DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (septième chambre)
31 mars 2020 (*)
« Recours en annulation – Fonction publique – Fonctionnaires – Congé de maladie – Avis négatif du service médical – Modifications dans le système informatique de gestion du personnel – Actes non susceptibles de recours – Actes ne faisant pas grief – Irrégularité de la procédure précontentieuse – Recours prématuré – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑499/19,
ZU, représenté par Me C. Bernard-Glanz, avocat,
partie requérante,
contre
Service européen pour l’action extérieure (SEAE),
représenté par MM. R. Spac et S. Marquardt, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 270 TFUE et tendant à l’annulation des prétendues
décisions du 31 août 2018 et du 10 janvier 2019 du SEAE, ainsi que de la note de la Commission européenne du 30 août 2018, prévoyant une réduction du congé de maladie du requérant et, en tant que de besoin, de la décision de la Commission du 1er avril 2019 rejetant sa réclamation du 30 novembre 2018 dirigée contre ladite note et contre l’éventuelle décision subséquente de déduire de son congé annuel son absence du 28 au 31 août 2018,
LE TRIBUNAL (septième chambre),
composé de M. R. da Silva Passos, président, Mme I. Reine et M. L. Truchot (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1        Le requérant, ZU, est un fonctionnaire de la Commission européenne qui, à la date des faits à l’origine du présent litige, était affecté au Service européen pour l’action extérieure (SEAE), au sein de la délégation de l’Union européenne en Russie (ci-après la « délégation »), ayant son siège à Moscou (Russie).
2        Lors d’un voyage privé en Pologne, le 5 août 2018, le requérant a consulté un médecin qui lui a délivré un certificat d’arrêt de travail (ci-après le « certificat du 5 août 2018 »),
pour la période comprise entre le 6 et le 31 août 2018. Le requérant a transmis le certificat du 5 août 2018 au service médical de la Commission par courriel du 7 août 2018.
3        Le 21 août 2018, à la suite de cet arrêt de travail, le service médical de la Commission a invité le requérant à se présenter à un contrôle médical à Bruxelles (Belgique). Par courriel du 24 août 2018, le requérant a confirmé sa disponibilité pour se soumettre au contrôle médical prévu à Bruxelles le 28 août
suivant. Il a toutefois précisé que l’obligation de se présenter à ce contrôle l’empêcherait d’utiliser les billets d’avions qu’il avait réservés pour se rendre à une consultation médicale privée déjà prévue en Pologne. Il a donc demandé que l’administration prenne des dispositions lui permettant de concilier ses deux rendez-vous médicaux. Par courriel du même jour, il a informé l’administration d’un itinéraire, alternatif à un vol aller-retour direct de Moscou à Bruxelles, qui prévoyait une étape à Varsovie (Pologne) sur la voie du retour. Cet itinéraire alternatif lui aurait permis de se rendre à Bruxelles à la date souhaitée par le service médical de la Commission et de ne reporter que de quelques jours son autre rendez-vous médical.
4        Après plusieurs échanges de courriels, le 27 août 2018, la délégation a informé le requérant que l’ordre de mission qui avait été préparé pour son déplacement à Bruxelles prévoyait un vol aller-retour de Moscou à Bruxelles, pour les 28 et 29 août 2018, et l’a invité à signer cet ordre de mission. Le requérant ayant, à nouveau, souligné qu’il existait un itinéraire alternatif qui lui aurait permis de concilier ses deux rendez-vous médicaux, la délégation lui a répondu qu’un tel changement aurait comporté des frais complémentaires qu’elle n’entendait pas prendre
en charge. Après avoir fait observer que cet itinéraire alternatif pouvait être obtenu à un prix moins élevé que celui proposé par la délégation et après avoir reçu de celle-ci un message lui rappelant son obligation de se rendre au contrôle médical prévu à Bruxelles, indépendamment de ses projets personnels en Pologne ou ailleurs, le requérant a modifié l’ordre de mission afin d’y insérer l’itinéraire alternatif et a signé cet ordre de mission.
