61994CC0243_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
Introduction
1. Dans cette affaire, le Sozialgericht Stuttgart a saisi la Cour d ' une question préjudicielle sur l ' interprétation de l ' article 74 du règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l ' application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l ' intérieur de la Communauté (ci-après le
" règlement" )
(1) . Aux termes de cet article:
" Le travailleur salarié ou non salarié en chômage qui bénéficie des prestations de chômage au titre de la législation d ' un État membre a droit, pour les membres de sa famille qui résident sur le territoire d ' un autre État membre, aux prestations familiales prévues par la législation du premier État, comme s ' ils résidaient sur le territoire de celui-ci..."
2. La question a été posée sur la base d ' une affaire concrète dans laquelle M. Alejandro Rincón Moreno, un ressortissant espagnol résidant en Allemagne, a accepté la résiliation de son contrat de travail au 15 décembre 1992, moyennant le paiement d ' une indemnité de licenciement par son employeur.
3. Selon le droit allemand, un travailleur salarié couvert contre le chômage a en principe droit, en cas de chômage, à une allocation payée par l ' assurance chômage. L ' Arbeitsförderungsgesetz (loi en faveur de l ' emploi, ci-après l ' " AFG" ) (2) comporte toutefois à son article 117 une règle prévoyant la suspension, pendant une certaine période, du paiement de l ' allocation de chômage à un chômeur ayant perçu, en raison de la fin de la relation de travail, par exemple, une indemnité de licenciement de son employeur. Les articles 119 et 119 bis de l ' AFG comportent en outre des dispositions précises pour la suspension du paiement de l ' allocation pendant une
" période d ' exclusion", dans les cas où le chômage est imputable au chômeur lui-même. Pendant les périodes de suspension, le travailleur en chômage bénéficie de son droit de principe aux prestations de chômage, mais, en fait, aucune allocation ne lui est payée. Les périodes de suspension sont déduites de la période globale pendant laquelle un travailleur en chômage a droit à des allocations de chômage.
4. Conformément à l ' article 19, paragraphe 2, du Sozialgesetzbuch V (3) et des articles 155 et 155 bis de l ' AFG, les travailleurs en chômage sont couverts par une assurance maladie pendant la période d ' exclusion. D ' après ce qui a été indiqué, pendant cette même période, un travailleur en chômage est également couvert par une assurance accident en ce qui concerne certains accidents (4) .
5. La rupture de la relation de travail de M. Moreno, le 15 décembre 1992, ayant été assortie du paiement, par son employeur, de l ' indemnité de licenciement mentionnée ci-dessus, le Bundesanstalt für Arbeit (office fédéral allemand du travail) a suspendu l ' allocation de chômage de l ' intéressé pour la période allant du 16 décembre 1992 au 21 février 1993. Le Bundesanstalt für Arbeit a en outre décidé de le soumettre à une période d ' exclusion entre le 16 décembre 1992 et le 9 mars 1993. Ainsi, M. Moreno n ' a reçu des allocations de chômage qu ' à partir du 10 mars 1993.
6. Par décision du 6 avril 1993, le Bundesanstalt für Arbeit a également refusé de payer, pour janvier et février 1993, les allocations familiales au titre des enfants de M. Moreno, résidant en Espagne, au motif que, pendant ces deux mois, M. Moreno n ' avait pas, contrairement à l ' exigence posée à l ' article 74 du règlement, bénéficié
" des prestations de chômage au titre de la législation d ' un État membre" . M. Moreno a formé une réclamation contre cette décision. Cette réclamation a été rejetée par le Bundesanstalt für Arbeit le 27 mai 1993.
7. M. Moreno a porté l ' affaire devant les tribunaux, le 14 juin 1993. Par ordonnance du 29 août 1994, le Sozialgericht Stuttgart a saisi la Cour de la question préjudicielle suivante:
" L ' article 74 du règlement (CEE) n° 1408/71 doit-il être interprété en ce sens que l ' expression
" travailleur salarié en chômage qui bénéficie des prestations de chômage au titre de la législation d ' un État membre"
vise également des chômeurs inscrits auprès de l ' Arbeitsamt (office pour l ' emploi) dont le droit à des allocations de chômage est suspendu en raison de la prise en considération d ' une indemnité qui leur a été versée par l ' employeur du fait de la rupture de leur relation de travail conformément à l ' article 117 de l ' Arbeitsförderungsgesetz (loi en faveur de l ' emploi, AFG) ou en raison d ' une exclusion temporaire conformément à l ' article 119 de l ' AFG?
