62017CC0164
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. EVGENI TANCHEV
presentadas el 19 de abril de 2018 (
1
)
Asunto C‑164/17
Edel Grace,
Peter Sweetman
contra
An Bord Pleanála
con intervención de:
ESB Wind Development Limited,
Coillte,
The Department of Arts, Heritage and the Gaeltacht
[Petición de decisión prejudicial planteada por la Supreme Court (Tribunal Supremo, Irlanda)]
«Procedimiento prejudicial — Medio ambiente — Directiva 92/43/CEE — Artículo 6, apartado 3 — Directiva 2009/147/CE — Evaluación de las repercusiones de un parque eólico en una zona de protección especial — Aguilucho pálido (Circus cyaneus) — Medidas mitigadoras»
I. Introducción
1.
El aguilucho pálido (Circus cyaneus) es un ave emblemática, famosa, entre otras cosas, por sus acrobacias aéreas: la denominada «danza del cielo», que consiste en los giros, vueltas y volteretas que da en el cielo para atraer a una pareja. (
2
)
2.
ESB Wind Development y Coillte pretenden construir un parque eólico en Keeper Hill, en el condado de Tipperary (Irlanda), dentro de una zona especialmente designada para la protección del aguilucho pálido conforme a la Directiva 2009/147/CE (en lo sucesivo, «Directiva sobre aves»). (
3
)
3.
La autoridad irlandesa An Bord Pleanála ha dado su autorización para llevarlo a cabo, en parte porque considera que las medidas propuestas por esos promotores en un plan de gestión de especies y hábitats cumplen la obligación que el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43/CEE (en lo sucesivo, «Directiva sobre los hábitats») (
4
) impone a An Bord Pleanála, al ser la autoridad nacional competente, de comprobar previamente que el parque eólico no causará perjuicios a la integridad del lugar en cuestión.
4.
Edel Grace y Peter Sweetman (en lo sucesivo, «recurrentes») no están de acuerdo. Entienden que, teniendo en cuenta las circunstancias pertinentes, no se cumplían los requisitos del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats. Iniciaron un procedimiento ante los tribunales irlandeses en el que impugnaban la concesión de la licencia por el An Bord Pleanála, litigio que llegó hasta la Supreme Court (Tribunal Supremo, Irlanda), la cual ha planteado una petición de decisión prejudicial para resolverlo.
5.
El Tribunal de Justicia ya ha tenido anteriormente ocasión de examinar el alcance del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats. Los hechos que se plantean en el litigio principal son diferentes de los examinados en sentencias anteriores debido a las peculiaridades del hábitat del aguilucho pálido y la forma en que se protege mediante intervención humana.
6.
Tampoco es este asunto el primero que se somete al Tribunal de Justicia en el que se plantean conflictos entre la energía eólica y la protección de las aves, medidas loables ambas que contribuyen a la conservación del medio ambiente. (
5
) Dada la necesidad de conciliar el uso creciente por parte de los Estados miembros de fuentes de energía renovables, como es la energía eólica, y la protección brindada a determinados hábitats y especies, como el aguilucho pálido, en la Directiva sobre aves y la Directiva sobre los hábitats, el presente asunto ofrece al Tribunal de Justicia una oportuna y valiosa oportunidad de desarrollar su jurisprudencia acerca del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats.
II. Marco jurídico
A.
Directiva sobre aves
7.
El artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre aves dispone que los Estados miembros declararán zonas de protección especial los territorios más adecuados para la protección de las aves indicadas en el anexo I de la Directiva, con el siguiente tenor:
«1.   Las especies mencionadas en el anexo I serán objeto de medidas de conservación especiales en cuanto a su hábitat, con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción en su área de distribución.
[…]
Los Estados miembros clasificarán en particular como zonas de protección especial los territorios más adecuados en número y en superficie para la conservación de esas especies dentro de la zona geográfica marítima y terrestre en que es aplicable la presente Directiva.»
8.
El artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves contiene una disposición de protección en relación con las zonas de protección especial:
«Los Estados miembros tomarán las medidas adecuadas para evitar, dentro de las zonas de protección mencionadas en los apartados 1 y 2, la contaminación o el deterioro de los hábitats así como las perturbaciones que afecten a las aves, en la medida que tengan un efecto significativo respecto a los objetivos del presente artículo.»
B.
Directiva sobre los hábitats
9.
La Directiva sobre los hábitats dispone la creación de lugares de importancia comunitaria («LIC»), con los que se pretende garantizar la conservación de determinados tipos de hábitats y de algunas especies concretas de animales y plantas. Los LIC que contempla la Directiva sobre los hábitats conforman, junto con las zonas de protección especial de la Directiva sobre las aves, la red Natura 2000.
10.
Dentro de la sección «Conservación de los hábitats naturales y de los hábitats de especies», el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats dispone lo siguiente:
«Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes solo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.»
11.
El artículo 7 de la Directiva sobre los hábitats traslada dichas disposiciones a las zonas de protección especial de la Directiva sobre aves:
«Las obligaciones impuestas en virtud de los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6 de la presente Directiva sustituirán a cualesquiera obligaciones derivadas de la primera frase del apartado 4 del artículo 4 de la [Directiva sobre aves] en lo que se refiere a las zonas clasificadas con arreglo al apartado 1 del artículo 4 o con análogo reconocimiento en virtud del apartado 2 del artículo 4 de la citada Directiva, a partir de la fecha de puesta en aplicación de la presente Directiva, o de la fecha de clasificación o de reconocimiento por parte de un Estado miembro en virtud de la [Directiva sobre aves] si esta última fecha fuere posterior.»
III. Hechos del procedimiento principal y cuestión prejudicial
12.
El aguilucho pálido (Circus cyaneus) es un ave rapaz de tamaño medio cuya cara recuerda a la del búho y que está ampliamente difundido en Europa y Asia. (
6
) Se trata de una especie de ave de interés internacional para la conservación (
7
) y está incluida en el anexo I de la Directiva sobre aves. (
8
) El artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre aves establece que las especies de aves mencionadas en su anexo I serán objeto de medidas de conservación especiales en cuanto a su hábitat, con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción, (
9
) estando los Estados miembros obligados a designar como zonas de protección especial los territorios más adecuados para la conservación de esas especies.
13.
En 2007, Irlanda designó la Zona de Protección Especial Slievefelim to Silvermines Mountains (en lo sucesivo, «ZPE»), (
10
) que comprende una superficie de algo más de 20900 hectáreas, situada en los condados de Tipperary y Limerick. (
11
) El objetivo de conservación de la ZPE es mantener o restaurar el estado de conservación favorable del aguilucho pálido. (
12
) Esta ZPE se considera «uno de los bastiones» del aguilucho pálido en Irlanda y ha sido incluida entre los cinco lugares más importantes para esta especie en todo el país. (
13
) La designación de la ZPE por parte de Irlanda vino motivada por un procedimiento por incumplimiento incoado por la Comisión en el que, mediante sentencia de 13 de diciembre de 2007, el Tribunal de Justicia concluyó que Irlanda había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva sobre aves, entre otros motivos, por no haber designado zonas de protección especial suficientes en el caso de varias especies de aves, incluido el aguilucho pálido. (
14
)
14.
En el litigio principal, las partes recurrentes impugnan la concesión de una licencia urbanística por parte de la autoridad irlandesa An Bord Pleanála (en lo sucesivo, «Comité») para el desarrollo de un parque eólico con 16 turbinas eólicas y su infraestructura aneja (en lo sucesivo, «parque eólico»), situado íntegramente dentro de la ZPE. (
15
) El parque eólico abarca una superficie de 832 hectáreas de terreno pertenecientes a una empresa pública, Coillte, dedicada a la silvicultura comercial, que es quien promueve el parque eólico junto con ESB Wind Development Limited, organismo estatal del sector de la energía (en lo sucesivo, conjuntamente, «promotores»), y ambos fueron designados partes interesadas en el presente procedimiento.
15.
