61996CC0055_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Εισαγωγή
1 Στην παρούσα υπόθεση, το Δικαστήριο καλείται να απαντήσει σε ορισμένα ερωτήματα ως προς τις σχέσεις μεταξύ διαφόρων διατάξεων της Συνθήκης και της ιταλικής νομοθεσίας η οποία απαγορεύει τη μεσολάβηση ιδιωτικών επιχειρήσεων προς εύρεση εργασίας ή εργατικού δυναμικού, καθώς και τη διάθεση από αυτές εργαζομένων προσωρινής απασχολήσεως. Τα ερωτήματα αυτά αντιστοιχούν στην πραγματικότητα σε εκείνα τα οποία είχαν υποβληθεί στο Δικαστήριο στην υπόθεση C-111/94, Job Centre (1) (στο εξής: Job Centre I), στην οποία ανέπτυξα προτάσεις στις 8 Αυγούστου 1995.
2 Το Δικαστήριο έκρινε τότε ότι δεν ήταν αρμόδιο, εκτιμώντας ότι το Tribunale penale e civile di Milano, το οποίο είχε υποβάλει τα ερωτήματα βάσει του ιταλικού συστήματος εκουσίας δικαιοδοσίας (giurisdizione volontaria), ασκούσε στην υπόθεση εκείνη μη δικαιοδοτική λειτουργία. Το Δικαστήριο έκρινε ειδικότερα ότι μόνο στην περίπτωση κατά την οποία ασκηθεί ένδικο μέσο κατά της αρνήσεως εγκρίσεως του καταστατικού μιας εταιρίας μπορεί να θεωρηθεί ότι το επιληφθέν δικαστήριο ασκεί λειτουργία δικαιοδοτικής φύσεως.
3 Αφού το Tribunale penale e civile di Milano απέρριψε την αίτηση εγκρίσεως του καταστατικού του υπό ίδρυση συνεταιρισμού Job Centre coop. arl (στο εξής: Job Centre), ο Job Centre άσκησε έφεση κατά της αποφάσεως αυτής ενώπιον του Corte d'appello di Milano, το οποίο υπέβαλε στο Δικαστήριο σειρά ερωτημάτων που αποβλέπουν στο να καταστήσουν δυνατή την έκδοση αποφάσεως στο πλαίσιο της εφέσεως.
4 Επομένως, δεν τίθεται εν προκειμένω κανένα ζήτημα παραδεκτού, οπότε το Δικαστήριο μπορεί τώρα να αποφανθεί επί της ουσίας.
5 Η στενή σχέση που υπάρχει μεταξύ της παρούσας υποθέσεως και της υποθέσεως Job Centre Ι μου παρέχει τη δυνατότητα να παραπέμψω σε μεγάλο βαθμό σε όσα ανέπτυξα επί της ουσίας της υποθέσεως στις προηγούμενες προτάσεις μου. Ωστόσο έκρινα, ιδίως κατόπιν της προφορικής διαδικασίας στη νέα υπόθεση, ότι ήταν σκόπιμο, ελλείψει παραπομπής στις προτάσεις εκείνες, να επεξεργαστώ νέες αυτοτελείς προτάσεις, εντάσσοντας επιπλέον σ' αυτές ορισμένες νέες πληροφορίες, καθώς και την πλέον πρόσφατη νομολογία του Δικαστηρίου.
Η εθνική νομοθεσία
6 Η μεσολάβηση προς εύρεση εργασίας ή εργατικού δυναμικού και οποιαδήποτε άλλη μεσολαβητική δραστηριότητα μεταξύ προσφοράς και ζητήσεως αμειβομένης εργασίας απαγορεύεται, κατά το άρθρο 11, παράγραφος 1, του ιταλικού νόμου 264 της 29ης Απριλίου 1949 (στο εξής: νόμος του 1949), σε όλους εκτός από τα δημόσια γραφεία ευρέσεως εργασίας, ακόμη και αν η δραστηριότητα αυτή ασκείται από χαριστική αιτία. Συνεπώς, διάφορα γραφεία που έχουν οργανωθεί υπό την ευθύνη του ιταλικού Υπουργείου Εργασίας έχουν το μονοπώλιο της μεσολαβήσεως προς εύρεση εργασίας ή εργατικού δυναμικού στην Ιταλία (2).
Κατ' αρχήν, οι εργοδότες δεν πρέπει να προσλαμβάνουν χωρίς τη μεσολάβηση δημοσίου γραφείου ευρέσεως εργασίας. Ωστόσο, υφίστανται εξαιρέσεις από τον κανόνα αυτόν ειδικά για τις θέσεις διευθυντικών στελεχών ή για το προσωπικό που επιλέγεται μέσω γενικών διαγωνισμών, καθώς και για τα μέλη του οικιακού προσωπικού (3). Αρχικώς, οι εργοδότες δεν είχαν παρά τη δυνατότητα να υποδεικνύουν στα γραφεία ευρέσεως εργασίας μόνον τα προσόντα που έπρεπε να διαθέτει ο εργαζόμενος («richiesta numerica»), κατόπιν δε αυτού το γραφείο ευρέσεως εργασίας επέλεγε τον εργαζόμενο βάσει αντικειμενικών κριτηρίων ώστε να λαμβάνονται, μεταξύ άλλων, υπόψη η οικογενειακή και οικονομική κατάσταση του ενδιαφερομένου, η διάρκεια της περιόδου αναζητήσεως εργασίας κ.λπ. πΟμως, το άρθρο 25, παράγραφος 1, του νόμου 223 της 23ης Ιουλίου 1991 παρέχει στον εργοδότη τη δυνατότητα να επιλέξει τον εργαζόμενο που επιθυμεί να προσλάβει από κατάλογο που συντάσσει το γραφείο ευρέσεως εργασίας
(«richiesta nominativa»).
Οι εργοδότες που απασχολούν άνω των δέκα μισθωτών (εξαιρουμένων των διευθυντών και των μαθητευομένων) οφείλουν του λοιπού να επιφυλάσσουν (προς το παρόν) το 12 % των νέων θέσεων εργασίας σε εργαζομένους οι οποίοι κατέστησαν άνεργοι ειδικά κατόπιν πτωχεύσεως του προηγουμένου εργοδότη τους ή βρίσκονται στην ανεργία περισσότερο από δύο χρόνια.
Οποιαδήποτε αντίθετη προς τους κανόνες αυτούς μεσολάβηση προς εύρεση εργασίας ή εργατικού δυναμικού και η πρόσληψη εργαζομένων χωρίς τη μεσολάβηση γραφείου ευρέσεως εργασίας επισύρει, κατά τον νόμο του 1949, ποινικές ή διοικητικές κυρώσεις. Επί πλέον, τα δικαστήρια μπορούν, κατόπιν αιτήσεως του εισαγγελέα - αρχής η οποία ασκεί συγκεκριμένα καθήκοντα στο πλαίσιο της πολιτικής και της ποινικής δίκης -, να ακυρώνουν τις συμβάσεις εργασίας που έχουν συναφθεί κατά παράβαση των κανόνων αυτών, εντός προθεσμίας ενός έτους από την πρόσληψη.
7 Το άρθρο 1, παράγραφοι 1 και 2, του νόμου 1369 της 23ης Οκτωβρίου 1960 ορίζει τα εξής:
«Απαγορεύεται στον επιχειρηματία να αναθέτει υπό μορφή εργολαβίας ή υπεργολαβίας ή υπό οποιαδήποτε άλλη μορφή, ακόμη και σε συνεταιρισμούς, την εκτέλεση απλών παροχών εργασίας
μέσω της απασχολήσεως εργατικού δυναμικού προσληφθέντος και αμειβομένου από τον εργολάβο ή τον μεσολαβητή, οποιαδήποτε και αν είναι η φύση της εργασίας ή της υπηρεσίας στην οποία αναφέρονται οι παροχές.
Επιπλέον, απαγορεύεται στον επιχειρηματία να αναθέτει σε μεσολαβητές, ανεξαρτήτως του αν είναι υπάλληλοι, τρίτοι ή εταιρίες, ακόμη και συνεταιρισμοί, εργασίες που πρέπει να εκτελεστούν έναντι κατ' αποκοπήν αμοιβής από εργαζομένους προσληφθέντες και αμειβομένους από τους μεσολαβητές αυτούς.»
Οποιαδήποτε παράβαση των κανόνων αυτών επισύρει ποινικές κυρώσεις: νομικώς, ο μισθώνων εργασία θεωρείται, κατά το άρθρο 1, παράγραφος 5, του νόμου, από κάθε άποψη ως εργοδότης.
8 Κατά τη διεξαχθείσα στη νέα υπόθεση προφορική διαδικασία, η Ιταλική Κυβέρνηση δέχθηκε ότι ορισμένοι ισχυρισμοί, τους οποίους είχε προβάλει κατά την προφορική διαδικασία στην υπόθεση Job Centre I, δεν ήσαν ακριβείς. Η Ιταλική Κυβέρνηση δηλώνει τώρα ότι οι απαγορεύσεις του άρθρου 1, παράγραφοι 1 και 2, του νόμου του 1960 εκτείνονται επιπλέον και στην εκ μέρους μιας ιταλικής επιχειρήσεως διάθεση προσωπικού προσωρινής απασχολήσεως σε επιχείρηση εγκατεστημένη σε άλλο κράτος μέλος, καθώς και στην εκ μέρους αλλοδαπής επιχειρήσεως διάθεση προσωπικού προσωρινής απασχολήσεως σε επιχείρηση εγκατεστημένη στην Ιταλία.
Τα πραγματικά περιστατικά
9 Ο Job Centre είναι ένας υπό ίδρυση συνεταιρισμός με έδρα το Μιλάνο (Ιταλία) και με εταιρικό κεφάλαιο που ανέρχεται σε 1 300 000 (ιταλικές λίρες) LIT, ποσό που σήμερα ισούται με 670 ECU. Κατά το άρθρο 4, στοιχεία c και d, του καταστατικού του, ο συνεταιρισμός έχει ως σκοπό, μεταξύ άλλων:
«c) τη δημιουργία μόνιμης υπηρεσίας συλλογής, καταχωρίσεως, επεξεργασίας, επιλογής και γνωστοποιήσεως στα μέλη ή σε τρίτους που ενδεχομένως ενδιαφέρονται - από χαριστική αιτία στα μέλη και στους τρίτους εργαζομένους - του μεγαλύτερου δυνατού αριθμού πληροφοριών σχετικά με τη ζήτηση και προσφορά εργασίας στην ιταλική και κοινοτική αγορά εργασίας, με στόχο να φέρει σε επαφή τους εργοδότες με τους εργαζομένους·
d) τη δημιουργία υπηρεσίας εντοπισμού και επιλογής ιταλικού ή αλλοδαπού προσωπικού για τους Ιταλούς ή αλλοδαπούς εργοδότες, που ενδιαφέρονται γι' αυτό το εργατικό δυναμικό.»
