61975C0054(01)
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPORTORTI
DEL 1O MARZO 1977
Signor presidente,
signori giudici,
1.
Con ricorso promosso innanzi alla nostra Corte il 16 giugno 1975, i signori Raphaël de Dapper, Cornells Volger e Léon Bodson, tutti dipendenti del Parlamento europeo, hanno fatto carico a quest'ultimo di non avere adeguatamente controllato lo svolgimento delle elezioni per la costituzione del comitato del personale, svoltesi il 18 marzo precedente, di non avere riscontrato una serie di irregolarità e di non avere annullato i risultati di tali elezioni.
Una prima sentenza della nostra Corte, di natura interlocutoria, in data 29 settembre 1976, ha dichiarato la ricevibilità del ricorso, affermando tra l'altro (al considerando 24) che «la Corte è competente a conoscere le questioni relative al contenzioso elettorale concernente la designazione dei comitati del personale, in base alle disposizioni relative ai ricorsi dei dipendenti determinate dallo statuto in virtù dell'art. 179 del trattato CEE». Nella medesima sentenza è stato riconosciuto (considerando 27) che «la legittimazione e l'interesse dei ricorrenti, candidati ed elettori nel contempo nell'elezione litigiosa, (sono) incontestabili».
Spetta ora a codesta sezione passare all'esame del merito del ricorso sulla base «dei principi di libertà e di democrazia comuni a tutti gli Stati membri in materia di diritti elettorali» (considerando 25).
2.
A sostegno del ricorso, i tre funzionari sopra nominati fanno valere venti motivi di gravame, che attengono sia a fatti precedenti le elezioni, sia alle operazioni elettorali, sia allo scrutinio delle schede, e che mettono in causa tanto la correttezza e la segretezza del voto quanto la regolarità dello scrutinio.
Senza pregiudizio di ulteriori atti istruttori, la sezione ha preso in esame anzitutto i problemi inerenti allo scrutinio delle schede e ha disposto, con ordinanza del 20 ottobre 1976, che i ricorrenti, l'agente del Parlamento europeo, gli avvocati delle parti e il presidente del collegio degli scrutatori fossero ascoltati in camera di consiglio, precisamente per «informarla sulle modalità dello scrutinio e per fornire tutte le spiegazioni utili al fine di un nuovo scrutinio e di un nuovo calcolo dei voti da effettuarsi a cura della Corte».
L'atto istruttorio di cui sopra è stato compiuto l'11 novembre 1976. Il pacco contenente le schede elettorali, depositato presso la cancelleria della Corte in seguito a un'ordinanza emessa il 2 luglio 1975 dal presidente della seconda sezione su richiesta dei ricorrenti, è stato aperto alla presenza delle parti. In tale occasione si constatava che mancavano, salvo una, tutte le schede dei voti per corrispondenza. Ora, dal verbale della seduta del collegio degli scrutatori svoltasi il 18 marzo 1975, risultavano essere state scrutinate venti schede inviate per posta.
Ritenendo inutile procedere a un nuovo scrutinio senza essere in possesso di tutte le schede elettorali depositate e scrutinate nell'elezione controversa, la sezione invitava, in data 25 novembre 1976, l'agente del Parlamento europeo a far ricercare le schede mancanti, ponendo in rilievo come «sarebbe stato difficile valutare la consistenza di una censura essenziale per la fondatezza del ricorso, se le schede in questione fossero rimaste irreperibili».
Malgrado una proroga del termine accordatogli per il ritrovamento delle schede e «malgrado intense ricerche», il segretariato del Parlamento europeo riferiva il 9 dicembre 1976 alla sezione che le schede non erano state rintracciate.
La sezione decideva allora — come aveva richiesto l'agente del Parlamento europeo — di procedere a un nuovo spoglio delle schede depositate in cancelleria. Veniva quindi formata una commissione di sette persone, presieduta dal referendario signor Rasquin, la quale, in presenza dei rappresentanti delle parti, ha proceduto, il 6 gennaio 1977, a un nuovo scrutinio manuale, e ha dato conto dei risultati in un rapporto del 7 gennaio.
A questo punto, la sezione ha fissato l'udienza per la discussione della causa. In occasione di tale udienza, svoltasi il 10 febbraio scorso, essa ha posto alle parti ulteriori quesiti che hanno consentito di completare la ricostruzione dei fatti.
3.
