62017TJ0607
TRIBUNALENS DOM (första avdelningen i utökad sammansättning)
den 13 maj 2020 (
*1
)
”Statligt stöd – Luftfartssektorn – Stöd som Italien beviljat flygplatser på Sardinien – Beslut att förklara en del av stödet förenligt och en del oförenligt med den inre marknaden – Huruvida stödet kan tillskrivas staten – Återkrav – Stödmottagare – Fördel för de flygbolag som var avtalsparter – Principen om en privat aktör i en marknadsekonomi – Selektivitet – Inverkan på handeln mellan medlemsstaterna – Skadlig inverkan på konkurrensen – Återkrav – Berättigade förväntningar – Motiveringsskyldighet”
I mål T‑607/17,
Volotea, SA, Barcelona (Spanien), företrätt av advokaterna M. Carpagnano och M. Nordmann,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av D. Recchia, D. Grespan och S. Noë, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan enligt artikel 263 FEUF med yrkande om ogiltigförklaring av kommissionens beslut (EU) 2017/1861 av den 29 juli 2016 om statligt stöd SA.33983 (2013/C) (f.d. 2012/NN) (f.d. 2011/N) – Italien – Ersättning till flygplatser på Sardinien för skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster (tjänst av allmänt ekonomiskt intresse) (EUT L 268, 2017, s. 1),
meddelar,
TRIBUNALEN (första avdelningen i utökad sammansättning),
sammansatt av ordföranden S. Papasavvas samt domarna J. Svenningsen (referent), V. Valančius, Z. Csehi och P. Nihoul,
justitiesekreterare: handläggaren P. Cullen,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 2 oktober 2019,
följande
Dom
I. Bakgrund till tvisten
A. De omtvistade åtgärderna
1
På Sardinien (Italien) finns fem flygplatser, däribland flygplatserna Alghero, Cagliari-Elmas och Olbia.
2
Algheros flygplats drivs av So.Ge.A.Al SpA (nedan kallad SOGEAAL), vars kapital i sin helhet har tecknats av lokala offentliga organ och ägs till största delen av Regione autonoma della Sardegna (den autonoma regionen Sardinien, Italien) (nedan kallad den autonoma regionen), inklusive indirekt av Società Finanziaria Industriale Regione Sardegna (SFIRS). Flygplatsen Cagliari-Elmas drivs av So.G.Aer SpA (nedan kallad SOGAER), ett bolag vars aktier till största delen ägs av Cagliaris handelskammare, medan Olbias flygplats drivs av GEASAR SpA (nedan kallad GEASAR), ett bolag som är registrerat i Olbia och vars aktiemajoritet innehas av ett privat företag, Meridiana SpA.
1.
De bestämmelser som antagits av den autonoma regionen
a)
Artikel 3 i lag nr 10/2010
3
Den 13 april 2010 antog den autonoma regionen legge regionale n. 10 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (regional lag nr 10 – åtgärder för att utveckla luftfarten) (Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna nr 12 av den 16 april 2010) (nedan kallad lag nr 10/2010).
4
I artikel 3 i lag nr 10/2010, med rubriken ”Incitament för att minska säsongsvariationerna i flygförbindelserna med ön” (Incentivi alla destagionalizzazione dei collegamenti aerei isolani), föreskrivs följande:
”1.   Utgifter på 19700000 [euro] för år 2010 [euro] och på 24500000 [euro] för vart och ett av åren 2011–2013 ska tillåtas för att finansiera flygplatserna på ön i syfte att stärka och utveckla luftfarten såsom tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, inklusive genom att minska säsongsvariationerna i flygförbindelserna, i enlighet med kommissionens meddelande 2005/C312/01, om riktlinjer för finansiering av flygplatser och för statliga igångsättningsstöd för flygbolag med verksamhet på regionala flygplatser.
2.   Kriterierna för transporterbjudandet och dess typ och varaktighet och direktiven för att upprätta aktivitetsplaner till de bolag som driver flygplatserna, vari hänsyn tas till de åtgärder avseende territoriell kontinuitet som avses i artikel 2, ska fastställas genom resolution från regionstyrelsen, och antas på förslag av den ledamot av regionstyrelsen som har ansvar för transportfrågor i samråd med ledamöterna med ansvar för planering, budget, anslag och regionalt byggande, turism, hantverk och handel, jordbruk och reformen för jordbruks- och boskapsuppfödnings, kulturföremål, information, fritid och sport.
3.   Den resolution som avses i punkt 2 och aktivitetsplanerna, inbegripet de planer som redan har fastställts av flygplatsernas förvaltningsbolag den dag då denna lag träder i kraft, tillsammans med motsvarande handlingar och avtal, ska finansieras om de har upprättats i enlighet med kriterierna för transporterbjudandet och dess typ och varaktighet samt med de direktiv som avses i punkt 2 och ska dessförinnan underställas den behöriga kommittén för ett bindande yttrande.”
b)
Rättsakterna för genomförande av lag nr 10/2010
5
Den autonoma regionens styrelse antog i enlighet med artikel 3.2 i lag nr 10/2010 flera rättsakter för att genomföra de åtgärder som föreskrevs i artikel 3 (nedan kallade genomföranderättsakterna), bland annat deliberazione della Giunta regionale n. 29/36 (regionfullmäktiges beslut nr 29/36) av den 29 juli 2010 (nedan kallat regionbeslut nr 29/36), deliberazione della Giunta regionale n. 43/37 (regionfullmäktiges beslut nr 43/37) av den 6 december 2010 (nedan kallat regionbeslut nr 43/37), och deliberazione della Giunta regionale n. 52/117 (regionfullmäktiges beslut nr 52/117) av den 23 december 2011 (nedan kallat regionbeslut nr 52/117) (nedan, tillsammans med artikel 3 i lag nr 10/2010, kallade de omtvistade åtgärderna).
6
I dessa genomföranderättsakter definieras tre typer av ”aktivitetsområden” för vilka flygplatsoperatörer kunde få ersättning från den autonoma regionen för åren 2010–2013, nämligen följande:
–
Ökning av flygbolagens lufttrafik (nedan kallat aktivitetsområde 1).
–
Flygbolagens främjade av Sardinien som turistmål (nedan kallat aktivitetsområde 2).
–
Ytterligare marknadsföringsaktiviteter som flygplatsoperatörerna för den autonoma regionens räkning anförtrott åt utomstående tjänsteföretag som inte är flygbolag (nedan kallat aktivitetsområde 3).
7
I regionbeslut nr 29/36 angavs dels att vid genomförandet av artikel 3 i lag nr 10/2010 bestod syftet att minska flygförbindelsernas säsongsvariation i att öka turtätheten under mellansäsongen och vintersäsongen samt att öppna nya flyglinjer. I beslutet angavs dels att det slutliga målet, som eftersträvades med åtgärderna i artikel 3 i lag nr 10/2010 för att främja en regional luftfartspolitik, var att stärka den ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen och att utveckla den lokala ekonomin, turismen och kulturen på Sardinien.
8
I regionbeslut nr 29/36 fastställdes kriterier, typ och varaktighet för de transporttjänster för vilka ersättning kunde beviljas för perioden 2010–2013 och riktlinjerna för upprättande och bedömning av flygplatsoperatörernas ”aktivitetsplaner”.
9
För att erhålla en finansiering enligt lag nr 10/2010 skulle en flygplatsoperatör lämna in en detaljerad aktivitetsplan till den autonoma regionen för godkännande. I planen skulle det anges vilka aktivitetsområden bland aktivitetsområdena 1–3 som flygplatsoperatören skulle genomföra för att uppnå målen i lag nr 10/2010. Planen skulle eventuellt konkretiseras genom särskilda avtal mellan flygplatsoperatören och flygbolagen.
10
När en flygplatsoperatör önskade få finansiering för aktivitetsområde 1 skulle det i den aktivitetsplan som presenterades till den autonoma regionen fastställas ”flyglinjer av strategiskt intresse” (nationella och internationella) och årliga målsättningar för turtätheten, nya förbindelser och för antal passagerare.
11
Enligt de italienska myndigheterna utgjorde driften av flyglinjerna av strategiskt intresse således den allmännyttiga tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som flygbolagen tillhandahöll i utbyte mot ersättning.
12
En aktivitetsplan för genomförande av aktivitetsområde 2 skulle ange särskilda marknadsförings- och reklamaktiviteter som syftade till att öka antalet passagerare och att marknadsföra flygplatsens upptagningsområde.
13
I regionbeslut nr 29/36 föreskrevs att för aktivitetsplanerna skulle prognoser tas fram i fråga om de definierade aktiviteternas lönsamhet.
14
Det framgår av regionbeslut nr 29/36 att vissa principer skulle iakttas i aktivitetsplanerna:
–
De flyglinjer av strategiskt intresse som fastställdes i planerna fick inte överlappa de flyglinjer som redan trafikeras enligt den allmänna trafikplikten.
–
Den finansiering som beviljades för var och en av de subventionerade flyglinjerna skulle minskas med tiden.
–
Finansiella avtal med flygbolag skulle innefatta en plan för att främja området.
15
Om den autonoma regionen konstaterade att flygplatsoperatörernas aktivitetsplaner inte överensstämde med bestämmelserna i lag nr 10/2010 och dess genomföranderättsakter, kunde den kräva att aktivitetsplanerna skulle ändras.
16
Efter att ha godkänt de olika aktivitetsplaner som flygplatsoperatörerna hade lagt fram, fördelade den autonoma regionen de ekonomiska medel som var avsatta för vart och ett av åren 2010–2013 mellan flygplatsoperatörerna.
17
Storleken på ersättningen beräknades utifrån skillnaden mellan å ena sidan de kostnader flygbolagens beräknades ha för att trafikera de strategiska flyglinjerna och för att uppnå de årliga målen i fråga om passagerare, och å andra sidan de faktiska eller beräknade intäkterna från flygbiljetterna.
18
När summan av den ersättning som flygplatsoperatörerna begärde översteg det belopp som föreskrevs i lag nr 10/2010, föreskrev regionbeslut nr 29/36 förmånliga tilldelningskriterier.
19
Slutligen föreskrevs det i genomföranderättsakterna att flygplatsoperatörerna skulle kontrollera flygbolagens resultat. De föreskrev i synnerhet att det i särskilda avtal mellan flygplatsoperatörerna och flygbolagen skulle föreskrivas att flygbolagen skulle åläggas sanktioner om de inte uppfyllde de i förväg fastställda målen, i synnerhet i fråga om turtäthet och antal passagerare.
2.
Genomförandet av de omtvistade åtgärderna
20
Sökanden, Volotea SA (nedan kallad Volotea), är ett flygbolag som är etablerat i Spanien. Bolaget driver ett nätverk av kortdistansförbindelser till och från flygplatser i Europeiska unionen, däribland flygplatserna Alghero, Cagliari-Elmas och Olbia.
a)
Genomförande av lag nr 10/2010 med avseende på Olbias flygplats
21
Den operatör som driver Olbias flygplats offentliggjorde på sin webbplats en uppmaning att inkomma med intresseanmälningar för att ingå marknadsförings- och reklamavtal.
22
Som svar på uppmaningen att inkomma med intresseanmälningar lade Volotea fram en affärsplan för utveckling av flygförbindelser från och till Olbia samt ett marknadsförings- och reklamprogram. Flygbolaget uppmanade där GEASAR att delta i den investering som krävdes för att genomföra marknadsförings- och reklamprogrammet.
23
GEASAR undersökte Voloteas affärsplan och ingav en egen affärsplan av vilken det framgick att det skulle vara lönsamt för flygplatsoperatören att delta i den investering som Volotea hade föreslagit.
24
GEASAR lämnade in aktivitetsplaner till den autonoma regionen för år 2010 och för treårsperioden 2011–2013 tillsammans med motsvarande ansökningar om finansiering. Den autonoma regionen godkände dessa aktivitetsplaner och fastställde de belopp som skulle beviljas GEASAR för år 2010 och för perioden 2011/2013 genom regionbesluten nr 43/37 och nr 52/117.
25
Den 4 april 2012 och den 31 mars 2013 ingick GEASAR och Volotea två avtal om att Volotea skulle trafikera flygförbindelser till Bordeaux (Frankrike), Genua (Italien), Nantes (Frankrike), Palermo (Italien) och Venedig (Italien) och om marknadsförings- och reklamtjänster om upprättandet av nya flygförbindelser och om att öka kapaciteten av passagerarsäten.
b)
Genomförande av lag nr 10/2010 vad gäller flygplatsen Cagliari-Elmas
26
SOGAER, den operatör som driver flygplatsen Cagliari-Elmas, offentliggjorde på sin webbplats en uppmaning till flygbolag att inkomma med affärsplaner för förbindelser från och till flygplatsen samt för att ingå marknadsföringsavtal för att främja regionen Sardinien.
27
Volotea lade fram en affärsplan för att utveckla flygförbindelser från och till flygplatsen Cagliari-Elmas samt ett marknadsförings- och reklamprogram för SOGAER.
28
SOGAER lämnade in aktivitetsplaner till den autonoma regionen för år 2010 och för treårsperioden 2011–2013 tillsammans med motsvarande ansökningar om finansiering. Planerna godkändes och de belopp som tilldelades SOGAER för år 2010 och för perioden 2011–2013 fastställdes genom regionbesluten nr 43/37 respektive nr 52/117.
29
Den 26 februari 2012 ingick Volotea och SOGAER ett avtal om marknadsföringsverksamheter gällande upprättandet av nya flygförbindelser och ökningen av kapaciteten av passagerarsäten.
c)
Genomförande av lag nr 10/2010 med avseende på Algheros flygplats
30
Vad gäller Algheros flygplats blev avtal som hade ingåtts mellan SOGEAAL och bolaget Ryanair Ltd redan år 2003, och som sedan dess förlängts, föremål för ett klagomål från ett italienskt flygbolag. Detta ledde till att Europeiska kommissionen den 12 september 2007 inledde ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 108.2 FEUF avseende eventuellt statligt stöd som beviljats Algheros flygplats och av Algheros flygplats till förmån för Ryanair och andra lufttrafikföretag (EUT C 12, 2008, s. 7). Den 27 juni 2012 utökades förfarandet till att omfatta ytterligare åtgärder som hade vidtagits av Republiken Italien och som inte omfattades av det ursprungliga klagomålet (EUT C 40, 2013, s. 15), däribland ”[a]lla åtgärder som beviljats Ryanair och dess dotterbolag AMS samt övriga flygbolag som trafikerat flygplatsen sedan 2000… och de omfattar särskilt finansiella bidrag som beviljats direkt av SOGEAAL eller via denna operatör genom flera avtal om flygplatstjänster och avtal om marknadsföringstjänster med Ryanair och andra lufttrafikföretag från och med 2000”.
31
Detta förfarande ledde till att kommissionen antog beslut (EU) 2015/1584 av den 1 oktober 2014 om det statliga stöd SA.23098 (C 37/07) (f.d. NN 36/07) som Italien har genomfört till förmån för Società di Gestione dell’Aeroporto di Alghero So.Ge.A.AL SpA och olika lufttrafikföretag som är verksamma vid Algheros flygplats (EUT L 250, 2015, s. 38, nedan kallat Alghero-beslutet). I beslutet ansåg bland annat kommissionen, med stöd av principen om en privat aktör i en marknadsekonomi, att de åtgärder som den autonoma regionen hade genomfört, bland annat de av regionen kontrollerade avtal som SOGEAAL hade ingått med vissa flygbolag och som avsåg marknadsföringen och öppnandet av nya flygförbindelser från och till Algheros flygplats och marknadsförings- och reklamaktiviteter, inte utgjorde stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
B. Det angripna beslutet
32
Den 30 november 2011 anmälde Republiken Italien, i enlighet med artikel 108.3 FEUF, lag nr 10/2010 till kommissionen. Kommissionen undersökte den i enlighet med kapitel III i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF] (EGT L 83, 1999, s. 1).
33
Genom skrivelse av den 23 januari 2013 underrättade kommissionen Republiken Italien om sitt beslut att inleda ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 108.2 FEUF avseende den anmälda ordningen (nedan kallad den omtvistade stödordningen). Genom att offentliggöra beslutet i Europeiska unionens officiella tidning den 30 maj 2013 (EUT C 152, 2013, s. 30) uppmanade kommissionen berörda parter att inkomma med synpunkter på den förmodade stödordningen.
34
De italienska myndigheterna samt berörda parter, däribland de operatörer som driver flygplatserna Alghero, Cagliari-Elmas och Olbia inkom med skriftliga synpunkter.
35
Genom skrivelser av den 24 februari 2014 underrättade kommissionen de berörda parterna om att ett meddelande med rubriken ”Riktlinjer för statligt stöd till flygplatser och flygbolag” (EUT C 99, 2014, s. 3, nedan kallade 2014 års riktlinjer) hade antagits den 20 februari 2014 och att dessa riktlinjer skulle tillämpas i förevarande fall från och med den dag då de offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning. Den 15 april 2014 offentliggjordes, i Europeiska unionens officiella tidning (EUT C 113, 2014, s. 30), ett meddelande med uppmaning till medlemsstaterna och berörda parter att, inom en månad från den dag då 2014 års riktlinjer offentliggjordes, inkomma med synpunkter på tillämpningen av 2014 års riktlinjer i förevarande fall.
36
Den 29 juli 2016 antog kommissionen beslut (EU) 2017/1861 om statligt stöd SA.33983 (2013/C) (f.d. 2012/NN) (f.d. 2011/N) – Italien – Ersättning till flygplatser på Sardinien för skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster (tjänst av allmänt ekonomiskt intresse) (EUT L 268, 2017, s. 1, nedan kallat det angripna beslutet), där följande föreskrivs i artikeldelen:
”Artikel 1
1.   Den stödordning som Italien inrättade genom… lag nr [10/2010]… utgör inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 [FEUF] till förmån för SOGEAAL…, SOGAER… och GEASAR…
2.   Den stödordning som Italien inrättade genom lag [nr] 10/2010 utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget till förmån för Ryanair/AMS, Easyjet, Air Berlin, Meridiana, Alitalia, Air Italy, Volotea, Wizzair, Norwegian, Jet2.com, Niki, Tourparade, Germanwings, Air Baltic och Vueling, i den mån den hänför sig till dessa flygbolags verksamheter vid flygplatserna i Cagliari-Elmas och Olbia.
3.   Det statliga stöd som avses i punkt 2 har genomförts av Italien i strid med artikel 108.3 [FEUF].
4.   Det statliga stöd som avses i punkt 2 är oförenligt med den inre marknaden.
Artikel 2
1.   Italien ska från stödmottagarna återkräva det stöd som avses i artikel 1.2.
2.   Med beaktande av att Ryanair och AMS utgör en enda ekonomisk enhet vid tillämpningen av detta beslut ska de vara solidariskt ansvariga för återbetalningen av det statliga stöd som mottagits av någon av dem.
3.   Det belopp som ska återkrävas ska innefatta ränta från och med dagen då stödet ställdes till stödmottagarnas förfogande till och med dagen det har återbetalats.
…
5.   Italien ska upphöra med alla utbetalningar av utestående stöd enligt den stödordning som avses i artikel 1.2, med verkan från den dag då detta beslut antas.
Artikel 3
1.   Återkravet av det stöd som avses i artikel 1.2 ska genomföras omedelbart och effektivt.
2.   Italien ska säkerställa att detta beslut genomförs inom fyra månader efter den dag då detta beslut har delgivits.
Artikel 4
1.   Inom två månader efter den dag då detta beslut har delgivits ska Italien lämna följande uppgifter till kommissionen:
–
En förteckning över de stödmottagare som har tagit emot stöd enligt den stödordning som avses i artikel 1.2 och det totala stödbelopp som var och en av dem har tagit emot genom stödordningen.
–
Det totala belopp (kapital och räntor) som ska återkrävas från varje stödmottagare.
–
En detaljerad beskrivning av de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att uppfylla kraven i detta beslut.
–
Dokument som visar att stödmottagaren har anmodats att betala tillbaka stödet.
2.   Italien ska hålla kommissionen informerad om framstegen för de nationella åtgärder som vidtagits för att tillämpa detta beslut till dess återbetalningen av det stöd som anges i artikel 2 har slutförts. Italien ska på kommissionens begäran omgående lämna uppgifter om de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att rätta sig efter detta beslut. Italien ska också lämna detaljerade uppgifter om de stödbelopp och räntebelopp som redan har återkrävts från stödmottagarna.
Artikel 5
Detta beslut riktar sig till Republiken Italien.”
