отбележи, че не е възможно при изчисляването на финансовите корекции да се вземат под внимание подобни твърдени икономии, произтичащи именно от прилагането на метода на средната цена. Всъщност, дори да се допусне, че подобни икономии са налице, те са получени в нарушение на приложимите норми на Съюза в областта на обществените поръчки (вж. точки 71—77 по-горе). При това положение държава членка, чиито органи са въвели нередовна система за възлагане, не би могла да се позовава в своя полза на подобна незаконосъобразна практика.
125. В тази връзка следва да се уточни, че видно от точка 1 от Насоките от 2002 г., целта на финансовите корекции е да се възстанови определено положение, за да може 100 % от разходите, които са предмет на искане за съвместно финансиране от Кохезионния фонд, да бъдат в съответствие с приложимата в тази област национална правна уредба и уредба на Съюза. Действително по силата на принципа за съответствие, закрепен в член 8, параграф 1 от Регламент № 1164/94 относно Кохезионния фонд, единствено разходите, извършени в съответствие с релевантните норми, се поемат от бюджета на Съюза. Следователно веднага щом Комисията установи наличието на нарушение на разпоредбите на правото на Съюза по отношение на извършените от държава членка плащания, като например в случая, което се основава на прилагането на метода на средната цена, тя е задължена да коригира представените от тази държава членка отчети (вж. в този смисъл Решение на Общия съд от 13 юли 2011 г. по дело Гърция/Комисия, T‑81/09, непубликувано в Сборника, точка 63 и цитираната в нея съдебна практика).
126. От изложеното дотук следва, че първото оплакване трябва да се отхвърли.
127. Кралство Испания също не доказва второто си оплакване, съгласно което Комисията е трябвало да извърши повторно определяне на относителните тегла на икономическия и техническия критерий по-специално поради това че методът на средната цена цели да гарантира техническата жизнеспособност на направените оферти и да избере най-добрата от техническа гледна точка и следователно икономически най-изгодната оферта. Действително, от е дна страна, не е доказано, че прилагането на метода на средната цена, който сам по себе си е в разрез с релевантните норми на Съюза в областта на обществените поръчки (вж. точки 70—76 по-горе), гарантира конкретно техническата жизнеспособност на съответните проекти и прави абсолютно необходимо повторното претегляне на техническия и икономическия критерий. От друга страна, Кралство Испания не доказва, че увреждането на финансовите интереси на Съюза чрез използването на метода на средната цена, доколкото при равни по отношение на всички останали критерии оферти той позволява за поръчката да бъде избрана по-скъпа оферта, отколкото чрез друг метод, може да се компенсира с твърдяното ѝ по-високо техническо качество.
128. Държавата членка обаче следва да посочи и докаже, че при повторното оценяване на офертите или изчисляването на финансовите корекции, освен премахването или заместването на незаконосъобразни по силата на правната уредба на Съюза критерии за оценяване, а именно в случая премахването на критерия за опит с предходни строителни обекти и заместването на метода на средната цена с този за линейно оценяване на цените, следва да се внесат допълнителни промени в съответните критерии за оценяване и че тези промени на свой ред са в съответствие с посочената правна уредба. В случая е безспорно, че Комисията е спазила съответното първоначално претегляне на техническия и икономически критерий във връзка с всички разглеждани поръчки, а Кралство Испания не е доказало, че е било задължително или възможно законосъобразното извършване на друго претегляне за изчисляването на финансовите корекции.
129. Поради това второто оплакване трябва също да се отхвърли.
130. Що се отнася до третото оплакване, изведено от това, че Комисията не е спазила Насоките от 2002 г. и е наложила непропорционални финансови корекции, следва да се напомни, че като приема правила за административно поведение, целящи да породят външни последици, каквито са посочените насоки, и като обявява посредством публикуването им, в случая в интернет, че ще ги прилага занапред към съответните случаи, въпросната институция се самоограничава в упражняването на своето право на преценка и не би могла да се отклонява от тези норми, тъй като това би означавало да бъде евентуално санкционирана за нарушение на общи принципи на правото, като принципите за равно третиране, за правна сигурност или за защита на оправданите правни очаквания. Следователно не би могло да се изключи, че при определени условия и в зависимост от тяхното съдържание подобни норми за поведение с общо приложение могат да пораждат правни последици и че по-специално в определен случай администрацията не може да се отклонява от тях, без да изложи причини, които да са съвместими с общите принципи на правото, като принципа за равно третиране или защитата на оправданите правни очаквания, при условие че този подход не е в противоречие с други норми на правото на Съюза от по-висш порядък (вж. в този смисъл и по аналогия Решение на Съда от 28 юни 2005 г. по дело Dansk Rørindustri и др./Комисия, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P—C‑208/02 P и C‑213/02 P, Recueil, стр. I‑5425, точки 209—211 и Решение на Общия съд от 7 ноември 2007 г. по дело Германия/Комисия, T‑374/04, Сборник, стр. II‑4431, точка 111 и цитираната съдебна практика).
