62005FJ0105_BG
Страни по делото
Основания за решението
Диспозитив
Страни по делото
По дело F-105/05
с предмет жалба, подадена на основание на членове 236 ЕО и 152 EA,
Dieter Wils,
длъжностно лице в Европейския парламент, с местожителство в Altrier (Люксембург), за когото се явяват адв. G. Vandersanden и адв. C. Ronzi, avocats,
жалбоподател,
срещу
Европейски парламент,
за който се явяват г‑н J. F. De Wachter и г‑н M. Mustapha Pacha, в качеството на представители,
ответник,
подпомаган от
Съвет на Европейския съюз,
за който се явяват г‑жа M. Arpio Santacruz и г‑жа M. Simm, в качеството на представители,
и от
Комисия на Европейските общности, за която се явяват г‑н J. Currall и г‑н D. Martin, в качеството на представители,
встъпили страни,
СЪДЪТ (пленум),
състоящ се от: г-н P. Mahoney, председател, г‑н H. Kreppel и г‑н S. Van Raepenbusch, председатели на състави, г‑жа I. Boruta, г‑н H. Kanninen, г‑н H. Tagaras и г‑н S. Gervasoni (докладчик), съдии,
секретар: г-жа W. Hakenberg,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 13 февруари 2007 г.,
постанови настоящото
Решение
Основания за решението
1. С жалба, постъпила по факс в секретариата на Първоинстанционния съд на Европейските общности на 21 октомври 2005 г. (като оригиналът е подаден на 28 октомври 2005 г.), г-н Wils иска фишът му за заплатата за месец януари 2005 г. да бъде отменен, доколкото в приложение на Правилника за длъжностните лица на Европейските общности, в редакцията му в сила от 1 май 2004 г. (наричан по-нататък „Правилникът“ или „новият правилник“), с този фиш размерът на вноската към пенсионноосигурителната схема се увеличава на 9,75 % с обратна сила, считано от 1 юли 2004 г.
Правна уредба
2. Член 83 от Правилника за длъжностните лица на Европейските общности в редакцията му в сила преди 1 май 2004 г. (наричан по-нататък „старият правилник“) е гласял:
„1. Плащанията, предвидени по настоящата пенсионноосигурителна схема, се извършват от бюджета на Общностите. Държавите членки съвместно гарантират изплащането на тези суми в съответствие с предвидения индекс за финансиране на този вид разходи.
[…]
2. Длъжностните лица участват във финансирането на една трета от пенсионноосигурителната схема. Вноската е в размер на 8,25 % от основната заплата на длъжностното лице, като корекционните коефициенти, предвидени в член 64, не се вземат предвид. Вноските се приспадат ежемесечно от заплатата на длъжностното лице.
[…]
4. Ако актюерската оценка на пенсионноосигурителната схема, извършена от един или повече квалифицирани експерти по искане на Съвета [на Европейския съюз] установи, че размерът на вноската на длъжностните лица е недостатъчен, за да се гарантира финансирането на една трета от предвидените по пенсионноосигурителната схема плащания, бюджетните органи, като вземат решение според бюджетната процедура и след консултации с Комитета по Правилника за персонала, предвиден в член 10, определят промените, които следва да се нанесат в размера на вноските или пенсионната възраст.“ [неофициален превод]
3. Регламент (ЕО, Евратом) № 723/2004 на Съвета от 22 март 2004 година за изменение на Правилника за длъжностните лица на Европейските общности, както и на Условията за работа на другите служители (ОВ L 124, стp. 1) влиза в сила на 1 май 2004 г. Член 83 от Правилника за длъжностните лица на Европейските общности, в редакцията му в сила от 1 май 2004 г. вече предвижда:
„1. Плащанията, предвидени по настоящата пенсионноосигурителна схема, се извършват от бюджета на Общностите. Държавите членки съвместно гарантират изплащането на тези суми в съответствие с предвидения индекс за финансиране на този вид разходи.
[…]
2. Длъжностните лица участват във финансирането на една трета от пенсионноосигурителната схема. Вноската е в размер на 9,25 % от основната заплата на длъжностното лице, като корекционните коефициенти, предвидени в член 64, не се вземат предвид. Вноските се приспадат ежемесечно от заплатата на длъжностното лице. Размерът на вноската се адаптира в съответствие с правилата, предвидени в приложение XII.
3. Редът за изчисляване на пенсиите на длъжностни лица, които са придобили част от служебния си стаж в Европейската общност за въглища и стомана или принадлежат към общи за Общностите институции или органи, както и разпределянето на разходите по отпускането на тези пенсии между пенсионния фонд на Европейската общност за въглища и стомана и бюджетите на Европейската икономическа общност, и на Европейската общност за атомна енергия, се уреждат от регламент, изготвен по общо съгласие между Съветите и Председателския съвет на Европейската общност за въглища и стомана след консултации с Комитета по Правилника за персонала.“
4. В допълнение Регламент № 723/2004 въвежда в Правилника нов член 83а, по силата на който:
„1. Балансът на пенсионноосигурителната схема се осигурява в съответствие с подробните правила, предвидени в приложение ХІІ.
2. Агенциите, които не получават субсидии от общия бюджет на Европейския съюз, заплащат пълния размер на вноските, необходими за финансиране на схемата.
3. Във връзка с петгодишната актюерска оценка по приложение ХІІ и за осигуряване баланса на схемата размерът на вноските и всяка промяна във възрастта за пенсиониране се определят от Съвета.
4. Всяка година Комисията [на Европейските общности] представя на Съвета актуализиран вариант на актюерската оценка в съответствие с член 1, параграф 2 от приложение ХІІ. Ако показаната там разлика между прилагания размер на вноските и размера, необходим за запазване на баланса [да се чете „актюерския баланс“] е повече от 0,25 пункта, Съветът преценява необходимостта от адаптиране на размера на вноските в съответствие с предвиденото в приложение ХІІ.
5. По смисъла на параграфи 3 и 4 от настоящия член Съветът взема решения с квалифицирано мнозинство по предложение на Комисията, както е предвидено в член 205, параграф 2, първото тире от Договора за ЕО. По смисъла на параграф 3 предложението на Комисията се внася след консултации с Комитета по Правилника за персонала.“
5. Приложение XII към Правилника относно правилата за прилагането на член 83а предвижда в член 1:
„1. За определяне на размера на дължимите вноски от длъжностните лица в пенсионноосигурителната схема по член 83, параграф 2 от правилника на всеки пет години, считано от 2004 г., Комисията извършва актюерска оценка на баланса на пенсионноосигурителната схема по член 83а, параграф 3 от правилника. Тази оценка показва дали вноските от длъжностните лица са достатъчни за финансирането на една трета от разходите по пенсионната схема.
2. При подготовката на прегледа по член 83а, параграф 4 от правилника Комисията ежегодно актуализира актюерската оценка, като взема предвид промяната в населението по смисъла на член 9 от настоящото приложение, в лихвения процент по член 10 от настоящото приложение и ръста на годишната промяна в размера на заплатите на длъжностните лица на ЕО, определен в член 11 от настоящото приложение.
3. Оценката и актуализациите се извършват за всяка година n въз основа на броя активни членове на пенсионноосигурителната схема към 31 декември на предходната година (n–1).“
6. Член 2 от приложение XII към Правилника гласи:
„1. Всяко адаптиране на размера на вноските влиза в сила на 1 юли едновременно с годишното адаптиране на заплатите по член 65 от правилника. Адаптирането не може да доведе до увеличаване на размера на вноската с повече от един процент разлика над или под размера за предходната година.
2. Адаптирането, което влиза в сила от 1 юли 2004 г., не може да доведе до размер на вноската по-висок от 9,75 %. Адаптирането, което влиза в сила на 1 юли 2005 г., не може да доведе до размер на вноската по-висок от 10,25 %.
3. Установената разлика между адаптирането на размера на вноските, което би настъпило в резултат на актюерското изчисление, и адаптирането, произтичащо от вариацията, посочена в параграф 2, не подлежи на възстановяване и следователно не се взема предвид при последващи актюерски изчисления. Размерът на вноските, който произхожда от актюерското изчисление, се посочва в актюерската оценка, предвидена в член 1 от настоящото приложение.“
7. Съгласно член 4 от приложение XII към Правилника:
„1. Актюерският баланс се определя по метода за изчисляване, определен в настоящата глава.
2. Според метода „актюерската стойност“ на пенсионните права, придобити преди датата на изчисляване, представлява пасив за минали периоди на служба, докато актюерската стойност на пенсионните права, които ще бъдат придобити в течение на годината на служба, започваща на датата на изчисляването, представляват „разходи по обслужването“.
3. Приема се, че всички пенсионирания (освен тези по инвалидност) ще настъпят на определена възраст (r). Средната възраст за пенсиониране се актуализира само по повод на петгодишната актюерска оценка по член 1 от настоящото приложение и може да бъде различна за различните групи персонал.
4. При определяне на актюерските стойности,
a) се вземат предвид бъдещите промени в основната заплата на всяко длъжностно лице между датата на изчисляването и предполагаемата пенсионна възраст;
б) не се вземат предвид пенсионните права, придобити преди датата на изчисляване (отговорността за минала служба).
5. Всички съответни разпоредби, предвидени в настоящия правилник (по-специално приложения VIII и XIII), се вземат предвид при актюерската оценка на разходите по обслужването.
6. За да се определи реалният процент на актуализиране и реалното годишно изменение на заплатите на длъжностните лица на Европейските общности, се използва процедура на изглаждане. Изглаждането се получава чрез [дванадесет] годишни плъзгащи се средни аритметични стойности на лихвения процент и на увеличението на размера на заплатите.“
8. Съгласно член 10 от приложение XII към Правилника:
„1. Лихвеният процент, който се ползва при актюерските изчисления, се основава на наблюдаваните средногодишни лихвени проценти на дългосрочния публичен дълг на държавите членки, публикувани от Комисията. За определяне на съответстващия нетен лихвен процент от инфлацията, необходим за актюерските изчисления, се използва подходящ индекс на цените за потребление.
2. Ефективният годишен размер, който се взема предвид при актюерските изчисления е средната стойност на реалните средни лихвени проценти за [дванадесетте] години, предхождащи текущата година.“
9. Техническото прилагане на приложение XII към Правилника е поверено на Евростат, подпомагана от един или повече квалифицирани независими експерти за извършване на актюерските оценки. Съгласно член 13 от приложение XII към Правилника:
„[…]
3. Всяка година на 1 септември Евростат представя доклад за оценките и актуализациите, предвидени в член 1 от настоящото приложение.
4. Всички методологични въпроси, възникнали при изпълнението на настоящото приложение, се разглеждат от Евростат в сътрудничество с националните експерти от съответните служби на държавите членки и с квалифициран независим експерт или експерти. За тази цел Евростат свиква заседание на посочената група експерти най-малко веднъж годишно. Ако се окаже необходимо, Евростат може да свиква тези заседания по-често.“
10. Решение на Съвета от 23 юни 1981 година за въвеждане на процедура по тристранно консултиране във връзка с отношенията с персонала (наричано по-нататък „Решението от 23 юни 1981 г.“) предвижда:
„I. Консултация в рамките на Комисията по консултиране
1. Отношенията между Съвета и персонала, представляван от синдикалните и професионални организации, се основават на процедура по консултиране, в която участват административните органи на институциите и приравнени на тях органи и в хода на която се разглеждат цялата налична информация и становищата на страните, с цел да се улесни, доколкото е възможно, сближаването на становищата и да се гарантира, че становищата на персонала и на административните органи са известни на представителите на държавите членки преди приемането на окончателна позиция.
2. a) Консултациите се осъществяват в рамките на Комисия по консултиране, която се състои:
– от представител на всяка държава членка,
– от равен брой представители на персонала, определени от синдикалните и професионални организации,
– от административния ръководител на всяка институция (тоест секретаря на Съда [на Европейските общности] и генералния секретар на всяка от другите институции) или от определено от него лице, което го представлява.
[…]
3. Процедурата по консултиране може да се прилага единствено за предложения, представени от Комисията на Съвета, които са свързани с изменение на Правилника […] или на Условията за работа на другите служители на Европейските общности или с прилагането на разпоредбите от посочените правилник или условия спрямо възнагражденията или пенсиите. Тя се прилага за тези предложения, винаги когато даден член на Комисията по консултиране е поискал това.
