62024CC0519
CONCLUZIILE AVOCATEI GENERALE
DOAMNA TAMARA ĆAPETA
prezentate la 9 octombrie 2025 (
1
)
Cauza C‑519/24
Nitrogénművek Vegyipari Zrt.
împotriva
Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága
[cerere de decizie preliminară formulată de Veszprémi törvényszék (Curtea din Veszprém, Ungaria)]
„Trimitere preliminară – Protecția mediului – Directiva 2003/87/CE – Sistemul de comercializare a certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră – EU ETS – Obiectivele Directivei 2003/87 – Certificate de emisii alocate cu titlu gratuit – Relocare a emisiilor de dioxid de carbon – Taxă națională pe dioxidul de carbon rezultat din utilizarea certificatelor alocate cu titlu gratuit”
I. Introducere
1.
Sistemul de comercializare a certificatelor de emisii stabilit prin Directiva 2003/87/CE (
2
) (denumit în continuare „EU ETS”) este unul dintre instrumentele prin care Uniunea Europeană se străduiește să își atingă obiectivele în materie de mediu. Respectiva directivă are ca obiectiv decarbonizarea economiei Uniunii Europene prin reglementarea emisiilor de gaze cu efect de seră (denumite în continuare „emisiile de GES”). În același timp, luând în considerare interesele economice ale Uniunii Europene, directiva menționată promovează reducerea emisiilor într‑un mod rentabil și eficient din punct de vedere economic (
3
).
2.
Prezenta cauză ridică problema măsurii în care statele membre pot aduce completări respectivului sistem stabilit la nivelul Uniunii.
II. Situația de fapt din litigiul principal, întrebările preliminare și procedura în fața Curții
3.
În urma pandemiei de COVID‑19 și din cauza războiului de agresiune al Rusiei împotriva Ucrainei, Ungaria a adoptat, la 17 iulie 2023, a jelentős térítésmentes kibocsátásiegység‑kiosztásban részesülő létesítmény üzemeltetőjét érintő egyes veszélyhelyzeti szabályokról szóló 320/2023. (VII. 17.) Kormányrendelet (Decretul guvernamental nr. 320/2023 privind anumite dispoziții de urgență referitoare la operatorii de instalații care beneficiază de o alocare semnificativă și cu titlu gratuit a certificatelor de emisii, denumit în continuare „decretul guvernamental”).
4.
Prin intermediul prezentei cereri de decizie preliminară, Veszprémi törvényszék (Curtea din Veszprém, Ungaria, denumită în continuare „instanța de trimitere”) urmărește să obțină clarificări din partea Curții privind dreptul relevant al Uniunii în scopul de a se pronunța cu privire la conformitatea respectivului decret guvernamental cu obiectivele și dispozițiile Directivei 2003/87.
5.
În fața instanței de trimitere, Nitrogénművek Vegyipari Zrt., o societate producătoare de îngrășăminte pe bază de azot cu sediul în Ungaria (denumită în continuare „reclamanta”), contestă o decizie a autorității fiscale naționale prin care s‑a stabilit că reclamanta este obligată să plătească o taxă pe carbon în temeiul decretului guvernamental.
6.
Decretul guvernamental impune o taxă pe carbon, calculată pe baza cantității de emisii, în sarcina „operator[ilor] de instalații care beneficiază de o alocare semnificativă și cu titlu gratuit de certificate de emisii”. Taxa este percepută în cazul în care astfel de operatori (i) au produs o cantitate medie anuală de emisii certificate de dioxid de carbon în cursul celor trei ani care precedă anul de referință mai mare de 25000 de tone și (ii) au primit în cursul anului care precedă anul de referință certificate alocate cu titlu gratuit echivalente cu cel puțin 50 % din media emisiilor sale totale certificate de dioxid de carbon din cei trei ani care precedă anul de referință (
4
).
7.
Decretul guvernamental definește domeniul său personal de aplicare în sensul că în acesta intră numai operatorii unei instalații care îndeplinesc condițiile necesare pentru o alocare semnificativă și cu titlu gratuit a certificatelor de emisii, care dețin o „subinstalație cu referință pentru produse” sau o „subinstalație cu emisii de proces”, în sensul Regulamentului delegat (UE) 2019/331 al Comisiei (
5
).
8.
Întrucât intră în respectivul domeniu de aplicare, s‑a stabilit că reclamanta este obligată să plătească o taxă pe emisiile de dioxid de carbon.
9.
Reclamanta a considerat însă că decretul guvernamental pe care se întemeiază măsura fiscală este contrar atât Magyarország Alaptörvénye (legea fundamentală maghiară), cât și dreptului Uniunii și, prin urmare, a solicitat ca autoritățile fiscale să îi permită să rectifice declarația de impunere.
10.
Nemzeti Adó- és Vámhivatal Veszprém Vármegyei Adó- és Vámigazgatósága (Administrația Națională Fiscală și Vamală – Direcția Fiscală și Vamală, provincia Veszprém, Ungaria, denumită în continuare „autoritatea fiscală de prim grad”) a respins declarația de impunere a reclamantei depusă la 21 decembrie 2023, considerând că dispozițiile decretului guvernamental erau în vigoare și aplicabile reclamantei.
11.
Reclamanta a formulat apoi o cale administrativă de atac împotriva deciziei autorității fiscale de prim grad la Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága (Administrația Națională Fiscală și Vamală – Direcția de soluționare a contestațiilor, Ungaria, denumită în continuare „autoritatea fiscală de gradul al doilea” sau „pârâta”).
12.
Autoritatea fiscală de gradul al doilea a confirmat decizia autorității fiscale de prim grad. Cea dintâi a precizat că, în calitate de autorități însărcinate cu aplicarea legii, autoritățile fiscale nu au competența de a se pronunța cu privire la legalitatea unei norme de drept în raport cu o eventuală lipsă de conformitate a celei din urmă cu dispozițiile legii fundamentale maghiare sau ale dreptului Uniunii. Autoritatea respectivă a estimat că o chestiune privind încălcarea dreptului Uniunii trebuie soluționată pe fond în cadrul unei proceduri de control jurisdicțional.
13.
Ca urmare a respectivei decizii, reclamanta a inițiat o acțiune la instanța de trimitere, susținând că deciziile adoptate de autoritățile fiscale, atât de prim grad, cât și de gradul al doilea (denumite în continuare „deciziile atacate”), trebuie să fie modificate în așa fel încât instanța de trimitere să admită declarația sa de impunere. În subsidiar, reclamanta a susținut că deciziile atacate trebuie anulate, iar pârâta trebuie obligată să desfășoare o nouă procedură și să adopte o nouă decizie. Reclamanta și‑a întemeiat pretențiile pe motivul că deciziile atacate încalcă legea fundamentală maghiară și EU ETS și sunt contrare obiectivelor Directivei 2003/87.
14.
În ceea ce privește acest din urmă aspect, reclamanta a susținut în fața instanței de trimitere că taxa pe dioxidul de carbon nu este conformă cu obiectivul de evitare a relocării emisiilor de dioxid de carbon, pe care Uniunea Europeană a urmărit să îl atingă prin introducerea alocării cu titlu gratuit a certificatelor în cadrul EU ETS. Întrucât perceperea respectivei taxe este legată în mod direct de certificatele primite cu titlu gratuit în temeiul Directivei 2003/87, aceasta are în practică drept efect privarea certificatelor menționate de caracterul lor de certificate alocate fără titlu oneros.
15.
