61996CC0392_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1 Domstolen skal i denne sag paa ny nogle faa maaneder efter dommen af 22. oktober 1998 i sag C-301/95, Kommissionen mod Tyskland (Sml. I, s. 6135) tage stilling til spoergsmaalet om den korrekte gennemfoerelse af Raadets direktiv 85/337/EOEF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning paa miljoeet (herefter »direktivet«) (1). Det skal her afgoeres, om Irland har truffet de foranstaltninger, der er noedvendige for at sikre en korrekt gennemfoerelse af direktivet i national ret.
II - Den administrative procedure
2 Den 13. oktober 1989 tilstillede Kommissionen Irland en aabningsskrivelse i henhold til proceduren i EF-traktatens artikel 169. Efter modtagelsen af denne skrivelse tilstillede Irland Kommissionen den irske lovgivning til gennemfoerelse af direktivet: S.I. nr. 349/1989 og S.I. nr. 25/1990.
3 Den 7. november 1991 tilstillede Kommissionen efter at have undersoegt den irske lovgivning Irland endnu en aabningsskrivelse, som den irske regering besvarede ved skrivelse af 12. maj 1992.
4 Den 28. april 1993 tilstillede Kommissionen Irland en begrundet udtalelse, hvori den navnlig kritiserede, at Irland
a) ikke havde gennemfoert direktivets artikel 3
b) ikke korrekt havde gennemfoert direktivets artikel 4, stk. 2, og bilag II
c) ikke korrekt havde gennemfoert undtagelsesbestemmelserne i direktivets artikel 2, stk. 3
d) ikke forskriftsmaessigt havde fastlagt de oplysninger, som bygherren skal give i henhold til direktivets artikel 5
e) ikke forskriftsmaessigt havde fastlagt, hvilke oplysninger der skal gives offentligheden i henhold til direktivets artikel 6, stk. 2
f) ikke forskriftsmaessigt havde fastlagt, hvilke oplysninger der skal gives de oevrige medlemsstater i henhold til direktivets artikel 7
g) ikke havde gennemfoert direktivet inden for den i direktivets artikel 12 fastsatte frist.
5 Efter vedtagelsen af den begrundede udtalelse fandt der en brevveksling sted mellem Irland og Kommissionen. Ved skrivelse af 20. august 1993 bestred Irland en del af den begrundede udtalelse. Ved skrivelse af 7. december 1994 fremsendte Irland Local Government Regulations 1994 og ved skrivelse af 7. maj 1996 SI nr. 101/1996. En anden brevveksling mellem Kommissionen og Irland vedroerte klage nr. P 95/4724 om nytilplantning af skov samt klage nr. P 95/4219 vedroerende toervegravning.
Retlig analyse
6 Naervaerende sag vedroerer de foranstaltninger, som Irland har truffet for at gennemfoere direktivet i sin nationale retsorden.
7 Som jeg senere skal forklare, har Irland ikke bestridt klagepunktet vedroerende den fejlagtige gennemfoerelse af direktivets artikel 2, stk. 3, og artikel 5 og 7. De klagepunkter, jeg skal beskaeftige mig med i fortsaettelsen i dette forslag, er den kritik, Kommissionen i oevrigt har rejst vedroerende de bestemmelser, som Irland har paaberaabt sig, vedroerende adgangen for medlemsstaterne i henhold til direktivets artikel 4, stk. 2, til at fastsaette kriterier og graensevaerdier for projekter, herunder projekter tilhoerende de i bilag II naevnte kategorier, hvis indvirkning paa miljoeet skal vurderes, jf. direktivets artikel 5-10. De omhandlede foranstaltninger er efter Kommissionens opfattelse udtryk for, at den sagsoegte stat har overskredet sine skoensbefoejelser.
8 Klagepunkterne i denne sag vedroerer naermere bestemt kun tre kategorier af projekter: projekter vedroerende inddragning af uopdyrket land eller delvise naturomraader til intensiv landbrugsvirksomhed, projekter vedroerende nytilplantning af skov eller rydning og projekter vedroerende toerveudgravning. Kommissionen har til stoette for det synspunkt, at de af de irske myndigheder anvendte graensevaerdier udgoer overtraedelser af direktivets bestemmelser, fremfoert forskellige generelle bemaerkninger vedroerende de tre kategorier af projekter, som Domstolen skal undersoege, og i tilslutning hertil argumenter for det synspunkt, at kritikken af Irland skal antages at have en praecis begrundelse ud fra de forskellige punkter, der er fremdraget i staevningen.
Disse generelle bemaerkninger kan, naar de gennemgaas under ét, sammenfattes som foelger.
9 Den sagsoegte stat kritiseres for ved fastsaettelsen af graensevaerdierne at have undladt at sondre mellem omraader, der har betydning og vaerdi for naturbeskyttelse og omraader, der ikke har en saadan betydning og vaerdi. Den har ikke lagt vaegt paa, at de omraader, der vil kunne komme i betragtning som beskyttelsesvaerdige (eller omraader, der har en saerlig arkaeologisk eller geomorfologisk interesse eller eventuelt praesenterer andre miljoevaerdier), ofte har en ringere udstraekning end den omraademaessige begraensning for projekternes ivaerksaettelse, der er fastlagt ved de naevnte graensevaerdier, eller taget hoejde for, at der ikke i Irland findes andre fremgangsmaader for en passende vurdering, naar det gaelder projekter, der ikke kommer op paa graensevaerdien, dvs. formelt ved lov (statutory instrument) fastlagte fremgangsmaader, der er i overensstemmelse med direktivets formaal og bestemmelser.
De irske myndigheder har heller ikke i passende omfang lagt vaegt paa, at projekter i de kategorier, der er omhandlet i sagen, kan have maerkbar indvirkning paa miljoeet, selv om de ikke naar op paa den fastsatte graensevaerdi, som foelge af virkningerne af et projekts tidsmaessige udvikling eller flere beroerte parters gennemfoerelse samtidig af forskellige projekter i omraader, der stoeder op til hinanden, naar disse projekter hver isaer ikke overskrider graensevaerdien, men samlet eller som foelge af deres tidsmaessige udvikling kan gribe skadeligt ind i miljoevaerdierne og saaledes ikke unddrages den forebyggende undersoegelse, som direktivet foreskriver.
10 Irland har paa sin side bestridt alle de forskellige argumenter, Kommissionen har fremfoert, som haevdes at vaere aldeles grundloese, naar det gaelder direktivets bestemmelser om graensevaerdier ogsaa efter Domstolens praksis herom. Kommissionen har desuden ikke bevist, at graensevaerdien som fastsat i forbindelse med de kategorier af projekter, der er omstridt i den foreliggende sag, konkret ud fra et af de synspunkter, som staevningen bygger paa, har foert til skadelige indgreb i miljoeet. Det klagepunkt, der specielt er blevet udformet paa baggrund af en eventuel kumulativ virkning af projekter, der hver isaer ikke kommer over graensevaerdien, eller en eventuel med disse projekters udvikling forbundet virkning skal endvidere afvises fra behandling i realiteten. Irlands anbringende paa dette punkt er forudsat i forbindelse med visse materielretlige indsigelser og skal derfor behandles foerst.
Anbringendet om afvisning af visse klagepunkter og forskellige beviser vedroerende dem
11 Irland har anfoert, at Kommissionen hverken under den administrative procedure eller i den begrundede udtalelse havde fremfoert det omtalte klagepunkt. Der er saaledes tale om et nyt anbringende, der som saadant skal forkastes, idet Kommissionen ikke efter Domstolens faste praksis efter traktatens artikel 169 under retssagen kan fremfoere andre anbringender end dem, der er paaberaabt under den administrative procedure, og som gaar ud paa, at medlemsstaterne har undladt at opfylde en dem ved traktaten paalagt forpligtelse. Heller ikke de beviser, som Kommissionen har paaberaabt sig for den paastaaede indvirkning paa miljoeet af projekternes kumulative virkning eller den med deres udvikling forbundne virkning, kan paadoemmes i realiteten - Kommissionens argumentation paa sidstnaevnte punkt er ifoelge Irland blevet fremfoert for at fremsaette nye klagepunkter paa dette trin. Kommissionen har desuden for at indhente de anfaegtede beviselementer i vidt omfang ikke udelukkende henholdt sig til klager, den har modtaget fra privatpersoner, skoent disse klager, der ikke blev naevnt i den begrundede udtalelse, er genstand for andre endnu verserende undersoegelser, som sagsoegeren selv gennemfoerer.
12 Kommissionen har paa sin side anfoert, at den har beskaeftiget sig med projekternes kumulative virkninger og virkningen af deres udvikling med den - i oevrigt ganske klare - hensigt at uddybe og udvikle det synspunkt, den fremfoerte i sin begrundede udtalelse, hvorefter det af Irland vedtagne graensevaerdisystem foerer til, at direktivet gennemfoeres forkert, netop fordi den sagsoegte stat ikke ud over og sammen med stoerrelses- og kapacitetsfaktoren har vurderet andre saeregenheder ved projekterne. Spoergsmaalet om projekternes kumulative virkning eller virkningen af deres udvikling skal derfor anses for at have sammenhaeng med spoergsmaalet om lokalitetens saarbarhed, dvs. projektets lokalisering i omraader, der potentielt har afgoerende betydning for vurderingen af indvirkningen, hvilket spoergsmaal Kommissionen tidligere har beskaeftiget sig med under den administrative procedure.
13 Hvad angaar de beviser, som Irland har paastaaet afvist, har Kommissionen oplyst, at den har givet faktiske oplysninger, der skal illustrere, hvorledes den overtraedelse, der retligt er blevet gjort gaeldende over for den sagsoegte stat, for saa vidt angaar fastsaettelsen af graensevaerdierne konkret har virket. Den har hertil foejet, at disse oplysninger, der i al fald for en dels vedkommende findes i offentliggjorte rapporter, kun accessorisk haenger sammen med oplysninger, som Kommissionen har faaet under andre undersoegelser, som den for tiden gennemfoerer, og som er uden sammenhaeng med naervaerende sag, og under alle omstaendigheder kan skaffes til veje uden gennemfoerelse af undersoegelsesvirksomhed som naevnt, da der er tale om alment kendte kendsgerninger (»established facts«), der som saadanne ogsaa er de irske myndigheder bekendt, og disse kunne have fremsat indsigelser herom til stoette for deres opfattelse under den administrative procedure.