[…]
7. Комисията по консултиране съставя доклад за резултатите от разглеждането на предложението, извършено от нея, който изпраща […] на Комитета на постоянните представители с оглед представянето му пред Съвета.“
Обстоятелства в основата на спора
11. Жалбоподателят е длъжностно лице в Европейския парламент, където работи от 1991 г. Преди да бъде назначен в отдел „Транспорт и премествания“, той е бил ръководител на отдел „Пенсии“ в Парламента.
12. В резултат на влизането в сила на новия правилник жалбоподателят установява, че реформата на Правилника може да доведе до увеличаване на вноската му към общностната пенсионноосигурителна схема.
13. С писмо от 23 юли 2004 г. жалбоподателят изпраща до генералния секретар на Парламента поредица от 41 въпроса и искания, по-конкретно относно законосъобразността на новия правилник и на приложение XII към него.
14. С писмо от 30 ноември 2004 г. Парламентът отговаря частично на жалбоподателя, като обаче много от неговите въпроси и искания са заобиколени или не са получили отговор.
15. След получаването на посоченото по-горе писмо от 30 ноември 2004 г. жалбоподателят установява, че в неговия фиш за заплатата за месец януари 2005 г. се посочва, че вноската му към пенсионноосигурителната схема е увеличена с обратна сила, считано от 1 юли 2004 г., и че занапред тя ще бъде в размер на 9,75 %.
16. С писмо от 28 февруари 2005 г. жалбоподателят подава жалба съгласно член 90, параграф 2 от Правилника, с която оспорва отговорите, дадени от Парламента в посоченото по-горе писмо от 30 ноември 2004 г., и иска отмяната на неговия фиш за заплатата за месец януари 2005 г.
17. С писмо от 13 юли 2005 г. председателят на Парламента отхвърля жалбата на жалбоподателя.
Производство и искания на страните
18. Първоначално настоящата жалба е вписана в секретариата на Първоинстанционния съд под номер T‑399/05.
19. С Определение от 15 декември 2005 г. Първоинстанционният съд препраща настоящото дело на Съда на публичната служба на Европейския съюз в приложение на член 3, параграф 3 от Решение 2004/752/ЕО, Евратом на Съвета от 2 ноември 2004 година за създаване на Съда на публичната служба на Европейския съюз (ОВ L 333, стp. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 5, стр. 142). Жалбата е вписана в секретариата на този съд под номер F‑105/05.
20. С акт, получен в секретариата на Първоинстанционния съд по факс на 1 декември 2005 г. (като оригиналът е подаден на 5 декември 2005 г.), Съветът моли за встъпване в настоящото производство в подкрепа на исканията на Парламента. С Определение от 22 февруари 2006 г. председателят на първи състав на Съда на публичната служба допуска това встъпване.
21. С отделен акт, подаден в секретариата на Съда на публичната служба на 3 април 2006 г. по факс (като оригиналът е подаден на 5 април 2006 г.), Съветът повдига възражение на основание на член 114, параграф 1 от Процедурния правилник на Първоинстанционния съд, който съгласно член 3, параграф 4 от Решение 2004/752 се прилага mutatis mutandis за Съда на публичната служба до влизането в сила на процедурния правилник на последния. С този акт той иска становището на правната служба на Съвета от 10 април 2003 г., представено от жалбоподателя в приложение към неговата жалба, да бъде оттеглено от преписката по настоящото дело.
22. С Определение от 20 юни 2006 г. Съдът на публичната служба уважава молбата на Съвета, като изключва от преписката становището на правната служба от 10 април 2003 г., и не се произнася по съдебните разноски.
23. В приложение на член 51, параграф 1 от Процедурния правилник на Първоинстанционния съд след изслушване на страните на 4 октомври 2006 г. Съдът на публичната служба решава да препрати делото пред пленума.
24. В рамките на процесуално-организационните действия, предвидени в член 64 от Процедурния правилник на Първоинстанционния съд, Съдът на публичната служба приканва страните, встъпилата страна и Комисията, която по това време не е страна по делото, да отговорят на писмени въпроси и да му представят документи.
25. С акт, внесен в секретариата на Съда на публичната служба на 7 декември 2006 г., Комисията моли за встъпване в настоящото производство в подкрепа на исканията на Парламента. В приложение на член 115, параграф 1 и на член 116, параграф 6 от Процедурния правилник на Първоинстанционния съд с Определение от 10 януари 2007 г. председателят на Съда на публичната служба допуска встъпването на Комисията в хода на устната фаза на производството.
26. С факс, постъпил в секретариата на Съда на публичната служба на 8 февруари 2007 г., Комисията моли, от името на трите институции, представени по делото, да се даде възможност длъжностно лице от Евростат да изложи някои технически елементи в съдебното заседание. Предвид техническия характер на повдигнатите по спора въпроси Съдът на публичната служба допуска служителите на институциите да могат да бъдат подпомагани по време на съдебното заседание, за целите на защитата, от длъжностно лице на Евростат. Информиран от Съда на публичната служба с факс от 9 февруари 2007 г. за присъствието на посоченото длъжностно лице в съдебното заседание, представителят на жалбоподателя не е възразил, по-конкретно в деня на съдебното заседание, на това длъжностното лице да отговори на въпроси от техническо естество, поставени от Съда на публичната служба.
27. По време на съдебното заседание, проведено на 13 февруари 2007 г., са проведени устните състезания на страните и са изслушани техните отговори на поставените от Съда на публичната служба въпроси.
28. Жалбоподателят иска от Съда на публичната служба:
– да отмени неговия фиш за заплатата за месец януари 2005 г. с обратна сила, считано от 1 юли 2004 г.,
– да осъди Парламента да заплати съдебните разноски.
29. Парламентът иска от Съда на публичната служба:
– да обяви жалбата за частично недопустима и в останалата ѝ част за неоснователна,
– да се произнесе относно съдебните разноски.
30. Съветът и Комисията, в качеството си на встъпили страни, поддържат исканията на Парламента.
От правна страна
31. Жалбоподателят поддържа, че увеличението на размера на вноската към пенсионноосигурителната схема на 9,75 %, което се съдържа в неговия фиш за заплатата за месец януари 2005 г., е лишено от правно основание, доколкото посоченият размер на вноската е бил определен съгласно приложение XII към Правилника, срещу което заинтересованото лице повдига възражение за незаконосъобразност.
32. Възражението за незаконосъобразност, повдигнато от жалбоподателя срещу приложение XII към Правилника, се базира по същество на пет правни основания. Първото правно основание е изведено от това, че при приемането на Регламент № 723/2004 не била спазена процедурата по консултиране, предвидена с Решението от 23 юни 1981 г. Второто правно основание е изведено от това, че приложение XII към Правилника било опорочено от явна грешка при преценката на фактите, която е довела до грешка при прилагане на правото. Третото правно основание е изведено от нарушаване на принципа на пропорционалност. Четвъртото правно основание е изведено от наличието на злоупотреба с власт. Петото правно основание е изведено от нарушаване на принципа на защита на оправданите правни очаквания.
1. По правния интерес
33. По време на съдебното заседание Комисията поддържа, че никъде в жалбата не се споменава личното положение на жалбоподателя, а са засегнати само институционални, политически и синдикални въпроси. Жалбата била подадена единствено в интерес на закона и на това основание трябвало да се отхвърли като недопустима.
34. На първо място е вярно, че всички правни основания на жалбата са изведени от незаконосъобразността на приложение XII към Правилника, което не засяга лично жалбоподателя, в смисъл че то не се отнася до него поради някои присъщи за него качества или фактическо положение, което го разграничава от всички останали лица, а го засяга единствено по същия начин, както и всяко друго длъжностно лице. Ето защо по силата на член 230, четвърта алинея ЕО не било допустимо жалбоподателят да поиска пряко отмяната на посоченото приложение XII (Решение на Съда от 15 юли 1963 г. по дело Plaumann/Комисия, 25/62, Recueil, стр. 197, 223, Решение на Първоинстанционния съд от 29 ноември 2006 г. по дело Agne-Dapper и др./Парламент, Съвет, Комисия, Сметна палата и ЕИСК, T‑35/05, T‑61/05, T‑107/05, T‑108/05 и T‑139/05, Recueil FP, стp. I-A-2-291, II-A-2-1497, точка 58).
35. Независимо от това, съгласно член 241 ЕО жалбоподателят има възможност посредством възражение да се позове на незаконосъобразността на общностни актове с общо приложение, които не го засягат лично, и по-специално на Правилника, в качеството си на длъжностно лице. Според Съда тази възможност дори обуславя съблюдаването на правото на ефективна съдебна защита (вж. в този смисъл Решение на Съда от 25 юли 2002 г. по дело Unión de Pequeños Agricultores/Съвет, C‑50/00 P, Recueil, стр. I‑6677, точка 40). Ето защо изискването за пряка и лична връзка между жалбоподателя и акта с общо приложение, който той обжалва, не може да бъде противопоставено на инцидентно искане, направено на основание член 241 ЕО.
36. Допустимостта на оспорването на общностен акт с общо приложение посредством инцидентно искане е подчинена единствено на двойното условие обжалваният индивидуален акт да е бил приет в пряко приложение на акта с общо приложение (вж. Решение на Съда от 5 октомври 2000 г. по дело Съвет/Chvatal и др., C‑432/98 P и C‑433/98 P, Recueil, стр. I‑8535, точка 33) и жалбоподателят да има правен интерес да обжалва индивидуалното решение, което е предмет на основната жалба (Решение по дело Agne-Dapper и др./Парламент, Съвет, Комисия, Сметна палата и ЕИСК, посочено по-горе, точки 42 и 43).
37. В случая обаче е безспорно, че решението за увеличаване размера на вноската към пенсионноосигурителната схема, който е указан във фиша за заплатата на жалбоподателя за м. януари 2005 г., е взето при пряко прилагане на приложение XII към Правилника, както и че жалбоподателят има правен интерес да иска отмяната на това увеличение.
38. На второ място, от постоянната съдебна практика следва, че жалбоподателят няма право да предприема действия в интерес на закона или на институциите и може да изтъква в подкрепа на жалба за отмяна единствено твърдения за нарушения, които го касаят лично (Решение на Съда от 30 юни 1983 г. по дело Schloh/Съвет, 85/82, Recueil, стр. 2105, точка 14). Това изискване обаче не може да се възприема като показателно за това, че общностните съдилища приемат дадено твърдение за нарушение за допустимо единствено при условие че то е свързано с конкрет ното положение на самия жалбоподател. Както жалбата е допустима само ако жалбоподателят има личен интерес от отмяната на обжалвания от него акт (вж. Решение на Първоинстанционния съд от 28 септември 2004 г. по дело MCI/Комисия, T‑310/00, Recueil, стр. II‑3253, точка 44 и a contrario
Определение на Първоинстанционния съд от 24 януари 2000 г. по дело Cuenda Guijarro и др./Съвет, T‑179/98, Recueil FP, стp. I‑A‑1 и II‑1, точка 60), така и твърденията за нарушение на жалбоподателя са допустими само ако могат да обосноват отмяна, от която той би могъл да има полза, тоест от която той има личен интерес (Решение на Съда от 15 март 1973 г. по дело Marcato/Комисия, 37/72, Recueil, стр. 361, точка 7 и Решение на Съда от 16 декември 1976 г. по дело Perinciolo/Съвет, 124/75, Recueil, стр. 1953, точка 26). По аналогичен начин възражение за незаконосъобразност е допустимо само ако резултатът от него може да бъде от полза за повдигналата го страна (Решение на Първоинстанционния съд от 29 ноември 2006 г. по дело Campoli/Комисия, T‑135/05, Recueil FP, стp. I-A-2-297, II-A-2-1527, точка 132).
