Rechtssache C‑158/23 [Keren](i)
T. G.
gegen
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(Vorabentscheidungsersuchen des Raad van State [Niederlande])
Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 4. Februar 2025
„ Vorlage zur Vorabentscheidung – Asylpolitik – Flüchtlingseigenschaft oder subsidiärer Schutzstatus – Richtlinie 2011/95/EU – Art. 34 – Zugang zu Integrationsmaßnahmen – Bußgeldbewehrte Pflicht, eine Integrationsprüfung zu bestehen – Person, der internationaler Schutz zuerkannt worden ist und die eine solche Prüfung nicht fristgerecht bestanden hat – Pflicht, eine Geldbuße zu zahlen – Pflicht, sämtliche Kosten der Integrationskurse und ‑prüfungen zu tragen – Möglichkeit, ein Darlehen zu erhalten, um diese Kosten zu bestreiten “
1.        Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung – Asylpolitik – Flüchtlingseigenschaft oder subsidiärer Schutzstatus – Richtlinie 2011/95 – Zugang zu Integrationsmaßnahmen – Nationale Regelung, die Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, die Pflicht auferlegt, eine Integrationsprüfung zu bestehen – Zulässigkeit – Grenzen – Person, der internationaler Schutz zuerkannt worden ist und die diese Prüfung nicht fristgerecht bestanden hat – Bei Nichtbestehen der Prüfung systematisch angewandte Pflicht zur Zahlung einer Geldbuße – Unzulässigkeit – Geldbuße, die für die betreffende Person eine unangemessene finanzielle Belastung darstellt – Unzulässigkeit
(Richtlinie 2011/95 des Europäischen Parlaments und des Rates, Erwägungsgründe 41 und 47 und Art. 34)
(vgl. Rn. 62-76, Tenor 1)
2.        Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung – Asylpolitik – Flüchtlingseigenschaft oder subsidiärer Schutzstatus – Richtlinie 2011/95 – Zugang zu Integrationsmaßnahmen – Bußgeldbewehrte Pflicht, eine Integrationsprüfung zu bestehen – Person, der internationaler Schutz zuerkannt worden ist und die diese Prüfung nicht fristgerecht bestanden hat – Pflicht, sämtliche Kosten der Integrationskurse und ‑prüfungen zu tragen – Unzulässigkeit – Möglichkeit, ein Darlehen für diese Kosten sowie einen Schuldenerlass im Fall des Bestehens der Prüfung oder im Fall der Freistellung oder Befreiung von der Integrationspflicht zu erhalten – Keine Auswirkung
(Richtlinie 2011/95 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 34)
(vgl. Rn. 79-86, Tenor 2)
Zusammenfassung
Auf ein Vorabentscheidungsersuchen des Raad van State (Staatsrat, Niederlande) erläutert die Große Kammer des Gerichtshofs, ob und inwieweit die Mitgliedstaaten Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, die bußgeldbewehrte Pflicht auferlegen können, innerhalb einer bestimmten Frist eine Integrationsprüfung zu bestehen und selbst sämtliche Kosten dieser Prüfung und der Vorbereitungskurse dafür zu tragen, ohne dabei gegen die Bestimmungen der Richtlinie 2011/95(1) zu verstoßen.
Der Kläger des Ausgangsverfahrens, ein eritreischer Staatsangehöriger, kam im Alter von 17 Jahren in die Niederlande. In der Folge wurde ihm internationaler Schutz zuerkannt. Als er 18 Jahre alt wurde, teilte ihm der Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Minister für soziale Angelegenheiten und Beschäftigung, Niederlande, im Folgenden: Minister) mit, dass er integrationspflichtig sei, was bedeute, dass er grundsätzlich innerhalb von drei Jahren alle Teile der Integrationsprüfung bestehen müsse. Diese Frist wurde mehrmals um insgesamt ein Jahr mit der Begründung verlängert, dass er sich dauerhaft in einer Aufnahmeeinrichtung für Asylbewerber aufgehalten und eine Ausbildung absolviert habe. Allerdings erschien er zu bestimmten Kursen und Prüfungen nicht und bestand die Kurse und Prüfungen, an denen er teilnahm, nicht.
