61962C0035
Conclusies van de Advocaat-Generaal
M. LAGRANGE
17 oktober 1963
Vertaald uit het Frans
I — De feiten — Ontvankelijkheid van het beroep
De feiten zijn U genoegzaam bekend uit het rapport van de Rechter-Rapporteur ter terechtzitting en staan U, naar wij vertrouwen, volledig voor de geest dank zij de voortreffelijke pleidooien welke hier de vorige week werden gevoerd, zodat wij hierop niet behoeven terug te komen.
Vermeld zij slechts dat A. Leroy, sedert 1 juli 1959 ambtenaar in tijdelijke dienst was bij de Hoge Autoriteit, dat zijn arbeidsovereenkomst, aangegaan voor de duur van 1 jaar, twee maal werd verlengd en eindigde op 30 juni 1962; verzoeker vordert de nietigverklaring van:
1.
een beschikking van de President van de Hoge Autoriteit — welke aan verzoeker zou zijn betekend bij brief van 5 september 1962 van de Directeur-Generaal Administratie en Financiën — houdende afwijzing van zijn verzoek tot aanstelling in vaste dienst krachtens artikel 93 van het Statuut van de Ambtenaren van de Gemeenschap (beroep 35-62);
2.
een beschikking van gelijke strekking van de President van de Hoge Autoriteit, d.d. 11 oktober 1962.
Verzoeker vordert voorts vergoeding van de schade welke hij geleden zou hebben uit hoofde van de onwettigheid der bestreden beschikkingen. Beide beroepen zijn derhalve van gelijke strekking en werden dan ook gevoegd; de Hoge Autoriteit, heeft evenwel tegen het eerste beroep een middel van niet-ontvankelijkheid opgeworpen. Hoewel deze vraag slechts van belang is voor de kostenveroordeling, dient zij nochtans als eerste te worden onderzocht.
Verweerster betoogt, dat de brief van 5 september 1962 geen beschikking is, doch slechts de betekening van de beschikking van de President van de Hoge Autoriteit, welke eerst op 11 oktober daaropvolgende formeel werd genomen. Deze brief was nodig in het belang van verzoeker zelf, daar hij onverwijld in kennis moest worden gesteld van de beschikking waarbij zijn vaste aanstelling werd geweigerd; deze beschikking immers, hoewel formeel nog niet genomen, was onvermijdelijk geworden sedert de Commissie te dier zake een negatief advies had uitgebracht, terwijl voorts verzoekers positie met ingang van 1 juli 1962 — de dag waarop zijn arbeidsovereenkomst was geëindigd — opnieuw geregeld moest worden.
Het is inderdaad mogelijk dat de toezending van een zodanige brief, nog vóór de beschikking zelve genomen is, het belang van verzoeker dient, doch dit neemt niet weg dat de bewoordingen waarin dit schrijven was gesteld („Tot mijn spijt moet ik U berichten dat de President heeft besloten: a. U niet in vaste dienst aan te stellen in de zin van artikel 93 van het Statuut”), de geadresseerde redelijkerwijs konden doen geloven dat de President van de Hoge Autoriteit — het terzake bevoegde gezag — reeds de beschikking genomen had en dat met bedoelde brief de betekening daarvan werd beoogd. Immers het ligt bepaald niet in de natuur der dingen een beschikking te betekenen welke nog niet genomen is. Ook mag niet worden vergeten dat de beroepstermijn vanaf de betekening begint te lopen en dat de beduchtheid voor een eventuele déchéance een eerste zorg vormt voor de justitiabele of althans voor diens raadsman.
In dit opzicht komt ons het onderhavige geval geheel gelijk voor aan dat berecht bij Uw arrest 15-59, Société Métallurgique de Knutange van 12 februari 1960 (Jurisprudentie VI, blz. 24 en 28), waarbij werd beslist dat onder zodanige omstandigheden „het beroep op voornoemde gronden niet-ontvankelijk behoort te worden verklaard” en waarbij het Hof, uitspraak doende over de kosten, heeft beslist dat — ondanks de verwerping van het beroep ten principale — de proceskosten ten laste van de Hoge Autoriteit moesten worden gebracht, nu verzoeker er toe gebracht was 2 beroepen in te stellen in plaats van een enkel beroep, zodat de kosten van het eerste beroep als nodeloos gemaakt moesten worden aangemerkt. Wij stellen U voor thans in gelijke zin te beslissen, in dier voege, dat verweerster, hoe ook de uitspraak ten principale moge uitvallen, in de kosten van het beroep 35-62 zal worden verwezen.
