Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 12 februari 2026(1)
Mål C‑829/24
Europeiska kommissionen
mot
Ungern
” Fördragsbrott – Artikel 49 FEUF – Etableringsfrihet – Artikel 56 FEUF – Frihet att tillhandahålla tjänster – Artikel 63 FEUF – Fri rörlighet för kapital – Direktiv 2000/31/EG om elektronisk handel – Artikel 3 – Direktiv 2006/123/EG om tjänster på den inre marknaden – Artiklarna 14, 16 och 19 – Förordning (EU) 2016/679 om allmänt dataskydd – Artiklarna 5, 6, 9 och 10 – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Artikel 11 – Rätt till yttrandefrihet – Artikel 12 – Rätt till föreningsfrihet – Artikel 7 – Rätt till respekt för privatlivet – Artikel 8 – Rätt till skydd av personuppgifter – Artikel 47 – Rätt till ett effektivt rättsmedel – Artikel 48 – Rätt till skydd av advokatsekretess – Rätt att inte vittna mot sig själv – Den ungerska lagen om skydd av den nationella suveräniteten – Inrättandet av en byrå för skydd av suveräniteten – Befogenheter att utreda, vidarebefordra information, bedöma och lägga fram förslag – Offentliggörande av årsrapporter – Intresserepresentationsverksamhet – Verksamhet som avser informationsmanipulering och desinformation – Verksamhet som syftar till att påverka den demokratiska debatten och statens och samhällets beslutsprocesser – Hot mot eller kränkning av den nationella suveräniteten – Verksamhet som syftar till att påverka valresultat och väljarnas vilja med hjälp av stöd från utlandet – Artikel 4.2 FEU – Respekt för den nationella identiteten och den nationella säkerheten – Tvingande allmänintresse ”
Innehållsförteckning
I.
Inledning
II.
Tillämpliga bestämmelser
A.
Unionsrätt
1.
Primärrätt
2.
Sekundärrätt
a)
Direktivet om elektronisk handel
b)
Tjänstedirektivet
c)
Dataskyddsförordningen
B.
Nationell rätt
1.
Lagen om skydd av den nationella suveräniteten
2.
Andra relevanta lagar
III.
Det administrativa förfarandet
IV.
Parternas yrkanden och förfarandet vid domstolen
V.
Bedömning
A.
Huruvida talan kan prövas såvitt avser de ytterligare grunderna
B.
Invändningarna om att unionen och domstolen saknar behörighet
1.
Invändningen om att unionen saknar behörighet avseende de regler som skyddar nationell suveränitet
2.
Invändningen om bristande behörighet som avser att genomförandet av unionsrätten inte påverkas
3.
Påståendet att talan har väckts för tidigt i avsaknad av tillräckliga rättsverkningar
C.
Prövning i sak
1.
Åsidosättande av friheten att tillhandahålla tjänster som garanteras i artikel 16 i tjänstedirektivet
a)
Tillämpningsområde
b)
De krav som har införts genom den omtvistade lagen
c)
De krav som har införts genom den omtvistade lagen utgör inte allmänna administrativa krav
d)
Icke-diskriminering, nödvändighet och proportionalitet
1)
Huruvida det föreligger direkt eller indirekt diskriminering (artikel 16.1 tredje stycket a i tjänstedirektivet)
2)
Nödvändigheten och huruvida det finns en tillräckligt precis rättslig grund (artikel 16.1 tredje stycket b i tjänstedirektivet)
3)
Proportionaliteten (artikel 16.1 tredje stycket c i tjänstedirektivet)
i)
Ägnad att uppnå det legitima mål som eftersträvas
ii)
Nödvändighet
iii)
Proportionalitet
iv)
Slutsats i denna del
2.
Åsidosättande av den i artikel 19 i tjänstedirektivet föreskrivna friheten att ta emot tjänster
3.
Åsidosättande av etableringsfriheten som garanteras i artikel 14 i tjänstedirektivet
4.
Åsidosättande av den i artikel 3 i direktivet om elektronisk handel föreskrivna fria rörligheten för informationssamhällets tjänster
5.
Åsidosättande av friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten, vilka garanteras i artiklarna 49 och 56 FEUF
6.
Åsidosättande av den i artikel 63 FEUF föreskrivna fria rörligheten för kapital
a)
Huruvida det föreligger en restriktion
b)
Motiveringen
7.
Åsidosättande av bestämmelserna i stadgan
a)
Anmärkningar och huruvida bestämmelserna i stadgan är tillämpliga
b)
Ingrepp i yttrandefriheten och informationsfriheten som garanteras i artikel 11 i stadgan
c)
Ingrepp i föreningsfriheten som garanteras i artikel 12 i stadgan
d)
Ingrepp i rätten till respekt för privatlivet och familjelivet som garanteras i artikel 7 i stadgan
e)
Huruvida ingreppen i rätten till respekt för privatlivet och familjelivet, yttrandefriheten och informationsfriheten samt föreningsfriheten är motiverade och proportionerliga
f)
Åsidosättande av tystnadsplikten mellan en advokat och dennes klient, i den mening som avses i artikel 7 jämförd med artikel 47 i stadgan
g)
Åsidosättande av rätten att inte vittna mot sig själv, i den mening som avses i artikel 48 i stadgan
8.
Åsidosättande av dataskyddsförordningen och av artiklarna 7 och 8 i stadgan
a)
Behandling av personuppgifter i den mening som avses i dataskyddsförordningen
b)
Laglig behandling av personuppgifter på grundval av en lämplig rättslig grund
1)
Lämplig rättslig grund för behandlingen
2)
Den omtvistade lagens obestämda karaktär
3)
Proportionalitet
9.
Slutsats i denna del
VI.
Rättegångskostnader
VII.
Förslag till avgörande
I.      Inledning
1.        Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Ungern i flera avseenden har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten genom att den 12 december 2023 anta 2023. évi LXXXVIII. törvény a nemzeti szuverenitás védelméről(2) (2023 års lag nr LXXXVIII om skydd för den nationella suveräniteten) (nedan kallad den omtvistade lagen).
2.        Målet avser den grundläggande och högst aktuella frågan hur, och i vilken utsträckning, ett demokratiskt samhälle lagligen kan skydda sig mot ageranden av utländska aktörer som utövar en olämplig eller manipulativ påverkan, såsom desinformation, inbegripet genom ekonomiskt stöd, på de interna demokratiska beslutsprocesserna, däribland nationella val.(3) Det är just detta skäl som Ungern har uppgett ligger till grund för antagandet av den omtvistade lagen, i vilken det fastställs ett samband mellan sådan olaglig utländsk inblandning och hoten för den nationella suveräniteten. Ungern har särskilt åberopat sin exklusiva befogenhet, på grund av sin suveränitet, sin nationella identitet och sin nationella säkerhet, enligt artikel 4.2 FEU, för att utfärda och genomföra denna lagstiftning. Samtidigt har Ungern förnekat att unionen har befogenhet på området, samt förnekat den inverkan som denna lagstiftning har på genomförandet och efterlevnaden av unionsrätten.
3.        Genom den omtvistade lagen inrättas en byrå för skydd av suveräniteten (nedan kallad byrån), vilken är oberoende och har till uppgift att upptäcka verksamhet som kan äventyra eller hota denna suveränitet. I synnerhet förväntas byrån identifiera organisationer eller personer vars verksamhet, bland annat med hjälp av utländskt stöd, kan påverka de demokratiska processerna och väljarnas vilja. Dessa verksamheter omfattar således kommunikations- och informationsutbyten, samt friheten att uttrycka sina åsikter inom ramen för den demokratiska processen på olika nivåer. För att kontrollera och bedöma dessa verksamheter har byrån ett stort utrymme för skönsmässig bedömning och utredningsbefogenheter i förhållande till de berörda organisationerna och personerna, och utövandet av dessa befogenheter är inte föremål för någon domstolsprövning. Vidare har byrån rätt att vidarebefordra information och uppgifter som har samlats in med hjälp av dessa befogenheter till de behöriga nationella myndigheterna för att andra, i förekommande fall repressiva, åtgärder ska vidtas. Slutligen är byrån behörig att offentliggöra resultaten av sina utredningar och årsrapporter, i vilka det redogörs för byråns bedömning av den verksamhet som den betecknar som hot mot eller kränkning av den nationella suveräniteten.
4.        Många av de rättsliga grunderna för den omtvistade lagen som har utformats för detta ändamål, till exempel den som avser begreppet ”verksamhet som syftar till att påverka den demokratiska debatten och statens och samhällets beslutsprocesser”,(4) är vaga och har ett omfattande tillämpningsområde. Det är särskilt detta omfattande tillämpningsområde som har föranlett kommissionen att undersöka huruvida denna lag är förenlig med unionsrätten och att väcka denna talan. Talan avser huvudsakligen byråns befogenheter.
5.        Talan grundar sig huvudsakligen på tre uppsättningar grunder eller anmärkningar. Kommissionen har, för det första, gjort gällande att de bestämmelser i sekundärrätten och primärrätten som reglerar de grundläggande friheterna, däribland friheten att tillhandahålla tjänster, etableringsfriheten och den fria rörligheten för kapital, har åsidosatts, för det andra, gjort gällande att flera bestämmelser i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) har åsidosatts och, för det tredje, gjort gällande att vissa bestämmelser i dataskyddsförordningen,(5) jämförda med artikel 8 i stadgan, har åsidosatts.
II.    Tillämpliga bestämmelser
A.      Unionsrätt
1.      Primärrätt
6.        Vad gäller unionens primärrätt, avser målet ett eventuellt åsidosättande från Ungerns sida av de grundläggande rättigheter som föreskrivs i artiklarna 49, 52, 56, 62, 63 och 65 FEUF, samt de grundläggande rättigheter som garanteras i artikel 7 (Respekt för privatlivet och familjelivet), artikel 8 (Skydd av personuppgifter), artikel 11 (Yttrandefrihet och informationsfrihet), artikel 12 (Mötes- och föreningsfrihet), artikel 47 (Rätt till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol) och artikel 48 i stadgan (Presumtion för oskuld och rätten till försvar). Som huvudsaklig grund till sitt försvar har Ungern åberopat särskilt skyddet för sin nationella identitet och sin nationella säkerhet, i den mening som avses i artikel 4.2 FEU.
2.      Sekundärrätt
a)      Direktivet om elektronisk handel
7.        I artikel 3 i direktiv 2000/31/EG om elektronisk handel,(6) som har rubriken ”Den inre marknaden”, föreskrivs bland annat följande:
”…
2.       Medlemsstaterna får inte av skäl som omfattas av det samordnade området begränsa den fria rörligheten för de av informationssamhällets tjänster som har ursprung i en annan medlemsstat.
…
4.       Medlemsstaterna får vidta åtgärder för undantag från punkt 2 när det gäller någon av informationssamhällets tjänster om följande villkor uppfylls:
…
b)      Innan ifrågavarande åtgärder vidtas och utan det påverkar domstolsförfaranden, inbegripet förberedande förhandlingar och åtgärder som vidtas inom ramen för en brottsutredning, skall medlemsstaten
–        ha uppmanat den medlemsstat som avses i punkt 1 att vidta åtgärder, varpå denna senare medlemsstat inte vidtagit några åtgärder eller endast vidtagit otillräckliga åtgärder,
–        ha anmält till kommissionen och till den medlemsstat som avses i punkt 1 sin avsikt att vidta sådana åtgärder.
…”
b)      Tjänstedirektivet
8.        I artikel 16.1 tredje stycket i direktiv 2006/123/EG om tjänster på den inre marknaden (nedan kallat tjänstedirektivet),(7) som har rubriken ”Frihet att tillhandahålla tjänster”, föreskrivs bland annat följande:
”Medlemsstaterna får inte för att tillåta tillträde till eller utövande av en tjänsteverksamhet på sitt territorium ställa krav som inte respekterar följande principer:
a)      Icke-diskriminering: kravet får varken vara direkt eller indirekt diskriminerande på grundval av nationalitet eller, för juridiska personer, etableringsmedlemsstat.
b)      Nödvändighet: kravet skall motiveras med skäl som avser allmän ordning, allmän säkerhet, folkhälsa eller miljöskydd.
c)      Proportionalitet: kravet skall vara lämpligt för att uppnå det mål som eftersträvas och får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet.”
9.        Artikel 19 i tjänstedirektivet, med rubriken ”Otillåtna begränsningar”, har följande lydelse:
”Medlemsstaterna får inte ställa sådana krav på tjänstemottagarna att de begränsar utnyttjandet av en tjänst som tillhandahålls av en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat, i synnerhet följande:
a)      Skyldighet att erhålla tillstånd från de behöriga myndigheterna, eller att göra en deklaration till dem.
b)      Diskriminerande begränsningar av möjligheterna till ekonomiska bidrag på grund av att tjänsteleverantören är etablerad i en annan medlemsstat eller med hänvisning till den plats där tjänsten utförs.”
c)      Dataskyddsförordningen
10.      I artikel 5 i dataskyddsförordningen föreskrivs ”Principer för behandling av personuppgifter”.
11.      Artikel 6 i dataskyddsförordningen reglerar ”Laglig behandling av personuppgifter”.
B.      Nationell rätt
1.      Lagen om skydd av den nationella suveräniteten
12.      Det framgår av ingressen till den omtvistade lagen att ”Ungerns suveränitet … allt oftare [blir] utsatt för olagliga attacker”, bland annat ”uppenbara försök till inblandning” av organisationer och utländska personer som försöker att göra gällande sina egna intressen till förfång för bland annat ungerska intressen. Som exempel nämns ett försök att påverka valkampanjen år 2022 genom utländsk direktfinansiering, då den samlade oppositionens kandidat till premiärministerposten själv tillkännagav att oppositionen hade ”mottagit
miljontals amerikanska dollar från Amerikas förenta stater”. Under våren 2022 ska således den samlade oppositionen ha kringgått förbudet för politiska partier att ta emot stöd från utlandet ”genom att använda kapital som kom från utlandet genom sina civilsamhällesorganisationer som bedriver politisk verksamhet och genom bolag”. Vidare skulle Ungerns suveränitet och den nationella säkerheten kränkas om den politiska makten hamnade i händerna på personer eller organisationer som är beroende av en stat, en organisation eller en utländsk person. Målet med den omtvistade lagen är således att ”säkerställa en demokratisk debatt och insyn i statens och samhällets beslutsprocess [samt] att offentliggöra försök till utländsk inblandning och att förhindra [liknande] försök till utländsk inblandning”. Av det skälet är det ”nödvändigt att skapa ett oberoende organ som har till uppgift att utreda dessa försök och ålägga påföljder för användningen av utländskt stöd i samband med val”.
13.      I 1 § i den omtvistade lagen föreskrivs följande:
”1.       Byrån är ett självständigt statligt förvaltningsorgan som grundats enligt artikel R.4 i Magyarország Alaptörvénye [(Ungerns grundlag)] för att skydda den konstitutionella identiteten, som arbetar i enlighet med vad som föreskrivs i denna lag och som bedriver verksamhet som avser analys, bedömning, förslag och utredning.
2.       Byrån är självständig, omfattas endast av rättsregler, tar inte emot instruktioner från någon annan person eller något annat organ och fullgör sina arbetsuppgifter oberoende av alla andra organ och är skyddad från påverkan från andra institutioner, organ, politiska partier, bolag, sammanslutningar, fysiska eller juridiska personer. Byrån får tilldelas arbetsuppgifter endast genom lag.
…”
14.      I 2 § i den omtvistade lagen föreskrivs bland annat följande:
”Inom ramen för sin verksamhet som avser analys, bedömning och förslag, ska byrån
a)      utarbeta och tillämpa en riskbedömningsmetod för suveräniteten,
b)      analysera respekten för den nationella suveräniteten genom att bedöma information och uppgifter som erhållits från organ som är föremål för utredning, statliga organ, lokala myndigheter eller andra organ eller personer som berörs i ett visst ärende,
…
e)      utarbeta en årsrapport om den nationella suveräniteten,
…”
15.      I 3 § i den omtvistade lagen anges bland annat följande:
”I sitt utredningsarbete ska byrån
a)      hålla sig uppdaterad om och utreda
aa)      intresserepresentationsverksamhet, med undantag av diplomatiska och yttre representationer samt yrkesmässiga intresseorganisationer,
ab)      verksamhet som avser informationsmanipulering och desinformation,
ac)      verksamhet som syftar till att påverka den demokratiska debatten och statens och samhällets beslutsprocesser, inbegripet verksamhet som syftar till att påverka beslutsprocessen för personer som utövar offentliga maktbefogenheter,
och som utförs i andra staters intresse samt i utländska organs, utländska organisationers och utländska fysiska personers intresse, oavsett deras rättsliga status,
om verksamheten kan påverka eller äventyra Ungerns suveränitet,
b)      identifiera och utreda de organisationer vilkas verksamhet utförs med hjälp av stöd från utlandet som kan påverka valresultat,
c)      identifiera och utreda de organisationer som utför verksamhet som syftar till att påverka väljarnas vilja med hjälp av stöd från utlandet eller som stöder sådan verksamhet.”
16.      6 § i den omtvistade lagen har följande lydelse:
”1.       Byrån ska utreda enskilda fall i samband med de arbetsuppgifter som åligger den enligt 3 § och på sin webbplats offentliggöra resultatet av de utredningar som den har gjort, vilket ska innehålla de faktiska omständigheter som har fastställts under utredningarna, de konstateranden som har gjorts på grundval av dessa faktiska omständigheter och de slutsatser som byrån har dragit av detta.
2.       Byrån ska utarbeta en årsrapport om den nationella suveräniteten, i samband med de arbetsuppgifter som åligger den enligt 3 §, vilken ska innehålla följande delar:
a)      en analys av den lagstiftning som rör den nationella suveräniteten, av effektiviteten i tillämpningen av denna lagstiftning, de problem som uppstår vid genomförandet och tillämpningen av lagstiftningen, samt lagstiftningspraxis och administrativ praxis,
b)      en bedömning av riskerna för suveräniteten, grundad på riskbedömningsmetoden för suveräniteteten, genom vilken man identifierar de risker och problem som ska hanteras vad gäller den nationella suveräniteten, tillgängliga medel för att hantera dessa, bristerna i hanteringen av dessa risker och problem samt lösningarna för att hantera dessa,
c)      rekommendationer riktade till de organ som har getts uppdrag och som har befogenheter,
d)      en bedömning av hur tidigare rapporter och rekommendationer har beaktats av de organ som har getts uppdrag och som har befogenheter,
e)      en sammanfattning av byråns verksamhet och funktionssätt under det föregående året.
3.       Årsrapporten om den nationella suveräniteten för föregående kalenderår ska offentliggöras på byråns webbplats senast den 30 juni varje år.
4.       Byrån ska, samtidigt med sitt offentliggörande, för kännedom översända årsrapporten om suveräniteten till ständiga kommittén för nationell säkerhet vid Nationalförsamlingen och till regeringen.
5.       Inom en frist på tre månader från offentliggörandet av årsrapporten om den nationella suveräniteten ska regeringen, i sitt svar till byrån, meddela vilka åtgärder den avser att vidta med anledning av slutsatserna i årsrapporten om den nationella suveräniteten.
6.       Byråns rapport som offentliggjorts i enlighet med punkterna 1 och 3 ska inte innehålla några personuppgifter, säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter, uppgifter som enligt lag omfattas av sekretess eller sekretessbelagda uppgifter knutna till utövandet av ett uppdrag, med undantag av personuppgifter som är av allmänintresse.
7.       Byråns rapport som offentliggjorts i enlighet med punkterna 1 och 3 kan inte överklagas.
8.       Före offentliggörandet av den rapport som avses i punkterna 1 och 3, ska byrån översända slutsatserna av sina utredningar till de organisationer vilkas verksamhet, på grundval av den utredning som har gjorts, motiverar att dessa organisationer omnämns i den rapport som byrån offentliggör. Den organisation som är föremål för utredning får avge yttranden avseende byråns slutsatser inom en frist på 15 dagar från delgivningen av slutsatserna. Byrån ska skriftligen besvara yttrandena inom en frist på 30 dagar från mottagandet av yttrandena. Byrån är skyldig att med en motivering ange varför den inte godtar att beakta yttrandena.”
17.      I kapitel 3, med rubriken ”Utredningsförfarandet vid byrån …”, föreskrivs bland annat följande i 7 § i den omtvistade lagen:
”1.       Inom ramen för den utredning som föreskrivs i 3 § får byrån begära information och uppgifter från den organisation som är föremål för dess utredning, i enlighet med 8 §.
2.       Inom ramen för sin utredning får byrån begära information och uppgifter från varje statligt organ eller lokal myndighet som berörs av det aktuella ärendet, samt från varje annan organisation eller person som berörs av ärendet, i enlighet med 8 §.
3.       Den organisation som är föremål för utredning och det statliga organ eller de lokala myndigheter, den organisation eller den person som en begäran från byrån riktar sig till (nedan gemensamt kallade de personer som är skyldiga att samarbeta) är skyldiga att efterkomma denna begäran inom den frist som fastställs av byrån. Fristen får inte understiga 15 dagar från dagen för begäran.
4.       Om den person som är skyldig att samarbeta, utan giltigt skäl, inte fullgör eller för sent fullgör sin samarbetsskyldighet, ska byrån beakta detta inom ramen för sin utredning och göra en särskild anmärkning om detta i sin årsrapport.
…”
18.      I 8 § i den omtvistade lagen anges följande:
”1.       Inom ramen för det utredningsförfarande som byrån genomför enligt detta kapitel, får byrån, som en handling med bevisvärde, enligt lag
a)      ta del av samtliga de uppgifter som kan kopplas till föremålet för utredningen och som handhas av den organisation som är föremål för utredning och det statliga organ eller de lokala myndigheter som berörs av ärendet, och göra kopior av dessa, och granska samtliga handlingar av sådant slag, inbegripet handlingar som är lagrade på elektroniska medier, och begära kopior av dessa,
b)      begära skriftliga eller muntliga klargöranden av den organisation som är föremål för utredning, av varje anställd i den organisation som är föremål för utredning eller av det statliga organ eller de lokala myndigheter som berörs av ett visst ärende,
c)      begära skriftliga eller muntliga klargöranden av varje organisation eller person som kan kopplas till föremålet för utredningen, och byrån får även begära kopior av samtliga uppgifter eller handlingar, inbegripet handlingar som är lagrade på elektroniska medier, som kan kopplas till föremålet för utredningen.
2.       Utredningsförfarandet vid byrån enligt detta kapitel utgör inte ett förfarande vid förvaltningsmyndighet och det kan inte inledas något förvaltningsrättsligt mål med avseende på den verksamhet som byrån bedriver enligt detta kapitel.”
19.      9 § 1 i den omtvistade lagen har följande lydelse:
”I fråga om sådan verksamhet som avses i 7 § och 8 § ska byrån i vederbörlig ordning tillämpa 27 § 1 och 27 § 3 i az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (2011 års lag nr CXI om kommissionären för grundläggande rättigheter) (nedan kallad lagen om kommissionären för grundläggande rättigheter).”
20.      I 11 § i den omtvistade lagen föreskrivs följande:
”Om byrån fastställer omständigheter eller förhållanden som kan medföra att ett överträdelseförfarande, ett straffrättsligt förfarande, ett administrativt förfarande eller något annat förfarande ska inledas eller genomföras, ska den underrätta den myndighet som är behörig att genomföra det aktuella förfarandet om de omständigheter och uppgifter som byrån har fått kännedom om.”
21.      I 12 § i den omtvistade lagen föreskrivs följande:
”Byråns ordförande får anmoda ständiga kommittén för nationell säkerhet vid Nationalförsamlingen att undersöka den rapport som avses i 6 § 1 och höra den ansvariga i den organisation som är föremål för utredning i följande fall:
a)      om den organisation som är föremål för utredning inte har lämnat information inom den frist som föreskrivs i 7 § 3, eller
b)      om det är påkallat utifrån ärendets art och allvar.”
22.      Genom 32 § i den omtvistade lagen har 350/A §, med rubriken ”Olaglig påverkan på väljarnas vilja”, införts i Büntető Törvénykönyvről szóló 2012 C. törvény(8) (2012 års lag nr C om strafflagen) (nedan kallad strafflagen), och det har gjorts ändringar i 459 § 1 i strafflagen genom införandet av en definition av begreppet ”förbjudet utländskt stöd”.
23.      Genom 33 § i den omtvistade lagen har flera bestämmelser införts eller ändrats i a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény(9) (2013 års lag nr XXXVI om valförfarandet) (nedan kallad lagen om valförfarandet), däribland en definition av begreppet ”utländskt stöd”.
2.      Andra relevanta lagar
24.      Målet avser även genomförandet av 167 § i a büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény(10) (2017 års lag nr XC om den straffrättsliga processen) (nedan kallad straffprocesslagen) avseende fri bevisföring, 27 § 3 i az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény(11) (2011 års lag nr CXI om kommissionären för grundläggande rättigheter) (nedan kallad lagen om kommissionären för grundläggande rättigheter), 2 § 1 i az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény(12) (2011 års lag nr CXII om självbestämmande på informationsområdet och om informationsfrihet) (nedan kallad informationslagen) samt 9 § och 13 § i az ügyvédi tevékenységről szóló 2017. évi LXXVIII. törvény az ügyvédi(13) (2017 års lag nr LXXVIII om advokatyrket) (nedan kallad lagen om advokatyrket).
