62014TO0826(01)_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie T‑826/14 R
Królestwo Hiszpanii, reprezentowane przez M. Sampola Pucurulla, działającego w charakterze pełnomocnika,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez B. Stromskiego, C. Urracę Caviedesa oraz P. Nĕmečkovą, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot wniosek o zawieszenie wykonania decyzji Komisji C(2014) 7280 wersja ostateczna z dnia 15 października 2014 r. w sprawie pomocy państwa SA.35550 (2013/C) (ex 2013/NN)], wdrożonej przez Hiszpanię, dotyczącej amortyzacji podatkowej finansowej wartości firmy w związku z nabyciem udziałów w zagranicznych przedsiębiorstwach,
PREZES SĄDU
wydaje następujące
Motywy wyroku
Postanowienie
Okoliczności powstania sporu
1. W 2007 r. Komisja Wspólnot Europejskich wszczęła formalne postępowanie na podstawie art. 88 ust. 2 WE i rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [88 W E] (Dz.U. L 83, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 8, t. 1, s. 339), w celu zbadania hiszpańskiego systemu podatkowego w zakresie, w jakim pozwalał on przedsiębiorstwom podlegającym opodatkowaniu w Hiszpanii, które nabyły udziały w spółce z siedzibą za granicą, na odliczenie w postaci amortyzacji od podstawy wymiaru podatku dochodowego od osób prawnych, do którego zapłaty były zobowiązane, wartości finansowej firmy wynikającej z owego nabycia udziałów, wykazanej w ich księgowości jako odrębny niematerialny składnik aktywów. Komisja uznała, że ów środek podatkowy miał na celu ułatwiać eksport kapitału poza Hiszpanię, aby wzmocnić pozycję hiszpańskich przedsiębiorstw za granicą, a w konsekwencji poprawić ich konkurencyjność.
2. Komisja zakończyła to formalne postępowanie wyjaśniające w zakresie dotyczącym nabycia udziałów w obrębie Unii Europejskiej, wydając decyzję 2011/5/WE z dnia 28 października 2009 r. w sprawie amortyzacji podatkowej finansowej wartości firmy w związku z nabyciem udziałów w zagranicznych przedsiębiorstwach C 45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07) wdrożonej przez Hiszpanię (Dz.U. 2011, L 7, s. 48, zwaną dalej „pierwszą decyzją»), w której uznała ona rozpatrywany środek za niezgodny ze wspólnym rynkiem i nakazała odzyskanie przez władze hiszpańskie przyznanej pomocy.
3. W odniesieniu do nabycia udziałów w spółkach z siedzibą poza Unią formalne postępowanie wyjaśniające, które pozostało dotychczas otwarte, zostało zakończone wydaniem decyzji Komisji 2011/282/UE z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie amortyzacji podatkowej finansowej wartości firmy w związku z nabyciem udziałów w zagranicznych przedsiębiorstwach C 45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07) wdrożonej przez Hiszpanię (Dz.U. L 135, s. 1, zwanej dalej „drugą decyzją”). W drugiej decyzji Komisja, w słowach podobnych do słów użytych w pierwszej decyzji, uznała rozpatrywany środek za niezgodny z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim znajdował on zastosowanie do nabycia udziałów poza Unią, i nakazała odzyskanie przez władze hiszpańskie przyznanej pomocy.
4. W dniu 17 lipca 2013 r. Komisja wszczęła nowe formalne postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE w sprawie nowej wydanej przez Królestwo Hiszpanii interpretacji administracyjnej, która rozszerzyła na pośrednie nabycie udziałów zakres stosowania wspomnianego pierwotnego hiszpańskiego systemu podatkowego (Dz.U. C 258, s. 8, zwanej dalej „nowym środkiem podatkowym”). Postępowanie to, w ramach którego Komisja na podstawie art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, nakazała władzom hiszpańskim zawiesić wszelką niezgodną z prawem pomoc wynikającą ze stosowania nowego środka podatkowego, zostało zakończone przez wydanie decyzji Komisji C(2014) 7280 wersja ostateczna z dnia 15 października 2014 r. w sprawie pomocy państwa SA.35550 (2013/C) (ex 2013/NN) wdrożonej przez Hiszpanię i odnoszącej się do programu dotyczącego amortyzacji podatkowej finansowej wartości firmy w związku z nabyciem udziałów w zagranicznych przedsiębiorstwach (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).
5. W zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła, że nowy środek podatkowy, obejmujący pośrednie nabycie udziałów w spółkach niebędących rezydentami poprzez nabycie udziałów w spółkach holdingowych niebędących rezydentami, również stanowił pomoc państwa niezgodną z rynkiem wewnętrznym, która ponadto została przyznana z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE. W związku z powyższym Komisja nakazała władzom hiszpańskim odzyskanie przyznanej pomocy.
6. Dwoma wyrokami z dnia 7 listopada 2014 r., Autogrill España/Komisja (T‑219/10, Zb.Orz., EU:T:2014:939) i Banco Santander i Santusa/Komisja (T‑399/11, Zb.Orz., EU:T:2014:938) Sąd stwierdził nieważność pierwszej i drugiej decyzji (zob. pkt 2, 3 powyżej), uzasadniając to identycznie w obu wyrokach tym, że hiszpański system podatkowy nie spełniał wszystkich przesłanek kumulatywnych przewidzianych w art. 87 ust. 1 WE, ponieważ sprzyjał „niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów”. Ów system podatkowy był bowiem dostępny dla każdego przedsiębiorstwa hiszpańskiego, które nabyło wynoszący co najmniej 5% udział w kapitale spółki zagranicznej i posiadało ten udział nieprzerwanie przez okres co najmniej jednego roku. Nie dotyczył on zatem żadnej szczególnej kategorii przedsiębiorstw czy towarów, lecz miał zastosowanie do pewnej kategorii operacji gospodarczych. System ten był w szczególności niezależny od rodzaju działalności przedsiębiorstwa będącego nabywcą i nie wykluczał ani de iure, ani de facto żadnej kategorii przedsiębiorstw z możliwości skorzystania z niego.
