Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
van 11 september 2025 (1)
Zaak C‑376/24
MT
tegen
Directiecomité
van
de
Autoriteit
voor
Financiële
Diensten
en Markten (FSMA)
[verzoek van het hof van beroep Brussel, België om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Financiële diensten – Verordening (EU) nr. 596/2014 – Mededeling van voorwetenschap en marktmisbruik – Wederrechtelijke mededeling van voorwetenschap – Uitzonderingen – Artikel 10 – Openbaarmaking van voorwetenschap in het kader van de normale uitoefening van een beroep of functie – Artikel 21 – Openbaarmaking van voorwetenschap in het kader van journalistieke activiteiten – Persvrijheid en vrijheid van meningsuiting – Verspreiding door een politiek leider van voorwetenschap over de privatisering van een overheidsbedrijf ”
1.        Het geding dat aanleiding heeft gegeven tot deze prejudiciële verwijzing betreft de geldigheid van de sanctie die is opgelegd aan een politiek leider wegens het openbaar maken van informatie in interviews met de media, die zou kwalificeren als voorwetenschap in de zin van richtlijn 2003/6/EG(2) en verordening (EU) nr. 596/2014(3).
2.        De litigieuze informatie had betrekking op de ophanden zijnde privatisering van een groot Belgisch overheidsbedrijf. De persoon die dit bekend heeft gemaakt, stelt te hebben gehandeld in het kader van de uitoefening van zijn functie als politicus met bestuursverantwoordelijkheden om een debat over deze kwestie van algemeen belang aan te zwengelen.
3.        Centraal in de prejudiciële verwijzing staan enerzijds het grondrecht van vrijheid van meningsuiting en van informatie – in dit geval van een politiek leider – en anderzijds het belang van het waarborgen van de integriteit van de financiële markten, met name via het verbod op het openbaar maken van voorwetenschap.
I.      Toepasselijke bepalingen
A.      Unierecht
1.      Richtlijn 2003/6
4.        Overweging 44 van richtlijn 2003/6 luidt:
„Deze richtlijn eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die met name zijn erkend in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‚Handvest’), en in het bijzonder in artikel 11 hiervan, alsmede in artikel 10 van het Europees Verdrag inzake de rechten van de mens (hierna: ‚EVRM’). In dit verband belet niets in deze richtlijn de lidstaten om hun constitutionele regels inzake de persvrijheid en de vrijheid van meningsuiting in de media toe te passen.”
5.        Artikel 2 schrijft voor:
„1.       De lidstaten verbieden de in de tweede alinea bedoelde personen die over voorwetenschap beschikken om gebruik te maken van deze voorwetenschap door, voor eigen rekening of voor rekening van derden, rechtstreeks of middellijk de financiële instrumenten waarop deze voorwetenschap betrekking heeft te verkrijgen of te vervreemden, of te trachten deze te verwerven of te vervreemden.
De eerste alinea is van toepassing op iedere persoon die in het bezit van die informatie is:
[...]
c)      vanwege het feit dat hij toegang heeft tot de informatie door de uitoefening van zijn werk, beroep of functie, of
[...]”
6.        Artikel 3 bepaalt:
„De lidstaten verbieden iedere persoon [op wie] de verbodsbepaling van artikel 2 van toepassing is:
a)      voorwetenschap aan een derde mede te delen, tenzij dit gebeurt in het kader van de normale uitoefening van hun werk, beroep of functie;
b)      op grond van voorwetenschap een derde aan te bevelen of ertoe aan te zetten om financiële instrumenten waarop die voorwetenschap betrekking heeft, te verkrijgen of te vervreemden, of door een andere persoon te doen verkrijgen of vervreemden.”
2.      Verordening nr. 596/2014
7.        In overweging 77 wordt verklaard:
„Deze verordening eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen die zijn erkend in het Handvest [...] in acht. Derhalve dient deze verordening te worden uitgelegd en toegepast overeenkomstig deze rechten en beginselen. Er moet in het bijzonder aandacht worden geschonken aan de in deze verordening vermelde persvrijheid en de vrijheid van meningsuiting in andere media, en aan de regels of codes van het journalistieke beroep, aangezien zij worden gewaarborgd in de Unie en in de lidstaten, en erkend worden in artikel 11 van het Handvest [...] en in andere bepalingen ter zake.”
8.        Artikel 7 („Voorwetenschap”) reproduceert in wezen de definities van de richtlijnen 2003/6 en 2003/124/EG.(4)
9.        In artikel 8 („Handel met voorwetenschap”) staat te lezen:
„1.      Voor de toepassing van deze verordening doet handel met voorwetenschap zich voor wanneer een persoon die over voorwetenschap beschikt die informatie gebruikt om, voor eigen rekening of voor rekening van derden, rechtstreeks of middellijk financiële instrumenten te verwerven of te vervreemden waarop die informatie betrekking heeft. Het gebruik van voorwetenschap door het annuleren of aanpassen van een order met betrekking tot een financieel instrument waarop de informatie betrekking heeft terwijl de order werd geplaatst voordat de betrokken persoon over de voorwetenschap beschikte, wordt eveneens als handel met voorwetenschap beschouwd. [...]
[...]
4.      Dit artikel is van toepassing op ieder persoon die over voorwetenschap beschikt omdat deze persoon:
[...]
c)      toegang heeft tot de informatie uit hoofde van de uitoefening van werk, beroep of functie; of
[...]
Dit artikel is tevens van toepassing op iedere persoon die in het bezit is van voorwetenschap onder andere omstandigheden dan de in de eerste alinea genoemde omstandigheden en weet of zou moeten weten dat het voorwetenschap betreft.
[...]”
10.      Artikel 10 („Wederrechtelijke mededeling van voorwetenschap”) bepaalt:
„1.      Voor de toepassing van deze verordening is sprake van wederrechtelijke mededeling van voorwetenschap als een persoon die over voorwetenschap beschikt deze voorwetenschap bekendmaakt aan enige andere persoon, tenzij de bekendmaking plaatsvindt uit hoofde van de normale uitoefening van werk, beroep of functie.
Dit lid is van toepassing op iedere natuurlijke of rechtspersoon in de in artikel 8, lid 4, bedoelde situaties of omstandigheden.
[...]”
11.      Artikel 21 („Openbaarmaking of verspreiding van informatie in de media”) schrijft voor:
„Voor de toepassing van artikel 10 [...] wanneer informatie openbaar wordt gemaakt of wordt verspreid en wanneer aanbevelingen worden verstrekt of verspreid ten behoeve van
journalistieke doeleinden(5) of andere uitdrukkingsvormen in de media, wordt deze openbaarmaking of verspreiding van informatie beoordeeld met inachtneming van de bepalingen inzake de persvrijheid en de vrijheid van meningsuiting in andere media, en de journalistieke gedragscodes, tenzij:
a)      de betrokkenen of personen die nauw met hen verbonden zijn, rechtstreeks of onrechtstreeks een voordeel of winst behalen uit de openbaarmaking of de verspreiding van de betreffende informatie, of
b)      de openbaarmaking of de verspreiding wordt verricht met de bedoeling de markt te misleiden op het gebied van het aanbod van, de vraag naar of de koers van financiële instrumenten.”
B.      Nationaal recht – Wet van 2 augustus 2002 betreffende het toezicht op de financiële sector en de financiële diensten
12.      In artikel 2 van de wet van 2 augustus 2002 betreffende het toezicht op de financiële sector en de financiële diensten(6) wordt het begrip „voorwetenschap” gedefinieerd in soortgelijke bewoordingen als die van de richtlijnen 2003/6 en 2003/124 en derhalve van die van verordening nr. 596/2014.
13.      Artikel 25 bepaalt:
„§ 1.      Het is aan eenieder verboden:
1°      die over informatie beschikt waarvan hij weet of zou moeten weten dat het voorkennis betreft, om:
a)      gebruik te maken van deze voorkennis door, voor eigen of voor andermans rekening, rechtstreeks of onrechtstreeks de financiële instrumenten waarop deze voorkennis betrekking heeft of aanverwante financiële instrumenten te verkrijgen of te vervreemden of te pogen deze te verkrijgen of te vervreemden;
b)      deze voorkennis aan iemand anders mede te delen, tenzij dit gebeurt binnen het kader van de normale uitoefening van zijn werk, beroep of functie;
[...]
4º      informatie of geruchten te verspreiden, via de media, het Internet of om het even welk ander kanaal, die valse of misleidende signalen geven of kunnen geven over financiële instrumenten, waarbij de betrokken persoon wist of had moeten weten dat de informatie vals of misleidend was.
Wat de journalisten betreft die in hun beroepshoedanigheid handelen, wordt elke eventuele tekortkoming, met name op het vlak van de verificatie van informatie, beoordeeld in het licht van de voor dat beroep geldende deontologische reglementeringen of verplichtingen.”
