ARREST VAN HET HOF (Tweede kamer)
17 november 2022 (*)
„Hogere voorziening – Staatssteun – Artikel 107, lid 1, VWEU – Besluit van de Europese Commissie betreffende compensaties voor Sardijnse luchthavens voor openbaredienstverplichtingen – Aanwezigheid van onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare staatssteun die de Italiaanse Republiek via luchthavenexploitanten aan luchtvaartmaatschappijen heeft verleend – Begrip ‚staatssteun’ – Bewijs dat er sprake is van een voordeel – Vaststelling van het bedrag ervan – Beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie – Toepasselijkheid en toepassing – Criterium van de particuliere afnemer van goederen of diensten – Voorwaarden – Bewijslast”
In de gevoegde zaken C‑331/20 P en C‑343/20 P,
betreffende twee hogere voorzieningen krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 22 en 23 juli 2020,
Volotea SA, gevestigd te Barcelona (Spanje), vertegenwoordigd door M. Carpagnano, avvocato, en M. Nordmann, Rechtsanwalt,
rekwirante in zaak C‑331/20 P,
easyJet Airline Co. Ltd, gevestigd te Luton (Verenigd Koninkrijk), vertegenwoordigd door A. Manzaneque Valverde en J. Rivas Andrés, abogados,
rekwirante in zaak C‑343/20 P,
andere partij in de procedure:
Europese Commissie, vertegenwoordigd door D. Grespan, S. Noë, L. Armati en D. Recchia als gemachtigden,
verweerster in eerste aanleg,
wijst
HET HOF (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: A. Prechal, kamerpresident, M. L. Arastey Sahún, F. Biltgen, N. Wahl en J. Passer (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: T. Ćapeta,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 7 april 2022,
het navolgende
Arrest
1        Met hun respectieve hogere voorziening verzoeken Volotea SA en easyJet Airline Co. Ltd (hierna: „easyJet”) om vernietiging van de arresten van het Gerecht van de Europese Unie van 13 mei 2020, Volotea/Commissie (T‑607/17, EU:T:2020:180; hierna: „arrest T‑607/17”), en 13 mei 2020, easyJet Airline/Commissie (T‑8/18, EU:T:2020:182; hierna: „arrest T‑8/18”) (hierna samen: „bestreden arresten”), waarbij deze rechterlijke instantie het beroep van Volotea respectievelijk easyJet tot nietigverklaring van besluit (EU) 2017/1861 van de Europese Commissie van 29 juli 2016 inzake staatssteun SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italië – Compensatie voor Sardijnse luchthavens voor openbaredienstverplichtingen (DAEB) (PB 2017, L 268, blz. 1; hierna: „litigieus besluit”) heeft verworpen.
Voorgeschiedenis van de gedingen
2        De voorgeschiedenis van de gedingen, zoals uiteengezet in de bestreden arresten en in het litigieuze besluit, kan ten behoeve van het onderhavige arrest worden samengevat als volgt.
Litigieuze maatregelen
3        Het eiland Sardinië (Italië) telde in 2010 vijf luchthavens, waaronder die van Cagliari-Elmas (Italië) en Olbia (Italië).
4        De luchthaven van Cagliari-Elmas wordt geëxploiteerd door So.G.Aer SpA (hierna: „Sogaer”), een vennootschap waarvan het kapitaal van 2010 tot en met 2013 (hierna: „tijdvak 2010-2013”) voor meer dan 90 % in handen was van de kamer van koophandel van Cagliari, een openbaar lichaam dat niet onder toezicht staat van de Regione autonoma della Sardegna (autonome regio Sardinië, Italië) (hierna: „autonome regio”). De luchthaven van Olbia werd in dezelfde periode geëxploiteerd door Geasar SpA, een vennootschap waarvan het kapitaal voor bijna 80 % in handen was van een particuliere vennootschap, Meridiana SpA.
Wet nr. 10/2010
5        Op 13 april 2010 heeft de autonome regio legge regionale n. 10 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (regionale wet nr. 10 – maatregelen ter ontwikkeling van het luchtvervoer) (Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna
nr. 12 van 16 april 2010; hierna: „wet nr. 10/2010”) vastgesteld. Artikel 3 daarvan luidde:
„1.      Met het oog op de versterking en ontwikkeling van het luchtvervoer als dienst van algemeen economisch belang, mede door de luchtverbindingen minder seizoensgebonden te maken overeenkomstig mededeling 2005/C 312/01 van de Commissie [van 9 december 2005] inzake communautaire richtsnoeren voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven [(PB 2005, C 312, blz. 1)], mogen de luchthavens op het eiland worden gefinancierd voor een bedrag van 19 700 000 EUR voor het jaar 2010 en een bedrag van 24 500 000 EUR voor elk van de jaren 2011 tot en met 2013.
2.      De criteria, de aard en de duur van het vervoersaanbod, alsmede de richtsnoeren voor de opstelling van activiteitenplannen door de luchthavenbeheersmaatschappijen [...] worden vastgesteld bij resolutie van de regionale uitvoerende macht [...].
3.      De in lid 2 bedoelde resolutie en de activiteitenplannen, met inbegrip van die welke reeds zijn vastgesteld door de luchthavenbeheerder op de datum van inwerkingtreding van deze wet, vergezeld van de overeenkomstige handelingen en overeenkomsten, worden gefinancierd indien zij zijn opgesteld overeenkomstig de criteria, de aard en de duur van het vervoersaanbod, en de in lid 2 bedoelde richtsnoeren, en vooraf voor een bindend advies aan de bevoegde commissie worden voorgelegd.”
Uitvoeringshandelingen van artikel 3 van wet nr. 10/2010
6        De uitvoerende macht van de autonome regio heeft verschillende handelingen vastgesteld ter uitvoering van artikel 3 van wet nr. 10/2010, met name deliberazione della Giunta regionale n. 29/36 (besluit nr. 29/36 van de regionale raad) van 29 juli 2010 (hierna: „regionaal besluit nr. 29/36”), deliberazione della Giunta regionale n. 43/37 (besluit nr. 43/37 van de regionale raad) van 6 december 2010 (hierna: „regionaal besluit nr. 43/37”), en deliberazione della Giunta regionale n. 52/117 (besluit nr. 52/117 van de regionale raad) van 23 december 2011 (hierna: „regionaal besluit nr. 52/117”) (hierna samen met artikel 3 van wet nr. 10/2010: „litigieuze maatregelen”).
7        In deze uitvoeringshandelingen zijn drie soorten activiteiten omschreven waarvoor de luchthavenexploitanten van de autonome regio financiering konden verkrijgen voor het tijdvak 2010-2013, namelijk:
–        „toename van het luchtverkeer door luchtvaartmaatschappijen” (activiteit 1), welke activiteit wordt omschreven als het opzetten van commerciële strategieën en verrichten van luchtvervoerdiensten die bedoeld zijn om, en erin bestaan, de toeristenstroom minder seizoensgebonden te maken, het aantal luchtverbindingen te verhogen, de vluchtfrequentie op te voeren en de capaciteit voor ontvangst en vervoer van passagiers te versterken;
–        „promotie van Sardinië als toeristische bestemming door luchtvaartmaatschappijen” (activiteit 2), welke activiteit wordt omschreven als het verrichten van marketing- en reclamediensten waardoor het aantal passagiers toeneemt en het bedieningsgebied van de luchthavens op het eiland wordt uitgebreid;
–        „verdere promotieactiviteiten die namens de [autonome] regio door luchthavenexploitanten aan andere externe dienstverleners dan de luchtvaartmaatschappijen worden toegewezen” (activiteit 3).
8        Bovendien is in het in punt 6 van het onderhavige arrest genoemde regionale besluit nr. 29/36 met name gepreciseerd dat de algemene doelstellingen van de maatregelen van artikel 3 van wet nr. 10/2010 waren om de economische, sociale en territoriale samenhang van het eiland Sardinië te versterken en om de ontwikkeling van de lokale economie, het toerisme en de cultuur aldaar te bevorderen. Deze algemene doelstellingen moesten zelf in de praktijk worden verwezenlijkt en geconcretiseerd door middel van de tussentijdse doelstellingen het luchtvervoer van en naar de verschillende luchthavens op het eiland te ontwikkelen en te intensiveren, in het bijzonder door de frequentie en de capaciteit van de vluchten tijdens de tussenseizoenen en het winterseizoen te verhogen en nieuwe luchtverbindingen aan te bieden.
9        Ten slotte zijn in dat besluit de criteria, de aard en de duur omschreven van de vervoersdiensten waarvoor voor het tijdvak 2010-2013 financiering kon worden verleend en bevat het de richtsnoeren betreffende de activiteitenplannen die publieke of particuliere entiteiten die de verschillende luchthavens op het eiland exploiteren (hierna: „luchthavenexploitanten”) moeten opstellen en die de autonome regio vervolgens moet goedkeuren, alvorens een dergelijke financiering kon worden toegekend. Voor de uitvoering van deze activiteitenplannen zelf moesten deze luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen met elkaar overeenkomsten sluiten.
10      In het bijzonder blijkt uit dat besluit dat in die activiteitenplannen, wat de toename van het luchtverkeer door luchtvaartmaatschappijen betreft (activiteit 1), routes van nationaal of internationaal strategisch belang moesten worden aangeduid en dat daarin de jaarlijkse doelstellingen moesten worden vastgelegd die vanuit het oogpunt van elke betrokken luchthavenexploitant haalbaar leken voor wat betreft de uit te voeren vluchten, het aantal te vervoeren passagiers en nieuw te openen luchtverbindingen. Aangaande voorts de promotie van het eiland Sardinië als toeristische bestemming door luchtvaartmaatschappijen (activiteit 2), moest in diezelfde activiteitenplannen worden omschreven welke specifieke marketing- en reclamediensten verricht moesten worden opdat het aantal vervoerde passagiers zou toenemen en het bedieningsgebied van de betrokken luchthaven zou worden uitgebreid. In beide gevallen moesten de betrokken activiteitenplannen worden gestaafd met economische en financiële prognoses van de winst die de te verrichten diensten zouden opleveren.
11      Daarnaast blijkt uit de regionale besluiten nr. 43/37 en nr. 52/117 dat de autonome regio, na goedkeuring van de betrokken activiteitenplannen, de in artikel 3 van wet nr. 10/2010 bedoelde overheidsmiddelen moest verdelen door vast te stellen welk bedrag de luchthavenexploitanten die om toekenning van die middelen hadden verzocht elk uit haar begroting zouden krijgen.
12      In dit verband is in deze besluiten in het bijzonder bepaald dat de aan elke betrokken luchthavenexploitant toe te kennen financiering het verschil moest dekken tussen enerzijds de kosten die de verschillende door die luchthavenexploitant met het oog op de uitvoering van zijn activiteitenplan geselecteerde luchtvaartmaatschappijen moesten maken om hun in de overeenkomst tussen de partijen opgenomen verplichtingen jegens die exploitant na te komen en anderzijds de opbrengst van de tickets die deze luchtvaartmaatschappijen elk aan hun respectieve passagiers verkochten. Verder moest deze financiering in drie tranches worden toegekend, de eerste als voorschot, de tweede als tussentijdse betaling en de derde als saldo dat pas kon worden betaald na controle van de verrichte diensten, de bereikte resultaten en de gemaakte kosten. Ten slotte was bepaald dat de autonome regio en de luchthavenexploitanten in het kader van hun respectieve bevoegdheden waarborgen zouden bieden voor zowel de controle op deze diensten als het toezicht op de prestaties van de luchtvaartmaatschappijen die deze diensten verrichtten. Deze controle en dit toezicht konden met name leiden tot sancties ingeval de verschillende jaarlijkse doelstellingen niet werden bereikt die gehaald moesten worden door de luchtvaartmaatschappijen die met de luchthavenexploitanten overeenkomsten hadden gesloten voor het verrichten van luchtvervoer-, marketing- of reclamediensten, en tot de terugvordering van compensatie aan deze luchtvaartmaatschappijen die, gelet op de daadwerkelijk door hen gemaakte kosten, eventueel te veel was uitbetaald.
Uitvoering van de litigieuze maatregelen ten aanzien van Volotea en easyJet
13      De luchthavenexploitanten die in aanmerking wensten te komen voor de bij de litigieuze maatregelen ingevoerde regeling, waaronder Sogaer op de luchthaven van Cagliari-Elmas en Geasar op die van Olbia, hebben deze regeling uitgevoerd door een reeks overeenkomsten te sluiten met een breed scala aan luchtvaartmaatschappijen, waaronder zowel zogenoemde „traditionele maatschappijen”, als „lowcostmaatschappijen” en „chartermaatschappijen” waartoe onder meer Volotea en easyJet behoorden.
–       Situatie van Volotea
14      Volotea is een in Spanje gevestigde luchtvaartmaatschappij die een netwerk van korteafstandsverbindingen exploiteert van en naar een aantal luchthavens in de Europese Unie, waaronder die van Cagliari-Elmas en Olbia.
15      Nadat Geasar in haar hoedanigheid van exploitant van de luchthaven van Olbia een oproep had gepubliceerd om belangstelling kenbaar te maken, heeft Volotea een plan voor de exploitatie en ontwikkeling van luchtverbindingen van en naar deze luchthaven, alsook een programma voor marketing- en reclamediensten ingediend.
16      Na dit exploitatieplan en dit programma te hebben onderzocht, heeft Geasar bij de autonome regio activiteitenplannen voor 2010 en voor het tijdvak 2011-2013 ingediend, samen met de overeenkomstige financieringsaanvragen. Bij de regionale besluiten nr. 43/37 en nr. 52/117 heeft de autonome regio deze activiteitenplannen goedgekeurd en de aan Geasar voor 2010 en voor het tijdvak 2011-2013 toegekende bedragen vastgesteld.
17      Op 4 april 2012 en 31 maart 2013 hebben Geasar en Volotea twee overeenkomsten gesloten op grond waarvan Volotea luchtverbindingen exploiteerde naar Bordeaux (Frankrijk), Genua (Italië), Nantes (Frankrijk), Palermo (Italië) en Venetië (Italië), alsook marketing- en reclamediensten verrichtte voor de invoering van nieuwe luchtverbindingen en zorgde voor capaciteitsuitbreiding voor ontvangst en vervoer van passagiers.
