62023TJ0489_RES
Sprawa T‑489/23
Ilan Mironovich Shor
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Wyrok Sądu (piąta izba) z dnia 18 grudnia 2024 r.
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z działaniami destabilizującymi Mołdawię – Zamrożenie środków finansowych – Ograniczenie w zakresie wjazdu na terytorium państw członkowskich – Wykazy osób, podmiotów i organów, do których ma zastosowanie zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych lub podlegających ograniczeniom w zakresie wjazdu na terytorium państw członkowskich – Umieszczenie i pozostawienie nazwiska skarżącego w wykazach – Planowanie brutalnych demonstracji i kierowanie nimi – Artykuł 1 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) i art. 2 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) decyzji (WPZiB) 2023/891 oraz art. 2 ust. 3 lit. a) ppkt (ii) rozporządzenia (UE) 2023/888 – Obowiązek uzasadnienia – Zarzut niezgodności z prawem – Błąd w ocenie – Wolność prowadzenia działalności gospodarczej – Prawo własności – Odpowiedzialność pozaumowna
Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Mołdawii – Zakres kontroli
[decyzja Rady (WPZiB) 2023/891, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2023/1047 i (WPZiB) 2024/1242; rozporządzenia Rady: 2023/888, 2023/1045, 2024/1243]
(zob. pkt 21)
Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Mołdawii – Zakaz wjazdu i przejazdu oraz zamrożenie środków finansowych osób odpowiedzialnych za działania podważające suwerenność i niezależność Mołdawii lub im zagrażające – Obowiązek określenia w uzasadnieniu specyficznych i konkretnych okoliczności uzasadniających ten środek – Decyzja wpisująca się w kontekst znany zainteresowanemu umożliwiająca mu zrozumienie zakresu podjętego wobec niego środka – Dopuszczalność zwięzłego uzasadnienia
[decyzja Rady (WPZiB) 2023/891, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2023/1047 i (WPZiB) 2024/1242; rozporządzenia Rady: 2023/888, 2023/1045, 2024/1243]
(zob. pkt 26–33)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Mołdawii – Decyzja o zamrożeniu środków finansowych – Kontrola sądowa zgodności z prawem – Zakres – Przepis o charakterze generalnym odnoszący się do indywidualnego środka ograniczającego – Objęcie
[art. 29 TUE; art. 275 akapit drugi, art. 277 TFUE; decyzja Rady (WPZiB) 2023/891; rozporządzenie Rady 2023/888]
(zob. pkt 42–44)
Akty instytucji – Wybór podstawy prawnej – Akty dotyczące przyjęcia środków ograniczających w związku z sytuacją w Mołdawii – Zakaz wjazdu i przejazdu oraz zamrożenie środków finansowych osób planujących brutalne demonstracje lub inne akty przemocy, kierujących nimi lub angażujących się w nie – Artykuł 29 TUE i art. 215 ust. 2 TFUE – Dopuszczalność
[art. 3 ust. 5, art. 21, 23, 24, 29 TUE; art 215 ust. 2 TFUE; decyzja Rady (WPZiB) 2023/891, art. 1 ust. 1 lit. a) ppkt (ii), art. 2 ust. 1 lit. a) ppkt (ii); rozporządzenie Rady 2023/888, art. 2 ust. 3 lit. a) ppkt (ii)]
(zob. pkt 50, 51, 56–59)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Mołdawii – Podstawa prawna – Środki ograniczające przewidziane w decyzji i w rozporządzeniu, przyjętych, odpowiednio, na podstawie art. 29 TUE i art. 215 TFUE – Właściwość Rady do przyjmowania środków ograniczających mających na celu wspieranie praworządności w państwie trzecim kandydującym do Unii