II.    Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vragen
14.      In het jaar 2016 was Bpost, een naamloze vennootschap van publiek recht waarvan de Belgische Staat meer dan 50 % van de aandelen bezat, de belangrijkste speler in de Belgische postsector, en waren haar aandelen genoteerd aan de beurs van Brussel (België) (Euronext).
15.      MT was een socialistisch politicus met bestuursverantwoordelijkheden. MT was van januari 2013 tot oktober 2014 minister van Overheidsbedrijven in de federale regering. Na de parlementsverkiezingen van 2014 belandde de Parti Socialiste (sociaaldemocratische Franstalige partij in Brussel en Wallonië, België) in de oppositie, en in 2016 bekleedde MT bestuursfuncties in die partij en in het Nationaal Verbond van Socialistische Mutualiteiten – Solidaris (nationaal verbond van socialistische ziekenfondsen, België).
16.      In 2015 toonde de nieuwe Belgische regering zich bereid het aandeel van de Staat in overheidsbedrijven te verlagen tot minder dan 50 %, wat onderwerp van debat werd in het Belgisch parlement. De goedkeuring van een nieuwe wet inzake overheidsbedrijven, in december 2015,(7) werd in de volgende termen bekritiseerd door een vakbondsleider, zoals opgetekend door een Belgische krant: „Met de goedkeuring gisteren, donderdag, in de Kamer van het wetsontwerp dat het mogelijk maakt om zonder blokkerende minderheid de beursgenoteerde overheidsbedrijven Bpost en Proximus te privatiseren, wordt het einde van het overheidsbedrijf ingeluid.”(8)
17.      Op de gewone en de buitengewone algemene vergadering van 11 mei 2016 werden de statuten van Bpost gewijzigd om haar privatisering mogelijk te maken.(9) Op 12 mei 2016 maakte een Belgische krant, in een commentaar op de uitkomst van deze aandeelhoudersvergaderingen, melding van de „privatisering van Bpost”.(10)
18.      Op 27 mei 2016 verklaarde MT in antwoord op een vraag tijdens het radioprogramma Matin Première van RTBF dat Bpost op zeer korte termijn zijn openbare karakter zou verliezen en dat „de Staat [...] een deel van zijn aandelen [zal] verkopen [...]; het is echt een kwestie van uren”. Het verlies van de hoedanigheid van overheidsbedrijf zou plaatsvinden, zo voegde hij daaraan toe, in het kader van een toenadering tot een andere Europese postexploitant, aangezien er werd onderhandeld over de verkoop van tien procent van de aandelen van Bpost aan het Nederlandse postbedrijf PostNL.
19.      MT heeft deze informatie op diezelfde dag bevestigd en aangevuld tegenover een journalist van het internetportaal www.lavenir.net en in een interview met de krant Le Soir.
20.      Op 27 mei 2016 vroeg Bpost aan de Belgische Autoriteit voor Financiële Diensten en Markten (hierna: „FSMA”) om de handel in haar aandeel op de beurs tijdelijk stop te zetten. De fusiebesprekingen tussen Bpost en PostNL liepen vast en de fusie werd afgeblazen.(11)
21.      Op 28 juli 2016 heeft de FSMA een onderzoek ingesteld naar de verklaringen van MT, die werd uitgenodigd om zijn opmerkingen te geven, net als SL, algemeen secretaris van de Sector Post van de Algemene Centrale der Openbare Diensten (ACOD).(12)
22.      Volgens de verwijzingsbeslissing(13) verweet de FSMA MT dat hij in de ochtend van 27 mei 2016 het volgende openbaar had gemaakt:
„a)      het bestaan van een plan voor de ophanden zijnde privatisering van Bpost aan [een] radiojournalist in het programma ‚Matin Première’ dat rechtstreeks werd uitgezonden op de radio-omroep RTBF en dus aan alle luisteraars van dat programma, en
b)      informatie dat de Staat op het punt stond om ongeveer tien procent van [zijn belang in] Bpost af te stoten in het kader van een toenadering met een andere Europese [exploitant], aan een journalist van de website L’Avenir.net en dus aan alle lezers van het artikel waarin zijn woorden werden overgenomen.”
23.      Na verschillende voorlopige beslissingen, waartegen MT zonder succes beroep heeft ingesteld, heeft de sanctiecommissie van de FSMA uiteindelijk op 11 mei 2023 besloten om:
„[...]
2)      vast te stellen dat MT artikel 25, § 1, 1°, punt b) van de wet van 2 augustus 2002 niet heeft nageleefd door buiten de uitoefening van zijn werk, beroep of functie om informatie mede te delen waarvan hij wist of had moeten weten dat het voorkennis betrof,
3)      MT overeenkomstig artikel 72, § 3, van de wet van 2 augustus 2002 een geldboete van 12 500 [EUR] op te leggen,
[...]”
24.      MT heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij het hof van beroep Brussel, sectie Marktenhof, België. De FSMA verzet zich tegen dit beroep.
25.      Volgens MT:
–        heeft hij artikel 25 van de wet van 2 augustus 2002 niet geschonden, aangezien [het verbod op] de verspreiding van voorwetenschap betrekking heeft op het meedelen daarvan „aan iemand anders”, tenzij dit gebeurt binnen het kader van de „normale uitoefening van [...] werk, beroep of functie”. In zijn geval heeft hij de informatie op een algemene en ongedifferentieerde manier meegedeeld aan het publiek en was de aldus meegedeelde informatie a fortiori niet bedoeld om beleggers te misleiden;
–        is het verbod om voorwetenschap mee te delen niet van toepassing op personen die handelen binnen het kader van de normale uitoefening van hun functie, wat in casu het geval was;
–        zou zelfs indien hij zou aanvaarden dat hij voorwetenschap openbaar heeft gemaakt, de uitzondering op het verbod om dit soort informatie te verspreiden (artikel 21 van verordening nr. 596/2014) op hem van toepassing zijn om de vrijheid van meningsuiting te waarborgen. De publicatie of verspreiding van informatie „in de media” moet aldus worden uitgelegd dat deze niet beperkt is tot de publicatie van informatie door journalisten;
–        werden zijn openbare verklaringen afgelegd in het kader van de uitoefening van zijn functie als voormalig minister van Overheidsbedrijven en lid van het nationaal bureau van de Parti Socialiste. Hij verklaart geen enkel voordeel uit zijn verklaringen te hebben behaald, integendeel zelfs, en dat het niet zijn bedoeling was om de markt te misleiden. Bovendien ging het om uitlatingen die noodzakelijk waren voor de uitoefening van zijn politieke functie en activiteiten en vormden ze een uitoefening van zijn vrijheid van meningsuiting, die wordt beschermd door artikel 11 van het Handvest en artikel 10 EVRM.
26.      Volgens de FSMA:
–        voorziet artikel 21 van verordening nr. 596/2014 in een uitzondering op het verbod op de verspreiding van voorwetenschap die uitsluitend van toepassing is op journalisten, of ten hoogste op publicaties met journalistieke doeleinden, en kan dat artikel derhalve alleen betrekking hebben op personen die, hoewel zij het beroep van journalist niet uitoefenen, aantonen dat zij gelijkwaardig werk, een gelijkwaardig beroep of een gelijkwaardige functie uitoefenen;
–        kan deze uitzondering zich niet uitstrekken tot redevoeringen of uitspraken van personen die zeggen politieke boegbeelden te zijn en die handelen met „politieke doeleinden”;
–        was de openbaarmaking van het plan dat Bpost aan het voorbereiden was noch noodzakelijk, noch evenredig om „politieke” oppositie te voeren tegen het „beleid” van de regering om overheidsbedrijven te privatiseren. MT had zich op een andere manier tegen de privatisering van een Belgisch overheidsbedrijf kunnen verzetten dan door voorwetenschap openbaar te maken;
–        vereist de uitzondering in artikel 21 van verordening nr. 596/2014 dat er een nauw verband bestaat tussen de openbaarmaking van de voorwetenschap en de uitoefening door de betrokken persoon van zijn werk, beroep of functie.
27.      In deze context heeft het hof van beroep Brussel het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
„1)      Moet artikel 3 van richtlijn 2003/6, gelezen in het licht van de artikelen 11 en 52 van het [Handvest], artikel 10 EVRM en het gelijkheidsbeginsel, voor zover het betrekking heeft op het verbod om ‚voorwetenschap aan een derde mede te delen, tenzij dit gebeurt in het kader van de normale uitoefening van [zijn] werk, beroep of functie’ aldus worden uitgelegd dat het verboden is dat voorwetenschap in de media (radio en websites van gedrukte media) wordt meegedeeld door een persoon die politicus, voormalig minister en lid van een oppositiepartij is, die in die hoedanigheid in de media verschijnt, en die met de verspreiding van die voorwetenschap een openbaar debat over een kwestie van algemeen belang wil uitlokken, teneinde kritiek te leveren op een privatiseringsplan, maar wiens positie normaliter niet gepaard gaat met dergelijke verspreiding van voorwetenschap in de media?
