Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
RIMVYDAS NORKUS
presentate il 12 febbraio 2026 (1)
Causa C-67/25
Staatsanwaltschaft Saarbrücken
Procedimento penale
a carico di
R,
N,
K
[Domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dal Landgericht Saarbrücken (Tribunale del Land, Saarbrücken, Germania)]
« Rinvio pregiudiziale – Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina – Regolamento (UE) n. 833/2014 – Articolo 2 septies, paragrafo 1 – Divieto di radiodiffusione di contenuti di persone giuridiche, entità o organismi determinati – Diffusione di tale contenuto da parte di persone fisiche su un sito Internet che genera introiti solo sotto forma di contributi volontari »
I.      Introduzione
1.        La presente domanda di pronuncia pregiudiziale presentata dal Landgericht Saarbrücken (Tribunale del Land, Saarbrücken, Germania) ai sensi dell’articolo 267 TFUE ha ad oggetto l’interpretazione dell’articolo 2 septies, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 833/2014 del Consiglio, del 31 luglio 2014, concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (2), come modificato dal regolamento (UE) 2022/350 del Consiglio, del 1o marzo 2022 (3) (in prosieguo: il «regolamento n. 833/2014»). Tale disposizione vieta a qualsiasi operatore la radiodiffusione, ovvero il conferimento della capacità di diffondere, l’agevolazione della radiodiffusione o altro concorso a tal fine, dei contenuti delle entità o degli organismi elencati nell’allegato XV di tale regolamento, in particolare tramite mezzi quali cavo, satellite, IP‑TV, fornitori di servizi Internet, piattaforma o applicazione di condivisione di video su Internet.
2.        La domanda si inserisce nell’ambito di un procedimento penale avviato nei confronti di più persone sospettate di aver costituito un’associazione a delinquere e di aver diffuso, mediante un blog pubblico, diversi contenuti, tra cui video provenienti da un canale mediatico soggetto a tale divieto. Sebbene l’accesso al sito fosse gratuito, i suoi gestori chiedevano offerte, che hanno fruttato loro un importo totale superiore a EUR 60 000. In tale contesto, il giudice del rinvio si interroga sulla portata della nozione di «operatore» di cui a detta disposizione e, più in particolare, sulla questione se quest’ultima comprenda anche le persone fisiche che gestiscono un sito web senza ricavarne introiti diversi dai contributi volontari.
3.        La questione consisterà nel determinare la portata della nozione di «operatore» ai sensi dell’articolo 2 septies, paragrafo
1, del regolamento n. 833/2014, in un contesto caratterizzato dalla necessità di rafforzare l’efficacia delle misure dell’Unione volte a contrastare la disinformazione (4) e la propaganda provenienti da fonti statali. Spetterà alla Corte precisare se tale nozione possa applicarsi a persone fisiche che gestiscono un sito Internet senza esercitare un’attività economica ma diffondendo contenuti vietati e, in tal modo, definire i contorni della responsabilità degli operatori online nell’attuazione delle sanzioni europee. L’obiettivo sarà quindi quello di garantire un’applicazione coerente e operativa delle misure restrittive nello spazio digitale, garantendo al contempo il rispetto dei principi dello Stato di diritto e della certezza del diritto, al fine di evitare un’interpretazione troppo restrittiva o imprevedibile che ne comprometterebbe l’efficacia.
II.    Contesto normativo
A.      Diritto dell’Unione
1.      Regolamento n. 833/2014
4.        Conformemente all’articolo 2 septies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014:
«È vietata agli operatori la radiodiffusione, ovvero il conferimento della capacità di diffondere, l’agevolazione della radiodiffusione o altro concorso a tal fine, dei contenuti delle persone giuridiche, delle entità o degli organismi elencati nell’allegato XV, anche sotto forma di trasmissione o distribuzione tramite mezzi quali cavo, satellite, IP‑TV, fornitori di servizi internet, piattaforma o applicazione di condivisione di video su internet, siano essi nuovi o preinstallati».
5.        L’articolo 8, paragrafo 1, del medesimo regolamento prevede quanto segue:
«Gli Stati membri stabiliscono le norme relative alle sanzioni, ove opportuno anche penali, applicabili alle violazioni delle disposizioni del presente regolamento e adottano tutte le misure necessarie per assicurarne l’applicazione. (...)»
6.        L’articolo 12 di detto regolamento dispone quanto segue:
«È vietato partecipare, consapevolmente e intenzionalmente, ad attività aventi l’obiettivo o il risultato di eludere i divieti di cui al presente regolamento (...)».
7.        Nell’allegato XV del medesimo regolamento, intitolato «Elenco delle persone giuridiche, delle entità o degli organismi di cui all’articolo 2 septies», figura, in particolare, il nome di «RT – Russia Today Germany».
2.      Regolamento 2022/350
8.        Nei considerando da 4 a 10 del regolamento 2022/350 si dichiara quanto segue:
«(4)      Nelle sue conclusioni del 24 febbraio 2022, il Consiglio europeo ha condannato con la massima fermezza l’aggressione militare non provocata e ingiustificata della Federazione russa contro l’Ucraina. (...) Il Consiglio europeo ha invitato la Russia e le formazioni armate sostenute dalla Russia a fermare la loro campagna di disinformazione.
(5)      Nelle conclusioni del 10 maggio 2021 il Consiglio ha sottolineato la necessità di rafforzare ulteriormente la resilienza dell’Unione e degli Stati membri nonché la loro capacità di contrastare le minacce ibride, compresa la disinformazione, garantendo l’uso coordinato e integrato degli strumenti esistenti e di eventuali nuovi strumenti volti a contrastare le minacce ibride a livello dell’Unione e degli Stati membri, e le possibili risposte nel settore delle minacce ibride, in particolare alle ingerenze straniere e alle operazioni di influenza, che possono comprendere misure preventive e l’imposizione di costi agli attori statali e non statali ostili.
(6)      Da tempo la Federazione russa attua una sistematica campagna internazionale di manipolazione dei media e di distorsione dei fatti, nell’intento di rafforzare la sua strategia di destabilizzazione dei paesi limitrofi e dell’Unione e dei suoi Stati membri. In particolare la propaganda ha preso di mira, ripetutamente e costantemente, i partiti politici europei, soprattutto durante i periodi elettorali, la società civile, i richiedenti asilo, le minoranze etniche russe, le minoranze di genere, e il funzionamento delle istituzioni democratiche nell’Unione e nei suoi Stati membri.
(7)      Nell’intento di giustificare e sostenere l’aggressione nei confronti dell’Ucraina, la Federazione russa porta avanti da tempo la pratica di lanciare iniziative continue e concertate di propaganda prendendo di mira la società civile dell’Unione e dei paesi limitrofi, distorcendo gravemente i fatti e manipolando la realtà.
(8)      Tali iniziative di propaganda hanno trovato una cassa di risonanza in vari organi di informazione sotto lo stabile controllo diretto o indiretto della leadership della Federazione russa. Tali iniziative rappresentano una minaccia consistente e diretta all’ordine pubblico e alla sicurezza dell’Unione.
(9)      Tali organi di informazione in questione svolgono un ruolo essenziale, strumentale ai fini della promozione e del sostegno dell’aggressione nei confronti dell’Ucraina e della destabilizzazione dei paesi ad essa limitrofi.
(10)      Vista la gravità della situazione, e in risposta alle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina, è necessario, coerentemente con i diritti e le libertà fondamentali riconosciuti nella Carta dei diritti fondamentali, in particolare con il diritto alla libertà di espressione e [di informazione] come riconosciuto dall’articolo 11 [della stessa], di introdurre ulteriori misure restrittive per sospendere urgentemente le attività di radiodiffusione di tali organi di informazione nell’Unione, o dirette all’Unione. Tali misure dovrebbero essere mantenute fino a quando l’aggressione nei confronti dell’Ucraina non sarà cessata e fino a quando la Federazione russa e gli organi di informazione ad essa associati non avranno cessato di condurre azioni di propaganda contro l’Unione e i suoi Stati membri».
B.      Diritto tedesco
9.        Ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, punto 1, lettera b), dell’Außenwirtschaftsgesetz (legge sul commercio estero), del 6 giugno 2013 (5), nella versione applicabile ai fatti di cui al procedimento principale, è punito con una pena detentiva da tre mesi a cinque anni chiunque violi un divieto di diffusione, di trasmissione, di distribuzione, o di prestazione di altri servizi previsto da un atto giuridico direttamente applicabile delle Comunità europee o dell’Unione europea, pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee o nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea e finalizzato a dare esecuzione ad una sanzione economica adottata dal Consiglio nel settore della politica estera e di sicurezza comune.