39. Така Съдът постановява, че длъжностно лице от Съвета няма интерес да се жалва за това, че наличието на свободна длъжност, предмет на съдебен спор, не е било доведено до знанието на персонала на останалите общностни институции, освен Съвета, доколкото се касаело за бездействие, което не го засяга (Решение по дело Schloh/Съвет, посочено по-горе, точки 13 и 14). В Решение по дело Campoli/Комисия, посочено по-горе (точка 133), Първоинстанционният съд също постановява, че тъй като жалбоподателят не е доказал, че може да има финансова полза от решение на посочения съд, с което се обявява за незаконосъобразно въвеждането за държавите членки с най-нисък жизнен стандарт на минимален корекционен коефициент от 100 %, приложим за пенсиите, то следователно твърдението за нарушение, представено в рамките на възражение за незаконосъобразност, насочено срещу член 20 от приложение XIII към Правилника, било недопустимо.
40. Факт е по настоящия спор, че изложените от жалбоподателя правни основания в подкрепа на възражението за незаконосъобразност на приложение XII към Правилника не засягат само личното му положение. Въпреки това всички те се базират на нередовности, които може да са го увредили. В действителност заинтересованото лице има правен интерес да се позове инцидентно пред съда на въпроса, че при приемане на посоченото приложение не са били спазени правилата за консултиране, установени от Съвета, че методът за изчисляване на вноската му към пенсионноосигурителната схема е явно погрешен и неподходящ с оглед постигане на целта за актюерски баланс на пенсионноосигурителната схема или произтича от злоупотреба с власт и че оправданите правни очаквания, каквито той имал по отношение спазването на правилата за финансиране на посочената схема, трябва да бъдат надлежно защитени.
41. Така обстоятелството, че твърдяните нарушения, изтъкнати от жалбоподателя, се основават на институционални, политически и синдикални съображения и че не засягат само личното му положение, не води до заключението, че твърденията му са недопустими.
42. От горното следва, че възражението за недопустимост, повдигнато от Комисията, следва да бъде отхвърлено.
2. По съществото на спора
По първото правно основание, изведено от нарушение на процедурата по консултиране
Доводи на страните
43. В своята жалба (в точка 31 и в бележка под линия 9) жалбоподателят поддържа, че процедурата по приемане на реформата на общностната песионноосигурителна схема е била опорочена, тъй като предвиденото от Решението от 23 юни 1981 г. консултиране не се е осъществило въз основа на официално предложение на Комисията.
44. Според твърденията на Парламента в писмената му защита, жалбоподателят не представил доказателства, че Комисията по консултиране може да бъде консултирана само във връзка с официално предложение на Комисията до Съвета. В Решението от 23 юни 1981 г. това изискване въобще не се споменавало.
45. В писмената си реплика жалбоподателят отново твърди, че приложение XII към Правилника било прието в нарушение на процедурата по консултиране, предвидена с Решението от 23 юни 1981 г. Всъщност, въпреки че съгласно член 3 от Решението от 23 юни 1981 г. Комисията по консултиране трябвало да бъде сезирана с всяко предложение на Комисията до Съвета, тя била консултирана само по първоначалното предложение за приложение XII, представено от Комисията, но не и по второто предложение на Комисията, което отчитало насоките, определени от Съвета на 19 май 2003 г. (компромисът на гръцкото председателство). Консултациите с Комисията по консултиране относно компромиса на посоченото председателство били проведени направо от Съвета. Тъй като Комисията представила своето изменено предложение едва през м. ноември 2003 г., окончателната редакция на приложение XII не била изпратена от нея до Комисията по консултиране и следователно не получила одобрението на представителните организации за персонала.
46. В своето писмено становище при встъпване Съветът подчертава, че в качеството си на общностен орган, компетентен да изменя Правилника, той е приел Регламент № 723/2004 по предложение на Комисията, съответно изменено с документ COM (2003) 721 от 18 ноември 2003 г., и след консултации със съответните институции съгласно член 283 ЕО. По-нататък Съветът припомня, че още първоначалното предложение на Комисията от 26 ноември 2002 г. съдържало ново приложение XII към Правилника, което установявало метод за гарантиране баланса на пенсионноосигурителната схема. Поради съображения за спешност Комисията не включила в това първоначално предложение подробностите относно метода на изчисляване. След преговорите този метод все пак бил представен във второто предложение на Комисията от 18 ноември 2003 г. Следователно приложение XII към Правилника било прието въз основа на формално предложение на Комисията и след официална консултация с Комисията по консултиране. Съображение 38 от Регламент № 723/2004 впрочем се позовавало на приемането на новите правила „от представителните организации за персонала, консултирани в рамките на Комисията по консултиране, създадена с Решение […] от 23 юни 1981 г.“
47. В писмената си дуплика Парламентът твърди главно, че правното основание, изведено от нарушаване на процедурата по консултиране, било формално изтъкнато от жалбоподателя едва като реплика от негова страна и че следователно то трябвало да бъде обявено за недопустимо. При условията на евентуалност Парламентът припомня, че определена процесуална нередовност води до отмяна на решението само ако се установи, че при липсата на такава нередовност обжалваното решение би имало различно съдържание. В случая обаче жалбоподателят не излагал доводи, позволяващи да се счита, че ако Комисията по консултиране бе сезирана официално с второто предложение за регламент от 18 ноември 2003 г., съдържанието на приложение XII към Правилника е щяло да бъде различно. Накрая, Решението от 23 юни 1981 г. не налагало Комисията по консултиране да бъде сезирана с предложение за изменение на регламент, като условие за законосъобразност на приетия регламент.
48. Накрая, според становището, изразено от Комисията в съдебното заседание, жалбоподателят нямал какъвто и да било личен интерес да критикува редовността на процедурата по консултиране и следователно това твърдение за нарушение било недопустимо.
Съображения на Съда
49. От документите по преписката следва, че през м. април 2002 г. Комисията представя първо предложение за Регламент на Съвета за изменение на Правилника за длъжностните лица на Европейските общности. Това предложение не е предвиждало съществено изменение на пенсионноосигурителната схема. С Решение от 19 май 2003 г. Съветът определя насоките за реформата на пенсионноосигурителната схема и решава да свърже тази реформа с реформата на Правилника. Процедурата по консултиране се провежда от м. юни до м. септември 2003 г. въз основа на първото предложение на Комисията и на насоките на Съвета. На 18 ноември 2003 г. Комисията представя второ предложение за регламент на Съвета, в което се вземат предвид насоките, установени от Съвета на 19 май 2003 г., и резултатите от процедурата по консултиране.
50. Доводите на жалбоподателя относно незаконосъобразността на процедурата по консултиране се разделят на две части. Първата част се извежда от това, че противно на разпоредбите на Решението от 23 юни 1981 г., консултирането не се било провело въз основа на формално предложение на Комисията, а по инициатива на Съвета и въз основа на текст, изготвен направо от последния. Според втората част второто предложение на Комисията, включващо новата редакция на приложение XII към Правилника, не било представено на Комисията по консултиране.
51. На първо място, по силата на разпоредбите на точка I 3 от Решението от 23 юни 1981 г. процедурата по консултиране може да се прилага само за предложенията относно изменението на Правилника или на Условията за работа на другите служители на Общностите, представени от Комисията на Съвета, или относно прилагането на разпоредбите от посочения правилник или посочените условия във връзка с възнагражденията или пенсиите. Според тези разпоредби при организирането на процедурата по консултиране следва да са спазени две условия, а именно предложение от Комисията до Съвета в съответната област и искане от страна на член на Комисията по консултиране. За сметка на това тези разпоредби нямат за цел да забранят на Комисията по консултиране, което впрочем би противоречало на целта на процедурата, да разшири консултациите до други елементи, освен съдържащите се в предложението на Комисията, и да отчете всички релевантни сведения, предоставени от синдикалните или професионални организации, от държавите членки или институциите, за да изпълни задачата си за тристранно консултиране. Следователно, противно на поддържаното от жалбоподателя в първата част от доводите му, Решението от 23 юни 1981 г. не е представлявало пречка, за това Комисията по консултиране да разгледа, както в настоящия случай, измененията, които Съветът е възнамерявал да поиска да бъдат внесени от Комисията в първото ѝ предложение.
52. На второ място, както бе припомнено, процедурата по консултиране се прилага за предложенията на Комисията само ако член на Комисията по консултиране поиска това. Тази разпоредба има за цел да се избегне провеждането на процедурата по консултиране, когато самите лица, които носят отговорност за нея, не откриват там реална полза. Посочената разпоредба може по-конкретно да позволи на Комисията по консултиране да се освободи от необходимостта от разглеждане на предложенията за изменения на Комисията, когато първото предложение вече е било предмет на консултиране, счетено за достатъчно.
53. В случая Съветът изтъква в съдебното заседание, без твърдението му да бъде оспорено, че никой от членовете на Комисията по консултиране не е поискал процедурата по консултиране да бъде приложена за второто предложение за изменение, направено от Комисията и представено на 18 ноември 2003 г. Следователно не е съществувало законоустановено задължение за иницииране на процедурата по консултиране относно това предложение, противно на това, което се предполага във втората част от доводите на жалбоподателя.
54. На последно място, в допълнение, според постоянната съдебна практика определена процесуална нередовност може да опорочи даден акт само ако се установи, че при липсата на тази нередовност посоченият акт би имал различно съдържание (вж. по-специално Решение на Първоинстанционния съд от 5 март 2003 г. по дело Staelen/Парламент, T‑24/01, Recueil FP, стp. I‑A‑79 и II‑423, точка 53).
55. От документите по преписката обаче не следва, че фактът, че второто предложение на Комисията от 18 ноември 2003 г. не е било предмет на консултиране, може да е оказал влияние върху съдържанието на приложение XII към Правилника. Всъщност макар жалбоподателят да твърди в съдебното заседание, че консултирането не е можело да се отнася за новата редакция на приложение XII, съдържащо се официално във второто предложение на Комисията, той не указва точно кои елементи са били изключени от консултирането по този начин. Напротив, от точка 18 от резултатите от работата на Комисията по консултиране, които са били съобщени от Съвета на Съда на публичната служба с факс от 8 декември 2006 г. в отговор на писмените въпроси на последния от 26 октомври 2006 г., следва, че Комисията по консултиране е одобрила актюерския метод, който е вписан в крайна сметка в приложение XII към Правилника, а именно методът, който е резултат от проучване на Евростат от септември 2003 г., структурирано в три точки. Както Съветът припомня в съдебното заседание, по-специално повечето синдикални организации са отбелязали съгласието си с реформата.
56. Следователно не е установено, че ако процедурата по консултиране е била приложена към второто предложение на Комисията, приложение XII към Правилника е можело да има различно съдържание. Ето защо, дори да се допусне, че в тази връзка приложение XII към Правилника е засегнато от процесуална нередовност, тя при всички положения не би могла да опорочи посоченото приложение.
57. От всичко изложено по-горе следва, че правното основание, изведено от нарушаването на процедурата по консултиране, следва да бъде отхвърлено, без да е необходимо произнасяне по неговата допустимост.
По второто и третото правно основание, изведени от явна грешка в преценката и нарушаване на принципа на пропорционалност
58. В случая поради тясната връзка между тези две твърдения за нарушения те следва да бъдат разгледани съвместно.
Доводи на страните
59. На първо място, по отношение на правното основание, изведено от явна грешка в преценката, според жалбоподателя подобна грешка опорочила избора, направен в член 10, параграф 2 от приложение XII към Правилника, средният реален лихвен процент да се изчислява на базата на периода от дванадесет години, предхождащи текущата година. В действителност при извършената през 2003 г. актюерска оценка Евростат и групата национални експерти се били споразумели на базата на период от двадесет години, предшестващи текущата година. Референтният период от дванадесет години бил приет, с цел при изчисляването да се достигне до по-висок размер на вноската на длъжностните лица. Жалбоподателят отбелязва, че в протокола от състоялото се на 7 юни 2004 г. събрание на групата експерти, натоварени съгласно член 13, параграф 4 от приложение XII към Правилника да подпомагат Евростат в задачата му да осигурява техническото изпълнение на приложението (наричана по-нататък „работна група по член 83“), се посочва, че референтният период от двадесет години, който все пак се препоръчва в актюерското проучване, направено от дружеството KPMG през 1998 г. и е възприет в доклада на Евростат от 2003 г. в съответствие с международните счетоводни стандарти IAS № 19, е бил заменен с референтен период от дванадесет години в резултат на политически преговори. Следователно този параметър не бил избран, за да се гарантира актюерския баланс на схемата. Задължение на Парламента и на Съвета било да разяснят мотивите за този избор.
