62023CJ0499
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)
13 de novembro de 2025 (
*1
)
«Incumprimento de Estado — Livre circulação de mercadorias — Artigo 35.o TFUE — Restrições quantitativas à exportação — Medidas de efeito equivalente — Materiais de construção — Obrigação de notificação das exportações — Direito de preferência do Estado — Artigo 36.o TFUE — Justificação — Segurança pública — Abastecimento das infraestruturas críticas em materiais de construção — Controlo das exportações para países terceiros — Competência exclusiva da União — Política comercial comum — Regulamento (UE) 2015/479 — Regime comum aplicável às exportações — Diretiva (UE) 2015/1535 — Procedimento de informação no domínio das regulamentações técnicas e das regras relativas aos serviços da sociedade da informação»
No processo C‑499/23,
que tem por objeto uma ação por incumprimento intentada nos termos do artigo 258.o TFUE, em 4 de agosto de 2023,
Comissão Europeia, representada por G. Gattinara e K. Talabér‑Ritz, na qualidade de agentes,
demandante,
contra
Hungria, representada por M. Z. Fehér e K. Szíjjártó, na qualidade de agentes,
demandada,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
composto por: K. Jürimäe, presidente de secção, K. Lenaerts, presidente do Tribunal de Justiça, exercendo funções de juiz da Segunda Secção, F. Schalin, M. Gavalec (relator) e Z. Csehi, juízes,
advogado‑geral: M. Szpunar,
secretário: C. Di Bella, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 6 de novembro de 2024,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 6 de fevereiro de 2025,
profere o presente
Acórdão
1
Através da sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao ter instaurado um procedimento aplicável à exportação das matérias‑primas e dos materiais de construção, a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força:
–
dos artigos 35.o e 36.o TFUE,
–
do artigo 2.o, n.o 1, TFUE, lido em conjugação com o artigo 3.o, n.o 1, alínea e), TFUE, e
–
do artigo 5.o, n.o 1, e do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva (UE) 2015/1535 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de setembro de 2015, relativa a um procedimento de informação no domínio das regulamentações técnicas e das regras relativas aos serviços da sociedade da informação (JO 2015, L 241, p. 1).
Quadro jurídico
Direito internacional
2
Com a Decisão 94/800/CE do Conselho, de 22 de dezembro de 1994, relativa à celebração, em nome da Comunidade Europeia e em relação às matérias da sua competência, dos acordos resultantes das negociações multilaterais do Uruguay Round (1986/1994) (JO 1994, L 336, p. 1), o Conselho da União Europeia aprovou o Acordo que institui a Organização Mundial do Comércio (OMC), assinado em Marraquexe, em 15 de abril de 1994, e os acordos dos anexos 1 a 3 do referido acordo, entre os quais figura o Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio de 1994 (JO 1994, L 336, p. 11; a seguir «GATT de 1994»).
3
O artigo XI do GATT de 1994, sob a epígrafe «Eliminação geral das restrições quantitativas», dispõe:
«1. Nenhuma das partes contratantes instituirá ou manterá, na importação de um produto originário do território de outra parte contratante, na exportação ou na venda para exportação de um produto destinado ao território de outra parte contratante, outras proibições ou restrições que não sejam direitos aduaneiros, encargos ou outras imposições, quer sejam aplicadas por meio de contingentes, de licenças de importação ou de exportação ou por qualquer outro meio.
2. O disposto no n.o 1 do presente artigo não se aplica aos seguintes casos:
a)
Proibições ou restrições à exportação aplicadas temporariamente para impedir ou atenuar a escassez crítica de produtos alimentares ou de outros produtos essenciais para a parte contratante exportadora;
[...]»
Direito da União
Diretiva 2008/114/CE
4
A Diretiva 2008/114/CE do Conselho, de 8 de dezembro de 2008, relativa à identificação e designação das infraestruturas críticas europeias e à avaliação da necessidade de melhorar a sua proteção (JO 2008, L 345, p. 75), aplicável ratione temporis ao caso em apreço, foi revogada com efeitos a partir de 18 de outubro de 2024 pela Diretiva (UE) 2022/2557 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de dezembro de 2022, relativa à resiliência das entidades críticas e que revoga a Diretiva 2008/114/CE do Conselho (JO 2022, L 333, p. 164). Os considerandos 3 e 5 da Diretiva 2008/114 enunciavam:
«(3)
Em dezembro de 2005, o Conselho (Justiça e Assuntos Internos) solicitou à Comissão que apresentasse uma proposta de Programa Europeu de Proteção das Infraestruturas Críticas (PEPIC) e decidiu que este deveria assentar na abordagem de todos os riscos, com destaque para a luta contra as ameaças de terrorismo. Esta abordagem deveria atender às ameaças humanas e tecnológicas e às catástrofes naturais no processo de proteção das infraestruturas críticas, embora devesse privilegiar as ameaças de terrorismo.
[...]
(5)
A presente diretiva constitui a primeira etapa de uma abordagem faseada para identificar e designar as [infraestruturas críticas europeias] e avaliar a necessidade de melhorar a sua proteção. Concentra‑se, enquanto tal, nos setores da energia e dos transportes, e deverá ser revista com o objetivo de avaliar o seu impacto e a necessidade de incluir no seu âmbito de aplicação outros setores, designadamente o das Tecnologias da Informação e Comunicação (TIC).»
5
O artigo 2.o desta diretiva previa:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
a)
“Infraestrutura crítica”, o elemento, sistema ou parte deste situado nos Estados‑Membros que é essencial para a manutenção de funções vitais para a sociedade, a saúde, a segurança e o bem‑estar económico ou social, e cuja perturbação ou destruição teria um impacto significativo num Estado‑Membro, dada a impossibilidade de continuar a assegurar essas funções;
b)
“Infraestrutura crítica europeia” ou “ICE”, a infraestrutura crítica situada nos Estados‑Membros cuja perturbação ou destruição teria um impacto significativo em pelo menos dois Estados‑Membros. O significado do impacto deve ser avaliado em função de critérios transversais, incluindo os efeitos resultantes de dependências intersectoriais em relação a outros tipos de infraestruturas;
[...]»
6
O artigo 3.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Identificação das ICE», dispunha, no seu n.o 1:
«Nos termos do procedimento previsto no anexo III, cada Estado‑Membro identifica as potenciais ICE que preencham simultaneamente critérios transversais e setoriais e correspondam às definições consagradas nas alíneas a) e b) do artigo 2.o
A Comissão pode, a pedido dos Estados‑Membros, ajudá‑los a identificar as potenciais ICE.
A Comissão pode chamar a atenção dos Estados‑Membros relevantes para a existência de potenciais ICE que se possa considerar satisfazerem os requisitos aplicáveis à designação de ICE.
Cada Estado‑Membro e a Comissão prosseguem de forma permanente o processo de identificação de potenciais ICE.»
Diretiva 2015/1535
7
O artigo 1.o, n.o 1, da Diretiva 2015/1535 dispõe:
«Para efeitos da presente diretiva, aplicam‑se as seguintes definições:
a)
“Produto” significa qualquer produto de fabrico industrial e qualquer produto agrícola, incluindo produtos da pesca;
[...]
c)
“Especificação técnica” significa a especificação que consta de um documento que define as características exigidas de um produto, tais como os níveis de qualidade ou de propriedade de utilização, a segurança, as dimensões, incluindo as prescrições aplicáveis ao produto no que respeita à denominação de venda, à terminologia, aos símbolos, aos ensaios e métodos de ensaio, à embalagem, à marcação e à rotulagem, bem como aos processos de avaliação da conformidade;
O termo “especificação técnica” abrange igualmente os métodos e processos de produção relativos aos produtos agrícolas, ao abrigo do artigo 38.o, n.o 1, segundo parágrafo, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), aos produtos destinados à alimentação humana e animal, aos medicamentos definidos no artigo 1.o da [Diretiva 2001/83/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de novembro de 2001, que estabelece um código comunitário relativo aos medicamentos para uso humano (JO 2001, L 311, p. 67)], e aos métodos e processos de produção relativos aos outros produtos, desde que estes tenham incidência sobre as características destes últimos;
d)
“Outra exigência” significa uma exigência, distinta de uma especificação técnica, imposta a um produto por motivos de defesa, nomeadamente dos consumidores, ou do ambiente, e que vise o seu ciclo de vida após a colocação no mercado, como sejam condições de utilização, de reciclagem, de reutilização ou de eliminação, sempre que essas condições possam influenciar significativamente a composição ou a natureza do produto ou a sua comercialização;
[...]
g)
“Projeto de regra técnica” significa o texto de uma especificação técnica, de outra exigência ou de uma regra relativa aos serviços, incluindo disposições administrativas, elaborado com o objetivo de a adotar ou de a fazer adotar como regra técnica, e que se encontre numa fase de preparação que permita ainda a introdução de alterações substanciais.»