Przebieg postępowania i żądania stron
7. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 23 grudnia 2014 r. Królestwo Hiszpanii wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Na poparcie swojej skargi, zarejestrowanej pod numerem T‑826/14, wskazuje w szczególności na nierozerwalny związek istniejący między, z jednej strony, zaskarżoną decyzją, a z drugiej strony decyzjami pierwszą i drugą, których nieważność została stwierdzona w wyżej wymienionych wyrokach Sądu, dochodząc do wniosku, że podobnie jak pierwotny hiszpański system podatkowy, którego dotyczyły te decyzje pierwsza i druga, nowy środek podatkowy będący przedmiotem zaskarżonej decyzji nie ma charakteru selektywnego.
8. Odrębnym pismem, złożonym w sekretariacie Sądu tego samego dnia, Królestwo Hiszpanii wystąpiło z niniejszym wnioskiem o zastosowanie środka tymczasowego, w którym, co do istoty, wnosi do prezesa Sądu o:
– zawieszenie wykonania zaskarżonej decyzji;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
9. Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2015 r. prezes Sądu na podstawie przepisów art. 105 § 2 akapit drugi regulaminu postępowania przed Sądem zawiesił wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu wydania postanowienia kończącego niniejsze postępowanie w przedmiocie środków tymczasowych.
10. W złożonych w sekretariacie Sądu w dniu 14 stycznia 2015 r. uwagach w przedmiocie wniosku o zastosowanie środków tymczasowych Komisja zasadniczo wnosi do prezesa Sądu o:
– oddalenie wniosku o zastosowanie środków tymczasowych;
– obciążenie Królestwa Hiszpanii kosztami postępowania.
11. Królestwo Hiszpanii odpowiedziało na uwagi Komisji pismem z dnia 21 stycznia 2015 r. Komisja zajęła ostateczne stanowisko w jego sprawie pismem z dnia 29 stycznia 2015 r.
Co do prawa
12. Z art. 278 TFUE i 279 TFUE w związku z art. 256 ust. 1 TFUE wynika, że sędzia orzekający w przedmiocie środków tymczasowych może, jeśli uzna, że wymagają tego okoliczności, zarządzić zawieszenie wykonania zaskarżonego przed nim aktu lub zarządzić niezbędne środki tymczasowe. Niemniej jednak art. 278 TFUE ustanawia zasadę braku skutku zawieszającego skarg, ponieważ akty wydawane przez instytucje Unii korzystają z domniemania zgodności z prawem. A zatem jedynie wyjątkowo sędzia orzekający w przedmiocie środków tymczasowych może zarządzić zawieszenie wykonania aktu zaskarżonego przed Sądem lub inne środki tymczasowe (zob. postanowienie z dnia 17 stycznia 2013 r., Słowenia/Komisja, T‑507/12 R, EU:T:2013:25, pkt 6 i przytoczone tam orzecznictwo).
13. Ponadto art. 104 § 2 regulaminu postępowania stanowi, że we wnioskach w przedmiocie środków tymczasowych należy określić przedmiot sporu, okoliczności niecierpiące zwłoki, a także uprawdopodobnić z faktycznego i prawnego punktu widzenia konieczność zastosowania środka. Zatem sędzia orzekający w przedmiocie środków tymczasowych może zarządzić zawieszenie wykonania oraz inne środki tymczasowe, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że ich zastosowanie jest prima facie prawnie i faktycznie uzasadnione (fumus boni iuris) oraz że są one pilne w takim sensie, iż środki te muszą zostać zarządzone i wywołać skutki prawne jeszcze przed rozstrzygnięciem w sprawie głównej, aby uniknąć poważnej i nieodwracalnej szkody dla interesów strony, która o nie wystąpiła. Przesłanki te mają charakter kumulatywny, co oznacza, że wnioski o zastosowanie środków tymczasowych winny zostać oddalone, gdy którakolwiek z nich nie jest spełniona [postanowienie z dnia 14 października 1996 r., SCK i FNK/Komisja, C‑268/96 P(R), Zb.Orz., EU:C:1996:381, pkt 30].
14. W ramach tego całościowego badania sędzia orzekający w przedmiocie środków tymczasowych posiada szeroką swobodę oceny i może swobodnie określić w świetle szczególnych okoliczności danej sprawy sposób, w jaki należy zbadać te różne przesłanki, jak również kolejność tego badania, gdyż żaden przepis prawa nie narzuca mu z góry określonego schematu postępowania przy ocenie konieczności zarządzenia środków tymczasowych [postanowienia: z dnia 19 lipca 1995 r., Komisja/Atlantic Container Line i in., C‑149/95 P(R), Rec, EU:C:1995:257, pkt 23; postanowienie z dnia 3 kwietnia 2007 r., Vischim/Komisja, C‑459/06 P(R), EU:C:2007:209, pkt 25]. Sędzia orzekający w przedmiocie środków tymczasowych dokonuje także, w razie potrzeby, wyważenia wchodzących w grę interesów (postanowienie z dnia 23 lutego 2001 r., Austria/Rada, C‑445/00 R, Rec, EU:C:2001:123, pkt 73).