18      Bovendien heeft Volotea, in reactie op een door Sogaer in haar hoedanigheid van exploitant van de luchthaven van Cagliari-Elmas gedane kennisgeving, een plan voor de exploitatie en ontwikkeling van vliegroutes van en naar deze luchthaven, alsook een programma voor marketing- en reclamediensten ingediend.
19      Na dit exploitatieplan en dit programma te hebben onderzocht, heeft Sogaer bij de autonome regio activiteitenplannen voor 2010 en voor het tijdvak 2011-2013 ingediend, samen met de overeenkomstige financieringsaanvragen. Bij de regionale besluiten nr. 43/37 en nr. 52/117 heeft de autonome regio deze activiteitenplannen goedgekeurd en het bedrag van de aan Sogaer voor 2010 en voor het tijdvak 2011-2013 toegekende financiering vastgesteld.
20      Op 26 februari 2012 hebben Sogaer en Volotea een overeenkomst gesloten die betrekking had op marketingdiensten voor de invoering van nieuwe vliegroutes alsook op capaciteitsuitbreiding voor ontvangst en vervoer van passagiers.
–       Situatie van easyJet
21      EasyJet is een in het Verenigd Koninkrijk gevestigde luchtvaartmaatschappij die een netwerk van korteafstandsverbindingen exploiteert van en naar luchthavens in de Unie, waaronder die van Cagliari-Elmas en Olbia.
22      Nadat Geasar in haar hoedanigheid van exploitant van de luchthaven van Olbia een oproep had gepubliceerd om belangstelling kenbaar te maken, heeft easyJet een plan voor de exploitatie en ontwikkeling van luchtverbindingen van en naar deze luchthaven, alsook een programma voor marketing- en reclamediensten ingediend.
23      Nadat dit exploitatieplan en dit programma waren onderzocht, Geasar de in punt 16 van dit arrest bedoelde activiteitenplannen had gepresenteerd en de autonome regio deze laatste plannen had goedgekeurd, hebben Geasar en easyJet drie overeenkomsten gesloten op grond waarvan easyJet zich ertoe verplichtte om ten eerste rechtstreekse luchthavenverbindingen in stand te houden of aan te bieden tussen Olbia en Bazel (Zwitserland), Berlijn-Schönefeld (Duitsland), Bristol (Verenigd Koninkrijk), Genève (Zwitserland), Londen-Gatwick (Verenigd Koninkrijk), Lyon (Frankrijk), Madrid-Barajas (Spanje), Milaan-Malpensa (Italië) en Parijs-Orly (Frankrijk) en de passagiersdoelstellingen te behalen, en ten tweede uitvoering te geven aan een programma voor marketing- en reclamediensten. De eerste overeenkomst werd op 17 maart 2011 ondertekend en bestreek de periode van 28 maart 2010 tot 27 maart 2011. De tweede, die op 25 januari 2012 werd ondertekend, betrof de periode van 27 maart 2011 tot en met 30 maart 2013. De derde op 1 maart 2013 ondertekende overeenkomst bestreek de periode van 27 maart 2013 tot en met 30 maart 2014.
24      Bovendien heeft easyJet in reactie op een door Sogaer in haar hoedanigheid van exploitant van de luchthaven van Cagliari-Elmas gedane kennisgeving een plan voor de exploitatie en ontwikkeling van vliegroutes van en naar deze luchthaven, alsook een programma voor marketing- en reclamediensten ingediend.
25      Nadat dit exploitatieplan en dit programma waren onderzocht, Sogaer de in punt 19 van dit arrest bedoelde activiteitenplannen had gepresenteerd en de autonome regio deze laatste plannen had goedgekeurd, hebben Sogaer en easyJet een overeenkomst voor het tijdvak van 29 maart 2010 tot en met 28 maart 2013 gesloten op grond waarvan easyJet zich ertoe verplichtte om ten eerste rechtstreekse luchthavenverbindingen in stand te houden of aan te bieden tussen Cagliari-Elmas en Bazel, Berlijn-Schönefeld, Genève en Londen-Stansted (Verenigd Koninkrijk) en de passagiersdoelstellingen te behalen, en ten tweede marketing- en reclamediensten te verrichten.
Litigieus besluit
26      Op 30 november 2011 heeft de Italiaanse Republiek wet nr. 10/2010 overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU aangemeld bij de Europese Commissie.
27      Per brief van 23 januari 2013 informeerde de Commissie de Italiaanse Republiek over haar besluit om ten aanzien van de in wet nr. 10/2010 vastgestelde regeling de formele onderzoeksprocedure in te leiden waarin artikel 108, lid 2, VWEU voorziet. Op 30 mei 2013 is dit besluit bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (PB 2013, C 152, blz. 30) en heeft de Commissie de belanghebbenden verzocht hun eventuele opmerkingen over die regeling kenbaar te maken. In antwoord op dit verzoek hebben verschillende belanghebbenden, waaronder Volotea en easyJet, meermaals schriftelijke opmerkingen bij de Commissie ingediend.
28      Op 29 juli 2016 heeft de Commissie het litigieuze besluit vastgesteld. Artikel 1 van het dispositief daarvan luidt als volgt:
„1.      De regeling die Italië heeft ingevoerd bij [wet nr. 10/2010] behelst geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, [VWEU] ten gunste van [Sogaer] en [Geasar].
2.      De regeling die Italië heeft ingevoerd bij wet [nr.] 10/2010, behelst staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, [VWEU] ten gunste van [vijftien luchtvaartmaatschappijen, waaronder Volotea en easyJet], in zoverre dat die betrekking heeft op de activiteiten van die luchtvaartmaatschappijen op de luchthaven van Cagliari-Elmas en de luchthaven van Olbia.
3.      De in lid 2 bedoelde staatssteun is door Italië uitgevoerd in strijd met artikel 108, lid 3, [VWEU].
4.      De in lid 2 bedoelde staatssteun is onverenigbaar met de interne markt.”
29      De artikelen 2 tot en met 4 van dit besluit verplichten de Italiaanse Republiek met name ertoe om de in artikel 1 van dit besluit bedoelde steun onverwijld en daadwerkelijk van de begunstigden terug te vorderen en de Commissie een reeks inlichtingen over die terugvordering te verstrekken.
30      Uit de overwegingen 394 tot en met 406 van het litigieuze besluit blijkt dat de litigieuze maatregelen volgens de Commissie in essentie om twee redenen niet konden worden aangemerkt als staatssteun ten gunste van de betrokken luchthavenexploitanten. Ten eerste konden deze exploitanten niet worden beschouwd als „rechtstreekse begunstigden” van een voordeel dat op grond van de bij die maatregelen ingevoerde staatssteunregeling was toegekend, aangezien zij de jure en de facto als „tussenpersonen” voor rekening van de autonome regio hadden gehandeld en alle overheidsmiddelen die deze regio op grond van die regeling had aangewend, hadden overgedragen aan de luchtvaartmaatschappijen waarmee zij contractueel verbonden waren. In de tweede plaats konden zij evenmin worden geacht een „indirect voordeel” uit hoofde van die regeling te hebben genoten, aangezien zij enkel hadden geprofiteerd van daardoor ontstane „louter secundaire economische effecten”, die „vergelijkbaar” waren met de effecten waarvan ondernemingen in andere op toerisme gerichte economische sectoren voordeel hadden.
31      De Commissie heeft de litigieuze maatregelen daarentegen gekwalificeerd als staatssteun die ten goede is gekomen aan de in artikel 1 van het litigieuze besluit bedoelde luchtvaartmaatschappijen.
32      In dit verband heeft de Commissie met name vastgesteld dat deze maatregelen het gevolg waren van een wet waarin was bepaald dat aan de exploitanten van bepaalde luchthavens op het eiland Sardinië overheidsmiddelen zouden worden toegekend en dat deze overheidsmiddelen daarna zouden worden gebruikt om overeenkomsten te financieren die deze luchthavenexploitanten zouden sluiten met luchtvaartmaatschappijen in het kader van een regeling waarvan de belangrijkste onderdelen in de genoemde wet waren vastgelegd en aan het toezicht van de autonome regio waren onderworpen. Voor de Commissie zijn deze onderdelen de reden geweest om vast te stellen dat er sprake was van overheidsmiddelen (overwegingen 355‑361).
33      Voorts heeft de Commissie in essentie geoordeeld dat die maatregelen de luchtvaartmaatschappijen een subsidie verleenden die een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormde dat niet hoefde te worden getoetst aan het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie (overwegingen 362‑388).
34      Bovendien was de Commissie in het litigieuze besluit van mening dat de aldus aan de luchtvaartmaatschappijen verleende staatssteun onrechtmatig was (overwegingen 407‑409) en onverenigbaar was met de interne markt (overwegingen 410‑421).
Arrest T‑607/17
35      Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 6 september 2017, heeft Volotea beroep ingesteld tot gedeeltelijke nietigverklaring van het litigieuze besluit, voor zover het betrekking had op staatssteun die zij zou hebben genoten op grond van de bij wet nr. 10/2010 ingevoerde regeling.
36      Ter ondersteuning van haar vorderingen heeft Volotea vijf middelen aangevoerd waarvan in essentie het eerste betrekking had op schending van artikel 107, lid 1, VWEU, het tweede op schending van artikel 107, lid 3, VWEU, het derde op onrechtmatigheid van het tot de Italiaanse Republiek gerichte bevel tot terugvordering, het vierde op niet-nakoming van de zorgvuldigheidsplicht van de Commissie bij het verloop van de aan de vaststelling van het litigieuze besluit voorafgaande procedure en het vijfde op een gebrekkige en tegenstrijdige motivering.
37      In arrest T‑607/17 heeft het Gerecht geoordeeld dat geen van deze middelen gegrond was en heeft het bijgevolg het beroep in zijn geheel verworpen.
Arrest T‑8/18
38      Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 11 januari 2018, heeft easyJet beroep ingesteld tot nietigverklaring van het litigieuze besluit in haar geheel of, subsidiair, voor zover het betrekking had op staatssteun die zij zou hebben genoten op grond van de bij wet nr. 10/2010 ingevoerde regeling.
39      Ter ondersteuning van haar vorderingen heeft easyJet zes middelen aangevoerd, waarvan in essentie de eerste drie betrekking hadden op schending van artikel 107, lid 1, VWEU, het vierde op schending van artikel 107, lid 3, VWEU, het vijfde op schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen en het zesde op een ontoereikende en tegenstrijdige motivering.
40      In arrest T‑8/18 heeft het Gerecht in de eerste plaats geoordeeld dat dit beroep slechts ontvankelijk was voor zover het strekte tot nietigverklaring van het litigieuze besluit voor zover dit betrekking had op easyJet. In de tweede plaats heeft deze rechterlijke instantie geoordeeld dat geen van de door easyJet aangevoerde middelen gegrond was. Bijgevolg heeft het Gerecht het beroep in zijn geheel verworpen.
Conclusies van partijen en procedure bij het Hof
41      Met haar hogere voorziening in zaak C‑331/20 P verzoekt Volotea het Hof:
–        arrest T‑607/17 te vernietigen;
–        het litigieuze besluit nietig te verklaren voor zover het op haar betrekking heeft of, subsidiair, de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht, en
–        de Commissie te verwijzen in de kosten die zijn gemaakt in eerste aanleg en in hogere voorziening.
42      Met haar hogere voorziening in zaak C‑343/20 P verzoekt easyJet het Hof:
–        arrest T‑8/18 te vernietigen;
–        het litigieuze besluit nietig te verklaren voor zover het op haar betrekking heeft of, subsidiair, de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht, en
–        de Commissie te verwijzen in de kosten die zijn gemaakt in eerste aanleg en in hogere voorziening.
43      De Commissie verzoekt het Hof beide hogere voorzieningen af te wijzen en Volotea en easyJet te verwijzen in de kosten.
44      Bij brieven van 12 februari 2021 is partijen in de onderhavige zaken verzocht hun opmerkingen in te dienen over een eventuele voeging van deze zaken, aan welk verzoek zij binnen de gestelde termijn hebben voldaan.
45      Bij beslissing van 22 februari 2021 zijn deze zaken, de rechter-rapporteur en de advocaat-generaal gehoord, gevoegd voor de mondelinge behandeling en de beslissing van het Hof.
46      Op 10 juni 2021 is partijen in de onderhavige zaken verzocht schriftelijk te antwoorden op een aantal vragen van het Hof, hetgeen zij binnen de daartoe gestelde termijn hebben gedaan.
Hogere voorzieningen
47      Ter ondersteuning van haar hogere voorziening voert Volotea vijf middelen aan, die in essentie betrekking hebben op, ten eerste, onjuiste rechtsopvattingen bij de uitlegging en de toepassing van, in het onderhavige geval, artikel 107, lid 1, VWEU, ten tweede, onjuiste rechtsopvattingen bij de uitlegging en de toepassing van artikel 107, lid 3, VWEU, ten derde, een onjuiste rechtsopvatting bij de toepassing van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, ten vierde, een onjuiste rechtsopvatting bij de beoordeling van de eerbiediging van de in artikel 296, lid 2, VWEU neergelegde motiveringsplicht en, ten vijfde, schending van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte zoals vastgelegd in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
48      Het eerste van deze vijf middelen bestaat uit vier afzonderlijke grieven, die respectievelijk betrekking hebben op de uitlegging en de toepassing in het onderhavige geval van de – voor de vraag of er kan worden gesproken van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU doorslaggevende – voorwaarden met betrekking tot het bestaan van een voordeel, de selectiviteit van dat voordeel, het bestaan van overheidsmiddelen en de verstoring van de mededinging.
49      Op haar beurt voert easyJet vier middelen aan die in essentie betrekking hebben op onjuiste rechtsopvattingen bij de uitlegging en toepassing in het onderhavige geval van de voorwaarde inzake het bestaan van een voordeel als bedoeld in artikel 107, lid 1, VWEU.
50      Gelet op de zeer grote mate van overeenstemming van voorwerp en inhoud ervan, zullen de eerste grief van het eerste middel in zaak C‑331/20 P en de vier middelen in zaak C‑343/20 P samen worden onderzocht.