2)      Moet artikel 21 van [verordening nr. 596/2014] betreffende marktmisbruik, gelezen in het licht van dezelfde beginselen als in de vorige vraag, aldus worden uitgelegd dat de werkingssfeer ervan beperkt is tot de openbaarmaking of verspreiding van voorwetenschap door journalisten, of is het ook van toepassing op de openbaarmaking of verspreiding van voorwetenschap in de media door een persoon, zoals een politicus die voormalig minister en lid van een oppositiepartij is, die met de verspreiding van die voorwetenschap een openbaar debat over een kwestie van algemeen belang wil uitlokken teneinde kritiek te leveren op een privatiseringsplan?”
III. Procedure bij het Hof
28.      Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 28 mei 2024 ingekomen ter griffie van het Hof.
29.      MT, FSMA en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend, en al deze partijen hebben deelgenomen aan de terechtzitting van 22 mei 2025.
IV.    Beoordeling
30.      De twee prejudiciële vragen kunnen tezamen worden beantwoord. Eerst moet worden vastgesteld welke regel van Unierecht ratione temporis van toepassing is op het geding.
A.      Toepasselijke bepalingen
31.      De verwijzende rechter verwijst zonder onderscheid naar richtlijn 2003/6 en verordening nr. 596/2014.
32.      De artikelen 10 en 21 van verordening nr. 596/2014 zijn van toepassing geworden op 3 juli 2016.(14) Ten tijde van de gestelde openbaarmaking van voorwetenschap (27 mei 2016) was richtlijn 2003/6 nog van kracht, waardoor artikel 3 van die richtlijn de doorslaggevende bepaling voor de beslechting van het geding zou zijn.
33.      De verwijzende rechter lijkt de mogelijkheid te opperen om de artikelen 10 en 21 van verordening nr. 596/2014 toe te passen, omdat deze een wettelijke regeling bevatten die „minder streng” is dan de voorgaande regeling.(15)
34.      Het met terugwerkende kracht toepassen van de gunstigere latere wetgeving zou mogelijk zijn indien het Belgische recht daarin zou voorzien ten aanzien van onrechtmatige gedragingen die via het bestuurlijke sanctierecht worden bestraft. Het is aan de verwijzende rechter om hierover te beslissen.
35.      Indien het nationale recht in deze oplossing voorziet, zouden de artikelen 10 en 21 van verordening nr. 596/2014 met terugwerkende kracht kunnen worden toegepast op feiten die zich hebben voorgedaan vóór de inwerkingtreding van deze bepalingen, mits de inhoud ervan gunstiger is dan die van artikel 3 van richtlijn 2003/6.
36.      Artikel 3, onder a), van richtlijn 2003/6 is opgesteld in bewoordingen die vergelijkbaar zijn met die van artikel 10, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 596/2014. Beide bepalingen verbieden de wederrechtelijke mededeling van voorwetenschap aan derden, tenzij dit gebeurt in het kader van de normale uitoefening van werk, beroep of functie. Wat dit aspect betreft, voorzien beide bepalingen dan ook in een vergelijkbare uitzondering.(16)
37.      Artikel 21 van verordening nr. 596/2014 bevat evenwel een nadere bepaling die de publicatie of verspreiding van informatie in de media sterker beschermt. Bij het beoordelen of een persoon zich schuldig heeft gemaakt aan de gedraging die bij artikel 10 van die verordening is verboden (wederrechtelijke mededeling van voorwetenschap), moeten de bepalingen inzake de persvrijheid en de vrijheid van meningsuiting in acht worden genomen.
38.      Volgens het Hof hebben artikel 21 van verordening nr. 596/2014 en artikel 3 van richtlijn 2003/6 niet „dezelfde inhoud en draagwijdte [...] wat de openbaarmaking van voorwetenschap door een journalist betreft”.(17) Ook heeft het Hof geoordeeld dat afhankelijk van de uitlegging die aan artikel 21 van verordening nr. 596/2014 wordt gegeven, kan worden beoordeeld of „[artikel 21] minder streng is dan de bepalingen van richtlijn 2003/6”.(18)
39.      Zoals ik het zie, is de regeling inzake de mededeling van voorwetenschap in het kader van de uitoefening van journalistieke activiteiten (artikel 21 van verordening nr. 596/2014) gunstiger dan de regeling die in algemene zin geldt voor andere beroepsbeoefenaren bij de uitoefening van hun werkzaamheden, beroep of functie.(19)
40.      Ik zal mij daarom concentreren op de vraag of een politiek leider die verklaringen aflegt waarmee hij mogelijk voorwetenschap in de zin van artikel 10 van verordening nr. 596/2014 bekendmaakt aan het publiek, zich kan beroepen op de bepalingen van artikel 21 van die verordening.
B.      Beantwoording van de prejudiciële vragen
41.      Mijn uiteenzetting is als volgt opgebouwd: eerst zal ik mij buigen over de uitlegging van artikel 21 van verordening nr. 596/2014, zowel op zichzelf als in relatie tot de omstandigheden van deze zaak, waarna ik de mogelijke invloed van artikel 10, lid 1, van verordening nr. 596/2014 zal behandelen, met inbegrip van de vereisten die voortvloeien uit de bescherming van de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van informatie.(20)
1.      Uitlegging van artikel 21 van verordening nr. 596/2014
a)      Algemene overwegingen
42.      Artikel 21 van verordening nr. 596/2014 bevat een specifieke regel om te beoordelen of er sprake is van „wederrechtelijke mededeling van voorwetenschap” wanneer informatie openbaar wordt gemaakt of wordt verspreid ten behoeve van journalistieke doeleinden of andere uitdrukkingsvormen in de media.
43.      In die gevallen wordt de openbaarmaking of verspreiding van informatie beoordeeld:
–        „met inachtneming van de bepalingen inzake de persvrijheid en de vrijheid van meningsuiting in andere media, en de journalistieke gedragscodes”;
–        zonder inachtneming van die bepalingen inzake de persvrijheid en de vrijheid van meningsuiting indien de betrokkenen (of personen die nauw met hen verbonden zijn) rechtstreeks of onrechtstreeks een voordeel of winst behalen uit de openbaarmaking of de verspreiding van de betreffende informatie, of indien de openbaarmaking of de verspreiding wordt verricht met de bedoeling de markt te misleiden op het gebied van het aanbod van, de vraag naar of de koers van financiële instrumenten.
44.      Het Hof heeft de artikelen 10 en 21 van verordening nr. 596/2014 reeds uitgelegd met betrekking tot de openbaarmaking van informatie ten behoeve van journalistieke doeleinden.(21) Samengevat heeft het Hof verklaard dat de uitzondering van artikel 21 van verordening nr. 596/2014 betrekking heeft op de verspreiding van voorwetenschap in het kader van journalistieke activiteiten, uitgelegd in ruime zin.(22)
45.      Tenzij ik mij vergis, heeft het Hof nog geen arrest gewezen over het meedelen van voorwetenschap ten behoeve van „andere uitdrukkingsvormen in de media” in de zin van artikel 21 van verordening nr. 596/2014. Omdat deze bepaling niet verwijst naar nationaal recht, moet zij uniform worden uitgelegd in het kader van het Unierecht, waarbij „niet alleen rekening moet worden gehouden met haar bewoordingen, maar ook met haar context en met de doelstellingen en het oogmerk van de regeling waarvan zij deel uitmaakt”.(23)
46.      De partijen die opmerkingen hebben ingediend, nemen tegengestelde standpunten in ten aanzien van de uit te leggen bepaling:
–        MT en de Commissie stellen een ruime uitlegging voor, in de zin dat de bepaling niet alleen van toepassing is op journalisten, maar ook op de openbaarmaking van voorwetenschap door politici of deskundigen wanneer deze optreden in de context van journalistieke activiteiten in de media.
–        De FMSA meent daarentegen dat de bepaling beperkt is tot, en alleen van toepassing is op, journalisten en activiteiten die noodzakelijk en evenredig zijn om hun activiteit te ontplooien. Volgens haar kunnen alleen journalisten onafhankelijk zijn en de journalistieke gedragscodes naleven.
47.      De door de Commissie en MT voorgestelde uitlegging lijkt mij om de hiernavolgende redenen de meest passende.
48.      Naar de letter genomen, heeft de vermelding van de verspreiding van informatie ten behoeve van „andere uitdrukkingsvormen in de media”, als alternatief voor „journalistieke doeleinden”, betrekking op de verspreiding van informatie die a) plaatsvindt in de media in ruime zin, b) niet beperkt is tot de verspreiding van informatie door journalisten, en c) geschiedt ten behoeve van uitdrukkingsvormen die niet rechtstreeks journalistiek van aard zijn, oftewel „andere uitdrukkingsvormen”.
