62007TJ0341(01)_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie T‑341/07
Jose Maria Sison, zamieszkały w Utrechcie (Niderlandy), reprezentowany przez adwokatów J. Fermona, A. Comte’a, H. Schultza, D. Gürseas oraz W. Kalecka,
strona skarżąca,
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej, reprezentowanej przez M. Bishopa, E. Finnegan oraz R. Szostaka, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez
Królestwo Niderlandów, reprezentowane przez C. Wissels, M. de Mol, Y. de Vriesa, M. Noort, J. Langera oraz M. Bulterman, działających w charakterze pełnomocników,
przez
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, reprezentowane przez S. Behzadi Spencer oraz I. Rao, działające w charakterze pełnomocników,
oraz przez
Komisję Europejską, reprezentowaną początkowo przez P. Aalto oraz S. Boelaert, a następnie przez S. Boelaert oraz P. Van Nuffla, działających w charakterze pełnomocników,
interwenienci,
mającej obecnie za przedmiot, w następstwie wyroku Sądu z dnia 30 września 2009 r. w sprawie T‑341/07 Sison przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II‑3625, żądanie odszkodowania mające na celu zasadniczo uzyskanie naprawienia szkody, jaką skarżący miał ponieść wskutek zastosowania wobec niego środków ograniczających w ramach walki z terroryzmem,
SĄD (druga izba w składzie powiększonym),
w składzie: N.J. Forwood (sprawozdawca), prezes, F. Dehousse, M. Prek, J. Schwarcz i A. Popescu, sędziowie,
sekretarz: N. Rosner, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 30 marca 2011 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
Okoliczności powstania sporu
1. Opis okoliczności faktycznych poprzedzających powstanie sporu jest zawarty w wyroku Sądu z dnia 11 lipca 2007 r. w sprawie T‑47/03 Sison przeciwko Radzie, niepublikowanym w Zbiorze, zwanym dalej „wyrokiem w sprawie Sison I”, oraz w wyroku wstępnym z dnia 30 września 2009 r. w sprawie T‑341/07 Sison przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II‑3625, zwanym dalej „wyrokiem w sprawie Sison II”.
Postępowanie
2. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 10 września 2007 r. skarżący wniósł niniejszą skargę. Początkowo miała ona za przedmiot, po pierwsze – skargę o stwierdzenie częściowej nieważności, na podstawie art. 230 WE, decyzji Rady 2007/445/WE z dnia 28 czerwca 2007 r. wykonującej art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 2580/2001 w sprawie szczególnych środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom mających na celu zwalczanie terroryzmu i uchylającej decyzje 2006/379/WE oraz 2006/1008/WE (Dz.U. L 169, s. 58) oraz po drugie – żądanie odszkodowania na podstawie art. 235 WE i 288 WE.
3. W dniu 13 listopada 2007 r. Sąd (siódma izba) postanowił rozpoznać skargę o stwierdzenie nieważności wniesioną na podstawie art. 230 WE w trybie przyspieszonym. Na wniosek stron prezes siódmej izby Sądu postanowieniem z tego samego dnia zawiesił postępowanie w części dotyczącej żądania odszkodowania na podstawie art. 235 WE i 288 WE do czasu ogłoszenia wyroku w sprawie skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 230 WE.
4. Wyżej wymienionym w pkt 1 wyrokiem w sprawie Sison II Sąd stwierdził nieważność wszystkich szczególnych środków ograniczających (zamrożenie funduszy) zastosowanych wobec skarżącego od czasu wniesienia skargi, którymi były: decyzja Rady 2007/445, decyzja Rady 2007/868/WE z dnia 20 grudnia 2007 r. wykonująca art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 2580/2001 i uchylająca decyzję 2007/445 (Dz.U. L 340, s. 100), decyzja Rady 2008/343/WE z dnia 29 kwietnia 2008 r. zmieniająca decyzję 2007/868 (Dz.U. L 116, s. 25), decyzja Rady 2008/583/WE z dnia 15 lipca 2008 r. wykonująca art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 2580/2001 i uchylająca decyzję 2007/868 (Dz.U. L 188, s. 21), decyzja Rady 2009/62/WE z dnia 26 stycznia 2009 r. wykonująca art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 2580/2001 i uchylająca decyzję 2008/583 (Dz.U. L 23, s. 25) oraz rozporządzenie Rady (WE) nr 501/2009 z dnia 15 czerwca 2009 r. wykonujące art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 2580/2001 i uchylające decyzję 2009/62 (Dz.U. L 151, s. 14) – w części dotyczącej skarżącego. Wyrok nie kończył postępowania i orzeczono w nim, że rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
5. W następstwie wydania ww. w pkt 1 wyroku w sprawie Sison II powrócono do postępowania w sprawie skargi o odszkodowanie wniesionej na podstawie art. 235WE i 288 WE.
6. Wobec faktu, że Rada Unii Europejskiej nie złożyła odpowiedzi na skargę w przepisanym terminie, Sąd (siódma izba) wezwał skarżącego do wyrażenia stanowiska w przedmiocie dalszego toku postępowania, zgodnie z art. 122 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem.
7. Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 8 lutego 2010 r., skarżący zwrócił się do Sądu o uwzględnienie odpowiedzi Rady na skargę pomimo jej złożenia po terminie, tak aby postępowanie mogło nadal toczyć się w zwykły, kontradyktoryjny sposób. Tego samego dnia Sąd (siódma izba) postanowił uwzględnić ten wniosek i od tej chwili postępowanie toczyło się w sposób prawidłowy.
8. Wskutek zmiany składu izb Sądu sędzia sprawozdawca został przydzielony do drugiej izby, której w konsekwencji przekazano niniejszą sprawę.
9. Na podstawie art. 14 § 1 i art. 51 § 1 regulaminu postępowania i na wniosek drugiej izby sąd w pełnym składzie postanowił przekazać sprawę do rozpoznania drugiej izbie w składzie powiększonym.
10. Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (druga izba w składzie powiększonym) postanowił otworzyć procedurę ustną i w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 regulaminu postępowania zadał stronom pytania na piśmie, wzywając je do udzielenia pisemnych odpowiedzi. Strony, oprócz Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, odpowiedziały w wyznaczonych terminach.
11. Na rozprawie w dniu 30 marca 2011 r. wysłuchane zostały wystąpienia stron – oprócz Zjednoczonego Królestwa, które nie było reprezentowane – i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
Żądania stron
12. Skarżący wnosi do Sądu o:
– zasądzenie tytułem odszkodowania od Wspólnoty Europejskiej na rzecz skarżącego, na podstawie art. 235 WE i 288 WE, kwoty 291 427,97 EUR oraz dodatkowo kwoty 200,87 EUR miesięcznie do chwili wydania wyroku przez Sąd, wraz z odsetkami za okres od października 2002 r. do dnia zapłaty całej kwoty;
– obciążenie Rady kosztami postępowania
13. Rada, popierana przez interwenientów, wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi jako niezasadnej;
– obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
Co do prawa
W przedmiocie dopuszczalności
14. Skarżący twierdził w swoich pismach, że ma prawo domagać się naprawienia szkody wyrządzonej ogółem środków w postaci zamrożenia jego aktywów przyjmowanych przez Radę począwszy od października 2002 r., bez rozróżnienia, czy szkoda ta wiązała się z aktami będącymi przedmiotem postępowania zakończonego ww. w pkt 1 wyrokiem w sprawie Sison I, czy z aktami będącymi przedmiotem sprawy niniejszej.
15. Jeżeli chodzi konkretniej o akty będące przedmiotem postępowania zakończonego ww. w pkt 1 wyrokiem w sprawie Sison I, skarżący wskazał w swoich pismach, że skoro wyrok ten miał skutek retroaktywny, skarżący powinien znaleźć się w takiej sytuacji prawnej, w jakiej znajdował się przed przyjęciem tych aktów. Ponadto zostało jego zdaniem wyraźnie wykazane, że niezgodność z prawem materialnym, którą dotknięte były akty, których nieważność stwierdzono ww. w pkt 1 wyrokiem w sprawie Sison II, dotyczyła już w ten sam sposób również aktów zaskarżonych w postępowaniu zakończonym ww. w pkt 1 wyrokiem w sprawie Sison I, nawet jeżeli w tej sprawie Sąd mógł przeprowadzić kontrolę sądową jedynie w zakresie przestrzegania gwarancji proceduralnych, w związku z czym nie miał możliwości napiętnowania tej niezgodności z prawem materialnym (zob. wyrok Sison I, wymieniony w pkt 1 powyżej, pkt 225).
