62014CJ0363_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-363/14,
angående et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, anlagt den 28. juli 2014,
Europa-Parlamentet ved F. Drexler, A. Caiola og M. Pencheva, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Rådet for Den Europæiske Union ved E. Sitbon, K. Pleśniak og K. Michoel, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Den Tjekkiske Republik
ved M. Smolek, J. Vláčil og J. Škeřík, som befuldmægtigede,
Ungarn
ved M.Z. Fehér, G. Szima og M. Bóra, som befuldmægtigede,
intervenienter,
har
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, L. Bay Larsen (refererende dommer), og dommerne K. Jürimäe, J. Malenovský, M. Safjan og A. Prechal,
generaladvokat: N. Wahl
justitssekretær: fuldmægtig V. Tourrès,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 16. juni 2015,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Med sin stævning har Europa-Parlamentet nedlagt påstand om annullation af Rådets gennemførelsesafgørelse 2014/269/EU af 6. maj 2014 om ændring af afgørelse 2009/935/RIA for så vidt angår listen over de tredjelande og organisationer, hvormed Europol skal indgå aftaler (EUT L 138, s. 104, herefter »den anfægtede afgørelse«).
Retsforskrifter
Afgørelse 2009/371/RIA
2. Artikel 3, stk. 1, i Rådets afgørelse 2009/371/RIA af 6. april 2009 om oprettelse af Den Europæiske Politienhed (Europol) (EUT L 121, s. 37, herefter »Europolafgørelsen«) har følgende ordlyd:
»Formålet med Europol er at støtte og styrke de kompetente nationale myndigheders indsats og deres gensidige samarbejde om forebyggelse og bekæmpelse af organiseret kriminalitet, terrorisme og andre former for grov kriminalitet, der berører to eller flere medlemsstater.«
3. Afgørelsens artikel 5 bestemmer:
»1. Europol har følgende hovedopgaver:
a) at indsamle, lagre, behandle, analysere og udveksle oplysninger og efterretninger
b) via den i artikel 8 omhandlede nationale enhed øjeblikkeligt at underrette medlemsstaternes kompetente myndigheder om oplysninger af relevans for dem og om eventuelle sammenhænge mellem forskellige strafbare forhold
c) at være behjælpelig med efterforskningen i medlemsstaterne, navnlig ved at fremsende alle relevante oplysninger til de nationale enheder
d) at anmode de kompetente myndigheder i de berørte medlemsstater om i specifikke sager at indlede, udføre eller koordinere efterforskningen og at foreslå, at der oprettes et fælles efterforskningshold
e) at stille efterretninger til rådighed og yde analytisk støtte til medlemsstaterne i forbindelse med større internationale begivenheder
f) at udarbejde trusselsvurderinger, strategiske analyser og generelle situationsrapporter i relation til Europols formål, herunder trusselsvurderinger af organiseret kriminalitet.
2. De opgaver, der er omhandlet i stk. 1, omfatter støtte til medlemsstaterne i forbindelse med deres indsamling og analyse af oplysninger fra internettet som bidrag til identifikation af kriminelle handlinger, der er blevet gjort lettere eller er udført ved hjælp af internettet.
3. Europol har endvidere følgende opgaver:
a) at uddybe medlemsstaternes kompetente myndigheders specialviden om efterforskningsprocedurer og tilbyde rådgivning i forbindelse med sådan efterforskning
b) at stille strategiske efterretninger til rådighed for at bistå med og fremme en effektiv og rationel anvendelse af de ressourcer, som på nationalt plan og på EU-plan er disponible til operativ indsats og støtte til en sådan indsats.
4. Endvidere kan Europol inden for rammerne af målsætningen i artikel 3 afhængigt af de disponible personale- og budgetmæssige ressourcer og inden for de grænser, Styrelsesrådet sætter, hjælpe medlemsstaterne med bistand, rådgivning og forskning på følgende områder:
a) uddannelse af de kompetente myndigheders personale, eventuelt i samarbejde med Det Europæiske Politiakademi
b) organisering af og udstyr til disse myndigheder ved at gøre det lettere at yde teknisk bistand mellem medlemsstaterne
c) kriminalpræventive metoder
d) tekniske og kriminaltekniske metoder og analyser samt efterforskningsprocedurer.
5. Europol fungerer også som centralkontor for bekæmpelse af eurofalskmøntneri i overensstemmelse med Rådets afgørelse 2005/511/RIA af 12. juli 2005 om beskyttelse af euroen mod falskmøntneri ved udpegelse af Europol til centralkontor for bekæmpelse af eurofalskmøntneri […]. Europol kan endvidere tilskynde til koordinering af foranstaltninger, der gennemføres med henblik på bekæmpelse af eurofalskmøntneri af medlemsstaternes kompetente myndigheder eller som led i fælles efterforskningshold, eventuelt i samarbejde med organer i EU og i tredjelande. Europol kan på anmodning yde økonomisk støtte til efterforskninger af eurofalskmøntneri.«
4. Artikel 23 i nævnte afgørelse bestemmer:
»1. Hvis det er relevant for udførelsen af Europols opgaver, kan Europol oprette og vedligeholde samarbejdsrelationer med
a) tredjelande
[…]
2. Europol indgår aftaler med de enheder, der er omhandlet i stk. 1, og som er opført på den i artikel 26, stk. 1, litra a), omhandlede liste. Sådanne aftaler kan vedrøre udveksling af operative, strategiske eller tekniske oplysninger, herunder personoplysninger og klassificerede informationer […]. Sådanne aftaler kan kun indgås efter godkendelse af Rådet, efter forudgående høring af Styrelsesrådet og, for så vidt angår udveksling af personoplysninger, efter udtalelse fra Den Fælles Kontrolinstans via Styrelsesrådet.
[…]
4. Inden ikrafttrædelsen af de i stk. 2 omhandlede aftaler kan Europol […] direkte videregive oplysninger bortset fra personoplysninger og klassificerede informationer, til de i nærværende artikels stk. 1 omhandlede enheder, hvis dette er nødvendigt for den retmæssige udførelse af modtagerens opgaver.
