62005CJ0221
SODBA SODIŠČA (tretji senat)
z dne 13. julija 2006 (
1
)
„Direktiva 85/433/EGS — Vzajemno priznavanje diplom — Farmacevti — Priznavanje diplom farmacevtov, ki delajo v novih lekarnah, odprtih za javnost — Obseg diskrecijske pravice držav članic“
V zadevi C-221/05,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki ga je vložilo Supreme Court (Irska) s sklepom z dne 11. maja 2005, ki je na Sodišče prispel 19. maja 2005, v postopku
Sam Mc Cauley Chemists (Blackpool) Ltd,
Mark Sadja
proti
Pharmaceutical Society of Ireland,
Minister for Health and Children,
Irska,
Attorney General,
SODIŠČE (tretji senat),
v sestavi A. Rosas, predsednik senata, J. Malenovský (poročevalec), S. von Bahr, A. Borg Barthet in A. Ó Caoimh, sodniki,
generalna pravobranilka: C. Stix-Hackl,
sodna tajnica: K. Sztranc-Slawiczek, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 16. marca 2006,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
—
za Sam Mc Cauley Chemists (Blackpool) Ltd in M. Sadjo G. Hogan in M. Hayden, SC, ter C. Maguire, BL,
—
za Minister for Health and Children, Irsko in Attorney General D. O’Hagan, zastopnik, skupaj s P. Sreenanom, SC, in J. Heslin, BL, ter E. Neary, solicitor,
—
za Komisijo Evropskih skupnosti H. Støvlbæk in M. Shotter, zastopnika,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalne pravobranilke, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 2 Direktive Sveta 85/433/EGS z dne 16. septembra 1985 o vzajemnem priznavanju diplom, spričeval in drugih dokazil o formalnih kvalifikacijah iz farmacije, vključno z ukrepi za učinkovito uresničevanje pravice do ustanavljanja za nekatere farmacevtske dejavnosti (UL L 253, str. 37).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora Sam Mc Cauley Chemists (Blackpool) Ltd (v nadaljevanju: Sam Mc Cauley Chemists) in M. Sadja proti Pharmaceutical Society of Ireland, Minister for Health and Children (v nadaljevanju: minister), Irski in proti Attorney General v zvezi z veljavnostjo zakonskega akta, ki v nacionalno irsko pravo prenaša člen 2 Direktive 85/433.
Pravni okvir
Skupnostna ureditev
3
Sedma uvodna izjava Direktive 85/433 določa:
„ker glede na njihove nacionalne politike na področju javnega zdravja, ki med drugim želijo zagotoviti zadovoljivo preskrbo farmacevtskih izdelkov na njihovem celotnem ozemlju, nekatere države članice omejujejo število novih lekarn, ki bi lahko bile ustanovljene, medtem ko druge države članice takih določb niso sprejele; ker je v teh razmerah še prezgodaj, da bi določili, da se morajo učinki priznavanja diplom, spričeval in drugih dokazil o formalnih kvalifikacijah iz farmacije razširiti tudi na opravljanje dejavnosti farmacevta nadzornika v lekarni, ki je odprta za javnost manj kot tri leta; ker morata Komisija in Svet to vprašanje ponovno proučiti v doglednem času“.
4
Člen 2 te direktive določa:
„1.   Vsaka država članica priznava diplome, spričevala in druga dokazila o formalnih kvalifikacijah iz člena 4, ki jih podeljujejo države članice državljanom drugih držav članic v skladu s členom 2 Direktive 85/432/EGS tako, da glede pravice dostopa do in opravljanja dejavnosti iz člena 1 na svojem ozemlju priznava tem kvalifikacijam enak učinek, kot jih imajo diplome, spričevala in druge formalne kvalifikacije iz člena 4, ki jih sama podeljuje.
2.   Vendar državam članicam ni treba priznati diplom, spričeval in drugih formalnih potrdil iz odstavka 1 glede ustanavljanja novih lekarn, odprtih za javnost. Za namene uporabe te direktive se lekarne, ki delujejo manj kot tri leta, štejejo za nove lekarne.