II — Ten principale
Wij gaan nu over tot de behandeling der vier voorgedragen middelen:
A.
Het eerste middel steunt op de onregelmatigheid van de aanstellingsprocedure: bedoelde procedure zou niet in voldoende mate het haar eigen contradictoire karakter hebben vertoond. Immers, aan verzoeker werd, hoewel hij zulks had gevraagd, de confrontatie geweigerd — ten overstaan van de Commissie — met zijn onmiddellijke chef, wiens ongunstig rapport het beslissend element is geweest voor het negatieve advies van de Commissie, terwijl hem anderzijds het proces-verbaal van de verklaringen van de Directeur-Generaal van het Directoraat-Generaal Economie-Energie niet werd medegedeeld.
Dit middel vraagt onze bijzondere aandacht, want het is thans de eerste maal dat Uw Hof geroepen wordt uitspraak te doen in een geschil inzake de weigering van een vaste aanstelling in de zin van artikel 93 van het Statuut.
Het Statuut zelf bevat geen bepalingen met betrekking tot de voor de Commissie te volgen procedure. Slechts wordt bepaald, dat positieve adviezen van de Commissie, dat wil zeggen de adviezen welke zich ten gunste van de vaste aanstelling uitspreken, het tot aanstelling bevoegde gezag niet binden, terwijl dit daarentegen ongunstige beschikkingen niet naast zich neer mag leggen: deze regel heeft kennelijk tot gevolg dat aan de Commissie een beslissende rol wordt toegekend ten opzichte van de betrokkene en dat de vraag welke waarborgen voor een beschikking van deze aard normaliter geëist zijn, haar beantwoording vindt in de fase der behandeling welke zich voor de Commissie afspeelt. De vraag is nu: welke zijn — bij gebreke van een tekst — deze waarborgen?
Voor de oplossing van deze vraag dient te worden gelet op de strekking van de te nemen beschikking. Gelijk verzoeker het zelf overtuigend in zijn schriftelijke conclusies stelt, betreft het hier een procedure tot aanwerving van personeel, welke voor alles ten doel heeft de administratie in staat te stellen tot het vormen van een kader van vast aangestelde ambtenaren, die de nodige geschiktheid bezitten voor de uitoefening van de hun toe te kennen functies. Niettemin, voor zover het gaat om ambtenaren die reeds in dienst zijn en aan bepaalde voorwaarden beantwoorden, is het redelijk aan te nemen dat zij uit dien hoofde een zeker „vooruitzicht” bezitten (om een uitdrukking te bezigen van het arrest Kergall, welker betekenis men somtijds getracht heeft te forceren, doch die hier volledig op haar plaats schijnt) op een vaste aanstelling in de functie welke zij reeds uitoefenen of in andere functies bij hetzelfde bestuurslichaam. Vandaar de noodzaak het nemen van de beschikking met zekere waarborgen te omgeven, zulks ter vermijding van willekeur.
Deze casuspositie verschilt derhalve sterk van hetgeen zich op tuchtrechtelijk gebied voordoet (en a fortiori op strafrechtelijk gebied); het gaat er hier niet om de verdediging te waarborgen van een ambtenaar in de zin van het Statuut, aan wie een fout wordt verweten van zodanige aard dat hem te dier zake zekere statutaire rechten ontnomen zouden kunnen worden. Het betreft hier slechts de waardering — zulks rekening houdende met de wijze waarop hij tot dusver zijn dienst heeft verricht — van zijn geschiktheid om definitief de functie uit te oefenen welke overeenkomt met de rang waarin hij kan worden aangesteld. Het betreft hier een waardeoordeel, hetwelk noodzakelijkerwijs een subjectief karakter draagt en dat naar zijn aard tot de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid behoort. Echter, gezien het belang van de te nemen beschikking en teneinde in het geheel van deze integratie-werkzaamheden een zekere samenhang te brengen, beperkt men zich niet tot een beschikking van het bevoegde gezag, genomen op voorstel van de betreffende hoofden van dienst, doch vertrouwt men de verantwoordelijkheid voor deze beoordeling aan een commissie toe, welker samenstelling de nodige waarborgen biedt zowel aan het bestuur als aan belanghebbenden.
