62007CC0558
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 10. marca 2009 (
1
)
Zadeva C-558/07
The Queen, na predlog
S.P.C.M. SA in drugih,
proti
Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs
„Uredba (ES) št. 1907/2006 — Kemikalije — Registracija, evalvacija, avtorizacija in omejevanje kemikalij (REACH) — Pojem ‚monomerne snovi‘ — Veljavnost — Sorazmernost — Enako obravnavanje“
I – Uvod
1.
High Court iz Londona sprašuje Sodišče, kako je treba razumeti pojem monomerne snovi.
2.
Na prvi pogled se zdi ta predlog za sprejetje predhodne odločbe nenavaden. Pričakovali bi, da bo to vprašanje prej zastavljeno kemiku. Vendar pa se pri natančni preučitvi pokaže, da je to vprašanje mogoče in da je nanj treba odgovoriti z instrumenti prava Skupnosti.
3.
Sodišče mora tako prvič razlagati Uredbo (ES) št. 1907/2006 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 18. decembra 2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij (
2
) (v nadaljevanju: Uredba REACH).
II – Pravni okvir
4.
Za to zadevo je temeljna določba člen 5 Uredbe REACH, v katerem je določena obveznost registriranja snovi:
„Ob upoštevanju členov 6, 7, 21 in 23 se snovi kot take, v pripravkih ali v izdelkih v Skupnosti ne smejo proizvajati ali dati v promet, če niso bile registrirane v skladu z ustreznimi določbami tega naslova, če se to zahteva.“
5.
V členu 3(1) Uredbe REACH je temeljni pojem snovi opredeljen kot:
„[…] kemijski element in njegove spojine v naravnem stanju ali pridobljene s kakršnim koli proizvodnim procesom, vključno z vsemi dodatki, potrebnimi za ohranitev njene obstojnosti, in vsemi nečistotami, ki nastanejo pri uporabljenem procesu, ne vključuje pa topil, ki se lahko izločijo, ne da bi to vplivalo na obstojnost snovi ali spremenilo njeno sestavo“.
6.
V členu 3(5) Uredbe REACH je polimer opredeljen kot:
„[…] snov, sestavljeno iz molekul, za katere je značilno zaporedje ene ali več vrst monomernih enot. Takšne molekule morajo biti porazdeljene v okviru določenega razpona molekulske mase, pri čemer se razlike v molekulski masi lahko pripišejo predvsem razlikam v številu monomernih enot. Polimer vsebuje:
(a)
navadno masno večino molekul z vsaj tremi monomernimi enotami, ki so s kovalentno vezjo povezane vsaj še z eno drugo monomerno enoto ali drugim reaktantom;
(b)
manj kot navadno masno večino molekul z enako molekulsko maso.
V okviru te opredelitve pomeni ‚monomerna enota‘ vezano obliko monomerne snovi v polimeru.“
7.
Pojem monomer je opredeljen v členu 3(6) kot:
„[…] snov, ki je zmožna tvoriti kovalentne vezi z zaporedjem dodatnih podobnih ali drugačnih molekul, pod pogoji ustrezne reakcije, pri kateri se tvorijo polimeri, in se uporablja za ta posebni proces.“
8.
V skladu s členom 2(9) Uredbe REACH se določbe naslovov II in VI, se pravi zlasti obveznost registriranja iz člena 5, ne uporabljajo za polimere.
9.
V uvodni izjavi št. 41 je ta ureditev pojasnjena:
„[…] Polimere bi bilo treba izvzeti iz registracije in evalvacije, dokler tistih, ki jih je treba registrirati zaradi nevarnosti, ki jo predstavljajo za zdravje ljudi ali okolje, ne bo mogoče določiti na primeren in stroškovno uspešen način na podlagi primernih tehničnih in veljavnih znanstvenih kriterijev.“
10.
V skladu s tem člen 138(2) v zvezi s pogoji za morebitno prihodnjo obveznost registriranja za nekatere polimere določa:
„Komisija lahko predstavi zakonodajne predloge takoj, ko se lahko določi izvedljiv in stroškovno učinkovit način za določitev polimerov za registracijo na podlagi utemeljenih tehničnih in veljavnih znanstvenih kriterijev ter po objavi poročila o:
(a)
tveganjih, ki jih predstavljajo polimeri v primerjavi z drugimi snovmi;
(b)
potrebi, če ta obstaja, po registriranju določenih vrst polimerov, ob upoštevanju konkurenčnosti in inovativnosti na eni strani ter varovanja zdravja ljudi in okolja na drugi.“
11.
Nasprotno pa člen 6(3) Uredbe REACH določa, pod katerimi pogoji je treba registrirati monomerne snovi, ki so v polimerih:
„Vsak proizvajalec ali uvoznik polimera predloži Agenciji registracijo monomerne(-ih) snovi ali druge(-ih) snovi, ki jih udeleženec po dobavni verigi navzgor še ni registriral, če sta izpolnjena oba naslednja pogoja:
(a)
polimer vsebuje 2% mas. m/m ali več takšne(-ih) monomerne(-ih) ali druge(-ih) snovi v obliki monomernih enot in kemijsko vezane(-ih) snovi;
(b)
skupna količina takšne(-ih) monomerne(-ih) ali druge(-ih) snovi znaša eno tono ali več na leto.“
III – Postopek v glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
12.
Nacionalni postopek so sprožila podjetja, ki med drugim proizvajajo polimere ali pa jih uvažajo na evropski trg. Tožena stranka je Department for Environment, Food and Rural Affairs, ki je pristojni organ vlade Združenega kraljestva za izvajanje Uredbe REACH.
13.
Namen postopka je odpraviti dvom pri razlagi člena 6(3) Uredbe REACH in pojasniti, ali je treba to določbo razglasiti za neveljavno.
14.
High Court je zato Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
1.
Ali se glede na dejstvo, da se določbe glede registracije iz naslova II Uredbe REACH ne uporabljajo za polimere na podlagi člena 2(9) te uredbe, sklicevanje na monomerne snovi v členu 6(3) nanaša na:
(a)
vezane monomere, torej monomere, ki so vezani med sabo tako, da so nerazdružljivi s polimerom, katerega del so;
(b)
nevezane monomere, torej monomere, ki so ostanek pri postopku polimerizacije in ki ohranjajo svojo identiteto in kemijske lastnosti, ki so drugačne od polimera po koncu tega postopka; ali
(c)
istočasno vezane in nevezane monomere?
2.
Če je odgovor na vprašanje 1 bodisi (a) bodisi (c), ali je uporaba člena 6(3) za proizvajalce ali uvoznike polimerov nezakonita, ker so pogoji nerazumni, diskriminatorni ali nesorazmerni?
15.
Pisnega postopka so se udeležila podjetja C. H. Erbslöh KG in Lake Chemicals and Minerals Ltd. (v nadaljevanju: Erbslöh), S.P.C.M. SA in Hercules Incorporated (v nadaljevanju: S.P.C.M.) kot tožeče stranke iz postopka v glavni stvari, poleg tega pa še Republika Poljska, Parlament, Svet in Komisija. Z izjemo Poljske so se stranke udeležile obravnave 27. januarja 2009.
IV – Pravna presoja
A – Predlog za sprejetje predhodne odločbe v splošnem kontekstu Uredbe REACH
16.
Uredba REACH ureja registracijo, evalvacijo, avtorizacijo in omejevanje kemikalij. Prvi korak je registracija.
17.
Načeloma morajo vsi uvozniki in proizvajalci registrirati vse uvožene ali proizvedene kemikalije in pri tem predložiti določene informacije. Obseg potrebnih informacij je odvisen od tega, kakšno količino zadevne snovi uvozijo ali proizvedejo. Če še nimajo teh informacij, jih morajo pridobiti pred registriranjem, po potrebi z izdelavo študij.
18.
Te informacije najprej omogočajo proizvajalcem, uvoznikom in nadaljnjim uporabnikom, da v skladu s členom 1(3) Uredbe REACH zagotovijo, da nimajo neugodnega učinka na zdravje ljudi ali okolje, kadar proizvajajo, dajejo v promet ali uporabljajo snovi.
19.
Poleg tega se lahko kemikalije evalvirajo na podlagi registracije in dodatnih informacij. Ta evalvacija lahko vodi do tega, da Komisija omeji snovi, se pravi prepove določene načine uporabe. Pod določenimi pogoji lahko Komisija prepove vsako uporabo določene snovi. Za uporabo je potem potrebna avtorizacija.
20.
Obravnavani primer se nanaša na registriranje monomerov. Monomeri so temeljne sestavine, iz katerih so sestavljene bolj kompleksne kemične molekule, tako imenovani polimeri. Polietilen, iz katerega je narejeno veliko plastičnih folij, je polimer. Kakor pove že ime, je izhodna surovina monomer etilen oz. eten (C2H4), ki je običajno v plinastem stanju. Relativno majhne molekule etena se pri polimerizaciji spojijo v molekule polietilena z dolgimi verigami.
21.