10 Ο Job Centre coop. arl υπέβαλε ενώπιον του Tribunale civile e penale di Milano αίτηση εγκρίσεως του καταστατικού της εταιρίας βάσει του άρθρου 2330, παράγραφος 3, του ιταλικού Αστικού Κώδικα. Κατά τη διάταξη αυτή, το Tribunale, αν διαπιστώσει ότι το καταστατικό της εταιρίας πληροί τις προϋποθέσεις του νόμου και αφού υποβληθεί σε αυτό πρόταση του εισαγγελέα, διατάσσει την εγγραφή της εταιρίας στα οικεία βιβλία. Το άρθρο 2331, παράγραφος 1, ορίζει ότι η εταιρία αποκτά νομική προσωπικότητα μόνον από της εγγραφής στα οικεία βιβλία.
11 Μετά την απόφαση του Δικαστηρίου με την οποία έκρινε εαυτό αναρμόδιο να αποφανθεί επί των ερωτημάτων που του είχαν υποβληθεί, το Tribunale di Milano, με απόφαση της 18ης Δεκεμβρίου 1995, απέρριψε την αίτηση εγκρίσεως της ιδρυτικής πράξεως, λόγω του ότι ο εταιρικός σκοπός του Job Centre ήταν ασυμβίβαστος προς την ιταλική νομοθεσία.
12 Ο Job Centre προσέφυγε, βάσει του άρθρου 2330, παράγραφος 4, του ιταλικού Αστικού Κώδικα, ενώπιον του Corte d'appello di Milano κατά της εν λόγω αρνήσεως εγκρίσεως, ζητώντας την ακύρωση της αποφάσεως του Tribunale και την έκδοση αποφάσεως με την οποία να εγκρίνεται το καταστατικό της εταιρίας.
Τα προδικαστικά ερωτήματα
13 Με διάταξη της 30ής Ιανουαρίου 1996, το Corte d'appello di Milano ανέστειλε τη διαδικασία και υπέβαλε στο Δικαστήριο τα εξής προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Ερωτάται αν οι διατάξεις ιταλικού δικαίου - οι οποίες περιλαμβάνονται στο άρθρο 11, παράγραφος 1, του νόμου 264, της 29ης Απριλίου 1949, και στο άρθρο 1, παράγραφος 1, του νόμου 1369, της 23ης Οκτωβρίου 1960, και συνεπάγονται την απαγόρευση παροχής οποιασδήποτε υπηρεσίας μεσολαβήσεως και παρεμβάσεως μεταξύ προσφοράς και ζητήσεως εξαρτημένης εργασίας εκ μέρους υποκειμένων δικαίου πλην των δημοσίων υπηρεσιών που ορίζονται στις εν λόγω διατάξεις - μπορούν να θεωρηθούν ως εμπίπτουσες στην άσκηση δημοσίας εξουσίας υπό την έννοια των συνδυασμένων διατάξεων των άρθρων 66 και 55 της Συνθήκης ΕΚ, αν ληφθεί υπόψη ότι ο ιταλικός νόμος τις χαρακτηρίζει ως δημοσίου συμφέροντος καθόσον έχουν θεσπισθεί για την προστασία των εργαζομένων και της εθνικής οικονομίας;
2) Ερωτάται αν οι διατάξεις αυτές, ως περιλαμβάνουσες γενική ρύθμιση, μπορούν να θεωρηθούν ως αντίθετες προς τις αρχές του κοινοτικού δικαίου που τίθενται με τα άρθρα 48, 49, 59, 60, 62, 86 και 90 της Συνθήκης σχετικά με το δικαίωμα προς εργασία, την ελευθερία οικονομικής πρωτοβουλίας, την ελευθερία διακινήσεως των εργαζομένων και των προσώπων, την ελευθερία ζητήσεως και προσφοράς εργασίας και παροχής υπηρεσιών, τον ελεύθερο και ανόθευτο ανταγωνισμό μεταξύ επιχειρηματιών και την απαγόρευση της καταχρηστικής εκμεταλλεύσεως της δεσπόζουσας θέσεως;
3) Στην περίπτωση κατά την οποία η προαναφερθείσα ιταλική νομοθεσία, απαγορεύουσα οποιαδήποτε μεσολάβηση και παρέμβαση μεταξύ προσφοράς και ζητήσεως εργασίας, παραβιάζει τις αρχές κοινοτικού δικαίου που αναφέρονται στο προηγούμενο ερώτημα, ερωτάται αν οι δικαστικές αρχές του εν λόγω κράτους μέλους πρέπει να θεωρούνται ως υπέχουσες την υποχρέωση να εφαρμόζουν απευθείας τις αρχές αυτές, επιτρέποντας σε οργανισμούς και επιχειρήσεις, δημόσιες και ιδιωτικές, να ασκούν τη δραστηριότητα μεσολαβήσεως μεταξύ ζητήσεως και προσφοράς εργασίας και εξασφαλίσεως προσωρινού εργατικού δυναμικού εφόσον τηρούνται οι διατάξεις που διέπουν την εργασιακή σχέση και την υποχρεωτική ασφάλιση και ασκούνται οι προβλεπόμενοι εκ του νόμου έλεγχοι;»
14 Τα ερωτήματα του αιτούντος δικαστηρίου μπορούν να χωριστούν σε δύο ομάδες.
Πρώτον, το Corte d'appello ζητεί από το Δικαστήριο να ερμηνεύσει το άρθρο 48 περί ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων και τα άρθρα 59 και 60 περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, ειδικά σε σχέση με τη μεσολάβηση προς εύρεση εργασίας ή εργατικού δυναμικού. Μόνο στην περίπτωση που οι κανόνες αυτοί έχουν εφαρμογή, θα πρέπει να ληφθεί θέση επί του ζητήματος αν, μεταξύ άλλων, η μεσολάβηση προς εύρεση εργασίας ή εργατικού δυναμικού εξαιρείται της ελεύθερης κυκλοφορίας, βάσει των διατάξεων περί των δραστηριοτήτων που συνδέονται με την άσκηση δημοσίας εξουσίας υπό την έννοια των άρθρων 48, παράγραφος 4, 55 και 66.
Το εθνικό δικαστήριο επιθυμεί, εν συνεχεία, να αξιολογηθεί ένα καθεστώς μεσολαβήσεως προς εύρεση εργασίας ή εργατικού δυναμικού, όπως το ιταλικό καθεστώς, ενόψει των διατάξεων του άρθρου 90, παράγραφος 1, που επιβάλλει στα κράτη μέλη να μη θεσπίζουν ούτε να διατηρούν μέτρα αντίθετα προς τους κανόνες της Συνθήκης όσον αφορά τις δημόσιες επιχειρήσεις και τις επιχειρήσεις στις οποίες χορηγούν ειδικά δικαιώματα, διατάξεων εξεταζομένων σε συνδυασμό προς το άρθρο 86, το οποίο απαγορεύει την εκ μέρους των επιχειρήσεων καταχρηστική εκμετάλλευση δεσπόζουσας θέσεως.
Οι κανόνες περί της ελεύθερης κυκλοφορίας
15 Ο Job Centre ισχυρίζεται ότι οι απαγορεύσεις του άρθρου 11, παράγραφος 1, του νόμου του 1949 και του άρθρου 1, παράγραφοι 1 και 2, του νόμου του 1960 είναι αντίθετες προς τα άρθρα 48, 52 και 59 της Συνθήκης. Οι διατάξεις αυτές, κατά την άποψη του Job Centre, παραβαίνουν το άρθρο 48 της Συνθήκης λόγω του ότι η αδυναμία των δημοσίων γραφείων ευρέσεως εργασίας να ικανοποιήσουν τη ζήτηση πλήττει ιδίως τους εργαζομένους άλλων κρατών μελών και η απαγόρευση των γραφείων ευρέσεως προσωρινής απασχολήσεως αφαιρεί από τους εργαζομένους αυτούς την ουσιαστική δυνατότητα προσβάσεως στην ιταλική αγορά εργασίας. Εξάλλου, η ιταλική νομοθεσία είναι αντίθετη προς το άρθρο 52 της Συνθήκης, δεδομένου ότι εμποδίζει τις επιχειρήσεις άλλων κρατών μελών να εγκατασταθούν στην Ιταλία. Ο Job Centre επικαλείται συναφώς το γεγονός ότι ο υπό ίδρυση συνεταιρισμός περιλαμβάνει μεταξύ των μελών του, μεταξύ άλλων, μια γερμανική και μια γαλλική επιχείρηση. Τέλος, οι απαγορεύσεις που περιλαμβάνονται στην ιταλική νομοθεσία δεν επιδέχονται καμιά εξαίρεση. Έτσι, αποκλείουν κάθε δυνατότητα για τις ιταλικές επιχειρήσεις να προσφέρουν υπηρεσίες εντός άλλων κρατών μελών υπό μορφή μεσολαβήσεως προς εύρεση εργασίας ή διαθέσεως εργατικού δυναμικού προσωρινής απασχολήσεως, οπότε οι διατάξεις αυτές, κατά την άποψη του Job Centre, είναι επίσης αντίθετες προς το άρθρο 59 της Συνθήκης.
16 Η Ιταλική, η Γερμανική και η Νορβηγική Κυβέρνηση, καθώς και η Επιτροπή, ισχυρίζονται ότι τα άρθρα 48, 52 και 59 της Συνθήκης δεν έχουν εφαρμογή εν προκειμένω. Ο Job Centre είναι ιταλική επιχείρηση η οποία επιθυμεί να έχει την έδρα της στην Ιταλία. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο ελλείπει το αναγκαίο συνδετικό στοιχείο που πρέπει να υπάρχει μεταξύ των εν προκειμένω περιστάσεων και των καταστάσεων που ρυθμίζουν οι προαναφερθείσες διατάξεις της Συνθήκης. Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή υπογράμμισε το γεγονός ότι η ασκούσα επιρροή διάταξη είναι το άρθρο 52 της Συνθήκης, καθόσον γίνεται λόγος για εγκατάσταση επιχειρήσεως, επειδή όμως οι συναφείς πληροφορίες είναι ανεπαρκείς, δεν είναι δυνατό να κριθεί αν η διάταξη αυτή έχει εν προκειμένω εφαρμογή, ενώ συγχρόνως υπογραμμίζει ότι το ζήτημα αυτό δεν τέθηκε άλλωστε με τη διάταξη περί παραπομπής.
17 Ουδόλως αντιλαμβάνομαι πώς θα μπορούσε να ασκεί εν προκειμένω επιρροή το άρθρο 48 της Συνθήκης το οποίο αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων. Ο Job Centre coop. arl προφανώς δεν είναι μισθωτός, αλλά εταιρία, της οποίας ο σκοπός, όπως προβλέπεται στο καταστατικό, συνίσταται, μεταξύ άλλων, στη μεσολάβηση προς εύρεση εργασίας ή εργατικού δυναμικού, είναι δε εν προκειμένω αδιάφορο ότι μεταξύ των ιδρυτικών μελών συγκαταλέγονται
εργαζόμενοι, δεδομένου ότι η εταιρία, άπαξ ιδρυθεί και αρχίσει να λειτουργεί, θα έχει καταστεί αυτοτελές νομικό πρόσωπο.
