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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1 La Ismeri Europa Srl (in prosieguo: la «Ismeri») ha proposto, in forza degli artt. 178 e 215 del Trattato CE (divenuti artt. 235 CE e 288 CE), una domanda di risarcimento dei danni subiti a causa delle critiche rivoltele dalla Corte dei conti europea nella relazione speciale n. 1/96 sui programmi MED.
2 Nel ricorso venivano formulate tre domande:
1) che fosse accertata «la violazione del principio fondamentale del diritto alla difesa e al contraddittorio e dunque l'illiceità del comportamento della Corte dei conti»;
2) che, pertanto, fosse anche dichiarata la «responsabilità extracontrattuale» di detta istituzione comunitaria.
3) che alla Corte dei conti fosse ordinato di pubblicare «sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee le osservazioni della Società e di darne immediatamente ufficiale e formale comunicazione al Parlamento, riconoscendo il diritto di Ismeri Europa S.r.l. di render note le proprie ragioni in materia di programmi MED, così come attribuito dall'art. 206, paragrafo 1, del Trattato C.E. alle varie istituzioni controllate dalla Corte dei conti».
3 Il Tribunale ha respinto il ricorso con sentenza 15 giugno 1999; il 24 agosto 1999 (1), la Ismeri ha impugnato detta sentenza.
II - I fatti di causa
4 Ai fini della presente impugnazione, dalla sentenza risultano i seguenti fatti:
- I programmi MED rientrano nella politica dell'Unione europea di aiuti ai paesi terzi del Mediterraneo e rispondono alla volontà della Comunità di sviluppare una cooperazione multilaterale con e tra i detti paesi. Essi sono stati concepiti per consentire di sviluppare determinati settori (2) mediante una cooperazione decentralizzata, che si concretizza nell'approvazione di progetti cui la Commissione fornisce il complemento finanziario e l'assistenza tecnica necessari.
- La Commissione ha subappaltato la gestione amministrativa e finanziaria delle risorse destinate ai programmi MED ad un'associazione belga senza scopo di lucro, istituita a tal fine e denominata Agenzia per le reti transmediterranee (in prosieguo: l'«Agenzia»). La sorveglianza tecnica è stata affidata ad uffici di assistenza tecnica, che generalmente sono studi di consulenti.
- I progetti sono approvati da un comitato, detto comitato d'impegno, composto da rappresentanti della detta Agenzia e da rappresentanti degli uffici di assistenza tecnica, i quali ultimi assistono alle discussioni per fornire un parere tecnico e non hanno diritto di voto. Il comitato è presieduto dall'amministratore responsabile della Commissione.
- La Corte dei conti, nella relazione speciale 1/96 del 30 maggio 1996 (3), formulava aspre critiche alla gestione dei programmi MED, constatando una situazione caratterizzata da gravi confusioni di interessi nel sistema generale di gestione. Essa rilevava che due dei quattro amministratori dell'Agenzia avevano svolto, fino al mese di aprile 1995, le funzioni di dirigenti degli uffici di assistenza tecnica incaricati della sorveglianza dei programmi, con la particolarità che entrambi gli uffici si erano aggiudicati appalti che essi avevano contribuito ad elaborare in seno al consiglio di amministrazione dell'Agenzia. Una delle due società di consulenza, che nella relazione compare con la sua denominazione, è la Ismeri.
- Il 31 gennaio 1997, la Ismeri inviava una lettera alla Corte dei conti nella quale le chiedeva di pubblicare una rettifica delle inesattezze contenute nella relazione speciale. Essa riteneva che la Corte dei conti avrebbe dovuto consultarla prima di pubblicare la relazione. La richiesta veniva respinta con la motivazione che la procedura seguita era corretta. In due occasioni, il 24 aprile e il 12 giugno 1997, la Ismeri reiterava la sua richiesta, ottenendo anche in questi casi risposta negativa.
- Nella sessione del 17 luglio 1997, il Parlamento europeo adottava una risoluzione sulla relazione speciale 1/96 della Corte dei conti (4), in cui prendeva atto dei fatti constatati e sottolineava che il 62% del totale delle spese di assistenza tecnica era andato a due uffici, proprio quelli che avevano due amministratori in seno all'Agenzia. Da ciò il Parlamento deduceva che «per diversi anni vi [era] stato un caso manifesto di confusione di interessi (5)» e che gli amministratori si trovavano in «una situazione forse delittuosa ai sensi del codice penale degli Stati membri interessati» (6). Il Parlamento concludeva considerando che la questione rivestiva un'importanza esemplare ed invitava la Commissione «la cui credibilità è in gioco», ad attuare misure energiche affinché non si verificassero incidenti analoghi nel quadro di altri programmi di cooperazione (7).
- Il 20 ottobre 1997, la Ismeri proponeva il ricorso che è stato respinto con la sentenza impugnata.
III - La sentenza impugnata
5 La sentenza del Tribunale presenta, nel merito (8), due parti nettamente distinte. La prima riguarda l'asserita violazione del principio del contraddittorio e l'altra il presunto carattere diffamatorio, per la Ismeri, delle critiche mossele dalla Corte dei conti nella relazione speciale 1/96.
6 Per quanto riguarda la violazione del principio del contraddittorio, il Tribunale svolge le seguenti considerazioni (9):
- La responsabilità extracontrattuale della Comunità presuppone che la parte che lamenta un danno provi non solo la sussistenza di un comportamento illegittimo da parte dell'istituzione comunitaria interessata e l'effettività del danno, ma anche l'esistenza di un nesso di causalità tra il comportamento e il danno.
- Anche supponendo che la Corte dei conti fosse obbligata a consentire alla Ismeri di far valere il suo punto di vista prima dell'adozione della relazione speciale, e, pertanto, avesse commesso un illecito non consentendole di farlo, il contenuto della relazione sarebbe rimasto lo stesso. Il Tribunale basa questa conclusione sul fatto che la Corte dei conti ha respinto tutte le osservazioni svolte dalla Ismeri nella lettera del 31 gennaio 1997. Dalla risposta della Corte dei conti emerge chiaramente che il contenuto della relazione speciale non sarebbe stato rettificato quand'anche la società ricorrente avesse potuto presentare le sue osservazioni prima dell'adozione dell'atto.
7 Per quanto riguarda il carattere diffamatorio delle critiche alla Ismeri espresse nella relazione, il Tribunale rileva che (10):
- L'intento di dare un'esecuzione effettiva al suo compito può indurre la Corte dei conti, in via eccezionale, a denunciare i fatti constatati in maniera concreta e quindi a indicare nominativamente terzi implicati. Una tale indicazione si impone più in particolare quando l'anonimato rischia di causare confusione o ancora di far sorgere dubbi sull'identità di coloro che sono implicati, il che può nuocere agli interessi di coloro che sono oggetto dell'indagine della Corte dei conti, ma ai quali non si riferiscono le sue osservazioni scritte. In ogni caso, le osservazioni effettuate su terzi sono sottoposte a un controllo completo del Tribunale e possono eventualmente costituire un illecito e quindi implicare la responsabilità extracontrattuale della Comunità (11).
- La Corte dei conti, nell'ambito dell'esecuzione dei suoi compiti, è tenuta a denunciare una situazione in cui ad una persona che contribuisce a valutare e a selezionare le offerte di un appalto pubblico sia attribuito tale appalto. Poiché al consiglio di amministrazione dell'Agenzia partecipava uno dei dirigenti della Ismeri, quest'ultima era in grado di esercitare un'influenza sul processo decisionale e di favorire i suoi interessi privati. La Ismeri si trovava quindi in una situazione di conflitto di interessi (12).
- Le affermazioni contenute nella relazione speciale, e relative alla resistenza della Ismeri alle richieste della Commissione affinché i dirigenti dei due uffici di assistenza tecnica lasciassero il consiglio di amministrazione dell'Agenzia, fanno riferimento a fatti materialmente accertati, di cui danno un'interpretazione corretta. Le dimissioni del dirigente della Ismeri, che partecipava al consiglio di amministrazione dell'Agenzia, sono state presentate due anni dopo la richiesta della Commissione, solo dopo che erano state accettate le condizioni relative alla scelta del successore all'aggiudicazione di un appalto di assistenza tecnica (13).
- La valutazione della qualità del lavoro compiuto dalla Ismeri e dei risultati ottenuti non costituisce un criterio che possa mettere in discussione la pertinenza delle constatazioni effettuate dalla Corte dei conti nella relazione 1/96 (14).
IV - Il ricorso contro la sentenza del Tribunale di primo grado
8 La Ismeri suddivide il ricorso in sei motivi. In prosieguo esporrò il loro contenuto e la replica della Corte dei conti a ciascuno di essi. Esaminerò tali motivi nella sezione V delle presenti conclusioni.
Sul primo motivo, relativo a vizi della procedura dinanzi al Tribunale, per mancata pronuncia sull'istanza di audizione di testimoni ed insufficiente istruttoria
9 La Ismeri afferma che la mancata pronuncia, da parte del Tribunale, sulla sua richiesta di audizione di testimoni configura un vizio procedurale, in quanto il giudice, secondo i principi generali del diritto, è tenuto a pronunciarsi su tutte le questioni sottoposte al suo esame. Questo rifiuto implicito di dar seguito ad una richiesta di prova testimoniale avrebbe determinato un'insufficiente istruttoria, in quanto il Tribunale ha espresso dubbi circa la credibilità di alcuni documenti e ha preferito basarsi sulla versione dei fatti che risultava dalla relazione speciale 1/96 della Corte dei conti.
10 La Corte dei conti sostiene che questo motivo è irricevibile, in quanto con esso si chiederebbe alla Corte di addentrarsi in un ambito che esula dalla sua competenza, giacché spetta esclusivamente al Tribunale valutare gli elementi di prova, salvo il caso di snaturamento, che non è stato fatto valere. In subordine, la Corte dei conti afferma che tale motivo è infondato, in quanto l'istruttoria è stata sufficiente ed il giudice non è tenuto ad indicare, nella sua sentenza, i motivi - nella specie, oltretutto, evidenti - per i quali non ha accolto una richiesta di prova per testi.
