61989J0291
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto 0-291/89 (
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)
I. Marco juridico del litigio
El apartado 2 del artículo 1 de la Decisión 83/516/CEE del Consejo, de 17 de octobre de 1983, (
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) que establece las misiones del Fondo Social Europeo, dispone, entre otras, que el Fondo participará en la financiación de acciones de formación y orientación profesional. Según el apartado 1 del artículo 3, podrá concederse la ayuda del Fondo para acciones realizadas en el marco de la política de mercado del empleo de los Estados miembros, y en particular para las encaminadas a mejorar las posibilidades de empleo de los jóvenes.
A tenor del apartado 1 del artículo 4, podrá concederse la ayuda del Fondo para fomentar el empleo de los jóvenes menores de 25 años, en particular de aquéllos cuyas posibilidades de encontrar un empleo sean particularmente escasas, especialmente por falta de formación profesional o por lo inadecuado de su formación, así como de aquellos que se hallen en situación de paro prolongado.
El Reglamento (CEE) n° 2950/83 del Consejo, de 17 de octubre de 1983, (
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) define los tipos de gastos que pueden recibir la ayuda del Fondo, entre los que se incluyen los costes de preparación, de funcionamiento y de gestión de acciones de formación profesional.
Dicho Reglamento dispone, en el apartado 1 de su artículo 5, que:
«La aprobación de una solicitud presentada al amparo del apartado 1 del artículo 3 de la Decisión 83/516/CEE, llevará aparejado el abono de un anticipo del 50 % de la ayuda concedida, en la fecha prevista para el comienzo de la operación. Cuando tal fecha sea anterior a la del acuerdo de aprobación, el abono será efectuado inmediatamente después de esta última.»
Cuando se ha llevado a cabo la acción de formación, su promotor debe elaborar y enviar a los servicios nacionales competentes el informe final sobre la realización de la misma, acompañado, en su caso, por la solicitud de pago del saldo. Según el apartado 4 del artículo 5 del Reglamento n° 2950/83, antes citado:
«En las solicitudes de pago del saldo irá incluido un informe detallado sobre el contenido, los resultados y los aspectos financieros de la operación de que se trate. El Estado miembro interesado certificará la exactitud fáctica y contable de los datos que figuren en las solicitudes de pago.»
Por último, a tenor del artículo 6 del mismo Reglamento :
«1.
Cuando la ayuda del Fondo no sea utilizada con arreglo a las condiciones fijadas en la Decisión de aprobación, la Comisión podrá suspender, reducir o suprimir la ayuda, después de haber dado al Estado miembro de que se trate la oportunidad de formular sus observaciones.
2.
Las cantidades abonadas que no hayan sido utilizadas con arreglo a las condiciones fijadas en el acuerdo de aprobación habrán de ser devueltas.»
El artículo 5 de la Decisión 83/673/CEE de la Comisión, de 22 de diciembre de 1983, relativa a la gestión del Fondo Social Europeo, (
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) establece:
«Cuando el proyecto para el que se haya presentado una solicitud de ayuda o para el que se haya concedido una ayuda no pueda llevarse a cabo o sólo pueda realizarse parcialmente, el Estado miembro advertirá sin demora a la Comisión.»
II. Hechos y fase escrita del procedimiento
El Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (en lo sucesivo, «DAFSE») de Lisboa formuló, en nombre de la República Portuguesa, una solicitud de ayuda del Fondo en favor de Interhotel correspondiente al ejercicio 1987. Según el formulario tipo utilizado, la acción para la que se solicitaba la ayuda se basaba en el apartado 1 del artículo 3 de la Decisión 83/516 y se dirigía a jóvenes menores de 25 años.
El proyecto, al que se asignó el número de expediente FSE 870840/P1, fue aprobado el 30 de abril de 1987 por la Decisión C(87) 0860 de la Comisión, con dos modificaciones relativas al importe de la ayuda, que se fijó en 121647598 ESC, y al número de trabajadores en formación participantes. El DAFSE comunicó la Decisión a la demandante el 4 de junio de 1987.