131. Следователно се налага констатацията, че единствено при корекциите с еднаква ставка точка 2.3 от Насоките от 2002 г. предвижда, че е възможна финансова корекция в размер на 100 %, когато установените слабости в системата за управление и контрол или съответната нередност са „толкова тежки, че водят до пълно незачитане [от съответната държава членка] на правната уредба [на Съюза]“, което прави всички плащания нередовни. В случая обаче, както изрично се установява от точка 28 от обжалваното решение, Комисията не е приложила корекция с еднаква ставка, а е изчислила финансовата корекция въз основа на конкретни суми, определени за всяка от съответните поръчки (вж. точка 122 по-горе). Всъщност в съответствие с член 17, параграф 1 от Регламент за прилагане № 1386/2002, съгласно който „[р]азмерът на финансовите корекции, направени от Комисията […,] е равен на сумата на неправилно начислените на [Кохезионния фонд] разходи“, в случая обжалваното решение се отнася за корекция от „100 % от […] разлика[та]“ между всяка от избраните оферти и тези, които са преизчислени договор по договор, а не за корекция с еднаква ставка, поради което третото оплакване на Кралство Испания е неприложимо.
132. При това положение третото оплакване и следователно второто основание в неговата цялост трябва да се отхвърлят.
По третото основание, посочено при условията на евентуалност и изведено от нарушение на правото на защита, на процесуалните правила, както и на член З от приложение II към Регламент № 1164/94 относно Кохезионния фонд заради накърняване на принципа на „добра администрация“
133. С третото си основание, повдигнато при условията на евентуалност, Кралство Испания твърди, че обжалваното решение е опорочено поради нарушение на правото на защита, на процесуалните правила и на принципа на „добра администрация“, поради това че Комисията е пропуснала да отчете съдържанието на изслушването от 27 и 28 юни 2006 г., както и становището, което представителите на каталонските власти са подготвили във връзка с него. На това изслушване самата Комисия признала, че линейният метод за оценка на цените водел до изкривявания, тъй като прилагането му в някои случаи имало за резултат подбора на по-скъпи оферти от реално избраните от ACA и ARC, и посочила, че поради това била склонна да извърши „нетна“ финансова корекция. В тази връзка Комисията не можела да сочи, че писменото и устното становище на каталонските власти били представени след изтичане на срока, тъй като в противен случай по същество изслушването се обезсмисляло и ставало безпредметно. Поради това Комисията нарушила съществено процесуално правило, залегнало в член З от приложение II към Регламент № 1164/94 относно Кохезионния фонд. Също така предвид противоречивото поведение на Комисията, изразяващо се в позицията ѝ по време на изслушването от 27 и 28 юни 2006 г. и разликата между нея и окончателно възприетата в обжалваното решение позиция, тя нарушила правото на защита на каталонските власти. По-специално, ако обжалваното решение бе взело под внимание изложените в тази връзка доводи от каталонските власти, които тя би приела за основателни, Комисията би възприела по-благоприятен резултат, а именно „нетна“ финансова корекция. Накрая, едновременно с това Комисията накърнила и принципа на „добра администрация“, който била задължена да спазва в качеството си на пазител на правото на Съюза.
134. Комисията оспорва доводите на Кралство Испания и иска настоящото основание да се отхвърли.
135. Общият съд напомня, че член З от приложение II към Регламент № 1164/94 относно Кохезионния фонд във връзка с член 18 от Регламент за прилагане № 1386/2002 предвижда състезателна процедура между Комисията и държавата членка, свързана с нередностите, които Комисията установява в хода на проверките на съвместно финансирани от Кохезионния фонд проекти. В рамките на тази процедура съгласно член З, параграф 1, втора алинея, „[к]огато държавата членка възрази срещу становището на Комисията, [тя се кани] на изслушване […], на което двете страни се опитват да достигнат до споразумение относно становищата и изводите, които следва да се направят въз основа на тях“. Освен това член З, параграф 2, първа алинея, буква б) предвижда, че „[а]ко към изтичането на определения от Комисията срок при спазване на приложимата процедура не е постигнато споразумение, в тримесечен срок Комисията […] решава да извърши изискуемите финансови корекции, тоест да отмени изцяло или частично отпуснатата помощ на проекта“. Освен това, за да не бъде лишено от смисъл, изслушването във връзка с финансовите корекции, планирани от Комисията, трябва да дава възможност за състезателно обсъждане на всички спорни въпроси, както и за отчитането от Комисията на всички обсъдени в хода на изслушването въпроси (вж. в този смисъл и по аналогия Решение на Съда от 18 септември 2003 г. по дело Обединено кралство/Комисия, C‑346/00, Recueil, стр. I‑9293, точка 70).
