SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Tercera)
de 15 de julio de 2004
Asuntos acumulados T‑180/02 y T‑113/03
Georgios Gouvras
contra
Comisión de las Comunidades Europeas
«Funcionarios – Destino – Comisión en interés del servicio – Modificación con efectos retroactivos del lugar de destino y de los correspondientes derechos económicos – Devolución de cantidades indebidamente pagadas – Indemnización por gastos de instalación e indemnización diaria – Transferencia de una parte de la retribución fuera del lugar de destino»
Texto completo en lengua francesa II - 0000
Objeto:         Recurso que tiene por objeto, en el asunto T‑180/02, la anulación de la decisión de la Comisión de fijar Atenas como lugar
de destino del demandante con efectos retroactivos a 1 de noviembre de 2000 y durante el período de su comisión en interés
del servicio, de suprimir su derecho a la indemnización por expatriación y su derecho al reembolso de los gastos de viaje
anuales y de aplicar a sus retribuciones el coeficiente corrector correspondiente a Grecia, así como de la decisión de proceder
a la reclamación de las cantidades percibidas en exceso, y, en el asunto T‑113/03, la anulación de la decisión de la Comisión
por la que se deniega al demandante la indemnización por gastos de instalación, la indemnización diaria correspondiente al
período de su comisión en interés del servicio con destino en Atenas y la indemnización por gastos de instalación con motivo
de su regreso a Luxemburgo como lugar de destino, así como de la decisión por la que se limitaba al 35 % la parte de sus retribuciones
transferible al lugar de destino en Luxemburgo durante el período de su comisión de servicio.
Resultado:         Se anula la decisión de la Comisión de 30 de abril de 2002, en la medida en que deniega al demandante la indemnización por
gastos de instalación con motivo de su comisión de servicio en Atenas. Se desestiman las restantes pretensiones de anulación
formuladas en los asuntos T‑180/02 y T‑113/03. La Comisión cargará con sus propias costas y con la tercera parte de las costas
del demandante en ambos asuntos. El demandante cargará con las dos terceras partes de sus costas en ambos asuntos.
Sumario
1.     Funcionarios – Comisión en interés del servicio – Derecho del funcionario afectado a ser oído – Respeto del derecho de defensa
– Alcance
[Estatuto de los Funcionarios, art. 38, letra a)]
2.     Funcionarios – Comisión en interés del servicio – Lugar de destino – Determinación
[Estatuto de los Funcionarios, art. 38, letras d), f) y g)]
3.     Funcionarios – Devolución de cantidades indebidamente pagadas – Requisitos – Irregularidad evidente del pago – Funcionario
destinado por interés del servicio a su país de origen – Pago de la indemnización por expatriación y aplicación del coeficiente
corrector correspondiente al lugar de destino anterior
[Estatuto de los Funcionarios, arts. 38, letra d), y 85]
4.     Funcionarios – Deber de asistencia y protección que incumbe a la administración – Alcance – Límites
5.     Funcionarios – Principios – Protección de la confianza legítima – Funcionario destinado por interés del servicio a su país
de origen – Pago de la retribución, incluida la indemnización por expatriación, en el lugar de su destino anterior – Situación
que no da lugar a confianza legítima en cuanto a la determinación del lugar de destino
6.     Funcionarios – Reembolso de los gastos – Indemnización por gastos de instalación – Cambio de lugar de destino – Funcionario
destinado por interés del servicio obligado a trasladar su residencia, pero que no se instala con su familia – Derecho a la
indemnización – Regreso al hogar familiar en el lugar de destino anterior – No devengo de la indemnización
(Estatuto de los Funcionarios, art. 20; anexo VII, art. 5)
7.     Funcionarios – Reembolso de los gastos – Indemnización diaria – Objeto – Requisitos para su concesión
(Estatuto de los Funcionarios, art. 20; anexo VII, art. 10)
8.     Funcionarios – Comisión en interés del servicio – Gastos suplementarios provocados por la comisión de servicio – Concepto
[Estatuto de los Funcionarios, art. 38, letra d)]
9.     Funcionarios – Retribución – Transferencias regulares fuera del país de destino – Establecimiento de límites máximos por las
instituciones – Legalidad del establecimiento de un límite máximo del 35 % de la retribución neta
(Estatuto de los Funcionarios, anexo VII, art. 17)
10.   Funcionarios – Retribución – Transferencias fuera del país de destino – Artículo 17, apartado 2, letra c), del anexo VII del
Estatuto – Transferencia con carácter excepcional – Justificación – Cobertura total de los gastos ordinarios – Exclusión –
Facultad de apreciación de la administración
[Estatuto de los Funcionarios, anexo VII, art. 17, apartado 2, letra c)]
1.     En el supuesto de la comisión en interés del servicio, que, contrariamente a la comisión de servicio a petición del funcionario,
es ordenada por la autoridad facultada para proceder a los nombramientos y puede serlo incluso contra la voluntad del funcionario
interesado, la administración debe informar y escuchar al funcionario antes de adoptar una decisión, de acuerdo con el principio
de respeto del derecho de defensa. Tratándose de un funcionario del que, dado su grado, puede esperarse un nivel elevado de
conocimiento de los procedimientos administrativos y estatutarios, la administración cumple sus obligaciones a este respecto
cuando indica al interesado, que sigue teniendo el derecho de pedir aclaraciones, las características principales de la comisión
de servicio prevista.
