61991CC0225_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. Com o presente recurso, a Matra SA pede ao Tribunal, ao abrigo do disposto no artigo 173. do Tratado CEE, a anulação de uma decisão da Comissão de 16 de Julho de 1991 (a seguir "decisão impugnada"), relativa à concessão, por Portugal, de auxílios estatais a uma empresa comum designada "Newco", constituída pela Ford of Europe Inc. (a seguir "Ford") e pela Volkswagen AG (a seguir "VW"), para a produção de veículos para fins múltiplos (VFM) em Setúbal (1). Através da decisão impugnada, de que foi enviada cópia à Matra SA (a seguir "Matra") em 30 de Julho de 1991, a Comissão declarou não levantar objecções ao programa de auxílios proposto por Portugal.
Os antecedentes do litígio
2. Por cartas de 26 de Março e 16 de Abril de 1991, Portugal notificou os auxílios contestados à Comissão, nos termos do artigo 93., n.
3, do Tratado CEE e do n.
2.2 da comunicação da Comissão relativa ao "Enquadramento comunitário dos auxílios estatais no sector dos veículos automóveis" (2) (a seguir "comunicação relativa aos auxílios estatais no sector dos veículos automóveis"). O montante dos auxílios propostos foi estimado, no total, num máximo de 97,44 mil milhões de escudos, ou de 547 milhões de ecus, dos quais 500 milhões de ecus seriam pagos sob a forma de auxílios directos no quadro do "Sistema de Incentivos de Base Regional" (SIBR), um programa de auxílios regionais já existente, elaborado por Portugal em consonância com a Comissão (3). Os 47 milhões de ecus restantes seriam concedidos à Newco por Portugal, sob a forma de uma isenção limitada do imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas válida por cinco anos.
O custo total do projecto beneficiário dos auxílios foi estimado em 454 mil milhões de escudos, ou seja, 2 550 milhões de ecus. Portugal propôs, além disso, um programa de formação cujo custo total é de 36 mil milhões de escudos (202 milhões de ecus). Informou a Comissão das características deste programa de formação por carta de 31 de Maio de 1991.
Através de cartas aos comissários Bangemann e Millan, de 17 de Junho de 1991, a Matra, fabricante do veículo para fins múltiplos comercializado sob a designação de "Espace", deu a conhecer a sua preocupação quanto aos auxílios propostos por Portugal. A Matra pediu à Comissão que instaurasse um inquérito formal, a fim de permitir a todos os interessados formularem as suas observações. Em 26 de Junho de 1991, a Matra fez chegar à Comissão uma denúncia por infracção, por Portugal, dos artigos 92. e seguintes do Tratado CEE, e do artigo 85. do mesmo Tratado, pela Ford e pela VW. No dia seguinte, realizou-se uma reunião com responsáveis da Comissão e da Matra, durante a qual foram analisados os motivos de preocupação da Matra. Nessa mesma reunião, a Comissão informou a Matra das razões pelas quais não tencionava instaurar o procedimento formal previsto no artigo 93., n.
2, do Tratado.
Em 3 de Julho de 1991, a Comissão tomou a decisão de não levantar qualquer objecção aos auxílios propostos por Portugal. Informou o Governo português dessa decisão por carta de 16 de Julho de 1991. Em 3 de Outubro de 1991, foi publicada no Jornal Oficial uma "Síntese da decisão da Comissão no sentido de não levantar objecções ao auxílio que o Governo português pretende conceder à 'joint venture' entre a Ford e a Volkswagen para a construção de uma fábrica de veículos para fins múltiplos na península de Setúbal" (4).
3. Em data posterior à da decisão impugnada, houve ainda contactos entre a Comissão e a Matra. À carta que a Matra lhe enviou em 17 de Junho de 1991, a Comissão respondeu, em 17 de Julho de 1991, que tinham sido introduzidas "melhorias substanciais" no anteprojecto de auxílio, que Portugal tinha completado devidamente a sua notificação a pedido da Comissão e que, segundo ela, o equilíbrio entre os interesses do desenvolvimento regional e os da livre concorrência fora respeitado. Em 30 de Julho, como já foi referido, a Comissão enviou à Matra uma cópia da decisão impugnada. Na carta que a acompanhava, a Comissão referia nomeadamente que, em seu entender, o acordo de cooperação entre a Ford e a Volkswagen preenchia as condições para beneficiar da isenção prevista no artigo 85., n.
3, do Tratado e que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 19. do Regulamento n.
17 (5), por forma a que os terceiros interessados pudessem apresentar as suas observações.
4. Por requerimento que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 6 de Setembro de 1991, a Matra interpôs o presente recurso de anulação. Por despacho de 4 de Dezembro de 1991, o presidente do Tribunal indeferiu o pedido de medidas provisórias da Matra, destinado a obter a suspensão da execução da decisão impugnada e um certo número de medidas cautelares (6). Por despachos de 8 de Abril de 1992, o presidente do Tribunal autorizou a República Portuguesa, a Ford e a VW a intervirem no litígio, em apoio dos pedidos da Comissão, nos termos do artigo 37. do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça e do artigo 93. do Regulamento de Processo (7).
Para mais ampla exposição da matéria de facto e da tramitação processual, remetemos para o despacho do presidente de 4 de Dezembro de 1991, que acabamos de referir, e para o relatório para audiência.
5. O exame da compatibilidade com o artigo 85. do Tratado do acordo celebrado entre a Ford e a VW para a criação de uma empresa comum levou a Comissão a adoptar a decisão de 23 de Dezembro de 1992 (8). Esta decisão declara, em princípio, inaplicável, nos termos do n.
3 do artigo 85. do Tratado, o disposto no n.
1 deste mesmo artigo (artigo 1. ). A isenção concedida fica, porém, sujeita ao cumprimento de um certo número de obrigações e condições (artigo 2. ).
A Matra interpôs no Tribunal de Primeira Instância um recurso de anulação desta decisão (9).
Quanto à admissibilidade
6. A Ford e Portugal contestam a admissibilidade do recurso de anulação da Matra. Segundo estes intervenientes, a decisão impugnada não diria directa e individualmente respeito à Matra, na acepção do segundo parágrafo do artigo 173. do Tratado CEE. A Matra e a Comissão têm opinião contrária e a VW não tomou posição quanto a esta questão.
Nos termos do segundo parágrafo do artigo 173. do Tratado, uma pessoa singular ou colectiva pode, nas condições definidas no primeiro parágrafo do mesmo artigo, interpor recurso contra as decisões de que é destinatária e contra as decisões que, embora tomadas sob a forma de um regulamento ou de uma decisão dirigidos a outra pessoa, lhe dizem directa e individualmente respeito (10).
7. A Matra é a única que defende ser destinatária da decisão impugnada. Para provar essa alegação, afirma que a decisão impugnada a menciona explicitamente, que o comissário competente lhe fez chegar uma cópia dessa decisão e que a carta de 30 de Julho de 1991, que acompanhava essa cópia, se deve considerar como um indeferimento tácito da denúncia apresentada pela Matra em 26 de Junho de 1991.
Estamos de acordo com Portugal e com a Comissão quando afirmam que esses elementos não bastam para se considerar a Matra como destinatária. É claro que a decisão impugnada ° que, além do mais, foi redigida em português ° é exclusivamente dirigida ao ministro dos Negócios Estrangeiros português. A carta dirigida pela Comissão à Matra em 30 de Julho de 1991 também não deixa nenhuma dúvida a este respeito:
"Como já é certamente do vosso conhecimento, a Comissão decidiu, em 3 de Julho de 1991... não levantar objecções ao plano de auxílio notificado em benefício deste investimento. Para vossa informação e para os fins que tiverem por convenientes, juntamos em anexo uma cópia da decisão enviada às autoridades portuguesas" (sublinhados nossos).
8. Não sendo a Matra destinatária da decisão impugnada, a questão que se põe é a de saber se esta lhe diz directa e individualmente respeito. As partes baseiam os seus argumentos no acórdão Cofaz/Comissão, de 28 de Janeiro de 1986 (11), dele deduzindo, consoante os casos, uma resposta afirmativa ou negativa.
No acórdão Cofaz, o Tribunal analisou a questão de saber se os "interessados", na acepção do artigo 93., n.
2, do Tratado, podem interpor um recurso de anulação contra a decisão pela qual a Comissão põe termo a um processo formal de inquérito instaurado nos termos deste mesmo artigo. Tratava-se, no caso, de um inquérito aberto pela Comissão a propósito de um sistema de tarifas em vigor nos Países Baixos para o gás natural, na sequência, designadamente, de uma denúncia provinda dos consumidores franceses de gás natural. Em determinado momento, a Comissão decidiu que o sistema tarifário ° entretanto adaptado ° era compatível com o mercado comum, de modo que o inquérito podia ser encerrado. Os consumidores franceses interpuseram recurso desta decisão, ao abrigo do disposto no segundo parágrafo do artigo 173. do Tratado. Perante a questão da admissibilidade desse recurso, o Tribunal declarou nomeadamente:
"(O Tribunal) admitiu como elementos definidores de que o acto em questão afecta a empresa para os efeitos do segundo parágrafo do artigo 173. do Tratado, o facto de essa empresa ter estado na origem da queixa que deu lugar à instauração do processo de inquérito, de ter sido ouvida nas suas observações e de o desenvolvimento do processo ter sido determinado pelas suas observações.
As mesmas considerações se aplicam às empresas que desempenharam uma função semelhante no quadro do processo referido no artigo 93. do Tratado se a sua posição no mercado for, no entanto, substancialmente afectada pela medida de auxílio que é o objecto da decisão impugnada" (12).
Tendo verificado que os consumidores franceses de gás natural tinham apresentado uma denúncia contra o sistema tarifário neerlandês, que tinham participado no processo ao abrigo do artigo 93., n.
2, e que, além disso, tinham demonstrado que a decisão impugnada podia afectar substancialmente a sua posição no mercado, o Tribunal julgou admissível o recurso de anulação.
9. Consideramos que o recurso interposto pela Matra satisfaz as condições de admissibilidade definidas pelo Tribunal no acórdão Cofaz. A Matra apresentou, efectivamente, à Comissão, em 26 de Junho de 1991, uma denúncia contra os auxílios notificados por Portugal e interveio por várias vezes durante o processo que levou à decisão de não instaurar o procedimento formal do artigo 93., n.
2, que é a decisão impugnada no presente processo (v. n.
2, supra). O recurso de anulação a que estas conclusões dizem respeito foi interposto pela Matra dentro do prazo de dois meses seguintes à comunicação pela Comissão da decisão impugnada (13). Tendo tudo isto em conta, pensamos que o facto de se tratar, no processo Cofaz, da decisão com que a Comissão encerrou o procedimento formal de inquérito, enquanto, no presente caso, se trata de uma decisão através da qual a Comissão decidiu não instaurar esse mesmo procedimento, não pode levar a concluir pela inadmissibilidade do recurso interposto pela Matra (14).
Por outro lado, a Matra fez prova suficiente de que a decisão impugnada pode afectar substancialmente a sua posição no mercado, nomeadamente, fazendo notar que, ao contrário das sociedades concorrentes, só produz veículos para fins múltiplos e que a sua posição no mercado é, portanto, exclusivamente tributária da evolução deste segmento do mercado.
Ao contrário do que a Ford sustenta, é indiferente, para este efeito, que não seja a Matra, mas a Renault, que assegure a distribuição do "Espace". A afirmação da Ford, segundo a qual, em virtude do acordo de distribuição existente, a Matra não suporta qualquer risco económico, não nos convence. Em primeiro lugar, verifica-se que só uma parte da produção da Matra é adquirida pela Renault nas condições previamente fixadas. Depois, a importância dessa parte da produção da Matra que é adquirida pela Renault evoluirá necessariamente, ela própria, em função da procura do "Espace" no mercado dos veículos automóveis. A produção da Matra é, portanto, realmente condicionada por factores económicos.