[…]
6 Europol kan […] til de enheder, der er omhandlet i nærværende artikels stk. 1, videregive:
[…]
b) personoplysninger, hvis Europol har indgået en aftale med den pågældende enhed i henhold til nærværende artikels stk. 2, der gør det muligt at videregive sådanne oplysninger på grundlag af en vurdering af, om denne enhed sikrer et passende databeskyttelsesniveau.
[…]«
5. Artikel 26, stk. 1, i samme afgørelse bestemmer:
»Rådet, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal efter høring af Europa-Parlamentet:
a) opstiller en liste over de tredjelande og organisationer, jf. artikel 23, stk. 1, som Europol skal indgå aftaler med. Listen udarbejdes af Styrelsesrådet og revideres efter behov […]
[…]«
Afgørelse 2009/934/RIA
6. Artikel 5 i Rådets afgørelse 2009/934/RIA af 30. november 2009 om vedtagelse af gennemførelsesbestemmelserne vedrørende Europols forbindelser med partnere, herunder udveksling af personoplysninger og klassificerede informationer (EUT L 325, s. 6), fastsætter:
»1. Europol kan i overensstemmelse med artikel 23, stk. 1, i Europolafgørelsen oprette og vedligeholde samarbejdsforbindelser med tredjeparter, hvis det er relevant for udførelsen af dens opgaver.
2. I overensstemmelse med artikel 23, stk. 2, i Europolafgørelsen indgår Europol aftaler med tredjeparter, der er opført på den liste over tredjelande og organisationer, som er omhandlet i artikel 26, stk. 1, litra a), i Europolafgørelsen. Sådanne aftaler kan vedrøre udveksling af operationelle, strategiske eller tekniske informationer, herunder personoplysninger og klassificerede informationer. […]
3. Europol kan indlede proceduren med indgåelse af en aftale med en tredjepart, så snart denne tredjepart er opført på den i stk. 2 omhandlede liste.
4. Hvis det overvejes at indgå en operationel aftale med en tredjepart, skal Europol foretage en vurdering af, om denne tredjepart kan garantere et passende databeskyttelsesniveau. Denne vurdering sendes til Styrelsesrådet, der forudgående skal have indhentet udtalelse fra Den Fælles Kontrolinstans. […]«
7. Artikel 6 i denne afgørelse har følgende ordlyd:
»1. Styrelsesrådet beslutter på grundlag af den i artikel 5, stk. 4, omhandlede vurdering og under hensyntagen til udtalelsen fra Den Fælles Kontrolinstans, om direktøren skal indlede forhandlinger med tredjeparten om indgåelse af en operationel aftale. Efter forudgående at have indhentet positiv afgørelse fra Styrelsesrådet indleder direktøren forhandlinger med tredjeparten om indgåelse af en sådan aftale. […]
[…]
3. Efter afslutningen af forhandlingerne om en aftale forelægger direktøren udkastet til aftale for Styrelsesrådet. I tilfælde af indgåelse af en operationel aftale indhenter Styrelsesrådet udtalelse fra Den Fælles Kontrolinstans. Styrelsesrådet godkender udkastet til aftale, inden det forelægger det for Rådet til godkendelse.
I tilfælde af godkendelse af en operationel aftale forelægges dette udkast til aftale og udtalelsen fra Den Fælles Kontrolinstans for Rådet.
4. I overensstemmelse med artikel 23, stk. 2, i Europolafgørelsen kan sådanne aftaler kun indgås efter godkendelse af Rådet, der forudgående skal have hørt Styrelsesrådet og, for så vidt sådanne aftaler vedrører udveksling af personoplysninger, efter udtalelse fra Den Fælles Kontrolinstans via Styrelsesrådet.«
Afgørelse 2009/935/RIA
8. Artikel 1 i Rådets afgørelse 2009/935/RIA af 30. november 2009 om fastsættelse af listen over de tredjelande og organisationer, hvormed Europol skal indgå aftaler (EUT L 325, s. 12) bestemmer:
»1. I overensstemmelse med artikel 23, stk. 2, i Europolafgørelsen indgår Europol aftaler med de tredjelande og organisationer, der er opført på listen i bilaget til denne afgørelse. Europol kan indlede proceduren for indgåelse af en aftale, så snart tredjelandet eller organisationen er opført på listen. Europol bestræber sig på at indgå en samarbejdsaftale med disse tredjelande og organisationer, der giver mulighed for udveksling af personoplysninger, medmindre Styrelsesrådet træffer anden afgørelse.«
9. Artikel 2 i afgørelse 2009/935 bestemmer:
»1. Et medlem af Styrelsesrådet eller Europol kan foreslå et nyt tredjeland eller en ny organisation tilføjet på listen. I forbindelse hermed redegør de for den operative nødvendighed af at indgå en samarbejdsaftale med det pågældende tredjeland eller den pågældende organisation.
2. Styrelsesrådet træffer afgørelse om, hvorvidt det skal foreslås, at Rådet tilføjer det pågældende tredjeland eller den pågældende organisation på listen.
3. Rådet træffer afgørelse om, hvorvidt tredjelandet eller organisationen skal tilføjes på listen ved en ændring af bilaget til denne afgørelse.«
10. Bilaget til denne afgørelse indeholder listen over de tredjelande og organisationer, hvormed Europol skal indgå aftaler.
Den anfægtede afgørelse
11. Fjerde og syvende betragtning til den anfægtede afgørelse, som vedrører Europolafgørelsen, navnlig artikel 26, stk. 1, litra a), i denne afgørelse, og afgørelse 2009/934, navnlig artikel 5 og 6 i denne afgørelse, har følgende ordlyd:
(4) På mødet den [...] 3. [og] 4. oktober 2012 besluttede Europols Styrelsesråd at henstille til Rådet, at det tilføjer visse tredjelande på listen og redegør for den operationelle nødvendighed af at indgå aftaler med disse tredjelande.
