62023CJ0254
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (τμήμα μείζονος συνθέσεως)
της 10ης Ιουλίου 2025 (
*1
)
[Κείμενο διορθωμένο με διάταξη της 15ης Σεπτεμβρίου 2025]
Περιεχόμενα
I. Το νομικό πλαίσιο
Α. Το δίκαιο της Ένωσης
1. Η Συνθήκη ΛΕΕ
2. Το πρωτόκολλο αριθ. 26
3. Ο Χάρτης
4. Η οδηγία 2006/123
5. Η οδηγία 2008/98
6. Η οδηγία 2018/851
Β. Το σλοβενικό δίκαιο
II. Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
III. Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Α. Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος
Β. Επί του δευτέρου, του τρίτου, του τετάρτου, του πέμπτου, του έκτου, του εβδόμου, του ογδόου, του ενάτου και του δεκάτου προδικαστικού ερωτήματος
1. Εισαγωγικές παρατηρήσεις
α) Επί της οδηγίας 2008/98
β) Επί της οδηγίας 2006/123 καθώς και επί των άρθρων 49 και 56 ΣΛΕΕ
γ) Επί της δικαιολογήσεως των περιορισμών της ελευθερίας εγκατάστασης και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών υπό το πρίσμα της οδηγίας 2006/123 καθώς και των άρθρων 49 και 56 ΣΛΕΕ
δ) Επί της τηρήσεως του Χάρτη καθώς και των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
2. Επί των προϋποθέσεων καθιέρωσης μονοπωλίου όσον αφορά τη δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού
α) Επί των περιορισμών της ελευθερίας εγκατάστασης και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών
β) Επί της δικαιολογήσεως των επίμαχων περιορισμών
1) Επί της προϋπόθεσης περί μη εισαγωγής διακρίσεων
2) Επί της υπάρξεως επιτακτικών λόγων γενικού συμφέροντος
3) Επί της προϋπόθεσης περί αναλογικότητας
i) Επί της καταλληλότητας των περιορισμών για να εξασφαλίσουν την υλοποίηση των επιδιωκόμενων σκοπών
ii) Επί της αναγκαιότητας και του υπό στενή έννοια αναλογικού χαρακτήρα των επίμαχων περιορισμών
4) Επί της τηρήσεως των άρθρων 16 και 17 του Χάρτη καθώς και των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
3. Επί των μέτρων που επιβάλλονται στον κάτοχο του μονοπωλίου και στα πρόσωπα που κατέχουν συμμετοχή σε αυτό
α) Επί των περιορισμών της ελευθερίας εγκατάστασης και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών
β) Επί της δικαιολογήσεως των επίμαχων περιορισμών
1) Επί της προϋπόθεσης περί μη εισαγωγής διακρίσεων
2) Επί της υπάρξεως επιτακτικών λόγων γενικού συμφέροντος
3) Επί της προϋπόθεσης περί αναλογικότητας
i) Επί της καταλληλότητας των περιορισμών για να εξασφαλίσουν την υλοποίηση των επιδιωκόμενων σκοπών
ii) Επί της αναγκαιότητας και του υπό στενή έννοια αναλογικού χαρακτήρα των επίμαχων περιορισμών
4) Επί της τηρήσεως του άρθρου 16 του Χάρτη
4. Επί των μέτρων που επιβάλλονται στους παραγωγούς οι οποίοι επιθυμούν να αποκτήσουν πρόσβαση στην εθνική αγορά
α) Επί των περιορισμών της ελευθερίας εγκατάστασης και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών
β) Επί της δικαιολογήσεως των επίμαχων περιορισμών
1) Επί της υπάρξεως επιτακτικών λόγων γενικού συμφέροντος
2) Επί της προϋπόθεσης περί αναλογικότητας
i) Επί της καταλληλότητας των περιορισμών για να εξασφαλίσουν την υλοποίηση των επιδιωκόμενων σκοπών
ii) Επί της αναγκαιότητας και του υπό στενή έννοια αναλογικού χαρακτήρα των επίμαχων περιορισμών
3) Επί της τηρήσεως του άρθρου 16 του Χάρτη
5. Επί των συνεπειών της υπάρξεως υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος επί της συμβατότητας των περιορισμών της ελευθερίας εγκατάστασης και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών με το δίκαιο της Ένωσης
IV. Επί των δικαστικών εξόδων
«Προδικαστική παραπομπή – Ελευθερία εγκατάστασης και ελεύθερη παροχή υπηρεσιών – Άρθρα 49 και 56 ΣΛΕΕ – Πρωτόκολλο (αριθ. 26) σχετικά με τις υπηρεσίες γενικού συμφέροντος, το οποίο προσαρτάται στις Συνθήκες ΕΕ και ΛΕΕ – Υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά – Οδηγία 2006/123/ΕΚ – Πεδίο εφαρμογής – Μονοπώλια και υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος – Απαιτήσεις που πρέπει να αξιολογηθούν – Άρθρο 15 – Απόβλητα – Οδηγία 2008/98/ΕΚ – Προγράμματα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού – Άρθρα 8 και 8α – Δημιουργία μονοπωλίου στην αγορά της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού – Ενιαία μη κερδοσκοπική οργάνωση – Άρθρο 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ – Έννοια της “επιχείρησης” – Τρόπος σύστασης και λειτουργίας – Μεταβατικές διατάξεις – Υποχρέωση προσχώρησης την οποία υπέχουν οι παραγωγοί που φέρουν διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού – Άρθρα 16 και 17 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Επιχειρηματική ελευθερία και δικαίωμα ιδιοκτησίας – Αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης – Αναλογικότητα»
Στην υπόθεση C‑254/23,
με αντικείμενο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, που υπέβαλε το Ustavno sodišče (Συνταγματικό Δικαστήριο, Σλοβενία) με απόφαση της 13ης Απριλίου 2023, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 20 Απριλίου 2023, στο πλαίσιο της δίκης
INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. κ.λπ.,
Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. κ.λπ.,
παρισταμένης της:
Državni zbor Republike Slovenije,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τμήμα μείζονος συνθέσεως),
συγκείμενο από τους K. Lenaerts, Πρόεδρο, T. von Danwitz, Αντιπρόεδρο, K. Jürimäe, Κ. Λυκούργο, L. Arastey Sahún, S. Rodin, A. Kumin, N. Jääskinen και M. Gavalec, προέδρους τμήματος, E. Regan, I. Ziemele (εισηγήτρια), Z. Csehi και O. Spineanu-Matei, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: A. M. Collins
γραμματέας: M. Longar, διοικητικός υπάλληλος,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 11ης Ιουνίου 2024,
λαμβάνοντας υπόψη τις παρατηρήσεις που υπέβαλαν:
–
οι INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. κ.λπ., εκπροσωπούμενοι από τον A. Brezavšček, odvetnik,
–
οι Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. κ.λπ., εκπροσωπούμενοι από τους M. Senica και M. Urankar, odvetnika,
–
[Όπως διορθώθηκε με διάταξη της 15ης Σεπτεμβρίου 2025] η Σλοβενική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τις A. Dežman Mušič και T. Mihelič Žitko,
–
η Τσεχική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από την L. Langrová, τον M. Smolek και τον J. Vláčil,
–
η Ουγγρική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από την Z. Biró-Tóth,
–
η Ολλανδική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τις E. M. M. Besselink, M. K. Bulterman και C. S. Schillemans,
–
η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από την L. Armati, την M. Kocjan, τον M. Mataija και την D. Milanowska,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 26ης Σεπτεμβρίου 2024,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1
Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία των άρθρων 14, 49, 56 και 106 ΣΛΕΕ, του πρωτοκόλλου (αριθ. 26) σχετικά με τις υπηρεσίες γενικού συμφέροντος, το οποίο προσαρτάται στις Συνθήκες ΕΕ και ΛΕΕ (στο εξής: πρωτόκολλο αριθ. 26), της οδηγίας 2006/123/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά (ΕΕ 2006, L 376, σ. 36), των άρθρων 8 και 8α της οδηγίας 2008/98/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 19ης Νοεμβρίου 2008, για τα απόβλητα και την κατάργηση ορισμένων οδηγιών (ΕΕ 2008, L 312, σ. 3), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία (ΕΕ) 2018/851 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαΐου 2018 (ΕΕ 2018, L 150, σ. 109) (στο εξής: οδηγία 2008/98), των άρθρων 16 και 17 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: Χάρτης), καθώς και των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
2
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο διαδικασίας ελέγχου της συνταγματικότητας ορισμένων διατάξεων του Zakon o varstvu okolja (νόμου για την προστασία του περιβάλλοντος), της 16ης Μαρτίου 2022 (Uradni list RS, αριθ. 44/22), όπως ίσχυε κατά τον κρίσιμο για τη διαφορά της κύριας δίκης χρόνο (στο εξής: ZVO‑2), με τον οποίο θεσπίστηκε πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού στη σλοβενική νομοθεσία (στο εξής: επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού).
I. Το νομικό πλαίσιο
Α. Το δίκαιο της Ένωσης
1.
Η Συνθήκη ΛΕΕ
3
Το άρθρο 49 ΣΛΕΕ ορίζει τα εξής:
«Στο πλαίσιο των κατωτέρω διατάξεων, οι περιορισμοί της ελευθερίας εγκαταστάσεως των υπηκόων ενός κράτους μέλους στην επικράτεια ενός άλλου κράτους μέλους απαγορεύονται. Η απαγόρευση αυτή εκτείνεται επίσης στους περιορισμούς για την ίδρυση πρακτορείων, υποκαταστημάτων ή θυγατρικών εταιρειών από τους υπηκόους ενός κράτους μέλους που είναι εγκατεστημένοι στην επικράτεια άλλου κράτους μέλους.
[…]»
4
Το άρθρο 56 ΣΛΕΕ προβλέπει τα ακόλουθα:
«Στο πλαίσιο των κατωτέρω διατάξεων, οι περιορισμοί της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών στο εσωτερικό της [Ευρωπαϊκής] Ένωσης απαγορεύονται όσον αφορά τους υπηκόους των κρατών μελών που είναι εγκατεστημένοι σε κράτος μέλος άλλο από εκείνο του αποδέκτου της παροχής.
[…]»
5
Το άρθρο 106 ΣΛΕΕ ορίζει τα εξής:
«1.   Τα κράτη μέλη δεν θεσπίζουν ούτε διατηρούν μέτρα αντίθετα προς τους κανόνες των Συνθηκών, ιδίως προς εκείνους των άρθρων 18 και 101 μέχρι και 109, ως προς τις δημόσιες επιχειρήσεις και τις επιχειρήσεις στις οποίες χορηγούν ειδικά ή αποκλειστικά δικαιώματα.
2.   Οι επιχειρήσεις που είναι επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος ή που έχουν χαρακτήρα δημοσιονομικού μονοπωλίου υπόκεινται στους κανόνες των Συνθηκών, ιδίως στους κανόνες ανταγωνισμού, κατά το μέτρο που η εφαρμογή των κανόνων αυτών δεν εμποδίζει νομικά ή πραγματικά την εκπλήρωση της ιδιαίτερης αποστολής που τους έχει ανατεθεί. Η ανάπτυξη των συναλλαγών δεν πρέπει να επηρεάζεται σε βαθμό ο οποίος θα αντέκειτο προς το συμφέρον της Ένωσης.
[…]»
2.
Το πρωτόκολλο αριθ. 26
6
Κατά το άρθρο 1 του πρωτοκόλλου αριθ. 26:
«Στις κοινές αξίες της Ένωσης για τις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος κατά την έννοια του άρθρου 14 [ΣΛΕΕ] περιλαμβάνονται ιδίως:
–
ο ουσιώδης ρόλος και η ευρεία διακριτική ευχέρεια των εθνικών, περιφερειακών και τοπικών αρχών όταν παρέχουν, αναθέτουν και οργανώνουν υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος όσο το δυνατόν εγγύτερα στις ανάγκες των χρηστών·
–
η ποικιλομορφία των διαφόρων υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος και οι διαφορές στις ανάγκες και τις προτιμήσεις των χρηστών που είναι δυνατόν να προκύψουν από τις εκάστοτε γεωγραφικές, κοινωνικές ή πολιτισμικές συνθήκες·
–
υψηλό επίπεδο ποιότητας, ασφάλειας και οικονομικής προσιτότητας, ίση μεταχείριση και προώθηση της καθολικής πρόσβασης και των δικαιωμάτων των χρηστών.»
3.
Ο Χάρτης
7
Το άρθρο 16 του Χάρτη, το οποίο φέρει τον τίτλο «Επιχειρηματική ελευθερία», προβλέπει τα ακόλουθα:
«Η επιχειρηματική ελευθερία αναγνωρίζεται σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης και τις εθνικές νομοθεσίες και πρακτικές.»
8
Το άρθρο 17 του Χάρτη, το οποίο επιγράφεται «Δικαίωμα ιδιοκτησίας», ορίζει στην παράγραφο 1 τα εξής:
«Κάθε πρόσωπο δικαιούται να είναι κύριος των νομίμως κτηθέντων αγαθών του, να τα χρησιμοποιεί, να τα διαθέτει και να τα κληροδοτεί. Κανείς δεν μπορεί να στερείται την ιδιοκτησία του, παρά μόνον για λόγους δημόσιας ωφέλειας, στις περιπτώσεις και υπό τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στο νόμο και έναντι δίκαιης και έγκαιρης αποζημίωσης για την απώλειά της. Η χρήση των αγαθών μπορεί να υπόκειται σε περιορισμούς από το νόμο, εφόσον αυτό είναι αναγκαίο προς το γενικό συμφέρον.»
9
Το άρθρο 52 του Χάρτη, το οποίο φέρει τον τίτλο «Εμβέλεια και ερμηνεία των δικαιωμάτων και των αρχών», προβλέπει στην παράγραφο 1 τα εξής:
«Κάθε περιορισμός στην άσκηση των δικαιωμάτων και ελευθεριών που αναγνωρίζονται στον παρόντα Χάρτη πρέπει να προβλέπεται από το νόμο και να σέβεται το βασικό περιεχόμενο των εν λόγω δικαιωμάτων και ελευθεριών. Τηρουμένης της αρχής της αναλογικότητας, περιορισμοί επιτρέπεται να επιβάλλονται μόνον εφόσον είναι αναγκαίοι και ανταποκρίνονται πραγματικά σε στόχους γενικού ενδιαφέροντος που αναγνωρίζει η Ένωση ή στην ανάγκη προστασίας των δικαιωμάτων και ελευθεριών των τρίτων.»
4.
Η οδηγία 2006/123
10
Οι αιτιολογικές σκέψεις 6, 17, 70 και 73 της οδηγίας 2006/123 έχουν ως ακολούθως:
«(6)
Η εξάλειψη των εμποδίων [που παρακωλύουν την ελευθερία εγκατάστασης των παρόχων υπηρεσιών στα κράτη μέλη και την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών μεταξύ των κρατών μελών] δεν μπορεί να γίνει μόνο με την άμεση εφαρμογή των άρθρων [49 και 56 ΣΛΕΕ], διότι, αφενός, η αντιμετώπιση κάθε περίπτωσης με κίνηση διαδικασιών επί παραβάσει κατά των εμπλεκόμενων κρατών μελών –ιδίως μετά τη διεύρυνση– θα ήταν εξαιρετικά πολύπλοκη για τα εθνικά και τα κοινοτικά όργανα και, αφετέρου, επειδή η άρση πολλών εμποδίων προϋποθέτει τον προηγούμενο συντονισμό των διαφόρων εθνικών νομικών συστημάτων, μεταξύ άλλων για την καθιέρωση της συνεργασίας των διοικητικών υπηρεσιών. […]
[…]
(17)
Η παρούσα οδηγία καλύπτει μόνο τις υπηρεσίες που παρέχονται έναντι οικονομικού ανταλλάγματος. Οι υπηρεσίες κοινής ωφελείας δεν εμπίπτουν στον ορισμό του άρθρου [57 ΣΛΕΕ] και, επομένως, δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της παρούσας οδηγίας. Οι υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος είναι υπηρεσίες που παρέχονται έναντι οικονομικού ανταλλάγματος και, επομένως, περιλαμβάνονται στο πεδίο εφαρμογής της παρούσας οδηγίας. […]
[…]
(70)
Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας […], οι υπηρεσίες μπορούν να θεωρηθούν υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος στο πλαίσιο της παρούσας οδηγίας μόνον αν παρέχονται κατ’ εφαρμογήν ειδικής αποστολής δημόσιου συμφέροντος που ανατίθεται στον πάροχο από το οικείο κράτος μέλος. Η εν λόγω ανάθεση θα πρέπει να γίνει μέσω μιας ή περισσότερων πράξεων, η μορφή των οποίων καθορίζεται από κάθε κράτος μέλος, και θα πρέπει να προσδιορίζει την ακριβή φύση του ειδικού καθήκοντος.
[…]
(73)
Μεταξύ των απαιτήσεων που πρέπει να εξεταστούν συγκαταλέγονται οι εθνικοί κανόνες οι οποίοι, για λόγους που δεν έχουν σχέση με τα επαγγελματικά προσόντα, επιφυλάσσουν την πρόσβαση σε ορισμένες δραστηριότητες σε συγκεκριμένους παρόχους υπηρεσιών. Οι εν λόγω απαιτήσεις περιλαμβάνουν επίσης την υποχρέωση του παρόχου των υπηρεσιών να έχει συγκεκριμένη νομική μορφή, και ιδίως να είναι νομικό πρόσωπο, προσωπική εταιρεία, μη κερδοσκοπικός οργανισμός ή εταιρεία που ανήκει αποκλειστικά σε φυσικά πρόσωπα, καθώς και απαιτήσεις που αφορούν την κατοχή του κεφαλαίου μιας εταιρείας, και ιδίως την υποχρέωση διάθεσης ελάχιστου κεφαλαίου για ορισμένες δραστηριότητες ή ύπαρξης συγκεκριμένων επαγγελματικών προσόντων για την κατοχή του εταιρικού κεφαλαίου ή τη διοίκηση ορισμένων εταιρειών. […]»
11
Το άρθρο 1 της οδηγίας, το οποίο επιγράφεται «Αντικείμενο», ορίζει τα εξής:
«1.   Η παρούσα οδηγία θεσπίζει τις γενικές διατάξεις που διευκολύνουν την άσκηση της ελευθερίας εγκατάστασης των παρόχων υπηρεσιών και την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών, διατηρώντας ταυτόχρονα υψηλό ποιοτικό επίπεδο υπηρεσιών.
2.   Η παρούσα οδηγία δεν αφορά την ελευθέρωση των υπηρεσιών γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος που επιφυλάσσονται αποκλειστικά σε δημόσιους ή ιδιωτικούς φορείς ούτε την ιδιωτικοποίηση δημόσιων φορέων παροχής υπηρεσιών.
3.   Η παρούσα οδηγία δεν αφορά την κατάργηση μονοπωλίων παροχής υπηρεσιών ούτε τις ενισχύσεις τις οποίες χορηγούν τα κράτη μέλη και οι οποίες διέπονται από τους κοινοτικούς κανόνες περί ανταγωνισμού.
Η παρούσα οδηγία δεν θίγει την ελευθερία των κρατών μελών να ορίζουν, σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο, ποιες υπηρεσίες θεωρούν γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, πώς θα πρέπει να οργανώνονται και να χρηματοδοτούνται οι εν λόγω υπηρεσίες, τηρουμένων των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων, και σε ποιες ειδικές υποχρεώσεις θα πρέπει να υπόκεινται.
[…]»
12
Το άρθρο 2 της οδηγίας, το οποίο επιγράφεται «Πεδίο εφαρμογής», προβλέπει τα εξής:
«1.   Η παρούσα οδηγία εφαρμόζεται στις υπηρεσίες παρόχων εγκατεστημένων σε κράτος μέλος.
2.   Η παρούσα οδηγία δεν εφαρμόζεται στις ακόλουθες δραστηριότητες:
α)
στις μη οικονομικές υπηρεσίες γενικού ενδιαφέροντος·
[…]».
13
Το άρθρο 4 της ίδιας οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ορισμοί», ορίζει τα ακόλουθα:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, ισχύουν οι ακόλουθοι ορισμοί:
[…]
1)
ως “υπηρεσία” νοείται κάθε μη μισθωτή οικονομική δραστηριότητα, που παρέχεται κατά κανόνα έναντι αμοιβής, κατά το άρθρο [57 ΣΛΕΕ]·
[…]
7)
ως “απαίτηση” νοείται κάθε υποχρέωση, απαγόρευση, προϋπόθεση ή όριο που προβλέπεται στις νομοθετικές, κανονιστικές ή διοικητικές διατάξεις των κρατών μελών ή προκύπτει από τη νομολογία, τη διοικητική πρακτική, τους κανόνες επαγγελματικών συλλόγων ή τους συλλογικούς κανόνες επαγγελματικών ενώσεων ή οργανώσεων που εγκρίνονται στο πλαίσιο της άσκησης της νομικής αυτονομίας τους· […]
8)
ως “επιτακτικοί λόγοι δημόσιου συμφέροντος” νοούνται οι λόγοι που αναγνωρίζονται ως τέτοιοι στη νομολογία του Δικαστηρίου, συμπεριλαμβανομένων των ακόλουθων λόγων: […] δημόσια υγεία· […] προστασία του περιβάλλοντος, περιλαμβανομένου του αστικού περιβάλλοντος· […]
[…]».
14
Το άρθρο 15 της οδηγίας 2006/123, το οποίο επιγράφεται «Απαιτήσεις που πρέπει να αξιολογηθούν», προβλέπει τα εξής:
«1.   Τα κράτη μέλη εξετάζουν κατά πόσον τα νομικά τους συστήματα προβλέπουν απαιτήσεις όπως εκείνες που αναφέρονται στην παράγραφο 2 και εξασφαλίζουν ότι οι απαιτήσεις αυτές είναι συμβατές με τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στην παράγραφο 3. Τα κράτη μέλη προσαρμόζουν τις νομοθετικές, κανονιστικές ή διοικητικές διατάξεις τους ώστε να είναι συμβατές με τις εν λόγω προϋποθέσεις.
2.   Τα κράτη μέλη εξετάζουν κατά πόσον τα νομικά τους συστήματα εξαρτούν την πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών ή την άσκησή της από την τήρηση των ακόλουθων απαιτήσεων που δεν εισάγουν διακρίσεις:
α)
ποσοτικούς ή εδαφικούς περιορισμούς, ιδίως υπό τη μορφή ορίων που καθορίζονται ανάλογα με τον πληθυσμό ή μιας ελάχιστης γεωγραφικής απόστασης μεταξύ παρόχων υπηρεσιών·
β)
απαίτηση που υποχρεώνει τον πάροχο υπηρεσιών να έχει συγκεκριμένη νομική μορφή·
γ)
απαιτήσεις όσον αφορά την κατοχή του κεφαλαίου εταιρείας·
δ)
απαιτήσεις, εκτός εκείνων που αφορούν τα ζητήματα που διέπει η οδηγία 2005/36/ΕΚ [του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Σεπτεμβρίου 2005, σχετικά με την αναγνώριση των επαγγελματικών προσόντων (ΕΕ 2005, L 255, σ. 22),] ή όσων προβλέπονται από άλλες κοινοτικές νομοθετικές ρυθμίσεις, οι οποίες περιορίζουν την πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών σε συγκεκριμένους παρόχους υπηρεσιών λόγω της ειδικής φύσης της δραστηριότητας·
[…]
3.   Τα κράτη μέλη ελέγχουν εάν οι απαιτήσεις που προβλέπονται στην παράγραφο 2 πληρούν τις ακόλουθες προϋποθέσεις:
α)
μη εισαγωγή διακρίσεων: οι απαιτήσεις δεν πρέπει να εισάγουν άμεσα ή έμμεσα διακρίσεις ανάλογα με την ιθαγένεια ή, όσον αφορά τις επιχειρήσεις, ανάλογα με την έδρα τους·
β)
αναγκαιότητα: οι απαιτήσεις πρέπει να δικαιολογούνται από επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος·
γ)
αναλογικότητα: οι απαιτήσεις πρέπει να είναι κατάλληλες για να εξασφαλίσουν την υλοποίηση του επιδιωκόμενου στόχου και να μην υπερβαίνουν το όριο που είναι απαραίτητο για την επίτευξη του στόχου, το ίδιο δε αποτέλεσμα να μην μπορεί να επιτευχθεί με άλλα λιγότερο περιοριστικά μέτρα.
4.   Οι παράγραφοι 1, 2 και 3 εφαρμόζονται στη νομοθεσία που διέπει τον τομέα των υπηρεσιών γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, μόνο κατά το μέτρο που η εφαρμογή των εν λόγω παραγράφων δεν παρακωλύει, νομικά ή στην πράξη, την εκτέλεση της συγκεκριμένης αποστολής που τους έχει ανατεθεί.
5.   Στην έκθεση αμοιβαίας αξιολόγησης που προβλέπεται στο άρθρο 39, παράγραφος 1, τα κράτη μέλη προσδιορίζουν:
α)
τις απαιτήσεις τις οποίες προτίθενται να διατηρήσουν και τους λόγους για τους οποίους κρίνουν ότι συμμορφώνονται με τις προϋποθέσεις που ορίζονται στην παράγραφο 3·
β)
τις απαιτήσεις που καταργήθηκαν ή που κατεστάθησαν λιγότερο αυστηρές.
6.   Από τις 28 Δεκεμβρίου 2006 τα κράτη μέλη δεν μπορούν να εισάγουν καμία νέα απαίτηση των ειδών που απαριθμούνται στην παράγραφο 2 παρά μόνο σύμφωνα με τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στην παράγραφο 3.
[…]»
15
Το άρθρο 16 της εν λόγω οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ελεύθερη παροχή υπηρεσιών», ορίζει στην παράγραφο 1 τα ακόλουθα:
«Τα κράτη μέλη σέβονται το δικαίωμα των παρόχων υπηρεσιών να παρέχουν υπηρεσίες σε κράτος μέλος διαφορετικό από αυτό στο οποίο εδρεύουν.
Το κράτος μέλος στο οποίο παρέχεται η υπηρεσία εξασφαλίζει την ελεύθερη πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών και την ελεύθερη άσκησή της στο έδαφός του.
[…]»
16
Το άρθρο 17 της οδηγίας 2006/123, το οποίο τιτλοφορείται «Συμπληρωματικές παρεκκλίσεις από την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών», προβλέπει τα εξής:
«Το άρθρο 16 δεν εφαρμόζεται:
1)
σε υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος που παρέχονται σε άλλο κράτος μέλος, μεταξύ των οποίων:
[…]
ε)
στις υπηρεσίες επεξεργασίας των αποβλήτων·
[…]».
5.
Η οδηγία 2008/98
17
Το άρθρο 1 της οδηγίας 2008/98, το οποίο φέρει τον τίτλο «Αντικείμενο και πεδίο εφαρμογής», προβλέπει τα ακόλουθα:
«Η παρούσα οδηγία θεσπίζει μέτρα για την προστασία του περιβάλλοντος και της ανθρώπινης υγείας, προλαμβάνοντας ή μειώνοντας την παραγωγή αποβλήτων, τις αρνητικές συνέπειες της παραγωγής και της διαχείρισης αποβλήτων και περιορίζοντας τον συνολικό αντίκτυπο της χρήσης των πόρων και βελτιώνοντας την αποδοτικότητά της, κάτι που έχει καθοριστική σημασία για τη μετάβαση σε μια κυκλική οικονομία και για την εξασφάλιση της μακροπρόθεσμης ανταγωνιστικότητας της Ένωσης.»
18
Το άρθρο 3 της οδηγίας, το οποίο επιγράφεται «Ορισμοί», ορίζει τα εξής:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, ισχύουν οι ακόλουθοι ορισμοί:
[…]
9)
“διαχείριση αποβλήτων”: η συλλογή, μεταφορά, ανάκτηση (συμπεριλαμβανομένης της διαλογής) και διάθεση αποβλήτων, συμπεριλαμβανομένων της εποπτείας των εργασιών αυτών και της μετέπειτα φροντίδας των χώρων διάθεσης, καθώς και των ενεργειών στις οποίες προβαίνουν οι έμποροι ή οι μεσίτες,
[…]
21)
“πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού”: δέσμη κανόνων που καθορίζονται από τα κράτη μέλη προκειμένου να διασφαλίζεται ότι οι παραγωγοί των προϊόντων φέρουν οικονομική ευθύνη ή οικονομική και οργανωτική ευθύνη για τη διαχείριση του σταδίου του κύκλου ζωής ενός προϊόντος που καθίσταται απόβλητο.»
19
Το άρθρο 8 της οδηγίας, το οποίο επιγράφεται «Διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού», προβλέπει τα εξής:
«1.   Προκειμένου να ενισχυθούν η επαναχρησιμοποίηση και πρόληψη, η ανακύκλωση και άλλες μορφές ανάκτησης αποβλήτων, τα κράτη μέλη μπορούν να λαμβάνουν νομοθετικά και μη νομοθετικά μέτρα για να εξασφαλίζουν ότι τα φυσικά ή νομικά πρόσωπα τα οποία κατ’ επάγγελμα αναπτύσσουν, κατασκευάζουν, μεταποιούν, επεξεργάζονται, πωλούν ή εισάγουν προϊόντα (παραγωγός του προϊόντος) φέρουν διευρυμένη ευθύνη παραγωγού.
Τα μέτρα αυτά μπορούν να περιλαμβάνουν την αποδοχή των επιστρεφόμενων προϊόντων και των αποβλήτων που παραμένουν μετά τη χρήση των προϊόντων αυτών, καθώς και τη συνακόλουθη διαχείριση των αποβλήτων και την οικονομική ευθύνη για τις δραστηριότητες αυτές. Στα μέτρα αυτά μπορεί να περιλαμβάνεται η υποχρέωση για την παροχή διαθέσιμων στο κοινό πληροφοριών σχετικά με το βαθμό στον οποίο το προϊόν μπορεί να επαναχρησιμοποιηθεί ή να ανακυκλωθεί.
Εάν αυτά τα μέτρα περιλαμβάνουν τη θέσπιση προγραμμάτων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, ισχύουν οι γενικές ελάχιστες απαιτήσεις που ορίζονται στο άρθρο 8α.
Τα κράτη μέλη μπορούν να αποφασίζουν ότι οι παραγωγοί προϊόντων που αναλαμβάνουν οικονομικές ή οικονομικές και οργανωτικές αρμοδιότητες για τη διαχείριση του σταδίου του κύκλου ζωής του προϊόντος που καθίσταται απόβλητο με δική τους πρωτοβουλία πρέπει να εφαρμόζουν ορισμένες από ή όλες τις γενικές ελάχιστες απαιτήσεις που ορίζονται στο άρθρο 8α.
2.   Τα κράτη μέλη μπορούν να λαμβάνουν κατάλληλα μέτρα για να ενθαρρύνουν τον σχεδιασμό των προϊόντων και των συστατικών μερών των προϊόντων κατά τρόπον ώστε να μειώνονται ο αντίκτυπός τους στο περιβάλλον και η παραγωγή αποβλήτων κατά τη διάρκεια της παραγωγής και της συνακόλουθης χρήσης των προϊόντων, και για να εξασφαλίζουν ότι η ανάκτηση και η διάθεση των προϊόντων που έχουν καταστεί απόβλητα πραγματοποιούνται σύμφωνα με τα άρθρα 4 και 13.
Τα εν λόγω μέτρα ενθαρρύνουν, μεταξύ άλλων, την ανάπτυξη, την παραγωγή και την εμπορία προϊόντων και συστατικών μερών προϊόντων που είναι κατάλληλα για πολλαπλές χρήσεις, περιέχουν ανακυκλωμένα υλικά, είναι ανθεκτικά από τεχνική άποψη, και εύκολα επισκευάσιμα και, αφού καταστούν απόβλητα, κατάλληλα για προετοιμασία για επαναχρησιμοποίηση και για ανακύκλωση προκειμένου να διευκολυνθεί η ορθή εφαρμογή της ιεράρχησης των αποβλήτων. Τα μέτρα λαμβάνουν υπόψη τον αντίκτυπο των προϊόντων σε ολόκληρη τη διάρκεια του κύκλου ζωής τους, συμπεριλαμβανομένων της ιεράρχησης των αποβλήτων και, όπου έχει εφαρμογή, της δυνατότητας πολλαπλής ανακύκλωσης.
3.   Κατά την εφαρμογή της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, τα κράτη μέλη λαμβάνουν υπόψη το τεχνικώς εφικτό και την οικονομική βιωσιμότητα, καθώς και το σύνολο των επιπτώσεων στο περιβάλλον, στην ανθρώπινη υγεία και τις κοινωνικές επιπτώσεις και μεριμνούν για τη διασφάλιση της εύρυθμης λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς.
4.   Η διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού εφαρμόζεται με την επιφύλαξη της ευθύνης για τη διαχείριση των αποβλήτων, κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 15, παράγραφος 1, και με την επιφύλαξη της ειδικής υφιστάμενης νομοθεσίας για τις κατηγορίες αποβλήτων και τα προϊόντα.
5.   Η [Ευρωπαϊκή] Επιτροπή διοργανώνει ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών και των φορέων που συμμετέχουν στα προγράμματα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού σχετικά με την πρακτική εφαρμογή των γενικών ελάχιστων απαιτήσεων που ορίζονται στο άρθρο 8α. Αυτό περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, την ανταλλαγή πληροφοριών σχετικά με τις βέλτιστες πρακτικές προκειμένου να εξασφαλίζονται η ορθή διακυβέρνηση, η διασυνοριακή συνεργασία όσον αφορά τα προγράμματα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, και η ομαλή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, με τα οργανωτικά χαρακτηριστικά και την παρακολούθηση των οργανώσεων που εκπληρώνουν υποχρεώσεις διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού εξ ονόματος παραγωγών προϊόντων, καθώς επίσης με τη διαφοροποίηση των χρηματοδοτικών συνεισφορών, με την επιλογή των επιχειρήσεων διαχείρισης αποβλήτων και με την πρόληψη της δημιουργίας απορριμμάτων. Η Επιτροπή δημοσιεύει τα αποτελέσματα της ανταλλαγής πληροφοριών και μπορεί να παρέχει κατευθυντήριες γραμμές για τις πτυχές αυτές καθώς και για άλλες σχετικές πτυχές.
Η Επιτροπή δημοσιεύει κατευθυντήριες γραμμές, σε συνεννόηση με τα κράτη μέλη, σχετικά με τη διασυνοριακή συνεργασία όσον αφορά τα προγράμματα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού και τη διαφοροποίηση των χρηματοδοτικών συνεισφορών που αναφέρονται στο άρθρο 8α παράγραφος 4 στοιχείο β).
Όταν είναι αναγκαίο για την αποφυγή στρεβλώσεων στην εσωτερική αγορά, η Επιτροπή μπορεί να εκδίδει εκτελεστικές πράξεις προκειμένου να καθορίσει κριτήρια για την ομοιόμορφη εφαρμογή του άρθρου 8α παράγραφος 4 στοιχείο β), χωρίς όμως ακριβή καθορισμό του επιπέδου των εισφορών. Οι εκτελεστικές αυτές πράξεις θεσπίζονται σύμφωνα με τη διαδικασία εξέτασης στην οποία παραπέμπει το άρθρο 39 παράγραφος 2.»