49.      De bepaling is geconcipieerd om ook de verspreiding te omvatten van informatie die,
hoewel niet afkomstig van journalisten, in de media wordt bekendgemaakt door personen met een andere hoedanigheid (zoals politici, deskundigen of commentatoren).
50.      Mijns inziens valt een politiek leider die via radio, geschreven pers of digitale media verklaringen van informatieve aard aflegt die van belang zijn voor het algemene publiek, onder deze bepaling.
51.      Het is juist dat journalistieke activiteiten in beginsel worden uitgeoefend door journalisten zelf. De wetgever heeft de door artikel 21 van verordening nr. 596/2014 geboden bescherming echter niet willen beperken tot journalisten, maar deze juist uitgebreid tot personen die bepaalde informatie bekendmaken in de media.
52.      Het is de „openbaarmaking of verspreiding van informatie in de media” die wordt beschermd, in objectieve en niet in subjectieve zin. Voor dit doel maakt het geen verschil of de openbaarmaking of verspreiding rechtstreeks wordt verricht door journalisten dan wel door andere personen die die media gebruiken om informatie te communiceren.
53.      De verwijzing naar „journalistieke gedragscodes” impliceert mijns inziens niet dat de toepassing van artikel 21 van verordening nr. 596/2014 moet worden beperkt tot journalisten. In de bepaling wordt weliswaar gesproken van journalistieke gedragscodes, maar ook van „bepalingen inzake de persvrijheid en de vrijheid van meningsuiting in andere media”. Die andere bepalingen zijn niet uitsluitend deontologische regels die gelden voor journalisten als zodanig, maar regels die in algemene zin van toepassing zijn op de activiteiten van alle media.
54.      De systematische en teleologische uitlegging van de litigieuze uitdrukking brengt mij tot dezelfde conclusie.
55.      Verordening nr. 596/2014 strekt ertoe om de integriteit van de financiële markten van de EU te waarborgen en het vertrouwen van beleggers te vergroten. Dat vertrouwen berust onder meer op de omstandigheid dat zij op voet van gelijkheid verkeren en dat zij zullen worden beschermd tegen het ongeoorloofde gebruik van voorwetenschap.(24)
56.      Op het eerste gezicht zou deze doelstelling beter worden gewaarborgd als de bescherming (op grond van artikel 21 van verordening nr. 596/2014) tegen sancties voor het meedelen van voorwetenschap zou worden beperkt tot journalisten en zou worden ontzegd aan personen die niet die hoedanigheid hebben. Op die manier zou worden voorkomen dat niet-journalisten, zoals politiek leiders of deskundigen, kunnen profiteren van het door artikel 21 van verordening nr. 596/2014 geboden voorrecht.
57.      Deze zienswijze zou er echter aan voorbijgaan dat de doelstellingen om de integriteit van de financiële markten van de Unie en het vertrouwen van beleggers te beschermen, moeten worden bereikt met inachtneming van de „persvrijheid en de vrijheid van meningsuiting in andere media, [...] aangezien zij worden gewaarborgd in de Unie en in de lidstaten en erkend worden in artikel 11 van het Handvest [...]”.(25)
58.      Het belang van de fundamentele vrijheden in een democratische samenleving vereist een ruime uitlegging van de begrippen die deze vrijheden als referentie nemen. De specifieke uitzondering (op het verbod op de verspreiding van voorwetenschap) voor openbaarmakingen ten behoeve van journalistieke doeleinden, of ten behoeve van andere uitdrukkingsvormen in de media, wordt in artikel 21 van verordening nr. 596/2014 verbonden met de persvrijheid en de vrijheid van meningsuiting.(26)
59.      Het Hof heeft de uitdrukking „verwerking van persoonsgegevens voor uitsluitend journalistieke [...] doeleinden” in artikel 9 van richtlijn 95/46 in zeer ruime zin uitgelegd(27):
–        Onder „journalistieke activiteiten” moeten worden verstaan activiteiten die de bekendmaking aan het publiek van informatie, meningen of ideeën tot doel hebben, ongeacht het overdrachtsmedium.(28)
–        De uitzondering is niet beperkt tot mediaondernemingen, maar geldt voor alle personen die journalistieke activiteiten ontplooien.(29)
–        De omstandigheid dat iemand geen professioneel journalist is, sluit niet uit dat het maken van een video-opname en de latere publicatie daarvan op een website onder de uitzondering voor journalistieke activiteiten kunnen vallen.(30)
–        De drager waarmee de gegevens worden overgedragen, of dit nu een klassieke drager is zoals papier of elektromagnetische golven, dan wel een elektronische zoals internet, is niet bepalend voor de beoordeling of het gaat om een activiteit „voor uitsluitend journalistieke [...] doeleinden”.(31)
60.      Aangezien die rechtspraak is vastgesteld met betrekking tot een bepaling die de toepassing ervan beperkte tot uitsluitend journalistieke doeleinden, moet deze des te meer van toepassing zijn op een andere bepaling (zoals artikel 21 van verordening nr. 596/2014) waarin dat bijwoord is geschrapt en, in veel ruimere bewoordingen, wordt gesproken van de verspreiding van informatie „ten behoeve van journalistieke doeleinden of andere uitdrukkingsvormen in de media”.(32)
61.      Vanuit dit oogpunt vindt de toepassing van artikel 21 van verordening nr. 596/2014 op politiek leiders die in de media optreden (door het geven van interviews, het houden van persconferenties of soortgelijke handelingen) en in die context informatie van algemeen belang openbaar maken die mogelijk als voorwetenschap kwalificeert, ook steun in de rechtspraak van het EHRM betreffende artikel 10 EVRM.
62.      De betekenis en reikwijdte van artikel 10 EVRM, voor zover dat correspondeert met artikel 11 van het Handvest,(33) moeten leidend zijn voor de uitlegging van deze bepaling van het Handvest, overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest, als minimumniveau van bescherming.(34)
63.      Het EHRM heeft consequent erkend dat de media een cruciale rol hebben bij het vergemakkelijken en bevorderen van de uitoefening van het recht van het publiek om informatie en ideeën te ontvangen en mee te delen.(35) Ook heeft het EHRM verklaard dat de functie van het creëren van verschillende „platforms voor publiek debat niet beperkt is tot de [reguliere] pers [...]”.(36)
64.      Op deze rechtspraak zal ik mij verderop baseren om te bevestigen dat een uitlegging van artikel 21 van verordening nr. 596/2014 die politiek leiders belet om in omstandigheden als die in casu informatie van publiek belang te verspreiden via de media, niet verenigbaar is met artikel 11 van het Handvest.
65.      Wanneer een politiek leider informatie van algemeen belang openbaar maakt tijdens een interview in een radioprogramma of in het kader van verklaringen aan een krant, in gedrukte vorm of online, verricht hij ofwel een activiteit ten behoeve van journalistieke doeleinden (in de hierboven uiteengezette zin) ofwel, in laatste instantie, een activiteit ten behoeve van andere uitdrukkingsvormen in de media.
b)      Specifieke overwegingen voor dit geval
66.      MT beoogde het publiek te informeren over de aanstaande privatisering van de onderneming Bpost (waarin de Staat tot dan toe een meerderheidsbelang had) door middel van een gedeeltelijke integratie met de onderneming PostNL. Daarmee trachtte hij een publiek debat op gang te brengen over de wenselijkheid van deze maatregel van de Belgische regering.
67.      De verwijzende rechter is van oordeel dat die informatie op zichzelf als voorwetenschap in de zin van verordening nr. 596/2014 kon worden aangemerkt. Specifiek verwerpt hij de stelling van MT dat de informatie over de privatisering van Bpost reeds openbaar zou zijn geweest.
68.      Volgens de verwijzende rechter hebben de wijziging van de wet inzake overheidsbedrijven (december 2015) en de wijziging van de vennootschappelijke statuten (11 mei 2016) de privatisering van Bpost mogelijk gemaakt, maar „betekende dit niet dat er een concreet plan voor de privatisering van de onderneming lag”.(37)
69.      Zoals de FSMA ter terechtzitting heeft opgemerkt, bevatten de verklaringen van MT concrete elementen met betrekking tot de privatisering van Bpost: dat deze ophanden was, dat er daartoe contact met een andere Europese postexploitant was gelegd, en dat de Belgische Staat tien procent van zijn belang in dat overheidsbedrijf wilde verkopen. Deze specifieke elementen kunnen in beginsel het standpunt van de verwijzende rechter ondersteunen dat de door MT openbaar gemaakte informatie voorwetenschap betrof.
