62000CJ0079_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-79/00,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 234 EG van het Tribunal Supremo (Spanje), in het aldaar aanhangige geding tussen
Telefónica de España SA
en
Administración General del Estado,
in tegenwoordigheid van:
Retevisión SA,
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van de artikelen 4, lid 2, en 9, lid 2, van richtlijn 97/33/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 1997 inzake interconnectie op telecommunicatiegebied, wat betreft de waarborging van de universele dienst en van de interoperabiliteit door toepassing van de beginselen van Open Network Provision (ONP) (PB L 199, blz. 32),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: F. Macken (rapporteur), kamerpresident, C. Gulmann, R. Schintgen, V. Skouris en J. N. Cunha Rodrigues, rechters,
advocaat-generaal: F. G. Jacobs,
griffier: H. A. Rühl, hoofdadministrateur,
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
- Telefónica de España SA, vertegenwoordigd door J. A. García San Miguel Y Orueta, procurador de los Tribunales,
- de Spaanse regering, vertegenwoordigd door S. Ortiz Vaamonde als gemachtigde,
- de Belgische regering, vertegenwoordigd door A. Snoecx als gemachtigde,
- de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door U. Leanza als gemachtigde, bijgestaan door G. Aiello, avvocato dello Stato,
- de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door C. Schmidt en G. Valero Jordana als gemachtigden,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van Telefónica de España SA, vertegenwoordigd door R. García Boto en N. Rabazo Auñón, abogados; de Spaanse regering, vertegenwoordigd door S. Ortiz Vaamonde; de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Aiello, en de Commissie, vertegenwoordigd door G. Valero Jordana, ter terechtzitting van 22 maart 2001,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 21 juni 2001,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 14 februari 2000, ingekomen bij het Hof op 3 maart daaraanvolgend, heeft het Tribunal Supremo krachtens artikel 234 EG een prejudiciële vraag gesteld over de uitlegging van de artikelen 4, lid 2, en 9, lid 2, van richtlijn 97/33/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 1997 inzake interconnectie op telecommunicatiegebied, wat betreft de waarborging van de universele dienst en van de interoperabiliteit door toepassing van de beginselen van Open Network Provision (ONP) (PB L 199, blz. 32; hierna: richtlijn").
2 Deze vraag is gerezen in een geding tussen Telefónica de España SA (hierna: Telefónica"), die gemachtigd is om telecommunicatiediensten te verstrekken, en de Administración General del Estado, met name over de verenigbaarheid van het koninklijk decreet tot omzetting van de richtlijn in Spaans recht, met een aantal bepalingen van deze richtlijn.
Toepasselijke bepalingen
Bepalingen van gemeenschapsrecht
3 Volgens artikel 1, eerste alinea, van de richtlijn heeft deze onder meer tot doel in de Gemeenschap de interconnectie van telecommunicatienetwerken en met name de interoperabiliteit van telecommunicatiediensten te waarborgen, alsmede het verstrekken van universele diensten in een open en door concurrentie gekenmerkte marktomgeving.
4 In de vijfde overweging van de considerans heet het, dat
[...] na de afschaffing van bijzondere en uitsluitende rechten voor telecommunicatiediensten en -infrastructuur in de Gemeenschap, de verstrekking van telecommunicatienetwerken of telecommunicatiediensten wellicht aan enige vorm van machtiging door de lidstaten moet worden onderworpen; dat organisaties die gerechtigd zijn om in de gehele Gemeenschap of in een deel daarvan openbare telecommunicatienetwerken of algemeen beschikbare telecommunicatiediensten te verstrekken op een commerciële basis interconnectieovereenkomsten moeten kunnen aangaan in overeenstemming met het Gemeenschapsrecht, waarbij evenwel nationale regelgevende instanties toezicht kunnen uitoefenen en zo nodig stappen kunnen ondernemen [...]".