20
Το άρθρο 8α της ίδιας οδηγίας, το οποίο επιγράφεται «Γενικές ελάχιστες απαιτήσεις όσον αφορά τα προγράμματα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού», ορίζει τα εξής:
«1.   Όταν θεσπίζονται προγράμματα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού σύμφωνα με το άρθρο 8 παράγραφος 1, συμπεριλαμβανομένης της περίπτωσης όπου θεσπίζονται στο πλαίσιο άλλων νομοθετικών πράξεων της Ένωσης, τα κράτη μέλη:
α)
καθορίζουν με σαφή τρόπο τους ρόλους και τις υποχρεώσεις όλων των οικείων φορέων, συμπεριλαμβανομένων των παραγωγών προϊόντων που διαθέτουν αγαθά στην αγορά του κράτους μέλους, των οργανώσεων που εκπληρώνουν υποχρεώσεις διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού εξ ονόματός τους, των δημόσιων ή ιδιωτικών επιχειρήσεων διαχείρισης αποβλήτων, των τοπικών αρχών και, κατά περίπτωση, των φορέων επαναχρησιμοποίησης και προετοιμασίας για επαναχρησιμοποίηση και των επιχειρήσεων της κοινωνικής οικονομίας·
β)
σύμφωνα με την ιεράρχηση των αποβλήτων, καθορίζουν στόχους διαχείρισης των αποβλήτων, με σκοπό την επίτευξη τουλάχιστον των ποσοτικών στόχων που σχετίζονται με πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού όπως ορίζονται στην παρούσα οδηγία, στην οδηγία 94/62/ΕΚ [του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Δεκεμβρίου 1994, για τις συσκευασίες και τα απορρίμματα συσκευασίας (ΕΕ 1994, L 365, σ. 10)], στην οδηγία 2000/53/ΕΚ [του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 18ης Σεπτεμβρίου 2000, για τα οχήματα στο τέλος του κύκλου ζωής τους (ΕΕ 2000, L 269, σ. 34)], στην οδηγία 2006/66/ΕΚ [του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 6ης Σεπτεμβρίου 2006, σχετικά με τις ηλεκτρικές στήλες και τους συσσωρευτές και τα απόβλητα ηλεκτρικών στηλών και συσσωρευτών και με την κατάργηση της οδηγίας 91/157/ΕΟΚ (ΕΕ 2006, L 266, σ. 1),] και στην οδηγία 2012/19/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου[, της 4ης Ιουλίου 2012, σχετικά με τα απόβλητα ηλεκτρικού και ηλεκτρονικού εξοπλισμού (ΑΗΗΕ) (ΕΕ 2012, L 197, σ. 38)], και ορίζουν άλλους ποσοτικούς και/ή ποιοτικούς στόχους που θεωρούνται σχετικοί με το πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού·
γ)
μεριμνούν για την καθιέρωση συστήματος υποβολής εκθέσεων για τη συγκέντρωση στοιχείων σχετικά με τα προϊόντα που διατίθενται στην αγορά του κράτους μέλους από τους παραγωγούς προϊόντων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, καθώς και στοιχεία σχετικά με τη συλλογή και την επεξεργασία των αποβλήτων που προκύπτουν από τα εν λόγω προϊόντα, προσδιορίζοντας, κατά περίπτωση, τις ροές υλικών των αποβλήτων, όπως επίσης και άλλα στοιχεία σχετικά με τους σκοπούς του στοιχείου β)·
δ)
διασφαλίζουν την ίση μεταχείριση των παραγωγών προϊόντων, ανεξάρτητα από την καταγωγή ή το μέγεθός τους, χωρίς να προκαλούν δυσανάλογη κανονιστική επιβάρυνση στους παραγωγούς, συμπεριλαμβανομένων των επιχειρήσεων μικρού και μεσαίου μεγέθους που παράγουν μικρές ποσότητες προϊόντων.
2.   Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να διασφαλίσουν ότι οι κάτοχοι των αποβλήτων στους οποίους απευθύνονται τα προγράμματα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού που θεσπίζονται σύμφωνα με το άρθρο 8 παράγραφος 1 ενημερώνονται σχετικά με τα μέτρα πρόληψης των αποβλήτων, τα κέντρα επαναχρησιμοποίησης και προετοιμασίας για επαναχρησιμοποίηση, τα συστήματα επιστροφής και συλλογής αποβλήτων, και την πρόληψη της δημιουργίας απορριμμάτων. Τα κράτη μέλη λαμβάνουν επίσης μέτρα για την παροχή κινήτρων στους κατόχους αποβλήτων ώστε να ανταποκρίνονται στην ευθύνη τους να μεταφέρουν τα απόβλητά τους σε συστήματα χωριστής συλλογής, ιδίως, κατά περίπτωση, μέσω οικονομικών κινήτρων ή κανονιστικών διατάξεων.
3.   Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να διασφαλίζεται ότι κάθε παραγωγός προϊόντων ή οργανισμός που εκπληρώνει υποχρεώσεις διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού εκ μέρους των παραγωγών προϊόντων:
α)
διαθέτει σαφώς καθορισμένη κάλυψη σε γεωγραφικό επίπεδο και σε επίπεδο προϊόντων και υλικών χωρίς να περιορίζεται στους τομείς όπου η συλλογή και η διαχείριση των αποβλήτων είναι οι περισσότερο επικερδείς·
β)
προσφέρει κατάλληλη διαθεσιμότητα συστημάτων συλλογής αποβλήτων στους τομείς που αναφέρονται στο στοιχείο α)·
γ)
διαθέτει τα αναγκαία οικονομικά μέσα ή τα οικονομικά και οργανωτικά μέσα για την εκπλήρωση των υποχρεώσεών του στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού·
δ)
εφαρμόζει επαρκή μηχανισμό αυτοελέγχου που υποστηρίζεται, όπου είναι σκόπιμο, από τακτικούς ανεξάρτητους ελέγχους για την αξιολόγηση:
i)
της οικονομικής του διαχείρισης, συμπεριλαμβανομένης της συμμόρφωσης με τις απαιτήσεις που ορίζονται στην παράγραφο 4 στοιχεία α) και β)·
ii)
της ποιότητας των στοιχείων που συλλέγονται και υποβάλλονται σύμφωνα με το στοιχείο γ) της παραγράφου 1 του παρόντος άρθρου και με τις απαιτήσεις του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1013/2006 [του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 2006, για τις μεταφορές αποβλήτων (ΕΕ 2006, L 190, σ. 1)]·
ε)
θέτει στη διάθεση του κοινού πληροφορίες σχετικά με την επίτευξη των στόχων διαχείρισης των αποβλήτων που αναφέρονται στην παράγραφο 1 στοιχείο β) και, σε περίπτωση συλλογικής εκπλήρωσης υποχρεώσεων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, πληροφορίες επίσης σχετικά με:
i)
το ιδιοκτησιακό καθεστώς και τα μέλη του·
ii)
τις χρηματοδοτικές εισφορές που καταβάλλουν παραγωγοί προϊόντων ανά πωλούμενη μονάδα ή ανά τόνο προϊόντος που διατίθεται στην αγορά· και
iii)
τη διαδικασία επιλογής για τους φορείς διαχείρισης αποβλήτων.
4.   Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για να διασφαλίσουν ότι οι χρηματοδοτικές εισφορές που καταβάλλονται από τον παραγωγό του προϊόντος για τη συμμόρφωσή του με τις υποχρεώσεις που απορρέουν από τη διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού:
α)
καλύπτουν τα ακόλουθα στοιχεία κόστους για τα προϊόντα που ο παραγωγός διαθέτει στην αγορά στο οικείο κράτος μέλος:
–
κόστος των εργασιών χωριστής συλλογής και συνακόλουθης μεταφοράς και επεξεργασίας των αποβλήτων, συμπεριλαμβανομένης της επεξεργασίας που απαιτείται για την επίτευξη των ενωσιακών στόχων διαχείρισης των αποβλήτων και κόστος της επίτευξης των άλλων στόχων που αναφέρονται στην παράγραφο 1 στοιχείο β), λαμβανομένων υπόψη των εσόδων από την επαναχρησιμοποίηση, τις πωλήσεις δευτερογενών πρώτων υλών από τα προϊόντα τους και από μη απαιτηθέντα τέλη διάθεσης·
–
κόστος παροχής επαρκούς πληροφόρησης στους κατόχους αποβλήτων σύμφωνα με την παράγραφο 2·
–
κόστος συγκέντρωσης στοιχείων και υποβολής εκθέσεων σύμφωνα με την παράγραφο 1 στοιχείο γ)·
Το παρόν στοιχείο δεν ισχύει για τα προγράμματα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού που θεσπίζονται σύμφωνα με την οδηγία [2000/53], την οδηγία [2006/66] ή την οδηγία [2012/19]·
β)
στην περίπτωση συλλογικής εκπλήρωσης υποχρεώσεων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, ρυθμίζονται, όπου αυτό είναι δυνατόν, για επιμέρους προϊόντα ή ομάδες παρόμοιων προϊόντων, ιδίως λαμβανομένων υπόψη της ανθεκτικότητας, της επισκευασιμότητας, της δυνατότητας επαναχρησιμοποίησης και της ανακυκλωσιμότητας, καθώς και της παρουσίας επικίνδυνων ουσιών, διά τούτου υιοθετώντας μια προσέγγιση κύκλου ζωής και σύμφωνα με τις απαιτήσεις που καθορίζονται από τη σχετική νομοθεσία της Ένωσης, και, εφόσον έχουν οριστεί, βάσει εναρμονισμένων κριτηρίων με στόχο τη διασφάλιση της ομαλής λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς· και
γ)
δεν υπερβαίνουν το αναγκαίο κόστος για την παροχή υπηρεσιών διαχείρισης αποβλήτων με τρόπο οικονομικά αποδοτικό. Το κόστος αυτό επιμερίζεται με διαφάνεια μεταξύ των ενδιαφερόμενων φορέων.
Όπου αυτό δικαιολογείται από την ανάγκη να εξασφαλιστούν η κατάλληλη διαχείριση των αποβλήτων και η οικονομική βιωσιμότητα του προγράμματος διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, τα κράτη μέλη μπορούν να αποκλίνουν από τον επιμερισμό της οικονομικής ευθύνης που ορίζεται στο στοιχείο α), υπό την προϋπόθεση ότι:
i)
στην περίπτωση προγραμμάτων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού που έχουν συσταθεί για την επίτευξη στόχων διαχείρισης των αποβλήτων […] οριζόμενων δυνάμει νομοθετικών πράξεων της Ένωσης, τουλάχιστον το 80 % του αναγκαίου κόστους καλύπτεται από τους παραγωγούς προϊόντων·
ii)
στην περίπτωση προγραμμάτων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού που έχουν συσταθεί στις ή μετά τις 4 Ιουλίου 2018 για την επίτευξη στόχων διαχείρισης αποβλήτων οριζόμενων αποκλειστικά δυνάμει εθνικής νομοθεσίας κράτους μέλους, τουλάχιστον το 80 % του αναγκαίου κόστους καλύπτεται από τους παραγωγούς προϊόντων·
iii)
στην περίπτωση προγραμμάτων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού που έχουν συσταθεί πριν από τις 4 Ιουλίου 2018 για την επίτευξη στόχων διαχείρισης αποβλήτων οριζόμενων αποκλειστικά δυνάμει εθνικής νομοθεσίας κράτους μέλους, τουλάχιστον το 50 % του αναγκαίου κόστους βαρύνει τους παραγωγούς προϊόντων,
και με την προϋπόθεση ότι το υπόλοιπο βαρύνει τους παραγωγούς ή τους διανομείς που δημιούργησαν αρχικά τα απόβλητα.
Η παρέκκλιση αυτή δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί για να μειωθεί το ποσοστό του κόστους που βαρύνει τους παραγωγούς προϊόντων στο πλαίσιο προγραμμάτων διευρυμένης ευθύνης παραγωγών που έχουν συσταθεί πριν από τις 4 Ιουλίου 2018.
5.   Τα κράτη μέλη θεσπίζουν κατάλληλο πλαίσιο παρακολούθησης και επιβολής με σκοπό να διασφαλισθεί ότι οι παραγωγοί προϊόντων και οι οργανώσεις που εκπληρώνουν υποχρεώσεις διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού εξ ονόματός τους εκπληρώνουν τις υποχρεώσεις τους στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, μεταξύ άλλων στην περίπτωση πωλήσεων εξ αποστάσεως, ότι τα χρηματοδοτικά μέσα χρησιμοποιούνται με δέοντα τρόπο και ότι όλοι οι φορείς που μετέχουν στην εφαρμογή των προγραμμάτων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού υποβάλλουν αξιόπιστα στοιχεία.
Σε περίπτωση που, στην επικράτεια ενός κράτους μέλους, πολλαπλές οργανώσεις εκπληρώνουν υποχρεώσεις στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού εκ μέρους των παραγωγών προϊόντων, το οικείο κράτος μέλος ορίζει τουλάχιστον έναν ανεξάρτητο από ιδιωτικά συμφέροντα φορέα ή μία δημόσια αρχή για την εποπτεία της εκπλήρωσης των εν λόγω υποχρεώσεων.
Κάθε κράτος μέλος επιτρέπει στους παραγωγούς προϊόντων που είναι εγκατεστημένοι σε άλλο κράτος μέλος και διαθέτουν προϊόντα στην επικράτειά του να ορίζουν νομικό ή φυσικό πρόσωπο εγκατεστημένο στην επικράτειά του ως εξουσιοδοτημένο αντιπρόσωπο για τους σκοπούς της εκπλήρωσης των υποχρεώσεων του παραγωγού που απορρέουν από προγράμματα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού στην επικράτειά του.
Για τους σκοπούς της παρακολούθησης και της εξακρίβωσης της συμμόρφωσης προς τις υποχρεώσεις του παραγωγού του προϊόντος σε σχέση με προγράμματα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, τα κράτη μέλη μπορούν να καθορίζουν απαιτήσεις, όπως απαιτήσεις καταχώρισης, ενημέρωσης και υποβολής εκθέσεων, που πρέπει να πληροί ένα νομικό ή φυσικό πρόσωπο προκειμένου να οριστεί εξουσιοδοτημένος αντιπρόσωπος στο έδαφός τους.
6.   Τα κράτη μέλη διασφαλίζουν την ύπαρξη τακτικού διαλόγου μεταξύ των ενδιαφερόμενων μερών που εμπλέκονται στην εφαρμογή προγραμμάτων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, συμπεριλαμβανομένων των παραγωγών και των διανομέων, των ιδιωτικών ή δημόσιων επιχειρήσεων διαχείρισης αποβλήτων, των τοπικών αρχών, των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών, και, κατά περίπτωση, των φορέων της κοινωνικής οικονομίας, των δικτύων επαναχρησιμοποίησης και επισκευής και των φορέων προετοιμασίας για επαναχρησιμοποίηση.
7.   Τα κράτη μέλη λαμβάνουν μέτρα για να διασφαλίσουν ότι τα προγράμματα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού που θεσπίστηκαν πριν από τις 4 Ιουλίου 2018 συμμορφώνονται προς το παρόν άρθρο έως τις 5 Ιανουαρίου 2023.
8.   Η παροχή πληροφοριών στο κοινό σύμφωνα δυνάμει του παρόντος άρθρου δεν θίγει το δικαίωμα προστασίας της εμπιστευτικότητας των εμπορικώς ευαίσθητων πληροφοριών σύμφωνα με το σχετικό ενωσιακό και εθνικό δίκαιο.»
6.
Η οδηγία 2018/851
21
Οι αιτιολογικές σκέψεις 14, 21, 22 και 26 της οδηγίας 2018/851 έχουν ως ακολούθως:
«(14)
Θα πρέπει να περιληφθεί ο ορισμός του προγράμματος διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, προκειμένου να αποσαφηνιστεί ότι πρόκειται για μια δέσμη μέτρων που λαμβάνονται από τα κράτη μέλη, σύμφωνα με τα οποία οι παραγωγοί των προϊόντων φέρουν οικονομική ή οικονομική και οργανωτική ευθύνη για τη διαχείριση του σταδίου του κύκλου ζωής ενός προϊόντος κατά το οποίο το προϊόν καθίσταται απόβλητο, συμπεριλαμβανομένων των δραστηριοτήτων χωριστής συλλογής, διαλογής και επεξεργασίας. Η υποχρέωση αυτή μπορεί επίσης να περιλαμβάνει οργανωτική αρμοδιότητα και ευθύνη για συμβολή στην πρόληψη της δημιουργίας αποβλήτων και στη δυνατότητα επαναχρησιμοποίησης και την ανακυκλωσιμότητα των προϊόντων. Οι παραγωγοί των προϊόντων μπορούν να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις του προγράμματος διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού σε ατομική ή/και συλλογική βάση.
[…]
(21)
Τα προγράμματα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού αποτελούν ουσιώδες στοιχείο της αποδοτικής διαχείρισης των αποβλήτων. Ωστόσο, η αποτελεσματικότητα και οι επιδόσεις τους διαφέρουν σημαντικά μεταξύ των κρατών μελών. Είναι, επομένως, αναγκαίο να θεσπιστούν ελάχιστες λειτουργικές απαιτήσεις όσον αφορά τα εν λόγω προγράμματα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, και να διευκρινιστεί ότι οι απαιτήσεις αυτές ισχύουν και για τα προγράμματα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού που θεσπίζονται δυνάμει άλλων νομοθετικών πράξεων της Ένωσης, […], επιπλέον των απαιτήσεων που καθορίζονται ήδη στην εν λόγω άλλη νομοθεσία, εκτός αν ορίζεται ρητώς το αντίθετο. […]
(22)
Οι γενικές ελάχιστες απαιτήσεις θα πρέπει να στοχεύουν στη μείωση των δαπανών και στην ενίσχυση των επιδόσεων, καθώς και στη διασφάλιση ίσων όρων ανταγωνισμού, μεταξύ άλλων για τις μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις καθώς και για τις επιχειρήσεις ηλεκτρονικού εμπορίου, και στην αποφυγή των εμποδίων για την ομαλή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Θα πρέπει επίσης να συμβάλλουν στην ενσωμάτωση του κόστους τέλους του κύκλου ζωής στις τιμές των προϊόντων και να παρέχουν κίνητρα στους παραγωγούς, κατά τον σχεδιασμό των προϊόντων τους, να λαμβάνουν καλύτερα υπόψη τις δυνατότητες ανακύκλωσης, επαναχρησιμοποίησης, επισκευασιμότητας και παρουσίας επικίνδυνων ουσιών. Συνολικά, οι εν λόγω απαιτήσεις θα πρέπει να βελτιώνουν τη διακυβέρνηση και τη διαφάνεια των προγραμμάτων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού και να μειώνουν την πιθανότητα συγκρούσεων συμφερόντων μεταξύ των οργανώσεων που εκπληρώνουν υποχρεώσεις διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού εξ ονόματος παραγωγών προϊόντων και των επιχειρήσεων διαχείρισης αποβλήτων με τις οποίες συμβάλλονται οι εν λόγω οργανώσεις. Οι απαιτήσεις θα πρέπει να ισχύουν τόσο για τα νέα όσο και για τα υφιστάμενα προγράμματα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού. Ωστόσο, είναι αναγκαία μια μεταβατική περίοδος για την προσαρμογή των δομών και των διαδικασιών των υφιστάμενων προγραμμάτων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού στις νέες απαιτήσεις.
[…]
(26)
Οι παραγωγοί των προϊόντων θα πρέπει να καλύπτουν τις δαπάνες που απαιτούνται για την επίτευξη των στόχων διαχείρισης των αποβλήτων και των άλλων στόχων και σκοπών, μεταξύ άλλων για την πρόληψη των αποβλήτων, που ορίζονται για το εκάστοτε πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού. Υπό αυστηρούς όρους, το κόστος αυτό μπορεί να επιμερίζεται στους παραγωγούς ή τους διανομείς που δημιούργησαν αρχικά τα απόβλητα, αν αυτό δικαιολογείται από την ανάγκη να διασφαλιστούν η κατάλληλη διαχείριση των αποβλήτων και η οικονομική βιωσιμότητα του προγράμματος διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού.»
Β. Το σλοβενικό δίκαιο
22
Το άρθρο 34 του ZVO‑2, το οποίο φέρει τον τίτλο «Διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού», ορίζει τα εξής:
«(1)   Παραγωγός προϊόντων ο οποίος φέρει διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού […] υποχρεούται να συμμορφώνεται με όλες τις απαγορεύσεις, τις απαιτήσεις και τους λοιπούς κανόνες συμπεριφοράς προκειμένου να διασφαλίζει ότι η διαχείριση των αποβλήτων που προκύπτουν από τη χρήση των εν λόγω προϊόντων γίνεται […] με τον προβλεπόμενο τρόπο.
[…]
(4)   Παραγωγός ο οποίος είναι εγκατεστημένος σε άλλη χώρα και πωλεί εξ αποστάσεως στη Σλοβενία, απευθείας στους καταναλωτές ή σε άλλους τελικούς χρήστες, προϊόντα για τα οποία ισχύει η [διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού] οφείλει να ορίσει εξουσιοδοτημένο αντιπρόσωπο που είναι υπεύθυνος για την εκπλήρωση των υποχρεώσεών του.
[…]
(6)   Παραγωγός ο οποίος είναι εγκατεστημένος σε άλλο κράτος μέλος της [Ένωσης] ή σε χώρα του Ευρωπαϊκού Οικονομικού Χώρου […] και του οποίου τα εμπίπτοντα στη [διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού] προϊόντα διατίθενται στη σλοβενική επικράτεια δύναται να αναλάβει τις υποχρεώσεις παραγωγού εγκατεστημένου στη Σλοβενία ορίζοντας εξουσιοδοτημένο αντιπρόσωπο υπεύθυνο για την εκπλήρωση των υποχρεώσεών του στο έδαφος αυτό. Στην περίπτωση που μνημονεύεται στην προηγούμενη περίοδο, τις υποχρεώσεις αυτές αναλαμβάνει ο εν λόγω εξουσιοδοτημένος αντιπρόσωπος.
[…]»
23
Το άρθρο 35 του ZVO‑2, το οποίο φέρει τον τίτλο «Υποχρεώσεις του παραγωγού», προβλέπει τα εξής:
«(1)   Ο παραγωγός διασφαλίζει:
1.
τη συλλογή αποβλήτων που προκύπτουν από προϊόντα στο σύνολο της σλοβενικής επικράτειας, εξαιρουμένης της συλλογής από τους παραγωγούς που δημιούργησαν αρχικά τα απόβλητα, όταν η συλλογή αυτή πραγματοποιείται ως υποχρεωτική παρεχόμενη εκ του δήμου δημόσια υπηρεσία για τη συλλογή των αστικών αποβλήτων·
2.
την επεξεργασία όλων των αποβλήτων που προκύπτουν από προϊόντα που έχουν συλλεγεί·
3.
την επίτευξη περιβαλλοντικών στόχων μέσω της διασφάλισης της διαχείρισης των αποβλήτων που προέρχονται από τα προϊόντα·
4.
την παροχή πληροφοριών στο κοινό και στους κατόχους αποβλήτων σχετικά με τη μέθοδο και τη σημασία της πρόληψης της δημιουργίας αποβλήτων που προκύπτουν από προϊόντα, της επαναχρησιμοποίησης και της επιστροφής των χρησιμοποιημένων προϊόντων για τα οποία ισχύει η διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού, της χωριστής συλλογής των αποβλήτων που προκύπτουν από προϊόντα και της πρόληψης της δημιουργίας απορριμμάτων, καθώς και της αποτελεσματικής περιβαλλοντικής διαχείρισης των αποβλήτων που προκύπτουν από προϊόντα·
5.
την παροχή πληροφοριών στα πρόσωπα που είναι επιφορτισμένα με την επεξεργασία των αποβλήτων σχετικά με τα προϊόντα για τα οποία ισχύει η [διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού] και σχετικά με τις μεθόδους επεξεργασίας των αποβλήτων που προέρχονται από τα εν λόγω προϊόντα, όπου αυτό απαιτείται· και
6.
την τήρηση αρχείου σχετικά με τα προϊόντα για τα οποία ισχύει η [διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού] και τα οποία διατίθενται στη σλοβενική αγορά, την τήρηση αρχείου σχετικά με τα απόβλητα τα οποία συλλέγονται και υποβάλλονται σε επεξεργασία από τα προϊόντα, καθώς και τη διαβίβαση στο Yπουργείο των στοιχείων που προέρχονται από τα εν λόγω μητρώα.
(2)   Ο παραγωγός εκπληρώνει τις υποχρεώσεις που μνημονεύονται στην παράγραφο 1 του παρόντος άρθρου από κοινού με άλλους παραγωγούς του ίδιου τύπου προϊόντων οι οποίοι φέρουν [διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού], συμμετέχοντας στην από κοινού εφαρμογή δραστηριοτήτων και μέτρων με σκοπό την εκπλήρωση των υποχρεώσεων που σχετίζονται με τα απόβλητα των εν λόγω προϊόντων […]
(3)   Κατά παρέκκλιση από την προηγούμενη παράγραφο, ένας παραγωγός δύναται να εκπληρώσει τις υποχρεώσεις που μνημονεύονται στην παράγραφο 1 του παρόντος άρθρου σε ατομική βάση εάν διαθέτει στη σλοβενική αγορά προϊόντα για τα οποία ισχύει η [διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού] και τα οποία δεν προορίζονται για οικιακή χρήση […]
[…]».
24
Το άρθρο 37 του ZVO‑2, το οποίο φέρει τον τίτλο «Συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων», ορίζει τα εξής:
«(1)   Οι παραγωγοί του άρθρου 35, παράγραφος 1, του παρόντος νόμου οι οποίοι δεν διασφαλίζουν την εκπλήρωση των υποχρεώσεων σε ατομική βάση βάσει του άρθρου 35, παράγραφος 3, οφείλουν να διασφαλίζουν τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων αυτών. Η συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων για τους παραγωγούς ίδιου τύπου προϊόντων οι οποίοι φέρουν [διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού] διασφαλίζεται μέσω οργάνωσης συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της [διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού] για τα απόβλητα που προκύπτουν από τέτοια προϊόντα […]. Η εν λόγω οργάνωση διασφαλίζει τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων τόσο για τους παραγωγούς που τη συστήνουν όσο και για τους παραγωγούς που προσχωρούν σε αυτήν ως μέλη μετά την ίδρυσή της. Οι εν λόγω παραγωγοί τυγχάνουν ίσης μεταχείρισης όσον αφορά την εκπλήρωση των υποχρεώσεων αυτών, ανεξαρτήτως του εάν είναι ιδρυτές της ή εάν προσχώρησαν σε αυτήν ως μέλη μετά την ίδρυσή της.
(2)   Ενιαία οργάνωση διασφαλίζει τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων για τους παραγωγούς ίδιου τύπου προϊόντων οι οποίοι φέρουν [διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού].
(3)   Οι παραγωγοί της παραγράφου 1 του παρόντος άρθρου συνάπτουν έγγραφη σύμβαση με την εν λόγω οργάνωση με την οποία της αναθέτουν να εκπληρώνει τις υποχρεώσεις που οι ίδιοι υπέχουν από το άρθρο 35, παράγραφος 1, του παρόντος νόμου.
[…]»
25
Κατά το άρθρο 38 του ZVO‑2, το οποίο φέρει τον τίτλο «Οργάνωση»:
«(1)   Η οργάνωση είναι εγκατεστημένο στη Σλοβενία νομικό πρόσωπο που έχει ως σκοπό την υλοποίηση, για τους παραγωγούς ίδιου τύπου προϊόντος οι οποίοι φέρουν διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού και οι οποίοι οφείλουν να διασφαλίζουν τη συλλογική εκπλήρωση των συναφών υποχρεώσεων σύμφωνα με την παράγραφο 1 του προηγούμενου άρθρου, της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων αυτών στο πλαίσιο μη κερδοσκοπικής δραστηριότητας, τα δε έσοδα από τη συλλογική εκπλήρωση των εν λόγω υποχρεώσεων δυνάμει του παρόντος νόμου δεν πρέπει να υπερβαίνουν το πραγματικό κόστος αυτής.
[…]
(3)   Η οργάνωση αυτή δεν μπορεί να ασκεί καμία δραστηριότητα μη σχετιζόμενη με τον σκοπό που μνημονεύεται στην παράγραφο 1 του παρόντος άρθρου.
(4)   Την εν λόγω οργάνωση ιδρύουν και κατέχουν παραγωγοί ορισμένων προϊόντων του ίδιου τύπου οι οποίοι φέρουν [διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού] και οι οποίοι διαθέτουν, από κοινού, στην αγορά τουλάχιστον το 51 % της συνολικής ποσότητας των προϊόντων αυτών, με τη συμμετοχή κάθε παραγωγού στην ποσότητα αυτή να μην υπερβαίνει το 25 %. Η κυβέρνηση καθορίζει τον τρόπο αποδείξεως της συνδρομής της προϋπόθεσης που μνημονεύεται στην προηγούμενη περίοδο στο πλαίσιο των διατάξεων περί των οποίων γίνεται λόγος στο άρθρο 34, παράγραφος 8, του παρόντος νόμου.
(5)   Η ίδια οργάνωση και ο παραγωγός ο οποίος κατέχει συμμετοχή σε αυτήν δεν μπορούν να είναι πρόσωπα που πραγματοποιούν τη συλλογή ή την επεξεργασία των αποβλήτων που προκύπτουν από προϊόντα τα οποία αποτελούν αντικείμενο της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της εν λόγω οργάνωσης, εκτός εάν οι διατάξεις περί των οποίων γίνεται λόγος στο άρθρο 34, παράγραφος 8, του παρόντος νόμου προβλέπουν ότι ως παραγωγός πρέπει να θεωρείται το πρόσωπο το οποίο προετοιμάζει τα απόβλητα που προκύπτουν από προϊόντα που εμπίπτουν στη διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού για την επαναχρησιμοποίησή τους και το οποίο τα διαθέτει για δεύτερη φορά στην αγορά ή το πρόσωπο το οποίο τα ανακυκλώνει μετατρέποντάς τα σε ανακτημένη ουσία ή ανακτημένο αντικείμενο που αποτελεί προϊόν εμπίπτον στη διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού, αλλά έχον διαφορετική χρήση από το αρχικό προϊόν.
(6)   Η οικεία οργάνωση και ο παραγωγός ο οποίος κατέχει συμμετοχή σε αυτήν δεν μπορούν:
1.
να έχουν, άμεσα ή έμμεσα, κεφαλαιακούς δεσμούς με πρόσωπο το οποίο πραγματοποιεί τη συλλογή και την επεξεργασία των αποβλήτων που προκύπτουν από προϊόντα τα οποία αποτελούν αντικείμενο της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων εντός της οργάνωσης αυτής ούτε να κατέχουν εντός του εν λόγω προσώπου δικαιώματα διαχείρισης ή εποπτείας·
2.
να έχουν κεφαλαιακούς ή συγγενικούς δεσμούς με πρόσωπο το οποίο κατέχει ή ελέγχει δικαιώματα ψήφου στο διαχειριστικό ή στο εποπτικό όργανο ή στο όργανο που εκπροσωπεί το πρόσωπο που μνημονεύεται στο προηγούμενο σημείο.
(7)   Ως συγγενικός δεσμός, κατά την έννοια της παραγράφου 6, σημείο 2, του παρόντος άρθρου, νοείται η συγγένεια εξ αίματος σε ευθεία ή σε πλάγια γραμμή μέχρι και του τετάρτου βαθμού, οι δεσμοί που απορρέουν από νομίμως αναγνωρισμένες μορφές μη έγγαμης σχέσης συμβίωσης και από τον γάμο μέχρι και του δευτέρου βαθμού, ακόμη και αν η μη έγγαμη σχέση συμβίωσης ή ο γάμος έχουν λυθεί ή αν ο κάτοχος της συμμετοχής είναι επίτροπος ή δικαστικός συμπαραστάτης προσώπου το οποίο κατέχει ή ελέγχει τα δικαιώματα ψήφου εντός του διαχειριστικού ή εποπτικού οργάνου ή εντός του οργάνου που εκπροσωπεί το πρόσωπο που μνημονεύεται στην εν λόγω παράγραφο 6, σημείο 1.
(8)   Ο έλεγχος των δικαιωμάτων ψήφου περί του οποίου γίνεται λόγος στην παράγραφο 6, σημείο 2, του παρόντος άρθρου περιλαμβάνει τα δικαιώματα, τις συμβάσεις ή άλλα μέσα χάρη στα οποία, θεωρούμενα μεμονωμένα ή από κοινού, και λαμβανομένων υπόψη των σχετικών πραγματικών ή νομικών περιστάσεων, ο κάτοχος συμμετοχής είναι σε θέση να ασκεί αποφασιστική επιρροή σε πρόσωπο που κατέχει ή ελέγχει δικαιώματα ψήφου εντός του διαχειριστικού ή εποπτικού οργάνου ή εντός του οργάνου που εκπροσωπεί το πρόσωπο που μνημονεύεται στην εν λόγω παράγραφο 6, σημείο 1.
(9)   Οι περιορισμοί που μνημονεύονται στις παραγράφους 5 και 6 του παρόντος άρθρου ισχύουν και για τα μέλη του διοικητικού οργάνου της οικείας οργάνωσης, του εποπτικού της οργάνου ή του εκπροσώπου της.
(10)   Η οργάνωση πρέπει να διαθέτει εποπτικό όργανο για το πρόγραμμα [διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού], το οποίο απαρτίζεται από τρεις εκπροσώπους των παραγωγών, κατόχους συμμετοχής στην εν λόγω οργάνωση και τρεις εκπροσώπους παραγωγών που προσχωρούν στην ήδη συσταθείσα οργάνωση και έναν εκπρόσωπο του Υπουργείου Περιβάλλοντος. Οι εκπρόσωποι των παραγωγών που συστήνουν μια οργάνωση και οι εκπρόσωποι των παραγωγών που προσχωρούν σε ήδη συσταθείσα οργάνωση είναι ισότιμοι και έχουν τα ίδια δικαιώματα λήψης αποφάσεων. Η διαδικασία διορισμού των ατομικών εκπροσώπων των παραγωγών που μνημονεύονται στην προηγούμενη περίοδο εντός του οργάνου που αναφέρεται στην παρούσα παράγραφο καθώς και η διάρκεια της θητείας τους για το πρόγραμμα [διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού] καθορίζονται από την κυβέρνηση με τις διατάξεις του άρθρου 38, παράγραφος 8, του παρόντος νόμου.
(11)   Το όργανο που μνημονεύεται στην προηγούμενη παράγραφο:
1.
ενημερώνεται σε τακτική βάση για τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων από την οικεία οργάνωση,
2.
επιβεβαιώνει το ποσό της χρηματοδοτικής συνεισφοράς που είναι καταβλητέο από τον παραγωγό ανά μονάδα πώλησης ή ανά τόνο προϊόντος το οποίο εμπίπτει στη [διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού] και διατίθεται στην αγορά της Σλοβενίας,
3.
επιβεβαιώνει τους περιβαλλοντικούς στόχους που προβλέπονται και επιτυγχάνονται από την εν λόγω οργάνωση στο πλαίσιο της διαχείρισης των αποβλήτων που προκύπτουν από τα προϊόντα,
4.
εκδίδει πράξη γενικής ισχύος η οποία ορίζει τα πρότυπα διαχείρισης των αποβλήτων που προκύπτουν από προϊόντα εμπίπτοντα στη [διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού], με τα οποία πρότυπα πρέπει οπωσδήποτε να συμμορφώνονται τα πρόσωπα που συλλέγουν ή επεξεργάζονται τα απόβλητα που προκύπτουν από τέτοιου είδους προϊόντα για λογαριασμό της εν λόγω οργάνωσης, επιπλέον των απαιτήσεων που καθορίζονται στις διατάξεις του άρθρου 24, παράγραφος 6, και στις διατάξεις του άρθρου 34, παράγραφος 8, του παρόντος νόμου,
5.
εξετάζει ή οργανώνει την εξέταση των εγγράφων περί των οποίων γίνεται λόγος στο άρθρο 37, παράγραφος 6, σημείο 4, του παρόντος νόμου και, σύμφωνα με το άρθρο 40, παράγραφος 11, του νόμου αυτού, επιθεωρεί τους χώρους συλλογής ή επεξεργασίας αποβλήτων των προσώπων τα οποία, εξ ονόματος της ίδιας οργάνωσης, συλλέγουν ή επεξεργάζονται τα απόβλητα που προκύπτουν από προϊόντα εμπίπτοντα στη [διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού], και αξιολογεί τα πορίσματά τους σύμφωνα με τα κριτήρια που καθορίζονται στις διατάξεις του άρθρου 38, παράγραφος 8, του παρόντος νόμου, και
6.
επιβεβαιώνει το περιεχόμενο της πρόσκλησης υποβολής προσφορών περί της οποίας γίνεται λόγος στο άρθρο 40, παράγραφος 6, του παρόντος νόμου και, βάσει των κριτηρίων που καθορίζονται από την κυβέρνηση με τις διατάξεις που αναφέρονται στο άρθρο 34, παράγραφος 8, του παρόντος νόμου καθώς και των αποτελεσμάτων της εξετάσεως των εγγράφων και των επιθεωρήσεων των χώρων συλλογής ή επεξεργασίας των αποβλήτων που αναφέρονται στο προηγούμενο σημείο, καθορίζει, κατά τρόπο που δεν εισάγει διακρίσεις, τα πρόσωπα που θα πραγματοποιήσουν, για την οικεία οργάνωση, δυνάμει του άρθρου 37, παράγραφος 1, του παρόντος νόμου, τις εργασίες συλλογής και προετοιμασίας των αποβλήτων που προκύπτουν από προϊόντα με σκοπό την οριστική τους ανάκτηση ή τη διάθεσή τους κατά το επόμενο ημερολογιακό έτος.
[…]»
26
Το άρθρο 39 του ZVO‑2, το οποίο φέρει τον τίτλο «Υποχρεώσεις της οργάνωσης», προβλέπει τα εξής:
«(1)   Η οργάνωση διασφαλίζει τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων σύμφωνα με το άρθρο 35, παράγραφοι 1 και 2, του παρόντος νόμου με οικονομικά αποδοτικό τρόπο. Η οργάνωση διασφαλίζει την εκπλήρωση των υποχρεώσεων της προηγούμενης περιόδου για τη διαχείριση όλων των αποβλήτων που προκύπτουν από προϊόντα που παράγονται σε ολόκληρη την επικράτεια της Δημοκρατίας της Σλοβενίας κατά τη διάρκεια δεδομένης χρονικής περιόδου. Η οργάνωση μεριμνά ώστε η συλλογή και η επεξεργασία των αποβλήτων που προκύπτουν από προϊόντα να πραγματοποιούνται κατά τρόπον ώστε να αποφεύγεται οιαδήποτε συμφόρηση κατά τη διάρκεια του έτους.
