62012CC0285
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. PAOLO MENGOZZI
presentadas el 18 de julio de 2013 (
1
)
Asunto C‑285/12
Aboubacar Diakité
contra
Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Conseil d’État (Bélgica)]
«Derecho de asilo — Directiva 2004/83/CE — Normas mínimas relativas a los requisitos para la concesión del estatuto de refugiado o del estatuto de protección subsidiaria — Persona con derecho a protección subsidiaria — Daños graves — Artículo 15, letra c) — Concepto de “conflicto armado interno” — Interpretación por referencia al Derecho internacional humanitario — Criterios de apreciación»
1
El presente asunto versa sobre una petición de decisión prejudicial planteada por el Conseil d’État (Bélgica), relativa a la interpretación del artículo 15, letra c), de la Directiva 2004/83/CE (en lo sucesivo, «Directiva sobre requisitos»). (
2
) Dicha petición se planteó en el marco de un procedimiento iniciado por el Sr. Diakité, ciudadano guineano, contra el Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (en lo sucesivo, «Commissaire général»), relativo a la decisión de este último de denegarle el reconocimiento del estatuto de protección subsidiaria.
I. Marco jurídico
A. Derecho internacional
2
A tenor del artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra de 12 de agosto de 1949 (
3
) (en lo sucesivo, «artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra»):
«En caso de conflicto armado que no sea de índole internacional y que surja en el territorio de una de las Altas Partes Contratantes cada una de las Partes en conflicto tendrá la obligación de aplicar, como mínimo, las siguientes disposiciones:
1)
Las personas que no participen directamente en las hostilidades, incluidos los miembros de las fuerzas armadas que hayan depuesto las armas y las personas puestas fuera de combate por enfermedad, herida, detención o por cualquier otra causa, serán, en todas las circunstancias, tratadas con humanidad [...]
A este respecto, se prohíben [...], por lo que atañe a las personas arriba mencionadas:
a)
los atentados contra la vida y la integridad corporal [...]
[...]
c)
los atentados contra la dignidad personal, especialmente los tratos humillantes y degradantes;
d)
las condenas dictadas y las ejecuciones sin previo juicio ante un tribunal legítimamente constituido [...]
[...]»
3
Con arreglo al Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional, de 8 de junio de 1977 (en lo sucesivo, «Protocolo II»):
«1.   El presente Protocolo, que desarrolla y completa el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, sin modificar sus actuales condiciones de aplicación, se aplicará a todos los conflictos armados que no estén cubiertos por el artículo 1 del Protocolo adicional de los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales (Protocolo I), y que se desarrollen en el territorio de una Alta Parte contratante entre sus fuerzas armadas y fuerzas armadas disidentes o grupos armados organizados que, bajo la dirección de un mando responsable, ejerzan sobre una parte de dicho territorio un control tal que les permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas y aplicar el presente Protocolo.
2.   El presente Protocolo no se aplicará a las situaciones de tensiones internas y de disturbios interiores, tales como los motines, los actos esporádicos y aislados de violencia y otros actos análogos, que no son conflictos armados.»
B. Derecho de la Unión
4
A tenor del artículo 2, letra e), de la Directiva sobre requisitos, se entenderá por:
«“persona con derecho a protección subsidiaria”: nacional de un tercer país [...] que no reúne los requisitos para ser refugiado, pero respecto del cual se den motivos fundados para creer que, si regresase a su país de origen [ (
4
)] [...], se enfrentaría a un riesgo real de sufrir alguno de los daños graves definidos en el artículo 15, y al que no se aplican los apartados 1 y 2 del artículo 17, y que no puede o, a causa de dicho riesgo, no quiere acogerse a la protección de tal país».
5
Dentro del capítulo V, titulado «Requisitos para obtener protección subsidiaria», el artículo 15 de la Directiva sobre requisitos, titulado «Daños graves», dispone lo siguiente:
«Constituirán daños graves:
a)
la condena a la pena de muerte o su ejecución, o
b)
la tortura o las penas o tratos inhumanos o degradantes de un solicitante en su país de origen, o
c)
las amenazas graves e individuales contra la vida o la integridad física de un civil motivadas por una violencia indiscriminada en situaciones de conflicto armado internacional o interno». (
5
)
6
La Directiva sobre requisitos fue refundida por la Directiva 2011/95/UE (
6
) (en lo sucesivo, «nueva Directiva sobre requisitos»). Esta última Directiva no introdujo ninguna modificación sustancial en el artículo 2, letra e) [actualmente artículo 2, letra f)] ni en el artículo 15 de la Directiva sobre requisitos.
C. Derecho belga
7
A tenor del artículo 48/4 de la loi sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (Ley de entrada al territorio, estancia, residencia y expulsión de los extranjeros), de 15 de diciembre de 1989 (
7
) (en lo sucesivo, «Ley de 15 de diciembre de 1980»), que traspone los artículos 2, letra e), y 15 de la Directiva sobre requisitos:
«1.   El estatuto de protección subsidiaria se concederá al extranjero que no reúna los requisitos para ser considerado refugiado y que no pueda acogerse al artículo 9 ter, y respecto del cual existan motivos fundados para creer que, si regresase a su país de origen o, en el caso de un apátrida, al país de su anterior residencia habitual, se enfrentaría a un riesgo real de sufrir alguno de los daños graves mencionados en el apartado 2, y que no puede o, a causa de dicho riesgo, no quiere acogerse a la protección de tal país [...]
2.   Se consideran daños graves:
[...]
c)
las amenazas graves contra la vida o la integridad física de un civil motivadas por una violencia indiscriminada en situaciones de conflicto armado internacional o interno».
II. Litigio principal y cuestión prejudicial
8
El 21 de febrero de 2008, el Sr. Diakité presentó en Bélgica una primera solicitud de asilo, alegando la represión y la violencia que podía sufrir en su país por haber participado en las manifestaciones nacionales y en los movimientos de protesta contra el poder establecido. El 25 de abril de 2008 el Commissaire général adoptó una primera decisión, por la que denegaba el reconocimiento del estatuto de refugiado y la protección subsidiaria. El 17 de noviembre de 2009, dicha decisión fue revocada y el 10 de marzo de 2010 el Commissaire général adoptó una nueva decisión de denegación del reconocimiento del estatuto de refugiado y de protección subsidiaria. La sentencia del Conseil du contentieux des étrangers de 23 de junio de 2010 (
8
) confirmó dicha decisión al considerar que los hechos alegados carecían de credibilidad y, por consiguiente, el temor y el riesgo real de los daños graves alegados carecían de fundamento.
9
El Sr. Diakité, que no había regresado a su país de origen entre tanto, presentó el 15 de julio de 2010 ante las autoridades belgas una segunda solicitud de asilo.
10
El 22 de octubre de 2010, el Commissaire général adoptó una nueva decisión de denegación del reconocimiento del estatuto de refugiado y del estatuto de protección subsidiaria. La denegación de la concesión de la protección subsidiaria, único objeto de controversia en el litigio principal, se motivaba en que se había comprobado que en aquella época no había en Guinea una situación de violencia indiscriminada o un conflicto armado en el sentido del artículo 48/4, apartado 2, de la Ley de 15 de diciembre de 1980. Dicha decisión fue recurrida ante el Conseil du contentieux des étrangers, el cual, mediante sentencia de 6 de mayo de 2011, (
9
) confirmó la doble denegación del Commissaire général.
11
En el recurso de casación contencioso-administrativo interpuesto ante el Conseil d’État contra dicha sentencia de 6 de mayo de 2011, el Sr. Diakité invoca como motivo único la vulneración del artículo 48/4, en particular su apartado 2, letra c), de la Ley de 15 de diciembre de 1980 y del artículo 15, letra c), de la Directiva sobre requisitos, en relación con su artículo 2, letra e).
12
El Sr. Diakité critica ante el órgano jurisdiccional remitente la sentencia del Conseil du contentieux des étrangers en la medida en que ésta, tras señalar que ni la Directiva sobre requisitos ni la Ley belga que la traspuso contenían una definición de «conflicto armado», declaró que procedía adoptar «la definición […] desarrollada por el Tribunal Penal Internacional para la ex-Yugoslavia [(TPIY)] en el asunto Tadic». (
10
) Alega que dicha definición es demasiado restrictiva y propugna una concepción autónoma y más amplia del citado concepto de «conflicto armado interno».
13
El Conseil d’État recuerda que el Tribunal de Justicia, en su sentencia de 17 de febrero de 2009, Elgafaji, (
11
) señaló en relación con el concepto de «violencia indiscriminada» que el artículo 15, letra c), de la Directiva sobre requisitos debe interpretarse de forma autónoma respecto al artículo 3 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»). (
12
) Según el Conseil d’État, en virtud de dicha sentencia, si bien el Tribunal de Justicia no se pronunció sobre el concepto concreto de conflicto armado, «no cabe excluir, como sostiene [el Sr. Diakité], que este concepto, en el sentido del artículo 15, letra c), de la Directiva [sobre requisitos], pueda también revestir un significado específico e interpretarse de forma autónoma con respecto al concepto derivado de la jurisprudencia del [TPIY], en particular en el asunto Tadic».