Sul secondo motivo, relativo ad una violazione del diritto comunitario e ad un difetto di motivazione quanto al «principio del contraddittorio»
11 La Ismeri contesta il fatto che il Tribunale non si sia pronunciato sull'applicazione del principio del contraddittorio nel procedimento dinanzi alla Corte dei conti e abbia addotto quale argomento principale quello secondo cui l'audizione dinanzi a detta istituzione non avrebbe cambiato il contenuto della relazione, neppure nel caso in cui la ricorrente fosse stata sentita prima della sua pubblicazione. A suo parere, il rispetto del principio del contraddittorio, che impone di sentire gli interessati prima di adottare una decisione, costituisce una condizione fondamentale per l'esercizio del proprio potere discrezionale da parte di un'autorità pubblica. In forza dell'art. 206 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 276 CE), il diritto di essere sentiti dev'essere riconosciuto sia alle istituzioni che agli altri soggetti di diritto sottoposti all'attività di controllo della Corte dei conti. L'audizione previa è anche un elemento necessario del procedimento di discarico dinanzi al Parlamento europeo.
12 La Corte dei conti precisa che l'oggetto della controversia è la dichiarazione di responsabilità extracontrattuale, e non la valutazione del carattere legittimo o meno di un comportamento. Poiché tale dichiarazione presuppone la compresenza di tre requisiti (comportamento illegittimo, danno e nesso di causalità tra i due), la mancanza di uno di essi (nesso di causalità) consente di dichiarare l'insussistenza di una responsabilità senza che occorra pronunciarsi sugli altri due (comportamento illegittimo e danno). Inoltre, a suo parere, la ricorrente si limita a reiterare gli argomenti addotti in primo grado senza formulare alcuna censura precisa nei confronti della sentenza, il che rende il motivo irricevibile.
Sul terzo motivo, relativo ad un'incongruenza per omessa pronuncia in merito al diritto alla difesa e al contraddittorio
13 La Ismeri sostiene che il Tribunale non si è pronunciato su un punto decisivo della controversia, da essa sollevato nel suo ricorso. Si tratta della questione relativa al rispetto dei diritti della difesa e del principio del contraddittorio nel procedimento dinanzi alla Corte dei conti.
14 La convenuta replica che il Tribunale non era tenuto ad esaminare la questione, poiché aveva dichiarato che, quand'anche fosse stato applicato il principio del contraddittorio, il contenuto della relazione speciale sarebbe stato lo stesso. A suo parere, questo motivo è infondato.
Sul quarto motivo, relativo ad una violazione del diritto comunitario e ad un difetto di motivazione in materia di «diffamazione»
15 Secondo la Ismeri, il giudizio del Tribunale quanto alla nozione di diffamazione risulta immotivato e privo di fondamento. L'indicazione nominativa dei due uffici di assistenza tecnica nella relazione speciale ed il riferimento ad eventuali responsabilità penali sono in contrasto con i principi di riservatezza e di proporzionalità.
16 A parere della Corte dei conti, tale motivo è irricevibile in quanto non critica direttamente il ragionamento giuridico svolto nella sentenza impugnata e si limita a ripetere gli argomenti dedotti in primo grado, oltre ad introdurre nella controversia elementi che, essendo nuovi (il fatto che gli altri due amministratori dell'Agenzia non appartenessero agli uffici di assistenza tecnica incaricati della sorveglianza dei programmi MED; l'obbligo di riservatezza; il principio di proporzionalità), sono a loro volta irricevibili.
Sul quinto motivo, relativo ad un travisamento dei fatti circa l'asserita «confusione di interessi», ad un difetto di motivazione e ad una qualificazione giuridica erronea
17 La Ismeri sostiene che l'affermazione del Tribunale in merito al ruolo decisivo del consiglio di amministrazione dell'Agenzia nell'aggiudicazione di appalti agli uffici di assistenza tecnica, le sue valutazioni sui due appalti che le sono stati conferiti e le sue considerazioni sulla cosiddetta «fase sperimentale» sono basate su un manifesto travisamento dei fatti, per di più del tutto immotivato. A suo parere, anche l'interpretazione data dal Tribunale alla nozione di «confusione di interessi» risulta erronea e del tutto priva di motivazione.
18 La Corte dei conti sostiene che tale motivo è irricevibile, in quanto diretto a mettere in discussione l'apprezzamento dei fatti operato dal Tribunale senza che si sia rilevata alcuna inesattezza materiale né alcuno snaturamento degli elementi di prova. Per quanto riguarda l'argomento relativo alla nozione di «confusione di interessi», la convenuta rileva ch'esso è irricevibile in quanto reitera un motivo dedotto in primo grado senza muovere alcuna critica alla sentenza, oltre ad essere infondato, tenuto conto del fatto che il Tribunale ha fornito una definizione della predetta nozione adeguata ai fatti di causa.
Sul sesto motivo, relativo ad un travisamento dei fatti e ad una insufficiente motivazione a proposito della presunta resistenza del rappresentante della Ismeri a dimettersi dal consiglio di amministrazione dell'Agenzia per le reti transmediterranee
19 La ricorrente afferma che il Tribunale non poteva limitarsi a mettere in dubbio la credibilità di un documento in cui si dimostra come la Commissione avesse rinunciato a chiedere le dimissioni del suo rappresentante nel consiglio di amministrazione dell'Agenzia e nega che la rinuncia sia intervenuta solo dopo che erano state accettate determinate condizioni, al termine di un lungo negoziato.
20 Secondo la Corte dei conti, il motivo è irricevibile, in quanto nessun elemento consente di affermare che, giungendo alle predette conclusioni, il Tribunale abbia snaturato gli elementi di prova di cui disponeva per pronunciare la sua sentenza.
V - Analisi del ricorso
21 I sei motivi nei quali la Ismeri suddivide il proprio ricorso contro la sentenza del Tribunale in realtà sono di più, in quanto alcuni hanno basi diverse. Ciononostante, essi possono essere riuniti in tre gruppi:
- Quelli relativi alla regolarità formale del procedimento o della sentenza (primo e terzo motivo).
- Quelli con cui la Ismeri contesta l'apprezzamento dei fatti operato nella sentenza (prima parte del quinto motivo e sesto).
- Infine, i motivi di merito, con i quali la ricorrente contesta l'interpretazione in diritto effettuata dal Tribunale (secondo e quarto motivo e seconda parte del quinto).
22 La classificazione che precede ha il solo scopo di fare chiarezza nella trattazione, ma può risultare artificiosa, giacché gli argomenti di alcuni motivi vengono ripresi in altri. Tutti i suddetti motivi presentano punti di contatto, e pertanto in alcuni casi dovrò tornare indietro per riprendere il filo di un argomento lasciato momentaneamente in sospeso.
1. I motivi formali
A - Mancata pronuncia sull'istanza di audizione di testimoni (primo motivo)
23 Il diritto ad un giusto processo è un principio generale del diritto comunitario ispirato all'art. 6, n. 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 4 novembre 1950 (15). Il diritto alla prova, il diritto di utilizzare i mezzi necessari per dimostrare i fatti alla base dell'interesse giuridicamente rilevante che ciascuna parte difende, fa parte delle facoltà che integrano la garanzia del giusto processo. E' vero che tale diritto non priva il giudice del potere di valutare la pertinenza dei mezzi di prova offerti e di rifiutare quelli che risultino irrilevanti o non pertinenti all'oggetto della controversia. Tuttavia, è anche vero che tale rifiuto dev'essere motivato e che non esiste mancanza di motivazione più evidente del silenzio.
24 Orbene, le forme, comprese quelle processuali, costituiscono un mezzo, mai un fine. Affinché un motivo d'impugnazione di questo tipo possa essere accolto, non basta che vi sia stato un difetto formale, bensì occorre che esso si concretizzi, cioè che, in conseguenza di esso, la parte che lo fa valere abbia effettivamente subito una menomazione dei suoi mezzi di difesa. Inoltre, chi denuncia l'impossibilità di difendersi a causa di un vizio procedurale, deve aver rilevato tale vizio al momento in cui si è prodotto e deve averlo eccepito alla prima occasione.
25 La Ismeri afferma di aver offerto come prova, nel ricorso in primo grado, l'audizione di nove persone, e che su tale istanza il Tribunale non si è pronunciato espressamente. Entrambe le affermazioni sono vere, ma non sono tutta la verità. La Ismeri non dice di aver ribadito nella memoria di replica l'offerta di prova testimoniale solo «per il caso in cui il Tribunale ritenga che la documentazione prodotta dalla ricorrente e dalla convenuta non sia sufficiente a ricostruire i fatti e a constatare l'infondatezza delle osservazioni svolte dalla Corte dei conti in merito al comportamento della Ismeri». La ricorrente tace inoltre il fatto che, da quel momento in poi, non ha mai rammentato al Tribunale l'obbligo ad esso incombente di pronunciarsi sull'istanza istruttoria.
26 Da quanto precede discende che questo motivo di impugnazione è infondato. In primo luogo, perché la stessa ricorrente, nella sua memoria di replica, aveva subordinato l'audizione dei testimoni alla condizione che il Tribunale considerasse insufficiente la documentazione prodotta dalle parti, il che, considerato il contenuto della sentenza (in particolare i punti 95-147), non è avvenuto. Ma, soprattutto, la stessa Ismeri non deve aver ritenuto necessaria tale prova. Non sembra che, dopo la conclusione della fase scritta del procedimento e prima della pronuncia della sentenza, essa abbia ritenuto necessario rammentare al Tribunale l'opportunità di assumere la prova che aveva inizialmente dedotto né, ancor meno, la menomazione dei suoi diritti di difesa che ciò avrebbe potuto determinare. Ritengo che non possa considerarsi indifesa la parte che, con la sua passività o negligenza, abbia contribuito a determinare tale situazione. La formulazione di questo motivo d'impugnazione appare come una reazione forzata al fatto di essere rimasta soccombente in primo grado, con il pretesto di un difetto di forma che la stessa interessata aveva a suo tempo ritenuto irrilevante.
27 Nella formulazione di questo motivo d'impugnazione si riscontra un argomento ricorrente nell'analisi della Ismeri: il Tribunale ha preferito accogliere la versione dei fatti fornita dalla Corte dei conti, omettendo di assumere le prove offerte. Il motivo d'impugnazione, così formulato, risulta manifestamente irricevibile. L'accertamento dei fatti di causa, mediante la valutazione dei mezzi di prova disponibili, spetta al Tribunale. La Corte può addentrarsi in questo terreno solo qualora nell'assunzione della prova siano stati infranti una disposizione o un principio generale del diritto comunitario, ovvero se, nell'apprezzarla, si siano violate le norme relative all'onere ed alla valutazione della prova con decisioni illogiche, arbitrarie o tali da snaturare gli elementi di prova. La Corte può solo rimediare alla violazione di diritto commessa dal Tribunale, ma non accertare i fatti, salvo il controllo sulla loro qualificazione giuridica (16).
