CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
R. NORKUS
van 8 mei 2025 (1)
Gevoegde zaken C‑72/24 [Keladis I] en C‑73/24 [Keladis II] (i)
HF (C‑72/24)
WI (C‑73/24)
tegen
Anexartiti Archi Dimosion Esodon
[verzoek van de Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (bestuursrechter in eerste aanleg Thessaloniki, Griekenland) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Douane-unie – Verordening (EEG) nr. 2913/92 – Communautair douanewetboek – Verordening (EU) nr. 952/2013 – Douanewetboek van de Unie – Invoer van goederen – Fraude door ondergewaardeerde invoer van producten – Bijkomende methoden voor de vaststelling van de douanewaarde – Administratieve praktijk waarbij gebruik wordt gemaakt van de ‚laagste aanvaardbare prijs voor de vaststelling van de douanewaarde’ ”
I.      Inleiding
1.        De onderhavige verzoeken van de Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (bestuursrechter in eerste aanleg Thessaloniki, Griekenland) om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU betreffen de uitlegging van de Unieregels op het gebied van douane en handel, met inbegrip van de bepalingen ter uitvoering van de Algemene Overeenkomst betreffende tarieven en handel.
2.        Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van gedingen tussen enerzijds twee natuurlijke personen, HF, eigenaar van een textielbedrijf in Grevena (Griekenland), en WI, werknemer van een importbedrijf, en anderzijds de Anexartiti Archi Dimosion Esodon (onafhankelijke autoriteit voor overheidsinkomsten, Griekenland), die betrekking hebben op een aantal naheffingsaanslagen die verband houden met de onderwerping van invoerhandelingen met betrekking tot textielproducten uit Turkije aan de belasting over de toegevoegde waarde (btw). Met deze naheffingsaanslagen worden HF en WI, die betrokken zouden zijn bij smokkelhandel, verhoogde heffingen opgelegd voor de aldus gepleegde inbreuken. Met hun beroep vorderen HF en WI nietigverklaring van voornoemde aanslagen en betwisten zij met name de methode die de douaneautoriteiten hebben gebruikt om de douanewaarde van de desbetreffende goederen te berekenen, waarbij in wezen gebruik werd gemaakt van bepaalde statistische gegevens.
3.        Of het gebruik van dergelijke statistische gegevens om de douanewaarde vast te stellen verenigbaar is met het Unierecht, is de centrale rechtsvraag in de gevoegde zaken.(2) Overeenkomstig het verzoek van het Hof zullen mijn opmerkingen daarom toegespitst zijn op deze vraag. Hoewel de bestaande rechtspraak reeds bepaalde aanknopingspunten biedt, lijkt een uitlegging door het Hof mij noodzakelijk in het belang van de rechtszekerheid, temeer omdat het antwoord aan de verwijzende rechter waarschijnlijk financiële gevolgen zal hebben voor zowel de betrokken personen als de begroting van de Unie. Een dergelijke uitlegging moet eveneens een uniforme toepassing van de methoden voor de vaststelling van de douanewaarde door de nationale autoriteiten verzekeren.(3)
II.    Toepasselijke bepalingen
A.      Internationaal recht
4.        Relevant voor de onderhavige zaken is artikel 7, lid 2, onder f), van de Overeenkomst inzake de toepassing van artikel VII van de Algemene Overeenkomst betreffende Tarieven en Handel 1994(4).
B.      Unierecht
5.        Relevant voor de onderhavige zaken zijn artikel 85 van richtlijn 2006/112/EG(5), de artikelen 29 tot en met 31 van het CDW(6), de artikelen 152 en 181 bis van verordening (EEG) nr. 2454/93(7) en bijlage 23 daarbij, de artikelen 70, 71 en 74 van het DWU(8) en de artikelen 140, 142 en 144 van verordening (EU) 2015/2447(9).
C.      Grieks recht
6.        In artikel 29, leden 1 en 6, van Nomos 2960/2001 – Ethnikos Teloniakos Kodikas (wet 2960/2001 houdende het nationaal douanewetboek) (FEK A’ 265; hierna: „douanewetboek”) is het volgende bepaald:
„1.      Een douaneschuld is de verplichting van een natuurlijke of rechtspersoon jegens een douaneautoriteit om alle douanerechten en belastingen, met inbegrip van de [btw], alsmede alle andere door de staat opgelegde rechten en belastingen te betalen die verschuldigd zijn met betrekking tot goederen en die overeenkomstig de desbetreffende bepalingen op die goederen worden toegepast.
6.      Tot voldoening van de douaneschuld is gehouden de persoon die de aangifte verricht, de persoon in wiens naam de aangifte van accijns en andere belastingen wordt ingediend, alsmede ieder ander jegens wie krachtens de douanewetgeving een schuld ontstaat. […]”
7.        Artikel 33, lid 1, van het douanewetboek luidt als volgt:
„Nadat hij de goederen bij de douane heeft aangebracht, moet de eigenaar van de goederen of zijn wettelijke vertegenwoordiger volgens de geldende wetgeving een aangifte indienen om de goederen onder een douaneregeling te plaatsen of een andere douanebestemming te geven, overeenkomstig de specifieke bepalingen van de communautaire wetgeving.”
8.        Artikel 155 van dat wetboek bepaalt het volgende:
„1.      Als smokkelhandel wordt beschouwd:
[…]
b)      elke handeling waarmee wordt beoogd de Griekse Staat of de Europese Unie de douanerechten, belastingen en andere financiële heffingen te onthouden die hun verschuldigd zijn voor ingevoerde of uitgevoerde goederen, met inbegrip van handelingen die op een ander tijdstip en/of op een andere wijze zijn verricht dan wettelijk is voorgeschreven. De in dit lid bedoelde inbreuken geven aanleiding tot het opleggen van verhoogde rechten aan de daders, in overeenstemming met de bepalingen van dit wetboek, en dit zelfs indien de bevoegde autoriteiten van mening zijn dat niet is voldaan aan de vereisten om te kunnen spreken van smokkel die tot vervolging kan leiden.
2.      Als smokkelhandel worden beschouwd:
[…]
g)      de aankoop, de verkoop en het bezit van goederen die worden ingevoerd of tot verbruik worden uitgeslagen op een wijze die het delict van smokkel oplevert;
[…]
i)      de onder- of overwaardering van ingevoerde of uitgevoerde goederen, indien deze tot een verlies van douanerechten, belastingen en andere financiële heffingen leidt [punt i) zoals vervangen door artikel 1, lid 60, van wet 3583/2007].
[…]”
9.        Artikel 35, lid 3, van Nomos 2859/2000 – Kyrosi Kodika Forou Prostithemenis Axias (wet nr. 2859/2000 houdende het btw-wetboek) (FEK A’ 248/7.11.2000; hierna: „btw-wetboek”) schrijft voor:
„3.      Voor de invoer van goederen is de btw-plichtige de persoon die als de eigenaar van de ingevoerde goederen wordt beschouwd, overeenkomstig de bepalingen van de douanewetgeving.”
III. Feitelijke achtergrond van de geschillen, hoofdgedingen en prejudiciële vragen
A.      Zaak C‑72/24 (Κeladis Ι)
10.      In 2014 heeft HF, in het kader van zijn handelsactiviteit, in Griekenland textielproducten ingevoerd uit Turkije.
11.      De douaneaangiften zijn bij de douaneautoriteiten ingediend volgens de vereenvoudigde aangifteprocedure van artikel 81 van het communautair douanewetboek, waarin is bepaald dat deze douaneautoriteiten er op verzoek van de aangever mee kunnen instemmen dat de gehele zending wordt aangegeven als goederen die aan het hoogste recht bij invoer zijn onderworpen.
12.      Krachtens besluit nr. 1/95 van de Associatieraad EG-Turkije van 22 december 1995 inzake de tenuitvoerlegging van de slotfase van de douane-unie (96/142/EG) (PB 1996, L 35, blz. 1), worden evenwel geen douanerechten geheven op goederen uit Turkije. Over de door de invoerende onderneming aangegeven goederen was derhalve alleen de btw bij invoer verschuldigd, waarbij de douanewaarde die de onderneming in haar invoeraangiften had opgegeven, als maatstaf van heffing werd gebruikt.
13.      In 2016 hebben de douaneautoriteiten, naar aanleiding van een klacht over de onderwaardering van ingevoerde goederen, een onderzoek ingesteld waaruit bleek dat er gegronde aanwijzingen waren dat de douanewaarde in verschillende aangiften onjuist was en dat de in deze aangiften aangewezen ontvanger van de goederen niet de werkelijke eigenaar van de goederen was.
14.      Vanwege hun twijfels hebben de douaneautoriteiten op 14 december 2016 een controle a posteriori uitgevoerd van alle douaneaangiften, op basis waarvan zij hebben geconcludeerd dat er achter 289 valse invoeraangiften een stelsel van smokkel zat. In dat verband hebben de douaneautoriteiten opgemerkt dat dit stelsel, via een ingewikkeld fraudemechanisme, erin bestond dat douanewaarden werden aangegeven die aanzienlijk lager waren dan de rendabele minimumwaarden.
15.      De douaneautoriteiten hebben echter opgemerkt dat zij, doordat het niet mogelijk was om de goederen aan een fysieke controle a posteriori te onderwerpen en door de algemene beschrijving van de goederen op de desbetreffende facturen, de werkelijke prijzen die voor deze goederen aan de Turkse leveranciers waren betaald, niet konden reconstrueren.
16.      In deze omstandigheden hebben de douaneautoriteiten, teneinde de douanewaarde van de desbetreffende goederen vast te stellen, de laagste aanvaardbare prijs (lowest acceptable price; hierna: „LAP”) vastgesteld met behulp van een risicobeoordelingsinstrument dat is gebaseerd op gegevens voor de hele Unie en dat is ontwikkeld door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF).
17.      Bij deze methode wordt eerst een „gecorrigeerde gemiddelde prijs” (cleaned average price; hierna: „CAP”) berekend, ook wel de „eerlijke prijs” (fair price of fair value) genoemd. De CAP’s worden berekend op basis van de maandelijkse invoerprijzen van de betrokken producten uit Turkije die worden gehaald uit Comext, de door Eurostat beheerde referentiedatabase met gedetailleerde statistische gegevens over de internationale goederenhandel. Het gaat om statistische ramingen van de prijzen van de in de handel gebrachte producten, berekend op basis van gegevens die extreme prijzen uitsluiten.
18.      Tot slot wordt een waarde berekend die overeenkomt met 50 % van de CAP’s. Dit is de LAP. Deze prijs, die eveneens wordt uitgedrukt als een prijs per kilogram, wordt door de douaneautoriteiten van de lidstaten gebruikt als risicoprofiel of als risicodrempelwaarde om invoeraangiften met een bijzonder lage waarde, en dus met een hoog risico op onderwaardering, te kunnen detecteren.
19.      De douaneautoriteiten van alle lidstaten beschikken over een communicatiesysteem, het antifraude-informatiesysteem (Anti-Fraud Information System; hierna: „AFIS”), waaraan ook OLAF deelneemt. Dit systeem, en meer specifiek het instrument voor automatische monitoring (Automated Monitoring Tool; hierna: „AMT”), helpt hen gevallen van onderwaardering opsporen.
20.      In het kader van de onderhavige zaak hebben de douaneautoriteiten op basis van de aldus berekende LAP de „prijs per eenheid” in de zin van artikel 30, lid 2, onder c), CDW vastgesteld. Deze autoriteiten hebben deze keuze gerechtvaardigd onder verwijzing naar de onmogelijkheid om zich te baseren op, ten eerste, de fictieve transactiewaarde van de betrokken producten, die opzettelijk ondergewaardeerd waren, en ten tweede, de transactiewaarde van identieke of soortgelijke producten, gelet op de onvolledige beschrijving van de producten in de bij de douaneaangiften gevoegde facturen. De autoriteiten hebben de desbetreffende goederen bovendien niet fysiek kunnen controleren tijdens hun controle a posteriori, aangezien de goederen niet in beslag konden worden genomen.