[…]
(7) Den 19. december 2012 besluttede Rådet at høre Europa-Parlamentet, og på grundlag af denne høring afgav Europa-Parlamentet udtalelse […]«
12. Artikel 1 i denne afgørelse bestemmer:
»I punkt 1 i bilaget til afgørelse [2009/935] indsættes følgende:
– Brasilien
– Georgien
– Mexico
– De Forenede Ar abiske Emirater.«
Parternes påstande og retsforhandlingerne ved Domstolen
13. Parlamentet har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede afgørelse annulleres.
– Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
14.
Rådet har nedlagt følgende påstande:
– Afvisning, subsidiært frifindelse.
– Parlamentet betaler sagens omkostninger.
– Subsidiært, i tilfælde af annullation af den anfægtede afgørelse, opretholdes virkningerne heraf, indtil den er erstattet af en ny retsakt.
15. Ved afgørelse af 15. december 2014 har Domstolens præsident givet Den Tjekkiske Republik og Ungarn tilladelse til at intervenere til støtte for Rådets påstande.
Om søgsmålet
16. Parlamentet har i sine skriftlige indlæg fremsat tre anbringender til støtte for sin påstand henholdsvis, for det første, om væsentlige formelle mangler som følge af manglende initiativ fra en medlemsstat eller Kommissionen og om, at den anvendte procedure for fakultativ høring af Parlamentet var behæftet med fejl, for det andet, om valg af et retsgrundlag, der er ophævet eller ulovligt, og, for det tredje, om valg af et retsgrundlag for vedtagelse af en afgørelse på det lovgivningsmæssige område vedrørende gennemførelsesforanstaltningerne.
17. Eftersom retsgrundlaget for en retsakt afgør, hvilken procedure der skal anvendes ved vedtagelsen af denne retsakt (domme Parlamentet mod Rådet, C-130/10, EU:C:2012:472, præmis 80, og Parlamentet mod Rådet, C-658/11, EU:C:2014:2025, præmis 57), skal det andet og tredje anbringende om henholdsvis valg af et retsgrundlag, der er ophævet eller ulovligt, og om valg af et retsgrundlag for vedtagelse af en afgørelse på det lovgivningsmæssige område vedrørende gennemførelsesforanstaltningerne undersøges først.
Om det andet og det tredje anbringende om henholdsvis valg af et retsgrundlag, der er ophævet eller ulovligt, og om valg af et retsgrundlag for vedtagelse af en afgørelse på det lovgivningsmæssige område vedrørende gennemførelsesforanstaltningerne
Om første led af det andet anbringende om valg af et retsgrundlag, der er ophævet
– Parternes argumentation
18. Parlamentet har gjort gældende, at hverken artikel 26, stk. 1, litra a), i Europolafgørelsen eller artikel 5 og 6 i afgørelse 2009/934 kan betragtes som egentlige retsgrundlag.
19. Disse bestemmelser begrænser sig således til at henvise til artikel 34, stk. 2, litra c), EU, som var det eneste gyldige retsgrundlag for vedtagelsen af en foranstaltning som den anfægtede afgørelse i forbindelse med den tidligere »tredje søjle«.
20. Følgelig er det retsgrundlag, som Rådet har anvendt, ifølge Parlamentet artikel 34, stk. 2, litra c), EU. Da denne artikel imidlertid er blevet ophævet med Lissabontraktaten, kan den ikke længere anvendes som retsgrundlag for vedtagelsen af nye retsakter.
21. Rådet har præciseret, at det har vedtaget den anfægtede afgørelse på grundlag af Europolafgørelsens artikel 26, stk. 1, litra a). Artikel 5 og 6 i afgørelse 2009/934 blev angivet som supplerende retsgrundlag. Ungarn er ligeledes af den opfattelse, at Europolafgørelsens artikel 26, stk. 1, litra a), udgjorde et tilstrækkeligt retsgrundlag, og at det følgelig ikke var nødvendigt at henvise til den primære ret for at vedtage den anfægtede afgørelse.
– Domstolens bemærkninger
22. For at vurdere grundlaget for første led af andet anbringende skal det retsgrundlag, som den anfægtede afgørelse er vedtaget på grundlag af, først fastlægges.
23. I denne forbindelse bemærkes, at denne afgørelse ikke henviser til artikel 34 EU, og at de indledende bestemmelser udtrykkeligt henviser til Europolafgørelsens artikel 26, stk. 1, litra a), og til artikel 5 og 6 i afgørelse 2009/934.
24. Det kan således, henset til ordlyden af den anfægtede afgørelse, som i princippet skal angive retsgrundlaget for at opfylde begrundelseskravet (jf. i denne retning domme Kommissionen mod Rådet, C-370/07, EU:C:2009:590, præmis 39 og 55, Parlamentet mod Rådet, C-317/13 og C-679/13, EU:C:2015:223, præmis 29, og Parlamentet mod Rådet, C-540/13, EU:C:2015:224, præmis 19), ikke fastslås, at afgørelsen er vedtaget på grundlag af artikel 34 EU.
25. Det skal i øvrigt bemærkes, at der ikke er andre forhold i den anfægtede afgørelse, som peger på, at Rådet har villet anvende artikel 34 EU som retsgrundlag for denne afgørelse.
26. Den omstændighed, at artikel 34, stk. 2, litra c), EU udgør det eneste mulige retsgrundlag for vedtagelsen af en foranstaltning som den anfægtede afgørelse, såfremt dette godtgøres, er i denne forbindelse uden betydning, for så vidt som Rådets udtrykkelige beslutning om ikke at nævne denne bestemmelse i den anfægtede afgørelse, men Europolafgørelsens artikel 26, stk. 1, litra a), og artikel 5 og 6 i afgørelse 2009/934, klart angiver, at den anfægtede afgørelse er vedtaget på grundlag af sidstnævnte bestemmelser som sådan (jf. analogt dom Parlamentet mod Rådet, C-540/13, EU:C:2015:224, præmis 21).
27. Hertil bemærkes, at selv om artikel 5 og 6 i afgørelse 2009/934 ikke vedrører ændringen af listen i Europolafgørelsens artikel 26, stk. 1, litra a) (herefter »listen«), og dermed ikke lovligt kan udgøre retsgrundlaget for den anfægtede afgørelse, udgør angivelsen af disse artikler i henvisningerne i den anfægtede afgørelse under alle omstændigheder højst en rent formel mangel, for så vidt som denne angivelse ikke har haft nogen indvirkning på den anfægtede afgørelses indhold eller på proceduren for afgørelsens vedtagelse (jf. i denne retning dom Det Forenede Kongerige mod Rådet, C-81/13, EU:C:2014:2449, præmis 65-67).
