62012CJ0421_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål C‑421/12,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 13 september 2012,
Europeiska kommissionen, företrädd av M. van Beek och M. Owsiany-Hornung, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Konungariket Belgien, företrätt av T. Materne och J.‑C. Halleux, båda i egenskap av ombud, biträdda av É. Balate, avocat,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden M. Ilešič samt domarna C.G. Fernlund, A. Ó Caoimh, C. Toader (referent) och E. Jarašiūnas,
generaladvokat: P. Cruz Villalón,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet och efter att den 26 november 2013 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt
– artikel 3 jämförd med artikel 2 b och d i Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv 84/450/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 (direktiv om otillbörliga affärsmetoder) (EUT L 149, s. 22), genom att utesluta utövare av fria yrken samt tandläkare och fysioterapeuter från tillämpningsområdet för lagen av den 14 juli 1991 om affärsmetoder och om konsumentupplysning och konsumentskydd ( Moniteur belge
av den 29 augusti 1991, s. 18712), i dess lydelse enligt lag av den 5 juni 2007 ( Moniteur belge
av den 21 juni 2007, s. 34272) (nedan kallad lagen av den 14 juli 1991), samt
– artikel 4 i direktiv 2005/29, genom att bibehålla artiklarna 20, 21 och 29 i lagen av den 6 april 2010 om affärsmetoder på marknaden och skydd för konsumenter ( Moniteur belge
av den 12 april 2010, s. 20803, nedan kallad lagen av den 6 april 2010), och
– genom att bibehålla artikel 4.3 i lagen av den 25 juni 1993 om utövande och organisation av ambulerande verksamhet och torghandel ( Moniteur belge
av den 30 september 1993, s. 21526), i dess lydelse enligt lag av den 4 juli 2005 ( Moniteur belge
av den 25 augusti 2005, s. 36965) (nedan kallad lagen av den 25 juni 1993), och artikel 5.1 i den kungliga förordningen av den 24 september 2006 om utövande och organisation av ambulerande verksamhet ( Moniteur belge
av den 29 september 2006, s. 50488, nedan kallad den kungliga förordningen av den 24 september 2006).
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Direktiv 2005/29
2. Skälen 6, 15 och 17 i direktiv 2005/29 har följande lydelse:
”(6) Genom detta direktiv tillnärmas … medlemsstaternas lagstiftning om otillbörliga affärsmetoder, inklusive otillbörlig reklam, som direkt skadar konsumenternas ekonomiska intressen och därigenom indirekt skadar legitima konkurrenters ekonomiska intressen. … Det omfattar eller påverkar inte nationell lagstiftning om otillbörliga affärsmetoder som enbart skadar konkurrenters ekonomiska intressen eller som gäller transaktioner mellan näringsidkare. I full överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen kommer medlemsstaterna, om de så önskar, att även i fortsättningen reglera sådana metoder i enlighet med gemenskapslagstiftningen. …
…
(15) När det i gemenskapslagstiftningen fastställs krav på information i samband med marknadskommunikation, reklam och saluföring skall denna information betraktas som väsentlig information enligt detta direktiv. Medlemsstaterna kommer att kunna behålla eller skärpa kraven på information i avtalsrättsliga sammanhang och med avtalsrättsliga konsekvenser när detta är tillåtet enligt minimiklausulerna i gemenskapens gällande rättsakter. En icke uttömmande förteckning över sådana informationskrav i [gemenskapens regelverk rörande affärsmetoder som skadar konsumenternas ekonomiska intressen] återfinns i bilaga II. Med tanke på den fullständiga harmonisering som införs genom detta direktiv är det endast den information som krävs enligt gemenskapslagstiftningen som anses som väsentlig i den mening som avses i artikel 7.5 i detta direktiv. Om medlemsstaterna har infört informationskrav utöver dem som anges i gemenskapslagstiftningen, på grundval av minimiklausuler, är det enligt detta direktiv inte en underlåtenhet att utelämna denna ytterligare information. Medlemsstaterna kan däremot, när minimiklausulerna i gemenskapslagstiftningen så tillåter, behålla eller införa striktare bestämmelser i enlighet med gemenskapslagstiftningen för att säkerställa en högre nivå för skyddet av konsumenternas individuella avtalsmässiga rättigheter.
…
(17) Det är önskvärt att, för större rättssäkerhet, fastställa vilka affärsmetoder som under alla omständigheter är otillbörliga. Bilaga I innehåller därför en fullständig förteckning över sådana metoder. Endast dessa affärsmetoder skall kunna bedömas som otillbörliga utan prövning från fall till fall utifrån bestämmelserna i artiklarna 5–9. Förteckningen kan ändras endast genom en översyn av detta direktiv.”
3. Som framgår av artikel 1 är syftet med direktivet ”att bidra till att den inre marknaden fungerar korrekt och att säkerställa en hög konsumentskyddsnivå genom att tillnärma medlemsstaternas lagar och andra författningar avseende otillbörliga affärsmetoder som skadar konsumenternas ekonomiska intressen”.