10.      Conformemente all’articolo 18, paragrafo 7, punto 2, prima ipotesi, di tale legge, una persona che abbia agito a titolo professionale nei casi di cui al paragrafo 1 di tale articolo è punita con una pena detentiva di almeno un anno.
III. Fatti all’origine della controversia principale, procedimento principale e questione pregiudiziale
11.      Il procedimento principale si inserisce nell’ambito di un’indagine penale avviata nei confronti di tre persone fisiche, R, N e K, le quali, nel corso del 2023, hanno diffuso in quattro occasioni, attraverso il blog «Live-Ticker» pubblicamente accessibile sul sito Internet www.traugott‑ickeroth.com (in prosieguo: il «sito Internet traugott‑ickeroth»), alcuni video del canale RT Deutschland. Poiché le pubblicazioni di tale canale sono soggette al divieto di radiodiffusione previsto all’articolo 2 septies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014, il fatto di averle rese accessibili al pubblico costituisce, in forza della normativa nazionale applicabile, un reato passibile di sanzione penale.
12.      R, che sotto lo pseudonimo di «Traugott Ickeroth» pubblica, tra l’altro, libri che commercializza sulla piattaforma di commercio online Amazon, ha riconosciuto, nel corso dell’indagine, di essere stato responsabile della progettazione redazionale del sito Internet traugott‑ickeroth.
13.      I contenuti pubblicati su tale sito Internet erano liberamente accessibili. Tuttavia, gli utenti erano invitati a sostenere finanziariamente la gestione di detto sito mediante un invito a effettuare offerte. Tra il 1o aprile 2022 e il 3 agosto 2023, gli imputati R e N hanno quindi percepito, sui loro rispettivi conti, un gran numero di versamenti effettuati da utenti che avevano risposto a tale invito, per la maggior parte di importo compreso tra una e tre cifre, per un totale di EUR 60 038,65.
14.      Il giudice del rinvio indica che l’interpretazione dell’articolo 2 septies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014 rientra nella competenza esclusiva della Corte e che quest’ultima non si è ancora pronunciata al riguardo. Esso aggiunge che l’interpretazione della nozione di «operatore», ai sensi di tale disposizione, non si impone con un’evidenza tale da consentire di escludere qualsiasi ragionevole dubbio.
15.      A tal proposito, il giudice del rinvio fa riferimento al documento redatto dai servizi della Commissione, intitolato «Consolidated FAQs on the implementation of Council Regulation No
833/2014 and Council Regulation No
269/2014» (Domande frequenti consolidate sull’attuazione dei regolamenti del Consiglio n. 833/2014 e n. 269/2014; in prosieguo: gli «orientamenti della Commissione»), secondo il quale la nozione di «operatore» riguarda qualsiasi persona fisica o giuridica o qualsiasi entità la cui attività commerciale o professionale consista nella radiodiffusione, nel conferimento della capacità di diffondere, nell’agevolazione della radiodiffusione o altro concorso a tal fine di contenuti non autorizzati.
16.      Secondo tale giudice, anche la raccolta privata di offerte in denaro, che costituiscono donazioni ai sensi del diritto civile, può essere qualificata come «attività professionale», qualora venga svolta, come nel caso di specie, in misura tale che i beneficiari ne ricavino somme non trascurabili che consentono loro di assicurarne, almeno in parte, il sostentamento. Una siffatta interpretazione sarebbe corroborata dal fatto che l’invito ad effettuare
offerte mirava a generare risorse finanziarie destinate al proseguimento della gestione del sito Internet traugott‑ickeroth e, pertanto, a costituire una fonte di reddito durevole, caratteristica di un’attività professionale.
17.      Tuttavia, detto giudice osserva, da un lato, che l’accesso a tale sito Internet era, in linea di principio, gratuito, vale a dire non subordinato alla prestazione di un corrispettivo pecuniario da parte dei suoi utenti, e, dall’altro, che la sua gestione non era finanziata da risorse indipendenti dai contributi volontari degli utenti, come gli introiti pubblicitari, seppur usuali in tale settore. Pertanto, anche l’attività dell’imputato R potrebbe essere qualificata come puramente privata.
18.      In tale contesto, il Landgericht Saarbrücken (Tribunale del Land, Saarbrücken) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se l’articolo 2 septies, paragrafo 1, del [regolamento n. 833/2014] debba essere interpretato nel senso che rientrano nella nozione di “operatori”, ai sensi di tale disposizione, anche le persone fisiche che, attraverso un sito web da esse gestito, generano introiti unicamente sotto forma di contributi volontari di terzi (offerte o donazioni)».
IV.    Procedimento dinanzi alla Corte
19.      La decisione di rinvio, datata 20 dicembre 2024, è pervenuta alla cancelleria della Corte il 31 gennaio 2025.
20.      K e R, in quanto imputati nel procedimento principale, la Staatsanwaltschaft Saarbrücken (Procura di Saarbrücken, Germania), i governi francese, estone e lettone nonché la Commissione europea hanno depositato osservazioni scritte nel termine impartito dall’articolo 23 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea.
21.      La Corte ha deciso di non tenere un’udienza di discussione, conformemente all’articolo 76, paragrafo 2, del regolamento di procedura.
V.      Analisi
A.      Osservazioni preliminari
22.      L’Unione europea, fondata sui valori di cui all’articolo 2 TUE – in particolare la libertà, la democrazia e il pluralismo – attribuisce un’importanza fondamentale al rispetto della libertà di espressione e di informazione. Il diritto dell’Unione sancisce tale concezione riconoscendo, all’articolo 11 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), la tutela di tali libertà come un elemento fondamentale dell’ordinamento giuridico dell’Unione. Tuttavia, le società aperte e democratiche restano vulnerabili di fronte alla diffusione della disinformazione, in particolare quando viene utilizzata deliberatamente per manipolare l’opinione pubblica e influenzare il processo democratico (6).
23.      La guerra di aggressione condotta dalla Federazione russa contro l’Ucraina in violazione del diritto internazionale ha posto l’Unione di fronte a sfide senza precedenti (7). Al fine di aumentare i costi delle azioni intraprese dalla Russia per compromettere l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina e di promuovere una soluzione pacifica della crisi (8), l’Unione ha adottato una serie di misure restrittive nei confronti di talune persone fisiche e giuridiche (9). Essa ha altresì applicato strumenti destinati a rafforzare la sua resilienza di fronte alle minacce ibride, comprese le campagne di disinformazione e di manipolazione dell’informazione orchestrate dalla Federazione russa.
24.      Tali strumenti comprendono in particolare le misure previste dal regolamento n. 833/2014, che sospendono le attività di radiodiffusione di taluni media
che agiscono per conto della Federazione russa e svolgono, mediante campagne di disinformazione, una strategia di destabilizzazione dell’Unione e dei suoi Stati membri, tra i quali rientra il canale RT Deutschland (10). La giustificazione di tali misure, che limitano in particolare il diritto alla libertà di espressione e d’informazione, risiede nella minaccia grave e diretta per l’ordine pubblico e la sicurezza dell’Unione costituita da tali attività di propaganda (11). L’articolo 52, paragrafo 1, della Carta autorizza siffatte restrizioni (12).
25.      La presente causa si inserisce nel contesto più ampio della lotta condotta dall’Unione contro le campagne di disinformazione collegate al conflitto russo‑ucraino in quanto la Corte è chiamata a pronunciarsi sulla questione se l’articolo 2 septies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014 debba essere interpretato nel senso che la nozione di «operatore», ai fini di tale disposizione, include anche le persone fisiche che gestiscono un sito web e che traggono da quest’ultimo solo introiti sotto forma di contributi volontari di terzi (offerte o donazioni).
26.      Come ho già rilevato nella mia introduzione (13), l’efficacia delle misure restrittive è messa alla prova, al pari dei principi fondamentali dello Stato di diritto, dal momento che, alla luce del principio nullum crimen, nulla poena sine lege certa, occorre delimitare con precisione le condotte che possono comportare una sanzione penale. Tale principio, sancito all’articolo 49, paragrafo 1, della Carta, esige che il legislatore definisca con sufficiente precisione le condotte che integrano un reato nonché le sanzioni ad esse applicabili, al fine di garantire che la determinazione degli atti punibili spetti all’autorità legislativa, senza tuttavia escludere l’interpretazione del giudice, a condizione che quest’ultima rimanga prevedibile e rigorosamente disciplinata dal testo giuridico (14).