21.      In dat verband geven de douaneautoriteiten aan dat geen van de deelnemers aan het vermeende smokkelnetwerk in het kader van zijn verklaringen bewijs heeft aangedragen dat erop wijst dat de gehanteerde douanewaarden veel hoger waren dan de werkelijk betaalde prijzen.
22.      De douaneautoriteiten hebben aldus vastgesteld dat het bedrag aan frauduleus ontdoken btw voor alle goederen die frauduleus waren aangegeven met behulp van het stelsel van smokkel in kwestie, 6 211 300,18 EUR bedroeg.
23.      Wat de betrokkenheid van HF bij dit stelsel van smokkel betreft, zij opgemerkt dat hij in de loop van 2014 goederen in zijn bezit had waarvoor een valse aangifte van de douanewaarde was ingediend, waardoor hij krachtens het nationale recht de ontdoken btw over deze goederen verschuldigd is.
24.      HF heeft tegen de betrokken naheffingsaanslagen beroep ingesteld bij de Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis, de verwijzende rechter. Hij heeft aangevoerd dat de vaststelling van de douanewaarde van de goederen op basis van de LAP’s onwettig is, aangezien deze prijzen, als statistische gegevens over de prijzen bij invoer, slechts mogen worden gebruikt om de aangegeven waarde aan te vechten, maar geen methode kunnen vormen om de douanewaarde vast te stellen. Bovendien stelt hij onherroepelijk te zijn vrijgesproken van smokkel bij vonnis van de Trimeles Plimmeleiodikeio Grevenon (strafrechter, zetelend met drie rechters, Grevena, Griekenland).
25.      Om te beginnen is de verwijzende rechter van oordeel dat hij slechts gebonden is aan de onherroepelijke vrijspraak door de Trimeles Plimmeleiodikeio Grevenon voor zover in de naheffingsaanslagen verhoogde heffingen zijn opgelegd aan HF die nietig moeten worden verklaard. Hij is evenwel van oordeel dat HF nog steeds aansprakelijk is voor de ontdoken btw bij invoer.
26.      De Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis vraagt zich af of het gebruik van drempelprijzen om de douanewaarde vast te stellen in overeenstemming is met het Unierecht. Derhalve heeft hij de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een beslissing over de volgende prejudiciële vragen:
„1)      Voldoen de statistische waarden, aangeduid als ‚drempelprijzen’ (threshold values), ‚eerlijke prijzen’ (fair prices), die berusten op de statistische gegevensbank Comext van Eurostat en geput worden uit [AFIS] van OLAF, waarvan het [AMT] een toepassing is, en waartoe de nationale douaneautoriteiten via hun eigen elektronische systeem toegang hebben, aan de in het arrest van 9 juni 2022, C‑187/21, FAWKES [(C‑187/21, EU:C:2022:458)], geformuleerde voorwaarde van toegankelijkheid voor alle marktdeelnemers? Zijn de erin opgenomen gegevens uitsluitend geaggregeerd, als bedoeld in de op het tijdstip van de litigieuze feiten geldende [verordening (EG) nr. 471/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 6 mei 2009 betreffende communautaire statistieken van de buitenlandse handel met derde landen en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1172/95 van de Raad (PB 2009, L 152, blz. 23) en verordening (EU) nr. 113/2010 van de Commissie van 9 februari 2010 tot uitvoering van verordening (EG) nr. 471/2009, wat de dekking, de definitie van de gegevens, de opstelling van handelsstatistieken naar bedrijfskenmerken en factuurvaluta, en de specifieke goederen of bewegingen betreft (PB 2010, L 37, blz. 1)]?
2)      Kunnen de nationale douaneautoriteiten, indien de statistische waarden van de gegevensbank Comext algemeen toegankelijk zijn en niet uitsluitend geaggregeerde gegevens bevatten, in het kader van een controle a posteriori, waar een fysieke controle van de ingevoerde goederen niet mogelijk is, alleen van die waarden gebruikmaken ter onderbouwing van hun gegronde twijfel of de in de aangiften vermelde waarde correspondeert met de transactiewaarde, dat wil zeggen het werkelijk voor die goederen betaalde of verschuldigde bedrag, of ook als basis voor de vaststelling van de douanewaarde daarvan met toepassing van de alternatieve methode van artikel 30, lid 2, onder c), [CDW] of artikel [74], lid 2, onder c), [DWU], ‚aftrekmethode’ genoemd, of eventueel een andere alternatieve methode? Op welke wijze is het feit dat niet kan worden geverifieerd of deze statistische waarden in het relevante tijdvak betrekking hebben op identieke of soortgelijke goederen in de zin van artikel 152, lid 1, van [de uitvoeringsverordening van het CDW] op het antwoord op deze vraag van invloed?
3)      Hoe dit ook zij, verzetten de verplichtingen die voortvloeien uit de internationale overeenkomst van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) betreffende de vaststelling van de douanewaarde, oftewel de Overeenkomst inzake de toepassing van artikel VII van de Algemene Overeenkomst betreffende Tarieven en Handel 1994, waarbij de Europese Unie partij is, zich tegen het gebruik van die statistische waarden voor het vaststellen van de douanewaarde van bepaalde ingevoerde goederen, hetgeen neerkomt op de toepassing van minimumprijzen, in het licht van het feit dat deze overeenkomst het gebruik van minimumprijzen uitdrukkelijk uitsluit?
4)      In het verlengde van de vorige vraag: Gelden het voorbehoud met betrekking tot de algemene beginselen en regelingen van voornoemde Internationale Overeenkomst inzake de toepassing van artikel VII van de Algemene Overeenkomst betreffende Tarieven en Handel 1994, dat wordt gemaakt in artikel 31, lid 1, [CDW] betreffende de fall-backmethode voor vaststelling van de douanewaarde, respectievelijk de uitsluiting van de toepassing van de minimumwaarden in lid 2 van datzelfde artikel (die niet voorkomt in de daarmee corresponderende bepaling van artikel 74, lid 3, [DWU]), alleen wanneer die methode wordt toegepast, of gelden deze voor alle alternatieve methoden van vaststelling van de douanewaarde?
5)      Komt, indien blijkt dat bij de invoer gebruik is gemaakt van de vereenvoudigingsmogelijkheid van groepering van de douaneklassen, in overeenstemming met artikel 81 [CDW] (thans artikel 177 [DWU]), de alternatieve methode van artikel 30, lid 2, onder c), [CDW] (respectievelijk artikel [74], lid 2, onder c), [DWU]) nog voor toepassing in aanmerking, ondanks dat de in dezelfde aangiften onder dezelfde Taric-code aangegeven goederen niet identiek zijn en er dus een fictieve waarde wordt vastgesteld voor alle goederen die niet onder de aangegeven code vallen?
6)      Zijn naar de vereisten van het [Unierecht] ten slotte, hoe de antwoorden op de voorgaande vragen ook mogen luiden, de bepalingen van de Griekse wetgeving betreffende de aanwijzing van de tot voldoening van de invoer-btw gehouden persoon voldoende duidelijk, voor zover zij als de tot voldoening van de belasting gehouden persoon aanwijzen ‚degene die geldt als eigenaar van de ingevoerde goederen’?”
B.      Zaak C‑73/24 (Keladis II)
27.      Met uitzondering van het feit dat WI werknemer is van een onderneming die zich bezighoudt met de groothandel in textielproducten uit Turkije en wordt geacht kennis te hebben gehad van het betrokken stelsel van smokkel, aangezien zij belast was met het grootste deel van het bestuur van die onderneming, en voorts het feit dat de betrokken douaneaangiften zijn ingediend tussen maart 2014 en december 2016, zijn de feiten en de motivering van de verwijzingsbeslissing in de zaak C‑73/24 (Keladis II) vergelijkbaar met die van de verwijzingsbeslissing in zaak C‑72/24 (Keladis I).
28.      In die omstandigheden heeft de Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis beslist de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen, die zijn geformuleerd in bewoordingen die vergelijkbaar zijn met die in het verzoek om een prejudiciële beslissing in de zaak C‑72/24 (Keladis I):
„1)      Indien gegronde twijfel rijst of de aangegeven douanewaarde van ingevoerde goederen overeenkomt met de werkelijke transactiewaarde daarvan, maar het niet mogelijk is de transactiewaarde bij de controle a posteriori te bepalen aan de hand van de methoden van vaststelling als beschreven in zowel artikel 30, lid 2, onder a) en b), [CDW] als artikel 74, lid 2, onder a) en b), [DWU] (transactiewaarde van identieke en soortgelijke producten), omdat de goederen niet alleen niet in beslag konden worden genomen, zodat een fysieke controle daarvan onmogelijk was, maar ook omdat de beschrijving ervan op de aangiftedocumenten bij de invoer in algemene en vage termen was gesteld, verzetten artikel 30, lid 2, onder c), [CDW] en artikel 74, lid 2, onder c), [DWU] zich dan tegen een administratieve praktijk waarbij voor de vaststelling van de transactiewaarde van de goederen in het kader van de in die bepalingen beschreven ‚aftrekmethode’, gebruik wordt gemaakt van zogenoemde ‚drempelprijzen’, die met behulp van statistische methoden worden bepaald in de [AMT] van AFIS?
2)      Indien het antwoord op de eerste vraag ontkennend luidt, is het dan toegelaten om in het kader van een van de overige methoden, beschreven in de artikelen 30 en 31 [CDW] en artikel 74, leden 1 tot en met 3, [DWU] gebruik te maken van genoemde ‚drempelprijzen’, met name gezien de redelijke soepelheid die moet worden betracht bij de toepassing van de ‚fall-backmethode’ van artikel 31 [CDW] en artikel 74, lid 3, [DWU], enerzijds, en het ten aanzien van die ‚fall-backmethode’ uitdrukkelijk geformuleerde verbod om de douanewaarde vast te stellen op basis van minimumdouanewaarden (artikel 31, lid 2, onder f), [CDW] en artikel 144, lid 2, onder f), van [de uitvoeringsverordening van het DWU]), anderzijds.
3)      Indien het antwoord op de eerste twee vragen ontkennend luidt, verzet het Unierecht zich dan ertegen dat jegens de importeur, van wie naderhand is vastgesteld dat deze (op stelselmatige wijze) goederen tegen lagere prijzen heeft ingevoerd dan hetgeen wordt aangemerkt als rendabele minimumprijzen, geen ontdoken btw in rekening wordt gebracht wanneer de douaneautoriteiten bij de controle a posteriori de douanewaarde van de ingevoerde goederen met gebruik van een van de in de artikelen 30 en 31 [CDW] en artikel 74, leden 1 tot en met 3, [DWU] beschreven methoden niet konden vaststellen, of is het in dat geval mogelijk om, als laatste redmiddel, deze vast te stellen op basis van de statistisch bepaalde laagste acceptabele prijzen, zoals het Hof aanvaard heeft toen de Commissie gederfde eigen middelen in rekening had gebracht bij een lidstaat die de vereiste douanecontroles niet had uitgevoerd [zie arrest Hof van 8 maart 2022, Commissie/Verenigd Koninkrijk (Bestrijding van onderwaarderingsfraude), C‑213/19, EU:C:2022:167]?
4)      Indien het antwoord op de tweede of de derde vraag bevestigend luidt: moeten de statistisch bepaalde minimumprijzen importen representeren die hebben plaatsgevonden op of omstreeks het tijdstip van de gecontroleerde importen en, zo ja, wat is het langste aanvaardbare tijdvak tussen het tijdstip van de importen waarop de statistische resultaten zijn gebaseerd en de gecontroleerde importen? Kan bijvoorbeeld het in artikel 152, lid 1, onder b), van [de uitvoeringsverordening van het CDW] en artikel 142, lid 2, van [de uitvoeringsverordening van het DWU] gehanteerde tijdvak van negentig dagen analoog worden toegepast)?