14 Jeg er tilboejelig til at mene som Kommissionen. Dens argument for Domstolen vedroerende spoergsmaalet om »cumulation« (den kumulative virkning) og »incremental effects« (de med udviklingen forbundne virkninger) haenger uden tvivl sammen med det klagepunkt, der allerede under den administrative procedure stoettedes paa et argument om, at graensevaerdierne ikke var i overensstemmelse med kriteriet om hensyntagen til projekternes placering i saarbare omraader, som dog ikke skulle goeres til genstand for en vurdering af indvirkningen. Irland anfoerer i sine sidst fremsatte bemaerkninger, at spoergsmaalet om kumulation af den med udviklingen forbundne faktor logisk dukker op baade som foelge af »sensitivity of location« og af projektets art og stoerrelse, men dette er et argument, der er uden betydning for spoergsmaalet om, hvorvidt klagepunktet kan admitteres. Herved begraenses efter min opfattelse ikke paa nogen maade den kendsgerning, at Kommissionen tager hoejde for foelgerne af en eventuel kumulativ virkning og virkningen af projekternes udvikling i tiden alene i forbindelse med deres eventuelle indvirkning paa miljoemaessigt saarbare omraader. De faktiske oplysninger, Kommissionen er fremkommet med herom, udgoer, om man vil, bevisargumenter, der giver argumentationskaeden i den begrundede udtalelse en stoerre substans uden at aendre eller udvide tvistens genstand, saaledes som den er blevet fastlagt under den administrative procedure. Den egentlige kerne i den overtraedelse, som Irland retligt og faktisk kritiseres for, er den samme i den begrundede udtalelse og i den efterfoelgende staevning. Den sagsoegte stat har ikke under den administrative procedure savnet adgang til effektivt at forsvare sig mod den kritik, der blev rejst af den i henhold til traktatens artikel 169 (2). Selv disse bevismidler kan derfor retmaessigt placeres inden for den sagsbehandling, der er omhandlet i artikel 40 og 42 i Domstolens procesreglement.
De materielretlige klagepunkter - indledende bemaerkninger om de begraensninger, som direktivet fastsaetter for saa vidt angaar den skoensmaessige fastsaettelse af de omtvistede graensevaerdier
15 Jeg tillader mig forud for gennemgangen af sagens realitet at redegoere for visse overvejelser vedroerende »the controlling test« (det kriterium), der vil kunne vaere til vejledning for Domstolen ved paadoemmelsen af disse klagepunkter.
I det foreliggende tilfaelde staar vi, som i flere tidligere sager, over for spoergsmaalet om, med hvilke begraensninger medlemsstaterne skal gaa til vaerks ved fastsaettelsen af graensevaerdierne i henhold til artikel 4, stk. 2. Kommissionen og Irland har begge til stoette for deres respektive synspunkter henvist til de afgoerelser, Domstolen har truffet for at kaste lys over bestemmelserne i artikel 4, stk. 2. Ifoelge retspraksis tilkommer der rigtignok medlemsstaterne visse skoensmaessige befoejelser ved benyttelsen af de valgmuligheder, denne artikel giver dem, men disse valgmuligheder maa tages med de begraensninger, der foelger af artikel 2, stk. 1, der har foelgende ordlyd: »Medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger med henblik paa, at projekter, der bl.a. paa grund af deres art, dimensioner eller placering, kan faa vaesentlig indvirkning paa miljoeet, undergives en vurdering af denne indvirkning, inden der gives tilladelse.«
16 Denne bestemmelse har efter min mening afgoerende betydning ved anvendelsen af og den korrekte gennemfoerelse af hele direktivet; dens baggrund skal ganske klart soeges i det politiske formaal, der gaar ud paa at forebygge miljoeskader, som betones i syvende betragtning til direktivet, og den kan dermed tages som en generel erklaering om den pligt til at gennemfoere en vurdering rettidigt og paa en for naevnte formaal passende maade, der skal vaere opfyldt forud for godkendelsen af ethvert offentligt eller privat projekt, som er omfattet af de faellesskabsbestemmelser, denne sag drejer sig om. Artikel 2, stk. 1, skal med den centrale placering, den har faaet i direktivets systematiske opbygning, laeses i snaever sammenhaeng med mange andre bestemmelser ud over den, man finder i artikel 4, stk. 2. Jeg behoever blot naevne artikel 3: Ved vurderingen af indvirkningen paa miljoeet skal, afhaengigt af ethvert enkelt tilfaelde, de direkte og indirekte virkninger af et projekt paa forskellige faktorer, der indgaar i beskrivelsen af det miljoe, der skal beskyttes (mennesker, fauna og flora, jordbund, vand, luft, klima og landskab, samt samspillet mellem disse faktorer samt materielle goder og kulturarv), beskrives og vurderes.
17 Domstolen har behandlet spoergsmaalet om den »absolutte graensevaerdi«, dvs. den, der er blevet fastsat én gang for alle inden for én og samme kategori af projekter, der, som det siges, ikke er de store med tal angivne inddelinger, men de derhen hoerende underpositioner opregnet i alfabetisk orden (3). Den saaledes fastlagte graensevaerdi udgoer i det heromhandlede tilfaelde et automatisk kriterium for tilbageholdelse. Projekter, der ligger over det fastsatte niveau, skal vurderes forudgaaende og godkendes. Det skal andre projekter ikke. Domstolen har beskaeftiget sig specielt med denne virkning, der udelukker vurderingen af projekter under denne graensevaerdi, og den har i Kraaijeveld m.fl.-sagen givet et passende kriterium for afgoerelsen af, om medlemsstaten i den henseende har overskredet graenserne for sit skoen. I henhold til artikel 4, stk. 2, maa man efter den laegge vaegt, ikke paa et enkelt projekts karakteristika, men paa alle karakteristika ved de projekter, der paataenkes gennemfoert, og som tilhoerer den paagaeldende kategori. Paa denne baggrund var det Domstolens opfattelse, at graensevaerdien ikke kan fastsaettes paa et saadant niveau, at samtlige projekter i samme kategori og af samme art paa forhaand i praksis bliver holdt uden for forpligtelsen til at undersoege deres indvirkning.
En foranstaltning med dette indhold tilfoejes det i Kraaijeveld m.fl.-dommen overskrider graenserne for det skoen, som en medlemsstat har, medmindre samtlige udelukkede projekter kan anses for ikke at have vaesentlig indvirkning paa miljoeet.
18 Jeg maa dog stille det spoergsmaal, om dette er den eneste begraensning, der kan antages at vaere paalagt medlemsstaterne ved artikel 2, stk. 1, og ved det underliggende formaal, der bestaar i forebyggende miljoebeskyttelse. Saadan forholder det sig efter min mening ikke. Det kriterium, Domstolen har fastlagt i dommen i sagen Kraaijeveld m.fl. og andre i naevnte dom omtalte tilfaelde, er kriteriet for en kontrol med graensevaerdiens niveau paa grundlag af den udelukkelsesvirkning, som dette kan faa for den forebyggende vurdering af en hel kategori af projekter. Ingen referencekategori kan paa forhaand udelukkes fra en undersoegelse af indvirkningen. Kategorierne er nemlig fastlagt paa forhaand i direktivet og optaget i bilag I eller II, alt efter om de omhandlede projekter - jf. sjette og syvende betragtning til direktivet - for hvis betydning der i al fald, naar det gaelder indvirkningen paa miljoeet gaelder en formodning, er omfattet af den fremgangsmaade for vurdering, der er fastlagt i artikel 5-10, direkte (bilag I) eller indirekte (bilag II) via de valg, som det er overladt medlemsstaterne at traeffe, herunder fastsaettelsen af graensevaerdier. Disse kan medfoere, at den procedure for forudgaaende vurdering, der er fastlagt i direktivet, ogsaa skal finde anvendelse paa de af bilag II omfattede projekter, saafremt de saerlige specifikationer ved projekter tilhoerende disse kategorier stiller krav derom. De karakteristika, der kommer i betragtning, er udtrykkelig naevnt i artikel 2, stk. 1. Det drejer sig bl.a. om projektets art, dimensioner og placering. Det er navnlig sidstnaevnte saerkende, der tiltraekker sig opmaerksomheden i naervaerende sag.
19 Direktivet har imidlertid inddelt baade projekternes kategorier og karakteristika. Begge dele udgoer derfor parametre, almengyldige referencer, som den nationale ret ikke kan saette sig ud over ved direktivets gennemfoerelse. Hvad bliver foelgerne af denne forudsaetning i den her foreliggende sag? Den forudgaaende vurdering er generelt omhandlet i en bindende regel, der tilmed har direkte gyldighed (4). Fastsaettelsen af en bestemmelse om en saadan vurdering, naar projekternes specifikationer, som defineret i artikel 2, stk. 1, kraever det, udgoer derfor en forpligtelse, om jeg saa maa sige, til at naa et bestemt resultat, som medlemsstaterne skal opfylde, uanset hvilke metoder de vaelger for at gennemfoere bestemmelserne i artikel 4, stk. 2. For at sige det mere praecist netop med henblik paa denne sag: Saafremt den valgte loesning er en loesning, der opererer med en graensevaerdi, skal medlemsstaterne vedtage den med alle de bestemmelser, der er noedvendige, for at proevelsen af, om der bliver tale om en indvirkning, kan ske hver gang det rimeligvis, naar de oevrige specifikationer kombineres med projektets placering i et saarbart omraade, kan forudses, at der bliver tale om en stoerre indvirkning paa miljoeet.
