61985C0021
ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
CARL OTTO LENZ
της 23ης Απριλίου 1986 (
*1
)
Κύριε πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
Α —
Στον κανονισμό 2750/75 του Συμβουλίου « περί καθορισμού των κριτηρίων συγκεντρώσεως των δημητριακών, που προορίζονται για επισιτιστική βοήθεια » ( ΕΕ ειδ. έκδ. 03/013, σ. 228 ), προβλέπεται ότι στην περίπτωση χρησιμοποιήσεως δημητριακών από τα αποθέματα των οργανισμών παρεμβάσεως διενεργείται διαγωνισμός (άρθρο 4, παράγραφος 2). Στην περίπτωση αυτή — όπως αναφέρεται στο άρθρο 4, παράγραφος 4 — οι όροι πρέπει να διαμορφωθούν κατά τέτοιο τρόπο ώστε να εξασφαλίζεται στους ενδιαφερόμενους ισότητα συμμετοχής και μεταχειρίσεως ανεξάρτητα από τον τόπο εγκαταστάσεως τους εντός της Κοινότητας.
Στον κανονισμό 1974/80 της Επιτροπής ( ΕΕ ειδ. έκδ. 03/033, σ. 162 ) ρυθμίζονται οι σχετικές λεπτομέρειες εφαρμογής. Οι λεπτομέρειες αυτές — όπως ορίζει το άρθρο 1, παράγραφος 2 — « εφαρμόζονται για τις διαδικασίες που εκτελούνται είτε στο στάδιο fob είτε στο στάδιο cif». Σύμφωνα με το άρθρο 2 του κανονισμού αυτού, ο οργανισμός παρεμβάσεως του κράτους μέλους που έχει ορισθεί είναι επιφορτισμένος με την εφαρμογή των διαδικασιών διακινήσεως και προμηθείας των προϊόντων. Οι ενδιαφερόμενοι, οι οποίοι επιθυμούν να συμμετάσχουν σε τέτοιο διαγωνισμό πρέπει — σύμφωνα με το άρθρο 4 — να υποβάλουν μαζί με την προσφορά τους, μεταξύ άλλων, και
« β )
τη ( δήλωση περί αναλήψεως της υποχρεώσεως )... να σέβεται τους όρους του διαγωνισμού·
δ)
στην περίπτωση ενός διαγωνισμού σχετικά με την προμήθεια εμπορευμάτων στο στάδιο cif ( τη δήλωση περί αναλήψεως υποχρεώσεως )... να πραγματοποιήσει τη θαλάσσια μεταφορά σε πλοία που ανήκουν στην ανώτερη κατηγορία των αναγνωρισμένων απολογιών ταξινομήσεως ( μητρώων κατατάξεως ), αρχαιότητος 15 ετών το ανώτερο, παρουσιάζοντας υγειονομικές εγγυήσεις που έχουν βεβαιωθεί από έναν αρμόδιο οργανισμό. »
Το άρθρο 5 του κανονισμού προβλέπει περαιτέρω ότι οι προσφορές μπορούν να ληφθούν υπόψη μόνο μετά από σύσταση εγγυήσεως που αποβλέπει στην εξασφάλιση της τηρήσεως των υποχρεώσεων που έχει αναλάβει ο μειοδότης. Στο άρθρο 11 αναφέρεται ότι ο μειοδότης πρέπει να εκπληρώσει τις υποχρεώσεις του σύμφωνα με τους όρους που προβλέπονται στον κανονισμό περί προκηρύξεως του διαγωνισμού καθώς και να συμμορφωθεί με τις υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 4, παράγραφος 4, στοιχεία β), γ), δ) και ε). Τέλος, στο άρθρο 20 ρυθμίζεται το πότε αποδεσμεύεται η συσταθείσα εγγύηση. Από το άρθρο αυτό ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει εν προκειμένω η δεύτερη περίπτωση. Σύμφωνα με αυτή, η εγγύηση αποδεσμεύεται « για τον υπερθεματιστή (μειοδότη) για τις ποσότητες που παραδόθηκαν... σύμφωνα με τις διατάξεις που διέπουν αυνή την παράδοση...».
Ένα από τα μέτρα που προβλέπει το άρθρο 2, παράγραφος 1, του κανονισμού 1974/80 θεσπίστηκε με τον κανονισμό 588/81 της Επιτροπής, « περί της παραδόσεως μαλακού σίτου στην Αιθιοπία βάσει (στα πλαίσια) της επισιτιστικής βοήθειας ». Βάσει αυτού ανατέθηκε στο γερμανικό οργανισμό παρεμβάσεως η διενέργεια των διαδικασιών διακινήσεως της επισιτιστικής βοήθειας. Στο παράρτημα Α του κανονισμού προβλεπόταν η συνολική ποσότητα μαλακού σίτου προερχόμενου από τα αποθέματα του γερμανικού οργανισμού παρεμβάσεως που έπρεπε να διακινηθεί ( ποσότητα 5000 τόνων ), τονιζόταν η ανάγκη της παράδοσης cif από κοινοτικό λιμένα στο λιμένα εκφορτώσεως Assab και οριζόταν η προθεσμία φορτώσεως (1 έως 30 Απριλίου 1981 ).
Ο διαγωνισμός αυτός κατακυρώθηκε στην προσφεύγουσα της κύριας δίκης. Κατά την οργάνωση της μεταφοράς ανέκυψαν εντούτοις δυσκολίες, που είχαν ως αποτέλεσμα τα εμπορεύματα να φορτωθούν σε δύο πλοία, τα οποία ανήκαν μεν στην ανώτερη κατηγορία των αναγνωρισμένων μητρώων κατατάξεως, αλλά είχαν ηλικία μεγαλύτερη των 15 ετών και η φόρτωση ολοκληρώθηκε μόλις στις 5 και 6 Μαΐου 1981.
Για το λόγο αυτό, το Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung ( Ομοσπονδιακό Ίδρυμα Οργανώσεως Γεωργικών Αγορών ) ( το καθού στην κύρια δίκη ), που ήταν επιφορτισμένο με τη διενέργεια της όλης διαδικασίας θεώρησε ότι δεν είχαν τηρηθεί οι « διατάξεις που διέπουν αυτή την παράδοση » κατά την έννοια του άρθρου 20 του κανονισμού 1974/80 και κήρυξε την κατάπτωση ολόκληρης της εγγύησης.