27.      Come ricordato dalla Corte, il principio di legalità dei reati e delle pene, che impone la chiarezza e la prevedibilità della norma penale, osta a che sia avviato un procedimento penale per un comportamento il cui carattere censurabile non risulti in modo sufficientemente chiaro e inequivocabile dalla legge (15). Tale principio mira altresì a garantire la prevedibilità e la certezza del diritto per i cittadini, consentendo loro di conoscere, al momento in cui agiscono, le conseguenze penali che possono derivare dai loro comportamenti. Ciò riveste particolare importanza in un contesto come quello del caso di specie, in cui l’articolo 8 del regolamento n. 833/2014 impone agli Stati membri di stabilire le norme relative alle sanzioni, ove opportuno anche penali, applicabili alle violazioni delle disposizioni di tale regolamento. Le presenti conclusioni mirano a chiarire la portata dell’articolo 2 septies, paragrafo 1, di detto regolamento.
28.      Esaminerò tale questione dopo aver affrontato le riserve formulate dalla Staatsanwaltschaft Saarbrücken (procura di Saarbrücken) in merito alla ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale.
B.      Sulla ricevibilità
29.      Senza invocare formalmente l’irricevibilità della questione pregiudiziale, la procura di Saarbrücken ne contesta tuttavia la necessità. Essa sostiene, da un lato, che la decisione di avvio della fase di giudizio dinanzi alla sezione competente del giudice del rinvio potrebbe essere ancora oggetto di un ricorso giurisdizionale interno, cosicché essa non sarebbe definitiva. D’altro lato, essa ritiene che non sia indispensabile sottoporre alla Corte una questione pregiudiziale riguardante l’interpretazione della nozione di «operatore», ai sensi dell’articolo 2 septies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014, in quanto i metodi classici di interpretazione del diritto dell’Unione consentono, a suo avviso, di trarne il significato, il quale risulterebbe peraltro evidente.
30.      A tal riguardo, occorre, in primo luogo, ricordare che, nell’ambito di un procedimento pregiudiziale, non spetta alla Corte, data la ripartizione delle funzioni tra la stessa e il giudice nazionale, verificare se la decisione di rinvio sia stata adottata conformemente alle norme nazionali sull’organizzazione giudiziaria e sulle procedure giurisdizionali. La Corte deve attenersi al provvedimento di rinvio emesso da un giudice di uno Stato membro, fintantoché esso non sia stato revocato a seguito dell’esperimento di rimedi giurisdizionali eventualmente previsti dal diritto nazionale (16).
31.      Orbene, nulla nel fascicolo sottoposto alla Corte consente di supporre che, nel caso di specie, la decisione di rinvio sia stata revocata.
32.      In secondo luogo, se la procura di Saarbrücken intendeva sostenere che una domanda di pronuncia pregiudiziale può essere proposta solo dopo l’esaurimento dei mezzi di ricorso interni, una siffatta tesi non può essere accolta. Infatti, la possibilità di contestare decisioni nazionali in conformità alle norme del diritto interno non può limitare la competenza del giudice nazionale a investire la Corte di una questione pregiudiziale qualora ritenga che la controversia di cui è investito sollevi questioni relative all’interpretazione del diritto dell’Unione per le quali è necessaria
una pronuncia della Corte(17). Tenuto conto del funzionamento del sistema di cooperazione istituito dall’articolo 267 TFUE tra la Corte e i giudici nazionali, occorre, per contro, riconoscere al giudice nazionale la facoltà di sottoporre alla Corte, in qualsiasi fase del procedimento che reputi appropriata, qualsiasi questione pregiudiziale che esso consideri necessaria per la soluzione della controversia di cui è investito (18).
33.      In tale contesto, occorre sottolineare che detta facoltà spetta al giudice nazionale indipendentemente dalla valutazione delle parti in merito all’opportunità di un siffatto modus operandi. Ne consegue che non è in alcun modo fatto divieto al giudice nazionale di sottoporre alla Corte una questione pregiudiziale la cui risposta, secondo il parere di una delle parti del procedimento principale, non lasci adito a ragionevoli dubbi. Anche supponendo che sia priva di difficoltà interpretative, una questione del genere non può, tuttavia, essere dichiarata irricevibile (19).
34.      In terzo luogo, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, quando una questione pregiudiziale sollevata da un giudice nazionale verte sull’interpretazione del diritto dell’Unione, la Corte, in linea di principio, è tenuta a rispondervi. Essa può rifiutare di pronunciarsi su una siffatta questione solo qualora l’interpretazione richiesta o la valutazione della validità di una disposizione di diritto dell’Unione non abbia alcun legame con la reale esistenza o con l’oggetto della controversia nel procedimento principale, qualora il problema sia di natura ipotetica oppure nel caso in cui la Corte non disponga degli elementi di fatto e di diritto necessari per fornire una risposta utile alla questione che le viene sottoposta (20).
35.      Tuttavia, ciò non si verifica nel caso di specie, dal momento che il giudice del rinvio ha sufficientemente esposto la rilevanza della questione pregiudiziale ai fini della valutazione della responsabilità penale degli imputati.
36.      Come risulta dalla sua domanda di pronuncia pregiudiziale, il giudice del rinvio esprime incertezza quanto alla questione se gli imputati possano essere considerati «operatori» ai sensi dell’articolo 2 septies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014. Tenuto conto del fatto che gli orientamenti della Commissione presuppongono l’esistenza di un’«attività commerciale o professionale», non è evidente, secondo tale giudice, che tale questione richieda una risposta affermativa. Da un lato, l’utilizzo del sito Internet è, in linea di principio, gratuito; dall’altro, il suo funzionamento è finanziato da contributi volontari. Sebbene detto giudice tenda a ritenere che il comportamento degli imputati rientri nell’ambito di applicazione ratione materiae di tale disposizione, esso adisce la Corte al fine di ottenere un chiarimento definitivo.
37.      Di conseguenza, la domanda di pronuncia pregiudiziale deve essere considerata, a mio avviso, ricevibile.
C.      Nel merito
1.      Sull’interpretazione della nozione di «operatore» ai sensi dell’articolo 2 septies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014
38.      Con la sua questione unica, il giudice del rinvio invita la Corte a determinare la portata del termine «operatore» di cui all’articolo 2 septies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014. Occorre constatare, anzitutto, che tale termine non è definito né in tale regolamento né mediante un rinvio ad eventuali definizioni contenute nel diritto degli Stati membri. Allo stesso modo, detto termine non è stato finora oggetto di interpretazione da parte della giurisprudenza della Corte.
39.      Secondo costante giurisprudenza, dall’imperativo di garantire tanto l’applicazione uniforme del diritto dell’Unione quanto il principio di uguaglianza discende che i termini di una disposizione di diritto dell’Unione, la quale non contenga alcun rinvio espresso al diritto degli Stati membri ai fini della determinazione del suo significato e della sua portata, devono di norma essere oggetto, nell’intera Unione, di un’interpretazione autonoma e uniforme. Tale interpretazione deve effettuarsi tenendo conto non solo dei termini di tale disposizione, ma anche del suo contesto e delle finalità perseguite dalla normativa di cui è parte (21). Nel prosieguo delle presenti conclusioni mi baserò quindi, per l’interpretazione del termine «operatore», sui metodi interpretativi riconosciuti dalla giurisprudenza della Corte.
a)      Interpretazione letterale
40.      Per quanto riguarda il metodo di interpretazione letterale, occorre ricordare che la determinazione del significato e della portata dei termini per i quali il diritto dell’Unione non fornisce alcuna definizione deve essere effettuata in conformità al loro significato abituale nel linguaggio corrente, tenendo conto al contempo del contesto nel quale essi sono utilizzati e degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui essi fanno parte (22).
41.      Il termine «operatore», nella sua accezione corrente, designa qualsiasi persona fisica o giuridica che gestisca, amministri o assicuri il funzionamento di un determinato servizio o di una determinata attività, implicando un certo controllo funzionale o un intervento attivo nella sua attuazione. Applicato al settore della comunicazione e della radiodiffusione di contenuti, esso fa riferimento a qualsiasi attore che partecipi, direttamente o indirettamente, alla messa a disposizione o alla trasmissione di tali contenuti al pubblico. Come rilevato da diverse parti interessate nelle loro osservazioni scritte, tale termine si inserisce in un settore anzitutto tecnico e funzionale. Le fonti consultate ai fini della presente analisi convergono verso una comprensione funzionale, piuttosto che strettamente giuridica, di tale nozione, che include qualsiasi attore che, con la sua attività tecnica – come la gestione di attrezzature – o organizzativa, renda materialmente possibile la radiodiffusione di contenuti, a prescindere dal suo status, dalla sua struttura o dalla finalità della sua attività (23).