[…]
(3)   Η οργάνωση διαθέτει σχέδιο συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων […] στο οποίο καθορίζει τις δραστηριότητες και τα μέτρα που προορίζονται για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων της παραγράφου 1 του παρόντος άρθρου.
[…]»
27
Το άρθρο 41 του ZVO‑2, το οποίο επιγράφεται «Χορήγηση άδειας για τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων», ορίζει τα ακόλουθα:
«(1)   Προκειμένου να υλοποιήσει τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων, η οικεία οργάνωση πρέπει να διαθέτει σχετική άδεια.
[…]
(5)   Η άδεια συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων χορηγείται για αόριστο χρονικό διάστημα από την έναρξη ισχύος της. […]
[…]»
28
Το άρθρο 275 του ZVO‑2, το οποίο φέρει τον τίτλο «Προσαρμογή της εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της [διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού] από τους σημερινούς [ενδιαφερόμενους] παραγωγούς», ορίζει τα εξής:
«(1)   Οι υφιστάμενοι παραγωγοί προϊόντων οι οποίοι φέρουν [διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού] κατά τον χρόνο ενάρξεως ισχύος του παρόντος νόμου και οι οποίοι υποχρεούνται να ανταποκριθούν στις συναφείς υποχρεώσεις τους στο πλαίσιο του προγράμματος συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων που μνημονεύεται στο άρθρο 37 του παρόντος νόμου συστήνουν οργάνωση βάσει του άρθρου 38 του νόμου αυτού, η δε οργάνωση αυτή υποβάλλει πλήρη αίτηση για τη χορήγηση άδειας συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων βάσει του άρθρου 41 του εν λόγω νόμου το αργότερο έως τις 31 Ιουλίου 2022. Οι υφιστάμενοι παραγωγοί προϊόντων οι οποίοι φέρουν [διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού] κατά τον χρόνο ενάρξεως ισχύος του παρόντος νόμου και οι οποίοι δεν είναι ιδρυτές οργάνωσης βάσει του άρθρου 38 του νόμου αυτού υποχρεούνται να συνάψουν, το αργότερο έως τις 31 Δεκεμβρίου 2022, σύμβαση με οργάνωση η οποία λαμβάνει άδεια συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων βάσει του άρθρου 41 του παρόντος νόμου.
[…]
(3)   Υφιστάμενος παραγωγός προϊόντων ο οποίος φέρει μεν [διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού] κατά τον χρόνο ενάρξεως ισχύος του παρόντος νόμου, πλην όμως δεν συμμορφώνεται προς τις διατάξεις των προηγουμένων παραγράφων του παρόντος άρθρου, υπόκειται στις ακόλουθες κυρώσεις:
1.
για νομικό πρόσωπο, πρόστιμο ύψους από 75000 έως 250000 ευρώ·
2.
για ιδιώτη επιχειρηματία ή φυσικό πρόσωπο που ασκεί δραστηριότητα για ίδιο λογαριασμό, πρόστιμο ύψους από 45000 έως 135000 ευρώ.
[…]
(5)   Όταν οργάνωση του άρθρου 38, παράγραφος 1, του παρόντος νόμου γνωστοποιεί εγγράφως στο Υπουργείο ότι, βάσει της οριστικής άδειας που αναφέρεται στο άρθρο 41, παράγραφος 3, του παρόντος νόμου, αρχίζει να διασφαλίζει τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων όσον αφορά τη διαχείριση των απορριμμάτων συσκευασίας δυνάμει του παρόντος νόμου, το Υπουργείο εκδίδει διαπιστωτική απόφαση σχετικά με τη λήξη της άδειας συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων διαχείρισης των απορριμμάτων συσκευασίας, με την οποία παύει να ισχύει η ισχύς των περιβαλλοντικών αδειών για τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων όσον αφορά τη διαχείριση των απορριμμάτων συσκευασίας που έχουν εκδοθεί βάσει της Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo [(κανονιστικής πράξης για τη διαχείριση των συσκευασιών και των απορριμμάτων συσκευασίας), της 27ης Ιουλίου 2006 (Uradni list RS, αριθ. 84/06),] ή της Uredba o embalaži in odpadni embalaži [(κανονιστικής πράξης για τις συσκευασίες και τα απορρίμματα συσκευασίας), της 8ης Απριλίου 2021 (Uradni list RS, αριθ. 54/21)].
(6)   Οι αποφάσεις περί εγκρίσεως των κοινών σχεδίων οι οποίες έχουν εκδοθεί βάσει της Uredba o odpadni električni in elektronski oichert i [(κανονιστικής πράξης σχετικά με τα απόβλητα ηλεκτρικού και ηλεκτρονικού εξοπλισμού), της 23ης Ιουλίου 2015 (Uradni list RS, αριθ. 55/15),] της Uredba o ravnanju z baterijami in akumulatorji ter odpadnimi baterijami in akumulatorji [(κανονιστικής πράξης για τη διαχείριση των ηλεκτρικών στηλών και συσσωρευτών και των αποβλήτων ηλεκτρικών στηλών και συσσωρευτών), της 14ης Ιανουαρίου 2010 (Uradni list RS, αριθ. 3/10),] της Uredba o odpadnih nagrobnih svečah [(κανονιστικής πράξης περί των αποβλήτων αναμνηστικών λυχνιών), της 18ης Απριλίου 2019 (Uradni list RS, αριθ. 25/19),] της Uredba o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi [(κανονιστικής πράξης για τη διαχείριση των φαρμάκων), της 30ής Οκτωβρίου 2008 (Uradni list RS, αριθ. 105/08),] της Uredba o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi [(κανονιστικής πράξης για τη διαχείριση των αποβλήτων που προέρχονται από φυτοπροστατευτικά προϊόντα που περιέχουν επικίνδυνες ουσίες), της 9ης Νοεμβρίου 2006 (Uradni list RS, αριθ. 119/06),] της Uredba o izrabljenih vozilih [(κανονιστικής πράξης για τα οχήματα στο τέλος του κύκλου ζωής τους), της 28ης Απριλίου 2011 (Uradni list RS, αριθ. 32/11),] και της Uredba o ravnanju z izrabljenimi gumami [(κανονιστικής πράξης για τη διαχείριση των χρησιμοποιημένων ελαστικών), της 30ής Ιουλίου 2009 (Uradni list RS, αριθ. 63/09),] παύουν να παράγουν τα αποτελέσματά τους βάσει των διαπιστωτικών αποφάσεων που εκδίδει το Υπουργείο περί της λήξεως της ισχύος των κοινών σχεδίων, οσάκις η μνημονευόμενη στο άρθρο 38, παράγραφος 1, του παρόντος νόμου οργάνωση γνωστοποιήσει εγγράφως στο Υπουργείο ότι, βάσει της οριστικής άδειας περί της οποίας γίνεται λόγος στο άρθρο 41, παράγραφος 3, του παρόντος νόμου, έχει αρχίσει να υλοποιεί τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων διαχείρισης των προϊόντων αυτών δυνάμει του παρόντος νόμου.
(7)   Παύουν να ισχύουν από 1ης Ιανουαρίου 2023 οι αποφάσεις για την έγκριση μεμονωμένων σχεδίων οι οποίες έχουν εκδοθεί βάσει της κανονιστικής πράξης για τη διαχείριση των συσκευασιών και των απορριμμάτων συσκευασίας […], ή της κανονιστικής πράξης για τις συσκευασίες και τα απορρίμματα συσκευασίας […], της κανονιστικής πράξης σχετικά με τα απόβλητα ηλεκτρικού και ηλεκτρονικού εξοπλισμού […], της κανονιστικής πράξης για τη διαχείριση των ηλεκτρικών στηλών και συσσωρευτών και των αποβλήτων ηλεκτρικών στηλών και συσσωρευτών […], της κανονιστικής πράξης περί των αποβλήτων αναμνηστικών λυχνιών […], της κανονιστικής πράξης για τη διαχείριση των φαρμάκων […], της κανονιστικής πράξης για τη διαχείριση των αποβλήτων που προέρχονται από φυτοπροστατευτικά προϊόντα που περιέχουν επικίνδυνες ουσίες […], της κανονιστικής πράξης για τα οχήματα στο τέλος του κύκλου ζωής τους […] και της κανονιστικής πράξης για τη διαχείριση των χρησιμοποιημένων ελαστικών […], το δε Υπουργείο εκδίδει σχετική διαπιστωτική απόφαση το αργότερο έως τις 5 Ιανουαρίου 2023.
(8)   Στις περιπτώσεις των παραγράφων 5 και 6 του παρόντος άρθρου, οι συμβάσεις που έχουν συναφθεί για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων των παραγωγών προϊόντων στον τομέα της διαχείρισης των αποβλήτων που προκύπτουν από τα προϊόντα, στο πλαίσιο των οποίων χορηγήθηκε σε εταιρία άδεια για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων βάσει του άρθρου 20, παράγραφος 10, σημείο 2, του Zakon o varstvu okolja [(νόμου για την προστασία του περιβάλλοντος, Uradni list RS, αριθ. 39/06, στο εξής: ZVO‑1),] παύουν να παράγουν τα αποτελέσματά τους από την ημερομηνία εκδόσεως της διαπιστωτικής απόφασης.
(9)   Στις περιπτώσεις των παραγράφων 5 έως 7 του παρόντος άρθρου, οι συμβάσεις που έχουν συναφθεί μεταξύ εταιρίας στην οποία έχει χορηγηθεί άδεια για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων βάσει του άρθρου 20, παράγραφος 10, σημείο 2, του [ZVO‑1] ή παραγωγού ο οποίος εκπλήρωνε σε ατομική βάση υποχρεώσεις βάσει του άρθρου 20, παράγραφος 10, σημείο 1, του [ZVO‑1], και των οντοτήτων οι οποίες επεξεργάζονται τα απόβλητα που προκύπτουν από προϊόντα βάσει των συμβάσεων αυτών, παύουν να παράγουν τα αποτελέσματά τους από την ημερομηνία εκδόσεως της διαπιστωτικής απόφασης.»
II. Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
29
Στις 29 Μαρτίου 2022 ο Σλοβένος νομοθέτης προέβη σε νομοθετική μεταρρύθμιση θεσπίζοντας τον ZVO‑2, ο οποίος, με το επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, αντικατέστησε, με ισχύ από τις 13 Απριλίου 2022, τον ZVO‑1 καθώς και πλείονες τομεακές ρυθμίσεις που εφαρμόζονταν σε ορισμένες κατηγορίες προϊόντων.
30
Όπως προκύπτει από τη δικογραφία που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο, ο ZVO‑1 προέβλεπε σύστημα βάσει του οποίου ο παραγωγός που υπείχε υποχρεώσεις στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού μπορούσε να εκπληρώσει τις υποχρεώσεις αυτές είτε σε ατομική είτε σε συλλογική βάση, μέσω ενώσεως παραγωγών ή εξουσιοδοτημένης προς τούτο εμπορικής εταιρίας (στο εξής: επιχειρηματίας ZVO‑1). Οι λεπτομέρειες εφαρμογής του συστήματος αυτού περιλαμβάνονταν σε τομεακές ρυθμίσεις για τις διάφορες κατηγορίες προϊόντων που ενέπιπταν στην εν λόγω διευρυμένη ευθύνη και μπορούσαν επίσης να εξαρτώνται από το εμπορικό μοντέλο κάθε επιχειρηματία ZVO‑1.
31
Σε σχέση με τις συσκευασίες προϊόντων για οικιακή χρήση και τις αναμνηστικές λυχνίες διαπιστώθηκαν σημαντικές δυσλειτουργίες όσον αφορά την εφαρμογή του εν λόγω συστήματος. Ο Σλοβένος νομοθέτης παρενέβη, ως εκ τούτου, για πρώτη φορά το 2018 προκειμένου να εξασφαλίσει την επιστροφή και την επεξεργασία των απορριμμάτων συσκευασίας και αναμνηστικών λυχνιών που είχαν συσσωρευθεί. Πριν από τη θέσπιση του ZVO‑2, ο Σλοβένος νομοθέτης παρενέβη για δεύτερη φορά τροποποιώντας, από 1ης Ιανουαρίου 2021, το ίδιο σύστημα, ιδίως καταργώντας τον αποκλεισμό της εφαρμογής του στους παραγωγούς που διέθεταν στην αγορά λιγότερους από 15 τόνους συσκευασιών ετησίως.
32
Επιληφθέν δύο αιτήσεων τις οποίες υπέβαλαν, αντιστοίχως, η INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. καθώς και άλλες εταιρίες και φυσικά πρόσωπα (στο εξής: Interzero κ.λπ.), αφενός, και η Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. καθώς και άλλες εταιρίες, αφετέρου, το Ustavno sodišče (Συνταγματικό Δικαστήριο, Σλοβενία), το οποίο είναι το αιτούν δικαστήριο, κίνησε διαδικασία ελέγχου της συνταγματικότητας του επίμαχου στην κύρια δίκη προγράμματος διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού. Οι εταιρίες‑αιτούσες της κύριας δίκης είναι εμπορικές εταιρίες εγκατεστημένες στη Σλοβενία. Πρόκειται για παραγωγούς προϊόντων υποκείμενους στο επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, για επιχειρηματίες ZVO‑1 και/ή για επιχειρηματίες που ασκούν τη δραστηριότητα της διαχείρισης αποβλήτων.
33
Με διατάξεις της 19ης Μαΐου και της 14ης Δεκεμβρίου 2022, το αιτούν δικαστήριο ανέστειλε την εφαρμογή ορισμένων διατάξεων του ZVO‑2 κατά των οποίων βάλλουν οι αιτούσες της κύριας δίκης και, συνεπώς, οι διατάξεις του ZVO‑1 και οι σχετικές τομεακές ρυθμίσεις που μνημονεύονται στη σκέψη 30 της παρούσας αποφάσεως εξακολουθούν να εφαρμόζονται μέχρι την έκδοση της οριστικής αποφάσεως στην κύρια δίκη.
34
Το αιτούν δικαστήριο διαπιστώνει ότι ο ZVO‑2 τροποποίησε θεμελιωδώς τους όρους εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού τους οποίους προέβλεπε μέχρι τότε ο ZVO‑1 και διερωτάται ως προς τη συμβατότητα ορισμένων νομοθετικών μέτρων που θεσπίστηκαν κατ’ αυτόν τον τρόπο με το δίκαιο της Ένωσης.
35
Πρώτον, το αιτούν δικαστήριο παρατηρεί ότι ένας ή περισσότεροι επιχειρηματίες οι οποίοι βρίσκονται σε ανταγωνισμό στην ίδια αγορά δεν μπορούν πλέον να ασκούν τη δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού για κάθε κατηγορία των προαναφερόμενων προϊόντων, δεδομένου ότι για καθεμία από τις κατηγορίες αυτές προϊόντων πρέπει να συσταθεί ενιαία οργάνωση από τους παραγωγούς που διαθέτουν στην αγορά τουλάχιστον το 51 % της συνολικής ποσότητας του οικείου προϊόντος (στο εξής: ενιαία οργάνωση). Επιπλέον, η δραστηριότητα αυτή πρέπει να ασκείται χωρίς κερδοσκοπικό σκοπό και χάνει, ως εκ τούτου, τον χαρακτήρα της ως ρυθμιζόμενη εμπορική δραστηριότητα.
36
Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει, αφενός, ότι η ερμηνεία του άρθρου 106 ΣΛΕΕ τού είναι αναγκαία προκειμένου αυτό να μπορέσει να αποφανθεί επί της επιχειρηματολογίας των αιτουσών της κύριας δίκης κατά την οποία η χορήγηση αποκλειστικού δικαιώματος σε μια ενιαία οργάνωση για την άσκηση της εν λόγω δραστηριότητας αντιβαίνει στο άρθρο αυτό, ερμηνευόμενο σε συνδυασμό με το άρθρο 102 ΣΛΕΕ.
37
Αφετέρου, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται ως προς τη συμβατότητα μιας τέτοιας μονοπωλιακής κατάστασης υπό το πρίσμα των άρθρων 8 και 8α της οδηγίας 2008/98, της οδηγίας 2006/123, των άρθρων 49, 56 και 106 ΣΛΕΕ, καθώς και των άρθρων 16 και 17 του Χάρτη. Όσον αφορά τη δικαιολόγηση περιορισμού υπό το πρίσμα τόσο των άρθρων 49 και 56 ΣΛΕΕ όσο και του άρθρου 15, παράγραφος 3, της οδηγίας 2006/123, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται, μεταξύ άλλων, εάν το επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού είναι ικανό να διασφαλίσει κατά τρόπο συνεπή την υλοποίηση των σκοπών της προστασίας του περιβάλλοντος και της ανθρώπινης υγείας, όπως αυτοί προβλέπονται από τις οδηγίες 2008/98 και 2018/851, και εάν το εν λόγω πρόγραμμα περιορίζεται στο απολύτως αναγκαίο μέτρο.
38
Δεύτερον, το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι το επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού προβλέπει την ex lege λήξη των συμβάσεων που είχαν συναφθεί μεταξύ των επιχειρηματιών ZVO‑1, αφενός, και των υποκείμενων σε πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης παραγωγών προϊόντων καθώς και των παρόχων υπηρεσιών διαχείρισης αποβλήτων, αφετέρου. Η λήξη αυτή δεν υπόκειται σε καμία συγκεκριμένη προθεσμία, στο μέτρο που θα επερχόταν, κατά τα προβλεπόμενα, το πρώτον αφού η ενιαία οργάνωση θα έχει αρχίσει να ασκεί τη δραστηριότητά της και το Υπουργείο Περιβάλλοντος θα έχει εκδώσει τη σχετική διαπιστωτική απόφαση. Επιπλέον, δεν προβλέπεται κανένα αντισταθμιστικό μέτρο για τους οικείους επιχειρηματίες ZVO‑1.
39
Εκτιμώντας ότι ο αποκλεισμός των σημερινών παρόχων συνεπάγεται περιορισμό της επιχειρηματικής ελευθερίας, όπως αυτή κατοχυρώνεται στο άρθρο 16 του Χάρτη καθώς και στα άρθρα 49 και 56 ΣΛΕΕ, το αιτούν δικαστήριο εκφράζει αμφιβολίες ως προς τη συμβατότητα των μεταβατικών ρυθμίσεων τις οποίες προβλέπει το επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού με το δίκαιο της Ένωσης. Ειδικότερα, η ερμηνεία των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης είναι αναγκαία στο μέτρο που οι αιτούσες της κύριας δίκης υποστηρίζουν ότι η μεταρρύθμιση που επήλθε με το πρόγραμμα αυτό έθιξε «κατά τρόπο αυθαίρετο και απροσδόκητο» τη δικαιολογημένη προσδοκία τους ότι θα μπορούν να ασκούν τη δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των συναφών υποχρεώσεών τους. Το αιτούν δικαστήριο διερωτάται επίσης εάν ο κανόνας σύμφωνα με τον οποίο η ενιαία οργάνωση πρέπει να χρησιμοποιεί τα κέρδη μόνο για την άσκηση της δραστηριότητας και να υλοποιεί τα μέτρα συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού συνάδει με το δικαίωμα ιδιοκτησίας που κατοχυρώνεται στο άρθρο 17 του Χάρτη.
40
Συναφώς, το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι τα υφιστάμενα προγράμματα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού έπρεπε βεβαίως να προσαρμοστούν στις απαιτήσεις της οδηγίας 2018/851 πριν από τις 5 Ιανουαρίου 2023. Εντούτοις, δεδομένου ότι ο Σλοβένος νομοθέτης είχε ήδη επιφέρει τροποποιήσεις στον τομέα αυτόν από 1ης Ιανουαρίου 2021, οι σχετικοί παράγοντες δεν θα μπορούσαν να αναμένουν και άλλες τροποποιήσεις, και δη εξίσου σημαντικές με εκείνες τις οποίες επέφερε το επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού.
41
Τρίτον, το αιτούν δικαστήριο διαπιστώνει ότι το επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού επιβάλλει ορισμένους περιορισμούς όσον αφορά τους κεφαλαιακούς δεσμούς, τους συγγενικούς δεσμούς και τις επιτρεπόμενες δραστηριότητες όσον αφορά τους διάφορους παράγοντες που εμπλέκονται κατά τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού. Ειδικότερα, η ενιαία οργάνωση μπορεί να συσταθεί μόνον από παραγωγούς και μόνον οι παραγωγοί οι οποίοι τη συνέστησαν μπορούν να κατέχουν συμμετοχή σε αυτήν. Επιπλέον, οι παραγωγοί οι οποίοι κατέχουν συμμετοχή στην εν λόγω οργάνωση δεν μπορούν να ασκούν τη δραστηριότητα της συλλογής και της επεξεργασίας των σχετικών αποβλήτων, ενώ οι παραγωγοί οι οποίοι αναλαμβάνουν υποχρεώσεις στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού και οι οποίοι ασκούν συγχρόνως τη δραστηριότητα της συλλογής και της επεξεργασίας των αποβλήτων δεν μπορούν να κατέχουν συμμετοχή σε αυτήν.
42
Συναφώς, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται εάν απαιτήσεις όπως οι ανωτέρω, οι οποίες μπορούν να γίνουν αντιληπτές υπό την έννοια ότι αποσκοπούν, αντιστοίχως, στην αποτροπή του κινδύνου να δύνανται μέλη που δεν είναι παραγωγοί να ασκήσουν επιρροή επί της διαχείρισης της ενιαίας οργάνωσης και στη μείωση των συγκρούσεων συμφερόντων μεταξύ της οργάνωσης αυτής και των επιχειρηματιών που ασκούν τη δραστηριότητα της διαχείρισης αποβλήτων με σκοπό την προστασία του περιβάλλοντος και του ανταγωνισμού, είναι σύμφωνες με το άρθρο 15 της οδηγίας 2006/123, με τα άρθρα 49 και 56 ΣΛΕΕ καθώς και με το άρθρο 16 του Χάρτη.
43
Τέταρτον, το αιτούν δικαστήριο διευκρινίζει ότι οι παραγωγοί που υπάγονται στο επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού υποχρεούνται, επ’ απειλή προστίμου, να συνάψουν σύμβαση με την ενιαία οργάνωση για τους σκοπούς της συλλογικής εκπλήρωσης των συναφών υποχρεώσεών τους. Ως εκ τούτου, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται εάν ένας τέτοιος περιορισμός της συμβατικής ελευθερίας και της επιχειρηματικής ελευθερίας συνάδει με το άρθρο 16 του Χάρτη καθώς και με τα άρθρα 49 και 56 ΣΛΕΕ, κατά μείζονα λόγο καθόσον οι αιτούσες της κύριας δίκης υποστηρίζουν ότι μια τέτοια υποχρέωση σύναψης σύμβασης περιάγει ορισμένους παραγωγούς σε μειονεκτική θέση σε σχέση με τους παραγωγούς που κατέχουν ήδη συμμετοχή στην ενιαία οργάνωση.
44
Υπό τις περιστάσεις αυτές, το Ustavno sodišče (Συνταγματικό Δικαστήριο) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Μπορεί να θεωρηθεί ως επιχείρηση επιφορτισμένη με την παροχή υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος κατά την έννοια του άρθρου 106, παράγραφος 2, [ΣΛΕΕ] (με γνώμονα το άρθρο 14 ΣΛΕΕ, το [πρωτόκολλο αριθ. 26], καθώς και τα άρθρα 8 και 8α της [οδηγίας 2008/98], νομικό πρόσωπο το οποίο έχει το αποκλειστικό δικαίωμα να ασκεί τη δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού για ομοειδή προϊόντα στο έδαφος της Δημοκρατίας της Σλοβενίας, δικαίωμα το οποίο περιλαμβάνει:
–
τη σύναψη συμβάσεων με τους παραγωγούς ορισμένων προϊόντων, με τις οποίες οι τελευταίοι αναθέτουν στο εν λόγω νομικό πρόσωπο το καθήκον να διασφαλίζει, εξ ονόματός τους, την ορθή διαχείριση των αποβλήτων που προέρχονται από τα προϊόντα αυτά·
–
την οργάνωση συστήματος συλλογής και επεξεργασίας αποβλήτων (σύναψη συμβάσεων με εμπορικές εταιρίες οι οποίες, εξ ονόματος της [ενιαίας] οργάνωσης, προβαίνουν στη συλλογή και την κατάλληλη επεξεργασία όλων των συλλεγόμενων αποβλήτων που προέρχονται από προϊόντα για τα οποία ισχύει η διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού), και
–
την τήρηση αρχείου για τα προϊόντα για τα οποία ισχύει η διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού και τα οποία διατίθενται στην αγορά στη Δημοκρατία της Σλοβενίας, καθώς και την τήρηση αρχείου για τα απόβλητα τα οποία συλλέγονται και υποβάλλονται σε επεξεργασία και τα οποία προκύπτουν από προϊόντα για τα οποία ισχύει η διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού, καθώς και τη διαβίβαση των εν λόγω στοιχείων στο Ministrstvo (Υπουργείο, Σλοβενία),
και το οποίο νομικό πρόσωπο υποχρεούται, κατά την άσκηση της εν λόγω δραστηριότητας, να συνάπτει συμβάσεις τόσο με τους παραγωγούς οι οποίοι υπέχουν υποχρεώσεις διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού όσο και με τις εμπορικές εταιρίες οι οποίες θα διενεργήσουν τη συλλογή και την επεξεργασία των αποβλήτων;
2)
Έχουν τα άρθρα 16 και 17 του [Χάρτη], τα άρθρα 49, 56 και 106 ΣΛΕΕ, η οδηγία [2006/123], καθώς και τα άρθρα 8 και 8α της [οδηγίας 2008/98/], την έννοια ότι αντιτίθενται σε ρύθμιση βάσει της οποίας η δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού για ομοειδή προϊόντα μπορεί νομίμως να ασκείται από ένα μόνο νομικό πρόσωπο στο έδαφος του κράτους μέλους, και δη σε μη κερδοσκοπική βάση, γεγονός το οποίο σημαίνει ότι τα έσοδα δεν πρέπει να υπερβαίνουν το πραγματικό κόστος για τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού και ότι το εν λόγω νομικό πρόσωπο οφείλει να χρησιμοποιεί τα κέρδη αποκλειστικά για την άσκηση της δραστηριότητας αυτής και να εφαρμόζει τα μέτρα για τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού;
3)
Σε περίπτωση αρνητικής απάντησης στο δεύτερο ερώτημα, έχουν το άρθρο 16 του [Χάρτη], τα άρθρα 49, 56 και 106 ΣΛΕΕ, οι αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, καθώς και τα άρθρα 8 και 8α της [οδηγίας 2008/98], την έννοια ότι αντιτίθενται σε ρύθμιση βάσει της οποίας κράτος μέλος μεταβάλλει τη δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού για ομοειδή προϊόντα, μετατρέποντάς την από ρυθμιζόμενη και προσανατολισμένη στην αγορά κερδοσκοπική δραστηριότητα, η οποία ασκείται από πλείονες επιχειρηματίες, σε δραστηριότητα η οποία επιτρέπεται να ασκείται από μία μόνον οργάνωση και η οποία πρέπει να ασκείται από την οργάνωση αυτή σε μη κερδοσκοπική βάση κατά την έννοια του δεύτερου ερωτήματος;
4)
Έχουν οι διατάξεις του δικαίου της Ένωσης οι οποίες παρατίθενται στο τρίτο ερώτημα την έννοια ότι αντιτίθενται σε εθνική ρύθμιση βάσει της οποίας, λόγω της έναρξης ισχύος νέας νομοθετικής ρύθμισης για τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, προκύπτει εκ του νόμου (ex lege) επέμβαση στις μεμονωμένες σχέσεις, υπό την έννοια ότι παύουν να ισχύουν όλες οι συμβάσεις που έχουν συναφθεί μεταξύ των επιχειρηματιών οι οποίοι ασκούσαν τη δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού σύμφωνα με την προϊσχύσασα ρύθμιση και των παραγωγών οι οποίοι υπέχουν υποχρέωση διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, καθώς και μεταξύ των επιχειρηματιών οι οποίοι ασκούσαν τη δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού σύμφωνα με την προϊσχύσασα ρύθμιση και των επιχειρηματιών οι οποίοι ασκούν τη δραστηριότητα της συλλογής και επεξεργασίας των αποβλήτων που προέρχονται από προϊόντα τα οποία αποτελούν αντικείμενο της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού;
5)
Έχουν οι αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, υπό τις περιστάσεις της θέσπισης της νέας νομοθετικής ρύθμισης η οποία εκτίθεται στο τρίτο και στο τέταρτο ερώτημα, την έννοια ότι ο νομοθέτης οφείλει να προβλέψει μεταβατική περίοδο και/ή να θεσπίσει σύστημα αποζημίωσης; Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης, ποια είναι τα κριτήρια που πρέπει να πληρούνται προκειμένου η μεταβατική περίοδος ή το σύστημα αποζημίωσης να είναι εύλογα;
6)
Έχουν το άρθρο 16 του [Χάρτη], τα άρθρα 49, 56 και 106 ΣΛΕΕ, η οδηγία [2006/123], καθώς και τα άρθρα 8 και 8α της [οδηγίας 2008/98], την έννοια ότι αντιτίθενται σε ρύθμιση βάσει της οποίας στους παραγωγούς οι οποίοι υπέχουν υποχρεώσεις διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού και οι οποίοι διαθέτουν στην αγορά το 51 % των ομοειδών προϊόντων για τα οποία ισχύει η υποχρέωση διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού επιβάλλεται η υποχρέωση σύστασης νομικού προσώπου επιφορτισμένου με την άσκηση της δραστηριότητας της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού και βάσει της οποίας οι παραγωγοί ομοειδών προϊόντων οφείλουν, σε περίπτωση ενδεχόμενης ανάκλησης της άδειας, να συστήσουν εκ νέου ένα τέτοιο νομικό πρόσωπο, ή μήπως έχουν οι εν λόγω διατάξεις του δικαίου της Ένωσης την έννοια ότι αντιτίθενται σε ρύθμιση βάσει της οποίας μόνον οι παραγωγοί μπορούν να κατέχουν ποσοστό συμμετοχής στο εν λόγω νομικό πρόσωπο;
7)
Έχουν το άρθρο 16 του [Χάρτη], τα άρθρα 49, 56 και 106 ΣΛΕΕ, η οδηγία [2006/123], καθώς και τα άρθρα 8 και 8α της [οδηγίας 2008/98], την έννοια ότι αντιτίθενται σε ρύθμιση βάσει της οποίας οι παραγωγοί οι οποίοι κατέχουν ποσοστό συμμετοχής στο νομικό πρόσωπο το οποίο διασφαλίζει τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού δεν μπορούν να είναι πρόσωπα τα οποία προβαίνουν στη συλλογή ή επεξεργασία αποβλήτων που προέρχονται από προϊόντα τα οποία αποτελούν αντικείμενο της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού στο εν λόγω νομικό πρόσωπο;
8)
Έχουν το άρθρο 16 του [Χάρτη], τα άρθρα 49, 56 και 106 ΣΛΕΕ, η οδηγία [2006/123], καθώς και τα άρθρα 8 και 8α της [οδηγίας 2008/98], την έννοια ότι αντιτίθενται σε ρύθμιση βάσει της οποίας ο παραγωγός ο οποίος κατέχει ποσοστό συμμετοχής στο νομικό πρόσωπο που διασφαλίζει τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού και το νομικό πρόσωπο το οποίο ασκεί τη δραστηριότητα συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού δεν επιτρέπεται:
–
να έχουν, άμεσα ή έμμεσα, κεφαλαιακούς δεσμούς με το πρόσωπο το οποίο προβαίνει στη συλλογή ή επεξεργασία των αποβλήτων που προέρχονται από προϊόντα τα οποία αποτελούν αντικείμενο της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο νομικό πρόσωπο που διασφαλίζει τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, ούτε να έχουν δικαιώματα διαχείρισης ή εποπτείας στο εν λόγω πρόσωπο·
–
να έχουν κεφαλαιακούς ή συγγενικούς δεσμούς με πρόσωπο το οποίο κατέχει ή ελέγχει τα δικαιώματα ψήφου στο διαχειριστικό ή στο εποπτικό όργανο του προσώπου που αναφέρεται στην προηγούμενη περίπτωση ή το οποίο εκπροσωπεί το εν λόγω πρόσωπο;
9)
Έχουν το άρθρο 16 του [Χάρτη], τα άρθρα 49, 56 και 106 ΣΛΕΕ, η οδηγία [2006/123], καθώς και τα άρθρα 8 και 8α της [οδηγίας 2008/98], την έννοια ότι αντιτίθενται σε ρύθμιση βάσει της οποίας οι περιορισμοί που αναφέρονται στο έβδομο και στο όγδοο ερώτημα ισχύουν τόσο για τα μέλη του διοικητικού οργάνου του νομικού προσώπου το οποίο διασφαλίζει τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, όσο και για τα μέλη του εποπτικού οργάνου του εν λόγω νομικού προσώπου και για τον εκπρόσωπο του προσώπου αυτού;
10)
Έχουν το άρθρο 16 του [Χάρτη] και τα άρθρα 49 και 56 ΣΛΕΕ την έννοια ότι αντιτίθενται σε ρύθμιση βάσει της οποίας οι παραγωγοί οι οποίοι υπέχουν υποχρεώσεις διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού και οι οποίοι διαθέτουν στην αγορά προϊόντα προοριζόμενα για οικιακή χρήση οφείλουν υποχρεωτικά να συνάπτουν σύμβαση με την οποία αναθέτουν στο νομικό πρόσωπο, το οποίο έχει λάβει άδεια να ασκεί τη δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, το καθήκον εκπλήρωσης των υποχρεώσεων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού που υπέχουν οι εν λόγω παραγωγοί;»
III. Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Α. Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος
45
Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί εάν το άρθρο 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ έχει την έννοια ότι νομικό πρόσωπο το οποίο, αφενός, κατέχει το αποκλειστικό δικαίωμα να ασκεί, σύμφωνα με τα άρθρα 8 και 8α της οδηγίας 2008/98, δραστηριότητα συνιστάμενη στην εκπλήρωση, για δεδομένη κατηγορία προϊόντων και σε ολόκληρη την επικράτεια κράτους μέλους, υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού για λογαριασμό των οικείων παραγωγών και το οποίο, αφετέρου, υποχρεούται να ασκεί τη δραστηριότητα αυτή σε μη κερδοσκοπική βάση πρέπει να θεωρηθεί ως επιχείρηση που είναι επιφορτισμένη με τη διαχείριση υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος, κατά την έννοια του εν λόγω άρθρου 106, παράγραφος 2.
46
Προκειμένου να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αυτό, πρέπει να εξακριβωθεί, σε πρώτο χρόνο, εάν νομικό πρόσωπο το οποίο ενεργεί υπό τις ανωτέρω συνθήκες μπορεί να θεωρηθεί ως «επιχείρηση», κατά την έννοια της εν λόγω διατάξεως, και, σε δεύτερο χρόνο, εάν η δραστηριότητα την οποία καλείται να ασκήσει το εν λόγω νομικό πρόσωπο δυνάμει του ανωτέρω αποκλειστικού δικαιώματος μπορεί να χαρακτηριστεί ως υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος, κατά την έννοια της ίδιας διατάξεως.
47
Συνακόλουθα, όσον αφορά, πρώτον, την έννοια της «επιχείρησης», κατά το άρθρο 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία στον τομέα του δικαίου του ανταγωνισμού της Ένωσης, η έννοια αυτή καλύπτει κάθε φορέα που ασκεί οικονομική δραστηριότητα, ανεξάρτητα από το νομικό καθεστώς που τον διέπει και τον τρόπο της χρηματοδοτήσεώς του (πρβλ. αποφάσεις της 11ης Ιουνίου 2020, Επιτροπή και Σλοβακική Δημοκρατία κατά Dôvera zdravotná poist’ovňa, C‑262/18 P και C‑271/18 P, EU:C:2020:450, σκέψη 28 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 18ης Ιανουαρίου 2024, Lietuvos notarų rūmai κ.λπ., C‑128/21, EU:C:2024:49, σκέψη 55).
