62021CJ0137_RES
Predmet C-137/21
Europski parlament
protiv
Europske komisije
Presuda Suda (veliko vijeće) od 5. rujna 2023.
„Tužba zbog propusta – Uredba (EU) 2018/1806 – Članak 7. prvi stavak točka (f) – Popis trećih zemalja čiji državljani moraju imati vizu pri prelasku vanjskih granica država članica – Popis trećih zemalja čiji su državljani izuzeti od tog zahtjeva – Načelo reciprociteta – Poziv na donošenje delegiranog akta kojim se privremeno suspendira izuzeće od obveze posjedovanja vize na razdoblje od dvanaest mjeseci za državljane Sjedinjenih Američkih Država”
Tužba zbog propusta – Poziv instituciji da djeluje – Poziv na djelovanje – Rokovi – Pretpostavke – Tužba zbog propusta podnesena nakon drugog poziva na djelovanje koji je podnesen tri godine nakon što prvi poziv na djelovanje nije imao učinka – Nepravodobnost tužbe – Nepostojanje – Dopuštenost
(čl. 265. drugi stavak UFEU-a)
(t. 27.-35.)
Tužba zbog propusta – Zauzimanje stajališta u smislu članka 265. drugog stavka UFEU-a prije podnošenja tužbe – Pojam – Odbijanje djelovanja u skladu s pozivom na djelovanje – Uključenost – Dopuštenost
(čl. 265. drugi stavak UFEU-a)
(t. 39.-43.)
Institucije Europske unije – Izvršavanje nadležnosti – Ovlast dodijeljena Komisiji za donošenje delegiranih akata – Ovlast nadopune zakonodavnog akta – Doseg – Osnovna uredba koja Komisiju ovlašćuje da privremeno suspendira izuzeće od obveze posjedovanja vize za državljane treće zemlje – Komisijina obveza da donese traženi delegirani akt – Nepostojanje
(Uredba 2018/1806 Europskog parlamenta i Vijeća, uv. izj. 17. i čl. 7. st. 1. t. (a), (d), (e), (f) i (h) te Prilog II.)
(t. 57.-64.)
Institucije Europske unije – Izvršavanje nadležnosti – Ovlast dodijeljena Komisiji za donošenje delegiranih akata – Komisijina diskrecijska ovlast u pogledu nadopune propisa u dotičnom području – Komisijino odbijanje donošenja delegiranog akta kojim se privremeno suspendira izuzeće od obveze posjedovanja vize za državljane treće zemlje – Dopuštenost
(Uredba 2018/1806 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 7. st. 1. t. (d))
(t. 65.-70.)
Kratak prikaz
Na temelju Uredbe 2018/1806 (
1
) kojom se utvrđuje popis trećih zemalja čiji državljani moraju imati vizu pri prelasku vanjskih granica i zemalja čiji su državljani izuzeti od tog zahtjeva, Unija je kao cilj uspostavila načelo potpunog viznog reciprociteta kako bi povećala vjerodostojnost i dosljednost svoje vanjske politike prema trećim zemljama (
2
). U tom smislu, tom se uredbom predviđa da mehanizam koji omogućuje provedbu načela reciprociteta mora omogućiti Uniji da pruži solidarni odgovor u slučaju kada jedna od trećih zemalja koje se nalaze na popisu u Prilogu II. istoj uredbi odluči uvesti vizu za državljane jedne ili više država članica (
3
). Uredbom se Komisiji delegira ovlast za donošenje akata u skladu s člankom 290. UFEU-a u pogledu, među ostalim, privremene suspenzije izuzeća od obveze posjedovanja vize za državljane takve treće zemlje (
4
).
