62013CC0684
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
NILS WAHL
26 päivänä helmikuuta 2015 (
1
)
Asia C‑684/13
Johannes Demmer
vastaan
Fødevareministeriets Klagecenter
(Ennakkoratkaisupyyntö – Vestre Landsret (Tanska))
”Yhteinen maatalouspolitiikka — Perusteettomasti myönnetyn ja aiheettomasti maksetun maataloustuen takaisinperintä — Tukikelpoiset alat — Tukikelpoisen hehtaarin käsite — Maataloustoiminta ja muu kuin maataloustoiminta — Lentokentän turva-alueet — Nurmen viljely näillä aloilla rehupellettien tuotantoa varten — Toiminta, johon alaa valtaosin käytetään — Lentokentän turva-alueiden käyttöä koskevat rajoitukset — Virhe, jonka viljelijä olisi voinut kohtuudella havaita — Vilpitön mieli”
1.
Onko viljelijällä, joka viljelee ja korjaa nurmea lentokentän turva-alueilla, oikeus maataloustukeen tältä alalta? Unionin tuomioistuimelle käsiteltävässä asiassa esitettyjen kysymysten taustalla on tätä seikkaa koskeva viljelijän ja Tanskan viranomaisten välinen riita-asia.
2.
Vestre Landsretin (Länsi-Tanskan muutoksenhakutuomioistuin) esittämä ennakkoratkaisupyyntö liittyy lähinnä tukikelpoisen hehtaarin käsitteen asianmukaiseen tulkintaan, ja tarkemmin sanoen tekijöihin, joiden perusteella määritetään, mikä on tukikelpoista maata relevantin unionin oikeuden nojalla. Ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella on tässä yhteydessä epäilyksiä myös palautusvelvollisuuden laajuudesta tilanteessa, jossa tukea on myönnetty perusteettomasti: millä mittareilla määritellään ne olosuhteet, joissa tuensaaja voidaan vapauttaa palautusvelvollisuudesta?
3.
Esitän jäljempänä syyt, joiden perusteella katson, että ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa kyseessä olevan kaltaisten maa-alojen olisi lähtökohtaisesti katsottava kuuluvan tukikelpoisen hehtaarin käsitteeseen. Kuten jäljempänä selitetään, myös sillä, että tukikelpoisen hehtaarin käsitteen ulkopuolelle ei ole lähtökohtaisesti suljettu lentokentillä sijaitsevaa maata, on merkitystä selvitettäessä, onko ammattimainen viljelijä voinut kohtuudella havaita virheen, joka on johtanut tukioikeuksien perusteettomaan myöntämiseen ja siitä seuranneeseen tuen aiheettomaan maksamiseen.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1. Perusasetukset
4.
Asetuksessa (EY) N:o 1782/2003 (
2
) vahvistetaan yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) mukaisia suoran tuen järjestelmiä koskevat yhteiset säännöt. Asetuksen N:o 1782/2003 1 artiklan mukaan asetuksessa otetaan käyttöön uudenlainen viljelijöiden tilatuki.
5.
Asetuksen 2 artiklan b alakohdan mukaan tilalla tarkoitetaan ”kaikkia viljelijän johtamia, saman jäsenvaltion alueella sijaitsevia tuotantoyksiköitä”, kun taas 2 artiklan c alakohdan mukaan maataloustoiminnalla tarkoitetaan ”maataloustuotteiden tuotantoa, kasvatusta tai viljelyä, myös sadonkorjuuta, lypsämistä ja tuotantoeläinten kasvatusta ja pitoa, tai maan säilyttämistä viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa, kuten 5 artiklassa säädetään”.
6.
Asetuksen N:o 1782/2003 44 artiklan 1 kohdassa säädetään, että tukioikeudesta, joka liittyy tukikelpoiseen hehtaariin, maksetaan tukioikeuden mukaisesti vahvistettu määrä. Asetuksen 44 artiklan 2 kohdassa tukikelpoisilla hehtaareilla tarkoitetaan tilan maatalousalaa, joka on ollut peltona tai pysyvänä laitumena, lukuun ottamatta monivuotisessa viljelyssä, metsätaloudessa tai muussa kuin maatalouskäytössä olleita aloja.
7.
Asetus N:o 1782/2003 korvattiin asetuksella (EY) N:o 73/2009 (
3
) (jäljempänä yhdessä perusasetukset) siten, että sitä sovelletaan 1.1.2009 alkaen.
8.
Asetuksen N:o 73/2009 johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa selitetään, että eräs syy asetuksen N:o 1782/2003 kumoamiseen oli, että sitä oli muutettu huomattavasti useaan otteeseen. Asetus N:o 73/2009 annettiin siis selkeyden vuoksi. Sen tarkoituksena on muun muassa yksinkertaistaa tilatukijärjestelmän toimintaa.
9.
Asetuksen N:o 73/2009 2 artiklan b ja c alakohdassa tila ja maataloustoiminta määritellään samoin sanamuodoin kuin asetuksessa N:o 1782/2003.
10.
Asetuksen N:o 73/2009 34 artiklan 1 kohdan nojalla viljelijälle maksetaan tilatukijärjestelmässä tukea, kun tukikelpoisiin hehtaareihin liittyvät tukioikeudet on aktivoitu. Asetuksen 34 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan tukikelpoisella hehtaarilla tarkoitetaan tilan maatalousmaata, ”jota käytetään maataloustoimintaan tai silloin, kun maata käytetään myös muuhun kuin maataloustoimintaan, sitä käytetään valtaosin maataloustoimintaan”.
11.
Asetuksen N:o 73/2009 137 artiklassa säädetään perusteettomasti myönnettyjen tukioikeuksien palauttamisesta. Asetuksen 137 artiklan 1 kohdassa todetaan, että viljelijöille ennen 1.1.2009 jaettuja tukioikeuksia pidetään laillisina ja sääntöjenmukaisina 1.1.2010 alkaen. Asetuksen 137 artiklan 2 kohdan mukaan tämä ei kuitenkaan koske tukioikeuksia, jotka on jaettu viljelijöille sellaisten hakemusten perusteella, joissa on asiavirheitä. Poikkeusta sovelletaan ainoastaan tapauksiin, joissa ”viljelijä ei kohtuudella ole voinut todeta virhettä”.
2. Täytäntöönpanoasetukset
12.
Merkityksellisenä ajanjaksona (vuosina 2005–2009) asetukset N:o 1782/2003 ja N:o 73/2009 pantiin täytäntöön muun muassa komission asetuksilla (EY) N:o 795/2004 (
4
) ja (EY) N:o 796/2004 (
5
) (jäljempänä yhdessä täytäntöönpanoasetukset).
13.
Asetuksen N:o 795/2004 2 artiklan a alakohdassa maatalousmaalla – jota kyseisen alan on oltava, jotta se lasketaan mukaan tukikelpoisiin hehtaareihin – tarkoitetaan pellon, pysyvien laidunten tai pysyvien viljelmien peittämää alaa.
14.
Asetusta N:o 795/2004 on muutettu muun muassa komission asetuksella (EY) N:o 370/2009 (
6
), jota sovelletaan 1.1.2009 alkaen. Sen myötä asetukseen N:o 795/2004 lisättiin seuraava 3 c artikla:
”Asetuksen (EY) N:o 73/2009 34 artiklan 2 kohdan a alakohdan soveltamiseksi silloin kun tilan maatalousmaata käytetään myös muuhun kuin maataloustoimintaan, katsotaan, että kyseistä maatalousmaata käytetään valtaosin maataloustoimintaan, jos maataloustoimintaa voidaan harjoittaa ilman että muun kuin maataloustoiminnan teho, luonne, kesto ja ajankohta haittaavat sitä merkittävästi.
Jäsenvaltioiden on vahvistettava perusteet ensimmäisen kohdan täytäntöönpanemiseksi alueellaan.”
15.
Asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan 1 kohdan mukaan pelto tarkoittaa muun muassa kasvien tuotantoa varten viljeltyä maata tai maata, joka säilytetään maatalouden ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa. Asetuksen 2 artiklan 2 kohdan mukaan pysyvä laidun tarkoittaa maata, jota käytetään heinäkasvien tai muiden nurmirehukasvien kasvattamiseen ja joka ei vähintään viiteen vuoteen ole kuulunut tilan viljelykiertojärjestelmään. (
7
)
16.
Asian käsittelyn kannalta merkitystä on myös asetuksen N:o 796/2004 (
8
) 12 artiklalla. Sen 1 kohdan f alakohdan mukaan asiaankuuluvasta tukijärjestelmästä tukea hakevan viljelijän on annettava ilmoitus siitä, että tämä tuntee kyseisiin tukijärjestelmiin liittyvät edellytykset. Saman artiklan 4 kohdan nojalla viljelijän on hakemusta tehdessään korjattava esipainetun lomakkeen merkinnät, jos esipainetussa lomakkeessa on virheellisiä tietoja.
