ARRÊT DE LA COUR (huitième chambre)
22 janvier 2026 (*)
« Manquement d’État – Article 258 TFUE – Environnement – Directive (UE) 2018/2001 – Énergie produite à partir de sources renouvelables – Absence de transposition et de communication des mesures de transposition – Article 260, paragraphe 3, TFUE – Sanctions pécuniaires – Demande de condamnation au paiement d’une somme forfaitaire et d’une astreinte »
Dans l’affaire C‑206/23,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 et de l’article 260, paragraphe 3,
TFUE, introduit le 29 mars 2023,
Commission européenne,
représentée par M. B. De Meester et Mme E. Rousseva, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
République de Bulgarie,
représentée par Mmes T. Mitova et S. Ruseva, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LA COUR (huitième chambre),
composée de Mme O. Spineanu‑Matei, présidente de chambre, MM. S. Rodin (rapporteur) et M. N. Piçarra, juges,
avocat général : M. A. M. Collins,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour :
–        de constater que, en n’ayant pas adopté les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2018, relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables (JO 2018, L 328, p. 82), et en ayant omis de communiquer lesdites dispositions à la Commission, la République de Bulgarie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 36 de cette directive ;
–        de condamner la République de Bulgarie à verser à la Commission une somme forfaitaire correspondant au plus élevé des deux montants suivants :
–        un montant forfaitaire journalier de 1 800 euros multiplié par le nombre de jours compris entre le jour suivant l’expiration du délai de transposition prévu par ladite directive et le jour où il a été mis fin à l’infraction ou, s’il n’y a pas été mis fin, le jour du prononcé de l’arrêt dans la présente affaire ;
–        un montant forfaitaire minimal de 504 000 euros ;
–        dans le cas où le manquement visé au premier tiret s’est poursuivi jusqu’à la date du prononcé de l’arrêt dans la présente affaire, de condamner la République de Bulgarie à payer à la Commission une astreinte s’élevant à 9 720 euros par jour de retard, à compter de cette date jusqu’à ce que
la République de Bulgarie se conforme aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive 2018/2001, et
–        de condamner la République de Bulgarie aux dépens.
Le cadre juridique
La directive 2018/2001
2        Les considérants 2 à 4 de la directive 2018/2001 énoncent :
« (2)       Conformément à l’article 194, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, la promotion des énergies renouvelables est l’un des objectifs de la politique énergétique de l’Union [européenne]. Cet objectif est visé par la présente directive. L’augmentation de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, ou “énergie renouvelable”, constitue un élément important du paquet de mesures requises afin de réduire les émissions de gaz à effet de serre et de se conformer aux engagements pris par l’Union au titre de l’accord de Paris de 2015 sur le changement climatique, adopté lors de la 21e conférence des parties à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (ci-après dénommé “accord de Paris”), ainsi qu’au cadre d’action de l’Union en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030, notamment l’objectif contraignant de réduction des émissions de l’Union d’au moins 40 % d’ici à 2030 par rapport aux niveaux de 1990. L’objectif contraignant pour l’Union en matière d’énergies renouvelables à l’horizon 2030 et les contributions des États membres à cet objectif, y compris leurs parts de référence en lien avec leurs objectifs globaux nationaux pour 2020, font partie des éléments dont l’importance est capitale pour la politique énergétique et environnementale de l’Union. D’autres éléments sont compris dans le cadre prévu par la présente directive afin, par exemple, de développer le chauffage et le refroidissement renouvelables et d’élaborer des carburants renouvelables destinés aux transports.
(3)      L’augmentation de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables a également un rôle fondamental à jouer dans la promotion de la sécurité des approvisionnements en énergie, d’une énergie durable à des prix abordables, du développement technologique et de l’innovation, ainsi que de l’excellence technologique et industrielle, tout en procurant des avantages au niveau environnemental, social et sanitaire ainsi que d’importantes perspectives d’emplois et le développement régional, en particulier dans les zones rurales, les zones isolées, les régions ou les territoires à faible densité de population ou en cours de désindustrialisation partielle.
(4)      Réduire la consommation d’énergie, intensifier les améliorations technologiques, encourager l’utilisation et le développement des transports publics, utiliser des technologies d’efficacité énergétique et promouvoir l’utilisation de l’énergie renouvelable dans le secteur de l’électricité, le secteur du chauffage et du refroidissement et celui des transports sont, notamment, avec les mesures d’efficacité énergétique, des moyens efficaces permettant de réduire les émissions de gaz à effet de serre de l’Union et d’atténuer sa dépendance énergétique. »
3        L’article 1er de cette directive, intitulé « Objet », prévoit :
« La présente directive définit un cadre commun pour la promotion de la production d’énergie à partir de sources renouvelables. Elle fixe un objectif contraignant de l’Union concernant la part globale de l’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation finale brute d’énergie de l’Union en 2030. Elle établit également des règles concernant l’aide financière en faveur de l’électricité produite à partir de sources renouvelables, l’autoconsommation de cette électricité et l’utilisation d’énergie produite à partir de sources renouvelables dans le secteur du chauffage et du refroidissement et dans celui des transports, la coopération régionale entre États membres et entre les États membres et des pays tiers, les garanties d’origine, les procédures administratives, ainsi que l’information et la formation. Elle définit en outre des critères de durabilité et de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour les biocarburants, les bioliquides et les combustibles issus de la biomasse. »
4        L’article 36 de ladite directive, intitulé « Transposition », dispose :
« 1.      Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux articles 2 à 13, aux articles 15 à 31, à l’article 37 et aux annexes II, III et V à IX au plus tard le 30 juin 2021. Ils communiquent immédiatement à la Commission le texte de ces mesures.
Lorsque les États membres adoptent ces dispositions, celles-ci contiennent une référence à la présente directive ou sont accompagnées d’une telle référence lors de leur publication officielle. Elles contiennent également une mention précisant que les références faites, dans les dispositions législatives, réglementaires et administratives en vigueur, à la directive abrogée par la présente directive s’entendent comme faites à la présente directive. Les modalités de cette référence et la formulation de cette mention sont arrêtées par les États membres.
2.      Les États membres communiquent à la Commission le texte des dispositions essentielles de droit interne qu’ils adoptent dans le domaine régi par la présente directive.
3.      La présente directive n’a aucune incidence sur l’application des dérogations en application du droit de l’Union relatif au marché intérieur de l’électricité. »
La communication de 2023
5        La communication de la Commission 2023/C 2/01, intitulée « Sanctions financières dans les procédures d’infraction » (JO 2023, C 2, p. 1, ci-après la « communication de 2023 »), dispose, à son point 2, intitulé « Principes généraux », que les sanctions financières infligées doivent se fonder sur trois critères fondamentaux :
–      la gravité de l’infraction ;
–      sa durée, et
–      la nécessité d’assurer l’effet dissuasif de la sanction financière elle-même pour éviter les récidives.
6        Les points 3 et 4 de cette communication prévoient les règles relatives, respectivement, à l’« astreinte » et à la « somme forfaitaire ».
7        Le point 3.2 de ladite communication, intitulé « Application du coefficient de gravité (facteur compris entre 1 et 20) », est rédigé comme suit :
« Une infraction relative à [...] l’absence de communication de mesures de transposition d’une directive adoptée dans le cadre d’une procédure législative est toujours considérée comme grave. Afin d’adapter le montant de la sanction aux circonstances particulières de l’espèce, la Commission détermine le coefficient de gravité sur la base de deux paramètres : l’importance des règles de l’Union enfreintes ou non transposées et les effets de l’infraction sur des intérêts d’ordre général ou particulier.
À la lumière des considérations développées ci-après, la gravité de l’infraction est déterminée par un coefficient, fixé par la Commission, compris entre un minimum de 1 et un maximum de 20. »
8        Le point 3.2.2 de la même communication, intitulé « Non-communication de mesures de transposition (article 260, paragraphe 3, [TFUE]) », énonce :
« Pour les recours introduits en vertu de l’article 260, paragraphe 3, [TFUE], la Commission applique systématiquement un coefficient de gravité de 10 en cas de manquement complet à l’obligation de communiquer les mesures de transposition. Dans une Union fondée sur le respect de l’[É]tat de droit, toutes les directives législatives doivent être considérées comme étant d’une importance égale et doivent être intégralement transposées par les États membres dans les délais qui y sont fixés.
[...]
En outre, les effets de l’infraction sur des intérêts d’ordre général ou particulier pourraient être pris en compte [...] »
9        Le point 3.4 de la communication de 2023, intitulé « Capacité de paiement de l’État membre », prévoit :
« [...]
Le niveau de sanction requis pour produire un effet dissuasif variera en fonction de la capacité de paiement des États membres. Cet effet dissuasif se reflète dans le facteur n. Il se définit comme une moyenne géométrique pondérée du produit intérieur brut (PIB) de l’État membre concerné par rapport à la moyenne des PIB des États membres, dont le poids est égal à deux, et de la population de l’État membre concerné par rapport à la moyenne de la population des États membres, dont le poids est égal à un. Cela représente la capacité de paiement de l’État membre concerné par rapport à la capacité de paiement des autres États membres :
[...]
Les facteurs n sont fixés pour chaque État membre au point 3 de l’annexe [I]. »
10      Aux termes du point 4.1 de cette communication, intitulé « Somme forfaitaire minimale » :
« Chaque fois que la Commission saisit la Cour d’un recours en vertu de l’article 260 [TFUE], elle propose au moins une somme forfaitaire fixe, déterminée pour chaque État membre en fonction de son facteur n, et ce indépendamment du résultat du calcul exposé à la section 4.2.
[...]
La somme forfaitaire minimale est fixée pour chaque État membre au point 5 de l’annexe I. »
11      Le point 4.2 de ladite communication précise la méthode de calcul de la somme forfaitaire comme suit :
« La somme forfaitaire est calculée d’une manière globalement similaire à la méthode de calcul de l’astreinte, à savoir :
–      en multipliant un forfait par un coefficient de gravité ;
–      en multipliant le résultat par le facteur n ;
–      en multipliant le résultat par le nombre de jours de persistance de l’infraction [...]
