61984C0304
ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
MARCO DARMON
της 25ης Φεβρουαρίου 1986 (
*1
)
Κύριε πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1.
Κατόπιν δειγματοληψίας που πραγματοποίησαν σε παρτίδα « ειδικού βασικού παρασκευάσματος » για ζαχαροπλαστική, χρήση, το οποίο φέρει την ονομασία « Phénix » και εισάγεται από την Γερμανία από την SARL Kampfmeyer-France, οι γαλλικές υπηρεσίες που είναι επιφορτισμένες με τη δίωξη της απάτης διαπίστωσαν την παρουσία του γαλα-κτωματοποιητικού προσθέτου « Ε 475 », περί του οποίου δεν υπήρχε μνεία επί της συσκευασίας, όπου υπήρχε ωστόσο η μνεία «σύμφωνο προς τη γαλλική νομοθεσία», ακολουθούμενη από τη σύνθεση του προϊόντος.
Επειδή η χρήση αυτού του γαλακτωματο-ποιητή στα τρόφιμα δεν επιτρέπεται στη Γαλλία, η SARL Kampfmeyer-France διώχτηκε ποινικά, στο πρόσωπο του διευθυντή της C Muller, ενώπιον του Tribunal correctionnel (Πλημμελειοδικείου) του Στρασβούργου, το οποίο τον καταδίκασε σε χρηματική ποινή. Κατά της αποφάσεως αυτής ο εισαγωγέας άσκησε έφεση, επικαλούμενος, αφενός μεν, τις διατάξεις της οδηγίας 74/329 του Συμβουλίου της 18ης Ιουνίου 1974, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με τους γαλακτωματοποιητές, σταθεροποιητές, τα πυκνωτικά και πηκτικά μέσα που επιτρέπεται να χρησιμοποιηθούν στα τρόφιμα ( ΕΕ ειδ. έκδ. 03/011, σ. 10, στο εξής: οδηγίας περί γαλακτωματοποιητών ), αφετέρου δε, τις διατάξεις του άρθρου 30, της Συνθήκης ΕΟΚ.
Το Cour d'appel του Colmar διερωτάται αν έχουν εφαρμογή οι διατάξεις αυτές ενόψει της απαγορεύσεως που ισχύει στη Γαλλία ως προς τη χρήση του προσθέτου « Ε 475 ». Υποβάλλει, κατά συνέπεια, τα ακόλουθα δύο ερωτήματα:
« 1)
Η οδηγία 74/329 του Συμβουλίου της 18ης Ιουνίου 1974, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με τους γαλακτωματοποιητές, σταθεροποιητές, τα πυκνωτικά και πηκτικά μέσα που επιτρέπεται να χρησιμοποιηθούν στα τρόφιμα, έχει ως αποτέλεσμα να εμποδίζει ένα κράτος μέλος να θεσπίζει απαγόρευση της χρήσης μιας από τις ουσίες που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι; σε περίπτωση δε αρνητικής απαντήσεως, υπό ποιες προϋποθέσεις μια τέτοια απαγόρευση της χρήσης μπορεί να επιτρέπεται στο πλαίσιο του κοινοτικού δικαίου;
2)
Ένα κράτος μέλος που νομίμως απαγόρευσε τη χρήση μιας από τις ουσίες που περιέχονται στο παράρτημα Ι μπορεί να αντιταχθεί στην εισαγωγή και στη διάθεση προς πώληση στο έδαφός του προϊόντος που περιέχει μια τέτοια ουσία και που παρασκευάζεται σύμφωνα με την κοινοτική νομοθεσία σε άλλο κράτος μέλος, για λόγο πέρα από εκείνους που απαριθμούνται στο άρθρο 8, παράγραφος 4, της οδηγίας της 18ης Ιουνίου 1974, χωρίς να αντιβαίνει στις διατάξεις του άρθρου 30 της Συνθήκης της Ρώμης; »
2.
Το άρθρο 1 του γαλλικού διατάγματος της 15ης Απριλίου 1912 (JORF της 29.6.1912) απαγορεύει την εμπορία τροφίμων, « στα οποία έχουν προστεθεί... χημικά προϊόντα... άλλα από εκείνα, η χρήση των οποίων χαρακτηρίζεται επιτρεπόμενη » με διυπουργικές αποφάσεις, « κατόπιν γνωμοδοτήσεως του Ανωτάτου Συμβουλίου Δημοσίας Υγιεινής της Γαλλίας και της Ιατρικής Ακαδημίας ». Το σύστημα αυτό επεκτάθηκε και στα εισαγόμενα προϊόντα.
