Esialgne tõlge
ETEUROOPA KOHTU OTSUS (suurkoda)
7. mai 2026(*)
Eelotsusetaotlus – Vabadusel, turvalisusel ja õiglusel rajanev ala – Varjupaigapoliitika – Täiendava kaitse seisund – Direktiiv 2011/95/EL – Artikkel 26 – Juurdepääs tööturule – Artikkel 29 – Sotsiaalkaitse – Võrdne kohtlemine – Sotsiaalkaitse‑ ja tööturule juurdepääsu meede – Tingimus, et riigis peab olema elatud vähemalt kümme aastat, millest viimased kaks aastat katkematult – Kaudne diskrimineerimine
Kohtuasjas C‑747/22,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Tribunale ordinario di Bergamo (Bergamo esimese astme kohus, Itaalia) 15. novembri 2022. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 7. detsembril 2022, menetluses
KH
versus
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
EUROOPA KOHUS (suurkoda),
koosseisus: president K. Lenaerts, asepresident T. von Danwitz, kodade presidendid F. Biltgen, K. Jürimäe, I. Jarukaitis (ettekandja), I. Ziemele, J. Passer ja O. Spineanu‑Matei, kohtunikud S. Rodin, E. Regan, D. Gratsias, M. Gavalec, Z. Csehi, N. Fenger ja R. Frendo,
kohtujurist: N. Emiliou,
kohtusekretär: ametnik C. Di Bella,
arvestades kirjalikku menetlust ja 17. juuni 2025. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
–        KH, esindajad: avvocati A. Guariso, G. Maggi ja I. Traina,
–        Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), esindajad: avvocati M. Boccia Neri, M. Sferrazza ja V. Stumpo,
–        Itaalia valitsus, esindajad: S. Fiorentino ja G. Palmieri, keda abistasid avvocati dello Stato M. Cherubini ja P. Gentili,
–        Euroopa Komisjon, esindajad: A. Azéma, M. Debieuvre ja E. Montaguti,
olles 30. oktoobri 2025. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
kohtuotsuse
1        Eelotsusetaotluses palutakse tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivi 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule (ELT 2011, L 337, lk 9), artikleid 26 ja 29.
2        Taotlus on esitatud Itaalias täiendava kaitse seisundi saaja KH ja Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (riiklik sotsiaalkindlustusamet, Itaalia) vahelises kohtuvaidluses INPSi otsuse üle tühistada KH‑le määratud „kodanikupalk“.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
3        Direktiivi 2011/95 põhjendustes 12, 41, 42 ja 45 on märgitud:
„(12)      Käesoleva direktiivi põhieesmärk on tagada ühelt poolt, et liikmesriigid kohaldavad ühiseid kriteeriume nende isikute tuvastamiseks, kellel on tõeline vajadus rahvusvahelise kaitse järele, ja teiselt poolt, et kõnealustele isikutele on kõigis liikmesriikides kättesaadavad minimaalsed hüved.
[…]
(41)      Selleks et edendada käesolevas direktiivis sätestatud õiguste ja hüvede tegelikku kasutamist rahvusvahelise kaitse saajate poolt, tuleb arvestada nende erivajaduste ja neile omaste integratsiooniprobleemidega. Ilma et see piiraks liikmesriikide võimalust kehtestada või säilitada soodsamaid norme, ei tohiks erivajaduste ja eriomaste probleemidega arvestamine üldjuhul põhjustada oma riigi kodanikest soodsamat kohtlemist.
(42)      Sellega seoses tuleks eelkõige teha jõupingutusi, et lahendada probleemid, mis takistavad rahvusvahelise kaitse saajate tegelikku juurdepääsu tööalastele koolitusvõimalustele ja kutsekoolitusele, muu hulgas rahaliste raskustega seotud piirangud.
[…]
(45)      Eriti selleks, et vältida sotsiaalseid raskusi, on asjakohane tagada rahvusvahelise kaitse saajatele sotsiaalabi raames kedagi diskrimineerimata piisav sotsiaalhoolekanne ja elatusvahendid. […] Võimalust piirduda sellise abi puhul üksnes põhihüvedega tuleb mõista nii, et põhihüved hõlmavad vähemalt minimaalset sissetulekutoetust ja abi haiguse või raseduse ning vanemlike kohustuste täitmise juhtudel, tingimusel et kõnealuseid hüvesid antakse kodanikele siseriikliku õiguse alusel.“
4        Direktiivi artiklis 1 „Eesmärk“ on sätestatud:
„Käesoleva direktiivi eesmärk on sätestada nõuded, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõuded pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule.“
5        Direktiivi artiklis 2 „Mõisted“ on ette nähtud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
a)      „rahvusvaheline kaitse“ – punktides e ja g määratletud pagulasseisund ja täiendava kaitse seisund;
b)      „rahvusvahelise kaitse saaja“ – isik, kellele on antud punktides e ja g määratletud pagulasseisund või täiendava kaitse seisund;
[…]
f)      „täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastav isik“ –
kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik, kes ei kvalifitseeru pagulaseks, kuid kellega seoses on ilmnenud mõjuv põhjus arvata, et asjaomast isikut ähvardaks oma päritoluriiki või kodakondsuseta isiku puhul varasemasse alalisse elukohariiki tagasipöördumisel reaalne oht kannatada suurt kahju vastavalt artiklile 15, ja kelle suhtes ei kohaldata artikli 17 lõikeid 1 ja 2 ning kes ei saa või kõnealuse ohu tõttu ei taha anda ennast nimetatud riigi kaitse alla;
[…]
m)      „elamisluba“ – liikmesriigi ametiasutuse poolt kõnealuse liikmesriigi õiguses ette nähtud vormis välja antud luba, millega lubatakse kolmanda riigi kodanikul või kodakondsuseta isikul elada tema territooriumil;
[…]“.