136. Налага се констатацията, че в случая по време на изслушването от 27 и 28 юни 2006 г. относно нередностите, установени от Комисията в рамките на разглежданите проекти, представителите на каталонските власти са имали възможност да изложат позицията си, включително относно твърдяната необходимост от извършване на „нетна“ финансова корекция, относно твърдените нередности и относно планираните от Комисията финансови корекции във връзка с всички разглеждани проекти, което е отразено в протокол, съставен от службите на Комисията и впоследствие изпратен на постоянното представителство на Кралство Испания с писмо от 8 септември 2006 г. От протокола също става ясно, че след като преценява доводите, изложени от представителите на каталонските власти, Комисията стига до извода, че няма основание за промяна в първоначалната ѝ позиция. От това следва, че по време на изслушването Комисията е дала възможност за състезателно обсъждане по всички спорни въпроси, което впрочем Кралство Испания не оспорва, и че е отчела представените тогава становища на каталонските власти.
137. При това положение трябва да се отхвърли оплакването на Кралство Испания, съгласно което Комисията е нарушила съществени процесуални правила, като е лишила от смисъл изслушването, предвидено в член З, параграф 2, първа алинея, буква б) от приложение II към Регламент № 1164/94 относно Кохезионния фонд във връзка с член 18 от Регламент за прилагане № 1386/2002.
138. Кралство Испания също не би могло да се позовава на нарушение на правото на защита, поради това че действията на Комисията разкривали противоречие в позицията ѝ по време на изслушването и в окончателно приетата от нея в обжалваното решение позиция, като това твърдение не се подкрепя с никакво доказателство и не намира никаква опора в споменатия по-горе протокол. Освен това нито от доказателствата по делото, нито от обжалваното решение се установява, че след изслушването на 27 и 28 юни 2006 г. Комисията е отхвърлила писменото становище на испанските власти поради просрочие. При всички случаи самото Кралство Испания признава, че това становище не разкрива нови обстоятелства, а единствено потвърждава писмено обстоятелствата, посочени по време на изслушването. От това следва, че оплакването, изведено от нарушение на правото на защита, трябва също да бъде отхвърлено.
139. Накрая, оплакването, изведено от твърдяното нарушение на принципа на „добра администрация“, чието съдържание Кралство Испания не изяснява напълно, се ограничава до общо препращане към останалите доводи, развити в рамките на настоящото основание, поради което то също трябва да бъде отхвърлено.
140. Ето защо третото основание трябва да се отхвърли изцяло.
По четвъртото основание, изведено от нарушение на член 17 от Регламент за прилагане № 1386/2002 поради липсата на истински нередности, както и при условията на евентуалност от нарушение на принципа на пропорционалност при изчисляване на финансовата корекция във връзка с управлявания от Depurbaix проект
Предварителни бележки
141. С четвъртото си основание Кралство Испания оспорва финансовата корекция относно проект с референтен номер 2001.ES.16.C.PE.058, ръководен от Depurbaix. В рамките на първата част то оспорва наличието на нередност във връзка с недопустимостта на разходите, свързани с налога, наречен „такса за управление на строителните работи“. В рамките на втората част, посочена при условията на евентуалност, Кралство Испания се позовава на нарушение на принципа на пропорционалност при изчисляването на финансовата корекция.
По първата част на четвъртото основание, изведена от нарушение на член 17 от Регламент за прилагане № 1386/2002
– Кратко представяне на доводите на страните
142. Кралство Испания оспорва твърдението за системни нередности, които според Комисията се основават на това, че „таксата за управление на строителните работи“ се отнася за общи или административни разходи на Depurbaix, които са недопустими по силата на решението за предоставяне.
143. По същество Кралство Испания твърди, че решението за предоставяне различава четири хипотези в зависимост от това дали строителството се осъществява от трети лица, от лица, действащи от името на администрацията, от организацията, която отговаря за изпълнението на проекта, или от държавната администрация. Когато строителството се осъществява от организацията, отговаряща за изпълнението на проекта, когато тази организация не е част от държавната администрация, както е в случая с Depurbaix, прилагането на процедурите за възлагане на обществените поръчки не било задължително. Действително, що се отнася до дейностите по планиране и проектиране, управление и надзор, както и подготовката на терена и строителството, решението за предоставяне разграничавало ясно хипотезата, при която отговарящата организация извършва дейността със собствени средства, без да се обръща към лица, действащи от името на администрацията, от хипотезата, при която в този процес участват такива лица. Depurbaix, търговско дружество, учредено единствено с цел изпълнение на проекта, получил финансова помощ, което не извършва друга дейност, освен осъществяването му, не било задължено да спазва определена процедура за възлагането на обществени поръчки, доколкото извършва посоченото по-горе строителство със собствени средства и изпълнява функциите, свързани с финансов контрол, финансово и физическо проследяване и предотвратяване на нередностите, макар и в последния случай да се ползва от служители на администрацията. Кралство Испания уточнява, като представя и фактури, че общата сума в размер на 4 % от разходите за строителство е насрещна престация за дейността по управление на строителството, упражнявана от Depurbaix, както и за задължителните дейности, свързани с контрола, проследяването и превенцията, поради което не може да бъде квалифицирана като недопустими административни или общи разходи. В този смисъл извършваните от Depurbaix допустими дейности попадали в рамките или на „възнаграждението за участие в строителни дейности“, „покриването на разходите за финансов контрол, финансово и физическо проследяване и предотвратяване на нередностите“, „покриването на разходите за управление и надзор на проектите“, или на „покриването на разходите за комуникация и реклама“.
