61980C0212
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS SIMONE ROZÈS
VOM 8. OKTOBER 1981 (
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
I —
In seinen Urteilen vom 15. Juni 1976 in der Rechtssache Frecassetti/Amministrazione delle finanze dello Stato (Sig. 1976, 983) und vom 27. Mäi z 1980 in den verbundenen Rechtssachen Amministrazione delle finanze/Salumi, Vassanelli und Ultrocchi (Sig. 1980, 1238) hat der Gerichtshof für Recht erkannt, daß die Abschöpfungen bei der Einfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse nach dem Satz zu berechnen sind, der am Tage der Annahme der Einfuhrerklärung für die Ware durch die Zollbehörden gilt.
In den vorliegenden Rechtssachen legt die Corte di Cassazione Ihnen zur Vorabentscheidung die Frage vor, ob bei der nach diesen Urteilen grundsätzlich gebotenen Nacherhebung das Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1697/79 des Rates am 1. Juli 1980 zu berücksichtigen sei.
Der Sachverhalt ist folgender:
Am 11. September 1976 wurde im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften der Tenor Ihres Urteils Frecassetti veröffentlicht. Am 22. September 1978 erließ der italienische Staat ein Dekret, das die Anwendung des am Tage der Annahme der Einfuhrerklärung geltenden Abschöpfungssatzes vorschrieb. Die italienische Finanzverwaltung, die die Abschöpfungen nach einem anderen, für den Importeur günstigeren Satz erhoben hatte, hatte jedoch bereits Berichtigungsbescheide erlassen, mit denen sie die Zahlung von Differenzbeträgen zu den Abschöpfungen auf Einfuhren landwirtschaftlicher Erzeugnisse (Getreide und Fleisch) aus Drittländern, die in einigen Fällen auf das Jahr 1966 zurückgingen, verlangt hatte. Diese Bescheide ergingen gegenüber den drei Kassationsbeklagten der Ausgangsverfahren in den verbundenen Rechtssachen Amministrazione delle finanze/Salumi, Vassanelli und Ultrocchi sowie gegenüber zwei weiteren Firmen — Orlandi und Divella — Kassationsklägerinnen der Ausgangsverfahren in zwei der vorliegenden Rechtssachen (215 und 217/80).
In den Rechtsstreitigkeiten zwischen den Firmen Orlandi und Divella und der italienischen Verwaltung (die in der Berufungsinstanz obsiegt hatte) und in den nach dem Urteil des Gerichtshofes vom 27. März 1980 noch anhängigen Rechtsstreitigkeiten zwischen dieser Verwaltung und den drei Firmen Salumi, Vassanelli und Ultrocchi (denen die Berufungsgerichte recht gegeben hatten) fragt die Corte di Cassazione Sie nunmehr mit fünf Beschlüssen vom 2. Juli 1980, ob bei der nach den Urteilen Frecassetti und Salumi grundsätzlich gebotenen Nacherhebung das Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1697/79 des Rates am 1. Juli 1980 — also nach dem Urteil des Gerichtshofes und einen Tag, bevor die Corte di Cassazione beschloß, den Gerichtshof erneut zu befragen — zu berücksichtigen sei.
Es geht also im wesentlichen um die Frage, welchen Einfluß auf den Ihrem Urteil vom 27. März 1980 zugrundeliegenden Sachverhalt der Umstand hat, daß eine Vorabentscheidung des Gerichtshofes und eine Verordnung des Rates gleichzeitig Wirkung entfalten.
In Ihrem Urteil vom 27. März 1980 haben Sie entschieden (Slg. 1980, 1263, Randnr. 18), daß mangels einer einschlägigen Gemeinschaftsregelung auf die Erhebung und Nacherhebung der Agrarabschöpfungen die in der internen Rechtsordnung jedes Mitgliedstaats für gleichartige einzelstaatliche Gebühren enthaltenen Modalitäten und Voraussetzungen anzuwenden seien, so daß die ersteren ebenso wirksam erhoben würden wie die letzteren.
Der Rat hatte jedoch die Verkündung Ihres Urteils nicht abgewartet, um den in Randnummer 15 der Entscheidungsgründe aufgezeigten Weg einzuschlagen. Er hatte am 2. Juli 1979 die Verordnung Nr. 1430/79 über die Erstattung oder den Erlaß von Eingangs- oder Ausfuhrabgaben und am 24. Juli 1979 die Verordnung Nr. 1697/79 betreffend die Nacherhebung von noch nicht vom Abgabenschuldner angeforderten Eingangsoder Ausfuhrabgaben für Waren, die zu einem Zollverfahren angemeldet worden sind, das die Verpflichtung zur Zahlung derartiger Abgaben beinhaltet, erlassen.
Es erscheint mir unbestreitbar, daß die Verordnung Nr. 1697/79 im Sinne der Randnummer 18 der Entscheidungsgründe des Urteils vom 27. März 1980 die Modalitäten und Voraussetzungen für die Erhebung insbesondere der Agrarabgaben festlegt. Nach Randnummer 16 der Entscheidungsgründe des Urteils „löst [diese Regelung] die Probleme in bezug auf die Gleichheit der einzelnen auf diesem Gebiet jedoch nur zum Teil; wegen des zwangsläufig technischen und detaillierten Charakters dieser Art von Regelungen kann ihr Fehlen zudem nur teilweise durch richterliche Auslegung ausgeglichen werden“.