14
En estas circunstancias, el Conseil d’État resolvió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse el artículo 15, letra c), de la Directiva [sobre requisitos], en el sentido de que dicha disposición ofrece únicamente protección en una situación de “conflicto armado interno”, tal como interpreta este concepto el Derecho internacional humanitario [en lo sucesivo, “DIH”] y, en particular, en relación con el artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra [...]?
Si el concepto de “conflicto armado interno” mencionado en el artículo 15, letra c), de la citada Directiva [sobre requisitos] debe interpretarse de forma autónoma con respecto al artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra [...], ¿qué criterios permiten apreciar en ese caso la existencia de un “conflicto armado interno”?»
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
15
El Sr. Diakité, los Gobiernos belga, alemán y del Reino Unido, así como la Comisión Europea han presentado observaciones escritas. Sus representantes, así como el del Gobierno francés fueron oídos por el Tribunal de Justicia durante la vista que se celebró el 29 de mayo de 2013.
IV. Análisis
16
La cuestión prejudicial contiene dos partes, que serán examinadas separadamente a continuación.
A. Sobre la primera parte de la cuestión prejudicial
17
Mediante la primera parte de su cuestión, el juez remitente desea en esencia saber si el concepto de «conflicto armado interno» del artículo 15, letra c), de la Directiva sobre requisitos constituye un concepto autónomo propio del Derecho de la Unión, o si debe interpretarse de conformidad con el DIH.
18
Con excepción del Sr. Diakité y del Gobierno del Reino Unido, los cuales abogan sin reservas por una interpretación autónoma y amplia de dicho concepto, (
13
) las posturas expresadas por el resto de partes interesadas que presentaron observaciones ante el Tribunal de Justicia tiene un carácter más flexible. El Gobierno francés y la Comisión, a la vez que afirman el carácter autónomo de dicho concepto, estiman que se debería partir de la definición ofrecida por el DIH para fijar sus contornos, con el fin, entre otros, de asegurar la coherencia entre los diferentes sistemas de protección en el ámbito internacional y de la Unión. Por contra, los Gobiernos belga y alemán consideran que la fuente principal de interpretación de dicho concepto debería ser el DIH, si bien precisan que, con carácter excepcional, el objetivo de la Directiva sobre requisitos puede hacer necesario reconocer la existencia de un «conflicto armado interno» en el sentido del artículo 15, letra c), hasta en casos en que no se cumplan todos los requisitos establecidos por el DIH. Así, si bien parten de premisas distintas, dichos interesados convergen en gran medida en su concepción.
19
Es preciso constatar que los conceptos de «conflicto armado interno», «conflicto armado que no sea de índole internacional» y «conflicto armado no internacional», que figuran, respectivamente, en el artículo 15, letra c), de la Directiva sobre requisitos, en el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra y en el Protocolo II, son prácticamente idénticos desde el punto de vista semántico. Ahora bien, la mera constatación de este hecho no debe llevar a concluir por sí sola que dichos conceptos deban ser interpretados de la misma manera.
20
A este respecto, procede recordar que, en lo que respecta a la interpretación de las disposiciones de la Directiva sobre requisitos, el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de advertir contra los mecanismos que lleven a aplicar en el marco de aquélla conceptos o definiciones adoptados en contextos distintos, aunque formen parte del Derecho de la Unión. (
14
) En el presente asunto, se trata de utilizar, para la interpretación de dicha Directiva, un concepto que, como se verá, no sólo pertenece a un ámbito considerablemente distinto, sino que forma parte, además, de un ordenamiento jurídico diferente.
21
En las observaciones presentadas durante la vista, el Gobierno francés recordó la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual el tenor de una disposición de Derecho comunitario que no contenga una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance debe normalmente ser objeto de una interpretación autónoma y uniforme en toda la Unión Europea, que debe realizarse teniendo en cuenta el contexto de la disposición y el objetivo perseguido por la normativa de que se trate. (
15
) En opinión de este Gobierno, en el caso de autos se debería aplicar el mismo criterio.
22
Dicha tesis, a mi entender, no puede prosperar. En efecto, por una parte, como acertadamente subraya el Gobierno alemán, una interpretación conforme a la aplicada en el marco de un convenio internacional que vincula a todos los Estados miembros responde al objetivo principal de dicha jurisprudencia, a saber, el de asegurar una interpretación uniforme del Derecho de la Unión. Por otra parte, aunque se entendiese que se puede derivar de dicha jurisprudencia un principio general válido más allá del ámbito de las relaciones entre el Derecho de la Unión y el Derecho de los Estados miembros, en cualquier caso dicho principio no podría regular las relaciones entre el ordenamiento jurídico de la Unión y el ordenamiento jurídico internacional.
23
Con arreglo al artículo 3 TUE, apartado 5, la Unión «contribuirá al estricto respeto y al desarrollo del Derecho internacional». Como ha afirmado reiteradamente el Tribunal de Justicia, las competencias de la Unión deben ser ejercidas respetando el Derecho internacional. (
16
) Un acto adoptado en virtud de dichas competencias debe interpretarse, y su campo de aplicación circunscribirse, a la luz de las correspondientes normas de Derecho internacional, (
17
) entre las cuales se encuentran, aparte de las derivadas de los acuerdos internacionales celebrados por la Unión, (
18
) las normas del Derecho internacional consuetudinario, que vinculan a las instituciones de la Unión y forman parte de su ordenamiento jurídico. (
19
) La primacía de dichas normas sobre los textos del Derecho de la Unión derivado exige que éstos se interpreten, en la medida de lo posible, de conformidad con aquéllas. (
20
)
24
Por consiguiente, a la hora de analizar las relaciones entre el Derecho internacional y el Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia deberá recurrir al principio de interpretación conforme. (
21
)
25
Si bien la aplicación de dicho principio no depende de la cuestión de si el acto de las instituciones que se debe interpretar contiene una remisión expresa a las normas del Derecho internacional, se hace necesario, no obstante, hacer dos precisiones.
26
Por una parte, la obligación de interpretación conforme sólo se ha planteado, en principio, en relación con los compromisos internacionales de la Unión. (
22
) En el presente asunto, si bien consta que la Unión no es parte de los Convenios de Ginebra de 12 de agosto de 1949 y de sus protocolos adicionales, la Corte Internacional de Justicia (CIJ) ha declarado que dichos actos expresan «principios inconculcables del Derecho consuetudinario internacional». (
23
) Como tales, vinculan a las instituciones, incluido el Tribunal de Justicia, que deberá asegurar una interpretación del Derecho de la Unión conforme a dichos principios.
27
Por otra parte, sólo se podría imponer que el Derecho de la Unión se conformara al Derecho internacional por vía interpretativa si se justificase una coherencia hermenéutica entre los distintos actos de que se trate.
28
A mi entender, ese no es el caso en el presente asunto, habida cuenta, en particular, de las diferencias de objeto, finalidades y medios que existen entre el DIH, por una parte, y el mecanismo de la protección subsidiaria establecido por la Directiva sobre requisitos, por otra parte, como se demostrará a continuación.
1. Objeto, finalidades y medios del DIH
29
En su opinión consultiva titulada «Legalidad de la amenaza o el empleo de armas nucleares», la CIJ define el DIH como un «sistema complejo» y unitario, en el que confluyen las dos ramas del Derecho aplicables en los conflictos armados, a saber, el «Derecho de La Haya», (
24
) que codifica «las leyes y usos de la guerra terrestre, establece los derechos y las obligaciones de los beligerantes para la conducción de sus operaciones e impone limitaciones a los métodos que pueden utilizar para causar daño al enemigo en un conflicto armado internacional», y el «Derecho de Ginebra», en particular los cuatro Convenios de 12 de agosto de 1949 y los protocolos adicionales de 1977, (
25
)«que protege a las víctimas de la guerra y tiene por objeto ofrecer protección al personal incapacitado de las fuerzas armadas y a las personas que no toman parte en las hostilidades». (
26
)
30
Según la expresión que se usa frecuentemente para referirse al mismo, el DIH es un «Derecho de la guerra» (jus in bello), cuyo objeto consiste en limitar, por razones humanitarias, los efectos de los conflictos armados, tanto estableciendo restricciones a los medios y métodos de guerra, como mediante la protección de ciertas categorías de personas y bienes.
