61998CJ0307_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-307/98,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved F. de Sousa Fialho, Kommissionens Juridiske Tjeneste, og O. Couvert-Castéra, der er udstationeret som national ekspert ved Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos C. Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret, Kirchberg,
sagsøger,
mod
Kongeriget Belgien, først ved kommitteret J. Devadder, derefter ved konsulent Y. Houyet, begge Juridisk Tjeneste, Ministeriet for Udenrigsanliggender, Udenrigshandel og Udviklingssamarbejde, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg på Belgiens Ambassade, 4, rue des Girondins,
sagsøgt,
angående en påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Belgien har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i henhold til artikel 4 i Rådets direktiv 76/160/EØF af 8. december 1975 om kvaliteten af badevand (EFT 1976 L 31, s. 1) og EF-traktatens artikel 189, stk. 3 (nu artikel 249, stk. 3, EF), idet det ikke inden ti år efter meddelelsen af direktivet har truffet de nødvendige foranstaltninger for at bringe badevandskvaliteten i overensstemmelse med de grænseværdier, der er fastsat i medfør af direktivets artikel 3,
har
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, D.A.O. Edward, og dommerne J.C. Moitinho de Almeida (refererende dommer), C. Gulmann, J.-P. Puissochet og M. Wathelet,
generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer
justitssekretær: ekspeditionssekretær D. Louterman-Hubeau,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 29. september 1999, hvor Kommissionen var repræsenteret af G. Valero Jordana, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtiget, og O. Couvert-Castéra, og Kongeriget Belgien af kommitteret A. Snoecx, Ministeriet for Udenrigsanliggender, Udenrigshandel og Udviklingssamarbejde, som befuldmægtiget,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 28. oktober 1999,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 5. august 1998 har Kommissionen for De Europæiske fællesskaber i medfør af EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Belgien har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i henhold til artikel 4 i Rådets direktiv 76/160/EØF af 8. december 1975 om kvaliteten af badevand (EFT 1976 L 31, s. 1) og EF-traktatens artikel 189, stk. 3 (nu artikel 249, stk. 3, EF), idet det ikke inden ti år efter meddelelsen af direktivet har truffet de nødvendige foranstaltninger for at bringe badevandskvaliteten i overensstemmelse med de grænseværdier, der er fastsat i medfør af direktivets artikel 3.
2 I stævningen har Kommissionen i det væsentlige anført, at Kongeriget Belgien
- uden fyldestgørende begrundelse har undtaget en række badeområder i indre vandområder fra direktiv 76/160's anvendelsesområde
- ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger for at bringe badevandskvaliteten i overensstemmelse med de grænseværdier, der er fastsat i medfør af direktivets artikel 3, og ikke har nået de resultater, der kræves efter direktivet
- ikke i sine bestemmelser har fastsat en pligt til at forbyde badning i områder, hvor vandkvaliteten ikke er i overensstemmelse med de grænseværdier, der er fastsat i medfør af direktivets artikel 3.
Fællesskabsbestemmelserne
3 Direktiv 76/160 har ifølge første betragtning til formål at beskytte miljøet og den offentlige sundhed ved at formindske forureningen af badevand og beskytte dette mod yderligere forringelse. Med henblik herpå fastsættes der i bilaget til direktivet en række mikrobiologiske samt fysiske og kemiske parametre for måling af kvaliteten af badevand, hvortil svarer bindende værdier (I) og vejledende værdier (G).
4 Artikel 1 i direktiv 76/160 bestemmer følgende:
»1. Dette direktiv angår kvaliteten af badevand, undtagen vand til terapeutiske formål og vand i svømmebassiner.
2. I dette direktiv forstås ved:
a) badevand, rindende eller stillestående ferskvand eller havvand, der
- af de kompetente myndigheder i hver stat udtrykkeligt er godkendt til badning eller
- i hvilket badning ikke er forbudt, og som sædvanlig anvendes til dette formål af et stort antal badende
b) badeområde, et område, hvor der findes badevand
c ) badesæson, den periode, i hvilken der efter lokal sædvane, herunder eventuelle lokale bestemmelser om badning, samt meteorologiske forhold, kan ventes en stærk tilstrømning af antal badende.«
5 I medfør af artikel 3 i direktiv 76/160 fastsætter medlemsstaterne de værdier, der skal gælde for badevandet, med hensyn til de mikrobiologiske samt fysiske og kemiske parametre, der er anført i bilaget. Disse værdier må ikke være lempeligere end de i kolonne I i bilaget anførte værdier.