Komisija je u travnju 2016. Parlamentu i Vijeću podnijela komunikaciju (
5
) u kojoj se navodi da i dalje postoji situacija nedostatka reciprociteta u pogledu triju trećih zemalja, među kojima su Sjedinjene Američke Države, u kojima je za državljane pet država članica potrebna viza. Nakon što je Komisija utvrdila (
6
) da se nedostatak reciprociteta u vezi s vizama odnosi samo na dvije treće zemlje, uključujući Sjedinjene Američke Države, Parlament je u ožujku 2017. donio rezoluciju (
7
) u kojoj je smatrao da je Komisija „pravno obvezna donijeti delegirani akt [...] kojim se privremeno suspendira izuzeće od obveze posjedovanja vize za državljane trećih zemalja koje nisu ukinule obvezu posjedovanja vize za građane određenih država članica” te je pozvao Komisiju da donese takav akt. Komisija je u svibnju 2017. niječno odgovorila na taj zahtjev (
8
). Nakon što je Komisija podnijela svoju šestu komunikaciju o stanju provedbe u ožujku 2020., Parlament je ponovio svoj poziv na djelovanje (
9
) jer Sjedinjene Američke Države i dalje predviđaju obvezu posjedovanja vize za državljane četiriju država članica. Komisija ponovno nije udovoljila tom pozivu (
10
).
Smatrajući da se člankom 7. prvim stavkom točkom (f) Uredbe 2018/1806 Komisiji nalaže da donese delegirani akt ako su ispunjeni uvjeti za donošenje takvog akta predviđeni tom odredbom, Parlament je podnio tužbu zbog propusta protiv Komisije na temelju članka 265. UFEU-a.
U svojoj presudi Sud odlučuje o dopuštenosti tužbe zbog propusta, tj., s jedne strane, o roku za podnošenje tužbe koji je predviđen potonjom odredbom i, s druge strane, o konceptu zauzimanja stajališta u smislu navedene odredbe u međuinstitucionalnom kontekstu. Što se tiče merituma, Sud odbija tužbu jer, poštujući kriterije navedene uredbe, Komisija nije prekoračila svoju marginu prosudbe kada je smatrala da nije dužna donijeti traženi delegirani akt.
Ocjena Suda
Kao prvo, Sud odlučuje o dopuštenosti tužbe (
11
).
Prvi argument o postojanju zapreke vođenju postupka temelji se na nepravodobnosti potonjeg jer je Parlament podnio tužbu zbog propusta nakon što je Rezolucijom iz listopada 2020. Komisiji uputio drugi poziv na djelovanje, dok takvu tužbu nije podnio nakon Rezolucije iz ožujka 2017. U tom pogledu Sud utvrđuje da pitanje je li Parlament time povrijedio rok za podnošenje tužbe predviđen člankom 265. drugim stavkom UFEU-a ovisi o tome je li taj drugi poziv na djelovanje, s obzirom na objektivne elemente koji se odnose na njegov sadržaj ili kontekst, različit od prvog. U tom pogledu u Komunikaciji koja je uslijedila nakon Rezolucije iz ožujka 2017. Komisija je, među ostalim, navela da bi donošenje delegiranog akta kojim se privremeno suspendira izuzeće od obveze posjedovanja vize „u ovom trenutku” bilo kontraproduktivno te da ne bi pridonijelo cilju izuzeća od obveze posjedovanja vize za sve građane Unije. Parlament je u svojoj Rezoluciji iz listopada 2020. pozvao Komisiju da ponovno razmotri smjer odabran tri godine ranije, s obzirom na promjene do kojih je došlo u međuvremenu. Sud u tom pogledu napominje da su različiti pravni i politički razlozi mogli navesti Parlament da se najprije odrekne sudskog postupka nakon što je Komisija donijela tu komunikaciju. Osim toga, vidljivo je da je Parlament donio Rezoluciju iz listopada 2020. nakon ocjene razvoja situacije od donošenja prvog poziva na djelovanje. Budući da su pozivi na djelovanje sadržani u dvjema rezolucijama različiti s obzirom na svoj sadržaj i kontekst u kojem su donesene, Sud zaključuje da cilj Rezolucije iz listopada 2020. nije mogao biti zaobilaženje roka za podnošenje tužbe predviđenog u članku 265. drugom stavku UFEU-a, koji je počeo teći pozivom na djelovanje sadržanim u Rezoluciji iz ožujka 2017.
