61981J0320
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-320/81 (
*1
)
I — Os factos, o quadro normativo e os antecedentes do litígio
1.
Por requerimento apresentado em 24 de Dezembro de 1981, S. Acerbis e 485 outros funcionários da Comissão, todos colocados no Centro Comum de Investigação de Ispra (Varese, Itália), impugnaram as suas folhas de vencimento dos meses de Fevereiro e Março de 1981, relativas à liquidação de vencimentos retroactivos feita pela Comissão, com efeito a partir de 1 de Julho de 1980, em aplicação do Regulamento (Euratom, CECA, CEE) n.° 397/81 do Conselho, de 10 de Fevereiro de 1981, que fixa as tabelas dos vencimentos assim como outros elementos de remuneração com efeitos a partir de 1 de Julho de 1980QO L 46, p. 1; EE 01 F3 p. 70).
2.
Os recorrentes impugnam a taxa do coeficiente de correcção aplicada em Itália num duplo aspecto: a) por ser única para toda a Itália e, instituída com base na evolução dos preços na capital, Roma, não ter em conta o custo de vida particularmente elevado do local de afectação; e b) por ser insuficiente, mesmo tendo por base os preços em Roma.
3.
As disposições estatutárias que devem ser tomadas em linha de conta no presente processo são o artigo 64.° do estatuto dos funcionários, segundo o qual «à remuneração do funcionário... é aplicado um coeficiente de correcção superior, inferior ou igual a 100 %, segundo as condições de vida dos diferentes lugares de afectação...», e o artigo 65.°, n.° 2, do estatuto dos funcionários, segundo o qual «no caso de variação sensível do custo de vida, o Conselho tomará, num prazo máximo de dois meses, medidas de adaptação dos coeficientes de correcção e, se for caso disso, do seu efeito retroactivo».
4.
O método de adaptação dos vencimentos dos funcionários e outros agentes das Comunidades adoptado pelo Conselho em Junho de 1976 consagrava o princípio da revisão periódica dos coeficientes de correcção.
5.
Com base neste método o Conselho adoptou, em 21 de Dezembro de 1978, o Regulamento (Euratom, CECA, CEE) n.° 3087/78, que adapta o coeficiente de correcção aplicável às remunerações e pensões dos funcionários e outros agentes das Comunidades Europeias colocados ou domiciliados em Itália (JO L 369, p. 10; EE 01 F2 p. 244). Em virtude deste regulamento, com efeito a partir de 1 de Janeiro de 1978, o coeficiente de correcção para a Itália foi reavaliado mas permaneceu único, tanto para a capital como para Varese.
6.
Seguidamente o Conselho, afastando-se da proposta feita pela Comissão em 9 de Dezembro de 1980, na sequência dos inquéritos efectuados pelo Serviço de Estatística das Comunidades nos Estados-membros, adoptou, em 20 de Janeiro de 1981, o Regulamento (Euratom, CECA, CEE) n.° 187/81, que adapta as remunerações e as pensões comunitárias, bem como os coeficientes de correcção (JO L 21, p. 18), sem que o método de 1978 tenha sido revisto. Este regulamento previa um aumento fixo, em termos líquidos, do vencimento mensal e das pensões.
7.
Na sequência do regulamento acima referido, o Conselho adoptou, em 10 de Fevereiro de 1981, o já citado Regulamento n.° 397/81. Foi fixado um coeficiente de correcção único para Itália, à taxa de 75,3 %, com efeitos a partir de 1 de Julho de 1980.
8.
No presente processo, os recorrentes impugnam as folhas de vencimento relativas à liquidação dos retroactivos calculados com base neste regulamento, com referência ao período compreendido entre 1 de Julho de 1980 e 28 de Fevereiro de 1981.
II — Fundamentos e pedidos dos recorrentes
9.
