62005CC0051
CONCLUSÕES DA ADVOGADA-GERAL
ELEANOR SHARPSTON
apresentadas em 22 de Novembro de 2007 (
1
)
Processo C-51/05 P
Comissão das Comunidades Europeias
contra
Cantina sociale di Dolianova Soc. coop. arl e o.
«Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância — Organização comum do mercado vitícola — Ajudas à destilação — Pedido de indemnização — Responsabilidade extracontratual da Comunidade — Prazo de prescrição — Ponto de partida»
1.
A Comissão interpôs o presente recurso do acórdão do Tribunal de Primeira Instância proferido no processo T-166/98, Cantina sociale di Dolianova Soc. coop.rl e o./Comissão (
2
).
2.
Esse processo resultou da falência da destilaria Destilleria Agricola Industriale de Terralba (a seguir «DAI»), em resultado da qual vários produtores de vinho não receberam a ajuda comunitária a que, em princípio, tinham direito para a destilação do seu vinho realizada no âmbito da DAI na primeira metade de 1983. Inicialmente, esses produtores participaram na acção que correu no tribunal nacional entre a DAI e a Azienda di Stato per gli Interventi nel Mercato Agricolo (o organismo de intervenção italiano, a seguir «AIMA»). Essa acção foi morosa e julgada improcedente. Mais tarde, em 12 de Outubro de 1998, os produtores de vinho intentaram uma acção de indemnização contra a Comissão. Uma das questões suscitadas perante o Tribunal de Primeira Instância era saber quando começou a correr o prazo de cinco anos para intentar uma acção contra a Comissão em matéria de responsabilidade extracontratual (
3
). O presente recurso diz apenas respeito a essa questão.
Legislação comunitária relevante
3.
O artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento (CEE) n.o 337/79 do Conselho, de 5 de Fevereiro de 1979, que estabelece a organização comum do mercado vitivinícola (
4
), prevê que, em cada campanha vitícola, pode ser aberta uma destilação preventiva (
5
) dos vinhos de mesa e dos vinhos próprios para a preparação de vinho de mesa.
4.
Nos termos do sexto considerando do Regulamento n.o 2144/82 (
6
), o qual foi alterado pelo Regulamento n.o 337/79, a fim de melhorar o rendimento dos produtores em causa, é conveniente assegurar aos mesmos, sob certas condições, um preço mínimo garantido para o vinho de mesa e, com este fim, prever, nomeadamente, a possibilidade de o produtor entregar o vinho de mesa da sua própria produção à destilação ao preço mínimo garantido ou ter acesso a qualquer outra medida adequada a decidir.
5.
Em 15 de Setembro de 1982, a Comissão aprovou o Regulamento (CEE) n.o 2499/82, que estabelece as disposições relativas à destilação preventiva para a campanha vitícola de 1982/1983 (
7
).
6.
O artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2499/82 dispõe que os produtores que desejem destilar os seus vinhos nos termos do artigo 11.o do Regulamento n.o 337/79 devem celebrar contratos de fornecimento com um destilador aprovado e submetê-los ao organismo nacional de intervenção.
7.
O artigo 5.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2499/82 fixa o preço mínimo de compra dos vinhos entregues para destilação. Este preço não permite normalmente comercializar os produtos obtidos por destilação a preços de mercado (
8
). Por conseguinte, o artigo 6.o prevê um mecanismo de compensação através do qual o organismo de intervenção paga uma ajuda de determinado montante pelo vinho destilado.
8.
Nos termos do décimo primeiro considerando do Regulamento n.o 2499/82, deviam ser tomadas medidas no sentido de o preço mínimo assegurado aos produtores lhes ser pago, regra geral, dentro de um prazo que lhes permitisse obter um benefício comparável àquele que teriam obtido se se tratasse de uma venda comercial. Nestas condições, afigurou-se indispensável antecipar o mais possível o pagamento das ajudas devidas pela destilação em causa, garantindo simultaneamente, por meio de um regime de caução apropriado, o bom desenrolar das operações. A fim de permitir a essa medida alcançar plenamente o seu objectivo nos Estados-Membros, deviam igualmente ser previstas modalidades de pagamento das ajudas e dos adiantamentos adaptadas aos regimes administrativos dos diversos Estados-Membros.
9.
O artigo 8.o do Regulamento n.o 2499/82 prevê que, para o pagamento do preço mínimo de compra dos vinhos e para o pagamento da ajuda por parte do organismo de intervenção, os Estados-Membros podem aplicar, à escolha, um dos processos previstos nos artigos 9.o e 10.o A República Italiana decidiu aplicar no seu território o processo previsto no artigo 9.o
10.
O artigo 9.o do Regulamento n.o 2499/82 dispõe:
«1.   O preço mínimo de compra previsto no artigo 5.o, n.o 1, primeiro parágrafo, é pago pelo destilador ao produtor no prazo máximo de 90 dias a contar do dia da entrada na destilaria [da quantidade total de vinho ou, se for o caso, de cada lote de vinho].
2.   No prazo máximo de 90 dias a contar da apresentação da prova de que a quantidade total de vinho prevista no contrato foi destilada, o organismo de intervenção pagará ao destilador a ajuda prevista no artigo 6.o
[…]
O destilador deve apresentar ao organismo de intervenção prova de que pagou o preço mínimo de compra previsto no artigo 5.o, n.o 1, primeiro parágrafo, no prazo previsto no n.o 1 […]. Caso esta prova não seja apresentada nos 120 dias seguintes à data de apresentação da prova prevista no primeiro parágrafo, os montantes pagos serão recuperados pelo organismo de intervenção […]» (
9
).
11.
O artigo 10.o do Regulamento n.o 2499/82 dispõe:
«1.   No prazo máximo de 30 dias após a entrada na destilaria [da quantidade total de vinho ou, se for o caso, de cada lote de vinho], o destilador paga ao produtor, pelo menos, a diferença entre o preço mínimo de compra previsto no artigo 5.o, n.o 1, primeiro parágrafo, e a ajuda prevista no artigo 6.o, n.o 1.
2.   No prazo máximo de 30 dias após apresentação da prova de que a quantidade total de vinho prevista no contrato foi destilada, o organismo de intervenção paga ao produtor a ajuda prevista no artigo 6.o […]»
12.
O artigo 11.o do Regulamento n.o 2499/82, alterado, dispõe:
«1.   O destilador, no caso previsto no artigo 9.o, ou o produtor, no caso previsto no artigo 10.o, pode pedir que lhe seja pago um montante igual à ajuda prevista no artigo 6.o, primeiro parágrafo, a título de adiantamento, na condição de que tenha sido prestada uma caução igual a 110% do referido montante em nome do organismo de intervenção.
2.   Esta caução é prestada sob a forma de uma garantia dada por um estabelecimento que corresponda aos critérios fixados pelo Estado-Membro ao qual pertence o organismo de intervenção.
3.   O adiantamento é pago, o mais tardar, 90 dias após a apresentação da prova da prestação da caução e, em qualquer caso, após a data da aprovação do contrato ou da declaração.
4.   Sem prejuízo do disposto no artigo 13.o, a caução prevista no n.o 1 só é liberada se, o mais tardar em 30 de Novembro de 1983, for produzida prova,
—
de que a quantidade total de vinho prevista no contrato foi destilada,
—
e, se o adiantamento tiver sido pago ao destilador, de que este pagou ao produtor o preço mínimo de compra previsto no artigo 5.o, n.o 1, primeiro parágrafo […].
No entanto, se as provas referidas no primeiro parágrafo forem produzidas após a data fixada no mesmo parágrafo, mas até 1 de Junho de 1984, o montante a liberar é igual a 80% da caução, sendo a diferença considerada perdida.
Caso as provas não sejam produzidas até 1 de Junho de 1984, a caução é considerada totalmente perdida.»
13.
Nos termos do artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 352/78 (
10
), as cauções consideradas perdidas serão lançadas, na totalidade, em dedução das despesas do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (a seguir «FEOGA») pelos serviços ou organismos pagadores dos Estados-Membros.
Matéria de facto
14.
Os factos dados como assentes no acórdão do Tribunal de Primeira Instância são os seguintes.
15.
As recorrentes, cooperativas vitícolas, são produtoras de vinho na Sardenha (Itália). No quadro da destilação preventiva relativa à campanha de 1982/1983, celebraram contratos de fornecimento de vinho com uma destilaria aprovada, a DAI. Estes contratos foram aprovados pela AIMA, em conformidade com o disposto no artigo 1.o do Regulamento n.o 2499/82.
16.
Decorre das facturas apresentadas pelas recorrentes, que indicam expressamente o montante do «prémio da AIMA» («premio AIMA» ou «premio comunitario, a carico della AIMA») incluído no preço mínimo de compra fixado pelo Regulamento n.o 2499/82 e a pagar pela DAI pelo vinho entregue para destilação preventiva a título da campanha de 1982/1983, que o montante da ajuda comunitária ascendia a 866860142 liras italianas (ITL) no total (equivalente a 447696 EUR) (
11
), por um preço mínimo de compra de 1275523803 ITL (658753 EUR), incluindo o imposto sobre o valor acrescentado (IVA), relativamente ao vinho entregue pelas recorrentes. A ajuda comunitária representava assim cerca de 68% da percentagem total do preço mínimo de compra (
12
).
17.
Segundo as informações fornecidas pelas recorrentes e não contestadas pela Comissão, o vinho foi entregue entre os meses de Janeiro e Março de 1983. A destilação teve lugar no prazo previsto no artigo 4.o do Regulamento n.o 2499/82. O prazo previsto no artigo 9.o, n.o 1, deste regulamento para o pagamento pela DAI terminou em Junho de 1983.
18.
Em 22 de Junho de 1983, a DAI pediu à AIMA que procedesse, em cumprimento do artigo 11.o do Regulamento n.o 2499/82, ao pagamento antecipado da ajuda comunitária relativa ao vinho que tinha sido entregue, nomeadamente pelas recorrentes, e destilado. Para este efeito, a DAI prestou a caução exigida, igual a 110% do montante da ajuda, mediante uma apólice emitida pela Assicuratrice Edile SpA (a seguir «Assedile») a favor da AIMA. Esta caução ascendia a 1169040262 ITL (603759 EUR).
19.
Em 10 de Agosto de 1983, a AIMA pagou à DAI, a título de adiantamento da ajuda comunitária, o montante de 1062763876 ITL (548872 EUR), em conformidade com o artigo 11.o do Regulamento n.o 2499/82.
20.
Devido a dificuldades financeiras, a DAI não pagou, consoante o caso, total ou parcialmente aos produtores, entre os quais as recorrentes, que tinham entregue vinho destinado à destilação.
21.
Em 17 de Outubro de 1983, a DAI pediu a sua admissão ao processo de gestão controlada previsto pela legislação italiana em matéria de falências. O órgão jurisdicional a que, seguidamente, foi submetido o processo, a saber, o Tribunale (tribunal de comarca) d’Oristano, concedeu provimento a este pedido. A DAI suspendeu, por isso, a totalidade dos seus pagamentos, incluindo os devidos aos produtores que lhe tinham entregue o vinho.
22.
Não obstante ter sido informada do início do referido processo, a AIMA pediu à DAI a restituição do adiantamento da ajuda comunitária, com dedução dos montantes já devidamente pagos aos produtores acima referidos, com o fundamento de que a DAI não lhe tinha fornecido, no prazo prescrito pelo artigo 9.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2499/82, prova do pagamento aos outros produtores do preço mínimo de compra do vinho no prazo de 90 dias após entrada deste na destilaria, tal como previsto no artigo 9.o, n.o 1, desse regulamento. A DAI não restituiu o montante adiantado. A AIMA exigiu, assim, à Assedile o pagamento do montante da caução.