El Department of Arts, Heritage and the Gaeltacht (Ministerio del Arte, del Patrimonio y de la Región de Lengua Gaélica, Irlanda; en lo sucesivo, «DAHG») es el departamento del Gobierno irlandés responsable del National Parks and Wildlife Service (Servicio de Parques Nacionales y Vida Salvaje, Irlanda), el cual está a cargo de la protección de los hábitats y de determinadas especies de aves, y asimismo fue designado parte interesada en el litigio principal. Participó en el proceso de planificación que incluía el parque eólico.
16.
Según los datos presentados al Tribunal de Justicia, en 2013, los promotores presentaron una solicitud de licencia urbanística para el desarrollo del parque eólico ante el North Tipperary County Council (Ayuntamiento de North Tipperary, Irlanda; en lo sucesivo, «Ayuntamiento»). El Ayuntamiento denegó la licencia urbanística basándose en que el parque eólico, al acarrear importantes pérdidas en el hábitat de búsqueda de alimento del aguilucho pálido, tendría un grave impacto sobre el estado de conservación de la ZPE.
17.
Los promotores recurrieron la decisión del Ayuntamiento ante el Comité, a lo que siguió un intercambio de escritos entre los promotores y el DAHG, así como la emisión de un informe por parte del inspector del Comité.
18.
El 22 de julio de 2014, el Comité otorgó a los promotores una licencia urbanística para el parque eólico, al entender que había llevado a cabo una evaluación adecuada, en los términos del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, y que la integridad de la ZPE no se vería afectada por la creación del parque eólico, gracias a las medidas mitigadoras señaladas en la propuesta de los promotores, que incluían la ejecución de un plan de gestión de especies y hábitats (en lo sucesivo, «PGEH»).
19.
Las recurrentes presentaron recurso contra la resolución del Comité ante la High Court (Tribunal Superior, Irlanda), que lo desestimó por diversos motivos. A continuación, las partes recurrentes solicitaron y obtuvieron la autorización de la Supreme Court (Tribunal Supremo), la cual ha decidido plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia.
20.
El órgano jurisdiccional remitente considera que la dificultad de interpretación que se plantea en el presente asunto se deriva del hecho de que la parte del hábitat que es beneficiosa para el aguilucho pálido y, por tanto, esencial para el mantenimiento de la integridad de la ZPE no es estática y cambia con el transcurso del tiempo, de modo que el aguilucho pálido habita diferentes partes del lugar en momentos distintos, y en esto puede influir la gestión que se haga del lugar mediante la intervención humana.
21.
Al objeto de ilustrar los hechos del presente asunto se adjunta a la resolución de remisión un anexo que contiene una exposición de los hechos que el órgano jurisdiccional remitente considera probados (en lo sucesivo, «anexo»). El anexo ofrece información relativa, en particular, al hábitat del aguilucho pálido, a los efectos potenciales del parque eólico sobre el aguilucho pálido y a las medidas establecidas en el PGEH para prevenir estos efectos. Dado que tales cuestiones son el núcleo de este asunto, entiendo que será útil exponer la información pertinente en relación con estos aspectos.
22.
En lo que respecta al hábitat del aguilucho pálido, en el anexo se indica que se trata de un ave que habita principalmente en zonas de campo abierto y necesita una gran extensión de tierra que poder sobrevolar en busca de alimento. Tradicionalmente se ha considerado que las turberas sin plantar y los matorrales eran el principal hábitat del aguilucho, pero, conforme se ha ido extendiendo la silvicultura comercial, esta ave ha ido cada vez más buscando alimento en plantaciones forestales jóvenes. Los hábitats prioritarios para la búsqueda de alimento del aguilucho pálido son los cenagales y los matorrales, las tierras de cultivo en zonas altas, las nuevas plantaciones forestales de árboles que no alcanzan los dos metros y las etapas posteriores a la segunda rotación de plantaciones de matorral en fase de crecimiento. El aguilucho pálido evita las tierras de cultivo intensivo, las plantaciones forestales maduras y las plantaciones forestales recién arrancadas. Por lo tanto, un bosque en el que no se practique la entresaca o tala selectiva y se dejen crecer los árboles hasta su madurez, generándose un dosel cerrado, (
16
) no es una zona apta para la búsqueda de alimento.
23.
Según figura en el anexo, la población del aguilucho pálido de la ZPE depende cada vez más de la existencia de turberas sin plantar y matorrales y de monte bajo en fase de crecimiento en segunda rotación. Por lo tanto, parece que la zona de turberas y matorrales seguirá manteniéndose relativamente estable, pero la extensión de la zona de bosque de segunda rotación de matorral en fase de crecimiento variará. Así pues, la localización y amplitud de la zona de búsqueda de alimento del aguilucho pálido dentro de la ZPE es de naturaleza dinámica, y no estática, dado que está sometida a cambios constantes en el marco de la gestión forestal activa. La falta de una gestión activa de la plantación forestal entrañaría por sí misma la pérdida del hábitat de búsqueda de alimento.
24.
El anexo señala cuatro efectos potenciales del parque eólico sobre el aguilucho pálido. En primer lugar, se producirá una pérdida directa y permanente de hábitat de una extensión estimada de nueve hectáreas, que representa solo un poco más del 1 % de la superficie total del sitio. Esta pérdida incluye:
–
Alrededor de una hectárea de turberas de transición y praderas húmedas que actualmente constituyen hábitats adecuados de búsqueda de alimento, que se destinaría a una turbina y su vía de acceso.
–
Otras dos hectáreas más de turberas de transición, correspondientes a un almacén de desechos para el parque eólico (en forma de terraplén para acumulación de material de excavación no adecuado para su uso en construcción), si bien «se espera que puedan recuperarse en cierto modo a medio o largo plazo».
–
Aproximadamente seis hectáreas más, principalmente de bosques maduros de coníferas, que en la actualidad no tienen valor para el aguilucho pálido pero que lo tendrían si se replantasen.
25.
En segundo lugar, se prevé que el efecto de desplazamiento del aguilucho pálido a 250 metros de las turbinas eólicas se traducirá en una pérdida de 162,7 hectáreas de hábitat de búsqueda de alimento mientras dure el proyecto.
26.
En tercer lugar, se prevé que la actividad de construcción del parque eólico tenga un efecto disuasorio para la busca de alimento del aguilucho pálido.
27.
En cuarto lugar, el riesgo de
colisión con las turbinas del aguilucho pálido se considera bajo, según los estudios de los que se dispone.
28.
El anexo describe las medidas proyectadas por el PGEH para modificar la gestión actual y prevenir los potenciales efectos del parque eólico sobre el aguilucho pálido. (
17
) En primer lugar, el PGEH recuperaría como turberas de cobertura tres zonas actualmente cultivadas, antes de la construcción del parque eólico, con una extensión total de 41,2 hectáreas, de las que 14,2 quedarían a menos de 250 m de una turbina.
29.
En segundo lugar, mientras dure el proyecto, el PGEH prevé someter otras 137,3 hectáreas de bosque en segunda rotación a una gestión «sensible». Esta gestión «sensible» contempla la tala y repoblación de la actual masa cerrada forestal a fin de garantizar que haya 137,3 hectáreas de bosque de dosel permanentemente abierto que sirva de hábitat de búsqueda de alimento y de pasillo ecológico entre las dos zonas de turberas abiertas. Ello se llevará a cabo de forma gradual, y comenzaría un año antes de la construcción.
30.
En tercer lugar, las obras de construcción se realizarán únicamente fuera de la temporada alta de cría.
31.
Por consiguiente, el órgano jurisdiccional remitente indica que del anexo se desprende que una parte importante de la ZPE está destinada a la silvicultura comercial y constituye un hábitat adecuado para el aguilucho pálido únicamente durante una parte del ciclo de vida de las coníferas. Si, en caso de que no se explotara para la silvicultura comercial, se permitiera que todos los árboles creciesen hasta su madurez en lugar de ser cortados y sustituidos por una nueva plantación, el hábitat de las partes forestadas de la ZPE dejaría de ser beneficioso para el aguilucho pálido. Por lo tanto, afirma que ese objetivo esencial para el que se concibió el PGEH solo se cumple debido a que el bosque está sometido a un proceso dinámico de cambio constante derivado de la actividad de silvicultura industrial, de modo que las partes adecuadas en cada momento para el hábitat del aguilucho pálido cambian continuamente.
