ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
15 juillet 2004 (1)
«Manquement d'État – Directive 76/160/CEE – Qualité des eaux de baignade – Non-respect des valeurs limites – Défaut d'identification de toutes les zones de baignade intérieures existant au Portugal – Collecte d'un nombre insuffisant d'échantillons»
Dans l'affaire C-272/01,
Commission des Communautés européennes, représentée par MmeM. T. Figueira et M. G. Valero Jordana, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République portugaise, représentée par M. L. Fernandes, Mmes M. Telles Romão et M. João Lois, en qualité d'agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet de faire constater par la Cour que,
–
en n'ayant pas pris toutes les mesures nécessaires pour que la qualité des eaux de baignade soit conforme aux valeurs fixées conformément à l'article 3 de la directive 76/160/CEE du Conseil, du 8 décembre 1975, concernant la qualité des eaux de baignade (JO 1976, L 31, p. 1),
–
en n'ayant pas respecté les fréquences d'échantillonnage minimales prévues à l'annexe de la même directive et
–
en n'ayant pas identifié toutes les zones de baignade intérieures existant au Portugal,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de M. C. W. A. Timmermans, président de chambre, MM. C. Gulmann, J.-P. Puissochet et J. N. Cunha Rodrigues, et Mme N. Colneric (rapporteur), juges,
avocat général: M. P. Léger,
greffier: M. R. Grass,
vu le rapport du juge rapporteur,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 23 octobre 2003,
rend le présent
Arrêt
1
Par requête déposée au greffe de la Cour le 10 juillet 2001, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 226 CE, un recours visant à faire constater que,
–
en n'ayant pas pris toutes les mesures nécessaires pour que la qualité des eaux de baignade soit conforme aux valeurs fixées conformément à l’article 3 de la directive 76/160/CEE du Conseil, du 8 décembre 1975, concernant la qualité des eaux de baignade (JO 1976, L 31, p. 1, ci-après la «directive»),
–
en n’ayant pas respecté les fréquences d’échantillonnage minimales prévues à l’annexe de la directive et
–
en n’ayant pas identifié toutes les zones de baignade intérieures existant au Portugal,
la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphe 1, lu en combinaison avec les articles 1er, paragraphe 2, et 3, ainsi que l’annexe de la directive, et en vertu de l’article 6, paragraphes 1 et 2, de ladite directive, et que cet État membre soit condamné aux dépens.
2
La République portugaise conclut à ce qu'il plaise à la Cour:
–
rejeter le recours;
–
condamner la Commission aux dépens.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
3
Conformément à son premier considérant, la directive vise à protéger l'environnement et la santé publique par la réduction de la pollution des eaux de baignade et leur protection contre toute dégradation ultérieure. À cette fin, une série de paramètres physico-chimiques et microbiologiques applicables aux eaux de baignade figurent à l'annexe de cette directive, tout comme des valeurs guides et des valeurs impératives en fonction desquelles les États membres fixent les valeurs limites pour les eaux de baignade.
4
Selon l'article 1er, paragraphe 1, de la directive, celle-ci «concerne la qualité des eaux de baignade à l'exception des eaux destinées aux usages thérapeutiques et des eaux de piscine».
5
L'article 1er, paragraphe 2, de la directive dispose:
«Au sens de la présente directive, on entend par:
a)
‘eaux de baignade’ les eaux ou parties de celles-ci, douces, courantes ou stagnantes, ainsi que l'eau de mer, dans lesquelles la baignade:
–
est expressément autorisée par les autorités compétentes de chaque État membre,
ou
–
n'est pas interdite et habituellement pratiquée par un nombre important de baigneurs;
b)
‘zone de baignade’ l'endroit où se trouvent des eaux de baignade;
c)
‘saison balnéaire’ la période pendant laquelle une affluence importante de baigneurs peut être envisagée, compte tenu des usages locaux, y compris les éventuelles dispositions locales concernant la pratique de la baignade, ainsi que des conditions météorologiques.»