5        Le 30 août 2018, le requérant ne s’étant pas présenté au contrôle médical prévu pour le 28 août 2018, le médecin-conseil de la Commission a rédigé une note (ci-après la « note du 30 août 2018 »), dont le contenu est le suivant :
« […]
À la demande de l’administration, l’intéressé a été convoqué le 28 [août] 2018 au service médical. Vu qu’il ne s’est pas présenté sans justification, il est à considér[er] en absence injustifiée à partir du 28 [août] 2018.
[Signature]
Il appartient à l’[autorité investie du pouvoir de nomination] de prendre la décision quant à la nature du congé.
[…] »
6        Par deux courriels du 30 août 2018 adressés au médecin-conseil, le requérant a contesté la note du même jour.
7        Le 31 août 2018, des modifications afférentes aux congés du requérant (ci-après les « modifications du 31 août 2018 ») ont été apportées dans le système informatique de gestion du personnel Sysper. Selon le requérant, il résulte de ces modifications que la période d’absence injustifiée qui lui est imputée s’élève à onze jours.
8        Par courriel du 6 septembre 2018, le médecin-conseil a informé le requérant que son absence devait être considérée comme étant injustifiée au motif qu’il n’avait pas pu l’examiner. Il a précisé que la fonction du médecin-conseil était de donner un avis, tandis qu’il revenait à l’autorité investie du pouvoir de nomination (ci-après l’« AIPN ») de prendre une décision quant à la nature du congé.
9        Par courriel du 12 novembre 2018 (ci-après le « courriel du 12 novembre 2018 »), le requérant a signalé à la délégation qu’il ne pouvait pas introduire
dans Sysper les données relatives à son emploi du temps, en raison de la question, laissée en suspens, de la qualification qui devait être appliquée à son
absence de
la dernière semaine du mois d’août 2018. Il a demandé que cette question soit résolue dans les meilleurs délais.
10      Le 30 novembre 2018, le requérant a introduit une réclamation (ci-après la « réclamation du 30 novembre 2018 »)
fondée
sur l’article 90, paragraphe 2, du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le « statut »), dirigée contre la note du 30 août 2018 et contre l’éventuelle décision subséquente
de déduire de son congé annuel son absence du 28 au 31 août 2018.
11      Le 1er décembre 2018, le requérant a été réaffecté auprès de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF).
12      Le 10 janvier 2019, des modifications afférentes aux congés du requérant (ci-après les « modifications du 10 janvier 2019 ») ont été introduites dans Sysper, mentionnant
que le certificat du 5 août 2018 justifiait son absence du 6 août au 27 août 2018. Selon le requérant, il résulte de ces modifications que
la durée de son congé a été réduite.
13      Par décision du 1er avril 2019 (ci-après la « décision de rejet de la réclamation »), le directeur général de l’OLAF, en sa qualité d’AIPN, a rejeté la réclamation du 30 novembre 2018. À cette fin, il a relevé, d’une part, que la note du 30 août 2018 n’était pas un acte faisant grief au requérant au sens de l’article 90, paragraphe 2, du statut et, d’autre, part, que l’AIPN n’avait pris, à ce jour, aucune décision définitive sur le type de congé, soit de maladie soit annuel, devant être appliqué à l’absence du requérant du 28 au 31 août 2018.
Procédure et conclusions des parties
14      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 10 juillet 2019, le requérant a introduit le présent recours.
15      Dans ses observations sur la proposition du Tribunal de joindre les affaires T‑671/18, ZU/Commission, et T‑140/19, ZU/Commission, déposées au greffe du Tribunal le 18 juillet 2019, le requérant a demandé que lesdites affaires, la présente affaire ainsi que l’affaire T‑154/19, ZU/SEAE, soient jointes. Dans ses observations sur cette demande, déposées au greffe du Tribunal le 30 août 2019, le SEAE a conclu au rejet de celle-ci.