32.
En consecuencia, el órgano jurisdiccional remitente considera que el hábitat que va a perderse debido al parque eólico no forma parte necesariamente del hábitat adecuado en un momento concreto, sino que únicamente forma parte del hábitat que podría ser adecuado en función del patrón adoptado para la gestión de la actividad de silvicultura comercial. No obstante, el órgano jurisdiccional remitente observa que puede afirmarse que la pérdida permanente, mientras dure el proyecto, de una parte significativa del hábitat potencial implica que la integridad esencial del lugar se verá menoscabada aun cuando su gestión global se vaya a llevar a cabo de un modo diseñado para mantener, o incluso mejorar, su adecuación como hábitat del aguilucho pálido.
33.
Por consiguiente, el órgano jurisdiccional remitente sostiene que, como mínimo, el plan de gestión mantendrá la extensión del hábitat adecuado disponible, y es muy probable que se incremente. Sin embargo, dada la naturaleza dinámica del lugar, no considera que quede claro, como cuestión de interpretación correcta del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats, que al amparo del Derecho de la Unión el PGEH pueda ser calificado de mitigador en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, como alega el Comité, y no de compensatorio, como sostienen las partes recurrentes, en el primer caso conforme al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats y, en el segundo, conforme al artículo 6, apartado 4, de dicha Directiva.
34.
En estas circunstancias, la Supreme Court (Tribunal Supremo) ha decidido plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión:
«Cuando
a)
un lugar protegido tiene como objetivo esencial servir como hábitat de una especie concreta,
b)
la propia naturaleza del hábitat que es beneficiosa para esa especie implica que la parte de ese lugar que es beneficiosa se verá indefectiblemente alterada con el transcurso del tiempo, y
c)
en el marco de un proyecto propuesto va a ejecutarse un plan de gestión de todo el lugar (que incluye cambios en la gestión de partes de este que no están directamente afectadas por el propio proyecto) con el objetivo de garantizar que, en todo momento, la parte del lugar adecuada para el hábitat, antes mencionada, no se vea reducida y pueda, de hecho, aumentarse,
d)
pero se priva a una parte del lugar de la posibilidad de servir como un hábitat adecuado mientras dure el proyecto,
¿es correcto considerar las medidas descritas en la letra c) medidas mitigadoras?»
35.
Han presentado observaciones escritas al Tribunal de Justicia las partes recurrentes, los promotores, el Comité, el Gobierno neerlandés y la Comisión. Todos ellos participaron en la vista que se celebró el 1 de febrero de 2018.
IV. Alegaciones de las partes
36.
Las recurrentes y la Comisión alegan que las medidas propuestas en el PGEH son insuficientes para considerarse medidas de protección (mitigadoras) (
18
) en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que interpreta el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, ya que no pueden evitar o reducir los efectos perjudiciales sobre la integridad de la ZPE que se derivarán de un parque eólico. A este respecto, se remiten, en particular, a las sentencias del Tribunal de Justicia en los asuntos Sweetman, (
19
) Briels, (
20
) Orleans (
21
) y Comisión/Alemania. (
22
) Las partes recurrentes y la Comisión subrayan, en particular, que la naturaleza dinámica de los hábitats y la forma en que se gestione no son determinantes, puesto que hay partes del hábitat (las zonas de turberas y matorrales) que no son en absoluto dinámicas, con lo que la ZPE debe considerarse globalmente, teniendo en cuenta la totalidad de las actividades del aguilucho pálido en el conjunto de la zona protegida.
37.
El representante de las partes recurrentes subrayó en la vista, entre otras cuestiones, que la ZPE la forman todas aquellas zonas con potencial para ofrecer un hábitat adecuado, no solo la zona «individual» que constituye el hábitat del aguilucho pálido en un momento determinado. Así pues, no es posible construir y poner en funcionamiento las turbinas eólicas sin reducir la zona con potencial para proporcionar un hábitat adecuado al aguilucho mientras dure el proyecto, por lo que tendrá lugar una pérdida apreciable del hábitat de esta especie, lo que constituye un efecto directo perjudicial sobre la integridad de la ZPE que no se puede evitar ni reducir con las medidas propuestas en el PGEH.
38.
El representante de la Comisión también adujo en la vista que el planteamiento basado en la «falta de pérdida neta» de hábitat existente y, por tanto, en no tener en cuenta las zonas potenciales de busca de alimento supondría conceder menor protección a las especies designadas que a los tipos de hábitats designados, lo cual no es conforme con la Directiva sobre los hábitats.
39.
Por otra parte, la Comisión afirma que se han incumplido las dos obligaciones principales impuestas por el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats tal como las ha interpretado la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en el caso de las medidas propuestas en el PGEH. En primer lugar, el PGEH no contiene medida alguna que mitigue los efectos perjudiciales derivados de la pérdida directa y permanente de una hectárea de turberas de transición y praderas húmedas y de la pérdida directa temporal de otras dos hectáreas de turberas de transición; la medida del PGEH para repoblar las turberas de cobertura y los matorrales húmedos puede compensar las pérdidas en otras partes de la ZPE, pero no reducir ni evitar tales efectos. Del mismo modo, por lo que se refiere a la pérdida directa y permanente de seis hectáreas de bosque maduro y la indisponibilidad de otras 162,7 hectáreas de hábitat de busca de alimento, debidas al efecto de desplazamiento de las turbinas, la medida del PGEH de gestión «sensible» de superficies forestales de otro tipo no previene dicha pérdida de hábitat potencialmente apto para de busca de alimento, sino que tiene por objeto compensar dichos efectos. En segundo lugar, no es posible prever los efectos de las medidas del PGEH con la certeza necesaria en el momento de la emisión de la autorización del proyecto por las autoridades, según exige la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
40.
El Gobierno neerlandés, el Comité y los promotores afirman que sí se ha observado el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, basándose en que las medidas propuestas en el PGEH son suficientes para considerarse medidas de protección (mitigadoras) destinadas a evitar o reducir los efectos perjudiciales sobre la integridad de la ZPE. Alegan que las sentencias del Tribunal de Justicia Sweetman, Briels, Orleans y Central de Moorburg son distintas del presente asunto, y destacan que el litigio principal tiene por objeto la protección de una especie, no de un tipo de hábitat, por lo que se han de tener en cuenta los objetivos de conservación y las características constitutivas de la ZPE en relación con la especie. Por otra parte, niegan la afirmación de la Comisión según la cual las medidas propuestas en el PGEH carecían de la certeza requerida en el momento de ser autorizadas por el Comité.
41.
En particular, el Gobierno neerlandés sostiene que la prueba de los efectos perjudiciales sobre la integridad del lugar con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats es diferente en el caso del hábitat de una especie (ave) y en el del tipo de hábitat natural, ya que en el primer caso implica tener en cuenta los objetivos de la ZPE para esta especie. En este sentido, aduce que debe establecerse una distinción entre los hábitats potencialmente adecuados y el hábitat efectivamente utilizado, siendo el resultado que la pérdida de una parte del hábitat que no se usa no constituye en sí misma un efecto perjudicial que ha de considerarse significativo en vista de la naturaleza dinámica del lugar, las características de movilidad del aguilucho pálido y el hecho de que no se reducirá la zona efectivamente utilizada como hábitat por el aguilucho pálido.
42.
El Comité alega, en particular, que estaba obligado a examinar si el plan propuesto afectaría negativamente al carácter esencial perdurable de la ZPE, es decir, si reduciría la protección ofrecida por la ZPE al aguilucho pálido y, en particular, su idoneidad como hábitat de alimentación. En este contexto, la pérdida de parte del hábitat de alimentación idóneo y no idóneo en el lugar no acarrea por sí misma efectos perjudiciales, ya que el hábitat se halla inmerso en un proceso de constante cambio. Por consiguiente, la pérdida de parte del hábitat sobre parte de la ZPE debe considerarse en el contexto del plan propuesto como la integridad del lugar en su conjunto, que incluye la gestión activa del hábitat propuesto de mitigación como parte del PGEH.