8
O artigo 5.o, n.o 1, desta diretiva prevê:
«Sob reserva do disposto no artigo 7.o, os Estados‑Membros comunicam imediatamente à Comissão qualquer projeto de regra técnica, exceto se se tratar da mera transposição integral de uma norma internacional ou europeia, bastando neste caso uma simples informação relativa a essa norma. Enviam igualmente à Comissão uma notificação referindo as razões da necessidade do estabelecimento dessa regra técnica, salvo se as mesmas razões já transparecerem do projeto.
Se necessário, e salvo se tiver sido apresentado com uma comunicação anterior, os Estados‑Membros comunicam simultaneamente o texto das disposições legislativas e regulamentares de base, principal e diretamente em causa à Comissão, caso o conhecimento deste texto seja necessário para apreciar o alcance do projeto de regra técnica.
Os Estados‑Membros comunicam novamente o projeto das regulamentações técnicas à Comissão, nas condições estabelecidas nos primeiro e segundo parágrafos do presente número, caso introduzam alterações significativas no projeto de regra técnica que tenham por efeito modificar o âmbito de aplicação, reduzir o calendário de aplicação inicialmente previsto, aditar especificações ou exigências ou torná‑las mais rigorosas.
[...]
A Comissão transmite de imediato aos outros Estados‑Membros o projeto das regulamentações técnicas e todos os documentos que lhe tenham sido comunicados; pode ainda submetê‑lo aos pareceres do comité referido no artigo 2.o, da presente diretiva, e, eventualmente, do comité competente no domínio em questão.
[...]»
9
O artigo 6.o da referida diretiva dispõe:
«1.   Os Estados‑Membros adiam a adoção de um projeto de regra técnica por três meses a contar da data de receção, pela Comissão, da comunicação referida no artigo 5.o, n.o 1.
[...]
7.   Os n.os 1 a 5 não se aplicam sempre que um Estado‑Membro:
a)
por razões urgentes, resultantes de uma situação grave e imprevisível que envolva a defesa da saúde das pessoas e dos animais, a preservação das plantas ou a segurança e, no que se refere às regras relativas aos serviços, a ordem pública, em especial a proteção dos menores, tenha de elaborar, com a maior brevidade, regras técnicas a adotar e aplicar de imediato, sem possibilidade de proceder a uma consulta; ou
b)
por razões urgentes, resultantes de uma situação grave que envolva a proteção da segurança e integridade do sistema financeiro, nomeadamente tendo em vista a defesa dos depositantes, investidores e segurados, tenha de adotar e aplicar de imediato regras relativas aos serviços financeiros.
Na comunicação referida no artigo 5.o, o Estado‑Membro deverá indicar os motivos que justificam a urgência das medidas em questão. A Comissão pronunciar‑se‑á sobre essa comunicação no mais curto prazo possível, toma as medidas adequadas em caso de recurso abusivo a este procedimento e mantém o Parlamento Europeu informado.»
Regulamento (UE) 2015/479
10
Os considerandos 3 a 6 do Regulamento (UE) 2015/479 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2015, relativo ao regime comum aplicável às exportações (JO 2015, L 83, p. 34), enunciam:
«(3)
É conveniente estabelecer um regime comum aplicável às exportações da União.
(4)
Em todos os Estados‑Membros, as exportações encontram‑se liberalizadas na sua quase totalidade. Nestas condições, é possível estabelecer, a nível da União, o princípio de que as exportações com destino a países terceiros não estão sujeitas a restrições quantitativas, sem prejuízo das derrogações previstas no presente regulamento e das medidas suscetíveis de serem tomadas pelos Estados‑Membros em conformidade com o Tratado.
(5)
A Comissão deverá ser informada sempre que, na sequência de uma evolução excecional do mercado, qualquer Estado‑Membro considere que podem ser necessárias medidas de proteção.
(6)
É essencial proceder, a nível da União, nomeadamente a partir dessas informações, ao exame das condições em que se processam as exportações, da sua evolução e dos diversos elementos da situação económica e comercial, bem como, se for caso disso, das medidas a tomar.»
11
Nos termos do artigo 1.o deste regulamento:
«As exportações da União com destino a países terceiros são livres, isto é, não estão sujeitas a restrições quantitativas, com exceção das aplicadas nos termos do presente regulamento.»
12
O capítulo III do referido regulamento, intitulado «Medidas de proteção», contém os artigos 5.o a 7.o do mesmo. Este artigo 5.o prevê:
«1.   A fim de evitar ou sanar uma situação crítica resultante da penúria de produtos essenciais e quando os interesses da União exijam uma intervenção imediata, a Comissão, a pedido de um Estado‑Membro ou por sua própria iniciativa, e tendo em conta a natureza dos produtos e outras particularidades das transações em causa, pode sujeitar a exportação de um produto à apresentação de uma autorização de exportação a conceder de acordo com as regras e dentro dos limites que definir, pelo procedimento de exame referido no artigo 3.o, n.o 2, ou, em caso de urgência, nos termos do artigo 3.o, n.o 3.
2.   As medidas tomadas são comunicadas ao Parlamento Europeu, ao Conselho e aos Estados‑Membros. Essas medidas são imediatamente aplicáveis.
3.   Estas medidas podem ser limitadas a certos destinos e às exportações de determinadas regiões da União. Essas medidas não afetam os produtos que se encontram já a caminho da fronteira da União.
4.   No caso de a intervenção da Comissão ter sido solicitada por um Estado‑Membro, a Comissão toma uma decisão nos termos do n.o 1 no prazo máximo de cinco dias úteis a contar da data de receção do pedido.
5.   Caso tenha deliberado nos termos do n.o 1 do presente artigo, a Comissão decide, no prazo de 12 dias úteis a contar da data de entrada em vigor da medida por si adotada, se adota as medidas adequadas previstas no artigo 6.o Se, no prazo de seis semanas após a entrada em vigor da medida, não tiverem sido adotadas medidas, considera‑se que a medida em causa é revogada.»
13
O artigo 6.o do mesmo regulamento dispõe:
«1.   Quando os interesses da União o exigirem, a Comissão pode adotar medidas adequadas pelo procedimento de exame referido no artigo 3.o, n.o 2:
a)
a fim de evitar ou sanar uma situação crítica resultante da penúria de produtos essenciais;
b)
a fim de permitir a execução dos compromissos internacionais assumidos pela União ou por todos os seus Estados‑Membros, nomeadamente no que diz respeito ao comércio de produtos de base.
2.   As medidas referidas no n.o 1 podem ser limitadas a certos destinos e às exportações de determinadas regiões da União. Essas medidas não afetam os produtos que se encontram já a caminho da fronteira da União.
3.   Aquando da introdução de restrições quantitativas à exportação, são tidos em conta nomeadamente:
a)
por um lado, o volume de contratos concluídos em condições normais antes da entrada em vigor de uma medida de proteção na aceção do presente capítulo, e que tenham sido notificados pelo Estado‑Membro interessado à Comissão em conformidade com a legislação nacional desse Estado‑Membro; e
b)
por outro, o facto de não dever ser comprometida a realização do objetivo pretendido pela introdução das restrições quantitativas.»
14
O artigo 10.o do Regulamento 2015/479, constante do seu capítulo IV, intitulado «Disposições transitórias e finais», tem a seguinte redação:
«Sem prejuízo de outras disposições da União, o presente regulamento não afeta a adoção ou a aplicação pelos Estados‑Membros de restrições quantitativas à exportação justificadas por razões de moralidade pública, ordem pública e segurança pública, de proteção da saúde e da vida das pessoas e animais ou de preservação das plantas, de proteção do património nacional de valor artístico, histórico ou arqueológico, ou de proteção da propriedade industrial e comercial.»
Direito húngaro
Decreto n.o 402/2021
15
O artigo 1.o do a gazdaság újraindítása érdekében meghozandó, az építőipari ellátásbiztonság szempontjából stratégiai jelentőségű nyersanyagok és termékek kivitelével kapcsolatos regisztrációs eljárásról és egyéb intézkedésekről szóló 402/2021. (VII. 8.) kormányrendelet [Decreto Governamental n.o 402/2021 (VII. 8.), relativo aos Procedimentos de Registo e às outras Medidas a Tomar para Relançar a Economia no que respeita à Exportação das Matérias‑Primas e dos Produtos de Importância Estratégica para a Segurança do Abastecimento no Setor da Construção], na versão em vigor antes do termo do prazo fixado no parecer fundamentado (a seguir «Decreto n.o 402/2021»), prevê:
«1.   As matérias‑primas e os produtos de importância estratégica para a segurança do abastecimento no setor da construção referidos no anexo 1 (a seguir, conjuntamente, “materiais de construção”) podem, sob reserva da exceção prevista no n.o 2, ser
a) vendidos ou
b) exportados do território da Hungria para o estrangeiro
após registo (a seguir “notificação”) junto do ministro responsável pela economia interna (a seguir “Ministro”) e aviso de receção da notificação.
