FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
G. PITRUZZELLA
fremsat den 26. oktober 2023 (1)
Sag C-437/22
R.M.,
E.M.
procesdeltager:
Eesti Vabariik (Republikken Estland, repræsenteret af Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet)
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Riigikohus (øverste domstol, Estland))
»Præjudiciel forelæggelse – landbrug – den fælles landbrugspolitik – EU-støtte – administrative foranstaltninger og sanktioner – svig begået af repræsentanterne for et anpartsselskab – inddrivelse af uberettiget udbetalte beløb«
1.        Inden for en retssag i en medlemsstat er det endeligt blevet fastslået, at repræsentanterne for et kapitalselskab har afgivet urigtige oplysninger med henblik på at opnå en landbrugsstøtte, som efterfølgende er blevet ydet; under det nationale sagsforløb er selskabet blevet opløst, og i denne forbindelse er rettigheder og pligter overgået til et andet selskab, som savner passende midler; kan medlemsstaten under sådanne omstændigheder fremsætte anmodningen om tilbagebetaling af uberettiget udbetalte beløb direkte til de fysiske personer, der er juridiske repræsentanter for og selskabsdeltagere i det støttemodtagende selskab (og i det selskab, som rettigheder og pligter er overgået til) og har udvist en endeligt fastslået svigagtig adfærd?
I.      Retsforskrifter
A.      EU-retten
Forordning nr. 2988/95 (2)
2.        Fjerde og femte betragtning til forordning nr. 2988/95 er affattet således:
»[F]or at gøre bekæmpelsen af svig, der skader Fællesskabernes finansielle interesser, mere effektiv er det nødvendigt at indføre et fælles regelsæt for alle områder af fællesskabspolitikken;
[D]e handlinger, der betragtes som uregelmæssigheder, samt de administrative foranstaltninger og sanktioner i den forbindelse fastsættes i retsreglerne på de enkelte områder i overensstemmelse med denne forordning.«
3.        Forordningens artikel 1 har følgende ordlyd:
»1.      Med henblik på beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser vedtages der generelle regler for ensartet kontrol og for administrative foranstaltninger og sanktioner i forbindelse med uregelmæssigheder vedrørende fællesskabsretten.
2.      Som uregelmæssighed betragtes enhver overtrædelse af en fællesskabsbestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade De Europæiske Fællesskabers almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af De Europæiske Fællesskaber, enten ved formindskelse eller bortfald af indtægter, der stammer fra de egne indtægter, der opkræves direkte for Fællesskabernes regning, eller ved afholdelse af en uretmæssig udgift.«
4.        Den nævnte forordnings artikel 2 bestemmer:
»1.      Kontrol samt administrative foranstaltninger og sanktioner anvendes, i det omfang de er nødvendige for at sikre en korrekt anvendelse af fællesskabsretten. De skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til uregelmæssigheden og have en afskrækkende virkning for at sikre den fornødne beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser.
[…]
3.      Bestemmelserne i fællesskabsretten fastlægger arten og omfanget af de administrative foranstaltninger og sanktioner, der er nødvendige for at sikre en korrekt anvendelse af de pågældende regler, i forhold til uregelmæssighedens art og alvor, den indrømmede eller opnåede fordel og graden af ansvar.
4.      Med forbehold af gældende fællesskabsret, er det medlemsstaternes lovgivning, der gælder for procedurerne for gennemførelsen af kontrol, og af fællesskabsforanstaltninger og ‑sanktioner.«
5.        Samme forordnings artikel 4 foreskriver:
»1.      Enhver uregelmæssighed medfører i almindelighed tilbagekaldelse af den uberettiget opnåede fordel:
–      ved forpligtelse til at betale de skyldige beløb eller tilbagebetale de uberettiget oppebårne beløb
[…]
4.      Foranstaltningerne i denne artikel betragtes ikke som sanktioner.«
6.        I henhold til artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 2988/95:
»Forsætlige eller uagtsomme uregelmæssigheder kan medføre følgende administrative sanktioner:
[…]«
7.        Forordningens artikel 7 er affattet således:
»De administrative fællesskabsforanstaltninger og ‑sanktioner kan anvendes på økonomiske beslutningstagere som omhandlet i artikel 1, dvs. fysiske eller juridiske personer samt andre enheder, som ifølge national ret har retsevne, når de har begået uregelmæssigheden. De kan ligeledes anvendes på personer, der har medvirket til gennemførelsen af uregelmæssigheden, samt personer, der er ansvarlige for uregelmæssigheden, eller som skal forhindre, at den finder sted.«
Forordning nr. 1306/2013 (3)
8.        39. betragtning til forordning nr. 1306/2013 har følgende ordlyd:
»For at beskytte Unionens budgets finansielle interesser bør medlemsstaterne vedtage foranstaltninger, der kan sikre, at transaktioner, der finansieres gennem fondene, rent faktisk har fundet sted og er gennemført korrekt. Medlemsstaterne bør også forebygge, afsløre og effektivt behandle enhver uregelmæssighed eller manglende overholdelse af forpligtelser fra støttemodtagernes side. I den forbindelse bør Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 finde anvendelse. I tilfælde af overtrædelse af sektorlovgivningen for landbruget bør medlemsstaterne, når der ikke i EU’s retsakter er fastsat detaljerede regler om administrative sanktioner, pålægge nationale sanktioner, der skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning.«
9.        Artikel 54 i forordning nr. 1306/2013, som har overskriften »Fælles bestemmelser«, fastsætter:
»1.      For enhver uretmæssig betaling som følge af uregelmæssigheder eller forsømmelighed anmoder medlemsstaterne støttemodtageren om tilbagebetaling inden for 18 måneder efter, at det betalingsorgan, der er ansvarligt for inddrivelsen, har godkendt og i givet fald modtaget en kontrolrapport eller et tilsvarende dokument, hvoraf det fremgår, at en uregelmæssighed har fundet sted. Det hertil svarende beløb skal samtidig med anmodningen om tilbagebetaling indføres i betalingsorganets debitorregnskab.