Κατόπιν αυτού, η υπόθεση εισήχθη στο Verwaltungsgericht Frankfurt. Το εν λόγω δικαστήριο αμφιβάλλει για το κύρος της ρύθμισης στην οποία στηρίζεται η κατάπτωση της εγγύησης. Η απώλεια ολόκληρης της ασφάλειας σε μια περίπτωση κατά την οποία έχει παραδοθεί ολόκληρη η ποσότητα, ακόμη και αν αυτό δεν συνέβη επί των πλοίων και εντός της προθεσμίας φορτώσεως που είχαν οριστεί, δεν συμβιβάζεται με την αρχή της αναλογικότητας — έτσι κρίνει το παραπέμπον δικαστήριο — και αποτελεί παράλογο αποτέλεσμα, ενόψει μάλιστα του γεγονότος ότι κατά την παράδοση της μισής ποσότητας καταπίπτει μόνο η μισή ασφάλεια. Αν θεωρηθεί δεδομένο — επειδή οι κυρώσεις πρέπει να επιβάλλονται ανάλογα με τη βαρύτητα της παράβασης και το βαθμό μη εκπληρώσεως μιας υποχρέωσης — ότι στην περίπτωση της προσφεύγουσας μπορεί να καταπέσει μόνο ένα μέρος της συσταθείσας ασφάλειας, πρέπει να γίνει δεκτό ότι στην παρούσα περίπτωση θα πρόκειται για ένα μικρό μόνο τμήμα της ασφάλειας, αφού η τήρηση της προθεσμίας φορτώσεως δεν αποτελεί καμία εγγύηση για την άφιξη των δημητριακών σε ορισμένο χρόνο και, επίσης, η ηλικία ενός πλοίου δεν δημιουργεί μεγαλύτερους κινδύνους, αν η γενική κατάσταση του πλοίου είναι τόσο καλή ώστε να συμπεριλαμβάνεται στην ανώτερη κατηγορία των αναγνωρισμένων μητρώων κατατάξεως. Επιπλέον, το παραπέμπον δικαστήριο θέτει το ερώτημα μήπως ο καθορισμός ανω-Γάτου ορίου ηλικίας των πλοίων πρέπει να θεωρηθεί αυθαίρετος, δεδομένου ότι η ίδια η Επιτροπή δεν έθεσε το κριτήριο αυτό στον κανονισμό 75/84 ( ΕΕ 1984, L 10, σ. 37 ) που αφορούσε την παράδοση μαλακού σίτου ως επισιτιστικής βοήθειας στο Βασίλειο του Λεσόθο. Για το λόγο αυτό, με Διάταξη της 15ης Νοεμβρίου 1984, το Verwaltungsgericht ανέβαλε την έκδοση οριστικής αποφάσεως επί της υποθέσεως που εκκρεμεί ενώπιον του και υπέβαλε σύμφωνα με το άρθρο 177 της Συνθήκης ΕΟΚ το ακόλουθο ερώτημα προς έκδοση προδικαστικής αποφάσεως:
" Συμβιβάζεται με την αρχή της αναλογικότητας το άρθρο 20, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού ( ΕΟΚ ) 1974/80 Γης Επιτροπής, της 22ας Ιουλίου 1980, περί γενικών μέτρων εφαρμογής για την εκτέλεση ορισμένων ενεργειών επισιτιστικής βοήθειας με τη μορφή σιτηρών και ορύζης ( ΕΕ ειδ. έκδ. 33/033, σ. 162), καθόσον, σύμφωνα με το θρθρο αυτό, η εγγύηση που συνιστάται βάσει του άρθρου 5 του κανονισμού καταπίπτει πλήρως, αν
Ιη περίπτωση:
ο μειοδότης παραβεί την υποχρέωση που υπέχει δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 4, στοιχείο δ), και πραγματοποιήσει τη μεταφορά με πλοία τα οποία ανήκουν μεν στην ανώτερη κατηγορία των αναγνωρισμένων μητρώων κατατάξεως αλλά εντούτοις έχουν ηλικία μεγαλύτερη των 15 ετών;
2η περίπτωση:
ο μειοδότης παραβεί την υποχρέωση του περί φορτώσεως του εμπορεύματος εντός ορισμένης προθεσμίας [εν προκειμένω της προθεσμίας που προβλέπεται από τον κανονισμό ( ΕΟΚ ) 588/81 της Επιτροπής, της 4ης Μαρτίου 1981, παράρτημα Α, περίπτωση 16: ΕΕ L 60 της 6. 3. 1981 ] φορτώνοντας το εμπόρευμα 5 έως 6ημέρες αργότερα;
Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν σχετικά μόνο η ιταλική κυβέρνηση και η Επιτροπή. Κατά την άποψη της ιταλικής κυβερνήσεως ( παραλείπω εδώ τις λεπτομέρειες ), ούτε η μη τήρηση της υποχρέωσης να χρησιμοποιούνται πλοία τα οποία έχουν ηλικία 15 ετών κατ' ανώτατο όριο μπορεί — εφόσον τα χρησιμοποιηθέντα πλοία αποδεικνύεται ότι είναι εξίσου κατάλληλα — να προκαλέσει την κατάπτωση ολόκληρης της εγγύησης ούτε και η μη τήρηση της προβλεπόμενης προθεσμίας φορτώσεως (αν πρόκειται για ασήμαντη καθυστέρηση). Αντιθέτως, η Επιτροπή θεωρεί ότι το άρθρο 20 του κανονισμού 1974/80 συμβιβάζεται με την αρχή της αναλογικότητας και επομένως θεωρεί ορθή την κατάπτωση της εγγύησης σε περίπτωση που δεν τηρήθηκε το κριτήριο της ηλικίας που ισχύει για τα πλοία ή η προθεσμία φορτώσεως, έστω και για λίγες ημέρες. Κατά την προφορική διαδικασία ( κατά την οποία η ιταλική κυβέρνηση και η Επιτροπή ανέπτυξαν περαιτέρω την άποψη τους) έλαβε θέση και η προσφεύγουσα στην κύρια δίκη, η οποία ανέφερε κυρίως ότι λόγοι ανωτέρας βίας την εμπόδισαν να τηρήσει τους όρους παραδόσεως. Κατά τα λοιπά υποστήριξε και αυτή την άποψη ότι δεν είναι εύλογο να απαιτείται η χρησιμοποίηση πλοίων ηλικίας μέχρι 15 ετών και να διατάσσεται η κατάπτωση της εγγύησης σε περίπτωση ελάχιστης έστω υπερβάσεως της προθεσμίας φορτώσεως, η οποία — εφόσον συντρέχουν δυσχέρειες — δεν μπορεί να θεωρηθεί ως παράβαση καμιάς κύριας υποχρέωσης του μειοδότη.