37
När det gäller räckvidden av det angripna beslutet angav kommissionen, i skälen 344–346 i beslutet, att det inte skulle omfatta sådana stödåtgärder som redan var föremål för den separata granskning som avses i punkt 30 ovan. Även om inte alla SOGEAAL:s betalningar för aktivitetsområdena 1 och 2 som föreskrevs i lag nr 10/2010 genom genomföranderättsakterna hade gjorts enligt de avtal som granskats i den separata granskning som endast avsåg Algheros flygplats, ansåg nämligen kommissionen att den stora merparten av betalningarna hade granskats i det andra fallet. Kommissionen påpekade dessutom följande: ”Det [var] inte helt enkelt att göra denna åtskillnad i samtliga fall eftersom de ekonomiska förbindelserna mellan SOGEAAL och ett visst flygbolag under den aktuella perioden [kunde] regleras av flera olika avtal av vilka endast vissa [hade] beaktats i [det andra ärendet]”. Kommissionen ansåg således att det var lämpligt att utesluta alla avtal som SOGEAAL hade ingått med flygbolag inom ramen för den omtvistade stödordningen från att omfattas av det angripna beslutet, eller, med andra, den del av de omtvistade åtgärderna som gällde flygplatsen i Alghero.
38
Slutligen fann kommissionen i det angripna beslutet att det förfarande som hade inletts i förevarande fall inte omfattade det eventuella stöd som flygplatsoperatörer hade beviljat andra tjänsteleverantörer än flygbolag och som omfattades av aktivitetsområde 3. Kommissionen angav således i skäl 346 i det angripna beslutet att kommissionen inte kunde ta ställning i frågan.
39
Den 4 augusti 2016 översände den autonoma regionen utdrag ur det angripna beslutet till Volotea, vilket kommissionen hade delgett Republiken Italien, för att Volotea skulle yttra sig över vissa uppgifters konfidentialitet, vilket bolaget gjorde den 21 augusti 2016.
40
Den 11 oktober 2016 begärde Volotea att kommissionen skulle ge bolaget tillgång till handlingarna i ärendet avseende det angripna beslutet. Den 27 oktober 2016 avslog kommissionen begäran och uppgav till Volotea att eftersom beslutet ännu inte hade offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning, hade ännu inte tidsfristen för att väcka talan om ogiltigförklaring av beslutet börjat löpa.
41
Den 30 juni 2017 väckte Volotea talan vid Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Regionala förvaltningsdomstolen i Sardinien, Italien) mot den autonoma regionens beslut av den 5 juni 2017 om att förplikta bolaget att återbetala beloppet på 262297,54 euro. Ansökan om interimistiska åtgärder som ingavs i samband med talan avslogs genom beslut av den 7 augusti 2017, i vilket nämnda domstol angav att den autonoma regionen hade, den 5 juni 2017, skickat det angripna beslutet till Volotea. Bolaget överklagade beslutet till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien).
II. Förfarandet och parternas yrkanden
42
Volotea väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 6 september 2017.
43
Efter dubbla skriftväxlingar avslutades den skriftliga delen av förfarandet den 18 april 2018.
44
Den 18 maj 2018 beslutade tribunalen, efter att ha hört parterna, att vilandeförklara målet i väntan på att den skriftliga delen av förfarandet i de konnexa målen Ryanair och Airport Marketing Services/kommissionen (T‑833/17) och easyJet Airline/kommissionen (T‑8/18) skulle avslutas. Tribunalen avslutades i dessa mål den 21 september respektive den 23 juli 2018.
45
På förslag av referenten beslutade tribunalen därefter att inleda den muntliga delen av förfarandet. Inför den delen anmodades Volotea och kommissionen att inkomma med handlingar och att skriftligen besvara tribunalens frågor som en åtgärd för processledning samt att ta ställning till huruvida det var lämpligt att förena förevarande mål med målet easyJet Airline/kommissionen (T‑8/18), vilket tribunalen slutligen beslutade att inte göra på grund av frågor om att viss information var konfidentiell. Volotea och kommissionen följde detta föreläggande inom den föreskrivna fristen
46
Den 19 juni 2019 beslutade tribunalen, på förslag av första avdelningen och vice ordföranden, vid sammanträde i plenum, att med tillämpning av artikel 28 i rättegångsreglerna hänskjuta målet till första avdelningen som skulle sammanträda i utökad sammansättning med fem domare.
47
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 2 oktober 2019, varefter den muntliga delen av förfarandet avslutades.
48
Den 7 november 2019 beslutade tribunalen att återuppta den muntliga delen av förfarandet. Den 12 november 2019 begärde tribunalen att kommissionen skulle inkomma med vissa handlingar, vilket kommissionen gjorde inom den föreskrivna fristen. Volotea yttrade sig i detta avseende den 20 december 2019. Den 22 januari 2020 avslutade tribunalen den muntliga delen av förfarandet.
49
Volotea har yrkat att tribunalen ska
–
delvis ogiltigförklara det angripna beslutet i den mån
–
det i artikel 1.2 fastställs att den ordning som införts genom lag nr 10/2010 utgör statligt stöd som beviljats Volotea för bolagets verksamheter vid flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia,
–
det i artikel 1.3 fastställs att den ordning som införts genom lag nr 10/2010 utgör statligt stöd till förmån för Volotea, vilket är olagligt i den mening som avses i artikel 108.3 FEUF,
–
det i artikel 1.4 fastställs att stödet är oförenligt med den inre marknaden, och
–
kommissionen förpliktar Republiken Italien att återkräva det aktuella stödet från Volotea, samt
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
50
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–
ogilla talan, och
–
förplikta Volotea att ersätta rättegångskostnaderna.
III. Rättslig bedömning
51
Volotea har till stöd för talan åberopat följande fem grunder för ogiltigförklaring av det angripna beslutet:
–
Den första grunden avser en felaktig tolkning av begreppet statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
–
Den andra grunden avser en felaktig bedömning av huruvida det var möjligt att motivera det omtvistade stödet.
–
Den tredje grunden avser en felaktig rättstillämpning i beslutet att återkräva det omtvistade stödet.
–
Den fjärde grunden avser bristfällig hantering av utredningen.
–
Den femte grunden avser bristande motivering och motstridiga skäl.
A. Den första grunden: En felaktig tolkning av begreppet statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF
52
Volotea har genom den första grunden, som består av fyra delar, bestridit att den omtvistade stödordningen, mot bakgrund av artikel 107.1 FEUF, anses som ”statligt stöd” till förmån för bolaget.
53
Kommissionen har yrkat att talan inte kan bifallas såvitt avser denna grund.
1.
Huruvida vissa argument kan tas upp till prövning
54
Kommissionen anser att de argument som Volotea har anfört inom ramen för den första grunden, vilka syftar till att visa att kommissionen gjorde en felaktig rättstillämpning när den i det angripna beslutet fastställde att flygplatsoperatörerna inte var mottagare av statligt stöd, inte kan tas upp till prövning och i vart fall är verkningslösa. Talan riktar sig nämligen endast mot det angripna beslutet i den del den avser Volotea. Vidare härleddes inte slutsatsen att bolaget hade dragit fördel av ett statligt stöd från den omständigheten att flygplatsoperatörerna inte ansågs vara mottagare av den omtvistade stödordningen. Volotea kan således inte ifrågasätta konstaterandena i avsnitt 7.2.2 i det angripna beslutet.
55
Volotea har genmält att den frivilligt begränsade ändamålet med talan om ogiltigförklaring av det angripna beslutet till endast den del där bolaget avses. Ur denna synvinkel får Volotea visa att flygplatsoperatörerna var mottagarna av den autonoma regionens stöd, eftersom det angripna beslutet just grundar sig på att den autonoma regionens medel gick via flygplatsoperatörerna till flygbolagen. För att bestrida beslutet är det således nödvändigt att visa att flygplatsoperatörerna inte agerade som den autonoma regionens ”nickedockor”, utan drog tvärtom fördel av ett stöd som minskade de marknadsföringskostnader som de normalt skulle ha burit.
56
Tribunalen anger att i artikel 1.2 anges Volotea vara mottagare av den omtvistade stödordningen. Volotea berörs således direkt och personligen av såväl punkt 2 som punkterna 3 och 4 i artikel 1 i nämnda beslut. Enligt artikel 2 i detta beslut är Volotea dessutom skyldig att till de italienska myndigheterna återbetala de belopp som bolaget erhöll enligt den omtvistade stödordningen. Bolaget berörs således även direkt och personligen av artikel 2.
57
Under dessa omständigheter kan förevarande talan, i den del den avser ogiltigförklaring – i den mån Volotea berörs – av artikel 1.2–1.4 och artikel 2 i det angripna beslutet, tas upp till sakprövning mot bakgrund av artikel 263 fjärde stycket FEUF.
58
Volotea kan inom ramen för talan, till stöd för sitt yrkande om ogiltigförklaring av båda bestämmelserna åberopa varje grund som kan visa att Volotea inte var mottagare av den omtvistade stödordningen, inklusive argument därvid som syftar till att visa att flygplatsoperatörerna var de verkliga mottagarna av den omtvistade stödordningen, och inte flygbolagen, såsom Volotea.
59
Under dessa omständigheter kan inte tribunalen godta kommissionens argument om upptagande till sakprövning, men det ska dock preciseras att enligt yrkandet avser inte ansökan ogiltigförklaring av artikel 1.1 i det angripna beslutet och eftersom Volotea i egenskap av flygbolag i vart fall inte konkurrerade med flygplatsoperatörerna och var därmed inte direkt och personligen berörd av artikel 1.1, kan inte bolaget ha talerätt för att yrka att artikeln ska ogiltigförklaras.
2.
Den första grundens första del avseende felaktigt fastställande av mottagarna av den omtvistade stödordningen och den första grundens andra del avseende att Volotea inte erhöll någon fördel
60
Volotea har till stöd för den första grundens första del gjort gällande att det endast är flygplatsoperatörerna som är mottagare av den omtvistade stödordningen, medan bolaget, inom ramen för den andra delen av samma grund avser att visa att den inte åtnjöt någon fördel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
61
Kommissionen har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser den första grundens båda delar.
62
Eftersom de argument som anförts inom ramen för den första grundens två delar delvis överlappar varandra, ska de prövas tillsammans.
63
Det ska först konstateras att Volotea, genom att bestrida att bolaget kunde vara mottagare av den omtvistade stödordningen och genom att hävda att flygplatsoperatörerna var de enda stödmottagarna, har bestridit att när väl de belopp som härrörde från staten, i förevarande fall från den autonoma regionen, hade beviljats flygplatsoperatörerna, kunde de fortfarande anses som statliga medel när de senare användes av flygplatsoperatörerna för att ersätta Volotea. Bolaget har dessutom bestridit att flygplatsoperatörerna endast hade en roll som mellanhand mellan den autonoma regionen och flygbolagen. Bolaget har därmed bestridit att flygplatsoperatörernas affärsbeslut kan tillskrivas den autonoma regionen.
a)
Huruvida flygplatsoperatörerna använde ”statliga medel”
64
Enligt artikel 107.1 FEUF ska stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, förklaras vara oförenliga med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Fyra villkor ska således vara uppfyllda för att en åtgärd ska vara att anse som statligt stöd enligt artikel 107.1 FEUF. För det första ska det röra sig om en statlig åtgärd eller en åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel. För det andra ska denna åtgärd kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna. För det tredje ska mottagaren av stödet gynnas selektivt. För det fjärde ska åtgärden snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen (se dom av den 13 september 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, punkt 17 och där angiven rättspraxis).
65
När det gäller det första villkoret att det ska röra sig om en statlig åtgärd eller en åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel för att förmåner ska anses vara stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, krävs det för det första att de tilldelas direkt eller indirekt genom statliga medel och för det andra att de kan tillskrivas staten (se dom av den 16 maj 2002, Frankrike/kommissionen, C‑482/99, EU:C:2002:294, punkt 24 och där angiven rättspraxis, och dom av den 13 september 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, punkt 20 och där angiven rättspraxis), och dessa två underliggande kriterier ska vara kumulativa (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 mars 2019, Tyskland/kommissionen, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, punkterna 48 och 63 där angiven rättspraxis, och dom av den 5 april 2006, Deutsche Bahn/kommissionen, T‑351/02, EU:T:2006:104, punkt 103 där angiven rättspraxis).
66
En statlig åtgärd eller en åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel ska inte nödvändigtvis vara en åtgärd som har beslutats av den berörda statens centralmakt. Den kan lika väl härröra från ett understatligt organ, såsom den autonoma regionen. En åtgärd som vidtagits av en lokal myndighet och inte av centralmakten kan nämligen utgöra ett stöd när de villkor som uppställs i artikel 107.1 FEUF är uppfyllda (dom av den 14 oktober 1987, Tyskland/kommissionen, 248/84, EU:C:1987:437, punkt 17, och dom av den 6 september 2006, Portugal/kommissionen, C‑88/03, EU:C:2006:511, punkt 55). Med andra ord faller åtgärder som vidtas av statliga, lokala, federala, regionala eller andra organ i medlemsstaterna – oavsett vilka rättsliga bestämmelser som gäller för dem och vad de kallas – inom tillämpningsområdet för artikel 107.1 FEUF om rekvisiten i denna bestämmelse är uppfyllda, på samma sätt som åtgärder som vidtagits av de federala eller centrala myndigheterna (dom av den 6 mars 2002, Diputación Foral de Álava m.fl./kommissionen, T‑92/00 och T‑103/00, EU:T:2002:61, punkt 57, och dom av den 12 maj 2011, Région Nord-Pas-de-Calais och Communauté d’agglomération du Douaisis, T‑267/08 och T‑279/08, EU:T:2011:209, punkt 108).
67
På området för statligt stöd kan vidare inte syftet med statliga åtgärder medföra att de inte anses utgöra ”stöd” i den mening som avses i artikel 107 FEUF. I artikeln sker nämligen inte någon uppdelning efter skälen för eller målen med de statliga ingripandena, utan de definieras i förhållande till verkningarna (se dom av den 22 december 2008, British Aggregates/kommissionen, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punkterna 84 och 85 och där angiven rättspraxis, och dom av den 26 november 2015, Spanien/kommissionen, T‑461/13, EU:T:2015:891, punkt 39).
68
En fördel som direkt beviljas vissa fysiska eller juridiska personer kan således utgöra en indirekt fördel och, således, statligt stöd till förmån för andra sådana juridiska personer som företag (se dom av den 19 september 2000, Tyskland/kommissionen, C‑156/98, EU:C:2000:467, punkterna 22–35, dom av den 13 juni 2002, Nederländerna/kommissionen, C‑382/99, EU:C:2002:363, punkterna 38 och 60–66, och dom av den 15 juni 2010, Mediaset/kommissionen, T‑177/07, EU:T:2010:233).
69
I förevarande fall framgår det att inom ramen för den omtvistade stödordningen har den autonoma regionen ställt medel till förfogande för flygplatsoperatörerna, vilka genom lag nr 10/2010 och genomförandeåtgärderna utsågs som ”stödmottagare”, under en flerårig period för att de skulle kunna vidta åtgärder för att främja Sardinien som turistmål, vilket både innebar att uppnå målen vad gäller flygförbindelser på ön från och till de olika flygplatserna och att marknadsföringstjänster tillhandahölls. Volotea har inte bestridit att medlen, som ursprungligen härrörde från den autonoma regionen och som först utbetalades till flygplatsoperatörerna, utgör statliga medel och att beslutet att bevilja sådana medel till flygplatsoperatörerna kunde tillskrivas den italienska staten. Frågan är dock om, såsom Volotea har bestridit, de belopp som bolaget erhöll från flygplatsoperatörerna vid fullgörandet av de avtal som Volotea hade ingått med dem hade utgjort eller fortfarande utgjorde ”statliga medel” och kunde tillskrivas den italienska staten i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
70
Det framgår såväl av den mekanism som den autonoma regionen har infört genom den omtvistade stödordningen som av dess genomförande i praktiken att de medel som regionen betalade till flygplatsoperatörerna var de medel som de använde för att betala de bolag som var avtalsparter, såsom Volotea.
71
I den omtvistade stödordningen föreskrevs nämligen ett slags revisionssystem. I regionbeslut nr 29/36 föreskrevs närmare bestämt att de utvalda flygplatsoperatörerna skulle erhålla ett förskott på 20 procent av de medel som skulle betalas för referensåret, åtföljt av en andra delutbetalning på 60 procent, fördelad och beroende av att kvartalsrapporter ingavs, och slutligen en sista del på 20 procent genom att inkomma med handlingar som gjorde det möjligt för den autonoma regionen att kontrollera att verksamheten hade genomförts på ett korrekt sätt, att målen hade uppnåtts och att kostnaderna var verkliga. Denna kontrollmekanism hade följaktligen till syfte att hindra flygplatsoperatörerna från att erhålla ersättning för andra belopp än dem som hade utbetalats för att ersätta de flygbolag som var avtalsparter, såsom Volotea, och som omfattas av det återkrav som föreskrivs i artikel 2 i det angripna beslutet. Denna mekanism bekräftar även att flygbolagens tjänster finansierades av regionen, eftersom de belopp som flygplatsoperatörerna lade ut i ersättning till de avtalsslutande flygbolagen motsvarade de medel som de skulle erhålla från den autonoma regionen i slutet av processen.
72
Vidare, såsom framgår av skälen 242–246, 313, 314 och 317 i det angripna beslutet – där de synpunkter som de operatörer som driver flygplatserna Olbia och Cagliari-Elmas hade framfört under det administrativa förfarandet vid kommissionen angavs – hade dessa flygplatsoperatörer själva förklarat att de i praktiken lade ut de belopp som motsvarade betalningen till de flygbolag som var avtalsparter och som tillhandahöll de tjänster som den autonoma regionen efterfrågade för att främja turismen på Sardinien och att de därefter lade fram, till den autonoma regionen, sina räkenskapsrapporter med de verkliga kostnaderna för att erhålla ersättning från den autonoma regionen. Den operatör som driver flygplatsen Cagliari-Elmas hävdade till och med att den autonoma regionen hade krävt att den skulle visa att de flygbolag som tillhandahöll tjänsterna hade erhållit hela det regionala bidraget och att operatören således endast var en mellanhand som hade överfört de belopp som erhölls från den autonoma regionen. Republiken Italien har dessutom själv i huvudsak gjort gällande, såsom framgår av skäl 340 i det angripna beslutet, att den operatör som driver Olbias flygplats överförde hela det bidragsbelopp till flygbolagen som operatören hade erhållit från den autonoma regionen.
73
Det framgår således tydligt att de medel som flygplatsoperatörerna använde för att betala Volotea inom ramen för de avtal som de hade ingått med bolaget härrörde från den autonoma regionens budget och utgjorde således statliga medel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Den omständigheten att de motsvarar varandra, vilket gör det möjligt att fastställa att de belopp som bolaget erhöll utgjorde statliga medel, är emellertid, i motsats till vad Volotea har hävdat, relevant vid bedömningen av huruvida bolaget erhöll stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
74
Vad vidare gäller den av Volotea anförda omständigheten att flygplatsoperatörerna år 2013 fortsatte att ersätta bolaget trots att de inte längre erhöll medel från den autonoma regionen, ska det konstateras, såsom kommissionen har förklarat, att när den autonoma regionen upphörde med utbetalningarna på grund av sitt beslut att avbryta den omtvistade stödordningen uppfyllde endast flygplatsoperatörerna sina avtalsförpliktelser när det inte i de aktuella avtalen föreskrevs att dessa avtal skulle hävas om finansieringen från den autonoma regionen gick förlorad. Även om flygplatsoperatörerna i vissa fall var tvungna att bära kostnaderna för likviditetsförskottet, bland annat SFIRS, för de belopp som senare ersattes av den autonoma regionen, påverkar det i vart fall inte det faktum att flygplatsoperatörerna, enligt sina egna uttalanden och i enlighet med vad som föreskrevs i den omtvistade stödordningen, använde alla medel som regionen hade beviljat dem för att ersätta de flygbolag som var avtalsparter, såsom Volotea, och som uteslutande omfattas av den återbetalningsskyldighet som föreskrivs i artikel 2 i det angripna beslutet.
75
Förutom de uttalanden som den italienska regeringen och flygplatsoperatörerna själva gjorde under det administrativa förfarande som genomfördes innan det angripna beslutet antogs samt tabellerna i det angripna beslutet, bekräftar, i Voloteas enskilda fall och i motsats till vad Volotea har gjort gällande, själva innehållet i de avtal som bolaget hade ingått med de operatörer som driver flygplatserna i Cagliari-Elmas och Olbia att de medel som den autonoma regionen tillhandahöll flygplatsoperatörerna motsvarade de medel som de använde för att ersätta de flygbolag som var avtalsparter.
