62002CJ0113_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C-113/02,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 226 ES,
podaná dne 27. března 2002,
Komise Evropských společenství, zastoupená H. van Lierem, jako zmocněncem, ve spolupráci s M. van der Woudem a R. Wezenbeek‑Geuke, advocaten, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
proti
Nizozemskému království, zastoupenému H. G. Sevenster, jako zmocněnkyní,
žalovanému,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení P. Jann (zpravodaj), předseda senátu,  A. Rosas, R. Silva de Lapuerta, K. Lenaerts a S. von Bahr, soudci,
generální advokát: F. G. Jacobs,
vedoucí soudní kanceláře: R. Grass,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 6. května 2004,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Svou žalobou se Komise Evropských společenství domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Nizozemské království nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z čl. 7 odst. 4 nařízení Rady (EHS) č. 259/93 ze dne 1. února 1993 o dozoru nad přepravou odpadů v rámci Evropského společenství, do něj a z něj a o její kontrole (Úř. věst. L 30, s. 1; Zvl. vyd. 15/02, s. 176), z čl. 1 písm. e) a f) a z čl. 7 odst. 1 směrnice Rady 75/442/EHS ze dne 15. července 1975 o odpadech (Úř. věst. L 194, s. 39; Zvl. vyd. 15/01, s. 23), ve znění směrnice Rady 91/156/EHS ze dne 18. března 1991 (Úř. věst. L 78, s. 32; Zvl. vyd. 15/02, s. 3) a rozhodnutí Komise 96/350/ES ze dne 24. května 1996 (Úř. věst. L 135, s. 32; Zvl. vyd. 15/03, s. 59; dále jen „směrnice 75/442“), jakož i z článku 82 ES ve spojení s článkem 86 ES.
2. Komise se vzdala svých žalobních důvodů týkajících se porušení čl. 7 odst. 1 směrnice 75/442 a článku 82 ES ve spojení s článkem 86 ES.
Právní rámec
Právní úprava Společenství
Definice
3. Článek 2 písm. i) a k) nařízení č. 259/93 definuje, pokud jde o odpady, jednak „odstraňování“ tak, že „odstraňování odpadu definuje v čl. 1 písm. e) směrnice 75/442/EHS“, a jednak definuje „využití“ tak, že „využití definuje v čl. 1 písm. f) směrnice 75/442/EHS“.
4. Podle čl. 1 písm. e) a f) zmíněné směrnice se jednak „odstraňováním“ rozumí „kterýkoli z postupů uvedených v příloze II A“ a jednak „využitím“ „kterýkoli z postupů uvedených v příloze II B“.
5. Pojem „spalování na pevnině“ je uveden v bodě D 10 přílohy II A směrnice 75/442, a je tedy považovaný za „odstraňování“. Naproti tomu z bodu R 1 přílohy II B téže směrnice vyplývá, že v případě „použití jako paliva nebo jiným způsobem k výrobě energie“, se jedná o „využití“ (spalováním).
Hmotněprávní pravidla
6. Co se týče odpadů určených k využití, pátá odrážka čl. 7 odst. 4 písm. a) nařízení č. 259/93 stanoví, že „[p]říslušné orgány pro příjem a odesílání mohou vznést proti plánované přepravě odůvodněné námitky: [...]
– pokud poměr využitelných a nevyužitelných odpadů, odhadnutá hodnota materiálů, které se mají nakonec získat, či náklady na využití a náklady na odstranění nevyužitelných podílů z hlediska hospodárnosti či životního prostředí využití neospravedlňují.“
Vnitrostátní právní úprava
7. Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen II 1997‑2007 (víceletý plán nakládání s nebezpečnými odpady, dále jen „MJP‑GA II“) v kapitole  8.3 první části týkající se dovozů a vývozů za účelem využití v Evropské Unii stanoví, že:
„Námitky uvedené [v páté odrážce čl. 7 odst. 4 písm. a) nařízení č. 259/93] vyvolávají při svém vznesení tyto úvahy:
Přeshraniční přeprava nebezpečných odpadů určených k využití musí být uskutečňována v duchu zásady, podle které Evropská Unie podporuje opětovné použití. V tomto ohledu se dává přednost využití před definitivním odstraněním. Aby bylo možno takto postupovat, je třeba zohlednit vztah mezi odpady určenými k využití a odpady, které nejsou určeny k využití (stupeň využití).
