61996CC0036_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Indledning
1 I denne sag anmoder den tyske Bundesverwaltungsgericht Domstolen om at tage stilling til, om en tyrkisk arbejdstager efter afgoerelse nr. 1/80 fra Associeringsraadet EOEF/Tyrkiet kan anses for at have lovlig beskaeftigelse og tilknytning til en medlemsstats lovlige arbejdsmarked, naar hans arbejdstilladelse er tidsbegraenset og udstedt med henblik paa oplaering i den paagaeldende medlemsstat til en stilling i arbejdsgiverens datterselskab i Tyrkiet.
De relevante faellesskabsretlige regler
2 Associeringsaftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Tyrkiet (1) har efter artikel 2, stk. 1, til formaal »at fremme en stadig og afbalanceret styrkelse af de oekonomiske og handelsmaessige forbindelser mellem parterne, under fuldt hensyn til noedvendigheden af at sikre en hurtigere udvikling af Tyrkiets oekonomi og en hoejnelse af beskaeftigelsesniveauet og livsvilkaarene for det tyrkiske folk«.
Ifoelge aftalens artikel 12 er parterne enige om »paa grundlag af artiklerne 48, 49 og 50 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab gradvist indbyrdes at gennemfoere arbejdskraftens frie bevaegelighed«.
3 Efter artikel 36 i en tillaegsprotokol til associeringsaftalen af 23. november 1970 (2) traeffer associeringsraadet beslutning om de noedvendige retningslinjer for gradvis gennemfoerelse af arbejdskraftens frie bevaegelighed mellem Faellesskabets medlemsstater og Tyrkiet i overensstemmelse med de i artikel 12 i associeringsaftalen anfoerte principper.
4 Associeringsraadet har i medfoer heraf truffet afgoerelse nr. 1/80 af 19. september 1980 om udviklingen af associeringen, der traadte i kraft den 1. juli 1980 (herefter »afgoerelse nr. 1/80«) (3). Afgoerelsens artikel 6, stk 1, har foelgende ordlyd:
»1. ... har tyrkiske arbejdstagere med tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en bestemt medlemsstat:
- efter at have haft lovlig beskaeftigelse i et aar, ret til fornyelse af deres arbejdstilladelser i denne medlemsstat hos samme arbejdsgiver, saafremt der er beskaeftigelse;
- efter at have haft lovlig beskaeftigelse i tre aar, ret til i denne medlemsstat med forbehold af den fortrinsstilling, som arbejdstagere fra Faellesskabets medlemsstater har, at modtage tilbud om anden beskaeftigelse hos en arbejdsgiver efter eget valg, saafremt dette tilbud er afgivet under normale vilkaar og er registreret ved den paagaeldende medlemsstats arbejdsmarkedsmyndigheder;
- efter at have haft lovlig beskaeftigelse i fire aar i den paagaeldende medlemsstat fri adgang til enhver form for loennet arbejde efter eget valg.«
Sagens faktiske omstaendigheder
5 Faik Guenaydin, der er tyrkisk statsborger, tog i 1976 som 20-aarig ophold i Forbundsrepublikken Tyskland. Han fulgte foerst flere tyskkurser, hvorefter han begyndte at studere til staerkstroemsingenioer. Han blev i 1986 faerdiguddannet som civilingenioer inden for dette omraade. Han giftede sig i 1982 med Hatice Guenaydin, med hvem han har to boern, der er foedt i henholdsvis 1984 og 1988.
6 I november 1986 blev Faik Guenaydin ansat ved Geraetewerk Amberg, der tilhoerer Siemens AG (herefter »Siemens«). Siemens meddelte i den forbindelse i en skrivelse af 16. oktober 1986 til Stadt Ambergs udlaendingekontor, at Geraetewerk Amberg arbejder taet sammen med lokale Siemens-datterselskaber i bl.a. Tyrkiet, hvorfor det maatte forventes, at Faik Guenaydin efter en periode paa ca. 5 aar ville kunne overtage raadgivnings- eller ledelsesopgaver i et af datterselskaberne. Han skulle derfor paa laengere sigt ikke arbejde i Geraetewerk Amberg, men udsendes til sit hjemland. Ved skrivelse af 20. januar 1987 fra Siemens' hovedkontor til Bayerns Indenrigsministerium anmodede man om, at der blev udstedt opholdstilladelse til Faik Guenaydin for mindst 3 aar, idet han efter et maalrettet informations- og oplaeringsprogram skulle udsendes til Tyrkiet. Disse oplysninger blev bekraeftet i yderligere en skrivelse af 21. januar 1987 fra Siemens' hovedkontor.
