61970C0011
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
ALAIN DUTHEILLET DE LAMOTHE
της 2ας Δεκεμβρίου 1970 (
*1
)
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
Στις τέσσερις υποθέσεις (11/70, 25/70, 26/70 και 30/70) που πρέπει να εξετάσετε σήμερα, εμφανίζονται από πολλές πλευρές τα ίδια ή συγγενή ερωτήματα.
Ποιο είναι στην ουσία το αντικείμενο των υποθέσεων αυτών;
1)
Το κύρος των διατάξεων που περιέχουν τρεις κοινοτικοί κανονισμοί, οι κανονισμοί 102/64, 120/67 και 473/67, και οι οποίες προβλέπουν ότι η χορήγηση πιστοποιητικού εισαγωγής ή εξαγωγής για τα προϊόντα που αναφέρονται στο βασικό κανονισμό 19 εξαρτάται από την σύσταση ασφαλείας και ότι, εκτός περιπτώσεως ανωτέρας βίας, η ασφάλεια καταπίπτει αν ο κάτοχος του πιστοποιητικού δεν πραγματοποιήσει την εμπορική αυτή πράξη.
2)
Στη μία από τις υποθέσεις, την 30/70, το κύρος από άποψη κοινοτικού δικαίου του κανονισμού 87/62 και της οργάνωσης από ένα κράτος μέλος αυτού του συστήματος ασφαλείας από τις 30 Ιουλίου 1962, δηλαδή πριν εκδοθεί το 1964 ο πρώτος κοινοτικός κανονισμός που καθορίζει το σύστημα ασφαλείας για το σύνολο της Κοινότητος.
Αυτά τα ερωτήματα υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο από δύο γερμανικά δικαστήρια: ένα δευτεροβάθμιο δικαστήριο, το Verwaltungsgericht του ομόσπονδου κράτους της Έσσης στις υποθέσεις 25, 26 και 30/70 και ένα πρωτοβάθμιο δικαστήριο, το Verwaltungsgericht της Frankfurt am Main, στην υπόθεση 11/70.
Τα ερωτήματα όμως αυτά δεν έχουν υποβληθεί στο Δικαστήριο υπό την ίδια μορφή στις διάφορες υποθέσεις.
Στις υποθέσεις 11, 25 και 26/70 παίρνουν τη μορφή προσφυγής για τον έλεγχο του κύρους· στην υπόθεση 30/70 προσφυγής για την ερμηνεία του άρθρου 16 του κανονισμού 19 του Συμβουλίου, της 4ης Απριλίου 1962, σε συνδυασμό με ένα ερώτημα σχετικά με το κύρος του άρθρου 7, παράγραφος 2 του κανονισμού 87 της Επιτροπής.
Αυτό όμως λίγο ενδιαφέρει την ουσία, γιατί οι διαφορές αυτές δεν μπορεί να έχουν συνέπειες παρά μόνο για τη μορφή των αποφάσεων που θα εκδώσει το Δικαστήριο στις διάφορες αυτές υποθέσεις, και θα επανέλθω επ' αυτού στο τέλος των προτάσεών μου.
Οι τέσσερις αυτές υποθέσεις θέτουν υπό κρίση πάρα πολλά ερωτήματα που μπορούν, νομίζω, να συγκεντρωθούν σε τρεις ομάδες:
—
στα ερωτήματα που αφορούν τη λεγόμενη εξωτερική νομιμότητα των προσβαλλομένων διατάξεων, δηλαδή το αν οι κοινοτικές αρχές ήταν αρμόδιες και αν ακολουθήθηκε η κανονική διαδικασία για την έκδοσή τους.
—
σ' αυτά που αφορούν την εσωτερική νομιμότητα των διατάξεων αυτών, στις οποίες προσάπτεται κυρίως ότι παραβιάζουν τη λεγόμενη αρχή της αναλογίας που επιβάλλεται στις κοινοτικές αρχές.
—
τέλος σ' αυτά που συνδέονται με το κύρος του κανονισμού 87/62 και με το αν συμβιβάζεται το σύστημα που τέθηκε σε ισχύ στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας πριν την έκδοση του κανονισμού 120/64 με το κοινοτικό δίκαιο.
I — Ας εξετάσουμε κατ' αρχήν τα ερωτήματα που αφορούν την εξωτερική νομιμότητα των προσβαλλομένων διατάξεων.
Οι επικρίσεις που έχουν διατυπωθεί κατά των διατάξεων αυτών είναι διάφορες, αλλά στην πραγματικότητα μπορούν όλες ν' αναχθούν σε τρεις κατηγορίες παρατηρήσεων:
1)
Η αναρμοδιότητα κάθε κοινοτικού οργάνου, όποιο κι αν είναι αυτό, για την έκδοσή τους.
2)
Το πλημμελές της διαδικασίας επεξεργασίας των κανονισμών και ιδίως της συμμετοχής των επιτροπών διαχειρίσεως.
3)
Τέλος και επικουρικά, αυτές καθαυτές οι πλημμέλειες που σε κάθε περίπτωση επηρεάζουν την εξωτερική νομιμότητα ορισμένων μόνο από τις προσβαλλόμενες διατάξεις.
Α — Οσον αφορά το πρώτο ζήτημα, την πλήρη αναρμοδιότητα κάθε κοινοτικού οργάνου να εκδώσει τις προσβαλλόμενες διατάξεις, προτάθηκαν δύο επιχειρήματα, που φαίνεται ότι παρέσυραν εν μέρει το δικαστήριο της Φραγκφούρτης.
1.
Το πρώτο από τα επιχειρήματα αυτά είναι ότι τα νομοθετικά κείμενα δημιουργούν υποχρέωση εισαγωγής ή εξαγωγής, δηλαδή υποχρέωση ενεργείας, ενώ καμία διάταξη της Συνθήκης δεν επιτρέπει στις κοινοτικές αρχές να επιβάλλουν τέτοια υποχρέωση στους ιδιώτες. Το επιχείρημα αυτό δεν θα με απασχολήσει καθόλου. Κατ' αρχήν το ζήτημα μήπως ορισμένες διατάξεις της Συνθήκης, και ιδίως οι σχετικές με τη γεωργία, επιτρέπουν στα κοινοτικά όργανα να επιβάλλουν σε ορισμένες περιπτώσεις στους επιχειρηματίες υποχρεώσεις ενεργείας είναι πολύ αμφίβολο, και αν έπρεπε να δοθεί απάντηση, θα απέκλινα μάλλον, εκ πρώτης όψεως, προς καταφατική απάντηση.
Αλλά στην πραγματικότητα, νομίζω, το ζήτημα δεν τίθεται καν στην παρούσα υπόθεση. Πράγματι, οι προσβαλλόμενες διατάξεις δεν γεννούν στην ουσία υποχρέωση εισαγωγής ή εξαγωγής.
Οι διατάξεις αυτές απλώς προβλέπουν ότι το πιστοποιητικό δεν μπορεί να ζητηθεί παρά για την πραγματική διενέργεια πράξεως εισαγωγής ή εξαγωγής και όχι με βάση μία απλή επιθυμία. Κατ' αυτό τον τρόπο δεν γεννούν υποχρέωση, αλλά θέτουν μόνο έναν όρο για τη χορήγηση ενός τίτλου αναγκαίου για την πράξη που είχε ήδη αποφασίσει ο επιχειρηματίας.
Ο εισαγωγέας ή εξαγωγέας είναι ελεύθερος όχι μόνο να ζητήσει το πιστοποιητικό εισαγωγής ή εξαγωγής, αυτό είναι προφανές, αλλά ακόμη και να μην εκτελέσει την εισαγωγή ή εξαγωγή που δήλωσε ότι θέλει να διενεργήσει. Στην περίπτωση αυτή, βέβαια, χάνει την ασφάλειά του, αλλά η ελευθερία δράσης του, αν και επηρεάζεται ασφαλώς ως προς τον καθορισμό της από την προοπτική αυτή, νομικά δεν περιορίζεται.
Το σύστημα δεν γεννά επομένως υποχρέωση ενεργείας, αλλά θέτει μόνον έναν όρο για τη χορήγηση άδειας ενεργείας.
2.
Το δεύτερο επιχείρημα που προβάλλεται υπέρ της πλήρους αναρμοδιότητας των κοινοτικών οργάνων για την έκδοση των προσβαλλομένων διατάξεων απαιτεί βαθύτερη εξέταση. Υποστηρίζεται, πράγματι, ότι το σύστημα αυτό, που υποχρεώνει αυτούς που ζητούν πιστοποιητικό εισαγωγής ή εξαγωγής να συνιστούν ασφάλεια και που προβλέπει ότι η ασφάλεια αυτή, εκτός των περιπτώσεων ανωτέρας βίας, καταπίπτει σε περίπτωση μη διενέργειας της πράξεως εντός των προθεσμιών που προβλέπει το πιστοποιητικό, καθιερώνει στην ουσία ένα σύστημα κυρώσεων.
Προβάλλεται ότι τα κράτη μέλη, γενικώς, δεν εμπιστεύτηκαν στα κοινοτικά όργανα εξουσίες καταστολής, εκτός από τις περιπτώσεις που προβλέπει ρητά η Συνθήκη, όπως για παράδειγμα για τις συμπράξεις ή την καταχρηστική εκμετάλλευση δεσπόζουσας.θέσης, για τις οποίες το άρθρο 87, παράγραφος 2, στοιχείο α, προβλέπει ρητά την καθιέρωση προστίμων και χρηματικών ποινών.
Κατ' αρχήν επιδέχεται μεγάλη αμφισβήτηση ο ισχυρισμός ότι η Συνθήκη δεν δίνει στα κοινοτικά όργανα την εξουσία να θεσπίζουν κυρώσεις παρά μόνο στις περιπτώσεις που ρητά προβλέπει.
Ιδίως στον τομέα της γεωργίας, η παράγραφος 3 του άρθρου 40 προβλέπει ότι η κοινή οργάνωση των αγορών μπορεί να περιλαμβάνει όλα τα αναγκαία μέτρα για την επίτευξη των στόχων του άρθρου 39. Δίκαια αναρωτιέται κανείς αν μία τόσο ευρεία διατύπωση δεν περιλαμβάνει τη δυνατότητα ενδεχόμενης καθιέρωσης χρηματικών ποινών για την εξασφάλιση τηρήσεως των κοινοτικών κανονισμών.
Αλλά δεν θα χρειαστεί, νομίζω, να λύσει το Δικαστήριο το ζήτημα στην παρούσα υπόθεση, γιατί, κατά τη γνώμη μου, θα είναι αρκετή η εξέταση και ο καθορισμός της νομικής φύσης της ασφαλείας που προβλέπουν τα νομοθετικά κείμενα για να διαπιστωθεί ότι η κατάπτωσή της δεν έχει με κανένα τρόπο το χαρακτήρα κύρωσης.
Πρέπει, κατ' αρχήν, να παρατηρηθεί ότι οι όροι caution ή cautionnement (εγγύηση, εγγυοδοσία) είναι στη σύγχρονη γαλλική γλώσσα διφορούμενοι, πράγμα που από καιρό τόνισαν οι σχολιαστές, προτείνοντας μερικές φορές να τεθεί τέρμα στην κατάσταση αυτή.
Πράγματι μέχρι τα μέσα του 19ου αιώνα, ο όρος «cautionnement» είχε μία μόνο έννοια: αυτή που του δίνει το άρθρο 2011 του γαλλικού Code civil, ήταν η παλιά «fidejussio» του ρωμαϊκού δικαίου, δηλαδή η υποχρέωση με την οποία ένας τρίτος παρεμβαίνει στις σχέσεις δανειστή και οφειλέτη για να εγγυηθεί στο δανειστή ότι θα εκπληρώσει τις υποχρεώσεις του οφειλέτη, αν ο τελευταίος το παραλείψει.