Mi sembra necessario descrivere anzitutto brevemente il modo nel quale lo scrutinio del 18 marzo 1975 si svolse. L'assemblea generale del personale del segretariato del Parlamento europeo, tenutasi il 27 febbraio 1975, aveva, su proposta del presidente del comitato del personale allora in carica, approvato il principio dello spoglio meccanico delle schede per le successive elezioni. Fino a quel momento infatti lo spoglio avveniva manualmente. Le condizioni in cui è stata introdotta tale modifica sono oggetto di una specifica censura da parte dei ricorrenti, i quali hanno contestato che vi sia stata una formale decisione dell'assemblea, sostenendo che tutt'al più questa era stata informata del proposito di mutare sistema. Ma il Parlamento ha replicato che la decisione di introdurre il sistema meccanico di spoglio risulta dal verbale di quell'assemblea.
Affinché tutti gli elettori fossero al corrente del nuovo sistema di scrutinio, il collegio degli scrutatori aveva comunicato al personale, in data 3 marzo 1975, che la scheda di voto avrebbe avuto la forma di una scheda meccanografica con una casella per ciascun candidato, che detta scheda doveva venir maneggiata con estrema cura e non essere piegata, sgualcita o macchiata, che le crocette di voto non dovevano superare i margini delle caselle. Ma vi era un'altra condizione assai importante per la buona riuscita dello spoglio meccanico, come è stato spiegato dalle parti comparse dinanzi alla nostra sezione l'11 novembre 1976: per poter essere registrati dalla macchina i voti dovevano essere espressi con una penna a feltro di color nero, i cui segni, avendo una particolare composizione chimica, bloccano i raggi che la macchina emana. Le schede compilate con una semplice biro sarebbero state respinte dalla macchine o, perlomeno, i segni scritti a biro avrebbero lasciato passare i raggi e, di conseguenza, non sarebbero stati registrati. Non fu data però alcuna istruzione scritta agli elettori, per informarli di questa particolarità tecnica. È risultato dalle dichiarazioni delle parti in udienza che gli elettori appresero tale fatto, che era di importanza essenziale, solo al momento dell operazione di voto; anzi l'indicazione venne fornita, e le penne a feltro vennero messe a disposizione degli elettori, quando una decina di essi aveva già votato. La circostanza che gli elettori ignorassero questo importante dettaglio fino all'ultimo momento costituisce l'oggetto di una specifica censura dei ricorrenti (nono motivo di gravame).
Il 18 marzo, terminate le operazioni di voto, si iniziò lo scrutinio. Si constatò che avevano votato 880 elettori; 24 schede erano bianche o nulle (fra cui una inviata per posta) e 856 valide (fra cui 19 inviate per posta). Inserite le schede valide nel lettore automatico, la macchina respinse, in quanto non compilate con la penna a feltro, 254 schede su 856.
Ciò constatato, il collegio degli scrutatori decise di effettuare, per le sole schede respinte, uno scrutinio manuale. Sommando infine i risultati dello scrutinio meccanico con quelli dello scrutinio manuale, formò l'elenco dei voti ottenuti da ciascun candidato e la graduatoria degli eletti.
4.
Confrontiamo ora questi risultati con quelli dello scrutinio di controllo disposto dalla nostra sezione ed effettuato il6 gennaio 1977. In primo luogo, il plico depositato presso la Corte conteneva 851 schede e non 880. In secondo luogo, per 40 candidati su 42, il numero dei voti riportati è risultato superiore (con uno scarto medio di 11,5 voti) a quello registrato dagli scrutatori. In terzo luogo, il nuovo conteggio incide sulla graduatoria degli eletti, nel senso che almeno due candidati (i signori Millar e Bodson) avrebbero dovuto essere eletti al posto di due delle persone proclamate elette (la signorina Briand e il signor Dewar), sempre che, beninteso, le 29 schede mancanti non conducessero ad una graduatoria diversa.
Queste tre circostanze richiedono qualche parola di commento. Ho già innanzi ricordato che in occasione della comparizione delle parti e dell'apertura del pacco contenente le schede, all'udienza dell'11 novembre 1976, fu constatato che mancavano 19 schede inviate per posta. Ma la somma delle 851 schede contenute nel pacco e delle 19 inviate per posta dà il risultato di 870. Ora, secondo quanto messo a verbale nella seduta del collegio degli scrutatori del 18 marzo 1975, furono aperte e scrutinate 880 schede. Se non vi è stato un errore di calcolo da parte degli scrutatori, risultano quindi mancanti altre 10 schede. In definitiva, sono introvabili 19 schede inviate per posta e 10 schede normali: in tutto 29 schede.