7 Stadt Amberg udstedte den 12. januar 1987 opholdstilladelse til Faik Guenaydin gaeldende til den 3. november 1987. Det fremgik af tilladelsen, at den »Bortfalder ved udloebet af ansaettelsen hos Siemens i Amberg (kun med henblik paa indfoerelse i forretnings- og arbejdsgange)«. Inden opholdstilladelsen blev udleveret til Faik Guenaydin, underskrev han en erklaering, hvori han tog til efterretning, at opholdstilladelsen kun var udstedt med ovennaevnte formaal for oeje, og at der ikke efter gaeldende ret kunne udstedes en tidsubegraenset og ubetinget opholdstilladelse til Tyskland.
8 Opholdstilladelsen blev med tilsvarende tilfoejelser forlaenget tre gange, senest gaeldende til den 5. juli 1990. Parallelt med opholdstilladelserne blev der udstedt tidsmaessigt begraensede arbejdstilladelser, som ligeledes var begraenset til arbejde hos Siemens, Geraetewerk Amberg. Inden den seneste forlaengelse afgav Faik Guenaydin den 9. august 1989 over for Siemens en erklaering, hvori han tilkendegav, at han oenskede at fortsaette sit arbejde hos Geraetewerk Amberg indtil enten den 30. juni 1990 eller 30. september 1990, saafremt hans opholdstilladelse blev forlaenget. Derefter ville han rejse tilbage til Tyrkiet med sin familie for at tage ansaettelse hos Siemens' datterselskab dér. Denne erklaering blev fremsendt til udlaendingemyndighederne.
9 Ved skrivelser af 15. februar og 5. juli 1990 ansoegte Faik Guenaydin de tyske udlaendingemyndigheder om varig opholdstilladelse med den begrundelse, at Tyskland som foelge af hans erhvervsmaessige beskaeftigelse var blevet hans egentlige hjemsted. Siemens og Industrie- und Handelskammer Regensburg stoettede ansoegningen. Den 30. juni 1990 maatte Faik Guenaydin imidlertid fratraede stillingen hos Siemens paa grund af arbejdstilladelsens udloeb.
10 Ved afgoerelse af 11. september 1990 afslog Stadt Amberg Faik Guenaydins ansoegning om opholdstilladelse. Landratsamt Amberg-Sulzbach afslog ligeledes ved afgoerelse af 17. april 1991 ansoegningen om opholdstilladelse. Faik Guenaydin paaklagede herefter afgoerelsen til Oberpfalz' regering, men fik ikke medhold.
Den 3. december 1991 anlagde Faik Guenaydin og hans familie sag ved Verwaltungsgericht. Verwaltungsgericht stadfaestede de trufne afgoerelser bl.a. under henvisning til, at Faik Guenaydin ikke kunne stoette ret paa artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80, idet han ikke havde haft tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i Tyskland. Faik Guenaydin og hans familie indbragte denne afgoerelse for Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, der stadfaestede dommen. Der er herefter ivaerksat revisionsanke til Bundesverwaltungsgericht.
De praejudicielle spoergsmaal
11 Bundesverwaltungsgericht har ved kendelse af 24. november 1995 udsat sagen og forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»1) Har en tyrkisk arbejdstager tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en medlemsstat, og har han lovlig beskaeftigelse i den betydning, disse udtryk anvendes i artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80 truffet af Associeringsraadet EOEF-Tyrkiet om udviklingen af associeringen (herefter 'afgoerelse nr. 1/80'), naar han kun har faaet en midlertidig tilladelse til at udoeve loennet beskaeftigelse hos en arbejdsgiver i medlemsstaten og kun med henblik paa oplaering til en stilling i en arbejdsgiveren tilhoerende dattervirksomhed i Tyrkiet?
2) Saafremt spoergsmaal 1) besvares bekraeftende, udelukker en indsigelse om, at der foreligger misbrug af rettigheder, i saa fald, at der foreligger et retskrav i henhold til artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80, naar den tyrkiske arbejdstager klart har givet udtryk for, at han efter oplaeringsperioden vil vende tilbage til Tyrkiet, og udlaendingemyndighederne kun som foelge af denne erklaering har meddelt ham tilladelse til midlertidigt ophold i Tyskland?«
Det foerste spoergsmaal
12 Det foerste spoergsmaal drejer sig om, hvorvidt en tyrkisk arbejdstager efter artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80 har lovlig beskaeftigelse og tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en medlemsstat, naar han har faaet en midlertidig tilladelse til at udoeve loennet beskaeftigelse hos en arbejdsgiver i medlemsstaten og med henblik paa oplaering til en stilling i en arbejdsgiveren tilhoerende dattervirksomhed i Tyrkiet.