76
I inledningen till det avtal som Volotea hade ingått med SOGAER den 26 februari 2012 angavs nämligen uttryckligen att den autonoma regionen hade beslutat att öka sina marknadsföringsinvesteringar inom transport- och turistindustrin, att den autonoma regionen i detta syfte årligen gav ett belopp till SOGAER som flygplatsoperatören skulle erlägga för att uppnå detta mål och att SOGAER, mot bakgrund av den autonoma regionens vilja, hade publicerat en annons på sin webbplats för att investera i den marknadsföringsverksamhet som var avsedd att främja södra Sardinien som mål för turism. Gällande det avtal som ingicks den 31 mars 2013 mellan Volotea och GEASAR, angavs det i avtalet att denna flygplatsoperatör, i samförstånd med den autonoma regionen, på ett aktivt sätt främjade Olbia och Sardinien som semesterdestination, genom att genomföra alla lämpliga åtgärder för marknadsföring, reklam och kommunikation, och att den autonoma regionen i detta syfte årligen gav ett belopp till GEASAR som flygplatsoperatören skulle erlägga för att uppnå dessa mål.
77
Voloteas argument att bolaget inte erhöll någon ersättning från flygplatsoperatörerna genom medel som härrörde från den autonoma regionen kan således inte godtas.
78
Volotea har vidare åberopat att den påstådda överensstämmelsen mellan de två finansiella flödena inte utgjorde tillräcklig bevisning för att utesluta att de betalningar som gjorts till bolagets fördel hade gjorts som verklig ersättning för de tjänster som bolaget tillhandahöll flygplatsoperatörerna.
79
Det ska återigen erinras om att på området för statligt stöd kan inte syftet med statliga åtgärder medföra att de inte anses utgöra ”stöd” i den mening som avses i artikel 107 FEUF. I artikeln sker nämligen inte någon uppdelning efter skälen för eller målen med de statliga ingripandena, utan de definieras i förhållande till verkningarna (se dom av den 22 december 2008, British Aggregates/kommissionen, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punkterna 84 och 85 och där angiven rättspraxis, och dom av den 26 november 2015, Spanien/kommissionen, T‑461/13, EU:T:2015:891, punkt 39).
80
Eftersom kommissionen vid prövningen av en åtgärd kan behöva pröva om en fördel kan anses indirekt ha beviljats andra aktörer än den omedelbara mottagaren av överföringen av de statliga medlen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 juni 2002, Nederländerna/kommissionen, C‑382/99, EU:C:2002:363, punkterna 61 och 62), anser tribunalen att i den mån det kan fastställas, såsom i förevarande fall, att en fördel som härrör från statliga medel har överförts via den omedelbara mottagaren till en slutlig stödmottagare, saknar det betydelse att denna överföring har genomförts av den omedelbara mottagaren enligt affärsmässiga överväganden eller om överföringen tvärtom svarar mot ett mål av allmänintresse.
81
Detta bekräftas i rättspraxis enligt vilken en fördel som direkt beviljas vissa fysiska eller juridiska personer kan utgöra en indirekt fördel och, således, statligt stöd till förmån för andra sådana juridiska personer som företag (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 september 2000, Tyskland/kommissionen, C‑156/98, EU:C:2000:467, punkterna 22–35, dom av den 13 juni 2002, Nederländerna/kommissionen, C‑382/99, EU:C:2002:363, punkterna 38 och 60–66, dom av den 4 mars 2009, Associazione italiana del risparmio gestito och Fineco Asset Management/kommissionen, T‑445/05, EU:T:2009:50, punkt 127, och dom av den 15 juni 2010, Mediaset/kommissionen, T‑177/07, EU:T:2010:233). I de mål som gav upphov till dessa domar ingick nämligen överföringen av fördelen från de fysiska eller juridiska personer som var de omedelbara mottagarna av de statliga medlen i ett affärsförhållande, vilket bekräftar att det förhållandet att det fanns ett affärsmässigt skäl som låg till grund för överföringen saknar betydelse för bedömningen av de statliga medlens flöde till den slutliga stödmottagaren mot bakgrund av artikel 107.1 FEUF.
82
Under dessa omständigheter gjorde kommissionen inte någon felaktig rättstillämpning när den fann att de betalningar som flygplatsoperatörerna hade gjort till flygbolagen för aktivitetsområde 1 och 2 motsvarade statliga medel.
b)
Huruvida de beslut och betalningar som flygplatsoperatörerna gjorde till Volotea kan tillskrivas den autonoma regionen
83
När det gäller frågan huruvida den autonoma regionen kan tillskrivas ansvar för flygplatsoperatörernas beslut att ingå de omtvistade avtalen med Volotea, har bolaget bestridit att nämnda flygplatsoperatörer endast hade en roll som mellanhand. Trots att det fanns ett förfarande för att den autonoma regionen skulle godkänna deras aktivitetsplaner hade nämligen flygplatsoperatörerna ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i deras beslut om hur de medel som de erhöll från den autonoma regionen skulle fördelas.
84
Även om rättspraxis avser mål i vilka de aktuella medlen, till skillnad från i förevarande fall, inte omedelbart härrörde från statsbudgeten eller inte hade gått via statsbudgeten, bekräftar den, vad gäller villkoret i artikel 107.1 FEUF, att det ska föreligga en fördel som beviljats direkt eller indirekt med hjälp av statliga medel, att det avgörande kriteriet är den grad av kontroll som staten utövar över beviljandet av fördelen, bland annat beträffande kanalen för att överföra denna fördel (dom av den 16 maj 2000, Frankrike/Ladbroke Racing och kommissionen, C‑83/98 P, EU:C:2000:248, punkt 50, dom av den 16 maj 2002, Frankrike/kommissionen, C‑482/99, EU:C:2002:294, punkt 37, och dom av den 19 december 2013, Association Vent De Colère! m.fl., C‑262/12, EU:C:2013:851, punkt 33), och att detta gäller även när beviljandet av denna fördel inte innebär en formell överföring av statliga medel (se dom av den 19 december 2013, Association Vent De Colère! m.fl., C‑262/12, EU:C:2013:851, punkt 19 och där angiven rättspraxis).
85
Även om den grad av kontroll som staten utövar över beviljandet av en fördel innebär att det går att bedöma om den kan anses ta statliga medel i anspråk, ska denna grad av kontroll även beaktas vid prövningen av frågan om de offentliga myndigheterna ska anses ha varit delaktiga när åtgärden vidtogs, för att pröva det underliggande kriteriet att åtgärden ska kunna tillskrivas den berörda staten, enligt artikel 107.1 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 maj 2002, Frankrike/kommissionen, C‑482/99, EU:C:2002:294, punkt 52, och dom av den 28 mars 2019, Tyskland/kommissionen, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, punkt 49 och där angiven rättspraxis). Denna delaktighet kan härledas ur omständigheterna i det enskilda fallet och det sammanhang i vilket åtgärden vidtagits, och i synnerhet åtgärdens omfattning, dess innehåll och villkoren för dess genomförande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 maj 2002, Frankrike/kommissionen, C‑482/99, EU:C:2002:294, punkterna 52–56, och dom av den 17 september 2014, Commerz Nederland, C‑242/13, EU:C:2014:2224, punkterna 31–33).
86
I förevarande fall fann kommissionen i det angripna beslutet att de medel som den autonoma regionen ställde till flygplatsoperatörernas förfogande skulle användas och att de i praktiken användes i enlighet med de anvisningar som regionen hade fastställt, i förevarande fall som ersättning för de tjänster som flygbolagen tillhandahöll, nämligen öppnandet av nya flygförbindelser, en ökning av turtätheten, att uppnå målen i fråga om passagerarvolym, en förlängning av trafikperioden på befintliga linjer och att tillhandahålla marknadsföringstjänster.
87
Vad gäller Voloteas bestridande av kommissionens konstateranden i skälen 357–359 i det angripna beslutet, enligt vilka flygplatsoperatörernas agerande hade reglerats av den autonoma regionen genom lag nr 10/2010 och genom aktivitetsplanerna, som behövde godkännas av regionen innan de verkställdes, ska det konstateras att lag nr 10/2010 visserligen angav att flygplatsoperatörerna var de formella mottagarna av de utbetalningar som föreskrevs i lagen.
88
I artikel 3.2 i lag nr 10/2010 föreskrevs emellertid uttryckligen att kriterierna för transporterbjudandet och dess typ och varaktighet och direktiven för att upprätta aktivitetsplaner till flygplatsoperatörerna skulle antas genom resolution av regionstyrelsen, medan det i artikel 3.3 i lagen även uttryckligen föreskrevs att aktivitetsplanerna, som hade upprättats av flygplatsoperatörerna, skulle åtföljas av motsvarande handlingar och avtal och att de endast skulle finansieras om de hade upprättats i enlighet med kriterierna för transporterbjudandet och dess typ och varaktighet och i enlighet med de direktiv som regionstyrelsen hade antagit och endast om de dessförinnan hade underställts den behöriga kommittén för ett bindande yttrande.
89
Det framgår av den mekanism som inrättades genom lag nr 10/2010 att lagens bestämmelser med nödvändighet skulle läsas tillsammans med de texter som lagen föreskrev att regionstyrelsen skulle anta och som villkorade den autonoma regionens betalningar till de flygplatsoperatörer som är aktuella i förevarande fall. I dessa texter, särskilt i regionbeslut nr 29/36, föreskrevs emellertid uttryckligen att flygplatsoperatörerna skulle lägga fram sina aktivitetsplaner för godkännande till den autonoma regionen och att dessa planer, för att kunna erhålla den finansiering som regionen föreskrev, skulle ha upprättats i enlighet med kriterierna för transporterbjudandet och dess typ och varaktighet och de direktiv som regionstyrelsen hade fastställt.
90
Mekanismen för återbetalning av de kostnader som flygplatsoperatörerna hade betalat i förskott var dessutom av ett sådant slag att den autonoma regionen kunde kontrollera flygplatsoperatörernas initiativ, eftersom endast de som hade vidtagits i enlighet med regionens direktiv och styrkts med avtalshandlingar och relevanta räkenskaper kunde ge rätt till den finansiering som föreskrevs i den omtvistade stödordningen. Aktivitetsplanerna omfattades nämligen först av processen för godkännande från den autonoma regionen och flygplatsoperatörerna skulle även inge kvartalsrapporter för utbetalningen av 60 procent av stödet och de kunde inte erhålla den sista delen av utbetalningen på 20 procent förrän efter det att de hade styrkt att de hade iakttagit den autonoma regionens anvisningar.
91
Den autonoma regionens inflytande över innehållet i och omfattningen av flygplatsoperatörernas initiativ bekräftas av dem själva. Såsom framgår av skäl 237 i det angripna beslutet angav nämligen GEASAR att den hade förhandlat om förslagen till marknadsföringsaktiviteter med de flygbolag som hade svarat på den uppmaning att inkomma med intresseanmälningar som flygplatsoperatören hade publicerat på sin webbplats och beaktade som ett av sina planeringsverktyg den plan för turismmarknadsföring som den autonoma regionen hade upprättat. SOGAER hävdade å sin sida, såsom framgår av skäl 313 i det angripna beslutet, att regionen enligt den omtvistade stödordningen tillhandahöll ersättning som bara kanaliserades via flygplatsoperatören, ”som en del av en plan som beslutats, finansierats och övervakats av [den autonoma] regionen”.
92
I lag nr 10/2010 nämndes visserligen inte vilka specifika åtgärder som flygplatsoperatörerna skulle föreslå i aktivitetsplanerna, och det fastställde inte heller vilka flygbolag som skulle kontaktas. Initiativet att lägga fram aktivitetsplaner för den autonoma regionen i syfte att ansöka om de medel som föreskrevs inom ramen för den omtvistade stödordningen, liksom, såsom Volotea har understrukit, valet av de flygbolag som var avtalsparter ankom dessutom formellt på flygplatsoperatörerna, särskilt eftersom lag nr 10/2010 och dess genomförandeåtgärder inte angav de flygbolag med vilka de nödvändigtvis skulle ingå en affärsförbindelse. När väl flygplatsoperatörerna hade beslutat att delta i det finansieringsprogram som den autonoma regionen hade infört genom den omtvistade stödordningen, begränsades deras handlingsutrymme vid fastställandet av affärsplanerna och vid valet av avtalsslutande tjänsteleverantörer till stor del av de kriterier och direktiv som den autonoma regionen hade fastställt.
93
Hänvisningen i artikel 3.3 i lag nr 10/2010 till de avtal som flygplatsoperatörerna skulle inge och hänvisningen i regionbeslut nr 29/36 till de fall då aktivitetsplanerna upprättades av flygbolag bekräftar i synnerhet, i motsats till vad Volotea har hävdat, att den autonoma regionen uppmuntrade flygplatsoperatörerna att anlita flygbolag, eftersom operatörerna är de enda enheter som kan förbinda sig med flygbolagen angående öppnandet och upprätthållandet av flyglinjer, deras turtäthet och målen i fråga om passagerare, och att den autonoma regionen bestämde vilka flyglinjer som kunde anses som stödberättigande. När det gäller marknadsföringsaktiviteter skilde dessutom den autonoma regionen på de marknadsföringsaktiviteter som flygbolag erbjöd, vilket bekräftade att det var nödvändigt att flygplatsoperatörerna anlitade sådana bolag, och den marknadsföringsaktivitet som andra tjänsteleverantörer än flygbolagen erbjöd. Såsom kommissionen har hävdat är inte de sistnämnda marknadsföringsaktiviteterna aktuella i förevarande fall och de kan i vart fall inte påverka frågan om de medel som Volotea tog emot härrörde från och kunde tillskrivas den autonoma regionen.
94
Genom att den autonoma regionen i ett första skede ingående kontrollerade de aktivitetsplaner som flygplatsoperatörerna hade lagt fram, bland annat de berörda flygförbindelserna och de planerade marknadsföringstjänsterna, och i ett senare skede kontrollerade de belopp som flygplatsoperatörerna hade ådragit sig som ersättning för de tjänster som flygbolagen erbjöd i samband med främjandet av Sardinien som turistmål, hade den autonoma regionen en tillräcklig kontroll över de avtalsmässiga beteendena hos de flygplatsoperatörer som hade beslutat att ansöka om de finansieringsåtgärder som föreskrevs i den omtvistade stödordningen för att anse att beteendena kunde tillskrivas regionen.
95
I den autonoma regionens beslut nr 300 och nr 322 av den 16 juni 2014 respektive den 13 juni 2013, i vilka de slutliga årliga beloppen fastställdes, ansåg för övrigt den autonoma regionen själv att ”de åtgärder som avses i lag [nr 10/2010 hade] genomförts via flygplatsoperatörerna, vilka ha[de] rollen som mellanhänder och operationella föregångare för överföringen av medlen till flygbolagen, enligt den väg som regionen själv [hade] fastställt genom ovannämnda lag [nr 10/2010] och tillämpningsåtgärderna (che l’intervento di cui alla LR. n. 10/2010 si realizza attraverso le societa di gestione aeroportuale, che fungono da tramiti operativi e da soggetti anticipatori del trasferimento di risorse a favore dei vettori, secondo il percorso dalla Regione stessa disegnato con la sopraccitata legge regionale n. 10/2010 e con e delibere di attuazione della stessa), och att ”flygbolagen skulle anses vara de verkliga och de enda mottagarna av det finansiella flödet enligt lag [nr 10/2010]” (che i vettori debbano considerarsi i reali ed unici destinatari dei flussi delle risorse di cui alla predetta legge regionale).
96
Såsom kommissionen har påpekat visar dessutom ingressen till avtalet av den 26 februari 2012 mellan Volotea och den operatör som driver flygplatsen Cagliari-Elmas, klart omfattningen av den kontroll som den autonoma regionen utövade, eftersom det där nämligen angavs att det var ”i enlighet med de direktiv som [hade] offentliggjorts av [den autonoma] regionen som SOGAER utarbetade en aktivitetsplan som beskrev strategin och de åtgärder som [skulle] genomföras för att uppnå målet gällande utvecklingen av trafiken”, att ”[f]inansieringen av aktivitetsplanen [skulle] godkännas av regionfullmäktiges kommitté i enlighet med artikel 3.3 i lag [nr 10/2010]”, att ”[den autonoma] regionen och SOGAER förvänta[de] sig en ökning av den allmänna reklamen för Cagliari, flygplatsen och för södra Sardinien [och att] såväl [den autonoma] regionen och SOGAER förväntade sig, som en följd av dessa marknadsföringstjänster, en ökning av passagerartrafiken och en positiv effekt för Cagliaris flygplats och dess upptagningsområde”.
97
Vad gäller att flygplatsoperatörerna kontrollerade genomförandet av aktivitetsplanerna betyder det inte de var självständiga vid genomförandet av den omtvistade stödordningen. Införandet av skadeståndsklausuler i avtalen med de flygbolag som var avtalsparter förklaras nämligen framför allt av flygplatsoperatörernas önskan att fullgöra sina skyldigheter enligt regionbeslut nr 29/36, för att försäkra sig om att de verkligen skulle erhålla den finansiering som de ansökt om från den autonoma regionen och som de hade betalat i förskott vid genomförandet av nämnda avtal. Utifrån den autonoma regionens intresse, och såsom kommissionen har hävdat, syftade flygplatsoperatörernas skyldighet att föreskriva ett sanktionssystem till att skydda den offentliga investeringen genom att säkerställa att de beviljade medlen användes på ett korrekt sätt och ledde till de förväntade tjänsterna i syfte att främja turismen på Sardinien. Detta gäller även för uppföljningsmekanismen, vad beträffar att flygplatsoperatörerna skulle, till den autonoma regionen, inge såväl kvartalsrapporter som samtliga räkenskaper och styrkande avtalshandlingar för att erhålla den sista delen av utbetalningen av den finansiering som regionen erbjöd.
98
Mot bakgrund av samtliga dessa omständigheter kan tribunalen inte godta Voloteas påstående att flygplatsoperatörerna självständigt beslutade om definitionen av deras avtalsförhållanden med de flygbolag som var avtalsparter inom ramen för den omtvistade stödordningen. Kommissionen gjorde således inte någon felaktig rättstillämpning när den i skälen 355–361 i det angripna beslutet kom fram till att flygplatsoperatörerna kunde betraktas som mellanhänder mellan den autonoma regionen och flygbolagen, eftersom de överförde alla medel från regionen och agerade på så sätt i enlighet med de instruktioner som de fick av regionen genom de av regionen godkända aktivitetsplanerna.
c)
Felaktig identifiering av mottagarna av den omtvistade stödordningen och avsaknaden av fördel för flygbolagen
99
Volotea har gjort gällande att flygplatsoperatörerna var mottagare av den omtvistade stödordningen i och med att de inte erlade kostnader som de normalt borde ha haft för att erhålla de tjänster som var föremål för de omtvistade avtalen, såväl de som avsåg målen för flygförbindelsernas turtäthet och passagerarvolymen som målen med marknadsföringstjänsterna. Den omtvistade stödordningen utgjorde således en mekanism för att subventionera flygplatsoperatörernas förvärv av tjänster avseende aktivitetsområde 1 och 2 från flygbolag. Mekanismen minskade de kostnader som flygplatsoperatörerna normalt skulle ha burit för att utveckla sin egen verksamhet. Flygplatsoperatörer fick således en ekonomisk avkastning av att de ingick avtal med Volotea, bland annat genom att utöka deras upptagningsområde och öka passagerartrafiken.
100
Volotea har vidare gjort gällande att den omständigheten att Volotea i egenskap av flygbolag, vid fullgörandet av avtalen, tillhandahöll marknadsföringsaktiviteter genom att framhålla de flygförbindelser som bolaget trafikerade påverkar inte att flygplatsoperatörerna hade ett ekonomiskt intresse av att erhålla sådana tjänster genom avtal. De avtal som ingicks mellan flygplatsoperatörerna och Volotea visade nämligen att de hade ett verkligt ekonomiskt intresse av att erhålla de omtvistade tjänsterna, ett intresse som kommissionen har erkänt i tidigare beslut och som fått många flygplatser att anlita liknande tjänster från flygbolag. Dessa avtal är slutligen vanligt förekommande på luftfartsområdet, vilket bekräftas av att de aktuella flygplatsoperatörerna i förevarande fall delvis finansierade dessa avtal med egna medel. De tjänster som Volotea tillhandahöll vid fullgörandet av avtalen var således verkliga och, även om de aktiviteter som avsågs i avtalen motsvarade Voloteas eget ekonomiska intresse, kan den omständigheten att Volotea kunde få en ekonomisk fördel av dessa affärsavtal inte styrka att bolaget erhöll ett olagligt statligt stöd från den autonoma regionen.