144. Комисията оспорва доводите на Кралство Испания и иска настоящото основание да се отхвърли.
– Кратко представяне на съдържанието на обжалваното реш ение и на решението за предоставяне
145. Общият съд напомня, че що се отнася до проекта с референтен номер 2001.ES.16.C.PE.058, ръководен от Depurbaix, в точка 17 от обжалваното решение по същество е посочено, че Комисията е установила разходи, отчетени като „такса за управление на строителните работи“, изразяваща се в добавянето на общата сума 4 % към разходите за строителство, както и че тези разходи трябва да се считат за недопустими, поради това че съгласно точка 2, предпоследно тире от раздел IV на приложение IV към решението за предоставяне става дума за общи или административни разходи. Действително от доказателствата по делото се установява, че съгласно точка VII от Reglamento de contratación del consejo de aministración de Depurbaix (Правилник за възлагане на поръчки, приет от управителния съвет на Depurbaix, наричан по-нататък „Правилникът за възлагане на поръчки“) в рамките на изпълнението на договори за осъществяване на строителни работи последното имало право да начислява на спечелилото предприятие оферент обща сума в размер до 4 % от общите разходи за строителство без ДДС, покриваща участието му в разходите за поддръжка и фиксираните разходи.
146. Освен това точка 2 от раздел IV на приложение IV към решението за предоставяне, озаглавен „Участие на държавната администрация“, гласи следното:
„Когато лица, действащи от името на държавната администрация, участват в дейностите по точка 1, буква а) от настоящия раздел, Комисията може да приеме за допустими […] разходите […,] които отговарят на следните критерии:
[…]
– задачите, които следва да се изпълняват по силата на този договор, не трябва да обхващат общи административни функции съгласно определението в точка 1 от раздел IX,
[…]“.
147. Раздел II, озаглавен „Определения и основни понятия“, от приложение IV към решението за предоставяне определя в точка 1 организацията, отговаряща за изпълнението на проекта. Съгласно тази точка 1, буква а) по-специално „[п]о проектите, субсидирани от Кохезионния фонд, „организация, отговаряща за изпълнението“, означава публична или частна организация, която е натоварена с организирането на процедурите за възлагане на поръчки във връзка с проектите“. Съгласно точка 1, буква б) „[т]ази организация се определя за краен бенефициент на финансовата помощ по Кохезионния фонд“. Освен това точка 2 от този раздел II определя понятието „държавна администрация“, което включва три нива, а именно централна администрация (на национално ниво), регионална и местна администрация.
148. Определението на понятието „разходи“ се съдържа в точка 5, буква а), първа алинея от раздел II от приложение IV към решението за предоставяне, съгласно което разходите трябва „да отговарят на сертифицирани плащания, реално извършени от организация, отговаряща за изпълнението на проекта, подкрепени с изплатени фактури или счетоводни документи с равностойна доказателствена сила“. Освен това от точка 5, буква б) от раздел II от приложение IV към решението за предоставяне следва, че когато проектът генерира приходи, разходите по изключение могат да съответстват на сертифицираните фактури и в този случай е необходимо да се получи предварително съгласие от Комисията.
149. Раздел III от приложение IV към решението за предоставяне установява „основните категории допустими разходи“, а именно по-специално разходите, свързани с планирането и проектирането, закупуването на терени, подготовката на терена, в който ще се осъществяват строителните работи, строително-монтажните работи, трайно прикрепените машини и съоръжения по проекта и мерките, свързани с управлението му. Освен това раздел IV от приложение IV към решението за предоставяне, озаглавен „Планиране и проектиране“, предвижда в точка 1, буква а) по-специално, че [р]азходите, произтичащи от планирането, експертното оценяване и проектирането, по принцип са допустими […], стига да са свързани с проекта“.
150. Раздел IX от приложение IV към решението за предоставяне, озаглавен „Административни разходи“, сочи в точка 1, буква а), че „[п]о принцип помощ не се предоставя за разходите, поемани от държавната администрация, включително заплатите на националните, регионалните и местни държавни служители, освен надлежно сертифицираните разходи, извършени в изпълнение на задължението за упражняване на финансов контрол, и за дейностите по финансово и физическо проследяване и предотвратяване на нередностите“.
151. Накрая, раздел X от приложение IV към решението за предоставяне, озаглавен „Други видове разходи“, предвижда, че „[п]о принцип разходите, свързани с управлението и надзора на проектите, са допустими […] и за тях се прилагат разпоредбите, посочени в точки 1 и 2 от раздел IV“.