Po navedbah Komisije obstaja nekaj sto monomerov, ki se jih lahko kombinira v med 70.000 in 400.000 različnih polimerov.
22.
Nevezane monomere je treba v skladu s členom 6(1) in (2) Uredbe REACH registrirati, ker so samostojne snovi. Nasprotno so polimeri v skladu členom 2(9) izvzeti iz obveznosti registriranja.
23.
Sporno je, ali je treba monomere, vezane v polimerih, registrirati na podlagi posebne ureditve iz člena 6(3) Uredbe REACH, čeprav niso samostojne snovi. To se nanaša predvsem na uvoz polimerov, ker monomeri, ki se uporabljajo zunaj Skupnosti za proizvodnjo polimerov, še niso registrirani.
B – Prvo vprašanje – razlaga člena 6(3) Uredbe REACH
24.
V skladu s členom 6(3) Uredbe REACH predloži proizvajalec ali uvoznik polimera registracijo monomernih snovi, ki jih predhodni udeleženec v dobavni verigi še ni registriral, če polimer vsebuje 2% mas. m/m ali več takšnih monomernih snovi v obliki monomernih enot in če skupna količina takšne monomerne snovi znaša eno tono ali več na leto.
25.
S prvim vprašanjem se skuša razjasniti, kako je treba razumeti pojem monomerne snovi v tej določbi. Na odgovor se lahko v bistvenem sklepa na podlagi besedila zadevnih določb. Dodatno bom odgovorila tudi na nekatere argumente, na katere S.P.C.M. in Erbslöh sklepata na podlagi sistematike Uredbe REACH in njenih ciljev.
1. Besedilo upoštevnih določb
26.
Na podlagi besedila člena 6(3)(a) Uredbe REACH bi se lahko sklepalo, da gre za monomere, ki so vezani v polimerih. Monomere je namreč načeloma treba registrirati, če sestavljajo polimer.
27.
Polimer je v skladu členom 3(5) Uredbe REACH sestavljen v bistvu iz zaporedja med seboj povezanih monomerov, se pravi monomernih enot. Zato je v zadnji povedi člena 3(5) monomerna enota opredeljena kot vezana oblika monomerne snovi v polimeru.
28.
Ta opredelitev je povzeta v dodatek iz člena 6(3)(a) Uredbe REACH „[…] v obliki monomernih enot in kemijsko vezane(-ih) snovi”. Ta dodatek kaže, da je zakonodajalec Skupnosti pri tej določbi upošteval vezano obliko monomera.
29.
Izrecna omemba monomernih enot v členu 6(3)(a) Uredbe REACH izključuje, da bi se v smislu različice (b) prvega vprašanja za predhodno odločanje vključilo nevezane monomere. Če so kot ostanki postopka polimerizacije prisotni v polimeru, so sicer v smislu splošne opredelitve snovi v skladu s členom 3(1) sestavni del polimera, vendar pa se člen 6(3) nanaša le na vezane monomere v obliki monomernih enot.
30.
Erbslöh in S.P.C.M. pa menita, da je protislovno, da bi se člen 6(3) Uredbe REACH nanašal na vezane monomere. Po opredelitvi iz člena 3(6) se monomeri še niso povezali v polimere, temveč le kažejo možnost nastanka takšnih spojin.
31.
V zvezi s tem mnenjem je treba priznati, da so lahko snov le monomerne snovi v nevezani obliki, če se upošteva izključno splošna opredelitev snovi v členu 3(1) Uredbe REACH.
32.
V členu 3(1) Uredbe REACH je namreč snov opredeljena kot kemijski element in njegove spojine. Za kemične substance so značilne med drugim posebne lastnosti, kot npr. tališče. Monomeri in polimeri so potemtakem snovi, ker predstavljajo spojine svojih sestavnih kemičnih elementov.
33.
V nasprotju s tem pa deli polimerov, se pravi vezani monomeri, niso samostojne spojine. Kot poudarjata Erbslöh in S.P.C.M., nimajo samostojnih kemijskih značilnosti, temveč značilnosti polimerov, katerih sestavina so. Tako ti deli načeloma niso snovi v smislu člena 3(1) Uredbe REACH.
34.
Vendar Erbslöh in S.P.C.M. spregledata, da vsebuje Uredba REACH v zvezi z monomernimi snovmi posebno ureditev, ki odstopa od splošne opredelitve snovi. Pojem monomerne enote je v členu 3(5) opredeljen kot vezana oblika monomerne snovi v polimeru. Iz tega izhaja, da pozna Uredba REACH dve obliki monomernih snovi, namreč vezano obliko, ki je monomerna enota kot sestavina polimera, in nevezano, ki je v členu 3(6) opredeljeni monomer.
35.
S.P.C.M. ugovarja, da se v členu 6(3) Uredbe REACH govori o monomernih snoveh in ne monomernih enotah. Točka (a) te določbe pa vendarle pojasni, da so mišljene monomerne snovi v obliki monomernih enot. Poleg tega ta določba obsega kot sestavine polimerov tudi druge snovi, ki jih je treba registrirati, ne v njihovi opredeljeni, se pravi nevezani obliki, temveč izrecno v vezani obliki.
36.
Kaj drugega tudi ni razvidno iz tega, da nekatere jezikovne različice, zlasti angleška in francoska, v členu 6(3)(a) Uredbe REACH za monomerne enote ne uporabljajo enakega pojma kot v členu 3(5). V angleški različici se uporabljata pojma monomer unit in monomeric units, v francoski pa unité monomère in unités monomériques.
37.
Te male razlike bi lahko nastale zaradi netočnega prevajanja med posvetovanji Sveta. Opredelitev polimera v členu 3(5), ki določa tudi pojem monomerne enote, je bila nespremenjena prevzeta iz predloga Komisije. Šele na predlog švedske delegacije pri Svetu je Svet v člen 6(3)(a) dodal del povedi „v obliki monomernih enot in kemijsko vezane(-ih) snovi”. (
3
) V švedščini in v nemščini je v obeh določbah uporabljen enoten pojem monomerne enote. (
4
) Zlasti švedska izvirna različica je pokazatelj, da razlike v angleščini in francoščini ne pomenijo kaj drugega.
38.
Tako je iz besedila zadevnih določb ob upoštevanju njihovega nastanka razvidno, da se pojem „monomerne snovi” iz člena 6(3) Uredbe REACH nanaša le na vezane monomere, se pravi monomere, ki so medsebojno reagirali tako, da so povezani s polimerom, katerega sestavina so.
2. Sistematika
39.
Zoper ta vmesni sklep so podani različni ugovori, ki temeljijo na sistematiki Uredbe REACH. Ugovori temeljijo predvsem na izjemi od obveznosti registriranja za polimere iz člena 2(9).
40.
Erbslöh se sklicuje na splošno načelo razlage prava Skupnosti, da je treba izjeme od splošne ureditve razlagati ozko. Obveznost registriranja za monomerne snovi je izjema od izvzetja polimerov in jo je treba zato razlagati ozko.
41.
Pri tem Erbslöh vsekakor ne upošteva, da je temeljno načelo Uredbe REACH registracija. Že izvzetje polimerov je zato izjema, ki jo je treba razlagati ozko. Če bi bila obveznost registriranja za monomere, ki jih vsebujejo polimeri, izjema od izjeme, potem bi jo bilo treba kot povratek k pravilu razlagati široko. (
5
)
42.
Nazadnje obveznost registriranja za monomerne snovi v obliki monomernih enot ni izjema od izvzetja polimerov, temveč samostojna sestavina sistema obveznosti Uredbe REACH. Zaradi tega se je ne more obravnavati kot izjemo, ki jo je treba razlagati ozko.
43.
Nadalje Erbslöh in S.P.C.M. menita, da bi zaradi obveznosti registriranja monomernih snovi, ki so vezane v polimerih, izjema od obveznosti registriranja za polimere postala brezpredmetna.
44.
Dejansko bi se lahko domnevalo, da je treba pri registraciji monomernih snovi v obliki monomernih enot, se pravi vezanih sestavin polimera, predložiti informacije o polimeru. Spomniti je namreč treba, da imajo monomerne snovi v obliki monomernih enot le značilnosti polimera, v katerem so vezane.
45.
S tega stališča bi bil člen 6(3) Uredbe REACH dejansko, kot to navajata Erbslöh in S.P.C.M., v nasprotju s členom 2(9). Praktično vsak polimer, ki se trži v Evropi, bi bilo treba registrirati posredno preko njegovih monomernih snovi.
46.
Iz člena 6(3) Uredbe REACH pa je vendarle jasno razvidno, da naj se ne registrira lastnosti polimerov, temveč v skladu z razumevanjem Komisije lastnosti monomerov. Potemtakem namreč popolnoma zadostuje, da predhodni udeleženec v dobavni verigi registrira monomerno snov. Ni treba, da ta udeleženec ve, katere polimere se proizvaja iz njegovih monomerov. Mogoče se ta monomer celo uporablja pri izdelavi veliko različnih polimerov.
47.