6        Direktiivi artiklis 26 „Juurdepääs tööturule“ on sätestatud:
„1.      Liikmesriigid lubavad rahvusvahelise kaitse saajatel kohe pärast kaitse andmist asuda tööle või tegutseda füüsilisest isikust ettevõtjana vastavalt asjaomase kutseala ja avaliku teenistuse suhtes üldiselt kohaldatavatele eeskirjadele.
2.      Liikmesriigid tagavad rahvusvahelise kaitse saajatele kodanikega samaväärsetel tingimustel selliste tegevuste nagu tööhõivega seotud koolitusvõimalused täiskasvanutele ja kutsekoolitus, kaasa arvatud koolitus oskuste täiendamiseks, ning praktilise töökogemuse ja tööhõiveameti nõustamisteenuse pakkumise.
3.      Liikmesriigid püüavad hõlbustada rahvusvahelise kaitse saajate täielikku juurdepääsu lõikes 2 osutatud tegevustele.
[…]“.
7        Direktiivi 2011/95 artiklis 29 „Sotsiaalhoolekanne“ on ette nähtud:
„1.      Liikmesriigid tagavad, et rahvusvahelise kaitse saajad saavad sellise kaitse andnud liikmesriigis vajalikku sotsiaalabi, nagu seda antakse kõnealuse liikmesriigi kodanikele.
2.      Erandina lõikes 1 sätestatud üldreeglist võivad liikmesriigid piirata täiendava kaitse seisundi saajatele antavat sotsiaalabi põhihüvedega, mida sellisel juhul antakse kodanikega samas ulatuses ja samadel hüvede saamise tingimustel.“
Itaalia õigus
8        28. jaanuari 2019. aasta dekreetseaduse nr 4  kiireloomuliste kodanikupalga‑ ja pensionimeetmete kohta (decreto‑legge n. 4 – Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni; GURI
nr 23, 28.1.2019), mis kinnitati seadusena 28. märtsi 2019. aasta seadusega nr 26 (legge n. 26; GURI
nr 75, 29.3.2019) (edaspidi „dekreetseadus nr 4/2019“), artikli 1 lõikes 1 on sätestatud:
„Alates 2019. aasta aprillikuust kehtestatakse kodanikupalk […] aktiivse tööpoliitika põhimeetmena, et tagada õigus tööle, võidelda vaesuse, ebavõrdsuse ja sotsiaalse tõrjutuse vastu ning edendada õigust teabele, haridusele, väljaõppele ja kultuurile poliitika abil, mis on ette nähtud sotsiaalse tõrjutuse ohus olevate inimeste majanduslikuks toetamiseks ning ühiskonda ja tööellu kaasamiseks.
[Kodanikupalk] on olemasolevate vahendite piires põhisissetuleku toetus.“
9        Dekreetseaduse artikkel 2 „Toetuse saajad“ määratleb kodanikupalga saamise tingimused. Need tingimused puudutavad ühelt poolt taotleja kodakondsust, elu‑ ja viibimiskohta ning teiselt poolt muu hulgas taotleja leibkonna sissetulekut, vara ja omandis olevaid kestvuskaupu. Esimesena nimetatud tingimuste kohta on artikli 2 lõikes 1 ette nähtud:
„[Kodanikupalka] on õigus saada leibkondadel, kes vastavad taotluse esitamise hetkel ja kogu toetuse maksmise perioodi kestel kumulatiivselt järgmistele tingimustele:
a)      kodakondsuse ning elu‑ ja viibimiskoha tingimuste osas peab toetust taotlev leibkonnaliige kumulatiivselt:
1)      olema Itaalia või mõne [Euroopa L]iidu liikmesriigi kodanik või tema pereliige, kellel on Itaalias elamisõigus või alaline elamisõigus, või kolmanda riigi kodanik, kellel on pikaajalise elaniku [liidu] elamisluba;
2)      olema Itaalias elanud vähemalt kümme aastat, millest katkematult kaks viimast taotluse esitamise hetkele eelnenud aastat ning kogu toetuse maksmise aja.
[…]“.
10      Dekreetseaduse artiklis 3 „Majanduslik hüve“ on sätestatud:
„1.      „[Kodanikupalgana] kord aastas makstav majanduslik hüve koosneb kahest osast:
a)      perekonna sissetulekut täiendav osa […];
b)      osa, mis on ette nähtud eluaset üürivate leibkondade sissetuleku täiendamiseks ja mis võrdub üürilepingus ette nähtud aastase üüri summaga kuni 3360 eurot aastas.
[…]
6.      [Kodanikupalka] makstakse selle ajavahemiku jooksul, mil isik vastab artiklis 2 sätestatud tingimustele, kuid igal juhul mitte kauem kui 18 järjestikust kuud.
[Kodanikupalka] võib pikendada […]“.
11      Dekreetseaduse nr 4/2019 artikli 4 lõikes 1 on ette nähtud, et „kodanikupalga“ saamiseks tuleb muu hulgas osaleda individuaalses tööhõive ja sotsiaalse kaasatuse toetusprogrammis, mis hõlmab kutsealast ümberõpet, õpingute jätkamist ning muid kohustusi, mille on kindlaks määranud tööturule integreerumise ja sotsiaalse kaasatuse eest vastutavad asutused.
12      Dekreetseaduse artikli 7 „Sanktsioonid“ lõikes 4 on ette nähtud, et „[k]ui toetusi maksev asutus tuvastab, et taotluse põhjenduseks esitatud avaldused ja andmed ei vasta tegelikkusele […], tühistab ta viivitamata abi andmise tagasiulatuvalt. Tühistamise tagajärjel on toetuse saaja kohustatud alusetult makstud summad tagastama“.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
13      Põhikohtuasja kaebaja saabus Itaaliasse 2011. aastal ja sai seal täiendava kaitse seisundi. Tal on täiendava kaitse saaja elamisluba ja ta on alates 2013. aastast elanud katkematult Itaalia territooriumil. Olles kinnitanud, et ta vastab dekreetseaduse nr 4/2019 artikli 2 lõike 1 punkti a alapunktis 2 sätestatud tingimusele, mille kohaselt peab Itaalias olema elatud vähemalt kümme aastat (edaspidi „riigis elamise tingimus“), määrati talle dekreetseaduses ette nähtud „kodanikupalk“.
