61999CJ0145_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-145/99,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved E. Traversa og B. Mongin, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Den Italienske Republik ved U. Leanza, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato F. Quadri, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
angående en påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 52 og 59 (efter ændring nu artikel 43 EF og 49 EF) samt Rådets direktiv 89/48/EØF af 21. december 1988 om indførelse af en generel ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for erhvervskompetencegivende videregående uddannelser af mindst tre års varighed (EFT 1989 L 19, s. 16), idet den
- i strid med traktatens artikel 59 har opretholdt et generelt forbud mod, at advokater, der er etableret i andre medlemsstater, og som udøver virksomhed i Italien inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser, i denne stat råder over de faciliteter, som er nødvendige med henblik på deres udførelse af ydelser
- i strid med traktatens artikel 52 gør optagelse som advokat i et italiensk register betinget af, at den pågældende er italiensk statsborger og er i besiddelse af kvalifikationer, som udelukkende er erhvervet i Italien, og opretholder sin bopæl i en italiensk retskreds
- over for advokater fra andre medlemsstater anvender de »udligningsforanstaltninger« (egnethedsprøve), der er fastsat i artikel 4 i direktiv 89/48, på en måde, der er udtryk for forskelsbehandling
- ikke har gennemført direktiv 89/48 fuldstændigt, idet der fortsat ikke findes gennemførelsesbestemmelser, som fastsætter de nærmere regler med hensyn til egnethedsprøven for advokater fra andre medlemsstater,
har
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
sammensat af formanden for Fjerde Afdeling, S. von Bahr, som fungerende formand for Femte Afdeling, og dommerne D.A.O. Edward (refererende dommer), A. La Pergola, M. Wathelet og C.W.A. Timmermans,
generaladvokat: C. Stix-Hackl
justitssekretær: fuldmægtig L. Hewlett,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 15. februar 2001, hvorunder Kommissionen var repræsenteret ved E. Traversa og Den Italienske Republik ved avvocato dello Stato I.M. Braguglia,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 3. maj 2001,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 21. april 1999 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 52 og 59 (efter ændring nu artikel 43 EF og 49 EF) samt Rådets direktiv 89/48/EØF af 21. december 1988 om indførelse af en generel ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for erhvervskompetencegivende videregående uddannelser af mindst tre års varighed (EFT 1989 L 19, s. 16), idet den
- i strid med traktatens artikel 59 har opretholdt et generelt forbud mod, at advokater, der er etableret i andre medlemsstater, og som udøver virksomhed i Italien inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser, i denne stat råder over de faciliteter, som er nødvendige med henblik på deres udførelse af ydelser
- i strid med traktatens artikel 52 gør optagelse som advokat i et italiensk register betinget af, at den pågældende er italiensk statsborger og er i besiddelse af kvalifikationer, som udelukkende er erhvervet i Italien, og opretholder sin bopæl i en italiensk retskreds
- over for advokater fra andre medlemsstater anvender de »udligningsforanstaltninger« (egnethedsprøve), der er fastsat i artikel 4 i direktiv 89/48, på en måde, der er udtryk for forskelsbehandling
- ikke har gennemført direktiv 89/48 fuldstændigt, idet der fortsat ikke findes gennemførelsesbestemmelser, som fastsætter de nærmere regler med hensyn til egnethedsprøven for advokater fra andre medlemsstater.
2 Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 5. juli 1999 blev advokat J. Laus begæring om tilladelse til at intervenere til støtte for Kommissionens påstande afvist.
De relevante retsforskrifter
De fællesskabsretlige bestemmelser
3 Direktiv 89/48 indfører en generel ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for erhvervskompetencegivende videregående uddannelser af mindst tre års varighed.
4 I artikel 1, litra g), første afsnit, i direktiv 89/48 er en »egnethedsprøve« defineret som »en kontrol udelukkende af ansøgerens faglige kundskaber, som foretages af værtslandets kompetente myndigheder, og hvis formål er at vurdere ansøgerens egnethed til at udøve et lovreguleret erhverv i dette land«.
5 Artikel 1, litra g), andet, tredje og fjerde afsnit, har følgende ordlyd:
»Med henblik på denne kontrol opstiller de kompetente myndigheder en liste over de fag, der på grundlag af en sammenligning mellem den uddannelse, der kræves i den pågældende medlemsstat, og den uddannelse, som ansøgeren har fået, ikke er omfattet af eksamensbeviset eller det eller de kvalifikationsbeviser, som ansøgeren fremlægger.