4. Enligt artikel 2 b i direktivet ska med “näringsidkare” förstås “en fysisk eller juridisk person som, med avseende på de affärsmetoder som omfattas av detta direktiv, handlar för ändamål som ligger inom ramen för dennes näringsverksamhet, affärsverksamhet, hantverk eller yrke samt den som handlar i näringsidkarens namn eller för dennes räkning”. I artikel 2 d definieras ”affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter” som ”en näringsidkares handling, underlåtenhet, beteende, företrädande eller kommersiella meddelande (inklusive reklam och saluföring) i direkt relation till marknadsföring, försäljning eller leverans av en produkt till en konsument”.
5. I artikel 3 i samma direktiv, med rubriken ”Tillämpningsområde”, anges följande:
”1. Detta direktiv skall tillämpas på otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på det sätt som anges i artikel 5, före, under och efter en affärstransaktion som gäller en produkt.
2. Detta direktiv skall inte påverka avtalsrättslig lagstiftning, särskilt inte regler om avtals giltighet, ingående eller verkan.
…
5. Medlemsstaterna skall under en period på sex år från och med den 12 juni 2007 fortsätta att få tillämpa nationella bestämmelser, inom det område som tillnärmas genom detta direktiv, vilka är mer inskränkande eller mer föreskrivande än bestämmelserna i detta direktiv och vilka genomför direktiv som innehåller klausuler om minsta harmonisering. Dessa åtgärder måste vara väsentliga för att tillförsäkra att konsumenterna ges tillräckligt skydd mot otillbörliga affärsmetoder och måste stå i proportion till detta mål. Den översyn som anges i artikel 18 får, om så anses lämpligt, inbegripa ett förslag om att förlänga undantaget för ytterligare en begränsad period.
6. Medlemsstaterna skall omgående underrätta kommissionen om eventuella nationella bestämmelser som tillämpas med stöd av punkt 5.
…”
6. Artikel 4 i direktivet har följande lydelse:
”Medlemsstaterna får inte begränsa friheten att tillhandahålla tjänster eller den fria rörligheten för varor av anledningar som omfattas av det område som tillnärmas genom detta direktiv.”
7. Artikel 5 i direktivet har rubriken ”Förbud mot otillbörliga affärsmetoder” och stadgar följande:
”1. Otillbörliga affärsmetoder skall vara förbjudna.
2. En affärsmetod skall vara otillbörlig om den
a) strider mot god yrkessed,
och
b) innebär, eller sannolikt kommer att innebära, avsevärd snedvridning av det ekonomiska beteendet i förhållande till produkten hos den genomsnittskonsument som affärsmetoden riktar sig till eller som nås av metoden, eller den genomsnittliga gruppmedlemmen om affärsmetoden riktar sig till en viss konsumentgrupp.
…
4. Affärsmetoder skall anses otillbörliga om de
a) är vilseledande enligt artiklarna 6 och 7,
eller
b) aggressiva enligt artiklarna 8 och 9.
5. Bilaga I innehåller förteckningen över de affärsmetoder som under alla omständigheter skall betraktas som otillbörliga. Samma förteckning skall gälla i alla medlemsstater … .”
Direktiv 85/577/EEG
8. Enligt artikel 1.1 i rådets direktiv 85/577/EEG av den 20 december 1985 för att skydda konsumenten i de fall då avtal ingås utanför fasta affärslokaler (EGT L 372, s. 31; svensk specialutgåva, område 15, volym 7, s. 83) ska detta direktiv gälla för avtal där en näringsidkare tillhandahåller en konsument varor eller tjänster och som ingås under en utflykt organiserad av näringsidkaren utanför dennes fasta affärslokaler eller under ett besök som näringsidkaren avlägger, när besöket inte äger rum på konsumentens uttryckliga begäran.
9. Enligt artikel 5.1 i direktiv 85/577 ska konsumenten ha rätt att avsäga sig rättsverkningarna av sitt åtagande genom att skicka ett meddelande inom minst sju dagar från det att han eller hon mottagit information från näringsidkaren om rätten att häva avtalet.
10. Enligt artikel 8 i direktivet ska detta ”inte hindra medlemsstaterna från att anta eller bibehålla fördelaktigare föreskrifter till skydd för konsumenterna på det område som faller under direktivet”.
Direktiv 98/6/EG
11. Som framgår av artikel 1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/6/EG av den 16 februari 1998 om konsumentskydd i samband med prismärkning av varor som erbjuds konsumenter (EGT L 80, s. 27) är syftet med det direktivet att föreskriva att försäljningspris och jämförpris ska anges på alla varor som konsumenter erbjuds av näringsidkare, för att förbättra informationen till konsumenterna och underlätta prisjämförelser.
12. Enligt artikel 10 ska direktiv 98/6 ”inte förhindra medlemsstater från att anta eller behålla bestämmelse[r] som är mer gynnsamma när det gäller information till konsumenterna och prisjämförelser, utan att det påverkar medlemsstaternas skyldigheter enligt fördraget”.
