ORDONNANCE DU TRIBUNAL (dixième chambre élargie)
8 juin 2021 (*)
« Recours en annulation – Espace de liberté, de sécurité et de justice – Accord sur le retrait du Royaume-Uni de l’Union et de l’Euratom – Décision du Conseil relative à la conclusion de l’accord sur le retrait – Ressortissants du Royaume-Uni – Perte de la citoyenneté de l’Union – Défaut d’affectation individuelle – Acte non réglementaire – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑231/20,
David Price,
demeurant au Dorat (France), représenté par Me J. Fouchet, avocat,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne,
représenté par MM. M. Bauer, R. Meyer et Mme M.‑M. Joséphidès, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation partielle, d’une part, de l’accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (JO 2020, L 29, p. 7) et, d’autre part, de la décision (UE) 2020/135 du Conseil, du 30 janvier 2020, relative à la conclusion de l’accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (JO 2020, L 29, p. 1),
LE TRIBUNAL (dixième chambre élargie),
composé de MM. A. Kornezov, président, E. Buttigieg, Mme K. Kowalik‑Bańczyk (rapporteure), M. G. Hesse et Mme M. Stancu, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1        Le requérant, M. David Price est un ressortissant du Royaume-Uni résidant en France.
2        Le 23 juin 2016, les citoyens du Royaume-Uni se sont prononcés par référendum en faveur du retrait de leur pays de l’Union européenne.
3        Le 29 mars 2017, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord a notifié au Conseil européen son intention de se retirer de l’Union en application de l’article 50, paragraphe 2, TUE.
4        Le 24 janvier 2020, les représentants de l’Union et du Royaume-Uni ont signé l’accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (JO 2020, L 29, p. 7, ci-après l’« accord de retrait »).
5        Le 30 janvier 2020, le Conseil de l’Union européenne a adopté la décision (UE) 2020/135 relative à la conclusion de l’accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (JO 2020, L 29, p. 1). En vertu de l’article 1er de cette décision, l’accord de retrait a été approuvé au nom de l’Union et de la Communauté européenne de l’énergie atomique.
6        Le 31 janvier 2020, le Royaume-Uni s’est retiré de l’Union et de la Communauté européenne de l’énergie atomique. Le 1er février 2020, l’accord de retrait est entré en vigueur.
Procédure et conclusions des parties
7        Par requête enregistrée le 23 avril 2020, le requérant a introduit le présent recours.
8        Par ordonnance du 24 juin 2020, Price/Conseil (T‑231/20 R, non publiée, EU:T:2020:280), le président du Tribunal a rejeté la demande de mesures provisoires introduite par le requérant.
9        Le 9 juillet 2020, le requérant a déposé au greffe du Tribunal une demande en vue d’être autorisé à déposer un mémoire récapitulatif. Le 21 juillet 2020, le président de la dixième chambre a décidé de ne pas verser cet acte au dossier.
10      Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 24 juillet 2020, le Conseil a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal.
11      Le requérant n’a pas déposé ses observations sur l’exception d’irrecevabilité dans le délai imparti.
12      Entre-temps, par acte déposé au greffe du Tribunal le 31 juillet 2020, la Commission européenne a demandé à intervenir dans la présente affaire au soutien des conclusions du Conseil. Par lettre déposée au greffe du Tribunal le 26 novembre 2020, le Conseil a indiqué n’avoir aucune observation à formuler sur cette demande d’intervention.
13      Par ordonnance du 5 novembre 2020, le Tribunal (dixième chambre) a, sur le fondement de l’article 130, paragraphe 7, du règlement de procédure, joint l’exception d’irrecevabilité au fond et réservé les dépens.
14      Par décision du 10 novembre 2020, le Tribunal a renvoyé l’affaire devant la dixième chambre élargie, conformément à l’article 28 du règlement de procédure.