Što se tiče druge zapreke vođenju postupka, koja se temelji na postojanju Komisijina stajališta u njezinoj Komunikaciji iz prosinca 2020., Sud podsjeća na to da se na temelju članka 265. prvog stavka UFEU-a pred njim može pokrenuti postupak kako bi se utvrdilo da predmetna institucija, protivno Ugovorima, propušta donijeti odluku. U tom pogledu Sud podsjeća na to da okolnost da odgovor institucije na poziv na djelovanje ne zadovoljava osobu koja ga joj je uputila ne znači da taj odgovor nije zauzimanje stajališta, čije usvajanje okončava propust. Međutim, to se rješenje ne može primijeniti u međuinstitucionalnom kontekstu u slučajevima u kojima bi nedopuštenost tužbe zbog propusta omogućila dotičnoj instituciji produljivanje stanja nedjelovanja. Međutim, to bi bilo tako ako bi se predmetna komunikacija Komisije trebala kvalificirati kao „zauzimanje stajališta” u smislu članka 265. drugog stavka UFEU-a. Stoga se odbijanje djelovanja nakon poziva na djelovanje može podnijeti Sudu na temelju članka 265. drugog stavka UFEU-a s obzirom na to da to odbijanje, ako je izričito, ne okončava propust. U tim okolnostima u međuinstitucionalnom kontekstu odgovor institucije koji se sastoji, kao u ovom slučaju, od izlaganja razloga zbog kojih, prema mišljenju te institucije, ne treba donijeti zatraženu mjeru nužno treba smatrati odbijanjem te institucije da djeluje te se stoga mora moći podnijeti Sudu u okviru tužbe podnesene na temelju članka 265. UFEU-a.
Kao drugo, što se tiče jedinog tužbenog razloga o meritumu koji je istaknuo Parlament, prema kojem je Komisija povrijedila Ugovore time što na temelju članka 7. prvog stavka točke (f) Uredbe 2018/1806 nije donijela delegirani akt kojim se privremeno suspendira izuzeće od obveze posjedovanja vize za državljane Sjedinjenih Američkih Država, Sud napominje da je točno da se čini da iz teksta te odredbe proizlazi da je Komisija dužna donijeti takav akt ako su ispunjeni uvjeti potrebni za njegovo donošenje. Međutim, to tumačenje treba isključiti s obzirom na opću strukturu članka 7. prvog stavka Uredbe 2018/1806, koju obilježava, među ostalim, strukturiranost u nekoliko faza mehanizma reciprociteta koji se njime uspostavlja. Tako, među ostalim, iz zajedničkog tumačenja odredbi iz tog članka, u vezi s uvodnom izjavom 17. iste uredbe, proizlazi da Komisija raspolaže marginom prosudbe za donošenje delegiranog akta koji se temelji na tom članku. Komisija stoga nema obvezu donijeti predmetni delegirani akt nakon isteka razdoblja od 24 mjeseca računajući od dana objave obavijesti iz članka 7. prvog stavka točke (a) te uredbe.
Nasuprot tomu, Komisija mora uzeti u obzir tri kriterija navedena u članku 7. prvom stavku točki (d) Uredbe 2018/1806 kako bi utvrdila treba li, s obzirom na cilj potpunog reciprociteta, suspendirati izuzeće od obveze posjedovanja vize za državljane dotične treće zemlje ili se, naprotiv, treba suzdržati od poduzimanja takve mjere, s obzirom na interese koji se osobito odnose na vanjske odnose država članica, zemalja pridruženih schengenskom području i Uniji (
12
). Nakon što je ispitao ta tri kriterija, Sud zaključuje da Komisija nije prekoračila marginu prosudbe kojom je raspolagala u ovom slučaju time što je, nakon poziva na djelovanje koji joj je Parlament uputio u listopadu 2020., smatrala da nije dužna donijeti predmetni delegirani akt. Stoga odbija tužbu kao neosnovanu.
(
1
)	Uredba (EU) 2018/1806 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. studenoga 2018. o popisu trećih zemalja čiji državljani moraju imati vizu pri prelasku vanjskih granica i zemalja čiji su državljani izuzeti od tog zahtjeva (kodificirani tekst) (SL 2018., L 303, str. 39.)