13 Efter min opfattelse indeholder dette spoergsmaal i virkeligheden to underspoergsmaal. Det foerste spoergsmaal omhandler fortolkningen af udtrykket lovlig beskaeftigelse i tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80 i forhold til tyrkiske statsborgeres ansaettelse i visse stillinger, der indeholder elementer af uddannelse. Det andet spoergsmaal drejer sig om, hvorvidt medlemsstaterne ved at indsaette tidsmaessige eller andre begraensninger i opholds- og arbejdstilladelser til tyrkiske statsborgere kan udelukke disse fra at drage fordel af rettighederne i den samme bestemmelse.
14 Fristaten Bayern, stoettet af den tyske, franske og den graeske regering samt af Kommissionen, har anfoert, at artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80 maa fortolkes saaledes, at en tyrkisk statsborger, der kun har faaet en tidsbegraenset tilladelse i en medlemsstat til beskaeftigelse hos en arbejdsgiver med det formaal at uddanne sig til beskaeftigelse i arbejdsgiverens datterselskab i Tyrkiet, ikke kan anses for at tilhoere det lovlige arbejdsmarked i denne medlemsstat.
15 Jeg skal fremhaeve, at artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80 efter Domstolens faste praksis har direkte virkning (4). Bestemmelsen omhandler efter sin ordlyd alene retten til beskaeftigelse, men det foelger af Domstolens faste praksis, at der i forbindelse med denne ret til beskaeftigelse bestaar en heraf afledet ret til ophold (5).
Bestemmelsen regulerer derimod ikke spoergsmaalet om retten til beskaeftigelse og ophold i medlemsstaterne for tyrkiske arbejdstagere, der ikke opfylder de tidsmaessige betingelser, der er fastsat heri. Uden for de tilfaelde, der er naevnt i afgoerelse nr. 1/80, er det saaledes medlemsstaternes lovgivning, der fastsaetter, om og i givet fald under hvilke betingelser tyrkiske statsborgere har adgang til at indrejse og opholde sig paa deres territorium og til dér at udoeve beskaeftigelse.
16 Domstolen har endvidere i dom af 16. december 1992 (6) om afgoerelse nr. 1/80 udtalt, at
»... bestemmelserne efter deres ordlyd gaelder for tyrkiske arbejdstagere med tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en medlemsstat, og at det ifoelge artikel 6, stk. 1, er tilstraekkeligt, at en tyrkisk arbejdstager har haft lovlig beskaeftigelse i over et aar for at faa ret til forlaengelse af sin arbejdstilladelse hos samme arbejdsgiver.«
Det er saaledes en forudsaetning for at kunne stoette ret paa artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80, at den paagaeldende tyrkiske arbejdstager er tilknyttet det lovlige arbejdsmarked i en medlemsstat og har haft lovlig beskaeftigelse i de i bestemmelsen anfoerte perioder.
17 For saa vidt angaar spoergsmaalet om, hvornaar en tyrkisk statsborger kan anses for at have »tilknytning til det lovlige arbejdsmarked«, maa det efter min opfattelse bestemmes ud fra en rent objektiv vurdering af beskaeftigelsens art, om der i forbindelse med udoevelse af den paagaeldende beskaeftigelse var tale om almindelig beskaeftigelse og dermed tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i Tyskland, eller om der var tale om en form for uddannelse.
18 Lad mig bemaerke, at der i forbindelse med denne vurdering kan opstilles visse yderpunkter af aktiviteter. For det foerste er der gruppen af rene uddannelser, hvor der ikke er nogen beskaeftigelse eller tilknytning til arbejdsmarkedet, f.eks. universitetsstudier, handelshoejskolestudier og tekniske studier, hvor de studerende udelukkende udoever en aktivitet af rent teoretisk og uddannelsesmaessig art. Tyrkiske statsborgere, der faar opholdstilladelse med henblik paa at foelge et universitetsstudium, faar ikke herved nogen tilknytning til arbejdsmarkedet, og de paagaeldende vil ikke paa baggrund af saadanne opholdsrettigheder i en medlemsstat kunne stoette ret paa bestemmelserne i artikel 6 i afgoerelse nr. 1/80.
19 Omvendt findes der tyrkiske statsborgere, der i en medlemsstat har almindelig loennet beskaeftigelse paa almindelige arbejdsretlige vilkaar og til normal loen. Saadanne personer vil klart have tilknytning til den paagaeldende medlemsstats arbejdsmarked, og en tyrkisk statsborger, der har udoevet saadan beskaeftigelse i de kraevede perioder, kan saaledes paaberaabe sig rettighederne i artikel 6 i afgoerelse nr. 1/80.
