62015CC0213
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. BOBEK
представено на 21 декември 2016 година (
1
)
Дело C‑213/15 P
Комисия
срещу
Patrick Breyer
„Обжалване — Достъп до документи на институции на Съюза — Член 15, параграф 3 ДФЕС — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Приложно поле — Документи, които са притежание на Комисията — Писмени изявления, представени от държава членка в хода на производство пред Съда — Приключено производство — Достъп на трети лица — Начини — Откритост на Съда при изпълнение на правораздавателни функции“
Съдържание
I – Въведение
II – Правна уредба
А – Първично право
1. Договор за функционирането на Европейския съюз
2. Харта на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“)
Б – Вторично право
1. Регламент № 1049/2001
2. Решение за публичния достъп до документите, съхранявани от Съда при упражняване на административните му функции.
III – Фактите и главното производство
IV – Обжалваното съдебно решение и производството пред Съда
V – Анализ
А – Обжалваното съдебно решение
1. Приложно поле на Регламента
2. Значението на член 15, параграф 3 ДФЕС за тълкуването на приложното поле на Регламент № 1049/2001
Б – Оперативни и практически проблеми с решение по дело API
В – Принципът на откритост и съдилищата на ЕС
1. Откритост в Съда на ЕС
2. Свободата да се получава информация
3. Ценностите в основата на откритостта в съдебната система
а) Демократично правораздаване
б) Качество на правосъдието
4. Сравнителен анализ
Г – Преразглеждане на режима на достъп до (външни) съдебни документи на Съда
1. Физически достъп на трети лица до отделни документи по съдебната преписка
2. Отдалечен достъп на трети лица до отделни документи от съдебната преписка
3. Онлайн достъп до избрани съдебни документи
4. Заключителни бележки
Д – Съдебни разноски
VI – Заключение
I – Въведение
1.
Г‑н Patrick Breyer (наричан по-нататък „ответникът“) иска от Комисията (наричана по-нататък „жалбоподателят“) достъп до писмени изявления, представени от държава членка пред Съда в хода на производство за установяване на неизпълнение на задължения. Веднага след приключване на производството ответникът иска от жалбоподателя да му даде достъп до тези материали по силата на Регламент (ЕО) № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (наричан по-нататък „Регламентът“) (
2
). Комисията отказва да му предостави достъп. Г‑н Breyer подава жалба пред Общия съд. Той отменя решението на Комисията, като постановява, че тя трябва да даде достъп до поисканите изявления.
2.
С настоящата жалба Комисията оспорва решението на Общия съд. Делото, с което е сезиран Съдът, е на няколко нива. Първото се отнася до конкретния въпрос, повдигнат с настоящата жалба: попадат ли в приложното поле на Регламента изявленията на държавите членки, които са притежание на Комисията? Могат ли те да бъдат оповестявани след приключване на производството, в което са били представени?
3.
Следвайки подхода на Съда по дело Швеция и др./API и Комисия (
3
)(наричано по-нататък „решението API“), мога единствено да предложа и на двата въпроса да се отговори утвърдително. Това обаче разкрива в дълбочина и аспектите на настоящия проблем, както практически, така и нормативни. На практика всъщност някоя от главните или встъпилите по делото страни ли трябва да оповестява изявленията на друга страна при поискване? Това не трябва ли да е задължение на Съда? В по-широк план, на нормативно равнище, каква степен на откритост трябва да се прилага към Съда при изпълнение на правораздавателните му функции?
II – Правна уредба
А– Първично право
1. Договор за функционирането на Европейския съюз
4.
Съгласно член 15, параграф 1 ДФЕС „[з]а да се насърчи доброто управление и да се осигури участието на гражданското общество, институциите, органите, службите и агенциите на Съюза работят при възможно най-голямо зачитане на принципа на откритост“.
5.
Член 15, параграф 3 ДФЕС гласи:
„Всеки гражданин на Съюза, както и всяко физическо или юридическо лице, което пребивава или има седалище според устройствения му акт в държава членка, има право на достъп до документите на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза, независимо от вида на техния носител, при спазване на принципите и условията, които следва да бъдат определени в съответствие с настоящия параграф.
Общите принципи и ограничения, основани на публичния или личния интерес, които регламентират упражняването на правото на достъп до документите, се определят чрез регламенти от Европейския парламент и Съвета, като действат в съответствие с обикновената законодателна процедурата.
Всяка институция, орган, служба или агенция гарантира прозрачността на работата си и изготвя свой процедурен правилник със специфични разпоредби, отнасящи се до достъпа до нейните документи, в съответствие с регламентите, посочени във втора алинея.
Настоящият параграф се прилага спрямо Съда на Европейския съюз, Европейската централна банка и Европейската инвестиционна банка, само когато те изпълняват административни функции.
[…]“.
2. Харта на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“)
6.
Член 11, параграф 1 от Хартата предвижда, че: „[в]секи има право на свобода на изразяването на мнения. Това право включва свободата да отстоява своето мнение, да получава и да разпространява информация и идеи без намеса на публичните власти и независимо от границите“.
7.
Съгласно член 42 от Хартата, озаглавен „Право на достъп до документи“, „[в]секи гражданин на Съюза, както и всяко физическо или юридическо лице, което пребивава в държава членка или има там седалище според устройствения му акт, има право на достъп до документите на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза, независимо от вида на техния носител“.
Б– Вторично право
3. Регламент № 1049/2001
8.
Регламент № 1049/2001 урежда публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията.
9.
Съгласно съображение 2 Регламентът цели да даде възможност на „гражданите да участват в процеса на вземане на решения и е гаранция за по-голяма законност, ефективност и отговорност на управление на гражданите в демократична система“. Съображение 4 гласи, че [настоящият регламент] „цели да даде възможно най-голяма гласност на правото на публичен достъп до документите“.
10.
Съгласно съображение 10 „[з]а да се допринесе за по-голяма откритост в работата на институциите, Европейският парламент, Съветът и Комисията трябва да предоставят достъп не само до документите, изготвени от институциите, но и до получените от тях документи. В този контекст е препоръчително да се припомни, че Декларация № 35 към Заключителния акт на Договора от Амстердам предвижда, че една държава членка може да изиска от Комисията или от Съвета да не предоставя на трети страни документ, издаден от тази държава, без предварителното ѝ съгласие“.
11.
По силата на съображение 11 „[п]о принцип до всички документи на институциите следва да бъде осигурен публичен достъп. Въпреки това следва да се защитават някои публични и частни интереси, като се използва режимът на изключенията. На институциите следва да бъде предоставена възможност да защитят своите вътрешни консултации и преговори, когато това е необходимо предвид запазване на възможност за изпълнение на задачите им. При оценка на изключенията институциите следва да отчитат принципите на законодателството на Общността по отношение на защитата на личните данни във всички области на дейност на Съюза“.
12.
Член 2, параграф 3 от този регламент уточнява, че посоченият „[р]егламент се прилага за всички документи, държани от институцията, т.е. които са изготвени или получени от нея и са нейно притежание, във всички области на дейност на Европейския съюз“.
13.
За целите на Регламента понятието „документ“ е определено в член 3, буква а) като: „всякаква информация, която се съдържа на независимо какъв информационен носител (на хартиен носител или в електронна форма, звукозапис, видео- или аудиовизуален запис), и касаеща области, свързани с политиките, дейностите и решенията, които попадат в сферата на компетенциите на съответната институция“.
14.
В член 4 от Регламента се съдържат редица изключения от достъпа до документи и свързаните с тях практически особености. Съгласно член 4, параграф 2 по-специално „институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на […]съдебните [производства]и правни становища […] освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ“.
15.
Член 4, параграф 4 предвижда, че „[п]о отношение на документи на трета страна институцията се консултира с третата страна, за да определи дали е приложимо някое от изключенията […], освен ако [е] ясно, че документът [трябва или не трябва да бъде оповестен]“, докато член 4, параграф 5 гласи, че една „държава членка може да поиска от институция да не оповестява документ, издаден от тази държава, без да има предварителното ѝ съгласие“.
16.
Член 4, параграф 7 установява ограничения във времето за прилагането на изключенията: „[и]зключенията, както са установени в параграфи 1, 2 и 3, се прилагат само за периода, през който защитата по отношение на съдържанието на документа е обоснована. Изключенията могат да се прилагат за максимален период от тридесет години. В случаите на документи, които са предмет на изключение във връзка със защита на лична неприкосновеност или търговски интереси, и в случай на чувствителни документи може при необходимост този период да е по-голям от определения по-горе“.
4. Решение за публичния достъп до документите, съхранявани от Съда при упражняване на административните му функции (
4
).
17.
Член 1, параграф 1 от решението гласи, че то „се прилага за всички документи, които Съдът на Европейския съюз съхранява, тоест които е изготвил или е получил и притежава, във връзка с упражняването на административните си функции“.
18.
Съгласно член 3, параграф 3 „[д]остъпът до документи, изготвени от Съда на Европейския съюз за вътрешно ползване или получени от него и отнасящи се до въпрос, по който той все още не е взел решение, се отказва в случаите, когато оповестяването на съответния документ би засегнало сериозно процеса на вземане на решение от Съда на Европейския съюз. Достъпът до документи, съдържащи становища за вътрешно ползване при предварителни обсъждания и консултации в Съда на Европейския съюз, се отказва включително след вземането на решение, когато оповестяването на съответния документ би засегнало сериозно процеса на вземане на решение от Съда на Европейския съюз“.
III – Фактите и главното производство
19.
С писмо от 30 март 2011 г. ответникът иска от Комисията да му предостави достъп до редица документи на основание на разпоредбите на Регламент № 1049/2001. Поисканите документи се отнасят до предявени от Комисията през 2007 г. искове за установяване на неизпълнение на задълженията на Федерална република Германия и Република Австрия във връзка с транспонирането на Директива (ЕО) № 2006/24 за запазването на данни (
5
).
20.
Комисията първоначално отхвърля искането, а после, след потвърждение на заявлението, решава да предостави достъп, но само до част от поисканите документи. По-конкретно тя отказва да предостави достъп до писмените изявления (
6
), представени от Република Австрия по дело Комисия/Австрия (
7
), тъй като те не попадали в приложното поле на Регламент № 1049/2001.
21.
Комисията твърди, че писмените изявления са документи на Съда и че за него правилата за достъп до документи се прилагат само когато той изпълнява административни функции. Освен това Статутът на Съда не предвижда предоставянето на копия от писмените изявления на трети лица. Тя посочва също, че в решението API (
8
) Съдът не е разглеждал въпроса дали институциите трябва да дават достъп до писмените изявления на друга страна в съдебното производство. При всички случаи подобно тълкуване би било в противоречие с факта, че член 15 ДФЕС не допуска тълкуване на Регламент № 1049/2001, съгласно което той се прилага спрямо писмените изявления на държавите членки.