31
Así, los cuatro Convenios de Ginebra de 12 de agosto de 1949, derivados de una revisión de los tres Convenios firmados en 1929, establecen que las personas que no participan en los combates, tales como los civiles, el personal médico o religioso, y los que han dejado de tomar parte en los mismos, así como los combatientes heridos o enfermos, los náufragos y los prisioneros de guerra tendrán derecho a que su vida y su integridad física y moral sean respetadas, disfrutarán de garantías judiciales y en todos los casos deberán ser protegidos y tratados con humanidad, sin distinción alguna de carácter desfavorable. Cada uno de dichos Convenios contiene una disposición sobre las «infracciones graves», en la que se precisan las infracciones de los Convenios para las cuales los Estados contratantes disponen de una competencia represiva obligatoria y universal. (
27
)
32
Los principios establecidos por los cuatro Convenios de Ginebra de 1949, destinados inicialmente a ser aplicados sólo en casos de conflictos internacionales, se extendieron más tarde a las situaciones de guerra civil.
a) El artículo 3 común a los Convenios de Ginebra y la ampliación de los principios de éstos a los conflictos armados no internacionales
33
En 1949, a iniciativa del CICR, los tres Convenios de Ginebra de 1929 entonces en vigor fueron revisados y se firmó un nuevo Convenio, relativo a la protección de las personas civiles. Una de las modificaciones más importantes introducidas en aquella ocasión fue la ampliación del ámbito de aplicación de los cuatro Convenios a los casos de conflictos armados «que no sean de índole internacional». (
28
)
34
Se dedicaron 25 sesiones de la Conferencia diplomática a la discusión sobre el texto del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra, que codifica dicha ampliación, y finalmente se logró un acuerdo sobre un texto de compromiso. A diferencia del proyecto presentado en la XVII Conferencia Internacional de la Cruz Roja en Estocolmo, que había constituido el punto de partida de los debates, el texto finalmente aprobado sólo preveía, en caso de conflicto armado interno, la aplicación de los principios expresamente enumerados en el tenor del artículo. Dado que sólo se aplica a los conflictos armados internos y que establece todos los principios aplicables a dichos conflictos, dicha disposición ha sido calificada como un «convenio en miniatura». (
29
)
35
Durante los debates sobre dicho artículo 3, el principal temor de los Estados participantes en la conferencia diplomática era que los Convenios de Ginebra de 12 de agosto de 1949 se aplicasen «a todo tipo de insurrección, rebelión, anarquía, desintegración del Estado o simple bandidismo», lo que permitiría a los responsables de dichos actos invocar su calidad de beligerantes con el fin de reclamar un reconocimiento legal y escapar a las consecuencias de sus actos. Dicho temor se reflejó en las propuestas presentadas durante la conferencia, que pretendían supeditar la aplicación de los Convenios a los conflictos internos a ciertos requisitos, tales como que el Gobierno del Estado contratante reconozca la condición de beligerante de la parte adversaria, que ésta posea una fuerza militar organizada y una autoridad responsable de sus actos, que disponga de una autoridad civil que ejerza un poder de hecho sobre la población de una parte determinada del territorio nacional o, además, que disponga de un régimen que presente las características de un Estado, y, por último, que el Gobierno del Estado contratante deba movilizar al ejército regular para combatir a los insurgentes. (
30
)
36
En el texto final no se mantuvo ninguno de dichos requisitos, y el texto del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra se limita a precisar que se aplicará «en caso de conflicto armado que no sea de índole internacional y que surja en el territorio de una de las Altas Partes Contratantes». El objetivo de limitar el alcance de esta disposición se alcanzó restringiendo la aplicación de dichos Convenios exclusivamente a los principios que ésta enumera expresamente, en lugar de proceder a definir las situaciones a las que se aplica.
37
La falta de definición del concepto de conflicto armado que no sea de índole internacional del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra lo hace aplicable potencialmente a todo tipo de conflicto armado interno. Por este motivo, la aplicación de este artículo se ha enfrentado a problemas en la práctica, que en muchos casos han llevado a denegar su aplicación.
i) Definición del concepto de conflicto armado interno en el DIH
38
La definición del concepto de «conflicto armado no internacional» sólo se introdujo en el sistema de los Convenios de Ginebra en 1977, con el Protocolo II, que fue concluido con objeto de desarrollar y completar el artículo 3 común a dichos Convenios, «sin modificar sus actuales condiciones de aplicación».
39
Según se desprende de su artículo 1, (
31
) el ámbito de aplicación material del Protocolo II es más restringido que el del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra. Sin embargo, dado que se preservó expresamente el acervo de dicha disposición, ésta sigue siendo de aplicación a los conflictos que no presenten las características descritas en el artículo 1 del Protocolo II y que, por consiguiente, no entran dentro de su ámbito de aplicación. Así sucede, por ejemplo, en el caso de los conflictos entre diversas facciones rivales, sin intervención de las fuerzas armadas gubernamentales, los cuales, según se desprende del artículo 1, apartado 1, del Protocolo II, no están comprendidos en su ámbito de aplicación, que sólo se aplica a los enfrentamientos entre fuerzas armadas gubernamentales y fuerzas armadas disidentes o grupos armados organizados.
40
En el Protocolo II, el concepto de «conflicto armado no internacional» se define, en primer lugar, de manera negativa. Así, conforme a su artículo 1, no constituyen tales conflictos, por una parte, los cubiertos por el artículo 1 del Protocolo I, que define los conflictos armados internacionales, y, por otra parte, las «situaciones de tensiones internas y de disturbios interiores, tales como los motines, los actos esporádicos y aislados de violencia y otros actos análogos» (véanse, respectivamente, los apartados 1 y 2).
41
A continuación, dicho artículo enumera en su apartado 1 varios criterios objetivos para identificar las situaciones de conflicto armado no internacional. Conforme a dichos criterios, tres en total, los insurgentes deben disponer, en primer lugar, de un mando responsable, en segundo lugar, deben ejercer sobre una parte del territorio un control tal que les permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas, y, en tercer lugar, han de ser capaces de aplicar el Protocolo.
42
Con arreglo al artículo 1 del Protocolo II y el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra, sólo puede haber conflicto armado no internacional si se cumplen dos requisitos, a saber cierto grado de intensidad del conflicto y cierto grado de organización de los participantes en los combates. (
32
) Con el fin de determinar si se cumplen ambos requisitos, habitualmente se toman en consideración una serie de indicadores, en el marco de una apreciación global que se ha de realizar caso por caso.
43
Así, por lo que respecta al requisito relativo a la intensidad, se pueden tener en cuenta aspectos como la naturaleza colectiva del conflicto, los medios empleados por el gobierno para restablecer el orden y, en particular, el hecho de que se vea obligado a recurrir a la fuerza militar contra los insurgentes, en lugar de simplemente a la policía. (
33
) La duración del conflicto, la frecuencia e intensidad de los actos de violencia, la extensión de la zona geográfica afectada, la naturaleza del armamento utilizado, la importancia de las fuerzas desplegadas y el tipo de estrategia empleada, los desplazamientos voluntarios o forzosos de poblaciones civiles, el control del territorio por parte de los grupos armados implicados, la situación de inseguridad, el número de víctimas y la dimensión de los daños son también criterios utilizados para apreciar el grado de intensidad del conflicto. (
34
) La necesidad de tener en cuenta las particularidades de cada situación supone que dichos criterios no pueden ser objeto de enumeración exhaustiva ni aplicarse acumulativamente. (
35
)
44
En cuanto al segundo requisito, que se refiere al grado de organización de las partes del conflicto, normalmente se considera que concurre en el caso de las fuerzas armadas gubernamentales. En cambio, existen dos criterios distintos sobre el grado de organización de los insurgentes que condicionan la aplicación del Protocolo II y del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra. El primero de tales instrumentos requiere un nivel de organización particularmente elevado e introduce el requisito del control del territorio, (
36
) mientras que para la aplicación del segundo bastará con que las partes del conflicto dispongan de «cierta estructura de mando» (
37
) y que puedan llevar a cabo operaciones militares duraderas. (
38
)
45
Además de los dos requisitos antes mencionados, la definición de «conflicto armado no internacional» dada por el TPIY contiene un tercer requisito, de carácter temporal. En la sentencia Tadic, antes citada, en la que se basa el Conseil du contentieux des étrangers en el procedimiento principal, el TPIY estimó que «existe conflicto armado siempre que se recurre a la fuerza armada entre los Estados o se produce un conflicto armado prolongado entre las autoridades gubernamentales y grupos armados organizados, o entre tales grupos en el seno de un Estado». (
39
) El artículo 8, apartado 2, letra f), del Estatuto de la Corte Penal Internacional (CPI). (
40
) Dicha disposición, que se inspira en la jurisprudencia del TPIY, precisa que, a efectos de la aplicación del artículo 8, apartado 2, letra e), (
41
) del mismo Estatuto, por «conflictos armados que no sean de índole internacional» se entenderá «los conflictos armados que enfrenten de modo prolongado en el territorio de un Estado a los autoridades del gobierno de dicho Estado y a grupos armados organizados, o a grupos armados organizados entre sí». (
42
)
46
Es importante subrayar que la utilización de tal criterio de duración se ha previsto en un contexto bastante preciso, a saber, con el fin de definir las vulneraciones del DIH que para las que la CPI y otros tribunales penales internacionales tengan competencia, y que, incluso en este contexto, el citado criterio sólo parece pertinente, al menos en el marco del Estatuto de la CPI, para tipificar vulneraciones distintas de las del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra. (
43
)
47
Dicho esto, la posición adoptada por el CICR en 2008 con el fin de poner de manifiesto la «opinión jurídica predominante» sobre la definición del concepto de conflicto armado no internacional en el Derecho humanitario contiene una referencia a la duración del conflicto. (
44
) En dicho documento se define ese conflicto como «un enfrentamiento prolongado que opone a las fuerzas armadas gubernamentales con las fuerzas de uno o varios grupos armados, o diversos grupos armados entre sí, y que se produce en el territorio de un Estado [...] Dicho enfrentamiento armado debe alcanzar un grado mínimo de intensidad y las partes implicadas en el mismo deben contar con un mínimo de organización».