Mit Entscheidung vom 31. März 2020 verhängte der Minister gegen den Kläger des Ausgangsverfahrens eine Geldbuße in Höhe von 500 Euro mit der Begründung, dass dieser die vom niederländischen Recht für Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden sei, vorgesehene Integrationsprüfung nicht fristgerecht bestanden habe, und gab ihm auf, das Darlehen in Höhe von 10 000 Euro, das ihm die niederländischen Behörden zur Finanzierung der Kosten des Integrationsprogramms gewährt hatten, zurückzuzahlen, weil er dieses Programm nicht fristgerecht abgeschlossen habe.
Mit Entscheidung vom 25. Februar 2021 erklärte der Minister den vom Kläger des Ausgangsverfahrens gegen seine Entscheidung vom 31. März 2020 erhobenen Widerspruch für unbegründet. Die von diesem gegen die Entscheidung vom 25. Februar 2021 erhobene Klage wurde sodann von der Rechtbank (Bezirksgericht, Niederlande) mit Urteil vom 4. November 2021 für unbegründet erklärt.
Am 2. Dezember 2021, d. h. ein Jahr und zehn Monate nach Ablauf der Integrationsfrist, wurde der Kläger des Ausgangsverfahrens von der Integrationspflicht befreit, weil er nach Ansicht des Ministers zu diesem Zeitpunkt ausreichende Anstrengungen unternommen hatte, das Integrationsprogramm abzuschließen. Diese Befreiung ließ seine Verpflichtung zur Zahlung der Geldbuße und zur Rückzahlung des Darlehens jedoch unberührt.
Der Kläger des Ausgangsverfahrens legte beim Raad van State (Staatsrat, Niederlande), dem vorlegenden Gericht, gegen das Urteil vom 4. November 2021 ein Rechtsmittel ein. Dieses Gericht fragt sich, ob Art. 34 der Richtlinie 2011/95(2) der Verhängung einer Integrationspflicht gegenüber Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, die die bußgeldbewehrte Pflicht umfasst, die betreffenden Prüfungen grundsätzlich innerhalb von drei Jahren zu bestehen, und der Tatsache entgegensteht, dass die Kosten der Integrationsprogramme von den integrationspflichtigen Personen getragen werden.
Würdigung durch den Gerichtshof
Als Erstes stellt der Gerichtshof fest, dass sich anhand des Wortlauts von Art. 34 der Richtlinie 2011/95 nicht feststellen lässt, ob ein Mitgliedstaat bußgeldbewehrt zur Teilnahme an einem Integrationsprogramm oder sogar zum Bestehen der damit verbundenen Prüfung verpflichten kann. Aus dem Kontext, in den sich dieser Artikel einfügt, sowie aus den von diesem und von dieser Richtlinie verfolgten Zielen geht allerdings hervor, dass die Mitgliedstaaten bei der Entscheidung über den Inhalt der Integrationsprogramme, über die praktischen Modalitäten der Durchführung dieser Programme und über die Pflichten, die den Teilnehmern in diesem Rahmen auferlegt werden können, zwar über einen Wertungsspielraum verfügen, dieser jedoch nicht in einer Weise genutzt werden darf, die diese Ziele oder die praktische Wirksamkeit dieser Richtlinie beeinträchtigen oder gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen würde. Infolgedessen müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass der Inhalt dieser Programme, die praktischen Modalitäten der Durchführung dieser Programme und die Pflichten, die den Teilnehmern in diesem Rahmen auferlegt werden können, den tatsächlichen Zugang von Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, zu diesen Programmen oder die tatsächliche Wahrnehmung der weiteren Rechte und Vorteile, die diesen Personen nach dieser Richtlinie zustehen, durch sie nicht unverhältnismäßig behindern(3).
Es kann nicht bestritten werden, dass der Erwerb von Kenntnissen sowohl der Sprache als auch über die Gesellschaft des Aufnahmemitgliedstaats die Integration von Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, in die Gesellschaft des Aufnahmemitgliedstaats fördert. Außerdem erleichtert er diesen Personen die Wahrnehmung der Rechte und Vorteile, die ihnen nach der Richtlinie 2011/95 zustehen, und insbesondere den Zugang zum Arbeitsmarkt und zur Berufsausbildung.