20 Som det kan ses af dommen i sagen Kraaijeveld m.fl., findes der altsaa begrundende normer, som fastsaettelsen af graensevaerdierne i al fald skal opfylde. Og, lad mig tilfoeje, det er der mere end én grund til. Stillet ansigt til ansigt med forskrifterne i artikel 2, stk. 1, har de nationale myndigheder ganske vist ikke et hoejere skoen, naar de benytter graensevaerdisystemet frem for andre former for gennemfoerelse, som de frit kan benytte efter ordlyden af artikel 4, stk. 2. Der findes faktisk andre fra graensevaerdien forskellige loesninger, som de nationale myndigheder frit kan benytte, naturligvis uden at sno sig uden om eller tilsidesaette den forpligtelse til at naa et bestemt resultat, der er paalagt ved artikel 2, stk. 1. Lad os f.eks. antage, at medlemsstaten mener ikke at burde fastsaette graensevaerdien paa det niveau, paa hvilket der passende tages hensyn til »sensitivity of location«, fordi et saadant valg er teknisk uhensigtsmaessigt eller af en eller anden anden hensigtsmaessighedsgrund. Saaledes kan den vaerne de omraader, der er mere maerkbart udsat mod miljoerisikoen, ved hjaelp af specielle projekter, der skal underkastes indvirkningsvurdering, og i al fald holde dem uden for graensevaerdiens anvendelsesomraade ved for projekter vedroerende disse omraader at etablere en anden passende form for forebyggende »screening«.
21 I oevrigt er graensevaerdien et abstrakt, generelt kriterium, der efter sin art traekker i retning af en diskriminering af alle projekter, der befinder sig under den som vaerende uden betydning ved vurderingen af indvirkning. Der er tale om en metode, hvorigennem miljoevaerdierne opnaar en beskyttelse, der noedvendigvis er mindre omfattende og mindre sikker end en kontrol tilfaelde for tilfaelde; netop dette er grunden til, at man paabyder praecise stoerrelser for kontrollen med - som Domstolen udtaler - den »skoensmargen«, medlemsstaterne har. I dommen i sagen Kraaijeveld m.fl. forkastede Domstolen ganske vist Kommissionens synspunkt, hvorefter den paagaeldende medlemsstat ikke, fordi der eksisterer en graensevaerdi, er fritaget for konkret at vurdere hvert projekt for at kontrollere, at det opfylder kriterierne ifoelge artikel 2, stk. 1 (5). Indfoerelsen af en graensevaerdi er, som Domstolen udtaler i denne dom, udtrykkeligt tilladt i henhold til artikel 4, stk. 2, og det ses ikke, hvorfor det enkelte projekt, naar den paagaeldende medlemsstat foerst har valgt at goere dette, alligevel skal underkastes en vurdering paa grundlag af kriterierne i artikel 2. Der er tale om en klar loesning, som der ikke kan goeres undtagelse fra. Men dersom der var tale om en kategori af projekter, for hvilken taerskelvaerdien ikke er blevet fastsat (eller saafremt taerskelvaerdien efter at vaere blevet fastsat, er blevet udformet paa en maade, der er i strid med direktivets forskrifter), maa man paa ny i henhold til artikel 2, stk. 1, undersoege hvert enkelt projekt for at afgoere, om det paa grund af dets saerlige specifikationer skal goeres til genstand for en undersoegelse. Dette har generaladvokat Mischo meget relevant omtalt i sit forslag til afgoerelse af 12. marts 1998 (6).
22 Generaladvokat Mischo's synspunkt bestyrkes ved den nye udgave af artikel 4, stk. 2, i direktiv 97/11/EF (7). Ifoelge den nyeste affattelse fastlaegger medlemsstaterne paa grundlag af en konkret proevelse i de enkelte tilfaelde eller paa grundlag af graensevaerdier eller kriterier eller ved anvendelse af begge fremgangsmaader, om et projekt, der tilhoerer den gruppe projekter, der er naevnt i bilag II, skal goeres til genstand for en vurdering i henhold til artikel 5-10. Den abstrakte graensevaerdimetode og anvendelsen af kontrol i det konkrete tilfaelde anses her for aekvivalente og kan ogsaa kombineres. Der er tale om en begraenset skoensbefoejelse ligesom i den bestemmelse, der skal anvendes paa den foreliggende sags faktiske omstaendigheder. Bestemmelsen i artikel 2, stk. 1, er i direktiv 97/11 i alt vaesentligt uaendret i forhold til direktiv 85/337. Taerskelvaerdien traeder, naar den er indfoert, i stedet for det kriterium, som ellers ville finde anvendelse, og hvorefter hvert enkelt projekt vurderes for sig. Dette bekraefter, at efter begge bestemmelser kan fastsaettelsen af graensevaerdien ikke maerkbart fravige de maal, der konkret er sat for vurderingen, eller ske uden hensyntagen til en eller flere af de specifikationer, paa grundlag af hvilke der i artikel 2 paabydes en vurdering af projekternes indvirkning paa miljoeet.
23 Saafremt denne betingelse ikke er opfyldt, medfoerer den udelukkelsesvirkning, graensevaerdien har, en tilsidesaettelse af de i artikel 2, stk. 1, fastsatte kriterier: Medlemsstaten overskrider ogsaa i denne situation graenserne for sit skoen, ligesom naar graensevaerdien virker paa en saadan maade, at den i praksis afskaffer den forudgaaende undersoegelse vedroerende indvirkningen for en hel kategori af projekter. Dette er i en vis forstand et graensetilfaelde; graensevaerdien kommer i sidste instans i modstrid med sit logiske og praktiske formaal, som er inden for hver kategori at skabe en sondring mellem de projekter, der skal vurderes, og dem, der ikke skal goeres til genstand for en indvirkningsvurdering. Den fritager paa forhaand i praksis hele den kategori, som de projekter, der skal undersoeges, tilhoerer, fra den paabudte kontrol. I den sag, jeg her beskaeftiger mig med, maa man derimod finde ud af, ikke om, men hvorledes graensevaerdimekanismen adskiller de projekter, der er af betydning for saa vidt angaar indvirkningen paa miljoeet, fra andre projekter inden for den samme hovedkategori. Dette problem beroerer ogsaa den skoensmargen, medlemsstaterne har, og er i fuld udstraekning af betydning for kontrollen med, om skoennet er korrekt udoevet. Jeg har tidligere naevnt det. Jeg gentager det ud fra denne anden synsvinkel: Saafremt det kriterium for sondring, der er vedtaget med graensevaerdien, er mangelfuldt, fordi kriterierne i artikel 2, stk. 1, ikke er fulgt, bliver resultatet efter min mening, at den ordning, der anvendes paa projekter (og paa »bygherrerne«, jf. direktivets artikel 2), bliver behaeftet med en retsstridig uensartethed, alt efter om den forudgaaende vurdering er udelukket eller tvaertimod tilladt. Naar det gaelder den forudgaaende vurdering, behandler direktivet jo principielt alle de deri omhandlede projekter paa samme maade; de skoensmaessige sondringer, der gennemfoeres ved hjaelp af graensevaerdier (eller lignende kriterier), faar medlemsstaterne kun, saafremt de er i overensstemmelse med ordlyden og formaalet med artikel 2, stk. 1.
24 Hvilken test opfylder da bedst de krav, denne sag stiller? Jo, man maa finde ud af, om graensevaerdien med den udformning, den har faaet, kommer til udtryk i en tilsidesaettelse af direktivet, der ville have kunnet undgaas ved at benytte andre loesninger, som er mulige i kraft af det skoen, medlemsstaterne raader over, naturligvis under forudsaetning af, at disse loesninger er forenelige med bestemmelserne i artikel 2, stk. 1. Det er disse retningslinjer, jeg anbefaler at foelge ved gennemgangen af soegsmaalets forskellige spoergsmaal (8).
25 Naar det problem, der skal loeses, er formuleret paa denne maade, staar der tilbage at goere en paa dette indledende trin absolut noedvendig tilfoejelse vedroerende bevisspoergsmaalet, der jo melder sig overalt i denne sag. Skal Kommissionen konkret bevise, at miljoevaerdier er blevet skadet paa vaesentlig maade, fordi den sagsoegte stat har indfoert og anvendt graensevaerdier for vurderingen af indvirkning paa det niveau, der er tale om?
26 Som tidligere naevnt, er dette Irlands opfattelse. Den vigtigste indvending, Kommissionen har haft herimod, er, at den procedure, den har indledt, vedroerer lovligheden af de irske foranstaltninger efter direktivet, og den overtraedelse, der laegges den sagsoegte stat til last, gaar ud paa, at den ikke har vedtaget de bestemmelser, der var noedvendige for at opfylde forpligtelsen til forudgaaende vurdering. Denne forpligtelse er paabudt for projekter, for hvilke der kan paaregnes en betydelig indvirkning paa miljoeet og projekter, som vedroerer »saarbare« omraader i den tidligere angivne forstand. Hvis det er dette - og ikke noget andet - der sigtes til med de klagepunkter, der skal undersoeges - og det er det efter min mening - kan det alene kraeves, at sagsoegeren beviser, at der findes omraader, som sagsoegeren kender, i hvilke gennemfoerelsen af de projekter, der skal undersoeges efter disse specifikationer, kan faa negative foelger for miljoeet. Det er dog ikke noedvendigt at bevise, at denne indvirkning, der i direktivet alene angives som en mulighed i relation til undersoegelsen, faktisk er indtraadt. Kommissionens eventuelle fremlaeggelse af bevis paa sidstnaevnte punkt kan allerhoejest tjene til at bekraefte rigtigheden af det synspunkt, at der under den bestridte graensevaerdi findes omraader, der er udsat for en maerkbar miljoerisiko, og i hvilke virksomhed af den paagaeldende stoerrelsesorden, stadig paa grund af den paaregnelige virkning, maa underkastes en forudgaaende vurdering.
Projekter vedroerende inddragning af uopdyrket land eller delvise naturomraader til intensiv landbrugsvirksomhed [bilag II, punkt 1, litra b)]
27 Graensevaerdien for de ovenfor omtalte projektkategorier er fastsat i artikel 24, First Schedule, Part II, 1, litra a), i SI nr. 349/1989. Denne lovbestemmelse foreskriver en vurdering af indvirkning (EIA - Environmental Impact Assessment) for saa vidt angaar inddragning af uopdyrket land eller delvise naturomraader til intensiv landbrugsvirksomhed, naar der er tale om et areal paa over 100 ha. En tilsvarende taerskelvaerdi er fastsat i henhold til bestemmelserne i artikel 24, First Schedule, sammenholdt med andre bestemmelser, der vedroerer omlaegning af arealanvendelse, der beskrives som »land reclamation«.