Μια εγκύκλιος της 8ης Αυγούστου 1980 (JORF της 25.9.1980, NC σ. 8544) ορίζει τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες πρέπει να υποβάλλονται « αιτήσεις περί παροχής αδείας χρήσεως ουσιών που προορίζονται για επί τούτω εισαγωγή στα τρόφιμα (τεχνητά πρόσθετα και βοηθητικές ουσίες ) », προσδιορίζοντας το περιεχόμενο των αιτήσεων αυτών, ενόψει της ανάγκης που εξυπηρετούν οι ουσίες αυτές τόσο για τους παρασκευαστές τροφίμων όσο και για τους καταναλωτές, των ειδικών χαρακτηριστικών τους και του αβλαβούς χαρακτήρα τους.
Η γαλλική κανονιστική ρύθμιση στηρίζεται, επομένως, στην κατάρτιση καταλόγων με τους οποίους καθορίζονται θετικά τα πρόσθετα που επιτρέπονται, ενώ ως αρχή παραμένει ο κανόνας της απαγόρευσης. Το σύστημα που έχει οργανωθεί κατ' αυτό τον τρόπο είναι παραπλήσιο προς το ισχύον στο Βέλγιο, με το οποίο ασχολήθηκε το Δικαστήριο με την πρόσφατη απόφαση του στην υπόθεση Motte [247/84, απόφαση της 10ης Δεκεμβρίου 1985 (Συλλογή 1985, σ. 3887), ειδικότερα στη σκέψη 6]. Όπως και σ' εκείνη την υπόθεση, πρέπει, επομένως, να σημειωθεί ότι το ερμηνευτικό πρόβλημα που τίθεται από την υπό κρίση προδικαστική παραπομπή δεν αφορά αυτή καθαυτή την απαγόρευση χρήσεως του προσθέτου Ε 475 στα τρόφιμα, αλλά το αν μια εθνική κανονιστική ρύθμιση που στηρίζεται, πλην αν δοθεί προηγούμενη άδεια, στην αρχή της απαγόρευσης χρήσεως των προσθέτων συμβιβάζεται ή όχι προς το κοινοτικό δίκαιο.
Το ζήτημα έγκειται επομένως στο να αναζητηθεί, ενόψει των διατάξεων της οδηγίας 74/329 ή, στην ενδεχόμενη περίπτωση που θα κρινόταν ότι αυτή δεν έχει εφαρμογή, ενόψει των άρθρων 30 και 36 της Συνθήκης ΕΟΚ, αν ένα κράτος μέλος μπορεί να διατηρήσει μια τέτοια απαγόρευση, όταν δεν έχει παραστεί ανάγκη να αποφανθεί επί αιτήσεως παροχής αδείας χρήσεως του συγκεκριμένου προσθέτου.
3.
Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι η οδηγία 74/329 αφήνει στα κράτη μέλη την ευχέρεια τόσο να διατηρούν τέτοιες απαγορεύσεις, όσο και να απορρίπτουν αιτήσεις παροχής αδείας.
Όπως και οι τρεις άλλες βασικές οδηγίες που αφορούν τα πρόσθετα — η οδηγία « περί χρωστικών υλών » του Συμβουλίου της 23ης Οκτωβρίου 1962 ( ΕΕ ειδ. έκδ. 03/001, σ. 71 ), η οδηγία 64/54 «περί συντηρητικών» του Συμβουλίου της 5ης Νοεμβρίου 1963 (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/001, σ. 161), η οδηγία 70/357 «περί αντιοξειδωτικών » του Συμβουλίου της 13ης Ιουλίου 1970 (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/005, σ. 130) — έτσι και η οδηγία «περί γαλακτωματοποι-ητών » επιδιώκει να ευνοήσει την προσέγγιση των εθνικών νομοθεσιών, οι διαφορές μεταξύ των οποίων θα μπορούσαν να εμποδίσουν την ελεύθερη κυκλοφορία των τροφίμων και τις συνθήκες του ανταγωνισμού. Η εναρμόνιση αυτή πρέπει να υλοποιείται σε συνάρτηση, καταρχάς, προς « την ανάγκη προστασίας της δημόσιας υγείας», έπειτα προς την ανάγκη « προστασίας των καταναλωτών από τις καταστρατηγήσεις ( νοθείες ) », καθώς και « τις οικονομικές και τεχνολογικές αναγκαιότητες μέσα στα όρια που επιβάλλει η προστασία της υγείας » ( τρίτη αιτιολογική σκέψη ).
Προς το σκοπό αυτό, η οδηγία προβλέπει δύο φάσεις:
—
« σε πρώτο στάδιο, την κατάρτιση ενιαίου καταλόγου των γαλακτωματοποι-ητών, σταθεροποιητών, πυκνωτικών και πηκτικών μέσων, τα οποία, αυτά μόνο, μπορούν να επιτρέπονται από τα κράτη μέλη για την επεξεργασία των τροφίμων ... » ( τέταρτη αιτιολογική σκέψη )·
—
« σε δεύτερο στάδιο », προσδιορισμό από το Συμβούλιο των προϋποθέσεων χρήσεως καθεμιάς από τις ουσίες αυτές, προσδιορισμό δηλαδή των τροφίμων, στα οποία αυτές μπορούν να προστεθούν και των προϋποθέσεων υπό τις οποίες μπορεί να πραγματοποιηθεί η προσθήκη αυτή ( έκτη αιτιολογική σκέψη και άρθρο 4 ).
