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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. La Bayer AG ha impugnato una sentenza pronunciata dal Tribunale di primo grado il 29 maggio 1991 nella causa T-12/90. Con detta sentenza era stato respinto, perché tardivo, il ricorso con cui la Bayer aveva chiesto l' annullamento di una decisione adottata dalla Commissione a norma dell' art. 85 del Trattato CEE.
La Bayer ha chiesto l' annullamento della sentenza e l' accoglimento delle conclusioni da essa presentate dinanzi al Tribunale e, in via subordinata, che la causa sia rinviata al Tribunale di primo grado.
Nel corso della trattazione orale la ricorrente ha sostenuto che la decisione della Commissione è nulla, cioè inesistente. Esaminerò anzitutto se la Corte possa o debba pronunciarsi su tale questione.
Sulla nullità della decisione della Commissione
2. La Bayer sostiene che
° la Commissione, adottando la decisione, non ha rispettato le disposizioni di cui all' art. 12 del suo regolamento interno, le quali stabiliscono che le decisioni debbono essere firmate sia dal presidente della Commissione che dal segretario generale (cosiddetta procedura di autenticazione), e
° tale vizio è così grave da dover comportare l' inesistenza della decisione.
La Bayer si fonda su informazioni fornite dalla Commissione nel corso della trattazione orale delle cosiddette cause PVC. Da queste informazioni risulta che l' art. 12 del regolamento interno della Commissione era venuto in desuetudine da tempo.
Per quanto riguarda le conseguenze giuridiche di questa situazione, la Bayer si richiama alla sentenza del Tribunale 27 febbraio 1992 (1) nelle citate cause. Ai punti 71-76 della motivazione il Tribunale ha sottolineato la rilevanza dell' autenticazione delle decisioni della Commissione che a suo parere costituiva una garanzia importante della certezza del diritto. Il Tribunale ha concluso che la decisione di cui trattavasi non era stata autenticata e ai punti 84-96 della motivazione della sentenza ha dichiarato, sulla scorta di altri elementi, che la decisione della Commissione era inesistente e i ricorsi irricevibili.
La Commissione ha impugnato questa sentenza con ricorso 29 aprile 1992, deducendo fra l' altro l' erronea valutazione del Tribunale in merito all' importanza della procedura di autenticazione.
3. Nelle sentenze pronunciate il 10 marzo 1992 in sette delle cosiddette cause polipropilene (2), il Tribunale si è pronunciato fra l' altro su domande presentate dalle imprese ricorrenti al fine di ottenere la riapertura della fase orale del procedimento. Lo scopo era di ottenere che venissero adottate misure istruttorie al fine di chiarire la questione se la decisione impugnata della Commissione fosse viziata in modo tale da comportarne l' inesistenza secondo la concezione giuridica espressa nella sentenza PVC. Il Tribunale di primo grado ha motivato il rigetto delle domande in modo sostanzialmente analogo, come risulta dal brano seguente (3):
"Infine, l' argomento sviluppato dalla ricorrente (...) va inteso nel senso che (...) manca un originale della decisione impugnata, autenticato tramite le firme del presidente e del segretario generale della Commissione. Tale asserito vizio, ammesso che esista, non potrebbe di per sé portare, tuttavia, all' inesistenza della decisione impugnata. Nel procedimento in corso, diversamente dalle cause PVC (...) la ricorrente non ha infatti avanzato nessun indizio concreto tale da far sospettare che, dopo l' adozione della decisione impugnata, si sia verificata una violazione del principio dell' intangibilità dell' atto adottato e che la suddetta decisione abbia in tal modo perso, a vantaggio della ricorrente, la presunzione di legalità di cui essa godeva in forza del suo aspetto formale. In un caso del genere, il solo fatto che manchi un originale debitamente autenticato non comporta, di per sé, l' inesistenza dell' atto impugnato. Pertanto, nemmeno in forza di tale motivo occorreva riaprire la fase orale per procedere all' assunzione di nuovi mezzi istruttori. Poiché l' argomento della ricorrente non potrebbe fondare un ricorso per revisione, non occorreva accogliere la sua proposta di riapertura della fase orale".
Sei di queste sentenze sono state impugnate dinanzi alla Corte di giustizia chiedendo che la decisione venga dichiarata inesistente (4). Si è sostenuto fra l' altro che la mancanza di autenticazione costituisce di per sé un vizio così grave e manifesto da giustificare la dichiarazione d' inesistenza e che la Corte è competente in sede di ricorso avverso una sentenza a pronunciarsi in merito dopo aver eventualmente disposto le necessarie misure istruttorie. Si è sostenuto che l' inesistenza può essere dimostrata dinanzi a qualunque giudice e in qualunque momento, e la sentenza della Corte nella causa 15/85, Consorzio Cooperative d' Abruzzo, è stata invocata a sostegno di questo mezzo (5).