[art. 21 ust. 2 lit. b), art. 29 TUE; art 215 ust. 2 TFUE; decyzja Rady (WPZiB) 2023/891, art. 1 ust. 1 lit. a) ppkt (ii), art. 2 ust. 1 lit. a) ppkt (ii); rozporządzenie Rady 2023/888, art. 2 ust. 3 lit. a) ppkt (ii)]
(zob. pkt 62)
Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Mołdawii – Zakres kontroli – Kontrola ograniczona do zasad ogólnych – Kryteria przyjmowania środków ograniczających – Zakaz wjazdu i przejazdu oraz zamrożenie środków finansowych osób planujących brutalne demonstracje lub inne akty przemocy, kierujących nimi lub angażujących się w nie – Zakres – Poszanowanie zasady proporcjonalności – Przestrzeganie zasady pewności prawa
[art. 275 akapit drugi TFUE; decyzja Rady (WPZiB) 2023/891, art. 2 ust. 1 lit. a) ppkt (ii); rozporządzenie Rady 2023/888, art. 2 ust. 3 lit. a) ppkt (ii)]
(zob. pkt 71–75, 78, 79, 85)
Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Mołdawii – Zakres kontroli – Umieszczenie nazwiska skarżącego w wykazie załączonym do zaskarżonej decyzji ze względu na jego odpowiedzialność za działania lub polityki podważające suwerenność i niezależność Republiki Mołdawii lub im zagrażające – Dokumenty publicznie dostępne – Wartość dowodowa – Zasada swobodnej oceny dowodów
[decyzja Rady (WPZiB) 2023/891, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2023/1047 i (WPZiB) 2024/1242; rozporządzenia Rady: 2023/888, 2023/1045, 2024/1243]
(zob. pkt 102–112)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Mołdawii – Zakaz wjazdu i przejazdu oraz zamrożenie środków finansowych osób odpowiedzialnych za działania lub polityki podważające suwerenność i niezależność Republiki Mołdawii lub im zagrażające – Skarżący posiadający status kierującego partią, która organizowała brutalne demonstracje w interesie i z pomocą Federacji Rosyjskiej – Błąd w ocenie – Brak
[decyzja Rady (WPZiB) 2023/891, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2023/1047 i (WPZiB) 2024/1242; rozporządzenia Rady: 2023/888, 2023/1045, 2024/1243]
(zob. pkt 119, 129–137, 151, 152)
Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Mołdawii – Zakres kontroli – Dowód zasadności środka – Ciążący na właściwym organie Unii obowiązek wykazania – w razie zakwestionowania – zasadności powodów wysuniętych przeciwko zainteresowanym osobom lub podmiotom – Zakres uznania, jakim dysponuje właściwy organ – Znaczenie dowodów przedstawionych w odniesieniu do poprzedniego umieszczenia w wykazie w przypadku braku zmiany powodów, zmiany sytuacji skarżącego lub zmiany kontekstu w Mołdawii
[decyzja Rady (WPZiB) 2023/891, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2023/1047 i (WPZiB) 2024/1242; rozporządzenia Rady: 2023/888, 2023/1045, 2024/1243]
(zob. pkt 154, 160–163)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Mołdawii – Zakres stosowania – Osoby ponoszące odpowiedzialność za działania lub polityki podważające suwerenność i niezależność Republiki Mołdawii lub im zagrażające – Pojęcie – Osoby, które popełniły te akty w przeszłości, pomimo braku dowodów na rzeczywiste zaangażowanie lub udział w takich aktach – Włączenie
[decyzja Rady (WPZiB) 2023/891, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2023/1047 i (WPZiB) 2024/1242, art. 1 ust. 1 lit. a) ppkt (ii), art. 2 ust. 1 lit. a) ppkt (ii); rozporządzenia Rady: 2023/888, art. 2 ust. 3 lit. a) ppkt (ii), 2023/1045, 2024/1243]