20 Imellem disse yderpunkter kan der taenkes en raekke mellemgrupper, hvor det kan vaere vanskeligt at afgoere, om der reelt er tale om uddannelse eller beskaeftigelse med tilknytning til arbejdsmarkedet. Saadanne former for beskaeftigelse kan vel taenkes hovedsagelig at have karakter af uddannelse. F.eks. kan man maaske forestille sig, at der som led i en sygeplejerskeuddannelse, der forestaas af en saerlig uddannelsesinstitution, indgaar perioder med praktikophold paa hospitaler, og det uanset om praktikanten modtager en vis betaling for arbejdet for hospitalet.
21 Der vil formentlig i mange former for loennet beskaeftigelse i tilknytning til arbejdsmarkedet indgaa et uddannelseselement, maaske navnlig hvor der er tale om beskaeftigelse, der kraever intellektuel udfoldelse. F.eks. vil beskaeftigelse som dommerfuldmaegtig vaere tilrettelagt med henblik paa at oplaere og kvalificere fuldmaegtige - eller de dygtigste af dem - til et embede som dommer. I et karriereforloeb vil netop udfoerelsen af en form for arbejde eller virksomhed igennem en vis periode vaere det forhold, som kvalificerer den paagaeldende til et bestemt andet arbejde. I den forstand indebaerer mange former for arbejde en oplaering eller uddannelse, uden at man af den grund ville komme i tvivl om, at den paagaeldende har haft beskaeftigelse i tilknytning til arbejdsmarkedet.
22 Begrebet beskaeftigelse i tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en medlemsstat i artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80 maa derfor efter min opfattelse som udgangspunkt ogsaa omfatte arbejde, hvori der indgaar uddannelsesmaessige elementer af den naevnte karakter. For at give bestemmelsen effektiv virkning maa det efter min opfattelse antages, at loennet beskaeftigelse kun falder uden for dette begreb, hvor der er tale om praktisk arbejde, der indgaar som led i et egentligt uddannelsesforloeb, f.eks. praktikophold i forbindelse med formaliserede uddannelser, der ogsaa og maaske hovedsagelig indeholder undervisningsmaessige (teoretiske) elementer uden for den paagaeldende arbejdsplads.
23 Jeg finder ikke, at den foreliggende sag er egnet til, at Domstolen gaar ind i nogen naermere vurdering af, hvordan man skal behandle de forskellige andre mellemformer, som kan taenkes, f.eks. laerlingeuddannelser, der kan taenkes at vaere organiseret paa meget forskellig maade i medlemsstaterne. I den foreliggende sag er det oplyst, at Faik Guenaydin var ansat paa almindelige vilkaar og ikke under saerlige regler for ansaettelse som laerling, at han ikke modtog en saerlig lav »uddannelsesloen« for sit arbejde ved Siemens, men tvaertimod fik almindelig loen, dvs. den samme loen som andre civilingenioerer ansat ved Siemens, at der ikke er tale om, at han modtog nogen form for uddannelsesstoette fra den tyske stat, og at han, der allerede var faerdiguddannet civilingenioer, skulle arbejde i virksomheden i en laengere aarraekke for senere at overtage en stilling i et datterselskab. Alt tyder saaledes paa, at der har vaeret tale om ganske almindeligt arbejde, der med tiden kunne lede til, at Faik Guenaydin, naar han havde faaet tilstraekkeligt kendskab til virksomhedskulturen, kommandoveje i virksomheden mv., kunne overtage en formentlig mere betroet stilling i et paataenkt datterselskab i Tyrkiet.
24 Jeg vil herefter behandle spoergsmaalet om, hvorvidt medlemsstaterne ved at indsaette tidsmaessige eller andre begraensninger i opholds- og arbejdstilladelser til tyrkiske statsborgere kan udelukke disse fra at drage fordel af rettighederne i den samme bestemmelse. Jeg anfoerte i mit forslag til afgoerelse i sag C-434/93, Bozkurt (7), at:
»Bestemmelsen i artikel 6, stk. 1, i associeringsraadets afgoerelse nr. 1/80 opstiller ikke selvstaendige betingelser for, at beskaeftigelse er 'lovlig'.
...