Reclamanta a susținut în plus că decretul guvernamental constituie un obstacol în calea exercitării libertăților fundamentale garantate de tratat și că reglementarea în cauză este discriminatorie. În această privință, reclamanta a susținut că definiția domeniului personal de aplicare al decretului guvernamental este arbitrară și discriminatorie față de operatorii care intră în domeniul de aplicare al acestei reglementări în raport cu cei care nu intră în domeniul respectiv, precum și față de operatorii stabiliți în Ungaria care intră în domeniul său de aplicare în raport cu operatorii din alte state membre.
16.
Reclamanta a mai susținut că o astfel de reglementare națională este contrară atât libertății de stabilire, cât și liberei prestări a serviciilor, întrucât conține o restrângere disproporționată, nejustificată de un motiv imperativ de interes general, și încalcă, așadar, principiul nediscriminării, ținând seama de noțiunea de „operator” care figurează la articolul 3 litera (f) din Directiva 2003/87. În plus, prin conferirea unui avantaj preferențial altor operatori economici, decretul guvernamental constituie și un ajutor de stat care nu a fost notificat, ceea ce încalcă articolele 107 și 108 TFUE.
17.
În sfârșit, reclamanta a susținut că decretul guvernamental constituie o restrângere disproporționată în ceea ce privește proprietatea și încalcă astfel articolul 17 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) și articolul 1 din primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (CEDO). În această privință, reclamanta a susținut că orice restrângere a drepturilor fundamentale trebuie să respecte principiul securității juridice și cel al protecției încrederii legitime, în sensul că aceasta trebuie să fie previzibilă și trebuie să lase persoanelor afectate suficient timp pentru a efectua schimbările impuse de modificările legislative în cauză. Lipsa unei perioade de tranziție încalcă respectivele principii.
18.
În fața instanței de trimitere, pârâta a susținut că acțiunea în control jurisdicțional trebuie respinsă, iar raționamentul juridic prezentat în deciziile atacate trebuie menținut. În special, pârâta a susținut că decretul guvernamental nu încalcă Directiva 2003/87.
19.
În ceea ce privește susținerile lor referitoare la conformitatea sau lipsa de conformitate a decretului guvernamental cu Directiva 2003/87, atât reclamanta, cât și pârâta au invocat aceeași jurisprudență a Curții, și anume Hotărârea Iberdrola ș.a. (
6
), Hotărârea ŠKO‑Energo (
7
) și Hotărârea PPC Power (
8
).
20.
În ceea ce privește argumentul reclamantei referitor la libertatea de stabilire, pârâta a afirmat că nu este clar modul în care o astfel de libertate ar fi putut să fie încălcată, din moment ce reclamanta este deja stabilită în Ungaria, iar stabilirea sa – sau începerea ori continuarea activităților sale economice – într‑un alt stat membru nu constituie din niciun punct de vedere obiectul prezentei cauze (
9
). În sfârșit, pârâta a făcut referire la Hotărârea Adusbef ș.a. (
10
) pentru a‑și susține argumentul potrivit căruia libertatea de a desfășura o activitate comercială nu constituie o prerogativă absolută și poate face obiectul unor intervenții ale autorității publice, susceptibile să stabilească, în interes general, limitări privind exercitarea activității economice. Pârâta a susținut și că dreptul de proprietate nu constituie o prerogativă absolută și că exercitarea sa poate face de asemenea obiectul unor restricții.
21.
În aceste circumstanțe, Veszprémi törvényszék (Curtea din Veszprém) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Obiectivele și dispozițiile [Directivei 2003/87], în special, dar nu în mod exclusiv, articolele 1, 10 și 11 și considerentele (5), (7) și (20) ale acesteia, trebuie sau pot fi interpretate în sensul că se opun unei măsuri naționale ([d]ecret guvernamental) care:
–
supune a posteriori emisiile rezultate din utilizarea certificatelor de emisii unei taxe fiscale (perceperea unui impozit);
–
supune a posteriori emisiile rezultate din utilizarea certificatelor de emisii gratuite unei taxe fiscale (perceperea unui impozit);
–
supune a posteriori emisiile rezultate din utilizarea certificatelor de emisii gratuite unei taxe fiscale (perceperea unui impozit) al cărei efect este acela de a priva certificatele de emisii gratuite de valoarea și de efectul lor compensatoriu;
–
supune a posteriori emisiile rezultate din utilizarea certificatelor de emisii gratuite unei taxe fiscale (perceperea unui impozit) al cărei efect este acela de a‑i descuraja pe operatori să își reducă emisiile, să își îmbunătățească performanțele de mediu sau să investească în tehnologii mai ecologice;
–
supune a posteriori emisiile rezultate din utilizarea certificatelor de emisii gratuite unei taxe fiscale (perceperea unui impozit) a cărei impunere are un scop care nu prezintă nicio legătură cu protecția mediului și nici cu sistemul de comercializare a certificatelor de emisii în Uniunea Europeană și cu obiectivele acestuia, scopul și singurul temei al autorizării pentru instituirea acestei impuneri fiind, dimpotrivă, de a face față efectelor conflictului armat și catastrofei umanitare din vecinătatea Ungariei?
2)
În lumina interdicției discriminării care decurge din articolele 18, 49 și 56 [TFUE], din articolul 21 din [cartă] și din articolul 14 din [CEDO], noțiunea de «operator» care figurează la articolul 3 litera (f) din [Directiva 2003/87] trebuie sau poate fi interpretată în sensul că se opune unei măsuri naționale ([d]ecret guvernamental) care discriminează în mod nejustificat și arbitrar și fără a se întemeia pe un motiv imperativ de interes general o anumită categorie de operatori în raport cu alții, care nu intră în domeniul său de aplicare?
3)
Articolele 18, 49 și 56 TFUE trebuie sau pot fi interpretate în sensul că se opun unei măsuri naționale ([d]ecret guvernamental) care limitează exercitarea acestor libertăți și care:
–
discriminează în mod nejustificat și arbitrar și fără a se întemeia pe un motiv imperativ de interes general o anumită categorie de operatori, în sensul articolului 3 litera (f) din [Directiva 2003/87], supunându‑i unei reglementări diferite (mai restrictive)?
–
definește în mod arbitrar și fără a se întemeia pe un motiv imperativ de interes general un domeniu de aplicare personal care nu este de natură să atingă obiectivele autorizării în temeiul căreia a fost stabilită și
–
este adoptată în mod spontan și imprevizibil, cu un termen de doar trei zile între publicare și intrarea sa în vigoare, în timp ce impune a posteriori obligații cu efect retroactiv în raport cu fapte survenite înainte de intrarea sa în vigoare?
4)
Protecția dreptului de proprietate, garantat de articolul 17 din cartă și de articolul 1 din Primul protocol adițional la CEDO, trebuie sau poate fi interpretată în sensul că se opune unei măsuri naționale ([d]ecret guvernamental) care are caracter de confiscare și care în viitorul foarte apropiat îi va priva total de profituri pe operatorii care intră în domeniul său de aplicare, ceea ce constituie o ingerință disproporționată și nepermisă?”
22.
Reclamanta din litigiul principal, guvernul maghiar și Comisia Europeană au prezentat Curții observații scrise.
23.
La 25 iunie 2025 a avut loc o ședință de judecată, în care respectivele părți au prezentat argumente orale.
III. Analiză
A.
Cu privire la întrebările adresate
24.
Câteva observații preliminare sunt necesare în legătură cu prima întrebare adresată.
25.
