61999CC0507_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
1. Si un État membre est habilité par la directive 90/425/CEE du Conseil ou par le règlement (CE) no 717/96 de la Commission à faire abattre certains veaux pour des raisons de santé publique et qu'un certain prix par kilogramme de poids vif doit être payé aux éleveurs pour les dédommager de la vente manquée des veaux, cet État membre peut-il également exiger l'abattage immédiat des animaux ou les éleveurs sont-ils en droit de reporter la présentation des veaux à l'abattage jusqu'à ce qu'ils aient atteint le poids auquel ils auraient été normalement vendus sur le marché? Voilà en substance la question pour laquelle le College van Beroep voor het bedrijfsleven (Pays-Bas) demande en l'espèce une décision à titre préjudiciel.
La réglementation communautaire
L'organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine
2. L'organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine est régie par le règlement (CEE) no 805/68 du Conseil, modifié.
3. L'article 23 du règlement no 805/68, dans sa version modifiée par le règlement (CEE) no 1261/71, dispose: «Afin de tenir compte des limitations de la libre circulation qui pourraient résulter de l'application de mesures destinées à combattre la propagation de maladies des animaux, des mesures exceptionnelles de soutien du marché affecté par ces limitations peuvent être prises selon la procédure prévue à l'article 27 []. Ces mesures ne peuvent être prises que dans la mesure et pour la durée strictement nécessaires pour le soutien de ce marché».
Les exigences en matière de santé
4. L'article 8, paragraphe 1, sous a), de la directive 90/425 dispose notamment:
«Si, lors d'un contrôle effectué au lieu de destination de l'envoi ou en cours de transport, les autorités compétentes d'un État membre constatent:
a) la présence d'agents responsables d'une maladie visée par la directive 82/894/CEE [], modifiée en dernier lieu par la décision 90/134/CEE de la Commission [], d'une zoonose, d'une maladie ou de toute autre cause susceptible de constituer un danger grave pour les animaux ou pour l'homme ou que les produits proviennent d'une région contaminée par une maladie épizootique, elles ordonnent la mise en quarantaine de l'animal ou du lot d'animaux dans la station de quarantaine la plus proche ou leur mise à mort et/ou leur destruction.
[...]
Les mesures de sauvegarde prévues à l'article 10 peuvent être appliquées.
[...]».
5. L'article 10 de la directive précitée porte sur les mesures à prendre en cas d'apparition d'une maladie animale. Selon l'article 10, paragraphe 1, tout État membre sur le territoire duquel apparaît une quelconque maladie animale prévue par la directive 82/894, ou toute zoonose, maladie ou cause susceptible de constituer un danger grave pour les animaux ou la santé humaine, doit immédiatement le signaler aux autres États membres et à la Commission. Un État membre de destination peut, pour des motifs graves de protection de la santé publique ou de la santé animale, prendre des mesures conservatoires dans l'attente de l'adoption de mesures par la Commission, et doit les communiquer sans délai à la Commission et aux États membres. En vertu de l'article 10, paragraphe 4, la Commission est tenue de suivre l'évolution de la situation et de prendre toutes les mesures nécessaires.
La crise de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB)
6. Le 20 mars 1996, face à de nombreux cas d'ESB, le gouvernement du Royaume-Uni a informé la Commission qu'il avait pris certaines mesures à la suite de nouvelles informations relatives à l'apparition chez l'homme de certains cas de la maladie de Creutzfeldt-Jakob pouvant être liés à l'ESB. En conséquence, d'autres États membres ont décidé d'interdire l'importation du Royaume-Uni de bovins vivants et de viande bovine. Dans sa décision 96/239 CEE, la Commission a fait remarquer que, bien qu'une prise de position définitive sur le risque de transmissibilité de l'ESB à l'homme ne fût pas alors possible, l'existence d'un risque ne pouvait pas être exclue. L'incertitude qui en résulte ayant créé de grandes préoccupations auprès des consommateurs, la Commission a décidé, à titre de mesure d'urgence, d'interdire l'expédition de tout bovin et de toute viande bovine ou produit obtenu à partir de celle-ci, du territoire du Royaume-Uni vers les autres États membres .