152. С оглед на изложените по-горе положения следва да се направи преценка, първо — дали Depurbaix представлява или не „държавна администрация“ по смисъла на точка 2 от раздел II на приложение IV към решението за предоставяне; второ — дали „таксата за управление на строителните работи“, която се изразява в добавянето към разходите за строителни работи на обща сума в размер до 4 %, трябва да се окачестви като „разход, поеман от държавната администрация“; и трето — ако се допусне, че това е така, дали все пак става дума за „надлежно сертифицирани разходи, извършени в изпълнение на задължението за упражняване на финансов контрол и за дейностите по финансово и физическо проследяване и предотвратяване на нередностите“ по смисъла на точка 1 от раздел IX на приложение IV към решението за предоставяне.
– Относно качеството на държавен административен орган на Depurbaix
153. От доказателствата по делото се установява, че Depurbaix е „sociedad mercantil estatal“ (търговско дружество държавна собственост), като испанската държава и ACA притежават съответно 85 % и 15 % от неговия капитал, като дейността му съгласно приложимото испанско законодателство се урежда от частното право. Освен това съгласно точка 3 от приложение I към решението за предоставяне Depurbaix е организацията, отговаряща за изпълнението на проекта за разширяване на пречиствателната станция в Бесос с цел вторично биологично пречистване на отпадните води и третиране на утайките от региона на Барселона (проект с референтен номер 2001.ES.16.C.PE.058), и следователно крайният бенефициент на финансовата помощ от Кохезионния фонд.
154. Както основателно посочва Комисията в отговорите на писмените и устните въпроси на Общия съд, Depurbaix трябва не само да бъде квалифицирано като „публичноправна организация“ по смисъла на член 1, буква б) от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги, а и да се приравни на държавен административен орган по смисъла на условията за допустимост, посочени в решението за предоставяне.
155. Действително, за да може определена организация да се счита за публичноправна по смисъла на член 1, буква б) от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги съгласно нейното тълкуване в практиката на Съда, трябва да бъдат кумулативно изпълнени три условия. Първо, тази организация трябва да бъде създадена със специфичната цел да задоволява нужди от обществен интерес без промишлен или търговски характер; второ, тя трябва да бъде юридическо лице; и трето, трябва да се намира в тясна зависимост от държавата, местните органи или други публичноправни организации (вж. в този смисъл Решение на Съда от 15 януари 1998 г. по дело Mannesmann Anlagenbau Austria и др., C‑44/96, Recueil, стр. I‑73, точки 20 и 21 и Решение на Съда от 1 февруари 2001 г. по дело Комисия/Франция, C‑237/99, Recueil, стр. I‑939, точки 40 и 41). Освен това съдебната практика уточнява, че понятието „възлагащ орган“, включително понятието „публичноправна организация“, трябва да получи функционално тълкуване (Решение на Съда от 13 декември 2007 г. по дело Bayerischer Rundfunk и др., C‑337/06, Сборник, стр. I‑11173, точка 37).
156. Необходимо е да се отбележи, че Depurbaix отговаря на трите кумулативни условия, посочени по-горе. Така съгласно Спогодба за пряко управление № 2 от 11 декември 2001 г., сключена между испанското Министерство на околната среда и Depurbaix, Depurbaix е държавно предприятие, учредено от испанския Министерски съвет с цел да „осигурява прякото управление на строителни работи и/или да осъществява експлоатацията на някои водно-строителни обекти и дейности“, отнасящи се до пречистването на отпадните води на Бас Йобрегат. Второто съображение на посочената спогодба сочи, че Декрет-закон № 3 от 26 февруари 1993 г. обявява, че тези строителни работи са от общ интерес. Оттук следва да се направи извод, че Depurbaix е създадено със специфичната цел да задоволява нужда от обществен интерес без промишлен или търговски характер, а именно в случая с екологичен характер по смисъла на първото от условията, посочени в точка 155 по-горе. Освен това е безспорно, че Depurbaix е юридическо лице, тъй като е акционерно дружество, чийто капитал изцяло се притежава от държавни органи, а именно 85 % от испанската държава, от една страна, и 15 % от ACA, което е на издръжка и подчинение на администрацията на Comunidad Autónoma de Cataluña, от друга страна, което показва едновременно тесните му връзки с испанската държава и една от нейните автономни области. При това положение второто и третото от условията, посочени в точка 155 по-горе, също са изпълнени.
157. При това положение, противно на становището на Кралство Испания, в качеството си на публичноправна организация по смисъла на член 1, буква б) от Директива 92/50 за обществените поръчки за услуги Depurbaix трябва да се определи като „възлагащ орган“ на основание същата директива, в резултат на което за него се отнася задължението да спазва предвидените в нея процедури за възлагането на обществени поръчки.
158. От това следва също, че за Depurbaix трябва да се приеме, че е неразделна част от „държавната администрация“ по смисъла на точка 1, буква а) от раздел IX на приложение IV към решението за предоставяне. Тази оценка се потвърждава от клауза 5.2.c от Спогодбата за пряко управление № 2, която с цел изпълнение на поверената му със спогодбата задача натоварва Depurbaix със сключването на договори с трети лица във връзка с осъществяването на строителни работи при спазване на разпоредбите „на законите във връзка с поръчките, възлагани от държавните административни органи“. Освен това от първото и второто съображение на договора за изпълнение на разглеждания проект от 14 юни 2002 г. е видно, че същият „официализира поръчката“, възложена от испанската държава на Depurbaix на 30 ноември 2001 г. за осъществяването на строителните работи, отнасящи се до разширяването на пречиствателната станция в Бесос с цел биологично пречистване на отпадните води.
