62019CJ0719_RES
Asia C-719/19
FS
vastaan
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(Ennakkoratkaisupyyntö – Raad van State (Alankomaat))
Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 22.6.2021
Ennakkoratkaisupyyntö – Unionin kansalaisuus – Direktiivi 2004/38/EY – Unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeus liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella – 15 artikla – Unionin kansalaisen tilapäisen oleskelun päättyminen vastaanottavan jäsenvaltion alueella – Karkottamispäätös – Kyseisen unionin kansalaisen fyysinen poistuminen tältä alueelta – Kyseisen karkottamispäätöksen ajalliset vaikutukset – 6 artikla – Kyseisen unionin kansalaisen mahdollisuus saada uusi oleskeluoikeus hänen palatessaan mainitulle alueelle
Unionin kansalaisuus – Oikeus liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella – Direktiivi 2004/38 – Maahantulo- ja oleskeluoikeuden rajoittaminen muista kuin yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä – Kyseisen direktiivin 15 artiklan 1 kohdan nojalla tehdyn karkottamispäätöksen täytäntöönpano – Pelkkä kyseisen päätöksen kohteena olevan unionin kansalaisen fyysinen poistuminen vastaanottavan jäsenvaltion alueelta hänen vapaaehtoiselle poistumiselleen asetetussa määräajassa ei riitä kyseiseen täytäntöönpanoon – Asianomaisen kansalaisen mahdollisuus saada uusi oleskeluoikeus hänen palatessaan kyseiselle alueelle – Edellytykset – Asianomaisen on fyysisesti poistuttava kyseiseltä alueelta ja päätettävä oleskelunsa siellä tosiasiallisesti ja aidosti – Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tarkastaa näiden edellytysten täyttymisen
(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38 6 artiklan 1 kohta ja 15 artiklan 1 kohta)
(ks. 69–82 kohta ja tuomiolauselma)
Unionin kansalaisuus – Oikeus liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella – Direktiivi 2004/38 – Maahantulo- ja oleskeluoikeuden rajoittaminen muista kuin yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä – Kyseisen direktiivin 15 artiklan 1 kohdan nojalla tehdyn karkottamispäätöksen täytäntöönpano – Se, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin arvioi karkottamispäätöksen täytäntöönpanon – Huomioon otettavat seikat – Kaikki asianomaisen unionin kansalaisen erityiselle tilanteelle ominaiset konkreettiset olosuhteet – Se, ettei tällaista karkottamispäätöstä ole pantu täytäntöön – Seuraukset – Asianomainen jäsenvaltio ei ole velvollinen tekemään uutta karkottamispäätöstä samojen tosiseikkojen perusteella
(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38 6 artiklan 1 kohta ja 15 artiklan 1 kohta)
(ks. 89–93 ja 95–100 kohta sekä tuomiolauselma)
Tiivistelmä
Unionin kansalainen, josta on tehty karkottamispäätös, voi saada uuden oleskeluoikeuden vastaanottavan jäsenvaltion alueella vasta päätettyään oleskelunsa tällä alueella tosiasiallisesti ja aidosti. Tällaista karkottamispäätöstä nimittäin ei ole pantu kattavasti täytäntöön pelkästään sillä, että kyseinen unionin kansalainen on fyysisesti poistunut tältä alueelta hänen vapaaehtoiselle poistumiselleen kyseisessä päätöksessä asetetussa määräajassa.
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (oikeus- ja turvallisuusasioista vastaava valtiosihteeri, Alankomaat; jäljempänä valtiosihteeri) katsoi 1.6.2018 tekemällään päätöksellä, että FS, joka on Puolan kansalainen, oleskeli Alankomaiden alueella laittomasti, sillä hän ei enää täyttänyt direktiivin 2004/38 (
1
) 7 artiklassa yli kolmen kuukauden pituista oleskelua koskevalle oikeudelle säädettyjä edellytyksiä, ja määräsi hänet poistumaan Alankomaiden alueelta. Valtiosihteeri totesi 25.9.2018 tekemällään päätöksellä (jäljempänä karkottamispäätös) perusteettomaksi oikaisuvaatimuksen, jonka FS oli tehnyt edellisestä päätöksestä. Hän asetti vapaaehtoiselle poistumiselle neljän viikon määräajan, joka päättyi 23.10.2018 ja jonka jälkeen FS voitaisiin karkottaa hänen laittoman oleskelunsa takia.
