62024CJ0155
DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
21. april 2026 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – tilnærmelse af lovgivningerne – fremstilling, præsentation og salg af tobak og relaterede produkter – direktiv 2014/40/EU – artikel 3, stk. 1 – grænseværdier for emissionsindholdet af tjære, nikotin og kulilte – artikel 4, stk. 1 – målemetoder – måling af emissionsindholdet efter de ISO-standarder, der er omhandlet i artikel 4, stk. 1 – standarder, der ikke er blevet offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende – muligheden for at gøre disse ISO-standarder gældende – artikel 2 TEU – retsstatsprincippet – krav om fri adgang til sådanne standarder«
I sag C-155/24,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af College van Beroep voor het bedrijfsleven (appeldomstol i sager om handel og industri, Nederlandene) ved afgørelse af 27. februar 2024, indgået til Domstolen den 28. februar 2024, i sagen
Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit,
Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
Philip Morris Benelux BV,
Philip Morris Investments BV,
JT International Company Netherlands BV,
Vereniging Nederlandse Sigaretten- & Kerftabakfabrikanten,
Van Nelle Tabak Nederland BV,
British American Tobacco International (Holdings) BV
mod
Stichting Rookpreventie Jeugd,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling),
sammensat af præsidenten, K. Lenaerts, vicepræsidenten, T. von Danwitz, afdelingsformændene F. Biltgen, I. Jarukaitis, M.L. Arastey Sahún, I. Ziemele, J. Passer, O. Spineanu-Matei og M. Condinanzi samt dommerne S. Rodin (refererende dommer), A. Kumin, N. Jääskinen, D. Gratsias, M. Gavalec og B. Smulders,
generaladvokat: N. Emiliou,
justitssekretær: fuldmægtig A. Lamote,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 10. marts 2025,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Philip Morris Benelux BV og Philip Morris Investments BV ved advocaten Y.E.A. Buruma og R. de Bree,
–
JT International Company Netherlands BV ved advocaten T. Heystee, M. Immerzeel, W. Knibbeler og A. Pliego Selie,
–
Van Nelle Tabak Nederland BV ved advocaten H.M. Pannekoek, C.E. Schillemans og A.B. van der Pol,
–
British American Tobacco International (Holdings) BV ved advocaten J.A.M. Mischie, M.J. Tuijp og H.J. van den Bos,
–
Stichting Rookpreventie Jeugd ved advocaat J.A.M.A. Sluysmans,
–
den nederlandske regering ved E.M.M. Besselink og M.K. Bulterman, som befuldmægtigede,
–
den bulgarske regering ved S. Ruseva og R. Stoyanov, som befuldmægtigede,
–
den tjekkiske regering ved T. Müller, M. Smolek og J. Vláčil, som befuldmægtigede,
–
den ungarske regering ved M.Z. Fehér og K. Szíjjártó, som befuldmægtigede,
–
den portugisiske regering ved P. Barros da Costa, A. Cunha og C. Freire, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved T.S. Bohr, M. Burón Pérez, Ș. Ciubotaru, F. van Schaik og H. van Vliet, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 4. september 2025,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 2, nr. 21), artikel 3, stk. 1, og artikel 4, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/40/EU af 3. april 2014 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om fremstilling, præsentation og salg af tobak og relaterede produkter og om ophævelse af direktiv 2001/37/EF (EUT 2014, L 127, s. 1) samt af retssikkerhedsprincippet og princippet nulla poena sine lege certa.
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem på den ene side Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (den nederlandske myndighed for fødevare- og produktsikkerhed, Nederlandene, herefter »NVWA«), Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (statssekretæren for folkesundhed, trivsel og idræt, Nederlandene) (herefter »statssekretæren«), Philip Morris Benelux BV, Philip Morris Investments BV, JT International Company Netherlands BV, Vereniging Nederlandse Sigaretten- & Kerftabakfabrikanten, Van Nelle Tabak Nederland BV og British American Tobacco International (Holdings) BV og på den anden side Stichting Rookpreventie Jeugd (fonden til forebyggelse af rygning blandt unge, Nederlandene) (herefter »Stichting«) vedrørende metoden til måling af emissionsindholdet af tjære, nikotin og kulilte i cigaretter.