Jakékoliv oznámení bude posouzeno s přihlédnutím k důvodu námitek – aniž by se tím omezily hmotněprávní aspekty jakéhokoli důvodu námitek – a bude postupováno následovně:
a) Pokud je méně než 20 % (procento z hmoty) množství odpadů, které mají být přepraveny přes hranici, využitých v odesílajícím členském státě – s ohledem na velké množství odpadů, které musí být poté definitivně odstraněny – důvody vznést námitky uvedené [v článku 7] nařízení č. 259/93 se posoudí u každé konkrétní žádosti odlišně. V každém případě se rozpětí uvedené v poznámce pod čarou v písm. b) nepoužije. Poměr 20 % využitého materiálu se vypočte podílem hmotnosti tohoto materiálu a hmotnosti původní hmoty, aniž by se vzal v úvahu nárůst hmotnosti spojený s nakládáním s odpady. [...]
b) V ostatních případech přeprava vyvolá v zásadě námitky, pokud je procento  využitelných odpadů v přijímajícím členském státě nižší než v odesílajícím členském státě.“
8. Poznámka pod čarou v kapitole 8.3 písm. b) první části MJP‑GA II, ve znění ministerské vyhlášky č. MJZ200019786 ze dne 3. března 2000 ( Nederlandse Staatscourant
ze dne 24. března 2000, č. 60, s. 18) ve znění platném v okamžiku uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, stanoví:
„Za účelem snížení počtu řízení o stížnostech a žalobách je možno použít rozpětí v případě, že není možno jasně prokázat, že procento odpadů skutečně využitých v přijímající zemi je nižší. Rozpětí nemůže překročit 20 % relativní hodnoty. Všechny hodnoty se vždy posuzují ve vztahu ke konkrétně plánované přepravě. Způsob výpočtu poměru je stejný jako způsob uvedený v písm. a), přičemž se vychází z množství odpadů určených k využití v zemi původu.“
9. Kapitola 18 druhé části MJP‑GA II upravuje zejména rozlišení mezi využitím (spalováním), spočívajícím v použití jako paliva a odstraňováním (spalováním). Toto rozlišení se provádí podle kritéria upřesňujícího, že nebezpečné odpady o obsahu chlóru nižším než 1 % jsou využity, je‑li jejich tepelná hodnota vyšší než 11 500 KJ/kg, a nebezpečné odpady o obsahu chlóru vyšším než 1 % jsou využity, je‑li jejich tepelná hodnota vyšší než 15 000 KJ/kg.
Postup před zahájením soudního řízení
10. Poté, co Komise umožnila Nizozemskému království, aby podalo své vyjádření, zaslala mu dne 1. srpna 2000 odůvodněné stanovisko konstatující, že některé aspekty vnitrostátní právní úpravy v oblasti nakládání s nebezpečnými odpady se jí jeví jako neslučitelné s nařízením č. 259/93 směrnice 75/442 a článkem 86 ES ve spojení s článkem 82 ES. Vyzvala tudíž tento členský stát, aby splnil své povinnosti, které vyplývají ze zmíněných ustanovení, ve lhůtě dvou měsíců ode dne oznámení tohoto stanoviska. Vzhledem k tomu, že Komise nebyla spokojena s odpovědí poskytnutou nizozemskými orgány v dopise ze dne 8. listopadu 2000, rozhodla se podat tuto žalobu.