23.
A pedido da DAI, o Pretore de Terralba proferiu, em 26 de Julho de 1984, um despacho de medidas provisórias proibindo a Assedile de pagar a caução à AIMA. Fixou à DAI um prazo de 60 dias para propor a acção principal.
24.
Em Setembro de 1984, a DAI propôs essa acção no Tribunale civile (tribunal cível de comarca) de Roma. Pediu a esse tribunal, nomeadamente, que declarasse que os produtores eram os destinatários finais da caução, na medida das quantias que ainda lhes eram devidas, e, subsidiariamente, que os direitos da AIMA podiam, quando muito, ser exercidos sobre o montante residual do preço que a DAI ainda não tinha pago aos produtores. Alegou que, nesse caso, tinha pago aos produtores cerca de metade do montante do adiantamento que lhe havia sido pago pela AIMA, sem ter, porém, alegado perante o tribunal — conforme este último refere na sua decisão de 27 de Janeiro de 1989 — que efectuara esses pagamentos no prazo prescrito pelo Regulamento n.o 2499/82 (v. n.o 29, infra). A DAI sugeriu que fossem submetidas ao Tribunal de Justiça questões prejudiciais relativas à interpretação dos regulamentos comunitários aplicáveis. Segundo ela, não lhe podia ser imputado qualquer incumprimento, dado que não estava em posição de realizar a totalidade dos pagamentos. Sustentou que a caução se destinava a garantir o pagamento do preço mínimo de compra aos produtores, na proporção da produção entregue, no caso de o destilador não cumprir as suas obrigações. Observou que, segundo as disposições comunitárias em vigor, se a ajuda fosse devolvida à AIMA, deveria ser restituída ao órgão comunitário competente. Alegou que as hipóteses dos produtores, titulares de um direito subjectivo ao pagamento da ajuda, seriam assim comprometidas por força de actos de terceiros (ou seja, de actos de uma entidade diferente da DAI).
25.
A Assedile e a AIMA constituíram-se recorridas. Os produtores em causa — a saber, as recorrentes, outra cooperativa vitícola e um consórcio de cooperativas vitícolas — intervieram no mesmo processo.
26.
Decorre da decisão de 27 de Janeiro de 1989 do Tribunale civile de Roma que, segundo a AIMA, dos doze contratos de compra de vinho celebrados pela DAI e aprovados em conformidade com o disposto no artigo 1.o do Regulamento n.o 2499/82, a DAI apenas apresentou prova, nos termos indicados pela regulamentação comunitária, do pagamento do preço mínimo de compra a três produtores, no montante total de 111602075 ITL (57638 EUR). A AIMA concluiu que, à excepção desses três produtores, a DAI não tinha pago o preço mínimo de compra aos produtores, que não tinha, em qualquer caso, provado que esse pagamento havia sido efectuado no prazo prescrito no artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2499/82 e, por último, que não tinha apresentado esta prova no prazo prescrito no artigo 9.o, n.o 2, do referido regulamento. A AIMA declarou que, neste contexto, «a caução era considerada totalmente perdida a seu favor nos termos do artigo 11.o do regulamento já referido e que, em consequência, os produtores não pagos só podiam fazer valer os seus direitos em relação à destilaria […]». Por conseguinte, formulou um pedido reconvencional destinado a obter a condenação da Assedile a pagar-lhe a caução até ao montante de 1047084185 ITL (540774 EUR), acrescido de juros.
27.
Os intervenientes no processo no Tribunale civile de Roma (
13
) aderiram à tese da DAI (v. n.o 24, supra). Sustentaram que as quantias objecto da caução prestada pela Assedile lhes eram devidas na proporção do vinho entregue. Em consequência, pediram ao Tribunale civile de Roma que declarasse que a Assedile tinha a obrigação de lhes pagar o montante dos seus créditos sobre a DAI não pagos, acrescido da correcção monetária e dos juros, e, a título subsidiário, que a AIMA era obrigada a pagar-lhes estas quantias. Em particular, as recorrentes afirmaram que o montante dos seus créditos não pagos, resultante dos contratos aprovados em conformidade com as disposições do Regulamento n.o 2499/82, ascendia a 106571589 ITL (55040 EUR) no caso da Cantina sociale di Dolianova, 79483181 ITL (41050 EUR) no caso da Cantina Trexenta, 506921061 ITL (261803 EUR) no caso da Cantina sociale Marmilla, 192954189 ITL (99653 EUR) no caso da Cantina sociale Santa Maria La Palma e 54812419 ITL (23308 EUR) no caso da Cantina sociale del Vermentino. A quantia total em causa era, assim, de 940742439 ITL (485854 EUR).
28.
Entretanto, por decisão de 27 de Fevereiro de 1986, o Tribunale d’Oristano declarou a falência da DAI.
29.
Na sua decisão de 27 de Janeiro de 1989, o Tribunale civile de Roma declarou o seguinte:
«Em última análise, o Regulamento […] n.o 2499/82 confere o direito às ajudas na condição de que os prazos e as condições estritamente fixados sejam respeitados, tendo o desrespeito destes prazos e condições como consequência a recuperação parcial ou total da ajuda paga antecipadamente.
Os destiladores são — segundo o processo adoptado pela [República Italiana] [processo previsto no artigo 9.o do Regulamento n.o 2499/82] — os destinatários da ajuda, sendo os produtores de vinho e de uvas os destinatários finais da mesma.
Decorre das considerações precedentes que o regulamento em causa é fácil de interpretar e que não é necessário submeter uma questão prejudicial ao Tribunal de Justiça.
[…]
No que se refere às relações entre a Assedile e a AIMA, [a apólice da caução emitida pela Assedile] prevê, no artigo 2.o das condições gerais de seguro, que a Assedile garante à AIMA, até ao montante seguro (isto é, 1169040262 ITL [603759 EUR]), o reembolso das quantias eventualmente devidas à AIMA pela parte contratante [DAI], enquanto restituição total ou parcial do adiantamento pago pela AIMA, no caso de se verificar a inexistência do direito à ajuda excepcional à destilação em relação à totalidade ou a uma parte das quantidades constantes do pedido de pagamento antecipado ou do contrato de destilação.
Por seu lado, o artigo 3.o prevê que a AIMA deve dirigir o pedido de restituição da quantia indevidamente cobrada à DAI, a qual tem a obrigação de pagar o montante reclamado no prazo de 15 dias. Se, no termo deste prazo, o pedido ficar sem efeito, a AIMA pode pedir o pagamento do referido montante à companhia [Assedile], que deve efectuar este pagamento no prazo de 15 dias após a recepção do pedido, sem que possa opor qualquer excepção.
Nos termos do artigo 4.o, a companhia [Assedile] fica sub-rogada, no limite do montante pago, em todos os direitos, fundamentos e acções da AIMA contra a parte contratante e os seus sucessores.
As cláusulas contratuais supramencionadas são claras e fáceis de interpretar: é, em particular, facto assente que a garantia é prestada a favor da AIMA e não a favor de outras pessoas como os produtores e que, portanto, estes não beneficiam de qualquer direito face à Assedile sobre a quantia garantida.
Também resulta claramente da redacção do artigo 3.o, que estabelece a obrigação de a companhia [Assedile] pagar num prazo de 15 dias após a recepção do pedido de pagamento do beneficiário não pago, a impossibilidade de a seguradora opor excepções ao beneficiário.
Mesmo que se considere que a verificação da inexistência (total ou parcial) do direito à ajuda à destilação é prévia a todo e qualquer reembolso, não existe dúvida de que este direito se extinguiu pelo facto de a demandante DAI ter desrespeitado os prazos e as condições previstas no regulamento comunitário.
Com efeito, é facto assente que a destilaria demandante não cumpriu as suas obrigações a três títulos distintos: 1) não pagou (como se infere da falta de prova do pagamento no processo) o preço mínimo aos produtores, à excepção de 110795870 ITL [57221 EUR]; 2) não pagou as ajudas aos produtores no prazo de 90 dias após a entrada do vinho na destilaria (prazo que expirava em Junho de 1983) e, em qualquer caso, 3) não provou antes de 1 de Junho de 1984 que tinha realizado os pagamentos. A sanção prevista para estes incumprimentos consiste na perda total da caução.
Acresce que o tribunal não pode aceitar as justificações invocadas pela destilaria para se desculpar dos pagamentos não efectuados (impossibilidade de realizar os pagamentos devido à sua sujeição ao regime de gestão controlada e o respeito do princípio da igualdade entre os credores), uma vez que o termo dos prazos para efectuar os referidos pagamentos (Junho de 1983) e para restituir a ajuda (Julho de 1983) é anterior à data em que decidiu pedir a sua sujeição ao regime de gestão controlada (Outubro de 1983).
[…]
Por conseguinte, a AIMA tem direito à restituição, ao abrigo das disposições comunitárias já referidas, do montante, até ao limite de 110%, da ajuda paga a título de adiantamento, com dedução da ajuda cujo pagamento efectivo tenha sido provado, isto é, 1047084185 ITL [540774 EUR] (montante total dos contratos cuja prova de pagamento não foi produzida, acrescido de 10% — ou seja, 1046277980 ITL [540357 EUR] —, ao qual acresce a diferença entre a ajuda cuja prova de pagamento foi produzida e a ajuda paga a título de adiantamento — ou seja, 806205 ITL [416 EUR]).
Importa observar que a DAI nunca contestou estes montantes: apesar de afirmar ter pago aos produtores cerca de metade das ajudas obtidas, nunca invocou nem, a fortiori, provou que tinha pago essas ajudas nos prazos previstos no Regulamento n.o 2499/82.
[…]
Não é inoportuno precisar que a destilaria demandante não se pode legitimamente queixar do facto de as adegas cooperativas que entregaram a sua produção encontrarem dificuldades na realização dos seus créditos, uma vez que ela própria criou as condições do seu incumprimento, ao recorrer ao processo de falência imediatamente após ter obtido as ajudas comunitárias a pagar aos produtores.
As adegas cooperativas poderão — tal como a seguradora, se decidir actuar em sub-rogação — obter a satisfação dos seus créditos no quadro do processo de falência, conjuntamente com os restantes credores e no respeito do princípio da igualdade entre os credores.»
30.
Em 27 de Setembro de 1989, quatro recorrentes — com excepção da Cantina sociale del Vermentino — interpuseram recurso desta decisão para a Corte d’appello (tribunal de recurso) de Roma. Por acórdão de 19 de Novembro de 1991, a Corte d’appello julgou o pedido inadmissível, pelo facto de as recorrentes não terem notificado devidamente a petição de recurso ao liquidatário judicial da DAI, mas à própria DAI (já falida), e de não terem, em seguida, repetido correctamente a notificação no prazo que lhes tinha sido fixado pelo magistrado a quem coube a instrução do processo.
31.
Neste espaço de tempo, em 16 de Janeiro de 1990, a Assedile pagou as quantias devidas à AIMA a título da caução.
32.
Os quatro recorrentes acima referidos interpuseram recurso na Corte di Cassazione (supremo tribunal). Como fundamento do seu recurso, alegaram, nomeadamente, que tinham interposto recurso da decisão já referida do Tribunale civile de Roma, a fim de obter a declaração do seu carácter erróneo, não relativamente à DAI, mas somente em relação à AIMA e à Assedile. Alegaram assim que o erro processual não era de natureza a impedir o recurso (
14
). Por acórdão de 28 de Novembro de 1994, a Corte di Cassazione negou provimento ao recurso interposto pelas quatro recorrentes já referidas do acórdão do tribunal de recurso.
