SODBA SODIŠČAz dne 17. decembra 1980(*)„Prosto gibanje delavcev“V zadevi 149/79_Komisija Evropskih skupnosti,
ki jo zastopa njen pravni svetovalec Jean Amphoux, zastopnik, skupaj z
Louisom Dubouisom, profesorjem na Faculté de droit et de sciences
politiques de l'université d'Aix – Marseille III, z naslovom za vročanje
v Luxembourgu pri njegovem pravnem svetovalcu Mariu Cervinu, zgradba
Jean Monnet, Kirchberg_tožeča stranka_protiKraljevini Belgiji,
ki jo zastopa zastopnik ministra za zunanje zadeve Robert Hoebaer,
direktor ministrstva za zunanje zadeve, zunanjo trgovino in sodelovanje
za razvoj, z naslovom za vročanje v Luxembourgu pri veleposlaništvu
Belgije, 4 rue des Girondins, résidence Champagne_tožena stranka_ob intervenciji:Zvezne republike Nemčije,
ki jo zastopata Martin Seidel in Eberhardt Grabitz, zastopnika, z
naslovom za vročanje v Luxembourgu pri veleposlaništvu Zvezne republike
Nemčije, 20–22, avenue Émile Reuter_Francoske republike,
ki jo zastopata G. Guillaume, zastopnik, in P. Moreau Defarges,
namestnik zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu pri
veleposlaništvu Francije, 2 rue Bertholet_Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska,
ki ga zastopajo W. H. Godwin, Assistant Treasury Solicitor,
zastopnik, z naslovom za vročanje v Luxembourgu pri britanskem
veleposlaništvu, 28 boulevard Royal_intervenienti_zaradi
tožbe za ugotovitev, da Kraljevina Belgija ni izpolnila obveznosti iz
člena 48 Pogodbe EGS in iz Uredbe Sveta (EGS) št. 1612/68 z dne 15.
oktobra 1968 o prostem gibanju delavcev znotraj Skupnosti s tem, da je
kot pogoj za pridobitev delovnih mest, ki ne spadajo v okvir člena 48(4)
Pogodbe EGS, navedla državljanstvo_SODIŠČE_v
sestavi J. Mertens de Wilmars, predsednik, P. Pescatore in
T. Koopmans, predsednika senatov, Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe, G.
Bosco in A. Touffait, sodniki_generalni pravobranilec: H. Mayras_sodni tajnik: A. Van Houtte_izreka naslednjoSodbo1        Komisija
je s tožbo, vloženo v sodnem tajništvu Sodišča 28. septembra 1979,
sprožila postopek v skladu s členom 169 Pogodbe EGS za ugotovitev, da
Kraljevina Belgija „s tem, da je kot pogoj za pridobitev delovnih mest,
ki ne spadajo v člen 48(4) Pogodbe EGS, zahtevala ali dopustila, da se
zahteva belgijsko državljanstvo, ni izpolnila obveznosti v skladu s
členom 48 Pogodbe EGS in v skladu z Uredbo (EGS) št. 1612/68 z dne
15. oktobra 1968 o prostem gibanju delavcev znotraj Skupnosti“ (UL 1968
(II), str. 475).2        V
svojem obrazloženem mnenju in tožbi, vloženi pri Sodišču, se je
Komisija na splošno sklicevala na „različna prosta delovna mesta“, ki
jih je objavila Société nationale des chemins de fer belges (belgijsko
nacionalno železniško podjetje) in Société nationale des chemins de fer
vicinaux (nacionalno lokalno železniško podjetje), in sicer delovna
mesta za nekvalificirane delavce, ter na prosta delovna mesta, ki sta
jih „v zadnjih letih“ razpisala mesto Bruselj in občina Auderghem, pri
čemer je Komisija podala le kratke navedbe zadevnih delovnih mest. Na
podlagi informacij, ki jih je Sodišče zahtevalo v pisnem in ustnem
postopku in ki jih je predložila vlada Kraljevine Belgije, ter potem ko
je Komisija natančno opredelila delovna mesta v ustnem postopku, česar