Naermere bestemt er klagepunktet opdelt paa foelgende maade: I omraader med et areal paa under 100 ha har der foregaaet virksomhed, der kan vaere skadelig for naturbeskyttelsen, og som derfor ikke burde have vaere fritaget for en vurdering af indvirkningen. Det er tilfaeldet med indgrebene i Burren i grevskabet Clare, hvis samlede virkninger truer med at forringe eller oedelaegge et saerligt vaerdifuldt og udstrakt kalklag samt den sjaeldne vegetation, man finder dér. Det paagaeldende omraade er ogsaa karakteristisk ved forekomsten af bemaerkelsesvaerdige arkaeologiske minder.
28 Kommissionen har desuden rejst kritik af, at ca. 60 000 ha delvise naturomraader, der er blevet inddraget til graesning for faar (specielt faareavl), er blevet holdt uden for undersoegelsen vedroerende indvirkningen og dermed overgaaet til intensivt landbrug. »Overgrazing« (overgraesning) har medfoert og kan stadig medfoere alvorlig forringelse af miljoeet paa mange lokaliteter, hvis betydning for opretholdelsen af et oekosystem i balance de irske myndigheder selv har anerkendt, hvorfor der da ogsaa er blevet fremsat forslag om, at de faar status som en NHA (Natural Heritage Areas).
29 Irland har heroverfor anfoert, at klagepunkterne ikke tager hele den kategori, som de omhandlede projekter tilhoerer, i betragtning, hvilket burde vaere sket. Kommissionen har blot formuleret dem udtoemmende, naermere bestemt for »land reclamation«-sektoren. Hvad angaar bemaerkningerne om inddragning af uopdyrket land til graesningsareal har Kommissionen hverken angivet, hvilket geografisk omraade staevningen tager sigte paa, eller godtgjort, at den saakaldte omlaegning af de arealer, der er tale om, til intensivt landbrug, er sket i omraader med et areal paa under 100 ha, saaledes at de ikke skal goeres til genstand for en forudgaaende vurdering. Under alle omstaendigheder er der ikke foert noget bevis for, at der har vaeret tale om indgreb, der har skadet naturbeskyttelsen. Irland har hertil foejet det fundamentale argument, at udtrykket »intensiv landbrugsvirksomhed« i bilag II, nr. 1, litra b), ikke er tilstraekkeligt praecist i direktivet, og at der saaledes sker en tilsidesaettelse af retssikkerhedsprincippet. Medlemsstaterne kan derfor retmaessigt se bort fra den bestemmelse i bilaget, som sagsoegeren har paaberaabt sig i denne sag. »Sheep grazing« (faaregraesning) falder paa den anden side uden for direktivets anvendelsesomraade, uanset hvordan begrebet »intensiv landbrugsvirksomhed« fortolkes. Faareavl udgoer saaledes ikke et indgreb i det naturlige miljoe eller i landskabet, som kan eller skal goeres til genstand for projekter i henhold til artikel 1. Dette bliver resultatet, baade fordi landbruget har karakter af en fri og individuel virksomhed, og fordi »commonage« (fri graesning) er den almindeligt benyttede fremgangsmaade i praksis i Irland, saaledes at der i praksis ikke kan ske nogen tilpasning til direktivets ordning.
30 Lad mig begynde med den sidst omtalte del af klagepunktet. Irland har i foerste raekke naevnt problemet med definitionen af den kategori, som intensiv landbrugsvirksomhed (og projekter vedroerende denne virksomhed) tilhoerer, hvorunder sagsoegeren ikke vil medtage graesning og faareavl. Definitionen i fortegnelsen er imidlertid efter min mening klar nok til, at man kan udvide den som den korrekt skal forstaas og anvende den i det foreliggende tilfaelde. De uopdyrkede landomraader eller delvise naturomraader, der er omhandlet deri, er omraader, som aendres indgribende i forhold til den situation, der forelaa forinden, for netop at overgaa til intensiv landbrugsvirksomhed. Graesningen betyder en udnyttelse af jordbundens ressourcer og er derfor i et vist omfang en virksomhed, der kan give anledning til vedtagelsen af projekter, der skal forelaegges med henblik paa forudgaaende vurdering (jf. artikel 1, stk. 2). Der kan dermed udmaerket blive tale om intensive former for udnyttelse, der skal goeres op paa grundlag af »stocking density« (besaetningsbelastning) og antal faar pr. ha, som anfoert af Kommissionen. Det er efter min mening ogsaa klart, at »overgrazing« kan faa indvirkning paa miljoeet paa samme maade som de andre i bilag II, nr. 1, litra b), naevnte former for virksomhed og i endnu hoejere grad paa samme maade som dyrehold i dertil indrettede bedrifter, som omhandlet i andre punkter paa listen [jf. bilag II, nr. 1, litra e) og f)]. I oevrigt har Kommissionen praecist og vaegtigt imoedegaaet sagsoegtes opfattelse om, at den paagaeldende form for virksomhed ikke kan tilpasses eller overhovedet indrettes efter de krav og tekniske fremgangsmaader, som proceduren for vurdering ifoelge direktivet omfatter. Desuden udgoer den omstaendighed, at graesning efter direktivet kraever forudgaaende tilladelse, ikke, som Irland synes at mene, et urimeligt krav, men en enkel, begrundet foelge af den beskyttelse, som direktivet forbeholder miljoeet, dvs. en beskyttelse, der gaelder for enhver form for intensiv landbrugsvirksomhed og generelt for de former for virksomhed, der er naevnt i bilagene, der alle antages at kunne medfoere skader for de vaerdier, der skal beskyttes. Den omstaendighed, at den sagsoegte stat under alle omstaendigheder skal iagttage - og derfor paa passende maade gennemfoere - de saerlige dele i den nationale ordning om den irske »commonage«, naar det gaelder graesning, kan heller ikke vaere en hindring for direktivets anvendelse. Resultatet bliver ganske klart, at det her foreliggende tilfaelde efter sin art er omfattet af intensiv landbrugsvirksomhed.
31 Vi maa derfor afgoere, om graensevaerdien paa 100 ha for denne kategori af projekter i henhold til den irske lovgivning er i overensstemmelse med de begraensninger, der for saa vidt angaar naervaerende sag er sat for medlemsstaternes skoensbefoejelser. For at afgoere dette spoergsmaal, vil vi benytte de vurderingskriterier, der er blevet forklaret indledningsvis. Den kritiserede graensevaerdi overskrider de lovlige begraensninger for skoennet, hvis den kommer til at udelukke en undersoegelse af indvirkningen for saa vidt angaar indgreb i delvise naturomraader med et areal paa under 100 ha, naar risikoen for stoerre indvirkning paa miljoeet skyldes projektets placering. Kommissionen har gjort gaeldende, at »overgrazing« over hele det areal, hvor der graesses, har de saerlige karakteristika, der ifoelge direktivet skal foreligge i forbindelse med en undersoegelse af den tilsvarende indvirkning. Irland har heroverfor fremsat de ovenfor omtalte bemaerkninger og goer desuden gaeldende, at graesning under alle omstaendigheder i Irland kontrolleres for saa vidt angaar indvirkningen paa miljoeet i henhold til programmer, der er udformet ved faellesskabsforordninger med det formaal at mindske interessen ved intensiv udnyttelse, mens en mulig tilkendelse af stoette kraever, at de beroerte landbrugere deltager i samarbejdet inden for, som det hedder, Rural Environmental Protection Schemes, som den sagsoegte stat har udformet.
32 Nu har Kommissionen imidlertid paavist, at den fra de irske myndigheder selv under den brevveksling, der i sin tid fandt sted, og hvoraf kopi er vedlagt sagen, har modtaget oplysninger, der anslaar omfanget af »overgrazing« til at gaelde ca. 60 000 ha, inden for hvilke miljoeet forringes eller i al fald trues med forringelse. Den har hermed foert det bevis, som kunne goere dens anbringende holdbart (jf. ovenfor i punkt 26).
33 Hvorledes kan man dernaest vurdere de miljoekontrolforanstaltninger for graesningsarealer, der anvendes i Irland uafhaengigt af den graensevaerdiordning, der behandles her? De skal efter min mening vaere passende i forhold til overholdelsen af den udtrykkelige bestemmelse, man finder i direktivet (artikel 2, stk. 2), hvorefter vurderingen af indvirkningen paa miljoeet kan indgaa i medlemsstaternes gaeldende procedurer for projektgodkendelse eller, i mangel heraf, i andre procedurer eller i de procedurer, der skal udarbejdes for at opfylde dette direktivs maalsaetninger; medlemsstaterne er bundet af forpligtelsen til at gennemfoere en forudgaaende vurdering som anfoert i artikel 2, stk. 1, naar de i deres respektive ordninger indretter disse andre procedurer noejagtig paa samme maade, som deres forpligtelse i saa henseende begraenser deres skoen i de i artikel 4, stk. 2, omhandlede tilfaelde.
Den uklare overvaagningsmetode for en mulig indvirkning paa miljoeet af intensiv graesning (og mere i almindelighed af de i bilagene naevnte former for virksomhed) skal, hvilken procedure man end anvender, og hvilken myndighed der end er kompetent, give det resultat, der er det afgoerende i denne sag. Den skal gennemfoeres i henhold til de lovbestemmelser, der netop har til formaal at supplere benyttelsen af forudgaaende vurdering og altsaa at foreskrive denne, naar direktivet kraever det, selv om den efter graensevaerdien er udelukket.
34 Kommissionen har udtrykt kritik, fordi der ikke findes nogen garanti for, at man naar til et saadant resultat. Irland har efter min mening ikke paa overbevisende maade kunnet argumentere for, at det forholder sig omvendt. Jeg maa derfor fastslaa, at de myndigheder, der har kompetencen til at foere kontrol med miljoeindvirkningen i de omraader, der er forblevet under graensevaerdien, kan udoeve denne kontrol under anvendelse af et vidt skoen og i al fald et skoen, der er friere end det, der er indroemmet medlemsstaterne ved artikel 4, stk. 2.