10. Daí concluímos, portanto, que, tendo em conta a jurisprudência que decorre do acórdão Cofaz, o recurso de anulação interposto pela Matra é admissível.
A apreciação de mérito efectuada pela Comissão quanto ao auxílio concedido por Portugal
11. Na segunda parte da sua petição de recurso, a Matra invoca cinco fundamentos relativos ao mérito dos autos. A exemplo da Comissão, começaremos por examinar esses fundamentos, devendo esta análise permitir-nos fazer uma ideia mais clara dos fundamentos invocados pela Matra relativamente a questões processuais.
Através dos três primeiros fundamentos, a Matra acusa à Comissão ter cometido erros manifestos de apreciação. Em primeiro lugar, na decisão impugnada, terá erradamente partido do princípio de que existiam poucos elementos susceptíveis de levar a recear um risco iminente de excessos de capacidade no mercado dos veículos para fins múltiplos (v. n.os 13 e segs., infra). Em segundo lugar, a afirmação segundo a qual, devido aos inconvenientes da localização da fábrica em Setúbal, o auxílio português não pode criar qualquer distorção da concorrência será manifestamente errada (v. n.os 16 e segs., infra). Por último, a Comissão defenderá, sem razão, a posição de que os encargos assumidos por Portugal no quadro do projecto em matéria de infra-estruturas e de formação não constituem auxílios (v. n.os 27 e segs., infra).
Com os outros dois fundamentos, a Matra invoca que a Comissão violou certas disposições do direito comunitário. O quarto fundamento tem por base uma violação do disposto no artigo 92., n.
3, do Tratado. A Comissão não terá procedido a uma apreciação objectiva dos auxílios portugueses à luz das excepções mencionadas no artigo 92., n.
3, do Tratado, mas ter-se-á limitado a analisar se esses auxílios eram conformes ao regime geral de auxílios para o qual Portugal já tinha obtido a aprovação da Comissão. Analisaremos este fundamento ao mesmo tempo que o segundo, com o qual tem um nexo lógico. Finalmente, a Matra critica à Comissão ter praticado um desvio de poder, porque, ao adoptar a decisão impugnada, ter-se-á antecipado à decisão do procedimento que visa a aplicação do artigo 85., n.
3. Analisaremos este último fundamento no quadro da secção seguinte destas conclusões (v. n.
48, infra).
12. Antes de analisar em separado cada um dos fundamentos invocados, parece-nos útil lembrar que o artigo 92., n. 3, do Tratado deixa à Comissão uma grande liberdade de apreciação da compatibilidade com o mercado comum dos auxílios concedidos pelos Estados. E há, quanto a esta questão, uma jurisprudência constante do Tribunal (15). Relativamente à fiscalização jurisdicional da decisão impugnada, isso significa que, efectivamente, não incumbe ao Tribunal apreciar a oportunidade das decisões adoptadas pela Comissão no quadro do artigo 92., n.
3, do Tratado. O Tribunal deve apenas verificar se essas decisões não são a tal ponto inaceitáveis ou manifestamente erradas que não podiam, razoavelmente, ser adoptadas. Além disso, o Tribunal precisou que a Comissão deve exercer o seu poder discricionário, que envolve apreciações de ordem económica e social, num contexto comunitário (16) e que, quando examina a compatibilidade de um auxílio com o mercado comum, deve tomar em consideração todos os elementos pertinentes (17).
13. Primeiro fundamento: excessos de capacidade? A Matra cita a seguinte frase, tirada da decisão impugnada, para demonstrar que a Comissão fez uma apreciação manifestamente errada da capacidade do mercado europeu de veículos para fins múltiplos:
"Apesar de o projecto proposto em Setúbal permitir à Ford e à Volkswagen atingirem uma parte considerável da capacidade comunitária de VFM, existem poucos elementos de que dará origem a problemas de sobrecapacidade num futuro próximo, mesmo tendo em conta que vários outros projectos de VFM se encontram actualmente em curso ou em fase de projecto" (18).
Fazer referência só a esta consideração ° efectivamente pouco clara ° não convence. Em primeiro lugar, conclui-se do texto da decisão impugnada, globalmente considerado, que a Comissão analisou, de facto, e sob diversos aspectos, a capacidade do mercado em causa. Na decisão, a Comissão chama a atenção, em primeiro lugar e sobretudo, para o facto de o mercado de veículos automóveis na Europa Ocidental se caracterizar por uma procura em significativa recessão e para o facto de que, a médio e longo prazo, não deverá registar uma taxa de crescimento anual superior a 1% ou 2%. Refere, a seguir, um certo número de factores que levam a "maior parte dos produtores e analistas de mercado" a pensar que o segmento dos veículos para fins múltiplos será, no entanto, susceptível de uma expansão muito rápida no mercado dos veículos automóveis da Europa Ocidental. Logo acrescenta, porém, que, relativamente a este segmento do mercado europeu, a oferta crescerá provavelmente em proporções consideráveis, a partir de meados de 1990, prosseguindo nos termos seguintes:
"Inevitavelmente os analistas divergem quanto à questão de saber se o mercado dos VFM é susceptível de continuar a expandir-se, alertando mesmo alguns para uma extrapolação pouco prudente do rápido crescimento nos Estados Unidos e na Comunidade nos últimos anos. No entanto, os analistas de mercado independentes previram uma procura de VFM na Europa Ocidental de cerca de 300 mil unidades por ano até meados dos anos 90. Alguns produtores são mais optimistas. As partes no projecto em causa, a Ford e a Volkswagen, prevêem que a procura atinja 300 mil unidades em 1994 e 500 mil no final do século" (19).
A frase que a Matra cita vem depois, mas é imediatamente seguida da seguinte explicação:
"Todavia, a escala do projecto e da parte da capacidade comunitária que dele resulta reforça a necessidade de assegurar que as medidas de auxílio previstas são justificadas por critérios genuínos de desenvolvimento regional tal como estabelecido no enquadramento dos auxílios estatais no sector dos veículos automóveis" (20).
14. Na audiência realizada no Tribunal, apurou-se que, durante o inquérito preliminar informal, a Comissão tinha recorrido a um gabinete inglês de peritos independentes com uma grande experiência da indústria automóvel. Não vemos nenhuma razão para pensar que o estudo realizado por este gabinete seja menos objectivo do que os pareceres que a Matra invoca para provar a existência de um erro manifesto de apreciação da parte da Comissão. Pelo contrário, o facto de a Comissão se ter guiado por um estudo efectuado por serviços externos confirma a nossa convicção de que, ao apreciar a evolução do mercado europeu de veículos para fins múltiplos, não usou, inconsideradamente, a liberdade de apreciação que lhe confere o n.
3 do artigo 92.
Dado que, efectivamente, não incumbe ao Tribunal apreciar a oportunidade da decisão da Comissão, mas apenas verificar se essa decisão não é manifestamente errada, entendemos que os argumentos da Matra não merecem acolhimento.
15. Em relação com o fundamento sobre os excessos de capacidade, a Matra exprime igualmente, nas observações escritas apresentadas ao Tribunal, o seu receio de ver a Ford e a VW deterem no futuro uma posição dominante no mercado dos veículos para fins múltiplos. Consideramos, pelas razões que a seguir referiremos e que são invocadas pela Comissão, que esse receio não tem fundamento.
Na altura em que a decisão impugnada foi adoptada, o mercado europeu dos veículos para fins múltiplos era dominado pela Matra, cuja parte do mercado atingia os 58%. Outros quatro fabricantes, cujas partes do mercado variavam entre 7% e 13%, seguiam-na a respeitável distância. Após o arranque do projecto Newco em Setúbal e, em parte, devido a este projecto, esta situação irá alterar-se. Na decisão impugnada, são, porém, enumerados três factores que indicam que a execução do projecto Newco não vai conferir à Ford e à VW uma posição dominante no mercado dos veículos para fins múltiplos em questão. Em primeiro lugar, a produção da Newco iniciar-se-á com relativa lentidão. Assim, em 1996, se tudo se passar conforme previsto, a fábrica construirá "apenas" 68 000 unidades, numa altura em que, segundo as previsões, a procura global já deverá atingir as 300 000 unidades. Em segundo lugar, a concorrência entre a Ford e a VW relativamente à venda dos respectivos veículos para fins múltiplos ° que, aliás, se distinguirão pelos motores e pelos acabamentos interiores e exteriores ° manter-se-á integralmente. Por último, a maior parte dos fabricantes europeus, como um certo número dos seus homólogos americanos e japoneses, desenvolverão novos veículos para fins múltiplos, em cooperação com outros ou de forma independente, o que obstará ao surgimento de posições dominantes.
Estes argumentos, avançados pela Comissão, parecem-nos suficientemente convincentes.
16. Segundo e quarto fundamentos: uma errada apreciação da debilidade regional e violação do artigo 92., n.
3, alínea a)? Segundo a Matra, a Comissão cometeu um duplo erro ao apreciar a debilidade regional da região de Setúbal.
Primeiro, terá cometido um manifesto erro de apreciação ao afirmar que:
"... as desvantagens em termos de custos líquidos resultantes para os promotores da localização da fábrica em Setúbal e a necessidade de dar um incentivo adicional para atrair investimentos para esta região desfavorecida justificam o nível e a intensidade do auxílio proposto, não conferindo uma vantagem concorrencial desleal aos promotores no segmento de mercado em causa" (21).
Segundo a Matra, a escolha de Setúbal como local de implantação de uma fábrica de automóveis continuaria a ser, pelo contrário, aliciante, mesmo sem os auxílios portugueses, dado o baixo custo da mão-de-obra e a presença na região de várias outras empresas do sector dos veículos automóveis. A Comissão não terá, aliás, dado a menor indicação quanto aos critérios por ela aplicados para calcular a amplitude da debilidade regional da região de Setúbal que os auxílios deveriam permitir superar. De qualquer modo, "qualquer que seja o critério escolhido", o montante do auxílio aprovado pela Comissão será largamente excessivo, seja qual for a amplitude da debilidade regional a superar.
Em segundo lugar, ao pronunciar-se pela legalidade do auxílio português, a Comissão terá violado o artigo 92., n.
3, alínea a), do Tratado. Em vez de analisar esses auxílios à luz do artigo 92., n.
3, alínea a), do Tratado, a Comissão, para apreciar a legitimidade dos auxílios portugueses, limitou-se a verificar a sua conformidade com o programa SIBR. Esta atitude é, segundo a Matra, inadmissível, porque, na sua comunicação relativa aos auxílios estatais no sector dos veículos automóveis, a Comissão afirma que zelará, precisamente neste sector e de um modo particularmente estrito, pelo respeito das regras da concorrência definidas pelo Tratado. Em resumo, a atitude da Comissão poderá ter como resultado
"permitir aos Estados-membros efectuar pagamentos que implicariam uma melhoria da situação financeira da empresa beneficiária sem serem necessários para atingir os objectivos previstos pelo artigo 92., n.
3" (22).
Analisaremos estas duas alegações em conjunto.
17. A análise da conformidade dos auxílios regionais com o artigo 92., n.
3, alínea a), do Tratado deve destinar-se a impedir que a percentagem do investimento que é financiada pelos auxílios exceda o custo suplementar que decorre para o investidor do facto de investir numa zona que sofre de uma "debilidade regional", o que significa que essa zona é menos desenvolvida que outras que têm um desenvolvimento médio. Esta análise não deve, portanto, incidir principalmente sobre o volume dos auxílios regionais, mas sim sobre a sua intensidade. Dito de outro modo, a questão não é a de saber se o montante dos auxílios, em números absolutos, é demasiado elevado, mas sim a de saber se é excessivo em termos relativos, tendo em conta o desequilíbrio regional a compensar.