6 Artikel 4, stk. 1, i direktiv 76/160 bestemmer følgende:
»Medlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at badevandskvaliteten inden ti år efter meddelelsen af dette direktiv bringes i overensstemmelse med de grænseværdier, der fastsættes i medfør af artikel 3.«
7 I artikel 5 i direktiv 76/160 hedder det:
»1 . Ved anvendelsen af artikel 4 anses badevand for at være i overensstemmelse med de parametre, som gælder for det, hvis stikprøver af dette vand, udtaget med den i bilaget fastsatte hyppighed på ét og samme prøveudtagningssted viser, at det er i overensstemmelse med parameterværdierne for den pågældende vandkvalitet for så vidt angår:
- 95% af prøverne i tilfælde, hvor parametrene svarer til de i kolonne I i bilaget anførte
- 90% af prøverne i alle øvrige tilfælde, dog 80% af prøverne for parameter vedrørende colibakterier i alt og fækale colibakterier
og såfremt det for de 5%, henholdsvis 10% og 20% af prøverne, der efter omstændighederne ikke opfylder kravene, gælder, at:
- vandet ikke afviger med mere end 50% fra de pågældende parameterværdier undtagen med hensyn til mikrobiologiske parametre, pH og opløst ilt
- serier af stikprøver af vand udtaget med en hyppighed, der er statistisk forsvarlig, ikke afviger fra de parameterværdier, som gælder for det.
2. Overskridelser af de i artikel 3 omhandlede værdier, som skyldes oversvømmelser, andre naturkatastrofer eller usædvanlige meteorologiske forhold, tages ikke i betragtning ved opgørelse af de i stk. 1 omhandlede procentsatser.«
8 I henhold til artikel 6 i direktiv 76/160 udfører medlemsstaterne prøveudtagninger, hvis mindstehyppighed er fastsat i bilaget til direktivet, for at undersøge badevandets kvalitet.
9 I artikel 8 i direktiv 76/160 præciseres det:
»Undtagelser fra dette direktiv kan fastsættes:
a) for visse parametre, som er betegnet med (0) i bilaget, som følge af usædvanlige meteorologiske eller geografiske forhold;
b) hvor badevand er udsat for naturlig berigelse med bestemte stoffer ud over de grænser, der er fastsat i bilaget.
Ved naturlig berigelse forstås en proces, hvorved en bestemt vandmængde optager visse stoffer, der indeholdes i jorden uden menneskelig indgriben.
I intet tilfælde må de i denne artikel omhandlede undtagelser føre til tilsidesættelse af kravene til beskyttelse af den offentlig sundhed.
Når en medlemsstat gør brug af en undtagelsesbestemmelse, skal den omgående underrette Kommissionen herom med angivelse af begrundelse og varighed.«
10 I artikel 12 i direktiv 76/160 bestemmes det:
»1. Medlemsstaterne sætter de nødvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv inden to år efter dets meddelelse. De underretter omgående Kommissionen herom.
2. Medlemsstaterne underretter Kommissionen om ordlyden af de vigtigste nationale bestemmelser, som de udsteder inden for dette direktivs område.«
11 Desuden skal medlemsstaterne i henhold til artikel 13 i direktiv 76/160 regelmæssigt og første gang 4 år efter dette direktivs meddelelse tilsende Kommissionen en sammenfattende rapport vedrørende badevandet og dets vigtigste karakteristika. Den sammenfattende rapport udarbejdes fra den 1. januar 1993 årligt som følge af ændringen af denne bestemmelse ved Rådets direktiv 91/692/EØF af 23. december 1991 om standardisering og rationalisering af rapporterne om gennemførelse af en række miljødirektiver (EFT L 377, s. 48).
Den administrative procedure
12 Efter at have gennemgået rapporten om kvaliteten af badevandet i Belgien i årene 1983 til 1987 henledte Kommissionen ved skrivelse af 8. oktober 1987 de belgiske myndigheders opmærksomhed på forskellige overtrædelser af direktiv 76/160, idet den navnlig gjorde gældende, at grænseværdierne var overskredet, at visse badeområder var undtaget, og at der ikke tilstrækkeligt hyppigt var foretaget analyser. Ved skrivelse af 11. februar 1988 svarede de belgiske myndigheder ved at fremlægge nogle oplysninger om de af Kommissionen rejste spørgsmål.
