Causa T‑643/16
Gamaa Islamya Égypte
contro
Consiglio dell’Unione europea
Sentenza del Tribunale (Prima Sezione) del 10 aprile 2019
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di persone, di gruppi e di entità per la lotta al terrorismo – Congelamento dei capitali – Possibilità per un’autorità di uno Stato terzo di essere qualificata come autorità competente ai sensi della posizione comune 2001/931/PESC – Base fattuale delle decisioni di congelamento dei capitali – Obbligo di motivazione – Autenticazione degli atti del Consiglio»
1.      Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Decisione di congelamento dei capitali – Adozione o mantenimento sulla base di una decisione nazionale di congelamento dei capitali – Autorità competente per l’adozione di detta decisione nazionale – Nozione – Autorità di uno Stato terzo – Inclusione
(Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 4)
(v. punti 81, 82)
2.      Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Decisione di congelamento dei capitali – Adozione o mantenimento sulla base di una decisione nazionale di congelamento dei capitali adottata da un’autorità di uno Stato terzo – Ammissibilità – Presupposto – Decisione nazionale adottata in osservanza dei diritti della difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva – Obbligo di verifica incombente al Consiglio – Obbligo di motivazione – Portata
(Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 4)
(v. punti 85‑88, 133)
3.      Diritto dell’Unione – Principi – Diritti della difesa – Decisione di congelamento di capitali adottata contro determinate persone ed entità sospettate di attività terroristiche – Obblighi del Consiglio – Comunicazione all’interessato degli elementi a suo carico e diritto di essere ascoltato – Portata
(Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 4)
(v. punti 93, 94)
4.      Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Decisione di congelamento dei capitali – Adozione o mantenimento sulla base di una decisione nazionale avente ad oggetto l’avvio di indagini o di un’azione penale o una condanna – Autorità competente per l’adozione di detta decisione nazionale – Nozione – Autorità amministrativa – Inclusione – Presupposti
(Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 4)
(v. punti 110‑116)
5.      Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Decisione di congelamento dei capitali – Adozione o mantenimento sulla base di una decisione nazionale avente ad oggetto l’avvio di indagini o di un’azione penale o una condanna – Insussistenza di un obbligo di una decisione nazionale che si s’inserisca nell’ambito di un procedimento penale stricto sensu – Presupposti
(Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 4)
(v. punti 119‑121)
6.      Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Obbligo di leale cooperazione tra gli Stati membri e le istituzioni dell’Unione europea – Decisione di congelamento dei capitali – Giustificazione – Rispetto dei diritti fondamentali – Sindacato giurisdizionale – Portata
(Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 4)
(v. punti 129‑132)
7.      Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Obbligo di leale cooperazione tra gli Stati membri e le istituzioni dell’Unione europea – Decisione di congelamento dei capitali – Adozione o mantenimento sulla base di una decisione nazionale avente ad oggetto l’avvio di indagini o di un’azione penale o una condanna – Obbligo di motivazione – Portata – Decisione nazionale di condanna – Insussistenza di un obbligo di indicare le prove e gli indizi seri e credibili alla base della decisione nazionale
(Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 4)
(v. punti 140‑146, 148)
8.      Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Decisione di congelamento dei capitali – Mantenimento sulla base di una decisione nazionale di congelamento dei capitali – Decisione nazionale che non permette più essa sola di concludere per la persistenza del rischio di implicazione in atti terroristici – Obbligo del Consiglio di tener conto di elementi fattuali più recenti, che dimostrino la persistenza di detto rischio
(Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, § 6)
(v. punti 154‑157, 170)
9.      Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Decisione di congelamento dei fondi adottata nei confronti di talune persone ed entità sospettate di attività terroristiche – Requisiti minimi
(Art. 296 TFUE)
(v. punti 160‑163, 173)