16      Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 31 juillet 2019, en application de l’article 66 du règlement de procédure du Tribunal, le requérant a demandé le bénéfice de l’anonymat. Par décision du 6 septembre 2019, le Tribunal (troisième chambre) a fait droit à cette demande.
17      La composition du Tribunal ayant été modifiée, par décision du 18 octobre 2019, le président du Tribunal, en application de l’article 27, paragraphe 3, du règlement de procédure, a réattribué l’affaire à un nouveau juge rapporteur, affecté à la septième chambre.
18      Par décision du président de la septième chambre du Tribunal du 23 octobre 2019, la demande de jonction visée au point 15 ci-dessus
a été rejetée.
19      Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 4 novembre 2019, le SEAE a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130 du règlement de procédure. Le requérant a déposé ses observations sur cette exception le 18 décembre 2019.
20      Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        déclarer le recours recevable ;
–        annuler la note du 30 août 2018, la « décision du 31 août 2018 » et la « décision du 10 janvier 2019 » ;
–        en tant que de besoin, annuler la décision de rejet de la réclamation ;
–        condamner le SEAE aux dépens.
21      Le SEAE conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme étant irrecevable ;
–        condamner le requérant aux dépens.
En droit
22      En vertu de l’article 130 du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond. En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide de statuer sans poursuivre la procédure.
23      Dans l’exception d’irrecevabilité, le SEAE soulève les cinq fins de non-recevoir suivantes :
–        les actes mentionnés dans la requête ne constitueraient pas des décisions administratives définitives produisant des effets sur la situation juridique du requérant ;
–        le recours, en ce qu’il est dirigé contre la décision de rejet de la réclamation, s’adresserait au mauvais défendeur ;
–        le requérant n’aurait pas respecté la procédure précontentieuse ;
–        la réclamation du 30 novembre 2018 ne serait pas dirigée contre les actes visés par le recours ;
–        le recours ne respecterait pas les exigences formelles résultant de l’article 76, sous d), du règlement de procédure.
24      Il y a lieu d’examiner les fins de non-recevoir tirées de l’absence d’actes faisant grief et du non-respect de la procédure précontentieuse prévue à l’article 91, paragraphe 2, du statut, lesquelles sont préalables.
Sur les demandes d’annulation de la note du 30 août 2018 et des décisions du 31 août 2018 et du 10 janvier 2019
25      En premier lieu, le SEAE fait valoir que la note du 30 août 2018 ne constitue pas, en elle-même, un acte faisant grief.
26      En deuxième lieu, le SEAE soutient que les modifications du 31 août 2018 et du 10 janvier 2019 ne sont que des extraits de Sysper faisant apparaître des modifications introduites par le « gestionnaire des congés », lequel serait un fonctionnaire relevant du groupe de fonctions des assistants. Ces modifications ne seraient que des annotations de nature technique, qui ne pourraient être considérées comme étant des décisions administratives de l’AIPN. Ces annotations ne modifieraient pas la situation juridique du requérant.
27      En troisième lieu, le SEAE souligne que les modifications du 31 août 2018 et du 10 janvier 2019 n’ont pas fait l’objet d’une réclamation, dès lors que celle du 30 novembre 2018 était dirigée contre la note du 30 août 2018 et contre l’éventuelle décision subséquente de déduire du congé annuel du requérant son absence du 28 au 31 août 2018.
28      Le requérant fait observer, tout d’abord, que la thèse du SEAE, selon laquelle ni la note du 30 août 2018 ni les modifications du 31 août 2018 et du 10 janvier 2019 ne constituent des actes attaquables, conduit à la situation dans laquelle il ne peut pas introduire de recours recevable alors que ces actes ont réduit son congé annuel.