101
Enligt Volotea kunde kommissionen i vart fall inte utesluta att flygplatsoperatörerna var mottagare av den omtvistade stödordningen, trots att de var de direkta mottagarna av den autonoma regionens utbetalningar, särskilt inte med det ologiska argumentet att stödordningen inte var utformad på ett sådant sätt att den kanaliserade sina sekundära effekter mot flygplatserna.
102
Flygplatsoperatörerna har visserligen haft ett intresse av att, i egenskap av mellanhänder, delta i genomförandet av den omtvistade stödordningen, eftersom flygbolagens fullgörande av sina skyldigheter avseende flygförbindelsernas turtäthet och mål i fråga om passagerarvolym samt tillhandahållandet av deras marknadsföringstjänster har lett till ett ökat antal besökare vid de berörda flygplatserna och nödvändigtvis till att operatörernas intäkter från flygplatsen och utom flygplatsen ökade.
103
Såsom kommissionen särskilt påpekade vid förhandlingen är det dock osannolikt att flygplatsoperatörerna, utan den autonoma regionens finansiering, skulle ha haft tillräckliga medel, i förevarande fall flera tiotals miljoner euro, för att göra förvärv i en sådan omfattning från flygbolagen, såsom skyldigheter att öppna flygförbindelser, uppnå mål avseende passagerartrafik och marknadsföringstjänster, eller att de nödvändigtvis hade ingått sådana typer av avtal i deras expansionsstrategier. Det framgår tvärtom att flygplatsoperatörerna endast var förbundna med flygbolagen genom avtal om det fanns en garanti från den autonoma regionen att de skulle erhålla de motsvarande medlen.
104
Detta bekräftas i förevarande fall av att de operatörer som driver flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia varken hade anlitat Voloteas marknadsföringstjänster eller ingått avtal om turtäthet för flygförbindelser eller om mål i fråga om passagerare innan den omtvistade stödordningen genomfördes och, av att, efter det att stödordningen drogs in, har inte flygplatsoperatörerna, utan den autonoma regionens finansiering, beslutat tillsammans med Volotea att ingå nya avtal som avsåg liknande tjänster. Såsom kommissionen har påpekat berodde slutligen köpen av dessa tjänster i mindre utsträckning på ett affärsmässigt behov hos flygplatsoperatörerna än på deras beslut att medverka vid genomförandet av den omtvistade stödordning som hade inrättats av den autonoma regionen. Volotea kan således inte hävda att den autonoma regionen, genom den omtvistade stödordningen, hjälpte de operatörer som driver flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia med kostnader som de normalt sett borde ha burit själva.
105
Denna slutsats påverkas inte av Voloteas påstående att flygplatsoperatörerna även ersatte flygbolagen med egna medel. För det första har Volotea nämligen inte visat vilka belopp som flygplatsoperatörerna hade betalat med egna medel utan att senare erhålla eller begära återbetalning av dessa från den autonoma regionen enligt den omtvistade stödordningen, även om kommissionen, utan att bolaget har styrkt motsatsen, har hävdat att flygplatsoperatörerna endast använde egna medel i en mycket liten omfattning och endast för att uppfylla sina återstående avtalsförpliktelser till följd av att den autonoma regionen drog in den omtvistade stödordningen. För det andra omfattas i vart fall inte dessa investeringar, som påstås vara flygplatsoperatörernas egna, av den återbetalningsskyldighet som föreskrivs i artikel 2 i det angripna beslutet och de ger inte uttryck för ett betydande affärsmässigt risktagande som har samband med användningen av medel från den autonoma regionen.
106
Förutom att de flygbolag som var avtalsparter inte valdes ut efter ett förfarande som kunde säkerställa att den autonoma regionen, genom flygplatsoperatörerna, betalade dem till marknadspris – vilket kommer att prövas vid bedömningen av tillämpningen av principen om en privat aktör i en marknadsekonomi – konstaterar tribunalen, vad gäller de tjänster som var föremål för de omtvistade avtalen, att Volotea, som av tribunalen uppmanades att inkomma med styrkande handlingar i detta avseende, inkom med marknadsförings- och avtalshandlingar som bekräftar, såsom kommissionen angav i skäl 368 i det angripna beslutet, att främjandet av vissa städer och regioner som trafikeras av bolaget vanligtvis är direkt kopplat till marknadsföringen av flygbolagets egna flygningar på webbplatsen. I motsats till vad Volotea har gjort gällande är det således inte uteslutet att bolaget ändå skulle ha gjort reklam för sina flygförbindelser från och till Sardinien om bolaget inte hade ingått marknadsföringsavtal med SOGAER och GEASAR, på samma sätt som det inte är fastställt att vid fullgörandet av avtalen utvecklade Volotea en reklamverksamhet som var väsentligt mer omfattande än vad bolaget hade gjort i vanliga fall för att direkt marknadsföra sina egna flygningar.
107
Kommissionen gjorde således inte någon felaktig rättstillämpning när den i det angripna beslutet påpekade att marknadsföringstjänsterna hade köpts av de aktuella flygplatsoperatörerna, i förevarande fall med medel som den autonoma regionen hade ställt till deras förfogande, för att främja driften av den eller de flygförbindelser som de flygbolag som var avtalsparter ombesörjde och för att öppna och upprätthålla flygförbindelserna ersattes bolagen inom ramen för aktivitetsområde 1.
108
På samma sätt kunde kommissionen även slå fast att den autonoma regionen hade ersatt flygbolagen för att marknadsföra sina egna tjänster som flygbolag (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 2018, Ryanair och Airport Marketing Services/kommissionen, T‑53/16, ej publicerad, EU:T:2018:943, punkt 271, dom av den 13 december 2018, Ryanair och Airport Marketing Services/kommissionen, T‑165/16, ej publicerad, EU:T:2018:952, punkt 167, dom av den 13 december 2018, Ryanair och Airport Marketing Services/kommissionen, T‑165/15, ej publicerad, EU:T:2018:953, punkt 230, och dom av den 13 december 2018, Ryanair och Airport Marketing Services/kommissionen, T‑111/15, ej publicerad, EU:T:2018:954, punkt 232), eftersom det rör sig om kostnader för marknadsföring och reklam som de aktuella flygbolagen, inklusive Volotea, i princip borde bära.
109
På samma sätt kunde kommissionen dra slutsatsen att flygplatsoperatörerna inte var mottagare av den omtvistade stödordningen. Den omständigheten att de flygbolag som var avtalsparter utförde de tjänster som efterfrågades och finansierades av den autonoma regionen medförde visserligen en ökning av flygtrafiken och passagerarvolymen till och från de berörda flygplatserna, vilket medförde en ökning av flygplatsoperatörernas intäkter från flygplatserna och utom flygplatserna. Såsom kommissionen har gjort gällande rör det sig dock om en sekundär effekt av den omtvistade stödordningen, vilket hela turistsektorn på Sardinien har åtnjutit, för övrigt inklusive Volotea som i en viss mån även har erhållit en sådan sekundär fördel genom att öka försäljningen av de tjänster som bolaget erbjuder ombord på sina flygplan. Den omedelbara fördel som var föremål för den omtvistade stödordningen och som inte erhölls enligt normala marknadsvillkor utgjordes emellertid av utbetalningar till flygbolagen.
110
Mot bakgrund av det ovan anförda kan inte tribunalen godta Voloteas argument om påståendet att kommissionen gjorde en felaktig bedömning vid fastställandet av vilka som var mottagare av den omtvistade stödordningen och vid konstaterandet att det förelåg en fördel för Volotea.
d)
Principen om en privat aktör i en marknadsekonomi
111
Volotea har kritiserat kommissionen för att inte korrekt ha bedömt den omtvistade stödordningen, eftersom kommissionen inte tillämpade, vilket den borde ha gjort, kriteriet om en privat investerare som verkar på normala marknadsekonomiska villkor på såväl den autonoma regionen som på flygplatsoperatörerna. Volotea kritiserar också kommissionen för en bristande motivering. Volotea konstaterar att den aktivitet som bolaget tillhandahöll bidrog väsentligt till att flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia utvecklades och att, eftersom flygplatsoperatörerna under alla omständigheter år 2013 fortsatte att finansiera de aktiviteter som avsågs i de aktuella avtalen, visar det även att verksamhetsår 2012 uppfyllde kriteriet om en privat investerare.
112
Kommissionen anser att i det angripna beslutet beaktade kommissionen principen om en privat aktör i en marknadsekonomi både i förhållande till den autonoma regionen och till flygplatsoperatörerna. Tillämpningen av denna princip, som är härledd från artikel 345 FEUF, förutsätter dock nödvändigtvis att den aktuella offentliga myndigheten förbinder sig i en ekonomisk transaktion och att den har en koppling till stödmottagaren i egenskap av ägare, aktieägare eller genom att äga andelar i denna enhet.
113
Kommissionen har för det första påpekat att Republiken Italien inte, under det administrativa förfarandet, hade föreslagit att principen om en privat aktör i en marknadsekonomi skulle tillämpas på den autonoma regionen och att det under alla omständigheter stod klart att region inte försökte göra någon vinst, utan att uppnå politiska mål, bland annat att stärka ekonomin i allmänhet genom att locka fler turister. Ett sådant syfte beaktas emellertid inte av en privat aktör som gör en investering. Den autonoma regionen kunde i vart fall inte anses som en flygplatsoperatör med avsikt att investera, framför allt i och med att regionen endast kontrollerade Algheros flygplats, som inte är aktuell i förevarande fall. Antagandet av den omtvistade stödordningen kunde således inte anses vara en följd av statens beslut att investera i egenskap av aktieägare.
114
För det andra anser kommissionen, när det gäller flygplatsoperatörerna, att det inte heller var motiverat att tillämpa principen om en privat aktör i en marknadsekonomi, eftersom flygplatsoperatörerna, genom att sluta olika avtal med flygbolagen, endast har genomfört den omtvistade stödordning som den autonoma regionen hade inrättat för att öka antalet turister på ön som kommer med flyg. De tog således inte sina egna medel i anspråk för att betala de tjänster som omfattades av avtalen, utan använde de medel som den autonoma regionen hade tillhandahållit genom att de överförde de statliga medlen i enlighet med den autonoma regionens vilja och direktiv. Transaktionerna utfördes inte under normala marknadsvillkor utan den aktuella statens inblandning, och dessutom ska hänsyn tas till att de flygplatsoperatörer som är aktuella i förevarande fall inte ägs av den offentliga myndigheten.
1) Huruvida principen om en privat aktör i en marknadsekonomi borde ha tillämpats på avtalsförhållandena mellan flygplatsoperatörerna och flygbolagen
115
I det angripna beslutet motiverade kommissionen varför inte principen om en privat aktör i en marknadsekonomi tillämpades på transaktionerna mellan flygplatsoperatörerna och flygbolagen, med att de granskade åtgärderna utgjorde en stödordning som hade inrättats av en offentlig myndighet av politiska skäl och omfattade flera flygplatser, varav endast en ägdes av den autonoma regionen, och inte en enskild överenskommelse mellan en flygplats och ett flygbolag. För kommissionen stod det dessutom klart att flygplatsoperatörerna inte hade agerat som aktörer i en marknadsekonomi när de ingick de olika avtalen med flygbolagen. De genomförde nämligen endast en stödordning som den autonoma regionen hade utarbetat för att öka luftfarten vilket generellt gynnade Sardinien.
116
Vad gäller Voloteas argument om tillämpningen av principen om en privat aktör i en marknadsekonomi mot bakgrund av att flygplatsoperatörerna självständigt kunde använda de medel som den autonoma regionen tillhandahöll och definiera deras avtalsförhållande med flygbolagen, kan det inte godkännas mot bakgrund av de skäl som redan angetts ovan i punkterna 102–110.
117
Det ska vidare konstateras, såsom Volotea har medgett och i motsats till vad som var fallet med kommissionens tidigare beslut som bolaget har hänvisat till, att de två flygplatsoperatörer som är berörda i förevarande fall, det vill säga de som driver flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia, i vart fall inte ägdes av den autonoma regionen. För att kunna överväga att tillämpa principen om en privat aktör i en marknadsekonomi på en finansiell transaktion mellan två företag, i syfte att ta reda på om transaktionen, mot bakgrund av artikel 107.1 FEUF tillsammans med artikel 345 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 mars 1990, Belgien/kommissionen, C‑142/87, EU:C:1990:125, punkt 29, dom av den 21 mars 1991, Italien/kommissionen, C‑303/88, EU:C:1991:136, punkt 20, och dom av den 12 december 1996, Air France/kommissionen, T‑358/94, EU:T:1996:194, punkt 70), motsvarar en ekonomisk rationalitet som utesluter att det förstnämnda företaget kan bevilja en fördel till det andra företaget, krävs det då, i likhet med vad kommissionen har hävdat, att det första företaget ägs av staten och att det ska anses agera som en investerare som förväntar sig en ekonomisk avkastning från sin investering på mer eller mindre lång sikt.
118
Oavsett om flygbolagen hade upprättat affärsplaner och/eller flygplatsoperatörerna i förväg hade gjort en lönsamhetsanalys av sina investeringar, såsom Volotea har åberopat, framgår det, under dessa omständigheter, dels att dessa flygplatsoperatörer inte ägdes av den autonoma regionen, dels att de i vart fall endast använde pengar som hade ställts till deras förfogande av den autonoma regionen för att köpa tjänster enligt regionens anvisningar.
119
Härav följer, i likhet med vad kommissionen anförde i det angripna beslutet, att flygplatsoperatörerna väsentligen var begränsade till att genomföra den omtvistade stödordningen. Med hänsyn till att flygplatsoperatörerna inte ägdes av staten skulle dessutom inte transaktionerna mellan flygbolagen och flygplatsoperatörerna prövas mot bakgrund av principen om en privat aktör i en marknadsekonomi, även om dessa transaktioner genomfördes med hjälp av statliga medel, i förevarande fall den autonoma regionens medel.
120
Detta konstaterande påverkas inte av omständigheten, om den antas vara styrkt, att flygplatsoperatörerna även ersatte flygbolagen med egna medel. För det första har Volotea nämligen inte visat vilka belopp som flygplatsoperatörerna hade betalat med egna medel utan att senare erhålla eller begära återbetalning av dessa från den autonoma regionen enligt den omtvistade stödordningen, även om kommissionen, utan att bolaget har styrkt motsatsen, har hävdat att flygplatsoperatörerna endast använde egna medel i en mycket liten omfattning och endast för att uppfylla sina återstående avtalsförpliktelser till följd av att den autonoma regionen drog in den omtvistade stödordningen. För det andra omfattas i vart fall inte dessa investeringar, som påstås vara flygplatsoperatörernas egna, av den återbetalningsskyldighet som föreskrivs i artikel 2 i det angripna beslutet och de ger inte uttryck för ett betydande affärsmässigt risktagande som har samband med användningen av medel från den autonoma regionen.
121
Således kan inte tribunalen godta Voloteas argument att principen om en privat aktör i en marknadsekonomi borde ha tillämpats på flygplatsoperatörerna.
2) Huruvida principen om en privat aktör i en marknadsekonomi borde ha tillämpats på den autonoma regionen
122
I skälen 380–388 i det angripna beslutet noterade kommissionen inledningsvis att Republiken Italien inte hade anfört att principen om en privat aktör i en marknadsekonomi skulle tillämpas, att det inte fanns något som tydde på att den autonoma regionen hade agerat enligt denna princip genom inrättandet av den omtvistade stödordningen och att det stod klart att den genom att införa stödordningen ville uppnå politiska mål, framför allt att stärka den regionala ekonomin, genom att locka fler turister, snarare än att i egenskap av ägare skapa vinster. Därefter undersökte kommissionen om principen var tillämplig på flygplatsoperatörerna och den autonoma regionen, och drog slutsatsen att den inte gällde i förevarande fall.
123
Volotea anser att kommissionens slutsats i skäl 380 i det angripna beslutet, att den autonoma regionen inte agerade i egenskap av privat investerare som verkar på normala marknadsekonomiska villkor, är felaktig.
124
Eftersom den autonoma regionen inte äger flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia, vilka är de enda som är aktuella i förevarande fall, kan regionen dock inte anses ha agerat i egenskap av investerare i förevarande fall. Det framgår tvärtom att den autonoma regionen införde den omtvistade stödordningen för enbart den ekonomiska utvecklingen på Sardinien.
125
Under dessa omständigheter gjorde kommissionen en riktig bedömning när den, bland annat i skälen 380–384 i det angripna beslutet, kom fram till att den inte behövde undersöka huruvida den autonoma regionen, genom den finansiering som omfattades av den omtvistade stödordningen, hade gjort en investering som var jämförbar med en privat investerares investering. Kommissionen kunde således anse att de i förväg utförda analyserna av den ekonomiska lönsamheten från de tjänsteavtal som flygplatsoperatörerna och Volotea hade ingått inte var relevanta, eftersom i förevarande fall kunde inte den autonoma regionen, som enbart agerade i egenskap av offentlig myndighet, vänta sig utdelning, kapitalvinster eller någon annan form av vinst som är jämförbar med den som en privat investerare erhåller.
126
I motsats till vad Volotea har hävdat kan en eventuell ökning av skatteintäkterna för ett offentligt organ, såsom den autonoma regionen, på grund av att det vidtagits politiska åtgärder, varken likställas eller jämföras med de vinster som en privat investerare förväntar sig från sina investeringar, eftersom den inte är av samma slag som en ekonomisk fördel som en aktör väntar sig från en av sina investeringar. Här rör det sig nämligen om väntade makroekonomiska fördelar från den offentliga åtgärden inom ramen för en ekonomisk politik och som inte omfattas av principen om en privat aktör i en marknadsekonomi, utan av principerna om att effektivisera de offentliga utgifterna.
127
Voloteas argument att den autonoma regionen, inom ramen för den omtvistade stödordning som antagits inom ramen för en allmän ekonomisk politik, ska anses ha agerat i egenskap av investerare som motiverar att principen om en privat investerare i en marknadsekonomi ska tillämpas, kan därmed inte godtas.
128
I skäl 377 i det angripna beslutet ansåg kommissionen att de betalningarna som den autonoma regionen hade gjort till flygbolag via flygplatsoperatörer inom ramen för både aktivitetsområde 1 och 2 skulle betraktas som subventioner till flygbolagen för att de skulle utöka sina flygningar till och från Sardinien.
129
Det ska återigen erinras om att eftersom den autonoma regionen inte äger samtliga flygplatser på Sardinien, vilka är de enda enheter som genom avtal kan komma överens om hur den flygplatsinfrastruktur som de förvaltar ska användas, bland annat öppnandet av nya flyglinjer, kunde inte den autonoma regionen i egenskap av offentlig myndighet köpa denna typ av tjänster direkt från flygbolagen. Den operatör som driver flygplatsen Cagliari-Elmas bekräftade emellertid, såsom framgår av skälen 312 och 314 i det angripna beslutet, dels att den autonoma regionen genom den omtvistade stödordningen begärde en tjänst som bestod i att välja ut flygbolag som skulle kunna uppnå de årliga målen för turtäthet och om passagerarvolym på strategiska förbindelser från och till flygplatsen Cagliari-Elmas, dels att tjänsten tillhandahölls av de flygbolag som var avtalsparter och som hade valts ut av flygplatsoperatörerna.
130
Det framgår även av den omtvistade stödordningen att flygbolagens marknadsföringstjänster syftade till att främja Sardinien som turistmål.
131
Även om det därmed inte kan godtas att den autonoma regionen agerade i egenskap av investerare när den antog den omtvistade stödordningen, kan det dock godtas att regionen agerade i egenskap av förvärvare av tjänster, bland annat marknadsföringstjänster. Det är för övrigt vad Volotea har understrukit, bland annat i repliken, genom att påpeka att den autonoma regionen ”hade låtit ett marknadsorienterat bolag förvärva tjänster på en marknad, nämligen marknadsföringstjänster och passagerarsäten”.
132
De belopp som Volotea erhöll motsvarade nämligen tillhandahållandet av tjänster till följd av en beställning från den autonoma regionen där flygplatsoperatörerna endast hade en roll som mellanhand mellan den upphandlade myndigheten och tjänsteleverantörerna. Dessutom har flygbolagen, såsom Volotea har hävdat, tillhandahållit tjänster, både vad gäller åtaganden om flygförbindelser och om volym av passagerartrafik och marknadsföring, vilka kan erbjudas flygplatsoperatörer inom luftfartssektorn.
