62021CJ0237_RES
Sprawa C‑237/21
S.M.
przeciwko
Generalstaatsanwaltschaft München
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Oberlandesgericht München)
Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 22 grudnia 2022 r.
Odesłanie prejudycjalne – Obywatelstwo Unii Europejskiej – Artykuły 18 i 21 TFUE – Skierowany przez państwo trzecie do państwa członkowskiego wniosek o ekstradycję będącego obywatelem innego państwa członkowskiego obywatela Unii, który skorzystał w pierwszym z tych państw członkowskich z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się – Wniosek o ekstradycję w celu wykonania kary pozbawienia wolności – Zakaz ekstradycji stosowany wyłącznie do obywateli krajowych – Ograniczenie swobodnego przemieszczania się – Uzasadnienie oparte na zapobieganiu bezkarności – Proporcjonalność
Obywatelstwo Unii – Postanowienia traktatu – Podmiotowy zakres stosowania – Obywatel państwa członkowskiego posiadający również obywatelstwo państwa trzeciego – Objęcie zakresem stosowania
(art. 18, 21 TFUE)
(zob. pkt 31)
Obywatelstwo Unii – Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich – Skierowany przez państwo trzecie do państwa członkowskiego wniosek o ekstradycję będącego obywatelem innego państwa członkowskiego obywatela Unii, który skorzystał w pierwszym państwie członkowskim z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się – Wniosek o ekstradycję w celu wykonania kary pozbawienia wolności – Zakaz ekstradycji stosowany wyłącznie do obywateli krajowych wezwanego państwa członkowskiego – Ograniczenie swobodnego przemieszczania się obywateli Unii mających stałe miejsce zamieszkania w wezwanym państwie członkowskim – Uzasadnienie oparte na zapobieganiu bezkarności – Proporcjonalność – Wezwane państwo członkowskie umożliwiające odbycie kary orzeczonej za granicą na swoim terytorium – Obowiązek zapewnienia obywatelom Unii mającym stałe miejsce zamieszkania na jego terytorium możliwości odbywania kary na jego terytorium na takich samych warunkach jakie przewiduje dla własnych obywateli
(art. 18, 21 TFUE)
(zob. pkt 33–36, 39–42)
Obywatelstwo Unii – Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich – Skierowany przez państwo trzecie do państwa członkowskiego wniosek o ekstradycję będącego obywatelem innego państwa członkowskiego obywatela Unii, który skorzystał w pierwszym państwie członkowskim z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się – Wniosek o ekstradycję w celu wykonania kary pozbawienia wolności – Wezwane państwo członkowskie zakazujące ekstradycji własnych obywateli w celu wykonania kary i umożliwiające odbycie takiej kary orzeczonej za granicą na swoim terytorium – Ewentualna niezgodność odmowy ekstradycji z obowiązkami ciążącymi na wezwanym państwie członkowskim na mocy Europejskiej konwencji o ekstradycji – Automatyczne i bezwzględne prawo osoby, której dotyczy wniosek o ekstradycję, do niepodlegania ekstradycji poza terytorium Unię Europejską – Brak
(art. 18, 21 TFUE)
(zob. pkt 47)
Obywatelstwo Unii – Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich – Skierowany przez państwo trzecie do państwa członkowskiego wniosek o ekstradycję będącego obywatelem innego państwa członkowskiego obywatela Unii, który skorzystał w pierwszym państwie członkowskim z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się – Wniosek o ekstradycję w celu wykonania kary pozbawienia wolności – Wezwane państwo członkowskie zakazujące ekstradycji własnych obywateli w celu wykonania kary i umożliwiające odbycie takiej kary orzeczonej za granicą na swoim terytorium, pod warunkiem wyrażenia na to zgody przez państwo trzecie – Ciążący na tym państwie członkowskim obowiązek aktywnego dążenia do uzyskania zgody przy użyciu dostępnych mechanizmów współpracy i pomocy w sprawach karnych
(art. 18, 21 TFUE)
(zob. pkt 48–50, 56; sentencja)
Obywatelstwo Unii – Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich – Skierowany przez państwo trzecie do państwa członkowskiego wniosek o ekstradycję będącego obywatelem innego państwa członkowskiego obywatela Unii, który skorzystał w pierwszym państwie członkowskim z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się – Wniosek o ekstradycję w celu wykonania kary pozbawienia wolności – Wezwane państwo członkowskie zakazujące ekstradycji własnych obywateli w celu wykonania kary i umożliwiające odbycie takiej kary orzeczonej za granicą na swoim terytorium, pod warunkiem wyrażenia na to zgody przez państwo trzecie – Prawo wezwanego państwa członkowskiego do dokonania ekstradycji obywatela Unii mającego stałe miejsce zamieszkania na jego terytorium w braku zgody państwa trzeciego – Warunek – Obowiązek weryfikacji gwarancji określonych w art. 19 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej
(art. 18, 21 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 19)
(zob. pkt 53–55, 56; sentencja)
Streszczenie
S.M., posiadający obywatelstwo chorwackie, bośniackie i serbskie, zamieszkuje w Niemczech od 2017 r. i pracuje tam od 2020 r. W listopadzie 2020 r. władze Bośni i Hercegowiny zwróciły się do Republiki Federalnej Niemiec o ekstradycję S.M. w celu wykonania kary pozbawienia wolności orzeczonej wobec niego przez sąd bośniacki.