Αλλά πολύ γρήγορα εμφανίστηκε μία άλλη έννοια της λέξεως «caution» (ασφάλεια), η οποία μερικές φορές αποκαλείται «caution administrative» (διοικητική ασφάλεια) και σημαίνει την υποχρεωτική κατάθεση ενός χρηματικού ποσού πριν καταστεί δυνατή η διενέργεια ορισμένων πράξεων ή η άσκηση ορισμένων λειτουργιών, ώστε να υπάρχει ασφάλεια για τις τυχόν ευθύνες που μπορεί να προκύψουν, ιδίως απέναντι στην κρατική εξουσία.
Αυτό το τελευταίο είδος «cautionnement» (συστάσεως ασφαλείας), που από άποψη αστικού δικαίου μοιάζει περισσότερο με «nantissement» (παροχή ακίνητης ή κινητής ασφαλείας από τον οφειλέτη στο δανειστή), διαφέρει κατά πολύ από την «fidejussio» που αποτελεί το «cautionnement» (εγγυοδοσία) με την πρώτη του έννοια.
Αλλά αυτές οι δύο μορφές «cautionnement» μπορούν να συνδυαστούν μεταξύ τους, όπως παραδείγματος χάρη συμβαίνει συχνά στην πράξη, όταν η «caution nantissement», αν μπορεί κανείς να εκφραστεί έτσι, ασφαλίζεται η ίδια με ένα «Fidejussio» συχνότερα τραπεζικό.
Μα τι είναι στην πραγματικότητα αυτή η «caution nantissement»; Κατά τη γνώμη μου δεν είναι τίποτα άλλο παρά μία μορφή sûreté (ασφαλείας) με σκοπό να εξασφαλίσει την τήρηση υποχρεώσεων που αναλαμβάνονται εκ των προτέρων ή συγχρόνως.
Όμως η σύσταση ασφαλείας δύσκολα μπορεί, προφανώς, να παρομοιαστεί με την καθιέρωση κυρώσεως. Η κύρωση έχει ως σκοπό την τιμωρία. Η ασφάλεια έχει ως σκοπό την πρόληψη και ενδεχομένως την αποκατάσταση.
Επομένως, κατά τη γνώμη μου, το επιχείρημα που προτείνεται κατά των προσβαλλομένων διατάξεων περί αναρμοδιότητας των κοινοτικών αρχών για τη θέσπιση κυρώσεων είναι εσφαλμένο κατά τα πραγματικά περιστατικά, διότι οι διατάξεις αυτές δεν καθιέρωσαν σύστημα κυρώσεων, αλλά σύστημα ασφαλείας.
Β — Ας εξετάσουμε λοιπόν τη δεύτερη σειρά ερωτημάτων που αφορούν την εξωτερική νομιμότητα των προσβαλλομένων διατάξεων και που προκύπτει από την πλημμέλεια της διαδικασίας επεξεργασίας των κανονισμών στους οποίους περιέχονται.
Η επεξεργασία όλων αυτών των κανονισμών έγινε κατά την αποκαλούμενη διαδικασία των επιτροπών διαχειρίσεως, της οποίας την αρχή γνωρίζετε καλά.
Μετά από πρόταση της Επιτροπής και γνώμη του Κοινοβουλίου, το Συμβούλιο εκδίδει τους βασικούς κανονισμούς, αναθέτει όμως υπό ορισμένες προϋποθέσεις στην Επιτροπή τη φροντίδα επεξεργασίας των απαραίτητων μέτρων για την εφαρμογή τους.
Η άσκηση των εξουσιών που εμπιστεύεται κατ' αυτό τον τρόπο το Συμβούλιο στην Επιτροπή ρυθμίζεται ως εξής: η Επιτροπή καταστρώνει σχέδιο των μέτρων που πρέπει να ληφθούν. Το υποβάλλει σε μία επιτροπή διαχειρίσεως συγκείμενη απο αντιπροσώπους των κρατών μελών, με πρόεδρο όμως έναν αντιπρόσωπο της Επιτροπής. Η γνώμη της επιτροπής αυτής διαβιβάζεται στην Επιτροπή, η οποία, λαμβάνοντας υπόψη τη γνώμη αυτή, θεσπίζει μέτρα που εφαρμόζονται άμεσα.
Εντούτοις, όταν τα μέτρα αυτά δεν είναι σύμφωνα με τη γνώμη της επιτροπής διαχειρίσεως, από τη μία πλευρά η Επιτροπή μπορεί ν' αναβάλει για ένα μήνα την εφαρμογή τους, από την άλλη πλευρά το Συμβούλιο, στο οποίο έχουν αμέσως διαβιβαστεί, μπορεί να τα ακυρώσει ή να τα τροποποιήσει μέσα στην ίδια προθεσμία του ενός μηνός.
Η νομιμότητα αυτού του συστήματος, που εφαρμόστηκε ευρέως, αφού χρησίμευσε στην επεξεργασία περισσότερων απο δύο χιλιάδες κοινοτικών κανονισμών, αμφισβητείται ήδη και τουλάχιστον ένα από τα γερμανικά δικαστήρια που προσέφυγαν στο Δικαστήριο φαίνεται να έχει αμφιβολίες για τη νομιμότητά του.
Υποστηρίχθηκε ενώπιόν σας ότι η διαδικασία αυτή είναι από δύο απόψεις αντίθετη στη Συνθήκη:
—
αφενός επειδή χορηγεί στην επιτροπή διαχειρίσεως δικαίωμα συμμετοχής στο νομοθετικό έργο της Επιτροπής,
—
αφετέρου, επειδή χορηγεί στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να επιτύχουν την «αναίρεση» (cassation) των κανονισμών της Επιτροπής από το Συμβούλιο.
Τέλος, σύμφωνα με επιχείρημα που αναπτύχθηκε ιδίως στην προφορική συζήτηση, η διαδικασία αυτή υποστηρίχτηκε ότι θίγει τα προνόμια του Κοινοβουλίου.
Έτσι στη δίκη αυτή τίθεται υπό αμφισβήτηση η όλη θεσμική ισορροπία της Κοινότητας.
Η επιχειρηματολογία αυτή, κύριοι, είχε ήδη διεξοδικότατα αναπτυχθεί ενώπιον του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και επίσης με μεγάλη δεξιοτεχνία αντικρούστηκε από τη νομική επιτροπή του Κοινοβουλίου στην έκθεση του Jozeau-Marigné, ο οποίος είναι συγχρόνως, κατά ευτυχή συνδυασμό, νομοθέτης και εξαίρετος νομικός. Θα υιοθετήσω πολλά από τα συμπεράσματα αυτής της εκθέσεως.
Αυτή η επιχειρηματολογία δεν αντέχει, νομίζω, πράγματι σε σοβαρή αντιπαράθεση των λεπτομερειών του αποκαλούμενου συστήματος της επιτροπής διαχειρίσεως και του γράμματος της Συνθήκης.
Το βασικό κείμενο της Συνθήκης είναι αυτό του άρθρου 155, τελευταία παράγραφος, σύμφωνα με το οποίο (παραθέτω): «η Επιτροπή ασκεί τις αρμοδιότητες που της αναθέτει το Συμβούλιο για την εκτέλεση των κανόνων που θεσπίζει». Από αυτό προκύπτουν, νομίζω, καθαρά, τρία σημεία:
1)
Το Συμβούλιο δεν διαθέτει θεσμικά μόνο γενική και βασική κανονιστική εξουσία, αλλά ακόμη την εξουσία να θεσπίζει το ίδιο τα εκτελεστικά κείμενα που είναι απαραίτητα για την εφαρμογή των γενικών κανόνων που εκδίδει.
2)
Την εξουσία του αυτή στο ζήτημα της εκτελέσεως το Συμβούλιο μπορεί είτε να την ασκήσει το ίδιο είτε να αναθέσει την άσκησή της στην Επιτροπή.
3)
Καμία διάταξη δεν περιορίζει το δικαίωμα του Συμβουλίου ν' ασκήσει ή να μην ασκήσει τη δυνατότητα που του προσφέρει το νομοθετικό αυτό κείμενο ούτε το εμποδίζει να καθορίσει τους όρους υπό τους οποίους θα ασκήσει η Επιτροπή την εξουσία που της έχει μεταβιβαστεί.
Πώς όμως αναλύεται το σύστημα των επιτροπών διαχειρίσεως;
1)
Το Συμβούλιο αναθέτει στην Επιτροπή, και μόνο σ' αυτή, τη φροντίδα να λάβει τα μέτρα εφαρμογής ενός βασικού κανονισμού·
2)
προβλέπει πάντως ένα όριο γι' αυτή τη μεταβίβαση εξουσίας.
Σε περίπτωση διαφωνίας μεταξύ επιτροπής διαχειρίσεως και Επιτροπής, το Συμβούλιο μπορεί να ανακτήσει κατά κάποιο τρόπο την αρμοδιότητά του, να νομοθετήσει το ίδιο επί του ζητήματος μέσα σε προθεσμία ενός μηνός για να καταργήσει ή να τροποποιήσει το κείμενο που θέσπισε η Επιτροπή.
Το όλο αυτό σύστημα είναι νομίζω απολύτως σύμφωνο με το γράμμα του άρθρου 155 της Συνθήκης.
Ας έλθουμε τώρα στο επιχείρημα, σύμφωνα με το οποίο η διαδικασία της Επιτροπής διαχειρίσεως ακόμη κι αν δεν είναι αντίθετη με το γράμμα της Συνθήκης, προσβάλλει τη θεσμική ισορροπία που προβλέπει αυτή η Συνθήκη.
Στο σημείο αυτό δεν μπορώ παρά να υιοθετήσω αυτό που έγραψε επ' αυτού ο Jozeau-Marigné στην προαναφερθείσα έκθεση, όταν, πριν εκφράσει τις επιφυλάξεις του στο πολιτικό επίπεδο, εξέτασε στο νομικό επίπεδο αν συμβιβάζεται η διαδικασία των επιτροπών διαχειρίσεως με τη Συνθήκη.
1.
Το Συμβούλιο, όταν αναθέτει εκτελεστικές αρμοδιότητες στην Επιτροπή δυνάμει του άρθρου 155 για την εκτέλεση των κανόνων που θεσπίζει, μπορεί να συνδυάσει την παροχή αυτών των αρμοδιοτήτων με ορισμένους όρους όσον αφορά τον τρόπο άσκησής τους.
2.
Δεν υπάρχει εξάρτηση της Επιτροπής από την επιτροπή διαχειρίσεως, διότι η Επιτροπή παραμένει κυρία της προτάσεώς της.
3.
Δεν υπάρχει μεταβίβαση των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής στο Συμβούλιο, γιατί σύμφωνα με το γράμμα της Συνθήκης το Συμβούλιο είναι αυτό που μπορεί ν' αναθέσει την άσκησή τους στην Επιτροπή.
4.
Τέλος, το Συμβούλιο δεν θα υπερέβαινε τα όρια που του θέτει η Συνθήκη παρά μόνον αν ανέθετε στις επιτροπές διαχειρίσεως οποιαδήποτε εξουσία να αποφασίζουν, πράγμα που δεν συμβαίνει στην παρούσα υπόθεση.
Αντίθετα μία διαδικασία που επιφυλάσσει στο ίδιο το Συμβούλιο το δικαίωμα ν' αποφασίζει σε τελευταίο βαθμό, πρέπει να θεωρηθεί ότι συμβιβάζεται με τη Συνθήκη.
Τέλος, όσον αφορά τα δικαιώματα του Κοινοβουλίου είναι βέβαιο ότι η διαδικασία της επιτροπής διαχειρίσεως που καθιερώνει ο κανονισμός 19 δεν θίγει αυτή η ίδια τις αρμοδιότητες του Κοινοβουλίου.