[…]
3.      I behørigt begrundede tilfælde kan medlemsstaterne beslutte ikke at fortsætte inddrivelsen. Beslutning herom kan træffes i følgende tilfælde:
[…]
b)      hvis inddrivelse ikke er mulig, på grund af at debitor eller de personer, der er juridisk ansvarlige for uregelmæssigheden, er insolvente, hvilket skal være konstateret og anerkendt i henhold til den pågældende medlemsstats lovgivning.
[…]«
10.      Stk. 1 i denne forordnings artikel 56 med overskriften »Særlige bestemmelser vedrørende ELFUL« foreskriver:
»Hvis der afsløres uregelmæssigheder eller forsømmelighed i forbindelse med foranstaltninger eller programmer for udvikling af landdistrikterne, foretager medlemsstaterne finansielle justeringer ved fuldstændigt eller delvis at annullere den pågældende finansiering fra Unionen. Medlemsstaterne tager i den forbindelse hensyn til de konstaterede uregelmæssigheders art og grovhed samt til det økonomiske tab, der er påført ELFUL.«
11.      Forordningens artikel 58, som har overskriften »Beskyttelse af Unionens finansielle interesser«, bestemmer følgende:
»1.      Medlemsstaterne vedtager inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik alle love og administrative bestemmelser og træffer alle andre foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre en effektiv beskyttelse af Unionens finansielle interesser, navnlig med henblik på at:
[…]
e)      inddrive uberettigede betalinger med renter og om nødvendigt anlægge retssag.
[…]«
Delegeret forordning nr. 640/2014 (4)
12.      Stk. 6 i artikel 35, som har overskriften »Manglende opfyldelse af andre støtteberettigelseskriterier end dem, der vedrører arealstørrelse eller antal anmeldte dyr, forpligtelser eller andre forpligtelser«, foreskriver:
»Hvis det fastslås, at støttemodtageren har leveret falsk bevismateriale med henblik på at opnå støtte eller ikke har indsendt de nødvendige oplysninger som følge af forsømmelse, udbetales støtten ikke eller trækkes helt tilbage. Derudover udelukkes støttemodtageren fra den samme foranstaltning eller type operation i det kalenderår, den manglende opfyldelse fastslås, samt det efterfølgende kalenderår.«
B.      Estisk ret
13.      I medfør af § 381, stk. 2, i kriminaalmenetluse seadustik (den estiske strafferetsplejelov) kan en offentlig myndighed som et led i en straffesag anlægge en sag med påstand om anerkendelse af et offentligretligt krav, såfremt den begivenhed, der ligger til grund for kravet, i stort omfang er baseret på de samme materielle elementer, som udgør den af straffesagen omfattede forbrydelse.
14.      I henhold til § 111 i Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus (lov om gennemførelse af Den Europæiske Unions fælles landbrugspolitik), som har overskriften »Inddrivelse af støttemidler«:
»(1)      Hvis det efter udbetaling af en støtte viser sig, at støttemidlerne som følge af uregelmæssigheder eller forsømmelighed er udbetalt uberettiget, bl.a. såfremt de ikke er blevet anvendt i overensstemmelse med formålet, inddrives støttemidlerne helt eller delvist hos støttemodtageren, navnlig den støttemodtager, der er udvalgt i en udvælgelsesprocedure, af de grunde og i overensstemmelse med de frister, der er fastsat i Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1303/2013 og nr. 1306/2013 samt i andre relevante EU-forordninger.
[…]«
II.    Tvistens baggrund
15.      Ved dom afsagt af Viru Maakohus (retten i første instans i Viru, Estland) den 15. marts 2021 blev R.M. dømt for tre tilfælde af svindel med støtte. Navnlig havde han som repræsentant for selskabet X OÜ (herefter »X«) forsætligt afgivet urigtige oplysninger til Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (landbrugets register- og informationskontor, Estland). På dette grundlag udbetalte landbrugets register- og informationskontor i årene 2013-2017 uberettiget landbrugsstøtte til X på i alt 143 737,38 EUR, som finansieredes af Den Europæiske Union. I to af de omtalte tre tilfælde af svindel med støtte blev ud over R.M. også E.M. dømt som medskyldig.
16.      Viru Maakohus (retten i første instans i Viru) imødekom samtidig den af skadelidte – Republikken Estland (repræsenteret ved landbrugets register- og informationskontor) – fremsatte anmodning om tilladelse til at indtræde i straffesagen som civil part og dømte de anklagede til at tilbagebetale de støttebeløb, som på grund af svigen var udbetalt uretmæssigt til X, til staten som følger: R.M. 87 340 EUR, og R.M. og E.M. solidarisk de øvrige 56 397,38 EUR.
