62018TJ0509
ARREST VAN HET GERECHT (Zevende kamer)
19 december 2019 (
*1
)
„ELGF en Elfpo – Aan financiering onttrokken uitgaven – Tussen verschillende bezoeken van de nationale toezichthoudende autoriteiten toe te passen termijnen – Aankondiging van controles ter plaatse – Impliciete aankondiging – Artikelen 25 en 26 van uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 – Forfaitaire financiële correctie”
In zaak T‑509/18,
Tsjechische Republiek, vertegenwoordigd door M. Smolek, J. Pavliš, O. Serdula en J. Vláčil als gemachtigden,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Lewis, A. Sauka en K. Walkerová als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU tot nietigverklaring van uitvoeringsbesluit (EU) 2018/873 van de Commissie van 13 juni 2018 tot onttrekking aan financiering door de Europese Unie van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2018, L 152, blz. 29), voor zover daarbij de uitgaven die de Tsjechische Republiek in het kader van het Elfpo heeft verricht voor een bedrag van 151116,65 EUR worden verworpen,
wijst
HET GERECHT (Zevende kamer),
samengesteld als volgt: V. Tomljenović, president, A. Marcoulli en A. Kornezov (rapporteur), rechters,
griffier: R. Ūkelytė, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 3 oktober 2019,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1
Het onderzoek dat aan dit geding ten grondslag ligt, is door de Europese Commissie tussen 23 en 27 november 2015 uitgevoerd. Dit onderzoek, met kenmerk RD/2/2015/023/CZ, betrof de manier waarop de Tsjechische Republiek het Elfpo-plattelandsontwikkelingsprogramma, As 2 (2007‑2013 areaalgebonden maatregelen) heeft uitgevoerd, meer bepaald het beheers- en controlesysteem dat deze lidstaat gebruikte voor agromilieumaatregelen in het kader van plattelandsontwikkeling of het wegwerken van natuurlijke beperkingen. Dit onderzoek volgde op een eerder onderzoek met als kenmerk RD 2/2011/013/CZ, dat de Commissie in 2011 in de Tsjechische Republiek had uitgevoerd.
2
Overeenkomstig verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 549, met rectificatie in PB 2016, L 130, blz. 6), en uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor verordening nr. 1306/2013 wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (PB 2014, L 227, blz. 69), zoals gewijzigd, heeft de Commissie bij brief van 16 februari 2016 de Tsjechische Republiek haar opmerkingen over het in 2015 uitgevoerde onderzoek doen toekomen. In deze brief benadrukte de Commissie in het bijzonder dat controles ter plaatse door verschillende diensten van de lidstaat bij dezelfde begunstigde zo gecoördineerd moeten worden dat de periode tussen de verschillende bezoeken ter plaatse bij dezelfde begunstigde ingekort wordt en zeker niet langer dan 14 dagen is, en dat deze periode slechts 48 uur bedraagt met name voor controles ter plaatse van de steunaanvragen „voor vee” en de betalingsaanvragen in het kader van „diergebonden bijstandsmaatregelen” (hierna: „steunaanvragen voor dieren”), zoals bedoeld in artikel 4, lid 7, van de toentertijd geldende verordening (EU) nr. 65/2011 van de Commissie van 27 januari 2011 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad met betrekking tot de toepassing van controleprocedures en van de randvoorwaarden in het kader van de steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling (PB 2011, L 25, blz. 8). De Tsjechische Republiek heeft deze brief op 14 april 2016 beantwoord, waarna de Commissie op 18 mei 2016 opnieuw haar opmerkingen aan de Tsjechische Republiek heeft doen toekomen.
3
Op 21 juni 2016 is een bilaterale vergadering gehouden, waarvan de notulen op 22 juli 2016 door de Commissie aan de Tsjechische Republiek zijn toegezonden. De Tsjechische Republiek heeft hierover opmerkingen gemaakt, die zij op 22 september 2016 aan de Commissie heeft doen toekomen, waarmee zij de Commissie meer bepaald op de hoogte heeft gesteld van het feit dat zij vanaf 8 augustus 2016 haar methodologie had gewijzigd overeenkomstig de wensen van de Commissie, ook al waren zij het hierover niet eens.