Hvis det forholder sig saaledes, supplerer de oevrige interne fremgangsmaader slet ikke faellesskabsrettens ordning i denne sag, de gaar tvaertimod paa tvaers af den. Irland kan ikke under nogen omstaendighed imoedegaa Kommissionens kritik ved at henvise til, at de er blevet indfoert.
35 Grundene til, at det maa fastslaas, at graensevaerdien paa 10 ha ikke er i overensstemmelse med direktivet, bestaar fortsat og bliver omvendt mere klare, naar man ser paa de bemaerkninger, Kommissionen har haft vedroerende Burren-zonen.
At der som haevdet af Kommissionen er tale om et foelsomt omraade, fremgaar af den rapport, som Heritage Council i 1996 udarbejdede under titlen A Survey of recent Reclamations in the Burren. Der er sket mange indgreb i Burren (rydning og nivellering af kalklaget), og flere er sket i omraader, som de irske myndigheder selv har angivet som NHA-zoner. Lokaliteter af saerlig historisk og arkaeologisk betydning er blevet oedelagt. Ud over »land reclamation«-aktiviteter har ogsaa rydning, der paa anden maade spiller en rolle i denne sag, interesse her. Graensevaerdien paa 100 ha gaelder for saavel den ene som den anden virksomhed, og sagsoegeren har i forbindelse med dem begge rejst spoergsmaalet om projekternes kumulative virkninger og om de virkninger, der er forbundet med deres udvikling. Naar henses til opbygningen af mit forslag til afgoerelse, maa spoergsmaalet behandles her.
36 Kommissionen har i sin redegoerelse for Domstolen om dette spoergsmaal endnu engang henvist til den sagsoegte stats pligt til at fastlaegge graensevaerdien efter projekternes specifikationer. Der er saaledes her naermere bestemt tale om at klargoere, hvorledes projekterne skal vurderes i forhold til hinanden. Det er kritikkens vigtigste element. En vurdering af den forudsaetter, at vi opholder os ved specifikationerne ved de projekter, som kommer i betragtning i denne sag.
37 Stoerrelsen af et projekt, der efter sin beskaffenhed gaar ud paa indgreb i uopdyrket land eller delvise naturomraader, der skal overgaa til anden anvendelse, beregnes, naar det gaelder fastsaettelsen af graensevaerdien, som en reel angivelse: 100 ha. Ifoelge sagsoegeren haenger denne graensevaerdi ikke, eller i al fald ikke rationelt, som en korrekt udoevelse af skoennet kraever, sammen med projektets placering, som der maa tages hensyn til, naar der er tale om omraader, der er saerlig udsat for indvirkning fra former for virksomhed af en saadan art. Kommissionens opfattelse gaar ud paa, at den fastsatte graensevaerdi kun paa passende maade knyttes sammen med »sensitivity of location«-faktoren, saafremt man anvender den, idet man laegger vaegt enten paa
i) de projekter - saaledes som disse fremtraeder hver for sig, der er fastlagt for den paagaeldende zone - der kan vaere tale om et omraade af mindre udstraekning paa langt mindre end 100 ha, som tilfaeldet er med Burren, hvor skovrydningen eller jordbundsforanstaltningerne er blevet opdelt i et stoerre antal indgreb fra de paagaeldende erhvervsdrivendes side
eller paa
ii) samtlige projekter med indvirkning i den selv samme zone - saaledes som det fremtraeder under ét. Efter denne bedoemmelsesmetode er det alle virkninger af den virksomhed, som projekterne enten enkeltvis eller samlet truer med at have for den miljoesituation, der er blevet anset for saa vaerdifuld, at den har maattet beskyttes paa en saerlig maade.
38 Fremgangsmaaden for vurdering benyttes derfor hver gang, man med indgrebene i jordbundsforholdene inden for den kategori, der har de her omhandlede egenskaber, kommer op over arealvaerdien paa 100 ha, og det uanset om der foreligger et eller flere projekter. Saaledes forholder det sig, fordi Kommissionen anerkender den betydning, som virkningerne i forbindelse med udviklingen - dvs. de virkninger, der fremkommer under hele forloebet for et bestemt projekts gennemfoerelse - og virkningerne som foelge af kumuleringen af fastlagte projekter, der gennemfoeres samtidig, og virkningerne af saerlig anlaegsvirksomhed i tilstoedende omraader har, naar indgrebene i alt vedroerer den fastsatte arealvaerdi paa 100 ha. En forudgaaende vurdering af ethvert projekt, der kendetegnes ved »sensitivity of location«, skal altid overvejes, men afhaenger fortsat af, at det kontrolleres, at det paagaeldende areal, hvis det er paa mindre end 100 ha, sammen med de andre omraader, hvor tilstoedende projekter af samme art skal gennemfoeres, overskrider denne taerskelvaerdi.
39 Dette anbringende vedroerer strengt taget ikke den i Irland vedtagne graensevaerdis niveau, men anvendelsen af den i det foreliggende tilfaelde, som sagsoegeren finder stridende mod direktivet, netop fordi den ikke tager hensyn til de med udviklingen og sammenlaegningen forbundne virkninger. Hvad der skal kontrolleres, er derfor, om det af bestemmelserne i artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 2, foelger, at de graensevaerdier, som medlemsstaterne aktuelt har indfoert, skal finde anvendelse i det konkrete tilfaelde under anvendelse af det specielle af Kommissionen beskrevne kriterium.
40 Nu vedroerer den forudgaaende vurdering jo projekternes specifikationer for saa vidt angaar deres virkninger. Der er tale om en konkret kontrolforanstaltning, og virkningerne maa derfor kunne tilskrives projektet i og for sig. Det betyder dog ikke, at direktivet ser bort fra de virkninger, der skyldes sammenlaegningen og udviklingen som omhandlet i naervaerende sag af de relevante virkningers sfaere. Tvaertimod. I artikel 3 siges det saaledes, at den forudgaaende vurdering skal paavise, beskrive og vurdere de direkte og indirekte virkninger af et projekt paa alle miljoefaktorer. Der er naturligvis tale om en udvikling, der er identisk med virkningerne af projektet i og for sig, og dets direkte virkninger, fordi disse umiddelbart haenger sammen med udviklingen af en af bygherren planlagt virksomhed. Efter min mening kan de kumulative virkninger, som fortsat tilskrives det saerlige projekt, ogsaa vaere genstand for en forudgaaende vurdering, naar den paaregnelige indvirkning paa baggrund af de specifikationer, den har, mere beror paa et sammentraef af omstaendigheder, der selv har relevans, naar det gaelder beskyttelsen af miljoevaerdierne, som f.eks. sammenlaegning med andre projekter i det foelsomme omraade, hvor den indtraeder. Dette kan begrunde - og maa efter min mening ogsaa kraeve - at der tages hensyn til de kumulerede virkninger, naar det skal fastslaas, om projektet overskrider graensevaerdien og derfor skal henhoere under den i direktivet fastlagte ordning om forudgaaende vurdering.
41 Irland har i svarskriftet anfoert, at forpligtelsen til at tage hensyn til projekternes kumulative virkning foerst blev paalagt medlemsstaterne ved direktiv 97/11, der blev vedtaget senere. Direktiv 85/337, der finder anvendelse i den foreliggende sag, indeholder ingen bestemmelser herom. Men i direktiv 97/11 gives der en raekke udvaelgelseskriterier, der opregnes med henblik herpaa i et bilag, der vedroerer projekternes specifikationer og deres potentielle miljoepaavirkning. Kumulation med andre projekter hoerer til karakteristikaene. Det er klart, at det er medtaget, i oevrigt sammen med andre kriterier fra anvendelsen af direktivet, der angives i bilaget, som en uundgaaelig foelge af forpligtelsen til at vurdere projekternes karakteristika ud fra deres endog indirekte virkninger paa miljoeet, som den kumulative virkning som sagt haegtes paa. Forpligtelsen hertil er naermere bestemt angivet paa samme maade i direktiv 85/337 og det nyere direktiv (jf. henholdsvis artikel 2 og artikel 3 i de to direktiver)
42 Jeg naar derfor til det resultat, at Kommissionens argumentation maa anerkendes. Irlands overtraedelse bestaar i undladelsen af i tilknytning til bestemmelsen om den kritiserede graensevaerdi at give de fornoedne bestemmelser med henblik paa dens anvendelse som naevnt under hensyntagen til de virkninger, der er forbundet med udviklingen og kumulationen af projekterne. Vedtagelsen af disse supplerende bestemmelser er saaledes paakraevet, naar den sagsoegte stat fastholder den tidligere fastsatte graensevaerdi og ikke beslutter at gennemfoere direktivet paa en anden maade, der er i overensstemmelse med den retmaessige udoevelse af de skoensbefoejelser, den har.
Bilag II, punkt 1, litra d); nytilplantning af skov, hvis en saadan indebaerer risiko for negative oekologiske forandringer, samt rydning med henblik paa omlaegning til anden arealudnyttelse
43 Artikel 24, First Schedule, Part II, 1, litra c) (i), i SI, nr. 349/1989 kraever en undersoegelse af indvirkningen, naar arealet overstiger 200 ha for nytilplantning af skov eller 10 ha ved tilplantning med naaleskov i stedet for loevtraeer i hoejskov. Disse graensevaerdier er blevet aendret ved SI nr. 101/1996, der sammen med andre bestemmelser i den irske lov til gennemfoerelse af direktivet bestemmer, at der skal ske en undersoegelse af indvirkningen i foelgende tilfaelde: nytilplantning af skov, naar det paagaeldende omraade i og for sig eller sammen med andre tilstoedende omraader har et samlet tilplantet areal paa over 70 ha eller inden for tre aar vil faa et saadant areal. Ved overgang fra eksisterende skovtilplantning til tilplantning med naaletraeer er graensevaerdien paa 10 ha. Artikel 24, First Schedule, Part II, 2, litra c) (ii), i SI nr. 349/1989, bestemmer derimod, at graensevaerdien er paa 100 ha for projekter vedroerende rydning med henblik paa omlaegning til anden arealudnyttelse.
