62022CJ0183
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
15 de junho de 2023 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Agricultura — Organização comum dos mercados — Regulamento (UE) n.o 1308/2013 — Estatutos das organizações de produtores — Artigo 153.o, n.o 1, alínea b) — Regra da pertença dos membros a uma única organização de produtores — Alcance — Artigo 153.o, n.o 2, alínea c) — Controlo democrático da organização de produtores e das decisões nela tomadas pelos membros produtores — Controlo exercido por uma pessoa sobre determinados membros da organização de produtores»
No processo C‑183/22,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, França), por Decisão de 10 de março de 2022, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 10 de março de 2022, no processo
Saint‑Louis Sucre
contra
Premier ministre,
Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation,
SICA des betteraviers d’Étrépagny,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
composto por: E. Regan, presidente de secção, D. Gratsias (relator), M. Ilešič, I. Jarukaitis e Z. Csehi, juízes,
advogado‑geral: T. Ćapeta,
secretário: M. Krausenböck, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 16 de novembro de 2022,
vistas as observações apresentadas:
–
em representação da Saint‑Louis Sucre, por J.‑P. Duhamel, F.‑C. Laprévote, A. Magraner‑Oliver e F. Six, avocats,
–
em representação da SICA des betteraviers d’Étrépagny, por F. Molinié, avocat,
–
em representação do Governo francês, por G. Bain e J.‑L. Carré, na qualidade de agentes,
–
em representação da Comissão Europeia, por M. Konstantinidis e F. Le Bot, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 9 de fevereiro de 2023,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 153.o do Regulamento (UE) n.o 1308/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece uma organização comum dos mercados dos produtos agrícolas e que revoga os Regulamentos (CEE) n.o 922/72, (CEE) n.o 234/79, (CE) n.o 1037/2001, (CE) n.o 1234/2007 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 671; retificação no JO 2016, L 130, p. 32), conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2017/2393 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2017 (JO 2017, L 350, p. 15) (a seguir «Regulamento n.o 1308/2013»).
2
O pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a sociedade Saint‑Louis Sucre ao Premier ministre (Primeiro‑Ministro, França), ao ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation (Ministro da Agricultura e da Alimentação, França) e à sociedade de interesse coletivo agrícola SICA des betteraviers d’Étrépagny (SICA dos Produtores de Beterraba de Étrépagny) (a seguir «SICA») a respeito do reconhecimento desta última na qualidade de organização de produtores (a seguir «OP»), no setor do açúcar, para a beterraba sacarina.
Quadro jurídico
Direito da União
Regulamento (UE) n.o 1307/2013
3
O artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento (UE) n.o 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece regras para os pagamentos diretos aos agricultores ao abrigo de regimes de apoio no âmbito da política agrícola comum e que revoga o Regulamento (CE) n.o 637/2008 do Conselho e o Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 608), dispõe:
«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:
[…]
b)
“Exploração”: o conjunto das unidades utilizadas para atividades agrícolas e geridas por um agricultor, situadas no território do mesmo Estado‑Membro;
c)
“Atividade agrícola”:
i)
a produção, a criação ou o cultivo de produtos agrícolas, incluindo a colheita, a ordenha, a criação de animais, e a detenção de animais para fins de produção,
[…]»
Regulamento n.o 1308/2013
4
O considerando 131 do Regulamento n.o 1308/2013 tem a seguinte redação:
«As organizações de produtores e suas associações podem desempenhar funções úteis na concentração da oferta, na melhoria da comercialização, no planeamento e ajustamento da produção à procura, na otimização dos custos de produção e estabilização dos preços no produtor, na investigação, na promoção das melhores práticas e no fornecimento de assistência técnica, na gestão dos subprodutos e dos instrumentos de gestão do risco que estão à disposição dos seus membros, reforçando deste modo a posição dos produtores na cadeia alimentar.»
5
Nos termos do artigo 1.o, n.o 1, este regulamento estabelece uma organização comum dos mercados dos produtos agrícolas, ou seja, todos os produtos enumerados no anexo I do Tratado FUE, com exceção dos produtos da pesca e da aquicultura tal como definidos nos atos legislativos da União relativos à organização comum dos mercados dos produtos da pesca e da aquicultura.
6
Em conformidade com o artigo 1.o, n.o 2, alínea c), do referido regulamento, conjugado com a parte III do seu anexo I, a beterraba sacarina é abrangida pela organização comum do setor do açúcar.
7
Nos termos do artigo 3.o, n.o 3, do mesmo regulamento, são aplicáveis para efeitos do mesmo, salvo disposição em contrário, as definições constantes, nomeadamente, do Regulamento n.o 1307/2013.