III. Det administrativa förfarandet
25.      Den 7 februari 2024 skickade kommissionen en formell underrättelse till Ungern, i vilken kommissionen gav uttryck för sin åsikt att den omtvistade lagen stred mot bland annat unionens värden (artikel 2 FEU), principen om representativ demokrati (artikel 10 FEU), rätten att rösta i val till Europaparlamentet (artikel 14.3 FEU), rätten att rösta i kommunala val (artikel 22 FEUF), de grundläggande friheterna (artiklarna 49, 56 och 63 FEUF), respekten för privatlivet och familjelivet (artikel 7 i stadgan), skyddet av personuppgifter (artikel 8 i stadgan), yttrandefriheten och informationsfriheten (artikel 11 i stadgan), mötes- och föreningsfriheten (artikel 12 i stadgan), rösträtten och valbarheten till parlamentet (artikel 39 i stadgan), rösträtten och valbarheten i kommunala val (artikel 40 i stadgan), rätten till ett effektivt rättsmedel och rätten till advokatsekretess (artikel 7 jämförd med artikel 47 i stadgan), rätten att inte vittna mot sig själv (artikel 48 i stadgan), friheten för audiovisuella medietjänster (artikel 3 i direktiv 2010/13/EU om audiovisuella medietjänster(14)), fri rörlighet för informationssamhällets tjänster (artikel 3 i direktivet om elektronisk handel), friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten som garanteras i artiklarna 14, 16 och 19 i tjänstedirektivet, samt flera bestämmelser i dataskyddsförordningen.
26.      Den 11 april 2024 besvarade Ungern den formella underrättelsen och bestred de bedömningar som angavs däri.
27.      Den 23 maj 2024 skickade kommissionen, med stöd av artikel 258 FEUF, ett motiverat yttrande till Ungern, i vilket kommissionen i huvudsak angav att flera bestämmelser i den omtvistade lagen, huvudsakligen avseende befogenheterna för den byrå som inrättats genom den lagen, stred mot artiklarna 49, 56 och 63 FEUF, artiklarna 7, 8, 11, 12, 47 och 48 i stadgan, artikel 3 i direktivet om audiovisuella medietjänster, artikel 3 i direktivet om elektronisk handel, artiklarna 14, 16 och 19 i tjänstedirektivet samt artiklarna 5, 6, 9 och 10 i dataskyddsförordningen. Däremot avstod kommissionen slutgiltigt från att kritisera Ungern för att ha åsidosatt unionens värden, särskilt demokrati, samt rösträtten och valbarheten (artiklarna 2, 10 och 14.3 FEU, artikel 22 FEUF samt artiklarna 39 och 40 i stadgan).
28.      Den 31 juli 2024 besvarade Ungern det motiverade yttrandet och bestred de anmärkningar som angavs däri.
IV.    Parternas yrkanden och förfarandet vid domstolen
29.      Genom handling som inkom till domstolens kansli den 4 december 2024 väckte kommissionen förevarande talan.
30.      Genom handling som inkom till domstolens kansli samma dag, ansökte kommissionen om att målet skulle handläggas skyndsamt i enlighet med förfarandet i artikel 23a i stadgan för Europeiska unionens domstol och artikel 133 i domstolens rättegångsregler.
31.      Domstolens ordförande beslutade den 12 februari 2025 att förfarandet för skyndsam handläggning ska tillämpas i målet.
32.      Parlamentet, Konungariket Belgien, Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Estland, Irland, Konungariket Spanien, Republiken Litauen, Storhertigdömet Luxemburg, Konungariket Nederländerna, Republiken Polen, Republiken Portugal, Republiken Finland, Konungariket Sverige och Konungariket Norge har tillåtits att intervenera i målet till stöd för kommissionens yrkanden.
33.      Kommissionen har, med stöd av intervenienterna, yrkat att domstolen ska
–        fastställa att Ungern har åsidosatt artiklarna 49, 56 och 63 FEUF, artikel 3 i direktivet om elektronisk handel, artiklarna 14, 16 och 19 i tjänstedirektivet, artiklarna 7, 8, 11, 12, 47 och 48 i stadgan samt artiklarna 5, 6, 9 och 10 i dataskyddsförordningen, genom att anta den omtvistade lagen, och
–        förplikta Ungern att ersätta rättegångskostnaderna.
34.      Ungern har yrkat att domstolen ska
–        ogilla talan, och
–        förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
35.      Den 16 september 2025 hölls en förhandling, vid vilken parterna och intervenienterna utvecklade sin talan och svarade på domstolens frågor.
V.      Bedömning
36.      Eftersom vissa intervenienter har åberopat ytterligare grunder utöver dem som kommissionen har åberopat i ansökan, ska det först bedömas huruvida talan kan prövas såvitt avser dessa grunder (avsnitt A).
37.      Därefter ska det tas ställning till invändningarna om att unionen saknar behörighet i fråga om skyddet för den nationella suveräniteten, inbegripet att domstolen saknar behörighet att pröva denna talan (avsnitt B). Jag ska, för det första, undersöka huruvida det finns fog för Ungerns huvudsakliga och övergripande argument om att unionens bristande behörighet följer av unionens skyldighet, enligt artikel 4.2 FEUF, att respektera bland annat den nationella identiteten och den nationella säkerheten (avsnitt 1). För det andra är det lämpligt att bedöma det andra övergripande argument som Ungern har anfört, enligt vilket den omtvistade lagen inte reglerar ekonomisk verksamhet, i synnerhet sådan verksamhet som hör till utövandet av de grundläggande friheterna, och därför inte omfattas av unionsrättens tillämpningsområde (avsnitt 2).
38.      Sedan (avsnitt C) ska jag bedöma huruvida det föreligger ett åsidosättande av de relevanta bestämmelserna i primärrätten och sekundärrätten som reglerar de fria rörligheterna (avsnitten 1–6), i stadgan (avsnitt 7) och i dataskyddsförordningen, jämförda med artikel 8 i stadgan (avsnitt 8).
A.      Huruvida talan kan prövas såvitt avser de ytterligare grunderna
39.      Samtidigt som parlamentet stöder kommissionens yrkanden och grunder, har parlamentet, med stöd av Republiken Litauen, Konungariket Belgien, Republiken Portugal och, delvis, Republiken Tjeckien, yrkat att domstolen även ska fastställa att Ungern åsidosatte bland annat unionens värden (artikel 2 FEU) och rätten till ett effektivt rättsmedel (artikel 47 i stadgan), genom att anta den omtvistade lagen.
40.      Det ska konstateras att yrkandet om att domstolen ska ta upp och bedöma huruvida Ungern eventuellt har åsidosatt unionens värden i den mening som avses i artikel 2 FEU(15) ska avvisas. I avsaknad av en sådan formulerad anmärkning i ansökan varigenom talan väckts, ingår inte en sådan grund i saken i målet och kan inte heller prövas av domstolen på eget initiativ. Som framgår av punkterna 25–33 i förevarande förslag till avgörande har kommissionen inte vidhållit sin ursprungliga ståndpunkt, som angavs i den formella underrättelsen, enligt vilken Ungern skulle ha åsidosatt artikel 2 FEU, utan den frånföll denna ståndpunkt i det motiverade yttrandet. Det motiverade yttrandets räckvidd avgränsar i huvudsak föremålet för talan om fördragsbrott.(16)
41.      Enligt artikel 40 fjärde stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, jämförd med artikel 129.1 första stycket i rättegångsreglerna, får genom yrkanden i interventionsansökan endast en av parternas yrkanden biträdas. Dessutom måste intervenienten, enligt artikel 129.3 i rättegångsreglerna, godta målet sådant det föreligger vid tidpunkten för interventionen. Intervenienten får således inte åberopa nya grunder som skiljer sig från dem som sökanden har åberopat.(17)
42.      I det avseendet kan inte parlamentet åberopa dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv),(18) för att motivera att domstolen ska pröva huruvida artikel 2 FEU eventuellt har åsidosatts. I den domen tas det inte ställning till en sådan separat grund, utan endast – indirekt – till sambandet mellan artikel 2 FEU och artikel 19 FEU, eftersom sistnämnda artikel ger uttryck för det värde som rättsstaten utgör.(19) I förevarande fall har kommissionen inte gjort gällande att en annan bestämmelse i EU-fördraget har åsidosatts som skulle ha ett jämförbart samband med artikel 2 FEU.
43.      På samma sätt omfattar processramen inte det påstådda åsidosättande av principen om representativ demokrati (artikel 10 FEU) och principen om icke-diskriminering på grund av nationalitet (artikel 18 första stycket FEUF), som har åberopats bland annat av
Republiken Litauen, samt principen om unionsmedborgarskap samt rösträtt och valbarhet (artiklarna 20.2 och 22 FEUF), som åberopades av Förbundsrepubliken Tyskland vid förhandlingen. Talan kan följaktligen inte heller prövas såvitt avser dessa grunder.
44.      I den mån som parlamentet, Republiken Tjeckien och Republiken Litauen har gjort gällande ett åsidosättande av rätten till ett effektivt rättsmedel som fastslås i artikel 47 i stadgan, kan denna anmärkning däremot prövas, i den mån som den avser att stödja kommissionens yrkanden och anmärkningar. Ett sådant åsidosättande har nämligen uttryckligen omnämnts i det första yrkandet i ansökan (se punkt 33 i förevarande förslag till avgörande) och är föremål för den anmärkning som avser åsidosättande av tystnadsplikten mellan en advokat och dennes klient (artikel 7, jämförd med artikel 47 i stadgan).
B.      Invändningarna om att unionen och domstolen saknar behörighet
45.      Ungern har bestritt samtliga grunder och anmärkningar som kommissionen har åberopat, bland annat med hänsyn till sin nationella identitet och nationella säkerhet, i den mening som avses i artikel 4.2 FEU, samt landets exklusiva befogenhet att anta en lagstiftning för att skydda sin suveränitet. Av detta följer att den omtvistade lagen varken omfattas av unionsrättens tillämpningsområde eller av unionens befogenhet. Enligt Ungern syftar de skyddsåtgärder som vidtagits enligt denna lag endast på verksamhet som kan hota eller kränka dess suveränitet och som bedrivs av de berörda personerna eller organisationerna, och inte den ekonomiska verksamhet som de lagenligt kan utöva enligt de grundläggande friheterna eller unionens relevanta sekundärrätt.
46.      Jag ska först bedöma Ungerns huvudargument om att dess suveränitet åtnjuter ett omfattande skydd mot inblandning från unionens sida enligt bland annat artikel 4.2 FEU. Genom denna bestämmelse påstås de nationella regler som är avsedda att skydda medlemsstaternas suveränitet undantas både från organens kontroll och från tillämpningen av unionsbestämmelserna (avsnitt 1). Därefter ska jag undersöka huruvida, i enlighet med kommissionens grunder och anmärkningar, bland annat 3 §, 6 §, 7 § och 12 § i den omtvistade lagen (nedan även kallade de omtvistade bestämmelserna), vilka avser de verksamheter som kan bli föremål för byråns befogenheter att utreda, bedöma och lämna ut uppgifter, kan påverka genomförandet av bestämmelser i unionsrätten (avsnitt 2). Slutligen kommer jag att bedöma huruvida förevarande talan eventuellt har väckts för tidigt (avsnitt 3).
1.      Invändningen om att unionen saknar behörighet avseende de regler som skyddar nationell suveränitet
47.      Artikel 4.2 FEU kräver att unionen ska respektera bland annat medlemsstaternas nationella identitet och nationella säkerhet.
48.      Eftersom dessa beståndsdelar utgör en integrerad del av den nationella suveräniteten, har Ungern av detta dragit slutsatsen att denna bestämmelse skyddar medlemsstaterna från inblandning i deras suveränitet från unionens sida genom att det uppställs gränser för unionens utövande av sina befogenheter. Vidare anser Ungern att medlemsstaterna, enligt artiklarna 4 och 5 FEU (vari föreskrivs bland annat principen om tilldelade befogenheter och principen om subsidiaritet), har en exklusiv befogenhet att lagstifta för att skydda deras nationella suveränitet.
49.      Jag anser dock att det är uppenbart att en medlemsstat inte kan undgå att tillämpa och iaktta unionsrätten genom att endast åberopa artikel 4.2 FEU för att skydda sin nationella identitet, nationella säkerhet eller nationella suveränitet.(20) Detta är i än mindre grad möjligt när de skyddsåtgärder som medlemsstaten har vidtagit kan kollidera med genomförandet av bestämmelser i unionsrätten som har antagits på grundval av en befogenhet, om än delad, som unionen har tilldelats.
50.      I förevarande fall kan, såsom kommissionen har gjort gällande, de omtvistade bestämmelserna och de åtgärder som kan vidtas på grundval av dessa inverka menligt på flera bestämmelser i unionsrätten, för vars antagande unionens tilldelade befogenhet följer av bland annat artiklarna 53 och 62 FEUF (direktiv som syftar till att samordna lagstiftningarna om etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster), artikel 115 FEUF (tillnärmning av lagstiftning som direkt inverkar på den inre marknadens upprättande eller funktion) och artikel 16 FEUF (skydd av personuppgifter).
51.      Ungern kan i det avseendet inte med framgång göra gällande att de verksamheter som omfattas av den omtvistade lagen endast är sådana verksamheter som syftar till att äventyra den nationella suveräniteten och följaktligen att de verksamheter som skyddas av unionsrätten i princip är uteslutna från tillämpningsområdet för denna lag. Byrån kan nämligen konstatera att det föreligger ett sådant påstått olagligt syfte med den aktuella verksamheten först efter avslutad utredning. Byrån kan således inte undvika att en utredning även inleds mot ekonomisk verksamhet som hör till utövandet av grundläggande friheter. Detta gäller i än högre grad då det framstår som omöjligt att genast göra en klar och tydlig distinktion mellan laglig eller olaglig verksamhet i denna betydelse, särskilt när verksamheten ingår i ett odelbart samlat beteende.
52.      Den distinktion som Ungern har gjort mellan verksamhet som eftersträvar rättsstridiga mål i den mening som avses i den omtvistade lagen och verksamhet som skyddas av unionens grundläggande friheter är således omöjlig att tillämpa i praktiken.
53.      Invändningen om bristande behörighet, avseende
artikel 4.2 FEU, ska följaktligen avslås.
2.      Invändningen om bristande behörighet som avser att genomförandet av unionsrätten inte påverkas
54.      Ungern anser att de omtvistade bestämmelserna och de åtgärder som vidtagits på grundval av dessa inte kan inskränka de grundläggande friheterna eller påverka genomförandet av reglerna i unionsrätten. För det första har dessa bestämmelser och åtgärder inte till syfte att reglera marknadsaktörernas ekonomiska verksamheter, utan endast att skydda den nationella suveräniteten mot olaglig utländsk inblandning.(21) För det andra anser Ungern att de aktuella åtgärderna, i avsaknad av en rättsligt bindande karaktär eller någon sanktion, inte kan gå enskilda personer emot eller kränka deras rättigheter som garanteras i unionens rättsordning.
55.      Jag anser att denna invändning inte kan godtas.
56.      Begreppen intresserepresentationsverksamhet, verksamhet som avser informationsmanipulering och desinformation och verksamhet som syftar till att påverka den demokratiska debatten och statens och samhällets beslutsprocesser, i den mening som avses i 3 § i den omtvistade lagen, samt byråns befogenheter enligt 6 §, 7 §, 8 § och 12 § i nämnda lag avser visserligen vid första påseendet politisk verksamhet snarare än ekonomisk verksamhet.
57.      Dessa bestämmelser kan dock påverka utövandet av gränsöverskridande ekonomisk verksamhet som omfattas av tillämpningsområdet för de grundläggande friheterna.
58.      Detta beror bland annat på att begreppen ”verksamheter” som utförs i andra staters intresse samt i utländska organs, utländska organisationers och utländska fysiska personers intresse och som anges i 3 § i den omtvistade lagen, vilka kan bli föremål för utredning av byrån, är obestämda till sin karaktär. Byrån har ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller att inleda en utredning i det avseendet, utan att utövandet av detta utrymme kan bli föremål för myndighets- eller domstolsprövning.(22) Enligt 7 § och 8 § i denna lag har byrån rätt att vidta utredningsåtgärder i förhållande till många organisationer och personer med olika verksamheter, inbegripet ekonomisk verksamhet, om de kan påverka eller äventyra Ungerns suveränitet. Dessa organisationer eller personer kan vara verksamma inom olika sektorer, bland annat medie-, informations- och kommunikationssektorerna, vilka åtminstone delvis regleras av unionsrätten.
59.      Påstådd ”verksamhet som avser informationsmanipulering och desinformation”, i den mening som avses i 3 § a led ab i den omtvistade lagen, kan således vara verksamhet som utförs av leverantörer av informationstjänster eller kommunikationstjänster mot ersättning, såsom utbildningstjänster, kulturella tjänster, audiovisuella tjänster eller medietjänster som utförs mot ersättning och som således är av ekonomisk karaktär.(23) På samma sätt kan varje ställningstagande, meddelande eller tillhandahållande av information som sker mot ersättning och som syftar till att bidra till den offentliga debatten avseende frågor av allmänintresse eller inom ramen för ett offentligt forum, när de är knutna till den demokratiska debatten, till statens och samhällets beslutsprocesser eller till val, betecknas som en sådan verksamhet som avses i 3 § a led ac, 3 § b eller 3 § c i nämnda lag (”verksamhet som syftar till att påverka den demokratiska debatten och statens och samhällets beslutsprocesser” och ”verksamhet [som] utförs med hjälp av stöd från utlandet” och som kan ”påverka valresultat” eller ”som syftar till att påverka väljarnas vilja”).(24)
60.      Med hänsyn till den vida utformningen kan således de ”verksamheter” som utförs i andra staters intresse samt i utländska organs, utländska organisationers och utländska fysiska personers intresse, i den mening som avses i 3 § i den omtvistade lagen, med nödvändighet omfatta gränsöverskridande ekonomiska transaktioner.
61.      De omtvistade bestämmelserna kan därför påverka utövandet av de grundläggande friheterna.
62.      Följaktligen kan Ungern inte vinna framgång med argumentet om att den omtvistade lagen inte omfattas av tillämpningsområdet för de grundläggande friheterna på grund av att den endast syftar till att skydda den nationella suveräniteten mot icke-ekonomiska verksamheter.
3.      Påståendet att talan har väckts för tidigt i avsaknad av tillräckliga rättsverkningar
63.      Vidare kan inte Ungern med framgång göra gällande att den omtvistade lagen och särskilt byråns förfaranden och rättsakter inte kan ha bindande rättsverkningar som kan kränka de grundläggande friheter som skyddas i unionsrätten eller att dessa verkningar endast är försumbara och slumpmässiga.(25) Byråns utredningsbefogenheter och de berörda ekonomiska aktörernas motsvarande skyldigheter att samarbeta syftar just till att övervaka och reglera deras beteende.
64.      Det ska i det avseendet framhållas att de utredningsåtgärder som föreskrivs i 7 § och 8 § i den omtvistade lagen är rättsligt bindande i förhållande till de berörda organisationerna och personerna, särskilt de som är föremål för en utredning. Detta räcker för att konstatera att dessa åtgärder kan kränka de grundläggande friheterna,(26) utan att det i den aktuella lagstiftningen behöver föreskrivas några sanktioner för det fall de skyldigheter som följer därav inte iakttas. Av dessa skäl är byråns befogenheter och förfaranden, i motsats till vad Ungern har anfört, inte jämförbara med Europeiska ombudsmannens befogenheter och förfaranden enligt artikel 228 FEUF, utan snarare med befogenheterna och förfarandena vid Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) enligt förordning (EU, Euratom) nr 883/2013.(27) Europeiska ombudsmannens undersökningar avser nämligen endast administrativa missförhållanden inom unionens institutioner, organ och byråer(28) och det föreskrivs inte att det ska vidtas rättsligt bindande utredningsåtgärder gentemot enskilda.
65.      Med beaktande av vad som anförts ovan kan Ungern inte heller med framgång hävda att förevarande talan har väckts för tidigt.
66.      När en medlemsstat eventuellt har gjort sig skyldig till ett fördragsbrott som har sitt ursprung i antagandet av en lagstiftning vars existens eller tillämpning inte har bestritts, fullgör kommissionen sin bevisbörda för att styrka att ett sådant fördragsbrott föreligger genom en rättslig analys av de aktuella lagbestämmelserna.(29) Denna bedömning, företagen genom kommissionens försorg, är föremål för prövning av talan i sak nedan.
67.      Invändningarna om bristande behörighet kan följaktligen inte godtas.
C.      Prövning i sak
68.      Inom ramen för sin första grund har kommissionen, med stöd av intervenienterna, hävdat att de krav som infördes genom de omtvistade bestämmelserna strider bland annat mot icke-diskrimineringsprincipen och proportionalitetsprincipen (artiklarna 14, 16 och 19 i tjänstedirektivet), samt mot ursprungslandsprincipen (artikel 3.2 i direktivet om elektronisk handel).
1.      Åsidosättande av friheten att tillhandahålla tjänster som garanteras i artikel 16 i tjänstedirektivet
a)      Tillämpningsområde
69.      Enligt tjänstedirektivets artikel 4 led 1, jämförd med artikel 2.1, ska nämnda direktiv tillämpas på all förvärvsverksamhet som en tjänsteleverantör, som är etablerad i en medlemsstat, i egenskap av egenföretagare utövar, i regel mot ekonomisk ersättning.
70.      I avsaknad av en klar och precis definition i den omtvistade lagen av arten på eller räckvidden av den verksamhet som kan bli föremål för utredning (se punkterna 58 och 59 i förevarande förslag till avgörande), skulle byrån kunna utreda tjänsteleverantörers verksamhet som avser rådgivningstjänster, intresserepresentationstjänster, lobbytjänster, pr-tjänster, medietjänster (inbegripet utredning), reklamtjänster, utbildningstjänster eller kulturella tjänster, vilka erbjuder sina tjänster i regel mot ekonomisk ersättning.
71.      Enbart den omständigheten att 3 § i den omtvistade lagen omfattar vissa verksamheter som inte sker mot ersättning, däribland verksamhet som bedrivs av ideella organisationer, vilka undgår att kvalificeras som tillhandahållande av tjänster, innebär inte att alla de omtvistade bestämmelserna är undantagna från tjänstedirektivets tillämpningsområde.(30)
72.      De verksamheter som avses i 3 § i den omtvistade lagen kan därför omfattas av tillämpningsområdet för artikel 16.1 första stycket, jämförd med artikel 2.1 och artikel 4 led 1 i tjänstedirektivet.
b)      De krav som har införts genom den omtvistade lagen
73.      Enligt artikel 16.1 tredje stycket i tjänstedirektivet är det förbjudet att uppställa diskriminerande och oproportionerliga krav för tjänsteleverantörer som kommer från andra medlemsstater.
74.      I artikel 4 led 7 i direktivet definieras sådana krav som ”skyldighet, förbud, villkor eller begränsning som föreskrivs [bland annat] i medlemsstaternas lagar eller andra författningar”.
75.      Samarbetsskyldigheten, vilken åligger de personer eller de organisationer som är föremål för en utredning, enligt 7 §, jämförd med 8 §, 11 § och 12 § i den omtvistade lagen, ska kvalificeras som krav i det avseendet.
76.      Enligt 7 § 3 i den omtvistade lagen är den ”organisation” eller den ”person” till vilken byrån riktar en begäran om upplysningar skyldig att efterkomma denna begäran inom den fastställda fristen, vilket är skälet till att det uttryckligen hänvisas till ”de personer som är skyldiga att samarbeta”. I motsats till vad Ungern har hävdat, utgör en sådan skyldighet att lämna information till byrån ett krav,(31) även om underlåtenheten att iaktta denna skyldighet inte medför någon omedelbar ogynnsam rättslig konsekvens eller sanktion.(32)
77.      Enligt deras samarbetsskyldighet är berörda juridiska personer eller fysiska privatpersoner skyldiga, enligt 8 § 1 a i den omtvistade lagen, att låta byrån undersöka inte bara samtliga uppgifter som kan kopplas till föremålet för utredningen, utan även samtliga berörda handlingar, inbegripet handlingar som är lagrade på elektroniska medier och att tillhandahålla byrån kopior av dessa. Enligt 8 § 1 b i lagen är byrån även behörig att ”begära skriftliga eller muntliga klargöranden av … varje anställd i den organisation” som utredningen avser. Vidare föreskrivs det i 8 § 1 c i nämnda lag att byrån får begära sådana klargöranden ”av varje organisation eller person som kan kopplas till föremålet för utredningen”, det vill säga av utomstående organisationer eller personer, och av dem ”begära kopior av samtliga uppgifter eller handlingar, inbegripet handlingar som är lagrade på elektroniska medier, som kan kopplas till föremålet för utredningen”.
