FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 10. marts 2022 (1)
Sag C-804/21 PPU
C,
CD
Procesdeltager:
Syyttäjä
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Korkein oikeus (øverste domstol, Finland))
»Præjudiciel forelæggelse – samarbejde i straffesager – europæisk arrestordre – rammeafgørelse 2002/584 – overgivelse af eftersøgte til den anmodende judicielle myndighed – frist for overgivelse – overgivelse forhindret af force majeure – kompetence til at fastslå force majeure – udløb af fristen for overgivelse – covid-19 – asylansøgning«
I.      Indledning
1.        Artikel 23 i rammeafgørelse 2002/584 (2) regulerer overgivelsen af personer, der er eftersøgt ved en europæisk arrestordre, efter at de kompetente organer i den fuldbyrdende medlemsstat har truffet endelig afgørelse om at udlevere disse personer. Hvis den eftersøgte ikke overgives inden for en yderst kort frist, skal den pågældende i henhold til artikel 23, stk. 5, løslades. Hvis overgivelsen er forhindret af force majeure, kan denne frist i henhold til artikel 23, stk. 3, forlænges. I denne henseende sondrer bestemmelsen ikke efter, om formålet med arrestordren er retsforfølgning eller fuldbyrdelse af en fængselsstraf.
2.        Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse giver Domstolen lejlighed til at præcisere fortolkningen af artikel 23, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584 med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt politimyndigheder i den fuldbyrdende medlemsstat kan fastslå, at der foreligger force majeure. Desuden skal det afklares, hvilken betydning en asylansøgning indgivet af den eftersøgte skal tillægges med hensyn til fristerne for overgivelse og med hensyn til løsladelse. Derudover er det spørgsmålet, under hvilke betingelser artikel 23 overhovedet finder anvendelse.
II.    Retsforskrifter
A.      Den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (EMRK)
3.        Retten til frihed og sikkerhed er fastsat i EMRK’s artikel 5:
»1.      Enhver har ret til frihed og personlig sikkerhed. Ingen må berøves friheden undtagen i følgende tilfælde og i overensstemmelse med den ved lov foreskrevne fremgangsmåde:
a)      lovlig frihedsberøvelse af en person efter domfældelse af en kompetent domstol;
b)      […]
c)      lovlig anholdelse eller anden frihedsberøvelse af en person med det formål at stille ham for den kompetente retlige myndighed, når der er begrundet mistanke om, at han har begået en forbrydelse, eller rimelig grund til at anse det for nødvendigt at hindre ham i at begå en forbrydelse eller i at flygte efter at have begået en sådan;
[…]
f)      anholdelse eller anden frihedsberøvelse af en person for at hindre ham i uretmæssigt at trænge ind i landet eller af en person, mod hvem der tages skridt til udvisning eller udlevering.
2.      […]
3.      Enhver, der anholdes eller frihedsberøves i henhold til bestemmelserne i denne artikels stk. 1, litra c, skal ufortøvet stilles for en dommer eller anden øvrighedsperson, der ved lov er bemyndiget til at udøve domsmyndighed, og skal være berettiget til at få sin sag pådømt inden for en rimelig frist, eller til at blive løsladt i afventning af rettergangen. Løsladelsen kan gøres betinget af sikkerhed for, at den pågældende giver møde under rettergangen.
4.      Enhver, der berøves friheden ved anholdelse eller anden tilbageholdelse, har ret til at indbringe sagen for en domstol, for at denne hurtigt kan træffe afgørelse om lovligheden af frihedsberøvelsen, og beordre ham løsladt, hvis frihedsberøvelsen ikke er lovlig.
5.      […]«
B.      Rammeafgørelse 2002/584
4.        Artikel 1, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584 beskriver anvendelsesområdet for den europæiske arrestordre:
»Den europæiske arrestordre er en retsafgørelse truffet af en medlemsstat med det formål, at en anden medlemsstat anholder og overgiver en eftersøgt person med henblik på strafforfølgning eller fuldbyrdelse af en frihedsstraf eller en anden frihedsberøvende foranstaltning.«
5.        Artikel 6, stk. 1 og 2, i rammeafgørelse 2002/584 fastsætter de kompetente myndigheder:
»1.      Den udstedende judicielle myndighed er den judicielle myndighed i den udstedende medlemsstat, der i henhold til denne medlemsstats lovgivning er kompetent til at udstede en europæisk arrestordre.
2.      Den fuldbyrdende judicielle myndighed er den judicielle myndighed i den fuldbyrdende medlemsstat, der i henhold til denne medlemsstats lovgivning er kompetent til at fuldbyrde en europæisk arrestordre.«
6.        Ottende betragtning til rammeafgørelse 2002/584 forklarer den fuldbyrdende judicielle myndigheds rolle:
»Afgørelser om fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre skal underkastes tilstrækkelig kontrol, hvilket betyder, at en judiciel myndighed i den medlemsstat, hvor den eftersøgte er blevet anholdt, skal træffe afgørelse om den pågældendes overgivelse.«
7.        Artikel 7 i rammeafgørelse 2002/584 tillader en central myndigheds deltagelse:
»1.      Hver medlemsstat kan udpege en central myndighed eller, hvis det er foreskrevet i dens retssystem, flere centrale myndigheder til at bistå de kompetente judicielle myndigheder.
2.      En medlemsstat kan, hvis det bliver nødvendigt på grund af dens retssystem, overdrage den administrative fremsendelse og modtagelse af europæiske arrestordrer samt al anden officiel korrespondance i den forbindelse til sin eller sine centrale myndigheder.
[…]«
8.        Herom fremgår det af niende betragtning til 2002/584:
»De centrale myndigheders rolle i fuldbyrdelsen af en europæisk arrestordre skal begrænses til praktisk og administrativ bistand.«
9.        Artikel 23 i rammeafgørelse 2002/584 regulerer fristerne for overgivelse af den eftersøgte, efter at de kompetente organer i den fuldbyrdende medlemsstat har truffet endelig afgørelse om fuldbyrdelse af den europæiske arrestordre:
»1.      Den eftersøgte overgives snarest muligt på en dato, der aftales mellem de berørte myndigheder.
2.      Den pågældende overgives senest ti dage efter, at den endelige afgørelse om at fuldbyrde den europæiske arrestordre er truffet.
3.      Hvis det på grund af omstændigheder, som ikke kan tilskrives nogen af medlemsstaterne, viser sig umuligt at overgive den eftersøgte inden for den i stk. 2 fastsatte frist, kontakter den fuldbyrdende judicielle myndighed og den udstedende judicielle myndighed straks hinanden og aftaler en ny dato for overgivelse. I så fald finder overgivelsen sted senest ti dage efter den således aftalte nye dato.
4.      En overgivelse kan undtagelsesvis udsættes midlertidigt af tungtvejende humanitære grunde, f.eks. hvis der er vægtige grunde til at antage, at den klart ville bringe den eftersøgtes liv eller helbred i fare. Den europæiske arrestordre skal fuldbyrdes, så snart disse grunde ikke længere foreligger. Den fuldbyrdende judicielle myndighed underretter straks den udstedende judicielle myndighed herom, og de aftaler en ny dato for overgivelsen. I så fald finder overgivelsen sted senest ti dage efter den således aftalte nye dato.
5.      Hvis den pågældende stadig er varetægtsfængslet efter udløbet af de i stk. 2-4 nævnte frister, løslades han.«
C.      Den finske gennemførelse
10.      Finland har gennemført rammeafgørelse 2002/584 ved laki rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Suomen ja muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä (1286/2003) (lov nr. 1286/2003 om overgivelse mellem Finland og de øvrige medlemsstater i Den Europæiske Union – lov om overgivelse). Gennemførelsen af rammeafgørelsens artikel 23 befinder sig i §§ 46-48.
11.      § 46, stk. 2, i lov om overgivelse, som gennemfører artikel 23, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584 og som bestemmer, at de »kompetente myndigheder« (toimivaltaisten viranomaisten) aftaler en ny overgivelsesdato, skal fremhæves. Derimod anvender rammeafgørelsens artikel 23, stk. 3, også i den finske version begrebet »judiciel myndighed« (oikeusviranomaisen).
