62019TJ0167
SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera)
de 6 de octubre de 2021 (
*1
)
«Ayudas de Estado — Mercado polaco de la electricidad — Mecanismo de capacidad — Decisión de no formular objeciones — Régimen de ayudas — Artículo 108 TFUE, apartados 2 y 3 — Concepto de dudas — Artículo 4, apartados 3 y 4, del Reglamento (UE) 2015/1589 — Dificultades serias — Artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c) — Directrices sobre ayudas estatales en materia de protección del medio ambiente y energía 2014‑2020 — Derechos procesales de las partes interesadas — Obligación de motivación»
En el asunto T‑167/19,
Tempus Energy Germany GmbH, con domicilio social en Berlín (Alemania),
T Energy Sweden AB, con domicilio social en Göteborg (Suecia),
representadas por la Sra. D. Fouquet y el Sr. J. Derenne, abogados,
partes demandantes,
contra
Comisión Europea, representada por las Sras. K. Herrmann y P. Němečková, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
República de Polonia, representada por el Sr. B. Majczyna, en calidad de agente,
PGE Polska Grupa Energetyczna S.A., con domicilio social en Varsovia (Polonia), representada por el Sr. A. Ryan y la Sra. A. Klosok, Solicitors, y el Sr. T. Janssens y la Sra. K. Bojarojć-Bartnicka, abogados,
Enel X Polska z o.o., con domicilio social en Varsovia, representada por los Sres. V. Cannizzaro y S. Ventura y la Sra. L. Caroli, abogados,
y
Enspirion sp. z o.o., con domicilio social en Gdansk (Polonia), representada por el Sr. A. Czech, abogado,
partes coadyuvantes,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE por el que se solicita la anulación de la Decisión de la Comisión C(2014) 601 final, de 7 de febrero de 2018, de no formular objeciones al régimen de ayudas relativo al mecanismo de capacidad en Polonia, debido a que dicho régimen es compatible con el mercado interior, en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c) [ayuda de Estado SA.46100 (2017/N)],
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera),
integrado por el Sr. A. M. Collins, Presidente, y el Sr. V. Kreuschitz (Ponente) y la Sra. G. Steinfatt, Jueces;
Secretario: Sr. E. Coulon;
dicta la siguiente
Sentencia (
1
)
I. Antecedentes del litigio
A. Sobre las demandantes
1
Las demandantes, las sociedades Tempus Energy Germany GmbH y T Energy Sweden AB (en lo sucesivo, conjuntamente, «Tempus»), venden a particulares y a profesionales una tecnología de gestión del consumo de electricidad, o dicho de otro modo, de «gestión de la demanda», en particular en los mercados de la electricidad de la República Federal de Alemania y del Reino de Suecia.
2
Tempus ofrece a sus clientes reducir costes en la cadena de suministro eléctrico combinando la tecnología de gestión de la demanda y los servicios propuestos por un proveedor de electricidad. Tempus vende electricidad y ayuda a sus clientes a desplazar su consumo eléctrico no sujeto a limitaciones temporales a períodos durante los cuales los precios al por mayor son bajos, ya sea porque la demanda es escasa o porque la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables es abundante y, por lo tanto, menos costosa.
B. Sobre el procedimiento administrativo y la Decisión impugnada
3
Mediante su recurso, Tempus solicita la anulación de la Decisión de la Comisión C(2018) 601 final, de 7 de febrero de 2018, de no formular objeciones al régimen de ayudas relativo al mecanismo de capacidad en Polonia (en lo sucesivo, «régimen de ayudas»), que prevé el pago anual a los proveedores de capacidades de cuatro millardos de eslotis polacos (PLN), escalonado durante un período de diez años, debido a que dicho régimen es compatible con el mercado interior, en virtud del artículo 107, apartado 3, letra c), [ayuda de Estado SA.46100 (2017/N)] (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
[omissis]
D. Sobre el régimen de ayudas
10
El régimen de ayudas establece un mecanismo o un mercado de capacidad destinado a colmar la diferencia esperada entre la demanda y la capacidad y, por lo tanto, a garantizar la seguridad del suministro de forma sostenible en el mercado de la electricidad en Polonia, habida cuenta de la estimación de las autoridades polacas de que dicho mercado puede alcanzar un nivel crítico de adecuación de los recursos o de las capacidades de producción en 2020. Más concretamente, según dichas autoridades, debido al amplio programa de eliminación progresiva y de suspensión de la actividad de antiguas unidades de producción hasta 2020, se espera una escasez de capacidad que las fuerzas del mercado no pueden colmar por sí solas, lo que se describe como el «problema de ingresos insuficientes» [«missing money problem»] (puntos 6 a 8 de la Decisión impugnada). Para demostrar esta deficiencia del mercado, las autoridades polacas se basaron, en particular, en los datos y previsiones a medio plazo de PSE [Polskie Sieci Elektroenergetyczne, empresa pública mediante la que el Estado polaco controla mayoritariamente tres de los cuatro operadores activos en el mercado polaco de la electricidad, que es también propietaria y gestora de la red de transporte nacional de electricidad] en materia de adecuación de las capacidades (en lo sucesivo, «evaluación de PSE de la adecuación de las capacidades»), anticipando, en esencia, para 2020, 2025 y 2030, una pérdida de carga superior al estándar de fiabilidad de tres horas anuales de expectativa de pérdida de carga [loss of load expectation (LoLE)] (en lo sucesivo, «estándar de fiabilidad controvertido») que representa un nivel de seguridad del sistema del 99,97 % (punto 31 de la Decisión impugnada). Los datos en los que se basa esta evaluación se transmitieron a la Red Europea de Gestores de Redes de Transporte de Electricidad (en lo sucesivo, «REGRT‑E») para la elaboración de su informe de 2017, titulado «Mid-term Adequacy Forecast (MAF) 2017» (en lo sucesivo, «informe MAF 2017»), y las previsiones de PSE fueron objeto de una auditoría independiente realizada por una sociedad de consultoría (puntos 9 a 13 de la Decisión impugnada). Como se desprende de los puntos 15 y 16 de la Decisión impugnada, las autoridades polacas se comprometieron a mejorar las señales de precios durante los períodos de escasez a través de una serie de medidas, incluida la garantía de que, a partir del 1 de enero de 2021, los operadores de gestión de la demanda podrían participar en el mercado al por mayor de la electricidad y en el mercado de balance, de manera equivalente a la de los demás participantes [punto 16, letra f), de la Decisión impugnada].
11
La gestión del mercado de capacidad incumbe a PSE, una de cuyas funciones principales es organizar subastas centralizadas para el suministro de las capacidades necesarias. Estas subastas están abiertas, en principio, a los productores, a los operadores de gestión de la demanda y a los operadores de almacenamiento existentes y nuevos, establecidos en Polonia o en la zona de control de los GRT [gestores de redes de transporte] europeos vecinos (punto 4 de la Decisión impugnada). Los proveedores seleccionados reciben un pago fijo durante el período de vigencia del acuerdo de capacidad concedido (en lo sucesivo, «pagos de capacidad») a cambio del compromiso de suministrar capacidades, a petición de PSE, cuando la red esté sometida a tensiones (en lo sucesivo, «obligación de capacidad»). Si no suministran el volumen de energía correspondiente a su obligación de capacidad, los proveedores seleccionados se exponen a sanciones económicas. Los pagos de capacidad se financian mediante un canon por el suministro de electricidad (en lo sucesivo, «canon de capacidad»), cobrado al consumidor final, sobre la base del consumo de electricidad anual o durante las «horas elegidas del día».
[omissis]
13
El mecanismo de capacidad polaco fue establecido mediante la Ustawa o rynku mocy (Ley polaca sobre el mercado de la energía de 8 de diciembre de 2017; en lo sucesivo, «Ley») (Dz. U. de 2018, posición 9), que entró en vigor el 18 de enero de 2018. Sobre la base del artículo 34 de esta Ley, el Ministro de Energía polaco adoptó unos reglamentos de ejecución que precisan las disposiciones que regulan el funcionamiento del mercado de capacidad. El 30 de marzo de 2018, el presidente de la Urzęd Regulacji Energetyki (Oficina de Regulación de la Energía, Polonia) aprobó esos reglamentos de ejecución. El 24 de agosto de 2018, el Ministro de Energía polaco adoptó el decreto de ejecución relativo a los parámetros de subasta para el período de entrega comprendido entre 2021 y 2023.