16. Rada nie kwestionowała w swoich pismach takiego zakresu niniejszej skargi o odszkodowanie.
17. Jednak jeżeli chodzi o żądanie naprawienia szkody wyrządzonej zdaniem skarżącego aktami zaskarżonymi w postępowaniu zakończonym ww. w pkt 1 wyrokiem w sprawie Sison I, Sąd z urzędu zajął się kwestią jego dopuszczalności. W ramach środka organizacji postępowania z dnia 21 lutego 2011 r. sąd wezwał więc strony do pisemnego zajęcia stanowiska w następującej kwestii: czy powaga rzeczy osądzonej, która przysługuje wyrokowi Sison I, wymienionemu w pkt 1 powyżej, nie stoi na przeszkodzie temu, by skarżący mógł ponownie, w trybie art. 235 WE i 288 WE, żądać naprawienia szkody odpowiadającej tej, której żądanie naprawienia w tym samym trybie zostało oddalone tym wyrokiem (pkt 243).
18. W uwagach na piśmie złożonych w sekretariacie Sądu w dniu 8 marca 2011 r. skarżący twierdził, że powaga rzeczy osądzonej, która przysługuje ww. w pkt 1 wyrokowi w sprawie Sison I, nie stoi na przeszkodzie wniesieniu przez niego skargi o odszkodowanie w takim brzmieniu, w jakim została ona sformułowana w jego pismach procesowych. Zasadniczo podniósł on, że kwestie faktyczne i prawne, których dotyczy ta skarga, nie zostały „w rzeczywistości i w konieczny sposób” rozpoznane w ww. w pkt 1 wyroku w sprawie Sison I. Konkretniej Sąd jego zdaniem nie zbadał w tamtym wyroku szkód wynikających z zachowania Rady po dniu 29 maja 2006 r. ani szkód wynikających z „niezgodnego z prawem materialnym” działania Rady. Ponadto odrzucenie niniejszej skargi o odszkodowanie z uwagi na przymiot rzeczy osądzonej naruszałoby jego prawo do skutecznego środka prawnego przed bezstronnym sądem wynikającego z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, proklamowanej w Nicei w dniu 7 grudnia 2000 r.
19. Rada i Królestwo Niderlandów, a także Komisja Europejska, w uwagach na piśmie złożonych w sekretariacie Sądu odpowiednio w dniach 8 i 7 marca 2011 r., odpowiedziały twierdząco na pytanie Sądu.
20. W tej kwestii należy przypomnieć, że zarzut niedopuszczalności oparty na powadze rzeczy osądzonej, zgodnie z którym niedopuszczalna jest skarga między tymi samymi stronami mająca ten sam przedmiot i tę samą podstawę co skarga już rozpoznana, jest bezwzględną przesłanką procesową (zob. wyrok Sądu z dnia 26 lutego 2003 r. w sprawie T‑164/01 Lucaccioni przeciwko Komisi, RecFP s. I‑A‑67 i II‑367, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo) i może, a nawet powinna być badana przez sąd z urzędu. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że powaga rzeczy osądzonej obejmuje jedynie okoliczności faktyczne i prawne, które w rzeczywistości i w konieczny sposób zostały rozstrzygnięte w danym orzeczeniu sądowym (zob. wyroki Trybunału: z dnia 15 października 2002 r. w sprawach połączonych C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, od C‑250/99 P do C‑252/99 P i C‑254/99 P Limburgse Vinyl Maatschappij i in. przeciwko Komisji, Rec. s. I‑8375, pkt 44; z dnia 12 czerwca 2008 r. w sprawie C‑462/05 Komisja przeciwko Portugalii, Zb.Orz. s. I‑4183, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo).
21. W niniejszej sprawie z porównania różnych szkód, których naprawienia w trybie pozaumownej odpowiedzialności Wspólnot domagał się skarżący w postępowaniu zakończonym ww. w pkt 1 wyrokiem w sprawie Sison I (zob. pkt 228 tego wyroku) oraz niektórych szkód, których naprawienia domaga się w niniejszej sprawie w trybie tej samej odpowiedzialności (zob. sprawozdanie na rozprawę, pkt 38, 41 i 49) wynika, że szkody te pokrywają się częściowo, w aspekcie czasowym, w zakresie w jakim dotyczą okresu między październikiem 2002 r. a dniem wydania ww. w pkt 1 wyroku w sprawie Sison I. Ponadto sam skarżący twierdził w swoich pismach, że wszystkie te szkody zostały wyrządzone tą samą niezgodnością z prawem materialnym, którą dotknięte było zachowanie Komisji (zob. pkt 15 powyżej).
22. Tymczasem należy przypomnieć, że w ww. w pkt 1 wyroku w sprawie Sison I Sąd uznał – nie uważając bynajmniej, by był w stanie ocenić, czy została spełniona przesłanka bezprawności zachowania zarzucanego Radzie, a w szczególności czy Rada dopuściła się oczywistego błędu w ocenie, podejmując decyzję o zamrożeniu funduszy skarżącego na podstawie dowodów, którymi dysponowała lub czy przekroczyła w sposób oczywisty i poważny granice przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych (wyrok Sison I, wymieniony w pkt 1 powyżej, pkt 242) – że żądanie odszkodowania w każdym wypadku podlegało oddaleniu, ponieważ nie wykazano w sposób wystarczający ani rzeczywistego charakteru i zakresu podnoszonych szkód wymienionych w pkt 228 tego wyroku, ani istnienia związku przyczynowego między tymi szkodami a wypadkami niezgodności z prawem materialnym przytoczonymi na poparcie żądania (wyrok Sison I, wymieniony w pkt 1 powyżej, pkt 243, 251).
23. Wbrew twierdzeniom skarżącego rozważań dotyczących braku dowodu na rzeczywisty charakter i zakres podnoszonych szkód, jak i na istnienie związku przyczynowego między tymi szkodami a przytoczonymi wypadkami niezgodności z prawem materialnym, nie można potraktować jako „incydentalnych” lub „niekoniecznych” w ustaleniach Sądu. Ponadto skarżący nie ma podstaw, by twierdzić, że nie miał prawa wnieść odwołania od rozstrzygnięcia oddalającego jego skargę o odszkodowanie uzasadnionego tymi samymi rozważaniami. Wreszcie zasada powagi rzeczy osądzonej stanowi zasadę ogólną wspólną prawom państw członkowskich, której zastosowania w niniejszej sprawie w żaden sposób nie można uznać za sprzeczne z postanowieniami art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
24. Z powyższego wynika, że jeżeli chodzi o okres między październikiem 2002 r. a dniem wydania ww. w pkt 1 wyroku w sprawie Sison I, tj. dniem 11 lipca 2007 r., powaga rzeczy osądzonej, która przysługuje temu wyrokowi, stoi na przeszkodzie temu, by skarżący mógł ponownie, w trybie art. 235 WE i 288 WE, żądać naprawienia szkody odpowiadającej tej, której żądanie naprawienia w tym samym trybie zostało oddalone tym wyrokiem (zob. podobnie postanowienia Trybunału: z dnia 28 listopada 1996 r. w sprawie C‑277/95 P Lenz przeciwko Komisji, Rec. s. I‑6109, pkt 52–54; z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie C‑440/07 P Komisja przeciwko Schneider Electric, niepublikowane w Zbiorze, pkt 52, 53; wyroki Sądu: z dnia 8 grudnia 2005 r. w sprawie T‑237/00 Reynolds przeciwko Parlamentowi, Zb.Orz.FP s. I‑A‑385 i II‑1731, pkt 193; z dnia 15 października 2008 r. w sprawach połączonych T‑457/04 i T‑223/05 Camar przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 79).