Quando, em 1971, foi elaborado um método comum de avaliação dos auxílios regionais, esses elementos foram tomados em consideração tanto pela Comissão como pelo Conselho:
"O método baseia-se num critério único de medida, a importância relativa do auxílio em relação ao montante do investimento, importância essa expressa em percentagem" (23).
O Conselho e a Comissão desenvolveram, a seguir, um método que exprime os limites de intensidade dos auxílios em termos de "equivalente-subvenção bruto" e de "equivalente-subvenção líquido". Estes "equivalentes-subvenção", apresentados sob a forma de percentagens, exprimem a relação entre o montante dos auxílios a conceder e o montante dos investimentos projectados que foram considerados para a atribuição desses auxílios. A diferença entre o "equivalente-subvenção bruto" e o "equivalente-subvenção líquido" é função do nível de tributação fiscal nos diferentes Estados-membros. O equivalente-subvenção líquido corresponde ao "que resta ao beneficiário após o pagamento dos impostos sobre os lucros e tomando como hipótese que a empresa obtém lucros, desde o primeiro ano, de modo a que o montante das contribuições seja máximo" (24).
18. Em todo o caso, resulta de quanto precede que dificilmente se pode deduzir, a priori e "qualquer que seja o critério escolhido", do simples facto de, no presente caso, Portugal pretender conceder auxílios de um montante elevado, que esses auxílios são incompatíveis com o direito comunitário.
Consideramos também desprovida de fundamento a afirmação da Matra de que a Comissão não forneceu qualquer indicação relativa aos critérios que aplicou para calcular a amplitude da debilidade regional da região de Setúbal que os auxílios deveriam permitir superar. Efectivamente, a Comissão publica regularmente (fê-lo, pela última vez, em Agosto de 1988) (25), no Jornal Oficial, comunicações nas quais indica, pormenorizadamente, os critérios que aplica para a avaliação dos auxílios regionais. A Matra teria aí podido encontrar os critérios de avaliação pretendidos.
19. Além disso, o anexo I que acompanha a comunicação de Agosto de 1988 a que acabámos de fazer referência contém uma lista das diferentes regiões da Comunidade abrangidas pelo disposto no n.
3, alínea a), do artigo 92., lista esta elaborada pela Comissão em aplicação dos critérios em causa. Aí se indica expressamente que a totalidade do território de Portugal fica abrangida pelo artigo 92., n. 3, alínea a), do Tratado e que, em consequência e nos termos deste artigo, este território constitui uma região cujo desenvolvimento económico deve ser favorecido, porque o nível de vida é aí anormalmente baixo e/ou aí existe uma grave situação de subemprego.
Acresce que a Comissão explica pormenorizadamente, na decisão impugnada, por que é que, precisamente, na área de Setúbal, o nível de vida é tão baixo e o desemprego tão importante, por que é que os projectos de investimento são aí particularmente bem-vindos e quais são os custos adicionais que esses projectos implicam para os potenciais investidores.
Portugal apoia, sem reserva, o ponto de vista da Comissão. Nas observações escritas que apresentou ao Tribunal, Portugal explica de modo convincente que, mesmo em comparação com o resto do país, Setúbal atravessa uma crise particularmente difícil no plano económico (26). Quanto à presença na região de outras fábricas do sector dos veículos automóveis, Portugal refere que se trata de unidades de produção de muito pequena dimensão, que tiveram origem nas medidas proteccionistas tomadas a seguir à revolução dos cravos, medidas que tornavam impossível a importação de veículos. Acrescentaremos que, considerado isoladamente, o argumento segundo o qual a implantação de uma fábrica em Portugal, e mais precisamente em Setúbal, permite uma redução dos encargos salariais tem pouco peso, uma vez que se verifica que a escolha dessa localização significa, também, que a empresa em causa terá de fazer face a uma produtividade mais baixa (27), a um atraso tecnológico e a um nível de formação menos elevado.
20. De quanto precede, pode-se, na nossa opinião, tirar duas conclusões. Primeiro, que a afirmação da Matra de que, mesmo sem auxílios estatais, Setúbal seria, para a implantação de uma fábrica de automóveis, um sítio tão interessante como outros do ponto de vista económico é destituída de fundamento. Isto dito, também se verifica pela análise que acabamos de fazer que, ao contrário do que a Matra afirma com o seu quarto fundamento, a Comissão não se limitou a verificar a conformidade do auxílio português com o programa SIBR. Pelo contrário, a leitura da própria decisão impugnada revela que, independentemente do inquérito a que fizemos referência, a Comissão verificou se o apoio financeiro concedido a um projecto a realizar em Setúbal era, em si mesmo, justificado e examinou porquê e em que medida assim era (28). Foi precisamente com esta finalidade, aliás, que a Comissão, também quanto a este aspecto, recorreu ao gabinete de consultoria externo a que já nos referimos, o que prova, mais uma vez, que não se contentou em confrontar o auxílio projectado com os dados e os métodos fixados no quadro do programa SIBR.
21. O que não quer dizer, porém, que a Comissão não tenha também controlado a conformidade do auxílio português com o programa SIBR. Consideramos essa atitude como absolutamente lógica: convém, efectivamente, que a Comissão verifique se o auxílio concedido num caso concreto tem cabimento no quadro geral que acordou com o Estado-membro em causa.
Ora, ao aprovar esse programa, a Comissão admitiu a possibilidade de que, para a região de Setúbal, a intensidade dos auxílios atingisse um máximo de 75% de equivalente-subvenção bruto ou de 60% de equivalente-subvenção líquido. O facto de, no presente caso, os auxílios notificados por Portugal corresponderem a apenas 33,5% do equivalente-subvenção bruto e a 27,1% do equivalente-subvenção líquido reforçou a convicção da Comissão de que a debilidade regional da área de Setúbal não era sobrecompensada.
A Matra continua, no entanto, a sustentar que a Comissão é incapaz de calcular, mesmo por aproximação, a debilidade estrutural que é suposta justificar os auxílios contestados (29).
22. Em primeiro lugar, neste contexto, deve sublinhar-se que nada indica que a Comissão tenha agido em detrimento da política geral por ela definida, como se exprime na secção consagrada aos limites de auxílio na comunicação sobre as modalidades de aplicação do n.
3, alíneas a) e c), do artigo 92. aos auxílios com finalidade regional, a que já nos referimos (30) e que foi publicada. Nessa comunicação, pode ler-se (p. 3):
"... Foi, pois, decidido fixar em 75% do equivalente de subvenção líquido o limite da intensidade de auxílio aplicável às zonas previstas no n.
3, alínea a), do artigo 92.
... Embora todas as regiões previstas no n.
3, alínea a), do artigo 92. apresentem graves problemas regionais em relação a um padrão comunitário, podem verificar-se disparidades significativas relativamente aos padrões de vida e ao subemprego entre regiões dentro do mesmo Estado-membro.
Consequentemente, a Comissão utilizará o seu poder discricionário para exigir uma diferenciação regional na intensidade de auxílio abaixo de 75% do equivalente de subvenção líquido (ESL). Como tal, o limite da intensidade de auxílio relevante para um sistema de auxílios com finalidade regional será o máximo notificado pelo Estado-membro à Comissão, em conformidade com o n.
3 do artigo 93., e aprovado pela Comissão na sua posterior decisão tomada ao abrigo dos artigos 92. e 93. "
Em perfeita consonância com esta comunicação, no programa SIBR acordado com Portugal, o equivalente-subvenção líquido foi fixado em menos de 75% e, mais precisamente, como já anteriormente dissemos (n.
21), em 60%.
23. A questão que se coloca agora é a de saber se a Comissão teve razão quando admitiu que o limite de 60% do equivalente-subvenção líquido acordado com Portugal no quadro do programa SIBR não foi ultrapassado no presente caso. Para esse efeito, deve-se, em primeiro lugar, determinar qual era a parte do custo dos investimentos projectados, que ascende a 2 550 milhões de ecus, que podia ser considerada para a concessão dos auxílios (v. n.
17, supra). Os critérios aplicáveis nesta matéria foram definidos pela Comissão e por Portugal no quadro do programa SIBR e são referidos na decisão impugnada:
"Os elementos do custo total do projecto que não são considerados elegíveis para auxílio estatal incluem a aquisição do terreno, o fundo de maneio e os custos de formação e de arranque, os encargos com os juros e, na medida em que não provenham exclusivamente da decisão de situar as instalações em Setúbal, os custos de engenharia do produto e do fabrico. Destes últimos custos de engenharia, foram apenas considerados elegíveis 42% do total" (31).
Em conformidade com estes critérios, a Comissão só considerou elegíveis, para efeitos da concessão dos auxílios, os seguintes postos de investimento (em milhões de ecus): instalações (425), máquinas e equipamentos (967) e, numa pequena parte, a engenharia do produto e do fabrico (276) (32), o que perfaz um montante total de 1 668 milhões de ecus, número não contestado pela Matra.
24. Em segundo lugar, deve verificar-se se os auxílios concedidos para o projecto Newco, correspondentes a estes postos de investimento, se situam bem abaixo do limite de 60% do equivalente-subvenção líquido definido pelo SIBR e se as despesas subvencionadas são necessárias para compensar a debilidade regional da zona de Setúbal.
Como dissemos (n.
2, supra), o montante dos auxílios projectados eleva-se a 547 milhões de ecus, o que abrange auxílios directos pagos a título do programa SIBR num montante de 500 milhões de ecus, sendo os 47 milhões restantes concedidos sob a forma de uma isenção limitada do imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas, válida por cinco anos e cumulável com os auxílios provenientes do SIBR (33).
Resulta da decisão impugnada bem como dos esclarecimentos constantes da tréplica que a Comissão verificou cuidadosamente se, além dos auxílios notificados, Portugal tinha concedido à Ford e à VW auxílios indirectos sob qualquer outra forma. Verificou ° e a Matra não o contestou ° que a Ford e a VW adquiriram o terreno onde vão ser edificadas as instalações em causa, pelo preço de 3,5 ecus por metro quadrado, o que corresponde ao preço de mercado. Chegou, além disso, à conclusão que, pelas razões abaixo indicadas (n.os 27 e segs.), o financiamento por Portugal dos trabalhos de infra-estruturas e das actividades de formação não constituía um auxílio. Tudo isto a levou a concluir que os auxílios concedidos ao projecto Newco representavam ° relativamente ao montante máximo de 1 660 milhões de ecus susceptível de ser considerado para a concessão de auxílios ° um equivalente-subvenção bruto de 33,5% (34) e um equivalente-subvenção líquido de 27,1%, o que se situa nitidamente aquém dos limites previstos pelo SIBR, fixados respectivamente em 75% e 60% (35). Gostaríamos ainda de acrescentar que se, como pretende a Matra (v. n.
27, infra), o financiamento por Portugal dos trabalhos de infra-estruturas e das actividades de formação (em montantes que se elevam respectivamente a 9 milhões de ecus e a 202 milhões de ecus) devesse ser considerado como um auxílio, o montante total dos auxílios concedidos passaria, nesse caso, de 547 milhões de ecus para 758 milhões de ecus. Mesmo nesta hipótese, os limites de 75% e de 60% fixados pelo SIBR estariam longe de ser ultrapassados.
25. Conclui-se de quanto precede que, na nossa opinião, a Comissão verificou, com a minúcia requerida e tendo em conta as linhas directrizes seguidas pela Comunidade nestas matérias, se os auxílios concedidos por Portugal eram necessários para superar a debilidade regional da zona em causa e que, em consequência, não usou de modo injustificado da liberdade de apreciação que lhe confere o artigo 92., n.
3. Pelo contrário, a Comissão conformou-se com o princípio geral que impõe que os auxílios só possam ser considerados abrangidos pelas disposições derrogatórias do n.