7. Quelque trois semaines après, la Commission a arrêté le règlement no 717/96 sur la base de l'article 23 du règlement no 805/68. Le préambule de ce règlement-là vise l'interdiction qui frappe les exportations en provenance du Royaume-Uni, mais signale que des veaux qui y sont nés avaient été exportés vers les autres États membres pour engraissement, avant l'introduction de l'interdiction. La possibilité que ces veaux puissent entrer dans la chaîne alimentaire était à l'origine d'une crise de confiance des consommateurs à l'égard de la viande bovine et d'une perturbation des marchés en Belgique, en France et aux Pays-Bas. Il se révélait donc nécessaire de prendre des mesures exceptionnelles pour soutenir ces marchés en instaurant un régime cofinancé par la Communauté autorisant lesdits États membres à acheter les animaux en cause en vue de leur abattage et de leur destruction subséquente. Le prix payé aux producteurs avait pour objet de les dédommager de la vente manquée des veaux en question, et il convenait donc de fixer ce prix sur le prix le plus récent constaté sur le marché communautaire pour les carcasses de veaux, soit 2,8 écus par kilogramme de poids vif.
8. L'article 1er, paragraphe 1, du règlement no 717/96 a ainsi autorisé les autorités nationales compétentes à acheter tout bovin âgé de 6 mois ou moins le 20 mars 1996, se trouvant à cette date dans une exploitation située sur leur territoire, qui leur serait présenté par un producteur qui pouvait apporter la preuve que l'animal était né au Royaume-Uni.
9. Les paragraphes suivants ont défini des conditions strictes imposant l'abattage et la destruction des animaux de manière à éliminer toute possibilité de contamination de produits destinés à la consommation humaine ou animale ou à la fabrication de produits cosmétiques ou pharmaceutiques, et sous réserve d'inspections et de contrôles permanents effectués par les autorités nationales.
10. L'article 1er, paragraphe 5, dispose: «Si le nombre d'animaux présentés pour la vente, suivie de destruction, dépasse le nombre correspondant à la capacité de destruction de l'État membre en cause, l'autorité compétente peut limiter l'accès au présent programme».
11. En vertu de l'article 2 dudit règlement, le prix à verser était de 2,8 écus par kilogramme de poids vif, cofinancé par la Communauté au taux de 70 %.
La législation néerlandaise
12. Les autorités néerlandaises avaient déjà pris des mesures pour traiter les graves préoccupations sanitaires qui prévalaient alors. Le 3 avril 1996, le ministre de l'Agriculture, du Patrimoine naturel et de la Pêche a, de concert avec le secrétaire d'État à la Santé publique, au Bien-être et au Sport, adopté un arrêté en vertu duquel les veaux nés au Royaume-Uni devaient être abattus «dans un délai à déterminer par le directeur de district» de l'Office de contrôle du bétail et de la viande .
13. Aux termes de l'exposé des motifs de cet arrêté, «la mesure d'abattage des animaux se fonde sur l'article 8, paragraphe 1, sous a), de la directive 90/425/CEE, qui prévoit que si, lors d'un contrôle effectué au lieu de destination, il est constaté que les animaux proviennent d'une région contaminée par une maladie épizootique, les États membres doivent procéder à leur abattage et/ou à leur destruction».
14. Des dispositions régissant le versement d'indemnités aux propriétaires de veaux abattus ont aussi été arrêtées le 3 avril et sont entrées en vigueur le 9 avril 1996. Selon ces règles dans leur version en vigueur à l'époque des faits, le montant de l'indemnité de réparation devait s'élever à 2,8 écus par kilogramme de poids vif, conformément à l'article 2, paragraphe 1, du règlement no 717/96.