Seveda izhajajo iz navedb Komisije vsaj nastavki registracije lastnosti polimerov: če se proizvede ali uvozi monomerne snovi v količini 10 ton ali več na leto, je treba v skladu s členom 14(1) in Priloge 1 k Uredbi REACH pri registriranju predložiti oceno o kemijski varnosti. Ta pa po mnenju Komisije vključuje tudi življenjski cikel izdelanega polimera.
48.
To stališče vodi v to, da je izvzetje polimerov brezpredmetno. Vsekakor pa ne prepriča, ker življenjski cikel monomera preneha v trenutku njegove vezave v polimer. V skladu s točko 0.3. Priloge I k Uredbi REACH življenjski cikel snovi obsega proizvodnjo in opredeljene uporabe. Vendar pa polimer ni uporaba, temveč samostojna snov v smislu opredelitve snovi v členu 3(1) Uredbe REACH. Zaradi tega ima svoj življenjski cikel.
49.
Informacije o uporabi monomera se torej raztezajo na okoliščino, da se uporablja za proizvodnjo določenih polimerov, ne pa na lastnosti teh polimerov. Če je monomer registriral že predhodni udeleženec v dobavni verigi, kateremu uporaba za proizvodnjo tega polimera ni znana, mora tako uporabo v skladu s členoma 37 in 38 Uredbe REACH prijaviti proizvajalec v nadaljnjem proizvodnem procesu.
50.
Tako obveznost registriranja v polimere vezanih monomernih snovi ne vodi do brezpredmetnosti izvzetja polimerov. Obveznost registriranja monomernih snovi zato ne pomeni posredne obveznosti registriranja polimerov.
51.
Že zaradi tega navedbe Erbslöh in S.P.C.M., da so polimeri manj nevarni, niso v nasprotju z zgoraj opravljeno razlago člena 6(3) Uredbe REACH. Tveganja, ki izhajajo iz polimerov, nimajo neposrednega pomena za registriranje monomernih snovi. Sicer pa Komisija pravilno poudarja, da obveznost registriranja ne predpostavlja kakšnega posebnega tveganja, temveč služi temu, da se opredeli tveganja.
52.
Tako obveznost registriranja za v polimerih vsebovane monomerne snovi ne nasprotuje drugim določbam Uredbe REACH.
3. Cilji Uredbe REACH
53.
Na koncu pa so kot argument proti obveznosti registriranja za v polimerih vsebovane monomere navedeni še cilji Uredbe REACH.
54.
V tem smislu obstajata dve smeri argumentacije. Po eni strani se ponovno poudarja izvzetje polimerov, ki bi postalo brezpredmetno zaradi obveznosti registriranja za monomere. Vendar je bilo že pokazano, da ni tako.
55.
Po drugi strani pa se pojavljajo dvomi, ali obveznost registriranja monomerov sledi splošnim ciljem Uredbe REACH. V skladu s členom 1(1) je cilj Uredbe REACH zagotoviti visoko raven zaščite zdravja ljudi in okolja, vključno z alternativnimi metodami ocene nevarnosti snovi, kot tudi prosti pretok snovi na notranjem trgu ob pospeševanju konkurenčnosti in inovacij.
56.
Nasprotovanje tem ciljem ni razvidno. Ravno tako ni opornih točk za trditev, da bi ti cilji zahtevali drugačno razlago člena 6(3) Uredbe REACH.
57.
Ali se obveznost registriranja monomerov lahko umesti med te cilje, je pomembno predvsem za drugo vprašanje za predhodno odločanje, zlasti ker je njegov predmet združljivost člena 6(3) Uredbe REACH z načelom sorazmernosti. Zaradi tega je to treba preučiti pri obravnavi drugega vprašanja.
4. Vmesni sklep
58.
Na prvo vprašanje je torej treba odgovoriti, da se pojem „monomerne snovi“ v členu 6(3) Uredbe REACH nanaša samo na vezane monomere, se pravi monomere, ki so medsebojno reagirali tako, da so povezani s polimerom, katerega sestavina so.
C – Drugo vprašanje – veljavnost člena 6(3) Uredbe REACH
59.
Z drugim vprašanjem želi predložitveno sodišče izvedeti, ali je uporaba člena 6(3) Uredbe REACH za proizvajalce ali uvoznike polimerov nezakonita, ker je določba nerazumna, diskriminatorna ali nesorazmerna. Tako je treba preizkusiti, ali je ta določba veljavna.
1. Uvodne opombe o obveznosti obrazložitve
60.
Erbslöh in S.P.C.M. grajata nezadostno obrazložitev člena 6(3) Uredbe REACH.
61.
Predlog za sprejetje predhodne odločbe sicer ne odpira vprašanja obrazložitve, vendar pa je Sodišče v zvezi z neposrednimi tožbami zoper posamične odločbe večkrat odločilo, da je nezadostnost obrazložitve, ki pomeni kršitev člena 253 ES, bistvena kršitev postopka v smislu člena 230 ES (
6
) in poleg tega okoliščina, na katero lahko oziroma mora sodišče Skupnosti paziti po uradni dolžnosti. (
7
) Neobrazložitve ali očitno nezadostne obrazložitve (načeloma) ni mogoče popraviti s tem, da se zadevni subjekt z razlogi za pravni akt seznani med postopkom pred sodiščem Skupnosti. (
8
) Obrazložitev odločbe, ki posega v položaj, mora sodišču Skupnosti omogočiti, da preveri njeno zakonitost, zadevnemu subjektu pa dati potrebne podatke za ugotovitev, ali je odločba utemeljena in ali je smiselno vložiti pravno sredstvo. (
9
) Zaradi tega je pogoj sine qua non sodnega nadzora nekega ukrepa.
62.
V skladu z ustaljeno sodno prakso mora biti obrazložitev, ki se zahteva v členu 253 ES, prilagojena vrsti obravnavanega akta. Jasno in nedvoumno mora izražati razlogovanje institucije, ki je akt izdala. tako da se lahko zadevni subjekti seznanijo z utemeljitvijo ukrepa. To je pogoj za to, da lahko zadevni subjekti uveljavijo svoje pravice in da lahko Sodišče izvede svoj nadzor. V skladu s to sodno prakso ni treba, da se v obrazložitvi pravnega akta podrobno navedejo vse upoštevne dejanske in pravne okoliščine. Vprašanje, ali obrazložitev pravnega akta izpolnjuje zahteve iz člena 253 ES, se nanaša ne le na besedilo, ampak tudi na njegov okvir in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje. Zlasti bi bilo pretirano zahtevati posebno obrazložitev za različne tehnične odločitve, če je iz izpodbijanega pravnega akta v bistvenem razviden cilj, ki mu sledi institucija Skupnosti. (
10
)
63.
Čeprav ni razvidna posebna obrazložitev obveznosti registriranja za v polimerih vsebovane monomere, gre pri tej določbi za tehnično odločitev, ki ne potrebuje posebne obrazložitve. Kakor bo v nadaljevanju pokazano zlasti pri preučitvi sorazmernosti, se lahko to ureditev poveže s splošnimi razlogi za Uredbo REACH. Ni nujno, da mora biti povezanost posebne tehnične ureditve s splošnimi razlogi izrecno zapisana že v razlogih neke splošne ureditve. Po potrebi jo lahko vzpostavijo tudi naknadne utemeljitve.
64.
Zato ni mogoče ugotoviti kršitve obveznosti obrazložitve.
2. Očitek nerazumnosti
65.
Predložitveno sodišče sprašuje, ali je člen 6(3) Uredbe REACH neveljaven zaradi nerazumnosti. Sicer ni običajno, da se v zvezi s pravom Skupnosti preveri, ali je logično ali ne, vendar pa navedbe udeležencev kažejo, da gre predvsem za načelo pravne varnosti, in sicer za njegov posebni vidik – načelo določnosti.
66.
Erbslöh in S.P.C.M. namreč menita, da nelogičnost izhaja iz nasprotja v razmerju do izvzetja polimerov. Dejansko bi resnično nasprotje med prirejenimi predpisi lahko povzročilo dvom o njihovi veljavnosti, če se ga ne da rešiti z razlago ali načeli o razmerjih med predpisi, npr. lex posterior in lex specialis. V takem primeru se namreč ne bi dalo ugotoviti, kateri predpis je treba uporabiti. Tako nasprotje bi kršilo načelo pravne varnosti. To temeljno načelo prava Skupnosti zahteva, da mora biti predpis jasen in natančen, da lahko posamezniki nedvoumno ugotovijo svoje pravice in obveznosti in da lahko temu ustrezno ravnajo. (
11
) Vendar pa je že bilo pokazano, da obveznost registriranja za v polimerih vezane monomere in izvzetje polimerov drug drugemu ne nasprotujeta. (
12
)
67.
Zato člen 6(3) Uredbe REACH ni nerazumen v smislu, da bi bila ureditev protislovna.
3. Načelo sorazmernosti
68.
