62011CC0509
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
N. JÄÄSKINEN
fremsat den 14. marts 2013 (
1
)
Sag C‑509/11
ÖBB-Personenverkehr AG
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Verwaltungsgerichtshof (Østrig))
»Forordning (EF) nr. 1371/2007 om jernbanepassagerers rettigheder og forpligtelser — artikel 17 — betingelser for erstatning af billetpris i tilfælde af forsinkelse, forsinket ankomst til tilslutningsforbindelse eller aflyst forbindelse — udelukkelse af erstatningspligt i tilfælde af force majeure — artikel 30 — kompetence tillagt det organ, der er udpeget til at håndhæve forordning nr. 1371/2007 — hvorvidt artikel 30 i forordning nr. 1371/2007 giver det nationale organ beføjelse til at pålægge jernbanevirksomheder at ændre de erstatningsbetingelser, der ikke opfylder kravene i forordning nr. 1371/2007 — retsvirkninger af EU-lovgivningen — princippet om effektiv virkning — betydningen af begrebet »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF — generelle principper i EU-retten — medlemsstaternes administrative myndigheders pligt og kompetence til at udstede pålæg set i forhold til medlemsstaternes retter«
I – Indledning
1.
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1371/2007 af 23. oktober 2007 om jernbanepassagerers rettigheder og forpligtelser (
2
) (herefter »forordning nr. 1371/2007«) fastsætter bl.a. ensartede regler med hensyn til jernbanevirksomheders ansvar i tilfælde af forsinkelse, forsinket ankomst til tilslutningsforbindelse eller aflysning. Den foreliggende sag vedrører et søgsmål fra en jernbanevirksomhed, som har nedlagt påstand om, at den kan se bort fra forpligtelsen til at erstatte billetprisen, hvis en forsinkelse, forsinket ankomst til tilslutningsforbindelse eller aflysning skyldes force majeure.
2.
Artikel 17 i forordning nr. 1371/2007, som er den centrale bestemmelse i forordningen vedrørende billetpriserstatning, omhandler ikke force majeure. Verwaltungsgerichtshof (Østrig) ønsker imidlertid oplyst, om der på anden måde kan udledes en begrænsning af de omstændigheder, hvorunder passagerer kan kræve erstatning af billetprisen. Verwaltungsgerichtshof har anført, at forhold, der ligger uden for en transportvirksomheds kontrol, begrænser dens erstatningspligt i henhold til i) artikel 32, stk. 2, i de fælles regler for kontrakten om international befordring af passagerer og bagage med jernbane (herefter »CIV«) og ii) i henhold til bestemmelserne i tre andre forordninger om passagerers rettigheder i andre transportsektorer, som kan finde analog anvendelse, nemlig artikel 5, stk. 3, i forordning (EF) nr. 261/2004 (
3
), artikel 20, stk. 4, i forordning (EU) nr. 1177/2010 (
4
) og artikel 23, stk. 2, i forordning (EU) nr. 181/2011 (
5
).
3.
Tages påstanden om fritagelse for erstatningspligt ved force majeure ikke til følge, udmønter tvisten sig i et mere kompleks spørgsmål, som har relevans for EU’s forvaltningsretlige principper set i en bredere sammenhæng, nemlig hvorvidt medlemsstaternes administrative myndigheder har kompetence til at udstede pålæg med det formål at sikre effektiv håndhævelse af en forordning.
4.
Det er nødvendigt at undersøge beføjelserne for det nationale organ, som er udpeget til at håndhæve forordning nr. 1371/2007, da organet i henhold til de relevante bestemmelser i østrigsk lov kun har mulighed for at erklære de erstatningsbetingelser, der er inkluderet i en jernbanevirksomheds tariffer, for ugyldige, hvis de er uforenelige med forordning nr. 1371/2007. Organet har ikke kompetence til at træffe mere vidtgående foranstaltninger, f.eks. at udstede et pålæg, hvorefter jernbanevirksomheden har pligt til at ændre sine kontrakter for at sikre, at billetprisen erstattes i overensstemmelse med artikel 17 i forordning nr. 1371/2007. Verwaltungsgerichtshof ønsker dog oplyst, om denne kompetence kan udledes af artikel 30 i forordning nr. 1371/2007, som omhandler håndhævelse. For at kunne besvare dette spørgsmål er det nødvendigt at undersøge de generelle principper om EU-rettens effektive virkning, som Domstolen har fastsat, samt de nationale retsmidler og den type organer i medlemsstaterne, der er bundet af dem.
5.
Endelig er det nødvendigt at anføre en række supplerende bemærkninger vedrørende de forpligtelser, som påhviler jernbanevirksomheder i henhold til forordning nr. 1371/2007 og den forelæggende nationale forvaltningsrets synspunkter med hensyn til princippet om effektiv domstolsbeskyttelse i henhold til EU-retten.
II – Retlige rammer
A – EU-retten
6.
Følgende fremgår af 6., 13. og 14. betragtning til forordning nr. 1371/2007:
»(6)
Styrkelse af jernbanepassagerers rettigheder bør baseres på gældende internationale retsregler på dette område, jf. tillæg A – Fælles regler for kontrakten om international befordring af passagerer og bagage med jernbane (CIV) til konventionen om internationale jernbanebefordringer (COTIF) af 9. maj 1980, som ændret ved protokollen af 3. juni 1999 om ændring af nævnte konvention (1999-protokollen). Det er imidlertid ønskeligt at udvide denne forordnings anvendelsesområde og ikke alene beskytte internationale jernbanepassagerer, men også nationale.
[…]
(13)
Ret til større erstatning og bedre assistance i tilfælde af forsinkelse, forsinket ankomst til tilslutningsforbindelse eller aflysning af en forbindelse bør fremme markedet for jernbanepassagerer til fordel for passagererne.
(14)
Det er ønskeligt, at der med denne forordning indføres en ordning for erstatning til passagererne i tilfælde af forsinkelse, som jernbanevirksomheden har ansvaret for, på samme grundlag som den internationale ordning, der er indeholdt i COTIF, særlig CIV-tillægget om passagerers rettigheder.«
7.
Artikel 6, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1371/2007 er affattet således:
»Forbud mod afvigelser og begrænsninger
1.   Forpligtelser over for passagererne i henhold til denne forordning kan ikke indskrænkes eller fraviges, navnlig ikke ved at indføje undtagelsesbestemmelser eller begrænsende klausuler i befordringskontrakten.
2.   Jernbanevirksomheder kan tilbyde kontraktbetingelser, der er gunstigere for passageren end betingelserne i denne forordning.«
8.
Artikel 15 i forordning nr. 1371/2007 har følgende ordlyd:
»Erstatningsansvar for forsinkelse, ikke-opnået tilslutningsforbindelse og aflysning
Med forbehold af bestemmelserne i dette kapitel er jernbanevirksomhedens erstatningsansvar med hensyn til forsinkelse, ikke-opnået tilslutningsforbindelse og aflysning omfattet af bestemmelserne i bilag I, kapitel IV, afsnit II.«
9.
Artikel 17 i forordning nr. 1371/2007 er affattet således:
»Erstatning for billetprisen
1.   En passager, som må imødese en forsinkelse, kan uden at miste retten til befordring kræve erstatning af jernbanevirksomheden for forsinkelse mellem det på billetten anførte afgangs- og ankomststed, som ikke har medført billetrefusion i henhold til artikel 16. De minimale erstatningsbeløb for forsinkelse er fastsat til:
a)
25% af billetprisen i tilfælde af en forsinkelse på 60-119 minutter
b)
50% af billetprisen i tilfælde af en forsinkelse på 120 minutter eller mere.
Passagerer, der har abonnementskort eller periodekort, og som rammes af gentagne forsinkelser eller aflysninger i kortets gyldighedsperiode, kan søge om passende erstatning i overensstemmelse med jernbanevirksomhedernes erstatningsordninger. Disse ordninger angiver kriterierne for definition af forsinkelse og beregning af erstatning.
Erstatningen for forsinkelse beregnes i forhold til den pris, passageren faktisk har betalt for den forsinkede tjeneste.
Når befordringskontrakten gælder en returrejse, beregnes erstatningen for forsinkelse på enten ud- eller returrejsen i forhold til halvdelen af billettens pris. På samme måde beregnes prisen for en forsinket tjeneste i en hvilken som helst anden form for befordringskontrakt, der tillader flere efterfølgende etaper, i forhold til den fulde pris.
Ved beregningen af forsinkelsen skal der ikke tages hensyn til en forsinkelse, som jernbanevirksomheden kan påvise er opstået uden for områder, hvor traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab finder anvendelse.