15. W świetle materiału zgromadzonego w aktach sprawy sędzia orzekający w przedmiocie środków tymczasowych uważa, że dysponuje wszystkimi informacjami niezbędnymi do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie niniejszego wniosku o zastosowanie środków tymczasowych, bez konieczności wcześniejszego wysłuchania wyjaśnień stron.
W przedmiocie fumus boni iuris
16. Należy przypomnieć, że w orzecznictwie używanych jest kilka sposobów określania, zależnie od okoliczności sprawy, spełnienia przesłanki fumus boni iuris (zob. podobnie ww. w pkt 14 postanowienie Komisja/Atlantic Container Line i in., EU:C:1995:257, pkt 26).
17. Przesłanka ta jest zatem spełniona, jeżeli co najmniej jeden z zarzutów podniesionych przez stronę wnoszącą o zastosowanie środków tymczasowych w uzasadnieniu skargi wydaje się na pierwszy rzut oka niepozbawiony poważnej podstawy. Dzieje się tak w szczególności, jeżeli dyskusja pomiędzy stronami wskazuje na istnienie poważnej kontrowersji prawnej, której rozstrzygnięcie nie nasuwa się od razu [zob. podobnie postanowienie z dnia 10 września 2013 r., Komisja/Pilkington Group, C‑278/13 P(R), Zb.Orz., EU:C:2013:558, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo]. Ponieważ celem postępowania w przedmiocie środka tymczasowego jest zagwarantowanie pełnej skuteczności ostatecznego orzeczenia, które ma zapaść w sprawie, aby uniknąć luki w ochronie prawnej zapewnianej przez sąd Unii, sędzia orzekający w przedmiocie środków tymczasowych musi bowiem ograniczyć się do oceny „na pierwszy rzut oka” zasadności zarzutów w postępowaniu głównym w celu ustalenia, czy istnieje wystarczająco duże prawdopodobieństwo uwzględnienia skargi [postanowienia: z dnia 19 grudnia 2013 r., Komisja/Niemcy, C‑426/13 P(R), Zb.Orz., EU:C:2013:848, pkt 41; z dnia 8 kwietnia 2014 r., Komisja/ANKO, C‑78/14 P-R, Zb.Orz., EU:C:2014:239, pkt 15].
18. W niniejszym przypadku wystarczy zaznaczyć, że istnieje ścisły związek pomiędzy, z jednej strony, zaskarżoną decyzją, a z drugiej strony decyzjami pierwszą i drugą, o których mowa w pkt 2 i 3 powyżej. Tytułem przykładu Komisja twierdzi bowiem w pkt 44, 99, 116, 141, 179 i 201 zaskarżonej decyzji, że nowy środek podatkowy rozszerzył zakres stosowania systemu zakwalifikowanego już przez nią w pierwszej i drugiej decyzji jako pomoc przyznana bezprawnie i niezgodna ze wspólnym rynkiem. Dodaje ona, że środek ten nie może być uzasadniony celem w postaci silniejszego umiędzynarodowienia przedsiębiorstw hiszpańskich, ponieważ ten sam cel był realizowany przez pierwotny system podatkowy, który jednak został już przez nią uznany za niezgodny z prawem i ze wspólnym rynkiem. W pkt 92 i 151 zaskarżonej decyzji Komisja przypomina w szczególności selektywny charakter pierwotnego systemu podatkowego, będącego przedmiotem pierwszej i drugiej decyzji, i odsyła w tym względzie do uzasadnienia przedstawionego w tych decyzjach, twierdząc, że rozróżnienie między bezpośrednim a pośrednim nabyciem nie jest istotne przy ocenie selektywności pomocy.
19. Ponadto w uwagach złożonych w dniu 14 stycznia 2015 r. Komisja sama przyznała, że zaskarżona decyzja jest ściśle związana z decyzjami pierwszą i drugą, których nieważność została niedawno stwierdzona przez Sąd.
20. Należy stąd wywnioskować na pierwszy rzut oka, że zaskarżona decyzja opiera się na przesłance, zgodnie z którą nowy środek podatkowy ma charakter selektywny z tych samych względów, co przyjęte przez Komisję w decyzjach pierwszej i drugiej w celu zakwalifikowania pierwotnego hiszpańskiego systemu podatkowego jako pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej z rynkiem wewnętrznym. Tymczasem w  ww. w pkt 6 wyrokach: Autogrill España/Komisja (EU:T:2014:939, pkt 83) i Banco Santander i Santusa/Komisja (EU:T:2014:938, pkt 87), Sąd stwierdził nieważność tych decyzji, ponieważ Komisja nie wykazała, że wspomniany system jest selektywny, i to w następstwie szczegółowego zbadania, zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym, czterech argumentów przedstawionych przez Komisję w tym zakresie.
21. Na tym etapie niniejszego postępowania wszystko wskazuje zatem, że Sąd w wyroku zamykającym postępowanie w sprawie T‑826/14 stwierdzi nieważność zaskarżonej decyzji z tych samych względów jak te, które doprowadziły go do stwierdzenia nieważności decyzji pierwszej i drugiej. Wynika stąd, że prawdopodobieństwo uwzględnienia skargi, z którą wiąże się niniejszy wniosek o zastosowanie środków tymczasowych, należy ocenić jako bardzo wysokie, wobec czego fumus boni iuris na pierwszy rzut oka wydaje się szczególnie ważki (zob. podobnie analogicznie postanowienie z dnia 3 grudnia 2014 r., Grecja/Komisja, C‑431/14 P-R, Zb.Orz., EU:C:2014:2418, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo).