În primul rând, prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită clarificări cu privire la interpretarea printre altele a articolului 10 din Directiva 2003/87. În versiunea inițială a acestei directive, dispoziția care reglementa alocarea cu titlu gratuit a certificatelor era efectiv articolul 10. Respectiva directivă a fost însă între timp revizuită de mai multe ori (
11
) și astfel alocarea cu titlu gratuit a certificatelor este în prezent prevăzută la articolul 10a din directiva menționată. Prin urmare, prima întrebare adresată de instanța de trimitere trebuie să fie înțeleasă ca necesitând interpretarea articolului 10a din directiva menționată, iar nu a articolului 10 din aceasta.
26.
În al doilea rând, prima întrebare adresată se referă la diferite scenarii prezentate în cinci părți. Scenariul prezentat în prima parte, care privește taxa pe emisiile rezultate din utilizarea certificatelor de emisii în general, este ipotetic, dat fiind că acesta nu corespunde circumstanțelor cauzei cu care este sesizată instanța de trimitere. În ceea ce privește taxa în discuție în prezenta cauză, impusă prin decretul guvernamental, este vorba mai curând despre o taxă pe emisiile de dioxid de carbon produse de instalațiile care primesc un număr semnificativ de certificate alocate cu titlu gratuit și privește doar astfel de instalații. Pentru acest motiv, Curtea nu poate furniza un răspuns în ceea ce privește prima parte a primei întrebări.
27.
Celelalte elemente ale primei întrebări se referă la taxa pe emisiile rezultate din utilizarea certificatelor alocate cu titlu gratuit. De fapt, respectivele elemente ale întrebării implică deja că se consideră că reglementarea națională în discuție privează certificatele de emisii alocate cu titlu gratuit de valoarea și de efectul lor compensatoriu, având totodată efectul de a descuraja operatorii să își reducă emisiile, să își îmbunătățească performanțele de mediu și/sau să investească în tehnologii mai ecologice. Întrebarea vizează în continuare aspectul dacă, având astfel de efecte, respectiva reglementare națională este permisă sau interzisă în temeiul Directivei 2003/87.
28.
Împrejurarea dacă reglementarea națională în discuție are în mod real astfel de efecte nu reprezintă un aspect pe care Curtea îl poate analiza în cadrul unei proceduri de trimitere preliminară. Având în vedere că toate reglementările naționale care aduc în mod expres atingere obiectivelor unei directive sunt inevitabil interzise prin acea directivă, din întrebările adresate Curții în prezenta cauză trebuie să se înțeleagă că instanța de trimitere solicită de fapt confirmarea faptului că obiectivele pe care le menționează constituie efectiv obiectivele pe care Directiva 2003/87 urmărește să le realizeze prin menținerea certificatelor alocate cu titlu gratuit în cadrul EU ETS.
29.
În analiza pe care o vom efectua, vom răspunde, așadar, la întrebare axându‑ne pe obiectivele menținerii certificatelor alocate cu titlu gratuit în cadrul EU ETS și pe cadrul juridic care permite atingerea acestor obiective.
30.
Ultima parte a primei întrebări vizează chestiunea dacă o taxă fiscală este interzisă pentru motivul că nu prezintă nicio legătură cu protecția mediului sau cu EU ETS și cu obiectivele acestuia, scopul său fiind mai degrabă de a face față efectelor pandemiei de COVID‑19 și ale războiului de agresiune al Rusiei împotriva Ucrainei. În opinia noastră, acest aspect al întrebării impune furnizarea unui răspuns doar în cazul în care taxa în discuție nu aduce atingere obiectivelor urmărite prin alocarea de certificate cu titlu gratuit în cadrul EU ETS. În caz contrar, respectiva taxă este interzisă prin Directiva 2003/87, indiferent de finalitatea sa în cadrul bugetar intern.
31.
În ceea ce privește a doua, a treia și a patra întrebare, nu considerăm că acestea sunt relevante. Directiva 2003/87 a fost adoptată în temeiul articolului 192 alineatul (1) TFUE [fostul articol 175 alineatul (1) TCE], care constituie temeiul juridic al adoptării legislației în domeniul mediului. Cu toate acestea, în temeiul considerentului (7) al directivei respective, dispozițiile acesteia sunt în egală măsură considerate necesare pentru menținerea integrității pieței interne și evitarea denaturării concurenței. Prin urmare, în cazul în care se constată că legislația națională în discuție contravine respectivei directive, nu va mai fi necesar să se stabilească dacă aceasta contravine de asemenea atât libertății de stabilire, cât și liberei prestări a serviciilor, întrucât ea ar fi interzisă în temeiul directivei înseși.
32.
Având în vedere cele de mai sus, vom aborda obiectivele alocării cu titlu gratuit a certificatelor de emisii anumitor operatori de pe piață. În cazul în care instanța de trimitere constată că decretul guvernamental și deciziile adoptate în temeiul acestuia împiedică realizarea respectivelor obiective, această instanță trebuie să înlăture legislația națională în discuție.
B.
Obiectivele alocării cu titlu gratuit a certificatelor de emisii
33.
După cum s‑a precizat în partea introductivă și astfel cum s‑a confirmat în jurisprudența Curții, EU ETS are ca obiectiv reducerea în mod substanțial a emisiilor de GES în Uniunea Europeană, fără a aduce însă atingere dezvoltării economice, ocupării forței de muncă și condițiilor de concurență ale sectoarelor industriale ale Uniunii (
12
).
34.
În general, sistemul EU ETS funcționează în așa fel încât fiecare emisie de GES care intră sub incidența sistemului corespunde numărului de certificate de emisii care trebuie restituite. Până la data de 30 aprilie a fiecărui an, operatorul fiecărei instalații trebuie să restituie un număr de cote egal cu emisiile de GES în perioada respectivă (
13
).
35.
Certificatele pot fi achiziționate prin licitație, cu alte cuvinte cu titlu oneros, sau pot fi alocate cu titlu gratuit. În același timp, plafonul cantității totale de emisii permise este diminuat în mod progresiv.
36.
EU ETS, în forma în care acesta există în prezent, a fost instituit în mai multe etape. Până în prezent, au existat patru perioade de comercializare în cadrul EU ETS (
14
).
37.
În prima perioadă de comercializare, cuprinsă între anii 2005 și 2007, aproape toate certificatele care acopereau emisiile instalațiilor incluse în sistem au fost alocate cu titlu gratuit pe baza cantității de emisii anterioare ale respectivelor sectoare industriale. În această perioadă, fiecare stat membru avea responsabilitatea de a stabili plafoanele, ceea ce înseamnă că autoritățile naționale aveau sarcina de a stabili volumul de certificate alocate fiecărei instalații pe baza planului lor național de alocare.
38.
În cea de a doua perioadă de comercializare, cuprinsă între anii 2008 și 2012, procentul de alocare cu titlu gratuit a certificatelor a scăzut la aproximativ 90 %. La fel ca în perioada precedentă, alocarea certificatelor a fost decisă la nivelul fiecărui stat membru, fapt care a condus la abordări naționale divergente. Pentru a evita discrepanțele pe care astfel de abordări le‑au creat, legiuitorul Uniunii a revizuit sistemul pentru a treia oară.
39.
Marea schimbare adusă sistemului a intervenit în cea de a treia perioadă de comercializare, cuprinsă între anii 2013 și 2020. Încă de la începutul acestei perioade, statele membre nu mai erau obligate să elaboreze planurile naționale de alocare. Respectivele planuri au fost înlocuite cu un singur plafon privind certificatele la nivelul Uniunii. Acest plafon a fost ulterior redus anual, în conformitate cu obiectivele Uniunii Europene privind schimbările climatice, asigurând reducerea globală în timp a emisiilor Uniunii.