15      Le Conseil a déposé le mémoire en défense le 18 janvier 2021. Le 11 février 2021, le président de la dixième chambre élargie a décidé de ne pas notifier ce mémoire au requérant.
16      Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        surseoir à statuer et poser à la Cour quatre questions préjudicielles relatives à l’interprétation et à la validité de l’accord de retrait ;
–        annuler partiellement l’accord de retrait et la décision 2020/135, « en tant que ces actes distinguent, de manière automatique et générale, […] les citoyens de l’Union et les ressortissants du Royaume-Uni » et « en tant que l’accord de retrait ne permet pas de protéger pleinement le droit à la santé de ces ressortissants », et annuler ainsi, notamment, le sixième alinéa du préambule et les articles 9, 10 et 127 de l’accord de retrait ;
–        condamner le Conseil aux dépens, « y compris les frais d’avocat à hauteur de 5 000 euros ».
17      Dans l’exception d’irrecevabilité, le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme irrecevable ;
–        condamner le requérant aux dépens.
En droit
Sur la possibilité de statuer par voie d’ordonnance
18      En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité, sans engager le débat au fond. En application de l’article 130, paragraphe 6, de ce règlement, le Tribunal peut décider d’ouvrir la phase orale de la procédure sur l’exception d’irrecevabilité.
19      Selon la jurisprudence, la possibilité de rejeter un recours comme irrecevable par ordonnance motivée, et donc sans tenir d’audience, n’est pas exclue par le fait que le Tribunal a auparavant adopté une ordonnance joignant au fond une exception présentée sur le fondement de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure (voir, en ce sens, ordonnance du 19 février 2008, Tokai Europe/Commission, C‑262/07 P, non publiée, EU:C:2008:95, points 26 à 28).
20      En l’espèce, bien qu’ayant décidé par ordonnance du 5 novembre 2020 de joindre au fond l’exception d’irrecevabilité du Conseil, le Tribunal s’estime désormais suffisamment informé par les pièces du dossier pour statuer par voie d’ordonnance sur cette exception.
Sur l’objet du recours
21      À titre liminaire, en premier lieu, il convient de relever que le requérant conclut à l’annulation partielle de l’accord de retrait et de la décision 2020/137, « en tant que ces actes distinguent, de manière automatique et générale, […] les citoyens de l’Union et les ressortissants du Royaume-Uni » et « en tant que l’accord de retrait ne permet pas de protéger pleinement le droit à la santé de ces ressortissants », et à l’annulation, notamment, du sixième alinéa du préambule et des articles 9, 10 et 127 de l’accord de retrait (point 16, second tiret, ci-dessus).
22      À cet égard, il ressort de l’ensemble des écritures du requérant qu’il sollicite, en substance, l’annulation des actes mentionnés au point 21 ci-dessus, en tant que ces actes priveraient les ressortissants du Royaume-Uni – et notamment ceux d’entre eux qui ont exercé leur droit de libre circulation dans l’Union et qui n’ont pas été autorisés à voter lors du référendum du 23 juin 2016 – de leur statut de citoyens de l’Union et des droits attachés à ce statut.
23      En second lieu, il importe de noter que le requérant demande l’annulation partielle non seulement de la décision 2020/135 mais également de l’accord de retrait lui-même.
24      Cependant, l’accord de retrait n’est pas un acte unilatéral de l’Union, mais un acte de droit international conventionnel conclu entre l’Union, d’une part, et le Royaume-Uni, d’autre part.
25      Dans un tel cas, le contrôle de légalité devant être assuré par le juge de l’Union porte sur l’acte pris par les institutions de l’Union visant à mettre en œuvre l’accord international en cause, et non sur ce dernier en tant que tel (voir, en ce sens, arrêt du 3 septembre 2008, Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, C‑402/05 P et C‑415/05 P, EU:C:2008:461, point 286). Ce contrôle est néanmoins susceptible de porter sur la légalité de cet acte au regard du contenu même de l’accord international en cause (voir, par analogie, arrêt du 27 février 2018, Western Sahara Campaign UK, C‑266/16, EU:C:2018:118, point 51).