14      INPS teatas 13. oktoobri 2021. aasta kirjas, et kontrolli
tulemusel tuvastas ta, et see tingimus ei ole täidetud, tühistas „kodanikupalga“ määramise, nõudis selle alusel alusetult makstud summade tagasimaksmist ja keeldus põhikohtuasja kaebajale seda toetust edaspidi määramast.
15      Põhikohtuasja kaebaja esitas eelotsusetaotluse esitanud kohtule, Tribunale ordinario di Bergamole (Bergamo esimese astme kohus, Itaalia), kaebuse, milles palus kohtul tuvastada, et INPSi otsus „kodanikupalga“ tühistamise kohta on diskrimineeriv, ja sellest tulenevalt tunnustada tema õigust „kodanikupalgale“ ajavahemikul 2020. aasta detsembrist kuni 2021. aasta aprillini, ning mõista INPSilt välja selle toetusena tasumisele kuuluv summa suuruses, mis oli talle määratud tühistamise ajal, ning tühistamisele järgneva ajavahemiku eest kuni dekreetseaduse nr 4/2019 artikli 3 lõikes 6 sätestatud 18‑kuulise perioodi lõppemiseni.
16      Põhikohtuasja kaebaja palus sellega seoses, et tema suhtes ei kohaldataks riigis elamise tingimust, kuna see tingimus on vastuolus direktiivi 2011/95 artiklitega 26 ja 29, milles on ette nähtud liikmesriigi kodanike ja rahvusvahelise kaitse saajate võrdne kohtlemine tööturule juurdepääsu ja sotsiaalkindlustushüvitiste valdkonnas, ning see kujutab endast kaudset diskrimineerimist kodakondsuse alusel. Seetõttu ja võttes arvesse, et INPSi eelnevalt kindlaksmääratud vormil ei ole võimalik taotleda „kodanikupalka“ selle tingimuse täitmist kinnitamata, ei mõjuta selle tingimuse kohta valeandmete esitamine „kodanikupalga“ määramist.
17      INPS leiab, et põhikohtuasja kaebaja nõuded ei ole põhjendatud, ja väidab, et „kodanikupalk“ ei kujuta endast sotsiaalabi või sotsiaalkaitset, nagu on silmas peetud direktiivi 2011/95 artiklites 26 ja 29, kuna – nagu on otsustanud
Corte costituzionale (Itaalia konstitutsioonikohus) – „kodanikupalk“ ei ole sotsiaalmeede, mille eesmärk on rahuldada isiku esmavajadusi, vaid sellel on mitu muud eesmärki, mis on seotud aktiivse tööhõivepoliitika ja sotsiaalse kaasatusega.
18      Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et põhikohtuasja lahendamiseks tuleb esitada Euroopa Kohtule eelotsusetaotlus, sest juhul, kui Euroopa Kohus tõdeb, et riigis elamise tingimus on liidu õigusega vastuolus, tuleb õigusnorm, milles see tingimus on sätestatud, kohaldamata jätta ja põhikohtuasja kaebaja nõuded rahuldada.
19      Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib lisaks, et „kodanikupalk“ kuulub direktiivi 2011/95 artikli 29 tähenduses „sotsiaalabi“ kategooriasse, kuna seda rahastatakse üldisest maksutulust, seda maksab välja INPS ja see määratakse juhul, kui puuduvad piisavad vahendid põhivajaduste rahuldamiseks, nagu nähtub muu hulgas dekreetseaduse nr 4/2019 viidetest „vaesusele“ ja „sotsiaalsele tõrjutusele“, ning et sissetuleku ülempiir „kodanikupalga“ saamise õiguse tekkimiseks on iseäranis madal. Veel märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et INPSi praktika kohaselt on ka rahvusvahelise kaitse saajatel õigus saada „kodanikupalka“, ehkki neid ei ole dekreetseaduse nr 4/2019 artikli 2 punkti a alapunktis 1 konkreetselt nimetatud.
20      Lisaks leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et võttes arvesse „kodanikupalga“ kombineeritud olemust, tuleb analüüsida ka selle kooskõla direktiivi 2011/95 artikliga 26, mis käsitleb võrdset kohtlemist tööturule juurdepääsu valdkonnas. Sellega seoses leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et teatud tegevused, mis on „kodanikupalga“ saajatele põhikohtuasjas kõne all olevates riigisisestes õigusnormides ette nähtud, kuuluvad artikli 26 tähenduses mõiste „nõustamisteenused“ alla. Täpsemalt kehtestatakse nende õigusnormidega individuaalse tööhõive toetusprogramm, mis hõlmab kutsealast ümberõpet, õpingute jätkamist ning muid kõnealuse toetuse saajatele suunatud kohustusi. Samuti nähakse kõnealustes õigusnormides ette, et nimetatud isikud on kohustatud osalema pädevate asutuse kutsel psühholoogilise sobivuse hindamise vestlustel ja võimalikel töölevõtmise
valikukatsetel ning võtma vastu Centro per l’impiego (tööhõivekeskus, Itaalia) tehtud tööpakkumised.
21      Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et riigis elamise tingimust kohaldatakse vahet tegemata kõigile „kodanikupalga“ taotlejatele. See on aga neutraalne vaid näiliselt, sest välismaalasel on seda tingimust raskem täita kui Itaalia kodanikul. Nii on see eeskätt rahvusvahelise kaitse taotlejate puhul, kes on eelduslikult kolmandate riikide kodanikud ja kes on elanud vastavas kolmandas riigis vähemalt osa oma elust. Nimelt on nende isikute osakaal, kes ei elanud aastatel 2010–2020 Itaalias, Itaalia kodanike puhul vaid 0,48%, seevastu selles liikmesriigis rahvusvahelise kaitse saanud isikute puhul on see näitaja 56%.