25. Niniejszą skargę o odszkodowanie należy zatem odrzucić jako niedopuszczalną w zakresie w jakim dotyczy szkody wyrządzonej zdaniem skarżącego aktami zaskarżonymi w postępowaniu zakończonym ww. w pkt 1 wyrokiem w sprawie Sison I.
Co do istoty
Uwagi wstępne w przedmiocie przesłanek powstania pozaumownej odpowiedzialności Wspólnoty oraz zakresu wyroku Sison II
26. Skarżący uważa, że trzy przesłanki powstania pozaumownej odpowiedzialności Wspólnoty wymienione w art. 235 WE i 288 akapit drugi WE zostały w niniejszej sprawie spełnione. Jego zdaniem bowiem bezprawność, którą dotknięte są akty zaskarżone w tej sprawie, stanowi wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom oraz wyrządziła mu ona w sposób wystarczająco bezpośredni poważną szkodę, którą dzieli na cztery kategorie, bez uwzględniania odsetek.
27. Rada podnosi, że w niniejszej sprawie nie została spełniona żadna z trzech przesłanek powstania pozaumownej odpowiedzialności Wspólnoty.
28. W tej kwestii należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem powstanie pozaumownej odpowiedzialności Wspólnoty w rozumieniu art. 288 akapit drugi WE z tytułu bezprawnego postępowania jej organów uzależnione jest od jednoczesnego spełnienia przesłanek, którymi są: bezprawność postępowania instytucji, wystąpienie rzeczywistej szkody i istnienie związku przyczynowego pomiędzy zarzucanym zachowaniem a przywołaną szkodą (zob. wyrok Trybunału z dnia 9 września 2008 r. w sprawie C‑120/06 P i C‑121/06 P FIAMM i FIAMM Technologies przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. s. I‑6513, pkt 106 i przytoczone tam orzecznictwo; wyroki Sądu z dnia 11 lipca 2007 r. w sprawie T‑351/03 Schneider Electric przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑2237, pkt 113; ww. w pkt 1 wyrok w sprawie Sison I, pkt 232).
29. Kumulatywność przesłanek oznacza, że jeśli jedna z nich nie zostanie spełniona, skargę o odszkodowanie należy oddalić w całości, bez potrzeby badania pozostałych przesłanek (wyrok Trybunału z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie C‑122/01 P T. Port przeciwko Komisji, Rec. s. I‑4261, pkt 30; ww. w pkt 28 wyrok w sprawie Schneider Electric przeciwko Komisji, pkt 120; ww. w pkt 1 wyrok w sprawie Sison I, pkt 233).
30. W niniejszym przypadku Sąd uważa, że właściwe będzie zbadanie najpierw tego, czy spełniona jest przesłanka dotycząca bezprawności zachowania Rady.
31. W tej kwestii należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stwierdzenie bezprawności danego aktu prawnego – takiej jak bezprawność aktów zaskarżonych w niniejszym przypadku w świetle art. 2 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2580/2001 z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom mających na celu zwalczanie terroryzmu (Dz.U. L 344, s. 70; sprostowanie Dz.U. 2007 L 164, s. 36) i art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska Rady 2001/931/WPZiB z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu (Dz.U. L 344, s. 93) – nie jest wystarczające, jakkolwiek pożałowania godna by ta bezprawność nie była, aby uznać, że przesłanka powstania odpowiedzialności Wspólnoty dotycząca bezprawności zachowania instytucji została spełniona [zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 19 kwietnia 2007 r. w sprawie C‑282/05 P Holcim (Deutschland) przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑2941, pkt 47; wyroki Sądu: z dnia 6 marca 2003 r. w sprawie T‑56/00 Dole Fresh Fruit International przeciwko Radzie i Komisji, Rec. s. II‑577, pkt 72–75; z dnia 9 września 2008 r. w sprawie T‑212/03 MyTravel przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑1967, pkt 43, 85].
32. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem skarga o odszkodowanie jest odrębnym środkiem prawnym, odgrywającym szczególną rolę w systemie środków zaskarżenia i podlegającym zasadom ustanowionym z uwzględnieniem jego szczególnych celów (wyrok Trybunału z dnia 17 grudnia 1981 r. w sprawach połączonych od 197/80 do 200/80, 243/80, 245/80 i 247/80 Ludwigshafener Walzmühle Erling i in. przeciwko Radzie i Komisji, Rec. s. 3211, pkt 4; zob. również podobnie wyrok Trybunału z dnia 26 lutego 1986 r. w sprawie 175/84 Krohn Import-Export przeciwko Komisji, Rec. s. 753, pkt 32). Podczas gdy celem skargi o stwierdzenie nieważności i skargi na bezczynność jest sankcja za bezprawność wiążącego aktu prawnego lub brak takiego aktu, skarga o odszkodowanie ma za przedmiot żądanie naprawienia szkody wynikającej z bezprawnego aktu lub postępowania, które można przypisać instytucji lub organowi wspólnotowemu (wyrok Sądu z dnia 27 listopada 2007 r. w sprawach połączonych T‑3/00 i T‑337/04 Pitsiorlas przeciwko Radzie i EBC, Zb.Orz. s. II‑4779, pkt 283). Tym samym skarga o odszkodowanie nie ma na celu zapewnienia naprawienia szkody spowodowanej bezprawnością każdego rodzaju (wyrok Sądu z dnia 3 marca 2010 r. Artegodan przeciwko Komisji, T‑429/05, Zb.Orz. s. II-491, pkt 51).
33. Aby móc uznać, że przesłanka powstania odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty dotycząca bezprawności zachowania zarzucanego instytucjom jest spełniona, orzecznictwo wymaga, aby zostało ustalone wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej „mającej na celu przyznanie uprawnień jednostkom” [wyroki Trybunału: z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie C‑352/98 P Bergaderm i Goupil przeciwko Komisji, Rec. s. I‑5291, pkt 42; ww. w pkt 31 wyrok w sprawie Holcim (Deutschland) przeciwko Komisji, pkt 47; ww. w pkt 1 wyrok w sprawie Sison I, pkt 234] lub, jak to wcześniej ujmowano, normy prawnej „chroniącej jednostki” (wyroki Trybunału: z dnia 13 marca 1992 r. w sprawie C‑282/90 Vreugdenhil przeciwko Komisji, Rec. s. I‑1937, pkt 19; z dnia 11 lutego 1999 r. w sprawie C‑390/95 P Antillean Rice Mills i in. przeciwko Komisji, Rec. s. I‑769, pkt 58, 59), lub nawet normy prawnej, „której przedmiotem jest ochrona jednostek” (wyroki Sądu: z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawach połączonych T‑332/00 i T‑350/00 Rica Foods przeciwko Komisji Rec. s. II‑4755, pkt 222; z dnia 25 lutego 2003 r. w sprawie T‑4/01 Renco przeciwko Radzie, Rec. s. II‑171, pkt 60). Sąd stoi na stanowisku, że te trzy wyrażenia są jedynie wariantami tego samego konceptu prawnego, który w dalszej części niniejszego wyroku będzie wyrażony poprzez formułę „mającej na celu przyznanie uprawnień jednostkom”.
34. Ten wymóg wystarczająco istotnego naruszenia prawa wspólnotowego w rozumieniu ww. w pkt 33 wyroku w sprawie Bergaderm i Goupil przeciwko Komisji ma to na celu, by bez względu na rodzaj rozpatrywanego bezprawnego aktu uniknąć sytuacji, w której ryzyko konieczności ponoszenia ciężaru odszkodowania za szkody podnoszone przez zainteresowane przedsiębiorstwa upośledziłoby zdolność danej instytucji do wykonywania w pełnym zakresie jej kompetencji w interesie ogólnym, zarówno w ramach jej działalności prawodawczej czy wymagającej podejmowania decyzji z zakresu polityki ekonomicznej, jak i w sferze jej kompetencji administracyjnych, nie dopuszczając jednakże do tego, by ciężar konsekwencji oczywistych i niewybaczalnych naruszeń spoczywał na jednostkach (zob. podobnie ww. w pkt 28 wyrok w sprawie Schneider Electric przeciwko Komisji, pkt 125; ww. w pkt 31 wyrok w sprawie MyTravel Group przeciwko Komisji, pkt 42, ww. w pkt 32 wyrok w sprawie Artegodan przeciwko Komisji, pkt 55).