42.      Sulla base di tale interpretazione, risulta che il termine non è associato all’attività economica, né, a fortiori, alla ricerca del profitto, ma rinvia piuttosto all’esercizio di una funzione di controllo, di direzione o di gestione del processo di radiodiffusione. Tale interpretazione è, a mio avviso, corroborata dall’uso, all’articolo 2 septies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014, del termine «operatore» nel contesto di un’attività di radiodiffusione, impiegato senza l’aggettivo «economico» (24). Tale scelta terminologica suggerisce che il legislatore dell'Unione ha inteso conferire a tale nozione una portata più ampia di quella limitata agli operatori che perseguono una finalità economica, in modo da ricomprendere anche le persone fisiche o le entità che partecipano materialmente alla diffusione di contenuti, indipendentemente dalla natura commerciale o meno della loro attività.
43.      Inoltre, occorre rilevare che il divieto di radiodiffusione si estende espressamente alle piattaforme e alle applicazioni di condivisione di video online, vale a dire a modalità di diffusione contemporanee frequentemente utilizzate da privati nell’ambito di attività non necessariamente remunerate, comprese quelle dei creatori di contenuti online, quali i videomaker o gli influencer. Tale estensione conferma, a mio avviso, la volontà del legislatore dell’Unione di adottare un approccio al contempo funzionale e tecnologicamente neutro del termine «operatore».
44.      Un’interpretazione letterale dell’articolo 2 septies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014 porta quindi a ritenere che la nozione di «operatore» debba essere intesa nel senso che include anche una persona fisica che diffonde il contenuto di cui a tale disposizione nell’ambito di un’attività non retribuita, come quella di gestore di un sito Internet finanziato mediante contributi volontari di terzi.
45.      Tale valutazione non può essere rimessa in discussione dal fatto che gli orientamenti della Commissione, ai quali il giudice del rinvio fa riferimento nella sua domanda di pronuncia pregiudiziale (25), sembrano indicare il contrario. Questi ultimi precisano, infatti, che «il divieto si applica a qualsiasi persona fisica o giuridica, o a qualsiasi organismo che eserciti un’attività commerciale o professionale» (il corsivo è mio), il che potrebbe lasciar supporre che essi introducano un requisito non previsto dal testo della disposizione summenzionata e inteso a restringere indebitamente l’ambito di applicazione ratione personae di quest’ultima.
46.      Resta comunque il fatto che, da un lato, tali orientamenti non promanano dal Consiglio, autore del regolamento n. 833/2014 e l’unico competente ad adottare misure restrittive in forza della base giuridica prevista all’articolo 215, paragrafo 2, TFUE (26), e che, dall’altro, come risulta dal loro stesso contenuto, essi costituiscono solo un «documento di lavoro» elaborato dai servizi della Commissione, avente lo scopo di fornire orientamenti alle autorità nazionali, agli operatori dell’Unione e ai cittadini per quanto riguarda l’attuazione e l’interpretazione di tale regolamento.
47.      La Commissione vi riconosce del resto espressamente che solo la Corte è competente a interpretare il diritto dell’Unione (27). Infine, occorre osservare, come ha fatto la Commissione nelle sue osservazioni scritte, che detti orientamenti sottolineano altresì che il regolamento citato istituisce un divieto ampio e completo, nel senso che vieta la radiodiffusione (lato sensu), vietando al contempo agli operatori anche il conferimento della capacità di diffondere, l’agevolazione della radiodiffusione o altro concorso a tal fine (28).
48.      Pertanto, gli orientamenti della Commissione non possono avere l’effetto di modificare la portata normativa delle misure restrittive previste dal regolamento n. 833/2014, né rivestire un carattere determinante ai fini dell’interpretazione di cui trattasi nella presente causa.
b)      Interpretazione contestuale
49.      L’interpretazione del termine «operatore» accolta nel caso di specie è altresì suffragata da un’interpretazione contestuale. A tal riguardo, occorre rilevare che l’articolo 2 septies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014 vieta agli operatori talune forme di comportamento, vale a dire la radiodiffusione dei contenuti in questione o il fatto di consentire, agevolare o contribuire in qualsiasi modo alla loro diffusione, in particolare mediante la trasmissione o la diffusione mediante diversi mezzi di comunicazione specificamente menzionati. Il tenore letterale di tale disposizione riguarda quindi un’attività di natura tecnica o organizzativa.
50.      Per contro, tale articolo non richiede né che tale attività persegua uno scopo di lucro, né che l’operatore proceda alla radiodiffusione dei contenuti di cui trattasi nell’ambito di un’attività professionale rientrante nel settore della comunicazione pubblica. Ne consegue che la nozione di «operatore» può comprendere anche persone fisiche che diffondono informazioni nell’ambito di un’attività ricreativa o che desiderano, per motivi ideologici o di coscienza, contribuire alla formazione dell’opinione pubblica.
51.      Occorre rilevare che l’ambito di applicazione ratione materiae di tale disposizione è particolarmente ampio, in quanto vieta – come già indicato – un insieme diversificato di modalità di diffusione dei contenuti interessati, indipendentemente dal fatto che tale diffusione sia garantita direttamente dall’operatore o tramite terzi. Il grado di precisione della sua redazione, così come l’uso di diversi verbi destinati a descrivere il comportamento vietato, testimoniano l’intenzione del legislatore dell’Unione di impedire che detti contenuti siano diffusi o resi accessibili sul territorio dell’Unione. Tale disposizione deve essere, pertanto, intesa come una norma di divieto di portata generale, avente carattere preventivo destinato ad evitare qualsiasi forma di diffusione, con mezzi tecnici o con l’intervento di terzi.
52.      La sua efficacia sarebbe quindi compromessa se si ammettesse che il suo ambito di applicazione possa essere limitato da condizioni supplementari non espressamente previste nel regolamento n. 833/2014, come il requisito di una diffusione dei contenuti a fini di lucro o nell’ambito di un’attività professionale. Infatti, l’esistenza di una dimensione economica o professionale non risulta da alcun elemento di detta disposizione, in quanto il divieto da essa enunciato si ricollega esclusivamente alla funzione di diffusione, indipendentemente dallo status giuridico o economico della persona interessata. La nozione di «operatore» deve essere, pertanto, interpretata in modo funzionale e tecnologicamente neutro, conformemente alla finalità della disposizione. In altri termini, la qualificazione adottata dipende esclusivamente dalla funzione svolta dalla persona interessata nel processo di diffusione, e tale interpretazione deve applicarsi in modo uniforme, indipendentemente dai mezzi tecnici impiegati o dalle modalità di finanziamento utilizzate.
53.      Peraltro, occorre rilevare che l’articolo 2 septies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014 si distingue da altre disposizioni di tale regolamento, le quali, nell’ambito delle misure restrittive da esse istituite, si riferiscono espressamente ad attività di natura economica, o addirittura direttamente a operatori economici. Ciò si verifica in particolare nel caso dell’articolo 3 novodecies, paragrafo 4, di detto regolamento (29), che menziona il paese di registrazione degli operatori economici interessati nel contesto dell’adozione delle norme nazionali in materia di dovuta diligenza relative all’applicazione del divieto di trasbordo del gas naturale liquefatto originario della Russia o esportato da tale paese (30). Tale differenza di formulazione dimostra che, quando il legislatore dell’Unione ha inteso circoscrivere una misura restrittiva a un determinato ambito di applicazione economico, lo ha fatto in modo esplicito. Così non è, invece, manifestamente nel caso dell’articolo 2 septies, paragrafo 1, del medesimo regolamento, la cui portata generale riflette la volontà di adottare un approccio funzionale e tecnologicamente neutro del termine «operatore», indipendente da qualsiasi considerazione economica o professionale.