48
Κατά πάγια νομολογία, συνιστά οικονομική δραστηριότητα κάθε δραστηριότητα παροχής αγαθών ή υπηρεσιών σε συγκεκριμένη αγορά, ήτοι προσφοράς παροχών που κατά κανόνα προσφέρονται έναντι αμοιβής. Συναφώς, το ουσιώδες χαρακτηριστικό της αμοιβής έγκειται στο γεγονός ότι αποτελεί την οικονομική αντιπαροχή της αντίστοιχης παροχής (πρβλ. αποφάσεις της 3ης Οκτωβρίου 2002, Danner, C‑136/00, EU:C:2002:558, σκέψη 26 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, της 6ης Νοεμβρίου 2018, Scuola Elementare Maria Montessori κατά Επιτροπής, Επιτροπή κατά Scuola Elementare Maria Montessori και Επιτροπή κατά Ferracci, C‑622/16 P έως C‑624/16 P, EU:C:2018:873, σκέψη 104 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 11ης Ιουνίου 2020, Επιτροπή και Σλοβακική Δημοκρατία κατά Dôvera zdravotná poist’ovňa, C‑262/18 P και C‑271/18 P, EU:C:2020:450, σκέψη 29 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
49
Αντιθέτως, είναι δυνατόν οι κανόνες των Συνθηκών να μην έχουν εφαρμογή σε δραστηριότητα η οποία, λόγω της φύσεώς της, των κανόνων στους οποίους υπόκειται και του αντικειμένου της, δεν εμπίπτει στη σφαίρα των οικονομικών συναλλαγών ή συνδέεται με την άσκηση προνομίων δημοσίας εξουσίας (πρβλ. αποφάσεις της 19ης Φεβρουαρίου 2002, Wouters κ.λπ., C‑309/99, EU:C:2002:98, σκέψη 57, και της 28ης Φεβρουαρίου 2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, σκέψη 40).
50
Εν προκειμένω, από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι το επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού προβλέπει τη χορήγηση, στην ενιαία οργάνωση, του αποκλειστικού δικαιώματος να ασκεί, χωρίς κερδοσκοπικό σκοπό και σε ολόκληρη τη σλοβενική επικράτεια, τη δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού για δεδομένη κατηγορία προϊόντων που εμπίπτουν στην εν λόγω διευρυμένη ευθύνη. Η δραστηριότητα αυτή έγκειται, κατά κύριο λόγο, στη θέση σε εφαρμογή συστήματος συλλογής και επεξεργασίας των αποβλήτων που προκύπτουν από τα εν λόγω προϊόντα, έναντι της καταβολής τελών από τους παραγωγούς που είναι μέλη της οργάνωσης αυτής.
51
Όσον αφορά τους κανόνες στους οποίους υπόκειται η συγκεκριμένη δραστηριότητα, αυτή εμπίπτει στη διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού που προβλέπεται στα άρθρα 8 και 8α της οδηγίας 2008/98. Πλην όμως, ο νομοθέτης της Ένωσης απλώς θέσπισε ελάχιστες απαιτήσεις εφαρμοζόμενες στον τομέα της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, χωρίς να διευκρινίσει τον τρόπο με τον οποίο οι οικείοι παραγωγοί οφείλουν να εκπληρώνουν τις υποχρεώσεις που υπέχουν από πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης το οποίο έχει θεσπιστεί σύμφωνα με τις διατάξεις αυτές. Ο νομοθέτης της Ένωσης επισήμανε ωστόσο, στην αιτιολογική σκέψη 14 της οδηγίας 2018/851, ότι οι παραγωγοί αυτοί μπορούν, κατ’ αρχήν, να εκπληρώνουν τις υποχρεώσεις αυτές είτε σε ατομική είτε σε συλλογική βάση. Η χρήση, από τους εν λόγω παραγωγούς, οργάνωσης η οποία καλείται να ασκήσει τη δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των εν λόγω υποχρεώσεων σύμφωνα με τις διατάξεις αυτές συνιστά, επομένως, ένα από τα μέσα με τα οποία αυτοί μπορούν να συμμορφωθούν με τις υποχρεώσεις τις οποίες υπέχουν από πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού.
52
Εξάλλου, όπως προκύπτει από τη δικογραφία που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο, από το άρθρο 39, παράγραφοι 1 και 3, του ZVO‑2 συνάγεται ότι η ενιαία οργάνωση υποχρεούται να ασκεί τη δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού με οικονομικά αποδοτικό τρόπο, τα δε τέλη που εισπράττονται ως αντιπαροχή για τις υπηρεσίες της πρέπει να καλύπτουν το πλήρες κόστος της δραστηριότητας αυτής. Επιπλέον, τυχόν κέρδη που πραγματοποιεί η εν λόγω οργάνωση βάσει των τελών που της καταβάλλουν οι οικείοι παραγωγοί επενδύονται εκ νέου στη δραστηριότητα αυτή και μπορούν, ωσαύτως, να ενισχύσουν την χρηματοδοτική ικανότητα της εν λόγω οργάνωσης για τους σκοπούς της θέσης σε εφαρμογή του συστήματος συλλογής και επεξεργασίας των αποβλήτων που προκύπτουν από προϊόντα για τα οποία ισχύει η διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού.
53
Παρά τη σημαντική επιρροή την οποία, όπως επιβεβαίωσε η Σλοβενική Κυβέρνηση κατά την επ’ ακροατηρίου διαδικασία, καλούνται να ασκήσουν, εν γένει, οι δημόσιες αρχές στη δραστηριότητα της ενιαίας οργάνωσης, ιδίως όσον αφορά τον καθορισμό του ύψους των τελών, η οργάνωση αυτή διαθέτει αυτονομία ως προς τον τρόπο με τον οποίο παρέχει τις υπηρεσίες της στον τομέα της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού.
54
Υπό τις συνθήκες αυτές, η δραστηριότητα περί της οποίας έγινε λόγος στη σκέψη 50 της παρούσας αποφάσεως δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι συνδέεται με την άσκηση προνομίων δημόσιας εξουσίας στον τομέα της διαχείρισης των αποβλήτων.
55
Επιπλέον, όσον αφορά το ζήτημα αν η ασκούμενη από την ενιαία οργάνωση δραστηριότητα μπορεί να χαρακτηριστεί ως μη εμπίπτουσα στη σφαίρα των οικονομικών συναλλαγών, πρέπει να υπομνησθεί, αφενός, ότι το γεγονός και μόνον ότι ένας φορέας δεν επιδιώκει κερδοσκοπικό σκοπό δεν αρκεί για να συναχθεί το συμπέρασμα ότι ο φορέας αυτός δεν ασκεί οικονομική δραστηριότητα (πρβλ. απόφαση της 26ης Μαρτίου 2009, SELEX Sistemi Integrati κατά Επιτροπής, C‑113/07 P, EU:C:2009:191, σκέψη 116). Συνακόλουθα, το γεγονός και μόνον ότι η εθνική νομοθεσία προβλέπει ότι τα κέρδη ενός φορέα από τη δραστηριότητά του πρέπει να χρησιμοποιούνται για την επιδίωξη ορισμένων σκοπών γενικού συμφέροντος δεν αρκεί ώστε να μεταβάλει τη φύση της δραστηριότητας αυτής και να της στερήσει τον οικονομικό χαρακτήρα της (πρβλ. αποφάσεις της 24ης Μαρτίου 1994, Schindler, C‑275/92, EU:C:1994:119, σκέψη 35, και της 23ης Φεβρουαρίου 2016, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, C‑179/14, EU:C:2016:108, σκέψη 157).
56
Αφετέρου, ο οικονομικός χαρακτήρας μιας δραστηριότητας δεν τίθεται υπό αμφισβήτηση για τον λόγο και μόνον ότι ένα κράτος μέλος επιλέγει, όπως εν προκειμένω, να εξαιρέσει, για λόγους δημοσίου συμφέροντος, τη δραστηριότητα αυτήν από τον ελεύθερο ανταγωνισμό δημιουργώντας νόμιμο μονοπώλιο υπέρ φορέα κατέχοντος αποκλειστικά δικαιώματα (πρβλ. αποφάσεις της 30ής Απριλίου 1974, Sacchi, 155/73, EU:C:1974:40, σκέψη 14, και της 3ης Οκτωβρίου 1985, CBEM, 311/84, EU:C:1985:394, σκέψη 16). Πράγματι, από το άρθρο 106, παράγραφοι 1 και 2, ΣΛΕΕ προκύπτει ότι, ανεξαρτήτως του αν ο φορέας αυτός επιδιώκει κερδοσκοπικό ή μη κερδοσκοπικό σκοπό, ο τρόπος οργανώσεως ή λειτουργίας του μονοπωλίου αυτού ενδέχεται να αντιβαίνει προς τους κανόνες των Συνθηκών, και ιδίως τους σχετικούς με την ελεύθερη κυκλοφορία και τους κανόνες του ανταγωνισμού (πρβλ. απόφαση της 18ης Ιουνίου 1991, ΕΡΤ, C‑260/89, EU:C:1991:254, σκέψη 11).
57
Τούτο δεν ισχύει βεβαίως όταν ο οικείος φορέας συμβάλλει στη διαχείριση της δημόσιας υπηρεσίας της κοινωνικής ασφάλισης και επιτελεί λειτούργημα κοινωνικού αποκλειστικά χαρακτήρα, οπότε η δραστηριότητά του στηρίζεται στην αρχή της αλληλεγγύης (πρβλ. αποφάσεις της 17ης Φεβρουαρίου 1993, Poucet και Pistre, C‑159/91 και C‑160/91, EU:C:1993:63, σκέψη 18, και της 22ας Οκτωβρίου 2015, EasyPay και Finance Engineering, C‑185/14, EU:C:2015:716, σκέψη 38). Ωστόσο, δραστηριότητα όπως αυτή περί της οποίας έγινε λόγος στη σκέψη 50 της παρούσας αποφάσεως δεν εμπίπτει στην περίπτωση αυτή.
58
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, νομικό πρόσωπο όπως η ενιαία οργάνωση μπορεί, επομένως, να θεωρηθεί ότι ασκεί οικονομική δραστηριότητα, κατά την έννοια της νομολογίας που μνημονεύθηκε στις σκέψεις 47 και 48 της παρούσας αποφάσεως, και, ως εκ τούτου, ότι συνιστά «επιχείρηση», κατά την έννοια του άρθρου 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
59
Όσον αφορά, δεύτερον, το ζήτημα αν η δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού μπορεί να χαρακτηριστεί ως υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος, υπενθυμίζεται ότι το άρθρο 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, το οποίο αποσκοπεί στον συγκερασμό του συμφέροντος των κρατών μελών να χρησιμοποιούν ορισμένες επιχειρήσεις ως όργανο οικονομικής ή κοινωνικής πολιτικής με το συμφέρον της Ένωσης για την τήρηση των κανόνων ανταγωνισμού και τη διατήρηση της ενότητας της εσωτερικής αγοράς, πρέπει να ερμηνεύεται λαμβανομένων υπόψη των διευκρινίσεων στο πρωτόκολλο αριθ. 26, το άρθρο 1 του οποίου ορίζει, μεταξύ άλλων, ότι τα κράτη μέλη διαθέτουν «διακριτική ευχέρεια» ώστε να παρέχουν, αναθέτουν και οργανώνουν τις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος όσο το δυνατόν εγγύτερα στις ανάγκες των χρηστών (πρβλ. απόφαση της 24ης Νοεμβρίου 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, σκέψεις 30 και 31 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
60
Επομένως, τα κράτη μέλη δύνανται, τηρώντας το δίκαιο της Ένωσης, να καθορίζουν το εύρος και την οργάνωση των υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος, λαμβάνοντας ιδίως υπόψη σκοπούς που προσιδιάζουν στην εθνική τους πολιτική. Το ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως που διαθέτουν προς τούτο τα κράτη μέλη μπορεί να αμφισβητηθεί μόνο σε περίπτωση πρόδηλης πλάνης (πρβλ. αποφάσεις της 20ής Απριλίου 2010, Federutility κ.λπ., C‑265/08, EU:C:2010:205, σκέψη 29, της 15ης Μαΐου 2019, Achema κ.λπ., C‑706/17, EU:C:2019:407, σκέψη 104, και της 8ης Ιουνίου 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, σκέψη 76). Πράγματι, η εξουσία των κρατών μελών να καθορίζουν μια υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος δεν μπορεί να ασκείται αυθαίρετα, με μοναδικό σκοπό την εξαίρεση συγκεκριμένου τομέα δραστηριότητας από την εφαρμογή των κανόνων των Συνθηκών.
61
Στο πλαίσιο της οδηγίας 2006/123, το εν λόγω περιθώριο εκτιμήσεως έχει επιβεβαιωθεί από τον νομοθέτη της Ένωσης με το άρθρο 1, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας αυτής, κατά το οποίο αυτή δεν θίγει την ελευθερία των κρατών μελών να ορίζουν, συμφώνως προς το δίκαιο της Ένωσης, ποιες υπηρεσίες θεωρούν υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος, πώς θα πρέπει να οργανώνονται και να χρηματοδοτούνται οι υπηρεσίες αυτές, τηρουμένων των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων, και σε ποιες ειδικές υποχρεώσεις θα πρέπει να υπόκεινται (πρβλ. απόφαση της 7ης Νοεμβρίου 2018, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, C‑171/17, EU:C:2018:881, σκέψη 50).
62
Από πάγια νομολογία προκύπτει ότι μια υπηρεσία μπορεί να παρουσιάζει γενικό οικονομικό συμφέρον όταν το συμφέρον αυτό εμφανίζει ειδικά χαρακτηριστικά σε σχέση με εκείνο άλλων δραστηριοτήτων της οικονομικής ζωής (αποφάσεις της 7ης Νοεμβρίου 2018, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, C‑171/17, EU:C:2018:881, σκέψη 51 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 8ης Ιουνίου 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, σκέψη 77).
63
Επιπλέον, όπως προκύπτει επίσης από την αιτιολογική σκέψη 70 της οδηγίας 2006/123, για να μπορεί να χαρακτηριστεί ως υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος, μια υπηρεσία πρέπει να παρέχεται κατ’ εκπλήρωση ειδικής αποστολής δημόσιου συμφέροντος που έχει ανατεθεί στον πάροχο από το οικείο κράτος μέλος (αποφάσεις της 7ης Νοεμβρίου 2018, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, C‑171/17, EU:C:2018:881, σκέψη 52, και της 8ης Ιουνίου 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, σκέψη 78).
64
Ως εκ τούτου, σημασία έχει η δικαιούχος επιχείρηση να ήταν πράγματι επιφορτισμένη με την εκπλήρωση υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας και οι υποχρεώσεις αυτές να είναι σαφώς καθορισμένες στο εθνικό δίκαιο, όπερ προϋποθέτει την ύπαρξη μίας ή περισσότερων πράξεων δημόσιας εξουσίας που να καθορίζουν με επαρκή σαφήνεια τουλάχιστον τη φύση, τη διάρκεια και την εμβέλεια των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας τις οποίες υπέχει η επιχείρηση που είναι επιφορτισμένη με την εκπλήρωση των υποχρεώσεων αυτών (πρβλ. αποφάσεις της 20ής Δεκεμβρίου 2017, Comunidad Autónoma del País Vasco κ.λπ. κατά Επιτροπής, C‑66/16 P έως C‑69/16 P, EU:C:2017:999, σκέψη 73, και της 8ης Ιουνίου 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, σκέψη 79).
65
Όσον αφορά, αφενός, το κατά πόσον η δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού μπορεί να παρουσιάζει γενικό οικονομικό συμφέρον, από τη νομολογία προκύπτει βεβαίως ότι η απλή οργανωτική ανάληψη οικονομικών πράξεων για λογαριασμό τρίτων δεν εμφανίζει, κατ’ αρχήν, ειδικά χαρακτηριστικά σε σχέση με εκείνα άλλων δραστηριοτήτων της οικονομικής ζωής (πρβλ. αποφάσεις της 21ης Μαρτίου 1974, BRT και Société belge des auteurs, compositeurs et éditeurs, 127/73, EU:C:1974:25, σκέψη 23, της 10ης Δεκεμβρίου 1991, Merci convenzionali porto di Genova, C‑179/90, EU:C:1991:464, σκέψη 27, και της 28ης Φεβρουαρίου 2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, σκέψη 105).
66
Εντούτοις, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι, λαμβανομένης υπόψη της σημασίας τους για την προστασία του περιβάλλοντος και της ανθρώπινης υγείας, ορισμένες πτυχές της διαχείρισης των αποβλήτων, όπως η συλλογή και η επεξεργασία τους, μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος, ειδικότερα όταν η οικεία υπηρεσία έχει ως στόχο να αντιμετωπιστεί ένα περιβαλλοντικό πρόβλημα (πρβλ. αποφάσεις της 10ης Νοεμβρίου 1998, BFI Holding, C‑360/96, EU:C:1998:525, σκέψη 52, και της 23ης Μαΐου 2000, Sydhavnens Sten & Grus, C‑209/98, EU:C:2000:279, σκέψη 75).
67
Προκειμένου να εξακριβωθεί αν ανάλογη συλλογιστική μπορεί να υιοθετηθεί ως προς τη δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, υπενθυμίζεται ότι το άρθρο 8, παράγραφος 1, πρώτο και τρίτο εδάφιο, της οδηγίας 2008/98 προβλέπει ότι τα κράτη μέλη μπορούν, προκειμένου να ενισχυθούν η επαναχρησιμοποίηση και πρόληψη, η ανακύκλωση και άλλες μορφές ανάκτησης αποβλήτων, να προβλέψουν ότι οι παραγωγοί προϊόντων φέρουν διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού, στην οποία περίπτωση τα προγράμματα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού πρέπει να τηρούν τις γενικές ελάχιστες απαιτήσεις που ορίζονται στο άρθρο 8α της οδηγίας αυτής, όπως εισήχθησαν με την οδηγία 2018/851.
68
Από τον περιλαμβανόμενο στο άρθρο 3, σημείο 21, της οδηγίας 2008/98 ορισμό του «προγράμματος διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού», σε συνδυασμό με την αιτιολογική σκέψη 21 της οδηγίας 2018/851, προκύπτει ότι σκοπός τους είναι να ρυθμιστεί, από οικονομικής και, ενδεχομένως, οργανωτικής άποψης, η διαχείριση των αποβλήτων που προκύπτουν από ορισμένες κατηγορίες προϊόντων και αποτελούν, επομένως, ουσιώδες στοιχείο της αποδοτικής διαχείρισης των εν λόγω αποβλήτων. Πράγματι, τέτοιου είδους προγράμματα συμβάλλουν άμεσα στην επίτευξη του σκοπού της οδηγίας 2008/98 ο οποίος συνίσταται, μεταξύ άλλων, στην ελαχιστοποίηση των αρνητικών συνεπειών της διαχείρισης των αποβλήτων για το περιβάλλον και την ανθρώπινη υγεία [πρβλ. αποφάσεις της 14ης Οκτωβρίου 2020, Sappi Austria Produktion και Wasserverband Region Gratkorn-Gratwein, C‑629/19, EU:C:2020:824, σκέψη 59, και της 11ης Νοεμβρίου 2021, Regione Veneto (Μεταφορά σύμμεικτων αστικών αποβλήτων), C‑315/20, EU:C:2021:912, σκέψη 19].
69
Όπως όμως διαπιστώθηκε στη σκέψη 51 της παρούσας αποφάσεως, η χρήση, από παραγωγούς που υπέχουν υποχρεώσεις στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, οργάνωσης η οποία καλείται να ασκήσει τη δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των συναφών υποχρεώσεων, σύμφωνα με τα άρθρα 8 και 8α της οδηγίας 2008/98, αποτελεί ένα από τα μέσα με τα οποία οι παραγωγοί αυτοί μπορούν να συμμορφωθούν προς τις υποχρεώσεις στις οποίες υπόκεινται κατ’ αυτόν τον τρόπο. Επιπλέον, σύμφωνα με τις διευκρινίσεις που παρέσχε το αιτούν δικαστήριο, ακριβώς για να διασφαλίσει την αποτελεσματική διαχείριση των αποβλήτων και, ως εκ τούτου, να προστατεύσει, μεταξύ άλλων, το περιβάλλον θέσπισε ο Σλοβενός νομοθέτης τον ZVO‑2, προβλέποντας ότι τη δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού για ένα είδος προϊόντων μπορούσε να ασκήσει αποκλειστικά και μόνο μια ενιαία οργάνωση. Επομένως, στο μέτρο που συμβάλλει στη διασφάλιση της αποτελεσματικής εφαρμογής των προγραμμάτων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, η δραστηριότητα αυτή μπορεί να θεωρηθεί ότι παρουσιάζει γενικό οικονομικό συμφέρον το οποίο εμφανίζει ιδιαίτερα χαρακτηριστικά σε σχέση με εκείνα άλλων δραστηριοτήτων της οικονομικής ζωής και, κατά συνέπεια, μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος.
70
Αφετέρου, όσον αφορά το κατά πόσον, κατά την άσκηση της δραστηριότητας της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, η ενιαία οργάνωση παρέχει τις υπηρεσίες της στο πλαίσιο ειδικής αποστολής δημόσιου συμφέροντος που της έχει ανατεθεί, από τη νομολογία προκύπτει ότι η πράξη των κρατικών αρχών με την οποία ανατίθεται στη δικαιούχο επιχείρηση να είναι επιφορτισμένη με υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος μπορεί να είναι όχι μόνο νομοθετικής ή κανονιστικής, αλλά και διοικητικής φύσεως, μεταξύ άλλων να έχει τη μορφή παραχωρήσεως δημοσίου δικαίου η οποία χορηγείται, ενδεχομένως, προκειμένου να εξειδικευθούν οι υποχρεώσεις που έχουν επιβληθεί εκ του νόμου στην εν λόγω επιχείρηση (πρβλ. απόφαση της 23ης Οκτωβρίου 1997, Επιτροπή κατά Γαλλίας, C‑159/94, EU:C:1997:501, σκέψεις 65 και 66).
71
Εν προκειμένω, από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι, σύμφωνα με το άρθρο 41 του ZVO‑2, η ενιαία οργάνωση είναι επιφορτισμένη με τη δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού δυνάμει άδειας που της έχει χορηγηθεί ακριβώς για τον σκοπό αυτόν από το αρμόδιο Υπουργείο. Το εν λόγω άρθρο 41, παράγραφος 5, προβλέπει ότι η άδεια αυτή χορηγείται για αόριστο χρονικό διάστημα και περιέχει διευκρινίσεις σχετικά με το περιεχόμενο και την έκταση των υποχρεώσεων που υπέχει η ενιαία οργάνωση στο πλαίσιο της δραστηριότητας αυτής.
72
Προκύπτει, επομένως, ότι μια τέτοια ρύθμιση πληροί την απαίτηση σύμφωνα με την οποία οι οικείες υπηρεσίες πρέπει να παρέχονται κατ’ εκπλήρωση ειδικής αποστολής δημόσιου συμφέροντος που έχει ανατεθεί στον πάροχο από το οικείο κράτος μέλος, δυνάμει μίας ή περισσότερων πράξεων που πληρούν τις προϋποθέσεις που υπομνήσθηκαν στη σκέψη 64 της παρούσας αποφάσεως. Πάντως, στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να προβεί συναφώς στις αναγκαίες εξακριβώσεις.
73
Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των προεκτεθέντων, στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ έχει την έννοια ότι νομικό πρόσωπο το οποίο, αφενός, κατέχει το αποκλειστικό δικαίωμα να ασκεί, σύμφωνα με τα άρθρα 8 και 8α της οδηγίας 2008/98, δραστηριότητα συνιστάμενη στην εκπλήρωση, για δεδομένη κατηγορία προϊόντων και σε ολόκληρη την επικράτεια κράτους μέλους, υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού για λογαριασμό των οικείων παραγωγών και το οποίο, αφετέρου, υποχρεούται να ασκεί τη δραστηριότητα αυτή σε μη κερδοσκοπική βάση πρέπει να θεωρηθεί ως επιχείρηση που είναι επιφορτισμένη με τη διαχείριση υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος, κατά την έννοια του εν λόγω άρθρου 106, παράγραφος 2, υπό την προϋπόθεση ότι το εν λόγω νομικό πρόσωπο είναι πράγματι επιφορτισμένο με την εκπλήρωση υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας και ότι η φύση, η διάρκεια και το περιεχόμενο των υποχρεώσεων αυτών είναι σαφώς καθορισμένα στο εθνικό δίκαιο.
Β. Επί του δευτέρου, του τρίτου, του τετάρτου, του πέμπτου, του έκτου, του εβδόμου, του ογδόου, του ενάτου και του δεκάτου προδικαστικού ερωτήματος
74
Με το δεύτερο, το τρίτο, το τέταρτο, το πέμπτο, το έκτο, το έβδομο, το όγδοο, το ένατο και το δέκατο προδικαστικό ερώτημα, τα οποία πρέπει να εξεταστούν από κοινού, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί εάν τα άρθρα 8 και 8α της οδηγίας 2008/98, η οδηγία 2006/123, τα άρθρα 49, 56 και 106 ΣΛΕΕ, τα άρθρα 16 και 17 του Χάρτη καθώς και οι αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης έχουν την έννοια ότι αντιτίθενται σε εθνική ρύθμιση η οποία:
–
καθιερώνει μονοπώλιο διά της σύστασης οργάνωσης η οποία είναι επιφορτισμένη με τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού και η οποία κατέχει το αποκλειστικό δικαίωμα να ασκεί τη δραστηριότητα αυτή για δεδομένη κατηγορία προϊόντων, προβλέποντας συγχρόνως τόσο την ex lege ανάκληση των αδειών δυνάμει των οποίων επιτρεπόταν στους επιχειρηματίες να ασκούν την εν λόγω δραστηριότητα μέχρι τότε όσο και την ex lege καταγγελία του συνόλου των συμβάσεων που είχαν συνάψει οι εν λόγω επιχειρηματίες κατά την άσκηση της δραστηριότητας αυτής·
–
επιβάλλει στην οργάνωση αυτή να ασκεί την ίδια δραστηριότητα σε μη κερδοσκοπική βάση·
–
προβλέπει την υποχρέωση, για τους παραγωγούς που υπέχουν υποχρεώσεις στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού και διαθέτουν στην αγορά τουλάχιστον το 51 % της συνολικής ποσότητας ίδιας κατηγορίας προϊόντων τα οποία εμπίπτουν στην εν λόγω διευρυμένη ευθύνη, να συστήσουν τέτοια οργάνωση και να κατέχουν συμμετοχή σε αυτήν·
–
προβλέπει την υποχρέωση, για όσους κατέχουν συμμετοχή στην οργάνωση αυτή, να είναι παραγωγοί στη σχετική αγορά·
–
απαγορεύει στους παραγωγούς αυτούς να ασκούν δραστηριότητα συλλογής και επεξεργασίας των αποβλήτων αλλά και την ύπαρξη κεφαλαιακών ή συγγενικών δεσμών μεταξύ, αφενός, της εν λόγω οργάνωσης, των μελών του διοικητικού της οργάνου και των παραγωγών που κατέχουν συμμετοχή σε αυτήν και, αφετέρου, των προσώπων που πραγματοποιούν τη συλλογή και την επεξεργασία των αποβλήτων, καθώς και των προσώπων που κατέχουν δικαίωμα ψήφου στο διαχειριστικό ή στο εποπτικό όργανο της ίδιας οργάνωσης·
–
καθιστά υποχρεωτική για τους εν λόγω παραγωγούς προϊόντων τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεών τους στον τομέα της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού και τους υποχρεώνει να συνάψουν σύμβαση με οργάνωση που διαθέτει αποκλειστικό δικαίωμα για την άσκηση της εν λόγω δραστηριότητας.
1.
Εισαγωγικές παρατηρήσεις
75
Με τα προδικαστικά ερωτήματα, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται τόσο ως προς τις προϋποθέσεις καθιέρωσης μονοπωλίου σχετικά με τη δραστηριότητα της εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στον τομέα της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού που προβλέπονται στο επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού όσο και ως προς ορισμένα μέτρα που επιβάλλονται, στο πλαίσιο αυτό, στην ενιαία οργάνωση ως κάτοχο του μονοπωλίου αυτού και στους παραγωγούς που υπέχουν υποχρεώσεις στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού δυνάμει του σλοβενικού δικαίου. Προκειμένου να δοθεί απάντηση στα ερωτήματα αυτά και λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης στις οποίες παραπέμπει το αιτούν δικαστήριο, πρέπει να διευκρινιστεί εκ προοιμίου σε ποιον βαθμό οι διατάξεις αυτές ασκούν επιρροή επί της εξετάσεως των εν λόγω ερωτημάτων.
α)
Επί της οδηγίας 2008/98
76
Δυνάμει του άρθρου 8, παράγραφος 1, πρώτο και τρίτο εδάφιο, της οδηγίας 2008/98, τα κράτη μέλη μπορούν, προκειμένου να ενισχυθούν η επαναχρησιμοποίηση και πρόληψη, η ανακύκλωση και άλλες μορφές ανάκτησης αποβλήτων, να προβλέψουν ότι οι παραγωγοί προϊόντων φέρουν διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού, στην οποία περίπτωση τα προγράμματα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού πρέπει να τηρούν τις γενικές ελάχιστες απαιτήσεις που ορίζονται στο άρθρο 8α της οδηγίας αυτής.
77
Όπως υπομνήσθηκε στη σκέψη 51 της παρούσας αποφάσεως, οι παραγωγοί προϊόντων οι οποίοι υπάγονται στα προγράμματα τα οποία έχουν θεσπιστεί σύμφωνα με τα άρθρα 8 και 8α της οδηγίας 2008/98 μπορούν, κατ’ αρχήν, να εκπληρώνουν τις σχετικές υποχρεώσεις τους είτε σε ατομική είτε σε συλλογική βάση, μέσω οργάνωσης η οποία είναι επιφορτισμένη με την εκπλήρωση των υποχρεώσεων αυτών για λογαριασμό τους.
78
Συναφώς, η οδηγία 2008/98 όχι μόνον αφήνει στα κράτη μέλη την επιλογή να εντάξουν ορισμένες κατηγορίες προϊόντων σε προγράμματα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, αλλά τους αναγνωρίζει επίσης, υπό την επιφύλαξη της τηρήσεως των ελάχιστων απαιτήσεων που προβλέπονται στο άρθρο 8α της οδηγίας αυτής, περιθώριο εκτιμήσεως κατά τη διαμόρφωση των προγραμμάτων αυτών και, ιδίως, των λεπτομερειών που διέπουν τη συλλογική εκπλήρωση των συναφών υποχρεώσεων.
79
Ωσαύτως, αφενός, το άρθρο 8α, παράγραφος 5, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2008/98 απλώς προβλέπει ότι, σε περίπτωση που πολλαπλές οργανώσεις εκπληρώνουν υποχρεώσεις στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού εκ μέρους των παραγωγών προϊόντων, το οικείο κράτος μέλος ορίζει τουλάχιστον έναν ανεξάρτητο από ιδιωτικά συμφέροντα φορέα ή μία δημόσια αρχή για την εποπτεία της εκπλήρωσης των συναφών υποχρεώσεων.
80
Αφετέρου, από το άρθρο 8α, παράγραφος 4, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2008/98 προκύπτει ότι τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για να διασφαλίσουν ότι οι χρηματοδοτικές εισφορές που καταβάλλονται από τον παραγωγό του οικείου προϊόντος για τη συμμόρφωσή του με τις υποχρεώσεις του στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού δεν υπερβαίνουν το αναγκαίο κόστος για την παροχή υπηρεσιών διαχείρισης αποβλήτων με τρόπο οικονομικά αποδοτικό. Πάντως, αντιθέτως προς όσα υποστήριξε η Σλοβενική Κυβέρνηση, ένας τέτοιος κανόνας, σχετικά με την τιμολόγηση των υπηρεσιών διαχείρισης αποβλήτων, δεν επιτρέπει την εξαγωγή συμπερασμάτων ως προς τη δυνατότητα μιας οργάνωσης επιφορτισμένης με τη δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού να επιδιώκει ή όχι κερδοσκοπικό σκοπό.
81
Τούτου λεχθέντος, από τις αιτιολογικές σκέψεις 22 και 26 της οδηγίας 2018/851 προκύπτει ότι σκοπός των προγραμμάτων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού τα οποία θεσπίζονται σύμφωνα με τα άρθρα 8 και 8α της οδηγίας 2008/98 είναι, μεταξύ άλλων, η αποτελεσματική μετακύλιση, στους παραγωγούς, των δαπανών που απαιτούνται για την επίτευξη των στόχων διαχείρισης και πρόληψης της δημιουργίας αποβλήτων που ορίζονται για το οικείο πρόγραμμα, καθώς και η ενίσχυση των περιβαλλοντικών επιδόσεων των συστημάτων διαχείρισης αποβλήτων. Επομένως, κατά τη θέσπιση προγραμμάτων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, τα κράτη μέλη πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τους στόχους αυτούς, λαμβάνοντας συγχρόνως υπόψη τον γενικό σκοπό της οδηγίας 2008/98, ο οποίος συνίσταται στην ελαχιστοποίηση των επιβλαβών συνεπειών της παραγωγής και διαχείρισης αποβλήτων για το περιβάλλον και την ανθρώπινη υγεία (πρβλ. απόφαση της 4ης Ιουλίου 2019, Tronex, C‑624/17, EU:C:2019:564, σκέψη 18), καθώς και το άρθρο 191, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, το οποίο ορίζει ότι η πολιτική της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος αποβλέπει σε υψηλό επίπεδο προστασίας και στηρίζεται, μεταξύ άλλων, στις αρχές της προφύλαξης και της προληπτικής δράσης καθώς και στην αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει».
82
Επιπλέον, το άρθρο 8, παράγραφος 3, της οδηγίας 2008/98 διευκρινίζει ότι τα κράτη μέλη, όταν κάνουν χρήση του περιθωρίου εκτιμήσεως που υπομνήσθηκε στη σκέψη 78 της παρούσας αποφάσεως, οφείλουν, κατά την εφαρμογή των προγραμμάτων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, να διασφαλίζουν την εύρυθμη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Ως εκ τούτου, υπό την επιφύλαξη των εισαγουσών παρέκκλιση διατάξεων που προβλέπει το δίκαιο της Ένωσης στον τομέα των υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος, κάθε εθνική ρύθμιση η οποία θεσπίζει πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού σύμφωνα με τα άρθρα 8 και 8α της οδηγίας αυτής πρέπει να είναι σύμφωνη προς τους κανόνες της Ένωσης που αποσκοπούν στη διασφάλιση της εύρυθμης λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς, ήτοι, μεταξύ άλλων, προς τα άρθρα 49 και 56 ΣΛΕΕ, τα οποία κατοχυρώνουν, αντιστοίχως, την ελευθερία εγκατάστασης και την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, καθώς και προς τις πράξεις που εκδίδονται σύμφωνα με τα άρθρα 53 και 62 ΣΛΕΕ, όπως είναι η οδηγία 2006/123.
83
Στο πλαίσιο αυτό, διευκρινίζεται ότι το άρθρο 8, παράγραφος 3, της οδηγίας 2008/98 αφορά την εφαρμογή των κανόνων της εσωτερικής αγοράς της Ένωσης όχι μόνο στις σχέσεις μεταξύ των ίδιων των παραγωγών προϊόντων καθώς και μεταξύ των παραγωγών αυτών και των οργανώσεων που επιθυμούν να ασκήσουν τη δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, αλλά και στις σχέσεις μεταξύ των οργανώσεων που επιθυμούν να ασκήσουν τη δραστηριότητα αυτήν.
β)
Επί της οδηγίας 2006/123 καθώς και επί των άρθρων 49 και 56 ΣΛΕΕ
84
Όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 6 της οδηγίας 2006/123, η εξάλειψη των εμποδίων στην ελευθερία εγκατάστασης και στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών δεν μπορεί να επιτευχθεί μόνο με την άμεση εφαρμογή των άρθρων 49 και 56 ΣΛΕΕ, γεγονός που οφείλεται, μεταξύ άλλων, στην εξαιρετική πολυπλοκότητα της κατά περίπτωση εξέτασης των εμποδίων στις θεμελιώδεις αυτές ελευθερίες (πρβλ. αποφάσεις της 16ης Ιουνίου 2015, Rina Services κ.λπ., C‑593/13, EU:C:2015:399, σκέψη 38, και της 7ης Νοεμβρίου 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, σκέψη 46).
85
Πράγματι, η ταυτόχρονη εξέταση ενός εθνικού μέτρου υπό το πρίσμα των διατάξεων της οδηγίας 2006/123 και υπό το πρίσμα των διατάξεων της Συνθήκης ΛΕΕ θα ισοδυναμούσε με την καθιέρωση κατά περίπτωση εξέτασης, βάσει του πρωτογενούς δικαίου, με αποτέλεσμα να διακυβεύεται η στοχοθετημένη εναρμόνιση που επιδιώκει η εν λόγω οδηγία (πρβλ. αποφάσεις της 30ής Ιανουαρίου 2018, X και Visser, C‑360/15 και C‑31/16, EU:C:2018:44, σκέψη 96, και της 7ης Νοεμβρίου 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, σκέψη 47 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
86
Επομένως, μόνον όταν ένας περιορισμός της ελευθερίας εγκατάστασης ή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των κεφαλαίων III και IV της οδηγίας 2006/123, και ειδικότερα των άρθρων 15 και 16 αυτής, πρέπει να εξετάζεται υπό το πρίσμα των άρθρων 49 και 56 ΣΛΕΕ (πρβλ. αποφάσεις της 26ης Ιουνίου 2019, Επιτροπή κατά Ελλάδας, C‑729/17, EU:C:2019:534, σκέψη 54 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 7ης Νοεμβρίου 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, σκέψη 48).