En una circular de fecha 8 de junio de 1987 distribuida por el DAFSE y recibida por la demandante el 29 de junio de 1987, se precisaba que:
«En la circular n° 5/DAFSE/87 señalábamos que, tras haber considerado la Comisión europea que en algunos casos la duración de la formación era excesiva para los programas de los cursos, habíamos pedido a Bruselas que estableciera orientaciones sobre las acciones de que se trataba, precisándonos en qué medida resultaba afectada la duración de las mismas.
Acabamos de recibir la respuesta de la Dirección del Fondo Social Europeo de la Comisión; dicha respuesta, a la que deberán atenerse los organismos beneficiarios, es la siguiente:
“Al tramitar las solicitudes portuguesas de ayudas correspondientes a 1987 [...] el problema que se ha planteado la administración del Fondo Social Europeo ha sido el de evitar financiar, como si fueran acciones de formación, períodos de experiencia profesional anormalmente largos para los tipos de profesiones de que se trataba. La solución que se ha adoptado ha sido reducir dichos períodos a una duración equivalente a la de la enseñanza teórica, considerando no prioritaria la parte de la formación práctica que sobrepasaba el total de horas de teoría.”
Queremos destacar muy especialmente que la metodología de carácter general que acaba de describirse sólo se aplica a los expedientes en favor de los jóvenes. Por tanto, no se ha producido una reducción del número de horas de formación propuestas en los expedientes relativos a acciones en favor de adultos mayores de 25 años.»
La parte demandante aceptó atenerse a estas orientaciones reduciendo en un 36,13 % el número de horas aprobado inicialmente.
La acción de formación comenzó el 3 de agosto de 1987. De conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 5 del Reglamento n° 2950/83, antes citado, la parte demandante presentó, el 12 de agosto de 1987, una solicitud de abono de un anticipo del 50 % de la ayuda concedida, en la que se incluía ya la reducción del número de horas de la acción de formación. Se autorizó el pago con arreglo a la solicitud.
De los autos se deduce que el coste real de la acción no alcanzó la suma de 159960232 ESC, ya que fue de 148538669 ESC. La solicitud final de pago del saldo tomó en consideración el coste real de la acción, o sea 12672962 ESC correspondientes al Fondo y 10368788 ESC a cargo del Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (en lo sucesivo, «IGFSS»), y se presentó al DAFSE junto con un informe de evaluación cuantitativa y cualitativa.
Mediante la circular n° 2/88, de 13 de diciembre de 1988, recibida por la parte demandante el 20 de diciembre de 1988, el DAFSE informó de que se había transmitido el expediente a los servicios de la Comisión y que se habían confirmado los costes y la financiación que figuraban en el expediente.
Por una comunicación de fecha 19 de julio de 1989 recibida el 24 de julio de 1989, la parte demandante tuvo conocimiento de la Decisión de los servicios del Fondo Social Europeo objeto del litigio, que señalaba la existencia de gastos que no podían beneficiarse de ayudas por un importe total de 62479600 ESC, recogidos en los puntos 14.1, 14.2, 14.3, 14.6 y 14.8 del formulario tipo. Los motivos que se alegaban para declarar que dichos gastos no podían beneficiarse de ayudas eran los siguientes: «[...] dado que no ha habido una reducción proporcional a la reducción de horas de formación y que no se han respetado algunos datos de la propuesta inicial (14.1)». La Decisión terminaba estableciendo que no existía saldo alguno a favor de la demandante y que se suprimía la parte de la ayuda abonada como primer anticipo, y exigía, por tanto, que se reembolsaran 18254440 ESC al Fondo y 14935450 ESC al presupuesto del IGFSS en un plazo de quince días.
Mediante escrito registrado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 21 de septiembre de 1989, la parte demandante presentó, con arreglo al artículo 173 del Tratado CEE, un recurso de anulación contra dicha Decisión desestimatoria.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia, mediante decisión de 10 de octubre de 1990, acordó atribuir el asunto a la Sala Segunda, con arreglo al artículo 95 del Reglamento de Procedimiento, e iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
III. Pretensiones de las partes
La parte demandante solicita al Tribunal de Justicia que:
1)
Anule la Decisión de la Comisión comunicada a la parte demandante el 24 de julio de 1989 por la que se condena a ésta a reembolsar 18254440 ESC y a dejar de percibir eł saldo (12672962 ESC), en el marco de la ejecución del proyecto n° 870840/P1 del Fondo.