133
En statlig åtgärd till förmån för ett företag kan inte endast av den anledningen att parterna åtar sig ömsesidiga prestationer a priori uteslutas från begreppet statligt stöd som avses i artikel 107 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 januari 1999, BAI/kommissionen, T‑14/96, EU:T:1999:12, punkt 71).
134
När det särskilt gäller offentliga myndigheters köp av tjänster, ska detta i princip ske i enlighet med de regler om offentlig upphandling som föreskrivs i unionens sekundärrätt. I ett sådant fall kan det vanligtvis anses visat att en medlemsstat inte kan ge ett utvalt företag en fördel som det annars inte hade erhållit under normala marknadsvillkor, när köpet från en offentlig myndighet i medlemsstaten föregås av ett sådant anbudsförfarande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 augusti 2003, P & O European Ferries (Vizcaya) och Diputación Foral de Vizcaya/kommissionen, T‑116/01 och T‑118/01, EU:T:2003:217, punkt 118).
135
I förevarande fall har inte förvärvet av de aktuella tjänsterna gjorts av den autonoma regionen själv, vilken i egenskap av offentlig myndighet hade omfattats av unionsreglerna om offentlig upphandling. Förvärvet skedde nämligen genom andra aktörer, vilka i denna situation inte omfattades av dessa regler, i förevarande fall flygplatsoperatörerna, vilka fick i uppdrag att på marknaden erhålla de tjänster som den autonoma regionen önskade och som den finansierade.
136
I en sådan situation är inte enbart den omständigheten att en medlemsstat köper tjänster som, såsom Volotea har hävdat, påstås ha erbjudits på marknadsmässiga villkor, tillräcklig för att transaktionen ska utgöra en affärstransaktion som genomförts på villkor som en privat aktör hade godtagit eller, med andra ord, en normal affärstransaktion. I förevarande typ av situation krävs det nämligen dels att staten har haft ett verkligt behov av dessa tjänster, dels att köpet av dessa tjänster har skett genom ett öppet, överblickbart och icke-diskriminerande förfarande som säkerställer likabehandling mellan de tjänsteleverantörer som kan erbjuda de aktuella tjänsterna och garanterar att de aktuella tjänsterna har köpts till marknadspris, vilket säkerställer att vid köpet av tjänsterna ger inte den offentliga myndigheten den som tillhandahåller tjänsterna en fördel (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 augusti 2003, P & O European Ferries (Vizcaya) och Diputación Foral de Vizcaya/kommissionen, T‑116/01 och T‑118/01, EU:T:2003:217, punkterna 112–120. Se även, analogt, dom av den 24 oktober 2013, Land Burgenland m.fl./kommissionen, C‑214/12 P, C‑215/12 P och C‑223/12 P, EU:C:2013:682, punkterna 93 och 94, och dom av den 16 juli 2015, BVVG, C‑39/14, EU:C:2015:470, punkt 32).
137
I förevarande fall fann kommissionen, i skäl 386 i det angripna beslutet, att finansieringen genom den omtvistade stödordningen inte utgjorde någon ersättning för produkter eller tjänster som fyllde något verkligt behov hos den autonoma regionen och att det finansiella stödet till de berörda flygbolagen inte följde ett öppet och överblickbart upphandlingsförfarande.
138
I motsats till vad kommissionen kom fram till kunde den autonoma regionen i egenskap av offentlig myndighet som eftersträvar ekonomisk-politiska mål, anse att den hade ett behov av att främja Sardinien som turistmål för att bidra till öns ekonomiska utveckling.
139
För det första kan, såsom kommissionen har hävdat, emellertid den nya omfattningen av de marknadsföringstjänster som finansierades inom ramen för den omtvistade stödordningen ge upphov till tvivel om huruvida tjänsterna, på ett proportionerligt sätt och med hänsyn till principerna om att effektivisera de offentliga utgifterna, motsvarar den autonoma regionens reella behov av att eftersträva målen att utveckla ekonomin på Sardinien.
140
För det andra behandlades under alla omständigheter frågan om genomförandet av anbudsförfaranden i syfte att ingå avtal med flygplatsoperatörerna i det angripna beslutet, eftersom om ett sådant anbudsförfarande hade genomförts skulle det ha kunnat styrka att det förelåg marknadsvillkor och att det således inte förelåg en fördel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
141
Såsom kommissionen har hävdat har emellertid varken den autonoma regionen eller flygplatsoperatörerna i egenskap av mellanhänder, i syfte att köpa tjänster för att öka luftfarten och köpa marknadsföringstjänster, genomfört öppna och överblickbara upphandlingsförfaranden som kunde säkerställa att principen om likabehandling mellan tjänsteleverantörer iakttogs och att den autonoma regionen köpte tjänsterna till marknadspriser med hjälp av statliga medel som hade ställts till flygplatsoperatörernas förfogande.
142
Det framgår nämligen att flygplatsoperatörerna på sina respektive webbplatser visserligen publicerade uppmaningar att inkomma med intresseanmälningar, inom ramen för vilka de flygbolag som var intresserade av att öppna eller minska säsongsvariationerna för vissa av deras flygförbindelser, utöver de som redan omfattades av allmän trafikplikt, och av att tillhandahålla marknadsföringstjänster, kunde erbjuda flygplatsoperatörerna sina tjänster.
143
Dessa uppmaningar att inkomma med intresseanmälningar kan dock inte anses vara likvärdiga med ett anbudsförfarande. Tribunalen anmodade nämligen Volotea att inkomma med dessa uppmaningar och de erbjudanden som bolaget hade lämnat till de operatörer som driver flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia. Volotea inkom inte med dessa och förklarade att bolaget inte hade sparat handlingarna. Kommissionen har inte heller kunnat lägga fram dessa uppmaningar att inkomma med intresseanmälningar. Vidare framgår det inte av handlingarna i målet att det hade fastställts exakta kriterier för att välja ut de flygbolag som blev avtalsparter. Tvärtom förefaller det som om alla de som hade lämnat erbjudanden erbjöds att ingå avtal med de berörda flygplatsoperatörerna och att när det gäller de erbjudna tjänsternas prissättning, skilde sig de priser som flygbolagen tillämpade åt. Även om flygbolagens ekonomiska krav emellertid framstod som grovt avrundade finansiella bedömningar, ersatte dock den autonoma regionen dem nästan i sin helhet till flygplatsoperatörerna, som hade betalat för tjänsterna i förskott.
144
När det gäller frågan om de erbjudna tjänsterna var verkliga, har inte Volotea visat på vilket sätt bolaget konkret tillhandahöll de aktuella tjänsterna, särskilt marknadsföringstjänsterna, vilka specifikt avser de avtal som slöts med de operatörer som driver flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia. De reklammaterial som ingavs på tribunalens begäran är nämligen inte specifika för den aktuella reklamkampanjen, utan för den från år 2015 gällande flygplatser i södra Italien. Vad gäller fakturor från den utomstående parten, som Volotea, enligt egen utsaga, anlitade för att upprätta erbjudandena för att erhålla avtalen med flygplatsoperatörerna, uppgick de belopp som förevarande part fakturerade månadsvis endast till några tusen euro och är därmed blygsam i förhållande till den finansiering som erhölls från den autonoma regionen och gör i vart fall det inte möjligt att fastställa att de avsåg tjänster som uteslutande var avsedda för de operatörer som driver flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia.
145
Under dessa omständigheter kunde kommissionen i avsnitt 7.2.1.3 i det angripna beslutet, med rubriken ”Ekonomisk fördel”, konstatera att de betalningar som de flygbolag som var avtalsparter erhöll, såsom Volotea, inte kunde betraktas som egentlig ersättning för marknadsföringstjänsterna.
146
Förutom att de flygbolag som var avtalsparter inte valdes ut efter ett förfarande som kunde säkerställa att den autonoma regionen, genom flygplatsoperatörerna, betalade dem till marknadspris, konstaterar dessutom tribunalen att Volotea, som av tribunalen uppmanades att inkomma med styrkande handlingar i detta avseende, inkom med marknadsförings- och avtalshandlingar som bekräftar, såsom kommissionen angav i skäl 368 i det angripna beslutet, att främjandet av vissa städer och regioner som trafikeras av bolaget vanligtvis är direkt kopplat till marknadsföringen av flygbolagets egna flygningar på webbplatsen.
147
Kommissionen gjorde således en riktig bedömning när den i det angripna beslutet påpekade att marknadsföringstjänsterna inom aktivitetsområde 2 hade köpts av de aktuella flygplatsoperatörerna, i förevarande fall med medel som den autonoma regionen hade ställt till deras förfogande, för att främja driften av den eller de flygförbindelser som de flygbolag som var avtalsparter ombesörjde, och för att öppna och upprätthålla flygförbindelserna hade bolagen ersatts inom ramen för aktivitetsområde 1.
148
Under dessa omständigheter kunde kommissionen slå fast att den autonoma regionen hade ersatt flygbolagen för att marknadsföra sina egna tjänster som flygbolag (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 2018, Ryanair och Airport Marketing Services/kommissionen, T‑53/16, ej publicerad, EU:T:2018:943, punkt 271, dom av den 13 december 2018, Ryanair och Airport Marketing Services/kommissionen, T‑165/16, ej publicerad, EU:T:2018:952, punkt 167, dom av den 13 december 2018, Ryanair och Airport Marketing Services/kommissionen, T‑165/15, ej publicerad, EU:T:2018:953, punkt 229, och dom av den 13 december 2018, Ryanair och Airport Marketing Services/kommissionen, T‑111/15, ej publicerad, EU:T:2018:954, punkt 232), eftersom det rör sig om kostnader för marknadsföring och reklam som de aktuella flygbolagen, inklusive Volotea, i princip ska bära. När målen för flygturtäthet och passagerarvolym, som omfattades av aktivitetsområde 1, uppnåddes liksom när marknadsföringstjänsterna tillhandahölls, inom ramen för aktivitetsområde 2, ledde det slutligen till att Voloteas ekonomiska verksamhet ökades.
149
Dessutom ska det återigen konstateras, såsom kommissionen har gjort gällande, att utan den autonoma regionens viktiga finansiering, hade inte nödvändigtvis flygplatsoperatörerna i sina expansionsstrategier slutit avtal i en sådan omfattning, eller hade kunnat göra det ekonomiskt. Detta bekräftas i förevarande fall av att flygplatsoperatörerna inte hade anlitat Voloteas marknadsföringstjänster innan den omtvistade stödordningen genomfördes och av att, efter det att stödordningen drogs in, har inte flygplatsoperatörerna, utan den autonoma regionens finansiering, beslutat att ingå nya avtal som avsåg liknande tjänster.
150
Under dessa omständigheter kunde kommissionen i skäl 388 i det angripna beslutet dra slutsatsen att den autonoma regionens finansiering till flygbolag, såsom Volotea, via flygplatsoperatörer för att finansiera aktivitetsområdena 1 och 2 inom ramen för den omtvistade stödordningen innebar en ekonomisk fördel för de berörda flygbolagen, i förevarande fall en ersättning som de inte hade erhållit under normala marknadsvillkor.
151
Av det ovan anförda följer att Voloteas argument avseende tillämpningen av principen om en privat aktör i en marknadsekonomi på den autonoma regionen inte kan godtas.
3) Huruvida det är möjligt att betrakta finansieringen gällande Olbias flygplats som ett stöd till marknadsföringsverksamhet, investering eller till regionala flygplatser
152
Volotea undrar varför ”ett indirekt statligt stöd till marknadsföring genom bolaget” blir ett olagligt stöd medan ”ett direkt statligt stöd till flygplatsoperatörernas marknadsföring inte är olagligt mot bakgrund av de senaste ändringarna” av kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 [FEUF] (EUT L 187, 2014, s. 1). Enligt bolaget hade det aktuella stödet dessutom kunnat anses som stöd för investering, eftersom Olbias flygplats tog emot mindre än tre miljoner passagerare per år.
153
Kommissionen har, genom att identifiera Voloteas argument som att det avser möjligheten att undanta stöd till marknadsföringsverksamhet enligt förordning 651/2014, gjort gällande dels att denna möjlighet är begränsad till flygplatser som tar emot mindre än 200000 passagerare per år, vilket inte är fallet med flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia, dels att det rör sig om stöd som beviljats flygplatsoperatörer och inte, som i förevarande fall, flygbolag. De belopp som betalats för marknadsföringsverksamheten kan slutligen inte anses som ”investeringsstöd”, eftersom de inte var avsedda att finansiera anläggningstillgångar och i vart fall kan inte invändningen tas upp till prövning eftersom Volotea anförde den för första gången i repliken.
154
I skäl 408 i det angripna beslutet konstaterade kommissionen att den omtvistade stödordningen inte omfattades av några gruppundantagsförordningar, följaktligen inte heller förordning nr 651/2014 som Volotea har åberopat.
155
Vidare framgår det visserligen av punkterna 1–3 i artikel 14 i förordning 651/2014 att åtgärder för regionalt investeringsstöd ska anses vara förenliga med den inre marknaden i den mening som avses i artikel 107.3 FEUF och ska undantas från anmälningsskyldigheten i artikel 108.3 FEUF, om villkoren i särskilt denna artikel är uppfyllda, inklusive kravet på att stödet ska beviljas i stödområden, nämligen i enlighet med artikel 2.27 i förordningen till ”områden som anges i den godkända regionalstödskartan för perioden 1 [juli] 2014–31[december] 2020 med tillämpning av artikel 107.3 a och c i fördraget”. När det gäller Italien anges emellertid i kommissionens meddelande med titeln ”Riktlinjer för statligt regionalstöd för 2014–2020” (EUT C 209, 2013, s. 1) endast regionerna Kampanien, Apulien, Basilicata, Kalabrien och Sicilien. Eftersom regionen Sardinien inte finns upptagen på regionalstödskartan för den aktuella perioden, kan inte Volotea åberopa artikel 14 i förordning nr 651/2014.
156
Det aktuella stödet kan inte heller omfattas av artikel 51 i förordning nr 651/2014, eftersom bestämmelsen endast avser stöd till flygplatser i avlägsna områden, vilket inte nödvändigtvis är fallet med flygplatserna på Sardinien, och den kräver att hela stödet ska ges till förmån för slutkonsumenter som är permanent bosatta i avlägsna områden, vilket uppenbart inte är fallet med den omtvistade stödordningen.
157
Även om det antas, i likhet med kommissionen, att Volotea hade för avsikt att åberopa artikel 56a i förordning nr 651/2014, konstaterar tribunalen att artikeln infördes genom kommissionens förordning (EU) 2017/1084 av den 14 juni 2017 om ändring av förordning nr 651/2014 vad gäller stöd till hamn- och flygplatsinfrastruktur, vad gäller tröskelvärden för anmälan av stöd till kultur och bevarande av kulturarvet och stöd till idrottsinfrastruktur och multifunktionell rekreationsinfrastruktur samt vad gäller stödordningar för regionalt driftstöd i de yttersta randområdena och om ändring av förordning (EU) nr 702/2014 vad gäller beräkningen av stödberättigande kostnader (EUT L 156, 2017, s. 1), och således var den inte tillämplig i tiden (ratione temporis) när det angripna beslutet antogs. Såsom kommissionen har understrukit kan inte den omtvistade stödordningen under några omständigheter anses som investeringsstöd, eftersom den inte avsåg flygplatsoperatörernas anläggningstillgångar, utan gynnade flygbolagen.
158
Oberoende av att Voloteas argument brister i klarhet, vilket hade motiverat att det avvisades, ska det följaktligen slås fast att även om tribunalen försökte göra argumentet begripligt, kan det följaktligen endast underkännas som uppenbart ogrundat, eftersom, tvärtemot Voloteas antagande, kan inte ett stöd som det som är aktuellt i förevarande fall förklaras förenligt med den inre marknaden enligt förordning 651/2014 även om det ansågs ha tilldelats flygplatsoperatörerna.
159
Mot denna bakgrund kan talan inte vinna bifall såvitt avser den första grundens första och andra del.
3.
Den första grundens tredje: Stödåtgärden var inte selektiv
160
Volotea har inom ramen för den första grundens tredje del och med antagandet att bolaget kan anses som mottagare av den aktuella stödåtgärden, bestridit att åtgärden kan anses som ”selektiv”. De flygbolag som ombesörjer flygningar från och till Alghero, Cagliari-Elmas och Olbia befinner sig nämligen i jämförbara situationer och konkurrerar med varandra. De hade utan åtskillnad tillgång till den autonoma regionens finansiering för att främja lufttransporten och alla har kunnat förhandla med flygplatsoperatörerna om avtal om flygplatstjänster och om marknadsföring. De flygbolag som inte var stödmottagare hade dessutom valt att inte delta och de behandlades följaktligen inte diskriminerande. När det gäller de flygbolag som ingick avtal med flygplatsoperatörerna, valde flygplatsoperatörerna ut dem utifrån nyttan av deras erbjudanden och inte med hänsyn till de krav som ställts av den autonoma regionen. Kommissionen har således inte visat att stödet var selektivt.
161
Kommissionen har yrkat att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den första grundens tredje del och har gjort gällande att argumentation av det slag som Volotea har anfört har vid upprepade tillfällen underkänts i rättspraxis (dom av den 13 september 2012, Italien/kommissionen, T‑379/09, ej publicerad, EU:T:2012:422, punkterna 47 och 48). Eftersom de flygbolag som är verksamma på flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia och inte ingick några avtal med respektive flygplatsoperatörer, inte kom i åtnjutande av den omtvistade stödordningen, är det fastställt att den omtvistade stödordningen var selektiv. Den omständigheten att de stödmottagande flygbolagen valdes ut efter uppmaningar att inkomma med intresseanmälningar som hade publicerats på internet är inte relevant. Enbart den omständigheten att en åtgärd är öppen för alla företag som ville åtnjuta den räcker nämligen inte för att hindra att åtgärden är selektiv, annars skulle artikel 107 FEUF riskera att förlora sin ändamålsenliga verkan. I förevarande fall identifierades i vart fall inte mottagarna av den omtvistade stödordningen på grundval av objektiva och icke-diskriminerande kriterier. Rätten till åtgärden var nämligen villkorad av förhandlingar med flygplatsoperatörerna, vilket innebar att de intresserade flygbolagen inte garanterades att få åtnjuta fördelen eller dess belopp, på samma sätt som att åtgärden inte hade säkerställts ett urval av dessa flygbolag på ett icke-diskriminerande sätt.
162
Att en statlig åtgärd är specifik, det vill säga selektiv, utgör ett av kännetecknen för begreppet statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Vid prövningen av om detta villkor är uppfyllt ska det fastställas om en statlig åtgärd, inom ramen för en viss rättsordning, kan gynna vissa företag eller viss produktion i jämförelse med andra företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation, med hänsyn till den målsättning som ska uppfyllas genom den berörda åtgärden. Det ska preciseras att enligt fast rättspraxis avser begreppet statligt stöd inte sådana statliga åtgärder som innebär att företag behandlas olika, och som således i princip är selektiva, när denna skillnad följer av arten av eller strukturen på det system som åtgärderna utgör en del av (se dom av den 30 november 2009, Frankrike och France Télécom/kommissionen, T‑427/04 och T‑17/05, EU:T:2009:474, punkterna 228 och 229 samt där angiven rättspraxis).
163
I förevarande fall motiverade kommissionen, i skäl 389 i det angripna beslutet, att den omtvistade stödordningen var selektiv med att den inte kunde betraktas som en generell ordning och med att den hade utformats och genomförts för att endast gynna vissa företag eller vissa sektorer, nämligen flygbolag som finansieras av den autonoma regionen via flygplatsoperatörer. Kommissionen påpekade således att de flygbolag som flög från och till flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia och som inte hade ingått något avtal med flygplatsoperatörerna erhöll inte samma finansiella stöd från den autonoma regionen eller åtminstone inte på de villkor som föreskrevs i lag nr 10/2010. Eftersom mottagarna av den ekonomiska fördelen i fråga hade begränsats till vissa särskilda företag inom en specifik sektor, nämligen lufttransport, var den omtvistade stödordningen, enligt kommissionen, selektiv.
164
Alla flygbolag som flög från och till flygplatserna på Sardinien, bland annat flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia, ansåg inte att det var lämpligt att inge ett erbjudande om tjänster till flygplatsoperatörerna i samband med genomförandet av den omtvistade stödordningen. Även om Volotea inte har bekräftat denna omständighet med hänvisning till de berörda flygbolagens affärshemligheter, är det vidare inte uteslutet att andra flygbolag kunde eller kan erbjuda en likvärdig transport med anslutning via andra europeiska flygplatser på de flygförbindelser som Volotea trafikerade med direktflyg från och till flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia till och från europeiska flygplatser, vilket innebar att de konkurrerade med bolaget. Volotea konkurrerar även med de flygbolag som trafikerar linjer som omfattas av allmän trafikplikt från och till flygplatser på Sardinien, vilka inte omfattades av den omtvistade stödordningen.