[...] »
12      Le point 4.2.1 de la même communication, intitulé « Nombre de jours de persistance de l’infraction », prévoit :
« Aux fins du calcul de la somme forfaitaire, le montant journalier doit être multiplié par le nombre de jours de persistance de l’infraction. Ce nombre de jours est défini comme suit :
[...]
–      pour les recours introduits en vertu de l’article 260, paragraphe 3, [TFUE], il s’agit du nombre de jours compris entre le jour suivant l’expiration du délai de transposition fixé dans la directive concernée et la date à laquelle l’infraction prend fin ou, à défaut de régularisation, la date du prononcé de l’arrêt au titre de l’article 260 [TFUE].
[...] »
13      Aux termes du point 4.2.2 de la communication de 2023, intitulé « Autres éléments de la méthode de calcul de la somme forfaitaire » :
« Pour le calcul de la somme forfaitaire, la Commission applique le même coefficient de gravité et le même facteur n fixe que pour le calcul de l’astreinte [...].
[...]
Le forfait applicable à la somme forfaitaire est fixé au point 2 de l’annexe I.
[…] »
14      L’annexe I de cette communication, intitulée « Données servant au calcul des sanctions financières proposées à la Cour », prévoit, à son point 2, que le forfait de la somme forfaitaire mentionné au point 4.2.2 de ladite communication est fixé à 1 000 euros par jour et, à son point 3, que le facteur « n » pour la République de Bulgarie est fixé à 0,18. Au point 5 de cette annexe I, il est précisé que la somme forfaitaire minimale fixée pour cet État membre s’élève à 504 000 euros.
La procédure précontentieuse et la procédure devant la Cour
15      La Commission, n’ayant reçu de la République de Bulgarie aucune information concernant l’adoption des dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires afin de se conformer à la directive 2018/2001 à l’expiration du délai de transposition de celle-ci, tel que prévu à l’article 36 de cette directive, soit le 30 juin 2021,
elle a adressé, le 23 juillet 2021, une lettre de mise en demeure à cet État membre.
16      Par lettre du 20 septembre 2021, la République de Bulgarie
a indiqué que la directive 2018/2001 serait transposée, dans l’ordre juridique
national, par l’adoption du
Zakon za izmenenie i dopalnenie na Zakona za energiyata ot vazobnovyaemi iztochnitsi (loi modifiant et complétant la loi sur l’énergie produite à partir de sources renouvelables ci-après la « loi modifiant et complétant la ZEVI »). Elle a, en outre, précisé que le texte du projet de loi avait déjà été élaboré, qu’une analyse d’impact partielle avait été réalisée et que des mesures organisationnelles avaient été adoptées afin que les travaux se poursuivent jusqu’à la rédaction finale du projet de loi. Cet État membre a également fait savoir que le projet de loi concerné pourrait être examiné par le Narodno sabranie na Republika Bulgaria (Assemblée nationale de la République de Bulgarie) à l’issue des élections législatives dont la tenue était prévue pour le 14 novembre 2021.
17      En l’absence de toute autre communication relative à la transposition de la directive 2018/2001, la Commission a, le 2 décembre 2021, adressé à la République de Bulgarie un avis motivé au titre de l’article 258 TFUE, l’invitant à prendre les mesures nécessaires pour se conformer à cette directive dans un délai de deux mois à compter de la date de réception de cet avis.
18      Par lettre du 1er février 2022, la République de Bulgarie a
indiqué à la Commission que les travaux d’élaboration du projet final de loi modifiant et complétant la ZEVI se poursuivaient en coopération avec diverses institutions compétentes et que certaines questions revêtaient un caractère sensible au regard des exigences découlant de la législation de l’Union dans le domaine des aides d’État.
19      Par lettre du 22 janvier 2023, la République de Bulgarie a informé la Commission que ce projet de loi avait été approuvé par le Conseil des ministres le 11 janvier 2023 et qu’il avait été soumis à l’Assemblée nationale le 17 janvier 2023.
20      Par lettre du 28 février 2023, la République de Bulgarie a notamment précisé que la loi modifiant et complétant la ZEVI n’avait pas encore été adoptée en raison de la dissolution de l’Assemblée nationale et de la tenue de nouvelles élections législatives, prévue pour le 2 avril 2023. Cette lettre contenait, en outre, une liste de 22 actes normatifs que la République de Bulgarie avait notifiés à la Commission en vue de la transposition de la directive 2018/2001 dans l’ordre juridique national.
21      Constatant que cet État membre n’avait cependant pas communiqué de tableau de correspondance ni aucun autre document explicatif précisant, pour chacune des dispositions de cette directive, la ou les dispositions nationales assurant sa transposition, et ledit État membre
ne s’étant toujours pas conformé à ses obligations
plus de 18 mois après l’expiration du délai de transposition, la Commission a
décidé, le 26 janvier 2023, de saisir la Cour du présent recours.
22      Dans sa duplique du 6 novembre 2023, la République de Bulgarie a indiqué que la loi modifiant et complétant la ZEVI, visant à transposer la directive 2018/2001 dans l’ordre juridique national, avait été adoptée le 29 septembre 2023 et était entrée en vigueur le 13 octobre 2023. Elle a précisé que l’élaboration et l’adoption des actes de rang infra-législatif, nécessaires pour la mise en œuvre de cette loi, étaient en cours et a demandé à la Commission de se désister de son recours.
23      Le 6 novembre 2023, la procédure écrite dans la présente affaire a été clôturée.
24      Par décision du président de la Cour, du 9 février 2024, la procédure a été suspendue jusqu’au prononcé de l’arrêt à intervenir dans l’affaire C‑147/23. À la suite du prononcé de l’arrêt du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte) (C‑147/23, EU:C:2024:346), la procédure dans la présente affaire a été reprise
par décision du président de la Cour du même jour.
25      Par un acte du 5 novembre 2024, la République de Bulgarie a présenté, au titre de l’article 128, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, une nouvelle offre de preuve afin de démontrer la transposition complète de la directive 2018/2001 dans son ordre juridique interne. Les éléments de preuve produits, que la Cour a versés au dossier de la présente affaire, comprenaient les notifications, effectuées le 8 mai 2024 dans le système THEMIS, des dispositions nationales adoptées en vue de la transposition de cette directive.
26      Par un acte du 11 décembre 2024 portant sur ces nouveaux éléments de preuve, la Commission a indiqué que, si ces éléments permettaient de constater que la République de Bulgarie avait adopté les mesures pour se conformer à la plupart des dispositions de la directive 2018/2001 visées à son article 36, certaines de ses dispositions essentielles n’avaient cependant pas encore été transposées dans l’ordre juridique national ou ne l’étaient
que partiellement.
27      En outre, en réponse à une demande de suspension de l’affaire que la République de Bulgarie avait introduite le 30 janvier 2025, la Commission a, par lettre du 21 février 2025, indiqué que, en l’absence de preuve attestant de la transposition complète de la directive 2018/2001 dans l’ordre juridique bulgare, elle ne pouvait accepter l’accord à l’amiable que la République de Bulgarie lui avait proposé conformément à l’article 147, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, et que, quand bien même une telle transposition serait établie, elle n’entendait pas se désister de son recours dans la présente affaire.
28      Par lettre du 13 mai 2025, déposée également au titre de l’article 128, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour et versée au dossier, la République de Bulgarie a, notamment, fait état de l’adoption en seconde lecture, le 8 mai 2025, du projet de loi modifiant et complétant la ZEVI, en affirmant que,
par l’adoption de cette loi, la directive 2018/2001 avait été intégralement transposée dans l’ordre juridique national.
29      Dans ses observations du 28 mai 2025 relatives à ces nouveaux éléments de preuve, la Commission a constaté que la loi modifiant et complétant la ZEVI n’était pas entrée en vigueur mais qu’elle avait été renvoyée à l’Assemblée nationale pour réexamen et que, en tout état de cause, cette loi ne transposait que partiellement la directive 2018/2001 dans l’ordre juridique bulgare.
Sur le recours
Sur le manquement au titre de l’article 258 TFUE
Argumentation des parties
30      La Commission rappelle que, en application de l’article 288, troisième alinéa, TFUE, les États membres sont tenus d’adopter les dispositions nécessaires pour assurer la transposition des directives dans leur ordre juridique national, dans les délais prescrits par ces directives, et de lui communiquer immédiatement ces dispositions.
31      Cette institution précise que l’existence de tout manquement à ces obligations doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre concerné telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé qu’elle lui a adressé.
32      Elle rappelle également que, conformément à une jurisprudence constante de la Cour, les dispositions d’une directive doivent être mises en œuvre avec une force contraignante incontestable ainsi qu’avec la spécificité, la précision et la clarté requises, de manière à satisfaire à l’exigence de sécurité juridique. En outre, lorsqu’une directive prévoit expressément que les mesures nationales de transposition doivent contenir une référence à celle-ci ou être accompagnées d’une telle référence lors de leur publication officielle, ainsi que cela ressort, en l’espèce, de l’article 36, paragraphe 1, de la directive 2018/2001, il serait, en tout état de cause, nécessaire d’adopter un acte positif de transposition.
33      Or, en l’occurrence, la République de Bulgarie n’aurait pas adopté les dispositions nécessaires pour transposer la directive 2018/2001 dans son ordre juridique interne ni informé la Commission de leur adoption avant l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé du 2 décembre 2021.
34      À cet égard, la Commission mentionne la jurisprudence constante de la Cour selon laquelle un État membre ne saurait exciper de dispositions, pratiques ou situations relevant de son ordre juridique interne afin de justifier l’absence de transposition d’une directive dans le délai que celle-ci prévoit. Il incomberait, par conséquent, aux États membres de tenir compte de l’ensemble des mesures nécessaires, découlant de leur ordre juridique interne,
afin d’adopter, en temps utile, la législation requise et ainsi achever la transposition de la directive en cause dans le délai imparti par le législateur de l’Union.