Načelo sorazmernosti spada med splošna načela prava Skupnosti, ki jih mora zakonodajalec Skupnosti upoštevati. (
13
) Zato se v aktih institucij Skupnosti ne sme prekoračiti mej tega, kar je primerno in nujno za uresničitev ciljev, ki jim legitimno sledi zadevna ureditev. Pri tem pa je treba pri več primernih ukrepih izbrati najmanj obremenilnega, in povzročene neugodnosti ne smejo biti nesorazmerne z zasledovanimi cilji. (
14
)
a) Dokazno breme in merilo presoje
69.
Po mnenju Erbslöh mora zakonodajalec Skupnosti dokazati, da so ukrepi varstva zdravja in okolja, ki omejujejo konkurenco, sorazmerni. To mnenje temelji na sodni praksi o členih 28 in 30 ES, ki pa je glede dokaznega bremena ni mogoče uporabiti za načelo sorazmernosti.
70.
Če država članica uveljavlja izjemo od splošnega pravila člena 28 ES – prostega pretoka blaga, mora dejansko dokazati, da so podani pogoji za to izjemo. (
15
) Nasprotno pa načeloma obstaja domneva zakonitosti prava Skupnosti. (
16
) Ta domneva pomeni, da mora nezakonitost dokazati tisti, ki dvomi o veljavnosti akta Skupnosti. (
17
)
71.
Kot na mnogih drugih področjih zakonodaje tudi v primeru Uredbe REACH spoštovanje načela sorazmernosti ni podvrženo strogemu sodnemu nadzoru. Zakonodajalec Skupnosti ima na razpolago široko polje proste presoje („diskrecijska pravica“), kadar sprejema kompleksne tehnične in/ali politične odločitve. (
18
) V primeru Uredbe REACH je bilo treba vzpostaviti ravnovesje med cilji okoljske in zdravstvene politike na eni strani in gospodarskimi interesi na drugi.
72.
Sodišče pri nadzoru izvajanja takšnega pooblastila ne sme s svojo presojo nadomestiti presoje zakonodajalca Skupnosti, ampak se mora omejiti na preizkus, ali je v zvezi s to presojo podana očitna napaka ali zloraba pooblastil oziroma ali je zakonodajalec očitno prekoračil meje svojega polja proste presoje. (
19
)
73.
V sodni praksi ni vedno jasno, kako to vpliva na preizkus sorazmernosti. V določenih sodbah je ugotovljeno, da lahko samo očitna neprimernost ukrepa, ki ga je sprejel zakonodajalec, glede na cilj, ki ga pristojna institucija želi doseči, vpliva na zakonitost takega ukrepa. (
20
) Deloma se celo izrecno poudarja, da ni bistveno, ali je bil ukrep, ki ga je sprejel zakonodajalec, edini ali najboljši mogoči, temveč ali je bil očitno neprimeren. (
21
)
74.
Vendar se te ugotovitve lahko napačno razumejo. Če obstajajo očitno manj obremenilna sredstva z enako učinkovitostjo ali, če so sprejeti ukrepi očitno nesorazmerni v razmerju do zasledovanih ciljev, je treba zadevnim osebam nuditi pravno varstvo. Drugače bi bil načelu sorazmernosti, ki se ga umešča v primarno pravo, odvzet polni učinek.
75.
Sodišče v skladu s tem v številnih sodbah preverja zlasti, ali obstajajo očitno manj obremenilni ukrepi (
22
) in celo ali so obremenitve v primernem razmerju z zasledovanimi cilji (
23
).
76.
Sodišče do sedaj ni izrecno opredelilo, pod katerimi pogoji je nek ukrep očitno nezdružljiv z načelom sorazmernosti. Odločilno merilo mora nazadnje temeljiti na preudarku, da sodišča Skupnosti načeloma ne morejo nadomestiti presoje zakonodajalca s svojo presojo težkih vprašanj.
77.
Takšno presojo zakonodajalca Skupnosti se lahko načeloma izpodbija le, če nima razumne podlage. (
24
) V tem kontekstu nadzor sodišča Skupnosti obsega tudi vprašanje, ali se je pri odločitvi upoštevalo vse zadevne podatke, ki jih je bilo treba upoštevati pri presoji zapletene situacije, in ali lahko utemeljijo iz njih izvedene sklepe. (
25
)
78.
Ob upoštevanju navedenega je treba preučiti, ali je obveznost registriranja za monomere sorazmerno sredstvo za dosego legitimnega cilja.
b) Cilji ukrepa in njegova primernost
79.
Po navedbah institucij ima ta ukrep dva cilja. Po eni strani naj bi se varovalo okolje in zdravje, ker registracija monomerov omogoča soočanje z nekaterimi tveganji, ki so povezana s polimeri. Po drugi strani pa naj bi se z obveznostjo registriranja za monomere vzpostavljali enaki konkurenčni pogoji na evropskem trgu za polimere.
Tveganja za okolje in zdravje
80.
Namen Uredbe REACH je v skladu s členom 1 in prvo uvodno izjavo med drugim zagotoviti visoko raven zaščite zdravja ljudi in okolja. To ustreza tudi zahtevam členov 95(3) ES, 152(1) ES, 174(1) ES in (2) ES.
81.
V skladu s členom 174(3), prva alinea, ES upošteva Skupnost pri oblikovanju svoje okoljske politike razpoložljive znanstvene in tehnične podatke. Če kljub tem podatkov obstaja negotovost glede obstoja ali obsega tveganj za zdravje ljudi, lahko institucije ob uporabi v členu 174(2) ES določenega previdnostnega načela sprejmejo zaščitne ukrepe, ne da bi morale čakati, da sta resničnost in resnost teh nevarnosti v celoti dokazani. (
26
)
82.
Kot poudarjata zlasti Parlament in Svet, služi registracija snovi izboljšanju informacij o tveganjih, ki so z njimi povezana. Tako je že v skladu s svojo naravo instrument za uresničevanje učinkovite politike varstva okolja in zdravja.
83.
Stranke se ne strinjajo glede vprašanja, ali in v kolikšni meri polimeri vsebujejo tveganja za zdravje in okolje. (
27
) Ker pa je treba registrirati le monomere, ki se uporabljajo za proizvodnjo polimerov, in ne polimere same, se lahko upošteva le tveganja, ki se lahko na podlagi te registracije boljše presodijo.
84.
Iz znanstvenih raziskav, ki sta jih predložila S.P.C.M. in Erbslöh, v katere institucije načeloma ne dvomijo, izhaja, da informacije o uporabljenih monomerih ne omogočajo nujno sklepanja o lastnostih in tveganjih proizvedenih polimerov. Ni sporno, da so monomerne snovi običajno stabilno vezane v polimerih in načeloma ne predstavljajo samostojnih tveganj.
85.
Osrednji argument institucij za povezanost med registracijo monomerov in tveganji polimerov sta člen 138(2) in uvodna izjava 41 Uredbe REACH. V skladu s tem lahko Komisija predstavi zakonodajne predloge takoj, ko se lahko določi izvedljiv in stroškovno učinkovit način za določitev polimerov za registracijo na podlagi utemeljenih tehničnih in veljavnih znanstvenih kriterijev. Komisija in Svet navajata, da je registriranje monomerov potrebno, da se lahko izpolni ta naloga.
86.
Zlasti Komisija pojasnjuje te navedbe tako, da mora poročilo o kemijski varnosti v okviru registracije obsegati tudi življenjski cikel polimera, v katerega se predela monomer. Ta argument je neprepričljiv.
87.
Dokazano je bilo namreč že, da predmet poročila o kemijski varnosti za monomerne snovi niso tveganja, ki izhajajo iz polimera, ki je bil proizveden z uporabo monomerov. (
28
) S tem bi bilo dejansko razvrednoteno izvzetje polimerov in bi se prekoračil pojem življenjskega cikla kemikalij. Zaradi tega obsega poročilo o varnosti le poimenovanje polimera, ki se proizvaja iz monomera.
88.
Vendar pa Komisija navaja ob sklicevanju na izvedensko mnenje, ki je bilo predloženo pred High Court, (
29
) dve specifični tveganji polimerov, ki izkazujeta povezavo z monomeri, ki se uporabljajo pri proizvodnji.
89.
Prvič, ni nujno, da se vse lastnosti monomera pri polimerizaciji izgubijo. Izguba lastnosti naj bi bila bolj odvisna od tega, katere funkcionalne skupine molekule monomera so bile udeležene v kemični reakciji. Še naprej obstoječe funkcionalne skupine bi lahko polimeru dale lastnosti monomera.
90.
Vprašanje, ali lastnosti monomera obstajajo še naprej, je očitno odvisno od zadevne kemične reakcije, se pravi od proizvedenega polimera. Če registracija monomerov vsebuje navedbo proizvedenega polimera (
30
) in je iz kemične nomenklature razvidna struktura zadevne molekule polimera, (
31
) taka registracija omogoča sklepanje o še naprej obstoječih lastnostih monomera. V tem primeru je registracija uporabljenih monomerov primerna, da se odpravi tveganje, ki izhaja iz polimera.
91.