17.      Viru Maakohus (retten i første instans i Viru) fandt, at støttemidlerne, hvis det efter udbetalingen af en støtte viser sig, at de som følge af uregelmæssigheder eller forsømmelighed er udbetalt uretmæssigt, skal inddrives helt eller delvist hos støttemodtagerne i henhold til § 111, stk. 1, i loven om gennemførelse af Den Europæiske Unions fælles landbrugspolitik, i overensstemmelse med de i de gældende EU-forordninger fastlagte betingelser og frister.
18.      Dermed var den skadelidte berettiget til også at anmode R.M. og E.M. om at tilbagebetale den til X uretmæssigt udbetalte støtte.
19.      Forsvarerne for R.M. og E.M. appellerede såvel den af Viru Maakohus (retten i første instans i Viru) afsagte straffedom som imødekommelsen af anmodningen om indtræden i straffesagen som civil part.
20.      Ved dom afsagt af Tartu Ringkonnakohus (appeldomstolen i Tartu, Estland) den 15. september 2021 blev dommen afsagt af Viru Maakohus (retten i første instans i Viru) stadfæstet. Appeldomstolen var enig i den af retten i første instans tilkendegivne opfattelse, hvorefter X havde opnået støtten ved svig, idet pligten til selv at bidrage med egne midler ikke var blevet opfyldt, ligesom der var blevet indleveret forfalskede dokumenter.
21.      Appeldomstolen var også enig i den af Viru Maakohus (retten i første instans i Viru) tilkendegivne opfattelse, hvorefter den skadelidte i henhold til artikel 7 i forordning nr. 2988/95 var berettiget til at anmode R.M. og E.M. om tilbagebetaling af den støtte, som med urette var udbetalt til X.
22.      Forsvarerne for R.M. og E.M. iværksatte kassationsappel såvel af den af appeldomstolen afsagte straffedom som af imødekommelsen af anmodningen om indtræden som civil part.
23.      Afdelingen for strafferet ved Riigikohus (øverste domstol, Estland) afsagde den 20. maj 2022 en mellemdom i den foreliggende straffesag, ved hvilken dommene afsagt af Tartu Ringkonnakohus (appeldomstolen i Tartu) og Viru Maakohus (retten i første instans i Viru) blev stadfæstet, bl.a. for så vidt som R.M. og E.M. blev fundet skyldige i og straffet for flere tilfælde af den ovenfor omtalte svindel med støtte.
24.      Dermed var de anklagedes domfældelser og straffe endelige. Samtidig besluttede Riigikohus (øverste domstol) at fortsætte kassationsappelsagen med henblik på senere at træffe afgørelse i straffesagen ved en særskilt domsafsigelse hvad angår de tidligere afsagte domme, ifølge hvilke R.M. skulle betale 87 340 EUR, og R.M. og E.M. solidarisk skulle betale 56 397,38 EUR til staten som kompensation for den støtte, der med urette var udbetalt til X.
25.      På denne baggrund har den forelæggende ret udsat sagen og forelagt følgende præjudicielle spørgsmål for Domstolen:
»1)      Følger der under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende af artikel 7 i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995, sammenholdt med artikel 56, stk. 1, og artikel 54, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 af 17. december 2013 og med artikel 35, stk. 6, i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 640/2014 af 11. marts 2014, et retsgrundlag med direkte virkning, der giver mulighed for at kræve tilbagebetaling af landbrugsstøtte finansieret af Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), som er opnået på baggrund af svig, fra repræsentanterne for en støttemodtager, der er en juridisk person, når disse repræsentanter forsætligt har afgivet urigtige oplysninger for på svigagtig vis at opnå støtten?
2)      Kan under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende, hvor en støtte, der finansieres af ELFUL, som følge af svig er blevet fastsat og udbetalt til et anpartsselskab ([estisk selskab]), også repræsentanterne for det selskab, der er støttemodtager, betragtes som støttemodtagere som omhandlet i artikel 54, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 af 17. december 2013 og i artikel 35, stk. 6, i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 640/2014 af 11. marts 2014, når de pågældende repræsentanter har udført svigen og på tidspunktet for den svigagtige opnåelse af støtten endvidere var det pågældende selskabs reelle ejere?«
III. Bedømmelse
26.      I overensstemmelse med Domstolens anvisninger fokuserer dette forslag til afgørelse på det første præjudicielle spørgsmål fra den forelæggende ret.
27.      Jeg vil påpege, at det kan vise sig ikke at være nødvendigt at besvare det andet præjudicielle spørgsmål, idet det bliver absorberet af det første, såfremt det første besvares bekræftende i overensstemmelse med mit forslag.
28.      Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om artikel 54 og artikel 56, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013 samt artikel 35, stk. 6, første punktum, i delegeret forordning nr. 640/2014, sammenholdt med artikel 7 i forordning nr. 2988/95, skal fortolkes således, at ikke alene modtageren af en støtte, der på grund af en uregelmæssighed uberettiget er blevet opnået fra ELFUL, men også personer, der i teknisk forstand ikke kan betragtes som støttemodtagere, men imidlertid har medvirket til gennemførelsen af den uregelmæssighed, som har ført til den uretmæssige udbetaling af støtten, kan anmodes om tilbagebetaling af denne støtte.