2.   O presente decreto não se aplica aos materiais de construção em trânsito no território da Hungria.»
16
O artigo 3.o deste decreto dispõe:
«1.   Após receção da notificação, o Ministro verifica se esta cumpre os requisitos formais previstos no artigo 2.o
[...]
2.   Se a notificação estiver em conformidade com os requisitos formais previstos no artigo 2.o, o Ministro transmite as notificações, juntamente com as informações referidas no n.o 1, alínea b), se for caso disso, ao comissário do Governo responsável pela coordenação das medidas em matéria de economia da construção (a seguir “comissário do Governo”), que examina, em consulta com os ministros em causa, se a venda ou a exportação dos materiais de construção para o estrangeiro entrava significativamente ou impossibilita a construção, a exploração, a manutenção ou o desenvolvimento de infraestruturas críticas, colocando assim em perigo os serviços públicos ou representa um risco para a segurança do abastecimento no setor da construção.
3.   No prazo de 7 dias úteis a contar da transmissão da notificação, o comissário do Governo informa por escrito o Ministro da existência das circunstâncias referidas no n.o 2, da sua posição sobre as circunstâncias referidas no n.o 2 e, se as referidas circunstâncias existirem, informa ainda o ministro responsável pela supervisão do património do Estado da sua proposta relativa ao exercício do direito de preferência e de compra; o Ministro exerce o direito de preferência e de compra do Estado húngaro segundo as modalidades previstas no artigo 5.o
4.   O mais tardar no prazo de 10 dias úteis a contar da receção da notificação, o Ministro:
a)
acusa, por escrito, a receção da notificação se o ministro responsável pela supervisão do património do Estado não exercer o direito de preferência e de compra do Estado húngaro;
b)
se o ministro responsável pela supervisão do património do Estado exercer o direito de preferência e de compra do Estado húngaro, informa o notificador de que o Estado húngaro exerce o direito de preferência ou de compra dos materiais de construção especificados na notificação e põe termo ao procedimento relativo à notificação; ou
c)
acusa, por escrito, a receção da notificação.
4a.   A notificação e o aviso de receção acompanham o envio e são postos à disposição do transportador ou do organizador pelo notificador.
[...]»
17
Nos termos do artigo 6.o/A do referido decreto:
«Se o notificador não tiver cumprido a obrigação de notificação prevista no presente decreto ou não dispuser do aviso de receção, a polícia e a Administração Fiscal e Aduaneira do Estado aplicam‑lhe uma coima que pode ir até quarenta por cento do valor, sem [imposto sobre o valor acrescentado (IVA)], do material de construção não notificado ou que não disponha de aviso de receção.»
18
O artigo 9.o do mesmo decreto tem a seguinte redação:
«1.   Sob reserva da exceção prevista no n.o 2, o presente decreto entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.
2.   O artigo 10.o entra em vigor no décimo quinto dia seguinte ao da publicação do presente decreto.»
19
O artigo 11.o do Decreto n.o 402/2021 prevê:
«A obrigação de notificação prevista no artigo 2.o aplica‑se às exportações posteriores ao quinto dia útil seguinte à entrada em vigor do presente decreto.»
20
O artigo 12.o deste decreto dispõe:
«O projeto do presente decreto foi objeto de notificação prévia em conformidade com os artigos 5.o a 7.o da [Diretiva 2015/1535].»
Decisão Governamental n.o 1459/2021
21
O ponto 2 da az építésgazdasági intézkedések összehangolásáért felelős kormánybiztos kinevezéséről és feladatairól szóló 1459/2021. (VII. 14.) kormányhatározat [Decisão Governamental n.o 1459/2021 (VII. 14.) relativa à Nomeação e às Funções do Comissário do Governo Responsável pela Coordenação das Medidas em matéria de Economia da Construção], prevê:
«O comissário do Governo:
a)
é responsável pela coordenação das medidas de economia da construção tomadas pelo Governo no âmbito do relançamento da economia, nomeadamente:
aa)
por estabelecer o procedimento de notificação relacionado com as exportações de materiais de construção e por aplicar as medidas necessárias para o exercício do direito de preferência e do direito de compra do Estado;
ab)
por aplicar a medida relativa à notificação relacionada com o transporte de materiais de construção,
[...]»
Procedimento pré‑contencioso
22
Em 30 de junho de 2021, no âmbito do procedimento de notificação previsto pela Diretiva 2015/1535, a Hungria notificou à Comissão um projeto de decreto governamental relativo às medidas a tomar para relançar a economia no que respeita à exportação das matérias‑primas e dos produtos de importância estratégica para a segurança do abastecimento no setor da construção (a seguir «projeto notificado»).
23
Em 8 de julho de 2021, para poder avaliar o projeto notificado à luz das disposições relevantes do direito da União, a Comissão pediu informações complementares a este Estado‑Membro.
24
No mesmo dia, o Decreto n.o 402/2021 foi publicado no Jornal Oficial da Hungria. A redação das disposições deste decreto não era idêntica à que constava do projeto notificado.
25
Em 16 de julho de 2021, a Comissão pediu informações à Hungria sobre a publicação do referido decreto.
26
Em 22 de julho de 2021, este Estado‑Membro informou a Comissão de que o Decreto n.o 402/2021 diferia do projeto notificado quanto ao seu alcance e ao seu conteúdo.
27
Por carta de 29 de julho de 2021, a Comissão informou o referido Estado‑Membro de que tanto a falta de notificação do projeto de decreto como o incumprimento da obrigação de adiar a adoção do Decreto n.o 402/2021, em violação respetivamente dos artigos 5.o e 6.o da Diretiva 2015/1535, constituíam um vício processual essencial que tornava inaplicáveis as disposições das regras técnicas.
28
Na sua resposta de 2 de setembro de 2021, a Hungria justificou a promulgação do Decreto n.o 402/2021 sem notificação prévia à Comissão alegando estar perante uma situação de urgência, no contexto da pandemia de COVID‑19 e da consequente escassez mundial de matérias‑primas, que afetava gravemente as obras de construção na Hungria. Assim, este decreto teria como objetivo assegurar que as existências de materiais e de produtos essenciais para a segurança do abastecimento no setor da construção estivessem disponíveis neste Estado‑Membro e que as necessidades internas pudessem ser satisfeitas para garantir a segurança das infraestruturas críticas.
29
Em 23 de setembro de 2021, a Comissão enviou à Hungria uma notificação para cumprir. Segundo a mesma, ao adotar o Decreto n.o 402/2021 e as suas alterações posteriores, bem como a Decisão Governamental n.o 1459/2021, este Estado‑Membro não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 35.o e 36.o TFUE, do artigo 2.o, n.o 1, TFUE, lido em conjugação com o artigo 3.o, n.o 1, alínea e), TFUE, do artigo 5.o, n.o 1, e do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2015/1535.
30
Na sua resposta a esta notificação para cumprir, por carta de 23 de novembro de 2021, a Hungria contestou estas acusações.
31
Não tendo ficado convencida com os argumentos invocados por este Estado‑Membro, a Comissão enviou‑lhe, em 6 de abril de 2022, um parecer fundamentado, no qual reiterou as referidas acusações.
32
Por carta de 13 de junho de 2022, o referido Estado‑Membro respondeu ao parecer fundamentado, alegando que os incumprimentos que lhe eram imputados eram infundados.
33
Nestas condições, a Comissão decidiu, em 4 de agosto de 2023, intentar a presente ação.
Quanto à ação
34
Em apoio da sua ação, a Comissão deduz três alegações relativas à violação, a primeira, dos artigos 35.o e 36.o TFUE; a segunda, do artigo 2.o, n.o 1, TFUE, lido em conjugação com o artigo 3.o, n.o 1, alínea e), TFUE; e, a terceira, do artigo 5.o, n.o 1, e do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2015/1535.
35
A Hungria conclui pedindo que a ação de incumprimento seja julgada improcedente.