Direktiv 2011/83
13. Enligt skäl 9 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/83/EU av den 25 oktober 2011 om konsumenträttigheter och om ändring av rådets direktiv 93/13/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/44/EG och om upphävande av rådets direktiv 85/577/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG (EUT L 304, s. 64) fastställs i direktivet bestämmelser om information som ska lämnas för distansavtal och avtal utanför fasta affärslokaler och avtal av annat slag än de nyssnämnda. Direktivet reglerar också ångerrätten i samband med distansavtal och avtal utanför fasta affärslokaler.
14. Enligt artikel 28 i direktiv 2011/83 skulle medlemsstaterna senast den 13 december 2013 anta och offentliggöra de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet och tillämpa dessa åtgärder från och med den 13 juni 2014.
15. Genom artikel 31 i direktiv 2011/83 har direktiv 85/577 upphört att gälla från och med den 13 juni 2014.
Belgisk rätt
16. Lagen av den 14 juli 1991 har, genom de ändringar som gjorts genom lagen av den 5 juni 2007, införlivat direktiv 2005/29 med nationell rätt. Den lagen har upphävts genom lagen av den 6 april 2010 med verkan från den 12 maj 2010.
17. Båda dessa på varandra följande lagar utesluter fria yrkesutövare samt tandläkare och fysioterapeuter från sitt tillämpningsområde. Artiklarna 2.1, 2.2 och 3.2 i lagen av den 6 april 2010 hade följande lydelse:
”Artikel 2. Vid tillämpningen av denna lag avses med
1) företag: alla fysiska eller juridiska personer som varaktigt bedriver verksamhet i vinstsyfte,
2) fri yrkesutövare: varje företag som inte är näringsidkare i den mening som avses i artikel 1 i handelslagen och som står under tillsyn av ett disciplinärt organ som inrättats i lag,
…
Artikel 3. …
2. Denna lag gäller inte fria yrkesutövare, tandläkare och fysioterapeuter.”
18. I dom nr 55/2011 av den 6 april 2011 ( Moniteur belge
av den 8 juni 2011, s. 33389) och nr 192/2011 av den 15 december 2011 ( Moniteur belge
av den 7 mars 2012, s. 14196) förklarade Cour constitutionnelle artiklarna 2.1, 2.2 och 3.2 i lagen av den 6 april 2010 grundlagsstridiga, såtillvida som de hade till resultat att utesluta fria yrkesutövare samt tandläkare och fysioterapeuter från lagens tillämpningsområde.
19. Lagen av den 2 augusti 2002 om vilseledande reklam, jämförande reklam, oskäliga avtalsvillkor och distansavtal såvitt avser fria yrkesutövare ( Moniteur belge
av den 20 november 2002, s. 51704, nedan kallad lagen av den 2 augusti 2002) innehåller i artikel 4 en definition av vilseledande reklam och förbjuder sådan reklam vad gäller fria yrkesutövare.
20. Artiklarna 43.2 och 51.3 i lagen av den 14 juli 1991 föreskrev att näringsidkare inte fick tillkännage prissänkningar, bland annat i samband med reor, om dessa inte utgjorde faktiska prissänkningar jämfört med priset under månaden närmast före dagen för prissänkningen.
21. Enligt artiklarna 20, 21 och 29 i lagen av den 6 april 2010 kan produkter enbart anses rabatterade om priset är lägre än referenspriset, vilket definieras som det lägsta pris som företaget satt för produkten under nämnda månad på det försäljningsstället eller enligt den försäljningsmetoden.
22. Artikel 4 i lagen av den 25 juni 1993 föreskriver att ambulerande försäljning i konsumenternas hem får ske om värdet inte överstiger 250 euro per konsument. Artikel 5 i den kungliga förordningen av den 24 september 2006 stadgar dock att bland annat läkemedel, medicinalväxter och preparat av sådana växter, liksom alla produkter avsedda att påverka hälsan, medicinska apparater och ortopedisk utrustning, korrektionslinser och glasögonbågar, ädelmetaller, ädelstenar och pärlor (äkta och odlade) samt vapen och ammunition inte får säljas av ambulerande försäljare.
Det administrativa förfarandet
23. Den 2 februari 2009 tillställde kommissionen Konungariket Belgien en formell underrättelse med elva anmärkningar om bristfälligt införlivande av direktiv 2005/29. I skrivelser av den 3 och den 24 juni 2009 meddelade medlemsstaten att den hade gjort vissa lagändringar som syftade till att efterkomma kommissionens anmärkningar. Detta är bakgrunden till att lagen av den 6 april 2010 trädde i kraft den 12 maj 2010.
24. Efter att ha analyserat den lagen fann kommissionen att fyra av anmärkningarna från den formella underrättelsen kvarstod. Den 15 mars 2011 tillställde den därför medlemsstaten ett motiverat yttrande rörande de anmärkningarna. Medlemsstaten svarade på det motiverade yttrandet den 11 maj 2011.
25. Kommissionen fann Konungariket Belgiens svar avseende tre av anmärkningarna otillfredsställande och beslutade därför att väcka förevarande talan.