18 Δεν προσκομίστηκε κανένα στοιχείο που να επιτρέπει τη σκέψη ότι ο Job Centre θα μπορούσε, από τη στιγμή που όντως ευδοκιμήσει η μεσολάβησή του, να επικαλεστεί δικαιώματα που ενδεχομένως αναγνωρίζονται σε έναν εργαζόμενο. Ασφαλώς, δεν μπορεί να αποκλειστεί ότι οι απαγορεύσεις του άρθρου 11, παράγραφος 1, του νόμου του 1949 και του άρθρου 1, παράγραφοι 1 και 2, του νόμου του 1960 είναι ικανές να καταστήσουν δυσχερέστερη για τους εργαζομένους άλλων κρατών μελών την πρόσβαση στην ιταλική αγορά εργασίας. Ωστόσο, πρόκειται για εντελώς γενικά συστήματα τα οποία εφαρμόζονται αδιακρίτως. Επομένως, κανένα στοιχείο δεν επιτρέπει τη σκέψη ότι το κρατικό μονοπώλιο ευρέσεως εργασίας δεν εκπληρώνει την υποχρέωση του άρθρου 5 του κανονισμού (ΕΟΚ) 1612/68 του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων στο εσωτερικό της Κοινότητας (4), κατά το οποίο ο υπήκοος κράτους μέλους, που αναζητεί απασχόληση στην επικράτεια άλλου κράτους μέλους, λαμβάνει την ίδια βοήθεια με εκείνη την οποία τα γραφεία ευρέσεως εργασίας του κράτους αυτού παρέχουν στους δικούς του υπηκόους κατά την αναζήτηση απασχολήσεως. Επιπλέον, τα αποτελέσματα της απαγορεύσεως ως προς τη διάθεση προσωπικού προσωρινής απασχολήσεως, που περιλαμβάνει ο νόμος του 1960, είναι κατά την άποψή μου πάρα πολύ αβέβαια και παρά πολύ έμμεσα για να θεωρηθεί ότι η θεσπιζόμενη απαγόρευση μπορεί να θεωρηθεί ικανή να παρεμποδίσει την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων την οποία σκοπεί το άρθρο 48 της Συνθήκης (5). Η απαγόρευση δεν πλήττει επίσης συγκεκριμένες ομάδες εργαζομένων, ούτε και εμποδίζει τους εργαζομένους άλλων κρατών μελών να έχουν πρόσβαση, σύμφωνα με άλλους τρόπους, στην ιταλική αγορά εργασίας.
19 Εκ πρώτης όψεως μπορεί να θεωρηθεί λυσιτελέστερο να εξεταστούν οι δραστηριότητες που αντιστοιχούν στον εταιρικό σκοπό του Job Centre, όπως ορίζεται στο καταστατικό του, σε σχέση με τους κανόνες που θεσπίζουν τα άρθρα 59 και 60 της Συνθήκης περί της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Το άρθρο 11, παράγραφος 1, του νόμου του 1949 επιφυλάσσει γενικά στο κρατικό μονοπώλιο τη δραστηριότητα ευρέσεως εργασίας και εργατικού δυναμικού, πράγμα που συνεπάγεται την αδυναμία, για μια επιχείρηση όπως ο Job Centre, να ασκεί δραστηριότητες στην Ιταλία και, επομένως, να προσφέρει τις υπηρεσίες της, εντός άλλων κρατών μελών, σε όσους αναζητούν εργασία και σε εργαζομένους.
20 Όσον αφορά τους κανόνες περί διαθέσεως εργατικού δυναμικού προσωρινής απασχολήσεως, η Ιταλική Κυβέρνηση υποστήριξε, κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση στην υπόθεση Job Centre Ι, ότι η ιταλική νομοθεσία δεν εμποδίζει μια εγκατεστημένη στην Ιταλία επιχείρηση να θέτει εργατικό δυναμικό στη διάθεση εργοδοτών εντός άλλων κρατών μελών. Όπως αναφέρθηκε πιο πάνω, η Ιταλική Κυβέρνηση αναγνώρισε ωστόσο, κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση στην παρούσα υπόθεση, ότι οι πληροφορίες που είχε δώσει κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση στην υπόθεση Job Centre Ι και δεν τις διαφοροποίησε μετά τη συνεδρίαση, είναι ανακριβείς δεδομένου ότι το άρθρο 1, παράγραφοι 1 και 2, του νόμου του 1960 αφορά ακριβώς και μια τέτοια δραστηριότητα.
21 Ακόμη και αν η ιταλική νομοθεσία, εξεταζόμενη υπό το φως των πληροφοριών που έχουμε τώρα στη διάθεσή μας, εμποδίζει την εξαγωγή υπηρεσιών σε μεγαλύτερο βαθμό απ' ό,τι μπορούσε να υποτεθεί σύμφωνα με τις πληροφορίες που είχε δώσει η Ιταλική Κυβέρνηση στην υπόθεση Job Centre Ι, εξακολουθώ να έχω την άποψη ότι το άρθρο 59 της Συνθήκης δεν έχει εφαρμογή εν προκειμένω. Πράγματι, πρόκειται για γενική απαγόρευση στην άσκηση ορισμένης δραστηριότητας από επιχειρήσεις εγκατεστημένες ή που πρόκειται να εγκατασταθούν στο έδαφος του ενδιαφερομένου κράτους μέλους και οι οποίες επιθυμούν να ασκούν αυτή τη δραστηριότητα.
22 Όπως ανέφερα στο σημείο 27 των προτάσεων που ανέπτυξα στην υπόθεση Job Centre Ι, η αντίληψη αυτή επιβεβαιώνεται, κατά τη γνώμη μου, από τη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με τους ποσοτικούς περιορισμούς επί των εξαγωγών και τα μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος. Σύμφωνα με πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, πράγματι, το άρθρο 34 της Συνθήκης δεν εμποδίζει την εφαρμογή εθνικού απαγορευτικού μέτρου που πλήττει την παραγωγή ενός ορισμένου προϋόντος, ακόμη και αν η εξαγωγή του εν λόγω προϋόντος καθίσταται γι' αυτόν τον λόγο αδύνατη (6). Το άρθρο 34 αφορά επίσης «τα εθνικά μέτρα που έχουν ως σκοπό ή ως αποτέλεσμα να περιορίζουν ειδικώς τα ρεύματα των εξαγωγών και να συνεπάγονται έτσι διαφορετική μεταχείριση μεταξύ του εσωτερικού εμπορίου κράτους μέλους και του εξαγωγικού του εμπορίου, ούτως ώστε να εξασφαλίζουν ιδιαίτερο πλεονέκτημα στην εγχώρια παραγωγή ή στην εσωτερική αγορά του ενδιαφερομένου κράτους» (7).
23 Παραπέμπω εξάλλου στην πρόσφατη απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Gebhard (8). Η υπόθεση αυτή αφορούσε Γερμανό δικηγόρο ο οποίος ασκούσε στην Ιταλία επαγγελματική δραστηριότητα απευθυνόμενος, αφενός, σε γερμανόφωνα άτομα και, αφετέρου, σε ομιλούντες την ιταλική, στη Γερμανία και στην Αυστρία. Επομένως, οι δραστηριότητες αυτές συνεπάγονταν ένα στοιχείο εξαγωγής. Το συμβούλιο του ιταλικού δικηγορικού συλλόγου αρνήθηκε στον Gebhard το δικαίωμα χρησιμοποιήσεως του τίτλου avvocato και επιπλέον του στέρησε το δικαίωμα να ασκεί μια τέτοια επαγγελματική δραστηριότητα επί έξι μήνες επειδή είχε χρησιμοποιήσει αυτόν τον τίτλο. Στη σκέψη 28 της αποφάσεώς του, το Δικαστήριο έκρινε ότι η κατάσταση αυτή ενέπιπτε στις διατάξεις του άρθρου 52, περί του δικαιώματος εγκαταστάσεως, και όχι του άρθρου 59, δεδομένου ότι ο ενδιαφερόμενος ασκούσε, κατά τρόπο σταθερό και συνεχή, επαγγελματική δραστηριότητα στην Ιταλία.
24 Αυτό που μόλις προηγουμένως ανέφερα συμφωνεί, κατά την άποψή μου, προς την απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Alpine Investments (9). Η υπόθεση αυτή αφορούσε εθνική ρύθμιση που απαγόρευε ορισμένη μορφή εμπορίας, αποκαλούμενη «cold calling», ενός «προϋόντος», του οποίου η εμπορία, άλλως, ήταν καθ' όλα νόμιμη, πιο συγκεκριμένα μια χρηματοοικονομική υπηρεσία. Η απαγόρευση ήταν γενική και δεν είχε ως σκοπό ούτε ως αποτέλεσμα να παράσχει σε εγχώριες επιχειρήσεις πλεονέκτημα έναντι των παρεχόντων υπηρεσίες που ήσαν εγκατεστημένοι σε άλλα κράτη μέλη. Ωστόσο, το ότι το Δικαστήριο έκρινε ότι το άρθρο 59 είχε εφαρμογή οφείλεται, κατ' εμέ, στο ότι επρόκειτο όχι για γενική κανονιστική ρύθμιση ορίζουσα την παροχή υπηρεσιών που μπορούσε νομίμως να πραγματοποιηθεί στο έδαφος του ενδιαφερομένου κράτους μέλους, αλλά για κανονιστική ρύθμιση σχετική με τις εμπορικές λεπτομέρειες σε άλλο κράτος μέλος για νομίμως παρεχόμενη υπηρεσία. Σε παρόμοια περίπτωση, δεν γίνεται πλέον λόγος για προϋποθέσεις σχετικές με την εγκατάσταση, αλλ' αντιθέτως για προϋποθέσεις σχετικές με την εξαγωγή μιας νομίμως παρεχόμενης υπηρεσίας.