K žalobě
11. Na podporu své žaloby Komise uplatňuje dva žalobní důvody týkající se nizozemské právní úpravy v oblasti nebezpečných odpadů.
12. Tyto žalobní důvody vycházejí v podstatě z:
– neslučitelnosti nizozemské právní úpravy, podle níž je v zásadě možné vznést námitky proti přepravě odpadů, pokud je nejméně 20 % odpadů využitelných v Nizozemsku a je‑li procento odpadů využitelných v přijímajícím členském státě nižší než procento odpadů využitelných v odesílajícím členském státě (dále jen „nizozemská právní úprava přepravy dotčených odpadů“), s čl. 7 odst. 4 písm. a) nařízení č. 259/93;
– nesprávného provedení čl. 1 písm. e) a f) směrnice 75/442 do vnitrostátního práva nizozemským opatřením, které stanoví, že využití (spalováním) musí být odlišeno od odstraňování (spalováním) na základě kritéria spojujícího požadavek určité tepelné hodnoty při spalování s požadavkem určitého  obsahu chlóru v těchto odpadech [dále jen „dotčené opatření rozlišující využitím (spalováním) a odstraňováním (spalováním)“].
K prvnímu žalobnímu důvodu
Argumenty účastníků řízení
13. Komise uplatňuje, že nizozemská právní úprava přepravy odpadů se v rozsahu, v němž vychází z procent odpadů využitelných v Nizozemsku a v přijímající zemi, odchyluje od kritérií stanovených v čl. 7 odst. 4 písm. a) nařízení č. 259/93, které má být použito, a v důsledku toho je neslučitelná s tímto nařízením.
14. Oproti předchozí nizozemské právní úpravě přepravy odpadů, v rámci níž byly vznášeny námitky proti vývozům odpadů, pokud nakládání s nimi v zahraničí nebylo účinnější, s výjimkou případu, kdy způsobilost Nizozemska nakládat s odpady byla nedostatečná nebo neexistovala, stávající nizozemská právní úprava pouze nahrazuje kritérium neexistence „účinnějšího“ nakládání pojmem „nižší stupeň využití“.
15. Nizozemská vláda uplatňuje, že právní úprava přepravy dotčených odpadů zůstává v mezích stanovených zmíněnou pátou odrážkou čl. 7 odst. 4 písm. a) nařízení č. 259/93.
Závěry Soudního dvora
16. Podle ustálené judikatury mohou členské státy přijmout prováděcí opatření k nařízení, pokud tím nenaruší jeho přímou použitelnost, nezastřou jeho povahu práva Společenství a pokud upřesní výkon diskreční pravomoci udělené tímto nařízením, přičemž musí zůstat v mezích ustanovení tohoto nařízení (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 31. ledna 1978, Zerbone, C‑94/77, Recueil, s. 99, bod 27).
17. Je třeba připomenout, že z páté odrážky čl. 7 odst. 4 písm. a) nařízení č. 259/93 vyplývá, že příslušné orgány pro příjem a odesílání mohou vznést proti plánované přepravě odůvodněné námitky, pokud poměr využitelných a nevyužitelných odpadů, odhadnutá hodnota materiálů, které se mají získat, či náklady na využití a náklady na odstranění nevyužitelných podílů z hlediska hospodárnosti či životního prostředí využití neospravedlňují.
18. K určení, zda je určité využití ospravedlněno, nebo nikoli z hlediska hospodárnosti či životního prostředí, zmíněná pátá odrážka čl. 7 odst. 4 písm. a) tedy odkazuje na tři kritéria, a sice poměr mezi využitelnými a nevyužitelnými odpady, odhadnutou hodnotu materiálů, které se mají získat, a náklady na využití a náklady na odstranění nevyužitelných podílů.
19. V projednávaném případě je třeba konstatovat, že nizozemská právní úprava přepravy odpadů porušuje čl. 7 odst. 4 písm. a) nařízení č. 259/93, jelikož překračuje rámec stanovený v tomto ustanovení, který se snaží upřesnit.