5)      Indien het antwoord op een van de eerste drie vragen bevestigend luidt wat betreft het gebruikmaken van ‚drempelprijzen’ bij de vaststelling van de transactiewaarden van de ingevoerde goederen: indien bij de invoer de in artikel 81 [CDW] en artikel 177 [DWU] omschreven procedure tot vereenvoudiging van de opstelling van douaneaangiften met groepering van de Taric-codes van de goederen, is toegepast, wordt het verbod van vaststelling van willekeurige of fictieve douanewaarden dan geschonden door een administratieve praktijk waarbij de douanewaarde van alle per aangifte geïmporteerde goederen wordt gebaseerd op de ‚drempelprijs’ voor het specifieke product waarvan de Taric-code is vermeld op de aangifte van invoer, omdat de douaneautoriteit zich, mede gezien artikel 222, lid 2, onder b), van [de uitvoeringsverordening van het DWU], gebonden acht aan die groeperingen door de importeur, of dient, om het risico van willekeurige fiscale of douaneheffingen te vermijden, de prijs van elk afzonderlijk product op basis van de eigen tariefcode te worden bepaald, ook al wordt die op de aangifte van invoer niet vermeld?”
IV.    Procedures bij het Hof
29.      De verwijzingsbeslissingen in de zaken C‑72/24 (Keladis I) en C‑73/24 (Keladis II), die dateren van 30 november 2023, zijn ter griffie van het Hof ingekomen op 30 januari 2024.
30.      Bij beslissing van de president van het Hof van 25 maart 2024 zijn de zaken C‑72/24 (Keladis I) en C‑73/24 (Keladis II) gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest.
31.      De partijen in de hoofdgedingen, de Griekse, de Tsjechische, de Spaanse, en de Franse regering alsmede de Commissie hebben binnen de termijn van artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie schriftelijke opmerkingen ingediend.
32.      Ter terechtzitting van 29 januari 2025 hebben de vertegenwoordigers van de partijen in de hoofdgedingen, de Griekse, de Tsjechische en de Spaanse regering alsmede de Commissie hun standpunt mondeling toegelicht.
V.      Juridische analyse
A.      Inleidende opmerkingen
33.      De onderhavige gevoegde zaken hebben in wezen betrekking op de toepasbaarheid van de verschillende methoden voor de vaststelling van de douanewaarde in gevallen waarin er een risico van onderwaardering bestaat, maar waarin een fysieke controle van de betrokken goederen niet meer mogelijk is omdat ze niet door de douaneautoriteiten in beslag konden worden genomen. Aangezien het onmogelijk is de werkelijke douanewaarde vast te stellen, zou het dienstig kunnen zijn statistische waarden te gebruiken om de douanewaarde zo dicht mogelijk te benaderen. Derhalve rijst de vraag of een dergelijke benadering rechtmatig is, hetgeen ik in deze conclusie zal onderzoeken in het licht van de toepasselijke douaneregelgeving.
34.      Deze vraag dient met name te worden onderzocht omdat, zoals het Hof heeft opgemerkt, de werking van de douane-unie noodzakelijkerwijze eenvormige criteria voor de vaststelling van de douanewaarde van uit derde landen ingevoerde goederen verlangt, aangezien dit de enige manier is om een gemeenschappelijke handelspolitiek te verzekeren.(10) De eenvormigheid van deze criteria voorkomt verstoringen die non-tarifaire handelsbelemmeringen kunnen opwerpen en garandeert zo uiteindelijk de naleving van de normen van het multilaterale handelsstelsel.(11)
35.      Vooraf zij opgemerkt dat het CDW krachtens artikel 286, lid 2, en artikel 288, lid 2, DWU met ingang van1 mei 2016 is vervangen door het DWU. Aangezien de feiten in het hoofdgeding in zaak C‑73/24 (Keladis II) zich echter zowel vóór als na deze datum hebben afgespeeld, moeten voor de beantwoording van de gestelde vragen de bepalingen van beide wetboeken worden uitgelegd. In dat opzicht zijn de artikelen 70 en 74 DWU, waarin de regels voor de vaststelling van de douanewaarde van goederen zijn opgenomen, in wezen identiek aan de regels van de artikelen 29 tot en met 31 CDW. Derhalve geldt de rechtspraak inzake het CDW in beginsel ook voor het DWU.
36.      Overeenkomstig het verzoek van het Hof zal ik mijn conclusie toespitsen op de eerste vier vragen in de zaken C‑72/24 (Keladis I) en C‑73/24 (Keladis II). Zoals uit de verzoeken om een prejudiciële beslissing in de twee gevoegde zaken blijkt, overlappen de verschillende aan het Hof voorgelegde vragen elkaar in een aantal opzichten en kunnen zij derhalve volgens drie thematische zwaartepunten worden gegroepeerd. Deze vragen betreffen 1) de mogelijkheid om statistische gegevens te gebruiken wanneer de douanewaarde niet kon worden vastgesteld overeenkomstig artikel 29 CDW en artikel 70 DWU(12), 2) de vraag of op basis van statistische gegevens vastgestelde drempelwaarden verenigbaar zijn met het verbod op het gebruik van minimumdouanewaarden(13), en 3) het langste aanvaardbare tijdvak tussen het tijdstip van de invoer waarop de statistische resultaten zijn gebaseerd en de gecontroleerde invoer(14). Ik zal de prejudiciële vragen van de verwijzende rechter behandelen in het kader van een uiteenzetting inzake deze drie thematische zwaartepunten.
B.      Methoden voor de berekening van de douanewaarde van goederen
37.      Voordat ik deze aspecten zal bestuderen, is het echter belangrijk om uit te leggen waarom de douanewaarde van goederen van belang is en hoe deze door de douane wordt berekend. De douanewaarde wordt gebruikt om de waarde van goederen vast te stellen wanneer zij onder verschillende douaneregelingen worden geplaatst. Deze waarde is van essentieel belang om het juiste bedrag te bepalen van de douanerechten die moeten worden betaald op goederen die in het vrije verkeer worden gebracht. In de Unie wordt de douanewaarde ook gebruikt om de btw te berekenen.(15) In artikel 85 van richtlijn 2006/112 is immers bepaald dat „[voor] de invoer van goederen […] de maatstaf van heffing de waarde [is] die in de geldende communautaire bepalingen als de douanewaarde wordt omschreven”. De uitlegging die in de rechtspraak aan deze bepalingen is gegeven, moet eveneens in beschouwing worden genomen.
38.      Zoals het Hof in zijn rechtspraak in herinnering heeft gebracht(16), beoogt de Unieregeling inzake de douanewaarde een billijk, uniform en neutraal systeem in te voeren, dat het gebruik van willekeurige of fictieve douanewaarden uitsluit. De douanewaarde moet bijgevolg de werkelijke economische waarde van een ingevoerd goed weergeven en derhalve rekening houden met alle elementen van dat goed die een economische waarde vertegenwoordigen.(17) In dat verband zij erop gewezen dat, overeenkomstig artikel 29, lid 1, CDW(18), de douanewaarde van ingevoerde goederen in beginsel de „transactiewaarde” van die goederen is, dat wil zeggen de voor de goederen werkelijk betaalde of te betalen prijs indien zij voor uitvoer naar het douanegebied van de Unie worden verkocht, in voorkomend geval na aanpassing overeenkomstig de artikelen 32 en 33 CDW. De douanewaarde wordt dan ook bij voorrang aan de hand van de „transactiewaarde” vastgesteld. De methode waarbij de douanewaarde van goederen aan de hand van de „transactiewaarde” wordt berekend, geldt als de meest geschikte en meest gebruikte.(19)
39.      In bepaalde gevallen is het echter niet mogelijk om de douanewaarde aan de hand van de transactiewaarde te berekenen. In artikel 181 bis van de uitvoeringsverordening van het CDW is bepaald dat de douaneautoriteiten de douanewaarde van ingevoerde goederen niet op basis van de methode van de transactiewaarde hoeven vast te stellen indien zij reden tot twijfel hebben dat de aangegeven waarde met de totale betaalde of te betalen prijs overeenkomt. In dat geval kunnen zij weigeren om de aangegeven waarde te aanvaarden, indien hun twijfel is bevestigd nadat zij om aanvullende informatie of documenten hebben verzocht en de betrokkene een redelijke gelegenheid hebben geboden om te reageren op de redenen voor die twijfel.(20) Indien de importeur er niet in slaagt de gegronde twijfels van de douaneautoriteiten weg te nemen of niet antwoordt of geen nieuw bewijsmateriaal aanlevert, kunnen de douaneautoriteiten de aangegeven transactiewaarde afwijzen en een andere methode toepassen om de douanewaarde vast te stellen. Indien de methode van de transactiewaarde niet kan worden toegepast of als de aangegeven transactiewaarde door de douaneautoriteiten wordt afgewezen, wordt de douanewaarde vastgesteld aan de hand van een van de bijkomende waarderingsmethoden. Een soortgelijke bepaling is opgenomen in artikel 140 van de uitvoeringsverordening van het DWU.
40.      Wat de gegrondheid van de twijfels ten aanzien van de transactiewaarde betreft, heeft het Hof geoordeeld dat de douaneautoriteiten zich op het standpunt mogen stellen dat de aangegeven transactiewaarde van de ingevoerde goederen uitzonderlijk laag is ten opzichte van de statistisch gemiddelde waarde bij invoer van vergelijkbare goederen. Met name wanneer de aangegeven prijs meer dan 50 % lager is dan het statistisch gemiddelde, is het verschil in prijs voldoende om de twijfels van de douaneautoriteiten en de afwijzing van de aangegeven douanewaarde te rechtvaardigen. Dat is precies de situatie die zich heeft voorgedaan in de onderhavige zaken.(21)
41.      Wanneer de douanewaarde niet krachtens artikel 29 CDW aan de hand van de transactiewaarde van de ingevoerde goederen kan worden vastgesteld, wordt zij overeenkomstig artikel 30 CDW vastgesteld door de onder a) tot en met d) van lid 2 van dit laatste artikel genoemde methoden achtereenvolgens toe te passen.(22) Wanneer de douanewaarde van de ingevoerde goederen evenmin op basis van artikel 30 CDW kan worden vastgesteld, wordt zij overeenkomstig artikel 31 CDW vastgesteld(23), volgens de „fall-backmethode”(24).
42.      Zoals het Hof heeft geoordeeld, is er bij de artikelen 29 tot en met 31 CDW dus zowel blijkens de formulering ervan als blijkens de rangorde waarin de criteria tot bepaling van de douanewaarde volgens deze artikelen worden toegepast, sprake van onderlinge ondergeschiktheid.(25) Alleen wanneer de douanewaarde niet met toepassing van een gegeven bepaling kan worden vastgesteld, dient namelijk te worden verwezen naar de bepaling die er in de vastgestelde rangorde onmiddellijk op volgt.(26) Verduidelijkt moet worden dat, overeenkomstig punt 2 van de aantekeningen voor de interpretatie van de douanewaarde betreffende artikel 31, lid 1, CDW, zoals vervat in bijlage 23 bij de uitvoeringsverordening van het CDW, een „redelijke soepelheid” in de toepassing van die methoden in overeenstemming is met de doelstellingen en bepalingen van artikel 31, lid 1, CDW.(27)
43.      Het Hof heeft opgemerkt dat, gelet op de subsidiariteitsband tussen de verschillende, in artikel 30, lid 2, onder a) tot en met d), CDW geregelde methoden om de douanewaarde vast te stellen, de douaneautoriteiten blijk moeten geven van zorgvuldigheid bij de toepassing van elk van de opeenvolgende methoden waarin die bepaling voorziet, alvorens te kunnen vaststellen dat deze niet van toepassing is.(28) Wanneer de douaneautoriteit de douanewaarde gaat vaststellen op grond van artikel 30, lid 2, onder a), CDW, moet zij haar beoordeling derhalve baseren op gegevens betreffende identieke goederen, die op hetzelfde of nagenoeg hetzelfde tijdstip zijn uitgevoerd als de goederen waarvan de waarde moet worden bepaald.(29)
44.      Wanneer de douaneautoriteit, na te hebben geconstateerd dat deze methode niet toepasbaar is, de douanewaarde gaat vaststellen op grond van artikel 30, lid 2, onder b), CDW, moet zij haar beoordeling derhalve baseren op gegevens betreffende soortgelijke goederen, die op hetzelfde of nagenoeg hetzelfde tijdstip naar de Unie zijn uitgevoerd als de goederen waarvan de waarde moet worden vastgesteld. Gezien de zorgvuldigheidsplicht die bij de uitvoering van artikel 30, lid 2, onder a) en b), CDW op hen rust, zijn de douaneautoriteiten gehouden om alle informatiebronnen en gegevensbanken te raadplegen waarover zij beschikken om de douanewaarde zo precies en zo waarheidsgetrouw mogelijk te bepalen.(30)
45.      De motiveringsplicht van de douaneautoriteiten in het kader van de uitvoering van die bepalingen moet ten eerste op duidelijke en ondubbelzinnige wijze de redenen kenbaar maken waarom zij geen gebruik hebben gemaakt van een of meerdere methoden voor de vaststelling van de douanewaarde; ten tweede houdt deze verplichting in dat die autoriteiten in hun besluit tot vaststelling van het bedrag van de verschuldigde invoerrechten dienen uiteen te zetten op basis van welke gegevens de douanewaarde van de goederen is bepaald, zowel om de adressaat van het besluit in staat te stellen zijn rechten zo goed mogelijk te verdedigen en met volledige kennis van zaken te beslissen of het zinvol is om beroep daartegen in te stellen, als om de rechter de gelegenheid te geven zijn toezicht op de wettigheid van dat besluit uit te oefenen.(31)
46.      In de onderhavige zaken blijkt uit de verwijzingsbeslissingen dat de Griekse douaneautoriteiten de in artikel 30, lid 2, onder a) en b), CDW en artikel 74, lid 2, onder a) en b), DWU bedoelde methoden voor de vaststelling van de douanewaarde op basis van de transactiewaarde van identieke of soortgelijke goederen niet hebben toegepast omdat deze methoden niet toepasbaar waren aangezien de goederen aan inbeslagneming waren onttrokken en de beschrijving ervan op de bij de invoeraangiften gevoegde facturen in algemene en vage termen was gesteld.