IV – Обжалваното съдебно решение и производството пред Съда
22.
На 30 април 2012 г. г‑н Breyer подава жалба пред Общия съд за частична отмяна на решението на Комисията в частта, в която е отказан достъп до спорните писмени изявления. Г‑н Breyer твърди, че Комисията е нарушила член 2, параграф 3 от Регламента. Република Финландия и Кралство Швеция встъпват в подкрепа на жалбата му.
23.
Комисията твърди, че писмените изявления на държавите членки не били „документи“, държани от институцията по смисъла на член 2, параграф 3 от Регламента във връзка с член 3, буква а) от същия. Тя твърди също, че те следва да се разглеждат като документи на Съда, които по своето естество са изключени от правото на достъп до документи по силата на Регламент № 1049/2001.
24.
В решение от 27 февруари 2015 г. Breyer/Комисия (наричано по-нататък („обжалваното съдебно решение“) (
9
) Общият съд се позовава на решението на Съда по дело API. Общият съд постановява, първо, че изготвените от трета страна писмени изявления, които са притежание на Комисията, трябва да бъдат квалифицирани като документи, държани от тази институция. Комисията ги получила при упражняването на своята компетентност и в рамките на дейността си, свързана със съдебни спорове, и това попада в обхвата на член 2, параграф 3 от Регламента във връзка с член 3, буква а) от същия (
10
).
25.
Второ, Общият съд разглежда значението на член 15, параграф 3, четвърта алинея ДФЕС за приложното поле на Регламента. Той приема, че „от съдебната практика, свързана с изключението, отнасящо се до защитата на съдебните производства по смисъла на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, ясно следва, че становищата на Комисията попадат в приложното поле на този регламент, въпреки че те са включени в правораздавателната дейност на съдилищата на Съюза, спрямо която […] не е приложимо правото на достъп до документи съгласно член 15, параграф 3, четвърта алинея ДФЕС (
11
)“. Според Общия съд това означава, че „по аналогия следва да се приеме, че както за спорните становища, така и за подадените от държава членка становища в производство за установяване на неизпълнението на задължения не е валидно изключението от правото на достъп до документи, въведено по отношение на правораздавателната дейност на Съда в член 15, параграф 3, четвърта алинея ДФЕС, както то не е валидно и за становищата на Комисията. (
12
)“
26.
Въз основа на това Общият съд стига до извода, че „спорните становища не са документи на Съда, които в това им качество са изключени с оглед на член 15, параграф 3, четвърта алинея ДФЕС от приложното поле на правото на достъп до документи, а следователно и от приложното поле на Регламент № 1049/2001 (
13
)“. Следователно „като е приела в решението от 3 април 2012 г., че спорните становища не попадат в приложното поле на Регламент № 1049/2001, Комисията е нарушила член 2, параграф 3 от този регламент (
14
)“.
27.
Ето защо Общият съд решава да отмени решението на Комисията в частта, в която е отказан достъп до писмените изявления на Австрия.
28.
С настоящата жалба Комисията, подкрепена от Кралство Испания и Френската република, изтъква едно-единствено отменително основание, а именно че Общият съд е тълкувал неправилно член 15, параграф 3 ДФЕС. Тя твърди, че предвид особеното естество на правораздавателната дейност тази разпоредба трябва да се тълкува в смисъл, че писмените изявления на държавите членки са изключени от приложното поле на Регламента.
29.
В отговор г‑н Breyer, подкрепен от Република Финландия и Кралство Швеция, по същество твърди, че член 15, параграф 3 ДФЕС изключва само документите, които Съдът създава при упражняване на правораздавателната си дейност, но не и съдебните документи. Следователно Общият съд не допуснал грешка при прилагане на правото, като постановил, че Регламентът е приложим.
30.
Писмени становища представят Комисията, г‑н Breyer, както и посочените по-горе четири встъпили страни, а именно Испания, Франция, Финландия и Швеция, като всички са изслушани в съдебното заседание от 26 септември 2016 г.
V – Анализ
31.
Настоящото заключение има следната структура: първо, предлагам обжалваното решение да бъде потвърдено като естествена последица както от Регламента, така и от решението на Съда по дело API. Последните по никакъв начин не са променени с приемането на новия член 15, параграф 3 ДФЕС след Договора от Лисабон (част А). Независимо от факта че предложеното решение е логично и необходимо продължение на решението на Съда по дело API, не може да се отрече, че то води до някои неясни практически последици (част Б).
32.
Второ, в тази връзка предлагам настоящата жалба да се приеме от Съда като благоприятна възможност да преразгледа собствените си институционални правила относно достъпа до някои документи, свързани с правораздавателната му дейност. В този контекст първо ще разгледам принципа на (съдебна) откритост както от нормативна, така и от сравнителна гледна точка (част В). След това ще очертая накратко възможното проявление на принципа на откритост в Съда, що се отнася до достъпа до някои от съдебните му документи (част Г). Накрая ще разгледам въпроса за съдебните разноски по настоящото производство по обжалване (част Д).
А – Обжалваното съдебно решение
33.
Накратко, въпросът в основата на настоящата жалба е следният: задължена ли е Комисията по силата на Регламента да предостави достъп на трето лице до изявленията, представени от държава членка по вече приключено дело? Според мен, ако Съдът иска да се съобрази с досегашната си практика, и по-специално с решението си по дело API, отговорът непременно трябва да е утвърдителен.
34.
По дело API Съдът разглежда въпроса дали писмените изявления на Комисията по висящо пред Съда производство попадат в приложното поле ratione materiae на Регламента. От една страна, Съдът приема, че правораздавателната дейност като такава е изключена от приложното поле на правото на достъп до документи (
15
). От друга страна, Съдът провежда разграничение между висящи и приключени дела въз основа на посоченото в член 4, параграф 2 от Регламента изключение, свързано със защитата на съдебните производства.
35.
Въз основа на това разграничение според Съда може да се презумира, че оповестяването на писмените изявления на Комисията, представени в рамките на висящо съдебно производство, засяга защитата на това производство. Различно е положението обаче при вече приключените производства, по-точно когато въпросното производство е приключило със съдебен акт. В последната хипотеза не следва да се презумира, че оповестяването на писмените изявления засяга правораздавателната дейност на Съда, тъй като тази дейност вече е преустановена (
16
).
36.
Важно е да се отбележи, че по дело API Съдът не изключва по принцип достъпа до писмените изявления на Комисията по висящи дела (и със сигурност не го изключва по приключени такива). Той само установява обща презумпция за опасност за защитата на съдебните производства по висящи дела (
17
). Това означава, че Комисията не е длъжна да извършва конкретна преценка на всеки поискан документ, за да откаже достъп. Тази презумпция води до обръщане на тежестта на доказване.
37.
Тази презумпция обаче не засяга определението за достъпни документи по смисъла на Регламента. Напротив: постановеното по дело API всъщност означава, че както по висящи, така и по приключени дела, представените пред Съда писмени изявления на Комисията, когато пред нея е подадено искане в това отношение, попадат в приложното поле на Регламента и на съдържащото се в него определение на понятието „документ“.
38.
Връщайки се към настоящия случай, не виждам причина същата логика да не се прилага и спрямо представени от държави членки писмени изявления, които са притежание на Комисията. Този извод може ясно да бъде изведен от текста и логиката на Регламента (1). Той по никакъв начин не се променя от нововъведения член 15, параграф 3 ДФЕС (2).
1. Приложно поле на Регламента
39.
Както личи от заглавието му, Регламентът се прилага ratione institutionae към документите на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията. От практическа гледна точка приложимостта ratione institutionae обозначава само институцията, пред която може да се подаде заявлението за достъп до документа. А какви документи могат на практика да бъдат поискани от съответната институция е различен въпрос, свързан с приложимостта ratione materiae на Регламента.
40.
Що се отнася до приложното му поле ratione materiae, в Регламента е запазено много широко определение на понятието „документ“, съдържащо се в член 3, буква а) във връзка с член 2, параграф 3: „всякаква информация, която се съдържа на независимо какъв информационен носител […] и касаеща области, свързани с политиките, дейностите и решенията, които попадат в сферата на компетенциите на съответната институция“.
41.
От недвусмисления текст на член 2, параграф 3 от Регламента следва, че документите, до които може да бъде осигурен достъп, в никакъв случай не се ограничават само до изготвените от Европейския парламент, от Съвета или от Комисията. Член 2, параграф 3 обхваща и документи „държани от институцията“, в смисъл такива, които са „получени от нея и са нейно притежание, във всички области на дейност на Европейския съюз“ (
18
). Така авторството на документа не очертава обхвата на достъпните документи по смисъла на Регламента.
42.
Следователно обстоятелството, че поисканият документ не е изготвен от институцията, е без значение за определението на понятието „документ“ по смисъла на Регламента. С приемането на Регламента ясно е отменено т.нар. „правило за автора“ (
19
). Единственият решаващ фактор е документите да са притежание на една от трите институции, обхванати от този инструмент на вторичното право.
43.
Обстоятелството, че може да се иска достъп и до документи, които очевидно не са изготвени от институцията, се потвърждава също и от систематичното тълкуване на Регламента. Член 4, параграфи 4 и 5 от Регламента предвиждат механизми за участието на трети лица и на държави членки в оповестяването на документи, които не са издадени от Европейския парламент, от Съвета или от Комисията. Така законодателят ясно е предвидил, че Регламентът трябва да се прилага и към документите на трети лица.
44.
Единственото друго условие от определението на понятието „документ“ по член 3, буква а) е, че той касае области, свързани с „политиките, дейностите и решенията, които попадат в сферата на компетенциите на съответната институция“.
45.
В настоящия случай поисканите от Комисията документи са представени от държава членка писмени изявления, притежание на Комисията, която е другата страна в производството. Няма съмнение, че инициирането и предявяването от Комисията на искове за установяване на неизпълнение на задължения е дейност, която попада в обхвата на компетентността ѝ (
20
). Ето защо всички документи, отнасящи се до тези производства, които са притежание на Комисията, логично попадат в приложното поле на Регламента. Такъв е случаят, по-специално с писмените изявления, представени от главна или встъпила по делото страна.
46.
Следователно няма съмнение, че писмените изявления на държавите членки, които са притежание на Комисията, представляват документи по смисъла на член 3, буква а) във връзка с член 2, параграф 3 от Регламента.
47.
От друга страна, ясно е също, че в отделни случаи оповестяването може да бъде отказано въз основа на някое от изключенията, установени в член 4 от Регламента. Наличието на такова изключение в конкретен случай е без значение за определението на самото понятие „документ“. Квалифицирането като документ и действителното предоставяне на достъп са два съвсем различни въпроса (
21
). Така, по-специално по силата на член 4, параграф 2, второ тире от Регламента институция, която държи документ, може да откаже достъп, когато оповестяването би засегнало защитата на съдебните производства, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
48.