2.   Erstatningen for billetprisen betales senest én måned efter indgivelse af erstatningsansøgningen. Erstatningen kan udbetales i form af værdikuponer og/eller andre tjenesteydelser, hvis betingelserne er fleksible (navnlig med hensyn til gyldighedsperioden og bestemmelsesstedet). Erstatningen udbetales kontant på passagerens anmodning.
3.   Erstatningen for billetprisen kan ikke reduceres ved fradrag af transaktionsudgifter såsom gebyrer og udgifter til telefon eller frimærker. Jernbanevirksomhederne kan indføre en minimumsgrænse, hvorunder erstatning ikke udbetales. Denne grænse må ikke være over 4 EUR.
4.   Passageren har ikke ret til erstatning, hvis han eller hun blev underrettet om forsinkelsen før køb af billetten, eller hvis forsinkelsen på grund af fortsættelse på en anden forbindelse eller omlægning af rejsen fortsat er på mindre end 60 minutter.«
10.
Artikel 30, i forordning nr. 1371/2007 er affattet således:
»Håndhævelse
1.   Medlemsstaterne udpeger hver især et eller flere organer, som skal være ansvarligt/e for håndhævelsen af denne forordning. Ethvert organ træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at passagerernes rettigheder respekteres.
Ethvert organ skal med hensyn til organisation, finansiering, retlig form og beslutningstagning være uafhængigt af infrastrukturforvaltere, opkrævningsorganer, tildelingsorganer eller jernbanevirksomheder.
Medlemsstaterne underretter Kommissionen om det eller de organer, som udpeges i overensstemmelse med dette stykke, og om dets eller deres respektive ansvarsområder.
2.   Enhver passager kan klage til det passende organ, som er udpeget i henhold til stk. 1, eller til ethvert andet passende organ, som er udpeget af en medlemsstat, over påstået overtrædelse af denne forordning.«
11.
Artikel 32 i forordning nr. 1371/2007 er affattet således:
»Sanktioner
Hver medlemsstat fastsætter, hvilke sanktioner der skal anvendes ved overtrædelse af bestemmelserne i denne forordning og træffer alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de iværksættes. Sanktionerne skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning. Medlemsstaterne giver Kommissionen meddelelse om disse regler senest den 3. juni 2010 og underretter den hurtigst muligt om alle senere ændringer af dem.«
12.
Bilag I til forordningen indeholder et uddrag af de fælles regler for kontrakten om international befordring af passagerer og bagage med jernbane (CIV), som er fastsat i tillæg A til konventionen om internationale jernbanebefordringer (COTIF) af 9. maj 1980, som ændret ved protokollen af 3. juni 1999 om ændring af nævnte konvention.
13.
CIV’s artikel 32 i bilag I til forordning nr. 1371/2007 bestemmer:
»Ansvar i tilfælde af aflysning af tog, forsinkelse eller svigtende forbindelse
1.   Operatøren er ansvarlig for tab, som påføres passageren på grund af aflysning, forsinkelse eller svigtende forbindelse, så rejsen ikke kan fortsættes samme dag eller ikke er fornuftig at gennemføre den samme dag på grund af de givne omstændigheder. Erstatningen omfatter rimelige udgifter til logi samt udgifter til underretning af personer, som venter på passageren.
2.   Operatøren fritages for dette ansvar, når aflysningen, forsinkelsen eller svigtende forbindelse skyldes:
a)
uden for jernbanedriften værende forhold, som operatøren trods anvendelsen af den omhu, som forholdene krævede, ikke har kunnet undgå, og hvis følger denne ikke har kunnet afværge
b)
en fejl fra passagerens side eller
c)
tredjeparts handling, som operatøren trods anvendelsen af den omhu, som forholdene krævede, ikke har kunnet undgå, og hvis konsekvenser ikke kunne afværges; en anden jernbanevirksomhed, der benytter den samme infrastruktur betragtes ikke som tredjepart; regresretten er ikke berørt.
3.   National ret afgør, om og i hvilket omfang operatøren skal betale skadeserstatning for andre tab end dem, der er omtalt i stk. 1. Denne bestemmelse gør ikke indgreb i artikel 44.«
B – National ret
14.
§ 22a, § 78a, stk. 2-3, § 78b, stk. 2, og § 167, stk. 1, i Eisenbahngesetz 1957 (jernbaneloven af 1957) (herefter »EisbG«), alle indsat ved østrigsk lovtidende, Bundesgesetzblatt I, nr. 25/2010, lyder for så vidt af betydning for sagen:
»Erstatningsbetingelser
§ 22a,
stk. 1.   Tarifferne for levering af jernbanetrafikydelser på hovedbaner og tilsluttede sidebaner skal også respektere erstatningsbetingelserne ved anvendelse af reglerne om billetpriserstatning i henhold til § 2 i forbundsloven om forordning (EF) nr. 1371/2007 om jernbanepassagerers rettigheder og forpligtelser, BGBL I, nr. 25/2010, og i henhold til artikel 17 i forordning (EF) nr. 1371/2007 om jernbanepassagerers rettigheder og forpligtelser, EUT L 315 af 3.12.2007, s. 14.
Forligsinstitution
§ 78a,
stk. 1. […]
2.   Med forbehold af den kompetence, der er tillagt de almindelige domstole eller myndigheder, kan lokale eller regionale myndigheder, interessegrupper og kunder i medfør af § 22a indgive klage til Schienen-Control GmbH vedrørende en påstået overtrædelse af de gældende bestemmelser i forordning (EF) nr. 1371/2007 og vedrørende regler i de betingelser, der gælder for erstatning, der påstås at være ukorrekte, eller som er urimelige for passagererne.
3.   Såfremt klage indgives i henhold til både stk. 1 og 2, skal Schienen-Control GmbH søge at finde en mindelig løsning mellem de involverede parter. I modsat fald skal denne informere de involverede parter om sit synspunkt og kan udarbejde en ikke-bindende henstilling, som ikke kan anfægtes, med henblik på at tilvejebringe en løsning. Schienen-Control GmbH skal udarbejde retningslinjer, hvori fastsættes den procedure, som skal følges i henhold til stk. 1 og 2, og offentliggøre disse på sin hjemmeside. De berørte virksomheder skal samarbejde herom og på Schienen-Control GmbH’s anmodning fremsende alle de oplysninger og al den dokumentation, som måtte være nødvendig for at kunne vurdere de omstændigheder, der ligger til grund for klagen.
[…]
Erstatningsbetingelsernes ugyldighed
Artikel 78b,
stk. 1   Schienen-Control Kommission skal i embeds medfør
1.
[…]
2.
helt eller delvist erklære erstatningsbetingelserne efter forordning (EF) nr. 1371/2007 for ugyldige, såfremt jernbanevirksomheden ikke fastsætter dem i overensstemmelse med kriterierne i artikel 17 i forordning (EF) nr. 1371/2007.
[…]
Artikel 167. En forvaltningsretlig forskrift anses for overtrådt og straffes af den regionale forvaltningsmyndighed med en bøde på indtil 2180 EUR,
1.
når en person ikke offentliggør erstatningsbetingelserne i henhold til § 22a, stk. 1
[…]«
III – Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
15.
ÖBB-Personenverkehr AG, sagsøgeren ved Verwaltungsgerichtshof, er en jernbanevirksomhed i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1371/2007.
16.
ÖBB-Personenverkehr AG’s tariffer for levering af jernbanetrafikydelser indeholder almindelige forretningsbetingelser for befordringskontrakter, som omfatter regler for billetpriserstatning i de tilfælde, der er omhandlet i artikel 17 i forordning (EF) nr. 1371/2007 (herefter »erstatningsbetingelser«).
17.
Schienen-Control Kommission pålagde ved en afgørelse af 6. december 2010 ÖBB-Personenverkehr AG at gennemføre en række ændringer i disse erstatningsbetingelser. Nærmere bestemt traf myndigheden afgørelse om, at ÖBB-Personenverkehr AG skulle fjerne følgende bestemmelse, hvorefter der ikke var ret til erstatning eller godtgørelse af omkostninger ved forsinkelse i følgende tilfælde:
—
på grund af en fejl fra passagerens side
—
på grund af en tredjeparts handling, som operatøren trods udvisning af den omhu, som forholdene krævede, ikke har kunnet undgå, og hvis følger denne ikke har kunnet afværge
—
på grund af uden for jernbanedriften værende forhold, som operatøren trods udvisning af den omhu, som forholdene krævede, ikke har kunnet undgå, og hvis følger denne ikke har kunnet afværge
—
på grund af trafikbegrænsninger forvoldt af strejker, såfremt passageren har fået passende oplysninger herom
—
såfremt forsinkelsen skyldes transportydelser, som ikke er en del af befordringskontrakten.
18.