70.      Aangezien het verzoek om een prejudiciële beslissing niet ziet op de aard van de meegedeelde informatie, moet het Hof de beoordeling van de verwijzende rechter op dit punt respecteren.(38)
71.      Aangenomen derhalve dat het om voorwetenschap ging, zou de openbaarmaking of verspreiding ervan in de media rechtmatig zijn indien deze voldoet aan de (positieve en negatieve) voorwaarden van artikel 21 van verordening nr. 596/2014.
72.      De positieve voorwaarden heb ik in de voorgaande punten reeds behandeld: deze zijn vervuld wanneer de persoon die informatie openbaar maakt of verspreidt, dit doet ten behoeve van journalistieke doeleinden of andere uitdrukkingsvormen in de media. Dat is hier het geval.
73.      Wat de negatieve voorwaarden betreft, vereist de toepassing van artikel 21 van verordening nr. 596/2014: a) dat de betrokkenen of personen die nauw met hen verbonden zijn, noch rechtstreeks, noch onrechtstreeks een voordeel of winst behalen uit de openbaarmaking of de verspreiding van de betreffende informatie, of b) dat de openbaarmaking of de verspreiding niet wordt verricht met de bedoeling de markt te misleiden op het gebied van het aanbod van, de vraag naar of de koers van financiële instrumenten.
74.      De verwijzende rechter verklaart uitdrukkelijk dat die negatieve voorwaarden in casu niet vervuld waren: „[N]iet betwist [wordt] dat MT in dit geval geen enkel voordeel of winst heeft behaald uit de bekendmaking die hem ten laste wordt gelegd, noch dat hij dit heeft gedaan met de bedoeling de markt te misleiden.”(39)
75.      De verwijzende rechter lijkt ook (nu impliciet) uit te sluiten dat de openbaarmaking van de voorwetenschap onrechtstreeks heeft geleid tot een voordeel of winst voor MT, zijn politieke partij en de ziekenfondsorganisatie waartoe hij behoorde, bestaande uit het afblazen van de privatisering van Bpost.
76.      Mijns inziens heeft de uitdrukking „voordeel of winst” in artikel 21 van verordening nr. 596/2014 primair een economisch karakter, dat wil zeggen dat het voordeel of de winst van invloed moet zijn op de vermogenssituatie van de persoon die het nieuws verspreidt of van personen die nauw met hem verbonden zijn. Het politieke rendement dat MT mogelijk heeft verkregen door de verspreiding van het nieuws kan daarom niet worden aangemerkt als een voordeel of winst in de zin van artikel 21 van verordening nr. 596/2014. Een tegenovergestelde uitlegging zou de werkingssfeer van deze uitzondering aanzienlijk beperken, aangezien vrijwel elke openbaarmaking van informatie een onrechtstreeks voordeel, dat niet noodzakelijkerwijs economisch van aard is, voor de verspreider van de informatie met zich mee kan brengen.
77.      De verwijzende rechter neemt
de door MT aangevoerde stelling over als uitgangspunt voor de volgende vragen:
–        of „artikel 21 van verordening [nr. 596/2014] op hem van toepassing zou kunnen zijn, als gunstigere wettelijke bepaling en voor zover [MT] beweert te hebben gehandeld in zijn hoedanigheid van voormalig minister en politicus van een oppositiepartij, en met de bedoeling het publiek te waarschuwen voor een plan om een vooraanstaand overheidsbedrijf te privatiseren”, en
–        of, „meer in het algemeen, [...] hij zich kan beroepen op de uitzondering betreffende een bekendmaking in het kader van zijn functie, waarbij telkens in aanmerking wordt genomen dat de mededeling die hem ten laste wordt gelegd een bekendmaking in de media is, die hij beweert te hebben gedaan om een politiek debat aan te wakkeren”.(40)
78.      Het antwoord op die tweeledige vraagstelling moet bevestigend luiden indien de openbaarmaking van de informatie de door artikel 21 van verordening nr. 596/2014 voorgeschreven voorwaarden vervult.
79.      Door de informatie over een toekomstige handeling van de Staat als meerderheidsaandeelhouder van Bpost openbaar te maken, handelde MT in zijn hoedanigheid van leider van een politieke oppositiepartij(41) die tegen de privatisering van dat overheidsbedrijf was. Het betrof geen zuiver zakelijke informatie die voortvloeide uit een besluit van de bestuursorganen van een particuliere onderneming die hij openbaar maakte, maar een ophanden zijnd politiek besluit van de regering, en hij deed dit om daarover een „politiek debat” aan te zwengelen op een moment dat dat besluit nog kon worden tegengehouden.
80.      Hierdoor wordt de controverse geplaatst
binnen het politieke domein, waar het partijen vrij staat om standpunten in te nemen over kwesties van publiek belang, tenzij daar om dwingende redenen beperkingen op moeten worden aangebracht.
2.      Invloed van artikel 10 van verordening nr. 596/2014
81.      Artikel 21 van verordening nr. 596/2014 is een bijzondere regel (lex specialis) die voorziet in een gunstigere behandeling van een van de situaties die onder de algemene uitzondering van artikel 10 van die verordening vallen.
82.      Artikel 10 van verordening nr. 596/2014 omschrijft wat moet worden verstaan onder wederrechtelijke mededeling van voorwetenschap („als een persoon die over voorwetenschap beschikt deze voorwetenschap bekendmaakt aan enige andere persoon”) en voert een uitzondering in die zeer ruim is afgebakend: „tenzij de bekendmaking plaatsvindt uit hoofde van de normale uitoefening van werk, beroep of functie”.(42)
83.      Deze uitzondering krijgt een bijzondere invulling in artikel 21 van verordening nr. 596/2014 in verband met de openbaarmaking of verspreiding van informatie ten behoeve van journalistieke doeleinden of andere uitdrukkingsvormen in de media. Vanwege het bijzondere belang van deze activiteit, erkent artikel 21 expliciet dat journalistiek
– in de brede zin opgevat –onder deze uitzondering moet vallen, ter bescherming van de persvrijheid en de vrijheid van meningsuiting.
84.      De overwegingen van het Hof in het arrest Autorité des marchés financiers inzake het verband tussen de artikelen 10 en 21 van verordening nr. 596/2014, worden in de punten 78 en 81 van dat arrest aangevuld met het vereiste dat de voorwaarden van noodzakelijkheid en evenredigheid (van de openbaarmaking van voorwetenschap)(43) worden nageleefd en worden beoordeeld in het licht van artikel 11 van het Handvest.(44)
85.      Het is vanuit dit gezichtspunt dat ik het onderzoek van beide voorwaarden ter hand neem.
a)      Noodzakelijkheid
86.      De noodzakelijkheid van het verspreiden van voorwetenschap wanneer de verspreider een politiek leider is die handelt in het kader van een journalistieke activiteit, hangt af van de vraag of die verspreiding het meest geschikte middel is om de publieke opinie te informeren over relevante aspecten van het politieke leven.
87.      Het betreft dus niet een abstracte beoordeling van de noodzakelijkheid, maar een beoordeling daarvan in de specifieke omstandigheden van elk geval. Zo heeft het Hof in het arrest Autorité des marchés financiers verklaard dat de journalist de informatie waarvan hij kennis heeft genomen moet verifiëren.(45)
88.      De door MT openbaar gemaakte informatie kan invloed hebben gehad op de beurskoers van het overheidsbedrijf Bpost, hoewel het feitelijke effect in de praktijk niet significant lijkt te zijn geweest. Het alternatief voor de bekendmaking van de aanstaande privatisering van dat bedrijf was wachten totdat Bpost zelf de financiële autoriteit en het publiek zou informeren.
89.      MT was evenwel een politiek leider van een oppositiepartij die meende dat het zijn verantwoordelijkheid was – en dat hij ertoe verplicht was in die hoedanigheid – om de ophanden zijnde privatisering van Bpost, die bij regeringsbesluit zou worden doorgevoerd, in de openbaarheid te brengen. Op die manier probeerde hij een publiek debat over de kwestie op gang te brengen en, vanuit zijn politieke overtuiging, de privatisering tegen te houden.
90.      Maakte de normale uitoefening van zijn politieke verantwoordelijkheden het voor MT noodzakelijk om de voorwetenschap met betrekking tot Bpost waarover hij beschikte, openbaar te maken?
91.      De FSMA stelt dat de openbaarmaking van voorwetenschap door MT niet noodzakelijk was, omdat het publieke debat over de privatisering van overheidsbedrijven in België al had plaatsgevonden tijdens de discussies voorafgaand aan de goedkeuring van de wet van 16 december 2015 inzake de hervorming van overheidsbedrijven. Bovendien merkt zij op dat MT dit debat in 2016 had kunnen „heropenen” zonder in de media de specifieke informatie te onthullen die hij toen heeft verspreid.