43.
A juicio del Comité, que se opone a la argumentación de las partes recurrentes, esta gestión activa no compensa a posteriori los efectos perjudiciales: por el contrario, garantiza que, gracias a la gestión comercial de la silvicultura durante todo el período de vigencia de la autorización, se mantenga o incluso se incremente el tamaño de la zona de hábitat adecuado para el aguilucho pálido. Por tanto, las medidas propuestas en el PGEH, que, según subraya el Comité, son parte integrante del plan de desarrollo proyectado, están destinadas a evitar los efectos perjudiciales del parque eólico sobre el aguilucho pálido, al garantizar que no solo no habrá pérdida neta, sino que se contempla un incremento neto del hábitat de alimentación del aguilucho pálido. En concreto, el representante del Comité puso de relieve en la vista que no tendría lugar una pérdida permanente en este caso, ya que los hábitats no tienen valor intrínseco en sí mismos y es la gestión forestal de los bosques lo que asegura un hábitat continuo, como es el caso de la zona de turberas y brezales, y que la «falta de pérdida neta» no era sino una simple apreciación fáctica por parte del Comité en las circunstancias concretas del procedimiento.
44.
Los promotores afirman, en particular, que la pérdida derivada de la pérdida permanente directa de nueve hectáreas de hábitat y de la indisponibilidad de otras 162,7 de hábitat de alimentación, a causa del efecto de desplazamiento, debe considerarse en su contexto, y no implica la inexistencia de zonas aptas para la alimentación y anidación del aguilucho pálido en el resto de la ZPE, ya que las medidas propuestas en el PGEH garantizan que se disponga en todo momento de zonas para la busca de alimento y la anidación de, al menos, el mismo tamaño que la superficie actual. El representante de los promotores subrayó también en la vista que las medidas propuestas en el PGEH están «a años luz» de carecer de certeza en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, y que, en todo caso, el problema de la incertidumbre es una cuestión de hecho que no corresponde examinar al Tribunal de Justicia.
V. Análisis
45.
Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si en circunstancias que atañen un lugar designado para la protección y conservación de una especie, parte del cual cambia con el transcurso del tiempo por la intervención humana para atender las necesidades de la especie, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats debe interpretarse en el sentido de que un proyecto que excluye, durante su período de duración, parte de la zona protegida de un hábitat adecuado para una especie para la que se ha designado precisamente dicho lugar, pero al que acompaña un plan destinado a velar por que el tamaño total de un hábitat adecuado para la especie en cuestión no se vea reducido y pueda en realidad aumentarse, causa perjuicios a la integridad del lugar.
46.
Por tanto, la cuestión prejudicial del órgano jurisdiccional remitente se refiere, en esencia, a la evaluación de las medidas propuestas en el PGEH en relación con la pérdida de hábitat del aguilucho pálido derivada de la pérdida directa permanente de nueve hectáreas del hábitat, y la indisponibilidad de 162,7 hectáreas de hábitat debida al efecto de desplazamiento de las turbinas. (
23
)
47.
Soy de la opinión de que, al examinar si una autoridad nacional competente ha cumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, debe tenerse en cuenta la totalidad de un lugar que ha sido designado como zona de protección especial en beneficio de una especie determinada. Es contrario a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que interpreta dicha disposición excluir aquellas zonas que no han precisado aún ayuda para proporcionar un hábitat potencial a la hora de evaluar si lo que se propone a modo de mitigación de los perjuicios del proyecto propuesto puede calificarse de suficiente. Esto significa, en el contexto del litigio principal, que lo que se propone en el PGEH no cumple el requisito del carácter suficiente de las medidas de protección (mitigadoras) previstas en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.
48.
Mi análisis se divide en tres partes. En primer lugar, formularé ciertas observaciones previas acerca de algunas de las obligaciones impuestas a las autoridades nacionales competentes en virtud del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, tal como se ha interpretado en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia pertinente al caso. En segundo lugar, analizaré las sentencias pertinentes del Tribunal de Justicia en relación con el ámbito de aplicación del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats. En tercer lugar, procederé a evaluar su aplicación a las circunstancias del presente asunto.
A.
Observaciones previas
49.
Por lo que respecta a las zonas clasificadas como zonas de protección especial, el artículo 7 de la Directiva sobre los hábitats establece que las obligaciones derivadas del artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves han sido sustituidas por las obligaciones derivadas del artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva sobre los hábitats a partir de la fecha de transposición de esta última Directiva o de la fecha de clasificación con arreglo a la Directiva sobre las aves, si esta última fecha fuere posterior. (
24
) Ello supone que los planes o proyectos que afecten a lugares clasificados como zonas de protección especial en virtud de la Directiva sobre aves, como es el caso del parque eólico en el presente procedimiento, se sometan, en particular, a los requisitos del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.
50.
En resumen, el artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats dispone lo siguiente. El artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats tiene por objeto velar por que se adopten medidas positivas con regularidad, de manera que se mantenga o restaure el estado de conservación del lugar en cuestión, en tanto que el artículo 6, apartados 2 a 4, de dicha Directiva tiene una finalidad diferente, a saber, la destinada a prevenir que se causen daños al lugar o, en casos excepcionales en que deba asumirse el daño, minimizarlo. El artículo 6, apartado 2, impone una obligación general a las autoridades competentes de los Estados miembros de evitar deterioros o alteraciones. El artículo 6, apartados 3 y 4, es aplicable únicamente cuando se trata de un plan o proyecto que no tiene relación directa con la gestión del lugar o no es necesario para la misma. (
25
)
51.
El Tribunal de Justicia ha declarado que las disposiciones del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats deben interpretarse como un conjunto coherente a la luz de los objetivos de conservación perseguidos por esta Directiva. De este modo, el artículo 6, apartados 2 y 3, de la Directiva sobre los hábitats tiene por objeto garantizar el mismo nivel de protección para los hábitats naturales y los hábitats de especies, mientras que el artículo 6, apartado 4, de dicha Directiva establece una excepción al artículo 6, apartado 3, segunda frase, (
26
) por la que se permite a la autoridad nacional competente autorizar un plan o proyecto a pesar de una evaluación negativa con arreglo al artículo 6, apartado 3, en determinadas circunstancias.
52.
El artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats establece un procedimiento de evaluación, que han de llevar a cabo las autoridades nacionales competentes, destinado a garantizar, mediante un control previo, que únicamente se autorice un plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar de que se trate o sin ser necesario para esta, pueda afectar de forma apreciable a ese lugar en la medida en que no cause perjuicio a su integridad. Así pues, esta disposición prevé dos fases. La primera de ellas, a que se refiere la primera frase del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, obliga a las autoridades nacionales competentes de los Estados miembros a llevar a cabo una evaluación adecuada de las repercusiones del plan o proyecto para el lugar protegido cuando exista una probabilidad de que dicho plan o proyecto pueda afectar de forma apreciable al citado lugar. (
27
)
53.
La segunda fase, la pertinente a efectos del presente asunto, se contempla en el artículo 6, apartado 3, segunda frase, de la Directiva sobre los hábitats y tiene lugar después de que la evaluación adecuada antes mencionada supedite la autorización del plan o proyecto al requisito de que este no cause perjuicio a la integridad del lugar en cuestión, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 6, apartado 4, de esta Directiva (véanse los puntos 57 y 58 de las presentes conclusiones). (
28
)
54.
En consecuencia, el Tribunal de Justicia ha dictaminado que, con arreglo al artículo 6, apartado 3, segunda frase, de la Directiva sobre los hábitats, las autoridades nacionales competentes solo pueden conceder la autorización de un plan o proyecto si tienen la certeza de que no producirá efectos perjudiciales para la integridad del lugar protegido, lo cual sucede cuando no existe ninguna duda razonable, desde un punto de vista científico, sobre la inexistencia de tales efectos. (
29
) Además, el Tribunal de Justicia ha aclarado que no debe subsistir ninguna duda razonable desde un punto de vista científico sobre la inexistencia de efectos perjudiciales para la integridad del lugar afectado en el momento de adopción de la decisión que autoriza la realización del proyecto. (
30
)
55.