60. Парламентът поддържа, че правното основание, изведено от явна грешка в преценката, която е довела до грешка при прилагането на правото, не е посочено в жалбата и следователно е недопустимо. По същество, като се има предвид свободата на преценка, с която разполага Съветът в качеството му на законодател в областта на разпоредбите на правилниците, само явна грешка в преценката можело да бъде санкционирана от съда, а изборът на референтен период от дванадесет години не съставлявал такава грешка. Нещо повече, независим експерт — дружеството Ernst & Young Actuaires-Conseils — бил потвърдил релевантността и надеждността на използваните актюерски процедури и хипотези.
61. В своето писмено становище при встъпване Съветът подчертава, че макар да е вярно, че съкращаването на референтния период от двадесет на дванадесет години е довело до намаляване на процента на актуализиране, използван при актюерската оценка от 31 декември 2003 г. (3,9 % вместо 4,7 %) и че този спад в процента на актуализиране обяснява частично увеличаването на размера на вноската (10,43 % преди прилагането на правилото относно горната граница от 9,75 %, съдържащо се в член 2, параграф 2 от приложение XII към Правилника), тази констатация не позволява да се заключи, че приетата мярка не е подходяща за гарантиране на актюерския баланс на пенсионноосигурителната схема.
62. Съветът признава, че намаляването на броя години, които се вземат предвид при изчисляването на реалния лихвен процент, прави последния, а с него и размера на вноската, по-неустойчив, но поддържа, че този избор не оказва влияние върху баланса на пенсионноосигурителната схема в дългосрочен план, като се има предвид, че лихвените проценти се преизчисляват ежегодно, което позволява всяка година размерът на вноската да се коригира с оглед гарантиране на актюерския баланс. Нищо не давало повод да се твърди, че средният реален лихвен процент, изчислен на база дванадесет години за в бъдеще би бил системно по-нисък от средния реален лихвен процент, изчислен на база двадесет години. По-нататък Съветът посочва, че в член 4, параграф 6 от приложение XII към Правилника също е използван период от дванадесет години за определяне на общия процент на увеличаване на заплатите, който трябва да се вземе предвид при актюерските изчисления.
63. Обосновката на актюерския баланс предполага дългосрочна преценка. Не може да се заключи, че разпоредбите от приложение XII към Правилника не са подходящи само поради факта че актюерските изчисления водят до увеличение на размера на вноските към пенсионноосигурителната схема за дадена година.
64. На второ място, по отношение на нарушаването на принципа на пропорционалността жалбоподателят счита, че то следвало от това, че увеличаването на размера на вноските на длъжностните лица към пенсионноосигурителната схема не било нито необходимо, нито подходящо за гарантиране на актюерския баланс. С оглед на информацията, с която разполагал законодателят, и по-специално доклада на Евростат от м. септември 2003 г., увеличението на размера на вноската изглеждало явно непропорционално. Посоченият доклад на Евростат показвал, че увеличение на размера на вноските на 8,7 % щяло да бъде достатъчно, за да се гарантира актюерският баланс. Жалбоподателят поддържа, че именно изборът на период от дванадесет години за изчисляване на средния реален лихвен процент, вместо на период от двадесет години, бил довел до изчисляване на значително по-висок размер на вноската. При все това според доклада на актюера EIS Belgium, изготвен по поръчка на жалбоподателя, този период от дванадесет години щял да бъде по-неподходящ.
65. Парламентът счита, че правното основание, изведено от неспазване на принципа на пропорционалност, трябва да бъде обявено за недопустимо, доколкото то не е било изрично посочено при предварителното обжалване и доколкото тази жалба не съдържала нищо, от което Парламентът да може да заключи, че жалбоподателят възнамерява да се позове на посоченото правно основание.
66. При условията на евентуалност Парламентът припомня, че според съдебната практика в икономическата област законодателят разполага с широко право на преценка. Тази съдебна практика била приложима и спрямо Правилника, що се отнася до преценката на актюерския баланс на пенсионноосигурителната схема. Следователно само явно неподходящият характер на мярка, приета в тази област, с оглед на целта, която компетентните институции възнамеряват да преследват, можел да засегне законосъобразността на такава мярка. Методът от приложение XII към Правилника и неговите параметри обаче, и по-конкретно определянето на референтния период за изчисляване на средния реален лихвен процент на дванадесет години, не били явно неподходящи с оглед на поставената цел, а именно да се гарантира актюерския баланс.
Съображения на Съда
– По обхвата на съдебния контрол, упражняван по отношение на разпоредбите на приложение XII към Правилника
67. По принцип общностните съдилища упражняват цялостен контрол за законосъобразност по същество на актовете, а именно контрол както на мотивите, от правна и фактическа страна, за приемането на акта, така и на неговото съдържание. В този случай общностният съдия проверява по-конкретно правомерността на преценката на фактите, извършена от автора на акта.
68. Все пак в сферите, които предполагат сложна преценка, по-специално на икономически положения (вж. Решение на Съда от 19 ноември 1998 г. по дело Обединеното кралство/Съвет, C‑150/94, Recueil, стр. I‑7235, точка 54) или статистически методи (вж. за адаптирането на корекционните коефициенти на възнагражденията Решение на Първоинстанционния съд от 8 ноември 2000 г. по дело Bareyt и др./Комисия, T‑158/98, Recueil FP, стp. I‑A‑235 и II‑1085, точка 57 и Решение на Първоинстанционния съд от 25 септември 2002 г. по дело Ajour и др./Комисия, T‑201/00 и T‑384/00, Recueil FP, стp. I‑A‑167 и II‑885, точка 48), както и при упражняването на политически отговорности, възложени с Договорите (вж. Решение на Съда от 7 септември 2006 г. по дело Испания/Съвет, C‑310/04, Recueil, стр. I‑7285, точка 96, Решение на Първоинстанционния съд от 1 декември 1999 г. по дело Boehringer/Съвет и Комисия, T‑125/96 и T‑152/96, Recueil, стр. II‑3427, точка 74), общностните съдилища признават широко право на преценка на институциите.
69. Ето защо, когато контролира упражняването на такава компетентност, съдията следва да се ограничи до проверка дали контролираният от него акт не е опорочен от явна грешка или от злоупотреба с власт, както и дали институцията не е превишила явно границите на своето право на преценка (вж. Решение на Съда от 25 януари 1979 г. по дело Racke, 98/78, Recueil, стр. 69, точка 5, Решение на Съда от 17 януари 1985 г. по дело Piraiki-Patraiki и др./Комисия, 11/82, Recueil, стр. 207, точка 40 и Решение на Съда от 25 октомври 2001 г. по дело Италия/Съвет, C‑120/99, Recueil, стр. I‑7997, точки 44 и 45).
70. В случая актюерският баланс на общностната пенсионноосигурителна схема, правилата за която са определени в приложение XII към Правилника, предполага отчитането в дългосрочен план на икономическите развития и на финансови променливи и налага извършването на сложни статистически изчисления. Поради това общностният законодател разполага с широко право на преценка за приемане на подробните правила относно актюерския баланс на посочената пенсионноосигурителна схема. Първоинстанционният съд постановява освен това, че с оглед изграждането на новата общностна пенсионноосигурителна схема Съветът разполага с широко право на преценка, което съответства на политическите отговорности, възложени му от Договора (Решение по дело Campoli/Комисия, посочено по-горе, точки 143 и 144).
71. От горното следва, че по отношение на разпоредбите на приложение XII към Правилника, които жалбоподателят оспорва по силата на възражение, и по-специално тези на член 10, параграф 2, Съдът на публичната служба упражнява единствено контрол за явна грешка в преценката.
72. Съгласно принципа на пропорционалност законосъобразността на дадена общностна уредба е подчинена и на условието предвидените от нея средства да са подходящи за осъществяване на правомерно преследваната от въпросната уредба цел и да не надхвърлят необходимото за нейното постигане, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, по принцип следва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения (Решение на Първоинстанционния съд от 5 юни 1996 г. по дело NMB France и др./Комисия, T‑162/94, Recueil, стр. II‑427, точка 69 и цитираната съдебна практика).
73. Все пак според постоянната съдебна практика в област, в която общностният законодател разполага, както в случая, с широко право на преценка, което съответства на възложените му от Договора политически отговорности, контролът за пропорционалност се ограничава до разглеждане само на явно неподходящия характер на въпросната мярка по отношение на целта, към която компетентната институция е натоварена да се стреми (вж. в този смисъл Решение по дело Италия/Съвет, посочено по-горе, точки 44 и 45, Решение по дело NMB France и др./Комисия, посочено по-горе, точка 70 и Решение по дело Campoli/Комисия, посочено по-горе, точка 143).
74. Предвид ограничения контрол, упражняван от съдилищата по отношение на разглежданите разпоредби от Правилника, по време на съдебното заседание Комисията изразява загриженост относно точността и техническия характер на писмените въпроси, както и относно обхвата на исканията за представяне на документи, отправени от Съда на публичната служба към страните и встъпилите страни, като подчертава, че жалбоподателят не успял да представи доказателства, което било задължение в негова тежест, че в случая общностният законодател нарушил право от по-висш ранг. Според тази институция процесуално-организационните действия, приети от Съда на публичната служба, можело дори да накърнят принципа на зачитане на правото на защита, доколкото съществувала опасност Съдът да изготви решението на спора сам, независимо от доводите на страните.
75. Такъв довод не може да бъде уважен по настоящото дело. В действителност макар упражняваният в случая съдебен контрол да има ограничен обхват, той налага Съветът, който е автор на разглеждания акт, да бъде в състояние да докаже пред общностния съдия, че актът е бил приет посредством ефективно упражняване на правото му на преценка, което предполага вземане предвид на всички елементи и обстоятелства, релевантни за положението, което този акт има за цел да регламентира (Решение от 7 септември 2006 г. по дело Испания/Съвет, посочено по-горе, точка 122).
76. От това следва, че Съветът трябва най-малкото да може да представи и изложи по ясен и недвусмислен начин основните данни, които е трябвало да бъдат взети предвид за обосноваване на оспорваните мерки и от които е зависело упражняването на неговото право на преценка (Решение от 7 септември 2006 г. по дело Испания/Съвет, посочено по-горе, точка 123).
77. В подкрепа на правните основания, изведени от явна грешка в преценката и нарушаване на принципа на пропорционалност, жалбоподателят обаче представя достатъчно точни, обективни и съгласувани данни, които обосновават пряката намеса на Съда на публичната служба при събирането на доказателства (вж. в този смисъл Решение на Съда от 6 март 2001 г. по дело Connolly/Комисия, C‑274/99 P, Recueil, стр. I‑1611, точка 113), с цел да провери дали Съветът не е упражнил по явно погрешен или неподходящ начин своето широко право на преценка.
78. Жалбоподателят е подкрепил доводите си с множество документи, а именно общо с 47 документа, приложени към различните му становища, като освен това по негова поръчка актюерът EIS Belgium е извършил сравнително проучване на актюерските методи, използвани в докладите на Евростат от м. септември 2003 г. и м. септември 2004 г. По този начин той предоставя максималното количество сведения, с които разполага, и дори документ, който не е имал право да представи и чието изключване от преписката е било разпоредено от Съда на публичната служба с Определение от 20 юни 2006 г.
79. Институциите напротив, са представили само малко или никакви документи по собствена инициатива: Парламентът не е представил никакво приложение, а Съветът е прикрепил два документа към писменото си становище при встъпване.
80. Въпреки това две от трите актюерски проучвания, въз основа на които е изготвена реформата на пенсионноосигурителната схема, а именно проучването, извършено от дружеството KPMG, от м. декември 1998 г. и проучването, извършено от актюера Watson Wyatt Brans & Co, от м. декември 2002 г., не са фигурирали в преписката, въпреки че са споменавани многократно от страните и са цитирани като пример от Съвета в писменото му становище при встъпване. По същия начин страните разискват задълженията, произтичащи за Съвета от Решението от 23 юни 1981 г. и от международния счетоводен стандарт IAS № 19, без да са предоставили тези текстове. Поради това Съдът на публичната служба е поискал тези документи да бъдат приложени по преписката.
