61979C0819
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL F. CAPOTORTI
VAN 25 NOVEMBER 1980 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
In de onderhavige zaak wordt nietigverklaring gevorderd van een beschikking van de Commissie, en wel beschikking nr. 79/895 van 12 oktober 1979 betreffende de goedkeuring van de door de Bondsrepubliek Duitsland uit hoofde van het dienstjaar 1973 ingediende rekeningen van de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven. In deze beschikking weigert de Commissie de Duitse regering te crediteren voor een deel van de door haar opgegeven uitgaven (iets meer dan 9 miljoen DM), zulks op grond dat die uitgaven niet beantwoorden aan het begrip interventies ter regulering van de landbouwmarkten volgens de communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten (laatste overweging van beschikking). Daarentegen acht de Bondsregering de betwisting van het onder post 6210 (steun voor magere-melkpoeder bestemd voor vervoedering aan kalveren) opgegeven bedrag, waarop de niet-erkenning van uitgaven van omstreeks DM 8335000 betrekking heeft, ongegrond en onrechtmatig. Vandaar het beroep tot nietigverklaring, waarvoor drie middelen worden aangevoerd: schending van de bepalingen van het afgeleide gemeenschapsrecht, schending van het beginsel inzake bescherming van het gewettigd vertrouwen, en motiveringsgebrek.
2.
De steunregeling voor in de Gemeenschap geproduceerde en voor vervoedering aan kalveren bestemde ma-gere-melkpoeder is te vinden in artikel 10 van verordening nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten. Artikel 10 bepaalt dat deze steun zal worden verleend en dat de uitvoeringsbepalingen bij een later besluit van de Raad zullen worden vastgesteld. Dit is gebeurd bij verordening nr. 986/68 van 15 juli 1968, waarvan artikel 2 de soorten magere-melkpoeder opsomt, waarvoor steun wordt verleend. Bij de verordeningen nrs. 1106/68 van 27 juli 1968 en 990/72 van 15 mei 1972 regelde de Commissie vervolgens de modaliteiten van de steunverlening.
Voor het eerste middel zijn vooral de bepalingen van verordening nr. 990/72 van belang. Volgens artikel 1 van deze verordening wordt slechts steun toegekend voor magere-melkpoeder dat, door toevoeging van de in artikel 2 genoemde stoffen en met inachtneming van artikel 3, is gedenatureerd of tot mengvoeder is verwerkt. Artikel 3 — dat in de onderhavige zaak centraal staat — regelt de controle op de denaturering. Luidens de vierde overweging van de verordening „is het van belang voor een efficiënte controle zorg te dragen, teneinde het goede verloop van deze verrichting te verzekeren”, en is „een controle ter plaatse bij de denatureringsbedrijven ... hiervoor een der geschiktste middelen.” Artikel 3, lid 1, bepaalt dan ook: „De denaturering wordt ter plaatse gecontroleerd. Iedere Lid-Staat wijst een voor de uitoefening van deze controle bevoegde instantie aan”, en lid 2: „Het denaturerende bedrijf deelt aan de in lid 1 bedoelde instantie tijdig voor de denaturering schriftelijk de volgende gegevens mee:
a)
de naam en het adres van het bedrijf,
b)
de hoeveelheid magere-melkpoeder, die gedenatureerd moet worden,
c)
de plaats van denaturering,
d)
de voor de denaturering voorziene periode. De bevoegde instantie kan aanvullende gegevens verlangen.”
Volgens artikel 10 tenslotte „treffen de Lid-Staten de nodige controlemaatregelen, teneinde de naleving van de in deze verordening bepaalde voorschriften te waarborgen.”
3.