Prövning av talan
Den första anmärkningen
26. Kommissionen har i sin första anmärkning gjort gällande att Konungariket Belgien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 3.1 jämförd med artikel 2 b och d i direktiv 2005/29 genom att utesluta fria yrkesutövare, tandläkare och fysioterapeuter från tillämpningsområdet för lagen av den 6 april 2010.
Huruvida den första anmärkningen kan tas upp till sakprövning
– Parternas argument
27. Konungariket Belgien har anfört att kommissionen har bortsett från lagen av den 2 augusti 2002. Den lagen, som fortfarande är i kraft, definierar vad som avses med vilseledande reklam från en fri yrkesutövares sida och föreskriver också specifika åtgärder för domstolsprövning. Kommissionen har dock i sin ansökan varken preciserat vilka konsumentskyddsbestämmelser i direktiv 2005/29 som inte införlivats med belgisk rätt eller på vilket sätt lagen av den 2 augusti 2002 strider mot det direktivet.
28. Konungariket Belgien har även påpekat att kommissionen inte bestritt att artikel 4 i lagen av den 2 augusti 2002 förbjuder fria yrkesutövare att ägna sig åt vilseledande reklam och därmed genomför artikel 2 d i direktiv 2005/29. Detta utgör således ett delvist införlivande av direktivet. Eftersom den lagen inte beaktades när kommissionen formulerade sin ansökan, kan enligt medlemsstaten den anmärkningen inte tas upp till sakprövning.
29. Kommissionen har i sin replik anfört att lagen av den 2 augusti 2002 åberopades av Konungariket Belgien för första gången i dess svaromål och att denna lag förvisso förbjuder fria yrkesutövare att ägna sig åt vilseledande reklam men att den inte syftar till att införliva direktiv 2005/29, utan rådets direktiv 84/450/EEG av den 10 september 1984 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om vilseledande reklam (EGT L 250, s. 17; svensk specialutgåva, område 15, volym 4, s. 211).
– Domstolens bedömning
30. Enligt artikel 21 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol och artikel 120 c i domstolens rättegångsregler ska kommissionen, i varje ansökan som inges enligt artikel 258 FEUF, ange de exakta anmärkningar som domstolen ska pröva samt, åtminstone kortfattat, de rättsliga och faktiska omständigheter som dessa anmärkningar grundas på. Kommissionens talan ska således innehålla en konsekvent och detaljerad redogörelse för skälen till att kommissionen anser att den berörda medlemsstaten har underlåtit att uppfylla en av sina skyldigheter enligt fördragen (se, bland annat, dom kommissionen/Belgien, C–150/11, EU:C:2012:539, punkterna 26 och 27 och där angiven rättspraxis).
31. I förevarande fall innehåller kommissionens ansökan – i den del Konungariket Belgien i strid med artiklarna 3.1 samt 2 b och d i direktiv 2005/29 påstås ha uteslutit fria yrkesutövare, tandläkare och fysioterapeuter från tillämpningsområdet för den nationella införlivandelagstiftningen, det vill säga lagen av den 6 april 2010 – en tydlig framställning av denna anmärkning samt de rättsliga och faktiska omständigheter på vilka den grundas.
32. Det är förvisso ostridigt att kommissionen inte i sin ansökan försökt visa på vilket sätt lagen av den 2 augusti 2002, som var i kraft när direktiv 2005/29 antogs och som förbjuder vilseledande reklam för fria yrkesutövare, stred mot bestämmelserna i det direktivet.
33. Det ska emellertid påpekas att det i mål om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF även ankommer på den berörda medlemsstaten att enligt artikel 4.3 FEU underlätta för kommissionen att fullgöra sina uppgifter, vilka bland annat enligt artikel 17.1 FEU består i att övervaka tillämpningen av bestämmelserna i fördraget och de bestämmelser som institutionerna antagit med stöd därav (se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen/Italien, C–456/03, EU:C:2005:388, punkt 26 och där angiven rättspraxis).
34. En tillämpning av principen om lojalt samarbete föreskrivs i artikel 19 i direktiv 2005/29, där medlemsstaterna, i likhet med i andra direktiv, åläggs en klar och precis informationsskyldighet. Som domstolen har slagit fast kan kommissionen i avsaknad av sådan information inte kontrollera om medlemsstaten verkligen har genomfört direktivet fullt ut. Om en medlemsstat har underlåtit att uppfylla denna skyldighet, oberoende av om det har skett genom att den inte har ingett några upplysningar över huvud taget eller genom att den inte har ingett tillräckligt klara och precisa upplysningar, kan detta i sig vara skäl nog att inleda ett förfarande om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF (dom kommissionen/Italien, EU:C:2005:388, punkt 27 och där angiven rättspraxis).
35. I detta fall har det inte bestritts att det var först i sin svarsskrivelse till domstolen som Konungariket Belgien åberopade att lagen av den 2 augusti 2002 utgör ett införlivande av direktiv 2005/29. I svaret på det motiverade yttrandet nöjde sig medlemsstaten med att som försvar hänvisa till Cour constitutionnelles dom nr 55/2011 av den 6 april 2011, där det förklarades grundlagsstridigt att utesluta fria yrkesutövare från tillämpningsområdet för lagen av den 6 april 2010. Medlemsstaten uppgav vidare att en lagändring, för att efterkomma unionsrätten, skulle ske ”under de närmaste veckorna”.