159. Следователно доводът на Кралство Испания, че Depurbaix като отговорник за изпълнението на разглеждания проект не e част от държавната администрация, не би могъл да се приеме.
160. От това също следва, че в съответствие с точка 1, буква а) от раздел IX на приложение IV към решението за предоставяне като организация, която е част от „държавната администрация“, Depurbaix не би могло да иска съвместно финансиране от Кохезионния фонд за своите „административни разходи“, освен ако става дума за „надлежно сертифицираните разходи, извършени в изпълнение на задължението за упражняване на финансов контрол, и за дейностите по финансово и физическо проследяване и предотвратяване на нередностите“.
– Относно допустимостта на поетите от Depurbaix като държавен административен орган разходи
161. По въпроса дали „таксата за управление на строителните работи“, която се изразява в прибавянето към разходите за строителни работи на обща сума в размер до 4 %, трябва да се квалифицира или не като „разход, поеман от държавната администрация“, следва да се напомни, че според Кралство Испания по същество посочената „такса“ не съответства на общи или административни разходи на Depurbaix, а представлява възнаграждение, което последното получава за определени услуги, които твърди, че предоставя на спечелилото предприятие оферент, което е осъществило строителните работи, отнасящи се до разглеждания проект. В отговор на писмен въпрос на Общия съд Кралство Испания уточнява, като представя в подкрепа на твърденията си и фактури, издадени от Depurbaix, че става дума за „възнаграждение за осъществяването на факултативни строителни работи по планирането, управлението, проверката, пускането в експлоатация, приема и изплащането на строителните работи, както и за разходи по надзор на контрола за качество и проучвания“.
162. Това твърдение обаче се поставя под съмнение, от една страна, заради точка VII от Правилника за възлагане на поръчки (точка 145 по-горе), съгласно който Depurbaix имало право да начислява на спечелилото предприятие оферент обща сума в размер до 4 % от общите разходи за строителство без ДДС, „покриваща участието му в разходите за поддръжка и фиксираните разходи“, и от друга страна, заради точка 2.4, буква в) от договора за изпълнение на разглеждания проект от 14 юни 2002 г., който обвързва Depurbaix с посоченото спечелило предприятие оферент и съгласно който става дума за „участие в общите разходи на Depurbaix, например за надзор и контрол за качеството и проучвания“, а не за покриването на конкретни разходи, свързани със специфични услуги от този вид. Освен това от фактурите, представени от Кралство Испания, се установява, че Depurbaix начислява посочената „такса“ на спечелилото предприятие оферент по един и същ начин на общо основание, действително при ставка, която варира между 3 % и 4 %, като всеки път посочва със стандартен израз, че тя е предназначена да покрива „осъществяването на факултативни строителни работи по планирането, управлението, проверката, пускането в експлоатация, приема и изплащането на строителните работи, както и за разходи по надзор на контрола за качество и проучвания“, без обаче да уточнява допълнително тези услуги, нито датата на предоставянето им. При тези обстоятелства обаче Кралство Испания не би могло да поставя под съмнение общия и единен обхват на „таксата за управление на строителните работи“, чийто предмет е посочен най-общо и абстрактно в издаваните от Depurbaix с твърдението, че тя имала за цел да покрие специфични услуги, предоставени в полза на спечелилото предприятие оферент.
163. При това положение доводът на Кралство Испани я, че общата сума от 4 %, която представлява „такса за управление на строителните работи“, покрива специфични услуги, трябва да се отхвърли.
164. Освен това, дори да се приеме, че посочената обща сума представлява възнаграждение за специфични услуги, предоставяни от Depurbaix, и независимо от конкретното им естество, плащанията, направени от спечелилото предприятие оферент във връзка с „таксата за управление на строителните работи“, не могат да са окачествят като допустими разходи, поемани от държавните административни органи по смисъла на точка 1, буква а) от раздел IX на приложение IV към решението за предоставяне. С оглед на дефиницията на понятието „разходи“, съдържаща се в точка 5, буква а), първа алинея от раздел II на приложение IV към решението за предоставянето на помощ, която гласи, че разходите трябва „да отговарят на сертифицирани плащания, реално извършени от организация, отговаряща за изпълнението на проекта, подкрепени с изплатени фактури или счетоводни документи с равностойна доказателствена сила“, допустимите разходи трябва по необходимост да се основават на такива „плащания“. За сметка на това се налага констатацията, че приходи като начислените и получени от Depurbaix като „такса за управление на строителните работи“ не попадат в това определение за „разходи“, поради което в точка 27 от обжалваното решение Комисията ги описва като „непреки разходи, начислявани от Depurbaix“. Обратно, от точка 5, буква б) от раздел II на приложение IV към решението за предоставяне се установява, че когато проектът генерира приходи, разходите по изключение могат да съответстват на сертифицираните фактури и в този случай е необходимо да се получи предварително съгласие от Комисията, което в случая не е направено. Въпреки това окачествяването на получените от Depurbaix приходи от „таксата за управление на строителните работи“ като допустими разходи би довело до двойно покриване на разходите, които се твърди, че се отнасят до предполагаемите услуги, а именно, от една страна, с плащанията от спечелилото предприятие оферент на Depurbaix като възлагащ орган и държавен административен орган по смисъла на точка 1, буква а) от раздел IX на приложение IV към решението за предоставяне и от друга страна, с финансовата помощ от Кохезионния фонд. Накрая, Кралство Испания не изяснява в заседанието поради каква причина и на какво правно основание би могло да има право на подобно двойно покриване на разходите, свързани с тези услуги.
