61997CC0189_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 ¿Atentó el Consejo contra las prerrogativas del Parlamento al aplicar, junto con el artículo 43 del Tratado CE, el artículo 228, apartado 3, párrafo primero, y no el párrafo segundo de dicho apartado, que exige un dictamen conforme del Parlamento Europeo, como base jurídica para adoptar el Reglamento (CE) nº 408/97 del Consejo, de 24 de febrero de 1997, relativo a la celebración del Acuerdo de Cooperación en Materia de Pesca Marítima entre la Comunidad Europea y la República Islámica de Mauritania (en lo sucesivo, «Mauritania»), y por el que se adoptan disposiciones para su aplicación (1) (en lo sucesivo, «Reglamento impugnado»)? Ésta es, fundamentalmente, la cuestión a la que deberá responderse para resolver sobre la procedencia del recurso cuyo objetivo es la anulación de dicho Reglamento, que ha interpuesto el Parlamento contra el Consejo, apoyado por el Reino de España.
2 Antes de examinar la fundamentación de los motivos invocados por el Parlamento Europeo contra la validez del Reglamento impugnado, recordemos sucintamente el objeto esencial del Acuerdo celebrado con Mauritania y la manera como se ha desarrollado entre el Consejo y el Parlamento la controversia que les ha hecho acudir al Tribunal de Justicia.
3 El Acuerdo con Mauritania, celebrado por un período de cinco años a partir del 1 de agosto de 1996, garantiza a los barcos de la Comunidad posibilidades de pesca en las aguas de soberanía o jurisdicción mauritana, mediante, especialmente, una compensación financiera global a cargo de la Comunidad.
4 Dicha compensación es objeto de un Protocolo anexo al Acuerdo, que fija el importe de la siguiente manera:
primer año:
55.160.000 ECU segundo año: 54.360.000 ECU tercer año:
53.560.000 ECU cuarto año:
52.160.000 ECU quinto año:
51.560.000 ECU,
es decir, en total 266.800.000 ECU.
5 Negociado tras la denuncia por Mauritania de un Acuerdo anterior, dicho Acuerdo fue objeto de dos propuestas de la Comisión al Consejo, el día 9 de septiembre de 1996, una sobre la Decisión del Consejo relativa a su aplicación provisional, adoptada por el Consejo el 26 de noviembre siguiente, la otra sobre el Reglamento del Consejo relativo a su celebración.
6 Esta última propuesta, basada en el Tratado «y, en particular, en su artículo 43 y en su artículo 228, apartado 3, párrafo segundo», hacía referencia al dictamen conforme del Parlamento. No obstante, el Consejo procedió a la consulta del Parlamento, basándose en el Tratado, «en particular, en su artículo 43, en relación con su artículo 228, apartado 2 y apartado 3, párrafo primero», es decir, prescindiendo del dictamen conforme de esta Institución para recabar su dictamen simple.
7 Al examinar dicha Propuesta de Reglamento, la comisión competente del Parlamento manifestó que era favorable a la celebración del Acuerdo proyectado, sin perjuicio de reconsiderar la base jurídica que implica un dictamen conforme, propuesta por la Comisión. Estimó, en efecto, que el Acuerdo tenía implicaciones presupuestarias importantes, en el sentido del artículo 228, apartado 3, párrafo segundo, del Tratado.
8 El 28 de noviembre de 1996, el Parlamento adoptó su «decisión sobre la Propuesta de Reglamento del Consejo relativa a la celebración del Acuerdo de cooperación en materia de pesca marítima entre la Comunidad Europea y la República Islámica de Mauritania y por el que se adoptan disposiciones para su aplicación». (2) Sustituyendo la base jurídica aplicada por el Consejo por el artículo 228, apartado 3, párrafo segundo, del Tratado, el Parlamento dio su dictamen conforme sobre el Acuerdo de que se trata.
9 El 24 de febrero de 1997, el Consejo adoptó el Reglamento nº 408/97, restableciendo como base jurídica el párrafo primero del apartado 3 del artículo 228 y con referencia al «dictamen del Parlamento Europeo».
10 Una vez recordadas estas peripecias, podemos abordar los motivos de recurso que ante este Tribunal de Justicia invoca el Parlamento. Estos motivos son dos, los cuales, según dicha Institución, pueden considerarse vicios sustanciales de forma y analizarse como un atentado contra sus prerrogativas, con arreglo al artículo 173, párrafo tercero, del Tratado CE.
11 El primero se refiere a la infracción del artículo 228, apartado 3, párrafo segundo, del Tratado, que, a juicio del Parlamento, es consecuencia de la elección del párrafo primero de dicho apartado 3 como base jurídica al Reglamento impugnado.
12 El segundo se refiere a la infracción del artículo 190 del Tratado CE que, según el Parlamento, es consecuencia de la falta de toda motivación que pusiera de manifiesto las razones por las que, contrariamente a lo que proponía la Comisión, el Consejo consideró que podía pedir al Parlamento un mero dictamen simple y posteriormente, sin tener en cuenta el hecho de que el Parlamento había decidido emitir un dictamen conforme, adoptar el Reglamento haciendo referencia a un dictamen simple de éste.
