62015CJ0187
PRESUDA SUDA (prvo vijeće)
13. srpnja 2016. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku — Članak 45. UFEU‑a — Slobodno kretanje radnika — Službenik države članice koji je napustio javnu službu radi zaposlenja u drugoj državi članici — Nacionalni propis koji u tom slučaju predviđa gubitak prava na starosnu mirovinu stečenih u javnoj službi i naknadno osiguranje u općem sustavu osiguranja za slučaj starosti“
U predmetu C‑187/15,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Verwaltungsgericht Düsseldorf (Upravni sud u Düsseldorfu, Njemačka), odlukom od 16. travnja 2015., koju je Sud zaprimio 24. travnja 2015., u postupku
Joachim Pöpperl
protiv
Land Nordrhein‑Westfalen,
SUD (prvo vijeće),
u sastavu: R. Silva de Lapuerta, predsjednica vijeća, A. Arabadjiev, J.-C. Bonichot, S. Rodin (izvjestitelj) i E. Regan, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Bobek,
tajnik: K. Malacek, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 14. siječnja 2016.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
—
Za J. Pöpperla, J. Düsselberg, Rechtsanwalt,
—
za Land Nordrhein‑Westfalen, R. Messal i C. Brammer,
—
za njemačku vladu, T. Henze i J. Möller, u svojstvu agenata,
—
za Europsku komisiju, M. Kellerbauer i D. Martin, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 17. ožujka 2016.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 45. UFEU‑a.
2
Zahtjev je podnesen u okviru spora između Joachima Pöpperla i Landa Nordrhein‑Westfalen (Savezna zemlja Sjeverna Rajna‑Vestfalija, Njemačka) u vezi s gubitkom prava na starosnu mirovinu nakon što je dao otkaz na službeničko mjesto koje je obnašao za tu saveznu zemlju, a radi zapošljavanja izvan Savezne Republike Njemačke u drugoj državi članici.
Pravni okvir
3
Člankom 28. stavkom 3. Beamtengesetza für das Land Nordrhein‑Westfalen (Zakon o službenicima Savezne zemlje Sjeverne Rajne‑Vestfalije) propisano je:
„Nakon prestanka zaposlenja nekadašnji službenik nema prava na davanja od poslodavca, ako zakonom nije drukčije predviđeno [...]”
4
Članak 8. Sozialgesetzbucha Sechstes Buch (Šesta knjiga Zakonika o socijalnoj sigurnosti, u daljnjem tekstu: SGB VI) glasi:
„(1)   Osigurane su i osobe
1.
koje su naknadno osigurane ili
2.
[...]
Naknadno osigurane osobe izjednačene su s osobama na koje se primjenjuje obvezno osiguranje.
(2)   Naknadno se osiguravaju osobe koje kao
1.
službenici ili suci imenovani doživotno, na određeno vrijeme ili na probni rad, djelatni vojnici i vojnici na određeno vrijeme, kao i opozivi službenici u pripravnoj službi,
2.
[...]
nisu morale osigurati ili su bile oslobođene od obveze osiguranja, ako napuste službu a da nisu stekle pravo na odlazak u mirovinu ili nisu ispunile uvjete za kasnije stjecanje prava na odlazak u mirovinu ili su izgubile to pravo, ali ne postoji pravna osnova na temelju koje bi im se odgodila isplata doprinosa [...]. Naknadno osiguranje proteže se na razdoblje u kojem nije postojala obveza osiguranja odnosno u kojem se primjenjivalo oslobođenje od obveze osiguranja (razdoblje naknadnog osiguranja). U slučaju prestanka službe zbog smrti provest će se naknadno osiguranje samo ako nadživjele osobe mogu postaviti zahtjev za mirovinu.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
5
Iz odluke o upućivanju zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je J. Pöpperl bio opozivi službenik u službi Savezne zemlje Sjeverne Rajne‑Vestfalije od 1. rujna 1978. do 30. travnja 1980. i doživotni službenik, u svojstvu učitelja, u službi iste savezne zemlje od 1. kolovoza 1980. do 31. kolovoza 1999.