10.    Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Decisione di congelamento dei capitali – Mantenimento sulla base di una decisione nazionale di congelamento dei capitali – Portata del controllo – Controllo che si estende alla totalità degli elementi presi in considerazione per dimostrare la persistenza del rischio di implicazione in atti terroristici
(Art. 296 TFUE; posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, §§ 4 e 6)
(v. punti 160, 185, 186)
11.    Ricorso di annullamento – Motivi – Violazione delle forme sostanziali – Violazione delle disposizioni del regolamento interno del Consiglio concernenti l’autenticazione dei suoi atti – Necessità di far valere un danno o vizi diversi dalla mancata autenticazione – Insussistenza
(Art. 297, § 2, comma 1, TFUE; regolamento interno del Consiglio, art. 15)
(v. punti 196‑204, 209, 210, 218, 219, 228, 229)
12.    Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – — Decisione di congelamento dei fondi adottata nei confronti di talune persone ed entità sospettate di attività terroristiche – Decisione e motivazione contenute in documenti distinti – Pubblicazione separata giustificata da ragioni imperative di interesse generale – Presunzione di autenticazione della motivazione non firmata – Insussistenza – Obbligo di autenticazione della decisione e della motivazione
(Art. 296 TFUE; regolamento interno del Consiglio, art. 15)
(v. punti 214‑216, 222, 223)
Sintesi
Nella sentenza Gamaa Islamiya Egypt/Consiglio (T‑643/16), pronunciata il 10 aprile 2019, il Tribunale ha annullato diverse decisioni (PESC) del Consiglio che aggiornano l’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità a cui si applicano gli articoli 2, 3 e 4 della posizione comune 2001/931/PESC relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo (1), nonché diversi regolamenti di esecuzione (UE) del Consiglio che attuano l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone ed entità, destinate a combattere il terrorismo (2), adottate fra il luglio del 2016 e il luglio del 2018, nei limiti in cui tali atti riguardano l’organizzazione Gamaa Islamiya Egypt (3). Risulta dalla motivazione degli atti impugnati che l’inserimento del nome della ricorrente negli elenchi controversi si basava su quattro decisioni nazionali, ossia una decisione adottata da un’autorità britannica (in prosieguo: la «decisione dell’Home Secretary», ministero dell’Interno del Regno Unito) e tre decisioni adottate da autorità americane.
Per quanto riguarda queste ultime decisioni, il Tribunale ha ricordato che se la nozione di «autorità competente» utilizzata all’articolo 1, paragrafo 4, della posizione comune 2001/931 (4) non si limita alle autorità degli Stati membri, bensì può, in linea di principio, comprendere anche autorità di paesi terzi, il Consiglio, quando si fonda su una decisione di uno Stato terzo, deve verificare, preliminarmente, se la medesima decisione sia stata adottata nel rispetto dei diritti della difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva. Nella specie, il Tribunale ha dichiarato, con riferimento a due di tali decisioni, che, poiché le autorità americane non erano tenute, alla luce delle motivazioni relative agli atti impugnati, ad alcun obbligo di comunicare agli interessati una motivazione a sostegno delle loro decisioni, né tantomeno di pubblicare dette decisioni, il rispetto del principio dei diritti della difesa non era garantito per tali decisioni e che, dunque, esse non potevano costituire il fondamento degli atti impugnati. Per quanto riguarda la prima decisione americana, il Tribunale ha poi constatato che la semplice menzione del fatto che detta decisione era stata oggetto di una pubblicazione nella gazzetta ufficiale degli Stati Uniti non era sufficiente perché potesse essere constatato che il Consiglio aveva effettuato la verifica richiesta per quanto riguardava il rispetto, in detto Stato terzo, del principio dei diritti della difesa. Pertanto, il Tribunale ha ritenuto che la motivazione relativa alle decisioni americane fosse insufficiente, sicché queste ultime non potevano costituire il fondamento degli atti impugnati.
Tuttavia, il Tribunale ha indicato che, atteso che l’articolo 1, paragrafo 4, della posizione comune 2001/931 non richiede che gli atti del Consiglio si fondino su una pluralità di decisioni di autorità competenti, gli atti impugnati hanno potuto, per quanto riguarda l’inserimento del nome della ricorrente negli elenchi controversi, riferirsi alla sola decisione dello Home Secretary, sicché occorreva proseguire l’esame del ricorso, limitandolo agli atti impugnati, nei limiti in cui essi fossero basati, all’origine, su quest’ultima decisione.