ÖBB-Personenverkehr AG har indbragt Schienen-Control Kommissions afgørelse for Verwaltungsgerichtshof. Sagsøgeren har i det væsentlige gjort gældende, at Schienen-Control Kommission ikke har kompetence til at udstede et pålæg om at ændre betingelserne som følge af de begrænsninger, der er indført ved EisbG’s artikel 78b, stk. 2. Ifølge forelæggelsesafgørelsen har ÖBB-Personenverkehr AG endvidere gjort gældende, at udelukkelse af erstatningspligten i tilfælde af force majeure er hjemlet i forordning nr. 1371/2007, og at retten til at påberåbe sig force majeure er et almindeligt anerkendt unionsretligt princip.
19.
Ved pådømmelsen af denne sag skal Verwaltungsgerichtshof for det første tage stilling til rækkevidden af den kompetence, der er tillagt det organ, der i henhold til artikel 30 i forordning nr. 1371/2007 er udpeget til at håndhæve forordningen, og for det andet afgøre, om jernbanevirksomheden kan afvise at erstatte billetprisen som omhandlet i artikel 17 i forordning nr. 1371/2007 i tilfælde af force majeure.
20.
I lyset af det ovenstående er følgende spørgsmål blevet forelagt Domstolen med anmodning om en præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF.
»1)   Skal artikel 30, stk. 1, første afsnit, i [forordning nr. 1371/2007] fortolkes således, at det nationale organ, der er udpeget til at håndhæve forordningen, er beføjet til bindende at foreskrive en jernbanevirksomhed, hvis betingelser for erstatning af billetpriser ikke opfylder kriterierne i denne forordnings artikel 17, det konkrete indhold af de erstatningsbetingelser, som denne jernbanevirksomhed skal anvende, selv om organet efter national ret kun har mulighed for at erklære sådanne erstatningsbetingelser for ugyldige?
2)   Skal artikel 17 i [forordning nr. 1371/2007] fortolkes således, at en jernbanevirksomhed i tilfælde af force majeure kan se bort fra pligten til erstatning af billetprisen, enten ved analog anvendelse af udelukkelsesgrundene i forordning (EF) nr. 261/204, forordning (EU) nr. 1177/2010 og forordning (EU) nr. 181/2011 eller ved inddragelse af de ansvarsfritagelsesgrunde, der omhandles i artikel 32, stk. 2, i de fælles regler for kontrakten om international befordring af passagerer og bagage med jernbane (»CIV«) (forordningens bilag I), også i tilfælde af erstatning af billetprisen?«
21.
ÖBB-Personenverkehr AG, Schienen-Control Kommission, den tyske, den østrigske og den svenske regering samt Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Repræsentanterne for ÖBB-Personenverkehr AG, Schienen-Control Kommission, den tyske og den italienske regering samt Kommissionen deltog i retsmødet den 22. november 2012.
22.
Jeg vil begynde med det andet spørgsmål, da besvarelsen heraf vil have indflydelse på besvarelsen af det første spørgsmål, og da det er af bredere interesse for Den Europæiske Unions transportlovgivning og forbrugerbeskyttelse. Det andet spørgsmål vedrører begrebet force majeure og rejser spørgsmål om, hvorvidt artikel 17 i forordning nr. 1371/2007 skal fortolkes således, at ÖBB-Personenverkehr AG har ret til at indføre en ansvarsbegrænsning ved at henvise hertil i sine almindelige forretningsbetingelser for salg af billetter til jernbanebefordring. En bekræftende besvarelse af det andet spørgsmål vil gøre det første spørgsmål hypotetisk, idet den af Schienen-Control Kommission trufne foranstaltning under henvisning til, at denne udøver den kompetence, som er hjemlet i artikel 30 i forordning nr. 1371/2007, nødvendigvis vil være uforenelig med en fortolkning af artikel 17 i forordning 1371/2007, hvorefter jernbanevirksomheder kan se bort fra pligten til erstatning af billetprisen i tilfælde af force majeure.
IV – Analyse
A – Besvarelsen af det andet spørgsmål
23.
Jeg skal indledningsvis bemærke, at intet i ordlyden af forordning nr. 1371/2007 begrænser jernbanevirksomheders ansvar i henhold til artikel 17 for så vidt angår billetpriserstatning på grundlag af force majeure. Som den forelæggende ret har påpeget i det andet spørgsmål, kan en sådan begrænsning dog foreligge enten ved analog anvendelse af udelukkelsesgrundene i artikel 5, stk. 3, i forordning nr. 261/2004, artikel 20, stk. 4, i forordning nr. 1177/2010 og artikel 23, stk. 2, i forordning nr. 181/2011 eller ved inddragelse af de ansvarsfritagelsesgrunde, der omhandles i artikel 32, stk. 2, CIV, som indgår i bilaget til forordning nr. 1371/2007 og dermed som sådan er en del heraf, og som også vedrører erstatning af uplanlagte afbrydelser af jernbanerejser. Endvidere har ÖBB-Personenverkehr AG, som allerede nævnt, gjort gældende, at force majeure er en almindelig retsgrundsætning i EU-retten.
1. Om CIV’s artikel 32, stk. 2
24.
Hvad angår CIV’s artikel 32, stk. 2, er jernbanevirksomheders ansvar i henhold til artikel 17 i forordning nr. 1371/2007 for så vidt angår godtgørelse af billetprisen, efter min opfattelse og i modsætning til de skriftlige indlæg fra Kommissionen, ÖBB-Personenverkehr AG og den tyske regering, ikke forbundet med erstatningsreglerne i CIV’s artikel 32, som er bilagt forordning nr. 1371/2007.
25.
Som den svenske regering har påpeget i sit skriftlige indlæg, bestemmer CIV’s artikel 32, stk. 2, at uden for jernbanedriften værende forhold kun fritager operatøren fra ansvaret for at yde erstatning i de tilfælde, som fremgår af artikel 32, stk. 1, og kun i disse tilfælde. Dette ansvar omfatter »rimelige udgifter til logi samt udgifter til underretning af personer, som venter på passageren« i tilfælde, hvor tab eller skade påføres passageren på grund af aflysning, forsinkelse eller svigtende forbindelse, så rejsen ikke kan fortsættes samme dag, eller ikke er fornuftig at gennemføre den samme dag på grund af de givne omstændigheder.
26.
Force majeure-klausulen i CIV’s artikel 32, stk. 2, begrænser således pligten til at yde jernbanepassagerer erstatning i de i artikel 32, stk. 1, opregnede tilfælde, som ikke omfatter den billetpris, der er betalt for en forsinket eller aflyst tjeneste. Artikel 32, stk. 1, omhandler kun udgifter til logi og underretning.
27.
Jeg kan derfor tilslutte mig det synspunkt, som den svenske regering har anført i sit skriftlige indlæg, hvor den har påpeget, at en begrænsning af pligten til at erstatte billetprisen i tilfælde af forsinkelse, som foreskrevet i artikel 17 i forordning nr. 1371/2007, er udtømmende behandlet i denne bestemmelse. Artikel 17, stk. 1, begrænser en jernbanevirksomheds ansvar ved at bestemme, at »[v]ed beregningen af forsinkelsen skal der ikke tages hensyn til en forsinkelse, som jernbanevirksomheden kan påvise er opstået uden for områder, hvor traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab finder anvendelse«. Artikel 17, stk. 4, bestemmer, at passageren ikke har ret til erstatning, hvis han eller hun blev »underrettet om forsinkelsen før køb af billetten, eller hvis forsinkelsen på grund af fortsættelse på en anden forbindelse eller omlægning af rejsen fortsat er på mindre end 60 minutter«.
28.
Jeg kan ikke tilslutte mig den tyske regerings og Kommissionens argument om, at CIV, og nærmere bestemt CIV’s artikel 32, stk. 2, er relevant på grund af 14. betragtning til og artikel 15 i forordning nr. 1371/2007. Artikel 15 bestemmer under overskriften »Erstatningsansvar for forsinkelse, ikke-opnået tilslutningsforbindelse og aflysning«, at »[m]ed forbehold af bestemmelserne i dette kapitel er jernbanevirksomhedens erstatningsansvar med hensyn til forsinkelse, ikke-opnået tilslutningsforbindelse og aflysning omfattet af bestemmelserne i bilag I, kapitel IV, afsnit II«, mens det fremgår af 14. betragtning, at det er »ønskeligt«, at der med denne forordning indføres en ordning for erstatning på samme grundlag som bl.a. CIV. Men ordene »[m]ed forbehold af bestemmelserne i dette kapitel« begrænser anvendelsen af artikel 15, og således CIV, sig til kun at omfatte de udtrykkelige bestemmelser i artikel 17. Endvidere kan jeg ikke anerkende en fortolkning af 14. betragtning, hvorefter det ved forordning nr. 1371/2007 fastsatte beskyttelsesniveau, det være sig i artikel 17 eller i andre bestemmelser, forringes under påberåbelse af CIV.