"
Observations présentées à la Cour
8. M. Moreno estime que le paiement d ' une indemnité de licenciement doit être regardé comme une prestation de chômage, car cette indemnité a pour but de remplacer les allocations de chômage pendant la période de suspension. De surcroît, un travailleur en chômage perçoit également des prestations de chômage pendant une période d ' exclusion, puisqu ' il bénéficie de services de promotion de l ' emploi et de conseils professionnels, de même qu ' il est couvert par une assurance maladie.
9. Le gouvernement espagnol a fait valoir qu ' il suffit, pour estimer que M. Moreno
" bénéficie des prestations de chômage au titre de la législation d ' un État membre", qu ' il existe un droit de principe aux allocations de chômage. Pour éviter toute discrimination, une suspension des allocations de chômage pendant un certain temps ne saurait présenter de pertinence à cet égard.
10. Le gouvernement allemand a fait valoir qu ' un travailleur en chômage qui a perçu une indemnité de licenciement doit être assimilé à une personne qui
" bénéficie des prestations de chômage"
au sens de l ' article 74. En revanche, pendant une période d ' exclusion, un travailleur en chômage ne perçoit aucune allocation de chômage, ni prestation de son employeur ni aucune autre prestation en espèces, ce qui fait que, en cas de période d ' exclusion, il ne bénéficie d ' aucune
" prestation de chômage" .
11. La Commission a avancé qu ' une prestation ne peut pas être exclue du champ d ' application du règlement au seul motif qu ' elle est payée par l ' employeur. Une indemnité de licenciement doit être considérée comme
" une prestation de chômage", car elle est payée à l ' occasion d ' un chômage et remplace les allocations de chômage. Pendant une période d ' exclusion, un travailleur en chômage est assuré, conformément à la réglementation allemande, contre la maladie et les accidents, et de telles couvertures doivent être considérées comme des prestations de chômage.
Prise de position
12. A notre avis, la formule inscrite à l ' article 74,
" bénéficie des prestations de chômage", implique nécessairement un déplacement de biens matériels au bénéfice d ' un chômeur. Le fait de relever en principe d ' un régime de chômage ne peut pas en soi suffire pour satisfaire à cette condition, s ' il n ' y a en fait aucun bénéfice de prestations et donc pas de déplacement de biens matériels.
13. Ainsi, M. Moreno ne peut être considéré comme ayant droit aux allocations familiales pour ses enfants que s ' il a reçu, conformément à la loi allemande, des prestations autres que les allocations de chômage dans la période où ces allocations ont été suspendues.
14. Une indemnité de licenciement payée par un employeur en liaison avec la rupture d ' un contrat de travail peut être considérée comme exprimant plusieurs situations différentes. Elle peut comporter une appréciation des services rendus, elle peut viser à donner au travailleur concerné les moyens économiques de se former, etc., et elle peut également être conçue comme
" un pansement sur la plaie"
du collaborateur qui doit ainsi quitter l ' entreprise. Quoi qu ' il en soit, il s ' agit toutefois d ' un montant en espèces qui est versé à l ' occasion d ' une rupture de la relation de travail, et dont le montant est le résultat de négociations entre les parties. C ' est en ce sens que, en Allemagne, les indemnités de licenciement relèvent de règles spécifiques de droit fiscal et de droit social, de telle sorte que, dans certaines limites, elles sont exonérées d ' impôt, de même qu ' elles ne sont pas assujetties au versement de contributions sociales.
15. L ' article 117, paragraphe 3, de l ' AFG comporte des règles précisant quel montant de l ' indemnité de licenciement versée doit être pris en compte pour calculer la période de suspension des allocations de chômage. Ainsi, selon la législation allemande, l ' indemnité de licenciement est considérée comme comportant deux parties: une partie imputable à la relation d ' emploi antérieure et une partie couvrant la période après la rupture de cette relation d ' emploi. Les règles de suspension des allocations de chômage en cas de versement d ' une indemnité de licenciement semblent inspirées par la considération qu ' il ne serait pas justifié de payer des allocations de chômage pendant une période où l ' intéressé peut pourvoir à son entretien d ' une autre manière, c ' est-à-dire grâce à une partie de l ' indemnité de licenciement. Cette indemnité devant ainsi être regardée, pendant la période de suspension des allocations de chômage, comme une prestation perçue en raison du chômage, il reste à se demander si le fait que cette prestation est payée par l ' employeur présente une quelconque importance.
