61981C0211
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
G. F. MANCINI
FREMSAT DEN 10. NOVEMBER 1982 (
1
)
Høje Domstol
1.
Nærværende sag er anlagt af Kommissionen i medfør af Rom-traktatens artikel 169 og drejer sig om en påstand om, at kongeriget Danmark har undladt at opfylde en forpligtelse, der påhviler det i henhold til EØF-traktaten. Denne påstand støttes på, at det ikke inden for den foreskrevne frist har sat de nødvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft for at efterkomme Rådets direktiv 76/891/EØF af 4. november 1976 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om elektricitetsmålere (EFT L 336, s. 30).
2.
Jeg skal kort gengive indholdet af direktiv 76/891. Direktivet er udstedt i henhold til EØF-traktatens artikel 100 og tilhører en omfattende gruppe af direktiver, som Rådet har udstedt med henblik på fjernelsen af sådanne tekniske hindringer for samhandelen i Fællesskabet, som skyldes lovgivning og administativt fastsatte bestemmelser i medlemsstaterne, hvorefter markedsføring og brug af bestemte produkter betinges af opfyldelsen af forskellige tekniske krav. Direktiv 76/891 omhandler således et specielt måleteknisk område, et område der udtrykkeligt er omtalt i det »program vedrørende fjernelse af tekniske handelshindringer«, der på forslag af Kommissionen blev vedtaget af Rådet ved resolution af 28. maj 1969 (JO C 76, s. 1).
Den ordning, der danner grundlag for Fællesskabets regler om måleinstrumenter, er fastlagt i et såkaldt rammedirektiv 71/316/EØF, vedtaget af Rådet den 26. juni 1971; det angår tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning med hensyn til fælles bestemmelser om måleinstrumenter samt om måletekniske kontrolmetoder (EFT 1971 II, s. 635). Dette er siden hen blevet ændret ved Rådets direktiv 72/427/EØF af 19. december 1972 (JO L 291, s. 156) og suppleret ved Kommissionens direktiv 82/621/EØF af 1. juli 1982 (EFT L 252, s. 1). Med nævnte rammedirektiv skal der først og fremmest ske en harmonisering af de nationale regler om den kontrol, der gennemføres, før de omhandlede instrumenter bringes i omsætning. Det bygger på gensidig anerkendelse af kontrolforanstaltningerne, giver regler om en »EØF-typegodken-delse« og om den såkaldte »EØF-første-gangsjustering« : instrumenterne forsynes med et EØF-stempel og et EØF-mærke, der er beskrevet i bilagene I og II til direktivet, og ved hvilke det attesteres, at instrumenterne har været underkastet kontrol og opfylder de i direktivet fastsatte betingelser og derfor frit kan omsættes i Fællesskabet uden yderligere kontrol ved grænserne.
I rammedirektivet henvistes der i øvrigt til specialdirektiver, ved hvilke der for hver gruppe måleinstrumenter skulle fastsættes måletekniske standarder samt forskrifter for disses tekniske udformning
og virkemåde. Af den anden betragtning i præamblen til direktiv 76/891 ses, at dette direktiv netop er et sådant specialdirektiv. Det gælder for induktionsmålere til almindeligt brug, med direkte tilslutning, nye, til enkelt tarif eller flere tariffer, til måling af aktiv effekt ved enfaset eller flerfaset strøm med en frekvens på 50 Hz (artikel 1). Ifølge artikel 3 må medlemsstaterne »ikke modsætte sig, forbyde eller begrænse salg og brug af elektricitetsmålere, der er forsynet med mærke for EØF-typegodkendelse og med stempel for EØF-førstegangsjustering«. Kun for de elektricitetsmålere, hvis specifikationer svarer til de i bilaget til direktivet anførte tekniske og måletekniske forskrifter, kan der opnås stempel og mærke, jfr. direktivets artikel 2. Om direktivets gennemførelse bestemmes det i artikel 4, at medlemsstaterne har en frist på atten måneder til at gennemføre direktivet i deres retsorden, og at de skal underrette Kommissionen om de regler, de herved har indført.
3.
Jeg skal herefter omtale begivenhedsforløbet forud for Kommissionens sagsanlæg.