6
En vertu de l'article 3, paragraphe 1, de la directive, les États membres fixent, pour toutes les zones de baignade ou pour chacune d'elles, les valeurs applicables aux eaux de baignade en ce qui concerne les paramètres indiqués à l'annexe de ladite directive. Le paragraphe 2 de cet article prévoit que les valeurs fixées en vertu du paragraphe 1 ne peuvent pas être moins sévères que celles indiquées dans la colonne I de l'annexe.
7
Aux termes de l'article 4, paragraphe 1, de la directive, les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que la qualité des eaux de baignade soit rendue conforme aux valeurs limites fixées en vertu de l'article 3 dans un délai de dix ans après la notification de cette directive.
8
Prévoyant que l'application de la directive poserait un certain nombre de problèmes, lors de son adhésion aux Communautés européennes, la République portugaise a demandé une dérogation pour sa transposition et son application. Cette dérogation lui a été accordée jusqu'au 1er janvier 1993, en vertu de l'article 395 et de la partie III, point 3, de l'annexe XXXVI de l'acte relatif aux conditions d'adhésion du royaume d'Espagne et de la République portugaise et aux adaptations des traités (JO 1985, L 302, p. 23).
9
En vertu de l'article 5, paragraphe 1, de la directive, pour l'application de l'article 4 de celle-ci, les eaux de baignade sont réputées conformes aux paramètres qui s'y rapportent si des échantillons de ces eaux, prélevés selon la fréquence prévue à l'annexe de la directive en un même lieu de prélèvement, montrent qu'elles sont conformes aux valeurs des paramètres concernant la qualité de l'eau en question pour un pourcentage de ces échantillons fixé à ce paragraphe.
10
Aux termes de l'article 6, paragraphe 1, de la directive, les autorités compétentes des États membres effectuent les échantillonnages dont la fréquence minimale est fixée à l'annexe de ladite directive. Selon le paragraphe 2, première et troisième phrases, de ce même article, les échantillons sont prélevés dans les endroits où la densité moyenne journalière des baigneurs est la plus élevée et le prélèvement des échantillons doit commencer quinze jours avant le début de la saison balnéaire.
11
L'article 8, premier alinéa, de la directive prévoit des dérogations, d'une part, pour certains paramètres, prévus à l'annexe de celle-ci, en raison, entre autres, de circonstances météorologiques ou géographiques exceptionnelles et, d'autre part, lorsque les eaux de baignade subissent un enrichissement naturel en certaines substances qui provoque un dépassement des limites fixées à ladite annexe. Lorsqu'un État membre a recours à une dérogation, il doit, conformément à l'article 8, quatrième alinéa de la directive, en informer immédiatement la Commission, en précisant les motifs et les délais.
12
L'article 13 de la directive prévoit que les États membres communiquent à la Commission régulièrement et pour la première fois quatre ans après la notification de la directive un rapport de synthèse sur les eaux de baignade et leurs caractéristiques les plus significatives (ci-après le «rapport annuel»). Ce rapport est présenté annuellement depuis le 1er janvier 1993, date à laquelle la modification dudit article 13 par la directive 91/692/CEE du Conseil, du 23 décembre 1991, visant à la standardisation et à la rationalisation des rapports relatifs à la mise en œuvre de certaines directives concernant l'environnement (JO L 377, p. 48), a pris effet.
La réglementation nationale
13
La directive a été transposée en droit portugais par le décret-loi n° 74/90, du 7 mars 1990 (Diário da República I, série nº 55 du 7 mars 1990). Ce décret-loi fut abrogé et remplacé par le décret-loi n° 236/98, du 1er août 1998 (Diário da República I, série A, nº 176, du 1er août 1998), qui prévoit notamment les valeurs applicables aux eaux de baignade pour les paramètres indiqués à l'annexe de la directive.
14
Aux termes de l'article 3, point 24, du décret-loi n° 236/98, la saison balnéaire portugaise comprend, sur le continent, la période comprise entre les 1er juin et 30 septembre de chaque année, tandis que, dans la région autonome des Açores, la saison balnéaire court du 15 juin au 15 septembre.