8
O artigo 152.o do Regulamento n.o 1308/2013, sob a epígrafe «Organizações de produtores», prevê, nos seus n.os 1 a 1‑B:
«1.   Os Estados‑Membros podem, mediante pedido, reconhecer as [OP] que:
a)
Sejam compostas e controladas, nos termos do artigo 153.o, n.o 2, alínea c), pelos produtores de um setor específico enumerado no artigo 1.o, n.o 2;
b)
Sejam constituídas por iniciativa dos produtores e realizem pelo menos uma das seguintes atividades:
i)
a transformação conjunta;
ii)
a distribuição conjunta, incluindo uma plataforma de venda conjunta ou o transporte conjunto;
iii)
a embalagem, a rotulagem ou a promoção conjuntas;
iv)
a organização conjunta do controlo de qualidade;
v)
a utilização conjunta de equipamentos ou de instalações de armazenamento;
vi)
a gestão conjunta de resíduos diretamente relacionados com a produção;
vii)
a aquisição conjunta de fatores de produção;
viii)
outras atividades conjuntas de serviços que visem um dos objetivos enumerados na alínea c) do presente número;
c)
Prossigam um objetivo específico, que pode incluir pelo menos um dos seguintes objetivos:
i)
assegurar a programação da produção e a adaptação desta à procura, nomeadamente em termos de qualidade e de quantidade;
ii)
concentrar a oferta e colocar no mercado a produção dos membros, nomeadamente através de comercialização direta;
iii)
otimizar os custos de produção e a rentabilidade dos investimentos realizados em resposta às normas ambientais e de bem estar animal, bem como estabilizar os preços no produtor;
[…]
1‑A.   Em derrogação do artigo 101.o, n.o 1, [TFUE], uma [OP] reconhecida ao abrigo do n.o 1 do presente artigo pode planear a produção, otimizar os custos de produção, colocar no mercado e negociar contratos de fornecimento dos produtos agrícolas em nome dos seus membros para a totalidade ou parte da sua produção total.
As atividades a que se refere o primeiro parágrafo podem ser realizadas desde que:
a)
Uma ou mais das atividades referidas no n.o 1, alínea b), subalíneas i) a vii), sejam efetivamente exercidas, contribuindo assim para o cumprimento dos objetivos estabelecidos no artigo 39.o [TFUE];
b)
A [OP] se concentre no fornecimento e coloque os produtos dos seus membros no mercado, quer os produtores procedam ou não a uma transferência de propriedade dos produtos agrícolas para a [OP];
c)
O preço negociado não tenha necessariamente de ser o mesmo para a produção agregada de alguns ou da totalidade dos membros;
d)
Os produtores em causa não sejam membros de qualquer outra [OP] no que respeita aos produtos abrangidos pelas atividades referidas no primeiro parágrafo;
e)
O produto agrícola em causa não esteja sujeito a uma obrigação de entrega resultante da filiação do agricultor numa cooperativa, a qual por sua vez não faz parte das [OP] em causa, nos termos das condições estabelecidas pelos estatutos da cooperativa ou pelas regras e decisões neles previstas ou deles derivadas.
No entanto, os Estados‑Membros podem prever derrogações à condição prevista no segundo parágrafo, alínea d), em casos devidamente justificados, quando os produtores associados possuam duas unidades de produção distintas situadas em zonas geográficas diferentes.
1‑B.   Para efeitos do presente artigo, as referências às [OP] abrangem também as associações de [OP] reconhecidas ao abrigo do artigo 156.o, n.o 1, se essas associações cumprirem os requisitos fixados no n.o 1 do presente artigo.»
9
O artigo 153.o do referido regulamento, sob a epígrafe «Estatutos das organizações de produtores», dispõe:
«1.   Os estatutos de uma [OP] obrigam os produtores seus membros, nomeadamente, a:
a)
Aplicar as regras adotadas pela [OP] no que respeita ao conhecimento da produção, à produção, à comercialização e à proteção do ambiente;
b)
Ser membro de uma única [OP] para cada produto da exploração; no entanto, os Estados‑Membros podem prever derrogações a esta condição em casos devidamente justificados nos quais os produtores associados possuam duas unidades de produção distintas situadas em zonas geográficas diferentes;
c)
fornecer as informações solicitadas pela [OP] para fins estatísticos.
2.   Os estatutos das [OP] contemplam igualmente:
[…]
c)
Regras que permitam aos produtores membros fiscalizar, de forma democrática, a sua organização e as decisões desta,
[…]»
10
O artigo 206.o do referido regulamento, sob a epígrafe «Orientações da Comissão para a aplicação das regras de concorrência à agricultura», dispõe, no seu primeiro parágrafo:
«Salvo disposição em contrário do presente regulamento, e nos termos do artigo 42.o [TFUE], os artigos 101.o a 106.o [TFUE], bem como as respetivas disposições de execução, aplicam‑se, sob reserva dos artigos 207.o a 210.o‑A do presente regulamento, a todos os acordos, decisões e práticas referidos no artigo 101.o, n.o 1, e no artigo 102.o [TFUE] que sejam relativos à produção ou ao comércio de produtos agrícolas.»