Поради това не мога да се съглася с предложеното от испанското правителство в съдебното заседание. По същество то гласи, че към евентуалното оповестяване на писмените изявления на държавите членки се прилагат не разпоредбите на Регламента, а по-скоро правилата на отделните държави членки. Това би означавало например, че лице, което иска достъп до писмените изявления на Република Австрия, трябва да ги поиска от австрийското правителство по силата на австрийското право.
49.
Проблемът с това предложение има две измерения. Първо, то не отчита текста на Регламента, който явно обхваща тези документи, както вече бе обсъдено в предходните точки от този раздел (точки 40—43). Второ, писмените изявления на държавите членки, макар и изготвени от тях самите, по естеството си са документи на Съюза: те са съставени за производства пред Съда и стават притежание на други институции на Съюза поради участието на последните в тези производства. Те не са изготвени изключително за вътрешно ползване на държавите членки, за да бъдат запазени в рамките на тези държави. Достъпът до част от документи, които очевидно попадат в приложното поле на Регламента, не може да бъде уреждан от 28 различни национални режима.
50.
Накрая, както бе посочено в точка 35 от настоящото заключение, по дело API Съдът провежда разграничение между висящи и приключени дела, що се отнася до защитата на съдебните производства. По висящите дела може да се презумира, че оповестяването на писмени изявления засяга защитата на тези производства. По приключените дела вече няма основание за презумпция, че оповестяването на писмени материали засяга правораздавателната дейност на Съда.
51.
Настоящото дело е приключено дело, без видима връзка с други висящи дела. Освен ако не бъде установено противното, може да се предположи, че оповестяването на писмените изявления вече не би засегнало защитата на съдебното производство. Институцията, която държи поискания документ, в случая това е Комисията, трябва да представи конкретни причини за отказа да го оповести въз основа на някое от изключенията, предвидени в член 4, параграф 2. При липсата на такива писмените изявления на държавите членки, които са притежание на Комисията, подлежат на оповестяване по силата на Регламента.
2. Значението на член 15, параграф 3 ДФЕС за тълкуването на приложното поле на Регламент № 1049/2001
52.
В основата си единственото отменително основание на Комисията е свързано с тълкуването на разпоредба, въведена с Договора от Лисабон: член 15, параграф 3 ДФЕС, по-специално четвърта алинея от него.
53.
По същество Комисията твърди, че Регламентът трябва да се тълкува с оглед на член 15, параграф 3, четвърта алинея ДФЕС във връзка с първа алинея. Според нея член 15, параграф 3 ограничил приложното поле ratione materiae на Регламента, като изключил не само документите на Съда, но в по-широк смисъл и изцяло документите със съдебен характер. В резултат от това трябвало да бъде изключен достъпът до писмените изявления на държавите членки, които са притежание на Комисията.
54.
Комисията, подкрепена от испанското и френското правителство, все пак прави разграничение между различните видове съдебни документи. Тя поддържа, че би позволила достъп до писмени изявления, изготвени от институция, за която се прилага Регламентът (а именно от Европейския парламент, от Съвета и от Комисията), тъй като тези изявления имат двойствена природа: те са съдебни документи, но също така са и документи на институция. Комисията пояснява това разграничение в съдебното заседание, като посочва, че за целите на демократичния контрол на дейността на институциите би предоставила достъп до собствените си писмени изявления или до тези на други институции, обхванати от Регламента, след като се консултира със съответната институция.
55.
Г‑н Breyer, финландското и шведското правителство поддържат, че член 15, параграф 3 ДФЕС е без значение за тълкуването на Регламента. Те считат, че член 15, параграф 3, четвърта алинея ДФЕС обхваща само правораздавателната дейност на Съда. Той не можел да се тълкува в смисъл, че се отнася до съдебните документи като цяло. Освен това те не подкрепят и проведеното от Комисията разграничение въз основа на „теорията за двойствената природа“.
56.
Не мога да приема предложеното от Комисията тълкуване на член 15, параграф 3 ДФЕС. Изглежда то почива до известна степен на избирателен прочит на тази разпоредба.
57.
Член 15, параграф 3, първа алинея ДФЕС предвижда общо право на достъп до документи на институциите на Съюза. Тази обща разпоредба впоследствие е уточнена в четвъртата алинея от същия член, която гласи следното: „[н]астоящият параграф се прилага спрямо Съда на Европейския съюз, Европейската централна банка и Европейската инвестиционна банка, само когато те изпълняват административни функции“.
58.
Така с тази разпоредба правото на достъп до документи всъщност се свежда само до един сегмент от дейността на Съда: до изпълнението на административните му функции. При тълкуването на тази разпоредба може да има някои терминологични колебания (
22
). В отделни случаи може да възникне и въпросът за разграничаването: съдебна или административна е дадена конкретна изпълнявана от Съда функция? Една функция винаги ли е само административна или само съдебна?
59.
Няма съмнение обаче, че при естествения прочит на тази разпоредба съдържащото се в член 15, параграф 3, четвърта алинея ДФЕС изключване е първо институционално, в рамките на което има второ, функционално изключване. Разпоредбата съдържа двукомпонентно определение: тя се прилага спрямо Съда на Европейския съюз (като институция) само когато той изпълнява административните си функции (като вид дейност).
60.
На практика тази разпоредба от Договора гласи просто, че не могат да бъдат отправяни заявления за достъп до информация до Съда като институция, ако съдържанието им се отнася до изпълнението на правораздавателните му функции. Такива заявления обаче могат да бъдат отправяни до Съда като институция, ако се отнасят до изпълнението на административните му функции (
23
).
61.
Също толкова очевидно е обаче, че приложимостта на функционалния критерий от определението поначало е ясно ограничена от базовото институционално определение. С други думи, функционалният критерий се прилага само доколкото заявлението е отправено до Съда като институция. Нищо в Договора не навежда на извода, че обхватът на определението трябва да се разпростира извън институционалното му измерение, създавайки по този начин de facto ново изключение за достъпа до документи.
62.
Това обаче по същество предлага Комисията в настоящия случай. Според нея член 15, параграф 3 ДФЕС трябва да се разбира в смисъл, че защитава правораздавателната дейност като такава. Ако се разглежда обаче извън рамките на основното му институционално измерение, подобно изключване всъщност би било крайно широкообхватно: всеки документ, свързан с правораздавателната дейност на Съда, може да бъде изключен от правото на достъп, независимо кой е авторът му или кой го притежава. Следователно всеки документ, издаден от или притежаван от институция, който засяга правораздавателната дейност на Съда, системно, ако не и постоянно, би оставал извън приложното поле на Регламента.
63.
От противоречията в цялата аргументация на Комисията е видно защо подобен подход не може да бъде приет. Доведено докрай, застъпеното от нея тълкуване на член 15, параграф 3, четвърта алинея ДФЕС би означавало да се попречи на самата Комисия да оповестява собствените си писмени изявления или например тези на Съвета или на Европейския парламент. Тези писмени изявления също се отнасят до правораздавателните функции на Съда, които, ако доводите на Комисията бъдат приети, ще бъдат изключени по силата на член 15, параграф 3, четвърта алинея ДФЕС.
64.
Поради това буквалният и систематичният прочит на член 15, параграф 3, четвърта алинея ДФЕС не подкрепят тълкуването, застъпено от Комисията по настоящия случай.
65.
Освен това, общата цел на Договора от Лисабон, изтъкната неколкократно в хода на обжалването, изглежда също не подкрепя тълкуването на Комисията. Ако се тълкува в контекста на други разпоредби от Договора, произтичащи от Договора от Лисабон — като член 1 ДЕС и член 298 ДФЕС, както и членове 11 и 42 от Хартата — всички говорещи за откритост и прозрачност, изглежда общата цел на член 15, параграф 3, четвърта алинея ДФЕС е не да изключи нещо, а по-скоро изрично да включи нещо друго: да осигури прилагането спрямо Съда на принципа за достъп до информация при изпълнението на административните му функции.
66.
Така според мен нито буквалното, нито систематичното или контекстуално тълкуване на член 15, параграф 3 ДФЕС сочат, че тази разпоредба може да се тълкува в смисъл, че предвижда ограничение на съществуващия обхват на достъпа до документи съгласно Регламента, включително на достъпа до писмени изявления в притежание на Комисията.
67.
Предвид гореизложеното предлагам жалбата да бъде отхвърлена.
Б– Оперативни и практически проблеми с решение по дело API
68.
Според мен предложеното разрешение на настоящия спор, както бе очертано току-що, е единственото възможно в настоящия правен контекст, при условие че Съдът иска да остане в пределите на постановеното по дело API, като същевременно съблюдава широкото тълкуване на Регламента, насърчавано допълнително и от институционалната откритост, предвидена в Договора от Лисабон като цяло.
69.
Несъмнено обаче някои от практическите последици от решението, което ще наричам „подходът API“, могат да се считат за проблематични с оглед на прилагането им. Преди да посоча три от тях, искам да подчертая, че тези практически трудности трябва да се вземат предвид при планиране на бъдещи работещи решения по въпроса за достъпа до някои от съдебните документи на Съда. Те обаче не трябва да бъдат използвани за ограничаване на съществуващото приложно поле на достъпа до документи.
70.
Първо, подходът API, евентуално доразвит с настоящото дело, създава асиметрия между страните. Възможно е Комисията, или евентуално друга институция на Съюза, да е тази, от която се иска оповестяване на писмените изявления на друга главна или встъпила страна в дадено производство. Така едната страна, която по принцип трябва да е равнопоставена на другите страни по същото дело, изведнъж става de facto съдия, който взема решение (разбира се, непряко) по интересите на другите страни, що се отнася до оповестяване на писмените им изявления. Без да намеквам за недобросъвестност или злоупотреба от страната, ползваща се с това предимство, такова положение е по своята същност проблематично.
71.
Второ, има опасност от неравно третиране при достъпа до документи. Съобразно решението по дело API достъпът до документите на трето лице, например до писмените изявления, изглежда зависи от това дали Комисията или друга институция, за която се прилага Регламентът, е страна в производството пред Съда. Ако това не е така, Регламентът ще бъде de facto неприложим. Следователно в някои случаи писмените изявления, до които по принцип може да се предоставя достъп, със сигурност след приключване на делото няма да бъдат достъпни, тъй като съответните институции просто не са участвали в производството.
72.
Трето, съобразно подхода API Комисията е длъжна, също както евентуално и Европейският парламент или Съветът, когато са страни по производство пред Съда, да направят оценка на заявленията за достъп до документи. За тази цел разглежданата институция е длъжна да извърши редица преценки и освен всичко останало да провери дали е приложимо някое от изключенията по член 4 от Регламента, дали делото е свързано с някое друго дело, като по този начин става приложимо изключението (във времето) за свързаност, въведено с решението по дело API. Без по никакъв начин да поставям под съмнение високото ниво на компетентност на институциите, обхванати от Регламента, истината е, че е малко вероятно главна или встъпила по делото страна да разполага с цялата необходима информация, свързана с конкретна преписка или с други евентуално свързани висящи дела.