35. Rozstrzygającym kryterium pozwalającym na ustalenie, czy ten wymóg został spełniony, jest kryterium oczywistego i poważnego naruszenia przez daną instytucję wspólnotową granic przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych [ww. w pkt 33 wyrok w sprawie Bergaderm i Goupil przeciwko Komisji, pkt 43; ww. w pkt 31 wyrok w sprawie Holcim (Deutschland) przeciwko Komisji, pkt 47; w ww. w pkt 1 wyrok w sprawie Sison I, pkt 235]. Zatem czynnikiem decydującym dla wykazania, czy mamy do czynienia z tego rodzaju naruszeniem, jest zakres uprawnień dyskrecjonalnych przysługujący danej instytucji (zob. wyrok Trybunału z dnia 12 lipca 2005 r. w sprawie C‑198/03 P Komisja przeciwko CEVA i Pfizer, Zb.Orz. s. I‑6357, pkt 66 i przytoczone tam orzecznictwo). Z określonych przez orzecznictwo kryteriów wynika, iż jeżeli dana instytucja dysponuje znacznie ograniczonym zakresem uprawnień dyskrecjonalnych – bądź nie ma takiej swobody – dla stwierdzenia istnienia wystarczająco istotnego naruszenia, może wystarczyć jakiekolwiek naruszenie prawa wspólnotowego (ww. w pkt 33 wyrok w sprawie Bergaderm i Goupil przeciwko Komisji, pkt 44; wyroki Trybunału: z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie C‑312/00 P Komisja przeciwko Camar i Tico, Rec. s. I‑11355, pkt 54; z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie C‑440/07 P Komisja przeciwko Schneider Electric, Zb.Orz. s. I‑6413, pkt 160; wyrok Sądu z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawach połączonych T‑198/95, T‑171/96, T‑230/97, T‑174/98 i T‑225/99 Comafrica i Dole Fresh Fruit Europe przeciwko Komisji, Rec. s. II‑1975, pkt 134).
36. Jednak w orzecznictwie tym nie ustanowiono żadnego automatycznego związku między brakiem uprawnień dyskrecjonalnych danej instytucji z jednej strony a zakwalifikowaniem naruszenia jako wystarczająco istotnego naruszenia prawa wspólnotowego z drugiej strony (ww. w pkt 32 powyżej wyrok w sprawie Artegodan przeciwko Komisji, pkt 59).
37. O ile bowiem zakres uprawnień dyskrecjonalnych danej instytucji posiada decydujące znaczenie, o tyle nie stanowi on wyłącznego kryterium. W tym względzie Trybunał stale do tej pory przypominał, że system wypracowany przezeń na podstawie art. 288 akapit drugi WE uwzględnia między innymi złożoność sytuacji, które podlegają uregulowaniu oraz trudności w stosowaniu czy interpretacji określonych aktów [ww. w pkt 33 wyrok Trybunału w sprawie Bergaderm i Goupil przeciwko Komisji, pkt 40; ww. w pkt 35 wyrok Trybunału w sprawie Camar i Tico, pkt 52; ww. w pkt 35 wyrok Trybunału w sprawie Komisja przeciwko CEVA Santé Animale i Pfizer, pkt 62; ww. w pkt 31 wyrok Trybunału w sprawie Holcim (Deutschland) przeciwko Komisji, pkt 50; ww. w pkt 35 wyrok Trybunału w sprawie Schneider Electric przeciwko Komisji, pkt 116; ww. w pkt 31 wyrok Sądu w sprawie MyTravel Group przeciwko Komisji, pkt 38].
38. W szczególności wobec ograniczonego [wyrok Sądu z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie T‑28/03 Holcim (Deutschland) przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑1357, pkt 100] lub też znacznie ograniczonego czy nawet nieistniejącego (ww. w pkt 35 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Schneider Electric, pkt 166) zakresu uprawnień dyskrecjonalnych Komisji Trybunał potwierdzał zasadność badania przez Sąd złożonego charakteru podlegających regulacji sytuacji w celu dokonania oceny, czy podnoszone naruszenie prawa wspólnotowego jest wystarczająco istotne [ww. w pkt 31 wyrok z dnia 19 kwietnia 2007 r. w sprawie Holcim (Deutschland) przeciwko Komisji, pkt 51; ww. w pkt 35 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Schneider Electric, pkt 160].
39. Wynika z tego, że jedynie stwierdzenie istnienia nieprawidłowości, której nie dopuściłby się w podobnych okolicznościach organ administracyjny zwykle rozważny i staranny, pozwala na powstanie odpowiedzialności Wspólnoty (ww. w pkt 32 wyrok w sprawie Artegodan przeciwko Komisji, pkt 62).
40. Zadaniem sądu Unii jest więc – po uprzednim ustaleniu, czy danej instytucji przysługiwał pewien zakres uprawnień dyskrecjonalnych – wzięcie pod uwagę złożonego charakteru podlegającej regulacji sytuacji, trudności w stosowaniu lub interpretacji aktów prawnych, tego, w jakim stopniu naruszona norma jest jasna i precyzyjna, oraz umyślnego lub nieusprawiedliwionego charakteru popełnionego naruszenia (zob. podobnie ww. w pkt 35 wyrok Sądu w sprawach połączonych Comafrica i Dole Fresh Fruit Europe przeciwko Komisji, pkt 138, 149; wyrok Sądu z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie T‑364/03 Medici Grimm przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II‑79, pkt 79, 87; zob. również analogicznie, w odniesieniu do odpowiedzialności pozaumownej państwa członkowskiego z tytułu naruszenia prawa wspólnotowego, wyrok Trybunału z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie C‑424/97 Haim, Rec. s. I‑5123, pkt 41–43). W każdym wypadku naruszenie prawa wspólnotowego jest w sposób oczywisty istotne, jeżeli uchybienie trwało mimo ogłoszenia wyroku stwierdzającego zarzucane uchybienie, wydania orzeczenia prejudycjalnego lub istnienia utrwalonego orzecznictwa Trybunału w danej dziedzinie, z których wynika bezprawny charakter omawianego postępowania (zob. analogicznie wyrok Trybunału z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie C‑524/04 Test Claimants in the FII Group Litigation, Rec. s. I‑2107, pkt 214 i przytoczone tam orzecznictwo).
41. W niniejszej sprawie skarżący powołuje się z jednej strony na naruszenie art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 w związku z art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931, a z drugiej strony na naruszenie jego praw podstawowych, w szczególności prawa do poszanowana życia prywatnego oraz prawa do poszanowania jego mienia.
42. Rada twierdzi, po pierwsze, że art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 oraz art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931 nie są normami prawnymi przyznającymi uprawnienia jednostkom, a w każdym razie ich naruszenie nie jest w okolicznościach niniejszej sprawy naruszeniem wystarczająco istotnym. Po drugie, podnosi ona, że naruszenie praw podstawowych skarżącego nie zostało w sposób dostateczny wykazane.
43. W tej kwestii należy zauważyć, że zarzut dotyczący naruszenia art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 oraz art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931 został uwzględniony przez Sąd w ww. w pkt 1 wyroku w sprawie Sison II (pkt 122, 138). To naruszenie należy zatem uznać za wykazane, co też przyznają strony. Natomiast Sąd oddalił zarzuty dotyczące naruszenia obowiązku uzasadnienia (ww. w pkt 1 wyrok w sprawie Sison II, pkt, 71) oraz oczywistego błędu w ocenie faktów (ww. w pkt 1 wyrok w sprawie Sison II, pkt 89, 122). Ponadto w ww. w pkt 1 wyroku w sprawie Sison II sąd nie wypowiedział się w przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia zasady proporcjonalności oraz naruszenia ogólnych zasad prawa wspólnotowego i praw podstawowych (ww. w pkt 1 wyrok w sprawie Sison II, pkt 123, 138).