Ter uitvoering van artikel 10 (en voordien van het overeenkomstige artikel 8 van verordening nr. 1106/68) had de Bondsrepubliek Duitsland „richtlijnen” laten opstellen door het Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft. In die richtlijnen ontbrak echter een regeling inzake de schriftelijke mededeling van de denatureringsmaatregelen door de bedrijven, overeenkomstig artikel 3, lid 2, van verordening nr. 990/72. De Bondsregering was van mening dat het voldoende was indien, eventueel ook met andere middelen, het doel van dit artikel werd bereikt, en zij voerde daarom een controlesysteem in dat hoofdzakelijk was gebaseerd op regelmatige controle „achteraf” van de boekhouding der denatureringsbedrijven. Naar haar mening kan aan de hand van deze controles met zekerheid worden vastgesteld of de steunaanvragen van de bedrijven betrekking hadden op daadwerkelijk uitgevoerde denatureringen. Daarnaast werden bij de controle van de boeken ook monsters genomen en werd af en toe ter plaatse controle op de denatureringsmaatregelen uitgeoefend. En omdat iedere controleur permanent de activiteiten van een bepaald aantal ondernemingen bewaakte, kon híj van hen gegevens vragen en verkrijgen omtrent het tijdstip van de voorgenomen denatureringsverrichtingen en niet enkel periodieke, doch ook onverwachte controles uitvoeren. Zodoende was het, althans tot 1977 (toen de mededelingsplicht werd ingevoerd), niet nodig geweest dat vooraf mededeling werd gedaan van elke denatureringsverrichting afzonderlijk.
Wat de uitlegging van bovengenoemde gemeenschapsvoorschriften betreft, betoogt de Bondsregering dat op hierbedoeld gebied de Lid-Staten alleen gehouden waren de in artikelen 10 en 3, lid 1, genoemde verplichtingen na te komen. Artikel 10 laat de Lid-Staten een discretionaire bevoegdheid om te bepalen welke controlemaatregelen noodzakelijk zijn om naleving van de verordening te waarborgen, terwijl artikel 3, lid 1, zoals gezegd bepaalt dat de denaturering „ter plaatse” moet worden gecontroleerd en dat een voor deze controle bevoegde instantie moet worden aangewezen. Het vereiste van controles „ter plaatse” houdt echter volgens de Bondsregering niet in, dat dit alleen zou kunnen geschieden in de vorm van „fysieke” controles van de denatureringsverrichtingen; ook verificaties van de boekhouding zouden onder dat begrip vallen. Wat vervolgens artikel 3, lid 2, betreft, dit voorschrift is gericht tot de bedrijven en het zou een vergissing zijn — aldus nog steeds de Duitse regering — daaruit een formele mededelingsregeling af te leiden, die ook bindend zou zijn voor de Lid-Staten. Integendeel, daar deze mededelingen als een hulpmiddel voor de nationale instanties zijn gedacht, zou dit stelsel niet meer verplicht zijn wanneer die instanties een controlemethode hebben gekozen die het overbodig maakt.
Hiertegen voert de Commissie aan dat de Lid-Staten zich hebben te voegen naar beide leden van artikel 3. Volgens artikel 1, lid 1, van verordening nr. 990/72 wordt slechts steun toegekend, wanneer is voldaan aan de voorschriften van de artikelen 2 en 3. De mogelijke voordelen van de Duitse controlemethode tegenover het stelsel van controle ter plaatse zouden irrelevant zijn voor de beslissing van het geschil. In ieder geval zou controle vàn de boekhouding onvoldoende zijn, daar zij geschiedt na de denaturering, terwijl mededeling vooraf ertoe zou bijdragen het bedrijf ervan te weerhouden fraude te plegen. En uiteraard wijst de Commissie verzoeksters uitlegging van artikel 3, lid 2, en artikel 10 af.
4.
