62014TJ0671
SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (peti senat)
z dne 12. septembra 2017 (
*1
)
„Državne pomoči – Regionalne pomoči za naložbe – Pomoč Nemčije za večji naložbeni projekt družbe BMW v Leipzigu o proizvodnji dveh modelov električnih vozil (i3 in i8) – Sklep, s katerim je pomoč razglašena za delno združljivo in delno nezdružljivo z notranjim trgom – Člen 107(3)(c) PDEU – Člen 108(2) in (3) PDEU – Spodbujevalni učinek pomoči – Nujnost pomoči“
V zadevi T‑671/14,
Bayerische Motoren Werke AG s sedežem v Münchnu (Nemčija), ki jo zastopajo M. Rosenthal, G. Drauz in M. Schütte, odvetniki,
tožeča stranka,
ob intervenciji
Freistaat Sachsen (Nemčija), ki jo zastopata T. Lübbig in K. Gaßner, odvetnika,
intervenientka,
proti
Evropski komisiji, ki so jo sprva zastopali F. Erlbacher, T. Maxian Rusche in R. Sauer, nato pa T. Maxian Rusche in R. Sauer, agenti,
tožena stranka,
zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev delne ničnosti Sklepa Komisije C(2014) 4531 final z dne 9. julija 2014 o državni pomoči SA 32009 (2011/C) (ex 2010/N), ki jo Zvezna republika Nemčija namerava dodeliti družbi BMW za večji naložbeni projekt v Leipzigu,
SPLOŠNO SODIŠČE (peti senat),
v sestavi A. Dittrich, predsednik, J. Schwarcz (poročevalec), sodnik, in V. Tomljenović, sodnica,
sodna tajnica: S. Bukšek Tomac, administratorka,
na podlagi pisnega dela postopka in obravnave z dne 8. septembra 2016,
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1
Tožeča stranka, družba Bayerische Motoren Werke AG, je matična družba skupine Bayerische Motoren Werke (v nadaljevanju: BMW), katere glavna dejavnost je proizvodnja motornih vozil in koles znamke BMW, MINI in Rolls-Royce.
2
Zvezna republika Nemčija je 30. novembra 2010 na podlagi člena 6(2) Uredbe Komisije (ES) št. 800/2008 z dne 6. avgusta 2008 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive [z notranjim] trgom z uporabo členov [107 in 108 PDEU] (Uredba o splošnih skupinskih izjemah) (UL 2008, L 214, str. 3) priglasila pomoč v nominalni vrednosti 49 milijonov EUR, ki jo je nameravala dodeliti na podlagi Investitionszulagengesetz 2010 (zakon o pomočeh za naložbe) z dne 7. decembra 2008, kakor je bil spremenjen (BGBl. 2008 I, str. 2350, v nadaljevanju: IZG), za zgraditev proizvodnega obrata za izdelavo električnega vozila i3 in hibridnega vozila z možnostjo polnjenja i8 BMW, v skladu s Smernicami o državni regionalni pomoči za 2007–2013 (UL 2006, C 54, str. 13, v nadaljevanju: smernice). V priglasitvi so bili navedeni stroški naložbe v višini 392 milijonov EUR (to je 368,01 milijona EUR brez obresti) in intenzivnost pomoči 12,5 %. Dejansko izplačilo pomoči je bilo pogojeno z odobritvijo Evropske komisije.
3
Potem ko je Komisija prejela nekatere dodatne informacije, se je 13. julija 2011 odločila začeti formalni postopek preiskave na podlagi člena 108(2) PDEU, nato pa je prejela stališča Zvezne republike Nemčije v zvezi s tem. Sklep, naslovljen „Državna pomoč – Nemčija – Državna pomoč SA.32009 (11/C) (ex 10/N) – VNP – Pomoč podjetju BMW Leipzig – Poziv k predložitvi pripomb na podlagi člena 108(2) PDEU“ je bil 13. decembra 2011 objavljen v Uradnem listu Evropske unije (UL 2011, C 363, str. 20). Komisija je v dopisu z dne 3. februarja 2012 Zvezno republiko Nemčijo obvestila, da ni prejela pripomb tretjih strani.
4
Nemški organi so 17. januarja 2012 prvotno priglasitev spremenili, da bi vključili pomoč za dodaten naložbeni element. O tem je odločil upravičenec do pomoči po sprejetju odločbe o začetku formalnega postopka preiskave. V tem okviru se je od Zvezne republike Nemčije zahtevalo več pojasnil, ta pa jih je predložila Komisiji. Zvezna republika Nemčija je v dopisu z dne 5. avgusta 2013 Komisijo obvestila še o drugih spremembah projekta pomoči v zvezi z znižanjem zneska pomoči in njene intenzivnosti.
5
Komisija je 9. julija 2014 sprejela Sklep C(2014) 4531 final o državni pomoči SA.32009 (2011/C) (ex 2010/N) (v nadaljevanju: izpodbijani sklep), v katerem člen 1 določa:
„Državna pomoč, ki jo [Zvezna republika] Nemčija namerava izvesti v korist naložbe [tožeče stranke] v Leipzigu in znaša 45.257.273 EUR, je združljiva z notranjim trgom le, če je omejena na znesek v višini 17 milijonov EUR (v cenah iz leta 2009); presežni znesek (28.257.273 EUR) ni združljiv z notranjim trgom.
V skladu s tem se lahko pomoč izvede le do višine 17 milijonov EUR.“
6
Glede obrazložitve izpodbijanega sklepa je treba najprej poudariti, da je Komisija v uvodni izjavi 113 tega sklepa ugotovila, da je Zvezna republika Nemčija s priglasitvijo načrtovanega ukrepa pomoči, preden se je začelo njegovo izvajanje, spoštovala obveznost na podlagi člena 108(3) PDEU in izpolnila obveznost glede posamične priglasitve na podlagi člena 6(2) Uredbe št. 800/2008. Dalje, Komisija je v uvodnih izjavah od 114 do 123 navedenega sklepa med drugim navedla, da bo ravnala v skladu s smernicami, zlasti s točko 4.3 teh smernic, naslovljeno „Pomoči za velike naložbene projekte“, in z njenim Sporočilom o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte (UL 2009, C 223, str. 3). V tem okviru je Komisija, potem ko je ugotovila, da opombe št. 65 smernic, ki se nanaša na vzpostavitev novega proizvodnega trga, v obravnavani zadevi ni bilo mogoče uporabiti, opravila presojo v skladu s točko 68(i) in (ii) smernic, da bi ugotovila, ali bodo v teh smernicah določeni pragovi preseženi, tako da je morala izvesti podrobno oceno priglašene pomoči. Ob upoštevanju informacij, ki jih je prejela od Zvezne republike Nemčije, je tako morala preučiti, ali bo tržni delež upravičenca do pomoči na zadevnem trgu proizvodov in geografskem trgu presegal 25 %. Komisija je še navedla, da če navedenih trgov ne bo mogoče dokončno opredeliti, bo preverila, ali ima upravičenec tak tržni delež vsaj na enem od verjetnih trgov. Poleg tega je poudarila, da taka podrobna ocena, če bi morala biti izvedena, sploh ne vpliva na analizo združljivosti pomoči z notranjim trgom.
7
Natančneje, v zvezi z opredelitvijo upoštevnih proizvodnih trgov je Komisija, prvič, v uvodnih izjavah od 124 do 127 izpodbijanega sklepa v bistvu navedla, da ima „pomisleke“ v zvezi s tem, ali so električna in hibridna vozila del splošnega trga običajnih vozil. Drugič, v uvodnih izjavah od 128 do 132 izpodbijanega sklepa je Komisija najprej opozorila na poseben pomen analize trgov glede povsem električnih modelov vozil i3 (Battery Electric Vehicles), kajti če bi ta model na vsaj enem od verjetnih trgov presegel upoštevne prage, bi to zadostovalo za to, da bi morala biti opravljena podrobna ocena, ne da bi bilo Komisiji treba skrbeti za opredelitev upoštevnega trga za hibridne modele vozil i8 z možnostjo polnjenja (Plug-in Hybrid Electric Vehicles). Poleg tega je menila, da ne more z gotovostjo skleniti, da ta vozila spadajo v segmenta C ali D običajnega trga v skladu s „klasifikacijo družbe IHS Global Insight“. Tretjič, v uvodnih izjavah 133 in 134 izpodbijanega sklepa je Komisija še izrazila pomisleke v zvezi s tem, ali je upoštevni trg trg električnih vozil v kombiniranih segmentih C in D. Potem ko je ugotovila, da bi morali verjetni proizvodni trgi vključevati najnižjo raven, za katero so na voljo statistični podatki, je namreč poudarila, da je morala upoštevati poseben položaj, do katerega bi lahko prišlo, in sicer prevladujoči položaj, ki bi ga imel upravičenec do pomoči v samo enem segmentu C ali D trga električnih vozil.
8
V zvezi z upoštevnim geografskim trgom je Komisija v uvodnih izjavah od 135 do 140 izpodbijanega sklepa v bistvu potrdila, da navedba Zvezne republike Nemčije, da bi bilo treba skupni trg priznati kot upoštevni trg za električna vozila, ni podprta z dovolj podrobnimi podatki o dejavnikih, določenih v Obvestilu Komisije o opredelitvi upoštevnega trga za namene konkurenčnega prava Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 155). Zato je Komisija ob upoštevanju informacij, ki so ji bile predložene, ugotovila, da ne more nedvomno izključiti, da je upoštevni geografski trg za električna ali hibridna vozila trg Evropskega gospodarskega prostora (EGP).
9
V teh okoliščinah je Komisija v uvodnih izjavah od 141 do 154 izpodbijanega sklepa opravila preizkus tržnega deleža, ki naj bi ga tožeča stranka kot upravičenka do pomoči teoretično dosegla na nekaterih potencialnih trgih, in zato odločila, da se Sporočilo o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte uporablja. V tem okviru je treba še poudariti, da je Komisija v uvodni izjavi 156 izpodbijanega sklepa ugotovila, da se v skladu s sodbo z dne 10. julija 2012, Smurfit Kappa Group/Komisija (T‑304/08, EU:T:2012:351), od nje zahteva, da izvede podrobno oceno v primerih, v katerih pozitivni učinki regionalne pomoči očitno ne izravnajo njenih morebitnih negativnih učinkov, tudi kadar pragovi iz točke 68 smernic niso preseženi. Pred tem je Komisija v uvodni izjavi 155 izpodbijanega sklepa ugotovila, da neobstoj „omembe vrednega izkrivljanja“ ni dokazan in da ima 50 milijonov EUR pomoči za 400 milijonov EUR vredno naložbo omembe vreden potencial za izkrivljanje konkurence.
10
Dalje, v okviru podrobne ocene priglašene pomoči je Komisija v uvodni izjavi 157 izpodbijanega sklepa poudarila, da mora na podlagi meril iz Sporočila o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte podrobno oceniti, ali je zadevna pomoč sploh potrebna za zagotavljanje spodbujevalnega učinka za naložbe ter ali koristi tega ukrepa presegajo posledično izkrivljanje konkurence in učinek tega izkrivljanja na trgovino med državami članicami.
11
V zvezi s tem je Komisija v uvodnih izjavah od 160 do 173 izpodbijanega sklepa med drugim ugotovila, da je Zvezna republika Nemčija dokazala spodbujevalni učinek priglašene pomoči na podlagi možnosti 2 iz Sporočila o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte, in sicer tiste, ki se nanaša na okoliščine, v katerih bi se ob neobstoju pomoči zadevna naložba izvedla v drugi regiji Evropske unije. Komisija je v zvezi s tem poudarila, da je Zvezna republika Nemčija navedla, da je gradnja obrata v Münchnu (Nemčija) ukrep za nadomestitev lokacije v Leipzigu. Komisija je zlasti navedla, da je iz odločilnih dokumentov, ki so bili upravnemu odboru tožeče stranke predloženi decembra 2009, razvidno, „da bi bil projekt […] brez pomoči v Münchnu za 17 milijonov EUR cenejši kot v Leipzigu“. Potem ko je poudarila, da je drugi element, ki se prav tako nanaša na izbiro lokacije naložbe, v dolgoročni strateški možnosti razširitve proizvodne zmogljivosti v prihodnosti, pri čemer pa podjetje tega elementa ni izrazilo v denarju, je Komisija opozorila na druge notranje dokumente podjetja, iz katerih je bilo razvidno, „da se je pri pripravi odločitve o naložbi/lokaciji analizirala razpoložljivost državne pomoči v višini 50 milijonov EUR“.
12
Komisija je v zvezi s sorazmernostjo priglašene pomoči v uvodnih izjavah od 174 do 189 izpodbijanega sklepa v bistvu navedla, da je za primer v okviru možnosti 2 v točki 33 Sporočila o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte navedeno, da „se pomoč […] šteje za sorazmerno, če je enaka razliki med neto stroški podjetja, ki je upravičeno do pomoči, za naložbo v regijo prejemnico pomoči in neto stroški za naložbo v drugo(-e) regijo(-e)“.
13
V zvezi z obravnavanim primerom je Komisija v bistvu menila, da je treba razliko v stroških med obema lokacijama (München in Leipzig) v višini 17 milijonov EUR, ki se izračuna na podlagi stroškov naložbe v proizvod, stroškov strukturne naložbe, stroškov načrtovanja in zagonskih stroškov, stroškov proizvodnje, stroškov dobave, stalnih stroškov in stroškov logistike ter mednarodnih tarif za pošiljke, šteti za znesek pomoči, ki pomeni najmanjši znesek, potreben za spremembo odločitve upravičenke do pomoči v zvezi z lokacijo. Zato je Komisija menila, da je ta znesek sorazmeren s ciljem regionalnega razvoja, za katerega si prizadeva pomoč. Poleg tega je Komisija menila, da se možnost za strateško razširitev proizvodne zmogljivosti v Leipzigu, ki v Münchnu ni na voljo, v tem okviru ne bi smela upoštevati pri preizkusu sorazmernosti priglašene pomoči, saj postane pomembna šele na zelo dolgi rok, torej po življenjskem ciklu zadevnega naložbenega projekta.
14
Komisija je v uvodni izjavi 176 in naslednjih izpodbijanega sklepa zavrnila trditev Zvezne republike Nemčije, da se sorazmernost ukrepa ne bi smela presojati zgolj na podlagi dokumentov, ki kažejo stanje v času sprejetja odločitve v zvezi z lokacijo/naložbo, temveč tudi ob upoštevanju dejanskih dodatnih stroškov, kar v obravnavani zadevi pomeni ob upoštevanju skupnega zneska 50 milijonov EUR, ki je vključeval dodatne stroške v višini 29 milijonov EUR, ki „so nastali pred koncem leta 2012“. Komisija je v zvezi s tem v bistvu navedla, da ne bi smelo bilo dovoljeno, da se spodbujevalni učinek in sorazmernost pomoči dokazujeta na podlagi dokumentov, ki vsebujejo povsem drugačne podatke v zvezi z neto stroški in razvojnimi problemi, povezanimi z izvedbo naložbe v regiji, ki prejema pomoč. Po mnenju Komisije zlasti ni bilo nikakršne pravice do uporabe dokumentov, v katerih so bili navedeni stroški, ki so nastali šele nekaj let po sprejetju zadevne odločitve o naložbi/lokaciji, torej po začetku del na naložbenem projektu.