Med udtrykket 'lovlig' beskaeftigelse maa artikel 6, stk. 1, i associeringsraadets afgoerelse nr. 1/80 derfor antages at henvise til medlemsstaternes regler om, under hvilke betingelser tyrkiske statsborgere har adgang til indrejse og ophold paa deres territorium og til dér at udoeve beskaeftigelse. Naar bestemmelsen ikke betinger lovligheden af beskaeftigelsen af, at der foreligger en formel opholdstilladelse mv., er det endvidere mest naerliggende at laese denne saaledes, at en beskaeftigelse er 'lovlig' i bestemmelsens forstand, hvis det efter den paagaeldende medlemsstats lovgivning ikke er ulovligt for en tyrkisk statsborger at udoeve den paagaeldende beskaeftigelse.«
25 Domstolen har i dom af 20. september 1990 (8) (herefter »Sevince-dommen«) givet visse retningslinjer for, hvad der efter medlemsstaternes lovgivning kan indlaegges i begrebet »lovlig« beskaeftigelse i artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80:
»Selv om udtrykket lovlig beskaeftigelse i disse bestemmelser ikke noedvendigvis maa antages at vaere betinget af en formel opholdstilladelse, forudsaetter det imidlertid, at den paagaeldende arbejdstagers situation paa arbejdsmarkedet er permanent og ikke kun foreloebig (9).
...
Foelgelig kan udtrykket 'lovlig beskaeftigelse' i ... artikel 6, stk. 1, tredje led, i afgoerelse nr. 1/80 ikke omfatte en tyrkisk arbejdstager, som kun har kunnet opretholde sin lovlige beskaeftigelse paa grund af den opsaettende virkning af en af ham anlagt sag, indtil den nationale ret har truffet endelig afgoerelse i sagen, herved dog forudsat, at han taber sagen (10).«
26 Det kunne anfoeres, at saa laenge en tyrkisk arbejdstager er i besiddelse af en midlertidig arbejdstilladelse, maa hans situation paa medlemsstatens arbejdsmarked automatisk anses for at vaere foreloebig, saaledes at der ikke er tale om lovlig beskaeftigelse.
27 Det foelger imidlertid af Sevince-dommen, at det ikke er afgoerende for, om en tyrkisk arbejdstager kan anses for at have lovlig beskaeftigelse i en medlemsstat, at den paagaeldende formelt har vaeret i besiddelse af en opholdstilladelse. Det er derimod afgoerende, om han efter den paagaeldende medlemsstats nationale lovgivning materielt har haft ret til at arbejde og opholde sig i den paagaeldende medlemsstat i den paagaeldende periode.
28 Lige saa lidt som man ved vurderingen af, om der er tale om lovlig beskaeftigelse kan laegge vaegt paa, om retten til ophold foelger af en formel arbejds- og opholdstilladelse, lige saa lidt kan man efter min mening laegge vaegt paa den tidsmaessige gyldighed af en udstedt opholds- og arbejdstilladelse. Lagde man vaegt paa den tidsmaessige gyldighed af en opholdstilladelse, ville medlemsstaterne ved at udstede tidsbegraensede opholdstilladelser fuldstaendigt kunne omgaa bestemmelserne i artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80, saaledes at tyrkiske statsborgere i realiteten ikke ville faa de rettigheder, som disse bestemmelser tillaegger dem. Man maa i den forbindelse vaere opmaerksom paa, at det formentlig er en ganske udbredt praksis i medlemsstaterne, at tredjelandsstatsborgere i de foerste aar, hvor de har ret til at arbejde og opholde sig i en medlemsstat, alene faar en tidsbegraenset opholdstilladelse. Den tyske regering har under den mundtlige forhandling oplyst, at der ikke forekommer tilfaelde i Tyskland, hvor den foerste opholdstilladelse for tredjelandsstatsborgere, herunder tyrkiske statsborgere, ikke goeres tidsbegraenset.
29 De samme synspunkter maa anvendes i tilfaelde, hvor medlemsstaterne paa anden maade end gennem en tidsbegraensning begraenser opholds- og arbejdstilladelser, f.eks. ved angivelser om, at tilladelsen alene giver ret til ansaettelse hos en bestemt arbejdsgiver eller ansaettelse af naermere angiven karakter. Saafremt medlemsstaterne kunne begraense tyrkiske statsborgeres rettigheder efter faellesskabsretten blot ved at indsaette begraensninger af den ene eller den anden art i opholds- eller arbejdstilladelser, ville de efter forgodtbefindende kunne goere de rettigheder, som tyrkiske statsborgere har efter afgoerelse nr. 1/80, der er en del af faellesskabsretten, illusoriske.