92.      MT neemt het tegenovergestelde standpunt in en is van mening dat de meest geschikte manier om een publiek debat over de privatisering en (gedeeltelijke) fusie van Bpost met PostNL op gang te brengen,
bestond in het onthullen en verspreiden van het nieuws over geheime onderhandelingen die op dat moment aan de gang waren.
93.      Het is aan de verwijzende rechter om uiteindelijk te oordelen over de noodzakelijkheid van de openbaarmaking. Zonder in zijn plaats te willen treden, meen ik echter dat die verspreiding als noodzakelijk kan worden beschouwd, gelet op het doel dat MT voor ogen had met het openbaar maken van de ophanden zijnde privatisering van Bpost.
94.      De privatisering van een overheidsbedrijf van het formaat van Bpost, de belangrijkste postexploitant in België, waarbij het staatsbelang in het aandelenkapitaal zou worden verminderd, was een politiek gevoelige kwestie van algemeen belang. De normale uitoefening van de functie van politiek leider omvat onder meer het entameren van debat over dit soort kwesties.
95.      Het behoort ook tot de kernverantwoordelijkheden van een oppositiepoliticus om ophanden zijnde regeringsbesluiten van algemeen belang, die voor de publieke opinie verborgen worden gehouden om later als een voldongen feit te worden gepresenteerd, aan het licht te brengen. Indien de meest doeltreffende manier om de uitvoering van zo'n besluit te voorkomen erin bestond het nieuws via de media openbaar te maken, kan die verspreiding als noodzakelijk worden aangemerkt.
96.      In de ontstane situatie zou het heropenen van een algemeen debat over de wenselijkheid van de privatisering van Bpost niet hetzelfde effect hebben gehad als de onthulling, zoals die door MT is gedaan, dat de regering voornemens was om op zeer korte termijn tot de privatisering van Bpost te besluiten.
b)      Evenredigheid
97.      Bij de beoordeling van de evenredigheid volg
ik dezelfde methode als in het arrest Autorité des marchés financiers is gebruikt.
98.      Om te bepalen of de verspreiding van de vermeende voorwetenschap slaagt voor de evenredigheidstoets, moet worden „onderzocht of de beperking van de persvrijheid die het gevolg zou zijn van het verbod op deze mededeling, buitensporig zou zijn ten opzichte van de schade die door die mededeling zou kunnen worden toegebracht aan de integriteit van de financiële markten”.(46)
99.      Wat de schade (aan de integriteit van de financiële markten) betreft, doet een vaststelling van de verwijzende rechter op zijn minst twijfels rijzen of die schade zich daadwerkelijk heeft voorgedaan. Zelfs met de nodige terughoudendheid lijkt het
erop dat niet zozeer de marktintegriteit werd geschaad door de verspreiding van het nieuws, maar eerder het belang van Bpost om de voorgenomen transactie voorlopig geheim te houden.(47)
100. Indien de verwijzende rechter zou nagaan of er werkelijk schade aan de integriteit van de markten is toegebracht, zou hij opnieuw moeten afwegen in hoeverre het verbod om het nieuws te verspreiden een buitensporige beperking van de persvrijheid vormde in verhouding tot die schade. Zoals ik reeds heb opgemerkt, is de politiek leider die kennis verkrijgt van de ophanden zijnde privatisering van Bpost, in mijn ogen niet verplicht om te zwijgen indien hij die transactie nog schadelijker vindt dan de bekendmaking ervan aan het publiek.
101. Indien de verwijzende rechter na zijn analyse van de criteria van noodzakelijkheid en evenredigheid tot de conclusie komt dat er redenen waren om de verspreiding van de voorwetenschap te verbieden, zal hij moeten bepalen of de litigieuze gedraging gerechtvaardigd was
op grond van de vrijheid van meningsuiting.
c)      Prevaleren van de vrijheid van meningsuiting
102. Het opleggen van een boete voor de verspreiding van nieuws in de media vormt een beperking van de vrijheid van meningsuiting en van informatie. MT ziet zich beperkt in zijn recht om deze vrijheden uit te oefenen in het kader van de „politieke journalistiek”.
103. Bijgevolg moet worden bepaald of die beperking gerechtvaardigd is krachtens artikel 11 van het Handvest en artikel 10 EVRM. De rechtvaardiging zou in beginsel grond kunnen vinden in zowel artikel 10, lid 2, EVRM als artikel 52, lid 1, van het Handvest.
104. Het hoeft, denk ik, niet extra benadrukt te worden dat de vrijheid van meningsuiting een van de wezenlijke grondslagen van een democratische en pluralistische samenleving is en behoort tot de waarden waarop de Europese Unie volgens artikel 2 VEU berust(48), en waaraan het Handvest (artikel 11) de status van grondrecht toekent. Zoals ik reeds heb opgemerkt, moet dit artikel van het Handvest worden uitgelegd in samenhang met het zeer vergelijkbare artikel 10 EVRM en de rechtspraak van het EHRM ter zake.(49)
105. Het EHRM heeft zich bijzonder veeleisend getoond bij het beschermen van dit recht: „De vrijheid van meningsuiting is een van de essentiële fundamenten [van een democratische maatschappij], een van de primordiale voorwaarden voor haar vooruitgang en voor de ontplooiing van elk individu. Onverminderd het bepaalde in artikel 10, lid 2, [EVRM] geldt die vrijheid niet alleen voor ‚inlichtingen’ of ‚ideeën’ die een gunstig onthaal vinden of die ongevaarlijk of onbelangrijk worden geacht, maar ook voor die welke kwetsen, schokken of verontrusten. Dit wordt immers geëist door het pluralisme, de verdraagzaamheid en de geest van openheid zonder welke er geen ‚democratische maatschappij’ is.”(50)
106. Zoals het Hof in herinnering heeft gebracht, onder verwijzing naar verschillende uitspraken van het EHRM, wijst deze laatste rechter „op de fundamentele rol die de pers in een democratische samenleving speelt, zodat de waarborgen die eraan moeten worden verleend van bijzonder belang zijn. Hoewel de pers bepaalde grenzen niet mag overschrijden, in het bijzonder wat de bescherming van de reputatie of de rechten van anderen betreft, is het niettemin haar taak om, in overeenstemming met haar plichten en verantwoordelijkheden, informatie en ideeën over alle kwesties van algemeen belang te communiceren. In het andere geval zou de pers haar onmisbare rol van publieke waakhond niet kunnen spelen. Bijgevolg moet een groot gewicht worden toegekend aan het belang dat de democratische samenleving heeft bij het waarborgen en handhaven van de persvrijheid, wanneer overeenkomstig artikel 10, lid 2, EVRM moet worden vastgesteld of de inmenging in kwestie evenredig is aan het nagestreefde legitieme doel.”(51)
107. Het is waar dat de uitoefening van dit recht kan worden onderworpen aan beperkingen,(52) maar toelaatbare inmengingen moeten drie voorwaarden doorstaan: a) zij moeten bij wet zijn voorzien, b) gericht zijn op de bescherming van een legitiem belang in de zin van artikel 10, lid 2, EVRM, en c) noodzakelijk zijn in een democratische samenleving.
108. Wat het Unierecht betreft, kan de in artikel 11 van het Handvest verankerde vrijheid van meningsuiting en van informatie worden beperkt in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest. Het Handvest „[staat] immers beperkingen op de uitoefening van deze rechten en vrijheden toe mits deze beperkingen bij wet worden gesteld, zij de wezenlijke inhoud van genoemde rechten en vrijheden eerbiedigen en, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen”.(53)
109. De in casu aan MT opgelegde beperking van de vrijheid van meningsuiting: a) is bij wet voorzien, namelijk bij verordening nr. 596/2014 en bij de wet van 2 augustus 2002(54), b) eerbiedigt de wezenlijke inhoud van het recht, aangezien het verbod van openbaarmaking van voorwetenschap niet in absolute zin wordt opgelegd, en c) streeft in beginsel een doelstelling van algemeen belang na, te weten de bescherming van de integriteit van de financiële markten.
110. De twijfel ontstaat wanneer men deze beperking in overeenstemming moet brengen met de bescherming van het grondrecht op vrijheid van meningsuiting, dat ook het recht van een politiek leider omvat om het publiek te informeren over aangelegenheden van algemeen belang.