22      Riigis elamise tingimuse võimaliku põhjendatuse kohta märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et selle tingimuse eesmärk on „püsiv seotus territooriumiga“. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab esiteks, et kuna „kodanikupalga“ eesmärk on integreerida selle palga saajaid, ei saa sama eesmärk olla selle toetuse saamise tingimus. Teiseks saab nimetatud tingimuse täitmist tõendada katkendlike perioodidega, mil asjaomane taotleja on Itaalia territooriumil viibinud, mis ei ole järelikult mingil moel sobiv tegemaks kindlaks tema „püsivat seotust territooriumiga“ ega tegelikku prognoosi tema tulevase viibimise kohta Itaalias. Lisaks tõdeb eelotsusetaotluse esitanud kohus, et „kodanikupalga“ saamiseks peab taotleja igal juhul elama püsivalt Itaalia territooriumil vähemalt toetuse maksmise ajal. Lisaks nõutakse, et taotleja leibkonna täisealised liikmed oleksid kohe valmis läbima koolitusi ja vastama tööpakkumistele ning et taotleja osaleks individuaalses tööhõive ja sotsiaalse kaasatuse toetusprogrammis.
23      Igal juhul on kõnealune riigis elamise tingimus ebaproportsionaalne ja ülemäärane, arvestades eelkõige 27. märtsi 1985. aasta kohtuotsust Scrivner ja Cole (122/84, EU:C:1985:145) ning 10. novembri 1992. aasta kohtuotsust komisjon vs. Belgia (C‑326/90, EU:C:1992:419), mis käsitlevad muu hulgas toimetulekutoetuse (minimex) saamiseks nõutavat viieaastast riigis elamise tingimust. Lisaks, nagu nähtub Euroopa Kohtu praktikast, kujutab riigis pikaajalisel elamisel põhineva kriteeriumi kehtestamine endast välismaalaste kaudset diskrimineerimist, mis on keelatud, kui see ei põhine asjaomaste isikute kodakondsusest sõltumatutel objektiivsetel kaalutlustel või kui see ei ole taotletava eesmärgiga proportsionaalne.
24      Peale selle on riigis elamise tingimus liiga välistav, kuivõrd see ei võta arvesse muid tegureid, mis võivad „kodanikupalga“ taotlejaid Itaalia Vabariigiga siduda, näiteks rahvastikuregistri kanne, teatava kestusega üürilepingu olemasolu või töösuhted või koolitused enne toetuse taotlemist, laste koolis käimine või perekonna taasühinemine selles liikmesriigis.
25      Neil asjaoludel otsustas Tribunale ordinario di Bergamo (Bergamo esimese astme kohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas direktiivi 2011/95 artikleid 26 ja 29 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus selline riigisisene õigusnorm nagu see, mida sisaldab dekreetseaduse nr 4/2019 artikli 2 lõike 1 punkt a, mis näeb vaesuse vastu võitlemiseks ning tööturule juurdepääsu ja sotsiaalse kaasatuse toetamiseks ette nähtud toetuse – nagu „kodanikupalk“ – saamiseks ette tingimuse, et Itaalias peab olema elatud kümme aastat, lisaks tingimusele, et enne taotluse esitamist peab Itaalias olema katkematult elatud kaks aastat?“
Menetlus Euroopa Kohtus
26      Vastavalt Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 16 kolmandale lõigule taotles Itaalia Vabariik käesoleva kohtuasja lahendamist suurkojas, millega Euroopa Kohus nõustus 13. mail 2025.
27      Euroopa Kohtu presidendi 10. juuli 2023. aasta otsusega peatati menetlus käesolevas kohtuasjas kuni kohtuotsuse tegemiseni liidetud kohtuasjades C‑112/22 ja C‑223/22. Käesolevas kohtuasjas jätkati menetlust 5. augustil 2024 pärast 29. juuli 2024. aasta kohtuotsuse CU ja ND (sotsiaalabi –
kaudne diskrimineerimine) (C‑112/22 ja C‑223/22, EU:C:2024:636) kuulutamist.
Euroopa Kohtu pädevus
28      Itaalia valitsus väidab, Euroopa Kohus ei ole pädev esitatud küsimusele vastama, kuna põhikohtuasjas kohaldatavad riigisisesed õigusnormid puudutavad riigisisese õigusaktiga ette nähtud toetust, mis kuulub liikmesriikide ainupädevusse. Põhikohtuasjas kõne all olev „kodanikupalk“ ei ole sotsiaalabimeede, mille eesmärk on üksnes tagada puudutatud isikutele teatav sissetulek, vaid see on kompleksne meede, mille eesmärk on eelkõige soodustada nende isikute sotsiaalset kaasatust ja tööturule naasmist.
29      Sellega seoses tuleb tõdeda, et käesoleval juhul puudutab eelotsusetaotlus liidu õiguse, eeskätt direktiivi 2011/95 artiklite 26 ja 29 tõlgendamist, mis kuulub ilmselgelt Euroopa Kohtu pädevusse (vt analoogia alusel 29. juuli 2024. aasta kohtuotsus CU ja ND (sotsiaalabi – kaudne diskrimineerimine), C‑112/22 ja C‑223/22, EU:C:2024:636, punkt 26 ja seal viidatud kohtupraktika).