15
La notion de «nombre important de baigneurs» employée à l'article 1er, paragraphe 2, sous a), deuxième tiret, de la directive est, à l'article 3, point 12, du décret-loi n° 236/98, définie comme correspondant à «environ 100 baigneurs/jour pendant la saison balnéaire».
La procédure précontentieuse
16
Considérant, d'une part, que certaines zones de baignade portugaises n'étaient pas conformes aux valeurs impératives de la directive et ne faisaient pas l'objet d'un échantillonnage suffisant, et, d'autre part, que la République portugaise n'avait pas identifié toutes les zones de baignade intérieures, la Commission a engagé la procédure en manquement.
17
Après avoir mis la République portugaise en demeure de présenter ses observations, la Commission a, le 11 décembre 1998, émis un avis motivé invitant cet État membre à prendre les mesures nécessaires pour s'y conformer dans un délai de deux mois à compter de sa notification. N'ayant pas été satisfaite des réponses données par les autorités portugaises, la Commission a introduit le présent recours.
Sur le recours
18
La Commission soulève trois griefs à l’encontre de la République portugaise. Elle estime que la République portugaise a manqué à ses obligations au regard de la directive, en ce qu’elle n’a pas:
–
respecté les normes de qualité fixées par la directive,
–
identifié toutes les zones de baignade, et
–
respecté la fréquence minimale des échantillonnages.
Sur le premier grief, tiré du non-respect des valeurs limites impératives fixées par la directive
Arguments des parties
19
La Commission reproche à la République portugaise l’existence d’un nombre significatif de zones de baignade dont la qualité des eaux ne respecte pas les valeurs impératives prévues par la directive. Ceci serait contraire à l’article 4, paragraphe 1, de la directive, lu en combinaison avec l'article 3 de la même directive.
20
La Commission fait valoir qu'il résulte du tableau figurant au point 2 du rapport de la Commission relatif à la saison balnéaire 1998, que, au cours de cette saison, le taux de non-conformité a été de 10,5 % pour les eaux littorales et de 79,1 % pour les eaux intérieures.
21
Les taux de conformité accuseraient, au cours de la saison 1998, une nette régression par rapport à l'année 1997 où les taux de non-conformité étaient respectivement de 9,8 % et 66,7 % pour les eaux littorales et les eaux intérieures.
22
La Commission observe qu’il ressort du rapport relatif à la qualité des eaux de baignade au cours de la saison balnéaire 1999, établi par les autorités portugaises que, malgré une amélioration, la situation n'était pas encore satisfaisante dans la mesure où 6,1 % des eaux de mer et 21,6 % des eaux douces n'étaient pas conformes aux valeurs obligatoires.
23
Par ailleurs, la Commission souligne que son premier grief ne repose pas sur les chiffres qui lui ont été communiqués pour la saison balnéaire 2000.
24
Le gouvernement portugais fait valoir une amélioration significative et constante jusqu'en 1999 au Portugal. Cette amélioration porterait à la fois sur le caractère suffisant de l'échantillonnage et sur les valeurs limites.
25
Pour faire face aux difficultés connues dans les zones à problèmes, qui, en dépit de cette amélioration significative, subsisteraient, les autorités portugaises auraient encouragé diverses mesures correctrices et préventives, communiquées à la Commission à la suite de l’avis motivé. En ce qui concerne les mesures adoptées, le gouvernement portugais fait mention, à titre d’exemple, du programme de surveillance sanitaire des zones de baignade, figurant dans sa lettre du 30 avril 1999, des différents programmes d'amélioration des zones non conformes lors de chaque saison balnéaire, annexés à chaque rapport annuel sur l'application de la directive, qui incluent les ouvrages d'assainissement en cours ou projetés, ainsi que du programme d'activités visant à protéger et à améliorer la qualité des eaux de baignade.
26
Le gouvernement portugais observe que le taux de conformité des zones de baignade côtières a atteint des niveaux proches de la moyenne européenne de 90 %. En 1999, les niveaux de conformité auraient été proches de 94 %.