Generalstaatsanwaltschaft München (prokuratura generalna w Monachium, Niemcy), powołując się na wyrok Raugevicius (
1
), wniosła o uznanie ekstradycji S.M. za niedopuszczalną.
Zdaniem Oberlandesgericht München (wyższego sądu krajowego w Monachium, Niemcy), który jest sądem odsyłającym, zasadność tego wniosku zależy od tego, czy art. 18 i 21 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie ekstradycji obywatela Unii, nawet jeśli w świetle umów międzynarodowych wezwane państwo członkowskie (
2
) jest zobowiązane do przeprowadzenia jego ekstradycji.
Na pytanie to nie udzielono odpowiedzi w wyroku Raugevicius, ponieważ w sprawie, na gruncie której zapadł wspomniany wyrok, wezwane państwo członkowskie było uprawnione do niedokonywania ekstradycji obywatela litewskiego poza Unię. Natomiast w niniejszej sprawie Niemcy są zobowiązane wobec Bośni i Hercegowiny do ekstradycji S.M. na podstawie Europejskiej konwencji o ekstradycji sporządzonej w Paryżu w dniu 13 grudnia 1957 r. Zgodnie bowiem z art. 1 tej konwencji Niemcy i Bośnia i Hercegowina są zobowiązane do wzajemnego wydawania osób poszukiwanych przez organy sądowe państwa wzywającego w celu wykonania kary. W tym względzie oświadczenie złożone przez Niemcy na podstawie art. 6 wspomnianej konwencji, dotyczące ochrony przed ekstradycją własnych „obywateli”, ogranicza ten ostatni termin jedynie do osób posiadających obywatelstwo niemieckie.
A zatem w wyroku w sprawie Raugevicius, Trybunał nie poruszył kwestii, czy konieczność rozważenia środków mniej restrykcyjnych niż ekstradycja może oznaczać, że wezwane państwo członkowskie narusza swoje zobowiązania wynikające z prawa międzynarodowego.
Sąd odsyłający zwrócił się zatem do Trybunału o dokonanie wykładni art. 18 i 21 TFUE. Dążył on w istocie do ustalenia, czy artykuły te stoją one na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie, w przypadku wniosku państwa trzeciego o ekstradycję w celu wykonania kary pozbawienia wolności obywatela innego państwa członkowskiego, mającego stałe miejsce zamieszkania na terytorium tego pierwszego państwa członkowskiego, którego prawo krajowe zakazuje ekstradycji jedynie własnych obywateli poza terytorium Unii i przewiduje możliwość odbycia takiej kary na jego terytorium, pod warunkiem że państwo trzecie wyrazi na to zgodę, dokonało ekstradycji tego obywatela Unii, zgodnie z obowiązkami, jakie ciążą na nim na mocy konwencji międzynarodowej, jeżeli nie może ono skutecznie przejąć wykonania tej kary, w sytuacji braku takiej zgody.
W swoim wyroku Trybunał odpowiedział, że art. 18 i 21 TFUE należy interpretować w ten sposób, że:
–
nakładają one, w takich okolicznościach, na wezwane państwo członkowskie obowiązek aktywnego dążenia do uzyskania zgody państwa trzeciego wnioskującego o ekstradycję, aby kara obywatela innego państwa członkowskiego, mającego stałe miejsce zamieszkania w wezwanym państwie członkowskim, była wykonywana na terytorium tego ostatniego państwa, przy wykorzystaniu wszystkich mechanizmów współpracy i pomocy w sprawach karnych, którymi ono dysponuje w ramach stosunków z tym państwem trzecim;
–
jeżeli taka zgoda nie zostanie uzyskana, przepisy te nie sprzeciwiają się temu, aby w takich okolicznościach wezwane państwo członkowskie dokonało ekstradycji tego obywatela Unii zgodnie z obowiązkami, które na tym państwie ciążą na mocy konwencji międzynarodowej, o ile taka ekstradycja nie narusza praw zagwarantowanych w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (
3
).