4
Vervolgens hebben de Commissie en de Tsjechische Republiek een uitvoerige briefwisseling gevoerd, waarna de Commissie heeft besloten een aanvullend onderzoek in te stellen (hierna: „aanvullend onderzoek”) en op 13 oktober 2017 heeft zij de Tsjechische Republiek daarvan op de hoogte gesteld. Het aanvullend onderzoek vond plaats van 30 oktober tot en met 3 november 2017.
5
Na het aanvullend onderzoek heeft de Commissie de Tsjechische Republiek bij brief van 14 maart 2018 de officiële mededeling doen toekomen zoals bedoeld in artikel 34, lid 3, derde alinea, en artikel 40, lid 1, van uitvoeringsverordening (EU) nr. 908/2014 van de Commissie van 6 augustus 2014 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EU) nr. 1306/2013 wat betreft betaalorganen en andere instanties, financieel beheer, goedkeuring van de rekeningen, voorschriften inzake controles, zekerheden en transparantie (PB 2014, L 255, blz. 59, met rectificatie in PB 2015, L 114, blz. 25) (hierna: „officiële mededeling”). Daarin heeft zij haar eerdere standpunt herhaald, namelijk dat, wanneer de Tsjechische autoriteiten verschillende controles ter plaatse bij dezelfde begunstigde uitvoeren, de eerste controle beschouwd moet worden als „impliciete aankondiging” van de daaropvolgende controles, zodat deze laatste binnen 14 dagen moeten plaatsvinden, of zelfs binnen 48 uur in het geval van „steunaanvragen voor dieren” zoals bedoeld in artikel 4, lid 7, van verordening nr. 65/2011 en artikel 25 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014. De schending van deze regel zou een tekortkoming in een essentiële controle zijn. De Commissie heeft echter geen financiële correctie voor 2014 en 2015 voorgesteld, omdat de Tsjechische autoriteiten er in deze periode op legitieme wijze op hadden kunnen vertrouwen dat de nationale regeling in overeenstemming was met het Unierecht. Voor 2016 had zij het risico voor de Uniebegroting echter op 151116,65 EUR geraamd, door een forfaitaire financiële correctie van 5 % toe te passen wegens een tekortkoming in een essentiële controle (zie blz. 2 van de officiële mededeling).
6
Op 24 april 2018 heeft de Tsjechische Republiek een verzoek om bemiddeling ingediend dat het bemiddelingsorgaan niet-ontvankelijk heeft verklaard met als argument dat het bedrag kleiner was dan 1 miljoen EUR en de Tsjechische Republiek niet had aangetoond dat het om een principiële vraag over de toepassing van de EU-regels ging.
7
Op 13 juni 2018 heeft de Europese Commissie uitvoeringsbesluit (EU) 2018/873 tot onttrekking aan financiering door de Europese Unie van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2018, L 152, blz. 29; hierna: „bestreden besluit”) vastgesteld.
8
Bij het bestreden besluit heeft de Commissie, in het geval van de Tsjechische Republiek, meer bepaald een totaalbedrag van 151116,65 EUR van financiering uitgesloten dat betrekking had op maatregelen binnen het geïntegreerd beheers- en controlesysteem (GBCS) in het kader van het programma voor plattelandsontwikkeling Elfpo (2014‑2020) die aanleiding hebben gegeven tot betalingen voor de begrotingsjaren 2017 en 2018.
Procedure en conclusies van partijen
9
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 24 augustus 2018, heeft de Tsjechische Republiek het onderhavige beroep ingesteld.
10
Het verweerschrift is op 29 november 2018 neergelegd ter griffie van het Gerecht. Op 23 januari 2019 is een corrigendum op dit verweerschrift ingediend.
11
Partijen zijn ter terechtzitting van 3 oktober 2019 in hun pleidooien en hun antwoorden op de vragen van het Gerecht gehoord.
12
De Tsjechische Republiek verzoekt het Gerecht:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren, voor zover daarin uitgaven van de Tsjechische Republiek ten belope van 151116,65 EUR door de Commissie van EU-financiering zijn uitgesloten;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
13
De Commissie verzoekt het Gerecht:
–
het beroep te verwerpen;
–
de Tsjechische Republiek in de kosten te verwijzen.
In rechte
14
Ter ondersteuning van haar beroep voert de Tsjechische Republiek drie middelen aan: ten eerste, schending van artikel 52, lid 1, van verordening nr. 1306/2013, ten tweede, schending van het beginsel van gewettigd vertrouwen, en, ten derde, schending van artikel 52, leden 1 en 2, van verordening nr. 1306/2013, wat betreft het door de Commissie vastgestelde bedrag van de financiële correctie.