73.
Всички тези съждения водят до очевидно, но важно и необходимо заключение: решението за достъп до съдебни документи трябва да се взема преди всичко от Съда, а не от главната или встъпилите по делото страни. По редица практически, но и нормативни съображения отговорният за съдебната преписка е този, който преди всичко трябва да вземе решението за достъп до документите по преписката (
24
).
74.
В обобщение, разширително тълкуване на Регламента, което предвижда широко определение на понятието „документ“ и изоставя правилото за авторството, неизбежно води до очертания в раздел А по-горе извод. Все пак, както бе разгледано в този раздел, честно казано у критичния наблюдател остава подсъзнателното усещане, че една институция, in casu Комисията, реално бива задължена да извърши работа, която поначало трябва да бъде извършвана от самия Съд.
75.
Затова в следващия раздел (В) ще обясня по-обстойно защо Съдът сам трябва да извършва тези задачи. След това в раздел (Г) ще предложа кратко изложение по въпроса как на практика да бъдат осъществени те.
В– Принципът на откритост и съдилищата на ЕС
76.
От Съда не се иска да дава достъп до документи, освен в случаите, когато изпълнява административните си функции. Това обаче не означава, че за него не се прилага общият принцип на откритост (1). Също така някои аспекти на (съдебната) откритост са свързани и с предвидената в Хартата свобода на информацията (2). В по-широк план съдилищата по принцип вече не могат да избегнат задължението за откритост като ценност в обичайната им правораздавателна дейност (3), както ясно личи и от сравнителния анализ (4).
3. Откритост в Съда на ЕС
77.
Съдът като институция няма задължението да предоставя достъп до документи, когато изпълнява правораздавателните си функции. Това обаче не означава, че за него не се прилага общият принцип на откритост (
25
), предвиден в редица разпоредби от Договорите (
26
).
78.
Първо, съгласно член 15, параграф 3 ДФЕС (обсъден по-горе в точки 52—66 от настоящото заключение) Съдът има задължението да предоставя достъп до документи само когато изпълнява административните си функции. Член 15, параграф 1 ДФЕС обаче, въведен с Договора от Лисабон, ясно разширява приложното поле на принципа на откритост, приложим за всички институции на Съюза. Тази разпоредба гласи, че „[з]а да се насърчи доброто управление и да се осигури участието на гражданското общество, институциите, органите, службите и агенциите на Съюза работят при възможно най-голямо зачитане на принципа на откритост“. Член 13, параграф 1 ДЕС изброява Съда на Европейския съюз като една от институциите на Съюза. Следователно принципът на откритост се прилага за Съда на ЕС.
79.
Второ, други разпоредби на Договорите в редакцията им след Договора от Лисабон допълнително подчертават принципа на откритост. Преамбюлът на ДЕС установява широко определените цели, чието постигане е възложено на ЕС от високодоговарящите се страни. По-точно в него се изтъква общата необходимост [на тези страни] „да засилят демократичното и ефикасно функциониране на институциите“, без да се прави разлика между тях. Освен това член 1, втора алинея ДЕС предвижда, че „[н]астоящият договор бележи нов етап в процеса на изграждане на все по-тесен съюз между народите на Европа, в който решенията се вземат при възможно най-голямо зачитане на принципа на откритост и възможно най-близко до гражданите (
27
)“.
80.
Трето, както е потвърдено и от Съда, „принципът на прозрачност […] дава възможност за по-голямо участие на гражданите в процеса на вземане на решения и е гаранция за по-голяма законосъобразност, ефективност и отговорност на администрацията пред гражданите в демократичната система“ (
28
).
81.
В обобщение, общото задължение за откритост се прилага без разлика към всички институции на Съюза. Договорите съдържат ясни изисквания, съобразно които към самия Съд, както и към всяка друга институция, се прилага принципът на откритост.
4. Свободата да се получава информация
82.
Задължението на Съда да гарантира разумна степен на откритост при изпълнение на правораздавателните си функции може да бъде изведено и от разпоредбите за основните права, установени в Хартата. Според мен релевантната разпоредба в това отношение не е член 42 от Хартата (право на достъп до документи), а по-скоро член 11 (свобода на изразяване на мнение и свобода на информация).
83.
Член 42, който е в дял V „Гражданство“, предвижда общо право на достъп до документите на институциите на Съюза. Така, ако се разглежда изолирано, член 42 от Хартата може да се тълкува като разпоредба, по силата на която всички институции на Съюза, включително Съдът на ЕС, имат задължението да прилагат правото на достъп до документи.
84.
Съгласно член 15, параграф 3, четвърта алинея ДФЕС обаче Съдът има такова задължение само когато изпълнява административните си функции. От член 52, параграф 2 от Хартата следва, че „[п]ризнатите от настоящата [х]арта права, които са предмет на разпоредби на Договорите, се упражняват при определените в тях условия и граници“. В това отношение свързаните с Хартата разяснения дават указания при тълкуването на член 42. Те гласят, че правото на достъп до документи се упражнява при определените в член 15, параграф 3 ДФЕС условия и граници.
85.
Така член 42 от Хартата остава приложим към Съда само когато последният изпълнява административните си функции. Той не е приложим към Съда, когато той изпълнява правораздавателните си функции.
86.
Неприложимостта на конкретното право обаче не изключва приложимостта на други, по-общи права, съдържащи се в Хартата. В настоящия случай свободата на информация също попада в обхвата на член 11 от Хартата. Последната разпоредба гласи, че правото на свобода на изразяване на мнения включва свободата да получава и да разпространява информация и идеи. Това право е по‑широкообхватно от правото на достъп до документи. С други думи, правото на достъп до документи е логическа подгрупа, или една от еманациите на правото да се получава информация. Всеки има право да получава информация, за да може да се ползва от свободата си да изразява мнение (
29
).
87.
Член 11 от Хартата съответства на член 10 от Европейската конвенция за защита на правата на човека (наричана по-нататък „Конвенцията“). Европейският съд по правата на човека (наричан по-нататък „ЕСПЧ“) все по-често тълкува последната разпоредба като широка гаранция за свободата да се получава информация, граничеща с признаването на правото на достъп до информация (
30
).
88.
Що се отнася до конкретния въпрос за достъпа до съдебни документи, ЕСПЧ постановява в решението си по дело Társaság a Szabadságjogokért/Унгария (
31
), че Унгария е нарушила член 10 от Конвенцията, като е отказала достъп на неправителствена организация (НПО) до жалба по висящо производство пред Конституционния съд относно конституционосъобразността на изменения на националния наказателен кодекс. ЕСПЧ постановява, че това е ненужна намеса в свободата да се получава информация (
32
). Може би е добре да се подчертае, че ЕСПЧ достига до този извод във връзка с висящо дело пред Конституционния съд, по което достъпът до писмените изявления (в рамките на първоначалното обжалване) е поискан преди постановяването на решението на Конституционния съд.
89.
Член 52, параграф 3 от Хартата гласи, че смисълът и обхватът на съдържащите се в Хартата права трябва да са същите като дадените им в Конвенцията. Следователно правото на Съюза не трябва да установява по-ниско равнище на защита от установеното от ЕСПЧ. Остава да се види къде точно ЕСПЧ ще намери баланса по бъдещи дела със същия предмет (
33
). Понастоящем обаче вече е достатъчно ясно, че що се отнася до правораздавателната откритост и достъпа до писмените изявления, представени от страна по делото пред съда, предимство имат откритостта и достъпът.
90.
Накратко: спрямо Съда се прилага принципът на откритост, приложим също и към правораздавателната му дейност. Свободата да се получава информация, гарантирана от член 11, параграф 1 от Хартата, съгласно тълкуването му от ЕСПЧ във връзка с член 52, параграф 3 от Хартата и член 10 от Конвенцията, също ясно сочи към по-голяма степен на откритост.
91.
Въпреки това, наборът от изисквания, задължения, както и поредицата разпоредби, въз основа на които се твърди, че Съдът на ЕС има задължение да предприеме някакви действия, не е най-добрият начин за разрешаване на проблема. Би било по-подходящо въпросът да се постави по различен начин: какво е готов да предприеме самият съд в началото на 21-и век, за да поддържа удачен диалог с по-широка общественост?
92.
Следващите две части от този раздел търсят отговора на две равнища: едното е свързано с ценности (3), а другото — със сравнителен анализ (4). Какви действия предприемат съдилищата с оглед на откритостта и защо?
5. Ценностите в основата на откритостта в съдебната система
93.
Що се отнася до правосъдието, въпросът за откритостта не се разглежда за първи път. Още през 18-и век Jeremy Bentham подчертава, че публичността е „в основата на правосъдието“ (
34
). Той изтъква, че „без публичност, добрите резултати не са постоянни. Под закрилата на публичността не може да се действа неправилно […] и че „ефикасността на този чудесен инструмент се простира във всички области — законодателство, административна дейност, правораздаване“ (
35
). Така публичността на съдебните заседания и публикуването на съдебните решения може да се разглеждат като израз на откритостта (
36
), тясно свързана с контрола на обществеността над съдебната власт.
94.
С развитието в областта на правосъдието през последните години назрява необходимостта от допълнителна откритост. В наши дни съдилищата играят ключова роля в демократичните общества. С правомощията обаче идва и отговорността. Това важи с още по-голяма сила за наднационален съд като Съда на ЕС, тъй като обикновено той се смята за „по-отдалечен“ (
37
), а правомощията му — различни от по-традиционните правомощия, които се предполага, че притежават националните съдилища.
95.
В конституционните демокрации степента на легитимност трябва да съответства на степента на правомощията и отговорностите, за да бъдат взетите решения социално приемливи. Съществуват, разбира се, различни източници на легитимност. Възможно е да се направи разграничение например между институционална легитимност и основана на доводи легитимност (
38
). Възможно е също да се направи разграничение между „вложената“ легитимност („input legitimacy“) и легитимността на резултата („output legitimacy“) (
39
). Както и да наречем понятието, въпросът си остава същият: как една институция получава легитимност и откъде?
96.
Когато се разглеждат средствата за увеличаване на легитимността на съдилищата в конституционните демокрации, откритостта изглежда е естественият избор. Откритостта укрепва общата легитимност на съдилищата. От една страна, тя утвърждава демократичния им образ, като ги прави някак по-отворени към гражданите (а). От друга страна, тя подобрява качеството на правосъдието, като създава стимули за подобряване на работата на правораздавателните органи и съответните резултати (б).
а) Демократично правораздаване (
40
)
97.