12.      De judicielle myndigheder, der træffer afgørelse om overgivelse og varetægtsfængsling, er Helsingin käräjäoikeus (retten i første instans i Helsinki) og som appelinstans Korkein oikeus (øverste domstol) (§ 11, 19 og 37 i lov om overgivelse). I henhold til § 44 i lov om overgivelse har det centrale kriminalpoliti imidlertid kompetence til at gennemføre en afgørelse om overgivelse.
III. Faktiske omstændigheder og anmodning om præjudiciel afgørelse
13.      I anmodningen om præjudiciel afgørelse fremstilles sagens baggrund således.
14.      Den kompetente rumænske judicielle myndighed udstedte europæiske arrestordrer mod de rumænske statsborgere C den 19. maj 2015 og CD den 27. maj 2015. Herved ønskedes disse personer overgivet med henblik på fuldbyrdelse af frihedsstraffe på fem år og supplerende straffe på tre år. Disse straffe var blevet idømt for handel med farlige og yderst farlige euforiserende stoffer og for medlemskab i en kriminel organisation.
15.      C og CD opholdt sig ifølge de foreliggende oplysninger i første omgang i Sverige. Derfor afgjorde den svenske øverste domstol ved kendelse af 8. april 2020 (NJA 2020, s. 430), at C skulle overgives til Rumænien. Ved kendelse af 30. juli 2020 afgjorde Svea hovrätt (appeldomstolen for Svealand, Sverige), at CD skulle overgives til Rumænien. De forlod imidlertid begge Sverige før fuldbyrdelsen af afgørelserne om overgivelse og rejste til Finland.
16.      C og CD blev den 15. december 2020 anholdt og varetægtsfængslet i Finland på grundlag af den europæiske arrestordre. Korkein oikeus (øverste domstol) afgjorde ved endelig kendelse af 16. april 2021 (KKO 2021:24 og [kendelse nr. 582/2021]), at C og CD skulle overgives til Rumænien. Det finske centrale kriminalpoliti aftalte på anmodning fra de rumænske myndigheder den 7. maj 2021 som den første overgivelsesdato, da der som følge af covid-19-pandemien ikke var nogen tidligere anvendelige flyvninger.
17.      Den 3. maj 2021 anmodede C og CD ved Korkein oikeus (øverste domstol) om ophævelse af afgørelserne om overgivelse. Den 4. maj 2021 forbød Korkein oikeus (øverste domstol) i første omgang foreløbigt fuldbyrdelsen af afgørelserne om overgivelse og afviste efterfølgende den 31. maj 2021 anmodningerne om ophævelse. Herved blev kendelsen om forbud mod fuldbyrdelsen ugyldig. Den næste overgivelsesdato, som var aftalt til den 11. juni 2021, blev ligeledes udskudt, da der ikke var nogen direkte flyforbindelser til Rumænien og det ikke var muligt at organisere lufttransport gennem en anden medlemsstat i den aftalte periode. C og CD indgav efterfølgende uden held yderligere anmodninger om indstilling af fuldbyrdelsen af afgørelserne om overgivelse.
18.      Til sidst var det hensigten at udlevere CD og C til Rumænien henholdsvis den 17. juni 2021 og den 22. juni 2021. Overgivelsen af dem blev dog forhindret, efter at de havde ansøgt om asyl i Finland. Maahanmuuttovirasto (udlændingemyndigheden) afviste den 12. november 2021 asylansøgningerne, hvorefter C og CD imidlertid appellerede afgørelsen til Hallinto-oikeus (forvaltningsdomstol).
19.      Parallelt med proceduren vedrørende deres asylansøgninger anmodede C og CD om løsladelse for de almindelige domstole. Korkein oikeus (øverste domstol) indgav på baggrund af denne procedure den 20. december 2021 følgende spørgsmål til Domstolen:
»1)      Kræver artikel 23, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584[…], sammenholdt med artikel 23, stk. 5, heri, at såfremt en tilbageholdt person ikke er blevet overgivet inden for fristen, træffer den fuldbyrdende judicielle myndighed som omhandlet i rammeafgørelsens artikel 6, stk. 2, afgørelse om et nyt tidspunkt for overgivelsen og kontrollerer, om der foreligger særlige omstændigheder (force majeure), og at betingelserne for tilbageholdelse er opfyldt, eller er en procedure, hvor en domstol kun undersøger disse elementer efter anmodning fra parterne, også forenelig med rammeafgørelsen? Hvis forlængelsen af fristen kræver den judicielle myndigheds indgriben, indebærer fraværet af et sådant indgreb nødvendigvis, at fristerne i rammeafgørelsen er udløbet, i hvilket tilfælde den tilbageholdte skal løslades i henhold til samme rammeafgørelses artikel 23, stk. 5?
2)      Skal artikel 23, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584/RIA fortolkes således, at begrebet [særlige] omstændigheder (force majeure) også omfatter retlige hindringer for overgivelse baseret på fuldbyrdelsesmedlemsstatens nationale lovgivning, såsom et forbud mod fuldbyrdelse, der er nedlagt under retssagen, eller asylansøgerens ret til at forblive i fuldbyrdelsesstaten, indtil der er truffet afgørelse om den pågældendes asylansøgning?«
20.      C og CD, Rumænien og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg til Domstolen. C og CD, Republikken Finland, Kongeriget Nederlandene og Kommissionen deltog i retsmødet, der blev afholdt den 2. marts 2022.
IV.    Retlig bedømmelse
21.      Artikel 23 i rammeafgørelse 2002/584 fastsætter strenge frister for overgivelse af en person, som er eftersøgt ved en europæisk arrestordre. Personen skal overgives snarest muligt (stk. 1), som hovedregel senest ti dage efter, at den endelige afgørelse om at fuldbyrde den europæiske arrestordre er truffet (stk. 2). Artikel 23, stk. 3, bestemmer imidlertid, at der skal aftales en ny dato for overgivelse, hvis det på grund af force majeure (3) viser sig umuligt at overgive den eftersøgte inden for den i artikel 23, stk. 2, fastsatte frist.
22.      Den præjudicielle sag rejser tre spørgsmål i forbindelse med begrebet force majeure, som skal tages i betragtning ved anvendelsen af artikel 23, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584.
23.      Første del af det første spørgsmål skal afklare, hvorvidt en judiciel myndighed ved anvendelsen af artikel 23, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584 altid skal vurdere, om der foreligger force majeure, og aftale en ny dato for overgivelse, eller hvorvidt en politimyndighed forinden kan træffe disse foranstaltninger, hvis en domstol efter anmodning prøver dette (jf. herom under C).
24.      Det andet spørgsmål vedrører fortolkningen af begrebet force majeure med hensyn til, om en asylansøgning indgivet af den eftersøgte og heraf forårsagede forsinkelser af overgivelsen skal anses for at være force majeure (jf. herom under D).
25.      Disse to spørgsmål har betydning for den foreliggende sag, eftersom artikel 23, stk. 5, i rammeafgørelse 2002/584 uden yderligere begrænsninger bestemmer, at den pågældende person løslades, hvis vedkommende stadig er varetægtsfængslet efter udløbet af de i artikel 23, stk. 2-4, nævnte frister. Derfor ønsker Korkein oikeus (øverste domstol) med anden del af det første spørgsmål oplyst, om en løsladelse allerede er nødvendig, hvis ingen ret har prøvet, om der foreligger et tilfælde af force majeure, som udløser en ny frist. Selv om Korkein oikeus (øverste domstol) kun stiller dette spørgsmål for det tilfælde, at en domstolsprøvelse faktisk er nødvendig, vil jeg inden behandlingen af de to øvrige spørgsmål først tage stilling til, om en løsladelse faktisk skal finde sted efter udløbet af fristen, for derved at tydeliggøre de berørte interesser og retlige situationer (jf. herom under B).
26.      Jeg vil imidlertid først behandle det synspunkt, som Kommissionen fremførte i retsmødet, hvorefter artikel 23 i rammeafgørelse 2002/584 ikke finder anvendelse, så længe der verserer et søgsmål til prøvelse af overgivelsen.