Retsforskrifter
EU-retten
Forordning (EF) nr. 1049/2001
3
Artikel 4 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT 2001, L 145, s. 43) fastsætter følgende i stk. 2:
»Institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af:
–
en fysisk eller juridisk persons forretningsmæssige interesser, herunder intellektuelle ejendomsrettigheder
[…]
medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet.«
Direktiv 2014/40
4
Følgende fremgår af ottende betragtning til direktiv 2014/40:
»I overensstemmelse med artikel 114, stk. 3, [TEUF] bør der ved lovgivningsforslag tages udgangspunkt i et højt sundhedsbeskyttelsesniveau, navnlig bør der tages hensyn til enhver ny udvikling baseret på videnskabelige kendsgerninger. Tobaksvarer er ikke almindelige varer, og på grund af tobakkens særligt skadelige virkninger for menneskers sundhed bør sundhedsbeskyttelsesaspektet have en central placering, især med henblik på at nedbringe rygeprævalensen blandt unge.«
5
Dette direktivs artikel 2, nr. 21), fastsætter følgende:
»I dette direktiv forstås ved:
[...]
21)
»emissioner«: stoffer, der frigives, når tobak eller et relateret produkt anvendes efter hensigten, såsom stoffer, der findes i røg, eller stoffer, der frigives i forbindelse med brug af røgfrie tobaksvarer[.]«
6
Det nævnte direktivs artikel 3 bestemmer følgende i stk. 1:
»Emissionsindholdet i cigaretter, der markedsføres eller fremstilles i medlemsstaterne (»grænseværdier for emissionsindholdet«), må ikke være på mere end:
a)
10 mg tjære pr. cigaret
b)
1 mg nikotin pr. cigaret
c)
10 mg kulilte pr. cigaret.«
7
Samme direktivs artikel 4, stk. 1 og 2, har følgende ordlyd:
»1.   Emissionsindholdet af tjære, nikotin og kulilte i cigaretter måles efter ISO-standard 4387 (tjære), ISO-standard 10315 (nikotin) og ISO-standard 8454 (kulilte).
Nøjagtigheden af målingerne vedrørende tjære, nikotin og kulilte bestemmes ved hjælp af ISO-standard 8243.
2.   De i stk. 1 omhandlede målinger kontrolleres af laboratorier, som er godkendt af de kompetente myndigheder i medlemsstaterne og overvåges af disse.
Disse laboratorier må ikke være ejet eller direkte eller indirekte kontrolleret af tobaksindustrien.
[...]«
8
Artikel 23 i direktiv 2014/40 fastsætter følgende i stk. 2:
»Medlemsstaterne sikrer, at tobak og relaterede produkter, der ikke er i overensstemmelse med dette direktiv, herunder gennemførelsesretsakter og delegerede retsakter vedtaget i henhold hertil, ikke markedsføres. [...]«
Nederlandsk ret
9
Artikel 2.1 i Besluit houdende samenvoeging van de algemene maatregelen van bestuur op basis van de Tabakswet tot één besluit (Tabaks- en rookwarenbesluit) (bekendtgørelse, der samler de generelle administrative foranstaltninger, der er vedtaget på grundlag af tobaksloven, i en enkelt bekendtgørelse (bekendtgørelse om tobaksvarer og rygeprodukter)) af 14. oktober 2015 (Stb. 2015, nr. 398) bestemmer følgende i stk. 1:
»Grænseværdierne for emissionsindholdet i en cigaret, der markedsføres eller fremstilles, skal overholde artikel 3, stk. 1, i [direktiv 2014/40].«
10
Artikel 2.1 i Regeling van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport houdende regels inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten (Tabaks- en rookwarenregeling) (ordning fastsat af statssekretæren for offentlig sundhed, velvære og sport om regler for fremstilling, præsentation og salg af tobaksvarer og relaterede produkter (ministeriel ordning om tobaksvarer og rygeprodukter) af 10. maj 2016 (Stcrt. 2016, nr. 25446) fastsætter følgende:
»1.   Undersøgelsesmetoder, der i sig selv gør det muligt at afgøre, om en cigaret opfylder kravene i bekendtgørelsens artikel 2.1, stk. 1, betegnes som foranstaltninger, der opfylder følgende standarder:
a.
NEN-ISO 4387:2000/A1:2008 Cigaretter – Fastlæggelse af den samlede partikelmængde og af nikotinfrit anhydridt partikelindhold ved brug af en rygemaskine til rutinemæssig analyse af cigaretter for så vidt angår emissionsindholdet af tjære
b.
NEN-ISO 10315:2013 Cigaretter – Fastlæggelse af nikotinindholdet i røgkondensater for så vidt angår nikotinemission – Gaskromatografisk metode
c.
NEN-ISO 8454:2007/A1:2009 Cigaretter – Fastlæggelse af kulilteindholdet i cigaretrøgens dampfase for så vidt angår emissionsindholdet af kulilte – NDIR-metoden.