35      Dans son mémoire en défense, la République de Bulgarie ne conteste pas que, à la date fixée dans l’avis motivé, elle n’avait pas adopté les mesures nécessaires à la transposition de la directive 2018/2001 dans l’ordre juridique national.
36      Cet État membre fait toutefois valoir que des circonstances de force majeure l’auraient mise dans l’impossibilité absolue de satisfaire, dans les délais impartis,
à l’exigence découlant de l’article 36 de cette directive.
37      À cet égard, la République de Bulgarie relève, premièrement, que la pandémie de COVID-19 a donné lieu à la proclamation, le 13 mars 2020, de l’état d’urgence, suivi de la mise en place d’un état d’urgence sanitaire,
lequel s’est poursuivi jusqu’au 31 mars 2022. Il serait notoire que cette pandémie a entraîné l’interruption et la restructuration ultérieure du fonctionnement des organisations tant privées que publiques. En effet, la suspension initiale des travaux de nombreuses entités publiques aurait été suivie d’une baisse de leur productivité et de leur efficacité au cours d’une longue période en raison des mesures adoptées dans le contexte de la pandémie, ce qui aurait nécessairement eu une incidence sur la célérité du processus législatif et, dès lors, sur la mise en œuvre de la directive 2018/2001.
38      Deuxièmement, au cours de la période allant du 15 avril 2021 au 12 avril 2023, cinq élections législatives auraient eu lieu en République de Bulgarie. Auraient ainsi été dissoutes les 45e (du 15 avril 2021 au 11 mai 2021), 46e
(du 21 juillet 2021 au 15 septembre 2021), 47e (du 3 décembre 2021 au 1er août 2022) et 48e
(du 19 octobre 2022 au 2 février 2023) législatures de l’Assemblée nationale.
39      Selon la République de Bulgarie, la tenue d’élections à cinq reprises en l’espace de deux ans constitue une circonstance insurmontable et imprévisible,
à l’égard de
laquelle il est impossible d’exercer une influence. Dans ce contexte, il conviendrait de distinguer entre, d’une part, la jurisprudence constante relative à des cas de retard dans la transposition, au sein de l’ordre juridique national, de textes du droit de l’Union résultant de la tenue d’élections législatives et, d’autre part, la situation survenue en Bulgarie au cours des deux dernières années, qui l’aurait placée dans l’impossibilité objective d’assurer la transposition complète de la directive 2018/2001.
40      La République de Bulgarie souligne, toutefois, que, contrairement à ce que soutient la Commission, elle n’a jamais interrompu le processus
de transposition de cette directive en droit national et a informé, en temps utile,
cette institution tant des mesures adoptées que des difficultés rencontrées en vue de l’achèvement de ce processus dans les délais impartis.
41      Selon cet État membre, il résulterait de l’impossibilité objective et absolue dans laquelle
il s’est trouvé de se conformer aux exigences découlant de l’article 36 de la directive 2018/2001 que le recours introduit par la Commission doit être rejeté dans son intégralité.
42      À titre subsidiaire, la République de Bulgarie soutient, en renvoyant à un document annexé à son mémoire en défense, que le recours de la Commission est partiellement non fondé, étant donné que certaines des dispositions de cette directive avaient déjà été mises en œuvre dans son ordre juridique interne et faisaient parties intégrantes du droit national en vigueur avant le 30 juin 2021, date limite fixée pour la transposition de ladite directive. En effet, ce document énumérait de manière détaillée les dispositions du droit national existant qui assuraient la mise en œuvre d’une partie des dispositions de la directive 2018/2001,
dont la Commission aurait, par ailleurs, été informée, ainsi qu’il ressortirait d’un document annexé à sa requête.
43      Dans son mémoire en réplique, la Commission constate qu’il ressort du mémoire en défense de la République de Bulgarie que, à la date du dépôt de ce mémoire, celle-ci n’avait pas encore complètement transposé ladite directive dans son ordre juridique interne. Elle conteste, en outre,
les circonstances de force majeure qui auraient, selon cet État membre, rendu une telle transposition objectivement impossible.
44      À cet égard, s’agissant de la pandémie de COVID-19, la Commission fait observer, tout d’abord, que la République de Bulgarie n’a invoqué cette circonstance qu’au stade de son mémoire en défense. Elle relève, ensuite, que cet État membre n’a pas démontré l’existence d’un lien spécifique et concret entre cette pandémie et le retard pris dans la transposition, dans l’ordre juridique bulgare, de la directive 2018/2001. Enfin, même à supposer que ladite pandémie ait retardé les travaux des institutions bulgares, ce retard ne pourrait être pris en considération que pour la période comprise entre le 13 mars 2020 et le 31 mars 2022. Or, le délai de transposition de cette directive aurait commencé à courir quatorze mois avant l’instauration de l’état d’urgence sur le territoire bulgare.
45      S’agissant de l’argumentation de la République de Bulgarie selon laquelle la tenue de cinq élections législatives entre le 15 avril 2021 et le 12 avril 2023 aurait empêché la transposition de ladite directive dans l’ordre juridique national, la Commission souligne que des élections législatives, même fréquentes, font, en principe, partie des processus démocratiques au sein des États membres et que la République de Bulgarie n’a pas étayé son argument tiré de l’inapplicabilité de la jurisprudence selon laquelle un État membre ne saurait exciper de dispositions, de pratiques ou de situations relevant de son ordre juridique interne afin de justifier l’absence de transposition d’une directive dans le délai prévu. En tout état de cause, la crise parlementaire à laquelle se réfère la République de Bulgarie aurait débuté le 15 avril 2021, soit deux mois seulement avant l’expiration du délai de transposition fixé par la directive 2018/2001, de sorte que la République de Bulgarie aurait disposé d’un délai de 27 mois à compter de l’entrée en vigueur de cette directive pour adopter les mesures de transposition requises. À cet égard, il ressortirait des informations que celle-ci a communiquées à la Commission que la crise parlementaire en question ne saurait, en aucun cas, être à l’origine du retard constaté dans la transposition, dans l’ordre juridique bulgare, de ladite directive.
46      Pour autant que la République de Bulgarie conclue, à titre subsidiaire, au rejet du recours dans la mesure où certaines dispositions de la directive 2018/2001 auraient déjà été transposées dans son ordre juridique interne
par le droit national en vigueur avant l’expiration du délai imparti pour la transposition de cette directive, la Commission soutient que, bien que les autorités bulgares lui aient adressé, le 28 février 2023, soit un an après l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, une lettre contenant une liste d’actes juridiques censés faire partie de la législation nationale pertinente existante et répondant partiellement aux exigences de ladite directive, ces autorités sont restées en défaut de lui fournir un tableau de correspondance ou tout autre élément permettant d’identifier précisément les dispositions de la même directive qui ont fait l’objet d’une transposition dans l’ordre juridique bulgare, en méconnaissance de l’exigence de clarté découlant de la jurisprudence de la Cour. Un tel document explicatif n’aurait été produit par la République de Bulgarie que dans le cadre de son mémoire en défense.
47      La Commission souligne que, en tout état de cause, il ressort de l’article 36, paragraphe 1, de la directive 2018/2001, que les États membres sont tenus d’adopter un acte positif de transposition de cette directive. Or, cette institution ne disposant d’aucune information en ce sens, les dispositions nationales existantes ne sauraient être considérées comme constituant, en elles-mêmes, des mesures de transposition au sens de cette directive. Elle maintient, dès lors, sa conclusion dans son intégralité.
48      Dans son mémoire en duplique, la République de Bulgarie indique que la loi modifiant et complétant la ZEVI, destinée à transposer la directive 2018/2001 dans l’ordre juridique national, a été adoptée le 29 septembre 2023 et est entrée en vigueur le 13 octobre 2023. À cet égard, elle ajoute que le processus d’adoption des actes de rang infra-législatif nécessaires à la mise en œuvre de la ZEVI serait en cours et devrait être achevé au plus tard au mois de décembre 2023. À cette fin, cet État membre aurait procédé à l’élaboration d’un certain nombre d’ordonnances et aurait adressé plusieurs demandes à la Commission, invitant cette dernière, eu égard à ces développements, à se désister de son recours.
Appréciation de la Cour
49      Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre concerné telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé, les changements intervenus par la suite ne pouvant être pris en compte par la Cour [arrêt du 25 février 2021, Commission/Espagne (Directive données à caractère personnel – Domaine pénal), C‑658/19, EU:C:2021:138, point 15 et jurisprudence citée].
50      Aux termes de l’article 36, paragraphe 1, de la directive 2018/2001, les États membres devaient mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à ses articles 2 à 13, 15 à 31 et 37 ainsi qu’à ses annexes II, III et V à IX au plus tard le 30 juin 2021 et en informer immédiatement la Commission. Cet article 36, paragraphe 1, prévoit également que, lorsque les États membres adoptent ces dispositions, celles-ci doivent contenir une référence à cette directive ou être accompagnées d’une telle référence lors de leur publication officielle, les modalités de cette référence devant être arrêtées par les États membres. En outre, en vertu de l’article 36, paragraphe 2, de cette directive, il appartient aux États membres de communiquer à la Commission le texte de ces dispositions.
51      La Cour a, par ailleurs, itérativement jugé que, si une directive prévoit expressément l’obligation pour les États membres d’assurer que les dispositions nécessaires pour sa mise en œuvre contiennent une référence à cette directive ou soient accompagnées d’une telle référence lors de leur publication officielle, il est, en tout état de cause, nécessaire que les États membres adoptent un acte positif de transposition de la directive en cause [arrêt du 25 février 2021, Commission/Espagne (Directive données à caractère personnel – Domaine pénal), C‑658/19, EU:C:2021:138, point 16 et jurisprudence citée].