B - L'incongruenza per omissione (terzo motivo)
a) La mancata risposta alla domanda della Ismeri di dichiarare la violazione del suo diritto di essere sentita dalla Corte dei conti
28 La mancata risposta ad una domanda è un diniego di giustizia che riguarda direttamente l'essenza stessa del diritto ad un giusto processo. Se ogni persona ha diritto di essere sentita, il silenzio costituisce il più grave misconoscimento di tale diritto.
29 Dinanzi al Tribunale, la Ismeri ha presentato tre domande. La prima ha contenuto complesso e persegue il riconoscimento del suo diritto ad essere sentita dalla Corte dei conti prima della pubblicazione di una relazione che la riguarda e la dichiarazione che detta istituzione comunitaria ha leso tale diritto. La seconda domanda è diretta ad ottenere un risarcimento dei danni che, a suo parere, le sono stati causati dalla Corte dei conti negandole il diritto di essere sentita. Con la terza, la Ismeri chiede che la Corte dei conti venga condannata a pubblicare le sue osservazioni in merito alla relazione speciale 1/96. Esaminerò anzitutto la prima domanda, mentre analizzerò le altre due più avanti.
30 La Ismeri contesta il fatto che il Tribunale non abbia risposto alla prima domanda (17). E' indubbio che la sentenza impugnata la tralascia e passa direttamente all'esame della seconda domanda, che respinge dichiarando che, quand'anche la Corte dei conti avesse avuto l'obbligo di sentire la Ismeri prima di pubblicare la sua relazione e, pertanto, non avendolo fatto, avesse commesso un illecito, non sussisterebbe responsabilità extracontrattuale, data la mancanza di nesso causale tra il presunto comportamento illegittimo e i danni che la ricorrente afferma di aver subito.
31 Orbene, affinché possa parlarsi di incongruenza per omissione è indispensabile che la domanda respinta sia ammissibile e, pertanto, meriti di essere esaminata e discussa. In caso negativo, il silenzio del Tribunale è irrilevante. Chi non ha diritto di essere sentito non può lamentarsi di non esserlo stato.
32 La Ismeri nel suo ricorso ha esordito affermando di esercitare un'azione di responsabilità extracontrattuale in forza degli artt. 215, secondo comma, e 178 del Trattato. Tuttavia, nel formulare le sue domande si è spinta più in là, chiedendo non solo la dichiarazione di responsabilità della Corte dei conti, bensì anche il riconoscimento del suo diritto ad essere sentita da detta istituzione, la dichiarazione della lesione di tale diritto e la condanna della Corte dei conti a pubblicare le sue osservazioni in merito alla relazione speciale 1/96. Tali domande vengono formulate non solo come presupposto ed effetto della dichiarazione di responsabilità, bensì anche come istanze autonome.
33 Nulla impedisce di tenere questo comportamento processuale. Il cumulo di azioni diverse nello stesso processo è perfettamente ammissibile (18), sempre che siano connesse tra loro e non siano incompatibili. E' quanto suggerisce una regola metagiuridica che impone di risparmiare gli sforzi. Tuttavia, alla base del cumulo di azioni esistono anche motivi di ordine giuridico: evitare la separazione di cause connesse ed il rischio di pronunce contraddittorie.
b) Il ricorso d'annullamento e la Corte dei conti
34 Si pone poi il problema dell'ammissibilità di un'azione di accertamento come quella esercitata dalla Ismeri, cioè se essa possa chiedere al Tribunale di riconoscere il suo diritto di essere sentita in merito alla relazione speciale 1/96 della Corte dei conti e, in caso affermativo, di dichiarare che tale diritto è stato violato. Ciò che la Ismeri chiede è un controllo della legittimità del procedimento seguito dalla Corte dei conti per adottare la predetta relazione speciale e la constatazione di vizi essenziali di forma.
35 Ad un primo esame della questione, a tale domanda dovrebbe rispondersi in senso negativo. Nel contesto di un ricorso proposto ai sensi dell'art. 173 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 230 CE) la Corte può pronunciarsi solo sull'annullamento dell'atto in oggetto (19), non sul mero accertamento di aspetti di fatto o di diritto (20). La Ismeri chiede l'annullamento della relazione speciale 1/96 (questione diversa è se un atto del genere possa formare oggetto di annullamento, aspetto che esaminerò più avanti). Infatti, la violazione del suo diritto alla difesa e al contraddittorio nel procedimento seguito per l'adozione della relazione speciale 1/96 determinerebbe l'invalidità di tale atto e, pertanto, l'obbligo di annullarlo.
i) La possibilità di proporre ricorsi d'annullamento contro gli atti della Corte dei conti
36 L'art. 173 del Trattato fa riferimento solo agli atti adottati congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio, agli atti del Consiglio, della Commissione, della Banca centrale europea che non siano raccomandazioni o pareri, nonché agli atti del Parlamento europeo destinati a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi. La Corte dei conti non viene menzionata. Pertanto, stando al tenore letterale della disposizione, la relazione della Corte dei conti e il procedimento seguito per la sua adozione non sarebbero soggetti a sindacato giurisdizionale, ed il ricorso della Ismeri sarebbe irricevibile su questo punto. Il silenzio del Tribunale sarebbe irrilevante ed il presente motivo di impugnazione risulterebbe infondato.
37 Ciononostante, ritengo che il ragionamento non possa fermarsi qui, ma debba andare oltre e spingersi sin all'esame della ratio della disposizione, per determinare se effettivamente gli atti della Corte dei conti non possano essere impugnati mediante ricorso d'annullamento. L'esame dell'art. 173 del Trattato consente di affermare che il ricorso d'annullamento ha un duplice scopo: il controllo del rispetto del diritto comunitario da parte delle istituzioni e la difesa dei diritti dei ricorrenti (altre istituzioni comunitarie, Stati membri o singoli) di fronte agli atti di dette istituzioni, da cui non può essere esentata una di esse, ossia la Corte dei conti (21). La sua qualità di istituzione è indubbia, posto che il Trattato sull'Unione europea gliela attribuisce (22), contemplandola all'art. 4 del Trattato CE (divenuto art. 7 CE), anche se il riconoscimento di tale rango è paradossale (23), giacché essa non partecipa all'esercizio di nessuno dei poteri fondamentali della Comunità al pari delle altre istituzioni, ma dispone di autonomia gestionale e di capacità giuridica e può stabilire liberamente il proprio regolamento interno.
38 Non è la prima volta che la Corte viene chiamata a pronunciarsi sulla questione se l'art. 173 del Trattato sia applicabile agli atti delle istituzioni non menzionate nel testo della disposizione. Un primo caso si è avuto con la sentenza 10 febbraio 1983, Lussemburgo/Parlamento (24), in cui la Corte ha lasciato irrisolta la questione se la disposizione citata ammettesse un'interpretazione ampia che consentisse di proporre ricorso d'annullamento contro gli atti del Parlamento (25). Più tardi, nella sentenza 23 aprile 1986, Les Verts/Parlamento (26), la Corte ha riconosciuto la sua competenza a conoscere di un ricorso d'annullamento proposto in forza dell'art. 173 del Trattato contro un atto del Parlamento europeo destinato a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi. A partire da detta sentenza, il criterio è rimasto inalterato (27).
39 Nella sentenza Les Verts/Parlamento, citata, la Corte ha sottolineato che la Comunità europea è una Comunità di diritto nel senso che né gli Stati che ne fanno parte né le sue istituzioni sono sottratti al controllo della conformità dei loro atti alla carta costituzionale di base costituita dal Trattato. Con gli artt. 173 e 164 (divenuto art. 220 CE), da un lato, e con l'art. 177 (divenuto art. 234 CE), dall'altro, il Trattato ha istituito un sistema completo di rimedi giuridici e di procedimenti intesi ad affidare alla Corte di giustizia il controllo della legittimità degli atti delle istituzioni. Tale sistema consente di proporre un ricorso diretto contro «tutte le disposizioni adottate dalle istituzioni (...) miranti a produrre effetti giuridici» (28).
40 La Corte ha superato lo scoglio della mancanza di menzione espressa del Parlamento nell'art. 173 affermando che il silenzio della norma in proposito era giustificato dal fatto che il Trattato CEE, nella versione originaria, attribuiva al Parlamento solo poteri consultivi e di controllo politico e non il potere di adottare atti destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi. Quando al Parlamento veniva riconosciuto il potere di adottare disposizioni di questa natura, i suoi atti non erano sottratti al ricorso d'annullamento. Tale era il caso dell'art. 38 del Trattato CECA. Di conseguenza, a partire dal momento in cui, nell'ambito del Trattato CEE, il Parlamento ha potuto adottare atti e disposizioni destinati a produrre effetti esterni, è stato giocoforza concludere nel senso che tale attività dovesse essere soggetta, ai sensi dell'art. 173, al sindacato della Corte. Un'interpretazione della predetta disposizione che «escludesse gli atti del Parlamento europeo (...) porterebbe ad un risultato contrastante sia con lo spirito del Trattato, espresso nell'art. 164, sia col sistema dello stesso» (29).
41 Questa giurisprudenza è stata recepita nell'art. 173, primo comma, attraverso l'art. G, punto 53, del Trattato sull'Unione europea, ed è stata mantenuta nell'attuale art. 230. Conformemente al nuovo testo, la Corte esercita un controllo anche sugli «atti del Parlamento destinati a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi».
42 Si può rilevare che, per quanto riguarda il ricorso d'annullamento, l'attuale situazione della Corte dei conti è la stessa del Parlamento nel 1986 ed i motivi addotti dalla Corte nella sentenza Les Verts/Parlamento, citata, sono applicabili oggi alla Corte dei conti.
43 Le istituzioni, ciascuna nell'ambito della competenza attribuitale dal Trattato, hanno il compito di realizzare gli obiettivi della Comunità (art. 4 del Trattato). Il conseguimento di tali obiettivi, indicati all'art. 2, implica l'attuazione di politiche ed azioni che, come quelle previste all'art. 3, possono incidere sulla sfera giuridica dei soggetti di diritto dei vari Stati membri. L'Europa dei cittadini, delineata dagli artt. 8-8 E del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica, artt. 17-22 CE), non sarebbe una realtà se coloro che ne sono i destinatari ultimi (art. 8, n. 2) non disponessero di strumenti adeguati per chiedere tutela giurisdizionale nei confronti degli atti delle istituzioni. Così impone il diritto fondamentale riconosciuto dall'art. 6, n. 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, che l'Unione europea si è impegnata a rispettare (30).