Για να πειστεί κανείς αρκεί να ξαναδιαβάσει το ψήφισμα της 3ης Οκτωβρίου 1968, στο οποίο το Κοινοβούλιο αναγνωρίζει την ύπαρξη και τη νομιμότητα της διαδικασίας αυτής, ορίζοντας συγχρόνως τα πολιτικά και νομικά όρια εφαρμογής της.
Πιστεύω, επομένως, ότι το σύστημα της επιτροπής διαχειρίσεως που εισάγει το άρθρο 26 του βασικού κανονισμού 19 δεν αντιτίθεται ούτε στο άρθρο 155 της Συνθήκης ούτε στη θεσμική ισορροπία που καθιερώνει η Συνθήκη.
Μένει ένα τελευταίο σημείο: υποστηρίχθηκε ενώπιον του Verwaltungsgericht του ομόσπονδου κράτους της Έσσης, που υποβάλλει στο Δικαστήριο αυτό το ερώτημα, ότι η διαδικασία αυτή είναι αντίθετη προς το άρθρο 189 της Συνθήκης που προβλέπει τις διάφορες κατηγορίες πράξεων, τις οποίες μπορούν να εκδώσουν η Επιτροπή ή το Συμβούλιο: κανονισμούς, οδηγίες κ.λπ.
Δεν αντιλαμβάνομαι καλά το νόημα αυτού του επιχειρήματος, το οποίο άλλωστε δεν υποστηρίχθηκε και πάλι ενώπιον του Δικαστηρίου στην προφορική συζήτηση από αυτούς που το είχαν αρχικά προβάλει.
Από τη στιγμή που το άρθρο 155 της Συνθήκης δίνει στο Συμβούλιο τη δυνατότητα να αναθέσει στην Επιτροπή την εξουσία λήψεως μέτρων για την εκτέλεση των κανόνων που θεσπίζει, προκύπτει σιωπηρά και αναγκαία ότι η Επιτροπή πρέπει να δώσει στους κανόνες αυτούς τη μορφή που αντιστοιχεί στη νομική τους φύση: κανονισμό ή οδηγία και, από την άλλη πλευρά, αυτή την ίδια μορφή θα υιοθετήσει το Συμβούλιο αν πρόκειται να καταργήσει ή να τροποποιήσει ένα κείμενο που εξέδωσε η Επιτροπή.
Για να συνοψίσω, προτείνω συνεπώς να κρίνετε ότι η διαδικασία της επιτροπής διαχειρίσεως του άρθρου 26 του κανονισμού 19, σύμφωνα με την οποία εκδόθηκαν οι προσβαλλόμενοι κανονισμοί, είναι σύμφωνη με τη Συνθήκη, στο μέτρο που το Συμβούλιο δεν ανέθεσε στην Επιτροπή παρά την εξουσία να εκδίδει κανονισμούς για την εφαρμογή των βασικών κανονισμών που εκδίδει το ίδιο.
C — Και έτσι φθάνω κατευθείαν στην τρίτη κατηγορία επικρίσεων που διατυπώθηκαν επικουρικά κατά των προσβαλλομένων κανονισμών όσον αφορά την εξωτερική τους νομιμότητα.
Μπορεί να συνοψίσει κανείς τις επικρίσεις αυτές ως εξής:
Ακόμη κι αν γίνει δεκτή η νομιμότητα της διαδικασίας της επιτροπής διαχειρίσεως, οι προσβαλλόμενες διατάξεις που αφορούν την ασφάλεια δεν θα μπορούσαν να εκδοθούν από την Επιτροπή κατά τη διαδικασία αυτή, επειδή αφενός η θέσπιση ενός τέτοιου όρου για τη χορήγηση των πιστοποιητικών βαίνει κατά πολύ πέραν του πλαισίου των εκτελεστικών μέτρων και αφετέρου και ειδικότερα το Συμβούλιο, στον κανονισμό 19, είχε ρητά προβλέψει ότι ο όρος αυτός δεν μπορούσε να επιβληθεί παρά μόνο για τις εισαγωγές σιτηρών και όχι, όπως προβλέπουν οι προσβαλλόμενες διατάξεις, για τις εξαγωγές και τις εισαγωγές σπόρων καθώς και για τις εξαγωγές και εισαγωγές δημητριακών προϊόντων.
Όσον αφορά το πρώτο σκέλος αυτής της επιχειρηματολογίας, δεν έχω να κάνω παρά μία σύντομη παρατήρηση.
Στηρίζεται στην ουσία στο γεγονός ότι η εισαγωγή της ασφαλείας προκύπτει άλλοτε από κανονιστικές διατάξεις που εξέδωσε το ίδιο το Συμβούλιο, άλλοτε από κανονιστική διάταξη που εξέδωσε η Επιτροπή κατά τη διαδικασία των επιτροπών διαχειρίσεως, αλλά αυτό, παρόλο που εκφράζει μερικές φορές κάποια ασυνέπεια, δεν είναι, νομίζω από μόνο του ικανό να καταστήσει παράνομες τις κανονιστικές διατάξεις που εκδόθηκαν κατά τη διαδικασία των επιτροπών διαχειρίσεως.
Πράγματι, όπως μόλις ανέφερα και όπως θα χρειαστεί να επαναλάβω και πάλι σε λίγο, το Συμβούλιο είναι απόλυτα ελεύθερο να κρατήσει για τον εαυτό του την έκδοση ενός εκτελεστικού μέτρου ή, αντίθετα, ν' αναθέσει στην Επιτροπή τη σχετική φροντίδα.
Το μόνο ζήτημα που τίθεται και που θα εξετάσουμε όσον αφορά τον κανονισμό 19, είναι αν η εισαγωγή ενός συστήματος ασφαλείας συνιστά ή όχι μέτρο εφαρμογής βασικού κανονισμού.
Το άρθρο 16 του κανονισμού 19 θέτει ως προς αυτό ένα λεπτό ερώτημα και δεν σας κρύβω ότι δίστασα πολύ για την απάντηση που θα προτείνω να δώσει το Δικαστήριο.
Το άρθρο 16 στηρίζεται, πράγματι, στην εξής σκέψη:
—
Η πρώτη παράγραφος επιβάλλει για κάθε επιχείρηση εισαγωγής και εξαγωγής σχετικά με όλα τα προϊόντα τα οποία αφορά το άρθρο 1 του κανονισμού 19, τη χορήγηση πιστοποιητικού στον επιχειρηματία.
—
Η δεύτερη παράγραφος είναι αποκλειστικά αφιερωμένη στο πιστοποιητικό εισαγωγής σπόρων.
Το άρθρο αυτό προβλέπει το χρόνο ισχύος αυτών των πιστοποιητικών και τη διαδικασία κατά την οποία ο χρόνος αυτός μπορεί να μεταβληθεί.
Τέλος, ορίζει κυρίως ότι η χορήγηση του πιστοποιητικού εξαρτάται από την καταβολή ασφαλείας που διασφαλίζει την υποχρέωση εισαγωγής κατά το χρόνο ισχύος του πιστοποιητικού και ότι η ασφάλεια αυτή καταπίπτει στην περίπτωση που δεν πραγματοποιηθεί η εισαγωγή μέσα σ' αυτή την προθεσμία.
—
Η τρίτη παράγραφος, τέλος, παραπέ-μπτει στη διαδικασία του άρθρου 26, δηλαδή στη διαδικασία της επιτροπής διαχειρίσεως για τον καθορισμό των λεπτομερειών της εφαρμογής του όλου άρθρου, ιδίως, όπως αναφέρει, για τον καθορισμό της διάρκειας των πιστοποιητικών εισαγωγής όλων των προϊόντων που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 19.
Ενόψει της διατυπώσεως του άρθρου, δίκαια αναρωτιέται κανείς μήπως το Συμβούλιο ήθελε να περιορίσει την υποχρέωση ασφαλείας μόνο στις εισαγωγές σπόρων που αναφέρει ρητά και μήπως, επομένως, είναι παράνομη η επέκταση αυτής της υποχρέωσης, αφενός στις εξαγωγές σπόρων και αφετέρου στις εισαγωγές και εξαγωγές δημητριακών προϊόντων εκτός από τους σπόρους.
Πολύ περισσότερο γεννιέται το ερώτημα αυτό επειδή, σύμφωνα με τις εξηγήσεις που μας δόθηκαν επ' αυτού κατά την προφορική συζήτηση τις προάλλες, έχουν εκδηλωθεί δύο τάσεις, όπως φαίνεται, στους κόλπους του Συμβουλίου, η τάση των «γερακιών», αν μπορούμε να το πούμε έτσι, που επιθυμούσαν σύστημα συστάσεως ασφαλείας πολύ εκτεταμένο και πολύ αυστηρό και η τάση των «περιστεριών» που υποστήριζαν αντίθετα λύσεις λιγότερο εξαναγκαστικού χαρακτήρα.
Το κείμενο που υιοθετήθηκε τελικά, δεν αποτελεί άραγε συμβιβασμό αυτών των δύο τάσεων: τα γεράκια πέτυχαν να εφαρμοστεί το σύστημα συστάσεως ασφαλείας στις εισαγωγές σπόρων, τα περιστέρια κατάφεραν να γίνει δεκτό πως το σύστημα αυτό δεν θα επιβληθεί ούτε στις εξαγωγές σπόρων ούτε στις εισαγωγές ή εξαγωγές δημητριακών προϊόντων;
Αφού, όπως είπα, δίστασα πολύ, σας προτείνω ν' απαντήσετε αρνητικά στο ερώτημα αυτό, για τους εξής τρεις λόγους:
1)
Μόνο το νομοθετικό κείμενο πρέπει να ληφθεί υπόψη για την αντιμετώπιση του ζητήματος γιατί δεν υπάρχουν, γι' αυτό το βασικό κανονισμό προπαρασκευαστικές εργασίες ικανές να καθοδηγήσουν το δικαστή στην ερμηνεία του.
2)
Η πρώτη παράγραφος του άρθρου 16 θεσπίζει χωρίς διφορούμενα την αρχή της υποχρέωσης του επιχειρηματία να λάβει για κάθε εισαγωγή ή εξαγωγή κάθε προϊόντος που αναφέρεται στο άρθρο 1 του κανονισμού, δηλαδή τόσο των σπόρων όσο και των δημητριακών προϊόντων ή των μεταποιημένων προϊόντων, πιστοποιητικό εισαγωγής ή πιστοποιητικό εξαγωγής.
3)
Η τρίτη παράγραφος αυτού του άρθρου αναθέτει, τέλος, ρητά στην Επιτροπή τη φροντίδα να καθορίσει κατά τη διαδικασία του άρθρου 26, τις λεπτομέρειες εφαρμογής των γενικών κανόνων που θέτει η παράγραφος 1. Προσωπικά πιστεύω ότι η καθιέρωση της ασφαλείας δεν είναι στην πραγματικότητα παρά καθορισμός μιας από τις απαραίτητες προϋποθέσεις για τη χορήγηση των πιστοποιητικών εισαγωγής και εξαγωγής που προβλέπει το άρθρο 16, παράγραφος 1, δηλαδή μέτρο εφαρμογής του άρθρου αυτού.
Βέβαια, η αρχή της ασφαλείας και της κατάπτωσής της σε περίπτωση μη πραγματοποίησης της σχετικής πράξης τέθηκαν σε ορισμένες περιπτώσεις από ένα βασικό κανονισμό, σε άλλες δε περιπτώσεις από έναν κανονισμό που εξέδωσε η Επιτροπή κατά την αποκαλούμενη διαδικασία της επιτροπής διαχειρίσεως.
Αλλά το γεγονός αυτό δεν είναι αυτό καθαυτό καθοριστικό διότι, όπως μόλις ανέφερα, το Συμβούλιο παραμένει ελεύθερο να κρατήσει, ή ν' αναθέσει στην Επιτροπή την έκδοση των μέτρων εκτελέσεως των βασικών κανονισμών.