A.      Anvendeligheden af artikel 23 i rammeafgørelse 2002/584
27.      Af artikel 23, stk. 2, i rammeafgørelse 2002/584 fremgår, at fristen i denne artikel først begynder at løbe, når der er truffet en endelig afgørelse om at fuldbyrde den europæiske arrestordre.
28.      Artikel 23 er placeret helt i slutningen af en temmelig kompleks overgivelsesprocedure i kapitel 2 i rammeafgørelse 2002/584. Den finder anvendelse, efter at alle de andre nødvendige foranstaltninger, herunder afgørelsen om fuldbyrdelse af den europæiske arrestordre, allerede er truffet af den fuldbyrdende judicielle myndighed (4).
29.      Umiddelbart er dette tidspunkt i den foreliggende sag indtruffet med den retskraftige afgørelse fra Korkein oikeus (øverste domstol) den 16. april 2021.
30.      Kommissionen har dog på overbevisende vis gjort rede for, at en sådan afgørelse mister sin endelige karakter, så snart der anlægges søgsmål til prøvelse af overgivelsen. Et sådant søgsmål kan nemlig kun være virksomt, såfremt det bestrider overgivelsen. Er et sådant retsmiddel fastsat i national ret, må det i det mindste være teoretisk muligt, i tilfælde af medhold, at forhindre overgivelsen, om end så kun midlertidigt. Derved mister den forudgående afgørelse om overgivelse sin retskraftige karakter. Følgelig kan artikel 23 i rammeafgørelse 2002/584 først på ny finde anvendelse efter forkastelsen af dette retsmiddel.
31.      Såfremt den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse med spørgsmål om artikel 23 i rammeafgørelse 2002/584 fremsættes som led i et sådant retsmiddel, ville den ikke være relevant for afgørelsen af sagen, og det ville være ufornødent at behandle den. Det ville være tilstrækkeligt at meddele Korkein oikeus (øverste domstol), at artikel 23 ikke finder anvendelse.
32.      Hovedsagen vedrører dog strengt taget ikke et retsmiddel, der er iværksat til prøvelse af overgivelsen, men er foranlediget af de asylprocedurer, der er indledt af de eftersøgte personer. Formålet med disse procedurer er ikke det samme som med et retsmiddel til prøvelse af overgivelsen. Domstolen har i øvrigt allerede fastslået, at retten til asyl i henhold til protokol nr. 24 om asyl for statsborgere i Den Europæiske Unions medlemsstater ikke er nogen grund til at afvise fuldbyrdelsen af en europæisk arrestordre (5). Afgørelsen om overgivelse forbliver således retskraftig.
33.      I den foreliggende sag er asylproceduren de facto til hinder for overgivelsen, hvilket, i det lidet sandsynlige tilfælde, at asylansøgningen imødekommes, indebærer, at der rejses tvivl om fuldbyrdelsen af den europæiske arrestordre. Den skal derfor tillægges samme virkning som et retsmiddel til prøvelse af overgivelsen for så vidt angår anvendelsen af artikel 23 i rammeafgørelse 2002/584.
34.      Artikel 23 i rammeafgørelse 2002/584 finder derfor ikke anvendelse, når overgivelsen som følge af en asylprocedure ikke er mulig
35.      Henset til dette resultat beror afgørelsen i hovedsagen ikke på besvarelsen af de af Korkein oikeus (øverste domstol) forelagte spørgsmål. For det tilfælde, at Domstolen ikke deler min opfattelse, vil jeg dog behandle dem.
B.      Løsladelse af den eftersøgte
36.      Anden del af det første spørgsmål vedrører løsladelsen af den eftersøgte. I denne henseende vil jeg indledningsvis undersøge de normative betingelser for og konsekvenser af en løsladelse og herefter drøfte den tvivl, der kan rejses om, hvorvidt den er passende. Endelig vil jeg holde disse overvejelser op imod den grundlæggende ret til frihed i henhold til artikel 6 i chartret om grundlæggende rettigheder.
1.      Normative betingelser for og konsekvenser af en løsladelse
37.      I henhold til artikel 23, stk. 5, i rammeafgørelse 2002/584 løslades den pågældende, hvis vedkommende stadig er varetægtsfængslet efter udløbet af de i artikel 23, stk. 2-4, nævnte frister.
38.      Artikel 23, stk. 2, i rammeafgørelse 2002/584 fastsætter en yderst kort frist. I henhold til denne bestemmelse overgives den pågældende senest ti dage efter, at den endelige afgørelse om at fuldbyrde den europæiske arrestordre er truffet. Den nøjagtige dato for overgivelse inden for denne frist aftales mellem de berørte myndigheder (artikel 23, stk. 1).
39.      Såfremt artikel 23, stk. 3 og 4, i rammeafgørelse 2002/584 finder anvendelse, kan fristens udløb derimod ikke uden videre fastlægges. Begge bestemmelser nævner ganske vist ligeledes en frist på ti dage, idet denne frist imidlertid først begynder på en ny aftalt dato for overgivelse.
40.      Det er muligt at aftale en sådan ny dato for overgivelse, hvis force majeure (artikel 23, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584) eller tungtvejende humanitære grunde (artikel 23, stk. 4) forhindrer en overgivelse.
41.      Tidspunktet for denne nye dato for overgivelse fastlægges nærmere i artikel 23, stk. 3 og 4, i rammeafgørelse 2002/584. Også for så vidt angår disse tilfælde fremgår det ganske vist af artikel 23, stk. 1, at den pågældende skal overgives snarest muligt. Som Domstolen har fastslået, er en fortsat varetægtsfængsling derfor kun lovlig, hvis overgivelsesproceduren – også i lyset af artikel 6 i chartret om grundlæggende rettigheder (6) – er blevet ført med tilstrækkelig omhu, og varigheden af varetægtsfængslingen dermed ikke er for vidtgående (7).
42.      Fristen på ti dage som omhandlet i artikel 23, stk. 2, i rammeafgørelse 2002/584 gælder i hvert fald ikke for den nye dato for overgivelse som omhandlet i artikel 23, stk. 3 og 4. Dette fremgår allerede af, at lovgiver i disse to bestemmelser udtrykkeligt har fastsat korte frister på ti dage, idet disse frister dog først begynder på den nye aftalte dato for overgivelse, mens bestemmelserne ikke vedrører fastlæggelsen af denne dato. En frist for den nye dato for overgivelse ville heller ikke give mening, eftersom det i de tilfælde, der er omhandlet i artikel 23, stk. 3 og 4, ikke kan forudses, hvor længe den pågældende forhindring vil gøre sig gældende.
43.      Hvis fristerne er udløbet, skal den eftersøgte imidlertid, såfremt den pågældende fortsat er varetægtsfængslet, løslades i henhold til artikel 23, stk. 5, i rammeafgørelse 2002/584. Der er ikke fastsat nogen undtagelser fra denne regel.
44.      Denne konklusion, som Domstolen har bekræftet i Vilkas-dommen (8), er overraskende, eftersom den medfører en risiko for, at den eftersøgte ved at flygte unddrager sig den videre fuldbyrdelse af den europæiske arrestordre.
45.      Generaladvokat Bobek har i denne henseende givet udtryk for den opfattelse, at løsladelsen af den eftersøgte i henhold til artikel 23, stk. 5, i rammeafgørelse 2002/584 er en faktisk og ubetinget løsladelse, som udelukker, at der på grundlag af den europæiske arrestordre træffes foranstaltninger for at undgå, at den eftersøgte flygter (9).
46.      Jeg opfatter imidlertid Domstolens konklusioner i Vilkas-dommen således, at fuldbyrdelsesstaten også efter en løsladelse i henhold til artikel 23, stk. 5, i rammeafgørelse 2002/584 er forpligtet til at træffe yderligere nødvendige foranstaltninger for at sikre overgivelsen, så længe den ikke med henblik herpå varetægtsfængsler den eftersøgte. De judicielle myndigheder i denne medlemsstat er nemlig fortsat forpligtet til at fremme proceduren til fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre og foretage en overgivelse af den eftersøgte. Med henblik herpå skal de aftale en ny overgivelsesdato (10). For at opfylde sin forpligtelse skal fuldbyrdelsesstaten navnlig have beføjelse til at iværksætte de nødvendige foranstaltninger i umiddelbar forbindelse med overgivelsen. Det vil være i modstrid med forpligtelsen til at fremme proceduren (11), hvis fuldbyrdelsesstaten indtil overgivelsen er forhindret i at træffe andre frihedsbegrænsende foranstaltninger, som ikke overskrider tærsklen til at være frihedsberøvende foranstaltninger (12), for at undgå, at den eftersøgte flygter.