2)
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
1)
Desestime el recurso por infundado.
2)
Condene en costas a la parte demandante.
IV. Motivos y alegaciones de las partes
1. Falta de motivación
Según la parte demandante, la Decisión que se impugna infringe el artículo 190 del Tratado CEE, al no ser sus motivos explícitos, claros y pertinentes. (
4
) En efecto, el hecho de que exista un importe claramente definido correspondiente a gastos que, según se indica, no pueden beneficiarse de ayudas no puede considerarse, a su juicio, un motivo de la Decisión. Además, sostiene la parte demandante, carece por completo de fundamento el motivo en el que se señala que los costes no se redujeron en la misma proporción que el número de horas de formación.
La Comisión insiste sobre el hecho de que de la Decisión objeto del litigio se deduce que existe un importe claramente definido correspondiente a gastos que no pueden beneficiarse de ayudas, así como el origen de dicho importe. En efecto, al mencionar ciertos puntos del formulario empleado para solicitar la ayuda está mostrándose claramente que se trata de gastos recogidos en dichos puntos. Por otra parte, la Decisión objeto del litigio menciona expresamente los motivos de las reducciones realizadas: la falta de reducción proporcional a la de las horas de formación y el no respetar los datos de la propuesta inicial. La motivación de la Decisión de la Comisión puede deducirse, a juicio de ésta, comparando los gastos aprobados y los gastos declarados. La existencia de dos documentos (solicitud de ayuda y solicitud de anticipo) permite al Tribunal de Justicia, según la Comisión, controlar la legalidad de dicha Decisión.
La Comisión ha subrayado también que la Decisión objeto del litigio era un simple acto de gestión, que tenía como destinatario directo a las autoridades nacionales, las cuales podían comunicar al Fondo cualquier observación que juzgasen oportuna y pedirle todas las aclaraciones que considerasen necesarias. (
5
)
2. Infracción de la nonnativa referente al Fondo
La parte demandante sostiene que la Decisión objeto del litigio infringe el Reglamento n° 2950/83, antes citado, al decidir la supresión de una parte de la ayuda, a pesar de que la financiación obtenida se utilizò correctamente y de que no se planteó ninguna objeción en el momento en que se autorizó el pago del anticipo del 50 % de la ayuda, momento en el que la parte demandada sabía perfectamente, gracias a la comunicación escrita sobre el «estado del proyecto», que los costes se habían reducido en la misma proporción que el número de horas. A su juicio, dado que se cumplieron los requisitos sobre utilización de la ayuda, no procedía suprimir dicha ayuda, ni siquiera parcialmente. Las modificaciones del proyecto inicial las ordenó la Comisión, señala la parte demandante. Como el número de horas de la acción de formación se redujo en un 33,13 °/o, los costes autorizados se redujeron, alega, en la misma proporción.
En consecuencia, a juicio de la parte demandante, se ha producido una infracción de dicho Reglamento al tiempo que se han lesionado los derechos adquiridos y legítimamente ejercidos por ella.
La parte demandante considera que la Comisión no puede tampoco alegar su ignorancia de los términos exactos en que se produjo la modificación, cuando se había adjuntado a la solicitud de pago de un anticipo del 50% de la ayuda concedida una comunicación escrita sobre el «estado del proyecto».
Dadas estas circunstancias, la Decisión de la Comisión de reducir la ayuda lesiona los derechos adquiridos y legítimamente ejercidos por la parte demandante, según entiende ésta.
La parte demandante reconoce que no ha respetado los importes indicados en la solicitud de ayuda en lo relativo a los puntos «estancia y alimentación», «alojamiento y alimentación» y «personal docente», pero alega no obstante que el incumplimiento de los importes fijados en la Decisión de concesión de la ayuda se debió a circunstancias independientes de su voluntad.
La Comisión replica que cuando un beneficiario de ayudas del Fondo proporciona a la Comisión informaciones falsas o incompletas al presentar su solicitud, el error es enteramente imputable a dicho beneficiario quien, por lo tanto, no puede acogerse a la protección de una confianza legítima en la legalidad de la Decisión.