44. W pierwszej kolejności należy więc ustalić, w świetle przedstawionych powyżej wypracowanych w orzecznictwie kryteriów, czy Komisja, postępując niezgodnie z art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 oraz art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931, naruszyła w sposób wystarczająco istotny normy prawne mające na celu przyznanie uprawnień jednostkom. Następnie należy ustalić, czy podnoszone naruszenie praw podstawowych skarżącego zostanie potwierdzone, a jeżeli tak, to czy naruszenie to jest wystarczająco istotne.
W przedmiocie powstania odpowiedzialności Wspólnoty z powodu naruszenia art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 oraz art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931
45. Zważywszy argumentację Rady, należy zbadać po pierwsze, czy przepisy te rzeczywiście mają na celu – jak twierdzi skarżący – przyznanie uprawnień jednostkom w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 33 powyżej.
46. W tej kwestii, wbrew twierdzeniom skarżącego, wyrok Trybunału z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie C‑229/05 P PKK i KNK przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‑439, pkt 110, 111), nie daje żadnej wskazówki na potrzeby niniejszego wypadku. Tamten wyrok dotyczył skargi o stwierdzenie nieważności i Trybunał w żadnej mierze nie zajął stanowiska w kwestii, czy przepisy, których dotyczyła sprawa, miały na celu przyznanie uprawnień jednostkom.
47. Z orzecznictwa wynika, że przesłanka ta jest spełniona, jeżeli naruszona norma prawna, chociaż dotyczy zasadniczo interesów o charakterze ogólnym, jednocześnie zapewnia ochronę indywidualnych interesów zainteresowanych osób (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 14 lipca 1967 r. w sprawach połączonych 5/66, 7/66 i 13/66 do 24/66 Kampffmeyer i in. przeciwko Komisji, Rec. s. 317, 340; wyrok Sądu z dnia 10 kwietnia 2002 r. w sprawie T‑209/00 Lamberts Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Rec. s. II‑2203, t 87; ww. w pkt 32 wyrok w sprawie Artegodan przeciwko Komisji, pkt 72).
48. Wbrew twierdzeniom Rady, która powołuje się w szczególności na wyrok Sądu z dnia 23 października 2008 r. w sprawie T‑256/07 People’s Mojahedin Organization of Iran przeciwko Radzie, zwany „PMOI I”, Zb.Orz. s. II‑3019, przepisy, których dotyczy niniejsza sprawa, nie mają na celu zakreślenia kompetencji odpowiednio Wspólnoty i państw członkowskich w ramach mechanizmu współpracy na dwóch szczeblach, jaką przewiduje postępowanie w sprawie zamrożenia funduszy ustanowione we wspólnym stanowisku 2001/931, poprzez określenie, jakie decyzje krajowe mogą spowodować przyjęcie wspólnotowego środka w postaci zamrożenia funduszy (zob. w tej kwestii ww. wyrok w sprawie PMOI I, pkt 133).
49. W systemie wprowadzonym rozporządzeniem nr 2580/2001, zmierzającym do wdrożenia na szczeblu wspólnotowym szczególnych środków ograniczających przeciwko niektórym osobom i podmiotom w ramach walki z terroryzmem opisanych we wspólnym stanowisku 2001/931, art. 2 ust. 3 tego rozporządzenia w związku z art. 1 ust. 4 tego wspólnego stanowiska wyliczają bowiem raczej prawne przesłanki, po których spełnieniu takie środki mogą zostać podjęte przez Wspólnotę, której kompetencje w tej kwestii uważa się za wykazane (ww. w pkt 1 wyrok w sprawie Sison II, pkt 91 i następne). Nie chodzi więc o zwykłe normy kompetencyjne lub normy dotyczące podstawy prawnej, jak w sprawach przywołanych przez Radę lub w ww. w pkt 32 sprawie Artegodan przeciwko Komisji. Orzecznictwo wywodzące się z tych spraw nie ma więc znaczenia dla sprawy obecnie rozpoznawanej.
50. Ponadto należy wskazać, jak to uczynił skarżący, że te środki ograniczające polegające na zamrożeniu całości aktywów skarżącego stanowią w sposób oczywisty ingerencję władz publicznych w korzystanie z praw podstawowych przez osoby, których dotyczą. Mimo iż ustalenie, czy ingerencja ta była prawnie uzasadniona, stanowi odrębną kwestię, która w razie potrzeby zostanie zbadana w ramach analizy podnoszonego naruszenia tych praw, sam fakt, że taka ingerencja jest dopuszczalna jedynie pod pewnymi warunkami, określonymi w aktach dotyczących ochrony praw podstawowych [zob. na przykład art. 8 ust. 2 Konwencji o ochronie praw podstawowych i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej EKPC) w zakresie poszanowania życia prywatnego], ma pewne konsekwencje dla statusu norm wdrażających te przesłanki.
51. I tak, mimo iż rozporządzenie 2580/2001, rozpatrywane łącznie ze wspólnym stanowiskiem 931/2001, ma zasadniczo na celu umożliwienie Radzie nakładania pewnych ograniczeń na prawa jednostek, czy to w ramach walki z międzynarodowym terroryzmem, czy poza nimi, przepisy tego rozporządzenia i tego wspólnego stanowiska, które w sposób wyczerpujący wymieniają przesłanki, po których spełnieniu takie ograniczenia są dopuszczalne, jak przesłanki z art. 2 ust. 3 tego rozporządzenia w związku z art. 1 ust. 4 tego wspólnego stanowiska, mają zasadniczo na celu – przeciwnie – ochronę indywidualnych interesów zainteresowanych jednostek poprzez ograniczenie wypadków stosowania, zakresu lub intensywności środków ograniczających, do których te osoby zgodnie z prawem mogą zostać przymuszone.
52. Takie przepisy zapewniają więc ochronę indywidualnych interesów osób, których mogą dotyczyć, w związku z czym należy je uznać za normy prawne mające na celu przyznanie uprawnień jednostkom w rozumieniu utrwalonego orzecznictwa przytoczonego powyżej w pkt 33. Jeżeli przesłanki materialne z art. 2 ust. 3 rozporządzenia w związku z art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska nie są spełnione, zainteresowana jednostka ma w istocie prawo do tego, by sporne środki nie zostały wobec niej zastosowane. Takie uprawnienie w sposób nieunikniony oznacza, że jednostka, wobec której środki ograniczające zostały zastosowane w warunkach innych niż przewidziane w omawianych przepisach, może domagać się zrekompensowania jej szkodliwych skutków tych środków, jeżeli okaże się, że zostały one zastosowane z wystarczająco istotnym naruszeniem norm materialnych obowiązujących Radę (zob. analogicznie ww. w pkt 31 wyrok w sprawie MyTravel przeciwko Komisji, pkt 48).
53. Po drugie, jeśli chodzi o przesłankę dotyczącą naruszenia wystarczająco istotnego, należy najpierw określić zakres uprawnień dyskrecjonalnych przysługujących w tym przypadku Radzie.
54. W tej kwestii należy zauważyć, że o ile Rada dysponuje szerokim zakresem uprawnień dyskrecjonalnych w odniesieniu do okoliczności podlegających uwzględnieniu w celu podjęcia sankcji ekonomicznych i finansowych na podstawie art. 60 WE, 301 WE i 308 WE zgodnie ze wspólnym stanowiskiem wydanym w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, w szczególności w zakresie oceny względów związanych ze celowością wydania decyzji. (zob. ww. w pkt 1 wyrok w sprawie Sison II, pkt 97 i przytoczone tam orzecznictwo), to jest jednak związana prawnymi przesłankami zastosowania środka w postaci zamrożenia funduszy wobec określonej osoby, grupy lub podmiotu określonymi w art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 w związku z art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931 (zob. ww. w pkt 1 wyrok w sprawie Sison II, pkt 92 i przytoczone tam orzecznictwo).