47.      Vanuit dat oogpunt vraagt de verwijzende rechter zich af of het mogelijk is om, in het kader van een van de bijkomende waarderingsmethoden als bedoeld in artikel 30, lid 2, CDW en artikel 74, lid 2, DWU, de statistisch berekende waarden van de AMT te gebruiken. Deze vraag valt onder het eerste thematische zwaartepunt, dat de eerste twee prejudiciële vragen in zaak C‑72/24 (Keladis I) en de eerste drie prejudiciële vragen in zaak C‑73/24 (Keladis II) omvat en hieronder zal worden onderzocht.
C.      Mogelijkheid om statistische gegevens te gebruiken om de douanewaarde vast te stellen
1.      Aard van de gegevens in de AMT en beperkingen voor het gebruik van statistische gegevens volgens de rechtspraak
48.      In dit verband zij erop gewezen dat het Hof het gebruik van statistische gegevens op bepaalde gebieden van de werkzaamheden van de douaneautoriteiten heeft toegestaan. Voor de onderhavige zaken, lijkt het mij dienstig een overzicht te geven van de gevallen waarin het gebruik van statistische gegevens werd geacht aan de vereisten van het Unierecht te voldoen. Zo kan worden vastgesteld welke beperkingen dit recht oplegt aan een dergelijke benadering.
49.      In zijn arrest van 16 juni 2016, EURO 2004. Hungary Kft (C‑291/15, EU:C:2016:455) heeft het Hof geoordeeld dat de statistische waarden die beschikbaar zijn in de AMT door de douaneautoriteiten kunnen worden gebruikt om de aangegeven transactiewaarde af te wijzen. Meer in het bijzonder heeft het Hof geoordeeld dat wanneer de opgegeven prijs meer dan 50 % lager is dan het statistisch gemiddelde, dit verschil in prijs voldoende is om de twijfel van de douane en de afwijzing door deze autoriteiten van de aangegeven tariefwaarde van de betrokken goederen te rechtvaardigen.(32)
50.      De AMT is dus een instrument voor risicoanalyse waarmee de douaneautoriteiten potentieel ondergewaardeerde aangiften kunnen opsporen die extra douanecontroles vereisen. Zoals ik eerder heb vermeld, hebben de Griekse douaneautoriteiten precies die benadering gehanteerd en heeft geen enkele belanghebbende de rechtmatigheid daarvan betwist. De Griekse douaneautoriteiten hebben de statistische gegevens echter niet alleen gebruikt om onderwaardering op te sporen, maar ook om de douanewaarde vast te stellen. Mijns inziens bevat de rechtspraak tot nu toe slechts beperkte aanwijzingen om de rechtmatigheid van een dergelijk gebruik van statistische gegevens te beoordelen.
51.      In zijn arrest FAWKES heeft het Hof geoordeeld dat de douaneautoriteiten van een lidstaat bij de vaststelling van de douanewaarde volgens de bijkomende methoden op basis van de transactiewaarde van identieke of soortgelijke goederen in de zin van artikel 30, lid 2, onder a) en b), CDW rekening moeten houden met elementen zoals de materiële kenmerken, de kwaliteit, de reputatie, de onderlinge verwisselbaarheid van de goederen en het handelsniveau van de verkopen.(33)
52.      Het Hof heeft eveneens gewezen op het belang van de motiveringsplicht(34), die is vermeld in punt 45 van deze conclusie. Er zij aan herinnerd dat het Hof in wezen heeft geoordeeld dat teneinde het recht van de marktdeelnemer te waarborgen om te worden geïnformeerd over de gegevens die zijn gebruikt om de douanewaarde van de door hem ingevoerde goederen vast te stellen, deze marktdeelnemer over informatie moet beschikken die hem in staat stelt elke tegenstrijdigheid tussen de door de douaneautoriteiten gebruikte referentiegegevens en zijn invoer aan te vechten in het licht van de vereisten in artikel 30, lid 2, onder a) respectievelijk b), CDW.(35) Een marktdeelnemer moet met andere woorden de vergelijking kunnen aanvechten tussen zijn eigen invoer en andere werkelijke invoer die is gebruikt voor de toepassing van de aanvullende methoden om de douanewaarde vast te stellen, hetgeen uiteraard niet mogelijk is in het geval van statistische waarden, aangezien deze niet overeenstemmen met enige werkelijke invoer.
53.      Verduidelijkt zij evenwel dat de zaak FAWKES (C‑187/21) betrekking had op de vaststelling van de douanewaarde uitsluitend op basis van artikel 30, lid 2, onder a) en b), CDW. Voor de methoden waarin deze bepalingen voorzien, moeten inderdaad bepaalde elementen worden vergeleken, zoals die welke zijn opgesomd in punt 51 van deze conclusie.(36)
54.      Hoewel de statistische waarden in de AMT nuttig kunnen zijn om het risico van fraude en ondergewaardeerde invoer vast te stellen, kunnen zij echter geen deel uitmaken van de motivering van een douanebesluit tot vaststelling van de douanewaarde op basis van de bepalingen die in de zaak FAWKES (C‑187/21) zijn gebruikt.
55.      Deze statistische waarden bevatten namelijk geen voldoende nauwkeurige informatie over vergelijkbare invoer, die nodig is om de aanvullende methoden voor de vaststelling van de douanewaarde krachtens artikel 30 CDW en artikel 74, lid 2, DWU toe te passen. Dit is bevestigd door de Commissie, die in haar opmerkingen heeft verduidelijkt dat de statistische gegevens in de ATM die worden aangeduid als „eerlijke prijzen” slechts geaggregeerde gegevens zijn en geen rekening houden met de specifieke kenmerken van de betrokken producten, zoals de kwaliteit ervan. Bovendien gaat het om waarden die meer algemeen en indirect zijn dan transactiewaarden.
56.      Wat de toegankelijkheid van de gegevens in de AMT betreft, legt de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen uit dat de in de ATM opgenomen statistisch berekende prijzen, die als „eerlijke prijzen” worden aangeduid, aan marktdeelnemers kunnen worden meegedeeld als onderdeel van de uitoefening van het recht om te worden gehoord. Zij heeft dit aspect ter terechtzitting bevestigd en geen van de ter terechtzitting aanwezige belanghebbenden heeft dit betwist. Volgens de Commissie zouden de „drempelprijzen”, die door de lidstaten worden berekend op basis van een percentage van de statistische waarden in de AMT en die worden vastgesteld om de douaneautoriteiten te helpen bij het opsporen van te controleren aangiften, daarentegen moeten worden beschouwd als informatie die niet „op ongecontroleerde wijze” aan marktdeelnemers mag worden bekendgemaakt, om de doeltreffendheid van het risicobeheerssysteem niet te ondermijnen.(37)
57.      Vanuit dat oogpunt en gelet op de in de vorige punten genoemde kenmerken van de statistische waarden in de AMT en de verplichting van de douaneautoriteiten om „in hun besluit tot vaststelling van het bedrag van de verschuldigde invoerrechten de gegevens op basis waarvan de douanewaarde van de goederen is bepaald […] uiteen te zetten”(38), rijst de vraag of een motivering op basis van geaggregeerde statistische gegevens aan deze vereisten kan voldoen. Het antwoord op deze vraag veronderstelt van meet af aan dat wordt onderzocht of het gebruik van dit soort gegevens in het kader van een bijkomende methode om de douanewaarde vast te stellen kan worden toegestaan.
58.      In dat verband zij erop gewezen dat het Hof in de zaak Commissie/Verenigd Koninkrijk (Bestrijding van onderwaarderingsfraude (C‑213/19), met betrekking tot de vaststelling van de bedragen van de verliezen van eigen middelen van de Unie, heeft geoordeeld dat bij gebreke van voldoende gegevens over de kwaliteit van de goederen die reeds in het vrije verkeer zijn gebracht, wanneer de douaneautoriteiten hebben nagelaten de nodige maatregelen (zoals fysieke controles, verzoeken om informatie of documenten of het stelselmatig nemen van monsters) te treffen, waardoor het voor hen niet meer mogelijk is om de waarde van die goederen vast te stellen op basis van een van de beoordelingsmethoden van de artikelen 29 tot en met 31 CDW, „die waarde enkel door toepassing van een statistische methode kan worden geraamd”.(39) Het Hof heeft met andere woorden niet uitgesloten dat een dergelijke benadering, in bepaalde omstandigheden, als laatste redmiddel zou kunnen worden overwogen.
59.      Bovendien mag niet worden vergeten dat de correcte vaststelling van de douaneschuld noodzakelijk is om de effectieve en volledige inning van de traditionele eigen middelen in de vorm van douanerechten te waarborgen.(40) Meer in het bijzonder heeft het Hof in herinnering gebracht dat, zodra er een rechtstreeks verband bestaat tussen de inning van ontvangsten uit douanerechten en de terbeschikkingstelling van de overeenkomstige middelen aan de Commissie, het aan de lidstaten staat om overeenkomstig de verplichtingen die krachtens artikel 325, lid 1, VWEU op hen rusten de financiële belangen van de Unie te beschermen tegen fraude en alle andere onwettige activiteiten welke die belangen schaden, en om de nodige maatregelen te nemen om te waarborgen dat die rechten en bijgevolg die middelen daadwerkelijk en volledig worden geïnd.(41) In die context heeft het Hof het gebruik van statistische waarden toegestaan in een zaak die voortvloeide uit een inbreukprocedure die de Commissie tegen het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland had ingeleid, op grond dat het Verenigd Koninkrijk niet had voldaan aan zijn verplichting krachtens artikel 325 VWEU om de traditionele eigen middelen correct te innen.
60.      Het is juist dat het Hof zich heeft uitgesproken over de wettigheid van het gebruik, door de Commissie, van statistische waarden die zijn vastgesteld op basis van een door OLAF ontwikkelde methode(42), bij de berekening van het bedrag van de verliezen aan die eigen middelen, en dat het Hof ook herhaaldelijk heeft gewezen op de bijzondere omstandigheden van het geval(43).