Os recorrentes invocam quatro fundamentos contra a legalidade dos regulamentos n.os 187/81 e 397/81:
—
o primeiro consiste na violação do artigo 64.° do estatuto dos funcionários, que estabelece o cálculo do coeficiente de correcção segundo as condições de vida nos diferentes locais de colocação, ao passo que, no caso vertente, os regulamentos em litígio prevêem uma única taxa de coeficiente de correcção para a Itália, com base no custo de vida na capital, Roma;
—
o segundo consiste na violação do artigo 65.°, n.° 2, do estatuto dos funcionários: não apenas a reavaliação do coeficiente de correcção italiano terá sido insuficiente, como foi sobretudo tardia, pois o custo de vida no local de colocação dos recorrentes sofreu um aumento de 20 % muito antes do momento da adaptação;
—
o terceiro fundamento assenta na violação do princípio da não discriminação, pois os recorrentes, devido ao coeficiente de correcção inadequado, tiveram um poder de compra inferior aos outros funcionários das Comunidades, colocados noutros locais;
—
como quarto fundamento, é referida a violação do «princípio da confiança». Este fundamento visa, nos termos do requerimento inicial, o método pelo qual foi decidida a adaptação dos coeficientes de correcção. Após tantas garantias dadas pelas autoridades comunitárias quanto à adaptação em termos reais do coeficiente de correcção italiano com base nos inquéritos quinquenais do Eurostat, as esperanças dos recorrentes teriam sido finalmente defraudadas. Com efeito, não foi tomado em consideração o inquérito efectuado por aquele serviço em Outubro de 1980.
10.
Os recorentes pedem que o Tribunal se digne :
—
anular a liquidação dos retroactivos a contar de 1 de Julho de 1980, dado que o coeficiente de correcção para a Itália não teve em conta o custo de vida no seu local de colocação;
—
anular a referida liquidação devido a uma adaptação insuficiente e tardia do coeficiente de correcção aplicável à capital;
—
declarar que as instituições são obrigadas a adoptar as medidas decorrentes da anulação pedida, em especial, após terem procedido a uma nova liquidação dos vencimentos retroactivos, a aplicar um coeficiente adequado a contar de 1 de Julho de 1980;
—
a título subsidiário, ordenar a suspensão da instância no presente processo, aguardando que seja proferido o acórdão no processo 158/79.
11.
A pedido de ambas as partes, a Terceira Secção, à qual fora submetido o processo, decidiu, em 20 de Janeiro de 1982, suspender a instância, aguardando que fosse proferido o acórdão no processo 59/81, Comissão/Conselho, que serviria de orientação relativamente ao presente processo. Após ter sido proferido o acórdão em questão, o processo permaneceu suspenso a pedido da Comissão até que fossem proferidos os acórdãos nos processos 158/79, Roumengous, 737/79, Battaglia, e 543/79, Birke, que apresentavam aspectos similares e analogias com o presente processo.
III — A evolução da situação quanto aos coeficientes de correcção e ao ajustamento anual das remunerações
12.
Na sequência do já referido Regulamento n.° 3087/78 do Conselho, foram interpostos vários recursos por funcionários da Comissão colocados em Ispra.
13.
Pelos acórdãos interlocutórios proferidos em 15 de Dezembro de 1982 nos processos 158/79 (Recueil 1982, p. 4379), 543/79 (Recueil 1982, p. 4425) e 737/79 (Recueil 1982, p. 4497) e nos processos apensos 532/79, 534/79, 567/79, 600/79, 618/79 e 660/79 (Recueil 1982, p. 4465), todos eles recursos contra a Comissão interpostos por funcionários colocados em Ispra, o Tribunal reconheceu que o Regulamento n.° 3087/78 era contrário aos artigos 64.° e 65.° do estatuto dos funcionários. E decidiu do seguinte modo: «a) São anuladas as folhas de vencimento dos recorrentes do mês de Janeiro de 1979, na parte em que estas se limitam a aplicar o Regulamento n.° 3087/78, quer quanto ao montante do ajustamento do coeficiente de correcção quer quanto à sua retroactividade... O Regulamento n.o 3087/78 não é aplicável aos recorrentes, uma vez que não tem em consideração o custo de vida em Varese e limita a retroactividade do coeficiente de correcção a 1 de Janeiro de 1978...»
14.