3 do artigo 92. quando a Comissão possa estabelecer que, sem os mesmos, o mecanismo das leis do mercado não permitiria, por si só, que as empresas beneficiárias adoptassem um comportamento capaz de contribuir para a realização de um dos objectivos referidos por esta disposição. Foi precisamente no contexto do acórdão Philip Morris, do qual a Matra retirou a passagem referida, que o Tribunal admitiu o recurso a esse princípio geral (36).
26. Concluímos, portanto, que estes dois fundamentos alegados pela Matra são, também eles, destituídos de fundamento.
27. Terceiro fundamento: a assistência financeira concedida em benefício dos trabalhos de infra-estruturas e das actividades de formação foi objecto de uma qualificação inadequada ? Com o fundamento seguinte, a Matra atribui à Comissão um terceiro erro de apreciação manifesto, ao não qualificar como auxílio o financiamento, projectado por Portugal, dos trabalhos de infra-estruturas e das actividades de formação ligadas ao projecto de Setúbal. A Matra invoca, quanto a este ponto, o acórdão Denkavit, de 27 de Março de 1980, no qual o Tribunal indica que devem ser consideradas como auxílios, na acepção do artigo 92., n.
1:
"as decisões dos Estados-membros em que estes últimos, com vista à prossecução de objectivos económicos e sociais que lhes são próprios, colocam, por decisões unilaterais e autónomas, à disposição das empresas ou de outros sujeitos de direito, recursos, ou concedem vantagens destinadas a favorecer a realização dos objectivos económicos ou sociais procurados" (37).
28. Na decisão impugnada, a Comissão explicou por que motivos tinha chegado à conclusão de que os trabalhos de infra-estrutura projectados por Portugal não constituíam auxílios. Verificou que todos os trabalhos a efectuar no local de implantação da fábrica seriam financiados pela Ford e pela VW e que os destinados a ser efectuados fora desse local seriam acessíveis a todos os utentes, na mesma medida. Os serviços que normalmente são pagos, como, por exemplo, o abastecimento de água, continuariam, no futuro, a ser fornecidos nas condições normais do mercado tanto à Newco como aos outros utentes.
Estamos de acordo com a posição da Comissão que defende que a realização de trabalhos de infra-estrutura não pode ser considerada como um auxílio, se a infra-estrutura criada é acessível a todos e o respectivo uso, sendo normalmente pago, é facturado aos utentes aos preços normais do mercado. Efectivamente, neste caso, não resulta daí nenhuma "vantagem" para os potenciais utilizadores. É inevitável que, num primeiro tempo, essa infra-estrutura seja essencialmente utilizada pela Newco. No entanto, a situação alterar-se-á se, como se espera, o desenvolvimento da região em causa se intensificar.
29. Os mesmos princípios valem para o programa de formação a financiar por Portugal. No entanto, esta questão é mais delicada. Portugal comprometeu-se, efectivamente, a assegurar a formação dos (potenciais) trabalhadores da Newco, sem imputar o custo dessa formação a esta sociedade. A decisão impugnada define a formação a prestar nos seguintes termos:
"As medidas em questão representam cursos intensivos de pré-produção destinados a assegurar que os futuros assalariados adquirem as diferentes qualificações técnicas básicas exigidas por um projecto desta natureza e muitas das quais não se encontram actualmente disponíveis em Portugal. Correspondem a verdadeiras alterações de carácter qualitativo das qualificações da mão-de-obra e desenvolvem novas oportunidades de emprego" (38).
Por outro lado, verifica-se pela decisão impugnada que a formação dos candidatos será assegurada no próprio local onde se irá implantar a Newco (mas num edifício distinto, cujos custos de construção serão assegurados conjuntamente pelo Governo português e pela Newco).
30. Na decisão impugnada, a Comissão resume os factores que, apesar disso, a levaram a decidir não qualificar como auxílios as quantias investidas por Portugal nas actividades de formação. A gestão do "centro de formação do sector automóvel" a criar será totalmente independente da gestão da fábrica e este centro será acessível aos outros produtores de veículos automóveis. Além disso, as autoridades portuguesas declararam que, após 1993, o programa de formação não será de modo algum adaptado às necessidades específicas da Newco, de modo que a Ford e a VW não serão beneficiadas relativamente aos outros produtores e que, além disso, deverão elas próprias prever uma formação técnica complementar (39). Finalmente, ainda segundo a decisão impugnada, noutros sectores importantes da economia portuguesa, funcionam também centros de formação semelhantes que são co-financiados pelo sector privado.
31. A Comissão tomou a sua decisão após ter pesado os prós e os contras. Sobretudo num domínio como o da formação profissional, em que os aspectos humanos e qualitativos são, pelo menos, tão importantes como os aspectos económico-financeiros e em que, devido à habitual rotação dos trabalhadores, é seguro que a formação dispensada não irá aproveitar exclusivamente à Newco, a fiscalização exercida pelo Tribunal deverá ser "marginal" (v. n.
12, supra). Neste aspecto, mais ainda do que no que toca ao financiamento dos trabalhos de infra-estrutura, não é efectivamente ao Tribunal que incumbe apreciar a oportunidade da decisão tomada pela Comissão.
Ora, na nossa opinião, resulta da decisão impugnada que a Comissão fez uma análise suficiente de todos os factores pertinentes nos quais deveria basear a sua apreciação e que pesou, de modo aceitável, as vantagens e os inconvenientes do projecto que lhe foi submetido. A abordagem seguida pela Comissão a este respeito também não parece, portanto, estar ferida de um erro de apreciação manifesto e, na nossa opinião, a Comissão não ultrapassou os limites da liberdade de apreciação que lhe confere o artigo 92., n.
3.
O procedimento seguido pela Comissão
32. Na primeira parte da petição de recurso, a Matra invoca cinco fundamentos relativos ao procedimento seguido pela Comissão. Primeiro, a Comissão terá violado o artigo 93. do Tratado, ao decidir que não se justificava a instauração do procedimento formal de inquérito previsto no n.
2 deste artigo, decisão esta tomada apesar de a apreciação da compatibilidade dos auxílios portugueses com o direito comunitário levantar sérios problemas (v. n.os 33 e segs., infra). Segundo, a Comissão terá violado o disposto no Tratado, ao dissociar o exame da compatibilidade do projecto Newco com as regras do Tratado relativas aos auxílios estatais do exame da compatibilidade deste projecto com as regras da concorrência dos artigos 85. e seguintes do Tratado (v. n.os 48 e segs., infra).
Num terceiro fundamento, a Matra invoca que a Comissão infringiu o artigo 190. do Tratado, por não ter fundamentado a decisão impugnada de forma suficiente (v. n.os 55 e segs., infra). Finalmente, os dois últimos fundamentos invocados relacionam-se com o desrespeito dos direitos da defesa (v. n.
57, infra) e do princípio geral da boa administração (v. n.
61, infra).
33. Primeiro fundamento: não instauração do processo formal de inquérito. Entre o procedimento informal de inquérito, realizado ao abrigo do disposto no n.
3 do artigo 93. do Tratado, e o procedimento formal do n.
2 do mesmo artigo existem diferenças fundamentais. O advogado-geral Tesauro procedeu recentemente a uma análise detalhada dessas diferenças, nas conclusões que apresentou no processo William Cook/Comissão (40), análise que podemos subscrever na íntegra.
34. O processo informal do n.
3 do artigo 93. tem como objectivo, segundo o Tribunal, "permitir à Comissão formar uma primeira opinião sobre a compatibilidade parcial ou total com o Tratado dos projectos de auxílio que lhe são notificados" (41). Este procedimento caracteriza-se, em primeiro lugar, por ser pouco transparente. Efectivamente, não exige que a Comissão dê a conhecer publicamente a notificação dos projectos de auxílio que lhe tenha sido feita (42) ou que faculte aos interessados um prazo para apresentar as suas observações (43). Uma segunda característica, a possibilidade limitada de intervenção de terceiros, decorre, logicamente, desta falta de transparência. Só os terceiros que, como a Matra, tenham conhecimento da notificação do projecto de auxílio por uma via não oficial, têm a possibilidade de apresentar observações. Por último, o procedimento informal caracteriza-se pela sua reduzida duração. Segundo o Tribunal, não pode, em princípio, durar mais de dois meses, a contar do momento da notificação completa. Passado esse prazo, o Estado-membro pode proceder ao pagamento dos auxílios, dando desse facto previamente conhecimento à Comissão (44).
35. Se a Comissão verificar, no decurso do procedimento informal, que os auxílios notificados são, à primeira vista (quer dizer, sem que seja necessário um exame mais aprofundado), compatíveis com o direito comunitário, deve informar disso mesmo o Estado-membro interessado (45). Uma síntese da decisão de "não levantar qualquer objecção" é publicada, ainda que muitas vezes com atraso (46), na série C do Jornal Oficial. Devido à pouca transparência do procedimento informal, pode acontecer que seja através desta publicação que as partes às quais os auxílios são susceptíveis de causar prejuízo deles tomem conhecimento pela primeira vez.
36. Se, pelo contrário, no termo do procedimento informal, a Comissão não tiver forjado a convicção de que os auxílios notificados são compatíveis com o mercado comum, deve, nos termos do n.
3 do artigo 93. do Tratado, dar início "sem demora" ao procedimento formal que o n.
2 do mesmo artigo prevê. Em comparação com o procedimento informal que acabamos de descrever, este procedimento formal ° que deverá permitir à Comissão fazer luz sobre os casos que, à primeira vista, não lhe pareceram claros ° é mais transparente, mais aprofundado e dá maiores possibilidades de intervenção aos terceiros. Por esta razão, a sua duração é também geralmente mais longa do que o procedimento informal.
O procedimento formal inicia-se por uma comunicação publicada no Jornal Oficial, notificando os terceiros interessados (47) para apresentarem as suas observações (48). Deste modo, os direitos da defesa são respeitados e a Comissão ° que, em matéria de auxílios estatais, não dispõe de poderes de investigação próprios ° fica a dispor do máximo de informações pertinentes:
"(Os) outros Estados-membros e (os) meios interessados (têm) a garantia de poderem ser ouvidos e... a Comissão (a possibilidade) de ficar completamente esclarecida sobre a totalidade dos dados do caso antes de tomar a sua decisão..." (49).
37. Uma vez que o procedimento informal do n.
3 do artigo 93. e o procedimento formal do n.
2 do artigo 93. têm, cada um deles, um fim próprio e características específicas, é da maior importância que estes dois procedimentos não sejam incorrectamente utilizados.
Se a Comissão decidir erradamente não dar início ao procedimento formal previsto no n.
2 do referido artigo, pode recear-se que os direitos das partes potencialmente interessadas sejam desrespeitados e que determinados elementos importantes sejam negligenciados.
Se, ao invés, a Comissão decidir dar início ao procedimento formal e vier posteriormente a verificar-se que essa decisão não era justificada, a situação também não é satisfatória. Dado que nenhum auxílio pode ser concedido enquanto não estiver encerrado o procedimento formal, o atraso daí resultante pode afectar os interesses da empresa beneficiária e/ou do Estado-membro que pretende conceder os auxílios. Nesta matéria, o Tribunal, por dois acórdãos de 30 de Junho de 1992, julgou admissíveis recursos de anulação interpostos contra uma decisão da Comissão de dar início ao procedimento do artigo 93., n.
2. O Tribunal declarou nomeadamente:
"uma decisão que declara a compatibilidade do auxílio com o Tratado ou o recurso interposto contra uma decisão da Comissão que declara a sua incompatibilidade não permitem sanar as consequências irreversíveis que resultam de um atraso no pagamento do auxílio, devido ao respeito da proibição prevista no artigo 93., n.