81. По-нататък, тъй като нито Парламентът, нито Съветът са изложили в своите становища причините, поради които референтният период от дванадесет години е бил избран от законодателя, като се позовават само на широкото право на преценка на Съвета, Съдът на публичната служба преценява, че негово задължение е да потърси тези причини в подготвителните документи на приложение XII към Правилника и съответно да поиска предоставянето им, за да може да прецени обосноваността на твърденията за нарушения, изведени от явно погрешния или явно неподходящ характер на избора на този референтен период, при пълно познаване на нещата.
82. В допълнение, обстоятелството, че тъй като счита, че не е достатъчно осведомен по определени пунктове, Съдът на публичната служба е решил в интерес на доброто правораздаване да отправи до Парламента и Съвета редица писмени въпроси, не може да се счита за несъвместимо с правото на защита.
83. Накрая, по същите причини, като се има предвид ролята на Комисията, и по-специално на Евростат, при изготвянето на приложение XII към Правилника, Съдът на публичната служба е счел за необходимо да отправи въпроси и към тази институция.
– По референтния период от дванадесет години
84. Както следва от разпоредбата на член 83а, параграф 1 от Правилника във връзка с член 4, параграф 1 от приложение XII към същия правилник, целта на предвидения в това приложение метод на изчисляване е да се гарантира актюерският баланс на общностната пенсионноосигурителна схема. Съгласно член 1, параграф 1 и член 5 от приложение XII към Правилника размерът на вноската на длъжностните лица следва да се определи на ниво, което е достатъчно за финансирането на една трета от разходите по пенсионната схема, изчислено на актюерска основа.
85. За разлика от схемите, наречени „разпределителни“, чийто баланс, определен по бюджетен ред, е постигнат, ако съвкупността от средствата, акумулирани от вноските, изплатени от работодателя и от работещите през годината, покрива всички плащания, направени през същата година на пенсионерите, общностната пенсионноосигурителна схема е в баланс в актюерския смисъл на приложение XII към Правилника, ако нивото на вноските, които следва да се плащат всяка година от активно заетите длъжностни лица, позволява финансирането на бъдещия размер на правата, които тези длъжностни лица са придобили през същата година. Следователно, за разлика от бюджетния подход, актюерският подход предвижда дългосрочното финансиране на пенсионноосигурителната схема. Член 83, параграф 2 от Правилника предвижда, че длъжностните лица участват във финансирането на една трета от пенсионноосигурителната схема, като останалите две трети се плащат от институциите.
86. Приложение XII към Правилника използва метода, наречен „кредитен метод на прогнозираните единици“, който се изисква по силата на международния счетоводен стандарт IAS № 19. Според този метод сборът от актюерските стойности на пенсионните права, придобити от всички активни членове на схемата за една година, наричан от актюерите „разходи по обслужването“, се поставя в съотношение спрямо общия годишен размер на основните заплати на тези членове. Размерът на вноската на длъжностните лица се равнява на една трета от това съотношение, като се взема предвид индексът за финансиране, предвиден в член 83, параграф 2 от Правилника. Изчисляването на разходите по обслужването изисква актюерски хипотези, тоест оценки на бъдещата стойност на няколко параметъра (лихва, смъртност, нарастване на размера на заплатите и др.). За да се отчетат реално наблюдаваните стойности, съблюдаването на актюерския баланс изисква периодично коригиране на посочените хипотези, което според член 1, параграф 2 от приложение XII следва да се извършва ежегодно.
87. Както подчертават всички страни, включително и встъпилите страни, размерът на вноската към пенсионноосигурителната схема е много чувствителен по-специално спрямо изменения на реалните лихвени проценти, използвани при актюерските изчисления. Вземането предвид на ниски реални лихвени проценти води до значително увеличение на размера на вноската към пенсионноосигурителната схема. И обратно, запазването за целите на актюерските изчисления на завишени реални лихвени проценти има за последица значително намаляване на размера на вноската. Като се има предвид тази чувствителност на размера на вноската спрямо измененията на реалните лихвени проценти и с цел избягване на честите изменения и дори на крайни промени в размера на вноската, актюерите препоръчват използването на среден реален лихвен процент, изчислен в дългосрочен план.
88. Така член 10, параграф 2 от приложение XII към Правилника определя лихвения процент, който следва да се взема предвид при актюерските изчисления, като усреднена стойност на реалните средни лихвени проценти за дванадесетте години, предхождащи текущата година.
89. Жалбоподателят оспорва избора на този период. Той основателно твърди, че всички актюерски проучвания, с които е разполагал Съветът, за да определи метода от приложение XII към Правилника, са предвиждали по-дълъг, двадесетгодишен период за изчисляването на средния реален лихвен процент. Действително, такъв е случаят с проучването на дружеството KPMG от м. декември 1998 г., проучването на актюера Watson Wyatt Brans & Co от м. декември 2002 г. и дори доклада на Евростат от м. септември 2003 г. От това следва, че по този въпрос приложение XII към Правилника се отклонява от обичайната актюерска практика.
90. Нещо повече, процесуално-организационните действия, разпоредени от Съда на публичната служба, са позволили да се установи, че при приемането на приложение XII към Правилника Съветът не е разполагал с нито едно актюерско проучване на общностната пенсионноосигурителна схема, извършено въз основа на дванадесетгодишен период. Напротив, от отчета от срещата на работната група по член 83 на 7 юни 2004 г., приложен към писмената реплика, следва, че периодът е бил намален от двадесет на дванадесет години „в резултат на политически преговори“.
91. След като в своето писмено становище Съветът само посочва, че изборът на период от дванадесет години попадал в неговото широко право на преценка, в отговор на писмен въпрос на Съда на публичната служба той обяснява причините, поради които се е отклонил от актюерската практика, следвана от трите проучвания, с които е разполагал: изборът на период от дванадесет години бил резултат от компромис, одобрен от представителните организации на персонала, между двадесетгодишен период, предложен от Комисията и петгодишен период, пожелан от някои държави членки.
92. Документите по преписката, и по-специално документът „non-paper“ на Председателството на Комитета на постоянните представители (Coreper) от 23 септември 2003 г., представен от Съвета в отговор на искане за предоставяне на документи, отправено от Съда на публичната служба, позволяват тези обяснения да бъдат допълнени. Тъй като годишните лихвени проценти са били особено ниски през годините, предхождащи 2004 г., средният реален лихвен процент е нямало да бъде особено висок, ако е бил изчислен на базата на кратък период, предхождащ посочената година. Доколкото този процент служи за изчисляване на бъдещата стойност на вноските, плащани от длъжностните лица през текущата година, колкото по-нисък е той, толкова по-висок трябва да бъде размерът на вноските на длъжностните лица, за да се гарантира актюерският баланс на схемата. Така от документа „non-paper“ от 23 септември 2003 г. следва, че при еднакви други условия изборът на период от пет години за изчисляването на средния реален лихвен процент е щял да доведе до размер на вноската от 12,4 % от 1 януари 2004 г., вместо 8,9 %, ако бъде избран период от двадесет години. От това сравнение следва, че съкращаването на референтния период, намален накрая на дванадесет години, е било решено с цел получаване на по-голямо непосредствено повишаване на размера на вноската на длъжностните лица.
93. Тази констатация обаче не е от такова естество, че да бъде причина дванадесетгодишният период да се счита за явно погрешен или явно неподходящ параметър за целите на актюерското изчисление.
94. Всъщност на първо място, дори актюерите да използват по-скоро период от двадесет години, тяхната практика не представлява задължително правило. По-конкретно международният счетоводен стандарт IAS № 19, на който се позовава жалбоподателят и който няма задължителна сила за общностния законодател, не препоръчва изглаждане на средния реален лихвен процент за определен период.
95. На второ място, както е изложено в точка 87 от настоящото решение, изчисляването на усреднената стойност на лихвения процент за определен период, предхождащ текущата година, има за цел да се избегне размерът на вноската да се променя всяка година в зависимост от годишния лихвен процент. Фактът обаче, че се използва средна стойност за дванадесетгодишен вместо двадесетгодишен период не поставя под съмнение актюерския баланс.
96. Наистина Съветът сам признава в писменото си становище при встъпване, че намаляването на броя години, които следва да се вземат предвид при изчисляването на средния реален лихвен процент, прави последния, а с него и размера на вноската към пенсионноосигурителната схема, „по-неустойчив“. Тъй като целта на референтния период е именно да се ограничи неустойчивия характер на размера на вноската, двадесетгодишният период изглежда по-подходящ от този от дванадесет години, както подчертава актюерското проучване на EIS Belgium, приложено от жалбоподателя по преписката.
97. Въпреки това изборът на референтен период от дванадесет години не засяга правомерността на актюерския метод, определен от Съвета. От една страна, прогнозната стойност на даден среден реален лихвен процент, изчислен на базата на отминал период, при всички положения е приблизителна, независимо от продължителността на този период. От друга страна, както бе посочено по-горе, продължителността на референтния период не може да засегне актюерския баланс, при условие че параметърът не бъде изменен в дългосрочен план. Както длъжностното лице от Евростат посочи в съдебното заседание, само ако продължителността на този период бе увеличена или намалена за в бъдеще, предвид промените на лихвените проценти, с цел поддържане на ниско ниво на средния реален лихвен процент, използван в актюерските изчисления, и следователно на завишено ниво на размера на вноската на длъжностните лица, то обективността на метода на изчисление би могла да бъде поставена под съмнение и целта за гарантиране на актюерския баланс на прозрачна и безспорна основа би била засегната.
98. От посоченото по-горе следва, че дванадесетгодишният период, установен в член 10, параграф 2 и в член 4, параграф 6 от приложение XII към Правилника, не е нито явно погрешен, нито явно неподходящ. Ето защо правните основания, изведени от това, че актюерският метод от приложение XII към Правилника бил опорочен в това отношение от явна грешка в преценката и от нарушение на принципа на пропорционалност, трябва да бъдат отхвърлени, без следователно да е необходимо съдът да се произнесе по възраженията за недопустимост, повдигнати срещу тези правни основания.
По четвъртото правно основание, изведено от злоупотреба с власт
Доводи на страните
99. Жалбоподателят твърди, че методът на изчисление на приложение XII към Правилника, за който се твърди, че е изработен с цел гарантиране на актюерския баланс на общностната пенсионноосигурителна схема, всъщност бил изготвен, за да оправдае увеличение на размера на вноската на длъжностните лица към пенсионноосигурителната схема. Целта на това увеличение била, от една страна, длъжностните лица да понесат дефицита на пенсионноосигурителната схема, който се бил натрупал, поради това че държавите членки дълго време не били правили своите вноски към схемата, и от друга страна, да сближи тази общностна схема с по-неблагоприятните национални схеми.
100. От една страна, приложение XII към Правилника противоречало на член 83, параграф 4 от стария Правилник, който предвиждал, че вноската на длъжностните лица към схемата можела да бъде увеличена само с оглед гарантиране на актюерския баланс на пенсионноосигурителната схема, и от друга страна, то било опорочено от злоупотреба с процедурата.
101. Държавите членки възнамерявали дефицитът на пенсионноосигурителната схема да се финансира от длъжностните лица, въпреки че това не било задължение на последните. Наличието на дефицит, съществуващ преди реформата на Правилника, ставало ясно от доклада на главния докладчик на Комисията по бюджети в Парламента г‑жа Dührkop Dührkop относно проекта за общ бюджет на Европейския съюз за 1999 бюджетна година (наричан по-нататък „докладът „Dührkop Dührkop“), в който този дефицит се определял на 14,3 милиарда EUR към 31 декември 1997 г. Този доклад установявал, че до 1997 г. държавите членки не били изплатили, или поне не напълно, частта от вноските към пенсионноосигурителната схема, които били задължение на работодателя. До 1982 г. не била изплатена никаква вноска от страна на работодателя към пенсионноосигурителната схема, а от 1982 г. до 1998 г. вноската била изплатена само частично. Съгласно доклада „Dührkop Dührkop“ „тъй като броят на длъжностните лица на Общността непрекъснато нараства, успоредно с разгръщането на правомощията на Общността и разширяването на Съюза […], „биологичният прираст“ на системата доск оро е бил достътачен, за да се поддържа балансът на схемата, тоест всички плащания, направени въз основа на персионноосигурителната схема, не са надхвърляли сбора на вноските на работещите и на вноските за сметка на работодателя [;] нещо повече, до 1982 г. вноската от заплатите, равняваща се на една трета от финансирането, сама по себе си е била достатъчна за покриване на всички плащания, извършвани съгласно пенсионноосигурителната схема [;] [п]рез 1998 г. общият размер на извършените плащания [надхвърля] теоретичния сбор […] от [вноските] за пенсия от заплати, […] от хипотетични или номинални вноски за сметка на работодателя и […] от откупуване на пенсионни права, придобити въз основа на националните пенсионни схеми“.