(véanse los apartados 74 y 76)
Referencia: Tribunal de Primera Instancia, 28 de febrero de 1996, do Paço Quesado/Comisión (T‑15/95, RecFP pp. I‑A‑57 y II‑171),
apartado 30; Tribunal de Primera Instancia, 30 de mayo de 2001, Barth/Comisión (T‑348/00, RecFP pp. I‑A‑119 y II‑557), apartado 33
2.     El lugar de destino de un funcionario en comisión de servicio se encuentra en el lugar de la comisión de servicio, con todas
las consecuencias que de ello se derivan en cuanto al derecho a la indemnización por expatriación y a la aplicación de los
coeficientes correctores. Las disposiciones del artículo 38 del Estatuto relativas a la conservación del puesto de trabajo
y de la retribución global del funcionario en su institución de origen son neutras en lo que se refiere a la determinación
del lugar de destino del funcionario en comisión de servicio, puesto que sólo tienen por objeto proteger sus derechos. El
puesto de trabajo constituye, por tanto, un concepto funcional y no geográfico.
(véanse los apartados 81 y 82)
3.     La devolución de cantidades indebidamente pagadas exige, de acuerdo con el artículo 85 del Estatuto, una irregularidad de
pago de la que el beneficiario ha tenido conocimiento o que es tan evidente que éste no ha podido dejar de advertirla.
En lo que se refiere a la irregularidad, el error en el pago puede deberse a una omisión o a una tolerancia administrativa
y puede durar mucho tiempo. Constituye tal error en el pago, en el caso de un funcionario en comisión de servicio en el país
del que es nacional, el mantenimiento, durante varios meses, de los derechos económicos concomitantes a un lugar de destino
erróneo, a saber, el pago de la indemnización por expatriación y la aplicación a su retribución del coeficiente corrector
del lugar de destino inicial. El principio de conservación de la remuneración global establecido en el artículo 38 del Estatuto
prevé una compensación en el caso en que el funcionario en comisión de servicio perciba de la institución de acogida una retribución
global inferior a la correspondiente a su grado y escalón en su institución de origen, y no puede llevar a la administración
a pagar indemnizaciones y ventajas a las que el funcionario en comisión de servicio no tiene derecho.
Tal error en el pago no dispensa al interesado de todo esfuerzo de reflexión o de comprobación, y no pasa desapercibido a
un funcionario normalmente diligente, del que se presume que conoce las normas que regulan sus retribuciones. Aunque la administración
no sea clara o tarde varios meses en pronunciarse sobre los derechos del interesado, un funcionario normalmente diligente,
con una experiencia y un grado elevados, no puede ignorar que el pago de la indemnización de expatriación está ligado a una
expatriación en el sentido del artículo 4 del anexo VII del Estatuto.
(véanse los apartados 102, 104, 106, 107, 110 y 111)
Referencia: Tribunal de Justicia, 24 de junio de 1976, Elz/Comisión (56/75, Rec. p. 1097), apartados 19 y 20; Tribunal de
Primera Instancia, 10 de febrero de 1994, White/Comisión (T‑107/92, RecFP pp. I‑A‑41 y II‑143), apartado 33
4.     El deber de asistencia y protección que tiene la administración respecto de sus agentes implica que tome en consideración
la totalidad de los elementos determinantes para adoptar su decisión y que, al hacerlo, tenga en cuenta no sólo el interés
del servicio, sino también el del funcionario interesado. Sin embargo, este deber no puede llevar a la administración a ignorar
la exigencia según la cual la protección de los derechos y los intereses de los funcionarios siempre debe hallar su límite
en la observancia de las normas en vigor.
(véase el apartado 123)
Referencia: Tribunal de Justicia, 31 de marzo de 1992, Burban/Parlamento (C‑255/90 P, Rec. p. I‑2253), apartado 7; Tribunal
de Primera Instancia, 27 de marzo de 1990, Chomel/Comisión (T‑123/89, Rec. p. II‑131), apartado 32; Tribunal de Primera Instancia,
16 de marzo de 1993, Blackman/Parlamento (asuntos acumulados T‑33/89 y T‑74/89, Rec. p. II‑249), apartado 96
5.     Ningún funcionario puede alegar una violación del principio de protección de la confianza legítima si la administración no
ha dado seguridades concretas.
A este respecto, en el caso de un funcionario en comisión en interés del servicio destinado en el Estado miembro del que es
nacional, el mantenimiento temporal del pago de su retribución, incluida la indemnización por expatriación en el país de su
destino anterior, no implica una decisión implícita por parte de la administración sobre la determinación de su lugar de destino
en dicho país, que sea constitutiva de un derecho en beneficio del interesado.