54.      Tale interpretazione è conforme al sistema e alla coerenza interna del diritto dell’Unione. Infatti, in altri strumenti giuridici dell’Unione, il legislatore adotta un approccio funzionale, piuttosto che economico o istituzionale, per determinare l’ambito di applicazione di nozioni analoghe. Ciò avviene in particolare nel caso della direttiva 2010/13/UE sui servizi di media audiovisivi (31), il cui articolo 1, paragrafo 1, lettera d), definisce il «fornitore di servizi di media» come «la persona fisica o giuridica che assume la responsabilità editoriale della scelta del contenuto audiovisivo del servizio di media audiovisivo e ne determina le modalità di organizzazione». Tale definizione non opera alcuna distinzione a seconda dello status giuridico, né a seconda della finalità economica dell’attività dell’interessato, ma si basa esclusivamente sull’esercizio di un controllo effettivo sulla selezione e sulla diffusione dei contenuti.
55.      Tale messa a confronto con la direttiva 2010/13 si giustifica, da un punto di vista sistematico, con il fatto che questi due strumenti condividono uno stesso scopo funzionale, in quanto mirano a disciplinare gli attori che esercitano un controllo sulla diffusione di contenuti presso il pubblico. Mentre la direttiva 2010/13 stabilisce le responsabilità editoriali dei «fornitori di servizi di media», l’articolo 2 septies del regolamento n. 833/2014 individua gli «operatori» le cui attività di diffusione possono essere soggette a restrizioni qualora perseguano obiettivi di propaganda contrari alla sicurezza e all’ordine pubblico dell’Unione. In entrambi i casi, il criterio decisivo risiede non nella natura economica dell’attività, ma nel controllo effettivo del processo di radiodiffusione (32).
56.      Anche tenendo conto del contesto normativo nel quale il regolamento n. 833/2014 è stato adottato, appare evidente che, per stabilire se una persona possa essere qualificata come «operatore», non si può tener conto del fatto che essa eserciti o meno un’attività economica o professionale. Come correttamente osservato dal governo estone nelle sue osservazioni scritte, tale regolamento non ha lo scopo di disciplinare il mercato interno, vale a dire i rapporti tra operatori economici e consumatori, il che potrebbe eventualmente giustificare l’imposizione a professionisti di un divieto di trasmettere i contenuti provenienti da taluni canali di propaganda. Il regolamento n. 833/2014 si inserisce, al contrario – come ho già esposto nelle mie osservazioni preliminari – in un insieme di misure restrittive fondate sull’articolo 215 TFUE, dirette, per motivi di ordine pubblico e di sicurezza, ad ottenere la cessazione immediata delle attività di radiodiffusione dei media posti sotto il controllo permanente, diretto o indiretto, dei dirigenti della Federazione russa (33).
c)      Interpretazione teleologica
57.      Ciò mi porta ad un’interpretazione alla luce degli obiettivi perseguiti dal legislatore dell’Unione. In tale contesto, occorre ricordare che l’articolo 2 septies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014 è stato introdotto dal regolamento 2022/350, adottato il 1o marzo 2022, come reazione immediata all’aggressione militare non provocata e ingiustificata lanciata una settimana prima dalla Federazione russa contro l’Ucraina. Per introdurre il divieto previsto da tale disposizione, il Consiglio si è basato sull’invito rivolto dal Consiglio europeo alla Russia il 24 febbraio 2022 affinché tale paese cessasse la sua campagna di disinformazione, nonché sulle proprie conclusioni del 10 maggio 2021, secondo le quali è necessario rafforzare la resilienza dell’Unione e degli Stati membri, nonché la loro capacità di contrastare le minacce ibride, compresa la disinformazione, e rafforzare le possibili risposte nel settore delle minacce ibride, in particolare le ingerenze e le operazioni di influenza estere.
58.      Il divieto di portata generale enunciato all’articolo 2 septies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014 riflette la volontà del legislatore dell’Unione di porre fine alla campagna di disinformazione condotta dalla Russia, escludendo dal territorio dell’Unione la diffusione di taluni contenuti. La tutela effettiva dell’ordine pubblico e della sicurezza richiede tuttavia di non limitarsi ai media posti sotto controllo statale, ma anche di prendere in considerazione i media cosiddetti «alternativi», i cui operatori diventano – consapevolmente o meno – i portavoce di tale campagna di disinformazione. Trascurare tale aspetto equivarrebbe a consentire che la diffusione di contenuti vietati si sposti progressivamente verso tali canali alternativi, sfuggendo così, alla fine, a qualsiasi forma di controllo o di supervisione statale (34).
59.      Occorre inoltre rilevare che il fatto che l’articolo 2 septies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014 riguardi i fornitori di servizi Internet nonché le piattaforme e le applicazioni per la condivisione di video online testimonia la volontà del legislatore dell’Unione di tener conto della crescente importanza che rivestono oggi i media digitali nella diffusione dell’informazione e delle notizie. L’uso di tali media comporta tuttavia il rischio che gli utenti siano influenzati nelle loro opinioni senza disporre dei mezzi che consentano loro di valutare in modo critico la veridicità delle informazioni loro comunicate. Talune categorie di persone, come gli adolescenti (35) o gli anziani, appaiono a tal proposito particolarmente esposte alla manipolazione. L’esistenza di un siffatto rischio, di cui occorre misurare tutta la portata, rende pertanto necessario considerare che siti Internet come quello di cui trattasi nel procedimento principale rientrano nell’ambito di applicazione di tale disposizione.
60.      Anche se, ai fini della qualificazione come «operatore», non è necessaria alcuna attività economica né generazione di redditi, il contesto di un invito a effettuare offerte che consente di raccogliere tali somme merita qualche osservazione. Il fatto che taluni siti Internet siano finanziati mediante offerte, piuttosto che attraverso un’attività commerciale registrata, giustifica una maggiore vigilanza quanto alla loro possibile strumentalizzazione a fini di propaganda, in particolare quando si tratta di campagne di disinformazione di origine statale. Tale modalità di finanziamento si caratterizza, infatti, per la mancanza di un quadro giuridico o istituzionale chiaramente definito, dal momento che non è accompagnato né da obblighi di trasparenza finanziaria né da meccanismi di controllo paragonabili a quelli ai quali sono soggetti gli operatori dei media professionisti. Tale opacità rende più difficile l’identificazione dei flussi finanziari e, di conseguenza, degli attori che possono influenzare la linea editoriale o i contenuti diffusi. Essa crea così un ambiente propizio all’ingerenza di interessi esterni, anche di Stati terzi, che possono intervenire direttamente o indirettamente nella produzione o nella diffusione di contenuti.
61.      Inoltre, la presentazione di tali piattaforme come «indipendenti» o «alternative» rafforza la loro credibilità presso un pubblico particolare, spesso diffidente nei confronti dei media tradizionali o delle istituzioni pubbliche. Tale apparente autenticità conferisce ai loro messaggi una maggiore forza persuasiva, rendendoli ancor più difficili da contestare quando veicolano narrazioni parzialmente manipolate o ingannevoli (36). In tale prospettiva, la rivendicazione di indipendenza, lungi dal costituire una garanzia di neutralità, può divenire paradossalmente uno strumento efficace al servizio di strategie di disinformazione.
62.      In tale contesto, la natura non commerciale del finanziamento non può essere considerata un semplice elemento neutro, ma piuttosto un fattore determinante di valutazione del rischio di manipolazione informativa (37). Essa costituisce un indicatore di vulnerabilità strutturale che, unito alla mancanza di supervisione e alla ricerca di una legittimità «alternativa», favorisce la diffusione di contenuti in linea con gli obiettivi di una propaganda straniera. Tale configurazione consente, in particolare, di eludere le misure restrittive imposte ai media soggetti al controllo statale, sfruttando canali presentati come indipendenti ma funzionalmente integrati nella strategia di disinformazione.
63.      L’introduzione, in via interpretativa, di un requisito di perseguimento di una finalità economica, o addirittura di uno scopo di lucro, rischierebbe di indebolire sensibilmente la portata dell’articolo 2 septies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014. Un siffatto requisito, estraneo al testo e alla logica funzionale adottati dal legislatore dell’Unione, porterebbe a escludere dall’ambito di applicazione della misura una parte importante dei media online, i quali, benché privi di finalità economica, partecipano attivamente alla diffusione dei contenuti considerati. Esso creerebbe, inoltre, un rischio di elusione, in quanto taluni operatori potrebbero avvalersi della mancanza di finalità economica per continuare a diffondere messaggi di disinformazione. Una siffatta interpretazione comprometterebbe quindi l’efficacia e la finalità preventiva della disposizione, che mira a impedire la diffusione di contenuti propagandistici sul territorio dell’Unione, indipendentemente dallo status economico o dalle modalità di finanziamento delle loro emittenti.