26      C’est pourquoi, lorsqu’il est saisi d’un recours dirigé contre un accord international conclu par l’Union, le juge de l’Union requalifie le recours comme étant, en réalité, dirigé contre la décision approuvant la conclusion de cet accord (voir, en ce sens, arrêt du 9 août 1994, France/Commission, C‑327/91, EU:C:1994:305, points 13 à 17).
27      Partant, le recours doit être requalifié comme étant dirigé contre la seule décision 2020/135 (ci-après la « décision attaquée »).
Sur l’exception d’irrecevabilité
28      Le Conseil soutient que le recours est irrecevable dans la mesure où le requérant n’a pas qualité pour agir contre la décision attaquée. En effet, premièrement, le requérant ne serait pas destinataire de cette décision. Deuxièmement, le requérant ne serait pas individuellement concerné par ladite décision. Troisièmement, la décision attaquée, d’une part, comporterait des mesures d’exécution et, d’autre part, ne serait pas un acte réglementaire.
29      Le requérant n’a pas contesté l’exception d’irrecevabilité. Cependant, dans sa requête, il a fait valoir, en substance, d’une part, qu’il était directement et individuellement concerné par la décision attaquée et, d’autre part, que cette décision ne comportait pas de mesures d’exécution.
30      Il y a lieu de rappeler que, en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, toute personne physique ou morale peut former, dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas de cet article, un recours en annulation contre trois types d’actes, à savoir, premièrement, les actes dont elle est le destinataire, deuxièmement, les actes qui la concernent directement et individuellement et, troisièmement, les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution.
31      En l’espèce, compte tenu de la requalification partielle du recours (point 27 ci-dessus), la qualité pour agir du requérant doit être appréciée au regard de la seule décision attaquée. Cependant, conformément à la jurisprudence (point 25 ci-dessus), il y a lieu, aux fins de cette appréciation, de prendre en compte la nature et le contenu de l’accord de retrait.
32      Il convient de constater d’emblée que le requérant n’est destinataire ni de la décision attaquée ni de l’accord de retrait. Il s’ensuit qu’il ne dispose pas d’un droit au recours sur le fondement de l’article 263, quatrième alinéa, premier membre de phrase, TFUE.
33      Dans ces conditions, il convient d’examiner si le requérant dispose d’un droit au recours sur le fondement de l’une ou l’autre des hypothèses prévues par l’article 263, quatrième alinéa, deuxième et troisième membres de phrase, TFUE.
Sur la qualité pour agir du requérant au regard de l’article 263, quatrième alinéa, deuxième membre de phrase, TFUE
34      Il convient de rappeler que les conditions de l’affectation directe, d’une part, et de l’affectation individuelle, d’autre part, prévues par l’article 263, quatrième alinéa, deuxième membre de phrase, TFUE sont cumulatives (voir arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, points 75 et 76 et jurisprudence citée).
35      Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu d’examiner d’abord si la seconde condition, tenant à l’affectation individuelle du requérant, est remplie.
36      À cet égard, il importe de rappeler qu’il résulte d’une jurisprudence constante que, afin d’être considérée comme individuellement concernée par un acte dont elle n’est pas destinataire, une personne physique ou morale doit être atteinte par cet acte en raison de certaines qualités qui lui sont particulières ou d’une situation de fait qui la caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, l’individualise d’une manière analogue à celle dont le destinataire d’une décision le serait (arrêts du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission, 25/62, EU:C:1963:17, p. 223, et du 13 mars 2018, European Union Copper Task Force/Commission, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, point 93).