2.   Måleresultaterne kontrolleres i henhold til NEN ISO-standarden 8243:2013 Cigaretter – Prøveudtagning.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
11
Ved skrivelse af 31. juli 2018 anmodede Stichting NVWA om at sikre, at de filtercigaretter, der solgtes til forbrugerne i Nederlandene, overholdt de grænseværdier for emissionsindholdet af tjære, nikotin og kulilte, som er fastsat i artikel 3, stk. 1, i direktiv 2014/40, når de anvendtes efter hensigten. Stichting anmodede ligeledes om, at NVWA ved en administrativ tvangsforanstaltning pålagde fabrikanterne, importørerne og distributørerne af tobaksvarer at tage de filtercigaretter ud af handelen, som ikke overholdt disse grænseværdier for emissionsindholdet.
12
Denne anmodning om et pålæg var støttet på en undersøgelse foretaget af Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (det nationale institut for folkesundhed og miljø, Nederlandene) af 13. juni 2018, hvoraf det fremgik, at når målemetoden »Canadian Intense« og ikke den i artikel 4 i direktiv 2014/40 foreskrevne metode anvendtes, overskred samtlige de filtercigaretter, der solgtes i Nederlandene, i væsentlig grad de grænseværdier for emissionsindholdet af tjære, nikotin og kulilte, der er fastsat i dette direktivs artikel 3, stk. 1. Stichting var af den opfattelse, at den målemetode, der er fastsat i ISO-standarderne 4387, 10315, 8454 og 8243, som direktivets artikel 4, stk. 1, henviser til, ikke tager hensyn til den omstændighed, at rygerens fingre og læber i praksis blokerer mikroperforeringerne i et cigaretfilter, og at rygeren således inhalerer langt større mængder af tjære, nikotin og kulilte end de grænseværdier for emissionsindhold, der er fastsat i samme direktivs artikel 3.
13
Ved en afgørelse af 20. september 2018 gav NVWA afslag på anmodningen om et pålæg. Ved en afgørelse af 31. januar 2019 afslog statssekretæren den administrative klage, som Stichting havde indgivet over NVWA’s afgørelse som ugrundet.
14
Stichting anlagde herefter sag til prøvelse af statssekretærens afgørelse ved Rechtbank Rotterdam (retten i første instans i Rotterdam, Nederlandene).
15
Stichting gjorde for den forelæggende ret gældende, at artikel 4, stk. 1, i direktiv 2014/40 ikke kræver, at der anvendes en bestemt metode til måling af emissionsindholdet, at de ISO-standarder, efter hvilke de pågældende emissioner skal måles i henhold til denne bestemmelse, ikke udgør generelle gennemførelsesbestemmelser, og at Canadian Intense-målemetoden derfor skal anvendes.
16
I forbindelse med behandlingen af det søgsmål, der er nævnt i denne doms præmis 14, forelagde Rechtbank Rotterdam (retten i første instans i Rotterdam) Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen og gyldigheden af visse bestemmelser i direktiv 2014/40, som gav anledning til afsigelsen af dom af 22. februar 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd m.fl. (C-160/20, EU:C:2022:101).
17
Ifølge den forelæggende ret fastslog Rechtbank Rotterdam (retten i første instans i Rotterdam) efter afsigelsen af denne dom, at de NEN-ISO-standarder, der henvises til i den ordning, som er fastsat af statssekretæren for offentlig sundhed, velvære og sport om regler for fremstilling, præsentation og salg af tobaksvarer og relaterede produkter (ministeriel ordning om tobaksvarer og rygeprodukter), ikke kunne gøres gældende over for Stichting som henhørende under kategorien borgere i almindelighed, og at den metode til måling af emissionsindholdet, der var beskrevet i disse standarder, ikke var i overensstemmelse med direktiv 2014/40, eftersom den ikke måler de emissioner, der frigives, når en cigaret anvendes efter hensigten. Idet der ikke fandtes en målemetode, som var i overensstemmelse med dette direktiv, var det ikke muligt at fastslå, om de filtercigaretter, der blev solgt i Nederlandene, overholdt grænseværdierne for emissionsindholdet. I lyset af den undersøgelse fra det nationale institut for folkesundhed og miljø, der er nævnt i denne doms præmis 12, var det derfor højst sandsynligt, at cigaretterne ikke overholdt grænseværdierne for emissionsindholdet, når Canadian Intense-målemetoden anvendtes. Rechtbank Rotterdam (retten i første instans i Rotterdam) gav således Stichting medhold og pålagde NVWA at træffe en ny afgørelse med henblik på udstedelse af et påbud.