5 In de zesde overweging van de considerans heet het,
[...] dat het, teneinde de ontwikkeling van nieuwe soorten telecommunicatiediensten te stimuleren, belangrijk is nieuwe vormen van interconnectie en van bijzondere toegang tot het netwerk op andere punten dan de aansluitpunten die aan de meeste eindgebruikers worden aangeboden aan te moedigen [...]".
6 De twaalfde overweging van de considerans van de richtlijn stelt,
[...] dat de nationale regelgevende instanties in staat moeten zijn organisaties op te leggen interconnectie met hun faciliteiten te verschaffen, wanneer kan worden aangetoond dat dit in het belang van de gebruikers is".
7 In artikel 2, lid 1, sub a, van de richtlijn wordt interconnectie" omschreven als het fysiek en logisch verbinden van telecommunicatienetwerken die door dezelfde of een andere organisatie worden gebruikt om het de gebruikers van een organisatie mogelijk te maken te communiceren met die van dezelfde of van een andere organisatie of toegang te hebben tot diensten die door een andere organisatie worden verstrekt".
8 Artikel 3, lid 1, eerste volzin, van de richtlijn bepaalt:
De lidstaten nemen alle nodige maatregelen tot opheffing van alle beperkingen waardoor organisaties die door de lidstaten gerechtigd zijn openbare telecommunicatienetwerken en algemeen beschikbare telecommunicatiediensten aan te bieden, worden belemmerd om onderling overeenkomstig het gemeenschapsrecht interconnectieovereenkomsten aan te gaan."
9 Artikel 4, leden 1 en 2, van de richtlijn luidt:
1. De organisaties die gerechtigd zijn openbare telecommunicatienetwerken en/of algemeen beschikbare telecommunicatiediensten als vermeld in bijlage II te verstrekken, hebben het recht en, indien organisaties in die categorie daarom verzoeken, de plicht met elkaar over interconnectie te onderhandelen [...] De nationale regelgevende instantie kan van geval tot geval besluiten deze verplichting tijdelijk te beperken wanneer er voor de gevraagde interconnectie andere, technisch en commercieel haalbare mogelijkheden bestaan en wanneer de aangevraagde interconnectie niet geschikt is in het licht van de middelen die beschikbaar zijn om aan de aanvraag te voldoen. [...]
2. De organisaties die gerechtigd zijn openbare telecommunicatienetwerken en algemeen beschikbare telecommunicatiediensten als vermeld in bijlage I te verstrekken en die een aanmerkelijke macht op de markt hebben, dienen te voldoen aan alle redelijke verzoeken om toegang tot het netwerk ook op andere punten dan de aansluitpunten die aan de meeste eindgebruikers worden aangeboden."
10 Artikel 9, leden 1 en 2, van de richtlijn bepaalt:
1. De nationale regelgevende instanties bevorderen en garanderen in het belang van alle gebruikers adequate interconnectie, waarbij zij hun verantwoordelijkheden zodanig uitoefenen dat maximale economische efficiëntie wordt bereikt en de eindgebruikers maximaal profijt trekken. De nationale regelgevende instanties houden met name rekening met:
- de noodzaak voor bevredigende eind-tot-eindcommunicatie voor gebruikers zorg te dragen;
- de noodzaak de totstandkoming van een door concurrentie gekenmerkte markt te bevorderen;
- de noodzaak om te zorgen voor de eerlijke en behoorlijke ontwikkeling van een geharmoniseerde Europese telecommunicatiemarkt;
- de noodzaak om samen te werken met hun tegenhangers in andere lidstaten;
- de noodzaak de totstandkoming en ontwikkeling van Trans-Europese netwerken en diensten, de interconnectie van nationale netwerken en de interoperabiliteit van diensten, en de toegang tot dergelijke netwerken en diensten te bevorderen;
- de beginselen van niet-discriminatie (met inbegrip van gelijke toegang) en evenredigheid;
- de noodzaak de universele dienstverstrekking in stand te houden en te ontwikkelen.
2. [...]