29.
Endvidere lader CIV’s artikel 32, stk. 3, det være op til den nationale ret at træffe afgørelse med hensyn til spørgsmålet om billetpriserstatning, hvilket i den foreliggende sag skal forstås som en henvisning til artikel 17 i forordning nr. 1371/2007. CIV’s artikel 32, stk. 3, bestemmer, at national ret »afgør, om og i hvilket omfang operatøren skal betale skadeserstatning for andre tab end dem, der er omtalt i stk. 1. Denne bestemmelse gør ikke indgreb i artikel 44« (
6
).
30.
Andre tab »end dem, der er omtalt« i CIV's artikel 32, stk. 1, omfatter klart erstatning af billetprisen. Dette er indirekte anerkendt i de forklarende bemærkninger til CIV (
7
). Det fremgår af punkt 3 i bemærkningerne til CIV’s artikel 32, at den i [artikel 32, stk. 1,] fastsatte løsning er utilfredsstillende set fra forbrugerens synspunkt, da forsinkelse i passagerbefordring er et typisk eksempel på mangelfuld opfyldelse af transportkontrakten. Det fremhæves også, at mangelfuld opfyldelse af kontrakten i mange retssystemer begrunder en nedsat godtgørelse, f.eks. i tilfældet befordringskontrakter for togpassagerer en reduktion af billetprisen. Med andre ord overlader CIV spørgsmålet om godtgørelse af billetprisen til afgørelse ved national ret, hvilket betyder, at det er udelukket fra anvendelsesområdet for undtagelsesbestemmelsen om force majeure i CIV’s artikel 32, stk. 2.
2. Force majeure som et almindeligt retsprincip
31.
Det følger af Domstolens faste praksis, at i mangel af udtrykkelige bestemmelser, som i den foreliggende sag, »forudsætter anerkendelse af force majeure, at virkningerne af den udefra kommende årsag, de retsundergivne påberåber sig, er i den grad uafvendelige og uundgåelige, at det bliver umuligt for de pågældende at opfylde deres forpligtelser. […] Ved begrebet force majeure skal forstås de helt usædvanlige og uforudseelige omstændigheder, som den pågældende erhvervsdrivende ikke har nogen indflydelse på, og som han ikke har mulighed for at afværge, også selv om han udviser den størst mulige påpasselighed, således at handlinger fra de offentlige myndigheders side efter omstændighederne kan udgøre et tilfælde af force majeure« (
8
).
32.
Det er dog vigtigt at erindre den sammenhæng, hvori force majeure påberåbes i den foreliggende sag, før de foreliggende omstændigheder bedømmes på grundlag af dette princip. Force majeure er ikke relevant i hovedsagen i nogen af de »klassiske« sammenhænge, hvori Domstolen tidligere har behandlet begrebet, f.eks. som et argument for en forlængelse af den søgsmålsfrist, som er fastsat i artikel 45 i statutten for Domstolen (
9
), som en lovlig undskyldning for manglende opfyldelse af en kontraktmæssig forpligtelse (
10
) eller i fortolkningen af særlige bestemmelser i EU-lovgivningen om force majeure eller tilsvarende vilkår. I sidstnævnte sammenhæng har Domstolen gentagne gange fastslået, at »begrebet force majeure ikke har et ensartet indhold inden for de forskellige områder af EU-retten, hvor det anvendes, idet begrebet skal fastlægges i den juridiske sammenhæng, hvori det får betydning« (
11
).
33.
I den foreliggende tvist påberåbes begrebet force majeure, således som det er fortolket i EU-retlig sammenhæng, i en ny sammenhæng. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om det følger af det almindelige EU-retlige princip om force majeure, at forordning nr. 1371/2007, eller i hvert fald artikel 17 heri, skal fortolkes således, at ÖBB-Personenverkehr AG har ret til at afvise at erstatte billetprisen i tilfælde af, at der foreligger force majeure. ÖBB-Personenverkehr AG har fremsat dette argument, selv om hverken force majeure eller hertil svarende vilkår er omhandlet i artikel 17 eller, således som jeg allerede har redegjort for, nogen andre bestemmelser i forordning nr. 1371/2007, der har relevans for fortolkningen af artikel 17.
34.
En sådan fortolkning af artikel 17 i forordning nr. 1371/2007 er efter min opfattelse ikke mulig i lyset af formålene med forordningen som en foranstaltning til beskyttelse af forbrugerne.
35.
F.eks. fremgår det bl.a. af første betragtning til forordning nr. 1371/2007, at det er vigtigt at sikre rettighederne for jernbanepassagerer, mens anden betragtning henviser til den omstændighed, at Kommissionens meddelelse »Strategien for forbrugerpolitikken 2002-2006« sætter som mål at skabe et højt forbrugerbeskyttelsesniveau på transportområdet. I tredje betragtning påpeges det, at da jernbanepassageren er den svage part i transportkontrakten, bør dennes rettigheder beskyttes, mens det bl.a. fremgår af sjette betragtning, at jernbanepassagerers rettigheder bør styrkes. Det samme retsprincip ligger til grund for forordningens artikel 6, som fastsætter, at forpligtelser over for passagererne i henhold til denne forordning ikke kan indskrænkes eller fraviges.
36.
Da forordning nr. 1371/2007 er en foranstaltning, der har til formål at styrke forbrugerbeskyttelsen, skal eventuelle tvetydigheder i forordningens bestemmelser fortolkes i overensstemmelse med de mål, der forfølges hermed. Det betyder, at begrænsninger i jernbanevirksomheders ansvar skal anvendes strengt, og at anvendelsesområdet ikke kan udvides gennem fortolkning til skade for forbrugerne (
12
). De samme tvingende grunde udelukker i øvrigt, at der kan drages en sammenligning med begrebet force majeure i CIV’s artikel 32, stk. 2, som jeg har behandlet i punkt 24-30 ovenfor.
37.
Endvidere skal spørgsmålet om, hvad der henregnes til force majeure og virkningerne heraf inden for rammerne af lovgivningen om forbrugerbeskyttelse, efter min opfattelse primært fastsættes af lovgiver. Som nævnt ovenfor skal begrebet force majeure i EU-retten tage hensyn til den retlige sammenhæng, hvori det indgår. Der er derfor ikke noget usædvanligt i, at der forekommer divergens i EU-retten for så vidt angår konsekvenserne af force majeure, hvilket forklarer sondringen i forordning nr. 1371/2007 mellem billetpriserstatning i henhold til artikel 17 og erstatning ved indirekte tab og skade forårsaget af manglende opfyldelse af passagerbefordringskontrakten i henhold til bestemmelserne i CIV i forordningens bilag. Havde EU-lovgiver med andre ord haft til hensigt at begrænse anvendelsen af artikel 17 i forordning nr. 1371/2007 til ikke at omfatte force majeure-tilfælde, ville det have fremgået klart af forordningens ordlyd.
38.
I modsætning til de argumenter, som den tyske regering fremsatte under retsmødet, mener jeg, at der intet inkonsekvent er i, at passagerer ikke har ret til erstatning for udgifter til logi i tilfælde af force majeure, som forårsager længerevarende forsinkelse, når de samtidig har ret til erstatning for billetprisen ved selv kortere forsinkelser. Lovgiver har fundet det hensigtsmæssigt at beskytte jernbanevirksomheder mod at ifalde ansvar for uforudseelige krav i forbindelse med force majeure, men samtidig at udelukke dem fra at opretholde den fulde godtgørelse for en tjeneste, som de ikke har kunnet levere fuldt ud. Dette er et spørgsmål om politik, ikke om retlig logik.
3. Analog anvendelse af bestemmelserne om force majeure i forordning nr. 261/2004, 1177/2010 og 181/2011
39.
Jeg kan heller ikke tiltræde Kommissionens og ÖBB-Personenverkehr AG’s argumenter om, at jernbanevirksomheder kan se bort fra deres pligt til at erstatte billetprisen i tilfælde af force majeure ved analog anvendelse af udelukkelsesgrundene i artikel 5, stk. 3, i forordning (EF) nr. 261/2004, artikel 20, stk. 4, i forordning (EU) nr. 1177/2010 og artikel 23, stk. 2, i forordning (EU) nr. 181/2011 vedrørende henholdsvis fly-, sø- og busrejser.
40.