44 Il legislatore costituente comunitario ha voluto che l'attività di tutte le istituzioni fosse soggetta al controllo giurisdizionale della Corte di giustizia quando essa produca effetti giuridici nei confronti di terzi. Poiché la Corte dei conti è un'istituzione comunitaria, nulla impedisce di ammettere ricorsi d'annullamento contro i sui atti (31). Ma che cosa si deve intendere per atti che producono effetti giuridici nei confronti di terzi?
ii) La nozione di atti che producono effetti giuridici nei confronti di terzi
45 Per rispondere a questa domanda basta gettare uno sguardo alla giurisprudenza della Corte, la quale consente di constatare che la denominazione o la forma dell'atto è irrilevante. Ciò che conta è il suo obiettivo e la sua portata (32). Sono impugnabili tutti gli atti che producono effetti giuridici vincolanti e che possono incidere sugli interessi del ricorrente, modificandone la posizione giuridica. In linea con tale giurisprudenza, la Corte ha ammesso un ricorso d'annullamento proposto contro una risoluzione del Consiglio che invitava gli Stati membri a concludere un accordo internazionale per conto della Comunità (33), o contro una comunicazione della Commissione che, con il pretesto di interpretare le disposizioni di una direttiva, imponeva nuovi obblighi agli Stati membri (34).
46 La forma dell'atto è priva d'importanza, tant'è che la Corte ha dichiarato che è ammissibile il ricorso contro una lettera (35) e financo contro una decisione verbale (36).
47 Per contro, sono irricevibili i ricorsi proposti contro atti non idonei a costituire, di per sé, diritti ed obblighi nei confronti di terzi. Per tale motivo, la Corte ha respinto i ricorsi contro ordini di natura interna, che non producono effetti al di fuori della sfera dell'istituzione autrice dell'atto (37). Del pari, non sono ricevibili i ricorsi contro atti precedenti o successivi alla decisione che conclude un procedimento complesso. I vizi degli atti preparatori di un atto successivo, che contiene la decisione dell'istituzione, devono essere fatti valere con il ricorso proposto contro tale atto (38), fermo restando che gli atti preparatori possono formare oggetto di impugnazione autonoma qualora, producendo effetti giuridici, risolvano in via definitiva un incidente del procedimento principale. Per lo stesso motivo, non possono essere impugnati gli atti che si limitano a riprodurre o a confermare atti precedenti (39) né quelli di mera esecuzione (40).
48 Stabilito che tutte le istituzioni comunitarie, senza eccezione, possono essere soggette al controllo giurisdizionale della Corte di giustizia e del Tribunale di primo grado mediante il ricorso d'annullamento allorché adottano atti che producono effetti giuridici nei confronti di terzi, il quesito che si pone è se la Corte dei conti possa emanare provvedimenti del genere. O, più precisamente, se le relazioni ch'essa redige siano atte a produrre effetti giuridici ad extra. La soluzione di tale quesito implica l'esame la natura dell'attività di detta istituzione.
ii.a) Natura dell'attività della Corte dei conti
49 La Corte dei conti (41) svolge una duplice funzione, di controllo e consultiva. In adempimento della prima, controlla i conti della Comunità, esaminandone tutte le entrate e le spese. L'esame ha ad oggetto sia la legittimità e la regolarità delle une e delle altre, sia la sana gestione finanziaria. In particolare, essa è tenuta a denunciare qualsiasi irregolarità. Al fine di raccogliere le informazioni necessarie per l'esercizio delle sue funzioni, la Corte dei conti può svolgere le indagini contabili necessarie presso i locali delle altre istituzioni comunitarie, di qualunque organismo di gestione delle entrate e delle spese della Comunità e di qualunque persona fisica o giuridica che riceva contributi a carico del bilancio, e tali soggetti, a loro volta, sono tenuti a trasmetterle ogni documento o dato utile allo scopo. Tale attività si estrinseca in relazioni ed osservazioni. La seconda funzione è di carattere consultivo, e si manifesta in pareri (42).
50 Nelle relazioni (annuali o speciali), la Corte dei conti esprime i suoi pareri o svolge le sue osservazioni sulla gestione finanziaria oggetto dell'analisi. Esse costituiscono il punto finale di un procedimento in cui, dopo aver effettuato le debite verifiche, vengono valutati i risultati, non senza aver prima raccolto il parere dell'ente sottoposto a controllo in merito alle osservazioni della Corte dei conti, il che contribuisce a garantire l'esattezza e la veridicità delle sue affermazioni (43). Tuttavia, per loro natura, le relazioni non sono atte a costituire direttamente diritti ed obblighi in capo alle istituzioni o agli organi sottoposti a controllo. Esse non contengono una decisione, bensì si limitano ad esprimere un parere.
ii.b) Le funzioni di controllo e di sorveglianza sull'esecuzione del bilancio comunitario
51 L'attività di controllo della Corte dei conti fa parte di un processo molto più ampio: quello del controllo dell'esecuzione del bilancio della Comunità - che spetta al Consiglio e al Parlamento europeo - il quale si articola in una procedura di rendimento dei conti o di «discarico» in cui la Corte dei conti, mediante le sue relazioni e osservazioni, svolge una funzione imprescindibile (44), ma ausiliaria: quella di assistere le due predette istituzioni, fornendo loro il proprio parere circa l'esecuzione del bilancio (45). La decisione finale, quella di approvazione del bilancio, spetta al Parlamento, su proposta del Consiglio (46).
52 Considerato quanto sopra, una relazione della Corte dei conti, a mio parere, non costituisce un atto idoneo a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi e, conformemente alla giurisprudenza della Corte, non può essere impugnata mediante ricorso d'annullamento. Pertanto, la mancata risposta del Tribunale alla domanda della Ismeri è irrilevante giacché in ogni caso quest'ultima era irricevibile, ed il motivo d'impugnazione, di conseguenza, risulta privo di fondamento.
iii) Il termine per proporre ricorso d'annullamento
53 Si potrebbe sostenere che la giurisprudenza della Corte non richiede che l'atto dell'istituzione incida direttamente sulla sfera giuridica dei suoi destinatari, in modo da modificarla, ma che è sufficiente una semplice incidenza, ancorché indiretta (47), come quella di essere menzionati in modo sfavorevole in una relazione della Corte dei conti pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee.
54 Tuttavia, anche in tal caso la prima domanda della Ismeri sarebbe irricevibile in quanto tardiva. Infatti, conformemente al disposto dell'art. 230 CE, quinto comma, la ricorrente avrebbe dovuto formularla nel termine di due mesi dalla pubblicazione della relazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, cosa che non ha fatto. La relazione speciale 1/96 è stata pubblicata il 19 agosto 1996, e il ricorso è stato presentato dinanzi al Tribunale il 20 ottobre 1997 (48). A questa seconda data, l'azione era già prescritta e, pertanto, era irricevibile mentre, sotto questo profilo, la relazione era già divenuta un atto definitivo.
55 Come ho già rilevato in un'altra occasione (49), la regola generale dell'inoppugnabilità degli atti definitivi non è applicabile agli atti nulli ipso jure, ossia gli atti caratterizzati da un vizio non sanabile, né dal decorso del tempo né per effetto del consenso tacito dell'interessato. In tale occasione citavo quali esempi classici di atti nulli ipso jure quelli adottati con un'omissione totale ed assoluta della procedura legalmente prevista ovvero da parte di un organo manifestamente incompetente. Rammentavo inoltre che questa categoria giuridica ed i suoi effetti sono stati accolti dalla Corte, anche se con un'impostazione molto restrittiva, con la nozione di atto inesistente (50).
56 A mio parere, il vizio formale che la Ismeri imputa alla Corte dei conti nel procedimento seguito per adottare la relazione speciale 1/96 non è atto a convertire quest'ultima in un atto materialmente inesistente. Tutt'al più, si tratterebbe di un atto annullabile qualora la società ricorrente, non avendo potuto essere sentita prima della sua adozione, avesse subito una menomazione delle sue possibilità di difesa. Tuttavia, essa avrebbe dovuto reagire entro il termine previsto dal Trattato, il che, come si è visto, non è accaduto.
57 In conclusione, in nessun caso la prima domanda della Ismeri potrebbe essere ricevibile e, pertanto, il silenzio del Tribunale non può essere inteso come un diniego di giustizia dovuto ad un'incongruenza per omissione.
2. Le critiche alle constatazioni di fatto operate dal Tribunale (sesto motivo e prima parte del quinto)
58 Al paragrafo 27 delle presenti conclusioni ho rammentato che l'accertamento dei fatti di causa costituisce un campo precluso alla Corte nell'ambito di un procedimento d'impugnazione. Di seguito analizzerò i motivi per cui la Ismeri critica l'accertamento dei fatti operato dal Tribunale, per verificare se essi forniscano la chiave che consente di aprire questa porta o se, al contrario, essa debba rimanere chiusa.
59 La Ismeri sostiene che il Tribunale commette un errore nel ritenere decisivo il ruolo dell'Agenzia nell'aggiudicazione di appalti di assistenza tecnica (51), nel formulare considerazioni sugli appalti che le sono stati conferiti (52) e nel descrivere la fase sperimentale nella quale i contratti venivano aggiudicati mediante trattativa privata (53).
60 Per quanto riguarda il ruolo decisivo dell'Agenzia nell'aggiudicazione degli appalti, è sufficiente la lettura del ricorso contro la sentenza del Tribunale (punti 91-98) per dimostrare che la ricorrente si limita ad esprimere il proprio dissenso rispetto alle conclusioni sui fatti tratte dal Tribunale. L'intervento decisivo dell'Agenzia nell'aggiudicazione degli appalti è un dato che il Tribunale desume da fatti che la Ismeri non contesta: la composizione dell'Agenzia stessa, i suoi compiti ed il suo funzionamento. E poiché non sembra che tale deduzione sia arbitraria, inverosimile o assurda, il motivo d'impugnazione è irricevibile.