Direktiv 76/891 blev meddelt kongeriget Danmark den 9. november 1976; fristen for direktivets gennemførelse udløb således den 9. maj 1978. Men som det fremgår af sagens akter havde Danmarks faste repræsentation allerede før fristens udløb, helt præcist den 30. marts 1978, i et svar på en skrivelse fra Kommissionen af 18. januar 1978 meddelt, at der ikke i dansk ret fandtes særlige regler om elektricitetsmålere. De danske myndigheder, hed det endvidere, kan ikke modsætte sig, forbyde eller begrænse salg og brug af elektricitetsmålere, der er forsynet med mærke for EØF-typegodkendelse og med stempel for EØF-førstegangsjustering, og direktiv 76/891 kræver således ikke ifølge den danske regerings opfattelse særlige gennemførelsesforanstaltninger i Danmark.
Ved skrivelse af 7. juni 1978 udtalte Kommissionen over for den danske regering, at de forpligtelser, der påhvilede medlemsstaterne i medfør af det omhandlede direktiv, ikke blot gjaldt adgangen til markedsføring og brug af de elektricitetsmålere, som direktivet omfattede. Der bestod også en forpligtelse til at indføre regler om udstedelse af mærke for EØF-typegodkendelse og stempel for EØF-førstegangsjustering. Da der ikke derefter i Danmark blev truffet foranstaltninger til gennemførelse af direktivet, opfordrede Kommissionen ved skrivelse af 23. maj 1979 i medfør af traktatens artikel 169, stk. 1, den danske regering til at fremsætte sine bemærkninger.
I svarskrivelse af 22. august 1979 afviste den danske regering det synspunkt, at den skulle være forpligtet til at træffe administrative foranstaltninger med henblik på godkendelsen og kontrollen af målere fremstillet i Danmark. Den henviste herved endvidere til en fælles erklæring vedrørende direktivets artikel 2, som Rådet og Kommissionen havde afgivet til Rådets mødeprotokol under det møde i Rådet, på hvilket direktivet var blevet vedtaget.
Den danske regerings bemærkninger fik ikke Kommissionen til at ændre standpunkt, og den fremsatte derfor den 6. oktober 1980 en begrundet udtalelse. Den danske regering holdt fast ved sin opfattelse, og Kommissionen anlagde herefter den 3. juli 1981 nærværende sag ved stævning registreret på Domstolens justitskontor den 13. juli 1981.
4.
Sagens behandling kræver først en stillingtagen til den afvisningspåstand, den danske regering har nedlagt under henvisning til, at den administrative sagsbehandling inden sagsanlægget har drejet sig om andre spørgsmål end de spørgsmål, som tvisten ved Domstolen drejer sig om. Den danske regering har herved i første række gjort gældende, at Kommissionens åbningsskrivelse har været formuleret som en gold rykkerskrivelse, skønt det må være Kommissionens pligt at beskrive og begrunde den påståede overtrædelse, således at der kan føres en frugtbar dialog med medlemsstaten. Den danske regering har endvidere gjort gældende, at de grunde, ud fra hvilke Kommissionen har udformet sine synspunkter, således som disse fremgår af den begrundede udtalelse, har fået en anden udformning i stævningen; først heri har Kommissionen nemlig henvist til rammedirektivet 71/316 som grundlaget for de forpligtelser, som efter dens opfattelse påhviler den danske regering. Med en sådan afvigende argumentation har der været anledning til at fremsætte en ny begrundet udtalelse. Kommissionens adfærd har således ikke opfyldt det krav om omhyggelighed, der for så vidt angår dens virksomhed er forudsat i artikel 169, og dette har medført en utilladelig begrænsning i Danmarks mulighed for at forsvare sig.
Kommissionen har imidlertid efter min mening handlet i overensstemmelse med traktaten. Det er ganske vist rigtigt, at der til den i artikel 169 omhandlede obligatoriske procedure knytter sig en række reelle processuelle garantier for medlemsstaterne. Domstolen har selv i sin praksis betonet, at den administrative forberedelse har stor betydning, og har fastslået, at medlemsstaternes mulighed for at fremføre deres bemærkninger til en præcist udformet klage »er en væsentlig garanti, ... og udtryk for et formkrav af væsentlig betydning for lovligheden af den fremgangsmåde, hvorefter en medlemsstats ikke-overholdelse fastslås« (jfr. dom af 17. 2. 1970 i sag 31/69, Kommissionen mod Den italienske Republik, Sml. 1970, s. 3). Abningskrivelsen har altså den særlige funktion én gang for alle at afgrænse tvistens genstand, således at der herefter ikke bliver tale om ændringer heraf, og at give staten mulighed for at forsvare sig. Hele den forudgående procedure kan således bedømt antages at skulle silure overholdelsen af den velbekendte grundsætning »audiatur et altera pars«.