64.      Un criterio fondato sul perseguimento di una finalità economica mancherebbe, in ogni caso, di chiarezza e di prevedibilità, e sarebbe pertanto difficilmente conciliabile con le esigenze di certezza del diritto. In pratica, risulterebbe particolarmente complesso determinare la soglia finanziaria a partire dalla quale un’attività di radiodiffusione potrebbe essere qualificata come «economica». Le forme di finanziamento dei media online sono infatti molteplici e spesso ibride, in quanto talune piattaforme si basano esclusivamente su offerte private, mentre altre combinano introiti pubblicitari, abbonamenti, partenariati occasionali o campagne di crowdfunding (38). In tali circostanze, la distinzione tra un’attività «economica» e un’attività «non economica» diventerebbe necessariamente arbitraria e soggetta ad interpretazione.
65.      Una siffatta incertezza comprometterebbe l’applicazione uniforme della disposizione e darebbe adito a frequenti contestazioni, in quanto ciascun operatore potrebbe invocare la natura aleatoria, marginale o irregolare delle proprie risorse per sottrarsi al divieto. L’introduzione di una soglia quantitativa o proporzionale – basata, ad esempio, sull’importo totale delle offerte o sul rapporto tra gli introiti e i costi di esercizio – non garantirebbe una maggiore certezza del diritto, dato che le situazioni economiche degli operatori variano a seconda delle loro dimensioni, della loro struttura e del loro pubblico di riferimento.
66.      Inoltre, l’introduzione di un siffatto criterio creerebbe un evidente rischio di elusione. Gli operatori interessati potrebbero adeguare il loro modello di finanziamento per rimanere al di sotto della soglia prescelta o ricorrere a meccanismi di finanziamento indiretti, in particolare ricorrendo a terzi o a piattaforme straniere. Una siffatta evoluzione priverebbe la misura di sostanza e nuocerebbe alla sua efficacia preventiva, consentendo il proseguimento della diffusione dei contenuti di cui trattasi sotto il pretesto di un’apparente mancanza di finalità economica. Pertanto, l’adozione di un criterio così incerto e facilmente manipolabile contrasterebbe con l’obiettivo di coerenza, trasparenza ed efficacia perseguito dal regolamento n. 833/2014.
67.      Occorre considerare che gli operatori di siti Internet che diffondono contenuti vietati rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 2 septies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014, anche quando la loro attività è finanziata esclusivamente o principalmente mediante contributi volontari. Tali finanziamenti possono infatti svolgere un ruolo determinante nel mantenimento dell’esistenza e del funzionamento di tali siti e, pertanto, pregiudicare l’efficacia delle misure restrittive adottate nei confronti dei media propagandistici russi.
68.      Occorre altresì prevenire il rischio che cittadini in buona fede siano indotti, da campagne mirate di disinformazione, a effettuare siffatti contributi, rendendosi così colpevoli, a loro insaputa, di una violazione del regime sanzionatorio dell’Unione e, pertanto, di una possibile violazione ai sensi del diritto nazionale. Infine, la strumentalizzazione deliberata di inviti a effettuare offerte private nell’ambito di una narrazione propagandistica fondata su una posizione vittimistica avrebbe l’effetto non solo di neutralizzare, nei fatti, le misure restrittive adottate dall’Unione, ma anche di rafforzare la portata e la credibilità della disinformazione dei media statali russi, sfruttando il sostegno di cittadini come vettore di influenza informativa.
69.      Sebbene il perseguimento di una finalità economica non costituisca, a mio avviso, una condizione di applicazione dell’articolo 2 septies, paragrafo
1, del regolamento n. 833/2014, ritengo che il volume delle offerte percepite da un operatore possa nondimeno essere preso in considerazione nella valutazione concreta della sua attività. Infatti, un importo significativo – come nel caso di specie, in cui sono stati raccolti più di EUR 60 000 nell’arco di un anno – può rivelare un’organizzazione strutturata nonché un’attività di radiodiffusione regolare, che oltrepassa l’ambito di una semplice espressione individuale o volontaria.
70.      Un tale livello di finanziamento può anche indicare una dipendenza economica dal pubblico o da taluni finanziatori, in grado di influenzare i contenuti diffusi o di accrescere la sensibilità del mezzo di comunicazione a pressioni esterne. Senza rimettere in discussione la neutralità del criterio funzionale, tale elemento può quindi essere considerato un indizio contestuale pertinente per valutare la portata dell’attività esercitata e, se del caso, il rischio di manipolazione informativa o di elusione delle misure restrittive imposte ai media soggetti al controllo statale.
71.      Gli elementi precedentemente menzionati possono risultare particolarmente pertinenti nell’ambito dell’esame di un’eventuale applicazione dell’articolo 12 del regolamento n. 833/2014, il quale vieta qualsiasi attività avente l’obiettivo o il risultato di eludere le misure restrittive adottate dall’Unione. La mancanza di trasparenza finanziaria, la dipendenza da fonti di crowdfunding o, ancora, la rivendicazione dell’indipendenza editoriale possono, in tale contesto, costituire indizi pertinenti per valutare se il comportamento di cui trattasi sia oggettivamente idoneo a neutralizzare gli effetti delle misure previste all’articolo 2 septies di tale regolamento e se esso rientri soggettivamente in una logica di elusione delle sanzioni imposte ai media che agiscono per conto della Federazione russa.
72.      Per contro, risulta difficile accogliere un’interpretazione, come quella proposta dall’imputato R, secondo la quale la nozione di «operatore», ai sensi dell’articolo 2 septies del regolamento n. 833/2014, dovrebbe essere subordinata alla durata, alla portata o all’intensità dell’attività esercitata. Infatti, il testo di tale regolamento non contiene alcun riferimento a tali criteri, il che esclude qualsiasi distinzione tra persone fisiche e giuridiche che esercitano un’attività regolare e quelle la cui partecipazione alla radiodiffusione sia occasionale. L’interpretazione di tale nozione deve, al contrario, fondarsi su un criterio esclusivamente funzionale, legato al ruolo effettivamente svolto nel processo di radiodiffusione o di messa a disposizione dei contenuti interessati.
73.      L’obiettivo perseguito dal legislatore dell’Unione giustifica un siffatto approccio. L’articolo 2 septies del regolamento n. 833/2014 mira a prevenire e a vietare qualsiasi forma di diffusione dei contenuti contemplati, indipendentemente dalla portata o dalla frequenza dell’attività svolta dall’operatore. Nel contesto digitale attuale, una diffusione isolata o su piccola scala può raggiungere un vasto pubblico e produrre gli stessi effetti di un’attività regolare. Subordinare l’applicazione della misura ad un certo grado di intensità equivarrebbe a privare il divieto della sua efficacia e a creare zone di impunità utilizzabili per eludere la normativa.
74.      Infine, l’introduzione di un siffatto criterio quantitativo sarebbe contraria al principio della certezza del diritto, creando incertezza riguardo all’ambito di applicazione della misura e compromettendone l’applicazione uniforme all’interno dell’Unione. Un siffatto approccio rischierebbe, inoltre, di incoraggiare comportamenti di dissimulazione o di frammentazione artificiale delle attività di radiodiffusione, incompatibili con la finalità preventiva e l’efficacia perseguita dal regolamento n. 833/2014. Occorre pertanto considerare «operatore» qualsiasi persona fisica o giuridica che partecipi, anche in modo occasionale, alla diffusione, alla trasmissione o alla messa a disposizione dei contenuti di cui trattasi, indipendentemente dai mezzi tecnici impiegati e dalla portata dell’intervento. È irrilevante, ai fini di tale qualificazione, che siffatta persona tragga o meno da tale partecipazione introiti di qualsiasi forma.
75.      Mi sembra quindi che anche un’interpretazione teleologica dell’articolo 2 septies del regolamento n. 833/2014 deponga a favore di un’interpretazione estensiva del divieto da esso previsto.
D.      Considerazioni aggiuntive sulla portata normativa del divieto di cui all’articolo 2 septies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014
76.      L’esame che precede, condotto alla luce del tenore letterale (39), del contesto (40) e degli obiettivi (41)perseguiti dall’articolo 2 septies del regolamento n. 833/2014, porta a ritenere che la nozione di «operatore», nel settore delle telecomunicazioni, debba essere interpretata in senso ampio. Essa si applica a qualsiasi persona fisica o giuridica che assicuri la gestione tecnica e operativa di reti o servizi di comunicazione o che eserciti un controllo effettivo sul loro funzionamento o sulla loro messa a disposizione.