165. Предвид всички изложени съображения основателно в точка 17 от обжалваното решение Комисията приема, че разходите за „таксата за управление на строителните работи“, която се изразява в добавянето на обща сума от 4 % към разходите за строителни работи, са недопустими за съвместно финансиране от Кохезионния фонд. При тези условия не се налага по-нататъшно разглеждане на предмета на различните услуги, които Depurbaix твърди, че е предоставяло, както и на евентуалната им допустимост по смисъла на раздел III от приложение IV към решението за предоставяне, който не намира приложение в случая.
166. Следователно следва първата част от четвъртото основание да се отхвърли, доколкото в нея се твърди наличието на нарушение на член 17 от Регламент за прилагане № 1386/2002 поради липсата на нередност.
По втората част на четвъртото основание, посочена при условията на евентуалност и изведена от нарушение на принципа на пропорционалност
167. При условията на евентуалност Кралство Испания поддържа, че финансовата корекция с еднаква ставка по проект 2001.ES.16.C.PE.058 е в нарушение на член 17 от Регламент за прилагане № 1386/2002, както и на принципа на пропорционалност. В хода на административното производство, без да се обоснове, Комисията променила мнението си и решила да приложи финансова корекция с еднаква ставка. В случая обаче било възможно да се направи точна количествена оценка и корекцията да се извърши въз основа на така определената сума. Финансовата корекция трябвало да се направи въз основа на сбора от сертифицираните суми до датата на проверката в съответствие с направеното от Кралство Испания предложение, приложено към жалбата, а не въз основа на сумата, определена чрез прилагането на обща ставка.
168. Комисията оспорва доводите на Кралство Испания и иска отхвърляне на втората част на настоящото основание.
169. Общият съд напомня, че в точка 27 от обжалваното решение Комисията по същество посочва, че недопустимите „непреки разходи“, начислени от Depurbaix като „такса за управление на строителните работи“, са отнесени по три проекта, ръководени от Depurbaix, на обща стойност към момента на одита, проведен през октомври 2003 г., от 9 298 055 EUR. Според Комисията това обстоятелство доказва недостатък в системата за управление и контрол, установена от испанското Министерство на околната среда. Поради това с оглед на принципа на пропорционалност тя определя финансова корекция (с прилагането на еднаква ставка) в размер на 2 % от съвместното финансиране (в размер на 85 %), предоставено по проекта с референтен номер 2001.ES.16.C.PE.058, тоест сумата от 2 324 414 EUR.
170. По силата на член 17, параграф 2 от Регламент за прилагане № 1386/2002 Комисията може да извърши финансова корекция на базата на еднаква ставка единствено когато не е възможно или практически осъществимо да се изрази количествено точната сума на неправилно направените разходи или когато пълното анулиране на въпросните разходи би било прекомерна мярка.
171. Във връзка с това следва също да се напомни, че с приемането на Насоките от 2002 г. Комисията приема административни правила за поведение, целящи да породят външни последици, обявява посредством публикуването им, че ще ги прилага занапред към съответните случаи, и по този начин се самоограничава в упражняването на своето право на преценка, включително във връзка с прилагането на принципа на пропорционалност (вж. съдебната практика, цитирана в точка 130 по-горе).
172. Съгласно точка 2.3 от Насоките от 2002 г. Комисията счита, че има право да извърши максимална финансова корекция (на базата на еднаква ставка) в размер на 100 %, когато установените пропуски в системата за управление и контрол или съответната нередност са „толкова тежки, че водят до пълно незачитане [от съответната държава членка] на правната уредба [на Съюза]“, което прави всички плащания нередовни. Тя обаче прилага само минимална финансова корекция (на базата на еднаква ставка) в размер на 2 % предвид по-малкия риск от загуби за Кохезионния фонд и не толкова сериозните пропуски, когато изпълнението в съответните случаи е достатъчно спрямо ключовите елементи от системата, но е налице пълна липса на изпълнение във връзка с управлението на един или няколко второстепенни елемента.