Κατά το πρώτο στάδιο, η οδηγία απαγορεύει στα κράτη μέλη να επιτρέπουν τη χρήση των προσθέτων που δεν απαριθμούνται ρητά στο παράρτημα Ι της ίδιας. Αντιθέτως, καθόλου δεν τις υποχρεώνει να επιτρέπουν τη χρήση καθενός από τα πρόσθετα που αναφέρονται σ' αυτό. Σχετικώς, ο ίδιος ο τίτλος της οδηγίας, η διατύπωση της τέταρτης αιτιολογικής της σκέψης και του παραρτήματος Ι της ίδιας δεν αφήνουν καμιά αμφιβολία: πρόκειται απλώς για κατάρτιση του καταλόγου των ουσιών « που επιτρέπεται να χρησιμοποιηθούν στα τρόφιμα». Η γραμματική αυτή ερμηνεία επιβεβαιώνεται από την ερμηνεία που' στηρίζεται στο άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας, κατά το οποίο « για την επεξεργασία των τροφίμων με γαλακτωματοποιητές, σταθεροποιητές, πυκνωτικά και πηκτικά μέσα, τα κράτη μέλη επιτρέπουν μόνο τη χρησιμοποίηση εκείνων που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι... ». Ο αρχικός στόχος της οδηγίας είναι, επομένως, αποκλειστικά να επιβάλει στα κράτη μέλη την τήρηση μιας υποχρέωσης προς παράλειψη.
Αντιθέτως, δεδομένου ότι το Συμβούλιο εξακολουθεί να μην έχει θεσπίσει τα μέτρα που επιτρέπουν τη μετάβαση στο δεύτερο στάδιο της εναρμόνισης, εναπόκειται προσωρινώς στα κράτη μέλη να προσδιορίζουν όχι μόνο τα τρόφιμα στα οποία επιτρέπεται να προστίθενται πρόσθετα αλλά και τις προϋποθέσεις της προσθήκης αυτής.
Η ευχέρεια όμως αυτή που τους αναγνωρίζεται τους επιτρέπει, κατ' επέκταση, να διατηρούν και μια απαγόρευση χρήσεως; Αντίθετα με τις τρεις άλλες οδηγίες που αφορούν τα πρόσθετα, οι οποίες, αναγνωρίζοντας επίσης αυτή την ευχέρεια, απαγορεύουν ταυτόχρονα στα κράτη μέλη να αποκλείουν εντελώς τη χρήση ενός από τα πρόσθετα που απαριθμούνται στα παραρτήματά τους (βλ. αντιστοίχως άρθρο 1, παράγραφος 2, άρθρο 2, παράγραφος 2, και άρθρο 9 ), η οδηγία περί γαλακτωματοποιητών δεν περιέχει καμιά τέτοια διάταξη.
Κατά την Kampfmeyer-France, η έλλειψη της επιφύλαξης αυτής δεν μπορεί να ερμηνευτεί υπό την έννοια ότι παρέχει στα κράτη μέλη την ευχέρεια να εισάγουν γενικές και απόλυτες απαγορεύσεις, γιατί κάτι τέτοιο θα έβλαπτε αυτόχρημα την πρακτική αποτελεσματικότητα της οδηγίας.
Στηρίζεται σχετικώς στο περιεχόμενο της διαδικασίας του άρθρου 5, την οποία επιβάλλεται να τηρούν τα κράτη μέλη όποτε προτίθενται να απαγορεύσουν τη χρήση ενός προσθέτου που αναφέρεται στο παράρτημα Ι. Πράγματι, πρέπει να θεωρηθεί ότι, για όλα τα πρόσθετα που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι, η οδηγία θέτει την αρχή ότι η χρήση τους επιτρέπεται. Επομένως, η μόνη δυνατότητα απόλυτης απαγόρευσης της χρήσεως, η οποία εξακολουθεί να παρέχεται στα κράτη μέλη, είναι η δυνατότητα που προβλέπεται και ρυθμίζεται από το άρθρο 5 προς προστασία της δημόσιας υγείας.