Quanto à primeira alegação, relativa à violação dos artigos 35.o e 36.o TFUE
Argumentos das partes
36
A Comissão defende que o Decreto n.o 402/2021 constitui uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa, na aceção do artigo 35.o TFUE, uma vez que prevê, por um lado, uma obrigação de notificação das exportações dos materiais de construção e, por outro, a possibilidade de o Estado húngaro exercer um direito de preferência e de compra relativamente a esses materiais de construção, sob proposta do comissário do Governo, quando a venda ou a exportação dos materiais de construção para o estrangeiro entrave de forma significativa ou impossibilite a construção, a exploração, a manutenção ou o desenvolvimento de infraestruturas críticas, colocando assim em perigo os serviços públicos ou representando um risco para a segurança do abastecimento no setor da construção.
37
Esta qualificação do Decreto n.o 402/2021 impõe‑se não obstante as circunstâncias invocadas pela Hungria, isto é, de que o procedimento de notificação previsto por este decreto é concluído num prazo máximo de dois dias úteis, de que, na prática, o Estado húngaro não exerce o seu direito de preferência ou de compra e de que as autoridades húngaras competentes não aplicam as sanções previstas em caso de incumprimento da obrigação de notificação.
38
Com efeito, o Decreto n.o 402/2021 estabelece, de jure, neste Estado‑Membro, uma diferença de tratamento entre o comércio interno e o comércio de exportação dos materiais de construção. Ora, uma medida nacional não escapa à proibição enunciada nos artigos 34.o e 35.o TFUE pelo simples facto de o entrave criado ser de pouca importância, de a restrição quantitativa provocada por esta medida ter uma importância económica relativamente pequena ou de a referida medida afetar apenas as importações e exportações ou os operadores económicos numa medida limitada.
39
A este respeito, a Comissão alega que os efeitos de uma medida não se limitam à forma como é aplicada pelas autoridades nacionais. O simples facto de terem sido adotadas disposições que preveem a possibilidade de restringir as exportações para outros Estados‑Membros, através da instituição de um direito de preferência e de compra, e a possibilidade de atrasar as exportações até dez dias úteis, comporta, enquanto tal, um efeito dissuasivo para os operadores económicos sujeitos à medida.
40
Esta instituição considera que o efeito do Decreto n.o 402/2021 sobre a livre circulação de mercadorias não é nem demasiado aleatório nem indireto, dado que este decreto garante claramente um direito de preferência ou de compra ao Estado húngaro após avaliação das notificações de exportação.
41
No que respeita à possível justificação do Decreto n.o 402/2021 ao abrigo do disposto no artigo 36.o TFUE, a Comissão recorda que as exceções de ordem pública e de segurança pública constituem derrogações ao princípio fundamental da livre circulação de mercadorias, que devem ser entendidas em sentido estrito e cujo alcance não pode ser determinado unilateralmente pelos Estados‑Membros sem fiscalização das instituições da União. Estas derrogações só podem ser invocadas por um Estado‑Membro em caso de ameaça real e suficientemente grave que afete um interesse fundamental da sociedade.
42
Em resposta ao argumento da Hungria de que o objetivo principal do Decreto n.o 402/2021 é proteger a segurança do abastecimento das infraestruturas críticas em materiais de construção, esta instituição sustenta que esse motivo deve, para servir de justificação válida para uma medida restritiva, ser associado a circunstâncias objetivas, que respondam às exigências de segurança pública, na aceção do artigo 36.o TFUE, e não é aplicável nem de forma geral nem por razões de ordem económica e social.
43
A este respeito, a referida instituição defende que essa medida, justificada por razões de segurança pública, deve respeitar o princípio da proporcionalidade, que exige que os meios postos em prática pelos Estados‑Membros se limitem ao que é efetivamente adequado e necessário para alcançar o objetivo legítimo prosseguido. Além disso, a Comissão recorda que uma medida restritiva só pode ser considerada adequada para garantir a realização do objetivo pretendido se responder verdadeiramente à intenção de o alcançar de uma maneira coerente e sistemática.
44
Assim, por um lado, a Comissão considera que a Hungria não demonstrou que as medidas previstas pelo Decreto n.o 402/2021 eram adequadas para alcançar os objetivos prosseguidos. No que respeita ao âmbito de aplicação deste decreto, este não se limita nem aos materiais de construção relativamente aos quais foi detetado um risco de abastecimento, nem aos materiais que são efetivamente necessários para as infraestruturas críticas. Além disso, a evolução do setor húngaro da construção é relativamente estável desde 2016 e, durante os dois anos que se seguiram à entrada em vigor deste decreto, o Estado húngaro não exerceu o seu direito de preferência e de compra.
45
Por outro lado, a Comissão salienta que, em conformidade com o princípio da proporcionalidade, um sistema de controlo ex ante, justificado e adequado, deve basear‑se em critérios objetivos, não discriminatórios e conhecidos antecipadamente pelas empresas em causa, de modo que enquadrem o exercício do poder de apreciação das autoridades nacionais, para que este não seja utilizado de modo arbitrário. Ora, o Decreto n.o 402/2021 não prevê esses critérios objetivos e não discriminatórios.
46
Por outro lado, na opinião da Comissão, o controlo dos materiais de construção e das suas exportações e a recolha de informações relativas aos mesmos podem ser realizados com meios menos intrusivos, por exemplo, impondo uma obrigação de comunicar os dados relevantes a este respeito. Por conseguinte, esta instituição considera que a Hungria também não demonstrou que as medidas impostas pelo decreto impugnado não vão além do que é necessário para alcançar o objetivo pretendido e que, por isso, deve ser acusada de não ter previsto essas alternativas.
47
A Hungria sustenta que as disposições do Decreto n.o 402/2021 não constituem uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa e não estão, por conseguinte, abrangidas pelo âmbito de aplicação da proibição prevista no artigo 35.o TFUE. O objetivo deste decreto é permitir às autoridades húngaras competentes, através da imposição de uma obrigação de notificação, controlar eficazmente as existências de materiais de construção de importância estratégica para as infraestruturas críticas e recolher informações sobre o estado destas existências e das entregas. Graças a essa obrigação de notificação, estas autoridades dispõem de uma visão completa, em tempo real, da evolução dessas existências e, consequentemente, estão em posição de tomar as medidas necessárias para evitar uma situação crítica.
48
Este Estado‑Membro considera que a eficácia das disposições previstas pelo Decreto n.o 402/2021 é demonstrada pelo facto de, desde a sua entrada em vigor, o Estado húngaro nunca ter sido colocado numa situação em que, devido à escassez de materiais de construção, tivesse de exercer o seu direito de preferência ou de compra. Além disso, as referidas disposições não impõem uma obrigação material aos operadores; na prática, o procedimento de notificação é sempre concluído num prazo máximo de dois dias úteis e as sanções previstas em caso de falta de notificação não são aplicadas pelas autoridades húngaras competentes.
49
Segundo o referido Estado‑Membro, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que no caso das restrições cujos efeitos devem ser considerados demasiado aleatórios ou demasiado indiretos está prevista uma exceção à proibição do artigo 35.o TFUE. No que respeita aos efeitos concretos das disposições do Decreto n.o 402/2021, indica que o exame dos dados do Központi Statisztikai Hivatal (Serviço Central da Estatística, Hungria) não permite concluir que se tenha verificado uma diminuição geral do volume de negócios relativo à exportação dos materiais de construção em causa.
50
Em todo o caso, a Hungria considera que o Decreto n.o 402/2021 se justifica por razões de segurança pública, na aceção do artigo 36.o TFUE, uma vez que o seu objetivo principal consiste em proteger as infraestruturas críticas garantindo a segurança do seu abastecimento em materiais de construção. Por outro lado, a definição do conceito de «infraestruturas» que este decreto prevê é conforme, em substância, com a constante da Diretiva 2008/114.
51
Este Estado‑Membro acrescenta que o referido decreto tem também por objetivo relançar a economia nacional respondendo à quebra da produção dos materiais de construção, à escassez de abastecimento e aos aumentos de preços na sequência da crise ligada à pandemia de COVID‑19. Permite também, indiretamente, proteger interesses sociais como a disponibilização de habitações e a possibilidade de os jovens constituírem uma família.
52
Recordando que os Estados‑Membros dispõem de certa margem de apreciação para definir o alcance das necessidades fundamentais da sociedade e para determinar o nível de proteção que consideram adequado, a Hungria defende que compete à Comissão demonstrar que as disposições previstas pelo Decreto n.o 402/2021 são totalmente inadequadas para efeitos do objetivo prosseguido por esta regulamentação nacional, o que esta instituição não fez no caso em apreço.
53
No que diz respeito ao caráter proporcional desta regulamentação, este Estado‑Membro considera que o Decreto n.o 402/2021 institui um regime coerente, estabelecendo um sistema de monitorização dos materiais de construção, que não tem, contudo, nenhum efeito negativo efetivo sobre o comércio. Sustenta que as duas medidas previstas por esta regulamentação, isto é, a obrigação de notificação e o direito de preferência e de compra, são claras e que a eficácia da primeira medida contribui para que o direito de preferência ou de compra não seja exercido ou, eventualmente, só o seja em caso de urgência.