15
Komisija je v uvodnih izjavah od 190 do 198 izpodbijanega sklepa, potem ko je preučila pozitivne in negativne učinke priglašene pomoči, te učinke pretehtala in ugotovila, da pozitivni učinki pomoči v višini 17 milijonov EUR prevladajo nad negativnimi učinki na trgovino med državami članicami ter morebitnimi socialnimi in gospodarskimi učinki na drugi lokaciji, ki je v bolj razviti regiji z več prednostmi.
16
Nazadnje se Komisija v uvodnih izjavah od 199 do 202 izpodbijanega sklepa ni strinjala s trditvijo Zvezne republike Nemčije, v skladu s katero je pristojnost Komisije, da prouči združljivost zadevnega ukrepa pomoči, na podlagi Sporočila o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte omejena na delež zahtevanega zneska pomoči, ki presega prag za priglasitev iz člena 6(2) Uredbe št. 800/2008.
Postopek in predlog strank
17
Tožeča stranka je 19. septembra 2014 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo. Komisija je 4. decembra 2014 vložila odgovor na tožbo.
18
Na podlagi člena 24(6) Poslovnika Splošnega sodišča z dne 2. maja 1991 je bilo v Uradnem listu Evropske unije z dne 8. decembra 2014 (UL 2014, C 439, str. 30) objavljeno obvestilo glede tožbe, vložene v tej zadevi.
19
Tožeča stranka je 28. januarja 2015 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila repliko, Komisija pa je 11. marca 2015 vložila dupliko.
20
Intervenientka, Freistaat Sachsen, je 16. januarja 2015 vložila predlog za intervencijo v podporo tožeči stranki. Komisija je svoja stališča v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila 4. februarja 2015, tožeča stranka pa 10. februarja 2015. Predlogu za intervencijo je bilo ugodeno s sklepom predsednika petega senata Splošnega sodišča z dne 11. maja 2015.
21
Intervenientka je 3. julija 2015 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila intervencijsko vlogo, glede katere sta tožeča stranka in Komisija 14. septembra 2015 izrazili stališča.
22
Sodno tajništvo Splošnega sodišča je 17. septembra 2015 stranki obvestilo o koncu pisnega dela postopka. Komisija je 22. septembra 2015 navedla, da ne predlaga, da se opravi obravnava. Tožeča stranka je 7. oktobra 2015 navedla, da želi ustno podati navedbe.
23
Splošno sodišče (peti senat) je na podlagi poročila sodnika poročevalca odločilo, da bo opravilo ustni del postopka.
24
Stranke so na obravnavi 8. septembra 2016 podale navedbe in odgovorile na vprašanja Splošnega sodišča.
25
Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
razglasi ničnost izpodbijanega sklepa „v delu, v katerem je z njim ugotovljena neskladnost zneska 28.257.273 EUR, ki ustreza delu zaprošene pomoči v višini 45.257.273 EUR, ki presega 17 milijonov EUR, z notranjim trgom“;
–
podredno, „razglasi ničnost [navedenega sklepa] v delu, v katerem je z njim ugotovljena neskladnost zneska 22,5 milijona EUR, ki je na podlagi člena 6(2) Uredbe (ES) št. 800/2008 oproščen obveznosti priglasitve, z notranjim trgom“;
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
26
Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrne;
–
tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
27
Intervenientka Splošnemu sodišču v bistvu predlaga, naj odloči v skladu s predlogi tožeče stranke.
Pravo
28
Tožeča stranka navaja tri tožbene razloge. Prvi tožbeni razlog se nanaša na kršitev člena 108(3) PDEU, drugi se nanaša na kršitev člena 107(3)(c) PDEU, tretji tožbeni razlog, naveden podredno, pa se nanaša na kršitev člena 108(3) PDEU in Uredbe št. 800/2008, ki se kaže v omejitvi zneska pomoči na nižji znesek od tistega, ki je oproščen obveznosti priglasitve.
Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 108(3) PDEU
29
Prvi tožbeni razlog tožeče stranke je razdeljen na tri dele. Prvi del se nanaša na neobstoj natančnega in nepristranskega preizkusa v okviru predhodnega postopka preučitve. Drugi del se nanaša na domneven neobstoj natančnega in nepristranskega preizkusa v okviru formalnega postopka preiskave. Tretji del se nanaša na očitno napačno presojo tega, ali se uporablja Sporočilo o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte.
Prvi del prvega tožbenega razloga
30
Tožeča stranka v bistvu meni, da je Komisija kršila člen 108(3) PDEU ter obveznost skrbnega ravnanja in dobrega upravljanja, ker naj med predhodnim postopkom preučitve ne bi skušala razrešiti težav pri opredelitvi upoštevnega trga. Meni, da če bi Komisija spoštovala načelo dobrega upravljanja in pravilno razlagala točko 68(i) smernic, ne bi izvedla podrobne ocene zadevne pomoči. Tožeča stranka ji tudi očita, da ni vzpostavila konstruktivnega dialoga z Zvezno republiko Nemčijo in z njo.
31
Intervenientka v bistvu navaja, da navedba Komisije v zvezi z dokaznim bremenom, na katero opira začetek formalnega postopka preiskave, ni prepričljiva. Po mnenju intervenientke Zvezni republiki Nemčiji ni bilo treba dokazati „neobstoja resnih težav“, torej negativnega dejstva. Komisija se po njenem mnenju prav tako ne more sklicevati na domnevno nezadostnost prejetih informacij.
32
Komisija navedbe tožeče stranke in intervenientke izpodbija.
33
Splošno sodišče najprej navaja, da v skladu s členom 108(3) PDEU Komisija izvede preizkus predlagane državne pomoči, katerega cilj je samo Komisiji omogočiti, da oblikuje prvo mnenje o delni ali popolni združljivosti obravnavane pomoči z notranjim trgom. Namen postopka formalne preiskave, določenega v členu 108(2) PDEU, je zaščititi pravice zainteresiranih tretjih strank in poleg tega Komisiji omogočiti, da se v celoti seznani z vsemi podatki zadeve, preden sprejme odločbo, zlasti s prejemom pripomb zainteresiranih tretjih strank in držav članic. Čeprav je Komisija vezana glede odločitve o začetku tega postopka, pa ima nekolikšno diskrecijsko pravico pri ugotavljanju in preiskavi okoliščin zadeve, da bi ugotovila, ali te povzročajo resne težave. V skladu z namenom člena 108(3) PDEU in dolžnostjo dobrega upravljanja lahko Komisija zlasti vodi dialog z državo, ki je pomoč priglasila, ali tretjimi osebami, da med postopkom predhodne preučitve razreši morebitne težave, s katerimi se sreča (glej sodbo z dne 10. julija 2012, Smurfit Kappa Group/Komisija, T‑304/08, EU:T:2012:351, točka 75 in navedena sodna praksa).
34
V skladu s sodno prakso je postopek iz člena 108(2) PDEU nujno potreben, če se Komisija pri presoji združljivosti pomoči z notranjim trgom sreča z resnimi težavami (glej sodbo z dne 10. julija 2012, Smurfit Kappa Group/Komisija, T‑304/08, EU:T:2012:351, točka 76 in navedena sodna praksa).
35
Zato mora Komisija na podlagi dejanskih in pravnih okoliščin konkretne zadeve presoditi, ali mora zaradi težav, s katerimi se je srečala pri preverjanju združljivosti pomoči, ta postopek sprožiti. Pri tej presoji je treba upoštevati tri zahteve (glej sodbo z dne 10. julija 2012, Smurfit Kappa Group/Komisija, T‑304/08, EU:T:2012:351, točka 77 in navedena sodna praksa).
36
Prvič, člen 108 PDEU pooblastilo Komisije, da po koncu postopka predhodne preučitve odloči o združljivosti pomoči z notranjim trgom, omejuje le na ukrepe, ki ne povzročajo resnih težav, tako da je to merilo izključevalno. Komisija tako ne more zavrniti začetka formalnega postopka preiskave zaradi drugih okoliščin, kot so interes tretjih oseb, razlogi ekonomičnosti postopka ali vsak drug razlog upravne ali politične smotrnosti (glej sodbo z dne 10. julija 2012, Smurfit Kappa Group/Komisija, T‑304/08, EU:T:2012:351, točka 78 in navedena sodna praksa).
37
Drugič, Komisija mora, kadar se sreča z resnimi težavami, začeti formalni postopek preiskave in glede tega nima nobene diskrecijske pravice (glej sodbo z dne 10. julija 2012, Smurfit Kappa Group/Komisija, T‑304/08, EU:T:2012:351, točka 79 in navedena sodna praksa).
38
Tretjič, resne težave so objektiven pojem. Obstoj teh težav je treba iskati v okoliščinah sprejetja izpodbijanega akta in tudi v njegovi vsebini, in sicer objektivno, ob primerjanju razlogov iz odločbe s podatki, ki so bili na voljo Komisiji, ko je odločala o združljivosti spornih pomoči z notranjim trgom. Iz tega izhaja, da nadzor nad zakonitostjo, ki ga izvaja Splošno sodišče, kar zadeva obstoj resnih težav, po naravi stvari presega preizkus očitne napake pri presoji (glej sodbo z dne 10. julija 2012, Smurfit Kappa Group/Komisija, T‑304/08, EU:T:2012:351, točka 80 in navedena sodna praksa).
39
Prav tako iz sodne prakse izhaja, da nezadostna ali nepopolna preučitev, ki jo izvede Komisija med postopkom predhodne preučitve, kaže na obstoj resnih težav (glej sodbo z dne 10. julija 2012, Smurfit Kappa Group/Komisija, T‑304/08, EU:T:2012:351, točka 81 in navedena sodna praksa).
40
Poleg tega je treba opozoriti, da je namen preverjanja obstoja resnih težav ugotoviti, ali je Komisija ob sprejetju odločbe o začetku formalnega postopka preiskave razpolagala z dovolj popolnimi informacijami, da je lahko presodila združljivost spornega ukrepa z notranjim trgom (glej v tem smislu sodbo z dne 3. marca 2010, Bundesverband deutscher Banken/Komisija, T‑36/06, EU:T:2010:61, točka 129). Komisija se sme omejiti na predhodni postopek iz člena 108(3) PDEU in sprejeti ugodno odločbo o državnem ukrepu le, če se lahko po prvi preučitvi prepriča, da ta ukrep ne pomeni pomoči v smislu člena 107(1) PDEU oziroma da je združljiv z notranjim trgom, če se opredeli kot pomoč (glej v tem smislu sodbo z dne 3. marca 2010, Bundesverband deutscher Banken/Komisija, T‑36/06, EU:T:2010:61, točka 125 in navedena sodna praksa).
41
Poleg tega, kadar Komisija presoja združljivost državnih pomoči z notranjim trgom glede na izjemo iz člena 107(3) PDEU, mora upoštevati interes Unije in ne sme opustiti presoje vpliva teh ukrepov na upoštevni trg oziroma upoštevne trge v celotnem EGP. V takem primeru Komisija ni dolžna le preveriti, ali so ti ukrepi taki, da dejansko prispevajo h gospodarskemu razvoju zadevnih regij, ampak tudi presoditi vpliv teh pomoči na trgovino med državami članicami in zlasti sektorske posledice, ki jih lahko imajo po vsej Uniji (glej sodbo z dne 10. julija 2012, Smurfit Kappa Group/Komisija, T‑304/08, EU:T:2012:351, točka 82 in navedena sodna praksa).
42
Komisija ima na podlagi člena 107(3) PDEU široko diskrecijsko pravico, katere izvrševanje zajema kompleksno gospodarsko in socialno presojo, ki jo je treba opraviti v okviru Unije. V tem okviru je sodni nadzor nad izvrševanjem te diskrecijske pravice omejen na preverjanje spoštovanja postopkovnih pravil in pravil obrazložitve ter na nadzor vsebinske pravilnosti ugotovljenega dejanskega stanja in pravilne uporabe prava, očitne napake pri presoji dejanskega stanja ali zlorabe pooblastil (glej sodbi z dne 10. julija 2012, Smurfit Kappa Group/Komisija, T‑304/08, EU:T:2012:351, točka 83 in sodna praksa, ter z dne 2. marca 2012, Nizozemska/Komisija, T‑29/10 in T‑33/10, EU:T:2012:98, točke 102 in naslednje).
43
Vendar se Komisija s tem, da sprejme pravila ravnanja in da z njihovo objavo razglasi, da jih bo v prihodnje uporabljala v primerih, na katere se nanašajo, sama omejuje pri izvrševanju svoje diskrecijske pravice in od teh pravil ne more odstopiti, ne da bi bila sankcionirana na podlagi kršitve splošnih pravnih načel, kot sta načeli enakega obravnavanja ali varstva legitimnih pričakovanj, razen če navede razloge, ki v skladu s tema načeloma utemeljujejo to, da se je od lastnih pravil oddaljila (glej sodbo z dne 10. julija 2012, Smurfit Kappa Group/Komisija, T‑304/08, EU:T:2012:351, točka 84 in navedena sodna praksa).
44
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v točki 68 smernic med drugim uveden prag tržnih deležev (25 %), prekoračitev katerega Komisijo zavezuje, da začne formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU, tudi če sprva meni, da je zadevna pomoč združljiva z notranjim trgom. Vendar iz tega pravila ne izhaja, da je začetek formalnega postopka preiskave izključen, kadar ti pragovi niso preseženi, in da mora Komisija v takem primeru neposredno šteti, da je pomoč združljiva z notranjim trgom (glej v tem smislu sodbo z dne 10. julija 2012, Smurfit Kappa Group/Komisija, T‑304/08, EU:T:2012:351, točke 85, 86 in 88). Komisija ima namreč v zadnjenavedenem primeru sicer možnost, da ne začne formalnega postopka preiskave, vendar te odločitve ne more utemeljiti z navajanjem, da je k temu zavezana na podlagi točke 68 smernic (glej v tem smislu sodbo z dne 10. julija 2012, Smurfit Kappa Group/Komisija, T‑304/08, EU:T:2012:351, točka 88).
45
V obravnavani zadevi je treba poudariti, da je Komisija ugotovila, da je treba začeti formalni postopek preiskave. V zvezi s tem je med drugim navedla, da ne more izključiti tega, da je bil prag iz točke 68(i) smernic presežen vsaj na nekaterih upoštevnih proizvodnih trgih.