Β —
Κατά την άποψή μου, τα προβλήματα αυτά πρέπει να επιλυθούν ως εξής:
1.
Ενθυμείστε βεβαίως πώς νοείται, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, η αρχή της αναλογικότητας, στην οποία αναφέρεται το Verwaltungsgericht Frankfurt στην προκειμένη περίπτωση. Σύμφωνα με την εν λόγω νομολογία έχει σημασία « αν τα μέσα που χρησιμο-ποιούναι για την πραγματοποίηση του σκοπού που επιδιώκεται συνάδουν με τη σημασία του σκοπού αυτού και... αν είναι αναγκαία για την επίτευξη του » ( απόφαση στην υπόθεση 66/82, Συλλογή 1983, σ. 404, σκέψη 8 (
1
) ) ή απλώς θεωρείται ως κριτήριο — όπως στην απόφαση στην υπόθεση 15/83 (
2
) (Συλλογή 1984, σ. 2185) — αυτό «που είναι πρόσφορο και αναγκαίο για την πραγματοποίηση του σκοπού που επιδιώκεται » ( σκέψη 25).
Επιτρέψτε μου ακόμη να σας θυμίσω εδώ μερικές χαρακτηριστικές περιπτώσεις.
'Ετσι, στην υπόθεση 122/78 (
3
) (Συλλογή 1979, σ. 682 και επ. ) αμφισβητήθηκε ότι η ασφάλεια που πρέπει να συσταθεί κατά τη χορήγηση πιστοποιητικού εισαγωγής καταπίπτει και σε περίπτωση που η εισαγωγή δεν πραγματοποιείται κατά τη διάρκεια της ισχύος του πιστοποιητικού καθώς και σε περίπτωση που τα αποδεικτικά της εισαγωγής δεν προσκομίστηκαν εμπροθέσμως. Ως προς το τελευταίο αυτό σημείο έγινε δεκτό ότι η προβλεπόμενη κύρωση — επειδή εδώ πρόκειται για σημαντικά μικρότερη παράβαση — είναι υπερβολικά αυστηρή σε σχέση με το σκοπό της απλοποίησης των διοικητικών διαδικασιών ( η οποία επιδιώκεται εν προκειμένω ). Πρέπει μάλλον η κύρωση να προσαρμοστεί καλύτερα προς τις πρακτικές επιπτώσεις αυτής της αντικανονικότητας.
Παρόμοια ήταν η στάση του Δικαστηρίου στην υπόθεση 240/78 (
4
) (Sig. 1979, σ. 2147 και επ. ). Ως γνωστό, αντικείμενο της υπόθεσης εκείνης ήταν η ιδιωτική αποθεματοποίηση στον τομέα του χοιρείου κρέατος (για την οποία χορηγούνται ενισχύσεις και για την οποία επίσης πρέπει να συσταθεί ασφάλεια) και η μη έγκαιρη προσκόμιση των αποδεικτικών της αποθηκεύσεως. Στην απόφαση έγινε δεκτό ότι παρά την καθυστερημένη αποστολή των αποδεικτικών αυτών είχε γεννηθεί αξίωση για τη χορήγηση ενισχύσεως και τονίστηκε σχετικά με την κατάπτωση της εγγύησης που προβλεπόταν για την περίπτωση αυτής της πραγματικής κατάστασης ότι η αρχή της αναλογικότητας απαιτεί την προσαρμογή της κύρωσης προς την έκταση της μη εκπλήρωσης των συμβατικών υποχρεώσεων ή προς τη βαρύτητα της παράβασης των εν λόγω υποχρεώσεων ( σκέψη 15 ).
Όμως, ενώ για τις αποφάσεις αυτές προφανώς είχε σημασία η διάκριση σε κύριες και δευτερεύουσες υποχρεώσεις ( καθαρά διοικητικής φύσεως), σε δύο άλλες περιπτώσεις δεν μπόρεσε να γίνει δεκτή βάσει αυτής της σκέψεως η ακυρότητα της ρυθμίσεως περί επιβολής κυρώσεων. Αυτό συνέβη στην υπόθεση 272/81 (
5
) (στην οποία επρόκειτο για τη χορήγηση ειδικής ενισχύσεως για το αποκορυφωμένο γάλα που προορίζεται για τη διατροφή των ζώων και για την κατάπτωση της συσταθείσας ασφάλειας λόγω μη τηρήσεως των προϋποθέσεων που είχαν ορισθεί για τη μετουσίωση ). Στην απόφαση του πρώτου τμήματος της 2ας Δεκεμβρίου 1981 τονίστηκε σχετικά ότι ορθώς είχαν καθοριστεί αυστηρές προϋποθέσεις για τη μετουσίωση, λόγω του κινδύνου χρησιμοποιήσεως του προϊόντος για άλλους σκοπούς. Έτσι, έγινε δεκτό ότι η μη εκπλήρωση της υποχρέωσης αυτής συνεπάγεται την απώλεια της ενίσχυσης και της ασφάλειας και σχετικά τονίστηκε ιδίως ότι δεν είναι αναγκαίο να διαφοροποιείται το μέτρο « ανάλογα με τη σοβαρότητα της παράβασης (της υποχρέωσης) » (σκέψη 14 — σχετικά με την οποία αξίζει να αναφερθεί ότι υπήρχε μια ελάχιστη μόνο απόκλιση από τον τύπο μετουσιώσεως που προβλεπόταν στο σχετικό κανονισμό —. Στο σημείο αυτό πρέπει επίσης να αναφερθεί ακόμη μια φορά η απόφαση στην υπόθεση 66/82 (στην οποία επρόκειτο για τη διάθεση βουτύρου σε μειωμένη τιμή σε ορισμένες επιχειρήσεις μεταποιήσεως, κατά την οποία η μεταποίηση έπρεπε να πραγματοποιηθεί σε ορισμένη προθεσμία, πράγμα που εξασφαλιζόταν με τη σύσταση ασφαλείας). Ο γενικός εισαγγελέας θεώρησε σχετικά (
6
) ότι δεν δικαιολογείται η επιβολή της ίδιας κύρωσης ( κατάπτωση ολόκληρης της ασφάλειας) για παραβάσεις εντελώς διαφορετικής βαρύτητας, δηλαδή για την παντελή παράλειψη της μεταποίησης και για τη μεταποίηση που έγινε με κάποια καθυστέρηση. Εντούτοις, το πρώτο τμήμα δεν ακολούθησε την άποψη αυτή. Το εν λόγω τμήμα έκρινε ότι η ασφάλεια καλώς καταπίπτει, ακόμη και σε περίπτωση υπερβάσεως μόνο της προθεσμίας μεταποιήσεως, δεδομένου ότι η αυστηρή τήρηση της προθεσμίας μεταποιήσεως έχει θεμελιώδη σημασία για την καλή λειτουργία του συστήματος που είχε θεσμοθετηθεί με τους επίδικους κανονισμούς.