52      En l’espèce, la Commission a adressé, le 2 décembre 2021, à la République de Bulgarie un avis motivé, l’invitant à se conformer, dans un délai de deux mois qui courait à compter de la réception de cet avis,
aux obligations visées dans ce dernier. Ainsi qu’il ressort du dossier dont dispose la Cour, à l’expiration de ce délai, cet État membre n’avait pas adopté toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive 2018/2001 et, partant, n’avait pas non plus communiqué ces dispositions à la Commission, ce que la République de Bulgarie ne conteste pas, en substance, dans son mémoire en défense.
53      Pour autant que la République de Bulgarie fasse valoir que
certaines dispositions de son ordre juridique interne assuraient, au moins partiellement, la transposition de la directive 2018/2001, il ressort du dossier dont dispose la Cour que, si, plus d’un an après l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, la République de Bulgarie a effectivement adressé à la Commission une liste de mesures nationales censées avoir assuré la transposition au moins partielle de cette directive, cette liste ne contenait aucun tableau de correspondance ni aucune information permettant de déterminer quelles dispositions de ladite directive avaient été transposées par ces mesures. Or, outre le caractère manifestement tardif d’une telle information au regard de la jurisprudence rappelée au point 49 du présent arrêt, il découle de l’article 36 de la même directive que les dispositions nécessaires pour la mise en œuvre de cette dernière doivent contenir une référence à celle-ci ou être accompagnées d’une telle référence lors de leur publication officielle. Dès lors, les mesures notifiées par la République de Bulgarie ne sauraient, en tout état de cause, être considérées comme constituant un acte positif de transposition, tel que requis par la jurisprudence de la Cour rappelée au point 51 du présent arrêt [voir, par analogie, arrêt du 29 février 2024, Commission/Irlande (Services de médias audiovisuels), C‑679/22, EU:C:2024:178, point 31].
54      Toutefois, selon la République de Bulgarie, le présent recours devrait être rejeté en raison de l’existence de circonstances de force majeure,
tenant, d’une part, à la pandémie de COVID-19 et, d’autre part, à la « crise législative » qu’aurait connue cet État membre au cours de la période comprise entre le 15 avril 2021 et le 12 avril 2023 en raison des dissolutions répétées de l’Assemblée nationale et de la tenue de cinq élections législatives successives.
55      Ces arguments ne sauraient prospérer.
56      À cet égard, il y a lieu de rappeler qu’il ressort d’une jurisprudence constante que, même si la notion de « force majeure » ne présuppose pas une impossibilité absolue de se conformer aux obligations résultant du droit de l’Union, elle exige néanmoins que la non-conformité en cause soit due à des circonstances étrangères à celui qui l’invoque, anormales et imprévisibles, dont les conséquences n’auraient pu être évitées malgré toutes les diligences déployées, une situation de force majeure ne pouvant, en outre, être invoquée que pour la période nécessaire pour remédier à ces difficultés [arrêt du 8 mai 2025, Commission/Bulgarie (Directive droits d’auteur dans le marché unique numérique), C‑186/23, EU:C:2025:343, point 46 et jurisprudence citée ].
57      S’agissant, premièrement, de l’argument relatif à la pandémie de COVID-19, qui s’est déclarée au début de l’année 2020, il convient de constater que cette pandémie peut être considérée comme étant étrangère à l’État membre concerné ainsi qu’anormale et imprévisible [arrêt du 8 mai 2025, Commission/Bulgarie (Directive droits d’auteur dans le marché unique numérique), C‑186/23, EU:C:2025:343, point 47 et jurisprudence citée], et qu’elle a eu lieu pendant une partie de la période de transposition de la directive 2018/2001, comprise entre le 24 décembre 2018 et le 30 juin 2021.
58      Toutefois, il convient de constater que l’état d’urgence n’a été proclamé sur le territoire bulgare,
en raison de ladite pandémie, que le 13 mars 2020, soit quatorze mois après le début du délai de transposition de cette directive, et qu’un projet de loi modifiant et complétant la ZEVI, approuvé par le Conseil des ministres, n’avait toujours pas été soumis à l’Assemblée nationale à la date d’expiration du délai de transposition de cette directive. Dans ces circonstances, le retard constaté dans la
transposition de la directive 2018/2001 dans l’ordre juridique bulgare et, partant, dans la communication des mesures nationales de transpositions requises ne saurait être justifié par les seuls effets de la pandémie de COVID-19.
59      En tout état de cause, il aurait appartenu au législateur de l’Union de proroger le délai de transposition de la directive 2018/2001 s’il avait considéré que les effets de cette pandémie, qui a affecté la totalité du territoire de l’Union, étaient tels qu’ils empêchaient les États membres de se conformer aux obligations leur incombant en vertu de cette directive [voir, par analogie, arrêt du 14 mars 2024, Commission/Pologne (Code européen des communications électroniques), C‑452/22, EU:C:2024:232, point 31].
60      S’agissant, deuxièmement, de l’argument tiré de la « crise législative » qu’a connue la République de Bulgarie en raison des dissolutions répétées de l’Assemblée nationale et de la tenue de cinq élections législatives successives, il suffit de rappeler que des pratiques ou des situations de l’ordre interne d’un État membre ne sauraient justifier le non-respect des obligations et des délais résultant des directives de l’Union ni, partant, la transposition tardive ou incomplète de celles-ci
[arrêt du 8 mai 2025, Commission/Bulgarie (Directive droits d’auteur dans le marché unique numérique), C‑186/23, EU:C:2025:343, point 49 et jurisprudence citée].
61      En outre,
la « crise législative » invoquée par la République de Bulgarie n’a concerné qu’une période limitée, correspondant aux deux derniers mois, du délai de transposition fixé par la directive 2018/2001,
et alors même, ainsi qu’il a été indiqué au point 58 du présent arrêt, qu’aucun projet de loi n’avait été soumis à l’Assemblée nationale à la date d’expiration du délai de transposition de cette directive.
62      Il s’ensuit que l’argumentation de la République de Bulgarie mentionnée au point 54
du présent arrêt doit être rejetée.
63      Par conséquent, en s’étant abstenue d’adopter, à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé du 2 décembre 2021, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive 2018/2001 et, partant, en ayant omis de communiquer ces dispositions à la Commission, la République de Bulgarie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 36 de cette directive.
Sur la demande d’imposition d’une somme forfaitaire et d’une astreinte présentée au titre de l’article 260, paragraphe 3, TFUE
Argumentation des parties
64      La Commission rappelle, d’une part, que la directive 2018/2001 a été adoptée selon la procédure législative ordinaire et qu’elle relève,
en conséquence, du champ d’application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE.
Elle souligne, d’autre part, que le manquement par la République de Bulgarie à l’obligation de lui communiquer les dispositions nationales assurant la transposition complète de cette directive dans son ordre juridique interne, prévue à l’article 36 de ladite directive, constitue manifestement une absence de communication des mesures de transposition de la même directive, au sens de l’article 260, paragraphe 3, TFUE.
65      La Commission relève que la communication de 2023
s’applique, conformément à son point 7, à l’ensemble des décisions de saisir la Cour au titre de l’article 260 TFUE qui ont été
adoptées par la Commission postérieurement à sa publication au Journal officiel, intervenue le 4 janvier 2023, de sorte que cette communication est applicable dans la présente procédure.
66      Elle rappelle que l’article 260, paragraphe 3, TFUE couvre à la fois l’absence totale de communication des mesures de transposition d’une directive et l’absence partielle de communication de telles mesures. Cette dernière hypothèse peut se présenter soit lorsque les mesures de transposition notifiées ne couvrent pas l’ensemble du territoire de l’État membre concerné, soit lorsque la notification est incomplète en ce qui concerne les mesures de transposition correspondant à une partie de la directive en cause.
67      Ainsi qu’il est rappelé dans ladite communication, la Commission propose systématiquement à la Cour d’infliger à l’État membre concerné à la fois une somme forfaitaire et une astreinte en cas de recours introduits
sur le fondement de l’article 260, paragraphe 3, TFUE.
68      En conséquence, la Commission propose, conformément à cette dernière disposition, de condamner la République de Bulgarie au paiement d’une somme forfaitaire et d’une astreinte.
69      À cet égard, la détermination des sanctions devrait se fonder, conformément au point 2 de la communication de 2023, en premier lieu, sur la gravité de l’infraction, en deuxième lieu, sur la durée de celle-ci et, en troisième lieu, sur la nécessité d’assurer l’effet dissuasif de la sanction elle-même pour éviter les récidives.
70      S’agissant, tout d’abord, de la gravité de l’infraction, laquelle est déterminée, conformément au point 3.2.2. de la communication de 2023, par l’application d’un coefficient compris entre 1 et 20, la Commission appliquerait systématiquement un coefficient de gravité de 10 en cas de manquement complet à l’obligation de communiquer les mesures nationales de transposition. Cette institution estime que, dans une Union fondée sur le respect de l’État de droit, toutes les directives législatives doivent être considérées comme étant d’une importance égale et doivent être intégralement transposées par les États membres dans les délais qui y sont fixés.
71      En tout état de cause, la Commission souligne l’importance de la directive 2018/2001 pour la promotion des énergies renouvelables et, partant, pour la mise en œuvre de la politique énergétique de l’Union, le recours accru à de telles énergies revêtant une importance particulière, notamment, dans le
contexte actuel de la guerre d’agression menée par la Fédération de Russie contre l’Ukraine, en ce qu’il contribue au renforcement de l’indépendance énergétique de l’Union et de la garantie de prix de l’énergie abordables. De tels avantages ne pourraient être obtenus en l’absence de transposition de cette directive dans les ordres juridiques des États membres.
72      Elle souligne, en outre, que le fait de ne pas fournir des informations claires et précises sur les dispositions nationales transposant les dispositions correspondantes de cette directive peut être sanctionné au titre de l’article 260, paragraphe 3, TFUE.