18
Denne dom fra Rechtbank Rotterdam (retten i første instans i Rotterdam) er blevet appelleret til College van Beroep voor het bedrijfsleven (appeldomstol i sager om handel og industri, Nederlandene), som er den forelæggende ret.
19
College van Beroep voor het bedrijfsleven (appeldomstol i sager om handel og industri) er af den opfattelse, at der er behov for yderligere præcisering af flere aspekter af artikel 3 og 4 i direktiv 2014/40 i lyset af dom af 22. februar 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd m.fl. (C-160/20, EU:C:2022:101).
20
Den forelæggende ret har for det første anført, at Domstolen sondrer mellem på den ene side virksomheder, som de ISO-standarder, der er nævnt i artikel 4, stk. 1, i direktiv 2014/40, kan gøres gældende over for, når de pågældende virksomheder har adgang til den officielle og autentiske version af disse standarder, og på den anden side borgerne i almindelighed, som de nævnte standarder ikke kan gøres gældende over for uden offentliggørelse i Den Europæiske Unions Tidende. Den er i denne forbindelse i tvivl om afgrænsningen af begrebet »borgerne i almindelighed«. Den har bl.a. bemærket, at der inden for denne sidstnævnte kategori findes visse borgere, herunder Stichting, der i overensstemmelse med nederlandsk ret har kunnet gøre sig bekendt med indholdet af ISO-standarderne ved enten at konsultere NEN-ISO-standarderne på biblioteket hos Nederlands Normalisatie Instituut in Delft (det kongelige nederlandske standardiseringsinstitut i Delft) eller ved at modtage dem mod vederlag. I denne sammenhæng er det uklart, om ISO-standarderne kan gøres gældende over for sådanne borgere. Den forelæggende ret er under alle omstændigheder af den opfattelse, at de ISO-standarder, der er omhandlet i hovedsagen, ikke kan gøres gældende over for Stichting, der varetager interesserne for borgere, som ikke har adgang til disse ISO-standarder, eftersom en indhentning af de pågældende standarder i en sag som hovedsagen ikke kan sidestilles med en offentliggørelse i Den Europæiske Unions Tidende.
21
Den forelæggende ret har for det andet stillet en række spørgsmål, der vedrører det tilfælde, hvor det må lægges til grund, at de ISO-standarder, som artikel 4, stk. 1, i direktiv 2014/40 henviser til, ikke kan gøres gældende over for borgere, herunder Stichting, og hvor en alternativ målemetode til dem, der er fastsat i disse standarder, kan eller endog skal anvendes.
22
I denne henseende er den forelæggende ret navnlig i tvivl om, hvorvidt hver medlemsstat har kompetence til – selv midlertidigt – at fastsætte en alternativ målemetode, og i givet fald om, hvilket forhold der består mellem en sådan metode og de mål om harmonisering og det indre markeds funktion, der forfølges med direktiv 2014/40. Den nærer også tvivl om, hvilke konsekvenser der kan drages af, at de ISO-standarder, som artikel 4, stk. 1, i dette direktiv henviser til, eventuelt ikke kan gøres gældende over for borgere, herunder Stichting, bl.a. når der er tale om en eventuel tilbagetrækning fra markedet af filtercigaretter, der ikke overholder grænseværdierne for emissionsindholdet, i henhold til en alternativ målemetode, der er fastsat af en national myndighed.
23
På denne baggrund har College van Beroep voor het bedrijfsleven (appeldomstol i sager om handel og industri) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 4, stk. 1, i direktiv [2014/40] fortolkes således, at ISO-standarderne, som ikke er offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende, uden undtagelse ikke kan gøres gældende over for borgerne, herunder Stichting, og derfor heller ikke, hvis den pågældende borger kunne få kendskab til disse standarder og modtage dem (mod vederlag)?
2)
Skal den manglende mulighed for at gøre artikel 4, stk. 1, i direktiv [2014/40] – for så vidt som denne bestemmelse henviser til ISO-standarder, som ikke er offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende – gældende over for borgerne forstås [som et forbud] mod at nægte dem retten til håndhævelse af de i direktivets artikel 3, stk. 1, fastsatte grænseværdier for emissionsindholdet for tjære, nikotin og kulilte?
3)
Skal formuleringen »anvendes efter hensigten« i definitionen af »emissioner« i artikel 2, nr. 21), i direktiv [2014/40] fortolkes således, at der sker en så nær tilnærmelse til menneskers rygeadfærd som muligt, idet der i så fald ved målingen skal tages hensyn til den i hvert fald delvise tildækning af de små ventilationshuller i cigaretfiltret og/eller rygningens omfang og hyppighed, eller menes der dermed kun forbrug af cigaretter ved hjælp af en forbrændingsproces?