belgijska vlada ni izpodbijala, je bilo mogoče sestaviti natančen seznam
zadevnih delovnih mest.3        Iz
teh informacij in seznama je razvidno, da navedena prosta delovna mesta
pomenijo delovna mesta za pripravnike strojevodje, nakladalce,
premikače, kretničarje in signaliste pri nacionalni železnici ter
nekvalificirane delavce pri lokalni železnici, pa tudi delovna mesta za
medicinske sestre v bolnišnicah, negovalke otrok, nočne čuvaje,
vodovodarje, tesarje, električarje, vrtnarske pomočnike, arhitekte in
nadzornike v mestu Bruselj in občini Auderghem. Vendar informacije,
pridobljene med preiskovalnim postopkom, Sodišču niso omogočile, da bi
dobilo natančno predstavo o nalogah, ki jih vključujejo delovna mesta,
za katera je bilo mogoče sestaviti natančen seznam.4        Ta
delovna mesta so zgoraj omenjena javna podjetja in lokalne oblasti
razpisali med letoma 1973 in 1977 v javnih obvestilih ali časopisnih
oglasih, med pogoji za zasedbo delovnih mest pa so oglasi navajali
belgijsko državljanstvo.5        V
pismu z dne 21. novembra 1978 je Komisija obvestila vlado Kraljevine
Belgije, da „taka politika po njenem mnenju ni v skladu s členom 48
Pogodbe EGS in z določbami Uredbe (EGS) št. 1612/68 o prostem gibanju
delavcev znotraj Skupnosti“, in je tako sprožila postopek v skladu s
členom 169 Pogodbe EGS zoper to državo članico.6        V
pismu z dne 15. januarja 1979 je stalno predstavništvo Kraljevine
Belgije med drugim odgovorilo: –        sporna
zahteva po državljanstvu je v skladu s členom 6, drugi pododstavek,
belgijske ustave, po katerem lahko „[…] samo Belgijci dobijo službe v
javni upravi in vojaške službe, razen v izjemnih primerih, če to dopušča
zakon“; –        razlaga
člena 48(4) Pogodbe, kot ga navaja Komisija, pomeni, da je treba
znotraj posameznih upravnih enot razlikovati med delovnimi mesti, ki so
povezana z izvajanjem javnih pooblastil, in tistimi, ki s tem niso
neposredno povezana, zaradi česar nastane problem, za katerega je treba
rešitev za vse države članice poiskati na ravni Skupnosti.7        Komisija
je menila, da ne more sprejeti argumenta, ki ga je predložila belgijska
vlada. 2. aprila 1979 je izdala obrazloženo mnenje v skladu s členom
169 Pogodbe, v katerem je med drugim poudarila: –        da
se Kraljevina Belgija ne more sklicevati na člen 6, drugi pododstavek,
svoje ustave in s tem utemeljevati sporne prakse v zadevi dostopnosti
delovnih mest; –        da
klavzula o izjemah, ki jo vključuje člen 48(4) Pogodbe, zajema le
delovna mesta, pri katerih opravljanje dela vključuje izvajanje javnih
pooblastil, torej sprejemanje odločitev, ki zadevajo posameznike ali
nacionalne interese, predvsem tiste, ki zadevajo notranjo in zunanjo
varnost države; –        da
pogoji za uporabo klavzule o izjemah v primeru zadevnih razpisanih
delovnih mest niso izpolnjeni.8        Kraljevina
Belgija ni upoštevala tega obrazloženega mnenja v roku, ki ga je
predpisala Komisija, zato je Komisija 27. septembra 1979 sprožila ta
postopek.9        Člen
48(4) Pogodbe določa, da se določbe tega člena ne uporabljajo pri
zaposlovanju v državni upravi.10      Ta
določba izključuje izvajanje določb člena 48, od (1) do (3), kadar gre