47.      I henhold til artikel 12 i rammeafgørelse 2002/584, sammenholdt med artikel 6 og artikel 52, stk. 1, i chartret om grundlæggende rettigheder, er en varetægtsfængsling af den eftersøgte dog kun lovlig, hvis den er nødvendig (13). Det skal altså være umuligt at sikre fuldbyrdelsen af den europæiske arrestordre med mindre indgribende midler. Den omstændighed, at eftersøgte personer ofte varetægtsfængsles i fuldbyrdelsesstaten, viser imidlertid, at alternative foranstaltninger under visse omstændigheder ikke er et lige så passende middel til at forhindre, at den eftersøgte flygter (14).
2.      Spørgsmålet om, hvorvidt en løsladelse er passende
48.      Derfor giver omstændighederne i den foreliggende sag anledning til tvivl om, hvorvidt en løsladelse i henhold til artikel 23, stk. 5, i rammeafgørelse 2002/584 er passende.
49.      For det første er der væsentlige holdepunkter for at antage, at der består en betydelig flugtrisiko. De eftersøgte er nemlig allerede flygtet fra Sverige for at unddrage sig fuldbyrdelsen af den europæiske arrestordre, og forinden muligvis allerede fra Rumænien. I forbindelse med fristerne for at træffe afgørelse om fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre har Domstolen imidlertid allerede fastslået, at en løsladelse ikke er forenelig med rammeafgørelse 2002/584, hvis der består en flugtrisiko, som ikke kan nedbringes til et acceptabelt niveau ved fastsættelse af passende foranstaltninger (15).
50.      For det andet kan forsinkelsen af overgivelsen i hovedsagen i det mindste delvist tilskrives de eftersøgtes adfærd, idet de først iværksatte appeller til prøvelse af overgivelsen og senere ansøgte om asyl, selv om ingen af de få undtagelsestilfælde, hvor der kan gives asyl i henhold til protokol nr. 24 om asyl for statsborgere i Den Europæiske Unions medlemsstater, prima facie foreligger. Ifølge Rumæniens oplysninger har de endda medvirket til, at hindringerne for overgivelsen som følge af covid-19 ikke kunne fjernes, idet de nægtede at tage de nødvendige tests. En løsladelse af dem vil dermed være egnet til at fremme forhalingsmanøvrer med det formål at hindre fuldbyrdelsen af europæiske arrestordrer (16).
51.      For det tredje har domstolene i Rumænien, altså en medlemsstats domstole, idømt de eftersøgte langvarige fængselsstraffe ved endelige afgørelser. På trods af mulige foranstaltninger for at reducere flugtrisikoen vil en løsladelse af de eftersøgte øge risikoen for, at denne straf ikke vil kunne fuldbyrdes. Et sådant resultat vil være i strid med tilliden mellem medlemsstaterne og princippet om gensidig anerkendelse, som er udmøntet i rammeafgørelse 2002/584 (17). Derimod vil belastningen af de eftersøgte ved en fortsat varetægtsfængsling som følge af de foreliggende arrestordrer til fuldbyrdelse af fængselsstraffe være yderst begrænset, hvis ikke ligefrem helt fraværende, eftersom den udstedende medlemsstat i henhold til artikel 26 i rammeafgørelse 2002/584 fradrager enhver periode, hvor den eftersøgte har været varetægtsfængslet i forbindelse med fuldbyrdelsen af en europæisk arrestordre (18).
52.      Alligevel har Domstolen også i sådanne tilfælde fastholdt, at den eftersøgte skal løslades (19).
53.      I Vilkas-sagen var det i det mindste nærliggende at antage, at der bestod en flugtrisiko, idet modstanden mod overgivelsen tydede på, at den eftersøgte ikke var parat til at afsone den idømte fængselsstraf og underkaste sig yderligere retsforfølgning.
54.      Desuden kunne de forsinkelser, der indtrådte i denne sag, også tilskrives den eftersøgtes adfærd, idet den pågældende med held modsatte sig overgivelsen med en kommerciel flyvning (20), hvilket Domstolen kun i sjældne undtagelsestilfælde vil anse for at være force majeure (21).
55.      Vilkas-dommen vedrørte i sidste ende – som den foreliggende sag – en arrestordre til fuldbyrdelse af en fængselsstraf. Ganske vist nævner hverken forslaget til afgørelse (22) eller dommen (23) endsige anmodningen om præjudiciel afgørelse i denne sag årsagen til de to i den pågældende sag omhandlede arrestordrer. Irland oplyste ganske vist i denne sag, at en af arrestordrerne vedrørte retsforfølgning for bl.a. grov legemsbeskadigelse, mens den anden vedrørte fuldbyrdelsen af en fængselsstraf for bl.a. røveri og forstyrrelse af den offentlige orden (24). Domstolen kunne således ikke lægge til grund, at arrestordrerne alene vedrørte retsforfølgning. Generaladvokat Bobeks argumentation, hvorefter sandsynligheden af et scenario, hvor den eftersøgte forårsager forstyrrelser, skal vurderes under hensyntagen til »de strafbare forhold, der ligger til grund for eftersøgningen af personen, eller som denne er dømt for« (25), og »sagsakten eller oplysningerne i den konkrete sag« (26), tyder på, at han var bekendt med grundlaget for de to arrestordrer.
56.      Imidlertid skal det tages i betragtning, at Domstolen i Vilkas-dommen ikke udtrykkeligt har fastslået, at der også i tilfælde af en europæisk arrestordre til fuldbyrdelse af en fængselsstraf uden begrænsninger skal ske en løsladelse i henhold til artikel 23, stk. 5, i rammeafgørelse 2002/584 efter udløbet af fristen. Det vil dermed ikke udgøre en afvigelse fra denne dom, hvis Domstolen i den foreliggende sag foretager en begrænsende fortolkning af anvendelsen af artikel 23, stk. 5, på sådanne arrestordrer. Dette skal vurderes i lyset af den grundlæggende ret til frihed i henhold til artikel 6 i chartret om grundlæggende rettigheder.
3.      Den grundlæggende ret til frihed
57.      I henhold til chartrets artikel 6 har enhver – altså også en lovovertræder, der er idømt en fængselsstraf, men er på flugt – ret til frihed og sikkerhed.
58.      Chartrets artikel 52, stk. 1, giver mulighed for, at der kan indføres begrænsninger i udøvelsen af rettigheder såsom dem, der er knæsat i chartrets artikel 6, for så vidt som disse begrænsninger er fastlagt i lovgivningen, respekterer disse rettigheders og friheders væsentligste indhold, og at de under iagttagelse af proportionalitetsprincippet er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder (27).
59.      Det fremgår endvidere af chartrets artikel 52, stk. 3, at i det omfang chartret indeholder rettigheder svarende til dem, der er sikret ved EMRK, har de samme betydning og omfang som i konventionen. Chartrets artikel 53 tilføjer i denne forbindelse, at ingen bestemmelse heri må fortolkes som en begrænsning af eller et indgreb i de rettigheder, der anerkendes i bl.a. EMRK (28).
60.      I overensstemmelse med menneskerettighedsdomstolens praksis kræver en begrænsning af retten til frihed derfor et retsgrundlag, som er tilstrækkelig tilgængeligt, præcist og forudsigeligt i sin anvendelse for at undgå enhver fare for vilkårlighed (29). Dette må netop gælde for varetægtsfængslede lovovertrædere, idet risikoen for vilkårlig behandling er særligt udpræget i denne situation.