29      Ensuite, il soutient que les modifications du 31 août 2018, qui ont mis en œuvre la note du 30 août 2018, ne sont pas une simple annotation, technique et provisoire, introduite dans Sysper par un fonctionnaire n’ayant pas de pouvoir décisionnel, mais traduisent une décision qui produit des effets juridiques. En effet, d’une part, cette décision constituerait la raison pour laquelle l’Office d’investigation et de discipline de la Commission (IDOC) a ouvert une enquête concernant son absence du 28 au 31 août 2018 et, d’autre part, elle aurait fait obstacle à la possibilité pour lui d’introduire dans Sysper les données relatives à son emploi du temps.
30      Enfin, le requérant souligne que la réclamation du 30 novembre
2018 et le présent recours, tout en présentant quelques différences mineures dans leurs formulations, sont dirigés contre les mêmes actes.
31      En premier lieu, il convient de rappeler qu’une réclamation administrative et le recours subséquent doivent tous deux être dirigés contre un acte faisant grief à la partie requérante au sens de l’article 90, paragraphe 2, et de l’article 91, paragraphe 1, du statut. L’acte faisant grief est celui qui produit des effets juridiques obligatoires de nature à affecter directement et immédiatement les intérêts de la partie requérante, en modifiant, de façon caractérisée, la situation juridique de celle-ci (voir ordonnance du 13 septembre 2013, Conticchio/Commission, T‑358/12 P, EU:T:2013:525, point 21 et jurisprudence citée). Une mesure, pour pouvoir être qualifiée d’acte faisant grief, doit émaner de l’autorité compétente et renfermer une prise de position définitive de l’administration à l’égard de la situation individuelle de la partie requérante (voir arrêt du 9 avril 2019, Aldridge e.a./Commission, T‑319/17, non publié, EU:T:2019:231, point 42 et jurisprudence citée).
32      En deuxième lieu, il appartient au Tribunal, quelles que soient les prises de position des parties, de rechercher si l’acte litigieux est un acte faisant grief au fonctionnaire, qui constitue ainsi le point de départ de la phase précontentieuse prévue à l’article 90, paragraphe 2, du statut (voir, en ce sens, ordonnance du 15 décembre 1998, de Compte/Parlement, T‑25/98, EU:T:1998:300, point 38 et jurisprudence citée).
33      En troisième lieu, lorsque l’élaboration d’un acte s’effectue en plusieurs phases, notamment au terme d’une procédure interne, ne constitue en principe un acte attaquable que la mesure qui fixe définitivement la position de l’institution au terme de cette procédure, à l’exclusion des mesures intermédiaires, dont l’objectif est de préparer la décision finale. Les actes préparatoires d’une décision ne font pas grief et ce n’est qu’à l’occasion d’un recours contre la décision prise au terme de la procédure que la partie requérante peut faire valoir l’irrégularité des actes antérieurs qui lui sont étroitement liés (voir arrêt du 16 mars 2009, R/Commission, T‑156/08 P, EU:T:2009:69, point 49 et jurisprudence citée).
34      En l’espèce, premièrement, en ce qui concerne la note du 30 août 2018, il y a lieu de relever que celle-ci, ainsi qu’il résulte de son libellé (voir point 5 ci-dessus), consiste dans un avis du médecin-conseil et constitue donc un simple acte préparatoire de la décision que l’AIPN doit prendre sur le type de congé, soit de maladie soit annuel, qui doit être appliqué à l’absence du requérant du 28 au 31 août 2018. Un tel acte préparatoire est insusceptible de faire l’objet d’un recours, de sorte que la demande tendant à son annulation doit être rejetée comme irrecevable (voir, en ce sens, ordonnance du 4 novembre 2008, Marcuccio/Commission, F‑18/07, EU:F:2008:134, point 33, et arrêt du 23 novembre 2010, Marcuccio/Commission, F‑65/09, EU:F:2010:149, points 44 et 45).