La procédure
15. Denkavit Nederland BV (ci-après «Denkavit») était propriétaire d'un certain nombre de veaux dont l'abattage a été ordonné en application des dispositions néerlandaises que nous avons brièvement exposées ci-dessus. En avril, en mai et en juin 1996, Denkavit a contesté diverses communications et décisions des autorités néerlandaises selon lesquelles ses veaux devaient être achetés en vue de leur abattage avant que leur engraissement ne fût mené à terme. Les réclamations formulées par Denkavit et sa demande de dommages-intérêts ont été rejetées par trois décisions contre lesquelles elle a formé un recours devant le College van Beroep voor het bedrijfsleven.
16. Le postulat sous-jacent au présent litige est que les producteurs prévoient normalement de vendre leurs veaux pour qu'ils soient transformés en viande vers l'âge de 6 mois et fondent leurs calculs économiques sur le poids atteint par l'animal à cet âge-là. Si un veau importé est abattu plus tôt, donc à un poids inférieur, le prix de revient par kilogramme (qui comprend les coûts d'acquisition et de fourrage) sera donc plus élevé puisque l'engraissement ultérieur des veaux jusqu'à leur poids normal de commercialisation ne comprendra que le coût du fourrage. Si l'indemnisation est néanmoins fondée sur un prix unique par kilogramme de poids vif indépendamment de l'âge auquel le veau est abattu, les producteurs dont les veaux sont abattus prématurément peuvent alors recevoir une somme proportionnellement moindre que si les veaux avaient pu être engraissés jusqu'à atteindre leur poids normal de commercialisation.
17. La juridiction nationale a suspendu la procédure et demande à la Cour de statuer à titre préjudiciel sur les questions suivantes:
«1) La circonstance que les veaux concernés relèvent de l'organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine a-t-elle pour conséquence que la compétence (alléguée) des autorités néerlandaises de déterminer le moment de l'abattage des veaux britanniques doit être fondée sur la réglementation communautaire, à défaut de quoi les autorités nationales ne disposent pas d'une telle compétence?
2) Si la réponse à la première question est affirmative, l'article 8 de la directive 90/425/CEE fonde-t-il à suffisance la compétence précitée?
3) Si la réponse à la deuxième question est négative, l'ordre juridique communautaire fonde-t-il d'une autre manière la compétence précitée?»
18. Denkavit, le gouvernement néerlandais et la Commission ont présenté des observations écrites, et tous sont intervenus à l'audience.
Analyse
La nécessité d'une base juridique en droit communautaire
19. Comme les parties l'ont pertinemment signalé, la réponse à la première question posée par la juridiction nationale peut se trouver, exprimée en termes généraux, dans la jurisprudence constante de la Cour. Dans les secteurs où existe une organisation commune de marché, la compétence des États membres d'intervenir de manière autonome dans le domaine couvert est limitée aux hypothèses où la matière en question n'est pas réglementée à l'échelle communautaire ou à celles où le droit communautaire leur confère une compétence déterminée . Toutefois, ils sont tenus de prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir l'exécution des règles communautaires . En tout état de cause, il leur est interdit de prendre toute mesure qui déroge, porte atteinte ou fait obstacle au bon fonctionnement de l'organisation commune de marché .
20. Cependant, l'aspect particulier de la première question - à savoir si une base normative communautaire doit exister pour fonder la compétence des autorités néerlandaises de déterminer la date d'abattage des veaux en question - impose d'examiner la législation visée dans la deuxième et (implicitement) dans la troisième question. Il convient de déterminer si cette législation réglementait la question pertinente et/ou autorisait de tels pouvoirs nationaux et si la prise en charge d'une telle compétence était imposée par les mesures communautaires ou y était au moins conforme.
La directive 90/425
21. Denkavit allègue que l'article 8, paragraphe 1, sous a), de la directive 90/425 autorise l'abattage et/ou la destruction d'animaux affectés par une maladie ou de produits dérivés provenant d'une région contaminée par une maladie. Cette distinction est logique en soi parce qu'il est possible de constater si un animal est infecté, mais pas si un produit provient d'un animal malade. Les veaux de Denkavit étaient toutefois des animaux - qui n'ont pas été déclarés affectés par l'ESB - provenant d'une région contaminée; ils n'étaient donc pas concernés par cette disposition qui ne pouvait donc pas fonder l'adoption des dispositions nationales.