Het komt mij voor dat het standpunt van de Bondsregering niet kan worden aanvaard. De controle die de Lid-Staten ingevolge artikel 10 van verordening nr. 990/72 moeten treffen, zijn die welke de naleving van de in die verordening bepaalde voorschriften dienen te waarborgen, en wel van alle voorschriften, dus ook die van artikel 3, lid 2. Het feit dat deze bepaling tot de bedrijven is gericht, verhindert niet dat de Lid-Staten de naleving ervan moeten verlangen en verder de werkzaamheid van hun bevoegde organen dusdanig moeten inrichten, dat die in overeenstemming is met de mededelingsregeling. Juist de in artikel 3, lid 2, tweede alinea, voorziene mogelijkheid dat de bevoegde instantie aanvullende gegevens kan verlangen, houdt logischerwijze in, dat zij de als regel verlangde gegevens reeds heeft ontvangen en beoordeeld. Bovendien kan er bij een rechtstreeks tot de bedrijven gericht voorschrift geen sprake van zijn dat een Lid-Staat vrijstelling verleent van een verplichting die ingevolge een gemeenschapsverordening op die bedrijven rust. Dit zou een miskenning zijn van de algemene en rechtstreeks bindende kracht van verordeningen en van het beginsel van gelijke behandeling van de justitiabelen in de gehele Gemeenschap. Weliswaar stelt de Duitse regering dat zij op grond van artikel 10 bevoegd is artikel 3, lid 2, buiten toepassing te laten, maar artikel 10 is geen bepaling die de Lid-Staten machtigt af de wijken van andere bepalingen van die verordening: zoals ik zoeven zei, dient het om de goede werking van de gehele verordening te waarborgen.
De poging van de Duitse regering aan te tonen dat het in Duitsland gekozen stelsel van boekhoudkundige controle in de praktijk het best voldoet, kan niet van invloed zijn op de oplossing van ons probleem, dat zuiver juridisch van aard is; in ieder geval acht ik die poging weinig geslaagd. Het gaat hier om een zuiver juridisch probleem, voor zover moet worden nagegaan of de Duitse regering al dan niet heeft gehandeld in overeenstemming met verordening nr. 990/72. Daarvan hangt namelijk af of de door haar opgegeven steunbedragen voor magere-melkpoeder, bestemd voor veevoeder, als regelmatig betaald zijn te beschouwen en of de Duitse regering derhalve recht heeft op vergoeding daarvan bij de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL. Ook wanneer het Duitse controlestelsel dus beter zou zijn dan dat van de gemeenschapsregeling, is het feit dat het van de gemeenschapsregeling afwijkt, voldoende om te concluderen tot de onregelmatigheid van de opgegeven uitgaven. Hierbij wijs ik erop, dat de Commissie, voor haar weigering om de aan de bedrijven betaalde steun ten laste van het EOGFL te brengen, niet behoeft aan te tonen dat de denaturering niet heeft plaatsgevonden of niet is bewezen; zij kan volstaan met vast te stellen dat de Duitse instanties niet hebben gezorgd voor naleving van de regeling van verordening nr. 990/72 en dat zodoende niet is voldaan aan een van de voorwaarden voor de regelmatigheid van de denaturering.
De rechtspraak van het Hof wijst duidelijk in deze richting. Bijzonder veelzeggend zijn enkele overwegingen van het arrest van 7 februari 1979 (zaak 11/76, Nederland t. Commissie, Jurispr. 1979, blz. 245), volgens welke de Commissie ingevolge de bepalingen inzake de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (in casu ging het om de artikelen 2 en 3 van verordening nr. 729/70 van 21 april 1970) „slechts de overeenkomstig de in de verschillende sectoren der landbouwprodukten opgestelde regels betaalde bedragen ten laste van het EOGFL (mag) brengen, en ... elk overigens betaald bedrag ... ten laste van de Lid-Staten (blijft) ...” (r.o. 8). Voorts overwoog het Hof: „Het voeren van een gemeenschappelijk landbouwbeleid waarbij de bedrijven der Lid-Staten gelijk worden behandeld, laat immers niet toe dat de nationale autoriteiten van een Lid-Staat met behulp van een ruime uitlegging van een bepaald voorschrift de bedrijven van deze Staat bevoordelen ten koste van de bedrijven van andere Lid-Staten waar een engere uitlegging wordt toegepast” (r.o. 9). Dit standpunt bevestigde het Hof in dezelfde bewoordingen in het arrest van 7 februari 1979 in zaak 18/76 (Duitsland t. Commissie, Jurispr. 1979, blz. 343, r.o. 7 en 8). Tenslotte verklaarde het Hof in het eveneens op 7 februari 1979 gewezen arrest in de gevoegde zaken 15 en 16/76 (Frankrijk t. Commissie, Jurispr. 1979, blz. 321), dat de beschikkingen van de Commissie betreffende de goedkeuring van de door de Lid-Staten ingediende rekeningen van de door het EOGFL gefinancierde uitgaven, ten doel hebben „te erkennen dat de uitgaven door de nationale diensten zijn gedaan in overeenstemming met de gemeenschapsbepalingen” (r.o. 9). Daaruit concludeert het Hof dat in de gevallen waarin de gemeenschapsregeling de uitkering van steun slechts toelaat op voorwaarde dat aan bepaalde bewijsformaliteiten is voldaan, steun die wordt betaald zonder dat aan deze voorwaarden is voldaan, derhalve niet ten laste van het EOGFL kan worden gebracht, daar zij niet in overeenstemming is met het gemeenschapsrecht (r.o. 10).