Vor diesem Hintergrund ist eine nationale Regelung, die die Pflicht vorsieht, solche Programme zu absolvieren und die damit zusammenhängende Prüfung zu bestehen, mit Art. 34 dieser Richtlinie vereinbar, sofern sie die oben genannten Voraussetzungen beachtet. Eine solche Regelung würde das Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, in Art. 34 der Richtlinie 2011/95 gewährte Recht jedoch beeinträchtigen und könnte die Erreichung des mit diesem Artikel verfolgten Ziels nicht ermöglichen, wenn sie nicht die besonderen Umstände berücksichtigen würde, durch die die Situation der Teilnehmer gekennzeichnet ist, insbesondere den Kenntnisstand, der für das Bestehen der Integrationsprüfung verlangt werden kann, sowie die Zugänglichkeit der Kurse und des für die Prüfungsvorbereitung erforderlichen Materials(4).
Die in Art. 34 der Richtlinie 2011/95 genannten Integrationsmaßnahmen dürfen somit nicht zum Ziel haben, die Personen zu bestrafen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist und die beim Erwerb der Kenntnisse, die bei den Integrationsprogrammen vermittelt werden sollen, Schwierigkeiten haben, sondern sie müssen zum Ziel haben, die Integration dieser Personen in die Gesellschaft des Aufnahmemitgliedstaats je nach ihren individuellen Fähigkeiten zu erleichtern.
Insbesondere sind besondere individuelle Umstände wie Alter, Bildungsniveau, finanzielle Lage oder Gesundheitszustand der betreffenden Person zu berücksichtigen, auch im Hinblick auf ihre Befreiung von der Pflicht zum Bestehen einer Prüfung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden, falls sie aufgrund dieser Umstände nicht in der Lage ist, diese Prüfung abzulegen oder zu bestehen. Daher sollte die Person, der internationaler Schutz zuerkannt worden ist und die die Prüfung aufgrund solcher Umstände nicht besteht, die Möglichkeit haben, den Nachweis angemessener Bemühungen zu erbringen, die sie unternommen hat, um die Prüfung zu bestehen.
Darüber hinaus sollte jede Person, der internationaler Schutz zuerkannt worden ist, von der Pflicht befreit werden, diese Prüfung zu bestehen, falls sie in Anbetracht der Lebensumstände und der Umstände, durch die ihr Aufenthalt im Aufnahmemitgliedstaat gekennzeichnet ist, nachweisen kann, dass sie bereits tatsächlich in dessen Gesellschaft integriert ist.
Im Übrigen sollten die für das Bestehen einer solchen Prüfung verlangten Kenntnisse auf Grundkenntnisse beschränkt werden, ohne über das hinauszugehen, was erforderlich ist, um die Integration von Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, in die Gesellschaft des Aufnahmemitgliedstaats zu fördern. So ist die besondere Situation dieser Personen insbesondere dann zu berücksichtigen, wenn sie sich noch nicht dauerhaft in diesem Mitgliedstaat niedergelassen haben.
Jedenfalls steht Art. 34 der Richtlinie 2011/95 dem entgegen, dass das Nichtbestehen einer solchen Prüfung systematisch mit einer Geldbuße geahndet wird. Eine solche Sanktion darf nur unter außergewöhnlichen Umständen verhängt werden, wie z. B. dann, wenn sich aus objektiven Anhaltspunkten ergibt, dass die betreffende Person nachweislich und fortdauernd nicht bereit ist, sich zu integrieren. Des Weiteren darf eine solche Geldbuße nicht derart hoch sein, dass sie der betreffenden Person in Anbetracht ihrer persönlichen und familiären Situation eine unangemessene finanzielle Belastung auferlegt.
Im vorliegenden Fall kommt die von der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden niederländischen Regelung vorgesehene Geldbuße systematisch zur Anwendung und kann bis zu 1 250 Euro betragen. Nach Ansicht des Gerichtshofs steht eine solche Maßnahme zu dem mit dieser Regelung verfolgten Ziel in einem offensichtlichen Missverhältnis.
Als Zweites entscheidet der Gerichtshof(5), dass Art. 34 der Richtlinie 2011/95 einer nationalen Regelung entgegensteht, nach der Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, sämtliche Kosten der Integrationskurse und ‑prüfungen selbst tragen. Die Tatsache, dass diese Personen von den Behörden ein Darlehen erhalten können, um diese Kosten zu bestreiten, und ihnen die Darlehensschulden erlassen werden, wenn sie ihre Integrationsprüfung innerhalb der vorgesehenen Frist bestehen oder innerhalb dieser Frist von der Integrationspflicht ausgenommen oder befreit werden, vermag an der Unvereinbarkeit dieser Regelung mit Art. 34 nichts zu ändern.