87
Κατά συνέπεια, προκειμένου να δοθεί απάντηση στο δεύτερο, στο τρίτο, στο τέταρτο, στο πέμπτο, στο έκτο, στο έβδομο, στο όγδοο, στο ένατο και στο δέκατο προδικαστικό ερώτημα, πρέπει να ερμηνευθούν οι διατάξεις της οδηγίας 2006/123, εφόσον αυτές έχουν εφαρμογή στα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς της κύριας δίκης.
88
Κατά το άρθρο της 1, παράγραφος 1, η οδηγία 2006/123 θεσπίζει τις γενικές διατάξεις που διευκολύνουν την άσκηση της ελευθερίας εγκατάστασης των παρόχων υπηρεσιών και την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών. Δυνάμει του άρθρου της 2, παράγραφος 1, η οδηγία αυτή εφαρμόζεται στις υπηρεσίες παρόχων εγκατεστημένων σε κράτος μέλος, ως «υπηρεσία» νοείται δε, κατά το άρθρο 4, σημείο 1, της εν λόγω οδηγίας, κάθε μη μισθωτή οικονομική δραστηριότητα, που παρέχεται κατά κανόνα έναντι αμοιβής, κατά το άρθρο 57 ΣΛΕΕ.
89
Εν προκειμένω, το επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού αφορά διάφορες πτυχές της παροχής των υπηρεσιών συλλογικής εκπλήρωσης των συναφών υποχρεώσεων καθώς και ορισμένες απαιτήσεις στις οποίες υπόκεινται οι παραγωγοί που υπάγονται στο εν λόγω πρόγραμμα και ασκούν τις οικονομικές τους δραστηριότητες στη σλοβενική επικράτεια, ως εκ τούτου δε η οδηγία 2006/123 έχει, κατ’ αρχήν, εφαρμογή στη διαφορά της κύριας δίκης.
90
Εντούτοις, όπως διαπιστώνεται με την απάντηση που δόθηκε στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα, η δραστηριότητα η οποία συνίσταται στην εκπλήρωση, για δεδομένη κατηγορία προϊόντων και σε ολόκληρη την επικράτεια κράτους μέλους, υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού για λογαριασμό των οικείων παραγωγών και η οποία πρέπει να ασκείται σε μη κερδοσκοπική βάση δυνάμει του δικαίου του εν λόγω κράτους μέλους μπορεί να χαρακτηριστεί ως υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος. Επιπλέον, το επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού καθιερώνει μονοπώλιο όσον αφορά την άσκηση της εν λόγω δραστηριότητας. Υπενθυμίζεται συναφώς ότι, δυνάμει του άρθρου 1, παράγραφος 2, και παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2006/123, η οδηγία αυτή δεν αφορά ούτε την ελευθέρωση των υπηρεσιών γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος που επιφυλάσσονται αποκλειστικά σε δημόσιους ή ιδιωτικούς φορείς ούτε την κατάργηση μονοπωλίων παροχής υπηρεσιών.
91
Οι διατάξεις αυτές της οδηγίας 2006/123 εξαιρούν από το πεδίο εφαρμογής της τις περιπτώσεις στις οποίες, αφενός μεν, η παροχή μιας υπηρεσίας αποκλείεται από τον ανταγωνισμό καθόσον εθνική νομοθεσία έχει παραχωρήσει σε συγκεκριμένο επιχειρηματία το μονοπώλιο παροχής ορισμένων υπηρεσιών, αφετέρου δε, η εφαρμογή τους θα είχε ως αποτέλεσμα να τεθεί υπό αμφισβήτηση η ύπαρξη του μονοπωλίου (πρβλ. απόφαση της 17ης Οκτωβρίου 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, σκέψη 55). Ωστόσο, το Δικαστήριο ερμήνευσε τις εν λόγω διατάξεις υπό την έννοια ότι αφορούν αποκλειστικά και μόνον τις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος και τα μονοπώλια υπηρεσιών που υφίσταντο κατά την ημερομηνία κατά την οποία η εν λόγω οδηγία τέθηκε σε ισχύ (πρβλ. απόφαση της 7ης Νοεμβρίου 2018, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, C‑171/17, EU:C:2018:881, σκέψεις 42 και 43).
92
Επομένως, το επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού δεν εμπίπτει στην εξαίρεση από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2006/123 την οποία προβλέπει το άρθρο 1, παράγραφος 2, και παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, αυτής.
93
Βεβαίως, το άρθρο 1, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2006/123 προβλέπει ότι η οδηγία αυτή δεν θίγει την ελευθερία των κρατών μελών να ορίζουν, σύμφωνα με το ενωσιακό δίκαιο, ποιες υπηρεσίες θεωρούν γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, πώς θα πρέπει να οργανώνονται και να χρηματοδοτούνται οι εν λόγω υπηρεσίες, τηρουμένων των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων, και σε ποιες ειδικές υποχρεώσεις θα πρέπει να υπόκεινται. Γεγονός παραμένει ωστόσο ότι, υπό την επιφύλαξη αυτή, λαμβανομένου υπόψη του άρθρου 2, παράγραφος 1, και παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας αυτής, σε συνδυασμό με την αιτιολογική σκέψη 17 αυτής, οι κανόνες τους οποίους θεσπίζει η οδηγία εφαρμόζονται, κατ’ αρχήν, στις υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, ενώ από το πεδίο εφαρμογής τους αποκλείονται μόνον οι μη οικονομικού χαρακτήρα υπηρεσίες γενικού ενδιαφέροντος (πρβλ. αποφάσεις της 23ης Δεκεμβρίου 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, σκέψεις 43 και 44, της 11ης Απριλίου 2019, Repsol Butano και DISA Gas, C‑473/17 και C‑546/17, EU:C:2019:308, σκέψη 43, και της 17ης Οκτωβρίου 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, σκέψη 61).
94
Όσον αφορά την ελευθερία εγκατάστασης των παρόχων υπηρεσιών, το άρθρο 15, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, της οδηγίας 2006/123 ορίζει ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται να εξετάζουν κατά πόσον το νομικό τους σύστημα προβλέπει μία ή περισσότερες απαιτήσεις εξ αυτών που μνημονεύονται στο άρθρο 15, παράγραφος 2, αυτής και, σε καταφατική περίπτωση, να εξασφαλίζουν ότι οι εν λόγω απαιτήσεις είναι συμβατές με τις προϋποθέσεις περί μη εισαγωγής διακρίσεων, περί αναγκαιότητας και περί αναλογικότητας, οι οποίες προβλέπονται στο άρθρο 15, παράγραφος 3, της εν λόγω οδηγίας. Δυνάμει του άρθρου 15, παράγραφος 1, δεύτερη περίοδος, της ίδιας οδηγίας, τα κράτη μέλη οφείλουν να προσαρμόζουν τις νομοθετικές, κανονιστικές ή διοικητικές διατάξεις τους ώστε να είναι συμβατές με τις εν λόγω προϋποθέσεις (πρβλ. απόφαση της 30ής Ιανουαρίου 2018, X και Visser, C‑360/15 και C‑31/16, EU:C:2018:44, σκέψη 129).
95
Μολονότι το άρθρο 15, παράγραφος 4, της οδηγίας 2006/123 διευκρινίζει ότι οι παράγραφοι 1 έως 3 του άρθρου αυτού εφαρμόζονται στη νομοθεσία περί των υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος μόνον κατά το μέτρο που η εφαρμογή των τελευταίων αυτών παραγράφων δεν παρακωλύει, νομικά ή στην πράξη, την εκτέλεση της συγκεκριμένης αποστολής που έχει ανατεθεί στον οικείο πάροχο, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η διάταξη αυτή δεν εξαιρεί αυτομάτως τις υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος από το πεδίο εφαρμογής του εν λόγω άρθρου. Πράγματι, όπως προκύπτει από την ίδια τη διατύπωση του άρθρου 15, παράγραφος 4, της οδηγίας 2006/123, οι προϋποθέσεις περί μη εισαγωγής διακρίσεων, περί αναγκαιότητας και περί αναλογικότητας, οι οποίες προβλέπονται στην παράγραφο 3 του ως άνω άρθρου 15, πρέπει να τηρούνται εφόσον δεν παρακωλύουν τη συγκεκριμένη αποστολή που έχει ανατεθεί από την αρμόδια αρχή σε μια υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος (πρβλ. αποφάσεις της7ης Νοεμβρίου 2018, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, C‑171/17, EU:C:2018:881, σκέψη 62, και της 11ης Απριλίου 2019, Repsol Butano και DISA Gas, C‑473/17 και C-546/17, EU:C:2019:308, σκέψη 47).
96
Επομένως, μόνον οι περιορισμοί της ελευθερίας εγκατάστασης που δεν εμπίπτουν στις απαιτήσεις που απαριθμούνται στο άρθρο 15, παράγραφος 2, της οδηγίας 2006/123 πρέπει να εξετάζονται υπό το πρίσμα του άρθρου 49 ΣΛΕΕ. Όσον αφορά τις απαιτήσεις αυτές, υπογραμμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία, οι διατάξεις του κεφαλαίου ΙΙΙ της οδηγίας 2006/123, σχετικά με την ελευθερία εγκατάστασης των παρόχων υπηρεσιών, το οποίο περιλαμβάνει το άρθρο 15, εφαρμόζονται και σε καταστάσεις των οποίων όλα τα κρίσιμα στοιχεία περιορίζονται στο εσωτερικό ενός και μόνον κράτους μέλους (πρβλ. αποφάσεις της 30ής Ιανουαρίου 2018, X και Visser, C‑360/15 και C‑31/16, EU:C:2018:44, σκέψη 110, και της 17ης Οκτωβρίου 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, σκέψη 47 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
97
Όσον αφορά, αντιθέτως, την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών που προβλέπεται στο άρθρο 16 της οδηγίας 2006/123, το άρθρο 17, σημείο 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας αυτής προβλέπει ρητώς ότι το εν λόγω άρθρο 16 δεν εφαρμόζεται στις υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος που παρέχονται σε άλλο κράτος μέλος, μεταξύ άλλων δε, στις υπηρεσίες επεξεργασίας των αποβλήτων. Ως προς τη θεμελιώδη αυτή ελευθερία, το επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού μπορεί, επομένως, να εξεταστεί μόνον υπό το πρίσμα του άρθρου 56 ΣΛΕΕ.
γ)
Επί της δικαιολογήσεως των περιορισμών της ελευθερίας εγκατάστασης και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών υπό το πρίσμα της οδηγίας 2006/123 καθώς και των άρθρων 49 και 56 ΣΛΕΕ
98
Όσον αφορά τους περιορισμούς της ελευθερίας εγκατάστασης οι οποίοι εμπίπτουν στις απαιτήσεις που απαριθμούνται στο άρθρο 15, παράγραφος 2, της οδηγίας 2006/123, από τις παραγράφους 5 και 6 του εν λόγω άρθρου προκύπτει ότι επιτρέπεται στα κράτη μέλη να διατηρήσουν ή, ενδεχομένως, να θεσπίσουν απαιτήσεις παρόμοιες με εκείνες που μνημονεύονται στην παράγραφο 2 του άρθρου αυτού, υπό τον όρο ότι οι απαιτήσεις αυτές πληρούν τις προϋποθέσεις της παραγράφου 3 αυτού [αποφάσεις της 16ης Ιουνίου 2015, Rina Services κ.λπ., C‑593/13, EU:C:2015:399, σκέψη 33, και της 29ης Ιουλίου 2019, Επιτροπή κατά Αυστρίας (Πολιτικοί μηχανικοί, πράκτορες διπλωμάτων ευρεσιτεχνίας και κτηνίατροι), C‑209/18, EU:C:2019:632, σκέψη 80].
99
Δυνάμει των σωρευτικών προϋποθέσεων τις οποίες προβλέπει το άρθρο 15, παράγραφος 3, της οδηγίας 2006/123, οι σχετικές απαιτήσεις, πρώτον, δεν πρέπει να εισάγουν άμεσα ή έμμεσα διακρίσεις βάσει της ιθαγένειας των ενδιαφερομένων ή, όσον αφορά τις εταιρίες, βάσει του τόπου της καταστατικής έδρας τους. Δεύτερον, οι απαιτήσεις αυτές πρέπει να δικαιολογούνται από επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος. Τρίτον, πρέπει να είναι αναλογικές, δηλαδή πρέπει να είναι κατάλληλες για να εξασφαλίσουν, κατά τρόπο συνεπή και συστηματικό, την υλοποίηση του επιδιωκόμενου σκοπού και να μην υπερβαίνουν το όριο που είναι αναγκαίο για την επίτευξή του, εξυπακουομένου ότι δεν πρέπει να υφίστανται άλλα, λιγότερο περιοριστικά μέτρα με τα οποία να μπορεί να επιτευχθεί το ίδιο αποτέλεσμα (πρβλ. αποφάσεις της 7ης Νοεμβρίου 2018, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, C‑171/17, EU:C:2018:881, σκέψη 80, και της 7ης Νοεμβρίου 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, σκέψεις 79 και 84).
100
Όσον αφορά τους περιορισμούς της ελευθερίας εγκατάστασης και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών οι οποίες κατοχυρώνονται στα άρθρα 49 και 56 ΣΛΕΕ, κατά πάγια νομολογία, οι περιορισμοί αυτοί δεν επιτρέπονται, εκτός αν δικαιολογούνται από επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος και συνάδουν με την αρχή της αναλογικότητας, όπερ προϋποθέτει ότι είναι κατάλληλοι να διασφαλίσουν, κατά τρόπο συνεπή και συστηματικό, την υλοποίηση του επιδιωκόμενου σκοπού και ότι δεν βαίνουν πέραν του μέτρου που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού αυτού (πρβλ. αποφάσεις της 18ης Ιουνίου 2019, Αυστρία κατά Γερμανίας, C‑591/17, EU:C:2019:504, σκέψη 139 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, της 7ης Σεπτεμβρίου 2022, Cilevičs κ.λπ., C‑391/20, EU:C:2022:638, σκέψη 65 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 8ης Ιουνίου 2023, Prestige και Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, σκέψη 64).
101
Προκειμένου να κριθεί αν ένας περιορισμός πληροί την προϋπόθεση της αναλογικότητας, εναπόκειται στο κράτος μέλος που προβάλλει ορισμένο σκοπό ως δικαιολογητικό λόγο για τον περιορισμό μιας θεμελιώδους ελευθερίας ή ενός θεμελιώδους δικαιώματος να παράσχει στο εθνικό δικαστήριο όλα τα στοιχεία που θα του δώσουν τη δυνατότητα να εξακριβώσει αν το επίμαχο μέτρο ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις που απορρέουν από την αρχή της αναλογικότητας (πρβλ. απόφαση της 28ης Φεβρουαρίου 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, σκέψη 62 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), οι δε δικαιολογητικοί λόγοι που μπορούν να προβληθούν από το εν λόγω κράτος μέλος πρέπει να συνοδεύονται από ανάλυση της καταλληλότητας και της αναγκαιότητας του μέτρου για την επίτευξη του σκοπού αυτού, καθώς και από συγκεκριμένα στοιχεία που τεκμηριώνουν την επιχειρηματολογία του (πρβλ. απόφαση της 19ης Ιανουαρίου 2023, CIHEF κ.λπ., C‑147/21, EU:C:2023:31, σκέψη 53 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
102
Ωστόσο, δεν μπορεί να συναχθεί από τη νομολογία του Δικαστηρίου ότι ένα κράτος μέλος στερείται τη δυνατότητα να αποδείξει ότι ένα περιοριστικό μέτρο ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις αυτές, εξαιτίας και μόνον του γεγονότος ότι δεν είναι σε θέση να παράσχει μελέτες στις οποίες να έχει βασιστεί η θέσπιση της επίμαχης ρυθμίσεως (πρβλ. απόφαση της 28ης Φεβρουαρίου 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, σκέψη 63 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
103
Συγκεκριμένα, το εθνικό δικαστήριο οφείλει να εξετάσει κατά τρόπο αντικειμενικό και στηριζόμενο σε στατιστικά στοιχεία ή σε άλλα μέσα εάν από τα αποδεικτικά στοιχεία τα οποία προσκομίζουν οι αρχές του οικείου κράτους μέλους μπορεί ευλόγως να συναχθεί ότι τα μέτρα που έχουν επιλεγεί καθιστούν δυνατή την υλοποίηση των επιδιωκόμενων σκοπών και εάν θα ήταν δυνατόν οι σκοποί αυτοί να επιτευχθούν με λιγότερο περιοριστικά μέτρα (πρβλ. απόφαση της 17ης Οκτωβρίου 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, σκέψη 92 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
104
Συναφώς, όσον αφορά την επιβάρυνση που επιβάλλεται στους επιχειρηματίες μέσω των επίμαχων εθνικών μέτρων, τα κράτη μέλη οφείλουν, ακόμη και όταν διαθέτουν περιθώριο εκτιμήσεως, να στηρίζουν τις επιλογές τους σε αντικειμενικά κριτήρια και να εξετάζουν, στο πλαίσιο εκτιμήσεως των καταναγκασμών που συνδέονται με τα διάφορα πιθανά μέτρα, αν οι σκοποί που επιδιώκονται με τα εθνικά μέτρα είναι ικανοί να δικαιολογήσουν αρνητικές οικονομικές συνέπειες, ακόμη και σημαντικές, για τους επίμαχους επιχειρηματίες (βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις της 16ης Δεκεμβρίου 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine κ.λπ., C‑127/07, EU:C:2008:728, σκέψη 59 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 8ης Δεκεμβρίου 2020, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, C‑626/18, EU:C:2020:1000, σκέψη 98).
δ)
Επί της τηρήσεως του Χάρτη καθώς και των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
105
Κατά πάγια νομολογία, όταν κράτος μέλος υποστηρίζει ότι μέτρο το οποίο θέσπισε και το οποίο περιορίζει θεμελιώδη ελευθερία την οποία εγγυάται η Συνθήκη ΛΕΕ δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος αναγνωριζόμενο από το δίκαιο της Ένωσης, το μέτρο αυτό πρέπει να θεωρείται ότι συνιστά εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης, κατά την έννοια του άρθρου 51, παράγραφος 1, του Χάρτη, οπότε πρέπει να είναι σύμφωνο με τα θεμελιώδη δικαιώματα που κατοχυρώνει ο Χάρτης [πρβλ. απόφαση της 18ης Ιουνίου 2020, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Διαφάνεια των οργανώσεων), C‑78/18, EU:C:2020:476, σκέψη 101 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία]. Το ίδιο ισχύει και όταν κράτος μέλος επικαλείται, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 15, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2006/123, επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος προκειμένου να δικαιολογήσει απαίτηση εμπίπτουσα στην παράγραφο 2 του άρθρου αυτού [βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 2020, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Τριτοβάθμια εκπαίδευση), C‑66/18, EU:C:2020:792, σκέψη 214].
106
Επομένως, όταν εθνική ρύθμιση συνιστά περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης και/ή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, η συμβατότητα της εν λόγω ρύθμισης με το δίκαιο της Ένωσης και, ως εκ τούτου, η δικαιολόγησή της πρέπει να εξεταστούν όχι μόνον υπό το πρίσμα των εξαιρέσεων που προβλέπουν η οδηγία 2006/123 και η νομολογία του Δικαστηρίου, αλλά και υπό το πρίσμα των δικαιωμάτων και ελευθεριών που κατοχυρώνονται στον Χάρτη [πρβλ. αποφάσεις της 21ης Μαΐου 2019, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Επικαρπία επί γεωργικών γαιών), C‑235/17, EU:C:2019:432, σκέψη 66 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 6ης Οκτωβρίου 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, σκέψη 89].
107
Η απαίτηση κατά την οποία ένα μέτρο πρέπει να συνάδει με τα δικαιώματα και τις ελευθερίες που κατοχυρώνονται στον Χάρτη συνεπάγεται ότι πρέπει να εξακριβώνεται αν οι οικείες εθνικές διατάξεις επιβάλλουν περιορισμούς στα εν λόγω δικαιώματα και ελευθερίες και, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, αν οι περιορισμοί αυτοί δικαιολογούνται υπό το πρίσμα των απαιτήσεων του άρθρου 52, παράγραφος 1, του Χάρτη [πρβλ. απόφαση της 18ης Ιουνίου 2020, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Διαφάνεια των οργανώσεων), C‑78/18, EU:C:2020:476, σκέψη 103].
108
Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι ούτε η επιχειρηματική ελευθερία που κατοχυρώνεται στο άρθρο 16 του Χάρτη ούτε το δικαίωμα ιδιοκτησίας που κατοχυρώνεται στο άρθρο 17 του Χάρτη αποτελούν απόλυτα προνόμια (πρβλ. απόφαση της 30ής Απριλίου 2024, Trade Express-L και DEVNIA TSIMENT, C‑395/22 και C‑428/22, EU:C:2024:374, σκέψη 78 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), δεδομένου ότι η άσκησή τους μπορεί, σύμφωνα με το άρθρο 52, παράγραφος 1, του Χάρτη, να υπόκειται σε περιορισμούς, υπό την προϋπόθεση ότι οι περιορισμοί αυτοί προβλέπονται από τον νόμο, σέβονται το βασικό περιεχόμενο της εν λόγω ελευθερίας και του εν λόγω δικαιώματος και, τηρουμένης της αρχής της αναλογικότητας, είναι αναγκαίοι και ανταποκρίνονται πραγματικά σε στόχους γενικού συμφέροντος που αναγνωρίζει η Ένωση ή στην ανάγκη προστασίας των δικαιωμάτων και ελευθεριών των τρίτων.
109
Στο πλαίσιο αυτό, διευκρινίζεται ότι σκοποί γενικού συμφέροντος, όπως η προστασία του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας, δεν μπορούν να επιδιώκονται με εθνικό μέτρο χωρίς να λαμβάνεται υπόψη το γεγονός ότι πρέπει να συμβιβάζονται με τα θεμελιώδη δικαιώματα και τις αρχές που αφορούν το μέτρο αυτό, όπως κατοχυρώνονται στις Συνθήκες και στον Χάρτη, και τούτο μέσω ισόρροπης στάθμισης μεταξύ, αφενός, των σκοπών γενικού συμφέροντος και, αφετέρου, των εν λόγω δικαιωμάτων και αρχών, προκειμένου να διασφαλιστεί ότι οι προκαλούμενες από το μέτρο δυσχέρειες δεν είναι υπέρμετρες σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς. Επομένως, κατά την εκτίμηση της δυνατότητας δικαιολόγησης ενός περιορισμού των δικαιωμάτων που κατοχυρώνουν τα άρθρα 16 και 17 του Χάρτη πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η σοβαρότητα της επέμβασης την οποία συνεπάγεται ένας τέτοιος περιορισμός και να ελέγχεται αν η σημασία των σκοπών γενικού συμφέροντος που επιδιώκονται με τον περιορισμό τελεί σε συνάρτηση με τη σοβαρότητα αυτήν (πρβλ. απόφαση της 5ης Δεκεμβρίου 2023, Nordic Info, C‑128/22, EU:C:2023:951, σκέψη 93 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
110
Εξάλλου, σε περίπτωση που κράτος μέλος επικαλείται επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος προκειμένου να δικαιολογήσει ρύθμιση δυνάμενη να παρακωλύσει την άσκηση της ελευθερίας εγκατάστασης και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, η δικαιολόγηση αυτή πρέπει να εκτιμάται και υπό το πρίσμα των γενικών αρχών του δικαίου της Ένωσης, μεταξύ των οποίων συγκαταλέγονται η αρχή της ασφάλειας δικαίου και η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης (πρβλ. αποφάσεις της 20ής Δεκεμβρίου 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, σκέψη 44 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 22ας Σεπτεμβρίου 2022, Admiral Gaming Network κ.λπ., C‑475/20 έως C‑482/20, EU:C:2022:714, σκέψη 60).
111
Τα διάφορα μέτρα του επίμαχου στην κύρια δίκη προγράμματος διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού πρέπει να εξεταστούν υπό το πρίσμα των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης τις οποίες αφορούν τα προδικαστικά ερωτήματα, λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των εισαγωγικών παρατηρήσεων που προεκτέθηκαν.
2.
Επί των προϋποθέσεων καθιέρωσης μονοπωλίου όσον αφορά τη δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού
112
Το πρώτο σκέλος του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος καθώς και το τρίτο, το τέταρτο και το πέμπτο προδικαστικό ερώτημα αφορούν, κατ’ αρχάς, τις προϋποθέσεις που πλαισιώνουν την καθιέρωση μονοπωλίου όσον αφορά τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού.
α)
Επί των περιορισμών της ελευθερίας εγκατάστασης και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών
113
Το άρθρο 37, παράγραφος 2, του ZVO‑2 προβλέπει τη χορήγηση αποκλειστικού δικαιώματος σε μια ενιαία οργάνωση η οποία είναι επιφορτισμένη με την άσκηση της δραστηριότητας αυτής για δεδομένη κατηγορία προϊόντων, καθιερώνοντας κατ’ αυτόν τον τρόπο μονοπωλιακή κατάσταση υπέρ της εν λόγω οργάνωσης σε σχέση με τη δραστηριότητα αυτήν.
114
Προκειμένου να εξακριβωθεί αν ένα τέτοιο μέτρο εμπίπτει στο άρθρο 15 της οδηγίας 2006/123, πρέπει να υπομνησθεί ότι ο όρος «απαίτηση», που περιλαμβάνεται στην παράγραφο 2 του εν λόγω άρθρου, πρέπει να ερμηνευθεί, συμφώνως προς το άρθρο 4, σημείο 7, της εν λόγω οδηγίας, υπό την έννοια ότι αφορά, ιδίως, «κάθε υποχρέωση, απαγόρευση, προϋπόθεση ή όριο που προβλέπεται στις νομοθετικές, κανονιστικές ή διοικητικές διατάξεις των κρατών μελών» (πρβλ. απόφαση της 7ης Νοεμβρίου 2018, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, C‑171/17, EU:C:2018:881, σκέψη 77 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
115
Επιπλέον, κατά πάγια νομολογία, στην έννοια του «περιορισμού», κατά τα άρθρα 49 και 56 ΣΛΕΕ, εμπίπτουν τα μέτρα που απαγορεύουν, παρακωλύουν ή καθιστούν λιγότερο ελκυστική την άσκηση της ελευθερίας εγκατάστασης ή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, όπως τα μέτρα που λαμβάνει κράτος μέλος τα οποία, μολονότι εφαρμόζονται αδιακρίτως, επηρεάζουν την πρόσβαση των επιχειρήσεων άλλων κρατών μελών στην αγορά [πρβλ. αποφάσεις της 29ης Μαρτίου 2011, Επιτροπή κατά Ιταλίας, C‑565/08, EU:C:2011:188, σκέψεις 45 και 46 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 8ης Ιουνίου 2023, Fastweb κ.λπ. (Συχνότητα χρεώσεων), C‑468/20, EU:C:2023:447, σκέψεις 81 και 82 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
116
Συναφώς, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η καθιέρωση, με το άρθρο 37, παράγραφος 2, του ZVO‑2, μονοπωλίου όσον αφορά τη δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, δεδομένου ότι το μονοπώλιο που καθιερώθηκε κατ’ αυτόν τον τρόπο δεν αποτελεί ούτε απαίτηση σχετική με τα ζητήματα που διέπει η οδηγία 2005/36 ούτε απαίτηση που προβλέπεται από άλλες νομοθετικές ρυθμίσεις της Ένωσης, αποτελεί απαίτηση η οποία επιφυλάσσει την πρόσβαση στην οικεία δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών υπέρ συγκεκριμένων παρόχων λόγω της ειδικής φύσεως της οικείας δραστηριότητας, κατά την έννοια του άρθρου 15, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2006/123. Πράγματι, από τη νομολογία προκύπτει ότι στην απαίτηση αυτή εμπίπτει εθνική ρύθμιση η οποία, διά της καθιέρωσης μονοπωλίου, επιφυλάσσει την πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών σε μία μόνον ιδιωτική ή δημόσια επιχείρηση (πρβλ. απόφαση της 7ης Νοεμβρίου 2018, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, C‑171/17, EU:C:2018:881, σκέψη 79).
117
Εξάλλου, όσον αφορά την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, κατά πάγια νομολογία, εθνική ρύθμιση, όπως είναι το άρθρο 37, παράγραφος 2, του ZVO‑2, η οποία εξαρτά την άσκηση οικονομικής δραστηριότητας από καθεστώς αποκλειστικότητας υπέρ ενός και μόνο φορέα, ιδιωτικού ή δημόσιου, συνιστά περιορισμό της θεμελιώδους αυτής ελευθερίας (πρβλ. αποφάσεις της 7ης Νοεμβρίου 2018, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, C‑171/17, EU:C:2018:881, σκέψη 88 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 2ας Μαρτίου 2023, Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, σκέψη 47).
β)
Επί της δικαιολογήσεως των επίμαχων περιορισμών
118
Σύμφωνα με τη νομολογία που μνημονεύθηκε στις σκέψεις 98 έως 110 της παρούσας αποφάσεως, πρέπει να εξεταστεί εάν οι περιορισμοί αυτοί μπορούν παρά ταύτα να δικαιολογηθούν.
1) Επί της προϋπόθεσης περί μη εισαγωγής διακρίσεων
119
Όσον αφορά την προϋπόθεση περί μη εισαγωγής διακρίσεων, επισημαίνεται ότι το επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού εφαρμόζεται σε όλους τους παραγωγούς που διαθέτουν προϊόντα στην αγορά της Σλοβενίας χωρίς να εισάγει, άμεσα ή έμμεσα, διακρίσεις βάσει της ιθαγένειάς τους ή, όσον αφορά τις εταιρίες, βάσει του τόπου της καταστατικής τους έδρας. Ειδικότερα, από το άρθρο 34, παράγραφοι 1, 4 και 6, του ZVO‑2 προκύπτει ότι παραγωγός ο οποίος είναι εγκατεστημένος σε άλλο κράτος μέλος πλην της Δημοκρατίας της Σλοβενίας και ο οποίος εμπορεύεται προϊόντα στο τελευταίο αυτό κράτος μέλος υπόκειται, κατ’ αρχήν, στις υποχρεώσεις διευρυμένης ευθύνης τις οποίες προβλέπει ο νόμος αυτός.
2) Επί της υπάρξεως επιτακτικών λόγων γενικού συμφέροντος
120
Από τη δικογραφία που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο προκύπτει ότι ο Σλοβένος νομοθέτης θέσπισε το επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού με σκοπό τη συμμόρφωση προς τις συναφείς ελάχιστες απαιτήσεις που περιέχονται στο άρθρο 8α της οδηγίας 2008/98 καθώς και προς τους περιβαλλοντικούς σκοπούς που επιδιώκει η τελευταία αυτή οδηγία. Η Σλοβενική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι το πρόγραμμα αυτό αποσκοπεί στη βελτίωση του συστήματος διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού και του συστήματος διαχείρισης των αποβλήτων που προκύπτουν από προϊόντα για τα οποία ισχύει η διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού στη Σλοβενία, μεταξύ άλλων διά της μειώσεως του όγκου των προς επεξεργασία αποβλήτων, στόχος ο οποίος εντάσσεται στην επιδίωξη των σκοπών της προστασίας του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας. Κατά τη Σλοβενική Κυβέρνηση, το εν λόγω πρόγραμμα ήλθε, στο πλαίσιο αυτό, ως απάντηση στην αναποτελεσματικότητα της διαχείρισης των αποβλήτων υπό το καθεστώς του ZVO‑1, αναποτελεσματικότητα η οποία εκδηλώθηκε με τη συσσώρευση απορριμμάτων συσκευασίας στους παρόχους δημόσιων υπηρεσιών συλλογής αστικών αποβλήτων σε τοπικό επίπεδο.
121
Πάντως, τέτοιου είδους σκοποί συνιστούν επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος δυνάμενους να δικαιολογήσουν περιορισμούς στην ελευθερία εγκατάστασης και στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών. Συγκεκριμένα, αφενός, όσον αφορά τη δικαιολόγηση των απαιτήσεων που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2006/123, το άρθρο 4, σημείο 8, της οδηγίας αυτής ορίζει ότι ως «επιτακτικοί λόγοι δημόσιου συμφέροντος» νοούνται οι λόγοι που αναγνωρίζονται ως τέτοιοι στη νομολογία του Δικαστηρίου, μεταξύ των οποίων συγκαταλέγονται, μεταξύ άλλων, η προστασία της δημόσιας υγείας καθώς και του περιβάλλοντος και του αστικού περιβάλλοντος.
122
Αφετέρου, κατά πάγια νομολογία, η προστασία του περιβάλλοντος συνιστά επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος δυνάμενο να δικαιολογήσει περιορισμούς των θεμελιωδών ελευθεριών (πρβλ. αποφάσεις της 14ης Δεκεμβρίου 2004, Radlberger Getränkegesellschaft και S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, σκέψη 75, και της 19ης Ιανουαρίου 2023, CIHEF κ.λπ., C‑147/21, EU:C:2023:31, σκέψη 51). Το ίδιο ισχύει και για τους σκοπούς της εξασφάλισης της ποιότητας των υπηρεσιών καθώς και της προστασίας της δημόσιας υγείας [πρβλ. αποφάσεις της 19ης Μαΐου 2009, Επιτροπή κατά Ιταλίας, C‑531/06, EU:C:2009:315, σκέψη 51, και της 29ης Ιουλίου 2019, Επιτροπή κατά Αυστρίας (Πολιτικοί μηχανικοί, πράκτορες διπλωμάτων ευρεσιτεχνίας και κτηνίατροι), C‑209/18, EU:C:2019:632, σκέψη 89 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
123
Στο μέτρο που η Σλοβενική Κυβέρνηση επικαλείται επίσης τον σκοπό της μειώσεως του κόστους διαχείρισης των αποβλήτων που βαρύνει τους οικείους παραγωγούς και στηρίζει, ως εκ τούτου, την επιχειρηματολογία της στην οικονομική αποδοτικότητα, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία, σκοποί αμιγώς οικονομικής φύσεως δεν μπορούν να αποτελέσουν επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος ικανό να δικαιολογήσει περιορισμό θεμελιώδους ελευθερίας την οποία εγγυάται η Συνθήκη ΛΕΕ (πρβλ. απόφαση της 8ης Ιουνίου 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, σκέψη 70 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Στον αντίποδα, το Δικαστήριο έχει δεχθεί ότι εθνική ρύθμιση δύναται να αποτελέσει δικαιολογημένο περιορισμό στην άσκηση θεμελιώδους ελευθερίας όταν υπαγορεύεται από λόγους οικονομικής φύσεως με τους οποίους επιδιώκεται σκοπός γενικού συμφέροντος (πρβλ. απόφαση της 22ας Οκτωβρίου 2013, Essent κ.λπ., C‑105/12 έως C‑107/12, EU:C:2013:677, σκέψη 52 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Επομένως, ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι το επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού υπαγορεύεται από τέτοιους λόγους οικονομικής αποδοτικότητας, οι λόγοι αυτοί δεν δύνανται, αυτοί καθεαυτούς, να αποτελέσουν επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος ικανούς να δικαιολογήσουν περιορισμό σε θεμελιώδη ελευθερία την οποία εγγυάται το δίκαιο της Ένωσης, ούτως ώστε εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει, εν τέλει, αν το πρόγραμμα αυτό επιδιώκει, ανεξαρτήτως των ανωτέρω λόγων, τον σκοπό της προστασίας του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας.
3) Επί της προϋπόθεσης περί αναλογικότητας
124
Όσον αφορά την προϋπόθεση περί αναλογικότητας, απόκειται στο αιτούν δικαστήριο, που είναι το μόνο αρμόδιο να εκτιμήσει τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς της κύριας δίκης και να ερμηνεύσει το επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, να εξακριβώσει εάν το πρόγραμμα αυτό πληροί τις προϋποθέσεις που υπομνήσθηκαν στις σκέψεις 98 έως 103 της παρούσας αποφάσεως. Πλην όμως, το Δικαστήριο, το οποίο καλείται να δώσει χρήσιμη απάντηση στο αιτούν δικαστήριο, είναι αρμόδιο να του παράσχει, με βάση τη δικογραφία της κύριας δίκης και τις γραπτές παρατηρήσεις που έχουν υποβληθεί ενώπιόν του, στοιχεία τα οποία θα επιτρέψουν στο αιτούν δικαστήριο να εκδώσει την απόφασή του (πρβλ. αποφάσεις της 7ης Σεπτεμβρίου 2022, Cilevičs κ.λπ., C‑391/20, EU:C:2022:638, σκέψεις 72 και 73 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 17ης Οκτωβρίου 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, σκέψη 93).
i) Επί της καταλληλότητας των περιορισμών για να εξασφαλίσουν την υλοποίηση των επιδιωκόμενων σκοπών
125
Ως προς την καταλληλότητα του μονοπωλίου που αφορά τη δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού για κάθε ροή αποβλήτων που εμπίπτει στη διευρυμένη αυτήν ευθύνη για την επίτευξη των σκοπών της προστασίας του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας, από τα στοιχεία που τέθηκαν υπόψη του Δικαστηρίου προκύπτει ότι το μονοπώλιο αυτό θεσπίστηκε με σκοπό τη βελτίωση της προσβασιμότητας, της διαφάνειας και της ενιαίας τιμολόγησης του συστήματος διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού που εφαρμόζεται σε συγκεκριμένη κατηγορία προϊόντων και, γενικότερα, ολόκληρου του συστήματος διαχείρισης των αποβλήτων.
