62020CJ0368_RES
Asia C-368/20
NW
vastaan
Landespolizeidirektion Steiermark
(Ennakkoratkaisupyyntö – Landesverwaltungsgericht Steiermark)
Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 26.4.2022
Ennakkoratkaisupyyntö – Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue – Henkilöiden vapaa liikkuvuus – Asetus (EU) 2016/399 – Schengenin rajasäännöstö – 25 artiklan 4 kohta – Rajavalvonnan väliaikainen palauttaminen sisärajoille enintään kuuden kuukauden enimmäiskokonaiskeston puitteissa – Kansallinen säännöstö, jossa säädetään useista peräkkäisistä tämän keston ylittymiseen johtavista valvontajaksoista – Säännöstö ei ole Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan 4 kohdan mukainen, jos perättäiset valvontajaksot perustuvat samaan uhkaan tai samoihin uhkiin – Kansallinen säännöstö, jonka mukaan sisärajatarkastuksessa on seuraamuksen uhalla esitettävä passi tai henkilökortti – Velvollisuus ei ole Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan 4 kohdan mukainen, jos tarkastus itsessään on tämän säännöksen vastainen
Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Yhteisön rajasäännöstö – Rajavalvonnan poistaminen sisärajoilta – Rajavalvonnan väliaikainen palauttaminen sisärajoille, kun kyseessä on vakava uhka yleiselle järjestykselle tai sisäiselle turvallisuudelle – Kuuden kuukauden enimmäiskokonaiskeston ylittävää väliaikaisen palauttamisen kestoa ei voida hyväksyä, kun uutta uhkaa ei ole
(SEUT 72 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2016/399 25, 27, 29 ja 30 artikla)
(ks. 66, 68, 70, 77–81, 89, 90 ja 94 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)
Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Yhteisön rajasäännöstö – Rajavalvonnan poistaminen sisärajoilta – Rajavalvonnan väliaikainen palauttaminen sisärajoille, kun kyseessä on vakava uhka yleiselle järjestykselle tai sisäiselle turvallisuudelle – Rajavalvonnan palauttaminen on rajasäännöstön vastaista, kun se ylittää kuuden kuukauden enimmäiskokonaiskeston eikä perustu uuteen uhkaan – Kansallista säännöstöä, jossa henkilö velvoitetaan seuraamuksen uhalla esittämään passi tai henkilökortti saapuessaan sisärajan yli kyseisen jäsenvaltion alueelle, ei voida hyväksyä
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2016/399 25, 25 artiklan 4 kohta)
(ks. 97 ja 98 kohta sekä tuomiolauselman 2 kohta)
Tiivistelmä
Itävallan tasavalta on palauttanut rajavalvonnan Unkarin ja Slovenian vastaisille rajoilleen useita kertoja syyskuun 2015 ja marraskuun 2021 välisenä aikana. Tämä jäsenvaltio on rajavalvonnan palauttamista perustellakseen käyttänyt perusteena Schengenin rajasäännöstön (
1
) eri säännöksiä. Se on erityisesti 11.11.2017 alkaen käyttänyt perusteena kyseisen rajasäännöstön 25 artiklaa, jonka otsikkona on ”Yleiset puitteet rajavalvonnan väliaikaiselle palauttamiselle sisärajoille” ja jossa säädetään, että jos jäsenvaltion yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuu vakava uhka, se voi palauttaa rajavalvonnan, sisärajoilleen, ja jossa vahvistetaan enimmäisajanjaksot, joiksi rajavalvonta voidaan palauttaa.
NW:lle, joka oli tulossa Sloveniasta, tehtiin elokuussa 2019 rajatarkastus Spielfeldin rajanylityspaikalla (Itävalta). Koska NW kieltäytyi esittämästä passiaan, hänen todettiin syyllistyneen Itävallan rajan ylittämiseen ilman matkustusasiakirjaa ja hänet tuomittiin sakkoon. NW:lle tehtiin marraskuussa 2019 toinen rajatarkastus samassa rajanylityspaikassa. Hän on riitauttanut näiden kahden rajatarkastuksen lainmukaisuuden ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, ovatko NW:lle tehdyt rajatarkastukset ja hänelle määrätty seuraamus unionin oikeuden mukaiset. Silloin, kun riitautetut tarkastustoimenpiteet toteutettiin, Itävallan Slovenian vastaiselle rajalleen palauttaman rajavalvonnan kesto oli perättäisten valvontajaksojen soveltamisen kumulatiivisen vaikutuksen vuoksi jo näet ylittänyt Schengenin rajasäännöstön 25 artiklassa säädetyn kuuden kuukauden enimmäiskokonaiskeston.