Когато става въпрос за съдилищата, общоприетата легитимност не може да бъде предоставена със същите традиционни средства, които са валидни за правителството или парламента. Тя трябва да е съобразена с конкретната и уникална роля на независимите съдилища.
98.
Следователно именно чрез откритостта съдилищата стават по-отговорни пред гражданите. Откритостта на съдилищата утвърждава демократичната им природа, като дава възможност на гражданите да следят за упражняването на съдебните правомощия, осигурява участието им в обществения дебат, и на последно място, като допринася за по-доброто разбиране на постановеното в съдебни решения. По този начин правораздавателната откритост в крайна сметка подхранва легитимността на процеса.
99.
Първо, откритостта гарантира известен демократичен контрол над съдилищата. Съгласно прословутата реплика на Lord Chief Justice Hewart „правосъдието не само трябва да бъде въздадено, но това трябва да стане по начин, явно и несъмнено видим от всички (
41
)“. Един от начините за упражняване на такъв демократичен контрол е чрез достъпа до писмените изявления. Те са от съществено значение, за да се разбере дадено решение, неговото съдържание, както и логическите мотиви, довели до постановяването му. Съдилищата изглеждат по-достойни за доверие, по-надеждни и ефективни, когато оповестяват поне част от документите, на които се позовават при постановяване на решение. Така обществеността може да се увери, че съдът е проучил внимателно и е претеглил различните доводи на страните. Това ѝ помага да разбере логиката в основата на произнасянето по дадено дело и защо един довод е предпочетен пред друг.
100.
Второ, откритостта на съдилищата насърчава обществения дебат. Тя стимулира участието на гражданите във формирането на общественото мнение в Европа посредством дискусия и обмен на идеи (
42
). Дебатът може да бъде иницииран по-конкретно от неправителствени организации, асоциации, журналисти, обществени наблюдатели, изследователи или сигнализиращи за нередности лица, които допринасят за повишаване на осведомеността на гражданите по конкретни въпроси от обществен интерес (
43
). Така повече откритост може да увеличи доверието на обществеността в съдебната система (
44
).
101.
Трябва ясно да се подчертае, че способността за изразяване на критично мнение е неразделна част от смисления дебат. Не бива да се счита, че евентуалната критика подронва авторитета на съдилищата като институции. Освен това страхът от критика със сигурност не е основателна причина за задържане на информация. Напротив, критиката е основен белег на демократичните общества, в които свободата на изразяване на мнение и плурализмът на мнения са на почит.
102.
Трето, правораздавателната откритост има евристична стойност (
45
). Тя дава възможност за по-добро разбиране на крайния резултат от едно дело. Всеки може да установи, ако не защо, то поне как съдът е стигнал до определено решение, ако по-принцип е предоставен достъп до писмените изявления на страните, тъй като тези изявления са отправната точка в мотивите на съда. Също така писмените изявления могат да разяснят някои неясни решения и да разкрият системните модели в мотивите на съда. В резултат от това съдебните решения могат да станат по-предвидими.
б) Качество на правосъдието
103.
Откритостта подобрява както резултатите, така и вложеното в правосъдната дейност, по-точно качеството на съдебните решения, но и това на писмените изявления на страните. Тя може да създаде условия за усъвършенстване на работата в съдебната система, тъй като общественият контрол и евентуалната критика могат да са ефикасен стимул за подобряване на качеството на професионалната дейност както на съдилищата, така и на всички други участници в производството. Тя е в състояние да обслужва и интересите на страните в евентуален бъдещ спор, тъй като може да разкрие стратегии или модели на аргументиране. В резултат има вероятност да се повиши както качеството на работа на участващите правни субекти, така и спазването на правовия ред като цяло.
104.
В обобщение, на нормативно равнище откритостта при всички случаи увеличава общата институционална легитимност на съдилищата. Няма причина да се счита, че това общо твърдение не се прилага и към Съда на ЕС. Как тогава по-специално тези по-широки нормативни твърдения могат да бъдат приведени в действие? В това отношение от значение може да бъде сравнителният анализ от други национални и международни системи.
6. Сравнителен анализ
105.
Съдебната практика относно достъпа до съдебни документи в държавите — членки на Съюза, е изключително разнообразна (
46
). Специфични правила за достъп до съдебни документи са приети само в малко на брой държави членки като Швеция и Финландия. В други държави към достъпа до съдебни документи се прилагат общите правила за достъп до документи с публичен характер. А в трети достъпът до съдебни документи е предвиден в съответните разпоредби на националното процесуално право (гражданско, административно, наказателно), което регламентира достъпа на трети лица до съдебната преписка като част от приложимите процесуални правила.
106.
Повечето държави членки изглежда са избрали някакъв вид система с индивидуални искания. Достъпът често, макар и не винаги, изглежда зависи от доказан законен интерес. В зависимост от естеството на делото документите могат да бъдат предоставени, докато делото е все още висящо или след постановяване на решението. По някои деликатни дела те могат да бъдат оповестени едва след като е изтекъл съответният период на поверителност.
107.
Извън Европа редица юрисдикции, сред които Съединените американски щати и Канада, изглежда са по-скоро благосклонни, що се отнася до достъпа на трети лица до съдебни документи, и по-специално до писмените изявления (
47
).
108.
Когато става въпрос за международни юрисдикции, с ЕСПЧ като пръв пример, член 40, параграф 2 от Конвенцията гласи, че „[п]одадените в секретариата документи са достъпни за обществеността, освен ако председателят на съда не реши друго“. Правило 33, параграф 1 от Процедурния правилник на ЕСПЧ гласи също, че „[в] съответствие с определените от секретаря правила се предоставя обществен достъп до всички документи във връзка с жалба, представени в секретариата от страните или трети лица, […] освен ако служебно или по искане на страните или друго засегнато лице председателят на състава разпореди да не се предоставя достъп […]“. Въз основа на това документите, свързани с вече приключени производства, се предоставят по индивидуално искане, докато по документите по висящи дела може да се прави справка в помещенията на ЕСПЧ. Съществува обаче и изчерпателен списък с ограничения на публичния достъп до съдебни преписки (
48
).
109.
В Съда на Европейската асоциация за свободна търговия (ЕАСТ) лицата, които имат интерес по делото, могат да направят справка в регистъра на секретариата, който съдържа по-конкретно писмените изявления. Трети лица могат да получат копия или откъси срещу заплащане на определена такса (
49
). Освен това докладът за съдебното заседание, който отразява фактическите и правните обстоятелства заедно с кратко описание на становищата и доводите на страните, се публикува в интернет веднага след съставянето му, включително и за висящите дела.
110.
На обществеността може да бъде предоставен достъп до писмените изявления, представени пред Международния съд, само след като се изслушат становищата на страните по време на или след откриването на устните състезания (
50
).
111.
Международният трибунал по морско право от своя страна предоставя достъп до писмените изявления на страните при откриване на устните състезания или по-рано, но и не преди да се изслушат становищата на страните (
51
).
112.
Накрая, в рамките на самия Съд на Европейския съюз, и по-конкретно Общия съд, въпросът за достъпа до съдебни документи първоначално е уреден в член 5, параграф 8 от Указанията за секретаря на Общия съд. Трети лица могат след изслушване на страните по делото да получат достъп до преписката по делото след изрично разрешение на председателя или, ако делото е все още висящо, от председателя на състава. Този въпрос понастоящем се урежда от член 38, параграф 2 от новия процедурен правилник на Общия съд (
52
), заменящ правилото, което се е прилагало за Съда на публичната служба (
53
). Той предвижда, че „[т]рети лица, частни или публичноправни, не могат да получат достъп до преписката по делото без изрично разрешение на председателя на Общия съд, дадено след изслушване на страните. Това разрешение може да бъде предоставено, изцяло или отчасти, единствено по писмена молба, към която се прилага подробна обосновка за наличието на правен интерес от получаването на достъп до посочената преписка“.
113.
Какви изводи, ако има такива, могат да бъдат изведени от този разнообразен преглед на (по дефиниция селективен) сравнителен анализ? Четири съображения следва да бъдат предложени вместо заключение на настоящия раздел.
114.
Първо, съдебната откритост е навсякъде (
54
). Ако има някакъв общ знаменател, под който може да се приведе доста разнообразната практика на национално и международно равнище, то това е, че през последните едно или две десетилетия съдилищата като институции стават все по-открити, а не обратното.
115.
Второ, независимо от индивидуалните или процесуалните правила в разглежданата система, потенциалното оповестяване на писмените изявления на страните в повечето случаи се администрира от самите съдилища. Вероятно няма много системи, в които не се предоставя никакъв достъп до писмените изявления.
116.
Трето, сравнението може да е от значение не само с оглед на нормативните решения, но също и с оглед на социалното въздействие, както и на последствията от определено законодателство или решение. От тази гледна точка в системите, които се стремят към по-голяма откритост и достъп до съдебни документи, изглежда не са се осъществили трайно често спряганите негативни последици, като например неправилно използване на информацията от трети лица, или притискане или оказване на някакво влияние върху представители на страните по делото или върху член на съда. Възможно е, разбира се, подобни инциденти просто да не са били докладвани. На този етап обаче наличната сравнителна информация не потвърждава възникването на някоя от опасностите, често изтъквани като пречка за по-голяма откритост в съдилищата.
117.
Съобразно четвъртото и последно съображение естествено е вярно, че приетите в дадена система нормативни избори и решения не могат eo ipso да бъдат прилагани към друга система. Сравнителният анализ остава източник на полезна информация. Фактът, че другите правят нещата по определен начин, не означава непременно, че всеки един трябва да прави същото. От друга страна, отчитайки стабилната тенденция, която сочи в една ясна посока и която е подкрепена от силни нормативни доводи, обосноваващи защо разумната степен на откритост е положително нещо, би било необходимо много убедително обяснение на тезата, че Съдът на ЕС се различава и трябва да се различава в това отношение.
Г– Преразглеждане на режима на достъп до (външни) съдебни документи на Съда
118.
С оглед на изложеното трябва да се отбележи, че настоящото равнище на откритост в Съда, що се отнася до правораздавателната му дейност (
55
), не е оптималното. Заинтересованите трети лица нямат достъп до съдебната преписка. Достъп до някои писмени изявления е възможен по вече приключени дела, ако са изпълнени условията по дело API.
119.
По-широкият контекст и развитието на съдебната практика също са от значение в това отношение. Въпреки че е налице известно положително развитие, що се отнася до достъпа до (по-стари) документи на Съда (
56
), все пак доколкото се отнася до цялостния достъп до допълнителна информация за текущата дейност на Съда, е по-скоро вярно, че се затварят съществуващи информационни канали, отколкото че се отварят нови. До средата на 90-те заинтересованото трето лице е могло да получи повече информация за делото и доводите на страните от доклада за съдебното заседание, който е бил публикуван в Сборника със съдебна практика, заедно с решението на Съда и заключението на генералния адвокат. Това вече не е така, тъй като докладите за съдебното заседание не се публикуват. От 2012 г., с влизането в сила на новия Процедурен правилник, вече изобщо не се изготвят доклади за съдебните заседания. Към това се добавя и все по-голямата сбитост на решенията на Съда и на заключенията на генералния адвокат в частта им, в която се излагат доводите на главните или встъпилите страни по делото, по очевидните и разбираеми причини, свързани с разходите за превод.