Η επιχειρηματολογία αυτή πρέπει να απορριφθεί. Με τις αποφάσεις 88/79, Gruncrt ( Rec. 1980, σ. 1827) και 108/80, Kugelmann (Συλλογή 1981, σ. 433), το Δικαστήριο στην ευχέρεια που αναγνωριζόταν στα κράτη μέλη να ρυθμίζουν τη χρήση των προσθέτων καθόρισε ένα συμβολικό όριο στηριζόμενο στη ρητή επιφύλαξη των άρθρων 2, παράγραφος 2, και 9 αντιστοίχως των οδηγιών « περί συντηρητικών » και « περί αντιοξειδωτικών ». Επομένως, πρέπει να γίνει δεκτό ότι, ελλείψει παρόμοιας διατάξεως στην οδηγία 74/329, τίποτε δεν εμποδίζει ένα κράτος μέλος να διατηρεί μια απόλυτη απαγόρευση χρήσεως ενός από τα πρόσθετα που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι της οδηγίας, σαν την απαγόρευση που προκύπτει από την επίδικη εθνική κανονιστική ρύθμιση. Πράγματι, για τα πρόσθετα αυτά, δεν μπορεί να συναχθεί σιωπηρώς επιφύλαξη από τις διατάξεις ή την όλη οικονομία της οδηγίας, κατ' αντίθεση προς τη γενική μεταβατική αρμοδιότητα, την οποία διατηρούν τα κράτη μέλη κατά το πρώτο στάδιο της εναρμονίσεως ως αποτέλεσμα της αδράνειας του Συμβουλίου.
Όσον αφορά την πρακτική αποτελεσματικότητα της οδηγίας κατά το πρώτο στάδιο της προσέγγισης των νομοθεσιών, την οποία προβλέπει, αυτή προκύπτει ήδη από την απα-. γόρευση που επιβάλλεται στα κράτη μέλη να επιτρέπουν κάθε πρόσθετο που δεν αναφέρεται οτο παράρτημα Ι της οδηγίας. Κατά τα λοιπά, τα κράτη μέλη δεσμεύονται από τις διατάξεις της οδηγίας οσάκις, κατόπιν σχετικής αιτήσεως, επιτρέπουν, παραδείγματος χάρη, τη χρήση ενός από τα πρόσθετα που αναφέρονται οτο παράρτημα Ι. Στην περίπτωση αυτή, η εναρμόνιση, έστω και εμβρυώδης, που οργανώνεται από την οδηγία, έχει ιδίως το εξής διττό αποτέλεσμα.
Αφενός, υποχρεώνει το κράτος μέλος, που προτίθεται να επανεξετάσει τη χορήγηση άδειας, να τηρήσει εφεξής την κοινοτική διαδικασία προσωρινής αναστολής που προβλέπεται σχετικά, ενώ για την οριστική απαγόρευση χρειάζεται ομόφωνη απόφαση του Συμβουλίου (άρθρο 5 της οδηγίας). Το κράτος μέλος οφείλει αναπότρεπτα να ακολουθήσει αυτή την κοινοτική διαδικασία για να απαγορεύσει τη χρήση ενός προσθέτου που προηγουμένως επιτρεπόταν.
Αφετέρου, η οδηγία προβλέπει ότι τα κράτη μέλη δεν μπορούν να απαγορεύσουν την εισαγωγή προσθέτου που περιλαμβάνεται στο παράρτημα Ι « για το μόνο λόγο ότι θεωρούν την επισήμανση ανεπαρκή », όταν αυτή συγκεντρώνει τις προϋποθέσεις που ορίζονται από την ίδια την οδηγία (άρθρο 8, παράγραφος 4 ).
Οι διατάξεις αυτές φυσικά — υπενθυμίζω — έχουν εφαρμογή μόνο στα πρόσθετα που περιλαμβάνονται στον κατάλογο του παραρτήματος Ι, των οποίων η χρήση έχει επιτραπεί από ένα κράτος μέλος, ενώ η οδηγία του αφήνει την ευχέρεια, στο παρόν στάδιο της εφαρμογής της, να διατηρήσει μια προϋφιστάμενη απαγόρευση.
4.
Στο παρόν στάδιο του κοινοτικού δικαίου, πρέπει επομένως να γίνει δεκτό ότι η οδηγία 77/329 δεν. θίγει την εξουσία των κρατών μελών να διατηρούν στο έδαφός τους μια απαγόρευση χρήσεως, πλην αν δοθεί προηγούμενη άδεια.
Όταν αυτή η τελευταία επεκτείνεται στα τρόφιμα που εισάγονται από άλλο κράτος μέλος, όπου η χρήση του προσθέτου επιτρέπεται από το νόμο, τα περιθώρια της διακριτικής τους ευχέρειας περιορίζονται, ωστόσο, από τους κανόνες κοινοτικού δικαίου περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων.