17.
Asetuksen N:o 796/2004 73 artiklan 1 kohdassa säädetään, että viljelijän on palautettava aiheettomasti maksetut määrät korkoineen.
18.
Asetuksen 73 artiklan 4 ja 5 kohdassa säädetään kuitenkin seuraavasta poikkeuksesta tähän sääntöön:
”4.   Edellä 1 kohdassa tarkoitettua palautusvelvollisuutta ei sovelleta, jos maksu on suoritettu toimivaltaisen viranomaisen tai muun viranomaisen tekemän virheen johdosta eikä viljelijä ole voinut kohtuudella havaita virhettä.
Jos virhe kuitenkin liittyy kyseisen maksun laskemiseen liittyviin asiatietoihin, ensimmäistä alakohtaa sovelletaan ainoastaan, jos takaisinperintää koskevaa päätöstä ei ollut ilmoitettu 12 kuukauden kuluessa maksusta.
5.   [Asetuksen 73 artiklan] 1 kohdassa tarkoitettua palautusvelvollisuutta ei sovelleta, jos tuen maksupäivän ja toimivaltaisen viranomaisen tuensaajalle osoittaman, maksun aiheetonta luonnetta koskevan ensimmäisen ilmoituksen välinen aika on yli kymmenen vuotta.
Ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettu ajanjakso on kuitenkin neljä vuotta, jos tuensaaja on toiminut vilpittömässä mielessä.”
19.
Asetuksen N:o 796/2004 (
9
) 73 a artiklan 1 kohdassa säädetään, että jos havaitaan, että tukioikeuksia on myönnetty perusteettomasti, asianomaisen viljelijän on luovutettava perusteettomasti jaetut tukioikeudet ja niitä ei katsota alun perin jaetuiksi.
B Tanskan oikeus
20.
Tanskan oikeudessa Trafikstyrelsen (aiemmin Statens Luftfartsvæsen, jäljempänä liikennevirasto) on vahvistanut lentokenttien turva-alueisiin liittyvät vaatimukset siviili-ilmailusäännöissä (Bestemmelser for Civil Luftfart, jäljempänä BL).
21.
Turva-alueilla viljelyä säännellään toimista ilma-alusten ja lintujen/nisäkkäiden törmäysriskin vähentämiseksi lentokentillä 31.1.2005 annetulla BL 3-16:lla. Siinä säädetään seuraavaa:
”5.2.2
Alat, joilla ei ole kovaa päällystettä ja jotka sijaitsevat lentokentän alueella kiitotien/kiitoteiden läheisyydessä ja enintään 150 metrin etäisyydellä sen/niiden reunoista:
a.
Ala on kylvettävä nurmelle – –.
– –
5.2.3
Alat, joilla ei ole kovaa päällystettä ja jotka sijaitsevat lentokentän alueella 150–300 metrin etäisyydellä kiitotien/kiitoteiden reunoista:
a.
Alaa on käytettävä nurmen viljelyyn – –.
b.
Alaa voidaan käyttää viljakasvien viljelyyn vasta neuvojan kuulemisen jälkeen. Ympärivuotisten kasvien siementen käyttö ei ole sallittua.
5.2.4
Aloja, joilla ei ole kovaa päällystettä ja jotka sijaitsevat lentokentän alueella yli 300 metrin etäisyydellä kiitotien/kiitoteiden reunoista, voidaan käyttää maataloustarkoituksiin vasta neuvojan kuulemisen jälkeen.
– –
6.4.1
Alan viljelyn yhteydessä on noudatettava seuraavia sääntöjä:
a.
Nurmi on pidettävä jatkuvasti enintään 20 cm:n korkuisena kiito- ja rullausteillä, joilla ei ole sorapäällystettä tai kovaa päällystettä – –.
b.
Edellä a alakohdassa tarkoitettujen alojen ulkopuolella mutta 5.2.2 kohdassa tarkoitetuilla aloilla nurmi on pyrittävä pitämään jatkuvasti 20–40 cm:n korkuisena – –.”
II Tosiseikat, oikeudenkäyntimenettely ja ennakkoratkaisukysymykset
22.
Johannes Demmer teki 21.12.1999 Aalborgin lentoaseman (Aalborg Lufthavn) kanssa ja 10.5.2000 Skrydstrupin lentotukikohdan (Flyvestation Skrydstrup) kanssa sopimukset niiden kiito-, rullaus- ja pysäytysteitä ympäröivien turva-alueiden vuokraamisesta. Aloja käytetään nurmen viljelyyn rehupellettien tuotantoa varten.
23.
Sopimusten nojalla Demmer sai vuokraajana vuokran vastineeksi oikeuden korjata ja käyttää lentokenttään kuuluvien alojen nurmea sopimuksissa määritellyin ehdoin. Demmerin oli korjattava nurmisato kolmesta neljään kertaa vuodessa.
24.
Sopimukset sisälsivät useita ehtoja kyseisen maan hoidolle. Niissä määrättiin muun muassa edellytyksistä, jotka koskivat nurmen niittämisen ajankohtaa ja tapaa sekä lannoitteen käyttöä, ja Skrydstrupin lentotukikohdan kanssa tehdyssä sopimuksessa kiellettiin torjunta-aineiden käyttö. (
10
)
25.
Skrydstrupin lentotukikohdan kanssa tehdyn sopimuksen 8 kohdan nojalla Demmerin oli suoritettava työnsä siten, ettei se haittaa lentotoimintaa, ja Skrydstrupin lentotukikohdan lennonjohtopalvelun tai maapalvelujohdon mahdollisesti antamien ohjeiden ja asettamien kieltojen mukaisesti.
26.
Demmerin ja Aalborgin lentoaseman välisen vuokrasopimuksen 6 kohdan nojalla Demmerin oli ilmoitettava vuokranantajalle, kun hän tarvitsi pääsyn vuokratuille aloille. Saman kohdan nojalla puolustusvoimille annettiin rajoittamaton oikeus käyttää tai antaa toisten käyttää vuokrattua maata kaikentyyppisten sotilasharjoitusten järjestämiseen.
27.
Demmer sitoutui vuodesta 2005 alkaen kyseisten sopimusten nojalla käyttämään aloja tavalla, joka täytti tukioikeuksien myöntämisen edellytykset, ja esittämään tarvittavat hakemukset. Demmerin hakemuksen johdosta elintarvikevirasto (FødevareErhverv, nykyisin NaturEhrverv styrelsen) myönsi 29.5.2006 tekemällään päätöksellä hänelle tukioikeuksia kyseisille aloille tukivuodesta 2005 alkaen.
28.
Demmer siirsi 1.2.2006 Aalborgin lentoaseman lentokenttäalueeseen kuuluviin aloihin liittyvät tukioikeudet puolustusvoimille. Tukivuosina 2006–2009 Demmer vuokrasi siis ainoastaan Skrydstrupin lentotukikohtaan kuuluvia aloja ja sai kyseisenä ajanjaksona tukea ainoastaan näille aloille.
29.
Elintarvikevirasto käynnisti vuonna 2008 viljelylohkorekisteriä koskevan tutkimuksen ja tarkastuksen. Tarkastuksen seurauksena osaa viljelylohkoista, joihin Demmer oli ilmoittanut aloja tilatukijärjestelmässä, supistettiin tai osa poistettiin rekisteristä. Syynä oli elintarvikeviraston mukaan se, ettei lentokenttien turva-alueita voitu pitää tukikelpoisina maatalousaloina. Samalla Demmerille ilmoitettiin, että aiempia vuosia koskevat tukihakemukset käsiteltäisiin uudelleen ja että myönnetyt tukioikeudet laskettaisiin uudelleen.
30.
Elintarvikevirasto päätti 2.5.2011 vähentää Demmerin tukioikeuksia ja periä takaisin tukimäärät, jotka oli maksettu aiheettomasti Aalborgin lentoasemaan kuuluville aloille vuonna 2005 ja Skrydstrupin lentotukikohtaan kuuluville aloille vuosina 2005–2009.
31.
Demmer vaati päätöksen oikaisemista elintarvikeministeriön valitusosastossa (Fødevareministeriets Klagecenter). Se pysytti elintarvikeviraston päätöksen toukokuussa 2012.
32.