55. Zgodnie z art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 Rada, stanowiąc jednomyślnie, ustanawia, przegląda i zmienia wykaz osób, grup i podmiotów, do których stosuje się omawiane rozporządzenie, zgodnie z przepisami ustanowionymi w art. 1 ust. 4–6 wspólnego stanowiska 2001/931. Wykaz taki musi zostać ustanowiony zgodnie z przepisami art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931 na podstawie precyzyjnych informacji i materiałów zawartych w aktach sprawy, które uzasadniają wydanie tej decyzji przez właściwe władze względem danych osób, grup i podmiotów, bez względu na to, czy dotyczy to wszczęcia dochodzenia lub postępowania w sprawie o akt terrorystyczny, usiłowanie popełnienia takiego aktu, uczestniczenie w nim lub ułatwienie dokonania takiego aktu, opartego na poważnych i wiarogodnych dowodach lub poszlakach, czy skazania za takie czyny. Przez „właściwą władzę” rozumie się władzę sądowniczą lub, gdy władze sądownicze nie mają właściwości w tej dziedzinie, równoważną władzę właściwą w tym zakresie. Ponadto nazwiska osób i nazwy podmiotów w wykazie są poddawa ne kontroli w regularnych odstępach czasu, co najmniej raz w ciągu każdych sześciu miesięcy, w celu upewnienia się, że istnieją podstawy do utrzymania ich na liście, zgodnie z przepisami art. 1 ust. 6 wspólnego stanowiska 2001/931.
56. W pkt 93 ww. w pkt 1 wyroku w sprawie Sison II Sąd przypomniał, że już w poprzednich wyrokach wywiódł z tych przepisów, że zbadanie, czy istnieje decyzja władzy krajowej odpowiadająca definicji z art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931, zdaje się stanowić istotny warunek wstępny dla wydania przez Radę pierwotnej decyzji o zamrożeniu funduszy, podczas gdy zbadanie skutków tej decyzji na szczeblu krajowym wydaje się niezbędne do wydania kolejnej decyzji o zamrożeniu funduszy.
57. Z tego utrwalonego orzecznictwa Sądu wynika, że Radzie nie przysługują żadne uprawnienia dyskrecjonalne, gdy dokonuje oceny, czy okoliczności faktyczne i prawne, które warunkują zastosowanie zamrożenia funduszy względem danej osoby, grupy lub podmiotu, zdefiniowanych w art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 w związku z art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931, występują w konkretnym przypadku. Dotyczy to również w szczególności sprawdzenia, czy istnieją dokładne informacje lub dowody, które wykazują, że decyzja władzy krajowej w rozumieniu art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931 została wydana wobec zainteresowanego, a następnie ustalenia, jakie skutki miała ta decyzja na szczeblu krajowym (zob. w tej kwestii ww. w pkt 1 wyrok w sprawie Sison II, pkt 96 i przytoczone tam orzecznictwo w sprawach dotyczących zamrożenia funduszy Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/People’s Mojahedin Organization of Iran).
58. Niemniej, wbrew twierdzeniom skarżącego, sama ta okoliczność nie wystarczy, by uznać, że naruszenie tych przepisów jest wystarczająco istotne, aby spowodować powstanie odpowiedzialności Wspólnoty. Jak już bowiem przypomniano (zob. pkt 37–39 powyżej), sąd ma za zadanie wziąć również pod uwagę w szczególności złożony pod względem prawnym i faktycznym charakter podlegającej regulacji sytuacji, jak również trudności w stosowaniu lub wykładni przepisów.
59. W niniejszej sprawie należy ponadto wskazać, że środki ograniczające przewidziane w rozporządzeniu nr 2580/2001 i we wspólnym stanowisku 2001/931 mają na celu wykonanie na szczeblu Wspólnoty rezolucji 1373 (2001) Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych z dnia 28 września 2001 r. określającej zakrojoną na szeroką skalę strategię walki z terroryzmem, w szczególności walkę przeciwko finansowaniu terroryzmu (ww. w pkt 1 wyrok w sprawie Sison I, pkt 4–12).
60. Jak Trybunał orzekł już na kanwie innego wspólnotowego systemu środków ograniczających o charakterze finansowym, również wykonującego rezolucje przyjęte przez Radę Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych w ramach rozdziału VII Karty Narodów Zjednoczonych, zgodnie z tą kartą walka wszelkimi środkami z zagrożeniami dla pokoju międzynarodowego i bezpieczeństwa międzynarodowego, jakie niosą ze sobą akty terrorystyczne, stanowi leżący w interesie ogólnym cel o podstawowym znaczeniu dla wspólnoty międzynarodowej, który co do zasady usprawiedliwia przyjęcie środków ograniczających, takich jak środki będące przedmiotem niniejszej sprawy, w odniesieniu niektórych osób (wyrok Trybunału z dnia 3 września 2008 r. w sprawach połączonych C‑402/05 P i C‑415/05 P Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. I‑6351, zwany dalej „wyrokiem Trybunału w sprawie Kadi”). Podstawowe znaczenie tego celu leżącego w interesie ogólnym oraz szczególne ograniczenia, jakie jego realizacja „wszelkimi środkami” nakłada na zainteresowane instytucje Unii pod naciskiem Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych, są również czynnikami, które należy uwzględnić zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 34 powyżej.
61. W niniejszej sprawie do Sądu należy więc zbadanie złożonego pod względem prawnym i faktycznym charakteru sytuacji podlegającej uregulowaniu w konkretnym wypadku skarżącego, a także trudności w stosowaniu lub wykładni właściwych przepisów rozporządzenia nr 2580/2001 i wspólnego stanowiska 2001/931, z uwzględnieniem w szczególności znaczenia realizowanych celów leżących w interesie ogólnym, w celu ustalenia, czy naruszenie prawa, którego dopuściła się Rada, stanowi nieprawidłowość, do której nie dopuściłby się w podobnych okolicznościach organ administracyjny działający w zwykły, rozważny i staranny sposób (zob. pkt 39 powyżej).
62. W przestawionych powyżej ramach, choć naruszenie art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 w związku z art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931 zostało jasno wykazane (ww. w pkt 1 wyrok w sprawie Sison II, pkt 113), należy wziąć pod uwagę szczególne trudności związane z wykładnią i zastosowaniem tych przepisów w niniejszym przypadku. W tej kwestii Sąd uważa, że trudności związane z literalną i systemową wykładnią warunków stosowania środka w postaci zamrożenia funduszy określonych w tych przepisach, w świetle całości wspólnotowego systemu mrożenia funduszy oraz w świetle realizowanych celów leżących w interesie ogólnym, mogą racjonalnie usprawiedliwiać, przy braku wcześniejszego utrwalonego orzecznictwa w tej materii, naruszenie prawa, jakie popełniła Rada przy stosowaniu tych przepisów, polegające na tym, że niesłusznie oparła się na wyroku Raad van State (rady państwa, Niderlandy) z dnia 21 lutego 1995 r. (zwanym dalej „wyrokiem Raad van State”) oraz orzeczeniu arrondissementsrechtbank te ‘s-Gravenhage (sądu okręgowego w Hadze, zwanego dalej „rechtbankiem”), Sector Bestuursrecht, Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken (wydział prawa administracyjnego, izba jednolitego stosowania prawa, sprawy dotyczące cudzoziemców) z dnia 11 września 1997 r. (zwane dalej „orzeczeniem rechtbanku”).
63. Przede wszystkim należy bowiem stwierdzić, że samo brzmienie tych przepisów jest wyjątkowo niejasne. I tak zgodnie z art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931 przez „właściwą władzę” należy rozumieć „władzę sądowniczą lub, gdy władze sądownicze nie mają właściwości w zakresie objętym [tym] ustępem, równoważną właściwą władzę w tym zakresie”. Brak jest jakiejkolwiek definicji „właściwej władzy równoważnej” właściwej władzy sądowniczej „w zakresie objętym [tym] ustępem”, to jest w zakresie decyzji dotyczących w szczególności wszczęcia dochodzenia lub postępowania w sprawie o akt terrorystyczny. Z drugiej strony trudno wyobrazić sobie, by władze sądownicze któregokolwiek państwa członkowskiego Unii, funkcjonującego jako państwo prawa i członek Unii Europejskiej, „nie miały właściwości” w tym zakresie. W konsekwencji nie są też łatwe do wyjaśnienia ani pojęcie „wszczęcia dochodzenia lub postępowania” w sprawach aktów terrorystycznych, ani nawet pojęcie „skazania za takie czyny”. Ponadto nie określono, czy wykładnia tych przepisów powinna być dokonywana przez odesłanie do prawa krajowego, czy też mają one w prawie Unii treść autonomiczną i w związku z tym podlegającą wykładni jedynie przez sądy Unii. W obu wypadkach nie jest pewne, czy różne wersje językowe odzwierciedlają tę samą rzeczywistość krajową. I tak w niektórych wersjach językowych wykorzystane mogły zostać terminy zaczerpnięte z prawa karnego sensu stricto, podczas gdy w innych wersjach językowych ich wykładnia może wykraczać poza ramy ściśle prawnokarne.