61.      I udleveringsproceduren skal retsgrundlaget for varetægtsfængslingen i første omgang findes i bestemmelserne i rammeafgørelse 2002/584 og i de nationale retsforskrifter, der er vedtaget til gennemførelse heraf (30). Både artikel 23, stk. 5, i rammeafgørelse 2002/584 og § 48 i den finske lov om overgivelse bestemmer imidlertid uden nogen begrænsning, at den eftersøgte skal løslades efter udløbet af de i rammeafgørelsens artikel 23 fastsatte frister. En fortolkning af disse bestemmelser, hvorefter en varetægtsfængsling er lovlig, selv om fristerne er udløbet, vil ikke længere være forudsigelig, ja endda være contra legem. Det er derfor tvivlsomt, om det vil være foreneligt med den grundlæggende ret til frihed i henhold til chartrets artikel 6 og EMRK’s artikel 5 at begrænse anvendelsen af rammeafgørelsens artikel 23, stk. 5, i forbindelse med europæiske arrestordrer til fuldbyrdelse af fængselsstraffe.
62.      I forbindelse med en arrestordre til fuldbyrdelse af en fængselsstraf, kan der desuden være grund til at antage, at denne domfældelse sammen med de anvendte strafferetlige bestemmelser udgør et retsgrundlag for en fortsat varetægtsfængsling. Imidlertid indeholder rammeafgørelse 2002/584 ikke nogen særlige bestemmelser herom.
63.      Derimod kan rammeafgørelse 2008/909 (31) være relevant for fuldbyrdelsen af fængselsstraffe idømt i andre medlemsstater. Hverken anmodningen om præjudiciel afgørelse eller de foreliggende udtalelser indeholder imidlertid nogen indikationer af, at betingelserne for en sådan fuldbyrdelse er opfyldt. Der er heller ikke nogen holdepunkter for, at der findes passende bestemmelser i finsk lovgivning.
64.      Så længe lovgiver ikke ændrer rammeafgørelsens artikel 23, stk. 5, må det også i forbindelse med europæiske arrestordrer til fuldbyrdelse af fængselsstraffe lægges til grund, at de eftersøgte skal løslades, hvis de stadig er varetægtsfængslet efter udløbet af de i artikel 23, stk. 2-4, nævnte frister.
65.      Så meget desto større betydning har de to øvrige spørgsmål, hvormed det ønskes oplyst, under hvilke omstændigheder en fristforlængelse som omhandlet i rammeafgørelsens artikel 23, stk. 3, indtræder.
C.      De judicielle myndigheders deltagelse
66.      Med første del af det første spørgsmål ønsker Korkein oikeus (øverste domstol) oplyst, om fristforlængelsen i henhold til artikel 23, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584 kun indtræder, såfremt en judiciel myndighed fastslår, at en overgivelse inden for fristerne er blevet forhindret af force majeure.
67.      Baggrunden for dette spørgsmål er, at opgaverne i forbindelse med fuldbyrdelsen af overgivelsen i henhold til finsk lovgivning overgår til det centrale kriminalpoliti, når rettens afgørelse om overgivelse er blevet endelig. Det centrale kriminalpoliti varetager den praktiske gennemførelse af afgørelsen om overgivelse, står i kontakt med de kompetente myndigheder i den udstedende medlemsstat og aftaler en ny overgivelsesdato, såfremt overgivelsen – som i den foreliggende sag – ikke er sket inden for fristen på ti dage.
68.      Den person, som skal overgives, har altid ret til domstolsprøvelse af, om vedkommendes varetægtsfængsling fortsat er begrundet, eller om den pågældende skal løslades på grund af for vidtgående frihedsberøvelse. I dette tilfælde skal retten bl.a. vurdere, om den manglende overgivelse kan henføres til force majeure som omhandlet i artikel 23, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584, som uanset artikel 23, stk. 5, tillader, at fristen for overgivelse forlænges og at varetægtsfængslingen af den person, som skal udleveres, opretholdes. Det centrale kriminalpoliti eller en anden myndighed indbringer dog ikke automatisk spørgsmålet om varetægtsfængslingens opretholdelse for en domstol med henblik på prøvelse.
69.      Som Korkein oikeus (øverste domstol) har fremhævet, bestemmer artikel 23, stk. 3, første punktum, i rammeafgørelse 2002/584 imidlertid udtrykkeligt, at den fuldbyrdende og den udstedende judicielle myndighed straks kontakter hinanden og aftaler en ny dato for overgivelse, hvis det på grund af force majeure (32) viser sig umuligt at overgive den eftersøgte inden for den i artikel 23, stk. 2, fastsatte frist.
70.      Denne bestemmelse fastsætter ganske vist ikke, hvilket organ der prøver, om der foreligger force majeure, men i det mindste efter bestemmelsens ordlyd forudsætter aftalen om en ny overgivelsesdato, at der konstateres force majeure. Således må den fuldbyrdende og den udstedende judicielle myndighed kun indgå en sådan aftale, hvis de er overbeviste om, at der forelå force majeure.
71.      Det finske kriminalpoliti kan imidlertid ikke anses for at være en judiciel myndighed.
72.      Begrebet »judiciel myndighed« som omhandlet i rammeafgørelsen er et selvstændigt EU-retligt begreb (33). Det sigter på enten en dommer, en domstol eller en judiciel myndighed, såsom anklagemyndigheden i en medlemsstat, som deltager i forvaltningen af denne medlemsstats retspleje, og som har den krævede uafhængighed i forhold til den udøvende magt (34). Afgørelser om fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre og navnlig om overgivelse af den eftersøgte skal i henhold til ottende betragtning til rammeafgørelse 2002/584 træffes af den fuldbyrdende judicielle myndighed.
73.      Derimod er ministerier eller politimyndigheder ikke judicielle myndigheder, eftersom de henhører under den udøvende magt (35). Vedrørende sådanne myndigheder bestemmer artikel 7 i rammeafgørelse 2002/584 blot, at de som »centrale myndigheder« kan få overdraget den administrative fremsendelse og modtagelse af europæiske arrestordrer samt al anden officiel korrespondance i den forbindelse. Deres rolle i fuldbyrdelsen af en europæisk arrestordre skal i henhold til niende betragtning begrænses til praktisk og administrativ bistand.
74.      Den blotte aftale om procedurerne for overgivelse kan være en mulig del af den praktiske og administrative bistand.
75.      I forbindelse med anvendelsen af artikel 23, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584 er dette praktiske aspekt imidlertid nært knyttet til en afgørelse om opretholdelse af varetægtsfængslingen: I første omgang er der behov for en afgørelse af, om betingelserne for at anvende bestemmelsen er opfyldt, altså navnlig force majeure. Og ved den efterfølgende fastlæggelse af en ny dato for overgivelse fastsættes en yderligere varetægtsfængslingsperiode. I denne henseende skal det på grundlag af en konkret prøvelse af den omhandlede situation under hensyntagen til alle de relevante forhold sikres, at overgivelsesproceduren er blevet ført med tilstrækkelig omhu, og varigheden af varetægtsfængslingen dermed ikke er for vidtgående (36).
76.      Som også Kommissionen har beskrevet, udgør dette en afgørelse om fuldbyrdelse af den europæiske arrestordre, hvilket i henhold til ottende betragtning tilkommer de judicielle myndigheder. Tilsvarende træffes beslutninger om opretholdelse af varetægtsfængsling i tilfælde af force majeure i Rumænien ifølge den rumænske regerings oplysninger af domstolene.
77.      Denne beskyttelse i henhold til artikel 23, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584 er mere vidtgående end det, der er påkrævet i henhold til EMRK’s artikel 5. EMRK’s artikel 5, stk. 3, kræver blot, at forvaring som omhandlet i artikel 5, stk. 1, litra c), ufortøvet skal underkastes domstolskontrol. Derimod er det i forbindelse med varetægtsfængsling med henblik på udlevering som omhandlet i artikel 5, stk. 1, litra f), tilstrækkeligt, at den pågældende har ret til at tage skridt til, at der af en domstol træffes hurtig afgørelse om lovligheden af hans forvaring, og at hans løsladelse beordres, hvis forvaringen ikke er retmæssig.
78.      Det er i denne forbindelse uden betydning, om chartrets artikel 6 er begrænset til denne minimumsstandard, eller om den som omhandlet i chartrets artikel 52, stk. 3, andet punktum, yder en mere omfattende beskyttelse. I hvert fald er en sådan mere omfattende beskyttelse udtrykkeligt fastsat i rammeafgørelse 2002/584 og navnlig i artikel 23, stk. 3.