Jeg anerkender, som nævnt ovenfor i punkt 31, at begrebet force majeure i EU-retten omfatter »usædvanlige og uforudseelige omstændigheder«. I sammenhæng med kontrakter om befordring af jernbanepassagerer forekommer de mest almindelige tilfælde af force majeure, nemlig vanskelige vejrforhold, skader på jernbanenettet og arbejdsmarkedskonflikter, imidlertid med en forudselig statistisk hyppighed, selv om de enkelte tilfælde ikke kan forudses med sikkerhed. Det betyder, at jernbanevirksomheder på forhånd er bekendt med muligheden for, at de opstår (
13
). Det betyder derfor også, at de kan tage højde for dem ved fastsættelsen af billetprisen.
41.
Endvidere fastslog Domstolen tidligere i år, at EU-lovgiver har kunnet indføre regler, der fastsætter et forbrugerbeskyttelsesniveau, som varierer efter den pågældende transportsektor. I McDonagh-sagen, hvor et luftfartsselskab blev pålagt at sørge for forplejning til og indkvartering af sagsøgeren, som omhandlet i artikel 5, stk. 1, litra b), i forordning nr. 261/2004, efter den islandske vulkan Eyjafjallajökulls udbrud, der medførte aflysning af sagsøgerens flyafgang, forkastede Domstolen argumenter om, at luftfartsselskabers forpligtelse til at sørge for forplejning og indkvartering tilsidesætter princippet om ligebehandling, fordi de forpligtelser, der påhviler luftfartselskaberne, ikke påhviler de øvrige transportformer, nemlig jernbanerejser i henhold til forordning nr. 1371/2007, sørejser og rejser på indre vandveje i henhold til forordning nr. 1177/2010 og busrejser i henhold til forordning nr. 181/2011 (
14
). Som begrundelse for den forskellige behandling fastslog Domstolen, at »[s]ituationen for de virksomheder, der opererer inden for forskellige transportområder, […] nemlig ikke [kan] sammenlignes, for så vidt som disse forskellige transportmidler, henset til den måde, de fungerer på, betingelserne for deres tilgængelighed og deres nets udbredelse, ikke er substituerbare for så vidt angår anvendelsesbetingelserne« (
15
).
42.
I lyset heraf kan en rimelig ansvarsfordeling (
16
) udelukke et kontraktvilkår, hvorefter en passager skal betale den fulde pris for en jernbaneydelse, der ikke blev korrekt leveret som følge af force majeure.
43.
På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at det andet spørgsmål besvares således, at artikel 17 i forordning nr. 1371/2007 skal fortolkes således, at en jernbanevirksomhed ikke kan se bort fra sin pligt til at erstatte billetprisen i tilfælde af force majeure.
B – Besvarelsen af det første spørgsmål
44.
Med det første spørgsmål ønsker Verwaltungsgerichtshof oplyst, om artikel 30, stk. 1, i forordning nr. 1371/2007 skal fortolkes således, at det nationale organ, der er udpeget til at håndhæve forordningen, er beføjet til bindende at foreskrive en jernbanevirksomhed, hvis betingelser for erstatning af billetpriser ikke opfylder kriterierne i denne forordnings artikel 17, det konkrete indhold af de erstatningsbetingelser, som denne jernbanevirksomhed skal anvende, selv om organet efter national ret kun har mulighed for at erklære sådanne erstatningsbetingelser for ugyldige.
45.
Det bemærkes, at de enkelte nationale organer, som er ansvarlige for håndhævelsen af forordning nr. 1371/2007, i henhold til forordningens artikel 30, stk. 1, skal sikre, at passagerernes rettigheder respekteres.
46.
Det følger således, at selv om EU-forordninger finder direkte anvendelse og i almindelighed har umiddelbar virkning i de nationale retsordener, har Domstolen begrænset deres virkning i det tilfælde, hvor medlemsstatens myndigheder er blevet tillagt en skønsbeføjelse til at vedtage gennemførelsesforanstaltninger.
47.
Domstolen fastslog i sag C‑367/09, Belgisch Interventie- en Restitutiebureau (
17
), at artikel 5 og 7 i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (
18
) ikke alene kunne lægges til grund for indførelsen af administrative sanktioner i medlemsstaternes lovgivning, idet disse bestemmelser kun indeholdt »generelle bestemmelser for udøvelse af kontrol og iværksættelse af sanktioner af hensyn til beskyttelsen af Unionens finansielle interesser« (
19
). Domstolen erindrede også om det almindelige EU-retlige princip, som nu er gengivet i artikel 49 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, om, at »det strafferetlige legalitetsprincip foreskriver, at der ikke kan pålægges en administrativ sanktion, som ikke var indført ved en EU-retsakt, inden uregelmæssigheden fandt sted« (
20
), og »at selv en sådan sanktion, der ikke har karakter af en straf, kun kan pålægges i henhold til en klar og utvetydig hjemmel« (
21
). Heraf følger, at Domstolen bør tøve med at fastslå, at artikel 30 i forordning nr. 1371/2007 giver Schienen-Control Kommission tilstrækkelig hjemmel til at udstede det ved den nationale ret anfægtede pålæg, når en sådan hjemmel ikke er foreskrevet i national ret.
48.
Domstolen har under henvisning til den såkaldte Costanzo-doktrin gentagne gange fastslået, at når der ikke kan foretages en fortolkning og en anvendelse af national lovgivning, som er i overensstemmelse med EU-retten, »har de nationale retsinstanser og forvaltningsorganer pligt til at anvende EU-retten fuldt ud og til at beskytte de rettigheder, som den tillægger private, idet de skal undlade at anvende enhver modstridende bestemmelse i national lov« (
22
).
49.
Det følger af sagens akter, at sagen er blevet forelagt Verwaltungsgerichtshof i forbindelse med en administrativ procedure, hvorunder Schienen-Control Kommission har søgt at ændre erstatningsbetingelserne for ÖBB-Personenverkehr AG’s billetsalg til jernbanerejser. Som det fremgik af svarene på Domstolens spørgsmål under retsmødet, har Schienen-Control Kommission to forskellige funktioner.
50.
For det første fungerer organet i en situation som den, der gav anledning til tvisten i Westbahn-dommen (
23
), som et domstolslignende forvaltningsnævn i en retstvist mellem to parter. Som Domstolen fastslog i nævnte sag, har Schienen-Control Kommission de egenskaber i henseende til uafhængighed og sammensætning, der er nødvendige for at opfylde de kriterier, som følger af Domstolens praksis.
51.
I den foreliggende sag er Schienen-Control Kommission et administrativt organ, som af den kompetente nationale myndighed er blevet pålagt at håndhæve forordning nr. 1371/2007.
52.
Nærmere bestemt fungerer det østrigske organ, som overvåger jernbanedriften, Schienen-Control GmbH, der er organiseret som et aktieselskab, i henhold til EisbG’s artikel 78a som mellemmand mellem passagererne og jernbanevirksomhederne for så vidt angår anvendelsen af forordning nr. 1371/2007.
53.
I henhold til EisbG’s § 78a, stk. 2, skal erstatningskrav fra passagerer som omhandlet i artikel 30, stk. 2, i forordning nr. 1371/2007 fremsættes til Schienen-Control GmbH. Erstatningskrav kan også fremsættes af foreninger og visse offentlige organer. Schienen-Control GmbH kan vedtage ikke-bindende henstillinger om løsning af tvisten. Schienen-Control GmbH’s kompetence er uden forbehold for de almindelige domstole og myndigheders kompetence. Det betyder, at en passager kan anlægge søgsmål mod jernbanevirksomheden og påberåbe sig anvendelsen af de erstatningsbetingelser, som passageren mener er uforenelige med EU-retten.
54.
Fører en mæglingsprocedure ikke til indgåelse af et forlig, informerer Schienen-Control GmbH i henhold til EisbG’s § 78b, stk. 1, Schienen-Control Kommission.
55.
Schienen-Control Kommission kan i henhold til EisbG’s § 78b, stk. 2, i embeds medfør helt eller delvist erklære erstatningsbetingelserne for befordringskontrakten, som jernbanevirksomheden har udstedt efter forordning nr. 1371/2007, for ugyldige.
56.
Denne afgørelse kan jernbanevirksomheden appellere ved Verwaltungsgerichtshof. I så fald bliver Schienen-Control Kommission sagsøgte i sagen. Og i en sådan sammenhæng kan Schienen-Control Kommission ikke anses for en ret, da den er part i tvisten med ÖBB-Personenverkehr AG (
24
).
57.
Uanset rækkevidden af Costanzo-forpligtelsen, hvorefter administrative myndigheder har pligt til »at anvende EU-retten fuldt ud og til at beskytte de rettigheder, som den tillægger private, idet de skal undlade at anvende enhver modstridende bestemmelse i national lov« (
25
), kan denne forpligtelse ikke udstrækkes til at forpligte sådanne myndigheder til at efterleve Domstolens praksis vedrørende sikring af effektiv adgang til domstolsprøvelse for at sikre håndhævelsen af EU-rettigheder.