13 Habida cuenta de que el Consejo sostiene la inadmisibilidad del recurso en lo que atañe al segundo motivo, procederé a su examen en primer lugar.
Sobre el motivo de la falta de motivación
14 El Parlamento alega que la referencia al artículo 228, apartado 3, párrafo primero, del Tratado en los vistos del Reglamento impugnado, sin ninguna explicación sobre la elección de esta base jurídica, en lugar del artículo 228, apartado 3, párrafo segundo, infringe el artículo 190 del Tratado, y constituye un vicio sustancial de forma y un menoscabo de sus prerrogativas.
15 Al no ignorar que, en dos ocasiones, en las sentencias de 13 de julio de 1995 (3) y de 18 de junio de 1996, (4) el Tribunal de Justicia declaró que no procede admitir un recurso de anulación del Parlamento en la medida en que se base en un infracción del artículo 190 del Tratado, a menos que el Parlamento indique de manera pertinente por qué, suponiendo que se demuestre su comisión, tal infracción podría atentar contra sus prerrogativas, el Parlamento se esfuerza por demostrar que existe una relación entre la infracción del artículo 190 del Tratado y sus prerrogativas.
16 Considera que dicha relación radica en la disminución de la intensidad de su participación en el proceso de toma de decisiones, debido a que el Consejo cambió la base jurídica que figuraba en la propuesta de la Comisión. También alega el Parlamento que el asunto objeto de examen presenta algunas peculiaridades, relativas a la importancia de la motivación, cuando se trata de considerar las distintas hipótesis que contempla el artículo 228 del Tratado y las exigencias del principio de transparencia que debe presidir la acción de las Instituciones. Evoca, a este respecto, la completa opacidad que se derivó de la falta de toda justificación de una elección que se aparta de la realizada por otras dos Instituciones, sobre la que el Consejo señala, no sin malicia, que tampoco tenía motivación alguna.
17 No obstante, no considero convincente el razonamiento del Parlamento, por cuanto no veo claro cómo el hecho de que el Consejo se haya referido a una disposición que únicamente prevé el dictamen simple del Parlamento, sin explicar nada al respecto, podría atentar contra las prerrogativas de éste. Si existe un aspecto del comportamiento del Consejo que, en su caso, atente contra dichas prerrogativas, es la propia elección de dicha base jurídica, en vez de la que establece un dictamen conforme, pero considero indiferente con respecto a la tutela de las prerrogativas del Parlamento el hecho de que dicha elección sea objeto o no de una explicación.
18 Por lo demás, es cierto que, en ningún momento, el Parlamento ha podido albergar la menor duda en cuanto a las razones que han presidido la elección por el Consejo de un párrafo del apartado 3 del artículo 228 del Tratado en vez de otro. En efecto, atendida su naturaleza y su objeto, un Acuerdo como el Acuerdo de pesca con Mauritania sólo podía requerir un dictamen conforme del Parlamento si hubiese tenido implicaciones presupuestarias importantes. El hecho de que el Consejo se basara en el párrafo primero del apartado 3 indica, a todas luces, que, a su juicio, no concurría dicho requisito en el caso de autos.
19 Quizá habría sido ciertamente preferible que, en sus citadas sentencias, el Tribunal de Justicia hubiera adoptado una formulación que excluyera claramente toda posible relación entre la infracción del artículo 190 del Tratado y el menoscabo de las prerrogativas del Parlamento, en vez de utilizar una fórmula indicativa de que, en el asunto pertinente, el Parlamento no había demostrado la existencia de tal relación. Sea lo que fuere, considero que el Consejo está facultado para pedir al Tribunal de Justicia que declare la inadmisibilidad del motivo relativo a la infracción del artículo 190 del Tratado.
Sobre el motivo basado en la elección de la base jurídica
20 En cambio, la otra imputación del Parlamento, a saber, la relativa a la elección errónea de la base jurídica del Reglamento impugnado no plantea ningún problema de admisibilidad, por cuanto no puede negarse que la aplicación por parte del Consejo de una disposición que prevé un dictamen simple del Parlamento, en vez de otra que prevé un dictamen conforme, está directamente relacionada con la amplitud de las prerrogativas del Parlamento.
21 Es cierto que el Consejo, aunque no lo haya esgrimido como excepción de inadmisibilidad, ha alegado el hecho de que el litigio objeto de examen es puramente teórico, por cuanto el Parlamento, por el hecho mismo de haber dado su dictamen conforme, hizo constar su aprobación del contenido del Acuerdo.
22 Si se comprende bien al Consejo, éste, al parecer, reprocha al Parlamento el hecho de utilizar los puntos de vista divergentes sobre la interpretación del artículo 228, apartado 3, del Tratado, que puso de manifiesto la celebración del Acuerdo con Mauritania, como simple pretexto para conseguir que el Tribunal de Justicia defina para el futuro los criterios que deben servir para identificar los Acuerdos que tengan implicaciones presupuestarias importantes.