48
Como he señalado antes, no se cumplen los requisitos para que haya conflicto armado no internacional en las situaciones de «disturbios interiores» y «tensiones internas». Estos dos conceptos figuran en el artículo 1, apartado 2, del Protocolo II, que no los define. Su contenido fue descrito en los documentos elaborados por el CICR para la preparación de la Conferencia Diplomática de 1971. (
45
) En ellos se definen los «disturbios interiores» como «situaciones en las que, sin que se pueda hablar, en propiedad, de conflicto armado no internacional, existe, a pesar de todo, un enfrentamiento interno que presenta cierto carácter de gravedad o cierta duración y comporta actos de violencia. Estos pueden presentar formas variables, desde la generación espontánea de revueltas hasta la lucha entre grupos más o menos organizados y las autoridades en el poder. En dichas situaciones, que no degeneran necesariamente en enfrentamientos abiertos, las autoridades en el poder movilizan a amplias fuerzas de policía, o incluso a las fuerzas armadas, con el fin de restablecer el orden interno. El elevado número de víctimas ha hecho necesaria la aplicación de un mínimo de normas humanitarias». Respecto a las «tensiones internas», se trata de «situaciones de tensión grave (política, religiosa, racial, social, económica, etc.) o de secuelas de un conflicto armado o de disturbios interiores. Dichas situaciones presentan alguna o todas las siguientes características a un mismo tiempo: detenciones masivas; un número elevado de detenidos «políticos»; la probable existencia de malos tratos o de condiciones inhumanas de detención; la suspensión de las garantías judiciales fundamentales, como consecuencia de la declaración del estado de excepción o por la situación de hecho, y denuncias de desapariciones».
49
Los conceptos de «disturbios interiores» y de «tensiones internas» delimitan el umbral inferior del concepto de conflicto armado no internacional, a efectos de la aplicación del Protocolo II y del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra. (
46
) Actualmente dichas situaciones no entran dentro del ámbito de aplicación del DIH.
ii) Función del concepto de conflicto armado no internacional en el DIH
50
De la exposición anterior se desprende que el concepto de conflicto armado no internacional cumple diversas funciones en el DIH, y que la definición que se ha dado del mismo en este contexto responde a los objetivos específicos de esta rama del Derecho Internacional, y también del Derecho Penal Internacional.
51
Su función primordial es, en primer lugar, identificar una categoría de conflictos a los que se aplica el DIH. En dicha función de delimitación del campo de aplicación del DIH, la definición del concepto de conflicto armado no internacional persigue el objetivo fundamental de que la protección de las víctimas de tales conflictos no dependa de una decisión arbitraria de las autoridades de que se trate. Por consiguiente, supone establecer un determinado número de criterios materiales objetivos cuya función principal es excluir en la medida de lo posible cualquier margen de apreciación subjetiva y reforzar la previsibilidad del DIH. Además, los criterios de carácter organizativo persiguen el objetivo de identificar situaciones en las que sea posible aplicar en concreto las normas del DIH, al disponer las partes en conflicto de una infraestructura mínima que les permita garantizar su cumplimiento.
52
Además de delimitar el ámbito de aplicación del DIH, el concepto de que se trata también sirve para determinar el régimen jurídico aplicable al conflicto. Como ya he indicado antes, el régimen no sólo varía en función de la dimensión internacional o interna del conflicto, (
47
) sino también en función de si cumple el requisito del Protocolo II, más restrictivo, o del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra, más amplio. Fuera de un núcleo común, relativo a los requisitos mínimos de intensidad y de organización de las partes en conflicto, no parece existir un concepto unitario de «conflicto armado no internacional» en el DIH, y los criterios que precisan su contenido son variables en función del instrumento que ha de aplicarse.
53
Por último, como he señalado supra, en determinadas condiciones los actos cometidos vulnerando el DIH durante un conflicto armado interno constituyen «crímenes de guerra», que pueden ser objeto de persecución con arreglo al Derecho Penal Internacional. (
48
) La responsabilidad penal que puede derivarse de la comisión de dichos actos obliga a que el contenido de los conceptos que sirven para definir la tipificación sea precisado de modo suficientemente circunstanciado. Los criterios de carácter organizativo empleados en el DIH para definir el concepto de conflicto armado no internacional poseen una importancia particular en este contexto, en el que se trata de establecer la responsabilidad penal de las personas situadas en diferentes niveles de la cadena jerárquica del grupo del que se trate.
54
Para concluir deseo recordar, con carácter más general, que el proceso de elaboración del concepto de conflicto armado no internacional va por etapas, cada una de las cuales reflejan el estado de aplicación y desarrollo de esta rama del Derecho Internacional en cada momento. En este contexto, durante cada etapa la exigencia prioritaria es la de alcanzar un acuerdo con el fin de preservar la eficacia del sistema, lo cual, como ponen de manifiesto trabajos de las conferencias diplomáticas que llevaron a la adopción del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra y al Protocolo II, lleva inevitablemente a soluciones de compromiso.
55
En conclusión, la definición del concepto de conflicto armado no internacional en el DIH responde a objetivos específicos propios de esta rama del Derecho Internacional, los cuales, como se mostrará más adelante, son ajenos al régimen de la protección subsidiaria en el Derecho de la Unión.
2. Objeto, finalidades y medios del mecanismo de la protección subsidiaria
56
La Directiva sobre requisitos constituye la primera etapa del proceso de armonización de la política de asilo de la Unión. Dicho proceso debe llevar a la creación de un sistema europeo común de asilo como «uno de los elementos constitutivos del objetivo de la Unión Europea de establecer progresivamente un espacio de libertad, seguridad y justicia abierto a los que, impulsados por las circunstancias, busquen legítimamente protección en la [Unión]» (primer considerando de la Directiva sobre requisitos). (
49
)
57
El principal objetivo de esta primera etapa era, en particular, «asegurar que los Estados miembros apliquen criterios comunes para la identificación de personas auténticamente necesitadas de protección internacional», (
50
) reduciendo las divergencias entre las legislaciones y las prácticas de los Estados miembros en este ámbito. (
51
)
58
El apartado 14 de las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere, de 15 y 16 de octubre de 1999, que la Directiva sobre requisitos persigue aplicar, recomendaba, entre otras cosas, la adopción de «medidas relativas a formas de protección subsidiarias», que deberían completar las normas relativas al estatuto de refugiado y ofrecer un «estatuto adecuado» a toda persona que necesite protección internacional aunque no cumpla los requisitos para ser considerada como refugiado.
59
De conformidad con dichas conclusiones, la Directiva sobre requisitos subraya que las medidas de protección subsidiaria deben considerarse complementarias al sistema de protección establecido por la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, hecha en Ginebra el 28 de julio de 1951, (
52
) completada por el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, hecho en Nueva York el 31 de enero de 1967. (
53
)
60
Más específicamente, en el sistema de la Directiva sobre requisitos, el estatuto de refugiado y la protección subsidiaria se consideran dos componentes distintos, pero estrechamente vinculados al concepto de protección internacional. (
54
) Este enfoque integrado permite interpretar las disposiciones de dicha Directiva, completadas por el régimen establecido por la Directiva 2001/55/CE, (
55
) que prevé una protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas (en lo sucesivo, «Directiva sobre la protección temporal»), como un sistema normativo con tendencia a la exhaustividad, capaz de cubrir cualquier situación en la que un nacional de un país tercero o un apátrida que no pueda obtener protección por parte de su país de origen reclame la protección internacional en el territorio de la Unión.
61
En este mismo sentido aboga el tenor del artículo 78 TFUE, apartado 1, que sustituyó al artículo 63 CE, apartado 1, y que constituye la base jurídica de la nueva Directiva sobre requisitos. A tenor del apartado 1 de dicho artículo, «la Unión desarrollará una política común en materia de asilo, protección subsidiaria y protección temporal destinada a ofrecer un estatuto apropiado a todo nacional de un tercer país que necesite protección internacional y a garantizar el respeto del principio de no devolución».