22. W tych okolicznościach okazuje się, że zarzuty i argumenty podniesione przez Królestwo Hiszpanii w postępowaniu głównym budzą poważne wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, które w ramach niniejszego postępowania w przedmiocie środków tymczasowych nie mogły zostać rozwiane przez uwagi strony przeciwnej, która w ogóle nie wypowiedziała się w swoich uwagach z dnia 14 stycznia 2015 r. na temat przesłanki dotyczącej fumus boni iuris i ograniczyła się do powiadomienia, że odwołuje się od ww. w pkt 6 wyroków: Autogrill España/Komisja, (EU:T:2014:939) i  Banco Santander i Santusa/Komisja (EU:T:2014:938). Ponieważ przesłanki wymagane do przyznania środków tymczasowych są współzależne [postanowienie z dnia 4 grudnia 2014 r., Vanbreda Risk & Benefits/Komisja, T‑199/14 R, Zb.Orz. (Fragmenty), EU:T:2014:1024, pkt 194], mniej lub bardziej ważki charakter fumus boni iuris nie pozostaje bez wpływu na ocenę pilnego charakteru. Tak więc pilny charakter, na który może się powołać skarżąca, powinien tym bardziej być brany pod uwagę przez sędziego orzekającego w przedmiocie środków tymczasowych, że uznał on fumus boni iuris za szczególnie ważki (zob. podobnie postanowienie z dnia 12 czerwca 2014 r., Komisja/Rusal Armenal, C‑21/14 P-R, Zb.Orz., EU:C:2014:1749, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).
23. Pozostaje bezsporne, że zgodnie z art. 104 § 2 regulaminu postępowania przesłanki dotyczące fumus boni iuris i pilnego charakteru są odrębne i kumulatywne, tak iż Królestwo Hiszpanii pozostaje zobowiązane do wykazania zagrożenia poważną i nieodwracalną szkodą (zob. podobnie ww. w pkt 22 postanowienie Komisja/Rusal Armenal, EU:C:2014:1749, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo). Wynika stąd, iż z wyjątkiem spraw z dziedziny zamówień publicznych (ww. w pkt 22 postanowienie Vanbreda Risk & Benefits/Komisja, EU:T:2014:1024, pkt 162) fumus boni iuris, niezależnie od tego, jak jest ważki, nie może zastąpić braku pilnego charakteru (zob. postanowienie z dnia 26 listopada 2010 r., Gas Natural Fenosa SDG/Komisja, T‑484/10 R, EU:T:2010:486, pkt 93 i przytoczone tam orzecznictwo).
W przedmiocie pilnego charakteru
24. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pilny charakter wniosku o zastosowanie środków tymczasowych powinno się oceniać poprzez pryzmat konieczności tymczasowego rozstrzygnięcia w celu uniknięcia wyrządzenia poważnej i nieodwracalnej szkody stronie, która wystąpiła o zastosowanie środków tymczasowych. To do tej strony należy przedstawienie poważnego dowodu, że nie może ona oczekiwać na rozstrzygnięcie postępowania głównego bez poniesienia osobiście szkody tego rodzaju (zob. postanowienie z dnia 19 września 2012 r., Grecja/Komisja, T‑52/12 R, Zb.Orz., EU:T:2012:447, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).
25. Ponieważ niniejszy wniosek o zastosowanie środka tymczasowego został złożony przez Królestwo Hiszpanii, należy przypomnieć, że państwa członkowskie są odpowiedzialne za interesy uznawane za ogólne na płaszczyźnie krajowej. W konsekwencji mogą one bronić ich w ramach postępowania w przedmiocie środka tymczasowego i żądać zastosowania środków tymczasowych, twierdząc w szczególności, że kwestionowany akt stwarza ryzyko poważnego utrudnienia w wykonywaniu zadań państwa oraz zagrożenia dla porządku publicznego (zob. podobnie ww. w pkt 24 postanowienie Grecja/Komisja, EU:T:2012:447, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo). Państwa członkowskie mogą ponadto powołać się na szkody w sektorze ich gospodarki, zwłaszcza gdy kwestionowany akt może mieć negatywny wpływ na poziom zatrudnienia oraz koszty utrzymania. Natomiast nie wystarczy, że powołają się one na szkodę, jaką poniosłaby pewna ograniczona liczba przedsiębiorstw, jeśli przedsiębiorstwa te, rozpatrywane indywidualnie, nie stanowią całego sektora gospodarki krajowej (zob. podobnie postanowienie z dnia 29 sierpnia 2013 r., Francja/Komisja, T‑366/13 R, EU:T:2013:396, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).
26. Należy zatem zbadać, czy Królestwo Hiszpanii wykazało, że bezzwłoczne wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować u niego poważną i nieodwracalną szkodę w szczególności z uwagi na fakt, że miałoby to poważny negatywny wpływ na wypełnianie przez nie zadań państwa oraz na hiszpański porządek publiczny lub funkcjonowanie całego sektora gospodarki krajowej.
27. W tym zakresie Królestwo Hiszpanii podnosi, że odzyskanie rzekomej pomocy wymagałoby, aby hiszpańska administracja podatkowa zmobilizowała znaczącą liczbę pracowników, zwłaszcza urzędników najbardziej wykwalifikowanych, którzy zamiast koncentrować się na swych zwykłych zadaniach, w szczególności na zwalczaniu oszustw podatkowych, musieliby „zmarnować” ponad 3300 godzin pracy na działania oczywiście sprzeczne z prawem w dziedzinie pomocy państwa. Szkoda spowodowana przez taki obowiązek odzyskania pomocy byłaby tym poważniejsza, że liczba pracowników administracji hiszpańskiej została obniżona w następstwie środków oszczędnościowych wprowadzonych pod koniec roku 2013.