(véanse los apartados 127, 130 y 132)
Referencia: Chomel/Comisión, antes citada, apartado 26; Tribunal de Primera Instancia, 30 de noviembre de 1994, Dornonville
de la Cour/Comisión (T‑498/93, RecFP pp. I‑A‑257 y II‑813), apartado 46
6.     De acuerdo con el artículo 5, apartado 1, del anexo VII del Estatuto, la indemnización por gastos de instalación se abonará
al funcionario que justifique que se ha visto obligado a cambiar de residencia para cumplir las obligaciones del artículo
20 del Estatuto. Por tanto, un funcionario en comisión en interés del servicio, obligado a instalarse en un lugar distinto
de su lugar de destino anterior, mientras que su familia continua residiendo allí, tiene derecho a percibir esta indemnización
por su instalación en el lugar de la comisión de servicio. Por el contrario, no tiene derecho a percibir dicha indemnización
cuando regresa a su lugar de destino inicial, donde su familia continúa viviendo, al final de su comisión de servicio.
(véanse los apartados 156, 157 y 161)
7.     La indemnización diaria prevista en el artículo 10 del anexo VII del Estatuto está destinada a compensar los gastos e inconvenientes
ocasionados al funcionario por la necesidad de trasladarse o de instalarse provisionalmente en la localidad de su destino,
aunque conserve, igualmente con carácter provisional, su residencia en el lugar de su contratación o de su destino anterior.
No puede concederse al funcionario que no justifique haber soportado gastos derivados de una instalación provisional.
(véanse los apartados 163 y 165)
Referencia: Tribunal de Justicia, 5 de febrero de 1987, Mouzourakis/Parlamento (280/85, Rec. p. 589), apartado 9; Tribunal
de Primera Instancia, 10 de julio de 1992, Benzler/Comisión (T‑63/91, Rec. p. II‑2095), apartado 20; Tribunal de Primera Instancia,
18 de diciembre de 1997, Costantini/Comisión (T‑57/96, RecFP pp. I‑A‑495 y II‑1293), apartado 40
8.     El reembolso, previsto en el artículo 38, letra d), del Estatuto, de los gastos suplementarios en que incurre el funcionario
en comisión en interés del servicio para ocupar temporalmente un puesto de trabajo fuera de su institución no tiene por objeto
compensar la aplicación de otras disposiciones del Estatuto. La supresión de la indemnización por expatriación y la aplicación
del coeficiente corrector del país de destino no pueden, por tanto, constituir un gasto en el sentido de esta disposición.
Únicamente los gastos propiamente dichos pueden ser calificados de gastos suplementarios provocados por la comisión de servicio.
(véase el apartado 195)
Referencia: Tribunal de Justicia, 14 de enero de 1982, Novi/Comisión (56/81, Rec. p. 1), apartado 7
9.     El artículo 17 del anexo VII del Estatuto, que prevé la posibilidad de que el funcionario realice transferencias de su retribución,
faculta a las instituciones comunitarias para determinar las condiciones de dichas transferencias, concediéndoles un cierto
margen de apreciación. Por tanto, la aplicación de límites no previstos en el Estatuto no es ilegal en sí misma por el mero
hecho de estar prevista en una norma de rango inferior.
A este respecto, la fijación de un límite del 35 % de la retribución neta a las transferencias periódicas no excede los límites
de dicha facultad de apreciación. Este límite no parece manifiestamente desproporcionado, puesto que se trata de una excepción
a la regla según la cual las cantidades debidas a los funcionarios se pagan en el lugar y en la moneda del país donde el funcionario
ejerce sus funciones y donde se supone que realiza sus gastos.
(véanse los apartados 201 a 203)
Referencia: Elz/Comisión, antes citada, apartados 11 a 15; Tribunal de Primera Instancia, 15 de diciembre de 1992, Scaramuzza/Comisión
(T‑75/91, Rec. p. II‑2557), apartado 44; Tribunal de Primera Instancia, 26 de octubre de 1993, Reinarz/Comisión (asuntos acumulados
T‑6/92 y T‑52/92, Rec. p. II‑1047), apartados 71 a 74
10.   El artículo 17, apartado 2, letra c), del anexo VII del Estatuto no se refiere a las transferencias periódicas limitadas al
35 % de la retribución neta, sino a las transferencias que se realizan con carácter excepcional en casos debidamente justificados.
Por consiguiente, no puede invocarse esta disposición para permitir la cobertura total de los gastos ordinarios asumidos por
el funcionario en un país distinto de aquel en el que se encuentra el lugar de destino. Resulta obvio que tiene un carácter
restrictivo y, debido a su excepcionalidad, concede, por definición, una amplia facultad de apreciación a la autoridad administrativa
en su aplicación.
(véanse los apartados 206 a 209)