62021CJ0320_RES
Rechtssache C‑320/21 P
Ryanair DAC
gegen
Europäische Kommission
Urteil des Gerichtshofs (Vierte Kammer) vom 28. September 2023
„Rechtsmittel – Staatliche Beihilfe – Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV – Schwedischer Luftverkehrsmarkt – Vom Königreich Schweden gewährte Beihilfe zugunsten eines Luftfahrtunternehmens im Zusammenhang mit der Covid‑19-Pandemie – Befristeter Rahmen für staatliche Beihilfen – Staatliche Garantie für eine revolvierende Kreditfazilität – Beschluss der Europäischen Kommission, keine Einwände zu erheben – Beihilfe zur Beseitigung von Schäden, die von einem einzelnen Geschädigten erlitten wurden – Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung – Niederlassungsfreiheit und Dienstleistungsfreiheit“
Staatliche Beihilfen – Verbot – Ausnahmen – Mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfen – Beihilfen zur Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind – Garantie für eine revolvierende Kreditfazilität zugunsten einer einzelnen Fluggesellschaft im Rahmen der Covid‑19-Pandemie – Einbeziehung – Garantie, die nicht allen geschädigten Fluggesellschaften zugutekommt – Unbeachtlichkeit
(Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV)
(vgl. Rn. 19‑34)
Staatliche Beihilfen – Verbot – Ausnahmen – Erlass mehrerer Beihilfemaßnahmen hinsichtlich ein und desselben Ereignisses auf der Grundlage verschiedener in Art. 107 Abs. 2 bzw. 3 AEUV vorgesehenen Ausnahmen – Zulässigkeit
(Art. 107 Abs. 2 Buchst. b und Abs. 3 Buchst. b AEUV)
(vgl. Rn. 50‑52)
Rechtsmittel – Gründe – Fehlerhafte Tatsachen- und Beweiswürdigung – Unzulässigkeit – Überprüfung der Tatsachen- und Beweiswürdigung durch den Gerichtshof – Ausschluss außer bei Verfälschung – Rechtsmittelgrund, mit dem eine Verfälschung der Tatsachen gerügt wird – Notwendigkeit, genau anzugeben, welche Tatsachen verfälscht worden sein sollen, und die Beurteilungsfehler darzulegen, die diese Verfälschung veranlasst haben – Erfordernis einer sich in offensichtlicher Weise aus den Akten ergebenden Verfälschung
(Art. 256 Abs. 1 Unterabs. 2 AEUV; Satzung des Gerichtshofs, Art. 58 Abs. 1; Verfahrensordnung des Gerichtshofs, Art. 168 Abs. 1 Buchst. d)
(vgl. Rn. 65‑71)
Staatliche Beihilfen – Verbot – Ausnahmen – Mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfen – Beihilfen zur Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind – Garantie für eine revolvierende Kreditfazilität zugunsten einer einzelnen Fluggesellschaft im Rahmen der Covid‑19-Pandemie – Beurteilung der Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf die Höhe der Beihilfe
(Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV)
(vgl. Rn. 75‑79, 83‑86)
Staatliche Beihilfen – Verbot – Ausnahmen – Mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfen – Beihilfen zur Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind – Garantie für eine revolvierende Kreditfazilität zugunsten einer einzelnen Fluggesellschaft im Rahmen der Covid‑19-Pandemie – Vereinbarkeit der Garantie mit dem Binnenmarkt trotz ihres ausschließlichen Charakters – Voraussetzungen
(Art. 107 AEUV)
(vgl. Rn. 101‑108)
Recht der Europäischen Union – Grundsätze – Gleichbehandlung – Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit – Verbot nach Art. 18 AEUV – Subsidiarität zu den im AEU-Vertrag vorgesehenen besonderen Diskriminierungsverboten – Art. 107 Abs. 2 und 3 AEUV sieht solche besonderen Verbote vor
(Art. 18 sowie Art. 107 Abs. 2 und 3 AEUV)
(vgl. Rn. 109‑112)
Staatliche Beihilfen – Verbot – Ausnahmen – Mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfen – Beihilfen zur Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind – Garantie für eine revolvierende Kreditfazilität zugunsten einer einzelnen Fluggesellschaft im Rahmen der Covid‑19-Pandemie – Nach Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe – Beurteilung der Beihilfe im Hinblick auf die Dienstleistungsfreiheit und die Niederlassungsfreiheit – Voraussetzungen
(Art. 49, Art. 56 und Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV)
(vgl. Rn. 130‑136)