Per quanto riguarda le cause polipropilene in cui il Tribunale si era pronunciato prima della sentenza PVC, due sentenze sono state impugnate dinanzi alla Corte di giustizia; la prima da parte della Commissione e la seconda da parte dell' impresa interessata (6). In ambedue i ricorsi è stata sollevata, alla luce della sentenza del Tribunale nelle cause PVC, la questione dell' inesistenza che non è stata dibattuta nelle sentenze del Tribunale.
Infine in due cause polipropilene è stata chiesta la riapertura del procedimento anche al fine di far dichiarare inesistente la decisione della Commissione per motivi analoghi a quelli esposti nella sentenza PVC. La prima causa è tuttora pendente dinanzi al Tribunale (7), mentre sull' altra il Tribunale si è pronunciato con ordinanza 26 marzo 1992 con cui ha respinto la domanda di riapertura del procedimento. Questa ordinanza è stata impugnata dinanzi alla Corte di giustizia (8).
4. Pertanto la Corte ha l' occasione di pronunciarsi sulla questione se l' inosservanza dell' art. 12 del regolamento interno della Commissione comporti l' inesistenza dell' atto nonché sui requisiti procedurali relativi all' esame di detta questione in sede di ricorso contro una sentenza. E' probabile che la questione sarà risolta dal plenum della Corte.
A mio parere è pertanto chiaro che la Sesta Sezione non deve pronunciarsi sul merito del presente procedimento e, con riferimento agli elementi di cui dispone, sull' inesistenza della decisione.
E' meno certo che detta Sezione debba decidere, nel presente procedimento, di non pronunciarsi sulle conclusioni relative all' inesistenza della decisione ovvero che debba sospendere il procedimento sino a quando non vengano risolte, con uno dei citati ricorsi, le questioni processuali così sollevate.
A mio parere si può sostenere che una pronuncia sull' inesistenza qui invocata comporterebbe sia a livello formale sia dal punto di vista sostanziale una modifica dell' oggetto del ricorso in contrasto con l' art. 113, n. 2, e con l' art. 116, n. 2, del regolamento di procedura, i quali dispongono che l' impugnazione non può modificare l' oggetto del giudizio svoltosi dinanzi al Tribunale.
Ci si potrebbe richiamare al fatto che la causa dinanzi al Tribunale riguardava un ricorso d' annullamento di una decisione della Commissione, mentre una pronuncia sull' allegata inesistenza potrà comportare l' accertamento dell' inesistenza della decisione e pertanto il rigetto del ricorso. In tale contesto ci si potrebbe altresì richiamare al fatto che dalla ripartizione delle competenze fra il Tribunale e la Corte di giustizia risulta necessariamente che le parti, in sede di ricorso contro una sentenza, non possono addurre circostanze di fatto che non siano state sollevate dinanzi al Tribunale.
A mio parere non sarebbe però corretto che la Corte risolva nel presente procedimento, sulla scorta degli elementi di cui dispone, la difficile e importante questione di principio relativa ai requisiti processuali da applicare a una domanda di dichiarazione d' inesistenza presentata in sede di ricorso contro una sentenza.
Propongo pertanto alla Corte di sospendere il procedimento ai sensi dell' art. 82 bis del regolamento di procedura.
Qualora la Corte ritenga di non poter accogliere le conclusioni della Bayer volte alla dichiarazione di inesistenza della decisione o decida di non pronunciarsi su detta inesistenza, esaminerò brevemente se occorra accogliere le conclusioni della Bayer volte all' annullamento della sentenza del Tribunale di primo grado.
Per quanto riguarda il ricorso contro la sentenza di rigetto
5. Gli antefatti e i motivi delle parti risultano dalla sentenza impugnata e dalla relazione d' udienza.
A tal proposito rinvio a questi due atti per concentrarmi in seguito su quanto costituisce a mio parere il problema fondamentale della causa, cioè la valutazione giuridica della mancanza di chiarezza della notificazione della Commissione lamentata dalla Bayer.
Un elemento essenziale dell' argomento della Bayer è costituito dal fatto che le esigenze relative a un rigido rispetto dei termini d' impugnazione implicano esigenze altrettanto severe per quanto riguarda il procedimento di notificazione.
Condivido questo punto di vista.
L' argomento della Bayer è del resto imperniato sul fatto che il procedimento di notificazione scelto dalla Commissione non soddisfaceva alle esigenze in materia di chiarezza della notificazione e il Tribunale non ne ha dedotto le necessarie conseguenze.