46
Ugotoviti je treba, da Komisija s tem, da se je odločila začeti formalni postopek preiskave, ni kršila niti člena 108(3) PDEU niti obveznosti skrbnega ravnanja in dobrega upravljanja.
47
Prvič, kot je razvidno iz točke 44 zgoraj, lahko namreč Komisija pri resnih težavah začne formalni postopek preiskave neodvisno od tega, ali je 25‑odstotni prag tržnih deležev iz točke 68(i) smernic presežen.
48
Drugič, opozoriti je treba, da se je Komisija s sprejetjem točke 68(i) smernic zavezala začeti formalni postopek preiskave, kadar je prag 25‑odstotnih tržnih deležev presežen (glej točko 44 zgoraj). Komisija pa s tem, da je med postopkom predhodne preučitve navedla, da ne more izključiti tega, da je bil prag presežen, ni storila napake.
49
V nasprotju z navedbami tožeče stranke namreč ni mogoče šteti, da Komisija med postopkom predhodne preučitve nikakor ni poskušala razrešiti težav, s katerimi se je srečala. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je Komisija po priglasitvi Zvezne republike Nemčije – ki je za upoštevni proizvodni trg navedla trg električnih vozil oziroma, podredno, vseh običajnih vozil in v tem okviru morda tudi segmenta C in D v skladu s „klasifikacijo družbe IHS Global Insight“, pri čemer je opozorila na težave, ki jih za sektor električnih vozil povzroča taka segmentacija, medtem ko je bil za upošteven geografski trg opredeljen skupni trg – zahtevala dodatne informacije z dopisom z dne 31. januarja 2011, na katerega je Zvezna republika Nemčija odgovorila 1. marca 2011.
50
Natančneje, iz dopisa Komisije z dne 31. januarja 2011 je razvidno, da so se zahtevane dodatne informacije nanašale zlasti na razloge, iz katerih je bil za upoštevni trg predlagan trg električnih vozil, in ne trg, opredeljen ožje ali drugače, ter na razloge, iz katerih je Zvezna republika Nemčija menila, da bo ustvarjen združen skupni trg električnih vozil, ki bo vključeval splošne trgovinske tokove. Poleg tega je Komisija želela pridobiti nekatere dodatne neodvisne študije in analize v zvezi s predvideno segmentacijo zadevnega trga. Vse zahteve za zgoraj navedene informacije je treba razumeti v kontekstu, ki izhaja iz točk 14 in 15 obravnavanega dopisa, iz katerega je mogoče razbrati, da je Komisija menila, da je težko pripraviti analizo perspektiv v zadevnem sektorju. V teh okoliščinah je Komisija menila, da ni mogoče izključiti, da lahko tožeča stranka zlasti na kombiniranih segmentih C in D trga električnih vozil v EGP pridobi delež, ki presega 25 %. Tako je presodila, da je treba zahtevati podrobne informacije o različnih morebitno upoštevnih segmentih.
51
Po odgovoru Zvezne republike Nemčije z dne 1. marca 2011, v katerem so bile navedene zlasti težave v zvezi z opredelitvijo upoštevnih trgov, je Komisija v dopisu z dne 20. aprila 2011 zahtevala dodatne informacije, zlasti v zvezi z razvrstitvijo modelov i3 in i8, ali podrobne informacije o upoštevnem geografskem trgu. Odgovor ji je bil posredovan 25. maja 2011.
52
V nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, Komisija ni zgolj grajala nazadostnosti nekaterih informacij, ki jih je prejela od Zvezne republike Nemčije in ki so se nanašale na proizvodni trg in na upošteven geografski trg. Iz več zgoraj navedenih dopisov v povezavi z odločbo o začetku formalnega postopka preiskave je namreč razvidno, da je Komisija preučila že prejete informacije v njihovem kontekstu in da je ugotovila, da zlasti glede opredelitve upoštevnih trgov ne more zavzeti dokončnega stališča brez začetka formalnega postopka preiskave, da bi tretjim osebam postavila vprašanja o zadevah, glede katerih je še vedno imela resne težave. V zvezi z geografskim trgom, na katerega se nanašajo navedbe tožeče stranke, je Komisija med drugim ugotovila, da na podlagi elementov, ki jih je prejela, ni mogoče pravno zadostno dokazati dejanskega obstoja skupnega trga za zadevne proizvode. Z dopisom Komisije z dne 17. februarja 2012 so se zahtevali še dodatni elementi.
53
Poleg tega je treba navesti, da je Komisija upravičeno izpostavila težave in negotovosti, s katerimi se je srečala, ker je tudi Zvezna republika Nemčija v dopisu z dne 1. marca 2011 opozorila na težave v zvezi z opredelitvijo upoštevnih trgov. Prvič, navedla je, da trg električnih vozil ali lahkih električnih vozil še ni določljiv in da se trg hibridnih vozil „po navadi odpre šele na ravni višjih segmentov“, to je segmentov E in F. Zato naj bi bil upošteven skupni trg običajnih vozil v celoti, brez vsakršne podsegmentacije. Drugič, v odgovor na konkretna vprašanja Komisije v zvezi s segmenti, v katere bi lahko spadala električna vozila, je Zvezna republika Nemčija navedla, da vozila i3 zaradi svoje dolžine spadajo v segmenta B in C, da pa bi bila zaradi njihove cene bolj utemeljena uvrstitev v segment D. Tretjič, električna vozila, ki jih proizvedejo konkurenti tožeče stranke, naj bi bilo brez podrobnih informacij še vedno težko razvrstiti, po mnenju Zvezne republike Nemčije pa bi ta lahko spadala zlasti v segmente A, B ali C. Poleg tega, ker se je serijska proizvodnja električnih vozil začela šele nedavno, naj bi nove proizvodne zmogljivosti samodejno povzročile, da podjetnik v vodilnem položaju s statističnega vidika pridobi velike tržne deleže. Vendar je Zvezna republika Nemčija v zvezi s tem tudi zatrdila, da se to ne bi smelo upoštevati v okviru analize v skladu s točko 68 smernic, ker naj bi bil cilj teh smernic kvečjemu izključitev primerov presežne zmogljivosti oziroma prisotnosti prevladujočih podjetij na trgu.
54
Na podlagi vseh teh elementov skupaj je Komisija zahtevala dodatne informacije, ki so bile navedene v točkah od 49 do 51 zgoraj. V teh okoliščinah je treba zavrniti navedbo tožeče stranke, da Komisija v resnici ni vzpostavila pravega dialoga z Zvezno republiko Nemčijo. Poleg tega, v delu, v katerem se navedbe tožeče stranke nanašajo tudi na neobstoj dialoga med Komisijo in njo, zadostuje ugotoviti, da Komisije taka zahteva v skladu s sodbo z dne 8. julija 2004, Technische Glaswerke Ilmenau/Komisija (T‑198/01, EU:T:2004:222, točke od 191 do 193), ki jo je treba v obravnavani zadevi glede postopka predhodne preučitve uporabiti po analogiji, ni zavezovala.
55
Zato je treba prvi del prvega tožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen, ne da bi bilo sploh treba odločiti o utemeljenosti drugih navedb strank, kot so navedbe intervenientke glede nezmožnosti tožeče stranke, da dokaže negativno dejstvo, in ne da bi bilo treba odločiti o vprašanju, ali bi morebitna napaka v odločbi o začetku formalnega postopka preiskave lahko postavila pod vprašanj zakonitost izpodbijanega sklepa.
Drugi del prvega tožbenega razloga
56
Tožeča stranka v bistvu trdi, da bi bilo treba negotovosti, ki so povezane z opredelitvijo trga v okviru analize iz točke 68(i) smernic in ki med drugim izhajajo iz izpodbijanega sklepa, odpraviti najpozneje v okviru formalnega postopka preiskave. Ker naj bi te negotovosti izhajale neposredno iz pristopa Komisije, se ta po mnenju tožeče stranke ni mogla sklicevati na to, da niti udeleženci niti tretje osebe domnevno niso predložili upoštevnih informacij v odgovor na objavo odločbe o začetku formalnega postopka preiskave. V okoliščinah obravnavane zadeve naj bi Komisija morala uporabiti druga sredstva za popolno razjasnitev vseh podatkov zadeve, na primer s pozivom zunanjega strokovnjaka k sodelovanju ali z izvedbo tržne raziskave. Pristop Komisije je po mnenju tožeče stranke pripeljal do neutemeljenega različnega obravnavanja.
57
Intervenientka izpodbija metodo, ki jo je Komisija uporabila za določitev, kateri trg je upošteven. Prvič, trdi, da je navedena metoda pripeljala do pravnih ovir in da jo je mogoče opredeliti kot samovoljno. Drugič, navaja, da opredelitev trga posega v delitev pristojnosti med Komisijo in državami članicami. Tretjič, po njenem mnenju opredelitev trga očitno ni utemeljena in nima dejanske podlage. Nazadnje, po mnenju intervenientke je z opredelitvijo trga kršeno splošno načelo enakega obravnavanja.
58
Komisija navedbe tožeče stranke in intervenientke izpodbija.
59
Splošno sodišče, tako kot Komisija, najprej poudarja, da je treba šteti, da se ta očitek tožeče stranke zaradi svoje vsebine nanaša na domnevno kršitev člena 108(2) PDEU, in ne člena 108(3) PDEU. Nanaša se namreč na domnevno neizpolnitev obveznosti preizkusa v okviru formalnega postopka preiskave.
60
Dalje, Splošno sodišče poudarja, da se glavna graja tožeče stranke v bistvu nanaša na način, na katerega je Komisija preučila elemente, na podlagi katerih bi lahko ugotovila, kateri trg je upošteven in kolikšen je delež tožeče stranke na tem trgu. Natančneje, tožeča stranka trdi, da je Komisija – ker ni bilo analiz v zvezi z opredelitvijo upoštevnega trga, ki bi bile dovolj poglobljene – storila napake pri ugotovitvi, ali je treba pri preučitvi združljivosti priglašene pomoči z notranjim trgom uporabiti Sporočilo o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte ali samo smernice.
61
V zvezi s tem Splošno sodišče poudarja, da točka 68 smernic določa:
„68.
Kadar celotni znesek pomoči iz vseh virov presega 75 % največjega zneska pomoči, ki bi jo lahko prejela naložba z upravičenimi odhodki v višini 100 milijonov EUR ob uporabi standardne zgornje meje pomoči, ki veljajo za velika podjetja v skladu z odobreno karto regionalnih pomoči, na datum, ko je pomoč dodeljena, ter kadar
(a)
je upravičenec do pomoči pred naložbo odgovoren za več kot 25 % prodaje zadevnega(‑ih) proizvoda(‑ov) na zadevnem(‑ih) trgu(‑ih) ali bo za to odgovoren po naložbi, ali
[…]
bo Komisija odobrila regionalno pomoč za naložbe samo po natančnem preverjanju po sprožitvi postopka iz člena 108(2) [PDEU], ali je pomoč potrebna za zagotavljanje spodbujevalnega učinka za naložbe in ali koristi ukrepa pomoči presegajo izhajajoče izkrivljanje konkurence in učinek na trgovino med državami članicami.“
62
V opombi št. 63 v točki 68 smernic je navedeno, da bo Komisija pred začetkom veljavnosti teh smernic, to je 1. januarja 2007, pripravila dodatne smernice za merila, ki jih bo upoštevala pri presoji, ali je bila pomoč potrebna za spodbuditev naložbe ter ali prednosti pomoči prevladajo nad izkrivljanjem konkurence in vplivi na trgovino med državami članicami, ki jih imajo.
63
Kot trdi Komisija, je treba pri presoji združljivosti pomoči za velike naložbene projekte, ki presegajo pragove iz točk od 68 do 70 smernic, s členom 107(3) PDEU uporabiti Sporočilo o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte zaradi posebnih nevarnosti izkrivljanja konkurence in z njimi povezanih vplivov na trgovino.
64
Natančneje, poudariti je treba, da je, kot je razvidno iz točk 6 in 7 Sporočila o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte, treba točke od 68 do 70 smernic razlagati ob upoštevanju dejstva, da lahko nekatere regionalne pomoči za velike naložbene projekte v visokem znesku pomembno vplivajo na trgovino in povzročijo bistveno izkrivljanje konkurence. Zaradi tega Komisija s svojo politiko nekoč načeloma ni odobravala pomoči za velike naložbene projekte, ki so presegali nekatere pragove, v času, ki je upošteven za obravnavani spor, pa je v skladu s svojo politiko take pomoči presojala glede na podrobne pogoje.
65
Toda čeprav je v točki 68 smernic določena obveznost Komisije, da podrobno preveri, ali je zadevna pomoč potrebna za spodbuditev naložbe ter ali prednosti pomoči prevladajo nad izkrivljanjem konkurence in vplivi na trgovino med državami članicami, ki jih imajo, pa to pravilo nikakor ne pomeni, da take preveritve ni mogoče opraviti, kadar zadevni pragovi niso preseženi (glej v tem smislu sodbo z dne 10. julija 2012, Smurfit Kappa Group/Komisija, T‑304/08, EU:T:2012:351, točka 88). Zgolj to, da pragovi iz smernic niso preseženi, ne pomeni samodejno, da je pomoč združljiva z notranjim trgom. Nasprotno, tudi ob predpostavki, da navedeni pragovi niso preseženi in da so drugi pogoji, določeni v regionalnih smernicah, izpolnjeni, lahko Komisija preveri, ali prednosti na področju regionalnega razvoja prevladajo nad nevšečnostmi, ki jih povzroči zadevni projekt z vidika izkrivljanja konkurence (glej v tem smislu sodbo z dne 10. julija 2012, Smurfit Kappa Group/Komisija, T‑304/08, EU:T:2012:351, točke od 90 do 97), kar med drugim vključuje nadzor nad tem, ali je zadevna pomoč potrebna.
66
Ob upoštevanji teh preudarkov je treba potrditi ugotovitev Komisije iz uvodne izjave 156 izpodbijanega sklepa, v skladu s katero je ta lahko opravila podrobno oceno zadevne pomoči, ne glede na to, ali so bili pragovi iz točke 68 smernic preseženi. Med drugim sploh ni bilo sporno, da Komisija v okviru tega nadzora pri presoji, ali je zadevna pomoč potrebna, uporabi merila, navedena v Sporočilu o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte.
67
V tem okviru je treba zavrniti tudi trditev tožeče stranke, ki se nanaša na kršitev načela enakega obravnavanja. V zvezi s tem zadostuje opozoriti, da v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, tudi v zvezi s pomočmi podjetjem s tržnim deležem, nižjim od 25 %, Komisija izvede preizkus ob upoštevanju zahtev iz člena 107(3) PDEU, kar po potrebi vključuje preizkus, ali je zadevna pomoč potrebna.