Obwohl Artikel 5 Absatz 2 dieser Verordnung „ausreichend genau“ ist, überläßt er es einer Durchführungsverordnung festzulegen, in welchen Fällen die Zollbehörden von der Nacherhebung der Abgaben absehen können. Die entsprechenden Durchführungsvorschriften sind in der Verordnung Nr. 1573/80 der Kommission vom 20. Juli 1980 enthalten, die erst am 1. Juli 1980 in Kraft getreten ist.
Die Behauptung der Kommission, es handele sich, abgesehen von den strafrechtlich verfolgbaren Handlungen (Artikel 3), um eine „der vollständigen Vereinheitlichung dienende Verordnung, die den gesamten Bereich regelt“, ist also nicht ganz richtig.
II —
Obwohl der Rat im vorliegenden Verfahren keine Erklärung eingereicht hat, teile ich die Ansicht der Kommission, daß diese Verordnung auf die vor ihrem Inkrafttreten eingeleiteten Nacherhebungsverfahren, über die zu diesem Zeitpunkt noch nicht entschieden worden war, nicht anwendbar ist.
Sie selbst hatten in Ihrem Urteil vom 27. März 1980 ausdrücklich hervorgehoben, daß diese Verordnung zum Zeitpunkt der Urteilsverkündung noch nicht in Kraft getreten war und daß sie zwar — teilweise — die Probleme in bezug auf die Gleichheit der einzelnen auf diesem Gebiet löse, jedoch noch Raum für die richterliche Auslegung lasse.
Nach einem im Recht der Mitgliedstaaten allgemein anerkannten Grundsatz sind Verfahrensregeln auf alle zum Zeitpunkt ihres Inkrafttretens anhängigen Rechtsstreitigkeiten sofort anwendbar, ohne daß sie deshalb rückwirkende Kraft besäßen.
Die Verordnung Nr. 1697/79 hat jedoch „konstitutiven“ Charakter: Sie ändert oder verdeutlicht keine früheren Vorschriften; sie füllt vielmehr eine Rechtslücke, indem sie die Voraussetzungen für Nacherhebungen zu niedrig erhobener Beträge hinsichtlich der Frist (Artikel 2 Absatz 1), des Verfahrens (Artikel 2 Absatz 2; Artikel 4) und der materiellen Grundlagen (Artikel 5) auf Gemeinschaftsebene vereinheitlicht. Es handelt sich also nicht um reine Verfahrensvorschriften.
Auch läßt sich nicht behaupten, daß ihr einziger Zweck darin bestünde, den Abgabenschuldnern zusätzliche Garantien zu gewähren. Zwar fällt der eher hinweisende Charakter von Formulierungen auf wie: „Eine Nacherhebung ... ist ausgeschlossen“ (Artikel 5 Absatz 1); „Die zuständigen Behörden können von einer Nacherhebung ... absehen“ (Artikel 5 Absatz 2 Unterabsatz 1); „Die Fälle, in denen Unterabsatz 1 angewandt werden kann“ (Artikel 5 Absatz 2 Unterabsatz 2). Andererseits stellt Artikel 2 Absatz 1 jedoch den Grundsatz auf, daß die Nacherhebung rechtlich geboten ist, solange noch keine Verjährung eingetreten ist.
Trotz dieses mehrdeutigen Charakters hätten die Verfasser der Verordnung ausdrücklich bestimmen können, daß die Verordnung von ihrem Inkrafttreten an auf die nach innerstaatlichem Recht bereits eingeleiteten und noch anhängigen Nacherhebungsverfahren anwendbar sei.
Ich finde jedoch weder in ihrem Wortlaut noch in den Materialien noch in ihrem Aufbau einen Hinweis, der die Annahme rechtfertigt, daß die Verordnung, sei es auch nur stillschweigend, diese Tragweite hätte.
Dies folgt zunächst eindeutig aus dem Wortlaut der Bestimmungen der Verordnung selbst: „die zuständigen Behörden ... fordern ... nach“ [französisch: „les autorités compétentes ... engagent“] (Artikel 2 Absatz 1); „Eine Nacherhebung ... ist ausgeschlossen“ [französisch: aucune action en recouvrement ne peut être engagée ...“] (Artikel 5 Absatz 1).
Ein weiteres Indiz für das Fehlen einer „sofortigen Wirkung“ der Verordnung ist die lange Zeit, die vor ihrem Inkrafttreten verstrichen ist: Die Verordnung wurde am 24. Juli 1979 erlassen, am 3. August 1979 veröffentlicht und ist erst am 1. Juli 1980 (zur gleichen Zeit wie die Verordnung Nr. 1430/79) in Kraft getreten. Auch kann ihre Anwendung noch durch ein Eingreifen des Ausschusses für Zollbefreiungen eingeschränkt werden (Artikel 10). Diese zeitliche Staffelung hat es im übrigen ermöglicht, auf Übergangsvorschriften zu verzichten.