40.
În această perioadă, licitarea certificatelor de emisii a devenit sistemul standard de alocare a acestora. Au continuat totuși să fie alocate și certificate gratuite.
41.
În timp ce în primele două perioade, alocarea cu titlu gratuit a certificatelor putea fi justificată de necesitatea de a lansa noua piață a certificatelor și de a permite operatorilor economici participanți să se pregătească în acest sens, care este motivul pentru care alocarea cu titlu gratuit a certificatelor a fost menținută și în a treia și în a patra perioadă de comercializare?
42.
Cel mai important motiv, care a fost relevant și în primele două perioade, după cum confirmă jurisprudența referitoare la respectivele perioade (
15
), este evitarea pierderii competitivității anumitor sectoare de producție ale Uniunii Europene, aspect care poate conduce la fenomenul cunoscut drept relocare a emisiilor de dioxid de carbon (
16
).
43.
Relocarea emisiilor de dioxid de carbon se referă la riscul de delocalizare a producției și, prin urmare, a emisiilor de GES în afara granițelor Uniunii Europene, justificată de povara economică impusă de decarbonizarea Uniunii Europene (
17
).
44.
După cum s‑a menționat mai sus, reglementarea și gestionarea EU ETS au fost centralizate în cea de a treia perioadă de comercializare, fapt care a impus armonizarea normelor la nivelul Uniunii. Distribuirea cu titlu gratuit a certificatelor s‑a bazat de atunci pe evaluarea riscului de relocare a emisiilor de dioxid de carbon efectuată la nivelul Uniunii. În temeiul Directivei 2003/87, Comisia stabilește o listă privind riscul de relocare a emisiilor de dioxid de carbon (
18
), care enumeră sectoarele și subsectoarele eligibile pentru alocarea cu titlu gratuit a certificatelor, ca urmare a expunerii lor unui risc semnificativ de relocare a emisiilor de dioxid de carbon. Instalațiile și subinstalațiile care își desfășoară activitatea în respectivele sectoare pot primi cu titlu gratuit certificate care acoperă până la 100 % din emisiile acestora.
45.
Cu toate acestea, prevenirea relocării emisiilor de dioxid de carbon nu este unicul obiectiv al sistemului de alocare cu titlu gratuit a certificatelor prevăzut în cadrul EU ETS. Certificatele gratuite nu pot împiedica realizarea obiectivului principal al acestui sistem, care constă în decarbonizare. Prin urmare, celălalt obiectiv pe care sistemul de alocare cu titlu gratuit a certificatelor urmărește să îl realizeze este acela de a stimula instalațiile care primesc asemenea certificate să introducă totuși noi tehnologii mai curate. Pentru a atinge respectivul obiectiv, legislația Uniunii prevede că instalațiile care sunt eligibile pentru a primi certificate care acoperă 100 % din emisiile lor pot primi astfel de certificate numai dacă au performanțe bune în ceea ce privește decarbonizarea, aspect care se stabilește pe baza valorilor de referință ex ante armonizate la nivelul Uniunii. Numărul de certificate alocate cu titlu gratuit pentru fiecare instalație nu mai este calculat doar pe baza emisiilor anterioare, ci se stabilește prin utilizarea valorilor de referință privind emisiile de GES elaborate pentru fiecare produs. Astfel cum a explicat Comisia, valorile de referință se determină pe baza celor mai eficiente 10 % instalații în ceea ce privește decarbonizarea la nivelul Uniunii (
19
); acest lucru are ca scop recompensarea instalațiilor care devin mai curate și stimularea altor instalații să urmeze aceeași direcție.
46.
Pentru a se alinia la proiectul Pactul ecologic european (
20
) și pentru a realiza obiectivul climatic al Uniunii Europene pentru 2030 de reducere cu cel puțin 55 % a emisiilor nete în comparație cu nivelurile din 1990, EU ETS a fost revizuit pentru a patra oară, cu efect din 2021 (
21
).
47.
Prezenta cauză privește cea de a patra perioadă de comercializare, cuprinsă între 2021 și 2030.
48.
În comparație cu cea de a treia perioadă de comercializare, nu au existat modificări semnificative referitoare la obiectivele sistemului de alocare cu titlu gratuit a certificatelor sau la principalele mijloace de realizare a acestor obiective.
49.
În cea de a patra perioadă, licitarea certificatelor de emisii rămâne principala metodă de distribuire a acestora și este reglementată de articolul 10 din Directiva 2003/87. Cu toate acestea, certificatele sunt în continuare distribuite și cu titlu gratuit, iar alocarea lor este reglementată de articolele 10a și 10b din Directiva 2003/87, primul articol vizând normele de stabilire a valorilor de referință ex ante la nivelul Uniunii, iar cel de al doilea articol stabilind norme de determinare a sectoarelor expuse riscului de relocare a emisiilor de dioxid de carbon.
50.
În plus, în perioada respectivă, numărul sectoarelor care au beneficiat de alocări cu titlu gratuit a scăzut la 63, ceea ce continua să reprezinte un mare procent din emisiile produse în Uniunea Europeană, și anume 94 % (
22
). Cu toate acestea, chiar dacă în teorie respectivele sectoare pot primi cu titlu gratuit certificate care le acoperă 100 % din emisii, acestea ar fi în continuare nevoite să achiziționeze alte certificate pe piață pentru a‑și acoperi costurile de producție – în cazul în care performanțele lor nu sunt la fel de bune ca performanțele celor mai eficiente 10 % instalații. În sfârșit, sistemul de calcul al unor asemenea valori de referință a fost de asemenea parțial modificat în cea de a patra perioadă (
23
).
51.
În pofida anumitor modificări întreprinse în cea de a patra perioadă de comercializare în comparație cu cea de a treia, principalele motive care justifică menținerea alocărilor cu titlu gratuit au rămas aceleași – pe de o parte, acestea servesc la menținerea competitivității sectoarelor industriale din Uniune și la prevenirea relocării emisiilor de dioxid de carbon, iar pe de altă parte, au ca obiectiv stimularea eforturilor de decarbonizare în sectoarele eligibile pentru primirea cu titlu gratuit a certificatelor.
52.
Cele două obiective menționate ar putea necesita adoptarea de măsuri diferite și chiar contradictorii. Sistemul armonizat de alocare cu titlu gratuit a certificatelor instituit de Uniune în cadrul EU ETS urmărește astfel să creeze un echilibru între aceste două obiective.
53.
Atât timp cât nu există măsuri de reducere a emisiilor de dioxid de carbon la nivel global, competitivitatea sectoarelor industriale ale Uniunii care intră sub incidența EU ETS va fi afectată, întrucât produsele importate din alte țări care nu implementează astfel de măsuri în domeniul mediului ar putea intra pe piața Uniunii la prețuri mai mici. Această situație s‑ar putea schimba odată cu instituirea unui mecanism de ajustare a carbonului la frontieră (denumit în continuare „CBAM”), care ar putea elimina în timp motivele care justifică menținerea sistemului de alocare cu titlu gratuit a certificatelor (
24
). Cu toate acestea, instituirea CBAM cu o perioadă de tranziție în 2023 nu a avut o incidență asupra circumstanțelor în discuție în prezenta cauză, întrucât reclamanta a continuat să fie o instalație care are dreptul la acoperirea completă a emisiilor sale prin certificate cu titlu gratuit pentru producția sa aflată în limitele valorilor de referință.
C.