Por el contrario, según reiterada jurisprudencia, las autoridades nacionales competentes deben denegar la autorización del plan o proyecto cuando subsistan dudas sobre la inexistencia de efectos perjudiciales para la integridad del lugar. El Tribunal de Justicia ya ha razonado que el criterio de autorización previsto en el artículo 6, apartado 3, segunda frase, de la Directiva sobre los hábitats incluye el principio de cautela y permite prevenir eficazmente cualquier perjuicio que los planes o proyectos previstos puedan causar a la integridad de los lugares protegidos. Un criterio de autorización menos estricto, subraya el Tribunal de Justicia, no podría garantizar de una forma igualmente eficaz la consecución del objetivo de proteger los lugares, perseguido por dicha disposición. (
31
)
56.
Por consiguiente, la aplicación del principio de cautela a la hora de poner en práctica el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats exige que las autoridades nacionales competentes evalúen las repercusiones del proyecto en el lugar de que se trate teniendo en cuenta los objetivos de conservación de ese lugar y tomen además en consideración «las medidas de protección integradas en el citado proyecto y dirigidas a evitar o reducir los eventuales efectos perjudiciales causados directamente en aquel, a fin de garantizar que el proyecto no causará perjuicio a la integridad del referido lugar». (
32
) Las medidas que se acaban de describir indican en esencia a qué se hace referencia normalmente con las medidas mitigadoras, que es la expresión utilizada por el órgano jurisdiccional remitente en la resolución de remisión. (
33
)
57.
Hasta ahora el Tribunal de Justicia ha preferido no emplear la expresión «medidas mitigadoras» para denominar las obligaciones establecidas en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, debido a que «el texto del artículo 6 de la Directiva [sobre los habitats] no contiene ninguna referencia al concepto de “medidas mitigadoras”». (
34
) Además, el Tribunal de Justicia ha hecho hincapié en que el efecto perseguido con las medidas de protección exigidas por el artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats consiste en evitar que, mediante medidas calificadas de «mitigadoras» pero que son en realidad medidas compensatorias, las autoridades nacionales competentes eludan los procedimientos específicos establecidos en aquel artículo y autoricen proyectos que causen perjuicio a la integridad del lugar de que se trate. (
35
)
58.
Por lo tanto, de las obligaciones impuestas a las autoridades nacionales competentes en virtud del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats, tal como ha sido interpretado en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, se desprende la existencia de una distinción entre las medidas de protección que forman parte de un plan o proyecto que evita o reduce los perjuicios directos sobre la integridad de un lugar que pueden ser autorizadas con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, por un lado, y las medidas compensatorias que compensan o contrarrestan los perjuicios del plan o proyecto sobre la integridad de un lugar dentro de un marco más amplio, que pueden ser autorizadas con arreglo al artículo 6, apartado 4, de dicha Directiva, por otro. (
36
) Se establece así el contexto de las sentencias pertinentes del Tribunal de Justicia sobre el alcance del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.
B.
Sentencias pertinentes relativas al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats
59.
Como se ha mencionado anteriormente, el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de examinar el alcance del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, en particular en sus sentencias Sweetman, Briels, Orleans y Central de Moorburg. Dado que estas sentencias se mencionan en las alegaciones formuladas por las partes ante el Tribunal de Justicia, expondré el razonamiento del Tribunal de Justicia de forma detallada.
60.
En el asunto Sweetman, la petición de decisión prejudicial planteada por la Supreme Court (Tribunal Supremo) versaba sobre la evaluación de determinadas medidas previstas como parte de un proyecto de trazado de una carretera que acarreaba la desaparición permanente e irreparable de una parte de un lugar calificado de pavimento calcáreo, un tipo de hábitat natural prioritario especialmente protegido por la Directiva sobre los hábitats. (
37
) En su sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que el hecho de no causar perjuicio a la integridad de un lugar clasificado como hábitat natural, en el sentido del artículo 6, apartado 3, segunda frase, de la Directiva sobre los hábitats, supone que dicho lugar ha de preservarse en un estado de conservación favorable, lo que implica «el mantenimiento sostenible de las características constitutivas del lugar en cuestión relativas a la existencia de un tipo de hábitat natural cuya conservación ha justificado la inclusión de dicho lugar en la lista de [lugares de interés comunitario] en el sentido de esta Directiva». (
38
)
61.
En ese sentido, el Tribunal de Justicia concluyó que el lugar en cuestión había sido clasificado como lugar que alberga un tipo de hábitat prioritario debido, en particular, a la existencia en él de un pavimento calcáreo, recurso natural que, una vez destruido, no puede reemplazarse. (
39
) El objetivo de conservación consiste en el mantenimiento de las características constitutivas de dicho lugar, a saber, el pavimento calcáreo, en un estado de conservación favorable. (
40
) El Tribunal de Justicia concluyó que, si tras la evaluación adecuada de las repercusiones de un plan o de un proyecto en un lugar, la autoridad nacional competente concluye que este plan o proyecto supondrá la pérdida permanente e irreparable de todo o parte de un tipo de hábitat natural prioritario cuya conservación justifica la clasificación del lugar de que se trata, procede considerar que dicho plan o proyecto causará perjuicio a la integridad de dicho lugar y no puede autorizarse sobre la base del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats. (
41
)
62.
El asunto Briels se refería a la evaluación de determinadas medidas incluidas en un proyecto de ampliación de autopista propuesto en los Países Bajos, que afectaba a un lugar designado en virtud de la Directiva sobre los hábitats para proteger el tipo de hábitat natural protegido «prados de molinias», cuyo objetivo de conservación consistía en la ampliación de la superficie de dicho tipo de hábitat natural y la mejora de su calidad. (
42
) Las medidas en cuestión tenían por objeto garantizar la creación de una zona de ese tipo de hábitat, de dimensión igual o mayor, en otro lugar en el mismo emplazamiento a fin de sustituir o aumentar las afectadas. (
43
)
63.
El Tribunal de Justicia consideró en su sentencia que las medidas propuestas no pretendían evitar ni reducir los efectos significativos negativos provocados directamente en este tipo de hábitat, sino que perseguían compensar con posterioridad dichos efectos y no podían garantizar que el proyecto no afectase a la integridad del citado lugar. (
44
) Por otra parte, el Tribunal de Justicia señaló que, «en general, los eventuales efectos positivos de la creación futura de un nuevo hábitat, que pretende compensar la pérdida de superficie y de calidad de ese mismo tipo de hábitat en un lugar protegido, aun cuando tuviera una superficie mayor y de mejor calidad, son difícilmente previsibles y, en cualquier caso, solo serán visibles dentro de algunos años». (
45
) En consecuencia, el Tribunal consideró que las medidas propuestas no podían ser tenidas en cuenta en el procedimiento previsto en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats. (
46
)
64.
Cabe destacar que, en sus conclusiones presentadas en el asunto Briels, la Abogado General Sharpston desestimó la alegación formulada por los Gobiernos neerlandés y del Reino Unido en cuanto a que la integridad del lugar debía considerarse en su conjunto, en términos de «pérdidas o ganancias netas», en el sentido de que no importa que se destruya un determinado hábitat en una parte del lugar, siempre que se cree una superficie de un tamaño al menos equivalente (y, preferiblemente, mayor) y de la misma calidad en otra parte de dicho lugar. (
47
) Si bien la Abogado General estuvo de acuerdo en que la integridad del lugar debía considerarse en su conjunto, subrayó que, en todos los casos, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats exige que se tengan en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar, e, incluso si se prevé un resultado neto positivo, existe en todo caso un perjuicio —posiblemente incluso irreparable— en el hábitat natural existente, y por tanto en la integridad del lugar. (
48
)
65.
En el asunto Orleans, el Tribunal de Justicia abordó la evaluación de las medidas previstas, integradas en un proyecto de desarrollo de un puerto, que contemplaban la creación de un tipo de hábitat natural con carácter previo a la producción de repercusiones negativas en un tipo de hábitat natural, pero que se acabarían de aplicar después de la evaluación del carácter apreciable del perjuicio eventualmente causado a la integridad de dicho lugar. (
49
)
66.