22. Selon Denkavit, on aurait pu trouver un autre fondement dans l'article 10, paragraphe 1, de cette même directive si le quatrième alinéa de cette disposition ne limitait pas l'autorisation aux seules mesures «conservatoires» . Cependant, l'abattage est, selon elle, une mesure définitive, non pas une mesure conservatoire. Quand bien même les dispositions en cause pourraient être considérées comme des mesures conservatoires, elles ne pourraient être prises et demeurer valides que jusqu'à l'adoption de mesures par la Commission - en l'espèce, le règlement no 717/96.
23. Selon nous, il est manifeste que la directive 90/425 délimite les circonstances dans lesquelles les États membres sont habilités, sans autorisation spéciale de la Communauté, à ordonner l'abattage et la destruction d'animaux vivants importés d'autres États membres. Si les circonstances visées à l'article 8, paragraphe 1, sous a), existent, les États membres sont tenus soit de mettre les animaux en quarantaine, soit de les faire abattre. Si les faits correspondent à ce qui est prévu par l'article 10, paragraphe 1, les États membres jouissent d'un plus large pouvoir d'appréciation pour prendre des mesures conservatoires pour des raisons de santé. En exerçant les pouvoirs qui leur sont ainsi conférés, les États membres doivent, en tout état de cause, rester dans les limites définies et prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir la bonne exécution de la directive.
24. Nous ne pouvons toutefois pas soutenir, comme le fait Denkavit, que l'article 8, paragraphe 1, sous a), vise les seuls animaux vivants malades ou produits d'origine animale provenant d'une région contaminée, à l'exclusion d'animaux vivants qui proviennent d'une région contaminée et ne se révèlent pas infectés.
25. Bien qu'une lecture littérale aille quelque peu dans le sens de cette thèse, elle offre également des éléments en faveur d'une interprétation contraire. Les seules mesures que cette disposition autorise expressément - qu'elle impose même - sont la mise en quarantaine ou la mise à mort et/ou la destruction «de l'animal ou du lot d'animaux». La possibilité d'entreprendre une quelconque action en ce qui concerne les produits n'y figure pas. Ainsi, bien qu'il soit fait mention d'une «région contaminée par une maladie épizootique», en retenant une interprétation très littérale, aucune mesure n'est autorisée en ce qui concerne des animaux ou produits venant d'une telle région. Pareille interprétation n'apporte rien d'utile; il y a donc lieu de retenir une approche plus large.
26. D'après les notes en bas de page de leurs préambules respectifs, la directive 90/425 résulte de la même proposition de la Commission que la directive 89/662 . L'article 7, paragraphe 1, de cette proposition initiale disposait: «Si, lors d'un contrôle effectué au lieu de destination de l'envoi, les autorités compétentes de l'État membre de destination constatent l'existence d'une maladie grave et contagieuse, elles ordonnent l'abattage immédiat des animaux ou la destruction du lot». Par la suite, cette proposition initiale a été modifiée de deux manières pertinentes en l'espèce.
27. Tout d'abord, deux directives distinctes ont été adoptées dont, comme l'a signalé la Commission, la directive 89/662 traite principalement des produits issus des animaux et la directive 90/425, essentiellement des animaux vivants. Ensuite, cette disposition a été étendue aux importations susceptibles de représenter un risque parce qu'elles provenaient d'une zone contaminée par la maladie, indépendamment de la question de savoir si la présence de la maladie pouvait être constatée dans lesdites importations.
28. L'article 7, paragraphe 1, sous a), de la directive 89/662 et l'article 8, paragraphe 1, sous a), de la directive 90/425 sont identiques jusqu'au membre de phrase «[...] que les produits proviennent d'une région contaminée par une maladie épizootique, elles [...]». La première directive citée poursuit en prévoyant sous certaines conditions la destruction ou l'élimination du lot de produits en cause alors que la deuxième directive prévoit, comme nous le rappellerons, la mise en quarantaine des animaux concernés, leur mise à mort et/ou leur destruction.