173. Освен това в точка 2.5, втора алинея от Насоките от 2002 г. се уточнява по-специално, че „корекционната ставка трябва [обикновено] да се прилага за частта от разходите, във връзка с която е налице риск“, както и че „когато слабостите са резултат от пропуска на съответните органи да въведат подходяща система за контрол, корекцията трябва да се отнася за всички разходи, за които се изисква такава система за контрол“. Съгласно същата алинея „корекцията обикновено се прилага за разходите през разглеждания период, например финансова година, [но] когато нередността произтича от системни недостатъци, които очевидно са трайни и засягат разходите в продължение на няколко години, корекцията се прилага за всички разходи, отчетени от държавата членка за периода, през който системният недостатък е налице, до месеца, през който е бил отстранен“.
174. Налага се констатацията, че в случая Комисията утвърждава както в обжалваното решение, така и в писмените си изявления пред Общия съд, без да има възражения от Кралство Испания по този въпрос, че от данните, които самите испански власти представят, се установява, че към датата на одита общата сума, начислена от Depurbaix като „такса за управление на строителните работи“ за всички управлявани от него проекти, възлиза на над 9 милиона евро. По-специално точка 27 от обжалваното решение уточнява, че с оглед на принципа на пропорционалност Комисията прилага най-ниския предвиден в точка 2.3 от Насоките от 2002 г. процент на финансова корекция, а именно 2 %, и то само по проекта с референтен номер 2001.ES.16.C.PE.058. Съгласно разясненията, представени от Комисията в нейните писмени изявления, този подход има за цел да отчете, от една страна, обстоятелството, че одитът е първият осъществен в съответния регион след влизането в сила на Регламент за прилагане № 1386/2002, а от друга страна, факта, че испанските власти са оттеглили сертификацията на всички разходи за „таксата за управление на строителните работи“ по отношение на всички управлявани от Depurbaix проекти. В хода на производството Кралство Испания не оспорва тези разяснения.
175. Освен това Кралство Испания не сочи никакви данни, които да доказват, че в случая Комисията е нарушила принципа на пропорционалност или правилата за поведение, които сама си е наложила с оглед спазването на този принцип. Действително съгласно посочените правила ограничаването на корекцията с еднаква ставка до минималните 2 %, както и ограниченото ѝ прилагане само за един проект на Depurbaix, е възможно най-ограничената санкция, която Комисията би могла да предвиди с оглед на констатираната нередност. При тези обстоятелства Кралство Испания не би могло да твърди наличието на нарушение на принципа на пропорционалност. Освен това то не представя нито един довод, който има за цел да постави под съмнение законосъобразността на приложимите норми от Насоките от 2002 г. с оглед на споменатия принцип, нито оспорва, че слабостите на системата за управление и контрол, посочени в точка 27 от обжалваното решение, представляват „пълна липса на изпълнение във връзка с управлението на един или няколко второстепенни елемента“ по смисъла на точка 2.3 от Насоките от 2002 г.
176. Що се отнася до довода на Кралство Испания, че финансовата корекция би трябвало да се основава на съвкупността от сертифицираните суми до датата на извършените от Комисията проверки, а не на обща сума, достатъчно е да се отбележи, че Кралство Испания не сочи никакви данни в негова подкрепа. Напротив, съгласно член 17, параграф 2 от Регламент за прилагане № 1386/2002 Комисията, както в настоящия случай, има право да извърши финансова корекция, ограничена единствено до проекта с референтен номер 2001.ES.16.C.PE.058, поради това че би било непропорционално да се отменят всички разходи, включително свързаните с управляваните от Depurbaix проекти. Освен това от точка 2.5, втора алинея от Насоките от 2002 г. е видно, че предвидените в него ставки за определяне на корекциите с еднакви ставки за някои видове нередности се прилагат обикновено за „частта от разходите, във връзка с която е налице риск“, а не за сумите, сертифицирани на етапа на проверката. Също така от времева гледна точка посочената разпоредба предвижда още, че обикновено финансовата корекция се прилага за разходите през разглеждания период, например счетоводна година; при това положение не е имало пречка, както твърди Кралство Испания, Комисията да вземе предвид периода до момента на извършената от нея проверка.
177. При тези условия Кралство Испания не би могло да упрекне Комисията, че е нарушила принципа на пропорционалност, като не е изчислила спорната корекция с еднаква ставка въз основа на съвкупността от сертифицираните до датата на проверката суми.
178. Следователно и втората част на четвъртото основание, а следователно и това основание в своята съвкупност следва да се отхвърлят.
179. С оглед на всички изложени по-горе съображения настоящата жалба следва да бъде отхвърлена в нейната цялост.
По съдебните разноски
180. Съгласно член 87, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
181. След като Кралство Испания е загубило делото по всички предявени основания и Комисията е направила такова искане, следва то да бъде осъдено да понесе съдебните разноски, направени както от него, така и от Комисията.
Диспозитив
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (първи състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Осъжда Кралство Испания да понесе съдебните разноски, направени от него и от Европейската комисия.