37      Par conséquent, la possibilité de déterminer, avec plus ou moins de précision, le nombre ou même l’identité des sujets de droits auxquels s’applique une mesure n’implique nullement que ces sujets doivent être considérés comme étant concernés individuellement par cette mesure, dès lors que cette application s’effectue en vertu d’une situation objective de droit ou de fait définie par l’acte en cause (arrêts du 22 novembre 2001, Antillean Rice Mills/Conseil, C‑451/98, EU:C:2001:622, point 52, et du 13 mars 2018, European Union Copper Task Force/Commission, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, point 94).
38      De même, la circonstance qu’un acte normatif puisse avoir des effets concrets différents pour les divers sujets de droits auxquels il s’applique n’est pas de nature à les caractériser par rapport à toutes les autres personnes concernées, dès lors que l’application de cet acte s’effectue en vertu d’une situation objectivement déterminée (arrêt du 22 février 2000, ACAV e.a./Conseil, T‑138/98, EU:T:2000:45, point 66, et ordonnance du 3 décembre 2008, RSA Security Ireland/Commission, T‑227/06, EU:T:2008:547, point 59).
39      Cependant, le fait qu’une disposition a par sa nature et sa portée un caractère général, en ce qu’elle s’applique à la généralité des personnes intéressées, n’exclut pas pour autant qu’elle puisse concerner individuellement certains d’entre eux (arrêts du 22 juin 2006, Belgique et Forum 187/Commission, C‑182/03 et C‑217/03, EU:C:2006:416, point 58, et du 23 avril 2009, Sahlstedt e.a./Commission, C‑362/06 P, EU:C:2009:243, point 29).
40      En effet, lorsqu’un acte affecte un groupe de personnes qui étaient identifiées ou identifiables au moment où cet acte a été pris et en fonction de critères propres aux membres du groupe, ces personnes peuvent être individuellement concernées par cet acte en tant qu’elles font partie d’un cercle restreint de personnes. Il peut en être notamment ainsi lorsque ledit acte modifie les droits acquis par ces personnes antérieurement à son adoption (voir, en ce sens, arrêts du 13 mars 2008, Commission/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, points 71 et 72 et jurisprudence citée, et du 27 février 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commission, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, point 59).
41      En l’espèce, le requérant soutient, en substance, qu’il est directement et individuellement concerné par la décision attaquée dans la mesure où celle-ci le prive de son statut de citoyen de l’Union et des droits attachés à ce statut. En particulier, il fait valoir que, en application de l’article 127 de l’accord de retrait, il a été privé de son droit de vote lors des élections municipales françaises de 2020.
42      Il y a lieu de constater d’emblée que l’argumentation du requérant tendant à établir sa qualité pour agir au titre de l’article 263, quatrième alinéa, deuxième membre de phrase, TFUE repose sur la prémisse selon laquelle la décision attaquée entraînerait la « perte » ou la « suppression » de son statut de citoyen de l’Union et des droits attachés à ce statut.
43      À cet égard, il est, certes, vrai que ni la décision attaquée ni l’accord de retrait ne procèdent expressément au retrait du statut de citoyens de l’Union des ressortissants du Royaume-Uni et des droits attachés à ce statut.
44      Pour autant, il résulte clairement des termes et de l’économie de l’accord de retrait – et notamment du sixième alinéa de son préambule, de son article 2, sous b) à d), de son article 10, paragraphe 1, sous a) à d), et, plus globalement, de l’ensemble de sa deuxième partie intitulée « Droits des citoyens » – que cet accord traite les ressortissants du Royaume-Uni, y compris ceux qui étaient citoyens de l’Union à la date de retrait du Royaume-Uni de l’Union, comme des personnes n’ayant pas, ou n’ayant plus à compter de cette date, la qualité de citoyens de l’Union. Ainsi, ledit accord ne prévoit pas le maintien du statut de citoyens de l’Union des ressortissants du Royaume-Uni et de l’intégralité des droits attachés à ce statut.