(zob. pkt 158, 159)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Mołdawii – Zakaz wjazdu i przejazdu oraz zamrożenie środków finansowych osób planujących brutalne demonstracje lub inne akty przemocy, kierujących nimi lub angażujących się w nie – Ograniczenie prawa własności i prawa do wolności prowadzenia działalności gospodarczej – Naruszenie zasady proporcjonalności – Brak
[Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 16, 17; decyzja Rady (WPZiB) 2023/891, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2023/1047 i (WPZiB) 2024/1242; rozporządzenia Rady: 2023/888, 2023/1045, 2024/1243]
(zob. pkt 171–178, 181)
Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Rzeczywista i pewna szkoda – Ocena – Kryteria – Brak rzeczywistej i pewnej szkody
(art. 340 akapit drugi TFUE)
(zob. pkt 185, 186)
Streszczenie
W swoim wyroku Sąd oddalił skargę o stwierdzenie nieważności wniesioną przez Ilana Mironovicha Shora przeciwko aktom, na mocy których jego nazwisko zostało w 2023 r. (
1
). umieszczone, a następnie, w 2024 r. (
2
), pozostawione przez Radę Unii Europejskiej w wykazie osób i podmiotów objętych środkami ograniczającymi w związku z sytuacją w Republice Mołdawii. Sprawa ta umożliwiła Sądowi wypowiedzenie się po raz pierwszy w przedmiocie zgodności z prawem ustanowionego w art. 1 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) i w art. 2 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) decyzji 2023/891 (
3
) kryterium umieszczenia [zwanego dalej „kryterium z ppkt (ii)”], które pozwala Radzie przyjmować środki ograniczające wobec osób planujących brutalne demonstracje lub inne akty przemocy, kierujących nimi lub angażujących się w nie. Jest to także pierwszy wyrok wydany w kontekście środków ograniczających wprowadzonych w związku z sytuacją w Republice Mołdawii, w którym Sąd rozpoznał sprawę co do istoty.
W obliczu działań destabilizujących, z którymi mierzyła się Republika Mołdawii, środki ograniczające zostały po raz pierwsze przyjęte przez Unię Europejską w kwietniu 2023 r. Były one nakładane w szczególności na osoby odpowiedzialne za działania lub polityki podważające suwerenność i niezależność owego państwa trzeciego oraz demokrację, praworządność, stabilność i bezpieczeństwo tego państwa lub im zagrażające bądź też na osoby wspierające lub realizujące owe działania (
4
).
Skarżącemu – politykowi i biznesmenowi narodowości mołdawskiej i izraelskiej – zamrożono środki finansowe i zasoby gospodarcze ze względu między innymi na jego rolę w organizowaniu brutalnych demonstracji i kierowaniu nimi. Z tego powodu Rada zarzuciła skarżącemu uczestnictwo w podżeganiu do przemocy wobec obecnego rządu Republiki Mołdawii i wspieranie działalności prorosyjskiej w tym kraju.
Ocena Sądu
W pierwszej kolejności Sąd wskazał, jeśli chodzi o kryterium z ppkt (ii), że Rada wyjaśniła w sposób zrozumiały i jednoznaczny szczególne i konkretne powody, dla których uznała, że z powodu kierowania demonstracjami i ich planowania skarżący jest odpowiedzialny za działania podważające suwerenność i niezależność Republiki Mołdawii oraz demokrację, praworządność, stabilność i bezpieczeństwo tego państwa oraz im zagrażające. Z tego powodu i przy uwzględnieniu okoliczności przyjęcia aktów Sąd oddalił zarzut dotyczący naruszenia obowiązku uzasadnienia.
W drugiej kolejności Sąd oddalił również, jako bezzasadny, zarzut niezgodności z prawem decyzji 2023/891 i rozporządzenia 2023/888.