28. Heraf følger, at ophævelsen af artikel 34 EU ved Lissabontraktaten ikke fratager den anfægtede afgørelse sit retsgrundlag.
29. Henset til disse bemærkninger skal første led af det andet anbringende forkastes.
Om andet led af det andet anbringende og om det tredje anbringende om henholdsvis valg af et retsgrundlag, der er ulovligt, og om valg af et retsgrundlag for vedtagelse af en afgørelse på det lovgivningsmæssige område vedrørende gennemførelsesforanstaltningerne
– Parternes argumentation
30. Parlamentet er af den opfattelse, at såfremt det fastslås, at Europolafgørelsens artikel 26, stk. 1, litra a), er retsgrundlaget for den anfægtede afgørelse, udgør denne bestemmelse et ulovligt afledt retsgrundlag, som ikke gyldigt kan danne retsgrundlag for afgørelsen.
31. Det fremgår nemlig af Domstolens praksis, at skabelsen af et afledt retsgrundlag, der forenkler vedtagelsesprocedurerne for en retsakt, er i strid med traktaterne. Dette er tilfældet for Europolafgørelsens artikel 26, stk. 1, litra a), eftersom denne bestemmelse ikke betinger vedtagelsen af gennemførelsesforanstaltninger til nævnte afgørelse af et forudgående initiativ fra en medlemsstat eller Kommissionen, hvilket er i strid med hvad der krævedes i henhold til artikel 34, stk. 2, litra c), EU.
32. Europolafgørelsens artikel 26, stk. 1, litra a), er i øvrigt blevet uanvendelig som følge af ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten og fastsætter en ulovlig undtagelse til den procedure, der er indført ved denne traktat for vedtagelsen af nye retsakter. En sådan undtagelse er i henhold til artikel 9 i protokol (nr. 36) om overgangsbestemmelser (herefter »protokollen om overgangsbestemmelser«) ikke tilladt, idet denne bestemmelse alene foreskriver, at retsakter under den tidligere »tredje søjle« ikke automatisk ophæves ved ikrafttrædelsen af den pågældende traktat.
33. Endvidere har Parlamentet gjort gældende, at listen er et væsentligt element på det omhandlede retsområde, og at den derfor skal være omfattet af den lovgivningsmæssige retsakt. Den bør i hvert fald anses for at være et normativt element, der skal være genstand for en delegeret retsakt som omhandlet i artikel 290 TEUF, og ikke for en gennemførelsesretsakt som omhandlet i artikel 291 TEUF.
34. Til støtte herfor har Parlamentet anført tre argumenter. For det første, at Europolafgørelsen ikke fastsætter de betingelser, der skal være opfyldt, for at et land kan opføres på listen. For det andet, at en sådan opførelse har betydelige konsekvenser, herunder for borgernes grundlæggende rettigheder. For det tredje, at opførelsen nødvendiggør et politisk valg, som det hører under EU-lovgivers egen kompetence at træffe.
35. Heraf udleder Parlamentet, at den valgte procedure og det valgte retsgrundlag var forkerte, idet den anfægtede afgørelse blev vedtaget som en gennemførelsesforanstaltning.
36. Rådet er af den opfattelse, at Parlamentets argumenter om dels beskaffenheden af det retsgrundlag, der udspringer af artikel 26, stk. 1, litra a), i Europolafgørelsen, og dels den omstændighed, at ændringen af listen udgjorde et væsentligt element på det omhandlede retsområde, skal behandles som en ulovlighedsindsigelse mod denne bestemmelse.
37. Rådet har principalt anfægtet denne ulovlighedsindsigelse. Rådet har i denne forbindelse anført, at i henhold til artikel 10, stk. 1, i protokollen om overgangsbestemmelser forbliver Domstolens beføjelser vedrørende Europolafgørelsen indtil den 1. december 2014 de samme som før Lissabontraktatens ikrafttrædelse. Artikel 35, stk. 6, EU, som var gældende på daværende tidspunkt, fastsatte imidlertid ikke nogen mulighed for Parlamentet for at anlægge annullationssøgsmål mod en retsakt, der var vedtaget inden for rammerne af den tidligere »tredje søjle«, såsom den anfægtede afgørelse. Da Domstolen ikke havde kompetence på dette område, skal den af Parlamentet rejste ulovlighedsindsigelse afvises.
38. Rådet har, støttet af Ungarn, subsidiært fremført, at Europolafgørelsens artikel 26, stk. 1, litra a), i Europolafgørelsen var i overensstemmelse med EU-traktaten, da denne afgørelse blev vedtaget. Bestemmelsen fastsætter således blot, at det er den procedure, der fremgår af artikel 34, stk. 2, litra c), EU, der skal finde anvendelse, og sidstnævnte bestemmelse betinger ikke nødvendigvis vedtagelsen af en foranstaltning som den anfægtede afgørelse af et initiativ fra en medlemsstat eller Kommissionen.
39. Rådet og Den Tjekkiske Republik er desuden af den opfattelse, at en ændring af listen på ingen måde vedrører et væsentligt element på det retsområde, der er reguleret ved Europolafgørelsen.
40. Hvad angår virkningerne af ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten har Rådet, Den Tjekkiske Republik og Ungarn anført, at den fortolkning af artikel 9 i protokollen om overgangsbestemmelser, som Parlamentet har foreslået, udelukker enhver mulighed for at vedtage de gennemførelsesforanstaltninger, der er fastsat i retsakterne under den tidligere »tredje søjle«, hvilket netop er den situation, som traktatens ophavsmænd ville undgå.
– Domstolens bemærkninger
41. Ifølge Domstolens faste praksis skal valget af retsgrundlag for en EU-retsakt foretages på grundlag af objektive forhold, som kan være genstand for en domstolsprøvelse, herunder bl.a. retsaktens formål og indhold (dom Kommissionen mod Parlamentet og Rådet, C-43/12, EU:C:2014:298, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis).
42. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at parterne ikke er uenige om forholdet mellem artikel 26, stk. 1, litra a), i Europolafgørelsen og formålet med eller indholdet af den anfægtede afgørelse. Parlamentet har derimod bestridt, at denne bestemmelse er gyldig, idet det gør gældende, at den forenkler proceduren for vedtagelse af foranstaltninger som den anfægtede afgørelse i forhold til den procedure, der er fastsat med henblik herpå i traktaterne.
43. Det fremgår imidlertid af Domstolens praksis, at for så vidt som det er traktaterne, som regulerer spørgsmålet om, hvorledes Unionens institutioner træffer afgørelse, og at bestemmelserne hverken kan ændres af medlemsstaterne eller af institutionerne selv, er det alene traktaterne, der i særlige tilfælde kan bemyndige en institution til at ændre en beslutningsprocedure, som er fastsat ved traktaterne. At indrømme en institution muligheden for at indføre afledte retsgrundlag, der gør det muligt at vedtage lovgivningsmæssige retsakter eller gennemførelsesforanstaltninger, uanset om der sker en skærpelse eller lempelse af kravene til vedtagelsen af en retsakt, svarer således til at tilkende institutionen en lovgivningsbeføjelse, som går ud over, hvad der er fastsat ved traktaterne (jf. i denne retning domme Parlamentet mod Rådet, C-133/06, EU:C:2008:257, præmis 54-56, Parlamentet mod Rådet, C-317/13 og C-679/13, EU:C:2015:223, præmis 42 og 43, og Parlamentet mod Rådet, C-540/13, EU:C:2015:224, præmis 32 og 33).
44. I denne forbindelse skal Parlamentets argument, hvorefter det retsgrundlag og den procedure, der var valgt med henblik på vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, var forkerte, fordi afgørelsen vedrørte et væsentligt element på det regulerede retsområde, som kun kan være omfattet af en lovgivningsmæssig retsakt, først undersøges.
45. For så vidt som den procedure for ændring af listen, der er fastsat i artikel 26, stk. 1, litra a), i Europolafgørelsen, ikke svarer til den procedure for vedtagelse af lovgivningsmæssige retsakter på området for politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager, der er fastsat i den primære ret, skal dette argument behandles som en anfægtelse af selve gyldigheden af artikel 26, stk. 1, litra a), i Europolafgørelsen, idet denne bestemmelse gør det muligt at vedtage en retsakt, der vedrører et væsentligt element på det regulerede retsområde i form af en mere smidig procedure end den, der er fastsat til dette formål i den primære ret.
46. Det følger af Domstolens faste praksis, at vedtagelsen af væsentlige regler på det i den foreliggende sag omhandlede område er forbeholdt EU-lovgiver, og disse regler skal vedtages i den grundlæggende retsforskrift. Det følger heraf, at bestemmelser, der fastsætter væsentlige elementer i en grundlæggende retsforskrift, og hvis vedtagelse kræver et politisk valg, som det hører under EU-lovgivers egen kompetence at træffe, ikke kan gøres til genstand for en delegation eller indgå i gennemførelsesretsakter (jf. i denne retning dom Parlamentet mod Rådet, C-355/10, EU:C:2012:516, præmis 64-66).
47. Identificeringen af de bestemmelser på et område, der skal kvalificeres som væsentlige, skal baseres på objektive forhold, som gør det muligt at foretage en domstolsprøvelse, og kræver, at det pågældende områdes kendetegn og særtræk tages i betragtning. (jf. i denne retning dom Parlamentet mod Rådet, C-355/10, EU:C:2012:516, præmis 67 og 68).
48. I det foreliggende tilfælde fremgår det af artikel 3 i Europolafgørelsen, at formålet med Europol er at støtte og styrke de kompetente nationale myndigheders indsats og deres gensidige samarbejde om forebyggelse og bekæmpelse af organiseret kriminalitet, terrorisme og andre former for grov kriminalitet, der berører to eller flere medlemsstater.
49. I denne forbindelse udgør oprettele af forbindelser mellem Europol og tredjelande en supplerende funktion til Europols aktiviteter, hvorfor samarbejdsrelationer med disse tredjelande desuden kun kan oprettes eller vedligeholdes ved anvendelse af artikel 23, stk. 1, i Europolafgørelsen, for så vidt som dette er nødvendigt for varetagelsen af Europols opgaver.
50. Endvidere har EU-lovgiver fastsat et princip om oprettelse og vedligeholdelse af sådanne forbindelser, defineret det formål, som skal søges opnået med disse forbindelser, og fastlagt, inden for hvilke rammer forbindelserne skal udøves.
51. Selv om en afgørelse vedrørende ændring af listen medfører visse afvejninger af teknisk og politisk art, kan en sådan afgørelse dog ikke anses for at nødvendiggøre et politisk valg, som det hører under EU-lovgivers egen kompetence at træffe.
52. Parlamentets argument, hvorefter ændringen af listen kan have betydelige konsekvens er for borgernes grundlæggende rettigheder, kan ikke ændre denne vurdering.
53. Ganske vist bemærkes, for det første, at den overførsel af personoplysninger, der kan godkende de indgåede aftaler i henhold til artikel 23 i Europolaftalen, kan udgøre et indgreb i de berørte personers grundlæggende rettigheder i et sådant omfang, at EU-lovgivers medvirken er påkrævet (jf. i denne retning dom Parlamentet mod Rådet, EU:C:2012:516, præmis 77).
54. Imidlertid er princippet om overførsel af personoplysninger til visse tredjelande og de rammer, inden for hvilke denne overførsel skal finde sted, tilsyneladende blevet fastsat af lovgiver selv, eftersom artikel 23, stk. 6, litra b), i Europolafgørelsen og artikel 5, stk. 4, i afgørelse 2009/934 navnlig bestemmer, at der skal foretages en vurdering af, om de pågældende tredjelande kan garantere et passende databeskyttelsesniveau.