11
O artigo 209.o do mesmo regulamento, sob a epígrafe «Exceções relativas aos objetivos da PAC e aos agricultores e associações de agricultores», prevê, no seu n.o 1:
«O artigo 101.o, n.o 1, [TFUE] não é aplicável aos acordos, decisões e práticas a que se refere o artigo 206.o do presente regulamento que sejam necessários à realização dos objetivos enunciados no artigo 39.o [TFUE].
O artigo 101.o, n.o 1, [TFUE] não é aplicável aos acordos, decisões e práticas concertadas de agricultores, associações de agricultores ou associações destas associações, ou de [OP] reconhecidas nos termos do artigo 152.o ou do artigo 161.o do presente regulamento, ou de associações de [OP] reconhecidas nos termos do artigo 156.o do presente regulamento, que digam respeito à produção ou à venda de produtos agrícolas ou à utilização de instalações comuns de armazenamento, de tratamento ou de transformação de produtos agrícolas, a não ser que os objetivos estabelecidos no artigo 39.o [TFUE] se encontrem comprometidos.
O presente número não é aplicável aos acordos, decisões e práticas concertadas que implicam a obrigação de cobrar um preço idêntico ou que excluem a concorrência.»
Regulamento 2017/2393
12
O considerando 52 do Regulamento 2017/2393 tem a seguinte redação:
«As [OP] e suas associações podem desempenhar funções úteis na concentração da oferta, na melhoria da comercialização, no planeamento e ajustamento da produção à procura, na otimização dos custos de produção e na estabilização dos preços no produtor, na investigação, na promoção de boas práticas e na prestação de assistência técnica, na gestão dos subprodutos e dos instrumentos de gestão de risco ao dispor dos seus membros, contribuindo deste modo para reforçar a posição dos produtores na cadeia alimentar. As suas atividades, incluindo as negociações contratuais com vista ao fornecimento de produtos agrícolas por essas [OP] e suas associações aquando da concentração da oferta e da colocação no mercado dos produtos dos seus membros contribuem, assim, para a realização dos objetivos da [política agrícola comum (PAC)] estabelecidos no artigo 39.o [TFUE], porquanto reforçam a posição dos agricultores na cadeia de abastecimento alimentar e podem contribuir para um melhor funcionamento dessa cadeia. A reforma da PAC, em 2013, veio reforçar o papel das [OP]. Em derrogação do artigo 101.o [TFUE], a possibilidade de desenvolver atividades como o planeamento da produção, a otimização dos custos, a colocação no mercado dos produtos dos produtores aderentes e a condução de negociações contratuais deverá, por conseguinte, ser expressamente regulamentada como um direito das [OP] reconhecidas em todos os setores em relação aos quais o Regulamento [n.o 1308/2013] estabelece uma organização comum de mercado. Essa derrogação deverá abranger apenas as [OP] que exercem efetivamente uma atividade virada para a integração económica e que concentram a oferta e colocam os produtos dos seus membros no mercado. No entanto, para além da aplicação do artigo 102.o [TFUE] a essas [OP], deverão ser criadas salvaguardas para garantir que essas atividades não excluam a concorrência nem ponham em causa os objetivos estabelecidos no artigo 39.o [TFUE]. […]»
Direito francês
13
Nos termos do artigo L. 551‑1 do code rural et de la pêche maritime [Código Rural e da Pesca Marítima], «[a] autoridade administrativa reconhece as [OP] e as associações de [OP] nos setores abrangidos pelo regulamento que estabelece a organização comum de mercado dos produtos agrícolas nas condições nele previstas».
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
14
Por Despacho de 20 de dezembro de 2019, o Ministro da Agricultura e da Alimentação reconheceu a SICA na qualidade de OP, no setor do açúcar, para a beterraba sacarina.
15
Por petição apresentada no órgão jurisdicional de reenvio, o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, França), a Saint‑Louis Sucre, uma sociedade que produz açúcar a partir de beterraba sacarina, pediu a anulação do Despacho de 20 de dezembro de 2019. Em apoio do seu pedido, a Saint‑Louis Sucre invoca, nomeadamente, dois fundamentos relativos à violação, respetivamente, do artigo 153.o, n.o 1, alínea b), e do artigo 153.o, n.o 2, alínea c), do Regulamento n.o 1308/2013.