Por acórdão de 6 de Outubro de 1982, no processo Comissão/Conselho (59/81, Recueil 1982, p. 3329), o Tribunal anulou os regulamentos n.os 187/81 e 397/81, já referidos, por contrários ao artigo 65.°, n.os 1 e 2, do estatuto dos funcionários. O Tribunal decidiu, além disso, que os efeitos das disposições dos regulamentos anulados se mantenham até ao momento em que o Conselho aprove as medidas a que ficou obrigado para assegurar a execução do acórdão. No carácter ilegal destes regulamentos anulados se baseia igualmente o recurso no presente processo.
15.
Na sequência deste acórdão e sob proposta da Comissão de 29 de Outubro de 1982, o Conselho aprovou o Regulamento (CECA, CEE, Euratom) n.° 3139/82, de 22 de Novembro de 1982, que previa os retroactivos QO L 331, p. 1; EE 01 F3 p. 224) a contar de 1 de Abril de 1980.
16.
Após os mencionados acórdãos de 15 de Dezembro de 1982, o Conselho adoptou, em 19 de Dezembro de 1983, o Regulamento (CEE, Euratom, CECA) n.° 3681//83, que altera os coeficientes de correcção aplicáveis em Itália (JO L 368, p. 1; EE 01 F4 p. 65). Este regulamento continha uma nova avaliação do coeficiente de correcção para Itália, com efeito a partir de 1 de Janeiro de 1976 e um coeficiente diferenciado (mais elevado) para Varese. Com base no regulamento em questão, a Comissão pagou indistintamente os vencimentos retroactivos nele referidos a todos os funcionários.
17.
Os recorrentes no presente processo não contestaram as modificações introduzidas pelo regulamento em causa.
18.
Por acórdãos definitivos de 15 de Janeiro de 1985 nos processos 158/79 e 737/79 (Recueil 1985, p. 39 e 71) e nos processos apensos 532/79, 534/79, 567/79, 600/79, 618/79, 660/79 e 543/79 (Recueil 1985, p. 55), nos quais tinham já sido proferidos os mencionados acórdãos interlocutórios de 15 de Dezembro de 1982, o Tribunal deferiu o pedido de juros de mora à taxa de 6 % ao ano sobre o montante dos retroactivos a contar da data da reclamação dos recorrentes, indeferindo, todavia, o pedido de pagamento de juros compensatórios, e condenou a Comissão no essencial das despesas.
19.
Por decisão de 31 de Julho de 1985, a Comissão pagou a todos os funcionários colocados em Ispra juros moratórios sobre as somas devidas a título da nova avaliação do coeficiente aplicável em Itália, instituída pelo Regulamento n.° 3681/83.
20.
Por acórdãos de 30 de Setembro de 1986 nos processos 174/83 (Colect. 1986, p. 2647), 175/83 (Colea. 1986, p. 2667), 176/83 (Colect. 1986, p. 2687), 233/83 (Colect. 1986, p. 2709), 247/83 (Colect. 1986, p. 2729) e 264/83 (Colect. 1986, p. 2749), o Tribunal indeferiu o pedido de juros moratórios sobre os retroactivos pagos em aplicação do já mencionado Regulamento n.° 3139/82.
21.
Com base no método de adaptação das remunerações dos funcionários comunitários de 1981, instituído pelo Regulamento (Euratom, CECA, CEE) n.° 3821/81 e pela Decisão 81/1061/Euratom, CECA, CEE do Conselho, de 15 de Dezembro de 1981 (JO L 386, p. 1 e 6; EE 01 F3 p. 114 e 119), que prevê a revisão quinquenal dos coeficientes de correcção, o Conselho adoptou, em 26 de Novembro de 1986, o Regulamento (CEE, Euratom, CECA) n.° 3619/86, que rectifica os coeficientes de correcção de que são afectadas em Itália e noutros países as remunerações dos funcionários (JO L 336, p. 1), afastando-se de novo da proposta da Comissão. O regulamento em questão foi objecto de um recurso de anulação por parte da Comissão (processo 7/87). Foram contestadas as taxas dos coeficientes de correcção e o alcance do efeito retroactivo, que a Comissão propôs com início em 1 de Janeiro de 1981 e o Conselho considerou apenas a contar de 1 de Janeiro de 1986.