55. Under alle omstændigheder muliggør opførelsen af et tredjeland på listen ikke som sådan, at der kan videregives personoplysninger til dette tredjeland. Det fremgår således at artikel 23, stk. 2, 4 og 6, i Europolafgørelsen, at en sådan videregivelse kun kan finde sted efter, at Europol og dette land har indgået en aftale, der specifikt gør det muligt at videregive sådanne oplysninger. I denne henseende skal det understreges, at det følger af artikel 23, stk. 2, i denne afgørelse, sammenholdt med artikel 5 og 6 i afgørelse 2009/934 og artikel 1 i afgørelse 2009/935, at forhandlingen og indgåelsen af en sådan aftale, efter at det pågældende tredjeland er blevet opført på listen, forudsætter en beslutning fra Europols Styrelsesråd og dernæst fra Rådet, og Styrelsesrådet kan træffe beslutning om ikke at give direktøren tilladelse til at indlede forhandlinger med det pågældende tredjeland, om at lede forhandlingerne imod indgåelse af en aftale, der ikke giver mulighed for udveksling af personoplysninger, eller om ikke at godkende det endelige udkast til aftale, som direktøren har forhandlet sig frem til, og Rådet kan træffe beslutning om ikke at godkende det udkast, som Europol fremsender.
56. Hvad angår Parlamentets argument, hvorefter Europolafgørelsen ikke fastsætter betingelserne for, at et land kan opføres på listen, skal det bemærkes, at betingelserne for en sådan opførelse er tilstrækkeligt defineret i afgørelsens artikel 23, stk. 1.
57. Det følger af det ovenstående, at ændringen af afgørelsen ikke udgør et væsentligt element på det retsområde, der er reguleret i Europolafgørelsen, og at det derfor var muligt for EU-lovgiver at bestemme, at ændringen kunne foretages i henhold til en gennemførelsesretsakt.
58. Herefter skal Parlamentets argument, hvorefter artikel 26, stk. 1, litra a), i Europolafgørelsen er ugyldig, idet den gør det muligt at vedtage gennemførelsesforanstaltninger til denne afgørelse uden krav om forudgående initiativ fra en medlemsstat eller Kommissionen, undersøges.
59. I denne henseende bemærkes, at idet lovligheden af en EU-retsakt skal bedømmes på grundlag af de faktiske og retlige omstændigheder, der forelå på det tidspunkt, da retsakten blev udstedt, skal lovligheden af artikel 26, stk. 1, litra a), i Europolafgørelsen vurderes i lyset af de bestemmelser, der på tidspunktet for vedtagelsen af denne afgørelse regulerede gennemførelsen af generelle retsakter på området for politisamarbejdet og det retlige samarbejde i kriminalsager, nemlig artikel 34, stk. 2, litra c), EU og artikel 39, stk. 1, EU (jf. analogt domme Parlamentet mod Rådet, C-317/13 og C-679/13, EU:C:2015:223, præmis 45, og Parlamentet mod Rådet, C-540/13, EU:C:2015:224, præmis 35).
60. Det fremgår af disse bestemmelser, at Rådet, som træffer afgørelse med kvalificeret flertal, efter at have hørt Parlamentet træffer de nødvendige foranstaltninger for at gennemføre de afgørelser, der er vedtaget inden for afsnittet om politisamarbejdet og det retlige samarbejde i kriminalsager.
61. Parterne er imidlertid uenige om fortolkningen af de regler, der er fastsat i artikel 34, stk. 2, litra c), EU med hensyn til, om vedtagelsen af gennemførelsesforanstaltningerne er betinget af et forudgående initiativ fra en medlemsstat eller Kommissionen.
62. Hertil bemærkes, at denne bestemmelse sondrer mellem, på den ene side, de afgørelser, som Rådet kan træffe med enstemmighed, og, på den anden side, de foranstaltninger, der er nødvendige for at gennemføre disse afgørelser på EU-plan, som Rådet træffer med kvalificeret flertal.
63. I denne forbindelse skal ordene »på initiativ af en medlemsstat eller Kommissionen«, henset til syntaksen af de sætninger, som bestemmelsen udgøres af, forstås således, at den alene vedrører de grundlæggende foranstaltninger, som Rådet kan træffe med enstemmighed.
64. Det følger således af ordlyden af denne bestemmelse, at den skal fortolkes således, at et initiativ fra en medlemsstat eller Kommissionen ikke er nødvendigt med henblik på vedtagelse af gennemførelsesforanstaltninger som den anfægtede afgørelse.
65. Denne fortolkning bekræftes af den sammenhæng, hvori artikel 34, stk. 2, litra c), EU indgår, som skal tages i betragtning ved fortolkningen af denne bestemmelse (jf. i denne retning dom M’Bodj, C-542/13, EU:C:2014:2452, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
66. Hvad angår de bestemmelser der finder anvendelse på politisamarbejdet og det retlige samarbejde i kriminalsager efter ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten, er alene vedtagelse af lovgivningsmæssige retsakter og ikke af gennemførelsesforanstaltninger i henhold til artikel 76 TEUF og 291 TEUF betinget af et initiativ fra en medlemsstat eller Kommissionen.
67. Parlamentets argument, hvorefter den omstændighed, at Europolafgørelsens artikel 26, stk. 1, litra a), gør det muligt at vedtage gennemførelsesforanstaltninger til denne afgørelse uden forudgående initiativ fra en medlemsstat eller Kommissionen, indebærer, at denne afgørelse indfører en forenklet vedtagelsesprocedure for sådanne foranstaltninger i forhold til den procedure, der er fastsat til dette formål i EU-traktaten, skal derfor afvises.
68. Hvad angår Parlamentets argument, hvorefter Europolafgørelsens artikel 26, stk. 1, litra a), er uforenelig med de procedurebestemmelser, der finder anvendelse efter vedtagelsen af Lissabontraktaten, bemærkes, at protokollen om overgangsbestemmelser under alle omstændigheder omfatter de bestemmelser, der specifikt vedrører den retlige ordning, der efter datoen for denne traktats ikrafttrædelse finder anvendelse på retsakter, der er vedtaget på grundlag af EU-traktaten før denne (jf. i denne retning domme Parlamentet mod Rådet, C-317/13 og C-679/13, EU:C:2015:223, præmis 51, og Parlamentet mod Rådet, C-540/13, EU:C:2015:224, præmis 41).