Obveznost registriranja za vezane monomerne snovi, ki jih je uvoznik uvozil v količinah med eno in deset tonami, je za ta cilj brez pomena. Kolikor je razvidno, je nedvoumno poimenovanje proizvedenega polimera namreč potrebno le, če je treba predložiti poročilo o varnosti v skladu s členom 14 Uredbe REACH. To pa predpostavlja, da se uvozi več kot deset ton sporne snovi na leto, medtem ko se obveznost registriranja za vezane monomerne snovi uporablja že od količine več kot ena tona na leto. Brez jasne kemijske identifikacije polimera ni mogoče dajati zanesljivih navedb o še najprej obstoječih lastnostih monomera.
92.
Drugič, polimeri lahko pod določenimi pogoji razpadejo. Vendar Komisija izrecno priznava, da polimeri pri razpadu zelo redko sprostijo monomere. Ali in pod katerimi pogoji nek polimer razpade, je odvisno predvsem od zadevnega polimera. Ni razvidno, kakšen pomen imajo za tak tip razpada v nekem polimeru vsebovani monomeri. Zaradi tega ni dokazana zadostna povezanost med registracijo monomerov in tveganjem razpada polimerov v uporabljene monomere.
93.
Poleg tega bi lahko obveznost registriranja za v polimerih vezane monomere služila odpravljanju tveganj, ki izhajajo iz nevezanih monomerov. Nesporno je, da nevezani monomeri predstavljajo tveganje za zdravje in okolje. Monomeri so relativno majhne molekule, ki zlahka reagirajo in lahko imajo zaradi tega škodljive učinke.
94.
V primeru proizvodnje polimerov v Skupnosti so prednosti registracije vsebovanih monomerov na dlani: monomerne snovi se kot nevezani monomeri uporabljajo znotraj Skupnosti, tako da morajo biti informacije o registraciji na tem območju znane, da bi se lahko obvladovala morebitna tveganja. Vendar se zdi, da je člen 6(3) Uredbe REACH za te monomere le podrejenega pomena, ker jih je treba pri proizvodnji ali uvozu v skladu s členom 6(1) in (2) registrirati ne glede na njihovo uporabo za proizvodnjo polimerov. Zaradi tega Erbslöh in S.P.C.M. tudi nimata posebnih ugovorov v zvezi s tem.
95.
Vendar ti stranki poudarjata, da je položaj pri uvozu polimerov popolnoma drugačen; monomere se v tem primeru uporablja le zunaj Skupnosti. Načeloma pride Skupnost v stik le z monomernimi snovmi v obliki vezanih monomernih enot v polimerih.
96.
Registracija monomernih snovi, ki so vezane v uvoženih polimerih, prispeva le v zgoraj navedenem obsegu k varstvu okolja in zdravja v Skupnosti.
97.
Vsekakor pa obstajajo tudi tveganja, ki izhajajo iz nevezanih presežkov monomerov. Nesporno je, da lahko zaradi takih presežkov nastanejo nečistote v polimerih in da lahko ti monomeri ob uporabi polimera pridejo v stik z okoljem.
98.
Komisija je v svojem stališču poudarila to tveganje in ga je navedla pred odborom STO za tehnične ovire v trgovini kot razlog za registracijo vezanih monomerov. (
32
)
99.
Dejansko lahko registracija v polimerih vezanih monomerov vsebuje opozorila o tveganju ostankov monomerov. Vrste monomerov, ki se uporabljajo za proizvodnjo polimera, so namreč verjetno tiste, ki se tudi pojavljajo kot ostanki. Morda omogočajo uporabljene vrste monomerov tudi sklepanje o verjetnosti nastanka ostankov.
100.
Tako je obveznost registriranja primerna, da prispeva k obvladovanju tveganja zaradi monomernih nečistot.
Enaki konkurenčni pogoji
101.
Svet in tudi Poljska poudarjata, da registracija vezanih monomernih snovi spodbuja lojalno konkurenco med proizvajalci iz Skupnosti in uvozniki polimerov.
102.
V cenah polimerov iz Skupnosti je praviloma vključen tudi sorazmeren del stroškov za registracijo monomerov, ki se predelujejo. Izhajati je treba iz tega, da so bili ti monomeri registrirani kot samostojne snovi že pri proizvodnji ali uvozu. Nasprotno pa se lahko zunaj Skupnosti proizvaja polimere, ne da bi bilo treba registrirati izhodne snovi. Na trgu Skupnosti za polimere se to izkrivljanje konkurence prepreči, če morajo vsaj uvozniki registrirati izhodne snovi.
103.
Obveznost registriranja za uvoznike vodi istočasno do pravičnejše porazdelitve stroškov registracije med različnimi podjetji, ki zadevni polimer proizvajajo v Skupnosti ali ga vanjo uvažajo. Uredba REACH vsebuje namreč ureditev, katere namen je porazdeliti med prijavitelje stroške raziskav, ki so potrebne za registracijo. Taka porazdelitev stroškov ustreza odgovornosti in prednostim, ki so povezane s trženjem polimera. Tako gre za uresničitev načela, da plača povzročitelj obremenitve, kar je po drugi strani zopet delni vidik načela sorazmernosti. (
33
)
104.
Vzpostavitev lojalne konkurence se lahko umesti k cilju pospeševanja konkurenčnosti, ki je naveden v členu 1(1) Uredbe REACH. (
34
) Poleg tega je v skladu z uvodno izjavo 3 izrecni cilj Uredbe REACH enako obravnavanje uvoznikov in proizvajalcev:
„[…] Ta zakonodaja bi se morala uporabljati na nediskriminatorni način ne glede na to, ali se kemijske snovi tržijo na notranjem ali mednarodnem trgu v skladu z mednarodnimi obveznostmi Skupnosti.“
105.
Varstvo proizvajalcev iz Skupnosti pred konkurenčnimi neugodnostmi je načeloma dovoljen cilj zakonodajalca Skupnosti. (
35
) Vprašanje, ali ta cilj vodi do težav v Svetovni trgovinski organizaciji, lahko ostane odprto. O ureditvi, ki se preučuje v tej zadevi, se je sicer večkrat razpravljalo v Odboru za tehnične ovire v trgovini. (
36
) Skladnost s pravili Svetovne trgovinske organizacije pa ni predmet tega postopka. Poleg tega pa Sodišče ne presoja prava Skupnosti v skladu s tem merilom. (
37
)
106.
Člen 6(3) Uredbe REACH tako ni očitno neprimeren za doseganje legitimnega cilja enakih konkurenčnih pogojev.
Vmesni sklep
107.
Obveznost registriranja za v polimerih vezane monomere je primerna za doseganje treh legitimnih ciljev: primerna je za soočanje z okoljskimi in zdravstvenimi tveganji, ki izhajajo iz nečistot v polimerih zaradi presežkov monomerov. Poleg tega je lahko v nekaterih primerih koristna pri presoji tveganj na podlagi nadaljnjega obstoja lastnosti monomerov v polimerih. Registracija prispeva tudi k lojalni konkurenci med proizvajalci v Skupnosti in uvozniki polimerov.
c) Nujnost obveznosti registriranja
108.
Preveriti je treba, ali je obveznost registriranja za v polimerih vezane monomere nujna za doseganje pravkar imenovanih ciljev.
109.
Glede ciljev varstva okolja in zdravja vsekakor obstaja dvom o nujnosti obveznosti registriranja.
110.
Korist celovite informacije o monomerih za presojo tveganj nadaljnjega obstoja lastnosti monomerov v polimerih se zdi zelo omejena. Veliko govori v prid temu, da bi bila omejena in osredotočena informacija manj obremenilna, a vseeno vsaj enako učinkovita.
111.
Za presojo tveganj presežkov monomerov pa so informacije o monomeru nedvomno pomembne. Vendar se ne da izključiti, da bi v zvezi s tem tveganjem zadostovala obveznost registriranja, ki se nanaša le na monomerne nečistote.
112.
V tej smeri Erbslöh in S.P.C.M. predlagata tudi, naj se člen 6(3) Uredbe REACH razlaga tako, da je treba registrirati le nevezane ostanke monomerov. Vendar pa bi omejitev na nevezane monomere ali ostanke monomerov členu 6(3) Uredbe REACH po vsej verjetnosti v veliki meri odvzela polni učinek. Zdi se neverjetno, da veliko polimerov vsebuje 2% mas. m/m ali več monomernih ostankov. Izdelek s toliko nečistotami bi verjetno komaj ustrezal zahtevam uporabnika polimera.
113.
Ustrezna obveznost registriranja bi se morala prej navezovati na nečistote, ki se dejansko pojavijo. Erbslöh je na ustni obravnavi navedel, ne da bi se to izpodbijalo, da se take nečistote lahko identificira brez večjih težav z vakuumsko destilacijo in plinsko kromatografijo.
114.
Nazadnje pa lahko ostane odprto vprašanje, ali so navedeni dvomi utemeljeni ali pa se jih lahko izpodbije z dodatnimi trditvami institucij in z upoštevanjem polja proste presoje zakonodajalca ob uporabi načela, da plača povzročitelj obremenitve.
115.
Obveznost registriranja je namreč nedvomno nujna za doseganje cilja enakih konkurenčnih pogojev.