IV — Tramitação do presente processo
22.
Na sequência dos acórdãos interlocutórios de 15 de Dezembro de 1982, já mencionados, os recorrentes, convidados pelo Tribunal, observaram em carta chegada a 3 de Fevereiro de 1983 que os referidos acórdãos, se bem que favoráveis num certo sentido, não abrangiam todos os «petita» do presente processo, uma vez que o Tribunal nada decidira quanto à reparação dos prejuízos nem quanto às despesas; pediram, portanto, que a instância continuasse suspensa «até à adopção das medidas e das decisões eventuais previstas pelo acórdão de 15 de Dezembro de 1982».
23.
Por carta recebida em 28 de Junho de 1985, a Comissão, convidada pelo Tribunal, por carta de 20 de Maio de 1985, a tomar uma posição na sequência dos acórdãos de 15 de Janeiro de 1985, entendeu que os recorrentes já não tinham qualquer interesse no prosseguimento do processo; com efeito, todas as suas pretensões estariam satisfeitas após as medidas tomadas, em aplicação dos acórdãos interlocutórios e definitivos acima mencionados, pelo Regulamento n.° 3681/83, já citado. A Comissão assinala que, ao contrário dos processos similares 321/81, Battaglia/Comissão, e 323/81, Amesz/Comissão, então suspensos pelas mesmas razões, os recorrentes não pediram no caso vertente o pagamento de juros. A Comissão pediu, portanto, ao Tribunal que declarasse a inutilidade superveniente da lide, deixando ao prudente arbítrio do Tribunal a decisão quanto às despesas.
24.
Em resposta ao mesmo convite de 20 de Maio de 1985, os recorrentes, por carta chegada em 16 de Setembro de 1985, pediram que o processo permanecesse suspenso, uma vez que no processo paralelo 321/81, já mencionado, as partes haviam pedido a suspensão da instância aguardando os acórdãos nos processos 176/83, 233/83, 247/83 e 264/83, relativos aos juros moratórios sobre os retroactivos dos vencimentos e, em especial, porque «as operações de revisão quinquenal (1981) do coeficiente de correcção, referidas no quarto fundamento do recurso Acerbis, ainda não estão terminadas».
25.
Esta tomada de posição foi integralmente mantida na carta chegada ao Tribunal em 2 de Dezembro de 1985, em resposta ao pedido deste de 21 de Outubro de 1985.
26.
Por nota de 6 de Outubro de 1986, o juiz relator propôs o recomeço da instância, ao constatar que o Tribunal tinha já proferido os acórdãos em todos os processos similares, cuja litispendência era a razão da suspensão do presente processo. Na sequência da decisão de 21 de Outubro de 1986 da Quarta Secção, à qual, entretanto, tinha sido deferido o processo, as partes foram convidadas a retomá-lo na fase escrita, suspensa por ocasião do memorando de defesa.
27.
Por carta chegada em 19 de Novembro de 1986, os recorrentes pediram que o seu processo se discutisse na mesma audiência que o processo 323/81, já referido; este requerimento foi indeferido, dada a distância considerável entre as fases em que se encontravam os dois processos.
28.
A partir de então, a fase escrita seguiu o curso normal. Com base no relatório do juiz relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal (Quarta Secção) decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução.
V — Fundamentos e argumentos das partes
29.
No seu memorando de defesa, a Comissão sustenta que os recorrentes já não têm qualquer interesse no prosseguimento do processo, pois na sequência dos acórdãos interlocutórios de 15 de Dezembro de 1982, já citados, e dos acórdãos definitivos de 15 de Janeiro de 1985, também já referidos, foram deferidos todos os pedidos dos recorrentes e, em aplicação do Regulamento n.° 3681/83, já referido, a Comissão pagou retroactivos a todos os funcionários a contar de 1 de Janeiro de 1976.
30.
Se bem que um pedido de juros não tenha sido formulado de modo expresso no presente recurso, a questão deve ser considerada ultrapassada, pois a Comissão pagou juros sobre os retroactivos das remunerações a todos os funcionários de Ispra (decisão de 31 de Julho de 1985, já mencionada).