In het bijzonder met betrekking tot de interconnectie tussen organisaties die in bijlage II zijn vermeld,
- kunnen de nationale regelgevende instanties ex ante voorwaarden vaststellen voor de gebieden die zijn opgesomd in bijlage VII, deel 1;
- dienen de nationale regelgevende instanties te bevorderen dat in de interconnectieovereenkomsten de in bijlage VII, deel 2, vermelde onderwerpen worden bestreken."
11 De in deel 1 van bijlage VII bij de richtlijn vermelde gebieden zijn:
a) Geschillenbeslechtingsprocedure
b) Eisen ten aanzien van de publicatie van/toegang tot interconnectieovereenkomsten en andere periodieke publicatieverplichtingen
c) Eisen ten aanzien van de verstrekking van gelijke toegang en nummerportabiliteit
d) Eisen teneinde te voorzien in gedeeld gebruik van faciliteiten, met inbegrip van collocatie
e) Eisen om toe te zien op de instandhouding van de essentiële eisen
f) Eisen voor de toewijzing en het gebruik van nummerbronnen (met inbegrip van de toegang tot nummerinformatiediensten, alarmdiensten en pan-Europese nummers)
g) Eisen betreffende het behoud van de eind-tot-eindkwaliteit van de dienst
h) Voorzover van toepassing, vaststelling van het ontkoppelde deel van de interconnectieprijs dat een bijdrage aan de nettokosten van de verplichting tot universele dienstverstrekking vertegenwoordigt."
12 Deel 2, sub c, m en o, van dezelfde bijlage betreft de volgende materies:
c) Locaties van de interconnectiepunten
[...]
m) Gelijke toegang
[...]
o) Toegang tot bijkomende, aanvullende en geavanceerde diensten."
13 Artikel 1, lid 2, van aanbeveling 2000/417/EG van de Commissie van 25 mei 2000 inzake ontbundelde toegang tot het aansluitnet: De voorwaarden scheppen voor de concurrerende levering van een volledig gamma elektronische communicatiediensten waaronder breedbandmultimediadiensten en snelle Internet-diensten (PB L 156, blz. 44), bepaalt:
Onverminderd de toepassing van de mededingingsregels van de Gemeenschap wordt aanbevolen dat in lidstaten waar nog geen volledig ontbundelde toegang beschikbaar is, de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen worden aangenomen om vóór 31 december 2000 volledig ontbundelde toegang tot het koperen aansluitnet van aangemelde exploitanten onder transparante, billijke en niet-discriminerende voorwaarden verplicht te stellen."
Nationale wetgeving
14 Bij koninklijk decreet 1651/1998 van 24 juli 1998 houdende goedkeuring van het besluit tot uitvoering van titel II van wet 11/1998, algemene telecommunicatiewet, wat de interconnectie en de toegang tot de openbare netwerken en de nummering betreft (BOE nr. 181 van 30 juli 1998, blz. 25865; hierna: koninklijk decreet 1651/1998") is de richtlijn in Spaans recht omgezet.
15 Artikel 9 van koninklijk decreet 1651/1998 bepaalt:
Voor als dominant beschouwde exploitanten van openbare telecommunicatienetwerken gelden de volgende verplichtingen:
[...]
3. Interconnectie bieden in de plaatselijke schakelcentrales en in de hogere schakelcentrales.
Ingeval in bepaalde schakelcentrales van de dominante exploitant interconnectie om technische redenen tijdelijk onmogelijk is, moet de exploitant het tijdschema aangeven voor de uitvoering van de voorgenomen technische aanpassingen in de centrales om de interconnectie mogelijk te maken.
De Commissie voor de Telecommunicatiemarkt kan de exploitanten verzoeken om een technische verklaring voor de omstandigheid dat zij in bepaalde schakelcentrales geen interconnectie aanbieden, en kan eisen dat zij in die centrales technische alternatieven aanbrengen die tijdelijk een virtuele interconnectie met die centrales mogelijk maken in technische, economische en operationele voorwaarden die vergelijkbaar zijn met die welke in geval van rechtstreekse interconnectie met de betrokken schakelcentrales zouden gelden.