3, último período" (50) (sublinhados nossos).
38. A escolha a que a Comissão tem de proceder entre dar ou não início ao procedimento formal do artigo 93., n.
2, não é, portanto, uma escolha fácil e sem consequências. Dado que o Conselho ainda não fez uso da faculdade que lhe confere o artigo 94. do Tratado CEE, de adoptar medidas de execução dos artigos 92. e 93., coube ao Tribunal elaborar as necessárias precisões (51).
Foi o que este fez, designadamente no acórdão Alemanha/Comissão, de 20 de Março de 1984 (52). Este acórdão foi proferido num recurso de anulação interposto pela Alemanha contra uma decisão que a Comissão tinha tomado de não levantar objecções ° e, portanto, de não dar início ao procedimento formal do artigo 93., n.
2, do Tratado ° a um projecto de auxílio à reestruturação da indústria têxtil belga. O Tribunal definiu nesse acórdão o seguinte princípio (n.
13):
"(O procedimento formal do artigo 93., n.
2) reveste, no entanto, um carácter indispensável, assim que a Comissão encontrar sérias dificuldades para apreciar se um projecto de auxílio é compatível com o mercado comum. Daqui deve concluir-se que a Comissão só pode limitar-se à fase preliminar do artigo 93., n.
3, para tomar uma decisão favorável a um projecto de auxílios, se estiver em condições de adquirir a convicção, no final de um primeiro exame, de que esse projecto é compatível com o Tratado. Em compensação, se esse primeiro exame tiver levado a Comissão a aquirir a convicção contrária, ou nem sequer permitiu ultrapassar todas as dificuldades suscitadas pela apreciação da compatibilidade deste projecto com o mercado comum, a Comissão tem o dever de solicitar todos os pareceres necessários e de dar início, para o efeito, ao procedimento do artigo 93., n.
2."
39. O Tribunal aplicou depois este princípio às circunstâncias do caso concreto. Verificou que a Comissão tinha inicialmente considerado inaceitáveis os auxílios belgas e que só posteriormente os declarou compatíveis com o direito comunitário, isto após negociações aprofundadas e uma modificação substancial dos projectos notificados. Além disso, precisamente por causa dessas negociações, entre a notificação e a adopção da decisão favorável tinham decorrido dezasseis meses, um prazo "que excede, consideravelmente, o que é normalmente exigido para um primeiro exame feito no âmbito das disposições já citadas do artigo 93., n.
3" (n.
15). Finalmente, verificou que a Comissão tinha declarado o programa de auxílios na versão modificada compatível com o mercado comum apenas no caso do cumprimento de certas condições porque "continua(va) muito preocupada no que respeita aos efeitos que a aplicação do plano pode(ria) ter para a concorrência no interior da Comunidade" (n.
16).
O Tribunal decidiu que, nessas circunstâncias, a Comissão deveria ter dado início ao procedimento formal do artigo 93., n.
2.
40. A Matra sustenta que, no presente caso, os factos não são diferentes dos que levaram o Tribunal àquela conclusão no processo referido. Nos números seguintes (n.os 41 e segs., infra), iremos verificar se realmente assim é. Seguidamente (n.os 46 e segs., infra), analisaremos se, no presente processo, não há eventualmente outros elementos que possam levar o Tribunal a decidir que a Comissão deveria ter dado início ao procediemnto formal do n.
2 do artigo 93.
41. Segundo a Matra, as autoridades portuguesas já tinham oficialmente submetido à Comissão o projecto de auxílios à sociedade Newco, em Novembro de 1990, ou seja, nove meses antes da adopção da decisão impugnada. Além disso, exactamente como no processo Alemanha/Comissão, foram introduzidas modificações substanciais no projecto inicial. Na carta dirigida à Matra, o comissário Bangemann refere-se, de facto, a "melhorias substanciais" (v. n.
3, supra). Finalmente, a Comissão só terá autorizado o auxílio português sob certas condições e de um modo hesitante. Que a autorização constante da decisão impugnada é apenas condicional resulta, segundo a Matra, das condições de que foi acompanhada relativamente à utilização das infra-estruturas por terceiros e à abertura a estes dos programas de formação. As reticências da Comissão estariam patentes na obrigação imposta à Newco de entregar à Comissão um relatório anual.
A argumentação da Matra de que existiria uma analogia entre os factos do processo Alemanha/Comissão e os do presente caso não pode convencer-nos e isto pelas seguintes razões.
42. O Governo português notificou o seu projecto de auxílios por carta de 26 de Março de 1991, que completou por outra de 16 de Abril de 1991; forneceu informações complementares relativas ao programa de formação por carta de 31 de Maio de 1991. A decisão impugnada data de 16 de Julho de 1991. Em função do facto de se considerar ° ou não ° a carta de 31 de Maio de 1991 como completando a notificação, a Comissão ou respeitou exactamente ou ultrapassou ligeiramente (o que pode também ser explicado pelas repetidas intervenções da Matra no processo) o prazo máximo de dois meses definido pelo Tribunal (v. n.
34, supra). A duração do procedimento não tem comparação possível com o período de dezasseis meses de que a Comissão necessitou para chegar a uma decisão no âmbito do processo Alemanha/Comissão.
43. Para este efeito, é irrelevante que tenha existido um anteprojecto e que tenham havido contactos informais entre Portugal e a Comissão desde Novembro de 1990. Por um lado, a notificação de um projecto de auxílios é, por definição, precedida de um anteprojecto e, por outro, a Matra não apresentou sequer um princípio de prova que refutasse a afirmação da Comissão e de Portugal de que os contactos recíprocos, prévios à notificação, se tinham limitado a:
"um pedido oral das autoridades portuguesas para serem informadas tanto sobre os critérios de apreciação utilizados pela Comissão para este tipo de auxílios como sobre as informações de que a Comissão iria necessitar para se pronunciar à luz do disposto no artigo 92. " (53).
A Comissão tem, aliás, razão ao fazer notar na contestação que o dever recíproco de cooperação leal que incumbe aos Estados-membros e às instituições comunitárias (54) obrigava Portugal a prestar as informações solicitadas.
44. Verifica-se que, nem antes nem depois da notificação, se realizaram negociações aprofundadas do género das em causa no processo Alemanha/Comissão. Uma comparação das cartas de 26 de Março de 1991 e de 16 de Abril de 1991 (v. n.
2, supra) demonstra que as modificações introduzidas por Portugal no projecto inicialmente notificado são, mais exactamente, esclarecimentos e complementos de informação do que modificações substanciais (55). Além disso, uma comparação destas duas cartas com o projecto de auxílios finalmente aprovado mostra que o montante total dos auxílios a conceder permaneceu inalterado desde a notificação. A afirmação da Matra de que este montante tinha sido reduzido "em mais de 100 milhões de ecus" como resultado das negociações não encontra qualquer corroboração nos autos sub judice.
A Matra também é incapaz de justificar a sua afirmação de que, na decisão impugnada, a Comissão impôs a Portugal condições relativas à utilização das infra-estruturas por terceiros e à abertura a estes dos programas de formação. Nenhuma condição deste tipo figura na decisão impugnada. Só se refere que "as... autoridades (portuguesas) comprometeram-se" (56) a garantir que as infra-estruturas seriam acessíveis, sem reserva, a todos os utentes, o que é apenas uma evidência.
45. A Matra pensa encontrar a confirmação da sua tese de que a Comissão tinha sérias dúvidas quanto à compatibilidade do auxílio português com o direito comunitário, na seguinte passagem da decisão impugnada:
"Todavia, e não obstante o facto de a Comissão ter chegado à conclusão de que as propostas que prevêem serviços e obras de infra-estrutura, bem como medidas de formação, não constituem auxílios estatais..., solicita que lhe sejam apresentados relatórios anuais sobre estas questões, bem como sobre a execução do projecto e das medidas de auxílio estatal. O primeiro destes relatórios deverá ser recebido pela Comissão o mais tardar até ao final de Junho de 1992."
Este trecho prova, pelo contrário, que a Comissão não tem qualquer dúvida quanto à compatibilidade do auxílio português com o direito comunitário. Ao convidar Portugal a elaborar anualmente um relatório de avaliação, a Comissão limita-se a confirmar que ° como referiu uma vez mais na audiência ° continuará a zelar por que Portugal respeite escrupulosamente as modalidades de concessão dos auxílios que foram acordadas. A Comissão não só pode, como deve, ter este género de "dúvidas". Efectivamente, tem o dever de continuar atenta ao modo como é executado um projecto de auxílio que obteve o seu assentimento.
46. Concluímos, pois, que as circunstâncias que, no processo Alemanha/Comissão, levaram o Tribunal a anular a decisão litigiosa da Comissão não se verificam no presente caso.
Continua, porém, a ser possível que outros factores justifiquem a anulação da decisão. A este respeito, a Matra sublinha a importância do montante a que se elevam os auxílios que Portugal pretende atribuir (v. n.
47, infra) e a estreita relação existente entre o presente processo e o processo que a Comissão instaurou com base no artigo 85. do Tratado e ao qual decidiu formalmente associar terceiros (v. n.
48, infra). A Matra chama, além disso, mais uma vez, a atenção para o risco de se verificarem excessos de capacidade e para a posição dominante que a Newco ameaça vir a ocupar. Já analisámos (v. n.os 13-15, supra) estes dois últimos argumentos.
47. Segundo a Matra, a Comissão, quanto mais não seja por causa do montante importante dos auxílios, deve ter encontrado "sérias dificuldades" na análise da sua compatibilidade com o direito comunitário. Não podemos subscrever este ponto de vista.
Embora se possa admitir que projectos de grande envergadura devam ser objecto, por parte da Comissão, de uma análise particularmente minuciosa (57), a importância do auxílio projectado ou a de uma empresa beneficiária não desempenham um papel determinante na apreciação da admissibilidade do auxílio. O que é importante não é tanto o montante do auxílio, enquanto tal, mas sim o seu impacto no comércio intracomunitário. No entanto, este impacto não é só determinado pelo montante do auxílio, mas também por outros factores, como por exemplo, a dimensão do mercado em causa e o número de empresas que nele estão presentes (58).
O Tribunal desrespeitaria este princípio, que ele próprio aplicou (59), se obrigasse a Comissão a dar início ao procedimento formal do artigo 93., n.
2, do Tratado, de cada vez que os projectos de auxílio a apreciar atingissem um certo montante. Consideramos, aliás, que é ao Conselho (no quadro do artigo 94. do Tratado), e não ao Tribunal, que incumbe impor à Comissão semelhante obrigação, por via de uma medida geral.
48. Segundo fundamento: a conexão entre os artigos 85. e seguintes e os artigos 92. e seguintes do Tratado. Com um segundo fundamento que, no essencial, constitui um prolongamento do primeiro, a Matra suscita a questão da conexão existente entre dois ramos do direito europeu da concorrência, no sentido amplo do termo, ou seja, o direito sobre os auxílios (artigos 92. e segs. do Tratado) e o direito "privado" da concorrência ou direito sobre os acordos proibidos (artigos 85. e segs. do Tratado). Embora a Matra reconheça que o Tribunal ainda não tratou especificamente este problema, considera, no entanto, que pode deduzir da jurisprudência do Tribunal que, num processo que, em certos aspectos, respeita aos auxílios estatais e, noutros, à concorrência, a Comissão deve assegurar uma certa conexão entre esses dois ramos do direito. Mais precisamente, a Matra considera que a Comissão não podia dissociar os procedimentos instaurados, respectivamente, ao abrigo do artigo 93. do Tratado e ao abrigo do Regulamento n.
17 (60).
49. A Matra baseia esta afirmação na análise de três acórdãos do Tribunal. Em primeiro lugar, invoca a passagem do acórdão Alemanha/Comissão, de 20 de Março de 1984, que já referimos no n.