58.
Endvidere ville Schienen-Control Kommission i den foreliggende sag ikke skulle »undlade at anvende« en medlemsstats lovgivning, men rent faktisk udøve en kompetence, som ikke er hjemlet i østrigsk lov. Med andre ord vil det pålæg, som Schienen-Control Kommission ønsker at udstede, ikke udgøre et substitut for den i EisbG's § 78b omhandlede erklæring, men supplere bestemmelsen med en yderligere forpligtelse for jernbanevirksomheden.
59.
I lyset af ovenstående principper og ordlyden af artikel 30, stk. 1, i forordning nr. 1371/2007, er det efter min opfattelse ikke muligt at fortolke denne bestemmelse således, at Schienen-Control Kommission gives beføjelse til at udstede specifikke pålæg til jernbanevirksomheder, såsom ÖBB-Personenverkehr AG, om ændring af erstatningsbetingelser. En beføjelse af denne art vil kræve, at myndigheden gives en særlig administrativ kompetence, i vid udstrækning på samme måde som bestemmelsen om, at administrative sanktioner skal have et klart og specifikt retsgrundlag. Artikel 30 i forordning nr. 1371/2007 er endnu mindre afgrænset end artikel 5 og 7 i forordning nr. 2988/95, som Domstolen tog stilling til i Belgisch Interventie- en Restitutiebureau-dommen, og som Domstolen, som allerede anført, fastslog var et utilstrækkeligt grundlag for at pålægge en administrativ sanktion.
60.
Jeg foreslår derfor, at det første spørgsmål besvares med, at artikel 30, stk. 1, i forordning nr. 1371/2007 skal fortolkes således, at det nationale organ, der er udpeget til at håndhæve forordningen, ikke er beføjet til bindende at foreskrive en jernbanevirksomhed, hvis betingelser for erstatning af billetpriser ikke opfylder kriterierne i denne forordnings artikel 17, det konkrete indhold af de erstatningsbetingelser, som denne jernbanevirksomhed skal anvende, når organet efter national ret kun har mulighed for at erklære sådanne erstatningsbetingelser for ugyldige.
C – Supplerende bemærkninger
61.
Efter min opfattelse er det dog nødvendigt at supplere besvarelsen af det første spørgsmål med en række bemærkninger for at give en fuldstændig bedømmelse af de pågældende retsprincipper. I denne forbindelse er det nødvendigt at foretage en grundigere analyse af de forpligtelser, som i henhold til forordning nr. 1371/2007 påhviler ÖBB-Personenverkehr AG, samt Verwaltungsgerichtshofs rolle.
62.
Sammenfattende er problemet, at den nationale lovgivning ikke indeholder bestemmelser, der har »tænder« nok til at sikre, at artikel 17 i forordning nr. 1371/2007 håndhæves effektivt. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen og Schienen-Control Kommissions indlæg, at når sidstnævnte erklærer ÖBB-Personenverkehr AG’s erstatningsbetingelser for ugyldige, vedtager denne ganske enkelt blot nye tilsvarende betingelser. Det resulterer i et »pingpong-spil« mellem lovgiver og jernbanevirksomhed.
63.
Selv om denne situation rejser tvivl om, hvorvidt den effektive gennemførelse af forordning nr. 1371/2007 er sikret i Østrig som følge af, at Schienen-Control Kommission er tillagt mangelfulde beføjelser i henhold til østrigsk lov, herunder mangel på passende sanktioner, er der en grænse for, hvad der kan opnås i den foreliggende sag for at afhjælpe dette. Da den foreliggende sag ikke er et traktatbrudssøgsmål anlagt af Kommissionen mod Østrig, og som følge af de åbenbare bevisproblemer, kan jeg ikke tage yderligere stilling til dette spørgsmål. Der er dog visse EU-retlige principper, som kan lægges til grund for en bedømmelse, og som er bindende for ÖBB-Personenverkehr AG og Verwaltungsgerichtshof. Disse er også relevante for håndhævelsen af artikel 17 i forordning nr. 1371/2007.
1. ÖBB-Personenverkehr AG’s forpligtelser
64.
For det første har ÖBB-Personenverkehr AG i henhold til EU-bestemmelserne om retsvirkningerne af forordninger i medlemsstaternes lovgivning pligt til at overholde de i artikel 17 i forordning nr. 1371/2007 fastsatte forpligtelser, da denne artikel, i modsætning til forordningens artikel 30, ikke tillægger medlemsstaterne en skønsbeføjelse og derfor ikke gør det muligt at træffe nationale gennemførelsesbestemmelser (
26
). ÖBB-Personenverkehr AG’s retlige forpligtelser over for jernbanepassagerer i henhold til artikel 17 i forordning nr. 1371/2000 afhænger med andre ord på ingen måde af, at den nationale lovgivning foreskriver sanktionsmuligheder eller retsmidler.
65.
Det følger ligeledes af fast retspraksis, at direkte anvendelige bestemmelser i forordninger, såsom artikel 17 i forordning nr. 1371/2007, kan håndhæves på horisontalt plan i en privatretlig tvist (
27
).
66.
Heraf følger, at ÖBB-Personenverkehr AG er retligt bundet af artikel 17 i forordning nr. 1371/2007, og at passagererne har ret til at påberåbe sig denne bestemmelse i et civilt søgsmål mod ÖBB-Personenverkehr AG for så vidt angår billetpriserstatning. Det bemærkes, at de almindelige domstoles kompetence i henhold til EisbG’s § 78a, stk. 2, ikke berøres af den særlige procedure, hvorunder Schienen-Control GmbH og i sidste instans Schienen-Control Kommission inddrages.
67.
Jeg er opmærksom på, at adgangen til at anlægge civilt søgsmål måske ikke vil give forbrugere, som ønsker godtgørelse af billetprisen for en rejse, der er blevet afbrudt som følge af force majeure, et alternativ af praktisk betydning. Årsagen hertil skal bl.a. søges i beløbets ringe størrelse set i forhold til de omkostninger, der er forbundet med at anlægge civilt søgsmål. Efter min opfattelse tilkommer det imidlertid den østrigske lovgiver at foretage en eventuel tilpasning af de eksisterende civilretlige procedurer for håndhævelse af forordning nr. 1371/2007. Det kan således ikke gøres gældende, at østrigsk lovgivning ikke giver adgang til domstolsprøvelse til forsvar af EU-rettigheder for passagerer, som udspringer af artikel 17 i forordning nr. 1371/2007 (
28
).
2. Verwaltungsgerichtshofs stilling
68.
Det følger af Domstolens faste praksis, at det, når der ikke findes EU-retlige bestemmelser på området, tilkommer hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at udpege de domstole, der er kompetente, og at fastsætte de processuelle regler for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som fællesskabsretten medfører for borgerne (
29
). Verwaltungsgerichtshof er uden tvivl at betragte som en »ret« i henhold til EU-retten og er bundet af alle de forpligtelser, som i denne forbindelse påhviler medlemsstaternes retter. Det betyder derfor, at den i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU (tidligere artikel 10 EF) skal »træffe alle almindelige eller særlige foranstaltninger for at sikre opfyldelsen« af borgerrettigheder, som udspringer af forordningen. Det er ligeledes fastslået, at en ret som Verwaltungsgerichtshof har ansvar for at »sikre den retsbeskyttelse, der for borgerne følger af fællesskabsbestemmelserne, og at sikre bestemmelsernes fulde virkning« (
30
).
69.
Kommissionen har i sit skriftlige indlæg påpeget, at hvis en »pingpong«-situation mellem det nationale organ, som er udpeget til at håndhæve forordningen, og jernbanevirksomheden, således som beskrevet i punkt 62 ovenfor, bringer anvendelsen af erstatningsprincipperne i forordning nr. 1371/2007 i fare, tilkommer det de østrigske retter at træffe afgørelse om, hvorvidt de pågældende bestemmelser i EisbG ikke bør anvendes.
70.
Det skal anføres, at Verwaltungsgerichtshof ikke har forelagt Domstolen spørgsmål vedrørende dens egne pligter i forbindelse med sanktioner. Det betyder f.eks., at Domstolen ikke er blevet anmodet om at tage stilling til et problem af den art, som forelå i dommene i sagerne Comet og Rewe, hvor en national processuel regel var til hinder for håndhævelsen af en direkte anvendelig EU-retsakt (
31
). Domstolen er heller ikke blevet anmodet om at tage stilling til et spørgsmål som det, der blev forelagt i Unibet-sagen, og som bl.a. vedrørte en eventuel forpligtelse for nationale domstole til at udforme et nyt retsmiddel til håndhævelse af en direkte anvendelig EU-retsakt som supplement til de sanktioner, der var fastsat i national ret (
32
). Spørgsmålet, som er blevet forelagt i hovedsagen, er begrænset til at vedrøre Schienen-Control Kommissions beføjelser, et organ, som jeg har fastslået er et administrativt organ, der har til formål at udføre de funktioner, det har udført i den foreliggende sag. Men da Verwaltungsgerichtshof skal træffe afgørelse i sagen i egenskab af en forvaltningsdomstol, er de retsmidler, som den i henhold til EU-retten skal udstede, nødvendigvis af relevans.