16
Em apoio do fundamento relativo à violação do artigo 153.o, n.o 1, alínea b), desse regulamento, a Saint‑Louis Sucre alega que a Confédération générale des planteurs de betteraves Eure (Confederação Geral de Produtores de Beterraba do Eure, a seguir «CGB Eure»), a Confédération générale des planteurs de betteraves Île‑de‑France (Confederação Geral de Produtores de Beterraba da Ilha de França, a seguir «CGB Île‑de‑France») e a sociedade Naples Investissement, que não são produtores, são membros simultaneamente da SICA e da SICA Roye‑Déshydratation, sendo esta última igualmente uma OP reconhecida no momento da adoção do Despacho de 20 de dezembro de 2019. Este facto deveria ter levado o Ministro da Agricultura e da Alimentação a indeferir o pedido de reconhecimento da SICA com fundamento no artigo 153.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1308/2013.
17
O órgão jurisdicional de reenvio considera que a apreciação deste fundamento depende da resposta à questão de saber se esta última disposição, que exige que os membros de uma OP sejam membros de uma única OP para um determinado produto da exploração, deve ser interpretada no sentido de que esta proibição de cumulação se aplica unicamente aos membros produtores ou se é válida para todos os membros de uma OP, incluindo os membros não produtores.
18
Em apoio do fundamento relativo à violação do artigo 153.o, n.o 2, alínea c), do Regulamento n.o 1308/2013, a Saint‑Louis Sucre sustenta que o Despacho de 20 de dezembro de 2019 foi adotado em violação dessa disposição, uma vez que os produtores membros da SICA não têm a possibilidade de controlar, de forma democrática, a sua organização e as decisões que esta toma.
19
Em especial, a Saint‑Louis Sucre alega que a Confédération générale des planteurs de betteraves (Confederação Geral de Produtores de Beterraba, a seguir «CGB») detém a quase totalidade do capital da Naples Investissement e controla de facto a CGB Eure e a CGB Île‑de‑France. Tendo em conta o facto de a Naples Investissement, a CGB Eure e a CGB Île‑de‑France deterem, respetivamente, 8,7 %, 15,1 % e 7,6 % do capital da SICA, a CGB controla, através destas três entidades, que seriam obrigadas a aplicar as suas diretivas, 31,4 % no total desse capital. Segundo a Saint‑Louis Sucre, esta circunstância contorna os estatutos da SICA, que limitam a 10 % a parte de votos de cada um dos seus membros na assembleia geral, e revela uma violação do princípio do controlo democrático da SICA pelos seus membros produtores. Além disso, a Saint‑Louis Sucre alega que três dos treze administradores da SICA representam, respetivamente, a CGB Eure, a CGB Île‑de‑France e a Naples Investissement e seis outros são produtores, membros da CGB, que aí exercem importantes responsabilidades. A Saint‑Louis Sucre acrescenta que a violação do princípio estabelecido no artigo 153.o, n.o 2, alínea c), do Regulamento n.o 1308/2013 é agravada pelo facto de o diretor da SICA e uma parte dos meios desta serem postos à sua disposição pela CGB.
20
O órgão jurisdicional de reenvio considera que, para responder a este fundamento relativo à violação do artigo 153.o, n.o 2, alínea c), do Regulamento n.o 1308/2013, há que determinar se, para apreciar a independência dos membros da organização em causa, há que examinar unicamente se o capital de alguns deles é na realidade detido por uma mesma pessoa singular ou coletiva, ou se há que tomar igualmente em consideração outras relações, como, para membros não produtores, a filiação numa mesma confederação sindical ou, para membros produtores, o exercício de responsabilidades de direção nessa confederação. O órgão jurisdicional de reenvio considera, ainda, que o mérito desse fundamento depende também da questão de saber se, para concluir pela existência do controlo exercido sobre a OP pelos seus membros produtores, basta que estes disponham da maioria dos votos na assembleia geral, ou se é necessário examinar ainda se, tendo em conta a distribuição de votos entre membros realmente independentes, a proporção de votos detida por um ou mais membros não produtores os coloca em condições de, mesmo sem maioria, controlarem as decisões tomadas pela OP.
21
Nestas condições, o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, França) suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Deve a regra prevista no artigo 153.o, n.o 1, alínea b), do [Regulamento n.o 1308/2013], segundo a qual os estatutos de uma [OP] obrigam os seus membros a “[s]er membro[s] de uma única [OP] para cada produto da exploração”, ser interpretada no sentido de que se aplica unicamente aos membros produtores?