Argumenten van partijen
Eerste grief van het eerste middel in zaak C‑331/20 P
51      In de eerste plaats betoogt Volotea in essentie dat het Gerecht de voorwaarde inzake het bestaan van een voordeel als vastgelegd in artikel 107, lid 1, VWEU onjuist heeft uitgelegd en de feiten van de onderhavige zaak in het licht van die voorwaarde juridisch onjuist heeft gekwalificeerd door in de punten 102 tot en met 110 van arrest T‑607/17 te oordelen dat de luchthavenexploitanten waarmee zij overeenkomsten voor het verrichten van luchtvervoer-, marketing- en reclamediensten heeft gesloten, niet konden worden geacht een door de autonome regio toegekend voordeel te hebben genoten, aangezien zij enkel als voor haar rekening handelende tussenpersonen waren opgetreden. Zoals blijkt uit de feitelijke vaststellingen die het Gerecht zelf in de punten 92 en 169 van dat arrest heeft gedaan, beschikten deze luchthavenexploitanten in het kader van de uitvoering van de bij de litigieuze maatregelen ingestelde regeling bij de keuze van de luchtvaartmaatschappijen waarmee zij overeenkomsten voor het verrichten van diensten wilden sluiten en bij de invulling van de aan hen als tegenprestatie voor het verrichten van die diensten te betalen vergoeding immers over een beoordelingsmarge zonder dienaangaande te worden gecontroleerd door de autonome regio. Anders dan het Gerecht in de punten 103, 115, 104, 116 en 120 van dat arrest heeft geoordeeld, was het voor die luchthavenexploitanten bovendien economisch en commercieel van belang om die overeenkomsten te sluiten – namelijk doordat het zou leiden tot meer activiteit op en een grotere aantrekkelijkheid van de luchthavens van Cagliari-Elmas en Olbia – en was de financiering met de eigen middelen van de betrokken exploitanten, te weten Sogaer en Geasar althans gedeeltelijk verzekerd.
52      In de tweede plaats heeft het Gerecht blijk gegeven van verschillende onjuiste rechtsopvattingen door in de punten 116 tot en met 121 en 124 tot en met 151 van arrest T‑607/17 te oordelen dat de vraag of Volotea een door de autonome regio toegekend voordeel had genoten, moest worden beoordeeld aan de hand van het criterium van de particuliere afnemer van goederen of diensten en niet aan de hand van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie.
53      Om te beginnen vormt het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie immers het algemene criterium aan de hand waarvan de vraag of een bepaalde gedraging van de overheid een voordeel biedt aan of meer ondernemingen, beantwoord moet worden, en wel ook wanneer die gedraging, zoals in het onderhavige geval, bestaat in het verwerven van goederen of diensten. Anders dan het Gerecht in de punten 116 tot en met 121 en 124 tot en met 131 van arrest T‑607/17 heeft geoordeeld, had dit beginsel in het onderhavige geval dus zelfs kunnen en, meer nog, moeten worden toegepast, indien de autonome regio doelstellingen van openbaar beleid nastreefde en zij daartoe heeft gehandeld door tussenkomst van luchthavenexploitanten die zelf niet noodzakelijkerwijs allemaal overheidsinstanties zijn. Concreet heeft die autonome regio door middel van de litigieuze maatregelen getracht via de juridisch bevoegde publieke of particuliere instanties luchtdiensten van of naar Sardinië aan te schaffen en marketing- en reclamediensten te verwerven die tot doel en tot gevolg hebben dat deze bestemming wordt bevorderd, hetgeen een gedraging met een economische dimensie vormt.
54      Vervolgens is er ook kritiek mogelijk op het criterium van de particuliere afnemer van goederen of diensten, dat het Gerecht in de punten 131 tot en met 136 van arrest T‑607/17 heeft gehanteerd waar het heeft geoordeeld dat moest worden nagegaan of was voldaan aan twee voorwaarden betreffende, ten eerste, het bestaan van een reële behoefte aan goederen of diensten bij de afnemer ervan, en, ten tweede, de uitvoering van een open, transparante en niet-discriminerende aanbestedingsprocedure. De uitlegging die het Gerecht daaraan heeft gegeven, is immers in strijd met artikel 107, lid 1, VWEU, dat in het bijzonder geen automatisch verband legt tussen het achterwege laten van een aanbestedingsprocedure en het bestaan van een voordeel in de zin van die bepaling.
55      Bovendien is dit criterium, gesteld al dat het van toepassing is en correct is uitgelegd, in het onderhavige geval in de punten 137 tot en met 151 van arrest T‑607/17 onjuist toegepast. Ondanks de beknopte, oppervlakkige en niet-onderbouwde beweringen van het Gerecht ter zake, had de autonome regio immers een reële behoefte aan luchtvervoerdiensten en marketing- en reclamediensten. Hoe dan ook, indien de Commissie niet aantoont dat een overheidsinstantie die als particuliere afnemer van goederen of diensten optreedt, geen reële behoefte aan die goederen of diensten heeft, moet ervan worden uitgegaan dat die behoefte wel degelijk bestaat. Anders dan het Gerecht heeft geoordeeld is bovendien op initiatief van de luchthavenexploitanten een procedure gevolgd waarbij ertoe werd opgeroepen om blijken van belangstelling in te dienen, welke procedure even doeltreffend was als een aanbestedingsprocedure.
56      Ten slotte heeft het Gerecht in de punten 105, 120, 143 en 144 van arrest T‑607/17 ongerechtvaardigde bewijsvereisten aan Volotea opgelegd, door haar herhaaldelijk en beslissend te verwijten dat zij in gebreke bleef bij de bewijsvoering tot staving van haar beweringen dat de autonome regio geen voordeel had ontvangen, terwijl het in de eerste plaats de taak van de Commissie was om noodzakelijke en voldoende bewijzen over te leggen om het bestaan van een dergelijk voordeel aan te tonen, hetgeen deze instelling in het litigieuze besluit niet heeft gedaan.
57      In de derde en laatste plaats stelt Volotea dat het Gerecht met zijn redenering betreffende het bestaan van een voordeel, zoals het deze heeft ontwikkeld in de punten 122 tot en met 145 van arrest T‑607/17, zijn bevoegdheden heeft overschreden. Deze rechter heeft zich niet gehouden aan de grenzen die voor zijn ambt gelden wanneer hij de rechtmatigheid van beslissingen van de Commissie beoordeelt, door zijn eigen criterium voor de juridische analyse en zijn eigen feitelijke beoordelingen, met name wat betreft het bestaan van een reële behoefte aan diensten bij de autonome regio, in de plaats te stellen van het in het litigieuze besluit gehanteerde juridische criterium en de op basis daarvan verrichte feitelijke beoordelingen.
58      De Commissie is in de eerste plaats in essentie van mening dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de situatie van de luchthavenexploitanten van Cagliari-Elmas en Olbia te beoordelen en te kwalificeren ten aanzien van de litigieuze maatregelen. Die rechter heeft immers in de punten 102 tot en met 110, 115 en 117 tot en met 121 van arrest T‑607/17 terecht geoordeeld dat het door de autonome regio door middel van die maatregelen verschafte voordeel moest worden geacht niet ten goede te komen aan die twee luchthavenexploitanten, hoewel zij formeel en aanvankelijk de begunstigden waren van de door deze regio betaalde overheidsmiddelen, maar aan de luchtvaartmaatschappijen waaraan die exploitanten, die als tussenpersonen voor die regio optraden, deze overheidsmiddelen uiteindelijk hebben overgemaakt.
59      In de tweede plaats heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de autonome regio Volotea een voordeel had verschaft via de twee betrokken luchthavenexploitanten. Zoals blijkt uit de punten 118, 119, 122 tot en met 133, 135 tot en met 139 en 144 tot en met 151 van arrest T‑607/17, heeft het Gerecht, na te hebben onderzocht of het gedrag van de autonome regio moest worden beoordeeld aan de hand van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie, immers geoordeeld dat deze entiteit met haar handelen doelstellingen van openbaar beleid wilde verwezenlijken, in welke situatie dit beginsel niet kan worden toegepast, en daarbij echter vastgesteld dat de autonome regio aldus niettemin een voordeel aan Volotea had verschaft door van haar, via de betrokken luchthavenexploitanten, diensten af te nemen die niet in een reële behoefte voorzagen. Bovendien heeft de autonome regio, zoals blijkt uit de punten 134, 135, 137, 140 tot en met 143 en 146 van dat arrest, ervan afgezien procedurele maatregelen te nemen, zoals de uitvoering van een aanbestedingsprocedure, die haar in staat zouden hebben gesteld deze diensten tegen de gunstigste voorwaarden te verwerven.
60      Voorts heeft het Gerecht geen ongerechtvaardigde bewijsvereisten opgelegd aan Volotea, maar heeft het enkel geoordeeld dat de beweringen waarmee deze stelde dat de autonome regio een reële behoefte aan luchtvervoer-, marketing- en reclamediensten had en dat een even doeltreffende procedure als een aanbestedingsprocedure was toegepast, niet waren gestaafd.
61      In de derde en laatste plaats kan het Gerecht niet worden verweten dat het zijn bevoegdheid heeft overschreden door andere juridische analyses en feitelijke beoordelingen te verrichten dan die welke in het litigieuze besluit zijn opgenomen. Deze rechter heeft de vraag of de autonome regio als particuliere afnemer van goederen of diensten een reële behoefte aan diensten had, immers slechts onderzocht om te antwoorden op de argumenten die Volotea hieromtrent zelf heeft aangevoerd om de gegrondheid van de overwegingen 386 en 387 van het litigieuze besluit te betwisten, zoals blijkt uit punt 131 van arrest T‑607/17.
De vier middelen in zaak C‑343/20 P
62      Met haar eerste middel betoogt easyJet dat het Gerecht in punt 107 van arrest T‑8/18 blijk heeft gegeven van onjuiste rechtsopvattingen door de afzonderlijke en cumulatieve voorwaarden die in artikel 107, lid 1, VWEU zijn neergelegd betreffende het bestaan van een voordeel enerzijds en de aanwending van staatsmiddelen anderzijds, bij het onderzoek van die voorwaarden door elkaar te halen en vervolgens op basis van dat onderzoek te oordelen dat haar een voordeel was toegekend.
63      Anders dan in dat punt is uiteengezet, is het zo dat de vraag of de middelen die een overheidsinstantie of een voor rekening van een overheidsinstantie handelende particuliere entiteit aan een onderneming toekent, op grond van een normale marktvoorwaarden weerspiegelende overeenkomst zijn verstrekt, van belang is om te bepalen of deze onderneming een voordeel geniet in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Bovendien moet de kwalificatie „voordeel” in het geval van overeenkomsten als die welke in casu aan de orde zijn, worden uitgesloten indien deze overeenkomsten bij een ex-antebeoordeling kunnen worden geacht voor de luchthavenexploitanten die ze hebben gesloten een economische en commerciële logica te hebben. Ten slotte had het Gerecht, na in punt 176 van arrest T‑8/18 te hebben erkend dat dit het geval was voor de overeenkomsten tussen easyJet en de exploitanten van de luchthavens van Cagliari-Elmas en Olbia, moeten vaststellen dat geen enkel voordeel aan easyJet was toegekend.
64      Met haar tweede middel verwijt easyJet het Gerecht ten eerste te hebben vastgesteld dat het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie in het onderhavige geval niet van toepassing was en ten tweede te hebben geoordeeld dat de autonome regio, door te handelen met tussenkomst van de exploitanten van de luchthavens van Cagliari-Elmas en Olbia, een voordeel aan haar had toegekend in het kader van de met deze exploitanten gesloten overeenkomsten voor het verrichten van luchtvervoer-, marketing- en reclamediensten.
65      In dat verband geeft ten eerste de weigering van het Gerecht om het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie toe te passen, blijk van een onjuiste rechtsopvatting aangezien deze weigering, zoals met name blijkt uit de punten 175 tot en met 178 en 190 tot en met 193 van arrest T‑8/18, is gebaseerd op het feit dat de luchthavenexploitanten die de overheidsmiddelen verstrekten waarop de litigieuze maatregelen betrekking hadden, geen overheidsinstanties zijn.
66      Om te beginnen is deze formalistische redenering immers in strijd met artikel 345 VWEU, waarin wordt bepaald dat het Unierecht neutraal staat tegenover de regeling van het eigendomsrecht, en met het algemene beginsel van gelijke behandeling. Vervolgens is die redenering tegenstrijdig doordat het volgens die redenering bij de beoordeling van de voorwaarde dat er sprake moet zijn van een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU doorslaggevend zou zijn dat het in het onderhavige geval gaat om particuliere luchthavenexploitanten, terwijl het Gerecht bij zijn onderzoek van de in diezelfde bepaling gestelde voorwaarde betreffende het bestaan van staatsmiddelen heeft geoordeeld dat de uitbetaling van middelen door die exploitanten aan de luchtvaartmaatschappijen wegens het beslissende toezicht dat de autonome regio ter uitvoering van de litigieuze maatregelen ten aanzien van deze exploitanten verricht, aan de Italiaanse Republiek kan worden toegerekend en dat die middelen als staatsmiddelen kunnen worden beschouwd, ook al gaat het hier om particuliere ondernemingen. Bovendien is een dergelijke redenering in strijd met de rechten van de verdediging omdat daarin een door luchtvaartmaatschappijen zoals easyJet in de praktijk niet te weerleggen vermoeden is opgenomen dat de overheidsmiddelen die deze exploitanten hebben aangewend om de door deze maatschappijen verrichte diensten te vergoeden, een hun door de staat toegekend voordeel vormen, terwijl deze diensten en de overeenkomsten waarin deze zijn vastgelegd, vanuit economisch, commercieel en financieel oogpunt rationeel en rendabel zijn. Ten slotte leidt deze redenering ertoe dat de kwalificatie als „staatssteun” afhangt van de vorm die overheidsmaatregelen kunnen aannemen of van de voor de uitvoering van die maatregelen aangewende middelen, en niet zozeer van de gevolgen ervan. Dezelfde kritiek geldt voor de nadruk die het Gerecht in de punten 189 en 190 van arrest T‑8/18 heeft gelegd op de doelstellingen van openbaar beleid die met de litigieuze maatregelen worden nagestreefd.