Pet let po datumu iz člena 19(1) mora Komisija Svetu predložiti poročilo o načinu, na katerega države članice izvajajo prejšnji pododstavek, in o možnosti razširitve učinkov vzajemnega priznavanja diplom, spričeval in drugih formalnih potrdil iz odstavka 1. Komisija pripravi vse ustrezne predloge.“
Nacionalna ureditev
5
Člen 15(2), točka 1, irske ustave določa:
„Izključna pravica sprejemanja zakonov v imenu države pripada Oireachtas [irski parlament]; nobeno drugo zakonodajno telo ni pooblaščeno za sprejemanje zakonov v imenu države.“
6
Člen 29(4), točka 10, iste ustave določa:
„Nobena določba te ustave ne krati veljavnosti zakonov, aktov ali ukrepov, ki jih sprejme država in ki jih zahtevajo obveznosti, izhajajoče iz članstva v Evropski uniji ali Skupnostih […].“
7
Zakon o Evropskih skupnostih iz leta 1972 (European Communities Act 1972) je bil sprejet zaradi uveljavitve učinka te ustavne določbe. Po eni strani oddelek 2 tega zakona navaja, da „pogodbe, ki urejajo Evropske skupnosti in obstoječe ter prihodnje akte, ki so jih sprejele institucije Skupnosti, državo zavezujejo in so sestavni del njenega notranjega pravnega reda pod pogoji, ki jih določajo te pogodbe“. Po drugi strani oddelek 3 omenjenega zakona daje Minister of State pooblastilo za „sprejemanje uredb z namenom uveljavitve polnega učinka oddelka 2 tega zakona“. Te uredbe lahko obsegajo „določbe, ki razveljavljajo, spreminjajo ali so namenjene izvajanju, s spremembami ali brez njih, kakega drugega zakona […]“.
8
Oddelek 2 zakona o lekarništvu iz leta 1962 (Pharmacy Act 1962) določa:
„1.
Oseba lahko dela v lekarni, namenjeni razdeljevanju ali pripravi zdravil, zgolj če:
(a)
gre za pooblaščeno osebo ali če ta oseba ali druga pooblaščena oseba osebno nadzoruje lekarno ter tudi razdeljevanje in pripravo teh zdravil.
[…]
3.
Za namene tega oddelka izraz ‚pooblaščena oseba‘ pomeni registrirani farmacevt (‚registered pharmaceutical chemist‘) […]
3.A)
Za namene tega oddelka izraza ‚pooblaščena oseba‘ in ‚registrirani farmacevt‘ ne obsegata oseb z odobritvijo na podlagi oddelka 22 A zakona o lekarništvu iz leta 1875 [Pharmacy Act (Ireland) 1875], ki delajo v lekarni, namenjeni razdeljevanju ali pripravi zdravil ali prodaji strupov, če je ta lekarna odprta manj kakor tri leta.
[…]“
9
Oddelek 22 A zakona o lekarništvu iz leta 1875 določa odobritev opravljanja dejavnosti farmacevta za osebe, ki imajo diplome, spričevala ali vsa druga dokazila o formalnih kvalifikacijah iz farmacije, ki ga država članica izda v skladu s členom 2 Direktive Sveta 85/432/EGS z dne 16. septembra 1985 o uskladitvi zakonov in drugih predpisov v zvezi z nekaterimi dejavnostmi na področju farmacije (UL L 253, str. 34).
10
Oddelek 2(3 A) zakona o lekarništvu iz leta 1962 in oddelek 22 zakona o lekarništvu iz leta 1875 sta bila, glede njunih različic, ki se uporabljata v zadevi v glavni stvari, uvedena v irski pravni red z uredbo iz leta 1991 o priznavanju diplom v farmaciji (European Communities (Recognition of Qualifications in Pharmacy) Regulations 1991, v nadaljevanju: uredba iz leta 1991), ki jo je sprejel minister z namenom, da bi v irsko pravo prenesel Direktivo 85/433. Ta uredba temelji na oddelku 3 zakona o Evropskih skupnostih iz leta 1972.