30 Dette betyder ikke, at saadanne tidsmaessige eller andre begraensninger bliver uden betydning, idet de faar den betydning, som den paagaeldende nationale retsorden tillaegger dem, i det omfang hvor tredjelandsstatsborgeren ikke har erhvervet rettigheder efter faellesskabsretten. Er en tyrkisk statsborgers arbejdstilladelse saaledes begraenset til arbejde hos en bestemt arbejdsgiver, og ophoerer beskaeftigelsen inden forloebet af det foerste aar, foelger det modsaetningsvis af artikel 6, stk. 1, 1. led, i afgoerelse nr. 1/80, at den tyrkiske statsborger ikke efter faellesskabsretten har erhvervet ret til fortsat beskaeftigelse, og hans muligheder for at opholde sig og arbejde i den paagaeldende medlemsstat skal da alene bedoemmes efter den paagaeldende medlemsstats nationale ret.
31 Det afgoerende for, om en tyrkisk arbejdstager kan antages at have lovlig beskaeftigelse i en medlemsstat, er saaledes efter min opfattelse alene, om den paagaeldende materielt efter medlemsstatens udlaendingelovgivning i den omtvistede periode har haft ret til at opholde sig og arbejde i landet. Det er saaledes uden betydning, om den paagaeldende i denne periode formelt har vaeret i besiddelse af en gyldig opholds- og arbejdstilladelse, og om denne tilladelse har vaeret forsynet med en tidsmaessig eller anden form for begraensning.
32 Det foerste spoergsmaal boer paa denne baggrund efter min opfattelse besvares med, at artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80 skal fortolkes saaledes, at en tyrkisk statsborger, der udoever loennet beskaeftigelse paa almindelige vilkaar og til almindelig loen hos en arbejdsgiver i en medlemsstat og ikke er undergivet saerlige regler for ansaettelse som laerling eller lignende, maa anses for at have beskaeftigelse og tilknytning til arbejdsmarkedet i den paagaeldende medlemsstat, selv om formaalet med ansaettelsen oprindelig var at oplaere den paagaeldende med henblik paa, at denne efter nogle aars beskaeftigelse hos arbejdsgiveren skulle overtage en stilling i en arbejdsgiveren tilhoerende dattervirksomhed i Tyrkiet, og at medlemsstaterne ikke ved at indsaette tidsmaessige eller andre begraensninger i den tyrkiske statsborgers opholds- og arbejdstilladelse kan hindre den paagaeldende i at erhverve rettigheder efter bestemmelsen.
Det andet spoergsmaal
33 Den nationale ret spoerger i det andet spoergsmaal om, hvorvidt en indsigelse om, at der foreligger misbrug af rettigheder, kan udelukke, at der foreligger et retskrav i henhold til artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80.
34 Faik Guenaydin har oplyst, at Siemens' datterselskab i Tyrkiet, hvor det var hensigten, at han efter oplaeringsperioden ved Siemens i Tyskland skulle beskaeftiges, i januar 1991 meddelte, at man paa grund af den aktuelle situation i Tyrkiet ikke for tiden havde mulighed for at ansaette ham. Faik Guenaydin havde saaledes oprindelig til hensigt at rejse tilbage til Tyrkiet, men omstaendighederne aendrede sig.
35 Fristaten Bayern, stoettet af den tyske og den graeske regering, er af den opfattelse, at der i den foreliggende sag foreligger et saadant misbrug, at der ikke kan stoettes ret paa artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80.
36 Kommissionen finder ikke, at det kan laegges til grund, at Faik Guenaydin oprindelig blot foregav at ville vende tilbage til Tyrkiet efter gennemfoerelsen af sit beskaeftigelsesforloeb hos Siemens for at faa de tyske udlaendingemyndigheder til at udstede en opholds- og arbejdstilladelse til ham.
37 Det fremgaar ikke ganske klart af det andet spoergsmaal, hvad den nationale ret taenker paa med udtrykket »misbrug af rettigheder« i relation til rettighederne i artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80. Efter min opfattelse ligger der imidlertid i begrebet »misbrug« et element af bedrag, hvorfor det synes mest naerliggende at antage, at den nationale ret reelt spoerger om, hvorvidt det paavirker en tyrkisk arbejdstagers rettigheder efter artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80, at han har opnaaet opholds- og arbejdstilladelse i en medlemsstat ved svig.
38 Jeg anfoerte i mit forslag til afgoerelse af 6. marts 1997 i sag C-285/95, Suat Kol, (11), at:
»16. Retten til arbejde, i perioden indtil den tyrkiske arbejdstager kan stoette ret paa bestemmelserne i afgoerelse nr. 1/80, er betinget af en allerede erhvervet ret til ophold efter den paagaeldende medlemsstats ret. Om og under hvilke forudsaetninger en tyrkisk arbejdstager har ret til ophold, maa afgoeres efter national ret. Det er afgoerende herfor, om den paagaeldende efter medlemsstatens materielle regler befinder sig retmaessigt i landet. Den formelle opholds- og arbejdstilladelse er uden betydning.
...