Wij menen dan ook dat het onder deze omstandigheden te ver zou gaan om op dit punt de regelmatigheid van een weigering tot vaste aanstelling te doen afhangen van een volstrekt contradictoire procedure zoals de rechterlijke of tuchtrechtelijke procedure. Naar onze mening moet men er zich van overtuigen — maar dit is dan ook voldoende — dat de Commissie alvorens een negatieve beschikking te geven, het gehele dossier heeft bestudeerd en zich zo nodig alle aanvullende gegevens voor de beoordeling heeft verschaft op grond waarvan zij tot een duidelijke mening kan komen, hetzij door zich te wenden tot de hoofden van dienst en de betrokkene zelf, hetzij op enige andere wijze welke haar nuttig voorkomt.
Zulks schijnt ons in casu ontwijfelbaar het geval te zijn geweest. De Commissie heeft er zich niet toe bepaald de beslist ongunstige en duidelijk gemotiveerde beoordeling van verzoekers directe chef tot de hare te maken. Zij heeft bovendien zowel de Directeur-Generaal als de betrokkene zelf gehoord en laatstgenoemde op de hoogte gesteld van de door de Directeur-Generaal gemaakte opmerkingen, waarna zij verzoeker heeft uitgenodigd zich terzake te verantwoorden. De Commissie was, toen zij haar beschikking nam, inderdaad in bezit van alle voor de beoordeling wenselijke elementen. Zij heeft een confrontatie met de Directeur-Generaal niet nodig geacht, daar diens verklaringen haar voldoende voorkwamen, hetgeen in een procedure als de onderhavige, die, nogmaals, ieder penaal karakter mist, zonder twijfel haar goed recht was. Overigens ontlenen wij nog het volgende aan een proces-verbaal van de vergadering van de Commissie van 20 juni 1962: „Wat zijn verzoek betreft om met zijn superieuren te worden geconfronteerd, verklaart de heer Leroy genoegen te nemen met de hem mondeling door de heer Signorini, Voorzitter van de Commissie, verstrekte inlichtingen”.
Weliswaar heeft verzoeker, alvorens de bestreden beschikking genomen werd, geen kennis kunnen nemen van het proces-verbaal houdende de verklaring van de Directeur-Generaal, doch de Commissie heeft hem mondeling verslag gedaan van bedoelde verklaringen en hem uitgenodigd zich terzake te verantwoorden. Inderdaad is niet gebleken dat in bedoeld verslag — hetwelk overigens volgens de Hoge Autoriteit vollediger geweest zou zijn dan de in het proces-verbaal opgenomen verklaringen — bepaalde punten niet naar voren zijn gekomen, maar ook indien zulks het geval ware geweest, dan zou verzoeker niet hebben nagelaten hierop in zijn verzoekschrift te wijzen. Immers, hij heeft na het instellen van het beroep van dit proces-verbaal kennis genomen, want het bevindt zich in zijn persoonsdossier, hetwelk de Hoge Autoriteit onder No. 48-1 heeft overgelegd.
Wij zijn derhalve van oordeel dat het eerste middel, gebaseerd op de onregelmatigheid van de voor de Commissie gevoerde procedure, niet kan slagen.
B.
Het tweede middel is gegrond op de onvoldoende motivering van de bestreden beschikking of, juister gezegd, van het advies van de Commissie, hetwelk, nu het van negatieve aard was, in feite de eigenlijke beschikking vormt (een geval van gebonden bevoegdheid).