68
Zato je treba zavrniti drugi del tega tožbenega razloga, ne da bi bilo treba odločiti o trditvah, s katerimi se skuša dokazati, da Komisija v obravnavani zadevi ne bi smela šteti, da je bil prag iz točke 68(i) smernic presežen, in da je bila obrazložitev izpodbijanega sklepa v zvezi s tem nezadostna.
Tretji del prvega tožbenega razloga
69
Ta del je razdeljen na štiri očitke, pri čemer se prvi nanaša na očitno napako, ki izhaja iz neopredelitve upoštevnega trga, drugi na očitno napako pri presoji, ki je bila storjena pri opredelitvi upoštevnega proizvodnega trga za določitev tržnih deležev, tretji na očitno napako pri presoji, ki je bila storjena pri opredelitvi upoštevnega geografskega trga za določitev tržnih deležev, četrti pa na očitno napačno določitev tržnih deležev.
70
V okviru vseh teh očitkov tožeča stranka trdi, da je kršitev obveznosti natančnega in nepristranskega preizkusa povzročila očitno napako pri presoji, v smislu, da je Komisija menila, da sta v tem okviru utemeljena prehod „v naslednjo fazo formalnega postopka preiskave“ in uporaba Sporočila o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte.
71
V zvezi s tem je treba na prvem mestu opozoriti, da je treba ugotovitev Komisije iz uvodne izjave 156 izpodbijanega sklepa, v skladu s katero je ta lahko opravila podrobno oceno zadevne pomoči, ne glede na to, ali so bili pragovi iz točke 68 smernic preseženi, potrditi.
72
Na drugem mestu je treba poudariti, da ta ugotovitev že kot taka upravičuje odločitev Komisije, da opravi podroben preizkus združljivosti zadevne pomoči z notranjim trgom in zlasti tega, ali je ta pomoč potrebna.
73
Zato je treba zavrniti vse trditve, ki jih tožeča stranka navaja v okviru tretjega dela prvega tožbenega razloga in s katerimi se skuša dokazati, da Komisija ne bi smela ugotoviti, da je bil prag 25‑odstotnih tržnih deležev iz točke 68 smernic presežen, in zato tudi navedeni tožbeni razlog v celoti.
Drugi tožbeni razlog: kršitev člena 107(3)(c) PDEU
74
Drugi tožbeni razlog tožeče stranke je razdeljen na štiri dele. Prvi trije deli se nanašajo na očitno napačno presojo spodbujevalnega učinka pomoči, primernosti pomoči in učinka pomoči. Nazadnje, četrti del se nanaša na domnevno očitno napačno ugotovitev dejstev v zvezi z dejanskimi dodatnimi stroški.
75
Tožeča stranka najprej navaja, da spodbujevalni učinek ni količinsko opredeljen niti v Uredbi št. 800/2008 niti v smernicah. Natančneje, meni, da ni treba dokazati nevšečnosti v zvezi z lokacijo, ki naj bi jih bilo mogoče nadomestiti s „spodbujevalnim ukrepom“. Kar zadeva primernost pomoči, tožeča stranka meni, da logika člena 107(3) PDEU in Uredbe št. 800/2008 zneska pomoči ne veže na dokaz o dodatnih stroških. Tudi če se Splošno sodišče s to analizo ne bi strinjalo, bi bilo treba po mnenju tožeče stranke šteti, da bi bilo treba primernost pomoči opreti na dejanske dodatne stroške, in ne na predhodno ocenjene stroške načrtovanja. Namesto da bi presodila, katere so prednosti in nevšečnosti naložbenega projekta, naj bi Komisija zgolj ugotovila, da vsaka pomoč, ki presega sprva ocenjeno razliko v stroških, povzroča močno izkrivljanje konkurence.
Prvi del drugega tožbenega razloga
76
Tožeča stranka meni, da je Komisija storila očitno napako pri presoji, v skladu s katero „niti spodbujevalni učinek niti primernost pomoči nista bila dokazana“ za del pomoči, ki presega znesek 17 milijonov EUR. Po navedbah tožeče stranke so pogoji „ločene“ presoje spodbujevalnega učinka določeni v členu 8(3)(c) Uredbe št. 800/2008. Trdi, da je bil spodbujevalni učinek dodelitve pomoči v višini 49 milijonov EUR dokazan, pri čemer se sklicuje zlasti na uvodno izjavo 172 izpodbijanega sklepa. Pomoč v tem znesku naj bi po njenem mnenju ne le nadomestila nevšečnosti v zvezi z lokacijo, temveč tudi krila ostale nevšečnosti, med katerimi so nekatere, ki jih „ni mogoče izraziti v številkah“ in ki so povezane s tveganji naložbe v popolnoma novo vozilo, ki je bilo proizvedeno zunaj glavne lokacije podjetja. Tožeča stranka trdi, da obstaja dvom o tem, da je bila razlika v stroških, ki je bila v času odločitve o naložbi ocenjena na 17 milijonov EUR, za družbo BMW zadostna spodbuda za uresničitev njenega projekta v Leipzigu. To vprašanje naj poleg tega ne bi bilo postavljeno upravi te družbe.
77
Intervenientka navaja, da je treba v skladu s členom 107(3) PDEU nevšečnosti, povezane z naložbo, „vsaj nadomestiti“, ker naj bi bil to edini način, da se ustvari spodbuda k naložbam v regijah, ki prejemajo pomoč. Vendar je treba ustvariti druge spodbude, da se prikrajšanim regijam omogoči, da zmanjšajo svoj zaostanek na gospodarskem področju. Čeprav primarno pravo prepoveduje prekomerno nadomestilo, pa ne temelji na načelu nezadostnega nadomestila. Iz tega naj bi izhajalo, da so dodatni stroški, ki so nastali zaradi zadevne naložbe, do dovoljene zgornje meje združljivi z notranjim trgom.
78
Komisija navedbe tožeče stranke in intervenientke izpodbija.
79
Najprej je treba opozoriti, da kadar določeni razlogi za neko odločitev zadostujejo za njeno pravno utemeljitev, potem napake v zvezi z drugimi razlogi za ta akt v nobenem primeru ne vplivajo na njegov izrek. Poleg tega je treba, če izrek odločbe Komisije temelji na več razlogih, med katerimi vsak zadostuje za utemeljitev tega izreka, tak akt načeloma razglasiti za ničen samo, če je vsak od teh razlogov nezakonit. V takem primeru napaka ali vsakršna druga nezakonitost, ki bi vplivala le na enega od stebrov razlogovanja, ne bi mogla zadostovati za utemeljitev razglasitve ničnosti spornega sklepa, saj taka napaka ni mogla odločilno vplivati na izrek, ki ga je sprejela institucija, ki je avtor tega sklepa (sodba z dne 14. januarja 2009, Kronoply/Komisija, T‑162/06, EU:T:2009:2, točka 62).
80
Dalje, poudariti je treba, da člen 8(3) Uredbe št. 800/2008, na katerega se sklicuje tožeča stranka, določa:
„Šteje, da ima pomoč, dodeljena velikim podjetjem, ki je zajeta v tej uredbi, spodbujevalni učinek, če upravičenec izpolnjuje pogoje iz odstavka 2 in je država članica pred dodelitvijo zadevne individualne pomoči preverila, ali dokumentacija, ki jo je pripravil upravičenec, potrjuje izpolnjevanje enega ali več naslednjih meril:
[…]
(e)
v primeru regionalne pomoči za naložbe iz člena 13, da projekt kot tak v zadevni regiji, ki prejema pomoč, ne bi bil izveden, če pomoč ne bi bila dodeljena.“
81
Kot je razvidno iz dokumentov priglasitve, zlasti iz točk 2.3.1 in 2.3.2 obrazca za priglasitev, je bila v obravnavani zadevi pomoč sestavljena iz pomoči za naložbo, ki jo je Zvezna republika Nemčija nameravala dodeliti v skladu s shemo pomoči (IZG), vendar je za to pomoč veljala obveznost posamične priglasitve (glej točko 2 zgoraj). Kot pravilno trdi Komisija v točkah 71 in 72 odgovora na tožbo ter v točki 40 duplike, pri sklicevanju na člen 3 in na člen 6(2) Uredbe št. 800/2008 ni šlo za pomoč iz člena 8(3) navedene uredbe, to je pomoč „iz [navedene] uredbe“, temveč za posamično priglašeno pomoč (glej tudi uvodne izjave od 1 do 7 in člen 6(2) Uredbe št. 800/2008).
82
Kot je bilo navedeno v okviru preučitve prvega tožbenega razloga, je Komisija lahko presodila, ali je zadevna pomoč potrebna, in nič spornega ni bilo v tem, da je v tem okviru preverila, ali se brez pomoči projekt v zadevni regiji, ki prejema pomoč, ne bi izvedel.
83
Glavno vprašanje je, ali je bila višina zneska pomoči, ki ga je mogoče šteti za spodbujevalnega in tudi za sorazmernega, 17 milijonov EUR, kot trdi Komisija, ali 49 milijonov EUR, kot trdi tožeča stranka.
84
Poudariti je treba, da je Komisija v izpodbijanem sklepu pravilno opravila razlikovalno analizo tega, ali je pomoč spodbujevalna in sorazmerna. Tako razlikovanje je skladno s sodno prakso (glej v tem smislu sodbo z dne 14. januarja 2009, Kronoply/Komisija, T‑162/06, EU:T:2009:2, točke od 60 do 101). Ker so nekatere navedbe tožeče stranke, čeprav so bile navedene v okviru očitka, ki se nanaša na spodbujevalno naravo, v resnici bolj povezane s sorazmernostjo pomoči, bodo analizirane v delu, ki je posvečen zadnjenavedenemu očitku.
85
V zvezi s spodbujevalnim učinkom pomoči, kot je razvidno iz uvodnih izjav 160 in naslednjih izpodbijanega sklepa, je Komisija pravilno analizirala vprašanje, ali je pomoč resnično prispevala k spremembi načrtov njenega prejemnika tako, da se je ta posledično odločil vlagati v ciljno regijo.
86
V zvezi s tem je Komisija analizirala dve možnosti, ki ju določa Sporočilo o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte (glej v tem smislu točko 19 in naslednje navedenega sporočila in uvodno izjavo 163 in naslednje izpodbijanega sklepa).
87
Potem ko je Komisija med drugim opozorila, da mora dokaze v zvezi s tem predložiti država članica priglasiteljica, je v uvodnih izjavah od 163 do 167 izpodbijanega sklepa izključila možnost 1, ki v skladu s točko 22(1) Sporočila o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte pomeni dokazati, da „pomoč spodbuja sprejem odločitev v zvezi z naložbami, ker se lahko naložba, ki sicer za podjetje na nobeni lokaciji ne bi bila donosna, izvede v regiji, ki prejema pomoč“. Ta ugotovitev Komisije se v obravnavani zadevi pred Splošnim sodiščem ne izpodbija.
88
V zvezi z drugo možnostjo, ki jo določa točka 22(2) Sporočila o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte, torej v zvezi s tem, ali „pomoč spodbuja izbor lokacije načrtovane naložbe v ustrezni regiji in ne drugje, ker izravna neto stroške in razvojne probleme, povezane z lokacijo v regiji, ki prejema pomoč“, je Komisija v uvodnih izjavah od 168 do 173 izpodbijanega sklepa menila, da se ujema z obravnavanim primerom.
89
V tem okviru je Komisija med drugim v uvodni izjavi 170 izpodbijanega sklepa napotila na informacije, ki jih je prejela od Zvezne republike Nemčije in ki se nanašajo, prvič, na druge lokacije, o katerih se je sprva razmišljalo za naložbe, in na njihovo analizo, ki jo je opravila družba BMW, ter drugič, na podatke, katerih namen je primerjati stroške naložbe v Münchnu in Leipzigu, torej v dveh mestih, ki sta ostajali na seznamu lokacij, o katerih je bilo mogoče razmišljati po pripravljalnih analizah.
90
Komisija je opazila, da so izračuni, ki so izhajali iz dokumentov iz decembra 2009, kazali na to, da bi bili brez obravnavane pomoči stroški naložbe v Münchnu za 17 milijonov EUR nižji kot v Leipzigu. Poleg tega je Komisija opozorila na strateške prednosti Leipziga v primerjavi z ostalimi prej ocenjenimi lokacijami, in sicer poleg možnosti, da se brez težav poveča proizvodnja, dejstvo, da ni treba začeti graditi na novo, da proizvodni obrat ni daleč od lokacij, na katerih se proizvaja plastika, ojačana z ogljikovimi vlakni, da ni težav pri sporazumevanju, da je zagotovljeno varovanje znanja in, nazadnje, da obrat ni preveč oddaljen od razvojnega centra upravičenke do pomoči.
91
Nazadnje, potem ko je Komisija še navedla, da dokumenti potrjujejo, da je bila možnost pridobitve državne pomoči v znesku 50 milijonov EUR analizirana pri pripravi odločitve o naložbi in lokaciji, je ugotovila, da je „[Zvezna republika] Nemčija na podlagi teh dejanskih, aktualnih dokumentov uspešno dokazala, da je razpoložljivost državne pomoči spodbudila odločitev o izvedbi naložbe v proizvodnjo modela i3 v Leipzigu namesto v Münchnu“.
92
Tako je treba poudariti, da se je Komisija sklicevala na dokumente, ki so bili predloženi odboru skupine BMW decembra 2009 in ki so se nanašali na 17 milijonov EUR kot primerjalnih dodatnih stroškov naložbe v Leipzigu, ob tem pa se je sklicevala tudi na druge dokumente, ki so potrjevali, da je bila pri pripravi odločitve o naložbi in lokaciji analizirana tudi možnost pridobitve večje pomoči, in sicer 50 milijonov EUR.
93
V zvezi s tem Splošno sodišče še opozarja na dejstvo, da Komisija, kot je razvidno iz izpodbijanega sklepa, ni sklepala, da pomoč, bodisi v višini 17 milijonov EUR ali v višini 50 milijonov, ni spodbujevalna, ker je v skladu z navedbami iz notranjih dokumentov upravičenega podjetja za to pomoč veljala „možnost pridobitve“. Komisija je glede zneska priglašene pomoči, ki je presegal 17 milijonov EUR, zgolj ugotovila, da zahteva sorazmernosti ni izpolnjena, kar je v tem postopku predmet ločenega očitka.
94
Poleg tega je treba ugotoviti, da v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, ni bilo dokazano, da je bil spodbujevalni učinek za družbo BMW ugotovljen le zaradi morebitne dodelitve pomoči v znesku, ki se približuje 50 milijonom EUR in ki ga je ocenilo zadevno podjetje, in ne zaradi 17 milijonov EUR, kot naj bi bilo razvidno tudi iz priporočila, ki je bilo v zvezi s tem naslovljeno na upravni odbor podjetja. Kot bo podrobno analizirano v točki 113 in naslednjih v nadaljevanju, ki se nanašajo na to, ali je pomoč „potrebna“, so organi odločanja upravičenega podjetja znesek 17 milijonov EUR, za katerega je bilo navedeno, da ustreza predvideni razliki v stroških med lokacijo v Münchnu in v Leipzigu, namreč že upoštevali pri presoji, ali je zadevna naložba v Leipzigu uresničljiva, in ta znesek je navsezadnje že prispeval k uresničitvi te naložbe kot projekt, ki ga navedeno podjetje v regiji, ki prejema pomoč, ne bi izpeljalo s svojimi sredstvi.