33.
As cinco recorrentes inscreveram regularmente os seus créditos no passivo da DAI, no âmbito do processo de falência que corria contra esta.
34.
Por carta de 22 de Janeiro de 1996, as quatro recorrentes pediram à AIMA o pagamento dos créditos por elas detidos sobre a DAI. Sustentaram que a AIMA tinha enriquecido ilegitimamente ao receber o montante da caução. A AIMA indeferiu esta reclamação, observando que a caução lhe pertencia e que os produtores não dispunham contra ela de nenhuma acção directa para realizar os créditos que detinham sobre a DAI. Em 16 de Fevereiro de 1996, as recorrentes intentaram no Tribunale civile de Cagliari (Itália) uma acção contra a AIMA, com fundamento em enriquecimento sem causa.
35.
Em 13 de Novembro de 1996, as recorrentes dirigiram uma queixa à Comissão. Alegavam que a AIMA havia violado a regulamentação comunitária, em particular o Regulamento n.o 2499/82, e pediam, nomeadamente, à Comissão que convidasse a AIMA e a República Italiana a reembolsar-lhes os montantes que não tinham recebido a título de ajudas comunitárias para a campanha vitícola de 1982/1983.
36.
Por carta de 25 de Junho de 1997, a Comissão informou as recorrentes de que, em 16 de Janeiro de 1990, a Assedile tinha pago à AIMA o montante da caução, acrescido de juros. Acrescentou que, nos termos do artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 352/78, as cauções consideradas perdidas devem ser deduzidas das despesas do FEOGA pelo organismo de intervenção (por outras palavras, devem ser contabilizadas a favor do FEOGA). A Comissão esclareceu que os seus serviços iriam proceder às averiguações necessárias, nomeadamente junto da AIMA, a fim de determinar o destino efectivo do montante da caução recebido pela AIMA.
37.
Por carta de 8 de Dezembro de 1997, a Comissão informou as recorrentes do resultado das suas averiguações junto da AIMA. A AIMA tinha-a notificado, em 21 de Fevereiro de 1991, de que havia cobrado o título de pagamento no montante de 1047084185 ITL (540774 EUR), emitido por conta da Assedile em 16 de Janeiro de 1990 e de que tinha contabilizado este montante — «provavelmente correspondente ao montante da caução» — a favor do FEOGA no exercício de 1991.
38.
Por carta de 23 de Janeiro de 1998, entrada na Comissão em 5 de Fevereiro de 1998, as recorrentes pediram a esta instituição que lhes pagasse a quantia correspondente ao montante dos créditos que detinham sobre a DAI, com o fundamento de que a caução recebida pela AIMA tinha sido restituída ao FEOGA. Afirmaram que decorria claramente da finalidade do Regulamento n.o 2499/82, destinado a favorecer os produtores de vinho, que estes deviam ser considerados os destinatários efectivos e únicos da ajuda prevista por este regulamento. A escolha deixada ao Estado-Membro em causa entre os processos de pagamento da ajuda pelo organismo de intervenção previstos, respectivamente, nos artigos 9.o e 10.o do mesmo regulamento, não era susceptível de comprometer esta finalidade. Em particular, no processo previsto no artigo 9.o do referido regulamento, a caução prestada pelo destilador tinha em vista garantir a regularidade da operação de destilação preventiva na sua totalidade, nomeadamente no que se refere ao pagamento efectivo da ajuda aos produtores. Qualquer interpretação diferente constituía, no seu entender, uma violação do princípio da igualdade de tratamento, consagrado no artigo 12.o do Tratado CE. Esta análise é, alegaram as recorrentes, confirmada pelos sucessivos regulamentos da Comissão que estabelecem as disposições relativas à destilação preventiva para as campanhas vitícolas seguintes.
39.
Por carta de 31 de Julho de 1998, assinada pelo director-geral da Direcção-Geral de Agricultura da Comissão e recebida pelas recorrentes em 14 de Agosto de 1998 (a seguir «carta controvertida»), a Comissão indeferiu este pedido. Alegou que, no processo de pagamento da ajuda ao destilador aplicável no caso em apreço, a ajuda beneficiava em primeiro lugar o destilador, a fim de lhe permitir compensar o elevado preço de compra do vinho. A caução foi prestada a favor da AIMA e os produtores não podem invocar qualquer direito sobre a mesma. A opção deixada ao Estado-Membro em causa entre este processo (previsto no artigo 9.o do Regulamento n.o 2499/82) e o processo de pagamento directo da ajuda ao produtor (previsto no artigo 10.o deste regulamento) não significa que estas duas disposições devam ser interpretadas uniformemente no sentido de que os produtores são sempre os beneficiários da ajuda. Por outro lado, a Comissão sustentou que esta diferença de regime não é contrária ao princípio da igualdade de tratamento. A diversidade de tratamento decorre de diferenças factuais (regimes administrativos e número de produtores diferentes consoante os Estados-Membros, que justificavam, em alguns Estados-Membros, a centralização do pagamento da ajuda nos destiladores).
40.
A Comissão salientou que, na sua decisão de 27 de Janeiro de 1989, que transitou em julgado, o Tribunale civile de Roma não reconheceu às recorrentes o direito de crédito sobre a caução. Daqui a Comissão inferiu que, dado as recorrentes não disporem de qualquer direito ao montante da caução recebido pela AIMA, esse direito também não podia constituir-se após restituição do referido montante à Comissão. A título subsidiário, a Comissão observou que a aprovação, pela AIMA, dos contratos celebrados entre as recorrentes e a DAI não altera a natureza de direito privado destes contratos. Assim, as alegadas obrigações da Comissão face às recorrentes têm natureza extracontratual. Em consequência, qualquer acção contra a Comunidade tinha prescrito, por força do artigo 46.o do Estatuto do Tribunal de Justiça, visto que o montante da caução foi pago à AIMA em 16 de Janeiro de 1990 e restituído ao FEOGA no exercício de 1991.
41.
Por outro lado, segundo as respostas escritas das recorrentes às questões do Tribunal de Primeira Instância, a instância na acção por enriquecimento sem causa instaurada no Tribunale civile de Cagliari tinha sido suspensa para que as partes chegassem a um acordo amigável sobre a compensação das despesas, na sequência dos resultados das averiguações da Comissão referidas no n.o 37, supra. Com efeito, estas averiguações revelaram que — contrariamente ao que havia afirmado antes do início do processo acima referido e durante o mesmo — a AIMA tinha restituído ao FEOGA o montante da caução. Segundo as recorrentes, esse processo tinha por esse motivo perdido qualquer interesse, na medida em que não podia ter existido um enriquecimento sem causa por parte da AIMA.
42.
Por último, numa resposta escrita a uma questão do Tribunal, as recorrentes indicaram que o processo de falência tinha sido concluído no decurso do ano de 2000. Tinham participado na partilha na qualidade de credoras privilegiadas, devido ao seu estatuto de cooperativa agrícola, em conformidade com o artigo 2751.o-A, n.o 5-A, e o artigo 2776.o do Código Civil italiano. Nesta partilha, as recorrentes obtiveram o pagamento de 39% do montante dos seus créditos reconhecidos sobre a DAI. No termo da mesma partilha, o montante dos créditos não satisfeitos ascendia a 72797022 ITL (37597 EUR) no que se refere à Cantina sociale di Dolianova, 54412685 ITL (28102 EUR) no que se refere à Cantina Trexenta, 350554208 ITL (181046 EUR) no caso da Cantina sociale Marmilla, 133888664 ITL (69148 EUR) no caso da Cantina sociale Santa Maria La Palma e 37212737 ITL (19219 EUR) no caso da Cantina sociale del Vermentino. O montante total da dívida era, assim, de 648865316 ITL (335094 EUR).
O acórdão do Tribunal de Primeira Instância
43.
Por petição entrada no Tribunal de Primeira Instância em 12 de Outubro de 1998, as recorrentes interpuseram recurso contra a Comissão: i) pedindo a anulação da carta controvertida, nos termos do artigo 230.o CE; ii) alegando que a não adopção, pela Comissão, de uma decisão referente à atribuição da ajuda comunitária em causa às recorrentes foi uma omissão ilícita contrária ao artigo 232.o CE; e iii) pedindo a condenação da Comissão, com fundamento em enriquecimento sem causa e/ou a título de reparação dos danos na acepção do artigo 235.o CE (
15
), ao pagamento de uma indemnização às recorrentes equivalente aos montantes que lhes são devidos pela DAI.
44.
O Tribunal de Primeira Instância julgou os dois primeiros pedidos inadmissíveis (
16
).
45.
No que diz respeito ao terceiro pedido, a Comissão invocou três fundamentos de inadmissibilidade.
46.
Em primeiro lugar, sustentou que, no âmbito da gestão das medidas de apoio previstas no quadro da política agrícola comum, não existe qualquer relação directa entre a Comunidade e os operadores económicos. Assim, no caso em apreço, não existia qualquer comportamento imputável à Comissão, pelo que as condições de recurso para o Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 288.o, segundo parágrafo, do Tratado CE não se encontravam preenchidas (
17
).
47.
O Tribunal de Primeira Instância declarou que o comportamento do qual a Comissão é acusada consiste essencialmente no facto de, no quadro do regime de pagamento da ajuda previsto no artigo 9.o — que difere neste ponto do regime previsto no artigo 10.o —, o Regulamento n.o 2499/82 não garantir, nomeadamente em caso de falência do destilador, o pagamento aos produtores em causa da ajuda incluída no preço mínimo de compra para o vinho entregue a esse destilador, e destilado em conformidade com o disposto no referido regulamento. A Comissão foi a autora do Regulamento n.o 2499/82. A ilegalidade assim invocada era, portanto, imputável à Comissão (
18
). A Comissão não impugnou esse entendimento no presente recurso.
48.
Em segundo lugar, a Comissão alegou que as recorrentes gozavam de protecção jurisdicional efectiva nos tribunais nacionais. Em particular, as recorrentes podiam ter intentado uma acção contra o organismo de intervenção nos tribunais nacionais para obter o pagamento, em conformidade com o acórdão Unifrex (
19
). No caso em apreço, no quadro da sua acção por enriquecimento sem causa contra a AIMA (pendente no Tribunale civile de Cagliari), as recorrentes poderiam ainda sugerir ao juiz nacional que submetesse uma questão prejudicial nos termos do artigo 234.o CE, a fim de permitir ao Tribunal de Justiça examinar a validade das disposições regulamentares em causa (
20
).
49.