165
Dessa bolag som konkurrerar med Volotea, vilka inte ingick några avtal med flygplatsoperatörerna eller inte har kunnat ingå sådana avtal på grund av att de trafikerade flygförbindelser som var uteslutna från den omtvistade stödordningen, erhöll inte den påstådda fördelen, även om dessa icke-stödmottagande flygbolag, mot bakgrund av syftet med den omtvistade stödordningen och de åtgärder som vidtogs inom aktivitetsområde 1 och 2, bidrog i lika stor mån till att trafikera flygförbindelser för turister, bland annat från det europeiska fastlandet, som ville besöka Sardinien.
166
Eftersom en åtgärds selektiva karaktär dessutom ska bedömas i förhållande till samtliga företag och inte i förhållande till de företag som erhåller samma fördel inom samma grupp (dom av den 11 juni 2009, Italien/kommissionen, T‑222/04, EU:T:2009:194, punkt 66), konstaterar därmed tribunalen att den omtvistade stödordningen har gynnat vissa företag i förhållande till andra företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation med hänsyn till det mål som eftersträvas med den berörda åtgärden.
167
Vidare, när det gäller den omständigheten att de stödmottagande flygbolagen hade valts ut efter en uppmaning att inkomma med intresseanmälningar som hade publicerats på internet, är den i vart fall inte relevant. Annars hade det nämligen varit tillåtet för medlemsstaterna att genomföra sådana uppmaningar för att välja ut stödmottagare för att undandra sig tillämpningsområdet för artikel 107 FEUF, vilket skulle undergräva bestämmelsens ändamålsenliga verkan.
168
Det är för övrigt skälet till att endast den omständigheten att samtliga aktörer som uppfyller de föreskrivna villkoren kan dra fördel av en åtgärd, det vill säga att tillämpningsområde bestäms på grundval av objektiva kriterier, inte i sig styrker åtgärdens allmänna karaktär och hindrar den inte från att vara selektiv (se dom av den 13 september 2012, Italien/kommissionen, T‑379/09, ej publicerad, EU:T:2012:422, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
169
Vid genomförandet av den omtvistade stödordningen förhandlade dessutom flygplatsoperatörerna, som agerade som förvaltare av allmänna medel som ställts till deras förfogande av den autonoma regionen, individuellt fram beloppen för de ekonomiska incitament som var knutna till trafikmålen och priserna för de marknadsföringstjänster för vilka de erhöll ersättning från regionen. På samma sätt bestämde flygplatsoperatörerna, under den autonoma regionens kontroll, volymen för de tjänster som under dessa förutsättningar för prissättning skulle köpas från flygbolagen. Detta utrymme för skönsmässig bedömning att ändra de individuella belopp som således betalades genom avtal till flygplatsoperatörerna med de medel som den autonoma regionen ställde till förfogande bekräftar i ännu högre grad att den omtvistade stödordningen var selektiv (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 september 1996, Frankrike/kommissionen, C‑241/94, EU:C:1996:353, punkterna 23 och 24, och dom av den 6 mars 2002, Diputación Foral de Álava m.fl./kommissionen, T‑127/99, T‑129/99 och T‑148/99, EU:T:2002:59, punkt 154).
170
Av det ovan anförda följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den första grundens tredje del.
4.
Den första grundens fjärde del: Ingen snedvridning av konkurrensen eller påverkan på handeln mellan medlemsstaterna
171
Volotea har inom ramen för den första grundens fjärde del gjort gällande att de betalningar som de operatörer som driver flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia gjorde till bolaget inte medförde någon snedvridning av konkurrensen eller påverkade handeln mellan medlemsstaterna. De omfattas särskilt av kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 [FEUF] på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (EUT L 114, 2012, s. 8), bland annat på grund av att de ligger under det stödtak på 500000 euro som föreskrivs i artikel 2 i förordningen.
172
Kommissionen har yrkat att talan inte ska bifallas såvitt avser den första grundens fjärde del.
173
Mot bakgrund av rubriken till den första grundens fjärde del ska den förstås så, att eftersom bland annat det omtvistade stöd som berör bolaget understeg det stödtak på 500000 euro som föreskrivs i förordning nr 360/2012, vilket ska prövas först, anser Volotea att detta stöd inte kunde få som följd att handeln mellan medlemsstaterna påverkades, att konkurrensen snedvreds eller hotade att snedvridas, vilket kommer att prövas därefter.
a)
Huruvida det omtvistade stödet avseende Volotea kunde anses omfattas av det stödtak som föreskrivs i förordning nr 360/2012
174
Det ska inledningsvis erinras om att i artikel 1.1 i protokoll (nr 26) om tjänster av allmänt intresse, som bifogats EU- och FEUF-fördragen (EUT C 83, 2010, s. 308), erkänns nationella, regionala och lokala myndigheter ha en väsentlig roll och ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att tillhandahålla, genomföra och organisera tjänster av allmänt ekonomiskt intresse på ett sätt som i möjligaste mån tillgodoser användarnas behov. I artikel 106.2 FEUF föreskrivs särskilt att företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska vara underkastade reglerna i fördragen, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs.
175
Artikel 106.2 FEUF tillåter således, under vissa omständigheter, undantag från fördragets allmänna regler och avser att förena medlemsstaternas intresse av att använda vissa företag, i synnerhet inom den offentliga sektorn, som instrument för den ekonomiska politiken eller socialpolitiken med unionens intresse av att konkurrensreglerna iakttas och att enhetligheten på den inre marknaden bevaras. Med hänsyn till medlemsstaternas på detta sätt definierade intresse, kan de inte förbjudas att, vid definitionen av de tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som anförtros vissa företag, beakta mål i sin nationella politik och att försöka förverkliga dessa genom att föreskriva skyldigheter och krav för dessa företag (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 oktober 1997, kommissionen/Frankrike, C‑159/94, EU:C:1997:501, punkterna 55 och 56, och dom av den 21 september 1999, Albany, C‑67/96, EU:C:1999:430, punkterna 103 och 104).
176
Utan att det särskilt påverkar en förordning som antas på området med stöd av artikel 14 FEUF, har medlemsstaterna generellt ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller definitionen av vad de anser utgör en tjänst allmänt ekonomiskt intresse, det vill säga tjänster som är av särskild karaktär i jämförelse med det allmänna ekonomiska intresse som annan ekonomisk verksamhet har (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 december 1991, Merci convenzionali porto di Genova, C‑179/90, EU:C:1991:464, punkt 27, och dom av den 18 juni 1998, Corsica Ferries France, C‑266/96, EU:C:1998:306, punkt 45), och i synnerhet det uppdrag som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska anförtros (dom av den 7 november 2012, CBI/kommissionen, T‑137/10, EU:T:2012:584, punkt 191). En medlemsstats definition av dessa tjänster kan därmed inte ifrågasättas av kommissionen annat än om ett uppenbart fel har begåtts (dom av den 15 juni 2005, Olsen/kommissionen, T‑17/02, EU:T:2005:218, punkt 216, och dom av den 12 februari 2008, BUPA m.fl./kommissionen, T‑289/03, EU:T:2008:29, punkterna 166 och 169), bland annat när medlemsstaten har utövat behörigheten på ett godtyckligt sätt endast i syfte att förhindra att konkurrensreglerna tillämpas på en särskild sektor (dom av den 12 februari 2008, BUPA m.fl./kommissionen, T‑289/03, EU:T:2008:29, punkt 168).
177
När det rör sig om ett undantag från fördragets grundläggande regler, är det dock den medlemsstat som åberopar artikel 106.2 FEUF som ska visa att villkoren för att tillämpa denna bestämmelse är uppfyllda (dom av den 23 oktober 1997, kommissionen/Frankrike, C‑159/94, EU:C:1997:501, punkt 94). Det första villkoret är att det mottagande företaget faktiskt ha ålagts skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och att dessa skyldigheter ska vara klart definierade (dom av den 24 juli 2003, Altmark Trans och Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, EU:C:2003:415, punkt 89).
178
Förordning 360/2012, som Volotea har åberopat, genomför endast dessa bidrag i rättspraxis. I artikel 2.1 i förordning nr 360/2012 erinras således om att ”[s]töd till företag som tillhandahåller en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse ska inte anses uppfylla samtliga kriterier i artikel 107.1 i fördraget och ska därför undantas från anmälningsskyldigheten enligt artikel 108.3 i fördraget”.
179
I det angripna beslutet, särskilt i skälen 379 och 411, påpekade kommissionen att flyglinjer som är föremål för allmän trafikplikt i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1008/2008 av den 24 september 2008 om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen (omarbetning) (EUT L 293, 2008, s. 3), vilka förekommer på Sardinien, var dock uttryckligen uteslutna från tillämpningsområdet för lag nr 10/2010, som tydligt hade utformats som ett parallellt system till systemet för allmän trafikplikt enligt förordning nr 1008/2008. Kommissionen konstaterade dessutom att plikter avseende tjänster av allmänt ekonomiskt intresse bara kunde införas för en specifik flyglinje eller grupp av flyglinjer, och kunde inte införas generellt för en allmän flyglinje från en viss flygplats, stad eller region.
180
Volotea har inte visat att bolaget fick i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse för var och en av de flygförbindelser som valts ut och finansierats inom ramen för genomförandet av den omtvistade stödordningen.
181
Såsom kommissionen påpekade i det angripna beslutet uteslöts det nämligen dels i regionbeslut nr 29/36 i sig att de förbindelser av strategiskt intresse som fastställdes i de aktivitetsplaner som omfattades av den omtvistade stödordningen kunde överlappa linjer som redan trafikerades inom ramen för den allmänna trafikplikten. Dels är det risken att det företag som har anförtrotts att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse inte fullgör de särskilda uppgifter som det har tilldelats, såsom dessa preciseras genom de skyldigheter att tillhandahålla en offentlig tjänst som åvilar företaget, vilket motiverar att artikel 106.2 FEUF tillämpas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 oktober 1997, kommissionen/Frankrike, C‑159/94, EU:C:1997:501, punkt 95).
182
I förevarande fall kan emellertid inte Volotea, med avseende på de flyglinjer som bolaget trafikerar och som finansierades enligt den omtvistade stödordningen, rimligen hävda att det ålades en skyldighet att tillhandahålla en offentlig tjänst eller att bolaget anförtroddes en särskild uppgift i den mening som avses i artikel 106.2 FEUF, i synnerhet inte som det inte har bestridits att under den period som omfattas av den omtvistade stödordningen erbjöds redan, inklusive av Volotea, den största delen av flygförbindelserna under normala marknadsvillkor utan den offentliga myndighetens delaktighet. Den omständigheten att den autonoma regionen, inom ramen för den omtvistade stödordningen, ansåg att trafikeringen av dessa flygförbindelser, som benämndes som flygförbindelser av strategiskt intresse, utgjorde en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, är således inte tillräcklig, i synnerhet då den autonoma regionen inte hade gjort någon exakt definition av den allmänna trafikplikt som Volotea ålades.
183
Eftersom inte Volotea och de andra flygbolag som omfattades av den omtvistade stödordningen inte anförtroddes att tillhandahålla någon tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, gjorde kommissionen en riktig bedömning när den i det angripna beslutet inte behandlade frågan om förordning nr 360/2012 var tillämplig i förevarande fall. För fullständighetens skull ska det konstateras att Volotea, enligt de omtvistade avtalen som ingåtts med flygplatsoperatörerna och såsom bolaget bekräftade i svar på en fråga från tribunalen, skulle erhålla ett belopp på 580000 euro och att bolaget hade erhållit ett belopp på 670298,75 euro vid fullgörandet av avtalen och överskred därmed det stödtak på 500000 euro som föreskrivs i förordningen.
b)
Huruvida den omtvistade stödordningen snedvred konkurrensen och påverkade handeln inom unionen
184
För att en nationell åtgärd ska betraktas som statligt stöd, behöver det inte styrkas att det aktuella stödet faktiskt påverkar handeln mellan medlemsstaterna och snedvrider konkurrensen, utan endast att det kan ha en sådan inverkan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 december 2005, Italien/kommissionen, C‑66/02, EU:C:2005:768, punkt 111, och dom av den 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere m.fl./kommissionen, C‑71/09 P, C‑73/09 P och C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punkt 134).
185
Om ett stöd som beviljats av en medlemsstat stärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företags ställning i handeln inom unionen, ska stödet särskilt anses påverka handeln (se dom av den 9 oktober 2014, Ministerio de Defensa och Navantia, C‑522/13, EU:C:2014:2262, punkt 52 och där angiven rättspraxis).
186
I fråga om en stödordning till förmån för flera branscher kan kommissionen vidare begränsa sig till att undersöka det berörda stödets särdrag för att i skälen till sitt beslut bedöma om höga stödbelopp eller stödnivåer, egenskaperna hos de investeringar som ska erhålla stöd eller andra villkor som föreskrivs i stödordningen innebär en avsevärd fördel för stödmottagarna i förhållande till deras konkurrenter och om det huvudsakligen gynnar företag som deltar i handeln mellan medlemsstaterna. Kommissionen är inte skyldig att i ett beslut avseende en stödordning göra någon bedömning av stöd som beviljats i enskilda fall på grundval av denna ordning. Det är först vid återkrav av stödet som det är nödvändigt att kontrollera varje berört företags individuella situation (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 oktober 1987, Tyskland/kommissionen, 248/84, EU:C:1987:437, punkt 18, och dom av den 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere m.fl./kommissionen, C‑71/09 P, C‑73/09 P och C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punkt 63).
187
I det angripna beslutet, i förevarande fall i skälen 390–392, gav kommissionen en tillräcklig förklaring till att de flygbolag som mottagit betalningar från flygplatsoperatörer enligt den omtvistade stödordningen var verksamma inom en sektor som kännetecknades av intensiv konkurrens mellan aktörer från olika medlemsstater och deltog således i handeln inom unionen.
188
I motsats till vad Volotea har hävdat är en sådan motivering i sig tillräcklig med hänsyn till kommissionens motiveringsskyldighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 mars 2002, Italien/kommissionen, C‑310/99, EU:C:2002:143, punkterna 88 och 89, och dom av den 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere m.fl./kommissionen, C‑71/09 P, C‑73/09 P och C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punkterna 114 och 121).
189
Vidare har inte kommissionen missuppfattat begreppet statligt stöd, såsom avses i artikel 107.1 FEUF, när den slog fast att den aktuella verksamhetens uppenbara gränsöverskridande karaktär, det vill säga lufttransporttjänster för passagerare, innebar att den omtvistade stödordningen kunde snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna genom att stärka ställningen på marknaden för de flygbolag som omfattades av stödordningen. Lufttrafikföretag, såsom Volotea, konkurrerar nämligen på den europeiska flygmarknaden, vilket innebär att stöd som beviljats flygbolag, såsom Volotea, som ingått avtal med de operatörer som driver flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia, förstärker dessa stödmottagande företags konkurrensställning i förhållande till andra europeiska flygbolag, oavsett om de driver direkta flygförbindelser till Sardinien eller inte.
190
Under alla omständigheter konkurrerar Volotea, såsom bolaget har medgett, på sina flyglinjer från och till flygplatser på Sardinien med europeiska flygbolag som ombesörjer passagerartransporter från och till samma flygplatser på fastlandet genom anslutningar via andra flygplatser. När det gäller dessa anslutningsförbindelser har inte de flygbolag som står i direkt konkurrens med Volotea kommit i åtnjutande av den omtvistade stödordningen, som endast omfattade direktförbindelser (point-to-point), i vart fall inte vad gäller de flygsegment som trafikeras utöver anslutningsflygplatsen. Stödmottagarnas konkurrensställning, såsom Voloteas, stärktes således nödvändigtvis i förhållande till sådana flygbolag som inte var stödmottagare.
191
Vad gäller Voloteas argument att vissa bolag, bland annat de reguljära flygbolagen, inte omfattades av den omtvistade stödordningen enbart på grund av att de inte hade lämnat något erbjudande om samarbete inom ramen för de uppmaningar att inkomma med intresseanmälningar som flygplatsoperatörerna hade publicerat, kan det inte vinna framgång. Påverkan på handeln mellan medlemsstaterna i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF kan nämligen inte i förevarande fall vara beroende av huruvida samtliga flygbolag gynnades eller hade möjlighet att dra fördel av den aktuella åtgärden. Även om det antas – vilket inte är styrkt i förevarande fall – att alla de europeiska flygbolag som driver direktflyg från och till flygplatser på Sardinien hade kunnat göra anspråk på den omtvistade stödordningen, skulle denna omständighet, som avser den omtvistade åtgärdernas selektivitet, i vart fall inte få någon konsekvens för kommissionens konstaterande att handeln mellan medlemsstaterna påverkades av stödordningen, eftersom den stärkte dessa flygbolags konkurrensställning i förhållande till deras konkurrenter på den europeiska marknaden som inte trafikerade Sardinien.
192
Av det ovan anförda följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den första grundens fjärde del och följaktligen kan talan inte kan vinna bifall såvitt avser den första grunden i dess helhet.
B. Den andra grunden: Felaktig bedömning av huruvida det var möjligt att motivera det omtvistade stödet
193
Till stöd för den andra grunden har Volotea först gjort gällande att de tjänster som bolaget anförtroddes omfattades av kommissionens meddelande med rubriken ”Europeiska unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster (2011)” (EUT C 8, 2012, s. 15). Den aktuella stödordningen hade således kunnat anses vara motiverad såsom tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. I och med att kommissionen inte analysera denna fråga i det angripna beslutet gjorde kommissionen en felaktig rättstillämpning, eller i vart fall var beslutet bristfälligt motiverat.
194
I den mån denna argumentation motsvarar den som framfördes i samband med den första grundens fjärde del, ska den, av samma skäl som avsåg att Volotea inte uppenbart hade anförtrotts tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och såsom kommissionen yrkade, underkännas.
195
Volotea har vidare gjort gällande att den omtvistade stödordningen omfattas av kommissionens meddelande 2005/C 312/01 om riktlinjer för finansiering av flygplatser och för statliga igångsättningsstöd för flygbolag med verksamhet på regionala flygplatser (EUT C 312, 2005, s. 1, nedan kallade 2005 års riktlinjer), vilka är tillämpliga ratione temporis och inte 2014 års riktlinjer. Stödordningen uppfyller de olika kriterier som föreskrivs i punkt 79 i 2005 års riktlinjer. Den autonoma regionens finansiering hade nämligen gradvis minskats från 21 miljoner euro år 2012 till 17,5 miljoner euro år 2013. I aktivitetsplanerna och i de avtal som hade ingåtts med flygbolagen föreskrevs det på samma sätt att de finansiella bidragen för var och en av de subventionerade flyglinjerna skulle minska gradvis. De medel som beviljades enligt den omtvistade stödordningen täckte dessutom kostnader för marknadsföring och reklam för öppnandet av nya flygförbindelser. Dessutom var villkoret i punkt 79 f i 2005 års riktlinjer ”nästan” uppfyllt i förevarande fall. Vad gäller kravet på offentliggörande i punkt 79 h i nämnda riktlinjer var det även uppfyllt på grund av att flygplatsoperatörerna hade offentliggjort uppmaningar att inkomma med intresseanmälningar på webbplatserna i syfte att ingå avtal med flygbolagen. Volotea har slutligen bestridit kommissionens ståndpunkt att det undantag som föreskrivs i punkt 81 i 2005 års riktlinjer inte kan tillämpas om ett undantag inte är möjligt enligt punkt 79.
196
Kommissionen har yrkat att detta argument ska underkännas och har gjort gällande att den omtvistade stödordningen inte kunde, i den mån den avser Volotea, förklaras vara förenlig såsom igångsättningsstöd enligt varken punk 79 eller punkt 81 i 2005 års riktlinjer.
197
Enligt artikel 107.3 c FEUF kan bland annat stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresse, anses som förenligt med den inre marknaden. Förevarande villkor ska bedömas utifrån kriterierna om nödvändighet och proportionalitet (dom av den 26 februari 2015, Orange/kommissionen, T‑385/12, ej publicerad, EU:T:2015:117, punkt 80).