Men med denne tilføjelse står det dog fremdeles fast, at Kommissionen har givet den danske regering mulighed for at forsvare sig, hvilket den faktisk har gjort. Som tidligere nævnt har den kritiseret Kommissionens formulering af åbningsskrivelsen, som den karakteriserer som en gold rykkerskrivelse. Det er nu alligevel min opfattelse, at denne skrivelse i alt væsentligt opfylder kravene til en korrekt rykkerskrivelse; den indeholder en særlig angivelse af det forhold, der lægges medlemsstaten til last (undladelsen af at gennemføre direktivet i tide), en meddelelse om, at Kommissionen har til hensigt at indlede den i artikel 169 fastlagte procedure, og fastsættelsen af en frist for staten til at fremsætte bemærkninger.
Jeg vil her tillade mig at erindre Domstolen om, hvad generaladvokat Gand udtalte i sit forslag til afgørelse i sag 45/64: »Den skrivelse, ved hvilken proceduren indledes, udgør et indledende skridt, hvorigennem medlemsstaten gøres bekendt med, hvilken handling eller undladelse der lægges den til last, og hvilke fællesskabsregler den efter Kommissionens opfattelse har overtrådt; skrivelsen skal alene denne udgangspunktet for en drøftelse. Gennem medlemsstatens bemærkninger kan der ske en afkræftelse eller omvendt en bestyrkelse af Kommissionens opfattelse, ligesom Kommissionen herigennem kan få anledning til at tydeliggøre eller eventuelt også ændre grundlaget for sin første opfattelse. Kun på denne måde kan der fremsættes en begrundet udtalelse, der giver endeligt udtryk for institutionens opfattelse, som Domstolen vil gå ud fra ved sin afgørelse. Men det er ikke korrekt, at der på dette indledende stadium i proceduren skal ske en meget snæver afgrænsning af dens objekt« (Sml. 1965-1968, s. 129; org.ref. Recueil s. 1057).
Jeg mener ej heller, at der er grundlag for, som sket, at kritisere Kommissionen for ikke allerede i åbningsskrivelsen nøjagtigt at have anført, hvilke regler den selv anså for absolut nødvendige for gennemførelsen af direktivet i national ret. Kommissionen har jo i så henseende vide skønsbeføjelser og er ikke forpligtet til at angive de særbestemmelser, som kræves for at bringe undladelsen til ophør. Og i den foreliggende sag, der drejer sig om den internretlige opfyldelse af de af et direktiv følgende forpligtelser, har Kommissionen også i kraft af EØF-traktatens artikel 189, stk. 3, været forpligtet til at respektere medlemsstatens kompetence til at bestemme form og midler for gennemførelsen.
Det er også min opfattelse, at Kommissionen ikke kan kritiseres, fordi den først i stævningen og ikke allerede i den begrundede udtalelse har henvist til sammenhængen mellem direktivet om elektricitetsmålere og rammedirektiv 71/316. Det er korrekt, at det kan virke til skade for sagsøgtes interesser, såfremt stævningen gengiver de i den begrundede udtalelse anførte faktiske og retlige omstændigheder på en anden måde; men det er også korrekt, at de forpligtelser, der følger af direktiv 76/891, absolut kun kan fortolkes i lyset af den mere omfattende retlige regulering, som nævnte direktiv har sammenhæng med. Kommissionens holdning kan på den anden side forklares med nødvendigheden af at besvare den danske regerings bemærkninger til den begrundede udtalelse.
Af sagens akter fremgår endvidere med al tydelighed, at den danske regering allerede under den udenretlige procedure forsvarede sig under henvisning til sin opfattelse vedrørende det specielle spørgsmål, der er genstand for nærværende sag, uden at der bestod nogen tvivl med hensyn til Kommissionens kritik af dens undladelse af at gennemføre direktivet.