En un caso como éste, la Comisión puede, a su juicio, bien anular la Decisión por la que se concedía la ayuda y sustituirla por una segunda Decisión que establezca una ayuda del Fondo más reducida, o bien limitarse a la simple revocación de la primera Decisión con supresión total de la ayuda, al amparo del apartado 1 del artículo 6 del Reglamento n° 2950/83, antes citado.
El pago de la ayuda aprobada por el Fondo exige que se cumplan previamente los requisitos establecidos por la Decisión que aprobó dicha ayuda, requisitos que, a juicio de la Comisión, no se han cumplido en el presente caso. En efecto, opina aquélla, la parte demandante ha declarado gastos muy superiores a los importes que aprobaron los servicios del Fondo, especialmente en lo relativo a los ingresos de los participantes en los cursos y al funcionamiento y gestión de los cursos.
La parte demandante ha declarado también, según la Comisión, gastos no justificados (importes declarados sin justificación o importes reclamados dos veces), especialmente en lo relativo a preparación de los cursos, profesionales cualificados, estancias, alimentación y desplazamientos, gestión y control presupuestario, trabajos especializados, gastos de arrendamientos y alquileres y amortizaciones normales.
Por último, la parte demandante declaró, según la Comisión, gastos no aprobados, especialmente en lo relativo a la reproducción de documentos, utilización de un ordenador, trabajos especializados, otros suministros y servicios de terceros, amortizaciones normales y alojamiento de los trabajadores en formación.
Dadas estas circunstancias, la Comisión considera que, al reducir su participación con arreglo al apartado 6 del artículo 1 del Reglamento n° 2950/83, se mantuvo estrictamente dentro de los límites de la legalidad y respetó escrupulosamente el principio de sana gestión de los fondos comunitarios. Por otra parte, según la Comisión, las autoridades portuguesas competentes, a quienes se dio ocasión de oponerse a dicha reducción, la aprobaron sin reservas.
La carga de justificar los importes de los gastos declarados recae, entiende la Comisión, sobre la parte demandante. Al limitarse con mucha frecuencia a indicar unos importes sin aportar el menor dato para valorar la exactitud de los mismos, la parte demandante, a juicio de la Comisión, no ha asumido dicha carga. En su condición de gestora de los fondos públicos comunitarios, la Comisión no podía aceptar tales importes.
Por otra parte, la Comisión indica que, al analizar si la ejecución de la acción de formación se ajustaba al proyecto presentado, tuvo debidamente en cuenta la corrección incorporada al proyecto y relativa a la duración de la formación práctica. A este respecto, subraya que dicha corrección le fue comunicada a la parte demandante antes del comienzo de la acción de formación y que ésta la aceptó.
Por último, la Comisión insiste en que el pago de un anticipo del 50 % de la ayuda solicitada resulta de la aplicación de las disposiciones del apartado 1 del artículo 5 del Reglamento n° 2950/83, antes citado, con independencia de cualquier juicio de valor sobre el modo en que se utilizan los créditos otorgados. Según la Comisión, no es posible deducir de dicho pago la menor conclusión sobre el respeto de los requisitos fijados por la Decisión que aprobó la solicitud de ayuda. Aunque la Decisión por la que se aprueba la solicitud de ayuda supone el nacimiento del derecho a exigir el pago de la ayuda acordada, la concreción del derecho está supeditada, a su juicio, al cumplimiento de los requisitos que dicha Decisión estableció. Como la parte demandante no cumplió íntegramente tales requisitos, señala la Comisión, no tiene derecho a exigir el pago del importe que se aprobó en su día.
T. F. O'Higgins
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: portugués.
(
1
)	DO L 289, p. 38 ; EE 05/04, p. 26.
(
2
)	DO L 289, p. 1; EE 05/04, p. 22.
(
3
)	DO L 377, p. 1 EE 05/04, p. 52.
(
4
)	Sentencia de 20 de marzo de 1959, Nold KG/Alta Autoridad de la CECA (18/57, Ree. p. 41).
(
5
)	Sentencia de 15 de marzo de 1984, EISS (310/81, Rc¿. pp. 1341 y ss., especialmente p. 1353).