102. Методът, установен в приложение XII към Правилника, бил резултат от „политически пазарлък“, доколкото няколко държави членки поискали разходите на пенсионноосигурителната схема, които са в повече, да бъдат понесени от длъжностните лица. Първоначалното предложение за приложение XII към Правилника, отправено от Комисията до Съвета, съдържало само няколко основни принципа, но след като било установено, че определената през 2003 г. методология не обслужва основната цел за увеличаване размера на вноската, било решено в приложение XII да се впише нов подробен метод с произволни параметри. Ето защо увеличенията на размера на вноската на длъжностните лица, предвидени от Правилника не можело да бъдат изведени от проучванията, извършени от Евростат през 2003 г. според международния счетоводен стандарт IAS № 19, и нямали за единствена цел гарантиране на актюерския баланс на схемата.
103. В писмената си защита Парламентът отбелязва, че като твърди, че приложение XII към Правилника е незаконосъобразно, жалбоподателят се позовава на правно основание, изведено от нарушение на Договорите или на правило, което е от по-висок ранг от разпоредбите, съдържащи се в посоченото приложение XII. Жалбоподателят обаче не уточнил кое правило от по-висок ранг спрямо това приложение било нарушено. Разпоредбите на член 83, параграф 4 от стария правилник нямали по-голяма правна стойност от новите разпоредби, приети от Съвета под формата на приложение XII към Правилника. Следователно при липса на конкретна правна основа това правно основание било недопустимо. В случай че настоящото правно основание трябвало да се тълкува като разкриване на злоупотреба с процедури, Парламентът подчертава, че то не било представено изрично на етапа на предварителното обжалване и че също трябвало да бъде отхвърлено като недопустимо.
104. По същество Парламентът твърди, че увеличението на размера на вноската на длъжностните лица било необходимо за поддържане на актюерския баланс на общностната пенсионноосигурителна схема. Това увеличение, решение за което било взето от Съвета, било прието въз основа на предложение на Комисията, основано на доклад относно актюерската оценка на пенсионноосигурителната схема. Според този доклад, „за да се гарантира балансът на пенсионноосигурителната система, размерът на вноската, необходим за финансирането на една трета от плащанията, предвидени от [общностната] пенсионноосигурителна схема […] е 10,43 % от основната заплата“. Следователно увеличението на размера на вноската имало за основа актюерско проучване, извършено в съответствие с принципите на приложение XII към Правилника и общоприетите актюерски практики.
105. Накрая Парламентът припомня, че злоупотреба с власт съществува само ако въз основа на обективни, относими и съгласувани данни може да се заключи, че обжалваният акт е бил приет с единствената, или най-малкото определяща цел, да се постигнат различни от посочените крайни цели. Жалбоподателят обаче не бил доказал, че изчистването на бюджетния дефицит на пенсионноосигурителната схема е представлявало единствена или определяща цел за приемането на приложение XII към Правилника, нито че приемането на това приложение е било насочено към постигане на единствената или определяща крайна цел за намаляване на нивото на общностната пенсионноосигурителна схема с оглед сближаването ѝ с националните схеми. В тази връзка Парламентът поддържа, че представените от жалбоподателя документи не представляват в никакъв случай достатъчно данни, позволяващи да се докаже със сигурност, че приложение XII към Правилника е предвиждало цели, различни от посочените. Дори да се допусне quod non, че е съществувал „политически пазарлък“, както твърди жалбоподателят, водещата цел на приложение XII към Правилника била определянето на процедура, позволяваща гарантирането на актюерския баланс на пенсионноосигурителната схема.
106. В писмената си реплика жалбоподателят посочва, че в жалбата си се бил позовал имплицитно на злоупотребата с процедурата, въпреки че доводите му не били формулирани с помощта на стриктно юридически термини. Според съдебната практика не можело да се изисква твърденията за нарушения, изтъквани в подкрепа на жалбата, да бъдат формулирани с такива термини.
107. Жалбоподателят се позовава на проучването, чието провеждане той поръчал на актюера EIS Belgium, който анализирал настъпилата между 2003 г. и 2004 г. промяна в актюерския метод и отклоненията в резултатите, получени чрез единия или другия метод. Въпреки исканията на жалбоподателя Парламентът не бил предоставил никакво обяснение за причините за промяната в метода. Жалбоподателят предлага Съдът на публичната служба да поиска представянето на документи, които обясняват този обрат в подхода.
108. Противно на твърдяното от Парламента, докладът, изготвен през 2004 г. от Ernst & Young Actuaires-Conseils по искане на Евростат, не посочвал, че методът, съдържащ се в приложение XII към Правилника, е в съответствие с актюерските практики. Този доклад се състоял единствено в проверка на актюерския баланс, определен в приложение XII към Правилника, въз основа на предоставената от Евростат информация.
109. Жалбоподателят оспорва твърдението, че законодателят може да определя метода за изчисляване на актюерския баланс по собствена преценка. Тъй като той се позовавал на актюерски баланс, законодателят трябвало да спазва принципите, използвани от специалистите за неговото изчисляване.
110. В писменото си становище при встъпване Съветът посочва, че условията за изчисляване, определени в приложение XII към Правилника, отговаряли изключително на общата за стария и новия правилник крайна цел за гарантиране на актюерския баланс на пенсионноосигурителната схема.
111. Съветът поддържа доводите на Парламента. Той счита освен това, че като се отчете характерът на пенсионноосигурителната схема на длъжностните лица на Общността, доводите на жалбоподателя относно твърдението за недостатъчност на вноските на държавите членки са погрешни. Държавите членки не правели „вноски“, възлизащи на определен процент от общия размер на пенсиите, какъвто можел да бъде случаят при системата на пенсионни фондове. Държавите членки, напротив, имали задължението да финансират бюджета на Общностите, така че той да може да гарантира изплащането на пенсиите, независимо от техния размер.
112. При приемането на Регламент № 723/2004 Съветът бил счел, че в Правилника трябва да се включи метод на изчисляване, гарантиращ актюерския баланс на общностната пенсионноосигурителна схема. Като се има предвид все пак променливостта на икономическите параметри, които следвало да се отчетат, Съветът разполагал с право на преценка при определянето на този метод. Жалбоподателят обаче не уточнявал с какво предвиденият в приложение XII към Правилника метод превишавал тази свобода на преценката, нито коя разпоредба от посоченото приложение XII била приета за използване на вноските на длъжностните лица към пенсионноосигурителната схема за цели, различни от гарантирането на актюерския баланс.
113. Жалбоподателят неоснователно поддържал, позовавайки се на доклада на Евростат от м. септември 2003 г., и по-специално на статистическия анализ, направен в точка 8.2.3.1. от него, че размерът на вноската на длъжностните лица, който трябвало да се прилага с цел гарантиране на актюерския баланс, трябвало да бъде по-нисък от определения в крайна сметка от Правилника, а именно 9,25 %. Действително някои мерки от Правилника, като намаляването на процента на годишното придобиване на пенсионни права (1,9 % вместо 2 %), щели да доведат до намаляване на размера на вноската единствено в дългосрочен план. Също така голяма част от предвидените в Правилника промени имали слабо непосредствено действие, защото не били, или поне не напълно, приложими за длъжностните лица, назначени преди влизането в сила на Правилника. За сметка на това промяната на правилата относно изчисляването на реалния лихвен процент, който трябвало да се използва при актюерските изчисления (усреднена стойност на база дванадесет години вместо двадесет години) щяла да има незабавно действие върху изчисления размер на вноската.
114. В своето становище относно писменото становище при встъпване на Съвета жалбоподателят поддържа, че в своята цялост методът от приложение XII към Правилника бил предназначен да оправдае увеличаване на размера на вноската. Така размерът на вноската бил определен на 9,25 %, въпреки че проучването на Евростат от м. септември 2003 г. ясно посочвало, че размер на вноската от 8,91 % бил достатъчен за гарантиране на актюерския баланс и дори предвиждало, че влизането в сила на новия правилник би позволило понижаване на този размер на приблизително 8,7 %.
115. Свободата на преценка на общностния законодател не оправдавала произвола. В тази връзка Съветът не бил предоставил никакво обяснение за избора на законодателя за съкращаване от двадесет на дванадесет години на референтния период за изчисляването на средния реален лихвен процент, определен чрез средната стойност на реалните лихвени проценти през референтния период.
116. В писмената си дуплика Парламентът твърди, че общностните съдилища упражняват ограничен контрол по отношение на явните или сериозни грешки при проверката на законосъобразността на общностна правна норма, предполагаща сложна преценка. Представеното от жалбоподателя проучване на EIS Belgium обаче не било установило никаква сериозна или явна грешка в приложение XII към Правилника. По отношение на дванадесетгодишния период, определен в това приложение за изчисляването на средния реален лихвен процент, авторът на проучването просто посочвал, че период от двадесет години щял да бъде по-подходящ. Всъщност никое счетоводно правило не забранявало използването на референтен период от дванадесет години за целите на това изчисление.
117. Причината, поради която използваният в доклада на Евростат от м. септември 2003 г. метод не бил възприет в крайна сметка, била проста: законодателят използвал свободата си на преценка, за да избере метода за изчисляване на актюерския баланс.
Съображения на Съда
118. В самото начало следва да се отхвърли доводът, според който приложение XII към Правилника противоречи на член 83, параграф 4 от стария правилник. Тъй като тези разпоредби са отменени при влизането в сила на Правилника, жалбоподателят при всички положения няма основание да се позовава на тях (вж. в този смисъл Определение на Първоинстанционния съд от 17 септември 1997 г. по дело Antillean Rice Mills/Комисия, T‑26/97, Recueil, стр. II‑1347, точки 14—16).
119. Както Съдът многократно се е произнасял, даден акт е опорочен поради злоупотреба с власт само ако въз основа на обективни, относими и съгласувани доказателства може да се заключи, че обжалваният акт е бил приет с единствената, или поне определящата цел, да породи различни от посочените в него цели, или да се заобиколи специално предвидена от Договора процедура (вж. Решение от 21 юни 1958 г. по дело Groupement des hauts fourneaux et aciéries belges/Haute Autorité, 8/57, Recueil, стр. 223, 256; вж. също по отношение на актовете на общностния законодател Решение от 10 март 2005 г. по дело Испания/Съвет, C‑342/03, Recueil, стр. I‑1975, точка 64 и Решение от 7 септември 2006 г. по дело Испания/Съвет, посочено по-горе, точка 69).
120. Целта на приложение XII към Правилника, както е изложена в точка 84 от настоящото решение и както следва и от съображение 28 от Регламент № 723/2004, е гарантиране поддържането на актюерския баланс на общностната пенсионноосигурителна схема, като се съблюдава предвиденият индекс за финансиране на тази схема, при изчисляване на размер на вноската на длъжностните лица, който е достатъчен за финансирането на една трета от разходите по обслужването.
121. Жалбоподателят обаче твърди, че приетите от Съвета мерки, по-конкретно изборът за изчисляване на средния реален лихвен процент на базата на период от дванадесет години вместо от двадесет години, не били свързани с целта, която тази институция твърдяла, че преследва, доколкото непосредствените грижи, свързани с бюджета, взели предимство пред загрижността изчисляването на актюерския баланс да се осъществява на най-обективна основа.
122. В тази връзка, независимо от настойчивостта, с която Съветът отрича това в съдебното заседание, от документите по преписката следва, че бюджетните съображения действително са оказали въздействие при избора на период от дванадесет години, както вече бе изложено в точка 92 от настоящото решение.