2)
De modo a assegurar o respeito do princípio previsto no artigo 153.o, n.o 2, alínea c), do [Regulamento n.o 1308/2013], segundo o qual os membros produtores de uma [OP] devem fiscalizar, de forma democrática, a sua organização e as decisões desta:
–
é necessário, para apreciar a independência dos membros da organização, considerar exclusivamente a detenção do seu capital pela mesma pessoa singular ou coletiva, ou também outros vínculos, tais como, no caso de membros não produtores, a filiação na mesma confederação sindical ou, no caso de membros produtores, o exercício de cargos de gestão no âmbito dessa confederação?
–
é suficiente, para concluir pela existência de controlo da organização de produtores pelos seus membros produtores, que estes últimos disponham da maioria dos votos, ou é necessário examinar se, tendo em conta a distribuição de votos entre membros realmente independentes, a proporção de votos detida por um ou mais membros não produtores os coloca numa posição em que, mesmo sem maioria, estão aptos a fiscalizar as decisões adotadas pela organização de produtores?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
22
Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 153.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1308/2013 deve ser interpretado no sentido de que a exigência de pertença a uma única OP visa exclusivamente os seus membros que tenham a qualidade de produtores ou todos os seus membros, tanto produtores como não produtores.
23
Refira‑se, em primeiro lugar, que o artigo 152.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1308/2013 não se opõe a que os Estados‑Membros reconheçam OP que tenham entre os seus membros pessoas singulares ou entidades que não têm a qualidade de produtores.
24
A este respeito, é certo que o artigo 152.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1308/2013 dispõe que as OP que os Estados‑Membros podem reconhecer, a pedido, são constituídas por produtores de um dos setores enumerados no artigo 1.o, n.o 2, desse regulamento. Contudo, lida no seu contexto, essa disposição deve ser entendida no sentido de que não exclui a possibilidade de os Estados‑Membros reconhecerem OP que não são compostas exclusivamente por produtores.
25
Com efeito, o artigo 153.o, n.o 2, alínea c), do Regulamento n.o 1308/2013 prevê que são os «produtores membros» de uma OP que a devem controlar e as decisões que ela toma. Ora, se as OP reconhecidas só devessem ser constituídas por produtores, esta precisão seria supérflua, podendo bastar uma referência geral aos membros das OP.
26
Daí resulta que o Regulamento n.o 1308/2013 não se opõe a que os Estados‑Membros reconheçam OP que acolhem não produtores como membros, desde que sejam os seus membros produtores que, em conformidade com o artigo 153.o, n.o 2, alínea c), desse regulamento, controlem democraticamente a sua organização e as decisões que elas tomam.
27
No que respeita, em segundo lugar, à regra da pertença a uma única OP estabelecida no artigo 153.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1308/2013, há que observar que, como salientou a advogada‑geral no n.o 44 das suas conclusões, embora, segundo a maioria das versões linguísticas da parte introdutória desse artigo 153.o, n.o 1, nomeadamente as versões em língua espanhola, dinamarquesa, alemã, inglesa, neerlandesa, polaca e portuguesa, essa regra vise os «produtores membros» da OP em causa, a versão em língua francesa visa apenas os «membres (membros)».
28
Ora, uma vez que deve ser reconhecido, por princípio, o mesmo valor a todas as versões linguísticas de um ato da União, em caso de divergências entre essas versões, há que interpretar a disposição em causa em função da sistemática geral e da finalidade da regulamentação de que constitui um elemento (v., neste sentido, Acórdão de 20 de fevereiro de 2018, Bélgica/Comissão, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, n.o 49 e jurisprudência referida).
29
No que respeita à sistemática geral do Regulamento n.o 1308/2013, o seu artigo 3.o, n.o 3, prevê, nomeadamente, que são aplicáveis para efeitos do mesmo as definições que figuram no Regulamento n.o 1307/2013.
30
Assim, a precisão que figura no artigo 153.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1308/2013, segundo a qual a exigência de ser membro de uma única OP é válida «para cada produto da exploração», deve ser lida à luz do artigo 4.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1307/2013, que define o conceito de «exploração» como o conjunto das unidades utilizadas para atividades agrícolas e geridas por um agricultor situadas no território do mesmo Estado‑Membro. Por outro lado, o artigo 4.o, n.o 1, alínea c), i), do Regulamento n.o 1307/2013 dispõe que o conceito de «atividade agrícola» abrange, nomeadamente, a produção e o cultivo de produtos agrícolas. Daí resulta que a precisão que figura no artigo 153.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1308/2013 diz respeito à produção de produtos agrícolas, o que indica que a exigência enunciada nessa disposição diz apenas respeito aos membros da OP que são produtores.