Schließlich dürfte, wenn Sie zu dem Ergebnis kämen, daß die Verordnung Nr. 1697/79 auf die besonderen Sachverhalte anwendbar ist, über die die Corte di Cassazione noch zu entscheiden hat, der Umstand, daß die Verordnung auf „Rechtsverhältnisse, die vor Erlaß des auf das Ersuchen um Auslegung ergangenen Urteils entstanden“, aber „nach dem internen Recht noch nicht abgeschlossen“ sind, möglicherweise eine abschwächende Wirkung hat, die Antwort auf die erste Ihnen vorgelegte Frage nicht beeinflussen. Wenn die in Artikel 5 vorgesehenen Einschränkungen des Grundsatzes der Nacherhebung (Artikel 2 Absatz 1 Unterabsatz 1) für die am 1. Juli 1980 noch anhängigen Verfahren gelten würden, könnte die Freistellung von Abgabenschuldnern, die sich in derselben Lage befänden, vom größeren oder geringeren Eifer der zuständigen Behörden bei der Einleitung des Nacherhebungsverfahrens oder von der längeren oder kürzeren Dauer der gerichtlichen Verfahren abhängen, was dazu führen würde, daß gleichartige und zur selben Zeit entstandene Schulden in demselben Mitgliedstaat unterschiedlich behandelt würden.
Die Verweisung auf das nationale Recht, die aus der Auslegung, die ich Ihnen vorschlage, folgt, könnte zu einer Ungleichbehandlung der Abgabenschuldner je nach der größeren oder geringeren Strenge der die Nacherhebung zu niedrig erhobener Beträge betreffenden nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften führen. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat diese Ungleichheit jedoch ausdrücklich zugelassen, indem er es den Mitgliedstaaten gestattet, von der Feststellung der eigenen Mittel, die den Eingangs- und Ausfuhrabgaben entsprechen, deren Nacherhebung nach der Verordnung Nr. 1697/79 nicht abgeschlossen ist, abzusehen (Artikel 9).
Wie Sie, meine Herren Richter, selbst entschieden haben (Urteil vom 10. Juli 1980, Ariete, Sig.1980, 2556, Randnr. 16 der Entscheidungsgründe), sind „derartige Unterschiede, vor allem wenn es sich um Vorschriften über die Anfechtung einzelstaatlicher Abgaben handelt, nicht als diskriminierend und erst recht nicht als wettbewerbsverzerrend anzusehen“.
Es ist ferner unerheblich, ob die Abgabenschuldner die durch eine eventuelle Nacherhebung entstandene zusätzliche Belastung nicht oder nicht mehr abwälzen können.
III —
Unter diesen Umständen meine ich, daß die übrigen Fragen, die das nationale Gericht gestellt hat, keine Antwort erfordern.
Selbst hinsichtlich der Rechtsstreitigkeiten über die Abgaben, die die Verwaltungen der Mitgliedstaaten für Rechnung der Gemeinschaften zu erheben haben, steht es den nationalen Gerichten frei, sich von den der Verordnung Nr. 1697/79 (insbesondere Artikel 5) zugrundeliegenden Prinzipien leiten zu lassen, sofern deren Anwendung auf die bei ihnen anhängigen Verfahren die Nacherhebung der Gemeinschaftsabgaben nicht praktisch unmöglich oder weniger wirksam machen würde als die Erhebung gleichartiger einzelstaatlicher Gebühren und Abgaben.
Selbstverständlich kann darüber hinaus (Frage 4) auf Verzugszinsen für nachträglich erhobene Beträge nicht verzichtet werden, wenn die Erhebung derartiger Zinsen in den nationalen Rechtsoder Verwaltungsvorschriften über die Erhebung einzelstaatlicher Gebühren und Abgaben vorgesehen ist.
Die Kommission schlägt Ihnen in ihren Erklärungen vor zu antworten, daß die Verordnung Nr. 1697/79 nur auf nach dem 1. Juli 1980 eingeleitete Nacherhebungsverfahren und außerdem nur auf Einfuhr- oder Ausfuhrvorgänge anwendbar ist, für die der Verwaltungsakt, durch den die insoweit geschuldeten Abgaben der Höhe nach festgesetzt werden, nach dem 1. Juli 1980 ergangen ist oder bei denen die Verpflichtung des Unternehmens, die geschuldeten Abgaben zu zahlen, nach diesem Zeitpunkt entstanden ist.
Ich glaube nicht, daß man in den vorliegenden Rechtssachen so weit gehen muß. Ich stelle diesen Punkt jedoch in das Ermessen des Gerichtshofes und beantrage, für Recht zu erkennen, daß als „Nacherhebungen“ im Sinne der Verordnung Nr. 1697/79 nur Nacherhebungen aufgrund von Verfahren anzusehen sind, die nach dem 1. Juli 1980 eingeleitet wurden.
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1
)	Aus dem Französischen übersetzt.