62
En el marco de este sistema normativo, el mecanismo de la protección subsidiaria, a tenor del artículo 2, letra e), de la Directiva sobre requisitos, persigue conceder una protección internacional a una persona que no puede hacer valer el estatuto de refugiado, pero que, en caso de ser repatriada correría un riesgo cierto de sufrir una violación de sus derechos más fundamentales. (
56
)
63
Como se desprende de los trabajos preparatorios de la Directiva sobre requisitos, el concepto de protección subsidiaria se basa principalmente en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos pertinentes en la materia, y particularmente el artículo 3 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (CEDH), el artículo 3 de la Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, infrahumanos o degradantes, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1984, y el artículo 7 del Convenio internacional sobre derechos civiles y políticos. (
57
) Por su parte, la elección de las categorías de los beneficiarios de esta protección se inspira, además de en el CEDH y en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en los sistemas de protección «subsidiaria» o «complementaria» aplicados por los Estados miembros. (
58
)
64
También se desprende de los trabajos preparatorios de la Directiva sobre requisitos que siempre se pretendió incluir entre las categorías de beneficiarios del sistema de la protección subsidiaria a las personas que no pueden volver a su país de origen a causa de la situación de violencia generalizada imperante en el mismo.
65
Dicha inclusión, por una parte, pretendía completar el sistema establecido por la Directiva sobre la protección temporal, asegurando la acogida de dichas personas también fuera de los casos de afluencia masiva, (
59
) y, por otra parte, respondía a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, conforme a la cual la expulsión hacia un país donde prevalece un alto nivel de peligro e inseguridad y/o violencia podría ser considerada un trato inhumano o degradante en el sentido del CEDH. (
60
)
3. Conclusiones intermedias
66
El análisis precedente permite concluir que el DIH y el mecanismo de protección subsidiaria previsto por la Directiva sobre requisitos, si bien se basan en consideraciones humanitarias, tienen objetivos y persiguen fines distintos.
67
Mientras que el DIH busca principalmente reducir el impacto de los conflictos armados sobre las poblaciones afectadas, la protección subsidiaria se dirige a las personas que han abandonado el lugar donde se desarrolla el conflicto –ya sea a causa de este o por otros motivos– (
61
) y no pueden regresar al mismo en razón de la situación de violencia generalizada que reina en el mismo.
68
El DIH se dirige fundamentalmente al Estado o Estados directamente implicados en el conflicto, mientras que la protección subsidiaria es una forma de «protección de sustitución», concedida por un Estado ajeno al conflicto, cuando el solicitante no tenga posibilidad realista alguna de obtener una protección en su país de origen.
69
El DIH opera en dos planos, a saber, regula el desarrollo de las hostilidades e impone a las partes beligerantes el respeto de un cierto código de conducta frente a las víctimas del conflicto. Se trata de un Derecho de la guerra que, como tal, toma en consideración, además de las necesidades de protección de las víctimas del conflicto, las exigencias de carácter militar de las partes enfrentadas. Por su parte, la protección subsidiaria es, ante todo, una protección basada en el principio de no devolución, cuyo elemento desencadenante determinante es la necesidad real de protección internacional del solicitante.
70
Por último, las vulneraciones del DIH están tipificadas en el ámbito internacional y dan lugar a una responsabilidad penal individual. Por ello, el DIH tiene vínculos muy estrechos con el Derecho Penal Internacional, y ambas ramas del Derecho Internacional se influyen mutuamente. Por el contrario, tal relación es ajena al mecanismo de la protección subsidiaria.
71
Dadas dichas diferencias, no está justificada una coherencia hermenéutica entre los conceptos de «conflicto armado interno» del artículo 15, letra c), de la Directiva sobre requisitos, y de «conflicto armado no internacional» en el sentido del DIH. De ello se deduce que la articulación entre el ordenamiento jurídico de la Unión y el ordenamiento jurídico internacional no supone obligación alguna de interpretar el primer concepto de modo que se asegure la conformidad con el segundo.
72
Tampoco se deriva tal obligación de una eventual remisión al DIH en la Directiva sobre requisitos.
4. Falta de remisión al DIH en la Directiva sobre requisitos
73
Conforme a los objetivos que persigue, la Directiva sobre requisitos incluye varias remisiones a los instrumentos de Derecho Internacional de los que son parte los Estados miembros y que definen sus obligaciones frente a los solicitantes de protección internacional. Como ha subrayado el Tribunal de Justicia en diversas ocasiones, dichas remisiones ofrecen indicaciones sobre el modo en que se han de interpretar las disposiciones de esta Directiva. (
62
)
74
Además de la Convención de Ginebra de 1951 y el Protocolo de 1967, que su tercer considerando define como «la piedra angular del régimen jurídico internacional de protección de refugiados», la Directiva sobre requisitos menciona de manera general las obligaciones de los Estados miembros con arreglo a «los instrumentos de Derecho internacional [...] que prohíben la discriminación» (undécimo considerando) y los «instrumentos sobre derechos humanos» (vigesimoquinto considerando) así como sus obligaciones en materia de no devolución (trigesimosexto considerando y artículo 21, apartado 1). El vigesimosegundo considerando incluye también una referencia al Preámbulo y a los artículos 1 y 2 de la Carta de las Naciones Unidas, así como a las resoluciones de las Naciones Unidas relativas a las medidas adoptadas para combatir el terrorismo internacional.
75
Por el contrario, dicha Directiva no contiene ninguna remisión expresa al DIH. Ni su exposición de motivos ni sus artículos mencionan instrumentos pertenecientes a esta rama del Derecho internacional. (
63
)
76
Si bien es cierto que en la exposición de motivos de su Propuesta de Directiva la Comisión había hecho referencia a que las obligaciones de los Estados miembros con arreglo al DIH estaban en el origen de los sistemas de protección «subsidiaria» o «complementaria» adoptados a nivel nacional, dicha referencia –por lo demás indirecta y muy general– no se conservó finalmente. (
64
) Tampoco se conservó una propuesta de la Presidencia del Consejo de la Unión Europea, que pretendía insertar en el artículo 15, letra c), una remisión al Convenio de Ginebra relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra de 12 de agosto de 1949 así como, a sugerencia de los servicios jurídicos del Consejo, a los anexos y protocolos del mismo.
77
De lo anterior se deriva que no cabe extraer de la Directiva sobre requisitos ninguna indicación a favor de que el concepto de «conflicto armado interno», en el sentido del artículo 15, letra c), se atenga al concepto de «conflicto armado no internacional» en el DIH. Antes al contrario, tanto la falta de cualquier remisión expresa al DIH en el texto de la Directiva como su proceso de adopción ofrecen elementos que abogan contra una interpretación de dicha disposición en estricta conformidad con el DIH.
5. Conclusión sobre la primera parte de la cuestión prejudicial
78
Por todas las consideraciones precedentes, concluyo que el concepto de «conflicto armado interno», en el sentido del artículo 15, letra c), de la Directiva sobre requisitos, debe interpretarse de forma autónoma con respecto al concepto correspondiente del DIH.
79
En la sentencia Elgafaji, antes citada, el Tribunal de Justicia ya tuvo ocasión de declarar la autonomía del artículo 15, letra c), de la Directiva sobre requisitos frente al artículo 3 del CEDH. Para ello se basó en la diferencia de contenido entre ambas disposiciones, así como en argumentos de orden sistemático.
80
En el presente asunto, propongo al Tribunal de Justicia que confirme dicha autonomía frente al DIH, en particular respecto al artículo 3 común a los Convenios de Ginebra, basándose en la diversidad de ámbitos a los que se aplican las disposiciones de la Directiva sobre requisitos y las del DIH.
B. Sobre la segunda parte de la cuestión prejudicial
81
Mediante la segunda parte de su cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia, en caso de que responda a la primera cuestión que el concepto de «conflicto armado interno» mencionado en el artículo 15, letra c), de la Directiva sobre requisitos debe interpretarse de forma autónoma con respecto al DIH, qué criterios permiten apreciar en ese caso la existencia de tal conflicto armado interno.
82
De las reflexiones expuestas hasta este punto se pueden extraer ciertos elementos útiles para responder a esta parte de la cuestión.
83
En primer lugar, las normas de la Unión en materia de protección internacional, incluidas las disposiciones de la Directiva sobre requisitos relativas a la protección subsidiaria, forman parte del sistema de protección de los derechos fundamentales de la Unión. Se inspiran en los principales instrumentos internacionales relativos a los derechos humanos elaborados tanto en el ámbito europeo como mundial, y deben interpretarse y aplicarse teniendo en cuenta los valores en que éstos se inspiran.
84
En segundo lugar, dichas normas forman un sistema con tendencia a la exhaustividad y cuyo objetivo es crear un «espacio común de protección y solidaridad» (
65
) para todos los que buscan legítimamente una protección internacional en el territorio de la Unión. Deben interpretarse y aplicarse de un modo que puede garantizarse la flexibilidad de este sistema.