Κατά πάγια νομολογία, μια τέτοια απαγόρευση χρήσεως μπορεί, πράγματι, να εμποδίσει άμεσα ή έμμεσα, πραγματικά ή δυνητικά, το ενδοκοινοτικό εμπόριο, συνιστώντας έτσι μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό, που απαγορεύεται από το άρθρο 30 της Συνθήκης ΕΟΚ. Αν, ωστόσο, θεμελιώνεται στην ανάγκη εξασφαλίσεως της προστασίας της ανθρώπινης υγείας, ενδέχεται να παρίσταται δικαιολογημένη ενόψει των εξαιρετικών διατάξεων του άρθρου 36 της Συνθήκης ΕΟΚ, εφόσον συντρέχουν οι σχετικές προϋποθέσεις (υποθέσεις 53/80, Kaasfabriek Eyssen, Συλλογή 1981, σ. 409
174/82, Sandoz, Συλλογή 1983, σ. 2445
227/82, Van Bennekora, Συλλογή 1983, σ. 3883 προαναφερθείσα υπόθεση 247/84, Motte).
Δεν αμφισβητείται ότι η εφαρμογή στα τρόφιμα που εισάγονται από άλλο κράτος μέλος, όπου η χρήση του υπό κρίση προσθέτου επιτρέπεται, μιας κανονιστικής ρύθμισης που βασίζεται στην αρχή της απαγόρευσης, με την εξαίρεση προηγουμένης χορηγήσεως αδείας, όπως η επίδικη κανονιστική ρύθμιση, συνιστά εμπόδιο στις συναλλαγές αντίθετο προς την αρχή που τίθεται από το άρθρο 30 της Συνθήκης. Εφόσον η εναρμόνιση που έχει πραγματοποιηθεί με την οδηγία είναι, όπως έχει ήδη τονιστεί, ατελής, η κρίση για το αν η ρύθμιση αυτή συμβιβάζεται ή όχι προς το κοινοτικό δίκαιο θα εξαρτηθεί τελικά αποκλειστικά από το περιεχόμενο που αποδίδεται στην εξαίρεση που προβλέπεται από το άρθρο 36 της Συνθήκης ( υπόθεση 247/84, Motte, σκέψεις 16 και 17). Η νομολογία έχει χαράξει στενά όρια, εντός των οποίων πρέπει να εγγράφεται μια τέτοια απαγόρευση για να είναι δικαιολογημένη.
Το Δικαστήριο, διαπιστώνοντας ότι η εναρμόνιση στον τομέα των προσθέτων έχει « μερικό μόνο χαρακτήρα και προδίδει μεγάλη επιφυλακτικότητα εκ μέρους του κοινοτικού νομοθέτη σχετικά με τον ενδεχομένως επιβλαβή χαρακτήρα των ουσιών αυτών » και λαμβάνοντας υπόψη ιδίως τις αβεβαιότητες που ίσως εξακολουθούν να υπάρχουν « στο παρόν στάδιο εξελίξεως της επιστημονικής έρευνας», έχει δεχτεί παγίως ότι
« εναπόκειται στα κράτη μέλη, ελλείψει εναρμονίσεως, να αποφασίζουν σε ποιο επίπεδο προτίθενται να εξασφαλίσουν την προστασία της υγείας και της. ζωής των ανθρώπων, λαμβάνοντας ταυτόχρονα υπόψη τις ανάγκες της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων εντός της Κοινότητας » ( προαναφερθείσα υπόθεση 247/84, Motte, σκέψεις 18 και 19' υπογράμμιση δική μου).
Πράγματι, όσο θεμιτή και αν είναι η μέριμνα ενός κράτους μέλους να εξασφαλίσει, προκειμένου να θεραπεύσει την έλλειψη ενιαίας ρυθμίσεως, την «προστασία της υγείας και της ζωής των ανθρώπων» που αναφέρεται στο άρθρο 36 ΕΟΚ, οφείλει να τηρεί την «αρχή της αναλογικότητας που αποτελεί τη βάση της τελευταίας φράσης του άρθρου 36 της Συνθήκης» (προαναφερθείσα υπόθεση 174/82, Sandoz, σκέψη 18 ), κατά την οποία οι απαγορεύσεις ή οι περιορισμοί των εισαγωγών « δεν δύνανται... να αποτελούν ούτε μέσο αυθαιρέτων διακρίσεων ούτε συγκεκαλυμμένο περιορισμό στο εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών ».
Συγκεκριμένα, μια απαγόρευση χρήσεως, πλην αν δοθεί προηγούμενη άδεια, πρέπει, για να είναι δικαιολογημένη έναντι του άρθρου 36, να θεμελιώνεται, αφενός μεν, σε μια εκτίμηση της ανάγκης, ιδίως τεχνολογικού, οικονομικού, οργανοληπτικού ή ακόμη και ψυχολογικού χαρακτήρα, την οποία εξυπηρετεί η προσθήκη του προσθέτου, αφετέρου δε, σε μια « επιστημονική αξιολόγηση του κινδύνου ... για την ανθρώπινη υγεία », ο οποίος θα προέκυπτε από τη χρήση του προσθέτου. Πρέπει, εξάλλου, να παρίσταται «περιορισμένη στο μέτρο που είναι αναγκαίο για την επίτευξη των στόχων της προστασίας της υγείας με θεμιτά μέσα », έτσι ώστε « να χορηγούνται άδειες εμπορίας των εν λόγω προϊόντων, όταν αυτές συμβιβάζονται με τους προαναφερθέντες στόχους» (υπόθεση 247/84, Motte, σκέψεις 21 έως 23 ).