O Tribunal de Primeira Instância referiu jurisprudência assente segunda a qual a acção de indemnização nos termos do artigo 235.o CE deve ser apreciada à luz do sistema de protecção jurisdicional dos particulares instituído pelo Tratado. Assim, quando uma pessoa se considerasse lesada pela aplicação regular de uma regulamentação comunitária que considerasse ilegal e o facto gerador do dano alegado fosse, por conseguinte, exclusivamente imputável à Comunidade, a admissibilidade dessa acção de indemnização podia, em determinados casos, estar sujeita ao prévio esgotamento das vias de recurso internas. Todavia, era necessário que essas vias de recurso nacionais assegurassem de modo eficaz a protecção dos direitos dos particulares interessados e fossem susceptíveis de conduzir à reparação do dano alegado. Em particular, a admissibilidade de uma acção de indemnização fundada no artigo 235.o CE não podia estar sujeita ao esgotamento das vias de recurso internas quando, admitindo que a regulamentação comunitária criticada fosse declarada inválida por um acórdão proferido a título prejudicial pelo Tribunal de Justiça, os órgãos jurisdicionais nacionais não pudessem, contudo, dar seguimento a uma acção para obter o pagamento — ou qualquer outra acção apropriada — sem intervenção prévia do legislador comunitário, devido à falta de uma disposição comunitária que autorize os organismos nacionais a pagar os montantes reclamados. Nessas circunstâncias, o exercício dos respectivos direitos pelas pessoas que se considerassem lesadas tornava-se excessivamente difícil nos tribunais nacionais. Assim, seria contrário não somente à boa administração da justiça e à exigência de economia processual mas também à condição relativa à inexistência de uma via jurisdicional interna eficaz obrigar as pessoas interessadas a esgotar as vias de direito nacionais e a aguardar a decisão definitiva do seu pedido, após as instituições comunitárias em causa terem, sendo esse o caso, alterado ou completado as disposições comunitárias aplicáveis em execução de um acórdão proferido a título prejudicial pelo Tribunal de Justiça que declarasse eventualmente a invalidade dessas disposições (
21
).
50.
Ora, no caso em apreço, contrariamente à conclusão da Comissão, as recorrentes não gozaram de nenhuma protecção jurisdicional efectiva nos tribunais nacionais. Sem prejuízo dos possíveis méritos do pedido das recorrentes, no contexto legal do presente processo, o tribunal nacional não estava de modo algum autorizado a ordenar à AIMA que pagasse às recorrentes as ajudas comunitárias em causa, a não ser que o Regulamento n.o 2499/82 fosse rectificado com efeitos retroactivos. Tal como o Tribunal de Primeira Instância já tinha declarado (
22
), tal obrigaria a Comissão a adoptar um regulamento. Mesmo que o Tribunal de Justiça decidisse, no contexto da decisão prejudicial, que algumas das disposições do Regulamento n.o 2499/82 eram inválidas, apenas a intervenção do legislador comunitário (como a Comissão realçou na sua contestação) permitiria adoptar uma base jurídica que autorizasse esse pagamento (
23
).
51.
O Tribunal de Primeira Instância concluiu assim que o fundamento baseado na existência de meios processuais internos eficazes devia ser julgado improcedente (
24
). Mais uma vez, a Comissão não impugnou essa decisão no presente recurso.
52.
Em terceiro lugar, a Comissão alegou que, em todo o caso, os pedidos de indemnização tinham prescrito por força do artigo 46.o do Estatuto do Tribunal de Justiça, aplicável ao processo no Tribunal de Primeira Instância por força do artigo 53.o do mesmo Estatuto. O artigo 46.o dispõe que as acções em matéria de responsabilidade extracontratual prescrevem no prazo de cinco anos a contar da ocorrência do facto que lhes tenha dado origem. Este prazo de prescrição começou a correr a partir do momento em que as recorrentes tiveram conhecimento do facto que deu origem ao prejuízo. No presente caso, quer este facto consista na aplicação incorrecta da regulamentação comunitária quer na sua ilegalidade, as recorrentes tiveram conhecimento dele o mais tardar no momento dessa aplicação (ou seja, em Junho de 1983). Nem a decisão do Tribunale civile de Roma de 27 de Janeiro de 1989 nem os posteriores acórdãos da Corte d’appello de Roma e da Corte di Cassazione podiam ter interrompido este prazo.
53.
O Tribunal de Primeira Instância negou provimento a esse argumento. Decidiu que a Comissão estava obrigada a reparar o prejuízo sofrido pelas recorrentes na sequência da falência da DAI, pelo facto de não existir um mecanismo susceptível de garantir, no quadro do regime instituído pelo artigo 9.o do Regulamento n.o 2499/82, o pagamento da ajuda comunitária prevista neste regulamento aos produtores em causa.
54.
Mais especificamente, o Tribunal de Primeira Instância julgou que o prazo de prescrição começou a correr a partir do momento em que o prejuízo resultante do não pagamento total ou parcial da ajuda comunitária foi seguramente sofrido pelas recorrentes. O preço mínimo de compra do vinho devia ter-lhes sido pago pela DAI até ao final do mês de Junho de 1983, em cumprimento do artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2499/82. Todavia, nas circunstâncias particulares do presente litígio, não era possível considerar que o prejuízo sofrido pelas recorrentes no final do mês de Junho de 1983 em virtude do não pagamento total ou parcial do preço mínimo de compra no prazo prescrito apresentava carácter certo, isto é, iminente e previsível, desde esta data (
25
).
55.
O Tribunal de Primeira Instância analisou em seguida o que considerou serem os factos relevantes (
26
). Considerou que, para avaliar se o prejuízo era certo, havia que tomar em conta o processo nacional entre a DAI e a AIMA (no qual intervieram as recorrentes) no que diz respeito ao destino da caução. Concluiu que, nas circunstâncias excepcionais do presente caso, era extremamente difícil para um operador económico prudente e avisado aperceber-se de que não podia obter o pagamento das ajudas em causa nos tribunais nacionais e que os meios processuais nacionais seriam, em consequência, ineficazes.
56.
A troca de correspondência entre as recorrentes e a AIMA, por um lado, e a Comissão, por outro, bem como os processos intentados nos tribunais italianos, demonstram que, num primeiro momento, as recorrentes começaram por atribuir claramente a recusa da AIMA a pagar-lhes a ajuda a uma aplicação incorrecta do Regulamento n.o 2499/82. Era razoável que os interessados ignorassem que a origem do seu prejuízo residia numa lacuna no Regulamento n.o 2499/82, pelo que não podiam obter a reparação deste prejuízo num tribunal nacional, dada a falta de base jurídica que autorizasse o pagamento da ajuda aos produtores. Além disso, as recorrentes podiam legitimamente esperar que os tribunais nacionais condenassem a AIMA a pagar-lhes o montante da ajuda comunitária incluído no preço mínimo de compra que não lhes tinha sido pago pela DAI (
27
).
57.
A inexistência de um mecanismo que garantisse, no quadro do regime instituído pelo artigo 9.o do Regulamento n.o 2499/82, o pagamento da ajuda comunitária aos produtores em causa, no caso, nomeadamente, de falência do destilador, era também, no entendimento do Tribunal de Justiça, incompatível com uma das finalidades essenciais da destilação preventiva. O recurso à destilação preventiva tem como objectivo não só evitar a comercialização de vinhos de qualidade medíocre mas também, conforme resulta do sexto considerando do Regulamento n.o 2144/82, melhorar o rendimento dos produtores, assegurando-lhes, sob certas condições, um «preço mínimo garantido» para o vinho de mesa. Acresce que, nos termos do décimo primeiro considerando do Regulamento n.o 2499/82, havia que prever que o preço mínimo assegurado aos produtores lhes fosse pago, regra geral, dentro de prazos que lhes permitissem obter um rendimento comparável àquele que obteriam se se tratasse de uma venda comercial. Nestas condições, em conformidade com este considerando, era necessário antecipar o mais possível o pagamento das ajudas devidas, garantindo simultaneamente, por meio de um regime de caução apropriado, o bom desenrolar das operações (
28
).
58.
O Tribunal de Primeira Instância entendeu que, neste contexto, um produtor prudente e avisado podia razoavelmente esperar obter o pagamento da ajuda em causa. Em particular, na medida em que o destilador tinha prestado caução em cumprimento do artigo 11.o do Regulamento n.o 2499/82, a fim de garantir a regularidade da operação, o risco de insolvência do destilador parecia legitimamente estar coberto, no que se refere ao montante da ajuda previamente paga ao destilador a título de adiantamento, quando os produtores tivessem cumprido todas as suas obrigações e o vinho tivesse sido destilado em conformidade com as disposições deste regulamento. O carácter excepcional da situação resultante da lacuna supramencionada do Regulamento n.o 2499/82 em matéria de destilação preventiva do vinho de mesa é, de resto, confirmado pelo facto de o regime do artigo 9.o desse regulamento ser extremamente invulgar (
29
).
59.
Por todos os motivos expostos, tendo em conta a complexidade do sistema instituído pelo Regulamento n.o 2499/82 e as circunstâncias excepcionais acima evocadas, apenas no termo dos processos relativos à caução, intentados nos tribunais italianos é que as recorrentes se puderam aperceber de que não obteriam o pagamento do montante das ajudas em causa através da caução. No caso em apreço, embora a caução tenha sido recebida pela AIMA em Fevereiro de 1991, em cumprimento da decisão do Tribunale civile de Roma, e contabilizada no mesmo ano a favor do FEOGA, a identidade do beneficiário desta caução por força das disposições do Regulamento n.o 2499/82 apenas foi determinada com carácter definitivo pelo órgão jurisdicional italiano após o acórdão da Corte di Cassazione de 28 de Novembro de 1994. Por conseguinte, o prejuízo sofrido pelas recorrentes não podia assumir carácter certo antes dessa data.
60.
Por conseguinte, o Tribunal de Primeira Instância concluiu que, nestas condições, o prazo de prescrição de cinco anos previsto no artigo 46.o do Estatuto não podia começar a correr antes daquela data. A presente acção de indemnização (designadamente, para obter uma compensação equivalente aos montantes devidos pela DAI às recorrentes), intentada em 1998, não pode ser considerada intempestiva (
30
).
O recurso da decisão do Tribunal de Primeira Instância
61.
A Comissão interpôs recurso do acórdão do Tribunal de Primeira Instância. O recurso limita-se à parte do acórdão relativa à interpretação do artigo 46.o do Estatuto do Tribunal de Justiça (n.os 129 a 150, resumidos nos n.os 54 a 58, supra).
62.
A Comissão alega que a decisão do Tribunal de Primeira Instância, segundo o qual o prazo começou a correr quando as recorrentes tiveram a possibilidade de tomar conhecimento de que não obteriam o pagamento do montante das ajudas em causa através da caução prestada pela DAI em benefício da AIMA, assenta num erro manifesto de direito. O seu único fundamento de recurso é que o Tribunal de Primeira Instância violou, dessa forma, o artigo 46.o do Estatuto do Tribunal de Justiça.
63.
A Comissão concorda com o ponto de partida usado pelo Tribunal de Primeira Instância, a saber, que o prazo de prescrição de uma acção por responsabilidade extracontratual da Comunidade não pode começar a correr antes de estarem preenchidas todas as condições a que está sujeita a obrigação de reparação, nomeadamente, antes de se concretizar o dano a reparar (
31
). Nos casos em que a responsabilidade da Comunidade resulta de um acto normativo, como no caso em apreço, o prazo de prescrição não pode começar a correr antes de se produzirem os efeitos danosos deste acto e, por conseguinte, antes de os interessados terem sofrido um prejuízo certo (
32
). Daí decorre que o prazo de prescrição da acção por responsabilidade extracontratual decorrente de um acto normativo começa a correr a partir do momento objectivamente determinável em que a aplicação desse acto efectivamente causa prejuízo na esfera do recorrente.
64.
A Comissão considera que o Tribunal de Primeira Instância, apesar de ter resumido correctamente a jurisprudência referida supra, tomou uma decisão que lhe é diametralmente oposta. Com base nessa jurisprudência, o Tribunal de Primeira Instância deveria ter considerado que o prazo começou a correr quando a aplicação do regime do pagamento indirecto de ajudas à destilação, ao abrigo do artigo 9.o do Regulamento n.o 2499/82, causou efectivamente um prejuízo às recorrentes pelo facto de não prever o pagamento directo da ajuda ao produtor em caso de falência do destilador. Na prática, tal verificou-se quando, em virtude da falência da DAI, as recorrentes não puderam obter o pagamento da ajuda dentro dos prazos fixados no Regulamento n.o 2499/82, ou seja, até 90 dias após a destilação.