27
En ce qui concerne les zones de baignade intérieures, le gouvernement portugais marque son désaccord en ce qui concerne les chiffres indiqués dans le rapport de la Commission relatif à la saison balnéaire de 1998. En effet, le pourcentage de non-respect aurait été cette année-là de 54 % et non de 79 %.
28
Le gouvernement portugais estime que les zones de baignade intérieures présentent des problèmes dont la solution est plus complexe.
Appréciation de la Cour
29
Il résulte d'une jurisprudence constante que l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé (voir, notamment, arrêt du 15 mars 2001, Commission/France, C-147/00, Rec. p. I-2387, point 26).
30
En l'espèce, l’avis motivé a imparti à la République portugaise un délai de deux mois à compter de sa notification pour s'y conformer. Cet avis motivé ayant été notifié le 11 décembre 1998, le délai a expiré le 11 février 1999. C'est donc à cette dernière date qu'il convient d'apprécier l'existence ou non d'un manquement.
31
Bien que soient inconnus les paramètres exacts que les eaux de baignade en cause affichaient à la date du 11 février 1999, il n’y a pas de doute que, au terme du délai fixé dans l'avis motivé, la qualité de ces eaux n’était pas conforme aux valeurs impératives figurant à l’annexe de la directive. En effet, il ne peut être conclu qu’à cette non-conformité à la lumière des rapports relatifs à la qualité des eaux de baignade portugaises au cours des saisons balnéaires précédente et suivante.
32
Ainsi, il ressort du rapport relatif à la qualité des eaux de baignade au cours de la saison balnéaire 1998, établi par les autorités portugaises elles-mêmes, que, pour la saison balnéaire 1998, les eaux de baignade ne respectaient pas complètement les valeurs impératives fixées à l’annexe de la directive.
33
Il n’est pas contesté que, en dépit d’une amélioration certaine et reconnue par la Commission, pendant la saison balnéaire 1999, les eaux de baignade portugaises n’étaient pas non plus complètement conformes aux valeurs impératives figurant à l’annexe de la directive.
34
En ce qui concerne les mesures et difficultés invoquées par le gouvernement portugais, il y a lieu de rappeler que l’article 4, paragraphe 1, de la directive impose aux États membres une obligation de résultat pour que la qualité des eaux de baignade respecte les valeurs impératives de la directive. Cette dernière ne permet pas aux États membres d’invoquer, en dehors des dérogations qu’elle prévoit, des circonstances particulières pour justifier le non-respect de cette obligation (voir, notamment, arrêts du 12 février 1998, Commission/Espagne, C-92/96, Rec. p. I-505, point 28, et du 25 mai 2000, Commission/Belgique, C‑307/98, Rec. p. I‑3933, point 49).
35
Le gouvernement portugais ne fait valoir aucune dérogation prévue par la directive.
36
Par conséquent, le premier grief de la Commission est fondé.
Sur le deuxième grief, tiré de l'identification incomplète des zones de baignade intérieures
Arguments des parties
37
La Commission reproche aux autorités portugaises de ne pas avoir identifié toutes les zones de baignade intérieures, conformément à l’article 1er, paragraphe 2, de la directive. Elle observe une différence existant entre le nombre de zones de baignade intérieures identifiées, à savoir 26 en 1998, et le nombre de plages fluviales figurant dans un programme opérationnel soumis à ses services par la République portugaise pour l’obtention d’un financement communautaire, à savoir 91.
38
Le gouvernement portugais soutient que le programme de valorisation des plages fluviales voulait doter les zones intérieures de nouveaux espaces associés à des activités récréatives et ludiques et visait, à cet égard, très certainement des zones aptes à la baignade. Toutefois, dans le même temps, ledit programme, selon le gouvernement portugais, entendait valoriser les zones fluviales du point de vue environnemental et paysagistique. Beaucoup de ces zones seraient inadaptées à la pratique de la baignade en raison des conditions naturelles.
39
Le gouvernement portugais observe que, dans les zones d'eaux douces faisant l'objet dudit programme, où la baignade n'est pas interdite, celle-ci ne serait pas pratiquée par un nombre considérable de baigneurs.