71.
Da den foreliggende sag, således som jeg allerede har redegjort for, ikke drejer sig om en østrigsk processuel regel, som er uforenelig med dommene i sagerne Comet og Rewe, og ej heller omhandler et problem, der vedrører muligheden for at opnå en foreløbig retsbeskyttelse (
33
), har Verwaltungsgerichtshof efter min opfattelse ingen EU-retlig forpligtelse til at tilvejebringe en retsbeskyttelse, der går ud over, hvad den har beføjelse til at udstede i henhold til østrigsk ret (
34
). Heller ikke Domstolens praksis vedrørende effektiv domstolsbeskyttelse, eller de forpligtelser, som påhviler Verwaltungsgerichtshof i henhold til artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (
35
), kræver, at den tager yderligere skridt. Der er to grunde hertil.
72.
For det første er ingen af parterne i hovedsagen jernbanepassagerer. Rettighederne, som er fastsat i artikel 17 i forordning nr. 1371/2007, søges håndhævet af en administrativ myndighed, Schienen-Control Kommission, over for en virksomhed, ÖBB-Personenverkehr AG. Sidstnævnte har nedlagt påstand om domstolsbeskyttelse over for en administrativ afgørelse, som efter dens opfattelse går ud over myndighedens kompetenceområde og er materielretlig forkert.
73.
Artikel 30, stk. 2, i forordning nr. 1371/2007 giver passagerer ret til at klage til det organ, der er udpeget i henhold til stk. 1, hvilket i Østrig vil sige til Schienen-Control GmbH, men forordningen foreskriver ikke yderligere, bortset fra pligten i henhold til artikel 32 til at fastsætte effektive sanktioner, der står i et rimeligt forhold til overtrædelsen, og som har en afskrækkende virkning (
36
).
74.
Efter min opfattelse betyder det, at en administrativ håndhævelse af forordning nr. 1371/2007 kun beskytter passagerernes rettigheder indirekte, og at der derved opstår tvivl om, hvorvidt Domstolens praksis om individuelle rettigheder og de konsekvenser, dette har for en effektiv domstolsbeskyttelse, finder anvendelse på en sag mellem en administrativ myndighed som Schienen-Control Kommission og en enhed, der er underlagt dette organs overvågning, såsom ÖBB-Personenverkehr AG.
75.
For det andet, og under alle omstændigheder, omfatter Domstolens praksis om effektive retsmidler ikke et krav om, at forvaltningsdomstole skal tilsidesætte princippet om forbuddet mod reformatio in peius eller træffe afgørelser, som de ikke har kompetence til at træffe i henhold til national ret (
37
), med undtagelse af midlertidige foranstaltninger til beskyttelse af håndhævelsen af EU-retsakter, indtil der er truffet endelig afgørelse (
38
). Her skal jeg henvise til Domstolens konstateringer i præmis 40 og 41 i Unibet-dommen. De var som følger:
»Selv om EF-traktaten således har indført et antal muligheder for direkte søgsmål, som private i påkommende tilfælde kan rejse for Domstolen, har det ikke været meningen at skabe andre søgsmålsmuligheder ved de nationale domstole med henblik på gennemførelsen af fællesskabsretten end dem, som findes i national ret (dom af 7.7.1981, sag 158/80, Rewe, Sml. s. 1805, præmis 44).
Det ville kun forholde sig anderledes, hvis det fulgte af den omhandlede nationale retsordens opbygning, at der ikke forelå et retsmiddel, der gav mulighed for under en verserende sag at sikre, at borgernes rettigheder i henhold til fællesskabsretten overholdes (jf. i denne retning dommen af 16.12.1976 i Rewe-sagen, præmis 5, Comet-dommen, præmis 16, og dommen i sagen Factortame m.fl., præmis 19-23).«
76.
Efter min opfattelse findes der både direkte og indirekte retsmidler i den østrigske lovgivning, som gør det muligt for passagerer at anfægte Østrigs overholdelse af forordning nr. 1371/2007 (
39
). Der har i den foreliggende sag heller ikke været rejst spørgsmål om, at jernbanepassagerer, eller Schienen-Control Kommission, er blevet nægtet adgang til domstolsprøvelse, som udgør kernen i de af Domstolen fastsatte principper, henset til effektiv domstolsbeskyttelse.
77.
Endvidere følger det af fast retspraksis, at når en medlemsstat under udøvelse af sin skønsbeføjelse til »i sin interne retsorden at udpege de kompetente domstole og fastsætte de processuelle regler for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som EU-retten medfører for borgerne« (
40
), har åbnet mulighed for, at der kan sættes spørgsmålstegn ved manglende overholdelse af effektivitetsprincippet, omfatter den forpligtelse, som EU-retten pålægger de nationale retter, udelukkende »at fortolke de nationale kompetenceregler på en sådan måde, at de i videst muligt omfang bidrager til opfyldelsen af formålet, der er at sikre en effektiv retsbeskyttelse af borgernes rettigheder i henhold til fællesskabsretten« (min fremhævelse) (
41
).
78.
Det skal tilføjes, at retternes kompetence til at udstede andre påbud end midlertidige foranstaltninger rettet til administrative myndigheder ikke kan betragtes som en del af det almindelige EU-retlige princip om effektiv domstolsbeskyttelse af en anden vigtig grund. En sådan kompetence har aldrig været tillagt Unionens retsinstanser i forhold til andre EU-institutioner (
42
). Det er derfor vanskeligt at gøre gældende, at der bør stilles større krav til retterne i medlemsstaterne end til Unionens retsinstanser (
43
)
V – Forslag til afgørelse
79.
I lyset af disse betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de af Verwaltungsgerichtshof forelagte spørgsmål således:
Det første spørgsmål
»Artikel 30, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1371/2007 af 23. oktober 2007 om jernbanepassagerers rettigheder og forpligtelser skal fortolkes således, at det nationale organ, der er udpeget til at håndhæve forordningen, ikke er beføjet til bindende at foreskrive en jernbanevirksomhed, hvis betingelser for erstatning af billetpriser ikke opfylder kriterierne i denne forordnings artikel 17, det konkrete indhold af de erstatningsbetingelser, som denne jernbanevirksomhed skal anvende, når organet efter national ret kun har mulighed for at erklære sådanne erstatningsbetingelser for ugyldige. En jernbanevirksomheds retlige forpligtelse til at overholde forordningens artikel 17, som fortolket af de kompetente nationale retter og Domstolen, afhænger dog ikke af, hvilke kompetencer et nationalt organ er tillagt, eller hvilke sanktioner der står til dets rådighed.
Det andet spørgsmål
Artikel 17 i forordning (EF) nr. 1371/2007 skal fortolkes således, at en jernbanevirksomhed ikke kan se bort fra sin pligt til i henhold til denne bestemmelse at erstatte billetprisen i tilfælde af force majeure.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – EUT L 315, s. 14
(
3
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 11.2.2004 om fælles bestemmelser om kompensation og bistand til luftfartspassagerer ved boardingafvisning og ved aflysning eller lange forsinkelser og om ophævelse af forordning (EØF) nr. 295/91 (EØS-relevant tekst) – Erklæring fra Kommissionen, EUT 2004 L 46, s. 1 (efter bestemmelserne i denne forordning følger, mærkeligt nok, Kommissionens erklæring, der er nævnt i dens titel).
(
4
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 24.11.2010 om passagerers rettigheder ved sørejser og rejser på indre vandveje og om ændring af forordning (EF) nr. 2006/2004, EUT L 334, s. 1.
(
5
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 16.2.2011 om buspassagerers rettigheder og om ændring af forordning (EF) nr. 2006/2004 (EØS-relevant tekst), EUT L 55, s. 1.
(
6
) – Bilagets artikel 44 vedrører erstatning og forsinkelse ved levering af et køretøj.
(
7
) – Central Office Report on the Revision of the Convention concerning International Carriage (COTIF) af 9.5.1980 og Explanatory Reports on the texts adopted by the Fifth General Assembly af 1.1.2011.
(
8
) – Dom af 7.12.1993, sag C-12/92, Huygen, Sml. I, s. 6381, præmis 31.
(
9
) – F.eks. dom af 15.12.1994, sag C-195/91 P, Bayer mod Kommissionen, Sml. I, s. 5619.