Το μόνο πρόβλημα είναι αν η καθιέρωση ενός συστήματος ασφαλείας αποτελεί πράγματι «μέτρο εκτελέσεως» ενός κανονισμού που προβλέπει την υποχρέωση κτήσης πιστοποιητικού εισαγωγής ή εξαγωγής.
Προσωπικά πιστεύω πως ναι, διότι, από τη στιγμή που το Συμβούλιο καθιέρωνε υποχρεωτικό πιστοποιητικό εισαγωγής ή εξαγωγής, οι όροι χορήγησης του εν λόγω πιστοποιητικού δεν αποτελούσαν, από πλευράς εξωτερικής νομιμότητας παρά απλούς τρόπους εκτέλεσης της υποχρέωσης αυτής, αρκεί, και αυτό είναι ένα ζήτημα εσωτερικής νομιμότητας που θα εξετάσω σε λίγο, να μην επιβάλλουν οι τρόποι αυτοί στους εισαγωγείς και εξαγωγείς υπερβολικές επιβαρύνσεις σε σχέση με τους σκοπούς για τους οποίους είχε θεσπιστεί το πιστοποιητικό εισαγωγής.
Αν το δεχθείτε κι εσείς, πράγμα που το αναγνωρίζω γι' άλλη μία φορά, απαιτεί κάποια ερμηνευτική προσπάθεια, θα οδηγηθείτε στην αναγνώριση του κύρους των προ-σβαλλομένων διατάξεων, που επεξέτειναν το σύστημα της ασφαλείας αφενός στις εξαγωγές σπόρων και αφετέρου στις εξαγωγές και εισαγωγές προϊόντων άλλων εκτός από τους σπόρους που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 19.
Ένα τελευταίο επιχείρημα σχετικό με την εξωτερική νομιμότητα των προσβαλλομένων διατάξεων είχε προταθεί κατά την έγγραφη διαδικασία: η έλλειψη ή η ανεπάρκεια αιτιολογίας των κανονισμών που τις εμπεριέχουν.
Αν νομίζετε ότι πρέπει ν' απαντήσετε, μολονότι κανένα από τα γερμανικά δικαστήρια δεν το ζήτησε ρητά, θα είναι αρκετή, νομίζω, η διαπίστωση ότι στην πραγματικότητα όλοι οι προσβαλλόμενοι κανονισμοί έχουν αιτιολογία και μάλιστα επαρκή.
Ολοκλήρωσα λοιπόν τώρα την εξέταση των ερωτημάτων των σχετικών με την εξωτερική νομιμότητα των υπό αμφισβήτηση διατάξεων. Θ' αρχίσω τώρα την εξέταση αυτών που αφορούν την εσωτερική νομιμότητα των ίδιων διατάξεων.
II —
Τα ερωτήματα που υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο όσον αφορά την εσωτερική νομιμότητα των προσβαλλομένων μέτρων συνδέονται όλα με ένα και το αυτό πρόβλημα, το πρόβλημα του αν τα μέτρα αυτά σέβονται ή όχι την αποκαλούμενη αρχή της «αναλογίας», σύμφωνα με την οποία δεν μπορεί να επιβάλλονται στους πολίτες, για την επιδίωξη ενός σκοπού γενικού συμφέροντος παρά μόνον οι αυστηρά απαραίτητες υποχρεώσεις για την επίτευξη του σκοπού αυτού.
Αλλά αμέσως τίθεται ένα προκαταρκτικό ερώτημα, από ποια πηγή δικαίου πρέπει ν' αντλεί την ισχύ της η αρχή αυτή για να μπορεί ν' αντιταχθεί σε μία πράξη εκδιδόμενη από τις κοινοτικές αρχές.
Ως προς αυτό το θέμα, συγκρούονται τρεις απόψεις:
1)
η άποψη του δικαστηρίου της Φραγκφούρτης, κατά την οποία, σύμφωνα με την αρχή της αναλογίας που προκύπτει από το συνδυασμό των άρθρων 2 και 12 του Θεμελιώδους Νόμου της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, οι κοινοτικές πράξεις δεν μπορούν να παραβιάζουν αυτές τις συνταγματικές διατάξεις, άποψη από την οποία το δικαστήριο αυτό άντλησε όλες τις συνέπειες, αφού, πριν την απόφαση με την οποία υπέβαλε το ερώτημα στο Δικαστήριο, κήρυξε ανίσχυρες, ως αντίθετες προς το Θεμελιώδη Νόμο, τις διατάξεις των οποίων το κύρος αμφισβητείται τώρα ενώπιον του Δικαστηρίου
2)
η άποψη που διατύπωσε το Verwaltungsgerichtshof του ομόσπονδου κράτους της Έσσης, που θεωρεί ως πηγή δικαίου από την οποία προκύπτει αυτή η αρχή της αναλογίας το άγραφο δίκαιο της Κοινότητας, τις γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου·
3)
η άποψη, τέλος, που προτείνω ν' ακολουθηθεί και η οποία στην προκειμέν περίπτωση καταλήγει να θεωρεί πηγή της αρχής αυτής μία ρητή και σαφέστατη διάταξη της Συνθήκης.
Ακόμη κι αν η τελική λύση θα ήταν η ίδια, όποιο σύστημα κι αν ακολουθηθεί, νομίζω ότι πρέπει το Δικαστήριο να λάβει θέση, γιατί διαφορετικά υπάρχει κίνδυνος ν' αναπτυχθούν στα κράτη μέλη νομολογίες αποκλίνουσες, αν όχι αντιφατικές.
Ένα πρώτο σημείο φαίνεται βέβαιο, η άποψη που γοήτευσε το δικαστήριο της Φραγκφούρτης πρέπει ν' απορριφθεί ρητά.
Η νομιμότητα μιας κοινοτικής πράξης δεν μπορεί να κριθεί παρά μόνο υπό το πρίσμα του κοινού δικαίου, γραπτού ή άγραφου, αλλά ποτέ υπό το πρίσμα του εθνικού δικαίου, ακόμη κι αν αυτό είναι συνταγματικό δίκαιο. Όπως ήδη έκρινε το Δικαστήριο στην απόφαση Costa «λόγω της ειδικής πρωτοτύπου φύσεώς της» δεν είναι δυνατό «ν' αντιταχθεί νομικά» στην κοινοτική πράξη «ένα οποιοδήποτε εσωτερικό κείμενο χωρίς να χάσει η πράξη αυτή τον κοινοτικό της χαρακτήρα και χωρίς να τεθεί υπό αμφισβήτηση η νομική βάση της ίδιας της Κοινότητας».
Η αρχή αυτή, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, εφαρμόζεται όποιος κι αν είναι ο εθνικός νομικός κανόνας, του οποίου γίνεται επίκληση, και μάλιστα έχει ήδη κριθεί ότι το κύρος μιας κοινοτικής απόφασης δεν μπορεί να κριθεί υπό το πρίσμα του γερμανικού Θεμελιώδους Νόμου (Ruhrkohlen-Verkaufsgesellschaften κατά Ανωτάτης Αρχής, Recueil VI 1960, σελ. 861 επ.) και ιδίως υπό το πρίσμα των άρθρων 2 και 12 του Θεμελιώδους Νόμου, δηλαδή αυτών ακριβώς των άρθρων των οποίων γίνεται και στην προκειμένη υπόθεση επίκληση (1/58, Stock et Cie κατά Ανωτάτης Αρχής V 1959, σελ. 62).
Σημαίνει αυτό ότι οι βασικές αρχές των εθνικών δικαίων δεν έχουν αξία για το κοινοτικό δίκαιο;
Όχι βέβαια, συμβάλλουν στη διαμόρφωση αυτής της κοινής στα κράτη μέλη φιλοσοφικής, πολιτικής και νομικής βάσης, από την οποία προκύπτει, κατά πραιτωρικό τρόπο, ένα άγραφο κοινοτικό δίκαιο, ένας από τους βασικούς σκοπούς του οποίου είναι ακριβώς η εξασφάλιση του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων του ατόμου.
Με την έννοια αυτή, οι βασικές αρχές τωυ' εθνικών δικαίων επιτρέπουν στο κοινοτικό δίκαιο ν' ανακαλύψει στον ίδιο του τον εαυτό τα αναγκαία μέσα για να εξασφαλίσει, σε περίπτωση ανάγκης, το σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων που αποτελούν την κοινή κληρονομιά των κρατών μελών.
Το Δικαστήριο δέχτηκε ήδη με την απόφαση Stauder της 12ης Νοεμβρίου 1969, (Recueil XV-1969, σελ. 419) ότι το κοινοτικό δίκαιο μπορεί να εξασφαλίσει το ίδιο και σε κάθε περίπτωση την προστασία των ανθρωπίνων δικαιωμάτων που αναγνωρίζονται ως θεμελιώδη. Νομίζω πως το ίδιο θα πρέπει να διακηρύξει και τώρα, ακόμη πιο έντονα, γιατί η παρούσα υπόθεση προσφέρεται ιδιαίτερα γι' αυτό.
Πράγματι, το θεμελιώδες δικαίωμα του οποίου γίνεται εδώ επίκληση: το δικαίωμα του ατόμου να μην περιορίζεται η ελευθερία δράσης του παρά στο μέτρο που είναι αναγκαίο για το γενικό συμφέρον, το εγγυώνται τόσο οι γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου, των οποίων την τήρηση εξασφαλίζει το Δικαστήριο, όσο και μία ρητή διάταξη της Συνθήκης!
—
Οι γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου: αυτό έχουν βεβαιώσει ρητά τουλάχιστον δύο από τις αποφάσεις του Δικαστηρίου: της 29ης Νοεμβρίου 1956, Fédération charbonnière de Belgique, Recueil 1955-1956, σελ. 304της 13ης Ιουνίου 1958, Hauts Fourneaux de Chasse, Recueil IV-1958, σελ. 190.
—
Η ρητή διάταξη της Συνθήκης: πρόκειται για την διάταξη του άρθρου 40 του δεύτερου τίτλου, που είναι αφιερωμένη στη γεωργία και απ' όπου προκύπτει ότι η κοινή οργάνωση των αγορών που δημιουργείται για να επιτευχθούν οι στόχοι του άρθρου 39 δεν μπορεί να περιλαμβάνει παρά τα αναγκαία μέτρα για την επίτευξη των στόχων που καθορίζονται στο άρθρο 39.
Όπως βλέπετε λοιπόν, κύριοι, όχι μόνο δεν θα δυσκολευτείτε να βρείτε βάσεις αποκλειστικά κοινοτικές για το δικαίωμα του οποίου γίνεται επίκληση ενώπιόν σας, αλλά ακόμη μπορεί να διστάσετε, ποια από τις βάσεις αυτές αρμόζει να επιλέξετε.
Προσωπικά, προτείνω αυτή που προκύπτει από το γραπτό δίκαιο, διότι αφενός νομίζω πως αποτελεί ορθή νομολογιακή τεχνική, να μην προστρέχει κανείς στο άγραφο δίκαιο παρά σε περιπτώσεις ασάφειας, ανεπάρκειας ή κενού του γραπτού δικαίου, αφετέρου δε το άρθρο 40 της Συνθήκης, αναφερόμενο όχι σε σκοπούς γενικού συμφέροντος λίγο-πολύ καλά ορισμένους, αλλά ειδικότερα στους στόχους του άρθρου 39, εγγυάται στο θέμα αυτό τα δικαιώματα των ατόμων πιο συγκεκριμένα απ' ó, τι οι γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου.