78.      Bristande samarbete av en organisation som en begäran om upplysningar från byrån är riktad till enligt 7 § 3 och 8 § 1 i den omtvistade lagen, kan för övrigt föranleda byråns ordförande att vända sig till parlamentariska kommittén för nationell säkerhet enligt 12 § a i nämnda lag, för att kommittén ska höra ”den ansvariga i den organisation som är föremål för utredning”. Den skyldighet att inställa sig vid denna kommitté som följer därav ska också kvalificeras som ett krav (”villkor eller begränsning”) i den mening som avses i artikel 4 led 7 i tjänstedirektivet, med hänsyn till de befogenheter som denna kommitté har.(33)
79.      Redan möjligheten att vända sig till parlamentariska kommittén för nationell säkerhet kan dessutom förmå den berörda organisationen att uppfylla sin samarbetsskyldighet gentemot byrån. Samma sak gäller det eventuella utövandet av byråns befogenhet att beakta en omotiverad vägran att samarbeta eller ett omotiverat dröjsmål med att samarbeta och göra en särskild anmärkning om detta i sin årsrapport, i enlighet med 7 § 4 i denna lag, eftersom en organisation kan föredra att samarbeta för att inte offentligt kritiseras för bristande samarbete.
80.      Slutligen ger 11 § i den omtvistade lagen byrån rätt att vidarebefordra de omständigheter och uppgifter som har samlats in med hjälp av dess utredningsbefogenheter till de behöriga myndigheterna, om byrån anser att dessa omständigheter eller uppgifter kan medföra bland annat att ett överträdelseförfarande eller ett straffrättsligt förfarande ska inledas. Möjligheten att bli föremål för en utredning genom byråns försorg på grund av tjänsteverksamhet som skulle kunna anses äventyra Ungerns suveränitet och att få se den bevisning som har samlats in vidarebefordras till en behörig myndighet som är bemyndigad att inleda ett repressivt förfarande, utgör också ett krav (”villkor eller begränsning”) i den mening som avses i artikel 4 led 7 i tjänstedirektivet. Ett sådant krav kan nämligen avskräcka en tjänsteleverantör från att tillhandahålla sina tjänster i Ungern. Samma sak gäller offentliggörandet av resultaten av byråns utredning, inbegripet i årsrapporten, enligt 6 § 1 och 6 § 3 i den omtvistade lagen, vari det redogörs för kritiken mot en tjänsteleverantör i det avseendet.
81.      Byråns befogenheter, enligt 7 § jämförd med 8 §, 11 § och 12 § i den omtvistade lagen, och de motsvarande skyldigheterna att samarbeta som åligger de personer eller organisationer som är föremål för en utredning ska följaktligen kvalificeras som krav i den mening som avses i artikel 16.1 tredje stycket, jämförd med artikel 4 led 7 i tjänstedirektivet. Dessa krav kan medföra att den verksamhet som bedrivs av en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat, där denne lagligen utför liknande tjänster, försvåras eller blir mindre attraktiv.
c)      De krav som har införts genom den omtvistade lagen utgör inte allmänna administrativa krav
82.      Ungern har invänt att de omtvistade bestämmelserna inte specifikt reglerar tjänsteverksamhet eller utövandet av sådan verksamhet och inte uppställer några krav i fråga om tillträde till sådan verksamhet, utan endast avser de beteenden som kan kränka den nationella suveräniteten.
83.      Enligt skäl 9 i tjänstedirektivet är i synnerhet direktivet ”endast tillämpligt på krav som påverkar tillträdet till eller utövandet av en tjänsteverksamhet”. Direktivet är således ”inte tillämpligt på krav … vilka inte särskilt reglerar eller särskilt påverkar tjänsteverksamheten men som måste följas av tjänsteleverantörer vid utövandet av deras ekonomiska verksamhet på samma sätt som av enskilda som agerar i egenskap av privatpersoner”. Detta skäl bekräftar att tjänstedirektivet inte har till syfte att undanröja allmänna administrativa krav som är tillämpliga på varje enskild, däribland de som inte bedriver någon ekonomisk verksamhet. Med andra ord kan ett sådant allmänt tillämpligt krav inte kvalificeras som ett förbjudet krav i den mening som avses i artikel 4 led 7 i direktivet.(34)
84.      Jag anser dock att de krav som har införts genom de omtvistade bestämmelserna inte är av samma art som sådana allmänna administrativa krav som påverkar tjänsteleverantörer på samma sätt som andra personer som agerar i egenskap av privatpersoner. I den omtvistade lagen har man visserligen avstått från att precisera de flesta av de berörda verksamheterna för att fånga dessa på ett allmänt sätt, bland annat utifrån deras förmodade negativa konsekvenser för den nationella suveräniteten. Samtliga verksamheter som avses i 3 § i den omtvistade lagen har större benägenhet att få sådana konsekvenser när dessa verksamheter är hänförliga till personer eller organisationer som ständigt är verksamma inom tjänstesektorn, såsom informations- och kommunikationstjänster. Ställningstaganden, även om de upprepas eller är regelbundet återkommande, av en enskild i till exempel sociala medier har mindre benägenhet att få sådana konsekvenser.
85.      Detta gäller ”verksamhet som avser informationsmanipulering och desinformation” och ”verksamhet som syftar till att påverka den demokratiska debatten och statens och samhällets beslutsprocesser”, vilka åsyftas i 3 § a led ab och led ac i den omtvistade lagen. En leverantör av informations- och kommunikationstjänster har i regel större kapacitet att sprida information och en större publik eller åhörarskara än en enskild. Så är bland annat fallet med efterforskningar och offentliggöranden av leverantörer av medietjänster av undersökande karaktär som har till syfte att upptäcka och kritisera administrativa missförhållanden, bristande insyn eller korruption bland politiker eller inom staten. Med hänsyn till byråns omfattande utrymme för skönsmässig bedömning, löper sådana efterforskningar och offentliggöranden större risk att kvalificeras som handlingar som hotar eller kränker suveräniteten.(35)
86.      Den verksamhet som omfattas av tillämpningsområdet för 3 § b och c i den omtvistade lagen (”verksamhet … med hjälp av stöd från utlandet” som kan ”påverka valresultat” eller ”som syftar till att påverka väljarnas vilja”) är endast verksamhet som bedrivs av ”organisationer”, och inte av enskilda. På samma sätt är ”intresserepresentationsverksamhet”, som omfattas av 3 § a led aa i nämnda lag, i praktiken verksamhet som bedrivs av sammanslutningar, eller rentav ”yrkesmässiga intresseorganisationer”, och inte verksamhet som bedrivs av en enskild som agerar i egenskap av privatperson.
87.      Även om det inte är uteslutet att den omtvistade lagen påverkar även enskilda som agerar i egenskap av privatpersoner, är följaktligen de krav som har införts genom de omtvistade bestämmelserna, det vill säga byråns befogenheter att utreda och lämna ut uppgifter, avsedda att huvudsakligen rikta sig till organisationer, inbegripet ekonomiska enheter som är verksamma inom tjänstesektorn.(36)
88.      Dessa krav utgör således inte allmänna administrativa krav som är tillåtna enligt artikel 16.1 tredje stycket, jämförd med skäl 9 i tjänstedirektivet.
89.      Det ska följaktligen undersökas huruvida dessa krav är icke-diskriminerande och proportionerliga i den mening som avses i artikel 16.1 tredje stycket a–c i direktivet.
d)      Icke-diskriminering, nödvändighet och proportionalitet
1)      Huruvida det föreligger direkt eller indirekt diskriminering (artikel 16.1 tredje stycket a i tjänstedirektivet)
90.      Enligt artikel 16.1 tredje stycket a i tjänstedirektivet får inte medlemsstaterna, för att tillåta tillträde till eller utövande av en tjänsteverksamhet på sitt territorium, ställa krav som är direkt eller indirekt diskriminerande på grundval av nationalitet.
91.      Kommissionen anser att de omtvistade bestämmelserna är antingen öppet diskriminerande eller indirekt diskriminerande på grund av nationalitet. Ungern har genmält att byrån får göra en utredning endast om den aktuella verksamheten hotar eller kränker landets suveränitet, vilket utgör ett villkor som är tillämpligt oberoende av den plats där den berörda tjänsteleverantören är etablerad.
92.      Enligt min mening kan någon
direkt diskriminering inte slås fast.
93.      3 § a led c i den omtvistade lagen avser nämligen verksamhet ”som utförs i andra staters intresse” respektive till och med verksamhet som utförs ”med hjälp av stöd från utlandet”, däribland från andra medlemsstater. Lagen gör därigenom inte direkt åtskillnad mellan dessa verksamheter utifrån kriteriet om personens nationalitet eller platsen för etablering för den organisation som bedriver verksamheten. Även verksamhet som bedrivs av personer som är ungerska medborgare eller organisationer som är etablerade i Ungern omfattas, under förutsättning att verksamheten utförs ”i andra staters intresse” eller med hjälp av ekonomiskt stöd från utlandet, inbegripet från tredjeland.
94.      Det ska således undersökas huruvida det föreligger indirekt diskriminering.
95.      Det följer av domstolens fasta praxis att en bestämmelse i nationell rätt ska anses som indirekt diskriminerande, när den till sin natur innebär en risk för att medborgare i andra medlemsstater (eller, enligt artikel 16.1 tredje stycket a i tjänstedirektivet, juridiska personer som är etablerade i andra medlemsstater) drabbas i högre grad än landets egna medborgare (eller juridiska personer som är etablerade i värdmedlemsstaten) och den följaktligen riskerar att särskilt missgynna medborgarna i andra medlemsstater.(37)
96.      Även om 3 § i den omtvistade lagen, genom sin allmänt hållna lydelse, riktar sig även till de tjänsteleverantörer som är etablerade i Ungern eller som är ungerska medborgare och som bedriver bland annat intresserepresentationsverksamhet, informations- eller kommunikationsverksamhet, syftar denna lag, i enlighet med huvudsyftet som anges i lagens ingress, till att offentliggöra och förhindra försök till utländsk inblandning.(38) 3 § b och c i denna lag avser uttryckligen de organisationer vilkas verksamhet som utförs ”med hjälp av stöd från utlandet” kan påverka val. All verksamhet som utförs i ”utländska organs, utländska organisationers och utländska fysiska personers” intresse, i den mening som avses i 3 § a i nämnda lag, kan bland annat vara verksamhet som bedrivs av utländska tjänsteleverantörer, inbegripet de som är etablerade i andra medlemsstater. På samma sätt är det uppenbart att en tjänsteverksamhet som utförs från en annan medlemsstat har större benägenhet att omfattas av begreppet ”stöd från utlandet” i den mening som avses i 3 § b och c i den omtvistade lagen än tillhandahållandet av tjänster av en tjänsteleverantör som är etablerad i Ungern. Den berörda utländska tjänsteleverantören löper således en större risk att bli föremål för en utredning av byrån än en ungersk tjänsteleverantör.
97.      Av detta följer att de omtvistade bestämmelser är indirekt diskriminerande i förhållande till tjänsteleverantörer som är etablerade i andra medlemsstater.
2)      Nödvändigheten och huruvida det finns en tillräckligt precis rättslig grund (artikel 16.1 tredje stycket b i tjänstedirektivet)
98.      De nationella regler som föreskriver kraven, i den mening som avses i artikel 16.1 tredje stycket i tjänstedirektivet, ska vara nödvändiga och motiveras av skäl som avser allmän ordning eller allmän säkerhet som åberopats av medlemsstaterna. Det förutsätter att dessa regler är tillräckligt klart och precist formulerade. Det är nämligen endast på dessa villkor som det är möjligt att dels säkerställa att reglerna genomförs på ett konsekvent och systematiskt sätt,(39) eller rentav förhindra att de tillämpas på ett oproportionerligt eller godtyckligt sätt,(40) dels kontrollera att de är nödvändiga för att uppnå sitt mål.
99.      I förevarande fall har Ungern, såsom skäl som avser allmän ordning eller allmän säkerhet, åberopat behovet av att skydda interna demokratiska processer mot olaglig utländsk inblandning beträffande samtliga verksamheter som avses i 3 § i den omtvistade lagen. Kommissionen har i huvudsak invänt att de krav som har införts genom denna lag vilar på en oacceptabel principiell och odifferentierad presumtion om att alla dessa verksamheter kan hota dessa processer.(41)
100. En medlemsstat har den suveräna rätten att vidta lämpliga åtgärder för att skydda integriteten och ett korrekt genomförande av val och interna beslutsprocesser, vilka faktiskt utgör en integrerad del av medlemsstatens nationella identitet enligt artikel 4.2 FEU. Detsamma gäller åtgärder som syftar till att ge insyn i och motverka vissa former av stöd, särskilt ekonomiskt stöd, som kommer från utlandet och som syftar till att påverka valen och processerna. Det rör sig om ett legitimt eller till och med tvingande mål av allmänintresse som kan motivera en inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster.(42)
101. Såsom Ungern har anfört har EU-domstolen slagit fast att syftet att öka insynen i de ekonomiska stöd som beviljas fysiska eller juridiska personer kan utgöra ett tvingande skäl av allmänintresse, eftersom det bidrar till att förbättra informationen till medborgarna och att ge dem bättre möjligheter att delta i den offentliga debatten. Detta beror bland annat på att vissa icke-statliga organisationer, med hänsyn till de mål som de eftersträvar och de medel som de förfogar över, kan ha en betydande påverkan på det offentliga livet och på den offentliga debatten.(43)
102. Det är på ett brett sätt som 3 § i den omtvistade lagen inbegriper de ”verksamheter” som utförs i andra staters intresse samt i utländska organs, utländska organisationers och utländska fysiska personers intresse, när de kan påverka eller äventyra suveräniteten samt de som bedriver verksamheterna, det vill säga ”organisationer” och ”personer”, vilka kan bli föremål för utredning av byrån. Artikelns tillämpningsområde omfattar ”intresserepresentationsverksamhet”, ”verksamhet som avser informationsmanipulering och desinformation”, ”verksamhet som syftar till att påverka den demokratiska debatten och statens och samhällets beslutsprocesser”, ”verksamhet som syftar till att påverka beslutsprocessen för personer som utövar offentliga maktbefogenheter”, ”verksamhet [som] utförs med hjälp av stöd från utlandet [och som] kan påverka valresultat”, och ”verksamhet som syftar till att påverka väljarnas vilja med hjälp av stöd från utlandet”, samtliga dessa som ”utförs i andra staters intresse samt i utländska organs, utländska organisationers och utländska fysiska personers intresse”.
103. 3 § i den omtvistade lagen behandlar för övrigt de organisationer och personer som kommer från unionen och som drar fördel av friheten att tillhandahålla tjänster och de organisationer och personer som kommer från tredjeland på ett likvärdigt sätt. Både i ingressen till denna lag(44) och i olika rapporter och meddelanden från byrån, vilka delvis har tagits in i akten i målet vid domstolen eller har omnämnts i parternas inlagor eller vid förhandlingen, framhålls att det förekommer inblandning och ekonomiskt stöd som påstås vara olagligt från utländska aktörers sida, oberoende av deras ursprung eller var de är etablerade. Detta innefattar verksamhet vid internationella organisationer, som till exempel Transparency International,(45) och Förenta staternas verksamhet genom en mediestiftelse och en undersökande webbportal som båda är etablerade i unionen.(46) På samma sätt åsyftas beteendet av medlemsstaterna i unionen eller i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), såsom Konungariket Norge, eller rent av själva unionen, bland annat i samband med medfinansierat stöd från unionens strukturfonder till förmån för icke-statliga organisationer i Ungern.(47) Nämnda lag, såsom den hittills har tillämpats, tar följaktligen inte någon hänsyn till behovet av att respektera friheten att tillhandahålla tjänster, eller rentav unionsrätten i allmänhet.
104. Begreppet påverkan på eller äventyrande av Ungerns suveränitet, som föreskrivs i 3 § a in fine i den omtvistade lagen, är dessutom särskilt vagt och ger byrån ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Detta utrymme för skönsmässig bedömning förstärks av avgörandet från Alkotmánybíróság (Författningsdomstolen, Ungern) som har åberopats av Ungern, i vilket det har fastställts att denna lag är förenlig med konstitutionen. I det avgörandet har Alkotmánybíróság inte bara avstått från att uttala sig om räckvidden av eller syftena med de verksamheter som avses i 3 § i lagen, utan har även gett konceptet nationell suveränitet en komplex karaktär både i politiskt och juridiskt hänseende.(48) Trots detta stora utrymme för skönsmässig bedömning, kan slutligen byråns genomförande av denna lag inte bli föremål för någon myndighets- eller domstolsprövning.(49)
105. Av detta följer att den omtvistade lagen har ett mycket omfattande materiellt tillämpningsområde samt att den personkrets som omfattas av lagen är alltför omfattande, samtidigt som den ger byrån ett stort utrymme för skönsmässig bedömning som medför en stor risk för godtycklighet vad gäller dess tillämpning i syfte att skydda den nationella suveräniteten.
106. Med hänsyn till att bestämmelserna i den omtvistade lagen har ett brett tillämpningsområde säkerställs följaktligen inte att dessa bestämmelser kan genomföras på ett konsekvent och systematiskt sätt som är förenligt med unionsrätten. Det skönsmässiga genomförandet av dessa bestämmelser medför snarare en ökad risk för att skapa olämpliga eller oproportionerliga inskränkningar i utövandet av friheten att tillhandahålla tjänster som garanteras i artikel 16 i tjänstedirektivet.
3)      Proportionaliteten (artikel 16.1 tredje stycket c i tjänstedirektivet)
107. Det ska prövas huruvida de krav som har införts genom den omtvistade lagen uppfyller proportionalitetskriteriet med hänsyn till det mål av allmänintresse som eftersträvas (artikel 16.1 tredje stycket c i tjänstedirektivet).
108. Enligt proportionalitetsprincipen ska medlemsstaten se till att de åtgärder som den vidtar är ägnade att säkerställa att de legitima mål som eftersträvas i den aktuella lagstiftningen uppnås och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och den börda som åläggs får inte vara orimlig i förhållande till de eftersträvade målen.(50)
109. Det ska undersökas huruvida de krav som föreskrivs i den omtvistade lagen, det vill säga bland annat de som reglerar byråns utredningsbefogenheter, är åtgärder som är ägnade (i), nödvändiga (ii) och ändamålsenliga (iii) för att uppnå det legitima mål som eftersträvas för att skydda de interna demokratiska processerna från olaglig utländsk inblandning.
i)      Ägnad att uppnå det legitima mål som eftersträvas
110. En lagstiftning kan anses vara ägnad att säkerställa förverkligandet av det legitima mål som eftersträvas endast om den faktiskt svarar mot en önskan att uppnå detta mål på ett konsekvent och systematiskt sätt (se punkt 98 i förevarande förslag till avgörande). Så är endast fallet när det beteende som omfattas av denna lagstiftning faktiskt riskerar att undergräva detta mål.(51)
111. Det ska således undersökas avseende var och en av de verksamheter som avses i 3 § i den omtvistade lagen, vilka kan bli föremål för utredning av byrån, huruvida och i vilken mån de kan undergräva målet att skydda de interna demokratiska processerna. För det syftet ska det göras klar åtskillnad mellan de olika verksamheter som kan bli föremål för utredningar eller begränsande åtgärder från byråns sida. Det är emellertid inte nödvändigt att undersöka organisationers verksamhet ”med hjälp av stöd från utlandet”, i den mening som avses i 3 § b och c i den omtvistade lagen, i den mån sådan verksamhet är avsedd att direkt eller indirekt finansiera ungerska politiska partier eller deras kandidater till valet (se punkterna 22 och 23 i förevarande förslag till avgörande).(52) Kommissionen har nämligen inte bestritt att krav som syftar till att förhindra, upptäcka, ge insyn i, förbjuda eller ålägga påföljder för sådan finansiering, inbegripet genom privata organisationer eller sammanslutningar, såsom nämns i det fjärde stycket i ingressen till den omtvistade lagen, är lagenliga med hänsyn till unionsrätten.(53) Detta tar hänsyn till det faktum att det i princip står medlemsstaterna fritt att skydda sina val och väljarnas vilja mot olämplig utländsk inblandning och att begränsa, eller rentav förbjuda finansiering av nationella politiska partier från utlandet.(54) I den mån dessa krav är avsedda att eftersträva dessa mål omfattas de inte av saken i förevarande mål.
112. Det ska däremot bedömas huruvida de krav som har införts genom de omtvistade bestämmelserna och som reglerar byråns befogenheter är ägnade att uppnå det aktuella målet i förhållande till de övriga verksamheter som avses i 3 § i den omtvistade lagen och utanför ovannämnda sammanhang.
113. För det första förefaller utövandet av byråns befogenheter i princip vara ägnat att skydda integriteten och ett korrekt genomförande av demokratiska debatter och interna beslutsprocesser, eftersom dessa befogenheter avser ”intresserepresentationsverksamhet” och ”verksamhet som syftar till att påverka” dessa debatter och processer som utförs i andra staters intresse samt i utländska organs, utländska organisationers och utländska fysiska personers intresse, i den mening som avses i
3 § a led aa och led ac i den omtvistade lagen. Till skillnad från dessa andra stater och dessa utländska organ, utländska organisationer och utländska fysiska personer så är det nämligen i huvudsak interna aktörer i den berörda staten som ska bestämma de demokratiska beslutsprocesserna i det landet.
114. Detta gör sig särskilt gällande när det gäller genomförandet av byråns utredningsbefogenheter med avseende på ”verksamhet som syftar till att påverka beslutsprocessen för personer som utövar offentliga maktbefogenheter”, i den mening som avses i samma bestämmelse, vilket är likvärdigt med försök till korruption med avseende på offentliga tjänstemän. Eftersom korruptionsbekämpning är ett tvingande mål av allmänintresse, utgör bemyndigandet för byrån att utreda försök att påverka beslutsfattande av personer som utövar offentliga maktbefogenheter ett medel som är ägnat för det syftet.
115. För det andra, eftersom organisationers verksamhet ”med hjälp av stöd från utlandet”, i den mening som avses i 3 § b och c i den omtvistade lagen, inte undgår att omfattas av saken i förevarande mål (se punkt 111 i förevarande förslag till avgörande rörande finansieringen av politiska partier), omfattar sådan verksamhet även gränsöverskridande verksamhet mot ersättning av aktörer som är verksamma inom kommunikations- och mediesektorerna. Sådan tjänsteverksamhet kan ha till syfte att sprida information som är av allmänintresse och politiska ställningstaganden, även utanför valprocessen i strikt bemärkelse. Ett sådant stöd, även om det inte är ekonomiskt,(55) eller en sådan finansiering till sådan tjänsteverksamhet skulle till och med kunna vara betydande för att bidra till den offentliga debatten, främja eller tillvarata minoritetsgruppers berättigade intressen,(56) och för att icke-statliga organisationer ska uppnå mål av allmänintresse, såsom miljöskydd(57) eller korruptionsbekämpning.(58) När dessa verksamheter endast utgörs av tillhandahållande, mot vederlag, av informations- eller kommunikationstjänster av allmänintresse, eller av en offentlig åsiktsyttring i en politisk fråga, så kan dessa inte utgöra ett hot mot demokratin i Ungern. Tvärtom är det så, att eftersom dessa verksamheter i princip deltar på ett legitimt sätt i den demokratiska debatten och processen, så är även dessa verksamheter skyddsvärda med avseende på den målsättning som görs gällande. Det är nämligen inte uteslutet att dylika legitima bidrag till den demokratiska debatten och processen diskrediteras redan av den anledningen att de framförs ”i andra staters intresse samt i utländska organs, utländska organisationers och utländska fysiska personers intresse”.(59) Således framstår utövandet av byråns utredningsbefogenheter avseende dessa inte vara ägnat att skydda den demokratiska
debatten och de interna demokratiska processerna, och det kan till och med ha en kontraproduktiv effekt i detta avseende.
116. För det tredje tycks utövandet av byråns utredningsbefogenheter i fråga om ”verksamhet som avser informationsmanipulering och desinformation”, som genomförs
”i andra staters intresse samt i utländska organs, utländska organisationers och utländska fysiska personers intresse”, såsom de som avses i 3 § a led ab i den omtvistade lagen,
däremot i allmänhet vara ägnat att skydda de interna demokratiska processerna mot olaglig utländsk inblandning, I det avseendet ska det påpekas att både manipulering av faktauppgifter och spridning eller förstärkning av desinformation utgör verksamhet som i allmänhet är klandervärd med hänsyn till målet att skydda allmän ordning i pluralistiska och demokratiska samhällen. Sådan verksamhet används för att förvränga offentliga debatter och den allmänna opinionen och är därför inte skyddsvärd, även om den tar formen av en tjänsteverksamhet.(60) Det är därför i princip tillåtet att medlemsstaterna vidtar lämpliga åtgärder för att skydda sina samhällen mot manipulerande inblandning av detta slag.(61) I samma anda har unionen själv vidtagit åtgärder för att övervaka och beivra sådan verksamhet,(62) och detta medelst ett generellt tillvägagångssätt utan att dessa kopplas till andra staters eller utländska aktörers intressen.