45      Or, il convient de souligner que, incontestablement, la perte ou le non-maintien du statut de citoyen de l’Union est susceptible d’affecter de manière considérable les droits d’un ressortissant d’un État membre se retirant de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 10 décembre 2018, Wightman e.a., C‑621/18, EU:C:2018:999, point 64). Les ressortissants d’un tel État membre, expatriés dans un autre État membre, sont d’autant plus susceptibles d’être affectés par la sortie de l’Union de l’État membre dont ils sont originaires, en raison des liens créés parfois de longue date, du point de vue tant personnel que professionnel et économique (ordonnance du 16 juin 2020, Walker e.a./Parlement et Conseil, T‑383/19, non publiée, EU:T:2020:269, point 41).
46      Cependant, s’agissant de la condition d’affectation individuelle et conformément à la jurisprudence citée au point 36 ci-dessus, il appartient au requérant de justifier que la décision attaquée, en tant qu’elle le priverait de son statut de citoyen de l’Union et des droits attachés à ce statut, l’atteint en raison de certaines qualités qui lui sont particulières ou d’une situation de fait qui le caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, l’individualise d’une manière analogue à un destinataire.
47      À cet égard, en premier lieu, il est constant que l’accord de retrait, notamment en tant qu’il ne prévoit pas le maintien du statut de citoyens de l’Union des ressortissants du Royaume-Uni, s’applique à l’ensemble des ressortissants de cet État et présente ainsi une portée générale.
48      Il s’ensuit que la décision attaquée, qui fait entrer l’accord de retrait dans l’ordre juridique de l’Union est elle-même un acte de portée générale et, à ce titre, atteint le requérant en raison de sa qualité objective de ressortissant du Royaume-Uni.
49      En deuxième lieu, le requérant n’établit ni même n’allègue, faire partie d’un cercle restreint de personnes au sens de la jurisprudence mentionnée au point 40 ci-dessus. En particulier, il ne soutient ni que la décision attaquée aurait été prise en fonction de critères propres à un groupe de personnes ni qu’elle priverait ces personnes d’un droit acquis qui serait spécifique ou exclusif aux membres de ce groupe.
50      En troisième lieu, l’impossibilité de voter lors des élections municipales françaises de 2020 invoquée par le requérant est, tout au plus, susceptible d’établir les effets concrets, le cas échéant importants, que peut avoir pour lui la perte alléguée du statut de citoyen de l’Union et des droits attachés à ce statut. En revanche, cette circonstance n’est pas de nature à démontrer que la perte de ce statut et des droits attachés audit statut aurait pour lui des conséquences si particulières et si spécifiques qu’elle l’individualiserait par rapport à toute autre personne, à la façon d’un destinataire, au sens de la jurisprudence rappelée au point 36 ci-dessus.
51      Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que le requérant n’est pas individuellement concerné par la décision attaquée. Partant, sans qu’il soit besoin d’examiner si ce dernier est directement concerné par cette décision, il n’a pas qualité pour agir au regard de l’article 263, quatrième alinéa, deuxième membre de phrase, TFUE.
Sur la qualité pour agir du requérant au regard de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE
52      Il convient de rappeler que les conditions liées, premièrement, à la nature réglementaire de l’acte contesté, deuxièmement, à l’affectation directe du requérant et, troisièmement, à l’absence de mesures d’exécution prévues par l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE sont cumulatives (voir, en ce sens, ordonnance du 19 novembre 2020, Buxadé Villalba e.a./Parlement, T‑32/20, non publiée, EU:T:2020:552, point 30 et jurisprudence citée).
53      Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu d’examiner d’abord si la première condition, tenant au caractère réglementaire de la décision attaquée, est remplie.
54      Il importe de rappeler que la notion d’« actes réglementaires » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, troisième branche, TFUE, a une portée plus limitée que celle d’« actes », employée à l’article 263, quatrième alinéa, premier et deuxième membres de phrase, TFUE. Dès lors, cette notion ne saurait viser l’ensemble des actes de portée générale, mais se rapporte à une catégorie plus restreinte d’actes de cette nature (arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, point 58).