W tym względzie Trybunał uznał przede wszystkim, że wprowadzenie kryterium z ppkt (ii) do porządku prawnego Unii na mocy decyzji 2023/891 i rozporządzenia 2023/888 – opartych, odpowiednio, na art. 29 TUE i art. 215 ust. 2 TFUE – było dopuszczalne. W świetle swojego celu i swojej treści decyzja 2023/891 jest bowiem bezpośrednio związana z celami wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB) wyrażonymi w art. 21 ust. 2 lit. b) TUE, ponieważ zmierza ona do umocnienia i wspierania demokracji i praworządności w Republice Mołdawii. W tych okolicznościach planowanie brutalnych demonstracji lub innych aktów przemocy, kierowanie nimi lub angażowanie się w nie może uzasadniać podjęcie przez Unię działań w ramach WPZiB, mających na celu umocnienie i wspieranie demokracji i praworządności w państwie trzecim. Sąd wyjaśnił, że brutalne demonstracje mogą naruszać fundamenty prawne i instytucjonalne danego państwa i że nie są one wyrazem prawa podstawowego do wolności pokojowych zgromadzeń gwarantowanego w art. 11 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (
5
) oraz w art. 12 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
Następnie Sąd stwierdził, że krąg osób potencjalnie objętych środkami ograniczającymi opartymi na kryterium z ppkt (ii) nie jest nieproporcjonalny. Aby przyjęto środki ograniczające na podstawie tego kryterium, działania zainteresowanej osoby muszą bowiem podważać suwerenność i niezależność Republiki Mołdawii lub demokrację, praworządność, stabilność lub bezpieczeństwo tego państwa lub im zagrażać. Innymi słowy, działania te muszą zagrażać instytucjonalnym i prawnym podstawom tego państwa. Zatem środków ograniczających nie można przyjąć wobec osób odpowiedzialnych za planowanie demonstracji objętych prawem do swobodnego pokojowego zgromadzania się, za kierowanie takimi demonstracjami lub angażowanie się w nie.
W ostatniej kolejności Sąd orzekł, że Rada nie dopuściła się błędu w ocenie, gdy uznała, że planowanie przez skarżącego brutalnych demonstracji i kierowanie nimi czyni go odpowiedzialnym za działania podważające demokrację i praworządność w Republice Mołdawii lub im zagrażające.
W tym względzie Sąd stwierdził przede wszystkim, że uzasadnienie zaskarżonych aktów wystarcza do wykazania, po pierwsze, że skarżący brał udział w szkoleniu osób w celu wywoływania zakłóceń porządku i niepokojów podczas demonstracji w Republice Mołdawii, a po drugie, że jego partia organizowała w latach 2022 oraz 2023 brutalne protesty i wiece, przede wszystkim w stolicy Kiszyniowie, z pomocą opłacanych demonstrantów. Szereg dowodów wskazuje bowiem w sposób konkretny, precyzyjny i spójny, że wielu uczestników rozpatrywanych demonstracji było selekcjonowanych i opłacanych przez partię skarżącego. Wynika z tego między innymi, że zamiarem skarżącego było doprowadzenie do tego, aby w demonstracjach tych uczestniczyły – w zamian za wynagrodzenie – pewne osoby o szczególnym profilu, zdolne do wywoływania zakłóceń porządku i niepokojów podczas demonstracji w celu zastraszenia rządu. Z tego powodu nie można uznać, że osoby te poprzez uczestniczenie w owych demonstracjach zamierzały korzystać z przysługującego im prawa do swobodnego pokojowego zgromadzania się w celu wyrażenia swoich osobistych opinii.
Sąd wskazał ponadto, że rozpatrywane brutalne demonstracje były organizowane w interesie Federacji Rosyjskiej i z jej pomocą, zatem wpisują się one w pełni w ramy działań destabilizujących rząd mołdawski, na które odpowiedzią są rozpatrywane środki ograniczające.
Wreszcie Sąd stwierdził, że nawet jeżeli Rada nie dostarczyła dowodu na to, iż skarżący po umieszczeniu jego nazwiska w rozpatrywanych wykazach planował brutalne demonstracje lub inne akty przemocy, kierował nimi lub był w nie bezpośrednio lub pośrednio zaangażowany, to samo rozwiązanie partii skarżącego nie wystarcza, by przyjęte wobec niego środki ograniczające się zdezaktualizowały, biorąc pod uwagę, iż Rada uznała, że zagrożenie dla demokracji i praworządności, a także stabilności i bezpieczeństwa Republiki Mołdawii nadal trwa.