120.
В обобщение, някак парадоксално е в епохата на универсалния обмен на информация по интернет заинтересованият външен свят реално да получава все по-малко и по-малко информация за процеса на вземане на решения от Съда. Назрял е моментът да се променят тенденциите. С оглед на гореизложеното по-правилно е предоставеният по-голям достъп до някои съдебни документи на Съда да се разглежда като възстановяващ баланса, що се отнася до по-доброто разбиране на процедурата пред Съда: някои информационни канали са затворени по оперативни причини. Следователно трябва да бъдат отворени други, като например по-широкият достъп до представени пред Съда писмени изявления.
121.
В самото начало, преди да бъдат очертани няколко предложения в тази насока, най-напред трябва да бъдат разгледани три въпроса.
122.
Първо, всички предложения в този раздел се основават на принципа на откритост по член 15, параграф 1 ДФЕС. Трябва ясно да се повтори, че при изпълнение на правораздавателните си функции Съдът няма задължението да предоставя право на достъп до документите. Изложението, което следва, е по-скоро израз на това, което една съдебна институция би трябвало да иска да предприеме по собствена инициатива, ако е отворена и отговорна към широката общественост.
123.
Подходът на Европейската централна банка (ЕЦБ) може да послужи за пример в това отношение. ЕЦБ е в сходно положение с това на Съда. По силата на член 15, параграф 3, четвърта алинея ДФЕС правото на достъп до документи се прилага към ЕЦБ само при изпълнение на административните ѝ функции (
57
). Това обаче не е пречка ЕЦБ отдавна доброволно да предоставя по-широк достъп до документите си въз основа на широкото понятие за откритост, установено в член 1, параграф 2 ДЕС (
58
).
124.
Второ и като следствие от предходната точка, Съдът също не попада в приложното поле на Регламент № 1049/2001. Въпреки това, макар да не са приложими, свързаните с Регламента принципи и съдебната практика могат да дадат някои насоки при създаването на подходящи законодателни решения, както е и в случая с решението на Съда от 11 декември 2012 г.
125.
Трето, що се отнася до достъпа до документи, трябва да се разграничат две категории съдебни документи (
59
) на Съда: „вътрешни съдебни документи“ и „външни съдебни документи“.
126.
Вътрешните съдебни документи са изготвените от и за Съда, като например проектите на заключения и решения, предварителни доклади, бележки за решения по процедурата или бележки за обсъждания. Тези документи се отнасят до същинския процес по правораздаване. Освен ако естеството на правораздавателната функция не се промени значително, за тези документи не се прилага принципът на откритост (
60
).
127.
Външните съдебни документи на Съда са или изготвените от него за целите на съдебната му комуникация с външни лица (главни страни, встъпили страни или национални съдилища), или представените от трети лица пред Съда в хода на съдебно производство, като например писмени изявления на страните, но също и преюдициални запитвания, подадени от националните съдилища. По принцип тези документи могат да бъдат достъпни с цел насърчаване на откритостта в Съда (освен ако не се прилага някое от изключенията, изключващи оповестяването в конкретния случай).
128.
Всичко, което следва в този раздел, е свързано единствено с външните съдебни документи на Съда. Що се отнася до начините за достъп до документи, според мен Съдът трябва да предоставя физически (1) и отдалечен (2) достъп до външни съдебни документи при поискване. В идеалния случай той може и служебно да предоставя достъп до определени документи (3).
7. Физически достъп на трети лица до отделни документи по съдебната преписка
129.
Достъпът на трети лица до съдебната преписка, или по-скоро до съответния сегмент от нея, съдържащ външни съдебни документи, трябва да се позволи при поискване в помещенията на Съда както по приключени, така и по висящи дела (
61
).
130.
Диференциран режим за достъп до преписката може да бъде въведен по отношение на висящи и приключени дела. Има разлика в баланса на интересите. Трябва да бъде постигнат правилният баланс между две несъвместими цели: откритост, от една страна, и защита на съдебните производства, от друга страна. Преди постановяването на решението (или при всички случаи до началото на съдебното заседание или до края на писмената фаза на производството по дела, по които не се провежда съдебно заседание) правната дискусия трябва да е съсредоточена в Съда и да се състои в съдебната зала, а не в медиите. Освен това, въпреки че не бива да се преувеличава опасността от влияние или заплахи спрямо страните или техните представители, такава възможност също не може да бъде напълно изключена.
131.
Няма обаче причина за prima facie презумпция като тази по дело API, съобразно която оповестяването на съдебните документи по висящи дела автоматично влиза в противоречие с изискването за защита на съдебните производства. Необходима е преценка за всеки случай поотделно, също с оглед на институционалното измерение на обсъжданото тук предложение: ако Съдът сам взема решение относно евентуалното оповестяване, може би не е толкова необходимо да се формулират презумпции, които ръководят правото на администрацията на преценка.
132.
Следователно, по висящи дела също може да бъде позволен достъп до външни съдебни документи, макар и в по-ограничен обхват, отколкото по приключени дела. По висящи дела трето лице, което покаже законен интерес да направи справка с документ, трябва да има право на достъп до него в помещенията на Съда, след като подаде индивидуално заявление. Решението за достъп трябва да бъде взето от председателя на състава, който се предполага, че най-добре може да съпостави конкуриращите се интереси и конкретните обстоятелства по делото. Страните по висящото производство следва да бъдат изслушани.
133.
По приключени дела, когато няма връзка с други висящи дела, трябва да се прилага общ, по-облекчен режим. Вече не следва да се изисква законен интерес. Всъщност с оглед на постигане на баланс може да се приеме, че общественият интерес от откритост има предимство и че се предоставя достъп, освен ако няма основателна причина, която не допуска това, като например защита на личните данни, защита на малолетни и непълнолетни лица или на търговски тайни. По тези и по редица практически причини по приключените дела вече няма нужда от изслушване на страните.
8. Отдалечен достъп на трети лица до отделни документи от съдебната преписка
134.
Исканията за отдалечен достъп до отделни външни съдебни документи, съдържащи се в съдебна преписка, трябва също да е възможен с цел улесняване на достъпа до документи на отделните лица. По-конкретно такъв вид достъп може да е релевантен, що се отнася до стандартните видове документи, които обичайно се очаква да се съдържат в една преписка, като писмените изявления, представени по дадено дело от главна или встъпила страна.
135.
В интерес е както на заинтересованото трето лице, така всъщност и на самата институция да се допусне някакъв вид отдалечен достъп. Равенството и социалните съображения са в полза на отдалечения достъп, особено за третите лица: не всеки може да си позволи да пътува лично до Люксембург, за да разгледа преписката в помещенията на Съда. Както Съдът е постановил в редица други случаи в различен контекст, трябва да бъдат защитавани естеството и възможността действително да се упражнява определено право, а не само формалното съществуване на правото или средството за защита (
62
).
136.
Във всички случаи условията за отдалечен достъп по същество трябва да бъдат същите като предложените за физически достъп до преписките в помещенията на Съда, описани по-горе в точки 130—133. Заинтересованото лице обаче, естествено, трябва да посочи кои отделни документи желае да получи. Също така могат да бъдат поставени разумни ограничения на броя на копията, както и подходящи такси за тези копия.
9. Онлайн достъп до избрани съдебни документи
137.
Накрая, като допълнение към индивидуалното искане, но и като негово продължение, за приключените дела (или поне за част от тях) може да бъде предвиден по-активен подход при публикуването на избрани външни съдебни документи. В такива дела най-важните видове външни съдебни документи, каквито са преюдициалните запитвания, писмените изявления на страните, и ако е приложимо — окончателните решения на националните съдилища, могат да бъдат публикувани на уебсайта на Съда като обичайна практика. Те биха представлявали заедно с решението на Съда, и ако е представено — заключението на генералния адвокат, онлайн „e-file“ на делото.
138.
Направеното предложение всъщност не е никак революционно, както може да изглежда на пръв поглед: всичките три вида документи са вече по един или друг начин в публичното пространство. Текстът на поставените от националните юрисдикции въпроси в преюдициалните им запитвания вече е публикуван в Официален вестник на Европейския съюз. Освен това в правните системи на повечето държави членки тези запитвания представляват нормални съдебни решения (определения), които най-вероятно така или иначе са достъпни в съответните онлайн бази данни на националните съдилища (
63
). Това важи и за окончателните решения на националния съд, които в повечето юрисдикции също са достъпни онлайн. От своя страна писмените изявления на Комисията по приключени дела вече могат да бъдат получени по силата на решението по дело API, и ако Съдът следва изложения в първата част на настоящото заключение (А) подход, Комисията също би била длъжна да оповести писмените становища, представени от други страни.
139.
Така цялата тази информация вече по някакъв начин е в публичното пространство. Просто е трудно да бъде намерена и не е леснодостъпна, тъй като е разпиляна сред множество бази данни в редица държави членки и институции на Съюза. Този по‑активен подход със сигурност ще насърчи дебата и информираността за правото на Европейския съюз, което естествено е в интерес на самия Съд. Всъщност това би спестило още време и ресурси както на институциите, така и на отделните лица: няма да е необходимо да се подава специално заявление за достъп и няма да е нужно някой да го обработва.
140.
В този раздел са очертани три заключителни забележки относно трите начина за достъп до документи: първо, моето разбиране за откритост по отношение на външните съдебни документи означава разглеждане на преписката или отдалечен достъп до документите в редакцията им, в която Съдът я е получил от отделна страна, включително на езика, на който първоначално е получен документът.
141.
Второ, ако Съдът приеме някое от направените в този раздел предложения, постепенното им прилагане трябва да позволи на заинтересованите страни да пригодят подхода си на действие, ако желаят. По-конкретно, ясни инструкции до страните ще указват предварително, че трето лице може да иска достъп до съдебната преписка. Ако това се случи, на автора на документа (изявленията) може да се даде възможност да укаже на Съда частта от становищата му, които не трябва да бъдат оповестявани.
142.
Трето, разбира се, направените в този раздел предложения изискват редица други технически адаптации. Въпреки това, не бива да се позволява техническите и оперативните въпроси да помрачат истинската стойност, отразяваща в дълбочина визията относно това какъв вид съд би искал да бъде Съдът на ЕС. Няма реформи без промяна.
10. Заключителни бележки
143.