61 Gli errori in cui, a parere della Ismeri, è incorso il Tribunale quanto alla conclusione della fase sperimentale, durante la quale i contratti venivano aggiudicati mediante trattativa privata (54), ed ai due contratti di assistenza tecnica aggiudicati alla Ismeri, come essa stessa ammette, dopo l'istituzione dell'Agenzia, sono irrilevanti.
62 Nel valutare l'importanza di tali presunti errori non si può prescindere dal contesto. Le constatazioni di fatto criticate dalla Ismeri si inseriscono nell'ambito dell'iter logico seguito dal Tribunale in merito all'esistenza del conflitto di interessi denunciato dalla Corte dei conti nella relazione speciale 1/96. Nella sua sentenza, il Tribunale dichiara che tale conflitto è reale in base ad elementi di fatto non contestati: le funzioni dell'Agenzia, la sua composizione, la presenza nel suo consiglio di amministrazione di un dirigente della Ismeri, l'aggiudicazione a tale società di vari appalti di assistenza tecnica. Sono quindi irrilevanti elementi quali la data in cui è terminata la cosiddetta fase sperimentale o la questione se l'aggiudicazione di uno degli appalti sia stata proposta dall'Agenzia ovvero sia avvenuta a seguito di istruzioni dirette da parte della Commissione.
63 Quand'anche si riconoscesse che il Tribunale ha errato su questo punto, tale errore sarebbe irrilevante ai fini della controversia, ed il motivo d'impugnazione è quindi infondato.
64 Il dissenso della Ismeri rispetto alla pronuncia del Tribunale non si limita all'accertamento dei fatti di causa. Nell'ultimo motivo del ricorso, la Ismeri nega che il suo rappresentante in seno al consiglio di amministrazione dell'Agenzia si sia rifiutato di dimettersi. Dall'argomentazione svolta nel ricorso (punti 122 e seguenti) emerge chiaramente che ciò che viene fatto valere, in sostanza, è un dissenso circa la valutazione delle prove e l'attendibilità attribuita dal Tribunale ai documenti di cui disponeva ai fini della decisione (55). Tale argomento non può essere dedotto nell'ambito di un procedimento d'impugnazione, e pertanto anche questo motivo - il sesto - deve essere disatteso.
3. Sulle questioni di merito (secondo e quarto motivo e seconda parte del quinto)
A - La nozione di «confusione di interessi»
65 Inizio l'esame dei motivi d'impugnazione relativi all'interpretazione in diritto data dal Tribunale nella sentenza impugnata riprendendo la seconda parte del quinto motivo, in cui la Ismeri analizza la nozione di «confusione di interessi» (56).
66 Vi è confusione quando manca chiarezza e regna il disordine. L'ambiguità caratteristica delle situazioni confuse si produce quando un soggetto di diritto si trova in una posizione giuridica in cui deve difendere interessi - pubblici o privati - che collidono con i suoi propri. Nessuno, nemmeno la Ismeri, metterebbe in discussione l'esistenza di un conflitto di interessi, ad esempio, nel caso in cui un membro della Corte dei conti ricevesse, in qualità di titolare di un'impresa, fondi del bilancio comunitario che detta istituzione deve verificare. Pertanto, nessuno, nemmeno la Ismeri, può dubitare che si verifichi una situazione del genere quando coloro che sono tenuti ad effettuare controlli (o che fanno parte dell'organo di controllo) sull'aggiudicazione di appalti pubblici siano dirigenti di una delle imprese che partecipano alla gara. In entrambi i casi, la salvaguardia dell'interesse pubblico, cui devono essere dirette le attività di controllo finanziario o di revisione contabile, è ostacolata dall'interesse privato di coloro che sono tenuti ad amministrare e gestire tali attività.
67 Pertanto, nulla si può contestare alle dichiarazioni formulate in proposito nella sentenza impugnata, in particolare ai punti 112 (57) e 119 (58). Questione diversa è quella della base fattuale su cui il Tribunale fonda tali affermazioni, ma, come ho già detto, la Corte deve restarne a margine, in quanto la ricorrente non ha dedotto i motivi per cui essa dovrebbe addentrarsi in questo terreno che, in linea di principio, le è precluso.
B - Le relazioni della Corte dei conti, le indicazioni nominative e l'audizione
68 Gli altri due motivi attinenti al merito della controversia possono essere esaminati congiuntamente e, pertanto, è possibile dare loro un'unica soluzione. La Ismeri contesta le valutazioni del Tribunale in merito a:
- l'irrilevanza dell'audizione per decidere sulla presunta responsabilità, ignorando, a suo parere, la ratio del principio del contraddittorio e dell'obbligo di applicarlo ai procedimenti dinanzi alla Corte dei conti (secondo motivo);
-
le indicazioni nominative nelle relazioni della Corte dei conti (quarto motivo).
A ben guardare, ciò che si chiede con tali motivi d'impugnazione è se la Corte dei conti possa effettuare indicazioni nominative nelle sue relazioni e se le persone nominate debbano essere sentite.
69 Occorre premettere che con tale mezzo indiretto si riprende una questione che era chiusa e che la Ismeri ha risollevato, fuori termine, nell'ambito della prima domanda del suo ricorso d'impugnazione. A mio parere, ciò non è ammissibile, soprattutto se si tiene conto del fatto che la risposta data dal Tribunale alla domanda di risarcimento dei danni per responsabilità extracontrattuale è giuridicamente corretta, anche se può esserne messa in discussione l'opportunità, giacché elude il punto principale della discussione.
70 Ciononostante, cosciente della mia funzione giurisdizionale che consiste nell'assistere la Corte nell'adempimento della sua missione (art. 220, secondo comma, CE), nei paragrafi che seguono esporrò il mio parere su tale questione.
a) Le indicazioni nominative
71 Per pronunciarsi sulla questione se la Corte dei conti, nelle sue relazioni, possa indicare le persone responsabili delle irregolarità rilevate, occorre tenere ben presente la sua funzione, che ho esaminato in precedenza, e soprattutto la ragion d'essere delle sue competenze di controllo. La Corte dei conti esamina e studia tutte le entrate e le spese della Comunità, ma lo fa al fine di garantire una buona gestione finanziaria. A tale scopo collabora con il Parlamento europeo e con il Consiglio, ed una manifestazione di tale cooperazione è data dall'obbligo ad essa incombente di denunciare le irregolarità rilevate. Essa deve richiamare l'attenzione sulle disfunzioni constatate, affinché vengano corrette dagli organi competenti e non abbiano a ripetersi. La sua funzione è quella di organo ausiliario; essa informa e, se del caso, controlla, ma non decide, né intima o sanziona.
72 L'adempimento della missione affidatale richiede, pertanto, che siano resi noti i fatti costitutivi di un'irregolarità o di una prassi illegittima, ma non l'identificazione dei responsabili. E' sufficiente la descrizione obiettiva della situazione affinché gli organi competenti adottino i provvedimenti necessari alla sua rettifica.
73 La regola generale, quindi, dev'essere quella secondo cui la Corte dei conti nelle sue relazioni non può identificare le persone, fisiche o giuridiche, responsabili delle pratiche finanziarie scorrette e delle irregolarità rilevate. E' quanto esige il principio di riservatezza, operante in diritto comunitario sia sul piano normativo (59) che su quello della giurisprudenza (60) e che è tratto dal diritto fondamentale sancito dall'art. 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. Tuttavia, ogni regola generale ha le sue eccezioni.
74 Una prima eccezione è imposta per gli stessi motivi che impediscono di effettuare indicazioni nominative nelle relazioni della Corte dei conti. Qualora per conseguire l'obiettivo perseguito con la denuncia delle irregolarità rilevate sia indispensabile identificare il colpevole, la Corte dei conti non solo può, ma deve farlo. La salvaguardia dell'interesse pubblico comunitario che è alla base delle sue competenze implica che in casi del genere la Corte dei conti indichi il o i responsabili.
75 La presente causa costituisce proprio uno dei casi rientranti in tale eccezione. Com'è noto, l'irregolarità consisteva nel fatto che due uffici di assistenza tecnica, aggiudicatari di appalti per l'attività di sorveglianza sui programmi MED, avevano loro dirigenti nel consiglio di amministrazione dell'Agenzia, il che, quanto meno, ha creato una situazione di confusione di interessi. La soluzione richiedeva non solo le dimissioni di detti dirigenti, ottenute non senza difficoltà prima della pubblicazione della relazione, ma anche una nuova configurazione dell'elaborazione, gestione ed esecuzione dei programmi MED (61). In tali condizioni, era indispensabile identificare i due uffici onde tenere conto in futuro della loro situazione pregressa nell'elaborazione dei programmi.
76 Alla seconda eccezione fa riferimento il Tribunale nella sua sentenza (punto 109); detta eccezione trova fondamento proprio nello stesso valore che impone la regola generale della riservatezza sui responsabili delle irregolarità nella gestione di bilancio. Qualora il silenzio possa creare dubbi o estendere a macchia d'olio la responsabilità a persone estranee agli illeciti, la riservatezza deve cedere all'esigenza di far luce là dove l'oscurità potrebbe pregiudicare i legittimi interessi di chi non ha avuto nulla a che vedere con la situazione criticata.
77 Solo due dei quattro amministratori dell'Agenzia si trovavano nella situazione di confusione di interessi denunciata dalla Corte dei conti. La descrizione obiettiva dei fatti, senza precisare chi fossero i due amministratori implicati, avrebbe alimentato dubbi circa il comportamento di persone che non avevano parte nell'irregolarità.
78 Le eccezioni menzionate riguardano sia i dipendenti e gli agenti delle istituzioni comunitarie sottoposte a controllo, sia le persone che, senza rivestire tale ruolo, gestiscono, amministrano e utilizzano fondi pubblici comunitari. La Corte dei conti è competente ad esaminare tutte le entrate e le spese della Comunità, con la collaborazione di coloro che gestiscono fondi di bilancio, ai cui locali può accedere per svolgere il suo compito (62). Coloro che amministrano o ricevono tali fondi lo fanno per conseguire gli obiettivi della Comunità e, qualora agiscano su delega delle istituzioni comunitarie, sono soggetti all'attività di controllo della Corte dei conti (63).
79 La regola generale è la riservatezza, ma con alcune eccezioni. Orbene, qualora occorra identificare i responsabili delle irregolarità criticate dalla Corte dei conti, si deve rispettare il principio di proporzionalità, secondo cui gli atti delle istituzioni non debbono superare i limiti di ciò che è idoneo e necessario per il conseguimento degli scopi perseguiti, di modo che, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva (64). Conformemente a tale principio, l'identificazione, nonché la portata e il contenuto delle valutazioni espresse nella relazione, devono essere quelli strettamente indispensabili per salvaguardare i valori che giustificano l'eccezione alla regola generale di riservatezza.