73      En conséquence, la Commission conclut qu’il convient, en l’espèce, d’appliquer un coefficient de gravité de 10.
74      S’agissant, ensuite, de la durée du manquement, la Commission soutient que, conformément à la communication de 2023, le coefficient de durée est calculé à un taux de 0,10 par mois à compter du jour suivant l’expiration du délai de transposition de la directive en question, ce coefficient étant compris entre un minimum de 1 et un maximum de 3. En l’espèce, le délai de transposition de la directive 2018/2001 étant arrivé à échéance le 30 juin 2021 et la décision de la Commission de saisir la Cour ayant été adoptée le 26 janvier 2023, la durée du manquement reproché à la République de Bulgarie
qui doit être prise
en compte serait de 18 mois, de sorte que
le coefficient de durée retenu devrait être fixé à 1,8.
75      Enfin, quant à la capacité de paiement de l’État membre concerné, exprimée par le facteur « n », la Commission se réfère au point 3.4 de la communication de 2023 qui établit une méthode de calcul révisée, reposant sur le PIB de l’État membre, pour deux tiers du calcul, et sur sa population, pour un tiers du calcul. Ainsi, conformément au point 3, de l’annexe I, de cette communication, le facteur « n » pour la République de Bulgarie serait de 0,18.
76      En ce qui concerne, à la lumière de ces critères, la détermination du montant de la somme forfaitaire, il ressort de l’annexe I,
point 5, de la communication de 2023, que la somme forfaitaire minimale applicable à la République de Bulgarie s’élève à 504 000 euros.
77      Il ressortirait toutefois du point 4 de cette communication que, lorsque le résultat du calcul de la somme forfaitaire excède le montant minimal fixé pour chaque État membre, la Commission propose à la Cour de déterminer cette somme forfaitaire en multipliant un montant journalier par le nombre de jours de persistance de l’infraction, calculé entre le jour suivant l’expiration du délai de transposition fixé par la directive concernée et la date à laquelle l’infraction prend fin ou, à défaut de régularisation, la date du prononcé de l’arrêt rendu au titre de l’article 260, paragraphe 3, TFUE. Ainsi, le montant journalier de la somme forfaitaire serait obtenu en multipliant « le forfait de la somme forfaitaire » par le coefficient de gravité et par le facteur « n ». Ce montant journalier serait ensuite multiplié par le nombre de jours de persistance de l’infraction. Conformément à la communication de 2023, le montant de ce « forfait de la somme forfaitaire » s’élèverait à 1 000 euros.
78      En l’espèce, le coefficient de gravité et le facteur « n » étant respectivement de 10 et de 0,18, il en résulterait que le montant journalier de la somme forfaitaire serait de 1 800 euros.
79      S’agissant de l’astreinte, la Commission rappelle que, conformément à la communication de 2023, le montant de celle-ci est calculé, en principe, par jour de retard, sans préjudice de la possibilité de retenir une autre période de référence dans des cas particuliers, courant à compter de la date à laquelle la Cour rend son arrêt en vertu de l’article 260, paragraphes 2 ou 3, TFUE jusqu’à la date à laquelle l’État membre concerné met fin à l’infraction. L’astreinte viserait ainsi à inciter cet État membre à mettre fin au manquement à ses obligations dans les meilleurs délais à la suite du prononcé de l’arrêt rendu au titre de l’article 260 TFUE.
80      À ces fins, le montant de l’astreinte journalière serait déterminé en multipliant un forfait de base uniforme par le coefficient de gravité et par
le coefficient de durée, puis par le facteur « n ». Conformément au point 1, de l’annexe 1, de la communication de 2023,
le forfait de base uniforme pour le calcul de l’astreinte s’élèverait
à 3 000 euros par jour.
81      En l’espèce, les coefficients de gravité et de durée étant, respectivement, de 10 et de 1,8, et le facteur « n » applicable à la République de Bulgarie étant de 0,18, le montant de l’astreinte journalière proposé par la Commission s’élève à 9 720 euros par jour, à compter de la date du prononcé de l’arrêt dans la présente affaire.
82      Dans son mémoire en défense, la République de Bulgarie conteste la somme forfaitaire et l’astreinte proposées par la Commission, en ce qui concerne tant leur fondement que leur montant.
83      La République de Bulgarie souligne, en premier lieu, que, en vertu de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, la Cour peut infliger à un État membre une astreinte ou une somme forfaitaire, mais que rien dans cette disposition ne permet de considérer qu’une telle condamnation revêtirait un caractère automatique. L’imposition d’une telle sanction n’aurait qu’une finalité dissuasive. Or, le retard dans la transposition complète de la directive 2018/2001 dans l’ordre juridique bulgare, ainsi qu’il aurait été exposé, ne résulterait pas d’une négligence de la part de la République de Bulgarie, les travaux relatifs à l’élaboration et à l’adoption de la loi modifiant et complétant la ZEVI n’ayant pas été interrompus malgré le contexte défavorable qui les aurait entourés. Il conviendrait, dès lors, de rejeter le recours dans son intégralité.
84      En second lieu, dans l’hypothèse où la Cour ne rejetterait pas l’intégralité de la demande de la Commission d’imposition de sanctions pécuniaires à la République de Bulgarie, cet État membre estime que les montants de la somme forfaitaire et de l’astreinte sollicités par cette institution apparaissent excessifs et disproportionnés au regard de la mise en œuvre partielle des dispositions de la directive 2018/2001 et de l’existence d’un cas de force majeure ayant empêché l’adoption, par l’Assemblée nationale, de la loi modifiant et complétant la ZEVI.
85      La République de Bulgarie souligne que l’obligation qui incombe à la Commission, selon la jurisprudence de la Cour, de motiver la nature et le montant de la sanction pécuniaire sollicitée revêt une importance particulière, étant donné que, en vertu de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, le pouvoir d’appréciation dont dispose la Cour demeure encadré.
En effet, dans l’hypothèse où un manquement serait constaté, les propositions de la Commission lieraient la Cour tant en ce qui concerne la nature de la sanction pécuniaire qu’elle peut infliger que le montant maximal de celle-ci.
86      Or, selon cet État membre, la Commission n’aurait pas indiqué concrètement la gravité du manquement reproché eu égard à la nature des dispositions de la directive 2018/2001 ni apprécié les conséquences du manquement consistant en une transposition incomplète de cette directive, de sorte que le montant de la somme forfaitaire, tel que sollicité par la Commission dans sa requête,
ne serait ni fondé ni proportionné.
87      Dans ce cadre, tout d’abord, la Commission n’aurait pris en considération ni l’impossibilité objective de satisfaire, en l’espèce, à l’obligation de transposition de la directive 2018/2001 dans l’ordre juridique bulgare, à savoir l’absence persistante de l’autorité législative compétente pour adopter la loi modifiant et complétant la ZEVI, ni l’état d’urgence instauré à la suite de la survenance de la pandémie de COVID-19.
88      Ensuite, la transposition de la directive 2018/2001 dans l’ordre juridique interne ne saurait entraîner, de manière immédiate, l’acquisition d’une indépendance énergétique de l’État membre concerné ou de l’Union ni une transition automatique vers une production d’énergie à partir de sources renouvelables.
89      En outre, la mise en œuvre partielle des dispositions de cette directive au moyen du droit national existant n’aurait pas été prise en compte, pas plus que les progrès réalisés à cet égard avant même l’introduction du présent recours.
90      Enfin, la République de Bulgarie fait valoir que les effets d’une transposition incomplète de la directive 2018/2001 dans l’ordre juridique national ne mettent pas directement en danger la santé humaine et ne causent pas de préjudice à l’environnement ni de perte de ressources propres de l’Union. Ainsi, dans des affaires relevant de domaines tout aussi sensibles que celui de l’espèce, la Commission aurait proposé un coefficient de gravité identique, voire inférieur.
91      Cet État membre
considère, en outre,
que
dans l’éventualité où la Cour estimerait nécessaire d’infliger une somme forfaitaire, son montant devrait être fixé au niveau minimal.
92      S’agissant de l’imposition d’une astreinte, telle que sollicitée par la Commission, la République de Bulgarie demande que le montant de celle-ci soit, dans le cas où la Cour déciderait de lui infliger une telle astreinte, déterminé sur la base d’un coefficient de gravité de 1.
93      Dans sa réplique, la Commission confirme que, compte tenu du manquement persistant et des conséquences de celui-ci, telles qu’elles sont exposées en détail dans sa requête, l’imposition tant de la somme forfaitaire que de l’astreinte proposées est justifiée en l’espèce. Cette institution
réaffirme, notamment, qu’elle ne peut pas retenir les circonstances de force majeure invoquées par la République de Bulgarie ni considérer que les obligations incombant à cet État membre
ont été partiellement mises en œuvre.
94      S’agissant, plus particulièrement, de la gravité de l’infraction, la Commission conteste la minimisation, par la République de Bulgarie, de l’importance de la directive 2018/2001 en comparaison avec d’autres directives prétendument plus sensibles. En outre, l’application d’un coefficient de gravité de 10 serait particulièrement modérée en cas d’absence de transposition et d’absence totale de communication des mesures nationales de transposition.
Dans de tels cas, l’application systématique de ce coefficient garantirait la sécurité juridique et la prévisibilité de l’action menée par la Commission.
95      En ce qui concerne la demande de la République de Bulgarie tendant à la réduction du montant de l’astreinte proposé et à son calcul sur la base d’un coefficient de gravité de 1, la Commission fait observer que cet État membre n’a avancé aucun argument spécifique à l’appui de cette demande.
96      Dans sa duplique, la République de Bulgarie confirme, pour l’essentiel, sa position, tout en soutenant que le chef de conclusion de la Commission tendant à l’imposition d’une astreinte a perdu son objet en raison de l’adoption de la loi modifiant et complétant la ZEVI. Elle maintient qu’il convient de rejeter la demande d’imposition d’une somme forfaitaire et, en tout état de cause, de la fixer au niveau minimal, eu égard
aux circonstances particulières de la présente affaire et au fait qu’elle a, de bonne foi, déployé
tous les efforts nécessaires pour se conformer, en temps utile, aux obligations découlant de l’article 36 de la directive 2018/2001, sans toutefois y être parvenue en raison desdites circonstances.