65.
De facto, o Tribunal de Primeira Instância considerou que o prejuízo ocorreu muitos anos depois, quando as recorrentes tomaram conhecimento do insucesso das suas tentativas de obtenção do pagamento da ajuda através da caução, nos tribunais nacionais. O Tribunal de Primeira Instância considerou que, atendendo à complexidade do regime de pagamentos indirectos de ajudas estabelecido pelo Regulamento n.o 2499/82, as recorrentes podiam razoavelmente esperar obter o pagamento dos montantes em causa através da caução. Por conseguinte, o prejuízo resultante da falta de pagamento da ajuda não era certo até ao acórdão da Corte di Cassazione, de 28 de Novembro de 1994.
66.
Essa conclusão a que, à primeira vista, o Tribunal de Primeira Instância parece chegar com base apenas em matéria de facto baseia-se, na verdade (segundo a Comissão), na perspectiva jurídica incorrecta de que a condição da existência de um prejuízo certo deve ser determinada subjectiva e não objectivamente. Por outras palavras, o Tribunal de Primeira Instância pressupôs que o prejuízo decorrente da aplicação de um acto normativo ilegal só pode ser certo quando o interessado assim o considerar, apesar de saber que esse acto já produziu efeitos danosos na sua esfera. O Tribunal de Primeira Instância não teve em conta o facto de o Regulamento n.o 2499/82 ter causado objectivamente prejuízos às recorrentes desde 1983. Ao invés, aquele tribunal concentrou-se na percepção das recorrentes sobre esses efeitos negativos. Efectivamente, considerou que o facto de as recorrentes terem conhecimento de que tinham sofrido um prejuízo decorrente da aplicação do Regulamento n.o 2499/82 era insuficiente. Juntou ao critério um elemento inteiramente subjectivo, nomeadamente, que as recorrentes deviam ter conhecimento de que apenas podiam obter reparação através de uma acção de indemnização contra a Comissão.
67.
De acordo com a Comissão, esta tese não pode ser justificada com base no facto de que se deve ter em conta eventuais dúvidas das recorrentes quanto à legalidade do Regulamento n.o 2499/82 ou as escolhas erradas que fizeram para obter o pagamento da ajuda através da retenção da caução prestada a favor da AIMA. Resulta claramente da jurisprudência que esses erros de apreciação por parte dos interessados não têm qualquer relevância na determinação do momento em que o prazo começa a correr (
33
).
68.
A Comissão também alega que o entendimento do Tribunal de Primeira Instância no seu acórdão não é correcto, nem mesmo à luz dos princípios consagrados pelo Tribunal de Justiça no acórdão Adams/Comissão (
34
), em que as recorrentes se basearam numa tentativa de contornar o prazo de prescrição. Aquele acórdão não diz respeito à determinação do momento em que o prazo começa a correr, mas sim ao momento em que o prazo de prescrição termina. Além disso, no acórdão Adams, o Tribunal de Justiça teve em conta o desconhecimento do facto gerador do prejuízo, e não a ilegalidade desse facto.
69.
A Comissão realça que, como observou o Tribunal de Primeira Instância (
35
), quando celebravam contratos com a DAI, era perfeitamente claro para as recorrentes que a ajuda lhes seria concedida de acordo com o processo previsto no Regulamento n.o 2499/82. As recorrentes não provaram perante o Tribunal de Primeira Instância que tinham sido impedidas desde o início de obter o reembolso dos montantes devidos a título da ajuda mediante reclamação do pagamento, por exemplo, à AIMA ou à Comissão. Os erros de interpretação que as levaram a crer que poderiam recorrer à garantia se a destilaria falisse e, daí, a iniciar processos longos e inconsequentes nos tribunais nacionais, não podem constituir uma justificação neste contexto. As recorrentes não podem, assim, invocar o desconhecimento involuntário do facto gerador do prejuízo.
70.
Na opinião da Comissão, o critério utilizado pelo Tribunal de Primeira Instância não se pode basear no conceito de prejuízo iminente e previsível, na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça (
36
). Esse conceito permite que os interessados intentem mais cedo uma acção de indemnização, a fim de evitar prejuízos que seriam ainda mais graves por serem inquantificáveis. Tal não pode justificar o adiamento do momento em que o prazo começa a correr com base numa avaliação subjectiva da natureza iminente e previsível de um dano que já ocorreu.
71.
O entendimento do Tribunal de Primeira Instância é, além disso, segundo a Comissão, incompatível com os requisitos fundamentais da certeza jurídica a que estão sujeitos os prazos. É óbvio que, se o momento em que o prazo começa a correr nos termos do artigo 46.o do Estatuto do Tribunal de Justiça dependesse da percepção subjectiva do recorrente relativamente à certeza do prejuízo, a parte prejudicada poderia decidir quando é que uma acção de indemnização estaria finalmente prescrita. Num caso como o presente, um litigante poderia simplesmente intentar vários processos, ainda que totalmente especulativos, podendo então argumentar não ter considerado o prejuízo suficientemente certo. Poderia assim estender de forma artificial, até mesmo durante vários anos, o prazo para intentar a acção de indemnização.
72.
Finalmente e a título subsidiário, a Comissão alega que, mesmo tendo como base a interpretação do Tribunal de Primeira Instância, a apreciação deste quanto ao momento em que o prazo começou a correr é em parte errónea porque se baseia numa manifesta distorção dos factos. Como o próprio Tribunal de Primeira Instância observou, apenas quatro das cinco recorrentes interpuseram recurso do acórdão do Tribunale civile de Roma. Não há, por isso, razão para entender que, relativamente à quinta recorrente (Cantina sociale del Vermentino) esse prazo começou a correr na data do acórdão da Corte di Cassazione. Com base no critério adoptado pelo Tribunal de Primeira Instância, o prazo começaria a correr na data do acórdão do Tribunale civile de Roma, ou seja, em 27 de Janeiro de 1989. O recurso interposto por essa recorrente estaria assim prescrito quando deu início ao processo no Tribunal de Primeira Instância, em 12 de Outubro de 1998.
73.
As recorrentes alegam, em primeiro lugar, que não intentaram elas próprias os processos nos tribunais nacionais. Ao invés, intervieram nos processos intentados pela DAI contra a AIMA a fim de obter a declaração de que o montante garantido pela caução prestada a favor da Assedile lhes podia ser pago. As recorrentes tiveram, assim, que esperar pelo resultado desse litígio antes de intentar um processo nos tribunais comunitários. O Tribunal de Primeira Instância teria certamente julgado improcedente um pedido anterior com fundamento em que os direitos de acção nacionais ainda não tinham sido esgotados.
74.
As recorrentes alegam, em segundo lugar, que o fundamento subsidiário de recurso aduzido pela Comissão é inadmissível e improcedente. É inadmissível porque não foi invocado no Tribunal de Primeira Instância. É improcedente porque, de acordo com o processo italiano, qualquer que fosse o resultado do recurso para a Corte di Cassazione, as cinco recorrentes seriam todas afectadas da mesma forma. Se o recurso tivesse sido julgado improcedente, o acórdão da primeira instância ter-se-ia tornado caso julgado relativamente a todas as partes no processo no Tribunale. Da mesma forma, se o recurso tivesse sido julgado procedente, o acórdão da Corte d’appello teria sido anulado e o processo remetido ao Tribunale, que teria que pronunciar-se quanto ao mérito relativamente a todas as partes no processo.
75.
No caso de o Tribunal de Justiça aceitar alguns dos argumentos da Comissão baseados no prazo de propositura das acções no Tribunal de Primeira Instância, as recorrentes propõem, a título subsidiário, um [chamado] recurso subordinado. O argumento das recorrentes neste ponto é, essencialmente, o que o Tribunal de Primeira Instância entendeu, nos n.os 159 a 162 do seu acórdão, que a Comunidade enriqueceu ilegitimamente em virtude do não pagamento integral das ajudas em causa às recorrentes, tendo (ao invés) a caução sido contabilizada pela AIMA a favor do FEOGA. Em consequência, o prazo não podia começar a correr antes da ocorrência do enriquecimento sem causa (em 1991). Todavia, as recorrentes não podiam ter conhecimento desse facto até 1997, quando a Comissão as notificou dos factos relevantes.
Apreciação
Observações preliminares
76.
No processo no Tribunal de Primeira Instância, a Comissão procurou (sucessivamente) argumentar que o comportamento em causa não lhe podia ser imputado, que existiam vias jurisdicionais nacionais eficazes e que a acção proposta pelas recorrentes tinha prescrito. O Tribunal de Primeira Instância apreciou cada um dos pontos de forma bastante cuidadosa. Julgou improcedente cada um dos argumentos e prosseguiu com a análise do mérito. Concluiu que se encontravam preenchidas as condições para desencadear a responsabilidade da Comunidade, designadamente no que diz respeito à ilicitude do comportamento censurado, à existência do dano e ao nexo de causalidade entre esse comportamento e o prejuízo invocado (
37
). Em consequência, o Tribunal de Primeira Instância declarou, por decisão interlocutória, que a Comissão deveria indemnizar as recorrentes pelos prejuízos para elas resultantes do não pagamento total ou parcial da parte representada pela ajuda comunitária — à qual tinham direito nos termos do Regulamento n.o 2499/82 — no montante dos seus créditos não pagos sobre a DAI (
38
).
77.
Quanto à questão do termo final do prazo de prescrição, devo esclarecer que partilho da análise do mérito da acção feita pelo Tribunal de Primeira Instância. É claro que a legislação comunitária não pretende que um produtor de vinho que cumpriu as suas obrigações por força do Regulamento n.o 2499/82 seja privado da ajuda por causa de um erro do destilador pelo qual não pode, de forma alguma, ser responsabilizado.
78.
A este respeito, recordo que, no acórdão Lingenfelser (
39
), o Tribunal de Justiça declarou que o terceiro parágrafo do n.o 2 do artigo 9.o do Regulamento n.o 2499/82 era inválido, porquanto penalizava com a perda total de ajuda qualquer falha do destilador no cumprimento do prazo de pagamento ao produtor. Desta forma, o Tribunal de Justiça conferiu uma importância considerável ao facto de o objectivo do Regulamento n.o 2499/82, em geral, e do artigo 9.o, n.o 1, em particular, ser garantir ao produtor a obtenção de um lucro comparável àquele que poderia obter através de uma venda comercial (
40
).
79.
No presente processo, é também uma omissão por parte do destilador que está na origem da acção das recorrentes. De facto, o não pagamento, às recorrentes, da ajuda a que tinham direito está na base das três violações do regulamento identificadas pelo tribunal nacional quando julgou improcedente a acção da DAI. As recorrentes não venceram no tribunal nacional porque existe uma lacuna no Regulamento n.o 2499/82, na medida em que os produtores de vinho são, sem justificação objectiva, tratados de forma diferente em função de o respectivo Estado-Membro ter optado pelo processo previsto no artigo 9.o ou no artigo 10.o do Regulamento n.o 2499/82. A lacuna apenas pode ser suprida pelo legislador comunitário.
80.