4)
Såfremt de i artikel 4, stk. 1, i direktiv [2014/40] nævnte ISO-standarder i betragtning af besvarelsen af det tredje spørgsmål ikke er egnet til målingen af emissionsværdierne:
a)
Fører målet om et højt sundhedsbeskyttelsesniveau, navnlig for unge, som forfølges med direktiv [2014/40], da til, at retssikkerhedsprincippet og legalitetsprincippet ikke er til hinder for at gøre en alternativ målemetode gældende over for tobaksvarefabrikanterne?
Såfremt det fjerde spørgsmål, litra a), besvares bekræftende under hensyntagen til retssikkerhedsprincippet og legalitetsprincippet:
b)
[K]an medlemsstaterne selv, eventuelt blot midlertidigt, fastsætte eller anvende en alternativ målemetode og gøre denne gældende (også) over for tobaksvarefabrikanterne[?]
c)
[H]vordan forholder anvendelsen af en alternativ målemetode sig til målet om (maksimal) harmonisering og lettelse af det indre markeds funktion, som forfølges med direktiv [2014/40]?
5)
a)
Finder grænseværdierne for emissionsindholdet i henhold til artikel 3, stk. 1, i [direktiv 2014/40] fortsat anvendelse uden begrænsning, hvis der skal anvendes en anden målemetode?
Såfremt det femte spørgsmål, litra a), besvares benægtende:
b)
Kan medlemsstaterne selv, eventuelt blot midlertidigt, fastsætte eller anvende alternative grænseværdier for emissionsindholdet og (også) gøre disse gældende over for tobaksvarefabrikanterne[?]
c)
[H]vordan forholder anvendelsen af alternative grænseværdier for emissionsindholdet sig til målet om (maksimal) harmonisering og lettelse af det indre markeds funktion, som forfølges med direktiv [2014/40]?
6)
a)
Såfremt medlemsstaterne kan fastsætte eller anvende en alternativ målemetode, og denne kan gøres gældende over for tobaksvarefabrikanterne, fører målet om et højt sundhedsbeskyttelsesniveau, særligt for unge, som forfølges med direktiv [2014/40], sammenholdt med dette direktivs artikel 23, stk. 2, da til, at cigaretter, der er markedsført i Nederlandene, skal trækkes tilbage fra markedet, så længe der ikke er fastsat en ny målemetode, og det således ikke kan konstateres, om cigaretterne, når de anvendes efter hensigten, overholder grænseværdierne for emissionsindholdet?
Såfremt det sjette spørgsmål, litra a), besvares bekræftende:
b)
Har tobaksvarefabrikanterne i så fald ret til en overgangsperiode?
7)
Hvis der er fastsat en alternativ målemetode, eventuelt sammenholdt med alternative grænseværdier for emissionsindholdet, eller en sådan anvendes, har tobaksvarefabrikanterne da ret til en overgangsperiode, hvor de kan tilpasse sig til denne alternative målemetode og eventuelle alternative grænseværdier for emissionsindholdet?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
Formaliteten
24
Den bulgarske regering har gjort gældende, at det første spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling på grund af dets hypotetiske karakter. Den har gjort gældende, at dette spørgsmål vedrører samtlige ISO-standarder, der ikke er offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende, mens artikel 4, stk. 1, i direktiv 2014/40 kun henviser til fire præcist identificerede ISO-standarder.
25
Ifølge fast retspraksis foreligger der en formodning for, at spørgsmål om EU-retten er relevante. Domstolen kan kun afvise at træffe afgørelse om et præjudicielt spørgsmål fremsat af en national ret, hvis det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller såfremt Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de forelagte spørgsmål (dom af 23.11.2021, IS (Forelæggelsesafgørelsens ulovlighed), C-564/19, EU:C:2021:949, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis).
26
I denne henseende fremgår det såvel af ordlyden af det første spørgsmål, som vedrører fortolkningen af artikel 4, stk. 1, i direktiv 2014/40, som af begrundelsen for dette spørgsmål, der er sammenfattet i denne doms præmis 20, at dette spørgsmål ikke vedrører samtlige ISO-standarder, der ikke er offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende, men udelukkende de standarder, som denne bestemmelse henviser til.