31
No que respeita à finalidade do Regulamento n.o 1308/2013, resulta do seu considerando 131, que está refletido no seu artigo 152.o, n.o 1, alínea c), que as organizações de produtores e respetivas associações podem desempenhar um papel importante na concentração da oferta, na melhoria da comercialização, no planeamento e na adaptação da produção à procura, na otimização dos custos de produção e na estabilização dos preços na produção, na investigação, na promoção das melhores práticas e na prestação de assistência técnica, na gestão dos subprodutos e dos instrumentos de gestão dos riscos de que dispõem os seus membros, contribuindo assim para reforçar a posição dos produtores na cadeia alimentar.
32
A esse respeito, o requisito de ser membro de uma única OP visa preservar a eficácia com que se concretiza o objetivo de reforço da posição dos produtores na cadeia alimentar. Com efeito, como resulta do artigo 152.o, n.o 1, alíneas b) e c), desse regulamento, os objetivos prosseguidos pelas OP aí referidas, que estão identificados no considerando 131 do referido regulamento no sentido de que contribuem para esse objetivo, são‑no no âmbito do exercício de atividades que devem revestir um verdadeiro caráter conjunto. Por outro lado, como demonstra o considerando 52 do Regulamento 2017/2393, foi também nesta perspetiva de reforço da posição dos produtores na cadeia alimentar que, nos termos do artigo 152.o, n.o 1‑A, do Regulamento n.o 1308/2013, o legislador da União regulamentou expressamente a possibilidade de as OP reconhecidas, em derrogação do artigo 101.o TFUE, planificarem a produção, otimizarem os custos de produção, colocarem no mercado e negociarem contratos relativos à oferta de produtos agrícolas, em nome dos seus membros, para a totalidade ou parte da sua produção total.
33
Ora, a participação de produtores, enquanto membros, em várias OP para um determinado produto da exploração poderia manter uma fragmentação no exercício das atividades enumeradas no artigo 152.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1308/2013. Isso, em princípio, poria em perigo a realização eficaz de certas finalidades que uma OP pode prosseguir, referidas na alínea c) da mesma disposição, tais como a programação da produção e a sua adaptação à procura, a concentração da oferta e a otimização dos custos e, in fine, poderia obstar à realização da finalidade de reforço da posição dos produtores na cadeia alimentar que justificou, nomeadamente, a inaplicabilidade do artigo 101.o TFUE.
34
Assim, só quando os produtores membros em causa têm duas unidades de produção distintas situadas em áreas geográficas diferentes podem os Estados‑Membros, em conformidade com o artigo 153.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1308/2013, reconhecer, em casos devidamente justificados, uma OP apesar de alguns dos seus membros produtores participarem igualmente noutra OP.
35
Em contrapartida, o facto de certos membros de uma OP que não têm a qualidade de produtores participarem igualmente noutra OP não parece suscetível de gerar os efeitos descritos no n.o 33 do presente acórdão. A este respeito, a possibilidade de essa participação aumentar o risco de coordenação anticoncorrencial entre as OP em causa não pode pôr em causa a conclusão a que conduz a interpretação resultante da sistemática geral e da finalidade das disposições do Regulamento n.o 1308/2013 relativas ao reconhecimento das OP.
36
Com efeito, as missões enunciadas no artigo 152.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento n.o 1308/2013 só podem justificar certas formas de coordenação ou de concertação entre produtores membros de uma mesma OP ou entre membros de uma mesma associação de OP. Daqui decorre que acordos ou práticas concertados acordados, não numa mesma OP ou numa mesma associação de OP, mas entre OP ou entre associações de OP, excedem o que é necessário ao cumprimento dessas missões. Assim, admitindo que, devido a uma participação de não produtores em mais de uma OP, o risco de uma coordenação entre essas diferentes OP tendo em vista praticar preços determinados ou excluir a concorrência é acrescido, não é menos verdade que esse comportamento continua a ser proibido pelo artigo 101.o, n.o 1, TFUE, conjugado com o artigo 209.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1308/2013 (v., por analogia, Acórdão de 14 de novembro de 2017, APVE e o., C‑671/15, EU:C:2017:860, n.os 57 a 59). Incumbe, portanto, às autoridades nacionais da concorrência, bem como, se for caso disso, à Comissão Europeia, exercer as suas competências na matéria, a fim de evitar e, se for caso disso, punir esse tipo de comportamento.
37
Em face do exposto, há que responder à primeira questão que o artigo 153.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1308/2013 deve ser interpretado no sentido de que a exigência de pertença a uma única OP visa exclusivamente os seus membros que tenham a qualidade de produtores.