36. Under dessa omständigheter kan Konungariket Belgien inte kritisera kommissionen för att i sin ansökan endast ha redogjort för på vilket sätt lagen av den 6 april 2011 inte utgör ett korrekt införlivande av direktiv 2005/29, utan att ha försökt förklara varför lagen av den 2 augusti 2002 inte påverkade den bedömningen. Den bristande precision i ansökan som gjorts gällande är i själva verket en följd av de belgiska myndigheternas eget uppträdande under det administrativa förfarandet.
37. Av vad som anförts följer att kommissionens första anmärkning kan prövas i sak.
Prövning i sak av den första anmärkningen
– Parternas argument
38. Kommissionen har med stöd av lydelsen i artiklarna 2 b och 3.1 i direktiv 2005/29, som uttryckligen avser fria yrkesutövare, gjort gällande att direktivet gäller affärsmetoder för alla yrkesutövare, oavsett deras rättsliga ställning eller vilken bransch de är verksamma i. Att uttryckligen undanta fria yrkesutövare, tandläkare och fysioterapeuter från tillämpningsområdet för lagen av den 6 april 2010 strider därför mot artikel 3 jämförd med artikel 2 b i direktivet.
39. Under det administrativa förfarandet hävdade Konungariket Belgien att Cour constitutionnelle i dom nr 55/2011 av den 6 april 2011 hade förklarat att de bestämmelser i lagen av den 6 april 2010 som uteslöt dessa yrken från lagens tillämpningsområde stred mot grundlagen och att en sådan förklaring om grundlagsstridighet gjorde det möjligt att väcka en ogiltighetstalan mot den lagen inom en frist på sex månader, vilket skulle kunna leda till retroaktiv ogiltigförklaring av de omtvistade bestämmelserna i den. Kommissionen har härvid för det första anfört att Konungariket Belgien genom dessa argument erkänt sig skyldig till det fördragsbrott som läggs medlemsstaten till last och att detta fördragsbrott förelåg även när fristen i det motiverade yttrandet löpte ut. För det andra anser kommissionen att en hypotetisk retroaktiv ogiltigförklaring från Cour constitutionnelles sida inte kan avhjälpa det påstådda fördragsbrottet och skulle strida mot domstolens praxis om kravet på tydlighet och rättssäkerhet vid införlivande av unionsrättens konsumentskyddsregler, eftersom den inte skulle undanröja den överträdelse som förelåg när fristen i det motiverade yttrandet löpte ut.
40. Konungariket Belgien har inte i sak bestritt att vissa yrken uteslutits från tillämpningsområdet för lagen av den 6 april 2010. Medlemsstaten har dock erinrat om att Cour constitutionnelle underkände det undantaget genom domarna nr 55/2011 av den 6 april 2011 och nr 192/2011 av den 15 december 2011. Den har anfört att domstolen bör ta hänsyn till de domarna när den bedömer införlivandet, eftersom de innebär att de berörda bestämmelserna i lagen av den 6 april 2010 upphörde att kunna tillämpas av de belgiska domstolarna innan fristen i det motiverade yttrandet löpte ut. Det undantag som föreskrevs där förlorade alltså sin verkan så snart de domarna meddelades.
41. I sin svarsskrivelse preciserade Konungariket Belgien även att när den skrivelsen gavs in hade en ogiltighetstalan redan väckts vid Cour constitutionnelle som, om den bifölls, skull leda till att artiklarna 2.2 och 3.2 i lagen av den 6 april 2010 ogiltigförklarades retroaktivt. Enligt medlemsstaten innebar detta att de nationella bestämmelserna skulle anses aldrig ha ingått i den belgiska rättsordningen och Konungariket Belgien därmed inte ha gjort sig skyldig till något fördragsbrott.
– Domstolens bedömning
42. Domstolen noterar att samtidigt som Konungariket Belgien har medgett att den första anmärkningen är välgrundad, har medlemsstaten hävdat att det påstådda fördragsbrottet i själva verket ”rättades till” genom Cour constitutionnelles domar nr 55/2011 av den 6 april 2011 och nr 192/2011 av den 15 december 2011, där artiklarna 2.2 och 3.2 i lagen av den 6 april 2010 förklarades vara grundlagsstridiga.
43. Domstolen erinrar härvid om att det framgår av dess fasta praxis att en medlemsstat inte kan åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta sina skyldigheter enligt unionsrättens bestämmelser (se, bland annat, dom kommissionen/Luxemburg, C‑450/00, EU:C:2001:519, punkt 8, och dom kommissionen/Luxemburg, C‑375/04, EU:C:2005:264, punkt 11).
44. Att saken kan prövas vid de nationella domstolarna påverkar inte möjligheten att inleda ett förfarande om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, eftersom dessa två rättsmedel tjänar olika syften och har olika verkningar (se dom kommissionen/Italien, C–87/02, EU:C:2004:363, punkt 39 och där angiven rättspraxis).