Ocena Trybunału
W pierwszej kolejności Trybunał przypomniał, że w wyroku w sprawie Raugevicius, który – tak jak w sprawie w postępowaniu głównym – dotyczył wniosku o ekstradycję pochodzącego od państwa trzeciego, które nie zawarło umowy o ekstradycji z Unią, orzekł on, że o ile, w sytuacji gdy nie istnieją przepisy prawa Unii regulujące ekstradycję obywateli państw członkowskich do państw trzecich, państwa te mają kompetencje do ustanawiania takich przepisów, o tyle zobowiązane są one do wykonywania tej kompetencji w poszanowaniu prawa Unii, a w szczególności art. 18 i 21 TFUE.
S.M., będący obywatelem chorwackim przebywającym legalnie w Niemczech, ma prawo, jako obywatel Unii, powołać się na art. 21 ust. 1 TFUE i jest objęty zakresem stosowania traktatów w rozumieniu art. 18 TFUE. Okoliczność posiadania również obywatelstwa państwa trzeciego, które wnioskuje o ekstradycję, nie może uniemożliwić mu powoływania się na prawa i wolności przyznane przez status obywatela Unii, w szczególności na prawa zagwarantowane w art. 18 i 21 TFUE.
W drugiej kolejności Trybunał zauważył, że przepisy państwa członkowskiego dotyczące ekstradycji, które, tak jak ma to miejsce w postępowaniu głównym, wprowadzają odmienne traktowanie w zależności od tego, czy osoba, której dotyczy wniosek o ekstradycję, ma obywatelstwo tego państwa członkowskiego, czy też obywatelstwo innego państwa członkowskiego, mogą naruszać swobodę przemieszczania się i przebywania obywateli innych państw członkowskich przebywających legalnie na terytorium wezwanego państwa członkowskiego, w zakresie, w jakim prowadzą do nieprzyznawania im ochrony przed ekstradycją, z jakiej korzystają obywatele tego ostatniego państwa członkowskiego.
W związku z tym, w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, nierówne traktowanie polegające na zezwoleniu na ekstradycję obywatela państwa członkowskiego innego niż wezwane państwo członkowskie, stanowi ograniczenie wspomnianej swobody, które może być uzasadnione jedynie wtedy, gdy opiera się na obiektywnych względach i jest proporcjonalne do słusznego celu realizowanego przez prawo krajowe.
Zgodny z prawem cel w postaci zapobiegania ryzyku bezkarności osób, które popełniły przestępstwo, pozwala na uzasadnienie środka ograniczającego swobodę przewidzianą w art. 21 TFUE, pod warunkiem że środek ten jest konieczny dla ochrony interesów, jakie ma on zapewnić, i gdy cele te nie mogą zostać osiągnięte za pomocą mniej restrykcyjnych środków.
Tymczasem w przypadku wniosku o ekstradycję w celu wykonania kary pozbawienia wolności, możliwość, o ile taka istnieje w prawie wezwanego państwa członkowskiego, aby kara, której wykonanie jest przedmiotem wniosku o ekstradycję, została wykonana na terytorium tego państwa członkowskiego, stanowi środek alternatywny w stosunku do ekstradycji, który w mniejszym stopniu naruszałby wykonywanie prawa do swobodnego przemieszczania się i przebywania obywatela Unii mającego stałe miejsce zamieszkania w tym państwie członkowskim. W związku z tym na podstawie art. 18 i 21 TFUE taki obywatel innego państwa członkowskiego, mający stałe miejsce zamieszkania w wezwanym państwie członkowskim, powinien mieć możliwość odbycia kary na terytorium tego państwa członkowskiego na takich samych warunkach jak obywatele tego ostatniego państwa.
W trzeciej kolejności, Trybunał podkreślił, że orzecznictwo wynikające z wyroku Raugevicius nie ustanowiło automatycznego i bezwzględnego prawa na rzecz obywateli Unii do niepodlegania ekstradycji poza Unię. Trybunał uściślił również, że w przypadku gdy przepis krajowy wprowadza, tak jak w sprawie w postępowaniu głównym, odmienne traktowanie obywateli wezwanego państwa członkowskiego w stosunku do obywateli Unii mających stałe miejsce zamieszkania w tym państwie, zakazując jedynie ekstradycji tych pierwszych, to państwo członkowskie jest zobowiązane do aktywnego poszukiwania środka alternatywnego w stosunku do ekstradycji, który w mniejszym stopniu naruszałby wykonywanie praw i wolności, jakie obywatele Unii wywodzą z art. 18 i 21 TFUE, w sytuacji gdy wydany został wobec nich przez państwo trzecie wniosek o ekstradycję.
