61978C0129
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
F. CAPOTORTI
FREMSAT DEN 15. FEBRUAR 1979 (
1
)
Høje Ret.
1.
De præjudicielle spørgsmål i denne sag angår anvendelsesområdet for forordning (EØF) nr. 1408/71 (om social sikring af vandrende arbejdstagere), særligt med henblik på børnetilskud, som søges af en i en medlemsstat pensioneret tjenestemand. Vedkommende pensionist Lohmann er nederlandsk statsborger og har siden den 1. maj 1971 oppebåret invalidepension i henhold til Algemene burgerlijke pensioenwet (lov om tjenestemandspension). Efter at være flyttet til Belgien ansøgte han den nederlandske institution om børnetilskud til sin datter, der var blevet boende i Nederlandene. Ansøgningen blev imidertid afslået med den begrundelse, at den i artikel 17, stk. 1, i Kinderbijslagwet voor loontrekkenden (lov om børnetilskud til arbejdstagere og dermed ligestillede) indeholdte betingelse om bopæl i Nederlandene ikke var opfyldt.
Lohmann anlagde sag til efterprøvelse af afgørelsen ved Raad van Beroep, der annullerede afslaget. Ifølge rettens opfattelse skulle Lohmanns forsikringsretlige stilling afgøres efter forordning nr. 1408/71. Dennes artikel 77, stk. 2, litra a) bestemmer, at pensionister, som modtager pension eller rente efter lovgivningen i én medlemsstat, modtager børnetilskud efter lovgivningen i den medlemsstat, som er kompetent med hensyn til pensionen eller renten, uanset i hvilken medlemsstat pensionisten eller børnene er bosat.
Den nederlandske forsikringsinstitution appellerede herefter til Centrale Raad van Beroep. I henhold til artikel 177 i EØF-traktaten har denne ret ved kendelser af 13. december 1977 og 6. juni 1978 forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1.
Betyder den omstændighed, at artikel 1, litra j) i forordning nr. 1408/71 kun henviser til stk. 1 og 2, i artikel 4, at den i artiklens stk. 4, indeholdte begrænsning ikke berører rækkevidden af udtrykket lovgivning, hvor dette udtryk i øvrigt er anvendt i forordningen?
2.
Med eller uden tilknytning til svaret på foregående spørgsmål: er en pension eller rente efter en særlig ordning for tjenestemænd og dermed ligestillede også omfattet af begrebet pension eller rente efter lovgivningen i én medlemsstat i artikel 77, stk. 2, litra a) i forordning nr. 1408/71?«
For at få den rigtige forståelse af det første spørgsmål tror jeg, det er hensigtsmæssigt at erindre om, at begrebet »lovgivning« ifølge definitionen i artikel 1, litra j) i forordning nr. 1408/71 omfatter lovgivning, vedtægtsbestemmelser og andre gennemførelsesregler, der vedrører de i artikel 4, stk. 1 og 2, nævnte sociale sikringsgrene eller sikringsordninger. Disse »grene« omfatter (ifølge artikel 4, stk. 1, litra h)) også familieydelser, og med »ordninger« menes (ifølge stk. 2) såvel almindelige som særlige ordninger. Artikel 4, stk. 4, undtager imidlertid de særlige ordninger for tjenestemænd og dermed ligestillede fra forordningen. Centrale Raad van Beroep vil nu først og fremmest vide, om der skal tages hensyn til denne undtagelse ved fortolkningen af begrebet »lovgivning«, selv om den nævnte artikel 1, litra j) ikke udtrykkeligt henviser til artikel 4, stk. 4. Det er indlysende, at hvis spørgsmålet besvares bekræftende, så ville begrebet pension eller rente efter lovgivningen i én medlemsstat ikke omfatte en pension, der oppebæres i henhold til en særlig ordning for tjenestemænd; og omvendt såfremt svaret er benægtende. Derfor har svaret på det første spørgsmål nødvendigvis også indflydelse på svaret på det andet spørgsmål, som umiddelbart gengiver det konkrete problem, som skal løses af den forelæggende ret (nemlig: kan den pågældende i henhold til artikel 77, stk. 2, litra a) i forordning nr. 1408/71 kræve børnetilskud?)
2.