Ved egnethedsprøven skal der tages hensyn til det forhold, at ansøgeren i oprindelseslandet eller det land, han kommer fra, er en kvalificeret fagmand. Prøven skal vedrøre fag, som vælges blandt dem, der er opført på listen, og hvortil kendskab er en væsentlig forudsætning for, at ansøgeren kan udøve det pågældende erhverv i værtslandet. Prøven kan ligeledes omfatte kendskabet til den faglige etik, der gælder for de pågældende former for virksomhed i dette land. De nærmere betingelser for egnethedsprøven fastsættes af værtslandets kompetente myndigheder under overholdelse af reglerne i fællesskabsretten.
Den status, der i værtslandet tilkommer den ansøger, der ønsker at forberede sig til egnethedsprøven i det pågældende land, fastsættes af de kompetente myndigheder i dette land.«
6 Artikel 3 i direktiv 89/48, der præciserer principperne for adgang til og udøvelse af det lovregulerede erhverv, bestemmer:
»Når der i værtslandet kræves et eksamensbevis for at optage eller udøve et bestemt lovreguleret erhverv, kan den kompetente myndighed ikke under henvisning til manglende kvalifikationer nægte en EF-statsborger adgang til at optage eller udøve et sådant erhverv på samme vilkår som dem, der gælder for landets egne statsborgere,
a) såfremt ansøgeren er i besiddelse af det eksamensbevis, som i en anden medlemsstat er foreskrevet som betingelse for adgang til dér at optage eller udøve det samme erhverv, og som er opnået i en medlemsstat, eller
b) såfremt ansøgeren på fuldtidsbasis har udøvet det pågældende erhverv i mindst to år i løbet af de forudgående ti år i en anden medlemsstat, hvor dette erhverv ikke er lovreguleret i henhold til artikel 1, litra c), og artikel 1, litra d), første afsnit, og den pågældende er i besiddelse af et eller flere kvalifikationsbeviser:
- som er udstedt af en kompetent myndighed i en medlemsstat, der er udpeget i overensstemmelse med medlemsstatens love eller administrative bestemmelser
- hvoraf det fremgår, at indehaveren med positivt resultat har gennemgået en post-gymnasial uddannelse af mindst tre års varighed eller af tilsvarende varighed på deltid, ved et universitet eller en anden højere læreanstalt eller ved en anden uddannelsesinstitution med samme uddannelsesniveau i en medlemsstat, og, i givet fald, at han med positivt resultat har gennemgået den erhvervsmæssige uddannelse, der kræves ud over den post-gymnasiale uddannelse, og
- som har forberedt ham til at udøve det pågældende erhverv.
Med det i første afsnit omhandlede kvalifikationsbevis sidestilles ethvert kvalifikationsbevis eller samtlige sådanne kvalifikationsbeviser under ét, som er udstedt af en kompetent myndighed i en medlemsstat, såfremt der er tale om beviser for en uddannelse, der har fundet sted i Fællesskabet og af denne medlemsstat anerkendes som værende på tilsvarende niveau, på betingelse af at denne anerkendelse er blevet meddelt de øvrige medlemsstater og Kommissionen.«
7 Artikel 4 i direktiv 89/48 giver værtslandet mulighed for at gøre adgangen til det lovregulerede erhverv betinget af visse omstændigheder. I henhold til artikel 4, stk. 1, er artikel 3 således ikke til hinder for, at værtslandet ligeledes af ansøgeren kræver:
»[...]
b) at han gennemgår en prøvetid, der dog ikke må overstige tre år, eller består en egnethedsprøve:
- når den uddannelse, han i henhold til artikel 3, litra a) og b), har fået, omfatter fag eller discipliner, der er væsentligt forskellige fra dem, der er omfattet af det eksamensbevis, som er foreskrevet i værtslandet, eller
- når det lovregulerede erhverv - i det tilfælde, der er nævnt i artikel 3, litra a) - i værtslandet omfatter en eller flere former for lovreguleret erhvervsmæssig virksomhed, der ikke forekommer i det lovregulerede erhverv i oprindelseslandet eller det land, som ansøgeren kommer fra, og denne forskel er karakteriseret ved en særlig uddannelse, som kræves i værtslandet, og som omfatter fag, der er væsensforskellige fra de fag, der er omfattet af det af ansøgeren fremlagte eksamensbevis, eller
- når det lovregulerede erhverv - i det tilfælde, der er nævnt i artikel 3, litra b) - i værtslandet omfatter en eller flere former for lovreguleret erhvervsmæssig virksomhed, der ikke forekommer i det erhverv, som ansøgeren har udøvet i sit oprindelsesland eller sit seneste opholdsland, og denne forskel er karakteriseret ved en særlig uddannelse, der kræves i værtslandet, og som omfatter fag, der er væsensforskellige fra de fag, der er omfattet af det eller de af ansøgeren fremlagte kvalifikationsbeviser.