A.      Generelle betragtninger
29.      Den fælles landbrugspolitik gennemføres ved delt forvaltning mellem medlemsstaterne og Unionen, og EU-midlerne udbetales til slutmodtagerne via medlemsstaterne. Den pågældende medlemsstat skal beskytte Unionens finansielle interesser effektivt ved at sørge for, at alene operationer i overensstemmelse med EU-bestemmelserne finansieres med EU-midler. Artikel 58, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013 pålægger medlemsstaterne at træffe alle foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre en effektiv beskyttelse af Unionens finansielle interesser, og for at inddrive uberettiget udbetalte beløb. Medlemsstaterne er nemlig bedst i stand til at inddrive beløb, der er udbetalt med urette som følge af uregelmæssigheder eller uagtsomhed, og at fastlægge de mest hensigtsmæssige foranstaltninger i denne henseende. Det tilkommer navnlig de nationale myndigheder at vælge de retsmidler, som de finder mest passende med henblik på inddrivelse af de pågældende beløb. Hvad angår finansiering af den fælles landbrugspolitik er denne artikel udtryk for den generelle pligt til at udvise omhu, der er fastlagt ved artikel 4, stk. 3, TEU, hvorefter medlemsstaterne skal foretage inddrivelse og træffe foranstaltninger med henblik på hurtigt og i god tid at afhjælpe uregelmæssigheder (5). Overholdelsen af procedurerne og fristerne for inddrivelse i henhold til national ret udgør en nødvendig minimumsforpligtelse, men som ikke er tilstrækkelig til at bevise medlemsstatens omhu som omhandlet i artikel 58, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013 (6).
30.      Det følger af denne overordnede retlige sammenhæng, at inddrivelse af uberettiget udbetalte beløb er en specifik forpligtelse for medlemsstaterne, der udgør et middel til at sikre en effektiv beskyttelse af Unionens finansielle interesser.
31.      Sådan som den danske regering med rette har påpeget i sit indlæg (7), drejer det sig om et spørgsmål af stor betydning for medlemsstaternes evne til at føre effektiv kontrol med, at landbrugsstøtte er i overensstemmelse med EU-retten, henset til, at det problem, som ligger til grund for de præjudicielle spørgsmål i den foreliggende situation – nærmere bestemt at den enhed, der har modtaget støtten og således i retligt henseende er »støttemodtageren« (selskabet X), enten ikke længere eksisterer i retlig forstand eller ikke har tilstrækkelige midler til at tilbagebetale støtten – hyppigt opstår, når de nationale myndigheder er foranlediget til at anmode om tilbagebetaling af uberettiget udbetalt landbrugsstøtte. Den effektive opfyldelse af forpligtelsen til at kræve tilbagebetaling af uberettiget udbetalt støtte forudsætter, at medlemsstaterne kan indlede de konkrete procedurer ikke alene over for de direkte støttemodtagere, men også over for repræsentanterne for [de berørte] virksomheder – i det omfang de har medvirket til uregelmæssighederne – eller deres reelle ejere. I det væsentlige drejer det sig om at sikre den effektive virkning af EU-bestemmelserne, eftersom en ordning, som på grundlag af en formalistisk fortolkning tillod disse situationer, ville risikere alvorligt at undergrave muligheden for at inddrive uberettiget udbetalte beløb og tilskynde til at udvise ulovlig adfærd.
32.      Den nationale ret har forelagt Domstolen det præjudicielle spørgsmål også med henvisning til den eventuelle direkte virkning af EU-bestemmelserne, der sammenholdt indbyrdes i givet fald kan udgøre retsgrundlaget for inddrivelse af uberettiget udbetalt støtte hos de fysiske personer, som har begået svigen.
33.      Jeg er enig med Kommissionen i, at spørgsmålet ikke er, hvorvidt artikel 7 i forordning nr. 2988/95 har direkte virkning, men hvorvidt denne artikel, sammenholdt med de sektorspecifikke bestemmelser, i sig selv udgør et tilstrækkeligt grundlag for at kræve tilbagebetaling af støtte fra de fysiske personer, som i egenskab af repræsentanter for det støttemodtagende selskab har udvist den adfærd, der har givet anledning til uregelmæssighederne. Dette fordi EU-lovgiver har vedtaget en sektorspecifik lovgivning, som foreskriver tilbagebetaling, men ikke betingelserne for dens anvendelse på denne kategori af personer, samtidig med at lovgivningen i den medlemsstat, hvor uregelmæssigheden er blevet begået, ikke udtrykkeligt foreskriver pålæggelsen af en administrativ foranstaltning over for denne kategori af personer.
34.      De retlige aspekter, som skal vurderes for at foretage en sagligt korrekt besvarelse af det præjudicielle spørgsmål, er derfor efter min opfattelse følgende: a) forholdet mellem forordning nr. 2988/95 og de sektorspecifikke forordninger (navnlig for at afklare, hvorvidt de generelle regler i forordning nr. 2988/95 hvad angår administrative foranstaltninger og de personer, hos hvilke en uberettiget udbetalt støtte kan inddrives, også gælder for specifikke sektorer, hvor disse regler ikke er gengivet, og i mangel af national lovgivning om gennemførelse af disse regler); b) de forskellige principper (og den forskellige lovgivning), som finder anvendelse på sanktioner og administrative foranstaltninger (og således den omstændighed, at de principper, som Domstolen har fastlagt i visse afgørelser vedrørende sanktioner, ikke finder anvendelse); c) fastlæggelsen af den retlige ordning for de personer, som har begået overtrædelserne.
