62001CC0076_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. Die vorliegende Rechtssache betrifft ein Rechtsmittel gegen ein Urteil, mit dem das Gericht erster Instanz eine Klage von Vertretern der Baumwollindustrie der Gemeinschaft abgewiesen hat, und zwar
- als unzulässig, soweit sie die Nichtigerklärung einer angeblichen Entscheidung des Rates begehrten, den Vorschlag der Kommission für eine Verordnung zur Einführung eines endgültigen Antidumpingzolls auf bestimmte Baumwolleinfuhren abzulehnen, und
- als unbegründet, soweit sie Ersatz für den dadurch verursachten Schadens begehrten.
2. Die zentrale Frage ist die, ob dem Gericht ein Rechtsirrtum unterlaufen ist, als es entschieden hat, dass weder
- der Umstand, dass im Rat keine Mehrheit zugunsten des Vorschlags der Kommission zustande kam, noch
- der Ablauf der in Artikel 6 Absatz 9 der Verordnung Nr. 384/96 für den Abschluss von Antidumpinguntersuchungen festgesetzten Frist von fünfzehn Monaten
eine nach Artikel 173 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 230 EG) nachprüfbare Handlung darstellt. Ferner geht es darum, ob dem Gericht außerdem ein Rechtsirrtum unterlaufen ist, als es
- das Vorbringen zu Artikel 6 Absatz 9 der Grundverordnung als in jedem Fall unzulässig zurückgewiesen hat und
- festgestellt hat, dass der Rat nicht verpflichtet war, Gründe für die unterbliebene Verabschiedung der vorgeschlagenen Verordnung anzugeben.
Der rechtliche Rahmen
3. Die Verordnung Nr. 384/96, hier die Grundverordnung über die Einführung von Antidumpingmaßnahmen durch die Gemeinschaft, wurde u. a. erlassen, um die Praxis mit den neuen internationalen Verpflichtungen in Einklang zu bringen, die sich aus dem als Teil der multilateralen Verhandlungen der Uruguay-Runde erlassenen Antidumping-Kodex von 1994 ergeben. Sowohl der Antidumping-Kodex als auch die Grundverordnung enthalten Vorschriften, die nach Auffassung der Rechtsmittelführer für den Schutz der Rechte von Antragstellern erheblich sind.
Der Antidumping-Kodex
4. Nach Artikel 6 Absatz 9 des Antidumping-Kodex sind die Behörden verpflichtet, vor einer endgültigen Feststellung alle interessierten Parteien über die wesentlichen Fakten [zu unterrichten], auf deren Grundlage der Beschluss über die Anwendung endgültiger Maßnahmen gefasst wird". Diese Unterrichtung soll so rechtzeitig erfolgen, dass die Parteien ihre Interessen verteidigen können.
5. Artikel 9 Absatz 1 bestimmt unter anderem: Der Beschluss darüber, ob bei Vorliegen aller Voraussetzungen ein Antidumpingzoll festgesetzt werden soll ..., obliegt den Behörden des Einfuhrmitglieds. Es ist wünschenswert, dass im Gebiet aller Mitglieder die Festsetzung fakultativ ... ist ..."
6. Nach Artikel 12 Absatz 2 werden vorläufige oder endgültige Feststellungen positiver oder negativer Art öffentlich bekannt gemacht, wobei die Ergebnisse und Schlussfolgerungen, zu denen die untersuchenden Behörden in allen als wesentlich angesehenen Sach- und Rechtsfragen gelangt sind, in hinreichenden Einzelheiten dargelegt werden.
7. Artikel 13 betrifft die gerichtliche Überprüfung. Er verpflichtet die Mitglieder der WTO, Gerichte oder vergleichbare Verfahren beizubehalten, die unter anderem einer zügigen Überprüfung von Verwaltungsmaßnahmen im Zusammenhang mit endgültigen Feststellungen" dienen.
Die Grundverordnung
8. Nach der Grundverordnung führt die Kommission nach Konsultation eines Beratenden Ausschusses, der aus Vertretern der Mitgliedstaaten besteht, Dumpinguntersuchungen durch. Sie kann vorläufige Zölle festsetzen, während der Rat für die Festsetzung endgültiger Zölle zuständig ist.
9. Artikel 5 betrifft die Einleitung des Verfahrens. Nach Artikel 5 Absatz 1 muss eine Untersuchung eingeleitet werden, wenn die Gemeinschaftsindustrie dies schriftlich beantragt. Nach Artikel 5 Absatz 9 muss die Kommission innerhalb von 45 Tagen ein Verfahren eröffnen, wenn genügend Beweise vorliegen, um dies zu rechtfertigen; reichen die Beweise nicht aus, so wird der Antragsteller hiervon innerhalb derselben Frist unterrichtet.
10. Artikel 6 betrifft die Untersuchung. Die Absätze 5, 6 und 7 bestimmen, dass interessierte Parteien informiert und angehört werden. Artikel 6 Absatz 9 lautet: Bei Verfahren nach Artikel 5 Absatz 9 wird die Untersuchung, wenn möglich, innerhalb eines Jahres abgeschlossen. In jedem Fall werden solche Untersuchungen innerhalb von 15 Monaten nach ihrer Einleitung ... abgeschlossen."
11. Artikel 9 trägt die Überschrift Abschluss ohne Maßnahmen; Einführung endgültiger Zölle". Nach Artikel 9 Absatz 2 wird das Verfahren eingestellt, wenn keine Schutzmaßnahmen notwendig sind. In Artikel 9 Absatz 4 heißt es: Ergibt sich aus der endgültigen Feststellung des Sachverhalts, dass Dumping und eine dadurch verursachte Schädigung vorliegen und das Gemeinschaftsinteresse ein Eingreifen gemäß Artikel 21 erfordert, so setzt der Rat auf einen nach Konsultationen im Beratenden Ausschuss von der Kommission unterbreiteten Vorschlag mit einfacher Mehrheit einen endgültigen Antidumpingzoll fest ..."
Sachverhalt
12. Das Komitee der Baumwoll- und verwandten Textilindustrien der Europäischen Union (Eurocoton) reichte am 8. Januar 1996 bei der Kommission einen Antrag ein, in dem es darlegte, dass die Einfuhren roher Baumwollgewebe mit Ursprung in bestimmten Ländern gedumpt seien und den betroffenen Wirtschaftszweig der Gemeinschaft erheblich schädigten.
13. Am 21. Februar 1996 veröffentlichte die Kommission eine Bekanntmachung über die Einleitung eines Antidumpingverfahrens. Am 18. November erließ sie eine Verordnung zur Einführung eines vorläufigen Antidumpingzolls. Am 21. April 1997 legte sie einen Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Einführung eines endgültigen Antidumpingzolls vor.
14. Die in Artikel 6 Absatz 9 der Grundverordnung festgesetzte Frist von fünfzehn Monaten lief am 21. Mai 1997 ab. An diesem Tag erklärte der Rat in einer Pressemitteilung:
Nach Durchführung des schriftlichen Verfahrens betreffend die Festlegung endgültiger Antidumpingzölle für Baumwollgewebe mit Ursprung in bestimmten Drittländern, das am 16. Mai mit negativem Ergebnis endete, bestand die französische Delegation erneut auf der Notwendigkeit des Erlasses solcher Maßnahmen."
15. Am 23. Juni 1997 ersuchte Eurocoton um Bestätigung der Entscheidung des Rates, den Vorschlag der Kommission abzulehnen, und um eine Kopie der Entscheidung oder der entsprechenden Sitzungsniederschrift. Am nächsten Tag wurde Eurocoton geantwortet, dass der Rat im schriftlichen Verfahren, das am 16. Mai 1997 abgeschlossen worden sei, das Fehlen der erforderlichen einfachen Mehrheit für den Erlass der fraglichen Verordnung festgestellt habe.
16. Daraufhin haben die Rechtsmittelführer am 18. Juli 1997 beim Gericht erster Instanz eine Klage erhoben, mit der sie beantragt haben,
- die Entscheidung des Rates, den Vorschlag der Kommission" für eine Verordnung zur Einführung eines endgültigen Antidumpingzolls abzulehnen", für nichtig zu erklären und
- den Rat zum Ersatz des Schadens zu verurteilen, der ihnen aus dieser rechtswidrigen Ablehnung entstanden ist.
Das angefochtene Urteil
Die Nichtigkeitsklage
17. Der Rat hatte gegen die Nichtigkeitsklage eine Einrede der Unzulässigkeit erhoben, die auf drei Gründe gestützt war, von denen das Gericht erster Instanz nur einen - das Nichtvorliegen einer anfechtbaren Handlung - prüfte, auf den es in den Randnummern 39 bis 64 seines Urteils wie folgt einging.
18. Es führte aus, während eine Verordnung, durch die ein endgültiger Antidumpingzoll eingeführt werde, unstreitig ein anfechtbarer Rechtsakt sei, gelte dies nicht notwendigerweise für den Fall, dass der Rat eine vorgeschlagene Verordnung nicht erlasse; dies sei von Fall zu Fall zu beurteilen.