35      Deuxièmement, en ce qui concerne les modifications du 31 août 2018, il y a lieu de relever qu’il ne ressort ni de l’extrait de Sysper, qui constitue l’annexe A.1 de la requête, ni d’aucun autre document du dossier que, au 31 août 2018, l’AIPN aurait adopté une décision définitive quant à la qualification qui doit être appliquée à l’absence du requérant de la dernière semaine du mois d’août 2018. Au demeurant, dans la requête, le requérant admet que, lorsqu’il a introduit sa réclamation du 30 novembre 2018, aucune décision de déduire de son congé annuel l’absence prétendument non autorisée n’avait été adoptée.
36      Par ailleurs, quant au fait, invoqué par le requérant (voir point 29 ci-dessus), que l’IDOC a ouvert une enquête au sujet de cette absence, il ne saurait être considéré que l’ouverture d’une telle enquête ait transformé lesdites modifications, insérées à la suite d’un simple avis, tel que la note du 30 août 2018, en un acte qui a modifié la situation juridique du requérant. Au contraire, en l’espèce, les résultats de l’enquête de l’IDOC pourraient précisément permettre à l’AIPN de prendre une décision définitive sur la qualification des jours de congé du requérant. Quant au fait que les modifications du 31 août 2018 feraient obstacle à l’introduction par le requérant de son emploi du temps dans Sysper, il convient de relever que celui-ci
se borne à soutenir qu’il se trouve dans une situation « l’empêchant de facto de se conformer aux règles relatives à l’horaire flexible, dès lors que, autrement, il devrait signer un emploi du temps (déclaration), qui à première vue ne reflétait pas la réalité (l’absence du 28 au 31 août apparaîtrait dans l’emploi du temps en tant que “présence” ou il y aurait des données manquantes qui créeraient un solde négatif de temps de travail) ». Or, ainsi formulés, de tels arguments ne permettent pas de comprendre en quoi les modifications du 31 août 2018 auraient modifié, de façon caractérisée, sa situation juridique.
37      Il s’ensuit que les modifications du 31 août 2018 ne constituent pas un acte faisant grief au sens de la jurisprudence rappelée au point 31 ci-dessus.
Il en résulte que le présent recours est irrecevable en ce qu’il est dirigé contre celles-ci.
38      Troisièmement, en ce qui concerne les modifications du 10 janvier 2019, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, tout recours contre un acte faisant grief qui émane de l’AIPN doit, en règle générale, impérativement être précédé d’une réclamation précontentieuse ayant fait l’objet d’une décision explicite ou implicite de rejet. Un recours introduit avant que cette procédure précontentieuse ne soit terminée est, en raison de son caractère prématuré, irrecevable en vertu de l’article 91, paragraphe 2, du statut (voir arrêt du 18 décembre 2008, Belgique et Commission/Genette, T‑90/07 P et T‑99/07 P, EU:T:2008:605, point 105 et jurisprudence citée).
39      En l’espèce, il suffit de constater que le requérant n’a pas introduit de réclamation contre la prétendue décision que constitueraient les modifications du 10 janvier 2019, de sorte qu’il n’y a pas lieu de déterminer si celle-ci peut être considérée comme une réponse négative de l’AIPN à la demande formulée dans le courriel du 12 novembre 2018 (voir point 9 ci-dessus) et si elle constitue ainsi un acte faisant grief.
40      Il s’ensuit que
les modifications du 10 janvier 2019 n’ont pas fait l’objet d’une procédure précontentieuse régulière.
41      Par ailleurs, le requérant considère à tort que l’irrecevabilité du recours le priverait du droit à une protection juridictionnelle effective. En effet, les articles 90 et 91 du statut permettent aux fonctionnaires d’introduire une demande auprès de l’administration, d’en obtenir toujours une réponse, explicite ou implicite, et de contester celle-ci par une réclamation ainsi que, en cas de rejet, explicite ou implicite, de cette dernière, par un recours juridictionnel. Or, si, par le courriel du 12 novembre 2018, le requérant a introduit une demande tendant à obtenir une décision définitive sur son absence pendant la dernière semaine du mois d’août 2018, il ne s’est pas conformé par la suite à la procédure prévue par lesdits articles.