Competența de care dispun în continuare statele membre în ceea ce privește alocarea cu titlu gratuit a certificatelor în cadrul EU ETS
54.
Pentru a atinge obiectivele sistemului de alocare cu titlu gratuit a certificatelor în cadrul EU ETS, normele care reglementează alocarea acestora sunt pe deplin armonizate la nivelul Uniunii (
25
). În acest scop, principalul instrument îl constituie Directiva 2003/87, în temeiul căreia Comisia este împuternicită să adopte acte de punere în aplicare a acesteia, precum și anumite acte delegate care o pot completa. Articolul 10a alineatul (1) din directiva menționată se referă la cazurile în care Comisia are competența de a completa normele armonizate de legiuitorul Uniunii referitoare la alocarea cu titlu gratuit a certificatelor.
55.
Pe baza competențelor sale de a adopta acte delegate, Comisia a adoptat astfel Decizia delegată 2019/708 care modifica lista sectoarelor și subsectoarelor considerate a fi expuse riscului de relocare a emisiilor de dioxid de carbon pentru perioada 2021-2030 (
26
).
56.
Un alt domeniu în care Comisia este autorizată să completeze Directiva 2003/87 cu acte delegate este cel al stabilirii valorilor de referință pentru alocarea cu titlu gratuit a certificatelor pentru instalațiile care figurează pe lista privind riscul de relocare a emisiilor de dioxid de carbon, pentru care poate adopta norme comune. Actul delegat relevant pentru perioada actuală de comercializare și pentru instalațiile staționare, așa cum este instalația reclamantei, este Regulamentul delegat 2019/331. Comisia a adoptat de asemenea valorile de referință revizuite pentru perioada 2021-2025 în Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2021/447 (
27
).
57.
În temeiul respectivelor dispoziții legislative, în cadrul măsurilor naționale de punere în aplicare, statele membre au furnizat Comisiei listele lor naționale de instalații și subinstalații care au dreptul la alocarea cu titlu gratuit de certificate în conformitate cu normele armonizate la nivelul Uniunii. Comisia a aprobat ulterior respectivele liste atunci când s‑a considerat că sunt conforme cu normele armonizate la nivelul Uniunii prevăzute în Decizia (UE) 2021/355 (
28
).
58.
Deși Comisia adoptă norme de punere în aplicare, legiuitorul Uniunii este cel care stabilește criteriile de determinare a riscului de relocare a emisiilor de dioxid de carbon și de stabilire a valorilor de referință, precum și lista de instalații eligibile și numărul de certificate gratuite pe care acestea le pot primi într‑o anumită perioadă. Respectivele criterii legislative sunt obligatorii pentru Comisie atunci când aceasta stabilește norme de punere în aplicare sau de completare. Prin urmare, așa cum a explicat Curtea în Hotărârea DK Recycling (
29
), Comisia trebuie să respecte normele prevăzute de Directiva 2003/87 atunci când stabilește valorile de referință și lista privind riscul de relocare a emisiilor de dioxid de carbon (
30
).
59.
Prin urmare, în ceea ce privește alocarea cu titlu gratuit a certificatelor, Directiva 2003/87 a stabilit o armonizare completă la nivelul UE, permițând legiuitorului Uniunii să asigure evitarea denaturării concurenței în cadrul pieței interne (
31
).
60.
Reiese în mod clar că statele membre nu pot modifica unilateral normele care reglementează alocarea cu titlu gratuit a certificatelor și care sunt armonizate la nivelul Uniunii.
61.
Astfel cum a explicat Comisia în ședință, procesul de stabilire a listelor cuprinzând sectoarele expuse riscului de relocare a emisiilor de dioxid de carbon și a listelor prin care se identifică cele mai eficiente 10 % instalații în scopul stabilirii valorilor de referință este complex și de lungă durată. Acesta are ca scop stabilirea unui echilibru adecvat între normele care, pe de o parte, asigură menținerea concurenței și previne relocarea emisiilor de dioxid de carbon și cele care, pe de altă parte, stimulează operatorii economici să caute modalități de reducere a emisiilor de dioxid de carbon.
62.
După cum s‑a subliniat mai sus, statele membre joacă un rol în conceperea sistemului de alocare cu titlu gratuit a certificatelor, și anume prin intermediul măsurilor de punere în aplicare pe care acestea trebuie să le adopte în conformitate cu articolul 11 din Directiva 2003/87. Acestea prezintă Comisiei liste detaliate cu instalațiile care își desfășoară activitatea pe teritoriul lor, pe care ulterior Comisia le acceptă sau le respinge, după verificarea conformității acelor instalații cu normele armonizate la nivelul Uniunii stabilite prin EU ETS.
63.
Cu toate acestea, odată ce listele instalațiilor eligibile și a numărului de certificate alocate cu titlu gratuit la care acestea au dreptul sunt stabilite la nivelul Uniunii, statele membre nu mai pot adopta norme contrare sistemului. Aceasta este situația chiar dacă ele consideră că normele armonizate la nivelul Uniunii nu conduc la o suficientă decarbonizare.
64.
Există doar o singură măsură pe care statele membre o pot adopta în ceea ce privește alocarea cu titlu gratuit a certificatelor care a fost stabilită la nivelul Uniunii. Articolul 10a alineatul (6) din Directiva 2003/87 permite statelor membre să adopte măsuri financiare în favoarea anumitor sectoare sau subsectoare care sunt expuse unui risc ridicat de relocare a emisiilor de dioxid de carbon din cauza costurilor indirecte semnificative cu energia electrică, cu condiția ca astfel de măsuri financiare să fie în conformitate cu normele privind ajutorul de stat și să nu producă denaturări nejustificate ale concurenței pe piața internă.
65.
Justificarea respectivei dispoziții poate fi găsită prin analizarea efectelor pe care excluderea sectorului energiei electrice din sistemul de alocare cu titlu gratuit a certificatelor în a treia etapă de comercializare le‑a avut asupra celorlalți participanți la EU ETS. Întreprinderile din sectorul energiei electrice au fost nevoite să înceapă licitarea certificatelor, ceea ce a avut drept rezultat o creștere a prețurilor la energie electrică, întrucât costul respectivei licitări a fost repercutat asupra consumatorilor. Prețurile crescute la energie electrică reprezintă costuri indirecte pentru instalațiile care emit dioxid de carbon și nu sunt acoperite de certificatele pe care acestea le primesc cu titlu gratuit. Prin urmare, Directiva 2003/87 permite sau s‑ar putea chiar susține că impune statelor membre obligația de a introduce subvenții pentru acele instalații care nu pot să repercuteze astfel de costuri indirecte asupra consumatorilor fără a‑și pierde competitivitatea. Așadar, articolul 10a alineatul (6) din Directiva 2003/87 permite statelor membre să adopte măsuri destinate să diminueze riscul de relocare a emisiilor de dioxid de carbon, care se adaugă la certificatele cu titlu gratuit.
66.
În opinia noastră, faptul că Directiva 2003/87 conferă ea însăși statelor membre competența de a adopta măsuri suplimentare destinate să diminueze relocarea emisiilor de dioxid de carbon care ia naștere ca urmare a EU ETS, sub forma unor subvenții financiare, reprezintă un argument în favoarea înțelegerii sistemului de alocare cu titlu gratuit a certificatelor stabilit în temeiul acestei directive drept un sistem pe deplin armonizat la nivelul Uniunii. Statele membre nu pot să interfereze cu acest sistem, cu excepția cazului în care reglementarea Uniunii în cauză le conferă în mod expres competența de a face acest lucru.