67      Ten tweede is de weigering van het Gerecht om het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie toe te passen voor kritiek vatbaar, aangezien dit het algemene criterium is dat, ook in een situatie als de onderhavige, moet worden toegepast om te bepalen of rechtstreeks dan wel indirect een voordeel is toegekend aan bepaalde ondernemingen, en aangezien het feit dat het Gerecht dit beginsel niet heeft toegepast ertoe heeft geleid dat het in de punten 216 tot en met 218 van arrest T‑8/18 ten onrechte heeft geconcludeerd dat een voordeel aan easyJet was toegekend, terwijl de door deze met de exploitanten van de luchthavens van Cagliari-Elmas respectievelijk Olbia gesloten overeenkomsten hadden moeten worden gekwalificeerd als gedragingen die plaatsvonden onder normale marktvoorwaarden. Deze exploitanten, die noch juridisch verplicht waren om enige overeenkomst te sluiten met luchtvaartmaatschappijen, noch om voorafgaand aan de sluiting van deze overeenkomsten een aanbestedingsprocedure te volgen, hebben er immers vrijwillig voor gekozen dergelijke overeenkomsten te sluiten. Bovendien was in de met easyJet gesloten overeenkomsten bepaald dat er een aanvaardbare prijs zou worden betaald voor de levering van de verschillende luchtvervoer-, marketing- en reclamediensten aan Geasar en Sogaer waartoe easyJet zich had verbonden.
68      In haar repliek voegt easyJet hieraan toe dat zelfs indien in verband met de uitoefening van overheidsprerogatieven twijfel zou bestaan over de vraag of het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie van toepassing is, de lidstaat die een bepaalde gedraging heeft verricht of maatregel heeft genomen die onder het in artikel 107, lid 1, VWEU neergelegde staatssteunverbod kan vallen, net als de daardoor begunstigde ondernemingen, de mogelijkheid behoudt om aan de hand van objectieve en controleerbare gegevens aan te tonen dat deze gedraging of maatregel overeenstemt met de gedraging die een particuliere marktdeelnemer in een markteconomie zou verrichten dan wel de maatregel die deze zou vaststellen. Hieruit volgt dat de Commissie deze in het onderhavige geval aanwezige elementen in het litigieuze besluit niet buiten beschouwing had mogen laten en dat het Gerecht dat vervolgens in arrest T‑8/18 evenmin mocht doen.
69      Bovendien heeft het Gerecht in punt 217 van dat arrest de bewijslast omgekeerd door easyJet te verwijten dat zij niet voldoende gegevens had verstrekt om de beoordelingen van de Commissie betreffende het abnormale karakter van de aan haar betaalde vergoeding ter discussie te stellen, terwijl het eerst aan deze instelling stond om aan te tonen dat een dergelijke vergoeding geen normale marktprijs vertegenwoordigde, hetgeen zij in het litigieuze besluit niet heeft gedaan.
70      Ten derde heeft het Gerecht in de punten 178 en 218 van dat arrest hoe dan ook blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door vast te stellen dat het door easyJet verkregen voordeel overeenkwam met de volledige vergoeding. Alleen het verschil tussen de vergoeding waarop easyJet onder normale marktvoorwaarden aanspraak had kunnen maken, en de vergoeding die haar daadwerkelijk door de luchthavenexploitanten is betaald, had immers als „voordeel” kunnen worden aangemerkt.
71      In het kader van haar derde middel stelt easyJet om te beginnen dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de exploitanten van de luchthavens van Cagliari-Elmas en Olbia moesten worden geacht als tussenpersonen van de autonome regio te hebben gehandeld, ook al werden zij in de litigieuze maatregelen uitdrukkelijk als begunstigden van de daarbij ingevoerde regeling vermeld. De kwalificatie als „tussenpersoon” veronderstelt immers dat de belanghebbenden over geen enkele beoordelingsmarge beschikken bij het gebruik van de middelen die zij ontvangen op grond van een regeling zoals ingevoerd bij deze maatregelen. In het onderhavige geval heeft het Gerecht, dat in de punten 126 en 127 van arrest T‑8/18 heeft vastgesteld dat die maatregelen de luchthavenexploitanten een beoordelingsmarge toekenden met betrekking tot bepaalde wezenlijke aspecten van de uitvoering ervan – zoals de keuze van de activiteiten die moesten worden gefinancierd met de door de autonome regio toegekende middelen of de selectie van de met de uitvoering van die activiteiten belaste ondernemingen – in het kader van zijn onderzoek naar de vraag of deze exploitanten in het onderhavige geval een voordeel hadden genoten, aan deze vaststelling niet de daaruit voortvloeiende rechtsgevolgen verbonden.
72      Vervolgens heeft deze rechterlijke instantie geen rekening gehouden met andere objectieve en controleerbare gegevens die het bestaan en het belang van de betrokken beoordelingsmarge aantonen, namelijk om te beginnen de in punt 209 van arrest T‑8/18 genoemde omstandigheid dat de luchtvaartmaatschappijen waren geselecteerd door middel van oproepen tot het indienen van blijken van belangstelling waardoor de luchthavenexploitanten de voor hen meest aantrekkelijke aanbiedingen konden uitkiezen. Evenzo konden deze exploitanten beslissen over de looptijd en de andere bepalingen van de overeenkomsten die zij met deze maatschappijen wilden sluiten.
73      Ten slotte is het Gerecht voorbijgegaan aan zijn eigen rechtspraak, waaruit volgt dat bij een soort regeling zoals die welke bij de litigieuze maatregelen is ingevoerd, moet worden vastgesteld of de beoordelingsmarge waarover de met de uitvoering ervan belaste entiteiten beschikken, betrekking heeft op de vaststelling van de essentiële onderdelen van die regeling, in welk geval deze entiteiten niet als tussenpersonen kunnen worden aangemerkt, dan wel of deze marge beperkt is tot de technische toepassing van die regeling, in welk geval een dergelijke kwalificatie mogelijk is.
74      Met haar vierde middel bekritiseert easyJet in de eerste plaats de punten 225 en 226 van arrest T‑8/18, waarin het Gerecht allereerst heeft geoordeeld dat easyJet, net als andere luchtvaartmaatschappijen, de uiteindelijke begunstigde was van een door de autonome regio toegekend voordeel, en vervolgens dat de exploitanten van de luchthavens van Cagliari-Elmas en Olbia, die door hun tussenkomst de middelen hadden verschaft die een dergelijk voordeel vormden, zelf geen enkel voordeel hadden genoten, aangezien zij al die middelen aan die maatschappijen hadden overgedragen. Deze redenering is immers in strijd met de rechtspraak van het Hof, waaruit volgt dat het Gerecht had moeten nagaan of de luchthavenexploitanten die de directe begunstigden van de litigieuze maatregelen waren, een voordeel hadden verkregen via die maatregelen, zonder dat aan het bestaan van dit voordeel werd afgedaan door de latere overdracht van een deel van de desbetreffende middelen aan luchtvaartmaatschappijen zoals easyJet.
75      In de tweede plaats heeft het Gerecht in de punten 97, 120, 134, 179, 192, 216, 218, 225 en 226 van dat arrest in essentie ten onrechte geoordeeld dat de litigieuze maatregelen een voordeel toekenden aan de luchtvaartmaatschappijen, waaronder easyJet, en die maatregelen aan de luchthavenexploitanten enkel ten goede kwamen in de vorm van louter secundaire economische effecten. Bij een correcte juridische kwalificatie van de feiten van de onderhavige zaak had het Gerecht immers tot een tegengestelde slotsom moeten komen, aangezien de luchthavenexploitanten overheidsmiddelen hebben gebruikt voor het bekostigen van de aanschaf van diensten die zij onder normale marktvoorwaarden zelf hadden moeten financieren, terwijl de luchtvaartmaatschappijen voor de door hen verrichte diensten een vergoeding tegen normale marktvoorwaarden verkregen.
76      De Commissie is primair van mening dat het eerste middel niet-ontvankelijk is omdat daarin niet nauwkeurig of voldoende nauwkeurig alle het bestaan van een voordeel betreffende punten van arrest T‑8/18 zijn aangegeven waarop dit middel betrekking heeft, en subsidiair dat dit middel niet ter zake dienend of ongegrond is. Punt 107 van dat arrest – het enige punt dat easyJet specifiek heeft aangeduid – heeft immers betrekking op de vraag of de litigieuze maatregelen staatsmiddelen vormden en niet op de vraag of er sprake was van een voordeel. Bovendien wordt in de punten 141 en 169 tot en met 238 van dat arrest, die betrekking hebben op de vraag of er sprake was van een voordeel, niet naar dat punt 107 verwezen.
77      Wat het tweede middel betreft, voert de Commissie in de eerste plaats aan dat dit middel, voor zover het voldoende nauwkeurig is om als ontvankelijk te kunnen worden beschouwd, ongegrond is aangezien easyJet het Gerecht verwijt in de punten 189 tot en met 193 van arrest T‑8/18 te hebben geoordeeld dat in het litigieuze besluit terecht werd uitgesloten dat het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie kon worden toegepast op de gedragingen van de autonome regio. Aangezien de luchthavenexploitanten geen eigendom waren van deze entiteit, was het immers niet gerechtvaardigd om te onderzoeken of deze entiteit zich, door overeenkomstig de voorwaarden van de litigieuze maatregelen overheidsmiddelen aan deze exploitanten toe te kennen, had gedragen als een particuliere marktdeelnemer in een markteconomie die investeringen wil doen die hem economische, commerciële en financiële voordelen kunnen opleveren. Zoals de Commissie in het litigieuze besluit heeft onderstreept, was de vaststelling van de litigieuze maatregelen bovendien duidelijk ingegeven door doelstellingen van openbaar beleid en, meer bepaald regionale ontwikkeling, en niet door economische, commerciële en financiële overwegingen.
78      In de tweede plaats kan easyJet het Gerecht evenmin op goede gronden verwijten dat het in de punten 171 tot en met 182 van arrest T‑8/18 heeft geoordeeld dat in het litigieuze besluit terecht werd uitgesloten dat het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie kon worden toegepast om de overeenkomsten die de exploitanten van de luchthavens van Cagliari-Elmas en Olbia met de op die luchthavens vliegende luchtvaartmaatschappijen hadden gesloten, te toetsen aan artikel 107, lid 1, VWEU.
79      Ten eerste zijn deze luchthavenexploitanten immers geen overheidsinstanties, zoals het Gerecht heeft vastgesteld.
80      Ten tweede heeft deze rechterlijke instantie geen blijk gegeven van een onjuiste opvatting bij de uitlegging of de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU door te oordelen dat die exploitanten zich er bij de sluiting van de betrokken overeenkomsten tenslotte toe hadden beperkt de bij de litigieuze maatregelen ingestelde staatssteunregeling ten uitvoer te leggen en gebruik te maken van de overheidsfinanciering die hun daartoe overeenkomstig de instructies van de autonome regio was toegekend, alvorens daaruit af te leiden dat een dergelijke situatie rechtvaardigde hen als tussenpersonen aan te merken en uitsloot dat zij als particuliere marktdeelnemers in een markteconomie konden hebben gehandeld. Volgens de rechtspraak van het Hof is het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie immers uitsluitend van toepassing wanneer een staat als marktdeelnemer en niet in zijn hoedanigheid van overheid, rechtstreeks of indirect, een voordeel toekent, hetgeen in het onderhavige geval niet aan de orde is. Bovendien kan easyJet niet op goede gronden stellen dat het Gerecht heeft erkend dat deze overeenkomsten ten tijde van de sluiting ervan rendabel konden zijn of lijken, en evenmin dat het blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de bijdrage van de luchthavenexploitanten aan hun financiering beperkt was.
81      In de derde en laatste plaats kunnen de argumenten van easyJet met betrekking tot de punten 189 tot en met 218 van arrest T‑8/18, waarin het Gerecht het handelen van de autonome regio als particuliere afnemer van goederen of diensten heeft beoordeeld, evenmin slagen, gesteld al dat zij ter zake dienend zijn. Hiermee betwist easyJet immers niet de specifieke punten van dat arrest waarin het Gerecht tot de slotsom is gekomen dat de autonome regio geen reële behoefte aan diensten had. Bovendien formuleert zij geen kritiek ten aanzien van de beoordeling van die rechter dat de luchthavenexploitanten bij gebreke van financiering uit openbare middelen niet geneigd zouden zijn geweest om met luchtvaartmaatschappijen overeenkomsten, of in elk geval niet zo talrijke en profijtelijke overeenkomsten, te sluiten. Ten slotte heeft het Gerecht, gelet op het feit dat de autonome regio geen reële behoefte aan diensten had, de vaststellingen over het ontbreken van een aanbestedingsprocedure ten overvloede weergegeven en kan easyJet hier dus niet met succes kritiek tegen inbrengen. De aan de sluiting van de betrokken overeenkomsten voorafgaande oproepen tot het indienen van blijken van belangstelling vormen hoe dan ook geen alternatief voor aanbestedingsprocedures.
82      Het derde middel is niet ter zake dienend aangezien in de motivering van arrest T‑8/18, waarop het betrekking heeft, de vraag aan de orde komt of de betalingen van de exploitanten van de luchthavens van Cagliari-Elmas en Olbia aan luchtvaartmaatschappijen zoals easyJet aan de autonome regio konden worden toegerekend en staatsmiddelen vormden, en niet de daarvan te onderscheiden vraag of deze luchtvaartmaatschappijen daardoor een voordeel hadden genoten. Hoe dan ook is het middel ongegrond. In de door easyJet in het kader van dit middel betwiste punten heeft het Gerecht immers geoordeeld dat, gelet op de bewoordingen en de opzet van de litigieuze maatregelen en de wijze van uitvoering ervan, moest worden aangenomen dat de luchthavenexploitanten op meerdere essentiële punten binnen door de autonome regio vooraf afgebakende grenzen moesten handelen en onder haar controle vooraf stonden, terwijl zij over een zekere beoordelingsmarge beschikten met betrekking tot bijkomende aspecten, en deze beoordeling, die in het kader van een hogere voorziening niet ter discussie kan worden gesteld, geeft geen blijk van een onjuiste juridische kwalificatie van de feiten of van een interne tegenstrijdigheid. Bovendien betreft de rechtspraak van het Gerecht waarnaar easyJet verwijst een andere afzonderlijke kwestie die verband houdt met de bestanddelen van het begrip „staatssteunregeling”.