23 Considero muy probable que éste haya sido el objetivo perseguido por el Parlamento al interponer el presente recurso, pero ello no debe preocuparnos. En efecto, en la medida en que actúa dentro de los límites de la defensa de sus prerrogativas, el Parlamento, como tampoco las demás Instituciones, no está obligado a demostrar que tiene un interés legítimo para ejercitar la acción. Por otra parte, corresponderá al Tribunal de Justicia, y sólo a él, decidir si, para resolver el problema muy concreto de la validez del Reglamento impugnado, procede o no establecer criterios de identificación de los Acuerdos que tengan implicaciones financieras importantes, con los que, en lo sucesivo, podrán contar las Instituciones.
24 Como reconocen el Parlamento, el Consejo y el Reino de España, parte coadyuvante, la cuestión que plantea concretamente el recurso objeto de examen es la de si debe considerarse que el Acuerdo de pesca con Mauritania de 1996 tiene «implicaciones presupuestarias importantes para la Comunidad», en el sentido del artículo 228, apartado 3, párrafo segundo, del Tratado.
25 Antes de examinar las alegaciones que sustentan la controversia entre las partes, debemos recordar el contenido del artículo 228 o, como mínimo, el de sus tres primeros apartados.
«1. En los casos en que las disposiciones del presente Tratado prevean la celebración de Acuerdos entre la Comunidad y uno o más Estados u organizaciones internacionales, la Comisión presentará recomendaciones al Consejo, el cual autorizará a aquélla la apertura de las negociaciones necesarias. Dichas negociaciones serán llevadas a cabo por la Comisión, en consulta con los comités especiales designados por el Consejo para que la asistan en dicha función y de acuerdo con las directrices que el Consejo pueda marcarle.
En el ejercicio de las competencias que le atribuye el presente apartado, el Consejo decidirá por mayoría cualificada, excepto en los casos previstos en la segunda frase del apartado 2, en los que decidirá por unanimidad.
2. Sin perjuicio de las competencias reconocidas a la Comisión en este ámbito, los Acuerdos serán concluidos por el Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión. El Consejo decidirá por unanimidad cuando el acuerdo se refiera a un ámbito en el que sea necesaria la unanimidad para la adopción de reglas internas, así como para los acuerdos mencionados en el artículo 238.
3. Salvo para los acuerdos contemplados en el apartado 3 del artículo 113, el Consejo concluirá los acuerdos previa consulta al Parlamento Europeo, incluso cuando se trate de un ámbito en el que resulte necesario el procedimiento contemplado en el artículo 189 B o el contemplado en el artículo 189 C para la adopción de reglas internas. El Parlamento Europeo emitirá su dictamen en un plazo que el Consejo podrá fijar según la urgencia. De no mediar dictamen al término de dicho plazo, el Consejo podrá pronunciarse sin él.
No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, se concluirán previo dictamen conforme del Parlamento Europeo los acuerdos contemplados en el artículo 238, así como los demás acuerdos que creen un marco institucional específico al organizar procedimientos de cooperación, los acuerdos que tengan implicaciones presupuestarias importantes para la Comunidad y los acuerdos que impliquen una modificación de un acto aprobado con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 189 B.
En caso de urgencia, el Consejo y el Parlamento Europeo podrán fijar un plazo para la emisión del dictamen conforme.»
26 En apoyo de su tesis, según la cual, atendidas las cantidades que la Comunidad se compromete a abonar a Mauritania, el Acuerdo de pesca de 1996 se incardina en el concepto de Acuerdos que tengan implicaciones presupuestarias importantes para la Comunidad, en su demanda, el Parlamento se vale de toda una serie de elementos que, a su juicio, deben determinar la interpretación de dicho concepto.
27 De este modo, empieza por recordar que, para avanzar en la vía de la democratización de la Unión Europea, el Tratado de la Unión Europea, al que se debe la redacción actual del artículo 228, pretendió fortalecer los poderes del Parlamento en el ámbito de los Acuerdos internacionales celebrados por la Comunidad.
28 Desde la entrada en vigor de dicho Tratado, la regla es que el Parlamento debe ser consultado por el sistema del dictamen simple con respecto a todos los Acuerdos que deba celebrar la Comunidad. Se dan dos excepciones a esta regla, una, la de los Acuerdos que se encuentran en el ámbito de aplicación del artículo 113 del Tratado, «negativa», por cuanto se traduce en la falta de toda participación del Parlamento, la otra, la de los Acuerdos a que se refiere el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 228, «positiva», por traducirse en una mayor participación del Parlamento, del que se exige el dictamen conforme. Según el Parlamento, desde entonces sus competencias internas tienen su correspondencia en el plano externo. Expone a continuación, siempre desde el punto de vista del fortalecimiento de la democratización en el funcionamiento de las Instituciones, que el artículo 228 del Tratado debe interpretarse a la luz del Derecho constitucional comparado, del que se desprende que, en la mayoría de los Estados miembros de la Comunidad, se requiere la aprobación del Parlamento para la celebración de Acuerdos internacionales que tengan implicaciones presupuestarias, sin que ni siquiera, en la mayoría de los casos, sea preciso que tales implicaciones sean importantes.