Appréciation de la Cour
–       Sur l’application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE
97      L’article 260, paragraphe 3, premier alinéa, TFUE prévoit que, lorsque la Commission saisit la Cour d’un recours en vertu de l’article 258 TFUE, estimant que l’État membre concerné a manqué à son obligation de communiquer les mesures de transposition d’une directive adoptée conformément à une procédure législative, elle peut, lorsqu’elle le considère approprié, indiquer le montant d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte à payer par cet État membre, qu’elle estime adapté aux circonstances. Conformément à l’article 260, paragraphe 3, second alinéa, TFUE, si la Cour constate le manquement, elle peut infliger à l’État membre concerné le paiement d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte dans la limite du montant indiqué par la Commission, l’obligation de paiement prenant effet à la date fixée par la Cour dans son arrêt.
98      Dès lors que, ainsi qu’il ressort du point 63 du présent arrêt, il est établi que, à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, la République de Bulgarie n’avait pas communiqué à la Commission les mesures nationales assurant la transposition complète de la directive 2018/2001, laquelle a été adoptée conformément à la procédure législative ordinaire, dans l’ordre juridique national, au sens de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, le manquement ainsi constaté doit être considéré comme relevant du champ d’application de cette disposition.
99      En effet, le manquement d’un État membre à son obligation de communication des mesures de transposition d’une directive, que ce soit par une absence totale ou partielle d’information ou par une information insuffisamment claire et précise, peut justifier, à lui seul, l’ouverture de la procédure prévue à l’article 258 TFUE visant à la constatation de ce manquement [arrêt du 25 février 2021, Commission/Espagne (Directive données à caractère personnel – Domaine pénal), C‑658/19, EU:C:2021:138, point 51].
100    Par ailleurs, il y a lieu de rappeler que l’objectif poursuivi par le mécanisme figurant à l’article 260, paragraphe 3, TFUE est non seulement d’inciter les États membres à mettre fin, dans les plus brefs délais, à un manquement qui, en l’absence d’une telle mesure, aurait tendance à persister, mais également d’alléger et d’accélérer la procédure d’imposition de sanctions pécuniaires concernant les manquements à l’obligation de communication d’une mesure nationale de transposition d’une directive adoptée conformément à la procédure législative [voir, en ce sens, arrêt du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C‑147/23, EU:C:2024:346, point 57 et jurisprudence citée].
101    Afin d’atteindre cet objectif, l’article 260, paragraphe 3, TFUE, prévoit l’imposition de deux types de sanctions pécuniaires, à savoir une somme forfaitaire et une astreinte journalière.
102    Il ressort de la jurisprudence de la Cour que l’application de l’une ou de l’autre de ces deux mesures dépend de l’aptitude de chacune à remplir l’objectif poursuivi en fonction des circonstances de l’espèce. Si le prononcé d’une astreinte semble particulièrement adapté pour inciter un État membre à mettre fin, dans les plus brefs délais, à un manquement qui, en l’absence d’une telle mesure, aurait tendance à persister, la condamnation au paiement d’une somme forfaitaire repose davantage sur l’appréciation des conséquences du défaut d’exécution des obligations de l’État membre concerné sur les intérêts privés et publics, notamment lorsque le manquement a persisté pendant une longue période [arrêt du 25 février 2021, Commission/Espagne (Directive données à caractère personnel – Domaine pénal), C‑658/19, EU:C:2021:138, point 54 et jurisprudence citée].
103    À cet égard, la Commission motive la nature et le montant des sanctions pécuniaires sollicitées, en tenant compte des lignes directrices qu’elle a adoptées, telles que celles contenues dans ses communications, qui, tout en ne liant pas la Cour, contribuent à garantir la transparence, la prévisibilité et la sécurité juridique de l’action menée par la Commission [arrêt du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C‑147/23, EU:C:2024:346, point 60 et jurisprudence citée].
104    En l’occurrence, la Commission s’est fondée sur la communication de 2023 pour justifier la demande de condamnation de la République de Bulgarie au paiement d’une somme forfaitaire et d’une astreinte journalière ainsi que pour en fixer les montants.
–       Sur l’opportunité d’imposer une somme forfaitaire
105    S’agissant de l’opportunité d’imposer, en l’espèce, une somme forfaitaire, il convient de rappeler qu’il appartient à la Cour, dans chaque affaire et en fonction des circonstances de l’espèce dont elle se trouve saisie ainsi que du niveau de persuasion et de dissuasion qui lui paraît requis, d’arrêter les sanctions pécuniaires appropriées, notamment pour prévenir la répétition d’infractions analogues au droit de l’Union [arrêt du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C‑147/23, EU:C:2024:346, point 62 et jurisprudence citée].
106    En l’occurrence, il y a lieu de considérer que, nonobstant le fait que la République de Bulgarie a coopéré avec les services de la Commission durant la procédure précontentieuse et qu’elle a, en substance, tenu ces derniers informés des raisons qui l’ont empêchée d’assurer la transposition en droit interne de la directive 2018/2001, l’ensemble des éléments juridiques et factuels entourant le manquement constaté, à savoir l’absence totale de communication des mesures nécessaires à la transposition de cette directive à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé et même à la date d’introduction du recours en manquement, constitue un indicateur de ce que la prévention effective de la répétition d’infractions au droit de l’Union analogues à celles de l’espèce est de nature à requérir l’adoption d’une mesure dissuasive telle que l’imposition d’une somme forfaitaire [voir, par analogie, arrêt du 8 mai 2025, Commission/Bulgarie (Directive droits d’auteur dans le marché unique numérique), C‑186/23, EU:C:2025:343, point 77 et jurisprudence citée].
107    S’agissant des raisons invoquées par la République de Bulgarie, qui fonderaient le rejet de la demande d’imposition d’une somme forfaitaire, à savoir la pandémie de Covid-19 et la situation politique interne, elles ne sauraient, ainsi qu’il ressort des points 57 à 61 du présent arrêt, justifier le retard de transposition de la directive 2018/2001 [voir, par analogie, arrêt du 8 mai 2025, Commission/Bulgarie (Directive droits d’auteur dans le marché unique numérique), C‑186/23, EU:C:2025:343, point 78].
108    Il est donc opportun d’imposer une somme forfaitaire à la République de Bulgarie.
109    En ce qui concerne le calcul du montant de cette sanction, il convient de rappeler que, en application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, seule la Cour est compétente pour infliger une sanction pécuniaire à un État membre. Toutefois, dans le cadre d’une procédure engagée sur le fondement de cette disposition, la Cour ne dispose que d’un pouvoir d’appréciation encadré, dès lors que, en cas de constat d’un manquement par cette dernière, les propositions de la Commission lient la Cour quant à la nature de la sanction pécuniaire qu’elle peut infliger et quant au montant maximal de la sanction qu’elle peut prononcer [arrêt du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C‑147/23, EU:C:2024:346, point 67 et jurisprudence citée].
110    Il y a lieu de relever que, aux fins du calcul de la somme forfaitaire au paiement de laquelle un État membre peut être condamné en vertu de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, il appartient à la Cour, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, d’en fixer le montant de telle sorte qu’il soit, d’une part, adapté aux circonstances et, d’autre part, proportionné à l’infraction commise. Figurent notamment au rang des facteurs pertinents à cet égard des éléments tels que la gravité du manquement constaté, la période durant laquelle celui-ci a persisté ainsi que la capacité de paiement de l’État membre en cause [arrêt du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C‑147/23, EU:C:2024:346, point 87 et jurisprudence citée].
111    Il importe également de rappeler que, comme mentionné au point 103 du présent arrêt, dans le cadre de ce pouvoir d’appréciation, des lignes directrices telles que celles contenues dans les communications de la Commission ne lient pas la Cour, mais contribuent à garantir la transparence, la prévisibilité et la sécurité juridique de l’action menée par la Commission elle-même lorsque cette institution fait des propositions à la Cour [arrêt du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C‑147/23, EU:C:2024:346, point 69 et jurisprudence citée].
112    En ce qui concerne, en premier lieu, la gravité de l’infraction commise, celle-ci ne saurait être fixée par l’application automatique d’un coefficient de gravité, la Commission n’étant pas déliée de son obligation d’apprécier, dans chaque État membre et pour chaque cas spécifique, les conséquences de l’infraction constatée sur les intérêts privés et publics, en tenant compte d’éventuelles circonstances atténuantes et aggravantes [voir, en ce sens, arrêts du 8 mai 2025, Commission/Bulgarie (Directive droits d’auteur dans le marché unique numérique), C‑186/23, EU:C:2025:343, point 84, ainsi que du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C‑147/23, EU:C:2024:346, points 79 et 88].
113    Or, s’il est vrai que, dans sa requête, la Commission a expliqué que, en vertu du point 3.2.2 de la communication de 2023, le manquement résultant de l’absence de communication des mesures de transposition d’une directive adoptée dans le cadre d’une procédure législative justifie l’application automatique d’un coefficient de gravité de 10, elle ne s’est pas pour autant abstenue, contrairement à ce qu’affirme la République de Bulgarie, d’exposer, dans ladite requête, les éléments concrets caractérisant la gravité du manquement reproché ni les conséquences de ce manquement.
114    Afin d’examiner la gravité de l’infraction constatée dans la présente affaire, il convient, d’une part, de rappeler que l’obligation d’adopter des mesures pour assurer la transposition complète d’une directive et l’obligation de communiquer ces dispositions à la Commission constituent des obligations essentielles des États membres afin d’assurer la pleine effectivité du droit de l’Union, et que le manquement à ces obligations doit, dès lors, être considéré comme étant d’une gravité certaine [arrêt du 25 avril 2024, Commission/Pologne (Directive lanceurs d’alerte), C‑147/23, EU:C:2024:346, point 72 et jurisprudence citée].