83      Het vierde middel is, althans ten dele, niet ter zake dienend, voor zover het betrekking heeft op beoordelingen waarbij het Gerecht ten overvloede de argumenten van easyJet verwierp die het daarvoor niet-ontvankelijk had verklaard, hetgeen easyJet in haar hogere voorziening niet betwist. Dit middel is hoe dan ook ongegrond. De luchthavenexploitanten zijn door de Commissie in het litigieuze besluit en vervolgens door het Gerecht in arrest T‑8/18 immers niet aangemerkt als tussenpersonen op de grond dat zij de door de autonome regio toegekende middelen aan de luchtvaartmaatschappijen hadden overgedragen, maar omdat hun met de litigieuze maatregelen niet de kosten of lasten werden ontnomen die zij onder normale marktvoorwaarden zouden hebben moeten dragen.
Beoordeling door het Hof
Ontvankelijkheid
84      De Commissie betwist de ontvankelijkheid van het eerste en het tweede middel van de hogere voorziening in zaak C‑343/20 P.
85      Wat het eerste middel betreft, stelt deze instelling primair dat daarin niet nauwkeurig is aangegeven op welke rechtsoverwegingen van arrest T‑8/18 het betrekking heeft.
86      Dienaangaande volgt uit artikel 169, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof dat de in hogere voorziening aangevoerde middelen nauwkeurig moeten aangeven tegen welke rechtsoverwegingen van de beslissing van het Gerecht de rekwirant opkomt.
87      Een middel dat niet aan dit vereiste voldoet, is volgens vaste rechtspraak van het Hof niet-ontvankelijk (arresten van 11 september 2014, MasterCard e.a./Commissie, C‑382/12 P, EU:C:2014:2201, punt 150, en 28 april 2022, Changmao Biochemical Engineering/Commissie, C‑666/19 P, EU:C:2022:323, punt 186).
88      In het onderhavige geval moet evenwel worden vastgesteld dat het eerste ter ondersteuning van de hogere voorziening in zaak C‑343/20 P aangevoerde middel aangeeft welk specifieke punt van de motivering van arrest T‑8/18 door easyJet wordt betwist, namelijk punt 107 ervan. Bovendien geeft dit middel nauwkeurig aan waarom het Gerecht in dit punt blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Dat is in essentie het geval omdat het Gerecht twee van de verschillende cumulatieve voorwaarden waaraan moet zijn voldaan om te concluderen dat er sprake is van staatssteun, namelijk dat een voordeel door de staat moet zijn toegekend en dat dit voordeel met staatsmiddelen moet zijn bekostigd, bij het onderzoek daarvan ten onrechte door elkaar heeft gehaald.
89      Aangaande het subsidiaire betoog van de Commissie dat dit middel hoe dan ook onvoldoende nauwkeurig en zelfs niet ter zake dienend is, aangezien het daarin vermelde punt deel uitmaakt van de rechtsoverwegingen van arrest T‑8/18 die betrekking hebben op het gedeelte van het litigieuze besluit dat betrekking heeft op het bestaan van staatsmiddelen, en niet van de afzonderlijke overwegingen van dat arrest die betrekking hebben op de vraag of er sprake is van een voordeel, waarop de door easyJet aangevoerde juridische argumenten zijn toegespitst, dient daaraan te worden toegevoegd dat deze opmerking over de opzet van de redenering van het Gerecht, ook al is die juist, niet betekent dat het betrokken middel niet ter zake dienend is.
90      Anders dan de Commissie stelt, heeft het Gerecht bij de beoordeling van het bestaan van een voordeel immers in algemene zin verwezen naar de rechtsoverwegingen die het eerder had gewijd aan de vraag of er sprake was van staatsmiddelen, zoals blijkt uit punt 174 van arrest T‑8/18, waarin is vastgesteld dat „[rekwirantes] betoog inzake de toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie in het licht van de autonomie van de luchthavenexploitanten bij het gebruik van de door de autonome regio verstrekte middelen en bij de vaststelling van hun contractuele betrekkingen met de luchtvaartmaatschappijen, moet worden afgewezen om de redenen die hierboven reeds zijn uiteengezet in het kader van het tweede onderdeel van het eerste middel”.
91      Bovendien vormt het door easyJet betwiste punt 107 van dat arrest een van de kernpunten van de overwegingen waarnaar het Gerecht aldus heeft verwezen. Het Gerecht heeft daarin immers voor het eerst uiteengezet dat „moet worden aangenomen dat, voor zover kan worden aangetoond, zoals in casu, dat een voordeel afkomstig van staatsmiddelen door de onmiddellijke ontvanger is overgedragen aan een eindbegunstigde, het van geen belang is of deze overdracht door de onmiddellijke ontvanger is verricht volgens een commerciële logica of daarentegen beantwoordt aan een doelstelling van algemeen belang”. Bovendien heeft het Gerecht deze beoordeling nadien op verschillende punten overgenomen en toegelicht om de rechtmatigheid van de vaststellingen en beoordelingen te toetsen waartoe de Commissie in het litigieuze besluit met betrekking tot het bestaan van een voordeel was gekomen. Daarbij ging het met name om de punten van dat arrest waarop de andere middelen van easyJets hogere voorziening betrekking hebben, waaronder de punten 176 tot en met 178, 189 tot en met 191, 225 en 226.
92      Gelet op deze gegevens kan easyJet niet worden verweten dat zij niet nauwkeuriger heeft aangegeven waar het Gerecht blijk heeft gegeven van de door haar aangevoerde onjuiste rechtsopvatting.
93      Over het tweede middel van easyJet stelt de Commissie in algemene bewoordingen dat het te onnauwkeurig is om ontvankelijk te zijn.
94      In dit verband moet in de eerste plaats worden vastgesteld dat dit middel, overeenkomstig het in artikel 169, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering geformuleerde en in punt 86 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte vereiste, een specifieke aanduiding bevat van een samenstel van rechtsoverwegingen in arrest T‑8/18 waarvan easyJet meent dat daarin blijk is gegeven van onjuiste rechtsopvattingen en dat te vinden is in de punten 175 tot en met 178, 189 tot en met 193 en 216 tot en met 218 daarvan.
95      In de tweede plaats volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat, afgezien van dit vereiste, elke rekwirant in hogere voorziening, gelet op artikel 256, lid 1, tweede alinea, VWEU, artikel 58, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 168, lid 1, onder d), van het Reglement voor de procesvoering, nauwkeurig moet aangeven welke argumenten rechtens de verschillende door hem aangevoerde middelen specifiek ondersteunen, op straffe van niet-ontvankelijkheid van het of de middelen die niet in overeenstemming zijn met dit voorschrift (arresten van 3 september 2015, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Commissie, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, punt 53, en 15 juli 2021, Deutsche Lufthansa/Commissie, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, punt 95).
96      In casu heeft easyJet ook aan dit vereiste voldaan, zoals blijkt uit de punten 64 tot en met 70 van het onderhavige arrest.
97      Bijgevolg zijn het eerste en het tweede middel van de hogere voorziening in zaak C‑343/20 P ontvankelijk.
Ten gronde
98      Allereerst moet worden geconstateerd dat, hoewel de juridische argumenten van Volotea ter ondersteuning van het eerste middel in zaak C‑331/20 P en die van easyJet ter ondersteuning van haar vier middelen in zaak C‑343/20 P niet op dezelfde wijze zijn gestructureerd en de inhoud ervan op bepaalde punten verschilt, deze twee reeksen juridische argumenten elkaar niettemin grotendeels overlappen. In het bijzonder betwisten zowel Volotea als easyJet met grotendeels gelijkluidende en inhoudelijk complementaire argumenten drie essentiële en doorslaggevende aspecten van de redenering die het Gerecht in de bestreden arresten in deels identieke en deels vergelijkbare bewoordingen heeft gevolgd.
99      Zoals blijkt uit de punten 52 tot en met 55, 64 tot en met 69, 72 en 75 van het onderhavige arrest, hebben beide rekwirantes immers allereerst kritiek op de beoordelingen waarmee het Gerecht in essentie heeft vastgesteld dat de vraag of de autonome regio hun via de exploitanten van de luchthavens van Cagliari-Elmas en Olbia een voordeel had verleend, niet moest worden onderzocht aan de hand van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie, aangezien dit beginsel in het onderhavige geval niet van toepassing was, gelet op de doelstellingen van openbaar beleid die met de litigieuze maatregelen werden nagestreefd, het feit dat die luchthavenexploitanten geen overheidsinstanties waren en in het kader van de uitvoering van die maatregelen niet over een noemenswaardige autonomie beschikten ten opzichte van de autonome regio (punten 116-119 en 124-127 van arrest T‑607/17 en punten 174-177 en 190-193 van arrest T‑8/18).
100    Vervolgens betwisten Volotea en easyJet de beoordelingen waarmee het Gerecht heeft vastgesteld dat bij het onderzoek naar de vraag of zij een voordeel hadden genoten dat de autonome regio hun had toegekend via de exploitanten van de luchthavens van Cagliari-Elmas en Olbia, als criterium moest gelden of deze regio zich had gedragen als een onder normale marktvoorwaarden handelende particuliere afnemer van goederen of diensten (punten 128‑136 van arrest T‑607/17 en punten 194‑203 van arrest T‑8/18). Zoals blijkt uit de punten 54, 55, 66 tot en met 69, 72 en 75 van het onderhavige arrest, richt Volotea haar kritiek op de elementen waarop volgens het Gerecht bij zijn toetsing dit criterium moest worden toegepast – namelijk het bestaan van een reële behoefte aan diensten in deze regio en de uitvoering van een aanbestedingsprocedure – terwijl easyJet, onder verwijzing naar het tweede van deze elementen, haar kritiek toespitst op het feit dat het onderzoek van deze elementen er in essentie toe heeft geleid dat het Gerecht de vraag of de overeenkomsten tussen de luchtvaartmaatschappijen en de luchthavenexploitanten onder normale marktvoorwaarden waren gesloten, heeft ontweken of althans niet naar behoren heeft behandeld.
101    Ten slotte verwijt zowel Volotea als easyJet het Gerecht in essentie dat het de feiten juridisch onjuist heeft gekwalificeerd en dat het niet serieus is ingegaan op de bewijzen die zij hadden overgelegd ter betwisting van de beoordelingen en vaststellingen waarmee de Commissie aangaf dat de door hen met de luchthavenexploitanten gesloten overeenkomsten een voordeel opleverden dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zouden hebben verkregen (punten 139, 143 en 144 van arrest T‑607/17 en punten 189-193 en 216-218 van arrest T‑8/18).
102    In de eerste plaats moet in herinnering worden gebracht dat volgens vaste rechtspraak van het Hof voor de kwalificatie als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU ten eerste aan alle voorwaarden van deze bepaling moet zijn voldaan (arresten van 21 maart 1990, België/Commissie, C‑142/87, EU:C:1990:125, punt 25, en 11 november 2021, Autostrada Wielkopolska/Commissie en Polen, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, punt 103).
103    Hiertoe behoort onder meer de voorwaarde dat de overheidsmaatregel die in een bepaald geval aan de orde is, de begunstigde onderneming of ondernemingen een selectief voordeel moet verschaffen (arresten van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, EU:C:2003:415, punt 75, en 11 november 2021, Autostrada Wielkopolska/Commissie en Polen, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, punt 103).
104    Ten tweede omvat het begrip „voordeel” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU niet alleen positieve prestaties zoals subsidies, maar eveneens maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van de begunstigde onderneming of ondernemingen drukken en derhalve van gelijke aard zijn als subsidies en identieke gevolgen hebben (arresten van 15 maart 1994, Banco Exterior de España, C‑387/92, EU:C:1994:100, punt 13, en 4 maart 2021, Commissie/Fútbol Club Barcelona, C‑362/19 P, EU:C:2021:169, punt 59).
105    Het zijn dus hoofdzakelijk de gevolgen van de aan de orde zijnde overheidsmaatregel voor de begunstigde onderneming of ondernemingen die in een bepaald geval in aanmerking moeten worden genomen om het bestaan van een voordeel vast te stellen, ongeacht of dit rechtstreeks door de staat wordt toegekend of door een daartoe ingesteld of aangewezen publiek- of privaatrechtelijke instantie (arresten van 22 maart 1977, Steinike & Weinlig, 78/76, EU:C:1977:52, punt 21, en 15 mei 2019, Achema e.a., C‑706/17, EU:C:2019:407, punt 50).
106    Aangezien artikel 107, lid 1, VWEU geen onderscheid maakt naar de redenen of doeleinden van overheidsmaatregelen (arresten van 2 juli 1974, Italië/Commissie, 173/73, EU:C:1974:71, punt 27, en 13 februari 2003, Spanje/Commissie, C‑409/00, EU:C:2003:92, punt 46), is de aard van de doelstellingen die worden nagestreefd door de lidstaat die deze maatregelen heeft genomen of waaraan zij kunnen worden toegerekend, daarentegen niet van invloed op de vraag of deze maatregelen aan een of meer ondernemingen een voordeel verschaffen, en meer in het algemeen, op de kwalificatie ervan als staatssteun (arresten van 8 december 2011, France Télécom/Commissie, C‑81/10 P, EU:C:2011:811, punt 17, en 25 januari 2022, Commissie/European Food e.a., C‑638/19 P, EU:C:2022:50, punt 122).
107    Bijgevolg moet iedere overheidsmaatregel die, ongeacht de vorm en doelstellingen, een of meer ondernemingen direct of indirect kan begunstigen of die aan deze ondernemingen een voordeel toekent dat ze onder normale marktvoorwaarden niet zouden hebben kunnen verkrijgen, worden geacht aan de in punt 103 van het onderhavige arrest bedoelde voorwaarde te voldoen (arresten van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, EU:C:2003:415, punt 84, en 17 september 2020, Compagnie des pêches de Saint-Malo, C‑212/19, EU:C:2020:726, punt 39).