64. Ponadto należy wskazać, że niniejsza sprawa nie dotyczy odpowiedzialności Rady jako organu prawodawczego, autora spornych przepisów, lecz jako organu administracyjnego odpowiedzialnego za ich wykonanie.
65. Wspomniane trudności przy interpretacji spornych przepisów w sposób nieunikniony spowodowały znaczące trudności przy ich wykonywaniu, o czym świadczy bogate orzecznictwo Sądu w tych szczególnych sprawach (zob. m.in. ww. w pkt 1 wyroki: w sprawie Sison I; w sprawie Sison II; wyroki Sądu: z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie T‑228/02 Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran przeciwko Radzie, zwany „OMPI”, Zb.Orz. s. II‑4665; z dnia 11 lipca 2007 r. w sprawie T‑327/03 Al-Aqsa przeciwko Radzie, zwany „Al-Aqsa I”, niepublikowany w Zbiorze; ww. w pkt 48 wyrok w sprawie PMOI I; wyroki Sądu: z dnia 4 grudnia 2008 r. w sprawie T‑284/08 People’s Mojahedin Organization of Iran przeciwko Radzie, zwany „PMOI II”, Zb.Orz. s. II‑3487, obecnie w postępowaniu odwoławczym – sprawa C‑27/09 P; z dnia 2 września 2009 r. w sprawach połączonych T‑37/07 i T‑323/07 El Morabit przeciwko Radzie, niepublikowany w Zbiorze; z dnia 9 września 2010 r. w sprawie T‑348/07 Al-Aqsa przeciwko Radzie, zwany „Al-Aqsa II”, Zb.Orz. s. II-4575; z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie T‑49/07 Fahas przeciwko Radzie, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze). Zatem dopiero po zbadaniu blisko dziesięciu spraw na przestrzeni lat Sąd stopniowo wypracował racjonalne i spójne ramy interpretacyjne spornych przepisów. Ten proces stopniowego wypracowywania orzecznictwa jest szczególnie wyraźnie widoczny w pkt 91 i nast. ww. w pkt 1 wyroku w sprawie Sison II, zawierających syntezę poprzednich wyroków w tej materii.
66. Dokładniej należy wskazać przede wszystkim, że ww. w pkt 1 wyroku w sprawie Sison I, Sąd nie udzielił żadnej wskazówki w kwestii ustalenia, czy wyrok Raad van State i orzeczenie rechtbanku można było uznać za decyzję podjętą przez właściwą władzę krajową w rozumieniu art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 i art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931 (zob. w tej kwestii ww. w pkt 1 wyrok w sprawie Sison I, pkt 242). Wyrok ten nie mógł więc posłużyć Radzie za precedens w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 40 powyżej w procesie przyjmowania aktów zaskarżonych w rozpatrywanej sprawie.
67. W niniejszej sprawie natomiast Sąd przeprowadził drobiazgową analizę treści, zakresu i kontekstu decyzji władz krajowych, na których były oparte zaskarżone akty, tj. wyroku Raad van State i orzeczenia rechtbanku, w pkt 46–70 ww. w pkt 1 wyroku w sprawie Sison I oraz w pkt 88, 90 i 100–106 ww. w pkt 1 wyroku w sprawie Sison II, do których niniejsze orzeczenie odsyła.
68. Jeżeli chodzi kwalifikację tych decyzji krajowych w świetle art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 i art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931, której dokonano w pkt 107 i nast. ww. w pkt 1 wyroku w sprawie Sison II, należy zauważyć, że w pkt 111 tego wyroku Sąd po raz pierwszy sformułował pewne ogólne kryteria wykładni i stosowania tych przepisów. Tak więc Sąd „uważa”, że – mając na względzie zarówno treść, kontekst oraz cele rozpatrywanych w sprawie przepisów, jak i nadrzędną rolę władz krajowych w procesie zamrażania funduszy przewidzianą w art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 – aby Rada mogła skutecznie powołać się na decyzję o „wszczęciu dochodzenia lub postępowania”, decyzja ta powinna wpisywać się w procedurę krajową mającą na celu bezpośrednio i przede wszystkim nałożenie na osobę, której dotyczy, środka o charakterze prewencyjnym lub represyjnym w ramach walki z terroryzmem i w związku z zaangażowaniem weń tej osoby. Sąd dodał, że wymogu tego nie spełnia orzeczenie krajowej władzy sądowniczej, które jedynie pomocniczo i incydentalnie odnosi się do ewentualnego zaangażowania zainteresowanego w taką działalność na gruncie sprawy dotyczącej przykładowo praw i obowiązków o charakterze cywilnym.
69. W rozpatrywanym przypadku Sąd – w pkt 113 ww. w pkt 1 wyroku w sprawie Sison II – wywiódł ze sformułowanego przez siebie kryterium wykładni ścisłej, że przedmiotem postępowań dotyczących skarżącego przed Raad van State i rechtbank w żaden sposób nie było ukaranie jego ewentualnego udziału w aktach terrorystycznych, lecz dotyczyły one wyłącznie kontroli zgodności z prawem decyzji niderlandzkiego sekretarza stanu ds. sprawiedliwości odmawiającej mu przyznania statusu uchodźcy oraz udzielenia zezwolenia na pobyt w Niderlandach.
70. Sąd przyznał jednak również, w pkt 114 ww. w pkt 1 wyroku w sprawie Sison II, że Raad van State i rechtbank przy okazji tych postępowań zapoznały się z aktami organu bezpieczeństwa wewnętrznego Niderlandów (BDV) dotyczącymi domniemanego zaangażowania skarżącego w pewne działania terrorystyczne na Filipinach, chociaż nie zdecydowały się one na wszczęcie dochodzenia w tej sprawie, a tym bardziej na rozpoczęcie ścigania skarżącego.
71. Ponadto należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom skarżącego pochodząca od niderlandzkiego sekretarza stanu ds. sprawiedliwości odmowa przyznania mu statusu uchodźcy oraz udzielenia zezwolenia na pobyt w Niderlandach, uzasadniona głównie tym, że z terytorium Niderlandów dowodził lub usiłował dowodzić New People’s Army (NPA), zbrojnym ramieniem Komunistycznej Partii Filipin (KPF) odpowiedzialnym za pewną liczbę ataków terrorystycznych na Filipinach, została zasadniczo utrzymana w mocy przez rechtbank, w następstwie wyroku Raad van State i po zapoznaniu się przez ten sąd z aktami BVD (ww. w pkt 1 wyroku w sprawie Sison I, pkt 63, 66, 68–70). Rada nie popełniła więc błędu w ocenie, powołując się na te okoliczności faktyczne, ani nie przekroczyła granic swych uprawnień dyskrecjonalnych.
72. Wreszcie należy przypomnieć, że w ww. w pkt 1 wyroku w sprawie Sison II (pkt 88, 89, 122) Sąd oddalił zarzut skarżącego dotyczący oczywistego błędu w ocenie stanu faktycznego. W szczególności wskazał on, że twierdzenia dotyczące stanu faktycznego w uzasadnieniu załączonym do zaskarżonych aktów były należycie poparte dokumentami przedłożonymi Sądowi, a w szczególności ustaleniami faktycznymi dokonanymi suwerennie przez Raad van State i rechtbank. Twierdzenia te zaś dotyczą zaangażowania skarżącego w akty terrorystyczne na popełnione Filipinach, faktu jego kierowniczej roli w KPF i NPA, a także kontaktów, jakie utrzymywał przywódcami innych ugrupowań terrorystycznych (zob. w tej kwestii pkt 46–70 ww. w pkt 1 wyroku w sprawie Sison I, powtórzone również w pkt 106 ww. w pkt 1 wyroku w sprawie Sison II).