30      Lisaks, kuivõrd Itaalia valitsus leiab pädevuse puudumise vastuväites, et põhikohtuasjas kõne all olev „kodanikupalk“ ei kuulu artiklite 26 ja 29 kohaldamisalasse, tuleb tõdeda, et selline väide ei sea kahtluse alla Euroopa Kohtu pädevust vastata esitatud küsimusele. Direktiivi 2011/95 artiklite 26 ja 29 kohaldatavus ja ulatus tuleb nimelt kindlaks teha selle küsimuse sisulisel läbivaatamisel (vt selle kohta 29. juuli 2024. aasta kohtuotsus CU ja ND (sotsiaalabi – kaudne diskrimineerimine), C‑112/22 ja C‑223/22, EU:C:2024:636, punkt 27 ja seal viidatud kohtupraktika).
31      Sellest järeldub, et Euroopa Kohus on pädev eelotsusetaotlusele vastama.
Eelotsuse küsimuse analüüs
32      Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub oma küsimusega sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2011/95 artikleid 26 ja 29 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mille kohaselt kohaldatakse kolmandate riikide kodanike suhtes, kellel on täiendava kaitse seisund, vaesuse vastu võitlemiseks ning tööturule juurdepääsu ja sotsiaalse kaasatuse toetamiseks ette nähtud riigisisest meedet tingimusel – mis kehtib ka selle liikmesriigi kodanike suhtes –, et nad on elanud selles liikmesriigis vähemalt kümme aastat, millest kaks viimast aastat katkematult.
Direktiivi 2011/95 artiklite 26 ja 29 kohaldamisala
33      INPS ja Itaalia valitsus väidavad, et selline meede nagu „kodanikupalk“ ei kuulu direktiivi 2011/95 artiklite 26 ja 29 kohaldamisalasse. Nad väidavad, et „kodanikupalk“ ei ole pelgalt sotsiaalabi, mille eesmärk on leevendada rahalist puudust, vaid ulatuslikum individuaalne meede, mis kuulub laiemasse raamistikku, mis hõlmab nii vaesuses elavate leibkondade toetamist kui ka konkreetsete eesmärkide saavutamiseks võetud kohustusi aidata neil leibkondadel iseseisvalt toime tulla. Nad märgivad muu hulgas, et selle toetuse saamiseks peavad leibkonna täisealised liikmed kinnitama, et nad on valmis kohe tööle asuma, ja allkirjastama tööhõivekeskusega sõlmitava „tööhõivekokkuleppe“. Nad järeldavad sellest, et „kodanikupalk“ on peaasjalikult tööturule naasmise ja sotsiaalse kaasatuse meede, mille kombineeritud olemust on sedastanud ka Corte costituzionale (konstitutsioonikohus).
34      Sellega seoses tuleb esimesena direktiivi 2011/95 artikli 26 „Juurdepääs tööturule“ kohta märkida, et selle lõikes 2 on ette nähtud, et liikmesriigid tagavad rahvusvahelise kaitse saajatele, kelle hulka kuuluvad vastavalt direktiivi artikli 2 punktile f täiendava kaitse saajad, et neile pakutakse kodanikega samaväärsetel tingimustel selliseid tegevusi nagu tööhõivega seotud koolitusvõimalused täiskasvanutele ja kutsekoolitus, kaasa arvatud koolitus oskuste täiendamiseks, ning praktilise töökogemuse ja tööhõiveameti nõustamisteenuseid. Nagu ilmneb artikli 26 lõike 2 enamikus keeleversioonides sõnade „sellised nagu“ kasutamisest, ei ole nende tegevuste loetelu ammendav, vaid näitlik, kuna see säte hõlmab ka muid tööhõive ja tööturule integreerumisega seotud nõustamis‑ ja koolitustegevusi. Lisaks on artikli 26 lõikes 3 täpsustatud, et liikmesriigid püüavad hõlbustada rahvusvahelise kaitse saajate täielikku juurdepääsu nimetatud tegevustele.
35      Direktiivi 2011/95 artikli 26 lõigetes 2 ja 3 sätestatud kohustuste eesmärk on seega tagada selle artikli lõikes 1 osutatud põhimõtte – mille kohaselt lubavad liikmesriigid rahvusvahelise kaitse saajatel kohe pärast kaitse andmist asuda tööle või tegutseda füüsilisest isikust ettevõtjana – soovitav toime. Selleks peavad liikmesriigid lõigete 2 ja 3 kohaselt lisaks sellele, et pakkuda rahvusvahelise kaitse saajatele kodanikega samaväärsetel tingimustel tööhõive ja tööturule integreerumisega seotud nõustamis‑ ja koolitustegevusi, nagu on nimetatud lõikes 2, ka püüdma hõlbustada nende isikute täielikku juurdepääsu kõnealustele tegevustele, mis võib tähendada muu hulgas algatusi selliste takistuste kõrvaldamiseks, mis võivad juurdepääsu tõkestada.
36      Nimelt, nagu nähtub eelkõige direktiivi 2011/95 põhjendustest 41 ja 42, on vaja arvesse võtta rahvusvahelise kaitse saajate erivajadusi ja neile omaseid integratsiooniprobleeme ning seetõttu teha jõupingutusi, et lahendada probleemid, mis takistavad nende tegelikku juurdepääsu tööhõivega seotud koolitusvõimalustele ja kutsekoolitusele.
37      Käesoleval juhul, nagu märkis eelotsusetaotluse esitanud kohus, on dekreetseaduse nr 4/2019 artikli 4 lõikes 1 sätestatud, et „kodanikupalga“ saamiseks tuleb muu hulgas osaleda individuaalses tööhõive ja sotsiaalse kaasatuse toetusprogrammis, mis hõlmab kutsealast ümberõpet, õpingute jätkamist ning muid kohustusi, mille pädevad asutused on kindlaks määranud. Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 34–36 märkis, langevad ühelt poolt selles sättes loetletud tegevused suures osas kokku direktiivi 2011/95 artikli 26 lõikes 2 nimetatud tegevustega. Teiselt poolt – kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu kontrolli tulemusel ei ilmne vastupidist – on dekreetseaduse nr 4/2019 artikli 4 lõikel 1 sama eesmärk kui direktiivi 2011/95 artikli 26 lõikel 2, nimelt hõlbustada asjaomaste isikute integreerumist tööturule.