29 En el mismo orden de ideas, alega que, como representante del pueblo, la importancia de su participación en el proceso presupuestario prohíbe que se interprete en sentido restrictivo el concepto de Acuerdos que tengan implicaciones presupuestarias importantes, que impone la utilización de un procedimiento en el que la necesidad de obtener su dictamen conforme le confiere un peso cierto.
30 Así como el objetivo de la obligación del Consejo de obtener su dictamen conforme cuando se trata de celebrar un Acuerdo que implique una modificación de un acto adoptado según el procedimiento de codecisión es salvaguardar su margen de maniobra como legislador, el objetivo del procedimiento del dictamen conforme para los Acuerdos que tengan implicaciones presupuestarias importantes es salvaguardar su margen de maniobra como autoridad presupuestaria.
31 Una vez definido el espíritu con el que debería abordarse la interpretación del concepto de Acuerdos que tengan incidencias presupuestarias importantes para la Comunidad, el Parlamento emprende el examen de los precedentes que pueden invocarse para resolver la controversia surgida a propósito del Acuerdo con Mauritania.
32 En primer lugar, se refiere a sus esfuerzos para intentar establecer, de acuerdo con el Consejo y la Comisión, una interpretación aceptable del concepto controvertido y de la excepción de inadmisibilidad propuesta por el Consejo. Acto seguido, recuerda que sus discrepancias con el Consejo son muy anteriores al Acuerdo con Mauritania, ya que en otros tres casos, el Acuerdo UNRWA de 1993, en relación con unos gastos de 93.000.000 de ECU escalonados en tres años, el Acuerdo de pesca con Groenlandia de 1994, en relación con 232.200.000 ECU escalonados en seis años, y el Acuerdo UNRWA de 1996, en relación con 105.900.000 ECU escalonados en tres años, había pedido que se le permitiera emitir un dictamen conforme, a lo cual se había opuesto el Consejo.
33 Únicamente el Acuerdo de pesca con el Reino de Marruecos de 1996, en relación con 500.000.000 de ECU a repartir en cuatro años, fue objeto de una petición de dictamen conforme por parte del Consejo. Debiendo señalar que, a pesar de su interés por llegar a un Acuerdo con el Consejo para establecer los criterios que permitieran garantizar una aplicación no conflictiva del artículo 228, apartado 3, párrafo segundo, el Consejo se obstinó en interpretar esta disposición de una manera inaceptable para el Parlamento, por cuanto reducía el ámbito de su intervención mediante dictamen conforme, por lo que, en último término, el Parlamento decidió entablar una acción judicial conducente a la consagración de los criterios que estima pertinentes.
34 Sin pretender ser exhaustivo, el Parlamento sostiene tres criterios:
- un primer criterio «basado en el carácter plurianual de los gastos de que se trata»,
- un segundo criterio «basado en la parte relativa al gasto en relación con los gastos de idéntica naturaleza inscritos en la línea presupuestaria de que se trata»
y
- un tercer criterio «basado en el tipo del aumento de los gastos comparados con el Acuerdo anterior».
35 Considera que los dos primeros son especialmente pertinentes, por cuanto están en relación con la disminución del margen de maniobra, tanto de la autoridad presupuestaria como de la Comunidad como tal, que la suscripción de compromisos exteriores puede acarrear.
36 Según el Parlamento, estos tres criterios, aplicados al Acuerdo de pesca con Mauritania, demuestran que se está ante un Acuerdo que tiene implicaciones presupuestarias importantes.
37 En efecto, las cantidades que se barajan, a las que se ha hecho referencia anteriormente, además de que su abono se escalona en cinco años, representan, según sus cálculos, más del 20 % de la línea presupuestaria B7-800, titulada «Acuerdos internacionales en materia de pesca», y corresponden a un aumento del 225 % en relación con las cantidades abonadas a Mauritania en 1995, último año de aplicación del Acuerdo anterior con el mismo Estado.
38 El Parlamento puntualiza también que, en el presupuesto de 1996, dichas implicaciones presupuestarias importantes se tradujeron muy concretamente en la necesidad de fortalecer la línea presupuestaria de que se trata, mediante transferencia de créditos de otros capítulos del presupuesto, e insiste, muy especialmente en su réplica, sobre la necesidad de reconocer eficacia al artículo 228, apartado 3, párrafo segundo, en la redacción dada por el Tratado de la Unión Europea.
39 Desde su punto de vista, el hecho de negarse a aceptar que, para su celebración, el Acuerdo de pesca con Mauritania requiere el dictamen conforme del Parlamento, limitando la aplicación de dicha disposición a casos totalmente excepcionales, acabaría por privarla de toda eficacia, siendo así que es la consagración de una voluntad indiscutible del poder constituyente de las Comunidades de vincular al Parlamento, rama de la autoridad presupuestaria, más estrechamente con la dirección de las relaciones exteriores de la Comunidad.