Ik wees er reeds op, dat ik de opvatting van de Duitse regering, dat het in de Bondsrepubliek Duitsland toegepaste controlestelsel doeltreffender is dan dat van verordening nr. 900/72, niet overtuigend acht. Deze verordening vereist namelijk onder meer, dat de melkpoeder vrij is van bepaalde stoffen (bijvoorbeeld zetmeel) en dat voor het denatureren gebruik wordt gemaakt van bepaalde toevoegingen (artikel 1, lid 3, en artikel 2). Mij dunkt, dat de naleving van deze voorwaarden met meer zekerheid kan worden geverifieerd door controle van het denatureringsprocédé „ter plaatse” dan door boekhoudkundige controle achteraf. Het is in ieder geval van groot belang dat de controleur de gelegenheid heeft bij het denatureren aanwezig te zijn, en verzoekster heeft zelf erkend dat de bevoegde controleur mogelijkerwijs niet op de hoogte is geweest van bepaalde denatureringsverrichtingen. Voor alles evenwel sluit ik mij aan bij de opmerking, dat de mededelingsverplichting niet alleen nuttig is voor zover de controle-instantie daardoor op de hoogte is van het tijdstip van elke denatureringsverrichting, doch bovendien het voordeel heeft de bedrijven te weerhouden van onregelmatigheden, omdat zij met de aanwezigheid van een controleur op het aangegeven tijdstip moeten rekenen.
Evenmin kan de Bondsregering mijns inziens een argument voor haar standpunt ontlenen aan het feit dat de Lid-Staten ingevolge richtlijn nr. 77/435 van de Raad van 27 juni 1977 inzake de door de Lid-Staten uit te voeren controles op de verrichtingen in het kader van de financieringsregeling van de afdeling Garantie van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, per 1 juli 1979 een stelsel van controle van de boekhouding der betrokken ondernemingen moesten invoeren. Daardoor immers werd de procedure van controle „ter plaatse” overeenkomstig de eerdere bepalingen niet vervangen, doch enkel aangevuld. Hetzelfde geldt voor verordening nr. 1725/79 van de Commissie van 26 juli 1979, die in de plaats is gekomen van verordening nr. 990/72. Weliswaar bepaalt de nieuwe verordening dat de boekhouding moet zijn aangepast aan de eisen van de steunverlening in de sector magere-melk, doch zij handhaaft ook ten volle het stelsel van voorafgaande mededeling (artikel 3, lid 3). De nieuwe regeling heeft bovendien het voordeel, dat daaruit duidelijk blijkt dat de fysieke controle ter plaatse (vastgelegd in een analyseformulier volgens het in bijlage 1 van de verordening opgenomen model en de controle van de handelsdocumenten en de boekhouding (vgl. artikel 10, lid 2) twee verschillende zaken zijn. Naar mijn mening is dit in overeenstemming met een juiste uitlegging van het begrip „controle ter plaatse”, dat reeds in verordening nr. 990/72 voorkomt.