28. Królestwo Hiszpanii podnosi ponadto interes leżący w możliwości zapewnienia przedsiębiorcom środowiska prawnego i podatkowego pozbawionego niepewności. Tymczasem z powodu swojej wykonalności zaskarżona decyzja zobowiązuje wszystkie organy władzy publicznej, zarówno organy podatkowe, jak i sądy, do działania w określony w niej sposób, nawet jeśli opiera się w istocie na elemencie, który został uznany za nieważny w ww. w pkt 6 wyrokach: Autogrill España/Komisja (EU:T:2014:939) i Banco Santander i Santusa/Komisja (EU:T:2014:938). Niepewność prawa spowodowana przez zaskarżoną decyzję ma wpływ także na sprawy związane z dużymi kwotami, które mają zostać wpłacone na rzecz skarbu państwa, i dotyczy około 100 przedsiębiorstw jako potencjalnych beneficjentów zarzucanej pomocy. Jeżeli byłoby wymagane odzyskanie niektórych kwot związanych ze spornymi odliczeniami, administracja hiszpańska musiałaby dokonać ich zwrotu w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, po kilku latach, i to z odpowiednimi odsetkami. Wynikająca stąd szkoda dla Królestwa Hiszpanii w postaci różnicy między mającymi zastosowanie odsetkami (zrekompensowania zainteresowanym beneficjentom upływu czasu w przypadku późniejszego zwrotu przez administrację podatkową) jest oczywista.
29. Wreszcie Królestwo Hiszpanii powołuje się na dodatkową szkodę związaną z tym, że Komisja może nadal wymagać wprowadzenia w życie zaskarżonej decyzji, opierając się na domniemaniu zgodności z prawem aktów wydawanych przez instytucje Unii. Tak więc po upływie terminu czterech miesięcy wyznaczonego w zaskarżonej decyzji Komisja może ścigać Królestwo Hiszpanii w drodze skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i ewentualnie wystąpić do Trybunału, a nawet żądać zapłaty grzywny. Podobnie niewykonanie zaskarżonej decyzji może znaleźć odzwierciedlenie w danych statystycznych publikowanych corocznie przez Dyrekcję Generalną (DG) ds. Konkurencji Komisji w sprawozdaniu dotyczącym pomocy państwa, co mogłoby „dać wypaczony obraz stanu rzeczy związanego z tą sprawą”.
30. Natomiast zdaniem Komisji Królestwo Hiszpanii nie zdołało wykazać pilnego charakteru.
31. W tym względzie należy stwierdzić na wstępie, że Królestwo Hiszpanii nie może skutecznie podnosić szkody, jaką miałby ponieść cały sektor gospodarki krajowej. Wniosek o zastosowanie środka tymczasowego wspomina bowiem jedynie o 94 przedsiębiorstwach dotkniętych zaskarżoną decyzją jako potencjalnych beneficjentach nowego środka podatkowego będącego przedmiotem tej decyzji. Tymczasem Królestwo Hiszpanii nie twierdzi ani tym bardziej nie wykazuje, że te 94 przedsiębiorstwa są reprezentatywne dla danego sektora hiszpańskiej gospodarki i że pogorszenie ich sytuacji może mieć negatywny wpływ na poziom zatrudnienia oraz kosztów utrzymania w części gospodarki lub w określonym regionie hiszpańskim. Co więcej, nie może tak być, ponieważ z ww. w pkt 6 wyroków: Autogrill España/Komisja (EU:T:2014:939) i  Banco Santander i Santusa/Komisja (EU:T:2014:938) wynika, że hiszpański system podatkowy, którego część stanowi nowy środek podatkowy, jest dostępny dla każdego przedsiębiorstwa hiszpańskiego i nie dotyczy zatem żadnej konkretnej kategorii przedsiębiorstw lub towarów (zob. pkt 6, 18 powyżej).
32. Pozostaje jeszcze zbadać, czy Królestwo Hiszpanii wykazało w sposób wymagany prawem, że bezzwłoczne wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby poważnie zagrozić wypełnianiu przez nią zadań państwa i hiszpańskiemu porządkowi publicznemu.
33. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pilny charakter istnieje tylko wtedy, gdy poważna i nieodwracalna szkoda, której obawia się strona żądająca zastosowania środków tymczasowych, jest nieuchronna w takim stopniu, że jej ziszczenie się jest przewidywalne z wystarczającym stopniem prawdopodobieństwa. Strona ta pozostaje w każdym razie zobowiązana do udowodnienia okoliczności faktycznych, które, jak wskazuje, uzasadniają prawdopodobieństwo zaistnienia szkody, przy czym szkoda o charakterze czysto hipotetycznym, czyli uzależniona od wystąpienia zdarzeń przyszłych i niepewnych, nie może uzasadniać zarządzenia środków tymczasowych (zob. podobnie ww. w pkt 24 postanowienie Grecja/Komisja, EU:T:2012:447, pkt 36; postanowienie z dnia 11 marca 2013 r., Elan/Komisja, T‑27/13 R, EU:T:2013:122, pkt 13).
34. Tymczasem w niniejszym przypadku, po pierwsze, Komisja przedstawiła w załączniku do swoich uwag pismo z dnia 9 stycznia 2015 r., które dyrektor generalny DG ds. Konkurencji Komisji skierował do Królestwa Hiszpanii i w którym zgodził się z władzami hiszpańskimi, że zaskarżona decyzja jest ściśle związana z decyzjami pierwszą i drugą, które zostały unieważnione przez Sąd. We wspomnianym piśmie następnie wskazano:
„W konsekwencji, biorąc pod uwagę ów ścisły związek, pragnę poinformować, że w przypadku Hiszpanii nie będziemy aktywnie działać w celu odzyskania pomocy, której dotyczy [zaskarżona] decyzja, do czasu aż Trybunał Sprawiedliwości rozstrzygnie w przedmiocie [odwołań], które Komisja postanowiła wnieść od wyżej przywołanych wyroków Sądu”.