2.
Προτού επιχειρήσω, στηριζόμενος στη νομολογία αυτή, να προβώ σε κάποια πρόταση σχετικά με τη λύση του ζητήματος που τώρα συζητείται, πρέπει — επειδή έχει ουσιώδη σημασία για το παραπέμπον δικαστήριο καθώς και για την ιταλική κυβέρνηση, όπως προκύπτει από τις γραπτές παρατηρήσεις της — να καταστεί ακόμη σαφές ότι δεν είναι ορθή η άποψη ότι ο κανονισμός 1974/80 της Επιτροπής περιέχει μια ρύθμιση κατά βαθμίδες υπό την έννοια ότι κατά την παράδοση ενός μέρους του προϊόντος που πρέπει να φορτωθεί καταπίπτει μόνο το αντίστοιχο μέρος της εγγύησης. Αυτό προκύπτει — όπως, κατά τρόπο πειστικό, απέδειξε η Επιτροπή — από το άρθρο 15 του κανονισμού αυτού. Η παράγραφος 2 του εν λόγω άρθρου προβλέπει δηλαδή ότι οι ποσότητες που παραδίδονται εξακριβώνονται με οριστικό τρόπο κατά τον τελωνειακό έλεγχο του εμπορεύματος (δηλαδή πριν από την αναχώρηση του πλοίου) και ορίζει μόνο ότι κατά τη χύμα παράδοση του εμπορεύματος το επιτρεπτό όριο ανοχής πρέπει να είναι τουλάχιστον 2 ο/ο επί του βάρους που παραδίδεται. Εξάλλου, στην παράγραφο 4 αναφέρεται σαφώς ότι:
« Στην περίπτωση που ο έλεγχος καταλληλότητας που αναφέρεται στις προηγούμενες παραγράφους αποκαλύπτεται αρνητικός, το εμπόρευμα πρέπει να απορριφθεί και να αντικατασταθεί. Στην περίπτωση που οι ποσότητες είναι ελλιπείς, ο υπερθεματιστής πρέπει να συμπληρώσει το φορτίο. »
Εξάλλου, σχετικά μπορεί να αναφερθεί η ρύθμιση που ισχύει όσον αφορά την αποδέσμευση της εγγύησης ( άρθρο 20 ). Σύμφωνα μ' αυτή, η εγγύηση αποδεσμεύεται ( δεύτερη περίπτωση ) « για τις ποσότητες που παραδόθηκαν, συμπεριλαμβανομένου του επιτρεπτού ορίου ανοχής 2 °/ο που υπάρχει στο άρθρο 15, δεύτερο εδάφιο... ». Εκτός αυτού, στην επόμενη περίπτωση γίνεται λόγος για « τις ποσότητες που δεν παραδόθηκαν εξαιτίας του δικαιούχου », δηλαδή σε περίπτωση διαπιστώσεως ότι οι ποσότητες είναι ελλιπείς στο λιμένα παραλαβής η αποδέσμευση της εγγύησης πραγματοποιείται μόνο αν οι ελλείψεις οφείλονται σε υπαιτιότητα του δικαιούχου.
Επομένως, μπορεί να λεχθεί ότι ένα σημείο που είναι σημαντικό για τις σκέψεις του παρα-πέμποντος δικαστηρίου και της ιταλικής κυβέρνησης δεν μπορεί να ληφθεί υπόψη μετά από λεπτομερέστερη εξέταση.
3.