27
Inden for rammerne af tvisten i hovedsagen skal der tages stilling til, om adgangen for borgere, herunder Stichting, til de ISO-standarder, som artikel 4, stk. 1, i direktiv 2014/40 henviser til, kan udelukke deres mulighed for at påberåbe sig andre målemetoder end dem, der er foreskrevet i disse standarder, med henblik på i et søgsmål at få fastslået, at emissionsindholdet af stoffer i cigaretter, som virksomheder fremstiller eller markedsfører i medlemsstaterne i medfør af dette direktiv, overskrider grænseværdierne. Den problemstilling, der er rejst i forbindelse med det første spørgsmål, er derfor ikke af hypotetisk karakter med henblik på afgørelsen af den foreliggende tvist, således at dette spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.
Realiteten
28
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 4, stk. 1, i direktiv 2014/40 skal fortolkes således, at de ISO-standarder, som denne bestemmelse henviser til, kan gøres gældende over for borgere, der har haft adgang til indholdet af den officielle og autentiske version af disse standarder, selv om de ikke er offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende.
29
Det skal i denne henseende bemærkes, at Domstolen i præmis 33 i dom af 22. februar 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd m.fl. (C-160/20, EU:C:2022:101), fastslog, at artikel 4, stk. 1, i direktiv 2014/40 skal fortolkes således, at denne bestemmelse foreskriver, at de i dette direktivs artikel 3, stk. 1, fastsatte grænseværdier for emissionsindholdet af tjære, nikotin og kulilte i cigaretter, der skal markedsføres eller fremstilles i medlemsstaterne, skal måles ved anvendelse af de målemetoder, der følger af ISO-standarderne 4387, 10315, 8454 og 8243, som nævnte artikel 4, stk. 1, henviser til.
30
I den nævnte doms præmis 50 fastslog Domstolen endvidere, at artikel 4, stk. 1, i direktiv 2014/40 skal anses for at opstille en forpligtelse, der påhviler virksomheder, der agter at markedsføre cigaretter i medlemsstaterne eller at fremstille cigaretter. Disse virksomheder kan nemlig hverken markedsføre cigaretter i medlemsstaterne eller fremstille cigaretter, hvis emissionsindhold af tjære, nikotin og kulilte overstiger de grænseværdier for emissionsindholdet, der er fastsat i dette direktivs artikel 3, stk. 1, således som målt ved anvendelse af de målemetoder, der er fastsat i de ISO-standarder, som nævnte artikel 4, stk. 1, henviser til.
31
I den nævnte dom bemærkede Domstolen, at retsakter udstedt af Den Europæiske Unions institutioner ikke kan gøres gældende over for fysiske og juridiske personer i en medlemsstat, før disse har haft lejlighed til at gøre sig bekendt hermed ved en forskriftsmæssig offentliggørelse i Den Europæiske Unions Tidende. Dette krav om offentliggørelse følger af retssikkerhedsprincippet, som kræver, at EU-retsforskrifter giver de berørte mulighed for at få et nøjagtigt kendskab til deres rettigheder og pligter. Domstolen udledte heraf, at tekniske normer, der er fastsat af et standardiseringsorgan såsom Den Internationale Standardiseringsorganisation (ISO), og som er blevet gjort bindende ved en lovgivningsmæssig EU-retsakt, såsom direktiv 2014/40, ifølge dette princip kun kan gøres gældende over for borgerne i almindelighed, hvis de selv har været genstand for en offentliggørelse i Den Europæiske Unions Tidende (jf. i denne retning dom af 22.2.2022, Stichting Rookpreventie Jeugd m.fl., C-160/20, EU:C:2022:101, præmis 40, 41 og 48 samt den deri nævnte retspraksis).
32
Selv om de ISO-standarder, som artikel 4, stk. 1, i direktiv 2014/40 henviser til, ikke var blevet offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende, fandt Domstolen, at der skulle tages hensyn til de særlige kendetegn ved det system, der er indført ved ISO, og som består af et netværk af nationale standardiseringsorganer, der gør det muligt for disse nationale organer efter anmodning at give adgang til den officielle og autentiske version af de standarder, der er fastsat af ISO. Når virksomheder har adgang til den officielle og autentiske version af de ISO-standarder, der er nævnt i artikel 4 i direktiv 2014/40, kan disse standarder og følgelig henvisningen hertil i denne bestemmelse derfor gøres gældende over for dem (dom af 22.2.2022, Stichting Rookpreventie Jeugd m.fl., C-160/20, EU:C:2022:101, præmis 51 og 52).