15
Ten aanzien van het eerste middel herinnert de Tsjechische Republiek eraan dat de Commissie volgens artikel 52, lid 1, van verordening nr. 1306/2013 slechts bedragen aan financiering door de Unie kan onttrekken indien de desbetreffende uitgaven niet overeenkomstig het Unierecht zijn verricht. In wezen meent zij dat de Commissie er ten onrechte op heeft gewezen dat een eerste controle ter plaatse de daaropvolgende controles „impliciet aankondigt” en dat zij bijgevolg moeten worden uitgevoerd binnen de in artikel 25 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 vastgestelde termijnen van 14 dagen of 48 uur, naargelang het geval.
16
De Commissie concludeert tot afwijzing van dit middel.
17
Om te beginnen dient erop te worden gewezen dat verordening nr. 65/2011 met ingang van 1 januari 2015 is ingetrokken, zoals de Commissie ook in de officiële mededeling en het verweerschrift opmerkt. Bijgevolg is uitvoeringsverordening nr. 809/2014 van toepassing vanaf aanvraagjaar 2015. Dienaangaande moet worden opgemerkt dat in casu alleen aanvraagjaar 2016 betwist wordt, want voor de aanvraagjaren 2014 en 2015 heeft de Commissie geen financiële correcties aangebracht (zie punt 5 hierboven). Dit geschil moet dus worden onderzocht in het licht van de relevante bepalingen van uitvoeringsverordening nr. 809/2014.
18
Er zij ook aan herinnerd dat besluiten over de goedkeuring van de rekeningen van de landbouwfondsen worden genomen op basis van een syntheseverslag en een briefwisseling tussen de Commissie en de betrokken lidstaat. Derhalve moet de motivering van dergelijke besluiten als toereikend worden beschouwd wanneer de lidstaat waartoe zij is gericht, nauw betrokken is geweest bij de voorbereiding ervan en dus wist waarom de Commissie meende het bestreden bedrag niet ten laste van de Uniebegroting te moeten brengen (zie arresten van 21 maart 2002, Spanje/Commissie, C‑130/99, EU:C:2002:192, punt 126 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 14 april 2005, Portugal/Commissie, C‑335/03, EU:C:2005:231, punt 84). De wettigheid van het bestreden besluit moet dus worden onderzocht tegen de achtergrond van met name de officiële mededeling.
19
In casu blijkt daaruit dat de uitgaven uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) in de Tsjechische Republiek voor aanvraagjaar 2016 volgens de Commissie niet overeenkomstig artikel 25 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 zijn gedaan. Om deze reden heeft de Commissie op grond van artikel 52, lid 1, van verordening nr. 1306/2013 de hier aan de orde zijnde forfaitaire financiële correctie toegepast.
20
In dit verband zij eraan herinnerd dat artikel 52, lid 1, van verordening nr. 1306/2013 met name bepaalt dat de Commissie, wanneer Elfpo-uitgaven niet overeenkomstig het Unierecht zijn gedaan, uitvoeringshandelingen vaststelt die de aan Uniefinanciering te onttrekken bedragen bepalen.
21
Artikel 25 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014, dat het opschrift „Aankondiging van controles ter plaatse” draagt en dat de Tsjechische autoriteiten in casu geschonden zouden hebben, bepaalt dat „[c]ontroles ter plaatse mogen worden aangekondigd op voorwaarde dat het doel of de doeltreffendheid ervan daardoor niet in het gedrang komt” en dat „[d]e periode tussen aankondiging en controle [strikt beperkt wordt] tot het noodzakelijke minimum en [niet meer bedraagt] dan 14 dagen” of 48 uur voor de aankondiging van controles ter plaatse voor „steunaanvragen voor dieren”, behalve in deugdelijk gemotiveerde gevallen.