[...]«
8 Artikel 4, stk. 1, litra b), andet afsnit, i direktiv 89/48 bestemmer videre, at »[f]or erhverv, for hvis udøvelse det er nødvendigt at have nøje kendskab til national ret, og i forbindelse med hvilke rådgivning og/eller bistand med hensyn til national ret indgår som et væsentligt og fast element, kan værtslandet som en fravigelse af dette princip foreskrive en prøvetid eller en egnethedsprøve. [...]«.
9 Artikel 4, stk. 2, i direktiv 89/48 forbyder medlemsstaterne kumulativt af ansøgeren at kræve, at han beviser sin erhvervserfaring, og at han gennemfører en prøvetid eller består en egnethedsprøve.
De italienske bestemmelser
10 De væsentligste bestemmelser vedrørende adgangen til og udøvelsen af advokatvirksomhed i Italien findes i Regio Decreto Legge nr. 1578, Ordinamento delle proffessioni di avvocato e procuratore (kongeligt lovdekret nr. 1578 om organisering af advokaterhvervet) af 27. november 1933 (GURI nr. 281 af 5.12.1933, s. 5521, herefter »lovdekret nr. 1578/33«).
11 Artikel 17, stk. 1, i lovdekret nr. 1578/33 bestemmer:
»For at blive optaget i registeret over advokater skal den pågældende:
1) være italiensk statsborger eller italiener fra en af de regioner, der ikke politisk er forbundet med Italien
[...]
4) være i besiddelse af en juridisk kandidateksamen (»laurea in giurisprudenza«) fra eller bekræftet af et universitet i Den Italienske Republik
5) have gennemført, på tilfredsstillende vis og med positivt resultat, en praktikperiode på mindst to på hinanden følgende år på et advokatkontor og have bistået med behandlingen af civile sager og straffesager ved appelretten eller retten i første instans, i overensstemmelse med de bestemmelser, der fastsættes i henhold til artikel 101; eller i den samme periode have ført sager ved førsteinstansretterne i artikel 8's forstand.
[...]
7) have bopæl i den retskreds, hvor ansøgningen om registrering indgives.«
12 Legge nr. 31, Libera prestazione di servizi da parte degli avvocati cittadini di altri Stati membri della Comunità europea (lov nr. 31 om den frie udveksling af tjenesteydelser fra advokater, der er statsborgere i andre af Det Europæiske Fællesskabs medlemsstater), af 9. februar 1982 (GURI nr. 42 af 12.2.1982, s. 1030, herefter »lov nr. 31/82«) har til formål at gennemføre Rådets direktiv 77/249/EØF af 22. marts 1977 om lettelser med henblik på den faktiske gennemførelse af advokaters fri udveksling af tjenesteydelser (EFT L 78, s. 17). Artikel 2 i lov nr. 31/82 bestemmer:
»Levering af erhvervsmæssige tjenesteydelser
De personer, der er omfattet af artikel 1 [medlemsstaternes statsborgere, der i oprindelsesmedlemsstaten har lov til at udøve advokatvirksomhed], kan udøve erhvervsmæssige aktiviteter som advokat, retligt og udenretligt, i en begrænset periode og i overensstemmelse med de betingelser, der fastsættes herom.
Det er ved udøvelsen af de erhvervsmæssige aktiviteter, der er omhandlet i ovenstående afsnit, ikke tilladt på Den Italienske Republiks område at etablere en praksis eller et hoved- eller sekundært kontor.«
13 Decreto legislativo nr. 115 af 27. januar 1992 (GURI nr. 40 af 18.2.1992, s. 6, herefter »lovdekret nr. 115/92«) har til formål at gennemføre direktiv 89/48. Artikel 6, stk. 2, heri bestemmer:
»Anerkendelsen (af den erhvervskompetencegivende uddannelse) er betinget af, at der bestås en egnethedsprøve. Dette gælder for udøvelse af virksomhed som advokat, revisor og rådgiver inden for immaterialretsområdet«.