16. Or, l ' article 74 du règlement ne semble aucunement exiger que la prestation soit versée par les pouvoirs publics, par une caisse de chômage ou similaire. Conformément à une jurisprudence constante de la Cour, le mode de financement d ' une prestation n ' a aucune pertinence pour déterminer s ' il s ' agit d ' une prestation d ' assurance sociale couverte par le règlement. Ainsi, en ce qui concerne des prestations versées par un employeur en cas de maladie, la Cour a constaté, dans son arrêt du 3 juin 1992 (5), que:
la
" circonstance que la charge financière desdites prestations incombe à l ' employeur ne saurait ... empêcher l ' inclusion des prestations litigieuses dans le champ d ' application du règlement n° 1408/71, étant donné que, selon la jurisprudence de la Cour ... la qualification d ' une prestation en tant que prestation de sécurité sociale couverte par ce règlement ne dépend pas de son mode de financement."
17. La délimitation propre aux prestations couvertes par l ' article 74 réside dans le fait qu ' il s ' agit de
" prestations ... au titre de la législation d ' un État membre" . Le paiement, par un employeur, d ' une indemnité de licenciement ne peut certes pas être considéré en soi comme intervenant au titre de la législation d ' un État membre. Toutefois, lorsque, selon la législation allemande, ce paiement est considéré pendant un certain temps comme remplaçant le paiement des allocations de chômage, il nous semble tout à fait logique d ' assimiler le bénéfice d ' une telle indemnité de licenciement à celui d ' une prestation au titre de la législation d ' un État membre.
18. Il s ' agit alors de se demander quelle importance a le fait que, pendant la période d ' exclusion, le chômeur - après l ' expiration de la période de suspension due à l ' indemnité de licenciement - est assuré contre la maladie et les accidents. Aussi bien l ' article 4, paragraphe 1, sous g) que l ' article 74 du règlement emploient l ' expression générale
" prestations de chômage" . Il n ' est pas précisé dans ces dispositions si cette notion ne vise que les prestations en espèces, ou si elle peut également couvrir d ' autres prestations liées au chômage. Aucune de ces dispositions ne semble poser des exigences en ce qui concerne la nature des prestations de chômage, ou fixer un minimum aux prestations perçues. Comme nous l ' avons dit ci-dessus, ce qui doit être considéré comme déterminant est l ' existence ou non d ' un déplacement de biens matériels. Ainsi, rien ne peut empêcher que des prestations qui ne consistent pas dans le versement de sommes d ' argent soient susceptibles de répondre aux conditions de l ' article 74, dès lors qu ' il faut considérer qu ' il y a eu un déplacement de biens matériels en faveur du chômeur. Le fait que la législation allemande accorde au chômeur la couverture des risques maladie et accident implique, d ' une part, une dépense de la caisse de chômage ou des pouvoirs publics qui paient les frais de couverture de ces risques, et, d ' autre part, un avantage économique pour le chômeur qui ne doit pas y consacrer son propre argent. Ainsi, il y a un déplacement de biens matériels en faveur du chômeur, et il convient donc, à notre avis, d ' estimer qu ' on se trouve en présence de prestations de chômage au titre de la législation d ' un État membre.
19. A l ' appui de cette conclusion, on peut également mentionner que, dans une affaire concernant l ' interprétation de la notion de prestations de chômage à l ' article 67, paragraphe 1, combiné avec l ' article 4, paragraphe 1, sous g), du règlement, la Cour a constaté que, la formulation de ces dispositions n ' excluant pas les prestations d ' aide à la formation professionnelle au profit de travailleurs en activité, il convenait
" pour interpréter les dispositions combinées des articles 4, paragraphe 1, sous g), et 67, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71 du Conseil ... de s ' inspirer de l ' objectif fondamental visé par l ' article 51 du traité, qui consiste à instaurer les conditions les plus favorables pour réaliser la liberté de circulation et d ' emploi des travailleurs communautaires sur le territoire de chacun des États membres" (6) .
20. Dans ces circonstances, nous pensons que l ' article 74 du règlement doit être interprété en ce sens que les prestations de couverture des risques maladie et accident sont elles aussi couvertes par l ' expression
" prestations de chômage" .
21. En conséquence, nous ne croyons qu ' il y ait lieu ici de trancher la question de savoir si les prestations de promotion de l ' emploi sous la forme, par exemple, de conseils peuvent être considérées comme des
" prestations de chômage" .
22. Il convient donc, à notre avis, de répondre à la question préjudicielle que l ' article 74 du règlement doit être interprété en ce sens que la notion de
" travailleur en chômage qui bénéficie des prestations de chômage au titre de la législation d ' un État membre"
couvre également un chômeur inscrit auprès de l ' Arbeitsamt lorsque, sur la base de règles telles que celles de la législation allemande, son droit aux allocations de chômage est suspendu, au motif qu ' il a reçu une indemnité de licenciement payée par son employeur comme conséquence de la rupture de son lien d ' emploi, ou en raison d ' une période d ' exclusion temporaire, lorsque, pendant cette période d ' exclusion, il est couvert, au titre de règles telles que celles de la législation allemande, contre les risques maladie et accident.