54
O referido Estado‑Membro alega que o regime estabelecido pelo Decreto n.o 402/2021 se baseia em critérios objetivos, não discriminatórios e conhecidos antecipadamente pelas empresas interessadas. As medidas previstas por este decreto são proporcionadas e não vão além do que é adequado e necessário para alcançar o objetivo prosseguido. Além disso, meios menos intrusivos, como, por exemplo, a obrigação de comunicar dados sobre o comércio dos materiais de construção, não permitiriam ao Estado húngaro fazer face, em tempo útil, a uma potencial falta crítica desses materiais.
Apreciação do Tribunal de Justiça
– Quanto à existência de uma restrição abrangida pelo artigo 35.o TFUE
55
Por força do artigo 35.o TFUE, são proibidas, entre os Estados‑Membros, as restrições quantitativas à exportação, bem como todas as medidas de efeito equivalente.
56
Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que constituem medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas à exportação as medidas nacionais que têm por objeto ou por efeito restringir especificamente as correntes de exportação e estabelecer assim uma diferença de tratamento entre o comércio interno de um Estado‑Membro e o seu comércio de exportação, de maneira a assegurar uma vantagem especial à produção nacional ou ao mercado interno do Estado interessado, em detrimento da produção ou do comércio de outros Estados‑Membros (v. Acórdãos de 8 de novembro de 1979, Groenveld, 15/79, EU:C:1979:253, n.os 6 e 7, e de 16 de dezembro de 2008, Gysbrechts e Santurel Inter, C‑205/07, EU:C:2008:730, n.o 40).
57
Neste contexto, o Tribunal de Justiça já declarou que os artigos 34.o e 35.o TFUE constituem um obstáculo à aplicação, nas relações dentro da União, de uma legislação nacional que mantenha a exigência, ainda que puramente formal, de licenças de importação ou de exportação ou qualquer outro procedimento semelhante (Acórdão de 15 de dezembro de 1971, International Fruit Company e o., 51/71 a 54/71, EU:C:1971:128, n.o 9). Com efeito, a imposição de qualquer formalidade especial à exportação, pelo atraso que acarreta e pelo efeito dissuasivo que comporta em relação aos exportadores, constitui um obstáculo às trocas comerciais (v., neste sentido, Acórdão de 16 de março de 1977, Comissão/França, 68/76, EU:C:1977:48, n.o 16).
58
No caso em apreço, há que examinar, antes de mais, se as disposições do Decreto n.o 402/2021 têm por objeto restringir especificamente as correntes de exportação dos materiais de construção, na aceção da jurisprudência recordada no n.o 56 do presente acórdão.
59
A este respeito, importa salientar que as disposições deste decreto preveem uma obrigação de notificação das exportações de materiais de construção, sujeita a uma sanção administrativa em caso de incumprimento desta obrigação pelos operadores, embora seja ponto assente entre as partes que essa obrigação e essa sanção não estão previstas no direito húngaro relativamente às operações de venda de materiais de construção no território nacional.
60
Além disso, por força das disposições deste decreto, na sequência da notificação, por um operador, da sua intenção de exportar materiais de construção, as autoridades húngaras competentes dispõem de dez dias úteis para exercer um direito de preferência e de compra sobre estes materiais, quando considerem que a sua venda ou a sua exportação para o estrangeiro entrava significativamente ou impossibilita a construção, a exploração, a manutenção ou o desenvolvimento de infraestruturas críticas no território nacional.
61
Daqui resulta que, primeiro, ao impor um encargo administrativo adicional aos operadores que pretendam exportar esses materiais de construção, segundo, ao prever que o incumprimento da obrigação de notificação implica uma sanção administrativa considerável, terceiro, ao provocar uma prorrogação dos prazos de entrega até dez dias úteis e, quarto, ao impedir definitivamente a transação de exportação em caso de aplicação do direito de preferência e de compra a favor do Estado húngaro, o Decreto n.o 402/2021 tem por objetivo restringir as exportações de materiais de construção, estabelecendo uma diferença de tratamento entre o comércio interno e o comércio de exportação destes produtos e assegurando uma vantagem ao mercado interno deste Estado‑Membro.
62
Tendo em conta este objetivo explícito que visa restringir as correntes de exportação, há que qualificar este decreto de «medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas à exportação», na aceção do artigo 35.o TFUE, sem que seja necessário apreciar os efeitos destas disposições.
63
Em todo o caso, no que respeita, a título exaustivo, à apreciação dos efeitos das disposições do Decreto n.o 402/2021, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, qualquer medida de um Estado‑Membro suscetível de entravar, direta ou indiretamente, efetiva ou potencialmente, o comércio na União deve ser considerada uma medida de efeito equivalente a restrições quantitativas na aceção desta disposição (v., neste sentido, Acórdão de 19 de janeiro de 2023, CIHEF e o., C‑147/21, EU:C:2023:31, n.o 37 e jurisprudência referida).
64
Além disso, qualquer restrição, ainda que de menor importância, a uma das liberdades fundamentais previstas no Tratado FUE é por este proibida (v., neste sentido, Acórdão de 1 de abril de 2008, Gouvernement de la Communauté française e Gouvernement wallon, C‑212/06, EU:C:2008:178, n.o 52 e jurisprudência referida).
65
No caso em apreço, no que respeita à circunstância evocada pela Hungria, segundo a qual, desde a entrada em vigor do Decreto n.o 402/2021, este Estado‑Membro não conheceu nenhuma situação de escassez de materiais de construção que necessitasse do exercício do seu direito de preferência ou de compra, importa salientar que esta circunstância pode dever‑se precisamente ao facto de os operadores terem sido dissuadidos de exportar materiais de construção.
66
Acresce que, a inexistência de um efeito dissuasivo das disposições deste decreto também não é demonstrada pelos dados constantes do quadro apresentado pela Hungria, no anexo B.1 da sua contestação, que indica, no que respeita aos dois anos seguintes à entrada em vigor do referido decreto, em comparação com os dois anos anteriores à sua entrada em vigor, um aumento do volume das exportações para nove dos quinze materiais de construção visados pelo mesmo decreto, e uma diminuição deste volume unicamente em seis desses materiais. Com efeito, na falta de outros elementos de prova, não se pode excluir que o volume das exportações teria sido mais elevado se o Decreto n.o 402/2021 não existisse. Estes dados permitem apenas concluir que este último não tem por efeito impedir todas as exportações de materiais de construção abrangidos pelo seu âmbito de aplicação (v., por analogia, Acórdão de 17 de setembro de 2020, Hidroelectrica, C‑648/18, EU:C:2020:723, n.o 32).
67
Daqui decorre que as disposições do Decreto n.o 402/2021 podem ter um impacto real no comércio de exportação, tanto de forma direta, nomeadamente através da carga administrativa que representa, para os operadores, a obrigação de notificação e da prorrogação dos prazos de entrega em caso de exportação, como de forma indireta, uma vez que as obrigações estabelecidas por estas disposições são suscetíveis de dissuadir os referidos operadores de exportar os materiais de construção. Por conseguinte, e independentemente da sua finalidade restritiva, os efeitos restritivos provocados por estas disposições não podem ser considerados demasiado aleatórios ou demasiado indiretos para poderem ser entendidos, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça resultante dos Acórdãos de 7 de março de 1990, Krantz (C‑69/88, EU:C:1990:97, n.os 10 e 11), e de 13 de outubro de 1993, CMC Motorradcenter (C‑93/92, EU:C:1993:838, n.os 10 a 12), como não constituindo uma restrição na aceção do artigo 35.o TFUE.
68
Resulta do exposto que o Decreto n.o 402/2021 constitui uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à exportação, na aceção do artigo 35.o TFUE. Esta medida é incompatível com as obrigações decorrentes desta última disposição, a menos que possa ser objetivamente justificada.
– Quanto à existência de uma justificação ao abrigo do artigo 36.o TFUE
69
Uma medida nacional contrária ao artigo 35.o TFUE pode ser justificada por uma das razões de interesse enunciadas no artigo 36.o TFUE, bem como por exigências imperativas de interesse geral, desde que o objetivo que a medida prossegue seja legítimo e a mesma seja proporcionada a esse objetivo (v., neste sentido, Acórdãos de 16 de dezembro de 2008, Gysbrechts e Santurel Inter, C‑205/07, EU:C:2008:730, n.o 45; de 17 de setembro de 2020, Hidroelectrica, C‑648/18, EU:C:2020:723, n.o 34, e de 19 de janeiro de 2023, CIHEF e o., C‑147/21, EU:C:2023:31, n.o 48).