80 Nella specie si trattava di eliminare, e di evitare in futuro, la situazione di confusione di interessi esistente in due uffici di assistenza tecnica, dovuta al fatto che altrettanti loro dirigenti facevano parte del consiglio di amministrazione dell'Agenzia e, come ho già rilevato, a tal fine occorreva identificarli, il che era necessario anche per evitare dubbi circa il comportamento degli altri due amministratori. La Corte dei conti lo ha fatto nella maniera meno dannosa per tutti: identificando i due amministratori implicati mediante l'indicazione degli uffici di assistenza tecnica di cui erano dirigenti e conseguendo entrambi gli scopi. A mio parere, i principi di proporzionalità e della misura meno restrittiva sono stati pienamente rispettati.
81 La Ismeri sostiene che, in ogni caso, la Corte dei conti ha violato il principio di proporzionalità alludendo, nella sua relazione, alle eventuali responsabilità penali configurabili nei fatti descritti. Tuttavia, tra le principali versioni linguistiche della relazione, l'unica che impiega un termine specificamente riferibile a responsabilità di natura penale è quella italiana (65). Le altre contengono espressioni meno definite, atte ad indicare qualsiasi tipo di responsabilità, civile, penale o meramente amministrativa (66).
82 In ogni caso, la Corte dei conti si è limitata a rilevare che (67), constatata la gravità dei fatti, ha informato immediatamente la Commissione affinché adottasse le misure necessarie e valutasse l'opportunità di avviare un'«azione penale» contro i responsabili e che la Commissione ha risposto manifestando l'intenzione di avviare un'indagine e, se del caso, di «promuovere un procedimento penale» (68). Non vi è qui alcuna valutazione non necessaria e, pertanto, sproporzionata. La Corte dei conti spiega come venissero gestiti i programmi MED, come essa avesse sviluppato la sua funzione di controllo sul sistema, in particolare sulla delega di competenze, e come in tale processo avesse dovuto avvisare la Commissione della gravità delle irregolarità e dell'opportunità di chiarire le responsabilità. Per converso, non si riscontra alcuna affermazione di questo tipo né alcun addebito di carattere penale a carico dei responsabili della Ismeri nelle conclusioni e nelle proposte della relazione, in cui la Corte dei conti manifesta la sua volontà ed esprime il proprio parere (69).
b) L'audizione
83 Altra questione è se la Corte dei conti, allorché nelle sue relazioni muove critiche al comportamento tenuto da enti o persone individuate, debba dar loro la possibilità di esprimere il proprio parere e di difendersi dalle accuse mosse nei loro confronti.
84 La soluzione del quesito non può consistere in una riproduzione automatica dell'audizione contemplata all'art. 248, n. 4, CE ed all'art. 276, n. 1, CE e disciplinata dagli artt. 88 del regolamento finanziario e 32 del regolamento interno della Corte dei conti. Conformemente a tali disposizioni, si possono distinguere due momenti nei quali le istituzioni sottoposte a controllo vengono chiamate ad esprimere il loro parere sulle osservazioni della Corte dei conti:
1) il primo caso ricorre quando la relazione è ancora in fase di elaborazione e prima che la Corte dei conti la converta in testo definitivo (art. 32 del citato regolamento interno);
2) il secondo caso ricorre dopo l'approvazione della relazione da parte della Corte dei conti, che rimette le sue osservazioni alle istituzioni affinché formulino le risposte che ritengono opportune, le quali possono essere pubblicate insieme alla relazione (art. 248, quarto comma, CE, e artt. 88, nn. 1 e 3, e 90 del regolamento finanziario) (70).
85 Le suddette audizioni non sono strumenti volti a garantire il diritto di difesa delle istituzioni e degli organismi sottoposti a controllo. Si tratta di contribuire all'esattezza ed all'opportunità delle osservazioni della Corte dei conti e della decisione che il Parlamento adotterà successivamente in merito alla gestione del bilancio.
86 A mio parere, la Ismeri sbaglia quando afferma che avrebbe dovuto essere sentita, giacché l'audizione è prevista per le istituzioni. La relazione speciale 1/96 riguarda l'operato della Commissione e se la Ismeri vi viene citata è perché, mediante uno dei suoi dirigenti, partecipava all'esecuzione del bilancio ed era altresì destinataria di fondi comunitari.
87 Ciononostante, non si può dire che la Ismeri non avesse diritto ad essere sentita nel procedimento di elaborazione e adozione della relazione citata. Tuttavia, tale diritto le spetta per motivi diversi da quelli che consigliano di sentire le istituzioni e, pertanto, ha una portata ben diversa.
88 Il diritto di difesa, principio generale dell'ordinamento giuridico comunitario (71), prescrive che ogni soggetto di diritto deve poter essere sentito prima che venga adottata una decisione che possa danneggiarlo direttamente e individualmente (72) non solo nei procedimenti giudiziari, ma anche in quelli amministrativi, per esprimere il suo parere prima che venga adottato l'atto lesivo, anche in mancanza di qualsiasi norma riguardante il procedimento di cui trattasi (73).
89 Nel presente contesto il termine «atto lesivo» acquista un significato molto più ampio di quello che ho già indicato per negare la possibilità di proporre ricorso d'annullamento contro una relazione della Corte dei conti (74). Ledere vuol dire incidere sfavorevolmente sulla sfera giuridica del destinatario e tale incidenza si ha quando un soggetto riceva una valutazione negativa dalla Corte dei conti in una relazione che dev'essere pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee per essere portata a conoscenza della generalità dei cittadini o che deve formare oggetto di un'«ampia» diffusione (75). E' vero, come ho già rilevato, che la relazione non impone direttamente alla Ismeri obblighi e oneri, ma è altrettanto vero che la menzione di cui essa è oggetto è atta a screditarla, causando gravi danni ai suoi interessi legittimi.
90 Di conseguenza, ritengo che qualora ricorrano circostanze che, conformemente alle considerazioni svolte innanzi, giustificano l'indicazione della persona o dell'ente responsabile di irregolarità di bilancio in una relazione della Corte dei conti, occorre dare ai soggetti menzionati la possibilità di difendersi, sempreché detta relazione debba essere pubblicata o ampiamente diffusa. La Corte dei conti dovrà tenere conto di tale circostanza e, se del caso, sentire gli interessati.
91 Nella specie, la Corte dei conti non ha dato formalmente alla Ismeri la possibilità di manifestare la sua opinione prima che fosse approvata e divulgata la relazione speciale 1/96. Qualora la Corte ritenga necessario esaminare i presenti motivi d'impugnazione (76), occorre accoglierli e dichiarare che vi è stata violazione del diritto al contraddittorio.
C - Il rigetto della domanda di risarcimento dei danni e della richiesta di pubblicazione delle osservazioni della ricorrente sulla relazione della Corte dei conti
92 L'accoglimento del ricorso per il motivo sopraindicato dovrebbe condurre a soddisfare la prima domanda formulata dalla Ismeri nel ricorso e, dopo averle riconosciuto il diritto in questione, a dichiarare che tale diritto è stato violato dal Tribunale. La seconda e la terza domanda non possono invece essere accolte.
93 Quest'ultima in quanto, mentre il fine dell'audizione che avrebbe dovuto essere concessa alla Ismeri è garantire i diritti della difesa, l'intervento delle istituzioni è volto a garantire l'esattezza e l'opportunità delle relazioni della Corte dei conti per meglio rispondere agli interessi generali della Comunità. Non vi è quindi identica ragione che giustifichi la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee del parere della Ismeri né della sua lettera al Parlamento europeo. Il diritto di difesa della ricorrente implica che essa venga sentita dalla Corte dei conti, ma non esige che le sue osservazioni vengano pubblicate e comunicate all'istituzione incaricata di approvare l'esecuzione del bilancio della Comunità.
94 La seconda richiesta, quella relativa alla responsabilità extracontrattuale, dev'essere disattesa, in quanto tra il comportamento illegittimo della Corte dei conti e i danni che la Ismeri afferma di aver subito non sussiste il necessario nesso di causalità. Non già per i motivi addotti dal Tribunale (77), bensì in quanto, se la Ismeri ha subito danni, questi sono imputabili ad essa stessa.
95 I danni che la Ismeri afferma di aver sofferto sarebbero stati causati dalle affermazioni contenute nella relazione speciale 1/96 della Corte dei conti. Tuttavia, tali affermazioni sono veridiche, quanto meno sotto il profilo processuale. L'Agenzia, le sue funzioni, la partecipazione di un dirigente della Ismeri al consiglio di amministrazione, l'aggiudicazione di vari appalti e la resistenza del dirigente a dimettersi sono fatti che la ricorrente non nega o che il Tribunale ha dichiarato comprovati facendo un uso corretto del suo potere di valutazione delle prove di cui disponeva. D'altro canto, si è già visto che le menzioni e gli apprezzamenti contenuti nella relazione della Corte dei conti non superano i limiti che ne circoscrivono l'azione. I danni di cui si chiede il risarcimento non traggono origine dalla mancata concessione di udienza da parte della Corte dei conti, bensì, molto prima, dal comportamento della stessa Ismeri. A mio parere, il regime comunitario della responsabilità extracontrattuale verrebbe stravolto qualora, con il pretesto di un'irregolarità formale, si riconoscesse ad una persona il diritto di essere indennizzata in quanto un'Istituzione, nell'adempimento delle sue funzioni, ne ha reso noto il comportamento.
96 Inoltre, nonostante non sia stata sentita, la Ismeri in realtà non ha subito alcuna limitazione dei propri diritti di difesa che non sia imputabile ad essa stessa. Durante i lavori preparatori e l'elaborazione della relazione speciale 1/96, essa ha avuto quanto meno un'occasione per esporre il proprio parere. Il progetto di relazione speciale è pervenuto all'Agenzia tramite la Commissione (78), pertanto la Ismeri ha potuto conoscerne il contenuto e gli addebiti mossile, in quanto essa, come membro fondatore dell'Agenzia, partecipava alle assemblee generali di quest'ultima. Poiché non ha reagito a tempo debito, deve assumersi la responsabilità delle conseguenze della sua passività.