Demmer nosti 13.11.2012 kanteen elintarvikeministeriön valitusosaston päätöksestä ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa. Se pyytää nyt ennakkoratkaisua seuraaviin kysymyksiin:
”1)
Onko asetuksen N:o 1782/2003 44 artiklan 2 kohtaan sisältyvää edellytystä, jonka mukaan maatalousala ei saa olla ’muussa kuin maatalouskäytössä’, ja asetuksen N:o 73/2009 34 artiklan 2 kohdan a alakohtaan sisältyvää edellytystä, jonka mukaan maatalousmaata on käytettävä ’maataloustoimintaan tai – – valtaosin maataloustoimintaan’, tulkittava siten, että tuen saamisen edellytyksenä on, että alan ensisijainen käyttötarkoitus on maatalouskäyttö?
a)
Jos on, unionin tuomioistuinta pyydetään täsmentämään, mitä tekijöitä on otettava huomioon päätettäessä, mikä käyttötarkoitus on ’ensisijaista’ käyttöä, jos alaa käytetään samanaikaisesti useisiin eri tarkoituksiin.
b)
Jos on, unionin tuomioistuinta pyydetään lisäksi toteamaan, tarkoittaako tämä soveltuvin osin sitä, että lentokenttien kiito-, rullaus- ja pysäytysteitä ympäröivät turva-alueet, jotka ovat osa lentoasemaa ja joihin sovelletaan käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisia maankäyttöön liittyviä erityissääntöjä ja -rajoituksia mutta joita samanaikaisesti käytetään nurmisadon korjuuseen rehupellettien tuotantoa varten, ovat luonteensa ja käyttötarkoituksensa perusteella tukikelpoisia edellä mainittujen säännösten nojalla.
2)
Onko asetuksen N:o 1782/2003 44 artiklan 2 kohtaan ja asetuksen N:o 73/2009 34 artiklan 2 kohdan a alakohtaan sisältyvää edellytystä, jonka mukaan maatalousmaan on kuuluttava viljelijän tilaan, tulkittava siten, että lentoasemien kiito-, rullaus- ja pysäytysteitä ympäröivät turva-alueet, jotka ovat osa lentoasemaa ja joihin sovelletaan käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisia maankäyttöön liittyviä erityissääntöjä ja -rajoituksia mutta joita samanaikaisesti käytetään nurmisadon korjuuseen rehupellettien tuotantoa varten, ovat tukikelpoisia edellä mainittujen säännösten nojalla?
3)
Jos kysymykseen 1b ja/tai kysymykseen 2 vastataan kieltävästi, onko – koska aloja käytetään pysyvänä laitumena rehupellettien tuotantoa varten ja ne toimivat myös lentoaseman kiito-, rullaus- ja pysäytysteitä ympäröivinä turva-alueina – tällöin kyseessä
a)
virhe, jonka viljelijä olisi voinut kohtuudella todeta asetuksen N:o 73/2009 137 artiklassa tarkoitetulla tavalla, jos aloille on tästä huolimatta myönnetty tukioikeuksia?
b)
virhe, jonka viljelijä olisi voinut kohtuudella havaita [asetuksen N:o 796/2004] 73 artiklan 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla, jos aloille on tästä huolimatta maksettu tukea?
c)
perusteeton maksu, jonka osalta tuensaajan ei voida katsoa toimineen vilpittömässä mielessä [asetuksen N:o 796/2004] 73 artiklan 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla, jos aloille on tästä huolimatta maksettu tukea?
4)
Mikä ajankohta on merkityksellinen arvioitaessa sitä,
a)
onko kyseessä virhe, jonka viljelijä olisi voinut kohtuudella todeta asetuksen N:o 73/2009 137 artiklassa tarkoitetulla tavalla,
b)
onko kyseessä virhe, jonka viljelijä olisi voinut kohtuudella havaita [asetuksen] N:o 796/2004 73 artiklan 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla,
c)
voidaanko tuensaajan katsoa toimineen vilpittömässä mielessä [asetuksen] N:o 796/2004 73 artiklan 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla?
5)
Onko kysymyksissä 4a–4c tarkoitettu arviointi tehtävä kunkin yksittäisen tukivuoden vai kaikkien maksujen osalta?”
33.
Käsiteltävässä asiassa kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Demmer, Tanskan, Kreikan ja Puolan hallitukset sekä komissio. Unionin tuomioistuin päätti olla pitämättä suullista käsittelyä.
III Asian tarkastelu
A Alustavat huomautukset
34.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt unionin tuomioistuimelle useita kysymyksiä. Käsiteltävässä asiassa esiin tuleva ongelma perustuu kuitenkin kolmeen toisiinsa tiiviissä yhteydessä olevaan seikkaan: i) lentokentän turva-alueilla sijaitsevien maa-alojen tukikelpoisuuteen (kysymykset 1 ja 2), ii) tekijöihin, joiden perusteella arvioidaan, onko tuensaaja vapautettava velvollisuudesta palauttaa perusteettomasti myönnetty ja maksettu tuki (kysymys 3), ja iii) tämän arvioinnin asianmukaiseen ajankohtaan (kysymykset 4 ja 5). Ennen kuin siirryn käsittelemään näitä seikkoja yksityiskohtaisemmin, on kuitenkin esitettävä kolme alustavaa huomautusta, jotka vaikuttavat jäljempänä tehtävään tarkasteluun.
35.
Ensinnäkin tuen myöntämistä tilatukijärjestelmässä koskevien sääntöjen tulkinnassa on otettava huomioon maataloustuen myöntämisen taustalla olevat perusteet. Erityisesti tilatukijärjestelmästä on todettava, että se otettiin käyttöön unionin maatalouspolitiikan uudistamisen yhteydessä asetuksella N:o 1782/2003. Kuten asetuksen N:o 1782/2003 1 artiklassa todetaan, kyseisen asetuksen yleisenä tavoitteena oli ottaa käyttöön uudenlainen viljelijöiden tilatuki. Tässä mielessä tilatukijärjestelmä epäilemättä tukee unionin maatalouspolitiikalle asetetun sosiaalipoliittisen tavoitteen saavuttamista eli se auttaa takaamaan maatalousväestölle kohtuullisen elintason. (
11
) Kyseinen tavoite vaikuttaa perusasetusten tulkintaan.
36.
Toiseksi, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, asetus N:o 1782/2003 ja asetus N:o 73/2009 poikkeavat toisistaan siltä osin mitä niissä tarkoitetaan tukikelpoisella hehtaarilla. Asetuksen N:o 1782/2003 44 artiklan 2 kohdassa todetaan, että tukikelpoiset hehtaarit ovat tilan maatalousalaa, joka on ollut peltona tai pysyvänä laitumena, lukuun ottamatta muussa kuin maatalouskäytössä olleita aloja, kun taas asetuksessa N:o 73/2009 annetaan hieman toisenlainen määritelmä. Sen 34 artiklan 2 kohdan a alakohdassa todetaan, että tukikelpoiset hehtaarit ovat tilan maatalousmaata, jota käytetään maataloustoimintaan – tai silloin, kun maata käytetään myös muuhun kuin maataloustoimintaan, valtaosin maataloustoimintaan käytettyä maata.
37.
Tehdyt muutokset eivät toki ole merkityksettömiä. Kun asetusta N:o 1782/2003 tulkitaan pelkästään sen sanamuodon mukaisesti, voidaan nimittäin väittää, että maatalousmaan käyttö muuhun kuin maataloustoimintaan tarkoittaa automaattisesti sitä, ettei alalle voida myöntää tukea tilatukijärjestelmästä. Asetusten terminologisille eroille ei kuitenkaan pidä antaa erityistä merkitystä, mistä asianosaiset ja muut osapuolet tuntuvat olevan yhtä mieltä. Asetuksen N:o 73/2009 valmisteluasiakirjoista ei ilmene, että lainsäätäjän tavoitteena olisi ollut muuttaa tukikelpoisia hehtaareja koskevia sääntöjä, jotka ovat epäilemättä yksi tilatukijärjestelmän kulmakivistä.
38.
Mielestäni lainsäätäjän tavoitteena oli pikemminkin selkeyttää viljelijöihin sovellettavien tukijärjestelmien sääntöjä. Tämän lisäksi ei ole tavatonta, että lohkoa käytetään sekä maataloustoimintaan että muuhun kuin maataloustoimintaan. Siksi on loogista, että kyseisen lohkon tukikelpoisuus on määritettävä sen perusteella, mihin toimintaan sitä valtaosin käytetään. Asetuksella N:o 73/2009, luettuna yhdessä asetuksen N:o 795/2004 3 c artiklan kanssa, sellaisena kuin se on muutettuna, vastataan jossain määrin selkeyden tarpeeseen tällä alalla. Näissä säännöksissä todetaan nimittäin selvästi, että lohkon käyttö useaan eri tarkoitukseen ei automaattisesti tee siitä tukikelvotonta. Tukikelpoisuuden keskeisenä edellytyksenä on pikemminkin, että maa-alaa käytetään valtaosin maataloustoimintaan. (
12
) Mielestäni on siis asianmukaista tarkastella ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämiä kysymyksiä (etenkin kysymyksiä 1 ja 2) asetuksen N:o 73/2009 sanamuodon mukaisesti koko tarkasteltavana olevan ajanjakson eli vuosien 2005–2009 osalta.