126
Μολονότι προκύπτει, επομένως, ότι ένα τέτοιο μέτρο είναι, κατ’ αρχήν, ικανό να επιτύχει τους σκοπούς της προστασίας του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας, πρέπει επιπλέον, σύμφωνα με τη νομολογία που μνημονεύθηκε στις σκέψεις 99 και 100 της παρούσας αποφάσεως, να επιδιώκει τους σκοπούς αυτούς κατά τρόπο συνεπή και συστηματικό, όπερ εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει κατόπιν συνολικής εκτιμήσεως των περιστάσεων υπό τις οποίες έχουν εκδοθεί και εφαρμόζονται οι επίμαχες εθνικές διατάξεις (πρβλ. απόφαση της 28ης Φεβρουαρίου 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, σκέψη 64 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
127
Εν προκειμένω, οι Interzero κ.λπ. υποστήριξαν, με τις γραπτές παρατηρήσεις τους, ότι η δημιουργία μονοπωλίου στον τομέα της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού δεν συνιστά μέτρο ικανό να υπηρετήσει, κατά τρόπο συνεπή, τον σκοπό της προστασίας του περιβάλλοντος, διότι το μέτρο αυτό είναι ικανό να υπονομεύσει τον σκοπό της μετάβασης σε μια κυκλική οικονομία. Σύμφωνα με τους ισχυρισμούς τους, η θέσπιση του μονοπωλίου αυτού μπορεί, αφενός, να αποτρέψει τους ενδιαφερόμενους παραγωγούς από το να αναπτύξουν καινοτόμες και αποδοτικότερες σε περιβαλλοντικό επίπεδο κυκλικές λύσεις προκειμένου να βελτιώσουν την ανταγωνιστική τους θέση και, αφετέρου, να παρεμποδίσει τη μετάδοση γνώσεων και βέλτιστων πρακτικών από άλλα κράτη μέλη. Το αποτέλεσμα έγκειται κατ’ αυτούς, σε τελική ανάλυση, σε αύξηση του κόστους για τους εν λόγω παραγωγούς.
128
Είναι βεβαίως αληθές, όπως προκύπτει από το άρθρο 1 της οδηγίας 2008/98, ότι τα προγράμματα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού που θεσπίζονται σύμφωνα με την οδηγία αυτή πρέπει να εντάσσονται σε μια λογική μετάβασης σε μια κυκλική οικονομία και διατήρησης της μακροπρόθεσμης ανταγωνιστικότητας της Ένωσης. Πλην όμως, από κανένα στοιχείο της δικογραφίας που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο δεν μπορεί να συναχθεί ότι μια κατάσταση η οποία διέπεται από την απουσία ανταγωνιστικής αγοράς στον τομέα της δραστηριότητας της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, όπως αυτή που απορρέει από την καθιέρωση μονοπωλίου υπέρ της οργάνωσης η οποία είναι επιφορτισμένη με τη συλλογική εκπλήρωση των συναφών υποχρεώσεων, θα έθετε μακροπρόθεσμα σε κίνδυνο την αποτελεσματική διαχείριση των αποβλήτων την οποία επιδιώκει το κράτος μέλος που θέσπισε το εν λόγω μονοπώλιο.
129
Επιπλέον, υπογραμμίζεται ότι, στο μέτρο που εθνική ρύθμιση η οποία καθιερώνει μονοπώλιο συνιστά μέτρο ιδιαιτέρως περιοριστικό των θεμελιωδών ελευθεριών, αυτή πρέπει να συνοδεύεται από τη δημιουργία ενός κανονιστικού πλαισίου ικανού να εγγυηθεί ότι ο φορέας του εν λόγω μονοπωλίου θα είναι πράγματι σε θέση να επιδιώξει, κατά συνεπή και συστηματικό τρόπο, τους καθορισθέντες σκοπούς, μέσω μιας προσφοράς υπολογιζόμενης ποσοτικώς και διαμορφούμενης ποιοτικώς σε συνάρτηση με τους εν λόγω σκοπούς, καθώς και υποκείμενης σε αυστηρό έλεγχο εκ μέρους των δημοσίων αρχών (πρβλ. απόφαση της 8ης Σεπτεμβρίου 2010, Stoß κ.λπ., C‑316/07, C‑358/07 έως C‑360/07, C‑409/07 και C‑410/07, EU:C:2010:504, σκέψη 83). Συνακόλουθα, το δίκαιο της Ένωσης μπορεί να απαιτεί την επιβολή ορισμένων περιορισμών στον κάτοχο της άδειας μονοπωλίου (πρβλ. απόφαση της 15ης Σεπτεμβρίου 2011, Dickinger και Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, σκέψη 72), ιδίως προκειμένου να αποφευχθεί κάθε κίνδυνος καταχρηστικής συμπεριφοράς εκ μέρους του ο οποίος θα μπορούσε να θίξει τους επιδιωκόμενους σκοπούς.
130
Στο αιτούν δικαστήριο απόκειται να εξακριβώσει αν το επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού προβλέπει, στο σύνολό του, τις αναγκαίες εγγυήσεις συναφώς.
ii) Επί της αναγκαιότητας και του υπό στενή έννοια αναλογικού χαρακτήρα των επίμαχων περιορισμών
131
Όπως προκύπτει τόσο από το άρθρο 15, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2006/123 όσο και από τη νομολογία του Δικαστηρίου, τα περιοριστικά μιας θεμελιώδους ελευθερίας μέτρα μπορούν να δικαιολογηθούν μόνον αν ο επιδιωκόμενος σκοπός δεν μπορεί να επιτευχθεί με μέτρα τα οποία, αν και εξίσου αποτελεσματικά, είναι λιγότερο περιοριστικά (πρβλ. αποφάσεις της 7ης Σεπτεμβρίου 2022, Cilevičs κ.λπ., C‑391/20, EU:C:2022:638, σκέψη 81 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 7ης Νοεμβρίου 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, σκέψη 83).
132
Όσον αφορά την επιλογή των μέτρων που είναι πρόσφορα για την επίτευξη των σκοπών στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας, πρέπει να υπομνησθεί, αφενός, ότι η προστασία του περιβάλλοντος συγκαταλέγεται στους ουσιώδεις σκοπούς της Ένωσης και έχει καθολικό και θεμελιώδη χαρακτήρα (πρβλ. απόφαση της 28ης Φεβρουαρίου 2012, Inter-Environnement Wallonie και Terre wallonne, C‑41/11, EU:C:2012:103, σκέψη 57 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Αφετέρου, η δημόσια υγεία κατέχει την πρώτη θέση μεταξύ των αγαθών και των συμφερόντων που προστατεύει η Συνθήκη ΛΕΕ και εναπόκειται στα κράτη μέλη να καθορίζουν το επίπεδο προστασίας της δημόσιας υγείας που επιθυμούν να εξασφαλίσουν, καθώς και τον τρόπο με τον οποίο πρέπει να επιτευχθεί το επίπεδο αυτό. Προς τούτο, τα κράτη μέλη διαθέτουν περιθώριο εκτιμήσεως για να καθορίζουν, σε συνάρτηση με τις εθνικές ιδιαιτερότητες και με τη σημασία που αποδίδουν στην υλοποίηση ειδικότερων θεμιτών σκοπών υπό το πρίσμα του δικαίου της Ένωσης, όπως είναι η διαμόρφωση ενός ποιοτικού, ισορροπημένου και προσβάσιμου σε όλους συστήματος διαχείρισης των αποβλήτων, τα μέτρα που είναι ικανά να οδηγήσουν σε συγκεκριμένα αποτελέσματα (πρβλ. αποφάσεις της 28ης Σεπτεμβρίου 2006, Ahokainen και Leppik, C‑434/04, EU:C:2006:609, σκέψη 32, και της 12ης Νοεμβρίου 2015, Visnapuu, C‑198/14, EU:C:2015:751, σκέψη 118).
133
Επομένως, τηρουμένων των απαιτήσεων που θέτουν, ειδικότερα, η οδηγία 2008/98 και οι σχετικές τομεακές ρυθμίσεις της Ένωσης, τα κράτη μέλη είναι, κατ’ αρχήν, ελεύθερα να καθορίζουν τους σκοπούς της πολιτικής τους στον τομέα της διαχείρισης των αποβλήτων και, ενδεχομένως, να προσδιορίζουν με ακρίβεια το επίπεδο της επιδιωκόμενης προστασίας του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 15ης Σεπτεμβρίου 2011, Dickinger και Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, σκέψη 47 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
134
Κατά συνέπεια, κράτος μέλος το οποίο επιδιώκει την εξασφάλιση ενός ιδιαιτέρως υψηλού επιπέδου προστασίας στον τομέα του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας μπορεί βασίμως να θεωρεί ότι μόνον η χορήγηση αποκλειστικών δικαιωμάτων σε έναν και μοναδικό οργανισμό που υπόκειται σε αυστηρό έλεγχο εκ μέρους των δημοσίων αρχών επιτρέπει στις εν λόγω αρχές να επιδιώκουν τους σκοπούς αυτούς κατά αρκούντως αποτελεσματικό τρόπο (βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις της 8ης Σεπτεμβρίου 2010, Stoß κ.λπ., C‑316/07, C‑358/07 έως C‑360/07, C‑409/07 και C‑410/07, EU:C:2010:504, σκέψη 81, και της 15ης Σεπτεμβρίου 2011, Dickinger και Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, σκέψη 48).
135
Εν προκειμένω, οι αιτούσες της κύριας δίκης θεωρούν ότι οι σκοποί τους οποίους επιδιώκει ο Σλοβένος νομοθέτης θα μπορούσαν να επιτευχθούν με λιγότερο περιοριστικά μέτρα, ήτοι διά του καθορισμού όρων όσον αφορά την ποιότητα των υπηρεσιών και το ύψος του κόστους το οποίο η οργάνωση που είναι επιφορτισμένη με τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού μπορεί να χρεώσει στους οικείους παραγωγούς και διά της σύστασης ανεξάρτητου φορέα ο οποίος θα ελέγχει το σχετικό πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού.
136
Συναφώς, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι το ζήτημα αν, για την επίτευξη των επιδιωκόμενων σκοπών, θα ήταν προτιμότερη, αντί της χορηγήσεως αποκλειστικού δικαιώματος εκμεταλλεύσεως σε διαθέτοντα άδεια οργανισμό, η θέσπιση ρυθμίσεως επιβάλλουσας στους ενδιαφερομένους επιχειρηματίες τις αναγκαίες υποχρεώσεις εμπίπτει, κατ’ αρχήν, στο περιθώριο εκτιμήσεως των κρατών μελών, υπό την επιφύλαξη, πάντως, ότι η προκρινόμενη λύση δεν είναι δυσανάλογη σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό (πρβλ. απόφαση της 21ης Σεπτεμβρίου 1999, Läärä κ.λπ., C‑124/97, EU:C:1999:435, σκέψη 39).
137
Στο αιτούν δικαστήριο απόκειται, επομένως, να εξακριβώσει αν, θεσπίζοντας το επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, ο Σλοβένος νομοθέτης αποσκοπούσε πράγματι στην εξασφάλιση ενός ιδιαιτέρως υψηλού επιπέδου προστασίας του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας και αν, με γνώμονα αυτό το επιδιωκόμενο επίπεδο προστασίας, η καθιέρωση μονοπωλίου όσον αφορά τη δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού μπορεί όντως να θεωρηθεί αναγκαία (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 15ης Σεπτεμβρίου 2011, Dickinger και Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, σκέψη 54).
138
Όσον αφορά το ζήτημα του υπό στενή έννοια αναλογικού χαρακτήρα των επίμαχων μέτρων, όπως προκύπτει από τη σκέψη 104 της παρούσας αποφάσεως, το αιτούν δικαστήριο θα πρέπει επίσης να εξετάσει αν τα μέτρα αυτά δεν είναι δυσανάλογα σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς της προστασίας του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας. Στο πλαίσιο αυτό, το αιτούν δικαστήριο θα μπορεί να λάβει υπόψη, μεταξύ άλλων, τις δυσλειτουργίες τις οποίες παρουσίαζε, όπως προκύπτει από την απόφαση περί παραπομπής, το πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού που προέβλεπε ο ZVO‑1 και οι οποίες δεν καθιστούσαν δυνατό να διασφαλιστεί η αποτελεσματική διαχείριση των αποβλήτων. Θα μπορεί επίσης να λάβει υπόψη την επιχειρηματολογία της Σλοβενικής Κυβερνήσεως περί του ότι, χάρη στο επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, το Δημόσιο είναι σε θέση να εξασφαλίσει διαφάνεια στη λειτουργία της ενιαίας οργάνωσης και να αποτρέψει τις στρεβλώσεις του ανταγωνισμού στην αγορά της διαχείρισης των αποβλήτων, αποδεικνύεται δε οικονομικότερο και απλούστερο για τους παραγωγούς, συμβάλλοντας κατ’ αυτόν τον τρόπο σε καλύτερο έλεγχο της ποιότητας της διαχείρισης των αποβλήτων.
4) Επί της τηρήσεως των άρθρων 16 και 17 του Χάρτη καθώς και των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
139
Σύμφωνα με τη νομολογία που μνημονεύθηκε στις σκέψεις 105 έως 110 της παρούσας αποφάσεως, απομένει να εξεταστεί η καθιέρωση μονοπωλίου όσον αφορά τη δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, μέσω του επίμαχου στην κύρια δίκη προγράμματος διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, υπό το πρίσμα των θεμελιωδών δικαιωμάτων που κατοχυρώνονται στον Χάρτη, εν προκειμένω των άρθρων 16 και 17 αυτού, καθώς και υπό το πρίσμα των γενικών αρχών του δικαίου της Ένωσης.
140
Όσον αφορά, πρώτον, το άρθρο 16 του Χάρτη, αυτό ορίζει ότι η επιχειρηματική ελευθερία αναγνωρίζεται σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης και τις εθνικές νομοθεσίες και πρακτικές. Η προστασία που παρέχει το άρθρο αυτό περιλαμβάνει, ειδικότερα, την ελευθερία ασκήσεως οικονομικής ή εμπορικής δραστηριότητας καθώς και τη συμβατική ελευθερία (πρβλ. αποφάσεις της 22ας Ιανουαρίου 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, σκέψη 42, και της 30ής Απριλίου 2024, Trade Express-L και DEVNIA TSIMENT, C‑395/22 και C‑428/22, EU:C:2024:374, σκέψη 76).
141
Λαμβανομένου υπόψη του γράμματος του άρθρου 16 που προβλέπει ότι η επιχειρηματική ελευθερία αναγνωρίζεται σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης καθώς και τις εθνικές νομοθεσίες και πρακτικές, το οποίο, επομένως, διαφέρει από το γράμμα των λοιπών θεμελιωδών ελευθεριών που κατοχυρώνονται στον τίτλο II του Χάρτη, ενώ προσομοιάζει με τη διατύπωση ορισμένων διατάξεων του τίτλου IV του Χάρτη, η επιχειρηματική ελευθερία μπορεί να υπόκειται σε ευρύ φάσμα παρεμβάσεων της δημόσιας αρχής δυνάμενων να θέτουν, προς το γενικό συμφέρον, περιορισμούς στην άσκηση της οικονομικής δραστηριότητας. Το γεγονός αυτό αντανακλάται, μεταξύ άλλων, στον τρόπο με τον οποίο πρέπει να εκτιμώνται η νομοθετική ρύθμιση της Ένωσης καθώς και οι εθνικές νομοθεσίες και πρακτικές βάσει της αρχής της αναλογικότητας, δυνάμει του άρθρου 52, παράγραφος 1, του Χάρτη (πρβλ. απόφαση της 21ης Δεκεμβρίου 2021, Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, σκέψεις 81 και 82 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
142
Συναφώς, αρκεί η επισήμανση ότι, στο μέτρο που οι διατάξεις του επίμαχου στην κύρια δίκη προγράμματος διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού οι οποίες καθιερώνουν μονοπώλιο όσον αφορά τη δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού συνιστούν, όπως διαπιστώνεται στη σκέψη 116 της παρούσας αποφάσεως, περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης, συνιστούν επίσης, κατ’ αρχήν, περιορισμό της ασκήσεως της επιχειρηματικής ελευθερίας των οικείων επιχειρηματιών, η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 16 του Χάρτη (πρβλ. απόφαση της 8ης Μαΐου 2019, PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, σκέψη 65).
143
Δεύτερον, σύμφωνα με το άρθρο 17, παράγραφος 1, του Χάρτη, κάθε πρόσωπο δικαιούται να είναι κύριος των νομίμως κτηθέντων αγαθών του, να τα χρησιμοποιεί, να τα διαθέτει και να τα κληροδοτεί, και κανείς δεν μπορεί να στερείται την ιδιοκτησία του, παρά μόνον για λόγους δημόσιας ωφέλειας, στις περιπτώσεις και υπό τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στον νόμο και έναντι δίκαιης και έγκαιρης αποζημίωσης για την απώλειά της. Η χρήση των αγαθών μπορεί να υπόκειται σε περιορισμούς από τον νόμο, εφόσον αυτό είναι αναγκαίο προς το γενικό συμφέρον.
144
Το άρθρο 17, παράγραφος 1, του Χάρτη περιλαμβάνει τρεις διακριτούς κανόνες. Ο πρώτος κανόνας, ο οποίος περιλαμβάνεται στην πρώτη περίοδο της διατάξεως αυτής και έχει γενικό χαρακτήρα, εξειδικεύει την αρχή του σεβασμού της ιδιοκτησίας. Ο δεύτερος κανόνας, ο οποίος περιέχεται στη δεύτερη περίοδο της εν λόγω διατάξεως, αφορά τη στέρηση της ιδιοκτησίας και θέτει συναφώς ορισμένες προϋποθέσεις. Ο δε τρίτος κανόνας, ο οποίος περιέχεται στην τρίτη περίοδο της ίδιας διατάξεως, αναγνωρίζει στα κράτη μέλη την εξουσία να επιβάλλουν περιορισμούς στη χρήση των αγαθών εφόσον αυτό είναι αναγκαίο προς το γενικό συμφέρον. Οι κανόνες αυτοί, πάντως, δεν είναι άσχετοι μεταξύ τους. Πράγματι, ο δεύτερος και ο τρίτος κανόνας αφορούν ειδικές περιπτώσεις προσβολής του δικαιώματος ιδιοκτησίας και πρέπει να ερμηνεύονται υπό το πρίσμα της αρχής που κατοχυρώνεται με τον πρώτο από αυτούς (πρβλ. αποφάσεις της 10ης Σεπτεμβρίου 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, σκέψη 81 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 4ης Οκτωβρίου 2024, Aeris Invest κατά Επιτροπής και ΕΣΕ, C‑535/22 P, EU:C:2024:819, σκέψη 214).
145
Η προστασία που παρέχει το άρθρο 17, παράγραφος 1, του Χάρτη αφορά δικαιώματα με περιουσιακή αξία, εκ των οποίων απορρέει, λαμβανομένης υπόψη της έννομης τάξεως, μια δεδομένη νομική θέση βάσει της οποίας ασκούνται αυτοτελώς τα εν λόγω δικαιώματα από και υπέρ του φορέα τους [αποφάσεις της 21ης Μαΐου 2019, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Επικαρπία επί γεωργικών γαιών), C‑235/17, EU:C:2019:432, σκέψη 69 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 5ης Μαΐου 2022, BPC Lux 2 κ.λπ., C‑83/20, EU:C:2022:346, σκέψη 39].
146
Συναφώς, από τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου επί του άρθρου 1 του πρόσθετου πρωτοκόλλου αριθ. 1 της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών, η οποία υπεγράφη στο Παρίσι στις 20 Μαρτίου 1952, νομολογία που πρέπει να λαμβάνεται υπόψη δυνάμει του άρθρου 52, παράγραφος 3, του Χάρτη, για την ερμηνεία του άρθρου του 17, ως ορίου ελάχιστης προστασίας [πρβλ. αποφάσεις της 21ης Μαΐου 2019, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Επικαρπία επί γεωργικών γαιών), C‑235/17, EU:C:2019:432, σκέψη 72 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 10ης Σεπτεμβρίου 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, σκέψη 80], προκύπτει ότι τα συμφέροντα που συνδέονται με την εκμετάλλευση άδειας συνιστούν περιουσιακά συμφέροντα τα οποία χρήζουν της παρεχόμενης από το εν λόγω άρθρο 1 προστασίας (πρβλ. απόφαση του ΕΔΔΑ της 7ης Ιουνίου 2012, Centro Europa 7 S.r.l. και Di Stefano κατά Ιταλίας, CE:ECHR:2012:0607JUD003843309, § 178). Κατά συνέπεια, η ex lege ανάκληση άδειας βάσει της οποίας επιτρεπόταν στον κάτοχό της να ασκήσει οικονομική δραστηριότητα συνιστά περιορισμό του κατοχυρούμενου στο άρθρο αυτό δικαιώματος ιδιοκτησίας ο οποίος εμπίπτει, ως μέτρο με το οποίο επιβάλλονται περιορισμοί στη χρήση των αγαθών, στο δεύτερο εδάφιο του εν λόγω άρθρου (πρβλ. αποφάσεις του ΕΔΔΑ της 13ης Ιανουαρίου 2015, Vékony κατά Ουγγαρίας, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, § 29 και 30, και της 5ης Απριλίου 2022, NIT S.R. L. κατά Δημοκρατίας της Μολδαβίας, CE:ECHR:2022:0405JUD002847012, § 235 και 236).
147
Επιπλέον, πάντοτε σύμφωνα με την προμνησθείσα νομολογία, παρέμβαση διά της νομοθετικής οδού επί υφιστάμενων συμβατικών απαιτήσεων μπορεί επίσης να συνιστά μέτρο με το οποίο επιβάλλονται περιορισμοί στη χρήση των αγαθών και, ως εκ τούτου, περιορισμό του δικαιώματος ιδιοκτησίας (πρβλ. απόφαση του ΕΔΔΑ της 20ής Ιουλίου 2004, Bäck κατά Φινλανδίας, CE:ECHR:2004:0720JUD003759897, § 57 και 68).
148
Εν προκειμένω, από τα στοιχεία που τέθηκαν υπόψη του Δικαστηρίου προκύπτει ότι, υπό την επιφύλαξη εξακριβώσεως από το αιτούν δικαστήριο, η καθιέρωση μονοπωλίου υπέρ της ενιαίας οργάνωσης μέσω του επίμαχου στην κύρια δίκη προγράμματος διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού συνεπάγεται τόσο την ex lege ανάκληση των περιβαλλοντικών αδειών καθώς και των αποφάσεων περί εγκρίσεως των υφιστάμενων κοινών σχεδίων, οι οποίες είχαν χορηγηθεί στους επιχειρηματίες ZVO‑1 για την άσκηση της δραστηριότητας της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, όσο και την ex lege καταγγελία του συνόλου των συμβάσεων που είχαν συναφθεί μεταξύ των επιχειρηματιών αυτών και των παραγωγών, καθώς και με τους παρόχους υπηρεσιών διαχείρισης αποβλήτων. Πάντως, τέτοιου είδους συνέπειες μπορούν να θεωρηθούν ως περιορισμός στην άσκηση του δικαιώματος ιδιοκτησίας ο οποίος ισοδυναμεί με επιβολή περιορισμών στη χρήση των αγαθών, κατά την έννοια του άρθρου 17, παράγραφος 1, τρίτη περίοδος, του Χάρτη.
149
Όσον αφορά τη δικαιολόγηση των ανωτέρω περιορισμών της ελευθερίας και του δικαιώματος που προβλέπονται στα άρθρα 16 και 17 του Χάρτη, πρώτον, δεν αμφισβητείται ότι οι εν λόγω περιορισμοί, οι οποίοι σχετίζονται με την καθιέρωση μονοπωλίου και με τις μεταβατικές ρυθμίσεις που προέβλεψε ο Σλοβένος νομοθέτης στο πλαίσιο αυτό, περιλαμβάνονται στο επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, όπως αυτό θεσπίστηκε με τον ZVO‑2.
150
Δεύτερον, οι περιορισμοί αυτοί σέβονται το βασικό περιεχόμενο των άρθρων 16 και 17 του Χάρτη. Συγκεκριμένα, όσον αφορά, αφενός, την προϋπόθεση περί σεβασμού του βασικού περιεχομένου της επιχειρηματικής ελευθερίας, επισημαίνεται ότι η καθιέρωση μονοπωλίου όσον αφορά οικονομική δραστηριότητα εις βάρος των υφιστάμενων επιχειρηματιών δεν εμποδίζει, από μόνη της, κάθε επιχειρηματική δραστηριότητα των επιχειρηματιών αυτών, αφού το πρωτογενές δίκαιο επιτρέπει άλλωστε ρητώς τη χορήγηση αποκλειστικών δικαιωμάτων σε έναν ή περισσότερους δημόσιους ή ιδιωτικούς οικονομικούς φορείς για συγκεκριμένη οικονομική δραστηριότητα, οι δε προϋποθέσεις για την καθιέρωση μονοπωλίου όσον αφορά δραστηριότητα απορρέουσα από τη χορήγηση τέτοιων δικαιωμάτων πρέπει να εκτιμώνται, όπως προκύπτει από τη σκέψη 141 της παρούσας αποφάσεως, στο πλαίσιο της εξετάσεως της αναλογικότητας ενός τέτοιου μέτρου.
151
Αφετέρου, δεδομένου ότι, όπως διαπιστώνεται στη σκέψη 148 της παρούσας αποφάσεως, το μέτρο αυτό εμπίπτει στον περιορισμό της χρήσεως των αγαθών, κατά την έννοια του άρθρου 17, παράγραφος 1, τρίτη περίοδος, του Χάρτη, δεν είναι ικανό να θίξει το βασικό περιεχόμενο του δικαιώματος ιδιοκτησίας (πρβλ. απόφαση της 10ης Σεπτεμβρίου 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, σκέψη 88 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
152
Τρίτον, οι ίδιοι περιορισμοί αποσκοπούν, όπως διαπιστώνεται στη σκέψη 120 της παρούσας αποφάσεως, στη διασφάλιση ενός αποτελεσματικού συστήματος διαχείρισης των αποβλήτων και, ως εκ τούτου, στην υλοποίηση των σκοπών της προστασίας του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας, συνεπώς δε ανταποκρίνονται πράγματι σε σκοπούς γενικού συμφέροντος που αναγνωρίζει η Ένωση.
153
Τέταρτον, όσον αφορά την τήρηση της αρχής της αναλογικότητας, από τις σκέψεις 125 έως 136 της παρούσας αποφάσεως προκύπτει ότι οι ανωτέρω περιορισμοί είναι, αυτοί καθεαυτούς, κατάλληλοι για την επίτευξη των επιδιωκόμενων σκοπών αλλά και αναγκαίοι προς τούτο. Εντούτοις, στο πλαίσιο νομοθετικής μεταρρύθμισης, ο σεβασμός των θεμελιωδών δικαιωμάτων των οικονομικών φορέων τους οποίους αφορά η μεταρρύθμιση αυτή επιτάσσει επίσης ο εθνικός νομοθέτης να θεσπίσει κατάλληλα μέτρα για την προστασία των εν λόγω φορέων έναντι μέτρων τα οποία, λαμβανομένης υπόψη της ιδιαίτερης κατάστασής τους, τούς επιβαρύνουν υπέρμετρα (πρβλ. αποφάσεις του ΕΔΔΑ της 13ης Ιανουαρίου 2015, Vékony κατά Ουγγαρίας, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, § 34 και 35, και της 16ης Οκτωβρίου 2018, Könyv-Tár Kft κ.λπ. κατά Ουγγαρίας, CE:ECHR:2018:1016JUD002162313, § 48 και 50).
154
Επιπλέον, από τη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με τις αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης προκύπτει ότι, στο πλαίσιο νομοθετικής μεταρρύθμισης, ο εθνικός νομοθέτης πρέπει να λαμβάνει υπόψη την ειδική κατάσταση στην οποία βρίσκονται οι επιχειρηματίες τους οποίους αφορά η μεταρρύθμιση αυτή και να προβλέπει, ενδεχομένως, προσαρμογές κατά την εφαρμογή των νέων κανόνων (πρβλ. αποφάσεις της 7ης Ιουνίου 2005, VEMW κ.λπ., C‑17/03, EU:C:2005:362, σκέψη 81, και της 17ης Δεκεμβρίου 2015, Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, σκέψη 48).
155
Συναφώς, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι επιχειρηματίας ο οποίος προέβη σε δαπανηρές επενδύσεις με σκοπό να συμμορφωθεί προς το καθεστώς που είχε προηγουμένως θεσπιστεί από τον εθνικό νομοθέτη ενδέχεται να θιγεί σημαντικά στα συμφέροντά του εξαιτίας μιας πρόωρης καταργήσεως του καθεστώτος αυτού, κατά μείζονα λόγο όταν η κατάργηση αυτή επέρχεται αιφνίδια και απρόβλεπτα, χωρίς να παρασχεθεί στον επιχειρηματία ο απαραίτητος χρόνος προσαρμογής στο νέο νομοθετικό καθεστώς (αποφάσεις της 11ης Ιουνίου 2015, Berlington Hungary κ.λπ., C‑98/14, EU:C:2015:386, σκέψη 87 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 22ας Σεπτεμβρίου 2022, Admiral Gaming Network κ.λπ., C‑475/20 έως C‑482/20, EU:C:2022:714, σκέψη 64).
156
Επομένως, ο εθνικός νομοθέτης οφείλει να προβλέψει υπέρ των επιχειρηματιών αυτών μεταβατική περίοδο με διάρκεια επαρκή ώστε να μπορέσουν να προσαρμοστούν στις τροποποιήσεις που τους αφορούν ή σύστημα εύλογης αποζημιώσεως για τη ζημία την οποία υπέστησαν (πρβλ. αποφάσεις της 14ης Δεκεμβρίου 2004, Radlberger Getränkegesellschaft και S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, σκέψη 81, της 11ης Ιουνίου 2015, Berlington Hungary κ.λπ., C‑98/14, EU:C:2015:386, σκέψη 85 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 20ής Δεκεμβρίου 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, σκέψη 48). Όταν τούτο παρίσταται αναγκαίο προκειμένου να αποφευχθεί κάθε υπερβολική επιβάρυνση των εν λόγω επιχειρηματιών, δεν αποκλείεται η λήψη των δύο αυτών μέτρων να μπορεί να απαιτηθεί σωρευτικά.
157
Εν προκειμένω, το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει, αφενός, ότι οι μεταβατικές διατάξεις του ZVO‑2 που περιλαμβάνονται στο άρθρο 275 αυτού δεν καθορίζουν συγκεκριμένη προθεσμία μετά τη λήξη της οποίας παύουν να ισχύουν οι άδειες που είχαν χορηγηθεί στους επιχειρηματίες ZVO‑1 καθώς και οι συμβάσεις που αυτοί είχαν συνάψει με τους παραγωγούς και τους παρόχους υπηρεσιών διαχείρισης αποβλήτων. Πράγματι, η προθεσμία αυτή συνδέεται με τη γνωστοποίηση, από την ενιαία οργάνωση, του γεγονότος ότι η ίδια άρχισε να προβαίνει στη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού καθώς και με την έκδοση της διαπιστωτικής απόφασης του αρμόδιου Υπουργείου. Αφετέρου, το επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού δεν προβλέπει κανέναν μηχανισμό αποζημίωσης των επιχειρηματιών ZVO‑1.
158
Στο αιτούν δικαστήριο απόκειται να εξετάσει εάν, υπό τις περιστάσεις της υπό κρίση υποθέσεως, το επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού ενδέχεται να συνιστά υπέρμετρη επιβάρυνση για τους επιχειρηματίες ZVO‑1. Προς τούτο, θα πρέπει να λάβει υπόψη όλα τα ουσιώδη στοιχεία που προκύπτουν ιδίως από το γράμμα, την οικονομία και τον σκοπό της οικείας ρύθμισης (πρβλ. απόφαση της 22ας Σεπτεμβρίου 2022, Admiral Gaming Network κ.λπ., C‑475/20 έως C‑482/20, EU:C:2022:714, σκέψη 65 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), καθώς και να ελέγξει εάν ένας συνετός και ενημερωμένος επιχειρηματίας ήταν σε θέση να προβλέψει τη θέσπιση ενός μέτρου ικανού να θίξει τα συμφέροντά του [πρβλ. αποφάσεις της 15ης Απριλίου 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) κ.λπ., C‑798/18 και C‑799/18, EU:C:2021:280, σκέψη 42, και της 22ας Σεπτεμβρίου 2022, Admiral Gaming Network κ.λπ., C‑475/20 έως C‑482/20, EU:C:2022:714, σκέψη 62].
159
Συναφώς, θα πρέπει να ληφθεί υπόψη το σύνολο των περιστάσεων που πλαισιώνουν την ατομική κατάσταση των ενδιαφερόμενων επιχειρηματικών ZVO‑1, όπως είναι το γεγονός ότι οι άδειες που διαθέτουν χορηγήθηκαν για αόριστο χρονικό διάστημα, καθώς και το σύνολο των περιστάσεων υπό τις οποίες θεσπίστηκε το επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού. Ειδικότερα, προκύπτει ότι, πριν από τη θέσπιση του ZVO‑2, ο Σλοβένος νομοθέτης είχε παρέμβει δις προκειμένου να τροποποιήσει το πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού το οποίο προέβλεπε μέχρι τότε ο ZVO‑1, μεταξύ άλλων τροποποιώντας, από 1ης Ιανουαρίου 2021, το εν λόγω πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης διά της καταργήσεως του αποκλεισμού από την εφαρμογή του εν λόγω προγράμματος ο οποίος ίσχυε μέχρι τότε για τους παραγωγούς που διέθεταν στην αγορά λιγότερους από 15 τόνους συσκευασιών ετησίως.
160
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, διαπιστώνεται ότι, υπό την επιφύλαξη της τήρησης της αρχής της αναλογικότητας, τα άρθρα 8 και 8α της οδηγίας 2008/98, το άρθρο 15 της οδηγίας 2006/123, τα άρθρα 49 και 56 ΣΛΕΕ, τα άρθρα 16 και 17 του Χάρτη καθώς και οι αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης δεν αντιτίθενται σε εθνική ρύθμιση η οποία καθιερώνει μονοπώλιο μέσω της σύστασης οργάνωσης η οποία είναι επιφορτισμένη με τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού και η οποία κατέχει το αποκλειστικό δικαίωμα να ασκεί τη δραστηριότητα αυτή για δεδομένη κατηγορία προϊόντων, προβλέποντας συγχρόνως τόσο την ex lege ανάκληση των αδειών δυνάμει των οποίων επιτρεπόταν μέχρι τότε στους επιχειρηματίες να ασκούν την εν λόγω δραστηριότητα όσο και την ex lege καταγγελία του συνόλου των συμβάσεων που είχαν συνάψει οι εν λόγω επιχειρηματίες κατά την άσκηση της ίδιας δραστηριότητας, υπό την προϋπόθεση ωστόσο ότι η ρύθμιση αυτή, αφενός, συνοδεύεται από τη δημιουργία ενός κανονιστικού πλαισίου ικανού να εγγυηθεί ότι ο φορέας του εν λόγω μονοπωλίου θα είναι πράγματι σε θέση να επιδιώξει, κατά τρόπο συνεπή και συστηματικό, τους σκοπούς της προστασίας του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας τους οποίους έχει θέσει το οικείο κράτος μέλος, μέσω μιας προσφοράς υπολογιζόμενης ποσοτικώς και διαμορφούμενης ποιοτικώς σε συνάρτηση με τους εν λόγω σκοπούς, καθώς και υποκείμενης σε αυστηρό έλεγχο εκ μέρους των δημοσίων αρχών, και, αφετέρου, προβλέπει προσαρμογές κατά την εφαρμογή των νέων κανόνων κατάλληλες ώστε να αποφευχθεί κάθε υπερβολική επιβάρυνση των ενδιαφερόμενων επιχειρηματιών, και ειδικότερα μεταβατική περίοδο με διάρκεια επαρκή ώστε να μπορέσουν να προσαρμοστούν στις τροποποιήσεις ή σύστημα εύλογης αποζημιώσεως για τη ζημία την οποία υπέστησαν.
3.