116.
Lahko bi si sicer predstavljali, da se ukrepe za varstvo konkurenčnega položaja proizvajalcev iz Skupnosti omeji na trge, na katerih so ti dejansko udeleženi. V skladu s tem bi se obveznost registriranja za uporabljene monomere uporabljala le za polimere, ki se tudi proizvajajo v Skupnosti. (
38
) Vendar pa se s tem ne bi varovalo potencialne konkurence enako učinkovito. Nova proizvodnja polimerov v Skupnosti se lahko namreč začne le po registraciji uporabljenih monomerov. Glede tega bi moral proizvajalec iz Skupnosti še brez prihodkov iz lastne proizvodnje investirati sredstva za registriranje monomerov, medtem ko zunanji konkurenti (sprva) lahko še dobavljajo polimere brez takšnih stroškov v Skupnost.
117.
Tudi prelevman za uvožene polimere zaradi pavšalne izravnave prihranka na stroških, ker ni bilo treba registrirati uporabljenih monomerov, ni enako učinkovito milejše sredstvo.
118.
Tako je ureditev vsaj glede cilja enakih konkurenčnih pogojev med proizvajalci v Skupnosti in iz tretjih držav nujna.
d) Sorazmernost obveznosti registriranja
119.
Na koncu se postavlja vprašanje, ali so neugodnosti ob uvozu polimerov zaradi obveznosti registriranja sorazmerne z zasledovanimi cilji.
120.
Po navedbah Erbslöh in S.P.C.M. naj bi uvozniki imeli precejšnje praktične težave. Ni verjetno, da bi monomere že registrirala podjetja v predhodni fazi dobavne verige, in sicer proizvajalci monomerov ali polimerov. Ti proizvajalci praviloma niso registracijski zavezanci kot proizvajalci iz Skupnosti in morda tudi niso zainteresirani, da bi monomerne snovi registrirali prek edinega zastopnika.
121.
Uvozniki naj mnogokrat ne bi vedeli, katere monomerne snovi so vezane v polimerih, ki jih uvažajo. Njihovi dobavitelji naj bi te informacije praviloma obravnavali kot poslovne skrivnosti. Učinkovite metode analize za identifikacijo vezanih monomernih snovi naj ne bi obstajale.
122.
Komisija ne ugovarja tem navedbam. Vendar pa pravilno navaja, da bo ta problem rešil trg. Če nameravajo dobavitelji polimere tržiti na evropskem trgu, bodo omogočili registracijo monomernih snovi ali pa jih bodo ob varovanju svojih poslovnih skrivnosti sami registrirali prek edinih zastopnikov. Drugače bi se morali odpovedati temu trgu. Uvozniki in morebitni uporabniki polimerov lahko na to odločitev v danem primeru vplivajo s cenami, ki so jih pripravljeni plačati.
123.
Erbslöh se sicer boji dodatnega zapleta na podlagi dvoma, ali registracija monomera s strani zunanjega proizvajalca dejansko oprosti uvoznika od obveznosti registracije, vendar ta dvom ni prepričljiv.
124.
Institucije navajajo, da lahko dobavitelji polimerov zunaj Skupnosti na podlagi člena 8 Uredbe REACH imenujejo edinega zastopnika, ki prijavi monomere namesto uvoznika. Erbslöh dvomi, da bi tako registracijo v smislu člena 6(3) opravil predhodni udeleženec v dobavni verigi, ker edini zastopnik ni predhodni udeleženec v dobavni verigi in ker udeleženec zunaj Skupnosti ni zavezan k registraciji.
125.
Institut edinega zastopnika vendarle predpostavlja, da registracija, ki jo ta izvede, oprosti vse nadaljnje udeležence v dobavni verigi obveznosti registriranja. Drugače bi bil brez smisla. Zaradi tega člen 8 Uredbe REACH izrecno določa, da edini zastopnik izpolnjuje obveznosti uvoznikov. Posledično mora imeti registracija, ki jo ta opravi, tudi v okviru člena 6(3) Uredbe REACH učinek izvzetja za uvoznika.
126.
Sicer je vključevanje ostalih udeležencev dobavne verige temeljna značilnost Uredbe REACH. Tudi za registracijo drugih kemijskih snovi se zahtevajo informacije, ki jih je treba pridobiti od drugih podjetij. V okviru registracije je treba namreč obravnavati tveganja, ki so povezana z opredeljeno uporabo snovi. Informacije o taki uporabi in tveganjih pa lahko pogosto predložijo le odjemalci snovi. Če se ti ne udeležijo registracije, morajo v nekaterih primerih sami predložiti informacije o tveganjih uporabe snovi (glej člen 37 in naslednje Uredbe REACH).
127.
Tudi če bi bila registracija monomerov v določenih primerih praktično nemogoča, kaže delo Evropske agencije za kemikalije„Guidance for monomers and polymers“ (
39
), kako se polimer lahko vseeno trži: obravnava se kot snov neznane ali spremenljive sestave, kompleksni proizvod reakcije ali biološki material. V takem primeru bi bilo mogoče izjemoma kot pomožni ukrep registrirati polimer. (
40
)
128.
Dodaten ugovor temelji na stroških registracije. Ti so po navedbah S.P.C.M. in Erbslöh očitno nesorazmerni v primerjavi s prometom, zlasti zadevnega podjetja Lake in z zadevnimi količinami snovi.
129.
Vendar načeloma ti stroški zadevajo vse uporabnike kemikalij. Upoštevanje te obremenitve je temeljni strukturni element Uredbe REACH. Načeloma je treba dopustiti, da za neko snov na trgu ni več povpraševanja zaradi stroškov registracije.
130.
K temu se pridruži še dejstvo, da se v skladu z Uredbo REACH stroške nujnih raziskav vsaj deloma lahko porazdeli med različne prijavitelje iste snovi. Ker se lahko omejeno število monomernih snovi kombinira v zelo veliko število polimerov, (
41
) se lahko pričakuje, da iste monomerne snovi prijavijo različni proizvajalci in uvozniki. Z uporabo postopkov usklajevanja iz Uredbe REACH lahko porazdelijo stroške med sabo.
131.
Obremenitev z obveznostjo registriranja v polimerih vezanih monomernih snovi tako v veliki meri ustreza splošnim bremenom, ki so povezani z Uredbo REACH. To obremenitev je treba obravnavati v razmerju do cilja zagotavljanja lojalne konkurence med proizvajalci polimerov iz Skupnosti in tretjih držav. To razmerje ni očitno neuravnoteženo.
132.
Tako ni mogoče ugotoviti kršitve načela sorazmernosti.
4. Načelo enakega obravnavanja oz. prepoved diskriminacije
133.
Na koncu je treba preveriti, ali člen 6(3) Uredbe REACH povzroča nedovoljeno diskriminacijo. Ta del drugega vprašanja za predhodno odločanje se nanaša na združljivost z načelom enakega obravnavanja oz. prepovedi diskriminacije. To pa zahteva, naj se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in naj se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je taka obravnava objektivno utemeljena. (
42
)
134.
Različno obravnavanje je utemeljeno, kadar temelji na objektivnem in razumnem merilu, to se pravi, kadar je povezano z zakonito dopustnim ciljem, ki ga zadevna ureditev želi doseči, in je ta različnost sorazmerna s ciljem, ki se ga z zadevnim obravnavanjem želi doseči. (
43
) Zadevna ureditev mora zaradi tega biti sorazmerna z razlikami in podobnostmi zadevnega položaja. (
44
)
135.
Kakor pri načelu sorazmernosti je tudi pri preizkusu prepovedi diskriminacije treba upoštevati, da ima zakonodajalec Skupnosti široko polje proste presoje („diskrecijska pravica“). (
45
) Vendar mora svojo izbiro utemeljiti na objektivnih in primernih merilih glede na cilj, ki ga želi z zadevno ureditvijo doseči, ob upoštevanju vseh dejstev ter razpoložljivih tehničnih in znanstvenih podatkov v času sprejetja obravnavanega akta. (
46
) Poleg glavnega cilja mora popolnoma upoštevati tudi vpletene interese. (
47
)
136.
Erbslöh in S.P.C.M. grajata, da za uvoznike in proizvajalce polimerov iz Skupnosti sicer veljajo enake obveznosti, da pa te veliko bolj bremenijo uvoznike.
137.
Proizvajalci polimerov iz Skupnosti naj bi veliko lažje prijavili uporabljene monomerne snovi kot uvozniki polimerov. Proizvajalci poznajo uporabljene monomere in jih zato lahko registrirajo.
138.
Po drugi strani pa so uvozniki odvisni od zunanjih dobaviteljev, preden se lahko ukvarjajo z registracijo. Erbslöh in S.P.C.M. se bojita, da dobavitelji ne bodo dali na razpolago uvoznikom potrebnih informacij o uporabljenih monomernih snoveh, niti ne bodo registrirali monomernih snovi preko edinega zastopnika.
139.
Ta odvisnost uvoznikov je vsekakor nujna posledica neobstoja pristojnosti Skupnosti za sprejetje zavezujočih obveznosti za podjetja v tretjih državah.