39.
Kolmanneksi haluan korostaa, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen lähtökohtana on se olettama, että kyseessä olevat alat ovat perusasetuksissa tarkoitettuja sekä maataloustoimintaan että muuhun kuin maataloustoimintaan käytettyjä aloja. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee tältä osin, että Demmer sitoutui käyttämään Skrydstrupin lentotukikohdan aloja ottaen asianmukaisesti huomioon lentotoiminnan ja noudattaen mahdollisia ohjeita ja kieltoja. Aalborgin lentoasemaa koskevan vuokrasopimuksen nojalla puolustusvoimat piti itsellään rajoittamattoman oikeuden käyttää tai antaa toisten käyttää aloja kaikentyyppisten sotilasharjoitusten järjestämiseen. Demmerin oli lisäksi ilmoitettava vuokranantajalle, kun hän tarvitsi pääsyn alueelle.
40.
Asiakirja-aineistosta ei kuitenkaan käy ilmi, harjoitettiinko kyseisellä alalla muuta kuin maataloustoimintaa tai käyttikö vuokranantaja tosiasiassa tähän alaan liittyviä sopimukseen perustuvia oikeuksiaan.
41.
Siksi on esitettävä seuraava varauma. Mielestäni todisteena muusta kuin maataloustoiminnasta ei voida pitää sen paremmin sitä, että sopimuksissa on edellä mainitun kaltaisia lausekkeita, kuin sitäkään, että kyseinen lohko sijaitsee lentokentän turva-alueella. Tässä yhteydessä merkityksellistä on nähdäkseni se, että muuta kuin maataloustoimintaa (kuten sotilasharjoituksia tai lentotoimintaa) tosiasiassa tapahtuu.
42.
Sopimusehtoa, jonka mukaan alaa on käytettävä ottaen asianmukaisesti huomioon lentotoiminnan ja noudattaen mahdollisia ohjeita ja kieltoja, ei voida sinänsä pitää ”toimintana”. Sama pätee sopimusehtoihin, joissa määritetään lentokentän turva-alueen tarkoitus tai asetetaan tiettyjä rajoituksia sen käytölle. Ei nimittäin ole epätavallista, että vuokranantaja pitää itsellään tiettyjä oikeuksia vuokrattuun alaan tai rajaa vuokrattuun alaan liittyviä viljelijän toimintamahdollisuuksia (esimerkiksi torjunta-aineiden käytön, viljeltävien kasvien tai alan ympäristön kannalta kestävän hoidon suhteen). Mielestäni lainsäädännöstä ja sopimuslausekkeista johtuvissa säännöissä ja rajoituksissa enintään mahdollistetaan muun kuin maataloustoiminnan harjoittaminen.
43.
On kuitenkin muistettava, että kyseisen alan on joka tapauksessa kuuluttava viljelijän tilaan, jotta sille voidaan myöntää tukea. Kuten jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen 60 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa selitetään, kyseisen alan käyttöä koskevat erityiset säännöt ja rajoitukset ovat merkityksellisiä tästä seikasta tehtävän arvioinnin kannalta (eivätkä niinkään sen selvittämiseksi, käytetäänkö alaa ensisijaisesti maataloustoimintaan muun kuin maataloustoiminnan sijasta).
44.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on joka tapauksessa selvittää, käytettiinkö alaa sotilasharjoituksiin tai johonkin muuhun maataloustoiminnasta poikkeavaan toimintaan. Näistä varaumista huolimatta ja koska sen paremmin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kuin asianosaiset ja muutkaan osapuolet eivät ole käsitelleet tätä seikkaa perusteellisesti, siirryn nyt tutkimaan esitettyjä ennakkoratkaisukysymyksiä sen olettaman perusteella, että kyseisiä lohkoja todellakin käytetään useaan eri tarkoitukseen (sekä maataloustoimintaan että muuhun kuin maataloustoimintaan).
B Tukikelpoinen hehtaari
1. Useaan eri tarkoitukseen käytetyn alan ensisijainen käyttötarkoitus ja toiminta, johon sitä valtaosin käytetään
45.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksillä 1 ja 2 muun muassa, onko maatalousalan tukikelpoisuuden kannalta ratkaisevaa, että alan ensisijainen käyttötarkoitus on maatalouskäyttö.
46.
Ennen aiheen tarkastelua huomautan, että käsiteltävässä asiassa kyseessä olevat alat ovat selvästi asetuksissa N:o 1782/2003 ja N:o 73/2009 tarkoitettuja maatalousaloja: niitä käytetään nimittäin nurmen viljelyyn rehupellettien tuotantoa varten. Nämä alat voidaan siis suhteellisen helposti luokitella maatalousaloiksi, koska niitä käytetään asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan 1 alakohdassa tarkoitettuna peltona tai 2 alakohdassa tarkoitettuna pysyvänä laitumena. (
13
) Kiistatonta näyttää olevan myös se, että Demmerin toiminta, joka koostuu nurmen viljelystä kyseisellä alalla, on perusasetuksissa tarkoitettua maataloustoimintaa.
47.
Voidaan olettaa, että kyseessä olevien alojen alkuperäinen tarkoitus (tai niiden olemassaolon syy) oli varmistaa lentokentän ja lentoliikenteen turvallisuus. Niitä ei välttämättä alun perin tarkoitettu käytettäväksi maatalousmaana. Tämä seikka on kuitenkin erotettava selvästi siitä käyttötarkoituksesta, joka näillä aloilla tällä hetkellä tosiasiassa on. Alojen ensisijaista käyttötarkoitusta – käsite, johon ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa kysymyksissään – vaikuttaa olevan hankala erottaa asetuksen N:o 73/2009 34 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta toiminnasta, johon sitä valtaosin käytetään, vaikka on myönnettävä, että nämä ovat vaikeasti hahmotettavia käsitteitä. Kuten julkisasiamies Mazák on jo todennut, merkitystä (tukikelpoisen hehtaarin määrittämisen kannalta) on alan tosiasiallisella käytöllä tai mahdollisesti alalle tosiasiassa kylvetyllä viljelyskasvilla, ei niinkään maan käytön tavoitteilla tai (ensisijaisilla) käyttötarkoituksilla. (
14
) Tästä syystä katson, että lohkon tukikelpoisuutta arvioitaessa perusteena on käytettävä toimintaa, johon kyseistä alaa valtaosin (ja tosiasiassa) käytetään.
48.
Asetus N:o 370/2009 (jolla 3 c artikla lisättiin asetukseen N:o 795/2004) tarjoaa hyödyllisiä ohjeita käytettävistä arviointikriteereistä, joiden perusteella selvitetään, mihin toimintaan tiettyä lohkoa valtaosin käytetään, vaikka tätä asetusta ei sovelletakaan ajallisesti koko kauteen 2005–2009. Asetuksen N:o 795/2004 3 c artiklassa säädetään nimittäin, että maata, jota käytetään sekä maataloustoimintaan että muuhun kuin maataloustoimintaan, katsotaan käytettävän valtaosin maataloustoimintaan, jos maataloustoimintaa voidaan harjoittaa ilman että muun kuin maataloustoiminnan teho, luonne, kesto ja ajankohta haittaa sitä merkittävästi.
49.
Tästä herää kysymys, mitä ”merkittävä haitta” tässä yhteydessä tarkoittaa. Käsittelen tätä seuraavaksi.
2. Toiminta, johon alaa valtaosin käytetään
50.
Olisi toki houkuttelevaa jättää tämä kysymys ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ratkaistavaksi, koska sillä on yksinomainen toimivalta arvioida tosiseikat. Jotta kuitenkin varmistettaisiin mahdollisimman pitkälle tukikelpoisuussääntöjen yhtenäinen soveltaminen koko Euroopan unionissa (vaikka jäsenvaltioille onkin asetuksen N:o 795/2004 3 c artiklan toisessa kohdassa jätetty päätäntävaltaa näiden sääntöjen täytäntöönpanossa), pyrin hahmottelemaan joitakin tekijöitä, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä merkitsee sitä, että tiettyä lohkoa käytetään valtaosin maataloustoimintaan. (
15
)
51.