14
La Ley tiene por objeto garantizar a los consumidores la seguridad del suministro de electricidad a medio y largo plazo, al mejor coste y de manera no discriminatoria y sostenible (artículo 1, apartado 2). La finalidad del mercado de capacidad polaco consiste en crear y negociar obligaciones de capacidad, es decir, la obligación de un operador de garantizar el suministro de capacidades durante los períodos de entrega y su suministro efectivo durante los períodos de urgencia. Estas capacidades pueden ponerse a disposición, bien generando y suministrando electricidad, bien, en caso de gestión de la demanda, reduciendo la demanda en períodos de tensión en la red. Las subastas que conceden las obligaciones de capacidad van precedidas de un procedimiento de registro y de certificación (artículos 11 a 28 de la Ley; puntos 20 a 26 de la Decisión impugnada), con particularidades relativas a la certificación de operadores de gestión de la demanda (puntos 27 y 28 de la Decisión impugnada). Los proveedores de capacidad participan en las subastas y en el mercado de capacidad polaco en forma de unidades del mercado de capacidad (en lo sucesivo, «CMU» [Capacity Market Units]) que pueden ser, en particular, CMU de producción o de gestión de la demanda y estar compuestas de una o varias unidades físicas reunidas en un mismo grupo para responder a una licitación (artículo 16 de la Ley; punto 17 de la Decisión impugnada). Para poder optar a ser CMU, las unidades físicas de producción o de gestión de la demanda, incluidas las extranjeras, deben alcanzar un umbral mínimo de capacidad (neto) de 2 megavatios (MW) [artículo 16, apartado 1, números 1, 2, 5 y 6, de la Ley]. Para los grupos de unidades físicas de producción o de gestión de la demanda, incluidas las extranjeras, la capacidad máxima es de 50 MW y ninguna de las unidades físicas puede rebasar la capacidad máxima (neta) de 10 MW [artículo 16, apartado 1, números 3, 4, 7 y 8, de la Ley].
[omissis]
III. Fundamentos de Derecho
A. Sobre la admisibilidad
[omissis]
35
Con carácter preliminar, procede recordar que, según el artículo 40, párrafo cuarto, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, aplicable al procedimiento ante el Tribunal General en virtud del artículo 53 de ese mismo Estatuto, las pretensiones de la demanda de intervención no podrán tener otro fin que apoyar las pretensiones de una de las partes principales en el litigio. Por otro lado, el artículo 142, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento dispone que la parte coadyuvante aceptará el litigio en el estado en que se encuentre en el momento de su intervención. Así pues, si bien estas disposiciones no se oponen a que la parte coadyuvante presente alegaciones nuevas o diferentes de las formuladas por la parte principal a la que apoya, dichas alegaciones no deben modificar el marco del litigio (véase la sentencia de 20 de marzo de 2013, Andersen/Comisión, T-92/11, no publicada, EU:T:2013:143, apartado 31 y jurisprudencia citada; véase asimismo, en este sentido, la sentencia de 20 de junio de 2019, a&o hostel and hotel Berlin/Comisión, T-578/17, no publicada, EU:T:2019:437, apartado 36 y jurisprudencia citada).
36
Es cierto que el Tribunal de Justicia no ha resuelto aún la cuestión de si una parte coadyuvante puede invocar la inadmisibilidad del recurso cuando la parte principal no lo ha hecho y si tal excepción excede o no del marco del litigio determinado por las pretensiones de la parte principal (sentencias de 10 de noviembre de 2016, DTS Distribuidora de Televisión Digital/Comisión, C‑449/14 P, EU:C:2016:848, apartado 121, y de 4 de junio de 2020, Hungría/Comisión, C‑456/18 P, EU:C:2020:421, apartados 22 a 24). Sin embargo, dado que la inadmisibilidad forma parte de las causas de inadmisión por motivos de orden público, el Tribunal está obligado, en cualquier caso, a examinarla de oficio (véanse, en este sentido, las sentencias de 9 de junio de 2016, Magic Mountain Kletterhallen y otros/Comisión, T‑162/13, no publicada, EU:T:2016:341, apartado 38 y jurisprudencia citada, y de 20 de junio de 2019, a&o hostel and hotel Berlin/Comisión, T‑578/17, no publicada, EU:T:2019:437, apartado 36 y jurisprudencia citada).
37
Por lo que respecta a la legitimación activa, a efectos del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, es preciso señalar que, contrariamente a lo que alegan la República de Polonia, PGE y Enspirion, Tempus constituye un «interesado» a efectos del artículo 108 FUE, apartado 2, o una «parte interesada» en el sentido del artículo 1, letra h), del Reglamento 2015/1589. Por lo tanto, su recurso, incluidos todos los motivos y alegaciones invocados en su apoyo para demostrar que la Comisión debería haber albergado dudas o encontrado dificultades serias que la obligaran a incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, es admisible en la medida en que tiene por objeto proteger los derechos procesales de que goza Tempus en virtud de dicha disposición (véanse, en este sentido, las sentencias de 24 de mayo de 2011, Comisión/Kronoply y Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, apartados 59 y 63 a 65 y jurisprudencia citada; de 3 de septiembre de 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland y otros/Comisión, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, apartado 81, y de 20 de junio de 2019, a&o hostel and hotel Berlin/Comisión, T‑578/17, no publicada, EU:T:2019:437, apartados 45, 46 y 49).
38
En efecto, el artículo 1, letra h), del Reglamento 2015/1589 define el concepto de «parte interesada», sinónimo del de «interesado» a efectos del artículo 108 FUE, apartado 2, en el sentido de que se refiere, en particular, a «cualquier persona, empresa o asociación de empresas cuyos intereses puedan verse afectados por la concesión de una ayuda y, concretamente, el beneficiario de la misma, las empresas competidoras y las asociaciones socioprofesionales». El empleo de la expresión «concretamente» indica que esta disposición únicamente contiene una enumeración no exhaustiva de personas que pueden calificarse como partes interesadas, de modo que ese concepto de refiere a un conjunto indeterminado de destinatarios (véanse, en este sentido, las sentencias de 14 de noviembre de 1984, Intermills/Comisión, 323/82, EU:C:1984:345, apartado 16; de 24 de mayo de 2011, Comisión/Kronoply y Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, apartado 63, y de 13 de junio de 2019, Copebi, C‑505/18, EU:C:2019:500, apartado 34).
39
Habida cuenta de esta definición, el juez de la Unión ha interpretado el concepto de parte interesada de manera amplia. De este modo, de la jurisprudencia se desprende que el artículo 1, letra h), del Reglamento 2015/1589 no excluye que una empresa que no sea competidora directa de la beneficiaria de la ayuda sea calificada como parte interesada, siempre que alegue que la concesión de la ayuda podría afectar a sus intereses y que, para ello, basta con que demuestre de modo suficiente en Derecho que la ayuda puede tener una incidencia concreta en su situación (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de mayo de 2011, Comisión/Kronoply y Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, apartados 63 a 65 y jurisprudencia citada). Igualmente, un sindicato de trabajadores puede ser calificado como «interesado» a efectos del artículo 108 TFUE, apartado 2, si demuestra que sus intereses o los de sus afiliados pueden verse afectados eventualmente por la concesión de una ayuda, siempre que dicho sindicato demuestre de modo suficiente en Derecho que la ayuda puede tener una incidencia concreta en su situación o en la de los afiliados a los que representa (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de julio de 2009, 3F/Comisión, C‑319/07 P, EU:C:2009:435, apartado 33).
40
Por consiguiente, no puede prosperar la alegación de PGE y de la República de Polonia de que Tempus no acredita la condición de interesado porque no es un «competidor directo» presente en el mercado de capacidad polaco o no ha elaborado proyectos suficientemente concretos para entrar en dicho mercado. Tempus ha demostrado, de modo suficiente en Derecho, que sus intereses pueden verse afectados por el régimen de ayudas y que la concesión tanto de los acuerdos como de los pagos de capacidad puede tener una incidencia concreta en su situación. Así pues, ha explicado, de manera plausible, que es, al menos, un competidor potencial en el mercado de capacidad polaco, por cuanto tiene la firme intención, así como la capacidad, de entrar en dicho mercado en un futuro próximo y el régimen de ayudas crea obstáculos que dificultan dicha entrada [véase, por lo que se refiere al concepto de «competencia potencial», la sentencia de 30 de enero de 2020, Generics (UK) y otros, C‑307/18, EU:C:2020:52, apartados 36 a 58]. Además, la condición de parte interesada de Tempus viene corroborada por su condición de operador activo en los mercados de la electricidad adyacentes alemán y sueco, que le permite participar en el mercado de capacidad polaco a través de los interconectores o incluso en el caso del mercado sueco a través de un mecanismo de asociación de mercados (véase el anterior apartado 9). Esta apreciación no queda desvirtuada por el hecho de que Tempus no interviniera en los procedimientos nacionales de consulta ni en el procedimiento previo a la notificación ni en el de examen preliminar ante la Comisión; de todos modos, en el marco de los últimos no dispone, como subrayó acertadamente la Comisión, de derechos procedimentales propios que le hubieran permitido presentar observaciones.