67.
Faptul că alocarea cu titlu gratuit a certificatelor în cadrul EU ETS este pe deplin armonizată nu înseamnă însă că statele membre nu pot stabili obiective suplimentare, mai ambițioase, de decarbonizare prin intermediul unor instrumente precum taxele pe carbon colectate de la operatorii economici aflați sub jurisdicția lor. Cu toate acestea, astfel de taxe nu pot aduce atingere sistemului de alocare cu titlu gratuit a certificatelor, astfel cum acesta este prevăzut în cadrul EU ETS. În plus, chiar dacă astfel de taxe nu aduc atingere sistemului respectiv, ele nu pot crea obstacole nejustificate în calea exercitării libertăților garantate în cadrul pieței interne.
68.
Prin urmare, în opinia noastră, un stat membru poate introduce o taxă pe carbon – care ar determina o creștere generală a costurilor de producție – în sarcina oricărei întreprinderi situate pe teritoriul său care emite gaze cu efect de seră, care, prin urmare, afectează și instalațiile care au dreptul la alocări cu titlu gratuit în cadrul EU ETS (
32
). Deși prețul mai crescut al producției ar putea descuraja instalațiile să se stabilească în respectivul stat membru, acest aspect nu aduce atingere libertății de stabilire, în același mod în care, de exemplu, nivelul mai crescut al salariului minim dintr‑un stat membru spre deosebire de nivelul celui din alte state membre nu aduce atingere acestei libertăți. În plus, o astfel de taxă nu afectează în mod negativ obiectivele EU ETS, chiar dacă afectează efectul compensatoriu al alocărilor cu titlu gratuit. O întreprindere stabilită într‑un stat membru care impune o taxă pe carbon ar putea decide să își transfere producția într‑un alt stat membru, care nu impune o astfel de taxă în paralel cu EU ETS, dar în care va continua să beneficieze de certificate alocate cu titlu gratuit. Prin urmare, o astfel de taxă de natură generală nu dă naștere în mod necesar unei motivații de a părăsi piața internă a Uniunii și nu este, așadar, contrară obiectivului de prevenire a relocării emisiilor de dioxid de carbon.
69.
În schimb, dacă o taxă fiscală introdusă de un stat membru ar perturba echilibrul atins la nivelul Uniunii în ceea ce privește sistemul de alocare cu titlu gratuit a certificatelor în cadrul EU ETS, respectiva taxă ar fi interzisă prin Directiva 2003/87.
D.
Aplicabilitatea în prezenta cauză
70.
Din analiza efectuată mai sus, se poate concluziona că Directiva 2003/87 interzice statelor membre să adopte măsuri, inclusiv o taxă pe carbon, care interferează cu sistemul armonizat de alocare cu titlu gratuit a certificatelor și care contravin obiectivelor unui astfel de sistem.
71.
Prin aceasta se răspunde la prima întrebare a instanței de trimitere.
72.
Prin urmare, această instanță trebuie să examineze dacă taxa introdusă prin decretul guvernamental interferează efectiv cu sistemul prevăzut pentru alocarea cu titlu gratuit a certificatelor și dacă aceasta contravine vreunuia dintre obiectivele acestuia, în special obiectivelor de menținere a competitivității operatorilor economici stabiliți în Uniunea Europeană și de stimulare a acestora să își decarbonizeze producția.
73.
Chiar dacă o astfel de apreciere revine instanței naționale, Curtea poate furniza anumite clarificări în această privință pentru a sprijini instanța națională în examinarea pe care o va efectua. Ne vom exprima, așadar, opinia cu privire la motivele pentru care Directiva 2003/87 nu permite impunerea unor taxe fiscale precum sunt cele instituite în temeiul decretului guvernamental.
74.
Reamintim că instalația reclamantei face parte din grupul de sectoare și subsectoare care, în temeiul articolului 10b alineatul (1) din Directiva 2003/87, sunt considerate a fi expuse riscului de relocare a emisiilor de dioxid de carbon, astfel cum sunt stabilite la punctul 1 din anexa la Decizia delegată 2019/708. Instalațiilor enumerate în respectiva anexă le sunt alocate cu titlu gratuit certificate pentru perioada care se încheie în 2030, în proporție de 100 % din cantitatea care corespunde valorilor de referință determinate în conformitate cu articolul 10a din Directiva 2003/87 și cu legislația Uniunii de punere în aplicare a acesteia.
75.
Taxa fiscală introdusă prin decretul guvernamental afectează alocarea către reclamantă cu titlu gratuit a certificatelor, de care aceasta avea dreptul să beneficieze în cadrul EU ETS. Având în vedere că taxa fiscală se aplică doar operatorilor care sunt eligibili pentru a beneficia de alocarea unui număr semnificativ de certificate de emisii cu titlu gratuit, decretul guvernamental menționat transformă de fapt respectivele alocări cu titlu gratuit în alocări cu titlu oneros. În plus, având în vedere că taxa fiscală este aplicată în raport cu emisiile produse anterior de operatorii vizați, reclamanta nu a avut nicio posibilitate de a include o astfel de taxă în prețul produselor sale pentru a compensa costul acesteia. Prin urmare, impunerea taxei fiscale în discuție este contrară obiectivului de menținere a competitivității industriilor mari producătoare de emisii de dioxid de carbon din Uniunea Europeană, obiectiv care este realizat prin alocarea de certificate cu titlu gratuit.
76.
În plus, taxa fiscală introdusă prin decretul guvernamental nu se aplică tuturor producătorilor de GES, chiar dacă este calculată pe baza cantității de GES produse.
77.
Taxa se aplică de fapt numai acelor producători de GES care aveau dreptul la acoperirea completă a producției lor prin certificate cu titlu gratuit în cadrul EU ETS. Prin urmare, taxa nu are în general ca efect creșterea costurilor activităților economice desfășurate în Ungaria, ci îi afectează exclusiv pe acei operatori economici cu privire la care legiuitorul Uniunii a considerat că au nevoie de protecție împotriva scăderii competitivității lor și a relocării emisiilor de dioxid de carbon.
78.
Mai mult, se pare că taxa fiscală în discuție stabilește în plus o distincție între operatorii care au dreptul la certificate cu titlu gratuit, prin excluderea acelora care le primesc în funcție de valorile de referință pentru căldură și pentru combustibil. În ședință, guvernul maghiar a fost rugat să precizeze motivele pentru o astfel de distincție, iar acesta a afirmat că, în anumite sectoare, obiectivele de decarbonizare nu au fost realizate, motiv pentru care legiuitorul a decis să reacționeze prin introducerea taxei.
79.
Cu toate acestea, astfel cum s‑a explicat anterior, instalațiile al căror drept la certificate alocate cu titlu gratuit a fost confirmat prin deciziile Comisiei de punere în aplicare pe baza informațiilor transmise de statele membre nu pot fi private de acest drept prin măsuri naționale unilaterale. Taxa fiscală în discuție este în contradicție cu lista instalațiilor care au dreptul să primească certificate cu titlu gratuit ca urmare a faptului că sunt expuse unui risc semnificativ de relocare a emisiilor de dioxid de carbon. Dacă un stat membru consideră că o anumită listă trebuie modificată, acesta trebuie să inițieze o astfel de modificare la nivelul Uniunii.
80.