20. Nizozemská právní úprava přepravy odpadů totiž odkazuje pouze na poměr využitelných a nevyužitelných odpadů.
21. Navíc tím, že se nizozemská právní úprava přepravy odpadů zaměřuje na srovnání procent využitelných a nevyužitelných odpadů v přijímajícím a odesílajícím státě, umožňuje vznést námitky proti přepravě odpadů, které mají být využity, na základě nezávislého posouzení hledisek hospodárnosti a životního prostředí využití v přijímajícím státě, ale také na základě způsobilosti odesílajícího státu nakládat s odpady. Soudní dvůr rozhodl, že v rámci právní úpravy Společenství přepravy odpadů nejsou úvahy o soběstačnosti a blízkosti použitelné na přepravu odpadů určených k využití (rozsudek ze dne 25. června 1998, Dusseldorp a další, C‑203/96, Recueil, s. I‑4075, body 27 až 34).
22. V této souvislosti argumentace nizozemské vlády k odůvodnění slučitelnosti  právní úpravy přepravy dotčených odpadů s čl. 7 odst. 4 písm. a) nařízení č. 259/93 nemůže být přijata.
23. Podle nizozemské vlády musí totiž analýza obsahovat srovnání kvality zařízení pro nakládání s odpady v odesílajícím členském státě a v přijímajícím členském státě, protože je třeba vykládat pátou odrážku čl. 7 odst. 4 písm. a) nařízení č. 259/93 ve světle cílů stanovených v první odrážce čl. 3 odst. 1 písm. b) směrnice 75/442 a v čl. 174 odst. 2 ES za účelem směřování k co největšímu možnému využití odpadů ve Společenství. V tomto ohledu je namístě konstatovat, že sledovaný cíl neodůvodňuje srovnání pouze poměru využitelných a nevyužitelných odpadů a zařízení pro nakládání s odpady, která jsou k dispozici v odesílajícím a přijímajícím členském státě, a nezohlednění jiných kritérií stanovených v páté odrážce čl. 7 odst. 4 písm. a) zmíněného nařízení.
24. Co se týče argumentu, že právní úprava přepravy dotčených odpadů nebrání nizozemským orgánům, aby posoudily každou žádost o přepravu odpadů individuálně, a že námitky jsou nadále výjimkou, nikoli pravidlem, je třeba poznamenat, že jelikož je nizozemská právní úprava přepravy odpadů neslučitelná s právním rámcem Společenství, je k posouzení existence porušení páté odrážky čl. 7 odst. 4 písm. a) nařízení č. 259/93 taková úvaha bezvýznamná.
25. Co se týče argumentu, že právní úprava přepravy dotčených odpadů je neutrální, jelikož se použije jak na vývozy, tak na dovozy odpadů, je třeba poznamenat, jak správně zdůraznil generální advokát v bodě 49 svého stanoviska, že tato okolnost je také bezvýznamná pro posouzení existence porušení páté odrážky čl. 7 odst. 4 písm. a) zmíněného nařízení. V obou případech překračují kritéria, stanovená nizozemskou právní úpravou přepravy odpadů, důvody námitek, které jsou taxativně stanoveny právním rámcem Společenství.
26. Za těchto podmínek je první žalobní důvod opodstatněný.
K druhému žalobnímu důvodu
Argum enty účastníků řízení
27. Komise uplatňuje, že dotčené nizozemské opatření rozlišující využití (spalováním) a odstraňování (spalováním) nesprávně provádí do vnitrostátního práva čl. 1 písm. e) a f) směrnice 75/442 ve spojení s body D 10 přílohy II A a R 1 přílohy II B téže směrnice.
28. Nizozemská vláda tvrdí, že rozlišení mezi využitím (spalováním) a odstraněním (spalováním) provedené v dotčeném opatření je v souladu se zařazením provedeným směrnicí 75/442.