A zatem, jeżeli zastosowanie takiego środka alternatywnego w stosunku do ekstradycji polega, na tym, że obywatele Unii, którzy mają stałe miejsce zamieszkania w wezwanym państwie członkowskim, mogą odbyć karę w tym państwie członkowskim na takich samych warunkach jak obywatele tego państwa członkowskiego, lecz zastosowanie tego środka jest uzależnione od uzyskania zgody państwa trzeciego wnioskującego o ekstradycję, art. 18 i 21 TFUE wymagają, aby wezwane państwo członkowskie aktywnie dążyło do uzyskania zgody tego państwa trzeciego, wykorzystując wszystkie mechanizmy współpracy i pomocy w sprawach karnych, którymi dysponuje w ramach stosunków z tym państwem trzecim.
Jeżeli owo państwo trzecie wyrazi zgodę na wykonanie kary na terytorium wezwanego państwa członkowskiego, to ostatnie państwo ma możliwość zezwolenia obywatelowi Unii, którego dotyczy wniosek o ekstradycję i który ma stałe miejsce zamieszkania na jego terytorium, na odbywanie tam kary, która została mu wymierzona w państwie trzecim, wnioskującym o ekstradycję oraz zapewnienia takiego samego traktowania jakie zastrzega dla własnych obywateli.
W takim przypadku zastosowanie takiego środka alternatywnego w stosunku do ekstradycji umożliwiła również wezwanemu państwu członkowskiemu wykonanie jego kompetencji zgodnie ze zobowiązaniami wynikającymi z konwencji, które wiążą je z tym państwem trzecim. Zgoda tego państwa trzeciego na wykonanie w wezwanym państwie członkowskim całej kary, której dotyczy wniosek o ekstradycję, mogłaby spowodować, iż wykonanie tego wniosku będzie zbędne.
Jeżeli natomiast zgoda tego państwa trzeciego nie zostanie uzyskana, środek alternatywny w stosunku do ekstradycji wymagany przez art. 18 i 21 TFUE nie może zostać zastosowany. W takiej sytuacji rzeczone państwo członkowskie może dokonać ekstradycji danej osoby zgodnie ze swoimi obowiązkami wynikającymi z Europejskiej konwencji o ekstradycji, jako że odmowa dokonania takiej ekstradycji nie pozwoliłaby na zapobieżenie ryzyku bezkarności tej osoby.
W takim przypadku, ponieważ ekstradycja danej osoby stanowi, w świetle tego celu, środek niezbędny i proporcjonalny, ograniczenie prawa do przemieszczania się i przebywania, wynikające z ekstradycji w celu wykonania kary, jest uzasadnione. Niemniej wezwane państwo członkowskie powinno jednak rozpatrzyć, czy ekstradycja nie naruszy, zapewnionej w art. 19 ust. 2 karty praw podstawowych ochrony przed poważnym ryzykiem zastosowania w państwie trzecim wnioskującym o ekstradycję kary śmierci, tortur lub innego nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo innych kar.
(
1
)	W wyroku z dnia 13 listopada 2018 r., Raugevicius (C 247/17, EU:C:2018:898, zwanym dalej „wyrokiem Raugevicius”), Trybunał dokonał wykładni art. 18 TFUE (który zawiera zasadę niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową) oraz art. 21 TFUE (który w ust. 1 gwarantuje obywatelowi Unii prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich) w ten sposób, że w przypadku złożenia przez państwo trzecie wniosku o ekstradycję obywatela Unii, który skorzystał z prawa do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium tego państwa członkowskiego w celu wykonania kary pozbawienia wolności, wezwane państwo członkowskie, którego prawo krajowe zakazuje ekstradycji własnych obywateli poza terytorium Unii w celu wykonania kary pozbawienia wolności oraz przewiduje możliwość odbycia takiej kary orzeczonej za granicą na jego terytorium, jest zobowiązane do zapewnienia temu obywatelowi Unii – jeżeli ma on stałe miejsce zamieszkania na terytorium omawianego państwa członkowskiego – takiego samego traktowania w zakresie ekstradycji jak w przypadku własnych obywateli (pkt. 50; sentencja).
(
2
)	Państwo członkowskie, do którego złożono wniosek o ekstradycję.
(
3
)	Zwana dalej „kartą praw podstawowych”.