14 Artikel 8, stk. 1 og 2, i lovdekret nr. 115/92 bestemmer:
»1. Egnethedsprøven består af en eksamen, der skal kontrollere ansøgerens faglige og fagetiske viden og bedømme hans evne til at udøve erhvervet, idet der tages hensyn til det forhold, at ansøgeren i oprindelseslandet eller det land, han kommer fra, er en kvalificeret fagmand.
2. De emner, som eksamenen vedrører, skal vælges ud fra deres betydning for udøvelsen af erhvervet.«
15 Artikel 9 i lovdekret nr. 115/92 har følgende ordlyd:
»Ved dekret fra den kompetente minister i artikel 11's forstand [i dette tilfælde: justitsministeren] i forening med ministeren for koordinering af de fællesskabsretlige politikker og ministeren for universiteterne samt for videnskabelig og teknologisk forskning, og efter udtalelse fra statsrådet, fastsættes generelle bestemmelser og retningslinjer for anvendelsen af artikel 5, 6, 7 og 8 for så vidt angår de forskellige erhverv og dertilhørende erhvervskompetencegivende uddannelser.«
16 Artikel 12, stk. 1, 3, 5, 6 og 7, i lovdekret nr. 115/92 bestemmer:
»1. Ansøgning om anerkendelse, bilagt dokumentation for de eksamensbeviser, der skal anerkendes i overensstemmelse med betingelserne i artikel 10, skal indgives til vedkommende minister.
[...]
3. Ministeren skal inden for en frist på 30 dage, der regnes fra ansøgningens modtagelse, sikre sig, at den indgivne dokumentation er fuldstændig og, såfremt der er behov herfor, oplyse ansøgeren om den yderligere dokumentation, der eventuelt kræves.
[...]
5. Ministeren foretager anerkendelsen ved dekret inden for de fire måneder, der følger indgivelsen af ansøgningen eller af den krævede yderligere dokumentation, jf. stk. 3 ovenfor.
6. I de i artikel 6 omhandlede tilfælde (»udligningsforanstaltninger«) fastsætter dekretet betingelserne for praktikperioden eller egnethedsprøven, idet den kompetente organisme eller det kompetente organ præciseres i overensstemmelse med artikel 15.
7. De i stk. 5 omhandlede dekreter offentliggøres i Tidende.
[...]«
17 Artikel 15, stk. 1, i lovdekret nr. 115/92 bestemmer:
»Betingelserne for gennemførelsen og bedømmelsen af praktikperioden og egnethedsprøven er omfattet af kompetencen for de organismer og organer, der føres som samfund eller optegnes i fortegnelser eller registre.
[...]«
18 Legge nr. 146, Dispozioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alla Comunità europea, legge comunitaria 1993 (lov nr. 146 indeholdende bestemmelser om gennemførelse af de forpligtelser, der følger af Italiens tilhørsforhold til Det Europæiske Fællesskab, fællesskabsloven 1993) af 22. februar 1994 (Supplemento ordinario nr. 39 til GURI nr. 52 af 4.3.1994, s. 1, herefter »lov nr. 146/94«) bestemmer i artikel 10:
»Statsborgere fra Fællesskabets medlemsstater ligestilles med italienske statsborgere for så vidt angår registreringen for advokatstanden, som omhandlet i artikel 17 i kongeligt lovdekret nr. 1578 af 27. november 1933 [...] der fastsætter betingelserne for organiseringen af advokaterhvervet.«
Den administrative procedure
19 I henhold til proceduren i traktatens artikel 169, stk. 1, fremsendte Kommissionen, efter at have givet Den Italienske Republik lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger, ved skrivelse af 8. oktober 1998 en begrundet udtalelse til nævnte medlemsstat, hvori den opfordrede denne til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at overholde forpligtelserne i henhold til traktatens artikel 52 og 59 samt direktiv 89/48 inden for en frist på to måneder fra meddelelsen af den begrundede udtalelse. Da Kommissionen ikke var overbevist af den italienske regerings besvarelse, besluttede den at anlægge den foreliggende sag.
Første klagepunkt
20 Kommissionen har som det første klagepunkt anført, at traktatens artikel 59 er tilsidesat ved artikel 2, stk. 2, i lov nr. 31/82, idet denne nationale bestemmelse forbyder advokater, der er etableret i andre medlemsstater, og som ønsker at præstere tjenesteydelser i Italien, at råde over visse faciliteter i denne medlemsstat.