Quanto à segunda questão
38
Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 153.o, n.o 2, alínea c), do Regulamento n.o 1308/2013 deve ser interpretado no sentido de que, para determinar se os estatutos de uma OP contêm regras que permitam aos seus produtores membros controlar, de forma democrática, a sua organização e as decisões por ela tomadas, a autoridade nacional encarregada do reconhecimento dessa organização deve:
–
considerar que uma pessoa controla determinados membros da OP unicamente quando essa pessoa detém uma participação no capital social dos referidos membros, ou também quando essa pessoa mantém com eles outros tipos de relações, como, no caso de membros não produtores, a sua filiação numa mesma confederação sindical ou, no caso de membros produtores, o seu exercício de responsabilidades de direção nessa confederação;
–
limitar‑se a verificar se os produtores membros da OP dispõem da maioria dos votos na assembleia geral da organização ou se é ainda necessário examinar se, tendo em conta a repartição dos votos entre os membros que não são controlados por outras pessoas, um ou mais membros não produtores têm a possibilidade de controlar, mesmo sem maioria, as decisões tomadas pela OP.
39
Resulta do pedido de decisão prejudicial que o órgão jurisdicional de reenvio se interroga, com a sua segunda questão, sobre a interpretação do artigo 153.o, n.o 2, alínea c), do Regulamento n.o 1308/2013 relativamente a uma situação em que alguns membros de uma OP são controlados por outra pessoa e, por isso, não são independentes.
40
A este respeito, primeiro, a redação do artigo 153.o, n.o 2, alínea c), do Regulamento n.o 1308/2013 indica que uma OP deve ser dotada de estatutos que contenham regras que permitam aos seus produtores membros controlar, de forma democrática, a sua organização e as decisões por ela tomadas. Por conseguinte, os estatutos em questão devem conter disposições que permitam excluir a possibilidade de o controlo da OP ser exercido por membros desta que não sejam produtores.
41
Segundo, no que respeita ao contexto em que se insere o artigo 153.o, n.o 2, alínea c), do Regulamento n.o 1308/2013, há que observar que aí se remete para o seu artigo 152.o, n.o 1, alínea a), a título das condições que as OP devem preencher para que os Estados‑Membros possam, a pedido, reconhecê‑las. A esse respeito, o artigo 152.o, n.o 1, alíneas b) e c), deste regulamento exige, por outro lado, que as OP sejam constituídas por iniciativa dos produtores, com vista ao exercício de determinadas atividades e à prossecução de um objetivo preciso que essas disposições enumeram. Daqui resulta que, no artigo 153.o, n.o 2, alínea c), do referido regulamento, o legislador da União pretendeu assegurar, através de uma exigência de controlo democrático da OP pelos seus produtores membros, que o funcionamento de uma OP seja efetuado em condições que garantam a perenidade do controlo dos seus produtores membros quanto às decisões relativas às atividades e aos objetivos prosseguidos pela OP.
42
Terceiro, esta interpretação é corroborada pela finalidade prosseguida pelo Regulamento n.o 1308/2013. Como foi recordado no n.o 30 do presente acórdão, a constituição de OP visa reforçar a posição que os produtores ocupam na cadeia alimentar.
43
Ora, este objetivo seria posto em perigo se o processo decisório nessas OP permitisse privilegiar os interesses de pessoas diferentes dos seus membros que tenham a qualidade de produtores. Para atenuar esse risco, impõe‑se que, a título de controlo exercido, de forma democrática, pelos produtores membros, os membros da OP com essa qualidade detenham a maioria dos votos nos órgãos da OP e que os membros não produtores não disponham de outras possibilidades de controlar as decisões desta (v., por analogia, Acórdão de 15 de junho de 1989, Stute Nahrungsmittelwerke, 77/88, EU:C:1989:249, n.os 12 e 15).
44
Embora não se possa excluir a possibilidade de a exigência prevista no artigo 153.o, n.o 2, alínea c), do Regulamento n.o 1308/2013 ter consequências quanto às modalidades de participação desses próprios produtores membros, há que lembrar que, tendo em conta as circunstâncias em causa no processo principal, as perguntas do órgão jurisdicional de reenvio apenas incidem sobre as condições em que é possível considerar que a participação de um ou mais membros não produtores, tendo em conta as modalidades e o alcance dessa participação, viola essa exigência de controlo democrático da OP pelos seus produtores membros.
45
A este respeito, como indica a advogada‑geral nos n.os 78 e 79 das suas conclusões, incumbe à autoridade nacional competente para se pronunciar sobre o pedido de reconhecimento de uma OP examinar todos os elementos suscetíveis de indicar que, na realidade, não são respeitadas as condições estabelecidas no artigo 153.o, n.o 2, alínea c), do Regulamento n.o 1308/2013 e as estabelecidas, em conformidade com esta última disposição, nos atos que regulam o funcionamento da OP.