Unionin tuomioistuin, joka on kokoontunut suuressa jaostossa, toteaa antamassaan tuomiossa, että Schengenin rajasäännöstö on esteenä sille, että jäsenvaltio palauttaa väliaikaisesti rajavalvonnan sisärajoille yleiseen järjestykseen ja sisäiseen turvallisuuteen perustuvan vakavan uhkan perusteella silloin, kun valvonnan kesto ylittää kuuden kuukauden enimmäiskokonaiskeston ja kun ei ole olemassa uutta uhkaa, jolla tässä rajasäännöstössä säädettyjen ajanjaksojen uutta soveltamista voitaisiin perustella. Schengenin rajasäännöstö on esteenä kansalliselle säännöstölle, jolla jäsenvaltio velvoittaa seuraamuksen uhalla henkilön esittämään passin tai henkilökortin saapuessaan sisärajan yli tämän jäsenvaltion alueelle, kun sisärajavalvonnan, jonka yhteydessä kyseinen velvollisuus on asetettu, palauttaminen on tämän säännöstön vastaista.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Siitä, että jäsenvaltio palauttaa väliaikaisesti rajavalvonnan sisärajoilleen sen yleiseen järjestykseen ja sisäiseen turvallisuuteen perustuvan vakavan uhkan perusteella, (
2
) unionin tuomioistuin muistuttaa aluksi, että unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on.
Unionin tuomioistuin huomauttaa ensinnäkin Schengenin rajasäännöstön 25 artiklan sanamuodosta, että ilmaisulla ”ei saa ylittää kuutta kuukautta” pyritään sulkemaan kokonaan pois mahdollisuus ylittää tämä kesto.
Tämän jälkeen unionin tuomioistuin huomauttaa asiayhteydestä, johon tämän rajasäännöstön 25 artikla kuuluu, ensin, että kyseisessä säännöksessä vahvistetaan selkeästi ja täsmällisesti sekä alkuperäisen rajavalvonnan palauttamiselle sisärajoille että tämän valvonnan jatkamiselle asetettu enimmäiskesto, tällaiseen valvontaan sovellettava enimmäiskokonaiskesto mukaan lukien. Toiseksi kyseinen säännös poikkeus periaatteesta, jonka mukaan sisärajat voidaan ylittää kaikkialta ilman, että henkilöihin heidän kansalaisuudestaan riippumatta kohdistettaisiin siellä tarkastuksia. (
3
) Koska henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevia poikkeuksia on tulkittava suppeasti, rajavalvonnan palauttamisen sisärajoille olisi oltava poikkeuksellista ja se olisi otettava käyttöön vasta viimeisenä keinona. Tämä suppea tulkinta puhuu sitä vastaan, että kyseisen säännöstön 25 artiklaa olisi tulkittava siten, että alun perin yksilöidyn uhkan jatkuminen pitempään (
4
) riittää perusteluksi rajavalvonnan palauttamiselle tässä säännöksessä säädetyn kuuden kuukauden enimmäiskeston ylittäväksi ajaksi. Tällainen tulkinta näet mahdollistaisi käytännössä rajavalvonnan palauttamisen saman uhkan vuoksi rajoittamattomaksi ajaksi, millä loukattaisiin periaatetta, jonka mukaan sisärajoilla ei suoriteta rajavalvontaa. Kolmanneksi jos Schengenin rajasäännöstön 25 artiklaa tulkittaisiin siten, että jäsenvaltio voisi vakavan uhkan vuoksi ylittää sisärajavalvonnalle säädetyn kuuden kuukauden kokonaiskeston, tämä tekisi merkityksettömäksi erottelun, jonka unionin lainsäätäjä on tehnyt tämän saman artiklan perusteella suoritetun sisärajavalvonnan palauttamisen ja saman säännöstön 29 artiklassa (
5
) tarkoitetun sisärajavalvonnan palauttamisen välillä, jonka osalta sisärajavalvonnan enimmäiskokonaiskesto ei voi ylittää kahta vuotta. (
6
)
Lopuksi unionin tuomioistuin korostaa, että kuuden kuukauden enimmäiskokonaiskestoa koskevalla säännöllä tavoiteltu päämäärä liittyy yleiseen tavoitteeseen, joka on sovittaa yhteen vapaan liikkuvuuden periaate ja jäsenvaltioiden intressi varmistaa alueidensa turvallisuus. Vaikka pitää paikkansa, että jäsenvaltion yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuva vakava uhka alueella, jolla ei suoriteta sisärajavalvontaa, ei välttämättä ole ajallisesti rajoitettu, unionin lainsäätäjä on katsonut, että kuuden kuukauden ajanjakso on riittävä, jotta asianomainen jäsenvaltio voi toteuttaa toimenpiteitä, joilla tällainen uhka voidaan torjua, ja säilyttää vapaan liikkuvuuden periaatteen tämän kuuden kuukauden ajanjakson jälkeen.