95
V teh okoliščinah je treba še poudariti, da se več navedb tožeče stranke, ki se nanašajo na znesek pomoči, ki bi ga bilo treba šteti za združljiv z notranjim trgom, vključno z grajami v zvezi s tem, kar naj bi bila „nezakonita mešanica“ med spodbujevalnim učinkom in primernostjo pomoči, vprašanja o „količinski opredelitvi“ spodbujevalnega učinka oziroma vprašanja v zvezi s tem, ali bi bilo treba „znesek pomoči omejiti na ex ante ocenjeno razliko v stroških“, v resnici nanašajo na sorazmernost pomoči in bodo analizirani v okviru zadnjenavedenega očitka.
96
Tudi navedba tožeče stranke, ki se nanaša na skladnost Sporočila o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte s hierarhično višjim pravilom in ki je bila podana v repliki – v delu, v katerem je treba šteti, da se nanaša na nezakonitost navedenega sporočila – v tožbi ni bila jasno navedena in poleg tega ni utemeljena. Zato je nedopustna. Poleg tega je bil pravni okvir navedenega sporočila že analiziran (glej točko 43 zgoraj).
97
Nazadnje, v zvezi z navedbami intervenientke, ki so bile povzete zgoraj v točki 77, je treba na eni strani tisto, v skladu s katero naj bi šlo v obravnavani zadevi za izkrivljanje konkurence v škodo vlagatelja, upravičenca do pomoči, ki bi ga bilo treba zato zaščititi, zavrniti, ker ji ni mogoče pripisati dovolj natančne pravne podlage. Natančneje, če je treba to navedbo razumeti tako, da se nanaša na kršitev načela enakega obravnavanja podjetij z manj kot 25‑odstotnim tržnim deležem, je bilo že ugotovljeno, da v obravnavani zadevi ne more iti za kršitev tega načela, ker lahko Komisija izvede podrobne ocene ne glede na to, ali je bil ta prag presežen (glej točko 67 zgoraj). Če je treba zgoraj omenjeno navedbo razumeti širše, zadostuje ugotoviti, da mora Komisija v okviru svoje naloge nadzora nad državnimi pomočmi presoditi njihove učinke na konkurenco kot celoto.
98
Na drugi strani, ker je navedbo intervenientke, v skladu s katero naj bi šlo za „nezadostno nadomestilo“ v škodo vlagatelja, mogoče po potrebi povezati z vprašanjem, ali je Komisija preučila sorazmernost pomoči, bo ta analizirana v zadnjenavedenemu očitku.
99
Glede na navedeno in ker je Komisija v uvodni izjavi 173 izpodbijanega sklepa pravilno ugotovila, da je pomoč spodbujevalna, je treba prvi del drugega tožbenega razloga zavrniti.
Drugi del drugega tožbenega razloga
100
Ta del je razdeljen na tri očitke. Prvi se nanaša na nesprejemljivo mešanico med spodbujevalnim učinkom in primernostjo pomoči, drugi na očitno napako pri presoji primernosti pomoči z opiranjem na načrtovane stroške namesto na dejanske stroške, zadnji pa na domnevno očitno napako pri ugotovitvi zneska, ki presega nevšečnosti v zvezi z lokacijo.
101
Po mnenju tožeče stranke je Komisija v bistvu očitno napačno presodila primernost pomoči, ker je združila analizo spodbujevalnega učinka in primernosti pomoči. V zvezi s tem naj bi Komisija v uvodni izjavi 183 izpodbijanega sklepa navedla, da je v točki 33 Sporočila o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte izrecno navedeno, da „se pomoč navadno šteje za sorazmerno, če je enaka razliki med neto stroški podjetja, ki je upravičeno do pomoči, za naložbo v regijo prejemnico pomoči in neto stroški za naložbo v drugo(-e) regijo(-e)“. Zato se je pomoč štela za sorazmerno le do višine „zneska, ki je nujen za spodbuditev k odločitvi o izvedbi naložbe na zadevni lokaciji“. Komisija naj bi se oprla na iste dokumente, kot so tisti, ki so bili uporabljeni pri dokazovanju spodbujevalnega učinka pomoči, to je dokumente, s katerimi je upravni odbor družbe BMW razpolagal decembra 2009 ob sprejetju odločitve o naložbi ter v katerih je bila v okviru primerjave med lokacijama v Leipzigu in v Münchnu navedena razlika v stroških načrtovanja v višini 17 milijonov EUR. Nasprotno, Komisija naj bi poznejše dokumente, iz katerih so bili razvidni stroški, ki so nastali šele nekaj let po sprejetju odločitve o naložbi oziroma odločitve o lokaciji, zavrnila (glej uvodno izjavo 180 izpodbijanega sklepa).
– Prvi očitek
102
Tožeča stranka s sklicevanjem na točko 7 Sporočila o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte navaja, da bi morala Komisija v okviru presoje primernosti pomoči ob upoštevanju konkurenčnega prava opraviti podrobno oceno tega, ali je bila pomoč glede na stroške izvajanja naložbe višja od potrebnega zneska in ali je zato povzročila izkrivljanje konkurence. Iz logike člena 107(3) PDEU in Uredbe št. 800/2008 naj bi izhajalo, da primernost pomoči ni odvisna od razmerja med zneskom pomoči in dokazom o dodatnih stroških, temveč da je pomoči načeloma mogoče dodeliti v okviru dovoljenih meja. Po njenem mnenju na podlagi točke 33 Sporočila o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte, ki poleg tega ne more prevladati nad določbami Uredbe št. 800/2008, ni mogoče priti do drugačnega sklepa. Tožeča stranka trdi, da je Komisija s tem, da je menila, da je treba točko 33 navedenega sporočila razlagati kot „splošno pravilo“ in „nikakor kot primer“, storila očitno napako pri presoji. V okoliščinah obravnavane zadeve naj bi morala Komisija upoštevati dejstvo, da analiza položaja na trgu v skladu s točko 68(i) smernic ni dala jasnih odgovorov. Tožeča stranka se sklicuje tudi na spreminjajočo se naravo zadevnih trgov.
103
Komisija navedbe tožeče stranke izpodbija.
104
Splošno sodišče ugotavlja, da je iz navedb tožeče stranke razvidno, da se je „predvideni znesek pomoči“, ki je bil po njenih navedbah 49 milijonov EUR, delil na dva dela. Kot je navedla, je prvega tvoril znesek za nadomestitev nevšečnosti v zvezi z lokacijo, namen drugega pa je bil kriti ostale nevšečnosti, ki bi nastale v okviru izvajanja projekta, in količinsko neopredeljene (in delno neopredeljive) nevšečnosti, ki so nujno povezane s tveganji naložbe v popolnoma novo vozilo, za razvoj katerega so načrtovana sredstva ravno zadostna in ki se ne proizvaja na glavni lokaciji podjetja, temveč v drugem proizvodnem obratu.
105
Splošno sodišče glede drugega dela tako kot Komisija meni, da prek državnih pomoči ni treba odpraviti vsakršnega tveganja naložbe, povezanega s konkretnim projektom. Nasprotno, za ta tveganja je odgovorno podjetje, ki je upravičeno do pomoči, še toliko bolj, ker ta tveganja niso bila količinsko opredeljena oziroma niso bila delno niti vnaprej opredeljiva. Pri presoji primernosti pomoči je upoštevno merilo le to, ali je bila pomoč potrebna za uresničitev naložbenega projekta v zadevni regiji, ki prejema pomoč. Kot pa je razvidno iz točke 33 Sporočila o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte, gre za to, če je ukrep pomoči „[enak] razliki med neto stroški podjetja, ki je upravičeno do pomoči, za naložbo v regijo prejemnico pomoči in neto stroški za naložbo v drugo(-e) regijo(-e)“.
106
V zvezi z navedbo tožeče stranke, da se intenzivnost dovoljene pomoči v skladu s členom 13 Uredbe št. 800/2008 in s točko 38 smernic izračuna „samo na podlagi upravičenih stroškov“, je treba poudariti, da tožeča stranka ni pojasnila, kako je njeno stališče v obravnavani zadevi podkrepljeno z navedenima določbama. V njunem besedilu namreč ni navedena obveznost poznejšega upoštevanja stroškov, ki so bili resnično vloženi v konkreten projekt, za katerega je bila prejeta regionalna državna pomoč.
107
Poleg tega iz logike točke 38 smernic izhaja, da morajo biti stroški, ki bodo predmet državne pomoči, načeloma določeni pred začetkom dela. Tako je pomoč lahko v okviru shem pomoči predvidoma dodeljena samo, če je upravičenec predložil vlogo za pomoč in je nato organ, odgovoren za upravljanje sheme, „pred začetkom dela“ na projektu pisno potrdil, da projekt po natančnem preverjanju načeloma izpolnjuje pogoje upravičenosti, določene v shemi. Prav tako je nujnost „pisma o nameri“, ki ga pristojni organ izda „pred začetkom dela“, v zadevni določbi določena za „ad hoc“ pomoči, pod pogojem, da Komisija pomoč odobri. Poleg tega je izrecno navedeno, da če se delo začne, „preden so izpolnjeni pogoji iz [zadevne določbe], celoten projekt ne bo upravičen do pomoči“. Nazadnje, prav tako ni mogoče izhajati iz predpostavke tožeče stranke, ki meni, da „bi bilo mogoče dodeliti pomoč v okviru dovoljenih meja“ – sklicujoč se na Uredbo št. 800/2008 in, natančneje, na člen 6(2) te uredbe – ker se s to navedbo implicitno zatrjuje, da ni nikakršne potrebe po presoji zneska te pomoči z vidika sorazmernosti.
108
V zvezi z navedbo, da naj bi se Komisija oprla na iste dokumente tako pri presoji spodbujevalnega učinka kot pri presoji sorazmernosti pomoči, je treba ugotoviti, da iz Sporočila o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte, natančneje, iz točke 34 tega sporočila izhaja, da tak pristop ni izključen. V tej točki je namreč določeno, da je „končno […] zaradi [neto stroškov iz točke 33], ki se štejejo za povezane z razvojnimi problemi regij, donosnost naložb manjša“ in „zato so izračuni, ki se uporabljajo za analizo spodbujevalnega učinka, primerni tudi za ocenjevanje sorazmernosti pomoči“.
109
Poudariti je treba tudi, da iz sodne prakse izhaja, da lahko Komisija označi pomoč kot združljivo s členom 107(3) PDEU le, če lahko potrdi, da pomoč pripomore k uresničitvi enega od omenjenih ciljev, ki jih upravičeno podjetje v običajnih tržnih pogojih s svojimi ukrepi ne bi moglo doseči. Povedano drugače, državam članicam se ne sme dovoliti, da opravijo izplačila, ki bi izboljšala finančni položaj podjetja, ki prejema pomoč, ne da bi bila ta nujna za uresničitev ciljev iz člena 107(3) PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 14. januarja 2009, Kronoply/Komisija, T‑162/06, EU:T:2009:2, točka 65 in navedena sodna praksa).
110
V skladu s to sodno prakso namreč ni mogoče sprejeti, da omejevalni učinki pomoči, zlasti njena višina, presegajo tisto, kar je nujno, da se s pomočjo dosežejo cilji, ki jih Pogodba dovoljuje (glej v tem smislu sodbo z dne 14. januarja 2009, Kronoply/Komisija, T‑162/06, EU:T:2009:2, točka 66 in navedena sodna praksa).
111
Poleg tega lahko ugotovitev neobstoja nujnosti pomoči izhaja predvsem iz dejstva, da je zainteresirano podjetje podprti projekt že začelo izvajati ali ga celo končalo, preden je prošnjo za pomoč predložilo pristojnim organom, kar izključuje možnost, da bi zadevna pomoč imela spodbujevalno vlogo (sodba z dne 15. aprila 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, točka 69).
112
V obravnavani zadevi je treba najprej opozoriti, da v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, ni bilo dokazano, da sta bila spodbujevalni učinek in dejstvo, da je pomoč za družbo BMW potrebna, ugotovljena le zaradi morebitne dodelitve pomoči v znesku, ki se približuje 50 milijonom EUR (glej točko 94 zgoraj).
113
V zvezi s tem je iz dokumenta, ki ga je Zvezna republika Nemčija – v odgovor na dopisa Komisije z dne 17. februarja in 21. marca 2012 – naslovila na Komisijo 5. aprila 2012 in ki se nanaša zlasti na analizo, ki jo je opravilo revizijsko podjetje, razvidno, da je primerjava lokacije v Münchnu z lokacijo v Leipzigu pokazala razliko v višini „17 milijonov EUR“, v kar je vključena ocena celotnega seznama upoštevnih podatkov, kakršni so tisti, na katere je bilo opozorjeno v točki 77 navedenega dopisa. V analizirane elemente so bili vključeni stroški strukturne naložbe, stroški načrtovanja, stalni stroški ter materialni in drugi stroški. Poleg tega je bilo dejstvo, da je lokacija v Leipzigu omogočala morebitno povečanje proizvodnje v prihodnosti, upoštevano pri odločitvi o izbiri te lokacije.
114
Kot je razvidno iz točke 81 zgoraj navedenega dopisa z dne 5. aprila 2012, ki sledi razpredelnici, ki prikazuje razliko 17 milijonov EUR med zadevnima lokacijama je bila državna pomoč v tem znesku glavni element pri odločitvi o lokaciji naložbe. Ta državna pomoč je bila ocenjena kot potrebna za to, da bi bila naložba v Leipzigu lahko enakovredna tisti v Münchnu, katere prednost je bila v uporabi obstoječih stavb. Ta ugotovitev izhaja iz različnih notranjih dokumentov družbe BMW, na katere se je Zvezna republika Nemčija oprla med upravnim postopkom, kot so tisti iz decembra 2009, zlasti zapisnik seje upravnega odbora z dne 15. decembra 2009, ki je omenjen v uvodnih izjavah 170, 175 in 176 izpodbijanega sklepa.