29. Néanmoins, la portée de la directive 90/425 ne se limite pas aux seuls animaux. Elle vise aussi expressément les produits dérivés et rien ne justifie de présumer que le législateur communautaire a entendu exclure lesdits produits du champ de l'article 8, paragraphe 1, sous a), dans lequel ils sont expressément visés. Toutefois, les animaux vivants ne peuvent pas non plus être exclus de cette disposition. La Commission a déclaré à l'audience que l'article 8, paragraphe 1, sous a), était destiné à être aussi exhaustif que possible et à couvrir toutes les situations possibles dans lesquelles il serait éventuellement nécessaire de placer des animaux en quarantaine, ou de les mettre à mort et de les détruire, ou d'en détruire des produits dérivés. Nous admettons qu'une interprétation aussi large est l'unique manière raisonnable de concilier les termes littéraux plutôt fragmentés de cette disposition. En d'autres termes, elle doit s'appliquer aussi bien aux produits qu'aux animaux qui proviennent d'une région contaminée et doit autoriser la destruction aussi bien des produits que des animaux.
30. La mise à mort et la destruction d'animaux provenant d'une région contaminée, quand bien même ne présenteraient-ils aucun signe de la maladie, constituent manifestement une mesure d'intervention qu'il est souhaitable d'autoriser dans le cadre de cette disposition puisqu'il se peut que soient réunies des circonstances dans lesquelles la mise à mort et la destruction d'animaux sont nécessaires en vue d'empêcher la propagation d'une maladie particulièrement contagieuse ou infectieuse. Dans les circonstances particulières de la crise de l'ESB en 1996, lorsqu'on a perçu le risque qu'une maladie mortelle et particulièrement pénible pouvait être transmise à l'homme, mais qu'il régnait une grande incertitude quant au mode exact de transmission au sein du bétail et quant à la durée de la période d'incubation, pareilles mesures semblaient pleinement justifiées .
31. En outre, quand bien même devrait-on considérer le critère relatif à la provenance d'une région contaminée comme s'appliquant aux seuls produits, nous estimons que le libellé de l'article 8, paragraphe 1, sous a), pris dans son ensemble, suffit à couvrir les circonstances telles que celles dont il est ici question. La mise à mort est autorisée si les autorités compétentes constatent la présence notamment de «toute autre cause susceptible de constituer un danger grave pour les animaux ou pour l'homme». Pareilles causes doivent, selon nous, comprendre le fait que des animaux proviennent d'une zone infectée par une maladie mortelle dans des conditions qui ne permettent pas d'affirmer avec certitude que lesdits animaux ne peuvent pas avoir contracté la maladie ou en avoir hérité.
32. Nous estimons donc que l'article 8, paragraphe 1, sous a), de la directive 90/425 constituait une base juridique générale suffisante en droit communautaire pour habiliter les autorités néerlandaises à ordonner la mise à mort et la destruction de veaux provenant d'une région contaminée par l'ESB et c'est sur ce fondement exprès que les dispositions néerlandaises ont été arrêtées.
33. Par contre, on ne trouve rien dans cette disposition ou dans l'économie de la directive qui circonscrive d'une quelconque façon leur pouvoir de décider de la date d'une telle intervention - et personne n'a du reste suggéré l'existence d'une telle restriction. À moins de fixer des limites - et à condition que l'objectif de la mesure soit atteint -, les États membres doivent demeurer libres de décider de la date de l'abattage puisque leur pouvoir de l'ordonner serait sinon fortement compromis.