Atunci când au elaborat listele pe care le‑au prezentat ulterior Comisiei, statele membre trebuiau să acorde atenție cazului în care un produs pentru care există o referință este produs în mai multe instalații, cazului în care mai multe produse pentru care există o referință sunt produse în aceeași instalație și de asemenea cazului în care au loc schimburi de produse intermediare dincolo de limitele instalațiilor. Acest lucru era important, astfel cum se subliniază în Regulamentul delegat 2019/331, pentru a asigura tratamentul egal al instalațiilor și pentru a evita denaturarea concurenței (
33
).
81.
Pe baza tuturor acestor informații, a fost elaborată lista care o include pe reclamantă.
82.
Prin urmare, întrucât este în contradicție cu dreptul reclamantei de a beneficia de alocări cu titlu gratuit sau cu cel al altor instalații aflate într‑o situație similară, taxele fiscale în discuție perturbă sistemul Uniunii de certificate cu titlu gratuit, bazat pe tratamentul egal al tuturor operatorilor participanți.
83.
Pârâta susține că taxa fiscală în discuție este calculată pe baza cantității de emisii de GES produse, iar nu pe baza valorii certificatelor alocate cu titlu gratuit operatorilor supuși taxei. Întemeindu‑se pe Hotărârea Iberdrola ș.a., pârâta susține că Directiva 2003/87 permite perceperea unor taxe pentru utilizarea alocărilor cu titlu gratuit și se opune doar acelora impuse direct asupra alocărilor cu titlu gratuit.
84.
Cu toate acestea, situația în cauza Iberdrola ș.a. era diferită. În această cauză, guvernul spaniol a instituit taxe pentru a elimina practica constând în repercutarea valorii certificatelor asupra consumatorilor din industria energiei electrice. Această industrie care, la acel moment (cea de a doua perioadă de comercializare), era încă eligibilă la alocarea acestor certificate includea și repercuta valoarea certificatelor respective în prețul care trebuie plătit de consumatori, chiar dacă certificatele menționate erau alocate cu titlu gratuit. Atunci când certificatele sunt scoase la licitație, iar prețul acestora este repercutat asupra consumatorilor, profitul obținut astfel, generat prin emiterea de GES, revine statului. Atunci când certificatele sunt alocate cu titlu gratuit, dar valoarea acestora este totuși repercutată asupra consumatorilor, profitul obținut din emisiile de dioxid de carbon este păstrat de operatorul economic care a produs emisiile. Acest fapt este în mod evident contrar principiului poluatorul plătește. Întrucât scopul taxelor în acea cauză a fost acela de a împiedica realizarea unor astfel de profituri, care erau contrare obiectivelor Directivei 2003/87, Curtea nu a considerat că taxele respective erau contrare acestei directive.
85.
În prezenta cauză, legislația națională în discuție nu asigură vreo astfel de corecție a efectului alocării de certificate de emisii cu titlu gratuit. Dimpotrivă, taxa fiscală în discuție neutralizează valoarea compensatorie a unor astfel de alocări și este, prin urmare, contrară obiectivului de menținere a competitivității și de evitare a relocării emisiilor de dioxid de carbon.
86.
Desigur, s‑ar putea ca taxa fiscală în discuție să stimuleze operatorii care sunt supuși la aceasta să reducă cantitatea emisiilor lor de dioxid de carbon, mai precis în situația în care întreprinderea reușește să facă față scăderii sale în competitivitate și decide să rămână în statul membru vizat. Cu toate acestea, sistemul Uniunii de certificate cu titlu gratuit stabilește un echilibru între aceste două obiective. Prin urmare, atingerea adusă acestui echilibru printr‑o taxă selectivă pe carbon contravine sistemului armonizat la nivelul Uniunii.
87.
Curtea a constatat în alte două cauze menționate de pârâtă că legislația națională în cauză era contrară unuia dintre obiectivele sistemului de alocare cu titlu gratuit a certificatelor. În Hotărârea ŠKO‑Energo, taxele impuse direct asupra valorii certificatelor alocate cu titlu gratuit au fost considerate ca aducând atingere obiectivului de menținere a competitivității, iar în Hotărârea PPC Power, o taxă impusă în Slovacia pentru alocările cu titlu gratuit neutilizate a fost considerată contrară obiectivului de stimulare a eforturilor depuse în scopul decarbonizării.
88.
Prin urmare, este suficient ca dispozițiile să fie contrare doar unuia dintre obiectivele sistemului de alocare a certificatelor cu titlu gratuit în cadrul EU ETS pentru a constata că o măsură națională precum taxa selectivă pe carbon este contrară Directivei 2003/87.
89.
În sfârșit, raționamentul prezentat mai sus este aplicabil oricărei măsuri naționale, indiferent de scopul acesteia. Prin urmare, chiar dacă, astfel cum rezultă din ultima parte a primei întrebări adresate, taxa fiscală în discuție nu are ca scop reducerea emisiilor de dioxid de carbon, ci gestionarea efectelor pandemiei de COVID‑19 și ale războiului de agresiune al Rusiei împotriva Ucrainei, o astfel de măsură ar fi considerată contrară EU ETS, astfel cum este instituit prin Directiva 2003/87, întrucât ar contraveni obiectivelor urmărite prin alocarea cu titlu gratuit a certificatelor și/sau ar aduce atingere echilibrului stabilit la nivelul Uniunii pentru realizarea acestor obiective.
IV. Concluzie
90.
În lumina considerațiilor de mai sus, propunem Curții de Justiție să răspundă la prima întrebare preliminară adresată de Veszprémi törvényszék (Curtea din Veszprém, Ungaria), după cum urmează:
Obiectivele și dispozițiile Directivei 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 octombrie 2003 de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității și de modificare a Directivei 96/61/CE a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/29/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 aprilie 2009, în special articolele 1, 10a și 11 din aceasta,
trebuie interpretate în sensul că se opun unei măsuri fiscale impuse de dreptul național care:
–
supune a posteriori emisiile produse ca urmare a utilizării certificatelor de emisii alocate cu titlu gratuit unei taxe fiscale al cărei efect este acela de a priva certificatele de emisii gratuite de valoarea și de efectul lor compensatoriu sau
–
supune a posteriori emisiile produse ca urmare a utilizării certificatelor de emisii alocate cu titlu gratuit unei taxe fiscale al cărei efect este acela de a‑i descuraja pe operatori să își reducă emisiile, să își îmbunătățească performanțele de mediu sau să investească în tehnologii mai ecologice,
indiferent de obiectivul preconizat al unei astfel de măsuri în dreptul național.
(
1
)	Limba originală: engleza.
(
2
)	Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 13 octombrie 2003 de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității și de modificare a Directivei 96/61/CE a Consiliului (JO 2003, L 275, p. 32, Ediție specială, 15/vol. 1, p. 78).
(
3
)	Articolul 1 din Directiva 2003/87. A se vedea de asemenea considerentele (5) și (7) ale acesteia.
(
4
)	A se vedea articolul 1 alineatul (1) literele ba) și bb) din decretul guvernamental.
(
5
)	Regulamentul delegat al Comisiei din 19 decembrie 2018 de stabilire a normelor tranzitorii pentru întreaga Uniune privind alocarea armonizată și cu titlu gratuit a certificatelor de emisii în temeiul articolului 10a din Directiva 2003/87 (JO 2019, L 59, p. 8) (denumit în continuare „Regulamentul delegat 2019/331”).
(
6
)	Hotărârea din 17 octombrie 2013 (C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 și C‑640/11, denumită în continuare „Hotărârea Iberdrola ș.a., EU:C:2013:660).
(
7
)	Hotărârea din 26 februarie 2015 (C‑43/14, denumită în continuare „Hotărârea ŠKO‑Energo”, EU:C:2015:120).