115
V tem posebnem okviru je treba razlagati tudi interni predlog tožeče stranke, ki je razviden iz priloge 2 k dopisu z dne 5. aprila 2012 (str. 489) in katerega namen je bil, brez vsakršnih dodatnih pojasnil v zvezi s tem, zaprositi za državno pomoč v višini 50 milijonov EUR. Poleg tega je treba ugotoviti, da so v razpredelnici, ki je prikazana na isti strani, omenjene le „možnosti naložb in dotacij“ (Möglichkeiten der Investitionszulage und des Investitionszuschusses), to je možnost pridobitve pomoči v znesku, ki ustreza 12,5 % naložbe, kar je 50 milijonov EUR, ne da bi bila razvidna jasna povezava s prej navedenimi analizami. Enako je treba ugotoviti v zvezi s ponovitvijo tega predloga v prilogi 3 k zadevnemu dopisu, ki se nanaša na notranji protokol tožeče stranke, z dne 15. decembra 2009, na straneh od 496 do 501, in v prilogi 4 k istemu dopisu, na strani 505, na kateri so navedene ugotovitve na podlagi ocene možnosti pridobitve davčnih ali drugih pomoči na različnih primerjanih lokacijah – to so analize, na katere se sklicuje tudi tožeča stranka v svojem odgovoru na ukrepe procesnega vodstva Splošnega sodišča, in sicer v točkah 39 in naslednjih. Natančneje, niti iz dokumentov, ki jih je Zvezna republika Nemčija predložila Komisiji, niti iz navedb tožeče stranke pred Splošnim sodiščem ni razvidno, da bi bila vsota 50 milijonov EUR znana ob sprejetju odločitve o lokaciji prihodnje naložbe, ob upoštevanju elementov, kot so predvideni in tudi verjetni dogodki, do katerih lahko pride med izvajanjem naložbe. Poleg tega je treba dodati, kot je poudarila Komisija, da je bila zadevna naložba načrtovana v Leipzigu, da je bilo o njej odločeno dokončno in da se je projekt že izvajal po odobritvi pomoči v višini 17 milijonov EUR (glej tudi uvodno izjavo 176 izpodbijanega sklepa).
116
Poudariti je treba, da je v teh okoliščinah Komisija nato v dopisu z dne 10. avgusta 2012 Zvezno republiko Nemčijo obvestila, da bi bilo na podlagi informacij, ki jih je prejela od zadnjenavedene, dodatne stroške, povezane z naložbo v Leipzigu, mogoče kriti z manjšo državno pomočjo od tiste iz prošnje družbe BMW.
117
Po mnenju Komisije so bili negativni učinki pomoči v sprva zaprošenem znesku preveliki, ker jih ni bilo mogoče nadomestiti s sledenjem cilju regionalne politike. Ti elementi so podrobno obravnavani v uvodni izjavi 174 in naslednjih izpodbijanega sklepa.
118
Komisija pa je pravilno upoštevala, da je v točki 29 Sporočila o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte navedeno, da za to, „da bi bila regionalna pomoč sorazmerna, morata biti znesek in intenzivnost pomoči omejena na najmanjšo vrednost, ki je potrebna za izvedbo naložb v regiji prejemnici pomoči“. Točka 33 tega sporočila določa, da se za spodbujanje odločitev glede lokacije pomoč navadno šteje za sorazmerno, če je enaka razliki med neto stroški podjetja, ki je upravičeno do pomoči, za naložbo v regijo prejemnico pomoči in neto stroški za naložbo v drugo regijo ali druge regije.
119
V obravnavani zadevi Komisija glede zneska, ki presega 17 milijonov EUR, s tem, da je ugotovila, da ne gre za pomoč, ki bi bila „potrebna“ za spodbuditev naložbe v skladu s točko 21 zgoraj navedenega sporočila, ki napotuje na točko 68 smernic, ni storila očitne napake pri presoji.
120
Komisija je v uvodni izjavi 182 izpodbijanega sklepa pravilno ugotovila, da načelo sorazmernosti pomeni, da je treba del pomoči, ki presega najnižji znesek, potreben za spodbujanje odločitve o izvedbi naložbe na območju, ki prejema pomoč, šteti za presežen, saj pomeni brezplačna sredstva za upravičenca, ki nimajo nobenega namena, združljivega s pravili o državni pomoči.
121
Ugotoviti pa je treba, da v obravnavani zadevi ni bilo dokazano, da tudi v znesku, ki presega 17 milijonov EUR, „pomoč dejansko prispeva k spremembi ravnanja upravičenca, da izvede (dodatne) naložbe v zadevni regiji, ki prejema pomoč“.
122
Zgolj tega, da je bila v okviru predloga, podanega organom odločanja družbe BMW, omenjena možnost pridobitve pomoči v višini 50 milijonov EUR, ni mogoče šteti za odločilni element v kontekstu, v katerem so tehnični dokumenti hkrati vsebovali analizo, v kateri je bilo navedeno, da je razlika v ceni glede na to, ali se naložba izvede v Münchnu ali v Leipzigu, zgolj 17 milijonov EUR, ne da bi bil jasno naveden razlog za zahtevanje višjega zneska. Na podlagi elementov iz spisa je mogoče v bistvu le ugotoviti, da je med drugim upravni odbor družbe BMW presodil, da je možnost pridobitve pomoči v znesku do 50 milijonov EUR zgornja meja, ki jo je, odvisno od okoliščin, mogoče doseči.
123
V zvezi z zadnjenavedenim ni mogoče šteti, da zadostuje splošno sklicevanje na zgornjo mejo, določeno za naložbo v regiji, ki prejema pomoč, niti sklicevanje na prihodnja tveganja, povezana z naložbo, ki nastanejo na primer zaradi sprememb stroškov dela, ne da bi bili ti podatki natančno številčno opredeljeni. Pri dodelitvi pomoči v višini 50 milijonov EUR prav tako ni upoštevno poudarjati, da bi ta pomoč prispevala k izboljšanju donosnosti zadevnega projekta, kot je navedla tožeča stranka na obravnavi.
124
V zvezi s sklicevanjem tožeče stranke in intervenientke na Sklep Komisije C(2014) 5071 final z dne 23. julija 2014 o državni pomoči SA.30743 (2012/C) (ex N 138/2010) – Germany Financing of infrastructure projects at Leipzig/Halle airport v zadevi, ki se nanaša na financiranje infrastrukture na letališču v Leipzigu/Halleju, je treba na eni strani ugotoviti, da se navedena zadeva nanaša na drug sektor, ki ga urejajo posebni predpisi (glej zlasti uvodne izjave 8, 315 in 352 navedenega sklepa).
125
Na drugi strani, vprašanja, postavljena v zadevi, navedeni zgoraj v točki 124, vključno z vprašanji, kateri del naložbe je v javnem interesu, so drugačna od teh v obravnavani zadevi (glej zlasti uvodno izjavo 209 in naslednje sklepa, navedenega zgoraj v točki 124). Nazadnje, kot izhaja iz uvodnih izjav 326 in 337 tega sklepa, je bila tudi presoja spodbujevalnega učinka izvedena na podlagi ex ante pristopa. To načelo je bilo uporabljeno tudi v uvodnih izjavah 340 in 341 zadevnega sklepa pri presoji sorazmernosti pomoči. V zvezi z vsebino analize sorazmernosti pomoči je zlasti iz uvodne izjave 317 sklepa, navedenega zgoraj v točki 124, ter iz uvodne izjave 340 in naslednjih razvidno, da je Komisija analizirala vprašanje, ali „je bila pomoč omejena na minimum“. Zgolj podredno je v uvodni izjavi 342 tega sklepa navedeno:
„Intenzivnost pomoči nikakor ne sme preseči vrzeli realnega financiranja naložbenega projekta.“
126
Glede dokumentov, ki jih je Zvezna republika Nemčija v obravnavani zadevi predložila Komisiji septembra 2012 in katerih namen je dokazovanje resničnih stroškov naložbe, je treba ugotoviti naslednje.
127
V skladu z uvodno izjavo 186 in naslednjimi izpodbijanega sklepa je Komisija navedla, da ni mogoče upoštevati elementov, ki so bili predloženi a posteriori, torej prepozno, in o dokazni vrednosti katerih tudi dvomi. Ne da bi bilo sploh treba odločiti o dokazni vrednosti zadevnih dokumentov, Splošno sodišče meni, da je treba tudi analizo sorazmernosti pomoči dejansko opraviti ob sprejetju odločitve o naložbi, to pomeni v kontekstu, v katerem se upravičeno podjetje odloča o lokaciji svojega projekta.
128
To namreč izhaja že iz logike točke 21 Sporočila o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte, ki napotuje na točko 68 smernic in ki Komisiji nalaga, da preveri, ali je pomoč „potrebna“ za spodbuditev naložbe. Poleg tega, da je treba spodbujevalni učinek presoditi že pred samo odločitvijo o naložbi, je treba dodati, da sklicevanje na vprašanje, ali je pomoč „potrebna“, v zvezi s tem spada v analizo sorazmernosti pomoči. V nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, teh meril ni mogoče ločiti tako, da se eno presodi a priori, drugo pa a posteriori.
129
V zvezi s tem je treba dodati, da bi rešitev, ki jo predlaga tožeča stranka, pripeljala do položaja, v katerem bi bilo mogoče šteti, da ima že državna pomoč, ki presega zgolj nujno potrebno glede na zastavljeni cilj, spodbujevalni učinek in da je sorazmerna, samo zato, ker bi lahko pripeljala do uresničitve projekta, kakršen je tisti iz točke 22 Sporočila o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte, in ne da bi se upoštevalo to, ali ta pomoč v resnici ne pomeni plačila, ki bi izboljšalo finančni položaj upravičenega podjetja, ne da bi bilo potrebno za uresničitev ciljev iz člena 107(3) PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 14. januarja 2009, Kronoply/Komisija, T‑162/06, EU:T:2009:2, točka 65 in navedena sodna praksa; glej po analogiji tudi sodbo z dne14. januarja 1997, Španija/Komisija, C‑169/95, EU:C:1997:10, točka 17). Ta razlaga, katere namen je analizirati tako potrebnost pomoči kot njen spodbujevalni učinek v času naložbe, ostaja skladna s točko 29 Sporočila o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte in z njegovo točko 26, saj se to sporočilo sklicuje med drugim na „dokumente, ki se predložijo naložbenemu odboru in v katerih so predvidene različne možnosti naložb“.
130
Nazadnje, kot je pravilno navedla Komisija v uvodni izjavi 187 izpodbijanega sklepa, analiza spodbujevalnega učinka pomoči in njene sorazmernosti v kontekstu izbire lokacije v Leipzigu ne more biti odvisna od naložbe v projekt o izdelavi vozil i8, saj je bil ta zgolj dodan k prvotnemu projektu o izdelavi vozil i3, ko je bila odločitev o lokaciji v Leipzigu že sprejeta. Tožeča stranka je pred Splošnim sodiščem sama navedla, da se je prvotna odločitev iz leta 2009 o izbiri Leipziga nanašala le na model i3, medtem ko je bila odločitev o proizvodnji modela i8 sprejeta šele leta 2011. Kot navaja Komisija, odločitve v zvezi z modelom i8 ni bilo več treba analizirati v kontekstu druge možnosti, določene v Sporočilu o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte (glej točko 88 zgoraj), to je v okoliščinah, v katerih je bila naložba geografsko že opredeljena. Kot je namreč ugotovljeno v navedeni uvodni izjavi, zaradi majhnega števila vozil i8, katerih proizvodnja je bila načrtovana, ni bilo mogoče razmišljati o drugi lokaciji kot o Leipzigu. Poleg tega je Zvezna republika Nemčija sama navedla, da se sprva načrtovane količine električnih vozil ne bodo spremenile z vključitvijo modela i8, poleg tega pa ni trdila, da je treba v zvezi s tem spremeniti analizo pomoči, kakor je bila priglašena.
131
Splošno sodišče glede na vse navedeno ta očitek tožeče stranke zavrača, ker sorazmernost pomoči ni bila dokazana v celotnem znesku, to je nad 17 milijoni EUR.
– Drugi očitek
132
Po mnenju tožeče stranke je upoštevanje „stroškov načrtovanja“ pri presoji primernosti pomoči očitna napaka, ker je treba navedeno primernost presoditi glede na „dejanske stroške“. Primernost pomoči in upravičene stroške naj bi bilo vedno treba preučiti ex post ob upoštevanju ekonomske stvarnosti. Po mnenju tožeče stranke naj bi bilo le spodbujevalni učinek mogoče preučiti ex ante ob odločitvi o naložbi. Vsak drug pristop naj ne bi bil sorazmeren, naj ne bi upošteval ekonomske stvarnosti in naj bi odpiral vrata zlorabam, ki bi se kazale v previsoko ocenjenih stroških načrtovanja. V obravnavani zadevi naj bi bili dodatni stroški Komisiji posredovani v okviru postopka. Poleg tega tožeča stranka navaja, da je bila v skladu z določbami IZG zavezana prikazati dejanske pogoje izvajanja naložbe. Nazadnje trdi, da je Komisija ravnala samodejno, torej ne da bi preučila učinke pomoči zunaj okvira razlike v stroških, ki je bila ocenjena na 17 milijonov EUR. S tem naj ne bi v celoti izvrševala svoje diskrecijske pravice.
133
Komisija navedbe tožeče stranke izpodbija.
134
Splošno sodišče v zvezi s tem napotuje na analize, ki so že bile opravljene v okviru prejšnjih očitkov. Tožeča stranka namreč ne navaja natančne pravne podlage, ki bi omogočala ugotovitev, da je bilo treba v obravnavani zadevi upoštevati „dejanske“ stroške, in ne stroške, sprva načrtovane ob odločitvi o naložbi.
135
V nasprotju z navedbami tožeče stranke pa ni mogoče šteti, da je „nesorazmerno“ to, da je Komisija analizirala elemente, ki jih je imela na voljo ob presoji, ali je pomoč potrebna in spodbujevalna, ob upoštevanju položaja v času odločitve, ki omogoča dokončno izbiro lokacije naložbenega projekta.
136
V zvezi z navedbo tožeče stranke, da bi ta pristop Komisije „odpiral vrata zlorabam, ki bi se kazale v previsoko ocenjenih stroških načrtovanja“, zadostuje ugotoviti, da mora Komisija – kot izhaja zlasti iz točke 25 Sporočila o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte na koncu – analizirati, ali so bili načrtovani stroški „realistični“ v kontekstu ocene različnih primerjalnih možnosti, ki jih je predstavila država članica priglasiteljica.
137
Nazadnje, kot izhaja iz točke 28 Sporočila o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte, če pomoč „ne spremeni ravnanja upravičenca s spodbujanjem (dodatnih) naložb v zadevni regiji, ki prejema pomoč, spodbujevalni učinek ni zadosten za doseganje regionalnega cilja. Če pomoč nima spodbujevalnega učinka za doseganje regionalnega cilja, se lahko takšna pomoč šteje kot brezplačna sredstva za podjetje.“ V isti točki je navedeno, da „zato v podrobni oceni regionalne pomoči za velike naložbene projekte pomoč ne bo odobrena, kadar se zdi, da bi bila ista naložba izvedena v regiji celo brez pomoči“ (glej točko 3 navedenega sporočila na koncu).