19. Nach dem Vertrag sei der Rat nicht verpflichtet, eine von der Kommission vorgeschlagene Verordnung zu erlassen, und auch die Grundverordnung verleihe Antragstellern keinen Anspruch darauf. Artikel 1 dieser Verordnung bestimme, dass ein Zoll festgesetzt werden kann", und gemäß Artikel 9 Absatz 4 werde ein endgültiger Antidumpingzoll vom Rat auf einen von der Kommission unterbreiteten Vorschlag mit einfacher Mehrheit festgesetzt". Daraus folge zwangsläufig, dass der Vorschlag der Kommission nicht verabschiedet werde, wenn nur eine Minderheit der Mitgliedstaaten die notwendigen Voraussetzungen für erfuellt halte. Artikel 6 Absatz 9 der Grundverordnung lege eine Hoechstdauer für Untersuchungen fest, verpflichte den Rat jedoch nicht, einen Vorschlag der Kommission zu verabschieden; er solle nur verhindern, dass Antidumpingverfahren übermäßig lange dauerten, und allen Beteiligten innerhalb eines angemessenen Zeitraums Klarheit darüber verschaffen, welche Folgen die Untersuchung habe.
20. Auch der Antidumping-Kodex verpflichte den Rat nicht, endgültige Zölle festzusetzen. Er regele nur die Voraussetzungen, unter denen eine Vertragspartei Antidumpingzölle einführen und damit die Ausfuhren eines anderen Vertragsstaats beeinträchtigen dürfe, und Artikel 9 Absatz 1 bezeichne es als wünschenswert, dass ... die Festsetzung [von Antidumpingzöllen] fakultativ ...ist".
21. Das Gericht erster Instanz fuhr fort, dass die Nichtigkeitsklage gegen alle Maßnahmen gegeben sei, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugten, die die Interessen des Klägers durch einen Eingriff in seine Rechtsstellung beeinträchtigten, und somit gegen alle Handlungen der Organe - unabhängig von ihrer Rechtsnatur oder Form -, die dazu bestimmt seien, Rechtswirkungen zu erzeugen.
22. Im vorliegenden Fall sei keine Maßnahme erlassen worden. Die bloße Feststellung, dass keine Mehrheit zustande gekommen sei, sei als solche keine anfechtbare Handlung.
23. Zu dem Vorbringen der Kläger, bei Unzulässigkeit ihrer Nichtigkeitsklage gäbe es für sie keinen gerichtlichen Rechtsschutz, bemerkte das Gericht, dass die gerichtliche Kontrolle, auf die sie Anspruch hätten, der Natur der den Gemeinschaftsorganen vorbehaltenen Befugnisse Rechnung tragen müsse. Bei der Prüfung der Beschwerde und der Beurteilung der aus ihr zu ziehenden Konsequenzen befinde sich die Kommission nicht in der gleichen Lage wie der Rat. Der Rat müsse einen Vorschlag für eine Verordnung zur Einführung eines Antidumpingzolls auf seine Tagesordnung setzen, sei aber nicht zu dessen Verabschiedung verpflichtet. Selbst wenn die unterbliebene Verabschiedung des Vorschlags aus irgendeinem Grund rechtswidrig wäre, könnte immer noch eine Schadensersatzklage erhoben werden, wie die Kläger dies hier getan hätten.
24. Die Nichtigkeitsklage wurde deshalb als unzulässig abgewiesen.
25. Das Gericht prüfte jedoch zusätzlich das Vorbringen der Kläger in ihren Erklärungen zu der Unzulässigkeitseinrede des Rates, dass der negative Rechtsakt, der aus dem Ablauf der in Artikel 6 Absatz 9 der Grundverordnung festgesetzten Frist von fünfzehn Monaten resultiere, rechtswidrig sei. Das Gericht wies dieses Vorbringen zurück, da es nicht in der Klageschrift geltend gemacht worden sei, und stellte fest, dass der bloße Fristablauf keine Entscheidung des Rates bilde, die mit einer Nichtigkeitsklage angefochten werden könnte.
Die Schadensersatzklage
26. Das Gericht erster Instanz führte in den Randnummern 86 bis 92 des angefochtenen Urteils noch aus, der Rat sei nicht verpflichtet gewesen, den Vorschlag anzunehmen, und die Kläger hätten keinen Anspruch darauf. Das Vorbringen, der Rat habe die Feststellungen der Kommission zum Sachverhalt verworfen, das berechtigte Vertrauen sowie Verfahrensrechte der Kläger verletzt und keine angemessenen Gründe angegeben, wurde mit der Begründung zurückgewiesen, es beruhe auf der unzutreffenden Voraussetzung, dass ein solcher Anspruch bestehe.
27. Insbesondere beziehe sich das berechtigte Vertrauen, auf das sich die Kläger beriefen, nur darauf, dass der Rat den Fall sorgfältig prüfen werde. Es gebe keinen Hinweis darauf, dass er dies hier nicht getan hätte. Nur in tatsächlich erlassenen Maßnahmen müssten die Gründe, auf denen sie beruhten, angegeben werden. Hier aber sei kein Rechtsakt erlassen worden.
Das Rechtsmittel
28. Die Rechtsmittelführer machen vier Rechtsmittelgründe geltend:
i) Das Gericht erster Instanz habe durch seine Annahme, es liege kein anfechtbarer Rechtsakt vor, Artikel 230 EG und den allgemeinen Rechtsgrundsatz der Kohärenz verletzt;
ii) es habe Artikel 19 der Satzung des Gerichtshofes und Artikel 44 seiner Verfahrensordnung dadurch verletzt, dass es das Vorbringen zum Ablauf der Frist von fünfzehn Monaten als ein in den Erklärungen zur Einrede der Unzulässigkeit geltend gemachtes neues Angriffsmittel angesehen habe;
iii) durch seine Entscheidung, dass der Ablauf der Frist von fünfzehn Monaten keine anfechtbare Handlung des Rates darstelle, habe es wiederum gegen Artikel 230 EG verstoßen, und
iv) es habe gegen Artikel 253 EG und 288 EG und den allgemeinen Rechtsgrundsatz der Kohärenz verstoßen, indem es das Vorbringen zur Rechtswidrigkeit der angefochtenen Maßnahme zurückgewiesen habe und davon ausgegangen sei, dass der Rat völlige Handlungsfreiheit besitze,
und beantragen, das angefochtene Urteil aufzuheben, in der Sache zu ihren Gunsten zu entscheiden und die Rechtssache nur zur Festsetzung der Höhe des Schadensersatzes an das Gericht erster Instanz zurückzuverweisen.
29. Sie gehen in ihren Schriftsätzen hauptsächlich auf den ersten Rechtsmittelgrund ein und vertreten die Auffassung, der dritte und der vierte Rechtsmittelgrund müssten auf jeden Fall durchgreifen, wenn der erste und der zweite Rechtsmittelgrund Erfolg hätten. In der mündlichen Verhandlung hat der Rechtsanwalt der Rechtsmittelführer außerdem vorgetragen, diese wollten lediglich geltend machen, dass dem Gericht erster Instanz ein Rechtsirrtum unterlaufen sei, als es die Ablehnung des Vorschlags der Kommission durch den Rat als unterbliebene Entscheidung" angesehen und daraus hergeleitet habe, dass keine anfechtbare Handlung im Sinne des Artikels 230 EG vorliege.
30. Weiter haben die Rechtsmittelführer ausdrücklich erklärt, sie wendeten sich nicht gegen die Feststellung des Gericht erster Instanz, dass der Rat nicht zur Annahme des Vorschlags der Kommission verpflichtet gewesen sei, und weisen nur darauf hin, dass er aufgrund der Verfahrens- und materiellen Anforderungen der Grundverordnung gleichwohl dazu gezwungen gewesen sei.
31. Die vorgebrachten Argumente lassen sich wie folgt zusammenfassen.
Der erste Rechtsmittelgrund
32. Die Rechtsmittelführer berufen sich auf einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts, wonach immer dann, wenn ein Organ im Rahmen eines Verfahrens tätig werde, das durch eine Gemeinschaftsverordnung geregelt werde, die den Betroffenen Verfahrensrechte verleihe, jeder Schritt, der dazu führe, dass das Verfahren abgeschlossen werde, ohne dass eine Maßnahme erlassen werde, ein nach Artikel 230 EG anfechtbarer Rechtsakt sei. Diese Situation sei hier gegeben, und zwar entweder aufgrund der Entscheidung des Rates, den Vorschlag der Kommission nicht anzunehmen - die Feststellung, dass die erforderliche Mehrheit nicht erreicht worden sei, laufe darauf hinaus, zu sagen, dass die Mitgliedstaaten sich gegen den Erlass des Vorschlags ausgesprochen hätten - oder aber aufgrund des Ablaufs der Frist von fünfzehn Monaten.