Závěry Soudního dvora
29. Podle čl. 1 písm. e) a f) směrnice 75/442 se „odstraňováním“ rozumí kterýkoli z postupů uvedených v příloze II A a „využitím“ kterýkoli z postupů uvedených v příloze II B.
30. Podle bodu D 10 přílohy II A směrnice 75/442 se „spalování na pevnině“ považuje za „odstraňování“. Naproti tomu z bodu R 1 přílohy II B směrnice 75/442 vyplývá, že v případě „použití jako paliva nebo jiným způsobem k výrobě energie“ se jedná o „využití“ (spalováním).
31. Soudní dvůr ve věci Komise v. Německo (rozsudek ze dne 13. února 2003, C‑228/00, Recueil, s. I‑1439, body 41 až 43) stanovil tři podmínky pro určení, zda je použití odpadů jako paliva využitím zmíněným v bodě R 1 přílohy II B směrnice 75/442. Zaprvé, základním účelem využití sledovaným tímto ustanovením musí být výroba energie. Zadruhé, energie, která vzniká při spalování odpadů a která se přitom získá, musí být větší než energie, která se spotřebuje při procesu spalování, a část energie, která se uvolní navíc, musí být efektivně použita, a to buď okamžitě ve formě tepla, které vznikne spalováním, nebo po skončení procesu ve formě elektřiny. Zatřetí, větší část odpadů musí být při spalování spotřebována a větší část uvolněné energie musí být získána a použita.
32. Naproti tomu podle Soudního dvora taková kritéria jako jsou tepelná hodnota odpadů, obsah škodlivých látek spalovaných odpadů nebo skutečnost, že se jedná o odpady smíšené, nebo nikoliv, nemohou být zohledněny (výše uvedený rozsudek Komise v. Německo, bod 47).
33. Vzhledem k tomu, že v projednávaném případě prohlásil Soudní dvůr výslovně kritéria založená na tepelné hodnotě nebo složení odpadů za neslučitelná se směrnicí 75/442, je třeba odmítnout argumentaci nizozemské vlády v tomto ohledu.
34. Nizozemské opatření rozlišující mezi využitím (spalováním) a odstraňováním (spalováním) není tudíž v souladu s čl. 1 písm. e) a f) zmíněné směrnice ve spojení  s body D 10 přílohy II A a R 1 přílohy II B téže směrnice. Nizozemské království tedy nesplnilo svou povinnost provést čl. 1 písm. e) a f) směrnice 75/442 do vnitrostátního práva.
35. Za těchto podmínek je druhý žalobní důvod opodstatněný.
36. Vzhledem k výše uvedenému je třeba určit, že Nizozemské království nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z čl. 7 odst. 4 nařízení č. 259/93, jakož i z čl. 1 písm. e) a f) směrnice 75/442.
K nákladům řízení
37. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu bude účastníku řízení, který byl ve sporu neúspěšný, uložena náhrada nákladů řízení, pokud účastník, který byl ve sporu úspěšný, náhradu nákladů ve svém návrhu požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení ve svém návrhu a Nizozemské království bylo ve sporu v zásadě neúspěšné, je namístě mu uložit náhradu nákladů řízení.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
1) Nizozemské království nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z čl. 7 odst. 4 nařízení Rady (EHS) č. 259/93 ze dne 1. února 1993 o dozoru nad přepravou odpadů v rámci Evropského společenství, do něj a z něj a o její kontrole, jakož i z čl. 1 písm. e) a f) směrnice Rady 75/442/EHS ze dne 15. července 1975 o odpadech, ve znění směrnice Rady 91/156/EHS ze dne 18. března 1991 a rozhodnutí Komise 96/350/ES ze dne 24. května 1996.
2) Nizozemskému království se ukládá náhrada nákladů řízení.