4. Toegang tot het abonneenet verschaffen op de datum en onder de voorwaarden die daartoe in voorkomend geval worden vastgesteld door het ministerie van Openbare werken na overlegging van een rapport door de Commissie voor de Telecommunicatiemarkt.
5. Niet verhinderen dat interconnectieovereenkomsten worden gesloten die voorwaarden bevatten met betrekking tot diensten die niet zijn genoemd in de referentie-interconnectieaanbieding.
[...]"
Het hoofdgeding
16 Van mening dat een aantal bepalingen van koninklijk decreet 1651/1998 onwettig waren omdat de Spaanse regering bij de uitvoering van de richtlijn de grenzen van haar regelgevende bevoegdheid te buiten was gegaan, stelde Telefónica bij het Tribunal Supremo beroep in tot nietigverklaring van artikel 9, punten 3 tot en met 5, van dit decreet.
17 Volgens de verwijzende rechter laat de richtlijn de nauwkeurige vaststelling van de interconnectiepunten volledig over aan de exploitanten die hierover afspraken kunnen maken, aangezien deze aangelegenheid niet behoort tot de gebieden waarvoor de nationale regelgevende instantie krachtens deel 1 van bijlage VII bij de richtlijn ex ante voorwaarden kan vaststellen.
18 De verwijzende rechter acht het evenwel mogelijk dat deze eerste conclusie moeilijk verenigbaar is met het algemene beginsel van artikel 4, lid 2, van de richtlijn, dat exploitanten die een aanmerkelijke macht op de markt hebben, dienen te voldoen aan alle redelijke verzoeken om toegang tot het netwerk. Volgens de verwijzende rechter lijkt deze verplichting betrekking te hebben op alle fysieke elementen die daartoe noodzakelijk zijn, inclusief de interconnectiepunten, die dus onbeperkt voor de andere exploitanten toegankelijk moeten blijven.
19 In het licht van deze overwegingen heeft het Tribunal Supremo de behandeling van de zaak geschorst en het Hof om een prejudiciële beslissing verzocht over de volgende vraag:
Moeten de artikelen 4, lid 2, en 9, lid 2, in samenhang met bijlage VII, deel 2, sub c, van richtlijn 97/33/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 1997 inzake interconnectie op telecommunicatiegebied, wat betreft de waarborging van de universele dienst en van de interoperabiliteit door toepassing van de beginselen van Open Network Provision (ONP),
a) aldus worden uitgelegd, dat de nationale regelgevende instanties een exploitant die een aanmerkelijke macht op de markt heeft, ex ante de verplichting kunnen opleggen, de overige exploitanten toegang te verlenen tot het abonneenet en interconnectie te bieden in de plaatselijke schakelcentrales en in de hogere schakelcentrales
b) of moeten zij integendeel aldus worden uitgelegd, dat de nationale regelgevende instanties, wat de toegang tot en de interconnectie op die specifieke punten van het netwerk betreft, enkel de sluiting van overeenkomsten tussen de verschillende exploitanten kunnen ‚bevorderen, zonder dat zij de exploitant met een aanmerkelijke macht op de markt ex ante de verplichting kunnen opleggen, die toegang te verlenen en die interconnectie te bieden?"
De prejudiciële vraag
Bij het Hof ingediende opmerkingen
20 Telefónica betoogt dat volgens de richtlijn de nationale regelgevende instanties exploitanten die een aanmerkelijke macht op de markt hebben, ex ante geen verplichtingen inzake toegang tot en interconnectie op de punten van het netwerk kunnen opleggen. Volgens de richtlijn kunnen de nationale regelgevende instanties enkel erop aandringen, dat dit onderwerp in interconnectieovereenkomsten wordt opgenomen. Deze uitlegging wordt bevestigd door de vijfde overweging van de considerans en de artikelen 3 en 9, lid 2, van de richtlijn.