Επί των μέτρων που επιβάλλονται στον κάτοχο του μονοπωλίου και στα πρόσωπα που κατέχουν συμμετοχή σε αυτό
161
Με το δεύτερο σκέλος του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος, καθώς και με το έκτο, το έβδομο, το όγδοο και το ένατο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται, εν συνεχεία, ως προς ορισμένα μέτρα που επιβάλλονται στην οργάνωση που κατέχει το μονοπώλιο όσον αφορά την εκπλήρωση των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού καθώς και στα πρόσωπα που κατέχουν συμμετοχή στην οργάνωση αυτή.
α)
Επί των περιορισμών της ελευθερίας εγκατάστασης και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών
162
Πρώτον, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται, με το δεύτερο σκέλος του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος, ως προς την απαίτηση την οποία προβλέπει το άρθρο 38, παράγραφος 1, του ZVO‑2 και σύμφωνα με την οποία η ενιαία οργάνωση υποχρεούται να ασκεί τη δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού σε μη κερδοσκοπική βάση.
163
Συναφώς, επισημαίνεται ότι μια τέτοια υποχρέωση μπορεί να χαρακτηριστεί ως απαίτηση που επιβάλλει να έχει ο παρέχων υπηρεσίες συγκεκριμένη νομική μορφή, κατά την έννοια του άρθρου 15, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2006/123, υπό την προϋπόθεση ότι το εθνικό δίκαιο προβλέπει πράγματι ειδική νομική μορφή για τις οντότητες μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα. Πράγματι, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι, λαμβανομένης υπόψη της αιτιολογικής σκέψης 73 της οδηγίας αυτής, η τελευταία αυτή διάταξη αφορά, μεταξύ άλλων, την απαίτηση ο πάροχος μιας υπηρεσίας να έχει συσταθεί ως φορέας μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα (πρβλ. αποφάσεις της 23ης Φεβρουαρίου 2016, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, C‑179/14, EU:C:2016:108, σκέψη 62, και της 26ης Ιουνίου 2019, Επιτροπή κατά Ελλάδας, C‑729/17, EU:C:2019:534, σκέψη 60).
164
Δεύτερον, όσον αφορά την εθνική ρύθμιση περί της οποίας γίνεται μνεία στο έκτο προδικαστικό ερώτημα, το άρθρο 38, παράγραφος 4, του ZVO‑2 θεσπίζει, για τους παραγωγούς προϊόντων που υπέχουν υποχρεώσεις στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού και διαθέτουν στην αγορά τουλάχιστον το 51 % της συνολικής ποσότητας ίδιας κατηγορίας προϊόντων για τα οποία ισχύει η εν λόγω διευρυμένη ευθύνη, την υποχρέωση να συστήσουν ενιαία οργάνωση η οποία θα ασκεί τη δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των συναφών υποχρεώσεών τους και να κατέχουν συμμετοχή σε αυτήν. Επιπλέον, οι παραγωγοί αυτοί δεν μπορούν να είναι πρόσωπα που πραγματοποιούν τη συλλογή ή την επεξεργασία των αποβλήτων που προκύπτουν από τα προϊόντα αυτά.
165
Αφενός, η ισχύουσα για ορισμένους παραγωγούς υποχρέωση να συστήσουν οργάνωση επιφορτισμένη με τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεών τους στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού για την οικεία κατηγορία αποβλήτων, με την οποία συνδέεται άρρηκτα η υποχρέωση κατοχής συμμετοχής σε αυτή, δεν εμπίπτει σε καμία από τις κατηγορίες απαιτήσεων που απαριθμούνται στο άρθρο 15, παράγραφος 2, της οδηγίας 2006/123.
166
Δεδομένου ότι, όπως προκύπτει από τις σκέψεις 96 και 97 της παρούσας αποφάσεως, η απαίτηση αυτή πρέπει να εκτιμάται υπό το πρίσμα του πρωτογενούς δικαίου, πρέπει να υπομνησθεί ότι, όταν ένα εθνικό μέτρο αφορά ταυτοχρόνως την ελευθερία εγκατάστασης και την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, το Δικαστήριο το εξετάζει, κατ’ αρχήν, από πλευράς μίας μόνον από τις θεμελιώδεις αυτές ελευθερίες εάν προκύπτει ότι, υπό τις περιστάσεις της συγκεκριμένης υπόθεσης, η άλλη είναι εντελώς δευτερεύουσα σε σχέση με την πρώτη και μπορεί να υπαχθεί σε αυτήν. Προκειμένου να προσδιοριστεί η κύρια θεμελιώδης ελευθερία, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη το αντικείμενο της επίμαχης ρύθμισης (πρβλ. απόφαση της 7ης Σεπτεμβρίου 2022, Cilevičs κ.λπ., C‑391/20, EU:C:2022:638, σκέψεις 50 και 51 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
167
Προκειμένου να γίνει διάκριση μεταξύ των πεδίων εφαρμογής της ελευθερίας εγκατάστασης και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, πρέπει να εξακριβώνεται αν ο επιχειρηματίας είναι εγκατεστημένος στο κράτος μέλος εντός του οποίου παρέχει την επίμαχη υπηρεσία. Συναφώς, η έννοια της «εγκατάστασης» συνεπάγεται την πραγματική άσκηση μιας οικονομικής δραστηριότητας μέσω σταθερής εγκαταστάσεως στο κράτος μέλος υποδοχής για αόριστο χρονικό διάστημα [πρβλ. αποφάσεις της 22ας Νοεμβρίου 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank, C‑625/17, EU:C:2018:939, σκέψεις 34 και 35, και της 4ης Οκτωβρίου 2024, Λιθουανία κ.λπ. κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (Δέσμη μέτρων για την κινητικότητα), C‑541/20 έως C‑555/20, EU:C:2024:818, σκέψη 364 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία].
168
Αντιθέτως, πρόκειται για «παροχές υπηρεσιών», κατά την έννοια του άρθρου 56 ΣΛΕΕ, όταν οι υπηρεσίες δεν προσφέρονται, κατά τρόπο σταθερό και συνεχή, από επαγγελματική εγκατάσταση εντός του κράτους μέλους προορισμού (αποφάσεις της 7ης Σεπτεμβρίου 2022, Cilevičs κ.λπ., C‑391/20, EU:C:2022:638, σκέψη 53 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 21ης Δεκεμβρίου 2023, European Superleague Company, C‑333/21, EU:C:2023:1011, σκέψη 245).
169
Εν προκειμένω, το άρθρο 38, παράγραφοι 4 και 5, του ZVO‑2 επιβάλλει ειδικές υποχρεώσεις σε ορισμένους παραγωγούς προϊόντων οι οποίοι φέρουν διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού λόγω της βαρύνουσας σημασίας του όγκου της οικονομικής τους δραστηριότητας στη σλοβενική αγορά. Συναφώς, πρέπει να γίνει δεκτό ότι οι οικονομικές δραστηριότητες τις οποίες ασκούν παραγωγοί με τέτοια σημασία στην εγχώρια αγορά ασκούνται, κατά κανόνα, κατά τρόπο σταθερό και συνεχή από εγκατάσταση εντός του οικείου κράτους μέλους. Επομένως, υπό την επιφύλαξη εξακριβώσεως από το αιτούν δικαστήριο της καταστάσεως στην οποία βρίσκονται οι ενδιαφερόμενοι παραγωγοί, η διάταξη αυτή αφορά πρωτίστως την ελευθερία εγκατάστασης.
170
Πάντως, ακόμη και αν οι υπήκοοι άλλων κρατών μελών που ενδέχεται να εμπίπτουν στην εν λόγω διάταξη δεν εμποδίζονται να εγκατασταθούν στο σλοβενικό έδαφος προκειμένου να ασκήσουν την οικονομική τους δραστηριότητα, η υποχρέωση, κατά περίπτωση, σύστασης οντότητας εγκατεστημένης στη Σλοβενία, επιφορτισμένης με την άσκηση της δραστηριότητας της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεών τους στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, καθώς και η υποχρέωση κατοχής συμμετοχής στην ενιαία οργάνωση ενδέχεται να συνεπάγονται διοικητικές και οικονομικές επιβαρύνσεις επιπλέον εκείνων που συνδέονται με την άσκηση αυτής καθεαυτήν της οικονομικής τους δραστηριότητας.
171
Επομένως, το επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού είναι ικανό να καταστήσει λιγότερο ελκυστική, για τους υπηκόους άλλων κρατών μελών, την εγκατάστασή τους στο οικείο κράτος μέλος, οπότε συνιστά περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης την οποία εγγυάται το άρθρο 49 ΣΛΕΕ.
172
Αφετέρου, η προϋπόθεση που σχετίζεται με το ότι μόνον οι παραγωγοί μπορούν να κατέχουν συμμετοχή στην ενιαία οργάνωση συνιστά απαίτηση όσον αφορά την κατοχή του κεφαλαίου εταιρίας, κατά την έννοια του άρθρου 15, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2006/123. Πράγματι, η διάταξη αυτή αφορά κάθε απαίτηση που αφορά τη σύνθεση της οικείας οντότητας ή την ιδιότητα των κατόχων του κεφαλαίου της [πρβλ. αποφάσεις της 1ης Μαρτίου 2018, CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, σκέψη 77, της 26ης Ιουνίου 2019, Επιτροπή κατά Ελλάδας, C‑729/17, EU:C:2019:534, σκέψη 63, και της 29ης Ιουλίου 2019, Επιτροπή κατά Αυστρίας (Πολιτικοί μηχανικοί, πράκτορες διπλωμάτων ευρεσιτεχνίας και κτηνίατροι), C‑209/18, EU:C:2019:632, σκέψη 84].
173
Τρίτον, όσον αφορά την εθνική ρύθμιση περί της οποίας γίνεται μνεία στο έβδομο, το όγδοο και το ένατο προδικαστικό ερώτημα, το άρθρο 38, παράγραφοι 6 έως 9, του ZVO‑2 προβλέπει, πρώτον, την απαγόρευση, για τους παραγωγούς που κατέχουν συμμετοχή στην ενιαία οργάνωση, να ασκούν δραστηριότητα συλλογής και επεξεργασίας των αποβλήτων, καθώς και, δεύτερον, την απαγόρευση κεφαλαιακών ή συγγενικών δεσμών μεταξύ, αφενός, της οργάνωσης αυτής, των μελών του διοικητικού της οργάνου και των παραγωγών που κατέχουν συμμετοχή στην εν λόγω οργάνωση και, αφετέρου, των προσώπων που πραγματοποιούν τη συλλογή και την επεξεργασία των αποβλήτων καθώς και των προσώπων που έχουν δικαίωμα ψήφου στο διαχειριστικό ή στο εποπτικό όργανο της ίδιας οργάνωσης.
174
Λαμβανομένου υπόψη του ορισμού που υπομνήσθηκε στη σκέψη 172 της παρούσας αποφάσεως, στον οποίο εμπίπτει κάθε απαίτηση που αφορά τη σύνθεση της οικείας οντότητας ή την ιδιότητα των κατόχων του κεφαλαίου της, πρέπει να γίνει δεκτό ότι μια τέτοια ρύθμιση συνιστά απαίτηση όσον αφορά την κατοχή του κεφαλαίου εταιρίας, κατά την έννοια του άρθρου 15, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2006/123.
β)
Επί της δικαιολογήσεως των επίμαχων περιορισμών
175
Σύμφωνα με τη νομολογία που μνημονεύθηκε στις σκέψεις 98 έως 110 της παρούσας αποφάσεως, πρέπει να εξεταστεί εάν οι περιορισμοί αυτοί μπορούν παρά ταύτα να δικαιολογηθούν.
1) Επί της προϋπόθεσης περί μη εισαγωγής διακρίσεων
176
Όπως επισημάνθηκε στη σκέψη 119 της παρούσας αποφάσεως, το επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού εφαρμόζεται σε όλους τους παραγωγούς που διαθέτουν προϊόντα στην αγορά της Σλοβενίας χωρίς να εισάγει, άμεσα ή έμμεσα, διακρίσεις βάσει της ιθαγένειάς τους ή, όσον αφορά τις εταιρίες, βάσει του τόπου της καταστατικής τους έδρας. Επομένως, οι πτυχές του προγράμματος αυτού που μνημονεύθηκαν στις σκέψεις 162 έως 174 της παρούσας αποφάσεως δεν εισάγουν, άμεσα ή έμμεσα, διακρίσεις.
2) Επί της υπάρξεως επιτακτικών λόγων γενικού συμφέροντος
177
Όπως προκύπτει από τη δικογραφία που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο, όλες οι απαιτήσεις που επιβάλλονται στην ενιαία οργάνωση καθώς και στους παραγωγούς που κατέχουν συμμετοχή σε αυτήν αποσκοπούν στην ενίσχυση της οργανωτικής ευθύνης των παραγωγών στο πλαίσιο των προγραμμάτων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, στη διασφάλιση της τήρησης των διαδικαστικών προϋποθέσεων για τη μονοπωλιακή παροχή υπηρεσιών συλλογικής εκπλήρωσης των συναφών υποχρεώσεων, καθώς και στην αποφυγή συγκρούσεων συμφερόντων μεταξύ των οικείων επιχειρηματιών. Οι απαιτήσεις αυτές εξυπηρετούν ωσαύτως, εν γένει, το να καταστεί αποτελεσματικότερο το σύστημα διαχείρισης των αποβλήτων που προκύπτουν από προϊόντα για τα οποία ισχύει η διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού στη Σλοβενία, επιλύοντας τα προβλήματα σχετικά με τη διαχείριση των αποβλήτων τα οποία είχαν διαπιστωθεί υπό το καθεστώς του ZVO‑1. Πάντως, οι ανωτέρω στόχοι εντάσσονται στην επιδίωξη των σκοπών της προστασίας του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας οι οποίοι συνιστούν, όπως προκύπτει από τις σκέψεις 120 έως 122 της παρούσας αποφάσεως, επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος δυνάμενους να δικαιολογήσουν περιορισμούς στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών.
178
Στο μέτρο που η Σλοβενική Κυβέρνηση επικαλείται επίσης τον σκοπό της επιβαλλόμενης στους παραγωγούς μείωσης του κόστους και στηρίζει, συνακόλουθα, την επιχειρηματολογία της στην οικονομική αποδοτικότητα, στο αιτούν δικαστήριο απόκειται, όπως υπομνήσθηκε στη σκέψη 123 της παρούσας αποφάσεως, να κρίνει εάν, σε τελική ανάλυση, οι επίμαχοι περιορισμοί επιδιώκουν τον σκοπό της προστασίας του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας.
3) Επί της προϋπόθεσης περί αναλογικότητας
i) Επί της καταλληλότητας των περιορισμών για να εξασφαλίσουν την υλοποίηση των επιδιωκόμενων σκοπών
179
Όσον αφορά, πρώτον, την απαίτηση σύμφωνα με την οποία η ενιαία οργάνωση υποχρεούται να ασκεί τη δραστηριότητά της χωρίς κερδοσκοπικό σκοπό, ουδέν στοιχείο της δικογραφίας που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο υποδηλώνει ότι ένα τέτοιο μέτρο δεν είναι κατάλληλο για την εξασφάλιση ενός αποτελεσματικού συστήματος διαχείρισης αποβλήτων και, κατ’ επέκταση, της υλοποίησης των σκοπών της προστασίας του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας τους οποίους επιδιώκει ο Σλοβένος νομοθέτης. Όπως υποστηρίζει η Σλοβενική Κυβέρνηση, η απαίτηση να ασκείται η δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού σε μη κερδοσκοπική βάση είναι ικανή να διασφαλίσει ότι το κόστος μιας τέτοιας υπηρεσίας χρεώνεται στους παραγωγούς λαμβανομένου υπόψη μόνον του πραγματικού κόστους της εκπλήρωσης των υποχρεώσεων αυτών, το οποίο καθορίζεται σε συνάρτηση με το κατά πόσον το οικείο προϊόν είναι ανθεκτικό, επισκευάσιμο, επαναχρησιμοποιήσιμο και ανακυκλώσιμο. Ένα τέτοιο μέτρο είναι σύμφωνο, μεταξύ άλλων, προς την αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει», την οποία κατοχυρώνει το δίκαιο της Ένωσης, όπως υπομνήσθηκε στη σκέψη 81 της παρούσας αποφάσεως.
180
Όσον αφορά, δεύτερον, τα μέτρα σχετικά με τη σύσταση της οργάνωσης η οποία είναι επιφορτισμένη με τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού καθώς και σχετικά με την κατοχή συμμετοχής σε αυτήν, υπενθυμίζεται ότι, όπως προκύπτει από τον ορισμό του άρθρου 3, σημείο 21, της οδηγίας 2008/98, σκοπός των προγραμμάτων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού που θεσπίζονται σύμφωνα με τα άρθρα 8 και 8α της οδηγίας αυτής είναι να διασφαλίζεται ότι οι παραγωγοί προϊόντων οι οποίοι υπέχουν υποχρεώσεις διευρυμένης ευθύνης φέρουν όχι μόνον την οικονομική ευθύνη για τη διαχείριση των αποβλήτων που προέρχονται από τα προϊόντα αυτά, αλλά και, κατά περίπτωση, την οργανωτική ευθύνη για τη δραστηριότητα αυτήν.
181
Τόσο η υποχρέωση, για τους παραγωγούς οι οποίοι υπέχουν υποχρεώσεις διευρυμένης ευθύνης και οι οποίοι διαθέτουν στην αγορά τουλάχιστον το 51 % της συνολικής ποσότητας ίδιας κατηγορίας προϊόντων για τα οποία ισχύει η διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού, να συστήσουν οργάνωση που να ασκεί τη δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των συναφών υποχρεώσεών τους και να κατέχουν συμμετοχή σε αυτήν όσο και η υποχρέωση να είναι τα πρόσωπα που κατέχουν συμμετοχή στην εν λόγω οργάνωση παραγωγοί εντάσσονται άμεσα στον σκοπό αυτόν και είναι, ως εκ τούτου, κατάλληλες για να εξασφαλίσουν την υλοποίηση των σκοπών της προστασίας του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας. Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο διότι, χάρη στους κανόνες αυτούς, εν τοις πράγμασι, οι παραγωγοί οι οποίοι κατέχουν τα μεγαλύτερα μερίδια της οικείας αγοράς εμπλέκονται υποχρεωτικά όχι μόνο στην οικονομική, αλλά και στην οργανωτική ευθύνη για τη διαχείριση του σταδίου του κύκλου ζωής ενός προϊόντος που καθίσταται απόβλητο.
182
Όσον αφορά, τρίτον, τους κανόνες σχετικά με την απαγόρευση κάθετων δεσμών μεταξύ των οργανώσεων οι οποίες είναι επιφορτισμένες με τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, των προσώπων που κατέχουν συμμετοχή σε αυτές, των διοικητικών οργάνων των εν λόγω οργανώσεων καθώς και των παρόχων υπηρεσιών διαχείρισης αποβλήτων, από την αιτιολογική σκέψη 22 της οδηγίας 2018/851 προκύπτει ότι οι ελάχιστες απαιτήσεις που προβλέπονται στο άρθρο 8α της οδηγίας 2008/98 στοχεύουν, μεταξύ άλλων, στη διασφάλιση ίσων όρων ανταγωνισμού καθώς και στη μείωση του κινδύνου συγκρούσεων συμφερόντων μεταξύ των εν λόγω οργανώσεων και των φορέων διαχείρισης αποβλήτων στους οποίους προσφεύγουν οι ίδιες οργανώσεις.
183
Στο μέτρο που οι κανόνες αυτοί αποσκοπούν στην αποφυγή συγκρούσεων συμφερόντων στις σχέσεις μεταξύ των διαφόρων επιχειρηματιών που παρεμβαίνουν στο πλαίσιο του επίμαχου στην κύρια δίκη προγράμματος διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού και που, όπως επισήμανε, κατ’ ουσίαν, ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 76 των προτάσεών του, καθιστούν δυνατό, κατ’ αυτόν τον τρόπο, να μειωθεί ο κίνδυνος να επιλεγούν παρά ταύτα, κατά την ανάθεση των δημοσίων συμβάσεων που αφορούν την παροχή υπηρεσιών διαχείρισης αποβλήτων από την οργάνωση η οποία είναι επιφορτισμένη με τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, βάσει μη συναφών εκτιμήσεων, προσφέροντες οι οποίοι δεν πληρούν τις απαιτούμενες οικονομικές ή περιβαλλοντικές απαιτήσεις, και αυτή η πτυχή του επίμαχου στην κύρια δίκη προγράμματος διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού είναι κατάλληλη για την υλοποίηση των σκοπών της προστασίας του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας.
ii) Επί της αναγκαιότητας και του υπό στενή έννοια αναλογικού χαρακτήρα των επίμαχων περιορισμών
184
Όσον αφορά, πρώτον, την απαίτηση κατά την οποία η ενιαία οργάνωση υποχρεούται να ασκεί τη δραστηριότητά της χωρίς κερδοσκοπικό σκοπό, η Σλοβενική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι το κίνητρο για την πραγματοποίηση κέρδους που απέρρεε από τον ZVO‑1 παρακώλυε την επίτευξη του σκοπού της προσήκουσας προστασίας του περιβάλλοντος. Το αιτούν δικαστήριο οφείλει, εν πάση περιπτώσει, να εξακριβώσει εάν ο Σλοβένος νομοθέτης είχε στη διάθεσή του λιγότερο περιοριστικά μέτρα με τα οποία θα ήταν σε θέση να επιτύχει εξίσου αποτελεσματικά τους επιδιωκόμενους σκοπούς.
185
Όσον αφορά το ζήτημα του υπό στενή έννοια αναλογικού χαρακτήρα των επίμαχων μέτρων, όπως προκύπτει από τη σκέψη 104 της παρούσας αποφάσεως, το αιτούν δικαστήριο θα οφείλει επίσης να εξετάσει εάν τα μέτρα αυτά δεν είναι δυσανάλογα σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς της προστασίας του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας. Στο πλαίσιο αυτό, το αιτούν δικαστήριο θα μπορεί να λάβει υπόψη, μεταξύ άλλων, τις δυσλειτουργίες τις οποίες παρουσίαζε, όπως προκύπτει από την απόφαση περί παραπομπής, το πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού που προέβλεπε ο ZVO‑1 και λόγω των οποίων διακυβευόταν η αποτελεσματική διαχείριση των αποβλήτων.
186
Όσον αφορά, δεύτερον, τα μέτρα σχετικά με τη σύσταση της οργάνωσης η οποία είναι επιφορτισμένη με τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού καθώς και σχετικά με την κατοχή συμμετοχής σε αυτήν, η Σλοβενική Κυβέρνηση παρατηρεί ότι σκοπός των μέτρων αυτών είναι να διασφαλιστεί ότι για κάθε κατηγορία προϊόντων που εμπίπτουν στη διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού μπορεί να συσταθεί μία μόνον ενιαία οργάνωση. Επιπλέον, η Σλοβενική Κυβέρνηση επισημαίνει ότι τα εν λόγω μέτρα αποσκοπούν στο να αντιμετωπιστούν ορισμένες ελλείψεις που διαπιστώθηκαν υπό το καθεστώς του ZVO‑1 όσον αφορά τους οργανωτικούς δεσμούς μεταξύ των παραγωγών και των οργανώσεων οι οποίες είναι επιφορτισμένες με τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού καθώς και στο να μεγιστοποιηθεί η επιρροή την οποία ασκούν οι παραγωγοί στη λειτουργία της οργάνωσης αυτής. Κατ’ αυτήν, η αυξημένη αυτή επιρροή στη διαχείριση, τη διοίκηση και τον αυτοέλεγχο της οργάνωσης ενισχύει το αίσθημα ευθύνης των παραγωγών αφ’ ης στιγμής η εν λόγω οργάνωση διασφαλίζει, εξ ονόματος και για λογαριασμό τους, την προσήκουσα διαχείριση των αποβλήτων που προέρχονται από προϊόντα για τα οποία ισχύει η διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού.
187
Συναφώς, επισημαίνεται ότι τα μέτρα αυτά αποσκοπούν στο να καταστεί δυνατή η σύσταση, από τους παραγωγούς που διαθέτουν στην αγορά τουλάχιστον το 51 % της συνολικής ποσότητας του οικείου προϊόντος, της οργάνωσης η οποία είναι επιφορτισμένη με τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού. Τα μέτρα αυτά είναι, ως εκ τούτου, ικανά να ενισχύσουν το αίσθημα ευθύνης των εν λόγω παραγωγών και, συνεπακόλουθα, να καταστήσουν αποτελεσματικότερη τη λειτουργία των θεσπισθέντων δυνάμει του ZVO‑2 προγραμμάτων διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού.
188
Επιπλέον, λαμβανομένου υπόψη του περιθωρίου εκτιμήσεως που διαθέτουν τα κράτη μέλη κατά την επιλογή των μέτρων που είναι πρόσφορα για την επίτευξη των σκοπών της προστασίας του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας προκειμένου να διασφαλίσουν ιδιαίτερα υψηλό επίπεδο προστασίας, ο εθνικός νομοθέτης μπορεί, κατ’ αρχήν, να θεωρήσει ότι υπάρχει κίνδυνος που συνίσταται στο ότι, εάν οικονομικοί φορείς οι οποίοι δεν είναι μεν παραγωγοί πλην όμως δραστηριοποιούνται στη σχετική αγορά είναι σε θέση να ασκήσουν επιρροή επί της διαχείρισης της οργάνωσης που είναι επιφορτισμένη με τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, τα πρόσωπα αυτά θα μπορούσαν ενδεχομένως να λάβουν αποφάσεις διαχείρισης δυνάμενες να πλήξουν τους σκοπούς που επιδιώκει η οργάνωση αυτή (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 1ης Μαρτίου 2018, CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, σκέψη 82).
189
Όσον αφορά, τρίτον, τους κανόνες σχετικά με την απαγόρευση κάθετων δεσμών μεταξύ των οργανώσεων οι οποίες είναι επιφορτισμένες με τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, των προσώπων που κατέχουν συμμετοχή σε αυτές και των παρόχων υπηρεσιών διαχείρισης αποβλήτων, η Σλοβενική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι οι κανόνες αυτοί είναι αναγκαίοι για τη διασφάλιση της ανταγωνιστικότητας στον τομέα της διαχείρισης αποβλήτων. Ειδικότερα, η σύσταση ενιαίας οργάνωσης για ίδιο τύπο προϊόντων θα μπορούσε να οδηγήσει σε συγκέντρωση της ζήτησης για ορισμένες υπηρεσίες, με αποτέλεσμα η οργάνωση αυτή να διαθέτει τέτοια διαπραγματευτική ισχύ ώστε να ελλοχεύει ο κίνδυνος διατάραξης της οικονομικής και ανταγωνιστικής ισορροπίας στην αγορά διαχείρισης αποβλήτων. Οι κανόνες σχετικά με την απαγόρευση κάθετων δεσμών αποσκοπούν επίσης στη μείωση των συγκρούσεων συμφερόντων μεταξύ των οργανώσεων που εκπληρώνουν τις υποχρεώσεις στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού εξ ονόματος των παραγωγών και των παρόχων διαχείρισης αποβλήτων με τους οποίους οι οργανώσεις συνάπτουν συμβάσεις.
190
Στο αιτούν δικαστήριο απόκειται να επαληθεύσει εάν ο Σλοβένος νομοθέτης είχε τη δυνατότητα να θεσπίσει μέτρα τα οποία, αν και λιγότερο περιοριστικά, θα καθιστούσαν δυνατό να επιτευχθούν εξίσου αποτελεσματικά οι επιδιωκόμενοι σκοποί, εξυπακουομένου ότι η διατήρηση ίσων όρων ανταγωνισμού στον τομέα της διαχείρισης αποβλήτων, καθώς και η εύρυθμη λειτουργία της αγοράς αυτής, έχουν ιδιαίτερη σημασία στο πλαίσιο της εφαρμογής των άρθρων 8 και 8α της οδηγίας 2008/98. Στο πλαίσιο αυτό, κατά την επιλογή των μέτρων που είναι πρόσφορα για την επίτευξη των εν λόγω σκοπών, το αιτούν δικαστήριο οφείλει να συνεκτιμήσει το περιθώριο εκτιμήσεως που διαθέτουν τα κράτη μέλη, λαμβανομένης υπόψη της σκέψης 134 της παρούσας αποφάσεως.
4) Επί της τηρήσεως του άρθρου 16 του Χάρτη
191
Σύμφωνα με τη νομολογία που υπομνήσθηκε στις σκέψεις 105 έως 110 της παρούσας αποφάσεως, πρέπει ακόμη να εξεταστεί εάν το επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού είναι συμβατό με τα θεμελιώδη δικαιώματα που κατοχυρώνονται στον Χάρτη και, εν προκειμένω, με την επιχειρηματική ελευθερία την οποία εγγυάται το άρθρο 16 του Χάρτη.
192
Για τους ίδιους λόγους με εκείνους που εκτέθηκαν στις σκέψεις 179 έως 190 της παρούσας αποφάσεως, από κανένα στοιχείο της δικογραφίας που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο δεν προκύπτει ότι οι περιορισμοί της επιχειρηματικής ελευθερίας δεν μπορούν να δικαιολογηθούν συμφώνως προς τις απαιτήσεις του άρθρου 52, παράγραφος 1, του Χάρτη.
193
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, πρέπει να συναχθεί το συμπέρασμα ότι, υπό την επιφύλαξη της τήρησης της αρχής της αναλογικότητας, τα άρθρα 8 και 8α της οδηγίας 2008/98, το άρθρο 15 της οδηγίας 2006/123, το άρθρο 49 ΣΛΕΕ καθώς και το άρθρο 16 του Χάρτη δεν αντιτίθενται σε εθνική ρύθμιση η οποία:
–
επιβάλλει σε οργάνωση η οποία είναι επιφορτισμένη με τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού και η οποία κατέχει αποκλειστικό δικαίωμα να ασκεί τη δραστηριότητά της σε μη κερδοσκοπική βάση·
–
προβλέπει την υποχρέωση, για τους παραγωγούς οι οποίοι υπέχουν υποχρεώσεις στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού και διαθέτουν στην αγορά τουλάχιστον το 51 % της συνολικής ποσότητας ίδιας κατηγορίας προϊόντων για τα οποία ισχύει η διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού, να συστήσουν τέτοια οργάνωση και να κατέχουν συμμετοχή σε αυτήν·
–
προβλέπει την υποχρέωση, για όσους κατέχουν συμμετοχή στην οργάνωση αυτή, να είναι παραγωγοί στη σχετική αγορά·
–
απαγορεύει στους παραγωγούς αυτούς να ασκούν δραστηριότητα συλλογής και επεξεργασίας των αποβλήτων αλλά και την ύπαρξη κεφαλαιακών ή συγγενικών δεσμών μεταξύ, αφενός, της εν λόγω οργάνωσης, των μελών του διοικητικού της οργάνου και των παραγωγών που κατέχουν συμμετοχή σε αυτήν και, αφετέρου, των προσώπων που πραγματοποιούν τη συλλογή και την επεξεργασία των αποβλήτων καθώς και των προσώπων που έχουν δικαίωμα ψήφου στο διαχειριστικό ή στο εποπτικό όργανο της ίδιας οργάνωσης.
4.
Επί των μέτρων που επιβάλλονται στους παραγωγούς οι οποίοι επιθυμούν να αποκτήσουν πρόσβαση στην εθνική αγορά
194
Τέλος, με το δέκατο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται εάν είναι συμβατό με τα άρθρα 49 και 56 ΣΛΕΕ καθώς και με το άρθρο 16 του Χάρτη το να γίνεται υποχρεωτικά χρήση της ενιαίας οργάνωσης για τους σκοπούς της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, όπερ επιβάλλεται στους παραγωγούς προϊόντων προοριζόμενων για οικιακή χρήση οι οποίοι επιθυμούν να αποκτήσουν πρόσβαση στη σλοβενική αγορά.
α)
Επί των περιορισμών της ελευθερίας εγκατάστασης και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών
195
Όσον αφορά τη ρύθμιση περί της οποίας γίνεται μνεία στο δέκατο προδικαστικό ερώτημα, το άρθρο 35, παράγραφος 3, του ZVO‑2 προβλέπει ότι ένας παραγωγός μπορεί, κατ’ αρχήν, να εκπληρώσει τις υποχρεώσεις που υπέχει στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού σε ατομική βάση, εκτός εάν τα προϊόντα που διαθέτει στην αγορά της Σλοβενίας προορίζονται για οικιακή χρήση. Επιπλέον, το άρθρο 37, παράγραφοι 3 και 4, του ZVO‑2 επιβάλλει στους παραγωγούς οι οποίοι υποχρεούνται, ωσαύτως, να εκπληρώνουν τις υποχρεώσεις τους στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού σε συλλογική βάση να συνάπτουν, προς τούτο, σύμβαση με την ενιαία οργάνωση. Όπως προκύπτει από την απόφαση περί παραπομπής, η άρνηση σύναψης τέτοιας σύμβασης τιμωρείται με πρόστιμο.
196
Πάντως, τέτοιου είδους διατάξεις είναι δυνατό να εμπίπτουν τόσο στην ελευθερία εγκατάστασης όσο και στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, ανάλογα με το αν ο οικείος επιχειρηματίας ασκεί ή όχι τις δραστηριότητές του στη Σλοβενία μέσω μόνιμης εγκατάστασης, κατά την έννοια της νομολογίας που υπομνήσθηκε στις σκέψεις 167 και 168 της παρούσας αποφάσεως.
197
Όσον αφορά το ζήτημα εάν η υποχρεωτική μεσολάβηση συγκεκριμένου παρόχου συνιστά περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, υπενθυμίζεται, αφενός, ότι, όπως επισημάνθηκε στη σκέψη 51 της παρούσας αποφάσεως, η οδηγία 2008/98 επιτρέπει, κατ’ αρχήν, στους παραγωγούς προϊόντων που υπάγονται σε προγράμματα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού να επιλέξουν εάν επιθυμούν να εκπληρώσουν τις συναφείς υποχρεώσεις τους σε ατομική ή σε συλλογική βάση. Όταν ένα κράτος μέλος επιλέγει την υποχρεωτική συλλογική εκπλήρωση για δεδομένη κατηγορία προϊόντων, οι προσαρμογές στις οποίες πρέπει να προβούν οι ενδιαφερόμενοι παραγωγοί προκειμένου να συμμορφωθούν με την απαίτηση αυτή ενδέχεται να συνεπάγονται πρόσθετες διοικητικές και οικονομικές επιβαρύνσεις δυνάμενες να καταστήσουν λιγότερο ελκυστική την πρόσβαση στη σλοβενική αγορά. Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο στο μέτρο που η επίμαχη ρύθμιση εφαρμόζεται και στους παραγωγούς οι οποίοι μόνον περιστασιακώς παρέχουν υπηρεσίες στη σλοβενική αγορά, η δε παράβασή της επισύρει χρηματική κύρωση.
198
Αφετέρου, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι τυχόν υποχρέωση σύναψης σύμβασης επιβαλλόμενη σε επιχειρηματίες που είναι εγκατεστημένοι σε άλλο κράτος μέλος μπορεί να συνιστά περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών οσάκις μειώνει την ικανότητα των ενδιαφερομένων επιχειρηματιών να ανταγωνιστούν αποτελεσματικά τους επιχειρηματίες που είναι ήδη παρόντες στο κράτος αυτό (πρβλ. απόφαση της 28ης Απριλίου 2009, Επιτροπή κατά Ιταλίας, C‑518/06, EU:C:2009:270, σκέψη 70). Συνακόλουθα, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι περιορισμός της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών μπορεί να είναι απόρροια εθνικών διατάξεων οι οποίες εξαρτούν τους όρους πρόσβασης επιχειρηματία στη σχετική αγορά καθώς και τους όρους άσκησης της οικονομικής δραστηριότητας του επιχειρηματία αυτού από την άμεση ή έμμεση παρέμβαση ανταγωνιζόμενων επιχειρηματιών που ασκούν ήδη δραστηριότητα στη σχετική εθνική αγορά, με αποτέλεσμα να ελλοχεύει ο κίνδυνος να παρέχονται στους τελευταίους ανταγωνιστικά πλεονεκτήματα (πρβλ. αποφάσεις της 15ης Ιανουαρίου 2002, Επιτροπή κατά Ιταλίας, C‑439/99, EU:C:2002:14, σκέψη 39, και της 1ης Ιουλίου 2008, MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, σκέψεις 38 και 51).
199
Εν προκειμένω, το άρθρο 38, παράγραφος 10, του ZVO‑2 προβλέπει ότι η ενιαία οργάνωση διαθέτει εποπτικό όργανο για το επίμαχο πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, το οποίο απαρτίζεται από τρεις εκπροσώπους των παραγωγών, οι οποίοι κατέχουν συμμετοχή στην οργάνωση αυτή, τρεις εκπροσώπους παραγωγών που προσχωρούν στην ήδη συσταθείσα οργάνωση, καθώς και έναν εκπρόσωπο του αρμόδιου Υπουργείου Περιβάλλοντος. Στις εξουσίες τις οποίες διαθέτει το όργανο αυτό δυνάμει του άρθρου 38, παράγραφος 11, του ZVO‑2 συγκαταλέγονται, μεταξύ άλλων, η εξουσία να αποκτά πρόσβαση σε ορισμένες πληροφορίες που κατέχουν οι παραγωγοί σχετικά με τα προϊόντα που εμπίπτουν στη διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού, καθώς και η εξουσία να επιλέγει, με τον προβλεπόμενο τρόπο, τα πρόσωπα που είναι επιφορτισμένα με τη συλλογή και την επεξεργασία των αποβλήτων για λογαριασμό της ενιαίας οργάνωσης.