97 Al termine delle presenti conclusioni, il ragionamento è lo stesso dell'inizio. Esiste un errore formale irrilevante da parte della Corte dei conti, le cui conseguenze sfavorevoli per la ricorrente traggono origine dal comportamento di quest'ultima, il che interrompe il nesso causale che deve sussistere tra il presunto atto illegittimo della Corte dei conti e i danni sofferti dalla Ismeri affinché sorga a carico della Comunità l'obbligo di risarcirla (79).
VI - Sulle spese
98 Ai sensi del combinato disposto degli artt. 122 e 69, n. 2, del regolamento di procedura, applicabile in sede d'impugnazione in forza dell'art. 118, la parte soccombente dev'essere condannata alle spese. Pertanto, qualora la Corte, come propongo, disattenda i motivi d'impugnazione dedotti della ricorrente o, eventualmente, le domande formulate nel ricorso in primo grado, deve condannare la Ismeri alle spese del presente procedimento d'impugnazione e, qualora statuisca in proposito, anche del procedimento dinanzi al Tribunale.
VII - Conclusione
99 In base alle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di dichiarare il ricorso contro la sentenza del Tribunale di primo grado in parte irricevibile e in parte infondato. Qualora la Corte, accogliendo uno o più motivi d'impugnazione, statuisca definitivamente sulla controversia, propongo di respingere le domande della ricorrente, che va condannata alle spese sostenute in primo grado e nel presente procedimento.
(1) - Causa T-277/97, Ismeri Europa/Corte dei conti europea (Racc. pag. II-1825).
(2) - Le comunità territoriali (MED-Urbs), l'università (MED-Campus), i mezzi di comunicazione (MED-media), i centri di ricerca (MED-Avicenne) e le imprese (MED-Invest).
(3) - GU C 240, pag. 1.
(4) - GU C 286, pag. 263.
(5) - Punto L.
(6) - Punto Q.
(7) - Punto AF.
(8) - Ai punti 24-94, il Tribunale esamina e respinge gli argomenti dedotti dalla Corte dei conti a sostegno della tesi dell'irricevibilità del ricorso.
(9) - Sentenza Ismeri Europa/Corte dei conti, citata, punti 97-105.
(10) - Punti 106-147.
(11) - Punti 109 e 110.
(12) - Punti 112-125.
(13) - Punti 126-143.
(14) - Punti 144-147.
(15) - V. il parere 2/94 del 28 marzo 1996 (Racc. pag. I-1759, punto 33) e sentenze 29 maggio 1997, causa C-299/95, Kremzow (Racc. pag. I-2629, punto 14), e 17 dicembre 1998, causa C-185/95 P, Baustahlgewebe/Commissione (Racc. pag. I-8417, punto 21).
(16) - V., per tutte, sentenze 2 marzo 1994, causa C-53/92 P, Hilti/Commissione (Racc. pag. I-667, punto 42), e 14 dicembre 1999, causa C-346/99 P(R), DSR-Senator Lines/Commissione (Racc. pag. I-8733, punto 45). V. anche le conclusioni da me presentate nella causa C-119/97 P, Ufex e a./Commissione, decisa con sentenza 4 marzo 1999 (Racc. pag. I-1341, paragrafo 41).
(17) - Né alla terza.
(18) - Il cumulo di ricorsi non va confuso con la riunione di cause o procedimenti, cui fa riferimento l'art. 50 del regolamento di procedura del Tribunale di primo grado (v. anche art. 43 del regolamento di procedura della Corte).
(19) - V. sentenza 8 marzo 1993, causa C-123/92, Lezzi Pietro/Commissione (Racc. pag. I-809, punto 10).
(20) - V. ordinanza 6 marzo 1997, causa C-303/96 P, Bernardi/Parlamento (Racc. pag. I-1239, punto 45).
(21) - La Corte dei conti è stata istituita con il Trattato di Bruxelles del 22 luglio 1975, che modifica talune disposizioni finanziarie dei Trattati che istituiscono le Comunità europee e del Trattato che istituisce un Consiglio unico e una Commissione unica delle Comunità europee. Secondo P. Lelong, El Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas: composición y funcionamiento, PGP n. 20 (1984), pag. 181, la sua istituzione «rispondeva ad un'esigenza politica e tecnica», in quanto «occorreva dare una risposta alla sensibilità dell'opinione pubblica europea, costituita dai contribuenti che, con l'apporto delle loro risorse, alimentavano direttamente il bilancio delle Comunità». J.M. Márquez Gutiérrez, «El Tribunal de Cuentas en el marco de las Comunidades Europeas», nell'opera collettiva El Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas y los Tribunales de Cuentas de los países miembros: competencias y relaciones, Ed. Tribunal de Cuentas, Madrid, 1986, pag. 258, tra gli elementi che hanno favorito l'istituzione della Corte dei conti pone in evidenza l'ampliamento dei poteri del Parlamento in materia di bilancio dopo la firma dei Trattati di Lussemburgo, del 22 aprile 1970, e di Bruxelles, del 22 luglio 1975.
(22) - A partire dal 1, gennaio 1993, data di entrata in vigore del Trattato di Maastricht.
(23) - A. Espinosa Fernández, «El control externo de los ingresos y los gastos comunitarios: El Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas», nell'opera collettiva El Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas y los Tribunales de Cuentas de los países miembros: competencias y relaciones, citata, pag. 218; Y. Gómez Sánchez, El Tribunal de Cuentas. El control económico financiero externo en el ordenamiento constitucional español, Ed. Marcial Pons, Madrid-Barcellona, 2001, pag. 71, conferma il carattere istituzionale alla Corte dei conti europea. P. Lelong, «El Tribunal de Cuentas de la Comunidad Económica Europea», nell'opera collettiva La función de los Tribunales de Cuentas en la sociedad democrática, Ed. Tribunal de Cuentas, Madrid, 1985, pag. 208, sostiene ch'essa ha natura quasi istituzionale. F. Bautista Pérez Pérez, Algunas notas sobre el Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas, PGP n. 6 (1980), pag. 71, esprime dissenso circa il conferimento di rango istituzionale alla Corte dei conti europea.
(24) - Causa 230/81 (Racc. pag. 255).
(25) - Al punto 20 della sentenza, la Corte ha dichiarato che «[t]enuto conto del fatto che nel nostro caso si può applicare l'art. 38, 1, comma, del Trattato CECA, è superfluo esaminare la questione se i principi del rispetto della legittimità e del sindacato esercitato a questo scopo dalla Corte, sanciti dagli artt. 164 del Trattato CEE e 136 del Trattato CEEA, impongono d'interpretare gli artt. 173 del Trattato CEE e 146 del Trattato CEEA nel senso che il Parlamento può essere parte nelle liti dinanzi alla Corte».
(26) - Causa 294/83 (Racc. pag. 1339).
(27) - V. sentenze 3 luglio 1986, causa 34/86, Consiglio/Parlamento (Racc. pag. 2155, punto 5), e 23 marzo 1993, causa C-314/91, Weber/Parlamento (Racc. pag. I-1093, punto 8); v. anche ordinanza 4 giugno 1986, causa 78/85, Groupe des droites européennes/Parlamento (Racc. pag. 1753, punto 10).
(28) - Punti 23 e 24. La frase tra virgolette è tratta dalla sentenza 31 marzo 1971, causa 22/70, Commissione/Consiglio (Racc. pag. 263).
(29) - Sentenza Les Verts/Parlamento, citata, punti 24 e 25.
(30) - V. art. 6 UE.
(31) - Tale parere è stato espresso dall'avvocato generale Darmon nelle conclusioni nelle cause riunite 193/87 e 194/87, Maurissen e Union Syndicale/Corte dei conti, decise con sentenza 11 maggio 1989 (Racc. pag. I-1045). In dette conclusioni, l'avvocato generale ha dichiarato che «la "ratio decidendi" della vostra sentenza [si fa riferimento alla sentenza Les Verts/Parlamento] rend[e] del tutto inutile discutere se la Corte dei conti rappresenti un'istituzione "strictu sensu". Il bisogno di un controllo di legittimità non può essere meno imperioso di fronte ad un atto emanante da una "quasi-istituzione" oppure da un "organo ausiliario dotato di prerogative specifiche d'indole amministrativa"» (paragrafo 54). Nella sentenza, la Corte non si è pronunciata sulla questione. Lo stesso parere dell'avvocato generale Darmon è stato espresso dall'avvocato generale Lenz nelle conclusioni nella causa C-416/92, H./Corte dei conti, decisa con sentenza 17 maggio 1994 (Racc. pag. I-1741). Neanche in detta sentenza la Corte si è pronunciata espressamente sulla possibilità di impugnare gli atti della Corte dei conti in forza dell'art. 173 del Trattato, ma è indubbio che abbia accolto la richiesta, avendo premesso che si trattava di un ricorso proposto in forza di tale disposizione.
(32) - Nella sentenza 31 marzo 1971, Commissione/Consiglio, citata, la Corte ha dichiarato che il ricorso d'annullamento deve potersi esperire nei confronti di qualsiasi provvedimento adottato dalle istituzioni che miri a produrre effetti giuridici, indipendentemente dalla sua natura e dalla sua forma (punto 42).
(33) - Sentenza Commissione/Consiglio, citata alla nota precedente.
(34) - V. sentenza 16 giugno 1993, causa C-325/91, Francia/Commissione (Racc. pag. I-3283).
(35) - Sentenza 10 dicembre 1957, causa 1/57, Société des usines à tubes de la Sarre/Alta Autorità (Racc. pag. 199).
(36) - Sentenza 9 febbraio 1984, cause riunite 316/82 e 40/83, Kohler/Corte dei conti (Racc. pag. 641). Si trattava appunto di un ordine verbale impartito dalla Corte dei conti ad un dipendente del suo servizio linguistico.
(37) - V. sentenza 17 luglio 1959, causa 20/58, Phoenix-Rheinrohr/Alta Autorità (Racc. pag. 157).
(38) - V. sentenza Phoenix-Rheinrohr/Alta Autorità, citata alla nota precedente.
(39) - V. sentenze 22 marzo 1961, cause riunite 42/59 e 49/59, SNUPAT (Racc. pag. 105); 25 ottobre 1977, causa 26/76, Metro/Commissione (Racc. pag. 1875), e 25 maggio 1993, causa C-199/91, Foyer culturel du Sart-Tilman/Commissione (Racc. pag. I-2667).