Τελικά πιστεύω, λοιπόν, ότι το πρόβλημα που έχει τεθεί στο Δικαστήριο με πολύ ευρεία φρασεολογία και καμιά φορά μάλιστα πολιτικο-φιλοσοφική, ανάγεται σ' ένα πιο απλό ερώτημα: «θεσπίζοντας το προσβαλλόμενο σύστημα συστάσεως ασφαλείας, οι κοινοτικές αρχές παραβίασαν το άρθρο 40 της Συνθήκης, δυνάμει του οποίου δεν μπορούν να εκδίδονται παρά μόνον τα αναγκαία μέτρα για την επίτευξη των στόχων της κοινής γεωργικής πολιτικής, που προβλέπονται στο άρθρο 39;»
Για να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αυτό πρέπει, νομίζω, να εξεταστούν διαδοχικά:
1)
η αρχή του συστήματος της ασφαλείας και
2)
οι λεπτομέρειες του συστήματος αυτού.
Α —
Όσον αφορά την αρχή του συστήματος, νομίζω προσωπικά, ότι όχι μόνον το επικρινόμενο σύστημα είναι απολύτως απαραίτητο για τη φυσιολογική λειτουργία της κοινοτικής αγοράς σιτηρών και δημητριακών προϊόντων, αλλά ακόμη ότι, παρ' όλο που επιδέχεται βελτίωση, είναι προφανώς το λιγότερο εξαναγκαστικό μέτρο που μπορεί να φανταστεί κανείς για την εξασφάλιση σωστής λειτουργίας της αγοράς αυτής.
Θα προσπαθήσω να το δείξω στο Δικαστήριο, τοποθετώντας το σύστημα αυτό μέσα στο πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται και σε σχέση με το οποίο πρέπει να εκτιμηθεί.
Η οργάνωση της αγοράς σιτηρών έχει στην ουσία ως σκοπό να εξασφαλίσει ένα δίκαιο βιοτικό επίπεδο για τους Ευρωπαίους παραγωγούς, σεβόμενη τους υπόλοιπους στόχους που ορίζει η Συνθήκη για την κοινή πολιτική.
Προβλέπει ισχυρά μέσα υποστήριξης και παρέμβασης όσον αφορά τις εσωτερικές τιμές.
Κατ' αρχήν ορίζεται κατ' έτος μία ενδεικτική τιμή, δηλαδή η επιθυμητή τιμή για τις συναλλαγές στην εσωτερική αγορά της Κοινότητας.
Βάσει αυτής της ενδεικτικής τιμής καθορίζεται, λίγο πιο χαμηλά, έτσι ώστε να μην παρεμποδίζονται οι ενδοκοινοτικές εμπορικές ανταλλαγές, μία τιμή παρέμβασης. Αυτή η τιμή παρέμβασης αποτελεί, κατά κάποιο τρόπο την εγγυημένη τιμή για τον παραγωγό.
Οι διακυμάνσεις της αποτελούν ένα από τα στοιχεία που ενεργοποιούν τους οργανισμούς παρέμβασης, είτε με τη μορφή αναγκαστικών αγορών χωρίς όριο ποσότητας είτε με ενίσχυση για ιδιωτική αποθεματοποίηση είτε τέλος με έμμεσους τρόπους, όπως η μετουσίωση.
Είναι φανερό ότι ένα τέτοιο σύστημα δεν μπορεί να λειτουργήσει παρά μόνο σε συνδυασμό και με τη βοήθεια μέτρων που λαμβάνονται στα σύνορα της Κοινότητας και αφορούν το εξωτερικό εμπόριο των προϊόντων.
Οι εσωτερικές τιμές της Κοινότητας που καθορίζονται βάσει τόσο κοινωνικών όσο και οικονομικών στόχων είναι πράγματι υψηλότερες από τις παγκόσμιες τιμές, για τις οποίες άλλωστε είναι γνωστό πόσο είναι γενικά τεχνητές και πόσο λίγο ανταποκρίνονται στην ιδανική τιμή μιας τέλειας αγοράς, όπως τη φαντάζονταν οι φιλελεύθεροι οικονομολόγοι του 19ου αιώνα.
Αν επομένως δεν λαμβάνονταν μέτρα στα σύνορα της Κοινότητας, δύο φαινόμενα θα παρουσιάζονταν οπωσδήποτε:
1)
Δεν θα ήταν δυνατή καμία εξαγωγή, ακόμη και όταν το πλεόνασμα της κοινοτικής παραγωγής σε σχέση με τις ανάγκες θα την καθιστούσε επιθυμητή.
2)
Θα υπήρχε ο κίνδυνος να κατακλυσθεί η κοινοτική αγορά από εισαγωγές προελεύσεως τρίτων χωρών, αυτό δε θα οδηγούσε σε μείωση των τιμών, θα ενεργοποιούνταν οι οργανισμοί παρέμβασης και έτσι τα βάρη τα οποία οι πολίτες των κρατών μελών συγκατατέθηκαν να φέρουν για να υποστηρίξουν τους γεωργούς τους θ' απέβαιναν άμεσα ή έμμεσα προς όφελος είτε των παραγωγών τρίτων χωρών είτε των εισαγωγέων σπόρων ή δημητριακών προϊόντων.
Αν η ανάγκη μιας παρέμβασης στα σύνορα της Κοινότητας είναι κατά συνέπεια αναμφίβολη, η επιλογή των λεπτομερειών αυτής της παρέμβασης έθεσε ένα λεπτό πρόβλημα σ' αυτούς που χρειάστηκε να πάρουν τη σχετική απόφαση.
Η πιο απλή λύση θα ήταν βέβαια να κρατήσει κάποιο κοινοτικό όργανο ή όργανα ενεργούντα για λογαριασμό της Κοινότητας το μονοπώλιο του εξωτερικού εμπορίου.
Τα όργανα αυτά, γνωρίζοντας τέλεια την κατάσταση του εφοδιασμού, θα έκαναν εισαγωγές σε περίπτωση ανεπάρκειας, εξαγωγές επί ζημία σε περίπτωση πλεονάσματος και θα προσπαθούσαν να συμψηφίσουν από οικονομικής πλευράς τα αντίθετα αποτελέσματα αυτών των δύο ενεργειών.
Μία άλλη επίσης δυνατή λύση θα ήταν ο περιοδικός καθορισμός, λαμβανομένης υπόψη της κατάστασης της εσωτερικής αγοράς, ποσόστωσης κατά την εξαγωγή και εισαγωγή, με παράλληλη διατήρηση κατ' αρχήν της ελευθερίας του εξωτερικού εμπορίου.
Οι λύσεις αυτές, που υποστηρίχθηκαν από πολλούς ειδικούς, θα ήταν ασφαλώς εκείνες που θα εξασφάλιζαν καλύτερα τον αναγκαίο έλεγχο του εξωτερικού εμπορίου.
Δεν υιοθετήθηκαν όμως, επειδή ίσως οι αρμόδιες αρχές θεώρησαν πως επιβάλλουν στην ελευθερία των επιχειρηματιών πολύ μεγάλα εμπόδια, δεσμεύσεις που, για πολλούς, δεν φαίνονταν απολύτως απαραίτητες για την επίτευξη των επιδιωκομένων σκοπών.
Έτσι υιοθετήθηκε ένα πολύ πιο ελαστικό σύστημα, πραγματικά το λιγότερο καταναγκαστικό που μπορεί να σκεφθεί κανείς. Ούτε μονοπώλιο εισαγωγών ή εξαγωγών, ούτε ποσοτικός έλεγχος. Ένα ολόκληρο σύστημα στηριζόμενο καθ' ολοκληρίαν στην αρχή της προτροπής και όχι τον καταναγκασμού.
Όσον αφορά τις εξαγωγές, υπάρχει όχι μόνο ελευθερία εξαγωγής, αλλά, για να μη μείνει θεωρητική η ελευθερία αυτή, προβλέπεται επιχορήγηση των εξαγωγών: η «επιστροφή», της οποίας το συνολικό αποτέλεσμα συνίσταται στην κάλυψη της διαφοράς μεταξύ της χρηματιστηριακής ή της ελεύθερης τιμής των προϊόντων αυτών στην Κοινότητα και στην παγκόσμια αγορά.
Όσον αφορά τις εισαγωγές:
1)
μία τιμή κατωφλίου, που καθορίζεται από τις κοινοτικές αρχές και αντιστοιχεί σε γενικές γραμμές, με γεωγραφικές παραλλαγές, στην τιμή παρέμβασης, αποτελεί το κατώτατο όριο τιμής, κάτω από το οποίο τα προϊόντα δεν μπορεί να είναι εμπορεύσιμα στις αγορές της Κοινότητας·
2)
ένας κοινοτικός δασμός εισαγωγής, η «εισφορά» η οποία, διαφορετικά απ' ό, τι ένας παραδοσιακός τελωνειακός δασμός, είναι μεταβλητή, αντιστοιχεί δε σε γενικές γραμμές, στις περισσότερες περιπτώσεις, στη διαφορά μεταξύ της τιμής κατωφλίου και της τιμής προσφοράς στα σύνορα
3)
τέλος, για τις εισαγωγές και τις εξαγωγές η δυνατότητα επιβολής μίας σειράς προστατευτικών μέτρων, τα οποία επιτρέπουν, σε περίπτωση που ο μηχανισμός απορρυθμιστεί, την ταχεία λήψη των κατάλληλων μέτρων στην αγορά της Κοινότητας.
Έτσι, κύριοι, εκτός από την περίπτωση οξείας κρίσεως, τα μόνα μέσα που επιτρέπουν την εξασφάλιση της ισορροπίας της αγοράς, την οποία μνημονεύει ρητά το άρθρο 39 μεταξύ των στόχων της κοινής γεωργικής αγοράς, είναι
—
ο χειρισμός της εισφοράς
—
ο χειρισμός της επιστροφής
Εάν η προσφορά στην κοινοτική αγορά τείνει να υπερβεί τη ζήτηση, η επιστροφή αυξάνει για να διευκολυνθεί η κατανάλωση των πλεονασμάτων.
Αν η ζήτηση τείνει να υπερβεί την προσφορά, η εισφορά μειώνεται ώστε να επιτραπεί η κάλυψη του ελλείμματος του κοινοτικού εφοδιασμού.
Αλλά για έναν «εύλογο», αν μπορεί να πει κανείς, χειρισμό της εισφοράς ή της επιστροφής, αποδεικνύονται απαραίτητα ορισμένα δεδομένα:
—
κατ' αρχήν δεδομένο σχετικά με την εσωτερική κατάσταση της αγοράς, πράγμα που δεν δημιουργεί προβλήματα, διότι υφίσταται στενός σύνδεσμος μεταξύ των υπεύθυνων κοινοτικών αρχών και των αρμόδιων οργάνων των κρατών μελών
—
αλλά επίσης η γνώση του όγκου και των όρων των εισαγωγών και εξαγωγών που οι επιχειρηματίες, οι οποίοι είναι τελείως ελεύθεροι στο χειρισμό τους, πρόκειται να πραγματοποιήσουν σε ορισμένη περίοδο.
Ελλείψει αυτού του τελευταίου δεδομένου, η κοινοτική δράση στον τομέα του εξωτερικού εμπορίου θα αναπτυσσόταν ψηλαφητά στα τυφλά.
Η κοινοτική αρχή θα γνώριζε καλά τις εσωτερικές ανισορροπίες της αγοράς, αλλά θα αγνοούσε τις αποφάσεις των επιχειρηματιών που είναι ικανές να προκαλέσουν επιδείνωση ή αντίθετα μείωση των ανισορροπιών αυτών δεν θα μπορούσε επομένως να ενεργήσει έτσι όπως απαιτεί η ισορροπία της αγοράς.
Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο είναι όχι μόνον αναγκαίο, αλλά αναπόφευκτο για τη διατήρηση της οικονομικής ελευθερίας των εισαγωγέων και εξαγωγέων, αφενός να υποβληθούν οι ενέργειές τους στη χορήγηση πιστοποιητικού εισαγωγής ή εξαγωγής, αφετέρου δε να προβλεφθεί ότι το έγγραφο αυτό δεν αποτελεί αόριστη δήλωση προθέσεως, αλλά ότι προϋπόθεση χορήγησής του είναι η ανάληψη υποχρεώσεως για την πραγματοποίηση της πράξης που αποφασίστηκε, υποχρεώσεως που διασφαλίζεται με μία ασφάλεια.