Af de ovenfor anførte grunde mener jeg, at Domstolen skal forkaste afvisningspåstanden.
5.
hermed kan jeg gå over til at behandle sagens realitetsspørgsmål. Som det vil være Domstolen bekendt, drejer disse sig om rækkevidden af medlemsstaternes forpligtelser i henhold til direktiv 76/891 om elektricitetsmålere.
Den danske regering har i svarskriftet og duplikken og under den mundtlige forhandling til støtte for sin påstand vedrørende realiteten henvist til artiklerne 2, stk. 2, og 8, stk. 2, i rammedirektiv 71/316. I disse bestemmelser hedder det henholdsvis, at »såfremt medlemsstaterne råder over det nødvendige tekniske udstyr, meddeler de, på ansøgning fra producenten eller dennes befuldmægtigede, EØF-typegodkendelse« (artikel 2, stk. 2), og at »medlemsstaterne foretager, såfremt de råder over det nødvendige tekniske udstyr, EØF-førstegangsjustering« (artikel 8, stk. 2). Af disse bestemmelsers formulering følger efter den danske regerings opfattelse, at der ikke består nogen forpligtelse til at etablere en teknisk og administrativ tjeneste til udstedelse af godkendelser og gennemførelse af kontrol, når der ikke i den nationale forvaltning findes et tilsvarende administrationsapparat.
Kommissionen har på sin side gjort gældende, at der efter sammenhængen mellem direktiv 76/891 og rammedirektivet 71/316 bliver tale om to typer forpligtelser. Den første type har en negativ beskaffenhed og gælder fjernelsen af hindringer i handelen med elektricitetsmålere inden for Fællesskabet: der er herved helt præcist tale om ikke at »modsætte sig, forbyde eller begrænse salg og brug af elektricitetsmålere, der er forsynet med mærke for EØF-typegodkendelse og med stempel for EØF-førstegangsjustering« (artikel 3, stk. 1, i direktiv 76/891 og artikel 1, stk. 1, i direktiv 71/316). Den anden type forpligtelser, der har en positiv beskaffenhed, gælder de internretlige foranstaltninger, der er nødvendige til gennemførelsen af den af direktivet fastsatte kontrol. Det er alene sidstnævnte type forpligtelse, Kommissionen kritiserer Danmark for ikke at have opfyldt: den danske regering har ikke gennemført direktivet — hævdes det — idet den ikke har etableret det forvaltningsapparat, der kræves til udstedelse af godkendelser og gennemførelse af kontrol i overensstemmelse med direktivet.
Det er herved værd at bemærke, at Kommissionen støtter sin opfattelse på en systematisk fortolkning, ved hvilken der er henset til direktiv 71/316 under ét og navnlig til bilagene hertil. I bilagene er det nemlig både for EØF-typegodkendelsen og for EØF-førstegangsjusteringsmærket bestemt, at »en gennemgang af konstruktionsdokumenterne og en afprøvning af de måletekniske data kan foretages på den måletekniske tjenestes laboratorier, på godkendte prøvelaboratorier eller på produktions-, leveringseller installationsstedet«, og at »den måletekniske tjeneste kan kræve, at ansøgeren stiller de normalinstrumenter samt det kvalificerede personale, som måtte være nødvendigt ved gennemførelsen af prøverne i forbindelse med EØF-godkendelse og EØF-førstegangs-justering«. Det er derfor Kommissionens opfattelse, at ordene »såfremt medlemsstaterne råder over det nødvendige tekniske udstyr« betyder, at medlemsstaten kan være fri for selv at råde over det nødvendige tekniske udstyr på stats-laboratorier eller statskontrollerede laboratorier, men at den ikke derfor, når der fremsættes krav derom, er fritaget for at meddele godkendelse eller gennemføre førstegangsjustering. Kommissionen mener således, at den medlemsstat, der ikke råder over et egnet forvaltningsapparat, må oprette en passende tjeneste, således at indenlandske eller udenlandske producenter har mulighed for at få meddelt godkendelse og foretaget førstegangsjustering.
6.