41
En cualquier caso, el mero hecho de que la escritura de constitución de Tempus Energy Germany date del 26 de julio de 2018, es decir, más de cinco meses después de la adopción de la Decisión impugnada —por lo que necesariamente no podría haber participado en un procedimiento de investigación formal a raíz de una decisión de incoación adoptada en esa misma fecha—, no afecta a la admisibilidad de su recurso. Dado que T Energy Sweden, con la que ha interpuesto conjuntamente el presente recurso, goza de la condición de parte interesada y de legitimación activa en el sentido de la jurisprudencia recordada en el anterior apartado 39, no es necesario examinar por separado la legitimación activa de Tempus Energy Germany (véanse, en este sentido, las sentencias de 9 de junio de 2016, Magic Mountain Kletterhallen y otros/Comisión, T‑162/13, no publicada, EU:T:2016:341, apartados 40 y 41 y jurisprudencia citada, y de 20 de septiembre de 2019, Le Port de Bruxelles y Région de Bruxelles‑Capitale/Comisión, T‑674/17, no publicada, EU:T:2019:651, apartado 36).
42
Por consiguiente, procede declarar la admisibilidad del recurso.
B. Sobre el fondo
1.
Sobre el objeto del litigio y el control de la legalidad en cuanto al fondo
43
En apoyo de su recurso, Tempus invoca dos motivos de anulación.
44
El primer motivo se basa en el incumplimiento por la Comisión de su obligación de incoar el procedimiento de investigación formal y, por lo tanto, en la vulneración de los derechos procedimentales de que goza Tempus, como parte interesada, en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 2, y del artículo 6, apartado 1, del Reglamento 2015/1589. Este motivo se articula en dos apartados principales, el segundo de los cuales en particular consta de varias partes, alegaciones e imputaciones dirigidas a demostrar la existencia de dificultades serias, en el sentido de la jurisprudencia, o de dudas, en el sentido del artículo 4, apartados 3 y 4, del Reglamento 2015/1589, que la Comisión debería haber albergado durante su examen preliminar.
45
El segundo motivo se basa en el incumplimiento por la Comisión de su obligación de motivación establecida en el artículo 296 TFUE, párrafo segundo.
46
Por lo que respecta al primer motivo y al alcance del control de la legalidad que el Tribunal debe ejercer a este respecto, es preciso recordar que el artículo 108 TFUE, apartado 3, y el artículo 4 del Reglamento 2015/1589 establecen una fase de examen preliminar de las medidas de ayuda notificadas. Al término de esta fase, la Comisión constata que dicha medida bien no constituye una ayuda, bien está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1. En este último supuesto, la referida medida puede no plantear dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado interior o, por el contrario, plantearlas (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de mayo de 2011, Comisión/Kronoply y Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, apartado 43).
47
Cuando, al término de la fase de examen preliminar, la Comisión adopta, como en el presente caso, una decisión por la que declara que una medida estatal no constituye una ayuda incompatible con el mercado interior, deniega implícitamente la incoación del procedimiento de investigación formal. Este principio se aplica tanto en el caso de que la decisión se adopte debido a que la Comisión considere que la ayuda es compatible con el mercado interior, conforme al artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589 («decisión de no formular objeciones»), como cuando entienda que la medida no está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, y no constituye, por lo tanto, una ayuda de Estado, conforme al artículo 4, apartado 2, de ese mismo Reglamento (véase la sentencia de 19 de junio de 2019, Ja zum Nürburgring/Comisión, T‑373/15, EU:T:2019:432, apartado 111 y jurisprudencia citada; véase también, en este sentido, la sentencia de 16 de marzo de 2021, Comisión/Polonia, C‑562/19 P, EU:C:2021:201, apartado 50 y jurisprudencia citada).
48
En cambio, de reiterada jurisprudencia se desprende que, cuando la Comisión no puede llegar a la convicción, tras un primer examen efectuado en el marco del procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 3, de que una medida de ayuda de Estado no constituye una «ayuda» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, o que, en el caso de que se la califique de ayuda, es compatible con el Tratado FUE, o cuando dicho procedimiento no le haya permitido superar las dificultades serias inherentes a la apreciación de la compatibilidad de la medida considerada, dicha institución está obligada a incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, sin disponer a este respecto de ningún margen de apreciación. Esta obligación se corresponde con la recogida en el artículo 4, apartado 4, del Reglamento 2015/1589, en virtud del cual la Comisión está obligada a incoar el procedimiento contemplado en el artículo 108 TFUE, apartado 2, si la medida en cuestión plantea dudas sobre su compatibilidad con el mercado interior (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de junio de 2019, a&o hostel and hotel Berlin/Comisión, T‑578/17, no publicada, EU:T:2019:437, apartado 57 y jurisprudencia citada).
49
El concepto de dificultades serias coincide con el de dudas (véase la sentencia de 9 de septiembre de 2020, Kerkosand/Comisión, T‑745/17, EU:T:2020:400, apartado 106 y jurisprudencia citada) y reviste carácter objetivo. La existencia de tales dificultades debe buscarse no solo en las circunstancias de la adopción de la decisión tomada por la Comisión tras el examen preliminar, sino también en las apreciaciones en las que se basó. De ello se deduce que la legalidad de una decisión de no formular objeciones basada en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589 depende de si la apreciación de la información y de los elementos de los que disponía o podía disponer la Comisión, en la fase previa de examen de la medida notificada, debería haber planteado objetivamente dudas en cuanto a la compatibilidad de esta medida con el mercado interior, dado que tales dudas deben dar lugar a la incoación de un procedimiento de investigación formal en el que pueden participar las partes interesadas a las que se refiere el artículo 1, letra h), de ese mismo Reglamento (véase la sentencia de 3 de septiembre de 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland y otros/Comisión, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, apartados 79 y 80 y jurisprudencia citada; véase también, en este sentido, la sentencia de 20 de junio de 2019, a&o hostel and hotel Berlin/Comisión, T‑578/17, no publicada, EU:T:2019:437, apartado 58 y jurisprudencia citada).
50
En efecto, la jurisprudencia también ha precisado a este respecto que la legalidad de una decisión de este tipo se debe examinar en función de la información de la que podía disponer la Comisión en el momento en que la adoptó, entendiéndose que la información de la que «podía disponer» es aquella que resultaba pertinente para la apreciación que debía efectuar y que habría podido obtener, si la hubiera solicitado, durante la fase de examen preliminar (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de septiembre de 2017, Comisión/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, apartados 70 y 71).
51
La prueba de la existencia de dificultades serias o de dudas incumbe a la parte demandante. Esta puede aportar tal prueba a partir de un conjunto de indicios concordantes, en particular, alegando y demostrando la insuficiencia o el carácter incompleto del examen llevado a cabo por la Comisión en el procedimiento de examen preliminar (véanse, en este sentido, las sentencias de 3 de septiembre de 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland y otros/Comisión, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, apartado 82 y jurisprudencia citada, y de 20 de junio de 2019, a&o hostel and hotel Berlin/Comisión, T‑578/17, no publicada, EU:T:2019:437, apartados 59 y 60 y jurisprudencia citada).
52
Procede analizar la fundamentación del primer motivo a la luz de estos principios jurisprudenciales.
2.
Sobre el primer motivo, basado en el incumplimiento por la Comisión de su obligación de incoar el procedimiento de investigación formal con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2
[omissis]
a)
Sobre el primer apartado del primer motivo, relativo a la existencia de dudas sobre el desarrollo y la duración del procedimiento
[omissis]
2) Apreciación del Tribunal
63
Con carácter preliminar, es preciso señalar que la argumentación que Tempus desarrolla en este primer apartado de su primer motivo se inspira en gran medida en las consideraciones expuestas en los apartados 78 a 115 de la sentencia de 15 de noviembre de 2018, Tempus Energy y Tempus Energy Technology/Comisión (T‑793/14, EU:T:2018:790). Es cierto que, en los apartados 90 y 91 de dicha sentencia, el Tribunal General estimó que la fase previa a la notificación no tiene como finalidad apreciar la compatibilidad con el mercado interior de una medida importante, compleja y nueva y que la Comisión no puede confundir esta fase, eventualmente anterior, de preparación de la notificación, con la de su examen, preliminar inicialmente, y si es preciso, formal a continuación, si resulta necesario para permitirle obtener toda la información que precise para evaluar la compatibilidad de la ayuda y recabar, a tal efecto, las observaciones de las partes interesadas.