21 Den italienske regering har nærmere bestemt gjort gældende, at dette forbud har til formål at undgå, at etableringsfriheden fordrejes. Hvis dette forbud ikke fandtes, kunne de advokater, der udøver deres ret til fri udveksling af tjenesteydelser, nemlig etablere sig under dække af visse faciliteter. Regeringen har imidlertid tilføjet, at med henblik på at undgå enhver tvivl om overensstemmelsen mellem artikel 2, stk. 2, i lov nr. 31/82 og traktatens artikel 59 er et lovforslag om ophævelse af denne nationale bestemmelse blevet forelagt det italienske parlament.
22 Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Domstolen allerede har udtalt, at den midlertidige karakter af en præstation af tjenesteydelser ikke udelukker, at tjenesteyderen - i den forstand udtrykket er anvendt i traktaten - i værtsmedlemsstaten kan indrette visse faciliteter (herunder et kontor, en praksis eller et lokale), for så vidt som disse faciliteter er nødvendige for at udføre den pågældende tjenesteydelse (dom af 30.11.1995, sag C-55/94, Gebhard, Sml. I, s. 4165, præmis 27).
23 Det følger heraf, at det generelle forbud i artikel 2, stk. 2, i lov nr. 31/82 mod, at en advokat, der er etableret i en anden medlemsstat end Den Italienske Republik, og som i Italien udøver sin ret til fri udveksling af tjenesteydelser, opretter en praksis eller et hoved- eller sekundært kontor i denne sidstnævnte medlemsstat er uforeneligt med traktatens artikel 59.
24 Kommissionens første klagepunkt kan således tages til følge.
Det andet klagepunkt
Første led
25 Kommissionen har med første led af det andet klagepunkt anført, at forpligtelsen for advokaten til at have bopæl i den retskreds, hvor ansøgningen om registrering indgives, jf. artikel 17, stk. 1, nr. 7, i lovdekret nr. 1578/33, er i strid med etableringsfriheden i traktatens artikel 52.
26 Den italienske regering har heroverfor anført, at bopælspligten opfylder de krav, der følger af domstolsorganisationen i den forstand, at den letter den kontrol, der er nødvendig for en lokal advokatstand. Regeringen har imidlertid understreget, at det i praksis ikke længere kræves, at advokater, der er statsborgere i andre medlemsstater end Den Italienske Republik, opfylder denne forpligtelse, således som det fremgår af udtalelse nr. 6/1994 fra det nationale advokatråd. Regeringen har tilføjet, at lovforslaget vedrørende en reform af advokatstanden bestemmer, at bopælskravet skal erstattes af et krav om forretningssted, hvilket giver mulighed for, at den interesserede part kan have eller opretholde sin officielle bopæl i en medlemsstat og sit forretningssted i en anden medlemsstat.
27 Domstolen har gentagne gange udtalt, at retten til etablering, der er fastsat i traktatens artikel 52, indebærer en mulighed for under overholdelse af de fagetiske regler at skabe og opretholde mere end et forretningssted på Fællesskabets område (jf. i denne henseende dom af 12.7.1984, sag 107/83, Klopp, Sml. s. 2971, præmis 19, af 20.5.1992, sag C-106/91, Ramrath, Sml. I, s. 3351, præmis 20-22, og af 18.1.2001, sag C-162/99, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 541, præmis 20).
28 Den bopælspligt, som Kommissionen har kritiseret, er således uforenelig med traktatens artikel 52 i den forstand, at den er til hinder for, at en advokat, der er etableret i en anden medlemsstat end Den Italienske Republik, også er etableret i Italien.
29 Den italienske regerings argument om, at der ikke er tale om en tilsidesættelse af artikel 52, idet bopælspligten ikke anvendes i praksis, kan ikke tages til følge.
30 Ifølge fast retspraksis kan en national lovgivnings uoverensstemmelse med Fællesskabets bestemmelser - også hvor disse sidste er umiddelbart anvendelige - nemlig kun fjernes helt ved bindende interne regler med samme retlige karakter som de regler, der skal ændres. En administrativ praksis, der efter sin art kan ændres efter forvaltningens forgodtbefindende, og som ikke er bragt til offentlighedens kundskab på passende måde, kan ikke anses for at udgøre en gyldig gennemførelse af forpligtelserne i henhold til traktaten (jf. bl.a. dom af 13.3.1997, sag C-197/96, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 1489, præmis 14, og af 9.3.2000, sag C-358/98, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 1255, præmis 17).