Καθόσον αντικείμενο του ερωτήματος που μας υποβλήθηκε είναι ο καθορισμός ενός ανωτάτου ορίου ηλικίας για τα πλοία που πρέπει να χρησιμοποιούνται και το πρόβλημα είναι αν με τη μορφή αυτή περιλαμβάνεται στον κανονισμό 1974/80 μια υπερβολικά αυστηρή υποχρέωση, η ιταλική κυβέρνηση υποστήριξε ως γνωστό την άποψη ότι σε περίπτωση που η κατάσταση ενός πλοίου επιτρέπει να συμπεριληφθεί στην ανώτερη κατηγορία των αναγνωρισμένων μητρώων κατατάξεως, η άνω των 15 ετών ηλικία δεν συνιστά αυξημένο κίνδυνο. Επομένως, αρκεί να ληφθεί υπόψη η αντικειμενική καταλληλότητα ενός πλοίου, η οποία ενδεχομένως αποδεικνύεται με μια ειδική γραπτή βεβαίωση. Σχετικά, η ιταλική κυβέρνηση ανέφερε και το γεγονός ότι στους λιμένες της Μεσογείου δεν υπάρχει μεγάλη δυνατότητα επιλογής μεταξύ μεταφορέων που να μπορούν να εκπληρώσουν αυστηρούς όρους και αναφέρθηκε, εξάλλου, στη βασική αρχή της ίσης πρόσβασης και της ίσης μεταχείρισης (άρθρο 4, παράγραφος 4, του κανονισμού 2750/75 ) που διέπει τα θέματα αυτά, η οποία τίθεται σε κίνδυνο σε περίπτωση καθορισμού υπερβολικά αυστηρών όρων, σε βάρος των ενδιαφερομένων που προέρχονται από το χώρο της Μεσογείου. Αντιθέτως, η Επιτροπή ισχυρίστηκε ότι τα κριτήρια που καθορίζονται στον κανονισμό της 1974/80 είναι ουσιώδη για τις ασφαλείς και έγκαιρες παραδόσεις. Κατά την έννοια της σχετικής νομολογίας του Δικαστηρίου πρόκειται επομένως για κύριες υποχρεώσεις (και όχι για υποδεέστερες δευτερεύουσες υποχρεώσεις) και για το λόγο αυτό ασφαλώς ενδείκνυται να επιδιώκεται η εκπλήρωση τους με τη βοήθεια αυστηρών κυρώσεων. Εκτός αυτού, η Επιτροπή αναφέρθηκε στο πλαίσιο αυτό στην έννοια « καλή λειτουργία του συστήματος » που χρησιμοποιείται στη νομολογία. Για την έννοια αυτή έχει πράγματι σημασία η αρχή της ίσης μεταχείρισης του άρθρου 4 του κανονισμού 2750/75. Προκειμένου όμως να τηρηθεί η αρχή αυτή δεν μπορούν να παραβλεφθούν τα συγκεκριμένα αντικειμενικά κριτήρια και αυτό όχι — όπως νομίζει η ιταλική κυβέρνηση — για να ισχύουν οι ίδιοι όροι για όλους τους συμμετέχοντες σε διαγωνισμό, αλλά επειδή διαφορετικά θα ευνοούνταν εκείνοι οι συμμετέχοντες που θα μπορούσαν να πραγματοποιήσουν τη μεταφορά με τη βοήθεια παλαιότερων — και επομένως φθηνότερων — πλοίων.
Κατά την άποψη μου η Επιτροπή είχε δίκαιο όταν τόνισε ιδιαίτερα εδώ την ανάγκη να δοθεί σημασία στην ορθή εκπλήρωση των υποχρεώσεων που έχουν αναληφθεί έναντι των χωρών παραλαβής, δηλαδή να ληφθεί μέριμνα για τη σίγουρη και ασφαλή μεταφορά των ειδών διατροφής, τα οποία — προκειμένου να επιτευχθεί ο σκοπός της επισιτιστικής βοήθειας — πρέπει να φθάσουν γρήγορα και σε άψογη κατάσταση στον τόπο προορισμού τους. Πειστικά βρήκα επίσης τα όσα αναφέρθηκαν σχετικά με το ερώτημα αν τα πλοία που χρησιμοποιούνται περισσότερα από 15 χρόνια πρέπει να θεωρηθούν ότι συνεπάγονται μεγαλύτερους κινδύνους. Από την υπάρχουσα πείρα προκύπτει εμφανώς ότι τα εν λόγω πλοία υφίστανται συχνότερα ατυχήματα και εμπλέκονται σε απάτες. Εξάλλου, μπορεί να λεχθεί ότι τα πλοία αυτά — λόγω της μικρής τους τιμής αγοράς — περιέρχονται σε κυρίους που δεν διαθέτουν ιδιαίτερα μεγάλα κεφάλαια και οι οποίοι έχουν έντονη τάση να κάνουν οικονομίες όταν πρόκειται για επισκευές. Για το λόγο αυτό το αναφερθέν κριτήριο της ηλικίας παίζει επίσης κάποιο ρόλο — όπως η Επιτροπή κατέδειξε επικαλούμενη τη νομική κατάσταση πολλών κρατών μελών ( Ηνωμένο Βασίλειο, Βασίλειο των Κάτω Χωρών και Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ) — όσον αφορά τους όρους ασφαλίσεως και το ύψος των ασφαλίστρων, δηλαδή στα παλαιότερα πλοία αναλαμβάνεται μεγαλύτερος κίνδυνος ( εφόσον δεν πρόκειται για πλοία της γραμμής, τα οποία βεβαίως σε περίπτωση μαζικών μεταφορών, όπως αυτές που ενδιαφέρουν εν προκειμένω, δεν μπορούν εν γένει να ληφθούν υπόψη ). Επιπλέον, προφανώς συμβαίνει επίσης — όπως ανέφερε η Επιτροπή χωρίς να αντικρουστεί — ορισμένες χώρες της Μέσης Ανατολής (όπως η Σαουδική Αραβία και η Ιορδανία ) να επιβάλλουν αυστηρότερους ελέγχους στα πλοία που χρησιμοποιούνται περισσότερα από 15 έτη, γεγονός που θα μπορούσε να αποθαρρύνει το διάπλου των αντίστοιχων υδάτων και να βλάψει την ταχεία μεταφορά.
Από την άλλη πλευρά, μπορεί μεν να θεωρηθεί ορθή η άποψη της ιταλικής κυβέρνησης ότι αναμφίβολα υπάρχουν περιπτώσεις κατά τις οποίες πλοία παλαιότερα των 15 ετών διατηρούνται σε τόσο καλή κατάσταση ώστε να μην παρουσιάζουν αυξημένο κίνδυνο, προφανώς όμως δύσκολα μπορεί αυτό να ληφθεί υπόψη σε μια γενική ρύθμιση είτε υπό τη μορφή πραγματοποιήσεως ελέγχου αξιοπιστίας σε κάθε μεμονωμένη περίπτωση ( γεγονός που θα συνεπαγόταν πρόσθετες διοικητικές δαπάνες που θα μπορούσαν να αποφευχθούν και επομένως είναι ανεπίτρεπτες ) είτε υπό τη μορφή της υποχρεωτικής υποβολής εκ μέρους αυτών που συμμετέχουν στο διαγωνισμό ειδικών γραπτών βεβαιώσεων σχετικά με την κατάσταση των χρησιμοποιούμενων πλοίων ( ως προς τις οποίες δεν αντιλαμβάνομαι πώς θα μπορούσαν να αποκτηθούν χωρίς μεγάλες δυσκολίες, ενώ είναι δυνατό να δημιουργηθούν προβλήματα εκτιμήσεως ). Ασφαλώς, ανταποκρίνεται περισσότερο προς τα πράγματα η χρησιμοποίηση σε μια γενική ρύθμιση γενικών κριτηρίων που έχουν καθιερωθεί με βάση μια μακρόχρονη πείρα, αφού μάλιστα — και ως προς το σημείο αυτό θεωρώ ότι η Επιτροπή έχει επίσης δίκαιο — με τον τρόπο αυτό εξασφαλίζεται καλύτερα η τήρηση της αρχής της ίσης μεταχείρισης, που είναι ουσιώδης για τη διαδικασία του διαγωνισμού.