35. Po drugie, w uwagach przedłożonych przez Komisję w trakcie niniejszego postępowania zinterpretowała ona pismo z dnia 9 stycznia 2015 r. jako de facto przedłużenie terminu wykonania nałożonego w zaskarżonej decyzji obowiązku odzyskania pomocy, dopóki Trybunał nie rozstrzygnie odwołań wniesionych od dwóch wyroków w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Zdaniem Komisji „władze hiszpańskie mogą więc zawiesić odzyskanie pomocy bez naruszenia prawa Unii przez Królestwo Hiszpanii”.
36. Po trzecie, w dniu 19 stycznia 2015 r. Komisja rzeczywiście wniosła do Trybunału odwołania skierowane przeciwko ww. w pkt 6 wyrokom: Autogrill España/Komisja (EU:T:2014:939) i Banco Santander i Santusa/Komisja (EU:T:2014:938).
37. Z trzech powyższych ustaleń należy wnioskować, że szkoda, która może zostać wyrządzona Królestwu Hiszpanii przez zwrot zarzucanej pomocy państwa – a mianowicie w szczególności niepotrzebna mobilizacja znacznej liczby pracowników administracji podatkowej, straty finansowe wynikające z różnicy między stosowanymi stopami procentowymi w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i późniejszego zwrotu odzyskanych kwot, a także zagrożenie postępowaniem w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wszczętym przez Komisję i następującego po nim nałożenia grzywny – na tym etapie nie może zostać uznana za wystarczająco nieuchronną, aby mogła stanowić uzasadnienie wnioskowanego zawieszenia wykonania. Komisja bowiem wyraźnie oświadczyła, że zwalnia władze hiszpańskie z ciążącego na nich obowiązku odzyskania pomocy do czasu wydania przez Trybunał orzeczeń w przedmiocie odwołań od wyżej wymienionych wyroków, i że to zawieszenie środków odzyskania pomocy nie narusza prawa Unii. Tymczasem sędzia orzekający w przedmiocie środków tymczasowych powinien przy ocenie pilności uwzględnić przychylną postawę Komisji w stosunku do Królestwa Hiszpanii, która wyłącza pilny charakter.
38. Żaden z przeciwnych argumentów podniesionych przez Królestwo Hiszpanii nie może zostać uwzględniony.
39. Królestwo Hiszpanii podnosi przede wszystkim, że sporządzone przez służby Komisji, a nie przez kolegium członków Komisji pismo z dnia 9 stycznia 2015 r. nie jest ani decyzją w rozumieniu art. 288 akapit czwarty TFUE, ani aktem, który może zostać wydany na podstawie rozporządzenia nr 659/1999. Pismo to stanowi jedynie stanowisko, pozbawione wiążącego charakteru, które nie uzupełnia ani nie zmienia zaskarżonej decyzji, o której zawieszenie ubiega się Królestwo Hiszpanii. Zdaniem Królestwa Hiszpanii, oznacza to, że zaskarżona decyzja w dalszym ciągu wywołuje skutki i na podstawie art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 659/1999 powinna być wprowadzona w życie przez wszelkie władze publiczne. Dopóki zatem Sąd nie orzeknie skutecznego zawieszenia zaskarżonej decyzji, wszystkie hiszpańskie organy administracyjne i sądowe powinny zapewniać przestrzeganie obowiązków nałożonych w tej decyzji, a w szczególności odzyskanie przyznanej pomocy.
40. W tym względzie należy zaznaczyć, iż ocena tego, czy podjęcie środków tymczasowych przez sędziego orzekającego w przedmiocie środków tymczasowych jest pilne, zależy od sytuacji faktycznej, w jakiej znajduje się strona żądająca takich środków. Innymi słowy, pilny charakter jest wykazany tylko wtedy, gdy strona ta jest faktycznie narażona na nieuchronne i rzeczywiste ryzyko poniesienia poważnej i nieodwracalnej szkody, podczas gdy ryzyko czysto teoretyczne i hipotetyczne nie wystarcza do tego celu. Samo istnienie obowiązku prawnego nie prowadzi zatem, co do zasady, do powstania sytuacji o pilnym charakterze, wymagającej przyznania podmiotowi działającemu przed sądem środka tymczasowego, dopóki w celu zapewnienia przestrzegania tego obowiązku nie został przyjęty żaden wiążący środek wykonawczy.
41. Tytułem przykładu, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w ramach postępowania w przedmiocie środków tymczasowych dotyczącego decyzji Komisji nakazującej odzyskanie pomocy państwa do beneficjenta tej pomocy należy wykazanie przed sędzią orzekającym w przedmiocie środków tymczasowych Unii, że wewnętrzne środki odwoławcze, jakie oferuje mu właściwe prawo krajowe w celu przeciwstawienia się natychmiastowemu odzyskaniu pomocy na płaszczyźnie krajowej, nie pozwalają mu, z uwagi w szczególności na jego sytuację finansową, uniknąć poniesienia poważnej i nieodwracalnej szkody. W przypadku braku takiego wykazania, to znaczy, jeśli rzeczony beneficjent może rzeczywiście uzyskać ochronę ze strony sądu krajowego, sędzia orzekający w przedmiocie środków tymczasowych Unii stwierdza brak pilnego charakteru w toczącym się przed nim postępowaniu (zob. podobnie ww. w pkt 33 postanowienie Elan/Komisja, EU:T:2013:122, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo) i to pomimo faktu, że decyzja Komisji w dalszym ciągu wywołuje skutki prawne, i niezależnie od tego, czy ochrona przyznana na płaszczyźnie krajowej jest zgodna z prawem Unii. Co więcej, dopóki władze krajowe zobowiązane na podstawie decyzji Komisji do odzyskania pomocy państwa powstrzymują się de facto od nakazania w sposób wiążący jej zwrotu, ponoszone przez beneficjenta ryzyko zwrotu pomocy nie jest dostatecznie nieuchronne, aby uzasadniać zawieszenie tej decyzji (zob. podobnie ww. w pkt 25 postanowienie Francja/Komisja, EU:T:2013:396, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).