Εφόσον τοποθετηθεί έτσι μέσα στο πραγματικό του πλαίσιο το σύστημα του πιστοποιητικού εισαγωγής και εξαγωγής, η υποχρέωση πραγματοποίησης της πράξεως που αποφασίστηκε, καθώς και το σύστημα ασφαλείας που διασφαλίζει την υποχρέωση αυτή, εμφανίζονται αρκετά διαφορετικά απ' ό, τι θέλουν μερικοί να το παρουσιάσουν.
Δεν πρόκειται καθόλου για σύστημα προορισμένο ν' ασφαλίσει ένα είδος καθαρά στατιστικής υποχρεώσεως, όπως φάνηκε να δέχεται το δικαστήριο της Φραγκφούρτης.
Δεν πρόκειται καθόλου, όπως αναφέρθηκε τις προάλλες, για ένα είδος δοκιμασίας που επιβάλλουν στους επιχειρηματίες οι γραφειοκράτες που ενδιαφέρονται να δουν τελικά τους πίνακες προβλέψεων που κατέστρωσαν να ανταποκρίνονται στην πραγματικότητα.
Πρόκειται για βασικό στοιχείο της οργάνωσης της αγοράς σιτηρών, χωρίς το οποίο η ελευθερία που επιδιώχθηκε να διατηρηθεί υπέρ των επιχειρηματιών θα κινδύνευε είτε να καταλήξει σε αναρχία και σε χάος είτε ν' αναγκάσει τις υπεύθυνες αρχές να καταφύγουν σε μέτρα καταναγκασμού.
Πρόκειται επίσης, κι αυτή είναι μία πλευρά του ζητήματος που δεν πρέπει να παραμεληθεί, για ένα απαραίτητο μέσο ώστε η αύξηση των δαπανών, που συνιστά μια αύξηση της επιστροφής ή η μείωση των εσόδων, που συνιστά μία ελάττωση της εισφοράς, να εξυπηρετούν πράγματι αυτό το σκοπό.
Οι υποχρεώσεις με τις οποίες το σύστημα αυτό επιβαρύνει τους εισαγωγείς και εξαγωγείς αποτελούν, κατά τη γνώμη μου, το ελάχιστο, το αναπόφευκτο τίμημα της ελευθερίας δράσης που τους παραχωρήθηκε.
Βέβαια έγινε προσπάθεια να δειχθεί στο Δικαστήριο, ότι πιστοποιητικά εισαγωγής ή εξαγωγής αφενός και ασφάλεια αφετέρου δεν ήταν άρρηκτα συνδεδεμένα και ότι μπορεί κανείς να φανταστεί λιγότερο καταναγκαστικές διαδικασίες που όμως καταλήγουν στα ίδια αποτελέσματα από πλευράς ισορροπίας της αγοράς.
Μία από τις διαδικασίες αυτές περιγράφεται στην απόφαση του δικαστηρίου της Φραγκφούρτης και υποστηρίχθηκε τις προάλλες ενώπιόν σας από τον πληρεξούσιο των εταιριών σιτηρών. Η διαδικασία αυτή συνίσταται στη διατήρηση της υποχρέωσης χορήγησης πιστοποιητικού εισαγωγής ή εξαγωγής με παράλληλο όμως περιορισμό των υποχρεώσεων του εισαγωγέα ή εξαγωγέα, ο οποίος αποφασίζει τελικά να μην προχωρήσει στην πράξη που είχε αρχικά αποφασίσει, στην υπογραφή, υπο την απειλή προστίμου, μιας δήλωσης μη εισαγωγής ή μη εξαγωγής.
Αλλά, κύριοι, όταν ο επιχειρηματίας θ' απευθύνει τη δήλωση αυτή στην αρμόδια αρχή, το κακό θα έχει ήδη επέλθει: η εισαγωγή που είχε αρχικά αποφασιστεί και τώρα ακυρώθηκε, θα έχει ήδη ληφθεί υπόψη για την εκτίμηση της κατάστασης της αγοράς.
Θα ήταν, αν μου επιτρέπετε να χρησιμοποιήσω μία γαλλική λαϊκή έκφραση σαν «να κλείνουμε τις θύρες του στάβλου, αφού το έχουν σκάσει τα άλογα».
Πράγματι, τις προάλλες, στην προφορική συζήτηση, έγινε μακρά προσπάθεια να καταδειχθεί στο Δικαστήριο ότι το προσβαλλόμενο σύστημα δεν ήταν τέλειο και δεν επέτρεπε, σε κάθε περίπτωση, την πλήρη επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού· με άλλα λόγια ότι μερικά άλογα κατάφερναν να περάσουν από τα μισανοιγμένα φύλλα της θύρας του στάβλου για τον οποίο έλεγα πριν.
Το πιστεύω αυτό, κύριοι, αλλά οι ίδιες οι ατέλειες που επισημαίνονται δείχνουν ότι μόνο ένα πιο καταναγκαστικό σύστημα θα ήταν πλήρως αποτελεσματικό, και επομένως το προσβαλλόμενο σύστημα αποτελεί πράγματι «το ασυμπίεστο ελάχιστο όριο», αν μπορεί να πει κανείς, περιορισμών που πρέπει να ανεχθεί ο επιχειρηματίας αν θέλει να διατηρήσει την ελευθερία να προβαίνει στις σχετικές επιχειρήσεις.
Πιστεύω συνεπώς, ότι στη βάση του το σύστημα που καθιερώνουν οι προσβαλλόμενοι κανονισμοί και που συνδυάζει τη χορήγηση των πιστοποιητικών εισαγωγής και εξαγωγής με την υποχρέωση πραγματοποίησης της πράξης που αποφασίστηκε και με μία ασφάλεια που σκοπεύει να διασφαλίσει την εκπλήρωση αυτής της υποχρέωσης, είναι απολύτως απαραίτητο για τη λειτουργία της κοινής αγοράς σιτηρών, όπως έχει οργανωθεί, και ότι, συνεπώς, με την καθιέρωσή του οι κοινοτικές αρχές δεν παραβίασαν τις διατάξεις του άρθρου 40 της Συνθήκης.
Έτσι έκρινε ήδη το Δικαστήριο όσον αφορά την κοινοτική αγορά γαλακτοκομικών προϊόντων, με την απόφαση 4/68 της 11ης Ιουλίου 1968. Την ίδια απόφαση πρέπει νομίζω να πάρει επίσης και για την κοινοτική αγορά σιτηρών.
Β —
Μένει, λοιπόν, προς εξέταση μήπως ορισμένες λεπτομέρειες εφαρμογής του συστήματος αυτού είναι υπερβολικές, μήπως αποτελούν μέτρα που το άρθρο 40 της Συνθήκης δεν επιτρέπει στις κοινοτικές αρχές να επιβάλλουν στους επιχειρηματίες.
Ως προς αυτό τίθενται στο Δικαστήριο δύο ερωτήματα:
1.
Το πρώτο αφορά τη διαφορά καθεστώτος που, κατά την άποψη μερικών, θα έπρεπε να υφίσταται μεταξύ των δύο κατηγοριών πιστοποιητικών που προβλέπουν οι κανονισμοί:
—
τα πιστοποιητικά εισαγωγής ή εξαγωγής για τα οποία ο συντελεστής εισφοράς ή ο συντελεστής επιστροφής είναι εκείνος που ισχύει την ημέρα κατά την οποία πραγματοποιείται η πράξη,
—
τα πιστοποιητικά εισαγωγής ή εξαγωγής για τα οποία ο συντελεστής εισφοράς ή επιστροφής είναι εκείνος που ισχύει την ημέρα της αίτησης χορηγήσεως του πιστοποιητικού, με την επιφύλαξη ορισμένων προσαρμογών βάσει της τιμής κατωφλίου που θα ισχύει τη στιγμή πραγματοποίησης της πράξης.
Η επιχειρηματολογία που προτείνεται είναι η ακόλουθη.
Ακόμη κι αν το Δικαστήριο δεχθεί ότι, στη βάση του, το σύστημα των πιστοποιητικών και της συστάσεως ασφαλείας δεν επιβάλλει στους επιχειρηματίες παρά τους περιορισμούς που είναι απολύτως απαραίτητοι για την οργάνωση της αγοράς, θα πρέπει ν' αναγνωριστεί ότι είναι περιττό το σύστημα αυτό όσον αφορά τα πιστοποιητικά για τα οποία οι συντελεστές εισφοράς ή επιστροφής είναι ίδιοι με αυτούς που ισχύουν την ημέρα πραγματοποίησης της πράξης.
Γι' αυτά πράγματι δεν υφίσταται κανένας κίνδυνος κερδοσκοπίας ή κατάχρησης, δεν υπάρχει βάσιμος λόγος να εξαρτηθεί η χορήγησή τους από την καταβολή ασφαλείας.
Αυτός ο συλλογισμός θα ήταν τουλάχιστον εν μέρει δεκτός αν μοναδικός σκοπός του προσβαλλομένου συστήματος ήταν να προστατεύσει τα οικονομικά της Κοινότητας. Τα πιστοποιητικά για τα οποία πρόκειται παρουσιάζουν, πράγματι, από την άποψη αυτή, λιγότερους κινδύνους κατάχρησης ή «καταστρατήγησης» αν μπορεί να πει κανείς, απ' ό, τι τα πιστοποιητικά για τα οποία η εισφορά ή η επιστροφή καθορίζονται εκ των προτέρων, αυτό δε, ας σημειωθεί παρεμπιπτόντως, δικαιολογεί τη διαφορά που υπάρχει μεταξύ των δύο αυτών πράξεων όσον αφορά τη λειτουργία της ασφαλείας που κινδυνεύει να καταπέσει.
Αλλά η προστασία των οικονομικών της Κοινότητας δεν αποτελεί, όπως μόλις προσπάθησα να σας δείξω, παρά μία από τις σκέψεις που καθιστούσαν αναγκαίο το σύστημα που θεσπίστηκε.
Η άλλη και, κατά τη γνώμη μου, η σημαντικότερη, είναι η ανάγκη μιας όσο το δυνατόν πιο συγκεκριμένης, πιο ακριβούς γνώσεως της εξελίξεως του κοινοτικού εφοδιασμού, για να καθοριστούν ανάλογα: τιμή κατωφλίου, συντελεστής εισφοράς και συντελεστές επιστροφής.
Όμως, από την άποψη αυτή, όποια ρήτρα κι αν τεθεί σε κάθε πιστοποιητικό, το σύνολο των πιστοποιητικών εισαγωγής ή εξαγωγής αποτελεί μία ενότητα. Το να ξεχωρίσει κανείς ένα τμήμα, να επιτρέψει τη δυνατότητα υποβολής αίτησης χορηγήσεως ορισμένων πιστοποιητικών χωρίς πραγματική πρόθεση διεξαγωγής της συναλλαγής που αφορούν, θα αποτελούσε νόθευση του όλου συστήματος προλήψεως που, όπως προσπάθησα μόλις να σας δείξω είναι αναγκαίο για τη διευθέτηση της αγοράς, έτσι όπως έχει οργανωθεί, πολύ φιλελεύθερα.
Πιστεύω, συνεπώς, ότι οι διατάξεις των κοινοτικών κανονισμών που υποβάλλουν στην ασφάλεια τους δύο τύπους πιστοποιητικών είναι απαραίτητες για την οργάνωση της αγοράς σιτηρών και επομένως δεν αντιτίθενται στις διατάξεις του άρθρου 40, τρίτη παράγραφος, της Συνθήκης.
2.