23. M. Moreno et le gouvernement espagnol ont par ailleurs émis l ' avis que les dispositions de l ' article 73, combiné avec l ' article 1 er, du règlement, concernant les membres de la famille des travailleurs non chômeurs, pourraient également être utilisées ici, car la couverture des risques maladie et accident aurait pour conséquence que, pendant la période d ' exclusion temporaire, un travailleur en chômage répond à la définition de
" travailleur"
au sens du règlement. Le gouvernement allemand et la Commission ont répondu à cela que cette couverture ne permettait pas de rattacher le cas de M. Moreno au champ d ' application de l ' article 73. La Commission a ajouté que l ' article 74 devait constituer une disposition spéciale par rapport à l ' article 73. La Commission s ' est en outre demandée si M. Moreno pouvait être couvert par la définition de la notion de
" travailleur salarié"
utilisée aussi bien à l ' article 73 qu ' à l ' article 74.
24. Il ressort de l ' ordonnance de renvoi que le juge national n ' a pas douté que M. Moreno relevait bien du cercle de personnes couvertes par le règlement, de même qu ' il est parti de la prémisse que M. Moreno devait être considéré comme un travailleur salarié en chômage, de telle sorte que le bien-fondé de ses prétentions devait être apprécié à la lumière de l ' article 74 du règlement. C ' est pourquoi le juge national se borne à demander une interprétation des termes
" bénéficie des prestations de chômage au titre de la législation d ' un État membre"
à l ' article 74.
Il résulte de la jurisprudence de la Cour (7) que:
" l ' article 177 du traité, basé sur une nette séparation de fonctions entre les juridictions nationales et la Cour, ne permet à celle-ci ni de connaître des faits de l ' espèce, ni de censurer les motifs des demandes en interprétation;
... la question de savoir si les dispositions ou les notions de droit communautaire dont l ' interprétation est demandée sont effectivement applicables au cas d ' espèce échappe à la compétence de la Cour et relève de celle de la juridiction nationale;
... dès lors qu ' une juridiction demande l ' interprétation d ' un texte communautaire ou d ' une notion juridique rattachée à ce texte, il y a lieu de considérer qu ' elle estime cette interprétation nécessaire à la solution du litige dont elle est saisie
" .
25. Dans ces circonstances, nous ne pensons pas qu ' il y ait lieu de se demander si M. Moreno peut être considéré comme un travailleur salarié au sens du règlement, ou si l ' article 73 du règlement concernant les travailleurs en activité pourrait être applicable à la présente espèce.
Conclusions
26. C ' est pourquoi nous proposons à la Cour de répondre à la question préjudicielle dans les termes suivants:
L ' article 74 du règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l ' application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l ' intérieur de la Communauté, dans la version du règlement (CEE) n° 3427/89 du Conseil, du 30 octobre 1989, doit être interprété en ce sens que la notion de
" travailleur en chômage qui bénéficie des prestations de chômage au titre de la législation d ' un État membre"
couvre également un chômeur inscrit auprès de l ' Arbeitsamt lorsque, sur la base de règles telles que celles de la législation allemande, son droit aux allocations de chômage est suspendu, au motif qu ' il a reçu une indemnité de licenciement payée par son employeur comme conséquence de la rupture de son lien d ' emploi, ou en raison d ' une période d ' exclusion temporaire, lorsque, pendant cette période d ' exclusion, il est couvert, au titre de règles telles que celles de la législation allemande, contre les risques maladie et accident.
(1) .
(1) Tel que modifié et mis à jour par le règlement (CEE) n° 2001/83 du Conseil, du 2 juin 1983 (JO L 230, p. 6), et par le règlement (CEE) n° 3427/89 du Conseil, du 30 octobre 1989 (JO L 331, p.1).
(2) BGBl. I, p. 582.
(3) Sozialgesetzbuch ─ Fünftes Buch Gesetzliche, Krankenversicherung (code de sécurité sociale ─ Livre V ─ assurance maladie légale)
(4) Voir l ' article 165 de l ' AFG.
(5) Paletta (C-45/90, Rec. p. I-3423, point 18).
(6) Arrêt du 4 juin 1987, Campana (375/85, Rec. p. 2387).
(7) Voir, par exemple, l ' arrêt du 9 juillet 1969, Portelange (10/69, Rec. p. 309).