44 Kommissionen har kritiseret disse lovbestemmelser og goer gaeldende, at de bevirker, at projekter vedroerende nytilplantning, der omfatter a) nytilplantning i toervemoser, og b) nytilplantning i naerheden af vandloeb, holdes under graensevaerdien og dermed udelukker en forudgaaende undersoegelse af indvirkningen. Hvad angaar rydning med henblik paa omlaegning til anden arealudnyttelse har Kommissionen kritiseret graensevaerdien paa 100 ha, der er fastsat inden for rammerne af projekter vedroerende denne type virksomhed. Disse anbringender maa behandles hver for sig.
a) Nytilplantning i toervemoser
45 Irland har ved skrivelse af 6. maj 1996 over for Kommissionen bekraeftet, at der var tildelt forskellige former for stoette med henblik paa gennemfoerelsen af projekter vedroerende nytilplantning: i februar 1994 i Dunragh Loughs og paa Pettigo Plateu, omfattende et areal paa 76 ha, i december 1994 til Tullytresna Bog paa et areal paa 44,1 ha og i marts 1994 paa Tamur Bog vedroerende et areal paa 190 ha. Disse projekter er ikke blevet underkastet nogen miljoeindvirkningsvurdering. Nytilplantning i toervemoser indebaerer ifoelge Kommissionen ploejning, draening, anvendelsen af goedning og en tilbundsgaaende vegetationsaendring, dvs. former for virksomhed i tilslutning til nytilplantningen, der truer med at gribe ind i og endog at oedelaegge oekosystemet i toervemoserne. Kritikken understoettes af bevisoplysninger, hvormed det skal godtgoeres, at der i mange omraader, som de irske myndigheder selv har foreslaaet som NHA (Dunragh Loughs, Pettigo Plateau, Tullytresna Bog Tamur Bog), sker ukontrolleret nytilplantning. Sagsoegeren har henvist til videnskabelige undersoegelser, der viser, at der muligvis er tale om en betydelig indvirkning, der ikke laengere kan elimineres, gennem indgreb af denne art i det omhandlede omraader (9), idet hovedvaegten dernaest navnlig laegges paa projektet vedroerende nytilplantning i Dunragh Loughs og Pettigo Plateau, der daekker et areal paa ca. 2 000 ha, og som anses for at vaere af stor videnskabelig interesse paa grund af de dér beliggende intakte toervemoser. Dette omraades miljoemaessige betydning, tilfoejes det, er anerkendt baade internationalt (en del af Pettigo Plateau, nemlig 900 ha, omfattes saaledes af Ramsar-konventionen fra 1986), som inden for rammerne af Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (EFT L 103, s. 1, i henhold til hvilket Irland har udlagt 619,2 ha paa Pettigo Plateau som saerligt beskyttet omraade. Desuden omfattes netop Pettigo Plateau og Dunragh Loughs af en kontrakt, som EF-Kommissionen den 28. september 1995 indgik med Irlands nationale National Parks and Wildlife Service i henhold til Raadets forordning (EF) nr. 1973/92 af 21. maj 1972 om oprettelse af en finansieringsordning for miljoeet (LIFE) (EFT L 206, s. 1), i henhold til hvilken der er udarbejdet finansielle fremgangsmaader for forvaltningsprogrammer og aktioner med henblik paa miljoebeskyttelse og -bevarelse. Kommissionen har herved henvist til rapporten Survey of Breeding Birds at Pettigo Plateau, County Fermanagh (10), der klart viser, at den omhandlede nytilplantning af skov udgoer et alvorligt tilbageslag for miljoebeskyttelsen: Beplantning med naaletraeer har virkninger for disse omraaders hydrologiske system, der fragmenteres, saaledes at biotopen bliver et uegnet miljoe for forskellige oprindelige dyrearter (hvidhalset groenlandsgaas, blaa kaerhoeg og hjejle). Andre fuglearter og landpattedyrearter bliver mere udsat, idet nye rovfuglearter dukker op i den nytilplantede skov.
46 Irland har heroverfor anfoert, at graensevaerdien for vurdering af projekters indvirkning ved lov af 1. oktober 1996, dvs. efter Kommissionens godkendelse af den begrundede udtalelse, er blevet nedsat fra 200 til 70 ha. Den sagsoegte stat har saaledes opfyldt sine forpligtelser i henhold til denne udtalelse, og Kommissionen har paa sin side ikke godtgjort, at de projekter, ved hvilke arealet ikke overstiger graensevaerdien ifoelge den nye lovgivning, har maerkbar indvirkning paa miljoeet. Under alle omstaendigheder gennemfoerer National Parks and Wildlife Service administrativ kontrol med de nytilplantningsprojekter, der er fastlagt for omraader, der henhoerer under NHA. The Habitat Regulations, som de irske myndigheder har udstedt, beskytter de omhandlede omraader bedre end en obligatorisk vurdering af indvirkningen. Med disse midler kommer eventuelle nytilplantningstilladelser ifoelge den sagsoegte stat til at bero paa lovgivning om miljoebeskyttelse, der er ligesaa eller mere vidtgaaende end de bestemmelser, der anvendes paa projekter, der vedroerer et areal, der overstiger den ved lov i Irland fastsatte graensevaerdi. Omkostningerne til nytilplantning er i oevrigt saa hoeje, at denne form for virksomhed konkret kraever stoette, saaledes at den ikke slipper uden om den foreskrevne kontrol, naar stoetten skal tildeles og vedroerer omraader, der er udlagt som NHA.
47 Ved vurderingen af Kommissionens argumentation maa det ligesom ved den del af staevningen, jeg tidligere har undersoegt, antages, at sagsoegeren har bestraebt sig paa at angive de saarbare omraader, i hvilke en forudgaaende vurdering af nytilplantningsprojekter er udelukket. De videnskabelige rapporter og de andre vurderingselementer, Kommissionen har fremlagt, viser, at den nytilplantning, der sker i toervemoser, har meget negative virkninger for miljoeet. Det retsspoergsmaal, som det er af afgoerende betydning at se paa, er det allerede tidligere omtalte spoergsmaal vedroerende uopdyrket land eller delvise naturomraader, der inddrages til intensiv landbrugsvirksomhed. Saafremt graensevaerdien udelukker en forudgaaende undersoegelse af projekternes indvirkning paa saarbare omraader, kan den ikke laengere antages at vaere fastsat af den sagsoegte stat gennem en retmaessig udoevelse af de den tilkommende skoensbefoejelser. Men det er faktorer af denne art, vi stoeder paa i den foreliggende sag. Kritikken er derfor efter min mening velbegrundet. Ganske vist har Irland indvendt, at der er indfoert bestemmelser om kontrol med indvirkningen af nytilplantning, ogsaa naar graensevaerdien ikke er overskredet, enten generelt ved lovgivning (SI nr. 94/97, European Communities Regulation 1997) eller administrativt. Afslutning af aftaler om indgreb af denne art er betinget af, at forskellige kriterier vedroerende foreneligheden med beskyttelsen af miljoevaerdierne er opfyldt. Dette anbringende er for en stor dels vedkommende udformet i tilslutning til stoettens praktiske noedvendighed. Nytilplantning skete ifoelge Irland i begyndelsen paa statens foranstaltning og foerst senere ved gennemfoerelse af private projekter, der ogsaa fik stoette fra Det Europaeiske Faellesskab. Naar der ydes stoette, gennemfoeres der kontrol. Heroverfor kan det anfoeres, at eventuelle bestemmelser om stoette eller en anden form for begunstigelse fra medlemsstaten til bygherrerne, naar kravet om overholdelsen af miljoebestemmelser er overholdt efter direktivets artikel 1, ikke faar nogen betydning. Artikel 1 angiver en ordning om meddelelse af tilladelse, der uden nogen mulighed for undtagelser er knyttet til en forudgaaende vurdering af projektet, naar dette vedroerer de i bilag I og II naevnte omraader. Den forudgaaende vurdering indgaar kun i de interne procedurer paa de ovenfor naevnte betingelser (jf. ovenfor i punkt 33), hvilke betingelser medlemsstaterne eventuelt kan undlade at opfylde. Drivkraften bag den interesse, som faar den private borger til at ansoege om tilladelse, har med andre ord ingen indflydelse paa den af direktivet foreskrevne kontrol, og forpligtelsen til en forudgaaende vurdering skal da ogsaa uden forskel vaere opfyldt saavel ved private som ved offentlige projekter, der finansieres af staten.
Man kan heller ikke over for Kommissionen rejse den indsigelse, at den i den begrundede udtalelse kritiserede den oprindeligt til 200 ha fastsatte graensevaerdi, der foerst senere af den sagsoegte stat blev saenket til 70 ha. Kommissionen mener nemlig, at ogsaa denne graensevaerdi, der har fundet anvendelse fra den 1. oktober 1996, er retsstridig, idet den irske lovgivningsmagt, dengang den blev fastsat, ikke tog hensyn til den med udviklingen forbundne virkning, idet den holdt projekter, der ikke inden for tre aar overskred den hermed fastsatte graensevaerdi, uden for proceduren for forudgaaende vurdering. Bygherren kan i samme treaarsperiode indgive et nyt projekt, der stadig ikke skal underkastes nogen undersoegelse, for saa vidt angaar indvirkningen, hvis det ikke vedroerer et areal paa mere end 70 ha. Ved beregningen af den samlede virkning af det tidligere gennemfoerte projekt og det nye behandler man derimod situationen, som om der var tale om tidsmaessig kumulation, og herom har jeg tidligere (jf. ovenfor i punkt 40 og 41) sagt, at denne noedvendigvis maa tages i betragtning ved anvendelsen af den fastsatte graensevaerdi uden hensyn til dennes niveau.