55      Par conséquent, la notion d’« actes réglementaires », d’une part, vise des actes de portée générale et, d’autre part, ne comprend pas les actes législatifs (voir, en ce sens, arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, points 60 et 61).
56      En l’espèce, en premier lieu, le Conseil indique, à juste titre, que la décision attaquée est un acte non législatif de portée générale.
57      En effet, d’une part, il est constant que la décision attaquée est un acte de portée générale (point 48 ci-dessus).
58      D’autre part, il y a lieu de rappeler qu’un acte juridique ne peut être qualifié d’acte législatif de l’Union que s’il a été adopté sur le fondement d’une disposition des traités qui se réfère expressément soit à la procédure législative ordinaire, soit à la procédure législative spéciale (arrêt du 6 septembre 2017, Slovaquie et Hongrie/Conseil, C‑643/15 et C‑647/15, EU:C:2017:631, point 62). En l’espèce, la décision attaquée a été adoptée sur le fondement de l’article 50, paragraphe 2, TUE. Or, force est de constater que si cette disposition précise que l’accord fixant les modalités du retrait d’un État membre est conclu au nom de l’Union par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, après approbation du Parlement, elle ne se réfère expressément ni à la procédure législative ordinaire ni à la procédure législative spéciale. Il s’ensuit que la décision attaquée ne peut être qualifiée d’acte législatif.
59      En second lieu, s’agissant des conséquences à tirer du fait que la décision attaquée est un acte non législatif de portée générale, le Conseil soutient, sans être contesté, que cette décision n’est ni un acte législatif ni un acte réglementaire.
60      À cet égard, il y a lieu d’observer que, dans l’arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil (C‑583/11 P, EU:C:2013:625), la Cour n’a pas jugé que la notion d’« actes réglementaires » comprenait tous les actes non législatifs de portée générale.
61      Certes, il importe de rappeler que, dans un arrêt postérieur, la Cour a expressément écarté l’interprétation selon laquelle il existerait des actes non législatifs de portée générale ne relevant pas de la notion d’« actes réglementaires », au sens de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE. En conséquence, la Cour a jugé que cette notion couvrait tous les actes non législatifs de portée générale (voir, en ce sens, arrêt du 6 novembre 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commission, Commission/Scuola Elementare Maria Montessori et Commission/Ferracci, C‑622/16 P à C‑624/16 P, EU:C:2018:873, points 24 et 28).
62      Toutefois, il y a lieu de relever que, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 6 novembre 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commission, Commission/Scuola Elementare Maria Montessori et Commission/Ferracci (C‑622/16 P à C‑624/16 P, EU:C:2018:873), l’acte litigieux était une décision de la Commission prise en matière d’aides d’État. Bien qu’ayant une portée générale du fait qu’elle se prononçait sur des régimes nationaux, cette décision présentait un caractère administratif et avait été adoptée par la seule Commission, sans intervention du Conseil et du Parlement. Dans ce contexte, la thèse alors défendue par la Commission selon laquelle ladite décision aurait été un acte non législatif de portée générale ne relevant pas de la notion d’« actes réglementaires » ne trouvait aucun fondement dans le libellé, la genèse ou la finalité de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE, ainsi que la Cour l’a relevé aux points 24 à 27 de cet arrêt.
63      En revanche, la Cour n’a pas encore eu l’occasion d’examiner si les décisions approuvant la conclusion d’un accord international, et en particulier les décisions approuvant la conclusion d’un accord fixant les modalités du retrait d’un État membre, doivent être qualifiées d’actes réglementaires au sens de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE.
64      Dans ces conditions, il convient d’examiner si la notion d’« actes réglementaires » couvre également de telles décisions.
65      À cet égard, premièrement, il importe de relever que, comme tout accord international conclu par l’Union, un accord fixant les modalités du retrait d’un État membre lie les institutions de celle-ci et prévaut sur les actes qu’elles édictent (voir, par analogie, arrêt du 13 janvier 2015, Conseil et Commission/Stichting Natuur en Milieu et Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P et C‑405/12 P, EU:C:2015:5, point 44 et jurisprudence citée).