33. Die Grundverordnung müsse in Übereinstimmung mit dem Antidumping-Kodex ausgelegt werden. Artikel 9 Absatz 1 des Kodex differenziere nicht zwischen Entscheidungen, durch die Zölle festgesetzt würden, und solchen, die dazu führten, das keine festgesetzt würden. Eine gerichtliche Nachprüfung gemäß Artikel 13 des Kodex müsse in beiden Fällen möglich sein. Der Gerichtshof habe Maßnahmen in einer ganzen Reihe von Fällen nachgeprüft, darunter in Fällen, in denen ein Antragsteller mit dem endgültigen Antidumpingzoll nicht zufrieden gewesen sei oder in denen der Rat oder die Kommission eine das Verfahren ausdrücklich abschließende Entscheidung erlassen habe. Ebenso müsse ein nachprüfbarer Rechtsakt gegeben sein, wenn der Rat einen Vorschlag der Kommission, Zölle aufgrund einer Nachprüfung aufzuheben oder zu senken, nicht annehme, da sonst die den Exporteuren durch den Antidumping-Kodex eingeräumten Rechte nicht gewahrt würden. Beschwerdeführern müsse ein gleichwertiger Schutz gewährt werden.
34. Mit seiner Feststellung, dass Artikel 6 Absatz 9 der Grundverordnung allein zum Ziel habe, übermäßig lange Verfahren zu verhindern, könne das Gericht erster Instanz nicht gemeint haben, dass der Rat nach Ablauf der fünfzehn Monate noch hätte tätig werden können - das Gegenteil ergebe sich klar aus Artikel 6 Absatz 9 - oder dass die Antragsteller den Rat hätten auffordern sollen, nach Artikel 232 EG tätig zu werden - dies hätte zu einem Konflikt zwischen den in den beiden Regelungen festgesetzten Fristen geführt. Die verbleibende Schlussfolgerung, dass der Ablauf der Frist von fünfzehn Monaten der Nichtannahme des Vorschlags durch den Rat keinen Entscheidungscharakter habe verleihen können, verkenne, dass nach Artikel 6 Absatz 9 eine solche Nichtannahme, wie auch immer sie erfolge, endgültig sei.
35. Schließlich sei die Feststellung des Gerichts erster Instanz, dass die Rechtsmittelführer nicht ohne Rechtsschutz blieben, da sie auf Schadensersatz klagen könnten, unlogisch: Wenn der Rat nicht verpflichtet sei, zu handeln, könnten sie auch keinen Anspruch auf Schadensersatz haben, und wenn keine Handlung vorliege, gebe es auch keine Begründungspflicht. Die Überlegungen des Gerichts höben sich somit gegenseitig auf oder bildeten einen Zirkelschluss und verstießen damit gegen Artikel 230 EG und den allgemeinen Rechtsgrundsatz der Kohärenz.
36. Der Rat verneint das Bestehen eines allgemeinen Grundsatzes des Gemeinschaftsrechts, wonach der Abschluss eines Verwaltungsverfahrens notwendigerweise einen anfechtbaren Rechtsakt beinhalte.
37. Erstens erfordere der Erlass ein Verwaltungshandeln der Kommission, im Rat dagegen ein Gesetzgebungsverfahren. Dies sei nicht vergleichbar mit anderen Entscheidungsprozessen, z. B. im Bereich des Wettbewerbs, wo die Kommission eine Verwaltungsentscheidung über den Abschluss des Verfahrens erlasse. Hier sei der Rat in seiner Eigenschaft als Gesetzgebungsorgan tätig geworden und habe keinerlei Entscheidung erlassen.
38. Zweitens bedeute der Umstand, dass Entscheidungen der Gemeinschaftsorgane, ein Verfahren ohne Untersuchung zu beenden, bis zu einem gewissen Grade nachprüfbar seien, nicht, dass jeder beliebige Abschluss eines Verfahrens ohne ein Tätigwerden ein nachprüfbarer Rechtsakt sei. Faktisch habe es im vorliegenden Fall keinen Rechtsakt gegeben.
39. Was das auf den Antidumping-Kodex gestützte Vorbringen betreffe, seien die Rechtsmittelführer erstens nicht befugt, sich unmittelbar auf diese Regelung zu berufen.
40. Zweitens solle der Antidumping-Kodex die Grenzen festlegen, in denen WTO-Mitglieder das Recht hätten, Antidumpingzölle festzusetzen, indem er Zwangsmittel im Interesse von Herstellern und Exporteuren vorsehe, deren Waren betroffen sein könnten; die Gemeinschaftsindustrie könne sich nicht zu ihren Gunsten auf diese Zwangsmittel berufen.
41. Drittens habe das Gericht erster Instanz aus den Worten Es ist wünschenswert, dass ... die Festsetzung fakultativ ... ist" zu Recht hergeleitet, dass den WTO-Mitgliedern hinsichtlich der Bestimmung der zuständigen Behörde oder hinsichtlich der Natur oder der Form der Entscheidung, Antidumpingzölle festzusetzen oder auch nicht, keine Verpflichtung auferlegt werde. Artikel 9 Absatz 1 schließe eine geteilte administrative und gesetzgeberische Zuständigkeit der Kommission einerseits und des Rates andererseits nicht aus. In der Gemeinschaftsordnung bedeute der Gesetzgebungscharakter des Entscheidungsprozesses im Rat und insbesondere die Notwendigkeit, die erforderliche Mehrheit zugunsten eines Kommissionsvorschlags zu erreichen, dass es in Fällen wie dem vorliegenden keinen nachprüfbaren Rechtsakt geben könne.
42. Auch die Artikel 12 Absatz 2 und 13 könnten das Vorbringen der Rechtsmittelführer nicht stützen. Artikel 12 Absatz 2 betreffe die Pflicht, endgültige Feststellungen positiver oder negativer Art öffentlich bekannt zu machen. Artikel 13 schreibe die gerichtliche Überprüfung von Verwaltungsmaßnahmen im Zusammenhang mit endgültigen Feststellungen" vor, verlange jedoch nicht, dass in jedem denkbaren Fall eine endgültige Feststellung getroffen werde.
43. Der Rat widerspricht dem Vorbringen, dass sich die in dem angefochtenen Urteil enthaltenen Überlegungen zur Verfügbarkeit eines auf Schadensersatz gerichteten Rechtsbehelfs trotz Fehlens eines nachprüfbaren Rechtsakts gegenseitig aufhöben oder einen Zirkelschluss bildeten. Das Gericht erster Instanz habe zu Recht ausgeführt, dass keine Begründungspflicht bestehen könne, wenn der Rat keinen Rechtsakt erlassen habe; dadurch werde jedoch das Vorliegen anderer nachprüfbarer Verfahrensfehler wie der Verletzung des Anspruchs auf ein ordnungsgemäßes Verfahren, die die Grundlage für eine Schadensersatzklage bilden könnten, nicht ausgeschlossen.
Die anderen Rechtsmittelgründe
44. Mit ihrem zweiten Rechtsmittelgrund geben die Rechtsmittelführer ihre Ausführungen im ersten Rechtszug im Zusammenhang wieder, um darzutun, dass das in ihren Erklärungen zu der Unzulässigkeitseinrede des Rates enthaltene Vorbringen zu der Frist von fünfzehn Monaten lediglich der Erläuterung ihrer Anfechtung der in welcher Form auch immer ergangenen Entscheidung, den Vorschlag der Kommission nicht anzunehmen, habe dienen sollen.
45. Nach Auffassung des Rates hat das Gericht erster Instanz dieses Vorbringen zu Recht als unzulässig zurückgewiesen. Vor Abgabe ihrer Erklärungen zu der Unzulässigkeitseinrede in der ersten Instanz hätten die Kläger vorgetragen, die angefochtene Handlung sei der Abschluss des schriftlichen Verfahrens am 16. Mai 1997. Dies sei eine andere Situation und ein anderer Zeitpunkt als der Ablauf der Frist von fünfzehn Monaten. Der Gegenstand ihrer Anfechtung sei nicht dadurch neu definiert worden, dass sie ihn in einer allgemeinen Formulierung auch als die Entscheidung des Rates, den Vorschlag der Kommission abzulehnen, bezeichnet hätten, und es sei keineswegs klar, dass sich ihre Anfechtung gegen die wie auch immer ergangene Entscheidung gerichtet habe. Somit sei das spätere Vorbringen zum Ablauf der Frist von fünfzehn Monaten ein neues Angriffsmittel, das verspätet vorgebracht worden sei.
46. Mit ihrem dritten Rechtsmittelgrund machen die Rechtsmittelführer geltend, nach Ablauf der Frist von fünfzehn Monaten sei klar gewesen, dass das Verfahren abgeschlossen gewesen sei und dass somit eine nachprüfbare Entscheidung ergangen sein müsse; die im Zusammenhang mit dem ersten Rechtsmittelgrund angeführte Rechtsprechung und die dort vorgebrachten Argumente seien also erheblich. Schließlich tragen sie mit ihrem vierten Rechtsmittelgrund vor, wenn der erste Rechtsmittelgrund durchgreife, entfalle auch der Grund für eine Abweisung der Schadensersatzklage.
Zulässigkeit des Rechtsmittels
47. Vor einer Prüfung der Begründetheit dieses Vorbringens ist seine Zulässigkeit zu untersuchen, die der Rat teilweise in Frage stellt.