85
En tercer lugar, la finalidad del mecanismo de la protección subsidiaria consiste en ofrecer un estatuto adecuado a cualquier nacional de un país tercero que, sin haber obtenido asilo europeo, necesite protección internacional. La necesidad de protección del solicitante es, por consiguiente, el principal criterio que debe guiar a las autoridades nacionales competentes que reciban una solicitud de concesión del estatuto de protección subsidiaria o a los órganos jurisdiccionales nacionales de un Estado miembro que conozcan de una resolución denegatoria de tal solicitud.
86
Con el fin de comprobar la existencia de una necesidad de protección relacionada con el riesgo de sufrir los daños definidos en el artículo 15, letra c), de la Directiva sobre requisitos, a los que se enfrentaría la persona que solicita la concesión de la protección subsidiaria si fuese devuelta a su país de origen, las autoridades y los órganos jurisdiccionales nacionales deberán tener en cuenta, conforme a las normas establecidas en el artículo 4, apartado 3, de dicha Directiva, el conjunto de la circunstancias pertinentes que caracterizan la situación del país de origen del solicitante en el momento de resolver sobre la solicitud y la situación personal de éste.
87
Tal enfoque casuístico, que es el único que permite apreciar la existencia de una necesidad real de protección, se opone a la fijación de criterios que debe satisfacer obligatoriamente la situación en el país de origen del solicitante para poder ser definida como «conflicto armado interno» en el sentido de dicho artículo 15, letra c).
88
Por consiguiente, con el fin de dar una respuesta útil a la segunda parte de la cuestión prejudicial, me limitaré a ofrecer algunas indicaciones generales de orden metodológico.
89
En el contexto del artículo 15, letra c), de la Directiva sobre requisitos, los conceptos de «violencia indiscriminada» y de «conflicto armado» están estrechamente vinculados entre sí, y el segundo sirve fundamentalmente para definir el marco del primero.
90
Además, a diferencia del DIH, en el que la existencia de un conflicto armado interno o internacional determina por sí misma la aplicación del sistema de protección, el elemento decisivo para poner en marcha el mecanismo de la protección subsidiaria del artículo 15, letra c), de la Directiva sobre requisitos, en relación con el artículo 2, letra e), es el riesgo que corre el solicitante por la situación de violencia generalizada existente en su país de origen.
91
De ello se desprende que, en el contexto de estas disposiciones, el examen de la intensidad de la violencia y del consiguiente riesgo que se deriva para el solicitante desempeña un papel central, mientras que la identificación y calificación de los hechos que han dado lugar a dicha violencia revisten una menor importancia.
92
Por lo tanto, no cabe descartar de entrada la aplicación del artículo 15, letra c), de la Directiva sobre requisitos, en relación con el artículo 2, letra e), por el único motivo de que la situación en el país de origen del solicitante no cumple todos los criterios empleados en el DIH o en el Estado miembro de que se trate para definir el concepto de conflicto armado interno. En consecuencia, no se pueden considerar automáticamente excluidas del ámbito de aplicación de estas disposiciones las situaciones en las que, por ejemplo, se ejerza violencia armada de modo unilateral, las partes beligerantes no dispongan del nivel de organización requerido por el DIH o no ejerzan un control sobre el territorio, las fuerzas gubernamentales no intervengan en el conflicto, no exista un «enfrentamiento prolongado» en el sentido del DIH, el conflicto entre en su fase final o, incluso, la situación se corresponda, conforme al DIH, con los conceptos de «disturbios interiores» o de «tensiones internas». (
66
)
93
Todas estas situaciones pueden entrar en el ámbito de aplicación del artículo 15, letra c), de la Directiva sobre requisitos si el grado de violencia indiscriminada en el país tercero de que se trate, en el momento de resolver sobre la solicitud de protección subsidiaria, alcanza un nivel tal que existe un riesgo cierto para la vida o la persona del solicitante en caso de repatriación. Dicha apreciación se llevará a cabo tomando en consideración la puntualización que hizo el Tribunal de Justicia en el apartado 39 de la sentencia Elgafaji, antes citada, a saber, que «cuanto más pueda demostrar el solicitante que está afectado específicamente debido a elementos propios de su situación personal, menos elevado será el grado de violencia indiscriminada exigido para que pueda acogerse a la protección subsidiaria».
94
La interpretación propuesta refleja el enfoque que parece poder derivarse de la sentencia Elgafaji, antes citada, en la que el Tribunal de Justicia, que debía aclarar el concepto de «amenazas individuales» en el sentido del artículo 15, letra c), de la Directiva sobre requisitos, estableció un vínculo explícito y directo entre el riesgo que corre el solicitante de protección subsidiaria de sufrir los daños definidos en dicho artículo, por una parte, y el grado de violencia indiscriminada que caracteriza el conflicto armado en curso, por otra parte. (
67
) Las autoridades y órganos jurisdiccionales competentes de algunos Estados miembros –en particular Países Bajos y Reino Unido, que modificaron sus prácticas anteriores a raíz de la sentencia Elgafaji (
68
)‐ siguen la misma línea interpretativa, que también parece haber sido adoptada por la Comisión en su propuesta de refundición de la Directiva sobre requisitos. (
69
)
95
Concluiré señalando que la circunstancia subrayada durante la vista de que la Directiva sobre requisitos persigue un objetivo de armonización mínimo no debe llevar al Tribunal de Justicia a privilegiar una interpretación restrictiva de dichas disposiciones, en particular cuando se trata de determinar el alcance de los conceptos empleados para definir el ámbito de aplicación del sistema de protección subsidiaria.
96
En cambio, dichos conceptos deberán interpretarse tomando en cuenta las consideraciones humanitarias que se encuentran en el origen de este sistema, expresión de los valores de respeto a la dignidad humana y a los derechos humanos en los que se funda la Unión, a tenor del artículo 2 TUE.
V. Conclusión
97
Habida cuenta de todas las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda del modo siguiente a la cuestión planteada por el Conseil d’État:
«El artículo 15, letra c), de la Directiva 2004/83/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida, en relación con su artículo 2, letra e), debe interpretarse en el sentido de que:
—
la existencia de amenazas graves e individuales contra la vida o la persona del solicitante de protección subsidiaria no se supeditará al requisito de que la situación en su país de origen o, en caso de un apátrida, en el país donde tenía su residencia habitual, pueda considerarse como conflicto armado interno en el sentido del Derecho Internacional Humanitario y, en particular, del artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra de 12 de agosto de 1949, a saber, el Convenio (I) para aliviar la suerte que corren los heridos y los enfermos de las fuerzas armadas en campaña; el Convenio (II) para aliviar la suerte que corren los heridos, los enfermos y los náufragos de las fuerzas armadas en el mar; el Convenio (III) relativo al trato debido a los prisioneros de guerra, y el Convenio (IV) relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra;
—
la existencia de dichas amenazas se deberá apreciar en función del nivel de violencia indiscriminada que caracterice la situación del país de origen del solicitante o, en el caso de un apátrida, el país donde tenía su residencia habitual, en el momento de resolver sobre la solicitud de protección subsidiaria.»
(
1
)	Lengua original: francés.
(
2
)	Directiva del Consejo, de 29 de abril de 2004, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida (DO L 304, p. 12, y corrección de errores DO 2005, L 204, p. 24).
(
3
)	Respectivamente, Convenio (I) para aliviar la suerte que corren los heridos y los enfermos de las fuerzas armadas en campaña; Convenio (II) para aliviar la suerte que corren los heridos, los enfermos y los náufragos de las fuerzas armadas en el mar; Convenio (III) sobre el trato debido a los prisioneros de guerra, y Convenio (IV) sobre la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra.
(
4
)	A tenor del artículo 2, letra k), de la Directiva, se entenderá por «país de origen» el país o los países de la nacionalidad o, en el caso de los apátridas, de la anterior residencia habitual. A los efectos de las presentes conclusiones se adoptará la misma definición.
(
5
)	Véase la corrección de errores citada en la nota a pie de página 2 de las presentes conclusiones.
(
6
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida (DO L 337, p. 9).
(
7
)	Moniteur belge de 31 de diciembre de 1980, p. 14584. Dicho artículo 48/4 fue introducido por una ley de modificación de 15 de septiembre de 2006 (Moniteur belge de 6 de octubre de 2006, p. 53533).
(
8
)	Sentencia no 45.299.
(
9
)	Sentencia no 61.019.
(
10
)	Véase la sentencia de 2 de octubre de 1995, Tadic, relativa al recurso de la defensa sobre la excepción prejudicial de incompetencia. El TPIY, creado por el Consejo de Seguridad, que actúa en virtud del capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, está habilitado, con arreglo al artículo 1 de su Estatuto, para juzgar a los presuntos responsables de las violaciones graves del Derecho internacional humanitario cometidas a partir de 1991 en el territorio de la ex-Yugoslavia.