Nas circunstâncias específicas do presente caso, não aceito que o prejuízo sofrido pelas recorrentes no final de Junho de 1983, em consequência do não pagamento às recorrentes pela DAI, possa ser considerado como certo (isto é, iminente e previsível) a partir dessa data. Parece-me, antes, que — no contexto das suas relações quase contratuais com a AIMA — as recorrentes possuíam o que um observador externo teria caracterizado como uma expectativa objectiva legítima de que o tribunal nacional as consideraria beneficiárias da ajuda comunitária e ordenaria as medidas necessárias para garantir que obtivessem o pagamento. Afinal, as recorrentes cumpriram todas as suas obrigações que lhe incumbiam por força do Regulamento n.o 2499/82 e a destilação preventiva foi devidamente efectuada (
41
). Em consequência, rejeito a ideia de que o prazo tenha começado a correr contra as recorrentes antes mesmo de o processo em que posteriormente intervieram ter sido intentado no tribunal nacional.
81.
Por conseguinte, para decidir qual o ponto correcto a partir do qual o prazo de cinco anos começa a correr para propor a acção é essencial, em minha opinião, analisar com algum cuidado a decisão do tribunal nacional de primeira instância (o Tribunale civile de Roma). Indiquei acima (no n.o 29) a passagem mais importante dessa decisão.
82.
O tribunal nacional realçou que «o Regulamento n.o 2499/82 confere o direito às ajudas na condição de que os prazos e as condições estritamente fixados sejam respeitados, tendo o desrespeito destes prazos e condições como consequência a recuperação parcial ou total da ajuda paga antecipadamente. Os destiladores são […] os destinatários da ajuda, sendo os produtores de vinho e de uvas os destinatários finais da mesma».
83.
Com esta declaração, o tribunal nacional fez duas afirmações correctas e cometeu um erro significativo. Todos os mecanismos comunitários de apoio ao mercado no sector da agricultura dependem, efectiva e correctamente, da certeza de que aqueles que requerem as ajudas cumprem as condições necessárias previstas na legislação comunitária (
42
). Os vitivinicultores eram efectivamente «os destinatários finais da ajuda». No entanto, parece-me que, numa interpretação correcta do Regulamento n.o 2488/82, os destiladores (DAI) não eram, verdadeiramente, «os destinatários finais da ajuda» no que diz respeito ao preço mínimo de compra. Pelo contrário, constituíam o canal através do qual a ajuda deveria ser transmitida — desde que o vinho entrasse efectivamente na destilaria e fosse destilado — aos produtores de vinho (
43
).
84.
O tribunal nacional afirmou seguidamente, de forma a afastar essa possibilidade, que «[d]ecorre das considerações precedentes que o [Regulamento n.o 2499/82] é fácil de interpretar e que não é necessário submeter uma questão prejudicial ao Tribunal de Justiça». Tal é efectivamente exacto, se nos concentrarmos exclusivamente — como o tribunal nacional fez claramente — nos vários prazos dentro dos quais o destilador devia praticar diversos actos para evitar a perda da caução prestada em contrapartida do adiantamento da ajuda comunitária.
85.
Assim sendo, seria errado concluir que o tribunal nacional ignorou a legislação comunitária ao tomar a sua decisão. Analisou efectivamente o Regulamento n.o 2499/82, mas só na medida em que examinou os prazos previstos no artigo 9.o desse regulamento para a DAI agir e produzir prova bastante dos seus actos. Concentrou-se exclusivamente na relação entre a DAI e a AIMA (reflectida na prestação da caução pela Assedile). Prosseguiu (de forma bastante correcta) identificando três aspectos autónomos em que se traduziu o incumprimento, pela DAI, das obrigações que lhe incumbiam por força do regulamento: i) além dos pagamentos no total de 110795870 ITL (57221 EUR) (
44
), não efectuou o pagamento do preço mínimo aos produtores; ii) não pagou a estes últimos no prazo de 90 dias; iii) não provou antes de 1 de Janeiro de 1984 que tinha efectuado os pagamentos. (Estes três factos constituem, obviamente, elementos do mesmo incumprimento básico pela DAI das suas obrigações: nomeadamente, a falta de pagamento aos produtores de vinho da totalidade do preço mínimo de compra que lhes era devido pelo vinho que entregaram para destilação).
86.
Ao fazê-lo, o tribunal nacional não se debruçou, de modo algum, sobre a questão subjacente (e fundamental), ou seja, saber quem deveria acabar por receber a ajuda comunitária em causa. É evidente que considerou que os produtores de vinho intervenientes (destinatários da ajuda do preço mínimo de compra; e os únicos protagonistas habilitados, no âmbito do regime comunitário, a beneficiar financeiramente desse preço de compra) estavam na mesma posição que todos os restantes credores da DAI, quando da falência desta. As quantias que lhes eram devidas a título desse elemento da ajuda comunitária foram equiparadas às restantes dívidas da DAI na sua falência. Isto decorre muito claramente do único parágrafo do acórdão que se refere especificamente aos seus interesses:
«As adegas cooperativas poderão — tal como a seguradora [Assedile], se decidir actuar em sub-rogação — obter a satisfação dos seus créditos no quadro do processo de falência, conjuntamente com os restantes credores e no respeito do princípio da igualdade entre os credores».
87.
Com esta afirmação, o tribunal nacional demonstrou não ter compreendido de todo a ratio e o objectivo do regime de ajudas comunitárias. Abertamente, recusou também submeter um pedido de decisão prejudicial. Não recaía sobre si, naturalmente, qualquer obrigação de o fazer, uma vez que não é um tribunal de última instância, vinculado aos requisitos estritos do último parágrafo do artigo 234.o CE (de resto, parece provável que o Tribunal civile de Roma estivesse a orientar o seu raciocínio para a parte errada da questão, ao perguntar-se se uma questão prejudicial era «necessária»). Em consequência, não foi dada ao Tribunal de Justiça a oportunidade de, nessa fase, analisar a estrutura e o objectivo do Regulamento n.o 2499/82. Se o tivesse feito, parece-me provável que tivesse chegado à mesma conclusão que o Tribunal de Primeira Instância, nomeadamente, a existência de uma lacuna no Regulamento n.o 2499/82, que levava ao tratamento diferente dos produtores de vinho em função de o respectivo Estado-Membro ter escolhido o processo do artigo 9.o ou o do artigo 10.o; que a diferença de tratamento não era justificada; e que a responsabilidade por essa violação cabia à instituição comunitária que redigiu o Regulamento n.o 2499/82, ou seja, a Comissão (
45
). Ainda que as respostas dadas pelo Tribunal de Justiça ao tribunal nacional tivessem (inevitavelmente) levado ao não pagamento da ajuda comunitária devida às recorrentes, no quadro da sua intervenção no processo nacional, estas teriam tomado objectivamente conhecimento de que era contra a Comissão que deviam agir. Assim, o prazo teria claramente corrido contra as recorrentes a partir desse momento para efeitos de propositura da acção de indemnização nos termos do artigo 235.o CE.
88.
É possível que o tribunal nacional não tenha prestado toda a sua atenção aos interesses dos produtores de vinho pelo facto de estes serem intervenientes na acção da DAI, e não demandantes em nome próprio. Parece-me que seria muito severo, nestas circunstâncias, culpar os produtores por não terem proposto acções separadas, presumivelmente contra a DAI (uma vez que era a destiladora que efectivamente lhes devia o saldo da ajuda comunitária a que tinham direito), juntando-se à AIMA e mesmo à Assedile, como terceiros. Na realidade, já existia uma acção importante (entre a DAI e a AIMA) que estava «pendente» nos tribunais nacionais. Parecia natural, no interesse da eficiência e da economia processuais, intervir nessa acção e submeter, dessa forma, ao tribunal nacional o direito dos produtores de vinho ao pagamento da ajuda comunitária. Se a DAI tivesse vencido ou sido vencida na sequência de um pedido de decisão prejudicial, aqueles teriam tido (conforme o caso) uma melhor oportunidade de obter da DAI o pagamento da ajuda ou, pelo menos, ficariam a conhecer a situação em que estavam. Caso fosse um erro intervir naquele processo em vez de intentar um processo separado, parece-me que esse erro era objectivamente desculpável.
89.
Enquanto intervenientes, foi dada aos produtores de vinho (e aos seus interesses óbvios) pouca atenção pelo tribunal nacional. Salvo o (indubitável) benefício da retrospectividade, parece-me difícil ler na decisão do Tribunale civile de Roma qualquer indicação clara (e a fortiori expressa) de que as recorrentes eram titulares do direito, mas estavam no local errado para o exercer. Ao invés, foi-lhes dito que não estavam numa posição melhor nem pior do que qualquer outra pessoa a quem a DAI devesse dinheiro.
90.
Não deduzo, em particular, do acórdão do Tribunale civile de Roma qualquer orientação judicial clara de que os produtores de vinho não alcançariam os seus objectivos nos tribunais nacionais (seja no âmbito da acção da DAI, ou, de facto, em processos separados) porquanto não existiam mecanismos de protecção dos seus interesses que impedissem a perda da caução da DAI para a AIMA e a sua subsequente restituição ao FEOGA pela AIMA, quando um Estado-Membro (como a Itália) tivesse optado pelo processo previsto no artigo 9.o do Regulamento n.o 2499/82. Consequentemente, não considero que o acórdão os tenha colocado numa posição em que, objectivamente, deveriam ter percebido que a sua única saída era desistir do processo nacional e propor, sem mais, uma acção contra a Comissão enquanto autora da legislação viciada.
91.
Os produtores de vinho interpuseram recurso. O processo de recurso (ao qual foi negado provimento, ao que parece, por motivos essencialmente formais) (
46
) foi moroso. Decorreu de 27 de Janeiro de 1986 (data da decisão do Tribunale civile de Roma), prosseguiu com a decisão da Corte d’appello de 19 de Novembro de 1991 e durou até à última negação de provimento do recurso das recorrentes pela Corte di Cassazione, em 28 de Novembro de 1994. É impossível avaliar com base nos autos neste último tribunal se, nesse processo de recurso, as recorrentes chamaram a atenção para o mérito do seu pedido à luz do direito comunitário ou se suscitaram novamente a questão de saber se deveria ser pedida orientação ao Tribunal de Justiça para compreender os trabalhos preparatórios do Regulamento n.o 2499/82, a fim de resolver a desordem deixada pela falência da DAI. Pode não lhes ter sido possível fazê-lo de alguma forma significativa ou mesmo de todo. Estou muito relutante em presumir, contra elas, que as recorrentes nunca deveriam ter recorrido e que se deve considerar que o prazo deveria ter começado a correr num momento anterior a 28 de Novembro de 1994.
92.
Além disso, parece-me provável que, se as recorrentes tivessem procurado intentar uma acção contra a Comissão no Tribunal de Primeira Instância sem ter primeiro passado pelo tribunal nacional, a Comissão teria argumentado que deveriam ter intentado a sua acção nos tribunais nacionais, os quais seriam perfeitamente capazes de lhes garantir uma solução eficaz. Com toda a probabilidade, a Comissão teria encontrado argumentos semelhantes àqueles que apresentou no âmbito do presente processo (
47
).
93.
Nesse contexto, passo a apreciar a análise do Tribunal de Primeira Instância sobre o prazo previsto no artigo 46.o do Estatuto.
Apreciação
94.
De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, em caso de responsabilidade extracontratual decorrente de um acto normativo, o prazo de prescrição começa a contar quando os efeitos danosos desse acto se produzem e, por conseguinte, quando as pessoas afectadas tenham sofrido um dano certo (
48
).
95.