198
Det följer emellertid av fast rättspraxis att den allmänna princip som uppställs i artikel 107.1 FEUF är förbud mot statligt stöd och att undantagen från denna princip, såsom de anges i punkt 3 i nämnda artikel 107, ska tolkas restriktivt (dom av den 29 april 2004, Tyskland/kommissionen, C‑277/00, EU:C:2004:238, punkt 20, dom av den 23 februari 2006, Atzeni m.fl., C‑346/03 och C‑529/03, EU:C:2006:130, punkt 79, och dom av den 26 februari 2015, Orange/kommissionen, T‑385/12, ej publicerad, EU:T:2015:117, punkt 81).
199
Dessutom följder det också av fast rättspraxis att kommissionen har ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av artikel 107.3 c FEUF, vilket inbegriper ekonomiska och sociala bedömningar. Domstolsprövningen av utövandet av denna befogenhet är således begränsad till en kontroll av att reglerna för handläggning och för motivering har följts, att de uppgifter om faktiska omständigheter som lagts till grund för det omtvistade beslutet är materiellt riktiga, att bedömningen av dessa omständigheter inte är uppenbart oriktig och att det inte förekommit maktmissbruk (dom av den 26 september 2002, Spanien/kommissionen, C‑351/98, EU:C:2002:530, punkt 74, dom av den 29 april 2004, Italien/kommissionen, C‑372/97, EU:C:2004:234, punkt 83, och dom av den 15 december 2016, Abertis Telecom Terrestre och Telecom Castilla-La Mancha/kommissionen, T‑37/15 och T‑38/15, ej publicerad, EU:T:2016:743, punkt 160).
200
Såsom framgår av bland annat punkt 24 i 2005 års riktlinjer syftar riktlinjerna till att precisera i vilka fall offentlig finansiering av flygplatser och flygbolag utgör statligt stöd och, när det verkligen är fråga om stöd, villkoren för att anse att stödet är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c FEUF.
201
Såsom Volotea har understrukit och såsom kommissionen angav i skälen 412–414 i det angripna beslutet hade den omtvistade stödordningen omfattats av 2005 års riktlinjer om det antogs att den kan anses utgöra igångsättningsstöd för nya flyglinjer. I enlighet med vad som föreskrivs i punkt 174 i 2014 års riktlinjer kunde nämligen stöd som anmälts innan dessa riktlinjer trädde i kraft i princip prövas mot bakgrund av dessa riktlinjer efter den 4 april 2014. De stöd, oavsett om de har anmälts eller inte, som genomförts, såsom i förevarande fall, innan kommissionen hade fattat beslut om de åtgärder som anmälts av Republiken Italien, och som följaktligen visat sig vara rättsstridiga mot bakgrund av skyldigheten att avbryta stödet enligt artikel 108.3 FEUF, ska emellertid prövas mot bakgrund av 2005 års riktlinjer.
202
Gällande punkt 79 i 2005 års riktlinjer, som är relevant i förevarande fall, har den följande lydelse:
”Med tanke på de mål som nämns ovan och de stora svårigheter som kan uppstå när en ny linje lanseras kan kommissionen godkänna stöd av den här typen, under förutsättning att följande villkor uppfylls:
…
d)
Bärkraft på lång sikt, samt gradvis minskande stöd: en [ny] linje för vilken stöd beviljas skall på sikt visa sig bärkraftig, dvs. den skall åtminstone utan offentlig finansiering kunna bära sina egna kostnader. Detta är skälet till att igångsättningsstöden måste vara gradvis minskande och tidsbegränsade.
e)
Kompensation för extra igångsättningskostnader: stödet skall enbart avse de extra kostnader som uppstår när en ny linje eller en ny turtäthet lanseras, dvs. kostnader som flygbolaget inte har för redan etablerade linjer. Dessa kostnader får avse t.ex. marknadsföring och reklam. Det kan också röra sig om etableringskostnader på en regional flygplats i samband med att en ny linje lanseras, under förutsättning att flygplatsen tillhör kategori C eller D och att stöd inte redan har beviljats för dessa kostnader. Stödet får däremot inte avse normala driftskostnader, t.ex. för flygplanshyra eller amorteringar, bränsle, besättningarnas löner, flygplatsavgifter eller proviantering (catering). De stödberättigande kostnaderna skall utgöras av faktiska kostnader under normala marknadsförhållanden.
f)
Stödnivå och varaktighet: gradvis minskande stöd får beviljas för en period på högst tre år. Stödet får varje år uppgå till högst 50 % av de stödberättigande kostnaderna under året i fråga, och under hela treårsperioden till i genomsnitt 30 % av de stödberättigande kostnaderna.
För linjer från mindre gynnade områden, särskilt de yttersta randområdena, och från sådana områden som nämns i artikel 87.3 a [EG‑fördraget] får de gradvis minskande stöden beviljas under en period på högst fem år. Stödet får varje år uppgå till högst 50 % av de stödberättigande kostnaderna under året i fråga, och under hela stödperioden till i genomsnitt 40 % av de stödberättigande kostnaderna. Om ett stöd beviljas för en period på fem år får det under de tre första åren behållas på 50 % av de stödberättigande kostnaderna.
Den period under vilken ett flygbolag får igångsättningsstöd måste emellertid under alla omständigheter vara kortare än den period för vilken bolaget åtar sig att bedriva verksamheten från flygplatsen i fråga, i enlighet med den affärsplan som krävs i punkt 79 i. Dessutom skall stödet omedelbart upphöra när målet i fråga om passagerarvolym har uppnåtts eller när linjen visar sig lönsam, även om detta inträffar tidigare än beräknat.
…
h)
Icke-diskriminerande stöd: en myndighet som har för avsikt att bevilja igångsättningsstöd för en ny linje, via en flygplats eller ej, skall offentliggöra sådana planer tillräckligt lång tid i förväg och i tillräcklig omfattning, så att alla intresserade flygbolag får möjlighet att erbjuda sina tjänster. Offentliggörandet skall innehålla en beskrivning av linjen, samt objektiva kriterier i fråga om belopp och varaktighet. De regler och principer som gäller för offentlig upphandling och koncessioner skall iakttas i den mån de är tillämpliga.
…”
203
I det angripna beslutet, i förevarande fall i skälen 410–421, fann kommissionen att den ekonomiska ersättning som flygplatsoperatörer tillhandahöll flygbolag enligt den omtvistade stödordningen inte kunde anses vara förenlig med den inre marknaden, eftersom kriterierna för förenlighet i punkt 79 i 2005 års riktlinjer inte var uppfyllda.
204
Volotea har genom sin andra grund väsentligen försökt visa att i detta enskilda fall uppfyllde det stöd som bolaget erhöll – vilket utgjordes av belopp som de operatörer som driver flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia hade betalat för att fullgöra de avtal som ingåtts med bolaget – villkoren i punkt 79 i 2005 års riktlinjer och om så inte var fallet kunde stödet ändå anses förenligt med den inre marknaden enligt punkt 81 i riktlinjerna eller, oberoende av riktlinjerna, som stöd för att utveckla turismen enligt andemeningen i artikel 107.3 c FEUF.
205
Det ska dock konstateras, i likhet med vad kommissionen har gjort gällande, att de argument som Volotea har anfört inte kan vederlägga kommissionens konstaterande i det angripna beslutet att den omtvistade stödordningen inte uppfyllde kriterierna i punkt 79 i 2005 års riktlinjer, som är kumulativa. Det innebär att det räcker att ett av dessa kriterier inte är uppfyllt för att kunna utesluta att ett stöd kan anses som ”igångsättningsstöd” som är förenligt med den inre marknaden enligt dessa riktlinjer.
206
Såsom framgår av skäl 410 i det angripna beslutet hävdade Republiken Italien själv att den omtvistade stödordningen inte hade betraktats som en stödordning för stöd till nystartade flyglinjer och att den inte uppfyllde inte villkoren i punkt 79 i 2005 års riktlinjer.
207
Vidare, även om det antas, vilket inte är styrkt, att affärsavtalen mellan flygplatsoperatörerna och flygbolagen ingicks i syfte att uppnå ekonomisk lönsamhet, genom att i förväg beräkna om de affärsplaner som lagts fram av flygbolagen och de ekonomiska analyser som upprättats av flygplatsoperatörerna var bärkraftiga och lönsamma, har inte den omtvistade stödordningen, vad gäller villkoret i punkt 79 d i 2005 års riktlinjer, inrättat någon gradvis minskning av stödet till var och en av de flygförbindelser som omfattades av de avtal som hade ingåtts mellan flygplatsoperatörerna och flygbolagen och som under alla omständigheter inte är ”nya” i den mening som avses i riktlinjerna. I synnerhet erhöll varje flygbolag totalbelopp som motsvarade verksamhetsperioderna, men i praktiken individualiserades inte finansieringen för varje berörd flygförbindelse från och till varje berörd flygplats. På denna punkt är påståendet att de stöd som beviljades för åren 2012 och 2013 gradvis hade minskat från 21 miljoner euro till 17,5 miljoner euro verkningslöst, eftersom den gradvisa minskningen, inom ramen för 2005 års riktlinjer, ska förstås per berörd flygförbindelse.
208
I Voloteas enskilda fall har bolaget inte bestridit att det stöd som erhölls för samtliga flyglinjer som det ombesörjer från Olbias flygplats inte minskade gradvis gällande den flygplatsen, eftersom enligt den omtvistade stödordningen erhöll bolaget eller skulle erhålla, från den operatör som driver flygplatsen, ersättning som tvärtom gradvis ökade. I förevarande fall ett belopp på 280000 euro för perioden mellan maj 2012 och mars 2013 och ett belopp på 300000 euro för perioden mellan juni och december 2013. För flygplatsen Cagliari-Elmas hade det föreskrivits att bolaget skulle erhålla ett belopp på 74450 euro för perioden mellan december 2012 och januari 2013. Det framgår emellertid inte av den omtvistade stödordningen eller av de handlingar Volotea ingav att de flygförbindelser som totalt sett var föremål för dessa belopp var lönsamma utan den aktuella finansieringen eller att stödet kunde individualiseras för var och en av flygförbindelserna för att, för var och en av dem, konstatera att det stöd som motsvarade den berörda förbindelsen minskade gradvis.
209
När det gäller den övervakningsmekanism som den autonoma regionen hade inrättat för de utbetalningar som gjordes enligt den omtvistade stödordningen, framgår det inte att den, mot bakgrund av det kriterium som uppställs i punkt 79 e i 2005 års riktlinjer, säkerställde att den offentliga finansieringen var nödvändig för att täcka en del av kostnaderna för igångsättning av de berörda flyglinjerna, att den endast täckte flygplatsoperatörernas faktiska kostnader och att den endast avsåg dessa kostnader. Detta gäller i än mindre grad då stödet till varje flygbolag inte fördelades mellan var och en av de flyglinjer som trafikerades från och till var och en av de berörda flygplatserna på Sardinien.
210
Det saknar relevans att flygplatsoperatörerna påstås ha ansvarat för ytterligare kostnader, i en för övrigt okänd omfattning, med egna medel och att Volotea inte hade öppnat eller upprätthållit de berörda flygförbindelserna utan det finansiella stödet från de operatörer som driver flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia. I den omtvistade stödordningen och i de avtal som ingåtts mellan flygplatsoperatörerna och flygbolagen anges inte heller, för de berörda flyglinjerna, vilka som var de ytterligare igångsättningskostnaderna för var och en av förbindelserna.
211
När det gäller villkoret i punkt 79 f i 2005 års riktlinjer är det på samma sätt inte tydligt att det är uppfyllt, eftersom det är uppenbart att den omtvistade stödordningen och de avtal som ingåtts mellan flygplatsoperatörerna och flygbolagen inte anger vilka kostnader som var stödberättigande. Om det inte anges vilka kostnader som är stödberättigande är det nämligen inte möjligt att bedöma huruvida villkoret om en finansiering på högst 50 procent av beloppet för de stödberättigande kostnaderna per år, med en högsta genomsnittlig finansiering på 30 procent, har iakttagits. Tvärtom framgår det av handlingarna i målet att den autonoma regionen på begäran ersatte flygplatsoperatörernas betalningar till flygbolagen och att betalningarna hade fastställts till schablonbelopp, ofta avrundade, utan närmare precisering och under alla omständigheter på ett icke individualiserat sätt för var och en av de berörda flyglinjerna.
212
När det gäller Voloteas påstående att Sardinien är ett mindre ekonomiskt gynnat område i unionen i den mening som avses i punkt 79 f andra stycket i 2005 års riktlinjer, ska det konstateras, i likhet med vad kommissionen har framhållit, att denna region inte uppfyller villkoren i riktlinjerna för statligt regionalstöd för perioden 2007/2013 (EUT C 54, 2006, s. 13).
213
Vad gäller villkoret i punkt 79 h i 2005 års riktlinjer och avseende icke-diskriminerande igångsättningsstöd, ska Voloteas argument att flygplatsoperatörerna hade genomfört ett förfarande som garanterade konkurrens mellan flygbolagen, säkerställde överblickbarhet, offentliggörande i tillräcklig omfattning, icke-diskriminering och att det ekonomiskt mest fördelaktiga anbuden valdes ut, inte godtas på grund av de skäl som angavs ovan till stöd för att talan inte kunde vinna bifall såvitt avser den första grundens andra del.
214
Det är således uppenbart att den omtvistade stödordningen, inbegripet det individuella stöd som Volotea erhöll, inte uppfyllde kriterierna i punkt 79 i 2005 års riktlinjer.
215
Med beaktande av kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning på området och av att undantagen från principen om förbud mot statligt stöd ska tolkas restriktivt, kunde kommissionen under dessa omständigheter, trots Republiken Italiens begäran under det administrativa förfarandet, besluta att det inte heller fanns anledning att göra undantag från de kriterier som anges i 2005 års riktlinjer enligt punkt 81 i nämnda riktlinjer, enligt vilken kommissionen kan ”från fall till fall granska individuella stöd eller generella stödregler som inte till alla delar iakttar de kriterier som anges [i punkt 79], men som skulle leda till en jämförbar situation”. Eftersom den omtvistade stödordningen nämligen inte uppfyller flertalet av de kriterier som föreskrivs i punkt 79 i 2005 års riktlinjer, kan den i vart fall inte anses leda till en situation som är jämförbar med ett stöd som iakttar dessa krav.
216
Vad gäller Voloteas påstående att den omtvistade stödordningen, oberoende av 2005 års riktlinjer, borde godkännas med stöd av artikel 107.3 c FEUF, i den mån den syftade till att främja turismen på Sardinien och affärsverksamheten för flygplatsoperatörerna – vilket anfördes för första gången i repliken och som därmed i vart fall inte kan tas upp till sakprövning – ansökte för det första inte Republiken Italien om att undantaget skulle tillämpas under det administrativa förfarandet, vilket ska tillämpas strikt. För det andra var det inte särskilt sannolikt att den omtvistade stödordningen, på grund av omfattningen av den finansiering som den innebar, inte påverkade handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.
217
Av det ovan anförda följer att talan inte kan bifallas såvitt avser den andra grunden.
C. Den tredje grunden: Felaktig rättstillämpning i beslutet att återkräva det omtvistade stödet
218
Inom ramen för den tredje grunden har Volotea kritiserat kommissionen för att inte ha beaktat bolagets legitima intressen när den i det angripna beslutet ålade Republiken Italien att återkräva det omtvistade stödet från Volotea. Med hänsyn till det ringa antalet fall av stöd som ansetts ha beviljats indirekt och att kommissionen själv är osäker på hur förevarande fall ska behandlas, kan Volotea åberopa ett skydd för berättigade förväntningar avseende den omständigheten att den mekanism som inrättats genom lag nr 10/2010 inte ska anses som ”statligt stöd” som utbetalats till flygbolagen. Volotea har i detta avseende understrukit att bolaget inte kunde veta att avtalen mellan bolaget och flygplatsoperatörerna innebar ett stöd i den mening som avses i artikel 107 FEUF.
219
Kommissionen har gjort gällande att talan inte ska bifallas såvitt avser den tredje grunden. Det förhållandet att bedömningen av begreppet indirekt stöd, enligt Volotea, är föga tydlig i fråga om statligt stöd är absolut inte en omständighet som kan utgöra hinder för kommissionen att besluta att stöd ska återbetalas, framför allt då det i förevarande fall var tydligt att stödet var olagligt på grund av att Republiken Italien inte i förväg hade anmält den omtvistade stödordningen och att Volotea, i det angripna beslutet, ansågs vara en direkt mottagare av den omtvistade stödordningen. Den omständigheten att det föreligger tvivel om huruvida det föreligger ett stöd kan i vart fall inte ge upphov till skydd för berättigade förväntningar hos stödmottagaren.
220
Enligt fast rättspraxis tillkommer rätten att göra anspråk på skydd för berättigade förväntningar varje enskild person hos vilken en unionsinstitution har väckt grundade förhoppningar. Vidare kan ingen göra gällande ett åsidosättande av denna princip i avsaknad av tydliga försäkringar från unionsadministrationen (se dom av den 24 november 2005, Tyskland/kommissionen, C‑506/03, ej publicerad, EU:C:2005:715, punkt 58 och där angiven rättspraxis). När en försiktig och medveten ekonomisk aktör skulle kunna förutse att en unionsåtgärd kommer att vidtas som kan påverka aktörens intressen, kan denne inte heller åberopa en sådan princip när denna åtgärd har vidtagits (se dom av den 11 mars 1987, Van den Bergh en Jurgens och Van Dijk Food Products (Lopik)/kommissionen, 265/85, EU:C:1987:121, punkt 44 och där angiven rättspraxis, och dom av den 22 juni 2006, Belgien och Forum 187/kommissionen, C‑182/03 och C‑217/03, EU:C:2006:416, punkt 147 och där angiven rättspraxis).
221
Med beaktande av den grundläggande betydelsen som anmälningsplikten har för att möjliggöra en effektiv kontroll av statligt stöd från kommissionens sida, är denna skyldighet tvingande. Stödmottagarna kan i princip endast ha berättigade förväntningar på att stödet är lagenligt om det beviljats i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 108 FEUF. En försiktig ekonomisk operatör kan normalt säkerställa att det förfarandet iakttagits. Såsom kommissionen har understrukit, kan i synnerhet stödmottagaren, när ett stöd har genomförts utan någon föregående anmälan till kommissionen eller, som i förevarande fall, utan att invänta att kommissionen beslutar att avsluta förfarandet, och stödet därmed är otillåtet enligt artikel 108.3 FEUF, i princip inte ha berättigade förväntningar på att stödet beviljats lagenligt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 september 2012, Producteurs de légumes de France/kommissionen, T‑328/09, ej publicerad, EU:T:2012:498, punkterna 20 och 21 och där angiven rättspraxis).
222
Såsom kommissionen har hävdat har inte kommissionen vid något tillfälle gett Volotea någon försäkran om att den omtvistade stödordningen var förenlig med den inre marknaden, särskilt som Republiken Italien genomförde stödordningen utan att invänta att kommissionen uttalade sig om stödet enligt artikel 108 FEUF, vilket följaktligen medförde att stödordningen var rättsstridig.
223
Vad gäller Voloteas påstådda berättigade förväntningar på att avtalsförbindelserna med de operatörer som driver flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia var rent kommersiella, vilket inte kunde ge upphov till misstankar om att flygplatsoperatörernas agerande och medel härrörde från staten, konstaterar tribunalen dels att det i de uppmaningar att inkomma med intresseanmälningar som flygplatsoperatörerna publicerade på sina webbplatser tycks det inte ha undanhållits att det var statliga medel de erhöll, dels att det i vart fall i avtalet mellan Volotea och den operatör som driver flygplatsen Cagliari-Elma förklarades särskilt uttryckligt att den autonoma regionen finansierade fullgörandet av avtalet på samma sätt som det i avtalet av den 31 mars 2013, som hade slutits med den operatör som driver Olbias flygplats, hänvisades till det.
224
Eftersom lag nr 10/2010 dessutom hade publicerats i Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna, kunde inte Volotea i egenskap av försiktig aktör som är verksam på den italienska lufttransportmarknaden vara okunnig om dess existens (se, analogt, dom av den 20 november 2008, Heuschen & Schrouff Oriëntal Foods Trading/kommissionen, C‑38/07 P, EU:C:2008:641, punkt 61), och följaktligen inte heller om de finansieringsmekanismer som föreskrevs däri eller om risken för dels att de kunde anses utgöra en stödordning i den mening som avses i artikel 1 d i förordning 2015/1589, dels att flygbolagen ansågs vara de verkliga stödmottagarna.