79.      Hvis en medlemsstat fraviger denne bestemmelse, idet den overdrager afgørelsen af, om der foreligger force majeure, og afgørelsen om en ny overgivelsesdato til en politimyndighed, tilsidesætter den rammeafgørelsens artikel 23, stk. 3. I tilfælde af en sådan tilsidesættelse vil en forlængelse af varetægtsfængslingen i forbindelse med en fristforlængelse ikke længere være tilstrækkeligt tilgængelig, præcis og forudsigelig i sin anvendelse, og den vil dermed være uforenelig med artikel 6 i chartret om grundlæggende rettigheder.
80.      En forlængelse af fristen for overgivelse som omhandlet i artikel 23, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584 og en opretholdelse af varetægtsfængslingen efter fristens udløb som omhandlet i artikel 23, stk. 2, er således kun lovlig, hvis en judiciel myndighed fastslår, at en overgivelse inden for ti dage efter, at den endelige afgørelse om at fuldbyrde den europæiske arrestordre er truffet, har vist sig umulig på grund af force majeure, og godkender en ny overgivelsesdato.
81.      Fraværet af en sådan konstatering fra en judiciel myndighed medfører dog ikke, at den eftersøgte straks skal løslades. En politimyndighed må nemlig ikke træffe afgørelse om løsladelse af en eftersøgt og dermed muligvis forhindre, at den eftersøgte udleveres, hvilket er det egentlige formål med rammeafgørelse 2002/584.
82.      Hvis en politimyndighed forinden har truffet afgørelse om, hvorvidt overgivelsen er blevet forhindret af force majeure, og måske endda allerede aftalt en ny overgivelsesdato, skal den derimod afhjælpe denne fejl ved straks at indbringe spørgsmålet for en domstol med henblik på prøvelse heraf. Afhængigt af, hvorledes denne ret vurderer disse spørgsmål, skal den enten træffe afgørelse om fortsat varetægtsfængsling eller om løsladelse.
D.      Asylansøgningernes virkning
83.      Det andet spørgsmål fra Korkein oikeus (øverste domstol) vedrører virkningen af de to eftersøgtes asylansøgninger på fristerne i artikel 23 i rammeafgørelse 2002/584. Retten ønsker oplyst, om et i denne forbindelse udstedt forbud mod fuldbyrdelse indtil sagens afslutning eller asylansøgerens ret til at opholde sig i fuldbyrdelsesstaten, indtil der er truffet afgørelse om den pågældendes asylansøgning, kan anses for at være force majeure.
1.      Fortolkningen af rammeafgørelsens artikel 23, stk. 3
84.      På grundlag af nogle sprogversioner af artikel 23, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584 er denne konklusion nærliggende. I henhold hertil er det forhold, at det er umuligt at foretage overgivelsen på grund af omstændigheder, som ikke kan tilskrives nogen af de berørte medlemsstater (37), tilstrækkeligt til, at en aftale om en ny overgivelsesdato er lovlig. Det kan som regel ikke tilskrives de berørte medlemsstater, om eftersøgte indgiver en asylansøgning.
85.      Andre sprogversioner anvender imidlertid begrebet force majeure (38).
86.      På baggrund af disse forskellige sprogversioner har Domstolen i Vilkas-dommen i overensstemmelse med generaladvokat Bobek (39) fastslået, at rammeafgørelsens artikel 23, stk. 3, henset til tilblivelseshistorien (40), kun finder anvendelse i tilfælde af force majeure (41).
87.      Begrebet »force majeure« betegner de usædvanlige og uforudsigelige omstændigheder, som den, der påberåber sig dem, ikke har nogen indflydelse på, og hvis konsekvenser den pågældende ikke har mulighed for at undgå, heller ikke selv om han udviser den størst mulige påpasselighed (42). Omfanget af denne undtagelse skal i denne forbindelse fortolkes strengt (43), således at den kun omfatter tilfælde, hvor en overgivelse reelt er umulig, men ikke tilfælde, hvor den blot er blevet mere vanskelig (44).
88.      Jeg tvivler imidlertid på, at denne fortolkning af artikel 23, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584 er forenelig med rammeafgørelsens formål eller nødvendig i lyset af chartrets artikel 6. I den foreliggende sag skyldes forhindringen af overgivelsen en asylansøgning, som henset til protokol nr. 24 om asyl for statsborgere i Den Europæiske Unions medlemsstater højst sandsynligt vil blive afvist. Denne omstændighed, men også den eftersøgtes adfærd i Vilkas-sagen, illustrerer klart risikoen for, at eftersøgte forhindrer en overgivelse ved adfærd, som er udtryk for misbrug, uden at kriterierne for force majeure er opfyldt. I henhold til fast retspraksis kan EU-retten imidlertid ikke gøres gældende med henblik på at muliggøre misbrug eller svig (45).
89.      Derfor anser jeg det for nødvendigt at præcisere fortolkningen af artikel 23, stk. 3, første punktum, i rammeafgørelse 2002/584 således, at denne bestemmelse omfatter alle omstændigheder, som på trods af, at der er udvist størst mulig påpasselighed (46), umuliggør en overgivelse og ikke kan tilskrives nogen af medlemsstaterne.
90.      Alligevel har de eftersøgte i henhold til chartrets artikel 18, 47 og 48 principielt ret til en rimelig prøvelse af deres asylansøgninger og adgang til effektive retsmidler. Protokol nr. 24 om asyl for statsborgere i Den Europæiske Unions medlemsstater begrænser ganske vist i betydelig grad unionsborgeres ret til asyl i andre medlemsstater og en asylansøgning gør det ikke muligt at afslå overgivelsen (47), men fjerner ikke denne ret helt. Myndighederne råder dermed selv ved udvisning af størst mulig påpasselighed ikke over noget middel til at forhindre de eftersøgte i at forhale overgivelsen på denne måde.
2.      Subsidiært: Afbrydelse af fristen som følge af asylansøgningen
91.      Såfremt Domstolen fastholder, at artikel 23, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584 fortsat er begrænset til tilfælde af force majeure, er de i denne bestemmelse fastsatte betingelser imidlertid ikke opfyldt i den foreliggende sag.
92.      Som regel kan det ganske vist ikke tilskrives den fuldbyrdende medlemsstat, om en eftersøgt indgiver en asylansøgning. Medlemsstaten kan ikke undgå den heraf forårsagede forsinkelse af overgivelsen selv ved udvisning af størst mulig påpasselighed (48). Under visse omstændigheder kan en sådan ansøgning også være overraskende.
93.      Ud fra en streng fortolkning af begrebet force majeure er der alligevel ikke tale om en usædvanlig og uforudsigelig begivenhed. Såfremt det viser sig, at eftersøgte på denne måde kan forhindre, at de overgives, og opnå, at de løslades, vil der endda formentlig regelmæssigt blive indgivet sådanne ansøgninger. Senest i tilfælde af en sådan praksis vil det være udelukket at anse en asylansøgning og den hermed forbundne forhindring af udleveringen for at være force majeure.
94.      Dette resultat vil således kunne foranledige eftersøgte til at udvise adfærd, der er udtryk for misbrug, idet Domstolen imidlertid har accepteret dette i Vilkas-dommen. Den har nemlig fastslået, at det forhold, at visse eftersøgte udviser modstand mod en overgivelse – bortset fra sjældne undtagelser (49) – ikke kan kvalificeres som en uforudsigelig omstændighed og dermed heller ikke som force majeure (50). Og den har fremhævet, at den eftersøgte skal løslades, hvis der ikke kan konstateres force majeure (51).
95.      Imidlertid hviler disse konstateringer på den overvejelse, at de berørte myndigheder ved anvendelse af størst mulig påpasselighed råder over midler, der i de fleste tilfælde gør det muligt for dem at overvinde den modstand, som en eftersøgt udviser (52).
96.      Derimod råder myndighederne – som allerede anført (53) – i tilfælde af en asylansøgning ikke over sådanne midler. Dette kan begrunde, at de i rammeafgørelsens artikel 23 fastsatte frister afbrydes som følge af en sådan forsinkelse, uden at asylansøgningen af den grund skal anses for at være force majeure. Det følger af en fortolkning af artikel 23 i lyset af rammeafgørelsens formål og de generelle EU-retlige principper.