6
J. Pöpperl podnio je otkaz na svoje mjesto službenika 1. rujna 1999. te je u istom mjesecu započeo s radom kao učitelj u Austriji.
7
Nakon što se odrekao svojstva službenika, J. Pöpperl je u skladu s člankom 8. SGB‑a VI retroaktivno osiguran za razdoblje od 1. rujna 1978. do 1. rujna 1999. kod Bundesversicherungsanstalta für Angestellte (Savezni zavod za mirovinsko osiguranje radnika, Njemačka), koji je sada postao Deutsche Rentenversicherung Bund (Savezna agencija za njemačko mirovinsko osiguranje, Njemačka).
8
Dodatno osiguranje preko Versorgungsanstalta des Bundes und der Länder (Zavod za socijalno osiguranje zaposlenih u saveznoj službi i službama saveznih zemalja, Njemačka) za J. Pöpperla, za razliku od učitelja koji nisu službenici, nije bilo moguće. Odlukom od 10. veljače 2009. Savezna zemlja Sjeverna Rajna‑Vestfalija odbila je zahtjev koji je J. Pöpperl podnio zbog toga.
9
Slijedom toga, J. Pöpperl, nakon što je navršio traženu dob, ima pravo na starosnu mirovinu na temelju odredaba SGB‑a VI koja iznosi 1050,67 eura mjesečno za razdoblja školovanja, studiranja i naknadnog osiguranja, dok bi inače, kad pravo Savezne zemlje Sjeverne Rajne‑Vestfalije ne bi predviđalo gubitak prava na službeničku starosnu mirovinu u slučaju gubitka svojstva službenika, imao pravo na starosnu mirovinu od 2263,03 eura mjesečno. Uzimanjem u obzir razdoblja studiranja kao prethodnih razdoblja provedenih na radu taj bi iznos narastao na 2728,18 eura mjesečno.
10
Nakon podnošenja drugog zahtjeva, odlukom od 25. travnja 2013. Savezna zemlja Sjeverna Rajna‑Vestfalija obavijestila je J. Pöpperla da zbog svoje ranije odluke da napusti službu nema pravo na starosnu mirovinu u tom svojstvu i da je naknadno osiguran za čitavo razdoblje svojeg zaposlenja u službi te savezne zemlje.
11
J. Pöpperl podnio je tužbu protiv te odluke sudu koji je uputio zahtjev tvrdeći da je obveza naknadnog osiguranja protivna pravu Unije, a osobito članku 45. UFEU‑a.
12
U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev prije svega osobito ističe da razlika od 1677,51 eura u pogledu visine starosne mirovine do koje, kako to proizlazi iz točke 9. ove presude, dolazi zbog obveze naknadnog osiguranja predviđene propisom dotične države članice može otežati pristup tržištu rada druge države članice, s obzirom na to da gubitak prava na službeničku starosnu mirovinu može odvratiti službenike od toga da traže zaposlenje u drugoj državi članici.
13
Međutim, kako taj sud navodi, u njemačkom pravu postoje bitne razlike između službeničkog mirovinskog sustava i općeg sustava osiguranja za slučaj starosti. Službenički odnos temelji se na načelu doživotnog zaposlenja i u usporedbi s drugim radnicima, službenik ima posebne i sveobuhvatne dužnosti prema svojem poslodavcu. Pravo na starosnu mirovinu i povezane poslodavčeve obveze uzdržavanja u korist službenika temelje se na obvezi službenika koju preuzima zapošljavanjem u javnoj službi da će se u cijelosti staviti u službu poslodavca i staviti mu, načelno doživotno, na raspolaganje svu svoju radnu snagu. Ako javnopravni službenički odnos prestane na zahtjev službenika, to u pravilu povlači za sobom prestanak povezanih obveza uzdržavanja i skrbi.