108    Ten slotte wordt het bestaan van een dergelijk voordeel in beginsel beoordeeld aan de hand van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie (arresten van 6 maart 2018, Commissie/FIH Holding en FIH Erhvervsbank, C‑579/16 P, EU:C:2018:159, punt 45, en 11 november 2021, Autostrada Wielkopolska/Commissie en Polen, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, punt 105), tenzij er geen enkele mogelijkheid bestaat om het overheidsgedrag zoals dat in een bepaald geval aan de orde is, te vergelijken met het gedrag van een particuliere marktdeelnemer omdat voor dit gedrag in alle opzichten een infrastructuur nodig is die geen enkele particuliere marktdeelnemer ooit zou hebben kunnen aanbieden (zie in die zin arrest van 3 juli 2003, Chronopost e.a./Ufex e.a., C‑83/01 P, C‑93/01 P en C‑94/01 P, EU:C:2003:388, punten 31‑38), of omdat de staat in zijn hoedanigheid van overheid handelde. Wat dit laatste betreft, moet evenwel worden opgemerkt dat de enkele uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag, zoals het gebruik van wetgevende of fiscale middelen, op zich niet tot gevolg heeft dat dit beginsel niet van toepassing is (zie in die zin arresten van 5 juni 2012, Commissie/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punten 81 en 92; 3 april 2014, Commissie/Nederland en ING Groep, C‑224/12 P, EU:C:2014:213, punt 30, en 6 maart 2018, Commissie/FIH Holding en FIH Erhvervsbank, C‑579/16 P, EU:C:2018:159, punt 48). Dit beginsel wordt immers toegepast als gevolg van de economische aard van de overheidsinterventie en niet als gevolg van de daartoe gebruikte middelen (arrest van 20 september 2017, Commissie/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, punt 27).
109    Zoals de advocaat-generaal in de punten 63, 71 en 74 van haar conclusie in essentie heeft opgemerkt, impliceert de toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie als zodanig dat per geval verschillende concrete criteria worden gehanteerd die elk voor zich bedoeld zijn om de overheidsmaatregel die in een bepaald geval aan de orde is, met name gelet op de aard van die maatregel, zo passend en adequaat mogelijk te vergelijken met de maatregel die een particuliere ondernemer wiens situatie dit bepaalde geval zo dicht mogelijk benadert, onder normale marktvoorwaarden zou kunnen hebben genomen (zie in die zin arrest van 6 maart 2018, Commissie/FIH Holding en FIH Erhvervsbank, C‑579/16 P, EU:C:2018:159, punten 52 en 55).
110    Zoals volgt uit vaste rechtspraak van het Hof gaat het bij deze criteria met name om dat van de particuliere marktdeelnemer, welk criterium van toepassing is bij overheidsmaatregelen zoals kapitaalinjecties (arresten van 21 maart 1991, Italië/Commissie, C‑305/89, EU:C:1991:142, punten 18 en 19, en 10 december 2020, Comune di Milano/Commissie, C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, punt 105). Tot deze criteria behoort ook dat van de particuliere schuldeiser, welk criterium van toepassing is bij maatregelen zoals betalingsfaciliteiten voor de aflossing van een schuld (arresten van 29 april 1999, Spanje/Commissie, C‑342/96, EU:C:1999:210, punt 46, en 20 september 2017, Commissie/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, punten 22 en 28), dat van de particuliere schuldenaar (arrest van 11 november 2021, Autostrada Wielkopolska/Commissie en Polen, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, punten 123 en 156) of dat van de particuliere verkoper, welk criterium van toepassing is bij maatregelen betreffende de levering van goederen of diensten, zowel ingeval die rechtstreeks plaatsvinden alsook wanneer dat gebeurt via overheidsinstanties of onder toezicht of invloed van de staat staande particuliere ondernemingen, en de vaststelling van de verkoopvoorwaarden daarvan, zoals de prijs (zie in die zin arresten van 2 februari 1988, Kwekerij van der Kooy e.a./Commissie, 67/85, 68/85 en 70/85, EU:C:1988:38, punt 28; 11 juli 1996, SFEI e.a., C‑39/94, EU:C:1996:285, punt 59, en 8 november 2001, Adria-Wien Pipeline en Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, C‑143/99, EU:C:2001:598, punten 39 en 40).
111    Ten derde zij eraan herinnerd dat wanneer de Commissie een procedure betreffende een overheidsmaatregel inleidt en na afloop daarvan een besluit vaststelt waarin zij deze maatregel als „staatssteun” kwalificeert, het aan deze instelling staat om in haar besluit aan te tonen dat er sprake is van dergelijke steun en dus met name dat die maatregel een voordeel verschaft aan de begunstigde onderneming of ondernemingen, waarbij zij zich, na afloop van een zorgvuldig en onpartijdig te verrichten onderzoek, dient te baseren op zo volledig en betrouwbaar mogelijke gegevens (arrest van 4 maart 2021, Commissie/Fútbol Club Barcelona, C‑362/19 P, EU:C:2021:169, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
112    Niettemin dient de naleving van deze verplichting te worden beoordeeld aan de hand van de gegevens waarover de Commissie kon beschikken op het ogenblik waarop zij haar besluit heeft vastgesteld (arresten van 10 juli 1986, België/Commissie, 234/84, EU:C:1986:302, punt 16, en 20 september 2017, Commissie/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, punt 70), voor zover deze instelling gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheden waarmee zij de gegevens kan verkrijgen die volgens haar noodzakelijk of nuttig zijn en in het bijzonder haar bevoegdheid om een bevel te richten tot de lidstaat die de betrokken overheidsmaatregel heeft genomen en over deze gegevens beschikt (zie in die zin arresten van 14 februari 1990, Frankrijk/Commissie, C‑301/87, EU:C:1990:67, punten 19-22, en 20 september 2017, Commissie/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, punt 71).
113    Wat in het bijzonder de toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie in een bepaald geval betreft, volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat dit impliceert dat de Commissie na een globale beoordeling waarbij alle relevante gegevens van het concrete geval in aanmerking worden genomen, aantoont dat de door de betrokken overheidsmaatregel begunstigde onderneming of ondernemingen kennelijk geen vergelijkbaar voordeel zou dan wel zouden hebben verkregen van een normaal voorzichtige en verstandige particuliere marktdeelnemer wiens situatie dit bepaalde geval zo dicht mogelijk benadert en die onder normale marktvoorwaarden handelt. In het kader van deze algehele beoordeling moet de Commissie rekening houden met alle opties die een dergelijke marktdeelnemer redelijkerwijs zou hebben overwogen, alsook met alle beschikbare gegevens die zijn besluit in belangrijke mate kunnen beïnvloeden en met de ontwikkelingen die te verwachten waren toen het besluit om een voordeel toe te kennen, werd genomen (zie in die zin arresten van 26 maart 2020, Larko/Commissie, C‑244/18 P, EU:C:2020:238, punten 28‑31 en 65, en 11 november 2021, Autostrada Wielkopolska/Commissie en Polen, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, punten 108‑113).
114    In het bijzonder moet de Commissie nagaan of op die datum kon worden aangenomen dat de transactie waarbij het voordeel werd toegekend, gelet op de winstprognoses ervan op korte of langere termijn en gelet op de andere met die transactie samenhangende commerciële of economische belangen, in economisch, commercieel en financieel opzicht als rationeel kon worden beschouwd (zie in die zin arresten van 10 juli 1986, België/Commissie, 234/84, EU:C:1986:302, punten 14 en 15; 21 maart 1991, Italië/Commissie, C‑303/88, EU:C:1991:136, punten 21 en 22; 3 april 2014, Commissie/Nederland en ING Groep, C‑224/12 P, EU:C:2014:213, punt 36, en 10 december 2020, Comune di Milano/Commissie, C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, punt 107).
115    In het onderhavige geval is het Gerecht een aantal van de uit deze rechtspraak voortvloeiende vereisten niet nagekomen.
116    Voorzeker heeft het zich – in arrest T‑607/17 impliciet en in punt 185 van arrest T‑8/18 expliciet – terecht niet gebaseerd op de vaststelling van de Commissie dat de Italiaanse Republiek zich niet had beroepen op het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie, waarbij het in aanmerking heeft genomen dat een dergelijke vaststelling niet relevant is in het licht van de vaste rechtspraak van het Hof (arresten van 5 juni 2012, Commissie/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punten 103 en 104, en 11 november 2021, Autostrada Wielkopolska/Commissie en Polen, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, punt 107).
117    Toch heeft het Gerecht niettemin geoordeeld dat dit beginsel in het onderhavige geval om drie redenen niet van toepassing was, namelijk, kort gezegd, ten eerste omdat de luchthavenexploitanten waarop het litigieuze besluit betrekking had, geen staatseigendom waren (punten 117-119, 124 en 125 van arrest T‑607/17 en punten 175-177, 190 en 191 van arrest T‑8/18), ten tweede omdat met de bij de litigieuze maatregelen ingestelde steunregeling doelstellingen van openbaar beleid werden nagestreefd (punten 124-127 en 130 van arrest T‑607/17 en punten 190‑193 van arrest T‑8/18), en ten derde omdat deze luchthavenexploitanten zich ertoe hadden beperkt deze steunregeling en deze maatregelen uit te voeren zonder dat zij hierbij ten opzichte van de autonome regio over een noemenswaardige autonomie beschikten (punten 116, 118 en 119 van arrest T‑607/17 en punten 174, 176 en 177 van arrest T‑8/18).
118    Geen van deze redenen vormde een grond om de toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie uit te sluiten.
119    Zo kon deze uitsluiting niet uit de eerste noch uit de derde genoemde reden worden afgeleid, aangezien dit beginsel ook toepasbaar is wanneer de staat rechtstreeks of via particuliere ondernemingen die onder zijn toezicht of onder zijn zeggenschap staan, aan een of meerdere ondernemingen een voordeel toekent, zoals blijkt uit de in de punten 105 en 110 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak en zoals de advocaat-generaal in punt 94 van haar conclusie in herinnering heeft gebracht.
120    Ook de tweede door het Gerecht weergegeven reden sloot geenszins uit dat het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie kon worden toegepast, zoals blijkt uit de in punt 106 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak en zoals de advocaat-generaal in de punten 80, 82 en 95 van haar conclusie in herinnering heeft gebracht. Bij de meeste overheidsmaatregelen die als „staatssteun” zouden kunnen worden aangemerkt en met het oog daarop aan dit beginsel kunnen worden getoetst, worden immers uit de aard der zaak doelstellingen van openbaar beleid nagestreefd (zie in die zin arresten van 21 maart 1991, Italië/Commissie, C‑305/89, EU:C:1991:142, punt 20, en 14 september 1994, Spanje/Commissie, C‑42/93, EU:C:1994:326, punt 14). De toepassing van dit beginsel heeft echter tot gevolg dat deze maatregelen onderzocht moeten worden zonder rekening te houden met dergelijke doelstellingen (zie in die zin arrest van 10 juli 1986, België/Commissie, 234/84, EU:C:1986:302, punt 14) en zonder de met de hoedanigheid van de staat als overheidsmacht verband houdende voordelen in aanmerking te nemen waartoe de verwezenlijking van deze doelstellingen kan leiden (zie in die zin arresten van 5 juni 2012, Commissie/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punt 79, en 6 maart 2018, Commissie/FIH Holding en FIH Erhvervsbank, C‑579/16 P, EU:C:2018:159, punten 55, 57 en 58).
121    In dat verband moet worden vastgesteld dat het Gerecht, hoewel het ten onrechte heeft vastgesteld dat het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie niet van toepassing was, desondanks heeft geoordeeld, zoals Volotea en easyJet opmerken, dat de luchtvaartmaatschappijen die met de exploitanten van de luchthavens van Cagliari-Elmas en Olbia overeenkomsten voor het verrichten van luchtvervoer-, marketing- en reclamediensten hadden gesloten, moesten worden geacht te hebben geprofiteerd van een „voordeel [dat] zij onder normale marktvoorwaarden niet zouden hebben verkregen”, omdat de vergoeding die hun op grond van die overeenkomsten was betaald, niet de tegenprestatie vormde voor diensten die in reële behoeften van de autonome regio voorzagen, en deze overeenkomsten bovendien door de betrokken luchthavenexploitanten zonder voorafgaande aanbestedingsprocedure of soortgelijke procedure waren gesloten (punten 128-149 van arrest T‑607/17 en punten 174 en 194-217 van arrest T‑8/18).
122    Gelet op deze overwegingen heeft het Gerecht in punt 150 van arrest T‑607/17 en in punt 218 van arrest T‑8/18 geoordeeld dat de Commissie op goede gronden tot de slotsom was kunnen komen dat de financiering die de autonome regio, handelend via die luchthavenexploitanten, aan Volotea en easyJet had verleend als tegenprestatie voor de door hen verrichte vervoers-, marketing- en reclamediensten, hun een voordeel had verschaft dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zouden hebben verkregen.
123    Zoals blijkt uit de rechtspraak die in de punten 109 en 110 van het onderhavige arrest en in punt 99 van de conclusie van de advocaat-generaal in herinnering is gebracht, vormt het criterium van de particuliere afnemer, net als dat van de particuliere verkoper waarvan het de tegenhanger is, een van de verschillende criteria die het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie concretiseren. In die omstandigheden kunnen de in de punten 117 tot en met 120 van het onderhavige arrest vastgestelde onjuiste rechtsopvattingen slechts tot vernietiging van de bestreden arresten leiden indien blijkt dat deze aanvullende motivering van het Gerecht eveneens blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting en als zodanig geen grondslag kan vormen voor het dictum van die arresten.
124    In de tweede plaats moet in dit verband om te beginnen worden opgemerkt dat die motivering in essentie verband houdt met eerdere vaststellingen en beoordelingen van de Commissie in het litigieuze besluit. Volotea verwijt het Gerecht dus ten onrechte dat het zich, door zich van diezelfde motivering te bedienen, niet heeft gehouden aan de grenzen die aan zijn ambt zijn gesteld als rechter die de rechtmatigheid van beslissingen van de Commissie dient te beoordelen.
125    Vervolgens moet worden benadrukt dat het criterium van de particuliere afnemer, aangezien het een van de mogelijke varianten van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie is, bijgevolg moet worden uitgelegd en toegepast in samenhang met dat beginsel en met de bewijsvereisten die voor de toepassing daarvan gelden.