31 Første led af Kommissionens andet anbringende er således begrundet.
Andet led
32 Kommissionen har med andet led af det andet klagepunkt anmodet Domstolen om at fastslå, at bestemmelserne i artikel 17, stk. 1, nr. 1, 4 og 5 i lovdekret nr. 1578/33 tilsidesætter etableringsfriheden, da adgangen til advokaterhvervet er betinget af italiensk statsborgerskab og en italiensk juridisk kandidateksamen (»laurea in giurisprudenza«), samt at der er gennemført en praktikperiode på mindst to år ved de italienske retsinstanser.
33 Det er i denne forbindelse ubestridt, at nationalitetsbetingelsen blev ophævet ved artikel 10 i lov nr. 146/94, hvorefter statsborgere fra andre af Det Europæiske Fællesskabs medlemsstater end Den Italienske Republik ligestilles med italienske statsborgere for så vidt angår optagelsen i advokatstanden. Ligeledes blev bestemmelserne om italiensk embedseksamen og gennemførelse af en praktikperiode afskaffet ved lovdekret nr. 115/92, der fastlægger en anerkendelsesprocedure for advokatbestalling, som er opnået i en anden medlemsstat.
34 Kommissionen er ikke desto mindre af den opfattelse, at kravene til retssikkerheden ikke er overholdt, da ændringerne i artikel 17, stk. 1, i lovdekret nr. 1578/33 ikke er blevet indført i denne bestemmelse. Det forhold, at der findes to modstridende normer, gør det vanskeligere for en borger at få kendskab til de gældende retsregler og komplicerer dermed udøvelsen af de fællesskabsretlige rettigheder, som advokater, der er statsborgere i andre medlemsstater, har.
35 Den italienske regering har i denne forbindelse henvist til princippet om den senere lovs forrang over den tidligere i tilfælde af en indbyrdes uforenelighed.
36 Det er i denne forbindelse ubestridt, at de ændringsbestemmelser, der findes i lov nr. 146/94 og i lovdekret nr. 115/92 er bindende, og at de endvidere medfører en afskaffelse af forpligtelserne i artikel 17, stk. 1, i lovdekret nr. 1578/33 vedrørende italiensk statsborgerskab og italiensk juridisk kandidateksamen, samt gennemførelsen af en praktikperiode på to år ved de italienske retsinstanser for at få adgang til advokatstanden.
37 De nævnte ændringsbestemmelser opfylder to betingelser, som Domstolen har stillet for, at den nationale ret er i overensstemmelse med den primære fællesskabsret. Ifølge disse betingelser kan en national lovgivnings uoverensstemmelse med Fællesskabets bestemmelser - også hvor disse sidste er umiddelbart anvendelige - kun fjernes helt ved bindende interne regler med samme retlige karakter som de regler, der skal ændres (jf. dommen af 9.3.2000, Kommissionen mod Italien, præmis 17).
38 I denne sag følger ophævelsen af de relevante bestemmelser i lovdekret nr. 1578/33 automatisk af lov nr. 146/94 og lovdekret nr. 115/92 ud fra lex posterior-princippet, som er fælles for medlemsstaternes retlige traditioner.
39 Det skal således fastslås, at kravene til retssikkerheden ikke er tilsidesat i denne sag.
40 Andet led af Kommissionens andet klagepunkt kan derfor ikke tages til følge.
Det tredje og fjerde klagepunkt
41 Kommissionens tredje og fjerde klagepunkt, der skal behandles samlet, angår den praktiske gennemførelse og anvendelse af artikel 4 i direktiv 89/48 om en egnethedsprøve.
Parternes argumentation
42 Kommissionen har med sit fjerde klagepunkt kritiseret Den Italienske Republik for på ufuldstændig vis at have gennemført direktiv 89/48, idet den ikke har fastsat nærmere bestemmelser for den egnethedsprøve, der er defineret i direktivets artikel 1, litra g), første afsnit.
43 Kommissionen har gjort gældende, at lovdekret nr. 115/92, der har til formål at gennemføre artikel 1, litra g), og artikel 4 i direktiv 89/48, i artikel 9 og 11 bestemmer, at »generelle bestemmelser og retningslinjer« for prøvens gennemførelse fastsættes af den italienske justitsminister. Sådanne foranstaltninger er imidlertid ikke blevet truffet.