66      Il résulte de cette primauté des accords internationaux conclus par l’Union sur les textes de droit dérivé que l’accord de retrait occupe, dans la hiérarchie des normes, un rang supérieur à celui des autres actes de portée générale, tant législatifs que réglementaires.
67      Il s’ensuit que la décision attaquée introduit dans l’ordre juridique de l’Union des règles, contenues dans l’accord de retrait, qui prévalent sur les actes législatifs et réglementaires et qui, dès lors, ne sauraient elles-mêmes présenter un caractère réglementaire.
68      Deuxièmement, eu égard à sa procédure d’adoption et à l’image d’autres accords internationaux conclus par l’Union, l’accord de retrait peut être considéré comme étant, sur le plan extérieur, l’équivalent de ce qu’est un acte législatif sur le plan intérieur [voir, en ce sens et par analogie, avis 1/15 (Accord PNR UE-Canada), du 26 juillet 2017, EU:C:2017:592, point 146].
69      En effet, l’accord de retrait a été conclu au nom de l’Union par le Conseil, après approbation du Parlement, selon la procédure prévue par l’article 50, paragraphe 2, TUE. En tant qu’elle fait intervenir le Conseil et le Parlement, cette procédure se rapproche des procédures législatives ordinaire et spéciales définies à l’article 289, paragraphes 1 et 2, TFUE et mentionnées à l’article 21, paragraphes 2 et 3, à l’article 22, paragraphes 1 et 2, à l’article 23, second alinéa, à l’article 24, premier alinéa, à l’article 25, second alinéa, et à l’article 228, paragraphe 4, TFUE sur le fondement desquels ces deux institutions peuvent adopter des dispositions relatives aux droits attachés au statut de citoyen de l’Union.
70      Il s’ensuit que la décision attaquée introduit dans l’ordre juridique de l’Union des règles, contenues dans l’accord de retrait, qui se caractérisent par une légitimité démocratique particulièrement élevée, à l’image de celles figurant dans un acte législatif. Or, c’est précisément la légitimité démocratique particulièrement élevée de la législation adoptée selon une procédure prévoyant la participation du Conseil et du Parlement qui justifie l’absence d’assouplissement des conditions dans lesquelles les particuliers peuvent introduire des recours en annulation contre les actes législatifs (voir, en ce sens, conclusions de l’avocate générale Kokott dans l’affaire Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, point 38).
71      Par ailleurs, dans de nombreuses versions linguistiques de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE, la notion d’« actes réglementaires » évoque davantage les actes du pouvoir exécutif que ceux du pouvoir législatif (voir, en ce sens, conclusions de l’avocate générale Kokott dans l’affaire Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, point 41). Or, une décision approuvant la conclusion d’un accord international ou d’un accord fixant les modalités de retrait d’un État membre, telle que la décision attaquée, ne peut être rapprochée d’un acte du pouvoir exécutif.
72      Troisièmement, il serait incohérent et paradoxal d’assouplir les conditions dans lesquelles les particuliers peuvent introduire un recours en annulation contre la décision attaquée en qualifiant celle-ci d’acte réglementaire. En effet, un tel assouplissement aurait pour conséquence que les particuliers pourraient plus facilement contester une règle juridique donnée lorsqu’elle figure dans un accord international, tel que l’accord de retrait, et est ensuite introduite dans l’ordre juridique de l’Union au moyen d’une décision approuvant la conclusion de l’accord en cause, telle que la décision attaquée, que lorsque la même règle juridique figure dans un acte législatif ayant un contenu identique et occupant un rang inférieur dans la hiérarchie des normes.