13 Ved skrivelse af 21. juni 1988 meddelte Kommissionen Kongeriget Belgien, at den havde modtaget en klage om, at der i regionen Vallonien fandt badning sted i en række områder, hvor badevandet ikke er i overensstemmelse med de i bilaget til direktiv 76/160 anførte parametre, og som er undtaget fra direktivets anvendelsesområde.
14 Ved skrivelse af 6. oktober 1988 svarede de belgiske myndigheder, at gennemførelsen af direktiv 76/160 var blevet forsinket af praktiske vanskeligheder, som skyldtes decentraliseringen af administrationen.
15 Ved skrivelse af 25. september 1989 opfordrede Kommissionen Kongeriget Belgien til at fremsætte sine bemærkninger inden to måneder. Kongeriget Belgien besvarede denne skrivelse den 4. januar 1990, idet det benægtede, at direktivet ikke var gennemført korrekt, og fremhævede, at der er truffet forskellige foranstaltninger til at forbedre badevandskvaliteten i landet.
16 Ved skrivelse af 14. november 1995 underrettede Kommissionen de belgiske myndigheder om, at den ikke ville fremsætte en begrundet udtalelse, hvis de fremsendte fuldstændige og detaljerede oplysninger om planerne for rensning af de badeområder, hvor de i direktiv 76/160 fastsatte grænseværdier var overskredet.
17 Som svar på Kommissionens anmodning sendte de belgiske myndigheder den 31. januar 1996 og den 13. marts 1996 Kommissionen forskellige oplysninger, henholdsvis for regionen Flandern og for regionen Vallonien.
18 Den 27. december 1996 fremsatte Kommissionen over for Kongeriget Belgien en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede det til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at overholde de forpligtelser, der påhviler det i medfør af direktiv 76/160, inden to måneder efter meddelelsen af udtalelsen. Heri anførte Kommissionen for det første, at en række badeområder i de indre vandområder ikke overholder de parametre, der er anført i bilaget til direktivet. For det andet fandt den oplysningerne om planerne for rensning af badevandet i de indre vandområder utilstrækkelige, både for så vidt angik regionen Flandern og regionen Vallonien. For det tredje imødegik den argumentet om, at vandmængden i vandløbene i Vallonien om sommeren ikke er tilstrækkelig til at tillade badning. Endelig gjorde Kommissionen gældende, at de kompetente myndigheder med de undtagelser, der er nævnt i rapporterne om kvaliteten af badevandet, ikke har gjort brug af muligheden for at forbyde badning i vand, som ikke er i overensstemmelse med de parametre, der er fastsat i bilaget til direktiv 76/160.
19 De belgiske myndigheder besvarede den begrundede udtalelse ved skrivelser af 12. februar 1997 for regionen Bruxelles, af 6. marts 1997 for regionen Flandern og den 1. juli 1997 for regionen Vallonien.
20 Kommissionen fandt for så vidt angik regionen Flandern, at skrivelserne ikke indeholdt nye oplysninger, og for så vidt angik regionen Vallonien dels, at de belgiske myndigheder havde nedsat antallet af badeområder på en måde, som ikke er i overensstemmelse med de krav, der stilles i direktiv 76/160, dels, at det ikke var tilstrækkeligt bevist, at badning faktisk var forbudt i forurenede områder, som blev anvendt af de badende, og den har derfor besluttet at anlægge nærværende sag.
Realiteten
Klagepunktet om, at en række badeområder i de indre vandområder uden fyldestgørende begrundelse er undtaget fra direktiv 76/160's anvendelsesområde
21 Kommissionen har gjort gældende, at regionen Vallonien har begrænset direktiv 76/160's anvendelsesområde, idet den uden fyldestgørende begrundelse har undladt at medtage en række badeområder i indre vandområder, som tidligere var opført i de årlige rapporter om kvaliteten af badevandet, i disse rapporter.