Met een beroep op het arrest Lachmuller c.s. van 15 juli 1960 betreffende de eisen waaraan de motivering moet voldoen, klaagt verzoeker er over, dat de in het advies van de Commissie vermelde gronden te algemeen zijn en het de betrokkene niet mogelijk maken daarover met vrucht te discussiëren. Voor zover zou moeten worden aangenomen dat het de bedoeling van de Commissie was de overwegingen van het rapport van verzoekers directe chef tot de hare te maken, zou de motivering eveneens onvoldoende geweest zijn, daar dit rapport te vaag en met name te subjectief zou zijn geweest.
Wij herinneren hier aan de bewoordingen van de motivering der Commissie, gelijk die zijn neergelegd in het proces-verbaal van haar zitting van 2 juli 1962 en overigens in een op 16 juli 1962 door haar aan de President van de Hoge Autoriteit gerichte nota; in het eerste stuk heet het dat „de heer Leroy niet op bevredigende wijze de hem ad interim toegewezen functie uitoefent” en in het tweede stuk, dat „de Integratie-commissie eenstemmig een ongunstig advies meent te moeten uitbrengen. Dit advies werd uitgebracht op grond van het rapport voor de vaste aanstelling, opgemaakt door de directe chef van betrokkene, van de door laatstgenoemde met betrekking tot dit rapport gemaakte opmerkingen, na bestudering van het dossier en nadat de heer Leroy en zijn superieuren werden gehoord”. Vergelijkt men dit advies met de stukken waarnaar daarin wordt verwezen en in het bijzonder met de „gedetailleerde beoordeling” welke het rapport voor de vaste aanstelling bevat met betrekking tot de punten waarop verzoeker onvoldoende werd bevonden, nl. wat betreft zijn initiatief, activiteit en ijver, de vereiste orde, methode, nauwkeurigheid en punctualiteit, dan komt het ons niet twijfelachtig voor dat het advies voldoende gemotiveerd moet worden geacht. Verzoeker klaagt over de subjectieve aard van deze verschillende beoordelingen, doch hoe zou zulks anders kunnen zijn, wanneer het er om gaat het gehele gedrag van betrokkene te beoordelen vanuit de verschillende gezichtspunten waaronder de geschiktheid van een ambtenaar kan worden beoordeeld?
C.
Het derde middel, gegrond op de zakelijke onjuistheid der feiten welke aan de beoordeling van de Commissie ten grondslag lagen, houdt met het vorige middel nauw verband. Verzoeker wraakt het integratie-rapport op de drie punten waarvoor de kwalificatie „onvoldoende” werd gegeven:
1.
het zou niet juist zijn dat verzoeker nimmer nauwkeurige voorstellen heeft gedaan tot het in studie nemen van nieuwe onderwerpen;
2.
het zou eveneens niet juist zijn dat hij in het algemeen niet in staat was de hem opgedragen taken alleen te vervullen;
3.
ongegrond zou voorts het verwijt zijn dat verzoeker zijn werkzaamheden niet tijdig zou hebben verricht.
Inderdaad zou slechts aan de hand van een diepgaand onderzoek de juistheid kunnen worden onderzocht van de kritiek welke het integratie-rapport op al deze punten bevat; betrokkene heeft overigens een dergelijk onderzoek verzocht. Wij zijn evenwel met de Hoge Autoriteit van oordeel, dat, indien men zich op deze weg zou begeven, het oordeel van het Hof vrijwel geheel in de plaats gesteld zou worden van de waardering door de bevoegde autoriteiten. Het zou betekenen dat de strekking van het arrest Mirossevitch aanzienlijk — en naar mijn oordeel ten onrechte — zou worden uitgebreid; immers in laatstgenoemde zaak werd de vordering van de betrokkene toegewezen alleen op grond van de overweging dat men haar niet in staat had gesteld een proeve van bekwaamheid af te leggen, daar haar gedurende de proeftijd geen of vrijwel geen werk werd toevertrouwd. In het onderhavige geval daarentegen heeft verzoeker alle gelegenheid gehad zijn bekwaamheid te bewijzen. Het enige wat het Hof kan vaststellen is, dat de zakelijke onjuistheid van de feiten waarop het advies van de Commissie werd gegrond, niet is bewezen.