Τέλος, το Δικαστήριο δέχεται επίσης ότι, σε περίπτωση υποβολής αιτήσεως περί προηγουμένης χορηγήσεως αδείας, εναπόκειται σε κάθε κράτος μέλος να αποδεικνύει, « σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση », ότι συντρέχουν όλες οι προϋποθέσεις εφαρμογής του άρθρου 36 που περιγράφηκαν πω πάνω ( 174/82, Sandoz, σκέψη 21 και επ.· 227/82, Van Bennekom, σκέψη 40 ).
Με αυτούς τους προσδιορισμούς που προκύπτουν από τη νομολογία του Δικαστηρίου, ένα απαγορευτικό μέτρο πρέπει, κατά τη γνώμη μου, για να είναι σύμφωνο με τις επιταγές του άρθρου 36, πρώτον, να συνοδεύεται από την παροχή δυνατότητας στους επιχειρηματίες να λάβουν άδεια εμπορίας. Πράγματι, αν η απαγόρευση ήταν ανεπίδεκτη εξαιρέσεων μέσω μιας διαδικασίας παροχής αδείας, το κράτος μέλος θα απαλλασσόταν από την ευθύνη να αποδείξει, για κάθε τρόφιμο, την επικινδυνότητα της περιεκτικότητας του προσθέτου ή την έλλειψη χρησιμότητάς του, που αποτελούν αυτές καθαυτές προϋποθέσεις της εφαρμογής του άρθρου 36 ΕΟΚ. Δεύτερον, το απαγορευτικό μέτρο πρέπει, ανεξάρτητα από την ανάγκη, τεχνολογική ή άλλη, την οποία εξυπηρετεί το πρόσθετο, να στηρίζεται στην ύπαρξη κινδύνου για την ανθρώπινη υγεία. Αντιθέτως, η άδεια πρέπει πάντοτε να χορηγείται, αν η χρήση του προσθέτου ανταποκρίνεται σωρευ-τικώς στο διττό κριτήριο της χρησιμότητας και του αβλαβούς χαρακτήρα ( 247/84, Motte, σκέψη 24).
Οι δύο αυτές προϋποθέσεις, που διαφέρουν ως προς τη σημασία, πρέπει προφανώς να ιεραρχηθούν. Η προστασία της υγείας των ανθρώπων συνιστά την πρωταρχική επιταγή που πρέπει να πληρωθεί. Αυτό επιβάλλεται από τη λογική του άρθρου 36, καθώς και από την τρίτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας. Εξάλλου, το Δικαστήριο έχει λάβει τον όρο « ανάγκη » υπό ευρεία έννοια, περιλαμβάνοντας σ' αυτόν όχι μόνο την τεχνολογική ή οργανοληπτική αλλά και την οικονομική ή την ψυχολογική ανάγκη. Πράγματι, αν η ύπαρξη μιας « πραγματικής ανάγκης » αρκεί (247/84, Motte, σκέψη 24), ο παράγων « ασφάλεια » από τον οποίο πρέπει να συνοδεύεται, λόγω ενδεχόμενου κινδύνου για την ανθρώπινη υγεία, πρέπει να αποτελεί τη « summa conditio » κάθε αποφάσεως σχετικής με την εισαγωγή.
5.
Ας έλθουμε στις ιδιομορφίες της υπό κρίση υποθέσεως, για να τις αντιπαραβάλουμε με τα στοιχεία που προκύπτουν από τη νομολογία του Δικαστηρίου.
Το πρόσθετο Ε 475 δεν επιτρέπεται, όπως είναι γνωστό, να χρησιμοποιηθεί στο γαλλικό έδαφος ούτε, κατά συνέπεια, να εισάγεται, είτε αυτούσιο είτε προστεΟειμένο σε τρόφιμο, εφόσον η χρήση του δεν έχει επιτραπεί προηγουμένως, πράγμα που προϋποθέτει να υπάρχει πραγματική ανάγκη προσθήκης του και να μην υπάρχει κίνδυνος για την υγεία.
Η εφαρμογή του διττού αυτού κριτηρίου πρέπει, ωστόσο, να διευκρινιστεί, προκειμένου για τον εν λόγω γαλακτωματοποιητή, από τις εργασίες της Επιστημονικής Επιτροπής Τροφίμων ( στο εξής ΕΕΠ ), η οποία ιδρύθηκε με την απόφαση 74/234 της Επιτροπής της 16ης Απριλίου 1974 (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/010, σ. 218).