B.      Det præjudicielle spørgsmål
35.      Forordning nr. 2988/95 indeholder flere bestemmelser af generel karakter, som fastsætter regler for at sikre en effektiv beskyttelse af Unionens finansielle interesser.
36.      Forordningen regulerer alle situationer, der medfører en uregelmæssighed, dvs. en overtrædelse af en EU-bestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade budgettet (8).
37.      Formålet med forordning nr. 2988/95 er at beskytte Unionens finansielle interesser på alle områder og indføre et fælles regelsæt for alle områder af EU-politikken (9).
38.      I henhold til 5. betragtning skal de sektorspecifikke bestemmelser om administrative foranstaltninger og sanktioner være i overensstemmelse med forordning nr. 2988/95. I samme retning bør forordning nr. 2988/95 ifølge 39. betragtning til forordning nr. 1306/2013 finde anvendelse, dvs. at medlemsstaterne skal bestræbe sig på at forebygge, afsløre og effektivt behandle enhver uregelmæssighed eller manglende overholdelse af forpligtelser fra støttemodtagernes side.
39.      Også Domstolen (Store Afdeling) har i sin praksis bekræftet, at fællesskabslovgiver på området for kontrol og sanktioner i forbindelse med uregelmæssigheder begået inden for fællesskabsretten ved at vedtage forordning nr. 2988/95 har indført en række generelle principper og stillet krav om, at samtlige forordninger på de enkelte områder som udgangspunkt skal overholde disse principper (10).
40.      Forordning nr. 2988/95 er derfor en generel forordning, som på den ene side ikke hindrer, at der vedtages særlige eller sektorspecifikke bestemmelser inden for Unionens forskellige virksomhedsområder, men på den anden side foreskriver, at disse bestemmelser fortolkes i overensstemmelse med den ved forordningen indførte generelle ramme.
41.      Så vidt det er relevant i den foreliggende sag, er de generelle principper, som de sektorspecifikke bestemmelser skal være i overensstemmelse med, indeholdt i ovennævnte artikel 1 samt i artikel 4 og artikel 7.
42.      Artikel 4, stk. 1, første led, i forordning nr. 2988/95 foreskriver, at enhver uregelmæssighed »medfører i almindelighed tilbagekaldelse af den uberettiget opnåede fordel« ved forpligtelse til at tilbagebetale de uberettiget oppebårne beløb.
43.      Ud fra en ordlydsmæssig synsvinkel er det indlysende, at udtrykket »medfører«, selv om det ledsages af vendingen »i almindelighed«, ikke giver plads til vurderinger eller skønsmargen, idet betydningen ikke kan være andet end, at medlemsstaterne i tilfælde af uregelmæssigheder skal foretage inddrivelse ved opfyldelse af den ovennævnte pligt til at udvise omhu, undtaget i de tilfælde, hvor inddrivelse ikke er mulig. Et eksempel på undtagelse findes i sektorlovgivningen, navnlig i artikel 54, stk. 3, litra b), i forordning nr. 1306/2013 (11) (som jeg også vil analysere nedenfor hvad angår den strukturelle forskel mellem sanktioner og andre administrative foranstaltninger).
44.      Artikel 7 bestemmer, at de administrative foranstaltninger og sanktioner kan anvendes ikke alene på økonomiske beslutningstagere som omhandlet i artikel 1, dvs. fysiske eller juridiske personer samt andre enheder, som ifølge national ret har retsevne, når de har begået uregelmæssigheden, men ligeledes kan anvendes på personer, der har medvirket til gennemførelsen af uregelmæssigheden, samt personer, der er ansvarlige for uregelmæssigheden, eller som skal forhindre, at den finder sted.
45.      Artikel 7 afgrænser således det personelle anvendelsesområde for inddrivelse, dvs. den kreds af personer, hos hvilke uberettiget udbetalte beløb alt efter omstændighederne kan kræves inddrevet. Artiklen tjener til at bekræfte det materielle udgangspunkt for forordningens bestemmelser, på linje med dens formål. Hvad angår i det mindste inddrivelsesforanstaltningen skal dette udgangspunkt sigte mod, at medlemsstaternes pligt til at udvise omhu kan anvendes effektivt, således at beløb kan inddrives hos de personer, som konkret har forårsaget uregelmæssigheden, uden at der åbnes for mulige og, i sandhed, for nemme omgåelser.
46.      Ud fra et systematisk synspunkt er artikel 7 koblet til og udgør et middel til anvendelsen af artikel 4, stk. 1, der foreskriver – som et generelt EU-retligt princip – at enhver uregelmæssighed medfører tilbagekaldelse af den uberettiget opnåede fordel ved forpligtelse til at tilbagebetale de uberettiget oppebårne beløb.
47.      Artikel 54 og 56 i forordning nr. 1306/2013 samt artikel 35 i delegeret forordning nr. 640/2014 gengiver ikke disse bestemmelser om forpligtelsen til inddrivelse eller om personkredsen for anmodningen om tilbagebetaling. Disse bestemmelser vedrører udelukkende »støttemodtagere«, defineret som de fysiske eller juridiske personer, der har modtaget støtten.