De in Duitsland gedurende de hierbedoelde periode uitgevoerde controle van de boekhouding kan dus niet gelijkwaardig worden geacht met de in verordening nr. 990/72 voorgeschreven controle. Artikel 10 van deze verordening — waaraan de Duitse regering ten onrechte de bevoegdheid ontleent om af te wijken van de regeling van artikel 3 — stond de Lid-Staten ongetwijfeld toe desgewenst naast de controle ter plaatse een controle op de boekhouding uit te voeren, zolang maar de hand werd gehouden aan de mededelingsverplichting. Zo de Duitse regering van deze mogelijkheid gebruik had gemaakt, zou zij alleen maar zijn vooruitgelopen op de door de Commissie in verordening nr. 1725/79 gekozen oplossing. Geen enkele Lid-Staat mocht echter de controle van de boekhouding als het belangrijkste controlemiddel gebruiken en daarbij tegelijkertijd de mededelingsregeling buiten toepassing laten; deze was en is nog steeds essentieel onderdeel van de denatureringscontrole ter plaatse.
5.
Dan komen wij thans tot het tweede middel van de Bondsregering. Zich beroepend op het beginsel inzake bescherming van het gewettigd vertrouwen, voert zij aan dat de Commissie vóór 1977 niet alleen geen bezwaar heeft gemaakt tegen het Duitse controlestelsel, doch dit zelfs uitdrukkelijk positief heeft beoordeeld. Hierbij verwijst verzoekster naar een gedachtenwisseling in mei 1974 te Brussel tussen Duitse ambtenaren en ambtenaren van de Commissie over controlemethoden in verband met de steun aan de melk- en zuivelproducenten, en vooral naar het antwoord van de Commissie naar aanleiding van de opmerkingen in het rapport van de Controlecommissie inzake de rekeningen over het jaar 1975. Daarin gaf de Commissie als haar mening te kennen dat de gemeenschapsregeling werd nageleefd „wanneer een Lid-Staat een controle van de boekhouding combineert met onverwachte controles op de denaturering en met het nemen van monsters, en al deze maatregelen ter plaatse neemt.”
Mijns inziens rechtvaardigt dit vroegere standpunt van de Commissie naar zijn aard en inhoud niet de conclusie die de Duitse regering eruit wenst te trekken, namelijk dat, mocht zij al een fout hebben gemaakt bij de toepassing van het gemeenschapsrecht, dit aan de Commissie is te wijten. Wat de gedachtenwisseling in 1974 betreft — op verzoek van de Duitse overheid georganiseerd door het directoraat-generaal Voorlichting van de Commissie —, deze had slechts een officieus karakter en kon zeker de Commissie niet binden bij de goedkeuring van rekeningen; bovendien ontbreekt nauwkeurige informatie over de strekking van de resultaten van deze bijeenkomst. Het enige element van belang is dat de Commissie in haar antwoord op de opmerkingen van de Controlecommissie in wezen heeft verklaard, dat zij het Duitse systeem rechtmatig achtte, omdat zij daarin een combinatie van controle van de boekhouding en controle ter plaatse zag. Opgemerkt zij evenwel dat in het rapport van de Controlecommissie over de toepassing van verordening nr. 990/72 in Duitsland in 1975 alleen bezwaar werd gemaakt tegen het ontbreken van een systematische controle ter plaatse, en dat de Commissie hierop heeft geantwoord dat zij onverwachte controle „ter plaatse” en monsterneming, tezamen met controle van de boekhouding voldoende achtte. Er werd echter met geen woord gerept over het aspect waarop het thans aankomt, namelijk dat geen regeling was ingevoerd inzake een voorafgaande schriftelijke mededeling overeenkomstig artikel 3, lid 2, van verordening nr. 990/72. De Commissie zegt, dit vóór de controle in 1979 van de rekeningen over het dienstjaar 1973 niet te hebben geweten (zie memorie van repliek, blz. 5). Ter verdediging van haar verzuim terzake van de mededelingsregeling kan verzoekster dan ook niet aanvoeren dat zij heeft vertrouwd op een verklaring van de Commissie, waarin dit punt niet ter sprake komt. Evenmin acht ik de stelling aanvaardbaar, dat de Commissie stilzwijgend heeft ingestemd met de gedragslijn van de Duitse regering, en dat deze instemming de Commissie thans belet te „venire contra factum proprium” door de uitgavenpost inzake steun voor de producenten van magere-melkpoeder bestemd voor vervoedering, niet goed te keuren.