Σχετικώς, η Επιτροπή καθώς και ο κατηγορούμενος ονψ κύρία δίκη ισχυρίστηκαν ότι η ΕΕΠ, με την έκθεση της για τους γαλακτωμα-τοποιητές, τους σταθεροποιητές, τα πυκνωτικά και πηκτικά μέσα (γνωμάτευση που παρέσχε στις 30 Νοεμβρίου 1978, σ. 30 ), περιέγραψε τα τεχνολογικά πλεονεκτήματα τα οποία συγκεντρώνει η ουσία Ε 475, ιδίως στα προϊόντα αρτοποιίας. Αυτές ακριβώς οι ανάγκες εξηγούν τη νομιμοποίηση της χρήσης της στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στα προϊόντα ζαχαροπλαστικής.
Η ίδια έκθεση παρέσχε μια τοξικολογική ανάλυση του γαλακτωματοποιητή Ε 475. Από αυτήν προκύπτει ότι η επιτρεπόμενη ημερήσια δόση για τον άνθρωπο, πάνω από την οποία ενδέχεται να προκύψει κίνδυνος για την υγεία, δεν πρέπει να υπερβαίνει τα 25 χιλιοστόγραμμα ( mg ) ανά χιλιόγραμμο ( kg ) βάρους. Ο βαθμός βλαπτικότητας που καθορίστηκε σ' αυτό το όριο αντιστοιχεί, άλλωστε, προς τα αποτελέσματα της επιστημονικής έρευνας από τους διεθνείς οργανισμούς. Η γερμανική νομοθεσία υιοθέτησε ακριβώς το όριο αυτό.
Οι διαπιστώσεις αυτές μπορούν άραγε, όπως φαίνεται να υποστηρίζουν ο κατηγορούμενος στην κύρια δίκη και η Επιτροπή, να θεμελιώσουν ένα διττό αμάχητο τεκμήριο περί της χρησιμότητας και του αβλαβούς χαρακτήρα του προσθέτου Ε 475; Δεν το νομίζω. Ανεξάρτητα από την ποιότητά τους, οι εργασίες της ΕΕΠ δεν αίρουν κάθε αβεβαιότητα ως προς το θέμα αυτό. Αυτό προκύπτει όχι μόνο από το γνωμοδοτικό χαρακτήρα αυτού του οργάνου, αλλά και από την ύπαρξη — της οποίας αποτελεί άμεση συνέπεια — διαφορετικών εθνικών νομοθεσιών, που εξηγείται από τις διαφορετικές συνήθειες διατροφής στα κράτη μέλη (προαναφερθείσα υπόθεση 247/84, Motte, σκέψη 24 ).
Ας το υπενθυμίσουμε: μόνο η θέσπιση μιας κοινοτικής κανονιστικής ρύθμισης που θα όριζε ενιαία, αφενός μεν, τα τρόφιμα για τα οποία η προσθήκη της ουσίας Ε 475 ανταποκρίνεται σε πραγματική ανάγκη, αφετέρου δε, την ανώτατη επιτρεπόμενη περιεκτικότητα, θα μπορούσε να απαλλάξει τα κράτη μέλη από τις ευθύνες τους στον οικείο τομέα. Να γιατί, αντίθετα από ό,τι η Επιτροπή, νομίζω ότι η μνεία του προσθέτου Ε 475 στο παράρτημα Ι της οδηγίας « περί γαλακτωματοποιητών » απαγορεύει απλώς στα κράτη μέλη να εμποδίζουν την εισαγωγή τροφίμων για το μόνο λόγο ότι υπάρχει μέσα σ' αυτά το πρόσθετο.
Παράλληλα, οι εργασίες που πραγματοποιούν τόσο οι διεθνείς οργανισμοί όσο και η Επιστημονική Επιτροπή Τροφίμων θα μπορούσαν να αποτελέσουν στέρεα βάση για μια αίτηση παροχής αδείας για την εμπορία του προσθέτου Ε 475, την οποία το κράτος μέλος δεν θα μπορούσε να απορρίψει, παρά μόνο αν αποδείκνυε ότι, με βάση τις γαλλικές συνήθειες διατροφής η προσθήκη του δεν ανταποκρίνεται σε καμιά πραγματική ανάγκη και ότι ενέχει κίνδυνο για την ανθρώπινη υγεία, έστω και αν δεν γίνεται υπέρβαση της ημερήσιας επιτρεπόμενης δόσης (προαναφερθείσα υπόθεση 247/84, Motte, σκέψη 24 ).