Vi è poi il fatto, apparentemente paradossale, che da un numero di schede inferiore a quello dei votanti, sottoposte al controllo della commissione istituita da questa sezione, è emerso un surplus assai notevole di voti. Ciò si spiega in quanto numerose schede, essendo compilate in parte con la penna a feltro, in parte con la biro, sono state bensì accettate dalla macchina, ma senza che questa leggesse i segni fatti a biro. Anche su questo punto i ricorrenti hanno avanzato una censura (quindicesimo motivo di gravame). L'affermazione difensiva fatta in replica a tale censura dal Parlamento europeo, secondo cui «l'utilizzazione di una biro non esclude lo scrutinio meccanico dei voti», è contraddetta dalla realtà: la macchina non era tecnicamente in grado di tener conto dei segni fatti a biro. Tali voti hanno potuto venir presi in considerazione soltanto nello scrutinio interamente manuale cui ha proceduto, su istruzioni di questa sezione, la commissione da essa istituita.
Quanto infine alla discordanza tra la lista dei candidati proclamati eletti e la lista degli eletti risultante dal nuovo conteggio, essa non colpisce direttamente due dei tre ricorrenti, visto che il signor De Dapper è in ogni caso incluso nel numero degli eletti e il signor Volger ne è comunque escluso. Diverso è il caso del signor Bodson: egli figura in terza posizione nella sua categoria di appartenenza secondo entrambi i conteggi, ma nello scrutinio di controllo risulta aver riportato più voti dei signori Millar, Dewar e della signorina Briand, cosicché avrebbe avuto diritto ad essere incluso fra gli eletti.
A parte ciò, la sentenza interlocutoria del 29 settembre 1976 ha giustamente messo in luce, come ho ricordato all'inizio di queste conclusioni, che la legittimazione e l'interesse dei ricorrenti sono legati anche alla loro qualità di elettori. In quanto tali, essi ben potevano quindi denunciare ogni irregolarità concernente la procedura di voto e i risultati dello scrutinio.
Vale la pena di notare a tal proposito che l'articolo 1, n. 4, dell'allegato II dello statuto, pur disponendo che il sistema elettorale deve essere congegnato in modo tale da assicurare la rappresentanza di tutte le categorie di dipendenti, non prescrive affatto che i membri del comitato debbano essere eletti ciascuno dai soli appartenenti alla sua categoria. Posto che il comitato del personale ha carattere rappresentativo di tutto il personale, si deve concludere che ogni funzionario o altro agente ha, in quanto semplice elettore, interesse a contestare tale rappresentatività, anche se l'irregolarità da lui denunciata non ha influito sui risultati concernenti i candidati della sua categoria.
A ciò si aggiunga un'ultima, e decisiva, considerazione: dato che il numero delle schede mancanti supera lo scarto di voti rilevato dalla commissione fra alcuni candidati eletti e i loro concorrenti, non si può escludere che, se le 19 schede inviate per posta e le 10 schede normali, di cui si è persa ogni traccia, fossero state ritrovate e sottoposte allo scrutinio di controllo, e se i voti espressi in tali schede fossero risultati, tutti od alcuni, in favore di determinati candidati, la differenza fra i risultati proclamati dal collegio degli scrutatori e quelli riscontrati dalla commissione avrebbe potuto essere ancor più sensibile, fino a produrre eventualmente una lesione diretta dell'interesse di un altro dei ricorrenti (il signor Volger) anche in quanto candidato.
5.
Le irregolarità che la nostra istruttoria ha messo in luce sono dunque almeno tre: gli elettori non erano stati messi tempestivamente al corrente di tutte le modalità della votazione, e in particolare ignoravano fino all'ultimo momento che usando una penna non a feltro il loro voto non sarebbe stato registrato dalla macchina; malgrado ciò, i risultati dello scrutinio a macchina non furono controllati e ci si limitò allo scrutinio manuale delle schede rifiutate dalla macchina, omettendo così di registrare un gran numero di voti segnati a biro su schede che la macchina non aveva rifiutato; il numero dei votanti accertato dagli scrutatori non coincide con il numero di schede conservate, dal che si può dedurre che o il conteggio dei votanti fu inesatto o le schede sono state smarrite.
Naturalmente, questo insieme di circostanze ha avuto una grave ripercussione sulla formazione della lista degli eletti: la lista rettificata in base ai risultati dello scrutinio di controllo include il nome di due candidati che riportarono abbastanza voti da essere eletti, al posto di due altri che furono proclamati eletti; ma se si fosse potuto disporre dell'intero quantitativo di schede conteggiate nel 1975 dagli scrutatori (880 anziché 851) i risultati avrebbero forse subito qualche altra variazione.