97.      Forskellige EU-retlige bestemmelser, hvorefter handlinger vedrørende håndhævelse, undersøgelse og retsforfølgning (54) afbryder forældelsesfrister, viser nemlig, at denne afbrydelse er udtryk for et generelt princip.
98.      Dette princip kommer også til udtryk i den ovenfor nævnte opfattelse hos Kommissionen, hvorefter retsmidler, der iværksættes til prøvelse af overgivelsen, udelukker anvendelsen af artikel 23 i rammeafgørelse 2002/584 (55).
99.      I denne henseende har Domstolen fastslået, at nationale bestemmelser, hvorefter der gælder korte forældelsesfrister for en EU-retligt begrundet ret til erstatning i forbindelse med overtrædelser af konkurrencereglerne, og hvorefter fristerne ikke afbrydes af retssager om konstatering af den pågældende overtrædelse, principielt er uforenelige med effektivitetsprincippet (56).
100. Arslan-dommen, hvori Domstolen fastslog, at en fortsat frihedsberøvelse af en tredjelandsstatsborger, som allerede er varetægtsfængslet med henblik på udsendelse, kan være forenelig med de relevante EU-retlige bestemmelser, hvis den pågældende forsinker udsendelsen ved at indgive en asylansøgning (57), ligger tættere på omstændighederne i den foreliggende sag.
101. Det vil ganske vist opfylde kravet om, at en frihedsberøvelse skal have et retsgrundlag, hvis denne afbrydelse reguleres udtrykkeligt på samme måde som tilfælde af force majeure og de humanitære grunde, der omhandles i artikel 23, stk. 3 og 4, i rammeafgørelse 2002/584, eller ligesom de netop anførte afbrydelser af forældelsesfrister. Hvis de eftersøgte ved egne beslutninger bevidst udløser uoverstigelige retlige forhindringer for en overgivelse, kan de ikke hævde, at de ikke kunne forudse denne forsinkelse og nødvendigheden af en længere varetægtsfængsling.
102. De i rammeafgørelsens artikel 23 fastsatte frister finder dermed først anvendelse igen, efter at proceduren vedrørende asylansøgningen er endeligt afsluttet, og denne hindring for overgivelsen er fjernet.
103. I denne henseende vil det imidlertid være meningsløst blot at lade den frist, som er blevet afbrudt af asylansøgningen, løbe videre. Det er nemlig muligt, at der ikke længere er tilstrækkelig tid til at overgive den eftersøgte inden for den resterende frist, hvis den pågældende har valgt tidspunktet for sin asylansøgning behændigt.
104. En fornyet anvendelse af fristen på ti dage som omhandlet i artikel 23, stk. 2, i rammeafgørelse 2002/584 forekommer heller ikke passende. Denne frist gælder for den fuldbyrdende judicielle myndighed og de myndigheder, der bistår den, idet de er direkte involveret i proceduren for afgørelsen om fuldbyrdelse af den europæiske arrestordre. Disse myndigheder bliver dermed ikke overrasket af fristens begyndelse og kan træffe de nødvendige foranstaltninger for, at overgivelsen gennemføres inden for fristen.
105. Afgørelsen om en asylansøgning tilkommer derimod andre myndigheder. Afslutningen af denne procedure kan derfor snarere sammenlignes med fjernelsen af en hindring, der skyldes force majeure. Derfor skal der aftales en ny dato for overgivelse i henhold til artikel 23, stk. 3.
106. Et forbud i forbindelse med en asylansøgning mod fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre indtil retssagens afslutning eller asylansøgerens ret til at opholde sig i fuldbyrdelsesstaten, indtil der er truffet afgørelse om den pågældendes asylansøgning, afbryder følgelig de frister, der er fastsat i artikel 23 i rammeafgørelse 2002/584. Såfremt asylansøgningen afvises endeligt, skal der aftales en ny dato for overgivelse i henhold til artikel 23, stk. 3.
107. Afslutningsvis anføres det, at pligten til at udvise omhu og holde overgivelsesfasen så kort som muligt (58), også påhviler de myndigheder og retter, der træffer afgørelse om asylansøgningen. Det betyder dog ikke, at de skal give denne sag forrang frem for alle andre verserende sager. Det er tilstrækkeligt, at de tager passende hensyn til sagens specifikke uopsættelighed sammenlignet med andre sagers uopsættelighed.
V.      Forslag til afgørelse
108. Jeg foreslår derfor Domstolen, at den besvarer anmodningen om præjudiciel afgørelse således:
»Artikel 23 i rammeafgørelse 2002/584 finder ikke anvendelse, når overgivelsen som følge af en asylprocedure ikke er mulig.«
109. Deler Domstolen ikke min opfattelse, foreslår jeg at besvare anmodningen om præjudiciel afgørelse som følger:
»1)      En forlængelse af den frist for overgivelse, der er fastsat i artikel 23, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/584, og en opretholdelse af varetægtsfængslingen efter udløbet af den i artikel 23, stk. 2, fastsatte frist er kun lovlig, såfremt en judiciel myndighed fastslår, at en overgivelse inden for ti dage efter, at den endelige afgørelse om at fuldbyrde den europæiske arrestordre er truffet, har vist sig umulig på grund af force majeure, og aftaler en ny dato for overgivelse. Hvis en politimyndighed forinden har truffet afgørelse om disse spørgsmål, skal den for at afhjælpe denne fejl straks indbringe spørgsmålet for en domstol med henblik på prøvelse af disse afgørelser.
2)      Artikel 23, stk. 3, første punktum, i rammeafgørelse 2002/584 omfatter alle omstændigheder, som på trods af, at der er udvist størst mulig påpasselighed, umuliggør en overgivelse og ikke kan tilskrives nogen af medlemsstaterne.«
1 –      Originalsprog: tysk.
2 –      Rådets rammeafgørelse 2002/584/RIA af 13.6.2002 om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne (EFT 2002, L 190, s. 1), som affattet ved Rådets rammeafgørelse 2009/299/RIA af 26.2.2009 (EUT 2009, L 81, s. 24).
3 –      Dom af 25.1.2017, Vilkas (C-640/15, EU:C:2017:39, præmis 45-52). Jf. også generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse Vilkas (C-640/15, EU:C:2016:826, punkt 59-64). Herom herefter, punkt 84 ff.
4 –      Generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse Vilkas (C-640/15, EU:C:2016:826, punkt 31).
5 –      Dom af 21.10.2010, I.B. (C-306/09, EU:C:2010:626, præmis 43-45).
6 –      Dom af 16.7.2015, Lanigan (C-237/15 PPU, EU:C:2015:474, præmis 57-59), og af 5.4.2016, Aranyosi og Căldăraru (C-404/15 og C-659/15 PPU, EU:C:2016:198, præmis 100).
7 –      Dom af 25.1.2017, Vilkas (C-640/15, EU:C:2017:39, præmis 43).
8 –      Dom af 25.1.2017, Vilkas (C-640/15, EU:C:2017:39, præmis 73). Jf. også dom af 16.7.2015, Lanigan (C-237/15 PPU, EU:C:2015:474, præmis 47-49).
9 –      Generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse Vilkas (C-640/15, EU:C:2016:826, punkt 35).
10 –      Dom af 25.1.2017, Vilkas (C-640/15, EU:C:2017:39, præmis 72).
11 –      Jf. dom af 16.7.2015, Lanigan (C-237/15 PPU, EU:C:2015:474, præmis 61), og af 5.4.2016, Aranyosi og Căldăraru (C-404/15 og C-659/15 PPU, EU:C:2016:198, præmis 102).
12 –      Jf. f.eks. de foranstaltninger, der er beskrevet i dom af 28.7.2016, JZ (C-294/16 PPU, EU:C:2016:610, præmis 16). Jf. om sondringen mellem frihedsberøvende og frihedsbegrænsende foranstaltninger denne doms præmis 47 ff.
13 –      Jf. dom af 16.7.2015, Lanigan (C-237/15 PPU, EU:C:2015:474, præmis 55), af 15.3.2017, Al Chodor (C-528/15, EU:C:2017:213, præmis 37), og af 12.2.2019, TC (C-492/18 PPU, EU:C:2019:108, præmis 56).