115    D’autre part, il y a lieu de souligner, à l’instar de la Commission, que la directive 2018/2001 revêt une importance cruciale pour la promotion des énergies renouvelables
au sein de l’Union, laquelle constitue l’un des objectifs de la politique énergétique de celle-ci, telle que visée à l’article 194 TFUE.
116    En particulier, il ressort de son article 1er
que cette directive
a pour objet de définir un cadre commun pour la promotion de la production d’énergie à partir de sources renouvelables. À cette
fin, cette disposition prévoit que « [ladite directive] fixe un objectif contraignant de l’Union concernant la part globale de l’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation finale brute d’énergie de l’Union en 2030 », qu’« [e]lle établit également des règles concernant l’aide financière en faveur de l’électricité produite à partir de sources renouvelables, l’autoconsommation de cette électricité et l’utilisation d’énergie produite à partir de sources renouvelables dans le secteur du chauffage et du refroidissement et dans celui des transports, la coopération régionale entre États membres et entre les États membres et des pays tiers, les garanties d’origine, les procédures administratives, ainsi que l’information et la formation »
et qu’« [e]lle définit en outre des critères de durabilité et de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour les biocarburants, les bioliquides et les combustibles issus de la biomasse ».
117    À cet égard, il ressort
des considérants 2 à 4 de la directive 2018/2001
que le cadre réglementaire
que cette directive établit
joue, notamment, un rôle fondamental, d’une part, afin de permettre à l’Union d’atteindre ses objectifs de réduction
des émissions de gaz à effet de serre, conformément aux engagements qu’elle a pris
au titre de l’accord de Paris de 2015 sur le changement climatique et du cadre d’action de l’Union en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030, et, d’autre part,
ainsi que l’a souligné la Commission, pour contribuer, dans le contexte actuel, à la promotion de la sécurité des approvisionnements en énergie de l’Union et à la réduction de sa dépendance énergétique.
118    Cela étant, afin que le montant des sanctions pécuniaires infligées à un État membre en vertu de l’article 260, paragraphe 3, TFUE soit adapté aux circonstances et proportionné à l’infraction commise, il convient d’examiner, aux fins de l’appréciation de la gravité du manquement, les arguments tirés des conséquences du défaut de transposition de la directive 2018/2001 sur les intérêts privés et publics. En effet, la Cour procède à une appréciation in concreto de la gravité de l’infraction, au regard des effets pratiques de la transposition tardive de la directive en cause en droit national [arrêt du 8 mai 2025, Commission/Bulgarie (Directive droits d’auteur dans le marché unique numérique), C‑186/23, EU:C:2025:343), point 88 et jurisprudence citée].
119    À cet égard, la République de Bulgarie fait valoir, ainsi qu’il ressort des points 87 à 90 du présent arrêt, quatre arguments.
120    S’agissant, premièrement, de l’argument tiré de ce que la Commission n’aurait pas pris en considération l’absence prolongée de l’autorité législative compétente pour adopter la loi modifiant et complétant la ZEVI ni l’état d’urgence instauré à la suite de la survenance de la pandémie de COVID-19, il y a lieu d’observer que de telles circonstances demeurent sans incidence sur l’appréciation de la gravité du manquement en cause.
121    S’agissant, deuxièmement, de l’argument selon lequel la transposition de la directive 2018/2001 dans l’ordre juridique interne ne saurait entraîner, de manière immédiate, l’acquisition d’une indépendance énergétique de l’État membre concerné ou de l’Union ni assurer une transition automatique vers une production d’énergie à partir de sources renouvelables, il suffit de relever que, s’il est exact que la transposition de cette directive dans le délai imparti n’implique pas que les objectifs de celle-ci soient immédiatement atteints, il n’en demeure pas moins que l’absence d’une transposition complète et adéquate dans ce délai retarde d’autant plus la réalisation de ces objectifs et affecte ainsi les intérêts privés et publics concernés par ladite directive, tels qu’ils résultent de son objet et de
ses
finalités rappelés aux points 116 et 117 du présent arrêt.
122    S’agissant, troisièmement, de l’argument tiré de ce que la mise en œuvre partielle des dispositions de la directive 2018/2001 au moyen du droit national existant, en particulier avant l’introduction du présent recours, n’aurait pas été prise en compte, il y a lieu de constater que la République de Bulgarie expose, de manière détaillée dans son mémoire en défense, que certaines dispositions nationales existantes couvraient déjà un très grand nombre de dispositions de cette directive à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé.
123    Dans ses observations déposées le 11 décembre 2024 et le 28 mai 2025, la Commission a reconnu que la République de Bulgarie avait adopté les mesures nécessaires afin d’assurer la conformité de son droit national avec la plupart des dispositions visées à l’article 36 de la directive 2018/2001. Elle a toutefois considéré qu’un certain nombre de ces dispositions, revêtant pourtant une importance particulière pour la mise en œuvre effective de ladite directive, n’avaient pas encore été transposées dans l’ordre juridique bulgare ou ne l’étaient que partiellement, notamment l’article 2, point 38,
l’article 17, paragraphe 2, l’article 19, paragraphe 2, l’article 21, paragraphes 2 et 6, l’article 22, paragraphes 4 et 7,
ainsi que l’article 29, paragraphe 1, de la même directive. Dans ces conditions, il convient de constater que la Commission n’a pas établi, à suffisance de droit, que les conséquences du manquement constaté en l’espèce sur les intérêts privés et publics étaient aussi négatives que dans le cas d’une absence complète de transposition de la directive 2018/2001 [voir, par analogie, arrêt du 8 mai 2025, Commission/Bulgarie (Directive droits d’auteur dans le marché unique numérique), C‑186/23, EU:C:2025:343), points 89 à 92].
124    S’agissant, quatrièmement, de l’argument selon lequel les effets d’une transposition incomplète de la directive 2018/2001 dans l’ordre juridique national ne mettent pas directement en danger la santé humaine et ne causent pas de préjudice à l’environnement ni de perte de ressources propres de l’Union, il convient de considérer que la transposition tardive de cette directive entraîne nécessairement, eu égard tant à son objet qu’à ses objectifs rappelés aux points 116 et 117 du présent arrêt, un préjudice à l’environnement en ce qu’elle retarde la production d’énergie à partir de sources renouvelables dans l’État membre concerné et est, dès lors, susceptible d’affecter indirectement la santé humaine.
125    Partant, compte tenu des conséquences importantes du manquement en cause sur les intérêts privés et publics, néanmoins tempérées par le fait que la directive 2018/2001 a été, dans une large mesure, partiellement transposée dans l’ordre juridique bulgare à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé et que cette transposition s’est poursuivie postérieurement à l’introduction du présent recours, il y a lieu de considérer que l’absence d’adoption par la République de Bulgarie des dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires à la transposition complète et adéquate de la directive 2018/2001 dans son ordre juridique interne
revêt une gravité relativement sérieuse.
126    En ce qui concerne, en deuxième lieu, la durée de l’infraction, il importe de rappeler que celle-ci doit
être évaluée, en principe, en tenant compte de la date à laquelle la Cour apprécie les faits,
et non à la date à laquelle cette dernière est saisie par la Commission, et que cette appréciation des faits doit être considérée
comme intervenant à la date de clôture de la procédure [arrêt du 25 février 2021, Commission/Espagne (Directive données à caractère personnel – Domaine pénal), C‑658/19, EU:C:2021:138, point 79 et jurisprudence citée].
127    S’agissant,
en outre,
du début de la période dont il convient de tenir compte pour fixer le montant de la somme forfaitaire, la Cour a jugé que, à la différence de la détermination de l’astreinte journalière, la date à retenir en vue de l’évaluation de la durée du manquement en cause est non pas celle de l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, mais la date à laquelle expire le délai de transposition prévu par la directive en question [voir, en ce sens, arrêts du 16 juillet 2020, Commission/Roumanie (Lutte contre le blanchiment de capitaux), C‑549/18, EU:C:2020:563, point 79, et du 8 mai 2025, Commission/Danemark (Directive droits d’auteur dans le marché unique numérique), C‑214/23, EU:C:2025:345, point 84].
128    En l’espèce, il est constant, d’une part, que, à l’expiration du délai de transposition prévu à l’article 36 de la directive 2018/2001, à savoir le 30 juin
2021, la République de Bulgarie n’avait pas adopté les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour assurer la transposition complète de cette directive dans l’ordre juridique national ni, partant, communiqué celles-ci à la Commission.
129    D’autre part, il ressort du dossier dont dispose la Cour que ce manquement persistait à la date de la clôture de la procédure écrite intervenue le 6 novembre 2023, telle que mentionnée au point 23 du présent arrêt.
130    Par ailleurs, malgré les offres de preuve présentées par la République de Bulgarie les 5 novembre 2024 et 13 mai 2025, telles que mentionnées aux points 25 et 28 du présent arrêt, cet État membre ne remet pas valablement en cause, ainsi que la Commission l’a indiqué dans ses observations des 11 décembre 2024 et 28 mai 2025 citées aux points 26, 29 et 123 du présent arrêt,
le fait qu’il n’a pas encore adopté, et, partant, communiqué à la Commission
l’ensemble des mesures de nature réglementaire nécessaires afin d’assurer la transposition complète de la directive 2018/2001.
131    Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de constater que le manquement en cause a perduré plus de trois ans et dix mois après l’expiration du délai de transposition.