Sulla base di quali principi e norme queste irregolarità debbono essere valutate? Nella sentenza interlocutoria del 29 settembre 1976, la nostra Corte menzionò le poche disposizioni che l'allegato II dello statuto, all'articolo 1, dedica alle elezioni dei membri del comitato del personale (precisamente circa il carattere segreto dello scrutinio, la rappresentanza delle varie categorie di dipendenti e il quorum richiesto per la validità delle elezioni); e osservò: «Dal complesso di tali disposizioni, pur se incomplete, si desume l'intenzione di garantire la rappresentatività del comitato del personale. Tale rappresentatività può venir garantita solo mediante elezioni che diano pieno affidamento quanto alla regolarità di ogni operazione elettorale». La stessa sentenza fissò inoltre un principio essenziale per la decisione di questa causa: la responsabilità dell'istituzione (nella specie del Parlamento) quando l'elezione del comitato del personale si presti a contestazioni, e ciò in base all'articolo 9, n. 2, dello Statuto «e in generale del potere di organizzazione che ogni istituzione esercita nella sfera delle sue competenze e del suo dovere di garantire ai dipendenti la possibilità di designare i loro rappresentanti in piena libertà e nel rispetto dei principi democratici». Il richiamo ai «principi di libertà e di democrazia comuni a tutti gli Stati membri in materia di diritti elettorali» è ripetuto in un altro punto della motivazione della stessa sentenza (considerando 25).
A mio avviso, questo orientamento deve essere confermato e applicato alla valutazione del merito della causa. La prima domanda da porre è dunque questa: il Parlamento ha rispettato il suo obbligo di garantire ai dipendenti elezioni libere, democratiche e regolari? Mi sembra che una risposta negativa si imponga. Le irregolarità constatate mediante la nostra istruttoria avrebbero potuto e dovuto essere rilevate dal presidente del Parlamento investito del reclamo di dieci dipendenti in data 5 maggio 1975; quanto meno, un riesame dei risultati dello scrutinio avrebbe dovuto esser disposto, e sarebbero state così messe in luce sia le gravi negligenze degli scrutatori, sia la conseguenza che ne è scaturita, di un conteggio errato dei voti e quindi di una errata proclamazione degli eletti.
La seconda domanda è: quali principi elettorali generali sono stati violati? Credo che siano stati violati, in primo luogo il principio per cui tutti gli elettori debbono conoscere esattamente e tempestivamente la maniera di esprimere il loro voto affinché tale voto concorra validamente ai risultati delle elezioni; in secondo luogo, il principio elementare per cui lo scrutinio deve essere fedele e completo; in terzo luogo, il principio per cui il materiale adoperato per le elezioni, e in particolare le schede, deve essere accuratamente custodito dopo le operazioni di voto e di scrutinio per tutto il tempo durante il quale sono consentiti reclami degli elettori, in modo da permettere il controllo amministrativo e giudiziario dei risultati elettorali.
La terza domanda, infine, è: quale conseguenza deve trarsi dalle violazioni che si sono verificate?
A mio avviso, quando la irregolarità delle operazioni di voto o di scrutinio falsa il risultato della consultazione elettorale, questa deve essere annullata: è infatti essenziale che il risultato sia il riflesso fedele della volontà degli elettori. Sul punto, sono concordi le disposizioni legislative e la giurisprudenza di molti Stati membri: mi limiterò a ricordare la sentenza 26 novembre 1954 della Corte di cassazione civile francese (Bull., 1954, pag. 254), la decisione 1o aprile 1971 del Consiglio di Stato belga nel caso El. Liège (RAA. 1971, pag. 399) e le sentenze citate da J.R. Vervloet, Le contrôle judiciaire des élections sociales, J.T.T. 1973, a pag. 103, la legge italiana del 6 dicembre 1971 n. 1034, particolarmente in relazione all'articolo 85 D. PR 16. 5. 1960 n. 570, e infine, per quanto riguarda la Gran Bretagna, l'articolo 16, n. 3, del Representation of the people Act, 1949. Tutto ciò concorre a dimostrare la natura generale di un criterio che ha in ogni caso una sua indiscutìbile fondatezza logica: là dove la volontà del corpo elettorale non è stata correttamente accertata, l'elezione non può ritenersi valida.
Nel caso di specie, la sparizione di 29 schede non permette assolutamente di rettificare i risultati ufficiali dello scrutinio. Di conseguenza, non potendosi sostituire alla lista formata dagli scrutatori nel 1975 una lista sicuramente corretta, bisogna limitarsi all'annullamento delle elezioni.
6.