22
Het tijdschema van de controles ter plaatse is geregeld in artikel 26 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014, dat in lid 2 preciseert: „Voor de toepassing van de onder het geïntegreerd systeem vallende plattelandsontwikkelingsmaatregelen worden de controles ter plaatse over het jaar gespreid op basis van een analyse van de risico’s die de verschillende verbintenissen in het kader van elke maatregel voor plattelandsontwikkeling opleveren.” Volgens lid 4 van dit artikel kunnen voor de controles ter plaatse extra bezoeken op een later tijdstip nodig zijn wanneer bepaalde criteria, verbintenissen en andere verplichtingen enkel tijdens een bepaalde periode kunnen worden gecontroleerd. In een dergelijk geval moeten de controles ter plaatse zo gecoördineerd worden dat het aantal en de duur van dergelijke bezoeken bij een begunstigde tot het vereiste minimum worden beperkt. In de laatste alinea van dat lid wordt gepreciseerd dat „[w]anneer extra bezoeken vereist zijn, […] artikel 25 van toepassing [is] op elk extra bezoek”.
23
In casu wordt in de eerste plaats niet betwist dat iedere door de Tsjechische autoriteiten verrichte controle ofwel onaangekondigd ofwel aangekondigd met inachtneming van de termijnen in artikel 25 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 is uitgevoerd.
24
In de tweede plaats blijkt uit het dossier dat de Tsjechische Republiek besloten heeft een systeem van „horizontale” controle in te stellen waarmee meerdere toezichthoudende autoriteiten tegelijkertijd meerdere soorten steun en meerdere subsidiabiliteitsvoorwaarden of randvoorwaarden kunnen controleren, en niet een systeem van „verticale” controle, waarbij slechts één maatregel wordt gecontroleerd. De Commissie betwist niet dat een dergelijk controlesysteem in overeenstemming met het Unierecht is en erkent dus dat delegatie van controletaken aan meerdere organen niet in strijd is met het Unierecht, zoals zij ter terechtzitting heeft bevestigd.
25
In de derde plaats betwist de Commissie dus evenmin dat de verschillende nationale autoriteiten in een dergelijk controlesysteem meerdere controles bij dezelfde begunstigde kunnen verrichten.
26
Volgens de Commissie moet in een dergelijk controlesysteem het eerste bezoek echter beschouwd worden als „impliciete aankondiging” van de daaropvolgende bezoeken bij dezelfde begunstigde, zodat al deze bezoeken binnen de aankondigingstermijnen van artikel 25 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 moeten worden verricht. Zoals zij ter terechtzitting heeft aangegeven, is de Commissie immers van mening dat een eerste bezoek „dezelfde gevolgen heeft” als de aankondiging in de zin van dat artikel, zodat de daarin bepaalde termijnen moeten worden beschouwd als maximumtermijnen die ook zonder aankondiging van toepassing zijn. De Commissie meent dat artikel 25 van deze verordening bij gebreke van aankondiging dus naar analogie van toepassing is, zoals zij in een antwoord op een vraag van het Gerecht heeft uiteengezet. Bijgevolg heeft de Tsjechische Republiek, aldus de Commissie, in het geval van meerdere controles deze bepaling niet in acht genomen door niet alle controles binnen de aankondigingstermijnen van artikel 25 van die verordening te verrichten, dat wil zeggen door toe te staan dat de periode tussen de eerste en de laatste controle langer is dan 14 dagen, of 48 uur voor de controles ter plaatse van „steunaanvragen voor dieren”.
27
Dienaangaande herinnert het Gerecht eraan dat voor de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling volgens vaste rechtspraak niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen van die bepaling maar ook met de context ervan en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt (arresten van 9 maart 2017, Polen/Commissie, C‑105/16 P, niet gepubliceerd, EU:C:2017;191, punt 38; 7 augustus 2018, Ministru kabinets, C‑120/17, EU:C:2018:638, punt 35, en 15 mei 2019, Griekenland/Commissie, C‑341/17 P, EU:C:2019:409, punt 46).
28
In de eerste plaats moet over artikel 25 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 worden opgemerkt dat dit artikel niet bepaalt dat een eerste controle ter plaatse moet worden beschouwd als een „aankondiging” van toekomstige controles. Het bepaalt evenmin dat de controles, in geval er meerdere zijn, alle moeten worden verricht binnen 14 dagen na de eerste controle of, in voorkomend geval, binnen 48 uur voor „steunaanvragen voor dieren”. Geen enkele andere bepaling van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 bevat een dergelijke regel, zoals de Tsjechische Republiek terecht opmerkt.