Η μεταγενέστερη απόκλιση από το κριτήριο του ανωτάτου ορίου της ηλικίας θα σήμαινε τη μονομερή προτίμηση του μειοδότη και δυσμενή μεταχείριση όλων των άλλων ενδιαφερομένων, που ενδεχομένως θα είχαν μπορέσει να προσφέρουν ευνοϊκότερους όρους απ' ό,τι ο μειοδότης σε περίπτωση που δεν είχε υπάρξει το κριτήριο της ηλικίας. Η σκέψη αυτή απαγορεύει τη μεταγενέστερη ευνοϊκή μεταχείριση του μειοδότη.
Επομένως, αν το κριτήριο της ηλικίας που καθόρισε η Επιτροπή για τα πλοία δεν είναι ούτε αυθαίρετο ούτε δυσανάλογο, αλλά εύλογο κατά την έννοια της αρχής της αναλογικότητας, η εκτίμηση αυτή δεν μπορεί να κλονιστεί από δύο περαιτέρω συλλογισμούς που αναπτύχθηκαν κατά τη διαδικασία, δηλαδή την αναφορά της ιταλικής κυβέρνησης σχετικά με τις ιδιαίτερες συνθήκες στους λιμένες της Μεσογείου ( όπου δεν υπάρχουν οπωσδήποτε διαθέσιμα πλοία που να ανταποκρίνονται στο αναφερθέν κριτήριο της ηλικίας ) και την αναφορά στον κανονισμό 75/84 της Επιτροπής ( ΕΕ 1984, L 10, σ. 37 ), σύμφωνα με τον οποίο, για την παράδοση μαλακού σίτου ως επισιτιστικής βοήθειας στο Βασίλειο του Λεσόθο ετίθετο μόνο η προϋπόθεση « πραγματοποιήσεως της θαλάσσιας μεταφοράς σε πλοία που ανήκουν στην ανώτερη κατηγορία των αναγνωρισμένων καταλόγων ταξινομήσεως » ( ενώ δεν είχε καθοριστεί κριτήριο ηλικίας ).
Αν ευσταθεί αυτό που ανέφερε η Επιτροπή χωρίς να αντικρουστεί — ότι δηλαδή τα παλαιά πλοία που έχουν ηλικία άνω των 15 ετών αποτελούν σε παγκόσμια κλίμακα μόνο το 28 % — και πρέπει επομένως να συναχθεί ότι στο χώρο της Μεσογείου θα υπάρχουν το πολύ ανάλογες (πιθανώς όμως καλύτερες) συνθήκες, δεν μπορεί να γίνει αντιληπτό στην πράξη πώς ο αποκλεισμός αυτής της δυνατότητας μεταφοράς από την υπό κρίση ρύθμιση θα αποτελούσε πραγματικό περιορισμό των δυνατοτήτων συμμετοχής των ενδιαφερομένων από το χώρο της Μεσογείου, ο οποίος θα ήταν ασυμβίβαστος με την αναφερθείσα αρχή της ίσης μεταχείρισης. Εξάλλου, όσον αφορά τη ρύθμιση που θεσπίστηκε για τις παραδόσεις προς το Βασίλειο του Λεσόθο, η Επιτροπή εξήγησε κατά τρόπο αξιόπιστο ότι εν προκειμένω κατέστη αναπόφευκτη η απόκλιση από το κριτήριο της ηλικίας που ισχύει για τα πλοία ( το οποίο είχε διατηρηθεί αυτούσιο στην αρχική ρύθμιση — κανονισμός 3406/83, ΕΕ 1983, L 337, σ. 28), επειδή διαφορετικά δεν θα είχε βρεθεί κανένας ενδιαφερόμενος για την προβληματική θαλάσσια και στη συνέχεια χερσαία μεταφορά στο εσωτερικό της Αφρικής. Επιπλέον, πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι στην αναφερθείσα περίπτωση δεν επρόκειτο για παράδοση στο στάδιο cif, για την οποία ισχύει το άρθρο 4, παράγραφος 4, στοιχείο δ), του κανονισμού 1974/80. 'Επρεπε αντίθετα να υπάρξει μέριμνα για τη μεταφορά μέχρι τον τόπο προορισμού. Εν προκειμένω μπορεί να προβλεφθούν οπωσδήποτε λιγότερο αυστηρές προϋποθέσεις όσον αφορά την επιλογή των μέσων μεταφοράς απ' ό,τι κατά τις παραδόσεις στο στάδιο cif ( κατά τις οποίες σκοπός είναι μόνο η ασφαλής μεταφορά ) εφόσον πρέπει να υποτεθεί ότι ο μειοδότης, ο οποίος είναι υπεύθυνος για την πραγματοποίηση της μεταφοράς μέχρι τον τόπο προορισμού, φροντίζει, για το δικό του συμφέρον, να μην επιλεγεί καμία δυνατότητα μεταφοράς που να ενέχει πολλούς κινδύνους.
Ως προς το πρώτο μέρος του υποβληθέντος ερωτήματος πρέπει επομένως να γίνει δεκτό ότι ο προσδιορισμός των πλοίων που πρέπει να χρησιμοποιούνται, ο οποίος περιλαμβάνεται στον κανονισμό 1974/80, είναι ορθός, δεδομένου ότι πρόκειται για μια υποχρέωση που είναι ουσιώδης για την επιτυχή έκβαση των σχετικών ενεργειών επισιτιστικής βοήθειας και ότι, επομένως, ορθώς προβλέπεται για τη μη τήρηση της υποχρέωσης αυτής η αυστηρή κύρωση της ολοσχερούς καταπτώσεως της συσταθείσας εγγύησης.
4.