22 De belgiske myndigheder har gjort gældende, at de eneste »badeområder« i indre vandområder, som må betragtes som badeområder i henhold til direktiv 76/160, er de ti områder, der er nævnt i rapporten om kvaliteten af badevandet for badesæsonen 1996, og hvori badning udtrykkeligt er tilladt. Der er udtaget prøver i disse områder i henhold til bestemmelserne i direktivets artikel 6. Hver gang der er konstateret en overskridelse af de værdier, der er fastsat i medfør af direktivets artikel 3, er badning blevet forbudt, således at det pågældende område midlertidigt eller endeligt er udgået af direktiv 76/160's anvendelsesområde.
23 De belgiske myndigheder anerkender for det første, at regionen Vallonien af hensyn til ønsket om åbenhed har sendt Kommissionen resultaterne for 28 andre badeområder i forbindelse med en række undersøgelser af den bakteriologiske kvalitet af de vallonske vandløb. Da disse områder imidlertid som følge af fremsendelsen af resultaterne blev medtaget i rapporten om kvaliteten af badevandet for badesæsonen 1991, henledte regionen Vallonien Kommissionens opmærksomhed på, at disse områder ikke havde infrastruktur for modtagelse af badende, og at disse områder kun i ringe omfang eller slet ikke blev anvendt. Områderne bør derfor ikke anses for badeområder i direktiv 76/160's forstand.
24 For det andet har de belgiske myndigheder anført, at det eneste kriterium, regionen Vallonien har anvendt ved fastlæggelsen af badeområderne, er kriteriet i artikel 1, stk. 2, i direktiv 76/160 med hensyn til definitionen af begrebet »badevand«, nemlig at det anvendes af »et stort antal badende«.
25 Forhold som ringe vanddybde, manglende infrastruktur, kajakroning eller ugunstige klimaforhold er relevante for afgørelsen af, om der kun bades i ringe omfang eller slet ikke, og om de nævnte områder derfor skal anses for badeområder i direktiv 76/160's forstand. De belgiske myndigheder har i denne forbindelse henvist til følgende uddrag af forslag til Rådets direktiv KOM(74) 2255 endelig udg. af 3. februar 1975, som ikke er medtaget i direktivets endelige tekst:
- Direktivet skal kun gælde godkendte eller tilladte badeområder. Badning fra ikke godkendte steder sker på den badendes eget ansvar (punkt 3.2).
- Der skal udvises særlig opmærksomhed på steder, hvor koncentrationen af badende overstiger 10 000 personer i gennemsnit pr. km strand eller flodbred (punkt 3.4).
- Sundhedsfaren vil være proportional med den tid, der tilbringes i vandet, og denne vil variere noget efter luft- og følgelig vandtemperaturen. Direktivet foreskriver derfor for havvand - der er det foretrukne til badning - mindre strenge betingelser for de områder, hvor den fremherskende lave vandtemperatur (mindre end 20o C) begrænser badetiden, sammenlignet med andre områder, hvor man kan bade hele dagen (punkt 3.5).
- Langvarig neddypning af hele kroppen i vandet er den væsentligste aktivitet, der har indflydelse på de krævede fysiske og kemiske egenskaber for badevand (punkt 3.6).
26 Desuden har de belgiske myndigheder gjort gældende, at deres argument om, at den ringe vanddybde - der flere steder er under 50 cm på grund af utilstrækkelig vandmængde i vandløbene - begrænser badningen, bekræftes af kravet i punkt 11 i bilaget til direktiv 76/160 om, at sigtdybden i badevandet skal være mindst en meter. Dette krav er et vigtigt tegn på, at badning sædvanligvis anses for at kræve en meter vand.
27 For det tredje har de belgiske myndigheder anført, at den omstændighed, at mindst 16 af de områder, der ikke længere medtages i de årlige rapporter, er opført som badeområder i en brochure om campingområder, som er offentliggjort i 1998 af regionen Vallonien, ikke betyder, at de anvendes til badning af et stort antal badende, eller at det er muligt at bade i disse områder, da vanddybden kan være utilstrækkelig. Ejerne af campingpladserne har eneansvaret for disse oplysninger, som skal gøre deres pladser mere attraktive.