Ser man nærmere på disse to opfattelser, vil efter min mening den danske regerings synspunkt være at foretrække. Jeg er reelt af den overbevisning, at rækkevidden af medlemsstaternes forpligtelse klart lader sig udlede af artikel 2, stk. 2, og artikel 8, stk. 2, i direktiv 71/316. Staterne er herefter alene forpligtet til at oprette en tjeneste til udstedelse af godkendelser og gennemførelse af EØF-førstegangsjusteringer, såfremt de i forvejen råder over et — eventuelt også meget enkelt — tekniskadministrativt apparat til afprøvning af elektricitetsmålere. Denne overbevisning bygger på en række overvejelser vedrørende reglernes ordlyd og formål, deres systematiske placering, forholdet mellem rammedirektivet og specialdirektivet samt vedrørende de særegenheder, som tilnærmelsen af lovgivningerne i denne sektor frembyder.
Efter ordlyden er der tale om klare regler. Ordene »såfremt medlemsstaterne råder over det nødvendige tekniske udstyr« er ganske utvetydige, hvilket også formuleringen på de øvrige officielle sprog er et sikkert vidnesbyrd om. Det kan kun have den ene betydning, at statens forpligtelse til at etablere en teknisk-administrativ tjeneste er afhængig af, at der allerede findes et vist apparat på nationalt plan. Den fortolkning, Kommissionen har lagt sig fast på, strider således mod direktivets ordlyd. Og den omhandlede regel kan ej heller efter sammenhængen med andre af direktivets regler eller i lyset af bilagenes indhold fortolkes på anden måde.
Kommissionen har til støtte for sin opfattelse henvist til, at det i artikel 2, 2. pkt., i direktiv 76/891 om elektricitetsmålere, bestemmes, at sådanne målere »underkastes« EØF-typegodkendelse og »underkastes EØF-førstegangsjustering«. Medlemsstaterne skal derfor via deres forvaltning kunne sørge for, at der for samtlige elektricitetsmålere, herunder de indenlandsk producerede, kan meddeles EØF-godkendelse. Denne synsmåde virker ikke overbevisende. Der er efter min mening mere logik i, som foreslået af den danske regering, at fortolke 2. pkt. på baggrund af 1. pkt., og på grundlag heraf drage den konklusion, at målerne for at kunne forsynes med mærke skal underkastes godkendelse og justering. Efter min mening kan der faktisk hverken på grundlag af de just citerede stykker eller af direktiv 76/891 i det hele taget, som hævdet af Kommissionen, drages den konklusion, at Danmark er forpligtet til at etablere det administrative apparat, der kræves til gennemførelse af justering og kontrol. Også bestemmelsen om et særligt for Danmark anvendeligt symbol, der findes i bilaget til rammedirektiv 71/316, forekommer mig at være uden betydning. Det kan nemlig på den ene side konstateres, at rammedirektivet gælder for et stort antal måleinstrumenter, der for en dels vedkommende er blevet omfattet af en altomfattende harmonisering, og på den anden side, at der uundgåeligt måtte træffes bestemmelse om et mærke, der kunne anvendes i Danmark, og som skulle benyttes, såfremt myndighederne dér havde haft til hensigt at etablere det forvaltningsapparat, der er nødvendigt til gennemførelse af kontrol.
Heller ikke henvisningen til bilagene til direktiv 71/316 finder jeg relevant; herefter kan medlemsstaterne benytte private laboratorier eller laboratorier i andre medlemsstater. Bestemmelsen herom må efter min mening forklares med, at det står en stat frit for, om den direkte vil træffe foranstaltninger til gennemførelsen af kontrol og justeringer eller godkende kontrol, der er udført andetsteds.
7.
Det af mig foreslåede fortolkningsresultat bestyrkes i flere henseender af forarbejderne til rammedirektiv 71/316. Som bekendt har Domstolen ved forskellige lejligheder undersøgt forarbejderne til den afledte fællesskabsret for generelt at komme til klarhed med forholdene på det pågældende område (jfr. f.eks. dom af 12. 11. 1969 i sag 29/69, Stauder mod byen Ulm, Sozialamt, Smi. 1969, s. 107, dom af 9. 10. 1974 i de forenede sager 112, 144 og 145/73, Campogrande mil. mod Kommissionen, Sml. 1974, s. 957, dom af 5. 6. 1973 i sag 81/72, Kommissionen mod Rådet, Sml. 1973, s. 575, og dom af 26. 6. 1975 i sag 70/74, Kommissionen mod Rådet, Sml. 1975, s. 795).