77.      La qualificazione di «operatore» ai sensi di tale disposizione non può, inoltre, essere subordinata né al perseguimento di una finalità economica, né all’esercizio di un’attività professionale, e neppure alla durata di quest’ultima. Essa comprende anche le persone fisiche che gestiscono un sito web o che assicurano la diffusione di contenuti online, indipendentemente dal fatto che i proventi siano limitati a contributi volontari di terzi, quali offerte o donazioni.
78.      È vero che, l’interpretazione estensiva dell’articolo 2 septies del regolamento n. 833/2014 accolta nella presente analisi implica necessariamente un’ingerenza nell’esercizio della libertà di espressione e d’informazione garantita dall’articolo 11 della Carta (42). Infatti, il divieto di radiodiffusione che ne deriva limita, in una certa misura, la possibilità per gli operatori interessati di comunicare informazioni, nonché per il pubblico di riceverle. Al riguardo, si deve riconoscere la pertinenza delle obiezioni sollevate dai due imputati quanto alla portata di un siffatto divieto.
79.      Tuttavia, occorre ricordare che, conformemente all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, una siffatta ingerenza può essere ammessa se soddisfa le condizioni previste da tale disposizione, vale a dire che sia prevista dalla legge, che rispetti il contenuto essenziale del diritto in questione e che risponda a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione, nel rispetto del principio di proporzionalità. Nel caso di specie, l’ingerenza deriva direttamente dal regolamento n. 833/2014, adottato in base all’articolo 215 TFUE per attuare la decisione 2014/512/PESC (43). Essa è quindi «prevista dalla legge» ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta e si inserisce in un quadro normativo chiaro, accessibile e prevedibile (44).
80.      La finalità perseguita è, a sua volta, legittima e di interesse generale, poiché si tratta di preservare l’ordine pubblico e la sicurezza dell’Unione contro le campagne di disinformazione, le quali mirano a destabilizzare le istituzioni europee e gli Stati membri con la manipolazione dell’informazione (45). Infine, la misura di cui trattasi rispetta il principio di proporzionalità (46), in quanto si limita a vietare, temporaneamente, la diffusione di contenuti specificamente individuati come oggetto di propaganda e di disinformazione, senza limitare la libera circolazione di altre informazioni o opinioni (47). Essa non arreca quindi pregiudizio al contenuto essenziale del diritto garantito dall’articolo 11 della Carta, ma mira unicamente a prevenire violazioni gravi e dirette alla sicurezza e all’ordine pubblico dell’Unione (48).
81.      Di conseguenza, si deve condividere la posizione del governo francese, secondo la quale l’interpretazione estensiva adottata nel caso di specie si inserisce nel contesto fissato dal diritto dell’Unione. Infatti, tale interpretazione resta conforme ai requisiti derivanti sia dallo stesso regolamento n. 833/2014 sia dai principi generali del diritto dell’Unione, e in particolare da quelli di legalità, di certezza del diritto e di proporzionalità. Essa garantisce, inoltre, un adeguato equilibrio tra la necessità di preservare l’ordine pubblico e la sicurezza dell’Unione di fronte alle campagne di disinformazione orchestrate per conto della Federazione russa, da un lato, e la tutela della libertà di espressione e d’informazione sancita dall’articolo 11 della Carta, dall’altro.
VI.    Conclusione
82.      Tenuto conto di tutte le suesposte considerazioni, suggerisco alla Corte di rispondere alla questione pregiudiziale sollevata dal Landgericht Saarbrücken (Tribunale superiore del Land, Saarbrücken, Germania) nei seguenti termini:
L’articolo 2 septies, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 833/2014 del Consiglio, del 31 luglio 2014, concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina, come modificato dal regolamento (UE) 2022/350 del Consiglio, del 1o marzo 2022,
deve essere interpretato nel senso che:
la nozione di «operatore», ai fini di detta disposizione, include anche le persone fisiche che gestiscono un sito web. È irrilevante, ai fini di tale qualificazione, che tali soggetti traggano o meno, da tale gestione, introiti di qualsiasi forma.
1      Lingua originale: il francese.
2      GU 2014, L 229, pag. 1.
3      GU 2022, L 65, pag. 1.
4      Il termine «disinformazione» è una traduzione della parola russa «дезинформация» (dezinformatsiya), coniato all’inizio degli anni 1920 dai servizi di intelligence sovietici. Si attribuisce la paternità di tale termine a Joseph Stalin, che lo avrebbe volontariamente dotato di una consonanza francese per conferirgli un’origine occidentale e rafforzare così la sua credibilità. Esso indicava una tattica di propaganda strategica utilizzata dal KGB e da altre agenzie sovietiche per diffondere informazioni false o ingannevoli allo scopo di manipolare l’opinione pubblica. Contrariamente alle semplici menzogne, la disinformazione mescola spesso verità e falsità per generare confusione, minare la fiducia e destabilizzare gli avversari (Barela, S. e Duberry, J., «Understanding Disinformation Operations in the Twenty‑First Century», Defending Democracies: Combating Foreign Election Interference in a Digital Age, Oxford 2021, pag. 41).
5      BGBl. 2013 I, pag. 1482.
6      Come rilevato dal Tribunale nelle sentenze del 27 luglio 2022, RT France/Consiglio (T‑125/22, EU:T:2022:483, punto 56), e del 26 marzo 2025, A2B Connect e a./Consiglio (T‑307/22, EU:T:2025:331, punto 53), la propaganda e le campagne di disinformazione sono tali da mettere in discussione i fondamenti delle società democratiche e fanno parte integrante dell’arsenale di guerra moderna.
7      V. sentenza del 27 luglio 2022, RT France/Consiglio (T‑125/22, EU:T:2022:483, punti 86 e segg.).
8      V. considerando 2 del regolamento n. 833/2014. V. altresì sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punto 123).
9      V. le mie conclusioni nella causa ČiekuriShishki (C‑480/24, EU:C:2025:672, paragrafi 26 e segg.).
10      L’adozione del regolamento 2022/350, adottato sul fondamento dell’articolo 215 TFUE, è avvenuta in applicazione della decisione (PESC) 2022/351 del Consiglio, del 1o marzo 2022, che modifica la decisione 2014/512/PESC concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU 2022, L 65, pag. 5), adottata sul fondamento dell’articolo 29 TUE.
11      V. considerando 8, 10 e 11 del regolamento 2022/350.
12      V. sentenze del 27 luglio 2022, RT France/Consiglio (T‑125/22, EU:T:2022:483, punti 161 e segg.), e del 26 marzo 2025, A2B Connect e a./Consiglio (T‑307/22, EU:T:2025:331, punto 140).
13      V. paragrafo 3 delle presenti conclusioni.
14      Wabnitz, H.‑B., Janovsky, T., e Schmitt, L., Handbuch des Wirtschafts- und Steuerstrafrechts, Monaco 2025, capitolo 2, punto 288.
15      V. sentenze del 12 dicembre 1996, X (C‑74/95 e C‑129/95, EU:C:1996:491, punto 25), e del 26 giugno 2025, Makeleio e Zougla (C‑555/23 e C‑556/23, EU:C:2025:484, punto 89).
16      Sentenze del 7 novembre 2024, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (C‑326/23, EU:C:2024:940, punto 22), e del 10 luglio 2025, Farmacija (C‑715/23, EU:C:2025:548, punto 39).
17      V., in tal senso, sentenza del 16 dicembre 2008, Cartesio (C‑210/06, EU:C:2008:723, punto 93).
18      V., in tal senso, sentenza del 16 luglio 2020, Adusbef e a. (C‑686/18, EU:C:2020:567, punto 30 e giurisprudenza ivi citata).
19      V. sentenze del 24 febbraio 2022, Viva Telecom Bulgaria (C‑257/20, EU:C:2022:125, punto 42), e del 22 dicembre 2022, Inspectoratul General pentru Imigrări (Acquisto di occhiali da parte di un lavoratore) (C‑392/21, EU:C:2022:1020, punto 26).
20      V. sentenze del 14 ottobre 2021, Viesgo Infraestructuras Energéticas (C‑683/19, EU:C:2021:847, punto 23), e del 14 maggio 2024, Stachev (C‑15/24 PPU, EU:C:2024:399, punto 82).
21      V. sentenze del 30 aprile 2014, Kásler e Káslerné Rábai (C‑26/13, EU:C:2014:282, punto 37), e del 13 marzo 2025, APS Beta Bulgaria e Agentsia za kontrol na prosrocheni zadalzhenia (C‑337/23, EU:C:2025:183, punto 49).