D.
Blijft het vierde middel, dat van détournement de pouvoir, waarop de advocaat bij pleidooi verklaard heeft in het bijzonder te willen insisteren.
Indien het middel van détournement de pouvoir in wezen een subjectief karakter draagt, dient niettemin het bewijs daarvan op objectieve gegevens te berusten. In casu zou de détournement de pouvoir blijken uit de persoonlijke wrok waarvan verzoekers directe chef — de auteur van het rapport voor de vaste aanstelling — tegenover de heer Leroy blijk zou hebben gegeven.
De toetsing van een dergelijke bewering is altijd een aangelegenheid van delicate aard. Zeker is dat tussen beide heren, zonder twijfel als gevolg van een verschil in opleiding en karakter, wel degelijk een incompatibiliteit heeft bestaan. Dergelijke verschijnselen doen zich helaas in de menselijke verhouding tussen chef en ondergeschikte voor. Doch bewezen dient te worden dat de persoonlijke wrok welke uit deze incompatibiliteit voortkwam, de werkelijke reden vormde voor de beschikking en niet de gedragingen van betrokkene op grond waarvan zijn ongeschiktheid objectief kon worden vastgesteld. Zodanig bewijs is echter niet geleverd.
Zonder twijfel is het juist, dat de wijze waarop verzoeker zijn dienst vervulde in de eerste tijd van zijn werkzaamheden, bevredigend werd geacht. Niet minder waar is het, dat de verhoudingen slechter begonnen te worden toen verzoeker zich kandidaat had gesteld voor de post No. 31, welke in het leven was geroepen om de door verzoeker bezette post No. 30 te „overkoepelen”, terwijl voor laatstgenoemde post — men vraagt zich af waarom — geen vergelijkend onderzoek was uitgeschreven. Het was onder deze omstandigheden evenwel begrijpelijk dat verzoeker naar de nieuw gecreëerde functie wilde dingen, nu voor zijn eigen post geen vergelijkend onderzoek had plaatsgevonden en hij die bovendien ad interim — overigens in strijd met de geldende voorschriften — voor meer dan een jaar had waargenomen. Gelijk U bekend, werd een Nederlandse functionaris, die aanvankelijk onder verzoeker was ingedeeld, op bedoelde post No. 31 benoemd. Na een verwijdering van verzoeker werd ten slotte voor post No. 30 een vergelijkend onderzoek uitgeschreven (18 april 1963). Zonder twijfel wettigt dit geheel van feiten de veronderstelling dat de administratie, langs verschillende wegen, de vaste aanstelling van de heer Leroy trachtte te vermijden.
De terzake genomen beschikkingen zijn evenwel in het beroep niet aangevallen: het keert zich uitsluitend tegen de weigering van de vaste aanstelling in de zin van artikel 93 van het Statuut. Op dit punt nu behoeft slechts te worden onderzocht of de gegevens welke de verklaring van ongeschiktheid rechtvaardigen en waarop de Commissie verklaarde zich ter ondersteuning van deze weigering te beroepen, de werkelijke reden voor de beschikking vormden. Er bestaat geen enkele grond het tegendeel te beweren. Het komt ons voor, dat de verschillende hierboven gerelateerde omstandigheden niet aan de aandacht van de Commissie zijn ontgaan, dat zij daarom het onderhavige geval bijzonder ernstig heeft onderzocht en besloot de Directeur-Generaal en daarna verzoeker zelf te horen in plaats van genoegen te nemen met het duidelijk ongunstige rapport van diens directe chef en dat de Commissie inderdaad eerst besloten heeft de vaste aanstelling te weigeren nadat zij de overtuiging had verkregen dat verzoeker ongeschikt was zijn, sinds de reorganisatie van de dienst enigszins van aard gewijzigde, functie te vervullen.
Samenvattend zijn wij van oordeel, dat een détournement de pouvoir niet is aangetoond.
Wij concluderen tot verwerping van de beide beroepen en tot veroordeling van de Hoge Autoriteit in de kosten van het beroep 35-62.