(
8
)	Hotărârea din 12 aprilie 2018 (C‑302/17, denumită în continuare „Hotărârea PPC Power, EU:C:2018:245).
(
9
)	Pârâta a făcut referire la Hotărârea din 3 martie 2020, Tesco‑Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140), la Hotărârea din 3 martie 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), și la Hotărârea Iberdrola ș.a.
(
10
)	Hotărârea din 16 iulie 2020 (C‑686/18, EU:C:2020:567).
(
11
)	Astfel cum a fost introdus prin Directiva 2009/29/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 aprilie 2009 de modificare a Directivei 2003/87 în vederea îmbunătățirii și extinderii sistemului comunitar de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră (JO 2009, L 140, p. 63) și conform ultimei modificări prin Directiva (UE) 2018/410 a Parlamentului European și a Consiliului din 14 martie 2018 de modificare a Directivei 2003/87/CE în vederea rentabilizării reducerii emisiilor de dioxid de carbon și a sporirii investițiilor în acest domeniu și a Deciziei (UE) 2015/1814 (JO 2018, L 76, p. 3, denumită în continuare „Directiva 2009/29”). Trebuie precizat că Directiva 2003/87 a fost modificată din nou în anul 2023. Cu toate acestea, respectivele modificări sunt datate ulterior circumstanțelor din prezenta cauză.
(
12
)	A se vedea în această privință Hotărârea din 22 iunie 2016, DK Recycling und Roheisen/Comisia (C‑540/14 P, denumită în continuare „Hotărârea DK Recycling, EU:C:2016:469, punctul 49).
(
13
)	Articolul 12 alineatul (3) din Directiva 2003/87 prevede că „[s]tatele membre se asigură că, până la data de 30 aprilie a fiecărui an, operatorul fiecărei instalații restituie un număr de cote egal cu totalul emisiilor instalației în cauză pe parcursul anului calendaristic anterior, conform verificării efectuate în conformitate cu articolul 15, și că acestea sunt ulterior anulate”.
(
14
)	Pentru o descriere concisă, dar clară a evoluției și a motivelor care stau la baza diferitelor etape ale sistemului EU ETS, a se vedea Sato, M., ș.a., „Allocation, allocation, allocation! The political economy of the development of the European Union Emissions Trading System”, în WIREs Climate Change, vol. 13, nr. 5, 2022, p. 1-19.
(
15
)	A se vedea Hotărârea Iberdrola ș.a., punctul 39, și Hotărârea ŠKO‑Energo, punctul 28.
(
16
)	A se vedea în această privință considerentul (10) al Directivei 2018/410 de modificare a Directivei de bază 2003/87 pentru cea de a patra perioadă de comercializare.
(
17
)	Astfel cum a explicat Carević, M., „din perspectiva dreptului mediului, o măsură care are ca scop reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră poate fi eficientă numai dacă nu determină în același timp o relocare a emisiilor de dioxid de carbon, care are drept rezultat creșterea emisiilor în alte părți”. A se vedea „Carbon leakage in the EU in the light of the Paris Climate Agreement”, în Croatian Yearbook of European Law and Policy, vol. 11, 2016, p. 47-71, la p. 51.
(
18
)	Prima astfel de listă a fost stabilită prin Decizia Comisiei din 24 decembrie 2009 de stabilire, în conformitate cu Directiva 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului, a unei liste a sectoarelor și subsectoarelor considerate a fi expuse unui risc important de relocare a emisiilor de dioxid de carbon [notificată cu numărul C(2009) 10251] (JO 2010, L 1, p. 10). Lista sectoarelor și subsectoarelor expuse unui risc important de relocare a emisiilor de dioxid de carbon a fost modificată până în prezent de mai multe ori. Lista actuală este prevăzută în Decizia delegată (UE) 2019/708 a Comisiei din 15 februarie 2019 de completare a Directivei 2003/87 în ceea ce privește stabilirea sectoarelor și subsectoarelor considerate ca fiind expuse riscului de relocare a emisiilor de dioxid de carbon pentru perioada 2021-2030 (JO 2019, L 120, p. 20).
(
19
)	A se vedea în această privință articolul 10a alineatul (2) din Directiva 2003/87.
(
20
)	Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor, Pactul ecologic european [COM(2019) 640 final].
(
21
)	În ceea ce privește cea de a patra perioadă de comercializare, a se vedea, de exemplu, De Clara, S., Mayr, K., „The EU ETS phase IV reform: implications for system functioning and for the carbon price signal”, în Oxford Energy Insights, vol. 38, 2018, p. 1-18.
(
22
)	În cea de a treia perioadă, 156 de sectoare reprezentând 98 % din emisii erau eligibile pentru primirea de certificate cu titlu gratuit. A se vedea Sato, M., ș.a., nota de subsol 14, op. cit., p. 9.
(
23
)	Ibidem.
(
24
)	CBAM a fost instituit prin Regulamentul (UE) 2023/956 al Parlamentului European și al Consiliului din 10 mai 2023 privind instituirea unui mecanism de ajustare a carbonului la frontieră (JO 2023, L 130, p. 52). În cadrul acestui mecanism, produsele importate din țări care nu fac obiectul măsurilor de decarbonizare sunt supuse unei taxe la intrarea pe piața internă a Uniunii, protejând astfel competitivitatea producției din Uniune și încurajând o producție mai curată în țările care nu sunt membre ale Uniunii. Etapa de tranziție necesară pentru instituirea măsurii a început în 2023 și ar trebui să fie pe deplin aplicabilă începând cu 2026.
(
25
)	A se vedea în această privință considerentul (23) al Directivei 2009/29, care a introdus articolul 10a în Directiva 2003/87: „[a]locarea tranzitorie cu titlu gratuit a cotelor ar trebui să fie realizată în conformitate cu norme armonizate la nivel comunitar («criterii de referință ex ante»), astfel încât să se evite denaturarea concurenței în cadrul Comunității. […]” (sublinierea noastră).
(
26
)	A se vedea nota de subsol 18 din prezentele concluzii.
(
27
)	Regulamentul de punere în aplicare al Comisiei din 12 martie 2021 de stabilire a valorilor de referință revizuite pentru alocarea cu titlu gratuit a certificatelor de emisii pentru perioada 2021-2025, în temeiul articolului 10a alineatul (2) din Directiva 2003/87 (JO 2021, L 87, p. 29).
(
28
)	Decizia Comisiei din 25 februarie 2021 privind măsurile naționale de punere în aplicare pentru alocarea tranzitorie cu titlu gratuit a certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră în conformitate cu articolul 11 alineatul (3) din Directiva 2003/87 (JO 2021, L 68, p. 221).
(
29
)	La punctul 52 din aceasta.
(
30
)	Acesta este motivul pentru care, în Hotărârea DK Recycling (punctul 55), Curtea a considerat că Comisia nu putea include o instalație pe lista respectivă pe baza noțiunii de „dificultăți excesive”, despre care s‑a afirmat că ar fi utilizată la nivel național, întrucât respectiva condiție nu fusese prevăzută de legiuitorul Uniunii pentru stabilirea listei privind riscul de relocare a emisiilor de dioxid de carbon.
(
31
)	Hotărârea DK Recycling, punctul 53.
(
32
)	A se vedea în această privință Nysten, J. V., „On the legality of national carbon pricing instruments alongside the new EU ETS 2”, în npj Climate Action, vol. 3, nr. 91, 2024, p. 1-10.
(
33
)	A se vedea considerentele (15) și (16) ale Regulamentului delegat 2019/331.