Joka tapauksessa FS poistui Alankomaista viimeistään 23.10.2018, koska Saksan poliisiviranomaiset ottivat hänet tuona päivänä kiinni myymälävarkaudesta. FS ilmoitti asuvansa Saksassa lähellä Alankomaiden rajaa. Hän selitti myös olevansa riippuvainen marihuanasta ja menevänsä siksi päivittäin Alankomaihin ostamaan sitä. Hänet otettiin 22.11.2018 kiinni varkaudesta Alankomaissa sijaitsevassa supermarketissa. Sen jälkeen, kun FS oli otettu kiinni ja otettu poliisin säilöön, valtiosihteeri otti hänet hallinnolliseen säilöön hänen karkottamisekseen alkuperämaahansa. Tämän päätöksen perusteluna oli se riski, että FS pakenisi ulkomaalaisvalvontaa ja välttelisi poistamisensa tai karkottamismenettelyn valmistelua tai estäisi sen.
Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen (Haagin alioikeus, Groningenin istuntopaikka, Alankomaat) hylkäsi joulukuussa 2018 antamallaan tuomiolla perusteettomana kanteen, jonka FS oli nostanut säilöönottopäätöksestä. FS valitti tästä tuomiosta Raad van Stateen (ylin hallintotuomioistuin, Alankomaat) eli ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen. Tämä tuomioistuin toteaa, että FS:n karkottamista koskeva päätös on oleskeludirektiivin 15 artiklassa (
2
) tarkoitettu karkottamispäätös. Saman tuomioistuimen mielestä sen laillisuus, että FS otettiin säilöön hänen palattuaan Alankomaihin, riippuu siitä, oliko hänellä jälleen oleskeluoikeus kyseisen säilöönoton ajankohtana. Niinpä unionin tuomioistuinta pyydettiin lausumaan olosuhteista, joissa unionin kansalainen, josta on tehty karkottamispäätös muista kuin yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä, voi vedota uuteen oleskeluoikeuteen vastaanottavassa jäsenvaltiossa.
Suuressa jaostossa antamassaan tuomiossa unionin tuomioistuin katsoo, että oleskeludirektiivin 15 artiklan 1 kohtaan perustuvaa päätöstä karkottaa unionin kansalainen vastaanottavan jäsenvaltion alueelta sillä perusteella, että tällä unionin kansalaisella ei enää ole mainitun direktiivin nojalla tilapäistä oleskeluoikeutta kyseisellä alueella, ei ole pantu kattavasti täytäntöön pelkästään sillä, että kyseinen unionin kansalainen on fyysisesti poistunut tältä alueelta kyseisessä päätöksessä hänen vapaaehtoiselle poistumiselleen asetetussa määräajassa. Unionin tuomioistuin toteaa lisäksi, että saadakseen uuden kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohtaan perustuvan oleskeluoikeuden samalla alueella unionin kansalaisen, johon tällainen karkottamispäätös on kohdistettu, on täytynyt paitsi fyysisesti poistua vastaanottavan jäsenvaltion alueelta myös päättää oleskelunsa tällä alueella tosiasiallisesti ja aidosti, jolloin hänen palatessaan tälle alueelle hänen oleskeluaan ei voida pitää todellisuudessa yhtäjaksoisena hänen aikaisemman samalla alueella oleskelunsa kanssa.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin tuomioistuin tekee tämän päätelmän ensinnäkin tutkittuaan, riittääkö pelkkä unionin kansalaisen fyysinen poistuminen vastaanottavasta jäsenvaltiosta siihen, että hänestä oleskeludirektiivin 15 artiklan 1 kohdan nojalla tehdyn karkottamispäätöksen voidaan katsoa tulleen pannuksi kattavasti täytäntöön. Tältä osin unionin tuomioistuin huomauttaa, että tällaisen karkottamispäätöksen ajalliset vaikutukset eivät ilmene kyseisen direktiivin sanamuodosta. Unionin tuomioistuin ottaa sitten huomioon kyseisen säännöksen tavoitteen ja asiayhteyden, johon se kuuluu, sekä kyseisen direktiivin tarkoituksen ja toteaa, että