61991CC0237_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1. Die drei Vorabentscheidungsfragen, die Ihnen der Hessische Verwaltungsgerichtshof vorlegt, beziehen sich auf die Auslegung eines Beschlusses des durch das am 12. September 1963 in Ankara unterzeichnete Assoziierungsabkommen zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei(1) geschaffenen Assoziationsrates (im folgenden: Assoziierungsabkommen). Sie betreffen unter anderem die Frage, ob ein türkischer Arbeitnehmer, der seit mehr als neun Jahren in Deutschland arbeitet, über ein Aufenthaltsrecht in diesem Land verfügt, obwohl die Gründe für seine Einreise in das Hoheitsgebiet dieses Staates weggefallen sind.
2. Das gemäß Artikel 238 EWG-Vertrag geschlossene Assoziierungsabkommen ist das einzige externe Abkommen der Gemeinschaft, in dem die Freizuegigkeit von Staatsangehörigen eines Drittlandes innerhalb der Gemeinschaft geregelt wird(2).
3. Artikel 12, der im Titel II über die Übergangsphase der Assoziation steht, bestimmt: "Die Vertragsparteien vereinbaren, sich von den Artikeln 48, 49 und 50 des Vertrages zur Gründung der Gemeinschaft leiten zu lassen, um untereinander die Freizuegigkeit der Arbeitnehmer schrittweise herzustellen."
4. Zur Festlegung der Voraussetzungen für die Durchführung dieser Übergangsphase unterzeichneten die Vertragsparteien am 23. November 1970 in Brüssel ein Zusatzprotokoll(3), das dem Abkommen als Anlage beigefügt ist und dessen Artikel 36 bestimmt: "Die Freizuegigkeit der Arbeitnehmer zwischen den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft und der Türkei wird nach den Grundsätzen des Artikels 12 des Assoziierungsabkommens zwischen dem Ende des zwölften und dem Ende des zweiundzwanzigsten Jahres nach dem Inkrafttreten des genannten Abkommens schrittweise hergestellt."
5. Die Einzelheiten dieser Freizuegigkeit im Rahmen des Assoziierungsabkommens wurden durch einen Beschluß des Assoziationsrates vom 20. Dezember 1976(4) und dann durch den Beschluß Nr. 1/80 vom 19. Dezember 1980 "über die Entwicklung der Assoziation" (im folgenden: Beschluß) festgelegt, dessen Artikel 6 Absatz 1 im Mittelpunkt der vorliegenden Rechtssache steht. Dieser Artikel, der sich im Abschnitt 1 ("Fragen betreffend die Beschäftigung und die Freizuegigkeit der Arbeitnehmer") des Kapitels II ("Soziale Bestimmungen") befindet, bestimmt:
"1. Vorbehaltlich der Bestimmungen in Artikel 7 über den freien Zugang der Familienangehörigen zur Beschäftigung hat der türkische Arbeitnehmer, der dem regulären Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaats angehört, in diesem Mitgliedstaat
° nach einem Jahr ordnungsgemässer Beschäftigung Anspruch auf Erneuerung seiner Arbeitserlaubnis bei dem gleichen Arbeitgeber, wenn er über einen Arbeitsplatz verfügt;
° ...;
° nach vier Jahren ordnungsgemässer Beschäftigung freien Zugang zu jeder von ihm gewählten Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis.
2. ...
3. Die Einzelheiten der Durchführung der Absätze 1 und 2 werden durch einzelstaatliche Vorschriften festgelegt."
6. Die Ihnen vorgelegten Vorabentscheidungsfragen gehen von folgendem Sachverhalt aus. Der 1954 geborene Kazim Kus reist 1980 nach Deutschland ein, wo er 1981 eine deutsche Staatsangehörige heiratet. Am 27. April 1981 erhält er eine Aufenthaltserlaubnis als "Ehemann einer deutschen Staatsangehörigen". Diese Aufenthaltserlaubnis wird bis zum 17. August 1983 verlängert. Seit dem 1. April 1982 arbeitet Kus mit einer gültigen Arbeitserlaubnis(5). Am 17. August 1983 beantragt er die Verlängerung seiner Aufenthaltserlaubnis für zwei Jahre. Seine Scheidung wird am 26. April 1984 rechtskräftig. Am 6. August 1984 wird sein Antrag auf Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis vom Oberbürgermeister der Stadt Wiesbaden mit der Begründung abgelehnt, daß der ursprüngliche Grund des Aufenthalts (die Ehe) mit der Scheidung weggefallen sei.
7. Kus erhebt Klage gegen diese Verfügung; deren Vollziehung wird durch das Verwaltungsgericht Wiesbaden am 23. Mai 1985 vorläufig ausgesetzt. Am 30. Oktober 1987 wird die Verfügung des Oberbürgermeisters durch ein Urteil dieses Gerichts aufgehoben und die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis angeordnet.
8. Die Stadt Wiesbaden legt Berufung beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof ein; dieser stellt mit Beschluß vom 12. August 1991 fest, daß der Kläger nach nationalem Recht keinen Anspruch auf Gewährung einer Aufenthaltserlaubnis habe(6). Der Verwaltungsgerichtshof fragt sich, ob der Beschluß Nr. 1/80 des Assoziationsrates auf den Rechtsstreit anwendbar ist, und legt Ihnen die drei Fragen vor, deren Wortlaut im Sitzungsbericht wiedergegeben ist(7).