Το δεύτερο ερώτημα που έχει τεθεί στο Δικαστήριο σχετικά με τον κατά κάποιο τρόπο «καταχρηστικό» χαρακτήρα μερικών λεπτομερειών του συστήματος ασφαλείας αναφέρεται στη διάταξη που προβλέπει ότι μόνο σε περίπτωση ανωτέρας βίας δεν καταπίπτει η ασφάλεια αν η πράξη για την οποία χορηγήθηκε το πιστοποιητικό δεν πραγματοποιηθεί. Ζητείται από το Δικαστήριο στο θέμα αυτό:
α)
ν' απαντήσει αν εμμένει στη νομολογία του επί της «ανωτέρας βίας»,
β)
να εκτιμήσει από την άλλη πλευρά μήπως οι κοινοτικές αρχές, μη προβλέποντας παρά μόνο αυτή την εξαίρεση από τον κανόνα, σύμφωνα με τον οποίο η ασφάλεια καταπίπτει σε περίπτωση μη πραγματοποίησης της πράξης, υπερέβησαν την εξουσία τους και επέβαλαν στους επιχειρηματίες ένα καθεστώς πιο αυστηρό απ' ό, τι ήταν αναγκαίο.
Για την απάντηση στο πρώτο ερώτημα αρκεί νομίζω η επανάληψη των σκέψεων που έχουν αναπτυχθεί στην απόφαση 4/68 του Δικαστηρίου της 11ης Ιουλίου 1968 (Recueil XIV-1968, σελ. 551), στις οποίες μόλις αναφέρθηκα και τις οποίες μπορεί κανείς να συνοψίσει ως εξής:
1.
Ο εισαγωγέας ή εξαγωγέας ελευθερώνεται από την υποχρέωση να προβεί στην πράξη για την οποία ζήτησε το πιστοποιητικό, όταν εξωτερικές συνθήκες του καθιστούν αδύνατη την πραγματοποίηση της εισαγωγής ή της εξαγωγής εντός των προθεσμιών.
2.
Γι αυτό όμως πρέπει:
α)
το γεγονός που κατέστηκε την πράξη αδύνατη να έχει το χαρακτήρα μη φυσιολογικού γεγονότος,
β)
οι συνέπειες αυτού του μη φυσιολογικού γεγονότος να ήταν αναπόφευκτες ή εν πάση περιπτώσει τέτοιες που να μην μπορούσαν ν' αποφευχθούν παρά μόνο με υπερβολική ζημία του κατόχου του πιστοποιητικού εισαγωγής ή εξαγωγής.
Επί του δευτέρου ερωτήματος, σχετικά με το κύρος των διατάξεων που δεν προβλέπουν την επιστροφή της ασφαλείας παρά μόνο σε περίπτωση ανωτέρας βίας, υποστηρίχθηκε ενώπιον του Δικαστηρίου ότι η αυστηρότητά της είναι υπερβολική, δεδομένων των επιδιωκομένων σκοπών, ότι θα έπρεπε ν' αντικατασταθεί με ένα πιο ελαστικό σύστημα, λαμβάνοντας ιδίως υπόψη τη συμπεριφορά του κατόχου του πιστοποιητικού και τις δυσκολίες που τυχόν αντιμετώπισε για την πραγματοποίηση της πράξης για την οποία είχε ζητήσει το πιστοποιητικό αυτό.
Προτείνω την απόρριψη αυτής της επιχειρηματολογίας για δύο λόγους:
Αφενός, ο ορισμός του Δικαστηρίου για την ανωτέρα βία δίνει μεγάλη σημασία, πολύ μεγαλύτερη από πολλά εθνικά δίκαια, στη συμπεριφορά του εισαγωγέα, αφού λαμβάνει υπόψη την εκτίμηση των προβλέψεών του, την επιμέλειά του, τις θυσίες στις οποίες θα έπρεπε να υποβληθεί για να πραγματοποιήσει οπωσδήποτε την πράξη αυτή.
Όλα αυτά τα στοιχεία προσφέρουν, συνεπώς, στον εθνικό δικαστή ευρύ πεδίο εκτιμήσεως, και επομένως το σύστημα δεν είναι τόσο αυστηρό, όσο σας το παρουσιάζουν μερικοί.
Αφετέρου και κυρίως, στο συλλογισμό που προτείνεται στο Δικαστήριο σχετικά με την ανωτέρα βία, συναντάται η ίδια βασική αρχή, όπως και σ' αυτήν την εξομοίωση της κατάπτωσης της ασφαλείας με κύρωση, της οποίας μόλις πρότεινα την απόρριψη.
Ακριβώς επειδή η κατάπτωση της ασφαλείας θεωρείται κύρωση, ζητείται από το Δικαστήριο να προβλέψει ότι δεν μπορεί ν' απαγγελθεί παρά αφού ληφθούν υπόψη όλα τα βουλητικά, υποκειμενικά στοιχεία και οι περιστάσεις που εξηγούν τη μη πραγματοποίηση της πράξης για την οποία είχε χορηγηθεί το πιστοποιητικό.
Αλλά, κύριοι, όπως σας είπα, το σύστημα της ασφαλείας δεν μου φαίνεται καθόλου ν' αποτελεί σύστημα κυρώσεων. Για μένα πρόκειται για σύστημα που τείνει να εξασφαλίσει την εκτέλεση μιας υποχρέωσης που ανελήφθη κατά τη χορήγηση του πιστοποιητικού και επομένως ορθά οι κοινοτικές αρχές αποφάσισαν πως μόνη η ανωτέρα βία μπορούσε ν' απαλλάξει αυτόν που είχε αναλάβει την υποχρέωση αυτή από την εκπλήρωσή της.
Ως συμπέρασμα για τα ερωτήματα αυτά που αφορούν την εσωτερική νομιμότητα των προσβαλλομένων διατάξεων, νομίζω ότι το σύστημα ασφαλείας που καθιερώνουν είναι τόσο κατά τη βασική του αρχή, όσο και κατά τις λεπτομέρειές του αναγκαίο και μάλιστα αναπόφευκτο για την καλή λειτουργία της κοινής αγοράς σιτηρών, όπως έχει οργανωθεί και ότι οι κοινοτικές αρχές, εκδίδοντας τις εν λόγω διατάξεις, τήρησαν απόλυτα τις υποχρεώσεις τους που απορρέουν από το άρθρο 40, τρίτη παράγραφος της Συνθήκης.
III —
Ας αρχίσουμε, τέλος, την εξέταση της τρίτης κατηγορίας ερωτημάτων που θέτει η υπόθεση αυτή: των ερωτημάτων που αφορούν το κύρος, υπό το πρίσμα του κοινοτικού δικαίου, του συστήματος ασφαλείας που οργανώθηκε σ' ένα κράτος μέλος προτού τεθούν σε ισχύ οι εκτελεστικοί κανονισμοί που εξέδωσε η Επιτροπή δυνάμει του άρθρου 16, τρίτη παράγραφος, του κανονισμού 19 και το κύρος του κανονισμού 87/62.
Οι λόγοι για τους οποίους το Δικαστήριο θα πρέπει να αντιμετωπίσει το πρόβλημα αυτό είναι οι ακόλουθοι:
Ο κανονισμός 19 εκδόθηκε στις 4 Απριλίου 1962 και τέθηκε σε ισχύ στις 21 Απριλίου 1962.
Ο κανονισμός 87 που εκδόθηκε στις 25 Ιουλίου 1962 από την Επιτροπή και τέθηκε σε ισχύ στις 30 Ιουλίου 1962, προέβλεψε στο άρθρο 7 ότι:
«Η χορήγηση πιστοποιητικών εισαγωγής και εξαγωγής για τα προϊόντα που αναφέρονται στο άρθρο 1 του κανονισμού 19 του Συμβουλίου εξαρτάται από την καταβολή ασφαλείας. Με την επιφύλαξη των διατάξεων του άρθρου 8, η ασφάλεια αυτή καταπίπτει εν όλω ή εν μέρει όταν δεν εκπληρώθηκε η υποχρέωση εισαγωγής ή εξαγωγής· μέχρι την εναρμόνισή τους σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 26 του κανονισμού 19 του Συμβουλίου, οι λεπτομέρειες σχετικά με τη σύσταση και την κατάπτωση της ασφαλείας, καθώς και το ύψος της, καθορίζονται από τα κράτη μέλη και γνωστοποιούνται χωρίς καθυστέρηση στην Επιτροπή και στα άλλα κράτη μέλη.»
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία επέδειξε εξαιρετικό ζήλο, αφού ήδη την 26η Ιουλίου 1962, δημοσιεύτηκε στη Γερμανία νόμος για την εφαρμογή του κανονισμού 19, που ρύθμιζε από την 30ή Ιουλίου 1962 σύστημα συστάσεως ασφαλείας για τη χορήγηση πιστοποιητικών εισαγωγής και εξαγωγής σπόρων και δημητριακών προϊόντων κατά τρόπο που αντιστοιχούσε σε γενικές γραμμές στις διατάξεις που επρόκειτο στη συνέχεια να περιληφθούν στον κοινοτικό κανονισμό.
Αυτή η σπουδή γέννησε ερωτήματα σε μερικούς, και έτσι, στην υπόθεση 30/70, το Verwaltungsgerichtshof του ομόσπονδου κράτους της 'Εσσης υπέβαλε επ' αυτού ερώτημα στο Δικαστήριο με τη μορφή τόσο αίτησης εκδόσεως προδικαστικής απόφασης ως προς την ερμηνεία του άρθρου 16 του κανονισμού 19 και του άρθρου 7 του κανονισμού 87, όσο και προσφυγής για τον έλεγχο του κύρους αυτού του τελευταίου κανονισμού.
Αυτό το ερώτημα, μακροσκελέστατα διατυπωμένο, φαίνεται να ζητεί από το Δικαστήριο να κρίνει αν ο γερμανικός νόμος της26ης Ιουλίου 1962 συμβιβάζεται με το κοινοτικό δίκαιο, κρίση στην οποία, κατά πάγια νομολογία, το Δικαστήριο δεν μπορεί να προβεί.
Νομίζω όμως πως το Δικαστήριο θα πρέπει να ερμηνεύσει το ερώτημα αυτό, το οποίο πιστεύω ότι, όπως προτείνει η Επιτροπή, μπορεί να νοηθεί ως εξής:
«Τα κράτη μέλη είχαν το δικαίωμα, λαμβανομένων υπόψη των διατάξεων του άρθρου 16 του κανονισμού 19 και του άρθρου 7 του κανονισμού 87, να ρυθμίσουν, πριν την έκδοση μιας κοινοτικής ρύθμισης για το θέμα αυτό, τις λεπτομέρειες σχετικά με τη σύσταση, την κατάπτωση και το ύψος της ασφαλείας που απαιτείται για τη χορήγηση των πιστοποιητικών εισαγωγής;»
Πριν εξετάσω την απάντηση που πρέπει να δοθεί στο ερώτημα αυτό, είναι νομίζω αναγκαία μία προκαταρκτική παρατήρηση.
Από τη θέση σε ισχύ του κανονισμού 87 που καθιερώνει το καθεστώς της ασφαλείας και προβλέπει την κατάπτωσή της σε περίπτωση μη εκτέλεσης της πράξης για την οποία χορηγήθηκε το πιστοποιητικό, η αρμοδιότητα των κρατών μελών για τη λήψη των αναγκαίων μέτρων για την εφαρμογή αυτής της διάταξης έχει μία ρητή και απολύτως σαφή βάση: τις διατάξεις της τελευταίας παραγράφου του άρθρου 7 του κανονισμού 87 που έχει ακριβώς ως αντικείμενο την αναγνώριση αυτής της αρμοδιότητας.