117. Det ska således prövas huruvida utövandet av byråns utredningsbefogenheter vad beträffar dels ”intresserepresentationsverksamhet” och ”verksamhet som syftar till att påverka den demokratiska debatten och statens och samhällets beslutsprocesser”, i den mening som avses i 3 § a led aa och led ac i den omtvistade lagen, dels ”verksamhet som avser informationsmanipulering och desinformation”, i den mening som avses i 3 § a led ab i den omtvistade lagen, utförda i andra staters intresse samt i utländska organs, utländska organisationers och utländska fysiska personers intresse, är nödvändigt för att uppnå det legitima mål som eftersträvas.
ii)    Nödvändighet
118. En åtgärd är nödvändig när det legitima mål som eftersträvas inte kan uppnås genom en åtgärd som är lika lämplig, men mindre ingripande. Det ska således undersökas huruvida det finns mindre ingripande åtgärder för att skydda de interna demokratiska processerna mot olaglig utländsk inblandning än att låta byråns utredningsbefogenheter omfatta den verksamhet som avses i punkt 117 ovan.
119. Alla dessa begrepp är visserligen obestämda till sin karaktär, vilket gör att deras tillämpningsområde potentiellt sett är omfattande. Vad gäller ”intresserepresentationsverksamhet” och ”verksamhet som syftar till att påverka den demokratiska debatten och statens och samhällets beslutsprocesser” vidtagna i andra staters intresse eller i utländska personers (fysiska eller juridiska) intresse, framstår det knappast som möjligt att precisera dessa ytterligare för att möjliggöra en effektiv statlig kontroll för att skydda de interna demokratiska processerna mot olaglig inblandning, bland annat från andra stater. Detta gör sig i än högre grad gällande när det gäller begreppen ”informationsmanipulering och desinformation” vilka motsvarar de som används gällande åtgärder som vidtas på unionsnivå för att skydda demokratiska och pluralistiska samhällen mot sådan verksamhet.(63) Med hänsyn till svårigheten att utforma en mer exakt och mindre ingripande definition och behovet av att faktiskt kunna motverka all skadlig manipulativ verksamhet av detta slag, framstår det därför inte som olämpligt att ge en oberoende myndighet, såsom byrån, utredningsbefogenheter för att undersöka sådan verksamhet. Tack vare det ytterligare rekvisitet att dylik verksamhet ska ha utförts ”i andra staters intresse samt i utländska organs, utländska organisationers och utländska fysiska personers intresse” framstår däremot begreppen ”informationsmanipulering och desinformation” som till och med mer precisa än de som föreskrivs i unionsrätten.
120. Det ska följaktligen kontrolleras huruvida utövandet av byråns utredningsbefogenheter i det avseendet är proportionerligt i strikt bemärkelse.
iii) Proportionalitet
121. Enligt kriteriet om proportionalitet i strikt bemärkelse får åtgärder, som är lämpliga och nödvändiga för att uppnå de legitima mål som eftersträvas, inte vålla olägenheter som är orimliga i förhållande till de eftersträvade målen. I förevarande fall ska det således säkerställas att utövandet av byråns utredningsbefogenheter avseende dels ”intresserepresentationsverksamhet” och ”verksamhet som syftar till att påverka den demokratiska debatten och statens och samhällets beslutsprocesser”, i den mening som avses i 3 § a led aa och led ac i den omtvistade lagen, dels ”verksamhet som avser informationsmanipulering och desinformation”, i den mening som avses i 3 § a led ab i den omtvistade lagen, inte leder till att friheten att tillhandahålla tjänster som skyddas i artikel 16 i tjänstedirektivet skadas på ett oproportionerligt eller orimligt sätt.
122. Den omständigheten att dessa begrepp avseende ”verksamhet” som ”utförs i andra staters intresse samt i utländska organs, utländska organisationers och utländska fysiska personers intresse” är obestämda till sin karaktär, kombinerat med det stora utrymme för skönsmässig bedömning som byrån har getts i det avseendet (se punkt 104 i förevarande förslag till avgörande), medför dock en avsevärd risk för en inkonsekvent och oproportionerlig tolkning av 3 § a i den omtvistade lagen med hänsyn till målet att skydda de interna demokratiska processerna.
123. Vad emellertid gäller skyddet av integriteten i och det korrekta genomförandet av demokratiska debatter och interna beslutsprocesser, inbegripet ”personer som utövar offentliga maktbefogenheter”, är denna risk mindre betydande. Den inblandningsverksamhet som är kopplad därtill är just sådan som främjar intresserepresentation – i princip olaglig i denna kontext – avseende andra staters och utländska organs, utländska organisationers och utländska fysiska personers intresse varemot en stat lagligen måste kunna skydda sina interna demokratiska (besluts)processer. Samma sak gäller verksamhet ”som syftar till att påverka den demokratiska debatten och beslutsprocesserna” i utländska aktörers intressen. Den kontroll som utförs av ett oavhängigt organ och som syftar till att klart och tydligt identifiera dessa intressen som är potentiellt skadliga för dessa processer, kan därmed inte kvalificeras som oproportionerlig eller alltför långtgående.
124. Vad däremot gäller begreppet ”informationsmanipulering och desinformation”, i den mening som avses i 3 § a led ab i den omtvistade lagen, framstår denna avsevärda risk för inkonsekvent och oproportionerlig och till och med felaktig tolkning som reell och den verkar bekräftas av byråns praxis som kommissionen har åberopat. Byrån har klandrat Transparency International för att ha ägnat sig åt verksamhet som avser ”desinformation” genom att kritisera den bristande insynen och korruptionen inom statsförvaltningen i olika länder, däribland Ungern.(64) Verksamhet som syftar till att öka insyn och att motverka korruption kan nämligen bidra till att skydda de interna demokratiska processerna, och inte tvärtom. Det framstår därför som motstridigt att kvalificera sådan verksamhet som ”desinformation” som äventyrar suveräniteten.
125. För övrigt kan tillämpningen av 3 § i den omtvistade lagen inte bli föremål för en myndighets- eller domstolsprövning.(65) Därmed finns det inte något rättsmedel eller någon oavhängig kontrollinstans som skulle kunna förhindra eller korrigera sådana orimliga tolkningar av begreppet ”desinformation” eller ett oproportionerligt genomförande av byråns utredningsbefogenheter för det syftet. Av detta följer att varje åtgärd som byrån vidtar inom denna ram undgår proportionalitetsprövningen för att säkerställa att byrån begränsar sig till att vidta de lämpliga och minst ingripande åtgärderna för att uppnå de åberopade målen, samtidigt som den beaktar friheten att tillhandahålla tjänster som skyddas i artikel 16 i tjänstedirektivet.
126. Under dessa omständigheter kan de krav som har införts genom den omtvistade lagen när det gäller sådan ”verksamhet som avser informationsmanipulering och desinformation” som avses i 3 § a led ab i den omtvistade lagen, inte kvalificeras som proportionerliga för att uppnå målet att skydda de interna demokratiska processerna.
iv)    Slutsats i denna del
127. Vad beträffar de verksamheter som avses i 3 § a led ab och b och c i den omtvistade lagen, i den mån dessa inte undgår saken i målet i det att de handlar om val (se punkt 111 ovan vad gäller direkt eller indirekt utländsk finansiering av politiska partier eller kandidater i val) är de krav som anges i den omtvistade lagen antingen inte nödvändiga eller inte proportionerliga för att uppnå de mål av allmänintresse som görs gällande, i den mening som avses i artikel 16.1 tredje stycket b och c i tjänstedirektivet. En annan bedömning görs dock vad gäller verksamhet som avser ”intresserepresentation” och verksamhet som ”syftar till att påverka den demokratiska debatten och statens och samhällets beslutsprocesser”, inbegripet ”personer som utövar offentliga maktbefogenheter” (se punkterna 113 och 123 i förevarande förslag till avgörande).
128. Talan ska följaktligen bifallas såvitt avser grunden om att artikel 16 i tjänstedirektivet har åsidosatts.
2.      Åsidosättande av den i artikel 19 i tjänstedirektivet föreskrivna friheten att ta emot tjänster
129. Kommissionen har hävdat att de omtvistade bestämmelserna även är oförenliga med friheten att ta emot tjänster enligt artikel 19 i tjänstedirektivet. Enligt denna bestämmelse får medlemsstaterna inte ställa sådana krav på tjänstemottagarna att de begränsar utnyttjandet av en tjänst som tillhandahålls av en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat.
130. Det ska erinras om att de omtvistade bestämmelserna uppställer ”krav” i den mening som avses i artikel 4 led 7 i tjänstedirektivet (se punkterna 73–87 i förevarande förslag till avgörande). Sådana krav är i princip förbjudna enligt artikel 19 i direktivet, eftersom den däri föreskrivna förteckningen över krav inte är uttömmande (”i synnerhet”).
131. Byrån får nämligen inleda och göra utredningar mot tjänstemottagare av tjänster som har tillhandahållits inom ramen för sådan verksamhet som avses i 3 § i den omtvistade lagen. Detta kan även gälla mottagare av ”stöd från utlandet”, eftersom sådant stöd tillhandahålls mot ersättning, till exempel beviljande av ett lån på förmånliga villkor. Dessa tjänstemottagare eller stödmottagare är skyldiga att samarbeta med byrån enligt 7 § 1–7 § 3, jämförd med 8 § 1 i nämnda lag, De skulle således kunna avskräckas
från att använda sig av sådana tjänster för att minimera risken att bli föremål för en sådan utredning eller ett offentliggörande i den mening som avses i 7 § 4, jämförd med 6 § 3 och 6 § 8 i lagen.
132. Av de skäl som har angetts i punkt 98 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande är dessa krav delvis inte motiverade av ett tvingande allmänintresse.
133. De omtvistade bestämmelserna strider följaktligen i denna mån även mot friheten att ta emot tjänster i den mening som avses i artikel 19 i tjänstedirektivet.
134. Av det ovan anförda följer att talan ska bifallas såvitt avser grunderna om att artiklarna 16 och 19 i tjänstedirektivet har åsidosatts.
3.      Åsidosättande av etableringsfriheten som garanteras i artikel 14 i tjänstedirektivet
135. Enligt artikel 14 led 1 i tjänstedirektivet, som är ett konkret uttryck för etableringsfriheten i artikel 49 FEUF,(66) är det förbjudet för medlemsstaterna att ställa ett diskriminerande krav som direkt eller indirekt grundar sig på nationalitet eller, i fråga om företag, platsen för dess säte, för att tillåta tillträde till eller utövande av verksamhet på landets territorium. Artikel 14 led 1 a och b avser endast exempel i det avseendet (”i synnerhet”).(67)
136. Såsom det har redogjorts för i punkterna 58 och 59 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande, avser 3 § i den omtvistade lagen ett stort antal verksamheter, däribland ekonomisk verksamhet. Etablerandet av ett dotterbolag i Ungern av en tjänsteleverantör som har sitt huvudkontor i en annan medlemsstat skulle således kunna kvalificeras som verksamhet som utförs i ett utländskt organs, en utländsk organisations eller en utländsk fysisk persons intresse eller med hjälp av utländskt stöd.
137. I den mån som de omtvistade bestämmelserna föreskriver bland annat byråns utredningsbefogenheter och motsvarande skyldigheter att samarbeta för berörda organisationer och personer, ska dessa bestämmelser kvalificeras som ”krav” i den mening som avses i artikel 4 led 7 i tjänstedirektivet.(68)
138. Dessa krav är indirekt diskriminerande på grund av tjänsteleverantörens nationalitet eller säte (se punkterna 95–97 i förevarande förslag till avgörande). Utländska tjänsteleverantörer som försöker att etablera sig i Ungern utsätts därför för indirekt diskriminering, eftersom en sådan etablering och de verksamheter som är knutna till denna som regel kan omfattas av begreppet ”stöd från utlandet” eller begreppet verksamhet som utförs i ett utländskt organs, en utländsk organisations eller en utländsk fysisk persons intresse. De krav som föreskrivs i de omtvistade bestämmelserna kan följaktligen påverka de utländska tjänsteleverantörerna mer än de ungerska tjänsteleverantörerna.
139. I enlighet med de överväganden som har angetts i punkterna 107–127 ovan kan en sådan indirekt diskriminering inte vara motiverad i förevarande fall, i den mån den varken är nödvändig eller lämplig för att skydda demokratin.(69)
140. Talan ska följaktligen bifallas såvitt avser grunden om att artikel 14 i tjänstedirektivet har åsidosatts.
4.      Åsidosättande av den i artikel 3 i direktivet om elektronisk handel föreskrivna fria rörligheten för informationssamhällets tjänster
141. Kommissionen anser att de omtvistade bestämmelserna strider mot artikel 3 i direktivet om elektronisk handel. Enligt artikel 3.2 i direktivet får inte medlemsstaterna av skäl som omfattas av det samordnade området begränsa den fria rörligheten för de av informationssamhällets tjänster som har ursprung i en annan medlemsstat.
142. Ungern har ifrågasatt att direktivet om elektronisk handel är tillämpligt på grund av att den omtvistade lagen inte stället något ”krav” när det gäller tjänster som tillhandahålls på elektronisk väg. Under alla omständigheter skulle en eventuell begränsning inte grunda sig på skäl som omfattas av ”det samordnade området” i den mening som avses i artikel 2 h i direktivet om elektronisk handel, eftersom syftet med denna lag är begränsat till att skydda den nationella suveräniteten mot verksamhet som hotar den.
143. Enligt artikel 2 a i direktivet om elektronisk handel, jämförd med artikel 1.1 b i direktiv (EU) 2015/1535,(70) definieras ”informationssamhällets tjänster” som ”tjänster som vanligtvis utförs mot ersättning på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare”.
144. Såsom har påpekats i punkterna 58 och 59 i förevarande förslag till avgörande, har 3 § i den omtvistade lagen getts en vid utformning och den utvidgar lagens materiella tillämpningsområde samt den personkrets som omfattas av lagen till att omfatta ett stort antal ”verksamheter”, däribland tjänsteverksamhet, och de som bedriver verksamheterna kan vara olika typer av organisationer eller personer. Lagen kan således med nödvändighet omfatta leverantörer av informationstjänster som tillhandahålls mot ersättning, såsom medie-, kommunikations- eller reklamtjänster, inbegripet av politisk karaktär,(71) vilka ofta tillhandahålls på distans eller på elektronisk väg och på individuell begäran av tjänstemottagaren.(72)
145. Detta bekräftas av 3 § a led ab i den omtvistade lagen, då den ”verksamhet som avser informationsmanipulering och desinformation” som avses däri kan vara verksamhet som utförs av en sådan tjänsteleverantör.(73) Trots avsaknaden av särskilda bestämmelser i denna lag avseende informationssamhällets tjänster, kan därför sådan verksamhet omfattas av tillämpningsområdet för direktivet om elektronisk handel.
146. Enligt artikel 3.1 i direktivet om elektronisk handel, vilken grundar sig på ursprungslandsprincipen, ska värdmedlemsstaten endast se till att de av informationssamhällets tjänster som en tjänsteleverantör tillhandahåller på dess territorium överensstämmer med de nationella bestämmelser som är tillämpliga i ursprungsmedlemsstaten och som omfattas av det samordnade området.
147. Enligt artikel 2 h i direktivet omfattar det samordnade området ”de krav som har fastställts i medlemsstaternas rättssystem och som är tillämpliga på tjänsteleverantörer av informationssamhällets tjänster eller på informationssamhällets tjänster, oberoende av om de är av allmän natur eller särskilt utformade för dem”.(74) Den berörda nationella lagstiftningen behöver således inte särskilt ha till syfte att reglera informationssamhällets tjänster, men de aktuella kraven kan vara av allmän natur.(75)
148. Härav följer att de villkor och de samarbetsskyldigheter som omfattas av bestämmelserna i 6 §–8 §, 11 § och 12 § i den omtvistade lagen ska kvalificeras som ”krav i fråga om tjänsteleverantörens beteende, kvaliteten på eller innehållet i tjänster” i den mening som avses i artikel 2 led h i) andra strecksatsen i direktivet om elektronisk handel (se även punkterna 73–81 i förevarande förslag till avgörande). Den lagstadgade skyldigheten för en leverantör av onlinebaserade tjänster att till en nationell myndighet lämna ett antal upplysningar om sin verksamhet innebär i synnerhet att denna leverantör är skyldig att uppfylla villkor som inte uppställs i dennes etableringsmedlemsstat.(76) Samma sak gäller de bestämmelser som reglerar följderna av en underlåtenhet från tjänsteleverantörernas sida att samarbeta med byrån i samband med en utredning. Detta innefattar offentliggörandet av denna underlåtenhet i årsrapporten i enlighet med 6 § 3, jämförd med 7 § 4 i den omtvistade lagen, och att byråns ordförande eventuellt vänder sig till ständiga kommittén för nationell säkerhet vid Nationalförsamlingen enligt 12 § a i nämnda lag.(77)
149. Det ska således konstateras att tjänsteleverantörer, som är etablerade i en annan medlemsstat och som önskar tillhandahålla dessa tjänster i Ungern, är skyldiga att iaktta skyldigheterna enligt den omtvistade lagen såsom krav som omfattas av det samordnade området.(78) Artikel 3.2 i direktivet om elektronisk handel utgör dock hinder mot att leverantören av en sådan tjänst i värdmedlemsstaten underkastas krav som är strängare än de som föreskrivs i gällande materiell rätt i ursprungsmedlemsstaten eller den medlemsstat där tjänsteleverantören är etablerad.(79) Såsom har angetts i punkt 63 i förevarande förslag till avgörande, kan Ungern i det avseendet inte invända att den omtvistade lagens påverkan på de ekonomiska aktörernas beteende är alltför försumbar och slumpmässig.
150. Såsom kommissionen har gjort gällande är det i förevarande fall slutligen inte nödvändigt att undersöka huruvida de konstaterade begränsningarna eventuellt är motiverade. Artikel 3.4 a i) första strecksatsen i direktivet om elektronisk handel tillåter visserligen att medlemsstaterna vidtar åtgärder som begränsar den fria rörligheten för informationssamhällets tjänster i den mening som avses i artikel 3.2 i direktivet bland annat av hänsyn till allmän ordning och allmän säkerhet. I det avseendet borde dock Ungern först ha följt förfarandet i artikel 3.4 b i direktivet genom att först uppmana ursprungsmedlemsstaten att vidta åtgärder och därefter, om några åtgärder inte vidtas eller om otillräckliga sådana vidtas, genom att underrätta den medlemsstaten och kommissionen om sin avsikt att vidta sådana åtgärder,(80) vilket Ungern uppenbarligen underlät att göra.
151. De omtvistade bestämmelserna ska därför förklaras strida mot artikel 3.2 i direktivet om elektronisk handel, utan att det i princip är nödvändigt att bedöma huruvida de eventuellt är motiverade. För övrigt skulle en sådan motivering delvis vara dömd att misslyckas, såsom har framgått vid bedömningen av motiveringen till de omtvistade åtgärderna enligt tjänstedirektivet i punkt 107 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande.
152. Talan ska således bifallas såvitt avser grunden om att artikel 3 i direktivet om elektronisk handel har åsidosatts.
5.      Åsidosättande av friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten, vilka garanteras i artiklarna 49 och 56 FEUF
153. Kommissionen har även gjort gällande att de mer allmänna bestämmelserna i artiklarna 49 och 56 FEUF har åsidosatts.
154. Ungern har i huvudsak genmält att den omtvistade lagen inte kan prövas samtidigt mot bakgrund av flera bestämmelser i primärrätten och sekundärrätten som avser de grundläggande friheterna.
155. Det följer av fast rättspraxis att när en nationell lagstiftning omfattas i sin helhet av tillämpningsområdet för sekundärrätt som innebär en fullständig harmonisering på unionsnivå, är det inte längre möjligt att pröva denna lagstiftning mot bakgrund av primärrätten.(81)
156. Med hänsyn till det omfattande tillämpningsområdet för 3 § i den omtvistade lagen på grund av att begreppen ”verksamhet” som föreskrivs däri är obestämda till sin karaktär (se punkterna 58 och 59 i förevarande förslag till avgörande), kan dessa begrepp visserligen inbegripa tjänsteverksamhet som inte omfattas av tillämpningsområdet för direktivet om elektronisk handel och tjänstedirektivet. I denna utsträckning förblir således den motsvarande primärrätten i princip tillämplig.
157. Kommissionen har dock inte angett skälen till att de omtvistade bestämmelsernas lagenlighet, utöver de påstådda åsidosättandena av direktivet om elektronisk handel (artikel 3) och tjänstedirektivet (artiklarna 14, 16 och 19), ska bedömas samtidigt mot bakgrund av artiklarna 49 och 56 FEUF, i den mån som det i dessa direktiv föreskrivs en fullständig harmonisering på unionsnivå av de tjänsteverksamheter som omfattas av direktivens tillämpningsområde.
158. Inom ramen för förevarande talan har kommissionen vidare avstått från att kritisera Ungern för att ha åsidosatt artikel 3 i direktivet om audiovisuella medietjänster,(82) ett åsidosättande som den alltjämt hade åberopat till stöd för det motiverade yttrandet (se punkterna 27 och 33 i förevarande förslag till avgörande). Under dessa omständigheter kan kommissionen inte längre klandra Ungern för att ha begränsat friheten att tillhandahålla audiovisuella medietjänster mot bakgrund av enbart artikel 49 eller artikel 56 FEUF.
159. Den omtvistade lagen ska följaktligen inte prövas mot bakgrund av artikel 49 eller artikel 56 FEUF.
160. Talan kan följaktligen inte bifallas såvitt avser grunderna om att dessa artiklar har åsidosatts samtidigt.
161. Detta påverkar inte den fria rörligheten för kapital som garanteras i artikel 63 FEUF och som inte omfattas av direktivet om elektronisk handel och tjänstedirektivet.(83) Denna frihet är således inte underordnad, i den mening som avses i den rättspraxis som Ungern har åberopat,(84) i förhållande till friheten att tillhandahålla tjänster eller etableringsfriheten som preciseras i bestämmelserna i nämnda direktiv.
6.      Åsidosättande av den i artikel 63 FEUF föreskrivna fria rörligheten för kapital
162. Kommissionen anser att de restriktioner som grundar sig på de omtvistade bestämmelserna strider mot den fria rörligheten för kapital som slås fast i artikel 63 FEUF.
a)      Huruvida det föreligger en restriktion
163. Enligt artikel 63.1 FEUF ska alla restriktioner för kapitalrörelser mellan medlemsstater samt mellan medlemsstater och tredjeland vara förbjudna.
164. Begreppet ”restriktion” för den fria rörligheten för kapital i artikel 63 FEUF innebär ett allmänt förbud mot alla hinder för kapitalrörelser mellan såväl medlemsstaterna som mellan medlemsstater och tredjeland. Begreppet omfattar i synnerhet statliga åtgärder som är diskriminerande genom att de, direkt eller indirekt, inför en skillnad i behandling mellan nationella kapitalrörelser och gränsöverskridande kapitalrörelser som inte motsvarar en objektiv skillnad mellan situationerna, och som således kan avhålla fysiska eller juridiska personer från andra medlemsstater eller tredjeländer från att genomföra gränsöverskridande kapitalrörelser.(85)
165. Enligt 3 § b och c i den omtvistade lagen är byrån behörig att utreda de organisationer som bedriver verksamhet som ”utförs med hjälp av stöd från utlandet” och ”som kan påverka valresultat”, eller ”verksamhet som syftar till att påverka väljarnas vilja med hjälp av stöd från utlandet eller som stöder sådan verksamhet”. Till skillnad från begreppet ”utländskt stöd” som används i strafflagen,(86) preciseras inte begreppet ”stöd” i den omtvistade lagen. Begreppet kan således omfatta bland annat ekonomiskt stöd eller en investering från en annan medlemsstat eller ett tredjeland till förmån för ett stort antal organisationer eller personer.(87)
166. Byråns utredningsbefogenheter och de motsvarande skyldigheterna att samarbeta som åligger berörda personer eller organisationer kan emellertid i allmänhet medföra att ekonomiskt stöd eller gränsöverskridande investeringar försvåras eller blir mindre attraktiva. Detsamma gäller byråns befogenhet att offentliggöra information om dessa organisationer eller personer och om dessa ekonomiska stöd, vilket kan avskräcka
dessa organisationer eller personer från att lämna ett sådant stöd.(88)
167. De omtvistade bestämmelserna, betraktade i sin helhet, innebär dessutom att de organisationer som är etablerade i Ungern och som erhåller ekonomiskt stöd från andra medlemsstater eller tredjeländer behandlas annorlunda jämfört med de som mottar ekonomiskt stöd med ursprung i Ungern. Detta beror på att endast en misstanke om att det förekommer investeringar av utländskt ursprung (”stöd från utlandet”) enligt 3 § b och c i den omtvistade lagen kan medföra att en utredning inleds och att byrån vidtar åtgärder.(89) Personer som lämnar ett sådant stöd till dessa organisationer från en annan medlemsstat eller ett tredjeland utsätts följaktligen för en större risk för rättsliga åtgärder och behandlas annorlunda jämfört med dem som lämnar sådant stöd från en bosättningsort eller ett säte i Ungern. Sådan särbehandling beroende på om de ekonomiska stöden är nationella eller kommer från ”utlandet”, det vill säga utifrån var de fysiska eller juridiska personer som ger stöden har sin bosättningsort eller sitt säte, utgör indirekt diskriminering på grund av nationalitet.
b)      Motiveringen
168. Artikel 65.1 b FEUF gör det möjligt för medlemsstaterna att inskränka den fria rörligheten för kapital av hänsyn till allmän ordning och allmän säkerhet. En sådan inskränkning kan vara tillåten om den är nödvändig och proportionerlig för att på ett sammanhängande och systematiskt sätt uppnå ett tvingande mål av allmänintresse i den mening som avses i artikel 65 FEUF.(90)
169. Enligt Ungern är de omtvistade bestämmelserna förenliga med unionsrättens mål, särskilt målen med de regler som syftar till att bekämpa penningtvätt och förhindra finansiering av terrorism, vilket i princip utgör ett legitimt mål avseende allmän ordning.(91) Ungern har dock inte styrkt sambandet mellan de verksamheter som avses i 3 § b och c i den omtvistade lagen (”verksamhet [som] utförs med hjälp av stöd från utlandet” och ”som kan påverka valresultat” samt ”verksamhet som syftar till att påverka väljarnas vilja med hjälp av stöd från utlandet …”) och penningtvätt eller finansiering av terrorism. Ungern har nämligen inskränkt sig till att obestämt hänvisa till unionens lagstiftning på området.