Huomautan ensiksi, että käsite ”toiminta, johon alaa valtaosin käytetään”, on itsessään jossain määrin harhaanjohtava. Jos asetuksen N:o 795/2004 3 c artiklaa ei otettaisi huomioon asianmukaisesti, voitaisiin kohtuudella olettaa, että tuen saamiseksi kyseisellä lohkolla voidaan harjoittaa maataloustoiminnan kannalta ainoastaan täysin toissijaista tai liitännäistä muuta toimintaa. Asetuksen 3 c artiklassa kuitenkin nimenomaisesti alennetaan tukikelpoisuuskynnystä: itse asiassa se, että jotta alaa katsotaan käytettävän valtaosin maataloustoimintaan, edellytetään pelkästään, että muu toiminta ei saa haitata merkittävästi maataloustoimintaa, viittaa mielestäni siihen, että arvioinnissa olisi keskityttävä maataloustoiminnan harjoittamisen erityisiin olosuhteisiin ja tarkemmin sanoen tosiasialliseen mahdollisuuteen harjoittaa sitä. (
16
) Samalla lohkolla on siis mahdollista harjoittaa kahta (tai useampaa) toimintaa edellyttäen, että muu kuin maataloustoiminta ei haittaa merkittävästi maataloustoiminnan harjoittamista.
52.
Koska ei ole mahdollista – eikä edes erityisen suotavaa – laatia tyhjentävää luetteloa tilanteista, joissa alaa katsotaan käytettävän valtaosin maataloustoimintaan, on erittäin tärkeää, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ottaa arviointia tehdessään huomioon kaikki eri käyttötarkoituksiin liittyvät tosiseikat. Jos havaitaan, että maataloustoimintaan kohdistuu haittaa, seuraavaksi on selvitettävä, onko haitta niin suuri, että sitä voidaan pitää merkittävänä. Jotta haitta olisi merkittävä, viljelijän pitäisi nähdäkseni kohdata tosiasiallisia vaikeuksia tai esteitä – jotka eivät ole merkityksettömiä – maataloustoiminnan harjoittamisessa.
53.
Oletetaan, että viljelijä tekee sopimuksen hiihtokeskuksen kanssa. Sopimuksen nojalla viljelijä viljelee nurmea mutta myös laiduntaa karjaa kyseisillä lohkoilla, jotka kuuluvat talvikaudella hiihtotoimintaan käytettyyn alaan. Samoja lohkoja käytetään siis eri toimintoihin. Kunhan muu kuin maataloustoiminta ei viljelijän kannalta hankaloita maan viljelyä ja sadon korjaamista asiaankuuluvina vuodenaikoina, sen ei juurikaan voida katsoa muodostavan estettä, joka voi merkittävästi haitata viljelijän maataloustoimintaa. Tältä osin on havaittavissa ilmeisiä yhtäläisyyksiä sotilasharjoitusten järjestämiseen: pelkästään se, että kyseisellä alalla järjestetään sotilasharjoituksia (mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on todennettava), ei tarkoita, ettei ala kuulu tukikelpoisten hehtaarien käsitteen piiriin, kunhan harjoitukset eivät merkittävästi haittaa kyseistä maataloustoimintaa.
54.
Sopimukseen perustuvien oikeuksien käyttö sekä muun kuin maataloustoiminnan harjoittamisesta aiheutuvat rajoitukset (tässä sotilasharjoitusten järjestäminen tai lentotoiminnan sujuvuus) voivat toki aiheuttaa rajoitteita viljelijälle. Tämä ei kuitenkaan tarkoita automaattisesti sitä, että maataloustoimintaan kohdistuu merkittävää haittaa.
55.
Mielestäni tietyn lohkon tukikelpoisuuteen pitäisi katsoa vaikuttavan ainoastaan se, että muu kuin maataloustoiminta haittaa alan maatalouskäyttöä myös ajallisesta ja/tai tilankäytöllisestä näkökulmasta. (
17
) Olennaisinta on tältä osin se, että viljelijä voi harjoittaa valitsemaansa maataloustoimintaa siitä huolimatta, että alalla harjoitetaan samanaikaisesti muuta toimintaa ja kyseisen alan käyttöön saatetaan soveltaa erityisiä sääntöjä ja rajoituksia. Mielestäni maataloustoimintaan ei kohdistu merkittävää haittaa, jos viljelijä pystyy tosiasiassa käyttämään kyseistä alaa valitsemansa maataloustoiminnan harjoittamiseen. (
18
)
56.
Kuten komissio ja Tanskan hallitus väittävät, mahdollisen maataloustoiminnan vaihtoehdot ovat varsin vähäiset lentokenttien tapauksessa. On myös totta, että nurmen leikkaamisella kiito- ja pysäytysteiden läheisyydessä on myös muita (kuin maatalouteen liittyviä) tavoitteita, kuten lentoliikenteen turvallisuus: nurmi on leikattava joka tapauksessa lentoturvallisuusmääräysten noudattamiseksi. Tilatukijärjestelmässä näillä seikoilla ei kuitenkaan ole merkitystä. Kuten erityisesti asetuksen N:o 73/2009 34 artiklan 2 kohta ja asetuksen N:o 795/2004 3 c artikla osoittavat, merkitystä on sen sijaan sillä, että viljelijä voi harjoittaa valitsemaansa maataloustoimintaa kyseisellä alalla.
57.
Demmer on esimerkiksi päättänyt viljellä kyseisellä alalla nurmea rehupellettien tuotantoa varten. Se on maataloustoimintaa, jota voidaan suuremmitta vaikeuksitta harjoittaa kyseisellä alalla. (
19
) Mielestäni Demmeriä ei pidä rangaista sellaisen maataloustoiminnan valitsemisesta, jota voidaan harjoittaa sovellettavista rajoituksista ja ”kilpailevasta” muusta toiminnasta riippumatta.
58.
Tanskan hallituksen esille ottamat huolenaiheet antavat syyn vielä toiselle huomautukselle. En katso, että jos ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltävänä olevan kaltaisissa olosuhteissa todettaisiin, ettei muu kuin maataloustoiminta haittaa merkittävästi maataloustoimintaa, tukikelpoisuuden rajoja venytettäisiin liikaa. On nimittäin otettava huomioon, että käsiteltävässä asiassa on kyse maakuntien (sotilas)lentokentistä. Tarkemmin sanottuna vaikuttaa järjenvastaiselta väittää, että mikään keskeinen liikenteen solmukohta tai vilkasta moottoritietä reunustava viheralue täyttäisi edellä tämän ratkaisuehdotuksen 55 kohdassa määritellyt perusteet. Tällaisilla aloilla harjoitetun muun kuin maataloustoiminnan tehon (ja luultavasti myös luonteen, keston ja ajankohdan) vuoksi viljelijä ei varmasti pystyisi harjoittamaan valitsemaansa maataloustoimintaa tapauksesta riippuen kasvu- tai laidunkaudella.
59.
Tämän selvennyksen jälkeen päättelen, että lentokenttien kiito-, rullaus- ja pysäytysteitä ympäröivät turva-alueet, joihin sovelletaan erityisiä sääntöjä ja rajoituksia, voivat olla tukikelpoisia asetuksen N:o 1782/2003 44 artiklan 2 kohdassa ja asetuksen N:o 73/2009 34 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla edellyttäen, ettei muu kuin maataloustoiminta haittaa merkittävästi näillä aloilla harjoitettua maataloustoimintaa. Tämä ei kuitenkaan riitä varmistamaan, että alat ovat täysin tukikelpoisia. Kyseisten lohkojen on lisäksi kuuluttava viljelijän tilaan asetuksen N:o 1782/2003 44 artiklan 2 kohdan ja asetuksen N:o 73/2009 34 artiklan 2 kohdan mukaan. Käsittelen seuraavaksi tätä seikkaa.
3. Vaatimus, jonka mukaan alan on kuuluttava viljelijän tilaan
60.
Aivan aluksi on huomattava, että asetuksen N:o 1782/2003 44 artiklan 2 kohdan ja asetuksen N:o 73/2009 34 artiklan 2 kohdan nojalla kaikki tilan maatalousmaa on tukikelpoista. Asetuksen N:o 1782/2003 (ja asetuksen N:o 73/2009) 2 artiklan b alakohdan mukaan tilalla tarkoitetaan ”kaikkia viljelijän johtamia, saman jäsenvaltion alueella sijaitsevia tuotantoyksiköitä”.
61.