22      V. sentenze del 22 aprile 2021, Austrian Airlines (C‑826/19, EU:C:2021:318, punto 22), e del 16 febbraio 2023, Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond «Zemedelie» (C‑343/21, EU:C:2023:111, punto 35).
23      Il dizionario Larousse definisce il termine «operatore» come un’«impresa che gestisce una rete di telecomunicazioni». Nello stesso senso, il dizionario Duden descrive il termine «Betreiber» come un’«impresa che gestisce impianti tecnici, imprese economiche o altre attività analoghe». Il Diccionario panhispánicodel español jurídico precisa che il termine «operador» designa una «persona fisica o giuridica che gestisce reti pubbliche di telecomunicazioni o fornisce servizi di telecomunicazione accessibili al pubblico». Dal canto suo, il Cambridge Dictionary intende per «operator» una «persona il cui lavoro consiste nell’utilizzare e nel controllare una macchina o un veicolo». Infine, il dizionario Treccani definisce «operatóre» «chi compie determinate azioni o operazioni, per lo più abitualmente. (...) Nella classificazione professionale, genericam., chi è addetto al funzionamento e al controllo di determinati tipi di macchine, dispositivi, impianti: o. radiofonico, o. televisivo, o. di impianti telefonici».
24      Occorre rilevare che la versione in lingua lituana dell’articolo 2 septies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014 utilizza il termine «ūkio subjektas» che rinvia all’entità o alla persona che svolge l’attività economica. Tuttavia, tale rinvio non è corroborato da altre versioni linguistiche. La versione in lingua polacca di tale regolamento non precisa affatto a chi si rivolge il divieto contenuto in tale disposizione, non utilizzando alcun complemento oggetto: «Zakazuje się nadawania lub umożliwiania, ułatwiania lub w inny sposób przyczyniania się do nadawania jakichkolwiek treści przez osoby prawne, podmioty lub organy wymienione w załączniku XV (...)» («È vietata la radiodiffusione, ovvero il conferimento della capacità di diffondere, l’agevolazione della radiodiffusione o altro concorso a tal fine, di qualsiasi contenuto da parte delle persone giuridiche, delle entità o degli organismi elencati nell’allegato XV»), il che sottintende un divieto generale e indipendente dal suo destinatario.
25      V. paragrafo 15 delle presenti conclusioni.
26      V. sentenza del 26 marzo 2025, A2B Connect e a./Consiglio (T‑307/22, EU:T:2025:331, punti 61 e 62).
27      Una circostanza rilevata anche dall’avvocata generale Medina nelle sue conclusioni nella causa Jemerak (C‑109/23, EU:C:2024:307, paragrafo 69).
28      V. risposta alla sesta domanda contenuta nella sezione «G. Sector‑specific questions – 1. Media», alla pag. 311 degli orientamenti.
29      Tale disposizione è stata introdotta dal regolamento (UE) 2024/1745 del Consiglio, del 24 giugno 2024, che modifica il regolamento (UE) n. 833/2014 concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU L, 2024/1745).
30      Occorre rilevare che tale argomento si fonda su un’interpretazione letterale che, seppure appaia coerente in alcune versioni linguistiche, non è avvalorata in tutte le versioni linguistiche del diritto dell’Unione.
31      Direttiva 2010/13/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 10 marzo 2010, relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti la fornitura di servizi di media audiovisivi (direttiva sui servizi di media audiovisivi) (GU 2010, L 95, pag. 1).
32      È vero che la direttiva 2010/13 riguarda, secondo il suo considerando 21, attività di natura economica ai sensi degli articoli 56 e 57 TFUE. Tuttavia, la definizione da essa adottata di «fornitore di servizi di media» si basa su un criterio funzionale – la responsabilità editoriale e il controllo effettivo della radiodiffusione – che resta pertinente, per analogia, ai fini dell’interpretazione del termine «operatore» di cui all’articolo 2 septies del regolamento n. 833/2014.
33      Ferreau, F., «Das EU-Verbot russischer Staatsmedien aus der Perspektive des Medienrechts», Verfassungsblog (10 marzo 2022), sottolinea che la fornitura di servizi di media audiovisivi può certamente costituire un’attività economica. L’autore osserva tuttavia, giustamente, che le misure in questione – contrariamente alle sanzioni economiche e finanziarie recentemente adottate — non hanno lo scopo di punire la Russia. Il loro vero scopo è invece «rivolto verso l’interno»: esse mirano a prevenire la destabilizzazione dell’Unione attraverso la diffusione di disinformazione.
34      Spahn, S., «Russia’s Narratives and Disinformation in the War on Ukraine», Russia’s War of Aggression against Ucraine, Baden-Baden 2023, pag. 40, spiega che, nonostante le sanzioni imposte ai media di propaganda russi, essi restano accessibili su Internet. RT Deutschland ha creato tutta una serie di siti web con nuovi nomi di dominio, sui quali il programma televisivo può anche essere visionato in diretta attraverso una rete privata virtuale (VPN). Inoltre, i video di RT sono accessibili su diverse piattaforme online.
35      Garner, I., «Putin’s youth and the TikTok war – Creating the militarized self in Russian adolescents», The Russian‑Ukrainian Conflict and War Crimes, capitolo 6, Londra 2024, pag. 99, spiega come le autorità russe cerchino di militarizzare la società preparando i giovani alla guerra, in particolare attraverso i meccanismi di socializzazione descritti nella sua analisi dei giovani «tiktoker» patriottici.
36      Boberg, S., Quandt, T., Schatto‑Eckrodt, T., e Frischlich, L., «Pandemic Populism: Facebook Pages of Alternative News Media and the Corona Crisis», New Media & Society, vol. 23, n. 11, 2021, pag. 2945.
37      Wright, K., Scott, M., e Bunce, M., «Foundation‑funded Journalism, Philanthrocapitalism and Tainted Donors», Journalism Studies, vol. 20, n. 5, 2019, pag. 690, esaminano il finanziamento dei media senza scopo di lucro da parte di fondazioni e mettono in luce diversi rischi etici, tra cui la dipendenza dai finanziatori, nonché una possibile convergenza tra le priorità editoriali dei media e le agende delle fondazioni.
38      Vara‑Miguel, A., Sánchez‑Blanco, C., Sádaba Chalezquer, C. e Negredo, S., «Funding Sustainable Online News: Sources of Revenue in Digital‑Native and Traditional Media in Spain», Sustainability, n. 20, 2021, pag. 2, illustrano le varie forme attuali di finanziamento dei media online.
39      V. paragrafi 40 e segg. delle presenti conclusioni.
40      V. paragrafi 49 e segg. delle presenti conclusioni.
41      V. paragrafi 57 e segg. delle presenti conclusioni.
42      V. sentenze del 27 luglio 2022, RT France/Consiglio (T‑125/22, EU:T:2022:483, punto 143), e del 26 marzo 2025, A2B Connect e a./Consiglio (T‑307/22, EU:T:2025:331, punto 111).
43      Decisione del Consiglio, del 31 luglio 2014, concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU 2014, L 229, pag. 13).
44      V. sentenze del 27 luglio 2022, RT France/Consiglio (T‑125/22, EU:T:2022:483, punto 152), e del 26 marzo 2025, A2B Connect e a./Consiglio (T‑307/22, EU:T:2025:331, punto 112).
45      V. sentenze del 27 luglio 2022, RT France/Consiglio (T‑125/22, EU:T:2022:483, punto 162), e del 26 marzo 2025, A2B Connect e a./Consiglio (T‑307/22, EU:T:2025:331, punti 52 e 53).
46      V. sentenze del 27 luglio 2022, RT France/Consiglio (T‑125/22, EU:T:2022:483, punto 213), e del 26 marzo 2025, A2B Connect e a./Consiglio (T‑307/22, EU:T:2025:331, punti 135 e 140).
47      V., in tal senso, Baade, B., «The EU’s “Ban” of RT and Sputnik: A Lawful Measure Against Propaganda for War», Verfassungsblog (8 marzo 2022), il quale sottolinea che, in forza del regolamento 2022/350, la gestione di siti Internet non è vietata, a condizione che essi non diffondano un contenuto vietato e non consentano, non agevolino o contribuiscano altrimenti alla sua diffusione.
48      V. sentenze del 27 luglio 2022, RT France/Consiglio (T‑125/22, EU:T:2022:483, punto 159), e
del 26 marzo 2025, A2B Connect e a./Consiglio (T‑307/22, EU:T:2025:331, punto 121).