123. На първо място, този избор се отклонява от обичайната практика в областта на актюерските изчисления, състояща се в изчисляване на средната стойност на лихвения процент за период, по-дълъг от двадесет години, с цел постигане на по-добро изглаждане на променливата. На второ място, от проучването, извършено от Евростат през м. септември 2003 г. следва, че повишаването на размера на вноската на 8,9 %, или дори на 8,7 %, като се отчитат предвижданите изменения в Правилника, е било достатъчно към 1 януари 2004 г., за да се гарантира актюерският баланс на пенсионноосигурителната схема, в случай че средният реален лихвен процент бъде изчислен на базата на период от двадесет години, предхождащ текущата година. На трето място, проучването, извършено от актюера EIS Belgium, показва, че изборът на референтния период обяснява по същество, че в доклада си от м. септември 2004 г. Евростат е можел да изчисли размер на вноската от 10,43 %. Накрая, подготвителната работа по пенсионната реформа, по-специално бележката на Съвета от 7 март 2003 г., приложена към жалбата, разкрива твърдото желание на няколко държави членки за увеличаване на вноската на длъжностните лица с цел намаляване на бюджетните разходи за пенсионноосигурителната схема.
124. Все пак изглежда, че бюджетните съображения не са засегнали по определящ начин метода от приложение XII към Правилника. Всъщност вписването в Правилника на даден актюерски метод само по себе си е пречка за това вноските на длъжностните лица да бъдат променяни в зависимост от състоянието на бюджета, тъй като вноските за текущата година вече се изчисляват според бъдещите нужди от финансиране на пенсионноосигурителната схема, обективно определени съгласно посочения актюерския метод.
125. Изчисляването на средния реален лихвен процент на базата на един повече или по-малко дълъг период само по себе си не оказва никакво въздействие върху актюерския баланс, както бе изложено в точки 95—97 от настоящото решение, тъй като този период има за единствена функция да гарантира изглаждане във времето на лихвения процент, а следователно и на размера на вноската. Освен това, изборът на период от дванадесет години не поставя под съмнение дори задачата за изглаждане на референтния период, както би могъл да направи изборът на един наистина кратък период, какъвто е този от пет години, предложен от някои делегации в рамките на Съвета с цел получаване на по-завишен размер на вноската през 2004 г. Така между стабилността на размер на вноската, гарантирана от достатъчно дълъг референтен период, и по-голямо, незабавно повишаване на размера на вноската Съветът е отдал предимство на първата цел. Следователно не може да се твърди, че дванадесетгодишният период е бил определен единствено, нито дори по определящ начин, за бюджетни цели.
126. Накрая, от Правилника не следва, че при упражняване на широкото право на преценка на законодателя с оглед гарантиране на актюерския баланс на общностната пенсионноосигурителна схема вземането предвид от Съвета на всички бюджетни съображения би било незаконосъобразно. Това вземане предвид дори е необходимо, тъй като при отсъствието на общностен пенсионен фонд плащанията по пенсионноосигурителната схема се извършват от бюджета на Общностите съгласно член 83, параграф 1 от Правилника, така както вноската на длъжностните лица представлява приход в него. Впрочем член 14, параграф 2 от приложение XII към Правилника предвижда, че по повод на петгодишната актюерска оценка посоченото приложение XII може да бъде преразгледано от Съвета не само с цел отчитане на актюерския баланс, но „в светлината на неговите бюджетни последици“.
127. От всичко изложено по-горе следва, че правното основание, изведено от това, че приемайки приложение XII към Правилника, Съветът е преследвал главно бюджетна цел и следователно посоченото приложение било опорочено от злоупотреба с власт, трябва да бъде отхвърлено, без да е необходимо произнасяне по допустимостта на това правно основание.
По петото правно основание, изведено от нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания
Доводи на страните
128. В жалбата си жалбоподателят поддържа, че методът от приложение XII към Правилника бил определен в нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания.
129. Въпреки че Парламентът уверявал многократно своите длъжностни лица и служители, че вноската им щяла да се увеличи само доколкото било строго необходимо за поддържане на актюерския баланс, тази вноска била повишена много повече, по изкуствен начин и в нарушение на принципа на актюерския баланс. Следователно Парламентът не спазил уверенията, които дал на своите длъжностни лица и служители и по този начин нарушил оправданите правни очаквания на последните към него.
130. Освен това жалбоподателят счита, че чрез неоправдано увеличаване на размера на вноската работодателят е прехвърлил тежестта на дълга към общностната пенсионноосигурителна схема върху длъжностните лица, въпреки че тя трябва да бъде понесена от него. В действителност в продължение на редица години единствено вноските от заплатите били достатъчни за покриване разходите на пенсионноосигурителната схема, докато работодателят не правел необходимите вноски в посочената схема. Жалбоподателят отбелязва, че в писмо от 2001 г. председателят на Комисията е признал за съществуването на придобити права в голям размер, съответстващи на вноските от миналото към пенсионноосигурителната схема, които все още трябвало да се изплатят, и е уверил, че „[е]вентуално увеличаване на вноските при всички положения не би могло да бъде последица от финансирането на тези придобити права“.
131. В писмената си защита Парламентът напомня, че нарушаване на принципа на защита на оправданите правни очаквания е възможно единствено в хипотезата, когато конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения, произтичащи от оправомощени и надеждни източници, са породили оправдани очаквания у заинтересованото лице. В случая обаче не се касаело за такава хипотеза, тъй като Парламентът, който не бил компетентен да приема разпоредбите от Правилника и само бил консултиран в хода на процедурата по приемане на Регламент № 723/2004, в никакъв случай не можел да предостави безусловни уверения по време на реформата на пенсионноосигурителната схема. Ето защо евентуалните уверения, които жалбоподателят получил от страна на Парламента, не можели да породят у него оправдани очаквания, че размерът на вноската към общностната пенсионноосигурителна схема няма да бъде увеличен.
132. Парламентът подчертава също, че длъжностните лица не могат да се позовават на принципа на защита на оправданите правни очаквания, за да оспорят законосъобразността на нова правна разпоредба, по-специално в област, чийто предмет е свързан с постоянно адаптиране в зависимост от промяната в икономическото положение.
133. В писмената си реплика жалбоподателят заявява, че фактът, че разпоредбите на Правилника не били приети от Парламента, с който само били проведени консултации, а от Съвета, не е от особена важност. Всъщност становището на Парламента било съществен и необходим елемент от процедурата, без който новият правилник не можело да бъде приет. Като изразява положително становище относно метода от приложение XII, Парламентът не спазил уверенията, които дал на своите длъжностни лица и служители.
134. Впрочем жалбоподателят подчертава, че оправданите му правни очаквания произтичали не само от уверенията, които ръководителите му в Парламента са можели да дадат, а и от съдържанието на текста на Правилника.
135. В писменото си становище при встъпване Съветът отговаря на становището на жалбоподателя, според което увеличаването на размера на вноската към пенсионноосигурителната схема не можело да е последица от финансирането на вече придобитите пенсионни права. Приемането на новия правилник и поддържането на солидарната гаранция от страна на държавите членки за заплащане на пенсиите de facto утвърдили актюерски баланс към 30 април 2004 г. Поради естеството на общностната пенсионноосигурителна схема длъжностните лица и институцията покривали пенсионните права на длъжностните лица и служителите, акумулирани към тази дата. Новият правилник не предвиждал възстановяване на евентуални положителни или отрицателни разлики, дължащи се на хипотетична невъзможност да се адаптира размерът на вноската. Целта на метода за актюерска оценка, определен в приложение XII към Правилника, била единствено да се гарантира, че размерът на вноската, който следва да се прилага след 1 май 2004 г., ще бъде достатъчен за покриване на пенсионните права, придобити от длъжностните лица след тази дата.
136. В становището си по писменото становище при встъпване на Съвета жалбоподателят отбелязва, че всички страни признавали, че длъжностните лица и служителите трябвало да платят само една трета от вноските, необходими за гарантиране на бъдещото заплащане на правата, придобивани от тях понастоящем, и че следователно дефицитът от миналото трябвало да бъде изцяло финансиран от държавите членки посредством общностния бюджет. Разминаването в становищата се отнасяло до прилагането на този принцип. Противно на поддържаното от Съвета, методът от приложение XII към Правилника изкуствено завишавал размера на вноските на длъжностните лица и служителите.
137. В писмената си дуплика Парламентът поддържа, че съблюдаването на актюерския баланс попадало в сложна област, чийто предмет бил свързан с постоянно адаптиране в зависимост от промените в икономическото положение. В допълнение променливият характер на нивото на вноската личал ясно от разпоредбите на Правилника, и по-специално от член 83, параграф 4 от стария правилник. Поради това жалбоподателят не можел да се позове на принципа на защита на оправданите правни очаквания, за да оспори законосъобразността на новите разпоредби относно метода на изчисляване на актюерския баланс.
Съображения на Съда
138. Принципът на защита на оправданите правни очаквания е установен в съдебната практика като „правна норма от по-висок ранг“ (Решение на Съда от 14 май 1975 г. по дело CNTA/Комисия, 74/74, Recueil, стр. 533, точка 44), един от „основните принципи на Общността“ (Решение на Съда от 14 октомври 1999 г. по дело Atlanta/Европейска общност, C‑104/97 P, Recueil, стр. I‑6983, точка 52 и Решение на Съда от 7 юни 2005 г. по дело VEMW и др., C‑17/03, стp. I‑4983, точка 73) или също като общ принцип (Решение на Съда от 4 октомври 2001 г. по дело Италия/Комисия, C‑403/99, Recueil, стр. I‑6883, точка 35).
139. Този принцип е следствие от принципа за правна сигурност, който изисква общностното законодателство да бъде ясно и прилагането му да бъде предвидимо за правните субекти, в смисъл че целта му е при изменение на дадена правна разпоредба да се гарантира закрилата на законосъобразно придобитото от едно или повече физически или юридически лица (вж. в този смисъл Решение на Съда от 15 февруари 1996 г. по дело Duff и др., C‑63/93, Recueil, стр. I‑569, точка 20, Решение на Съда от 18 май 2000 г. по дело Rombi & Arkopharma, C‑107/97, Recueil, стр. I‑3367, точка 66, Решение на Първоинстанционния съд от 16 септември 1999 г. по дело Partex/Комисия, T‑182/96, Recueil, стр. II‑2673, точка 191).
140. Съгласно постоянната съдебна практика правото да се иска защита на оправданите правни очаквания се предоставя на всяко лице, което е в положение, при което администрацията на Общността, като му е предоставила конкретни уверения, е породила у него оправдани очаквания (Решение на Първоинстанционния съд от 5 февруари 1997 г. по дело Petit-Laurent/Комисия, T‑211/95, Recueil FP, стp. I‑A‑21 и II‑57, точка 72 и Решение на Първоинстанционния съд от 5 ноември 2002 г. по дело Ronsse/Комисия, T‑205/01, Recueil FP, стp. I‑A‑211 и II‑1065, точка 54).
141. Според първата част от правното основание жалбоподателят твърди, че Парламентът дал на своите длъжностни лица уверения относно съдържанието на бъдещата реформа на пенсионноосигурителната схема, които не били спазени в нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания.
142. При все това единствено конкретни уверения, дадени от органа, компетентен да предостави обещаното, могат да породят оправдани очаквания у заинтересованото длъжностно лице (вж. Решение на Първоинстанционния съд от 8 декември 2005 г. по дело Reynolds/Парламент, T‑237/00, Recueil FP, стp. I‑A‑385 и II‑1731, точка 146).
143. Парламентът обаче има единствено консултативна роля в процеса на приемане или ревизия на Правилника. Всъщност съгласно член 283 ЕО „Съветът, като се произнася с квалифицирано мнозинство, приема, по предложение на Комисията и след консултация с останалите заинтересовани институции, Правилника […] и Условията за работа на другите служители [на Общностите]“. Ето защо не би могло да се поддържа, без да се отрекат разпоредбите на Договорите, регламентиращи разпределението на правомощията между институциите, че Парламентът е можел да даде на своите длъжностни лица уверения относно реформата на общностната пенсионноосигурителна схема, с които след това да е обвързан Съветът.