31.
Quanto ao pedido dos recorrentes, formulado na sua carta de 16 de Setembro de 1985, de manterem ainda suspensa a instância por não estar ainda encerrada a revisão quinquenal, a Comissão sustenta que esse argumento, visto ter por base, segundo os recorrentes, o quarto fundamento do recurso, não pode ter influência sobre o processo. De facto, os recorrentes basearam o seu recurso no carácter ilegal do Regulamento n.° 397/81, acima referido. Uma vez que os recorrentes não impugnaram o Regulamento n.° 3681/83, que revogou o Regulamento n.° 397/81, a questão já não teria qualquer interesse. De resto, a revisão quinquenal a efectuar pelo Conselho verifi-car-se-ia a contar de 1 de Janeiro de 1981, numa data, portanto, posterior a 1 de Julho de 1980, data a que os recorrentes se referem no seu recurso.
32.
Se os recorrentes, com o fundamento da «violação da confiança», pretendem dizer que a Comissão deveria ter agido para salvaguardar os seus direitos ulteriores, esta sublinha que, para se ter legitimidade para impugnar uma medida, é necessário um interessé actual e não potencial ou futuro. Por outro lado, impugnou o Regulamento n.° 3619/86 do Conselho, pois este afastou-se das suas propostas (processo 7/87, já citado).
33.
A Comissão pede, por conseguinte, que o Tribunal declare que o litígio ficou destituído de objecto e ordene o cancelamento do processo.
34.
Quanto às despesas, a Comissão admite que, na origem do recurso, está um regulamento do Conselho reconhecido mais tarde como ilegal. Mas a Comissão tomou todas as medidas para restabelecer inteiramente os direitos dos recorrentes e convidou-os a terminar o processo, oferecendo-lhes o pagamento das despesas. Uma vez que estes insistem, de forma pouco correcta, em prosseguir o processo, a Comissão pede que as partes suportem as respectivas despesas, no todo ou em parte.
35.
Os recorrentes, na réplica, sustentam que, se é verdade que uma parte importante dos seus pedidos foi satisfeita — a saber, o coeficiente diferenciado Varese-Roma —, permanece, no entanto, a questão do ajustamento suficiente do coeficiente de correcção para a Itália. Parecem considerar que o seu pedido a este propósito permanecerá por satisfazer enquanto a data de entrada em efeito do ajustamento do coeficiente de correcção, na sequência da revisão quinquenal, não estiver ligada à data dos inquéritos (Outubro de 1980). Assim, a partir de 1 de Janeiro de 1981, devia ter sido aplicado outro coeficiente de correcção, com base no resultado dos inquéritos acima referidos. Ora, o já citado Regulamento n.° 3619/86 do Conselho, objecto de um recurso de anulação interposto pela Comissão (processo 7/87), não teve em consideração os inquéritos acima referidos e aplicou um coeficiente de correcção inadequado.
36.
Continua a haver, por conseguinte, um interesse em agir por parte dos recorrentes, na perspectiva das questões seguintes.
37.
Primo, do ponto de vista da admissibilidade de um pedido ulterior da sua parte : em caso de decisão desfavorável na matéria não poderiam agir judicialmente (pois ser-lhes-ia oposta uma excepção de inadmissibilidade) quanto ao pedido de reparação dos prejuízos ulteriores se desistissem do actual processo contra o primeiro prejuízo, verificado em Janeiro de 1981; secundo, quanto ao início da contagem dos juros: segundo a jurisprudência do Tribunal, seria a data da reclamação; ora, a desistência do presente recurso faria desaparecer igualmente essa reclamação; tercio, quanto ao montante da reavaliação do coeficiente de correcção resultante da revisão quinquenal.
38.
E incorrecto afirmar que os recorrentes deviam ter impugnado o Regulamento n.° 3681/83 (mais exactamente, os actos de execução do Regulamento n.° 3681/83), pois tal recurso seria supérfluo; com efeito, o recurso actual contra a primeira liquidação dos retroactivos a título da adaptação do coeficiente de correcção (efectuada após a que foi objecto do processo 158/79, já referido) foi, segundo os recorrentes, interposto em tempo útil, com base num interesse «actual».