45. Enligt domstolens fasta praxis ska förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av situationen i medlemsstaten vid utgången av fristen i det motiverade yttrandet (se dom kommissionen/Spanien, C–168/03, EU:C:2004:525, punkt 24, dom kommissionen/Tyskland, C–152/05, EU:C:2008:17, punkt 15, och dom kommissionen/Luxemburg, C–282/08, EU:C:2009:55, punkt 10). Domstolen kan inte beakta förändringar som skett därefter (se, bland annat, dom kommissionen/Irland, C–482/03, EU:C:2004:733, punkt 11, och dom kommissionen/Sverige, C–185/09, EU:C.2010:59, punkt 9).
46. Domstolen har även slagit fast att en nationell rättspraxis, om det antas att det är fråga om fast praxis, som innebär att bestämmelser i nationell rätt tolkas på ett sätt som bedöms överensstämma med krav i ett direktiv inte kan vara så klar och precis att den uppfyller kraven på rättssäkerhet. Detta gäller särskilt inom konsumentskyddsområdet (se dom kommissionen/Nederländerna, C–144/99, EU:C:2001:257, punkt 21).
47. Av detta följer att den omständighet som Konungariket Belgien har åberopat inte påverkar existensen av medlemsstatens, i övrigt obestridda, fördragsbrott.
48. Med hänsyn till vad som anförts ovan ska talan bifallas såvitt avser kommissionens första anmärkning.
Den andra anmärkningen
Parternas argument
49. Kommissionen har konstaterat att artiklarna 20, 21 och 29 i lagen av den 6 april 2010 stadgade att alla prissänkningar som tillkännagavs måste ange ett pris som definierats i lag, i detta fall det lägsta pris som tillämpats under månaden närmast innan rabatten tillkännagavs. De bestämmelserna förbjöd också tillkännagivande av prissänkningar som gällde i över en månad och, i princip, att tillkännagivandet varade i mindre än en dag.
50. Eftersom direktiv 2005/29 utgör en fullständig harmonisering på området otillbörliga affärsmetoder hindrar artikel 4 i direktivet att det vidtas mer restriktiva nationella åtgärder, såsom de som nämns i punkten ovan.
51. Bilaga I i direktiv 2005/29 innehåller en uttömmande förteckning över affärsmetoder som under alla omständigheter är otillbörliga. Bland dem ingår inte sådana metoder som avses i den belgiska lagstiftningen om prissänkningar. Sådana metoder ska således bedömas från fall till fall för att avgöra om de ska anses otillbörliga eller inte. Den belgiska lagstiftningen innebär ett totalförbud mot att tillkännage prissänkningar som inte uppfyller villkoren i den lagstiftningen, även om sådana metoder, när de prövas enskilt, kan anses vara icke vilseledande och icke otillbörliga i den mening som avses i direktivet.
52. Konungariket Belgien har för det första betonat att direktiv 2005/29, även om det innebär en fullständig harmonisering, inte innehåller några anpassade, harmoniserade bestämmelser som gör det möjligt att fastställa att rabatter som tillkännages är genuina prissänkningar, och för det andra att direktiv 98/6 inte har ändrats genom direktiv 2005/29. Enligt artikel 10 i direktiv 98/6 får medlemsstaterna anta eller bibehålla bestämmelser som är mer gynnsamma när det gäller konsumentupplysning och prisjämförelser.
53. Vidare formulerade domstolen, enligt Konungariket Belgien, i sin dom GB‑INNO-BM (C–362/88, EU:C:1990:102) en rätt för konsumenterna till upplysningar. Artiklarna 20, 21 och 29 i lagen av den 6 april 2010 bör därför bedömas enbart mot bakgrund av artikel 28 FEUF.
Domstolens bedömning
54. Domstolen vill inledningsvis påpeka att artiklarna 20, 21 och 29 i lagen av den 6 april 2010 rör tillkännagivande av prissänkningar, vilket utgör affärsmetoder i den mening som avses i artikel 2 d i direktiv 2005/29 och därmed omfattas av det direktivets tillämpningsområde (se, för ett liknande resonemang, beslut INNO, C‑126/11, EU:C:2011:851, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
55. Domstolen har slagit fast att direktiv 2005/29 innebär en fullständig harmonisering på unionsnivå av de bestämmelser avseende otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter. Såsom uttryckligen föreskrivs i artikel 4 i direktivet får medlemsstaterna således inte vidta åtgärder som är mer restriktiva än vad som föreskrivs i direktivet, även om detta sker i syfte att säkerställa en högre konsumentskyddsnivå (se dom Plus Warenhandelsgesellschaft, C–304/08, EU:C:2010:12, punkt 41, och dom Mediaprint Zeitungs- und Zeitschriftenverlag, C–540/08, EU:C:2010:660, punkt 37).
56. Bilaga I till direktiv 2005/29 innehåller nämligen en uttömmande förteckning över de 31 affärsmetoder som i enlighet med artikel 5.5 i direktivet ”under alla omständigheter” ska betraktas som otillbörliga. Som uttryckligen anges i skäl 17 i direktivet är det därför endast dessa affärsmetoder som kan anses vara otillbörliga utan att någon prövning från fall till fall görs utifrån bestämmelserna i artiklarna 5–9 i samma direktiv (se dom Plus Warenhandelsgesellschaft, EU:C:2010:12, punkt 45).