140.
Obveznost registriranja se sicer konkretizira v osebi uvoznika. Vendar pa je usmerjena na njegove dobavitelje. Te pa se načeloma lahko primerja s proizvajalci v Skupnosti. Uvoženi polimeri se tudi ne razlikujejo od polimerov, ki se proizvajajo v Skupnosti. Zaradi tega se primerljivi položaji obravnavajo enako.
141.
Glede na zgoraj navedeni cilj obveznosti registriranja, to je vzpostavitev enakih konkurenčnih pogojev, je upravičeno, da so ti primerljivi položaji obremenjeni z enakovrstnimi zahtevami. Proizvajalci iz tretjih držav se prostovoljno odločijo, ali se bodo podredili tem bremenom ali pa se odpovedali trgu Skupnosti.
142.
Primerjava uvoznikov in proizvajalcev v Skupnosti vodi sicer do ugotovitve, da niso enako obremenjeni, vendar tudi niso v primerljivem položaju. Uvozniki se obravnavajo kot edini dostopni zastopnik proizvajalcev zunaj Skupnosti, vsekakor dokler ti ne imenujejo edinega zastopnika v smislu člena 8 Uredbe REACH. Dejstvo, da jih obveznost registriranja različno zadeva, ustreza tej razliki glede položaja proizvajalca.
143.
Tako ni mogoče ugotoviti kršitve načela enakosti.
V – Predlog
144.
Zato predlagam Sodišču, naj na predlog za sprejetje predhodne odločbe odgovori tako:
1.
Pojem „monomerne snovi“ iz člena 6(3) Uredbe (ES) št. 1907/2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij se nanaša samo na vezane monomere, se pravi monomere, ki so medsebojno reagirali tako, da so povezani s polimerom, katerega sestavina so.
2.
Pri preučitvi drugega vprašanja ni bil ugotovljen noben dejavnik, ki bi vplival na veljavnost člena 6(3) Uredbe št. 1907/2006 z vidika načel pravne varnosti in sorazmernosti ter prepovedi diskriminacije.
(
1
)	Jezik izvirnika: nemščina.
(
2
)	Polni naslov: Uredba (ES) št. 1907/2006 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 18. decembra 2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij (REACH) ter o ustanovitvi Evropske agencije za kemikalije in o spremembi Direktive 1999/45/ES ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (EGS) št. 793/93 in Uredbe Komisije (ES) št. 1488/94 ter Direktive Sveta 76/769/EGS in direktiv Komisije 91/155/EGS, 93/67/EGS, 93/105/ES in 2000/21/ES (UL L 396, str. 1 in naslednje). Dosedanje spremembe te uredbe so za ta primer brez pomena.
(
3
)	Glej dokument Sveta št. 13788/04 z dne 5. novembra 2004, str. 5, opomba 25.
(
4
)	Švedsko: monomerenhet.
(
5
)	Glej sodbo z dne 12. februarja 1998 v zadevi Blasi (C-346/95, Recueil, str. I-481, točka 19) in moje sklepne predloge z dne v zadevi Fonden Märzelisborg Lystbådehavn (C-428/02, ZOdl., str. I-1527, točka 16), za drugačno mnenje glej sklepne predloge generalnega pravobranilca Alberja z dne v zadevi Fazenda Pública (C-446/98, Recueil, str. I-11435, točka 71).
(
6
)	Glej npr. sodbe z dne 7. julija 1981 v zadevi Rewe-Handelsgesellschaft Nord in Rewe-Markt Steffen (158/80, Recueil, str. 1805, točke od 25 do 27); z dne v zadevi Komisija proti Svetu (45/86, Recueil, str. 1493, točka 9) in z dne v zadevi Nuova Agricast (C-390/06, ZOdl., str. I-2577, točke od 79 do 86).
(
7
)	Sodbi z dne 20. februarja 1997 v zadevi Komisija proti Daffixu (C-166/95 P, Recueil, str. I-983, točka 24) in z dne v zadevi Bertelsmann in Sony Corporation of America proti Impala (C-413/06 P, ZOdl., str. I-4951, točka 174).
(
8
)	Sodbe z dne 26. novembra 1981 v zadevi Michel proti Parlamentu (195/80, Recueil, str. 2861, točka 22), z dne v zadevi Španija proti Komisiji (C-351/98, Recueil, str, I-8031, točka 84), z dne v zadevi Mattila proti Svetu in Komisiji (C-353/01 P, Recueil, str. I-1073, točka 32), z dne v zadevi IPK-München proti Komisiji (C-199/01 P in C-200/01 P, Recueil, str. I-4627, točka 66) in z dne v zadevi Dansk Rørindustri in drugi proti Komisiji (C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P do C-208/02 P in C-213/02 P, ZOdl., str. I-5425, točka 463), kot tudi sodbi Sodišča prve stopnje z dne v zadevi Organisation des Modjahedines du peuple d'Iran proti Svetu (T-228/02, Zodl., str. II-4665, točka 139) in z dne v zadevi People's Mojahedin Organization of Iran proti Svetu (T-256/07, ZOdl., str. II-3019, točka 182).
(
9
)	V opombi 7 navedena sodba Daffix, točka 23.
(
10
)	Sodba z dne 12. marca 2002 v združenih zadevah Omega Air in drugi (C-27/00 in C-122/00, Recueil, str. I-2569, točki 46 in 47).
(
11
)	Sodbe z dne 9. julija 1981 v zadevi Gondrand in Garancini (169/80, Recueil, str. 1931, točka 17), z dne v zadevi Van Es Douane Agenten (C-143/93, Recueil, str. I-431, točka 27), z dne v zadevi Belgija proti Komisiji (C-110/03, ZOdl., str. I-2801, točka 30) in z dne v zadevi IATA in ELFAA (C-344/04, ZOdl., str. I-403, točka 68), glej tudi moje sklepne predloge z dne v zadevi Komisija proti Parlamentu in Svetu (C-299/05, ZOdl., str. I-8695, točka 55).
(
12
)	Glej zgornje točke 43 in naslednje.
(
13
)	Sodbe z dne 17. decembra 1970 v zadevi Köster, Berodt & Co. (25/70, Recueil, str. 1161, točka 21 in 22), z dne v zadevi Maizena in drugi (137/85, Recueil, str. 4587, točka 15), z dne v zadevi Fedesa in drugi (C-331/88, Recueil, str. I-4023, točka 13), v opombi 11 navedeno sodbo IATA in ELFAA, točka 79, sodbi z dne v zadevi Španija proti Svetu (C-310/04, ZOdl., str. I-7285, točka 97) in z dne v zadevi Viamex Agrar Handel (C-37/06 in C-58/06, ZOdl., str. I-69, točka 33).
(
14
)	Glej v tem smislu v opombi 13 omenjene sodbe Köster, Berodt & Co., točki 28 in 32, Fedesa in drugi, točka 13, in Viamex Agrar Handel, točka 35, kot tudi sodbi z dne 11. julija 1989 v zadevi Schräder HS Kraftfutter (265/87, Recueil, str. 2237, točka 21) in z dne v zadevi Jippes in drugi (C-189/01, Recueil, str. I-5689, točka 81).
(
15
)	Sodbi z dne 8. novembra 1979 v zadevi Denkavit (251/78, Recueil, str. 3369, točka 24) in z dne v zadevi Komisija proti Italiji (C-128/89, Recueil, str. I-3239, točka 23).
(
16
)	Sodbe z dne 13. februarja 1979 v zadevi Granaria (101/78, Recueil, str. 623, točka 4), z dne v zadevi Komisija proti BASF in drugim (C-137/92 P, Recueil, str. I-2555, točka 48), z dne v zadevi Komisija proti Grčiji (C-475/01, ZOdl., str. I-8923, točka 18) in z dne v zadevi Centre d'exportation du livre français (C-199/06, ZOdl., str. I-469, točka 59).
(
17
)	Sodba Sodišča prve stopnje z dne 26. aprila 2005 v združenih zadevah Sison proti Svetu (T-110/03, T-150/03 in T-405/03, Recueil, str. II-1429, točka 98), glej tudi Kokott, J., „Die Durchsetzung der Normenhierarchie im Gemeinschaftsrecht“, v: Müller, G. et al.: Festschrift für Günter Hirsch zum 65. Geburtstag, C. H. Beck, 2008, str. 122 in naslednja.
(
18
)	Sodbe z dne 12. decembra 2006 v zadevi Nemčija proti Parlamentu in Svetu (C-380/03, ZOdl., str. I-11573, točka 145). O okoljski politiki glej sodbi z dne v zadevi Safety Hi-Tech (C-284/95, Recueil, str. I-4301, točka 37) in z dne v zadevi Grčija proti Komisiji (C-86/03, ZOdl., str. I-10979, točka 88). Glej tudi Kokott (navedeno v opombi 17, str. 124 in naslednja).
(
19
)	Sodba z dne 17. julija 1997 v združenih zadevah SAM Schifffahrt in Stapf (C-248/95 in C-249/95, Recueil, str. I-4475, točka 24) in sodba Omega Air in drugi (navedena v opombi 10, točka 64).