48. Er macht im Wesentlichen geltend:
- Der erste Rechtsmittelgrund sei ungenau und wiederhole Argumente, die in der ersten Instanz vorgebracht worden seien; dies stehe im Widerspruch zu Artikel 112 § 1 Buchstabe c der Verfahrensordnung des Gerichtshofes und zur ständigen Rechtsprechung;
- das Vorbringen zum Antidumping-Kodex in demselben Rechtsmittelgrund sei ein neues Vorbringen, das in der ersten Instanz nicht geltend gemacht worden sei; dies widerspreche insbesondere Artikel 113 § 2 der Verfahrensordnung und der ständigen Rechtsprechung;
- der dritte Rechtsmittelgrund sei unzulässig, da er für den Ausgang des Rechtsmittelverfahrens unerheblich sei.
49. Meines Erachtens greifen diese Einwände nicht durch.
50. Was das erste Vorbringen betrifft, folgt zwar aus den Artikeln [225 EG], 51 Absatz 1 der EG-Satzung des Gerichtshofes und 112 § 1 Buchstabe c der Verfahrensordnung des Gerichtshofes ..., dass ein Rechtsmittel die beanstandeten Teile des Urteils, dessen Aufhebung beantragt wird, sowie die rechtlichen Argumente, die diesen Antrag speziell stützen, genau bezeichnen muss ... Diesem Erfordernis entspricht ein Rechtsmittel nicht, das sich darauf beschränkt, die bereits vor dem Gericht dargelegten Klagegründe und Argumente wiederzugeben, ohne überhaupt eine Argumentation zu enthalten, die speziell der Bezeichnung des Rechtsfehlers dient, mit dem das angefochtene Urteil behaftet sein soll; ein solches Rechtsmittel zielt nämlich in Wirklichkeit nur auf eine erneute Prüfung der beim Gericht eingereichten Klage ab, was nicht in die Zuständigkeit des Gerichtshofes fällt.".
51. Im vorliegenden Fall werden jedoch in der Rechtsmittelschrift die beanstandeten Ausführungen des angefochtenen Urteils - der Rat habe keinen nachprüfbaren Rechtsakt erlassen - unter Angabe der entsprechenden Randnummern klar bezeichnet. Auch werden eindeutige rechtliche Argumente dafür vorgebracht, dass dem Gericht insoweit ein Rechtsirrtum unterlaufen sei.
52. Bei diesem Vorbringen handelt es sich meines Erachtens nicht um eine bloße Wiederholung der (entsprechenden) Argumente, die in der Erwiderung im ersten Rechtszug geltend gemacht worden sind. Jedenfalls soll das Verbot einer solchen Wiederholung sicherstellen, dass ein Rechtsmittel nicht nur dazu dient, eine zweite Prüfung von Argumenten herbeizuführen, die insbesondere in der Klageschrift im ersten Rechtszug vorgebracht worden sind; dagegen soll es einen Rechtsmittelführer nicht hindern, geltend zu machen, dass Argumente, die er seinem Prozessgegner entgegengehalten hat, vom Gericht erster Instanz zu Unrecht zurückgewiesen worden seien.
53. Ich stimme auch dem Einwand des Rates nicht zu, dass bestimmte Argumente der Rechtsmittelführer ungenau seien, da sie auf hypothetische Auslegungen des angefochtenen Urteils gestützt würden. Meines Erachtens weisen die Rechtsmittelführer lediglich auf die Möglichkeit hin, dass das Urteil in bestimmten Punkten unterschiedlich ausgelegt werden könnte.
54. Das zweite Vorbringen des Rates geht dahin, dass die Bezugnahme der Rechtsmittelführer auf die Bestimmungen des Antidumping-Kodex unzulässig sei, da sie den Streitgegenstand verändere (Artikel 113 § 2 der Verfahrensordnung).
55. Es trifft zu, dass sich die Kläger im ersten Rechtszug auf den Antidumping-Kodex offensichtlich nur zu Stützung ihres - inzwischen aufgegebenen - Hauptvorbringens bezogen haben, dass der Rat auf das Recht verzichtet habe, irgendeine andere als die von der Kommission vorgeschlagene Maßnahme zu erlassen, nicht dagegen, um dem Argument des Rates zu widersprechen, dass der Ausgang des schriftlichen Verfahrens am 16. Mai 1997 kein nachprüfbarer Rechtsakt sei (dies ist der Zusammenhang, in dem der Antidumping-Kodex im Rechtsmittelverfahren herangezogen wird).
56. Meiner Meinung nach ergibt sich jedoch aus der Rechtsmittelschrift, dass die Rechtsmittelführer den Antidumping-Kodex lediglich als ein Modell heranziehen, von dem das Gemeinschaftsrecht, hier die Grundverordnung, nicht abweichen dürfe, nicht dagegen als eine gesonderte Regelung, die als solche befolgt werden müsse. In der mündlichen Verhandlung hat der Prozessbevollmächtigte der Rechtsmittelführer darauf hingewiesen, dass diese die aus dem Antidumping-Kodex folgenden Verpflichtungen der Gemeinschaft als ein Element ansähen, das bei der Auslegung der Grundverordnung und bei der Entscheidung darüber, ob das Handeln des Rates tatsächlich ein nachprüfbarer Rechtsakt sei, berücksichtigt werden müsse. Sie versuchten mit anderen Worten, ihr auf die Grundverordnung gestütztes Vorbringen durch das Argument zu verstärken, dass diese nicht in einer Weise ausgelegt werden dürfe, die mit den Bestimmungen des Antidumping-Kodex, die im ersten Rechtszug geprüft worden seien, unvereinbar sei.
57. Unter diesen Umständen halte ich es nicht für richtig, diesen Teil ihres Angriffsmittels als unzulässig zurückzuweisen, wenn ich auch, wie im Folgenden darzulegen sein wird, nicht glaube, dass sie tatsächlich irgendeinen Nutzen daraus ziehen können.
58. Das letzte Argument des Rates zur Frage der Zulässigkeit geht dahin, dass es unerheblich sei, ob das Gericht erster Instanz das Vorbringen, dass der Ablauf der Frist von fünfzehn Monaten einer ablehnenden Entscheidung gleichkomme, zu Unrecht als verspätet zurückgewiesen habe: Wenn der erste Rechtsmittelgrund durchgreife, brauche der dritte nicht geprüft zu werden; werde er dagegen zurückgewiesen, so müsse auch der dritte Rechtsmittelgrund, der auf dieselben Argumente gestützt werde, zurückgewiesen werden.
59. Ich sehe jedoch insoweit keinen Raum für eine Einrede der Unzulässigkeit. Wenn der Rechtsmittelgrund für den Ausgang des Rechtsstreits unerheblich ist, braucht er in der Tat nicht geprüft zu werden und ist keine Entscheidung über seine Zulässigkeit erforderlich; ist er dagegen erheblich, so entfällt die geltend gemachte Grundlage der Einrede.
Die Begründetheit des Rechtsmittels
Die Frage, inwieweit der Antidumping-Kodex herangezogen werden kann
60. Es erscheint zweckmäßig, zuerst zu prüfen, inwieweit die Rechtsmittelführer sich zur Stützung ihres Hauptrechtsmittelgrundes auf den Antidumping-Kodex berufen können. Ich bin bereits zu der Auffassung gekommen, dass ihre Bezugnahme auf diese Regelung nach Artikel 113 § 2 der Verfahrensordnung nicht förmlich unzulässig ist. Der Rat wendet jedoch weiter ein, dass Kläger oder Rechtsmittelführer sich keinesfalls unmittelbar auf den Antidumping-Kodex berufen dürften; auch könnten aus diesem seiner Natur gemäß der Gemeinschaftsindustrie keine Rechte erwachsen.
61. Zum ersten Punkt ist zu bemerken, dass es, obwohl sich die Prozessparteien nicht unmittelbar auf die Bestimmungen des Antidumping-Kodex selbst berufen dürfen, doch oft zweckmäßig - und in der Tat notwendig - ist, die Grundverordnung im Licht dieser Regelung auszulegen.
62. Im zweiten Punkt stimme ich dem Rat zu. Die im Antidumping-Kodex enthaltenen Garantien und Zwangsmittel sollen die Interessen derjenigen - Exporteure, exportierende Länder und Importeure - schützen, deren Erzeugnisse möglicherweise durch Antidumpingzölle beeinträchtigt werden. Die Rechte der Antragsteller aus der inländischen Industrie sind eine Angelegenheit des innerstaatlichen Rechts.
63. Es trifft zu, dass nach dem Antidumping-Kodex alle interessierten Parteien (wozu Antragsteller aus der inländischen Industrie gehören müssen) über alle erlassenen Entscheidungen unterrichtet werden müssen, dass Artikel 13 über die gerichtliche Nachprüfung Antragsteller nicht ausdrücklich ausschließt und dass die Grundverordnung und das Antidumpingrecht der Gemeinschaft im Allgemeinen im Licht des Antidumping-Kodex auszulegen sind.