29
Aangaande het argument van de Commissie dat artikel 25 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 naar analogie kan worden toegepast, moet worden opgemerkt dat dit artikel de mogelijkheid regelt om een controle ter plaatse „aan te kondigen”. Zoals de Tsjechische Republiek betoogt, betekent de term „aankondigen” dat de aan controle onderworpen begunstigde op voorhand op de hoogte wordt gebracht. Aankondiging gebeurt dus vóór de eigenlijke datum van de controle, zoals uit de bepaling blijkt, volgens welke „[c]ontroles ter plaatse mogen worden aangekondigd”. Bovendien moeten de datum en de te controleren elementen normaliter in de aankondiging aan de begunstigde worden vermeld, om er zeker van te zijn dat de betrokken begunstigde vooraf meewerkt wanneer dat met oog op een doeltreffende controle nodig is (zie ook de punten 37 en 38 hierna). Het loutere feit dat een eerste controle is verricht, betekent op zich echter niet dat de begunstigde weet dat er noodzakelijkerwijs nog aanvullende controles volgen, aangezien één enkele controle, naargelang het geval, kan volstaan, noch dat de begunstigde kennis heeft van de exacte datum van de volgende controles of de elementen die dan gecontroleerd zullen worden. Gesteld al dat een aankondiging „impliciet” kan zijn, dan nog kan een eerste controle dus niet automatisch worden gelijkgesteld met een „impliciete aankondiging” waardoor de termijnen van datzelfde artikel 25 ingaan.
30
Sterker nog, de toepassing naar analogie van artikel 25 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014, in die zin dat alle latere controles moeten uitgevoerd worden binnen 14 dagen respectievelijk 48 uur (voor „steunaanvragen voor dieren”), die de Commissie voorstaat, is uitdrukkelijk in strijd met artikel 26, lid 4, in fine, van deze verordening, waarin is bepaald dat artikel 25 „van toepassing is op elk extra bezoek” wanneer extra bezoeken vereist zijn. Ook al zou een eerste controle ter plaatse een „impliciete aankondiging” zijn, een dergelijke aankondiging, met inbegrip van de daarvoor geldende termijn, heeft slechts betrekking op elk extra bezoek en niet, zoals de Commissie beweert, op al dergelijke bezoeken, met het gevolg dat alle controles binnen de termijnen van artikel 25 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 moeten worden verricht. De toepassing naar analogie van dit artikel, zoals de Commissie voorstelt, is dus ongegrond.
31
In de tweede plaats is het, wat de context van artikel 25 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 en de opzet van deze verordening betreft, belangrijk op te merken dat het tijdschema van de controles ter plaatse wordt geregeld in artikel 26 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014, dat in lid 2 bepaalt dat de controles ter plaatse voor de toepassing van de onder het geïntegreerd systeem vallende plattelandsontwikkelingsmaatregelen over het jaar worden gespreid op basis van een analyse van de risico’s die de verschillende verbintenissen in het kader van elke maatregel voor plattelandsontwikkeling opleveren. De nationale toezichthoudende autoriteiten mogen dus bepalen op welk tijdstip of welke tijdstippen van het jaar de controles het best en op de meest doeltreffende wijze uitgevoerd kunnen worden. Al naargelang de aard van de te controleren elementen of de betrokken landbouwcyclus zou een bezoek ter plaatse immers alleen mogelijk of doeltreffend kunnen zijn gedurende een bepaalde periode van het jaar. Precies om die reden staat artikel 26, lid 4, van die verordening uitdrukkelijk aanvullende bezoeken op een latere datum toe.
32
In dit verband zij erop gewezen dat de Tsjechische Republiek als bijlage A 9 bij het verzoekschrift een gedetailleerde tabel heeft overgelegd met een samenvatting van de perioden die optimaal zijn om controles ter plaatse te verrichten aan de hand van de aard van de te controleren elementen en van de betrokken landbouwcyclus. Uit deze tabel blijkt dat bepaalde controles inderdaad slechts met zekerheid doeltreffend zijn als ze gedurende een specifieke periode van het jaar worden uitgevoerd, soms meerdere maanden na de optimale periode voor het controleren van een ander element bij dezelfde begunstigde. Op een vraag die haar ter terechtzitting daarover is gesteld, heeft de Commissie bevestigd dat zij deze gegevens niet betwist.
33
Een en ander leidt tot de vaststelling dat de stelling van de Commissie dat al deze controles moeten worden verricht binnen de in artikel 25 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 neergelegde aankondigingstermijnen, te weten respectievelijk 14 dagen en 48 uur, waarbij de eerste controle de daaropvolgende „impliciet aankondigt”, ook in strijd is met de context van artikel 25 en de opzet van die verordening.