28 Herom bemærkes, at ifølge artikel 1, stk. 2, litra a), andet led, i direktiv 76/160 skal der ved »badevand« forstås rindende eller stillestående ferskvand eller havvand, i hvilket badning ikke er forbudt, og som sædvanlig anvendes til dette formål af et stort antal badende. Dette begreb skal fortolkes i lyset af direktivets overordnede mål, som er udtrykt i dets to første betragtninger, ifølge hvilke »beskyttelsen af miljøet og den offentlige sundhed gør det nødvendigt at formindske forureningen af badevand og at beskytte dette mod yderligere forringelse« og »kontrol af badevandet er påkrævet for inden for fællesmarkedets rammer at virkeliggøre Fællesskabets mål med hensyn til forbedring af levevilkårene, den harmoniske udvikling af den økonomiske virksomhed i Fællesskabet som helhed samt en varig og afbalanceret ekspansion« (dom af 14.7.1993, sag C-56/90, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 4109, præmis 33).
29 Disse mål vil ikke kunne opfyldes, såfremt vandet i badeområder, der i årevis har været omfattet af den kontrol, der skal foretages i henhold til direktiv 76/160, og hvoraf resultaterne er sendt til Kommissionen med henblik på offentliggørelse i dens årlige rapporter om kvaliteten af badevandet i medlemsstaterne, kunne falde uden for direktivets anvendelsesområde, udelukkende fordi antallet af badende var under en vis grænse.
30 Desuden tilkommer det den medlemsstat, som hævder, at visse områder ikke længere sædvanligvis anvendes til badning, og som derfor ikke længere ønsker at betragte dem som badeområder i henhold til direktiv 76/160, dels at påvise, at de pågældende områder sædvanligvis ikke anvendes til badning, dels at godtgøre, at dette ikke skyldes manglende overholdelse af de grænseværdier, der er fastsat i medfør af direktivets artikel 3, i disse områder.
31 Det må konstateres, at de belgiske myndigheder ikke har ført et sådant bevis for hvert af de pågældende områder.
32 For det første indebærer den omstændighed, at mindst 16 områder er opført som badeområder i en brochure om campingpladser, at der findes faciliteter som f.eks. toiletter i nærheden af disse områder. Under disse omstændigheder er det et tegn på, at disse områder stadig sædvanligvis anvendes af et stort antal badende, hvis sundhed skal beskyttes, at de er opført i brochuren.
33 For det andet kan en ringe vanddybde ikke i sig selv være tilstrækkelig til, at en medlemsstat kan undlade at medtage visse områder som badeområder i direktiv 76/160's forstand.
34 Det kan nemlig ikke udelukkes, at en ringe vanddybde tiltrækker særlige grupper af befolkningen som f.eks. ældre eller børn. Som Kommissionen med rette har anført, kan det i hvert fald ikke udledes af parametret i punkt 11 i bilaget til direktiv 76/160, hvorefter vandets gennemsigtighed skal være mindst en meter, at det kun er områder, hvor vanddybden er over en meter, der skal anses for badeområder i direktivets forstand. Dette parameter betyder blot, at vandets gennemsigtighed i badeområderne skal være mindst en meter, eller at gennemsigtigheden skal være fuldstændig, hvis vanddybden er under en meter.
35 For det tredje har de belgiske myndigheder ikke godtgjort, at der regelmæssigt og i vidt omfang finder kajakroning sted i de områder, der er tale om, således at det er blevet umuligt at bade der.
36 For det fjerde kan en medlemsstat heller ikke på grund af ugunstige klimatiske forhold anse visse områder for ikke at være badeområder i direktiv 76/160's forstand.
37 Derimod bemærkes, at der efter bestemmelserne i direktiv 76/160 kan tages hensyn til sådanne klimatiske forhold ved fastlæggelsen af »badesæsonens« varighed. »Badesæson« defineres nemlig i direktivets artikel 1 som »den periode, i hvilken der efter lokal sædvane, herunder eventuelle lokale bestemmelser om badning, samt meteorologiske forhold, kan ventes en stærk tilstrømning af antal badende«.
38 Desuden kan usædvanlige meteorologiske forhold efter artikel 5, stk. 2, og artikel 8 i direktiv 76/160 begrunde, at overskridelser af grænseværdier fastsat i medfør af direktivets artikel 3 ikke tages i betragtning, eller at der fastsættes undtagelser fra direktivets bestemmelser, dog i det sidstnævnte tilfælde på betingelse af, at Kommissionen omgående underrettes herom med angivelse af begrundelsen for undtagelserne og disses varighed.
39 Det står imidlertid fast, at de belgiske myndigheder ikke har påberåbt sig disse bestemmelser, som skal fortolkes strengt.