48.      Dette er grunden til tvivlen hos den forelæggende ret, som ganske vist er overbevist om, at inddrivelse kun må rettes mod de personer, som ved at udvise en sammenhængende adfærd (stiftelse af selskabet, opnåelse af støtte ved forfalskede dokumenter, opløsning af selskabet, stiftelse af et andet selskab, som åbenlyst savner midler) er de reelle hovedaktører bag den uberettigede EU-støtte, men imidlertid nærer tvivl om, hvorvidt forskrifterne i artikel 4 og 7 i forordning nr. 2988/95, i mangel af specificerende bestemmelser i de sektorspecifikke forordninger og i den nationale lovgivning, er tilstrækkelige til at udgøre et passende retsgrundlag for inddrivelse.
49.      Tvivlen er først og fremmest affødt af, at Domstolen i SGS Belgium-dommen (12) fastslog, at forordning nr. 2988/95 i sig selv ikke er tilstrækkelig til at udgøre et passende retsgrundlag for at pålægge sanktioner i medfør af forordningens artikel 5. Domstolen påpegede, at visse forordningsbestemmelser, for at kunne blive gennemført, kan kræve, at der vedtages gennemførelsesforanstaltninger enten af medlemsstaterne eller af EU-lovgiver selv (præmis 33), og at det samme gælder med hensyn til administrative sanktioner, der pålægges forskellige kategorier af aktører som defineret i forordning nr. 2988/95 (præmis 34). Med henblik på pålæggelse af en sådan sanktion er det derfor nødvendigt, at en sektorspecifik EU-lovgivning, eller, i mangel heraf, en national bestemmelse har foreskrevet pålæggelsen af en administrativ sanktion på denne kategori af aktører (præmis 43-62). Dette i overensstemmelse med legalitetsprincippet (13).
50.      Den forelæggende rets tvivl kan dog fjernes ved at demonstrere den strukturelle forskel mellem administrative foranstaltninger og sanktioner og ved en ordlydsmæssig, systematisk og teleologisk fortolkning af de relevante bestemmelser i EU-retten.
51.      Ordlydsfortolkningen ville i sig selv være tilstrækkelig til at fremhæve den skarpe forskel mellem sanktioner og andre administrative foranstaltninger, eksempelvis inddrivelse af uberettiget udbetalte beløb, idet artikel 4 i forordning nr. 2988/95 om administrative foranstaltninger bestemmer, at enhver uregelmæssighed i almindelighed »medfører« tilbagekaldelse af den uberettiget opnåede fordel, og samme forordnings artikel 5 vedrørende sanktioner fastsætter, at forsætlige eller uagtsomme uregelmæssigheder »kan medføre« følgende administrative sanktioner. Det forskellige lovgivningsmæssige valg er indlysende, da inddrivelse af beløb, bortset fra udtrykkelige undtagelser, automatisk indebærer tilbagekaldelse af den uberettiget opnåede fordel uden behov for yderligere gennemførelsesforanstaltninger eller specifikationer (14). Pålæggelsen af sanktioner er en eventualitet (»kan medføre«), fordi den afhænger af fastlæggelsen af det subjektive element (forsæt eller uagtsomhed), hvis vurdering kræver gennemførelsesparametre, på tilsvarende måde som gennemførelsesparametre er nødvendige for valget mellem de i samme artikel 5 fastsatte foranstaltninger, hvilket giver en vis skønsmargen i forbindelse med gennemførelsen.
52.      Intet af det ovenstående gælder for den administrative foranstaltning om tilbagekaldelse (og den dertil knyttede anmodning om tilbagebetaling af støtte), som ikke kræver specifikationer eller gennemførelsesforanstaltninger, og heller ikke giver skønsmargen, idet fastlæggelsen af en uregelmæssighed medfører forpligtelsen til at inddrive beløbene hos de personer, som aktivt har medvirket til gennemførelsen af uregelmæssigheden, og som er defineret på en klar og utvetydig måde i artikel 7 i forordning nr. 2988/95 (15). Selvfølgelig skal anmodningen om tilbagebetaling først og fremmest rettes mod den fysiske eller juridiske person, der direkte er ansvarlig for uregelmæssigheden (støttemodtageren i teknisk forstand); når dette på grundlag af de konkrete omstændigheder ikke er muligt, såsom i den foreliggende situation, rettes anmodningen mod personer, der har medvirket til gennemførelsen af uregelmæssigheden, samt personer, der er ansvarlige for uregelmæssigheden, eller som skal forhindre, at den finder sted.
53.      Desuden er artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 2988/95 utvetydig: Foranstaltningerne i denne artikel betragtes ikke som sanktioner.
54.      Den systematiske fortolkning bekræfter denne tilgang, idet også bestemmelserne i ovennævnte artikel 54, stk. 3, litra b), i forordning nr. 1306/2013, sådan som den danske regering med rette har påpeget, ville miste enhver betydning, hvis de ikke blev fortolket således, at andre personer end den direkte støttemodtager kan være ansvarlige for uregelmæssigheden og derfor kan være omfattet af en tilbagebetalingsforpligtelse.