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Ahora bien, de lo anterior no se desprende que la Comisión deba generalmente abstenerse de toda apreciación, incluso provisional, de la compatibilidad de un proyecto de ayuda en el marco de la fase previa a la notificación. Esta afirmación corresponde al contenido de los apartados 11, 12 y 16 del Código de buenas prácticas, con cuya adopción y publicación la Comisión se autolimitó en el ejercicio de su facultad de apreciación en cuanto a la organización de sus procedimientos (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de septiembre de 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland y otros/Comisión, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, apartado 100 y jurisprudencia citada), según los cuales, en esencia, la fase previa a la notificación está precisamente destinada a permitir a los Servicios de la Comisión y al Estado miembro de que se trate, incluso en asuntos particularmente nuevos o complejos, resolver problemas fundamentales desde el punto de vista de la competencia, efectuar un análisis económico y, cuando proceda, recurrir a la experiencia externa necesaria para demostrar «la compatibilidad de un proyecto con el mercado [interior]». A este respecto, la República de Polonia y Enel X alegan fundadamente que, durante esa fase, la Comisión debe necesariamente poder apreciar dicha información para determinar si, tras la notificación formal, es suficiente para permitirle efectuar un examen completo de la compatibilidad del proyecto de ayuda con el mercado interior. Ello es tanto más cierto cuanto que, en su defecto, contrariamente al apartado 16 de dicho Código, al término de la fase previa a la notificación, la Comisión ni siquiera podría proporcionar a las autoridades nacionales una evaluación provisional informal y no vinculante de dicho proyecto a estos efectos.
65
Tempus reconoce que no reprocha a la Comisión haber procedido a un examen demasiado prolongado del régimen de ayudas notificado en el marco del procedimiento de examen preliminar iniciado tras su notificación completa por parte de las autoridades polacas, que solo duró dos meses, como se establece en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento 2015/1589, pero considera que la duración supuestamente excesiva de la fase previa a la notificación es un indicio de la existencia de dudas o de dificultades serias. Pues bien, es preciso señalar que, aun cuando la Comisión no puede abusar de la fase previa a la notificación para sustraerse a las limitaciones, especialmente temporales, del procedimiento de examen preliminar, o incluso eludirlo (véase la jurisprudencia citada en el anterior apartado 63 referente a un asunto en el que el proyecto de decisión ya estaba elaborado en el momento de la notificación), cuando los asuntos sean complejos, como excepción, los contactos previos a la notificación pueden durar varios meses (véase el apartado 14 del Código de buenas prácticas).
66
El Tribunal estima que, en el presente caso, no es posible considerar que la duración de una fase previa a la notificación de aproximadamente un año indique la existencia de tal abuso o de desviación, ni que dicha duración constituya un indicio de la existencia de dudas, aunque se trate de un asunto complejo. Paradójicamente, la propia Tempus considera que el régimen de ayudas tenía una complejidad tal que requería un examen pormenorizado en el marco de un procedimiento de investigación formal. No obstante, con arreglo al apartado 14 del Código de buenas prácticas, en un asunto tan complejo, la Comisión podía legítimamente sobrepasar el plazo indicativo de dos meses y continuar la fase previa a la notificación durante «varios meses» para garantizar que el Estado miembro presentara una notificación completa que le permitiese efectuar su examen preliminar con pleno conocimiento de causa. En efecto, en el caso de autos, como señala la Comisión, en el momento de la notificación previa, el proyecto de ley no era aún definitivo y todavía debía pasar varias etapas del proceso legislativo en Polonia, entre ellas una consulta pública, antes de ser finalmente adoptado por el Parlamento polaco el 8 de diciembre de 2017, es decir, solo dos días después de su notificación formal. Así pues, para cumplir las normas en materia de ayudas de Estado y siguiendo las recomendaciones recogidas en los apartados 10 a 18 del Código de buenas prácticas, las autoridades polacas habían iniciado con la Comisión los contactos previos a la notificación en una fase temprana del proceso interno de toma de decisiones para poder tener en cuenta las tomas de posición provisionales de dicha institución a lo largo de ese proceso y garantizar que el proyecto finalmente notificado pudiera reunir los criterios de compatibilidad con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), y a las Directrices sobre ayudas estatales en materia de protección del medio ambiente y energía 2014-2020 (DO 2014, C 200, p. 1; en lo sucesivo, «Directrices»). Por consiguiente, a falta de otros elementos que indiquen su carácter abusivo, no presentes en este caso (véanse los posteriores apartados 67 y 68), tal enfoque colaborativo de las autoridades polacas y la Comisión, inspirado en el principio de cooperación leal, con arreglo al artículo 4 TUE, apartado 3, no puede considerarse que dé lugar, per se, a dudas o dificultades serias.
67
Además, la Comisión y las coadyuvantes sostienen acertadamente que, a diferencia del procedimiento relativo al mercado de capacidad del Reino Unido que fue objeto de la sentencia de 15 de noviembre de 2018, Tempus Energy y Tempus Energy Technology/Comisión (T‑793/14, EU:T:2018:790), apartados 101 a 105, en el presente caso no existe ningún indicio de que, durante los procedimientos tanto nacionales como ante la Comisión, en particular con ocasión de la consulta pública del proyecto de ley emprendida por las autoridades polacas tras su notificación previa, el régimen de ayudas previsto fuera cuestionado por los interesados y, en particular, por los operadores de gestión de la demanda. La propia Tempus no alega haber participado en dicha consulta ni haber presentado observaciones o denuncia alguna ante la Comisión, a diferencia del planteamiento de las demandantes en ese otro asunto relativo al mercado de capacidad del Reino Unido, como miembros de la UK Demand Response Association (UKDRA. Asociación de gestión de la demanda del Reino Unido).
68
A este respecto, Tempus no puede invocar la falta de garantías procedimentales de los interesados durante la fase previa a la notificación y la fase de examen preliminar, puesto que se supone que un operador prudente y diligente que tenga la voluntad de entrar en un mercado nacional de electricidad objeto de una importante reforma debe efectuar, al igual que las demandantes en el asunto relativo al mercado de capacidad del Reino Unido, todas las gestiones necesarias para defender sus intereses comerciales ante las autoridades competentes. Así, en el marco de su examen preliminar, la Comisión no solo podía basarse en los resultados de su investigación sectorial sobre los mercados de capacidad de once Estados miembros que ya incluía a Polonia, sino también, a falta de objeciones detalladas, confiar en los resultados de la consulta pública que había dado lugar a multitud de observaciones por parte de interesados, operadores polacos de gestión de la demanda como las coadyuvantes Enel X y Enspirion incluidos. A ello se añadía su experiencia en la evaluación del mercado de capacidad del Reino Unido, cuya configuración, según las propias declaraciones de Tempus, presenta algunas similitudes con la del mercado de capacidad polaco.
[omissis]
71
Por último, contrariamente a lo que sostiene Tempus, la magnitud o el volumen de las ayudas que deben concederse sobre la base del régimen de ayudas no puede calificarse en sí mismo de indicio de dudas o dificultades serias. A este respecto, la Comisión alega acertadamente que, como se desprende también de los apartados 10 a 18 del Código de buenas prácticas, incluso los proyectos de ayuda de cierta envergadura, complejidad o novedad deben poder recibir, en principio, el mismo tratamiento procedimental que otros proyectos menos importantes, ya que las disposiciones del Tratado FUE, del Reglamento 2015/1589 y de dicho Código no establecen distinción alguna a este respecto.
72
Por consiguiente, procede desestimar por infundado el primer apartado del primer motivo, relativo a la existencia de dudas sobre el desarrollo y la duración del procedimiento.
[omissis]
b)
Sobre el segundo apartado del primer motivo, relativo a la existencia de dudas sobre el contenido de la Decisión impugnada
1) Observaciones preliminares
i) Sobre las supuestas dudas o dificultades serias a la luz de las disposiciones de las Directrices
75
En el segundo apartado del primer motivo, Tempus alega, en esencia, que, como se demuestra mediante una comparación de la motivación de la Decisión impugnada con la información disponible en el mercado de capacidad polaco, la Comisión debía haber albergado dudas o encontrado dificultades serias en cuanto a la compatibilidad del régimen de ayudas con el mercado interior a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3, en relación con las disposiciones pertinentes, en particular de la sección 3.9 de las Directrices. Ahora bien, la Comisión no examinó ni solicitó de manera diligente e imparcial toda la información pertinente para disipar dichas dudas. En particular, Tempus considera que la apreciación de la Comisión es insuficiente e incompleta en lo que se refiere, en primer lugar, al objetivo de interés común y a la necesidad de intervención del Estado (primera parte); en segundo lugar, a la idoneidad del régimen de ayudas (segunda parte); en tercer lugar, al efecto incentivador (tercera parte); en cuarto lugar, a la proporcionalidad de las ayudas (cuarta parte) y, en quinto lugar, a la prevención de los efectos negativos no deseados sobre la competencia y el comercio entre Estados miembros (quinta parte).
ii) Sobre la naturaleza jurídica de las Directrices y el alcance del control de legalidad del juez de la Unión a este respecto
76
Por lo que respecta a la naturaleza jurídica de las Directrices y al alcance del control de legalidad que el juez de la Unión debe ejercer a la luz de sus disposiciones, es preciso recordar que, al adoptar esas reglas de conducta y anunciar mediante su publicación que las aplicará en lo sucesivo a los casos previstos en ellas, la Comisión se autolimita en el ejercicio de su facultad de apreciación y no puede ya, en principio, apartarse de tales reglas, so pena de verse sancionada, en su caso, por violación de principios generales del Derecho como la igualdad de trato o la protección de la confianza legítima (véase la sentencia de 3 de septiembre de 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland y otros/Comisión, C-817/18 P, EU:C:2020:637, apartado 100 y jurisprudencia citada).