69. Protokollens artikel 9 bestemmer således, at retsvirkningerne af sådanne retsakter bevares, så længe disse retsakter ikke er ophævet, annulleret eller ændret i medfør af traktaterne.
70. Domstolen har imidlertid fastslået, at denne artikel skal fortolkes således, at en bestemmelse i en retsakt, der er behørigt vedtaget på grundlag af EU-traktaten før ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten, der fastsætter vedtagelsesprocedurer for gennemførelsesforanstaltninger til denne retsakt, fortsat har retsvirkninger, så længe den ikke er ophævet, annulleret eller ændret, og giver mulighed for at vedtage gennemførelsesforanstaltninger i henhold til den procedure, der fastsættes heri (domme Parlamentet mod Rådet, C-317/13 og C-679/13, EU:C:2015:223, præmis 57, og Parlamentet mod Rådet, C-540/13, EU:C:2015:224, præmis 47).
71. Under disse omstændigheder, hvor artikel 290 TEUF ikke finder anvendelse, kan Europolafgørelsens artikel 26, stk. 1, litra a), ikke være uforenelig med denne bestemmelse i EUF-traktaten.
72. Parlamentets argumenter, der skal påvise, at artikel 26, stk. 1, litra a), i Europolafgørelsen fastsætter vedtagelsesprocedurer for gennemførelsesforanstaltninger, som er styrket eller forenklet i forhold til den procedure, der er fastsat med henblik herpå i EUF-traktaten, kan heller ikke medføre, at denne bestemmelse udgør et ulovligt afledt retsgrundlag, hvis anvendelse skal afvises efter en indsigelse (jf. i denne retning analogt domme Parlamentet mod Rådet, C-317/13 og C-679/13, EU:C:2015:223, præmis 58, og Parlamentet mod Rådet, C-540/13, EU:C:2015:224, præmis 48).
73. Uden at det er fornødent at træffe afgørelse om formaliteten af andet led af det andet anbringende og det tredje anbringende, skal de følgelig og under disse omstændigheder forkastes som uden grundlag (jf. i denne retning domme Parlamentet mod Rådet, C-317/13 og C-679/13, EU:C:2015:223, præmis 59, og Parlamentet mod Rådet, C-540/13, EU:C:2015:224, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis), og følgelig skal dette anbringende forkastes i sin helhed.
Om det første anbringende om væsentlige formforskrifter
Parternes argumenter
74. Parlamentet har anført, at såfremt ordningen før Lissabontraktaten fortsat skal finde anvendelse i det foreliggende tilfælde skulle den anfægtede afgørelse have været vedtaget på initiativ af en medlemsstat eller Kommissionen og efter høring af Parlamentet i henhold til artikel 34, stk. 2, litra c), EU, sammenholdt med artikel 39, stk. 1, EU.
75. For det første er den anfægtede afgørelse ikke blevet vedtaget på initiativ af en medlemsstat eller Kommissionen. For det andet var Rådets høring af Parlamentet ikke af en sådan art, at den opfyldte kravene i artikel 39, stk. 1, EU og Europolafgørelsens artikel 26, stk. 1, litra a), eftersom denne høring i henhold til Rådets udtalelse kun er fakultativ.
76. Rådet er derimod af den opfattelse, at hverken Europolafgørelsen, artikel 34, stk. 2, litra c), EU, artikel 291, stk. 2, TEUF eller artikel 76 TEUF betinger vedtagelsen af en retsakt som den anfægtede afgørelse af et initiativ fra en medlemsstat eller Kommissionen.
77. Endvidere har Rådet anført, at det ikke længere er påkrævet at høre Parlamentet, idet artikel 39 EU er blevet ophævet ved Lissabontraktaten. Rådet har endvidere gjort gældende, at pålæggelse af en sådan forpligtelse ville svare til at tilføje et element til proceduren i henhold til artikel 291 TEUF, som ikke var fastsat heri, og den institutionelle ligevægt etableret ved Lissabontraktaten ville således blive bragt i fare.
78. Ungarn har gjort gældende, at Rådet har opfyldt den i Europolafgørelsens artikel 26, stk. 1, fastsatte høringspligt ved hjælp af det fakultative høringsinstrument, det har anvendt.
Domstolens bemærkninger
79. Hvad for det første angår det forhold, at den anfægtede afgørelse er blevet vedtaget uden forudgående initiativ fra en medlemsstat eller Kommissionen, må det fastslås, at artikel 26, stk. 1, litra a), i Europolafgørelsen ikke opstiller krav om et sådant initiativ. Det følger modsætningsvis af denne bestemmelse, sammenholdt med artikel 2, stk. 2, i afgørelse 2009/935, at det tilkommer Europols Styrelsesråd at foreslå, at et tredjeland tilføjes listen.
80. Endvidere fremgår det af betragtningerne i denne doms præmis 62-66, at artikel 34, stk. 2, litra c), EU heller ikke stillede krav om, at gennemførelsesforanstaltninger på området for politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager skulle vedtages på initiativ af en medlemsstat eller Kommissionen.
81. Under disse omstændigheder kan et manglende initiativ fra en medlemsstat eller Kommissionen forud for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse ikke udgøre en tilsidesættelse af en væsentlig formforskrift.
82. Hvad for det andet angår betingelserne for høring af Parlamentet bemærkes, at den forskriftsmæssige høring af Parlamentet i de tilfælde, der er bestemt i de relevante EU-retlige bestemmelser, er en væsentlig formforskrift, hvis tilsidesættelse fører til den berørte retsakts ugyldighed (jf. i denne retning domme Parlamentet mod Rådet, C-317/13 og C-679/13, EU:C:2015:223, præmis 63, og Parlamentet mod Rådet, C-540/13, EU:C:2015:224, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis)
83. For så vidt som det fremgår af besvarelsen af det andet og det tredje anbringende, at Rådet gyldigt kunne vedtage den anfægtede afgørelse på grundlag af Europolafgørelsens artikel 26, stk. 1, litra a), skal det afgøres, om Parlamentet skal høres før vedtagelsen af en retsakt på grundlag af denne bestemmelse.