vastaanottavalle jäsenvaltiolle annettu mahdollisuus karkottaa unionin kansalainen, joka ei enää oleskele laillisesti sen alueella, kuuluu oleskeludirektiivin erityiseen tavoitteeseen, joka on välttää se, että unionin kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä muodostavat kohtuuttoman rasitteen vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle tilapäisen oleskelunsa aikana. Unionin tuomioistuin toteaa lisäksi, että tulkinta, jonka mukaan pelkkä unionin kansalaisen fyysinen poistuminen riittää karkottamispäätöksen täytäntöönpanoon, antaisi tälle mahdollisuuden vedota useisiin peräkkäisiin tilapäisiin oleskeluihin jäsenvaltiossa oleskellakseen siellä todellisuudessa jatkuvasti, vaikka tällainen kansalainen ei täyttäisi oleskeludirektiivissä säädettyjä pysyvän oleskeluoikeuden edellytyksiä. Unionin tuomioistuimen mukaan tällainen tulkinta ei olisi johdonmukainen oleskeludirektiivin kokonaiskontekstin kanssa, sillä tässä direktiivissä on säädetty oleskeluoikeutta vastaanottavassa jäsenvaltiossa koskevasta asteittaisesta järjestelmästä, jossa päädytään lopulta pysyvään oleskeluoikeuteen.
Lisäksi unionin tuomioistuin katsoo, että yhden kuukauden vähimmäisajan myöntäminen siitä lukien, kun karkottamispäätöksestä on ilmoitettu, tämän päätöksen panemiseksi täytäntöön (
3
) puoltaa, siltä osin kuin se mahdollistaa kyseessä olevalle kansalaiselle poistumisensa valmistelun, oleskeludirektiivin 15 artiklan 1 kohdan tulkitsemista siten, että karkottamispäätös pannaan täytäntöön silloin, kun kyseinen kansalainen päättää tosiasiallisesti ja aidosti oleskelunsa kyseisellä alueella.
Toiseksi unionin tuomioistuin esittää hyödyllisiä toteamuksia ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle, jotta tämä voisi selvittää sen käsiteltäväksi saatetun asian kaikkien olosuhteiden kokonaisarvioinnin perusteella, onko kyseessä oleva unionin kansalainen päättänyt oleskelunsa vastaanottavan jäsenvaltion alueella tosiasiallisesti ja aidosti, jolloin häneen kohdistettu karkottamispäätös on pantu kattavasti täytäntöön. Tältä osin unionin tuomioistuin toteaa aluksi, että tällaisen kansalaisen velvoittaminen pysymään kaikissa tapauksissa poissa vastaanottavasta jäsenvaltiosta jonkin vähimmäisajanjakson ajan, esimerkiksi kolme kuukautta, jotta hän voisi vedota uuteen oleskeluoikeuteen tässä jäsenvaltiossa kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohdan nojalla, tarkoittaisi sellaisen rajoituksen asettamista tämän perusoikeuden käytölle, josta ei määrätä perussopimuksissa eikä myöskään säädetä mainitussa direktiivissä. Sen ajanjakson kestolla, jonka kyseinen henkilö on viettänyt vastaanottavan jäsenvaltion alueen ulkopuolella karkottamispäätöksen tekemisen jälkeen, voi kuitenkin olla tietty merkitys, koska mitä pidempään asianomainen on poissa vastaanottavan jäsenvaltion alueelta, sitä todennäköisemmin hänen oleskelunsa on päättynyt tosiasiallisesti ja aidosti. Lisäksi unionin tuomioistuin korostaa muina esittäminään hyödyllisinä toteamuksina kaikkien niiden seikkojen merkitystä, jotka osoittavat asianomaisen unionin kansalaisen ja vastaanottavan jäsenvaltion välisten siteiden katkenneen; tällaisia seikkoja ovat esimerkiksi vuokrasopimuksen irtisanominen tai muutto. Unionin tuomioistuin täsmentää, että toimivaltaisen kansallisen viranomaisen on arvioitava tällaisten seikkojen merkitystä kaikkien asianomaisen unionin kansalaisen erityiselle tilanteelle ominaisten konkreettisten olosuhteiden perusteella.