34. Cela étant, il n'est pas nécessaire d'examiner en détail le quatrième alinéa de l'article 10, paragraphe 1, de la directive. Cependant, nous pouvons faire une double remarque. D'une part, Denkavit se fourvoie lorsqu'elle allègue que l'abattage ne saurait constituer une mesure «conservatoire». Il n'est pas nécessaire en l'espèce d'interpréter ce terme au sens de mesure «réversible». Il est possible d'abattre certains animaux à titre de mesure temporaire jusqu'à l'introduction d'autres méthodes de confinement d'une moindre portée. D'autre part, il est vrai que, en vertu de l'article 10, paragraphe 1, l'État membre de destination n'est autorisé à prendre des mesures que jusqu'à l'intervention de la Commission - ce que cette dernière a fait en l'espèce en arrêtant le règlement no 717/96.
Le règlement no 717/96
35. Comme le règlement no 717/96 régit le pouvoir d'acheter et l'obligation d'abattre des veaux en ce qui concerne spécifiquement les circonstances de la présente espèce, il convient d'examiner si cette mesure qualifie d'une quelconque manière les pouvoirs généraux que les autorités néerlandaises ont tirés de l'article 8, paragraphe 1, sous a), de la directive 90/425.
36. Un problème d'interprétation a été soulevé dans le cadre de ce règlement, celui de l'importance à accorder au terme «présenté» employé à l'article 1er, paragraphe 1. Selon Denkavit, ce terme implique que le producteur doit être habilité à choisir le moment de la présentation en raison de la lettre de cette disposition - en néerlandais, le membre de phrase employé est «voor verkoop [...] aangeboden» (littéralement «offert pour la vente») bien que Denkavit souligne également l'élément volontaire qu'elle estime inhérent au terme français «présenté» ou «presented» en anglais - ainsi que de l'économie du règlement dans lequel le prix fixe de l'indemnité est fondé sur les prix constatés sur le marché pour les carcasses, c'est-à-dire pour des carcasses entièrement engraissées.
37. Tout d'abord, nous nous rallions à la thèse de la Commission selon laquelle l'article 1er, paragraphe 1, habilite clairement les États membres concernés à décider si les veaux en question doivent être rachetés; et le fait que les veaux doivent à cette fin être présentés n'exclut pas l'imposition d'une obligation de présentation. En tout état de cause, les autorités nationales étaient habilitées à imposer une telle obligation - ainsi qu'un délai d'exécution - en application de l'article 8, paragraphe 1, sous a), de la directive 90/425.
38. Nous partageons en outre l'opinion du gouvernement néerlandais selon laquelle le règlement no 717/96 avait pour objectif principal d'autoriser non pas l'abattage obligatoire des veaux en question (ce qui était déjà prévu par la directive 90/425), mais le paiement d'un prix d'achat pour dédommager les producteurs (lequel n'est pas prévu dans cette directive et semble constituer, d'après l'économie du règlement, une mesure d'intervention sur le marché). Il est vrai qu'il existait également un objectif de santé publique qui était cependant poursuivi non pas en autorisant l'abattage, mais en dissuadant la fraude par le versement d'indemnités sans lequel l'obligation d'un abattage à si grande échelle aurait bien pu entraîner la dissimulation de l'origine de certains animaux. Comme il ressort clairement du préambule et du fait que le règlement a été arrêté sur le fondement de l'article 23 du règlement no 805/68, l'objet principal était de soutenir un marché confronté à la nécessité d'abattre un très grand nombre d'animaux afin de restaurer la confiance du public.
39. La juridiction nationale suggère que l'article 1er, paragraphe 5, du règlement no 717/96 n'a de sens que si l'initiative de «présentation» revient au producteur et non aux autorités. Toutefois, ainsi que le gouvernement néerlandais l'a indiqué, le respect des dispositions de l'article 1er, paragraphes 2 à 4, qui imposaient des obligations considérables quant à l'abattage, à la destruction et à l'inspection, exigeait le déploiement d'importantes ressources. La nécessité de «limiter l'accès au programme» en vertu de l'article 1er, paragraphe 5, aurait donc pu se poser si les producteurs avaient souhaité présenter leurs veaux sur une période de temps trop courte. Il se peut que les producteurs n'aient pas tous fait les mêmes calculs économiques que Denkavit; se trouvant en possession d'animaux effectivement dépourvus de toute valeur marchande, certains auraient pu préférer obtenir une indemnité aussi rapidement que possible afin de recommencer la production.