14 –      Jf. dom af 12.2.2019, TC (C-492/18 PPU, EU:C:2019:108, præmis 51 og 52).
15 –      Dom af 12.2.2019, TC (C-492/18 PPU, EU:C:2019:108, præmis 63). Jf. også dom af 16.7.2015, Lanigan (C-237/15 PPU, EU:C:2015:474, præmis 61).
16 –      Jf. dom af 16.7.2015, Lanigan (C-237/15 PPU, EU:C:2015:474, præmis 41).
17 –      Dom af 16.7.2015, Lanigan (C-237/15 PPU, EU:C:2015:474, præmis 28), af 5.4.2016, Aranyosi og Căldăraru (C-404/15 og C-659/15 PPU, EU:C:2016:198, præmis 76), og af 25.1.2017, Vilkas (C-640/15, EU:C:2017:39, præmis 31). Jf. også artikel 1, stk. 2, i og sjette og tiende betragtning til rammeafgørelse 2002/584.
18 –      Jf. dom af 28.7.2016, JZ (C-294/16 PPU, EU:C:2016:610).
19 –      Dom af 25.1.2017, Vilkas (C-640/15, EU:C:2017:39, præmis 73).
20 –      Dom af 25.1.2017, Vilkas (C-640/15, EU:C:2017:39, præmis 14 og 15).
21 –      Dom af 25.1.2017, Vilkas (C-640/15, EU:C:2017:39, præmis 59-65).
22 –      Generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse Vilkas (C-640/15, EU:C:2016:826, punkt 7).
23 –      Dom af 25.1.2017, Vilkas (C-640/15, EU:C:2017:39, præmis 12).
24 –      Irlands udtalelse af 10.3.2016 i Vilkas-sagen (C-640/15, punkt 7).
25 –      Forslag til afgørelse Vilkas (C-640/15, EU:C:2016:826, punkt 68).
26 –      Forslag til afgørelse Vilkas (C-640/15, EU:C:2016:826, punkt 84).
27 –      Dom af 16.7.2015, Lanigan (C-237/15 PPU, EU:C:2015:474, præmis 55).
28 –      Dom af 16.7.2015, Lanigan (C-237/15 PPU, EU:C:2015:474, præmis 56).
29 –      Dom af 15.3.2017, Al Chodor (C-528/15, EU:C:2017:213, præmis 40), af 19.12.2019, Deutsche Umwelthilfe (C-752/18, EU:C:2019:1114, præmis 46), og af 17.9.2020, JZ (Fængselsstraf i tilfælde af indrejseforbud), C-806/18, EU:C:2020:724, præmis 41), begge under påberåbelse af menneskerettighedsdomstolens dom af 21.10.2013, Del Río Prada mod Spanien (CE:ECHR:2013:1021JUD004275009, § 125), og med hensyn til den europæiske arrestordre dom af 12.2.2019, TC (C-492/18 PPU, EU:C:2019:108, præmis 58 og 60).
30 –      Illustrativt dom af 12.2.2019, TC (C-492/18 PPU, EU:C:2019:108, præmis 61 ff.).
31 –      Rådets rammeafgørelse 2008/909/RIA af 27.11.2008 om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse på domme i straffesager om idømmelse af frihedsstraffe eller frihedsberøvende foranstaltninger med henblik på fuldbyrdelse i Den Europæiske Union (EUT 2008, L 327, s. 27).
32 –      Dom af 25.1.2017, Vilkas (C-640/15, EU:C:2017:39, præmis 45-52).
33 –      Dom af 10.11.2016, Poltorak (C-452/16 PPU, EU:C:2016:858, præmis 32), og af 24.11.2020, Openbaar Ministerie (Dokumentfalsk) (C-510/19, EU:C:2020:953, præmis 41).
34 –      Dom af 24.11.2020, Openbaar Ministerie (Dokumentfalsk) (C-510/19, EU:C:2020:953, præmis 54).
35 –      Dom af 10.11.2016, Poltorak (C-452/16 PPU, EU:C:2016:858, præmis 34), og af 24.11.2020, Openbaar Ministerie (Dokumentfalsk) (C-510/19, EU:C:2020:953, præmis 42).
36 –      Dom af 25.1.2017, Vilkas (C-640/15, EU:C:2017:39, præmis 43).
37 –      I dom af 25.1.2017, Vilkas (C-640/15, EU:C:2017:39, præmis 46), omhandles i denne forbindelse den spanske, den tjekkiske, den danske, den tyske, den græske, den engelske, den nederlandske, den polske, den slovakiske og den svenske version.
38 –      I dom af 25.1.2017, Vilkas (C-640/15, EU:C:2017:39, præmis 46), omtaler Domstolen i denne forbindelse den græske, den franske, den italienske, den portugisiske, den rumænske og den finske version.
39 –      Forslag til afgørelse Vilkas (C-640/15, EU:C:2016:826, punkt 59-64).
40 –      Denne fortolkning støttes navnlig af betænkningen om konventionen udarbejdet på grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europæiske Union, om forenklet udleveringsprocedure mellem medlemsstaterne i Den Europæiske Union (EFT 1996, C 375, s. 4 [9 f.]) og forklaringerne til artikel 23 i Kommissionens forslag til Rådets rammeafgørelse om den europæiske arrestordre og overgivelsesprocedurerne mellem medlemsstater, KOM(2001) 522, endelig.
41 –      Dom af 25.1.2017, Vilkas (C-640/15, EU:C:2017:39, præmis 45-52).
42 –      Dom af 25.1.2017, Vilkas (C-640/15, EU:C:2017:39, præmis 53).
43 –      Dom af 25.1.2017, Vilkas (C-640/15, EU:C:2017:39, præmis 56).
44 –      Dom af 25.1.2017, Vilkas (C-640/15, EU:C:2017:39, præmis 57).
45 –      Dom af 12.5.1998, Kefalas m.fl. (C-367/96, EU:C:1998:222, præmis 20), af 9.3.1999, Centros (C-212/97, EU:C:1999:126, præmis 24), af 17.7.2014, Torresi (C-58/13 og C-59/13, EU:C:2014:2088, præmis 42), og af 11.11.2021, Ferimet (C-281/20, EU:C:2021:910, præmis 45).
46 –      Jf. dom af 25.1.2017, Vilkas (C-640/15, EU:C:2017:39, præmis 61).
47 –      Dom af 21.10.2010, I.B. (C-306/09, EU:C:2010:626, præmis 43-45).
48 –      Jf. punkt 89 ovenfor.
49 –      Dom af 25.1.2017, Vilkas (C-640/15, EU:C:2017:39, præmis 64).
50 –      Dom af 25.1.2017, Vilkas (C-640/15, EU:C:2017:39, præmis 59).
51 –      Dom af 25.1.2017, Vilkas (C-640/15, EU:C:2017:39, præmis 73).
52 –      Dom af 25.1.2017, Vilkas (C-640/15, EU:C:2017:39, præmis 61).
53 –      Jf. punkt 89 ovenfor.
54 –      Jf. artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18.12.1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT 1995, L 312, s. 1), artikel 25, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16.12.2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 og 82 (EFT 2003, L 1, s. 1), artikel 17, stk. 2, i Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13.7.2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (EUT 2015, L 248, s. 9) og artikel 105, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2018/1046 af 18.7.2018 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget (EUT 2018, L 193, s. 1).
55 –      Jf. punkt 30 ovenfor.
56 –      Dom af 28.3.2019, Cogeco Communications (C-637/17, EU:C:2019:263, præmis 51-53). Jf. også dom af 13.7.2006, Manfredi m.fl. (C-295/04 - C-298/04, EU:C:2006:461, præmis 78), og EFTA-Domstolens dom af 17.9.2018, Nye Kystlink AS v Color Group AS and Color Line AS (E-10/17, præmis 119).
57 –      Dom af 30.5.2013, Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343, præmis 57-60).
58 –      Dom af 25.1.2017, Vilkas (C-640/15, EU:C:2017:39, præmis 43). Jf. også dom af 16.7.2015, Lanigan (C-237/15 PPU, EU:C:2015:474, præmis 58 og 59).