64. Ein multilaterales Übereinkommen zur Regelung der Festsetzung von Antidumpingzöllen im Welthandel - wie Artikel VI des GATT 1994 und der zu seiner Durchführung erlassene Antidumping-Kodex - soll sicherstellen, dass derartige Zölle nur festgesetzt werden, wenn sie gerechtfertigt sind, und nicht, dass sie immer dann festgesetzt werden, wenn sie gerechtfertigt sein könnten. Somit besteht entgegen der Stoßrichtung des Arguments der Rechtsmittelführer hinsichtlich des durch diese Regelungen gewährten Schutzes ein systeminhärentes Ungleichgewicht zwischen der Lage derer, die behaupten, durch Dumping geschädigt worden zu sein, und derer, denen Dumping vorgeworfen wird. Der Umstand, dass die Grundverordnung so ausgelegt werden muss, dass sie den Letztgenannten alle im Antidumping-Kodex vorgesehenen Garantien gewährt, kommt deshalb den Rechtsmittelführern, die sich in einer anderen Lage befinden, nicht zugute.
65. Deshalb würde das Gemeinschaftsrecht meines Erachtens auch dann nicht im Widerspruch zum Antidumping-Kodex stehen, wenn es Antragstellern aus der inländischen Industrie nicht jedes Mal, wenn ihr Antrag nicht zur Festsetzung eines Antidumpingzolls geführt hat, die Möglichkeit einräumen würde, eine gerichtliche Überprüfung herbeizuführen. Die in diesem Zusammenhang vorgebrachten Argumente brauchen uns deshalb im vorliegenden Rechtsmittelverfahren nicht weiter zu beschäftigen.
Die Zulässigkeit des Vorbringens zu der Frist von fünfzehn Monaten
66. Da vorgetragen worden ist, dass ein nachprüfbarer Rechtsakt durch den Abschluss des schriftlichen Verfahrens am 16. Mai 1997, durch den Ablauf der Frist von fünfzehn Monaten am 21. Mai oder durch die Verbindung beider zur Entstehung gelangt sein könnte, ist vorab zweitens zu prüfen, ob das Gericht erster Instanz, wie die Rechtsmittelführer mit ihrem zweiten Rechtsmittelgrund geltend machen, das auf den Ablauf der Frist von fünfzehn Monaten gestützte Argument zu Unrecht als unzulässig zurückgewiesen hat.
67. In der Klageschrift heißt es in Nummer 22: Die angefochtene Maßnahme ... ist die Entscheidung des Rates, den Vorschlag der Kommission abzulehnen ... Diese Entscheidung kam dadurch zustande, dass keine einfache Mehrheit für ... erreicht wurde. Der Ausgang des schriftlichen Verfahrens am 16. Mai 1997 ist als Entscheidung des Rates anzusehen, den Vorschlag der Kommission endgültig abzulehnen." In Nummer 73 wird in erster Linie beantragt, die Entscheidung des Rates, den Vorschlag der Kommission abzulehnen", für nichtig zu erklären. Die Frist von fünfzehn Monaten wird lediglich zur Stützung des nunmehr ausdrücklich aufgegebenen Vorbringens erwähnt, dass es nicht im Ermessen des Rates gelegen habe, den Vorschlag der Kommission nicht anzunehmen.
68. Das umstrittene Vorbringen findet sich jedoch in den Nummern 7 bis 9 der Erklärungen der Kläger zur Zulässigkeit in Beantwortung des Einwandes des Rates, dass der Ausgang des schriftlichen Verfahrens, das am 16. Mai 1997 abgeschlossen wurde, keine endgültige Ablehnung des Vorschlags der Kommission darstelle, da der Rat diesen (zumindest theoretisch) jederzeit bis zum 21. Mai hätte annehmen können. Die Kläger machten (unter energischer Zurückweisung dieses Vorbringens) geltend, in diesem Fall sei ihre Rechtsstellung ohne jeden Zweifel dadurch beeinträchtigt, dass die Frist von fünfzehn Monaten abgelaufen sei, ohne dass die von der Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen erlassen worden wären", und fuhren fort: Der Umstand, dass der Rat die Frist verstreichen ließ, ohne den Vorschlag zu verabschieden, ist als negativer Rechtsakt anzusehen, der die Ablehnung des Vorschlags der Kommission bestätigt."
69. Das Gericht erster Instanz hat dies als neuen Antrag angesehen, der nicht in der Klageschrift enthalten und somit unzulässig sei. Die Rechtsmittelführer tragen nunmehr vor, dass aus der Klageschrift klar hervorging, dass sie die Entscheidung anfochten haben, die nur einmal - in welcher Form auch immer - ergangen ist". Ihr Vorbringen zum Ablauf der Frist von fünfzehn Monaten stelle eine Antwort dar, nicht im Sinne eines neuen Antrags, sondern um darzutun, dass die Situation nicht ewig offen bleiben konnte und somit auf die eine oder andere Weise eine endgültige Entscheidung getroffen worden war".
70. Ich halte es für wenig überzeugend, dass aus der Klageschrift eindeutig hervorgehen soll, dass Gegenstand der ursprünglichen Anfechtung je nachdem eine am 16. Mai erlassene ablehnende Entscheidung oder aber eine am 21. Mai erfolgte stillschweigende Ablehnung des Vorschlags war.
71. Nummer 9 der Erklärungen zur Zulässigkeit kann jedoch ohne weiteres so verstanden werde, dass dort nur gesagt werden sollte, dass die Entscheidung, den Vorschlag nicht anzunehmen, zwar am 16. Mai noch nicht endgültig gewesen sei, dies aber durch das weitere Untätigbleiben und den Fristablauf geworden sei; die Kläger begehrten nach wie vor die Nichtigerklärung dieser Entscheidung, wiesen jedoch darauf hin, dass diese entgegen dem Vorbringen des Rates zur Zeit der Klageerhebung endgültig gewesen sei. Genau dahin gingen die Ausführungen des Prozessbevollmächtigten der Rechtsmittelführer in der mündlichen Verhandlung, und ich finde sie überzeugend.
72. Unter diesen Umständen bin ich der Auffassung, dass dem Gericht erster Instanz ein Irrtum unterlaufen ist, als es in Randnummer 64 des angefochtenen Urteils ein Vorbringen, das es in Randnummer 63 fälschlich als Bestreiten der Rechtmäßigkeit eines anderen als des in der Klageschrift angefochtenen Rechtsakts auslegte, als neuen Antrag zurückgewiesen hat. Dieses Argument kann also auch im vorliegenden Stadium des Verfahrens berücksichtigt werden.
73. Wir können uns nunmehr dem Hauptgegenstand des Rechtsmittels zuwenden.
Die Rechtmäßigkeit der Entscheidung, dass kein nachprüfbarer Rechtsakt vorliege
Das Vorhandensein einer Entscheidung
74. Erstens scheint klar, dass im vorliegenden Fall eine Entscheidung ergangen ist, zumindest im allgemein akzeptierten Sinn dieses Wortes. Wenn bei Abschluss des schriftlichen Verfahrens keine Mehrheit zugunsten des Vorschlags zustande gekommen ist, muss eine Abstimmung stattgefunden haben, bei der nicht mehr als sieben der fünfzehn Mitgliedstaaten für den Vorschlag gestimmt haben können. Artikel 8 der Verfahrensordnung des Rates, der das schriftliche Verfahren behandelt, verlangt eine schriftliche Abstimmung".
75. Die Feststellung in Randnummer 58 des angefochtenen Urteils (Ist nämlich die Erzielung eines positiven Abstimmungsergebnisses der rechtliche Verfahrensschritt, mit dem der Rechtsakt verabschiedet wird, so bedeutet ein negatives Abstimmungsergebnis nur, dass keine Entscheidung getroffen wurde") ist meines Erachtens unrichtig. Die Aussage, dass keine Entscheidung getroffen wurde", würde bedeuten, dass der Rat entweder die Frage nicht behandelt hat oder dass er sie behandelt hat und nicht zu einem Ergebnis gekommen ist. Gegen beide Hypothesen sprechen der Umstand, dass in der Pressemitteilung von einem negativen Ergebnis" die Rede ist, und die Feststellung, dass die erforderliche Mehrheit nicht erreicht worden sei.
76. Zudem ist darauf hinzuweisen, dass der Rat in einem neuen Verfahren, das Eurocoton unmittelbar nach seiner Niederlage in dem vorliegenden Rechtsstreit eingeleitet hat und das im Wesentlichen in jeder Etappe zu dem gleichen Ergebnis geführt hat, in seiner Pressemitteilung über die betreffende Tagung ausgeführt hat: Der Rat bestätigt, dass keine einfache Mehrheit zugunsten des Vorschlags der Kommission erreicht wurde, und lehnte die vorgeschlagene Verordnung ab ..." Aus dieser Feststellung geht hervor, dass der Rat keinen Zweifel daran hatte, dass er bei fast genau der gleichen Sachlage ungefähr 18 Monate später eine Entscheidung gefällt hat.