40 Endelig bemærkes, at fortolkningen af bestemmelserne i direktiv 76/160 i præmis 32-39 i nærværende dom ikke kan drages i tvivl på grund af uddrag af forslaget til direktiv af 3. februar 1975, som de belgiske myndigheder har påberåbt sig, og som ikke er medtaget i den endelige tekst til direktiv 76/160, hvilket myndighederne i øvrigt udtrykkeligt har anerkendt.
41 Det må derfor konkluderes, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 1, i direktiv 76/160, idet det uden fyldestgørende begrundelse har undtaget en række badeområder i indre vandområder fra direktiv 76/160's anvendelsesområde.
Klagepunktet om, at der ikke er truffet de nødvendige foranstaltninger for at bringe badevandskvaliteten i overensstemmelse med de grænseværdier, der er fastsat i medfør af artikel 3 i direktiv 76/160, og at de resultater, der kræves efter direktivet, ikke er nået
42 Kommissionen har anført, at de belgiske myndigheder dels ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger for at bringe badevandskvaliteten i overensstemmelse med de grænseværdier, der er fastsat i medfør af artikel 3 i direktiv 76/160, dels ikke har nået de resultater, der kræves efter direktivet.
43 Disse klagepunkter må undersøges under ét, eftersom det resultat, medlemsstaterne skal nå i medfør af artikel 4 i direktiv 76/160, består i at bringe badevandskvaliteten i overensstemmelse med de grænseværdier, der er fastsat i medfør af direktivets artikel 3.
44 Kommissionen har gjort gældende, at investeringerne i rensningsanlæg er utilstrækkelige såvel i regionen Flandern som i regionen Vallonien. De belgiske myndigheder har blot henvist til, at der er truffet infrastrukturelle foranstaltninger med henblik på rensning af vand i almindelighed, men har ikke nærmere angivet, hvilken betydning disse foranstaltninger vil have for forbedringen af badevandskvaliteten. For så vidt angår regionen Flandern er det ikke alle badeområderne, der er omfattet af planen for rensning af vandet. Med hensyn til regionen Vallonien indeholder planen ikke nærmere oplysninger, hverken om, hvornår de pågældende infrastrukturelle arbejder skal påbegyndes eller afsluttes, eller om, hvor anlægsarbejderne skal finde sted.
45 Ifølge Kommissionen har de belgiske myndigheder tilsidesat artikel 4 i direktiv 76/160 ved ikke at træffe de nødvendige foranstaltninger til at bringe badevandskvaliteten i overensstemmelse med de grænseværdier, der er fastsat i medfør af direktivets artikel 3. Specielt er de resultater, der er foreskrevet i direktivets artikel 5, for så vidt angår anvendelsen af artikel 4, ikke nået, og ingen af de undtagelser, der er fastsat i direktivet, finder anvendelse. Ifølge rapporten for hele Belgien om kvaliteten af badevandet i badesæsonen 1995 er 41,4% af ferskvandsbadeområderne i overensstemmelse med værdierne.
46 De belgiske myndigheder har for så vidt angår regionen Flandern gjort gældende, at de nødvendige foranstaltninger er truffet for at sikre den fornødne forbedring af badevandskvaliteten i nogle områder, hvor dette var nødvendigt. Der er flere gange forelagt Kommissionen handlingsprogrammer med henblik på at forbedre vandkvaliteten. De omfatter såvel investeringer i rensningsanlæg, der skal forbedre vandkvaliteten i badeområder ved kysten, som en oversigt over forslag til fælleskommunale investeringer vedrørende ferskvandsbadeområder.
47 De belgiske myndigheder har tilføjet, at det er illusorisk at sætte sig det mål, at 100% af badevandet skal være i overensstemmelse med kravene i direktiv 76/160. Badning i naturmiljøet indebærer altid en sundhedsrisiko, som ikke kan kontrolleres fuldstændigt, og som hænger sammen med ulovlige udledninger, anvendelse af gylle og forurening skabt af de badende selv.
48 Det bemærkes for det første, at medlemsstaterne efter artikel 4, stk. 1, i direktiv 76/160 er forpligtet til at træffe alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at badevandskvaliteten bringes i overensstemmelse med de grænseværdier, der er fastsat i medfør af direktivets artikel 3, inden ti år efter meddelelsen af direktivet, og at denne frist er længere end fristen for at efterkomme direktivet, for således at gøre det muligt for medlemsstaterne at opfylde et sådant krav (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, præmis 42, og dom af 8.6.1999, sag C-198/97, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 3257, præmis 35).