40 A esta argumentación se opone radicalmente la del Consejo, que hace suya la parte coadyuvante. En primer lugar, el Consejo señala que su negativa a participar en un grupo de trabajo, del que deba resultar un Acuerdo interinstitucional que defina el concepto de Acuerdos que tengan implicaciones presupuestarias importantes para la Comunidad, no puede interpretarse como un incumplimiento del deber de cooperación leal entre Instituciones, ya que la celebración de tales Acuerdos en modo alguno es obligatoria, pudiendo resultar más adecuados otros métodos de aproximación de posturas, especialmente los que suponen el desarrollo progresivo de una práctica que se nutre de Acuerdos aislados. A continuación, el Consejo se alza contra todo intento de incorporar al debate que propicia la interpretación del párrafo segundo del apartado 3 del artículo 228 criterios que podrían extraerse del Derecho constitucional de los Estados miembros.
41 Recuerda que la construcción comunitaria es original, lo cual impide en el ámbito comunitario toda aplicación por analogía de la interacción de los poderes en la esfera nacional, y que, como establece el artículo 4, apartado 1, del Tratado CE, las Instituciones sólo pueden actuar dentro de los límites de las competencias atribuidas por el Tratado.
42 Del mismo modo, basándose en la sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de agosto de 1994, (5) rechaza todo intento de definir las competencias del Parlamento en el ámbito de las relaciones exteriores por analogía con su competencia interna en materia legislativa o presupuestaria. Sobre el particular, hace resaltar especialmente el hecho de que el propio párrafo segundo del apartado 3 del artículo 228 impida cualquier intento en tal sentido, por cuanto, respecto a los Acuerdos que contengan disposiciones comprendidas en el ámbito correspondiente a la facultad de codecisión del Parlamento, sólo exige el dictamen conforme de esta Institución en el supuesto de que el Acuerdo suponga una modificación de un acto adoptado según el procedimiento regulado por el artículo 189 B del Tratado.
43 Desde el punto de vista del Consejo, el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 228 Tratado prevé una excepción a la regla establecida por el párrafo primero de esta misma disposición, según la cual, en materia de celebración de Acuerdos internacionales por la Comunidad, sólo se exige que el Parlamento emita un dictamen simple, lo que implica que, como toda excepción, dicha disposición deba interpretarse en sentido estricto. A su juicio, sólo es importante lo que tiene mucha entidad y, desde esta óptica, considera que los criterios propuestos por el Parlamento son totalmente inadecuados.
44 Rechaza el criterio que tiene en cuenta el carácter plurianual de los compromisos financieros de la Comunidad, basándose en el principio de la anualidad del presupuesto; rechaza el de la importancia de las cantidades de que se trate con respecto a la línea presupuestaria a la que se imputarán, alegando que las líneas presupuestarias están desprovistas de la fijeza y de la estabilidad que, a su juicio, constituyen los únicos aspectos que permitirían referirse a las mismas, y niega toda pertinencia al que supone un aumento de los importes en juego en relación con compromisos anteriores, señalando que ni siquiera una duplicación podría dar importancia a lo que es insignificante. El único elemento de referencia que estima que puede tomarse en consideración para identificar los Acuerdos que tengan implicaciones presupuestarias importantes es la cantidad total de los gastos previstos en el presupuesto de la Comunidad. Teniendo en cuenta esta cantidad, que asciende a más de 82.000.000.000 de ECU para el presupuesto de 1997, no puede considerarse que el Acuerdo de pesca con Mauritania genere gastos importantes, ya que éstos no superan el 0,07 % del presupuesto.
45 Al reproche que podría hacérsele de privar de eficacia al artículo 228, apartado 3, párrafo segundo, el Consejo opone el hecho de que estuvo perfectamente de acuerdo tanto con la Comisión como con el Parlamento en considerar que el Acuerdo de pesca con el Reino de Marruecos, que prevé un gasto de 500.000.000 de ECU en cuatro años, lo que representa el 0,15 % del presupuesto de la Comunidad para 1996, atendidas sus implicaciones presupuestarias importantes, debía ser objeto de un dictamen conforme del Parlamento.
46 De estas dos posiciones antagónicas, pero que tienen el mérito de la claridad, se distingue la posición ambigua de la Comisión. Ésta, ciertamente, no ha considerado útil intervenir en el presente litigio, a pesar de que, al haber propuesto al Consejo que solicitara el dictamen conforme del Parlamento, podía dar la impresión de que había definido su postura en lo que atañe a la interpretación del concepto de acuerdos que tengan implicaciones presupuestarias importantes para la Comunidad. Sin embargo, con arreglo al artículo 21, párrafo segundo, del Estatuto CE del Tribunal de Justicia, se le ha pedido que explique las razones que la indujeron a hacer tal propuesta, siendo así que no la había hecho en el caso de los otros tres Acuerdos para los cuales el Parlamento, sin haber podido convencer al Consejo de la procedencia de su posición, había reivindicado el derecho a dar un dictamen conforme. Pues bien, su respuesta deja un tanto perplejo, dado que expone que la posición que ha adoptado en el caso del Acuerdo de pesca con Mauritania se debe a consideraciones de carácter político relativas al hecho de que la aplicación de dicho Acuerdo iba a necesitar transferencias de créditos de la línea presupuestaria B7-800, transferencias que, según sostiene, exigen el Acuerdo del Parlamento, como autoridad presupuestaria.