34. Como pode ver-se por esse trecho, aquando do inquérito informal preliminar previsto no artigo 93., n.
3, a Comissão deverá verificar se o auxílio notificado é compatível "com o Tratado" considerado no seu todo, o que abrange, portanto, os artigos 85. e seguintes.
A seguir, faz referência ao acórdão Comissão/Itália, de 21 de Maio de 1980 (61), que dizia respeito a um imposto sobre o açúcar branco, cobrado por este Estado-membro. A Comissão, que considerava esse imposto como uma imposição discriminatória proibida pelo artigo 95. do Tratado CEE, intentou contra a Itália uma acção nos termos do artigo 169. do Tratado CEE. A Itália sustentou, no entanto, que o pedido era inadmissível, pois a Comissão já tinha iniciado, contra essa imposição, um procedimento baseado nos artigos 92. e 93. do Tratado. O Tribunal não acolheu esse argumento. Dois dos considerandos nos quais se desenvolve o raciocínio do Tribunal são particularmente interessantes para o presente caso:
"A comparação entre, por um lado, os artigos 92. e 93. do Tratado e, por outro, o artigo 95., primeiro parágrafo, demonstra que estas disposições prosseguem um objectivo idêntico, que consiste em evitar que dois tipos de intervenções de um Estado-membro ° a saber, a concessão de auxílios, por um lado, e a imposição de um imposto discriminatório, por outro ° tenham como efeito falsear as condições de concorrência no mercado comum" (n.
8).
"Deve observar-se, além disso, que, embora o processo previsto nos artigos 92. e 93. deixe uma ampla margem de apreciação à Comissão, e em certas condições ao Conselho, para julgar da compatibilidade de um regime de auxílios de Estado com as exigências do mercado comum, resulta do sistema geral do Tratado que este processo não deve nunca atingir um resultado que seja contrário às disposições específicas do Tratado respeitantes, por exemplo, às imposições internas" (n.
11).
No acórdão Iannelli/Meroni, de 22 de Março de 1977, por último, o Tribunal decidiu, no essencial, que não era aos órgãos jurisdicionais nacionais, mas sim à Comissão (sob controlo do Tribunal), que incumbia verificar a incompatibilidade de um auxílio com o direito comunitário. O Tribunal decidiu igualmente que os entraves de natureza fiscal e os auxílios não estavam, enquanto tal, abrangidos pela proibição do artigo 30. No âmbito do presente processo, são interessantes os seguintes considerandos:
"As regras de atribuição de um auxílio que contrariem disposições particulares do Tratado diversas das dos artigos 92. e 93. podem estar tão indissoluvelmente ligadas ao objecto do auxílio que não seja possível apreciá-las isoladamente..." (n.
14).
"Embora um auxílio implique frequentemente, por si só, uma protecção e, portanto, uma certa compartimentação do mercado relativamente à produção das empresas que dele não beneficiam, este facto não pode dar origem a efeitos restritivos que ultrapassem o necessário para que o auxílio atinja os objectivos admitidos pelo Tratado..." (n.
15).
50. Pensamos, como a Matra, que se deduz desta jurisprudência que o Tribunal atribui importância ao facto de ser respeitada a conexão das disposições do Tratado que prosseguem o mesmo objectivo, ainda que a sua aplicação deva ser assegurada por instâncias diferentes e segundo processos distintos. Tanto os artigos 85. e seguintes como os artigos 92. e seguintes do Tratado se destinam a impedir que as condições de concorrência sejam falseadas no interior do mercado comum. A única conclusão que se pode, portanto, tirar é a de que, ao verificar a conformidade dos auxílios notificados com os artigos 92. e seguintes do Tratado, a Comissão deve, ao mesmo tempo, verificar se esses auxílios não implicam uma violação dos artigos 85. e seguintes. Se nos afastarmos desta abordagem global, corremos o risco de cairmos em incoerências.
51. Segundo a Matra, ao declarar os auxílios portugueses compatíveis com o direito comunitário, sem ter, primeiro, analisado também esses auxílios sob o ângulo do direito sobre os acordos proibidos, a Comissão partiu, ipso facto, de um juízo prévio das regras que decorrem do direito dos acordos proibidos:
"À luz da jurisprudência do Tribunal antes recordada... era necessário que a Comissão examinasse nos dois casos o conjunto dos dados económicos e jurídicos... antes de chegar a uma conclusão relativamente a uma ou a outra dessas disposições. O desenvolvimneto cronológico do processo e a própria redacção da Decisão mostram que não foi isso o que aconteceu... A simples leitura da Decisão demonstra de modo bastante que... a dimensão do direito 'privado' da concorrência foi completamente ignorada pela Comissão" (62).
A dissociação dos procedimentos previstos em matéria de auxílios e em matéria de acordos proibidos é, segundo a Matra, fonte de um certo número de incoerências. Foi assim que terceiros puderam formular observações quanto aos aspectos do presente processo abrangidos pelo direito sobre os acordos proibidos, mas não puderam fazê-lo relativamente aos aspectos relativos à disciplina dos auxílios estatais. Além do mais, a isenção nos termos do n.
3 do artigo 85. foi sujeita a várias condições, nomeadamente, a uma limitação da sua duração a dez anos, embora a Comissão não tenha formulado qualquer condição desse tipo na aprovação do programa de auxílios. Finalmente, o modo incoerente como a Comissão tratou todo este processo permitiu à Ford e à VW apresentar os factos em termos diferentes e, por vezes, mesmo contraditórios, conforme se tratava do procedimento previsto em matéria de auxílios, por um lado, ou do previsto em matéria de acordos proibidos, por outro.
52. Embora, como dissemos, estejamos de acordo com o princípio defendido pela Matra, de que convém coordenar os controlos a que são submetidos os auxílios estatais, ao abrigo das disposições em matéria de auxílios, por um lado, e ao abrigo das normas relativas aos acordos proibidos, por outro, não podemos aprovar o modo como a Matra aplica este princípio ao presente processo. Efectivamente, parece-nos que a Comissão coordenou correctamente as duas vertentes do seu inquérito, baseadas, uma, no artigo 85., n.
3, e, a outra, no artigo 93.
O que resulta, desde logo, da própria decisão impugnada. Refere-se nesta a denúncia da Matra e o seu receio de que a Ford e a VW venham, no futuro, a ocupar uma posição dominante no mercado dos veículos para fins múltiplos. Mais adiante, na decisão impugnada, a Comissão declara:
"Ao considerar a notificação desses auxílios, a Comissão avaliará os seus benefícios a nível do desenvolvimento regional... face a eventuais efeitos negativos no sector no seu conjunto (tais como a criação de importantes sobrecapacidades), de forma a assegurar que são tomados em consideração todos os aspectos importantes do interesse comunitário" (63) (sublinhado nosso).
A cronologia dos factos comprova, também, que a Comissão coordenou as duas vertentes do seu inquérito. A comunicação efectuada nos termos do disposto no artigo 19., n.
3, do Regulamento n.
17 (v. nota 1, supra), na qual a Comissão afirma a sua intenção de conceder uma isenção nos termos do disposto no n.
3 do artigo 85., já tinha sido publicada em 13 de Julho de 1991, quer dizer, antes da adopção da decisão impugnada. Além disso, tanto na carta dirigida à Matra, em 30 de Julho de 1991 (v. n.
3, supra), como na síntese da sua decisão de não levantar objecções ao auxílio português (v. n.
2 e nota 4, supra), a Comissão refere explicitamente a sua intenção de aplicar o n.
3 do artigo 85.
Lembramos, por último, que já anteriormente concluímos (n.os 13-15) que, na redacção da decisão impugnada, a Comissão analisou de modo suficientemente detalhado a questão de saber se havia perigo de perturbação das relações concorrenciais no interior do mercado comum. O exame da conformidade do auxílio português com as disposições comunitárias em matéria de auxílios estatais não foi, pois, na nossa opinião, dissociado do exame da conformidade desse mesmo auxílio com as normas relativas aos acordos proibidos.
53. As "incoerências" que, segundo a Matra, terão resultado da falta de coordenação de que foi vítima o exame dos diversos aspectos do auxílio notificado, abrangidos, uns, pelas disposições em matéria de auxílios estatais e, outros, pelas normas relativas aos acordos proibidos, não nos parecem nada reais. É perfeitamente lógico que a duração da isenção concedida nos termos do artigo 85., n. 3, em benefício do acordo de constituição de uma "empresa comum" celebrado entre a Ford e a VW tenha sido limitada a dez anos, ao passo que a aprovação pela Comissão do programa de auxílios português não foi acompanhada explicitamente de uma restrição desse tipo. A última parcela desse auxílio deve, efectivamente, ser paga já em 30 de Dezembro de 1994, data do termo deste programa.
A afirmação de que a Ford e a VW teriam apresentado os factos em termos diferentes e, por vezes, mesmo contraditórios, conforme se tratava do processo relativo aos auxílios ou do processo relativo aos acordos proibidos, não tem fundamento. Uma simples comparação da decisão impugnada tanto com a comunicação efectuada nos termos do Regulamento n.
17 como com a decisão de 23 de Dezembro de 1992, que concede uma isenção ao abrigo do n.
3 do artigo 85., basta para demonstrar que a Comissão se baseou em factos idênticos para apreciar os diversos aspectos do presente processo, abrangidos, uns, pelas disposições em matéria de auxílios estatais e, outros, pelas normas relativas aos acordos proibidos. Nada, nos autos, leva a que se pense que a Ford e a VW teriam eventualmente apresentado versões contraditórias dos factos; de qualquer modo, e ainda que tal fosse o caso, isso não terá tido qualquer consequência identificável.
Finalmente, refere-se o facto de, com vista à aplicação do n.
3 do artigo 85., a Comissão ter notificado os terceiros para apresentarem as suas observações e de não o ter feito no quadro do procedimento com base no artigo 93., n.
2. Esta "incoerência" não é, contudo, imputável à Comissão, antes corresponde à diferença fundamental existente entre os procedimentos em matéria de auxílios estatais e os procedimentos em matéria de acordos proibidos. Se, no termo de um inquérito preliminar informal, realizado com base no artigo 93., n.
3, a Comissão decidir que um auxílio é compatível com o direito comunitário, não é obrigada a dar início ao procedimento formal do n.
2 do mesmo artigo. Mais ainda, não pode sequer dar início a esse procedimento sem uma razão válida (n.
37, supra). Pelo contrário, nos termos do disposto no artigo 19., n.
3, do Regulamento n.
17, a Comissão deve convidar formalmente os terceiros a apresentarem as suas observações se, no termo de um inquérito preliminar informal, chegar à conclusão de que se justifica a isenção prevista no n.
3 do artigo 85. Não se pode criticar à Comissão o facto de duas decisões semelhantes, tomadas no termo de um inquérito preliminar informal, terem, do ponto de vista processual, consequências tão diferentes.
54. A Matra dá a entender que o Tribunal deverá impor à Comissão o dever de não tomar uma decisão positiva com base no artigo 93., n.
3, até que esteja terminado o procedimento formal baseado no n.
3 do artigo 19. do Regulamento n.
17. É uma ideia em contradição com uma jurisprudência constante do Tribunal, segundo a qual a duração do procedimento informal baseado no artigo 93., n. 3, do Tratado deve ser a mais breve possível (v. n.
34, supra).
Acompanhamos, contudo, a sugestão da Matra, de que, se a decisão sobre os aspectos de um processo relativos às normas em matéria de auxílios preceder a que diz respeito aos aspectos desse mesmo processo relativos às normas sobre os acordos proibidos, a Comissão deve explicitamente subordinar essa primeira decisão à que deverá ainda ser tomada. No presente caso, isso não tem, porém, qualquer consequência. Como a Comissão observou, com razão, um projecto de auxílios só é aprovado para a realização de um programa de investimentos bem determinado. Se, posteriormente, se vier a verificar que esse programa não pode (no todo ou em parte) prosseguir, por exemplo, porque houve uma decisão final negativa relativamente à isenção baseada no artigo 85., n.