25 Επομένως, είμαι της γνώμης ότι εν προκειμένω ασκούν επιρροή οι κανόνες περί εγκαταστάσεως του άρθρου 52 της Συνθήκης και όχι οι κανόνες οι σχετικοί με την παροχή υπηρεσιών του άρθρου 59, παρά το γεγονός ότι ο Job Centre σχεδιάζει, σύμφωνα με το καταστατικό του, την εξαγωγή παροχής υπηρεσιών σε άλλα κράτη μέλη. Συγκεκριμένα, η εξαγωγή αυτή εξαρτάται από το αν θα ευδοκιμήσει η εγκατάσταση. Οι απαγορεύσεις του νόμου του 1949 και του νόμου του 1960 την εμποδίζουν, εφόσον δεν έχει ενδεχομένως διαπιστωθεί ότι τα εμπόδια αυτά είναι αντίθετα προς το άρθρο 52 της Συνθήκης. Αν υποθετεί ότι το άρθρο 59 έχει εφαρμογή, τούτο θα έχει επιπλέον ως συνέπεια ότι οι επιχειρήσεις, οι οποίες αντιμετωπίζουν καταστάσεις καθαρά εσωτερικές στις οποίες το άρθρο 52 δεν έχει επομένως εφαρμογή, θα μπορούσαν να προσβάλουν τέτοιους γενικούς απαγορευτικούς κανόνες εθνικού δικαίου για τον λόγο ότι οι διατάξεις αυτές τις εμποδίζουν να εξαγάγουν τις υπηρεσίες τους. Κατά τη γνώμη μου, μια τέτοια νομική κατάσταση θα ήταν ασυμβίβαστη προς το σύστημα της Συνθήκης.
26 Το εθνικό δικαστήριο δεν ζήτησε από το Δικαστήριο να ερμηνεύσει το άρθρο 52 της Συνθήκης. Ωστόσο, από τα υποβληθέντα ερωτήματα προκύπτει σαφώς ότι με αυτά ζητείται η βοήθεια του Δικαστηρίου προκειμένου να ξεκαθαριστεί το ζήτημα αν οι διατάξεις του άρθρου 11, παράγραφος 1, του νόμου του 1949 και του άρθρου 1, παράγραφοι 1 και 2, του νόμου του 1960 συμβιβάζονται προς τις θεμελιώδεις αρχές του κοινοτικού δικαίου περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων και των υπηρεσιών. Υπό το φως του πνεύματος συνεργασίας που πρυτανεύει στη διαδικασία παραπομπής του άρθρου 177 της Συνθήκης, θεωρώ επομένως ότι το Δικαστήριο πρέπει να ερμηνεύσει και το άρθρο 52 της Συνθήκης (10).
27 Από τη σκέψη 37 της προπαρατεθείσας αποφάσεως Gebhard (11) προκύπτει ότι τα εθνικά μέτρα που ενδέχεται να παρακωλύσουν ή να καταστήσουν λιγότερο ελκυστική την άσκηση των θεμελιωδών ελευθεριών που διασφαλίζονται με τη Συνθήκη πρέπει να πληρούν τέσσερις προϋποθέσεις: να εφαρμόζονται κατά τρόπο μη εισάγοντα διακρίσεις, να δικαιολογούνται από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος, να είναι κατάλληλα για την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού και να μην είναι δεσμευτικά πέραν του βαθμού που είναι αναγκαίος για την επίτευξη του σκοπού αυτού.
28 Μια γενική απαγόρευση των γενικών δραστηριοτήτων μεσολαβήσεως προς εύρεση εργασίας και διαθέσεως εργατικού δυναμικού προσωρινής απασχολήσεως, όπως η περιλαμβανόμενη στον νόμο του 1949 και στον νόμο του 1960, συνιστά απόλυτη παρεμπόδιση αποκλείουσα την άσκηση, από τις ιδιωτικές επιχειρήσεις, αυτής της μορφής δραστηριότητας στην Ιταλία. Κατά την άποψή μου, επομένως, πρόκειται για μέτρα εμπίπτοντα,
επί της ουσίας, στο άρθρο 52 της Συνθήκης και τα οποία είναι αντίθετα προς τη διάταξη αυτή, εκτός αν πληρούνται οι τέσσερις προϋποθέσεις που θέτει η απόφαση Gebhard.
29 Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, το άρθρο 52 δεν έχει εφαρμογή σε αμιγώς εσωτερικές καταστάσεις οι οποίες, επομένως, δεν παρουσιάζουν κανένα συνδετικό στοιχείο με οποιαδήποτε από τις καταστάσεις τις οποίες αφορά το κοινοτικό δίκαιο (12). Έτσι, το γεγονός ότι Ιταλός υπήκοος θέλει να εγκατασταθεί στην Ιταλία δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 52.
30 Κατά το άρθρο 52 της Συνθήης, το δικαίωμα εγκαταστάσεως περιλαμβάνει, ιδίως, το δικαίωμα για την ίδρυση πρακτορείων, υποκαταστημάτων και θυγατρικών εταιριών. Πρέπει να συναχθεί ότι το άρθρο 52 εφαρμόζεται μόνον αν υπάρχει ουσιώδης σύνδεσμος μεταξύ μιας ή περισσοτέρων επιχειρήσεων ή προσώπων του συγκεκριμένου κράτους μέλους και της μονάδας που πρόκειται να εγκατασταθεί σε άλλο κράτος μέλος.
31 Στην προκειμένη περίπτωση, ο Job Centre ανέφερε ότι η γερμανική εταιρία Adia και η γαλλική εταιρία Ecco περιλαμβάνονται μεταξύ των μελών του συνεταιρισμού. Ωστόσο, δεν διευκρίνισε τη φύση της συμμετοχής των δύο αυτών εταριών ούτε, ειδικότερα, την επίδραση που ασκούν στη διαχείριση του Job Centre. Επομένως, θεωρώ ότι δεν υπάρχουν επαρκή στοιχεία εν προκειμένω που να επιτρέπουν να κριθεί το ζήτημα αν πρόκειται για εγκατάσταση κατά την έννοια της Συνθήκης.
32 Για τους λόγους αυτούς, είμαι της γνώμης ότι το Δικαστήριο πρέπει να απαντήσει στα ερωτήματα σχετικά με τους κανόνες περί της ελεύθερης κυκλοφορίας ότι τα άρθρα 52 και 59 της Συνθήκης δεν εμποδίζουν ένα κράτος μέλος να απαγορεύει στις επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες σ' αυτό να ασκούν δραστηριότητες μεσολαβήσεως προς εύρεση εργασίας και εξασφαλίσεως εργατικού δυναμικού προσωρινής απασχολήσεως όταν ελλείπει ο ουσιώδης σύνδεσμος μεταξύ ενός ή, ενδεχομένως, περισσοτέρων φυσικών ή νομικών προσώπων άλλου κράτους μέλους και της συγκεκριμένης δραστηριότητας.
Το ζήτημα της σχέσεως με το άρθρο 90 της Συνθήκης, σε συνδυασμό με το άρθρο 86
33 Ο Job Centre ισχυρίζεται ότι το μονοπώλιο στη μεσολάβηση προς εύρεση εργασίας ή εργατικού δυναμικού αντίκειται στο άρθρο 90 της Συνθήκης, σε συνδυασμό με το άρθρο 86, δεδομένου ότι τα δημόσια γραφεία ευρέσεως εργασίας δεν είναι σε θέση να αντιμετωπίσουν τις ανάγκες της αγοράς. Ο Job Centre υποστήριξε συναφώς ότι η αγορά εργασίας αποτελεί ιδιαίτερα πολύπλοκη και διαφοροποιημένη πραγματικότητα, πράγμα που απαιτεί ειδικευμένες παροχές υπηρεσιών. Ακόμη και τα πλέον αποτελεσματικά δημόσια γραφεία ευρέσεως εργασίας δεν μπορούν να ικανοποιήσουν, κατ' ανώτατο όριο, πλέον του 25 έως 30 % της ζητήσεως. Από έρευνα που πραγματοποίησε η Εθνική Τράπεζα της Ιταλίας προκύπτει ότι το ιταλικό μονοπώλιο ευρέσεως εργασίας και εργατικού δυναμικού εξασφαλίζει τη μεσολάβηση μόνο για το 5 % του συνόλου των προσφερομένων θέσεων εργασίας. Επιπλέον, ο Job Centre κάνει λόγο για μια έκθεση που κατάρτισε το Διεθνές Γραφείο Εργασίας (13), με την οποία διατυπώνεται η σύσταση αναθεωρήσεως της συμβάσεως αριθ. 96 της ΔΟΕ του 1949, ώστε να δοθεί η δυνατότητα στις ιδιωτικές επιχειρήσεις να ασκούν δραστηριότητες μεσολαβήσεως μεταξύ προσφοράς και ζητήσεως εργασίας και να δημιουργούν γραφεία εξασφαλίσεως εργατικού δυναμικού προσωρινής απασχολήσεως.
34 H Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι η μεσολάβηση προς εύρεση εργασίας ή εργατικού δυναμικού εμπίπτει στους κανόνες περί ανταγωνισμού της Συνθήκης καθόσον δεν πρόκειται για οικονομική δραστηριότητα. Επιπλέον, η Ιταλική Κυβέρνηση αναφέρει ότι το κρατικό μονοπώλιο των υπηρεσιών ευρέσεως εργασίας ή εργατικού δυναμικού, κατά την περίοδο μεταξύ Ιουνίου 1995 και Ιουνίου 1996, είχε μεσολαβήσει για περισσότερο από ένα εκατομμύριο επαφές μεταξύ εργαζομένων και εργοδοτών. Πάντως, εκτός από τα καθήκοντα του τύπου «richiesta numerica» και «richiesta nominativa» - βλ. ανωτέρω σημείο 3 -, ο αριθμός αυτός περιλαμβάνει τις περιπτώσεις στις οποίες ο εργαζόμενος και ο εργοδότης είχαν οι ίδιοι την αναγκαία επαφή και ακολούθως πληροφόρησαν συναφώς το μονοπώλιο.
35 Η Επιτροπή, καθώς και η Γερμανική και η Νορβηγική Κυβέρνηση, υποστηρίζουν ότι το αποκλειστικό δικαίωμα μεσολαβήσεως προς εύρεση εργασίας ή εργατικού δυναμικού πρέπει να εκτιμηθεί βάσει των αρχών οι οποίες μπορούν να συναχθούν από την απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Hφfner και Elser (14) και ότι η ιταλική απαγόρευση διαθέσεως εργατικού δυναμικού προσωρινής απασχολήσεως δεν εμπίπτει στους κανόνες ανταγωνισμού της Συνθήκης καθόσον πρόκειται για απαγόρευση γενικού χαρακτήρα. Κατά την προφορική διαδικασία, η Επιτροπή προσέθεσε ότι είναι δυνατόν να διαπιστωθεί, έξω από κάθε συγκεκριμένη εξέταση της αποτελεσματικότητας του μονοπωλίου, ότι αυτό δεν είναι ικανό να ικανοποιήσει τη ζήτηση στην αγορά. Αυτό προκύπτει από την ίδια τη δομή της αγοράς η οποία χαρακτηρίζεται, αφενός, από την έκταση και, αφετέρου, από την άκρα διαφοροποίησή της. Σε μια τέτοια αγορά, κανένα μονοπώλιο δεν μπορεί να ικανοποιήσει τη συνολική ζήτηση, οπότε ανακύπτει ζήτημα παραβάσεως των συνδυασμένων διατάξεων των άρθρων 90 και 86 της Συνθήκης.