Накрая и за изчерпателност: по какъв начин направените в този раздел предложения са свързани с решението на Съда по дело API, допълнени евентуално с решението на Съда по настоящото дело?
144.
Както обясних по-горе (раздел Б), подходът API, чрез който от настоящия случай бяха изведени крайни, но логични и необходими изводи, не е идеален. Въпреки това, докато и ако самият Съд не е предвидил достъп до някои от съдебните документи, този подход и възможността, която предлага, трябва да се използва. Веднага щом Съдът създаде правила за достъп до съдебните си документи обаче, тези правила трябва да се прилагат с предимство като lex specialis пред подхода в съдебната практика, възприет по дело API и евентуално разширен в настоящото дело.
145.
Веднага щом бъде създадена подобна система, всяко искане за оповестяване на съдебни документи ще трябва да се отправя първо до Съда. На практика, ако се осъществява контакт първо със Съда, а не с друга институция на Съюза, решението му дали да предостави достъп е обвързващо за Комисията и за всяка друга институция на Съюза. Това означава, че последната институция няма да може да оповестява исканите документи, дори и да са нейно притежание, ако Съдът е отказал да предостави достъп. Ако исканията за документи на трети лица се отправят първо до Комисията или до друга институция, обхваната от Регламента, моето скромно мнение е, че те трябва да бъдат препращани до Съда. Въпреки всичко, това по принцип не бива да възпрепятства оповестяването от самата институция на собствените ѝ документи, тоест, на собствените ѝ писмени изявления. В съответствие с досегашната съдебна практика страните остават свободни да оповестяват собствените си писмени изявления (
64
).
Д – Съдебни разноски
146.
В съдебното заседание Комисията поиска от Съда, на основание на член 138, параграф 3 от Процедурния правилник, да осъди г‑н Breyer да понесе направените от него разноски, дори ако жалбата бъде отхвърлена.
147.
Г‑н Breyer иска от Съда да осъди Комисията да понесе разноските по производството по обжалване. Освен това той иска от Съда да изясни като цяло въпроса дали едно лице може да използва получените документи само за да защитава собствените си частни интереси, или може свободно да ги публикува онлайн и да ги коментира.
148.
В обжалваното решение Общият съд уважава исканията на г‑н Breyer по същество. Той обаче го осъжда да понесе половината от направените от Комисията разноски, тъй като е публикувал на уебсайта си, преди съдебното производство да е приключило, писмената защита, репликата и писменото становище при встъпване на Кралство Швеция, както и разменените във връзка с това публикуване писма между Комисията и жалбоподателя. Чрез публикуването на ползвателите на интернет е била дадена възможност да правят коментари, което е довело до публикуването на няколко много критични за Комисията коментара (
65
).
149.
Следва да се подчертае, че решението на Общия съд относно съдебните разноски не е предмет на настоящата жалба. Този въпрос не е повдигнат формално от Комисията като отделно отменително основание. Той не е предмет и на насрещна жалба от страна на г‑н Breyer.
150.
Вместо това в настоящата жалба Комисията иска от Съда да се произнесе по съдебните разноски в производството по обжалване подобно на Общия съд. Следователно от Съда се иска непряко да възприеме подхода на Общия съд, като го възпроизведе по същество на апелативно равнище.
151.
Не препоръчвам на Съда да го прави. Предложението ми до Съда, доколкото става въпрос за решение по съдебните разноски в настоящото производство по обжалване, е да следва обичайното правило по член 138, параграф 1 от Процедурния правилник и да осъди Комисията като загубила делото страна да заплати всички съдебни разноски на ответника, по две причини.
152.
Първо, дори и ако се приеме подходът на Общия съд относно съдебните разноски в сходна ситуация, той вече е осъдил ответника да понесе половината от направените от него разноски. В това отношение не виждам защо трябва ответникът да бъде осъден повторно за същото твърдяно неправомерно деяние и на апелативно равнище.
153.
Второ, трябва да призная, че аз имам и някои общи забележки по отношение на избрания от Общия съд подход. За да се произнесе по съдебните разноски по настоящото дело, Общият съд се позовава на свое предходно решение по дело Svenska (
66
) . Според мен обаче настоящият случай е доста различен както от фактическа, така и от процесуална гледна точка.
154.
Що се отнася до фактическите обстоятелства, жалбоподателят по дело Svenska разпространил в интернет преработени, тоест променени, варианти на съответните съдебни документи, с номера на телефона и факса на представителите на Съвета, приканвайки изрично обществеността да изпрати коментарите си, като по този начин оказал натиск върху Съвета, за да провокира критики от страна на обществеността към неговите представители (
67
). Поради това Съветът е осъден да плати само две трети от разноските на жалбоподателя, въпреки че жалбата на последния е изцяло уважена. По настоящото дело изглежда, че г‑н Breyer е разпространил в интернет единствено пълната редакция на получените документи, без да ги променя, и то едва след като изтрил всички лични данни. И за това, което може да се счита за много по-малка намеса, на ответника са присъдени само половината от разноските му.
155.
Изглежда има и процесуална разлика. По дело Svenska въпросът за разпространението в интернет на съдебни документи се разглежда от Първоинстанционния съд като предварителен въпрос, по който страните са поканени да представят своите становища, случаят е обсъден и са преценени последиците от разпространението за производството (
68
). В настоящия случай не е съвсем очевидно как по-точно (на практика доста по-различното) оповестяване би нарушило правото на защита на Комисията и би представлявало неподходящо използване на материалите (
69
).
156.
Поради всички тези причини предлагам на Съда да следва общото правило за присъждане на разноските в производства по обжалване, а именно, загубилата делото страна се осъжда да понесе съдебните разноски. (Евентуално) широкообхватното решение на Съда относно това дали и как страна в производството може да разпространява онлайн писмените изявления на друга главна или встъпила страна по делото трябва да бъде оставено за надлежно и цялостно разглеждане в друг случай, където въпросът ще бъде разгледан и обсъден както подобава.
VI – Заключение
157.
Предвид гореизложените съображения предлагам на Съда да се произнесе по следния начин:
„–
Отхвърля жалбата.
—
Осъжда Комисията да понесе направените от нея съдебни разноски, както и разноските, направени от г‑н Patrick Breyer.
—
Кралство Испания, Френската република, Република Финландия и Кралство Швеция понасят направените от тях съдебни разноски“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: английски.
(
2
)	Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година (ОВ L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76).
(
3
)	Решение от 21 септември 2010 г., Швеция и др./API и Комисия, API/Комисия и Комисия/API (C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2010:541).
(
4
)	Решение на Съда на Европейския съюз от 11 декември 2012 година за публичния достъп до документите, съхранявани от Съда на Европейския съюз при упражняване на административните му функции (ОВ C 38, 2013 г., стр. 2).
(
5
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година за запазване на данни, създадени или обработени, във връзка с предоставянето на обществено достъпни електронни съобщителни услуги или на обществени съобщителни мрежи и за изменение на Директива 2002/58/ЕО (ОВ L 105, 2006 г., стр. 54; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 53, стр. 51).
(
6
)	В рамките на настоящото заключение ще използвам термина (писмени) „изявления“ като общ термин, отнасящ се до всички писмени материали, представени от главна или встъпила страна в производство пред Съда, обхващайки по този начин както понятието за (писмени) „становища“, така и това за (писмени) „материали“.
(
7
)	Решение от 29 юли 2010 г. (C‑189/09, EU:C:2010:455).
(
8
)	Решение от 21 септември 2010 г., Швеция и др./API и Комисия, API/Комисия и Комисия/API (C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2010:541).
(
9
)	T‑188/12, EU:T:2015:124.
(
10
)	Вж. точки 47—48 от обжалваното съдебно решение.
(
11
)	Вж. точка 74 от обжалваното съдебно решение.
(
12
)	Вж. точка 80 от обжалваното съдебно решение.
(
13
)	Вж. точка 112 от обжалваното съдебно решение.
(
14
)	Вж. точка 113 от обжалваното съдебно решение.
(
15
)	Вж. решение от 21 септември 2010 г., Швеция и др./API и Комисия, API/Комисия и Комисия/API (C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2010:541, т. 79 и сл.).
(
16
)	Вж. решение от 21 септември 2010 г., Швеция и др./API и Комисия, API/Комисия и Комисия/API (C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2010:541, т. 130—131).
(
17
)	Вж. решение от 21 септември 2010 г., Швеция и др./API и Комисия, API/Комисия и Комисия/API (C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2010:541, т. 92 и сл.).
(
18
)	Вж. решения от 18 декември 2007 г., Швеция/Комисия (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, т. 55) и от 21 юли 2011 г., Швеция/MyTravel и Комисия (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, т. 88). Вж. също съображение 10 от Регламента.
(
19
)	Вж. решение от 18 декември 2007 г., Швеция/Комисия (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, т. 56).
(
20
)	Може да се добави, че същото се отнася и за други видове производства пред Съда, в които участва Комисията, и по-специално преюдициалните производства. Също така при последния вид производства, ако Комисията реши да встъпи съгласно член 23 от Статута на Съда на Европейския съюз, тя естествено действа в сферата на компетентността си по смисъла на член 3, буква а) от Регламента.
(
21
)	Вж. заключението ми по дело Typke/Комисия (C‑491/15 P, EU:C:2016:711, т. 35 и цитираната съдебна практика).
(
22
)	Може би си струва да се отбележи, че в член 15, параграф 3, четвърта алинея ДФЕС се говори за „административни функции“. Нито в тази разпоредба обаче, нито дори в Регламента в изключението по член 4, параграф 2 се използва на практика терминът „правораздавателна дейност“. От друга страна, да се предполага, че Съдът може да действа само при изпълнение на своите „административни функции“ или, a contrario, „правораздавателни функции“ (и че tertium non datur), по чисто практически съображения означава, че изпълнението на „правораздавателни функции“ може да се приравни на „правораздавателна дейност“, а изпълнението на „административни функции“ — на „административна дейност“.
(
23
)	Приложено от Съда в решението му от 11 декември 2012 година.
(
24
)	Затова по-принцип подкрепям вече направеното предложение по отношение на достъпа до съдебни документи по висящи дела в заключението на генералния адвокат Poiares Maduro по дело Швеция и др./API и Комисия, API/Комисия и Комисия/API (C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2009:592, т. 14).
(
25
)	Що се отнася до Съда и съдебните институции като цяло, ще използвам термина „откритост“, а не „прозрачност“. Работата на съдилищата, освен ако характерът ѝ не се промени значително, не може никога да е прозрачна. Тя обаче трябва да се стреми да стане сравнително открита в смисъл, достъпна за гражданите както интелектуално, така и физически.