Δεδομένου ότι από τη Διάταξη περί παραπομπής συνάγεται ότι στην υπόθεση που εξετάζεται στην κύρια δίκη δεν τηρήθηκε ο όρος για τον οποίο μόλις έγινε λόγος ( πράγμα που σημαίνει ότι ορθώς διατάχθηκε η κατάπτωση της εγγύησης ), η άλλη άποψη που αναφέρεται στο προδικαστικό ερώτημα — η μη τήρηση της προθεσμίας φορτώσεως — είναι στην πραγματικότητα επουσιώδης για τη λήψη της απόφασης στην κύρια δίκη. Εντούτοις, θα αναφερθώ με συντομία και σ' αυτή.
Ως γνωστό, η Επιτροπή είχε σχετικά την άποψη ότι η τήρηση της προθεσμίας φορτώσεως αποτελεί κύρια υποχρέωση κατά την έννοια της σχετικής νομολογίας και επομένως ορθώς διατάσσεται η κατάπτωση όλης της εγγύησης στην περίπτωση μη τηρήσεως της εν λόγω προθεσμίας. Αντιθέτως, η ιταλική κυβέρνηση υποστηρίζει την άποψη ότι η τήρηση της προθεσμίας φορτώσεως δεν έχει ουσιαστική σημασία και αυτό, αφενός, επειδή δεν παρέχει καμιά ασφάλεια για την άφιξη του εμπορεύματος στον τόπο προορισμού σε ορισμένο χρονικό σημείο και, αφετέρου, επειδή παρά τη μη τήρηση της καταβάλλονται τα κόμιστρα ( και δεν λύεται η σύμβαση ). Επομένως, κατά την άποψη της μια ασήμαντη υπέρβαση δεν θα πρέπει να έχει επιπτώσεις και επιπλέον — ακριβώς επειδή η μη τήρηση δεν οδηγεί στη λύση της σύμβασης — πρέπει να θεωρηθεί, υπό το φως της αρχής της αναλογικότητας, ότι είναι περισσότερο εύλογο να καθορίζεται πρόστιμο ανά ημέρα υπερβάσεως της προθεσμίας φορτώσεως ( μέχρι ορισμένο ανώτατο όριο ).
Όσον αφορά αυτό το σημείο της διαφοράς, ασφαλώς δύσκολα μπορεί — για ν' αρχίσουμε με αυτό — να χαρακτηριστεί πειστική η άποψη που προέβαλε η ιταλική κυβέρνηση, δηλαδή ότι δεν έχει ουσιαστική σημασία η τήρηση της προθεσμίας φορτώσεως, επειδή η υπέρβαση της δεν συνεπάγεται την ακύρωση της νομικής σχέσης που έχει δημιουργηθεί με τον μειοδότη. Κατά την άποψη μου δεν μπορεί με τον τρόπο αυτό να γίνει σωστή εκτίμηση των κριτηρίων που ισχύουν για την παράδοση. Πράγματι, εφόσον — κατά τον έλεγχο στο λιμένα φορτώσεως — αποδεικνύεται ότι δεν τηρήθηκε η προθεσμία φορτώσεως, αυτή η καθυστερημένη πραγματοποίηση της μεταφοράς θέτει σε μικρότερο κίνδυνο την εκπλήρωση των σκοπών της επισιτιστικής βοήθειας απ' ό,τι η επανάληψη εξαρχής της διαδικασίας, που θα συνεπαγόταν σημαντική απώλεια χρόνου.
Οπωσδήποτε δεν μπορώ να αρνηθώ ότι η άποψη της ιταλικής κυβέρνησης ότι μπορούσε να προβλεφθεί κύρωση που να προσαρμόζεται στο μέγεθος της καθυστέρησης διαθέτει κάτι το θελκτικό (όπως η άποψη του γενικού εισαγγελέα — στην υπόθεση 66782 — ότι, στην περίπτωση απλής υπερβάσεως της προθεσμίας μεταποιήσεως που ισχύει για το βούτυρο που έχει πωληθεί σε μειωμένη τιμή, ενδείκνυται η επιβολή ελαφρότερης κύρωσης απ' ό,τι στην περίπτωση που δεν πραγματοποιήθηκε καθόλου η μεταποίηση ). Εντούτοις, θεωρώ ότι ούτε στην προκειμένη περίπτωση μπορούμε να κατηγορήσουμε την Επιτροπή ότι καταφρόνησε την αρχή της αναλογικότητας επειδή προτίμησε μια άλλη λύση, όπως και στην προαναφερθείσα υπόθεση. Σχετικά, δύο είναι κυρίως τα κρίσιμα στοιχεία που μπορούν να συναχθούν από τη σχετική νομολογία που αναφέρθηκε στην αρχή, δηλαδή, αφενός, ότι στην περίπτωση μη εκπληρώσεως κύριας υποχρέωσης που είχε αναληφθεί στο πλαίσιο διαγωνισμού δεν χρειάζεται να γίνει διαφοροποίηση ανάλογα με τον εκάστοτε βαθμό παραβάσεως της υποχρέωσης ( υπόθεση 272/81, Συλλογή 1982, σ. 4180, σκέψη 14) και, αφετέρου, ότι πρέπει να εξετάζεται τι ενέχει θεμελιώδη σημασία για την καλή λειτουργία ενός ονοτήματος ( υπόθεση 66/82, Συλλογή 1983, σ. 405, σκέψη 13).
Πράγματι, δύσκολα μπορεί να αμφισβητηθεί ότι η τήρηση της προθεσμίας φορτώσεως συνιστά ουσιώδη υποχρέωση με την οποία επιδιώκεται να εξασφαλιστεί ότι θα εκπληρωθεί δεόντως η υποχρέωση που έχει αναληφθεί έναντι της χώρας παραλαβής να τεθεί στη διάθεση της όσο το δυνατό ταχύτερα η επισιτιστική βοήθεια. Ακόμη και αν δεν αμφισβητείται ότι η διάρκεια των θαλάσσιων μεταφορών δεν μπορεί να υπολογιστεί επακριβώς, εντούτοις κατά κανόνα μπορεί να θεωρηθεί δεδομένο ότι ένα πλοίο που φορτώνεται αργότερα και αναχωρεί με καθυστέρηση θα φθάσει επίσης αργότερα και στο λιμένα εκφορτώσεως. Εν πάση περιπτώσει, σε καμία περίπτωση δεν μπορεί στο πλαίσιο αυτό να υποστηριχθεί η άποψη της ιταλικής κυβέρνησης ότι σύμφωνα με το σύστημα του κανονισμού 1974/80 δεν ενδιαφέρει η άφιξη του εμπορεύματος στη χώρα παραλαβής, επειδή έλεγχοι προβλέπονται μόνο μέχρι την αποπεράτωση της διαδικασίας φορτώσεως.