47 Semejante manifestación denota hasta qué punto el litigio que el Tribunal de Justicia debe resolver, por más jurídico que sea, está inmerso en un clima de enfrentamientos políticos. Por tanto, considero que la mejor manera de abordarlo debe ser pragmática, la cual, lejos de debates, por lo demás perfectamente legítimos, sobre lo que, teniendo en cuenta las exigencias de la democracia, deberían ser las competencias de la Institución que puede arrogarse la condición de representante de los pueblos, consiste en partir del propio texto de la disposición cuya interpretación determinará la solución del litigio. Por lo tanto, empezaré por examinar cuál es la interpretación literal que debe darse al artículo 228, apartado 3, párrafo segundo, del Tratado.
48 El Consejo se ha referido a un diccionario habitualmente utilizado en los países de lengua francesa (Le Petit Robert), según el cual es importante (notable) «ce qui est digne d'être noté, remarqué». El diccionario añade también: «Est notable ce qui est appréciable, important, sensible».
49 Según el diccionario Le Petit Larousse, es importante (notable) lo que es «digne d'être noté, important, remarquable».
50 Las demás versiones lingüísticas de la expresión de que se trata están redactadas del siguiente modo:
- «Abkommen mit erheblichen finanziellen Folgen»; - «agreements having important budgetary implications»;
- «som har betydelige budgetmæssige virkninger for Fællesskabet»;
- «acuerdos que tengan implicaciones presupuestarias importantes»;
- «sopimukset, joilla on huomionarvoisia vaikutuksia yhteisön talousarvioon»;
- «ïé óõìöùíßåò ðïõ óõíåðÜãïíôáé óçìáíôéêÝò äçìïóéïíïìéêÝò åðéðôþóåéò»;
- «comhaontuithe ag a mbeidh impleachtaí buiséadacha suntasacha don Chomhphobal»;
- «accordi che hanno repercussioni finanziere considerevoli»;
- «akkoorden die aanzienlijke gevolgen hebben»;
- «acordos com consequências orçamentais significativas»;
- «sådana avtal som har betydande budgetmässiga följder för gemenskapen».
51 Ninguna de dichas versiones lingüísticas contiene un término más débil que el término francés «notable». Algunas utilizan un término más fuerte. La palabra correspondiente a la palabra francesa «important», utilizada en varias de dichas versiones, constituye, a mi juicio, una especie de denominador común para todas las versiones lingüísticas y considero que expresa de la mejor manera posible la supuesta intención del poder constituyente.
52 ¿Corroboran dicha interpretación las lecciones que pueden sacarse del contexto en el que se hace referencia a los acuerdos que tengan una repercusión presupuestaria importante? ¿Cuál es el alcance de los demás acuerdos para los cuales el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 228 establece la misma exigencia de un dictamen conforme del Parlamento?
53 En dicha disposición encontramos, en primer lugar, los acuerdos a los que se refiere el artículo 238, cuyo objeto consiste en establecer una «asociación que entrañe derechos y obligaciones recíprocos, acciones comunes y procedimientos particulares». Dichos acuerdos abarcan habitualmente la casi totalidad de los sectores económicos. Su objetivo es la realización de una zona de libre cambio, incluso de una unión aduanera. Su validez no está limitada en el tiempo y, en algunos casos, aluden incluso a una posible adhesión.
54 En cuanto a los «demás acuerdos que creen un marco institucional específico al organizar procedimientos de cooperación», son muy similares a los acuerdos de asociación. La mayor parte de las veces se celebran con países que se encuentran en una fase de transición entre la economía centralizada y la economía de mercado o con países en desarrollo en los que la libre competencia que caracteriza una zona de libre cambio no puede aún imponerse en todos sus sectores económicos.
55 Estos dos tipos de acuerdos tienen en común, por una parte, por la naturaleza misma y la intensidad de los vínculos que crean con Estados terceros, una resonancia altamente política y el inicio de un proceso de aproximación tendente a desarrollarse y, por otra, por la apertura de los mercados que llevan aparejada, independientemente de sus implicaciones estrictamente presupuestarias para la Comunidad, que son muy variables, un impacto económico importante en la totalidad o en una parte de la Comunidad.
56 Por último, en lo tocante a los «acuerdos que impliquen una modificación de un acto aprobado con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 189 B», los mismos afectan directamente al funcionamiento interno de la Comunidad. Habida cuenta de que el acto de que se trate ha sido adoptado en codecisión con el Parlamento, se trata necesariamente de un acto legislativo de gran importancia que, con respecto a un país tercero, el Consejo no puede comprometerse a modificar sin haber obtenido, previamente, el acuerdo del coautor de ese acto, el Parlamento.
57 Así pues, los acuerdos que tengan implicaciones presupuestarias importantes se sitúan en el contexto de otros Acuerdos de considerable alcance. Por el contrario, los Acuerdos de pesca se limitan a un único sector y solamente se celebran por algunos años. Por lo tanto, considero que para poder aspirar a alcanzar el grado de importancia que revisten los demás tipos de Acuerdos determinados únicamente por sus implicaciones presupuestarias, los Acuerdos de pesca deben tener un impacto más bien considerable sobre el presupuesto comunitario.