38      Sellega seoses tuleb märkida, et kui direktiivi 2011/95 põhjenduses 42 rõhutatakse sõnaselgelt, et tuleb teha jõupingutusi, et lahendada muu hulgas rahalised probleemid, mis takistavad rahvusvahelise kaitse saajate tegelikku juurdepääsu tööalastele koolitusvõimalustele ja kutsekoolitusele, on dekreetseaduse nr 4/2019 artikli 1 lõikes 1 ette nähtud, et „kodanikupalk“ on aktiivse tööhõivepoliitika põhimeede, mille eesmärk on muu hulgas tagada õigus tööhõivele poliitika abil, millega majanduslikult toetatakse ühiskonnast ja tööelust väljatõrjumise ohus olevaid inimesi. Sellest järeldub – kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu kontrolli tulemusel ei ilmne vastupidist –, et dekreetseaduses tunnustatakse kõnealuses direktiivis nimetatud vajadust anda mingis vormis rahalist abi asjaomastele isikutele, kellel ilma selle abita ei oleks võimalik osaleda neile suunatud koolitus‑ ja nõustamistegevuses.
39      Teisena tuleb direktiivi 2011/95 artikli 29 kohta märkida, et selles on sätestatud, et liikmesriigid tagavad, et rahvusvahelise kaitse saajad saavad sellise kaitse andnud liikmesriigis vajalikku sotsiaalabi, nagu seda antakse kõnealuse liikmesriigi kodanikele.
40      Euroopa Kohus on sellega seoses varem leidnud, et mõiste „sotsiaalabi“ all peetakse silmas kõiki abiskeeme, mille avalik võim on kehtestanud kas riiklikul, regionaalsel või kohalikul tasandil ja mille kohaldamist võib taotleda isik, kellel ei ole piisavalt vahendeid, et rahuldada iseenda ja oma perekonna põhivajadusi (28. oktoobri 2021. aasta kohtuotsus ASGI jt, C‑462/20, EU:C:2021:894, punkt 34).
41      Tuleb märkida, et dekreetseaduse nr 4/2019 artikli 1 lõike 1 kohaselt kujutab „kodanikupalk“ endast just nimelt põhisissetuleku toetust olemasolevate vahendite piires, et võidelda muu hulgas vaesuse ja sotsiaalse tõrjutuse vastu. Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus märkis, on see toetus abimeede, mille üks põhieesmärke on „võidelda vaesuse vastu“, muu hulgas täiendades toetuse saajate sissetulekut, et rahuldada nende põhivajadusi. Lisaks, nagu märkis ka eelotsusetaotluse esitanud kohus, rahastatakse seda meedet üldisest maksutulust, seda maksab välja INPS ja seda antakse taotlejatele, kellel puuduvad sissetuleku ja vara osas piisavad vahendid.
42      Itaalia valitsus väidab siiski, et „kodanikupalk“ ei ole „põhihüve“ direktiivi 2011/95 artikli 29 lõike 2 tähenduses, mistõttu ei ole sisuliselt alust kohelda täiendava kaitse saajaid selle riigisisese meetme osas võrdselt Itaalia kodanikega.
43      On tõsi, et direktiivi 2011/95 artikli 29 lõike 2 kohaselt võivad liikmesriigid piirata täiendava kaitse saajatele antavat sotsiaalabi põhihüvedega. Siiski tuleb esiteks märkida, et lõikes 2 sätestatakse erand sama artikli lõikes 1 ette nähtud üldreeglist ja seega tuleb seda tõlgendada kitsalt (29. aprilli 2004. aasta kohtuotsus Kapper, C‑476/01, EU:C:2004:261, punkt 72). Lisaks hõlmavad need põhihüved direktiivi põhjenduse 45 kohaselt muu hulgas vähemalt minimaalset sissetulekutoetust. Nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktis 53 ja kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu kontrolli tulemusel ei ilmne vastupidist, nähtub dekreetseaduse nr 4/2019 preambulist, et kõnealuse meetme eesmärk on tagada elatusmiinimum.
44      Teiseks ei nähtu igal juhul Euroopa Kohtu käsutuses olevast toimikust, et Itaalia Vabariik oleks kavatsenud kasutada lõikes 2 sätestatud erandit võrdse kohtlemise põhimõttest ja piirduda täiendava kaitse saajate võrdsel kohtlemisel üksnes põhihüvedega (vt analoogia alusel 24. aprilli 2012. aasta kohtuotsus Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, punktid 87 ja 88, ning 29. juuli 2024. aasta kohtuotsus CU ja ND (sotsiaalabi – kaudne diskrimineerimine), C‑112/22 ja C‑223/22, EU:C:2024: 636, punkt 42).
45      Kõigest eeltoodust tuleneb, et põhikohtuasjas kõne all olevates Itaalia õigusnormides ette nähtud „kodanikupalk“, mis on kombineeritud toetus, kuna see on ühelt poolt meede, mis hõlmab direktiivi 2011/95 artiklis 26 nimetatud tegevusi ja teenuseid, ning teiselt poolt sotsiaalabi direktiivi artikli 29 tähenduses, kuulub nimetatud artiklite kohaldamisalasse, mida peab siiski kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus, võttes arvesse käesoleva kohtuotsuse punktides 34–44 esitatud kaalutlusi.
46      Seda järeldust ei sea kahtluse käesoleva kohtuotsuse punktis 33 esitatud INPSi ja Itaalia valitsuse argumendid, mis käsitlevad sisuliselt „kodanikupalga“ kombineeritud olemust ja komplekssust.