En su sentencia, el Tribunal de Justicia declaró, en primer lugar, que los perjuicios para el espacio Natura 2000 de que se trata eran manifiestos, puesto que el órgano jurisdiccional remitente —que había concluido que las medidas previstas tendrían como consecuencia la desaparición de un total de 20 hectáreas de marismas y de estrán— había podido cuantificarlos. (
50
) En segundo lugar, el Tribunal de Justicia concluyó que los beneficios que se derivaban de la creación de nuevos hábitats ya se habían tenido en cuenta en la evaluación de la autoridad nacional en la demostración de la inexistencia de un perjuicio apreciable para dicho espacio, pese a que el resultado del desarrollo de dichas zonas era incierto, puesto que no se había acabado de realizar. (
51
)
67.
En consecuencia, el Tribunal de Justicia consideró que las circunstancias de ese asunto y las de aquel en que se dictó la sentencia Briels eran similares, ya que en ambos casos se partía de una premisa idéntica a la hora de evaluar las repercusiones del plan o proyecto para el lugar de que se tratase, a saber, la de unos beneficios futuros que vendrían a mitigar el apreciable perjuicio causado a dicho lugar, mientras que las mencionadas medidas de desarrollo no se habían acabado de ejecutar. (
52
) De ello dedujo que las repercusiones negativas de un plan o proyecto que, sin estar relacionado directamente con la gestión de una zona especial de conservación o sin ser necesario para ella, causa un perjuicio a la integridad de esa zona no están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats. (
53
)
68.
En el asunto Central de Moorburg, la Comisión entabló un procedimiento por incumplimiento contra Alemania alegando, en particular, que dicho Estado había calificado erróneamente una determinada medida de medida mitigadora en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats. (
54
) La medida en cuestión afectaba a un paso de migración aguas arriba para peces destinado a compensar las pérdidas de especímenes durante el funcionamiento del mecanismo de refrigeración de la central, que requería la captación de grandes cantidades de agua desde un río cercano, el cual constituía una vía migratoria de algunos peces incluidos en una serie de zonas Natura 2000 situadas río arriba. (
55
)
69.
En su sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que el paso de migración aguas arriba permitía un refuerzo de las poblaciones de peces migratorios ofreciendo a estas especies la posibilidad de alcanzar más rápidamente sus zonas de reproducción, con lo que compensaba las pérdidas de peces cerca de la central de Moorburg y, por ello, los objetivos de conservación de las zonas Natura 2000 situadas río arriba de dicha central no se verían afectadas de manera significativa. (
56
) No obstante, de la evaluación de las repercusiones llevada a cabo por las autoridades alemanas resultaba que esta no contenía constataciones definitivas por lo que respecta a la eficacia del paso de migración aguas arriba, sino que se limitaba a precisar que dicha eficacia solo se confirmaría tras varios años de vigilancia. (
57
) Por ello, observó que, en el momento de la emisión de la autorización, el paso de migración aguas arriba, aun cuando pretendía reducir los efectos significativos directamente causados en las zonas Natura 2000, no podía garantizar, junto con otras medidas destinadas a impedir los efectos negativos de la captación del agua del río, que no existiese ninguna duda razonable en cuanto a que la citada central no perjudicaría la integridad del lugar, en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats. (
58
)
70.
Teniendo en cuenta lo anterior, observo que el Tribunal de Justicia no llegó en ninguna de las sentencias precedentes a la conclusión de que las medidas propuestas en el marco del desarrollo del plan o proyecto en cuestión eran suficientes para ser consideradas medidas de protección que eviten o reduzcan los efectos nocivos directos sobre la integridad del lugar en cuestión con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.
C.
Aplicación a los hechos del presente procedimiento
71.
Soy de la opinión de que, si bien las circunstancias de que se trata en las anteriores sentencias no son idénticas a las del presente asunto, determinados principios elaborados en dichas sentencias avalan la conclusión de que las medidas propuestas en el PGEH son insuficientes para que se puedan considerar medidas de protección que puedan evitar o reducir los efectos perjudiciales directos sobre la integridad de la ZPE en cuestión con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, tal como ha sido interpretada por el Tribunal de Justicia, si el PGEH excluye tener en cuenta el hábitat potencial del aguilucho pálido.
72.
Admito que las anteriores resoluciones se referían a las obligaciones establecidas en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats en el marco de la apreciación de las medidas propuestas como parte de un plan o de un proyecto que tenía efectos adversos sobre la integridad de un lugar designado para un tipo de hábitat protegido en virtud de dicha Directiva. No obstante, he de señalar que, a partir de la sentencia Sweetman (véase el punto 60 de las presentes conclusiones), el Tribunal de Justicia ha hecho hincapié en que las características constitutivas del lugar estarán relacionadas con los objetivos que motivaron la designación de dicho lugar en la evaluación si cabe considerar que las medidas propuestas como parte de un plan o proyecto evitan o reducen los efectos nocivos directos sobre la integridad de dicho lugar.
73.
Además, en las sentencias Briels, Orleans y Central de Moorburg, el Tribunal de Justicia consideró, en esencia, que las medidas que compensaban el perjuicio cuantificado en otra parte del lugar no podían considerarse medidas que mitigan suficientemente los efectos negativos sobre la integridad del lugar en cuestión. También ha subrayado el Tribunal de Justicia desde la sentencia Briels que, en principio, los beneficios derivados de la creación de nuevas zonas de hábitat destinadas a compensar la pérdida de una superficie y la misma calidad de hábitat en un lugar protegido resultan muy difíciles de prever con certeza (véase el punto 63 de las presentes conclusiones).
74.
En el presente asunto, debo señalar que el objetivo de conservación de la ZPE es mantener o restaurar el estado de conservación favorable del aguilucho pálido (véase el punto 13 de las presentes conclusiones). Asimismo, considero que, por lo tanto, las características constitutivas de la ZPE consisten en garantizar suficiente hábitat al aguilucho pálido, en consonancia con el objetivo de conservación de la ZPE.
75.
Tal como se indica en el anexo, el parque eólico acarreará la pérdida de un espacio del hábitat de búsqueda de alimento del aguilucho pálido en la ZPE, pérdida que se cuantifica en el anexo, correspondiendo a la pérdida directa y permanente de un total de nueve hectáreas de hábitat y una zona de exclusión de 162,7 hectáreas de hábitat por el efecto de desplazamiento de las turbinas (véanse los puntos 24 y 25 de las presentes conclusiones). A tal efecto, el parque eólico eliminará una porción del hábitat existente y potencial para el aguilucho pálido. Se afirma que las medidas propuestas en el PGEH mantendrán la misma cantidad de hábitat en la ZPE en su conjunto y, por lo tanto, evitarán los efectos perjudiciales sobre la integridad de la ZPE.
76.
A mi juicio, las medidas propuestas en el PGEH se asemejan a las de los asuntos Briels y Orleans, debido a que son capaces de garantizar una parte «existente» del lugar suficiente para el hábitat del aguilucho pálido, pero no abordan el problema de origen, es decir, la pérdida de tierras necesarias. También en la misma línea que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, puesto que los beneficios que cabe esperar de las medidas propuestas en el PGEH se producirán mientras dure el proyecto, considero que no se ha cumplido la obligación de garantizar la certeza, más allá de toda duda razonable, de que las medidas evitarán todos los efectos perjudiciales directos sobre la integridad de la ZPE en el momento de la autorización por parte de la autoridad competente.
77.
Asimismo considero que, en las circunstancias particulares del presente asunto, los posibles hábitats del aguilucho pálido forman parte de las características constitutivas de la ZPE que contribuyen a un estado de conservación favorable de los aguiluchos pálidos. Por tanto, la pérdida significativa de posibles hábitats del aguilucho pálido ha de ser tenida en cuenta en la evaluación de si las medidas propuestas en el PGEH son suficientes para evitar o reducir los efectos adversos del parque eólico sobre la integridad de la ZPE. Las potenciales áreas dentro de la zona protegida en virtud de la legislación de la Unión no son sino zonas que aún no se han gestionado debido a que las necesidades cambiantes del hábitat del aguilucho pálido aún no lo han requerido, o bien aún no están preparadas para servir al aguilucho pálido.