14
Na toj razlici temelje se, prema objašnjenjima suda koji je uputio zahtjev, razlike u sustavima socijalnog osiguranja koje zbog toga dovode do različite visine starosnih mirovina.
15
Stoga, službenička starosna mirovina ovisi načelno o godinama mirovinskog staža pa sustav nagrađuje službenika za onaj broj godina koje je radio za svojeg poslodavca. Službenik zauzvrat pristaje na to da je njegova bruto plaća tijekom rada u službi niža od one koju prima radnik s istim kvalifikacijama i u istom području djelatnosti. Nasuprot tomu, u općem sustavu osiguranja za slučaj starosti, visina starosne mirovine računa se načelno na temelju bruto primanja za svaku kalendarsku godinu koja se preračunavaju u vrijednosne bodove.
16
Nadalje, što se tiče učinaka naknadnog osiguranja u pogledu službenika, u ovom slučaju učitelja, koji je dao otkaz, sud koji je uputio zahtjev ističe da se navedenim osiguranjem tog službenika želi staviti u položaj u kojem bi bio da je tijekom cijele svoje službeničke karijere uplaćivao doprinose u opći sustav osiguranja za slučaj starosti.
17
Sud koji je uputio zahtjev usto napominje da na temelju mjerodavnog prava Savezne zemlje Sjeverne Rajne‑Vestfalije J. Pöpperl bez odricanja od svojeg službeničkog statusa nikako nije mogao započeti novi radni odnos u Austriji. Za razliku od situacije u kojoj bi osoba mijenjala poslodavca na području Savezne Republike Njemačke, npr. iz jedne savezne zemlje u drugu ili iz uprave savezne zemlje u saveznu upravu, nema mogućnosti premještaja ili upućivanja u javnu službu druge države članice a da se pritom zadrže već stečena prava na starosnu mirovinu.
18
U tim okolnostima Verwaltungsgericht Düsseldorf (Upravni sud u Düsseldorfu, Njemačka) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak 45. UFEU‑a tumačiti na način da mu je protivno nacionalno pravo u skladu s kojim osoba zaposlena kao službenik u jednoj državi članici gubi svoja očekivana prava na starosnu mirovinu (mirovinska primanja) po osnovi službeničkog odnosa jer je svojevoljno otkazala službu radi prihvaćanja novog zaposlenja u drugoj državi članici, ako nacionalno pravo istodobno propisuje da se ta osoba na temelju bruto primanja koja je ostvarila u službeničkom odnosu naknadno osigurava u okviru obveznog mirovinskog osiguranja, pri čemu su mirovinska prava koja iz toga proizlaze manja od očekivanih izgubljenih prava na starosnu mirovinu?
2.
U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje – za sve ili samo za određene službenike: treba li članak 45. UFEU‑a tumačiti na način da, u nedostatku drukčijih nacionalnih propisa, tijelo u kojem je ranije bio zaposlen predmetni službenik potonjem mora isplatiti starosnu mirovinu na temelju ranije ostvarenog mirovinskog staža u službeničkom odnosu umanjenu za mirovinska prava nastala na temelju naknadnog osiguranja ili mu na drugi način financijski nadoknaditi gubitak starosne mirovine, iako se u skladu s nacionalnim pravom mogu dodijeliti samo mirovinska davanja koja su njime propisana?”
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
19
Prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 45. UFEU‑a tumačiti na način da mu je protivan nacionalni propis poput onoga o kojemu je riječ u glavnom postupku prema kojem osoba koja je zaposlena kao službenik u jednoj državi članici i svojevoljno napusti službu radi zapošljavanja u drugoj državi članici gubi svoja prava na starosnu mirovinu iz službeničkog mirovinskog sustava i naknadno se osigurava u općem sustavu osiguranja za slučaj starosti na temelju kojeg ima pravo na nižu starosnu mirovinu od one koju bi imala na temelju tih prava.