73. W tych okolicznościach należy uznać, że zważywszy, po pierwsze, na złożony charakter oceny prawnej i faktycznej wymaganej w celu uregulowania rozpatrywanej sprawy, po drugie, na trudności dotyczące wykładni i stosowania art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 w związku z art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931 w okolicznościach niniejszej sprawy i w braku precedensu dla ww. w pkt 1 wyrokiem w sprawie Sison II; oraz po trzecie, na podstawowe znaczenie leżących w interesie ogólnym celów związanych z walką z międzynarodowym terroryzmem realizowanych przez to rozporządzenie, naruszenie przez Radę tych przepisów, mimo iż wyraźnie wykazane, znajduje wytłumaczenie w szczególnych ograniczeniach i odpowiedzialności ciążących na tej instytucji, i stanowi nieprawidłowość, którą mógłby popełnić organ administracyjny działający zazwyczaj w rozważny i staranny sposób, znajdując się w podobnych okolicznościach.
74. W związku z tym Sąd uważa, że w niniejszej sprawie naruszenia art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 i art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931, choć zostało jasno wykazane, nie można uznać za wystarczająco istotne naruszenie prawa wspólnotowego mogące spowodować powstanie odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty wobec skarżącego.
W przedmiocie powstania odpowiedzialności Wspólnoty z powodu podnoszonego naruszenia praw podstawowych skarżącego
75. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że prawa podstawowe, których naruszenie podnosi skarżący, są normami prawnymi mającymi na celu przyznanie uprawnień jednostkom. Ich naruszenie, o ile zostanie wykazane, może więc powodować powstanie pozaumownej odpowiedzialności Wspólnoty, jeżeli naruszenie to jest wystarczająco istotne.
76. W tej kwestii skarżący nie powołuje się na bezprawność jako taką – w świetle praw podstawowych – ogólnego systemu zamrażania funduszy wprowadzonego w życie rozporządzeniem nr 2580/201, lecz jedynie na nieprawidłowe zastosowanie tego rozporządzenia w konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy, które miało spowodować to naruszenie.
77. Zresztą zasadnicza zgodność takiego systemu lub systemów podobnych wynikających z wdrożenia innych rezolucji Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych z prawami podstawowymi zainteresowanych została jasno wykazana w orzecznictwie Trybunału i Sądu (zob. odnośnie do prawa własności ww. w pkt 60 wyrok Trybunału w sprawie Kadi, pkt 361–366; wyrok Sądu z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawach połączonych T‑246/08 i T‑332/08 Melli Bank przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II‑2629, pkt 111, 112; odnośnie do prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego wyrok Sądu z dnia 12 lipca 2006 r. w sprawie T‑253/02 Ayadi przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II‑2139, pkt 126, nieuchylony w wyniku odwołania do Trybunału; odnośnie do przestrzegania domniemania niewinności ww. w pkt 65 wyrok w sprawie El Morabit przeciwko Radzie, pkt 40; ww. w pkt 65 wyrok w sprawie Fahas przeciwko Radzie, pkt 64–68).
78. To zatem nie samo zastosowanie środków ograniczających przewidzianych w rozporządzeniu nr 2580/2001 może stanowić naruszenie praw podstawowych skarżącego, lecz jedynie okoliczność, że środki te zostały zastosowane, w drodze zaskarżonych aktów, w warunkach niespełniających przesłanek ustanowionych właśnie w celu ograniczenia możliwości ingerencji władz publicznych w wykonywanie tych praw (zob. pkt 50, 51 powyżej) w art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 w związku z art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931.
79. Tymczasem już wyżej stwierdzono, że taka niezgodność zaskarżonych aktów z przesłankami ustanowionymi w art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001, choć bez wątpienia stanowi bezprawność, nie może jednak zostać uznana za wystarczająco istotne naruszenie prawa wspólnotowego mogące spowodować powstanie odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty wobec skarżącego.
80. Skoro podnoszone naruszenie praw podstawowych skarżącego jest nierozerwalnie związane z tą bezprawnością i wyłącznie z niej wynika, należy stwierdzić, że również nie stanowi wystarczająco istotnego naruszenia prawa wspólnotowego, mogącego w okolicznościach niniejszej sprawy spowodować powstanie odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty wobec skarżącego (zob. analogicznie ww. w pkt 32 wyrok w sprawie Artegodan przeciwko Komisji, pkt 131, 132, 136).
81. W tej kwestii należy dodać, że ani Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, ani EKPC, które gwarantują prawo do skutecznego środka zaskarżenia do sądu, nie stoją na przeszkodzie temu, by powstanie pozaumownej odpowiedzialności Wspólnoty było uzależnione, jak w okolicznościach niniejszej sprawy, od stwierdzenia istnienia wystarczająco istotnego naruszenia praw podstawowych, na które powołuje się skarżący. Jeżeli chodzi konkretnie o prawa gwarantowane protokołem nr 1 do EKPC, Europejski Trybunał Praw Człowieka wziął pod uwagę „różne ograniczenia wynikające z okoliczności podlegających wykazaniu w ramach skargi” z tytułu odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty, które zgodnie z utrwalonym orzecznictwem obejmują przesłankę dotyczącą istnienia takiego naruszenia, po czym doszedł do wniosku, że prawo wspólnotowe oferuje ochronę praw podstawowych równoważną z tą, jaką zapewnia EKPC (zob. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi przeciwko Irlandii, Recueil des arrêts et décisions,
2005-VI, §§ 88, 163, 165).
82. Z całości powyższych rozważań wynika, że przesłanka powstania odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty związana z bezprawnym charakterem zarzucanego Radzie zachowania nie jest w niniejszym przypadku spełniona.
83. Skargę należy więc oddalić bez konieczności badania pozostałych przesłanek powstania odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty.
W przedmiocie kosztów
84. Zgodnie z art. 87 ust. 1 regulaminu Sąd rozstrzyga o kosztach w wyroku lub postanowieniu kończącym postępowanie. Zgodnie z tym przepisem pozostaje do rozstrzygnięcia kwestia kosztów, o których nie orzeczono w ww. w pkt 1 wyroku w sprawie Sison II.
85. Artykuł 87 § 3 regulaminu postępowania stanowi, że w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron Sąd może postanowić, że koszty zostaną podzielone albo że każda ze stron poniesie swoje własne koszty. Artykuł 87 § 4 akapit pierwszy tego regulaminu stanowi ponadto, że państwa członkowskie i instytucje, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty.
86. W niniejszej sprawie Rada przegrała sprawę w zakresie stwierdzenia nieważności, lecz skarżący przegrał sprawę w zakresie żądań odszkodowania. Z uwagi na to, że żądania stwierdzenia nieważności i żądania odszkodowania przez całe postępowanie były rozpatrywane osobno, prawidłowe zastosowanie ww. przepisów będzie polegało na obciążeniu Rady całością kosztów głównych stron związanych ze skargą o stwierdzenie nieważności, natomiast skarżący poniesie wszystkie koszty głównych stron związane ze skargą o odszkodowanie. Ponadto należy postanowić, że Królestwo Niderlandów, Zjednoczone Królestwo oraz Komisja pokryją własne koszty.
Sentencja
Z powyższych względów
SĄD (druga izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:
1) Skarga o odszkodowanie zostaje oddalona.
2) W zakresie kosztów związanych ze skargą o stwierdzenie nieważności Rada Unii Europejskiej pokrywa swoje własne koszty i koszty Jose Marii Sisona.
3) W zakresie kosztów związanych ze skargą o odszkodowanie J.M. Sison pokrywa swoje własne koszty i koszty Rady.
4) Królestwo Niderlandów, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz Komisja Europejska pokrywają swoje własne koszty.