Επομένως, το πρόβλημα που έθεσαν και υποστήριξαν δια μακρών οι προσφεύγουσες της κύριας δίκης και που αφορά το αν, ελλείψει ή ανεξάρτητα από αυτή τη ρητή διάταξη, τα κράτη μέλη είχαν στο θέμα αυτό πρωτογενή κανονιστική εξουσία, δεν παρουσιάζει, κατά τη γνώμη μου, παρά θεωρητικό ενδιαφέρον δεν θα χρειαστεί να λυθεί το πρόβλημα αυτό αν δοθεί καταφατική απάντηση στο ερώτημα που τέθηκε σχετικά με το κύρος του κανονισμού 87.
Ως προς τη νομιμότητα των διατάξεων του άρθρου 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 87, υποστηρίχθηκε ότι οι διατάξεις αυτές είναι παράνομες διότι
—
αφενός εκδόθηκαν κατά τη λεγόμενη διαδικασία των επιτροπών διαχειρίσεως
—
αφετέρου είναι αντίθετες τόσο προς ορισμένες γενικές αρχές της Συνθήκης της Ρώμης, όσο και προς τις διατάξεις του άρθρου 16 του κανονισμού 19 που εκδόθηκε από το Συμβούλιο.
Αλλά η επιχειρηματολογία που αναπτύχθηκε επ' αυτών των δύο σημείων, δεν μπορεί, νομίζω, να γίνει δεκτή για τους ακόλουθους λόγους:
1.
Όσον αφορά το τμήμα της επιχειρηματολογίας αυτής που αναφέρεται στο ότι ο κανονισμός 87 είναι παράνομος επειδή έχει εκδοθεί κατά τη λεγόμενη διαδικασία των επιτροπών διαχειρίσεως, δεν μπορώ παρά ν' αναφερθώ στις παρατηρήσεις που μόλις εξέθεσα.
2.
Όσον αφορά το ασυμβίβαστο των διατάξεων της δεύτερης παραγράφου του άρθρου 7 του κανονισμού 87 με τις γενικές αρχές της Συνθήκης και το κοινοτικό δίκαιο:
α)
Γίνεται αναφορά σε μια γενική αρχή που κατά κάποιο τρόπο θα ανάγκαζε τις κοινοτικές αρχές να μη θέτουν σε εφαρμογή μία κοινοτική αγορά παρά μόνον όταν αυτή μπορεί να ρυθμιστεί σε όλες της τις λεπτομέρειες και σε όλη την έκταση της Κοινότητας με κοινοτικούς κανονισμούς. Όμως, όπως θα υπογραμμίσω σε λίγο, η αρχή αντίθετα συνίσταται στη σταδιακή λήψη των κατάλληλων μέτρων για την εξασφάλιση της ισορροπίας και της λειτουργίας της κοινοτικής αγοράς.
β)
Κατά δεύτερο λόγο γίνεται αναφορά στην αρχή απαγόρευσης των διακρίσεων, που είναι αντίθετη στη δυνατότητα των κρατών μελών να λαμβάνουν εκτελεστικά μέτρα, λόγω του κινδύνου να είναι τα μέτρα αυτά διαφορετικά.
Δεν πρέπει όμως να συγχέεται η δυσμενής διάκριση με την ποικιλία των καταστάσεων σε εθνικό επίπεδο· δεν πρέπει να εξομοιώνεται η απαγόρευση των διακρίσεων με την εκ των προτέρων πλήρη εναρμόνιση των εθνικών νομοθεσιών.
Η αρχή της απαγόρευσης των διακρίσεων δεν εφαρμόζεται παρά όταν η ίδια αρχή λαμβάνει διαφορετικά μέτρα έναντι προσώπων που βρίσκονται στην ίδια ή σε ανάλογη κατάσταση.
Δεν μπορεί επομένως να γίνει επιτυχώς επίκληση της αρχής αυτής όταν δεν πρόκειται για την ίδια, αλλά για διαφορετικές αρχές.
γ)
Τέλος, γίνεται αναφορά στις υπερβολικές επιβαρύνσεις που θα επέβαλαν οι διατάξεις αυτές στους επιχειρηματίες, αλλά, και στο σημείο αυτό επίσης πιστεύω ότι είναι περιττό να επανέλθω στις εξηγήσεις που μόλις έδωσα.
3.
Όσον αφορά το ασυμβίβαστο των προ-σβαλλομένων διατάξεων του κανονισμού 87 που εξέδωσε η Επιτροπή με αυτές του άρθρου 26 του κανονισμού 19 που εξέδωσε το Συμβούλιο, η επιχειρηματολογία που αναπτύχθηκε θέτει ένα πιο λεπτό πρόβλημα.
Η τρίτη παράγραφος του άρθρου 16 ορίζει πράγματι, όπως θυμάστε, ότι «οι λεπτομέρειες εφαρμογής του άρθρου αυτού, και ιδίως η διάρκεια ισχύος του πιστοποιητικού εισαγωγής ορίζονται κατά τη διαδικασία του άρθρου 26», δηλαδή από την Επιτροπή μετά γνώμη της επιτροπής διαχειρίσεως.
Αναρωτιέται βέβαια κανείς μήπως το ίδιο το γράμμα της διατάξεως αυτής επιφυλάσσει στην Επιτροπή και ενδεχομένως στο Συμβούλιο τον καθορισμό όλων των όρων στους οποίους θα υποβληθεί η χορήγηση των πιστοποιητικών εισαγωγής ή εξαγωγής.
Προσωπικά πιστεύω ότι μία γραμματική ερμηνεία του κειμένου δεν επιβάλλει τέτοια λύση και ότι η λύση αυτή πρέπει μάλιστα να αποκλεισθεί από μία τελολογική ερμηνεία της ίδιας διάταξης.
Όσον αφορά τη γραμματική ερμηνεία, επιβάλλονται πράγματι τρεις παρατηρήσεις:
Αφενός, πρώτη παρατήρηση: όπως υπογραμμίζει η Επιτροπή, η διάταξη αυτή δεν ορίζει καθόλου ότι όλα τα μέτρα εφαρμογής του άρθρου 16 του κανονισμού 19 δεν μπορούν να ληφθούν παρά μόνον κατά τη διαδικασία της επιτροπής διαχειρίσεως· μπορεί να θεωρηθεί πως εννοεί απλώς ότι μερικά από αυτά, τα πιο σημαντικά, πρέπει να ληφθούν κατά τη διαδικασία αυτή.
Και ακριβώς αυτό, πράγματι, συνέβη, διότι η Επιτροπή με τον κανονισμό 87 αφενός καθιέρωσε την υποχρέωση ασφαλείας, αφετέρου δε προέβλεψε την κατάπτωση της ασφαλείας αυτής όταν η πράξη εξαγωγής ή εισαγωγής δεν είχε πραγματοποιηθεί και ανέθεσε μόνο στα κράτη μέλη τη φροντίδα καθορισμού των συμπληρωματικών μέτρων.
Δεύτερη παρατήρηση: πρέπει ακόμη και κυρίως να υπογραμμιστεί ότι η ρηματική μορφή της οριστικής ενεστώτα δείχνει ακριβώς ότι οι συντάκτες του κανονισμού είχαν ως κύριο στόχο τα γενικά μέτρα που ελήφθησαν στο πλαίσιο της ολοκληρωμένης οργάνωσης της αγοράς και όχι αναγκαία όλα τα μεταβατικά μέτρα που ήταν απαραίτητα για τη σταδιακή εφαρμογή της.
Έτσι, το ίδιο το γράμμα της διατάξεως δεν αρκεί για να του δώσει το νόημα που του αποδίδει η προσφεύγουσα εταιρεία της κύριας δίκης.
Αντίθετα, το πνεύμα που διέπει την πιο πάνω διάταξη οδηγεί σε αποκλεισμό του νοήματος αυτού.
Πράγματι, και εδώ πρέπει να τοποθετηθεί η προσβαλλόμενη διάταξη στο πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται.
Ποιο είναι αυτό το πλαίσιο;
—
αφενός μία γενική διάταξη, η διάταξη του άρθρου 40, πρώτη παράγραφος της Συνθήκης που προβλέπει ότι τα κράτη μέλη αναπτύσσουν σταδιακά την κοινή γεωργική πολιτική κατά τη μεταβατική περίοδο (και είναι κατά τη διάρκεια αυτής της περιόδου που εκδόθηκε ο αμφισβητούμενος κανονισμός)·
—
αφετέρου, μια διάταξη ακόμη πιο γενική, η διάταξη της πρώτης παραγράφου του άρθρου 5 της Συνθήκης που ορίζει ότι «τα κράτη μέλη διευκολύνουν την Κοινότητα στην εκτέλεση της αποστολής της»·
—
και τέλος, τρίτον: ο κοινοτικός κανονισμός 19 που ακριβώς εφαρμόζει πλήρως τις αρχές αυτές, προβλέποντας μία σταδιακή θέση σε εφαρμογή των μηχανισμών που καθιερώνει με τη συνεργασία των κρατών μελών, των οποίων οι αρμοδιότητες κατά τη διάρκεια αυτής της μεταβατικής περιόδου διαμορφώθηκαν προοδευτικά.
Στο πλαίσιο αυτό και χωρίς να συνεκτιμηθεί η παρατήρηση, κατά την οποία κάθε άλλη λύση θα οδηγούσε σε σημαντική καθυστέρηση της εφαρμογής διατάξεων, εν τούτοις σημαντικών, της οργάνωσης της κοινοτικής αγοράς σιτηρών, νομίζω πως είναι φανερό, ότι οι συντάκτες του κανονισμού 87, όταν, αφού έθεσαν την αρχή της ασφαλείας και της καταπτώσεώς της σε περίπτωση μη πραγματοποίησης της σχετικής ενέργειας, προέβλεψαν ότι το «επιπλέον», αν μπορεί να πει κανείς, των εκτελεστικών μέτρων θα ορίζεται από τα κράτη μέλη, δεν παραβίασαν καθόλου τις διατάξεις της Συνθήκης, ούτε τις διατάξεις του κανονισμού 19, αλλά αντίθετα τις εφάρμοσαν ακριβώς στο πνεύμα των συντακτών τους.
Ως συμπέρασμα αυτών των μακρών παρατηρήσεων, θα ήθελα τώρα, με λίγες φράσεις, να συνοψίσω τις σκέψεις που ανέπτυξα ενώπιόν σας όσον αφορά τα ερωτήματα που σας έθεσαν τα γερμανικά δικαστήρια.
Καταλήγω λοιπόν στο συμπέρασμα ότι στα εν λόγω ερωτήματα πρέπει να δοθούν οι εξής απαντήσεις:
1)
Η διαδικασία του άρθρου 26 του κανονισμού 19 του Συμβουλίου της 4ης Απριλίου 1962 είναι σύμφωνη με τη Συνθήκη.
2)
Από την εξέταση των ερωτημάτων που υπέβαλαν το Verwaltungsgerichtshof της Έσσης και το Verwaltungsgericht Frankfurt στο Δικαστήριο δεν προέκυψε κανένα στοιχείο ικανό να θίξει το κύρος του άρθρου 7, παράγραφος 2 του κανονισμού 87 της Επιτροπής, της 25ης Ιουλίου 1962, ούτε των άρθρων 1 και 7, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού 102/64 της Επιτροπής, της 28ης Ιουλίου 1964, ούτε του άρθρου 12, τρίτη παράγραφος του κανονισμού 120/67 του Συμβουλίου, της 13ης Ιουνίου 1967, ούτε τέλος του άρθρου 9 του κανονισμού 473/67 της Επιτροπής, της 21ης Αυγούστου 1967.
3)
Το άρθρο 16, παράγραφοι 2 και 3 του κανονισμού 19 του Συμβουλίου, της 4ης Απριλίου 1962, δεν εμπόδιζε τον, σύμφωνα με το άρθρο 7, παράγραφος 2 του κανονισμού 87, καθορισμό από ένα κράτος μέλος των λεπτομερειών εφαρμογής των κανόνων των σχετικών με τη σύσταση ασφαλείας που προβλέπονται στον κανονισμό 19 και στον ίδιο τον κανονισμό 87.
(
*1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.