20
Na samom početku valja istaknuti da, kako to proizlazi iz zahtjeva za prethodnu odluku, tužitelj u vezi s povredom članka 45. UFEU‑a ne osporava sami gubitak prava na starosnu mirovinu iz službeničkog mirovinskog sustava do kojeg dolazi zbog napuštanja službe Savezne zemlje Sjeverne Rajne‑Vestfalije, nego razliku u visini između prava na mirovinu koje je u tom sustavu stekao do trenutka napuštanja službe i one na koju od tada ima pravo u općem sustavu osiguranja za slučaj starosti.
21
Prvo pitanje stoga valja shvatiti tako da sud koji je uputio zahtjev ima dvojbe u pogledu spojivosti propisa poput onoga o kojemu je riječ u glavnom postupku s člankom 45. UFEU‑a u dijelu u kojem stvara navedenu razliku u visini mirovine.
22
U tom pogledu, valja naglasiti da premda države članice zadržavaju nadležnost za uređenje vlastitih sustava socijalne sigurnosti, one ipak u izvršavanju te nadležnosti moraju poštovati pravo Unije, a osobito odredbe UFEU‑a o slobodi kretanja radnika i pravu slobodnog poslovnog nastana (vidjeti presude od 1. travnja 2008., Gouvernement de la Communauté française et gouvernement wallon, C‑212/06, EU:C:2008:178, t. 43. kao i od 21. siječnja 2016., Komisija/Cipar, C‑515/14, EU:C:2016:30, t. 38.).
23
Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, cilj je svih odredaba Ugovora o slobodnom kretanju osoba olakšati građanima Europske unije obavljanje profesionalnih aktivnosti bilo koje vrste na području Unije i protivne su im mjere koje te građane mogu staviti u nepovoljniji položaj kada žele obavljati gospodarsku djelatnost izvan države članice podrijetla na području neke druge države članice. U tom kontekstu državljani država članica osobito imaju pravo, izravno na temelju Ugovora, napustiti državu članicu podrijetla kako bi otišli na područje druge države članice i tamo boravili s ciljem da tamo obavljaju gospodarsku djelatnost (vidjeti osobito presude od 15. prosinca 1995., Bosman, C‑415/93, EU:C:1995:463, t. 94. i 95., od 1. travnja 2008., Gouvernement de la Communauté française et gouvernement wallon, C‑212/06, EU:C:2008:178, t. 44. kao i od 21. siječnja 2016., Komisija/Cipar, C‑515/14, EU:C:2016:30, t. 39.).
24
Iako doduše primarno pravo Unije ne može osiguraniku jamčiti da mu odlazak u drugu državu članicu neće utjecati na socijalnu sigurnost, osobito u pogledu davanja za slučaj bolesti i starosnih mirovina, s obzirom na to da takvo premještanje, vodeći osobito računa o postojećim razlikama između sustava i zakonodavstava država članica, može, ovisno o slučaju, za dotičnu osobu biti manje ili više povoljno ili nepovoljno u pogledu socijalne zaštite, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da u slučaju kada je primjena nekog nacionalnog propisa manje povoljna, taj je nacionalni propis u skladu s pravom Unije samo ako, među ostalim, ne stavlja dotičnog radnika u nepovoljniji položaj u odnosu na one koji sve svoje djelatnosti obavljaju u državi članici u kojoj se on primjenjuje i ako ne dovodi do toga da se socijalni doprinosi jednostavno izgube prijenosom u fondove bez ikakve protučinidbe (vidjeti presudu od 21. siječnja 2016., Komisija/Cipar, C‑515/14, EU:C:2016:30, t. 40. i navedenu sudsku praksu).
25
Zato je Sud opetovano presudio da se svrha članaka 45. i 48. UFEU‑a ne može ostvariti ako radnici migranti, nakon što koriste svoje pravo na slobodno kretanje, gube povlastice socijalnog osiguranja koje im jamči samo zakonodavstvo jedne države članice (vidjeti presude od 1. travnja 2008., Gouvernement de la Communauté française et gouvernement wallon, C‑212/06, EU:C:2008:178, t. 46. kao i od 21. siječnja 2016., Komisija/Cipar, C‑515/14, EU:C:2016:30, t. 41.).