138
Iz logike te določbe izhaja, da mora Komisija analizirati, ali pomoč omogoča spremembo ravnanja podjetja, tako da ga spodbudi k naložbi, ki je ne bi izvedlo brez pomoči v prej določenem in „potrebnem“ znesku. Upoštevanje resničnih stroškov a posteriori ne vpliva več na ta element analize, temveč v najboljšem primeru omogoča natančno določitev dejavnikov, ki spadajo v poslovno tveganje podjetja, ki je upravičeno do pomoči.
139
Zato je treba zavrniti tudi ta očitek.
– Tretji očitek
140
Po mnenju tožeče stranke je Komisija v uvodni izjavi 182 izpodbijanega sklepa očitno napačno ugotovila, da je treba del pomoči, ki presega najnižji znesek, potreben za spodbujanje odločitve o izvedbi naložbe na območju, ki prejema pomoč, šteti za presežen, saj pomeni brezplačna sredstva za upravičenca, ki nimajo nobenega namena, združljivega s pravili o državni pomoči. Tožeča stranka navaja, da ta ugotovitev temelji na napačni predpostavki, da bi bila naložba družbe BMW zagotovo izvedena v Leipzigu, če bi bila pomoč dodeljena zgolj v višini 17 milijonov EUR. Meni pa, nasprotno, da je zadevno podjetje izhajalo iz predpostavke, da mu bo dodeljena pomoč v višini 49 milijonov EUR, kar je sprožilo odločitev o naložbi na tem območju, ki prejema pomoč. Po mnenju tožeče stranke je pomoč sledila cilju, ki je združljiv z določbami, ki urejajo državne pomoči, ker je izpolnjevala pogoje, določene v IZG, ki je bil ukrep pomoči, združljiv z notranjim trgom v skladu z Uredbo št. 800/2008. Tožeča stranka očitke poskusa obidenja shem pomoči zavrača.
141
Komisija navedbe tožeče stranke izpodbija.
142
Splošno sodišče ugotavlja, da je ta očitek mogoče zavrniti iz istih razlogov kot prejšnje očitke. Kot navaja Komisija v točki 93 odgovora na tožbo, je treba dodati, da je upravičeno podjetje odločitev o zadevni naložbi že sprejelo na podlagi obljube pomoči s strani Zvezne republike Nemčije in pod pogojem, da Komisija pomoč dokončno odobri. Komisija pa je odobrila le znesek 17 milijonov EUR, vezan na številčne podatke o razlikah v stroških med lokacijo v Leipzigu in v Münchnu, ki so bili predloženi v dokumentaciji, ki je bila podlaga za pristojne organe družbe BMW, in ki so bili nato vključeni v spis o priglasitvi.
Tretji del drugega tožbenega razloga
143
Ker v okviru upravnega postopka ni bilo preverjanj in kritičnih stališč s strani tretjih oseb, je treba po mnenju tožeče stranke šteti, da je navedba Komisije v uvodni izjavi 189 izpodbijanega sklepa, da bi imela dodelitev tega dodatnega zneska pomoči v višini 28.257.273 EUR negativne, tj. zelo izkrivljajoče učinke na konkurenco, saj lahko zlasti konkurente odvrne od naložb v podobne proizvode, s čimer bi pripomogla k izrivanju zasebnih naložb na upoštevnem trgu, povsem neutemeljena. Komisija naj bi opustila izvrševanje svoje diskrecijske pravice. Po mnenju tožeče stranke ni mogoče šteti, da bi imela vsakršna pomoč v višjem znesku od razlike v stroških med zadevnimi lokacijami samodejno izkrivljajoč učinek na konkurenco, zlasti ne brez preučitve položaja družbe BMW na trgu in brez primerjanja prednosti subvencionirane naložbe z njenimi negativnimi učinki. V obravnavani zadevi naj bi bili pozitivni učinki ukrepa očitni, saj naj bi ta omogočal spodbujanje razvoja zadevne regije in nekaterih prednostnih ciljev Unije na področju varstva okolja in energije.
144
Komisija navedbe tožeče stranke izpodbija.
145
V zvezi s tem Splošno sodišče opozarja, da za to, da bi bila regionalna pomoč sorazmerna, morata biti njen znesek in njena intenzivnost omejena na najmanjšo vrednost, ki je potrebna za izvedbo naložbe v regiji, ki prejema pomoč. V tem kontekstu je treba poudariti, da točka 30 Sporočila o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte, ki jo je Komisija v obravnavani zadevi lahko upravičeno uporabila (glej točko 66 zgoraj na koncu), napotuje na smernice in na nekatere zgornje meje, določene za regionalne pomoči, glede na resnost problemov, ki vplivajo na navedene regije. Poleg tega je v točki 33 tega sporočila navedeno, v katerem primeru se bo pomoč na splošno štela za sorazmerno. Napoteno je na okoliščino, da mora biti pomoč enaka razliki med neto stroški podjetja, ki je upravičeno do pomoči, za naložbo v regijo prejemnico pomoči in neto stroški za naložbo v drugo regijo ali druge regije. Navedenih je več meril, ki jih je treba pri tem upoštevati. Poleg tega je treba poudariti, da je to načelo sorazmernosti, ki se kaže v omejitvi pomoči na najnižji znesek, da se zmanjšajo izkrivljanja na notranjem trgu, upoštevno tudi na drugih področjih prava državnih pomoči (glej po analogiji sodbo z dne 19. julija 2016, Kotnik in drugi, C‑526/14, EU:C:2016:570, točke 54, 57 in 59).
146
Ker se v obravnavani zadevi ni izkazalo, da je merilo „sorazmernosti“ izpolnjeno za del pomoči, ki presega 17 milijonov EUR, Komisija ni napačno uporabila prava in s tem, da je ugotovila, da bi imela dodelitev tega dodatnega zneska pomoči v višini 28.257.273 EUR negativne, tj. zelo izkrivljajoče učinke na konkurenco, saj lahko zlasti konkurente odvrne od naložb v podobne proizvode, s čimer bi pripomogla k izrivanju zasebnih naložb na upoštevnem trgu, ni storila očitne napake. Ni namreč mogoče izključiti, da je ta del zneska pomoči omogočal zgolj izključitev financiranja „tveganja“, povezanega z naložbo, in s tem povečanje razpoložljivih sredstev upravičenega podjetja. V teh okoliščinah je Komisija lahko predpostavljala obstoj negativnega učinka, ki se kaže v možnem izkrivljanju konkurence in v odvračalnem učinku za konkurenčne zasebne naložbe. To drži zato, ker pomoč prinaša neupravičeno okrepitev položaja podjetja na trgu in mu omogoča financiranje svojih potreb zunaj okvirov tistega, kar je potrebno za uresničitev načrtovanih ciljev, in sicer spodbujati njegovo odločitev o naložbi v regiji, ki prejema pomoč. Zato je Komisija lahko brez analize morebitnih dodatnih pozitivnih učinkov ugotovila, da pomoč ni v skladu z enotnim trgom.
147
To rešitev potrjuje besedilo točk 6 in 7 Sporočila o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte. Prvič, kot je navedeno v točki 6 navedenega besedila, bi lahko nekateri visoki zneski regionalne pomoči za velike naložbene projekte pomembno vplivali na trgovino in povzročili bistveno izkrivljanje konkurence.
148
Drugič, kot izhaja iz točke 7 Sporočila o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte in kot je navedeno v točki 68 smernic, je cilj formalne preiskave Komisije, ki se opravi v skladu z individualnim pristopom, natančno preveriti, „ali je pomoč potrebna za zagotavljanje spodbujevalnega učinka za naložbe“ ter „ali koristi ukrepa pomoči presegajo izhajajoče izkrivljanje konkurence in učinek na trgovino med državami članicami“. Ker sta ta pogoja kumulativna, mora Komisija le, če je odgovor na prvonavedeni del pritrdilen, preučiti še drugi del. Prav tako iz točke 52 tega sporočila izhaja, da mora Komisija šele „[o]b ugotovitvi, da je pomoč nujna kot spodbuda za izvajanje naložb v zadevni regiji“, pretehtati pozitivne in negativne učinke regionalne pomoči za velike naložbene projekte.
149
Dalje, Splošno sodišče meni, da ker je Komisija pravilno pojasnila, kako bi zadevna pomoč lahko izkrivljala konkurenco, ji ni bilo treba izvesti gospodarske analize resničnega položaja na zadevnem trgu (glej po analogiji sodbo z dne 30. aprila 2009, Komisija/Italija in Wam, C‑494/06 P, EU:C:2009:272, točka 58), v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka.
150
Zato je treba tudi ta očitek tožeče stranke zavrniti.
Četrti del drugega tožbenega razloga
151
Tožeča stranka v bistvu navaja, da če bo Splošno sodišče menilo, da je bila pomoč združljiva z notranjim trgom le v delu, v katerem je omogočala nadomestitev dodatnih dejanskih stroškov – česar po njenem mnenju ne bi smelo – je treba ugotoviti, da je družba BMW prek obvestila Zvezne republike Nemčije z dne 28. septembra 2012 navedla, da so takrat stroški naložbe v Leipzigu znašali 46 milijonov EUR več kot stroški primerljive naložbe v Münchnu. Navedeni dopis po navedbah tožeče stranke vsebuje podrobno razčlenitev stroškov v približnem znesku 29 milijonov EUR – ki bi bil dodan k stroškom načrtovanja v višini 17 milijonov EUR, ki so bili ocenjeni ob sprejetju odločitve o lokaciji decembra 2009 – kar naj bi ustrezalo dodatnim neto stroškom, nastalim v zvezi z lokacijo. Zato naj bi bila zaprošena vsota 45.257.260,13 EUR v celoti utemeljena.
152
V zvezi s presojami Komisije, ki so bile navedene v uvodni izjavi 178 izpodbijanega sklepa in v skladu s katerimi „dokumenti, ki jih je [Zvezna republika] Nemčija predložila septembra 2012 in v katerih so navedeni dodatni stroški, niso niti pristni niti časovno ne sovpadajo z nobeno od odločitev o naložbi, saj so nastali šele septembra 2012“, tožeča stranka na eni strani trdi, da je šlo, nasprotno, za odlomke iz letnih računovodskih izkazov družbe BMW, ki jih je preverilo računovodsko podjetje. Na drugi strani navaja, da so bili ti izkazi pripravljeni za to, da bi Komisija preučila primernost zadevne pomoči. Po mnenju tožeče stranke je bilo očitno treba upoštevati tudi dodatne stroške, povezane s proizvodnimi zmogljivostmi modela i8. Intervenientka v bistvu trditve tožeče stranke podpira.
153
Komisija navedbe tožeče stranke izpodbija.
154
V tem očitku so v bistvu povzeti elementi, ki so bili zgoraj že analizirani. Ker je Zvezna republika Nemčija Komisiji zadevni dopis poslala 28. septembra 2012, ga ni mogoče šteti za upoštevnega pri ugotavljanju, „ali je bila pomoč potrebna za spodbuditev naložbe“ v skladu s točko 7 Sporočila o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte. Ugotoviti je treba, kot je to storila Komisija, da je v analizi upoštevna le prva naložba, ki se nanaša na proizvodnjo vozil i3, v skladu z drugim merilom, določenim v točki 22 navedenega sporočila, katerega namen je ugotoviti, ali je pomoč spodbujala izbor lokacije načrtovane naložbe v ustrezni regiji, in ne drugje, ker je izravnala neto stroške in razvojne probleme, povezane z lokacijo v regiji, ki prejema pomoč. Tožeča stranka namreč ni samostojno navedla, da je bil tudi projekt o izdelavi vozil i8 primerljivo analiziran, kar zadeva lokacijo proizvodnje.
155
V zvezi s tem je treba opozoriti tudi na uvodno izjavo 187 izpodbijanega sklepa, v skladu s katero model i8 leta 2009 v bistvu še ni bil zajet v odločitvi o naložbi v lokacijo v Leipzigu. Šele ko je družba BMW sprejela odločitev o lokaciji v Leipzigu za model i3, je bil v okviru dodatne odločitve dodan še model i8. Iz dokumentov, ki jih je predložila Zvezna republika Nemčija, ni razvidno, da bi se tudi druga odločitev nanašala na samostojno izbiro regije, temveč to, da je bila potrebna ustrezna odločitev v zvezi s tem, ali je treba dodatni model i8 proizvajati na že izbrani lokaciji v Leipzigu. Tak položaj pa je podoben možnosti 1 iz točke 22 Sporočila Komisije o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte.
156
Poleg tega ni bilo zaprošeno za nobeno posebno neodvisno dodatno pomoč v zvezi z modelom i8 in Zvezna republika Nemčija je potrdila, da dodajanje tega modela k prvotnemu projektu ne bo pripeljalo do povečanja obsega proizvodnje električnih vozil na lokaciji v Leipzigu (glej v tem smislu dopis Zvezne republike Nemčije, ki je bil 25. maja 2011 naslovljen na Komisijo).
157
V tem dopisu, naslovljenem na Komisijo 25. maja 2011, je Zvezna republika Nemčija ugotovila, da tudi če bi bila proizvodnja vozil i8 blizu zgornjih predvidenih meja v obdobju prvih dveh let proizvodnje, skupno ovrednotenje naložbe ne bo preseženo. Izrecno je navedla, da bo obseg proizvodnje vključen v lokacijo v Leipzigu tako za model i3 kot za model i8. Po njenih navedbah sprememba priglasitve v zvezi s tem ni bila načrtovana.
158
Poudariti je še treba, da je Zvezna republika Nemčija navedla, da je projekt šele po prenehanju nekaterih učinkov, povezanih z globalno finančno krizo, postal bolj inovativen oziroma kar luksuzen, pri čemer se je začela uporabljati karbonska tehnologija in zgrajen je bil tehničnorazvojni center v Leipzigu, kar je pripeljalo do načrtovanja novega projekta i8. V teh okoliščinah se je družba BMW leta 2010 odločila na zadevno lokacijo vključiti še proizvodnjo inovativnega modela i8 in proizvodnjo plastike, posledica česar je bilo bistveno povečanje stroškov naložbe v primerjavi s prvotno načrtovanimi stroški.
159
Čeprav Zvezna republika Nemčija pojasnjuje, da bi bilo model i8 mogoče proizvesti z nižjimi stroški na lokaciji v Münchnu, v zvezi s tem ni bil predložen noben primerjalni element, v nasprotju s tem, kar je bilo storjeno ob izbiri naložbe i3 v Leipzigu. Poleg tega ni bilo dokazano, da je navedba Komisije, da se je zdelo smiselno proizvodnjo modela i8 prenesti na lokacijo v Leipzigu, ki je bila že predvidena za model i3, zaradi prekrivanja proizvodnih materialov in tehnike, posledica očitne napake pri presoji.
160
V teh okoliščinah je Komisija pravilno menila, da je treba zgolj prvotno načrtovane stroške šteti za upoštevne. Tako ni mogoče upoštevati nove ocene resničnih stroškov, čeprav je bila Komisija o tem obveščena pred sprejetjem izpodbijanega sklepa.