No presente processo, o Tribunal de Primeira Instância entendeu que o prazo de prescrição começou a correr no momento em que o prejuízo resultante do não pagamento total ou parcial da ajuda comunitária foi sofrido de forma certa pelas recorrentes (
49
). Aquele tribunal considerou que, nas circunstâncias excepcionais do caso vertente, i) um operador económico prudente e avisado podia legitimamente esperar obter o pagamento da ajuda e ii) (tendo em conta a complexidade do sistema instituído pelo Regulamento n.o 2499/82 (
50
) e o carácter excepcional da situação relativa à lacuna desse regulamento) era extremamente difícil para esse operador saber que não podia obter tal pagamento num tribunal nacional. Em consequência, para verificar se o dano era certo, impunha-se ter em conta o processo nacional relativo especificamente ao destino da caução.
96.
Estes dois elementos poderiam também ter sido formulados (e talvez com maior pertinência) em termos daquilo que um observador médio da situação consideraria ser a situação objectiva. Objectivamente, atendendo à legislação comunitária, às relações quase contratuais entre a AIMA e os produtores de vinho, ao facto de os produtores de vinho terem cumprido as suas obrigações e ao objectivo manifesto da legislação comunitária tal como expresso nos considerandos do Regulamento n.o 2499/82, parece-me que esse observador teria pressuposto que a via de reparação adequada era o recurso a um tribunal nacional, para obter o pagamento da ajuda comunitária e, muito provavelmente, submeter um pedido de decisão prejudicial ao abrigo do artigo 234.o CE. Esses pagamentos são geralmente efectuados a nível nacional e (se necessário) são exigidos através de processos nacionais, prestando então os Estados-Membros contas à Comunidade através do processo de apuramento das contas do FEOGA. Considero difícil aceitar a ideia de que um observador médio, que apreciasse a situação de forma objectiva, concluísse imediatamente, em 1983, que os produtores de vinho deviam propor uma acção de indemnização contra a Comissão.
97.
Ao invés, se se aplicar o critério (tal como foi exposto pela Comissão) segundo o qual «o prazo de prescrição não pode começar a correr antes de se produzirem os efeitos danosos do acto e, por conseguinte, antes do momento em que os interessados tenham sofrido um prejuízo certo», esse observador teria considerado que, apesar de, em Junho de 1983, a natureza geral do dano que os interessados eram susceptíveis de sofrer se não obtivessem o pagamento da ajuda comunitária ser óbvia, o seu carácter inevitável não era. As recorrentes apenas «sofreram um prejuízo certo» quando se tornou objectivamente claro que o processo no tribunal nacional não levaria à obtenção da ajuda. Foi esse o momento em que «se produziram os efeitos danosos [da lacuna] do acto [comunitário]».
98.
Com esta precisão, subscrevo inteiramente o entendimento do Tribunal de Primeira Instância, pelo menos no que diz respeito às quatro recorrentes que interpuseram recurso do acórdão do Tribunale civile de Roma (
51
).
99.
Se, a título subsidiário, o Tribunal de Justiça admitir a possibilidade de, num caso excepcional, ter em conta um elemento subjectivo, parece-me que existe um forte paralelismo com o acórdão Adams (
52
), e que as razões para aceitar um elemento subjectivo são tão fortes no caso vertente quanto o eram naquele processo.
100.
O presente processo, tal como aquele em que foi proferido o acórdão Adams, é, pelas razões apontadas pelo Tribunal de Primeira Instância, um caso excepcional.
101.
No processo em que foi proferido o acórdão Adams, o recorrente notificou a Comissão de práticas anti-concorrenciais por parte do seu empregador, a Hoffmann-La Roche & Co AG (a seguir «Roche»). Posteriormente, propôs uma acção de indemnização contra a Comissão pelos danos alegadamente sofridos em resultado de actos ou omissões irregulares por parte desta e que conduziram à sua detenção e condenação na Suíça por espionagem económica resultante dessa notificação. O Tribunal de Justiça entendeu que, na sequência de uma visita do advogado da Roche à Comissão, em 8 de Novembro de 1974, o conhecimento desta última quanto à gravidade do risco a que, com a sua conduta anterior (
53
), tinha exposto S. G. Adams era suficiente para desencadear a sua responsabilidade. Ao não ter realizado todos os esforços razoáveis para fornecer a S. G. Adams a informação de que dispunha na sequência dessa visita, a Comissão incorreu em responsabilidade para com ele em razão do dano que era susceptível de resultar da descoberta da sua identidade.
102.
S. G. Adams propôs a sua acção em 1983. A Comissão alegou que esta tinha prescrito por força do artigo 43.o do Estatuto do Tribunal de Justiça, precursor do actual artigo 46.o S. G. Adams alegou que não tinha tomado conhecimento dos factos até 1980, momento em que o seu novo advogado teve oportunidade de estudar os documentos relativos ao processo penal. S. G. Adams não tinha acreditado na informação fornecida pela polícia suíça e não tinha podido ler os acórdãos suíços, que estavam escritos em alemão. Nem podia ter tido conhecimento dos factos relativos à visita do advogado da Roche à Comissão, em 8 de Novembro de 1974.
103.
O Tribunal de Justiça afirmou que o artigo 43.o«deve ser interpretado no sentido de que o termo do prazo de prescrição não pode constituir um argumento válido de defesa numa acção proposta por alguém que tenha sofrido um prejuízo, quando esta apenas tardiamente tenha tomado conhecimento do facto que lhe deu origem e, por isso, não tenha disposto de um prazo razoável para propor a sua acção no tribunal ou noutra instituição relevante antes do termo do prazo de prescrição. Neste caso tem que se ter presente que o Tribunal de Justiça baseou o seu argumento em relação à responsabilidade da Comunidade no facto de a Comissão não ter tentado informar e consultar o requerente na sequência da visita [do advogado da Roche] de 8 de Novembro de 1974. Decorre claramente da informação submetida ao Tribunal de Justiça que o requerente não podia ter tomado conhecimento desse facto antes da instrução desse processo, uma vez que a visita [do advogado da Roche] foi referida pela primeira vez na contestação da Comissão. Assim sendo, não poderia invocar a responsabilidade da Comunidade com esse fundamento antes do termo normal do prazo de prescrição» (
54
).
104.
Tal como a Comissão deixa entender, o processo Adams é, por natureza, distinto do presente processo em vários aspectos (ainda que confesse a minha perplexidade face ao argumento da Comissão segundo o qual não diz respeito à determinação do termo inicial do prazo, mas sim ao termo final do prazo de prescrição, uma vez que um depende evidentemente do outro). Demonstra, no entanto, que o Tribunal de Justiça está preparado para se afastar da aplicação normal das regras da prescrição num caso excepcional. Num desses casos raros e excepcionais, considero que pode ser necessário interpretar essas regras de forma mais compreensiva, a fim de evitar que a prescrição seja invocada como meio de defesa em circunstâncias em que tal seria manifestamente injusto.
105.
No presente processo, as recorrentes decidiram, de forma inteiramente razoável no tempo e no contexto, intervir no processo intentado pela DAI contra a Assedile e a AIMA, em Setembro de 1984, no Tribunale civile de Roma. A duração do processo não estava, nem podia estar, sujeita ao controlo das recorrentes. Aquele tribunal recusou-se a submeter um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça. Se o tivesse feito, a questão teria ficado clara nessa fase. No contexto de tal pedido de decisão prejudicial, o Tribunal de Justiça teria necessariamente analisado a estrutura do Regulamento n.o 2499/82. Ao fazê-lo, teria identificado uma lacuna nesse regulamento (tal como fez posteriormente o Tribunal de Primeira Instância), nomeadamente, que se um Estado-Membro tomasse uma das duas alternativas possíveis para canalizar ajuda, os fundos destinados aos produtores enquanto destinatários finais seriam, em circunstâncias como as do presente processo, reembolsados à Comunidade ao invés de serem pagos aos produtores.
106.
No entanto, na falta de um pedido de decisão prejudicial que pudesse conduzir a essa análise, apenas na última peça do processo nacional (o acórdão da Corte di Cassazione de 28 de Novembro de 1994) é que quatro dessas cinco recorrentes que tinham recorrido do acórdão do Tribunale civile de Roma (
55
) souberam que a sua tentativa de obter o pagamento da ajuda comunitária à qual tinham direito através dos tribunais nacionais estava votada ao insucesso. Parece-me ser esse o momento apropriado a partir do qual o prazo começou a correr para os efeitos do artigo 46.o do Estatuto.
107.
No que diz respeito à quinta recorrente, a análise que acima propus leva à conclusão de que o prazo começou a correr na data do acórdão do Tribunale civile de Roma, isto é, no dia 27 de Janeiro de 1989. Consequentemente, a acção proposta pela quinta recorrente contra a Comissão prescreveu. Apenas assim não seria se o Tribunal de Justiça fosse de opinião, como no acórdão Adams, que, atendendo às circunstâncias excepcionais do presente processo, era apropriado decidir, no essencial, que o prazo de prescrição referido no artigo 46.o do Estatuto não se aplicava a nenhuma das recorrentes.
108.
Para ser exaustiva, devo acrescentar que as recorrentes propuseram subsequentemente uma acção contra a AIMA nos tribunais nacionais, por enriquecimento sem causa (
56
). Tal como as próprias recorrentes se aperceberam, assim que abordaram a Comissão e apuraram que os fundos provenientes da caução da Assedile tinham sido transferidos pela AIMA para a Comissão e contabilizados a favor do FEOGA (
57
), esse pedido estava destinado a improceder: não tinha havido enriquecimento sem causa por parte da AIMA.
109.
Poderia argumentar-se que apenas nesse momento é que a última e ténue esperança de sucesso através dos tribunais nacionais se extinguiu. Não me parece necessário ou apropriado ir tão longe.
110.
Assim, parece-me que, objectivamente, a improcedência do recurso na Corte di Cassazione acabou com qualquer possibilidade realista de as recorrentes obterem ganho de causa nos tribunais nacionais (
58
). Daí decorre que esse é o momento em que o prejuízo sofrido pode ser considerado «certo». Nesse momento, o dano era, de facto, simultaneamente iminente e previsível, mesmo que ainda não pudesse ser determinado de forma precisa (
59
).
111.
Aceito que o presente processo não se encaixa perfeitamente na jurisprudência existente, referida quer pelo Tribunal de Primeira Instância no seu acórdão quer pela Comissão no presente recurso. Essa jurisprudência não se desenvolveu, no entanto, no contexto de circunstâncias como as que estiveram na origem do presente processo, em que a situação recai desconfortavelmente no domínio da ordem jurídica nacional e comunitária. No entanto, até à data, a questão básica da determinação de qual dessas ordens era a jurisdição apropriada para o processo ainda não se colocou à jurisprudência.
112.
No caso vertente, se as recorrentes tivessem proposto uma acção contra a Comissão desde o início, é altamente provável que esta tivesse defendido que a jurisdição competente era o tribunal nacional, quer porque as ajudas comunitárias no sector da agricultura são normalmente pagas através de organismos de intervenção nacionais quer porque estava em curso um processo nacional de falência. Nesse contexto, considero relevante que, mesmo no Tribunal de Primeira Instância, a Comissão tenha continuado a defender que o processo nacional constituía de facto um meio de defesa adequado para as recorrentes.
113.