70
Para o efeito, há que verificar se esta medida é adequada para garantir a realização deste objetivo e não vai além do que é necessário para o alcançar. Além disso, há que recordar, neste contexto, que uma legislação nacional só é apta a garantir a realização do objetivo invocado se responder efetivamente à intenção de o alcançar de uma maneira coerente e sistemática (v., neste sentido, Acórdão de 11 de junho de 2015, Berlington Hungary e o., C‑98/14, EU:C:2015:386, n.o 64 e jurisprudência referida).
71
No que respeita, em especial, a uma medida nacional que, segundo o Estado‑Membro em causa, é justificada por um objetivo de segurança pública, o Tribunal de Justiça já declarou que, para efeitos do artigo 36.o TFUE, é necessário que essa medida seja efetivamente justificada por circunstâncias objetivas, que respondam às exigências da segurança pública (v., neste sentido, Acórdão de 10 de julho de 1984, Campus Oil e o., 72/83, EU:C:1984:256, n.o 36).
72
Do mesmo modo, o Tribunal de Justiça indicou que, embora os Estados‑Membros continuem a ser livres de determinar, em conformidade com as suas necessidades nacionais, as exigências de segurança pública, a verdade é que, no contexto da União, e nomeadamente enquanto derrogação a uma liberdade fundamental garantida pelo Tratado FUE, estes motivos devem ser entendidos em sentido estrito, não podendo o seu alcance ser determinado unilateralmente por cada um dos Estados‑Membros, sem controlo das instituições da União. Assim, a segurança pública só pode ser invocada em caso de ameaça real e suficientemente grave que afete um interesse fundamental da sociedade [v., neste sentido, Acórdãos de 18 de junho de 2020, Comissão/Hungria (Transparência associativa), C‑78/18, EU:C:2020:476, n.o 91 e jurisprudência referida, e de 13 de julho de 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, n.os 66 e 67].
73
Além disso, as razões justificativas suscetíveis de ser invocadas por um Estado‑Membro devem ser acompanhadas das provas apropriadas ou de uma análise da adequação e da proporcionalidade da medida restritiva adotada por esse Estado, bem como dos elementos precisos que permitam sustentar a sua argumentação (v. Acórdão de 7 de junho de 2007, Comissão/Bélgica, C‑254/05, EU:C:2007:319, n.o 36 e jurisprudência referida, e de 19 de janeiro de 2023, CIHEF e o., C‑147/21, EU:C:2023:31, n.o 53 e jurisprudência referida).
74
No caso em apreço, a Hungria sustenta que as medidas previstas pelo Decreto n.o 402/2021 se justificam por razões de segurança pública, em especial a segurança do abastecimento das infraestruturas críticas em materiais de construção.
75
A este respeito, o Tribunal de Justiça já declarou que, nos setores do petróleo, das telecomunicações e da energia, o objetivo de garantir a segurança do abastecimento desses produtos ou a prestação desses serviços, em caso de crise, no território do Estado‑Membro em causa, pode constituir uma razão de segurança pública. Mas o mesmo não acontece no que respeita à segurança do abastecimento do setor da construção em matérias‑primas de base, ao nível local, que não pode ser abrangida pelo objetivo legítimo de garantir a segurança pública, salvo se se demonstrar que a escassez dessas matérias‑primas constitui uma ameaça real e suficientemente grave que afeta um interesse fundamental da sociedade (v., neste sentido, Acórdão de 13 de julho de 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, n.os 68 e 69).
76
No entanto, no caso em apreço, a Hungria não demonstrou que o Decreto n.o 402/2021 responde, à luz de circunstâncias objetivas, efetiva e estritamente a exigências de segurança pública.
77
Com efeito, primeiro, este decreto é suscetível de se aplicar a um grande número de infraestruturas na Hungria, sem que tenha sido demonstrado que cada uma delas apresenta, de facto, um interesse fundamental para a sociedade, dado que o referido decreto não contém nem a lista das infraestruturas que apresentam esse interesse nem a definição, diretamente ou por remissão para outro ato jurídico, do conceito de «infraestruturas críticas» que permita identificar, clara e taxativamente, as infraestruturas visadas.
78
A Hungria alega que, por força do princípio da hierarquia das normas de direito húngaro, o alcance deste conceito para efeitos do Decreto n.o 402/2021 deve ser entendido como aquele que foi definido no artigo 1.o, alínea j), da a létfontosságú rendszerek és létesítmények azonosításáról, kijelöléséről és védelméről szóló 2012. évi CLXVI. törvény (Lei CLXVI de 2012 relativa à Identificação, à Designação e à Proteção dos Sistemas e Instalações Vitais, Magyar Közlöny 2012. évi 154. száma, p. 26099). Tendo esta lei transposto a Diretiva 2008/114 para a ordem jurídica húngara, esta última definição corresponde à constante do artigo 2.o, alínea a), desta diretiva. Por conseguinte, o conceito de «infraestruturas críticas», na aceção do Decreto n.o 402/2021, baseia‑se em circunstâncias objetivas.
79
Ora, a este respeito, basta notar, por um lado, que resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que o artigo 1.o, alínea j), da referida lei, na sua versão em vigor no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, definia de forma ampla o conceito de «infraestruturas críticas» e que o seu anexo 1 enumerava, a título dos setores de atividade suscetíveis de comportar um elemento de sistema crítico, nomeadamente os setores da energia, dos transportes, da saúde, da segurança social, da defesa e da segurança interna, nos quais as infraestruturas podiam ser qualificadas de «críticas» pelas autoridades húngaras competentes.
80
Por outro lado, como o advogado-geral salientou nos n.os 43 e 44 das suas conclusões, a Diretiva 2008/114 é irrelevante no caso em apreço, visto que o Decreto n.o 402/2021 não está abrangido pelo seu âmbito de aplicação. Resulta do artigo 1.o desta diretiva, lido à luz dos seus considerandos 5 e 9, que esta se limita a estabelecer um procedimento de identificação e designação das infraestruturas críticas da União nos setores da energia e dos transportes e a avaliar a necessidade de melhorar a sua proteção, ao passo que o âmbito de aplicação do Decreto n.o 402/2021 é diferente e mais amplo, uma vez que abrange outros sectores e diz respeito não à proteção das infraestruturas críticas existentes, mas a todas as atividades relacionadas com a construção, a exploração, a manutenção ou o desenvolvimento de infraestruturas no território nacional.
81
Segundo, como a Comissão sustenta acertadamente, as relações que poderão existir entre as diferentes categorias de materiais de construção enumeradas pelo Decreto n.o 402/2021 e a proteção das infraestruturas críticas a que este se refere não se depreendem nem deste decreto nem, de forma geral, das explicações fornecidas pela Hungria no âmbito do presente processo. Do mesmo modo, este Estado‑Membro não indicou a partir de que momento se deve considerar, relativamente a cada uma destas categorias, que existe uma escassez de materiais de construção que representa uma ameaça real e suficientemente grave para a segurança do abastecimento das infraestruturas críticas.
82
Terceiro, há que observar que o Decreto n.o 402/2021 não se destina a garantir a segurança do abastecimento das infraestruturas críticas em materiais de construção de uma forma coerente e sistemática, uma vez que não estabelece regras para a tomada em consideração das vendas destes materiais no mercado nacional e das importações dos mesmos na Hungria para determinar os níveis de existência e de escassez.
83
Daqui resulta que devem ser rejeitados os argumentos da Hungria segundo os quais as medidas restritivas previstas pelo Decreto n.o 402/2021 são justificadas por razões de segurança pública, na aceção do artigo 36.o TFUE, relativas à segurança do abastecimento das infraestruturas críticas em materiais de construção.
84
Uma vez que a Hungria afirma que este decreto também contribui para relançar a economia nacional, respondendo à quebra da produção de materiais de construção e ao aumento dos seus preços na sequência da crise ligada à pandemia de COVID‑19, e para salvaguardar interesses sociais como a construção de habitações e a possibilidade de os jovens constituírem uma família, há que recordar, por um lado, que motivos de natureza puramente económica associados à promoção da economia nacional ou ao seu bom funcionamento não podem servir de justificação a um entrave a uma das liberdades fundamentais garantidas pelos Tratados (Acórdão de 13 de julho de 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, n.o 64 e jurisprudência referida).
85
Por outro lado, no que respeita aos motivos sociais, a Hungria não apresenta nenhum elemento suscetível de sustentar estas afirmações.
86
Nestas condições, as medidas restritivas contidas no Decreto n.o 402/2021 não podem ser justificadas ao abrigo do artigo 36.o TFUE.