Unionin tuomioistuin on jo antanut opastusta tilan käsitteen tulkintaan tuomiossa Landkreis Bad Dürkheim. (
20
) Käsiteltävän asian tavoin viljelijä ei voinut mainitussa asiassa käyttää kyseisiä aloja vapaasti. Hänen oli noudatettava tiettyjä kansallisilta viranomaisilta saamiaan ohjeita varmistaakseen, että alan ympäristönsuojeluun ja maisemanhoitoon liittyvät tavoitteet saavutettiin. Tuomiossaan Landkreis Bad Dürkheim unionin tuomioistuin totesi, että sen selvittämisessä, kuuluuko tietty ala viljelijän tilaan, ratkaiseva kriteeri on se, että viljelijä voi käyttää alaa riittävän itsenäisesti ja hänellä on riittävästi päätösvaltaa kyseisen maataloustoiminnan harjoittamiseksi. Unionin tuomioistuin selitti kuitenkin tarkkaan, ettei itsenäisyyden kriteeri tarkoita sitä, että viljelijällä on oltava rajoittamaton valta hallita kyseistä alaa, kun sitä käytetään maataloustarkoituksiin. (
21
)
62.
On totta, että tuomiossa Landkreis Bad Dürkheim oli kyse erityisesti luonnonsuojelusta, jonka unionin tuomioistuin totesi olevan asetuksen N:o 73/2009 yleisten tavoitteiden mukaista. Tästä huolimatta katson, että edellä mainittu toteamus itsenäisyyden kriteeristä on merkityksellinen myös sellaisiin tarkoituksiin käytettyjen maa-alojen tapauksessa, jotka eivät ole suoraan yhteydessä tilatukijärjestelmän tavoitteisiin. Kuten tästä toteamuksesta käy selvästi ilmi, sen arvioiminen, kuuluuko maa-ala viljelijän tilaan, liittyy läheisesti sen selvittämiseen, mihin toimintaan kyseistä alaa valtaosin käytetään. Asiaankuuluvat kriteerit ovat tietyssä määrin samat. (
22
)
63.
Käsiteltävässä asiassa on kyse lentokenttien kiito-, rullaus- ja pysäytysteitä ympäröivistä turva-alueista. Sovellettavat säännöt ja rajoitukset perustuvat sekä lentoliikenteen turvallisuuden varmistamisesta annettuun kansalliseen ja kansainväliseen lainsäädäntöön että sopimusehtoihin. Ne koskevat muun muassa alan säilyttämistä tietyssä tilassa, viljeltäviä ja korjattavia viljelyskasveja (käytännössä nurmea) ja nurmen hyväksyttävää korkeutta. On siis todettava, ettei Demmerin asemassa olevalla viljelijällä ole täysin itsenäistä päätäntävaltaa kyseisten alojen käytössä.
64.
Niin kauan kuin viljelijä pystyy käyttämään alaa valitsemaansa maataloustoimintaan niin, ettei siihen kohdistu merkittävää haittaa alalla harjoitetusta muusta kuin maataloustoiminnasta (tai kun varsinaista muuta toimintaa ei harjoiteta, sovellettavista säännöistä tai rajoituksista), ei kuitenkaan ole syytä katsoa, että maa-alat, joista on kyse ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa, eivät kuuluisi viljelijän tilaan asetuksissa N:o 1782/2003 ja N:o 73/2009 tarkoitetulla tavalla. Jos tämä kriteeri täyttyy, en ymmärrä, miksei myös Demmerin kaltaisella viljelijällä olisi riittävästi itsenäisyyttä ja päätäntävaltaa kyseisen maataloustoiminnan harjoittamiseksi, mitä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä edellytetään.
65.
Kiinnitän vielä huomiota siihen, että tilatukijärjestelmä on tulotuen muoto, jolla voidaan kannustaa viljelytoimintaa sellaisilla aloilla, joita ei muussa tapauksessa käytettäisi viljelyyn. Käsiteltävä asia on tästä hyvä esimerkki. En kuitenkaan pysty löytämään sovellettavasta lainsäädäntökehyksestä tai muualta perustetta siihen, miksi pelkästään se, että maataloustoimintaa harjoitetaan lentokentän alueella sijaitsevalla alalla, tekisi automaattisesti tästä alasta tukikelvottoman. Alan sijainnilla ei ole merkitystä, kunhan edellä tämän ratkaisuehdotuksen 55 kohdassa määritelty kriteeri täyttyy.
66.
Katson näin ollen, että maatalousmaan, joka koostuu lentokenttien kiito-, rullaus- ja pysäytysteitä ympäröivistä turva-alueista, on katsottava kuuluvan viljelijän tilaan ja olevan näin tukikelpoinen asetuksen N:o 1782/2003 44 artiklan 2 kohdassa ja asetuksen N:o 73/2009 34 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla, edellyttäen että viljelijällä on sovellettavista säännöistä ja rajoituksista huolimatta riittävästi itsenäisyyttä ja päätäntävaltaa valitsemansa maataloustoiminnan harjoittamiseksi kyseisillä maa-aloilla.
67.
Jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kuitenkin toteaa tutkittuaan kaikki sen käsiteltävänä olevaa riita-asiaa koskevat merkitykselliset tosiseikat, etteivät kyseiset alat ole tukikelpoisia siksi, että säännöt ja rajoitukset haittaavat merkittävästi Demmerin maataloustoimintaa, on selvitettävä, olisiko Demmerin pitänyt kohtuudella pystyä havaitsemaan tukioikeuksien virheellinen myöntäminen ja tuen virheellinen maksaminen (kysymys 3). Tältä osin on myös määriteltävä asiaankuuluva ajanjakso, johon arviointi kohdistuu (kysymykset 4 ja 5). Käsittelen näitä kysymyksiä yhdessä jäljempänä.
C Virheet, jotka viljelijä voi kohtuudella havaita, ja vilpitön mieli
68.
Käsiteltävässä asiassa herää kolme kysymystä: i) oliko olemassa virhe, jonka viljelijä olisi voinut kohtuudella havaita ja joka koski tukioikeuksien myöntämistä kyseisille maa-aloille, ii) oliko olemassa virhe, jonka viljelijä olisi voinut kohtuudella havaita silloin, kun tuki maksettiin kyseisistä aloista, ja iii) voidaanko Demmerin kaltaisen tuensaajan katsoa toimineen vilpittömässä mielessä? Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma myös siitä, miltä ajanjaksolta tämä arviointi on tehtävä.
69.
Perusteettomasti myönnetyt tukioikeudet on lähtökohtaisesti poistettava ja aiheettomasti maksetut tuet perittävä takaisin. Aiheettomasti maksettujen tukien takaisinperinnän tavoitteena on epäilemättä lähinnä suojata Euroopan unionin taloudellisia etuja ja estää perusteettoman edun saaminen. (
23
) Tämä ajatus on ilmaistu selkeästi asetuksen N:o 796/2004 73 artiklan 1 kohdassa ja 73 a artiklassa. Säännöstä on kuitenkin kaksi poikkeusta.
70.
Nämä poikkeukset esitetään asetuksen N:o 73/2009 137 artiklan 2 kohdassa (tukioikeuksien perusteeton myöntäminen) ja asetuksen N:o 796/2004 73 artiklan 4 ja 5 kohdassa (tuen aiheeton maksaminen). Kuten Tanskan hallitus huomauttaa, näiden säännösten tarkoituksena on epäilemättä varmistaa luottamuksensuojan periaatteen noudattaminen. (
24
) Vielä on kuitenkin selvitettävä, sovelletaanko näitä poikkeuksia käsiteltävän asian olosuhteissa.
71.
Ennen tämän seikan tarkastelua huomautan alustavasti, että edellä noudatetun lähestymistavan mukaisesti lentokenttien alueella sijaitsevien maa-alojen tukikelpoisuus on arvioitava tapauskohtaisesti. Tukikelpoisuutta ei nimittäin voida sulkea pois lähtökohtaisesti. Se voi myös vaihdella tukivuodesta toiseen. Lentokenttien kiito-, rullaus- ja pysäytysteitä ympäröivät turva-alueet voivat nimittäin kuulua tukikelpoiseen hehtaarimäärään, kunhan viljelijä voi tosiasiassa harjoittaa valitsemaansa maataloustoimintaa kyseisillä aloilla. Lisäksi on muistettava, että viljely on ammattitoimintaa. Mielestäni tämän seikan merkitystä on korostettava määriteltäessä, kuinka huolellisesti viljelijän on toimittava hakiessaan tukea tilatukijärjestelmästä.
72.