40. Denkavit allègue également que, le montant de l'indemnité ayant été fixé sur la base des prix du marché constatés pour les veaux dont l'engraissement a été mené à terme, le prix payé dans le cadre de ce programme ayant pour objet de «dédommager [les producteurs] de la vente manquée des veaux en question», et le système du «prix par kilogramme» étant susceptible de ne pas compenser entièrement la perte de revenus lorsque des veaux sont abattus avant d'atteindre leur âge et leur poids de commercialisation, le règlement no 717/96 était nécessairement conçu pour s'appliquer aux veaux une fois ce stade atteint, et pas avant.
41. Non seulement les termes dudit règlement ne contiennent rien qui permette d'étayer cette thèse, mais elle ne constitue pas non plus, selon nous, une interprétation vraisemblable de la volonté du législateur communautaire.
42. Nous partageons l'opinion du gouvernement néerlandais selon laquelle il peut n'y avoir aucun droit particulier à indemnité «totale» - ou même à toute indemnité - pour les pertes subies à la suite d'une maladie, ce qui constitue un risque inhérent à toute activité agricole, ou à la suite de l'exécution de mesures de santé publique destinées à prévenir la propagation d'une maladie . De plus, c'est à raison que le gouvernement néerlandais indique que les veaux en question n'avaient en réalité plus aucune valeur commerciale puisqu'ils n'auraient pas pu être vendus sur le marché alors que, comme l'a relevé la Commission, en raison de l'absence de prix pour les animaux vivants, la seule valeur marchande sur laquelle l'indemnisation pouvait être fondée était celle de carcasses. Il est manifeste qu'autoriser dans ces conditions des producteurs à engraisser des veaux jusqu'à un certain poids pour être éligibles à une indemnité plus élevée serait (comme le gouvernement néerlandais l'indique) préjudiciable aux intérêts financiers communautaires et (comme le souligne la Commission) incompatible avec toute politique agricole cohérente.
43. En conséquence, rien dans les termes du règlement no 717/96 ne limite, selon nous, le pouvoir des autorités néerlandaises d'ordonner l'abattage immédiat des veaux ni ne confère un droit quelconque aux producteurs d'engraisser leurs veaux jusqu'à leur abattage.
L'obligation d'égalité de traitement
44. Denkavit suggère cependant de lire le règlement no 717/96 à la lumière de l'interdiction de discrimination. S'il était appliqué de la manière demandée par les autorités néerlandaises, cela entraînerait une discrimination progressive entre les producteurs dont les veaux avaient atteint leur poids de commercialisation et ceux qui venaient d'entamer le processus d'engraissement. En conséquence, il doit être interprété de manière à permettre à tous les producteurs d'engraisser leurs veaux jusqu'à ce qu'ils atteignent leur poids de commercialisation avant d'être abattus - ou, comme l'a proposé Denkavit à l'audience, le règlement doit même être déclaré invalide pour autant qu'il prévoit un taux fixe d'indemnisation.
45. La Cour considère dans une jurisprudence constante que le principe général d'égalité est un principe fondamental du droit communautaire qui exige que des situations comparables ne soient pas traitées d'une manière différente, et que des situations différentes ne doivent pas être traitées de manière égale, à moins qu'une telle différenciation ne soit objectivement justifiée . Denkavit se plaint de ce que des situations différentes sont traitées de la même manière sans justification objective.
46. Nous admettons que les producteurs propriétaires de veaux britanniques âgés de 6 mois ou moins le 20 mars 1996 ne se trouvaient pas tous exactement dans la même situation. Ceux dont les veaux étaient proches de l'âge limite supérieur avaient davantage investi et nourrissaient des espoirs plus directs de vendre au prix du marché que ceux qui avaient récemment acquis des veaux très jeunes; en outre, il semble admis que la loi du rendement (en l'espèce) croissant signifiait que l'investissement par kilogramme de poids vif était moindre pour les premiers producteurs que pour les seconds alors que l'investissement total était supérieur pour les premiers. Toutefois, toutes ces différences étaient des différences de degré.