55.      Når artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 fastsætter, at »[d]er [ikke kan] pålægges en administrativ sanktion, som ikke var indført ved en fællesskabsretsakt, inden uregelmæssigheden fandt sted«, bekræfter denne bestemmelse konsekvensen af disse principper, dvs. at pålæggelse af sanktioner (strafferetlige sanktioner eller administrative sanktioner af gennemgribende karakter) skal overholde legalitetsprincippet strengt (16). Den omstændighed, at administrative foranstaltninger ikke nævnes i denne artikel, bekræfter, at disse foranstaltninger kun kan være omfattet af retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Jeg mener, at det førstnævnte princip fuldt ud er overholdt ved at anlægge en fortolkning som den af mig foreslåede, eftersom artikel 7 i forordning nr. 2988/95 på utvetydigt vis angiver konsekvensen af, at der fastlægges en uregelmæssighed i forbindelse med en støtte under Unionens budget, nemlig at medlemsstaten er forpligtet til at foretage inddrivelse af beløbene hos de personer, som konkret har medvirket til at gennemføre uregelmæssigheden. Princippet om beskyttelse af den berettigede forventning kan på ingen måde påberåbes i fuldstændigt fravær af god tro, og i endnu mindre grad når den udviste adfærd sigtede mod at give en urigtig fremstilling af virkeligheden og forsøge at undgå konsekvenserne heraf.
56.      Som Kommissionen med rette har anført (17), har Domstolen fastslået, at selv hvor der ikke er fastsat nogen sanktion i den sektorspecifikke regulering eller i den nationale lovgivning, har den nationale myndighed pligt til at anvende en administrativ foranstaltning i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 4, stk. 1, første led, i forordning nr. 2988/95, der består i at kræve den uberettiget modtagne støtte tilbagebetalt i dens helhed, forudsat at det fastlægges, hvilket det tilkommer den nationale ret at efterprøve, at støtten er blevet udbetalt fejlagtigt (18).
57.      Hvad angår formålene kan jeg ikke gøre andet end at fremhæve det, som jeg har anført ovenfor i de generelle betragtninger, nemlig at det overordnede formål med forordning nr. 2988/95 er at sikre en effektiv beskyttelse af Unionens finansielle interesser. Dette formål kan ikke nås, såfremt en formalistisk fortolkning af EU-retten gør det uforholdsmæssigt vanskeligt for medlemsstaterne at inddrive uberettiget udbetalte beløb i tilfælde af en konstateret ulovlig adfærd udvist af de personer, som har begået uregelmæssigheder.
58.      Det er derfor indlysende, at de principper, som Domstolen fastlagde i SGS Belgium-dommen, ikke kan overføres til det tilfælde, hvor der udelukkende skal foretages inddrivelse af uberettiget udbetalte beløb. Den omstændighed, at disse personer ikke er direkte støttemodtagere, berører ikke denne konklusion, fordi læsningen af de af den forelæggende ret nævnte bestemmelser, sammenholdt indbyrdes, udgør et passende retsgrundlag for inddrivelse af uberettiget udbetalte beløb.
59.      En sidste overvejelse skal tilføjes angående et proceduremæssigt aspekt, som appellanterne i hovedsagen har nævnt, dvs. kravet om, at den nationale regering først anmoder det nystiftede selskab om tilbagebetaling af uberettiget udbetalte beløb, selv hvis det savner midler. I lyset af samtlige ovenstående betragtninger mener jeg, at spørgsmålet er rent formelt; såfremt den nationale ret har konstateret, at det af appellanterne nystiftede selskab reelt ikke er i stand til at betale den omfattende gæld, giver det efter min opfattelse nemlig ikke nogen mening at fremsætte en anmodning om tilbagebetaling, som ikke kan følges af passende inddrivelsesforanstaltninger. Endvidere skal den forelæggende ret undersøge eventuelle procedurer eller regler i national ret, som omfatter forholdene mellem selskabsdeltagere, direktører og selskabet. På denne baggrund vil jeg understrege, at i henhold til EU-retten hæfter de personer, der har medvirket til gennemførelsen af en uregelmæssighed, iure proprio for tilbagebetaling af beløb, som uberettiget er oppebåret i form af landbrugsstøtte, når det er blevet konstateret, at inddrivelse ikke kan foretages hos den i teknisk forstand identificerede støttemodtager.
60.      Den nationale ret skal desuden efterprøve, hvorvidt disse fysiske personer i henhold til den nationale lovgivning kan kvalificeres som personer, der »har medvirket til gennemførelsen af uregelmæssigheden«, eller personer, der »er ansvarlige for uregelmæssigheden«, eller som »skal forhindre, at den finder sted«.
61.      En anderledes fortolkning af artikel 7 i forordning nr. 2988/95, sammenholdt med de sektorspecifikke bestemmelser, ville risikere at føre til, at den reelle ansvarlige for svigen undgår at ifalde ansvar, og alvorligt undergrave beskyttelsen af Unionens finansielle interesser. Sådan som Kommissionen med rette har påpeget, er dette så meget desto mere sandt, fordi det er fysiske personer, og ikke juridiske enheder, der begår svig (19).