Die Bedeutung des Ablaufs der Frist von fünfzehn Monaten
77. Im erstinstanzlichen Verfahren machte der Rat geltend, dass am 16. Mai 1997 keine endgültige Entscheidung ergangen sein könne, da bis zum 21. Mai die Möglichkeit bestanden habe, den Vorschlag der Kommission anzunehmen. Die Kläger hielten dem - wie ich ausgeführt habe, zulässigerweise - entgegen, dass in diesem Fall der Ablauf der in Artikel 6 Absatz 9 der Grundverordnung festgesetzten Frist als negativer Rechtsakt anzusehen sei, der die Ablehnung des Vorschlags durch den Rat bestätige. Der Rat hat sein Vorbringen in der Folgezeit nicht wesentlich erläutert. In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter des Rates auf eine Frage des Gerichtshofes ausgeführt, der Ablauf der Frist habe lediglich zur Folge, dass eine spätere Annahme des Vorschlags nach der Grundverordnung rechtswidrig wäre; der Vorschlag habe dem Rat jedoch theoretisch weiter vorgelegen (und liege ihm auch jetzt noch vor). Daher könne man sagen, dass keine Entscheidung getroffen worden sei.
78. In diesem Punkt stimme ich im Wesentlichen den Rechtsmittelführern zu. Da die Frist von fünfzehn Monaten am 16. Mai 1997 noch nicht abgelaufen war, war die negative Entscheidung an diesem Tag vielleicht noch nicht endgültig; sie muss aber am 21. Mai endgültig geworden sein. Der Ablauf der Frist ist vielleicht nicht als Entscheidung anzusehen und hat auch zu keiner Entscheidung geführt, er hatte aber zwangsläufig zur Folge, dass die bereits getroffene Entscheidung nicht mehr geändert werden konnte.
Die Nachprüfbarkeit der Entscheidung
79. Die Rechtsmittelführer berufen sich auf einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts, wonach in einem Verfahren, das Regeln unterliegt, die den betroffenen Parteien Verfahrensrechte einräumen, jeder von einem Organ unternommene Schritt, der zum Abschluss des Verfahrens führt, ohne dass eine Maßnahme erlassen wird, ein nach Artikel 230 EG anfechtbarer Rechtsakt sei.
80. Der Rat entgegnet, dass seine Tätigkeit als Gesetzgebungsorgan im Hinblick auf die gerichtliche Nachprüfbarkeit nicht mit der Tätigkeit der Kommission als Verwaltungsbehörde verglichen werden könne, so dass aus der von den Rechtsmittelführern herangezogenen Rechtsprechung, die hauptsächlich die Tätigkeit der Kommission im Bereich des Wettbewerbs betreffe, kein allgemeiner Grundsatz hergeleitet werden könne.
81. Meines Erachtens muss eine Entscheidung wie die im vorliegenden Fall getroffene grundsätzlich nachprüfbar sein.
82. Nach Artikel 230 EG kann der Gerichtshof die Rechtmäßigkeit der Handlungen der Organe mit Ausnahme der Empfehlungen und Stellungnahmen nachprüfen. Solche Handlungen sind nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes alle Rechtsakte unabhängig von ihrer Natur oder Form, die bindende Kraft haben oder Rechtswirkungen erzeugen. Der Gerichtshof hat in der Rechtssache ERTA Ratsvorschriften über ein bestimmtes Verhandlungsverfahren als nachprüfbaren Rechtsakt angesehen und in der Rechtssache Frankreich/Kommission ausgeführt, dass der Erlass einer Entscheidung der Kommission, mit der diese es ablehnte, eine frühere Entscheidung abzuändern, im Klagewege anfechtbar sei.
83. Die Entscheidung, den Vorschlag der Kommission für eine Verordnung zur Festsetzung des von den Rechtsmittelführern begehrten Antidumpingzolls nicht zu verabschieden, hatte zweifellos (negative) Rechtswirkungen für sie: Ihre Inlandsproduktion genoss nicht mehr den durch den vorläufigen Zoll bewirkten Schutz, und die einzige Art und Weise, wie sie erneut einen solchen Schutz erlangen konnten, bestand darin, einen neuen Antrag einzureichen, was sie auch getan haben.
84. Selbst wenn man davon ausgehen müsste, dass der Nichterlass eines rein gesetzgeberischen Aktes durch den Gesetzgeber keiner Nachprüfung unterliegt, wird doch allgemein angenommen, dass Antidumpingmaßnahmen hybrider Natur sind, da das Verfahren viele Züge eines Verwaltungsverfahrens trägt und zudem die Maßnahmen selbst normalerweise namentlich bezeichnete Parteien betreffen, die oft (wie im vorlegenden Fall) an dem Verfahren beteiligt sind.
85. Obwohl der letzte Schritt im Verfahren zur Festsetzung eines Antidumpingzolls die Form eines Gesetzgebungsakts hat, der sowohl individuelle als auch allgemeine Wirkungen entfaltet, kann dieser Akt von individuell betroffenen Parteien ebenso angefochten werden wie Verwaltungsakte mit vergleichbaren individuellen Wirkungen. Dies spricht meines Erachtens sehr stark dafür, den Nichterlass eines solchen Aktes ebenso zu behandeln. Im Bereich des Wettbewerbs trifft, wie die Rechtsmittelführer vorgetragen haben, ein Organ, das die Befugnis besitzt, eine Zuwiderhandlung festzustellen und sie mit Sanktionen zu belegen, und das ... von Einzelnen mit einer Beschwerde befasst werden kann, notwendigerweise eine Maßnahme, die Rechtswirkungen erzeugt, wenn das Organ diese Beschwerde ganz oder teilweise zu den Akten legt".
86. Somit ergibt sich die Feststellung in Randnummer 59 des angefochtenen Urteils, dass die Lage, in der sich die Kommission insbesondere bei der Prüfung der Beschwerde und der Beurteilung der aus ihr zu ziehenden Konsequenzen befindet, ... nicht vergleichbar [ist] mit der Lage des Rates", meines Erachtens nicht zwingend aus der in derselben Randnummer enthaltenen zutreffenden Prämisse, dass die gerichtliche Kontrolle, auf die [die Kläger] Anspruch haben, der Natur der den Gemeinschaftsorganen auf dem Gebiet des Antidumping vorbehaltenen Befugnisse Rechnung tragen muss".
87. Soweit diese Feststellung bedeutet, dass der Nichterlass des Vorschlags der Kommission nicht nachprüfbar ist, ist dem Gericht erster Instanz deshalb ein Rechtsirrtum unterlaufen. Ich bin gleichwohl - wie auch die Rechtsmittelführer - völlig einverstanden mit dem letzten Satz in dieser Randnummer, dass der Rat nicht zur Verabschiedung des Vorschlags verpflichtet war.
88. Da das Gericht erster Instanz die Nichtigkeitsklage mit der Begründung als unzulässig abgewiesen hat, dass kein nachprüfbarer Rechtsakt vorliege, ist das angefochtene Urteil insoweit aufzuheben.
Die Anfechtung der Entscheidung über den Schadensersatz
89. Im ersten Rechtszug hatten die Kläger zur Begründung ihres Vorbringens zum Schadensersatz hauptsächlich vorgetragen, dass der Rat nicht befugt gewesen sei, den Vorschlag der Kommission einfach abzulehnen. Im Rechtsmittelverfahren wenden sich die Rechtsmittelführer nicht gegen die Zurückweisung dieses Vorbringens mit der Begründung, dass der Rat nicht zur Verabschiedung des Vorschlags verpflichtet gewesen sei.
90. Hilfsweise haben sie sich berufen auf (i) absichtliches Außerachtlassen oder offensichtlich falsche Beurteilung der von der Kommission festgestellten Tatsachen, (ii) Verletzung ihrer Verfahrensrechte und ihres berechtigten Vertrauens und (iii) Fehlen einer angemessenen Begründung. Die erste und die zweite Rüge waren ebenfalls mit der Begründung zurückgewiesen worden, dass der Rat nicht verpflichtet gewesen sei, den Vorschlag zu verabschieden, und die zweite Rüge war mit der Begründung zurückgewiesen worden, dass die Verletzung von Verfahrensrechten oder des berechtigten Vertrauens nicht erwiesen sei. Auch diese Gesichtspunkte sind im Rechtsmittelverfahren nicht in Frage gestellt worden.
91. Dagegen war das Vorbringen, es seien keine angemessenen Gründe angegeben worden, mit der Begründung zurückgewiesen worden, dass der Rat keine Entscheidung erlassen [hat]". Dieser Gesichtspunkt ist von den Rechtsmittelführern angefochten worden, und aus der Schlussfolgerung, zu der ich gekommen bin, ergibt sich, dass auch die Entscheidung über den Schadensersatzanspruch insoweit aufzuheben ist.
Konsequenzen des Erfolgs des Rechtsmittels
92. Der Gerichtshof kann nach Artikel 54 der EG-Satzung, wenn er eine Entscheidung des Gerichts erster Instanz aufgrund eines Rechtsmittels aufhebt, den Rechtsstreit selbst endgültig entscheiden, wenn dieser zur Entscheidung reif ist. Hier ist dies meines Erachtens nicht nur möglich, sondern im Interesse der Prozessökonomie auch wünschenswert.
93. Zunächst sind die anderen beiden Einwände zu prüfen, die der Rat im ersten Rechtszug gegen die Zulässigkeit erhoben hat. Wenn sie nicht durchgreifen, sind weiter die zulässigen Gründe für eine Nachprüfung und die Frage zu untersuchen, ob das Vorliegen einer Rechtswidrigkeit nachgewiesen ist.