Ορθό είναι επίσης ότι η τήρηση της προθεσμίας φορτώσεως έχει θεμελιώδη σημασία για την καλή λειτουργία του συστήματος. Αυτό δε ενόψει της βασικής αρχής της ίσης μεταχείρισης και επειδή προφανώς δεν εξασφαλίζεται πλέον η επιλογή της πιο ευνοϊκής προσφοράς ( κατά την έννοια του άρθρου 7 του κανονισμού 1974/80 ) επ' αυτής της βάσεως, αν καθίστανται δυνατές άνευ ετέρου αποκλίσεις από την προθεσμία φορτώσεως. Αν προβλέπονταν σχετικά ελαφρές μόνο κυρώσεις, θα μπορούσαν ενδεχομένως να αντισταθμιστούν άνευ ετέρου με πλεονεκτήματα τα οποία θα προέκυπταν από την υπέρβαση της προθεσμίας φορτώσεως. Ακόμη λιγότερο δικαιολογημένο θα ήταν να μην επιβάλλεται καμιά κύρωση στην περίπτωση ασήμαντης υπερβάσεως της προθεσμίας φορτώσεως (και αυτό τελείως ανεξάρτητα από το ότι αμέσως μετά θα ανέκυπτε το πρόβλημα ποια είναι τα όρια μεταξύ « σημαντικού » και « ασήμαντου » ). Κατά τα λοιπά και εδώ ισχύει η αρχή που αναφέρθηκε πιο πάνω (βλέπε σ. 3547, παράγραφο 3) ότι η μεταγενέστερη απόκλιση από την αρχή της τήρησης της καθορισμένης προθεσμίας φορτώσεως θα σήμαινε μονομερή προτίμηση του μειοδότη και δυσμενή μεταχείριση όλων των άλλων ενδιαφερομένων που ενδεχομένως θα είχαν μπορέσει να προσφέρουν ευνοϊκότερους όρους απ' ό,τι ο μειοδότης αν γνώριζαν ότι υπήρχε η δυνατότητα υπερβάσεως της προθεσμίας.
Τέλος, χάρη πληρότητας ας λεχθεί ακόμη ότι και εδώ προφανώς δεν έχει κανένα αποτέλεσμα η αναφορά εκ μέρους της ιταλικής κυβερνήσεως στις ιδιαίτερες συνθήκες που επικρατούν στους λιμένες της Μεσογείου. Ορθώς η Επιτροπή τόνισε σχετικά ότι απλώς δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι εκεί υπάρχουν μεγαλύτερες δυσχέρειες για την τήρηση των διατάξεων σχετικά με τη φόρτωση. Σε περίπτωση όμως που όντως υπάρχουν σε κάποια έκταση — πράγμα πάντως για το οποίο δεν παρασχέθηκε κανένα αποδεικτικό στοιχείο — η γενναιόδωρη προθεσμία φορτώσεως που είχε προβλεφθεί παρέχει ασφαλώς επαρκές χρονικό περιθώριο για να ληφθεί το γεγονός αυτό υπόψη και σε καμία περίπτωση δεν χρειάζεται — χάρη της ίσης μεταχείρισης των ενδιαφερομένων που προέρχονται από το χώρο της Μεσογείου — πρόσθετο περιθώριο ανοχής.
Γ —
Επομένως, στο ερώτημα που υπέβαλε το Verwaltungsgericht Frankfurt am Main πρέπει να δοθεί η εξής απάντηση:
Το άρθρο 20, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1974/80, περί γενικών μέτρων εφαρμογής για την εκτέλεση ορισμένων ενεργειών επισιτιστικής βοήθειας με τη μορφή σιτηρών και ορύζης, συμβιβάζεται με την αρχή της αναλογικότητας, καθόσον η εγγύηση που συνιστάται βάσει του άρθρου 5 του κανονισμού καταπίπτει πλήρως, αν ο μειοδότης παραβεί την υποχρέωση που υπέχει δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 4, στοιχείο δ ), και πραγματοποιήσει τη μεταφορά με πλοία τα οποία ανήκουν μεν στην ανώτερη κατηγορία των αναγνωρισμένων μητρώων κατατάξεως αλλά εντούτοις έχουν ηλικία μεγαλύτερη των 15 ετών ή αν ο μειοδότης παραβεί την υποχρέωσή του περί φορτώσεως του εμπορεύματος εντός ορισμένης προθεσμίας φορτώνοντας το εμπόρευμα 5 έως 6ημέρες αργότερα.
(
*1
)	Μετάφραση οπό τα γερμανικά.
(
1
)	Απόφαση της 23ης Φεβρουαρίου 1983 στην υπόθεση 66/82, Fromançais SA κατά Fonds d' orientation et de régularisation des marchés agricoles ( FORMA ), Συλλογή 1983, σ. 395.
(
2
)	Απόφαση της 17ης Μαΐου 1984 στην υπόθεση 15/83, Denkavit Nederland BV κατά Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, Συλλογή 1984, σ. 2171.
(
3
)	Απόφαση της 20ής Φεβρουαρίου 1979 στην υπόθεση 122/78, SA Buitoni κατά Fonds ď orientation et de régularisation des marchés agricoles, Slg. 1979, σ. 677).
(
4
)	Απόφαση της 21ης Ιουνίου 1979 στην υπόθεση 240/78, Atalanta Amsterdam BV Produktschap voor Vee en Vlees, Slg. 1979, σ. 2137.
(
5
)	Απόφαση της 2ας Δεκεμβρίου 1982 στην υπόθεση 272/81, Société RU-MI κατά Fonds ďorientalion et de régularisation des marchés agricoles, Συλλογή 1982, σ. 4167.
(
6
)	Προτάσεις του γενικού εισαγγελία Reischl της 11ης Νοεμβρίου 1982 στην υπόθεση 66/82, Fromançais SA κατά Fonds ďorienlalion et de régularisation des marchés agricoles ( FORMA ), Συλλογή 1983, σ. 407.