Se a excepção da prescrição procedesse no presente processo, o resultado seria a denegação às recorrentes do acesso aos tribunais e, logo, à justiça. Esse resultado contrariaria o princípio fundamental segundo o qual a lei comunitária funciona de modo a conferir uma protecção jurisdicional efectiva às pessoas a quem atribui direitos. As recorrentes são pessoas que têm direito a receber montantes de ajuda comunitária relativamente a vinho que enviaram à DAI para ser destilado e que foram privadas do seu dinheiro em virtude de uma lacuna no Regulamento n.o 2499/82 pela qual o Tribunal de Primeira Instância julgou a Comissão responsável. O mérito não é impugnado no Tribunal de Justiça. Seria errado, em minha opinião, que a excepção da prescrição procedesse nas circunstâncias excepcionais deste caso.
114.
Em consequência, proponho que seja negado provimento ao recurso e confirmado o acórdão do Tribunal de Primeira Instância.
Despesas
115.
Nos termos do artigo 69.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido nas suas alegações. As recorrentes pediram a condenação nas despesas. Em minha opinião, a quinta recorrente (Cantina sociale del Vermentino) é, ao contrário das outras quatro recorrentes, parte vencida. Parece decorrer do processo, no entanto, que quaisquer despesas imputáveis unicamente à quinta recorrente — se, de facto, houver quaisquer despesas — serão provavelmente insignificantes e seriam, de qualquer modo, dificilmente quantificáveis. Proponho, assim que a Comissão suporte as despesas do presente processo em relação às cinco recorrentes.
Conclusão
116.
Pelas razões precedentes, considero que o Tribunal de Justiça deveria:
—
negar provimento ao recurso;
—
condenar a Comissão nas despesas.
(
1
)	Língua original: inglês.
(
2
)	Acórdão de 23 de Novembro de 2004 (Colect., p. II-3991).
(
3
)	V. nota 15 e n.o 52, infra.
(
4
)	JO L 54, p. 1; EE 03 F15 p. 160, na redacção dada pelo Regulamento (CEE) n.o 2144/82 do Conselho, de 27 de Julho de 1982 (JO L 227, p. 1; EE 03 F26 p. 18).
(
5
)	Destilação voluntária para retirar excedentes vinícolas previstos a fim de melhorar os preços.
(
6
)	Já referido na nota 4.
(
7
)	JO L 267, p. 16; com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.o 311/83 da Comissão, de 7 de Fevereiro de 1983 (JO L 36, p. 6), e Regulamento (CEE) n.o 2276/83 da Comissão, de 9 de Agosto de 1983 (JO L 219, p. 9).
(
8
)	V. oitavo considerando do preâmbulo.
(
9
)	O terceiro parágrafo do artigo 9.o, n.o 2, foi declarado inválido pelo Tribunal de Justiça «na medida em que penaliza com a perda total da ajuda qualquer falha no cumprimento do período de tempo dentro do qual o destilador deve pagar o preço mínimo de compra ao produtor»: v. acórdão de 27 de Junho de 1990, Lingenfelser (C-118/89, Colect., p. I-2637).
(
10
)	Regulamento (CEE) n.o 352/78 do Conselho, de 20 de Fevereiro de 1978, relativo à atribuição das cauções, fianças ou garantias constituídas no âmbito da política agrícola comum que se consideram perdidas (JO L 50, p. 1; EE 03 F13 p. 249).
(
11
)	É evidente que os acontecimentos a que o presente processo diz respeito tiveram lugar muito antes da introdução do euro. Atendendo a que o leitor está agora provavelmente mais familiarizado com euros do que com liras italianas (ITL) como medida de valor, indiquei o equivalente em euros para demonstrar a magnitude dos montantes em causa.
(
12
)	O Tribunal de Primeira Instância analisa correctamente o padrão de pagamentos como tendo duas fases, nomeadamente, o pagamento pelo destilador ao produtor de um preço mínimo de compra e o pagamento pela agência de intervenção ao destilador de uma «ajuda comunitária», propriamente dita. No entanto, adiante nesse acórdão, o Tribunal de Primeira Instância utiliza frequentemente a expressão «ajuda comunitária» ou «ajuda» para referir esses dois pagamentos no conjunto ou, mais especificamente, o pagamento de um preço mínimo de compra. Utilizei esse método, partindo do princípio de que o seu significado decorre claramente do respectivo contexto.
(
13
)	Entre outros, as recorrentes, outra cooperativa vitícola e um consórcio de cooperativas vitícolas.
(
14
)	Do que é possível deduzir dos documentos apresentados no Tribunal de Justiça, esta deve ter sido a argumentação essencial desenvolvida na Corte di Cassazione.
(
15
)	O artigo 235.o CE confere às instâncias judiciárias da Comunidade competência para conhecer dos litígios relativos à reparação dos danos prevista no segundo parágrafo do artigo 288.o Esse parágrafo dispõe que, em matéria de responsabilidade extracontratual, «a Comunidade deve indemnizar, de acordo com os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados-Membros, os danos causados pelas suas instituições ou pelos seus agentes no exercício das suas funções».
(
16
)	N.os 58 a 84 do acórdão do Tribunal de Primeira Instância.
(
17
)	N.o 85.
(
18
)	N.os 109 e 110.
(
19
)	Acórdão de 12 de Abril de 1984, Unifrex/Comissão e Conselho (281/82, Recueil, p. 1969, n.o 11).
(
20
)	N.os 87 e 88. Recorde-se que, no processo nacional anterior, o Tribunale civile de Roma havia recusado submeter um pedido prejudicial: v. n.o 29, supra.
(
21
)	N.os 115 a 117.
(
22
)	V. n.o 77 do acórdão.
(
23
)	N.o 118.
(
24
)	N.o 120.
(
25
)	N.os 131 a 133.
(
26
)	N.os 134 e 135; v. n.os 18 a 24, supra.
(
27
)	N.os 136 a 139.
(
28
)	N.o 142.
(
29
)	V. contexto legislativo descrito no n.o 144 do acórdão do Tribunal de Primeira Instância.
(
30
)	N.os 143 a 147.
(
31
)	Acórdão do Tribunal de Justiça de 27 de Janeiro de 1982, Birra Wührer e o./Conselho e Comissão (256/80, 257/80, 265/80, 267/80 e 5/81, Recueil, p. 85, n.o 10).
(
32
)	Ibidem.
(
33
)	A Comissão refere o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 16 de Abril de 1997, Hartmann/Conselho e Comissão (T-20/94, Colect., p. II-595, n.os 109 e segs.), e, no que diz respeito ao antigo Estatuto (CECA) do Tribunal de Justiça, o acórdão de 18 de Julho de 2002, Autosalone Ispra dei Fratelli Rossi/Comissão (C-136/01 P, Colect., p. I-6565, n.os 31 e 56).
(
34
)	Acórdão de 7 de Novembro de 1985 (145/83, Recueil, p. 3539).
(
35
)	V. n.os 139 e 140 do acórdão.
(
36
)	Acórdãos de 2 de Junho de 1976, Kurt Kampffmeyer e o./Comissão e Conselho (56/74 a 60/74, Colect., p. 315, n.o 6, ); de 29 de Janeiro de 1985, Binderer/Comissão (147/83, Recueil, p. 257, n.o 19); e de 14 de Janeiro de 1987, Zuckerfabrik Bedburg/Conselho e Comissão (281/84, Colect., p. 49, n.o 14).
(
37
)	N.o 178 do acórdão.
(
38
)	N.o 179.
(
39
)	Citado na nota 9.
(
40
)	V., por exemplo, n.os 11 e 13 desse acórdão.
(
41
)	V. n.o 141 do acórdão do Tribunal de Primeira Instância.
(
42
)	Tal como pode ser observado em diversos acórdãos, nos quais o Tribunal de Justiça defendeu a retenção, pela Comissão, de ajudas provenientes do FEOGA com o fundamento de que o Estado-Membro em causa não garantiu o cumprimento dessas condições.
(
43
)	Mesmo que houvesse dúvidas a este respeito, é importante realçar que a Comissão não contestou o acórdão do Tribunal de Primeira Instância quanto à matéria. Assim, não seria apropriado e não estaria de acordo com o poder que este Tribunal tem em sede de recurso questionar a interpretação da legislação pelo Tribunal de Primeira Instância.
(
44
)	V. n.o 26, supra.
(
45
)	V. a cuidadosa discussão do mérito nos n.os 151 a 178, em particular n.os 164 a 172. Deve realçar-se que a Comissão não procura recorrer da matéria de fundo do acórdão do Tribunal de Primeira Instância. Debruça-se apenas sobre o prazo-limite.
(
46
)	V. n.os 31 a 33 do acórdão do Tribunal de Primeira Instância.
(
47
)	V. n.o 89 do acórdão do Tribunal de Primeira Instância. O Tribunal de Primeira Instância explica de forma convincente, no n.o 118 do seu acórdão, que as recorrentes não dispunham, de facto, de uma protecção jurisdicional eficaz nos tribunais nacionais; conclusão da qual (tendo em conta os mais de dez anos de litigância nos tribunais nacionais) é difícil de discordar. Contudo, não é muito óbvio que esta conclusão tivesse sido necessariamente tão clara se o processo tivesse tido início no Tribunal de Primeira Instância, em vez de nos tribunais nacionais.
(
48
)	Acórdão Birra Wührer (já referido no n.o 31, supra, n.o 10).
(
49
)	N.o 131.
(
50
)	V. as observações do advogado-geral M. Darmon no contexto relacionado com a proporcionalidade da sanção prevista no artigo 9.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2499/82: «é difícil não se sentir confuso quando confrontado com esta mistura peculiar de sanções expressamente previstas e sanções que devem ser deduzidas e com a justaposição de obrigações principais e secundárias ambas as quais são sancionadas de forma igualmente severa através da perda total da ajuda […]» (n.o 27 das conclusões apresentadas no processo em que foi proferido o acórdão Lingenfelser, já referido na nota 9).
(
51
)	V. n.os 30 e 32, supra, e 107, infra.
(
52
)	Já referido na nota 34.
(
53
)	Nomeadamente, a entrega ao pessoal da Roche de fotocópias revistas de documentos que lhe tinham sido apresentados por S. G. Adams e que permitiram à Roche identificá-lo como o principal suspeito na queixa que apresentou ao ministério público suíço e que levou, por isso, à sua detenção e forneceu à polícia e aos tribunais suíços provas substanciais contra aquele.
(
54
)	N.os 50 e 51 do acórdão.
(
55
)	V. n.os 30 e 32, supra.
(
56
)	No dia 16 de Fevereiro de 1996: v. n.o 38 do acórdão do Tribunal de Primeira Instância, referido no n.o 34, supra.
(
57
)	V. n.os 39 e 40 do acórdão do Tribunal de Primeira Instância.
(
58
)	Ao dizê-lo, tenho presente que as recorrentes estavam cientes do risco que constituía o facto de que o montante resultante da perda da caução seria, a dado momento, pago pela AIMA à Comissão e contabilizado a favor do FEOGA. A sua esperança, no processo nacional principal, era que a caução não fosse declarada perdida e/ou que o tribunal nacional pudesse ser persuadido a proferir outro despacho que tivesse como resultado receberem a ajuda. Pelos motivos que expus, aceito que, objectivamente, era razoável que as recorrentes tentassem essa via. Pelo contrário, vejo o processo por enriquecimento sem causa proposto contra a AIMA mais como um acto de desespero de causa.
(
59
)	V. n.os 129, 130 e 149 do acórdão do Tribunal de Primeira Instância. A verdadeira extensão do prejuízo das recorrentes apenas podia ser quantificada depois de, enquanto credores privilegiados, terem recuperado parte dos seus créditos não pagos que lhes eram devidos pela DAI no final do processo de falência, em 2000.