58 En opinión incluso de las partes, no puede rebatirse esta interpretación, a falta de una práctica suficiente, con una interpretación distinta del término «importante», que, según parece, prevaleció cuando hubo de ejecutarse la declaración común del Parlamento, del Consejo y de la Comisión relativa al establecimiento del procedimiento de cooperación, de 4 de marzo de 1975, que se refiere a los actos comunitarios de alcance general «que tienen implicaciones financieras importantes».
59 Por consiguiente, todo concuerda para afirmar que por «notable» (importante), debe entenderse «important». Queda por saber, importante en relación con qué. Compartiendo la posición del Consejo, no considero que la línea presupuestaria pueda constituir el marco adecuado para calibrar dicha importancia.
60 En primer lugar, es posible que la línea presupuestaria, en sí misma, sólo tenga importancia reducida. En el caso de autos, la línea presupuestaria B7-800 «Acuerdos internacionales en materia de pesca» suponía, en 1996, créditos de pago por una cantidad de 233.500.000 ECU, es decir, el 0,28 % del presupuesto total. Por otra parte, al margen de las modificaciones que pueden sufrir, por razones perfectamente legítimas y lejos de cualquier propósito de manipulación, considero que las líneas presupuestarias constituyen un marco dentro del cual las variaciones, en suma poco importantes, pueden resultar considerables, como por efecto de una lupa. ¿Qué pasaría, por otra parte, con el criterio de la importancia dentro de una línea presupuestaria en el caso de que, por la razón misma de su especificidad, un acuerdo muy especial, como los acuerdos UNRWA, debiera integrar él solo una línea presupuestaria, de la que, por definición, absorbería el 100 % de los créditos?
61 ¿Es preciso, sin embargo, considerar, como sostiene el Consejo, que la única referencia pertinente está constituida por el total de los gastos previstos en el presupuesto? Considero que la parte de ese presupuesto representada por los gastos relativos a un Acuerdo (en el caso de autos, el 0,07 %) siempre debe tenerse en cuenta o, más exactamente, nunca debe perderse de vista. La importancia de las implicaciones presupuestarias de un Acuerdo no se aprecia quizá únicamente en relación con el presupuesto total de la Comunidad para un año determinado, pues no cabe duda de que pueden tenerse en cuenta otros elementos, pero por sí solos, éstos podrían no ser suficientes para que estemos ante implicaciones presupuestarias importantes, en el caso de que las cantidades de que se trate deban considerarse objetivamente como que sólo representan una parte ínfima de ese presupuesto global.
62 Entre estos otros elementos, que, a mi juicio, no pueden ser sistemáticamente excluidos, figura ciertamente el carácter plurianual de los gastos o, más exactamente, la duración del Acuerdo, ya que algunas cantidades, en sí mismas de poca entidad, acumuladas durante diez o veinte años, pueden representar un total digno de ser tenido en cuenta. No obstante, los Acuerdos de pesca se celebran tan sólo por un plazo de cinco años.
63 Existe otra magnitud que, situándose entre la línea presupuestaria demasiado limitada y el presupuesto global con respecto al cual resulta rápidamente necesario calcular en tantos por mil y no en tantos por cien, es la del capítulo B7, que agrupa todos los créditos destinados a la financiación de acciones exteriores de la Comunidad. Las cifras que figuran en este capítulo no reflejan, ciertamente, el esfuerzo total efectuado en dicho ámbito, ya que, por ejemplo, el Fondo Europeo de Desarrollo se financia a partir de los presupuestos de los Estados miembros. Pero, al sustituir los créditos inherentes a un Acuerdo concreto en el marco de dicho capítulo, a mi juicio, se escapa más fácilmente al reproche de querer comparar lo que en modo alguno es comparable, ya que debemos razonar en relación con lo que cuestan los «asuntos exteriores».
64 En 1996, la subsección B7, «Acciones exteriores», ascendía, en créditos de pago, a 4.468.586.000 ECU, de los que, por lo tanto, los Acuerdos de pesca constituían el 5,22 %. En consecuencia, el Acuerdo celebrado con Mauritania, para el cual estaban previstos créditos de pago de 55.160.000 ECU para el mismo año, representaba el 1,23 % de los créditos consagrados a las «Acciones exteriores».
65 Siempre con ánimo de proceder a evaluaciones dentro de un marco coherente, podría asimismo pensarse en restituir los gastos generados por un Acuerdo determinado en relación con los créditos previstos en el presupuesto para el capítulo interno de la política en la que se inserta dicho Acuerdo. En el caso que nos ocupa, ello significaría comparar los gastos vinculados al Acuerdo con Mauritania con los previstos en favor del sector de la pesca en la parte del presupuesto relativa al Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola. Nos informa el Consejo de que, en créditos de pago, se trata del 5,45 %.
66 Es cierto que estos dos últimos términos de comparación no están desprovistos de interés en el caso del Acuerdo con Mauritania y considero que, a efectos de una interpretación muy amplia y más bien política del concepto «de repercusiones presupuestarias importantes», habría sido desafortunado recriminar al Consejo el hecho de haberlos incluido para pedir al Parlamento un dictamen conforme. No obstante, considero que jurídicamente el Consejo no estaba obligado a hacerlo, habida cuenta de que una comparación con el presupuesto global de la Comunidad lleva a considerar, con toda objetividad y teniendo presente la aridez de las cifras, que las implicaciones presupuestarias del Acuerdo deben calificarse de poco importantes.