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
11
Sam Mc Cauley Chemists je lastnik lekarne v Corku (Irska), ki je bila odprta oktobra leta 2000 in je bila lekarna v času, upoštevnem za spor v glavni stvari, odprta manj kot tri leta.
12
M. Sadja je diplomo iz farmacije pridobil v Združenem kraljestvu. Zaradi obratovanja omenjene lekarne je bil imenovan za „pooblaščeno osebo“. Potem ko je Pharmaceutical Society of Ireland, ki vodi register farmacevtov Irske in ki je pristojni organ za urejanje področja farmacije v tej državi članici, po poizvedbi izvedela za to imenovanje, je zagovarjala stališče, da M. Sadja glede na določbe oddelka 2(3 A) zakona o lekarništvu iz leta 1962 ni pooblaščena oseba v smislu tega zakona in da torej ni bil pristojen za nadzor zadevne lekarne. The Pharmaceutical Society of Ireland je zahtevala popravo tega stanja, saj je opravljanje poklica farmacevta brez pooblastil na Irskem prekršek.
13
Da bi izpodbijala to razlago, sta Sam Mc Cauley Chemists in M. Sadja pri High Court vložila tožbo, ki jo je to zavrnilo. Zatem sta pri Supreme Court vložila pritožbo in mu predlagala, naj iz razlogov, ki izhajajo iz irskega ustavnega prava, ugotovi neveljavnost uredbe iz leta 1991, ker je ta vstavila oddelek 2(3 A) v zakon o lekarništvu iz leta 1962.
14
Pred predložitvenim sodiščem se ne izpodbija tega, da država lahko prenese direktive v nacionalno pravo z uredbo, ki spreminja zakonodajne določbe, le če to zahteva članstvo v Evropskih skupnostih. Vsako spremembo takih določb, ki presega to, kar zahteva neka direktiva, lahko sprejme zgolj Oireachtas.
15
V tem okviru sta Sam Mc Cauley Chemists in M. Sadja navajala, da s tem, da hoče uredba iz leta 1991 s svojega področja uporabe izločiti registriranega farmacevta, ki opravlja dejavnost v lekarni, ki je odprta manj kot tri leta, država uporablja pravico proste presoje, ki jo Direktiva 85/433 daje državam članicam. Iz te direktive, glede na njen smisel, naj bi jasno izhajalo, da se omenjena pravica proste presoje navezuje na stališča povsem notranjega prava.
16
Namreč, država naj bi uporabila oddelek 3 zakona o Evropskih skupnostih iz leta 1972. Omenjeno direktivo naj bi prenesla z zakonskim aktom o spremembi zakona, ki ga je sprejel Oireachtas. Vendar tega ne bi smela storiti, ker izvajanja pravice proste presoje ne zahteva nobena obveznost iz prava Skupnosti v smislu člena 29(4), točka 10, irske ustave.
17
Zato naj bi bila zlorabljena izključna pristojnost sprejemanja zakonov v imenu države, ki po členu 15(2), točka 1, te ustave pripada Oireachtas. Samo Oireachtas ima pravico spremeniti zakon, ki ga sam sprejme.
18
Ravno nasprotno, minister je zatrjeval, da je bila uredba iz leta 1991 potrebna zaradi obveznosti, ki izhajajo iz članstva Irske v Skupnostih v smislu člena 29(4), točka 10, omenjene ustave. Dodatek oddelka 2(3 A), dodan z isto uredbo, ne pomeni, da država izvaja pristojnost lastne presoje. Pomeni omejitev obsega obveznosti, ki jo državi članici nalaga Direktiva 85/433.
19
Predložitveno sodišče meni, da če izhaja iz domneve, po kateri pomeni akt o prenosu Direktive 85/433, s tem da s svojega področja uporabe izloča dejavnost nekaterih farmacevtov, izvajanje pravice proste presoje, ki temelji na stališčih povsem notranjega prava, bi bilo dolžno ugotoviti, da zakona o lekarništvu iz leta 1962 ni bilo dovoljeno spremeniti z zakonskim aktom ob upoštevanju določil člena 15 irske ustave. Uredba iz leta 1991 je torej neveljavna.