18. Domstolen har ... fastslaaet, at beskaeftigelsesperioder tilbagelagt alene paa grundlag af en foreloebig opholdsret, gaeldende for tiden indtil en retssag er afgjort, ikke kan anses for perioder med lovlig beskaeftigelse. I den foreliggende sag forholder det sig anderledes, idet Suat Kol - om end paa grundlag af svig - i den omtvistede periode var i besiddelse af en varig opholdstilladelse, der foerst bortfaldt ved en senere udvisningsafgoerelse. Formelt var Suat Kols situation paa det tyske arbejdsmarked saaledes ikke foreloebig. Da opholdstilladelsen imidlertid var opnaaet ved svig, var denne efter tysk ret anfaegtelig.«
Jeg anfoerte endvidere i mit forslag til afgoerelse i Suat Kol-sagen, at den situation, der forelaa til paakendelse i den sag, efter min opfattelse maatte »vurderes paa samme maade som i Sevince- og Kus-sagerne, saaledes at perioden mellem udstedelsen af opholdstilladelse paa baggrund af den falske samlivserklaering den 2. maj 1991 og udvisningen den 7. juli 1994 ikke anses for en periode, hvor Suat Kols situation paa arbejdsmarkedet var permanent og ikke kun foreloebig, idet hans formelle opholdsret var anfaegtelig. I modsat fald ville en retsafgoerelse, hvorved Suat Kol endeligt blev naegtet opholdsret ifoelge den tyske lov, vaere meningsloes og goere det muligt for ham at faa de i artikel 6, stk. 1, fastsatte rettigheder i en periode, hvor han ikke opfylder betingelserne i denne bestemmelse. At tillade Suat Kol at anvende svig over for de tyske udlaendingemyndigheder med henblik paa at lovliggoere sin beskaeftigelse efter den 2. maj 1991 ville vaere at beloenne en dadelvaerdig handling, hvilket ville opfordre, i stedet for at fraraade, andre til at afgive falske erklaeringer til medlemsstaternes myndigheder.«
Endelig anfoerte jeg i praemis 21 i Sual Kol-sagen, at »ogsaa formaalet med artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80 [maatte] foere til ovennaevnte resultat. De beskaeftigelsesretlige fordele i bestemmelsen har til formaal at sikre tyrkiske arbejdstagere, der allerede er tilknyttet det lovlige arbejdsmarked i en medlemsstat, yderligere integration i den paagaeldende medlemsstat. Denne integrationstanke ville have modsat virkning, saafremt en tyrkisk arbejdstager ved svig kunne skaffe sig en retsposition, der kun kunne begraenses under de i artikel 14 naevnte betingelser.«
Jeg foreslog paa denne baggrund Domstolen at besvare det foerste spoergsmaal med, at »artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80 skal fortolkes saaledes, at beskaeftigelsesperioder, som en tyrkisk arbejdstager har tilbagelagt i en medlemsstat paa grundlag af en opholdstilladelse, som han har opnaaet ved svig, ikke kan anses for 'lovlig beskaeftigelse' ...«
39 Det afgoerende for, om urigtige eller manglende oplysninger i forbindelse med udstedelse af en opholds- og arbejdstilladelse kan indvirke paa spoergsmaalet, om der foreligger »lovlig« beskaeftigelse efter artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80, maa saaledes efter min opfattelse vaere, om den paagaeldende har opnaaet opholdstilladelsen ved svig, altsaa ved at afgive bevidst urigtige oplysninger eller ved forsaetligt at fortie relevante forhold for de paagaeldende myndigheder. I saadanne tilfaelde vil medlemsstaternes udlaendingemyndigheder formentlig i almindelighed inddrage den paagaeldendes opholds- og arbejdstilladelse med tilbagevirkende kraft, saaledes at den tyrkiske arbejdstager ikke har haft lovlig beskaeftigelse og derfor ikke kan paaberaabe sig de paagaeldende opholds- og beskaeftigelsesperioder i relation til de rettigheder, der er indeholdt i artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80.
40 Afgiver en tyrkisk statsborger derimod efter bedste overbevisning paa et tidspunkt oplysninger om sine forhold og sine hensigter, men disse forhold paa et senere tidspunkt aendrer sig, uden at den paagaeldende er skyld heri, f.eks. paa grund af den almindelige samfundsudvikling, er der ikke tale om svig, men derimod om almindelige bristende forudsaetninger, og det forekommer mig ikke rimeligt at laegge risikoen for saadanne forudsaetningers svigt udelukkende paa den paagaeldende tyrkiske statsborger. Medlemsstaternes udlaendingemyndigheder vil i denne situation formentlig i almindelighed alene inddrage (eller naegte at forlaenge) opholds- og arbejdstilladelsen med virkning for fremtiden.