(
11
)	C-465/07, Rec. p. I-921.
(
12
)	A tenor de dicho artículo, titulado «Prohibición de la tortura», «nadie podrá ser sometido a tortura ni a penas o tratos inhumanos o degradantes».
(
13
)	El Alto Comisariado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) se expresó en el mismo sentido en el documento Safe at last? Law and practice in selected EU members States with respect to asylum-seekers fleeing indiscriminate violence, julio de 2001, p. 103 et 104, disponible en el sitio web de ACNUR en el enlace www.unhcr.org/refworld/docid/4e2ee0022.html, así como en la nota redactada en el marco del presente asunto, que se adjunta en anexo a las observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia por el Sr. Diakité.
(
14
)	Véase la sentencia de 9 de noviembre de 2010, B y D (C-57/09 y C-101/09, Rec. p. I-10979, apartados 89 a 94).
(
15
)	Véanse, en particular, las sentencias de 18 de enero de 1994, Ekro (327/82, Rec. p. 107), apartado 11; de 19 de septiembre de 2000, Linster (C-287/98, Rec. p. I-6917), apartado 43; de 21 de octubre de 2010, Padawan (C-467/08, Rec. p. I-10055), apartado 32, y de 1 de marzo de 2012, González Alonso (C‑166/11), apartado 25. Véanse también las sentencias de 1 de febrero de 1977, Verbond van Nederlandse Ondernemingen (51/76, Rec. p. 113), apartados 10 y 11; de 14 de enero de 1982, Corman (64/81, Rec. p. 13), apartado 8; de 2 de abril de 1998, EMU Tabac y otros (C-296/95, Rec. p. I-1605), apartado 30; de 22 de mayo de 2003, Comisión/Alemania (C-103/01, Rec. p. I-5369), apartado 33, y de 18 de diciembre de 2007, Société Pipeline Méditerranée y Rhône (C-314/06, Rec. p. I-12273), apartado 21.
(
16
)	Véanse las sentencias de 24 de noviembre de 1992, Poulsen y Diva Navigation (C-286/90, Rec. p. I-6019), apartado 9; de 16 de junio de 1998, Racke (C-162/96, Rec. p. I-3655), apartado 45; de 3 de septiembre de 2008, Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión (C-402/05 P y C-415/05 P, Rec. p. I-6351), apartado 291, así como, en el mismo sentido, de 21 de diciembre de 2011, Air Transport Association of America y otros (C-366/10, Rec. p. I-13755), apartado 101.
(
17
)	Sentencias, antes citadas, Poulsen y Diva Navigation, apartado 9; Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, apartado 291, y Air Transport Association of America y otros, apartado 123.
(
18
)	El artículo 216 TFUE, apartado 2, establece que los acuerdos celebrados por la Unión vincularán a las instituciones de la Unión y a los Estados miembros.
(
19
)	Véanse las sentencias, antes citadas, Poulsen y Diva Navigation, apartado 10, en relación con las normas del Derecho internacional marítimo consuetudinario, así como Racke, apartado 46, en relación con el Convenio de Viena de 23 de mayo de 1969 sobre el Derecho de los Tratados y su artículo 62, que codifica las normas relativas al cese de las relaciones convencionales con motivo de un cambio en las circunstancias. La sentencia Air Transport Association of America y otros, antes citada, apartado 101, contiene la misma afirmación, con un alcance más general.
(
20
)	Véanse, en lo que se refiere a los acuerdos celebrados por la Unión, las sentencias de 10 de septiembre de 1996, Comisión/Alemania (C-61/94, Rec. p. I-3989), apartado 52; de 9 de enero de 2003, Petrotub y Republica (C-76/00 P, Rec. p. I-79), apartado 57; de 1 de abril de 2004, Bellio F.lli (C-286/02, Rec. p. I-3465), apartado 33; de 12 de enero de 2006, Algemene Scheeps Agentuur Dordrecht (C-311/04, Rec. p. I-609), apartado 25; de 8 de marzo de 2007, Thomson y Vestel France (C-447/05 y C-448/05, Rec. p. I-2049), apartado 30; de 7 de junio de 2007, Řízení Letového Provozu (C-335/05, Rec. p. I-4307), apartado 16, y de 6 de julio de 2010, Monsanto Technology (C-428/08, Rec. p. I-6765), apartado 72.
(
21
)	Véase, en este sentido, y como obra más reciente, Simon D. : La panacée de l’interprétation conforme: injection homéopathique ou thérapie palliative?, De Rome à Lisbonne: les juridictions de l’Union européenne à la croisée des chemins, Mélanges en l’honneur de P. Mengozzi, Bruylant, 2013 p. 279 y ss., especialmente p. 285.
(
22
)	No obstante, en la sentencia de 3 de junio de 2008, Intertanko y otros (C-308/06, Rec. p. I-4057), el Tribunal de Justicia declaró el principio con arreglo al cual, habida cuenta del principio consuetudinario de buena fe, que forma parte del Derecho internacional general, y del principio de la cooperación leal, le incumbe interpretar las disposiciones de una Directiva «tomando en consideración» un Convenio que no vincula a la Unión y del que son parte todos los Estados miembros.
(
23
)	CIJ, opinión consultiva de 8 de julio de 1996, «Legalidad de la amenaza o el empleo de armas nucleares» (Rec. 1996, p. 226, apartado 79; véase también el apartado 80).
(
24
)	En particular, los Convenios de 29 de julio de 1899 y de 18 de octubre de 1907.
(
25
)	El nacimiento de esta rama del DIH se remonta al llamamiento lanzado por Henry Dunant en su obra titulada Recuerdo de Solferino, testimonio de las atrocidades que presenció durante la guerra de Solferino. A raíz de su publicación en 1862 se creó el Comité internacional de asistencia a los heridos, que más tarde se denominó Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), y se firmó el primer Convenio de Ginebra (1864).
(
26
)	Véase CIJ, opinión citada en la nota a pie de página 23 (apartado 75). El núcleo del DIH identificado por la CIJ se completa con otros tratados internacionales que prohíben el empleo de ciertas armas y tácticas militares o protegen a ciertas categorías de personas o bienes, tales como la Convención de La Haya de 1954 para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado y sus dos protocolos; la Convención de 10 de abril de 1972 sobre la prohibición de armas biológicas; la Convención de las Naciones Unidas de 1980 sobre ciertas armas convencionales y sus cinco protocolos; la Convención de 13 de enero de 1993 sobre armas químicas, así como la Convención de Ottawa de 1997 sobre la prohibición de minas antipersonales y el protocolo facultativo de 2000 de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la participación de niños en los conflictos armados.
(
27
)	Convenio (I), artículo 50; Convenio (II), artículo 51; Convenio (III), artículo 130; Convenio (IV), artículo 14; véase también el Protocolo I, artículos 11, apartado 4, 85 y 86.
(
28
)	Para una reconstrucción de las diversas etapas que condujeron a dicha ampliación y de los debates a los que dio lugar en la Conferencia diplomática de 1949, véase el comentario sobre el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra disponible en el sitio web del CICR en el siguiente enlace: http://www.icrc.org/applic/ihl/dih.nsf/vwTreaties1949.xsp.
(
29
)	Ibidem.
(
30
)	Ibidem.
(
31
)	Véase el punto 4 de las presentes conclusiones. Este artículo es «el resultado de un compromiso delicado, objeto de largas negociaciones, y al que se vio ligada la suerte de todo el Protocolo hasta el momento de su adopción definitiva en sesión plenaria de la Conferencia», véase Sandoz, Y., y otros: Commentaire des Protocoles additionnels du 8 juin 1977 aux Conventions de Genève, CICR, Ginebra, 1986, disponible en el sitio web del CICR en el siguiente enlace: http://www.icrc.org/applic/ihl/dih.nsf/vwTreaties1949.xsp.
(
32
)	La sentencia del TPIY de 30 de noviembre de 2005, The Prosecutor v. Fatmir Limaij (IT‑03‑66‑T, apartado 170) excluyó expresamente la pertinencia de los objetivos perseguidos por las partes beligerantes.
(
33
)	Véase CICR : Comment le terme “conflit armé” est-il défini en droit international humanitaire?, toma de postura, marzo 2008, accesible en el sitio web del CICR en el enlace http://www.icrc.org/fre/resources/documents/article/other/armed-conflict-article-170308.htm.
(
34
)	TPIY, sentencia The Prosecutor v. Fatmir Limaij, antes citada (en particular los apartados 136 a 168).
(
35
)	Véase Vité, S.: «Typology of armed conflicts in international humanitarian law: legal concepts and actual situation», International Review of the Red Cross, vol. 91, no 873, marzo de 2009, p. 69 a 94.
(
36
)	Según Sandoz, Y. y otros, op. cit., apartado 4467, dicho requisito implica «cierta estabilidad en el control de una porción del territorio, aunque sea modesta».