39.
Os recorrentes, na réplica, pedem que o Tribunal
—
«anule as liquidações impugnadas» na medida em que não reflectem as adaptações que devem ser introduzidas no coeficiente de correcção na sequência dos inquéritos de 1980;
—
declare que a Comissão está obrigada a pagar-lhes juros moratórios e compensatórios;
—
apense o processo, para efeitos da discussão da causa, ao já citado processo 7/87.
40.
A Comissão, na tréplica, não contesta que, na altura da interposição do recurso, os recorrentes tivessem interesse em atacar os efeitos do Regulamento n.° 397/81, já referido, a contar de 1 de Julho de 1980, data do início da eficácia do regulamento. Mas, uma vez que este regulamento foi revogado por outro regulamento que não foi objecto de recurso, as pretensões dos recorrentes estão destituídas de objecto.
41.
Quanto ao vício no processo da revisão quinquenal, que ainda subsistiria, a Comissão observa que o recurso se dirige contra os efeitos do Regulamento n.° 397/81, que tinham como ponto de partida a data de 1 de Julho de 1980, enquanto a revisão quinquenal se reporta ao período a partir de 1 de Janeiro de 1981 e é, portanto, posterior ao regulamento impugnado.
42.
Quanto ao ponto de vista dos recorrentes, segundo o qual este recurso constitui uma garantia contra uma eventual excepção de inadmissibilidade, a Comissão refere-se à jurisprudência do Tribunal, segundo a qual, no caso de vários regulamentos se sucederem numa determinada matéria, a impugnação do último regulamento abrange igualmente os precedentes. Acrescenta que impugnou o Regulamento n.° 3619/83 do Conselho, que não tinha devidamente em conta a revisão quinquenal dos coeficientes de correcção.
43.
Quanto à data a que se reporta o pagamento de juros, a Comissão salienta que, pela decisão de 31 de Julho de 1985, já citada, pagou juros moratórios sobre os retroactivos devidos em virtude do Regulamento n.° 3681/83. Qualquer outro pedido de juros, como, por exemplo, de juros compensatórios, seria inadmissível, por extemporâneo.
44.
A Comisão considera simples pretexto o novo fundamento invocado para o prosseguimento do presente processo, relativo à exigibilidade do montante da reavaliação resultante da revisão quinquenal. Não seria responsável pelos efeitos negativos do mecanismo aplicado e devia, em qualquer caso, executar o Regulamento n.° 3619/86 do Conselho. Se o Tribunal julgar procedente o recurso contra este regulamento, todos os funcionários receberão os montantes devidos a título de retroactivos.
45.
Os recorrentes nunca invocaram a indemnização por danos com base no artigo 215.° do Tratado.
46.
O pedido de apensação deste processo ao processo 7/87 visa fazer prosseguir o presente processo a qualquer preço. O recurso no processo 7/87 tem um objectivo diferente, os interesses dos funcionários estão adequadamente protegidos e a Comissão não tem necessidade de um elemento de protecção externo.
VI — A evolução da jurisprudência após o encerramento da fase escrita
47.
Após a conclusão da fase escrita no presente processo, verificou-se o encerramento ļdefinitivo dos dois últimos processos pendentes idênticos a este: por despacho de 10 de Junho de 1987, o Tribunal (Segunda Secção) declarou a inutilidade superveniente da lide no processo Battaglia/Comissão (321/81, Colect. 1987, p. 2425), visto os recorrentes näo terem contestado os argumentos da Comissão segundo os quais o recurso ficara destituído de objecto, e, por despacho de 2 de Julho de 1987, o Tribunal (Primeira Secção) ordenou o cancelamento do processo Amesz e outros/Comissão (323/81, Colect. 1987, p. 2935), na sequência da desistência dos recorrentes.
48.
Além disso, por acórdão de 28 de Junho de 1988 (Colect. 1988, p. 3401) no já mencionado processo 7/87, o Tribunal anulou o citado Regulamento n.° 3619/86 do Conselho.
C. N. Kakouris
Juiz relator
(
*1
)	Língua do processo: italiano.