Det forholder sig imidlertid således, at Kommissionen oprindeligt den 14. april 1966 forelagde Rådet et forslag til direktiv om måleinstrumenter, der gik ud på en »fuldstændig« harmonisering (66/558/EØF, JO 1966, nr. 182, s. 3145), uden at der dog herved blev pålagt medlemsstaterne en særlig forpligtelse til at etablere særlige forvaltningsorganer. Senere vendte Kommissionen, efter i mellemtiden at have forklaret sin politik på området i et »almindeligt program for fjernelsen af tekniske handelshindringer« af 1968, tilbage til tanken om en optionel harmonisering, idet den 15. juli 1970 for Rådet fremlagde et ændret forslag til direktiv (JO C 115, s. 11). Afgørende for denne kursændring var de drøftelser, der i perioden efter 1966 fandt sted i Rådet og i Kommissionens arbejdsgrupper. Disse drøftelser mundede nemlig, som det anføres i den note, der blev fremlagt sammen med forslaget til direktiv, ud i en konstatering af, at det var umuligt »allerede på indeværende tidspunkt og for samtlige tilfælde at udstede regler om en fuldstændig harmonisering af bestemmelserne om måleinstrumenter, idet man endnu ikke råder over forskellige for forberedelsen nødvendige oplysninger«.
I Kommissionens forslag til direktiv fandtes sætningerne »såfremt medlemsstaterne råder over det nødvendige tekniske udstyr« og »såfremt de råder over det nødvendige tekniske udstyr« ikke. De er højst sandsynligt blevet indføjet under forslagets behandling i den hensigt at opnå en begrænsning og ikke en udvidelse af omfanget af de medlemsstaterne påhvilende forpligtelser.
En undersøgelse af udtalelserne til direktivforslaget fra Det økonomiske og sociale Udvalg og fra Europa-Parlamentets retsudvalg underbygger yderligere dette resultat. I den første udtalelse (fra den 25. februar 1971 og netop i bemærkningerne til artikel 2, stk. 2, kan man således læse, at »det princip, hvorefter en ansøgning om godkendelse kan indgives til en enkelt medlemsstat ... må udbygges med en bestemmelse om, at det er nødvendigt, at der ifølge vedkommende stats regler stilles krav om en kontrol af den omhandlede art« (JO C 36, s. 10). I udtalelsen fra Parlamentets retsudvalg hedder det derimod, at »udvalget må tage forbehold med hensyn til indførelsen af den metode, hvorefter der arbejdes på en optionel harmonisering ... Retsudvalget skal endvidere opfordre Kommissionen for De europæiske Fællesskaber til hurtigst muligt at fremlægge passende forslag vedrørende en harmonisering af principper og målsætning for de nationale regler om vægt og mål, således at der på fællesskabsplan skabes ensartede ordninger samt vedrørende harmoniseringen af de nationale forvaltningsprocedurer vedrørende producenters og brugeres forpligtelser, kontrolforanstaltningernes omfang, de måletekniske tjenesters organisation, kontrolgebyrer og regler for kontrollens gennemførelse« (Europa-Parlamentet, mødedokument 18/71, min udhævning).
8.
Også en undersøgelse af det forhold, der består mellem rammedirektivet og specialdirektivet vil være hensigtsmæssig ved afgørelsen af fortolkningstvisten. Rækkevidden af specialdirektivets bestemmelser kan nemlig kun virkelig fastlægges, såfremt disse bestemmelser læses i sammenhæng med bestemmelserne i
rammedirektivet. På den anden side er det netop rammedirektivet, der tydeligt viser, at de staterne påhvilende forpligtelser har en delvis betinget og således potentiel karakter.
Nævnte forholds struktur kommer først og fremmest frem ved læsning af de sidste betragtninger i præamblerne til de to direktiver. Der vil man nemlig se, at i rammedirektivet fastsættes de almindelige bestemmelser, der især vedrører fremgangsmåderne ved EØF-typegodkendelse, EØF-førstegangsjustering og måleteknisk EØF-kontrol; i specialdirektivet fastlægges de tekniske forskrifter for elektricitetsmåleres udførelse, funktion og nøjagtighed for afprøvningen samt eventuelt de vilkår, hvorunder teknisk prægede fællesskabsbestemmelser skal træde i stedet for eksisterende nationale bestemmelser.