36 Επιβάλλεται κατ' αρχάς να υπογραμμιστεί ότι το άρθρο 90, παράγραφος 1, της Συνθήκης έχει εφαρμογή μόνον αν σε μία ή περισσότερες επιχειρήσεις έχουν αναγνωριστεί ειδικά ή αποκλειστικά δικαιώματα. Ο νόμος του 1949 παρέχει αναμφίβολα στο κρατικό μονοπώλιο αποκλειστικό δικαίωμα όσον αφορά τη μεσολάβηση προς εύρεση εργασίας ή εργατικού δυναμικού. Έτσι, πληρούται η πρώτη προϋπόθεση εφαρμογής του άρθρου 90, παράγραφος 1.
37 Αντιθέτως, η προαναφερθείσα προϋπόθεση εφαρμογής του άρθρου 90, παράγραφος 1, δεν φαίνεται εκ πρώτης όψεως να πληρούται όσον αφορά την απαγόρευση του άρθρου 1, παράγραφοι 1 και 2, του νόμου του 1960, που αφορά την εξασφάλιση εργατικού δυναμικού προσωρινής απασχολήσεως. Η απαγόρευση αυτή είναι εντελώς γενική εφόσον, σύμφωνα με τις διαθέσιμες πληροφορίες, η Ιταλική Δημοκρατία δεν προσφέρει η ίδια υπηρεσίες συνιστάμενες στην εξασφάλιση εργατικού δυναμικού προσωρινής απασχολήσεως και δεν έχει χορηγήσει σε συγκεκριμένες επιχειρήσεις ειδικά δικαιώματα για την παροχή τέτοιων υπηρεσιών. Σύμφωνα με τις πληροφορίες που έχουμε στη διάθεσή μας, οι κανόνες αυτοί του νόμου του 1960 οφείλονται στη μέριμνα προστασίας των εργαζομένων από την εκμετάλλευση και την αποδυνάμωση των δικαιωμάτων τους λόγω του ότι θα γινόταν διαχωρισμός μεταξύ του πραγματικού εργοδότη και του προσώπου το οποίο τυπικά χαρακτηρίζεται ως εργοδότης, στην πραγματικότητα όμως είναι μόνο μεσολαβητής.
38 Ο Job Centre υποστηρίζει ότι ο νόμος του 1960 έχει ουσιαστικά ως σκοπό να αποκλείσει κάθε μορφή ιδιωτικής μεσολαβήσεως προς εύρεση εργασίας και, επομένως, η απαγόρευση που σκοπεί ο νόμος αυτός δεν μπορεί να διαχωριστεί από το κρατικό μονοπώλιο μεσολαβήσεως προς εύρεση εργασίας ή εργατικού δυναμικού.
39 Αν η απαγόρευση του νόμου του 1960 έχει πραγματικά ως σκοπό να προστατεύσει το αποκλειστικό δικαίωμα που χορηγήθηκε, βάσει του νόμου του 1949, στο κρατικό μονοπώλιο μεσολαβήσεως προς εύρεση εργασίας ή εργατικού δυναμικού, είναι λογικό κατ' εμέ αυτή η απαγόρευση διαθέσεως εργατικού δυναμικού προσωρινής απασχολήσεως να θεωρηθεί ως αναπόσπαστο τμήμα του συνολικού μονοπωλιακού καθεστώτος. Ωστόσο, εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να αποφανθεί ως προς τον σκοπό της απαγορεύσεως του νόμου του 1960, καθόσον πρόκειται για ζήτημα ερμηνείας του εθνικού δικαίου.
40 Για την εφαρμογή του άρθρου 86 της Συνθήκης, στο οποίο, μεταξύ άλλων, παραπέμπει το άρθρο 90, παράγραφος 1, είναι αναγκαία η ύπαρξη «επιχειρήσεως» κατά το δίκαιο του ανταγωνισμού. Ωστόσο, το Δικαστήριο έκρινε, στην υπόθεση Hφfner και Elser (15), ότι ένας δημόσιος οργανισμός απασχολήσεως εργατικού δυναμικού πληροί την προϋπόθεση αυτή. Έτσι, με τις σκέψεις 20 έως 23 της αποφάσεως, το Δικαστήριο έκρινε ότι:
«Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων πρέπει να εξεταστεί αν ένας δημόσιος οργανισμός απασχολήσεως εργατικού δυναμικού (...) μπορεί να θεωρηθεί ως επιχείρηση, κατά την έννοια των άρθρων 85 και 86 της Συνθήκης ΕΟΚ [σκέψη 20].
Από την άποψη αυτή πρέπει να διευκρινιστεί, στο πλαίσιο του δικαίου του ανταγωνισμού, αφενός ότι η έννοια της επιχειρήσεως καλύπτει κάθε φορέα ο οποίος ασκεί οικονομική δραστηριότητα, ανεξάρτητα από το νομικό καθεστώς που τον διέπει και τον τρόπο της χρηματοδοτήσεώς του, και αφετέρου ότι η διαμεσολάβηση για την ανεύρεση εργασίας ή προσωπικού αποτελεί οικονομική δραστηριότητα [σκέψη 21].
Το γεγονός ότι η διαμεσολάβηση για την ανεύρεση εργασίας ή εργατικού δυναμικού ανατίθεται συνήθως σε δημοσίους φορείς δεν μεταβάλλει την οικονομική φύση της διαμεσολαβήσεως αυτής. Η διαμεσολάβηση αυτή δεν ασκούνταν πάντα και δεν ασκείται κατ' ανάγκη από δημοσίους φορείς. Η διαπίστωση αυτή ισχύει κυρίως για την ανεύρεση εργασίας σε στελέχη και διευθυντικά στελέχη επιχειρήσεων [σκέψη 22].
Κατά συνέπεια, φορείς, όπως οι δημόσιοι οργανισμοί απασχολήσεως που διαμεσολαβούν για την ανεύρεση εργασίας ή εργατικού δυναμικού, μπορούν να χαρακτηρίζονται ως επιχειρήσεις, ώστε να υπόκεινται στους κοινοτικούς κανόνες ανταγωνισμού [σκέψη 23].»
41 Από τις σκέψεις αυτές προκύπτει ότι το αποφασιστικό κριτήριο είναι η άσκηση οικονομικής δραστηριότητας και ότι η δραστηριότητα μεσολαβήσεως προς εύρεση εργασίας ή εργατικού δυναμικού πληροί αυτή την προϋπόθεση. Το συμπέρασμα που συνήγαγε το Δικαστήριο έχει πάρα πολύ γενικό περιεχόμενο, λόγος για τον οποίο δεν πρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ των διαφόρων μορφών επιχειρήσεων και διαφόρων οικονομικών τομέων. Άλλωστε, το συμπέρασμα αυτό συμφωνεί προς το γεγονός ότι η δραστηριότητα μεσολαβήσεως προς εύρεση εργασίας ή εργατικού δυναμικού αναλαμβάνεται σήμερα - ή μπορεί να αναληφθεί - επί εμπορικής βάσεως, σε σχέση με πολλές ομάδες εργαζομένων (16).
42 Η απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Poucet και Pistre (17) δεν επηρεάζει, κατά τη γνώμη μου, αυτή την κατάσταση εξελίξεως του δικαίου. Η απόφαση αυτή, η οποία άλλωστε δεν αφορούσε τη μεσολάβηση προς εύρεση εργασίας ή εργατικού δυναμικού, βασίζεται αποκλειστικά στα κριτήρια που απορρέουν από την απόφαση Hφfner και Elser, στην οποία εξάλλου παραπέμπει με τη σκέψη 17. Μολονότι το Δικαστήριο έκρινε, στην υπόθεση αυτή, ότι η διαχείριση των υποχρεωτικών συστημάτων κοινωνικής ασφαλίσεως δεν εμπίπτει στο άρθρο 86 της Συνθήκης, αυτό οφείλεται, κατά το Δικαστήριο, στο ότι δεν πρόκειται για οικονομική δραστηριότητα κατά την έννοια του δικαίου του ανταγωνισμού. Συναφώς, το Δικαστήριο δέχθηκε, μεταξύ άλλων, το γεγονός ότι οι οργανισμοί οι οποίοι είναι επιφορτισμένοι με τη διαχείριση τέτοιων συστημάτων - τα οποία επιδιώκουν κοινωνικό σκοπό και στηρίζονται στην αρχή της αλληλεγγύης - δεν έχουν τη δυνατότητα επηρεασμού όσον αφορά το ύψος των εισφορών, τη χρησιμοποίηση των κεφαλαίων ή το ύψος των παροχών και ότι επρόκειτο για συστήματα υποχρεωτικής υπαγωγής (18). Επομένως, είναι δυσχερές να θεωρηθεί ότι τα συστήματα αυτά μπορούν, ως έχουν, να προσφέρονται επί εμπορικής βάσεως.
43 Ομοίως, η μεσολάβηση προς εύρεση εργασίας ή εργατικού δυναμικού μπορεί, κατά την άποψή μου, να προσλάβει μια κατά το μάλλον ή ήττον κοινωνική στράτευση ικανή, σύμφωνα με τις περιστάσεις, να καταστήσει αδύνατη ή τουλάχιστον ακατάλληλη μια διαχείριση εμπορικού τύπου της δραστηριότητας αυτού του είδους. Ένα προφανές παράδειγμα αποτελεί η δραστηριότητα που αναπτύσσουν οι υπηρεσίες προλήψεως της εγκληματικότητας στο πλαίσιο της υπό όρους ελευθερώσεως των κρατουμένων, με σκοπό να επιτρέψουν στους τελευταίους - υπό την προϋπόθεση ότι υποβάλλονται σε ελέγχους, σε θεραπείες απεξαρτήσεως από το αλκοόλ ή τα ναρκωτικά, κ.λπ. - να ζήσουν μια αυτόνομη ζωή χωρίς να επανέλθουν στην εγκληματικότητα. Για την επιτυχία της στρατεύσεως αυτής χρειάζονται τόσο οικονομικοί, όσο και ανθρώπινοι πόροι (19). Ομοίως, στον τομέα της γενικής κοινωνικής πρόνοιας, γίνεται μια σημαντική και ουσιαστική στράτευση προκειμένου ο επικουρούμενος πληθυσμός να στραφεί προς τη γενική αγορά εργασίας.
44 Πρέπει επίσης να δοθεί προσοχή στο ότι σε ορισμένες χώρες το Δημόσιο αναλαμβάνει την κατάρτιση και, ενδεχομένως, επιδοτεί τους μισθούς προκειμένου να επιτρέψει σε νέους οι οποίοι βρίσκονταν σε ανεργία για μεγάλο χρονικό διάστημα και σε άλλους ανέργους να ανεύρουν εργασία. Επομένως, το Δημόσιο πρέπει να μπορεί να εξασφαλίζει ότι οι κρατικοί πόροι που χρησιμοποιούνται στο πλαίσιο τέτοιων κινήτρων χρησιμοποιούνται κατά τον καλύτερο δυνατό τρόπο και ότι τα κίνητρα αποδίδουν.