20
V teh okoliščinah je Supreme Court prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali člen 2 Direktive [85/433]:
a)
nalaga državam članicam eno samo obveznost, ki od njih zahteva le priznanje kvalifikacij, navedenih v členu 2(1) Direktive, razen glede ustanavljanja novih lekarn, kot je določena v členu 2(2) [navedene direktive], ali
b)
nalaga državam članicam ločeno obveznost, da prizna kvalifikacije, navedene v členu 2(1), vendar tako, da jim glede priznavanja teh kvalifikacij daje pravico proste presoje glede ustanavljanja novih lekarn, odprtih za javnost, kot so določene v členu 2(2)?“
Vprašanje za predhodno odločanje
21
Predložitveno sodišče z vprašanjem v bistvu sprašuje, ali se člen 2 Direktive 85/433 omejuje na to, da državam članicam nalaga obveznost priznavanja diplom, spričeval in drugih dokazil o formalnih kvalifikacijah (v nadaljevanju: diplome) za dejavnosti v lekarnah, odprtih najmanj tri leta, oziroma ali jim poleg tega daje pravico proste presoje za področje priznavanja diplom v zvezi z ustanavljanjem novih lekarn, odprtih za javnost, kakor so te določene v členu 2(2) navedene direktive.
22
V skladu s členom 43 ES so, v okviru določb Pogodbe ES o pravici do ustanavljanja, prepovedane omejitve svobode ustanavljanja za državljane države članice na ozemlju druge države članice.
23
Med temi določbami je člen 47 ES, ki Svet pooblašča za sprejemanje direktiv o medsebojnem priznavanju diplom, zlasti glede farmacevtskih poklicev.
24
Organi države članice so pri preizkusu zahteve državljana druge države članice, ki želi pridobiti dovoljenje za opravljanje zakonsko urejenega poklica, dolžni upoštevati poklicno kvalifikacijo zainteresirane osebe s primerjavo kvalifikacije, ki jo potrjujejo njegove diplome, in njegovih ustreznih poklicnih izkušenj s poklicno kvalifikacijo, ki jo zahteva nacionalna zakonodaja za opravljanje zadevnega poklica, in sicer neodvisno od sprejetja ali nesprejetja direktive, ki določa posebno ureditev medsebojnega priznavanja zadevnih diplom (glej v tem smislu sodbi z dne 14. septembra 2000 v zadevi Hocsman, C-238/98, Recueil, str. I-6623, točki 23 in 31, in z dne 13. novembra 2003 v zadevi Morgenbesser, C-313/01, Recueil, str. I-13467, točki 57 in 58).
25
Kakor izhaja iz člena 47(1) ES, je namen takih direktiv olajšati vzajemno priznanje diplom z določitvijo skupnih pravil in meril, ki v mejah mogočega pripeljejo do samodejnega priznanja omenjenih diplom (sodba z dne 22. januarja 2002 v zadevi Dreessen, C-31/00, Recueil, str. I-663, točka 26).
26
V zvezi z obsegom navedenih direktiv je treba poudariti, da člen 47 ES daje normodajalcu Skupnosti pristojnost za izvajanje popolne uskladitve zadevnih diplom in mu glede načina, kako doseči omenjeni cilj, prepušča uporabo lastne presoje. Torej mu je dovoljena tudi uskladitev po stopnjah ob upoštevanju dejstva, da je izvajanje uskladitvenih ukrepov običajno težavno, ker od pristojnih institucij Skupnosti zahteva oblikovanje skupnih pravil na podlagi različnih in kompleksnih nacionalnih določb, ki morajo biti skladna s cilji Pogodbe, in da mora dobiti soglasje kvalificirane večine članic Sveta ali celo njihovo polno soglasje (glej v tem smislu sodbi z dne 13. maja 1997 v zadevi Nemčija proti Parlamentu in Svetu, C-233/94, Recueil, str. I-2405, točka 43, in z dne 17. junija 1999 v zadevi Socridis, C-166/98, Recueil, str. I-3791, točka 26).