26
Osim toga, prema sudskoj praksi Suda, članci 45. i 48. UFEU‑a imaju osobito za cilj izbjeći to da se, bez objektivnog opravdanja, prema radniku koji je korištenjem svojeg prava na slobodno kretanje bio zaposlen u više od jedne države članice postupa nepovoljnije nego prema onomu koji je čitavu svoju karijeru ostvario u samo jednoj državi članici (vidjeti presude od 30. lipnja 2011., da Silva Martins, C‑388/09, EU:C:2011:439, t. 76. i od 21. siječnja 2016., Komisija/Cipar, C‑515/14, EU:C:2016:30, t. 42.).
27
Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 41. do 43. svojeg mišljenja, nesporno je da propis poput onoga o kojemu je riječ u glavnom postupku, prema kojem se službenik Savezne zemlje Sjeverne Rajne‑Vestfalije – kada prije odlaska u mirovinu napušta službu kako bi u Saveznoj Republici Njemačkoj obavljao rad u privatnom sektoru ili kako bi obavljao rad u drugoj državi članici – mora odreći svojeg službeničkog položaja, dovodi do toga da on bez obzira na duljinu radnog staža koji je ostvario u tom svojstvu, s jedne strane, gubi prava na starosnu mirovinu iz službeničkog mirovinskog sustava i da se, s druge strane, naknadno osigurava u općem sustavu osiguranja za slučaj starosti na temelju kojeg ima pravo na starosnu mirovinu koja je znatno niža od one koju bi imao na temelju izgubljenih prava.
28
Takav propis ograničenje je slobodnog kretanja radnika jer, premda se primjenjuje i na službenike Savezne zemlje Sjeverne Rajne‑Vestfalije koji službu napuštaju kako bi u državi članici podrijetla radili u privatnom sektoru, može ograničiti ili odvratiti te službenike od toga da napuste svoju državu članicu podrijetla kako bi prihvatili zaposlenje u drugoj državi članici. Takav propis stoga izravno utječe na pristup službenika Savezne zemlje Sjeverne Rajne‑Vestfalije tržištu rada izvan Savezne Republike Njemačke u drugim državama članicama i stoga može spriječiti slobodno kretanje radnika (vidjeti u tom smislu presude od 15. prosinca 1995., Bosman, C‑415/93, EU:C:1995:463, t. 98. do 100. i 103. kao i od 21. siječnja 2016., Komisija/Cipar, C‑515/14, EU:C:2016:30, t. 47.).
29
Međutim, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da nacionalne mjere koje bi mogle otežati ili učiniti manje privlačnim uživanje temeljnih sloboda zajamčenih Ugovorom mogu se opravdati jedino time da teže ostvarivanju cilja od općeg interesa, da su prikladne za ostvarenje toga cilja i da ne prelaze ono što je nužno za postizanje zadanog cilja (vidjeti osobito presudu od 12. rujna 2013., Konstantinides, C‑475/11, EU:C:2013:542, t. 50.).
30
Savezna zemlja Sjeverna Rajna‑Vestfalija i njemačka vlada tvrde da je nacionalni propis o kojemu je riječ u glavnom postupku opravdan legitimnim ciljem osiguravanja pravilnog funkcioniranja javne uprave jer se njime želi postići odanost službenika, a time i trajnost odnosno stabilnost javne službe. Savezna zemlja Sjeverna Rajna‑Vestfalija na raspravi pred Sudom napomenula je da se taj cilj općenito nastoji postići u javnoj upravi, a osobito u onoj Savezne zemlje Sjeverne Rajne‑Vestfalije.