73      Quatrièmement, il ressort de la genèse de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE que les auteurs du projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe puis ceux du traité de Lisbonne n’ont pas eu pour intention d’assouplir les conditions de recevabilité des recours des particuliers dirigés contre les décisions approuvant la conclusion d’un accord international, telles que, notamment, les décisions approuvant la conclusion d’un accord fixant les modalités du retrait d’un État membre. En particulier, les travaux préparatoires du projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe – et notamment de son article III‑365, paragraphe 4, dont le contenu a été repris en termes identiques à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE – ne laissent aucunement apparaître que lesdits auteurs auraient souhaité que de telles décisions soient qualifiées d’« actes réglementaires » au sens de ces deux articles.
74      Dans ces conditions, la notion d’« actes réglementaires » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, troisième branche, TFUE doit être interprétée comme ne comprenant pas les décisions approuvant la conclusion d’un accord international, telles que, en particulier, les décisions approuvant la conclusion d’un accord fixant les modalités du retrait d’un État membre.
75      Dès lors, la décision attaquée ne peut pas être qualifiée d’acte réglementaire au sens de l’article 263, quatrième alinéa, troisième branche, TFUE.
76      Il résulte de ce qui précède que, sans qu’il soit besoin d’examiner si la décision attaquée affecte directement le requérant et si elle comporte des mesures d’exécution, ce dernier n’a pas qualité pour agir au regard de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE.
77      Il s’ensuit que le Conseil est fondé à soutenir que le requérant n’a pas qualité pour agir. Partant, l’exception d’irrecevabilité doit être accueillie et le recours doit être rejeté comme irrecevable.
Sur la demande de sursis à statuer et de questions préjudicielles
78      En l’espèce, le recours étant rejeté comme irrecevable, il n’y a plus lieu de statuer sur la demande tendant à ce que le Tribunal sursoie à statuer et pose à la Cour quatre questions préjudicielles relatives à l’interprétation et à la validité de l’accord de retrait.
79      Au demeurant, ni l’article 267 TFUE ni l’article 256, paragraphe 3, deuxième alinéa, TFUE ne prévoient que le Tribunal soit compétent pour soumettre à la Cour des questions préjudicielles avant de statuer sur un recours en annulation. En effet, seules les juridictions nationales peuvent soumettre des questions préjudicielles à la Cour (voir, en ce sens, ordonnances du 12 août 2009, Molter/Allemagne, T‑141/09, non publiée, EU:T:2009:291, point 8, et du 24 juin 2020, Price/Conseil, T‑231/20 R, non publiée, EU:T:2020:280, points 47 à 51).
Sur la demande d’intervention
80      Aux termes de l’article 142, paragraphe 2, du règlement de procédure, l’intervention perd son objet lorsque la requête est déclarée irrecevable. En l’espèce, le recours étant rejeté comme irrecevable, il n’y a plus lieu de statuer sur la demande d’intervention introduite par la Commission.
Sur les dépens
81      En premier lieu, aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par le Conseil, conformément aux conclusions de ce dernier, y compris ceux relatifs à la procédure de référé et à l’exception de ceux afférents à la demande d’intervention.
82      En second lieu, en application de l’article 144, paragraphe 10, du règlement de procédure, s’il est mis fin à l’instance dans l’affaire principale avant qu’il ne soit statué sur une demande d’intervention, le demandeur en intervention et les parties principales supportent chacun leurs propres dépens afférents à la demande d’intervention. En l’espèce, le requérant, le Conseil et la Commission supporteront chacun leurs propres dépens afférents à la demande d’intervention.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (dixième chambre élargie)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)      Il n’y a plus lieu de statuer sur la demande d’intervention de la Commission européenne.
3)      M. David Price est condamné à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par le Conseil de l’Union européenne, y compris ceux relatifs à la procédure de référé et à l’exception de ceux afférents à la demande d’intervention.
4)      M. Price, le Conseil et la Commission supporteront chacun leurs propres dépens afférents à la demande d’intervention.
Fait à Luxembourg, le 8 juin 2021.
Le greffier
Le président
E. Coulon
A. Kornezov
*      Langue de procédure : le français.