45 Επιπροσθέτως, η εφαρμογή του άρθρου 86 της Συνθήκης εξαρτάται από την ύπαρξη δεσπόζουσας θέσεως σε σημαντικό τμήμα της κοινής αγοράς. Στη σκέψη 28 της αποφάσεως Hφfner και Elser (20) το Δικαστήριο δέχθηκε ότι η επιχείρηση που διαθέτει μονοπώλιο από τον νόμο μπορεί να θεωρηθεί ως κατέχουσα δεσπόζουσα θέση, κατά την έννοια του άρθρου 86 της Συνθήκης, και ότι το έδαφος ενός κράτους μέλους επί του οποίου εκτείνεται το μονοπώλιο μπορεί να αποτελεί σημαντικό τμήμα της κοινής αγοράς.
46 Ωστόσο, κατά πάγια νομολογία, η δημιουργία απλώς και μόνο δεσπόζουσας θέσεως με τη χορήγηση αποκλειστικού δικαιώματος κατά την έννοια του άρθρου 90, παράγραφος 1, δεν είναι καθαυτή ασυμβίβαστη με το άρθρο 86 της Συνθήκης (21).
47 Αντιθέτως, το άρθρο 90, παράγραφος 1, της Συνθήκης επιβάλλει στα κράτη μέλη να μη λαμβάνουν ή διατηρούν σε ισχύ μέτρα που μπορεί να αναιρούν την πρακτική αποτελεσματικότητα του άρθρου 86. Ένα κράτος μέλος παραβιάζει την υποχρέωση αυτή αν η επιχείρηση στην οποία χορηγήθηκε αποκλειστικό δικαίωμα, λόγω της ασκήσεως του αποκλειστικού αυτού δικαιώματος, εκμεταλλεύεται καταχρηστικά τη δεσπόζουσα θέση της (22).
48 Κατά το άρθρο 86, στοιχείο ββ, οι καταχρηστικές πρακτικές μπορούν ιδίως να συνίστανται στον περιορισμό της παραγωγής και της διαθέσεως ή της τεχνολογικής αναπτύξεως επί ζημία των καταναλωτών, το δε Δικαστήριο έκρινε, με τη σκέψη 31 της αποφάσεως Hφfner και Elser (23), ότι ένα κράτος μέλος παραβαίνει τη διάταξη αυτή όταν ο οργανισμός στον οποίο έχει χορηγήσει αποκλειστικό δικαίωμα δεν είναι προφανώς σε θέση να ικανοποιήσει τη ζήτηση που εμφανίζεται στην αγορά για ορισμένο είδος δραστηριοτήτων - στην υπόθεση Hφfner και Elser, η διάθεση στελεχών και διευθυντικών στελεχών επιχειρήσεων - και όταν η πραγματική άσκηση των δραστηριοτήτων αυτών εκ μέρους ιδιωτικών εταιριών καθίσταται αδύνατη λόγω της διατηρήσεως σε ισχύ νομοθετικής διατάξεως η οποία απαγορεύει τις δραστηριότητες αυτές.
49 Ένα κράτος μέλος παραβαίνει έτσι τις συνδυασμένες διατάξεις των άρθρων 90, παράγραφος 1, και 86 όταν διατηρεί το εκ του νόμου μονοπώλιό του το οποίο δεν είναι προφανώς σε θέση να ικανοποιήσει τη ζήτηση των καταναλωτών, δηλαδή τη ζήτηση εκείνων που αναζητούν εργασία και των εργοδοτών όσον αφορά τις υπηρεσίες που είναι συναφείς με τη διάθεση εργατικού δυναμικού.
50 Όπως ανέφερε η Επιτροπή κατά την προφορική διαδικασία, η αγορά των υπηρεσιών που είναι συναφείς με τη διάθεση εργατικού δυναμικού είναι, αφενός, παρά πολύ εκτεταμένη και, αφετέρου, πάρα πολύ διαφοροποιημένη. Επομένως, είναι λογικό να υποτεθεί ότι τα διάφορα είδη υπηρεσιών δεν μπορούν να υποκατασταθούν μεταξύ τους, ανεξαρτήτως του αν πρόκειται για τον αιτούντα ή τον προσφέροντα και, επομένως, δεν ανήκουν στην ίδια αγορά. Σύμφωνα με πάγια νομολογία, η οριοθέτηση της σχετικής αγοράς έχει ως σημείο εκκινήσεως την άποψη των καταναλωτών. Τα προϋόντα τα οποία, εξεταζόμενα υπό την έποψη της τιμής, του σκοπού χρησιμοποιήσεώς τους και άλλων χαρακτηριστικών, φαίνονται στους καταναλωτές ως ιδιαιτέρως κατάλληλα να ικανοποιήσουν την πάγια ζήτηση και, επομένως, δυσχερώς θα μπορούσαν να αντικατασταθούν από άλλα προϋόντα τα οποία θεωρούνται ως περιλαμβανόμενα στην ίδια αγορά. Με βάση τα κριτήρια αυτά, το Δικαστήριο έκρινε ειδικότερα ότι η μπύρα η οποία πωλείται μέσω του λιανικού εμπορίου και εκείνη που πωλείται μέσω των ποτοπωλείων δεν αποτελούν την ίδια αγορά προϋόντων και ότι τα ελαστικά τα οποία τοποθετούνται στα καινουργή οχήματα και τα ελαστικά αντικαταστάσεως δεν αποτελούν την ίδια αγορά προϋόντων (24). Αν οι προσφέροντες ορισμένη υπηρεσία είναι σε θέση να προσαρμόσουν γρήγορα την οργάνωσή τους ώστε να προσφέρουν και άλλο τύπο υπηρεσιών, η σχετική αγορά προϋόντων μπορεί ωστόσο να αποτελείται από αμφότερες αυτές τις κατηγορίες υπηρεσιών, έστω και αν από την άποψη των καταναλωτών δεν μπορούν να αλληλοϋποκατασταθούν (25).
51 Η έκθεση του Διεθνούς Γραφείου Εργασίας (ΔΓΕ) (26) που παρατέθηκε στο σημείο 33 διακρίνει δεκαέξι διαφορετικές κατηγορίες δραστηριοτήτων προς εύρεση εργασίας ή εργατικού δυναμικού, ειδικότερα τον παραδοσιακό τρόπο υπό μορφή μεσολαβήσεως (27), τα γραφεία ευρέσεως προσωρινής απασχολήσεως, τα οποία πρέπει να θεωρηθούν ως εμπίπτοντα στην απαγόρευση του νόμου του 1960 (28), τα γραφεία ευρέσεως και επιλογής των ανώτερων στελεχών και άλλων ομάδων εργαζομένων ειδικότερα περιζήτητων (29), τα γραφεία που διαχειρίζονται σταδιοδρομίες, καθώς και τα ειδικευμένα γραφεία συμβούλων στην επιλογή και την πρόσληψη προσωπικού βάσει προσωπικής συνεντεύξεως και διαφόρων δοκιμασιών. Από την εν λόγω έκθεση προκύπτει ότι, στα κράτη μέλη στα οποία οι δραστηριότητες αυτές είναι νόμιμες, υπάρχει μεγάλος αριθμός επιχειρήσεων, που ολοένα αυξάνει, κατανεμημένων μεταξύ των διαφόρων κατηγοριών (30). Για παράδειγμα, μπορώ να αναφέρω ότι στο Ηνωμένο Βασίλειο υπήρχαν, το 1992, 3 500 επιχειρήσεις ασκούσες την παραδοσιακή διάθεση εργατικού δυναμικού υπό μορφή εταιριών μεσολαβήσεως και στη Γαλλία, την ίδια εποχή, 5 011 γραφεία προσωρινής απασχολήσεως. Εξάλλου, από την έκθεση προκύπτει ότι η αιτία αυτής της αυξήσεως πρέπει να αναζητηθεί, μεταξύ άλλων, στις ανάγκες μεγαλύτερης ευελιξίας στην αγορά εργασίας, τις αλλαγές στο περιεχόμενο των αιτουμένων προσόντων, την ολοένα αυξανόμενη τάση εκτελέσεως των διαφόρων καθηκόντων από τρίτους, την ικανότητα των ιδιωτών προσφερόντων να βρίσκουν υποψηφίους οι οποίοι ανταποκρίνονται στις ανάγκες κάθε εργοδότη, πράγμα που εξασφαλίζει τη γρηγορότερη ένταξη των νέων μισθωτών εργαζομένων, καθώς και την αναπτυσσόμενη εμπιστοσύνη της αγοράς προς την ιδιωτική μεσολάβηση προς εύρεση εργασίας ή εργατικού δυναμικού.
52 Μπορεί να υποτεθεί ότι κάθε μία από τις κατηγορίες που μνημονεύονται στην έκθεση αποτελεί χωριστή αγορά, δεδομένου ότι οι διάφορες υπηρεσίες ικανοποιούν διαφορετικές ανάγκες της πελατείας. Η σχετικώς παραδοσιακή διάθεση εργατικού δυναμικού, υπό μορφή μεσολαβήσεως, ικανοποιεί έτσι την ανάγκη δημιουργίας επαφών μεταξύ των εργοδοτών και των αναζητούντων εργασία. Υπηρεσίες υπό μορφή αναζητήσεως και επιλογής προσωπικού συνεπάγονται εξάλλου την εξέταση της υποψηφιότητας κάθε αναζητούντος εργασία και την επιλογή ενός μόνον υποψηφίου και επιλύουν ένα ζήτημα το οποίο ο εργοδότης δεν θεωρούσε ότι ήταν σε θέση να το επιλύσει ο ίδιος κατά τρόπο ικανοποιητικό ή για το οποίο ο ενδιαφερόμενος επιθυμούσε να υποβληθεί σε δικά του έξοδα. Η εξασφάλιση ανωτέρων στελεχών συνεπάγεται συχνά εργασία προσεγγίσεως προσώπων τα οποία διαθέτουν διευθυντικές ικανότητες, ενώ η δραστηριότητα των γραφείων εξασφαλίσεως εργατικού δυναμικού προσωρινής απασχολήσεως αποβλέπει στην ικανοποίηση των προσωρινών αναγκών σε εργατικό δυναμικό προσαρμοσμένο στις ανάγκες της πελατείας, πράγμα που συνεπάγεται συνήθως την εκ των προτέρων αξιολόγηση των εργαζομένων οι οποίοι συνδέονται με το γραφείο και γνώση των αναγκών του ενδιαφερομένου εργοδότη.