(
20
)	Glej glede kmetijske politike v opombi 14 navedeno sodbo Schräder HS Kraftfutter, točka 22, v opombi 13 navedeno sodbo Fedesa in drugi, točka 14, v opombi 14 navedeno sodbo Jippes in drugi, točka 82, v opombi 13 navedeno sodbo Viamex Agrar Handel, točka 36, glede harmonizacije na notranjem trgu sodbe z dne 14. decembra 2004 v zadevi Arnold André (C-434/02, ZOdl., str. I-11825, točka 46) in v zadevi Swedish Match (C-210/03, ZOdl., str. I-11893, točka 48) in z dne v zadevi Alliance for Natural Health i.dr. (C-154/04 in C-155/04, ZOdl., str. I-6451, točka 52).
(
21
)	V opombi 14 navedena sodba Jippes in drugi, točka 83, in v opombi 13 navedena sodba Viamex Agrar Handel, točka 36.
(
22
)	Sodbe z dne 5. oktobra 1994 v zadevi Nemčija proti Svetu (C-280/93, Receuil, str. I-4973, točka 94 in naslednje), z dne v zadevi Združeno kraljestvo proti Svetu (C-84/94, Recueil, str. I-5755, točka 58 in naslednje), z dne v zadevi Nemčija proti Parlamentu in Svetu (C-233/94, Recueil, str. I-2405, točka 54 in naslednje), z dne v zadevi Emesa Sugar (C-17/98, Recueil, str. I-675, točka 53 in naslednje), z dne v zadevi British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco (C-491/01, Receuil, str. I-11453, točke 123, 126, 128 in naslednje, 132, 139 in 140), z dne v združenih zadevah ABNA in drugi (C-453/03, C-11/04, C-12/04 in C-194/04, ZOdl., str. I-10423, točki 69 in 83) in v opombi 11 navedeno sodbo IATA in ELFAA, točka 87. Glede preizkusa sorazmernosti pri utemeljevanju različnega obravnavanja glej sodbo z dne v zadevi Arcelor Atlantique in Lorraine in drugi (C-127/07, ZOdl., str. I-9895, točka 59).
(
23
)	V opombi 11 navedena sodba IATA in ELFAA, točki 88 in 89.
(
24
)	Glej v opombi 10 navedeno sodbo Omega Air in drugi, točka 72, in moje sklepne predloge z dne 1. februarja 2007 v zadevi Španija proti Lenzingu (C-525/04 P, ZOdl., str. I-9947, točka 71).
(
25
)	Glede odločb Komisije v zvezi s konkurenco in okoljem glej sodbe z dne 15. februarja 2005 v zadevi Komisija proti Tetra Lavalu (C-12/03 P, ZOdl., str. I-987, točka 39), z dne v zadevi Industrias Químicas del Vallés proti Komisiji (C-326/05 P, ZOdl., str. I-6557, točka 77), z dne v zadevi Španija proti Lenzingu (C-525/04 P, ZOdl., str. I-9947, točka 57), v opombi 7 navedeno sodbo Bertelsmann, točka 145, in z dne v zadevi Nizozemska proti Komisiji (C-405/07 P, ZOdl., str. I-8301, točka 55).
(
26
)	Sodbe z dne 5. maja 1998 v zadevi National Farmers’ Union in drugi (C-157/96, Recueil, str. I-2211, točka 63), z dne v zadevi Agrarproduktion Staebelow (C-504/04, ZOdl., str. I-679, točka 39) in z dne v zadevi Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers in Andibel (C-219/07, ZOdl., str. I-4475, točka 38).
(
27
)	Nesporno je, da so nekateri polimeri lahko nevarni. Komisija opozarja na Uredbo Komisije (ES) št. 1451/2007 z dne 4. decembra 2007 o drugi fazi desetletnega delovnega programa iz člena 16(2) Direktive 98/8/ES Evropskega parlamenta in Sveta o dajanju biocidnih pripravkov v promet (UL L 325, str. 3), v kateri so različni polimeri priznani kot učinkoviti biocidi. Tudi člen 12 Direktive Sveta 67/548/EGS z dne o približevanju zakonov in drugih predpisov v zvezi z razvrščanjem, pakiranjem in označevanjem nevarnih snovi (UL L 196, str. 1), ki ga je uvedla Direktiva Sveta 92/32/EGS z dne o sedmi spremembi Direktive 67/548/EGS (UL L 154, str. 1), in Direktiva Komisije 93/105/ES z dne o določitvi Priloge VII D, ki vsebuje informacije, potrebne za tehnično dokumentacijo iz člena 12 sedmič spremenjene Direktive Sveta 67/548/EGS (UL L 294, str. 21) kažeta, da je zakonodajalec v preteklosti štel polimere za dovolj tvegane, da je zahteval prijavo.
(
28
)	Glej točko 47 in naslednje.
(
29
)	Izjava Garya Doughertya, priloga 4 k predlogu za predhodno odločanje.
(
30
)	Glej točko 47 in naslednje.
(
31
)	Glej Leigh G. J. in drugi, „Principles of Chemical Nomenclature, A Guide to IUPAC Recommendations“, Blackwell Science, 1998, str. 104 in naslednje (http://old.iupac.org/publications/books/principles/principles_of_nomenclature.pdf). Zlasti pri polimerih se zdi, da jasno poimenovanje povzroča znatne težave.
(
32
)	Glej zapisnik G/TBT/M/41 z dne 12. junija 2008 o seji odbora STO za tehnične ovire v trgovini, točka 40.
(
33
)	Glej v zvezi s tem moje sklepne predloge z dne 13. marca 2008 v zadevi Commune de Mesquer (C-188/07, ZOdl., str. I-4501, točka 120).
(
34
)	Uredbi REACH med drugim ni tuje usmerjanje obveznosti registracije glede na enakost pri konkurenci. Čeprav bi za varstvo okolja in zdravja zadostovala ena registracija na snov, pa mora vsak proizvajalec in vsak uvoznik registrirati snov.
(
35
)	Glej npr. sodbi z dne 10. decembra 1987 v zadevi Nicolet Instrument (232/86, Recueil, str. 5025), z dne v zadevi Grčija proti Svetu (C-353/92, Recueil, str. I-3411, točka 50), v opombi 22 navedeno sodbo Nemčija proti Svetu, točka 92, in sodbo z dne v zadevi Španija proti Svetu (C-342/03, ZOdl., str. I-1975, točka 18).
(
36
)	Glej zlasti zapisnika G/TBT/M/44 z dne 10. junija 2008 o seji, točka 119 in naslednja (ZDA) in 140 (Japonska), in G/TBT/M/45 z dne o seji 1. in, točka 36 (Brazilija).
(
37
)	Sodbe z dne 23. novembra 1999 v zadevi Portugalska proti Svetu (C-149/96, Recueil, str. I-8395, točka 47), z dne v zadevi Van Parys (C-377/02, ZOdl., str. I-1465, točka 39) in z dne v zadevi FIAMM in FIAMM Technologies proti Svetu in Komisiji (C-120/06 P in C-121/06 P, ZOdl., str. I-6531, točka 111).
(
38
)	Glede carinske oprostitve, ki se uporablja le, če ni vpliva na proizvodnjo v Skupnosti, glej v opombi 35 navedeno sodbo Nicolet Instrument.
(
39
)	http://guidance.echa.europa.eu/docs/guidance_document/polymers_en.pdf. Maj 2008.
(
40
)	Guidance, str. 9.
(
41
)	Glej točko 21.
(
42
)	V opombi 11 navedena sodba IATA in ELFAA, točka 95, sodbi z dne 12. septembra 2006 v zadevi Eman in Sevinger (C-300/04, ZOdl., str. I-8055, točka 57) in z dne v zadevi Lindorfer proti Svetu (C-227/04 P, ZOdl., str. I-6767, točka 63).
(
43
)	V opombi 22 navedena sodba Arcelor Atlantique in Lorraine in drugi, točka 47.
(
44
)	Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca Poiaresa Madura z dne 3. aprila 2008 v zadevi Huber (C-524/06, ZOdl., str. I-9705, točka 7) in moje sklepne predloge z dne v zadevi Parlament proti Svetu (C-540/03, ZOdl., str. I-5769, točka 107, z dodatnimi sklici).
(
45
)	Glej zgoraj točka 69. Glede upoštevanja polja proste presoje v zvezi s prepovedjo diskriminacije glej sodbo z dne 13. aprila 2000 v zadevi Karlsson in drugi (C-292/97, Recueil, str. I-2737, točki 35 in 49), v opombi 43 navedeno sodbo Lindorfer, točka 78, in v opombi 22 navedeno sodbo Arcelor Atlantique in Lorraine in drugi, točka 57.
(
46
)	V opombi 22 navedena sodba Arcelor Atlantique in Lorraine in drugi, točka 58.
(
47
)	V opombi 22 navedena sodba Arcelor Atlantique in Lorraine in drugi, točka 59.