6.
Verzoeksters laatste middel luidt, dat de beschikking van 12 oktober 1979 onvoldoende gemotiveerd is. Van belang is dat in de laatste overweging van de beschikking wordt verwezen naar de artikelen 2 en 3 van verordening nr. 729/70, en dat daarbij de aandacht wordt gevestigd op het verband tussen de financiering van de interventies op landbouwgebied en de naleving van de communautaire voorschriften; verder wordt verklaard dat in het licht van de uitgevoerde verificaties is gebleken dat een gedeelte van de opgegeven uitgaven ten bedrage van DM 9192762 niet beantwoordt aan de in de gemeenschapsvoorschriften gestelde voorwaarden voor restituties of interventies en bijgevolg niet kan worden gefinancierd. De overweging eindigt met de woorden dat „de Lid-Staat uitvoerig over deze aftrek werd ingelicht en zijn standpunt dienaangaande kenbaar heeft kunnen maken.”
Deze laatste zin weerspiegelt nauwkeurig de voorgeschiedenis van de bestreden beschikking. Uit de briefwisseling tussen de Bondsregering en de Commissie — zie met name de brief van de directeur-generaal Landbouw van de Commissie aan de permanente vertegenwoordiger van de Bondsrepubliek te Brussel van 29 september 1977, en de brief van de Bondsminister van Financiën aan de directeur-generaal van 19 januari 1978 — was het de Bondsregering reeds duidelijk geworden welke van de door haar opgegeven posten de Commissie niet ten laste van het EOGFL wilde brengen. Bovendien is het probleem tussen november 1977 en juli 1979 herhaaldelijk behandeld in het Comité van het EOGFL, waarin de Bondsrepubliek is vertegenwoordigd. In het ontwerpverslag, dat de Commissie in februari 1979 aan dit Comité voorlegde, werd de aftrek van DM 8335232, waarop het onderhavige beroep betrekking heeft, uitvoerig gemotiveerd onder het hoofd „controle op de denaturering van magere-melkpoeder” (blz. 34, punt 2.3.3.8.).
De Bondsregering was dus nauw betrokken bij de totstandkoming van de bestreden beschikking en kende de redenen waarom de Commissie meende dat een deel van de opgegeven uitgaven niet beantwoordde aan de voorwaarden van de gemeenschapsvoorschriften. Zij wist dus in hoeverre de door de Commissie toegepaste aftrek betrekking had op de post steun voor magere-melkpoeder, welke bepalingen zij volgens de Commissie niet had nageleefd, en waarin volgens de Commissie deze niet-naleving van het gemeenschapsrecht bestond. Onder deze omstandigheden is de opvatting dat de bestreden handeling onvoldoende gemotiveerd is alleen houdbaar bij een strikt formalistische opvatting van de in artikel 190 EEG-Verdrag neergelegde motiveringsverplichting. Maar zoals wij weten, is een dergelijke opvatting niet die van het gemeenschapsrecht: in zijn arrest van 11 januari 1973 in zaak 13/72 (Nederland t. Commissie, Jurispr. 1973, blz. 27) heeft het Hof overwogen dat „de omvang van de ... motiveringsverplichting afhankelijk is van de aard van de betrokken handeling en van de omstandigheden waaronder deze is vastgesteld”, daaraan toevoegende dat „in casu niet wordt betwist dat de Nederlandse regering nauw bij de besluitvorming over de bestreden beschikking was betrokken en dus wist waarom de Commissie meende geen gevolg te moeten geven aan het verzoek om vergoeding van genoemde regering ...” In de onderhavige zaak is de situatie mijns inziens dezelfde, en ik meen dan ook dat ook het derde middel niet kan worden aanvaard.
7.
Ik concludeer daarom tot verwerping van het beroep, met verwijzing van de Bondsrepubliek Duitsland in de kosten.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.