161
Zavrniti je torej treba tudi ta očitek in posledično drugi tožbeni razlog v celoti.
Tretji, podredno navedeni tožbeni razlog: kršitev člena 108(3) PDEU in Uredbe št. 800/2008, ki se kaže v omejitvi zneska pomoči na nižji znesek od tistega, ki je oproščen obveznosti priglasitve
162
Tožeča stranka meni, da je lahko na podlagi naložbenega projekta, opisanega v izpodbijanem sklepu, od Zvezne republike Nemčije prejela pomoč, ki temelji „na shemi pomoči, dovoljeni z Uredbo št. 800/2008“, in „ki je navedena v IZG“ v višini praga 22,5 milijona EUR, ker so bili pogoji, navedeni v tem nemškem zakonu, izpolnjeni. Trdi, da je bilo tako „ne glede na vsakršno priglasitev v skladu s členom 6(2) Uredbe št. 800/2008“. Zato tožeča stranka Splošnemu sodišču podredno predlaga, naj razglasi ničnost izpodbijanega sklepa v delu, v katerem Komisija izrecno zavrača, da se družbi BMW dodeli pomoč v višini 22,5 milijona EUR.
163
Tožeča stranka poudarja, da Komisija s tem Zvezni republiki Nemčiji prepoveduje dodelitev pomoči v znesku 22,5 milijona EUR, do česar pa ne bi prišlo, če priglasitve ne bi bilo ali če bi bila ta umaknjena. Tožeča stranka trdi, da gre za kršitev člena 108(3) PDEU in Uredbe št. 800/2008 ter za zlorabo pooblastil, s čimer se nezakonito posega v pristojnosti Zvezne republike Nemčije. Ker je IZG „obstoječa pomoč“, lahko Komisija po mnenju tožeče stranke preizkusi le določene ukrepe, ki so priglašeni, ker presegajo prag za priglasitev. Pod navedenim pragom naj bi bilo treba pomoči vedno šteti za združljive z notranjim trgom na podlagi IZG. Intervenientka v bistvu navedbe tožeče stranke podpira.
164
Komisija navedbe tožeče stranke in intervenientke izpodbija.
165
V zvezi s tem je treba spomniti, da obveznost priglasitve pomeni enega od temeljnih elementov nadzornega sistema, uvedenega s Pogodbo DEU na področju državnih pomoči. V okviru tega sistema so države članice po eni strani dolžne Komisiji priglasiti vsak ukrep, s katerim se podeli ali spremeni pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, po drugi strani pa v skladu s členom 108(3) PDEU takega ukrepa ne smejo izvesti, dokler ta institucija glede njega ne sprejme dokončne odločitve (sodba z dne 21. julija 2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, točka 31).
166
Obveznost zadevne države članice, da Komisiji priglasi vsako novo pomoč, je določena v členu 2 Uredbe Sveta (ES) 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [108 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339) (sodba z dne 21. julija 2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, točka 32).
167
V skladu s členom 109 PDEU je Svet Evropske unije pooblaščen za sprejetje ustreznih uredb za uporabo členov 107 PDEU in 108 PDEU ter zlasti za določitev pogojev, pod katerimi se uporablja člen 108(3) PDEU, in vrst pomoči, izvzetih iz tega postopka, določenega z zadnjenavedeno določbo (sodba z dne 21. julija 2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, točka 33).
168
Poleg tega lahko Komisija v skladu s členom 108(4) PDEU sprejme uredbe v zvezi z vrstami državnih pomoči, za katere je Svet v skladu s členom 109 PDEU določil, da so izvzete iz postopka iz člena 108(3) PDEU (sodba z dne 21. julija 2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, točka 34).
169
Tako je bila Uredba Sveta (ES) št. 994/98 z dne 7. maja 1998 o uporabi členov [107 in 108 PDEU] za določene vrste horizontalne državne pomoči (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 312), na podlagi katere je bila nato sprejeta Uredba št. 800/2008, sprejeta na podlagi člena 109 PDEU (sodba z dne 21. julija 2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, točka 35).
170
Iz tega sledi, da lahko država članica – kljub obveznosti držav članic na podlagi pogodb, da predhodno priglasijo vsak ukrep, s katerim se podeli ali spremeni nova pomoč, kar je eden od temeljnih elementov nadzornega sistema na področju državnih pomoči – za sprejete ukrepe, ki izpolnjujejo upoštevne pogoje iz Uredbe št. 800/2008, uporabi možnost oprostitve od obveznosti priglasitve. Nasprotno je iz uvodne izjave 7 Uredbe št. 800/2008 razvidno, da je treba za državne pomoči, ki jih ta uredba ne vključuje, še naprej uporabljati obveznost priglasitve, določeno v členu 108(3) PDEU (sodba z dne 21. julija 2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, točka 36).
171
Iz tega sledi, da je treba Uredbo št. 800/2008 in pogoje, ki jih ta določa, kot omilitev splošnega pravila o obveznosti priglasitve razlagati ozko (sodba z dne 21. julija 2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, točka 37).
172
Tak pristop je potrjen ob upoštevanju ciljev, ki se jim sledi s splošnimi uredbami o skupinskih izjemah za pomoč, kot so navedeni v uvodnih izjavah 4 in 5 Uredbe št. 994/98. Čeprav je namreč Komisija pooblaščena za sprejetje takih uredb, da zagotovi učinkovito spremljanje pravil o konkurenci na področju državnih pomoči in poenostavitev uprave, ne da bi oslabila nadzor Komisije na tem področju, je cilj takih uredb tudi povečanje preglednosti in pravne varnosti. Spoštovanje pogojev, določenih v teh uredbah – torej tudi v Uredbi št. 800/2008 – omogoča zagotavljanje, da so ti cilji v celoti doseženi (sodba z dne 21. julija 2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, točka 38).
173
Splošno sodišče v obravnavani zadevi ugotavlja, da kar zadeva, natančneje, regionalne pomoči, ki presegajo določene pragove in za katere velja obveznost posamične priglasitve Komisiji v skladu s členom 6(2) Uredbe št. 800/2008, teh ni mogoče preučiti na podlagi te uredbe, ker z njo niso zajete, temveč jih je treba oceniti v skladu s Sporočilom o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte, če so izpolnjeni pogoji iz smernic in, bolj na splošno, ob upoštevanju zahtev iz člena 107(3) PDEU (glej tudi točke od 65 do 67 zgoraj).
174
V zvezi z uporabo določbe člena 6(2) Uredbe št. 800/2008 je treba poudariti, da je treba to določbo razlagati ob upoštevanju sobesedila člena 6(1) te uredbe, v skladu s katerim se „ta uredba […] ne uporablja za nobeno individualno pomoč, bodisi dodeljeno kot ad hoc pomoč bodisi na podlagi sheme, katere bruto ekvivalent dotacije presega [določene] pragove“. Nasprotno in drugače od navedb tožeče stranke je treba samo pri pomočeh, ki so skladne z uredbo in ki ne presegajo praga za priglasitev, napotiti na uvodno izjavo 5 te uredbe, v kateri je navedeno:
„S to uredbo je treba izvzeti vsako pomoč, ki izpolnjuje vse ustrezne pogoje te uredbe, in vsako shemo pomoči, če katera koli individualna pomoč, ki se lahko dodeli v skladu s tako shemo, izpolnjuje vse ustrezne pogoje te uredbe. Za zagotovitev preglednosti ter učinkovitejšega spremljanja pomoči se mora vsak ukrep individualne pomoči, dodeljen v skladu s to uredbo, izrecno sklicevati na veljavno določbo iz poglavja II [te uredbe] in na nacionalno pravo, ki je osnova za posamezno individualno pomoč.“
175
Prav tako je treba opozoriti, da morajo države članice v skladu s smernicami, zlasti njihovo točko 64, Komisiji posamično priglasiti nekatere pomoči za velike naložbene projekte v okviru obstoječe sheme pomoči, če pomoč izpolnjuje pogoje, kakor so določeni v navedenih smernicah.
176
V teh okoliščinah in v nasprotju s tem, kar trdita tožeča stranka in intervenientka, ni mogoče šteti, da za zadevno pomoč velja izjema, ker spada na področje uporabe Uredbe št. 800/2008 ali IZG. Ker ta pomoč presega mejo, določeno za uporabo obvezne priglasitve, je Komisija pravilno menila, da jo mora preučiti kot posamično pomoč, in ne kot pomoč, za katero se uporablja uredba o skupinskih izjemah, ali kot obstoječo odobreno pomoč (glej po analogiji sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Watheleta v zadevi Komisija/Italija, C‑467/15 P, EU:C:2017:24, točke od 61 do 73 in navedena sodna praksa).
177
Splošno sodišče meni, da ni v obravnavani zadevi na podlagi nobene od določb, na katere se sklicujeta tožeča stranka ali intervenientka, mogoče utemeljiti njune navedbe, da je Komisija s tem, da je priglašeno pomoč v celoti ocenila glede na njeno skladnost z notranjim trgom, in ne zgolj njenega zneska, ki presega prag za priglasitev, prekoračila svoje pristojnosti. Natančneje, v zvezi s tem je treba poudariti, da ima dejstvo, da Komisija sprejme odločitev o odobritvi pomoči, ki ji je bila priglašena, pomembne in zavezujoče pravne posledice, ki jih je mogoče izpodbijati zgolj pred sodišči Unije. Gre torej za drugačno postopkovno ureditev od tiste, za katero velja skupinska izjema, ki zajema pristop, ki temelji na domnevi skladnosti z notranjim trgom. V okoliščinah, kakršne so v obravnavani zadevi, domneva skladnosti pomoči do določenega praga ne more prevladati nad njeno posamično presojo, ker ni sporno, da je za to pomoč veljala obveznost priglasitve, to pomeni, da se je zanjo takoj predpostavljalo, da je posebnega pomena zaradi njenih morebitnih učinkov na konkurenco.
178
Poleg tega iz točke 56 Sporočila o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte izhaja, da se „Komisija […] lahko odloči, da bo pomoč odobrila, pogojno odobrila ali prepovedala“. Dalje, v tej točki je navedeno, prvič, da če Komisija sprejme pogojno odločbo v skladu s členom 7(4) Uredbe št. 659/1999, lahko doda pogoje, da omeji možno izkrivljanje konkurence in zagotovi sorazmernost, in drugič, da lahko zlasti zmanjša priglašeni znesek pomoči ali intenzivnost pomoči do stopnje, ki se šteje za sorazmerno in zato združljivo z notranjim trgom.
179
V nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, zgoraj navedenih ugotovitev ni mogoče ovreči z navedbo v opombi točke 56 Sporočila o merilih za podrobno oceno regionalne pomoči za velike naložbene projekte, v kateri je navedeno, da „je treba upoštevati, da če je pomoč dodeljena na podlagi obstoječe sheme regionalne pomoči, država članica ohrani možnost dodelitve take pomoči do stopnje, ki ustreza najvišjemu dovoljenemu znesku, ki ga lahko v skladu z veljavnimi pravili prejme naložba z upravičenimi odhodki v višini 100 milijonov EUR“. Ni namreč mogoče šteti, da ta opomba prevlada nad dejstvom, da je bilo treba pomoč v obravnavani zadevi, ki je bila priglašena v skladu s členom 6(2) Uredbe št. 800/2008, preučiti kot posamično pomoč, in ne kot pomoč, dodeljeno na podlagi odobrene sheme regionalnih pomoči. V zvezi s tem je že bilo ugotovljeno, da mora v skladu z zadevnim sporočilom in v okviru analize, izvedene na podlagi člena 107(3) PDEU, Komisija zlasti preučiti, ali je pomoč spodbujevalna in sorazmerna. Prav na podlagi tega je Komisija menila, da je pomoč združljiva z notranjim trgom le do višine 17 milijonov EUR, kar ustreza razliki v stroških med lokacijo v Münchnu in tisto v Leipzigu, ki je bila ocenjena ob sprejetju odločitve o naložbi in o lokaciji.
180
Prav tako je treba iz navedenih razlogov zavrniti navedbe intervenientke iz točk od 61 do 67 intervencijske vloge, v skladu s katerimi bi bilo treba v obravnavani zadevi v bistvu šteti, da spada zadevna pomoč do višine praga za priglasitev pod shemo obstoječe pomoči, katere skladnost z notranjim trgom naj bi Komisija že analizirala. Nasprotno, Splošno sodišče meni, da je treba šteti, da se za pomoč, ki je bila priglašena v obravnavani zadevi in ki je presegala pragove, določene za posamično priglasitev, uporablja pridržek odobritve ali izjeme, katerih predmet bi bila splošna shema zadevne pomoči, in sicer IZG (glej po analogiji sodbo z dne 6. julija 1995, AITEC in drugi/Komisija, od T‑447/93 do T‑449/93, EU:T:1995:130, točke od 124 do 131).
181
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da je Komisija pravilno štela, da bi bila taka pomoč ali njen del lahko zakonito priznana le na podlagi posamične analize. Zato je treba ugotoviti, da nujnost take preučitve ustreza cilju iz člena 107 PDEU, katerega namen, kot pravila o konkurenci, je načeloma preprečiti, da bi dodelitev pomoči držav članic izkrivljala konkurenco ali vplivala na trgovino na notranjem trgu. Ta pristop je tudi v skladu z načeli, ki izhajajo iz sodbe z dne 6. marca 2002, Diputación Foral de Álava in drugi/Komisija (T‑127/99, T‑129/99 in T‑148/99, EU:T:2002:59, točki 228 in 229), v skladu s katero ni mogoče šteti, da so pomoči, ki presegajo zgornje meje, določene v shemi pomoči, tudi kar zadeva splošno shemo pomoči, ki je bila predmet odločbe o odobritvi, v celoti zajete z navedeno shemo.
182
Zato je treba zavrniti tudi tretji tožbeni razlog tožeče stranke, ne da bi bilo sploh treba vsebinsko odločati o vprašanju, ali bi zadevni projekt pomoči, če bi bil omejen na 22,5 milijona EUR, izpolnjeval pogoje, določene v IZG, in s tem zavrniti tudi tožbo v celoti.
Stroški
183
V skladu s členom 134(1) Poslovnika Splošnega sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
184
Ker tožeča stranka ni uspela, se ji v skladu s predlogi Komisije poleg plačila lastnih stroškov naloži tudi plačilo stroškov Komisije.
185
Intervenientka v skladu s členom 138(3) Poslovnika nosi svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (peti senat),
razsodilo:
1.
Tožba se zavrne.
2.
Družba Bayerische Motoren Werke AG nosi svoje stroške in naloži se ji plačilo stroškov Evropske komisije.
3.
Freistaat Sachsen nosi svoje stroške.
Dittrich
Schwarcz
Tomljenović
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 12. septembra 2017.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nemščina.