Viimeksi mainitun seikan osalta kiinnitän huomiota asetuksen N:o 796/2004 12 artiklaan ja etenkin sen 1 kohdan f alakohtaan ja 4 kohtaan. Näiden säännösten nojalla viljelijän tehtävänä on tarkistaa, että esipainetussa hakemuslomakkeessa, jolla tukea haetaan tilatukijärjestelmästä, annetut tiedot ovat oikein. Niistä käy lisäksi ilmi, että perusasetuksilla käyttöön otettu tukijärjestelmä perustuu siihen olettamaan, että viljelijät tuntevat tuen myöntämisedellytykset kyseisissä järjestelmissä. Näihin säännöksiin sisältyy ajatus siitä, että viljelijöiden voidaan olettaa ammattilaisina toimivan erityisen huolellisesti tukea hakiessaan ja tuntevan tuen myöntämisen edellytykset.
73.
Kuten komissio lisäksi huomauttaa, se, että toimivaltaiset viranomaiset ovat myöntäneet tukioikeuksia tietyille maa-aloille, tai se, että näistä aloista on maksettu tukea, ei vapauta viljelijää velvollisuuksistaan. Säännökset, jotka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin yksilöi kysymyksissään, ja etenkin asetuksen N:o 796/2004 73 artikla, koskevat tilanteita, joissa aiheeton maksu on jo suoritettu. Asetuksen 73 a artiklan nojalla viljelijän on lisäksi luovutettava perusteettomasti jaetut tukioikeudet ja niitä ei pidä katsoa alun perin jaetuiksi. Pelkästään se, että tukioikeudet on myönnetty (tai maksut suoritettu), ei siis tarkoita, että perusteettomasti saatua etua olisi pidettävä säännönmukaisena. Vaarana on pikemminkin, että oikaisuja joudutaan tekemään vielä tuen maksamisen jälkeen, mistä viljelijöiden tulisi olla tietoisia.
74.
Demmerin kaltaisen ammattimaisen viljelijän pitäisi siis tuntea asetuksen N:o 1782/2003 44 artiklan 2 kohdassa ja asetuksen N:o 73/2009 34 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja tukikelpoisia hehtaareita koskevat edellytykset. Siksi ei ole erityisen ankaraa vaatia, että tällainen viljelijä, etenkin kun otetaan huomioon hänen ammatillinen kokemuksensa, (
25
) on tietoinen erityissäännöistä, joita sovelletaan useaan eri tarkoitukseen käytettyihin maa-aloihin. (
26
) Vilpittömästä mielestä ja siitä, että tuki on jo maksettu, totean ainoastaan, ettei sillä, että maksu on jo suoritettu, ole juurikaan merkitystä arvioitaessa sitä, voidaanko tuensaajan katsoa toimineen vilpittömässä mielessä. Arvioitaessa vilpitöntä mieltä siinä erityisessä asiayhteydessä, jossa on kyse ammattitoimintaa harjoittavien ryhmälle tarkoitettua tulotukea koskevasta tukijärjestelmästä, arvioinnin olisi edellä mainitun kohtuullisuuden arvioinnin tavoin perustuttava objektiivisiin seikkoihin.
75.
Arvioinnin ajankohdasta totean seuraavaa.
76.
Ensinnäkin asetuksen N:o 73/2009 137 artiklassa vahvistetaan sääntö, jonka mukaan ennen 1.1.2009 perusteettomasti jaettuja tukioikeuksia pidetään sääntöjenmukaisina 1.1.2010 alkaen. Sääntöä sovelletaan kuitenkin ainoastaan tapauksiin, joissa viljelijä ei ole kohtuudella voinut todeta virhettä, johon aiheeton maksu perustui. Tältä osin asiakirja-aineistosta ilmenee, että kiistanalaiset lohkot poistettiin maarekisteristä vuonna 2008. Tästä seikasta ja siitä, että toimivaltainen viranomainen aikoi käsitellä uudelleen aiempia vuosia koskevat tukihakemukset ja laskea uudelleen myönnetyt tukioikeudet, ilmoitettiin tuolloin Demmerille. Tällä perusteella katson, ettei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltävänä olevan asian olosuhteisiin sovelleta asetuksen N:o 73/2009 137 artiklan 2 kohtaa.
77.
Yleisemmin on todettava, että jotta tätä säännöstä voitaisiin soveltaa, virheen on oltava sellainen, ettei viljelijä olisi kohtuudella voinut havaita sitä ennen 1.1.2010. Jos muu kuin maataloustoiminta on haitannut merkittävästi viljelijän maataloustoimintaa (koska tahansa ennen 1.1.2010), mielestäni ei voida vakavasti väittää, ettei viljelijä olisi ammatinharjoittajana pystynyt kohtuudella havaitsemaan virhettä, joka johti tukioikeuksien myöntämiseen.
78.
Toiseksi asetuksen N:o 796/2004 73 artikla liittyy jo suoritettuihin maksuihin. Kun pidetään mielessä Demmerille vuonna 2008 ilmoitetut tiedot, käsiteltävän asian erityisissä olosuhteissa 73 artiklan 4 ja 5 kohdassa säädettyjä takaisinperintää koskevia poikkeuksia sovelletaan ainoastaan mainittua ajankohtaa edeltävään aikaan.
79.
Arvioitaessa sitä, saattoiko viljelijä kohtuudella havaita asetuksen N:o 796/2004 73 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun virheen, joka kohti aiheettomaan maksuun, asiaankuuluvan ajankohdan tulisi mielestäni olla maksun ajankohta, kuten myös tästä säännöksestä käy selvästi ilmi. Miksi nimittäin viljelijä ei voisi hakea tukea olosuhteissa, joissa maa-alat voivat loppujen lopuksi olla tukikelpoisia hehtaareita?
80.
Etenkin kun alaa käytetään useaan eri tarkoitukseen, on täysin mahdollista, että maankäyttöä koskevaan sopimukseen perustuvien ja lakisääteisten rajoitusten vaikutukset käyvät ilmi vasta kyseisenä tukivuonna. Ennen hakemuksen tekemistä ei esimerkiksi ole välttämättä mahdollista ennakoida, käyttääkö (ja missä määrin) maanomistaja tosiasiassa sopimukseen perustuvia oikeuksiaan (tässä sotilasharjoitukset) tai voiko viljelijä tosiasiassa käyttää kyseistä alaa valitsemaansa maataloustoimintaan. Koska tukea maksetaan yhdeltä tukivuodelta kerrallaan, asetuksen N:o 796/2004 73 artiklan 4 kohtaa koskeva arviointi olisi mielestäni suoritettava kustakin yksittäisestä tukivuodesta. Tämä johtuu siitä, että olosuhteet voivat muuttua ajan myötä, kuten edellä selitettiin.
81.
Kolmanneksi asetuksen N:o 796/2004 73 artiklan 5 kohdan mukaisesti palautusvelvollisuus on rajattu neljään vuoteen, jos tuensaaja on toiminut vilpittömässä mielessä. Kuten edellä mainittiin, viljelijää, joka aidosti aikoo käyttää kyseistä alaa tiettyyn maataloustoimintaan, ei mielestäni pitäisi rangaista tuen hakemisesta. Tämä johtuu siitä, ettei viljelijä välttämättä pysty etukäteen määrittelemään, ovatko maankäyttöä koskevat rajoitukset luonteeltaan sellaisia, että ne estävät häntä käyttämästä kyseisiä aloja valitsemaansa maataloustoimintaan.
82.
Jotta viljelijä voisi hyötyä 73 artiklan 5 kohdassa esitetystä poikkeuksesta, hänen on kuitenkin – kun erityisesti otetaan huomioon tarve välttää perusteettoman edun saaminen – toimittava vilpittömässä mielessä (eli luottaen aidosti siihen, että hänen valitsemaansa maataloustoimintaa voidaan harjoittaa kyseisellä alalla) kaikkina merkityksellisinä ajankohtina alkaen siitä ajankohdasta, jolloin tukioikeudet myönnetään, ja päättyen tuen maksamisen ajankohtaan. Asetuksen N:o 796/2004 73 artiklan 5 kohdassa tarkoitetun vilpittömän mielen arviointi on siis suoritettava erikseen kultakin tukivuodelta, ja vilpittömässä mielessä on toimittava aina maksuajankohtaan saakka.
IV Ratkaisuehdotus
83.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Vestre Landsretin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1)
Lentokenttien kiito-, rullaus- ja pysäytysteitä ympäröivät turva-alueet voivat olla tukikelpoisia yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä 29.9.2003 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1782/2003 44 artiklan 2 kohdassa ja yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä 19.1.2009 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 34 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla edellyttäen, että viljelijä pystyy sovellettavista säännöistä ja rajoituksista huolimatta tosiasiassa käyttämään kyseisiä aloja valitsemansa maataloustoiminnan harjoittamiseen.