41 Lad mig i den forbindelse bemaerke, at de udtrykkelige tidsmaessige og andre betingelser, som er omtalt ovenfor under besvarelsen af det foerste spoergsmaal, i virkeligheden blot er en underafdeling af saadanne tilfaelde af bristende forudsaetninger. Forskellen er jo blot, at man i de under det foerste spoergsmaal omtalte tilfaelde har gjort forudsaetningerne til en udtrykkelig betingelse. De ovenfor naevnte synspunkter maa derfor saa meget desto mere gaelde for medlemsstaternes ikke-udtrykkelige forudsaetninger for udstedelsen af opholds- og arbejdstilladelse, idet medlemsstaterne ellers ligeledes herved kunne goere rettighederne i artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80 illusoriske.
42 Hvis der tages udgangspunkt i Faik Guenaydins forklaring, havde han paa tidspunktet for ansoegningen om opholds- og arbejdstilladelse og afgivelsen af de dermed forbundne erklaeringer til hensigt at vende tilbage til Tyrkiet efter gennemfoerelsen af et beskaeftigelsesforloeb hos Siemens paa nogle aar, men da de faktiske omstaendigheder aendrede sig ved, at han ikke laengere havde mulighed for at faa ansaettelse ved Siemens' datterselskab i Tyrkiet, aendrede han opfattelse og oenskede at blive i Tyskland. Der synes saaledes i denne sag ikke at foreligge et tilfaelde af svig, men alene et tilfaelde af bristende forudsaetninger. Det tilkommer imidlertid den nationale dommer at tage stilling til dette spoergsmaal.
43 Det andet spoergsmaal boer saaledes efter min opfattelse besvares med, at artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80 skal fortolkes saaledes, at beskaeftigelsesperioder, som en tyrkisk arbejdstager har tilbagelagt i en medlemsstat paa grundlag af en opholdstilladelse, som han har opnaaet ved svig, ikke kan anses for »lovlig« beskaeftigelse.
Forslag til afgoerelse
44 Jeg skal paa denne baggrund foreslaa Domstolen at besvare de stillede spoergsmaal saaledes:
Artikel 6, stk. 1, i afgoerelse nr. 1/80 af 19. september 1980 fra det associeringsraad, som blev oprettet ved aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Tyrkiet, undertegnet i Ankara den 12. september 1963 og godkendt paa Faellesskabets vegne ved Raadets afgoerelse 64/732/EOEF af 23. december 1963, skal fortolkes saaledes,
at en tyrkisk statsborger, der udoever loennet beskaeftigelse paa almindelige vilkaar og til almindelig loen hos en arbejdsgiver i en medlemsstat og ikke er undergivet saerlige regler for ansaettelse som laerling eller lignende, maa anses for at have beskaeftigelse og tilknytning til arbejdsmarkedet i den paagaeldende medlemsstat, selv om formaalet med ansaettelsen oprindelig var at oplaere den paagaeldende med henblik paa, at denne efter nogle aars beskaeftigelse hos arbejdsgiveren skulle overtage en stilling i en arbejdsgiveren tilhoerende dattervirksomhed i Tyrkiet,
at medlemsstaterne ikke ved at indsaette tidsmaessige eller andre begraensninger i den tyrkiske statsborgers opholds- og arbejdstilladelse kan hindre den paagaeldende i at erhverve rettigheder efter bestemmelsen, og
at beskaeftigelsesperioder, som en tyrkisk arbejdstager har tilbagelagt i en medlemsstat paa grundlag af en opholdstilladelse, som han har opnaaet ved svig, ikke kan anses for »lovlig« beskaeftigelse.
(1) - Aftale om oprettelse af en associering mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Tyrkiet, undertegnet i Ankara den 12.9.1963 og indgaaet paa Faellesskabets vegne ved Raadets afgoerelse 64/732/EOEF af 23.12.1963 (Samling af Aftaler Indgaaet af De Europaeiske Faellesskaber, bind 3, s. 541).
(2) - EFT C 113 af 24.12.1973.
(3) - Afgoerelsen er ikke offentliggjort.
(4) - Jf. dom af 20.9.1990, sag C-192/89, Sevince, Sml. I, s. 3461.
(5) - Jf. note 4.
(6) - Sag C-237/91, Kus, Sml. I, s. 6781.
(7) - Jf. dom af 6.6.1995, Sml. I, s. 1475.
(8) - Jf. note 4.
(9) - Praemis 30.
(10) - Praemis 32.
(11) - Endnu ikke trykt i Samling af Afgoerelser.