44 I praksis iværksættes artikel 1, litra g), og artikel 4 i direktiv 89/48 af de italienske myndigheder ved individuelle ministerielle dekreter, således at der udarbejdes en personlig egnethedsprøve for hver kandidat. Ifølge Kommissionen sætter denne administrative praksis kandidaterne i en retlig usikker situation, der ikke giver dem mulighed for at forudse de emner, som egnethedsprøven vedrører eller deres antal, hvordan prøven nærmere opdeles i en skriftlig og mundtlig eksamen, bedømmelseskriterierne for eksamenerne og andre væsentlige aspekter ved afviklingen af den nævnte prøve.
45 Kommissionen har med sit tredje klagepunkt bestridt de italienske myndigheders konkrete anvendelse af egnethedsprøven i artikel 4, litra b), i direktiv 89/48 for advokater fra andre medlemsstater.
46 Ifølge Kommissionen fremgår det af de oplysninger, den er i besiddelse af, nemlig teksten til de individuelle ministerielle dekreter om anerkendelse af eksamensbeviser, som omhandlet i artikel 12, stk. 5, i lovdekret nr. 115/92, og oplysninger, der er modtaget af Kommissionen i forbindelse med klager fra advokater fra andre medlemsstater end Den Italienske Republik, at egnethedsprøven kan vedrøre ti emner samt domstolsorganisationen og advokatetik, og at den består af en skriftlig eksamen og en mundtlig eksamen. Den skriftlige eksamen, der består af udarbejdelse af en tekst til brug for domstolene eller et responsum, vedrører tre emner, som er valgt af eksamensudvalget blandt de ti mulige, samt domstolsorganisationen og advokatetik, mens den mundtlige eksamen, der består af besvarelse af kortfattede praktiske spørgsmål, vedrører alle emnerne samt domstolsorganisationen og advokatetik.
47 Kommissionen har kritiseret de italienske myndigheder for at anvende en praksis, som er udtryk for forskelsbehandling, på grund af egnethedsprøvens overdrevne sværhed i forhold til den godkendelseseksamen, som italienske advokater skal bestå. Denne sidstnævnte eksamen indeholder ligeledes en skriftlig del og en mundtlig del. Den skriftlige del vedrører imidlertid alene tre emner, hvoraf et er valgt af ansøgeren, og den mundtlige eksamen alene fem emner, der alle er valgt af ansøgeren, hvortil kommer spørgsmål om domstolsorganisationen og advokatetik.
48 Ifølge de statistikker for 1998, som Kommissionen har fremlagt i replikken, vedrørende 29 advokater, der er statsborgere i andre medlemsstater, og som har ansøgt om og opnået anerkendelse af deres eksamensbeviser i Italien, bestod 18 en egnethedsprøve med kun ét emne. Kommissionen har dog videre anført, at for de 11 andre ansøgere vedrørte egnethedsprøven henholdsvis i et tilfælde syv emner, i et andet tilfælde ni emner og for så vidt angår de øvrige otte tilfælde alle emner samt domstolsorganisationen og advokatetik.
49 Den italienske regering har anført, at lovdekret nr. 115/92 gennemfører direktiv 89/48 fuldstændigt.
50 For så vidt angår det mere detaljerede indhold af egnethedsprøven har regeringen understreget, at det er nødvendigt med en vis skønsmargen, idet advokaters faglige kompetence er forskellig i hver medlemsstat. Regeringen har endvidere gjort gældende, at egnethedsprøven tager hensyn til den faglige kvalifikation, som en advokat har opnået i en anden medlemsstat end Den Italienske Republik, og at lovdekret nr. 115/92 og anvendelsen heraf opfylder kravene i fællesskabsretten.
Domstolens bemærkninger
51 Artikel 1, litra g), andet afsnit, i direktiv 89/48 bestemmer, at de kompetente myndigheder i værtsmedlemsstaten med henblik på at organisere egnethedsprøven opstiller »en liste over de fag, der på grundlag af en sammenligning mellem den uddannelse, der kræves i den pågældende medlemsstat, og den uddannelse, som ansøgeren har fået, ikke er omfattet af eksamensbeviset eller det eller de kvalifikationsbeviser, som ansøgeren fremlægger«.