Zulässigkeit der Klage
Rechtsschutzinteresse
94. Der zweite Einwand des Rates gegen die Zulässigkeit der Klage ging dahin, dass das von den Klägern verfolgte Interesse auf die Festsetzung endgültiger Antidumpingzölle auf die fraglichen Einfuhren gerichtet sei; da jedoch eine Nichtigerklärung der Entscheidung, den Vorschlag der Kommission nicht zu verabschieden, nicht zu einer solchen Festsetzung führen könne - die Frist von fünfzehn Monaten sei abgelaufen und der Vorschlag könne nicht mehr rechtsgültig verabschiedet werden - hätten sie kein rechtliches Interesse an der Nichtigkeitsklage.
95. Die Rechtsmittelführer hatten entgegnet, wenn die Entscheidung, den Vorschlag nicht zu verabschieden, für nichtig erklärt würde, wäre der Rat nach Artikel 176 EG-Vertrag (jetzt Artikel 233 EG) verpflichtet, die sich aus dem Urteil des Gerichtshofes ergebenden Maßnahmen zu ergreifen. Dies würde die Verabschiedung nicht des fraglichen Vorschlags, wohl aber eines später von der Kommission in einem anderen Verfahren vorzulegenden Vorschlags bedeuten.
96. Der Rat hatte darauf erwidert, die in einem späteren Verfahren zu erlassende Entscheidung, die notwendigerweise auf einem anderen Referenzzeitraum und somit auf einer anderen tatsächlichen Situation beruhen würde, könnte nicht durch das Urteil des Gerichtshofes im vorliegenden Verfahren erzwungen werden.
97. Meines Erachtens greift der Einwand des Rates nicht durch.
98. Zwar kann der Rat nach Ablauf der Frist von fünfzehn Monaten rechtmäßig keine weitere Maßnahme auf der Grundlage des in Rede stehenden Vorschlags erlassen und hätte dies auch zur Zeit der Klageerhebung nicht tun können. Zudem kann, wie der Rat zu Recht ausführt, jede weitere Entscheidung nur in einem anderen Kontext getroffen werden.
99. Ich bin jedoch nicht der Auffassung, dass die Kläger kein rechtliches Interesse an der Nichtigerklärung der Entscheidung hatten, den Vorschlag nicht zu verabschieden.
100. Nach ständiger Rechtsprechung kommen die Organe ... dem Urteil nur dann nach und führen es nur dann voll durch, wenn sie nicht nur den Tenor des Urteils beachten, sondern auch die Gründe, die zu diesem geführt haben und die ihn in dem Sinne tragen, dass sie zur Bestimmung der genauen Bedeutung des Tenors unerlässlich sind. Diese Gründe benennen zum einen exakt die Bestimmung, die als rechtswidrig angesehen wird, und lassen zum anderen die spezifischen Gründe der im Tenor festgestellten Rechtswidrigkeit erkennen, die das betroffene Organ bei der Ersetzung des für nichtig erklärten Aktes zu beachten hat".
101. Die vorliegende Rechtssache ist mit der Rechtssache AKZO/Kommission vergleichbar, wo die Kläger die Nichtigerklärung der im Rahmen eines Wettbewerbsverfahrens erlassenen Entscheidung der Kommission begehrten, bestimmte Dokumente einer dritten Partei zugänglich zu machen. Die Dokumente waren bereits übermittelt worden, und die Uhr konnte natürlich nicht zurückgedreht werden. Der Gerichtshof hat jedoch in Randnummer 21 des Urteils ausgeführt:
Das Rechtsschutzbedürfnis der Klägerinnen für eine Anfechtung der streitigen Entscheidung kann auch nicht mit der Begründung verneint werden, dass diese Entscheidung im vorliegenden Fall im Zeitpunkt der Klageerhebung bereits vollzogen gewesen sei. Die Aufhebung einer solchen Entscheidung kann nämlich selbst Rechtswirkungen insbesondere dadurch erzeugen, dass die Kommission von einem solchen Vergehen in Zukunft Abstand nimmt ..."
102. Wenn der Gerichtshof im vorliegenden Verfahren zu der Auffassung kommt, dass die angefochtene Entscheidung rechtswidrig ist, wird der Rat dieses Urteil bei zukünftigen Entscheidungen zu berücksichtigen haben, insbesondere bei allen Entscheidungen im Rahmen eines Verfahrens, das auf den Antrag eines oder mehrerer Kläger eingeleitet wird.
Individuelle Betroffenheit
103. Abschließend hatte der Rat in seiner im ersten Rechtszug erhobenen Unzulässigkeitseinrede geltend gemacht, dass die angefochtene Entscheidung keinen der Kläger mit Ausnahme von Eurocoton individuell betreffe.
104. Dazu ist lediglich zu bemerken, dass unabhängig von dem Recht der anderen Kläger zur Erhebung einer Nichtigkeitsklage Eurocoton dieses Recht nicht abgesprochen wird. Folglich kann dessen Klage nicht aus diesem Grund ganz oder teilweise abgewiesen werden, denn das Vorbringen der verschiedenen Kläger kann nicht voneinander getrennt werden. Zudem bestimmt sich die Rechtslage der einzelnen Kläger hinsichtlich des Schadensersatzanspruchs nicht nach dem in Artikel 230 EG aufgestellten Kriteriums der unmittelbaren und individuellen Betroffenheit. Deshalb erübrigt sich eine genauere Prüfung dieses Einwands.
Begründetheit der Klage
Die Nichtigkeitsklage
Nachprüfungsgründe im Allgemeinen
105. Nach Artikel 230 Absatz 2 EG erstreckt sich die Nachprüfungsbefugnis des Gerichtshofes auf Unzuständigkeit, Verletzung wesentlicher Formvorschriften, Verletzung des Vertrages oder einer bei seiner Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm oder Ermessensmissbrauch.
106. Wie können nun diese Gründe in dem speziellen Fall der Nichtannahme eines von der Kommission vorgelegten Vorschlags durch den Rat zum Tragen kommen? In der Praxis mögen Fälle, in denen sie mit Erfolg geltend gemacht werden können, eher rar sein.
107. Unzuständigkeit zum Beispiel könnte nur dann geltend gemacht werden, wenn der Rat verpflichtet wäre, den Vorschlag zu verabschieden, denn nur dann wäre er nicht befugt, dies nicht zu tun. Da Vorschläge immer mindestens von einer Mehrheit angenommen werden müssen, ist ein Fall, in dem dem Rat möglicherweise die Befugnis fehlt, einen solchen Vorschlag nicht anzunehmen, schwer vorstellbar, denn aus der Natur und der Arbeitsweise dieses Organs folgt, dass kein Mitgliedstaat gezwungen werden kann, in einem bestimmten Sinne abzustimmen.
108. Auch kann die Nichtannahme eines Vorschlags selbst schwerlich eine Verletzung des Vertrages oder einer bei seiner Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm darstellen, es sei denn, die betreffende Bestimmung würde den Rat verpflichten, den Vorschlag zu verabschieden.
109. Es ist jedoch nicht undenkbar, dass ein Kläger nachweisen kann, dass die Entscheidung, einen Vorschlag nicht zu erlassen, ausschließlich oder zumindest vorwiegend zu anderen als den angegebenen Zwecken oder mit dem Ziel erlassen worden ist, ein Verfahren zu umgehen, das der Vertrag speziell vorsieht, um die konkrete Sachlage zu bewältigen", und somit ermessensmissbräuchlich ergangen ist.
110. Jedenfalls ist vorstellbar, dass die unterlassene Verabschiedung für nichtig erklärt werden muss, weil wesentliche Formvorschriften verletzt worden sind.
111. Wenn z. B. in einem Fall wie dem vorliegenden Stellungnahmen zugunsten des Vorschlags nicht weitergegeben worden wären oder eine nach der Verfahrensordnung des Rates notwendige Etappe nicht eingehalten worden wäre, könnte dies sehr wohl einen Nichtigkeitsgrund bilden. Andere derartige Verstöße könnten in der Verletzung von Verfahrensrechten, der Verweigerung einer ordnungsgemäßen Anhörung oder dem Fehlen einer angemessenen Begründung bestehen.
Im vorliegenden Fall
112. In der Klageschrift wurden zur Stützung des Antrags auf Nichtigerklärung alternativ zwei Angriffsmittel geltend gemacht: Entweder sei der Rat nicht befugt gewesen, den Vorschlag einfach abzulehnen, oder die Ablehnung sei rechtswidrig gewesen, weil die von der Kommission festgestellten Tatsachen absichtlich außer Acht gelassen oder offensichtlich fehlerhaft gewürdigt worden seien, weil Verfahrensrechte und das berechtigte Vertrauen der Kläger missachtet worden seien und weil keine angemessene Begründung gegeben worden sei..
113. Das erste Angriffsmittel ist nunmehr ausdrücklich zurückgenommen worden. Von dem zweiten Angriffsmittel kann angenommen werden, dass nur das die Begründung betreffende Vorbringen aufrechterhalten wird.