In particolare la Bayer ritiene particolarmente importante il fatto che la Commissione avesse scelto di combinare la trasmissione della decisione con lettera raccomandata e ricevuta di ritorno (Einschreiben mit Rueckschein) e la trasmissione di un modulo prestampato denominato "Acknowledgement of Receipt ° Accusé de reception", da compilare e rispedire indicando la data in cui l' impresa avrebbe ricevuto la lettera.
La Bayer sottolinea altresì
° che le precedenti lettere della Commissione erano state inviate direttamente all' ufficio legale della società con la dicitura "Einschreiben mit Rueckschein" (cioè raccomandata con ricevuta di ritorno), e
° che la Commissione aveva modificato questa modalità di notificazione quando ha inviato la decisione controversa trasmettendola alla società in quanto tale con la dicitura "EINSCHREIBEN MIT EMPFANGSBESTAETIGUNG" (cioè raccomandata con ricevuta di ritorno) allegando un modulo standard del tipo sopra descritto.
La Bayer sostiene in primo luogo che la notificazione era viziata e che pertanto il termine di impugnazione decorre solo dal 3 gennaio 1990. In via subordinata, la Bayer sostiene che i requisiti di cui all' art. 42, secondo comma, dello Statuto della Corte di giustizia per la sospensione dei termini sono soddisfatti e che il superamento del termine deve essere pertanto considerato scusabile.
6. Questo argomento non è privo di valore. Il superamento del termine può essere chiarito solo con il fatto che i responsabili dell' ufficio legale hanno agito ritenendo che la Commissione avesse modificato le modalità di notificazione e che la decisione della Commissione fosse loro pervenuta solo il 3 gennaio 1990. Essi hanno preparato il ricorso solo dopo tale data ed erano senz' altro certi di averlo presentato al Tribunale di primo grado entro i termini. A mio parere si può ritenere dimostrato che la causa diretta del superamento dei termini fosse un malinteso dei responsabili sulla modalità di notificazione, e che questo malinteso fosse dovuto ad un' interpretazione erronea del significato del modulo di avviso di ricevimento che era stato loro inviato dalla Commissione. Si può ragionevolmente sostenere che nella lettera di accompagnamento della Commissione con la dicitura "Einschreiben mit Empfangsbestaetigung" essa avrebbe dovuto attirare l' attenzione sul fatto che la decisione sarebbe stata considerata notificata dal momento in cui il destinatario avrebbe ricevuto la lettera raccomandata e firmato l' avviso di ricevimento.
Può pertanto sembrare prima facie che la sanzione consistente nel privare la Bayer della possibilità di ottenere il sindacato di legittimità di una decisione della Commissione importante per l' impresa, a causa di un superamento del termine di tre giorni, sia irragionevolmente severa.
Pur potendosi obiettivamente ritenere che il motivo immediato del superamento del termine è un errore dovuto alla modalità di notifica scelta dalla Commissione, occorre però stabilire se il superamento del termine non avrebbe potuto e dovuto essere evitato, cioè se non occorra ritenere la Bayer responsabile dell' errore commesso dal suo ufficio legale.
Vi è tutta una serie di circostanze rilevanti a tale proposito.
Occorre poter sostenere, come ha fatto il Tribunale al punto 20 della sua sentenza,
° che il fatto che il destinatario stesso compili e rinvii il modulo prestampato non costituisce la modalità di notifica idonea e normale in caso di trasmissione di una decisione della Commissione con lettera raccomandata, e
°
che ciò avrebbe dovuto condurre le persone incaricate della pratica ad accertare se "questa modalità di notifica" fosse effettivamente quella che era stata scelta dalla Commissione.
Va forse altresì riconosciuta una certa importanza, benché limitata, al fatto che i legali della Bayer avrebbero potuto notare che la decisione non era stata notificata il 3 gennaio qualora avessero esaminato la busta, da cui risultava in modo relativamente chiaro che la lettera avrebbe dovuto pervenire all' impresa prima del 3 gennaio.
Infine è chiaro, e ciò è il punto più importante, come ha sottolineato il Tribunale ai punti 33 e 34 della sentenza, che nessun malinteso avrebbe potuto verificarsi con l' ufficio legale qualora l' ufficio corrispondenza avesse operato senza commettere tutta una serie di errori fondamentali.
In forza di una valutazione complessiva di queste circostanze, sono giunto alla conclusione che il Tribunale era legittimato a non attribuire importanza al fatto che la mancanza di chiarezza della modalità di notificazione scelta dalla Commissione era una delle cause dell' inosservanza del termine.