126    In dit verband volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat wanneer een staat of een andere overheidsinstantie besluit goederen of diensten rechtstreeks van een of meer particuliere ondernemingen af te nemen of, spiegelbeeldig, daaraan te verkopen en een aanbestedingsprocedure wordt gevolgd die is georganiseerd op een wijze die het open, onpartijdige en niet-discriminerende karakter ervan waarborgt, onder bepaalde voorwaarden mag worden aangenomen dat in de overeenkomsten of andere handelingen die daartoe na afloop van deze procedure zijn gesloten, en in de daarin vastgestelde vergoeding, normale marktvoorwaarden tot uitdrukking komen en met name een normale prijs of normale marktwaarde, waarbij het bestaan van een „voordeel” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU wordt uitgesloten (zie in die zin arrest van 16 juli 2015, BVVG, C‑39/14, EU:C:2015:470, punten 29 en 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
127    Uit deze rechtspraak blijkt echter ook dat bij een dergelijke verkoop of aankoop niet altijd een dergelijke procedure gevolgd hoeft te worden en dat er bovendien andere middelen bestaan om het bestaan van een dergelijk voordeel uit te sluiten. Het is immers geoorloofd om een beroep te doen op andere middelen, zoals een onafhankelijke taxatie (arrest van 16 juli 2015, BVVG, C‑39/14, EU:C:2015:470, punt 31 en aangehaalde rechtspraak) of een betrouwbare, stringente en volledige beoordeling van de relevante kosten (zie in die zin arrest van 2 september 2010, Commissie/Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, punten 70‑75), om ervoor te zorgen dat de aldus verrichte transactie een normale markttransactie vormt die tot de vaststelling van een normale prijs of een normale marktwaarde leidt.
128    De uitvoering van een aanbestedingsprocedure kan vooral juist dan niet het enige middel vormen om uit te sluiten dat sprake is van een „voordeel” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, wanneer de staat goederen of diensten niet rechtstreeks verkoopt aan of afneemt van particuliere ondernemingen, maar dat doet via andere particuliere ondernemingen die niet verplicht zijn om gebruik te maken van een dergelijke procedure. Ongeacht de aangewende methode is het daarom bij de vraag of het bestaan van een dergelijk voordeel moet worden uitgesloten of integendeel juist moet worden aanvaard, dus hoe dan ook vereist dat wordt beoordeeld of de overeenkomsten of andere handelingen waarin die verkoop of afname is vastgelegd, op de in de punten 113 en 114 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte wijze al dan niet een weerspiegeling van normale marktvoorwaarden vormen.
129    Zoals uit diezelfde punten blijkt, staat het bovendien aan de Commissie om onder de in de punten 111 en 112 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte voorwaarden die beoordeling te verrichten en te bewijzen dat er sprake is van een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, waarbij dit voordeel, gesteld al dat het vaststaat, in het onderhavige geval slechts kan bestaan uit het verschil tussen de vergoeding waarop de betrokken begunstigden onder normale marktvoorwaarden aanspraak hadden kunnen maken en de vergoeding die hun daadwerkelijk door de luchthavenexploitanten is betaald.
130    Het Gerecht is in deze zaak echter voorbijgegaan aan die verschillende materiële voorwaarden en bewijsvereisten.
131    Ten eerste heeft het immers zowel in het kader van zijn analyse van de uit artikel 107, lid 1, VWEU voortvloeiende vereisten als in het kader van de juridische kwalificatie van de feiten in het licht van die vereisten, in essentie slechts opgemerkt dat de particuliere entiteiten die partij waren bij de betrokken overeenkomsten deze in het onderhavige geval niet na een aanbestedingsprocedure hadden gesloten, zoals volgt uit de punten 136, 137 en 141 van arrest T‑607/17 en de punten 203, 204 en 208 van arrest T‑8/18, en vervolgens in het algemeen vastgesteld dat de toepassing van deze procedure „zou hebben kunnen aantonen dat er sprake was van marktvoorwaarden en dus niet van een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU” en dat Volotea en easyJet in het onderhavige geval „niet [zijn] ingegaan op” het verzoek aan te tonen dat de exploitanten van de luchthavens van Cagliari-Elmas en Olbia een procedure „gelijkwaardig” aan aanbestedingsprocedures hadden gevolgd, zoals blijkt uit de punten 140, 142 en 143 van arrest T‑607/17 en de punten 207, 209 en 210 van arrest T‑8/18.
132    Aldus heeft het Gerecht ongerechtvaardigd veel belang gehecht aan de omstandigheid dat particuliere ondernemingen die niet verplicht zijn om een aanbestedingsprocedure te organiseren en dergelijke overeenkomsten willen sluiten, eerst een dergelijke procedure of een gelijkwaardige procedure volgen, omdat zij, als dat niet gebeurt, het risico lopen dat deze overeenkomsten automatisch als „voordeel” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU worden aangemerkt indien een van deze particuliere ondernemingen overheidsmiddelen gebruikt om zijn contractuele verplichtingen te financieren. Uit deze bepaling of uit de rechtspraak van het Hof, die juist een globale en concrete beoordeling per geval vereist, zoals in herinnering is gebracht in de punten 113, 114 en 128 van het onderhavige arrest, vloeit immers noch de noodzaak voort om van een dergelijke aanbestedingsprocedure of een vergelijke procedure gebruik te maken, noch het automatische gevolg dat het ontbreken daarvan zou hebben, en daaruit volgt bovendien dat het de Commissie is op wie de verplichting rust om aan te tonen dat er sprake is van een voordeel, en dat het niet aan de betrokken ondernemingen staat om de afwezigheid daarvan aan te tonen (zie in die zin arrest van 10 december 2020, Comune di Milano/Commissie, C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, punt 111).
133    Ten tweede heeft het Gerecht in punt 139 van arrest T‑607/17 en in punt 206 van arrest T‑8/18 louter „[in] twijfel [getrokken]” of de marketingdiensten waarop de overeenkomsten tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen betrekking hadden, beantwoordden aan „de werkelijke behoeften” van de autonome regio. Op basis van deze beoordeling kon het Gerecht niet tot de slotsom komen dat er sprake was van een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, zoals Volotea terecht stelt.
134    Tegelijkertijd heeft het Gerecht in de bestreden arresten niet getracht na te gaan of de Commissie zich in het litigieuze besluit had gekweten van haar verplichting om te bepalen of de overeenkomsten tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen normale markttransacties vormden. Het heeft deze kwestie integendeel als geheel irrelevant aangemerkt en daarover slechts een aantal algemene opmerkingen gemaakt, zoals blijkt uit de punten 118, 125 en 143 van arrest T‑607/17 en de punten 176, 191 en 210 van arrest T‑8/18. Het onderzoek van deze vraag was echter noodzakelijk in het licht van de in de punten 113, 114 en 128 van het onderhavige arrest genoemde rechtspraak, zoals easyJet terecht betoogt.
135    Door te oordelen dat de luchtvaartmaatschappijen die overeenkomsten voor het verrichten van luchtvaart-, marketing- en reclamediensten met de exploitanten van de luchthavens van Cagliari-Elmas en Olbia hadden gesloten, als begunstigden van een „voordeel” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU moesten worden beschouwd, omdat de krachtens deze overeenkomsten aan hen betaalde vergoeding geen tegenprestatie vormde voor diensten waarmee in reële behoeften van de autonome regio werd voorzien en de betrokken luchthavenexploitanten deze overeenkomsten bovendien zonder voorafgaande aanbestedingsprocedure of een vergelijkbare procedure hadden gesloten, heeft het Gerecht derhalve blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
136    Bijgevolg heeft het Gerecht ook blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 150 van arrest T‑607/17 en in punt 218 van arrest T‑8/18 te oordelen dat de Commissie terecht tot de slotsom was kunnen komen dat de financiering die de autonome regio, handelend via die luchthavenexploitanten, aan Volotea en easyJet had verleend als tegenprestatie voor de door hen verrichte vervoers-, marketing- en reclamediensten, hun een voordeel had verschaft dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zouden hebben verkregen.
137    Hieruit volgt dat de eerste grief van het eerste middel in zaak C‑331/20 P gegrond is, evenals de vier in zaak C‑343/20 P aangevoerde middelen, voor zover deze middelen betrekking hebben op de uitlegging, de toepasselijkheid en de toepassing in het onderhavige geval van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie.
138    Aangezien voor de kwalificatie van een bepaalde maatregel als „staatssteun”, naast andere cumulatieve voorwaarden, moet worden aangetoond dat deze maatregel aan een of meer ondernemingen een voordeel heeft verschaft, zoals in de punten 102 en 103 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, en aangezien de in het vorige punt bedoelde middelen moeten worden aanvaard, dient arrest T‑607/17 te worden vernietigd, zonder dat de andere grieven en middelen die Volotea ter ondersteuning van haar hogere voorziening in zaak C‑331/20 P heeft aangevoerd hoeven te worden onderzocht, en dient arrest T‑8/18 te worden vernietigd voor zover daarin het beroep van easyJet werd verworpen.
Beroepen in eerste aanleg
139    Wanneer de zaak in staat van wijzen is, kan het Hof krachtens artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie de zaak zelf afdoen.
140    In casu is het Hof van oordeel dat uitspraak moet worden gedaan over de twee onderhavige gedingen, die in staat van wijzen zijn, aangezien hieromtrent voor het Gerecht een debat op tegenspraak heeft plaatsgevonden en het, gelet op de vragen die moeten worden beantwoord om de zaak af te kunnen doen, niet vereist is dat aanvullende maatregelen tot organisatie van de procesgang of van instructie van het dossier worden vastgesteld.
141    Zoals in de punten 35 tot en met 40 van het onderhavige arrest is opgemerkt, heeft Volotea ter ondersteuning van haar beroep voor het Gerecht vijf middelen aangevoerd. Op haar beurt heeft easyJet ter ondersteuning van haar beroep zes middelen aangevoerd.
142    In de eerste plaats moeten het eerste en het vijfde middel van Volotea, die respectievelijk betrekking hebben op schending van artikel 107, lid 1, VWEU en een gebrekkige en tegenstrijdige motivering, en het tweede middel van easyJet, dat betrekking heeft op schending van dezelfde bepaling, samen worden onderzocht.
143    Aangezien deze verschillende middelen het gedeelte van het litigieuze besluit betreffen waarin de Commissie tot de slotsom is gekomen dat er sprake was van een voordeel, moet vooraf worden vastgesteld dat de door de Commissie in dit besluit naar voren gebrachte redenering over dit voordeel als volgt kan worden samengevat.
144    Om te beginnen heeft de Commissie in de overwegingen 364 tot en met 377 van dat besluit vastgesteld dat de litigieuze maatregelen als „subsidies” moesten worden aangemerkt voor zover de autonome regio met die maatregelen „via” luchthavenexploitanten „middelen” of „betalingen” aan luchtvaartmaatschappijen heeft „verstrekt” „in ruil voor marketingdiensten” en „[een toename] van het luchtverkeer” in de vorm van nieuw te openen verbindingen en een intensivering van bestaande verbindingen, en voor zover deze luchtvaartmaatschappijen door deze maatregelen konden besparen op de kosten die zij normaal gesproken hadden moeten maken om hun werkzaamheden te ontwikkelen en te bevorderen. In dit verband heeft de Commissie met name opgemerkt dat de betrokken luchthavenexploitanten met die luchtvaartmaatschappijen „overeenkomsten” moesten sluiten waarin was bepaald dat er, in „ruil” voor „financiële compensatie”, op straffe van „geldboetes” zorg moest worden gedragen voor „bepaalde doelstellingen qua verkeersvolume” en een „[uitbreiding] van luchtvervoersactiviteiten”.
145    Vervolgens heeft de Commissie in de overwegingen 378 en 380 tot en met 388 van het litigieuze besluit de vraag behandeld of de litigieuze maatregelen „verenigbaar [waren] met het beginsel van de [particuliere marktdeelnemer] in een markteconomie”.
146    In dit verband heeft deze instelling ten eerste in de overwegingen 380 tot en met 386 van het litigieuze besluit geoordeeld dat de autonome regio „ten opzichte van de luchtvaartmaatschappijen niet handelde als een particuliere [marktdeelnemer] in een markteconomie”. Na te hebben aangegeven dat de Italiaanse Republiek zich tijdens de administratieve procedure niet had beroepen op het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie, heeft de Commissie hieromtrent allereerst opgemerkt dat dit beginsel niet van toepassing was, waarbij zij de door de autonome regio nagestreefde doelstellingen van openbaar beleid in aanmerking nam, evenals het feit dat deze regio slechts één van de verschillende betrokken luchthavenexploitanten controleerde en het feit dat de litigieuze maatregelen voortvloeiden uit een door een overheidsinstantie vastgestelde regeling en niet uit een individuele overeenkomst tussen een luchthavenexploitant en een luchtvaartmaatschappij. Vervolgens heeft de Commissie in essentie opgemerkt dat dit beginsel, indien het van toepassing was geweest, tot gevolg zou hebben gehad dat op basis van een winstgevendheidsanalyse of een vergelijkende beoordeling had moeten worden bepaald of de autonome regio zich had opgesteld als een particuliere marktdeelnemer die van een winstperspectief uitging, zoals het geval zou zijn geweest bij door een luchthavenexploitant gesloten overeenkomsten, alvorens hieraan toe te voegen dat een dergelijke analyse of beoordeling „in deze zaak niet relevant” was. Ten slotte heeft zij geoordeeld dat de Italiaanse Republiek in elk geval geen ondernemingsplan, geen enkele winstgevendheidsanalyse noch enige andere gegevens had verstrekt die „duidelijk aantonen” dat er sprake was van een gedraging van een particuliere marktdeelnemer in een markteconomie.
147    Ten tweede heeft de Commissie in overweging 386 van het litigieuze besluit eerst uiteengezet dat er geen enkele aanbestedingsprocedure in gang was gezet om de luchtvaartmaatschappijen te selecteren, aangezien de luchthavenexploitanten enkel „aankondigingen [hadden] geplaatst” en „het beste aanbod” hadden gekozen. Zij heeft vervolgens daaraan toegevoegd dat het gebruik van een dergelijke aanbestedingsprocedure in het onderhavige geval „het bestaan van een voordeel niet [had] kunnen uitsluiten”, aangezien de litigieuze maatregelen waren opgezet „om openbare middelen aan luchtvaartmaatschappijen uit te keren” zonder dat deze middelen overeenkwamen „met een tegenprestatie voor producten of diensten die in een reële behoefte van de [autonome] regio voorzien”.