Staatliche Beihilfen – Verbot – Ausnahmen – Mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfen – Beihilfen zur Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind – Garantie für eine revolvierende Kreditfazilität zugunsten einer einzelnen Fluggesellschaft im Rahmen der Covid‑19-Pandemie – Beurteilung anhand von Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV – Beschluss der Kommission, mit dem die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt ohne Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens festgestellt wurde – Verletzung der Verfahrensrechte der Beteiligten – Voraussetzungen – Erfordernis, dass die Beteiligten das Bestehen von Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt nachweisen
(Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV)
(vgl. Rn. 143‑152)
Staatliche Beihilfen – Beschluss der Kommission, keine Einwände gegen eine Beihilfenregelung oder eine Beihilfemaßnahme zu erheben – Begründungspflicht – Umfang
(Art. 107 Abs. 2 Buchst. b und Art. 296 AEUV)
(vgl. Rn. 156‑161)
Zusammenfassung
Im April 2020 meldeten das Königreich Dänemark und das Königreich Schweden bei der Europäischen Kommission zwei unterschiedliche Beihilfemaßnahmen zugunsten der Fluggesellschaft SAS AB (im Folgenden: SAS) an, bei denen es sich jeweils um eine revolvierende Kreditfazilität bis zum einem Höchstbetrag von 1,5 Mrd. schwedischer Kronen handelte (im Folgenden: in Rede stehende Maßnahmen). Mit diesen Maßnahmen sollten die Schäden teilweise ausgeglichen werden, die SAS durch die Annullierung oder die Verschiebung ihrer Flüge infolge der im Rahmen der Covid‑19-Pandemie eingeführten Reisebeschränkungen entstanden waren.
Die Anmeldung der schwedischen Beihilfemaßnahme erfolgte unmittelbar nachdem die Kommission nach Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV (
1
) eine schwedische Garantieregelung für Darlehen zur Unterstützung bestimmter Luftfahrtunternehmen im Zusammenhang mit der Covid‑19-Pandemie genehmigt hatte (
2
). Insoweit hatte Schweden bestätigt, dass SAS, die Schwierigkeiten habe, Darlehen von Kreditinstituten im Rahmen der schwedischen Garantieregelung für Darlehen zu erhalten, entweder eine Beihilfe nach dieser Regelung oder nach der angemeldeten neuen Garantie erhalte, aber nicht nach beiden Maßnahmen gleichzeitig.
Mit Beschlüssen vom 15. April 2020 (
3
) und vom 24. April 2020 (
4
) stufte die Kommission die in Rede stehenden Maßnahmen als nach Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbare staatliche Beihilfen ein. Gemäß dieser Bestimmung sind Beihilfen zur Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind, mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Die Fluggesellschaft Ryanair erhob Klagen auf Nichtigerklärung dieser Beschlüsse; diese Klagen wurden jedoch mit zwei Urteilen des Gerichts (
5
) abgewiesen.
Die von Ryanair gegen diese Urteile eingelegten Rechtsmittel werden vom Gerichtshof zurückgewiesen (
6
), der in diesem Zusammenhang bestätigt, dass Beihilfemaßnahmen, die als Reaktion auf die Folgen der Covid‑19-Pandemie erlassen wurden, rechtmäßig einem einzelnen Unternehmen vorbehalten werden können, auch wenn dessen Wettbewerber ebenfalls von dieser Pandemie betroffen sind.
Würdigung durch den Gerichtshof
Zunächst bestätigt der Gerichtshof die Analyse des Gerichts, wonach eine nach Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV gewährte Beihilfe zur Bewältigung eines außergewöhnlichen Ereignisses wie im vorliegenden Fall unter Ausschluss aller anderen geschädigten Unternehmen auf ein einzelnes Unternehmen beschränkt werden kann.
Hierzu stellt der Gerichtshof fest, dass aus dem Wortlaut von Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV in Verbindung mit seinem Ziel keineswegs hervorgeht, dass nur eine Beihilfe für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden könnte, die allen Unternehmen gewährt wird, die durch ein außergewöhnliches Ereignis Schäden erlitten haben.
Sollte die Kommission bei der Prüfung einer Beihilfemaßnahme nach dieser Bestimmung feststellen, dass die Auswahl des Begünstigten nicht mit dem Ziel im Einklang steht, die unmittelbar durch ein außergewöhnliches Ereignis verursachten Nachteile auszugleichen, und dass sie somit anderen Erwägungen entspricht, die nichts mit dem Ereignis zu tun haben, kann diese Maßnahme nicht für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden.
Der bloße Umstand, dass eine Beihilfe nur einem einzelnen unter mehreren durch ein außergewöhnliches Ereignis potenziell geschädigten Unternehmen gewährt wird, bedeutet jedoch noch nicht, dass diese Beihilfe zwangsläufig andere Ziele verfolgt und nicht das mit Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV verfolgte Ziel oder dass sie willkürlich gewährt wird.