144. При тези условия не е можело декларациите на Парламента относно реформата на общностната пенсионноосигурителна схема, която по онова време е била в процес на проучване, да породят оправдани очаквания у жалбоподателя.
145. Според втората част от правното основание жалбоподателят поддържа, че неговото правно очакване за много по-слабо увеличение на вноската на длъжностните лица към пенсионноосигурителната схема се основавало на разпоредбите от Правилника, които ограничавали тази вноска до една трета от нуждите за финансиране на общностната пенсионноосигурителна схема, и на факта, че в миналото вноските на длъжностните лица са надвишавали този таван. Следователно, противно на поддържаното от Съвета в съдебното заседание, оправданите очаквания, на които се позовава жалбоподателят, не почиват просто на дадена практика.
146. Разпоредбите на член 83, параграф 2 от стария правилник, които са пренесени в новия правилник, вече предвиждали, че длъжностните лица участват във финансирането на една трета от пенсионноосигурителната схема. Дори преди влизането в сила на новия правилник, две трети от общностната пенсионноосигурителна схема трябвало да се финансира от общностния работодател, а останалата една трета — от вноските на длъжностните лица и другите служители.
147. Жалбоподателят обаче счита, че методът от приложение XII към Правилника е засегнал неблагоприятно този индекс за финансиране по отношение на миналото.
148. На първо място Парламентът възразява, че жалбоподателят не можел да се позовава на принципа на защита на оправданите правни очаквания по отношение на разпоредбите на приложение XII към Правилника.
149. Съгласно установената съдебна практика длъжностните лица не могат да се позовават на принципа на защита на оправданите правни очаквания, за да оспорват законосъобразността на нова правна разпоредба, особено в област, чийто предмет е свързан с постоянно адаптиране в зависимост от промените в икономическото положение (Решение на Първоинстанционния съд от 22 юни 1994 г. по дело Di Marzio et Lebedef/Комисия, T‑98/92 и T‑99/92, Recueil FP, стp. I‑A‑167 и II‑541, точка 68 и Решение на Първоинстанционния съд от 11 декември 1996 г. по дело Barraux и др./Комисия, T‑177/95, Recueil FP, стp. I‑A‑541 и II‑1451, точка 47). Такъв е по-специално случаят с изграждането на общностната система за социално осигуряване, по отношение на която жалбоподателят разполага освен това с широко право на преценка, що се касае до необходимостта от реформи (вж. в този смисъл дело Campoli/Комисия, посочено по-горе, точки 71 и 72).
150. Все пак макар законодателят да може по всяко време да внесе в разпоредбите на Правилника измененията, които счита, че са в общ интерес, и да може да приеме по-неблагоприятни за съответните длъжностни лица разпоредби в Правилника, ако при необходимост предвиди достатъчно дълъг преходен период, той може да стори това, при условие че го прави за в бъдеще (вж. дело Campoli/Комисия, посочено по-горе, точка 85), тоест при условие че новата правна уредба се прилага само за нови положения и за бъдещите последици на положения, породени при по-ранната уредба (вж. a contrario Решение на Съда от 16 май 1979 г. по дело Tomadini, 84/78, Recueil, стр. 1801, точка 21 и Решение на Съда от 5 май 1981 г. по дело Dürbeck, 112/80, Recueil, стр. 1095, точка 48 и в сферата на публичната служба — Решение на Първоинстанционния съд от 26 октомври 1993 г. по дело Reinarz/Комисия, T‑6/92 и T‑52/92, Recueil, стр. II‑1047, точка 85).
151. Следва да се заключи обаче, че в настоящия случай така определените ограничения на правото на позоваване на принципа на защита на оправданите правни очаквания по отношение на дадена нова правна разпоредба не могат да бъдат налагани на жалбоподателя.
152. Всъщност жалбоподателят не поддържа, че индексът за финансиране по член 83, параграф 2 от стария правилник е засегнат неблагоприятно за в бъдеще, в нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания. Както бе посочено в точка 146 от настоящото решение, въпросните разпоредби са били пренесени без промяна в член 83, параграф 2 от новия правилник. Твърдението на жалбоподателя за нарушение във връзка с приложение XII към Правилника се свежда до неблагоприятно засягане на индекса за финансиране по отношение на периода, предхождащ влизането в сила на посоченото приложение, тоест единствено с обратна сила.
153. Ето защо противно на това, което поддържа Парламентът, цитираната по-горе съдебна практика относно новите правни разпоредби не може да се приложи в конкретния случай и поради това не може да се извлече полза от позоваване на нея с цел отричане на правото на жалбоподателя да се позове на принципа на защита на оправданите правни очаквания. В Решение от 11 юли 1991 г. по дело Crispoltoni (C‑368/89, Recueil, стр. I‑3695, точка 21) Съдът напротив е порицал засягането на оправданите правни очаквания на икономическите оператори от два общностни регламента, произтичащо от ретроактивното им действие.
154. На второ място следва да се разгледа въпросът дали, както поддържа жалбоподателят, приложение XII към Правилника действително е засегнало разпоредбата за финансиране на общностната пенсионноосигурителна схема по отношение на периода преди 1 май 2004 г.
155. От доклада „Dührkop Dührkop“ следва, че до 1982 г. институциите не са направили никакви вноски към общностната пенсионноосигурителна схема и са изплатили изцяло частта на общностния работодател едва, считано от 1998 г.
156. Както Съветът излага в писменото си становище при встъпване, актюерският метод, определен в приложение XII към Правилника, има за цел единствено да гарантира, че размерът на вноската към пенсионноосигурителната схема, който следва да се прилага след 1 май 2004 г., ще бъде достатъчен, за да се покрият пенсионните права, придобити от длъжностните лица, считано от тази дата. Неотчитането на миналия период в приложение XII към Правилника има две последици, които следва да бъдат разграничени при разглеждане на доводите на жалбоподателя.
157. На първо място, актюерският баланс не взема предвид пенсионните права, придобити преди датата на изчисляване съгласно член 4, параграф 4, буква б) от приложение XII към Правилника. Тази разпоредба гарантира, че дефицитите на общностната пенсионноосигурителна схема, евентуално натрупани до 1 май 2004 г., няма да бъдат понесени от длъжностните лица и че така в основата на дадено увеличение на размера на вноската не може да бъде финансирането на пенсионни права, които вече са придобити от последните, противно на твърдяното от жалбоподателя.
158. На второ място, Правилникът вече не предвижда събирането на евентуалните положителни или отрицателни разлики, дължащи се на неизвършване на промени в размера на вноската в миналото. С други думи дефиницията на актюерския баланс, установена в приложение XII към Правилника, не взема под внимание вноските, извършени до 30 април 2004 г., и предвижда, че пенсионните права, придобити до тази дата се обхващат в съответствие с индекса за финансиране.
159. Жалбоподателят обаче се основава на доклада „Dührkop Dührkop“, поддържайки, че общностният работодател е финансирал пенсионноосигурителната схема в размер на две трети едва от 1998 г. и че в миналото с вноските си длъжностните лица са финансирали повече от една трета от посочената схема.
160. Доколкото обаче докладът „Dührkop Dührkop“ не се е основал на актюерско проучване на пенсионноосигурителната схема, той просто отбелязва, че годишната вноска на длъжностните лица дълго време е надвишавала едната трета от годишните бюджетни разходи на общностната пенсионноосигурителна схема. Разпоредбите на член 83, параграф 2 от стария правилник, които предвиждали по същия начин, както и новия правилник, че длъжностните лица участват в една трета от финансирането на схемата, обаче е трябвало да бъдат схващани в актюерски, а не в бюджетен смисъл, както следва ясно от разпоредбите на член 83, параграф 4 от стария правилник. Тези разпоредби са означавали, че една трета от сбора от актюерските стойности на пенсионните права, придобити от целия активно зает персонал през годината, тоест една трета от разходите по обслужването, трябвало да бъде финансирана от длъжностните лица.
161. Констатацията, че в продължение на десетилетия, докато общностната пенсионноосигурителна схема все още е обхващала много ограничен брой пенсионери, размерът на вноските на длъжностните лица значително е надвишавал бюджетните разходи на посочената схема, не оправдава заключението, че вноската на длъжностните лица също е надвишавала една трета от разходите по обслужването.
162. Всъщност, на първо място, такова заключение може да бъде основано само върху актюерско проучване. В съдебно заседание обаче Комисията твърди, без това да бъде оспорено, че преди 1998 г. не е било извършвано никакво актюерско проучване на общностната пенсионноосигурителна схема. На следващо място, не е сигурно, че при размер на вноската, определен на 6,75 %, впоследствие на 8,25 %, в миналото длъжностните лица са финансирали повече от една трета от разходите по обслужването. Накрая, дори да се допусне, че е възможно чрез бюджетни данни да се направи проверка за спазването на индекса за финансиране и че следователно заключението от доклада „Dührkop Dührkop“, според което вноската на работодателя била изплатена само частично до 1998 г., може да бъде прието, остава да се провери дали предполагаемият излишък от вноски на длъжностните лица до тази дата не е бил компенсиран с излишък от вноски на Общностите между 1998 г. и 2004 г.
163. Следователно не е установено, че новата правна уредба е имала за последица неблагоприятно засягане с обратна сила на индекса за финансиране на общностната пенсионноосигурителна схема.
164. Така въз основа на имплицитното предположение, че тази разпоредба е била спазена преди влизането в сила на приложение XII към Правилника, не може да се счита, че Съветът е засегнал неблагоприятно правните очаквания, които длъжностните лица биха могли оправдано да имат по отношение съблюдаването на тази разпоредба.
165. От горното следва, че правното основание, изведено от нарушаване на принципа на защита на оправданите правни очаквания, трябва да бъде отхвърлено във всичките му части.
166. С оглед на всичко изложено по-горе, жалбата следва да се отхвърли като неоснователна.
По съдебните разноски
167. Както Съдът на публичната служба е приел в Решение от 26 април 2006 г. по дело Falcione/Комисия (F‑16/05, Recueil FP, стp. I‑A‑1‑3 и II‑A‑1‑7, точки 77—86), до влизането в сила на Процедурния правилник на Съда на публичната служба, и по-специално на конкретните разпоредби относно съдебните разноски, в интерес на доброто правораздаване и с оглед гарантиране на правните субекти на достатъчна степен на предвидимост по отношение на разходите, свързани със съдебното производство, следва да се прилага единствено Процедурният правилник на Първоинстанционния съд.
168. По смисъла на член 87, параграф 2 от Процедурния правилник на последния загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. При все това съгласно член 88 от същия правилник в спорове между Общностите и техни служители институциите понасят направените от тях разходи.
169. По-нататък, съгласно член 87, параграф 3, алинея първа от Процедурния правилник на Първоинстанционния съд поради изключителни обстоятелства Първоинстанционният съд може да разпредели съдебните разноски.
170. В случая Парламентът e отговорил само частично на жалбата, не е представил в становищата си никакво обяснение за избора на периода от дванадесет години, въпреки че той е бил сериозно и точно оспорен от жалбоподателя, и в отговор на солидно подкрепени доводи не е приложил никакви доказателства към становищата си. За да се попълни преписката и да се определи ratio legis на оспорените разпоредби, Съдът на публичната служба бе принуден да разпореди редица процесуално-организационни действия.
171. Предвид тези обстоятелства освен собствените си съдебни разноски, Парламентът следва да заплати и половината от съдебните разноски, направени от жалбоподателя. Жалбоподателят понася половината от собствените си съдебни разноски.
172. Накрая, в приложение на член 87, параграф 4, първа алинея от Процедурния правилник на Първоинстанционния съд Съветът и Комисията, които са встъпили в делото, понасят направените от тях съдебни разноски.
Диспозитив
По изложените съображения
СЪДЪТ НА ПУБЛИЧНАТА СЛУЖБА (пленум)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Европейският парламент понася направените от него съдебни разноски и половината от съдебните разноски, направени от г‑н Wils.
3) Г-н Wils понася половината от направените от него съдебни разноски.
4) Съветът на Европейския съюз и Комисията на Европейските общности понасят направените от тях съдебни разноски.