Lopuksi unionin tuomioistuin täsmentää, mitkä ovat seuraukset siitä, ettei karkottamispäätöstä ole pantu täytäntöön. Tältä osin unionin tuomioistuin toteaa, että jos kyseisestä tarkastuksesta ilmenee, ettei unionin kansalainen ole päättänyt tilapäistä oleskeluaan vastaanottavan jäsenvaltion alueella tosiasiallisesti ja aidosti, kyseinen jäsenvaltio ei ole velvollinen tekemään uutta karkottamispäätöstä niiden samojen tosiseikkojen perusteella, jotka johtivat kyseisestä kansalaisesta jo tehtyyn karkottamispäätökseen, vaan se voi tukeutua tähän viimeksi mainittuun päätökseen velvoittaakseen kyseisen kansalaisen poistumaan alueeltaan. Unionin tuomioistuin täsmentää kuitenkin, että sellainen olosuhteiden aineellinen muutos, jonka avulla unionin kansalainen voisi täyttää oleskeludirektiivin 7 artiklassa yli kolmen kuukauden pituista oleskelua koskevalle oikeudelle säädetyt edellytykset, veisi häneen kohdistetulta karkottamispäätökseltä kaiken vaikutuksen ja edellyttäisi, että tämän päätöksen täytäntöönpanon puuttumisesta huolimatta hänen oleskeluaan asianomaisen jäsenvaltion alueella on pidettävä laillisena. Siltä osin kuin kyse on jäsenvaltion mahdollisuudesta tarkastaa, onko tällainen karkottamispäätös pantu kattavasti täytäntöön, huolimatta unionin oikeudessa tällaisille tarkastuksille asetetuista rajoituksista, oleskeludirektiivin tietyillä säännöksillä pyritään antamaan vastaanottavalle jäsenvaltiolle mahdollisuus huolehtia siitä, että muiden jäsenvaltioiden kansalaiset voivat oleskella tilapäisesti sen alueella tämän direktiivin mukaisesti. (
4
) Lopuksi unionin tuomioistuin toteaa, että unionin kansalaisesta oleskeludirektiivin 15 artiklan 1 kohdan nojalla tehtyyn karkottamispäätökseen ei voida vedota häntä vastaan silloin, kun tämä kansalainen saapuu kyseisen direktiivin 5 artiklan, jossa säädetään oikeudesta tulla vastaanottavan jäsenvaltion alueelle, nojalla satunnaisesti tälle alueelle muuta tarkoitusta kuin siellä oleskelua varten.
(
1
)	Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/38/EY (EUVL 2004, L 158, s. 77; jäljempänä oleskeludirektiivi).
(
2
)	Tässä säännöksessä säädetään muun muassa, että tiettyjä saman direktiivin VI luvussa, jonka otsikko on ”Maahantulo- ja oleskeluoikeuden rajoittaminen yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä”, säädettyjä menettelyjä (30 ja 31 artiklassa säädettyjä menettelyjä) on soveltuvin osin sovellettava kaikkiin päätöksiin, joilla rajoitetaan Euroopan unionin kansalaisen tai tämän perheenjäsenten vapaata liikkuvuutta muista kuin yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen perustuvista syistä.
(
3
)	Tästä säädetään oleskeludirektiivin 30 artiklan 3 kohdassa ja sitä sovelletaan analogisesti kyseisen direktiivin 15 artiklan nojalla tehtyyn päätökseen.
(
4
)	Näin säädetään muun muassa oleskeludirektiivin 5 artiklan 5 kohdassa, jonka mukaan jäsenvaltio voi vaatia asianomaista henkilöä tekemään ilmoituksen jäsenvaltion alueella oleskelustaan määräajassa, joka on kohtuullinen ja ketään syrjimätön, ja tämän viimeksi mainitun velvollisuuden laiminlyönnistä, samoin kuin rekisteröitymisvelvollisuuden laiminlyönnistä, saatetaan asianomaiselle määrätä seuraamuksia, joiden on oltava oikeasuhteisia ja syrjimättömiä.