67 ¿Pueden contradecir los demás argumentos del Parlamento dicha conclusión? En primer lugar, debe excluirse el reproche que se me podría hacer por haber interpretado en sentido restrictivo el artículo 228, apartado 3, párrafo segundo, poniendo de relieve que una interpretación basada en el sentido literal de los términos utilizados, y que corrobora el examen del contexto en el que se inserta, no es ni amplia ni restrictiva, sino simplemente objetiva.
68 Me refiero a continuación a las alegaciones que el Parlamento pretende basar en el Derecho constitucional comparado a las que, como se ha indicado anteriormente, se opone el Consejo en el plano mismo de su admisibilidad de principio. A mi juicio, las observaciones del Consejo son determinantes. No es posible interpretar las competencias de una Institución comunitaria, sea cual fuere, a la luz de las competencias que ostenta una Institución similar en algunos Estados miembros, o incluso en todos ellos.
69 Como Institución creada por el poder constituyente de las Comunidades, conferencia intergubernamental y Parlamentos de los Estados miembros, el Tribunal de Justicia es manifiestamente incompetente para conferir a otra Institución de las Comunidades Europeas facultades que no le hubieran sido atribuidas por el poder constituyente. Por lo tanto, la misión del Tribunal de Justicia debe limitarse a especificar el alcance de los derechos que, razonablemente, el poder constituyente ha querido conferir al Parlamento en virtud del artículo 228, apartado 3, párrafo segundo.
70 Del mismo modo, podría demostrarse que las alegaciones del Parlamento mediante las que esboza un paralelismo entre competencias internas y externas chocan con el sistema institucional establecido por el Tratado. Pero el hecho de que, ante la oposición del Consejo, el Parlamento no haya proseguido por esta vía, me releva de esta tarea. En relación con la necesidad de reconocer alguna eficacia a la disposición impugnada, basta con señalar, por una parte, que dicha necesidad no puede llevar a hacer decir a los textos algo distinto de lo que expresan y, por otra parte, que sería injuriosamente reduccionista considerar que una disposición queda privada de su eficacia cuando no se aplica frecuentemente. Aunque sólo fuera una barrera que impidiera al Consejo suscribir, en nombre de la Comunidad y sin el acuerdo del Parlamento, compromisos financieros importantes, que supusieran una pesada carga para el presupuesto comunitario, el artículo 228, apartado 3, párrafo segundo, no carecería, por ello, de toda utilidad.
71 Por último, debo refutar la argumentación según la cual resulta incoherente considerar, como han hecho el Parlamento, el Consejo y la Comisión que, aunque sólo representa el 0,15 % del presupuesto global, el Acuerdo de pesca con el Reino de Marruecos se incardina en el concepto de acuerdos que tengan implicaciones presupuestarias importantes, mientras que, a juicio de dichas Instituciones, ello no puede afirmarse del Acuerdo con Mauritania, que representa el 0,07 % del mismo presupuesto.
72 El Parlamento nos explica que, con respecto al presupuesto global, es muy presuntuoso reconocer un carácter importante al primero y negárselo al segundo. Considero que a ello basta responder que, entre los gastos del Acuerdo con Mauritania y los del Acuerdo con el Reino de Marruecos, existe una relación que supera la relación que va del tanto al duplo y que tal relación no puede, seriamente, ser calificada de insignificante. Por lo tanto, considero que sería de todo punto incorrecto dar a entender que, al no considerar que el Acuerdo con Mauritania se encuentra entre los que tienen implicaciones presupuestarias importantes, el Tribunal de Justicia repudia la clasificación, entre tales Acuerdos, del Acuerdo con el Reino de Marruecos, en el que intervinieron las tres Instituciones en 1996.
73 Habiendo llegado al término de mi razonamiento a la conclusión de que el Acuerdo de pesca de 1996 con Mauritania no constituye un acuerdo que tenga implicaciones presupuestarias importantes para la Comunidad, sólo me queda sacar la consecuencia, a saber, de que, al considerar como base jurídica para la adopción del Reglamento nº 408/97 el Tratado «y, en particular, su artículo 43, en relación con su artículo 228, apartado 2 y apartado 3, párrafo primero», el Consejo no actuó ilegalmente.
Conclusión
74 En consecuencia, propongo que:
- Se declare la inadmisibilidad del recurso, por cuanto se basa en una infracción del artículo 190 del tratado CE.
- Se desestime el recurso por infundado en todo lo demás.
- Se condene en costas al Parlamento Europeo, debiendo el Reino de España, por su parte, cargar con sus propias costas.
(1) - DO L 62, p. 1.
(2) - DO C 380, p. 20.
(3) - Parlamento/Comisión (C-156/93, Rec. p. I-2019).
(4) - Parlamento/Consejo (C-303/94, Rec. p. I-2943).
(5) - Francia/Comisión (C-327/91, Rec. p. I-3641).