53 Επιπλέον, πρέπει να υποτεθεί ότι μια δεδομένη κατηγορία υπηρεσιών μπορεί συχνά να αναλύεται σε ορισμένο αριθμό επιμέρους αγορών (τμημάτων) που χαρακτηρίζονται από ειδίκευση των προσφερόντων, των οποίων η δραστηριότητα αποβλέπει στην ικανοποίηση των ειδικών αναγκών κάθε τομέα. Συγκεκριμένα, η αποτελεσματική μεσολάβηση προς εύρεση εργασίας ή εργατικού δυναμικού προϋποθέτει, σε πολλές περιπτώσεις, ότι ο προσφέρων γνωρίζει τις τάσεις των διαφόρων τομέων και, επομένως, αντιλαμβάνεται τις σημερινές και μελλοντικές ανάγκες των εργοδοτών. Το εργατικό δυναμικό αποτελεί σήμερα ένα σημαντικό κονδύλι των εξόδων και συνεπάγεται συχνά σημαντική επένδυση για την κατάρτιση. Εξάλλου, η ανάγκη για τον μεσολαβητή να γνωρίζει τον συγκεκριμένο εργοδότη αυξάνει κατά το μέτρο που ο ίδιος ο μεσολαβητής μετέχει περισσότερο στη διαδικασία επιλογής. Επιπροσθέτως, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη το γεγονός ότι η συνολική ζήτηση αποτελείται, αφενός, από τους αναζητούντες εργασία και, αφετέρου, από τους εργοδότες, οι δύο δε αυτές ομάδες δεν έχουν υποχρεωτικά τις ίδιες ανάγκες.
54 Σε μια τόσο ευρεία και διαφοροποιημένη αγορά η οποία - λόγω της οικονομικής και κοινωνικής αναπτύξεως - υπόκειται σε μεγάλες αλλαγές, πρέπει, κατά το παράδειγμα της Επιτροπής, να αποκλειστεί ότι ένας μόνον προσφέρων είναι σε θέση να ικανοποιήσει τις ανάγκες του συνόλου της αγοράς, ανεξάρτητα από την αποτελεσματικότητά του. Ομοίως, δεν είναι καν δυνατό, στην πράξη, σε μία μόνον επιχείρηση να διαθέτει την πείρα και τους αναγκαίους πόρους προς ικανοποίηση της συνολικής ζητήσεως.
55 Ωστόσο, η διαφοροποίηση της αγοράς σημαίνει επίσης ότι, όταν πρόκειται να εκτιμηθεί αν ένα κρατικό μονοπώλιο είναι σε θέση να ικανοποιήσει τη ζήτηση, δεν είναι δυνατό να αντιμετωπίζονται κατά τον ίδιο τρόπο όλες οι μορφές υπηρεσιών στον τομέα ευρέσεως εργασίας ή εργατικού δυναμικού. Κατά την άποψή μου, επομένως, πρέπει να γίνεται χωριστή εξέταση των διαφόρων αγορών και τμημάτων της αγοράς τα οποία, μαζί, αποτελούν την αγορά παροχής υπηρεσιών στον τομέα ευρέσεως εργασίας ή εργατικού δυναμικού. Έτσι, δεν μπορεί να αποκλειστεί ότι το κρατικό μονοπώλιο ευρέσεως εργασίας ή εργατικού δυναμικού είναι σε θέση να ικανοποιεί τη ζήτηση στην παροχή παραδοσιακών υπηρεσιών ευρέσεως εργασίας ή εργατικού δυναμικού, όσον αφορά το μη ειδικευμένο εργατικό δυναμικό, για παράδειγμα, για το οποίο δεν απαιτείται ο μεσολαβητής να έχει εκ των προτέρων γνώσεις πέραν του δέοντος για τον εργαζόμενο και τον εργοδότη, ενώ αυτό δεν συμβαίνει ίσως στην περίπτωση των προγραμματιστών πληροφορικής ή τους χρήστες πληροφορικής υψηλού επιπέδου (superusers), τους μηχανικούς, τους νομικούς ή άλλο εξαιρετικά προσοντούχο προσωπικό, ή στο πλαίσιο της επιλογής και της διαθέσεως ανωτέρων στελεχών που προϋποθέτει βαθιά γνώση της επιχειρήσεως και των προσόντων κάθε υποψηφίου.
56 Εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο, το οποίο έχει πληρέστερη γνώση της λειτουργίας του μονοπωλίου και των δεδομένων στη συγκεκριμένη αγορά εργασίας, να προβεί στην οριστική εκτίμηση του ζητήματος σε ποιο μέτρο το ιταλικό μονοπώλιο ευρέσεως εργασίας ή εργατικού δυναμικού είναι σε θέση να ικανοποιήσει τη ζήτηση στις διάφορες αγορές και τμήματα της αγοράς που, μαζί, αποτελούν τη συνολική αγορά παροχής υπηρεσιών στον τομέα ευρέσεως εργασίας ή εργατικού δυναμικού.
57 Κατά το άρθρο 90, παράγραφος 2, οι επιχειρήσεις που είναι επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού συμφέροντος εξαιρούνται, μεταξύ άλλων, από την απαγόρευση του άρθρου 86 της Συνθήκης, αν η εφαρμογή της διατάξεως αυτής εμποδίζει, νομικά ή πραγματικά, την εκπλήρωση της ιδιαίτερης αποστολής που τους έχει ανατεθεί. Όπως έκρινε το Δικαστήριο με τη σκέψη 25 της αποφάσεως Hφfner και Elser (31), οι προϋποθέσεις αυτές δεν πληρούνται όταν πρόκειται για κρατικό μονοπώλιο ευρέσεως εργασίας ή εργατικού δυναμικού, το οποίο προφανώς δεν είναι σε θέση να ικανοποιήσει τη συνολική ζήτηση.
58 Τέλος, ως προϋπόθεση εφαρμογής του άρθρου 90, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με το άρθρο 86, η καταχρηστική συμπεριφορά πρέπει να είναι ικανή να επηρεάσει το ενδοκοινοτικό εμπόριο. Με την απόφαση Hφfner και Elser (32) το Δικαστήριο έκρινε ότι δεν χρειάζεται να έχει πράγματι επηρεαστεί αρνητικά το εμπόριο αυτό λόγω της καταχρηστικής συμπεριφοράς. Αρκεί να αποδειχθεί ότι η συμπεριφορά αυτή είναι ικανή να παραγάγει ένα τέτοιο αποτέλεσμα. Η προϋπόθεση αυτή πληρούται ιδίως όταν οι μεσολαβητικές δραστηριότητες προς εύρεση εργασίας ή εργατικού δυναμικού που ασκούν ιδιωτικές επιχειρήσεις μπορούν να καλύπτουν και τους υπηκόους ή το έδαφος άλλων κρατών μελών (33). Αυτό μπορεί να συμβαίνει στην προκειμένη περίπτωση, κατά το μέτρο που ευλόγως μπορεί να γίνει η σκέψη ότι η εύρεση εργασίας ή εργατικού δυναμικού μπορεί να αφορά συγχρόνως τους εργαζομένους και τους εργοδότες άλλων κρατών μελών. Επιπλέον, η απαγόρευση του νόμου του 1949 εμποδίζει γενικά τις επιχειρήσεις άλλων κρατών μελών να επεκτείνουν τις δραστηριότητές τους στην Ιταλία (34).
59 Τέλος, το εθνικό δικαστήριο επιθυμεί να πληροφορηθεί αν το άρθρο 90, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με το άρθρο 86, έχει άμεσο αποτέλεσμα. Στο ερώτημα αυτό πρέπει να δοθεί καταφατική απάντηση. Πράγματι, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι οι πολίτες μπορούν να επικαλούνται τις προαναφερθείσες διατάξεις ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων τα οποία υποχρεούνται, επομένως, να αγνοούν κάθε εθνικό μέτρο ασυμβίβαστο προς τις διατάξεις αυτές (35).
60 Κατά την άποψή μου, επομένως, στη δεύτερη ομάδα ερωτημάτων πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι κράτος μέλος που έχει απονείμει αποκλειστικό δικαίωμα μεσολαβήσεως προς εύρεση εργασίας ή εργατικού δυναμικού σε δημόσιο οργανισμό παραβαίνει το άρθρο 90, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με το άρθρο 86 της Συνθήκης, όταν δημιουργεί κατάσταση όπου ο δημόσιος οργανισμός απασχολήσεως οδηγείται κατ' ανάγκην στο να παραβαίνει το άρθρο 86 της Συνθήκης. Τούτο συμβαίνει ιδίως όταν πληρούνται οι ακόλουθες προϋποθέσεις:
- ο δημόσιος οργανισμός απασχολήσεως δεν είναι προδήλως σε θέση να ικανοποιήσει τη ζήτηση που υπάρχει στην αγορά γι' αυτού του είδους τις δραστηριότητες, η δε κατάσταση αυτή πρέπει κάθε φορά να αξιολογείται χωριστά, σε σχέση με κάθε αγορά και τμήμα αγοράς, αναλυόμενο ως στοιχείο της συνολικής αγοράς στην οποία ανήκει·
- η πραγματική άσκηση μεσολαβητικών δραστηριοτήτων προς εύρεση εργασίας ή εργατικού δυναμικού από ιδιωτικές επιχειρήσεις έχει καταστεί αδύνατη λόγω της διατηρήσεως σε ισχύ νομικής διατάξεως που απαγορεύει τις δραστηριότητες αυτές.
Πρόταση
61 Ενόψει των προαναφερομένων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει ως εξής στα υποβληθέντα ερωτήματα:
«1) Τα άρθρα 52 και 59 της Συνθήκης ΕΚ δεν εμποδίζουν ένα κράτος μέλος να απαγορεύει στις επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες σ' αυτό να ασκούν δραστηριότητες μεσολαβήσεως μεταξύ προσφοράς και ζητήσεως εργασίας και διαθέσεως εργατικού δυναμικού προσωρινής απασχολήσεως όταν ελλείπει ουσιώδης σύνδεσμος μεταξύ ενός ή, ενδεχομένως, περισσοτέρων φυσικών ή νομικών προσώπων άλλου κράτους μέλους και της συγκεκριμένης δραστηριότηας.
2) Κράτος μέλος που έχει απονείμει αποκλειστικό δικαίωμα μεσολαβήσεως προς εύρεση εργασίας ή εργατικού δυναμικού σε δημόσιο οργανισμό παραβαίνει το άρθρο 90, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με το άρθρο 86 της Συνθήκης, όταν δημιουργεί κατάσταση όπου δημόσιος οργανισμός απασχολήσεως οδηγείται κατ' ανάγκην στο να παραβαίνει το άρθρο 86 της Συνθήκης. Τούτο συμβαίνει ιδίως όταν πληρούνται οι ακόλουθες προϋποθέσεις:
- ο δημόσιος οργανισμός απασχολήσεως δεν είναι προδήλως σε θέση να ικανοποιήσει τη ζήτηση που υπάρχει στην αγορά γι' αυτού του είδους τις δραστηριότητες, η δε κατάσταση αυτή πρέπει κάθε φορά να αξιολογείται χωριστά, σε σχέση με κάθε αγορά και τμήμα αγοράς, αναλυόμενο ως στοιχείο της συνολικής αγοράς στην οποία ανήκει·
- η πραγματική άσκηση μεσολαβητικών δραστηριοτήτων προς εύρεση εργασίας ή εργατικού δυναμικού από ιδιωτικές επιχειρήσεις έχει καταστεί αδύνατη λόγω της διατηρήσεως σε ισχύ νομικής διατάξεως που απαγορεύει τις δραστηριότητες αυτές.»