61.      Belangrijk is evenwel dat het Hof het gebruik van statistische waarden heeft aanvaard om het verlies aan eigen middelen van de Unie vast te stellen in een situatie waarin de betrokken goederen reeds in het vrije verkeer waren gebracht, waardoor die goederen niet meer konden worden teruggehaald om de werkelijke waarde ervan vast te stellen(44), wat in wezen overeenkomt met het feitelijke kader dat de verwijzende rechter in de onderhavige zaken heeft uiteengezet. Hoewel ik mij bewust ben van de aspecten die de zaak Commissie/Verenigd Koninkrijk (Bestrijding van onderwaarderingsfraude) onderscheiden van de onderhavige zaken(45), ben ik van mening dat het gebruik van statistische waarden in beginsel niet kan worden uitgesloten als passende maatregel om de financiële belangen van de Unie te beschermen, als laatste redmiddel wanneer alle andere methoden hebben gefaald. Indien het gebruik van statistische gegevens zou zijn toegestaan om de omvang van de verantwoordelijkheid van een lidstaat voor het verlies aan eigen middelen van de Unie te bepalen, maar het absoluut verboden zou zijn om diezelfde waarden te gebruiken om de douanewaarde van goederen vast te stellen ten aanzien van een marktdeelnemer, zou dit namelijk het risico met zich brengen dat de verantwoordelijkheid voor de douaneschuld van een marktdeelnemer naar een lidstaat wordt verlegd, waardoor een maas in het douanesysteem zou ontstaan.
62.      Hoe belangrijk de doelstellingen van fraudepreventie en het waarborgen van de financiële belangen van de Unie ook mogen zijn, uit de in de vorige punten aangehaalde rechtspraak blijkt ook dat deze doelstellingen niet mogen worden nagestreefd ten koste van de rechten van de marktdeelnemer. Daarom moet het gebruik van statistische waarden op zodanige wijze plaatsvinden dat „een evenwicht [wordt bereikt] tussen enerzijds de noodzaak dat douaneautoriteiten de correcte toepassing van douanewetgeving verzekeren en anderzijds het recht van marktdeelnemers op een billijke behandeling”, zoals blijkt uit overweging 26 DWU. Meer in het bijzonder moet ervoor worden gezorgd dat ongeacht de methode die in het desbetreffende geval wordt gebruikt, de douanewaarden de werkelijke economische waarde van de ingevoerde goederen zo dicht mogelijk benaderen.
63.      Bovendien zij eraan herinnerd dat het Hof in zijn arrest in de zaak Baltic Master (C‑599/20) heeft geoordeeld dat het gebruik van in nationale databanken beschikbare informatie toelaatbaar is. Het Hof heeft met name verduidelijkt dat in een nationale databank aanwezige gegevens betreffende goederen die onder dezelfde Taric-code vallen en afkomstig zijn van dezelfde verkoper als de betrokken goederen, „in de Unie beschikbare gegevens” zijn in de zin van artikel 31, lid 1, CDW, op grond waarvan de douanewaarde van de betrokken goederen kan worden bepaald. Volgens het Hof is de verwijzing naar die gegevens immers een middel om die waarde vast te stellen dat zowel „redelijk” is in de zin van dat artikel 31, lid 1, CDW als in overeenstemming met de beginselen en de algemene bepalingen van de internationale overeenkomsten en van de bepalingen waarnaar dit artikel verwijst.(46)
64.      Voor de onderhavige zaken kunnen echter slechts beperkte conclusies worden getrokken uit laatstgenoemd arrest, aangezien het gebruik van gegevens uit nationale databanken dat in de zaak Baltic Master (arrest van 9 juni 2022, Baltic Master, C‑599/20, EU:C:2022:457) door het Hof rechtmatig werd geacht, niet beperkt was tot geaggregeerde statistische gegevens, maar specifieker was (goederen die onder dezelfde Taric-code vielen en afkomstig waren van dezelfde verkoper als de betrokken goederen) dan in de onderhavige zaken. Desondanks ben ik van mening dat dit arrest moet worden gezien als een erkenning van het nut van alle databanken die ten dienste staan van de douaneautoriteiten, met inbegrip van door de lidstaten zelf beheerde databanken. Dit arrest moet worden gelezen in samenhang met het eerder aangehaalde arrest FAWKES, waarin het Hof heeft gewezen op de mogelijkheid voor de lidstaten om, door middel van passende verzoeken, toegang te krijgen tot informatie die in het bezit is van de douaneautoriteiten van andere lidstaten of van de instellingen en diensten van de Unie.(47)
2.      Overeenstemming van de statistische benadering met de douaneregelgeving
65.      Hierna zal ik onderzoeken in hoeverre statistische waarden kunnen worden gebruikt bij de toepassing van de bijkomende methoden voor de vaststelling van de douanewaarde opdat deze benadering zou voldoen aan de wettelijke vereisten waarnaar is verwezen in punt 63 van deze conclusie. Ik zal met name aangeven welke problemen inherent zijn aan elke methode, teneinde een benadering voor te stellen die in overeenstemming is met het Unierecht. Ik zal mijn analyse structureren volgens de rangorde van subsidiariteit tussen de verschillende methoden zoals beschreven in deze conclusie.(48)
66.      Zoals ik in dit onderzoek zal laten zien, kan mijns inziens slechts één van deze methoden in aanmerking worden genomen als geschikte methode voor het gebruik van statistische gegevens, te weten de „fall-backmethode”. Daarom zal ik de overige methoden slechts kort behandelen. Om te beginnen zij opgemerkt dat de toepasbaarheid van deze methoden in wezen wordt belemmerd door twee factoren: ten eerste, het ontbreken van noodzakelijke informatie over de goederen in kwestie en ten tweede het feit dat de statistische waarden in de AMT slechts geaggregeerde gegevens zijn, aangezien geen rekening is gehouden met de specifieke kenmerken van de betrokken goederen.
a)      Transactiewaarde van identieke of soortgelijke goederen
67.      Onder verwijzing naar wat ik eerder heb gezegd(49), zij opgemerkt dat de aard zelf van statistische waarden de reden is waarom zij mijns inziens niet kunnen worden gebruikt bij een eventuele toepassing van de in artikel 30, lid 2, onder a) en b), CDW en artikel 74, lid 2, onder a) en b), DWU bedoelde methode. Voor zover deze methode een vergelijking inhoudt tussen goederen die als identiek (of soortgelijk) worden beschouwd en goederen waarvoor om vaststelling van de douanewaarde wordt verzocht, is bepaalde informatie namelijk onontbeerlijk om een reeks criteria te beoordelen die het Hof in zijn rechtspraak heeft opgesomd, zoals de materiële kenmerken, de kwaliteit, de reputatie, de onderlinge verwisselbaarheid van de goederen en het handelsniveau van de verkopen.(50) De gegevens in de AMT verschaffen vanwege hun kenmerken echter geen precieze informatie om een dergelijke vergelijking te kunnen maken. In dit verband moet worden opgemerkt dat de Griekse autoriteiten de toepassing van deze methode in de onderhavige zaak eveneens hebben uitgesloten.
b)      Aftrekmethode
68.      De aftrekmethode zoals bedoeld in artikel 30, lid 2, onder c), CDW en artikel 74, lid 2, onder c), DWU is gebaseerd op de prijs per eenheid, te weten de prijs waartegen de ingevoerde goederen of de ingevoerde identieke of soortgelijke goederen op of omstreeks hetzelfde tijdstip als de te waarderen goederen in de Unie worden verkocht. Om deze methode toe te passen, moeten de douaneautoriteiten bepaalde informatie over de producten kennen, zoals de betaalde of overeengekomen commissies, de winstopslagen en de algemene kosten, teneinde deze in mindering te kunnen brengen op de prijs die als douanewaarde wordt gebruikt. In casu hebben de Griekse douaneautoriteiten de aftrekmethode toegepast gezien de onmogelijkheid om zich te baseren op de transactiewaarde van de betrokken producten, die opzettelijk ondergewaardeerd waren, of de transactiewaarde van identieke of soortgelijke producten, gezien de onvolledige beschrijving van de producten op de bij de aangiften gevoegde facturen.
69.      Zoals de Commissie in haar opmerkingen aangeeft, zijn er verschillende redenen om deze methode in dit geval niet toe te passen. Zo is moeilijk te begrijpen hoe een gemiddelde prijs die is berekend op basis van in het verleden aanvaarde invoerwaarden nuttig kan zijn om de aftrekmethode aan de hand van de verkoopprijzen toe te passen. Om deze methode toe te passen, moeten de douaneautoriteiten namelijk kijken naar specifieke eenheidsprijzen die zijn berekend overeenkomstig de regels in artikel 152, lid 1, onder a), van de uitvoeringsverordening van het CDW en artikel 142, lid 5, van de uitvoeringsverordening van het DWU. Volgens die regels is de eenheidsprijs altijd gebaseerd op de verkoopprijs van ingevoerde identieke of soortgelijke goederen op een bepaald tijdstip. Zoals de Commissie opmerkt, zijn deze verkoopprijzen echter niet beschikbaar in de AMT.
c)      Methode van de berekende waarde
70.      Met betrekking tot de methode van de berekende waarde moet worden opgemerkt dat de toepassing ervan veronderstelt dat de douaneautoriteiten over specifieke informatie beschikken over de kosten of de waarde van de grondstoffen en de voor de vervaardiging van de producten gebruikte fabricagehandelingen, alsmede over het bedrag voor de winst en de algemene kosten dat overeenkomt met het bedrag dat gewoonlijk in aanmerking wordt genomen wanneer producenten in het land van uitvoer naar de Unie goederen van dezelfde categorie of aard als die waarvan de waarde dient te worden bepaald, verkopen.
71.      Zoals de Commissie in haar opmerkingen uitlegt, bevatten de statistische waarden die als „eerlijke prijzen” worden aangeduid en die beschikbaar zijn in de AMT deze informatie echter niet. De statistische waarden die beschikbaar zijn in de AMT kunnen derhalve niet worden gebruikt om de douanewaarde van de ingevoerde goederen te berekenen. Bovendien mag niet uit het oog worden verloren dat de douaneautoriteiten deze informatie in een geval als dit, waarbij de goederen niet in beslag konden worden genomen en niet beschikbaar zijn voor een fysieke controle, niet kunnen verkrijgen aan de hand van de gegevens in de databanken van de lidstaten. De toepassing van de methode van de berekende waarde moet daarom eveneens worden uitgesloten.
d)      Gebruik van „drempelprijzen” in de fall-backmethode
72.      De laatste methode waarin de verordeningen voorzien om de douanewaarde vast te stellen, is de fall-backmethode, zoals bedoeld in artikel 31, lid 2, CDW en artikel 74, lid 3, DWU, waarbij moet worden gepreciseerd dat het douanerecht van de Unie in twee verschillende vormen van deze methode voorziet.
73.      Enerzijds maakt de fall-backmethode het mogelijk om gebruik te maken van een „redelijke soepelheid”, overeenkomstig punt 2 van de aantekening voor de interpretatie van de douanewaarde betreffende artikel 31, lid 1, CDW.(51) Het begrip „redelijke soepelheid” houdt met name in dat de bijkomende methoden voor de berekening van de douanewaarde kunnen worden gebruikt met een zekere versoepeling van de toepassingscriteria.(52)
74.      Anderzijds blijkt uit artikel 31, lid 1, CDW en artikel 74, lid 3, DWU dat de douanewaarde met gebruikmaking van „redelijke middelen” kan worden vastgesteld. Laatstgenoemde bepaling moet worden gelezen in samenhang met artikel 144, lid 2, van de uitvoeringsverordening van het DWU, waarin is bepaald dat voor de vaststelling van de douanewaarde „andere passende methoden” mogen worden gebruikt. Hoewel het stelsel van het CDW geen gelijkwaardige bepaling bevat, ben ik van mening dat een dergelijke benadering ook mogelijk is onder het stelsel van dit wetboek, aangezien er geen bepaling is die de douaneautoriteiten uitdrukkelijk verbiedt om dergelijke „passende methoden” te gebruiken. Artikel 144, lid 2, van de uitvoeringsverordening van het DWU strekt immers alleen tot verduidelijking van de omvang van de aan de administratie verleende bevoegdheden.