Denn die Möglichkeit, ein Darlehen aufzunehmen, um die Kosten des Integrationsprogramms zu bestreiten, beinhaltet zwar eine gewisse Berücksichtigung der individuellen finanziellen Leistungsfähigkeit der Person, der internationaler Schutz zuerkannt worden ist, doch bleibt diese Person dennoch grundsätzlich verpflichtet, diese – möglicherweise sehr hohen – Kosten des Programms zu tragen, wenn sie die Integrationsprüfung nicht fristgerecht besteht oder nicht von der Pflicht, das aufgenommene Darlehen zurückzuzahlen, ausgenommen oder befreit wird. Solange ihr die Pflicht obliegt, die Integrationsprüfung zu bestehen, besteht überdies zwangsläufig eine Unsicherheit sowohl bezüglich des Gesamtbetrags des Darlehens, den diese Person letztlich zurückzahlen muss, als auch bezüglich des – potenziell sehr langen – Zeitraums, in dem sie bei den Behörden verschuldet bleibt. Dass der Person, der internationaler Schutz zuerkannt worden ist, grundsätzlich sämtliche Kosten der Kurse und Prüfungen des Integrationsprogramms auferlegt werden, gefährdet somit das Ziel, ihre tatsächliche Integration in die Gesellschaft des Aufnahmemitgliedstaats sicherzustellen, indem ihr eine unangemessene Belastung auferlegt wird, die nicht nur ihren tatsächlichen Zugang zum Integrationsprogramm, sondern auch die Wahrnehmung der weiteren Rechte und Vorteile, die ihr nach der Richtlinie 2011/95 zustehen, durch sie behindert.
i      Die vorliegende Rechtssache ist mit einem fiktiven Namen bezeichnet, der nicht dem echten Namen eines Verfahrensbeteiligten entspricht.
1      Richtlinie 2011/95/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über Normen für die Anerkennung von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Personen mit Anspruch auf internationalen Schutz, für einen einheitlichen Status für Flüchtlinge oder für Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz und für den Inhalt des zu gewährenden Schutzes (ABl. 2011, L 337, S. 9).
2      Art. 34 („Zugang zu Integrationsmaßnahmen“) der Richtlinie 2011/95 bestimmt: „Um die Integration von Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt worden ist, in die Gesellschaft zu erleichtern, gewährleisten die Mitgliedstaaten den Zugang zu Integrationsprogrammen, die sie als den besonderen Bedürfnissen von Personen mit Flüchtlingsstatus oder subsidiärem Schutzstatus angemessen erachten, oder schaffen die erforderlichen Voraussetzungen, die den Zugang zu diesen Programmen garantieren.“
3      Diese Voraussetzungen, in deren Rahmen die Mitgliedstaaten ihren Wertungsspielraum ausüben, um über den Inhalt der in Art. 34 der Richtlinie 2011/95 genannten Integrationsprogramme, die praktischen Modalitäten der Durchführung dieser Programme und die Pflichten, die den Teilnehmern in diesem Rahmen auferlegt werden können, zu entscheiden, werden im Folgenden als „oben genannte Voraussetzungen“ bezeichnet.
4      Dies geht aus dem Wortlaut von Art. 34 sowie aus den Erwägungsgründen 41 und 47 der Richtlinie 2011/95 hervor, in denen hervorgehoben wird, dass eine solche individualisierte Beurteilung erforderlich ist, damit die betreffenden Personen die Rechte und Vorteile, die ihnen nach dieser Richtlinie zustehen, wirksam wahrnehmen können und dadurch eine schnelle und gelungene Integration dieser Personen erleichtert wird.
5      Nachdem er darauf hingewiesen hat, dass die Mitgliedstaaten zwar über einen Wertungsspielraum verfügen, aber sicherstellen müssen, dass der Inhalt der Integrationsprogramme, die praktischen Modalitäten der Durchführung dieser Programme und die Pflichten, die den Teilnehmern in diesem Rahmen auferlegt werden können, den tatsächlichen Zugang dieser Personen zu diesen Programmen oder die tatsächliche Wahrnehmung der weiteren Rechte und Vorteile, die diesen Personen nach dieser Richtlinie zustehen, durch sie nicht unverhältnismäßig behindern.