3, o auxílio perde a razão de ser nessa mesma medida. Como aliás a própria Matra sublinha, há lugar, nesse caso, à restituição do auxílio eventualmente pago. Por outras palavras, as empresas beneficiárias desse auxílio que utilizem fundos recebidos antes da concessão da isenção, fazem-no por sua própria conta e risco.
55. Terceiro fundamento: fundamentação insuficiente da decisão impugnada. Segundo a Matra, a Comissão terá infringido o artigo 190. do Tratado CEE, por não ter fundamentado suficientemente a decisão impugnada. Não terá, designadamente, definido de modo preciso o mercado em causa, enquanto outros elementos (nomeadamente, a análise do impacto financeiro do auxílio, dos investimentos e da debilidade regional) terão sido completamente ignorados na decisão impugnada. Esta fundamentação insuficente terá privado a Matra da possibilidade de defender os seus direitos e o Tribunal da possibilidade de apreciar a oportunidade da decisão impugnada. A Comissão terá, assim, ignorado uma jurisprudência constante do Tribunal (64).
Já acima demonstrámos (n.os 13 e segs.), de modo que julgamos suficientemente convincente, que da decisão impugnada constava uma análise detalhada tanto das componentes do auxílio português como do seu impacto, bem como dos investimentos projectados e da debilidade regional. Ao refutarmos os argumentos da Matra sobre essa problemática, demonstrámos, através de constantes referências e citações, que a decisão impugnada permite efectivamente ao Tribunal controlar o exercício pela Comissão do poder de apreciação que o Tribunal lhe reconhece. Na nossa opinião, a Comissão respeitou, portanto, as condições, referidas pela Matra, que, segundo o Tribunal, uma fundamentação convincente deve preencher:
"... o artigo 190. não responde apenas a uma preocupação formal, mas pretende dar às partes a possibilidade de defender os seus direitos, ao Tribunal a de exercer a sua fiscalização e aos Estados-membros, como a qualquer particular interessado, a de conhecer as condições em que a Comissão aplicou o Tratado.
Para atingir estes objectivos, basta que a decisão explicite, mesmo sucintamente, mas de forma clara e pertinente, os principais pontos de direito e de facto que lhe servem de suporte e são necessários para tornar compreensível o raciocínio que determinou a Comissão" (65).
56. Relativamente à definição do mercado em causa, basta notar que, na decisão impugnada, a Comissão se refere explicitamente ao "sector (ou 'mercado' ) dos veículos automóveis", por um lado, e ao "segmento dos veículos para fins múltiplos", por outro (66). Nas suas observações escritas e orais, a própria Matra partiu sempre do princípio de que o mercado dos veículos para fins múltiplos, concebido como um segmento do mercado de veículos automóveis considerado na sua globalidade, constitui o mercado em causa no caso em apreço (67). Portanto e manifestamente, a Matra foi pouco afectada pela terminologia "confusa" que a Comissão terá utilizado. O terceiro fundamento invocado pela Matra quanto a questões processuais parece-nos, portanto, não merecer provimento.
57. Quarto fundamento: violação dos direitos da defesa. Ao recusar dar início ao procedimento contraditório do artigo 93., n.
2, do Tratado, a Comissão terá impedido a Matra de utilmente fazer valer o seu ponto de vista. Ao fazê-lo, a Comissão terá, segundo a Matra, violado um princípio geral, consagrado pelo Tribunal, segundo o qual:
"Quando adopte uma medida de molde a lesar gravemente interesses individuais, a administração tem o dever de possibilitar ao interessado a expressão do seu ponto de vista" (68).
A Matra deduz, com razão, do acórdão Transocean, de 23 de Outubro de 1974, que este princípio geral é igualmente aplicável em matéria de concorrência. Neste acórdão, o Tribunal refere, a propósito de uma isenção condicional com base no n.
3 do artigo 85.,
"a regra geral de que os destinatários das decisões das autoridades públicas que afectem de forma sensível os seus interesses devem ter a possibilidade de dar a conhecer em tempo útil o seu ponto de vista" (69).
58. Já acima dissemos (n.
7) que, na nossa opinião, a Matra não tem a qualidade de "interessado" ou de "destinatário", na acepção desta jurisprudência. Estamos de acordo com a Matra quando afirma que, se a Comissão decidir erradamente não dar início ao procedimento do artigo 93., n.
2, essa atitude configurará, de modo quase automático, uma violação dos direitos da defesa dos terceiros interessados. Nesse caso, efectivamente, será dada erradamente preferência a um procedimento pouco transparente e que só dá aos terceiros uma possibilidade limitada de intervenção (v. n.
34, supra). No acórdão Alemanha/Comissão, de 20 de Março de 1984, o Tribunal teceu, a este propósito, as seguintes considerações:
"Se é verdade que a Comissão tinha informado os outros Estados-membros da evolução das suas negociações com o Governo belga, aquando de reuniões multilaterais, resulta, no entanto, dos debates travados perante o Tribunal que essas consultas não ofereciam, nem para os interessados nem para a própria Comissão, as mesmas garantias e as mesmas vantagens que oferecem as consultas formais previstas no artigo 93., n.
2" (n.
18).
Resulta, porém, das presentes conclusões que existem razões suficientes para admitir que, no caso em apreço, não foi sem razão que, no quadro do vasto poder de decisão que detém, a Comissão decidiu não dar início ao procedimento formal do artigo 93., n.
2 (70).
59. São, porém, as circunstâncias específicas do presente processo que nos convencem que, realmente, a Comissão respeitou os direitos da defesa da Matra. Resulta da exposição dos factos do início das presentes conclusões e que não foi contestada pelas partes (v. n.
2) que, antes da conclusão do procedimento informal do artigo 93., n. 3, a Matra interveio, pelo menos, duas vezes (por carta dirigida, em 17 de Junho de 1991, aos comissários competentes, e por denúncia apresentada, em 26 de Junho de 1991, à Comissão). A Comissão reagiu a estas intervenções não apenas por escrito (por carta de 17 de Julho de 1991) mas também verbalmente (aquando de uma reunião com a Matra, em 27 de Junho de 1991). Deve fazer-se notar que, ainda que decida dar início ao procedimento do artigo 93., n.
2, a Comissão não está obrigada a proceder a esse tipo de concertação verbalmente.
A decisão impugnada menciona explicitamente a denúncia da Matra, de que enumera e analisa os elementos essenciais. Sem que a Matra o conteste quanto a este aspecto, a Comissão refere, aliás, que, antes de adoptar a decisão impugnada, já tinha em seu poder a totalidade dos numerosos e volumosos documentos que a Matra juntou à sua petição de recurso.
60. O facto de, no decurso do procedimento informal, a Comissão só ter facultado à Matra um acesso limitado ao processo, é uma consequência inelutável da natureza não contraditória do procedimento adoptado (71). Resulta das peças processuais apresentadas ao Tribunal no quadro do presente processo que essa possibilidade limitada de acesso ao processo não causou à Matra um prejuízo visível (72).
De qualquer modo, conclui-se dos factos mencionados no número precedente que, pelo menos no que diz respeito à Matra, o procedimento seguido pela Comissão foi efectivamente transparente e proporcionou a esta sociedade um número suficiente de ocasiões para intervir (73). Concluímos, pois, que não houve qualquer violação dos direitos da defesa da Matra, pelo que também o quarto fundamento não merece provimento.
61. Quinto fundamento: violação do princípio geral da boa administração. Em apoio deste fundamento, a Matra invoca de novo que a Comissão não teve em conta as suas objecções, recusou dar início a um inquérito aprofundado consagrado à situação do mercado dos veículos para fins múltiplos e, com a decisão impugnada, antecipou-se ao resultado do inquérito realizado em aplicação do artigo 85., n.
3. Nas considerações anteriores, já refutámos estas afirmações, que consideramos infundadas. Concluímos, portanto, que não chegam para demonstrar ter havido violação do princípio geral da boa administração.
Conclusão
62. Em conclusão, sugerimos ao Tribunal que decida do seguinte modo:
"1) O recurso de anulação é julgado admissível, mas é-lhe negado provimento.
2) A Matra é condenada nas despesas."
(*) Língua original: neerlandês.
(1) ° Para uma definição de veículo para fins múltiplos, ver a comunicação 91/C 182/07 nos termos do n.
3 do artigo 19. do Regulamento n.
17 do Conselho, relativa ao processo IV/33.814 ° Ford/Volkswagen (JO 1991, C 182, p. 8).
(2) ° Comunicação 89/C 123/03 da Comissão (JO 1989, C 123, p. 3).
(3) ° As referências ao decreto português que institui o SIBR e ao documento da Comissão que aprovou esse sistema constam da decisão impugnada.
(4) ° A publicação desta síntese vem precedida dos títulos Autorização de um auxílio estatal nos termos dos artigos 92. e 93. do Tratado CEE. Casos em que a Comissão não levanta objecções (91/C 257/04) (JO 1991, C 257, p. 5).
(5) ° Regulamento n.
17 do Conselho, de 6 de Fevereiro de 1962, Primeiro Regulamento de execução dos artigos 85. e 86. do Tratado (JO 1962, 13, p. 204; EE 08 F1 p. 22).
(6) ° Despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 4 de Dezembro de 1991, Matra/Comissão (C-225/91 R, Colect., p. I-5823).
(7) ° Despachos do presidente do Tribunal de Justiça de 8 de Abril de 1992 (C-225/91, não publicados na Colectânea).
(8) ° Decisão 93/49/CEE da Comissão, de 23 de Dezembro de 1992, relativa a um processo de aplicação do artigo 85. do Tratado CEE (IV/33.814 ° Ford/Volkswagen) (JO 1993, L 20, p. 14). V., igualmente, a comunicação 91/C 182/07, referida na nota 1.
(9) ° Processo T-17/93 (acórdão de 15 de Julho de 1994, Matra Hachette/Comissão, Colect., p. II-595).
(10) ° O primeiro caso diz respeito a um acto que, pela sua forma, é dirigido ao recorrente, o segundo, a um acto que lhe é dirigido pela sua natureza.
(11) ° Acórdão de 28 de Janeiro de 1986, Cofaz/Comissão (169/84, Colect., p. 391).
(12) ° Acórdão Cofaz/Comissão (n.os 24 e 25).
(13) ° A decisão foi comunicada, como referimos (v. n.os 1 e 3, supra), por uma carta de 30 de Julho de 1991. O requerimento da Matra deu entrada na Secretaria do Tribunal em 6 de Setembro de 1991.
(14) ° Acresce que, nas conclusões que apresentou em 31 de Março de 1993, no processo C-198/91, Cook/Comissão (acórdão de 19 de Maio de 1993, Colect., pp. I-2487, I-2502), o advogado-geral Tesauro defendeu uma posição que não podemos deixar de subscrever. Afirma, em nossa opinião, com toda a razão, que mesmo as pessoas que sofreram um prejuízo ° tais como os concorrentes da empresa beneficiária ° e que não intervieram no procedimento informal previsto no artigo 93., n.
3, por exemplo, por não terem tido conhecimento do auxílio concedido, deviam ter direito a recorrer da decisão tomada pela Comissão de não instaurar o procedimento a que se refere o n.
2 do mesmo artigo.
(15) ° V. o acórdão de 22 de Março de 1977, Steinike & Weinlig/Alemanha (78/76, Recueil, p. 595, n.
8), recentemente confirmado, nomeadamente, pelo acórdão de 21 de Março de 1991, Itália/Comissão (C-303/88, Colect., p. I-1433, n.