Sąd zauważył w tym względzie, że planowanie brutalnych demonstracji nie jest uzależnione od istnienia partii politycznej, której skarżący był przewodniczącym.
Ponadto okoliczność, że powody umieszczenia nazwiska skarżącego w spornych wykazach odnoszą się do okoliczności faktycznych, które miały miejsce przed wydaniem aktów pierwotnych i które uległy ostatnio zmianie, nie musi oznaczać dezaktualizacji środków ograniczających przyjętych wobec niego na mocy owych aktów. Wykładnię tę potwierdzają art. 8 akapit drugi decyzji 2023/891 oraz art. 13 ust. 4 rozporządzenia 2023/888. Przepisy te pozwalają na pozostawienie w rozpatrywanych wykazach nazwisk osób i nazw podmiotów, które nie dopuściły się żadnych działań destabilizujących Republikę Mołdawii w okresie poprzedzającym przegląd, jeżeli pozostawienie ich jest uzasadnione w świetle wszystkich istotnych okoliczności, a w szczególności w świetle faktu, iż cele środków ograniczających nie zostały osiągnięte.
Skarżący utworzył zresztą nową formację polityczną natychmiast po rozwiązaniu jego partii, a związki pomiędzy skarżącym a Federacją Rosyjską nie zniknęły przez sam fakt rozwiązania owej partii w czerwcu 2023 r.
Tym samym kontekst, który uzasadniał pierwotne umieszczenie nazwiska skarżącego w rozpatrywanych wykazach, nie zmienił się w taki sposób, aby uniemożliwić Radzie pozostawienie jego nazwiska w tych wykazach na podstawie kryterium z ppkt (ii) w oparciu o te same dowody, które uzasadniały pierwotne umieszczenie jego nazwiska w tych wykazach.
W świetle powyższego Sąd oddalił wniesioną przez skarżącego skargę o stwierdzenie nieważności oraz, w braku dowodów na istnienie rzeczywistej i pewnej szkody, jego żądania odszkodowawcze.
(
1
)	Decyzja Rady (WPZiB) 2023/1047 z dnia 30 maja 2023 r. zmieniająca decyzję (WPZiB) 2023/891 w sprawie środków ograniczających w związku z działaniami destabilizującymi Republikę Mołdawii (Dz.U. 2023, L 140 I, s. 9) i rozporządzenie wykonawcze Rady (UE) 2023/1045 z dnia 30 maja 2023 r. wykonujące rozporządzenie (UE) 2023/888 w sprawie środków ograniczających w związku z działaniami destabilizującymi Republikę Mołdawii (Dz.U. 2023, L 140 I, s. 1).
(
2
)	Decyzja Rady (WPZiB) 2024/1242 z dnia 26 kwietnia 2024 r. zmieniająca decyzję (WPZiB) 2023/891 w sprawie środków ograniczających w związku z działaniami destabilizującymi Republikę Mołdawii (Dz.U. 2024 L, 2024/1242) i rozporządzenie wykonawcze Rady (UE) 2024/1243 z dnia 26 kwietnia 2024 r. wykonujące rozporządzenie (UE) 2023/888 w sprawie środków ograniczających w związku z działaniami destabilizującymi Republikę Mołdawii (Dz.U. L, 2024/1243).
(
3
)	Decyzja Rady (WPZIB) 2023/891 z dnia 28 kwietnia 2023 r. w sprawie środków ograniczających w związku z działaniami destabilizującymi Republikę Mołdawii (Dz.U. 2023, L 114, s. 15).
(
4
)	Zobacz art. 1 ust. 1 decyzji 2023/891 i art. 2 ust. 3 rozporządzenia Rady 2023/888 z dnia 28 kwietnia 2023 r. w sprawie środków ograniczających w związku z działaniami destabilizującymi Republikę Mołdawii (Dz.U. 2023, L 114, s. 1).
(
5
)	Sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r.