75.      In beginsel bieden deze twee vormen, mijns inziens, de mogelijkheid om statistieken te gebruiken om de douanewaarde vast te stellen. Door de ruime formulering van de bovengenoemde bepalingen lijkt de tweede vorm echter het meest geschikt om als basis te dienen voor door de administratie ontwikkelde innovatieve benaderingen. Bovendien is deze vorm, vanwege zijn subsidiaire karakter, duidelijk bedoeld als laatste redmiddel in situaties waarin informatie over de goederen in kwestie ontbreekt.
76.      Afgezien van de verschillen die tussen deze twee vormen bestaan, hebben zij gemeen dat de toepassing ervan afhankelijk is van de voorwaarde dat de te gebruiken methoden niet vallen onder een van de verbodsbepalingen van artikel 31, lid 2, onder a) tot en met g), CDW en artikel 74, lid 3, DWU, gelezen in samenhang met artikel 144, lid 2, onder a) tot en met g), van de uitvoeringsverordening van het DWU. Overeenkomstig die bepalingen wordt de douanewaarde meer in het bijzonder niet vastgesteld op basis van minimumdouanewaarden of van willekeurig vastgestelde of fictieve waarden.
1)      Verenigbaarheid met het verbod op minimumdouanewaarden
77.      Het verbod om de douanewaarde vast te stellen op basis van willekeurig vastgestelde of fictieve waarden, waarop de derde en de vierde prejudiciële vraag in zaak C‑72/24 (Κeladis Ι) en de tweede en de derde prejudiciële vraag in zaak C‑73/24 (Keladis II) betrekking hebben, vormt het tweede thematische zwaartepunt dat in deze conclusie moet worden onderzocht.
78.      Naar dit verbod wordt specifiek verwezen in artikel 31, lid 2, onder f), CDW en artikel 144, lid 2, onder f), van de uitvoeringsverordening van het DWU. Bovendien zij opgemerkt dat artikel 31, lid 1, CDW en artikel 74, lid 3, DWU verwijzen naar de algemene beginselen en regelingen van artikel VII van de Algemene Overeenkomst betreffende Tarieven en Handel 1994 en naar de Overeenkomst inzake de toepassing van artikel VII van voornoemde overeenkomst, en dat zij net als die algemene beginselen en regelingen een verbod inhouden om de douanewaarde vast te stellen op basis van minimumwaarden. Het Unierecht geeft daarmee uitvoering aan de bepalingen van het recht van het multilaterale handelsstelsel, die een verbod inhouden voor de verdragsluitende partijen om eenzijdig douanewaarden vast te stellen om hun nationale bedrijfstakken te beschermen.(53)
79.      In dit verband ben ik net als de Commissie van mening dat het gebruik van op statistische waarden gebaseerde „drempelprijzen” door de douaneautoriteiten om douanewaarden vast te stellen in bepaalde omstandigheden een inbreuk zou kunnen vormen op dit verbod. Dat zou met name het geval zijn indien deze administratieve praktijk systematisch zou zijn en de marktdeelnemer de mogelijkheid zou worden ontnomen om de lage prijzen op zijn aangifte te rechtvaardigen. Een dergelijke praktijk, die de aanvaarding van transactiewaarden onder de „drempel” zou uitsluiten en een opwaartse aanpassing van de aangegeven douanewaarden tot de desbetreffende „drempel” zou inhouden, zou in werkelijkheid namelijk neerkomen op een stelsel van minimumwaarden.
80.      Opgemerkt zij echter dat een dergelijke benadering, zoals blijkt uit de opmerkingen van de partijen ter terechtzitting, niet overeenstemt met de praktijk van de douaneautoriteiten. Integendeel, in de hoofdgedingen lijkt het erop dat de Griekse douaneautoriteiten en verzoekers herhaaldelijk van gedachten hebben gewisseld om zowel de aard als de waarde van de betrokken goederen vast te stellen. Derhalve kan niet worden aangevoerd dat verzoekers in de hoofdgedingen niet de mogelijkheid hebben gehad om in de loop van de administratieve procedure voor de douaneautoriteiten aanvullende informatie te verstrekken. Het scenario waar de Commissie voor heeft gewaarschuwd, heeft zich dus niet voorgedaan.
81.      Bovendien sta ik niet onwelwillend tegenover het argument van de Franse regering dat „drempelprijzen”, voor zover zij niet voortvloeien uit een overheidsregeling, niet kunnen worden gelijkgesteld met minimumdouanewaarden. Zoals eerder aangegeven, is het verbod in kwestie bedoeld om te voorkomen dat staten eenzijdig handelsbeperkingen in de vorm van minimumwaarden opleggen. Enkel in het zeer beperkte geval dat in deze conclusie wordt beschreven, zouden „drempelprijzen” echter een soortgelijk effect kunnen hebben, en dit alleen de facto.
82.      Hieruit volgt dat het gebruik van „drempelprijzen” op basis van de in de AMT beschikbare CAP’s in beginsel een mogelijkheid voor de vaststelling van de douanewaarde van ingevoerde goederen vormt die aan de eisen van het Unierecht zou voldoen. Deze „drempelprijzen” zouden kunnen worden beschouwd als „in de [Unie] beschikbare gegevens”, overeenkomstig artikel 31, lid 1, CDW en artikel 74, lid 3, DWU. Het gebruik van „drempelprijzen” is dus niet in strijd met het verbod op minimumdouanewaarden.
83.      Daarmee is ook de in wezen identieke vraag beantwoord of het gebruik van „drempelprijzen” om de douanewaarde van goederen vast te stellen in overeenstemming is met de Overeenkomst inzake de toepassing van artikel VII van de Algemene Overeenkomst betreffende Tarieven en Handel 1994, waarnaar wordt verwezen in artikel 31, lid 1, CDW en artikel 74, lid 3, onder a), DWU, als wordt uitgegaan van een benadering waarbij dergelijke prijzen het karakter van „minimumprijzen” hebben.
84.      Doordat het gebruik van statistische waarden slechts mogelijk is door toepassing van de fall-backmethode zoals bedoeld in artikel 31, lid 2, CDW en artikel 74, lid 3, onder a), DWU, is de vierde prejudiciële vraag in zaak C‑72/24 (Keladis I), die betrekking heeft op de uitsluiting van minimumwaarden en het voorbehoud met betrekking tot de algemene beginselen en regelingen van de Overeenkomst inzake de toepassing van artikel VII van de Algemene Overeenkomst betreffende Tarieven en Handel 1994 bij de toepassing van alle alternatieve methoden van vaststelling van de douanewaarde, niet langer relevant en hoeft zij niet meer te worden beantwoord.
2)      Indirecte en directe toepassing van de gemiddelde statistische prijzen
85.      In haar opmerkingen neemt de Commissie het standpunt in dat in de AMT beschikbare gemiddelde statistische prijzen („eerlijke prijzen”) alleen mogen worden gebruikt om aangiften met betrekking tot soortgelijke goederen te identificeren. De aangifte die als referentiepunt dient, zou later kunnen worden gebruikt om de douanewaarde van de ingevoerde goederen vast te stellen. Zoals de Commissie uitlegt, zouden de statistische gemiddelde waarden niet direct worden gebruikt als waarden die de aangegeven douanewaarden vervangen, maar alleen indirect om de aangifte te selecteren die een transactiewaarde van soortgelijke goederen vertegenwoordigt die moet worden gebruikt om de ondergewaardeerde douanewaarde te bepalen. Volgens de Commissie valt deze benadering onder de „redelijke soepelheid” die wordt toegestaan bij de toepassing van de methode op basis van de transactiewaarden van soortgelijke producten.
86.      Het voordeel van deze benadering is dat zij de werkelijke waarde beter zou weerspiegelen. Bovendien lijkt deze benadering in overeenstemming te zijn met het beginsel dat de bij toepassing van artikel 31, lid 1, CDW vastgestelde douanewaarden zo veel mogelijk gebaseerd moeten zijn op eerder vastgestelde douanewaarden, zoals blijkt uit punt 1 van de aantekening voor de interpretatie van de douanewaarde betreffende deze bepaling. Dit beginsel blijkt eveneens uit artikel 144, lid 1, van de uitvoeringsverordening van het DWU, waarin is voorzien in een redelijke soepelheid bij de toepassing van de in artikel 70 en artikel 74, lid 2, DWU vastgestelde methoden.
87.      De mogelijkheid om statistische waarden indirect te gebruiken om aangiften met betrekking tot soortgelijke goederen te identificeren, beantwoordt mijns inziens echter niet helemaal aan het door de verwijzende rechter geschetste scenario op het punt van het volledige gebrek aan gegevens over de kenmerken van de ingevoerde goederen, hetgeen de opsporing van de invoer van soortgelijke goederen zou kunnen belemmeren. De onmogelijkheid om de douanewaarde vast te stellen door toepassing van artikel 144, lid 1, van de uitvoeringsverordening van het DWU is ook opgenomen in lid 2 van dat artikel, wat de weg vrijmaakt om „andere passende methoden” te gebruiken. Net als de Spaanse en de Franse regering ben ik van mening dat indien er geen relevantere gegevens beschikbaar zijn, met name vanwege het gebrek aan medewerking van de betrokken marktdeelnemer, die een douaneaangifte met onjuiste of ontoereikende informatie heeft ingediend, en de onmogelijkheid om een fysieke controle van de goederen te verrichten, het gebruik van op het niveau van de Unie verzamelde geaggregeerde statistische gegevens een „redelijk” middel is om de douanewaarde vast te stellen in de zin van artikel 31, lid 1, CDW en artikel 74, lid 3, DWU, bij gebreke van alternatieve middelen, en derhalve een „andere passende methode” vormt in de zin van artikel 144, lid 2, van de uitvoeringsverordening van het DWU.(54)
88.      Er moet nog worden nagegaan of het vereiste om douanebesluiten te motiveren, dat is vastgesteld in artikel 6, lid 3, CDW en artikel 22, lid 2, DWU, gelezen in samenhang met de in punt 45 van deze conclusie toegelichte rechtspraak, in de weg kan staan aan het gebruik van statistische gegevens voor de vaststelling van de douanewaarde. De Franse regering betoogt dat gegevens op basis van geaggregeerde statistieken slechts door de douaneautoriteiten mogen worden gebruikt om de douanewaarde van goederen vast te stellen op voorwaarde dat zij ter kennis van de betrokken marktdeelnemer kunnen worden gebracht en aldus deel uitmaken van de door artikel 6, lid 3, CDW vereiste motivering. Het Hof heeft „vertrouwelijke gegevens uit een gegevensbank die is opgezet om met behulp van statistische onderzoeksmethoden bedrijfsmodellen op te sporen die mogelijkerwijs als fraude kunnen worden aangemerkt” immers uitdrukkelijk uitgesloten van de door artikel 6, lid 3, CDW vereiste motivering.(55)
89.      Het motiveringsvereiste moet evenwel worden aangepast aan de aard van elk douanebesluit(56) waarin, in het concrete geval, het gebruik van de fall-backmethode voor de vaststelling van de douanewaarde tot uitdrukking moet komen. Zoals de Commissie heeft uitgelegd, kunnen de statistisch berekende prijzen in de AMT aan marktdeelnemers worden meegedeeld.(57) Bovendien is niet uitgesloten dat aan het motiveringsvereiste kan worden voldaan indien geaggregeerde gegevens uit vertrouwelijke databanken worden gebruikt in combinatie met andere gegevens, zoals gegevens uit nationale databanken die ter kennis van een marktdeelnemer kunnen worden gebracht. Ook moet rekening worden gehouden met de mogelijkheid die aan elke marktdeelnemer wordt geboden om een andere douanewaarde te rechtvaardigen dan die welke de statistische waarden suggereren. Indien de douaneautoriteit de door een marktdeelnemer verstrekte gegevens afwijst, moet zij dit motiveren. Dat gezegd zijnde mag een gebrek aan medewerking van een marktdeelnemer niet tot gevolg hebben dat de douaneautoriteit haar verplichtingen op grond van het Unierecht niet kan nakomen. Daarom lijkt het mij gerechtvaardigd om in gevallen van niet-medewerking de douaneautoriteit toe te staan haar besluiten te motiveren op basis van de statistische gegevens waarover zij beschikt.(58)
D.      Langste aanvaardbare tijdvak tussen het tijdstip van de invoer waarop de statistische resultaten zijn gebaseerd en de gecontroleerde invoer
90.      Het derde thematische zwaartepunt dat in deze conclusie moet worden onderzocht en dat specifiek betrekking heeft op de vierde prejudiciële vraag in zaak C‑73/24 (Keladis II), betreft het langste aanvaardbare tijdvak tussen het tijdstip van de invoer waarop de statistische resultaten zijn gebaseerd en de gecontroleerde invoer en met name de vraag of de in artikel 152, lid 1, onder b), van de uitvoeringsverordening van het CDW en artikel 142, lid 2, van de uitvoeringsverordening van het DWU bedoelde termijn van 90 dagen in dit verband naar analogie kan worden toegepast. Het onderzoek van deze vragen veronderstelt logischerwijs dat het mogelijk is om statistische waarden te gebruiken om de douanewaarde van de ingevoerde goederen vast te stellen, hetgeen in de voorgaande punten van deze conclusie is bevestigd.