(
2
)	Vidjeti uvodnu izjavu 14. Uredbe 2018/1806.
(
3
)	Vidjeti uvodnu izjavu 15. Uredbe 2018/1806.
(
4
)	Vidjeti uvodnu izjavu 17. i članak 7. točke (e), (f) i (h) Uredbe 2018/1806. Konkretno, u skladu s člankom 7.:
„Ako treća zemlja navedena u Prilogu II. primjenjuje obvezu posjedovanja vize za državljane barem jedne države članice, primjenjuju se sljedeće odredbe:
[…]
(f) ako u roku od 24 mjeseca od dana objave iz točke (a) trećeg odlomka dotična treća zemlja nije ukinula obvezu posjedovanja vize, Komisija donosi delegirani akt u skladu s člankom 10. kojim se privremeno suspendira izuzeće od obveze posjedovanja vize na razdoblje od 12 mjeseci za državljane te treće zemlje [...]. Ne dovodeći u pitanje primjenu članka 6., tijekom razdobljâ te suspenzije od državljana dotične treće zemlje na koju se odnosi delegirani akt zahtijeva se posjedovanje vize pri prelasku vanjskih granica država članica.
[…]”.
(
5
)	Komunikacija Komisije Europskom parlamentu i Vijeću od 12. travnja 2016.„Trenutačno stanje i mogući način njegova poboljšanja u pogledu nedostatka reciprociteta s određenim trećim zemljama u području vizne politike” (COM(2016) 221 final)
(
6
)	U svojoj drugoj komunikaciji o stanju provedbe od 21. prosinca 2016.
(
7
)	Rezolucija Europskog parlamenta od 2. ožujka 2017. o obvezama Komisije u području viznog reciprociteta u skladu s člankom 1. stavkom 4. Uredbe (EZ) br. 539/2001 (2016/2986(RSP)) (SL 2018., C 263, str. 2., u daljnjem tekstu: Rezolucija iz ožujka 2017.)
(
8
)	Komunikacijom o stanju provedbe od 2. svibnja 2017. (COM(2017) 227 final)
(
9
)	Rezolucija Europskog parlamenta od 22. listopada 2020. o obvezama Komisije u području viznog reciprociteta u skladu s člankom 7. Uredbe (EU) 2018/1806 (2020/2605(RSP)) (SL 2021., C 404, str. 157., u daljnjem tekstu: Rezolucija iz listopada 2020.)
(
10
)	Komunikacija Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o utvrđivanju stajališta Komisije nakon rezolucije Europskog parlamenta od 22. listopada 2020. o obvezama Komisije u području viznog reciprociteta i izvješće o aktualnom stanju (COM(2020) 851 final) (u daljnjem tekstu: Komunikacija iz prosinca 2020.)
(
11
)	U skladu s člankom 265. drugim stavkom UFEU-a, pokretanje postupka je dopušteno samo ako je dotična institucija, tijelo, ured ili agencija prethodno bila pozvana da djeluje. Ako u roku od dva mjeseca od takvog poziva dotična institucija, tijelo, ured ili agencija ne zauzme stajalište, postupak se može pokrenuti u daljnjem roku od dva mjeseca.
(
12
)	U skladu s člankom 7. točkom (d) Uredbe 2018/1806:
„Ako treća zemlja navedena u Prilogu II. primjenjuje obvezu posjedovanja vize za državljane barem jedne države članice, primjenjuju se sljedeće odredbe:
[…]
(d) pri razmatranju daljnjih koraka u skladu s točkom (e), (f) ili (h), Komisija uzima u obzir rezultate mjera koje je dotična država članica poduzela kako bi se osiguralo putovanje bez vize s predmetnom trećom zemljom, korake poduzete u skladu s točkom (b) te posljedice suspenzije izuzeća od obveze posjedovanja vize za vanjske odnose Unije i njezinih država članica s predmetnom trećom zemljom;
[…]”.