9. Es ist unstreitig, 1) daß durch den Beschluß des Verwaltungsgerichts vom 23. Mai 1985 die Vollziehung der Verfügung des Oberbürgermeisters vom 6. August 1984 rückwirkend ausgesetzt worden und das Aufenthaltsrecht des Betroffenen dadurch wiederaufgelebt ist, 2) daß auf der Grundlage dieses Aufenthaltsrechts der Betroffene über eine gültige Arbeitserlaubnis verfügen konnte und eine unselbständige Tätigkeit ausgeuebt hat(8).
10. Lassen Sie mich vor der Beantwortung der materiell-rechtlichen Fragen die Zuständigkeit des Gerichtshofes für die Auslegung der Bestimmungen des Beschlusses prüfen, die die deutsche Regierung bestreitet.
11. Seit dem Urteil vom 30. April 1974 in der Rechtssache Hägeman(9) haben Sie bejaht, daß ein vom Rat gemäß den Artikeln 228 und 238 EWG-Vertrag geschlossenes Abkommen "für die Gemeinschaft die Handlung eines Gemeinschaftsorgans im Sinne des Artikels 177 Absatz 1 Buchstabe b" darstellt, daß "die Bestimmungen des Abkommens ... seit dessen Inkrafttreten einen integrierenden Bestandteil der Gemeinschaftsrechtsordnung" bilden und daß "in dem durch diese Rechtsordnung gesteckten Rahmen ... der Gerichtshof zur Vorabentscheidung über die Auslegung dieses Abkommens befugt" ist(10).
12. Im Urteil vom 20. September 1990 in der Rechtssache Sevince(11), in der Sie Artikel 6 des Beschlusses auszulegen hatten, haben Sie darauf hingewiesen, daß nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes die Bestimmungen eines vom Rat gemäß den Artikeln 228 und 238 EWG-Vertrag geschlossenen Abkommens von dessen Inkrafttreten an einen integrierenden Bestandteil der Gemeinschaftsrechtsordnung bilden(12) und daß "die Beschlüsse des Assoziationsrates aufgrund ihres unmittelbaren Zusammenhangs mit dem Abkommen, zu dessen Durchführung sie ergehen, ebenso wie das Abkommen selbst von ihrem Inkrafttreten an integrierender Bestandteil der Gemeinschaftsrechtsordnung sind"(13).
13. Sie haben daraus den Schluß gezogen, daß, da Sie zur Vorabentscheidung über das Abkommen als eine Handlung eines Gemeinschaftsorgans befugt sind, Sie auch befugt sind, über die Auslegung von Beschlüssen des durch das Abkommen geschaffenen und mit dessen Durchführung beauftragten Rates zu entscheiden(14).
14. Die deutsche Regierung fordert Sie auf, von dieser Rechtsprechung wieder abzugehen, und macht zur Ablehnung Ihrer Zuständigkeit erstens geltend, Sie dürften die Beschlüsse des Assoziationsrates, der kein Gemeinschaftsorgan, sondern ein Organ der Assoziation sei, nicht auslegen. Sie haben diese Argumentation bereits in der oben zitierten Randnummer 10 des Urteils in der Rechtssache Sevince zurückgewiesen, und zwar mit einer Begründung, die nichts von ihrer Überzeugungskraft verloren hat.
15. Die deutsche Regierung stützt sich zweitens auf Artikel 2 Absatz 2 des Abkommens vom 12. September 1963 "über die zur Durchführung des Abkommens zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei zu treffenden Maßnahmen und die dabei anzuwendenden Verfahren"(15), der wie folgt lautet: "Betreffen die Beschlüsse und Empfehlungen des Assoziationsrats ein Gebiet, das nach dem Vertrag zur Gründung der Gemeinschaft nicht zu deren Zuständigkeit gehört, so treffen die Mitgliedstaaten die für die Anwendung erforderlichen Maßnahmen." Dies soll bei dem Beschluß, der ein in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallendes Gebiet berühre, der Fall sein.
16. Artikel 6 dieses Beschlusses, um den allein es hier geht, betrifft die Freizuegigkeit der Arbeitnehmer, wie die Überschrift des Abschnitts 1 beweist, zu dem er gehört.
17. In bezug auf die Artikel 12 des Assoziierungsabkommens und 36 des Zusatzprotokolls, die durch Artikel 6 des Beschlusses durchgeführt werden, haben Sie im Urteil in der Rechtssache Demirel(16) festgestellt:
"Da ein Assoziierungsabkommen nämlich besondere und privilegierte Beziehungen mit einem Drittstaat schafft, der zumindest teilweise am Gemeinschaftssystem teilhaben muß, muß Artikel 238 der Gemeinschaft notwendigerweise die Zuständigkeit dafür einräumen, die Erfuellung der Verpflichtungen gegenüber Drittstaaten in allen vom EWG-Vertrag erfassten Bereichen sicherzustellen. Die Freizuegigkeit der Arbeitnehmer stellt nach den Artikeln 48 ff. EWG-Vertrag einen der vom Vertrag erfassten Bereiche dar; daraus folgt, daß die diese Materie betreffenden Verpflichtungen in die Zuständigkeit der Gemeinschaft im Rahmen des Artikels 238 fallen."(17)
18. Die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für den Erlaß der im Bereich der Freizuegigkeit der Arbeitnehmer erforderlichen Durchführungsbestimmungen(18) hat nicht zur Folge, daß der Beschluß nicht zur Gemeinschaftsrechtsordnung gehört. Wie im Urteil in der Rechtssache Demirel unter Berufung auf das Urteil vom 26. Oktober 1982 in der Rechtssache Kupferberg(19) festgestellt worden ist,
"erfuellen die Mitgliedstaaten, indem sie dafür sorgen, daß die Verpflichtungen aus einem von den Gemeinschaftsorganen geschlossenen Abkommen eingehalten werden, im Rahmen der Gemeinschaftsordnung eine Pflicht gegenüber der Gemeinschaft, die die Verantwortung für die ordnungsgemässe Durchführung des Abkommens übernommen hat"(20);
daraus wird der Schluß gezogen, daß der Gerichtshof für die Auslegung der Bestimmungen des Assoziierungsabkommens und des Protokolls über die Freizuegigkeit der Arbeitnehmer zuständig ist.