77
Las diferentes partes que componen el segundo apartado del primer motivo deben examinarse a la luz de estos principios jurisprudenciales.
2) Sobre la primera parte, relativa al supuesto carácter incompleto de la apreciación del objetivo de interés común y de la necesidad de intervención del Estado
i) Sobre la primera alegación de la primera parte, relativa al objetivo de interés común
78
Tempus sostiene que varios elementos deberían haber suscitado dudas a la Comisión a la luz del apartado 220 de las Directrices. Puntualiza que no cuestiona el objetivo de interés común perseguido por el mecanismo de capacidad polaco, a saber, garantizar un suministro de electricidad suficiente a los consumidores finales en Polonia. No obstante, considera que las Directrices tienen como objetivo general «garantizar un sistema energético competitivo, sostenible y seguro en un mercado energético europeo que funcione adecuadamente» (apartado 30) y reconocen que «las ayudas destinadas a la adecuación de la producción pueden ir contra el objetivo de eliminación progresiva de las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente, en particular a los combustibles fósiles» (apartado 220). De ello resulta, en su opinión, la exigencia de que los Estados miembros no consideren la adecuación de la producción como un objetivo de interés común aislado, sino inscrita en un objetivo más general de «apoyar la transición hacia una economía competitiva con bajas emisiones de carbono y eficiente en el uso de los recursos» (apartado 30). Considera que esta interpretación se impone también a la luz del artículo 194 TFUE, apartado 1, que se refiere al funcionamiento del mercado de la energía, la eficiencia energética, el desarrollo de energías nuevas y renovables y el fomento de la interconexión como objetivos perseguidos por la Unión, junto con la seguridad del abastecimiento energético.
– Sobre la primera imputación
[omissis]
88
Tempus basa su impugnación en la premisa principal de que el objetivo de interés común de la adecuación de la producción, tal como se enuncia en el apartado 220 de las Directrices, no constituye un objetivo aislado, sino que se inscribe en un objetivo más general, a saber, el del apoyo a la «transición hacia una economía competitiva con bajas emisiones de carbono y eficiente en el uso de los recursos», previsto en el apartado 30 de las Directrices, que se corresponde con los objetivos de la Unión mencionados en el artículo 194 TFUE, apartado 1, entre ellos el funcionamiento del mercado de la energía, la eficiencia energética, el desarrollo de energías nuevas y renovables y el fomento de la interconexión, que deben acompañar al objetivo de la seguridad del abastecimiento energético.
89
A este respecto, es cierto que Tempus aduce fundadamente que los objetivos de interés común que se supone persiguen las ayudas al medio ambiente se desprenden de una lectura conjunta de los apartados 30 y 220 de las Directrices.
90
En efecto, en el marco de las «Disposiciones generales de compatibilidad», bajo el epígrafe «Condiciones generales» del título «Contribución a un objetivo de interés común», el apartado 30 de las Directrices reconoce un «objetivo general» de las ayudas al medio ambiente, incluido el sector energético, que consiste en «incrementar el nivel de protección del medio ambiente en comparación con el que se lograría si no existieran». A este respecto, se hace referencia a la «estrategia Europa 2020» que establece «objetivos para estimular el crecimiento sostenible y apoyar la transición hacia una economía competitiva con bajas emisiones de carbono y eficiente en el uso de los recursos». El objetivo principal de las ayudas concedidas en el sector de la energía se concreta en «garantizar un sistema energético competitivo, sostenible y seguro en un mercado energético europeo que funcione adecuadamente». En virtud del apartado 31 de las Directrices, los Estados miembros que deseen conceder ayudas en materia de protección del medio ambiente y energía están obligados a «definir con precisión el objetivo perseguido y explicar la contribución esperada de la medida a su consecución». Esta obligación de precisar los objetivos se recuerda en el apartado 221 de las Directrices en lo que respecta a las ayudas destinadas a la adecuación de la producción.
91
Habida cuenta de las definiciones más generales que preceden, los apartados 219 y 220 de las Directrices precisan el contenido del objetivo de interés común que persiguen las ayudas destinadas a la adecuación de la producción, como las del presente caso. El apartado 219 reconoce que tales ayudas «pueden […] perseguir objetivos diferentes», como «abordar problemas a corto plazo de falta de capacidad de producción flexible para hacer frente a las oscilaciones repentinas de la energía eólica y solar» o «definir un objetivo de adecuación de la producción que los Estados miembros deseen garantizar con independencia de consideraciones a corto plazo». Ello indica, per se, que los Estados miembros disponen de cierta facultad de apreciación en la definición de estos objetivos secundarios que se suponen equivalen a un objetivo de interés común.
92
Dicha facultad de apreciación de los Estados miembros en la definición de estos objetivos secundarios y en su conciliación se ve confirmada en el apartado 220 de las Directrices, donde se reconoce que las ayudas destinadas a la adecuación de la producción «pueden ir contra el objetivo de eliminación progresiva de las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente, en particular a los combustibles fósiles» y, por lo tanto, constituir una excepción al objetivo de interés común general mencionado en el apartado 30 de las Directrices de «incrementar el nivel de protección del medio ambiente». Sin embargo, su ejercicio se ve limitado por la recomendación, igualmente mencionada en el apartado 220 de las Directrices, de que «los Estados miembros deben, en primer lugar, considerar diferentes maneras de lograr una adecuación de la producción que no tenga efectos negativos en el objetivo de suprimir gradualmente las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente o la economía, tales como facilitar la gestión de la demanda y aumentar la capacidad de interconexión».
93
De ello se desprende que los Estados miembros deben conciliar los objetivos potencialmente contradictorios de la seguridad del abastecimiento energético y de la protección del medio ambiente, respetando el principio de proporcionalidad en sentido estricto, con el fin de reducir el impacto medioambiental de las ayudas al mínimo estrictamente necesario y aceptable. Además, esta exigencia de conciliar esos objetivos es perfectamente compatible, por un lado, con los objetivos, asimismo potencialmente divergentes, enunciados en el artículo 194 TFUE, apartado 1, que tienen por objeto tanto garantizar el funcionamiento del mercado de la energía y la seguridad del abastecimiento energético en la Unión como fomentar la eficiencia energética, el ahorro de energía, el desarrollo de energías nuevas y renovables y la interconexión de las redes energéticas, y, por otro lado, con las exigencias del principio de proporcionalidad, tal como se establece en el artículo 5 TUE, apartado 4. Dicha exigencia se recuerda, bajo el título «Idoneidad de la ayuda», en los apartados 42 y 43 de las Directrices, según los cuales, en particular, «una medida para abordar un problema de adecuación de la producción se ha de conciliar con el objetivo medioambiental de eliminar progresivamente las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente o la economía, incluidas las destinadas a los combustibles fósiles».
94
De lo anterior se deduce que, en principio, Tempus señala acertadamente que, a tenor del apartado 220 de las Directrices, se supone que cuando un Estado miembro introduce un mecanismo de capacidad, tiene en cuenta el objetivo de interés común de protección del medio ambiente, se abstiene de frustrar este objetivo favoreciendo unilateralmente la producción a base de combustibles fósiles y lo promueve, en particular, facilitando la gestión de la demanda.
95
No obstante, es preciso señalar que, teniendo en cuenta la facultad de apreciación del Estado miembro recordada en los anteriores apartados 91 y 92, incluso en lo que respecta a su elección entre distintas fuentes de energía y a la estructura general de su abastecimiento energético con el fin de garantizar su seguridad (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de septiembre de 2020, Austria/Comisión, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, apartado 48 y jurisprudencia citada), no se desprende sin embargo de ello una obligación clara y precisa por parte de ese Estado miembro (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 19 de julio de 2016, Kotnik y otros, C‑526/14, EU:C:2016:570, apartado 44) ni de la Comisión en cuanto a las formas en que se debe evaluar el potencial de la gestión de la demanda o promoverla. Del mismo modo, como señalan la Comisión y las coadyuvantes, dicha disposición no puede interpretarse en el sentido de que prohíbe medidas de ayuda en favor de centrales de producción convencionales, incluidas las basadas en combustibles fósiles, cuando resultan necesarias para garantizar la adecuación de la producción y, por lo tanto, la seguridad del abastecimiento energético, ni tampoco en el sentido de que les obliga a conceder una prioridad absoluta a técnicas alternativas, como la gestión de la demanda o la capacidad de interconexión.