170. Det ska för övrigt preciseras att Ungern i det sammanhanget inte har åberopat, såsom ett mål avseende allmän ordning, skyddet för valprocessen som sådan genom att förbjuda direkt eller indirekt ekonomiskt stöd till kandidater i val eller till politiska partier. Detta skydd garanteras bland annat av de straffrättsliga bestämmelser som har nämnts i punkterna 22 och 23 i förevarande förslag till avgörande.(92)
171. Kommissionen har för övrigt inte ifrågasatt kraven på finansiell insyn och de straffrättsliga bestämmelser som har införts eller ändrats genom den omtvistade lagen, vilka specifikt syftar på direkt eller indirekt finansiering av politiska partier eller deras kandidater till val. De åtgärder som begränsar den fria rörligheten för kapital och som har vidtagits av byrån eller av andra behöriga myndigheter på grundval av dessa krav och bestämmelser med avseende på organisationer enligt 3 § b och c i nämnda lag, omfattas således inte av saken i förevarande mål. Under alla omständigheter kan sådana åtgärder vara motiverade av det tvingande målet av allmänintresse att skydda interna demokratiska processer.(93) Samma sak gäller de relevanta bestämmelserna i lagen om politiska partiers funktionssätt och förvaltning, vilka inte har ifrågasatts av kommissionen och i vilka det uppställs ett straffrättsligt förbud mot utländskt ekonomiskt stöd i syfte att påverka väljarnas vilja genom ett ”utnämningsorgan”.(94)
172. I den mån som Ungern har åberopat den ökade transparensen i finansieringen av icke-statliga organisationer,(95) är slutligen de krav som har införts genom den omtvistade lagen inte ägnade att uppnå detta mål, av de skäl som har angetts i punkt 115 i förevarande förslag till avgörande.
173. De omtvistade bestämmelserna strider följaktligen mot den fria rörligheten för kapital som slås fast i artikel 63 FEUF, i den mån dessa bestämmelser medför restriktioner för de verksamheter som utförs ”med hjälp av stöd från utlandet” som avses i 3 § b och c i den omtvistade lagen.
174. Talan kan således bifallas såvitt avser grunden om att artikel 63 FEUF har åsidosatts.
7.      Åsidosättande av bestämmelserna i stadgan
a)      Anmärkningar och huruvida bestämmelserna i stadgan är tillämpliga
175. Kommissionen har hävdat att den omtvistade lagen strider mot yttrandefriheten och informationsfriheten (artikel 11 i stadgan), mötes- och föreningsfriheten (artikel 12 i stadgan), rätten till respekt för privatlivet och familjelivet (artikel 7 i stadgan), tystnadsplikten mellan en advokat och dennes klient (artikel 7 jämförd med artikel 47 i stadgan), och rätten att inte vittna mot sig själv (artikel 48 i stadgan).
176. Enligt artikel 51.1 i stadgan riktar sig dessa bestämmelser och grundläggande rättigheter till medlemsstaterna när dessa tillämpar unionsrätten.
177. Såsom framgår av de överväganden som har angetts i punkt 68 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande, medför de omtvistade bestämmelserna och genomförandet av dessa begränsningar av utövandet av flera grundläggande rättigheter, såsom dessa garanteras i unionens primärrätt och sekundärrätt.
178. Ungern är följaktligen bunden av bestämmelserna i stadgan vad beträffar antagandet och genomförandet av den omtvistade lagen.
179. Jag kommer att separat pröva de anmärkningar som avser åsidosättanden av de rättigheter som garanteras i artikel 7 (Respekt för privatlivet och familjelivet), i artikel 11 (Yttrandefrihet och informationsfrihet) och i artikel 12 (Mötes- och föreningsfrihet) i stadgan för att därefter undersöka huruvida det föreligger ett ingrepp i dessa rättigheter (avsnitten b–d). Därefter kommer jag att göra en samlad bedömning av huruvida sådana ingrepp är motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset och är proportionerliga för det syftet (avsnitt e). Sedan kommer jag att analysera huruvida det föreligger ett ingrepp i de rättigheter som garanteras i artikel 7 jämförd med artikel 47 (rätten till tystnadsplikt mellan en advokat och dennes klient) och i artikel 48 (Presumtion för oskuld och rätten till försvar, vilket innefattar rätten att inte vittna mot sig själv) i stadgan och de eventuella motiveringarna till detta ingrepp (avsnitten g och h).
b)      Ingrepp i yttrandefriheten och informationsfriheten som garanteras i artikel 11 i stadgan
180. Det ska prövas huruvida de omtvistade bestämmelserna medför ett ingrepp i yttrandefriheten och informationsfriheten som garanteras i artikel 11.1 i stadgan, bland annat genom att de ger byrån befogenheter att utreda och offentliggöra och ålägger de berörda organisationerna eller personerna motsvarande skyldigheter att samarbeta.
181. Kommissionen, med stöd av intervenienterna, anser att så är fallet. 3 § i den omtvistade lagen avser framför allt verksamhet som till sin natur har ett nära samband med tillhandahållande av information och åsiktsyttringar, särskilt i samband med utbyte av idéer avseende ämnen av allmänintresse, den demokratiska debatten, det politiska livet och valprocesserna. Genom att byrån tillåts kräva att sådan verksamhet ska bli föremål för en omfattande övervakning och tillåts lämna ut resultaten av denna övervakning som eventuellt innehåller anklagelser, medför de omtvistade bestämmelserna en allvarlig kränkning av yttrandefriheten, särskilt för press- eller medieorgan, samt för icke-statliga organisationer.
182. Ungern har genmält att de åtgärder som vidtas av byrån med stöd av de omtvistade bestämmelserna är neutrala, eftersom de inte avser innehållet i ett meddelande eller i en åsikt, utan endast deras skadlighet för suveräniteten.
183. Yttrande- och informationsfriheten, som garanteras i artikel 11.1 i stadgan, innefattar frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning. När det, på grund av publiceringen av en tidningsartikel, gäller journalister och/eller tidnings- och tidskriftsutgivare samt pressorgan skyddas yttrande- och informationsfriheten särskilt genom artikel 11.2 i stadgan, enligt vilken mediernas frihet och mångfald ska respekteras.(96)
184. Enligt artikel 52.3 i stadgan ska tillämpningsområdet för dessa rättigheter tolkas med beaktande av praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) avseende artikel 10 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen) som fastställer den lägsta tillåtna skyddsnivån i det avseendet,(97) vilket däremot inte hindrar att ett mer långtgående skydd tillförsäkras enligt unionsrätten.(98)
185. Även om arten och räckvidden av vissa ”verksamheter” avseende inblandning i intressena för andra stater eller utländska fysiska eller juridiska personer inte preciseras i tillräcklig utsträckning i 3 § i den omtvistade lagen,(99) är huvudsyftet med denna lag att identifiera och motverka de hot mot eller de kränkningar av den nationella suveräniteten som följer därav. En nödvändig förutsättning för att kunna tillgodose detta syfte är att byrån utreder föremålet för, räckvidden av och innehållet i de yttranden eller meddelanden, inbegripet uppgifter, som dessa verksamheter avser, däribland ”verksamhet som syftar till att påverka den demokratiska debatten och statens och samhällets beslutsprocesser”, i den mening som avses i 3 § a led ac i lagen. En tillfällig analys i det avseendet är till och med nödvändig redan innan en sådan utredning inleds.
186. Den distinktion som Ungern gör mellan, å ena sidan, innehållet i en åsiktsyttring eller ett meddelande (vilket kan omfattas av 3 § i den omtvistade lagen) och, å andra sidan, det hot mot eller den kränkning av den nationella suveräniteten som följer därav, är därför omöjlig att tillämpa i praktiken, såvida det inte anses att varje åsiktsyttring eller meddelande som ligger i en utländsk organisations eller en utländsk persons intresse i sig utgör ett potentiellt hot mot denna suveränitet som motiverar ett ingripande av byrån. En sådan bedömning skulle i ännu högre grad bekräfta att bestämmelserna i 3 § i den omtvistade lagen är diskriminerande. Ungerns argument om att medier och journalister, vilka åtnjuter ett omfattande skydd med hänsyn till yttrandefriheten,(100) i princip inte berörs av den omtvistade lagen på grund av att den endast omfattar olagligt utländskt inflytande över valen och över väljarnas vilja, kan följaktligen inte heller godtas.
187. Lydelsen i 3 § a i den omtvistade lagen ger dessutom byrån rätt att undersöka all påstådd inblandningsverksamhet,
som utförs i andra staters eller utländska fysiska eller juridiska personers intressen, som kan påverka eller äventyra suveräniteten och som avser den offentliga debatten, oavsett dess syfte, räckvidd, innehåll eller ursprung.(101) De omtvistade bestämmelsernas obestämda karaktär tyder i sig på att de kan medföra eller ge upphov till ett ingrepp i yttrande- och informationsfriheten.
188. Ett sådant ingrepp förutsätter inte att en stat vidtar sanktionsåtgärder mot en konkret åsiktsyttring på grund av dess innehåll. Denna frihet skyddar även mot statliga åtgärder som har en avskräckande verkan på åsiktsyttringar i allmänhet och som medför en risk för självcensur.(102) För att konstatera en sådan avskräckande verkan räcker det således att åsiktsyttringen kan bli föremål för en straffrättslig utredning.(103)
189. Risken för ett sådant straffrättsligt förfarande, oavsett om det är motiverat eller ej, ökar i förevarande fall som följd av en utredning av byrån, med hänsyn till byråns bemyndigande, eller till och med skyldighet, att översända sina resultat till de behöriga myndigheterna, däribland straffrättsliga myndigheter, enligt 11 § i den omtvistade lagen.(104) En sådan avskräckande verkan eller risk för självcensur följer på samma sätt av hotet om att byrån eventuellt inleder en utredning
och av byråns bemyndigande att, efter avslutad utredning, lämna ut resultaten av denna och de – potentiellt anklagande eller stigmatiserande – rapporterna på internet, i enlighet med 6 § 1 och 6 § 3 i denna lag. Denna avskräckande verkan och denna risk för självcensur följer således av byråns utredningsbefogenheter och av de skyldigheter att samarbeta som åligger de organisationer eller personer som är verksamma inom medie-, press- och kommunikationssektorerna. Dessa organisationer eller personer kan nämligen bli föremål för en utredning på grund av att de bedriver en av de ”verksamheter” som avses i 3 § i den omtvistade lagen.(105)
190. För övrigt är skyddet för journalisters källor en av de väsentliga förutsättningarna för pressfrihet. Utan detta skydd skulle källorna kunna avskräckas från att hjälpa pressen att informera allmänheten om frågor av allmänintresse.(106) Genom att iaktta sin samarbetsskyldighet och genom att lämna alla den information som byrån begär, riskerar en organisation eller företrädare för pressen eller media att röja identiteten på sina informationskällor. Det har alltid en hämmande effekt när journalister tycks medverka till att identifiera anonyma källor.(107) Om sådana potentiella informationskällor tappar förtroendet för att deras identitet skyddas, kommer de att avstå från att kontakta journalister för att ge dem känslig information. Det skulle även kunna följa av detta att en journalist begränsar eller upphör med sin utredande verksamhet eller att ta emot utländskt stöd för det syftet eller ägnar sig åt självcensur för att undvika att byrån inleder en utredning.
191. Enligt 6 § i den omtvistade lagen får byrån efter avslutad utredning och i sin årsrapport lämna ut sin bedömning, även om den är ogynnsam för den berörda organisationen eller personen, vilket byrån redan har gjort, såsom framgår av de offentliggjorda rapporterna och meddelandena.(108) Offentliga uttalanden av detta slag, såsom offentliga varningar från en statlig myndighet, kan faktiskt ha en avskräckande verkan på friheten att uttrycka sina åsikter.(109) Detta gäller i än högre grad när det offentliga uttalandet innehåller anklagelser eller är stigmatiserande.(110)
192. De omtvistade bestämmelserna medför följaktligen ett ingrepp i yttrandefriheten och informationsfriheten som garanteras i artikel 11.1 i stadgan.
c)      Ingrepp i föreningsfriheten som garanteras i artikel 12 i stadgan
193. Enligt artikel 12.1 i stadgan har var och en rätt till föreningsfrihet på alla nivåer, särskilt på det politiska, fackliga och medborgerliga området. Denna rättighet motsvarar den rättighet som garanteras i artikel 11.1 i Europakonventionen och ska därför ges samma innebörd och räckvidd som denna rättighet, såsom lägsta tillåtna skyddsnivå, i enlighet med artikel 52.3 i stadgan (se punkt 184 i förevarande förslag till avgörande).
194. Kommissionen har hävdat att de omtvistade bestämmelserna gör det betydligt svårare för föreningar eller organisationer att bedriva verksamhet i Ungern. Själva deras existens skulle kunna vara avhängig av möjligheten att få ett gränsöverskridande stöd, i den mening som avses i 3 § i lagen, vilket kan föranleda ett ingripande av byrån. Byrån skulle kunna utreda aktuell eller planerad verksamhet i alla icke-statliga organisationer som är etablerade i Ungern, inbegripet informationsverksamhet riktad till allmänheten, verksamhet som avser att kommunicera åsikter, främja intressen och delta i den offentliga och demokratiska debatten.
195. Ungern har i huvudsak genmält att i avsaknad av sanktioner kan byråns utredningar inte påverka föreningsfriheten.
196. Föreningsfriheten utgör en av de väsentliga grunderna för ett demokratiskt och pluralistiskt samhälle. Denna rättighet gör det möjligt att agera kollektivt inom områden av gemensamt intresse och bidra till att det offentliga livet fungerar väl.(111) Denna rättighet gör det bland annat möjligt för en förening att bedriva sin verksamhet utan omotiverat statligt ingripande.(112) En lagstiftning som gör det betydligt svårare för föreningar att agera och bedriva sin verksamhet, bland annat genom begränsningar av föreningars möjlighet att ta emot finansiella resurser, inbegripet sådana resurser som kommer från utlandet, genom att ge en negativ bild av deras verksamhet eller genom att utsätta föreningar för en risk för sanktionsåtgärder, medför ingrepp i föreningsfriheten.(113)
197. En lagstiftning som skapar krav, vilka kan ha en avskräckande verkan på givare med hemvist i andra medlemsstater eller i tredjeländer vad gäller att delta i finansieringen av icke-statliga organisationer och som på så sätt kan försvåra dessa organisationers verksamhet och förverkligandet av de mål som de eftersträvar, kränker denna frihet. Samma sak gäller när dessa krav skapar en allmän känsla av misstro mot dessa föreningar och stigmatiserar dem.(114)
198. Såsom framgår av flera rapporter och meddelanden som har offentliggjorts av byrån,(115) omfattas verksamheterna och finansieringen från utlandet av icke-statliga organisationer av tillämpningsområdet för 3 § b och c i den omtvistade lagen (”verksamhet [som] utförs med hjälp av stöd från utlandet” och som ”kan påverka valresultat” och ”verksamhet som syftar till att påverka väljarnas vilja med hjälp av stöd från utlandet”) och kan betecknas som oförenliga med den nationella suveräniteten. Den ökade risken för att byrån ska inleda en utredning avseende dessa kan avskräcka organisationerna och föreningarna från att fortsätta med sina verksamheter i Ungern eller att försöka få stöd, inbegripet ekonomiskt stöd, från utlandet. Inom ramen för sådana utredningar har nämligen de berörda organisationerna och föreningarna omfattande samarbets- och upplysningsskyldigheter, inbegripet avseende deras finansiella resurser. Detta försvårar deras verksamheter, deras finansiering och förverkligandet av deras mål. På samma sätt kan de rapporter och meddelanden som offentliggörs av byrån efter en sådan utredning innehålla anklagande eller stigmatiserande bedömningar avseende dessa organisationers eller föreningars verksamheter, såsom framgår av de exempel som har tagits in i akten och som har åberopats av kommissionen och av flera intervenienter.(116)
199. De omtvistade bestämmelserna medför följaktligen, eller kan ge upphov till, ingrepp i föreningsfriheten som garanteras i artikel 12.1 i stadgan.
d)      Ingrepp i rätten till respekt för privatlivet och familjelivet som garanteras i artikel 7 i stadgan
200. Enligt artikel 7 i stadgan har var och en rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer.
201. Kommissionen har hävdat att den omtvistade lagen strider mot rätten till respekt för privatlivet genom att skada anseendet för varje person som är föremål för en utredning av byrån. Denna effekt förvärras av det obligatoriska offentliggörandet av identiteten på de personer som avses och byråns slutsatser på dess webbplats. Ungern har genmält att de uppgifter som offentliggörs i byråns rapporter endast utgör konstateranden och objektiva fakta, och ett utlämnade av dessa kan per definition inte påverka rätten till privatliv eller en persons eller organisations anseende.
202. Artikel 7 i stadgan skyddar i första hand fysiska personer, även om juridiska personer också kan omfattas av detta skydd.
203. De bestämmelser som fastställer den omtvistade lagens tillämpningsområde och de som slår fast byråns befogenheter kan avse fysiska personer. Sådana personer kan omfattas av en utredning genom byråns försorg, bland annat när de bedriver intresserepresentationsverksamhet (3 § a led aa), verksamhet som avser informationsmanipulering och desinformation (3 § a led ab) eller verksamhet som syftar till att påverka den demokratiska debatten och statens och samhällets beslutsprocesser (3 § a led ac). Dessa personer kan på samma sätt vara mottagare av en rättsligt bindande begäran om upplysningar från byrån, enligt 7 § 2 och 7 § 3, jämförd med 8 § 1 i lagen. Enligt 6 § 1 och 6 § 6 i nämnda lag kan dessutom uppgifter om fysiska personer lämnas ut på byråns webbplats eller inom ramen för dess årsrapport. Enligt 11 § i samma lag har byrån slutligen rätt att vidarebefordra sådana uppgifter till andra behöriga myndigheter.
204. Det ska således prövas huruvida, och i vilken mån, dessa bestämmelser kan kränka de berörda fysiska personernas rätt till respekt för privatlivet.
205. Rätten till respekt för privatlivet och familjelivet, som slås fast i artikel 7 i stadgan,(117) omfattar bland annat skyddet för personuppgifter som en enskild rimligen kan förvänta sig inte ska offentliggöras utan dennes samtycke, i synnerhet skyddet för anseendet mot angrepp av en viss svårighetsgrad som sker för att orsaka det personliga åtnjutandet av denna rätt skada.(118)
206. Det följer av domstolens praxis att nationella bestämmelser som föreskriver eller tillåter utlämnande av personuppgifter, såsom fysiska personers namn, bostadsort eller ekonomiska resurser till en offentlig myndighet eller spridning av sådana uppgifter till allmänheten, innebär intrång i privatlivet, om dessa fysiska personer inte har lämnat sitt samtycke och oavsett hur uppgifterna i fråga senare används.(119)
207. Resultaten av utredningen som, såsom har påpekats i punkt 203 ovan, kan komma att vidarebefordras till andra myndigheter, enligt 11 § i den omtvistade lagen, kan innehålla personuppgifter, såsom en fysisk persons namn, adress, sättet som personen eventuellt har samarbetat med byrån eller ekonomisk information om personen. Detta innebär i sig ett intrång i privatlivet.
208. Både utlämnandet av resultaten av utredningen på byråns webbplats enligt 6 § 1 i den omtvistade lagen och byråns årsrapport som offentliggörs enligt 6 § 3 och 6 § 6 i lagen får visserligen inte innehålla sådana uppgifter, med undantag av ”personuppgifter som är av allmänintresse”.(120) Som Ungern uppgav vid förhandlingen omfattar sistnämnda begrepp bland annat uppgifter som finns i bolagsregistret, såsom namnet på den faktiska innehavaren, chefen eller ägaren i ett företag, namnen på personer i ledningen i offentliga företag, organen eller namnen på personer som utför ett offentligt uppdrag, uppgifter om användningen av offentliga medel av enheter som driver verksamhet med offentliga medel samt specifika uppgifter om offentlig upphandling. Dessa bestämmelser skyddar således i princip mot intrång i privatlivet som skulle kunna ha samband med ett sådant utlämnande eller offentliggörande. I den mån undantaget för ”personuppgifter som är av allmänintresse” är tillämpligt, tycks dess räckvidd vara begränsad till uppgifter som lagligen kan bli föremål för ett offentliggörande i det överordnade allmänintresset att säkerställa bland annat insyn i kommersiella transaktioner. Icke desto mindre kan byråns offentliggörande av en uppgift av detta slag skada den berörda fysiska personens anseende, när det förknippas med negativa omdömen eller kritik som kan misskreditera vederbörande. Denna person skulle bland annat kunna kritiseras, enligt 7 § 4 i lagen, för att inte vederbörligen ha samarbetat med byrån.(121) I denna utsträckning kan följaktligen till och med byråns offentliggörande av en personuppgift som är av allmänintresse innebära ett intrång i den berörda fysiska personens privatliv.
209. I förevarande fall är det således inte nödvändigt att ta ställning till frågan huruvida en juridisk person i sig, i samband med ett sådant offentliggörande, även kan åberopa det skydd som garanteras i artikel 7 i stadgan, såsom har erkänts på konkurrensområdet,(122) bland annat för att skydda sitt anseende eller rykte.(123) Stigmatiserande offentliga anklagelser mot en juridisk person, som till exempel en icke-statlig organisation, vilka syftar till att ifrågasätta objektiviteten och tillförlitligheten i dess verksamhet som avser efterforskningar, information och offentliggöranden, kan under alla omständigheter även skada ryktet för den juridiska personens chefer.(124)
210. De omtvistade bestämmelserna som reglerar byråns befogenheter att utreda och lämna ut uppgifter medför följaktligen, eller ger upphov till, ett ingrepp i de rättigheter som garanteras i artikel 7 i stadgan.
e)      Huruvida ingreppen i rätten till respekt för privatlivet och familjelivet, yttrandefriheten och informationsfriheten samt föreningsfriheten är motiverade och proportionerliga
211. Det ska följaktligen prövas huruvida de konstaterade ingreppen i de rättigheter som garanteras i artiklarna 7, 11 och 12 i stadgan är motiverade för att uppnå tvingande mål av allmänintresse, nämligen målet att skydda den politiska debatten och interna val som Ungern har åberopat.
212. Enligt artikel 52.1 i stadgan ska varje begränsning i utövandet av de rättigheter som garanteras i stadgan bland annat vara ”föreskriven i lag”, vara nödvändig för att faktiskt uppnå mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen och vara proportionerlig för det syftet.