225
Voloteas argument om svårigheterna att förstå begreppet indirekta eller slutliga mottagare av ett statligt stöd kan inte godtas. I två av de tre avtal som bolaget ingick med flygplatsoperatörerna angavs nämligen dels uttryckligen att den autonoma regionen finansierade de tjänster som flygplatsoperatörerna hade beställt. Som försiktig ekonomisk operatör borde Volotea dels ha insett att stödets indirekta karaktär inte kunde ha någon inverkan på återkravet av detsamma (dom av den 15 juni 2010, Mediaset/kommissionen, T‑177/07, EU:T:2010:233, punkt 177) och utgör följaktligen inte på något sätt en exceptionell omständighet som gjorde det möjligt för bolaget att undgå den direkta effekten av förbudet i artikel 107.1 FEUF. I punkt 79 h i 2005 års riktlinjer, som Volotea har åberopat, anges för övrigt uttryckligen möjligheten att en myndighet kan bevilja stöd till ett flygbolag ”via en flygplats”, vilket bekräftar att ett avtalsförhållande inte i sig förhindrar att den omtvistade stödordningen kan anses som statligt stöd till förmån för flygbolagen som är oförenligt med den inre marknaden.
226
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den tredje grunden.
D. Den fjärde grunden: Bristfällig hantering av utredningen
227
Genom den fjärde grunden har Volotea kritiserat kommissionen för bristande omsorg och opartiskhet vid genomförandet av den utredning som ledde fram till att det angripna beslutet antogs. Detta framgår bland annat av att kommissionens inte utförligt undersökte om huruvida kriteriet om en privat investerare skulle tillämpas.
228
Kommissionen har yrkat att grunden ska avvisas och anfört att den, i strid med artikel 76 d i rättegångsreglerna, knappt stöds av en enda punkt i ansökan. Även om det till och med antogs att kommissionen felaktigt hade tillämpat principen om en privat investerare, visar det i vart fall inte att den administrativa undersökningen inte hade genomförts korrekt.
229
Tribunalen påpekar att det av artikel 21 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, vilken är tillämplig på förfaranden i tribunalen enligt artikel 53 första stycket i samma stadga, samt av artikel 76 d i rättegångsreglerna, framgår att en ansökan ska innehålla uppgifter om saken i målet samt en kortfattad framställning av de grunder som åberopas. Det framgår av rättspraxis att denna framställning ska vara tillräckligt klar och precis för att svaranden ska kunna förbereda sitt försvar och tribunalen ska kunna utföra sin prövning. Av detta följer att de väsentliga, faktiska och rättsliga, omständigheter på vilka talan grundas på ett konsekvent och begripligt sätt ska framgå av innehållet i själva ansökan. Ansökan ska av den anledningen klart uttrycka vad grunden för talan består i, vilket innebär att en abstrakt redogörelse i sig inte uppfyller kraven i rättegångsreglerna (se dom av den 14 februari 2012, Italien/kommissionen, T‑267/06, ej publicerad, EU:T:2012:69, punkt 35 och där angiven rättspraxis, och dom av den 13 juni 2019, Strabag Belgium/parlamentet, T‑299/18, ej publicerad, EU:T:2019:411, punkt 127 och där angiven rättspraxis).
230
I förevarande fall kan det konstateras att Volotea inte på något sätt har styrkt den fjärde grunden som åberopats och som endast har behandlats i en enda punkt i ansökan.
231
Grunden kan följaktligen inte tas upp till sakprövning och det ska för fullständighetens skull framhållas att i motsats till vad Volotea har hävdat, undersökte kommissionen frågan om huruvida principen om en privat aktör i en marknadsekonomi kunde tillämpas på den omtvistade stödordningen tillräckligt utförligt.
E. Den femte grunden: Bristande och motstridig motivering
232
Inom ramen för den femte grunden har Volotea gjort gällande att det angripna beslutet i flera avseenden är behäftat med brister i motiveringen och att det innehåller motstridiga skäl.
233
Kommissionen har yrkat att talan inte kan vinna bifall såvitt avser denna grund och har understrukit att den i det angripna beslutet iakttog de krav som följer av rättspraxis avseende motiveringsskyldigheten. En stor del av de invändningar som Volotea har anfört avseende åsidosättandet av motiveringsskyldigheten avser i själva verket i högre grad frågan om beslutet är välgrundat i de olika aspekter som har åberopats i de tidigare grunderna.
234
Enligt fast rättspraxis ska motiveringen av en rättsakt vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och av motiveringen ska tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat dels så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen, och i förekommande fall ifrågasätta dess giltighet vid unionsdomstolen, dels så att domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. Det krävs inte att institutionen anger samtliga relevanta faktiska och rättsliga omständigheter i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 296 FEUF ska ske både utifrån rättsaktens ordalydelse och utifrån sammanhanget och reglerna på det ifrågavarande området (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juli 2004, Spanien/kommissionen, C‑501/00, EU:C:2004:438, punkt 73, och dom av den 14 december 2005, Regione autonoma della Sardegna/kommissionen, T‑200/04, ej publicerad, EU:T:2005:460, punkt 63 och där angiven rättspraxis).
235
De anmärkningar och argument inom ramen för en grund avseende bristfällig eller otillräcklig motivering, som syftar till att ifrågasätta huruvida det ifrågasatta beslutet är välgrundat, är dessutom verkningslösa och saknar relevans (se dom av den 15 juni 2005, Corsica Ferries France/kommissionen, T‑349/03, EU:T:2005:221, punkt 59 och där angiven rättspraxis).
236
I förevarande fall har kommissionen, i motsats till vad Volotea har hävdat, utförligt behandlat frågan om huruvida det föreligger en ekonomisk fördel, i förevarande fall i skälen 362–388 i det angripna beslutet.
237
När det gäller frågan huruvida åtgärden var selektiv, avsatte kommissionen visserligen endast ett skäl i det angripna beslutet, nämligen skäl 389, till frågan om huruvida detta villkor, som anges i artikel 107.1 FEUF, var uppfyllt. I motsats till vad Volotea har hävdat är dock en sådan motivering i sig tillräcklig mot bakgrund av den motiveringsskyldighet som åligger kommissionen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 mars 2002, Italien/kommissionen, C‑310/99, EU:C:2002:143, punkterna 88 och 89, och dom av den 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere m.fl./kommissionen, C‑71/09 P, C‑73/09 P och C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punkterna 114 och 121), bland annat på grund av att bolaget mycket väl kunde förstå kommissionens resonemang och bestrida det inom ramen för den första grundens tredje del.
238
Detta gäller även prövningen av huruvida det förelåg en snedvridning av konkurrensen, som omfattades av skälen 390–392 i det angripna beslutet.
239
Vad gäller tillämpligheten av det stödtak som föreskrivs för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, bland annat i förordning 360/2012, tog inte kommissionen upp förevarande fråga, eftersom kommissionen, i skälen 379 och 411, hade, med en motivering som – i motsats till vad Volotea har hävdat – var tillräcklig i detta avseende, konstaterat att bolaget inte hade anförtrotts att tillhandahålla en tjänst av allmänt intresse mot bakgrund av det första villkoret för att tillämpa artikel 106 FEUF och den rättspraxis som följer av domen av den 24 juli 2003, Altmark Trans och Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415).
240
När det gäller påståendet att Voloteas berättigade förväntningar inte hade beaktats vad gäller återkravet av det påstått olagliga stödet, ska det konstateras att kommissionen inte behövde ta upp denna fråga, dels eftersom bolaget inte hade inkommit med några synpunkter under det administrativa förfarandet och således inte tagit upp frågan, dels eftersom kommissionen hade att ta ställning till en olaglig stödordning, i och med att den hade genomförts innan kommissionen hade fattat beslut om dess förenlighet med den inre marknaden. I enlighet med den rättspraxis som tidigare erinrats om ovan i samband med att den tredje grunden underkändes, kunde emellertid inte stödmottagarna, på grund av att den omtvistade stödordningen var olaglig, i vart fall inte göra gällande berättigade förväntningar.
241
När det gäller tillämpningen av kriteriet om en privat investerare som verkar på normala marknadsekonomiska villkor har frågan, i motsats till vad Volotea har hävdat, prövats. I skälen 380–387 i det angripna beslutet förklarade nämligen kommissionen tydligt skälen till att den inte tillämpade principen om en privat aktör i en marknadsekonomi, inbegripet kriteriet om en privat investerare, och fann således att Volotea hade erhållit en ekonomisk fördel. I dessa skäl förklarade kommissionen bland annat varför den ansåg att inget anbudsförfarande hade genomförts i syfte att flygplatsoperatörerna skulle bevilja flygbolagen tjänsteavtal. Såsom kommissionen har understrukit kunde man emellertid av detta övervägande dra slutsatsen att de priser som flygplatsoperatörerna betalade flygbolagen för marknadsföringstjänsterna inte var marknadspriser. I motsats till vad Volotea har hävdat förklarade kommissionen på samma sätt, bland annat i skäl 382 i det angripna beslutet, varför den ansåg att den autonoma regionen inte kunde förvänta sig en avkastning som var jämförbar med den som en investerare förväntade sig när regionen antog den omtvistade stödordningen.
242
När det gäller frågan om de tillhandahållna tjänsterna tillgodosåg den autonoma regionens verkliga behov, förklarade kommissionen, i förevarande fall i skälen 386 och 387 i det angripna beslutet, varför den omtvistade stödordningen inte tillgodosåg den autonoma regionens verkliga behov, även om den därigenom kom fram till en felaktig slutsats, vilket tribunalen påpekade i samband med prövningen av den första grundens andra del. Kommissionen förklarade även, bland annat i avsnitt 7.2.1.3 i det angripna beslutet, varför kommissionen ansåg att betalningarna till flygbolagen inte kunde anses utgöra en verklig motprestation för marknadsföringstjänsterna, eftersom dessa marknadsföringstjänster, enligt kommissionen, framför allt syftade till att främja flygbolagens flygförbindelser.
243
När det gäller räckvidden av skadeståndsklausulerna i de avtal som hade ingåtts med flygplatsoperatörerna, ansåg kommissionen i skäl 359 i det angripna beslutet att den införda övervakningsmekanismen, som beskrivits i avsnitt 2.7.3 i beslutet och som i skäl 80 innefattade att flygplatsoperatörerna skulle ålägga flygbolagen sanktioner, säkerställde att de skyldigheter som den autonoma regionen hade ålagt flygplatsoperatörerna efterlevdes. Eftersom kommissionen hade ansett att denna mekanism, inbegripet de skadeståndsklausuler som införts av flygplatsoperatörerna för att följa regionbeslut nr 29/36, bidrog till att flygplatsoperatörernas avtalsmässiga beteenden tillskrevs den autonoma regionen, behövde inte kommissionen på nytt bedöma frågan vid prövningen av om principen om en privat aktör i en marknadsekonomi var tillämplig, särskilt inte på de operatörer som driver flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia, eftersom de inte ägs av den autonoma regionen.
244
När det gäller möjligheten att förklara den omtvistade stödordningen förenlig med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c FEUF, var kommissionen inte skyldig att pröva det ex officio, eftersom Republiken Italien inte hade haft för avsikt att motivera den omtvistade stödordningen med stöd av det undantag som föreskrivs i bestämmelsen.
245
När det gäller frågan huruvida den omtvistade stödordningen utgjorde en stödordning i den mening som avses i artikel 1 d i förordning 2015/1589, kunde kommissionen i skäl 349 i det angripna beslutet anse att så var fallet från den tidpunkt då inget enskilt företag som kommissionen ansåg var stödmottagare, i förevarande fall ett flygbolag, utpekades i den rättsliga ram som beskrivs i avsnitt 2 i det angripna beslutet och som kommissionen ansåg utgöra den omtvistade stödordningen. Denna motivering var tillräcklig för att Volotea skulle kunna förstå att beskrivningen av stödordningen i detta avsnitt, enligt kommissionen, uppfyllde villkoren i det första fall som omfattas av definitionen av en stödordning i artikel 1 d i förordning 2015/1589.
246
Volotea har vidare kritiserat kommissionen för att inte ha förklarat varför den i förväg utförda analysen av den ökade lönsamheten, som avses i punkterna 61–66 i 2014 års riktlinjer, inte var tillämplig i förevarande fall. Denna invändning kan dock inte godtas. I skälen 381–384 i det angripna beslutet motiverade nämligen kommissionen att en analys i förväg, som avses i punkterna 61–66, saknade relevans, med dels att Republiken Italien inte hade ingett någon i förväg utförd analys av den ökade lönsamheten, dels att den autonoma regionen endast ägde en av de tre berörda flygplatserna, nämligen Algheros flygplats. Eftersom kommissionen ansåg att de operatörer som driver flygplatserna Cagliari-Elmas och Olbia endast hade genomfört den omtvistade stödordningen, gällde dessutom konstaterandet att denna typ av analys saknade relevans även i fråga om tillämpningen av en privat aktör i en marknadsekonomi på flygplatsoperatörerna.
247
När det gäller påståendet att kommissionen inte hade styrkt att de medel som flygbolagen erhöll från flygplatsoperatörerna kom från den autonoma regionen eller på vilket sätt flygplatsoperatörerna endast var mellanhänder vid överföringen av den autonoma regionens medel till flygbolagen i egenskap av stödmottagare, ska det konstateras att i skälen 357–360 i det angripna beslutet förklarade kommissionen tydligt varför den ansåg att flygplatsoperatörerna hade en roll som mellanhand varigenom de medel som kom från den autonoma regionen överfördes till flygbolagen. För övrigt är det, såsom redan har konstaterats vid prövningen av den första grunden, klart att de medel som flygplatsoperatörerna använde för att ersätta flygbolagen var de medel som den autonoma regionen hade ställt till flygplatsoperatörernas förfogande.
248
När det gäller kritiken mot att kommissionen inte i tillräcklig utsträckning beaktade de argument som hade framförts av bolagen Ryanair och easyJet under det administrativa förfarandet, bland annat de som det redogjordes för i skälen 116, 118, 131, 136, 145, 152, 166, 172, 177 och 199 i det angripna beslutet, ska det, utöver att argumenten huvudsakligen avsåg de situationer som var specifika för dessa flygbolag, och som därmed är bättre lämpade att bedöma om den motivering som kommissionen gav som svar var tillräcklig, konstateras att Voloteas kritik saknar stöd i de faktiska omständigheterna, eftersom kommissionen besvarade argumenten i det angripna beslutet. Eftersom kommissionen uttalade sig om förekomsten av en stödordning var vidare inte kommissionen, i motsats till vad Volotea har gjort gällande, skyldig att i detalj undersöka innehållet i samtliga avtal som flygplatsoperatörerna hade ingått med samtliga flygbolag.
249
Enligt Volotea innehöll slutligen det angripna beslutet motstridiga skäl, bland annat avseende huruvida 2005 och 2014 års riktlinjer var tillämpliga och avseende syftet med de marknadsföringstjänster som flygbolagen erbjöd flygplatsoperatörerna.
250
Kommissionen förklarade i skäl 414 i det angripna beslutet varför den omtvistade stödordningen, i den mån den utgjorde stöd till flygbolagen, omfattades av 2005 års riktlinjer och inte av 2014 års riktlinjer. Kommissionen prövade således, i skälen 407–420 i nämnda beslut, lagenligheten av detta stöd mot bakgrund av 2005 års riktlinjer. I skälen 379–387 i det angripna beslutet, avseende förekomsten av en fördel, hänvisade kommissionen visserligen till vissa metoder för tillämpningen av principen om en privat aktör i en marknadsekonomi, vilka kommissionen redan hade redogjort för i 2014 års riktlinjer. Därigenom tillämpade dock endast kommissionen begrepp som under alla omständigheter hade kunnat tillämpas även utan dessa riktlinjer. Under dessa omständigheter stod inte hänvisningen till 2014 års riktlinjer, i samband med prövningen av principen om en privat aktör i en marknadsekonomi, i strid med behovet av att undersöka stödet till förmån för flygbolag mot bakgrund av 2005 års riktlinjer (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 2018, Transavia Airlines/kommissionen, T‑591/15, EU:T:2018:946, punkterna 157–163).
251
Vad gäller syftet med de marknadsföringstjänster som flygbolagen erbjöd flygplatsoperatörerna har Volotea åberopat en inkonsekvens i detta avseende. Formuleringen av invändningen gör det dock inte möjligt för tribunalen att förstå den, varför den ska avvisas.
252
Av det ovan anförda följer att det angripna beslutet varken är bristfälligt motiverat eller innehåller motstridiga skäl, och för övrigt är de invändningar och argument som syftar till att ifrågasätta att beslutet är välgrundat, verkningslösa och saknar relevans inom ramen för förevarande grund.
253
Voloteas påstående att kommissionen ska åläggas en förstärkt motiveringsskyldighet när den beslutar att ett stöd ska återbetalas kan inte godtas. Det räcker nämligen att erinra om att det följer av rättspraxis att upphävande av ett olagligt stöd genom återkrav är en logisk följd av att stödet har fastslagits vara rättsstridigt. Genom denna återbetalning, som inte kan anses utgöra en påföljd, förlorar stödmottagaren de fördelar den åtnjöt på marknaden i förhållande till sina konkurrenter genom att den situation som förelåg före utbetalningen av stödet återgår (dom av den 17 juni 1999, Belgien/kommissionen, C‑75/97, EU:C:1999:311, punkterna 64 och 65). Av detta följer att efter att i skäl 421 i det angripna beslutet ha konstaterat att det statliga stöd som regionen hade beviljat flygbolag utgjorde olagligt statligt stöd som var oförenligt med den inre marknaden, var motiveringen i skälen 422–426 i det angripna beslutet tillräckligt för att besluta att stödet skulle återbetalas, inklusive i Voloteas fall.
254
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den femte grunden och talan ska därmed ogillas i sin helhet.
IV. Rättegångskostnader
255
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Volotea har tappat målet och ska därför förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i enlighet med kommissionens yrkande.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (första avdelningen i utökad sammansättning)
följande:
1)
Talan ogillas.
2)
Volotea, SA ska ersätta rättegångskostnaderna.
Papasavvas
Svenningsen
Valančius
Csehi
Nihoul
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 13 maj 2020.
Underskrifter
Innehållsförteckning
I. Bakgrund till tvisten
A. De omtvistade åtgärderna
1. De bestämmelser som antagits av den autonoma regionen
a) Artikel 3 i lag nr 10/2010
b) Rättsakterna för genomförande av lag nr 10/2010
2. Genomförandet av de omtvistade åtgärderna
a) Genomförande av lag nr 10/2010 med avseende på Olbias flygplats
b) Genomförande av lag nr 10/2010 vad gäller flygplatsen Cagliari-Elmas
c) Genomförande av lag nr 10/2010 med avseende på Algheros flygplats
B. Det angripna beslutet
II. Förfarandet och parternas yrkanden
III. Rättslig bedömning
A. Den första grunden: En felaktig tolkning av begreppet statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF
1. Huruvida vissa argument kan tas upp till prövning
2. Den första grundens första del avseende felaktigt fastställande av mottagarna av den omtvistade stödordningen och den första grundens andra del avseende att Volotea inte erhöll någon fördel
a) Huruvida flygplatsoperatörerna använde ”statliga medel”
b) Huruvida de beslut och betalningar som flygplatsoperatörerna gjorde till Volotea kan tillskrivas den autonoma regionen
c) Felaktig identifiering av mottagarna av den omtvistade stödordningen och avsaknaden av fördel för flygbolagen
d) Principen om en privat aktör i en marknadsekonomi
1) Huruvida principen om en privat aktör i en marknadsekonomi borde ha tillämpats på avtalsförhållandena mellan flygplatsoperatörerna och flygbolagen
2) Huruvida principen om en privat aktör i en marknadsekonomi borde ha tillämpats på den autonoma regionen
3) Huruvida det är möjligt att betrakta finansieringen gällande Olbias flygplats som ett stöd till marknadsföringsverksamhet, investering eller till regionala flygplatser
3. Den första grundens tredje: Stödåtgärden var inte selektiv
4. Den första grundens fjärde del: Ingen snedvridning av konkurrensen eller påverkan på handeln mellan medlemsstaterna
a) Huruvida det omtvistade stödet avseende Volotea kunde anses omfattas av det stödtak som föreskrivs i förordning nr 360/2012
b) Huruvida den omtvistade stödordningen snedvred konkurrensen och påverkade handeln inom unionen
B. Den andra grunden: Felaktig bedömning av huruvida det var möjligt att motivera det omtvistade stödet
C. Den tredje grunden: Felaktig rättstillämpning i beslutet att återkräva det omtvistade stödet
D. Den fjärde grunden: Bristfällig hantering av utredningen
E. Den femte grunden: Bristande och motstridig motivering
IV. Rättegångskostnader
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.