(
10
) – Jf. f.eks. dom af 10.4.2003, sag C-167/99, Europa-Parlamentet mod SERS, Sml. I, s. 3269.
(
11
) – Jf. f.eks. dom af 14.6.2012, sag C‑533/10, CIVAD, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis.
(
12
) – Jf. analogt f.eks. dom af 19.11.2009, forenede sager C-402/07 og C-432/07, Sturgeon, Sml. I, s. 10923, præmis 43-45, af 22.12.2008, sag C-549/07, Wallentin - Hermann, Sml. I, s. 11061, præmis 20, af 31.1.2013, sag C‑12/11, McDonagh, præmis 31 og 32, og af 4.10.2012, sag C‑22/11, Finnair, EU:C:2012:604, præmis 38.
(
13
) – Jf. analogt dom af 4.3.2010, sag C-297/08, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 1749, præmis 86, og de foranstaltninger, som en »påpasselig forvaltning« burde have truffet for at gardere sig mod omstændigheder, der blev påberåbt som værende force majeure, og dommen i sagen Europa-Parlamentet mod SERS, præmis 118, for så vidt angår den omstændighed, at en entreprenør før indledningen af et arbejde bør regne med, at der kan ske et vist antal kontraktbrud fra underleverandørernes side.
(
14
) – Præmis 54.
(
15
) – Præmis 56 og den deri nævnte retspraksis.
(
16
) – Jf. punkt 40-45 i generaladvokat Bots forslag til afgørelse i McDonagh-sagen for så vidt angår risikofordelingen mellem luftfartsselskabet og passageren med hensyn til virkningerne af force majeure. Således som det blev fastslået i dommen, blev pligten til at sørge for forplejning og indkvartering bedømt anderledes end pligten til at betale kompensation.
(
17
) – Dom af 28.10.2010, Sml. I, s. 10761.
(
18
) – EFT L 312, s. 1.
(
19
) – Præmis 36. Hvad angår retsvirkningerne af forordninger, som kræver, at der vedtages gennemførelsesforanstaltninger, se præmis 32 og 33 i samme dom og den deri nævnte retspraksis.
(
20
) – Præmis 39.
(
21
) – Præmis 61 og den deri nævnte retspraksis. Som generaladvokat Kokott påpegede i punkt 36, er dette krav »et særligt udtryk for det generelle retssikkerhedsprincip, der er et grundlæggende fællesskabsretligt princip, og som navnlig kræver, at en ordning er klar og utvetydig, for at borgerne ikke skal være i tvivl om deres rettigheder og pligter, således at de kan handle derefter«.
(
22
) – Jf. f.eks. dom af 22.12.2010, forenede sager C-444/09 og C-456/09, Gavieiro, Sml. I, s. 14031, præmis 73 og den deri nævnte retspraksis. Jf. i samme retning, og senere, dom af 24.5.2012, sag C‑97/11, Amia SpA, præmis 38. Constanzo-doktrinen er blevet kritiseret for ikke at respektere magtadskillelsen i henhold til de enkelte medlemsstaters lovgivning, idet den kræver, at de administrative myndigheder går ud over de beføjelser, som de er tillagt i henhold til national ret, herunder primære retlige foranstaltninger. Jf. f.eks. B. de Witte, »Direct Effect, Primacy, and the Nature of the EU Legal Order«, i P. Craig, og G. de Búrca, The Evolution of EU Law (Oxford, 2011) 323, s. 333. En nærmere undersøgelse findes i M. Verhoeven, The Costanzo Obligation: the obligations of national administrative authorities in the case of incompatibility between national law and European law (Intersentian, 2011).
(
23
) – Dom af 22.11.2012, sag C‑136/11, Westbahn Management.
(
24
) – Jeg vil her drage en parallel til Domstolens afgørelse i dom af 7.12.2010, sag C-439/08, Vebic, Sml. I, s. 12471, hvori den fastslog, at den forpligtelse, der påhviler en national konkurrencemyndighed til at sikre den effektive anvendelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF, kræver, at denne har mulighed for at deltage som sagsøgt i en procedure ved en national ret til prøvelse af en afgørelse, som denne myndighed har truffet. Schienen-Control Kommission har samme ret. Organet ville dog nødvendigvis være udelukket fra at udøve denne ret, hvis det selv var en ret.
(
25
) – Gavierio-dommen, præmis 73.
(
26
) – Dommen i sagen Belgisch Interventie- en Restitutiebureau.
(
27
) – Dom af 17.9.2002, sag C‑253/00, Antonio Muñzo y Cia SA, Sml. I. s. 7289.
(
28
) – Jf. i denne retning dom af 22.12.2010, sag C-279/09, DEB, Sml. I, s. 13849. Jf. også de alternative metoder til bilæggelse af tvister, som forbrugere har adgang til i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/52/EF af 21.5.2008 om visse aspekter af mægling på det civil- og handelsretlige område, EUT L 136, s. 3.
(
29
) – Dom af 15.4.2008, sag C-268/06, Impact, Sml. I, s. 2483, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis.
(
30
) – Impact-dommen, præmis 42.
(
31
) – Dom af 16.12.1976, sag C-45/76, Comet, Sml. s. 2043, og af 16.12.1976, sag 33/76, Rewe, Sml. s. 1989.
(
32
) – Dom af 13.3.2007, sag C-432/05, Unibet, Sml. I, s. 2271.
(
33
) – Dom af 25.7.1991, sag C-221/89, Factortame, Sml. I, s. 2433.
(
34
) – Forskellen mellem medlemsstaternes procesautonomi og medlemsstaternes foranstaltningsmæssige autonomi, der har afstedkommet et stadig mere kompleks forhold mellem effektivitetsprincippet, som fastsat i Rewe-dommen, og det grundlæggende princip om effektiv domstolsbeskyttelse, som fastsat i f.eks. Unibet- og Impact-dommen, analyseres nærmere i S. Prechal, og R. Widdershoven, »Redefining the Relationship between »Rewe-effectiveness« and Effective Judicial Protection« 4 Review of European Administrative Law (2011) 31, især s. 33.
(
35
) – Domstolen har for nylig i dom af 28.7.2011, sag C-69/10, Diouf, Sml. I, s. 7151, behandlet spørgsmålet om adgang til effektive retsmidler, som er beskyttet i henhold til artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
(
36
) – Hvad angår sidstnævnte bestemmer EisbG’s § 167, at en person, som ikke offentliggør erstatningsbetingelserne i henhold til EisbG’s § 22a, stk. 1, kan pålægges en bøde på op til 2180 EUR af den regionale forvaltningsmyndighed og ikke af Schienen-Control Kommission.
(
37
) – De administrative retters afhjælpende beføjelser set i forhold til målet om at bevare magtadskillelsen analyseres nærmere i General Report of the International Association of Supreme Administrative Jurisdictions, VIIIth Congress, Madrid, 2004.
(
38
) – Factortame-dommen.
(
39
) – Unibet-dommen, præmis 55.
(
40
) – Impact-dommen, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis. Jf. Gavierio-dommen, præmis 95 og 96. Jf. i samme retning dom af 8.3.2011, sag C-240/09, Lesoochranárske zoskupenie VLK, Sml. I, s. 1255, præmis 51.
(
41
) – Impact-dommen, præmis 54. Jf. Gavierio-dommen, præmis 95 og 96. Jf. i samme retning dom af 8.3.2011, sag C-240/09, Lesoochranárske zoskupenie VLK, Sml. I, s. 1255, præmis 51.
(
42
) – Det skal bemærkes, at Lissabon-traktaten har bevaret den traditionelle begrænsning af, hvilke foranstaltninger Domstolen og Retten har beføjelse til at træffe, nemlig foranstaltninger til udsættelse og foreløbige forholdsregler (artikel 278 TEUF og 279 TEUF), en beføjelse til at erklære EU-foranstaltninger for ugyldige (artikel 264 TEUF og 266 TEUF) og en beføjelse til at tilkende erstatninger (artikel 340, stk. 2 og 3, TEUF). Heraf følger, at en ansøgers anmodning om, at en EU-institution pålægges at træffe særlige foranstaltninger til afhjælpning af den påståede overtrædelse, ikke vil kunne antages til realitetsbehandling. Jf. f.eks. dom af 15.9.1998, forenede sager T-374/94, T-375/94, T-384/94, og T-388/94, ENS m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 3141, præmis 53.
(
43
) – Analogt skal bemærkes paralleliteten i statens ansvar for skade i forbindelse med retsregler, der kan tilskrives medlemsstaterne og EU-institutionerne, i dom af 4.7.2000, sag C-352/98 P, Bergaderm og Goupil mod Kommissionen, Sml. I, s. 5291.