(
37
)	El TPIY, en su sentencia The Prosecutor v. Fatmir Limaij, antes citada, pone el acento, aparte de la estructura jerarquizada del Ejército de Liberación de Kosovo, en la existencia, en su seno, de órganos y métodos dedicados a la comunicación con el público, así como en la circunstancia de que disponía de reglamentos internos que establecían una cadena de jerarquía militar entre los diversos niveles de mando, que había creado una policía militar, a cargo, entre otras cosas, de la disciplina de los soldados, su capacidad de reclutar y entrenar a nuevos soldados, el hecho de que estuviesen dotados de uniforme, y su papel en las negociaciones con los representantes de las Comunidades Europeas y de las misiones extranjeras con base en Belgrado (véanse los apartados 94 a 134).
(
38
)	Véase CICR : Comment le terme “conflit armé” est-il défini en droit international humanitaire, op. cit. [apartado II, 1, a)].
(
39
)	Apartado 70, el subrayado es mío. Esta definición se repite de modo constante en la jurisprudencia del TPIY, véase, por ejemplo, la sentencia The Prosecutor v. Fatmir Limaij, antes citada, en particular el apartado 84.
(
40
)	Firmado en Roma el 17 de julio de 1998, en vigor desde el 1 de julio de 2002, Naciones Unidas, Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas, vol. 2187, no 38544.
(
41
)	Dicha disposición enumera las vulneraciones graves de las leyes y usos aplicables a los conflictos armados que no sean de índole internacional, excepción hecha de las vulneraciones graves del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra, previstas en el artículo 8, apartado 2, letra c).
(
42
)	El subrayado es mío.
(
43
)	En este sentido, véase Vité, S., op. cit., pp. 81 a 83.
(
44
)	El CICR actuó con arreglo al mandato conferido por los Estados contratantes de las Convenciones de Ginebra de 12 de agosto de 1949 mediante los estatutos del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja.
(
45
)	Se trata de los documentos presentados por el CICR en la primera sesión de la Conferencia de expertos gubernamentales, en 1971 (véase Sandoz, Y. y otros, op. cit.).
(
46
)	Véase también el artículo 8, apartado 2, letras d) y f), del Estatuto de la CPI.
(
47
)	En el primer caso se aplicará el conjunto de las disposiciones de los cuatro Convenios de Ginebra de 12 de agosto de 1949 y el Protocolo I, mientras que en el segundo caso se aplicarán únicamente el artículo 3 común a dichos Convenios y el Protocolo II. No obstante, en la jurisprudencia reciente del TPIY la línea de demarcación entre ambos tipos de conflictos se confunde hasta desaparecer. Véase, en este sentido, Sassoli M. y Olson L. M.: The judgement of the ICTY appeals chamber on the merits in the Tadic case, International Review of the Red Cross, 2000, n. 839, disponible en el sitio web del CICR en el siguiente enlace: http://www.icrc.org/eng/resources/documents/misc/57jqqc.htmp.
(
48
)	Ni el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra ni el Protocolo II contienen disposiciones que tipifiquen las vulneraciones de dichos instrumentos. Por lo demás, el sistema de represión de las infracciones graves previsto en los cuatro Convenios de Ginebra, recordado en el punto 31 supra, sólo se aplica a los conflictos armados internacionales. El principio de la responsabilidad penal por vulneración del Derecho aplicable a los conflictos armados no internacionales ha sido, no obstante, declarado por el TPIY en su sentencia Tadics, relativa al recurso de la defensa basado en la excepción prejudicial de falta de competencia, citado en la nota 10 de las presentes conclusiones (en particular, el apartado 134). A diferencia del Estatuto del TPIY, el Estatuto del Tribunal Penal Internacional para Ruanda, adoptado por la Resolución del Consejo de las Naciones Unidas 955 (1994), de 8 de noviembre de 1994, establece explícitamente la competencia de este tribunal para las vulneraciones graves del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra y del Protocolo II (artículo 4). Lo mismo es aplicable, como he explicado supra, para el Estatuto de la CPI (véase el punto 45 supra).
(
49
)	Entre las etapas fundamentales de este proceso de armonización de las políticas de asilo de los Estados miembros de la Unión se cuentan los programas adoptados durante los Consejos Europeos de Tampere, de 15 y 16 de octubre de 1999, La Haya, de 4 y 5 de noviembre de 2004, y Estocolmo, de 10 y 11 de diciembre de 2009, este último precedido por el Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo de 24 de septiembre de 2008.
(
50
)	Véase el sexto considerando de la Directiva sobre requisitos (el subrayado es mío).
(
51
)	Véase la Propuesta de Directiva del Consejo por la que se establecen normas mínimas sobre los requisitos y el estatuto al que pueden optar ciudadanos de países terceros y personas apátridas para ser refugiados o beneficiarios de otros tipos de protección internacional [COM(2001) 510 final, DO 2002, C 51E, p. 325, sección 2].
(
52
)	Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas, vol. 189, p. 150, no 2545 (1954).
(
53
)	Véase, en particular, el vigesimocuarto considerando de la Directiva sobre requisitos.
(
54
)	Véanse, en este sentido, los considerandos primero, quinto, sexto y vigesimocuarto de la Directiva sobre requisitos, así como sus artículos 1 y 2, letras a) y e).
(
55
)	Directiva del Consejo, de 20 de julio de 2001, relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida (DO L 212, p. 12).
(
56
)	Véase, en este sentido, el punto 33 de las conclusiones del Abogado General Poiares Maduro, presentadas el 9 de septiembre de 2008 en el asunto que dio lugar a la sentencia Elgafaji, antes citada.
(
57
)	Véase la Propuesta de Directiva COM(2001) 510 final, antes mencionada (sección 3).
(
58
)	Ibidem. Véase también el considerando vigesimoquinto de la Directiva sobre requisitos.
(
59
)	El tenor del artículo 15, letra c), inicialmente propuesto por la Comisión iba en el sentido de alinear la definición de dicha categoría de beneficiarios de protección subsidiaria con la del artículo 2, letra c), de la Directiva sobre protección temporal, y cubría a cualquier persona que temiese «una amenaza para su vida, seguridad o libertad, a consecuencia de la violencia indiscriminada surgida en situaciones de conflicto armado, o a consecuencia de violaciones sistemáticas o generalizadas de sus derechos humanos». Dicho texto fue objeto de largos debates durante el proceso de adopción de la Directiva, con numerosas modificaciones que finalmente sólo conservaron la referencia a situaciones caracterizadas por «una violencia indiscriminada en situaciones de conflicto armado internacional o interno».
(
60
)	Véase, en particular, la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Vilvarajah contra Reino Unido, de 30 de octubre de 1991. Véase también la nota de la presidencia del Consejo de la Unión Europea en el comité estratégico sobre inmigración, fronteras y asilo, de 25 de septiembre de 2002, 12148/02, adjunta a las observaciones de la Comisión.
(
61
)	Véase el artículo 5 de la Directiva sobre requisitos, relativo a las necesidades de protección surgidas in situ.
(
62
)	Sentencias de 2 de marzo de 2010, Salahadin Abdulla y otros (C-175/08, C-176/08, C-178/08 y C-179/08, Rec. p. I-1493), apartados 52 a 54; de 17 de junio de 2010, Bolbol (C-31/09, Rec. p. I-5539), apartados 37 y 38, y B y D, antes citada, apartado 78.
(
63
)	Para la identificación de los actos considerados como delitos contra la paz, delitos de guerra o delitos contra la humanidad los artículos 12, apartado 2, letra a) y 17, apartado 1, letra a) de la Directiva sobre requisitos hacen referencia a los «instrumentos internacionales elaborados para adoptar disposiciones respecto de tales delitos».
(
64
)	Véase la Propuesta de Directiva COM(2001) 510 final, antes mencionada (sección 3).
(
65
)	Véase el apartado 6.2 del Programa de Estocolmo, antes citado.
(
66
)	A este respecto, procede señalar que la propia Directiva sobre requisitos identifica un umbral mínimo de aplicación del artículo 15, letra e), en su vigesimosexto considerando, el cual establece que «los riesgos a los que en general se ven expuestos la población de un país o un sector de la población no suelen suponer en sí mismos una amenaza individual que pueda calificarse como daño grave».
(
67
)	Véanse, en particular, los apartados 33 a 38 y el fallo de la sentencia.
(
68
)	Véase ACNUR: Safe at last? Law and practice in selected EU members States with respect to asylum-seekers fleeing indiscriminate violence, op. cit., p. 65 a 71.
(
69
)	Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional y al contenido de la protección concedida (refundición), COM(2009) 551 final. En la sección 2 de dicha Propuesta la Comisión remite a la interpretación dada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Elgafaji, antes citada, con el fin de justificar la falta de propuestas para precisar las condiciones de aplicación del artículo 15, letra c), a pesar de las numerosas peticiones recibidas en ese sentido.