IV.    Forslag til afgørelse
62.      På baggrund af alle ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det præjudicielle spørgsmål på følgende måde:
»Artikel 4 og 7 i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, sammenholdt med artikel 54 og 56 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 af 17. december 2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 352/78, (EF) nr. 165/94, (EF) nr. 2799/98, (EF) nr. 814/2000, (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 485/2008 samt med artikel 35, stk. 6, i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 640/2014 af 11. marts 2014 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 for så vidt angår det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, betingelserne for afslag eller tilbagetrækning af betalinger og administrative sanktioner vedrørende direkte betalinger, støtte til udvikling af landdistrikterne og krydsoverensstemmelse, skal fortolkes således:
De ovennævnte bestemmelser, sammenholdt indbyrdes, udgør et retsgrundlag for at kræve tilbagebetaling af støtte finansieret af Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), der er opnået ved svig, fra de personer, som i egenskab af repræsentanter for den støttemodtagende juridiske person forsætligt har afgivet urigtige oplysninger med henblik på at opnå denne støtte.
Det tilkommer den nationale ret at konstatere, at det støttemodtagende selskab eller det selskab, som det førstnævntes rettigheder og pligter er overgået til, ikke er i stand til at tilbagebetale den uberettiget udbetalte støtte, og at den person, som anmodes om tilbagebetaling, i henhold til den nationale lovgivning kan betragtes som en »person, der har medvirket til gennemførelsen af uregelmæssigheden«, en »person, der er ansvarlig for uregelmæssigheden«, eller en »person, som skal forhindre, at uregelmæssigheden finder sted«.«
1 –      Originalsprog: italiensk.
2 –      Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18.12.1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT 1995, L 312, s. 1).
3 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 af 17.12.2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 352/78, (EF) nr. 165/94, (EF) nr. 2799/98, (EF) nr. 814/2000, (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 485/2008 (EUT 2013, L 347, s. 549).
4 –      Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 640/2014 af 11.3.2014 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 for så vidt angår det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, betingelserne for afslag eller tilbagetrækning af betalinger og administrative sanktioner vedrørende direkte betalinger, støtte til udvikling af landdistrikterne og krydsoverensstemmelse (EUT 2014, L 181, s. 48).
5 –      Kommissionens indlæg, punkt 4.
6 –      Jf. dom af 30.1.2020, Portugal mod Kommissionen (T-292/18, EU:T:2020:18, præmis 60-67).
7 –      Den danske regerings indlæg, punkt 7-14.
8 –      Artikel 1 i forordning nr. 2988/95.
9 –      Tredje og fjerde betragtning til forordning nr. 2988/95.
10 –      Jf. dom af 11.3.2008, Jager (C-420/06, EU:C:2008:152, præmis 61).
11 –      Hvor det anføres, at i behørigt begrundede tilfælde kan medlemsstaterne beslutte ikke at fortsætte inddrivelsen, hvis inddrivelse ikke er mulig, på grund af at debitor eller de personer, der er juridisk ansvarlige for uregelmæssigheden, er insolvente, hvilket skal være konstateret og anerkendt i henhold til den pågældende medlemsstats lovgivning.
12 –      Jf. dom af 28.10.2010, SGS Belgium m.fl. (C-367/09, EU:C:2010:648).
13 –      Som Kommissionen har erindret om i sit skriftlige indlæg (punkt 32), sammenlignede generaladvokat Kokott i sit forslag til afgørelse de administrative sanktioner i forordning nr. 2988/95 og strafferetten, især kravene om klarhed og entydighed, med hensyn til de tilfælde, hvor anvendelsen heraf på de i denne forordnings artikel 7, andet punktum, nævnte personer overlades til de nationale administrative myndigheders skøn. Det følger af disse principper, at såfremt en person kan ifalde sanktionsretligt ansvar, skal ordlyden af de anvendelige bestemmelser gøre denne person i stand til at vide, ved hvilke handlinger og undladelser denne ifalder sanktionsretligt ansvar. Generaladvokaten konkluderede, at den skønsmargen, der er indeholdt i artikel 7, andet punktum, i forordning nr. 2988/95, først skal udfyldes af fællesskabslovgiver eller på dennes vegne af medlemsstaterne, for at der opstår et sanktionsgrundlag, der er umiddelbart anvendeligt; jf. generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse SGS Belgium m.fl. (C-367/09, EU:C:2010:440, punkt 70-72).
14 –      Selvsagt med undtagelse af de konkrete betingelser for inddrivelse, som naturligvis er overladt til national ret.
15 –      Vedrørende det forhold, at medlemsstaterne ikke har nogen skønsmargen, henvises til dom af 13.12.2012, FranceAgriMer (C-670/11, EU:C:2012:807, præmis 66): Det er uforeneligt med den pligt, som de nationale myndigheder i henhold til den gældende EU-lovgivning inden for disse sektorer har til at tilbagesøge støtte, der er udbetalt med urette eller på grund af uregelmæssigheder, at en medlemsstat udøver et skøn med hensyn til, om det er hensigtsmæssigt eller ej at tilbagesøge støtte, der er udbetalt med urette eller på grund af uregelmæssigheder.
16 –      Af Domstolens praksis fremgår det også, at selv i mangel af et udtrykkeligt retsgrundlag i sektorlovgivningen eller i national ret tilsidesætter forpligtelsen til at tilbagebetale en uberettiget opnået fordel ikke legalitetsprincippet; jf. dom af 13.12.2012, FranceAgriMer (C-670/11, EU:C:2012:807, præmis 65).
17 –      Kommissionens indlæg, punkt 34.
18 –      Jf. dom af 13.12.2012, FranceAgriMer (C-670/11, EU:C:2012:807, præmis 72).
19 –      Kommissionens indlæg, punkt 41.