84. Det følger imidlertid af selve ordlyden af denne bestemmelse, at Rådet var forpligtet til at høre Parlamentet, før det ændrede listen.
85. I modsætning til hvad Rådet har anført, kan ophævelsen af artikel 39, stk. 1, EU ved Lissabontraktaten ikke rejse tvivl om denne forpligtelse til at høre Parlamentet, som er udtrykkeligt fastsat i Europolafgørelsens artikel 26, stk. 1, litra a).
86. På samme måde er den omstændighed, at artikel 291 TEUF ikke fastsætter en forpligtelse til at høre Parlamentet, uden relevans, for så vidt som forpligtelsen til at høre Parlamentet udgør en af de retsvirkninger ved Europolafgørelsen, der opretholdes efter ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten i henhold til artikel 9 i protokollen om overgangsbestemmelser (jf. analogt domme Parlamentet mod Rådet, C-317/13 og C-679/13, EU:C:2015:223, præmis 68, og Parlamentet mod Rådet, C-540/13, EU:C:2015:224, præmis 58).
87. I den foreliggende sag er det ubestridt, at den anfægtede afgørelse er vedtaget af Rådet efter høring af Parlamentet.
88. Parlamentet har imidlertid gjort gældende, at den omstændighed, at Rådet foretog denne høring, alt imens den ikke var af den opfattelse, at den var forpligtet hertil, udgør en tilsidesættelse af en væsentlig formforskrift.
89. I denne henseende skal det fastslås, at det hverken er blevet påstået eller a fortiori påvist, at den fejl, som Rådet har begået vedrørende de rammer, inden for hvilke høringen af Parlamentet skulle have fundet sted, i praksis skulle have ført til en begrænsning af den rolle, som Parlamentet har fået i forbindelse med proceduren for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, eller til, at indholdet af denne afgørelse blev påvirket.
90. Det skal navnlig bemærkes, at Parlamentet har haft mulighed for at meddele Rådet sin holdning før vedtagelsen af den nævnte afgørelse. Det fremgår endvidere af selve ordlyden af den udtalelse, som Parlamentet har afgivet i løbet af denne procedure, og af de forklaringer, som denne institution er fremkommet med under høringen, at Parlamentet var af den opfattelse, da det afgav denne udtalelse, at det var blevet konsulteret af Rådet i overensstemmelse med den høringspligt, der er fastsat i Europolafgørelsens artikel 26, stk. 1, litra a).
91. Under disse omstændigheder er det ikke godtgjort, at den fejl, som Rådet har begået, udgjorde en hindring for Parlamentets effektive deltagelse i den omhandlede procedure eller indebar en tilsidesættelse af betingelserne for Parlamentets udførelse af dets funktioner (jf. i denne retning domme Parlamentet mod Rådet, C-392/95, EU:C:1997:289, præmis 14, og Parlamentet mod Rådet, C-658/11, EU:C:2014:2025, præmis 81).
92. Denne konklusion ændres ikke af den løsning, som Domstolen valgte i dom Parlamentet mod Rådet (C-316/91, EU:C:1994:76).
93. Ganske vist har Domstolen i denne dom fastslået, at et fejlagtigt valg af retsgrundlag, hvorefter der ikke består noget krav om høring af Parlamentet, kunne indebære en tilsidesættelse af Parlamentets beføjelse, nemlig retten til at blive hørt, når der består et krav herom i den primære ret, også selv om der er sket en fakultativ høring (dom Parlamentet mod Rådet, C-316/91, EU:C:1994:76, præmis 14).
94. I denne dom udtalte Domstolen sig imidlertid alene i forbindelse med vurderingen af, om et af Parlamentet anlagt søgsmål til prøvelse af en retsakt fra Rådet kunne antages til realitetsbehandling, uden at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt en fejl, som Rådet havde begået vedrørende fortolkningen af det pågældende retsgrundlag om den obligatoriske karakter af høringen af Parlamentet som sådan, udgør en tilsidesættelse af en væsentlig formforskrift, uafhængig af den konkrete indvirkning, fejlen har på Parlamentets effektive deltagelse i en given procedure eller på betingelserne for Parlamentets udførelse af sine funktioner.
95. Den af Domstolen valgte løsning i denne sag var med andre ord delvist støttet på den omstændighed, at fejlen vedrørende det påberåbte retsgrundlag medførte, at en bestemmelse, der gjorde det muligt for Parlamentet på dets anmodning at anvende samrådsproceduren, ikke kunne finde anvendelse (dom Parlamentet mod Rådet, C-316/91, EU:C:1994:7, præmis 18), hvilket ikke er tilfældet i den foreliggende sag.
96. Det skal endvidere bemærkes, at Domstolen ligeledes har fastslået, at den fejlagtige erstatning af et retsgrundlag, hvorefter Parlamentet skal høres, med et retsgrundlag, hvorefter der ikke stilles krav om en sådan høring, udgør en ren formel mangel (dom Kommissionen mod Rådet, 165/87, EU:C:1988:458, præmis 20). Den omstændighed, at Rådet tager fejl vedrørende den retlige ramme, inden for hvilken det skal høre Parlamentet, er således ikke af en sådan karakter, at den kan påvirke indholdet af den afgørelse, der er truffet i henhold til den pågældende procedure.
97. Det følger af det ovenfor anførte, at det første anbringende bør forkastes i sin helhed.
98. Da ingen af Parlamentets anbringender kan tages til følge, bør Rådet frifindes.
Sagens omkostninger
99. I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Rådet har nedlagt påstand om, at Parlamentet tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Parlamentet har tabt sagen, bør det pålægges det at betale sagens omkostninger.
100. I henhold til reglementets artikel 140, stk. 1, bærer Den Tjekkiske Republik og Ungarn deres egne omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Fjerde Afdeling):
1) Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
2) Europa-Parlamentet betaler sagens omkostninger.
3) Den Tjekkiske Republik og Ungarn bærer hver deres egne omkostninger.