In diesem Zusammenhang weist der Gerichtshof auch das Vorbringen von Ryanair zurück, dass der Zweck dieser Bestimmung voraussetze, dass der betreffende Mitgliedstaat als „Versicherer der letzten Instanz“ handele, der allen Unternehmen, die von bestimmten außergewöhnlichen Ereignissen betroffen seien, den gleichen Schutz biete, da sich eine solche Auslegung weder aus dem Wortlaut noch aus dem Ziel von Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV ergibt.
Daher hat das Gericht rechtsfehlerfrei angenommen, dass die Kommission trotz des Umstands, dass die in Rede stehenden Maßnahmen nicht allen Unternehmen zugutegekommen sind, die durch die Covid‑19-Pandemie Schäden erlitten haben, diese Maßnahmen zu Recht als nach Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfen eingestuft hat.
Darüber hinaus hinderte der Umstand, dass die Kommission die schwedische Garantieregelung für Darlehen auf der Grundlage von Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt hatte, sie entgegen dem Vorbringen von Ryanair nicht daran, die vom Königreich Schweden angemeldete neue Garantie nach Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV für mit dem Binnenmarkt vereinbar zu erklären. Da nämlich ein Ereignis wie die Covid‑19-Pandemie sowohl als „außergewöhnliches Ereignis“ im Sinne der letztgenannten Bestimmung als auch als ein Ereignis, das zu einer „beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben“ im Sinne der erstgenannten Bestimmung führt, eingestuft werden kann, steht der AEU-Vertrag einer gleichzeitigen Anwendung dieser Bestimmungen nicht entgegen, sofern ihre jeweiligen Anwendungsvoraussetzungen erfüllt sind.
Sodann weist der Gerichtshof im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit – wobei er bestätigt, dass eine nach Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV gewährte Einzelbeihilfe nicht die Verluste übersteigen darf, die ihrem Empfänger aufgrund des betreffenden außergewöhnlichen Ereignisses entstanden sind – die Rügen von Ryanair zurück, wonach das Gericht eine mögliche Überkompensation von SAS im Hinblick auf die den anderen in Schweden und Dänemark tätigen Fluggesellschaften entstandenen Schäden hätte berücksichtigen müssen. Hierzu hebt der Gerichtshof zum einen hervor, dass die Frage, ob oder in welchem Umfang auch andere Gesellschaften aufgrund der Covid‑19-Pandemie Schäden erlitten haben, für die Beurteilung einer etwaigen Überkompensation zugunsten von SAS eindeutig unerheblich ist. Da das Königreich Dänemark und das Königreich Schweden zum anderen nicht verpflichtet waren, alle durch die Covid‑19-Pandemie verursachten Schäden zu berücksichtigen oder die Beihilfe allen geschädigten Unternehmen zugutekommen zu lassen, kann die Genehmigung der Gewährung einer Beihilfe nach Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV allein an SAS nicht von der Erbringung des Nachweises durch die Kommission abhängig sein, dass der durch dieses Ereignis verursachte Schaden nur dieses Unternehmen betroffen habe.
Außerdem ist das Gericht zu Recht davon ausgegangen, dass im Fall einer Beihilfe in Form einer Garantie für eine Kreditfazilität der Betrag der dem Begünstigten gewährten Beihilfe, den die Kommission berücksichtigen muss, um festzustellen, ob eine etwaige Überkompensation vorliegt, grundsätzlich der Differenz zwischen dem Zinssatz entspricht, der dem Begünstigten mit oder ohne die Garantie zum Zeitpunkt des Erlasses ihres Beschlusses gewährt wird. Dagegen darf die Kommission bei dieser Ermittlung nicht einen etwaigen Vorteil berücksichtigen, den der Empfänger mittelbar hieraus gezogen haben soll, wie den Wettbewerbsvorteil, der sich gegebenenfalls daraus ergibt, dass er der einzige Empfänger der Beihilfe war.
Der Gerichtshof bestätigt auch die Schlussfolgerung des Gerichts, dass die in Rede stehenden Maßnahmen nicht allein deshalb gegen das Diskriminierungsverbot verstoßen, weil sie ihrem Wesen nach ausschließlich sind, da es das Unionsrecht den Mitgliedstaaten erlaubt, Einzelbeihilfen zu gewähren, sofern alle in Art. 107 AEUV vorgesehenen Voraussetzungen erfüllt sind.