Le considerazioni svolte fin qui rendono superfluo un esame dei motivi di ricorso diversi da quelli che concernevano lo scrutinio. Del resto la nostra sezione, non avendo proceduto all'assunzione dei mezzi di prova, soprattutto testimoniali, che i ricorrenti hanno offerto in relazione agli altri motivi, si è già orientata nel senso che l'accertamento e la valutazione dei motivi di ricorso inerenti alle operazioni di scrutinio abbiano un peso decisivo in questa causa.
Mi sembra tuttavia opportuno formulare qualche osservazione su di un tema al quale sono stati fatti molti riferimenti nel corso della comparizione delle parti: cioè sul tema della pretesa predisposizione di gruppi di schede, o più precisamente del loro riempimento anticipato, ad opera di una o più persone diverse dagli elettori che hanno poi deposto quelle schede nell'urna. A questo proposito si deve ricordare che il sistema elettorale in vigore nel 1975 per la formazione del comitato del personale del Parlamento europeo consentiva la distribuzione di una scheda per ciascun elettore prima dello svolgimento delle operazioni di voto, mentre una seconda scheda — accompagnata da una busta nella quale la scheda riempita doveva essere infilata — veniva consegnata all'elettore nei locali stessi della votazione. A causa di un tale sistema, le schede erano in circolazione alcuni giorni prima di quello in cui si votò, e non è escluso — anche se non è stato pienamente provato — che un certo numero di schede abbia potuto essere riempito e distribuito a una parte degli elettori, nell'interesse di una persona o di un gruppo, convincendo gli elettori in questione a deporre nell'urna schede compilate da altri. In tal modo, il principio della libertà di scelta dell'elettore sarebbe stato certo gravemente violato se l'elettore stesso non avesse potuto usufruire della possibilità di cambiare idea, e di esprimere diversamente il suo voto, al momento di entrare in cabina, oppure se egli fosse stato costretto da minacce o pressioni illecite a rinunciare a ogni scelta diversa da quella predisposta. Ma, mentre quest'ultima ipotesi non è stata né formulata né tanto meno provata, la circostanza della disponibilità di una seconda scheda bianca al momento della votazione ha lasciato a chiunque la possibilità di deporre nell'urna una scheda riempita personalmente e in maniera tutt'affatto diversa da quanto si proponevano la persona o il gruppo autori delle schede predisposte. In tali condizioni, se anche è vero che alcuni elettori hanno deposto nell'urna una scheda precedentemente riempita da altri, non si può dire che la loro libertà di scelta sia stata né eliminata né coartata.
Indubbiamente, la distribuzione di due schede a ciascun elettore estendeva i margini di manovra per chiunque si proponesse di orientare i risultati delle elezioni suggerendo pesantemente le proprie scelte agli elettori più deboli e meno consapevoli del loro diritto. Basti pensare che un vero e proprio sistema di minacce o di ricatti poteva far leva sull'impegno dell'elettore subordinato alle direttive altrui di mostrare la scheda bianca dopo le elezioni, cosicché gli autori di ciascuna scheda predisposta avessero la certezza che proprio questa fosse stata deposta nell'urna. Ecco perché opportunamente il presidente del collegio degli scrutatori del 1975, in una lettera indirizzata il 4 agosto di quell'anno al presidente del Comitato del personale, suggerì di modificare il regolamento elettorale nel senso di sopprimere la distribuzione delle schede prima delle votazioni. Vi è da augurarsi che tale suggerimento venga accolto, e che solo le schede da inviare per posta siano distribuite in anticipo. Né occorre aggiungere che la revisione di questo aspetto del regolamento elettorale dovrebbe accompagnarsi all'attenta riconsiderazione di altri punti, alla luce dell'infelicissima esperienza delle elezioni del 1975. La stessa adozione di una sofisticata macchina per lo scrutinio non rappresenta alcun progresso se, come è stato detto efficacemente dall'avvocato dei ricorrenti in udienza, questa macchina si trasforma, per le negligenze di chi ne dispone l'impiego, in una macchina da gioco d'azzardo.
7.
Il ricorso va dunque accolto, con le conseguenze relative alle spese. Mi sembra peraltro opportuno precisare che l'accoglimento comporta, ai sensi degli articoli 90 e 91 dello statuto, che la sentenza interlocutoria del 29 settembre 1976 opportunamente richiamò, l'annullamento dell'atto dell'istituzione comunitaria: in questo caso del rifiuto opposto dal Parlamento europeo di annullare le elezioni contestate.
Spetterà poi al presidente del Parlamento trarre dalla pronunzia le logiche conseguenze, nell'ambito dei suoi poteri rispetto al comitato del personale e in quanto garante della regolarità delle elezioni che hanno costituito il comitato medesimo.