2)
Kun viljelijä hakee tukea lentokenttien kiito-, rullaus- ja pysäytysteitä ympäröivillä turva-alueilla harjoitettavaan maataloustoimintaan,
a)
kyseessä on yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1782/2003 säädettyjen täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän soveltamista ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 479/2008 säädettyjen täydentävien ehtojen soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 21.4.2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 796/2004 (sellaisena kuin se on muutettuna) 73 artiklan 4 kohdassa tarkoitettu virhe, jonka viljelijä olisi voinut kohtuudella havaita, jos viljelijä oli maksuhetkellä tietoinen siitä, ettei hän tosiasiassa pystynyt käyttämään kyseistä alaa valitsemaansa maataloustoimintaan kyseisenä tukivuonna, ja
b)
tuensaajan ei voida katsoa toimineen vilpittömässä mielessä asetuksen N:o 796/2004 73 artiklan 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla, jos viljelijä oli maksuhetkellä tietoinen siitä, ettei hän tosiasiassa pystynyt käyttämään kyseistä alaa valitsemaansa maataloustoimintaan kyseisenä tukivuonna.
3)
Edellä 2 a ja 2 b kohdissa tarkoitettu arviointi on suoritettava erikseen kultakin tukivuodelta.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: englanti.
(
2
)	Yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (ETY) N:o 2019/93, (EY) N:o 1452/2001, (EY) N:o 1453/2001, (EY) N:o 1454/2001, (EY) N:o 1868/94, (EY) N:o 1251/1999, (EY) N:o 1254/1999, (EY) N:o 1673/2000, (ETY) N:o 2358/71 ja (EY) N:o 2529/2001 muuttamisesta 29.9.2003 annettu neuvoston asetus (EUVL L 270, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna.
(
3
)	Yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (EY) N:o 1290/2005, (EY) N:o 247/2006, (EY) N:o 378/2007 muuttamisesta ja asetuksen (EY) N:o 1782/2003 kumoamisesta 19.1.2009 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 73/2009 (EUVL L 30, s. 16), sellaisena kuin se on muutettuna.
(
4
)	Yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1782/2003 säädetyn tilatukijärjestelmän täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 21.4.2004 annettu komission asetus (EUVL L 141, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna.
(
5
)	Yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1782/2003 säädettyjen täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 21.4.2004 annettu komission asetus (EUVL L 141, s. 18), sellaisena kuin se on muutettuna yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1782/2003 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annettujen asetusten (EY) N:o 796/2004 ja (EY) N:o 1973/2004 muuttamisesta 23.12.2005 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 2184/2005 (EUVL L 347, s. 61), sellaisena kuin se on muutettuna.
(
6
)	Neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1782/2003 säädetyn tilatukijärjestelmän täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen (EY) N:o 795/2004 muuttamisesta 6.5.2009 annettu komission asetus (EUVL L 114, s. 3).
(
7
)	Ks. myös asetuksen N:o 795/2004 2 artiklan b ja e alakohta.
(
8
)	Sellaisena kuin se on muutettuna yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1782/2003 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annettujen asetusten (EY) N:o 796/2004 ja (EY) N:o 1973/2004 muuttamisesta 23.12.2005 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 2184/2005 (EUVL, L 347, s. 61).
(
9
)	Sellaisena kuin se on muutettuna yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1782/2003 säädettyjen täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen (EY) N:o 796/2004 muuttamisesta ja oikaisemisesta 11.2.2005 annetulla komission asetuksella 8EY) N:o 239/2005 (EUVL, L 42, s. 3).
(
10
)	Demmerin ja Skrydstrupin lentotukikohdan välillä tehdyn sopimuksen 4–8 kohta ja Demmerin ja Aalborgin lentoaseman välillä tehdyn sopimuksen 4 ja 6–8 kohta.
(
11
)	Ks. SEUT 39 artiklan 1 kohdan b alakohta. Aiheesta lisää teoksessa Hartig Danielsen, J., EU Agricultural Law, Kluwer Law International, Alphen An den Rijn, 2013, s. 17–.
(
12
)	Ks. myös yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 III osastossa säädetyn tilatukijärjestelmän täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 29.10.2009 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1120/2009 (EUVL L 316, s. 1) 9 artikla ja yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista säännöistä ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 637/2008 ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1307/2013 (EUVL L 347, s. 608) 32 artiklan 2 kohdan a alakohta ja 3 artikla, joita ei ajallisesti sovelleta käsiteltävään asiaan.
(
13
)	Ks. tuomio Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606, 37 kohta). Maatalousalaksi luokittelu ei edellytä, että maata käytetään yksinomaan maataloustarkoitukseen.
(
14
)	Ks. julkisasiamies Mazákin ratkaisuehdotus Landkreis Bad Dürkheim (C-61/09, EU:C:2010:265, 26 kohta). Unionin tuomioistuin vahvisti näkemyksen tuomiossa Landkreis Bad Dürkheim (EU:C:2010:606, 49 kohta).
(
15
)	Asetuksen N:o 370/2009 johdanto-osan kolmannen perustelukappaleen mukaan olisi vahvistettava kaikissa jäsenvaltioissa sovellettavat perusteet. Tulkitsen tämän toteamuksen ilmaisevan lainsäätäjän halua varmistaa mahdollisimman pitkälle, että tuen myöntämissääntöjä sovelletaan yhtenäisesti.
(
16
)	Ks. tästä julkisasiamies Jääskisen ratkaisuehdotus C-422/13, Wree (EU:C:2014:2108, 38–41 kohta). Hänen mielestään alan objektiivisia ominaisuuksia ja kyseisen maataloustoiminnan tavoitetta olisi pidettävä erityisen tärkeinä.
(
17
)	Ks. tästä julkisasiamies Jääskisen ratkaisuehdotus Wree (EU:C:2014:2108, 36–38 kohta).
(
18
)	Ks. vastaavasti julkisasiamies Mazákin ratkaisuehdotus Landkreis Bad Dürkheim (EU:C:2010:265, 58 kohta), jossa käsitellään kriteereitä, jotka on otettava huomioon määriteltäessä sitä, katsotaanko ala viljelijän tilaan kuuluvaksi. Asiaankuuluvien kriteerien päällekkäisyydestä ks. jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen 62 kohta.
(
19
)	Tarkastelun päätelmä olisi varmasti ollut toinen, jos Demmerin tilanteessa oleva viljelijä olisi halunnut viljellä kauran kaltaista viljelykasvia, joka on tietääkseni korjattava tietynlaisissa olosuhteissa, tai laiduntaa karjaa kyseisillä lentokentän turva-alueilla.
(
20
)	Ks. tuomio Landkreis Bad Dürkheim (EU:C:2010:606).
(
21
)	Ibid., tuomion 59–66 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen. Vaikka tästä seikasta ei tarkkaan ottaen ole kyse käsiteltävässä asiassa, on tarpeen korostaa, että itsenäisyyden kriteerin lisäksi unionin tuomioistuin totesi, että jotta alan voidaan katsoa kuuluvan tilaan, tukikelpoisten alojen olisi myös oltava viljelijän käytössä vähintään 10 kuukautta. Kyseiset alat eivät myöskään saa olla minkäänlaisen kolmannen harjoittaman maataloustoiminnan kohteena mainittuna aikana.
(
22
)	Ks. myös julkisasiamies Jääskisen ratkaisuehdotus Wree (EU:C:2014:2108, 39 kohta). Hänen mielestään tuomiossa Landkreis Bad Dürkheim käytettyä ”riittävää itsenäisyyttä” koskevaa kriteeriä voidaan käyttää soveltuvin osin arvioitaessa, haitataanko maataloustoimintaa merkittävästi.
(
23
)	Ks. tuomio Strawson ja Gagg & Sons (C‑304/00, EU:C:2002:695, 41 kohta).
(
24
)	Ks. tästä tuomio Agroferm (C-568/11, EU:C:2013:407, 52 kohta). Ks. myös julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus Agroferm (C-568/11, EU:C:2013:35, 47 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(
25
)	Ks. analogisesti jälkikäteen tapahtuvaa tuontitullien kantamista koskevasta oikeuskäytännöstä tuomio Ilumitrónica (C‑251/00, EU:C:2002:655, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tuossa yhteydessä pidettiin erityisen tärkeänä toimijan kokemusta alalta arvioitaessa sitä, oliko tullivelan maksamiseen velvollinen henkilö toiminut vilpittömässä mielessä eli olivatko tullit jääneet kantamatta sellaisen virheen vuoksi, jota kyseinen henkilö ei olisi kohtuudella voinut havaita.
(
26
)	Ks. soveltuvin osin tuomio Schilling ja Nehring (C‑63/00, EU:C:2002:296, 41 kohta).