52 Egnethedsprøvens præcise indhold skal således afgøres fra tilfælde til tilfælde, efter at der er foretaget en nøjagtig sammenligning af kvalifikationerne og erfaringen hos ansøgeren, der, som det anføres i niende betragtning til direktiv 89/48, er »en person, som har fået en erhvervsuddannelse i en anden medlemsstat«, med listen over de emner, der anses for uomgængeligt nødvendige ved den pågældende erhvervsuddannelse.
53 Selv om det er korrekt, at artikel 1, litra g), i direktiv 89/48 ikke kræver, at medlemsstaterne i detaljer regulerer alle egnethedsprøvens aspekter, fritager den dem imidlertid ikke for forpligtelsen til at præcisere og offentliggøre de emner, der anses for uomgængeligt nødvendige for udøvelsen af erhvervet og betingelserne for den nævnte egnethedsprøve, for at ansøgerne på generel vis kan få kendskab til arten og indholdet af den egnethedsprøve, som de i givet fald skal bestå. Er der ikke sådanne bestemmelser, er der en risiko for, at den konkrete iværksættelse af sammenligningen i artikel 1, litra g), andet afsnit, i direktiv 89/48 er vilkårlig, eller endog diskriminerende.
54 Det er ubestridt, at lovdekret nr. 115/92 hverken fastsætter de emner, der anses for uomgængeligt nødvendige for udøvelsen af advokaterhvervet i Italien eller betingelserne for egnethedsprøven, hvorved der skabes en situation med usikkerhed, nærmere bestemt retsusikkerhed. Det nævnte lovdekret kan derfor ikke anses for at have gennemført direktiv 89/48 fuldstændigt.
55 Det skal således fastslås, at Den Italienske Republik ikke har gennemført direktiv 89/48 fuldstændigt, hvorfor Kommissionens fjerde klagepunkt er begrundet.
56 Hvad angår de tilfælde, Kommissionen har påberåbt sig til støtte for det tredje klagepunkt, skal det anføres, at selv om de i det mindste kan underbygge det indtryk, at iværksættelsen af egnethedsprøven i praksis mangler sammenhæng og gennemsigtighed, så har Domstolen ikke fået forelagt elementer, der efter deres art er tilstrækkelige til at fastslå, at de forpligtelser, der følger af direktiv 89/48, er tilsidesat for så vidt angår den konkrete iværksættelse af egnethedsprøven. Under disse omstændigheder kan Kommissionens tredje klagepunkt ikke tages til følge.
57 På baggrund af ovenstående skal det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 52 og 59 samt Rådets direktiv 89/48, idet den
- i strid med traktatens artikel 59 har opretholdt et generelt forbud mod, at advokater, der er etableret i andre medlemsstater, og som udøver virksomhed i Italien inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser, i denne stat råder over de faciliteter, som er nødvendige med henblik på deres udførelse af ydelser
- i strid med traktatens artikel 52 forpligter advokater til at have bopæl i den retskreds, hvor de er registreret
- ikke har gennemført direktiv 89/48 fuldstændigt, idet der fortsat ikke findes gennemførelsesbestemmelser, som fastsætter de nærmere regler med hensyn til egnethedsprøven for advokater fra andre medlemsstater.
58 I øvrigt frifindes sagsøgte.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
59 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. I henhold til artikel 69, stk. 3, første afsnit, kan Domstolen dog fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part skal bære sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. Da Den Italienske Republik og Kommissionen hver især delvis har tabt sagen, bør det bestemmes, at hver part bærer sine egne omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
1) Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 52 og 59 (efter ændring nu artikel 43 EF og 49 EF) samt Rådets direktiv 89/48/EØF af 21. december 1988 om indførelse af en generel ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for erhvervskompetencegivende videregående uddannelser af mindst tre års varighed, idet den
- i strid med traktatens artikel 59 har opretholdt et generelt forbud mod, at advokater, der er etableret i andre medlemsstater, og som udøver virksomhed i Italien inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser, i denne stat råder over de faciliteter, som er nødvendige med henblik på deres udførelse af ydelser
- i strid med traktatens artikel 52 forpligter advokater til at have bopæl i den retskreds, hvor de er registreret
- ikke har gennemført direktiv 89/48 fuldstændigt, idet der fortsat ikke findes gennemførelsesbestemmelser, som fastsætter de nærmere regler med hensyn til egnethedsprøven for advokater fra andre medlemsstater.
2) I øvrigt frifindes Den Italienske Republik.
3) Den Italienske Republik og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber bærer hver deres omkostninger.