49 Direktivet pålægger således medlemsstaterne at træffe foranstaltninger med henblik på at nå et bestemt resultat, og bortset fra de i direktivet fastsatte undtagelser kan medlemsstaterne ikke gøre særlige omstændigheder gældende som begrundelse for ikke at overholde denne forpligtelse (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, præmis 43, dom af 12.2.1998, sag C-92/96, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 505, præmis 28, og dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 35).
50 De belgiske myndigheder har ikke påberåbt sig nogen af disse undtagelser. De har heller ikke bestridt, at antallet af ferskvandsbadeområder i hele Belgien, der var i overensstemmelse med grænseværdierne, ifølge rapporten om kvaliteten af badevandet i badesæsonen 1995 udgjorde 41,4%.
51 Under disse omstændigheder kan det forhold, at der for regionen Flanderns vedkommende skal være truffet de nødvendige foranstaltninger til at sikre de fornødne forbedringer af badevandskvaliteten, ikke begrunde, at de i direktiv 76/160 foreskrevne resultater ikke er nået (jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, præmis 44, og dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 35).
52 Dernæst bemærkes med hensyn til de belgiske myndigheders argument om, at det er umuligt at nå op på, at 100% af badevandet i naturmiljøet er i overensstemmelse med grænseværdierne, at det fremgår af artikel 5, stk. 1, i direktiv 76/160, at badevand skal anses for at være i overensstemmelse med de parametre, som er fastsat i direktivet, hvis stikprøver af dette vand, udtaget med den i bilaget fastsatte hyppighed på ét og samme prøveudtagningssted, viser, at det er i overensstemmelse med parameterværdierne for den pågældende vandkvalitet for så vidt angår 95, 90 eller 80% af prøverne i de tilfælde, der er angivet i bestemmelsen.
53 Heraf følger, at badevandet under visse omstændigheder og på de betingelser, der er fastsat i artikel 5, stk. 1, tredje og fjerde led, i direktiv 76/160, anses for at være i overensstemmelse med direktivets krav, selv hvis 5, 10 eller 20% af de stikprøver, der er udtaget på ét og samme sted, ikke er i overensstemmelse med grænseværdierne.
54 Selv om det antages, at absolut umulighed med hensyn til gennemførelsen af de forpligtelser, der følger af direktiv 76/160, inden for direktivets rammer kan begrunde, at dette ikke efterkommes, har de belgiske myndigheder heller ikke godtgjort, at der i den foreliggende sag er tale om en sådan umulighed (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 41).
55 Det må derfor konkluderes, at Kongeriget Belgien har tilsidesat de forpligtelser, som påhviler det i medfør af artikel 4, stk. 1, i direktiv 76/160, idet det ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger for at bringe badevandskvaliteten i overensstemmelse med de grænseværdier, der er fastsat i medfør af direktivets artikel 3, og ikke har nået de resultater, der kræves efter direktivet.
Pligten til at forbyde badning i områder, hvor vandkvaliteten ikke er i overensstemmelse med de grænseværdier, der er fastsat i medfør af artikel 3 i direktiv 76/160
56 Kommissionen har gjort gældende, at de foranstaltninger, der er fastsat i de belgiske bestemmelser, i tilfælde af overskridelse af de grænseværdier, der er fastsat i et badeområde i medfør af artikel 3 i direktiv 76/160, er utilstrækkelige. Den har i denne forbindelse anført, at beslutningen om at forbyde badning skal træffes af kommunerne, som af sundhedsforvaltningen underrettes om eventuelle overskridelser af grænseværdierne i de badeområder, der ligger på deres område, men at de belgiske myndigheder ikke har sikkerhed for, at kommunerne faktisk følger den opfordring til at forbyde badning, som rettes til dem. Der er kun - for regionen Vallonien - givet meddelelse om en kommunal bekendtgørelse af 17. juni 1996, som forbyder badning i et område forurenet af salmonella, og i Kommissionens årlige rapport om kvaliteten af badevandet i sæsonen 1995 angives det, at intet område er berørt af et sådant forbud.