Η Επιτροπή υποστήριξε επίσης ότι το οικείο κράτος έχει στη διάθεση του ένα προσφορότερο μέσο για να εξασφαλίσει την προστασία της υγείας των προσώπων: να επιβάλλει σε κάθε εισαγωγέα την προηγούμενη υποβολή διασαφήσεως εισαγωγής που να παρέχει στην εθνική διοίκηση τη δυνατότητα να αντιμετωπίσει έγκαιρα κάθε κίνδυνο που τυχόν αποκαλύπτεται κατά το σχετικό έλεγχο. Για λόγους ανάλογους με εκείνους που ήδη ανέπτυξε ο γενικός εισαγγελέας Mancini στην υπόθεση Motte, η επιχειρηματολογία αυτή πρέπει να απορριφθεί. Ένα τέτοιο σύστημα κατά τα φαινόμενα μόνο είναι πρόσφορο, διότι η θεμιτή μέριμνα της προστασίας της υγείας των ανθρώπων δεν μπορεί παρά να οδηγήσει τις εθνικές αρχές σε εμπεριστατωμένη εξέταση των τροφίμων για τα οποία υποβάλλεται η διασάφηση εισαγωγής λόγω της παρουσίας του απαγορευμένου προσθέτου.
Τέλος, ενόψει της προηγουμένης αναπτύξεως, το επιχείρημα το οποίο αντλεί η Επιτροπή από την οδηγία 79/112, που αποσκοπεί στην εναρμόνιση των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με την επισήμανση των τροφίμων ( ΕΕ ειδ. έκδ. 03/024, σ. 33), είναι αλυσιτελές. Πράγματι, στο άρθρο 15, παράγραφος 2, της οδηγίας αυτής διατυπώνεται ρητά η επιφύλαξη της περίπτωσης όπου οι εθνικές διατάξεις που δεν εναρμονίστηκαν δικαιολογούνται από λόγους που ανάγονται ιδίως στην προστασία της δημόσιας υγείας.
6.
Ποια είναι, για τον εθνικό δικαστή, η σημασία της ανάγκης αυτής;
Δύο ενδεχόμενα είναι νοητά: αφενός, να ασκηθεί προσφυγή κατά της αρνήσεως του κράτους μέλους να χορηγήσει την άδεια που ζητεί ένας επιχειρηματίας και, αφετέρου, να κινηθεί ποινική δίωξη, όπως εν προκειμένω, λόγω δολιας εισαγωγής. Ανεξάρτητα από το εκάστοτε πλαίσιο της διαδικασίας, το κράτος μέλος έχει την υποχρέωση υπό τον έλεγχο του εθνικού δικαστή, να αποδείξει κατά περίπτωση ότι η απαγόρευση εμπορίας των εισαγομένων προϊόντων είναι σύμφωνη προς τις διατάξεις του άρθρου 36 της Συνθήκης ΕΟΚ, όπως τις έχει ερμηνεύσει το παρόν Δικαστήριο.
7.
Σας προτείνω να απαντήσετε ως εξής στα ερωτήματα που υπέβαλε το Cour ď appel του Colmar:
1)
Στο παρόν στάδιο της εφαρμογής της, η οδηγία 74/329 δεν επηρεάζει την ευχέρεια που έχουν τα κράτη μέλη να διατηρούν μια ρύθμιση που απαγορεύει τη χρήση στα τρόφιμα ενός προσθέτου που περιλαμβάνεται στο παράρτημα Ι, πλην αν δοθεί προηγούμενη άδεια.
2)
Οι διατάξεις της οδηγίας 74/329, και ιδίως τα άρθρα 5 και 8, δεσμεύουν κάθε κράτος μέλος για κάθε πρόσθετο του παραρτήματος Ι, του οποίου έχει προηγουμένως επιτρέψει τη χρήση.
3)
Μια εθνική κανονιστική ρύθμιση που απαγορεύει, πλην αν δοθεί προηγούμενη άδεια, τη χρήση στα τρόφιμα ενός γαλακτωματοποιητικού προσθέτου που αναφέρεται στο παράρτημα Ι της οδηγίας, όπως είναι το Ε 475,
—
δεν συμβιβάζεται καταρχήν προς τις διατάξεις του άρθρου 30 ΕΟΚ, όταν εκτείνεται στα εισαγόμενα εμπορεύματα,
—
μπορεί όμως να παρίσταται δικαιολογημένη ενόψει των διατάξεων του άρθρου 36 ΕΟΚ, όταν ένα κράτος μέλος αποδεικνύει, στη συγκεκριμένη περίπτωση, ότι, με βάση τις εθνικές διαιτητικές συνήθειες καθώς και τα αποτελέσματα της διεθνούς και κοινοτικής επιστημονικής έρευνας, η απαγορευμένη ουσία, έστω και αν ανταποκρίνεται σε συγκεκριμένη ανάγκη, ενέχει κινδύνους για την υγεία των ανθρώπων.
4)
Στο επιληφθέν εθνικό δικαστήριο εναπόκειται να ελέγξει, λαμβάνοντας υπόψη τα κριτήρια στα οποία στηρίχτηκε η απαγόρευση, αν πληρούται η προϋπόθεση αυτή.
(
*1
)	Μετάφραση από τα γαλλικά.