78.
El aguilucho pálido es una de las especies que figuran en el anexo I de la Directiva sobre aves y que, por tanto, debe ser objeto de medidas de conservación especiales en cuanto a su hábitat, conforme al considerando 8 y al artículo 4 de dicha Directiva, con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción dentro de su área de distribución. (
59
) Tal como ha señalado el Tribunal de Justicia, «el artículo 4 de la Directiva sobre las aves establece un régimen de protección dotado de un objetivo específico, y reforzado, tanto para las especies mencionadas en el anexo I como para las especies migratorias, que está justificado por el hecho de que se trata, respectivamente, de las especies más amenazadas y de las especies que constituyen un patrimonio común de la Unión Europea». (
60
) Asimismo, las obligaciones impuestas a las autoridades nacionales competentes de proteger estas especies existen incluso antes de que se compruebe la disminución del número de aves o de que se concrete el riesgo de desaparición de una especie de ave protegida. (
61
)
79.
La jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha subrayado la importancia concedida al principio de cautela en la evaluación de las medidas previstas en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats (véanse los puntos 55 y 56 de las presentes conclusiones). A mi juicio, esto es tanto más cierto en el caso del aguilucho pálido, que ha sido incluido en un anexo a un reciente documento de orientación de la Comisión como especie de ave considerada especialmente vulnerable a los parques eólicos, que incluye el desplazamiento de hábitat. (
62
)
80.
Por consiguiente, concluyo que, en las circunstancias del litigio principal, las medidas propuestas en un plan de gestión, parte de un proyecto de desarrollo cuya finalidad es garantizar que, en todo momento, la parte del lugar adecuada para el hábitat de una especie protegida, que constituye un hábitat adecuado para esta especie, no se vea reducida y pueda, de hecho, aumentarse, pero donde se priva a una parte del lugar de la posibilidad de servir como hábitat adecuado a esta especie mientras dure el proyecto, no cumplen el requisito de ser suficientemente protectoras (mitigadoras) establecido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia al interpretar el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.
VI. Conclusión
81.
A la luz de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión planteada por la Supreme Court (Tribunal Supremo, Irlanda) de la siguiente forma:
«Cuando
a)
un lugar protegido tiene como objetivo esencial servir como hábitat de una especie concreta,
b)
la propia naturaleza del hábitat que es beneficiosa para esa especie implica que la parte de ese lugar que es beneficiosa se verá indefectiblemente alterada con el transcurso del tiempo y
c)
en el marco de un proyecto propuesto va a ejecutarse un plan de gestión de todo el lugar (que incluye cambios en la gestión de partes de este que no están directamente afectadas por el propio proyecto) con el objetivo de garantizar que, en todo momento, la parte del lugar adecuada para el hábitat, antes mencionada, no se vea reducida y pueda, de hecho, aumentarse,
d)
pero se priva a una parte del lugar de la posibilidad de servir como un hábitat adecuado mientras dure el proyecto,
tales medidas descritas en la letra c) no pueden ser consideradas medidas de protección que forman parte de dicho plan o proyecto dirigidas a evitar o reducir los eventuales efectos perjudiciales directos causados a la integridad del lugar, con objeto de garantizar que dicho plan o proyecto no afecte negativamente a la integridad del lugar en virtud del artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres.»
(
1
)	Lengua original: inglés.
(
2
)	Véase la película producida en el marco del proyecto Skydancer Conservation Project (2011-2015) de la Royal Society for the Protection of Birds (Real Sociedad para la Protección de las Aves), que se llevó a cabo para promover la conservación del aguilucho pálido en Inglaterra, disponible en https://www.rspb.org.uk/our-work/conservation/conservation-and-sustainability/safeguarding-species/skydancer.
(
3
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO 2010, L 20, p. 7).
(
4
)	Directiva del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO 1992, L 206, p. 7).
(
5
)	Conclusiones de la Abogado General Kokott presentadas en el asunto Comisión/Bulgaria (C‑141/14, EU:C:2015:528), punto 1. Véanse, en particular, las sentencias de 21 de julio de 2011, Azienda Agro-Zootecnica Franchini y Eolica di Altamura (C‑2/10, EU:C:2011:502), y de 14 de enero de 2016, Comisión/Bulgaria (C‑141/14, EU:C:2016:8).
(
6
)	Véase, por ejemplo, BirdWatchIreland, «The bird behind the headlines: getting to know the Hen Harrier», eWings, número 64, enero de 2015, disponible en: http://www.birdwatchireland.ie.
(
7
)	Por ejemplo, el aguilucho pálido está incluido en la Lista Roja de Especies Amenazadas de la UICN (Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y los Recursos Naturales) de 2016, que puede consultarse en http://www.iucnredlist.org.
(
8
)	El aguilucho pálido ha sido incluido en la lista del anexo I de la Directiva sobre aves desde que se adoptó la Directiva original sobre la conservación de las aves silvestres [Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO 1979, L 103, p. 1; EE 15/02, p. 125)], e incluso antes, ya en la propuesta inicial de Directiva de la Comisión. Véase la propuesta de Directiva del Consejo sobre conservación de aves, COM (76) 676 final, anexo I.
(
9
)	Véase asimismo el considerando 8 de la Directiva sobre aves, que, en lo que atañe al presente asunto, dispone: «Determinadas especies de aves deben ser objeto de medidas de conservación especiales con respecto a su hábitat con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción dentro de su área de distribución».
(
10
)	S.I. No. 587/2011 — European Communities [Conservation of Wild Birds (Slievefelim to Silvermines Mountains Special Protection Area 004165)] Regulations 2011, schedule 3 [SI n.o 587/2011 — Comunidades Europeas [Conservación de las aves silvestres (Zona de Protección Especial 004165 Slievefelim to Silvermines Mountains)] Reglamento 2011, anexo 3], disponible en http://www.irishstatutebook.ie/eli/2011/si/588/made/en/print.
(
11
)	Según la resolución de remisión, consta de una superficie total de 20935 hectáreas. Véase el Formulario normalizado de datos Natura 2000, lugar IE0004165, Slievefelim to Silvermines Mountains, disponible en https://www.npws.ie/sites/default/files/protected-sites/natura2000/NF004165.pdf (en lo sucesivo, «formulario normalizado de datos Natura 2000»).
(
12
)	Objetivos de conservación para la ZPE de Slievefelim to Silvermines Mountains SPA [004165], de 15 de agosto de 2016, disponibles en https://www.npws.ie/sites/default/files/protected-sites/conservation_objectives/CO004165.pdf.
(
13
)	Formulario normalizado de datos Natura 2000, resumen del lugar Slievefelim to Silvermines Mountains SPA, disponible en https://www.npws.ie/sites/default/files/protected-sites/synopsis/SY004165.pdf.
(
14
)	Sentencia de 13 de diciembre de 2007, Comisión/Irlanda (C‑418/04, EU:C:2007:780), apartado 105; véanse asimismo los apartados 170 a 175. Cabe señalar que también se mencionó al aguilucho pálido en el marco de un procedimiento anterior de infracción por incumplimiento contra Irlanda (véanse las conclusiones del Abogado General La Pergola presentadas en el asunto Comisión/Irlanda, C‑392/96, EU:C:1998:612, punto 45), y contra Francia (véanse la sentencia de 7 de diciembre de 2000, Comisión/Francia, C‑374/98, EU:C:2000:670, apartado 16, y las conclusiones del Abogado General Alber presentadas en el asunto Comisión/Francia, C‑374/98, EU:C:2000:86, punto 35).
(
15
)	En sus observaciones escritas, ESB Wind Development y Coillte afirman que la electricidad generada por el parque eólico será suministrada a la red eléctrica nacional, en sustitución de la electricidad de origen fósil, como parte del compromiso del Gobierno irlandés de lucha contra el cambio climático y reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero.