Et særligt aspekt i denne sag består deri, at præsidenten for Centrale Raad van Beroep i en skrivelse af 7. juni 1978 til Domstolen med en redegørelse for de forelagte spørgsmål har fundet det formålstjenligt at fremstille »denne sags forhistorie og tankegangen, der har ført retten til forelæggelsen«. Efter min opfattelse er kendskabet til disse fakta nok nyttige, men ikke uundværlige for forståelsen og besvarelsen af spørgsmålene. Jeg mener dog at måtte fremsætte en kommentar til en i skrivelsen indeholdt bemærkning, som har forbløffet mig meget (navnlig fordi den synes at være et væsentligt led i den forelæggende rets argumentationskæde): det anføres nemlig, at Lohmann tilhører den af forordning nr. 1408/71 omfattede personkreds, og at de omtvistede nederlandske bestemmelser om børnetilskud hører under forordningens saglige anvendelsesområde.
I den nederlandske rets argumentation er de to punkter sammenknyttede. Skrivelsen omtaler nemlig forordningernes artikel 1, litra a), nr. ii) og artikel 2, stk. 1 og 2. Efter artikel 1, litra a), nr. ii) omfatter begrebet »arbejdstager« enhver person,
ii) der inden for rammerne af en social sikringsordning for samtlige indbyggere eller for hele den erhvervsmæssigt beskæftigede del af befolkningen er tvungent forsikret mod en eller flere risici, der svarer til de sikringsgrene, på hvilke denne forordning finder anvendelse,
—når det efter vedkommende sikringsordnings administrationseller finansieringsmetode er muligt at identificere den pågældende som arbejdstager, eller
i mangel af sådanne kriterier: når den pågældende er forsikret i henhold til en tvungen forsikring eller en frivillig fortsat forsikring mod en anden af de i bilag V opregnede risici inden for rammerne af en ordning for arbejdstagere.
Ifølge artikel 2, stk. 1, finder forordningen anvendelse »på arbejdstagere, som er eller har været omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, og som er statsborger i en af disse stater . . .«. Ifølge artikel 2, stk. 3, finder forordningen anvendelse på tjenestemænd »for så vidt de pågældende er eller har været omfattet af en medlemsstats lovgivning, på hvilken denne forordning finder anvendelse«. Centrale Raad van Beroep har nu stillet sig det spørgsmål, om begge de af Lohmann påberåbte nederlandske love om børnetilskud (Algemene Kinderbijslagwet og Kinderbijslagwet voor loontrekkenden) er omfattet af begrebet »lovgivning, på hvilken denne forordning finder anvendelse«, og er, efter at have besvaret spørgsmålet bekræftende ud fra forordningens artikel 4, nået til det resultat, at Lohmann tilhører forordningens personkreds.
I denne forbindelse har Kommissionen med rette påpeget, at en ret til familieydelser i tilfælde som det foreliggende ikke står alene, men afledes af andre rettigheder og er knyttet til den pågældendes retsstilling. Det forekommer mig derfor, at det ikke er den rigtige fremgangsmåde til problemets løsning at sammenholde lovene om børnetilskud med forordning nr. 1408/71 for at afgøre, om lovene er omfatet af forordningen. Når artikel 2 angiver arbejdstagere (eller i stk. 2, tjenestemænd) »som er eller har været omfattet af lovgivningen« i en medlemsstat, som tilhørende den personkreds, på hvilken forordningen finder anvendelse, så er det arbejdstagerens personlige stilling — eller den på basis heraf anvendelige forsikringsordning — som udgør den bestemmende faktor. Når man betragter det foreliggende tilfælde, så er det endvidere mærkeligt, at Lohmann, såfremt de to børnetilskudslove hører til den af forordningen omfattede lovgivning, skulle tilhøre forordningens personkreds, idet det dog først må godtgøres, at han er omfattet af de to love (i medfør af forordningens artikel 77).
Den nederlandske rets opfattelse forekommer mig imidlertid uholdbar, også selv om man tager som udgangspunkt, at de to nederlandske børnetilskudslove i princippet kan være omfattet af begrebet »lovgivning« som angivet i artikel 2, stk. 3. Vi ved nemlig, at sagsøgeren ikke opfylder samtlige de i lovene fastsatte betingelser, og at han derfor ikke er omfattet af nogen af dem.