34
In de derde plaats vindt deze gevolgtrekking steun in het onderliggende doel van artikel 25 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014. Dienaangaande moet immers worden benadrukt dat de controles ter plaatse overeenkomstig artikel 24, lid 1, van die verordening zo moeten worden uitgevoerd dat een doeltreffende verificatie van de te controleren elementen wordt gewaarborgd. Een controle mag dus slechts worden aangekondigd als dat het doel van de controle ter plaatse niet in gevaar brengt (overweging 27 van de verordening) en „op voorwaarde dat het doel of de doeltreffendheid [van de controle] daardoor niet in het gedrang komt” (artikel 25, eerste alinea, van de verordening). Het doel van deze bepalingen bestaat er dus in de doeltreffendheid van de controles te verzekeren door bij voorkeur onverwachte controles (zonder aankondiging) met verrassingseffect uit te voeren, of indien nodig, de controle aan te kondigen binnen een tamelijk korte termijn (14 dagen of 48 uur voor „steunaanvragen voor dieren”).
35
Met de Tsjechische Republiek dient te worden opgemerkt dat het enkele feit dat dezelfde begunstigde op verschillende tijdstippen van het jaar door meerdere autoriteiten wordt gecontroleerd, waarbij dus niet alle controles binnen de aankondigingstermijnen van artikel 25 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 vallen, op zich niet de doeltreffendheid van de controles ter discussie kan stellen.
36
In de eerste plaats kan de begunstigde die voor de eerste keer gecontroleerd is zonder uitdrukkelijke aankondiging immers niet zeker weten dat de betrokken autoriteiten hem noodzakelijkerwijs opnieuw zullen controleren, laat staan weten welke elementen nadien op welke precieze datum gecontroleerd zullen worden. Een dergelijke eerste controle neemt dus niet noodzakelijk het verrassingseffect weg dat met de in punt 34 genoemde bepalingen wordt nagestreefd. Zoals de Tsjechische Republiek heeft benadrukt, zou de door de Commissie voorgestane uitlegging in werkelijkheid het perverse effect kunnen hebben dat toekomstige controles geen enkel verrassingseffect meer hebben, aangezien de begunstigde, indien de eerste controle altijd als impliciete aankondiging moest worden beschouwd, dan zeker zou weten dat aanvullende bezoeken binnen 14 dagen (of 48 uur, naargelang het geval) zouden volgen, waardoor hij zich hierop zou kunnen voorbereiden.
37
In de tweede plaats kan de door de Commissie voorgestane uitlegging evenmin garanderen dat de aankondiging van artikel 25 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 enig nuttig effect sorteert. Dienaangaande zijn de partijen het erover eens dat het nodig kan zijn een controle aan te kondigen, meer bepaald wanneer de voorafgaande medewerking van de begunstigde onmisbaar is voor het goede verloop van de controles (bijvoorbeeld doordat de begunstigde de dieren vóór het bezoek ter plaatse bijeendrijft). Indien de eerste controle als „impliciete aankondiging” zou gelden, zoals de Commissie betoogt, zou dat echter geen garantie bieden dat de begunstigde voorafgaand zijn medewerking verleent, aangezien hij, vanwege het „impliciete” karakter van deze veronderstelde „aankondiging”, niet zou weten op welke precieze datum en voor welke elementen hij nog gecontroleerd zal worden, om indien nodig de bevoegde autoriteiten vooraf zijn medewerking te kunnen verlenen.
38
Het valt weliswaar niet uit te sluiten dat de begunstigde na een eerste controle, afhankelijk van zijn ervaring, kan bepalen of, wanneer en waarvoor hij nog zou kunnen worden gecontroleerd. In casu verwijt de Commissie de Tsjechische Republiek echter niet in een aantal concrete gevallen controles ter plaatse te hebben verricht op een wijze die de begunstigden in staat stelt met zekerheid het tijdschema en de omvang van de latere controles vast te stellen en zich daarop voor te bereiden, waardoor de doeltreffendheid van de controles wordt ondermijnd, laat staan dat zij op dit punt enig bewijs levert. De enige onverenigbaarheid met het Unierecht in de zin van artikel 52, lid 1, van verordening nr. 1306/2013, waarvoor de hier aangevochten forfaitaire correctie is opgelegd, zoals die blijkt uit de officiële mededeling en zoals de Commissie ter terechtzitting heeft bevestigd, bestaat er immers in dat de Tsjechische Republiek niet alle controles heeft verricht binnen de in artikel 25 van de uitvoeringsverordening nr. 809/2014 bedoelde termijnen voor aankondiging.