57. Konungariket Belgien har i huvudsak anfört att mer restriktiva åtgärder, såsom de i artiklarna 20, 21 och 29 i lagen av den 6 april 2010, fortfarande är tillåtna i enlighet med klausulen om minimiharmonisering i artikel 10 i direktiv 98/6, enligt vilken medlemsstaterna får anta eller bibehålla fördelaktigare föreskrifter till skydd för konsumentern a rörande konsumentupplysning och prisjämförelser.
58. Det står klart att medlemsstaterna enligt artikel 3.5 i direktiv 2005/29 under en period på sex år från och med den 12 juni 2007 fick fortsätta att tillämpa nationella bestämmelser, inom det område som tillnärmas genom detta direktiv, vilka är mer inskränkande eller mer föreskrivande än bestämmelserna i direktivet och vilka genomför direktiv som innehåller klausuler om minsta harmonisering.
59. Som generaladvokaten har påpekat i punkt 58 och följande punkter i sitt förslag till avgörande, syftar direktiv 98/6 inte till att skydda konsumenterna vad gäller prismärkning, varken i allmänhet eller vad gäller att tillkännagivande av rabatter ska avse faktiska prissänkningar. Det direktivet avser nämligen specifikt prismärkning av produkter med hänvisning till skilda måttenheter.
60. Det kan alltså inte med framgång hävdas att artikel 10 i direktiv 98/6 kan motivera mer restriktiva nationella bestämmelser om att rabatter måste utgöra faktiska prissänkningar, såsom bestämmelserna i artiklarna 20, 21 och 29 i lagen av den 6 april 2010, eftersom sådana bestämmelser inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 98/6.
61. En sådan nationell lagstiftning, med ett generellt förbud mot vissa metoder som inte finns angivna i bilaga I till direktiv 2005/29 utan någon individuell bedömning av huruvida de är ”otillbörliga” enligt kriterierna i artiklarna 5–9 i direktivet, strider mot innehållet i artikel 4 i direktivet och mot direktivets mål att uppnå en fullständig harmonisering, även om den nationella lagstiftningen syftar till att säkerställa en högre skyddsnivå för konsumenterna (se, för ett liknande resonemang, dom Plus Warenhandelsgesellschaft, EU:C:2010:12, punkterna 41, 45 och 53).
62. Vad gäller argumentet angående effekterna av domen GB-INNO-BM (EU:C:1990:102) vill domstolen, i likhet med kommissionen, betona att omständigheterna i det nationella målet i det fallet skilde sig från de omständigheter som ligger bakom förevarande fördragsbrottstalan. I det målet konstaterade domstolen att den fria rörligheten för varor i princip utgör hinder för en nationell lagstiftning som förvägrar konsumenterna tillgång till viss information, medan direktiv 2005/29 – såsom framgår av dess artikel 1 – syftar till att ”bidra till att den inre marknaden fungerar korrekt och att säkerställa en hög konsumentskyddsnivå”.
63. Enligt domstolens fasta praxis ska nationella åtgärder, inom ett område där det har skett en uttömmande harmonisering på unionsnivå, bedömas mot bakgrund av harmoniseringsåtgärdens bestämmelser och inte mot bakgrund av de primärrättsliga bestämmelserna (se dom Gysbrechts och Santurel Inter, C-205/07, EU:C:2008:730, punkt 33 och där angiven rättspraxis).
64. Eftersom direktiv 2005/29, såsom redan angetts i punkt 55 ovan, innebär en fullständig harmonisering av lagstiftningen om otillbörliga affärsmetoder, ska de aktuella nationella bestämmelserna således bedömas enbart utifrån bestämmelserna i direktivet och inte utifrån artikel 28 FEUF.
65. Domen GB-INNO-BM (EU:C:1990:102), som åberopats av Konungariket Belgien, saknar därvid betydelse, eftersom den rörde ett område som då ännu inte hade blivit föremål för en sådan harmonisering.
66. Av vad som anförts följer att talan ska bifallas såvitt avser kommissionens andra anmärkning.
Den tredje anmärkningen
Parternas argument
67. Kommissionen har påpekat att artikel 4.3 i lagen av den 25 juni 1993 i princip förbjuder ambulerande försäljning, med undantag för vissa varor och tjänster, när denna sker i en konsuments hem och värdet överstiger 250 euro per konsument. Den har även påpekat att artikel 5.1 i den kungliga förordningen av den 24 september 2006 förbjuder ambulerande försäljning av vissa slags produkter, bland annat ädelmetaller, ädelstenar och pärlor.
68. Kommissionen har erinrat om att det genom direktiv 2005/29 har skett en fullständig harmonisering, att de otillbörliga metoderna räknas upp uttömmande i bilaga I till direktivet och att förbuden i de aktuella nationella bestämmelserna inte finns angivna där. Av detta har kommissionen dragit slutsatsen att sådan försäljning inte får förbjudas helt utan måste bedömas från fall till fall för att avgöra huruvida denna utgör en oskälig metod som ska förbjudas.