Som nævnt følger det af artikel 2, stk. 3, at tjenestemænd kun kan påberåbe sig forordning nr. 1408/71 i det omfang, de er eller har været omfattet af en national lovgivning, på hvilken forordningen finder anvendelse. Man kan herefter ikke lade sig nøje med at fastslå, at vedkommende påberåber sig national lovgivning, på hvilken forordningen finder anvendelse; betingelserne for, at vedkommende er omfattet af disse love, må være opfyldt. I det foreliggende tilfælde søger man at inddrage forordning nr. 1408/71 for at overvinde den hindring, der ligger i, at betingelserne i den nationale lovgivning ikke er opfyldt; dette forhold er imidlertid til hinder for, at artikel 2, stk. 3, kan anvendes. Det bør ikke glemmes, at artikel 2, stk. 3, har kakrakter af en undtagelse. Hovedformålet med harmoniseringsbestemmelserne i forordning nr. 1408/71 er nemlig — hvad den sociale sikring angår — at fjerne hindringerne for den ret til at kunne bevæge sig frit inden for Fællesskabet, som efter traktatens artikel 48 er tilsikret arbejdstagerne i de private virksomheder.
Efter min opfattelse er den eneste rigtige fremgangsmåde ved problemets løsning at fastslå rækkevidden af artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1408/71. Fortolkningen af denne bestemmelse berører nemlig såvel den af forordningen omfattende personkreds som den betydning, der skal tillægges artikel 77, stk. 2, og som er genstanden for den nederlandske rets andet spørgsmål.
3.
Lad os herefter undersøge, hvorvidt den omstændighed, at artikel 1, litra j) i forordning nr. 1408/71 ikke henviser til artikel 4, stk. 4, indebærer, at begrebet »lovgivning« også omfatter de særlige ordninger for tjenestemænd. Efter min opfattelse må dette klart benægtes. I det omfang artikel 1, litra j) udtrykkeligt omtaler stk. 1 og 2 i artikel 4, så tjener dette til positivt at angive de sociale sikringsgrene og sikringsordninger, der er omfattet af begrebet »lovgivning«. I modsætning hertil angiver stk. 4, de understøttelses- og bistandsordninger, på hvilke forordningen ikke finder anvendelse, og denne bestemmelse gælder uafhængigt af enhver henvisning for såvel artikel 1, litra j), som for artikel 2, stk. 3, og artikel 77, stk. 2. Dette stemmer i øvrigt overens med EØF-traktaten, hvis artikel 48, stk. 4, udtrykkeligt undtager »ansættelser i den offentlige administration« fra anvendelsen af reglerne om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet.
Af den kendsgerning, at artikel 1, litra j) ikke henviser til hele artikel 4, kan man derfor ikke — som den forelæggende ret er tilbøjelig til — udlede, at begrebet »lovgivning« i forordningen også omfatter de særlige ordninger for tjenestemænd. For at nå til dette resultat måtte denne gruppe af ordninger kunne henføres under artikel 4, stk. 2, ifølge hvilken forordningen finder anvendelse på alle almindelige og særlige sikringsordninger. Det er imidlertid ikke muligt at tillægge denne bestemmelse en så omfattende betydning, da stk. 4, i modsætning hertil indeholder en indskrænkning, som fuldstændig undtager de særlige ordninger for tjenestemænd fra forordningens anvendelsesområde. Endnu mindre kan det indvendes, at forordning nr. 1408/71 i medfør af artikel 2, stk. 3, er anvendelig på tjenestemænd »for så vidt de pågældende er eller har været omfattet af en medlemsstats lovgivning, på hvilken denne forordning finder anvendelse«. Denne bestemmelse betyder nemlig kun, at tjenestemænd er omfattet af forordningen, når og for så vidt som de er eller har været omfattet af en almindelig social sikringsordning. I det foreliggende tilfælde har vi set, at Lohmann er omfattet af en særlig ordning for tjenestemænd. Han tilhører derfor ikke den personkreds, på hvilken forordning nr. 1408/71 finder anvendelse.
4.
På grundlag af disse overvejelser skal jeg foreslå Domstolen at besvare de af Centrale Raad van Beroep ved kendelser af 13. december 1977 og 6. juni 1978 forelagte fortolkningsspørgsmål på følgende måde:
a)
Den omstændighed, at artikel 1, litra j) i Rådets forordning nr. 1408/71 af 14. juni 1971 kun henviser til stk. 1 og 2, i artikel 4, indskrænker på ingen måde rækkevidden af artiklens stk. 4, der blandt andet undtager de særlige ordninger for tjenestemænd og dermed ligestillede fra forordningens anvendelsesområde.
b)
I overensstemmelse hermed er en pension, der har hjemmel i en særlig ordning for tjenestemænd, ikke omfattet af begrebet »pension eller rente efter lovgivningen i én medlemsstat« som anført i artikel 77, stk. 2, litra a) i forordning nr. 1408/71.
(
1
) – Oversat fra italiensk.