91.      In dit verband moet om te beginnen worden opgemerkt dat alle bijkomende methoden rekening houden met het tijdselement, aangezien het bestaan van een aanzienlijk tijdsverloop van invloed kan zijn op de waarde van de goederen en kan leiden tot het gebruik van waarden die niet stroken met de werkelijkheid van de te waarderen transactie. Hiermee moet derhalve rekening worden gehouden bij de toepassing van de fall-backmethode zoals bedoeld in artikel 31 CDW en artikel 74, lid 3, DWU, aangezien de redenen die de vaststelling van een dicht bij de transactie liggend referentietijdstip rechtvaardigen in het kader van de andere methoden, ook van toepassing zijn op de fall-backmethode. Dit doet niets af aan de mogelijkheid om het criterium van „redelijke soepelheid” toe te passen, waarop ik hieronder zal ingaan.
92.      Een analyse van de rechtspraak lijkt mij de relevantie van het tijdselement te bevestigen. In het arrest in de zaak FAWKES (C‑187/21) heeft het Hof namelijk geoordeeld dat een periode van 90 dagen, waarvan 45 vóór en 45 na de inklaring van de te waarderen goederen, voldoende dicht bij de datum van uitvoer lijkt te liggen om het risico te vermijden dat de handelspraktijken en de marktvoorwaarden die van invloed zijn op de prijzen van de goederen waarvan de waarde moet worden bepaald, wezenlijk veranderen.(59) De vraag rijst echter of de toepassing van een dergelijke termijn in het onderhavige geval juridisch kan worden gerechtvaardigd.
93.      Mijns inziens moet deze vraag bevestigend worden beantwoord, met name indien de toepassing van deze termijn moet worden geacht blijk te geven van een „redelijke soepelheid”. In dat verband zij eraan herinnerd dat het Hof in het arrest Oribalt Rīga heeft geoordeeld dat de in artikel 152, lid 1, onder b), van de uitvoeringsverordening van het CDW vermelde termijn van 90 dagen dus een uitzondering vormt op het beginsel van artikel 152, lid 1, onder a), van deze verordening en derhalve strikt moet worden uitgelegd.(60)
94.      Bijlage 23 bij de uitvoeringsverordening van het CDW heeft als opschrift „Aantekeningen voor de interpretatie van de douanewaarde” en bepaalt met betrekking tot de uitlegging van artikel 31, lid 1, CDW dat de krachtens deze bepaling te bezigen methoden voor de bepaling van de waarde die dienen te zijn welke zijn neergelegd in artikel 29 en artikel 30, leden 1 en 2, doch dat een „redelijke soepelheid” in de toepassing van die methoden in overeenstemming zou zijn met de doelstellingen en bepalingen van artikel 31 CDW.(61) In die bijlage worden enkele voorbeelden gegeven ter illustratie van wat onder „redelijke soepelheid” moet worden verstaan. Zo staat er voor de toepassing van de aftrekmethode zoals bedoeld in artikel 30, lid 2, onder c), CDW dat de termijn van 90 dagen soepel zou kunnen worden toegepast. Hetzelfde zou moeten gelden voor de bepalingen van het DWU.
95.      Een termijn van 90 dagen lijkt mij dan ook passend om rekening te houden met de vereisten van de internationale handel, zoals deze blijken uit zowel de internationale handelsvoorschriften als de eerder aangehaalde rechtspraak. Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt, is een dergelijke termijn ook passend in het kader van de toepassing van de tweede vorm van de fall-backmethode zoals bedoeld in artikel 144, lid 2, van de uitvoeringsverordening van het DWU. Daarentegen merk ik op dat meerdere belanghebbende partijen in hun opmerkingen tegen de toepassing van een termijn van vier jaar hebben gepleit, omdat een dergelijke termijn buitensporig zou zijn.(62) Die mening deel ik, aangezien een dergelijke lange termijn de doelstelling om de douanewaarde zo nauwkeurig en zo waarheidsgetrouw mogelijk te bepalen, kan ondermijnen.
96.      Aangezien de douaneautoriteiten bij de toepassing van het Unierecht het evenredigheidsbeginsel in acht moeten nemen, zou de vaststelling van een langere termijn naar mijn mening slechts bij wijze van uitzondering en als laatste redmiddel gerechtvaardigd zijn, met name wanneer er geen betrouwbaardere informatie beschikbaar is en de algemene doelstelling van bescherming van de financiële belangen van de Unie, zoals erkend in artikel 325 VWEU, niet op een andere manier kan worden bereikt, met name wanneer het zaak is ervoor te zorgen dat de douanerechten, die traditionele eigen middelen zijn, daadwerkelijk en volledig worden geïnd.(63)
97.      In het licht van het voorgaande ben ik van mening dat artikel 31, lid 1, CDW en artikel 74, lid 3, DWU aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen de overeenkomstige toepassing van de termijn van 90 dagen van artikel 152, lid 1, onder b), van de uitvoeringsverordening van het CDW en artikel 142, lid 2, van de uitvoeringsverordening van het DWU om het langste aanvaardbare tijdvak tussen het tijdstip van de invoer waarop de statistische resultaten zijn gebaseerd en de gecontroleerde invoer te bepalen, waarbij deze termijn kan worden versoepeld, zonder dat dit mag leiden tot excessen die afbreuk doen aan de met deze termijn nagestreefde doelstelling.
E.      Tussenconclusie
98.      Uit bovenstaande analyse is gebleken dat het gebruik van statistische waarden in beginsel een passende maatregel vormt om de financiële belangen van de Unie te beschermen, voor zover het de administratie in staat stelt douaneschulden vast te stellen en fraude ten nadele van haar financiële belangen te voorkomen.
99.      Het gebruik van statistische waarden om de douanewaarde vast te stellen kan worden beschouwd als laatste redmiddel wanneer dit doel niet met andere methoden kan worden bereikt. Een dergelijke benadering is met name relevant in omstandigheden waarin er sprake is van een gebrek aan medewerking van de betrokken marktdeelnemer, die een douaneaangifte met onjuiste of ontoereikende informatie heeft ingediend, en de onmogelijkheid voor de douaneautoriteiten om een fysieke controle van de goederen te verrichten. Bij de toepassing ervan moeten echter bepaalde eisen van het Unierecht worden nageleefd.
100. „Drempelprijzen”, die gebaseerd zijn op statistisch berekende waarden die beschikbaar zijn in de AMT, kunnen vanwege hun aard niet worden gebruikt voor de vaststelling van de douanewaarde van ingevoerde goederen met behulp van een van de bijkomende methoden als bedoeld in artikel 30, lid 2, CDW en artikel 74, lid 2, DWU.
101. Als laatste redmiddel, zoals bedoeld in artikel 31 CDW en artikel 74, lid 3, DWU, en wanneer er geen specifiekere gegevens beschikbaar zijn, kunnen echter op het niveau van de Unie verzamelde geaggregeerde statistische gegevens worden gebruikt om de douanewaarde vast te stellen, voor zover het besluit van een douaneautoriteit voldoet aan het in artikel 6, lid 3, CDW en artikel 22, lid 6, DWU vastgestelde motiveringsvereiste.
102. Uit mijn analyse is voorts gebleken dat het gebruik van „drempelprijzen” geen inbreuk vormt op het verbod om de douanewaarde vast te stellen aan de hand van minimumwaarden wanneer de marktdeelnemer de mogelijkheid heeft om de lagere prijzen in de aangifte te rechtvaardigen.
103. Tot slot is vastgesteld dat de termijn van 90 dagen van artikel 152, lid 1, onder b), van de uitvoeringsverordening van het CDW en artikel 142, lid 2, van de uitvoeringsverordening van het DWU naar analogie kan worden toegepast om het langste aanvaardbare tijdvak tussen het tijdstip van de invoer waarop de statistische resultaten zijn gebaseerd en de gecontroleerde invoer te bepalen, waarbij deze termijn kan worden versoepeld, zonder dat dit mag leiden tot excessen die afbreuk doen aan de met deze termijn nagestreefde doelstelling.
VI.    Conclusie
104. In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging de vragen van de Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis te beantwoorden als volgt:
„1)      Artikel 30 van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek en artikel 74, lid 2, van verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 9 oktober 2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich ertegen verzetten dat de douaneautoriteiten op het niveau van de Unie verzamelde geaggregeerde statistische gegevens gebruiken om de douanewaarde van goederen vast te stellen door toepassing van een van de in deze artikelen bedoelde bijkomende methoden.
2)      Artikel 31 van verordening nr. 2913/92 en artikel 74, lid 3, van verordening nr. 952/2013
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich er niet tegen verzetten dat de douaneautoriteiten, bij het gebruik van de in die artikelen bedoelde fall-backmethode om de douanewaarde van de goederen vast te stellen, op het niveau van de Unie verzamelde geaggregeerde statistische gegevens gebruiken en deze aan de marktdeelnemers verstrekken teneinde hun recht te worden gehoord te waarborgen, op voorwaarde dat het gebruik van deze gegevens van uitzonderlijke aard is en beperkt blijft tot gevallen waarin de douaneautoriteit, na alle in de wetgeving vastgestelde procedures te hebben uitgeput, geen douanewaarde kan vaststellen volgens een van de andere methoden waarin is voorzien.
3)      Het gebruik van op het niveau van de Unie verzamelde geaggregeerde statistische gegevens in het kader van de fall-backmethode als bedoeld in artikel 31 van verordening nr. 2913/92 en artikel 74, lid 3, van verordening nr. 952/2013 mag niet worden beschouwd als toepassing van een stelsel van minimumprijzen, op voorwaarde dat de marktdeelnemer de mogelijkheid krijgt om de lage prijzen in de aangifte te rechtvaardigen.
4)      De termijn van 90 dagen waarin is voorzien in artikel 152, lid 1, onder b), van verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening nr. 2913/92, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 46/1999 van de Commissie van 8 januari 1999, en in artikel 142, lid 2, van uitvoeringsverordening (EU) 2015/2447 van de Commissie van 24 november 2015 houdende nadere uitvoeringsvoorschriften voor enkele bepalingen van verordening nr. 952/2013, kan naar analogie worden toegepast om het langste aanvaardbare tijdvak tussen het tijdstip van de invoer waarop de statistische resultaten zijn gebaseerd en de gecontroleerde invoer te bepalen, waarbij deze termijn kan worden versoepeld, zonder dat dit mag leiden tot excessen die afbreuk doen aan de met deze termijn nagestreefde doelstelling.”
1      Oorspronkelijke taal: Frans.
i      Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.
2      Dit is onderwerp van discussie in de rechtsleer. D’Angelo, G., „Customs valuation adjustment in recent CJEU case law”, Aspects of customs control in selected EU member States, Bologna University Press, Bologna, 2023, blz. 172, stelt dat het Hof bereid is om het gebruik van de statistischewaardemethode in bepaalde omstandigheden toe te staan, die de Europese Commissie in staat stelt de aangegeven douanewaarden aan te passen teneinde de aan de begroting van de Unie verschuldigde traditionele eigen middelen terug te vorderen van de lidstaten. Het is echter niet duidelijk of en onder welke voorwaarden de nationale douaneautoriteiten in het kader van de fall-backmethode gebruik mogen maken van de statistischewaardemethode om de door importeurs aangegeven douanewaarden aan te passen.