87
Por conseguinte, há que julgar procedente a primeira alegação da Comissão na parte relativa à violação do artigo 35.o TFUE.
Quanto à segunda alegação, relativa à violação do artigo 2.o, n.o 1, TFUE, lido em conjugação com o artigo 3.o, n.o 1, alínea e), TFUE
Argumentos das partes
88
Indicando que as restrições previstas pelo Decreto n.o 402/2021 se aplicam às exportações de materiais de construção para países terceiros e constitui assim uma medida abrangida pela política comercial comum, a Comissão alega que a Hungria violou o artigo 3.o, n.o 1, alínea e), TFUE, por força do qual a União dispõe de competência exclusiva no domínio da política comercial comum, e o artigo 2.o, n.o 1, TFUE, que especifica que só a União pode legislar e adotar atos juridicamente vinculativos; os próprios Estados‑Membros só podem fazê‑lo se habilitados pela União ou a fim de dar execução aos atos da União.
89
A Hungria defende que o Decreto n.o 402/2021 está abrangido pelo artigo 10.o do Regulamento 2015/479, que prevê que as medidas restritivas à exportação adotadas por um Estado‑Membro podem ser justificadas por uma das razões de interesse geral enumeradas neste artigo 10.o
90
No entanto, a Comissão considera que o conceito de «segurança pública» constante do referido artigo 10.o corresponde ao previsto no artigo 36.o TFUE e que o referido decreto não preenche os critérios previstos no mesmo artigo 10.o
91
Segundo a Comissão, como o direito da União deve ser interpretado, na medida do possível, em conformidade com as obrigações internacionais da União, incluindo as que decorrem de acordos internacionais que vinculam tanto a União como os Estados‑Membros, no caso em apreço, a Hungria deve justificar, à luz de uma das exceções relevantes do GATT de 1994, que pode derrogar a proibição das restrições à exportação de produtos para outros Estados‑Membros da OMC, enunciada no artigo XI, n.o 1, deste acordo.
92
Esclarece que é certo que a exceção prevista no artigo XI, n.o 2, alínea a), do GATT de 1994 autoriza restrições temporárias, incluindo quantitativas, à exportação, para prevenir ou atenuar a escassez grave de produtos essenciais, mas estas situações não são abrangidas pelo artigo 10.o do Regulamento 2015/479. Com efeito, verificando‑se uma dessas situações, os Estados‑Membros devem informar a Comissão dos problemas que enfrentam, competindo a esta última agir nos termos dos artigos 5.o e 6.o deste regulamento.
93
Esta instituição acrescenta que as medidas de proteção adotadas ao abrigo dos artigos 5.o e 6.o do referido regulamento podem ser limitadas a certos destinos ou às exportações de determinadas regiões da União. Assim, as medidas de proteção adotadas «no interesse da União» também podem servir para proteger as necessidades de um Estado‑Membro.
94
A Hungria sustenta que o Decreto n.o 402/2021 não viola a competência exclusiva da União no domínio da política comercial comum e que este decreto é compatível com o artigo 2.o, n.o 1, e o artigo 3.o, n.o 1, TFUE.
95
O artigo XI do GATT de 1994 e o poder da Comissão de adotar medidas de proteção ao abrigo dos artigos 5.o e 6.o do Regulamento 2015/479 não se opõem a que um Estado‑Membro adote, com fundamento no artigo 10.o deste regulamento, uma medida como o Decreto n.o 402/2021.
96
A Hungria alega que os artigos 5.o e 6.o do referido regulamento se aplicam às medidas que podem ser tomadas quando os «interesses da União» o exijam, ao passo que as medidas previstas por este decreto têm por objeto a segurança pública num único Estado‑Membro e não o interesse geral da União.
97
Acrescenta que o argumento da Comissão segundo o qual os artigos 5.o e 6.o do Regulamento 2015/479 impedem um Estado‑Membro de recorrer ao artigo 10.o deste regulamento não pode ser acolhido, uma vez que, se assim fosse, este artigo 10.o ficaria totalmente esvaziado da sua substância.
98
A Hungria conclui que o Decreto n.o 402/2021 responde às razões de segurança pública abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 10.o do Regulamento 2015/479 e que a segurança do abastecimento justifica uma derrogação à livre circulação de mercadorias ao abrigo desta disposição.
Apreciação do Tribunal de Justiça
99
Nos termos do artigo 2.o, n.o 1, TFUE, quando os Tratados atribuam à União competência exclusiva em determinado domínio, só a União pode legislar e adotar atos juridicamente vinculativos; os próprios Estados‑Membros só podem fazê‑lo se habilitados pela União ou a fim de dar execução aos atos da União.
100
Por força do artigo 3.o, n.o 1, alínea e), TFUE, a União Europeia dispõe de competência exclusiva no domínio da política comercial comum.
101
O legislador da União adotou o Regulamento 2015/479 no âmbito desta competência exclusiva, com vista a estabelecer um regime comum aplicável às exportações. Nos termos do considerando 4 deste regulamento, «[e]m todos os Estados‑Membros, as exportações encontram‑se liberalizadas na sua quase totalidade» e «é possível estabelecer, a nível da União, o princípio de que as exportações com destino a países terceiros não estão sujeitas a restrições quantitativas, sem prejuízo das derrogações previstas no presente regulamento e das medidas suscetíveis de serem tomadas pelos Estados‑Membros em conformidade com o Tratado».
102
Nesta perspetiva, o artigo 1.o do referido regulamento dispõe que as exportações da União com destino a países terceiros são livres, isto é, não estão sujeitas a restrições quantitativas, com exceção das aplicadas nos termos do presente regulamento.
103
No caso em apreço, é facto assente entre as partes que o Decreto n.o 402/2021 é um ato juridicamente vinculativo num domínio abrangido pela política comercial comum e que a União não habilitou a Hungria a adotar este decreto.
104
No entanto, a Hungria alega que este decreto foi adotado em conformidade com o Regulamento 2015/479, uma vez que responde a razões de segurança pública abrangidas pelo artigo 10.o deste regulamento.
105
A este respeito, o artigo 10.o deste regulamento prevê que, sem prejuízo de outras disposições do direito da União, o presente regulamento não afeta a adoção ou a aplicação pelos Estados‑Membros de restrições quantitativas à exportação justificadas por razões de moralidade pública, ordem pública e segurança pública, de proteção da saúde e da vida das pessoas e animais ou de preservação das plantas, de proteção do património nacional de valor artístico, histórico ou arqueológico, ou de proteção da propriedade industrial e comercial.
106
Como o advogado‑geral sublinhou no n.o 61 das suas conclusões, o facto de este artigo 10.o e o artigo 36.o TFUE estarem redigidos de forma semelhante sugere que o legislador da União pretendeu alargar a faculdade de um Estado‑Membro, prevista no artigo 36.o TFUE, de restringir as exportações dentro da União também, e nas mesmas condições, às exportações para países terceiros.
107
Por conseguinte, ao conceito de «segurança pública», constante respetivamente do referido artigo 10.o e do artigo 36.o TFUE, deve ser reconhecido um alcance idêntico nestes dois textos.
108
Ora, como foi declarado no n.o 83 do presente acórdão, a Hungria não tem razão ao sustentar que a segurança do abastecimento das infraestruturas críticas em materiais de construção, que constitui o objetivo prosseguido pelo Decreto n.o 402/2021, está abrangida pelo conceito de «segurança pública», na aceção do artigo 36.o TFUE.
109
Consequentemente, há que concluir que este Estado‑Membro também não tem razão ao sustentar que este mesmo objetivo se enquadra no âmbito do artigo 10.o do Regulamento 2015/479 e que se deve considerar que o Decreto n.o 402/2021 dá execução a esta disposição, em conformidade com o artigo 2.o, n.o 1, TFUE.
110
Nestas condições, e sem que seja necessário apreciar os argumentos das partes relativos à articulação entre, por um lado, os artigos 5.o e 6.o deste regulamento e, por outro, o artigo 10.o do mesmo, nem os seus argumentos relativos à legislação da OMC, a segunda alegação da Comissão deve proceder.
Quanto à terceira alegação, relativa à violação do artigo 5.o, n.o 1, e do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2015/1535
Argumentos das partes
111
A Comissão acusa a Hungria, por um lado, de não ter respeitado o período de suspensão de três meses, previsto no artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2015/1535. Indica que este Estado‑Membro lhe comunicou o projeto notificado em 30 de junho de 2021 e que, por conseguinte, ao ter adotado o Decreto n.o 402/2021 em 8 de julho de 2021, ou seja, antes do termo deste período de suspensão, em 1 de outubro de 2021, o referido Estado‑Membro violou este artigo 6.o, n.o 1.