47      Nagu märkis ka kohtujurist oma ettepaneku punktides 56–80, ei saa „kodanikupalga“ kombineeritud olemus ja kompleksne ülesehitus viia selleni, et „kodanikupalk“ jääb direktiivi 2011/95 artiklite 26 ja 29 kohaldamisalast välja. Ühelt poolt ei viita miski nende artiklite sõnastuses ega direktiivi ülesehituses sellele, et need artiklid ei ole kohaldatavad meetmetele, millel on kaks eesmärki, mis vastavad mõlema artikli vastavale eesmärgile. Teiselt poolt ja ennekõike oleks sellise riigisisese meetme nagu „kodanikupalk“ direktiivi 2011/95 kohaldamisalast väljajätmine põhjusel, et sellel meetmel on kaks eesmärki, direktiivi artiklite 26 ja 29 eesmärgiga ilmselgelt vastuolus.
Sellise riigis elamise tingimuse, nagu on kõne all põhikohtuasjas, kooskõla direktiivi 2011/95 artiklitega 26 ja 29
48      Mis puudutab küsimust, kas selline riigis elamise tingimus, nagu on „kodanikupalga“ saamiseks ette nähtud dekreetseaduse nr 4/2019 artikli 2 lõike 1 punkti a alapunktis 2, on direktiivi 2011/95 artiklitega 26 ja 29 kooskõlas, tuleb meelde tuletada, et viimati
nimetatud artiklid näevad ette rahvusvahelise kaitse saajate ja rahvusvahelise kaitse andnud liikmesriigi kodanike võrdse kohtlemise.
49      Artiklid 26 ja 29 väljendavad seega Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 20 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõtet, mis on liidu õiguse üldpõhimõte. Selle põhimõtte kohaselt ei tohi sarnaseid olukordi käsitleda erinevalt ning erinevaid olukordi ei tohi käsitleda ühtemoodi, välja arvatud juhul, kui see on objektiivselt põhjendatud (8. märtsi 2022. aasta kohtuotsus Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (vahetu õigusmõju), C‑205/20, EU:C:2022:168, punkt 54).
50      See põhimõte keelab nii ilmselge diskrimineerimise kui ka igasuguse varjatud diskrimineerimise, mis põhineb näiliselt neutraalsetel eristuskriteeriumidel, millel on tegelikult samasugune diskrimineeriv mõju (vt selle kohta 29. juuli 2024. aasta kohtuotsus CU ja ND (sotsiaalabi – kaudne diskrimineerimine), C‑112/22 ja C‑223/22, EU:C:2024: 636, punkt 48). Sellega seoses on Euroopa Kohus varem otsustanud, et kaudselt diskrimineerivaks tuleb pidada riigisiseses õiguses sätestatud tingimusi, mida kohaldatakse küll kodakondsusel põhineva eristuseta, kuid mis peamiselt või enamjaolt mõjutavad mittekodanikke, ning eristusteta kohaldatavaid tingimusi, mida on selle riigi kodanikel kergem täita kui mittekodanikel või mis võivad olla kahjulikud eelkõige viimastele (vt analoogia alusel 5. detsembri 2019. aasta kohtuotsus Bocero Torrico ja Bode, C‑398/18 ja C‑428/18, EU:C:2019:1050, punkt 41 ja seal viidatud kohtupraktika).
51      Käesoleval juhul pole vaidlust selles, et põhikohtuasjas kõne all olevat riigis elamise tingimust kohaldatakse ühtemoodi nii rahvusvahelise kaitse saajate kui ka Itaalia kodanike suhtes.
52      Siiski, kohtuasjas, mis puudutas samu riigisiseseid õigusnorme, mis on kõne all põhikohtuasjas, on Euroopa Kohus varem märkinud esiteks, et selline riigis elamise tingimus mõjutab peamiselt mittekodanikke, kelle hulka kuuluvad ka rahvusvahelise kaitse saajad, ja teiseks, et rahvusvahelise kaitse saajate ja liikmesriigi kodanike erinev kohtlemine, mis tuleneb asjaolust, et riigisisesed õigusnormid näevad ette sellise tingimuse, kujutab endast kaudset diskrimineerimist (vt selle kohta 29. juuli 2024. aasta kohtuotsus CU ja ND (sotsiaalabi – kaudne diskrimineerimine), C‑112/22 ja C‑223/22, EU:C:2024: 636, punktid 50 ja 52).
53      Lisaks ei ole oluline, et põhikohtuasjas kõne all olev meede võib olenevalt asjaoludest seada vähem soodsasse olukorda nii oma riigi kodanikud, kes ei suuda seda tingimust täita, kui ka rahvusvahelise kaitse saajad. Meedet võib pidada kaudselt diskrimineerivaks ka ilma, et oleks vaja, et see soodustaks kõiki liikmesriigi kodanikke või seaks vähem soodsasse olukorda üksnes kolmandate riikide kodanikud (vt selle kohta 29. juuli 2024. aasta kohtuotsus CU ja ND (sotsiaalabi – kaudne diskrimineerimine), C‑112/22 ja C‑223/22, EU:C:2024: 636, punkt 51).
54      Niisugune diskrimineerimine on üldjuhul keelatud, välja arvatud juhul, kui see on objektiivselt põhjendatud. Selleks, et olla põhjendatud, peab see olema taotletava õiguspärase eesmärgi saavutamiseks sobiv ega tohi minna kaugemale sellest, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik (29. juuli 2024. aasta kohtuotsus CU ja ND (sotsiaalabi – kaudne diskrimineerimine), C‑112/22 ja C‑223/22, EU:C:2024:636, punkt 53).
55      Itaalia valitsus märgib oma kirjalikes seisukohtades, et kuna „kodanikupalk“ on majanduslik hüve, mille andmine sõltub sellest, kas asjaomase leibkonna täisealised liikmed osalevad spetsiaalsete lepingute alusel rakendatavas individuaalses tööturule sisenemise ja sotsiaalse kaasatuse toetusprogrammis, kätkeb selle hüve andmine endas nii halduslikult kui majanduslikult väga kompleksset sotsiaalse ja kutsealase integratsiooni protsessi elluviimist.