19. Daraus ergibt sich, wie ich in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache Sevince(21) ausgeführt habe, daß die Materie, auf die sich Artikel 6 Absatz 1 des Beschlusses bezieht, die Zugehörigkeit dieses Beschlusses zur Gemeinschaftsrechtsordnung und folglich Ihre Zuständigkeit für die Auslegung des Beschlusses keineswegs ausschließt. Dies ist im übrigen, ich habe darauf hingewiesen, die Auffassung, die Sie sich zu eigen gemacht haben(22).
20. Schließlich werde ich mich nicht lange mit der auf die Anwendung von Artikel 25 des Abkommens gestützten Rüge aufhalten(23). Wie ich bereits in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache Demirel festgestellt habe(24), handelt es sich dabei um einen Artikel,
"der dem Assoziationsrat eine Zuständigkeit nur bei einer zwischenstaatlichen Auseinandersetzung und nach einem Verfahren einräumt, das ausdrücklich vorzusehen war, um eventuelle Streitigkeiten beizulegen, mit denen der Gerichtshof nicht von einem Drittstaat befasst werden konnte".
21. Ihre Zuständigkeit ist also sicher. Ausschlaggebend ist nämlich die Feststellung, daß die Vertragsparteien, zu denen die Gemeinschaft gehört, den Assoziationsrat durch das Assoziierungsabkommen dazu ermächtigt haben, verbindliche Beschlüsse zu fassen(25). Wie P. Gilsdorf bemerkt, ergibt sich daraus, daß "die Gemeinschaft die Verbindlichkeit dieser Beschlüsse im Abkommen selbst vorweggenommen hat. Aus dieser Sicht könnte man diese Beschlüsse als eine Art von in vereinfachter Form geschlossenen Abkommen ansehen."(26) Die Vertragsparteien haben die Durchführung der Artikel 12 des Abkommens und 36 des Protokolls(27) gewissermassen an den Assoziationsrat delegiert, wobei die Beschlüsse des Assoziationsrates "die in dem Abkommen vorgesehenen Programme in bestimmten Punkten" verwirklichen(28). Der Beschluß ist mit den in Artikel 12 des Assoziierungsabkommens festgelegten Zielen verknüpft: Er setzt die Grundsätze um, die in dieser Bestimmung aufgestellt werden.
22. Befassen wir uns nun mit der ersten Frage.
23. Ist die Voraussetzung, die Artikel 6 Absatz 1 dritter Gedankenstrich für den freien Zugang zur Beschäftigung aufstellt (mindestens vier Jahre ordnungsgemässer Beschäftigung), erfuellt, wenn dieser Zeitraum nur aufgrund einer nationalen Regelung erreicht wird, die einem türkischen Staatsangehörigen den Aufenthalt im Aufnahmestaat während des Ablaufs des Verfahrens zur Erteilung der Aufenthaltserlaubnis gestattet?
24. Ist ein türkischer Staatsangehöriger während der Dauer dieses Verfahrens im Sinne von Artikel 6 Absatz 1 ordnungsgemäß beschäftigt? Befindet er sich in einer "gesicherten und nicht nur vorläufigen Position auf dem Arbeitsmarkt"(29)?
25. In der Rechtssache Sevince war der Antrag des Klägers des Ausgangsverfahrens auf Verlängerung seiner Aufenthaltserlaubnis abgelehnt worden. Die gegen diesen Bescheid erhobene Klage hatte von Gesetzes wegen (Artikel 38 der Vreemdelingenwet) automatisch aufschiebende Wirkung, und der Betroffene hatte daher eine Arbeitserlaubnis erhalten können. Die Klage war vom Gericht fast sechs Jahre später abgewiesen worden. Um eine neue Aufenthaltserlaubnis zu erhalten, hatte Herr Sevince sich auf seine Beschäftigungsjahre während der Dauer dieses Verfahrens berufen.
26. Sie haben wie folgt entschieden:
"So kann es, wenngleich die ordnungsgemässe Ausübung einer Beschäftigung während eines bestimmten Zeitraums nach dessen Ablauf zum Erwerb des Aufenthaltsrechts führt, ... nicht zulässig sein, daß ein türkischer Arbeitnehmer sich die Möglichkeit zur Erfuellung dieser Voraussetzung und somit zum Erwerb dieses Rechts allein dadurch verschafft, daß er, nachdem ihm von den nationalen Behörden eine für diesen Zeitraum gültige Aufenthaltserlaubnis verweigert wurde, den im nationalen Recht vorgesehenen Rechtsweg gegen diese Weigerung beschreitet und infolge der aufschiebenden Wirkung seiner Klage bis zum Ausgang des Rechtsstreits vorläufig in dem betreffenden Mitgliedstaat bleiben und dort eine Beschäftigung ausüben darf."(30)
27. Das wichtige Wort ist hier: vorläufig.
28. Das niederländische Recht, wonach die Klage automatisch aufschiebende Wirkung hat, und das deutsche Recht, das es den Gerichten überlässt, über die Aussetzung der Vollziehung der ablehnenden Entscheidung zu befinden, gehen von dem gleichen Grundgedanken aus: zu vermeiden, daß eine angefochtene Entscheidung, die gerichtlich aufgehoben werden könnte, unwiderruflich vollzogen wird oder daß ° wie ich in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache Sevince geschrieben habe ° ein "zu schwerer Eingriff in die Rechtsstellung des Betroffenen vor deren gerichtlicher Klärung" vorgenommen wird(31).