40
Le gouvernement portugais souligne que le nombre de baigneurs par jour fixé par le décret-loi nº 236/98 ne saurait être considéré comme un critère d'application rigide. Il s’agirait plutôt d’un nombre indicatif que les autorités portugaises devraient prendre en compte pour procéder à un contrôle sanitaire plus exigeant, dans les conditions définies par ce décret-loi et conformément aux dispositions de la directive.
41
En résumé, le gouvernement portugais précise que l'application de la réglementation nationale portant transposition de la directive conduit aux résultats suivants:
–
lorsque les eaux sont classées parmi les eaux de baignade, les autorités portugaises autorisent expressément la baignade quand la qualité de l'eau ne présente aucun risque pour la santé publique; les zones concernées font alors l'objet du rapport annuel sur la qualité des eaux de baignade communiqué à la Commission;
–
lorsque les eaux ne sont pas classées parmi les eaux de baignade, mais sont fréquentées de façon habituelle par un nombre important de baigneurs, leur qualité est contrôlée en tenant compte des paramètres et de la fréquence d’échantillonnage définie dans la directive; ces eaux sont classées parmi les eaux de baignade dès lors que la conformité de ces paramètres est avérée sur la base des résultats d’au moins une campagne analytique pendant la saison de baignade antérieure; si les valeurs constatées ne sont pas conformes aux paramètres de la directive, la baignade est expressément interdite; ces eaux n’apparaissent dans le rapport annuel sur la qualité des eaux de baignade que si elles sont qualifiées comme telles.
42
Se fondant sur une analyse des zones qui font l'objet du programme de valorisation des plages fluviales, la Commission observe que les zones de baignade intérieures sont généralement fréquentées par un nombre quotidien de baigneurs inférieur à la limite fixée par les autorités portugaises. Par conséquent, ces dernières continueraient à ne pas recenser la totalité des zones de baignade intérieures.
Appréciation de la Cour
43
Les obligations qui incombent aux États membres en vertu des articles 3 et 4 de la directive portent sur toutes les zones de baignade.
44
Selon l’article 1er, paragraphe 2, sous b), de la directive, une zone de baignade est l’endroit où se trouvent des eaux de baignade. Il découle du paragraphe 2, sous a), du même article que la qualification d’eaux de baignade présuppose que, dans les eaux y énumérées, la baignade soit est expressément autorisée par les autorités compétentes de chaque État membre, soit n'est pas interdite et habituellement pratiquée par un nombre important de baigneurs.
45
Les parties sont essentiellement en désaccord sur la qualification des plages fluviales dont le nombre dépasse celui des zones indiquées comme zones de baignade.
46
Par son argumentation, la Commission met implicitement en doute la compatibilité avec la directive du décret-loi n° 236/98 en ce qu'il interprète la notion du nombre important de baigneurs comme correspondant à environ 100 baigneurs/jour pendant la saison balnéaire.
47
Toutefois, au cours de la procédure précontentieuse, la Commission n'a pas reproché à la République portugaise de ne pas avoir transposé correctement en droit interne l'article 1er, paragraphe 2, sous b), de la directive pour autant que cette disposition se réfère à un nombre important de baigneurs. Or, l'avis motivé de la Commission ainsi que le recours doivent être fondés sur les mêmes motifs et moyens (voir arrêt du 24 novembre 1992, Commission/Allemagne, C‑237/90, Rec. p. I‑5973, point 20).
48
Par conséquent, dans la présente procédure, la Commission ne peut pas faire valoir que les plages fluviales fréquentées par un nombre de baigneurs inférieur à la limite fixée par le décret‑loi n° 236/98 où la baignade n’est ni expressément autorisée ni interdite n'ont pas été identifiées comme zones de baignade au sens de la directive.
49
Certes, il ressort des écritures du gouvernement portugais que les plages fluviales ne sont classées parmi les eaux de baignade que lorsque la conformité de leurs paramètres est confirmée sur la base des résultats d’au moins une campagne analytique pendant la saison de baignade antérieure, condition non prévue par la directive.