31
U tom pogledu, a da nije nužno odgovoriti na pitanje je li pravilno funkcioniranje javne uprave važan razlog u općem interesu koji može opravdati ograničenje slobodnom kretanju radnika, valja podsjetiti da takvo ograničenje u svakom slučaju mora biti prikladno kako bi se jamčilo ostvarenje tog cilja i ne smije prelaziti ono što je nužno za njegovo postizanje.
32
Dakako, nacionalni propis o kojemu je riječ u glavnom postupku, s obzirom na to da može odvratiti službenika od toga da napusti javnu upravu i tako osigurati trajnost osoblja kojim jamči stabilnost u obavljanju zadaća te uprave, mogao bi biti prikladan da se njime jamči ostvarenje cilja pravilnog funkcioniranja navedene uprave.
33
Međutim, sukladno praksi Suda, nacionalno zakonodavstvo kao i različita relevantna pravila prikladni su da se njima jamči ostvarenje predviđenog cilja samo ako istinski odgovaraju težnji da ga se dosljedno i sustavno ostvari (vidjeti u tom smislu presude od 10. ožujka 2009., C‑169/07, EU:C:2009:141, Hartlauer, t. 55. kao i od 19. svibnja 2009., Apothekerkammer des Saarlandes i dr., C‑171/07 i C‑172/07, EU:C:2009:316, t. 42.).
34
U tom je pogledu samo nacionalni sudac, kao jedina osoba kompetentna ocijeniti činjenice u glavnom predmetu i protumačiti nacionalno zakonodavstvo, nadležan utvrditi odgovara li neki propis i u kojoj mjeri tim zahtjevima (vidjeti u tom smislu presude od 13. srpnja 1989., Rinner‑Kühn, 171/88, EU:C:1989:328, t. 15.; od 23. listopada 2001., Schönheit i Becker, C‑4/02 i C‑5/82, EU:C:2003:583, t. 82. kao i od 26. rujna 2013., Ottica New Line di Accardi Vincenzo, C‑539/11, EU:C:2013:591, t. 48.).
35
Međutim, Sud, koji je pozvan dati nacionalnom sucu koristan odgovor, nadležan je da mu da naznake na temelju spisa glavnog postupka, kao i na temelju usmenih i pisanih očitovanja koja su mu podnesena, a kako bi nacionalnom sudu omogućio da donese svoju odluku (presude od 20. ožujka 2003., Kutz‑Bauer, C‑187/52, EU:C:2003:168, t. 52.; od 23. listopada 2001., Schönheit i Becker, C‑4/02 i C‑5/82, EU:C:2003:583, t. 83. kao i od 26. rujna 2013., Ottica New Line di Accardi Vincenzo, C‑539/11, EU:C:2013:591, t. 49.).
36
U tom pogledu, valja istaknuti da iz spisa kojim Sud raspolaže, a posebno iz usmenih očitovanja Savezne zemlje Sjeverne Rajne‑Vestfalije proizlazi da službenik savezne zemlje, ako mu ona odobri premještaj, može napustiti službu te savezne zemlje kako bi se zaposlio u javnoj službi druge savezne zemlje ili Savezne Republike a da se naknadno ne osigurava u općem sustavu osiguranja za slučaj starosti, što mu omogućuje stjecanje pravâ na veću mirovinu od one koju bi imao na temelju tog sustava, a koja su usporediva s pravima koje je stekao kod svojeg prvog javnopravnog poslodavca.
37
U tim okolnostima, mora se utvrditi da se cilj pravilnog funkcioniranja javne uprave u Saveznoj zemlji Sjevernoj Rajni‑Vestfaliji, osobito poticanjem vjernosti službenika javnoj službi, naizgled ne ostvaruje dosljedno i sustavno, s obzirom na to da službenik u slučaju premještaja može dobiti prava na veću starosnu mirovinu od one koju bi stekao na temelju naknadnog osiguranja u općem sustavu osiguranja za slučaj starosti, iako iz javne uprave u kojoj je raspoređen odlazi u onu druge savezne zemlje ili Savezne Republike. Stoga, ta mjera ne može u svakom slučaju odvratiti službenike od toga da napuste javnu upravu Savezne zemlje Sjeverne Rajne‑Vestfalije.