29. Dieser vorsorgliche Schutz der Rechte des türkischen Staatsangehörigen kann nicht "zur gleichzeitigen Begründung von Rechtspositionen führen, die den betreffenden Staat unabhängig ... [vom] Ausgang [des Rechtsstreits] letztlich verpflichten, den Verbleib des Betroffenen in seinem Hoheitsgebiet zu dulden"(32).
30. Anders als die Kommission sehe ich, was die Wirkungen angeht, keinen Unterschied zwischen der gesetzlichen Aussetzung der Vollziehung der ablehnenden Entscheidung und der rückwirkenden gerichtlichen Aussetzung dieser Entscheidung. In beiden Fällen gilt die Aussetzung nur für die Dauer des Rechtsstreits und ist daher im wesentlichen vorläufig, und in beiden Fällen bewirkt sie, daß der Kläger sich im wesentlichen vorübergehend (in dem betreffenden Staat) aufhalten und dort arbeiten darf.
31. Es wäre meines Erachtens unlogisch, einen türkischen Staatsangehörigen, dessen Aufenthaltsrecht erstens von der Verwaltung bestritten wird(33) und zweitens jederzeit durch eine Gerichtsentscheidung in Frage gestellt werden kann(34), als "dem regulären Arbeitsmarkt angehörend" anzusehen.
32. Man kann nicht umhin, festzustellen, daß der türkische Staatsangehörige vom Erlaß der angefochtenen Entscheidung über die Ablehnung der Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis an sich nicht mehr in einer "gesicherten und nicht nur vorläufigen Position auf dem Arbeitsmarkt" befindet, aufgrund deren er sich auf Artikel 6 Absatz 1 dritter Gedankenstrich berufen könnte.
33. Ein türkischer Staatsangehöriger, der sich in der Lage des Klägers des Ausgangsverfahrens befindet, kann sich daher auf diese Bestimmung nicht berufen, sofern er nicht vier Jahre ordnungsgemässer Beschäftigung vor Erlaß dieser ablehnenden Entscheidung geltend machen kann.
34. Die erste Frage ist daher zu verneinen.
35. Kommen wir nun zur zweiten Frage.
36. Herr Kus ist im Hinblick auf seine Eheschließung mit einer deutschen Staatsangehörigen in das deutsche Hoheitsgebiet eingereist. Durch die Scheidung ist das weggefallen, was den ursprünglichen Grund seines Aufenthaltsrechts darstellte.
37. Erfuellt ein türkischer Staatsangehöriger, der sich in der Lage des Klägers des Ausgangsverfahrens befindet, die Voraussetzungen des Artikels 6 Absatz 1 erster Gedankenstrich für die Erneuerung seiner Arbeitserlaubnis, wenn er an dem Tag, an dem sein Antrag auf Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis von der Verwaltung abgelehnt wird, bereits seit zweieinhalb Jahren bei demselben Arbeitgeber beschäftigt ist?
38. Bis zum letztgenannten Zeitpunkt
° besaß der Betroffene eine Aufenthaltserlaubnis,
° war er Inhaber einer gültigen Arbeitserlaubnis,
° war er seit mindestens einem Jahr ordnungsgemäß beschäftigt.
39. Als Inhaber einer Arbeitserlaubnis und einer Aufenthaltserlaubnis gehört er somit dem "regulären Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaats" im Sinne von Artikel 6 Absatz 1 an. Er erfuellt darüber hinaus die im ersten Gedankenstrich dieser Bestimmung vorgesehenen Fristvoraussetzungen.
40. Verbietet ihm der Wegfall des ursprünglichen Grundes für sein Aufenthaltsrecht (durch die Scheidung hat er sein Aufenthaltsrecht nach den Rechtsvorschriften des Aufnahmemitgliedstaats verloren), Artikel 6 Absatz 1 erster Gedankenstrich in Anspruch zu nehmen und die Erneuerung seiner Arbeitserlaubnis und seiner Aufenthaltserlaubnis zu erlangen?
41. Mit Erlaß der Entscheidung der Verwaltung über die Ablehnung der Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis gehört der türkische Staatsangehörige, selbst wenn er seine Beschäftigung bei demselben Arbeitgeber behält, nicht mehr zum regulären Arbeitsmarkt, es sei denn, man nimmt an, daß er Inhaber eines Aufenthaltsrechts geworden ist, das nicht aus dem innerstaatlichen Recht, sondern aus Artikel 6 Absatz 1 erster Gedankenstrich hergeleitet wird, sobald er die in dieser Bestimmung vorgesehenen Voraussetzungen erfuellt hat: mindestens ein Jahr Berufstätigkeit bei Zugehörigkeit zum regulären Arbeitsmarkt.
42. In diesem Fall würde der türkische Staatsangehörige sein Aufenthaltsrecht aus Artikel 6 Absatz 1 des Beschlusses des Assoziationsrates, also aus dem Gemeinschaftsrecht, herleiten: Der Wegfall des ursprünglichen Grundes des sich aus den nationalen Rechtsvorschriften ergebenden Aufenthaltsrechts wäre unerheblich für das Bestehen eines aus dem Gemeinschaftsrecht hergeleiteten Aufenthaltsrechts.
43. Als Inhaber eines Aufenthaltsrechts auf der letztgenannten Grundlage müsste er daher als jemand angesehen werden, der sich, was die Beschäftigung angeht, in einer regulären Position befindet, und könnte die Erneuerung seiner Arbeitserlaubnis beantragen.
44. Dies ist aber gerade der Sinn des ersten Teils der dritten Frage: Begründet Artikel 6 Absatz 1 ° erster oder dritter Gedankenstrich ° ein Aufenthaltsrecht? Lässt sich auf seiner Grundlage ausser der Verlängerung der Arbeitserlaubnis auch die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis erreichen? Ich werde dies also prüfen, bevor ich zu der Antwort, die auf die zweite Frage zu geben ist, Stellung nehme.
45. Ich erinnere daran, daß Artikel 6 ° wie Sie im Urteil Sevince festgestellt haben ° lediglich die beschäftigungsrechtliche, nicht aber die aufenthaltsrechtliche Stellung der türkischen Arbeitnehmer regelt(35).
46. Ausserdem geht aus diesem Urteil hervor, daß der Grundsatz der praktischen Wirksamkeit es gebietet, daß die Erteilung einer Arbeitserlaubnis nach einem bestimmten Zeitraum ordnungsgemässer Beschäftigung in dem betreffenden Mitgliedstaat damit verbunden ist, daß dem Betroffenen ein Aufenthaltsrecht zusteht(36).
47. Der Gegenstand der vom Assoziationsrat erlassenen Vorschriften ist genau zu umschreiben: Die durch die Beschlüsse des Assoziationsrates betroffenen türkischen Staatsangehörigen haben nach dem nationalen Recht des Aufnahmemitgliedstaats ein Recht auf Einreise in das Hoheitsgebiet dieses Staates erhalten (z. B. als Ehegatte eines Staatsangehörigen dieses Staates)(37). Nur aufgrund der Tatsache, daß ihre aufenthaltsrechtliche Position regulär ist, haben Sie eine Arbeitserlaubnis erhalten können. Sie gehören somit dem regulären Arbeitsmarkt an. In bestimmten Mitgliedstaaten, insbesondere in der Bundesrepublik Deutschland, gibt es keine Arbeitserlaubnis ohne Aufenthaltserlaubnis, und der Ablauf der zweitgenannten Erlaubnis führt zum Wegfall der erstgenannten(38). In diesem Stadium gilt nur das innerstaatliche Recht.
48. In meinen Schlussanträgen in der Rechtssache Sevince habe ich geschrieben:
"[Die vom Assoziationsrat erlassenen Vorschriften] haben nicht den Zweck, die Bedingungen der Freizuegigkeit der Arbeitnehmer zwischen der Türkei und den Mitgliedstaaten ° insbesondere zugunsten der türkischen Staatsangehörigen ° zu regeln, sondern sie sollen lediglich die Situation der türkischen Arbeitnehmer konsolidieren, die bereits in den Arbeitsmarkt eines der Mitgliedstaaten ordnungsgemäß integriert sind."(39)
49. Die Anwendung des Artikels 6 des Beschlusses ermöglicht es, die Rechtsstellung von türkischen Staatsangehörigen zu konsolidieren, die seit mindestens einem Jahr (erster Gedankenstrich) oder drei Jahren (zweiter Gedankenstrich) oder vier Jahren (dritter Gedankenstrich) arbeiten und die nach innerstaatlichem Recht bereits Inhaber einer Arbeitserlaubnis und eines Aufenthaltsrechts sind, wenn dieses erforderlich ist, da sie dem regulären Arbeitsmarkt angehören(40).
50. Können sie aufgrund ihrer dauerhaften Beschäftigung an einem oder mehreren Arbeitsplätzen aus dem Beschluß, also aus dem Gemeinschaftsrecht, ein Recht auf Erneuerung der Arbeitserlaubnis (Artikel 6 erster Gedankenstrich) oder ein Recht auf freien Zugang zum Arbeitsmarkt (Artikel 6 dritter Gedankenstrich) herleiten, das mit einem Aufenthaltsrecht verbunden sein muß, durch das die Arbeit möglich gemacht wird?
51. Die Artikel 6 bis 8 des Beschlusses regeln nur den Zugang zum Arbeitsmarkt, der in den meisten Mitgliedstaaten eine Aufenthaltserlaubnis voraussetzt.
52. Da das in diesen Artikeln vorgesehene Recht auf Arbeit nur wirksam werden kann, wenn es mit einem Aufenthaltsrecht verbunden ist, muß es ein Recht auf Erteilung oder Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis einschließen. Sie haben daher im Urteil Sevince wie folgt entschieden:
"Diese beiden Aspekte [Ausübung einer Beschäftigung zum einen, Aufenthaltsrecht zum anderen(41)] der persönlichen Situation türkischer Arbeitnehmer sind jedoch eng miteinander verknüpft. Indem die fraglichen Bestimmungen diesen Arbeitnehmern nach einem bestimmten Zeitraum ordnungsgemässer Beschäftigung in dem betreffenden Mitgliedstaat Zugang zu jeder von ihnen gewählten Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis gewähren, implizieren sie zwangsläufig, daß den türkischen Arbeitnehmern zumindest zu diesem Zeitpunkt ein Aufenthaltsrecht zusteht; anderenfalls wäre das Recht, das sie diesen Arbeitnehmern zuerkennen, völlig wirkungslos."(42)
53. Sie haben in demselben Urteil festgestellt, daß Artikel 6 Absatz 1 in den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften unmittelbare Wirkung hat(43).
54. Daraus folgt, daß die türkischen Staatsangehörigen, die die Voraussetzungen des Artikels 6 Absatz 1 erfuellen, aus dieser Bestimmung ein Aufenthaltsrecht herleiten, das sich unmittelbar auf das Gemeinschaftsrecht stützt, weil es die Voraussetzung entweder für die Erneuerung der Arbeitserlaubnis oder für den freien Zugang zu jeder Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis ist.
55. Dieses Aufenthaltsrecht ist sehr genau begrenzt. Es beruht auf dem Gemeinschaftsrecht, ist von unmittelbarer Wirkung und ist für die Mitgliedstaaten verbindlich. Daraus folgt, daß diese zwar sowohl die Einreise eines türkischen Staatsangehörigen in ihr Hoheitsgebiet als auch die Voraussetzungen für seine erste Beschäftigung ° Zugang und Ausübung ° regeln können, daß sie aber nicht so weit gehen dürfen, ihm durch Maßnahmen bezueglich des Aufenthaltsrechts die in Artikel 6 Absatz 1 vorgesehenen Rechte zu entziehen.
56. Die in dieser Weise umschriebene dritte Frage ist daher zu bejahen.
57. Kommen wir also auf die zweite Frage zurück.
58. Die Stellung der türkischen Staatsangehörigen hinsichtlich des Aufenthaltsrechts in den Mitgliedstaaten ist von derjenigen der Gemeinschaftsangehörigen zum einen und von derjenigen der Staatsangehörigen von Drittländern zum anderen genau zu unterscheiden.
59. Nach Artikel 48 EWG-Vertrag genießen die Arbeitnehmer, die Staatsangehörige der Mitgliedstaaten sind, ein Recht auf Freizuegigkeit und auf vollständige Gleichbehandlung mit den Staatsangehörigen des Aufnahmestaats. Daraus ergibt sich ein Recht auf Einreise und auf Aufenthalt in den Mitgliedstaaten, das unmittelbar vom Gemeinschaftsrecht verliehen wird. Die Ausstellung einer Aufenthaltsbescheinigung kann nur deklaratorisch wirken, ohne daß den nationalen Behörden ein Ermessen zustuende.
60. Im Urteil vom 14. Juli 1977, Sagulo, Brenca und Bakhouche(44), haben Sie mit besonders deutlichen Worten entschieden:
"Die Ausstellung der in Artikel 4 der Richtlinie Nr. 68/360 des Rates vorgesehenen besonderen Aufenthaltsbescheinigung wirkt nur deklaratorisch und kann für Ausländer, denen Artikel 48 des Vertrages oder diesem entsprechende Bestimmungen Rechte gewähren, einer Aufenthaltserlaubnis, wie sie für Ausländer im allgemeinen vorgesehen ist und für deren Erteilung den innerstaatlichen Stellen ein Ermessensspielraum zusteht, nicht gleichgestellt werden."(45)
61. Dagegen fällt die Regelung des Aufenthaltsrechts der Staatsangehörigen von Drittländern in den Mitgliedstaaten in deren Ermessen. Der Ablauf der Geltungsdauer einer für Staatsangehörige von Drittländern vorgesehenen Aufenthaltserlaubnis (die rechtsbegründend wirkt) führt automatisch zum Erlöschen des Aufenthaltsrechts des Ausländers. Läuft dagegen die Aufenthaltserlaubnis eines Gemeinschaftsangehörigen ab, "so fehlt dem Inhaber lediglich der schriftliche Nachweis seines unverändert weiterbestehenden Aufenthaltsrechts, ein Nachweis, auf dessen Verlängerung oder Neuausstellung er einen Anspruch hat"(46).
62. Das Aßzozierungsabkommen zwischen der EWG und der Türkei hat einen Übergangszustand geschaffen.
63. Für den Bereich der Freizuegigkeit der Arbeitnehmer vereinbaren die Vertragsparteien in Artikel 12, sich von den Artikeln 48, 49 und 50 EWG-Vertrag leiten zu lassen, um untereinander die Freizuegigkeit der Arbeitnehmer schrittweise herzustellen.
64. Die türkischen Arbeitnehmer können nicht Gemeinschaftsangehörigen gleichgestellt werden: Die Voraussetzungen für die Einreise in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats werden nur vom nationalen Recht bestimmt, das der Beschluß nicht berührt. Dagegen ist das Recht auf Erneuerung ihrer Arbeitserlaubnis und auf freien Zugang zu jeder Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis strikt einer Reihe von Voraussetzungen, insbesondere der Dauer, unterworfen, die in Artikel 6 Absatz 1 aufgestellt sind. Ihr Aufenthaltsrecht ist auf das Hoheitsgebiet des Aufnahmestaats beschränkt, in dem sie arbeiten. Schließlich gelten die Bestimmungen dieses Artikels nur für die Dauer der Übergangszeit.
65. Die türkischen Arbeitnehmer sind aber nicht mehr in der Situation der Staatsangehörigen der anderen Drittländer. So genießen sie gemäß Artikel 8 Absatz 1 des Beschlusses Vorrang vor diesen bei der Einstellung. Der Aufnahmemitgliedstaat kann die Erneuerung der Arbeitserlaubnis eines Arbeitnehmers, der seit einer bestimmten Zeit arbeitet, nur unter den in dem Beschluß festgelegten Voraussetzungen ablehnen(47), und die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis wirkt deklaratorisch und nicht rechtsbegründend. Erneut leitet der Arbeitnehmer sein Aufenthaltsrecht aus dem Gemeinschaftsrecht und nicht aus einer Entscheidung des betreffenden Mitgliedstaats ab.
66. Dieser Mitgliedstaat kann die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis nicht aus einem dem innerstaatlichen Recht entnommenen Grund ablehnen, der in dem Beschluß nicht vorgesehen ist, insbesondere nicht aufgrund der Scheidung, wenn der ursprüngliche Grund für die Einreise in das Hoheitsgebiet die Eheschließung mit einer Staatsangehörigen des betreffenden Staates war.
67. Dies beantwortet die zweite Frage des vorlegenden Gerichts.
68. Zum Abschluß zwei Bemerkungen.
69. Die für die türkischen Staatsangehörigen geltende Regelung des Aufenthaltsrechts hat unerwartete Folgen. So sehen die Artikel 6 und 10 des Beschlusses, die von Artikel 48 EWG-Vertrag inspiriert sind, nicht die Grenzen der Freizuegigkeit vor, die in Artikel 48 Absatz 4 festgelegt sind. Man hat sich die Frage stellen können, ob Artikel 6 den türkischen Staatsangehörigen nicht den Zugang zur Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung des Aufnahmemitgliedstaats gestattet, und dabei bemerkt, daß es kaum zu rechtfertigen wäre, wenn die Staatsangehörigen eines Drittlandes, sei es auch assoziiert, in einer günstigeren Stellung wären als diejenigen der Mitgliedstaaten(48).
70. Vertritt man die Auffassung, daß der Beschluß Nr. 1/80 den türkischen Staatsangehörigen ausser einem Recht auf Arbeit auch ein Aufenthaltsrecht einräumt, das der Mitgliedstaat durch eine Bescheinigung rein deklaratorischer Art zu beurkunden hat,
1) so ermöglicht dies, dem Recht auf eine Arbeitserlaubnis, das der türkische Staatsangehörige aufgrund des Assoziierungsabkommens besitzt, eine reale Bedeutung zu verleihen,
2) so verbietet dies den Mitgliedstaaten nicht, die Einzelheiten der Ausübung dieses Rechts, insbesondere was das Aufenthaltsrecht angeht, unter den Bedingungen des Artikels 6 Absatz 3 festzulegen, sofern die Mitgliedstaaten keine neuen Bedingungen hinzufügen, die dem Beschluß, dessen Bestimmungen integrierender Bestandteil des Gemeinschaftsrechts sind und Vorrang vor dem nationalen Recht haben, seine praktische Wirksamkeit nehmen(49).
71. Ich schlage Ihnen daher vor, wie folgt für Recht zu erkennen:
1) Ein türkischer Arbeitnehmer, der während eines Zeitraums einer Berufstätigkeit nachgegangen ist, in dem die Vollziehung einer Entscheidung der Verwaltung ausgesetzt war, durch die ihm das Aufenthaltsrecht verweigert wird und gegen die er eine noch anhängige Klage erhoben hat, kann sich in diesem Stadium nicht auf diesen Zeitraum berufen, um die Rechte aus Artikel 6 Absatz 1 dritter Gedankenstrich des Beschlusses Nr. 1/80 des Assoziationsrates EWG°Türkei über die Entwicklung der Assoziation vom 19. Dezember 1980 in Anspruch zu nehmen.
2) Einem türkischen Staatsangehörigen, der in der Bundesrepublik Deutschland eine Aufenthaltserlaubnis erhalten hat, um dort eine deutsche Staatsangehörige zu heiraten, kann nach seiner Scheidung die Erneuerung dieser Aufenthaltserlaubnis nicht verweigert werden, wenn er zu dem Zeitpunkt, zu dem er die Erneuerung beantragt, ein Jahr ordnungsgemässer Beschäftigung im Sinne von Artikel 6 Absatz 1 erster Gedankenstrich des obengenannten Beschlusses nachweisen kann.
3) Ein türkischer Arbeitnehmer, der die Voraussetzungen des Artikels 6 Absatz 1 erster oder dritter Gedankenstrich des obengenannten Beschlusses erfuellt, kann sich unmittelbar auf diese Bestimmungen berufen, um ausser der Verlängerung der Arbeitserlaubnis auch eine Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis zu erreichen.
(*) Originalsprache: Französisch.
(1) ° Im Namen der Gemeinschaft durch Beschluß des Rates vom 23. Dezember 1963 (64/732/EWG) geschlossenes Abkommen (ABl. 217 vom 29. Dezember 1964, S. 3687).
(2) ° Siehe P. Stangos, Les ressortissants d' États tiers au sein de l' ordre juridique communautaire, CDI, 1992 Nr. 3-4, S. 306, insbesondere S. 307.
(3) ° ABl. L 293 vom 29. Dezember 1972, S. 1.
(4) ° Beschluß Nr. 2/76, in dem unter anderem vorgesehen ist, daß ein türkischer Arbeitnehmer, der seit fünf Jahren in einem Mitgliedstaat der Gemeinschaft beschäftigt ist, freien Zugang zu jeder von ihm gewählten Beschäftigung hat.
(5) ° Beschluß des vorlegenden Gerichts, S. 3 der französischen Übersetzung.
(6) ° A. a. O., S. 5 der französischen Übersetzung.
(7) ° I. 10.
(8) ° Beschluß des vorlegenden Gerichts, S. 8 und 9 der französischen Übersetzung.
(9) ° Rechtssache 181/73 (Slg. 1974, 449).
(10) ° Randnrn. 4 bis 6. Es handelte sich in diesem Fall um das Athener Abkommen vom 9. Juli 1961 zur Gründung einer Assoziation zwischen der EWG und Griechenland, das im Namen der Gemeinschaft durch den Beschluß 63/106/EWG des Rates vom 25. September 1961 geschlossen worden ist (ABl. vom 18. Februar 1963, S. 293).
(11) ° Rechtssache C-192/89 (Slg. 1990, I-3461).
(12) ° Randnr. 8.
(13) ° Randnr. 9.
(14) ° Randnr. 10.
(15) ° Beschluß 64/737/EWG (ABl. 217 vom 29. Dezember 1964, S. 3703).
(16) ° Urteil vom 30. September 1987 in der Rechtssache 12/86 (Slg. 1987, 3719).
(17) ° Randnr. 9. Wie zu Recht bemerkt worden ist, ergibt sich aus diesem Urteil, daß die darin enthaltene Auslegung des Artikels 238 der Gemeinschaft eine ausdrückliche und praktisch generelle Ermächtigung gibt, mit Drittländern in den in den Anwendungsbereich des EWG-Vertrags fallenden Materien zu verhandeln; vgl. P. Stangos, a. a. O., S. 327.
(18) ° Siehe Artikel 6 Absatz 3 des Beschlusses.
(19) ° Rechtssache 104/81 (Slg. 1982, 3641).
(20) ° Rechtssache 12/86, a. a. O., Randnr. 11.
(21) ° Nr. 7.
(22) ° Siehe oben unter Nr. 13.
(23) ° Im übrigen hat der Vertreter der deutschen Regierung in der mündlichen Verhandlung erklärt, er nehme von dieser Rüge Abstand.
(24) ° Nr. 15 meiner Schlussanträge.
(25) ° Siehe Artikel 22 Absatz 1 des Abkommens.
(26) ° P. Gilsdorf, Les organes institués par les accords communautaires: effets juridiques de leurs décisions, Revü du marché commun, Nr. 357, S. 328, Punkt 3 b.
(27) ° Die im wesentlichen Programmcharakter haben; Randnrn. 23 des Urteils Demirel und 21 des Urteils Sevince.
(28) ° Urteil Sevince, Randnr. 21.
(29) ° A. a. O., Randnr. 30.
(30) ° Randnr. 31, Unterstreichung von mir.
(31) ° Nr. 58 meiner Schlussanträge.
(32) ° Nr. 59; siehe auch Nrn. 60 bis 62.
(33) ° Die Landeshauptstadt Wiesbaden hat gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berufung eingelegt.
(34) ° Geht man von der entgegengesetzten Lösung aus, so hätte dies zur Folge, daß ein Asylbewerber, der während des Verfahrens zur Prüfung seines Antrags eine Arbeitserlaubnis erhalten hat, allein aufgrund dieser Arbeit das Recht auf eine Aufenthaltserlaubnis erhalten könnte.
(35) ° Randnr. 28.
(36) ° Randnr. 29.
(37) ° Die Zuständigkeit für den Bereich der Einreise und des Aufenthalts von Staatsangehörigen von Drittländern liegt bei den Mitgliedstaaten.
(38) ° Siehe in diesem Sinne Rittstieg, Aufenthaltsrechtliche Bedeutung des Assoziationsratsbeschlusses 1/80 für türkische Staatsangehörige, InfAuslR 1/91, S. 1.
(39) ° Nr. 55 meiner Schlussanträge.
(40) ° Unbestreitbar behält der betreffende Mitgliedstaat in einem solchen Fall die Herrschaft über seine Wanderungsbewegungen, da dem türkischen Arbeitnehmer durch eine Entscheidung, die die zuständigen nationalen Behörden souverän nach innerstaatlichem Recht getroffen haben, die Einreise in den betreffenden Mitgliedstaat gestattet und ein Aufenthaltsrecht eingeräumt worden ist. Ausserdem entscheidet der Assoziationsrat einstimmig (Artikel 23 des Assoziierungsabkommens), und alle Mitgliedstaaten haben folglich der von ihm erlassenen Regelung zugestimmt.
(41) ° Von mir hinzugefügt.
(42) ° Randnr. 29 des Urteils Sevince, Unterstreichung von mir. Ich stelle in diesem Zusammenhang fest, daß Artikel 13 des Beschlusses Nr. 1/80 eine Schutzklausel folgenden Inhalts enthält: Die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft und die Türkei dürfen für Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen, deren Aufenthalt und Beschäftigung in ihrem Hoheitsgebiet ordnungsgemäß sind, keine neuen Beschränkungen der Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt einführen (Unterstreichung von mir). Darüber hinaus räumt Artikel 38 des Zusatzprotokolls dem Assoziationsrat ein autonomes Recht ein, Fragen zu prüfen, die im Zusammenhang mit der Verlängerung der Gültigkeitsdauer der Arbeits- und Aufenthaltserlaubnisse stehen.
(43) ° Randnr. 26 des Urteils Sevince.
(44) ° Rechtssache 8/77 (Slg. 1977, 1495).
(45) ° Randnr. 8. Die zitierte Richtlinie vom 15. Oktober 1968 betrifft die Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten und ihre Familienangehörigen innerhalb der Gemeinschaft (ABl. L 257, S. 13). Siehe auch zuletzt Urteile vom 5. Februar 1991 in der Rechtssache C-363/89 (Roux, Slg. 1991, I-273, Randnr. 9) und vom 5. März 1991 in der Rechtssache C-376/89 (Giagounidis, Slg. 1991, I-1069, Randnrn. 13 und 14).
(46) ° Schlussanträge des Generalanwalts Reischl in der Rechtssache Sagulo (Slg. 1977, 1511).
(47) ° Siehe insbesondere dessen Artikel 14.
(48) ° Lörcher, Die Rechte der türkischen Arbeitnehmer/Innen nach der Ratifizierung der Europäischen Sozialcharta durch die Türkei und dem Sevince-Urteil des Europäischen Gerichtshofs, EuZW 13/1991, S. 395.
(49) ° Siehe dazu Randnr. 22 des Urteils Sevince.