111. Beperkingen op de vrijheid van meningsuiting van een politiek leider moeten volgens de rechtspraak van het EHRM worden getoetst aan bijzonder hoge normen. Artikel 10, lid 2, EVRM „laat zo goed als geen ruimte voor beperkingen van de vrijheid van meningsuiting op het gebied van politieke meningsuiting en debat of op het gebied van aangelegenheden van algemeen belang”.(55)
112. Uitgaande van deze premisse meen ik dat de vrijheid van meningsuiting moet prevaleren
bij een leider van de politieke oppositie die onthult dat de regering voornemens is een belangrijk overheidsbedrijf – de grootste postexploitant van België – te privatiseren, en daarmee een publiek debat over deze kwestie wil starten.(56)
V.      Conclusie
113. Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging om het hof van beroep Brussel, sectie Marktenhof, België, te antwoorden als volgt.
„De artikelen 10 en 21 van verordening (EU) nr. 596/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 betreffende marktmisbruik (verordening marktmisbruik) en houdende intrekking van richtlijn 2003/6/EG van het Europees Parlement en de Raad en richtlijnen 2003/124, 2003/125/EG en 2004/72/EG van de Commissie, gelezen in samenhang met artikel 11 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie,
moeten aldus worden uitgelegd dat:
1)      artikel 21 van verordening nr. 596/2014 van toepassing is op de verspreiding van voorwetenschap door een politiek leider, voormalig minister en lid van een oppositiepartij, die in die hoedanigheid optreedt in de media om een publiek debat over een kwestie van algemeen belang aan te zwengelen met als doel om kritiek te leveren op de ophanden zijnde privatisering van de belangrijkste nationale postexploitant, waarin de Staat tot dan toe een meerderheidsbelang had;
2)      de verspreiding van die informatie via de media kan worden geacht te zijn verricht in het kader van de normale uitoefening van de functie van politiek leider, in de zin van artikel 10 van verordening nr. 596/2014. Het is aan de verwijzende rechter om na te gaan of die verspreiding noodzakelijk en evenredig is om de doelstellingen ervan te verwezenlijken en of, in ieder geval, de door artikel 11 van het Handvest gegarandeerde vrijheid van meningsuiting en van informatie moet prevaleren.”
1      Oorspronkelijke taal: Spaans.
2      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 betreffende handel met voorwetenschap en marktmanipulatie (marktmisbruik) (PB 2003, L 96, blz. 16).
3      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 betreffende marktmisbruik (verordening marktmisbruik) en houdende intrekking van richtlijn 2003/6/EG van het Europees Parlement en de Raad en richtlijnen 2003/124/EG, 2003/125/EG en 2004/72/EG van de Commissie (PB 2014, L 173, blz. 1).
4      Richtlijn van de Commissie van 22 december 2003 tot uitvoering van richtlijn 2003/6/EG van het Europees Parlement en de Raad wat de definitie en openbaarmaking van voorwetenschap en de definitie van marktmanipulatie betreft (PB 2003, L 339, blz. 70).
5      In de meeste taalversies die ik heb geraadpleegd, wordt het accent meer op de doeleinden dan op de redenen („motivos”, in de Spaanse taalversie) gelegd. In de Engelse taalversie is het „for the purpose of journalism or other form of expression in the media”, in de Franse taalversie „à des fins journalistiques ou aux fins d’autres formes d’expression dans les médias”, in de Duitse taalversie „für journalistische Zwecke oder andere Ausdrucksformen in den Medien”, in de Italiaanse taalversie „ai fini dell’attività giornalistica o di altre forme di espressione nei mezzi d’informazione”, in de Portugese taalversie „para fins jornalísticos ou outra forma de expressão nos meios de comunicação social” en in de Roemeense taalversie „în scopuri jurnalistice sau sub altă formă de exprimare în presă”. In deze conclusie zal ik de term „doeleinden” gebruiken. De Spaanse taalversie van andere, soortgelijke bepalingen, zoals artikel 9 van richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB 1995, L 281, blz. 31), sluit aan bij de andere taalversies door het gebruik van de uitdrukking „fines periodísticos” („journalistieke doeleinden”) en niet „motivos periodísticos” („journalistieke redenen”).
6      Hierna: „wet van 2 augustus 2002”.
7      In de verwijzingsbeslissing (punt 64) wordt opgemerkt dat „een wetswijziging in december 2015 privatisering mogelijk heeft gemaakt”.
8      Punt 6 van de schriftelijke opmerkingen van MT.
9      Verwijzingsbeslissing, punt 64.
10      Punt 8 van de schriftelijke opmerkingen van MT.
11      Op 6 juni 2016 zou een persbericht worden gepubliceerd om de fusie publiekelijk aan te kondigen.
12      SL was een van de vijf vaste nationale vakbondsafgevaardigden die ten tijde van de feiten in dienst waren van Bpost, en die in die hoedanigheid door de directie van de onderneming in kennis was gesteld van de geplande toenadering tussen Bpost en PostNL.
13      Punt 60, waarin punt 53 van het verslag van de „auditeur” wordt weergegeven.
14      Zoals bepaald in artikel 39 („Inwerkingtreding en toepassing”) van verordening nr. 596/2014.
15      In de tweede alinea van punt 72 van de verwijzingsbeslissing haalt de verwijzende rechter in dit verband de punten 59, 66 en 78 van het arrest van het Hof van 15 maart 2022, Autorité des marchés financiers (C‑302/20, EU:C:2022:190; hierna: „arrest Autorité des marchés financiers”), aan. In de derde alinea van punt 72 van diezelfde beslissing noemt de verwijzende rechter artikel 21 van verordening nr. 596/2014 een „gunstigere wettelijke bepaling”.
16      Dit is door het Hof overwogen in punt 76 van het arrest Autorité des marchés financiers.
17      Arrest Autorité des marchés financiers, punt 59.
18      Arrest Autorité des marchés financiers, punt 59.
19      Die wettelijke regeling verschilt overigens van die van richtlijn (EU) 2019/1937 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2019 inzake de bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden (PB 2019, L 305, blz. 17). Richtlijn 2019/1937 is van toepassing op personen die voor een overheidsorganisatie of een private organisatie werken en op de hoogte zijn van inbreuken op het Unierecht die schadelijk zijn voor het algemeen belang. De figuur van klokkenluider („whistleblower”, „lanceur d’alerte”) is ook aan de orde geweest in de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), op de voet van artikel 10 EVRM. Zie met name arrest van 14 februari 2023, Halet tegen Luxemburg (CE:ECHR:2023:0214JUD002188418).
20      Hoewel de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van informatie niet volledig samenvallen, omvat het „recht op vrijheid van meningsuiting” van artikel 11 van het Handvest de vrijheid om een mening te hebben en de vrijheid om kennis te nemen en te geven van informatie of ideeën, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen.
21      Arrest Autorité des marchés financiers, punten 64 en 68: „[D]e woorden ‚ten behoeve van journalistieke doeleinden’ [hebben] betrekking [...] op de openbaarmaking van informatie waarbij de doelstelling wordt gevormd door journalistieke activiteiten, zodat die woorden niet noodzakelijk alleen betrekking hebben op de openbaarmaking van informatie die bestaat in de publicatie van informatie als zodanig, maar ook zien op de openbaarmaking van informatie die deel uitmaakt van het proces dat tot die publicatie leidt” (punt 64), terwijl „niet alleen publicaties maar ook handelingen ter voorbereiding van een publicatie, zoals het vergaren van informatie en de onderzoeks- en opsporingswerkzaamheden van een journalist, inherent zijn aan de [...] persvrijheid” (punt 68).
22      Voor een algemene beschouwing over de bescherming van de vrijheid van meningsuiting van journalisten in het Unierecht, zie de analyse van Tinière, R., „La protection de la liberté d’expression des journalistes par l’Union européenne”, in Maubernard, C., Platon, S., en Tinière R. (eds.), Les mutations de la liberté d’expression dans l’Union européenne, Bruylant, Brussel, 2025, blz. 174‑188.
23      Arrest Autorité des marchés financiers, punt 63.
24      Arresten van 11 maart 2015, Lafonta (C‑628/13, EU:C:2015:162, punt 21), en 23 december 2009, Spector Photo Group en Van Raemdonck (C‑45/08, EU:C:2009:806, punt 48).
25      Overweging 77 van verordening nr. 596/2014.
26      Zie Martucci, F., „L’équilibre bancal entre liberté de la presse et régulation financière dans la mise en œuvre du règlement MAR”, Maubernard, C., Platon, S., en Tinière, R. (eds.), Les mutations de la liberté d’expression dans l’Union européenne, Bruylant, Brussel, 2025, blz. 275‑298.
27      Arrest van 14 februari 2019, Buivids (C‑345/17, EU:C:2019:122; hierna: „arrest Buivids”). In die zaak werd richtlijn 95/46 uitgelegd in verband met de activiteit van een persoon die op de website www.youtube.com een video had geplaatst die was opgenomen in een politiebureau.