42. W tym kontekście należy w szczególności odmówić znaczenia w sporze o zastosowanie środków tymczasowych bronionej przez Królestwo Hiszpanii tezie, zgodnie z którą należy dokonać rozróżnienia pomiędzy wiążącą mocą prawną zaskarżonej decyzji, wydanej przez kolegium członków Komisji i zwykłymi stanowiskami służby Komisji, takimi jak opisane w piśmie dyrektora generalnego Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji z dnia 9 stycznia 2015 r. oraz w uwagach złożonych przez pracowników Służby Prawnej Komisji w niniejszym postępowaniu w przedmiocie środka tymczasowego.
43. Po pierwsze, zostało bowiem uznane, że na każdym etapie postępowania sądowego w sprawie decyzji wydanej przez kolegium członków Komisji, Komisja może zrezygnować z wykonania tej decyzji (zob. podobnie ww. w pkt 25 postanowienie Francja/Komisja, EU:T:2013:396, pkt 40), przy czym taką rezygnację mogą zadeklarować urzędnicy służby prawnej Komisji uprawnieni do reprezentowania jej w rozpatrywanym sporze. Tymczasem Królestwo Hiszpanii nie podniosło, że urzędnicy Komisji przekroczyli granice swojego umocowania, stwierdzając w niniejszym postępowaniu, że pismo z dnia 9 stycznia 2015 r. stanowiło de facto przedłużenie terminu wykonania obowiązku odzyskania nałożonego w zaskarżonej decyzji do czasu wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie odwołań i że władze hiszpańskie mogły zatem zawiesić odzyskiwanie pomocy bez naruszania prawa Unii (zob. pkt 35 powyżej).
44. Po drugie, jest faktem, że to właściwe służby Komisji, a nie kolegium członków Komisji, działając z urzędu, proponują przyjęcie, tam gdzie to konieczne, środków niezbędnych do wszczęcia postępowania w celu zmuszenia władz krajowych do wykonania orzeczenia, do wezwania ich lub ukarania ich bezczynności. W tych okolicznościach Królestwo Hiszpanii nie ma się obecnie czego obawiać ze strony Komisji, ponieważ jej właściwa służba, czyli DG ds. Konkurencji, zapewniła je, że zawieszenie środków odzyskania pomocy nie prowadzi do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia państwa, w następstwie którego może zostać nałożona grzywna. Mając na względzie obietnicę złożoną przez rzeczoną służbę, okazuje się również bardzo mało prawdopodobne, aby zamierzała ona „dać wypaczony obraz stanu rzeczy związanego z tą sprawą” w swoim sprawozdaniu dotyczącym pomocy państwa (zob. pkt 29 powyżej), zakładając, że taka publikacja może wyrządzić poważną i nieodwracalną szkodę Królestwu Hiszpanii.
45. Wynika stąd, że Królestwo Hiszpanii nie wykazało, iż przesłanka dotycząca pilnego charakteru była spełniona ze względu na szkodliwe konsekwencje odzyskania zarzucanej pomocy dla funkcjonowania administracji krajowej, w szczególności podatkowej.
46. W każdym razie na wypadek, gdyby Komisja porzuciła swoją przychylną postawę wobec władz hiszpańskich i zażądała od nich w danym momencie bezzwłocznego przystąpienia do odzyskania pomocy zgodnie z zaskarżoną decyzją, Królestwo Hiszpanii byłoby uprawnione do podniesienia takiej nowej okoliczności faktycznej w celu wystąpienia na podstawie art. 109 regulaminu postępowania z nowym wnioskiem o zastosowanie środka tymczasowego.
47. Królestwo Hiszpanii utrzymuje jednak, że w każdym razie sądy hiszpańskie powinny zagwarantować jednostkom, że zostaną wyciągnięte wszelkie konsekwencje z naruszenia art. 108 ust. 3 zdanie ostatnie TFUE w odniesieniu do zwrotu pomocy przyznanej z naruszeniem tego przepisu. Sądy te powinny zatem podejmować wszelkie niezbędne kroki w celu zapewnienia przestrzegania zaskarżonej decyzji, dopóki nie zostanie ona zawieszona przez Sąd, w zakresie, w jakim nakazuje ona odzyskanie bezprawnie przyznanej i niezgodnej ze wspólnym rynkiem pomocy. Co się tyczy pisma z dnia 9 stycznia 2015 r. (zob. pkt 34 powyżej) oraz oświadczeń złożonych w trakcie niniejszego postępowania (zob. pkt 35 powyżej), chodzi tu o zwykłe stanowiska zajęte przez Komisję, które nie mogą być uznane za wiążące sąd krajowy (zob. podobnie wyrok z dnia 13 lutego 2014 r., Mediaset, C‑69/13, Zb.Orz., EU:C:2014:71, pkt 28).