39
Meer in het algemeen is het mogelijk, zoals in punt 31 hierboven is aangegeven en bovendien door de Commissie is erkend, dat niet alle vereiste controles tegelijkertijd of binnen korte tijd verricht kunnen worden, aangezien bepaalde controles overeenkomstig artikel 26, leden 2 en 4, van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 alleen gedurende een bepaalde periode van het jaar kunnen worden verricht, afhankelijk van de te controleren elementen en de betrokken landbouwcyclus. Als het verplicht zou zijn deze controles binnen de in artikel 25 van die verordening bepaalde termijnen uit te voeren, zoals de Commissie voorstaat, komt de doeltreffendheid ervan in gevaar, aangezien de aldus vastgestelde controleperiode niet per se geschikt is om dergelijke controles uit te voeren.
40
In de vierde plaats moet worden benadrukt dat elke aan de lidstaten opgelegde verplichting met mogelijk financiële gevolgen voldoende duidelijk en nauwkeurig moet zijn teneinde hen in staat te stellen de draagwijdte ervan te begrijpen en ze na te leven. Volgens vaste rechtspraak vereist het tot de algemene beginselen van het Unierecht behorende rechtszekerheidsbeginsel dat de rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn, zodat de belanghebbenden daaraan houvast hebben in door het Unierecht beheerste rechtssituaties en ‑betrekkingen (zie arrest van 5 mei 2015, Spanje/Commissie, C‑147/13, EU:C:2015:299, punt 79 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
41
In casu blijkt uit het toepasselijke rechtskader niet dat de verplichting die de Commissie aan de lidstaten wil opleggen, namelijk alle relevante controles binnen de aankondigingstermijnen van artikel 25 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 uitvoeren, voldoende duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar is uit hoofde van het rechtszekerheidsbeginsel om de lidstaten toe te laten de omvang ervan te begrijpen en haar na te leven. Dit geldt des te meer waar het gaat om een bepaling die voorziet in termijnen, want zij moeten per definitie duidelijk en vooraf worden bepaald, zodat zowel de lidstaten als de begunstigden van de landbouwfondsen zich op ondubbelzinnige wijze van de draagwijdte van de bepaling kunnen vergewissen.
42
De stelling van de Commissie dat een eerste controle gelijkstaat met een „impliciete aankondiging” en dus alle daaropvolgende controles binnen 14 dagen, of binnen 48 uur in geval van „steunaanvragen voor dieren”, moeten worden uitgevoerd, is bijgevolg in strijd met zowel de bewoordingen en het doel van artikel 25 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 als de context waarin deze bepaling is ingebed, de opzet van die verordening en het beginsel van rechtszekerheid.
43
Hieruit volgt dat artikel 25 van uitvoeringsverordening nr. 809/2014 niet geschonden is, terwijl dit de enige schending van het Unierecht in de zin van artikel 52, lid 1, van verordening nr. 1306/2013 is waarop de Commissie zich beroept als grond voor de financiële correctie voor aanvraagjaar 2016 die hier aan de orde is.
44
Bijgevolg moet het eerste middel worden aanvaard zonder dat het tweede en het derde middelen hoeven te worden onderzocht, en moet het bestreden besluit nietig worden verklaard voor zover de Commissie daarin de betalingen van de Tsjechische Republiek in het kader van het Elfpo voor een bedrag van 151116,65 heeft uitgesloten.
Kosten
45
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd.
46
Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Tsjechische Republiek te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Zevende kamer),
rechtdoende, verklaart:
1)
Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/873 van de Commissie van 13 juni 2018 tot onttrekking aan financiering door de Europese Unie van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) wordt nietig verklaard, voor zover de Europese Commissie daarbij de door de Tsjechische Republiek in het kader van het Elfpo gemaakte uitgaven voor een totaalbedrag van 151116,65 EUR aan financiering heeft onttrokken.
2)
De Commissie wordt verwezen in de kosten.
Tomljenović
Marcoulli
Kornezov
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 19 december 2019.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Tsjechisch.