96
Pues bien, Tempus no alega que, en el presente caso, al promulgar la Ley, el legislador polaco no ejerció dicha facultad de apreciación o no concilió los objetivos potencialmente divergentes recordados en los anteriores apartados 93 y 94, sino que se limita a aducir que la apreciación expuesta en los puntos 138 y 163 de la Decisión impugnada se basa en un «criterio incorrecto» en la medida en que no evaluó, como supuestamente exige el apartado 220 de las Directrices, el potencial real de la gestión de la demanda en el mercado puro de energía [energy‑only market] de la electricidad polaco, es decir, en el supuesto de la inexistencia del mercado de capacidad.
97
Sin embargo, dicha exigencia de examen hipotético del potencial de la gestión de la demanda no puede deducirse ni de ese apartado ni de ninguna otra disposición pertinente de las Directrices. Aun cuando su apartado 30 establece como objetivo general de las ayudas al medio ambiente «incrementar el nivel de protección del medio ambiente en comparación con el que se lograría si no existieran», de ello no se desprende, sin embargo, una exigencia de cuantificación concreta de tal incremento del nivel de protección, en particular, mediante la gestión de la demanda como técnica de utilización económica y eficiente de la energía y, por lo tanto, protectora del medio ambiente. Contrariamente a lo que sostiene Tempus, tal exigencia tampoco se desprende del tenor de la segunda frase del apartado 220 de las Directrices, según la cual «los Estados miembros deben, en primer lugar, considerar diferentes maneras de lograr una adecuación de la producción que no tenga efectos negativos en el objetivo de suprimir gradualmente las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente o la economía». Esta frase únicamente contiene la exigencia dirigida a los Estados miembros de efectuar la conciliación de los objetivos potencialmente divergentes, recordada en los anteriores apartados 93 y 94, en el marco de la cual se recomienda dejar de promover tales subvenciones y recurrir más bien a medidas de apoyo destinadas, en concreto, a facilitar la gestión de la demanda y aumentar la capacidad de interconexión. En efecto, los apartados 69 y 70 de las Directrices prevén una situación hipotética, al igual que la invocada por Tempus, únicamente en el marco del examen de la proporcionalidad de la ayuda como tal.
98
Por consiguiente, en el presente caso, bastaba con que la Comisión apreciara si el régimen de ayudas podía facilitar la gestión de la demanda sobre la base de la información de que disponía, en la fase de adopción de la Decisión impugnada, en cuanto a la situación fáctica y jurídica de los operadores de gestión de la demanda, a su potencial de desarrollo y a su evolución futura en el mercado polaco de la electricidad o de capacidad. Sobre dicha base, la Comisión podía tomar en consideración válidamente el potencial de la gestión de la demanda para evaluar sus perspectivas probables de crecimiento y para cerciorarse de que no recibía un trato discriminatorio en comparación con otros proveedores tradicionales de capacidades (véase, más adelante, el examen de la segunda imputación), sin tener que albergar dudas al respecto.
99
Por consiguiente, procede desestimar por infundada la primera imputación.
[omissis]
ii) Sobre la segunda alegación de la primera parte, relativa a la necesidad de intervención del Estado polaco
[omissis]
– Sobre la segunda imputación
[omissis]
132
Es preciso señalar que los apartados 222 a 224 de las Directrices, bajo el título «Necesidad de intervención del Estado», no exigen específicamente a los Estados miembros fomentar la producción de energía a partir de fuentes renovables, sino únicamente que se demuestre la necesidad de establecer un régimen de ayudas destinadas a la adecuación de la producción, habida cuenta, en particular, del impacto de determinadas tecnologías, como la de la gestión de la demanda y de la existencia real o potencial de interconexiones [apartado 224, letras b) y c), de las Directrices]. Esta supuesta exigencia tampoco resulta del «objetivo de interés común», descrito en los apartados 219 y 220 de las Directrices, a la luz de los cuales Tempus intenta volver a cuestionar los apartados 134 a 143 de la Decisión impugnada (véase, asimismo, la primera imputación). Es cierto que estas disposiciones enuncian el objetivo de eliminación progresiva de las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente, en particular a los combustibles fósiles, pero no contienen ningún objetivo concreto, en términos de volúmenes de capacidad, de fomentar, como contrapartida, fuentes de energía renovables, como se establece en la Directiva 2009/28. Lo mismo cabe decir del argumento vago y poco detallado que Tempus extrae del fomento de la tecnología de combustión combinada de biomasa sólida en las centrales de carbón polacas. Sin embargo, ello no prejuzga la cuestión de si esos factores pueden tener incidencia en otros criterios de las Directrices, como la idoneidad de las ayudas, en el sentido del apartado 225 de las Directrices (véanse los posteriores apartados 235 y siguientes).
[omissis]
3) Sobre la segunda parte, relativa al supuesto carácter incompleto de la apreciación de la idoneidad del régimen de ayudas
[omissis]
ii) Sobre la segunda alegación de la segunda parte, relativa a la discriminación de la gestión de la demanda
[omissis]
– Sobre la primera imputación
[omissis]
161
Es preciso recordar que, conforme a reiterada jurisprudencia, aplicable en materia de ayudas de Estado, el principio general de igualdad de trato, como principio general del Derecho de la Unión, exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado (sentencia de 15 de abril de 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, apartado 66). El carácter comparable de situaciones diferentes debe apreciarse sobre la base del conjunto de elementos que las caracterizan. Estos elementos deben apreciarse, en particular, a la luz del objeto y la finalidad del acto de la Unión que establece la distinción de que se trate. Además, deben tenerse en cuenta los principios y objetivos del ámbito al que pertenece el acto en cuestión (sentencia de 12 de diciembre de 2014, Banco Privado Português y Massa Insolvente do Banco Privado Português/Comisión, T‑487/11, EU:T:2014:1077, apartado 139).
162
Por otra parte, hay que señalar que, con independencia de que la Decisión impugnada es una decisión de no formular objeciones sujeta a un control de la legalidad con objeto de apreciar la existencia de dudas o dificultades serias (véanse los anteriores apartados 48 a 51), el respeto por la Comisión del principio de igualdad de trato es una cuestión jurídica que no implica ningún margen de apreciación por su parte y, por lo tanto, es objeto de un pleno control por el juez de la Unión (véase, en este sentido, las sentencias de 11 de septiembre de 2007, Lindorfer/Consejo, C‑227/04 P, EU:C:2007:490, apartado 63 y jurisprudencia citada, y de 17 de septiembre de 2009, Comisión/Koninklijke FrieslandCampina, C‑519/07 P, EU:C:2009:556, apartados 100 a 103 y jurisprudencia citada). A la luz de esta premisa, es preciso examinar si la Comisión debía albergar dudas sobre el respeto, en particular, del principio de igualdad de trato que estaba obligada a observar también al aplicar el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c) (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de junio de 1993, Matra/Comisión, C‑225/91, EU:C:1993:239, apartado 41) y las reglas de las Directrices destinadas a aplicar dicha disposición.
163
Así pues, en el presente caso, el respeto del principio de igualdad de trato debe apreciarse a la vista de los objetivos reconocidos en las Directrices (véase la sección 3.9.1 que lleva por título «Objetivo de interés común») destinadas a aplicar, en particular, el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), en relación con el artículo 194 TFUE, apartado 1 (véanse los anteriores apartados 88 y 93).
164
Entre esos objetivos figura, en particular, el objetivo de adecuación de la producción definido por el Estado miembro con independencia de consideraciones a corto plazo (apartado 219 de las Directrices). A este respecto, es cierto que puede autorizarse a los Estados miembros a conceder ayudas que pueden «ir contra el objetivo de eliminación progresiva de las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente, en particular a los combustibles fósiles», pero «deben, en primer lugar, considerar diferentes maneras de lograr una adecuación de la producción que no tenga efectos negativos en [este] objetivo […], tales como facilitar la gestión de la demanda y aumentar la capacidad de interconexión» (apartado 220 de las Directrices). Además, a la luz de estos objetivos, junto con el de remunerar mediante ayudas «solo […] el servicio de suministro puro prestado por el productor […]» y no la venta de electricidad (véase la sección 3.9.3, que lleva por título «Idoneidad»), dichas medidas de ayuda «deberán estar abiertas y ofrecer incentivos adecuados tanto a los productores actuales como futuros y a los operadores que utilicen tecnologías sustituibles, tales como una respuesta por el lado de la demanda o soluciones de almacenamiento» (apartados 225 y 226 de las Directrices).
165
Es preciso señalar que las CMU de gestión de la demanda y las CMU de producción, en particular las nuevas y las que se han de modernizar, se encuentran, a la vista de los objetivos perseguidos por el mercado de capacidad polaco, en situaciones fácticas y jurídicas distintas por lo que respecta a la aplicación de los criterios CAPEX que determinan la duración de los acuerdos de capacidad, extremo que, como tal, no discute Tempus.