Il Tribunale ha quindi annullato gli atti impugnati, da un lato, in quanto i fatti menzionati dal Consiglio nelle motivazioni degli atti impugnati non consentivano di giustificare il mantenimento del nome della ricorrente negli elenchi controversi, vuoi a causa della loro motivazione insufficiente, vuoi in quanto essi non erano sufficienti per fondare una siffatta misura, alla luce, segnatamente, del loro carattere risalente. D’altro lato, il Tribunale ha dichiarato che le motivazioni degli atti impugnati che erano state comunicate all’organizzazione interessata non erano state autenticate dal Consiglio in conformità all’articolo 297, paragrafo 2, primo comma, TFUE e all’articolo 15 del suo regolamento interno (5). L’autenticazione degli atti del Consiglio costituisce, infatti, una forma sostanziale che consente ai terzi di verificare che la versione inviata loro corrisponde a quella che è stata adottata da tale istituzione e che garantisce pertanto il rispetto del principio della certezza del diritto. Poiché tale principio della certezza del diritto riguarda parimenti gli atti del Consiglio, essi devono essere autenticati anche se il Consiglio non costituisce un organo collegiale. Inoltre, poiché la motivazione e il dispositivo di un atto del Consiglio costituiscono un tutto indissociabile e inscindibile, è necessario che entrambi siano autenticati, anche se sono contenuti in documenti distinti. Infine, considerato che l’autenticazione costituisce una forma sostanziale, deve essere pronunciato l’annullamento degli atti impugnati, senza che sia necessario accertare se i documenti trasmessi alla ricorrente corrispondano perfettamente a quelli adottati dal Consiglio.
1      Posizione comune 2001/931/PESC del Consiglio, del 27 dicembre 2001, relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo (GU 2001, L 344, pag. 93).
2      Regolamento (CE) n. 2580/2001 del Consiglio, del 27 dicembre 2001, relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo (GU 2001, L 344, pag. 70).
3      Nella specie, era chiesto l’annullamento della decisione (PESC) 2016/1136 del Consiglio del 12 luglio 2016 (GU 2016, L 188, pag. 21) e del regolamento di esecuzione (UE) 2016/1127 del Consiglio del 12 luglio 2016 (GU 2016, L 188, pag. 1), della decisione (PESC) 2017/154 del Consiglio del 27 gennaio 2017 (GU 2017, L 23, pag. 21) e del regolamento di esecuzione (UE) 2017/150 del Consiglio del 27 gennaio 2017 (GU 2017, L 23, pag. 3), della decisione (PESC) 2017/1426 del Consiglio del 4 agosto 2017 (GU 2017, L 204, pag. 95) e del regolamento di esecuzione (UE) 2017/1420 del Consiglio del 4 agosto 2017 (GU 2017, L 204, pag. 3), della decisione (PESC) 2018/475 del Consiglio del 21 marzo 2018 (GU 2018, L 79, pag. 26) e del regolamento di esecuzione (UE) 2018/468 del Consiglio del 21 marzo 2018 (GU 2018, L 79, pag. 7), della decisione (PESC) 2018/1084 del Consiglio del 30 luglio 2018 (GU 2018, L 194, pag. 144) e del regolamento di esecuzione (UE) 2018/1071 del Consiglio del 30 luglio 2018 (GU 2018, L 194, pag. 23).
4      Ai sensi di tale disposizione, gli elenchi di congelamento dei capitali sono redatti sulla base di informazioni precise o di elementi del fascicolo da cui risulta che un’autorità competente ha preso una decisione nei confronti delle persone e delle entità interessate, si tratti dell’apertura di indagini o di azioni penali per un atto terroristico, del tentativo di commetterlo, della partecipazione a tale atto o la sua agevolazione, basate su prove o indizi seri e credibili, o si tratti di una condanna per tali fatti.
5      Regolamento interno del Consiglio, quale adottato dalla decisione 2009/937/UE del 1° dicembre 2009 (GU 2009, L 325, pag. 35).