za delovna mesta, ki obsegajo neposredno ali posredno izvajanje javnih
pooblastil in varovanje splošnih interesov države ali drugih javnih
služb. Taka delovna mesta pravzaprav zahtevajo od ljudi, ki jih
zasedajo, obstoj posebnega odnosa zvestobe državi in vzajemnosti pravic
in dolžnosti, ki so temelj državljanske pripadnosti. 11      Obseg
odstopanj v skladu z določbami člena 48(4) glede načel svobodnega
gibanja in enakega obravnavanja, določenega v prvih treh odstavkih tega
člena, mora biti zato določen na podlagi cilja tega člena. Določanje
področja uporabe člena 48(4) je zlasti težavno, saj so v različnih
državah članicah javne službe prevzele gospodarske in socialne naloge
ali pa sodelujejo pri dejavnostih, ki niso značilne za delovanje javnih
služb, ki pa spadajo na področje uporabe Pogodbe. V takih okoliščinah bi
bil učinek širitve obsega izjem, ki jih dovoljuje člen 48(4), na
delovna mesta – ki čeprav spadajo v okvir državnih ali drugih
organizacij, za katere velja javno pravo, nimajo nikakršne povezave z
nalogami javnih služb v pravem pomenu besede – tak, da bi se iz skupine
delovnih mest, določenih po načelih Pogodbe, izključilo precej teh
delovnih mest, s čimer bi se ustvarile neenakosti med posameznimi
državami članicami zaradi različnih načinov organiziranosti posameznih
držav in gospodarskega življenja v njih. 12      Iz
teh razlogov je primerno preveriti, ali je mogoče delovna mesta, ki jih
obravnava ta postopek, povezati s pojmovanjem javnih služb v okviru
člena 48(4), ki zahteva enako razlago in uporabo na celotnem ozemlju
Skupnosti. Zavedati se je treba, da uporaba navedenih razlikovalnih
meril sproža probleme presoje in razmejevanja posameznih zadev. Iz
navedenega sledi, da je tako razvrščanje odvisno od tega, ali so zadevna
delovna mesta značilna za posebne dejavnosti javnih služb ali ne, če
gre za izvajanje javnih pooblastil in varovanje splošnih interesov
države.13      Kadar
mora delavec iz druge države članice, kot tudi delavec iz zadevne
države članice, izpolnjevati vse druge pogoje za delovno mesto, predvsem
glede sposobnosti in zahtevane poklicne usposobljenosti, kadar gre za
delovna mesta, ki, ne glede na to, da jih razpišejo javne službe,
spadajo v okvir delovnih mest, za katera veljajo določbe člena 48(4),
prvi trije odstavki člena 48 Pogodbe in Uredba št. 1612/68 ne dopuščajo,
da bi bil ta delavec izključen iz možnosti pridobitve teh delovnih mest
le na podlagi državljanstva.14      Za
podkrepitev teze, ki jo je predložila belgijska vlada in so jo podprli
intervenienti, po kateri klavzula o izjemi v členu 48(4) Pogodbe pokriva
splošno področje vseh delovnih mest v upravi države članice, se je ta
vlada sklicevala na posebne določbe člena 8 Uredbe 1612/68, po katerih
je lahko delavec iz druge države članice „izključen iz sodelovanja pri
vodenju organov, za katere velja javno pravo, in opravljanja funkcije,
ki jo ureja javno pravo“.15      Ne
le da ta določba ne podpira teze belgijske vlade, ampak nasprotno celo
potrjuje zgoraj navedeno razlago člena 48(4). Kakor belgijska vlada sama
priznava, da člen 8 Uredbe 1612/68 ne želi izključiti delavcev iz
drugih držav pri zasedanju določenih delovnih mest, temveč le omogoča,
da se te delavce v določenih okoliščinah izključi iz nekaterih