[omissis]
– Sobre la segunda imputación
[omissis]
180
En la medida en que Tempus invoca el apartado 43 de las Directrices, procede recordar que esta disposición tiene en cuenta la eventual necesidad de conciliar «una medida para abordar un problema de adecuación de la producción […] con el objetivo medioambiental de eliminar progresivamente las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente o la economía, incluidas las destinadas a los combustibles fósiles». Por lo tanto, de ello no se desprende una prioridad absoluta del objetivo medioambiental como tal que sea inherente a la prima ecológica, en el sentido de que esta deba estar disponible con carácter general para todo operador que utilice tecnologías de baja emisión de CO2, como la gestión de la demanda. Del mismo modo, el apartado 221 de las Directrices se limita a enunciar la exigencia de que el Estado miembro de que se trate defina claramente el objetivo exacto al que se dirigen las medidas de ayuda destinadas a la adecuación de la producción, lo que ocurre en el presente caso por lo que respecta tanto al objetivo de interés común (véanse los anteriores apartados 89 y siguientes) como a la prima ecológica (véase el anterior apartado 171). Por último, la exigencia de dar preferencia, mediante estas medidas, a los productores que emitan poco carbono, en caso de parámetros técnicos y económicos equivalentes [apartado 233, letra e), de las Directrices], tampoco debe entenderse como absoluta, sino que está sujeta también a la exigencia de conciliación anteriormente mencionada.
[omissis]
– Sobre la quinta imputación
[omissis]
196
Del apartado 226 de las Directrices resulta, en particular, que «las medidas de ayuda deberán estar abiertas y ofrecer incentivos adecuados tanto a los productores actuales como futuros y a los operadores que utilicen tecnologías sustituibles, tales como una respuesta por el lado de la demanda o soluciones de almacenamiento» y que «por tanto, las ayudas deberán prestarse mediante un mecanismo que permita potencialmente diversos plazos de entrega, correspondientes al tiempo necesario para realizar nuevas inversiones en nuevos productores que utilicen tecnologías diferentes». Asimismo, bajo el título «Prevención de efectos negativos indebidos sobre la competencia y el comercio», en el apartado 232, letra a), de las Directrices se establece que dichas medidas «deberán concebirse de tal forma que sea posible que participe en ellas cualquier capacidad que pueda contribuir efectivamente a abordar el problema de adecuación de la producción, en especial teniendo en cuenta […] la participación de productores que utilicen diferentes tecnologías y de agentes económicos que ofrezcan medidas con características técnicas de efecto equivalente, por ejemplo, relativas a la gestión de la demanda, interconexiones y almacenamiento».
197
Como alegan la Comisión y las coadyuvantes, estas disposiciones son la expresión del principio de neutralidad tecnológica que exige que un mecanismo de capacidad no favorezca unilateralmente una tecnología de suministro o de producción de energía particular, entre ellas la basada en combustibles fósiles o fuentes de energía renovables (véanse los anteriores apartados 90 y siguientes y el posterior apartado 205). Con este espíritu de neutralidad tecnológica, para abordar el problema de adecuación de la producción, dichas disposiciones exigen la creación de incentivos adecuados para recurrir en mayor medida a tecnologías sustituibles de cualidades técnicas equivalentes, como la gestión de la demanda, las interconexiones y las soluciones de almacenamiento.
[omissis]
iv) Sobre la cuarta alegación de la segunda parte, relativa a la insuficiente participación de la capacidad extranjera
[omissis]
219
La cuestión del acceso equitativo y no discriminatorio de las capacidades extranjeras, incluida de gestión de la demanda, a un mercado de capacidad nacional está regulada específicamente en la sección 3.9.6, bajo el título «Prevención de efectos negativos indebidos sobre la competencia y el comercio», y, en concreto, en el apartado 232, letra b), de las Directrices, según el cual «las medidas deberán concebirse de tal forma que sea posible que participe en ellas cualquier capacidad que pueda contribuir efectivamente a abordar el problema de adecuación de la producción, en especial teniendo en cuenta […] la participación de operadores de otros Estados miembros cuando sea físicamente posible, en particular en el contexto regional, es decir, cuando la capacidad pueda ser facilitada físicamente al Estado miembro que aplica la medida y las obligaciones establecidas en la medida puedan aplicarse». De ello se desprende que no se espera que un Estado miembro que introduce un mercado de capacidad abra inmediatamente dicho mercado a las capacidades extranjeras y las trate en pie de igualdad con las capacidades nacionales, sino que únicamente está obligado a posibilitar su acceso en la medida en que sea necesario para abordar un problema de adecuación de la capacidad y «cuando sea físicamente posible», en particular cuando «las obligaciones establecidas en [el régimen de ayudas] puedan aplicarse». El apartado 233, letra a), de las Directrices tampoco establece una exigencia de trato perfectamente igual de las capacidades nacionales y extranjeras, sino que se limita a exigir, en sentido negativo, que el régimen de ayudas no reduzca «los incentivos para invertir en capacidad de interconexión».
220
Es preciso examinar, a la luz de estas exigencias de apertura progresiva del mercado de capacidad nacional, si la impugnación de Tempus de la introducción por el Estado polaco de las soluciones transitoria y específica (véase el artículo 6 de la Ley), destinadas a ejecutar dichas exigencias, debió haber suscitado dudas en la Comisión.
[omissis]
226
En la segunda vertiente de la cuarta alegación, Tempus reprocha a la Comisión haber aceptado, con carácter provisional, la solución transitoria, siendo así que, en su opinión, es tanto inadecuada como ilegal. En primer lugar, considera que, como «guardianes» de las CMU participantes en las subastas del mercado polaco de la electricidad, los GRT vecinos se ven enfrentados a graves conflictos de intereses, en la medida en que, ante todo, se les incentiva a proteger la adecuación de los recursos en su red o su mercado doméstico y no a alcanzar rápidamente un acuerdo con PSE, que les hace perder esa función de guardián. En segundo lugar, un GRT no prefiere a una CMU de gestión de la demanda, que reduce las limitaciones en dicha red y, por tanto, la rentabilidad de una expansión de la transferencia de capacidad. En tercer lugar, considera que la Comisión aceptó una infracción de las normas de la Unión que regulan la separación de los GRT, en la medida en que un GRT separado no puede desempeñar en paralelo, ni siquiera durante un período transitorio, la función de productor y la de operador de gestión de la demanda que participa activamente en las subastas del mecanismo de capacidad polaco.
[omissis]
228
Por lo que respecta a la supuesta función de los GRT de «guardianes» de las CMU, basta con señalar que el primer argumento de Tempus, relativo al supuesto conflicto de intereses de los GRT, ni es plausible ni está respaldado, habida cuenta de las explicaciones detalladas en sentido contrario proporcionadas por la Comisión y las coadyuvantes, incluso en respuesta a la pregunta escrita del Tribunal. Así pues, parece ilógico, incluso contradictorio, considerar que un GRT extranjero, en su condición de interconector sujeto a las obligaciones establecidas en el artículo 12 de la Directiva 2009/72 y de licitador participante en las subastas del mecanismo de capacidad polaco, no pretenda facilitar la participación de capacidades extranjeras en el mercado de capacidad polaco. Por el contrario, el volumen de capacidad obtenido por ese GRT en el marco de tales subastas se destina precisamente a quedar reservado a dichas capacidades, cuyo acceso no discriminatorio a ese volumen debe garantizarse [artículo 12, letras d) y f), en relación con el artículo 2, punto 18, de la citada Directiva]. Además, los ingresos procedentes de tal participación pueden reforzar la posición de mercado de dichas capacidades extranjeras en interés tanto de la seguridad del suministro en los mercados interconectados como de la gestión segura, fiable y eficaz de los flujos de electricidad en la red teniendo en cuenta los intercambios con otras redes interconectadas, conforme al objetivo contemplado en el artículo 12, letra d), de la Directiva 2009/72. Del mismo modo, al aumentar el comercio transfronterizo que puede influir, de manera positiva, en la adecuación de la capacidad en las redes interconectadas, la participación de las capacidades extranjeras a través de un GRT extranjero es más bien beneficiosa para la asociación de mercados mencionada en el apartado 232, letra d), de las Directrices y para la liberalización del mercado interior de la electricidad, y no al contrario. En cualquier caso, Tempus no ha podido demostrar que tal participación puede impedir o reducir la contribución de las capacidades extranjeras a la seguridad del suministro en sus propias redes o en sus mercados domésticos.
229
Por consiguiente, no puede acogerse el primer argumento.