En bekræftelse af specialdirektivets karakter af supplement kan man desuden finde i rammedirektivets artikel 1, stk. 4. Heri hedder det: »I specialdirektiverne fastlægges de måletekniske egenskaber og de tekniske forskrifter for udførelse og funktion for de pågældende instrumenttyper. Specialdirektiverne kan desuden bestemme_: — at disse instrumenter i alle medlemsstater er underkastet EØF-typegodkendelse og EØF-førstegangsjustering eller en af disse foranstaltninger; — på hvilket tidspunkt nationale forskrifter, der udstedes af medlemsstaterne i overensstemmelse med specialdirektivet, i fuldt omfang træder i stedet for de tidligere nationale forskrifter for nye instrumenter af samme kategori«.
Til yderligere bekræftelse af den beskrivelse, som jeg mener at måtte give af forholdet mellem de to regelsæt, vil jeg henvise til indledningen til kapitlerne IV og V i direktiv 76/891, hvori det udtales, at EØF-typegodkendelse og EØF-førstegangsjustring gennemføres »i henhold til forskrifterne i direktiv 71/316/EØF«.
Her står vi altså endnu en gang overfor ganske utvetydige ord. Og andre skøns-elementer vil kunne udledes af den systematiske samordning af reglerne og af analysen af de formål, der forfølges med disse regler. Quamvis sit manifestissimum edictum praetoris, attamen non est negligenda interpretation eius.
9.
I så henseende får de særegenheder, der gør sig gældende med hensyn til tilnærmelsen af lovgivningerne med sigte på at fjerne tekniske handelshindringer i sektoren for måleinstrumenter, stor betydning. Tilnærmelsen er sket med udgangspunkt i rammedirektiv 71/316 og er derefter, alt efter hvilken type måleinstrumenter der var tale om, blevet udformet forskelligt, enten som en »fuldstændig« eller »optionel«-harmonisering. Hvor der er tale om en »fuldstændig« harmonisering, træder de regelsæt, der er udstedt til gennemførelsen af fællesskabsdirektiver, i stedet for de tidligere gældende nationale bestemmelser, og medlemsstaterne mister enhver kompetence på området. Hvor der er tale om harmonisering på enkelte punkter, kan staterne derimod bevare deres nationale regler, som herefter består side om side med fællesskabsreglerne. Dette viser, at der er fornuft i en fortolkning af direktivet, der differentierer staternes forpligtelser afhængigt af, hvorledes den nationale forvaltning faktisk er indrettet.
Hvis man søger at bestemme de af direktiv 76/891 flydende forpligtelser på baggrund af formålet med direktivet, når man til resultater, der i alt væsentligt ligger på linje hermed. I betragtning af, at man her har med en »optionel« og ikke »fuldstændig« harmonisering at gøre, må det efter min mening være utvivlsomt, at direktivet kun kan få virkninger i enkelte henseender, eftersom det er normalt, at den fuldstændige fjernelse af de tekniske handelshindringer udskydes til et senere tidspunkt. Et andet resultat forudsætter, at man anerkender, at direktiverne til fjernelse af de tekniske handelshindringer, efter en fortolkning på grundlag af den i artiklerne 2, stk. 2, og 8, stk. 2, i rammedirektiv 71/316 indeholdte begrænsning ikke har noget formål. Et sådant resultat forekommer mig ubegrundet, og bl.a. fortolknings-maksimen om den nyttige virkning (magis voleat quam pereat) stiller sig i vejen herfor. Faktisk følger jo en første betydningsfuld virkning af, at medlemsstaterne hindres i at afvise, forbyde eller begrænse markedsføring og brug af måleinstrumenter udstyret med mærke for EØF-typegodkendelse, således at det derfor også er udelukket, at der for »harmoniserede« måleinstrumenter efter fjernelsen af told og kvantitative restriktioner består andre hindringer for handelen. Målsætningen er i så henseende fuldstændig opfyldt. Den omstændighed, at der ikke findes en dansk speciallovgivning om elektricitetsmålere, bevirker jo, som Kommissionen også har erkendt, at de danske myndigheder ikke kan lægge hindringer i vejen for handelen med produkter af denne art, idet de hverken kan modsætte sig markedsføring af målere, hvis specifikationer svarer til de i direktivet foreskrevne eller gøre disse målere til genstand for yderligere kontrol ved grænserne. Der har derfor ikke været tale om negative virkninger for producenterne i de øvrige medlemsstater.