56      Viimati nimetatud küsimuses väidab Itaalia valitsus, et selline meede, nagu on kõne all põhikohtuasjas, eeldab märkimisväärsete rahaliste vahendite kasutuselevõtmist. Selline meede läheb abivajavatele leibkondadele lihtsast rahalise toetuse andmisest kaugemale, kuna sellega kaasnevad lisakulud. Seetõttu on mõistlik, et liikmesriigi seadusandja kohaldab seda meedet ainult nende isikute suhtes, kes on riigi elanikkonnaga hästi lõimunud ja keda võib pidada selle ühiskonna alalisteks liikmeteks. Itaalia valitsuse arvates on liikmesriigi seadusandja seega nõuetekohaselt piiranud selle toetuse kättesaadavuse rahvusvahelise kaitse saajatega, kes elavad püsivalt Itaalias ja on seal hästi integreerunud.
57      Ent tuleb meelde tuletada, et sotsiaaltoetuste andmine teatud isikule tähendab toetusi maksva asutuse jaoks kulu, olenemata sellest, kas see isik on rahvusvahelise kaitse saaja või asjaomase liikmesriigi kodanik. Nendesse kahte kategooriasse kuuluvate isikute olukord ei ole seega sellest aspektist erinev (vt selle kohta 1. märtsi 2016. aasta kohtuotsus Alo ja Osso, C‑443/14 ja C‑444/14, EU:C:2016:127, punkt 55, ning 21. novembri 2018. aasta kohtuotsus Ayubi, C‑713/17, EU:C:2018:929, punkt 34).
58      Lisaks – nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 92 sisuliselt märkis –, kui nõustuda argumendiga, et liikmesriigi seadusandjal on asjaomase meetme haldus‑ ja majanduslikke kulusid arvestades õigus piirata selle meetme kättesaadavust üksnes nende rahvusvahelise kaitse saajatega, kes elavad alaliselt selles liikmesriigis ja on seal hästi integreerunud, tähendaks see direktiivi 2011/95 artiklites 26 ja 29 sätestatud normidest erandi tegemist, mida liidu seadusandja ei ole ette näinud.
59      Euroopa Kohus on varem otsustanud, et kuna direktiivi 2011/95 VII peatükis, kuhu kuuluvad ka artiklid 26 ja 29, ette nähtud õigused on pagulasseisundi andmise ja mitte elamisloa väljastamise tagajärg, saab neid piirata üksnes selles peatükis kindlaks määratud tingimusi järgides, mistõttu liikmesriigid ei tohi lisada neile piiranguid, mida seal sätestatud ei ole. Kuna artiklid 26 ja 29 hõlmavad kõiki rahvusvahelise kaitse saajaid ja seega ka täiendava kaitse saajaid, ei ole neile antud õigusi seatud sõltuvusse nende viibimise kestusest asjaomases liikmesriigis või nende elamisloa kehtivusajast (vt selle kohta 21. novembri 2018. aasta kohtuotsus Ayubi, C‑713/17, EU:C:2018:929, punktid 27 ja 28).
60      Pealegi – nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 101 ja 102 sisuliselt märkis –, ei ole rahvusvahelise kaitse saaja seisund püsiv ning kui isik lakkab olemast pagulane või ta ei saa enam täiendavat kaitset, peaks liikmesriik tema seisundi tühistama, lõpetama või keelduma seda uuendamast, mis võib tähendada elamisloa tühistamist ja asjaomase isiku tagasipöördumist päritoluriiki. Sellest järeldub, et rahvusvahelise kaitse saajatele direktiivi 2011/95 artiklite 26 ja 29 kohaldamise tingimusena kehtestatud kohustus tõendada, et nad on asjaomases liikmesriigis hästi lõimunud, või kohustus tõendada tegelikku ja piisavalt tihedat seost selle liikmesriigi õiguskorraga, on vastuolus kõnealuse direktiivi eesmärkidega, sealhulgas põhjenduse 12 kohase eesmärgiga tagada, et toetuse
saajatele on kõigis liikmesriikides kättesaadavad minimaalsed hüved.
61      Sellest järeldub, et tingimus, et riigis peab olema elatud vähemalt kümme aastat, millest kaks viimast aastat katkematult –
nagu tingimus, millest sõltub „kodanikupalga“ saamine –, kujutab endast täiendava kaitse seisundi saajate kaudset diskrimineerimist, mis ei näi olevat objektiivselt põhjendatud.
62      Kõiki eeltoodud põhjendusi arvestades tuleb esitatud küsimusele vastata, et direktiivi 2011/95 artikleid 26 ja 29 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mille kohaselt kohaldatakse kolmandate riikide kodanike suhtes, kellel on täiendava kaitse seisund, vaesuse vastu võitlemiseks ning tööturule juurdepääsu ja sotsiaalse kaasatuse toetamiseks ette nähtud riigisisest meedet tingimusel – mis kehtib ka selle liikmesriigi kodanike suhtes –, et nad on elanud selles liikmesriigis vähemalt kümme aastat, millest kaks viimast aastat katkematult.
Kohtukulud
63      Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse sama kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivi 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule, artikleid 26 ja 29
tuleb tõlgendada nii, et
nendega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mille kohaselt kohaldatakse kolmandate riikide kodanike suhtes, kellel on täiendava kaitse seisund, vaesuse vastu võitlemiseks ning tööturule juurdepääsu ja sotsiaalse kaasatuse toetamiseks ette nähtud riigisisest meedet tingimusel – mis kehtib ka selle liikmesriigi kodanike suhtes –, et nad on elanud selles liikmesriigis vähemalt kümme aastat, millest kaks viimast aastat katkematult.
Allkirjad
*      Kohtumenetluse keel: itaalia.