230
Es preciso señalar que el segundo argumento de Tempus, vago y sucinto, según el cual un GRT no prefiere a una CMU de gestión de la demanda, debido a que reduce las limitaciones en la red y, por lo tanto, la rentabilidad de una expansión de la transferencia de capacidad, no es convincente y no puede prosperar. En primer lugar, el argumento relativo al ahorro de capacidad en la red, que, por lo tanto, está disponible para la exportación a zonas transfronterizas, contradice el primer argumento de Tempus, tal como ha sido desestimado en los anteriores apartados 228 y 229, según el cual los GRT estarían incentivados, ante todo, a proteger la adecuación de los recursos en su red o su mercado doméstico. En segundo lugar, una discriminación entre las capacidades de producción y los operadores de gestión de la demanda en cuanto al acceso al volumen de capacidad obtenido por un GRT extranjero en las subastas del mecanismo de capacidad polaco está expresamente prohibida en el artículo 12, letra f), en relación con el artículo 2, punto 18, de la Directiva 2009/72. En tercer lugar, la República de Polonia y PGE alegaron, de manera plausible, que la gestión de la demanda no afecta a la necesidad de desarrollar la infraestructura de red, ya que únicamente reduce la necesidad de energía en la red durante los períodos de insuficiencia que conllevan paralelamente un aumento de los precios del mercado de la electricidad y que, durante los otros períodos, los operadores de gestión de la demanda gestionan normalmente su clientela, lo que requiere, por lo tanto, una adecuada disponibilidad de infraestructura de red. En efecto, Tempus no alega que la gestión de la demanda contribuya a reducir las necesidades de infraestructura de red en caso de utilización estable y continua de sus métodos por los clientes, con independencia de las señales de precios del mercado de la electricidad. Tal reducción de las necesidades de infraestructura no parece ser objeto de su modelo comercial actual, lo que podría explicar, en parte, su limitado potencial en el mercado de capacidad polaco (véanse los anteriores apartados 103 y siguientes). Por último, como recuerdan acertadamente dichas coadyuvantes, no es posible separar completamente a los productores de electricidad y a los operadores de gestión de la demanda de la actividad de los GRT, en particular, en el marco del comercio transfronterizo (véase el anterior apartado 228).
231
Por consiguiente, procede rechazar también el segundo argumento por infundado.
232
En cuanto al tercer argumento de Tempus, relativo a la infracción de las normas de la Unión que regulan la separación de los GRT y de la supuesta prohibición de desempeñar en paralelo la función de productor y la de operador de gestión de la demanda participante en las subastas del mecanismo de capacidad polaco, de las detalladas observaciones de la Comisión, Enel X, PGE y la República de Polonia en respuesta a la pregunta escrita del Tribunal, que Tempus solo rebatió de forma muy vaga y sucinta, se desprende que este argumento se basa en una premisa errónea.
233
En efecto, la obligación de separación establecida en el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 2009/72, en cuya virtud los Estados miembros están obligados a separar, en sus mercados energéticos nacionales, las redes de transporte y la gestión de las actividades de generación y suministro, se entiende sin perjuicio de las funciones que incumben a los GRT, como interconectores, con arreglo al artículo 12 de la misma Directiva, que corresponden a las asignadas a PSE y a los GRT extranjeros en el marco de la solución transitoria (véase el anterior apartado 228). Además, la Comisión y dichas coadyuvantes explicaron, de manera convincente, que, como tales, esos GRT se limitan a realizar una actividad de intermediación y facilitación que permita a las capacidades extranjeras tener acceso no discriminatorio al volumen de capacidad obtenido por un GRT extranjero en las subastas del mecanismo de capacidad polaco. Por consiguiente, contrariamente a lo que sostiene Tempus, para un GRT no existe confusión entre su condición de gestor de red y de interconector, por un lado, y las actividades de generación o suministro de electricidad de las capacidades de generación y de gestión de la demanda, por otro.
234
En consecuencia, procede desestimar por infundado también el tercer argumento de la segunda vertiente de la cuarta alegación, al igual que esta última en su totalidad.
[omissis]
4) Sobre la tercera parte, relativa al supuesto carácter incompleto de la apreciación y supuesta ausencia de respeto del efecto incentivador de la ayuda
i) Sobre la primera alegación de la tercera parte, relativa a la supuesta retroactividad del régimen de ayudas
[omissis]
245
Con carácter preliminar, procede recordar que, por lo que respecta al efecto incentivador de la ayuda, deben tomarse en consideración las disposiciones de la sección 3.2.4 (en particular, los apartados 49 a 52) de las Directrices. Conforme al apartado 49 de las Directrices, el régimen de ayudas solo puede considerarse compatible con el mercado interior si tiene un efecto incentivador. Este se produce «cuando la ayuda induce a su beneficiario a cambiar su comportamiento para aumentar el nivel de protección del medio ambiente o a mejorar el funcionamiento adecuado de un mercado de la energía seguro, asequible y sostenible, cambio de comportamiento que no tendría lugar sin ellas». Además, las ayudas «no deberán subvencionar los costes de una actividad que una empresa tendría que afrontar de todos modos y no podrán compensar el riesgo comercial normal de una actividad económica». Conforme al apartado 50 de las Directrices, en esencia, se considera que las ayudas carecen de efecto incentivador para el beneficiario —y, por lo tanto, que son incompatibles con el mercado interior—, cuando los trabajos en el proyecto ya se habían iniciado con anterioridad a la presentación de su solicitud de ayuda ante las autoridades nacionales.
246
Por lo que respecta al apartado 49 de las Directrices, del pasaje «para aumentar el nivel de protección del medio ambiente o [mejorar] el funcionamiento adecuado de un mercado de la energía seguro, asequible y sostenible» se desprende que el efecto incentivador de la ayuda para la adecuación de la capacidad puede estar relacionado con uno u otro de esos objetivos, en función de la conciliación que se supone efectúa el Estado miembro a la luz de los criterios y objetivos generales establecidos en los apartados 30, 219 y 220 de dichas Directrices (véanse los anteriores apartados 89 y siguientes). Así lo confirma el apartado 69 de las Directrices, según el cual «se considera que las ayudas destinadas a la protección medioambiental y la energía son proporcionadas si el importe por beneficiario se limita al mínimo necesario para lograr el objetivo medioambiental o energético perseguido». De este modo, cuando, como en el presente caso, el Estado miembro persigue ante todo, mediante un mecanismo de capacidad, el objetivo de garantizar la seguridad del suministro y, por lo tanto, «mejorar el funcionamiento adecuado de un mercado de la energía seguro, asequible y sostenible», ese efecto incentivador está ligado, con carácter principal, a los incentivos para que los operadores pongan a disposición las capacidades de producción necesarias a tal efecto y, solamente con carácter secundario, al objetivo de protección del medio ambiente. Como se ha expuesto en los anteriores apartados 117 y siguientes, en el marco del mecanismo de capacidad polaco, estos incentivos se basan en los criterios CAPEX que permiten a los operadores obtener acuerdos de capacidad plurianuales, lo que les da la necesaria estabilidad de ingresos, también para financiar o amortizar sus inversiones en creación o modernización de capacidades de producción.
[omissis]
252
En primer lugar, esta argumentación olvida que las ayudas en cuestión, es decir, los pagos de capacidad, únicamente podían concederse tras la autorización del régimen de ayudas por la Comisión, que tuvo lugar el 7 de febrero de 2018, de la entrada en vigor de la Ley y del cierre de la primera subasta, prevista para 2018, que suponía la atribución de los primeros acuerdos de capacidad para el primer año de entrega en 2021. Así pues, la fecha de concesión de las ayudas no puede ser anterior a la del cierre de la primera subasta cuyo resultado confiere al licitador seleccionado, en virtud de la Ley, el derecho legal a recibir pagos de capacidad (véanse, en este sentido y por analogía, las sentencias de 21 de marzo de 2013, Magdeburger Mühlenwerke, C‑129/12, EU:C:2013:200, apartados 40 y 41; de 6 de julio de 2017, Nerea, C‑245/16, EU:C:2017:521, apartados 32 y 33, y de 28 de octubre de 2020, INAIL, C‑608/19, EU:C:2020:865, apartados 30 a 34). Además, aun suponiendo que Tempus pretenda alegar que el efecto incentivador debe estar vinculado a la entrada en vigor del régimen de ayudas, a saber, en diciembre de 2017, tal argumento contradice su propia afirmación de que la consideración de los gastos de inversión anteriores durante un período de cinco años era admisible y daba lugar a tal efecto incentivador.
[omissis]
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera)
decide:
1)
Desestimar el recurso.
2)
Tempus Energy Germany GmbH y T Energy Sweden AB cargarán con sus propias costas y con las de la Comisión Europea, PGE Polska Grupa Energetyczna S.A., Enel X Polska z o.o. y Enspirion sp. z o.o.
3)
La República de Polonia cargará con sus propias costas.
Collins
Kreuschitz
Steinfatt
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 6 de octubre de 2021.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.
(
1
)	Solo se reproducen los apartados de la presente sentencia cuya publicación considera útil el Tribunal General.