114. Wenn der Rat auf Vorschlag der Kommission eine positive Maßnahme erlässt, muss er diese begründen; der Vorschlag enthält eine Begründung (die allerdings geändert werden kann). Andererseits gibt es, worauf der Rat im ersten Rechtszug hingewiesen hat, keinen Vorschlag für eine Begründung der Entscheidung, den Vorschlag nicht anzunehmen - und somit keine Notwendigkeit, Einvernehmen über diese Gründe zu erzielen.
115. Dies bedeutet nicht, dass die Entscheidung, den Vorschlag nicht anzunehmen, überhaupt nicht begründet zu werden braucht. Meines Erachtens müssen alle Entscheidungen eine Begründung enthalten, die den Umständen entspricht. Nach ständiger Rechtsprechung muss die Begründung jedoch der Natur des betreffenden Rechtsakts angepasst sein und die Überlegungen der Gemeinschaftsbehörde ... so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen ..., dass die Betroffenen die Gründe für die erlassene Maßnahme erkennen können und der Gerichtshof seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann. Jedoch brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden", da die Angemessenheit der Begründung aufgrund ihres Zusammenhangs ... zu beurteilen ist".
116. Eine Entscheidung wie die, um die es hier geht, bedarf nur einer eingeschränkten Begründung, wenn man nicht nur deren wesentlichen Zweck, die Betroffenen zu informieren und dem Gerichtshof eine Kontrolle zu ermöglichen, sondern auch den Zusammenhang, in dem sie erlassen wurde, berücksichtigt.
117. Die Gemeinschaftsorgane verfügen hinsichtlich der zur Verwirklichung der gemeinsamen Handelspolitik erforderlichen Mittel über einen Ermessensspielraum, und die gerichtliche Kontrolle ist in Situationen, in denen komplexe wirtschaftliche Sachverhalte zu beurteilen sind, beschränkt.
118. Im Bereich des Schutzes gegen Dumping steht dieses Ermessen hauptsächlich dem Rat zu. Nach der Zuweisung der Zuständigkeiten in der Grundverordnung obliegt die endgültige Entscheidung diesem Organ, das als Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten am ehesten über politische Gesichtspunkte entscheiden kann. Ein vorrangiger politischer Gesichtspunkt ist das Gemeinschaftsinteresse, das nach Artikel 21 der Grundverordnung auf der Grundlage aller Interessen einschließlich der Interessen des inländischen Wirtschaftszweigs, der Verwender und der Verbraucher" zu beurteilen ist.
119. Zu den Faktoren, die der Rat bei seiner Entscheidung, den Vorschlag der Kommission im vorliegenden Fall nicht anzunehmen, berücksichtigt hat, mögen internationale politische Erwägungen gegenüber den betroffenen Nichtmitgliedstaaten gehört haben oder auch den Welthandel betreffende allgemeinpolitische Erwägungen, die Auffassung, dass Wettbewerb durch preisgünstigere Einfuhren geeignet sei, die Gemeinschaftsindustrie zu größerer Effizienz anzuspornen, oder die Erwägung, dass anderen Gemeinschaftsindustrien, die rohe Baumwollgewebe als Ausgangsmaterial verwenden, sowie den in der Gemeinschaft ansässigen Verbrauchern ihrer Erzeugnisse nicht der Vorteil der günstigeren Preise vorenthalten werden solle. Auch mag die Auffassung bestanden haben, dass die Analyse der Kommission nicht eindeutig die Notwendigkeit ergeben habe, die betroffene Gemeinschaftsindustrie zu schützen.
120. Beim Erlass einer Antidumpingmaßnahme oder einer anderen Maßnahme müssen die dafür angegebenen Gründe die Maßnahme nicht nur sachlich, sondern auch widerspruchsfrei und kohärent rechtfertigen.
121. Wird dagegen eine vorgeschlagene Maßnahme nicht erlassen, so genügt es, dass die Gründe, die dagegen sprechen, diejenigen für eine Annahme überwiegen. Diese Gründe sind möglicherweise so unterschiedlich und sogar miteinander unvereinbar, dass sie einer gerichtlichen Kontrolle nur ganz beschränkt zugänglich sind.
122. Dieser Umstand in Verbindung mit dem weiten Ermessenspielraum des Rates führt mich zu der Auffassung, dass, obwohl eine genaue Begründung der Entscheidung des Rates, einen Vorschlag für eine Antidumpingverordnung nicht anzunehmen, gegebenenfalls der Nachprüfung durch den Gerichtshof unterliegt, die Gültigkeit der Entscheidung im vorliegenden Fall nicht dadurch beeinträchtigt wird, dass sie keine Begründung enthält. Eine Begründung wäre nur dann gerichtlicher Nachprüfung zugänglich, wenn sie in einer kohärenten Wiedergabe einer einhelligen Meinung bestuende. Ein dahin gehendes Erfordernis besteht jedoch nicht.
123. Hinsichtlich der Informationen, auf die die interessierten Parteien rein praktisch Anspruch haben, erscheint zweifelhaft, ob irgendeine Begründung ihren Kenntnisstand faktisch erweitert hätte. Eurocoton dürfte aufgrund seiner Stellung als Dachverband der Gemeinschaftsindustrie in der Lage sein, direkt oder über seine nationalen Mitgliedsverbände die Gründe für die Standpunkte der Mitgliedstaaten in Erfahrung zu bringen. Offenkundig war diese Information hier außen stehenden Kommentatoren zugänglich, und die Rechtsmittelführer haben in keinem Stadium des Verfahrens behauptet, dass sie ihren Standpunkt wegen Unkenntnis der Gründe für den Nichterlass nicht hätten vertreten können, sondern haben sich wiederholt allein auf die formale Begründungspflicht berufen.
124. Ich bin deshalb der Meinung, dass die angegebene Begründung, nämlich dass die für den Erlass der Verordnung erforderliche einfache Mehrheit nicht erreicht worden sei, der Natur der Entscheidung angepasst war und den gegebenen Umständen entsprach.
125. Eine ähnliche Auffassung hat übrigens das Gericht erster Instanz in der Rechtssache Bic u. a. zum Ausdruck gebracht.
126. In jenem Fall hatten die Kläger eine Ratsverordnung über die Aufhebung von Antidumpingzöllen wegen unzureichender Begründung angefochten. Die Kommission hatte zuvor zwei Vorschläge für die Einführung von Antidumpingzöllen vorgelegt, doch fand sich [im Rat] nicht die erforderliche Mehrheit für die Annahme einer Verordnung auf der Grundlage eines der beiden Kommissionsvorschläge". Der Rat beschloss deshalb, die ursprüngliche Einführung aufzuheben, um zu vermeiden, dass der Antidumpingzoll gemäß Artikel 11 Absatz 2 letzter Satz der Grundverordnung in Kraft blieb.
127. Das Gericht erster Instanz hatte in Randnummer 29 seines Urteils ausgeführt, dass die Begründungserwägung klar den Grund - nämlich die fehlende Mehrheit im Rat - dafür an[gibt], warum der Rat den Vorschlägen der Kommission, die auf die Aufrechterhaltung des durch die ursprüngliche Verordnung eingeführten Antidumpingzolls gerichtet waren, nicht gefolgt ist".
128. Aufgrund all dieser Erwägungen bin ich der Auffassung, dass die Klage auf Nichtigerklärung als unbegründet abzuweisen ist.
Die Schadensersatzklage
129. Da der einzige verbleibende Grund für die behauptete Rechtswidrigkeit im Rahmen der Schadensersatzklage der ist, dass die Begründung nicht angemessen sei, kann auch dieses Begehren nicht durchdringen. Jedenfalls kann eine fehlende Begründung allein keinen Schadensersatzanspruch begründen.
Kosten
130. Eurocoton hat sowohl im ersten Rechtszug als auch im Rechtsmittelverfahren beantragt, dem Rat die Kosten aufzuerlegen. In der mündlichen Verhandlung im Rechtsmittelverfahren hat der Prozessbevollmächtigte der Rechtsmittelführer beantragt, auch dann, wenn dem Rechtsmittel nicht stattgegeben werden sollte, gemäß Artikel 69 § 3 der Verfahrensordnung zu entscheiden, dass jede Partei ihre eigenen Kosten trägt, da es um eine wichtige Frage gegangen und die Einlegung eines Rechtsmittels im Interesse ihrer Beantwortung gerechtfertigt gewesen sei.
131. Ich bin der Auffassung, dass das Rechtsmittel für zulässig erklärt werden sollte, da dem Gericht erster Instanz in der Tat in einem wichtigen Punkt ein Rechtsirrtum unterlaufen ist, dass die Klage jedoch abzuweisen ist.
132. Unter diesen Umständen sollten die Kosten des Verfahrens in der Rechtssache T-213/97 den Klägern auferlegt werden, und der Rat sollte die Kosten des Rechtsmittelverfahrens tragen.
Ergebnis
133. Ich schlage deshalb vor,
1. das Urteil des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache T-213/97 aufzuheben,
2. die Klage als unbegründet abzuweisen,
3. die Kosten des Verfahrens in der Rechtssache T-213/97 den Klägern aufzuerlegen und
4. die Kosten des Rechtsmittelverfahrens dem Rat aufzuerlegen.