(40) - V. sentenza 25 febbraio 1988, causa 190/84, Les Verts/Parlamento (Racc. pag. 1017).
(41) - Nonostante la denominazione «Corte», essa non esercita funzioni giurisdizionali.
(42) - V. artt. 246, 248, 279 e 280 CE (rispettivamente artt. 188 A, 188 C, 209 e 209 A del Trattato CE, prima della loro modifica).
(43) - V. artt. 83 e seguenti del regolamento finanziario 21 dicembre 1977, applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 356, pag. 1), nella versione del regolamento (Euratom, CECA, CEE) del Consiglio 13 marzo 1990, n. 610 (GU L 70, pag. 1). V. anche il Titolo III del regolamento interno della Corte dei conti, approvato nella sessione del 29 aprile 1999. Dalle predette norme si evince che il procedimento di elaborazione ed adozione di una relazione da parte della Corte dei conti è caratterizzato da un dialogo costante con il soggetto sottoposto al controllo. Dopo aver svolto le indagini sul posto, viene redatta una bozza di osservazioni preliminari, che viene inviata all'istituzione sottoposta a controllo, la quale deve rispondere per iscritto. Da tale momento inizia il procedimento contraddittorio, che consente di verificare i fatti constatati e di rettificare le conclusioni già tratte. Il procedimento termina con l'adozione della relazione definitiva, che dev'essere corredata dalle risposte dell'istituzione. La relazione può essere pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, e deve esserlo se si tratta della relazione annuale.
(44) - Si è giunti a chiamarlo «coscienza finanziaria» della Comunità.
(45) - V. art. 188 C del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 248 CE), in particolare il n. 4.
(46) - V. art. 206 del Trattato.
(47) - Il che non è certo. Basti leggere l'art. 230, quarto comma, CE (ex art. 173, secondo comma, del Trattato CE) e la giurisprudenza che lo interpreta per concludere che l'atto in questione deve incidere direttamente sulla sfera giuridica altrui. Non si può interpretare diversamente il requisito della legittimazione - quella dei ricorrenti normali o non privilegiati - secondo cui i ricorrenti devono essere toccati direttamente e individualmente dall'atto impugnato (v., per tutte, sentenze 17 gennaio 1985, causa 11/82, Piraiki-Patraiki/Commissione, Racc. pag. 207, punto 4, e 5 maggio 1998, causa C-404/96 P, Glencore Grain/Commissione, Racc. pag. I-2435, punto 41).
(48) - Quand'anche si fosse prodotta l'interruzione del termine per proporre ricorso d'annullamento nel momento in cui la Ismeri ha inviato alla Corte dei conti la lettera con cui chiedeva la rettifica della relazione, l'azione sarebbe stata prescritta, in quanto alla data di ricezione (31 gennaio 1997) il termine di due mesi era già spirato da tempo.
(49) - V. le conclusioni da me presentate nella causa C-310/97 P, Commissione/AssiDomän Kraft Products e a., decisa con sentenza 14 settembre 1999 (Racc. pag. I-5363, paragrafo 82 e seguenti).
(50) - V. paragrafi 83 e 84 delle conclusioni citate alla nota precedente.
(51) - Punti 115-120.
(52) - Punti 117 e 118.
(53) - Punti 121 e 122.
(54) - Quanto meno uno di essi è stato conferito alla Ismeri.
(55) - E' rivelatore un passaggio del ricorso: «La ricorrente è rispettosamente convinta che il Tribunale abbia completamente frainteso e stravolto il senso palese dei documenti citati [si fa riferimento al documento esaminato dal Tribunale ai punti 135 e 136 della sentenza] e la realtà fattuale in cui essi si inseriscono» (punto 126).
(56) - La distinzione delineata dalla Ismeri tra «confusione di interessi» e «conflitto di interessi» costituisce un gioco di parole non necessario ed irrilevante ai fini della soluzione della controversia. Quel che è certo è che nella versione francese della sentenza del Tribunale si parla di «confusione» e in quella spagnola di «conflitto».
(57) - «Il principio di parità di trattamento in materia di appalti pubblici, l'intento di una sana gestione finanziaria del denaro comunitario e la prevenzione della frode rendono altamente criticabile (...) il fatto che ad una persona che contribuisce a valutare e a selezionare le offerte di un appalto pubblico sia attribuito tale appalto».
(58) - «Ne deriva che la ricorrente era in grado di esercitare un'influenza sul processo decisionale e quindi di favorire con la sua posizione e con quella del suo dirigente i suoi interessi privati. Essa si trovava quindi in una situazione di confusione di interessi».
(59) - V., ad esempio, direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 27 ottobre 1998, 98/79/CE, relativa ai dispositivi medico-diagnostici in vitro (GU L 331, pag. 1); direttiva del Consiglio 26 ottobre 1998, 98/81/CE, che modifica la direttiva 90/219/CEE sull'impiego confinato di microrganismi geneticamente modificati (GU L 330, pag. 13), e direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 8 giugno 2000, 2000/31/CE, relativa a taluni aspetti giuridici dei servizi della società dell'informazione, in particolare il commercio elettronico, nel mercato interno («Direttiva sul commercio elettronico») (GU L 178, pag. 1).
(60) - V. sentenze 26 giugno 1980, causa 136/79, National Panasonic/Commissione (Racc. pag. 2033), che la Ismeri cita nel suo ricorso, e, più recentemente, 5 ottobre 1994, causa C-404/92 P, X/Commissione (Racc. pag. I-4737).
(61) - V. punti 138 e 140 della relazione della Corte dei conti.
(62) - V. art. 248 CE.
(63) - V. sentenza 13 giugno 1958, causa 9/56, Meroni/Alta Autorità (Racc. pag. 11).
(64) - V., per tutte, sentenze 1, ottobre 1985, causa 125/83, Corman (Racc. pag. 3039, punto 36), e 16 dicembre 1999, causa C-101/98, UDL (Racc. pag. I-8841, punto 30).
(65) - «Azione penale» e «procedimento penale».
(66) - Nella versione spagnola della relazione si utilizza in entrambi i casi l'espressione «iniciar acciones legales», in quella francese «engager des poursuites». La versione inglese utilizza «legal action» e quella tedesca «rechtlicher Schritte».
(67) - V. punto 57 della sua relazione.
(68) - Utilizzo la versione italiana della relazione.
(69) - Nella sua risoluzione il Parlamento europeo ha dichiarato (punto Q) che gli amministratori degli uffici di assistenza tecnica, che al contempo erano membri del consiglio di amministrazione dell'Agenzia, si trovavano in una situazione forse delittuosa. Anche il Tribunale ha svolto considerazioni su tale punto. Al punto 112 della sentenza dichiara che le situazioni come quella descritta dalla Corte dei conti nella sua relazione sono perseguite penalmente da vari Stati membri.
(70) - Dopo la conclusione del procedimento dinanzi alla Corte dei conti, la Commissione ha un'ultima occasione per fornire spiegazioni nel procedimento di discarico dinanzi al Parlamento europeo (v. art. 276, n. 2, CE).
(71) - La Corte ha dichiarato che il rispetto delle prerogative della difesa in qualsiasi procedimento che possa sfociare in un atto lesivo costituisce un principio fondamentale del diritto comunitario (v. sentenza 10 luglio 1986, causa 234/84, Belgio/Commissione, Racc. pag. 2263, punto 27). Sul diritto di difesa nell'ordinamento giuridico comunitario si può consultare l'interessante lavoro di O. Due, ex presidente della Corte di giustizia, «Le respect des droits de la défense dans le droit administratif communautaire» pubblicato in Cahiers de Droit Européen, 1987, nn. 1 e 2, pag. 383.
(72) - V., per tutte e tra le più recenti, sentenza 8 luglio 1999, causa C-51/92 P, Hércules Chemicals/Commissione (Racc. pag. I-4235, punto 76).
(73) - V., per tutte, sentenza 24 ottobre 1996, causa C-32/95 P, Commissione/Lisrestal e a. (Racc. pag. I-5373, punto 21), e la giurisprudenza ivi citata.
(74) - Potrebbe sembrare che in ciò vi sia una contraddizione. In precedenza ho negato che le relazioni della Corte dei conti possano incidere direttamente e individualmente sulla situazione giuridica dei soggetti di diritto, escludendo qualunque possibilità di impugnazione in forza dell'art. 230 CE. Tuttavia, ora affermo che il loro contenuto può ledere gli interessi legittimi delle persone criticate dalla Corte dei conti, per affermarne il diritto ad essere sentite. Ma la contraddizione è solo apparente. Sto parlando di gradi diversi di intromissione nella sfera giuridica altrui e di livelli di difesa diversi. Nel secondo caso non si pongono obblighi e oneri a carico del destinatario, ma egli può essere leso indirettamente, in quanto i pareri della Corte dei conti sono atti a screditarlo. Pertanto, occorre garantirgli la possibilità di difendersi e di far valere la sua versione dei fatti o, quanto meno, di esporre le giustificazioni di cui dispone. Ma la sua difesa deve limitarsi a questo, in quanto la relazione che lo menziona in modo critico non gli impone alcun obbligo. Tali relazioni, come ho già rilevato, non sono atte a produrre direttamente effetti ad extra.
(75) - V. art. 33, n. 6, del regolamento interno della Corte dei conti.
(76) - Si rammenti ch'essi riguardano una domanda irricevibile, in quanto formulata tardivamente in primo grado, e che, pertanto, devono essere respinti in limine. Si tenga conto anche del fatto che il silenzio del Tribunale su questa domanda, per la stessa ragione della sua tardività, è irrilevante.
(77) - Che, sia detto incidentalmente, sono molto deboli. Affermare che la decisione sarebbe stata la stessa anche nel caso in cui la Ismeri fosse stata sentita prima della sua adozione, tenuto conto della risposta data agli argomenti dedotti dopo l'approvazione della relazione, significa ignorare la «psicologia» delle istituzioni e la loro riluttanza a contraddirsi, nonché, soprattutto, negare l'utilità di qualsiasi audizione. Se la soluzione è la stessa a prescindere dal fatto che l'intervento abbia luogo prima o dopo la decisione, perché svolgere un'audizione previa?
(78) - Questa è un'affermazione della Corte dei conti contenuta nel controricorso presentato in primo grado (punti 44 e 74), non contestata dalla Ismeri.
(79) - V. sentenze citate dal Tribunale al punto 100 della sentenza impugnata.