Jeg vil ikke opholde mig ved spoergsmaalet om den tilsidesaettelse af direktivets artikel 7, som er beskrevet i staevningen, hvorefter Irland ikke har opfyldt sin oplysnings- og samraadspligt i forhold til Det Forenede Kongerige, der var en beroert part i forbindelse med projekterne paa graenseoverskridende lokaliteter som Pettigo Plateau. Undladelsen af at opfylde denne pligt er nemlig genstand for et andet anbringende, som den sagsoegte stat ikke har bestridt.
b) Nytilplantning af skov i omraader i naerheden af vandloeb
48 Kommissionen har med udgangspunkt i Aquafor og The Trophic Status of Lough Conn-rapporterne paavist, at skovtilplantningsvirksomheden i de specielle naturomraader har en meget alvorlig indvirkning paa miljoeet paa grund af forsyring og atrofiering af vandomraader. Irland har anfoert, at Domstolen ikke boer laegge vaegt paa undersoegelserne vedroerende vurderingen af indvirkningen af nytilplantning af skov paa biotoper, der er gennemfoert foer direktivet traadte i kraft. For naar den undlader det, savnes der beviser for den af sagsoegeren forfaegtede opfattelse. Dette argument kan imidlertid ikke anerkendes. Det maa naevnes, at de to undersoegelser blot videnskabeligt redegoer for aarsagssammenhaengen mellem nytilplantning af skov og den alvorlige indvirkning paa miljoeet, som forsyring og atrofiering af vandomraader i visse egne i Irland giver anledning til. De udgoer et vigtigt skoenselement for Domstolen, ikke som et bevis for, at skaden paa miljoeet er aktuel, for denne omstaendighed er uden betydning i det foreliggende tilfaelde (jf. ovenfor i punkt 26), men for at tilvejebringe videnskabeligt materiale vedroerende den specielle miljoesammenhaeng, som sagsoegerens bemaerkninger vedroerer, og vedroerende muligheden for indvirkning som foelge af projekter vedroerende nytilplantning af skov i disse omraader.
49 Aquafor-rapporten og andre videnskabelige undersoegelser (11) er paa den ene side et vidnesbyrd om forekomsten af skade forvoldt af nytilplantning af skov i naerheden af vandloeb. Anbringendet kan i al fald anerkendes, idet sagsoegeren har angivet omraader, der er udsat for forsyring af vandomraaderne, som Galway, Wicklow, Donegal og Kerry-counties. Den videnskabelige vaerdi af de rapporter, den har fremlagt, og som den har henvist til i denne forbindelse, peger efter min mening klart paa, at nytilplantning af skov burde have vaeret genstand for forudgaaende vurdering, hvilket ikke er sket. Graensevaerdien muliggoer ikke en saadan vurdering, og passende kontrolforanstaltninger som en alternativ loesning for saa vidt angaar de omhandlede projekters indvirkning paa miljoeet er ikke blevet truffet.
c) Projekter vedroerende rydning med henblik paa omlaegning til anden arealudnyttelse
50 Den argumentation, jeg har givet hidtil, skal ogsaa gaelde for vurderingen af den graensevaerdi paa 100 ha, der er fastsat for projekter om rydning med henblik paa at muliggoere omlaegning til anden arealudnyttelse i henhold til artikel 24, First Schedule, Part II, 2, litra c), ii), i SI nr. 349/1989. Det er i denne forbindelse, at Burren-projektet, som jeg tidligere har vaeret inde paa, faar betydning. Jeg tillader mig at henvise til mine bemaerkninger i den forbindelse (jf. ovenfor i punkt 35). Man kan faktisk af gode grunde mene, at rydningen truer oekosystemet mindst lige saa meget som omlaegning med henblik paa intensiv landbrugsvirksomhed. De projekter, der vedroerer denne form for virksomhed under de miljoeforhold, som Burren er et typisk eksempel paa, skal derfor underkastes en vurdering vedroerende indvirkningen, ogsaa selv om der er tale om et areal paa under 100 ha.
De projekter, der er omhandlet i bilag II, nr. 2, litra a): toervegravning
51 Lignende overvejelser taler for en anerkendelse af det foelgende anbringende, der vedroerer virkningerne paa miljoeet af toervegravningsprojekter. Denne virksomhed kan - efter Kommissionens opfattelse, som jeg ikke finder grund til at tage afstand fra - udgoere en betydelig trussel for miljoeet i dets helhed, navnlig naar det gaelder de toervemoser, der er tale om. Toervegravning i bloedbundszoner forudsaetter draening. Denne medfoerer paa sin side udtoerring af den vegetation, som skal danne toervemassen. Grundvandsstandssaenkningen foerer til en mindskelse af toervemassens volumen, og dennes haeldning foroeger afvandingen, saaledes at udtoerringen bliver endnu staerkere. Kommissionen har som et eksempel herpaa omtalt Ballyduff-Clonfinane Bog i Tipperary, som den saerligt har undersoegt i den rapport, som den fremkom med efter klage P-95/4219. I 1995 blev det foreslaaet at udlaegge denne lokalitet, der omfatter to toervemoser paa et areal paa i alt 321 ha, som NHA. Den 28. december 1995 afsluttede Kommissionen og National Parks and Wildlife Service kontrakt om tilkendelse af en stoette paa 344 000 ECU med henblik paa bevarelse og beskyttelse af toervemoserne.
52 Graensevaerdien er for projekter vedroerende toervegravning blevet fastsat til 50%. Bestemmelsen herom findes i artikel 24, First Schedule, Part II, 2, litra a), i SI nr. 349/1989. Irlands modargumentation samler sig i alt vaesentligt - jeg ser her bort fra argumenter, der tidligere er blevet paaberaabt, og som her kun medtages for fuldstaendighedens skyld - i to hovedsynspunkter, nemlig i) at sagsoegeren har taget sit udgangspunkt i forhold, der alene foreligger i forbindelse med det graensetilfaelde, som Ballyduff-Clonfinane Bog udgoer, og herved har tilsidesat det kriterium, der blev udformet ved dommen i sagen Kraaijeveld m.fl., som paabyder at laegge vaegt paa de karakteristika, alle projekter i den omhandlede kategori besidder, og aldrig blot at henholde sig til et enkelt projekt, og ii) at graensevaerdien blev fastsat til 50 ha, fordi den irske lovgivningsmagt oenskede at sondre mellem erhvervsmaessig toervegravningsvirksomhed og den toervegravning, der er foregaaet i aarhundreder paa landet (»turf-cutting«), dvs. privates manuelle toervegravning til eget brug.
53 Efter min mening fortjener hverken den ene eller den anden af disse indsigelser fra Irlands side at blive lagt til grund. Som tidligere naevnt (jf. ovenfor, punkt 24), bliver spoergsmaalet om projektets placering ikke aktuelt, hver gang anvendelsen af graensevaerdien foerer til det resultat, at der ikke skal gennemfoeres en undersoegelse af indvirkningen, uden hensyn til, at den paagaeldende virksomhed i hoej grad vil kunne have indvirkning, naar henses til det sted, hvor den foregaar. Hvor mange projekter der bliver tale om som foelge af, at graensevaerdien ikke kan anvendes, har ingen betydning over for det kriterium, som Kommissionen har paaberaabt sig.
54 Desuden mener jeg ikke, at det valg, Irland har truffet, kan anses for fornuftigt, idet der over graensevaerdien vil vaere tale om den industrielle virksomhed og omvendt, under den, den manuelle eller traditionelle virksomhed, paa hvilken det ikke er begrundet at gennemfoere en vurdering af miljoeindvirkningen. Kommissionen har i replikken (12) indvendt, at den paastaaede begrundelse for den sondring, der etableres med graensevaerdien, ikke findes, naar den manuelle gravning foerst i vidt omfang er veget for den maskinelle, hvilket foerer til, at den erhvervsmaessige gravning bliver mere omfattende, selv om den kun foregaar i mindre eller middelstor maalestok.
55 Hvad der virkelig har betydning, er imidlertid muligheden for, at gravningen kan indvirke paa de omraader, er her er tale om. Man kan ikke se bort fra, at den, som sagsoegeren har bemaerket, vil kunne forvolde uoprettelige skader paa toervemosernes oekosystem. Kommissionen har paa den anden side erkendt, at den manuelle »turf-cutting«, som har vundet haevd i Irland (13), ligger uden for direktivets anvendelsesomraade. Det er altsaa de forskellige former for erhvervsvirksomhed paa arealer paa 50 ha og derover, som skal tages i betragtning, hvilket imidlertid, som det synes, ikke er sket. Og af denne grund naar jeg, idet jeg igen tager det som forudsaetning (jf. ovenfor i punkt 23) naevnte kriterium til hjaelp, til det resultat, at den sondring, som den omhandlede taerskelvaerdi har givet anledning til, foerer til en ugrundet uensartet behandling af projekter i den paagaeldende kategori (og af de paagaeldende bygherrer). Det er endvidere paa sin plads at naevne, at toervegravning i den irske lovgivning behandles anderledes end tilsvarende former for udvinding (sten, ral, sand eller ler), der i oevrigt findes paa listen i bilag II, og for hvilke Irland har fastsat en meget lavere graensevaerdi paa 5 ha. Det er endnu overhovedet ikke bevist, at de muligheder for stoerre indvirkning, der kan foelge af projekter, der er placeret i disse andre kategorier til forskel fra toervegravning, fremdeles bestaar, naar der er tale om saarbare omraader. Dette kan opfattes som en ugrundet forskel i den ordning, som den irske lovgivningsmagt har indfoert for de former for udvinding, der er omhandlet i forskellige afsnit i bilag II, og som alle anses for at vaere af betydning, naar det gaelder den mulige indvirkning paa miljoeet. Jeg haelder til den anskuelse, at ogsaa dette anbringende skal anerkendes.
Tilsidesaettelse af artikel 2, stk. 3, og artikel 5 og 7 i direktivet
56 Den irske lov SI nr. 349/1989 fastlaegger en fritagelsesordning, saaledes at den kompetente minister kan fritage et projekt fra undersoegelser vedroerende indvirkning, naar han finder, at dette er begrundet i helt ekstraordinaere forhold. Denne bestemmelse er efter Kommissionens opfattelse ikke i overensstemmelse med direktivet, idet a) ministeren dels ikke har pligt til at undersoege, om en anden form for vurdering er paa sin plads, og om de indhentede oplysninger skal goeres tilgaengelige for offentligheden, og b) ikke er forpligtet til at give Kommissionen underretning.