213. Kravet på att varje ingrepp i utövandet av grundläggande rättigheter ska vara ”föreskrivet i lag” innebär att den bestämmelse som föreskriver ingreppet ska vila på en rättslig grund i nationell rätt som, på ett tillräckligt klart och precist sätt, själv definierar räckvidden av begränsningen i utövandet av den aktuella rättigheten, bland annat för att göra tillämpningen av denna rättsliga grund förutsebar och undvika risken för godtycke. Det kravet hindrar dock inte att den aktuella begränsningen ges en lydelse som är tillräckligt allmänt hållen för att möjliggöra en anpassning till olika situationer och förändrade omständigheter.(125)
214. I detta sammanhang ska det erinras om att genom 3 § i den omtvistade lagen infördes de obestämda begreppen ”verksamheter” som utförs i andra staters intresse eller i utländska fysiska eller juridiska personers intresse som kan påverka eller äventyra Ungerns suveränitet, vilket innebär ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning för byrån (se punkterna 58 och 59 i förevarande förslag till avgörande). Byrån får inleda en utredning när som helst och använda sig av rättsligt bindande utredningsåtgärder, samt vidarebefordra och lämna ut de uppgifter som har samlats in, utan att bli föremål för myndighets- eller domstolsprövning.(126) Av detta följer en betydande risk för en avvikande tolkning, i det enskilda fallet, av de aktuella verksamheterna(127) och av behovet att göra en utredning, beroende på byråns önskemål. Byrån skulle nämligen kunna förmås att prioritera ståndpunkter som motsvarar de intressen, i synnerhet regeringens intressen, som anses sammanfalla med den nationella suveränitetens intressen, och att censurera kritiska uppgifter. Detta skulle vara till nackdel för representationen av intressen som är berättigade och nödvändiga för att det pluralistiska och demokratiska systemet ska fungera väl, såsom intressena hos oppositionen, minoritetsgrupper eller icke-statliga organisationer som eftersträvar mål av allmänintresse.
215. Slutligen kan inte Ungern med framgång åberopa den enda föreskrivna gränsen, enligt vilken byrån, före varje offentliggörande, är skyldig att översända sina slutsatser till den organisation som är föremål för en utredning för att denna ska kunna inkomma med yttranden och svara byrån skriftligen i detta avseende. Enligt 6 § 8 i den omtvistade lagen är byrån inte ens skyldig att nämna sådana yttranden i sin offentliggjorda rapport.
216. Av det ovan anförda följer att de konstaterade ingreppen i rätten till privatliv och familjeliv, yttrandefriheten och informationsfriheten samt föreningsfriheten, vilka garanteras i artiklarna 7, 11 och 12 i stadgan, inte är motiverade.
217. Talan ska följaktligen bifallas såvitt avser grunderna om att artiklarna 7, 11 och 12 i stadgan har åsidosatts.
f)      Åsidosättande av tystnadsplikten mellan en advokat och dennes klient, i den mening som avses i artikel 7 jämförd med artikel 47 i stadgan
218. Kommissionen har gjort gällande att tystnadsplikten mellan en advokat och dennes klient (nedan även kallad advokatsekretess), i den mening som avses i artikel 7 jämförd med artikel 47 i stadgan, har åsidosatts. Enligt kommissionen kan uttrycket ”varje annan organisation eller person”, i den mening som avses i 7 § 2 och 7 § 3 i den omtvistade lagen, innefatta advokater, advokatbyråer eller organisationer som ger juridisk rådgivning samt deras klienter. Dessa skulle kunna se sig nödsakade att, som svar på en begäran om upplysningar från byrån, lämna uppgifter eller handlingar som omfattas av advokatsekretess. Ungern har i huvudsak genmält att de garantier som ges i lagen om advokatyrket, särskilt i 9 §, 13 § 2 och 13 § 3 i lagen, räcker för att skydda advokatsekretess.
219. Domstolen har utläst advokatsekretessen från bland annat skyddet för privatlivet i artikel 7 i stadgan med beaktande av, såsom lägsta tillåtna skyddsnivå (artikel 52.3 i stadgan), Europadomstolens tolkning av den motsvarande garanti som föreskrivs i artikel 8.1 i Europakonventionen.(128) Denna garanti skyddar sekretessen för all kommunikation mellan enskilda personer och ger ett starkare skydd för kommunikation mellan advokater och deras klienter, inte bara i samband med försvar i brottmål utan även vid juridisk rådgivning. Artikel 7 i stadgan garanterar således att juridisk rådgivning omgärdas av sekretess, med avseende på såväl dess innehåll som dess existens.(129)
220. Enligt den omtvistade lagen har byrån självständiga befogenheter att utreda, vidarebefordra information, bedöma, lägga fram förslag och lämna ut uppgifter som uppenbart omfattar utövandet av offentliga maktbefogenheter som de enskilda, i synnerhet de som är föremål för en utredning, är underkastade.(130) I denna lag i sig föreskrivs dock inte några grundläggande processrättsliga skyddsregler till förmån för dessa enskilda, såsom advokatsekretess, och det hänvisas inte heller till bestämmelserna i lagen om advokatyrket. Tvärtom framgår det av 8 § 2 i den omtvistade lagen att det utredningsförfarande som ombesörjs av byrån ”inte [utgör] ett [administrativt] förfarande …” och att ”det [inte] kan … inledas något förvaltningsrättsligt mål”.
221. 9 § 1 och 9 § 2 i lagen om advokatyrket skyddar visserligen advokatsekretess, på ett allmänt sätt, genom att omfatta ”[a]lla faktiska omständigheter, upplysningar och uppgifter som den person som utövar advokatyrket får kännedom om” vid utövandet av sin verksamhet, samt ”varje handling eller annat medium som innehåller uppgifter som omfattas av advokatsekretess”. Enligt 9 § 3 jämförd med 13 § 1 i lagen är advokaten skyldig att vägra lämna ut upplysningar eller handlingar som omfattas av advokatsekretess i varje administrativt eller rättsligt förfarande. Enligt 13 § 1 i denna lag får advokaten inte lämna ut handlingar och uppgifter som omfattas av advokatsekretess vid en ”administrativ kontroll, en inspektion eller en utredning på plats” och advokaten kan inte heller tvingas att vittna eller lämna upplysningar avseende denna sekretess, samtidigt som vederbörande är förhindrad att motsätta sig det administrativa förfarandet.
222. Med hänsyn bland annat till att byråns förfaranden och utredningsåtgärder inte är administrativa, såsom uttryckligen föreskrivs i 8 § 2 i den omtvistade lagen,(131) är det inte uppenbart att byrån faktiskt är bunden av advokatsekretess och att den inte kan bryta denna sekretess.
223. 9 § och 13 § i lagen om advokatyrket är nämligen tillämpliga endast på administrativa eller rättsliga förfaranden och på inspektioner eller utredningar på plats, inom ramen för vilka en advokat skulle kunna ”tvingas att vittna eller lämna upplysningar avseende tystnadsplikten”.(132) Byråns utredningsförfaranden är emellertid inte av administrativ karaktär och har inte heller till syfte att genomföra inspektioner eller utredningar på plats, då det i 8 § 1 i den omtvistade lagen inte föreskrivs någon befogenhet för byrån att få tillträde till de berörda organisationernas lokaler. Enligt 7 § 3 jämförd med 8 § 1 i denna lag har dock byrån rätt att begära att de organisationer eller personer som omfattas av dess utredning ska lämna alla upplysningar eller uppgifter som har samband med föremålet för denna utredning med hjälp av rättsligt bindande utredningsåtgärder. I egenskap av klienter hos en advokat kan dessa organisationer och personer ha tillgång till upplysningar, uppgifter och handlingar som omfattas av advokatsekretess, vilka de skulle kunna se sig nödsakade att överlämna till byrån för att iaktta sin samarbetsskyldighet.(133) Det är inte heller uteslutet att de behöriga myndigheterna, inom ramen för ett senare administrativt eller rättsligt förfarande, i förekommande fall repressivt förfarande, som inleds efter det att handlingarna i ärendet har överlämnats till dessa myndigheter, enligt 11 § i den omtvistade lagen, kan få kännedom om, eller till och med använda som bevisning, de upplysningar som byrån har samlat in i strid med advokatsekretessen.
224. Även om det antas att byrån är bunden av advokatsekretess enligt 9 § och 13 § i lagen om advokatyrket, på grund av att det enligt 8 § 2 i den omtvistade lagen är uteslutet att inleda något förvaltningsrättsligt mål med avseende på byråns utredningsåtgärder, finns det slutligen inte något förvaltningsrättsligt rättsmedel, vilket krävs enligt artikel 47 i stadgan,(134) som gör det möjligt för den enskilde att få till stånd en prövning av huruvida sekretessen har iakttagits inom ramen för eller efter utredningsförfarandena enligt 6 §–8 § i den omtvistade lagen.
225. Av detta följer att de omtvistade bestämmelserna, vilka rör byråns utredningsbefogenheter och genomförandet av dessa, medför ett ingrepp i advokatsekretessen som garanteras i artikel 7 jämförd med artikel 47 i stadgan.
226. Det ska följaktligen konstateras att tystnadsplikten mellan en advokat och dennes klient, i den mening som avses i artikel 7 jämförd med artikel 47 i stadgan, har åsidosatts och att talan därför ska bifallas såvitt avser denna grund.
g)      Åsidosättande av rätten att inte vittna mot sig själv, i den mening som avses i artikel 48 i stadgan
227. Kommissionen har gjort gällande att rätten att inte vittna mot sig själv (nedan även kallad rätten att tiga), i den mening som avses i artikel 48 i stadgan, har åsidosatts. Kommissionen anser att den samarbetsskyldighet som föreskrivs i 7 § och 8 § i den omtvistade lagen kan medföra en skyldighet att lämna uppgifter som är komprometterande för personerna själva, vilka kan komma att användas mot de berörda personerna inom ramen för ett eventuellt senare eller parallellt straffrättsligt förfarande, särskilt enligt 350/A § i strafflagen.
228. Rätten att tiga, såsom den har erkänts i domstolens praxis, följer av artiklarna 47 andra stycket och 48 i stadgan.(135) Det skydd som denna rätt ger är avhängigt av en begäran om upplysningar som framställs inom ramen för ett brottmål eller ett repressivt administrativt förfarande, som kan leda till böter eller sanktionsavgifter och som ålägger den anklagade personen samarbetsskyldigheter som kan verkställas med tvångsmedel.(136)
229. I förevarande fall är det dock så, som Ungern har anfört, att en vägran att besvara en eventuell begäran om upplysningar från byrån, även om den är rättsligt bindande enligt 7 § 2 och 7 § 3 jämförd med 8 § 1 i den omtvistade lagen, inte kan medföra påföljd eller sanktion i strikt bemärkelse, eller verkställas av byrån själv eller av en annan myndighet genom tvångsåtgärder.(137) Även om det antas att en sådan begäran om upplysningar avser upplysningar eller uttalanden som är komprometterande för personen själv, kan den följaktligen inte strida mot rätten att tiga.
230. Vidare har kommissionen inte styrkt att det inom ramen för ett senare straffrättsligt förfarande, som är repressivt eller avser en lagöverträdelse, efter att den bevisning som byrån samlat in har vidarebefordrats till de behöriga myndigheterna, enligt 11 § i den omtvistade lagen, skulle kunna komma att användas bevisning mot den berörda organisationen eller personen som är komprometterande för organisationen eller personen själv. 167 § 5 i straffprocesslagen, vilken är bindande för dessa myndigheter, förbjuder nämligen i princip en sådan användning.(138)
231. Kommissionen kan följaktligen inte vinna framgång med anmärkningen om att rätten att inte vittna mot sig själv, i den mening som avses i artikel 48 i stadgan, har åsidosatts.
8.      Åsidosättande av dataskyddsförordningen och av artiklarna 7 och 8 i stadgan
232. Kommissionen har hävdat att den omtvistade lagen inte uppfyller de krav som föreskrivs i artikel 5.1 (principer för behandling av personuppgifter), i artikel 6.1 e (nödvändig behandling för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning), i artikel 6.2 och 6.3 (rättsliga grunder för behandlingen), i artikel 9.2 g (nödvändig behandling av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse) och i artikel 10 i dataskyddsförordningen (behandling som rör fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som innefattar brott) samt garantierna i artikel 8 jämförd med artikel 7 i stadgan. I synnerhet anser kommissionen att det i den omtvistade lagen inte föreskrivs någon lämplig rättslig grund eller ”legitim … grund”, i den mening som avses i artikel 8 i stadgan, för att behandla personuppgifter. Ungern har i huvudsak genmält att den lämpliga rättsliga grunden för det syftet skulle vara artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen som sådan, och att denna lag under alla omständigheter är förenlig med kraven i dataskyddsförordningen.
a)      Behandling av personuppgifter i den mening som avses i dataskyddsförordningen
233. I den mån som de förfaranden som genomförs och de åtgärder som vidtas av byrån innebär behandling av personuppgifter, måste de iaktta bestämmelserna i dataskyddsförordningen, tolkade mot bakgrund av den garanti som föreskrivs i artikel 8 i stadgan, jämförd med garantin för rätten till respekt för privatlivet som erkänns i artikel 7 i stadgan.(139)
234. Enligt artikel 1 i dataskyddsförordningen har förordningen bland annat till syfte att fastställa bestämmelser om skydd för fysiska personer med avseende på behandlingen av personuppgifter och om det fria flödet av personuppgifter (artikel 1.1) och att skydda fysiska personers grundläggande rättigheter och friheter, särskilt deras rätt till skydd av personuppgifter (artikel 1.2).
235. Enligt artikel 2.1 i dataskyddsförordningen ska förordningen tillämpas på sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg samt på annan behandling än automatisk av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register. Enligt artikel 4 led 1 i dataskyddsförordningen omfattar begreppet personuppgifter varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person.
236. Enligt artikel 4 led 2 i dataskyddsförordningen avser begreppet behandling ”en åtgärd eller kombination av åtgärder beträffande personuppgifter eller uppsättningar av personuppgifter, oberoende av om de utförs automatiserat eller ej”, däribland ”insamling, registrering, … användning, utlämning genom överföring, spridning eller tillhandahållande på annat sätt”.
237. Såsom har angetts i punkt 203 i förevarande förslag till avgörande, avser båda den omtvistade lagens tillämpningsområde och genomförandet av byråns utredningsbefogenheter även (verksamheter som bedrivs av) fysiska personer. Enligt 7 § 2 och 7 § 3, jämförd med 8 § 1 i denna lag, har byrån rätt att begära att bland annat de berörda personerna ska inge all information eller alla uppgifter som har samband med föremålet för utredningen. Som bekräftas av 6 § 6 i nämnda lag, vilken avser offentliggörandet av årsrapporten, kan den information och de uppgifter som byrån samlar in omfatta ”personuppgifter” och ”personuppgifter som är av allmänintresse”. Detta har för övrigt inte bestritts av Ungern. Insamlingen av sådan information eller sådana uppgifter genom rättsligt bindande framställningar med begäran om upplysningar, registreringen av dessa eller att de tas in i akten i ärendet, och användningen av dessa för en bedömning av byrån, motsvarar begreppet ”behandling” av sådana uppgifter.
238. Detsamma gäller byråns vidarebefordran av denna information och dessa uppgifter, enligt 11 § i den omtvistade lagen, till de behöriga myndigheterna. Slutligen utgör byråns offentliggörande av resultaten av sin utredning på sin webbplats och av sin årsrapport, enligt 6 § 1 och 6 § 6 i lagen, en ”spridning eller tillhandahållande på annat sätt”, i den mening som avses med begreppet behandling. Byrån har till och med uttryckligen rätt att offentliggöra ”personuppgifter som är av allmänintresse”.(140)
239. Av det ovan anförda följer att samtliga dessa av byrån vidtagna åtgärder motsvarar begreppet ”behandling” av personuppgifter, i den mening som avses i artikel 4 led 2 i dataskyddsförordningen, i form av bland annat insamling, registrering, lagring, användning, utlämning genom överföring,(141) spridning eller tillhandahållande på annat sätt.
b)      Laglig behandling av personuppgifter på grundval av en lämplig rättslig grund
1)      Lämplig rättslig grund för behandlingen
240. Enligt kommissionen utgör den omtvistade lagen inte en tillräcklig rättslig grund för denna behandling av personuppgifter.
241. Enligt artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen är behandling av personuppgifter endast laglig om behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. Enligt artikel 6.3 första stycket i dataskyddsförordningen ska denna behandling fastställas i enlighet med unionsrätten (a), eller en medlemsstats nationella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas av (b).
242. I det avseendet har Ungern felaktigt gjort gällande att artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen i sig utgör en tillräcklig rättslig grund för behandling av personuppgifter.(142) Det framgår både av lydelsen i artikel 6.3 och av skäl 45(143) i dataskyddsförordningen att det för det syftet krävs en separat och kompletterande rättslig grund som omfattas av antingen nationell rätt eller av unionsrätten och som fastställer ”[d]en grund för behandlingen som avses i punkt 1 c och e”.
243. Uttrycket ”kan innehålla särskilda bestämmelser” i artikel 6.3 andra meningen i dataskyddsförordningen(144) påverkar inte denna bedömning. Detta uttryck återspeglar endast möjligheten för medlemsstaterna, såsom avses i artikel 6.2 (”får”), att ”behålla eller införa mer specifika bestämmelser” för att anpassa tillämpningen av bestämmelserna i dataskyddsförordningen med avseende på en laglig behandling av sådana uppgifter enligt artikel 6.1 c och e i förordningen.(145)
244. Det ska följaktligen undersökas huruvida den omtvistade lagen i sig föreskriver en tillräckligt precis rättslig grund i den mening som avses i artikel 6.3 i dataskyddsförordningen.
2)      Den omtvistade lagens obestämda karaktär
245. Enligt artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen är behandling av personuppgifter endast laglig om behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning.
246. Enligt artikel 6.3 andra stycket i dataskyddsförordningen ska syftet med behandlingen antingen fastställas i den aktuella rättsliga grunden eller, i fråga om behandling enligt artikel 6.1 e, vara nödvändigt för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. En lag som reglerar behandling av personuppgifter ska nämligen klart och precist definiera, genom objektiva kriterier, vilka materiella och formella villkor som åtkomsten till sådana uppgifter är underkastad.(146)
247. I förevarande fall är det uppenbart att kravet på en tillräckligt klar och precis definition av syftet med behandlingen inte är uppfyllt. Detta gäller i synnerhet syftet med byråns insamling, registrering, lagring, användning och överföring av personuppgifter.
248. Det ska i det avseendet erinras om att byrån får begära upplysningar om alla uppgifter, inbegripet personuppgifter, som har samband med föremålet för dess utredningar avseende de verksamheter som avses i 3 § i den omtvistade lagen (se punkterna 237 och 238
i förevarande förslag till avgörande), till exempel verksamhet ”som syftar till att påverka den demokratiska debatten och statens och samhällets beslutsprocesser”.(147) I enlighet med 6 §–8 § i den omtvistade lagen kräver denna lag endast att de aktuella uppgifterna ska ha ett samband med detta – potentiellt omfattande(148) – föremål för utredningen. Dessa bestämmelser begränsar nämligen varken arten eller omfattningen av den information eller de personuppgifter som byrån har rätt att begära från de berörda organisationerna eller personerna. Enligt 11 § i lagen får byrån likaså vidarebefordra sådana uppgifter i sin helhet till de andra behöriga myndigheterna, enbart på grund av att byrån ”fastställer omständigheter eller förhållanden som kan medföra att ett överträdelseförfarande, ett straffrättsligt förfarande, ett administrativt förfarande eller något annat förfarande ska inledas eller genomföras”, utan att villkoren för eller syftet med en sådan vidarebefordran till de olika myndigheterna klart preciseras.
249. De ovannämnda bestämmelserna föreskriver inte heller några kriterier som reglerar tiden för lagring av uppgifterna eller syftet med deras användning utifrån typen av uppgift eller den berörda personen. Dessa uppgifter kan till exempel avse journalister som arbetar för bolag eller organisationer som är verksamma inom press-, medie-, informations- eller kommunikationssektorerna, av vilka det kan krävas att de skyddar sina källors anonymitet. De kan således innefatta bland annat känsliga uppgifter i den mening som avses i artikel 9.1 i dataskyddsförordningen, såsom ”politiska åsikter” eller ”religiös eller filosofisk övertygelse”, eller till och med ”personuppgifter som rör fällande domar i brottmål” i den mening som avses i artikel 10 i dataskyddsförordningen, utan att syftet med behandlingen av dessa uppgifter preciseras.
250. Den omtvistade lagen i sig definierar således inte klart syftet med byråns behandling av personuppgifter. Samtidigt avstår denna lag från att uppställa en skyldighet för byrån, vid en sådan behandling, att se till att syftet med användningen av dess utredningsbefogenheter är nödvändigt för att utföra den uppgift av allmänt intresse som den har anförtrotts för att genomföra nämnda lag. I avsaknad av en precisering av detta syfte i samma lag, är det nämligen omöjligt att säkerställa eller kontrollera att detta syfte är nödvändigt för att utföra denna uppgift av allmänt intresse.
251. Slutligen föreskriver inte den omtvistade lagen några effektiva skyddsregler mot riskerna för åtkomst till eller användning av de personuppgifter som byrån har samlat in som är olovlig eller utgör missbruk.(149) I denna lag föreskrivs nämligen varken processrättsliga skyddsregler för de berörda personerna eller en myndighets- eller domstolsprövning som skulle kunna begränsa utövandet av byråns omfattande utrednings-, bedömnings- och spridningsbefogenhet vad gäller personuppgifter.(150) Den enda processrättsliga skyddsregel som föreskrivs i nämnda lag är den som föreskrivs i 6 § 8 i lagen, nämligen att avge yttranden inom en frist på 15 dagar före offentliggörandet av den årsrapport i vilken byrån avser att nämna en organisation som har varit föremål för utredning, och att erhålla ett svar från byrån, vilket ska motiveras om dessa yttranden inte godtas, inom en frist på 30 dagar.
252. Med hänsyn till att bestämmelserna i den omtvistade lagen är obestämda, vaga och bristfälliga, särskilt vad gäller avsaknaden av processrättsliga skyddsregler och en effektiv domstolsprövning, säkerställer inte dessa bestämmelser att byrån utför en behandling av personuppgifter som är förenlig med villkoren i artikel 6.1 e och 6.3 andra stycket i dataskyddsförordningen.
3)      Proportionalitet
253. I enlighet med artikel 6.3 andra stycket sista meningen i dataskyddsförordningen, ska den aktuella rättsliga grunden uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas.
254. Eftersom den omtvistade lagen inte uppfyller kraven på klarhet, precision och förutsebarhet vad gäller dess tillämpning i samband med behandling av personuppgifter, kan bestämmelserna i lagen inte anses iaktta proportionalitetsprincipen med hänsyn till det legitima mål av allmänintresse som eftersträvas. I det avseendet har Ungern inte ens gjort gällande att denna behandling iakttar principen om ”uppgiftsminimering” i artikel 5.1 c i dataskyddsförordningen. Enligt denna princip ska personuppgifter vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas.(151)
255. Av detta drar jag slutsatsen att de omtvistade bestämmelserna ger byrån rätt att utföra en olaglig behandling av personuppgifter, vilken till och med kan medföra allvarliga ingrepp i de grundläggande rättigheter som garanteras i artiklarna 7 och 8 i stadgan, dock utan att det föreskrivs tillräckliga klara och precisa begränsningar som kan betecknas som proportionerliga i förhållande till de mål av allmänt intresse som eftersträvas med den omtvistade lagen. Detta är i än mindre grad möjligt att motivera då denna behandling kan avse verksamhet som inbegriper känsliga uppgifter, såsom att enbart framföra en allmän opinion.(152)
256. Den omtvistade lagen uppfyller följaktligen inte kraven i artikel 6.3 i dataskyddsförordningen.
257. Under dessa omständigheter är det inte längre nödvändigt att ta ställning till frågan huruvida 27 § 3 i lagen om kommissionären för grundläggande rättigheter, vilken i tillämpliga delar gäller byråns verksamheter enligt 9 § 1 i den omtvistade lagen,(153) kan hindra eller motivera offentliggörandet av personuppgifter eller huruvida detta skydd garanteras i 6 § 6 i nämnda lag. Ett sådant skydd skulle nämligen under alla omständigheter vara otillräckligt för att avhjälpa det konstaterade åsidosättandet av artikel 6 i dataskyddsförordningen.
258. Kommissionen ska följaktligen vinna framgång med anmärkningen om att den omtvistade lagen inte uppfyller kraven i artiklarna 5.1, 6.1 e, 6.2, 6.3, 9.2 g och 10 i dataskyddsförordningen samt i artiklarna 7 och 8 i stadgan.
9.      Slutsats i denna del
259. Sammanfattningsvis
anser jag att talan ska bifallas, med undantag för de grunder som avser åsidosättande av artiklarna 49 och 56 FEUF och rätten att inte vittna mot sig själv, i den mening som avses i artikel 48 i stadgan.
VI.    Rättegångskostnader
260. Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Ungern ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Ungern i allt väsentligt har tappat målet ska kommissionens yrkande bifallas.
261. Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Parlamentet och intervenienterna ska därför bära sina rättegångskostnader.
262. Enligt artikel 140.2 i rättegångsreglerna ska stater som är parter i EES-avtalet men inte är medlemsstater bära sina rättegångskostnader när de har intervenerat. Konungariket Norge ska följaktligen bära sina rättegångskostnader.
VII. Förslag till avgörande
263. Jag föreslår följaktligen att domstolen beslutar enligt följande:
–        Ungern har åsidosatt artikel 63 FEUF, artikel 3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (”Direktiv om elektronisk handel”), artiklarna 14, 16 och 19 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden, artiklarna 7, 8, 11, 12 och 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna samt artiklarna 5, 6, 9 och 10 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), genom att anta 2023. évi LXXXVIII. törvény a nemzeti szuverenitás védelméről (2023 års lag nr LXXXVIII om skydd för den nationella suveräniteten).