34).
(16) ° Idem.
(17) ° Acórdão de 3 de Outubro de 1991, Itália/Comissão (C-261/89, Colect., p. I-4437, n.
20).
(18) ° Decisão impugnada, p. 10.
(19) ° Decisão impugnada, p. 6. A Matra também considera, nas observações escritas, que é realista esperar que em 1994 o volume da procura atinja as 300 000 unidades.
(20) ° Decisão impugnada, p. 10. Por outro lado, a Comissão, nas observações escritas que apresentou ao Tribunal, sublinha que, nessa comunicação, anunciou apenas que zelaria para que os auxílios regionais não criassem importantes excessos de capacidade (v. a epígrafe Auxílios regionais, no n.
3 da comunicação). Nas alegações apresentadas ao Tribunal na audiência, precisou a sua posição, afirmando que uma certa sobrecapacidade estimulava a concorrência.
(21) ° Decisão impugnada, p. 11.
(22) ° Acórdão de 17 de Setembro de 1980, Philip Morris/Comissão (730/79, Recueil, p. 2671, n.
17). Este considerando realça precisamente, por outro lado, o poder de apreciação que o artigo 92., n.
3, confere à Comissão.
(23) ° V. o n.
5 ( Método comum de avaliação dos auxílios ) do anexo à Primeira resolução, de 20 de Outubro de 1971, dos representantes dos governos dos Estados-membros reunidos no Conselho, relativa aos regimes gerais de auxílios com finalidade regional (JO 1971, C 111, p. 1; EE 08 F2 p. 3). A resolução reproduz textualmente a comunicação da Comissão ao Conselho relativa aos Regimes gerais de auxílios com finalidade regional, publicada no mesmo JO, p. 7 (e no mesmo número da EE, p. 8).
(24) ° Idem.
(25) ° Comunicação da Comissão sobre as modalidades de aplicação do n.
3, alíneas a) e c), do artigo 92. aos auxílios com finalidade regional (JO 1988, C 212, p. 2).
(26) ° É assim que a taxa de desemprego (20,6% da população activa) é aí duas vezes mais elevada do que a média nacional.
(27) ° Segundo um relatório elaborado em 1989 pelo Ministério da Indústria e da Energia português, citado nas observações que Portugal apresentou no Tribunal, a produtividade situar-se-ia no país a um nível intermédio entre 1/3 e 1/4 da média comunitária.
(28) ° V. a análise efectuada no n.
16 e seguintes, pela qual se verifica, também, que a decisão da Comissão se baseia num estudo da amplitude da debilidade regional e da aptidão do auxílio regional para a superar.
(29) ° Réplica, p. 2.
(30) ° V. nota 25, supra.
(31) ° Decisão impugnada, p. 5.
(32) ° Na contestação, a Comissão dá a impressão de que, com o objectivo de suprir a debilidade regional, se podem autorizar também auxílios ao funcionamento . Na réplica, a Matra faz notar, com razão, que, na sua comunicação relativa aos auxílios estatais no sector dos veículos automóveis, a própria Comissão refere que esses auxílios não deverão ser autorizados, mesmo em regiões desfavorecidas. A este respeito, porém, não é a contestação da Comissão, mas a decisão impugnada, que faz fé. Ora, em parte alguma da decisão impugnada são autorizados auxílios ao funcionamento. Pelo contrário, segundo a decisão, é unicamente a engenharia do produto e do fabrico que entra em linha de conta para a concessão dos auxílios e, portanto, não o próprio fabrico dos veículos para fins múltiplos.
(33) ° Os auxílios concedidos a título do programa SIBR são cumuláveis, numa medida limitada, com auxílios de natureza fiscal. Estes auxílios acumulados não podem, no entanto, ultrapassar nunca 75% do equivalente-subvenção líquido. V., quanto a este aspecto, o documento SEC(88)1979, de 13 de Dezembro de 1988, que não foi publicado, mas que a Comissão apresentou a pedido do Tribunal. Embora a falta de publicação desses documentos não constitua uma irregularidade, a sua publicação poderia levar a uma maior transparência.
(34) ° 547 milhões de ecus representam apenas 32,8% de 1 668 milhões de ecus, como a própria Comissão fez notar na decisão impugnada. No entanto, a Comissão baseia-se numa percentagem de 33,5% de equivalente-subvenção bruto. Não é apresentada qualquer explicação para esta pequena discrepância entre estas duas percentagens.
(35) ° Dado que os auxílios de natureza fiscal, num montante de 47 milhões de ecus, podem acrescer aos concedidos ao abrigo do SIBR e limitados respectivamente a 75% e a 60% (v. nota 33), a margem existente entre as normas definidas pelo SIBR e os auxílios concedidos ao projecto Newco é ainda mais importante do que parece à primeira vista.
(36) ° Acórdão Philip Morris/Comissão (n.os 16-17 e 25-26).
(37) ° Acórdão de 27 de Março de 1980, Amministrazione delle finanze dello Stato/Denkavit Italiana (61/79, Recueil, p. 1205, n.
31). Com base na definição que aplicou, o Tribunal decidiu que a obrigação da administração fiscal de um Estado-membro de proceder à restituição dos impostos incompatíveis com o direito comunitário não constituía um auxílio.
(38) ° Decisão impugnada, p. 8.
(39) ° Decisão impugnada, p. 8: (o centro de formação do sector automóvel) não (dará) resposta exclusiva às necessidades de formação desta fábrica e realizar-se-á igualmente formação noutras fábricas da Ford e noutros centros de formação em Portugal .
(40) ° V. nota 14, supra.
(41) ° V. acórdão de 20 de Março de 1984, Alemanha/Comissão (84/82, Recueil, p. 1451, n.
11), onde se encontram referências a outros acórdãos.
(42) ° Acórdão de 9 de Outubro de 1984, Heineken Brouwerijen (91/83 e 127/83, Recueil, p. 3435, n.
15).
(43) ° Acórdão Alemanha/Comissão (n.
13).
(44) ° V. acórdão de 11 de Dezembro de 1973, Lorenz/Alemanha (120/73, Recueil, p. 1471, n.
4).
(45) ° Acórdão Alemanha/Comissão (n.
12).
(46) ° No caso em apreço, a decisão adoptada em 16 de Julho de 1991 só foi publicada em 3 de Outubro de 1991 (v. nota 4, supra).
(47) ° Também têm a qualidade de interessados as pessoas, empresas ou associações eventualmente afectadas nos seus interesses pela concessão do auxílio, nomeadamente as empresas concorrentes e as organizações profissionais . O n.
2 do artigo 93. dirige-se, portanto, a um conjunto indeterminado de destinatários : acórdão de 14 de Novembro de 1984, Intermills/Comissão (323/82, Recueil, p. 3809, n. 16).
(48) ° V. n.
2 do artigo 93. do Tratado. Esta notificação não deve ser individual: acórdão Intermills/Comissão (n. 17).
(49) ° Acórdão Alemanha/Comissão (n.
13). V. também acórdão Intermills/Comissão (n.
17).
(50) ° V. acórdão de 30 de Junho de 1992, Espanha/Comissão (C-312/90, Colect., p. I-4117, n.
22), e acórdão de 30 de Junho de 1992, Itália/Comissão (C-47/91, Colect., p. I-4145, n.
28).
(51) ° Acórdão Alemanha/Comissão (n.
10).
(52) ° V. nota 41, supra.
(53) ° Contestação, p. 24.
(54) ° V. acórdão de 15 de Janeiro de 1986, Comissão/Bélgica (52/84, Colect., p. 89, n.
16).
(55) ° O teor da carta do comissário Bangemann em nada contradiz esta afirmação. As melhorias substanciais que menciona referem-se, na nossa opinião, aos complementos de informação e aos esclarecimentos a que acabámos de fazer referência e que se destinavam a definir com maior clareza o alcance dos auxílios projectados.
(56) ° Decisão impugnada, p. 8.
(57) ° Como se pode ver na primeira parte destas conclusões, a Comissão realizou, efectivamente, no presente caso, essa análise minuciosa.
(58) ° V., igualmente, n.
17, supra, onde já indicámos que não é o volume dos auxílios regionais, mas sim a intensidade destes, que constitui o critério para decidir da sua conformidade com o direito comunitário.
(59) ° Segundo uma jurisprudência constante, a importância relativamente pequena de um auxílio ou de uma empresa beneficiária não exclui a priori a possibilidade de o comércio entre Estados-membros ser afectado. V. acórdão de 21 de Março de 1991, Itália/Comissão (C-303/88, Colect., p. I-1433, n.
27).
(60) ° V. nota 5, supra.
(61) ° Acórdão de 21 de Maio de 1980, Comissão/Itália (73/79, Recueil, p. 1533, n.
11).
(62) ° Petição, pp. 19-20.
(63) ° Decisão impugnada, pp. 9-10.
(64) ° A Matra faz referência ao acórdão de 13 de Março de 1985, Países Baixos e Leeuwarder Papierwarenfabriek/Comissão (296/82 e 318/82, Recueil, p. 809, n.os 19 e segs.).
(65) ° Acórdão de 4 de Julho de 1963, Alemanha/Comissão (24/62, Colect. 1962-1964, p. 251).
(66) ° Decisão impugnada, pp. 2 e 6.
(67) ° É assim que a Matra justifica a admissibilidade do seu recurso, fazendo notar que, ao contrário das sociedades concorrentes, só produz veículos para fins múltiplos e que a sua posição no mercado é, portanto, exclusivamente tributária da evolução deste segmento do mercado (v. n.
9, supra).
(68) ° Acórdão de 27 de Outubro de 1977, Moli/Comissão (121/76, Recueil, p. 1971, n.
20).
(69) ° Acórdão de 23 de Outubro de 1974, Transocean Marine Paint/Comissão (17/74, Recueil, p. 1063, n.
15).
(70) ° Não sendo o inquérito realizado pela Comissão dirigido contra a Matra, os direitos processuais desta são, aliás, segundo a jurisprudência do Tribunal, menos amplos do que os de uma empresa contra a qual o inquérito seja dirigido. V. o acórdão de 17 de Novembro de 1987, BAT e Reynolds/Comissão (142/84 e 156/84, Colect., p. 4487, n. 20): os direitos processuais destes (os denunciantes) não são tão amplos como o direito de defesa das empresas que são objecto do inquérito .
(71) ° Mesmo que, em processos de concorrência, seja dado início a um procedimento formal, isso não significa, aliás, que a totalidade do processo seja comunicada aos terceiros. Documentos de onde constem segredos comerciais não podem, em caso algum, ser divulgados. V. acórdão de 24 de Junho de 1986, AKZO Chemie/Comissão (53/85, Colect., p. 1965, n.os 26 e segs.); acórdão BAT e Reynolds/Comissão (n.
21).
(72) ° Na audiência, a Comissão, pelo contrário, afirmou que, de um modo ou de outro, a Matra teve sempre acesso mesmo aos documentos mais confidenciais da Comissão. Referiu, a título de exemplo, os relatórios elaborados em Setúbal, em Outubro de 1992, e cujo conteúdo tinha transpirado para a imprensa.
(73) ° O que não responde à questão de saber se os direitos da defesa foram respeitados no que toca a outros terceiros interessados. Dado que a Matra é, na Europa, o único fabricante que produz exclusivamente veículos para fins múltiplos (v. n.
9, supra) e que, detém, além disso, uma posição dominante neste segmento do mercado (v. n.
15, supra), esta questão não se coloca verdadeiramente. Para garantir os direitos da defesa também no que toca às partes interessadas que não tiveram conhecimento do procedimento informal aberto ao abrigo do artigo 93., n.
3, do Tratado, é necessário, como recomenda o advogado-geral Tesauro, alargar as condições de admissibilidade em benefício dessas partes (v. nota 14, supra).