21 Volgens Telefónica blijkt uit artikel 4, lid 1, van de richtlijn eveneens dat interconnectie een recht is, met daaraan verbonden de plicht tot onderhandelen, en dat de voorwaarden voor interconnectie dan ook door wilsovereenstemming van de partijen en niet door een ingreep van de nationale regelgevende instanties moeten worden vastgesteld.
22 Dat de gemeenschapsautoriteiten bezig zijn de regels betreffende de toegang tot het abonneenet op te stellen, bewijst volgens Telefónica overigens wel degelijk, dat het de nationale regelgevende instantie op grond van de richtlijn niet is toegestaan de voorwaarden hiervoor op te leggen of vooraf te bepalen.
23 De Spaanse regering merkt om te beginnen op, dat de richtlijn de toegang tot het abonneenet niet regelt. In aanbeveling 2000/417 worden de lidstaten evenwel uitgenodigd deze toegang uiterlijk op 31 december 2000 verplicht te stellen. De verplichting om toegang te verlenen tot het abonneenet, onder bepaalde voorwaarden, strookt dus met het gemeenschapsrecht.
24 Wat de interconnectie tussen telecommunicatienetwerken betreft, betogen de Spaanse en de Italiaanse regering in wezen dat de nationale autoriteiten binnen het communautaire rechtskader de exploitanten die een aanmerkelijke macht op de markt hebben, kunnen verplichten interconnectie te bieden in de plaatselijke schakelcentrales en in de hogere schakelcentrales. Indien een lidstaat van mening is dat de markt niet volledig concurrentieel is en dat het belang van de gebruikers niet gewaarborgd is omdat een exploitant met een aanzienlijke macht op de markt op bepaalde niveaus van het netwerk interconnectie weigert, kan deze lidstaat rekening houdend met de doelstelling van de richtlijn en de artikelen 1 en 9 ervan, deze exploitant verplichten een dergelijke interconnectie te bieden.
25 De Commissie betoogt dat blijkens artikel 1 van de richtlijn de uit de richtlijn voortvloeiende harmonisatie niet volledig is. Volgens de richtlijn is het de lidstaten in beginsel toegestaan deze verder aan te vullen, door de exploitanten met een aanzienlijke macht op de markt extra verplichtingen op te leggen. De richtlijn verzet zich dan ook niet ertegen dat de nationale autoriteiten een exploitant met een aanzienlijke macht op de markt ex ante verplichten de overige exploitanten toegang tot het abonneenet te verlenen en interconnectie in de plaatselijke schakelcentrales en in de hogere schakelcentrales te bieden.
Beoordeling door het Hof
26 Om te beginnen moet eraan worden herinnerd, dat de richtlijn met name volgens artikel 1, eerste alinea, ervan tot doel heeft de interconnectie van telecommunicatienetwerken en de interoperabiliteit van telecommunicatiediensten te waarborgen, in een open en door concurrentie gekenmerkte marktomgeving.
27 Zoals uit de vijfde overweging van de considerans blijkt, wordt ter bereiking van deze doelstellingen de voorrang gegeven aan handelsovereenkomsten tussen de exploitanten die telecommunicatiediensten aanbieden.
28 Uit deze overweging alsmede uit de twaalfde overweging van de considerans blijkt evenwel ook, dat de lidstaten volgens de richtlijn de wilsautonomie van deze exploitanten bij het sluiten van de interconnectieovereenkomsten kunnen beperken, om te waarborgen dat deze overeenkomsten adequaat zijn.
29 In de tweede plaats moet eraan worden herinnerd, dat de richtlijn enkel het algemene kader bepaalt waarbinnen het gestelde doel moet worden nagestreefd, zoals blijkt uit de tweede overweging van de considerans. De richtlijn beoogt dus geen volledige harmonisatie.