200
Προκύπτει, επομένως, ότι η δραστηριότητα της ενιαίας οργάνωσης με την οποία υποχρεούται να συμβληθεί κάθε παραγωγός ο οποίος επιθυμεί να αποκτήσει πρόσβαση στη σλοβενική αγορά καθορίζεται ουσιωδώς από παραγωγούς που δραστηριοποιούνται ήδη στη σλοβενική αγορά. Επιπλέον, όπως επισήμανε η Επιτροπή με τις γραπτές παρατηρήσεις της, δεν αποκλείεται οι εκπρόσωποι των παραγωγών αυτών να μπορούν να εκτελούν τα καθήκοντά τους επιδιώκοντας τα οικονομικά συμφέροντα των τελευταίων και, λαμβανομένων υπόψη των εξουσιών που διαθέτει η οργάνωση αυτή, να συμβάλλουν στο να παρέχονται στους εν λόγω παραγωγούς ανταγωνιστικά πλεονεκτήματα λόγω της παρουσίας τους σε αυτή. Μολονότι από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει βεβαίως ότι, όσον αφορά τους παραγωγούς που εκπροσωπούνται στο εποπτικό όργανο, οι παραγωγοί που κατέχουν συμμετοχή στην εν λόγω οργάνωση και εκείνοι που δεν κατέχουν συμμετοχή στην οργάνωση αυτή είναι ισότιμοι και έχουν τα ίδια δικαιώματα λήψης αποφάσεων, γεγονός παραμένει ότι το σύνολο των παραγωγών αυτών είναι ανταγωνιστές επιχειρηματίες σε σχέση με τους παραγωγούς που επιθυμούν να έχουν πρόσβαση στη σλοβενική αγορά.
201
Υπό τις συνθήκες αυτές, η υποχρεωτική μεσολάβηση συγκεκριμένου παρόχου είναι ικανή να καταστήσει λιγότερο ελκυστική, για τους υπηκόους άλλων κρατών μελών, την άσκηση της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών στο κράτος μέλος που επιβάλλει την υποχρέωση αυτή και συνιστά, ως εκ τούτου, περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών την οποία εγγυάται το άρθρο 56 ΣΛΕΕ. Για παρόμοιους λόγους, οι διατάξεις που μνημονεύθηκαν στις σκέψεις 197 έως 199 της παρούσας αποφάσεως είναι ικανές να καταστήσουν λιγότερο ελκυστική, για τους υπηκόους άλλων κρατών μελών, την εγκατάστασή τους στο οικείο κράτος μέλος, οπότε συνιστούν επίσης περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης την οποία εγγυάται το άρθρο 49 ΣΛΕΕ.
β)
Επί της δικαιολογήσεως των επίμαχων περιορισμών
202
Σύμφωνα με τη νομολογία που μνημονεύθηκε στις σκέψεις 98 έως 110 της παρούσας αποφάσεως, πρέπει να εξεταστεί εάν οι περιορισμοί αυτοί μπορούν παρά ταύτα να δικαιολογηθούν.
1) Επί της υπάρξεως επιτακτικών λόγων γενικού συμφέροντος
203
Όπως προκύπτει από την απόφαση περί παραπομπής, η υποχρέωση που επιβάλλεται στους παραγωγούς οι οποίοι επιθυμούν να αποκτήσουν πρόσβαση στη σλοβενική αγορά να συμβληθούν με την ενιαία οργάνωση για τους σκοπούς της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού αποσκοπεί στην ενίσχυση της οργανωτικής ευθύνης των παραγωγών στο πλαίσιο του επίμαχου στην κύρια δίκη προγράμματος διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού και, ως εκ τούτου, στην αποτελεσματικότητα του συστήματος διαχείρισης των αποβλήτων που προέρχονται από προϊόντα τα οποία εμπίπτουν στο πρόγραμμα αυτό στη Σλοβενία. Ο στόχος αυτός εντάσσεται στην επιδίωξη των σκοπών της προστασίας του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας οι οποίοι συνιστούν, όπως προκύπτει από τις σκέψεις 120 έως 122 της παρούσας αποφάσεως, επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος δυνάμενους να δικαιολογήσουν περιορισμούς στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών.
2) Επί της προϋπόθεσης περί αναλογικότητας
i) Επί της καταλληλότητας των περιορισμών για να εξασφαλίσουν την υλοποίηση των επιδιωκόμενων σκοπών
204
Όσον αφορά την καταλληλότητα μέτρου που προβλέπει την υποχρεωτική μεσολάβηση ενός μόνον παρόχου για τους σκοπούς της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού για την επίτευξη των επιδιωκόμενων από τον ZVO‑2 σκοπών της προστασίας του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας, προκύπτει ότι τόσο ο υποχρεωτικός χαρακτήρας της μεσολάβησης ενός μόνον παρόχου όσο και η υποχρέωση των παραγωγών προϊόντων που υπόκεινται στην εν λόγω διευρυμένη ευθύνη να συμβληθούν με οργάνωση που διαθέτει αποκλειστικό δικαίωμα για την άσκηση της δραστηριότητας αυτής πληρούν την εν λόγω απαίτηση.
205
Συγκεκριμένα, αφενός, από κανένα στοιχείο της δικογραφίας που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο δεν μπορεί να συναχθεί ότι η συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού ενδέχεται να παρουσιάζει μειονεκτήματα σε σχέση με την εκπλήρωση των υποχρεώσεων αυτών σε ατομική βάση, ιδίως όσον αφορά τις ροές αποβλήτων. Τουναντίον μάλιστα, όπως υποστήριξε η Ολλανδική Κυβέρνηση με τις γραπτές παρατηρήσεις της, η υποχρέωση των παραγωγών προϊόντων τα οποία προορίζονται για οικιακή χρήση να εκπληρώνουν τις υποχρεώσεις τους σε συλλογική βάση μέσω μιας ενιαίας οργάνωσης μπορεί να συμβάλει στην αποτροπή ή τουλάχιστον στη μείωση της εμφάνισης ορισμένων καταχρηστικών συμπεριφορών εκ μέρους των υποκείμενων στη διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού παραγωγών προϊόντων οι οποίοι θα μπορούσαν να κάνουν χρήση των μηχανισμών επιστροφής, συλλογής ή ανακύκλωσης που έχουν τεθεί σε εφαρμογή στο πλαίσιο της συλλογικής αυτής εκπλήρωσης, χωρίς όμως να καταβάλλουν τις προβλεπόμενες εισφορές ανάλογα με την ποσότητα και το είδος των αποβλήτων που παράγουν.
206
Αφετέρου, όπως επισήμανε η Επιτροπή με τις γραπτές παρατηρήσεις της, η υποχρέωση σύναψης σύμβασης που επιβάλλεται στους παραγωγούς οι οποίοι φέρουν διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού εντάσσεται σε μια συστηματική και συνεκτική προσέγγιση στο πλαίσιο της δημιουργίας μονοπωλίου όσον αφορά τη δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού. Εν πάση περιπτώσει, η καθιέρωση ενός υποχρεωτικού συστήματος συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού, το οποίο έχει σχεδιαστεί γύρω από μια ενιαία οργάνωση, είναι ικανή, όπως υποστήριξαν η Σλοβενική και η Ολλανδική Κυβέρνηση κατά τη διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου, να διευκολύνει τη θέσπιση ενός αποτελεσματικού συστήματος διαχείρισης των αποβλήτων, ιδίως σε κράτη μέλη μικρού ή μεσαίου μεγέθους.
ii) Επί της αναγκαιότητας και του υπό στενή έννοια αναλογικού χαρακτήρα των επίμαχων περιορισμών
207
Όσον αφορά το ζήτημα εάν οι σκοποί της προστασίας του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας θα μπορούσαν να επιτευχθούν με λιγότερο περιοριστικά μέτρα, προκύπτει ότι, όπως συνάγεται από τις σκέψεις 132 έως 134 της παρούσας αποφάσεως και υπό την επιφύλαξη ότι βούληση του εθνικού νομοθέτη ήταν πράγματι να επιτύχει ιδιαίτερα υψηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας, η υποχρεωτική μεσολάβηση ενός μόνον παρόχου για τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού μπορεί να θεωρηθεί αναγκαία για την επίτευξη των σκοπών αυτών.
208
Στο αιτούν δικαστήριο απόκειται, εν πάση περιπτώσει, να επαληθεύσει ότι ο Σλοβένος νομοθέτης δεν είχε τη δυνατότητα να λάβει μέτρα τα οποία, μολονότι θα ήταν εξίσου αποτελεσματικά για την επίτευξη των επιδιωκόμενων σκοπών, θα ήταν λιγότερο περιοριστικά, ιδίως καθόσον το επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού εφαρμόζεται και στους παραγωγούς που παρέχουν μόνον περιστασιακώς υπηρεσίες στη σλοβενική αγορά.
209
Εξάλλου, όπως προκύπτει από τη σκέψη 104 της παρούσας αποφάσεως, το αιτούν δικαστήριο θα πρέπει να εξετάσει αν τα επίμαχα μέτρα δεν είναι δυσανάλογα σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς της προστασίας του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας. Στο πλαίσιο αυτό, το αιτούν δικαστήριο θα μπορεί να λάβει υπόψη, μεταξύ άλλων, τις δυσλειτουργίες τις οποίες παρουσίαζε, όπως προκύπτει από την απόφαση περί παραπομπής, το πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού που προέβλεπε ο ZVO‑1.
3) Επί της τηρήσεως του άρθρου 16 του Χάρτη
210
Σύμφωνα με τη νομολογία που υπομνήσθηκε στις σκέψεις 105 έως 110 της παρούσας αποφάσεως, πρέπει ακόμη να εξεταστεί εάν το επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού είναι συμβατό με τα θεμελιώδη δικαιώματα που κατοχυρώνονται στον Χάρτη και, εν προκειμένω, με την επιχειρηματική ελευθερία την οποία εγγυάται το άρθρο 16 του Χάρτη.
211
Συναφώς, αφενός, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι συνιστά περιορισμό στην άσκηση της επιχειρηματικής ελευθερίας κάθε μέτρο δυνάμενο να έχει αρκούντως σημαντική και ευθεία επίδραση στην ελεύθερη άσκηση της επαγγελματικής ή εμπορικής δραστηριότητας των οικείων επιχειρηματιών (πρβλ. διάταξη της 23ης Σεπτεμβρίου 2004, Springer, C‑435/02 και C‑103/03, EU:C:2004:552, σκέψη 49).
212
Αφετέρου, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η προστασία την οποία παρέχει το άρθρο 16 του Χάρτη περιλαμβάνει επίσης, στο πλαίσιο της συμβατικής ελευθερίας, την ελεύθερη επιλογή του οικονομικού εταίρου [πρβλ. αποφάσεις της 22ας Ιανουαρίου 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, σκέψη 43 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, και της 12ης Ιανουαρίου 2023, TP (Επιμελητής οπτικοακουστικού υλικού για τη δημόσια τηλεόραση), C‑356/21, EU:C:2023:9, σκέψη 74] και ότι η επιβολή υποχρέωσης σύναψης σύμβασης αποτελεί ουσιώδη περιορισμό της συμβατικής ελευθερίας της οποίας απολαύουν, κατ’ αρχήν, οι επιχειρηματίες (πρβλ. απόφαση της 28ης Απριλίου 2009, Επιτροπή κατά Ιταλίας, C‑518/06, EU:C:2009:270, σκέψη 66).
213
Εν προκειμένω, τόσο η υποχρέωση των παραγωγών προϊόντων για οικιακή χρήση να εκπληρώνουν τις υποχρεώσεις τους σε συλλογική βάση όσο και η υποχρέωση που επιβάλλεται στους παραγωγούς αυτούς να συνάπτουν σύμβαση με την ενιαία οργάνωση είναι ικανές, καθόσον συνιστούν περιορισμούς της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών και της ελευθερίας εγκατάστασης, να έχουν αρκούντως σημαντική και ευθεία επίδραση στην ελεύθερη άσκηση της επαγγελματικής δραστηριότητας των εν λόγω παραγωγών, οπότε συνιστούν περιορισμούς στην άσκηση της επιχειρηματικής ελευθερίας την οποία εγγυάται το άρθρο 16 του Χάρτη. Όπως υπομνήσθηκε στη σκέψη 108 της παρούσας αποφάσεως, τέτοιου είδους περιορισμοί μπορούν παρά ταύτα να δικαιολογηθούν.
214
Όσον αφορά τον δικαιολογητικό λόγο που σχετίζεται με τον υποχρεωτικό χαρακτήρα της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού για τα απόβλητα που προέρχονται από προϊόντα προοριζόμενα για οικιακή χρήση καθώς και την υποχρέωση σύναψης σύμβασης που επιβάλλεται στους παραγωγούς τέτοιων προϊόντων, πρώτον, δεν αμφισβητείται ότι οι υποχρεώσεις αυτές προβλέπονται από το επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού.
215
Δεύτερον, οι περιορισμοί αυτοί στην επιχειρηματική ελευθερία σέβονται το βασικό περιεχόμενο της ελευθερίας που κατοχυρώνεται στο άρθρο 16 του Χάρτη. Πράγματι, οι απαιτήσεις που επιβάλλονται κατ’ αυτόν τον τρόπο δεν εμποδίζουν κάθε επιχειρηματική δραστηριότητα αυτή καθεαυτήν, αλλά συνιστούν μέτρα ρύθμισης της επαγγελματικής ή εμπορικής δραστηριότητας των οικείων επιχειρηματιών, των οποίων οι προϋποθέσεις πρέπει, όπως προκύπτει από τη σκέψη 141 της παρούσας αποφάσεως, να εκτιμώνται στο πλαίσιο της εξέτασης της αναλογικότητάς τους.
216
Τρίτον, οι εν λόγω περιορισμοί αποσκοπούν, όπως διαπιστώνεται στη σκέψη 120 της παρούσας αποφάσεως, στη διασφάλιση ενός αποτελεσματικού συστήματος διαχείρισης των αποβλήτων και, ως εκ τούτου, στην υλοποίηση των σκοπών της προστασίας του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας, συνεπώς ανταποκρίνονται πράγματι σε σκοπούς γενικού συμφέροντος που αναγνωρίζει η Ένωση.
217
Όσον αφορά, τέταρτον, την τήρηση της αρχής της αναλογικότητας, από τις σκέψεις 204 έως 206 της παρούσας αποφάσεως προκύπτει ότι το επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού είναι, αφ’ εαυτού, κατάλληλο για την επίτευξη των επιδιωκόμενων σκοπών αλλά και αναγκαίο προς τούτο. Πλην όμως, από τη νομολογία του Δικαστηρίου μπορεί να συναχθεί ότι ο σεβασμός της συμβατικής ελευθερίας απαιτεί επίσης κάθε νομοθετική ή κανονιστική παρέμβαση εκ μέρους κράτους μέλους στις συμβατικές σχέσεις ενός επιχειρηματία με άλλους επιχειρηματίες να έχει διαμορφωθεί κατά τρόπον ώστε να ελαχιστοποιείται ο αντίκτυπος στα συμφέροντά του (πρβλ. απόφαση της 18ης Ιουλίου 2013, Alemo-Herron κ.λπ., C‑426/11, EU:C:2013:521, σκέψεις 34 και 35).
218
Ομοίως, από τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου προκύπτει ότι, σε περίπτωση περιορισμού της συμβατικής ελευθερίας με νομοθετική μεταρρύθμιση μεγάλης εμβέλειας, ο περιορισμός αυτός πρέπει να συνοδεύεται από συνεπείς διαδικαστικές εγγυήσεις χάρη στις οποίες καθίσταται δυνατό να αποφευχθεί κάθε υπερβολική επιβάρυνση για τους ενδιαφερομένους και να διασφαλιστεί ότι η λειτουργία του συστήματος και ο αντίκτυπός του στα δικαιώματα των προσώπων αυτών δεν είναι ούτε αυθαίρετα ούτε απρόβλεπτα (πρβλ. απόφαση του ΕΔΔΑ της 19ης Ιουνίου 2006, Hutten–Czapska κατά Πολωνίας, CE:ECHR:2006:0619JUD003501497, § 167 και 168· αποφάσεις του ΕΔΔΑ της 14ης Οκτωβρίου 2008, Maria Dumitrescu και Sorin Mugur Dumitrescu κατά Ρουμανίας, CE:ECHR:2008:1014JUD000729302, § 47 και 54, και της 28ης Ιανουαρίου 2014, Bittó κατά Σλοβακίας, CE:ECHR:2014:0128JUD003025509, § 98).
219
Επομένως, όταν ένα κράτος μέλος επιβάλλει στους παραγωγούς προϊόντων που φέρουν διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού να αξιοποιήσουν υποχρεωτικά μια ενιαία οργάνωση για τους σκοπούς της συλλογικής εκπλήρωσης των συναφών υποχρεώσεών τους, οφείλει, αφενός, να μεριμνά ώστε η υποχρέωση αυτή να συνοδεύεται από επαρκείς διαδικαστικές εγγυήσεις, ιδίως όσον αφορά ενδεχόμενες συγκρούσεις συμφερόντων ή ανταγωνιστικά μειονεκτήματα, χάρη στις οποίες καθίσταται δυνατό να αποφευχθεί, κατά την άσκηση της οικονομικής τους δραστηριότητας, κάθε υπερβολική επιβάρυνση για τους ενδιαφερόμενους παραγωγούς απορρέουσα από αυθαίρετες ή απρόβλεπτες συνέπειες επί των συμβατικών τους σχέσεων. Στο μέτρο που εθνική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη πρέπει να έχει διαμορφωθεί κατά τρόπον ώστε να ελαχιστοποιείται ο αντίκτυπός της επί των συμφερόντων των ενδιαφερόμενων επιχειρηματιών, το αιτούν δικαστήριο θα οφείλει επίσης να ελέγξει, όπως προκύπτει από τη σκέψη 109 της παρούσας αποφάσεως, αν η σημασία των σκοπών γενικού συμφέροντος που επιδιώκονται με τον περιορισμό τελεί σε συνάρτηση με τη σοβαρότητα της επεμβάσεως την οποία αυτός συνεπάγεται.
220
Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να γίνει δεκτό ότι, υπό την επιφύλαξη της τήρησης της αρχής της αναλογικότητας, τα άρθρα 8 και 8α της οδηγίας 2008/98, το άρθρο 56 ΣΛΕΕ καθώς και το άρθρο 16 του Χάρτη δεν αντιτίθενται σε εθνική ρύθμιση η οποία καθιστά υποχρεωτική τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού για τους παραγωγούς προϊόντων οι οποίοι υπόκεινται στην εν λόγω διευρυμένη ευθύνη και τους επιβάλλει να συνάψουν σύμβαση με οργάνωση η οποία κατέχει αποκλειστικό δικαίωμα για την άσκηση της δραστηριότητας αυτής, υπό την προϋπόθεση ωστόσο ότι οι υποχρεώσεις αυτές συνοδεύονται από επαρκείς διαδικαστικές εγγυήσεις, ιδίως όσον αφορά ενδεχόμενες συγκρούσεις συμφερόντων ή ανταγωνιστικά μειονεκτήματα, χάρη στις οποίες καθίσταται δυνατό να αποφευχθεί, κατά την άσκηση της οικονομικής τους δραστηριότητας, κάθε υπερβολική επιβάρυνση για τους ενδιαφερόμενους παραγωγούς απορρέουσα από αυθαίρετες ή απρόβλεπτες συνέπειες επί των συμβατικών τους σχέσεων.
5.
Επί των συνεπειών της υπάρξεως υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος επί της συμβατότητας των περιορισμών της ελευθερίας εγκατάστασης και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών με το δίκαιο της Ένωσης
221
Σε περίπτωση που το αιτούν δικαστήριο ήθελε κρίνει, αφενός, ότι, λαμβανομένης υπόψη της απαντήσεως που δόθηκε στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα, η δραστηριότητα της συλλογικής εκπλήρωσης των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού πρέπει να χαρακτηριστεί ως υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος, κατά την έννοια του άρθρου 15, παράγραφος 4, της οδηγίας 2006/123 και του άρθρου 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, και, αφετέρου, ότι μία ή περισσότερες διατάξεις του επίμαχου στην κύρια δίκη προγράμματος διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού δεν είναι σύμφωνες είτε με το άρθρο 15, παράγραφοι 1 έως 3, της οδηγίας αυτής είτε με τα άρθρα 49 και/ή 56 ΣΛΕΕ, όπως ερμηνεύθηκαν, ενδεχομένως, υπό το πρίσμα των δικαιωμάτων και των ελευθεριών που κατοχυρώνονται στα άρθρα 16 και 17 του Χάρτη και των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, θα οφείλει ακόμη να ελέγξει εάν οι περιορισμοί αυτοί μπορούν να δικαιολογηθούν κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 15, παράγραφος 4, της οδηγίας 2006/123 ή του άρθρου 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
222
Συγκεκριμένα, αφενός, το άρθρο 15, παράγραφος 4, της οδηγίας 2006/123 ορίζει ότι οι παράγραφοι 1 έως 3 του άρθρου αυτού εφαρμόζονται στη νομοθεσία που διέπει τον τομέα των υπηρεσιών γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος μόνον κατά το μέτρο που η εφαρμογή τους δεν παρακωλύει, νομικά ή στην πράξη, την εκτέλεση της συγκεκριμένης αποστολής που έχει ανατεθεί στην οικεία επιχείρηση. Το εν λόγω άρθρο δεν αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση επιβάλλουσα απαίτηση, κατά την έννοια της παραγράφου 2 της διατάξεως αυτής, η οποία δεν πληροί τις προβλεπόμενες στην παράγραφο 3 προϋποθέσεις περί μη εισαγωγής διακρίσεων, περί αναγκαιότητας και περί αναλογικότητας, εφόσον η εν λόγω απαίτηση είναι αναγκαία για την άσκηση, υπό οικονομικά βιώσιμους όρους, της ιδιαίτερης αποστολής δημόσιας υπηρεσίας περί της οποίας πρόκειται (πρβλ. αποφάσεις της 23ης Δεκεμβρίου 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, σκέψη 73, και της 7ης Νοεμβρίου 2018, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, C‑171/17, EU:C:2018:881, σκέψη 85).
223
Αφετέρου, το άρθρο 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, ερμηνευόμενο σε συνδυασμό με την παράγραφο 1 αυτού, μπορεί να δικαιολογήσει την εκ μέρους κράτους μέλους χορήγηση σε επιχείρηση επιφορτισμένη με τη διαχείριση υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος ειδικών ή αποκλειστικών δικαιωμάτων που αντιβαίνουν προς τους κανόνες των Συνθηκών, εφόσον η επιχείρηση αυτή δεν μπορεί να εκπληρώσει την ιδιαίτερη αποστολή που της έχει ανατεθεί παρά μόνο με τη χορήγηση τέτοιων δικαιωμάτων και εφόσον η ανάπτυξη του εμπορίου δεν επηρεάζεται σε βαθμό αντίθετο προς το συμφέρον της Ένωσης (πρβλ. αποφάσεις της 23ης Μαΐου 2000, Sydhavnens Sten & Grus, C‑209/98, EU:C:2000:279, σκέψη 74, της 18ης Δεκεμβρίου 2007, Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, C‑220/06, EU:C:2007:815, σκέψη 78, και της 1ης Οκτωβρίου 2009, Woningstichting Sint Servatius, C‑567/07, EU:C:2009:593, σκέψη 44).
224
Σύμφωνα με τις δικές του διαπιστώσεις, θα εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει αν πληρούνται οι προϋποθέσεις που υπομνήσθηκαν στις σκέψεις 222 και 223 της παρούσας αποφάσεως, εξυπακουομένου ότι, για να θεωρηθούν υποχρεώσεις που επιβάλλονται σε επιχείρηση επιφορτισμένη με τη διαχείριση υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος ως συνιστώσες ιδιαίτερη αποστολή που της έχει ανατεθεί, πρέπει να συνδέονται με το αντικείμενο της οικείας υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος και να σκοπούν άμεσα στο να συμβάλλουν στην ικανοποίηση του συμφέροντος αυτού (πρβλ. απόφαση της 23ης Οκτωβρίου 1997, Επιτροπή κατά Γαλλίας, C‑159/94, EU:C:1997:501, σκέψη 68).
225
Στις εθνικές αρχές που επικαλούνται την ύπαρξη υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος απόκειται, εν πάση περιπτώσει, να εκθέσουν εμπεριστατωμένα τους λόγους για τους οποίους η απουσία περιορισμού της ελευθερίας εγκατάστασης ή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών θα εμπόδιζε, νομικά ή πραγματικά, την εκπλήρωση ειδικής αποστολής γενικού συμφέροντος που έχει ανατεθεί στην οικεία επιχείρηση (πρβλ. αποφάσεις της 13ης Μαΐου 2003, Επιτροπή κατά Ισπανίας, C‑463/00, EU:C:2003:272, σκέψη 82, και της 8ης Ιουνίου 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, σκέψη 75). Ωστόσο, η απαίτηση αυτή δεν μπορεί να φθάνει μέχρι του σημείου να απαιτείται από τις εν λόγω αρχές να αποδείξουν, κατά τρόπο θετικό, ότι κανένα άλλο νοητό μέτρο δεν μπορεί να διασφαλίσει την εκπλήρωση της εν λόγω αποστολής υπό τους αυτούς όρους (πρβλ. απόφαση της 23ης Οκτωβρίου 1997, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, C‑157/94, EU:C:1997:499, σκέψη 58).
226
Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των προεκτεθέντων, στο δεύτερο, στο τρίτο, στο τέταρτο, στο πέμπτο, στο έκτο, στο έβδομο, στο όγδοο, στο ένατο και στο δέκατο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι τα άρθρα 8 και 8α της οδηγίας 2008/98, το άρθρο 15 της οδηγίας 2006/123, τα άρθρα 49, 56 και 106 ΣΛΕΕ, τα άρθρα 16 και 17 του Χάρτη καθώς και οι αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης έχουν την έννοια ότι, υπό την επιφύλαξη της τήρησης της αρχής της αναλογικότητας, δεν αντιτίθενται σε εθνική ρύθμιση η οποία:
–
καθιερώνει μονοπώλιο μέσω της σύστασης οργάνωσης η οποία είναι επιφορτισμένη με τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού και η οποία κατέχει το αποκλειστικό δικαίωμα να ασκεί τη δραστηριότητα αυτή για δεδομένη κατηγορία προϊόντων, προβλέποντας συγχρόνως τόσο την ex lege ανάκληση των αδειών δυνάμει των οποίων επιτρεπόταν μέχρι τότε στους επιχειρηματίες να ασκούν την εν λόγω δραστηριότητα όσο και την ex lege καταγγελία του συνόλου των συμβάσεων που είχαν συνάψει οι εν λόγω επιχειρηματίες κατά την άσκηση της ίδιας δραστηριότητας, υπό την προϋπόθεση ωστόσο ότι η ρύθμιση αυτή, αφενός, συνοδεύεται από τη δημιουργία ενός κανονιστικού πλαισίου ικανού να εγγυηθεί ότι ο φορέας του εν λόγω μονοπωλίου θα είναι πράγματι σε θέση να επιδιώξει, κατά τρόπο συνεπή και συστηματικό, τους σκοπούς της προστασίας του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας τους οποίους έχει θέσει το οικείο κράτος μέλος, μέσω μιας προσφοράς υπολογιζόμενης ποσοτικώς και διαμορφούμενης ποιοτικώς σε συνάρτηση με τους εν λόγω σκοπούς, καθώς και υποκείμενης σε αυστηρό έλεγχο εκ μέρους των δημοσίων αρχών, και, αφετέρου, προβλέπει προσαρμογές κατά την εφαρμογή των νέων κανόνων κατάλληλες ώστε να αποφευχθεί κάθε υπερβολική επιβάρυνση για τους οικείους επιχειρηματίες, και ειδικότερα μεταβατική περίοδο με διάρκεια επαρκή ώστε να μπορέσουν να προσαρμοστούν στις τροποποιήσεις ή σύστημα εύλογης αποζημιώσεως για τη ζημία την οποία υπέστησαν·
–
επιβάλλει στην οργάνωση αυτή να ασκεί τη δραστηριότητά της σε μη κερδοσκοπική βάση·
–
προβλέπει την υποχρέωση, για τους παραγωγούς οι οποίοι υπέχουν υποχρεώσεις στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού και διαθέτουν στην αγορά τουλάχιστον το 51 % της συνολικής ποσότητας ίδιας κατηγορίας προϊόντων για τα οποία ισχύει η διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού, να συστήσουν τέτοια οργάνωση και να κατέχουν συμμετοχή σε αυτήν·
–
προβλέπει την υποχρέωση, για όσους κατέχουν συμμετοχή στην οργάνωση αυτή, να είναι παραγωγοί στη σχετική αγορά·
–
απαγορεύει στους παραγωγούς αυτούς να ασκούν δραστηριότητα συλλογής και επεξεργασίας των αποβλήτων αλλά και την ύπαρξη κεφαλαιακών ή συγγενικών δεσμών μεταξύ, αφενός, της εν λόγω οργάνωσης, των μελών του διοικητικού της οργάνου και των εν λόγω παραγωγών και, αφετέρου, των προσώπων που πραγματοποιούν τη συλλογή και την επεξεργασία των αποβλήτων καθώς και των προσώπων που έχουν δικαίωμα ψήφου στο διαχειριστικό ή στο εποπτικό όργανό της·
–
καθιστά υποχρεωτική τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού για τους παραγωγούς προϊόντων οι οποίοι υπόκεινται στην εν λόγω διευρυμένη ευθύνη και τους επιβάλλει να συνάψουν σύμβαση με την ίδια οργάνωση, υπό την προϋπόθεση ωστόσο ότι οι υποχρεώσεις αυτές συνοδεύονται από επαρκείς διαδικαστικές εγγυήσεις, ιδίως όσον αφορά ενδεχόμενες συγκρούσεις συμφερόντων ή ανταγωνιστικά μειονεκτήματα, χάρη στις οποίες καθίσταται δυνατό να αποφευχθεί, κατά την άσκηση της οικονομικής τους δραστηριότητας, κάθε υπερβολική επιβάρυνση για τους ενδιαφερόμενους παραγωγούς απορρέουσα από αυθαίρετες ή απρόβλεπτες συνέπειες επί των συμβατικών τους σχέσεων.
IV. Επί των δικαστικών εξόδων
227
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τμήμα μείζονος συνθέσεως) αποφαίνεται:
1)
Το άρθρο 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ
έχει την έννοια ότι:
νομικό πρόσωπο το οποίο, αφενός, κατέχει το αποκλειστικό δικαίωμα να ασκεί, σύμφωνα με τα άρθρα 8 και 8α της οδηγίας 2008/98 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 19ης Νοεμβρίου 2008, για τα απόβλητα και την κατάργηση ορισμένων οδηγιών, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία (ΕΕ) 2018/851 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαΐου 2018, δραστηριότητα συνιστάμενη στην εκπλήρωση, για δεδομένη κατηγορία προϊόντων και σε ολόκληρη την επικράτεια κράτους μέλους, υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού για λογαριασμό των οικείων παραγωγών και το οποίο, αφετέρου, υποχρεούται να ασκεί τη δραστηριότητα αυτή σε μη κερδοσκοπική βάση πρέπει να θεωρηθεί ως επιχείρηση που είναι επιφορτισμένη με τη διαχείριση υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος, κατά την έννοια του εν λόγω άρθρου 106, παράγραφος 2, υπό την προϋπόθεση ότι το εν λόγω νομικό πρόσωπο είναι πράγματι επιφορτισμένο με την εκπλήρωση υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας και ότι η φύση, η διάρκεια και το περιεχόμενο των υποχρεώσεων αυτών είναι σαφώς καθορισμένα στο εθνικό δίκαιο.
2)
Τα άρθρα 8 και 8α της οδηγίας 2008/98, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2018/851, το άρθρο 15 της οδηγίας 2006/123/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά, τα άρθρα 49, 56 και 106 ΣΛΕΕ, τα άρθρα 16 και 17 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης καθώς και οι αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
έχουν την έννοια ότι:
υπό την επιφύλαξη της τήρησης της αρχής της αναλογικότητας, δεν αντιτίθενται σε εθνική ρύθμιση η οποία:
–
καθιερώνει μονοπώλιο μέσω της σύστασης οργάνωσης η οποία είναι επιφορτισμένη με τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού και η οποία κατέχει το αποκλειστικό δικαίωμα να ασκεί τη δραστηριότητα αυτή για δεδομένη κατηγορία προϊόντων, προβλέποντας συγχρόνως τόσο την ex lege ανάκληση των αδειών δυνάμει των οποίων επιτρεπόταν μέχρι τότε στους επιχειρηματίες να ασκούν την εν λόγω δραστηριότητα όσο και την ex lege καταγγελία του συνόλου των συμβάσεων που είχαν συνάψει οι εν λόγω επιχειρηματίες κατά την άσκηση της ίδιας δραστηριότητας, υπό την προϋπόθεση ωστόσο ότι η ρύθμιση αυτή, αφενός, συνοδεύεται από τη δημιουργία ενός κανονιστικού πλαισίου ικανού να εγγυηθεί ότι ο φορέας του εν λόγω μονοπωλίου θα είναι πράγματι σε θέση να επιδιώξει, κατά τρόπο συνεπή και συστηματικό, τους σκοπούς της προστασίας του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας τους οποίους έχει θέσει το οικείο κράτος μέλος, μέσω μιας προσφοράς υπολογιζόμενης ποσοτικώς και διαμορφούμενης ποιοτικώς σε συνάρτηση με τους εν λόγω σκοπούς, καθώς και υποκείμενης σε αυστηρό έλεγχο εκ μέρους των δημοσίων αρχών, και, αφετέρου, προβλέπει προσαρμογές κατά την εφαρμογή των νέων κανόνων κατάλληλες ώστε να αποφευχθεί κάθε υπερβολική επιβάρυνση για τους οικείους επιχειρηματίες, και ειδικότερα μεταβατική περίοδο με διάρκεια επαρκή ώστε να μπορέσουν να προσαρμοστούν στις τροποποιήσεις ή σύστημα εύλογης αποζημιώσεως για τη ζημία την οποία υπέστησαν·
–
επιβάλλει στην οργάνωση αυτή να ασκεί τη δραστηριότητά της σε μη κερδοσκοπική βάση·
–
προβλέπει την υποχρέωση, για τους παραγωγούς οι οποίοι υπέχουν υποχρεώσεις στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού και διαθέτουν στην αγορά τουλάχιστον το 51 % της συνολικής ποσότητας ίδιας κατηγορίας προϊόντων για τα οποία ισχύει η διευρυμένη ευθύνη του παραγωγού, να συστήσουν τέτοια οργάνωση και να κατέχουν συμμετοχή σε αυτήν·
–
προβλέπει την υποχρέωση, για όσους κατέχουν συμμετοχή στην οργάνωση αυτή, να είναι παραγωγοί στη σχετική αγορά·
–
απαγορεύει στους παραγωγούς αυτούς να ασκούν δραστηριότητα συλλογής και επεξεργασίας των αποβλήτων αλλά και την ύπαρξη κεφαλαιακών ή συγγενικών δεσμών μεταξύ, αφενός, της εν λόγω οργάνωσης, των μελών του διοικητικού της οργάνου και των εν λόγω παραγωγών και, αφετέρου, των προσώπων που πραγματοποιούν τη συλλογή και την επεξεργασία των αποβλήτων καθώς και των προσώπων που κατέχουν δικαίωμα ψήφου στο διαχειριστικό ή στο εποπτικό όργανό της·
–
καθιστά υποχρεωτική τη συλλογική εκπλήρωση των υποχρεώσεων στο πλαίσιο της διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού για τους παραγωγούς προϊόντων οι οποίοι υπόκεινται στην εν λόγω διευρυμένη ευθύνη και τους επιβάλλει να συνάψουν σύμβαση με την ίδια οργάνωση, υπό την προϋπόθεση ωστόσο ότι οι υποχρεώσεις αυτές συνοδεύονται από επαρκείς διαδικαστικές εγγυήσεις, ιδίως όσον αφορά ενδεχόμενες συγκρούσεις συμφερόντων ή ανταγωνιστικά μειονεκτήματα, χάρη στις οποίες καθίσταται δυνατό να αποφευχθεί, κατά την άσκηση της οικονομικής τους δραστηριότητας, κάθε υπερβολική επιβάρυνση για τους ενδιαφερόμενους παραγωγούς απορρέουσα από αυθαίρετες ή απρόβλεπτες συνέπειες επί των συμβατικών τους σχέσεων.
(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η σλοβενική.