–        Talan ogillas i övrigt.
–        Ungern ska ersätta rättegångskostnaderna.
–        Europaparlamentet, Konungariket Belgien, Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Estland, Irland, Konungariket Spanien, Republiken Litauen, Storhertigdömet Luxemburg, Konungariket Nederländerna, Republiken Polen, Republiken Portugal, Republiken Finland, Konungariket Sverige och Konungariket Norge ska bära sina rättegångskostnader.
1      Originalspråk: franska.
2      Magyar Közlöny 2023/185 av den 21 december 2023, s. 10429.
3      Att ett sådant skydd är legitimt har i princip även erkänts av unionsinstitutionerna; se meddelandet från kommissionen av den 26 april 2018 med rubriken ”Bekämpande av desinformation online: en EU-strategi” (tillgängligt på följande adress: eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018DC0236); Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/452 av den 19 mars 2019 om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen (EUT L 79I, 2019, s. 1); kommissionens förslag av den 12 december 2023 till Europaparlamentets och rådets direktiv om fastställande av harmoniserade krav på den inre marknaden vad gäller transparens kring intresserepresentation för tredjeländers räkning och om ändring av direktiv (EU) 2019/1937 (COM(2023) 637 final), tillgängligt på följande adress: EUR-Lex - 52023PC0637 - SV - EUR-Lex; se även noten från generalsekretariatet vid Europeiska unionens råd
av den 16 juni 2025 (tillgänglig på följande adress: eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/?uri=CONSIL:ST_10134_2025_INIT). Se även Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/900 av den 13 mars 2024 om transparens och inriktning när det gäller politisk reklam (EUT L, 2024/900).
4      3 § a led ac i den omtvistade lagen.
5      Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) (EUT L 119, 2016, s. 1, och rättelse i EUT L 127, 2018, s. 2).
6      Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (”Direktiv om elektronisk handel”) (EGT L 178, 2000, s. 1) (nedan kallat direktivet om elektronisk handel).
7      Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 2006, s. 36).
8      Magyar Közlöny 2012/92 av den 13 juli 2012, s. 13450.
9      Magyar Közlöny 2013/66 av den 18 april 2013, s. 49703.
10      Magyar Közlöny 2017/216 av den 19 december 2017, s. 34164.
11      Magyar Közlöny 2011/88 av den 26 juli 2011, s. 25435.
12      Magyar Közlöny 2011/88 av den 26 juli 2011, s. 25449.
13      Magyar Közlöny 2017/95 av den 21 juni 2017, s. 9048.
14      Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/13/EU av den 10 mars 2010 om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (direktiv om audiovisuella medietjänster) (EUT L 95, 2010, s. 1) (nedan kallat direktivet om audiovisuella medietjänster).
15      Frågan huruvida kommissionen får göra gällande att artikel 2 FEU har åsidosatts inom ramen för en talan om fördragsbrott har ännu inte avgjorts av EU-domstolen; se, i det avseendet, förslag till avgörande av generaladvokaten Ćapeta i målet kommissionen/Ungern (Unionens värden) (C‑769/22, EU:C:2025:408, punkt 142 och följande punkter).
16      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 juni 2018, kommissionen/Polen (C‑530/16, EU:C:2018:430, punkt 30), och dom av den 22 maj 2025, kommissionen/Lettland (Direktivet om öppna data och vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn) (C‑238/23, ej publicerad, EU:C:2025:374, punkt 45).
17      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 november 2007, Spanien/rådet (C‑141/05, EU:C:2007:653, punkt 27), dom av den 29 juli 2019, Bayerische Motoren Werke och Freistaat Sachsen/kommissionen (C‑654/17 P, EU:C:2019:634, punkt 50), och dom av den 19 november 2024, kommissionen/Polen (Valbarhet och medlemskap i ett politiskt parti) (C‑814/21, EU:C:2024:963, punkt 56).
18      C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 62 och följande punkter.
19      Se dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv) (C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 69). Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 19 november 2024, kommissionen/Polen (Valbarhet och medlemskap i ett politiskt parti) (C‑814/21, EU:C:2024:963, punkt 155).
20      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2020, Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790, punkt 44), dom av den 6 oktober 2020, La Quadrature du Net m.fl. (C‑511/18, C‑512/18 och C‑520/18, EU:C:2020:791, punkt 99), dom av den 16 januari 2024, Österreichische Datenschutzbehörde (C‑33/22, EU:C:2024:46, punkt 50), dom av den 29 juli 2024, protectus (C‑185/23, EU:C:2024:657, punkt 62), och dom av den 19 november 2024, kommissionen/Polen (Valbarhet och medlemskap i ett politiskt parti) (C‑814/21, EU:C:2024:963, punkt 155 och där angiven rättspraxis). Se, beträffande arbetstidens förläggning inom militära styrkor, dom av den 15 juli 2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, punkterna 36–46).
21      Ungern har till stöd för detta argument åberopat dom av den 23 november 1989, B & Q (C‑145/88, EU:C:1989:593, punkt 18).
22      Se 8 § 2 i den omtvistade lagen.
23      Se, beträffande utbildningstjänster, dom av den 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, punkt 48), och beträffande teaterföreställningar och det gränsöverskridande tillhandahållandet av informationssamhällets tjänster, förslag till avgörande av generaladvokaten Ćapeta i målet kommissionen/Ungern (Unionens värden) (C‑769/22, EU:C:2025:408, punkt 52).
24      Detta påverkar inte de distributionskanaler eller de former för vidarebefordran som används av de som bedriver verksamheten, vilka kan vara enskilda, tjänsteleverantörer, politiska grupper eller sammanslutningar för intresserepresentation. Vid förhandlingen uteslöt därför inte Ungern att meddelanden eller information som förmedlas på sociala medier på internet kan omfattas av den omtvistade lagens tillämpningsområde.
25      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 oktober 1993, CMC Motorradcenter (C‑93/92, EU:C:1993:838, punkterna 10–12), och dom av den 7 mars 1990, Krantz (C‑69/88, EU:C:1990:97, punkterna 10–12).
26      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 maj 2024, Airbnb Ireland och Amazon Services Europe (C‑662/22 och C‑667/22, EU:C:2024:432, punkt 62 och följande punkter).
27      Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 av den 11 september 2013 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 och rådets förordning (Euratom) nr 1074/1999 (EUT L 248, 2013, s. 1). I likhet med byråns befogenheter kan nämligen Olafs utredningsbefogenheter och befogenheter att överlämna uppgifter enligt artikel 3.3 (begäran om upplysningar i samband med externa utredningar) och artikel 11 (överlämnade av den slutliga utredningsrapporten till de behöriga nationella myndigheterna) i förordning nr 883/2013 medföra att rättsliga förfaranden, såväl civilrättsliga som straffrättsliga, inleds på nationell nivå. Vid utövandet av dessa befogenheter är dock Olaf skyldig att iaktta de grundläggande processrättsliga skyddsreglerna, såsom omsorgsplikten, vars åsidosättande kan medföra utomobligatoriskt skadeståndsansvar för unionen; se dom av den 11 januari 2024, Planistat Europe och Charlot/kommissionen (C‑363/22 P, EU:C:2024:20, punkterna 75–78), och förslag till avgörande av generaladvokaten Medina i målet Planistat Europe och Charlot/kommissionen (C‑363/22 P, EU:C:2023:594, punkt 42 och följande punkter).
28      Se Europaparlamentets förordning (EU, Euratom) 2021/1163 av den 24 juni 2021 om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning (Europeiska ombudsmannens stadga) och om upphävande av beslut 94/262/EKSG, EG, Euratom (EUT L 253, 2021, s. 1).
29      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punkterna 36 och 37 samt där angiven rättspraxis), och dom av den 19 november 2024, kommissionen/Polen (Valbarhet och medlemskap i ett politiskt parti) (C‑814/21, EU:C:2024:963, punkterna 129 och 130 samt där angiven rättspraxis).
30      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 september 2020, Cali Apartments (C‑724/18 och C‑727/18, EU:C:2020:743, punkt 39).
31      Se den jämförbara situation som var aktuell i det mål som avgjordes genom dom av den 30 maj 2024, Airbnb Ireland och Amazon Services Europe (C‑662/22 och C‑667/22, EU:C:2024:432, punkt 62 och följande punkter).
32      Den omtvistade lagen går härigenom längre än vissa regler som avser jämförbara utredningsinstrument, såsom artikel 18.1 och 18.2 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002
om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna [101] och [102 FEUF] (EGT L 1, 2003, s. 1), som ger kommissionen befogenhet att begära upplysningar från företag på ett icke bindande sätt. Se även artikel 21.1 och 21.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2022/1925 av den 14 september 2022 om öppna och rättvisa marknader inom den digitala sektorn och om ändring av direktiv (EU) 2019/1937 och (EU) 2020/1828 (Förordningen om digitala marknader) (EUT L 265, 2022, s. 1) och artikel 67.1 och 67.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2022/2065 av den 19 oktober 2022 om en inre marknad för digitala tjänster och om ändring av direktiv 2000/31/EG (förordningen om digitala tjänster) (EUT L 277, 2022, s. 1). Enda skillnaden jämfört med den omtvistade lagen är att om en sådan begäran om upplysningar besvaras, måste svaret var riktigt, eftersom tillhandahållandet av oriktig eller förvanskad information kan leda till att kommissionen ålägger en sanktionsavgift.
33      Se 14 § och 14/A § i 1995 års lag nr CXXV om de nationella säkerhetstjänsterna (1995. evi CXXV törvény a nemzetbiztonsági szolgálatokról). Bristande samarbete med denna parlamentariska kommitté kan vara straffbart enligt 216/A § i 2012 års lag nr II om förseelser, förfarandet vid förseelser och systemet för registrering av förseelser (2012. évi II. törvény a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről).
34      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 januari 2018, X och Visser (C‑360/15 och C‑31/16, EU:C:2018:44, punkt 123), och förslag till avgörande av generaladvokaten Szpunar i de förenade målen X och Visser (C‑360/15 och C‑31/16, EU:C:2017:397, punkt 136).
35      Se, bland annat, de negativa utvärderingarna av verksamheten inom Transparency International Hungary och den undersökande webbportalen Átlátszó som anges i rapporterna med rubriken ”Utredningsrapport: Inverkan av Transparency International Hungarys verksamhet på Ungerns suveränitet” (Vizsgálati jelentés: A Transparency International Magyarország tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), som offentliggjordes den 14 oktober 2024, respektive rubriken ”Inverkan av Átlátszós verksamhet på Ungerns suveränitet” (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), som offentliggjordes den 28 oktober 2024 (dokumenten finns tillgängliga på följande adress: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
36      Se även de situationer som var aktuella i de mål som avgjordes genom dom av den 22 september 2020, Cali Apartments (C‑724/18 och C‑727/18, EU:C:2020:743, punkt 42), och dom av den 30 januari 2018, X och Visser (C‑360/15 och C‑31/16, EU:C:2018:44, punkt 124).
37      Se, för ett liknande resonemang, beträffande etableringsfriheten enligt artikel 49 FEUF, dom av den 1 juni 2010, Blanco Pérez och Chao Gómez (C‑570/07 och C‑571/07, EU:C:2010:300, punkt 119), beträffande den fria rörligheten för kapital enligt artikel 63 FEUF; se dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punkterna 45–64); beträffande den fria rörligheten för arbetstagare enligt artikel 45 FEUF; se dom av den 10 december 2013, kommissionen/Irland m.fl. (C‑272/12 P, EU:C:2013:812, punkt 24), dom av den 2 april 2020, PF m.fl. (C‑830/18, EU:C:2020:275, punkt 34 och där angiven rättspraxis), och dom av den 13 juni 2024, kommissionen/Ungern (Mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd II) (C‑123/22, EU:C:2024:493, punkt 29 och där angiven rättspraxis).
38      I det femte stycket i ingressen till den omtvistade lagen anges följande: ”Om den politiska makten hamnar i händerna på personer eller organisationer som befinner sig i en beroendeställning till en stat, en organisation eller en utländsk person, kränks Ungerns suveränitet, vilket samtidigt utgör en betydande risk för den nationella säkerheten.”
39      Se, för ett liknande resonemang och analogt avseende artikel 49 FEUF, dom av den 7 september 2022, Cilevičs m.fl. (C‑391/20, EU:C:2022:638, punkt 75 och där angiven rättspraxis).
40      Se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 21 december 2023, European Superleague Company (C‑333/21, EU:C:2023:1011, punkterna 135 och 255 samt där angiven rättspraxis).
41      Kommissionen har här hänvisat till de överväganden som anges i dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 93).
42      Se, för ett liknande resonemang och analogt avseende artikel 49 FEUF, dom av den 7 september 2022, Cilevičs m.fl. (C‑391/20, EU:C:2022:638, punkterna 67–70).
43      Se, för ett liknande resonemang beträffande offentliga medel som beviljas av unionen, dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punkterna 78–80).
44      Däri hänvisas det till ett enda exempel på påstådd olaglig finansiering av kandidaten för de politiska partierna i den samlade oppositionen vid parlamentsvalen år 2022 i Ungern från ett tredjeland, nämligen Amerikas förenta stater.
45      Se ”Utredningsrapport: Inverkan av Transparency International Hungarys verksamhet på Ungerns suveränitet” (Vizsgálati jelentés: A Transparency International Magyarország tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra) av den 14 oktober 2024 (tillgänglig på följande adress: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/) vari denna stiftelse kritiseras hårt för dess påstått icke-transparenta, manipulerande och kränkande klassificering av landet i ett korruptionsindex (som upprättades vid stiftelsens huvudkontor Berlin) som byrån har betecknat som ”desinformation”. Som framgår på sidan 9 i kommissionens rapport (SWD(2020) 316 final) av den
20 september 2020 om rättsstatsprincipen – Landskapitel om rättstatssituationen i Ungern (tillgänglig på följande adress: EUR-Lex - 52020SC0316 - EN - EUR-Lex), rankas Ungern 44/100 i Transparency Internationals senaste korruptionsindex och landet står på 19:e plats i unionen och på 70:e plats i världen. Likaså har kommissionen åberopat en rapport från byrån om ”Västerländsk krigsfrämjande diskurs och rysk diskurs för legitimering med avseende på kriget i Ukraina (Diskurs om desinformation i Ungern)” av den 4 juli 2024 (tillgänglig på följande adress: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumok/western-pro-war-and-russian-legitimacy-narratives-in-connection-with-the-war-in-ukraine.pdf.).
46      Se rapporten med titeln ”Stiftelsen Internews roll i påverkan på medier i Ungern” (Az Internews szerepe a magyarországi média befolyásolásában) av den 19 mars 2025, som inte har tagits in i akten (tillgänglig på följande adress: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/), och, vad beträffar den ideella undersökande webbportalen Átlátszó och dess verksamhet som avser efterforskningar och offentliggöranden avseende bristande transparens och korruption, rapporten med titeln ”Inverkan av Átlátszós verksamhet på Ungerns suveränitet” (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra) av den 28 oktober 2024 (tillgänglig på följande adress: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
47      Se rapporten som avser stiftelsen
Ökotárs verksamhet, som har åberopats av Konungariket Norge och som har titeln ”Analys: Inverkan av Ökotárs verksamhet på Ungerns suveränitet” (Az Ökotárs tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra) av den 16 december 2024. Konungariket Norge har i det avseendet gjort gällande att landet sedan länge är en ”givarstat” till förmån för icke-statliga organisationer, som särskilt är verksamma inom främjande av demokrati, rättsstatsprincipen och mänskliga rättigheter. I nämnda rapport presenteras både Konungariket Norge och unionen som Förenta staternas ”medhjälpare” som försöker att konspirera mot Ungern och blanda sig i dess suveränitet. I ett meddelande med rubriken ”Europeiska kommissionens program för medborgare, jämlikhet, rättigheter och värden: det var så Bryssel vred på pengakranen för att finansiera Soros-nätverket” (Az Európai Bizottság CERV programja: Így nyitotta meg Brüsszel a pénzcsapot a Soros-hálózat finanszírozására) av den 29 januari 2025, anklagades likaså kommissionen för att finansiera och göra gemensam sak med ”Soros-nätverket” (dokumenten finns tillgängliga på följande adress: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumok/).
48      Se avgörande 20/2024 (XI. 28.) av den 15 november 2024, punkt 41 och följande punkter.
49      Se 8 § 2 i den omtvistade lagen.
50      Se, för ett liknande resonemang, mitt förslag till avgörande i målet G4S Secure Solutions (C‑157/15, EU:C:2016:382, punkt 97 och där angiven rättspraxis), respektive i målet Parris (C‑443/15, EU:C:2016:493, punkt 75 och där angiven rättspraxis).
51      Vad beträffar motiveringen av hänsyn till allmän ordning och allmän säkerhet, i den mening som avses i artikel 52.1 FEUF, kräver domstolen till och med att det föreligger ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett grundläggande samhällsintresse; se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 februari 2014, Navileme och Nautizende (C‑509/12, EU:C:2014:54, punkt 20), och dom av den 13 juli 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568, punkterna 66 och 67 beträffande försörjningstrygghet).
52      Se dels de nya eller ändrade bestämmelserna i 350/A §, jämförd med 459 § 1 led 37 i strafflagen, dels bestämmelserna i 4 § 3 i lagen om politiska partiers funktionssätt och förvaltning samt 3 § led 16, 124 § 1a–1d och 307/D § 3 och 4 i lagen om valförfarandet.
53      I nämnda stycke anges att ”[o]m den politiska makten hamnar i händerna på personer eller organisationer som befinner sig i en beroendeställning till en stat, en organisation eller en utländsk person, kränks Ungerns suveränitet, vilket samtidigt utgör en betydande risk för den nationella säkerheten”.
54      Se, bland annat, yttrande av Europeiska kommissionen för demokrati genom lag (Venedigkommissionen) av den 18 mars 2024 avseende 2023 års lag nr LXXXVIII om skydd för den nationella suveräniteten (punkt 76 och följande punkter, tillgängligt på följande adress: default.aspx).
55      I enlighet med det femte stycket i ingressen till lagen, tycks den omtvistade lagen inte begränsa sig till att avse ekonomiskt stöd från utlandet, utan även andra former av stöd som kan utgöra ett ”försök till utländsk inblandning”.
56      Se, exempelvis, det mål som avgjordes genom dom av den 23 april 2020, Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI (C‑507/18, EU:C:2020:289), i vilket käranden var en förening bestående av advokater som tillvaratar homosexuellas, bisexuellas, transpersoners och intersexpersoners (HBTI) rättigheter i domstol. Se även, beträffande ”2021 års lag nr LXXIX om införande av strängare åtgärder mot pedofila brottslingar och om ändring av vissa lagar för att skydda barn” (A pedofil bűnelkövetőkkel szembeni szigorúbb fellépésről, valamint a gyermekek védelme érdekében egyes törvények módosításáról szóló 2021. évi LXXIX. törvény), rapporten från Amnesty International, From freedom to censorship, The consequences of Hungarian Propaganda Law, Budapest, Amnesty International, 2024; Háttér Society, The Anti-LGBTQI Law of Hungary in Action: A Combination of State- and Self-Enforcement, november 2024 (se förslag till avgörande av generaladvokaten Ćapeta i målet kommissionen/Ungern (Unionens värden) (C‑769/22, EU:C:2025:408, punkt 80, fotnot 42); rapporten finns tillgänglig på följande adress: https://en.hatter.hu/sites/default/files/dokumentum/kiadvany/hatter-anti-lgbtqi-law-2024-november.pdf).
57      Se exempelvis stiftelsen
Ökotárs verksamhet (fotnot 47 ovan).
58      Se exempelvis Transparency International Hungarys verksamhet (fotnot 45 ovan).
59      Se, bland annat, de exempel som redovisas i fotnot 35 ovan.
60      Se även meddelandet från kommissionen av den 26 april 2018, med titeln ”Bekämpande av desinformation online: en EU-strategi”, s. 4, vari begreppet desinformation definieras som att det omfattar ”bevisligen oriktiga eller missvisande uppgifter som skapas, presenteras och sprids för att uppnå ekonomisk vinning eller avsiktligt vilseleda allmänheten, och som kan orsaka skada för allmänheten” (tillgängligt på följande adress: eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018DC0236).
61      Se, beträffande de hot mot demokratiska val som olika former av verksamhet som avser informationsmanipulering och desinformation utförda bland annat av utländska aktörer utgör, Europadomstolen, den 22 juli 2025, Bradshaw m.fl. mot Förenade kungariket (ansökan nr 15653/22, § 134 och följande paragrafer samt § 159 och följande paragrafer). Se även Curtea Constituțională (Författningsdomstolen, Rumänien), avgörande nr 32 av den 6 december 2024, varigenom presidentvalsförfarandet i Rumänien ogiltigförklarades (samtidigt som den andra valomgången av presidentvalet därigenom ställdes in, som var tänkt att äga rum den 8 december 2024), på grund av försök till systematisk manipulering av väljarnas vilja av statliga och icke-statliga aktörer, bland annat genom sociala medier och otillåten finansiering.
62      Se, bland annat, skäl 83 och följande skäl i förordning 2022/2065 samt skäl 4 och artiklarna 19.1 c och 26.3 a i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1083 av den 11 april 2024 om fastställande av en gemensam ram för medietjänster på den inre marknaden och om ändring av direktiv 2010/13/EU (europeisk mediefrihetsförordning) (EUT L, 2024/1083).
63      Se definitionen av ”desinformation” i meddelandet från kommissionen av den 26 april 2018, med titeln ”Bekämpande av desinformation online: en EU-strategi” (s. 4), som nämns i fotnot 60 ovan.. Det finns däremot inte någon definition av begreppen desinformation eller informationsmanipulering i skäl 4 och följande skäl, artiklarna 19.1 c och 26.3 a i förordning 2024/1083. Samma sak gäller skäl 83 och följande skäl i förordning 2022/2065.
64      Se fotnot 45
ovan.
65      Se 8 § 2 i den omtvistade lagen.
66      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 februari 2025, AEON NEPREMIČNINE m.fl. (C‑674/23, EU:C:2025:113, punkt 46 och där angiven rättspraxis).
67      Se, beträffande ett diskriminerande krav som inte omfattas av a eller b, dom av den 11 juni 2020, KOB (C‑206/19, EU:C:2020:463, punkt 14).
68      Se punkterna 73–87 i förevarande förslag till avgörande.
69      Det är därför inte nödvändigt att uttala sig i frågan huruvida en sådan diskriminering kan vara motiverad eller ej. Se, i sistnämnda avseende beträffande direkt diskriminering, dom av den 23 februari 2016, kommissionen/Ungern (C‑179/14, EU:C:2016:108, punkt 45 och där angiven rättspraxis).
70      Europaparlamentets och rådets direktiv av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (EUT L 241, 2015, s. 1).
71      Beträffande politiska reklamtjänster, vilka också kan spridas på elektronisk väg, se förordning 2024/900.
72      Se även skäl 21 andra meningen i direktivet om elektronisk handel, där det anges att det samordnade området omfattar krav beträffande sådan online-verksamhet som online-information och online-reklam.
73      I det avseendet har kommissionen hänvisat till deklarationen av den 4 december 2023 som publicerades av Media Freedom Rapid Response (MFRR) och undertecknades av Internationella pressinstitutet (IPI), av ARTICLE 19 Europe, av European Center for Press and Media Freedom (ECPMF), av Europeiska journalistförbundet (EFJ), av Free Press Unlimited (FPU) och av OBC Transeuropa (tillgänglig på följande adress: https://www.article19.org/resources/hungary-draft-sovereignty-protection-act-threatens-independent-media/).
74      Min kursivering.
75      Se även, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Ćapeta i målet kommissionen/Ungern (Unionens värden) (C‑769/22, EU:C:2025:408, punkt 319).
76      Se den jämförbara situation som var aktuell i det mål som avgjordes genom dom av den 30 maj 2024, Airbnb Ireland och Amazon Services Europe (C‑662/22 och C‑667/22, EU:C:2024:432, punkterna 58–65), samt förslag till avgörande av generaladvokaten
Szpunar i målen Airbnb Ireland m.fl. (C‑662/22–C‑667/22, EU:C:2024:18, punkt 159).
77      Se även, beträffande ”krav” i den mening som avses i artikel 16.1 tredje stycket i tjänstedirektivet, punkterna 73–81 i förevarande förslag till avgörande.
78      Se, analogt, dom av den 30 maj 2024, Airbnb Ireland och Amazon Services Europe (C‑662/22 och C‑667/22, EU:C:2024:432, punkt 63).
79      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 oktober 2011, eDate Advertising m.fl. (C‑509/09 och C‑161/10, EU:C:2011:685, punkterna 66 och 67). Se även den jämförbara situation som var aktuell i det mål som avgjordes genom dom av den 30 maj 2024, Airbnb Ireland och Amazon Services Europe (C‑662/22 och C‑667/22, EU:C:2024:432, punkt 59).
80      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 november 2023, Google Ireland m.fl. (C‑376/22, EU:C:2023:835, punkt 33 och följande punkter).