33
Domstolen har endvidere fastslået, at de harmoniserede standarder, der er udarbejdet inden for rammerne af det europæiske standardiseringssystem, ved de virkninger, som en EU-lovgivning tillægger den, kan specificere rettigheder, der er tillagt borgerne, samt forpligtelser, der påhviler dem, og at disse specifikationer kan være nødvendige for borgerne for at kontrollere, om et givent produkt eller en given tjenesteydelse rent faktisk overholder kravene i en sådan lovgivning (dom af 5.3.2024, Public.Resource.Org og Right to Know mod Kommissionen m.fl., C-588/21 P, EU:C:2024:201, præmis 82). Det samme gælder principielt for standarder, der i lighed med de ISO-standarder, som artikel 4, stk. 1, i direktiv 2014/40 henviser til, er internationalt vedtagne standarder, og som gøres bindende inden for Unionens retsorden ved en udtrykkelig henvisning i en EU-retsakt.
34
Det er i lyset heraf, at Domstolen fastslog, at retsstatsprincippet, som Unionen i henhold til artikel 2 TEU er baseret på, kræver, at alle fysiske og juridiske personer i Unionen skal have fri adgang til EU-retten. Dette krav vedrører navnlig borgere, hvis interesser er beskyttet ved en EU-retsakt, og som således inden for de ved retsakterne tilladte grænser skal have mulighed for at kontrollere dels, at adressaterne for de regler, der er fastsat i denne retsakt, rent faktisk overholder disse regler (jf. i denne retning dom af 5.3.2024, Public.Resource.Org og Right to Know mod Kommissionen m.fl., C-588/21 P, EU:C:2024:201, præmis 81), dels at den pågældende retsakt er i overensstemmelse med bl.a. EU-traktaten og EUF-traktaten samt de almindelige EU-retlige principper (jf. i denne retning dom af 5.11.2019, BCE m.fl. mod Trasta Komercbanka m.fl., C-663/17 P, C-665/17 P og C-669/17 P, EU:C:2019:923, præmis 54, og af 13.7.2023, Grupa Azoty m.fl. mod Kommissionen, C-73/22 P og C-77/22 P, EU:C:2023:570, præmis 71 og den deri nævnte retspraksis).
35
I det foreliggende tilfælde bemærkes for det første, at direktiv 2014/40 har et dobbelt formål, som består i at fremme den rette funktion af det indre marked for tobak og relaterede produkter med udgangspunkt i et højt sundhedsbeskyttelsesniveau, navnlig for unge. Som det ligeledes fremgår af ottende betragtning til dette direktiv, forfølger de grænseværdier for emissionsindholdet af tjære, nikotin og kulilte, der er fastsat i nævnte direktivs artikel 3, stk. 1, i lighed med de ISO-standarder, der foreskriver metoder til måling af emissionsindholdet af disse stoffer, som samme direktivs artikel 4, stk. 1, henviser til, i modsætning til hvad Philip Morris Benelux og Philip Morris Investments har gjort gældende, dette dobbelte formål og ikke kun det mål, der består i at fremme den rette funktion af det indre marked. Det er navnlig med henblik på at beskytte menneskers sundhed, at der på EU-plan er fastsat grænseværdier for emissionsindholdet og metoder til måling af emissionsindholdet (jf. i denne retning dom af 22.2.2022, Stichting Rookpreventie Jeugd m.fl., C-160/20, EU:C:2022:101, præmis 32 og 78).
36
For det andet og med forbehold af den forelæggende rets bekræftelse synes Stichtings søgsmål at falde inden for rammerne af dette formål om beskyttelse af menneskers sundhed, således at søgsmålet med henblik på tvisten i hovedsagen kan anerkendes som et forsvar for en interesse, der er beskyttet ved direktiv 2014/40.
37
I henhold til den retspraksis, der er henvist til i denne doms præmis 34, skal borgere, herunder Stichting, følgelig have mulighed for at kontrollere, om cigaretter, der fremstilles og markedsføres af virksomheder i medlemsstaterne, overholder det emissionsindhold, der er fastsat i dette direktivs artikel 3, stk. 1, henset til de målemetoder, der er foreskrevet i de ISO-standarder, som direktivets artikel 4, stk. 1, henviser til, hvilket kræver, at den berørte borger skal have fri adgang til disse standarder.
38
I overensstemmelse med retsstatsprincippet, som er nævnt i artikel 2 TEU, skal adgangen til indholdet af de nævnte standarder, for at kunne betragtes som fri, være generel, effektiv, gratis og ikke-diskriminerende. Det er nemlig afgørende, at der sikres en sådan adgang til standarder, der er udarbejdet på internationalt plan og gjort bindende i EU-retten, for at borgere, herunder Stichting, der i tvisten i hovedsagen har påberåbt sig en interesse, der er beskyttet af en EU-retsakt, som gør disse standarder bindende, kan gøre sig bekendt med dem og om nødvendigt få de kompetente nationale myndigheder og i givet fald Unionens retsinstanser til at kontrollere, om disse standarder faktisk og fuldt ud overholdes.