Insoweit weist der Gerichtshof darauf hin, dass Art. 107 Abs. 1 AEUV zwar den Grundsatz aufstellt, dass Maßnahmen, die die in dieser Bestimmung genannten Voraussetzungen erfüllen, zu denen das Erfordernis der Selektivität gehört, mit dem Binnenmarkt unvereinbar sind; allerdings sehen die Abs. 2 und 3 dieses Artikels bestimmte Ausnahmen von diesem Grundsatz vor. Daraus folgt, dass staatliche Beihilfen, die zum Zweck eines durch diese Ausnahmen anerkannten Ziels und in den Grenzen dessen gewährt werden, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich und verhältnismäßig ist, nicht allein aufgrund der Merkmale oder Wirkungen, die jeder staatlichen Beihilfe immanent sind, d. h. insbesondere aus Gründen, die damit zusammenhängen, dass die Beihilfe selektiv ist oder den Wettbewerb verfälschen würde, als mit dem Binnenmarkt unvereinbar angesehen werden können.
In diesem Zusammenhang weist der Gerichtshof außerdem das Vorbringen von Ryanair zurück, das Gericht habe einen Rechtsfehler begangen, indem es nicht das in Art. 18 AEUV verankerte Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit angewandt, sondern die in Rede stehenden Maßnahmen im Hinblick auf Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV geprüft habe. Nach ständiger Rechtsprechung soll nämlich Art. 18 AEUV eigenständig nur bei unionsrechtlich geregelten Fallgestaltungen zur Anwendung kommen, für die der AEU-Vertrag keine besonderen Diskriminierungsverbote vorsieht. Nach Auffassung des Gerichtshofs stellen jedoch die in Art. 107 Abs. 2 und 3 AEUV vorgesehenen Ausnahmen solche besonderen Verbote dar.
Das Gericht hat auch keinen Rechtsfehler begangen, als es die Rügen von Ryanair zurückgewiesen hat, mit denen ein Verstoß gegen die Bestimmungen über den freien Dienstleistungsverkehr und die Niederlassungsfreiheit geltend gemacht wurde. Hierzu stellt der Gerichtshof fest, dass Ryanair, um darzutun, dass die in Rede stehenden Maßnahmen, da sie nur SAS zugutekämen, eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs darstellten, hätte nachweisen müssen, dass sie beschränkende Wirkungen haben, die über diejenigen hinausgingen, die einer gemäß den Anforderungen von Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV gewährten staatlichen Beihilfe inhärent seien. Gleichwohl hat sich Ryanair in ihrem Vorbringen darauf beschränkt, die Auswahl von SAS als einzige Begünstigte der in Rede stehenden Maßnahmen sowie die Folgen dieser Auswahl zu beanstanden, obwohl letztere untrennbar mit dem selektiven Charakter der Maßnahmen verbunden ist.
Schließlich weist der Gerichtshof den Rechtsmittelgrund zurück, mit dem geltend gemacht wird, das Gericht habe die Anforderungen an die Begründung von Beschlüssen der Kommission, keine Einwände gegen die in Rede stehenden Maßnahmen zu erheben, verkannt. In der Folge weist der Gerichtshof die beiden Rechtsmittel von Ryanair in vollem Umfang zurück.
(
1
)	Nach dieser Bestimmung können Beihilfen zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse oder zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden.
(
2
)	Beschluss C(2020) 2366 final über die staatliche Beihilfe SA.56812 (2020/N) – Schweden – Covid‑19: Garantieregelung für Darlehen zur Unterstützung von Luftfahrtunternehmen (ABl. 2020, C 269, S. 1).
(
3
)	Beschluss C(2020) 2416 final der Kommission vom 15. April 2020 über die staatliche Beihilfe SA.56795 (2020/N) – Dänemark – Entschädigung für die SAS aufgrund der Covid‑19-Pandemie entstandenen Schäden (ABl. 2020, C 220, S. 7).
(
4
)	Beschluss C(2020) 2784 final der Kommission vom 24. April 2020 über die staatliche Beihilfe SA.57061 (2020/N) – Schweden – Entschädigung für die SAS aufgrund der Covid‑19-Pandemie entstandenen Schäden (ABl. 2020, C 220, S. 9).
(
5
)	Urteile vom 14. April 2021, Ryanair/Kommission (SAS, Dänemark; Covid‑19) (T‑378/20, EU:T:2021:194) und Ryanair/Kommission (SAS, Schweden; Covid‑19) (T‑379/20, EU:T:2021:195).
(
6
)	Das Rechtsmittel gegen das Urteil in der Rechtssache T‑379/20 wird durch das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache C‑320/21 P zurückgewiesen. Das Rechtsmittel gegen das Urteil in der Rechtssache T‑378/20 wird durch das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache C‑321/21 P zurückgewiesen.