dejavnosti, ko gre za izvajanje javnih pooblastil, kot so na primer – če
se omejimo na primere, ki jih je navedla belgijska vlada – tista, ki
vključujejo „prisotnost sindikalnih predstavnikov v upravnih svetih
številnih organov, za katere velja javno pravo, s pooblastili v
gospodarski sferi“.16      Belgijska
vlada dalje navaja, da se ustavne določbe nekaterih držav članic
izrecno nanašajo na vprašanje zaposlovanja v javnih službah, pri čemer
je načelo izključevanje nedržavljanov, razen morebitnih izjem. Tak je
tudi učinek člena 6 belgijske ustave, po katerem lahko „[…] ‚samo‘
Belgijci dobijo službe v javni upravi in vojaške službe, razen v
izjemnih primerih“. Belgijska vlada je sama zatrdila, da ne zanika,
da je pravo Skupnosti nadrejeno nacionalnim pravom, vendar pa meni,
da bi bilo treba skladnost med ustavnim pravom tistih držav članic
uporabiti kot pomoč pri razlagi pomena člena 48(4), hkrati pa zavrniti
razlago te določbe, ki jo je podala Komisija, katere posledica bi bila
ustvarjanje konfliktov z ustavnimi določbami, na katere se sklicuje.17      Francoska
vlada je predlagala utemeljitev podobne vsebine, pri kateri se je oprla
na načela, ki se glede javnih služb uporabljajo v francoski zakonodaji,
ki je osnovana na celoviti ideji na podlagi zahteve po francoskem
državljanstvu, ki je pogoj za pridobitev katerega koli delovnega mesta v
javni službi na ravni države, občine ali druge javne ustanove, brez
možnosti razlikovanja na podlagi narave in značilnosti zadevnega
delovnega mesta.18      Res
je, da je namen člena 48(4), kar zadeva določbe o prostem gibanju
delavcev, upoštevati obstoj takih določb. Hkrati pa, kot v svojih
stališčih ugotavlja tudi francoska vlada, razmejevanja pojmovanja „javne
službe“ v okviru člena 48(4) ne gre v celoti prepustiti presoji držav
članic.19      Ne
glede na dejstvo, da besedilo belgijske ustave ne izključuje možnosti
izjem glede splošnega pogoja, ki je belgijsko državljanstvo, je treba
opozoriti, kot je Sodišče v svoji sodni praksi že večkrat poudarilo, da
zatekanje k nacionalnim sistemom posameznih držav članic z namenom
omejevanja obsega določb prava Skupnosti škodi enotnosti in
učinkovitosti tega prava in zaradi tega ni sprejemljivo. To pravilo, ki
je temelj obstoja Skupnosti, je treba uporabljati tudi pri določanju
obsega in obveznosti v skladu s členom 48(4) Pogodbe. Medtem ko ta
določba res upošteva legitimni interes, ki ga imajo države, da delovna
mesta, povezana z izvajanjem javnih pooblastil in varovanjem splošnih
interesov, zadržijo za svoje državljane, pa se je hkrati nujno izogniti
temu, da bi polni učinek in obseg določb Pogodbe glede prostega gibanja
delavcev in enakega obravnavanja državljanov vseh držav članic omejevale
razlage pojmovanj javnih služb, ki temeljijo izključno na nacionalnem
pravu in ki bi privedle do tega, da se pravila Skupnosti ne bi
uporabila.20      Končno,
belgijska in francoska vlada zatrjujeta, da je izključevanje tujih
delavcev iz pridobivanja delovnih mest, ki izvorno ne vključujejo
sodelovanja pri izvajanju javnih pooblastil, nujno, kadar zaposlovanje
novih delavcev temelji na pravilnikih služb in delavci, ki zasedajo
delovna mesta, izpolnjujejo pogoje za napredovanje na višje položaje, ti