(
26
)	Вж. например Alemanno, A., Stefan, O., Openness at the Court of Justice of the European Union: Toppling a Taboo — Common Market Law Review, Vol. 51, Kluwer Law International, 2014, р. 97—139. В по-общ план, относно откритостта и прозрачността в контекста на Европейския съюз, вж. Prechal, S., De Leeuw, M.E. Transparency: A General Principle of EU Law?. In —Bernitz, U. et alia (eds), General Principles of EC Law in a Process of Development, Kluwer Law International, London, 2008, р. 201—242; Dyrberg, P. Accountability and Legitimacy: What is the Contribution of Transparency?. In — Arnull, A., Wincott, D. (eds), Accountability and Legitimacy in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2002, р. 81—96; Rideau, J. (dir). La transparence dans l’Union européenne – Mythe ou principe juridique?, L.G.D.J, Paris, 1998; Curtin, D. Executive Power of the European Union. Law, Practices, and the Living Constitution, Oxford University Press, Oxford, 2009, р. 204—245; Coudray, L. La transparence et l’accès aux documents. In — Auby, J.‑B., Dutheil de la Rochère, J. (dir), Traité de droit administratif européen, 2nd edition, Bruylant, Brussel, 2014, р. 699—712.
(
27
)	Вж. също член 10, параграф 3 ДЕС, който се съдържа в дял II „Разпоредби относно демократичните принципи“, и в по-широк смисъл, вж. също член 298, параграф 1 ДФЕС.
(
28
)	Вж. решение от 9 ноември 2010 г., Volker und Markus Schecke и Eifert (C‑92/09 и C‑93/09, EU:C:2010:662, т. 68 и цитираната съдебна практика).
(
29
)	Освен това, предвид конкретните фактически обстоятелства, могат евентуално да бъдат релевантни и други права, като член 13, озаглавен „Свобода на изкуствата и науките“. Той предвижда, че „[и]зкуствата и научните изследвания са свободни. Академичната свобода се зачита“.
(
30
)	Вж. например решения на ЕСПЧ от 10 юли 2006 г. по дело Sdružení Jihočeské Matky с/у Чешка република (ECLI:CE:ECHR:2006:0710DEC001910103); от 14 април 2009 г. по дело Társaság
a
Szabadságjogokért/Унгария (ECLI:CE:ECHR:2009:0414JUD003737405, § 35); от 3 април 2012 г. по дело Gillberg с/у Швеция (ECLI:CE:ECHR:2012:0403JUD00417230, § 82‑83); от 17 февруари 2015 г. по дело Гусева с/у България (ECLI:CE:ECHR:2015:0217JUD000698707, § 53).
(
31
)	Вж. решение на ЕСПЧ от 14 април 2009 г. по дело Társaság a Szabadságjogokért с/у Унгария (ECLI:CE:ECHR:2009:0414JUD003737405).
(
32
)	Като постановява в доста обща формулировка, че „настоящият случай се отнася по същество, посредством възможностите за цензуриране от страна на информационния монопол, до намеса в изпълнението на функциите на социален наблюдател, какъвто е пресата, а не до отричане на общото право на достъп до официални документи“ — решение на ЕСПЧ от 14 април 2009 г. по дело Társaság a Szabadságjogokért с/у Унгария (ECLI:CE:ECHR:2009:0414JUD003737405, § 36).
(
33
)	Вж. като пример висящото дело относно достъпа до съдебна преписка: ЕСПЧ, Studio Monitor and Zuriashvili с/у Грузия, Application no. 44920/09.
(
34
)	Bentham, J., ‘Draught of a Code for the Organization of the Judicial
Establishment in France, in Works IV (1790)’, The Works of Jeremy Bentham, 1838-1843, Bowring, J., (ed), Russell & Russell, New York, 1962, p. 316.
(
35
)	Bentham, J., ‘Essay on Political Tactics, in Works II (1791)’, The Works of Jeremy Bentham, 1838-1843, Bowring, J., (ed), Russell & Russell, New York, 1962, p.314.
(
36
)	Вж. в по-общ план Dawson, J.P. The Oracles of Law. University of Michigan Law School, Ann Arbor, 1968, по-специално р. 50—64.
(
37
)	Вж. заключението на генералния адвокат Poiares Maduro по дело Швеция и др./API и Комисия, API/Комисия и Комисия/API (C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2009:592, т. 26, последно изречение).
(
38
)	Вж. De S.‑O.l’E. Lasser, M. Judicial Deliberations. A Comparative Analysis of Judicial Transparency and Legitimacy, Oxford University Press, Oxford, 2009, р. 299 et sq.
(
39
)	Вж. Scharpf, F. Regieren in Europa. Effektiv und demokratisch?, Campus Verlag, Frankfurt/New York, 1999, р. 16—28.
(
40
)	Вж. Ewing, K.D. A Theory of Democratic Adjudication: Towards a Representative, Accountable and Independent Judiciary. Alberta Law Review, Vol. 38, 2000, р. 708—733. В контекста на Съда на ЕС вж. De Witte, B. Democratic Adjudication in Europe – How Can the European Court of Justice be Responsive to the Citizens?. In — Dougan, M., Nic Shuibhne, N., Spaventa, E. (eds), Empowerment and Disempowerment of the European Citizen, Hart Publishing, Oxford and Portland, 2012, р. 129—144.
(
41
)	R/Sussex Justices, Ex parte McCarthy ([1924] 1 KB 256, [1923] All ER Rep 233). Курсивът е мой.
(
42
)	Вж. Habermas. J. Faktizität und Geltung. Beiträge zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaats. Suhrkamp, Frankfurt am Main, 1992. p. 435 et sq.
(
43
)	Вж., с оглед връзката между достъпа до информация от страна на социалните наблюдатели и приноса към обществения дебат, решение на ЕСПЧ от 25 юни 2013 г. по дело Youth Initiative for Human Rights с/у Сърбия (ECLI:CE:ECHR:2013:0625JUD004813506, § 24) и решение на ЕСПЧ от 28 ноември 2013 г. по дело Österreichische Vereinigung Zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung Eines Wirtschaftlich Gesunden Land- und Forstwirtschaftlichen с/у Австрия (ECLI:CE:ECHR:2013:1128JUD003953407, § 33).
(
44
)	Вж. заключението на генералния адвокат Poiares Maduro по дело Швеция и др./API и Комисия, API/Комисия и Комисия/API (C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2009:592, т. 33).
(
45
)	Вж. например Sharpston, E. Transparency and Clear Legal Language in the European Union: Ambiguous Legislative Texts, Laconic Pronouncements and the Credibility of the Judicial System, Cambridge Yearbook of European Legal Studies. vol. 12, 2010, р. 409—423.
(
46
)	Вж. за описание на някои национални системи: National practices with regard to the accessibility of court documents, European Parliament, Directorate-General for Internal Policies, Policy Department C: Citizens’ Rights and Constitutional Affairs, 2013; или Report on Access to Judicial Information, Open Society Justice Initiative. III, 2009.
(
47
)	Вж. в това отношение по-специално Model Policy for Access to Court Records in Canada, drawn up by the Judges Technology Advisory Committee of the Canadian Judicial Council. IX, 2005, както и Policy for Access to Supreme Court of Canada Records. 17.III. 2015 (които могат да бъдат намерени в интернет на адрес: http://www.scc-csc.ca/case-dossier/rec-doc/pol-eng.aspx).
(
48
)	Правило 33, параграф 2 от Процедурния правилник на ЕСПЧ.
(
49
)	Член 14, параграф 5 от Процедурния правилник на Съда на ЕАСТ.
(
50
)	Член 53 от Процедурния правилник на Международния съд.
(
51
)	Член 67 от Правилника на Международния трибунал по морско право.
(
52
)	ОВ L 105, 2015 г., стр. 1.
(
53
)	Член 22, параграф 2, първа алинея от Процедурния правилник на Съда на публичната служба (ОВ L 206, 2014 г., стр. 1).
(
54
)	Скептиците биха отбелязали, че преди това се отнасяше до любовта (която е навсякъде). Но очевидно нещо се е променило (със сигурност, що се отнася до общественото възприятие за съдилищата).
(
55
)	Като оставим настрана в този раздел достъпът до документите на Съда, свързани с административната му дейност, предвиден в Решение на Съда на Европейския съюз от 11 декември 2012 година.
(
56
)	Вж. Решение на Съда на Европейския съюз от 10 юни 2014 година относно депозирането на историческите архиви на Съда на Европейския съюз в историческите архиви на Европейския съюз (Европейски университетски институт)(ОВ C 406, 2015 г., стр. 2).
(
57
)	Въпреки че към онзи момент в Договора няма разпоредба, която да изисква предоставяне на достъп до административните ѝ документи, ЕЦБ вече е предвидила такъв достъп с Решение ЕЦБ/1998/12 от 3 ноември 1998 година относно публичния достъп до документите и архивите на Европейската централна банка (ОВ L 110, 1999 г., стр. 30).
(
58
)	Решение на Европейската централна банка от 4 март 2004 година относно публичния достъп до документите на Европейската централна банка (ОВ L 80, 2004 г., стр. 2; Специално издание на български език, 2007 г., глава 10, том 5, стр. 229).
(
59
)	За разлика от административните документи на Съда.
(
60
)	Освен ако до някой от тях не бъде даден достъп по силата на режима за историческите архиви (вж. т. 56 по-горе).
(
61
)	Така, следвайки (променения) пример от Процедурния правилник на Общия съд и Съда на публичната служба, който вече не съществува (вж. т. 112 по-горе от настоящото заключение).
(
62
)	Вж. по обща аналогия със случаи, свързани с ефективната съдебна защита, решения от 15 септември 2016 г., StarStorage и др. (C‑439/14 и C‑488/14, EU:C:2016:688, т. 44) или от 22 декември 2010 г., DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, т. 28).
(
63
)	В допълнение, някои национални юрисдикции, по-специално по-горните инстанции, отиват дори по-далеч и „публикуват сами“ на собствените си уебсайтове информация за преюдициалните запитвания, които са отправили до Съда: обикновено те публикуват оригиналните си преюдициални запитвания, отговора на Съда, и своето окончателно национално решение.
(
64
)	Вж. решение от 5 април 2000 г., Германия/Парламент и Съвет (C‑376/98, EU:C:2000:181, т. 10).
(
65
)	Точка 126 от обжалваното решение, с оглед на точки 120 и 122.
(
66
)	Решение от 17 юни 1998 г., Svenska Journalistförbundet/Съвет (T‑174/95, EU:T:1998:127).
(
67
)	Решение от 17 юни 1998 г., Svenska Journalistförbundet/Съвет (T‑174/95, EU:T:1998:127, т. 138).
(
68
)	Решение от 17 юни 1998 г., Svenska Journalistförbundet/Съвет (T‑174/95, EU:T:1998:127, т. 22—24).
(
69
)	Обжалваното решение, точки 123 и 124, а Комисията е поискала присъждане на съдебните разноски очевидно само в съдебното заседание (т. 25 от обжалваното решение).