(
16
)	El dosel arbóreo cerrado, en general, se forma cuando los extremos superiores de los árboles se solapan para formar una capa prácticamente continua, en tanto que el bosque con cubierta forestal abierta es más espaciado y deja claros soleados. Véase Allaby, M. (ed.), A Dictionary of Plant Sciences, 3a ed., Oxford University Press, 2012/2013.
(
17
)	Según el anexo, el PGEH tiene tres objetivos principales: 1) recuperar turberas de cobertura y matorrales húmedos (hábitats naturales de la zona) en dos parajes concretos del lugar; 2) habilitar zonas con un hábitat óptimo para el aguilucho pálido, el lagópodo escandinavo y otras especies salvajes dentro del lugar mientras dure el proyecto, y 3) habilitar un pasillo que una zonas con hábitat de turbera adecuado para el aguilucho pálido.
(
18
)	Véanse los puntos 56 y 57 de las presentes conclusiones.
(
19
)	Sentencia de 11 de abril de 2013, Sweetman y otros (C‑258/11, en lo sucesivo, Sweetman, EU:C:2013:220).
(
20
)	Sentencia de 15 de mayo de 2014, Briels y otros (C‑521/12, en lo sucesivo, Briels, EU:C:2014:330).
(
21
)	Sentencia de 21 de julio de 2016, Orleans y otros (C‑387/15 y C‑388/15, en lo sucesivo, Orleans, EU:C:2016:583).
(
22
)	Sentencia de 26 de abril de 2017, Comisión/Alemania (C‑142/16, en lo sucesivo, Central de Moorburg, EU:C:2017:301).
(
23
)	Procede señalar que la cuestión prejudicial planteada no se refiere a los efectos potenciales del parque eólico recogidos en el anexo en relación con la actividad de la construcción y el efecto de colisión (véanse los puntos 26, 27 y 30 de las presentes conclusiones). Por tanto, no profundizaré en este punto.
(
24
)	Véase, por ejemplo, la sentencia de 24 de noviembre de 2011, Comisión/España (C‑404/09, EU:C:2011:768), apartado 97 y jurisprudencia citada.
(
25
)	Conclusiones de la Abogado General Sharpston presentadas en el asunto Sweetman (C‑258/11, EU:C:2012:743), puntos 41 a 45.
(
26
)	Véase la sentencia Orleans, apartado 32 y jurisprudencia citada.
(
27
)	Véase la sentencia Orleans, apartados 43 y 44.
(
28
)	Véase la sentencia Orleans, apartado 46 y jurisprudencia citada. Véanse asimismo las conclusiones de la Abogado General Sharpston presentadas en el asunto Sweetman, puntos 45 a 51.
(
29
)	Véase, por ejemplo, la sentencia Central de Moorburg, apartado 33 y jurisprudencia citada. El subrayado es mío. Véanse asimismo la sentencia Briels, apartado 27 y jurisprudencia citada, y las conclusiones del Abogado General Bot presentadas en el asunto Comisión/Polonia (C‑441/17, EU:C:2018:80), punto 154.
(
30
)	Véase la sentencia Central de Moorburg, apartado 42 y jurisprudencia citada.
(
31
)	Véase, por ejemplo, la sentencia de 7 de septiembre de 2004, Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482), apartados 57 y 58.
(
32
)	Véase la sentencia Orleans, apartado 54 y jurisprudencia citada. El subrayado es mío.
(
33
)	El término «medidas mitigadoras» se utiliza en la literatura y en textos de la Unión, en particular en los documentos de orientación de la Comisión sobre el artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats, disponibles en http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/guidance_en.htm.
(
34
)	Sentencia Orleans, apartado 57. Véase también la sentencia de 12 de abril de 2018, People Over Wind y Sweetman (C‑323/17, EU:C:2018:244), apartado 25.
(
35
)	Sentencias Briels, apartado 33, y Orleans, apartado 58.
(
36
)	Véanse la sentencia Briels, apartado 29, y las conclusiones de la Abogado General Sharpston presentadas en el asunto Briels (C‑521/12, EU:C:2014:113), puntos 29 a 36 y 46 a 51. Véase asimismo Documento orientativo sobre el apartado 4 del artículo 6 de la «Directiva sobre hábitats» 92/43/CEE (2007/2012), citado en la nota 33, apartado 1.4. A tenor del artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, en los supuestos en que, a pesar de las conclusiones negativas para el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, las autoridades del Estado miembro de que se trate tomarán cuantas «medidas compensatorias» sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. Por tanto, las autoridades nacionales podrán conceder autorizaciones con arreglo al artículo 6, apartado 4, únicamente en tanto en cuanto se cumplan los requisitos establecidos en dicho precepto. Véase, por ejemplo, la sentencia Orleans, apartados 60 a 63 y jurisprudencia citada.
(
37
)	Sentencia Sweetman, apartados 11 a 12 y 26.
(
38
)	Sentencia Sweetman, apartado 39. El subrayado es mío. Véanse asimismo las sentencias Briels, apartado 21, y Orleans, apartado 47.
(
39
)	Sentencia Sweetman, apartado 45.
(
40
)	Sentencia Sweetman, apartado 45.
(
41
)	Sentencia Sweetman, apartados 46 a 48.
(
42
)	Sentencia Briels, apartados 9 y 10.
(
43
)	Sentencia Briels, apartados 12, 13 y 18.
(
44
)	Sentencia Briels, apartado 31.
(
45
)	Sentencia Briels, apartado 32. Véase asimismo la sentencia Orleans, apartado 52.
(
46
)	Sentencia Briels, apartado 32.
(
47
)	Conclusiones de la Abogado General Sharpston presentadas en el asunto Briels (C‑521/12, EU:C:2014:113), punto 40.
(
48
)	Conclusiones de la Abogado General Sharpston presentadas en el asunto Briels (C‑521/12, EU:C:2014:113), puntos 41 y 42.
(
49
)	Sentencia Orleans, apartados 11 a 16, 20, 21 y 30.
(
50
)	Sentencia Orleans, apartados 37 y 55.
(
51
)	Sentencia Orleans, apartado 55.
(
52
)	Sentencia Orleans, apartado 56.
(
53
)	Sentencia Orleans, apartado 59.
(
54
)	Sentencia Central de Moorburg, apartados 9 y 14.
(
55
)	Sentencia Central de Moorburg, apartados 6 y 7.
(
56
)	Sentencia Central de Moorburg, apartado 36.
(
57
)	Sentencia Central de Moorburg, apartado 37.
(
58
)	Sentencia Central de Moorburg, apartados 35 y 38.
(
59
)	Véase el punto 12 de las presentes conclusiones. Véase también, en este sentido, Case studies on the Article 6.3 permit procedure under the Habitats Directive (informe de la recopilación de casos prácticos, financiado por la Comisión, sobre el procedimiento de licencias del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, junio de 2013), disponible en la nota 33, caso práctico 1: Adopción de un criterio sistemático en los procesos de análisis y de evaluación adecuada de planes y proyectos relativos a actividades forestales (Irlanda), p. 10 (donde se hace hincapié en que el aguilucho pálido es una de las especies más importantes que se halla en zonas en las que las que es importante el proceso decisorio sobre actividades forestales, y «continúa en grave riesgo, ya que [el aguilucho pálido] está desapareciendo de las zonas de protección especial»).
(
60
)	Véase la sentencia de 14 de octubre de 2010, Comisión/Austria (C‑535/07, EU:C:2010:602), apartado 57 y jurisprudencia citada.
(
61
)	Véase la sentencia de 24 de noviembre de 2016, Comisión/España (C‑461/14, EU:C:2016:895), apartado 83 y jurisprudencia citada. Véanse asimismo las conclusiones del Abogado General Wahl presentadas en el asunto Comisión/España (C‑461/14, EU:C:2016:110), punto 72.
(
62
)	Documento de orientación de la Comisión, La energía eólica y la red Natura
2000(2011), citado en la nota 33, anexo II. Cabe señalar que esto coincide con el reciente proyecto de investigación Windharrier — Interactions between hen harriers and wind turbines (2012-2014), que se refiere a cuestiones específicas del aguilucho pálido y la energía eólica en Irlanda, disponible en https://www.ucc.ie/en/forestecology/research/windharrier/.