148    Ten derde heeft de Commissie zich in overweging 387 van het litigieuze besluit op het standpunt gesteld dat er „onder deze omstandigheden [...] evenmin ruimte [was] om de individuele financiële relaties te beoordelen tussen de luchthavens en luchtvaartmaatschappijen” teneinde te bepalen of deze verenigbaar waren met het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie en dat het „duidelijk [was] dat de luchthavenexploitanten niet als particuliere [marktdeelnemers] in een markteconomie handelden toen zij de verschillende contracten met de luchtvaartmaatschappijen sloten”, maar „een steunregeling [uitvoerden] die door de [autonome] regio ontworpen was om het luchtvervoer te doen toenemen”.
Argumenten van partijen
149    In het kader van haar tweede middel betoogt easyJet met name dat de Commissie het recht onjuist heeft toegepast door ten eerste al voordat zij de litigieuze maatregelen en de ter uitvoering daarvan tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen gesloten overeenkomsten had getoetst aan het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie, vast te stellen dat er sprake was van „subsidies”. Ten tweede heeft de Commissie dat in het licht van dit beginsel uit te voeren onderzoek ten onrechte uitgesloten, waarbij zij zich ter onderbouwing daarvan beriep op de door de autonome regio nagestreefde „doelstellingen van openbaar beleid”, de omstandigheid dat de litigieuze maatregelen en de overeenkomsten tot uitvoering daarvan zouden zijn voortgekomen uit een „regeling” waarvoor geen aanvullende uitvoeringsmaatregelen waren vereist en waarin op algemene en abstracte wijze werd bepaald wie de begunstigden ervan waren, het feit dat de betrokken luchthavenexploitanten deels „private” organisaties vormden alsook het feit dat deze exploitanten de rol van „tussenpersoon” vervulden. Ten derde heeft deze instelling het recht verkeerd toegepast en kennelijke beoordelingsfouten gemaakt door niet over te gaan tot een juist en onderbouwd onderzoek in het licht van de verschillende bij de litigieuze maatregelen ingevoerde mechanismen naar de winstgevendheid van die maatregelen, door ongerechtvaardigd veel waarde toe te kennen aan het feit dat er geen gebruik was gemaakt van een aanbestedingsprocedure en door te betwisten dat de autonome regio daadwerkelijk behoefte had aan luchtvervoerdiensten. Ten vierde heeft zij ten onrechte niet vastgesteld of de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen geacht konden worden zich met hun overeenkomsten te hebben opgesteld als marktdeelnemers die onder normale marktvoorwaarden hadden gehandeld, waarbij zij had moeten letten op het commerciële en economische belang van de krachtens die overeenkomsten verrichte diensten, de als tegenprestatie daarvoor betaalde prijs en de wijze waarop het sluiten en uitvoeren van die overeenkomsten voor het overige juridisch en praktisch was geregeld. In dit verband verwijst easyJet onder meer naar de activiteitenplannen die de luchthavenexploitanten moesten voorbereiden, naar het feit dat zowel bij deze activiteitenplannen als bij de met de luchtvaartmaatschappijen gesloten overeenkomsten vereisten met betrekking tot de winstgevendheid ervan vooropstonden, en naar de wijze waarop Geasar en Sogaer deze vereisten in de praktijk aan easyJet hebben opgelegd.
150    Volotea betoogt in het kader van haar eerste en haar vijfde middel met name dat de Commissie het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie onjuist heeft uitgelegd en toegepast, dat deze instelling niet heeft voldaan aan de op haar rustende bewijslast door niet aan de hand van dit beginsel aan te tonen dat er sprake was van een voordeel, en dat zij hieromtrent in het litigieuze besluit een ontoereikende motivering heeft gegeven. In dit verband betoogt Volotea in het bijzonder dat Geasar en Sogaer, toen zij met luchtvaartmaatschappijen – waaronder Volotea zelf – overeenkomsten hebben gesloten na oproepen tot het indienen van blijken van belangstelling te hebben gepubliceerd en de aantrekkelijkste offertes te hebben uitgekozen, zich hebben opgesteld als particuliere marktdeelnemers in een markteconomie, aangezien zij om te beginnen geprobeerd hebben diensten te verwerven waardoor hun respectieve luchthavens aantrekkelijker zouden worden en het verkeer aldaar zou toenemen, zij zich er vervolgens vooraf van hebben verzekerd dat deze diensten winstgevend zouden zijn, en zij ten slotte hun medecontractanten als tegenprestatie een eerlijke prijs hebben betaald. Volotea voert tevens aan dat de Commissie, in plaats van deze situatie strikt te toetsen aan het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie, zich in essentie ertoe heeft beperkt een aantal ondoorzichtige, irrelevante of niet onderbouwde juridische en feitelijke beweringen naast elkaar te leggen, op grond waarvan zij niet tot de slotsom kon komen dat er sprake was van een voordeel.
Beoordeling door het Hof
151    Om te beginnen volgt uit de in de punten 107 tot en met 110 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak dat de Commissie, om te bepalen of easyJet en Volotea door de litigieuze maatregelen en de overeenkomsten waarmee Geasar en Sogaer die ten aanzien van deze beide luchtvaartmaatschappijen ten uitvoer hebben gelegd, voordelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU verkregen, deze maatregelen en deze overeenkomsten moest toetsen aan het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie. Bovendien volgt uit de in de punten 105, 106, 117 en 118 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak dat de door de autonome regio nagestreefde doelstellingen van openbaar beleid en het private karakter van de betrokken luchthavenexploitanten niet in de weg stonden aan de toepassing van dit beginsel.
152    Vervolgens had het toe te passen beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie in het onderhavige geval tot gevolg dat de Commissie verplicht was om op de in de punten 111 tot en met 114 en 125 tot en met 129 van het onderhavige arrest weergegeven wijze te onderzoeken of de autonome regio – als publieke instantie die de litigieuze maatregelen had ingevoerd – en de door de Commissie als „tussenpersonen” aangeduide luchthavenexploitanten – als partijen bij de met de luchtvaartmaatschappijen gesloten overeenkomsten – door zorg te dragen voor overeenkomsten tot levering van luchtvervoerdiensten respectievelijk deze te sluiten, konden worden geacht te hebben gehandeld als particuliere afnemers van goederen of diensten die zich in een vergelijkbare situatie bevonden.
153    Zoals uit diezelfde punten van het onderhavige arrest blijkt, moest bij dit onderzoek ten slotte volledig en concreet worden beoordeeld of deze entiteiten elk voor zich hadden geprobeerd om de betrokken diensten onder normale marktvoorwaarden te verwerven, waarbij in het bijzonder moest worden gelet op de rationaliteit van een dergelijke transactie, de te verwachten winstprognoses, het commerciële en economische belang van de hiervoor te verrichten werkzaamheden, de als tegenprestatie voor deze diensten te betalen prijs, en de juridische en praktische wijze waarop de overeenkomsten voor de levering van die diensten en de prijs ervan waren gesloten.
154    Zoals blijkt uit de overwegingen van het litigieuze besluit zoals deze in de punten 145 tot en met 148 van het onderhavige arrest zijn samengevat, heeft de Commissie om te beginnen duidelijk uitgesloten, om redenen die ten onrechte waren gebaseerd op door de autonome regio nagestreefde doelstellingen van openbaar beleid, op het feit dat de luchtvaartexploitanten private instanties waren die deze regio als tussenpersoon inzette om de litigieuze maatregelen ten uitvoer te leggen, en op de vorm van deze maatregelen, zowel dat het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie „toepasselijk” was als dat het „relevant” en „mogelijk” was om dit beginsel toe te passen op de „betrekkingen” tussen de autonome regio en de luchtvaartmaatschappijen en op de „individuele financiële relaties” tussen deze maatschappijen en de luchtvaartexploitanten, en dit in het bijzonder om de rationaliteit en de te verwachten winstgevendheid van de ter uitvoering van deze maatregelen gesloten overeenkomsten te beoordelen.
155    Hoewel het juist is dat de Commissie, ondanks deze duidelijke en herhaalde standpuntbepaling, in de overwegingen 382 en 384 van het litigieuze besluit enkele beoordelingen heeft gegeven die kunnen worden opgevat als een aanzet tot toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie, moet voorts worden vastgesteld, ten eerste, dat deze beoordelingen slechts betrekking hebben op de gedragingen van de autonome regio zelf, terwijl de gedragingen van de luchthavenexploitanten daarentegen op geen enkel moment ten gronde zijn onderzocht. Ten tweede zijn die beoordelingen duidelijk toegespitst op de vraag of de autonome regio zich had opgesteld als een particuliere investeerder die „dividenden”, „kapitaalwinsten” of ander „financieel rendement” trachtte te verkrijgen, en niet op de vraag of die regio had gehandeld zoals een particuliere afnemer van goederen of diensten in een vergelijkbare situatie zou hebben gedaan. Ten derde beperkt de Commissie, die onder de in de punten 111 en 112 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte voorwaarden moet bewijzen dat er sprake is van een voordeel, zich in diezelfde overwegingen in essentie ertoe om in beslissende bewoordingen vast te stellen dat de autonome regio „geen enkel rendement [mocht] verwachten” noch enig ander voordeel dat bij een aan de hand van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie uitgevoerd onderzoek in aanmerking zou kunnen worden genomen, alvorens de Italiaanse Republiek te verwijten dat zij „geen element van winstgevendheid [heeft] aangetoond”, of „[i]n elk geval” geen gegevens heeft verstrekt „die duidelijk aantonen” dat de autonome regio zich had opgesteld als een particuliere marktdeelnemer in een markteconomie. Ten vierde heeft deze instelling op geen enkel moment diepgaand onderzoek gedaan naar de haar daadwerkelijk ter beschikking staande gegevens, zoals ook easyJet en Volotea terecht stellen.
156    Uit de bepalingen van de wet- en regelgeving die in het onderhavige geval aan de orde is en uit de wijze waarop die ten uitvoer werd gelegd, zoals uiteengezet in het litigieuze besluit (overwegingen 44‑46, 71‑75 en 79‑84) en samengevat in de punten 5 tot en met 25 van het onderhavige arrest, blijkt echter duidelijk dat de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen in de door hen gesloten overeenkomsten gezamenlijk concreet uitvoering gaven aan de vooraf door de autonome regio goed te keuren en vervolgens te controleren activiteitenplannen, die gegevens moesten bevatten – en volgens de Commissie daadwerkelijk bevatten – over met name „initiatieven [die] door de luchthavenexploitanten haalbaar geacht [werden]” alsook over „economische en financiële prognoses die de vooruitzichten voor de winstgevendheid [van de te leveren diensten] laten zien”, en waaromtrent deze instelling zich moest uitspreken.
157    Bovendien blijkt uit het litigieuze besluit niet dat de Commissie gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheden op grond waarvan zij de aanvullende gegevens kon verkrijgen die haar noodzakelijk of nuttig voorkwamen, met name haar bevoegdheid om de Italiaanse Republiek krachtens artikel 12, lid 3, van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU] (PB 2015, L 248, blz. 9), te gelasten haar die gegevens te verstrekken, hetgeen overeenkomstig de in punt 112 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak in aanmerking moet worden genomen.
158    Bijgevolg heeft de Commissie artikel 107, lid 1, VWEU geschonden doordat zij in het onderhavige geval het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie niet heeft toegepast en het bestaan van een voordeel heeft vastgesteld op basis van juridische en feitelijke overwegingen die een dergelijke beoordeling niet kunnen schragen.
159    Om al deze redenen zijn het eerste en het vijfde middel van Volotea en het tweede middel van easyJet gegrond.
160    Aangezien het bewijs dat er sprake is van een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU een van de cumulatieve voorwaarden is die noodzakelijkerwijs moeten zijn vervuld om een bepaalde maatregel als „staatssteun” in de zin van deze bepaling te kunnen aanmerken, zoals in de punten 102, 103 en 138 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, en aangezien de in het vorige punt van dit arrest bedoelde middelen moeten worden aanvaard, moeten de beroepen van Volotea en easyJet worden toegewezen en moet het litigieuze besluit, overeenkomstig de door deze beide luchtvaartmaatschappijen in eerste aanleg geformuleerde vorderingen, zoals uiteengezet in de punten 35 en 38 van het onderhavige arrest, bijgevolg nietig worden verklaard voor zover het betrekking heeft op elk van hen, zonder dat de andere tot staving van die beroepen aangevoerde middelen hoeven te worden onderzocht.
Kosten
161    Volgens artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering beslist het Hof ten aanzien van de proceskosten, wanneer de hogere voorziening gegrond is en het Hof de zaak zelf afdoet.
162    Ingevolge artikel 138, lid 1, van dat Reglement, dat op grond van artikel 184, lid 1, van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen voor zover dit is gevorderd.
163    Aangezien de Commissie in het onderhavige geval in de gevoegde zaken C‑331/20 P en C‑343/20 P alsmede in de zaken T‑607/17 en T‑8/18 in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vorderingen van Volotea en easyJet te worden verwezen in de kosten van deze vier zaken.
Het Hof (Tweede kamer) verklaart:
1)      Het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 13 mei 2020, Volotea/Commissie (T‑607/17, EU:T:2020:180), wordt vernietigd.
2)      Het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 13 mei 2020, easyJet Airline/Commissie (T‑8/18, EU:T:2020:182), wordt vernietigd voor zover deze rechterlijke instantie het beroep tot nietigverklaring van easyJet Airline Co. Ltd heeft verworpen.
3)      Besluit (EU) 2017/1861 van de Europese Commissie van 29 juli 2016 inzake staatssteun SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italië – Compensatie voor Sardijnse luchthavens voor openbaredienstverplichtingen (DAEB), wordt nietig verklaard voor zover het betrekking heeft op Volotea SA enerzijds en op easyJet Airline Co. Ltd anderzijds.
4)      De Europese Commissie wordt verwezen in de kosten van zowel de procedure in eerste aanleg als die in hogere voorziening.
ondertekeningen
*      Procestaal: Engels.