38
Prema tome, taj propis ne može se smatrati prikladnim da jamči ostvarenje cilja pravilnog funkcioniranja javne uprave u pogledu Savezne zemlje Sjeverne Rajne‑Vestfalije. Zato ga se ne može opravdati tim ciljem.
39
Što se tiče cilja osiguranja pravilnog funkcioniranja javne uprave općenito u Njemačkoj, dovoljno je utvrditi da propis o kojemu je riječ u glavnom postupku, čak ako se i pretpostavi da je prikladan za postizanje takvog cilja, prelazi ono što je nužno za njegovo postizanje.
40
Naime, navedeni propis u slučaju da službenik koji je u javnoj službi radio preko 20 godina napusti službu prije odlaska u mirovinu dovodi do gubitka svih prava na starosnu mirovinu na temelju godina službeničkog staža koje je ostvario u službeničkom mirovinskom sustavu i naknadnog osiguranja u općem sustavu osiguranja za slučaj starosti na temelju kojeg ima pravo na znatno nižu starosnu mirovinu od one koju bi imao na temelju tih prava. Usto, iz odluke o upućivanju zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da prema pravu nekih saveznih zemalja (Länder), službenici koji napuste javnu službu tih saveznih zemalja mogu zadržati prava koja su stekli u službeničkom mirovinskom sustavu, što je blaža mjera od propisa o kojemu je riječ u glavnom postupku.
41
Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 45. UFEU‑a treba tumačiti na način da mu je protivan nacionalni propis poput onoga o kojemu je riječ u glavnom postupku prema kojem osoba koja je zaposlena kao službenik u jednoj državi članici i svojevoljno napusti službu radi zapošljavanja u drugoj državi članici gubi svoja prava na starosnu mirovinu iz službeničkog mirovinskog sustava i naknadno se osigurava u općem sustavu osiguranja za slučaj starosti na temelju kojeg ima pravo na nižu starosnu mirovinu od one koju bi imala na temelju tih prava.
Drugo pitanje
42
Drugim pitanjem, u slučaju pozitivnog odgovora na prvo pitanje, sud koji je uputio zahtjev u biti pita koje zaključke treba izvesti kako bi se uskladio sa zahtjevima članka 45. UFEU‑a.
43
U tom pogledu, valja podsjetiti da načelo usklađenog tumačenja zahtijeva da nacionalni sudovi učine sve što je u njihovoj nadležnosti, uzimajući u obzir cjelokupno nacionalno pravo i primjenjujući metode tumačenja koje to pravo poznaje, da bi se zajamčila puna djelotvornost prava Unije i da bi se došlo do rješenja koje je u skladu sa zadanim ciljem tog prava (vidjeti u tom smislu presudu od 24. siječnja 2012., Dominguez, C‑282/10, EU:C:2012:33, t. 27. i navedenu sudsku praksu kao i od 11. studenoga 2015., Klausner Holz Niedersachsen, C‑505/14, EU:C:2015:742, t. 34.).
44
Dakako, načelo usklađenog tumačenja nacionalnog prava ima određene granice. Stoga je obveza nacionalnog suda da se pozove na sadržaj prava Unije prilikom tumačenja i primjene relevantnih pravila unutarnjeg prava ograničena općim načelima prava i ne može služiti kao temelj contra legem tumačenja nacionalnog prava (vidjeti u tom smislu presude od 15. travnja 2008., Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, t. 100. i od 15. siječnja 2014., Association de médiation sociale, C‑176/12, EU:C:2014:2, t. 39.).
45
Ako takvo usklađeno tumačenje nije moguće, nacionalni sud dužan je u cijelosti primijeniti pravo Unije i zaštititi prava koje ono daje pojedincima, izuzimajući po potrebi od primjene svaku odredbu ako bi njezina primjena u konkretnim okolnostima dovela do ishoda koji je u suprotnosti s pravom Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 18. prosinca 2007., Frigerio Luigi & C., C‑357/06, EU:C:2007:818, t. 28.).