30 De artikelen 4, lid 2, en 9, lid 2, van de richtlijn dienen te worden uitgelegd in het licht van deze overwegingen.
31 Wat artikel 4, lid 2, van de richtlijn betreft, blijkt uit de bewoordingen van deze bepaling dat hierin enkel verplichtingen worden voorgeschreven voor bepaalde exploitanten met een aanzienlijke macht op de markt.
32 Dat deze exploitanten met een aanzienlijke macht op de markt krachtens artikel 4, lid 2, van de richtlijn slechts dienen te voldoen aan redelijke verzoeken om interconnectie, betekent evenwel niet dat het de lidstaten ingevolge deze bepaling verboden is, hun nationale regelgevende instantie toe te staan deze exploitanten ex ante voorwaarden of verplichtingen inzake de toegang op te leggen.
33 Uit artikel 4, lid 2, van de richtlijn kan dus niet worden afgeleid, dat het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat waarbij het een nationale regelgevende instantie wordt toegestaan, een exploitant met een aanzienlijke macht op de markt te verplichten toegang te verlenen tot het abonneenet en interconnectie te verstrekken in de plaatselijke schakelcentrales en in de hogere schakelcentrales.
34 Wat artikel 9, lid 2, van de richtlijn betreft, moet eraan worden herinnerd, dat deze bepaling de nationale regelgevende instanties toestaat ex ante voorwaarden vast te stellen voor de in deel 1 van bijlage VII bij de richtlijn opgesomde gebieden, en ertoe bij te dragen dat in de interconnectieovereenkomsten de in deel 2 van deze bijlage vermelde onderwerpen worden bestreken.
35 Uit de bewoordingen van deze bepaling kan niet worden afgeleid, dat de lidstaten hun nationale regelgevende instanties enkel voor de in deel 1 van bijlage VII bij de richtlijn opgesomde gebieden kunnen toestaan ex ante voorwaarden of verplichtingen vast te stellen.
36 Overigens strookt het niet met het doel en de opzet van de richtlijn, zoals toegelicht in de punten 26 tot en met 29 van dit arrest, de lidstaten te verbieden, hun nationale regelgevende instanties toe te staan ex ante voorwaarden of verplichtingen vast te stellen betreffende aangelegenheden als bedoeld in deel 2 van bijlage VII bij de richtlijn, zelfs indien dit noodzakelijk blijkt om de invoering van de mededinging te vergemakkelijken en om de belangen van de gebruikers te bevorderen.
37 Gelet op bovenstaande overwegingen, moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord, dat de artikelen 4, lid 2, en 9, lid 2, van de richtlijn aldus moeten worden uitgelegd, dat zij zich niet ertegen verzetten dat de lidstaten de nationale regelgevende instanties toestaan, een exploitant met een aanzienlijke macht op de markt ex ante de verplichting op te leggen de overige exploitanten toegang tot het abonneenet te verlenen en deze exploitanten interconnectie te bieden in de plaatselijke schakelcentrales en in de hogere schakelcentrales.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
38 De kosten door de Spaanse, de Belgische en de Italiaanse regering en door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
uitspraak doende op de door het Tribunal Supremo bij beschikking van 14 februari 2000 gestelde vraag, verklaart voor recht:
De artikelen 4, lid 2, en 9, lid 2, van richtlijn 97/33/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 1997 inzake interconnectie op telecommunicatiegebied, wat betreft de waarborging van de universele dienst en van de interoperabiliteit door toepassing van de beginselen van Open Network Provision (ONP), moeten aldus moeten worden uitgelegd, dat zij zich niet ertegen verzetten dat de lidstaten de nationale regelgevende instanties toestaan, een exploitant met een aanzienlijke macht op de markt ex ante de verplichting op te leggen de overige exploitanten toegang tot het abonneenet te verlenen en deze exploitanten interconnectie te bieden in de plaatselijke schakelcentrales en in de hogere schakelcentrales.