28      Arrest Buivids, punt 53, onder aanhaling van het arrest van 16 december 2008, Satakunnan Markkinapörssi en Satamedia (C‑73/07, EU:C:2008:727; hierna: „arrest Satakunnan Markkinapörssi en Satamedia”, punt 61). Met betrekking tot het arrest Buivids en het arrest van 29 juli 2019, Spiegel Online (C‑516/17, EU:C:2019:625), zie Smartt, U., „Are bloggers and YouToubers journalists?”, European Intellectual Property Review, 2020, blz. 728‑737.
29      Arresten Buivids, punt 52, en Satakunnan Markkinapörssi en Satamedia, punt 58.
30      Arrest Buivids, punt 55.
31      Arresten Buivids, punt 57, en Satakunnan Markkinapörssi en Satamedia, punt 60.
32      Arresten Buivids, punten 51 en 57, en Autorité des marchés financiers, punten 66 en 67.
33      De vrijheid en de pluriformiteit van de media worden specifiek beschermd door artikel 11, lid 2, van het Handvest.
34      Arrest Autorité des marchés financiers, punt 67, en arrest van 12 januari 2023, Migracijos departamentas (Gronden voor vervolging wegens politieke overtuiging) (C‑280/21, EU:C:2023:13, punt 29).
35      EHRM, arrest van 8 november 2016, Magyar Helsinki Bizottság tegen Hongarije (CE:ECHR:2016:1108JUD001803011, § 165).
36      EHRM, arrest van 8 november 2016, Magyar Helsinki Bizottság tegen Hongarije (EC:ECHR:2016:1108JUD001803011, §§ 166 en 168), waarin niet-gouvernementele organisaties, academische onderzoekers en auteurs van werken over onderwerpen van publiek belang worden genoemd onder de entiteiten en personen die worden gelijkgesteld met journalisten, omdat zij bijdragen tot de verspreiding van meningen, informatie en ideeën onder het publiek.
37      Verwijzingsbeslissing, punt 64.
38      Of de verspreiding van het nieuws in de media feitelijk enige vorm van ongelijkheid tussen potentiële beleggers heeft gecreëerd, waardoor sommige beleggers werden bevoordeeld ten opzichte van de andere, is vatbaar voor discussie.
39      Verwijzingsbeslissing, punt 72. Het is waar dat de openbaarmaking van de voorwetenschap heeft geleid tot schorsing van de notering van de aandelen van Bpost op de beurs, maar dat staat niet gelijk aan het teweegbrengen van verwarring of het misleiden van beleggers. Ter terechtzitting heeft MT uitgezet welke effect de openbaarmaking van zijn informatie had gehad op de aandelenkoersen van Bpost en PostNL, waarbij hij duidelijk maakte dat de koers van de aandelen van de Nederlandse exploitant was gestegen en de koers van de aandelen van Bpost een lichte daling had vertoond, waarvan deze zich snel had hersteld.
40      Verwijzingsbeslissing, derde alinea van punt 72.
41      Ter terechtzitting werd bevestigd dat MT een prominent politicus was met belangrijke verantwoordelijkheden in de Belgische Parti Socialiste en in de ziekenfondsorganisatie en de vakbond die met die partij verbonden waren.
42      De algemene uitzondering is onder meer noodzakelijk om bedrijfsactiviteiten niet te hinderen. Zo moet een CEO van een onderneming gevoelige informatie kunnen delen met zijn directie, zijn bank, zijn advocatenkantoor, zijn accountant of zijn belastingadviseur zonder te worden blootgesteld aan de sanctie voor openbaarmaking van voorwetenschap. Omdat onmogelijk alle gevallen die onder deze uitzondering vallen kunnen worden genoemd, heeft de Uniewetgever gekozen voor een algemene bepaling.
43      Om in het kader van de normale uitoefening van werk, een beroep of een functie te worden verricht, moet de openbaarmaking van voorwetenschap een legitiem doel nastreven, passend en noodzakelijk zijn om dat doel te bereiken en het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen (Klöhn, L., „Financial journalism, unlawful disclosure of inside information and freedom of press: Mr A v. Autorité des marchés financiers”, Common Market Law Review, 2023, nr. 2, blz. 566).
44      In punt 80 van het arrest Autorité des marchés financiers wordt verklaard (onder aanhaling van het arrest van 29 juli 2019, Spiegel Online,
C‑516/17, EU:C:2019:625, punt 55) dat het nuttig effect van artikel 21 van verordening nr. 596/2014 moet worden beschermd gelet op het doel ervan, te weten de eerbiediging van de persvrijheid en de vrijheid van meningsuiting in andere media, die met name worden gewaarborgd door artikel 11 van het Handvest.
45      Arrest Autorité des marchés financiers, punt 82.
46      Arrest Autorité des marchés financiers, punt 84.
47      Verwijzingsbeslissing, punt 72: „Met betrekking tot de evenredigheidstoets [is] er wellicht reden [...] om aan te nemen dat het doel van dit verbod [voor MT om voorwetenschap mee te delen] niet zozeer is om de marktintegriteit te beschermen als wel om de belangen van de betrokken emittent (hier Bpost) te beschermen, die [...] de markten pas later wou informeren om zo ongestoord met haar partner over het plan te kunnen onderhandelen.”
48      Arresten van 20 september 2022, SpaceNet en Telekom Deutschland (C‑793/19 en C-749/19, EU:C:2022:702, punt 59); 5 april 2022, Commissioner of An Garda Síochána e.a. (C‑140/20, EU:C:2022:258, punten 42 en 43), en 6 september 2011, Patriciello (C‑163/10, EU:C:2011:543, punt 31).
49      Arrest Autorité des marchés financiers, punt 67, en arrest van 12 januari 2023, Migracijos departamentas (Gronden voor vervolging wegens politieke overtuiging) (C‑280/21, EU:C:2023:13, punt 29).
50      Arresten van 7 december 1976, Handyside tegen Verenigd Koninkrijk, (EC:ECHR:1976:1207JUD000549372, § 24), en 20 oktober 2015, Pentikäinen tegen Finland (EC:ECHR:2015:1020JUD001188210, § 87). In het arrest van het Hof van 6 maart 2001, Connolly/Commissie (C‑274/99 P, EU:C:2001:127, punt 39), worden enkele arresten van het EHRM betreffende deze kwestie aangehaald.
51      Arrest van het Hof van 4 oktober 2024, Real Madrid Club de Fútbol (C‑633/22, EU:C:2024:843, punt 55), waarin de arresten van het EHRM van 23 september 1994, Jersild tegen Denemarken (CE:ECHR:1994:0923JUD001589089, § 31); 21 januari 1999, Fressoz en Roire tegen Frankrijk (CE:ECHR:1999:0121JUD002918395, § 4), en 16 juni 2015, Delfi AS tegen Estland (CE:ECHR:2015:0616JUD006456909, § 132), worden aangehaald.
52      Volgens artikel 10, lid 2, EVRM kan de uitoefening van de vrijheid van meningsuiting, „daar [die uitoefening] plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, [...] worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen”.
53      Arrest van 4 oktober 2024, Real Madrid Club de Fútbol (C‑633/22, EU:C:2024:843, punt 48).
54      Wanneer de verspreiding plaatsvindt in het kader van de normale uitoefening van werk, functie of beroep, of ten behoeve van journalistieke of andere uitdrukkingsvormen in de media, hebben de artikelen 10 en 21 van verordening nr. 596/2014, zoals ik reeds heb uiteengezet, voorrang op de vrijheid van meningsuiting.
55      Arrest van 22 februari 2008, Desjardin tegen Frankrijk (CE:ECHR:2007:1122JUD002256703, § 47): „De vrijheid van meningsuiting, die voor iedereen waardevol is, is dat echter in bijzondere mate voor politieke partijen en hun actieve leden [...]. Inmenging in de vrijheid van meningsuiting van een lid van de oppositie, die zijn kiezers vertegenwoordigt, uitdrukking geeft aan hun zorgen en hun belangen behartigt, vereist dan ook dat het Hof de strengste toetsing toepast”. Zie ook de arresten van 17 december 2004, Pedersen en Baadsgaard tegen Denemarken (EC:ECHR:2004:1217JUD004901799, § 71); 23 april 2015, Morice tegen Frankrijk (CE:ECHR:2015:0423JUD002936910, §§ 124 en 125), en 17 januari 2017, Tavares de Almeida Fernandes en Almeida Fernandes tegen Portugal (EC:ECHR:2017:0117JUD003156613, § 55).
56      Bij het afwegen van andere rechten tegen het recht op vrijheid van meningsuiting, neemt het EHRM in aanmerking of het soort „discours” of de informatie in kwestie van bijzonder belang is, vooral in de context van een politiek debat of een debat dat het algemeen belang raakt. Arrest van 10 januari 2013, Ashby Donald e.a. tegen Frankrijk (CE:ECHR:2013:0110JUD003676908, § 39).