112
Por outro lado, não tendo a Hungria notificado o projeto de decreto que deu origem ao Decreto n.o 402/2021, apesar de este projeto ter sofrido alterações significativas em relação ao projeto notificado, a Comissão sustenta que este Estado‑Membro violou o artigo 5.o, n.o 1, da Diretiva 2015/1535. Recorda que um Estado‑Membro deve notificar novamente um projeto se este último tiver sofrido alterações significativas em relação ao projeto inicialmente notificado e que, por força do artigo 5.o, n.o 1, terceiro parágrafo, desta diretiva, uma alteração de um projeto deve ser considerada «significativa» nomeadamente quando reduz o calendário de aplicação inicialmente previsto.
113
A Hungria sustenta que não violou a Diretiva 2015/1535, visto que a adoção com caráter de urgência do Decreto n.o 402/2021 era justificada por razões de segurança pública, na aceção do artigo 6.o, n.o 7, alínea a), desta diretiva.
114
Com efeito, esta disposição permite derrogar as exigências relativas ao período de suspensão em caso de razões urgentes, relacionadas nomeadamente com a proteção da segurança pública. Sublinha que a retoma da procura de materiais de construção após a pandemia ameaçou criar uma escassez em 2021 e que, por conseguinte, se impunha uma ação urgente para evitar essa situação.
115
Além disso, este Estado‑Membro indica não ter procedido à notificação do Decreto n.o 402/2021, em conformidade com a Diretiva 2015/1535, devido a essa urgência e que se comprometeu a não aplicar as sanções previstas por este decreto em caso de incumprimento das obrigações que este comporta.
Apreciação do Tribunal de Justiça
116
Antes de mais, há que observar que é facto assente entre as partes que, no âmbito do procedimento formal de notificação prévia, previsto pela Diretiva 2015/1535, a Hungria notificou à Comissão, em 30 de junho de 2021, enquanto «projeto de regra técnica», na aceção desta diretiva, um projeto de decreto governamental relativo às medidas a tomar para relançar a economia no que respeita à exportação das matérias‑primas e dos produtos de importância estratégica para a segurança do abastecimento no setor da construção.
117
Em primeiro lugar, há que salientar que, a partir da receção desta notificação pela Comissão, em conformidade com o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2015/1535, começou a correr um período de suspensão de três meses, durante o qual este projeto não podia ser adotado.
118
No entanto, o Decreto n.o 402/2021 foi publicado no Jornal Oficial da Hungria em 8 de julho de 2021 e entrou em vigor, por força do seu artigo 9.o e com exceção do seu artigo 10.o, no dia seguinte ao desta publicação.
119
A Comissão, sem impugnação da Hungria a este respeito, sustenta que se deve considerar que o Decreto n.o 402/2021 constitui a versão final do projeto notificado.
120
Por conseguinte, há que concluir que este decreto foi adotado antes do termo do período de suspensão de três meses, desencadeado pela receção pela Comissão do projeto notificado.
121
A Hungria alega que a adoção com caráter de urgência do Decreto n.o 402/2021 era justificada por razões de segurança pública, na aceção do artigo 6.o, n.o 7, alínea a), da Diretiva 2015/1535, que permite derrogar a obrigação de respeitar do período de suspensão de três meses, previsto no artigo 6.o, n.o 1, desta diretiva. Refere que a retoma da procura de materiais de construção após a pandemia de COVID‑19 ameaçou criar uma escassez em 2021 na Hungria e que, por conseguinte, se impunha uma ação urgente para evitar essa situação.
122
Este argumento deve ser afastado.
123
Com efeito, nos termos do artigo 6.o, n.o 7, alínea a), da Diretiva 2015/1535, os Estados‑Membros não são obrigados a respeitar este período de suspensão de três meses sempre que, por razões urgentes, resultantes de uma situação grave e imprevisível que envolva a defesa da saúde das pessoas e dos animais, a preservação das plantas ou a segurança e, no que se refere às regras relativas aos serviços, a ordem pública, em especial a proteção dos menores, tenham de elaborar, com a maior brevidade, regras técnicas a adotar e aplicar de imediato, sem possibilidade de proceder a uma consulta.
124
O Tribunal de Justiça já declarou, relativamente ao artigo 9.o, n.o 7, primeiro travessão, da Diretiva 98/34/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de junho de 1998, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas (JO 1998, L 204, p. 37), conforme alterada pela Diretiva 98/48/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de julho de 1998 (JO 1998, L 217, p. 18), cuja redação era idêntica à do artigo 6.o, n.o 7, alínea a), da Diretiva 2015/1535, que revogou e substituiu a Diretiva 98/34, que um Estado‑Membro não pode invocar esta exceção quando, à data da adoção da regra nacional, não existia, nesse Estado‑Membro, uma situação abrangida por esta disposição (v., neste sentido, Acórdão de 26 de outubro de 2006, Comissão/Grécia, C‑65/05, EU:C:2006:673, n.o 65).
125
Ora, no caso em apreço, a Hungria limita‑se a evocar um risco de escassez de materiais de construção neste Estado‑Membro, sem demonstrar a existência real dessa situação, como o exige o artigo 6.o, n.o 7, alínea a), da Diretiva 2015/1535.
126
A este respeito, é irrelevante o facto de a Hungria sustentar que, não tendo notificado o Decreto n.o 402/2021 à Comissão, se comprometeu a não aplicar as sanções aos operadores que não respeitem as obrigações previstas neste decreto.
127
Com efeito, esse compromisso não pode ser tido em conta para determinar se um Estado‑Membro podia, numa dada situação, invocar as disposições do artigo 6.o da Diretiva 2015/1535.
128
Nestas condições, há que concluir que o Decreto n.o 402/2021 foi adotado antes do termo do período de suspensão de três meses, em violação do artigo 6.o, n.o 1, desta diretiva.
129
Em segundo lugar, nos termos do artigo 5.o, n.o 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2015/1535, os Estados‑Membros comunicam novamente o projeto das regulamentações técnicas à Comissão, nas condições estabelecidas no primeiro e segundo parágrafos deste número, caso introduzam alterações significativas no projeto de regra técnica que tenham por efeito modificar o âmbito de aplicação, reduzir o calendário de aplicação inicialmente previsto, aditar especificações ou exigências ou torná‑las mais rigorosas.
130
No que se refere à aplicação do projeto de regra técnica, importa salientar que, por força do artigo 3.o do projeto notificado, estava previsto que as suas disposições se aplicariam a partir de 1 de outubro de 2021.
131
Ora, como resulta dos artigos 9.o e 11.o do Decreto n.o 402/2021, a obrigação de notificação das exportações de materiais de construção, prevista no seu artigo 2.o, aplica‑se às exportações a partir de 15 de julho de 2021.
132
Impõe‑se observar que o facto de prever, no Decreto n.o 402/2021, uma data de aplicação significativamente mais próxima do que a que constava do projeto notificado constituía uma alteração significativa do calendário de aplicação inicialmente previsto por este projeto. A Hungria estava, portanto, obrigada a proceder a uma nova comunicação à Comissão, em conformidade com o artigo 5.o, n.o 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2015/1535 (v., neste sentido, Acórdão de 10 de julho de 2014, Åklagarkammaren i Helsingborg, C‑307/13, EU:C:2014:2058, n.os 38 e 44).
133
Não tendo a Hungria, no caso em apreço, respeitado esta obrigação de notificação do projeto alterado, há que concluir que este Estado‑Membro violou esta disposição.
134
Por conseguinte, a terceira alegação é procedente.
135
Atendendo a todas as considerações precedentes, há que declarar que, ao ter instaurado um procedimento aplicável à exportação das matérias‑primas e dos materiais de construção, a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força:
–
do artigo 35.o TFUE;
–
do artigo 2.o, n.o 1, TFUE, lido em conjugação com o artigo 3.o, n.o 1, alínea e), TFUE, e
–
do artigo 5.o, n.o 1, e do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2015/1535/CE.
Quanto às despesas
136
Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da Hungria e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) decide:
1)
Ao ter instaurado um procedimento aplicável à exportação das matérias‑primas e dos materiais de construção, a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força:
–
do artigo 35.o TFUE;
–
do artigo 2.o, n.o 1, TFUE, lido em conjugação com o artigo 3.o, n.o 1, alínea e), TFUE, e
–
do artigo 5.o, n.o 1, e do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva (UE) 2015/1535 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de setembro de 2015, relativa a um procedimento de informação no domínio das regulamentações técnicas e das regras relativas aos serviços da sociedade da informação.
2)
A Hungria é condenada nas despesas.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: húngaro.