47. Il nous semble qu'il existait en l'espèce une différence graduelle de traitement (en termes d'indemnité versée) liée à une différence graduelle de situation (en termes d'investissements effectués). Denkavit dénonce le fait que le rapport entre les deux échelles mobiles n'était pas constant.
48. Bien qu'il eût été possible de rendre plus comparable la situation de tous les producteurs en les autorisant tous à mener à terme l'engraissement de leurs veaux pour fixer le montant de l'indemnité, cela aurait impliqué des dépenses inutiles sur des animaux sans valeur économique et le versement d'indemnités supérieures au total à ce qui était objectivement nécessaire. Il aurait été également moins probable que l'objectif de stabilisation du marché fût atteint en rassurant les consommateurs. Il ne semblerait pas non plus faisable d'ajuster le montant de l'indemnisation afin de tenir dûment compte de l'âge des veaux étant donné l'absence de tout prix du marché pour les très jeunes carcasses.
49. Dans ces conditions, nous estimons qu'il était objectivement justifiable d'arrêter un taux unique d'indemnisation pour tous les veaux, indépendamment de l'âge auquel ils devaient être abattus. En outre, lorsque tous les membres d'une même catégorie de producteurs se trouvent dans des situations qui sont comparables dans certaines limites définies, il n'y a pas nécessairement violation du principe d'égalité de traitement en raison de la seule absence de différenciation sur la base d'un examen au cas par cas. Il existera toujours des différences de degré entre des situations individuelles et il y a lieu de s'y adapter dans le cadre de chaque régime particulier d'indemnisation.
50. En tout état de cause, il se peut que, en réalité, les différences visées n'aient pas été importantes. Personne n'a suggéré à la Cour que l'indemnité versée était insuffisante pour couvrir le coût des veaux et de leur engraissement jusqu'à la date de leur abattage, quelle que fût cette date - l'allégation est simplement celle d'un degré variable de perte de profit (totalement hypothétique). Ainsi, en vertu du règlement no 717/96, un producteur venant d'acheter un lot de veaux en vue de leur engraissement peut tout à fait avoir reçu une indemnité suffisante pour lui permettre d'acquérir un nouveau lot et poursuivre sa production après une brève interruption . Un producteur dont les veaux avaient atteint l'âge et le poids de commercialisation aurait approximativement reçu le prix qu'il aurait obtenu sur le marché; il pouvait donc poursuivre sa production plus ou moins comme prévu. Chacun recevrait donc une indemnité proportionnée dans une large mesure à sa situation en termes de cycle de production.
Conclusion
51. À la lumière de toutes les considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre comme suit à la question déférée par le College van Beroep voor het bedrijfsleven:
«L'article 8, paragraphe 1, sous a), de la directive 90/425/CEE du Conseil, du 26 juin 1990, relative aux contrôles vétérinaires et zootechniques applicables dans les échanges intracommunautaires de certains animaux vivants et produits dans la perspective de la réalisation du marché intérieur, constituait une base suffisante en droit communautaire pour permettre aux autorités néerlandaises d'arrêter des dispositions imposant l'abattage, à un moment qu'elles devaient déterminer, de veaux nés au Royaume-Uni, dans le contexte de la crise de l'encéphalopathie spongiforme bovine dans les mois qui ont suivi mars 1996. Rien dans cette directive ou dans le règlement (CE) no 717/96 de la Commission, du 19 avril 1996, arrêtant des mesures de soutien exceptionnelles en faveur du marché de la viande bovine en Belgique, en France et aux Pays-Bas, qui autorise le paiement d'une indemnité forfaitaire pour cet abattage et pourrait également fonder pareilles mesures, ne limite d'une quelconque façon le pouvoir d'appréciation des autorités nationales de déterminer, dans ces conditions, le moment de l'abattage.»