7. D' altro canto condivido le considerazioni che hanno indotto il Tribunale a negare la rilevanza del fatto che, quando la Commissione ha ricevuto l' avviso di ricevimento e la lettera 15 gennaio 1990 trasmessa dalla Bayer al commissario competente, essa non ha attirato l' attenzione della Bayer sull' erronea data di ricevimento indicata in detta lettera.
Nella presente causa non vi sono a mio parere motivi sufficienti per approfondire l' esame dell' argomento dedotto dalla Bayer, cioè che un errore commesso da un dipendente di un' impresa e non addebitabile alla direzione della stessa non può essere considerato commesso dall' impresa in quanto tale. La giurisprudenza della Corte non contiene elementi a sostegno di questa tesi (9), che avrebbe conseguenze irragionevoli.
D' altra parte, la Bayer, come risulta dalla relazione d' udienza, ha presentato varie censure nei confronti dell' interpretazione su cui si è fondato il Tribunale, per quanto riguarda l' art. 42, n. 2, dello Statuto della Corte e l' importanza attribuita dal Tribunale alla giurisprudenza della Corte sull' "errore scusabile".
Gli argomenti della Bayer vanno pertanto disattesi. La già citata valutazione delle circostanze che hanno causato l' inosservanza del termine è a mio parere altresì decisiva in tale contesto. Ciò comporta che va disatteso l' argomento della Bayer secondo cui l' inosservanza del termine è legittima, a causa dell' esistenza di un caso fortuito o di forza maggiore. Ciò implica altresì che l' inosservanza del termine non può essere considerata come un "errore scusabile".
Conclusioni
8. Propongo pertanto la sospensione del procedimento.
Qualora la Corte dovesse ritenere di potersi pronunciare sulle conclusioni della ricorrente volte all' annullamento della sentenza del Tribunale propongo alla Corte di respingere il ricorso e di condannare la ricorrente alle spese.
(*) Lingua originale: il danese.
(1) - Sentenza 27 febbraio 1992, cause riunite T-79/89, T-84/89, T-85/89, T-86/89, T-89/89, T-91/89, T-92/89, T-94/89, T-96/89, T-98/89, T-102/89 e T-104/89, BASF e a./Commissione (Racc. pag. II-315).
(2) - Sentenze 10 marzo 1992, causa T-9/89, Huels/Commissione (Racc. pag. II-499), causa T-10/89, Hoechst/Commissione (Racc. pag. II-629), causa T-11/89, Shell International Chemical Company (Racc. pag. II-757), causa T-12/89, Solvay/Commissione (Racc. pag. II-907), causa T-13/89, Imperial Chemical Industries/Commissione (Racc. pag. II-1021), causa T-14/89, Montedipe/Commissione (Racc. pag. II-1155), e causa T-15/89, Chemie Linz/Commissione (Racc. pag. II-1275).
(3) - Citato dalla sentenza del Tribunale nella causa T-9/89, Huels/Commissione, punto 385.
(4) - Si tratta delle cause C-199/92 P, C-200/92 P, C-227/92 P, C-234/92 P, C-235/92 P e C-245/92 P.
(5) - Sentenza 26 febbraio 1987 (Racc. pag. 1005). Il punto 10 è così redatto: Per quanto riguarda l' inesistenza, va rilevato che, così come nei diritti nazionali dei diversi Stati membri, un atto amministrativo, anche irregolare, gode, in diritto comunitario, d' una presunzione di validità, sino a quando non sia stato annullato o ritualmente revocato dall' istituzione da cui emana. Qualificare un atto come inesistente consente di constatare, al di fuori dei termini d' impugnazione, che tale atto non ha prodotto alcun effetto giuridico. Per manifesti motivi di certezza del diritto, questa qualificazione deve, quindi, essere riservata in diritto comunitario, come lo è nei diritti nazionali che la prevedono, agli atti inficiati da vizi particolarmente gravi ed evidenti .
(6) - Causa C-49/92 P, Commissione/Enichem Anic, e causa C-51/92 P, Hercules/Commissione.
(7) - Si tratta della causa T-8/89 Rev., DSM/Commissione.
(8) - Causa C-255/92 P, BASF/Commissione.
(9) - La Bayer invoca a sostegno della sua opinione la sentenza della Corte 9 febbraio 1984, causa 284/82, Busseni/Commissione (Racc. pag. 557). Quella sentenza non riguardava però una situazione in cui i dipendenti avevano commesso un errore bensì un caso in cui la direzione dell' impresa non aveva preso i provvedimenti opportuni per garantire che le lettere di cui essa era destinataria venissero aperte.