39
Dette indebærer bl.a., at der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse som omhandlet i artikel 4, stk. 2, sidste sætningsled, i forordning nr. 1049/2001, der kan begrunde udbredelsen af sådanne standarder i forbindelse med en begæring om aktindsigt, der er indgivet i henhold til denne forordning af borgere, herunder Stichting. Selv hvis det antages, at disse standarder er beskyttet af intellektuelle ejendomsrettigheder, bør denne interesse have forrang for sådanne rettigheder, der i givet fald kan gøres gældende af det relevante standardiseringsorgan i overensstemmelse med retten til aktindsigt, der er sikret i henhold til artikel 15, stk. 3, første afsnit, TEUF og fastslået i artikel 42 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder og gennemført ved denne forordning (jf. i denne retning dom af 5.3.2024, Public.Resource.Org og Right to Know mod Kommissionen m.fl., C-588/21 P, EU:C:2024:201, præmis 84 og 85).
40
I det omfang, EU-lovgiveren indfører forpligtelser i tilknytning til sådanne standarder som dem, der er omhandlet i denne doms præmis 33 og 38, og tilsigter at beskytte borgernes tilsvarende interesser, heriblandt menneskers sundhed, påhviler det Unionen at afholde de omkostninger, der er forbundet med at give adgang til den officielle og autentiske version af disse standarder, idet spørgsmålet om, hvorvidt adgangen til indholdet heraf skal sikres ved hjælp af logistiske, administrative og tekniske midler fra EU eller medlemsstaterne, ikke er relevant.
41
I det foreliggende tilfælde er det ubestridt, at alle parterne i tvisten i hovedsagen gennem adgangen til de nationale NEN-ISO-standarder har haft adgang til indholdet af den officielle og autentiske version af de ISO-standarder, som artikel 4, stk. 1, i direktiv 2014/40 henviser til, og at de faktisk har fået kendskab hertil. De har derfor været i stand til effektivt at påberåbe sig disse ISO-standarder ved de kompetente nationale domstole.
42
Det følger heraf, at borgere, herunder Stichting, der har haft adgang til indholdet af den officielle og autentiske version af disse ISO-standarder, ikke kan påberåbe sig andre målemetoder end dem, der er foreskrevet i disse ISO-standarder, med henblik på i et søgsmål at få fastslået, at emissionsindholdet af stoffer i cigaretter, som virksomheder fremstiller eller markedsfører i medlemsstaterne, overskrider grænseværdierne.
43
Det første spørgsmål skal derfor besvares med, at artikel 4, stk. 1, i direktiv 2014/40 skal fortolkes således, at borgere, der har haft adgang til indholdet af den officielle og autentiske version af de ISO-standarder, som denne bestemmelse henviser til, ikke kan påberåbe sig den omstændighed, at disse standarder ikke er blevet offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende, med henblik på at opnå, at emissionsindholdet af tjære, nikotin og kulilte måles ved hjælp af andre metoder end dem, der er foreskrevet i de nævnte standarder, idet disse standarder skal være frit tilgængelige i henhold til en ordning om generel, effektiv, gratis og ikke-diskriminerende adgang.
Det andet til det syvende spørgsmål
44
Henset til besvarelsen af det første spørgsmål og til den omstændighed, at samtlige parter i hovedsagen har haft adgang til de pågældende ISO-standarder, er det ufornødent at besvare det andet til det syvende spørgsmål.
Sagsomkostninger
45
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:
Artikel 4, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/40/EU af 3. april 2014 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om fremstilling, præsentation og salg af tobak og relaterede produkter og om ophævelse af direktiv 2001/37/EF
skal fortolkes således, at
borgere, der har haft adgang til indholdet af den officielle og autentiske version af de ISO-standarder, som denne bestemmelse henviser til, ikke kan påberåbe sig den omstændighed, at disse standarder ikke er blevet offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende, med henblik på at opnå, at emissionsindholdet af tjære, nikotin og kulilte måles ved hjælp af andre metoder end dem, der er foreskrevet i de nævnte standarder, idet disse standarder skal være frit tilgængelige i henhold til en ordning om generel, effektiv, gratis og ikke-diskriminerende adgang.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: nederlandsk.