46
Neste âmbito, cabe a essa autoridade nacional, por um lado, identificar, nos atos que regem o funcionamento da OP, como os seus estatutos ou o seu regulamento interno, as disposições que, eventualmente em conjugação com a regulamentação nacional aplicável, garantem que a OP e as decisões que toma são controladas democraticamente pelos membros produtores. Por outro lado, a referida autoridade nacional deve verificar se, de entre as circunstâncias de facto e de direito que rodeiam o pedido de reconhecimento que lhe foi submetido, algumas são suscetíveis de dar origem a uma evasão às disposições em causa.
47
Assim, a autoridade nacional competente deve, designadamente, examinar o controlo que uma pessoa, como uma confederação sindical, pode exercer sobre certos membros da OP, produtores ou não produtores. A existência desse controlo pode resultar de uma participação dessa pessoa no capital social de certos membros da OP, mas também de outras relações jurídicas, como a filiação de certas pessoas coletivas membros da OP numa mesma confederação sindical ou o exercício por certas pessoas singulares membros da OP de responsabilidades de direção na referida confederação.
48
Se a autoridade nacional verificar que alguns membros de uma OP podem ser controlados por outra pessoa, cabe‑lhe ainda examinar se isso é suscetível de impedir os produtores membros da OP de controlarem, de forma democrática, a sua organização e as decisões que toma.
49
A este respeito, compete‑lhe examinar, por um lado, se o controlo, por uma pessoa, de certos membros da OP que compõem os órgãos da OP é suscetível de os obrigar a obedecerem às diretrizes emanadas dessa pessoa nesses órgãos.
50
Por outro lado, há que determinar se esse controlo exercido por uma pessoa sobre certos membros da OP permite a um ou mais membros não produtores exercerem uma influência determinante nesses órgãos da OP, de modo que, não obstante o facto de não deterem a maioria dos votos, estão em condições de controlar as decisões tomadas por essa OP, impedindo assim o controlo democrático da referida OP pelos seus produtores membros.
51
Em face do exposto, há que responder à segunda questão que o artigo 153.o, n.o 2, alínea c), do Regulamento n.o 1308/2013 deve ser interpretado no sentido de que, para determinar se os estatutos de uma OP contêm regras que permitem aos seus produtores membros controlar, de forma democrática, a sua organização e as decisões tomadas por esta última, a autoridade nacional encarregada do reconhecimento dessa organização deve:
–
examinar se uma pessoa controla determinados membros da OP tendo em conta não só o facto de essa pessoa deter uma participação no capital social desses membros, mas também o facto de essa pessoa manter com eles outros tipos de relações, tais como, no caso de membros não produtores, a sua filiação numa mesma confederação sindical ou, no caso de membros produtores, o seu exercício de responsabilidades de direção nessa confederação;
–
depois de ter verificado que os produtores membros da organização de produtores dispõem da maioria dos votos na assembleia geral da organização, é necessário ainda examinar se, tendo em conta a repartição dos votos entre os membros que não são controlados por outras pessoas, um ou mais membros não produtores, devido a uma influência determinante que possam por isso exercer, têm a possibilidade de controlar, mesmo sem maioria, as decisões tomadas pela organização de produtores.
Quanto às despesas
52
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) declara:
1)
O artigo 153.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento (UE) n.o 1308/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece uma organização comum dos mercados dos produtos agrícolas e que revoga os Regulamentos (CEE) n.o 922/72 (CEE) n.o 234/79 (CE) n.o 1037/2001 (CE) n.o 1234/2007 do Conselho, conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2017/2393 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2017,
deve ser interpretado no sentido de que:
a exigência de pertença a uma única organização de produtores visa exclusivamente os seus membros que tenham a qualidade de produtores.
2)
O artigo 153.o, n.o 2, alínea c), do Regulamento n.o 1308/2013, conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2017/2393,
deve ser interpretado no sentido de que:
para determinar se os estatutos de uma organização de produtores contêm regras que permitem aos seus produtores membros controlar, de forma democrática, a sua organização e as decisões tomadas por esta última, a autoridade nacional encarregada do reconhecimento dessa organização deve:
–
examinar se uma pessoa controla determinados membros da organização de produtores tendo em conta não só o facto de essa pessoa deter uma participação no capital social desses membros, mas também o facto de essa pessoa manter com eles outros tipos de relações, tais como, no caso de membros não produtores, a sua filiação numa mesma confederação sindical ou, no caso de membros produtores, o seu exercício de responsabilidades de direção nessa confederação;
–
depois de ter verificado que os produtores membros da organização de produtores dispõem da maioria dos votos na assembleia geral da organização, é necessário ainda examinar se, tendo em conta a repartição dos votos entre os membros que não são controlados por outras pessoas, um ou mais membros não produtores, devido a uma influência determinante que possam por isso exercer, têm a possibilidade de controlar, mesmo sem maioria, as decisões tomadas pela organização de produtores.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: francês.