50
Toutefois, la Commission n'a pas soutenu que cette pratique affecte des plages fluviales où les eaux sont fréquentées par un nombre important de baigneurs, tel que précisé par la réglementation portugaise.
51
Dès lors, le deuxième grief de la Commission doit être rejeté.
Sur le troisième grief, tiré du non-respect de la fréquence minimale des échantillonnages prévue par la directive
Arguments des parties
52
Sur le fondement de l'article 6, paragraphes 1 et 2, de la directive, la Commission reproche à la République portugaise que, bien que le taux d'échantillonnage soit de 100 % tant dans les zones de baignade en eau de mer que dans les zones de baignade en eaux douces, il porte uniquement sur les zones de baignade identifiées. En ne respectant pas la fréquence minimale des prélèvements d'échantillons en raison d'une identification insuffisante des eaux de baignade intérieures, la République portugaise aurait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cet article 6.
53
Le gouvernement portugais reproche à la Commission de n'avoir, à aucun moment, fait valoir, au cours de la procédure précontentieuse, le non-respect de la fréquence d'échantillonnage sur la base de l’argumentation susmentionnée, c'est-à-dire concernant les eaux de baignade non identifiées. Les moyens soulevés dans l'avis motivé et ceux de la requête devraient être identiques, sous peine d'irrecevabilité. Le gouvernement portugais reproche à la Commission d’avoir, en l'espèce, modifié l'objet du litige en invoquant dans la requête des arguments qui n'apparaissent pas dans la procédure précontentieuse. Elle aurait gravement violé ses droits de la défense, qui sont un principe fondamental de l'ordre juridique communautaire.
54
La Commission rappelle le point 11, sous d), de son avis motivé selon lequel «[i]l s'en déduit donc que les eaux des plages fluviales sont soumises à l'application des dispositions de la directive, dans la mesure où le fait que la pratique de la baignade ne soit pas encouragée ne signifie pas qu'elle soit interdite, ce qui fait que, en vertu de l'article 1er, paragraphe 2, sous a) et b), de la directive, ces plages devraient être qualifiées de zones de baignade. Il s'en déduit également que les eaux concernées ne sont pas conformes aux paramètres prévus dans la directive».
Appréciation de la Cour
55
Étant donné que le troisième grief est tiré du non-respect de la fréquence minimale des prélèvements d'échantillons en raison d'une identification insuffisante des eaux de baignade intérieures et que le présent arrêt a rejeté le deuxième grief relatif à un tel reproche d'identification incomplète, le troisième grief ne saurait en conséquence être accueilli.
56
Compte tenu de l'ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de constater que, en ne prenant pas toutes les dispositions nécessaires pour que la qualité des eaux de baignade soit rendue conforme aux valeurs limites impératives fixées en vertu de l'article 3 de la directive, la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 4, paragraphe 1, de cette directive, lu en combinaison avec les dispositions de l'article 3 et de l'annexe de celle-ci.
57
Il convient de rejeter le recours pour le surplus.
Sur les dépens
58
Aux termes de l’article 69, paragraphe 3, du règlement de procédure, la Cour peut répartir les dépens ou décider que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs de demande. La Commission et la République portugaise ayant partiellement succombé en leurs moyens, il y a lieu de décider que chaque partie supportera ses propres dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (deuxième chambre)
déclare et arrête:
1)
En ne prenant pas toutes les dispositions nécessaires pour que la qualité des eaux de baignade soit rendue conforme aux valeurs limites impératives fixées en vertu de l’article 3 de la directive 76/160/CEE du Conseil, du 8 décembre 1975, concernant la qualité des eaux de baignade, la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphe 1, de cette directive, lu en combinaison avec les dispositions de l’article 3 et de l’annexe de celle-ci.
2)
Le recours est rejeté pour le surplus.
3)
Chaque partie supporte ses propres dépens.
Timmermans
Gulmann
Puissochet
Cunha Rodrigues
Colneric
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 15 juillet 2004.
Le greffier
Le président de la deuxième chambre
R. Grass
C. W. A. Timmermans
1 –
Langue de procédure: le portugais.