3      Lyons, T., in EU Customs Law, 3e druk, Oxford University Press, Oxford, 2018, blz. 160, merkt op dat deze methoden net tot doel hebben een uniforme toepassing van de regels voor de vaststelling van douanerechten te waarborgen.
4      PB 1994, L 336, blz. 119.
5      Richtlijn van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (PB 2006, L 347, blz. 1).
6      Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB 1992, L 302, blz. 1; hierna: „CDW”).
7      Verordening van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening nr. 2913/92 (PB 1993, L 253, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 46/1999 van de Commissie van 8 januari 1999 (PB 1999, L 10, blz. 1; hierna: „uitvoeringsverordening van het CDW”).
8      Verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 9 oktober 2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie (PB 2013, L 269, blz. 1; hierna: „DWU”).
9      Uitvoeringsverordening van de Commissie van 24 november 2015 houdende nadere uitvoeringsvoorschriften voor enkele bepalingen van verordening nr. 952/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie (PB 2015, L 343, blz. 558; hierna: „uitvoeringsverordening van het DWU”).
10      Zie arrest van 12 juli 1973, Massey-Ferguson (8/73, EU:C:1973:90, punt 3).
11      Fabio, M., Customs Law of the European Union, 5e druk, Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn 2020, blz. 140.
12      Zie de punten 48 e.v. van deze conclusie.
13      Zie de punten 77 e.v. van deze conclusie.
14      Zie de punten 90 e.v. van deze conclusie.
15      Albert, J.‑L., Le droit douanier de l’Union européenne, hoofdstuk 3 („De aard, de oorsprong, de waarde”), Bruylant, Brussel, 2019, blz. 304 e.v.
16      Zie arrest van 28 februari 2008, Carboni e derivati (C‑263/06, EU:C:2008:128, punt 60).
17      Zie arrest van 9 juli 2020, Direktor na Teritorialna direktsiya Yugozapadna Agentsiya „Mitnitsi” (C‑76/19, EU:C:2020:543, punt 34).
18      Zie ook de overeenkomstige bepaling van artikel 70, lid 1, DWU.
19      Zie arrest van 12 december 2013, Christodoulou e.a. (C‑116/12, EU:C:2013:825, punt 44).
20      Zie arrest van 28 februari 2008, Carboni e derivati (C‑263/06, EU:C:2008:128, punt 52).
21      De Griekse douaneautoriteiten waren van mening dat de methode aan de hand van de transactiewaarde van artikel 29 CDW moest worden uitgesloten omdat de aangegeven douanewaarden te laag waren in vergelijking met de als percentage van de „eerlijke prijzen” berekende „drempelprijzen”. Deze omstandigheid rechtvaardigde volgens deze douaneautoriteiten de gegronde twijfels ten aanzien van de aangegeven waarden en bijgevolg ook de afwijzing van die waarden.
22      Zie ook de overeenkomstige bepaling van artikel 74, lid 1, DWU.
23      Zie ook de overeenkomstige bepaling van artikel 74, lid 3, DWU.
24      Zie arrest van 16 juni 2016, EURO 2004. Hungary (C‑291/15, EU:C:2016:455, punt 28).
25      Advocaat-generaal Campos Sánchez-Bordona licht in punt 36 van zijn conclusie van 23 januari 2025 in de zaak Tauritus (C‑782/23, EU:C:2025:30) toe dat er een „hiërarchie” bestaat tussen de opeenvolgende waarderingsmethoden, die uitdrukkelijk wordt opgelegd door het DWU zelf.
26      Zie arrest van 16 juni 2016, EURO 2004. Hungary (C‑291/15, EU:C:2016:455, punt 29).
27      Zie arresten van 28 februari 2008, Carboni e derivati (C‑263/06, EU:C:2008:128, punt 60), en 9 maart 2017, GE Healthcare (C‑173/15, EU:C:2017:195, punt 80).
28      Zie arrest van 9 juni 2022, FAWKES (C‑187/21, EU:C:2022:458, punt 35).
29      Zie arrest van 9 juni 2022, FAWKES (C‑187/21, EU:C:2022:458, punt 36).
30      Zie arresten van 9 november 2017, LS Customs Services (C‑46/16, EU:C:2017:839, punt 56), en 20 juni 2019, Oribalt Rīga (C‑1/18, EU:C:2019:519, punt 27).
31      Zie arresten van 9 november 2017, LS Customs Services (C‑46/16, EU:C:2017:839, punten 44 en 45), en 9 juni 2022, FAWKES (C‑187/21, EU:C:2022:458, punten 53 en 54).
32      Zie de punten 38 en 39 van dat arrest.
33      Zie arrest van 9 juni 2022, FAWKES (C‑187/21, EU:C:2022:458, punt 48).
34      Arrest van 9 juni 2022, FAWKES (C‑187/21, EU:C:2022:458, punten 39, 51, 53 en 55).
35      Arrest van 9 juni 2022, FAWKES (C‑187/21, EU:C:2022:458, punt 54).
36      Arrest van 9 juni 2022, FAWKES (C‑187/21, EU:C:2022:458, punt 48).
37      De Commissie verduidelijkt echter niet wat zij bedoelt met „op ongecontroleerde wijze” en of toegang tot de drempelprijzen in de context van een gerechtelijke procedure volgens haar eveneens de doeltreffendheid van het risicobeheersysteem zou kunnen ondermijnen.
38      Arrest van 9 juni 2022, FAWKES (C‑187/21, EU:C:2022:458, punt 54).
39      Arrest van 8 maart 2022, Commissie/Verenigd Koninkrijk (Bestrijding van onderwaarderingsfraude) (C‑213/19, EU:C:2022:167, punt 443). Cursivering van mij.
40      Rijo, J., Customs Law in the European Union, Wolters Kluwer, Alphen aan den Rijn 2021.
41      Arrest van 8 maart 2022, Commissie/Verenigd Koninkrijk (Bestrijding van onderwaarderingsfraude) (C‑213/19, EU:C:2022:167, punt 346).
42      Het betreft de OLAF-JRC-methode [zie arrest van 8 maart 2022, Commissie/Verenigd Koninkrijk (Bestrijding van onderwaarderingsfraude), C‑213/19, EU:C:2022:167, punt 53].
43      Arrest van 8 maart 2022, Commissie/Verenigd Koninkrijk (Bestrijding van onderwaarderingsfraude) (C‑213/19, EU:C:2022:167, punten 444 en 447).
44      Zie arrest van 8 maart 2022, Commissie/Verenigd Koninkrijk (Bestrijding van onderwaarderingsfraude) (C‑213/19, EU:C:2022:167, punt 443).
45      Het Hof moest bij zijn onderzoek naar het gebruik van de OLAF-JRC-methode in het kader van de inbreukprocedure [Commissie/Verenigd Koninkrijk (Bestrijding van onderwaarderingsfraude)] hoofdzakelijk nagaan of die methode werd gerechtvaardigd door de bijzonderheden van het geval en voldoende nauwkeurig en betrouwbaar was in de zin dat zij met name gebaseerd was op criteria die noch willekeurig, noch vooringenomen waren, alsook op een objectieve en samenhangende analyse van alle beschikbare relevante gegevens, zodat zij niet tot een kennelijke overschatting van het bedrag van de betrokken verliezen kon leiden [zie arrest van 8 maart 2022, Commissie/Verenigd Koninkrijk (Bestrijding van onderwaarderingsfraude), C‑213/19, EU:C:2022:167, punt 452], terwijl de vaststelling van de douanewaarde tot doel heeft deze waarden zo vast te stellen dat zij de werkelijke economische waarde van de ingevoerde goederen zo dicht mogelijk benaderen.
46      Zie arrest van 9 juni 2022, Baltic Master (C‑599/20, EU:C:2022:457, punten 54‑56).
47      Zie arrest van 9 juni 2022, FAWKES (C‑187/21, EU:C:2022:458, punten 56 en 57).
48      Zie de punten 38 en 41 van deze conclusie.
49      Zie de punten 51‑58 van deze conclusie.
50      Zie arrest van 9 juni 2022, FAWKES (C‑187/21, EU:C:2022:458, punt 48).
51      Zie arrest van 9 juni 2022, Baltic Master (C‑599/20, EU:C:2022:457, punt 48).
52      Niestedt, M., in Krenzler, Herrmann en Niestedt, EU-Außenwirthschaftsrecht und Zollrecht, München, 2024 (zie ook artikel 74, punt 7, DWU) legt uit dat de „soepele” toepassing van de andere methoden kan inhouden dat ruimhartiger wordt omgegaan met de individuele vereisten van de andere methoden. Volgens de auteur kunnen de resultaten van marktobservaties in de hele Unie, handelsstatistieken en prijsenquêtes worden gebruikt als „redelijke middelen”. Voor de vaststelling van de douanewaarde volgens de fall-backmethode hoeft geen marktprijs te worden vastgesteld. Het gaat in wezen om een raming van de verschillende elementen van de douanewaarde, waarbij onnauwkeurigheden worden aanvaard.
53      Rosenow, S., en O’Shea, B., A Handbook on the WTO Customs Valuation Agreement, Cambridge University Press, 2010, blz. 127, leggen uit dat vóór de inwerkingtreding van de WTO-overeenkomst inzake de toepassing van artikel VII van de Algemene Overeenkomst betreffende Tarieven en Handel 1994 een aantal landen (met name ontwikkelingslanden) officiële waarden of minimumwaarden gebruikten, onder meer om hun nationale bedrijfstakken te beschermen. Het verdere gebruik van minimumwaarden door ontwikkelingslanden is onderworpen aan voorbehouden en aan de instemming van de andere WTO-leden. Deze minimumwaarden zijn voor het overige verboden.
54      Zie punt 75 van deze conclusie.
55      Zie arrest van 9 juni 2022, FAWKES (C‑187/21, EU:C:2022:458, punt 55).
56      Zie in dat verband de rechtspraak inzake artikel 296 VWEU, volgens welke de door dit artikel vereiste motivering moet beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling. Het motiveringsvereiste moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, met name de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een toelichting kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden gespecificeerd. Bij de vraag of de motivering van een handeling aan de eisen van deze bepaling voldoet, moet acht moet worden geslagen op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest van 30 april 2009, Commissie/Italië en Wam, C‑494/06 P, EU:C:2009:272, punt 48). In die zin ben ik van mening dat de fall-backmethode de nodige soepelheid biedt om de motivering van een douanebesluit op basis van statistieken te rechtvaardigen.
57      Zie punt 56 van deze conclusie.
58      Marktdeelnemers die met de douaneautoriteiten weigeren mee te werken door onvoldoende informatie te verstrekken over de goederen die zij hebben aangegeven, kunnen zich niet beroepen op de onwettigheid van een douanebesluit op de enkele grond dat deze autoriteiten zich door het gebrek aan informatie op statistieken moeten baseren. Dergelijk gedrag moet worden omschreven als „venire contra factum proprium”.
59      Zie arrest van 9 juni 2022, FAWKES (C‑187/21, EU:C:2022:458, punt 71).
60      Arrest van 20 juni 2019, Oribalt Rīga (C‑1/18, EU:C:2019:519, punt 33). Cursivering van mij.
61      Zie arrest van 9 juni 2022, Baltic Master (C‑599/20, EU:C:2022:457, punt 48).
62      De Commissie heeft ter terechtzitting verduidelijkt dat de statistische gegevens in de AMT-databank thans een periode van één maand in plaats van 48 maanden betreffen. De Commissie heeft ook aangevoerd dat het derhalve mogelijk zou zijn om temporeel nauwkeurigere gegevens in aanmerking te nemen. Ik ben evenwel van mening dat het Hof niet over precieze informatie beschikt inzake deze onderzoeksmethode, die hoe dan ook niet kan worden toegepast op de hoofdgedingen.
63      Zie de punten 59 en 60 van deze conclusie.