57 Ifølge Kommissionen indebærer en korrekt anvendelse af direktiv 76/160 en pligt til at forbyde badning i tilfælde af overskridelse af grænseværdierne i et bestemt område. En sådan pligt, som ganske vist ikke udtrykkeligt er fastsat i direktiv 76/160, følger af bestemmelserne i artikel 1, stk. 2, litra a), sammenholdt med direktivets artikel 4, stk. 1, fortolket i lyset af direktivets formål, som er udtrykt i første betragtning til direktivet og gentaget i artikel 8, stk. 3, som navnlig tilsigter at beskytte den offentlige sundhed. Hvis der ikke nedlægges et sådant forbud, er de badende nemlig udsat for en række sundhedsrisici.
58 De belgiske myndigheder har gjort gældende, at hver gang en kontrol i et badeområde viser en overskridelse af de grænseværdier, der er fastsat i medfør af artikel 3 i direktiv 76/160, underretter sundhedsforvaltningen den pågældende kommune, og denne forbyder badning i dette område efter at have indhentet udtalelser fra alle de berørte tjenestegrene. Et forslag om at forbyde badning er altid blevet fulgt. Det pågældende badeområde undtages således midlertidigt eller endeligt fra direktiv 76/160's anvendelsesområde. De belgiske myndigheder har anfægtet den af Kommissionen foreslåede fortolkning af direktiv 76/160, hvorefter de belgiske bestemmelser burde have pålagt kommunerne en forpligtelse til at forbyde badning i tilfælde af overskridelse af grænseværdierne i et område.
59 Det bemærkes for det første, at vedkommende medlemsstat i tilfælde af overskridelse af de grænseværdier, der er fastsat i medfør af artikel 3 i direktiv 76/160, i et badeområde, i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, har pligt til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at badevandskvaliteten bringes i overensstemmelse med grænseværdierne.
60 Dernæst må det konstateres, at der ikke i nogen bestemmelse i direktiv 76/160 indføres en pligt til at forbyde badning i et område, så snart der konstateres en overskridelse af disse værdier.
61 Endelig kan en sådan pligt heller ikke udledes af formålet med direktiv 76/160, der - som anført i præmis 25 i nærværende dom - tilsigter at beskytte den offentlig sundhed.
62 Nødvendigheden af at beskytte den offentlige sundhed medfører kun en pligt for en medlemsstat til at forbyde badning i et bestemt område, når omfanget af de overskridelser, der er konstateret i dette område, eller arten af de grænseværdier, som ikke er overholdt, under hensyn til de lokale forhold indebærer en fare for den offentlige sundhed.
63 Følgelig kan Kommissionen, når henses til ordlyden af bestemmelserne i direktiv 76/160, ikke bebrejde Kongeriget Belgien, at det ikke i sine bestemmelser har fastsat en pligt til at forbyde badning i områder, hvor vandkvaliteten ikke er i overensstemmelse med de grænseværdier, der er fastsat i medfør af artikel 3 i direktiv 76/160.
64 Der kan derfor ikke gives Kommissionen medhold i det tredje klagepunkt.
65 Under disse omstændigheder må det konkluderes, at Kongeriget Belgien har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i medfør af artikel 4, stk. 1, i direktiv 76/160, idet det
- uden fyldestgørende begrundelse har undtaget en række badeområder i indre vandområder fra direktiv 76/160's anvendelsesområde, og
- ikke inden ti år efter meddelelsen af direktivet har truffet de nødvendige foranstaltninger for at bringe badevandskvaliteten i overensstemmelse med de grænseværdier, der er fastsat i medfør af direktivets artikel 3, og ikke har nået de resultater, der kræves efter direktivet.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
66 Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Kongeriget Belgien tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kongeriget Belgien i det væsentlige har tabt sagen, bør det pålægges det at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
1) Kongeriget Belgien har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i medfør af artikel 4, stk. 1, i direktiv 76/160 af 8. december 1975 om kvaliteten af badevand, idet det
- uden fyldestgørende begrundelse har undtaget en række badeområder i indre vandområder fra direktivets anvendelsesområde, og
- ikke inden ti år efter meddelelsen af direktivet har truffet de nødvendige foranstaltninger for at bringe badevandskvaliteten i overensstemmelse med de grænseværdier, der er fastsat i medfør af direktivets artikel 3, og ikke har nået de resultater, der kræves efter direktivet.
2) I øvrigt frifindes Kongeriget Belgien
3) Kongeriget Belgien betaler sagens omkostninger.