10.
Den danske regering har i svarskriftet henvist til det standpunkt, den indtog under de forhandlinger, der førte til vedtagelsen af direktiv 76/891; den har herved navnlig henvist til den erklæring, der fremsattes den 11. marts 1975 i en arbejdsgruppe i Rådet. I denne anførtes, at man ikke i Danmark ville kunne acceptere et direktiv, hvorefter man var forpligtet til at indrette prøvefaciliteter i Danmark til gennemførelse af EØF-kontrol og-justeringer. Det danske standpunkt i så henseende blev gentaget i en senere erklæring fra Rådet og Kommissionen, og denne blev optaget i Rådets mødeprotokol. Den har følgende ordlyd: »Rådet og Kommissionen konstaterer, at artikel 2, andet punktum, omhandler de i samme artikel, første punktum, anførte elektricitetsmålere, og at direktivet derfor ikke med hensyn til elektricitetsmålere pålægger en medlemsstat hverken EØF-typegodkendelse eller EØF-førstegangsjustering, for så vidt tilsvarende kontrol ikke er foreskrevet på nationalt plan«. Det er den danske regerings opfattelse, at fortolkningen af denne erklæring må give som resultat, at den eneste forpligtelse, der ved direktivet pålægges de stater, der ikke råder over et administrativt apparat til gennemførelse af kontrol og meddelelse af godkendelse af elektricitetsmålere, går ud på ikke at lægge hindringer i vejen for markedsføring og brug på statens eget område af målere, der EØF-kontrolleres i en anden medlemsstat. Kommissionen mener omvendt, at erklæringen angår den måde, hvorpå staten er forpligtet til at indrette sit eget kontrolapparat. Medlemsstaten er ufravigelig forpligtet til at modtage de interesserede producenters ansøgninger, til at kontrollere de produktbeskrivende dokumenter og overvåge den tekniske undersøgelse i dennes forskellige faser, men kan herved benytte private laboratorier og teknikere.
Kommissionens synspunkt må forkastes. Erklæringen giver efter min mening ikke anledning til uklarhed ved fortolkningen. Den vedrører artikel 2, 2. pkt., i direktiv 76/891 om elektricitetsmålere og udelukker i ganske utvetydige vendinger, at staterne er forpligtet til at underkaste de i direktivet omhandlede målere kontrol. En sådan forpligtelse eksisterer ikke, og medlemsstaterne skal ikke engang etablere en passende forvaltningsgren. Som tidligere nævnt er denne fortolkning i fuldstændig overensstemmelse med den i rammedirektiv 71/316 opstillede forudsætning for forpligtelsen til at foretage kontrol med henblik på godkendelse og førstegangsjustering af måleinstrumenter (nemlig den forudsætning, at der findes en teknisk-administrativ kontroltjeneste). Med en anerkendelse af, at erklæringen har denne betydning, bliver der grundlag for den af mig foreslåede fortolkning. Jeg skal herved henvise til, at Domstolen i dom af 18. februar 1970 i sag 38/69, Kommissionen mod Den italienske Republik, har fastslået, at »rækkevidden og virkningen af ... [Fællesskabets retsakter] kan ikke begrænses ved forbehold eller udtalelser, der måtte være fremsat under de forberedende forhandlinger« (Sml. 1970, s. 5), men i øvrigt ikke herved har udelukket, at erklæringer af den omhandlede art kan benyttes ved reglernes fortolkning.
11.
Jeg skal herefter afslutte med at foreslå Domstolen, at den i den sag, Kommissionen for De europæiske Fællesskaber den 3. juli 1981 har anlagt mod kongeriget Danmark, afsiger frifindelsesdom og tilpligter den tabende part, Kommissionen, at afholde sagens omkostninger.
(
1
) – Oversat fra italiensk.