46
U slučaju kada nacionalno pravo predviđa različito postupanje prema nekoliko skupina osoba, povređujući time pravo Unije, pripadnici skupine koja je stavljena u nepovoljniji položaj moraju se tretirati na isti način te se na njih moraju primjenjivati ista pravila kao i na druge zainteresirane osobe. Sustav koji se primjenjuje na pripadnike skupine stavljene u povoljniji položaj, u nedostatku pravilne primjene prava Unije, jedini je valjani referentni sustav (vidjeti u tom smislu presude od 26. siječnja 1999., Terhoeve, C‑18/95, EU:C:1999:22, t. 57.; od 22. lipnja 2011., Landtová, C‑399/09, EU:C:2011:415, t. 51. kao i od 19. lipnja 2014., Specht i dr., C‑501/12 do C‑506/12, C‑540/12 i C‑541/12, EU:C:2014:2005, t. 95.).
47
Kao što to proizlazi iz odluke o upućivanju zahtjeva za prethodnu odluku i kako je već istaknuto u točki 36. ove presude, u slučaju promjene javnopravnog poslodavca na području Njemačke, npr. iz jedne savezne zemlje u drugu ili iz uprave savezne zemlje u saveznu upravu, dotične osobe imaju prava na starosnu mirovinu usporediva s pravima koje bi imali kod svojeg prvog javnopravnog poslodavca. Stoga je taj pravni okvir takav valjani referentni sustav.
48
Slijedom toga, njemački službenici koji daju otkaz radi obavljanja sličnog rada izvan Savezne Republike Njemačke u drugoj državi članici također moraju imati prava na starosnu mirovinu usporediva s pravima koje bi imali kod svojeg prvog javnopravnog poslodavca.
49
Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, na drugo pitanje valja odgovoriti tako da članak 45. UFEU‑a treba tumačiti na način da nacionalni sud ima obvezu osigurati puni učinak prava Unije i dodijeliti radnicima u situaciji poput one u glavnom postupku prava na starosnu mirovinu usporediva s onima službenika koji zadržavaju prava na starosnu mirovinu, koja unatoč promjeni javnopravnog poslodavca odgovaraju godinama njihova ostvarenog mirovinskog staža, tumačeći nacionalno pravo u skladu s navedenim člankom ili, ako takvo tumačenje nije moguće, izuzimajući od primjene svaku suprotnu odredbu nacionalnog prava kako bi se primijenio isti sustav poput onoga koji se primjenjuje na te službenike.
Troškovi
50
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenoga, Sud (prvo vijeće) odlučuje:
1.
Članak 45. UFEU‑a treba tumačiti na način da mu je protivan nacionalni propis poput onoga o kojemu je riječ u glavnom postupku prema kojem osoba koja je zaposlena kao službenik u jednoj državi članici i svojevoljno napusti službu radi zapošljavanja u drugoj državi članici gubi svoja prava na starosnu mirovinu iz službeničkog mirovinskog sustava i naknadno se osigurava u općem sustavu osiguranja za slučaj starosti na temelju kojeg ima pravo na nižu starosnu mirovinu od one koju bi imala na temelju tih prava.
2.
Članak 45. UFEU‑a treba tumačiti na način da nacionalni sud ima obvezu osigurati puni učinak prava Unije i dodijeliti radnicima u situaciji poput one u glavnom postupku prava na starosnu mirovinu usporediva s onima službenika koji zadržavaju prava na starosnu mirovinu koja unatoč promjeni javnopravnog poslodavca odgovara godinama njihova ostvarenog mirovinskog staža, tumačeći nacionalno pravo u skladu s navedenim člankom ili, ako takvo tumačenje nije moguće, izuzimajući od primjene svaku suprotnu odredbu nacionalnog prava kako bi se primijenio isti sustav poput onoga koji se primjenjuje na te službenike.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački