62003CJ0221_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa C‑221/03,
jossa on kyse EY 226 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu 22.5.2003,
Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehenään G. Valero Jordana, avustajinaan asianajajat M. van der Woude ja avocat T. Chellingsworth, prosessiosoite Luxemburgissa,
kantajana,
vastaan
Belgian kuningaskunta, asiamiehenään aluksi A. Snoecx, sittemmin E. Dominkovits,
vastaajana,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. Rosas sekä tuomarit A. Borg Barthet, S. von Bahr, J. Malenovský ja A. Ó Caoimh (esittelevä tuomari),
julkisasiamies: L. A. Geelhoed,
kirjaaja: R. Grass,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 12.1.2005 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 3.3.2005 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1. Euroopan yhteisöjen komissio vaatii kanteellaan yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Belgian kuningaskunta ei ole noudattanut vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta 12 päivänä joulukuuta 1991 annetun neuvoston direktiivin 91/676/ETY (EYVL L 375, s. 1) mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole toteuttanut tarpeellisia toimenpiteitä saattaakseen Flanderin hallintoalueen osalta tämän direktiivin 3 artiklan 1 ja 2 kohdan ja 4, 5 ja 10 artiklan ja Vallonian hallintoalueen osalta tämän direktiivin 3 artiklan 1 ja 2 kohdan ja 5 artiklan kokonaan ja asianmukaisesti osaksi kansallista oikeusjärjestystä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhteisön lainsäädäntö
2. Direktiivin tavoitteena on sen 1 artiklan mukaan maatalouslähteistä peräisin olevien nitraattien suoraan tai välillisesti aiheuttaman vesien pilaantumisen vähentäminen ja tällaisen pilaantumisen estäminen vastaisuudessa.
3. Direktiivin 2 artiklan j kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
j) ’pilaantumisella’ sellaista maatalouslähteistä peräisin olevien typpiyhdisteiden päästämistä suoraan tai epäsuorasti vesiympäristöön, jonka seuraukset aiheuttavat vaaraa ihmisten terveydelle, haittaa eläville luonnonvaroille ja vesiekosysteemeille, vahinkoa virkistyskäytölle, tai haittaavat muita veden oikeutettuja käyttöjä.”
4. Direktiivin 3 artiklan 1, 2, 4 ja 5 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on määriteltävä pilaantuneet vedet ja sellaiset vedet, jotka voivat pilaantua, jos 5 artiklassa säädettyjä toimenpiteitä ei toteuteta, liitteessä I vahvistettujen perusteiden mukaan.
2. Jäsenvaltioiden on kahden vuoden kuluessa tämän direktiivin tiedoksi antamisesta määriteltävä pilaantumisalttiiksi vyöhykkeiksi kaikki alueensa tunnetut maa-alueet, joilta vesi valuu 1 kohdan mukaisesti määriteltyihin vesiin ja jotka aiheuttavat pilaantumista. Niiden on ilmoitettava tästä ensimmäisestä määrittelystä komissiolle kuuden kuukauden kuluessa.
– –
4. Jäsenvaltioiden on tarkasteltava uudelleen ja tarvittaessa muutettava tai täydennettävä pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden luetteloa silloin, kun se on aiheellista ja vähintään joka neljäs vuosi, jotta voidaan ottaa huomioon muutokset ja tekijät, joita ei voitu ennustaa edellisen määrittelyn aikana. Niiden on ilmoitettava komissiolle luetteloon tehdyistä muutoksista tai lisäyksistä kuuden kuukauden kuluessa.
5. Jäsenvaltiot vapautetaan velvoitteesta määritellä erityiset pilaantumisalttiit vyöhykkeet, jos ne laativat 5 artiklassa tarkoitetut toimintaohjelmat ja soveltavat niitä tämän direktiivin mukaisesti koko alueellaan.”
5. Direktiivin 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetään, että jotta yleinen suojelutaso kaikkien vesien pilaantumisen ehkäisemiseksi voidaan varmistaa, jäsenvaltioiden on kahden vuoden kuluessa tämän direktiivin tiedoksi antamisesta laadittava hyvän maatalouskäytännön ohjeet, joita maanviljelijät noudattavat vapaaehtoisesti ja joissa olisi oltava tämän direktiivin liitteen II A kohdassa tarkoitetut määräykset.
6. Direktiivin 5 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on 1 artiklassa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseksi laadittava toimintaohjelmia määriteltyjä pilaantumisalttiita vyöhykkeitä varten kahden vuoden kuluessa 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta ensimmäisestä määrittelystä tai yhden vuoden kuluessa kustakin 3 artiklan 4 kohdassa tarkoitetusta myöhemmästä määrittelystä.
– –
3. Toimintaohjelmassa on otettava huomioon:
a) saatavilla olevat tieteelliset ja tekniset tiedot pääasiallisesti siitä, mitkä ovat maataloudesta ja muista lähteistä peräisin olevien typpimäärien osuudet,
b) ympäristöolosuhteet kyseisen jäsenvaltion asianomaisilla alueilla.
4. Toimintaohjelmat toteutetaan neljän vuoden kuluessa niiden laatimisesta, ja niissä on oltava seuraavat pakolliset toimenpiteet:
a) liitteessä III tarkoitetut toimenpiteet,
b) ne toimenpiteet, joista jäsenvaltiot ovat määränneet 4 artiklan mukaisesti laadituissa hyvän maatalouskäytännön ohjeissa, lukuun ottamatta niitä, jotka on korvattu liitteessä III tarkoitetuilla toimenpiteillä.
5. Jäsenvaltioiden on lisäksi toteutettava osana toimintaohjelmia, tarpeellisina pitämiään lisätoimenpiteitä tai vahvistettuja toimia, jos toimintaohjelmien toteuttamisen pohjalta käy ilmeiseksi, että 4 kohdassa tarkoitetut toimenpiteet eivät ole riittäviä 1 artiklassa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseksi. Jäsenvaltioiden on otettava näiden toimenpiteiden tai toimien valinnassa huomioon niiden tehokkuus sekä niiden kustannukset verrattuna muihin mahdollisiin ehkäiseviin toimenpiteisiin.
– – ”
7. Direktiivin 10 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on annettava komissiolle liitteessä V tarkoitetut tiedot sisältävä kertomus tämän direktiivin tiedoksi antamista seuraavalta nelivuotiskaudelta ja kultakin sitä seuraavalta nelivuotiskaudelta.
2. Jäsenvaltioiden on tämän artiklan mukaisesti annettava komissiolle kertomus kuuden kuukauden kuluessa kunkin kertomuskauden päättymisestä.”
8. Direktiivin liitteessä I olevassa A osassa, joka koskee direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja vesien määrittelyperusteita, säädetään seuraavaa:
”Tämän direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut vedet määritellään muun muassa seuraavien perusteiden mukaan:
1) onko erityisesti juomaveden valmistukseen käytettyjen tai tarkoitettujen makeiden pintavesien nitraattipitoisuus suurempi tai onko vaara, että se on suurempi kuin direktiivissä 75/440/ETY säädetään, jos tämän direktiivin 5 artiklassa tarkoitettuja toimenpiteitä ei toteuteta,
2) sisältävätkö pohjavedet tai onko vaara, että ne sisältävät yli 50 mg/l nitraatteja, jos 5 artiklassa tarkoitettuja toimenpiteitä ei toteuteta,
3) ovatko luonnonjärvet tai muut makeat vesistöt, jokisuut, rannikkovedet ja merivedet rehevöityneitä tai onko vaara, että ne rehevöityisivät lyhyen ajan kuluessa, jos 5 artiklassa tarkoitettuja toimenpiteitä ei toteuteta?”
9. Direktiivin liitteessä II, jonka otsikko on ”Hyvän maatalouskäytännön ohjeet”, olevassa A kohdassa säädetään seuraavaa:
”Hyvissä maatalouskäytännön ohjeissa, joiden tavoitteena on vähentää nitraattien aiheuttamaa pilaantumista ja joissa otetaan huomioon yhteisön eri alueilla vallitsevat olosuhteet, olisi, sikäli kuin ne liittyvät asiaan, oltava seuraavat seikat kattavia sääntöjä:
1) kaudet, joina lannoitteiden levitys maahan ei ole aiheellista,
2) lannoitteiden käyttö maahan jyrkillä rinteillä,
3) lannoitteiden käyttö maahan soisilla, tulvineilla, roudassa olevilla tai lumipeitteisillä mailla,
4) lannoitteiden maahan levittämisen ehdot virtaavien vesien läheisyydessä,
– – ”
10. Direktiivin liitteessä III, jonka otsikko on ”Toimenpiteet, jotka on sisällytettävä 5 artiklan 4 kohdan a alakohdassa tarkoitettuihin toimintaohjelmiin”, säädetään seuraavaa:
”1. Toimenpiteissä on oltava sääntöjä, jotka koskevat:
1) kausia, joina tietynlaisten lannoitteiden levitys maahan on kielletty,
2) lietelantasäiliöiden tilavuutta; tämän tilavuuden on oltava suurempi kuin se, joka tarvitaan lannan säilytykseen koko sinä pisimpänä aikana, jona lannan levitys maahan pilaantumisalttiilla vyöhykkeellä on kielletty, paitsi jos toimivaltaiselle viranomaiselle voidaan osoittaa, että todellisen säilytystilavuuden mahdollisesti ylittävästä lantamäärästä huolehditaan tavalla, joka ei aiheuta haittaa ympäristölle,
3) lannoitteiden maahan levittämisen rajoittamista hyvän maatalouskäytännön mukaisesti ottaen huomioon asianomaisen pilaantumisalttiin vyöhykkeen ominaisuudet, erityisesti:
a) maaperän tilan, laadun ja kaltevuuden,
b) ilmasto-olosuhteet, sademäärän ja kastelun,
c) pellon käytön ja maatalouskäytännöt, mukaan lukien vuoroviljelyjärjestelmät,
joka perustuu seuraavien seikkojen väliseen tasapainoon:
i) viljelykasvien ennakoitu typen tarve,
ja
ii) viljelykasvien maaperästä ja lannoituksesta saama typen määrä, joka vastaa:
– maaperässä olevan typen määrää hetkellä, jona viljelykasvit alkavat käyttää sitä merkittävässä määrin (jäljelle jäävät määrät talven lopussa),
– maaperässä olevan orgaanisen typen nettomineralisaation tuloksena muodostuvaa typen määrää,
– karjanlannasta peräisin olevien typpiyhdisteiden saantia,
– keinolannoitteista ja muista lannoitteista peräisin olevien typpiyhdisteiden saantia.
2. Näillä toimenpiteillä varmistetaan, että jokaisella tilalla tai jokaisessa karjankasvatusyksikössä maahan kunakin vuonna käytetyn karjanlannan määrä, mukaan lukien eläinten itsensä levittämä määrä, ei ylitä tiettyä hehtaarikohtaista määrää.
Tämä hehtaarikohtainen määrä on lantamäärää joka sisältää 170 kg typpeä. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin:
a) ensimmäisessä nelivuotisessa toimintaohjelmassa sallia jopa 210 kg typpeä sisältävän lantamäärän,
b) ensimmäisen nelivuotisen toimintaohjelman aikana ja sen jälkeen vahvistaa edellä tarkoitetuista määristä poikkeavat määrät. Nämä määrät on vahvistettava siten, että ne eivät vaaranna 1 artiklassa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamista, ja ne on voitava perustella puolueettomin perustein, kuten esimerkiksi:
– pitkät kasvuajat,
– suuria typpimääriä kuluttavat kasvustot,
– pilaantumisalttiin alueen suuri nettosademäärä,
– maaperät, joiden denitrifikaatiokapasiteetti on poikkeuksellisen suuri.
Jos jäsenvaltio sallii b kohdan mukaisesti poikkeavan määrän, sen on ilmoitettava asiasta komissiolle, joka tutkii määrän perusteltavuuden 9 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti.
– – ”
11. Direktiivin V liitteessä, jonka otsikko on ”Tiedot, jotka on annettava 10 artiklassa tarkoitetuissa kertomuksissa”, luetellaan nämä tiedot seuraavalla tavalla:
”1. Selostus 4 artiklan mukaisesti toteutetuista ehkäisevistä toimista.
2. Kartta, josta käy ilmi:
a) 3 artiklan 1 kohdan ja liitteen I mukaisesti määritellyt vedet ja kunkin tällaisen veden osalta tämän määrittelemiseksi käytetty peruste,
b) määriteltyjen pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden sijainti siten, että eritellään edellisissä kertomuksissa ja viimeisimmässä kertomuksessa määritellyt vyöhykkeet.
3. Yhteenveto 6 artiklan mukaisesti toteutetun valvonnan tuloksista, jossa on selvitys seikoista, jotka ovat johtaneet kunkin pilaantumisalttiin vyöhykkeen määrittelyyn sekä kaikkiin pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden määrittelyihin tehtyihin muutoksiin ja lisäyksiin.
4. Yhteenveto 5 artiklan mukaisesti laadituista toimintaohjelmista ja erityisesti:
a) edellä 5 artiklan 4 kohdan a ja b alakohdan mukaisesti vaadituista toimista,
b) liitteen III 4 kohdan mukaisesti vaadituista tiedoista,
c) edellä 5 artiklan 5 kohdan mukaisesti toteutetuista lisätoimenpiteistä tai vahvistetuista toimista,
d) yhteenveto 5 artiklan 6 kohdan mukaisesti toteutettujen valvontaohjelmien tuloksista,
e) jäsenvaltioiden arviot todennäköisestä aikataulusta, jonka kuluessa 3 artiklan 1 kohdan mukaisesti määriteltyjen vesien voidaan olettaa vastaavan toimintaohjelmassa toteutettuihin toimenpiteisiin, sekä maininta näiden arvioiden epävarmuusasteesta.”
12. Direktiivin 12 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden oli saatettava direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan kahden vuoden kuluessa sen tiedoksi antamisesta ja ilmoitettava tästä komissiolle viipymättä.
13. Tässä 12 artiklan 1 kohdassa olevasta alaviitteestä käy ilmi, että direktiivi annettiin tiedoksi jäsenvaltioille 19.12.1991.
Kansallinen lainsäädäntö
14. Direktiivin täytäntöönpano kuuluu Belgian kuningaskunnan eri hallintoalueiden toimivaltaan ja rannikko- ja merivesien osalta Belgian liittovaltion viranomaisten toimivaltaan.
Flanderin hallintoalue
15. Direktiivin täytäntöönpanoa koskeva Flanderin lainsäädännön perussäädös on ympäristön suojelemisesta lannoitteiden aiheuttamalta pilaantumiselta 23.1.1991 annettu asetus (Moniteur belge 28.2.1991), sellaisena kuin se on muutettuna ympäristön suojelemisesta lannoitteiden aiheuttamalta pilaantumiselta 23.1.1991 annetun asetuksen ja ympäristöluvasta 28.6.1985 annetun asetuksen muuttamisesta 11.5.1999 annetulla asetuksella (Moniteur belge 20.8.1999, s. 30 995; jäljempänä lannoiteasetus).
16. Lannoiteasetuksen 15–15c §:ssä määritellään perusteet, joiden avulla Flanderin hallintoalue määrittelee Flanderin lainsäädännön mukaiset pilaantumisalttiit vyöhykkeet, ja erotellaan neljä luokkaa, jotka ovat seuraavat:
– veden laadun kannalta pilaantumisalttiit vyöhykkeet (lannoiteasetuksen 15 §:n 2–7 momentti)
– ekologisesti arvokkaat maanviljelyalueet (lannoiteasetuksen 15a §)
– luonnonarvojen kannalta pilaantumisalttiit vyöhykkeet (lannoiteasetuksen 15b §) ja
– fosfaattipitoiset alueet (lannoiteasetuksen 15c §:n 2 momentti).
17. Belgian hallituksen vastauksesta käy ilmi, että vain veden laadun kannalta pilaantumisalttiit vyöhykkeet on määritelty direktiivin mukaisesti, mitä ei kiistetty istunnossa.
18. Lannoiteasetuksen 15 §:n 2 ja 4 momentissa säädetään, että Flanderin hallitus määrittelee veden laadun kannalta pilaantumisalttiit vyöhykkeet. Se käyttää tätä varten perusteina useita direktiivin liitteestä I otettuja arviointiperusteita.
19. Kyseisen asetuksen 15 §:n 6 momentissa täsmennetään ensin, että ”[tämän pykälän] 2–5 momentin mukaisesti on määritelty seuraavat veden laadun kannalta pilaantumisalttiit vyöhykkeet”, ja luetellaan sitten kolme pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden ryhmää, toisin sanoen
– pohjaveden osalta veden valmistukseen tarkoitetut alueet ja tyyppien I, II ja III suojavyöhykkeet, jotka on määritelty pohjavesien hallinnasta 24.1.1984 annetulla asetuksella
– juomaveden valmistukseen tarkoitetut pintavesien subhydrografiset alueet, jotka on määritelty pintavesien suojelusta pilaantumista vastaan 26.3.1971 annetulla lailla, ja
– Flanderin hallituksen määrittelemät nitraattien aiheuttamalle pilaantumiselle alttiit maa-alueet, joilla tarvitaan tavanomaista tiukempia sääntöjä, jotka on määritelty 24.1.1984 annetulla asetuksella.
20. Veden laadun kannalta pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden konkreettinen määritteleminen toistetaan ympäristön suojelemisesta lannoitteiden aiheuttamalta pilaantumiselta 23.1.1991 annetun asetuksen 13a, 15, 15a, 15c ja 15d §:ssä tarkoitetuille vyöhykkeille suunnattujen rajoitusten määrittelemisestä 31.3.2000 tehdyn Flanderin hallituksen päätöksen (Moniteur belge 26.4.2000, s. 13 199) 2, 6, 9 ja 10 §:ssä ja lainsäädännössä, johon siinä viitataan. Kyseisen päätöksen 20 §:n mukaan sitä sovelletaan 1.1.2000 alkaen.
21. Ylimääräisiä veden laadun kannalta pilaantumisalttiita vyöhykkeitä määriteltiin ympäristön suojelemisesta lannoitteiden aiheuttamalta pilaantumiselta 23.1.1991 annetun asetuksen 15 §:n 3, 4 ja 5 momentissa tarkoitettujen veden laadun kannalta pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden uudelleentarkastelemisesta, muuttamisesta ja täydentämisestä 14.6.2002 tehdyssä Flanderin hallituksen päätöksessä (Moniteur belge 17.7.2002, s. 32 340).
22. Lannoiteasetuksen 17 §:ssä säädetään säännöistä, jotka koskevat lannoitteiden levitystä maahan. Erityisesti tämän asetuksen 17 §:n 1, 2 ja 7 momentissa määritellään kaudet, joina tietynlaisten lannoitteiden levitys maahan pelloilla on kielletty. Lannoiteasetuksen 17 §:n koko teksti säädettiin 11.5.1999 annetun asetuksen 23 §:llä.
23. Lietelantasäiliöiden tilavuutta koskevat Flanderin säännöt sisältyvät ympäristöhygienian alan yleisistä ja alakohtaisista säännöksistä 1.6.1995 tehdyn päätöksen, niin sanotun Vlarem II -päätöksen (Moniteur belge 31.7.1995; jäljempänä Vlarem II -päätös), 5.9.2.3 §:n 1 momenttiin. Vlarem II -päätöstä on muutettu useaan kertaan, muun muassa ympäristölupaa koskevan Flanderin säännöstön vahvistamisesta 6.2.1991 tehdyn Flanderin hallituksen päätöksen muuttamisesta ja ympäristöhygienian alan yleisistä ja alakohtaisista säännöistä 1.6.1995 annetun Flanderin hallituksen päätöksen muuttamisesta 19.9.2003 tehdyllä päätöksellä (Moniteur belge 10.10.2003, s. 49 393).
Vallonian alue
24. Vesien suojelusta maatalouden nitraattipäästöjen aiheuttamalta pilaantumiselta 5.5.1994 tehdyn Vallonian hallituksen päätöksen (Moniteur belge 28.6.1994) 3 §:ssä säädetään, että Vallonian hallintoalueen toimivaltainen ministeri määrittelee tällä alueella pilaantumisalttiit vyöhykkeet saman asetuksen 4 §:ssä olevien perusteiden avulla. Nämä perusteet on otettu direktiivin liitteestä I.
25. Tämän 5.5.1994 tehdyn päätöksen 6 §:ssä säädetään, että kyseinen ministeri laatii 19.12.1995 mennessä pilaantumisalttiille vyöhykkeille sovellettavat sitovat toimintaohjelmat.
26. Toimenpiteet, joiden on kuuluttava toimintaohjelmiin, mainitaan 5.5.1994 tehdyn päätöksen 6 ja 7 §:ssä.
27. Sables Bruxelliensin kerroksen ja Crétacé de Hesbayen kerroksen määrittelemisestä pilaantumisalttiiksi vyöhykkeiksi 28.6.1994 tehtyjen kahden ministeriön päätöksen (Moniteur belge 31.12.1994 ja 4.1.1995) 3 §:ssä säädetään, että hallintoviranomaiset valmistelevat toimintaohjelman, jota sovelletaan pilaantumisalttiilla vyöhykkeellä, joka oli määriteltävä 19.12.1995 mennessä, jolloin päätöksestä tuli sitova. Tässä pykälässä toistetaan muun muassa 5.5.1994 tehdyn päätöksen 6 ja 7 §:ssä tarkoitetut toimintaohjelmia koskevat toimenpiteet.
28. Maatalouden typpipäästöjen ympäristöystävällisestä hallinnasta 10.10.2002 tehdyssä päätöksessä (Moniteur belge 29.11.2002, s. 54 075) säädetään toimintaohjelmasta, jota sovelletaan Vallonian alueella määriteltyihin pilaantumisalttiisiin vyöhykkeisiin.
Tosiseikat ja oikeudenkäyntiä edeltäneet menettelyt
29. Nyt esillä oleva kanne liittyy kahteen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn, jotka koskevat direktiivin saattamista osaksi Belgian oikeutta ja jotka on aloitettu viitenumeroilla 94/2239 ja 97/4750.
30. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä 94/2239 komissio osoitti Belgian kuningaskunnalle 18.5.1995 päivätyn virallisen huomautuksen ja 28.10.1997 päivätyn täydentävän virallisen huomautuksen. Eri vastaukset tutkittuaan komissio osoitti Belgian kuningaskunnalle 23.11.1998 perustellun lausunnon, jossa se kehotti tätä ryhtymään tarvittaviin toimiin lausunnon noudattamiseksi kahden kuukauden määräajassa lausunnon tiedoksiannosta. Tässä perustellussa lausunnossa komissio toteaa, ettei Belgian kuningaskunta ole ryhtynyt tarvittaviin toimenpiteisiin direktiivin 3 artiklan 2 kohdan ja 4, 5, 6 ja 12 artiklan täytäntöönpanemiseksi. Direktiivin 3 artiklan 2 kohdan ja 5 artiklan (Flanderin hallintoalueen ja Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalueen osalta) ja 6 artiklan osalta komissio viittaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn 97/4750.
31. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn 97/4750 osalta komissio osoitti Belgian kuningaskunnalle 28.10.1998 päivätyn virallisen huomautuksen, jossa se käsittelee tarkemmin väitteitä, jotka ovat samankaltaisia kuin menettelyn 94/2239 yhteydessä esitetyt väitteet. Tässä virallisessa huomautuksessa komissio toteaa, ettei Belgian kuningaskunta ole ryhtynyt tarvittaviin toimenpiteisiin direktiivin 3, 5, 6, 10 ja 12 artiklan täytäntöönpanemiseksi. Belgian viranomaiset vastasivat tähän viralliseen huomautukseen useissa eri kirjeissä niin Flanderin hallintoalueen kuin Vallonian hallintoalueen ja Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalueenkin osalta. Komissio lähetti 9.11.1999 perustellun lausunnon, jossa se väitti, että direktiivin 3, 5, 6, 10 ja 12 artiklaa on rikottu, ja kehotti Belgian kuningaskuntaa ryhtymään tarvittaviin toimenpiteisiin lausunnon noudattamiseksi kahden kuukauden kuluessa lausunnon tiedoksiannosta.
32. Komission kannekirjelmästä käy ilmi, että Belgian hallitus pyysi 23.12.1999 päivätyllä kirjeellä yhden kuukauden lisäaikaa voidakseen vastata 9.11.1999 päivättyyn perusteltuun lausuntoon. Istunnon aikana komissio vahvisti, ettei se myöntänyt tätä lisäaikaa.
33. Koska komissio ei pitänyt Belgian viranomaisten perusteltuihin lausuntoihin antamia vastauksia tyydyttävinä Flanderin ja Vallonian hallintoalueiden osalta, se päätti nostaa käsiteltävänä olevan kanteen.
Kanteen tutkittavaksi ottaminen
34. Alustavana huomautuksena on aiheellista muistuttaa, että yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 92 artiklan 2 kohdan nojalla yhteisöjen tuomioistuin voi milloin tahansa omasta aloitteestaan tutkia ehdottomat prosessinedellytykset (asia C‑152/98, komissio v. Alankomaat, tuomio 10.5.2001, Kok. 2001, s. I‑3463, 22 kohta).
35. Komissio totesi kannekirjelmässään, että se otti huomioon säädöksiä, jotka annettiin tässä kanteessa kyseessä olevissa kahdessa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä asetettujen määräaikojen päätyttyä, jotta yhteisöjen tuomioistuimella olisi mahdollisuus todeta, että esiin tuoduilla ongelmilla on yhä merkitystä. Kuten komissio on istunnossa asian vahvistanut, useat komission kannekirjelmässään esittämät väitteet koskevat muutoksia, joita lainsäädännössä on tapahtunut perustelluissa lausunnoissa asetettujen määräaikojen päätyttyä.
36. Tältä osin on aiheellista muistuttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn tarkoituksena on antaa asianomaiselle jäsenvaltiolle yhtäältä tilaisuus täyttää yhteisön oikeuden mukaiset velvoitteensa ja toisaalta tilaisuus puolustautua asianmukaisesti komission esittämiä väitteitä vastaan (em. asia komissio v. Alankomaat, tuomion 23 kohta).
37. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä käy ilmi myöskin, että tämän oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn säännönmukaisuus on EY:n perustamissopimuksessa määrätty olennainen tae, jolla pyritään niin kyseisen jäsenvaltion oikeuksien suojelemiseen kuin myös sen varmistamiseen, että mahdollisen riita-asian oikeudenkäynnin kohteena oleva asia on selkeästi määritelty. Vain siinä tapauksessa, että oikeudenkäyntiä edeltävä menettely on ollut säännönmukainen, yhteisöjen tuomioistuin voi siinä vireillä olevassa kontradiktorisessa oikeudenkäynnissä ratkaista, onko jäsenvaltio todella komission väittämin tavoin jättänyt noudattamatta täsmällisiä velvoitteitaan (ks. mm. asia C‑365/97, komissio v. Italia, tuomio 9.11.1999, Kok. 1999, s. I‑7773, 35 kohta ja asia C‑392/99, komissio v. Portugali, tuomio 10.4.2003, Kok. 2003, s. I‑3373, 133 kohta).
38. EY 226 artiklan nojalla nostetun kanteen kohde rajataan näin ollen kyseisessä määräyksessä tarkoitetussa oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä. Näin ollen kanne voi perustua ainoastaan oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä esitettyihin väitteisiin (ks. vastaavasti asia 51/83, komissio v. Italia, tuomio 11.7.1984, Kok. 1984, s. 2793, 4 kohta ja em. asia komissio v. Alankomaat, tuomion 23 kohta).
39. Kyseinen vaatimus ei kuitenkaan merkitse, että perustellussa lausunnossa ja kannekirjelmässä mainittujen kansallisten säännösten pitäisi kaikissa tapauksissa vastata toisiaan täydellisesti. Kun lainsäädäntöä on muutettu näiden kahden menettelyvaiheen välillä, riittää, että oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä riitautetulla lainsäädännöllä käyttöön otettu järjestelmä on kokonaisuudessaan pysytetty niillä uusilla toimenpiteillä, joita jäsenvaltio on toteuttanut perustellun lausunnon antamisen jälkeen ja jotka riitautetaan kanteessa (asia 45/64, komissio v. Italia, tuomio 1.12.1965, Kok. 1965, s. 1057; asia C‑42/89, komissio v. Belgia, tuomio 5.7.1990, Kok. 1990, s. I‑2821; asia C‑105/91, komissio v. Kreikka, tuomio 17.11.1992, Kok. 1992, s. I‑5871, 13 kohta ja asia C‑11/95, komissio v. Belgia, tuomio 10.9.1996, Kok. 1996, s. I‑4115, 74 kohta).
40. Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut myös, että kanne otetaan tutkittavaksi, kun siinä riitautetaan uusia kansallisia toimenpiteitä, joilla otetaan käyttöön poikkeuksia perustellun lausunnon kohteena olevaan järjestelmään, jolloin siis väitteen kohteena olevaa noudattamatta jättämistä korjataan osittain. Se, ettei kannetta voitaisi tällaisessa tapauksessa ottaa tutkittavaksi, voisi antaa jäsenvaltiolle mahdollisuuden estää jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn siten, että se muuttaa lainsäädäntöään hieman aina saatuaan tiedoksi perustellun lausunnon ja pitää näin toisaalta edelleen voimassa arvostelun kohteena olevan lainsäädännön (asia C‑203/03, komissio v. Itävalta, tuomio 1.2.2005, 30 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
41. Asian laita ei sen sijaan voi olla täten sellaisten väitteiden osalta, jotka ovat uusia perustellussa lausunnossa esitettyihin väitteisiin nähden ja jotka koskevat sellaisia kansallisia toimenpiteitä, jotka on toteutettu perustellun lausunnon jälkeen sen tilanteen korjaamiseksi, josta perustellussa lausunnossa esitetyissä väitteissä on kyse.
42. Näin ollen edellä mainitun oikeuskäytännön valossa on aiheellista tutkia jokaisen kannekirjelmässä esitetyn väitteen tutkittavaksi ottaminen ja tarkastella, miltä osin yhteisöjen tuomioistuin voisi ottaa sen huomioon.
Asiakysymys
43. Kanteensa tueksi komissio esittää neljä pääasiallista väitettä, jotka koskevat direktiivin 3 artiklan 1 ja 2 kohdan ja 4, 5 ja 10 artiklan rikkomista. Nämä väitteet koskevat tarkemmin sitä, että
– pilaantuneiden vesien ja vesien, jotka voivat pilaantua, määritteleminen on laiminlyöty (direktiivin 3 artiklan 1 kohta, luettuna yhdessä direktiivin liitteen I kanssa) ja pilaantumisalttiit vyöhykkeet on määritelty virheellisesti ja puutteellisesti (direktiivin 3 artiklan 2 kohta, luettuna yhdessä direktiivin liitteen I kanssa)
– Flanderin laatimissa hyvän maatalouskäytännön ohjeissa on puutteita (direktiivin 4 artikla, luettuna yhdessä direktiivin liitteen II kanssa)
– Flanderin ja Vallonian hallintoalueiden toimintaohjelmissa on puutteita (direktiivin 5 artikla, luettuna yhdessä direktiivin liitteen III kanssa) ja
– Flanderin hallintoalueen komissiolle toimittama kertomus on puutteellinen (direktiivin 10 artikla, luettuna yhdessä direktiivin liitteen V kanssa).
Väite, joka koskee direktiivin 3 artiklan, luettuna yhdessä sen liitteen I kanssa, rikkomista
Asianosaisten lausumat
– Flanderin hallintoalue
44. Komissio väittää, että Belgian kuningaskunta ei ole määritellyt direktiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaisesti pilaantuneita vesiä ja vesiä, jotka voivat pilaantua, jos 5 artiklassa säädettyjä toimenpiteitä ei toteuteta.
45. Komissio katsoo, että näiden vesien määrittelemisen ja direktiivin 3 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitetun pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden määrittelemisen on tapahduttava tässä artiklassa tätä varten tarkoitetun menettelyn mukaisesti. Komission mukaan tähän menettelyyn kuuluu kaksi pakollista vaihetta, toisin sanoen jäsenvaltiot määrittelevät ensimmäiseksi pilaantuneet vedet tai vedet, jotka voivat pilaantua, ja toiseksi täten määriteltyjen vesien perusteella pilaantumisalttiit vyöhykkeet. Komission mukaan Flanderin hallintoalue jätti toteuttamatta direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa kuvaillun ensimmäisen vaiheen, kun se määritteli välittömästi pilaantumisalttiit vyöhykkeet.
46. Lisäksi komissio väittää, että lannoiteasetuksen 15 §:n 4 momentissa myönnetään Flanderin viranomaisille toimivalta, joka koskee vain pilaantuneiden vesien ja vesien, jotka voivat pilaantua, määrittelemistä ja pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden määrittelemistä. Komission mukaan tämä toimivalta ei ole riittävä direktiivin täytäntöönpanoa varten. Komissio katsoo, että Flanderin hallintoalue määritteli pilaantumisalttiit vyöhykkeet ensimmäisen kerran tosiasiallisesti vasta 31.3.2000 tehdyssä päätöksessä.
47. Lisäksi komissio katsoo, että vaikka Flanderin hallintoalue määritteli 31.3.2000 tehdyssä päätöksessä useita pilaantumisalttiita vyöhykkeitä, tämä määritteleminen ei ole direktiivin 3 artiklan 2 kohdan mukainen. Yhtäältä tässä artiklassa säädettyä menettelyä ei noudatettu. Toisaalta tässä samassa artiklassa säädettyjä arviointiperusteita ei otettu täysin huomioon, mistä komission mukaan seurasi, että Flanderin hallintoalueella määriteltyjen pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden pinta-ala on täysin riittämätön.
48. Lisäksi komissio väittää, ettei sille ilmoitettu mitään 14.6.2002 tehdystä päätöksestä, jolla määriteltiin ylimääräisiä pilaantumisalttiita vyöhykkeitä.
49. Lopuksi komissio katsoo, että tässä päätöksessä tehdyn kaltainen pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden määritteleminen ei ole direktiivin 3 artiklassa, luettuna yhdessä direktiivin liitteen I kanssa, säädettyjen menettelyn tai arviointiperusteiden mukainen. On nimittäin ilmennyt, että tätä päätöstä varten pilaantuneiksi vesiksi tai vesiksi, jotka voivat pilaantua, määriteltyjä vesiä ei ollut määritelty direktiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaisesti, mistä komission mukaan seurasi, että kyseisessä päätöksessä oleva pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden määritteleminen suoritettiin asianomaisten vesien virheellisen ja puutteellisen tunnistamisen perusteella.
50. Belgian hallitus ei kiistä sitä, että Flanderin hallintoalue ei määritellyt pilaantuneita vesiä tai vesiä, jotka voivat pilaantua, 9.11.1999 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetussa määräajassa. Se kuitenkin katsoo, että sen jälkeen, kun päätös oli 14.6.2002 tehty, määriteltiin Flanderin hallintoalueen alueella sijaitsevia pilaantuneita vesiä tai vesiä, jotka voivat pilaantua. Belgian hallitus myöntää, että tämä hallintoalue määritteli tässä päätöksessä pilaantumisalttiita vyöhykkeitä ilman, että se oli ennalta nimenomaisesti määritellyt pilaantuneita vesiä tai vesiä, jotka voivat pilaantua, mutta se perustelee tätä lähestymistapaa väittämällä, että direktiivin 3 artiklan kaksi vaihetta muodostavat kokonaisuuden.
51. Lisäksi Belgian hallitus ei kiistä, että siihen asti, kun päätös tehtiin 14.6.2002, vain juomaveden valmistukseen tarkoitetut alueet tai alueet, joita voitiin ryhtyä käyttämään juomaveden valmistukseen, määriteltiin veden laadun kannalta pilaantumisalttiiksi vyöhykkeiksi. Se katsoo kuitenkin, että koska ”ekologisesti arvokkaille maanviljelyalueille”, ”luonnonarvojen kannalta” pilaantumisalttiille vyöhykkeille ja fosfaattipitoisille alueille sovelletaan tiukkoja toimenpiteitä, direktiivin 1 artiklassa tarkoitettu tavoite on saavutettu.
– Vallonian hallintoalue
52. Komissio väittää, että pilaantuneiden vesien tai vesien, jotka voivat pilaantua, määritteleminen ja pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden määritteleminen on tehty vain osassa Vallonian hallintoalueen aluetta ja että ne tehtiin viiveellä.
53. Tältä osin komissio viittaa 20.9.1996 päivättyyn kertomukseen, joka toimitettiin sille direktiivin 10 artiklan perusteella ja josta sen mukaan käy ilmi, että kertomuksen laatimisajankohtana tutkimukset olivat vielä kesken Herven alueen, Comines-Warnetonin kunnan ja Condrozin osalta. Komission mukaan nämä kolme aluetta olisi pitänyt määritellä pilaantumisalttiiksi vyöhykkeiksi viimeistään 20.12.1993. Comines-Warnetonin kunta ja Sud namurois (joka on osa Condrozia) määriteltiin 19.3.2002 pilaantumisalttiiksi vyöhykkeiksi. Kuitenkin Sud namuroisin läntinen osa eli Samber- ja Maas-jokien välinen osa määriteltiin vain osittain pilaantumisalttiiksi vyöhykkeeksi, vaikka komissiolle Environmental Resources Management -nimisen tutkimuslaitoksen helmikuussa 2000 laatimasta selvityksestä ”Verification of vulnerable zones identified under the nitrate directive and sensitive areas identified under the urban waste water treatment directive” (jäljempänä ERM-selvitys) käy ilmi, että nitraattipitoisuus on tällä alueella aivan yhtä suuri kuin alueen itäosassa. Lisäksi komissio väittää, että Herven aluetta ei vielä kannekirjelmän päivänä ollut määritelty pilaantumisalttiiksi vyöhykkeeksi.
54. Lopuksi komissio lisää, että liian pieni osa Crétacé de Hesbayesta on määritelty pilaantumisalttiiksi vyöhykkeeksi, vaikka ERM-selvityksen mukaan alueen länsiosa olisi myös pitänyt määritellä tällaiseksi vyöhykkeeksi.
55. Komissio väittää myös, että Vallonian viranomaiset ovat rikkoneet direktiivin 3 artiklaa, koska yksilöitäessä pilaantuneita vesiä ja vesiä, jotka voivat pilaantua, ja määriteltäessä pilaantumisalttiita vyöhykkeitä ne eivät ottaneet huomioon rannikko- ja merivesien rehevöitymistä. Komissio korostaa, että Belgian hallitus itse ilmoitti Belgian rannikon ja Schelden suun rehevöitymisongelmista aluksista ja ilma-aluksista tapahtuvan jätteen mereen laskemisen aiheuttaman meren pilaantumisen ehkäisemisestä vuonna 1972 tehdyn Oslon yleissopimuksen ja maalta peräisin olevan meren pilaantumisen ehkäisemistä koskevan vuonna 1974 tehdyn Pariisin yleissopimuksen täytäntöönpanosta vastaaville komiteoille. Koska Belgian rannikkovedet tai merivedet ovat rehevöityneet sellaisten ravinteiden vuoksi, jotka ovat kulkeutuneet maataloudesta peräisin olevien nitraattien vuoksi pilaantuneiden vesistöjen mukana, hallintoalueiden toimivaltaisten viranomaisten olisi pitänyt määritellä pilaantumisalttiiksi vyöhykkeiksi ne Vallonian hallintoalueen maa-alueet, joiden vedet valuvat Pohjanmereen ja aiheuttavat osaltaan tätä pilaantumista.
56. Belgian hallitus kiistää, että pilaantumisalttiit vyöhykkeet, joista laskeutuu vettä Vallonian pohjavesiin, määriteltiin viiveellä, väittää, että pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden luetteloa päinvastoin korjattiin ja täydennettiin direktiivin 3 artiklan 4 kohdan mukaisesti, ja toteaa merkitsevänsä tiedoksi komission tältä osin esittämät väitteet ja vaatii, että vuodesta 1999 lähtien toteutetut toimenpiteet otettaisiin huomioon.
57. Rannikko- ja merivesien osalta Belgian hallitus ei kiistä niiden rehevöitymistä mutta katsoo, että Vallonian hallintoalueella sijaitsevia maa-alueita, joilta vesi valuu näihin vesiin ja jotka aiheuttavat osaltaan pilaantumista, ei pidä määritellä pilaantumisalttiiksi vyöhykkeiksi, koska kotitaloudet ja teollisuus vaikuttavat voimakkaasti Vallonian hallintoalueen virtavien vesien rehevöitymiseen ja nitraattipitoisuuteen. Belgian hallitus vetoaa tältä osin siihen, että Vallonian maatalouden osuus Pohjanmeren rehevöitymisessä on vähäinen, ja siihen, että kyseinen hallintoalue on toteuttanut ”tarpeellisia toimenpiteitä tämän vähäisen osuuden pienentämiseksi”.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
– Flanderin hallintoalue
58. Alustavasti on aiheellista todeta, että 14.6.2002 tehty päätös, jota huomattava osa komission ensimmäisestä väitteestä koskee, annettiin perustelluissa lausunnoissa asetettujen määräaikojen päätyttyä. Näin ollen kun komissio arvostelee osassa ensimmäistä väitettään Belgian kuningaskuntaa laiminlyönneistä, jotka on esitetty 9.11.1999 päivätyssä perustellussa lausunnossa esitettyjen laiminlyöntien lisäksi, väitteiden tämä osa on tämän tuomion 34–42 kohdassa esitetyistä syistä jätettävä tutkimatta.
59. Lisäksi asiakirja-aineistosta käy ilmi, että vaikka Flanderin hallintoalue konkreettisesti määritteli, kuten komissio toteaa, pilaantumisalttiit vyöhykkeet ennen 14.6.2002 tehtyä päätöstä, tämä konkreettinen määritteleminen tapahtui vasta 31.3.2000 tehdyn päätöksen yhteydessä, toisin sanoen 9.11.1999 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päätyttyä.
60. Vaikka 31.3.2000 tehty päätös tuli voimaan taannehtivasti 1.1.2000 alkaen, siis ennen 9.11.1999 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymistä, asian laita on kuitenkin siten, että päivänä, jona tämä määräaika päättyi, kyseistä päätöstä ei ollut olemassa. Ei nimittäin ole hyväksyttävää, että se, että jäsenvaltiot antavat komission perustellussa lausunnossa asettaman määräajan päätyttyä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä, voisi vain sen seikan vuoksi, että nämä toimenpiteet ovat tulleet voimaan taannehtivasti, muodostaa täytäntöönpanotoimenpiteen, joka yhteisöjen tuomioistuimen on otettava huomioon määriteltäessä jäsenyysvelvoitteiden laiminlyöntiä kyseisenä päivänä, koska jäsenvaltioille tarjottaisiin mahdollisuus kiertää EY 226 artiklassa määrättyä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä. Näin ollen 31.3.2000 tehdyn päätöksen säännöksiä ei voida ottaa huomioon tämän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen yhteydessä.
61. Tästä seuraa myös, että siltä osin kuin komissio on esittänyt kanteessaan erityisiä väitteitä, jotka koskevat 31.3.2000 tehtyä päätöstä, yhteisöjen tuomioistuin ei voi tämän tuomion 34–42 kohdassa esitetyistä syistä ottaa niitä huomioon.
62. Näin ollen kannetta on tarkasteltava vain siltä osin kuin se koskee tilannetta 9.11.1999 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä.
63. Asiakirja-aineistosta käy ilmi, että tämän määräajan päättyessä direktiivissä tarkoitettuun pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden määrittelemiseen sovellettiin lannoiteasetuksen 15 §:n 2–6 momenttia. Erityisesti tämän säännöksen 2 ja 4 momentin nojalla Flanderin hallituksella on toimivalta määritellä veden laadun kannalta pilaantumisalttiit vyöhykkeet käyttämällä perusteena useaa direktiivin liitteestä I otettua arviointiperustetta. Lisäksi tämän asetuksen 15 §:n 6 momentissa luetellaan kolme pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden ryhmää, jotka toistetaan tämän tuomion 19 kohdassa. Kuten komissio on huomauttanut, näille kolmelle vyöhykkeiden ryhmälle on yhteistä, että ne sijaitsevat alueilla, jotka on tarkoitettu juomaveden valmistukseen tai joilla voidaan ryhtyä valmistamaan juomavettä.
64. Tältä osin on muistutettava, että yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut, että direktiivin 3 artiklan 1 ja 2 kohdasta, luettuna yhdessä direktiivin liitteen I kanssa, ilmenee, että jäsenvaltioiden on täytettävä muun muassa seuraavat velvoitteet:
– määriteltävä vesiksi, jotka ovat pilaantuneet tai jotka voivat pilaantua, jos direktiivin 5 artiklassa säädettyjä toimenpiteitä ei toteuteta, paitsi ne vedet, jotka on tarkoitettu juomaveden valmistukseen, myös kaikki makeat pintavedet ja pohjavedet, jotka sisältävät tai ovat vaarassa sisältää yli 50 mg nitraatteja litralta
– määriteltävä pilaantumisalttiiksi vyöhykkeiksi kaikki alueensa tunnetut maa-alueet, joilta vesi valuu niihin vesiin, jotka on direktiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaisesti määritelty pilaantuneiksi vesiksi tai sellaisiksi vesiksi, jotka voivat pilaantua, tai päätettävä laatia direktiivin 5 artiklassa tarkoitetut toimintaohjelmat ja soveltaa niitä koko alueellaan (ks. tältä osin asia C‑322/00, komissio v. Alankomaat, tuomio 2.10.2003, Kok. 2003, s. I‑11267, 34 kohta).
65. Tästä johtuu, että lannoiteasetuksen 15 §:ssä säädetyn kaltainen pelkkä valtuutus määritellä pilaantuneet vedet ja vedet, jotka voivat pilaantua, ja pilaantumisalttiit vyöhykkeet ei ole riittävä direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista oikeusjärjestystä ja täytäntöönpanemiseksi. Kuten direktiivin 3 artiklan 1 ja 2 kohdan sanamuodosta käy ilmi, yhtäältä pilaantuneiden vesien ja vesien, jotka voivat pilaantua, jos 5 artiklassa säädettyjä toimenpiteitä ei toteuteta, määritteleminen ja toisaalta täten yksilöityjen vesien perusteella suoritettava pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden määritteleminen muodostavat kumpikin toisistaan erilliset velvoitteet, jotka on toteutettava konkreettisesti ja erikseen.
66. On kuitenkin todettava, mitä Belgian hallitus ei kiistä, että 9.11.1999 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä Flanderin hallintoalue ei ollut määritellyt pilaantuneita vesiä tai vesiä, jotka voivat pilaantua, jos 5 artiklassa säädettyjä toimenpiteitä ei toteuteta.
67. Lisäksi on huomioitava, että tämä hallitus ei kiistä, että 9.11.1999 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä asian kannalta merkityksellisessä Flanderin lainsäädännössä säädettiin vain juomaveden valmistukseen tarkoitetuista vesistä tai vesistä, joita voitiin ryhtyä käyttämään juomaveden valmistukseen. Tästä seuraa, että maa-alueet, jotka eivät kuulu lannoiteasetuksen 15 §:n 6 momentin soveltamisalaan mutta joilta vesi valuu direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla vesiin, joiden osalta on osoitettu, että ne ovat pilaantuneet tai voivat pilaantua, on mielivaltaisesti ja virheellisesti jätetty pois direktiivin soveltamisalasta. Kuten julkisasiamies aivan oikein toteaa ratkaisuehdotuksensa 56 kohdassa, tällainen tilanne on sellaisenaan direktiivin säännösten vastainen.
68. Näin ollen on todettava, että Flanderin hallintoalueen osalta komission ensimmäinen väite on perusteltu siltä osin kuin se koskee tilannetta kyseisellä hallintoalueella 9.11.1999 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä.
– Vallonian hallintoalue
69. Alustavana huomautuksena on todettava ensin, että Vallonian hallintoalueen 19.3.2002 suorittama pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden määritteleminen, jota koskee komission väite, jonka mukaan Samber- ja Maas-jokien välistä aluetta ei määritelty pilaantumisalttiiksi vyöhykkeeksi, suoritettiin 9.11.1999 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päätyttyä. Tästä seuraa, että tämän tuomion 34–42 kohdassa esitetyistä syistä yhteisöjen tuomioistuin ei voi ottaa huomioon tätä perustelua.
70. Toisaalta komissio arvostelee Vallonian hallintoaluetta siitä, että se määritteli liian pienen osan Crétacé de Hesbayesta pilaantumisalttiiksi vyöhykkeeksi. Tämä väite ei kuitenkaan esiinny yhdessäkään perustellussa lausunnossa.
71. Kun komissio siis arvostelee väitteen tässä osassa Belgian kuningaskuntaa sellaisen jäsenyysvelvoitteen noudattamatta jättämisestä, joka ei esiinny perustelluissa lausunnoissa, se on tämän tuomion 34–42 kohdassa esitetyistä syistä jätettävä tutkimatta.
72. Kun on kyse Vallonian hallintoalueen tilanteesta 9.11.1999 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, komission väitteet koskevat yhtäältä pohjavesiä ja toisaalta Belgian rannikko- ja merivesiä.
73. Ensimmäiseksi on muistutettava pohjavesien osalta, että kuten tämän tuomion 64 kohdasta käy ilmi, direktiivin 3 artiklan 1 kohdasta, luettuna yhdessä sen liitteen I kanssa, johtuu, että jäsenvaltioiden on määriteltävä vesiksi, jotka ovat pilaantuneet tai jotka voivat pilaantua, jos direktiivin 5 artiklassa säädettyjä toimenpiteitä ei toteuteta, kaikki makeat pintavedet ja pohjavedet, jotka sisältävät tai ovat vaarassa sisältää nitraatteja yli 50 mg/l. Direktiivin 3 artiklan 2 kohdan nojalla jäsenvaltioiden on myös määriteltävä pilaantumisalttiita vyöhykkeitä direktiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaisesti määriteltyjen vesien perusteella, elleivät ne päätä direktiivin 5 artiklassa tarkoitettujen toimintaohjelmien osalta laatia ja soveltaa niitä koko alueellaan.
74. Asiakirja-aineistosta käy ilmi, että Vallonian hallintoalueella vuonna 1994 toteutettu menettely, jossa määriteltiin vesiä ja pilaantumisalttiita vyöhykkeitä, oli puutteellinen tietyillä alueilla, toisin sanoen Herven ja Condrozin alueilla ja Comines-Warnetonin kunnassa.
75. Erityisesti Vallonian hallintoalueen 28.10.1998 päivättyyn viralliseen huomautukseen antamasta vastauksesta käy ilmi, että Vallonian hallintoalueella vuonna 1994 suoritetun alkuperäisen tutkimuksen jälkeen suoritettujen tutkimusten mukaan alueella havaittiin, että raja-arvo 50 mg/l nitraatteja oli ylittynyt useita kertoja näillä maa-alueilla, mikä näin ollen osoittaa, että suurempi osa Vallonian hallintoalueen alueesta olisi pitänyt määritellä direktiivin 3 artiklan 2 kohdan nojalla pilaantumisalttiiksi vyöhykkeeksi. Näin ollen Herven alueella raja-arvo 50 mg/l nitraatteja oli saavutettu useissa mittauksissa ja maa-alueet, joissa tämä raja-arvo ei ylittynyt kertaakaan, osoittautuivat harvinaisiksi. Myös Comines-Warnetonin kunnassa mittaustulokset vaihtelivat välillä 63 mg/l ja 92 mg/l nitraatteja, ja Condrozissa tietyt mittaukset osoittivat, että raja-arvo 50 mg/l nitraatteja ylittyi säännöllisesti. Vallonian hallintoalue mainitsee samassa vastauksessa, että Samber- ja Maas-jokien välinen alue on pahasti pilaantunut ja että mittausarvot ylittivät raja-arvon 50 mg/l nitraatteja.
76. On kuitenkin selvää, että 9.11.1999 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä näitä kolmea aluetta ei ollut mä äritelty pilaantumisalttiiksi vyöhykkeiksi.
77. Näin ollen on todettava, että 9.11.1999 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä Belgian kuningaskunta ei ollut noudattanut direktiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaista velvollisuuttaan määritellä kaikki pohjavedet, jotka ovat pilaantuneet tai jotka voivat pilaantua, ja saman artiklan 2 kohdan mukaista velvollisuuttaan määritellä pilaantumisalttiit vyöhykkeet.
78. Belgian hallituksen perustelut eivät voi asettaa tätä toteamusta kyseenalaiseksi.
79. Näin ollen tämän hallituksen perustelulla, jonka mukaan kyseessä olevia alueita koskevia tutkimuksia ei ollut vielä saatu päätöksen, ei voida perustella sitä, että Belgian kuningaskunta ei ole noudattanut direktiivin 3 artiklasta johtuvia velvollisuuksiaan. Tämän säännöksen 1 ja 2 kohdassa nimittäin asetetaan velvollisuus määritellä pilaantuneet vedet ja vedet, jotka voivat pilaantua, jos 5 artiklassa säädettyjä toimenpiteitä ei toteuteta, ja määritellä pilaantumisalttiiksi vyöhykkeiksi kaikki alueet, jotka täyttävät direktiivin 3 artiklan 2 kohdan edellytykset. Tämä velvollisuus edellyttää tätä varten tarpeellisten tietojen keräämistä.
80. Belgian hallituksen väitettä, joka perustuu direktiivin 3 artiklan 4 kohtaan, ei myöskään voida hyväksyä. Tässä säännöksessä tarkoitetaan nimittäin vain tilannetta, jossa jäsenvaltio tarkastelee uudelleen ja tarvittaessa korjaa tai täydentää määriteltyjen pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden jo olemassa olevaa luetteloa ottaakseen huomioon muutoksia ja seikkoja, joita ei ollut mahdollista ennakoida edellisen määrittelemisen ajankohtana. Tässä säännöksessä ei sen sijaan ole kyse alkuperäisestä menettelystä, josta säädetään direktiivin 3 artiklassa ja jossa määritellään ensin pilaantuneet vedet tai vedet, jotka voivat pilaantua, ja sitten pilaantumisalttiit vyöhykkeet täten määriteltyjen vesien perusteella.
81. Siltä osin kuin toiseksi on kyse komission väitteistä, jotka koskevat Belgian rannikko- ja merivesiä, on aluksi muistutettava, että direktiivin johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa mainitaan nimenomaisesti Pohjanmeren suojelu.
82. On kuitenkin todettava, että Belgian hallitus ei kiistä, että Pohjanmeri yleensä ja Belgian rannikko- ja merivedet erityisesti ovat rehevöityneet tai että tietyiltä Vallonian hallintoalueella sijaitsevilta alueilta valuu vettä näihin vesiin ja että ne vaikuttavat osaltaan pilaantumiseen.
83. Belgian hallitus väittää vastineessaan, että näitä viimeksi mainittuja maa-alueita ei pidä määritellä pilaantumisalttiiksi vyöhykkeiksi, koska kotitaloudet ja teollisuus vaikuttavat voimakkaasti Vallonian hallintoalueella virtaavien vesien rehevöitymiseen ja nitraattipitoisuuteen.
84. Tältä osin on huomautettava, kuten yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut, että direktiivin kanssa ristiriidassa olisi se, että vedet määriteltäisiin pilaantuneiksi vain silloin, kun yksinomaan maataloudesta peräisin olevat päästöt aiheuttavat 50 mg/l ylittävän nitraattipitoisuuden, vaikka direktiivissä määrätään nimenomaisesti, että sen 5 artiklassa säädettyjä toimintaohjelmia laadittaessa on otettava huomioon niin maataloudesta kuin muistakin lähteistä peräisin oleva typen määrä (asia C‑293/97, Standley ym., tuomio 29.4.1999, Kok. 1999, s. I‑2603, 31 kohta). Näin ollen pelkästään se seikka, että myös kotitalous- ja teollisuuspäästöt myötävaikuttavat Vallonian vesistöjen nitraattipitoisuuteen, ei sellaisenaan ole riittävä sulkemaan pois direktiivin soveltamista.
85. Belgian hallitus vetoaa myös siihen, että Vallonian maatalouden osuus Pohjanmeren rehevöitymisessä on vähäinen.
86. Tältä osin on huomautettava, että Belgian hallituksen toimittaman asiakirjan mukaan Vallonian maatalous on vastuussa 19 prosentista Maasin suun alueella olevan typen kokonaismäärästä ja 17 prosentista Schelden suun alueella olevan typen kokonaismäärästä; nämä kaksi jokea virtaavat Vallonian hallintoalueen läpi ennen kuin ne laskevat Pohjanmereen. On todettava, että vaikka nämä osuudet eivät ole pääasiallinen syy, ne eivät suinkaan ole mitättömiä.
87. Edellä mainitussa asiassa Standley ym. annetun tuomion 35 kohdasta kuitenkin käy ilmi, että direktiiviä sovelletaan silloin, kun maataloudesta peräisin olevat typpiyhdistepäästöt vaikuttavat huomattavasti pilaantumiseen.
88. Sitä paitsi Pohjanmeren rehevöityminen aiheutuu useista eri tekijöistä, jotka erikseen tarkasteltuina eivät todellakaan ole sen pääasiallinen syy. Belgian hallituksen kannan omaksuminen johtaisi siis ristiriitaan yhden direktiivin nimenomaisen tavoitteen eli Pohjanmeren suojelun kanssa.
89. Näin ollen tätä perustelua ei voida hyväksyä.
90. Belgian hallitus tuo myös esiin eri toimenpiteitä, joilla on tarkoitus vähentää Vallonian hallintoalueen osuutta rannikko- ja merivesien rehevöitymisessä, muun muassa Vallonian maatalouden typpipäästöjen ympäristöystävällisen hallinnan ohjelman ja useita maataloutta ja ympäristönsuojelua koskevia toimenpiteitä.
91. Tältä osin riittää, kun todetaan, että ei ole tarpeellista tarkastella niiden toimenpiteiden mahdollisia myönteisiä vaikutuksia vesien pilaantumiseen, sillä niillä ei voida korvata sitä, että vesiä ja pilaantumisalttiita vyöhykkeitä ei ole lainkaan määritelty niillä Belgian rannikko- ja merivesien rehevöitymiseen olevan vaikutuksen takia.
92. Näin ollen on siis todettava, että Vallonian hallintoviranomaiset rikkoivat direktiivin 3 artiklaa, kun ne eivät ottaneet huomioon rannikko- ja merivesien rehevöitymistä Vallonian hallintoalueen pilaantuneiden vesien tai vesien, jotka voivat pilaantua, yksilöimisen ja pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden määrittelemisen yhteydessä. Kuten julkisasiamies toteaa ratkaisuehdotuksensa 31 kohdassa, päätelmät siitä, että hallintoalueet ovat panneet direktiivin täytäntöön myöhässä tai puutteellisella tavalla, tarkoittavat sitä, että Belgian kuningaskunta on jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan.
93. Tämän seurauksena on todettava, kuten komissio on katsonut, että yhtäältä vesien määritteleminen ja pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden määritteleminen koskee vain osaa Vallonian hallintoalueen alueesta ja että toisaalta rannikko- ja merivesiä ei otettu tässä tarkoituksessa huomioon.
94. Edellä todetun valossa on todettava, että siltä osin kuin komission se väite otetaan tutkittavaksi, joka koskee direktiivin 3 artiklan, luettuna yhdessä sen liitteen I kanssa, rikkomista, tämä väite on perusteltu sekä Flanderin hallintoalueen että Vallonian hallintoalueen osalta.
Väite, joka koskee direktiivin 4 artiklan, luettuna yhdessä sen liitteen II kanssa, rikkomista
Asianosaisten lausumat
95. Komissio väittää, että Belgian kuningaskunta ei sisällyttänyt Flanderin laatimiin hyvän maatalouskäytännön ohjeisiin – sellaisena kuin nämä ohjeet käyvät ilmi Flanderin lainsäädännöstä, muun muassa lannoiteasetuksesta – direktiivin liitteessä II edellytettyjä seikkoja, ja erityisesti
– kausia, joina lannoitteiden levitys maahan ei ole aiheellista
– lannoitteiden käyttöä maahan jyrkillä rinteillä koskevia edellytyksiä
– lannoitteiden käyttöä maahan soisilla, tulvineilla, roudassa olevilla tai lumipeitteisillä mailla koskevia edellytyksiä, ja
– lannoitteiden maahan levittämisen edellytyksiä virtaavien vesien läheisyydessä.
96. Tämän väitteen ensimmäisessä osassa komissio katsoo, että Flanderin hyvän maatalouskäytännön ohjeissa suljetaan soveltamisalasta pois ilman perusteluita ajanjaksot, joina tietyntyyppisten lannoitteiden, muun muassa kompostin, ”kemiallisten lannoitteiden, kun on kyseessä katetut viljelymaat,” ja muiden, ”typpeä sellaisessa muodossa, että vain rajallinen osa typpeä irtoaa maahan levittämisen vuotena,” sisältävien lannoitteiden levittäminen maahan on kielletty.
97. Tämän väitteen toisessa osassa komissio katsoo, että Flanderin hyvän maatalouskäytännön ohjeissa ei ole tyydyttäviä säännöksiä lannoitteiden maahan levittämisen edellytyksistä hyvin jyrkillä rinteillä. Vaikka lannoiteasetuksen 17 §:n 5 momentissa kielletään lannoitteiden levittäminen maahan viljelemättömillä rinteillä, jotka sijaitsevat virtaavan veden läheisyydessä, komission mukaan ei ole olemassa yhtäkään säännöstä lannoitteiden levittämisestä maahan hyvin jyrkillä viljellyillä rinteillä, jotka sijaitsevat virtaavan veden äärellä, tai maahan, joka sijaitsee virtaavan veden äärellä.
98. Tämän väitteen sen kolmannen osan osalta, joka koskee maahan levittämisen edellytyksiä soisilla, tulvivilla, roudassa olevilla tai lumipeitteisillä mailla, komissio katsoo, että on valitettavaa, että lannoiteasetuksen 17 §:n 1 momentin 5 kohdassa oleva maahan levittämisen kielto koskee vain ”peltoja”.
99. Lopuksi komissio katsoo tämän väitteen neljännessä osassa, joka koskee lannoitteiden maahan levittämisen edellytyksiä virtaavien vesien läheisyydessä, että lannoiteasetuksen 17 §:n 1 momentin 7 kohdassa oleva viiden metrin etäisyys virtaavan veden uloimmaisesta reunasta ei ole riittävä, jotta direktiivin 1 artiklassa tarkoitettu tavoite saavutettaisiin.
100. Belgian hallitus puolestaan katsoo, että lannoiteasetuksen 17 §:ssä toistettuja toimenpiteitä, toisin sanoen keskeistä osaa Flanderin hyvän maatalouskäytännön ohjeista, sovelletaan Flanderin hallintoalueen koko alueella ja että niihin kuuluu direktiivin liitteessä II mainittuja välttämättömiä seikkoja. Belgian hallituksen mukaan kyseisestä 17 §:stä johtuvista velvollisuuksista ilmoitettiin maanviljelijöille joulukuussa 2000 päivätyllä esitteellä ja Flanderin hallintoalueella pidettiin useita tiedotustilaisuuksia.
101. Niiden kausien osalta, joina lannoitteiden levitys maahan ei ole aiheellista, Belgian hallitus katsoo, että ympärivuotisesta ”kemiallisten lannoitteiden levityksestä maahan, kun on kyseessä katetut viljelymaat,” ei aiheudu merkittävää typen veteen pääsyn uhkaa. Belgian hallituksen mukaan kasvihuoneita (katetut viljelymaat) käyttävät maanviljelijät nimittäin käyttävät kemiallisia lannoitteita vain kasvuvaiheessa. Kompostin ja ”typpeä sellaisessa muodossa, että vain rajallinen osa typpeä irtoaa maahan levittämisvuotena,” sisältävien lannoitteiden osalta Belgian hallitus viittaa Flanderin lainsäädäntöön 15.3.2002 ja 28.3.2003 tehtyihin muutoksiin.
102. Lannoitteiden käyttöä maahan jyrkillä rinteillä koskevien edellytysten osalta Belgian hallitus viittaa lannoiteasetuksen 17 §:n 4 momentin 1 kohtaan, jossa säädetään, että ”levitettäessä lannoitteita maahan on vältettävä niiden huuhtoutumista”. Belgian hallitus katsoo, että näissä olosuhteissa on tarpeetonta täsmentää lisäksi lannoitteiden käyttöä maahan jyrkillä rinteillä koskevat konkreettiset edellytykset ja että sitä on pidettävä tarpeettomana lainsäädäntönä.
103. Komission sen väitteen osalta, jonka mukaan lannoitteiden levittämistä maahan soisilla, tulvineilla, roudassa olevilla tai lumipeitteisillä mailla koskevat edellytykset, joista säädetään Flanderin hallintoalueen lainsäädännössä, koskevat vain peltoja, Belgian hallitus vastaa, että kuten sen mukaan lannoiteasetuksen 2 §:n 2 momentista käy ilmi, ilmaisulla ”pellot” (”cultuurgrond” kyseisen asetuksen flaaminkielisessä versiossa) katetaan kaikentyyppiset maat, jotka on tarkoitettu käytettäväksi maanviljelyä varten kyseessä olevan kasvin lajista välittämättä.
104. Kun on kyse lannoitteiden maahan levittämisen edellytyksistä virtaavien vesien läheisyydessä, Belgian hallitus muistuttaa, että direktiivissä ei täsmennetä etäisyyttä, jota virtaavaan veteen nähden on noudatettava pilaantumisen estämiseksi. Belgian hallitus katsoo, että viiden metrin etäisyys on riittävä direktiivin 1 artiklassa säädettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
105. Alustavana huomautuksena on ensin todettava, että koska tämä väite on esitetty vain jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä 94/2239, määräaika väitetyn direktiivin 4 artiklan, luettuna yhdessä sen liitteen II kanssa, noudattamatta jättämisen määrittelemistä varten on Belgian kuningaskunnalle 23.11.1998 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetettu määräaika.
106. Asiakirja-aineistosta käy kuitenkin ilmi, että Belgian viranomaiset myönsivät 23.11.1998 päivättyyn perusteltuun lausuntoon 19.2.1999 antamassaan vastauksessa, että komission tämän väitteen tueksi esittämät neljä seikkaa puuttuivat Flanderin hyvän maatalouskäytännön ohjeista. Belgian viranomaiset ilmoittivat myös, että Flanderin lainsäädäntöä muutettaisiin tältä osin lähitulevaisuudessa.
107. Belgian hallitus katsoo yhteisöjen tuomioistuimeen toimittamissaan asiakirjoissa, että tämä väite on perusteeton, ja viittaa tältä osin tiettyihin lannoiteasetuksen 17 §:n säännöksiin. On kuitenkin todettava, kuten tämän tuomion 22 kohdasta käy ilmi, että nämä säännökset säädettiin 11.5.1999 annetulla asetuksella, joka annettiin vasta 23.11.1998 päivätyssä perustellussa lausunnossa vahvistetun määräajan päätyttyä.
108. Ei siis ole tarpeellista tarkastella sitä, saatetaanko näillä lannoiteasetuksen 17 §:n säännöksillä direktiivin liitteestä III johtuvat velvollisuudet asianmukaisesti osaksi kansallista oikeusjärjestystä, kuten Belgian hallitus väittää. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on useaan otteeseen todennut, on arvioitaessa sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteensa, otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, eikä yhteisöjen tuomioistuin voi ottaa huomioon tämän jälkeen tapahtuneita muutoksia (asia C-384/97, komissio v. Kreikka, tuomio 25.5.2000, Kok. 2000, s. I-3823, 35 kohta).
109. Näin ollen on todettava, että tämä väite on perusteltu.
Väite, joka koskee direktiivin 5 artiklan, luettuna yhdessä sen liitteen III kanssa, rikkomista
Asianosaisten lausumat
– Flanderin hallintoalue
110. Komissio katsoo tällä väitteellä, että Flanderin toimintaohjelma, joka muodostui useista Flanderin lainsäädännön säädöksistä, muun muassa lannoiteasetuksesta ja Vlarem II -päätöksestä, ei ole kokonaan sovellettavissa kaikilla Flanderin hallintoalueen määrittelemillä pilaantumisalttiilla vyöhykkeillä eikä sillä eri näkökulmista tarkasteltuna täytetä direktiivin 5 artiklassa, luettuna yhdessä sen liitteen III kanssa, asetettuja edellytyksiä siltä osin kuin on kyse
– kausista, joina tietynlaisten lannoitteiden levitys maahan on kielletty
– lietelantasäiliöiden tilavuudesta
– lannoitteiden maahan levittämisen rajoittamisesta ottaen huomioon asianomaisen pilaantumisalttiin vyöhykkeen ominaisuudet ja
– vuosittain levitettävän karjanlannan enimmäismäärästä.
111. Komissio täsmentää näitä puutteita, joita se väittää Flanderin toimintaohjelmassa olevan, ja katsoo ensimmäiseksi, että tietyillä Flanderin hallintoalueen määrittelemillä pilaantumisalttiilla alueilla sovelletaan toimintaohjelmaa vain osittain. Näin ollen esimerkiksi direktiivin liitteessä III olevan 2 kohdan vuosittain käytetyn lannoitteen määrää (170 kg typpeä hehtaaria kohden) koskevaa sääntöä ei komission mukaan sovelleta niin sanotuilla ”ekologisesti arvokkailla maanviljelyalueilla”, ”luonnonarvojen kannalta” pilaantumisalttiilla vyöhykkeillä ja ”fosfaattipitoisilla” alueilla.
112. Seuraavaksi komissio katsoo, että lannoiteasetuksen 17 §:n 7 momentin nojalla kielto levittää karjanlantaa tiettyinä vuoden ajankohtina ei koske kompostia.
113. Lietelantasäiliöiden tilavuuden osalta komissio katsoo, että Vlarem II ‑päätöksen 5.9.2.3 §:n 1 momentissa ei noudateta direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 2 alakohdan edellytyksiä, koska siinä säädetään vähimmäistilavuudesta vain lietelantaa varten eikä kiinteää lantaa varten.
114. Komissio katsoo myös, että Flanderin hallintoalueella sijaitseville pilaantumisalttiille vyöhykkeille levitettävien lannoitteiden enimmäismäärien määrittelemisen yhteydessä ei otettu huomioon direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohdassa tarkoitettuja perusteita, muun muassa viljelykasvien ennakoidun typen tarpeen ja viljelykasvien maaperästä ja lannoituksesta saaman typen määrän välistä tasapainoa. Erityisesti Flanderin lainsäädännössä jätettiin ottamatta huomioon komission mukaan viljelykasvien maaperästä saama typen määrä.
115. Lopuksi komissio väittää, että veden laadun kannalta pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden ulkopuolella vuosittain maahan levitettävien lannoitteiden enimmäismäärät eivät ole direktiivin liitteessä III olevassa 2 kohdassa esitettyjen vaatimusten mukaiset.
116. Sellaisen ajanjakson puuttumisen osalta, jona kompostin levittäminen on kiellettyä, Belgian hallitus katsoo, että komission perusteluilla ei enää ole asian kannalta merkitystä, koska 28.3.2003 annetussa asetuksessa, jolla muutetaan ympäristön suojelusta lannoitteista aiheutuvalta pilaantumiselta 23.1.1991 annettua asetusta (Moniteur belge 8.5.2003, s. 24 953), säädetään ajanjaksosta, jona kompostin levittäminen on kielletty.
117. Lietelantasäiliöiden tilavuuden osalta Belgian hallitus ottaa huomioon Vlarem II -päätökseen 19.9.2003 tehdyllä päätöksellä tehdyn muutoksen, jonka mukaan kompostia voidaan säilyttää kolme kuukautta ja muita kiinteitä lantoja kuusi kuukautta.
118. Belgian hallitus kiistää, ettei Flanderin hallintoalue ottanut huomioon lannoitteiden maahan levittämisen rajoittamista koskevien sääntöjen laatimisen yhteydessä viljelykasvien maaperästä saamaa typen määrää. Belgian hallituksen mukaan komission väite perustuu siihen, että Flanderin hallintoalueen komissiolle oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn aikana antamaa vastausta on luettu virheellisesti. Belgian hallituksen mukaan Flanderin hallintoalueen käyttämässä tieteellisessä perustelussa otettiin todellakin huomioon maaperässä olevat varastot, muun muassa maaperässä ennen kasvillisuuden kasvukauden alkamista oleva epäorgaaninen typpi.
119. Pilaantumisalttiille vyöhykkeille vuosittain levitettävän karjanlannan enimmäismäärän osalta Belgian hallitus ilmoitti vastauskirjelmässään, että ”luonnonarvojen kannalta” pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden ja ”ekologisesti arvokkaiden maanviljelyalueiden” määrittelemistä ei tehty direktiivin perusteiden avulla. Se katsoo siis, että komission näistä vyöhykkeistä esittämillä perusteluilla ei ole merkitystä. ”Fosfaattipitoisten” pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden osalta Belgian hallitus myöntää, että direktiivin liitteessä III olevassa 2 kohdassa olevaa hehtaarikohtaista enimmäismäärää, 170 kg typpeä vuosittain, ei nimenomaisesti toisteta Flanderin lainsäädännössä. Belgian hallitus katsoo kuitenkin, että fosfaattia sisältävien lannoitteiden hehtaarikohtaisesta enimmäismäärästä näillä alueilla, 40 kg typpeä vuosittain, aiheutuu käytännössä, että karjanlannasta peräisin olevan typen hehtaarikohtainen enimmäismäärä on 170 kg typpeä vuosittain.
– Vallonian hallintoalue
120. Komissio katsoo, että Vallonian hallintoalueen toimintaohjelma toteutettiin myöhässä 10.10.2002 tehdyllä päätöksellä, joka siis tehtiin perustelluissa lausunnoissa vahvistettujen määräaikojen päätyttyä.
121. Komissio väittää myös, että tässä päätöksessä on puutteita direktiivin 5 artiklassa, luettuna yhdessä sen liitteiden II ja III kanssa, asetettuihin edellytyksiin nähden.
122. Belgian hallitus ottaa huomioon komission perustelut ja katsoo, että vuodesta 1999 alkaen toteutetut toimenpiteet, kuten esimerkiksi Vallonian maatalouden typpipäästöjen ympäristöystävällisen hallinnan ohjelma, on otettava huomioon.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
– Flanderin hallintoalue
123. On huomautettava, että tämä väite otetaan tutkittavaksi siltä osin kuin se koskee Flanderin hallintoalueen tilannetta 9.11.1999 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä. Vaikka komissio vaikuttaa katsovan kannekirjelmässään, että 31.3.2000 tehdyssä päätöksessä määritellään säännöt, jotka muodostavat Flanderin toimintaohjelman, asiakirja-aineistosta käy ilmi, että komission tältä osin esittämät väitteet koskevat toimintaohjelmaa sellaisena kuin siitä säädetään lannoiteasetuksen 17 §:ssä ja Vlarem II -päätöksessä. Asian 97/4750 oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely koski kuitenkin Flanderin toimintaohjelman tätä versiota.
124. On siis tutkittava, ovatko komission tämän väitteen tueksi esittämät perustelut perusteltuja.
125. Sen perustelun osalta, jonka mukaan Flanderin toimintaohjelmaa ei sovelleta ”ekologisesti arvokkailla maatalousalueilla”, ”luonnonarvojen vuoksi” pilaantumisalttiilla vyöhykkeillä ja ”fosfaattipitoisilla” alueilla, on todettava, toisin kuin komissio väittää, että näitä alueita ei määritelty pilaantumisalttiiksi vyöhykkeiksi direktiivissä tarkoitetulla tavalla. Sovellettavasta Flanderin lainsäädännöstä, erityisesti lannoiteasetuksen 15a, 15b ja 15c §:stä, käy ilmi, että Belgian hallituksen vastineessaan alun perin luoman mielikuvan vastaisesti näiden alueiden määritteleminen ei perustunut direktiivissä säädettyihin kriteereihin.
126. Näin ollen koska Flanderin toimintaohjelmaa sovellettiin, toisin kuin komissio väittää, kaikilla Flanderin hallintoalueella direktiivin mukaisesti pilaantumisalttiiksi määritellyillä vyöhykkeillä, komission väite on tältä osin hylättävä.
127. Pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden määrittelemisen puutteellisuus Flanderin hallintoalueella toki aiheuttaa, että direktiivin liitteessä III olevien asian kannalta merkityksellisten säännösten soveltamisala supistuu yhtä lailla. Tämä puutteellisuus ei kuitenkaan merkitse, kuten komissio on itsekin todennut istunnossa, ettei direktiivin 5 artiklaa, luettuna yhdessä sen liitteen III kanssa, ole noudatettu, vaan että direktiivin 5 artiklaa, luettuna yhdessä sen 3 artiklan kanssa, ei ole noudatettu, mihin komissio taas ei ole vedonnut nyt käsiteltävänä olevassa kanteessa.
128. Direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 1 alakohdan osalta Belgian hallitus ei kiistä, että 9.11.1999 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä karjanlannan levittämistä tiettyinä ajankohtina vuodessa koskevaa kieltoa ei sovellettu kompostiin. Lisäksi väitteestä, jonka mukaan 28.3.2003 annettuun asetukseen ei sisälly tällaista kieltoa, on riittävää todeta, että tämän tuomion 108 kohdassa mainitun vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen yhteydessä yhteisöjen tuomioistuin ei voi ottaa huomioon perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisen jälkeen lainsäädännössä tapahtuneita muutoksia.
129. Direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 2 alakohdan osalta Belgian hallitus ei kiistä myöskään sitä, että kyseisen määräajan päättyessä karjanlannan säilyttämiseen tarkoitettujen lietelantasäiliöiden tilavuutta koskeva Flanderin lainsäädäntö ei ollut tämän säännöksen edellytysten mukainen. Toisaalta kun on kyse väitteestä, jonka mukaan Vlarem II ‑päätöksellä, sellaisena kuin se on muutettuna 19.9.2003 tehdyllä päätöksellä, säädetään kyseisestä päivästä alkaen direktiivin mukaisesta säilytyskapasiteetista, on jälleen muistutettava, että tämän tuomion 108 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen yhteydessä yhteisöjen tuomioistuin ei voi ottaa huomioon perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisen jälkeen lainsäädännössä tapahtuneita muutoksia.
130. Direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohdan osalta yhteisöjen tuomioistuin on jo muistuttanut, että direktiivin 5 artiklan 4 kohdan a alakohdan, luettuna yhdessä sen liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohdan kanssa, mukaan toimintaohjelmiin sisällytettävissä toimenpiteissä on oltava sääntöjä lannoitteiden maahan levittämisen rajoittamisesta, joka perustuu viljelykasvien ennakoidun typen tarpeen ja viljelykasvien maaperästä ja lannoituksesta saaman typen määrän väliseen tasapainoon (em. asia komissio v. Alankomaat, tuomio 2.10.2003, 71 kohta).
131. Asiakirja-aineistosta käy kuitenkin ilmi, että Flanderin hallintoalueen lainsäädännössä ei otettu huomioon maaperän todellisia typpipitoisuuksia. Flanderin hallintoalueen 28.10.1998 päivättyyn viralliseen huomautukseen 24.12.1998 antaman vastauksen liitteenä olevan ”lannoittamista koskevien sääntöjen tieteellisen perusteen” mukaan ”säännöissä ei oteta huomioon maaperän todellisia pitoisuuksia”. Tätä selkeää toteamusta ei voida kumota Belgian hallituksen väitteellä, jonka mukaan kyseisten sääntöjen ”edellytys on maaperässä olevien pitoisuuksien tasapaino”, koska tällaisen edellytyksen paikkansapitävyyttä ei ole osoitettu mitenkään.
132. On siis aiheellista todeta, että määriteltäessä Flanderin hallintoalueella sijaitsevilla pilaantumisalttiilla vyöhykkeillä maahan levitettävien lannoitteiden enimmäismääriä ei otettu huomioon direktiivin liitteessä III olevan 1 kohdan 3 alakohdassa tarkoitettuja perusteita, muun muassa sitä, joka koskee viljelykasvien ennakoidun typen tarpeen ja viljelykasvien maaperästä ja lannoituksesta saaman typen määrän välistä tasapainoa.
133. Direktiivin liitteessä III oleva 2 kohta koskee kunakin vuonna käytetyn karjanlannan enimmäismäärää, ja tältä osin on todettava että Flanderin hallintoalueella määriteltyjä ”ekologisesti arvokkaita maatalousalueita”, ”luonnonarvojensa vuoksi” pilaantumisalttiita vyöhykkeitä ja ”fosfaattipitoisia” vyöhykkeitä ei ole määritelty direktiivin mukaisiksi pilaantumisalttiiksi vyöhykkeiksi, kuten tämän tuomion 17 ja 125 kohdasta käy ilmi. On kuitenkin selvää, että asian kannalta merkityksellisen määräajan päättyessä hehtaarikohtaista enimmäismäärää, 170 kg typpeä vuosittain, noudatettiin veden laadun kannalta pilaantumisalttiilla vyöhykkeillä, toisin sanoen ainoilla Flanderin hallintoalueella direktiivin mukaisesti määritellyillä vyöhykkeillä. On siis todettava, että komission väite, jonka mukaan tätä rajaa ei sovellettu kaikilla Flanderin hallintoalueella sijaitsevilla pilaantumisalttiilla vyöhykkeillä, on perusteeton.
134. Edellä todetun valossa on todettava, että sitä väitettä lukuun ottamatta, että Flanderin hallintoalueen toimintaohjelmaa sovelletaan tällä hallintoalueella vain osittain, muun muassa vuosittain pilaantumisalttiille vyöhykkeille levitettävän karjanlannan enimmäismäärien osalta, komission väite, joka koskee direktiivin 5 artiklan, luettuna yhdessä sen liitteen III kanssa, rikkomista, on perusteltu siltä osin kuin siinä on kyse Flanderin alueella 9.11.1999 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä vallinneesta tilanteesta.
– Vallonian hallintoalue
135. Alustavana huomautuksena on ensin todettava, että 10.10.2002 tehty päätös, jota useat komission kanteessaan esittämät erityiset väitteet koskevat, tehtiin perustelluissa lausunnoissa asetettujen määräaikojen päättymisen jälkeen. Näin ollen väitteiden ne osat, joissa komissio arvostelee Belgian kuningaskuntaa muista kuin perustellussa lausunnossa todetuista jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisistä, on tämän tuomion 34–42 kohdassa esitetyistä syistä jätettävä tutkimatta.
136. Muilta osin riittää, kun todetaan, että Belgian hallitus ei kiistä, että Vallonian toimintaohjelma toteutettiin 9.11.1999 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päätyttyä.
137. Näin ollen on todettava, että komission väite, joka koskee direktiivin 5 artiklan, kun sitä tulkitaan yhdessä sen liitteen III kanssa, rikkomista siltä osin kuin se koskee Flanderin ja Vallonian hallintoalueilla 9.11.1999 päivätyssä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä vallinnutta tilannetta, on perusteltu.
Väite, joka koskee direktiivin 10 artiklan, luettuna yhdessä sen liitteen V kanssa, rikkomista
138. Komissio katsoo, että Flanderin hallintoaluetta koskevasta kertomuksesta, joka sille toimitettiin direktiivin 10 artiklan mukaisesti, puuttuu seuraavat seikat:
– direktiivin liitteessä V olevan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettu kartta, joka koskee direktiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaisesti määriteltyjä vesiä
– yhteenveto direktiivin 6 artiklan mukaisesti toteutetuista valvontaohjelmista
– yhteenveto direktiivin 5 artiklan 6 kohdan nojalla toteutetuista valvontaohjelmista ja
– arviot todennäköisestä aikataulusta, jonka kuluessa voidaan olettaa, että toimintaohjelmassa toteutetuilla toimenpiteillä on vaikutuksia.
139. Belgian hallitus ei kiistä tätä väitettä.
140. Näin ollen on todettava, että Belgian kuningaskunta ei ole noudattanut direktiivin 10 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se toimitti komissiolle puutteellisen kertomuksen, joka ei ole tämän säännöksen mukainen.
141. Ottaen huomioon kaiken edellä mainitun on todettava, että Belgian kuningaskunta ei ole noudattanut direktiivin mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole toteuttanut
– Flanderin hallintoalueen osalta tarpeellisia toimenpiteitä saattaakseen direktiivin 4 artiklan kokonaan ja asianmukaisesti osaksi kansallista oikeusjärjestystä ennen 23.11.1998 päivätyssä perustellussa lausunnossa vahvistetun määräajan päättymistä ja saattaakseen direktiivin 3 artiklan 1 ja 2 kohdan ja 5 ja 10 artiklan kokonaan ja asianmukaisesti osaksi kansallista oikeusjärjestystä ennen 9.11.1999 päivätyssä perustellussa lausunnossa vahvistetun määräajan päättymistä ja
– Vallonian hallintoalueen osalta tarpeellisia toimenpiteitä saattaakseen kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 ja 2 kohdan ja 5 artiklan kokonaan ja asianmukaisesti osaksi kansallista oikeusjärjestystä ennen 9.11.1999 päivätyssä perustellussa lausunnossa vahvistetun määräajan päättymistä.
142. On myös todettava, että kanne jätetään tutkimatta siltä osin kuin komissio on esittänyt siinä väitteitä, jotka ovat uusia perustelluissa lausunnoissa esitettyihin väitteisiin nähden.
143. Lisäksi väitteen se osa on perusteeton, joka koskee direktiivin 5 artiklan, luettuna yhdessä sen liitteen III kanssa, rikkomista ja jonka mukaan Flanderin hallintoalueen toimintaohjelmaa sovelletaan tällä hallintoalueella vain osittain, muun muassa pilaantumisalttiille vyöhykkeille vuosittain levitettävän karjanlannan enimmäismäärien osalta.
Oikeudenkäyntikulut
144. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
145. Tämän saman työjärjestyksen 69 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan yhteisöjen tuomioistuin voi määrätä oikeudenkäyntikulut jaettaviksi asianosaisten kesken tai määrätä, että kukin vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, muun muassa jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi.
146. Esillä olevassa asiassa on todettava, että huomattava osa komission kanteesta ja sen kirjelmistä koskee perustelluissa lausunnoissa esitettyihin väitteisiin nähden uusia väitteitä, vaikka komissiolla oli varsin hyvin tiedossaan, kuten se on myöntänyt kannekirjelmässään ja istunnon aikana, että EY 226 artiklassa tarkoitettua jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä arvioidaan ottaen huomioon vain ajankohta, jolloin perustellussa lausunnossa asetettu määräaika päättyi. Tämä toiminta on voinut johtaa siihen, että vastaaja on joutunut näkemään huomattavasti vaivaa vastatakseen näihin väitteisiin, jotka on esitetty oikeudenkäyntiä edeltäneiden menettelyiden kohteena olleiden väitteiden lisäksi.
147. Vaikka osa kanteesta jätetäänkin tutkimatta ja osa kolmannesta väitteestä on hylättävä, on kuitenkin todettava, että komission kanne on olennaisilta osin perusteltu.
148. Näin ollen Belgian kuningaskunta on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Belgian kuningaskunta ei ole noudattanut vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta 12 päivänä joulukuuta 1991 annetun neuvoston direktiivin 91/676/ETY mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole toteuttanut
– Flanderin hallintoalueen osalta tarpeellisia toimenpiteitä saattaakseen direktiivin 4 artiklan kokonaan ja asianmukaisesti osaksi kansallista oikeusjärjestystä ennen 23.11.1998 päivätyssä perustellussa lausunnossa vahvistetun määräajan päättymistä ja saattaakseen direktiivin 3 artiklan 1 ja 2 kohdan ja 5 ja 10 artiklan kokonaan ja asianmukaisesti osaksi kansallista oikeusjärjestystä ennen 9.11.1999 päivätyssä perustellussa lausunnossa vahvistetun määräajan päättymistä ja
– Vallonian hallintoalueen osalta tarpeellisia toimenpiteitä saattaakseen tämän direktiivin 3 artiklan 1 ja 2 kohdan ja 5 artiklan kokonaan ja asianmukaisesti osaksi kansallista oikeusjärjestystä ennen 9.11.1999 päivätyssä perustellussa lausunnossa vahvistetun määräajan päättymistä.
2) Kanne jätetään tutkimatta siltä osin kuin Euroopan yhteisöjen komissio on esittänyt siinä uusia väitteitä, joita ei ole esitetty perustelluissa lausunnoissa.
3) Väitteen osa, joka koskee direktiivin 91/676 5 artiklan, luettuna yhdessä sen liitteen III kanssa, rikkomista ja jonka mukaan Flanderin hallintoalueen toimintaohjelmaa sovelletaan tällä hallintoalueella vain osittain, muun muassa pilaantumisalttiille vyöhykkeille vuosittain levitettävän karjanlannan enimmäismäärien osalta, on perusteeton.
4) Belgian kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.