132    Cela étant, les circonstances exceptionnelles liées à la pandémie de COVID-19, qui peuvent expliquer en partie cette durée [arrêts du 14 mars 2024, Commission/Irlande (Code des communications électroniques européen), C‑439/22, EU:C:2024:229, point 89, et du 14 mars 2024, Commission/Pologne (Code européen des communications électroniques), C‑452/22, EU:C:2024:232, point 91], doivent être prises en considération. En effet, si elles ne peuvent tout au plus, ainsi qu’il a été relevé aux points 58 et 107 du présent arrêt, que partiellement
justifier le retard de transposition de la directive 2018/2001 et, partant, le manquement constaté au point 63
de cet arrêt, il n’en demeure pas moins, comme le soutient la République de Bulgarie, que ces circonstances, imprévisibles et indépendantes de sa volonté, étaient susceptibles de retarder le processus législatif nécessaire à cette transposition et, par conséquent, de prolonger la période pendant laquelle ce manquement a persisté.
133    En ce qui concerne, en troisième lieu, la capacité de paiement de la République de Bulgarie, il ressort de la jurisprudence de la Cour que, sans préjudice de la possibilité pour la Commission de proposer des sanctions financières fondées sur une pluralité de critères, en vue de permettre, notamment, de maintenir un écart raisonnable entre les divers États membres, il convient de prendre en compte le PIB de l’État concerné en tant que facteur prédominant aux fins de l’appréciation de sa capacité de paiement et de la fixation de sanctions suffisamment dissuasives et proportionnées, afin de prévenir de manière effective la répétition d’infractions au droit de l’Union analogues à celles de l’espèce [voir, en ce sens, arrêts du 20 janvier 2022, Commission/Grèce (Récupération d’aides d’État – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, points 111, 116 et 130, ainsi que du 28 septembre 2023, Commission/Royaume-Uni (Marquage fiscal du gazole), C‑692/20, EU:C:2023:707, point 115].
134    À cet égard, la Cour a itérativement jugé qu’il convenait de prendre en compte l’évolution récente du PIB de l’État membre concerné, telle qu’elle se présente à la date de l’examen des faits par la Cour [arrêt du 20 janvier 2022, Commission/Grèce (Récupération d’aides d’État – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, point 107 et jurisprudence citée].
135    En revanche, aux fins de la détermination de la capacité de paiement de la République de Bulgarie, il n’y a pas lieu de tenir compte, dans la méthode de calcul du facteur « n », de l’importance de la population de cet État membre, dans une mesure telle que l’a fait la Commission en vertu de la communication de 2023 [arrêt du 20 mars 2025, Commission/Bulgarie (Directive promotion de véhicules de transport routier propres et économes en énergie), C‑480/23, EU:C:2025:194, point 101 ainsi que jurisprudence citée].
136    Eu égard à ces considérations et au regard du pouvoir d’appréciation reconnu à la Cour par l’article 260, paragraphe 3, TFUE, lequel prévoit que celle-ci ne saurait, en ce qui concerne la somme forfaitaire dont elle inflige le paiement, fixer un montant dépassant celui indiqué par la Commission, il y a lieu de considérer que la prévention effective de la répétition d’infractions analogues à celle résultant de la violation de l’article 36 de la directive 2018/2001
et portant atteinte à la pleine effectivité du droit de l’Union requiert l’imposition d’une somme forfaitaire dont le montant doit être fixé à 1 500 000 euros.
–       Sur l’opportunité d’imposer une astreinte
137    S’agissant de l’opportunité d’imposer une astreinte en l’espèce, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence de la Cour, l’infliction d’une telle astreinte ne se justifie en principe que pour autant que perdure le manquement que cette astreinte vise à sanctionner jusqu’à l’examen des faits par la Cour
[arrêt du 25 février 2021,
Commission/Espagne (Directive données à caractère personnel – Domaine pénal), C‑658/19, EU:C:2021:138, point 55 et jurisprudence citée].
138    À cet égard, ainsi qu’il a été constaté au point 131 du présent arrêt, à la date de l’examen des faits par la Cour, les mesures nécessaires afin d’assurer la transposition de la directive 2018/2001 dans l’ordre juridique bulgare n’avaient pas encore été intégralement adoptées ni, partant, communiquées à la Commission, de sorte que le manquement constaté au point 63 du présent arrêt doit être considéré comme ayant perduré jusqu’à cette date.
139    Dans ces conditions, la Cour considère que la condamnation de la République de Bulgarie au paiement d’une astreinte, sollicitée par la Commission, est appropriée aux fins d’assurer que cet État membre mette fin, dans les plus brefs délais, au manquement constaté et respecte les obligations qui lui incombent en vertu de la directive 2018/2001. En revanche, dès lors qu’il ne saurait être exclu que, à la date du prononcé de l’arrêt dans la présente affaire, la transposition de cette directive soit totalement achevée, cette astreinte ne doit être infligée que dans la mesure où le manquement constaté au point 63 du présent arrêt persisterait à cette date [voir, par analogie, arrêt du 14 mars 2024, Commission/Pologne (Code européen des communications électroniques), C‑452/22, EU:C:2024:232, point 74].
140    En ce qui concerne le calcul du montant de l’astreinte, il convient de rappeler que, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation en la matière, il incombe à la Cour de fixer l’astreinte de telle sorte que celle-ci, d’une part, soit adaptée aux circonstances et proportionnée au manquement constaté ainsi qu’à la capacité de paiement de l’État membre concerné et, d’autre part, ne dépasse pas, conformément à l’article 260, paragraphe 3, second alinéa, TFUE, le montant indiqué par la Commission [arrêt du 25 février 2021, Commission/Espagne (Directive données à caractère personnel – Domaine pénal), C‑658/19, EU:C:2021:138, point 62 et jurisprudence citée].
141    Dans le cadre de l’appréciation de la Cour aux fins de la fixation du montant de l’astreinte, les critères devant être pris en considération afin d’assurer la nature coercitive de celle-ci, en vue de l’application uniforme et effective du droit de l’Union, sont, en principe, la durée de l’infraction, son degré de gravité et la capacité de paiement de l’État membre en cause. Pour l’application de ces critères, la Cour est appelée à tenir compte, en particulier, des conséquences du manquement sur les intérêts publics et privés en cause ainsi que de l’urgence qui existe pour que l’État membre concerné se conforme à ses obligations [arrêt du 25 février 2021, Commission/Espagne (Directive données à caractère personnel – Domaine pénal), C‑658/19, EU:C:2021:138, point 63 et jurisprudence citée].
142    À cet égard, s’agissant de la durée de l’infraction, il importe de rappeler que celle-ci doit, en principe, être évaluée en tenant compte de la date à laquelle la Cour apprécie les faits [arrêt du 25 février 2021, Commission/Espagne (Directive données à caractère personnel – Domaine pénal), C‑658/19, EU:C:2021:138, point 66 et jurisprudence citée].
143    En ce qui concerne, en outre, le début de la période dont il convient de tenir compte pour fixer le montant de l’astreinte à infliger en application de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, la Cour a jugé que la date à retenir en vue de l’évaluation de la durée du manquement en cause est celle de l’échéance du délai fixé dans l’avis motivé de la Commission [voir, en ce sens, arrêts du 16 juillet 2020, Commission/Roumanie (Lutte contre le blanchiment de capitaux), C‑549/18, EU:C:2020:563, point 79, et
arrêt du 16 juillet 2020, Commission/Irlande (Lutte contre le blanchiment de capitaux), C‑550/18, EU:C:2020:564, point 90].
144    En l’espèce, d’une part, il est constant, ainsi qu’il a été constaté au point 63 du présent arrêt, que, à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, à savoir le 2 février 2022, la République de Bulgarie n’avait pas adopté les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires afin d’assurer la transposition de la directive 2018/2001 dans l’ordre juridique national ni, partant, communiqué celles-ci à la Commission.
145    D’autre part, il ressort du point 131
du présent arrêt que le manquement en cause se poursuivait encore à la date de l’appréciation des faits par la Cour, de sorte qu’il a perduré plus de trois ans et trois mois après l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé.
Une telle durée, même en prenant en considération les circonstances visées au point 132
de cet arrêt,
doit être regardée comme étant particulièrement importante.
146    Il s’ensuit que, eu égard également aux considérations relatives tant à la gravité de l’infraction, telles que figurant aux points 114
à 125
du présent arrêt, qu’à la capacité de paiement de la République de Bulgarie, ainsi qu’énoncées aux points 133 à 135
de cet arrêt, et au regard du pouvoir d’appréciation reconnu à la Cour par l’article 260, paragraphe 3, TFUE, lequel prévoit que celle-ci ne saurait, en ce qui concerne l’astreinte qu’elle inflige, dépasser le montant indiqué par la Commission, il convient, dans le cas où le manquement constaté au point 63 du présent arrêt persisterait à la date du prononcé de cet arrêt, de condamner la République de Bulgarie à payer à la Commission, à compter de cette date et jusqu’à à la cessation de ce manquement, une astreinte journalière d’un montant de 9 000 euros.
Sur les dépens
147    Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République de Bulgarie
et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission.
Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) déclare et arrête :
1)      En n’ayant pas, à l’expiration du délai imparti dans l’avis motivé de la Commission européenne du 2 décembre 2021, adopté les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2018, relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, et, partant, en n’ayant pas communiqué ces dispositions à la Commission, la République de Bulgarie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 36 de cette directive.
2)      En n’ayant pas, à la date de l’examen des faits par la Cour, adopté les mesures nécessaires pour transposer dans son droit interne les dispositions de la directive 2018/2001 ni, partant, communiqué à la Commission européenne ces mesures, la République de Bulgarie a persisté dans son manquement.
3)      La République de Bulgarie est condamnée à payer à la Commission européenne une somme forfaitaire d’un montant de 1 500 000 euros.
4)      Dans le cas où le manquement constaté au point 1 persisterait à la date du prononcé du présent arrêt, la République de Bulgarie est condamnée à payer à la Commission européenne, à compter de cette date et jusqu’à ce que cet État membre ait mis un terme à ce manquement, une astreinte journalière d’un montant de 9 000 euros.
5)      La République de Bulgarie est condamnée à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission européenne.
Signatures
*      Langue de procédure : le bulgare.