57 Artikel 2 i SI nr. 349/1989 bestemmer blot, at en undersoegelse vedroerende indvirkningen ogsaa kan omfatte oplysninger. Kommissionen har anfoert, at den irske lovgivning ikke indeholder de bestemmelser, der er noedvendige for at sikre, at bygherren i en passende form giver de oplysninger, der er angivet i bilag III til direktivet, for projekter vedroerende vurdering eller indvirkning paa miljoeet i overensstemmelse med direktivets artikel 5.
58 Kommissionen har yderligere anfoert, at artikel 17 i SI nr. 25/1990 ikke paa passende maade sikrer en gennemfoerelse af direktivets bestemmelser om medlemsstaternes forpligtelser til at videregive de indhentede oplysninger til den anden medlemsstat, naar denne konstaterer, at et projekt vil kunne faa betydelig indvirkning paa miljoeet i medlemsstaten, og anmoder om, at oplysningerne goeres tilgaengelige i henhold til direktivets artikel 7.
59 Irland har ikke bestridt anbringenderne om, at det ikke korrekt har gennemfoert direktivets artikel 2, 5 og 7. Det har tilkendegivet, at det agter at udforme klarere regler, og at disse er under forberedelse.
60 Ogsaa disse anbringender skal derfor anerkendes, idet Irland ikke har opfyldt sin pligt til at gennemfoere direktivets artikel 2, 5 og 7 inden for den af Kommissionen i den begrundede udtalelse fastsatte frist.
61 Til afslutning foelgende bemaerkninger: Naervaerende sag omhandler et problem, som Domstolens dom utvivlsomt vil kaste lys over, nemlig fastlaeggelsen af den maade, hvorpaa graensevaerdien - den »absolutte« vaerdi (jf. ovenfor i punkt 17) indgaar som et led i de loesninger, medlemsstaterne har for at gennemfoere direktivet i henhold til bestemmelsen i artikel 2, stk. 1, sammenholdt med artikel 4, stk. 2. Som jeg har anfoert, vil Irland kunne raade bod paa det traktatbrud, som Kommissionen har kritiseret det for, ved at indrette bestemmelserne om graensevaerdierne paa en anden maade eller ved paa skoensmaessigt grundlag at traeffe andre foranstaltninger; imidlertid udoeves medlemsstaternes skoensbefoejelser altid udelukkende med de begraensninger, som Domstolen i sin tidligere praksis har angivet, og som den nu maa praecisere for saa vidt angaar det foreliggende tilfaelde. Man staar her virkelig over for et direktiv, der som foelge af den direkte gyldighed af hovedbestemmelsen og indholdets udtoemmende karakter ligger meget taet paa forordningstypen, og som desuden omfatter forebyggende beskyttelse af miljoeet med alle de forskellige maalsaetninger, den omfatter, herunder beskyttelse af naturen. Sidstnaevnte omraade er, som Irland har naevnt i sine indlaeg, ogsaa omfattet af andre faellesskabsretlige regelsaet, men den ordning, der foelger deraf, griber efter min mening bestemt ikke ind i opfyldelsen af de forpligtelser, der foelger af direktivets artikel 2, stk. 1, som er det grundlaeggende element ved den undersoegelse, som Domstolen her skal gennemfoere.
Naar det er sagt, maa det ikke glemmes, at Kommissionen blot har kritiseret undladelsen af at iagttage det specielle - og rigtignok ogsaa afgoerende - kriterium om »sensitivity of location« ved at pege paa tilfaelde, jeg ville sige eksempler - hvoraf det skulle fremgaa, at det generelt fremfoerte klagepunkt var paa sin plads. Spoergsmaalet om, hvorledes den irske retsordens bestemmelser skal udformes efter det i staevningen paaberaabte kriterium, er dernaest et spoergsmaal, som det er overladt den sagsoegte stat (saavel som enhver medlemsstat) at loese gennem en afvejet og lovlig udoevelse af de skoensbefoejelser, den raader over, og i oevrigt har Kommissionen selv givet udtryk for, at Irland ikke har undladt at efterkomme direktivet paa rette maade, naar der ses bort fra de punkter, der har vaeret omtvistet i naervaerende sag. Det traktatbrud, som er blevet gjort gaeldende over for Irland, omfatter ikke noedvendigvis, saafremt Domstolen finder at maatte fastslaa det af de af mig fremfoerte grunde, en nedsaettelse af den omtvistede graensevaerdi til et andet niveau - lad det vaere sagt endnu engang - hvilket andet niveau Kommissionen jo i oevrigt ikke har angivet, som om det var den eneste vej, man ligesom Alice i Eventyrland kunne komme igennem en forhekset doer paa. Saafremt Kommissionens paastande tages til foelge, maa resultatet under alle omstaendigheder blive, at den irske lovgivningsmagt generelt og paa en maade, der opfylder retssikkerhedens krav, fastlaegger de tilfaelde, i hvilke der kan blive tale om en saarbar placering af projekterne, og desuden sikre en forudgaaende vurdering af disse, der fuldstaendigt og noejagtigt stemmer overens med direktivet. Og saaledes maa det gaa, uanset hvilken loesning, der anvendes for at gennemfoere bestemmelserne i artikel 4, stk. 2.
Paa baggrund af det anfoerte foreslaar jeg Domstolen at traeffe foelgende afgoerelse:
»1) Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Raadets direktiv 85/337/EOEF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning paa miljoeet, navnlig dette direktivs artikel 12 samt EF-traktatens artikel 169, idet det ikke har vedtaget alle de foranstaltninger, der er noedvendige for at sikre en korrekt gennemfoerelse af artikel 4, stk. 2, vedroerende de i punkt 1, litra b) og d), samt i punkt 2, litra a), i bilag II til direktivet naevnte projekter, og idet det ikke fuldt ud har gennemfoert direktivets artikel 2, stk. 3, og artikel 5 og 7.
2) Irland betaler sagens omkostninger.«
(1) - EFT L 175, s. 40.
(2) - Jf. de retlige synspunkter i argumentationen i generaladvokat Cosmas' forslag til afgoerelse af 26.11.1996 i forbindelse med dom af 23.10.1997 i sag C-157/94, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 5699: »Som Domstolen ofte har udtalt, har proceduren i henhold til traktatens artikel 169 til formaal at give den beroerte medlemsstat lejlighed til at opfylde sine faellesskabsretlige forpligtelser eller til at tage til genmaele over for Kommissionens klagepunkter. Den begrundede udtalelse, som afslutter denne procedure, skal paa allermest entydig og fyldestgoerende vis definere tvistens genstand: Den skal nemlig indeholde samtlige de oplysninger, der er noedvendige for, at den beroerte medlemsstat kan forstaa det faktiske og retlige grundlag, som Kommissionen stoetter sig paa i sin opfattelse af, at den paagaeldende stat har tilsidesat sine forpligtelser. Hvis den begrundede udtalelse opfylder disse krav, kan den af Kommissionen anlagte sag antages til realitetsbehandling, uanset om argumentationen, hvad enten denne vedroerer faktum (relaterer sig til de faktiske omstaendigheder, der danner grundlag for den situation, eller den adfaerd, som Kommissionen betragter som en tilsidesaettelse af den paagaeldende medlemsstats forpligtelser) eller jus (angaar fortolkningen af de faellesskabsretlige bestemmelser, som Kommissionen betragter som tilsidesat), er blevet udvidet i forhold til argumentationen i den begrundede udtalelse; det er naturligvis paakraevet, at denne udvidelse af argumentationen ikke bestaar i en underforstaaet aendring eller udvidelse af tvistens retlige eller faktiske baggrund, saaledes som denne er fastslaaet i den begrundede udtalelse.«
(3) - Jf. dom af 2.5.1996, sag C-133/94, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 2323, og af 24.10.1996, sag C-72/95, Kraaijeveld m.fl., Sml. I, s. 5403.
(4) - Jf. dommen i sagen Kraaijeveld m.fl., jf. fodnote 3, praemis 43.
(5) - Jf. dommen i sagen Kraaijeveld m.fl., praemis 49.
(6) - Se punkt 57 i generaladvokat Mischo's forslag til afgoerelse af 12.4.1998 i sagen Kommissionen mod Tyskland.
(7) - Raadets direktiv af 3.3.1997 om aendring af direktiv 85/337 (EFT L 73, s. 5).
(8) - Paa en vis maade kan graensevaerdien i dommen i sagen Kraaijeveld m.fl. ogsaa anvendes i denne sag.
Naar graensevaerdien er retsstridig, fordi den udelukker en indvirkningsvurdering for en hel kategori af projekter, har Domstolen udformet en, om jeg saa maa sige, »resistenstest«: Fastsaettelsen af en graensevaerdi kan ogsaa vaere begrundet, saafremt samtlige udelukkede projekter har kunnet antages ikke at kunne faa maerkbar indvirkning paa miljoeet. I det foreliggende tilfaelde maa det derimod afgoeres, om den fastsatte graensevaerdi er retsstridig som foelge af, at kriteriet om projekternes placering ikke er blevet anvendt: Resistenstesten for saa vidt angaar vaerdiens retmaessighed falder derfor positivt ud, naar der efter en samlet vurdering af specifikationerne ved de projekter, der er blevet holdt uden for en undersoegelse af indvirkningen ved benyttelse af fastsaettelsen af en graensevaerdi, ikke findes noget projekt, som er placeret i foelsomme omraader, for hvilke vurderingen af indvirkning er paabudt.
(9) - Kommissionen har herved henvist til vaerket Stroud, Reeds m.fl.: Birds, bogs and forestry, The peatlands of Caithness and Sutherland, Nature Conservancy Council.
(10) - 1995, Summary Report, Rachel Bain and Clive Mellon, Royal Society for the Protection of Birds (RSPB).
(11) - Jf. Evaluation of the Effects of Forestry on Surface-Water Chemistry and Fishery Potential in Ireland, EOLAS Contract ER/90/76; N. Allott m.fl.: »Stream Chemistry and Forest Cover in Ten Small Western Irish Catchments« i Ecological Effects of Afforestation, Studies in the History and Ecology of Afforestation in Western Europe, 1993; N. Allott og M. Brennan: »Impact of Afforestation on Inland Waters«, i Water of Life, Dublin, 1992.
(12) - Jf. navnlig punkt 19 i Kommissionens replik.
(13) - Og endda i landets litteratur, jf. punkt 106 i Irlands svarskrift.