42      Au vu des considérations qui précèdent, il y a lieu de conclure que le présent recours est irrecevable en ce qu’il est dirigé contre la note du 30 août 2018 et contre les décisions qui résultent prétendument des modifications du 31 août 2018 et du 10 janvier 2019.
Sur la demande d’annulation de la décision de rejet de la réclamation
43      Le SEAE soutient que la décision de rejet de la réclamation ne constitue pas, prise isolément, un acte attaquable. En outre, il relève que, en tout état de cause, la réclamation du 30 novembre 2018 a été rejetée comme irrecevable et qu’elle ne portait pas sur les mêmes actes que ceux attaqués en l’espèce.
44      Le requérant n’a pas présenté d’observation à cet égard.
45      Il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, les conclusions en annulation formellement dirigées contre le rejet d’une réclamation ont pour effet de saisir le Tribunal de l’acte contre lequel la réclamation a été présentée, lorsqu’elles sont, comme telles, dépourvues de contenu autonome (arrêts du 17 janvier 1989, Vainker/Parlement, 293/87, EU:C:1989:8, point 8, et du 13 décembre 2018, CH/Parlement, T‑83/18, EU:T:2018:935, point 56).
Cependant, lorsque la décision de rejet de la réclamation a une portée différente de celle de l’acte contre lequel cette réclamation a été formée, notamment lorsqu’elle modifie la décision initiale ou lorsqu’elle contient un réexamen de la situation de la partie requérante en fonction d’éléments de droit et de fait nouveaux qui, s’ils étaient survenus ou avaient été connus de l’autorité compétente avant l’adoption de la décision initiale, auraient été pris en considération, le Tribunal peut être amené à statuer spécifiquement sur les conclusions formellement dirigées contre la décision de rejet de la réclamation (voir arrêt du 19 décembre 2019, ZQ/Commission, T‑647/18, non publié, EU:T:2019:884, point 36 et jurisprudence citée).
46      En l’espèce, dans la décision de rejet de la réclamation, l’AIPN s’est bornée à relever que cette dernière était irrecevable. En substance, elle a considéré, premièrement, que la note du 30 août 2018 n’était pas un acte faisant grief et, deuxièmement, qu’aucune décision définitive n’avait été prise sur le type de congé, soit de maladie soit annuel, qui devrait être appliqué à l’absence du requérant du 28 au 31 août 2018.
47      En premier lieu, il doit être constaté que le présent recours n’est pas dirigé contre une telle éventuelle décision subséquente et que, en tout état de cause, un acte futur et hypothétique ne peut pas faire l’objet d’une réclamation ou d’un recours recevables (voir, en ce sens, ordonnance du 18 septembre 1996, Langdon/Commission, T‑22/96, EU:T:1996:121, point 16, et arrêt du 3 juillet 2014, Alchaar/Conseil, T‑203/12, non publié, EU:T:2014:602, point 72).
48      En second lieu,
étant donné que la réclamation du 30 novembre 2018, en ce qu’elle était dirigée contre la note du 30 août 2018, a été rejetée comme irrecevable au seul motif que celle-ci ne constituait pas un acte faisant grief, il ne saurait être considéré que l’AIPN a modifié cette note ni réexaminé la situation du requérant. Ainsi, à défaut de tout autre élément dont il résulterait que la décision de rejet de la réclamation a une portée différente de celle de ladite note, il doit être conclu que la demande d’annulation de la décision de rejet de la réclamation n’a pas de contenu autonome.
49      Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le présent recours, dans son intégralité, comme étant irrecevable, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres fins de non-recevoir invoquées par le SEAE dans son exception d’irrecevabilité.
Sur les dépens
50      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions du SEAE.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (septième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)      ZU est condamné aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 31 mars 2020.
Le greffier
Le président
E. Coulon
R. da Silva Passos
*      Langue de procédure : l’anglais.