69. Konungariket Belgien har hävdat att såväl artikel 5.1 i den kungliga förordningen av den 24 september 2006 som artikel 4.3 i lagen av den 25 juni 1993 omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 85/577 och utgör striktare nationella bestämmelser, vilka är godkända inom ramen för nämnda direktiv. Medlemsstaten har särskilt hävdat att direktiv 2005/29 utgör ett tillskott till de unionsbestämmelser som redan var i kraft på konsumentskyddsområdet och inte ändrar eller begränsar räckvidden av direktiv 85/577, vars tillämpningsområde kompletterar tillämpningsområdet för direktiv 2005/29.
70. Dessa nationella bestämmelser omfattas dessutom av de åtgärder för införlivande av direktiv 2011/83 som medlemsstaten var skyldig att vidta senast den 13 december 2013.
Domstolens bedömning
71. Som generaladvokaten har påpekat i punkt 79 i sitt förslag till avgörande, är det uppenbart dels att de aktuella nationella bestämmelserna om förbud mot viss ambulerande försäljning omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2005/29, eftersom sådan försäljning utgör en affärsmetod i den mening som avses i artikel 2 d i direktivet, dels att de kan vara förenliga med direktiv 85/577, vars klausul om minimiharmonisering i artikel 8 låter medlemsstaterna anta eller bibehålla ”fördelaktigare föreskrifter till skydd för konsumenterna på det område som faller under direktivet”.
72. Artikel 4 i direktiv 2005/29 utgör hinder för att sådana mer restriktiva nationella bestämmelser bibehålls, med förbehåll för artikel 3.5 i direktivet, enligt vilken ”[m]edlemsstaterna … under en period på sex år från och med den 12 juni 2007 [får] fortsätta att … tillämpa nationella bestämmelser, inom det område som tillnärmas genom detta direktiv, vilka är mer inskränkande eller mer föreskrivande än bestämmelserna i detta direktiv och vilka genomför direktiv som innehåller klausuler om minsta harmonisering.”
73. Det framgår följaktligen tydligt av artikel 3.5 i direktiv 2005/29 att medlemsstaterna enbart kan fortsätta att tillämpa mer inskränkande eller föreskrivande nationella bestämmelser om de redan existerade när direktiv 2005/29 trädde i kraft.
74. Artikel 4.3 i lagen av den 25 juni 1993 och artikel 5.1 i den kungliga förordningen av den 24 september 2006 trädde i kraft den 4 juli 2005 respektive den 24 september 2006, det vill säga efter det att direktiv 2005/29 hade trätt i kraft. Det var alltså inte så att Konungariket Belgien fortsatte att tillämpa lagstiftning som redan existerade när direktivet trädde i kraft.
75. Det framgår följaktligen av artikel 3.5 i direktiv 2005/29 att den utgör hinder för den aktuella nationella lagstiftningen.
76. Vad gäller Konungariket Belgiens argument att den nationella lagstiftningen grundar sig på direktiv 2011/83, räcker det att konstatera att det direktivet inte hade trätt i kraft när fristen i det motiverade yttrandet, den 15 maj 2011, löpte ut. Det argumentet kan således inte vinna framgång, sett till de principer som anges i punkt 45 ovan.
77. Mot denna bakgrund konstaterar domstolen att talan ska bifallas såvitt avser kommissionens första anmärkning.
78. Av vad som anförts följer att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 2 b och d, 3 och 4 i direktiv 2005/29, genom att utesluta utövare av fria yrken samt tandläkare och fysioterapeuter från tillämpningsområdet för lagen av den 14 juli 1991 om införlivande av direktiv 2005/29, genom att bibehålla artiklarna 20, 21 och 29 i lagen av den 6 april 2010 och genom att bibehålla artikel 4.3 i lagen av den 25 juni 1993 och artikel 5.1 i den kungliga förordningen av den 24 september 2006.
Rättegångskostnader
79. Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Belgien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom medlemsstaten har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
1) Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 2 b och d, 3 och 4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv 84/450/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 (direktiv om otillbörliga affärsmetoder) genom att
– utesluta utövare av fria yrken såsom tandläkare och fysioterapeuter från tillämpningsområdet för lagen av den 14 juli 1991 och affärsmetoder och konsumentupplysning, i dess lydelse enligt lagen av den 5 juni 2007 om införlivandet av direktiv 2005/29 med nationell rätt,
– bibehålla artiklarna 20, 21 och 29 i lagen av den 6 april 2010 om affärsmetoder på marknaden och skydd för konsumenter, och
– bibehålla artikel 4.3 i lagen av den 25 juni 1993 om utövande och organisation av ambulerande verksamhet och torghandel, i dess lydelse enligt lagen av den 4 juli 2005, och artikel 5.1 i den kungliga förordningen av den 24 september 2006 om utövande och organisation av ambulerande verksamhet.
2) Konungariket Belgien ska ersätta rättegångskostnaderna.