(1) - Βλ. απόφαση της 19ης Οκτωβρίου 1995 (Συλλογή 1995, σ. Ι-3361).
(2) - Ορισμένες μεσολαβητικές δραστηριότητες (ιδίως δε οι σχετικές με τον τομέα της ψυχαγωγίας και τον ξενοδοχειακό τομέα, καθώς και με την αρτοποιία και το ναυτικό επάγγελμα) υπόκεινται σε ειδικό καθεστώς που συνεπάγεται την ίδρυση χωριστών γραφείων ευρέσεως εργασίας.
(3) - Οι εφαρμοστέοι κανόνες στον γεωργικό τομέα καθορίζονται με τον νόμο 83 της 11ης Μαρτίου 1970.
(4) - ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 33, κανονισμός ο οποίος τροποποιήθηκε τελευταία με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2434/92 του Συμβουλίου, της 27ης Ιουλίου 1992, για την τροποποίηση του δεύτερου μέρους του κανονισμού 1612/68 (ΕΕ L 245, σ. 1).
(5) - Συναφώς, είναι δυνατό να γίνει παραπομπή στη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με το άρθρο 30 της Συνθήκης, σύμφωνα με την οποία οι διατάξεις που έχουν μόνον έμμεσο και αβέβαιο αποτέλεσμα επί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων δεν εμπίπτουν στην απαγόρευση της διατάξεως αυτής· βλ. απόφαση της 14ης Ιουλίου 1994, C-379/92, Peralta (Συλλογή 1994, σ. Ι-3453, σκέψη 24).
(6) - Βλ., για παράδειγμα, απόφαση της 8ης Νοεμβρίου 1979, 15/79, Groenveld (Συλλογή τόμος 1979/ΙΙ, σ. 649).
(7) - Βλ., ως πλέον πρόσφατη, την απόφαση της 24ης Μαρτίου 1994, C-80/92, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 1994, σ. Ι-1019, σκέψη 24).
(8) - Βλ. απόφαση της 30ής Νοεμβρίου 1995, C-55/94 (Συλλογή 1995, σ. Ι-4165).
(9) - Βλ. απόφαση της 10ης Μαου 1995, C-384/93 (Συλλογή 1995, σ. Ι-1141).
(10) - Βλ., συναφώς, απόφαση της 13ης Ιουλίου 1994, C-130/92, ΟΤΟ (Συλλογή 1994, σ. Ι-3281, σκέψη 14), και απόφαση Gebhard, προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 8, με την οποία το Δικαστήριο έκρινε ότι η ασκούσα επιρροή διάταξη ήταν το άρθρο 52 της Συνθήκης, οπότε απάντησε στα υποβληθέντα ερωτήματα, υπό το φως της διατάξεως αυτής, έστω και αν τα υποβληθέντα ερωτήματα δεν αφορούσαν το άρθρο 52 της Συνθήκης.
(11) - Βλ. υποσημείωση 8.
(12) - Βλ. αποφάσεις της 16ης Νοεμβρίου 1995, C-152/94, Van Buynder (Συλλογή 1995, σ. Ι-3981, σκέψη 12), και της 20ής Απριλίου 1988, 204/87, Bekaert (Συλλογή 1988, σ. 2029).
(13) - Le rτle des agences d'emploi privιes dans le fonctionnement des marchιs du travail, Confιrence interantionale du travail, Γενεύη, 1994.
(14) - Βλ. απόφαση της 23ης Απριλίου 1991, C-41/90 (Συλλογή 1991, σ. Ι-1979).
(15) - Βλ. υποσημείωση 14.
(16) - Αναμφίβολα αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο η πλειονότητα των κρατών μελών είτε ουδέποτε επικύρωσαν είτε κατήγγειλαν, τα τελευταία έτη, το τμήμα της συμβάσεως αριθ. 96 της ΔΟΕ του 1949, που απαγορεύει την ιδιωτική δραστηριότητα ευρέσεως εργατικού δυναμικού. Το δεύτερο κεφάλαιο της συμβάσεως, το οποίο προβλέπει τη σταδιακή κατάργηση της μεσολαβήσεως στην εύρεση εργατικού δυναμικού έναντι αμοιβής έγινε δεκτό, σύμφωνα με τις πληροφορίες που βρίσκονται στη διάθεσή μας, από το Βασίλειο του Βελγίου, τη Γαλλική Δημοκρατία, την Ιρλανδία, την Ιταλική Δημοκρατία, το Βασίλειο της Ισπανίας και το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου. Η Δημοκρατία της Φινλανδίας, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας και το Βασίλειο της Σουηδίας κατήγγειλαν τη σύμβαση.
(17) - Βλ. απόφαση της 17ης Φεβρουαρίου 1993, C-159/91 και C-160/91, Poucet και Pistre (Συλλογή 1993, σ. Ι-637).
(18) - Η απόφαση αυτή πρέπει να συγκριθεί με την απόφαση της 16ης Νοεμβρίου 1995, C-244/94, Fιdιration franηaise des sociιtιs d'assurance κ.λπ. (Συλλογή 1995, σ. Ι-4013), με την οποία το Δικαστήριο έκρινε ότι οργανισμός επιφορτισμένος με τη διαχείριση ενός επικουρικού προαιρετικού συστήματος κοινωνικής ασφαλίσεως, το οποίο στηρίζεται στην αρχή της κεφαλαιοποιήσεως και δυνάμει του οποίου οι παροχές που καταβάλλει εξαρτώνται αποκλειστικά από τα ποσά των καταβαλλομένων εισφορών, καθώς και από τα οικονομικά αποτελέσματα των επενδύσεων που πραγματοποίησε ο διαχειριστικός οργανισμός, ασκεί δραστηριότητα οικονομικής φύσεως εμπίπτουσα στο άρθρο 86 της Συνθήκης.
(19) - Ένα άλλο ζήτημα που τίθεται είναι σε ποιο βαθμό τέτοια καθήκοντα προσφέρονται προς ιδιωτικοποίηση, υπό την έννοια ότι η εκπλήρωσή τους, κατόπιν υποβολής προσφορών, θα ανατεθεί από την κρατική εξουσία σε ιδιωτικές επιχειρήσεις οι οποίες θα αμείβονται προς τούτο από την κρατική εξουσία.
(20) - Προπαρατεθείσα απόφαση στην υποσημείωση 14.
(21) - Βλ. αποφάσεις της 5ης Οκτωβρίου 1994, C-323/93, Centre d'insιmination de la Crespelle (Συλλογή 1994, σ. Ι-5077, σκέψη 18)· της 19ης Μαου 1993, C-320/91, Corbeau (Συλλογή 1993, σ. Ι-2533, σκέψη 11), καθώς και τη σκέψη 29 της αποφάσεως Hφfner και Elser, που παρατέθηκε στην υποσημείωση 14.
(22) - Βλ. απόφαση της 14ης Δεκεμβρίου 1995, C-387/93, Banchero (Συλλογή 1995, σ. Ι-4663, σκέψη 51), καθώς και τις σκέψεις 26 και 29 της αποφάσεως Hφfner και Elser, που παρατέθηκε στην υποσημείωση 14.
(23) - Βλ. υποσημείωση 14.
(24) - Βλ. αποφάσεις της 28ης Φεβρουαρίου 1991, C-234/89, Δηλιμίτης (Συλλογή 1991, σ. Ι-935), και της 9ης Νοεμβρίου 1983, 322/81, Michelin κατά Επιτροπής (Συλλογή 1983, σ. 3461).
(25) - Βλ. απόφαση της 21ης Φεβρουαρίου 1973, 6/72, Europemballage και Continental Can κατά Επιτροπής (Συλλογή τόμος 1972-1973, σ. 445).
(26) - Βλ. σ. 13 έως 22.
(27) - Οι υπηρεσίες που είναι συναφείς με την κατηγορία αυτή συνίστανται συνήθως στη δημιουργία της επαφής μεταξύ εργαζομένων και εργοδοτών και στην επιλογή των υποψηφίων που κρίνονται ικανότεροι· οι προσφέροντες μπορούν ενδεχομένως να ειδικευθούν σε ορισμένους τομείς ή για συγκεκριμένη κατηγορία εργαζομένων: βλ., γενικότερα, την έκθεση που παρατίθεται στην υποσημείωση 13, σ. 13.
(28) - Από τη σελίδα 15 της εκθέσεως που παρατίθεται στην υποσημείωση 13 προκύπτει ότι το γραφείο ευρέσεως προσωρινής απασχολήσεως εμφανίζεται συνήθως ως εργοδότης έναντι του εργαζομένου, που τίθεται προσωρινά στη διάθεση τρίτου. Εξάλλου, από την έκθεση αυτή προκύπτει ότι τα γραφεία ευρέσεως προσωρινής απασχολήσεως αποτελούν τη σημαντικότερη ομάδα ιδιωτικών γραφείων απασχολήσεως τόσο από την άποψη του κύκλου εργασιών, όσο και σε σχέση με την πυκνότητα του δικτύου.
(29) - Πρόκειται για δραστηριότητα προϋποθέτουσα υψηλό βαθμό εμπειρίας όσον αφορά τις μεθόδους επιλογής, εκτιμήσεως των προσόντων και της διαπραγματευτικής τεχνικής, καθώς και βαθιά γνώση της αγοράς και των ενδιαφερομένων επιχειρήσεων: βλ. σ. 18 της εκθέσεως που παρατίθεται στην υποσημείωση 13.
(30) - Βλ. σ. 25 επ. της εκθέσεως.
(31) - Βλ. υποσημείωση 14.
(32) - Βλ. σκέψη 32 της αποφάσεως, που παρατέθηκε στην υποσημείωση 14.
(33) - Βλ. σκέψη 33 της αποφάσεως Hφfner και Elser, που παρατέθηκε στην υποσημείωση 14.
(34) - Συναφώς, μπορεί να γίνει παραπομπή στην απόφαση Corbeau, που παρατέθηκε στην υποσημείωση 21, όπου το Δικαστήριο έκρινε ότι το βελγικό ταχυδρομικό μονοπώλιο εμπίπτει στο άρθρο 90 της Συνθήκης, και στην περίπτωση όπου η συγκεκριμένη παραβίαση του μονοπωλίου που οφειλόταν η υπόθεση της κύριας δίκης αφορούσε τη διανομή του ταχυδρομείου από Βέλγο υπήκοο στην περιοχή της Λιέγης.
(35) - Βλ., για παράδειγμα, την απόφαση Corbeau, που παρατέθηκε στην υποσημείωση 21, καθώς και την απόφαση της 10ης Δεκεμβρίου 1991, C-170/90, Merci convenzionali porto di Genova (Συλλογή 1991, σ. Ι-5889).