Näin ollen unionin tuomioistuin katsoo, että kuuden kuukauden enimmäiskokonaiskesto on ehdoton, joten kyseisen säännöstön 25 artiklan nojalla tämän ajanjakson päätyttyä palautettu sisärajavalvonta on ristiriidassa Schengenin rajasäännöstön kanssa. Tällaista ajanjaksoa voidaan soveltaa uudelleen ainoastaan siinä tapauksessa, että asianomainen jäsenvaltio osoittaa sellaisen uuden vakavan uhan olemassaolon, joka vaikuttaa sen yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen. Sen arvioimiseksi, onko tietty uhka uusi alun perin yksilöityyn uhkaan nähden, on viitattava olosuhteisiin, joiden vuoksi rajavalvonta on tarpeen palauttaa sisärajoille, sekä olosuhteisiin ja tapahtumiin, jotka muodostavat vakavan uhan asianomaisen jäsenvaltion yleiselle järjestykselle tai sisäiselle turvallisuudelle. (
7
)
Unionin tuomioistuin toteaa lisäksi, ettei SEUT 72 artiklassa (
8
) sallita sitä, että jäsenvaltio palauttaa tällaisen uhan torjumiseksi Schengenin rajasäännöstön 25 ja 27 artiklaan perustuvan väliaikaisen rajavalvonnan sisärajoille ajanjaksoksi, jolla ylitetään kuuden kuukauden enimmäiskokonaiskesto. Kun otetaan huomioon henkilöiden vapaan liikkuvuuden perustavanlaatuinen merkitys unionin tavoitteiden joukossa ja se yksityiskohtainen tapa, jolla unionin lainsäätäjä on rajoittanut jäsenvaltioiden mahdollisuutta puuttua tähän vapauteen palauttamalla rajavalvonta väliaikaisesti sisärajoille säätämällä kuuden kuukauden enimmäiskokonaiskestoa koskevan säännön, se on ottanut asianmukaisella tavalla huomioon velvollisuudet, joita jäsenvaltioilla on yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden suojaamiseksi.
(
1
)	Henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta unionin säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) 9.3.2016 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/399 (EUVL 2016, L 77, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 14.9.2016 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2016/1624 (EUVL 2016, L 251, s. 1). Tällä asetuksella on korvattu henkilöiden liikkumista rajan yli koskevasta yhteisön säännöstöstä 15.3.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 562/2006 (Schengenin rajasäännöstö) (EUVL 2006, L 105, s. 1).
(
2
)	Unionin tuomioistuin tarkastelee tarkemmin ottaen Schengenin rajasäännöstön 25 ja 27 artiklaa. Tämän säännöstön 27 artiklassa säädetään menettelystä rajavalvonnan väliaikaiseksi palauttamiseksi sisärajoille 25 artiklan nojalla.
(
3
)	Ks. vastaavasti Schengenin rajasäännöstön 22 artikla, SEU 3 artiklan 2 kohta ja SEUT 67 artiklan 2 kohta.
(
4
)	Vaikka sitä arvioidaan uusien seikkojen tai sen torjumiseksi toteutetun valvonnan tarpeellisuuden ja oikeasuhteisuuden uudelleenarvioinnin perusteella.
(
5
)	Kun poikkeukselliset olosuhteet vaarantavat alueen, jolla ei suoriteta sisärajavalvontaa, toiminnan, tämän säännöstön 29 artiklassa säädetään jäsenvaltioiden mahdollisuudesta palauttaa rajavalvonta sisärajoille neuvoston suosituksen perusteella.
(
6
)	Unionin tuomioistuin täsmentää kuitenkin, että jos yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuu uusi vakava uhka, Schengenin rajasäännöstön 29 artiklan mukainen rajavalvonnan palauttaminen sisärajoille enintään kahdeksi vuodeksi ei ole kuitenkaan esteenä sille, että asianomainen jäsenvaltio palauttaa näiden kahden vuoden jälkeen välittömästi kyseisen säännöstön 25 artiklaan perustuvan rajavalvonnan enintään kuudeksi kuukaudeksi, kunhan viimeksi mainitussa säännöksessä säädetyt edellytykset täyttyvät.
(
7
)	Schengenin rajasäännöstön 27 artiklan 1 kohdan a alakohta.
(
8
)	Tässä artiklassa määrätään, ettei EUT-sopimuksen V osasto vaikuta niihin velvollisuuksiin, joita jäsenvaltioilla on yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden suojaamiseksi.