27
V tem primeru člen 2(1) Direktive 85/433 vsaki državi članici nalaga obveznost priznavanja diplom iz člena 4 le-te, ki jih državljanom držav članic izdajo druge države članice v skladu s členom 2 Direktive 85/432 tako, da se takim diplomam na ozemlju te države članice priznava enak učinek kakor tistim iz člena 4, ki jih sama podeljuje.
28
Vendar, člen 2(2), prvi pododstavek, Direktive 85/433 določa, da države članice niso dolžne priznati učinka veljavnosti diplom, navedenih v odstavku 1 tega člena, zaradi ustanavljanja novih lekarn, glede na to, da se kot take obravnavajo tudi lekarne, ki so odprte manj kakor tri leta.
29
Ta določba tako omejuje obseg obveznosti, določene s členom 2(1) Direktive 85/433, in sicer iz razloga, navedenega v njeni sedmi uvodni izjavi, po kateri nekatere države članice na področju javnega zdravja omejujejo število novih lekarn, ki bi lahko bile ustanovljene, medtem ko druge niso sprejele nobene take določbe, in ker je v takih razmerah prezgodaj določiti, da se morajo učinki priznavanja diplom v farmaciji razširiti na področje opravljanja dejavnosti farmacevtov kot titularnih nosilcev novih lekarn.
30
Poleg tega morata v skladu z isto uvodno izjavo Komisija in Svet v doglednem roku to vprašanje ponovno preučiti. V ta namen člen 2(2), drugi pododstavek, Direktive 85/433 določa, da je Komisija Svetu dolžna predstaviti poročilo o možnosti razširitve učinkov vzajemnega priznanja diplom iz odstavka 1 istega člena na diplome za ustanavljanje novih lekarn in ji v danem primeru nalaga oblikovanje ustreznih predlogov.
31
Iz celote teh ugotovitev izhaja, da je imel, v zvezi s priznavanjem diplom v farmaciji, normodajalec Skupnosti s sprejetjem Direktive 85/433 v mislih samo delno uskladitev, ki zagotavlja minimalni prag priznanja omenjenih diplom, namreč priznanje za izvajanje dejavnosti v lekarnah, odprtih najmanj tri leta, ob predvidevanju sposobnosti države članice, da minimalne zahteve, določene z navedeno direktivo, nadgradi.
32
Ob upoštevanju besedila člena 249, tretji odstavek, ES so države članice dolžne doseči to minimalno raven priznanja diplom in jo zlasti predvideti v določbah njihovega notranjega prava, ne da bi pri tem imele na voljo prostor za prosto presojo v zvezi s končnim rezultatom. Dejansko je na podlagi pristojnosti, ki mu jih daje Pogodba, normodajalec Skupnosti jasno in brezpogojno odločil o tem, katere diplome v farmaciji so podrejene ureditvi vzajemnega priznavanja, določeni z Direktivo 85/433.
33
Iz branja člena 2 Direktive 85/433 v celoti izhaja, da ta določba predpisuje obveznost vzajemnega priznavanja le v zvezi z lekarnami, ki so odprte najmanj tri leta. S tem, ko se država članica uskladi samo na omenjeni minimalni ravni priznavanja diplom, sama ne izvaja pravice proste presoje, ki izhaja iz člena 2 Direktive 85/433.
34
Torej je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 2 Direktive 85/433 razlagati tako, da država članica, ki se uskladi samo na minimalni ravni priznavanja diplom, ki jo določa ta direktiva, ne izvaja nikakršne pravice proste presoje, ki ji jo ta daje.
Stroški
35
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:
Člen 2 Direktive Sveta 85/433/EGS z dne 16. septembra 1985 o vzajemnem priznavanju diplom, spričeval in drugih dokazil o formalnih kvalifikacijah iz farmacije, vključno z ukrepi za učinkovito uresničevanje pravice do ustanavljanja za nekatere farmacevtske dejavnosti, je treba razlagati tako, da država članica, ki se uskladi samo na minimalni ravni priznavanja diplom, določeni s to direktivo, ne izvaja nikakršne pravice proste presoje, ki ji jo ta daje.
Podpisi
(
1
)	Jezik postopka: angleščina.