48. Argumentacja ta nie może jednak zostać uwzględniona. Wystarczy bowiem przypomnieć, że Królestwo Hiszpanii powinno wykazać w niniejszym przypadku, iż bezzwłoczne wykonanie zaskarżonej decyzji może poważnie zagrozić wypełnianiu jego zadań państwa i hiszpańskiemu porządkowi publicznemu (zob. pkt 25 powyżej). Tymczasem nie twierdzi ono ani tym bardziej nie wykazuje, że sądy hiszpańskie zostały już, albo mogą zostać zarzucone skargami mającymi na celu zapewnienie wykonania obowiązku odzyskania pomocy, nałożonego w zaskarżonej decyzji, do tego stopnia, że funkcjonowanie hiszpańskiego systemu sądowego mogłoby zostać poważnie zagrożone. Nie podnosi też, jakoby do sądów hiszpańskich wpłynęły powództwa o zwrot, które ze względu na swój charakter i zakres mogą mieć głębokie i poważne konsekwencje dla porządku publicznego.
49. W każdym wypadku samo Królestwo Hiszpanii wspomina jedynie o 94 przedsiębiorstwach, których zaskarżona decyzja może dotyczyć, jako podlegających nakazowi zwrotu bezprawnie przyznanej pomocy (zob. pkt 31 powyżej). Rozpatrzenie takiej liczby skarg nie może w żaden sposób oddziaływać na sprawne funkcjonowanie hiszpańskiego systemu sądowego. Ponadto w ramach tych sporów sąd krajowy, nie będąc prawnie związany powyższym stanowiskiem Komisji, powinien, zważywszy na zasadę lojalnej współpracy, uwzględnić je jako element oceny w zakresie, w jakim informacje zawarte w tym stanowisku mogą ułatwić wykonywanie zadań władz krajowych w ramach wykonania decyzji nakazującej odzyskanie pomocy (zob. podobnie ww. w pkt 47 wyrok Mediaset, EU:C:2014:71, pkt 31).
50. Królestwo Hiszpanii podnosi wreszcie interes polegający na zapewnieniu przedsiębiorcom środowiska prawnego i podatkowego pozbawionego niepewności. Uważa ono, że z uwagi na brak pewności prawa wywołany przez Komisję utrzymanie skutków zaskarżonej decyzji nie pozwala na przyjęcie konkretnego kierunku działania ani administracji podatkowej, ani sądom krajowym, ani przedsiębiorstwom, ponieważ te ostatnie są zobowiązane do dokonania w drodze systemu odwrotnego obciążenia obliczenia rocznej kwoty podatku dochodowego od osób prawnych, który zobowiązane są zapłacić.
51. W tym względzie należy stwierdzić, że brak pewności prawa zarzucany przez Królestwo Hiszpanii nie powstał w wyniku wydania zaskarżonej decyzji, a zatem nie może zostać wyeliminowany przez zawieszenie jej wykonania. Komisja bowiem podniosła wątpliwości co do legalności nowego środka podatkowego i jego zgodności z rynkiem wewnętrznym już w 2013 r. poprzez wszczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego w jego sprawie i nałożenie na organy hiszpańskie obowiązku zawieszenia wszelkiej bezprawnie przyznanej pomocy wynikającej z zastosowania tego środka (zob. pkt 4 powyżej). Niepewność ta będzie się zaś utrzymywać co najmniej do czasu wydania przez Trybunał orzeczeń w przedmiocie odwołań wniesionych przez Komisję przeciwko ww. w pkt 6 wyrokom: Autogrill España/Komisja (EU:T:2014:939) i Banco Santander i Santusa/Komisja (EU:T:2014:938) (zob. pkt 36 powyżej). Ponadto nie wydaje się, aby rzeczona niepewność powodowała powstanie niemożliwych do pokonania przeszkód dla przedsiębiorstw, sądów krajowych i administracji podatkowej. Przedsiębiorstwa mogą bowiem stosować tymczasowo w ramach ich systemu odwrotnego obciążenia nowy środek podatkowy z wyraźnym zastrzeżeniem zależnym od przyszłego rozstrzygnięcia Trybunału, podczas gdy administracja podatkowa i sądy krajowe mogą albo wydać decyzje tymczasowe z takim samym zastrzeżeniem, albo zawiesić toczące się przed nimi postępowania w oczekiwaniu na orzeczenie Trybunału.
52. Mając na uwadze powyższe rozważania, sędzia orzekający w przedmiocie środków tymczasowych może jedynie stwierdzić, że Królestwo Hiszpanii nie zdołało wykazać, iż w braku zawieszenia wykonania zaskarżonej decyzji dozna ono w sposób nieuchronny poważnej i nieodwracalnej szkody. Przesłanka dotycząca pilnego charakteru nie została zatem spełniona.
53. W konsekwencji wniosek o zastosowanie środka tymczasowego należy oddalić ze względu na brak pilnego charakteru, bez konieczności dokonywania wyważenia wchodzących w grę interesów stron [zob. podobnie postanowienie z dnia 14 grudnia 1999 r., DSR-Senator Lines/Komisja, C‑364/99 P(R), Rec, EU:C:1999:609, pkt 61].
54. W tych okolicznościach należy uchylić postanowienie z dnia 8 stycznia 2015 r. (zob. pkt 9 powyżej).
Sentencja
Z powyższych względów
PREZES SĄDU
postanawia, co następuje:
1) Wniosek o zastosowanie środka tymczasowego zostaje oddalony.
2) Postanowienie z dnia 8 stycznia 2015 r. wydane w sprawie T‑826/14 R zostaje uchylone.
3) Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
Sporządzono w Luksemburgu w dniu 27 lutego 2015 r.