81      Se, för ett liknande resonemang beträffande tjänstedirektivet, dom av den 23 februari 2016, kommissionen/Ungern (C‑179/14, EU:C:2016:108, punkt 118), och dom av den 14 november 2018, Memoria och Dall’Antonia (C‑342/17, EU:C:2018:906, punkterna 41 och 42), dom av den 11 juni 2020, KOB (C‑206/19, EU:C:2020:463, punkt 30 och där angiven rättspraxis), och förslag till avgörande av generaladvokaten Szpunar i de förenade målen X och Visser (C‑360/15 och C‑31/16, EU:C:2017:397, punkterna 98 och 99 samt där angiven rättspraxis). Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 19 maj 2009, Apothekerkammer des Saarlandes m.fl. (C‑171/07 och C‑172/07, EU:C:2009:316, punkt 20), dom av den 13 juli 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568, punkt 27 och följande punkter, särskilt punkt 49), och dom av den 20 juni 2024, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Utstationering av arbetstagare från tredjeland) (C‑540/22, EU:C:2024:530, punkt 59 och där angiven rättspraxis).
82      Se även skäl 24 och artikel 2.2 g i tjänstedirektivet som undantar ”audiovisuella tjänster” från direktivets tillämpningsområde.
83      Se artikel 2.2 b i tjänstedirektivet som undantar ”finansiella tjänster” från direktivets tillämpningsområde.
84      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 juni 2017, Van der Weegen m.fl. (C‑580/15, EU:C:2017:429, punkt 25 och där angiven rättspraxis).
85      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar) (C‑78/18, EU:C:2020:47, punkterna 52 och 53 samt där angiven rättspraxis).
86      Begreppet ”förbjudet utländskt stöd”, såsom det definieras i 459 § 1 i strafflagen (i dess lydelse enligt 32 § 3 i den omtvistade lagen), tycks inte vara allmänt tillämpligt. För det första avser detta begrepp endast stöd från utlandet ”som det är förbjudet att ta emot eller använda enligt lagen om politiska partiers funktionssätt och förvaltning eller enligt lagen om valförfarandet”. För det andra preciserar detta begrepp endast förbjudet och straffbelagt kringgående av ”en medlem, en ansvarig person eller en chef i en nomineringsorganisation i den mening som avses i lagen om valförfarandet, eller en kandidat i den mening som avses i samma lag”, enligt 350/A § i strafflagen (med rubriken ”Olaglig påverkan på väljarnas vilja” och som infördes genom 32 § i den omtvistade lagen). Det andra stycket i ingressen till den omtvistade lagen, vari nämns exemplet med en olaglig utländsk direktfinansiering av den samlade oppositionens kandidat till premiärministerposten under valkampanjen år 2022 i Ungern, syftar framför allt på den straffrättsliga delen som ändrats genom lagen. Det ska framhållas att kommissionen inte har ifrågasatt dessa straffrättsliga bestämmelser inom ramen för förevarande talan (se punkt 111 i förevarande förslag till avgörande). Likaså har Europeiska kommissionen för demokrati genom lag (Venedigkommissionen) i sitt yttrande av den 18 mars 2024 avseende 2023 års lag nr LXXXVIII om skydd för den nationella suveräniteten (punkt 71 och följande punkter, särskilt punkterna 81–83 och 94) (tillgängligt på följande adress: default.aspx), inte ifrågasatt att dessa bestämmelser är tillåtna som sådana. Den har endast föreslagit att begreppet ”förbjudet utländskt stöd” ska preciseras ytterligare av den ungerska lagstiftaren för att undvika att allt utländskt ekonomiskt stöd som mottagits när som helst, även utanför valprocessen, straffbeläggs.
87      Se även det motsvarande begreppet ”utländskt stöd” som definieras i 3 § led 16 i lagen om valförfarandet (”gåva från en annan stat, en utländsk fysisk eller juridisk person eller en utländsk organisation som inte är en juridisk person”). Kommissionen har som exempel nämnt personer eller organisationer som är verksamma på medieområdet (journalistik, radio- och tv-stationer, tryckta medier, eller till och med på närliggande verksamhetsområden, såsom utformning och produktion av innehåll i elektroniska medier), samt verksamhet som avser lobbning, rådgivning, kommunikation eller pr. På samma sätt skulle en unionsmedborgare som har utövat sin rätt till fri rörlighet och som vill utöva de politiska rättigheter som garanteras i fördraget och kandidera till kommunala val eller val till Europaparlamentet eller stödja en annan kandidat till sådana val kunna vara berörd.
88      Se punkt 63 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande. Se även, för ett liknande resonemang beträffande den jämförbara situationen med offentliga medel som beviljas av unionen, dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar) (C‑78/18, EU:C:2020:47, punkt 60).
89      Se även, beträffande den motsvarande situationen med offentliga medel som beviljas av unionen, dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar) (C‑78/18, EU:C:2020:47, punkterna 61 och 62 samt där angiven rättspraxis).
90      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 maj 2019, kommissionen/Ungern (Nyttjanderätter till jordbruksmark) (C‑235/17, EU:C:2019:432, punkterna 60 och 61 samt där angiven rättspraxis).
91      Dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar) (C‑78/18, EU:C:2020:47, punkterna 88 och 89 samt där angiven rättspraxis).
92      Se 350/A § i strafflagen, med rubriken ”Olaglig påverkan på väljarnas vilja”, jämförd med 459 § 1 i nämnda lag, i dess lydelse enligt 32 § i den omtvistade lagen.
93      Se punkt 111 i förevarande förslag till avgörande.
94      Se bestämmelserna i 4 § 3 i lagen om politiska partiers funktionssätt och förvaltning samt 3 § led 16, 124 § 1a–1d, och 307/D § 3 och 307/D § 4 i lagen om valförfarandet, vilken infördes genom 33 § i den omtvistade lagen.
95      Se, beträffande den motsvarande situationen med offentliga medel som beviljas av unionen, dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar) (C‑78/18, EU:C:2020:47, punkt 79 och följande punkter).
96      Dom av den 4 oktober 2024, Real Madrid Club de Fútbol (C‑633/22, EU:C:2024:843, punkt 46).
97      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juli 2024, Alchaster (C‑202/24, EU:C:2024:649, punkt 92 och där angiven rättspraxis).
98      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 oktober 2024, Real Madrid Club de Fútbol (C‑633/22, EU:C:2024:843, punkterna 51 och 52 samt där angiven rättspraxis).
99      Se punkt 102 och följande punkter i detta förslag till avgörande.
100      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 februari 2019, Buivids (C‑345/17, EU:C:2019:122, punkt 51).
101      I 3 § a i den omtvistade lagen föreskrivs att ”[i] sitt utredningsarbete ska byrån … utreda aa) intresserepresentationsverksamhet, med undantag av diplomatiska och yttre representationer samt yrkesmässiga intresseorganisationer, ab) verksamhet som avser informationsmanipulering och desinformation, ac) verksamhet som syftar till att påverka den demokratiska debatten och statens och samhällets beslutsprocesser, inbegripet verksamhet som syftar till att påverka beslutsprocessen för personer som utövar offentliga maktbefogenheter, och som utförs i andra staters intresse samt i utländska organs, utländska organisationers och utländska fysiska personers intresse, oavsett deras rättsliga status”.
102      Beträffande en sådan avskräckande verkan och risk för självcensur, se även Europadomstolen, 15 maj 2023, Sanchez mot Frankrike (CE:ECHR:2023:0515JUD004558115, § 184).
103      Se även Europadomstolen, 12 mars 2019, Ali Gürbüz mot Turkiet (CE:ECHR:2019:0312JUD005249708, §§ 59–68).
104      Se även de straffrättsliga bestämmelserna i 350/A § i strafflagen, med rubriken ”Olaglig påverkan på väljarnas vilja”, jämförd med 459 § 1 i nämnda lag, i dess lydelse enligt 32 § i den omtvistade lagen.
105      Denna bedömning föregriper inte en eventuell motivering av ett ingrepp i yttrande- och informationsfriheten vad beträffar bland annat att bedrivandet av ”verksamhet som avser informationsmanipulering och desinformation” i den mening som avses i 3 § a led ab i den omtvistade lagen. Se även i det avseendet, beträffande artikel 10 i Europakonventionen, Europadomstolen, den 22 juli 2025, Bradshaw m.fl. mot Förenade kungariket (ansökan nr 15653/22, § 161).
106      Se även Europadomstolen, 22 november 2012, Telegraaf Media Nederland Landelijke Media B.V. m.fl. mot Nederländerna (CE:ECHR:2012:1122JUD003931506, § 127).
107      Se även Europadomstolen, 15 december 2009, Financial Times Ltd m.fl. mot Förenade kungariket (CE:ECHR:2009:1215JUD000082103, § 70).
108      Se fotnot 45 och följande fotnoter i förevarande förslag till avgörande.
109      Se även Europadomstolen, 25 september 2012, Trade Union of the Police in the Slovak Republik m.fl. mot Slovakien (CE:ECHR:2012:0925JUD001182808, § 60), och Europadomstolen, 23 januari 2023, Macatė mot Litauen (CE:ECHR:2023:0123JUD006143519, §§ 181 och 182).
110      Se, beträffande icke-statliga organisationer som offentligt har kvalificerats som ”utländska agenter”, Europadomstolen, 22 oktober 2024, Kobaliya m.fl. mot Ryssland (CE:ECHR:2024:1022JUD003944616, §§ 67, 75 och 82), och Europadomstolen, 14 juni 2022, Ecodefence m.fl. mot Ryssland (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, § 131).
111      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 112 och där angiven praxis från Europadomstolen).
112      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 113 och där angiven praxis från Europadomstolen).
113      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 114 och där angiven praxis från Europadomstolen).
114      Se i det avseendet, beträffande Ungern, dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 118). Se även, för ett liknande resonemang, Europadomstolen, 14 juni 2022, Ecodefence m.fl. mot Ryssland (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, § 132).
115      Se fotnot 45 och följande fotnoter i förevarande förslag till avgörande.
116      Se fotnot 35 och följande fotnoter i förevarande förslag till avgörande.
117      Enligt domstolen ska denna skyddsregel ges samma innebörd och räckvidd som skyddsreglerna i artikel 8 i Europakonventionen, se dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 122 och där angiven rättspraxis).
118      Europadomstolen, 7 februari 2012, Axel Springer AG mot Tyskland (CE:ECHR:2012:0207JUD003995408, § 83).
119      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 124 och där angiven rättspraxis). Se även, för ett liknande resonemang (och som i det avseendet parallellt konstaterar ett ingrepp i rätten till skydd för personuppgifter i den mening som avses i artikel 8 i stadgan), dom av den 6 oktober 2020, État luxembourgeois (Rätt att överklaga en begäran om upplysningar i skattefrågor) (C‑245/19 och C‑246/19, EU:C:2020:795, punkterna 73 och 74).
120      Detta bemyndigande hänvisar till definitionen i 3 § led 6 i informationslagen, enligt vilken det rör sig om ”alla andra uppgifter än de uppgifter av allmänintresse som enligt lag ska lämnas ut, göras tillgängliga eller tillhandahållas i allmänhetens intresse”.
121      I rapporten med titeln ”Inverkan av Átlátszós verksamhet på Ungerns suveränitet” (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), som offentliggjordes den 28 oktober 2024, vilken avser den ideella undersökande webbportalen Átlátszós verksamhet som avser efterforskningar och offentliggöranden avseende bristande transparens och korruption, nämns den chef som klandras för att inte ha samarbetat med byrån vid namn (tillgänglig på följande adress: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
122      Beträffande husrannsakan i företagens kommersiella lokaler, se dom av den 18 juni 2015, Deutsche Bahn m.fl./kommissionen (C‑583/13 P, EU:C:2015:404, punkt 20); se även förslag till avgörande av generaladvokaten Pitruzzella i målet Casino, Guichard-Perrachon och AMC/kommissionen (C‑690/20 P, EU:C:2022:579, punkterna 33 och 34 samt där angiven rättspraxis), och förslag till avgörande av generaladvokaten Medina i de förenade målen Imagens Médicas Integradas m.fl. (C‑258/23–C‑260/23, EU:C:2024:537, punkterna 31, 41 och följande punkter samt där angiven rättspraxis). Se även, beträffande artikel 8 i Europakonventionen, Europadomstolen, Société Colas Est m.fl. mot Frankrike (CE:ECHR:2002:0416JUD003797197, §§ 40–42 och där angiven rättspraxis).
123      Ett visst skydd i det avseendet garanteras genom tystnadsplikten enligt artikel 339 FEUF. Se, vad gäller rätten till skydd för företagshemligheter, dom av den 7 september 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, punkterna 131–133 och där angiven rättspraxis). Se, beträffande skadan vad avser en juridisk persons anseende och rykte till följd av ett offentliggörande av kommissionen i strid med de krav som hör till tystnadsplikten, dom av den 8 november 2011, Idromacchine m.fl./kommissionen (T‑88/09, EU:T:2011:641, punkt 42 och följande punkter), fastställd genom beslut av den 3 september 2013, Idromacchine m.fl./kommissionen (C‑34/12 P, EU:C:2013:552). Vad gäller sambandet mellan skyddet för företagshemligheter och skyddet för oskuldspresumtionen, som även har ett nära samband med skyddet för en juridisk persons anseende, se dom av den 12 oktober 2007, Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/kommissionen (T‑474/04, EU:T:2007:306, punkt 62 och följande punkter, särskilt punkterna 75–78). Se även, i det avseendet, dom av den 6 juli 2000, Volkswagen/kommissionen (T‑62/98, EU:T:2000:180, punkt 281), fastställd genom dom av den 18 september 2003, Volkswagen/kommissionen (C‑338/00 P, EU:C:2003:473).
124      Se exemplet med chefen för Átlátszó som har klandrats för att inte ha samarbetat med byrån (se fotnot 121 ovan). Se även, beträffande att sådana organisationer betraktas som ”utländska agenter”, Europadomstolen, 14 juni 2022, Ecodefence m.fl. mot Ryssland (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, § 131), och Europadomstolen, 22 oktober 2024, Kobaliya m.fl. mot Ryssland (CE:ECHR:2024:1022JUD003944616, § 75).
125      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 2020, Facebook Ireland och Schrems (C‑311/18, EU:C:2020:559, punkt 175), dom av den 8 december 2022, Orde van Vlaamse Balies m.fl. (C‑694/20, EU:C:2022:963, punkt 35), dom av den 16 november 2023, Roos m.fl./parlamentet (C‑458/22 P, EU:C:2023:871, punkterna 59 och 60), dom av den 18 januari 2024, RTL Nederland och RTL Nieuws (C‑451/22, EU:C:2024:54, punkt 69), och dom av den 4 oktober 2024, Bezirkshauptmannschaft Landeck (Försök att bereda sig tillgång till personuppgifter som finns lagrade i en mobiltelefon) (C‑548/21, EU:C:2024:830, punkt 98 och där angiven rättspraxis). Se även, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Emiliou i målet Belgian Association of Tax Lawyers m.fl. (C‑623/22, EU:C:2024:189, punkt 138). Se även dom av den 23 oktober 2025, Кanevi Komers DS (C‑267/24, EU:C:2025:829, punkt 80, där det slogs fast att en lagstiftning inte är tillräckligt klar och tydlig för att säkerställa en tillämpning som är förenlig med unionsrätten när denna lagstiftning kan vara föremål för skilda tolkningar av den nationella domstolen, där den ena tolkningen är förenlig med unionsrätten och den andra tolkningen inte är förenlig med unionsrätten.
126      Se 8 § 2 i den omtvistade lagen.
127      Detta gäller även ”verksamhet som avser informationsmanipulering och desinformation” i den mening som avses i 3 § a led ab i den omtvistade lagen (se punkterna 116 och 124 i förevarande förslag till avgörande).
128      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 december 2022, Orde van Vlaamse Balies m.fl. (C‑694/20, EU:C:2022:963, punkt 26).
129      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 december 2022, Orde van Vlaamse Balies m.fl. (C‑694/20, EU:C:2022:963, punkt 27), och dom av den 26 september 2024, Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg (C‑432/23, EU:C:2024:791, punkt 49), och mitt förslag till avgörande i målet Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg (C‑432/23, EU:C:2024:446, punkt 25).
130      Enligt 1 § i den omtvistade lagen är nämligen byrån ett ”självständigt statligt förvaltningsorgan”.
131      I denna bestämmelse föreskrivs att ”[u]tredningsförfarandet vid byrån … inte [utgör] ett förfarande vid förvaltningsmyndighet och det kan inte inledas något förvaltningsrättsligt mål med avseende på den [utrednings]verksamhet som byrån bedriver”.
132      Se 13 § 1 i lagen om advokatyrket.
133      I ansökan har kommissionen hänvisat till byråns fruktlösa försök att kräva att det ungerska advokatsamfundet ska samarbeta med byrån för att genomföra den omtvistade lagen (tillgänglig på följande adress: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/hirek/valasz-a-magyar-ugyvedi-kamaranak).
134      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 juni 2022, Skeyes (C‑353/20, EU:C:2022:423, punkt 50 och följande punkter och där angiven rättspraxis). Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2020, État luxembourgeois (Rätt att överklaga en begäran om upplysningar i skattefrågor) (C‑245/19 och C‑246/19, EU:C:2020:795, punkterna 83 och 84).
135      Se, med beaktande av Europadomstolens praxis avseende artikel 6 i Europakonventionen, dom av den 2 februari 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, punkt 36 och följande punkter samt där angiven rättspraxis).
136      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 februari 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, punkt 42 och följande punkter, särskilt punkterna 55, 57 och 58).
137      Det eventuella senare omnämnandet av vägran att samarbeta i den offentliggjorda årsrapporten, enligt 7 § 4 i den omtvistade lagen, utgör inte en tvångsåtgärd i det avseendet, även om det kan stärka incitamentet för organisationen eller den berörda personen att aktivt samarbeta. Samma sak gäller möjligheten för byråns ordförande att vända sig till ständiga kommittén för nationell säkerhet vid Nationalförsamlingen enligt 12 § a i lagen. Under alla omständigheter har det i domstolens praxis endast erkänts att det föreligger ett eventuellt åsidosättande av rätten att tiga när den behöriga myndigheten kan vidta tvångsåtgärder för att säkerställa efterlevnaden av samarbetsskyldigheten; se dom av den 2 februari 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, punkterna 18, 35 och följande punkter). Se, beträffande konkurrensförfarandena, dom av den 18 oktober 1989, Orkem/kommissionen (374/87, EU:C:1989:387, punkt 26 och följande punkter), dom av den 29 juni 2006, kommissionen/SGL Carbon (C‑301/04 P, EU:C:2006:432, punkt 39 och följande punkter), och dom av den 28 januari 2021, Qualcomm och Qualcomm Europe/kommissionen (C‑466/19 P, EU:C:2021:76, punkt 147).
138      I förevarande fall är det således inte nödvändigt att ta ställning till frågan huruvida nivån på skyddet för rätten att tiga varierar beroende på om den åberopas av en fysisk eller juridisk person, en skillnad som är relevant på konkurrensområdet; se dom av den 2 februari 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, punkterna 46–48 och där angiven rättspraxis).
139      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 november 2010, Volker und Markus Schecke och Eifert (C‑92/09 och C‑93/09, EU:C:2010:662, punkt 52 och följande punkter), dom av den 1 augusti 2022, Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (C‑184/20, EU:C:2022:601, punkt 61), och dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv) (C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 330 och följande punkter), yttrande 1/15 (PNR-avtalet mellan EU och Kanada) av den 26 juli 2017 (EU:C:2017:592, punkt 123 och följande punkter och där angiven rättspraxis). Se även, för ett liknande resonemang, mitt förslag till avgörande i de förenade målen État luxembourgeois (Rätt att överklaga en begäran om upplysningar i skattefrågor) (C‑245/19 och C‑246/19, EU:C:2020:516, punkt 71).
140      Begreppet ”av allmänintresse” definieras varken i denna bestämmelse eller i 3 § 5 och 3 § 6 i informationslagen, vilka inte heller innehåller något klargörande i det avseendet. I de sistnämnda bestämmelserna föreskrivs endast att ”uppgifter av allmänintresse” är ”annan information eller andra uppgifter än personuppgifter”. Dessa begrepp tycks således vara oförenliga med begreppet ”personuppgifter som är av allmänintresse”. Vidare avses de ”uppgifter som är tillgängliga av hänsyn till allmänintresset” vilka motsvarar ”alla andra uppgifter än de uppgifter av allmänintresse som enligt lag ska lämnas ut, göras tillgängliga eller tillhandahållas till förmån för allmänheten”, dock utan att nämna de ”personuppgifter som är av allmänintresse” (min kursivering).
141      Se även yttrande 1/15 (PNR-avtalet mellan EU och Kanada) av den 26 juli 2017 (EU:C:2017:592, punkt 124), enligt vilken utlämnande av personuppgifter till tredje man, såsom en myndighet, utgör ett ingrepp i den grundläggande rättighet som är stadfäst i artikel 7 i stadgan, oavsett vilken användning som de utlämnade uppgifterna senare blir föremål för.
142      Se även, i det avseendet, dom av den 20 oktober 2022, Koalitsia ”Demokratichna Bulgaria – Obedinenie” (C‑306/21, EU:C:2022:813, punkt 52).
143      Enligt lydelsen i detta skäl medför dataskyddsförordningen ”inte något krav på en särskild lag för varje enskild behandling. Det kan räcka med en lag som grund för flera behandlingar som bygger på en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige eller om behandlingen krävs för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning. Behandlingens syfte bör också fastställas i unionsrätten eller i medlemsstaternas nationella rätt”.
144      I denna bestämmelse föreskrivs bland annat att ”[d]en rättsliga grunden kan innehålla särskilda bestämmelser för att anpassa tillämpningen av bestämmelserna i denna förordning, bland annat: de allmänna villkor som ska gälla för den personuppgiftsansvariges behandling, vilken typ av uppgifter som ska behandlas, vilka registrerade som berörs, de enheter till vilka personuppgifterna får lämnas ut och för vilka ändamål, ändamålsbegränsningar, lagringstid samt typer av behandling och förfaranden för behandling, inbegripet åtgärder för att tillförsäkra en laglig och rättvis behandling …” (min kursivering).
145      Se även den tredje meningen i skäl 10 i dataskyddsförordningen: ”Vad gäller behandlingen av personuppgifter för att fullgöra en rättslig förpliktelse, för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning som utförs av den personuppgiftsansvarige, bör medlemsstaterna tillåtas att behålla eller införa nationella bestämmelser för att närmare fastställa hur bestämmelserna i denna förordning ska tillämpas” (min kursivering).
146      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 juni 2022, Ligue des droits humains (C‑817/19, EU:C:2022:491, punkt 219 och där angiven rättspraxis), och dom av den 30 april 2024, La Quadrature du Net m.fl. (Personuppgifter och bekämpning av upphovsrättsintrång) (C‑470/21, EU:C:2024:370, punkt 152 och där angiven rättspraxis).
147      Artikel 3 a led ac i den omtvistade lagen.
148      Beträffande den stora omfattningen av byråns utredningsbefogenheter avseende information som kan samlas in i samband med de olika verksamheter som avses, se, bland annat, i punkterna 75–80 och 102–106 i förevarande förslag till avgörande.
149      Se, beträffande detta krav, dom av den 21 juni 2022, Ligue des droits humains (C‑817/19, EU:C:2022:491, punkt 219 och där angiven rättspraxis), och dom av den 30 april 2024, La Quadrature du Net m.fl. (Personuppgifter och bekämpning av upphovsrättsintrång) (C‑470/21, EU:C:2024:370, punkt 152 och där angiven rättspraxis).
150      Se, beträffande detta krav, dom av den 4 oktober 2024, Bezirkshauptmannschaft Landeck (Försök att bereda sig tillgång till personuppgifter som finns lagrade i en mobiltelefon) (C‑548/21, EU:C:2024:830, punkt 90 och följande punkter); se även, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Szpunar i målet Legal Newsdesk Sweden (C‑199/24, EU:C:2025:670, punkterna 35 och 36).
151      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 augusti 2022, Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (C‑184/20, EU:C:2022:601, punkt 93 och där angiven rättspraxis).
152      Beträffande motiveringen av sådana ingrepp i de rättigheter som anges i artiklarna 7 och 8 i stadgan med målet att bekämpa grov brottslighet och förebygga allvarliga hot mot allmän säkerhet, se dom av den 2 mars 2021, Prokuratuur (Villkor för att ge tillgång till uppgifter avseende elektronisk kommunikation) (C‑746/18, EU:C:2021:152, punkt 33 och där angiven rättspraxis).
153      I denna bestämmelse föreskrivs bland annat att ”[i] fråga om sådan verksamhet som avses i 7 § och 8 § ska byrån i vederbörlig ordning tillämpa 27 § 1 och 27 § 3 i [lagen om kommissionären för grundläggande rättigheter]”. I 27 § 3 i den lagen föreskrivs att de handlingar och den materiella bevisning som inhämtats i samband med den utredning som görs av kommissionären för grundläggande rättigheter inte är offentliga.