pa vključujejo obveznosti in odgovornosti, povezane z izvajanjem javnih
pooblastil. Nemška in britanska vlada dodajata, da je tako
izključevanje potrebno tudi zaradi dejstva, da je za javne službe
značilna prilagodljivost pri dodeljevanju delovnih mest, kar pomeni, da
se lahko obveznosti in odgovornosti zaposlenega spreminjajo ne samo ob
napredovanju, ampak tudi pri premestitvah znotraj iste enote ali med
enotami na isti stopnji.21      Te
pripombe pa ne upoštevajo dejstva, da člen 48(4) glede delovnih mest,
ki vključujejo izvajanje javnih pooblastil in dodelitev odgovornosti,
povezanih z varovanjem splošnih interesov države, državam članicam
omogoča, da z ustreznimi pravili omejijo dostop do nekaterih delovnih
mest na svoje državljane, če so ta delovna mesta povezana z izvajanjem
takih pooblastil in takih odgovornosti v okviru iste kariere, službe ali
karierne skupine.22      Argument
nemške vlade glede te zadnje točke, v skladu s katerim naj bi vsako
izključevanje državljanov drugih držav članic pri napredovanju ali
premestitvah na nekatera delovna mesta v okviru javnih služb pomenilo
diskriminacijo znotraj take službe, ne upošteva dejstva, da naj bi člen
48(4), kot ga razlaga ta vlada, ko pravi, da naj bi šlo za učinek
izločevanja teh državljanov iz celotnega obsega delovnih mest v javnih
službah, vključeval omejevanje pravic takih državljanov, kar pa precej
presega okvire, potrebne za upoštevanje ciljev določbe, razložene v luči
prej omenjenih preudarkov.23      Sodišče
zavzema stališče, da gledano na splošno z vidika zadevnih spornih
delovnih mest podatki, vsebovani v spisu te zadeve in ki so jih
predložile stranke med pisnimi in ustnimi postopki, ne omogočajo
oblikovanja dovolj natančne presoje o dejanski naravi obravnavanih
obveznosti, na podlagi katere bi bilo mogoče ob upoštevanju prej
omenjenih preudarkov določiti tista delovna mesta, ki ne spadajo v
pojmovanje javnih služb v okviru pomena, kot je določen v
členu 48(4) Pogodbe.24      Sodišče
v teh okoliščinah meni, da na tej stopnji ne more sprejeti odločitve
glede neizpolnitve obveznosti, ki je očitana belgijski vladi. Zato
poziva Komisijo in Kraljevino Belgijo, naj v skladu s prej navedenimi
preudarki ponovno preučita zadevo, nato pa Sodišču v določenem roku
poročata ali skupaj ali ločeno o morebitnih rešitvah spora ali vsaka
posebej o svojih stališčih, ob upoštevanju pravnih elementov, ki
izhajajo iz te sodbe. Tudi intervenienti bodo dobili priložnost, da
Sodišču ob primernem času predložijo svoje pripombe o tem ali teh
poročilih.Iz teh razlogov jeSODIŠČEz vmesno sodbo in pred dokončno odločitvijo o tožbi zaradi neizpolnitve obveznosti, ki jo je vložila Komisija, razsodilo:1)      Komisija
in Kraljevina Belgija naj ponovno preučita sporno zadevo, pri čemer naj
upoštevata pravne ugotovitve te sodbe, nato pa Sodišču poročata o
rezultatu te preučitve pred 1. julijem 1981. Sodišče bo po tem datumu
dokončno odločilo o zadevi.2)      Odločitev o stroških se pridrži.Mertens de WilmarsPescatoreKoopmansMackenzie StuartO’Keeffe      BoscoTouffaitRazglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 17. decembra 1980.Sodni tajnik       PredsednikA. Van Houtte       J. Mertens de Wilmars* Jezik postopka: francoščina.