61994CJ0041_DE
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Entscheidungsgründe
1 Die Bundesrepublik Deutschland hat mit Klageschrift, die am 31. Januar 1994 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 173 Absatz 1 EG-Vertrag Klage erhoben auf Nichtigerklärung der Entscheidung 93/659/EG der Kommission vom 25. November 1993 über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1990 finanzierten Ausgaben (ABl. L 301, S. 13), soweit mit dieser Entscheidung im Zusammenhang mit Ausgaben der Bundesrepublik Deutschland für die Gewährung der Sonderprämie für Rindfleischerzeuger ein Betrag von 7 518 141 DM nicht zu Lasten des EAGFL übernommen wird.
2 In dem der Klageschrift als Anlage beigefügten Zusammenfassenden Bericht über die Kontrollergebnisse für den Rechnungsabschluß des EAGFL, Abteilung Garantie, für das Rechnungsjahr 1990 stellte die Kommission fest, daß die Bundesrepublik Deutschland (insbesondere die Länder Bayern und Baden-Württemberg) die gemeinschaftliche Sonderprämienregelung zugunsten der Rindfleischerzeuger nicht richtig angewandt habe. Deshalb übernahm sie den genannten Betrag nicht zu Lasten des EAGFL.
3 Dieser Betrag ergibt sich aus drei Berichtigungen, und zwar einer ersten Berichtigung wegen ungeeigneter Verwaltungskontrollen und Mängeln des Systems der Gewährung der Prämie für Rindfleisch, wie es in Bayern und Baden-Württemberg durchgeführt wurde (Punkt 4.10.4.2.1 des Zusammenfassenden Berichts), einer zweiten Berichtigung wegen Mängeln im Zusammenhang mit der Gefahr von Mehrfachzahlungen in Höhe von 838 636 DM bei der Einfuhr aus anderen Mitgliedstaaten und von 311 529 DM bei der Ausfuhr in andere Mitgliedstaaten (Punkt 4.10.4.2.2 des Zusammenfassenden Berichts) und einer dritten Berichtigung von 1 326 990 DM wegen Mängeln bei der Anwendung der Übergangsregelung nach Artikel 11 der Verordnung (EWG) Nr. 714/89 der Kommission vom 20. März 1989 zur Durchführung der Sonderprämienregelung für Rindfleischerzeuger (ABl. L 78, S. 38) (Punkt 4.10.4.2.3 des Zusammenfassenden Berichts).
4 Nach den Akten übersandte die Kommission der deutschen Regierung vor dem Erlaß der angefochtenen Entscheidung am 9. August 1991, am 4. September 1991 und am 29. September 1992 drei Schreiben, in denen die von der Kommission bei der Kontrolle getroffenen Feststellungen im einzelnen aufgeführt waren und die die deutsche Regierung beantwortete.
5 Die Klägerin erhebt mit ihrer Klage verschiedene Rügen gegen die in den Punkten 4.10.4.2.1, 4.10.4.2.2 und 4.10.4.2.3 des Zusammenfassenden Berichts enthaltenen Beanstandungen. Ferner macht sie geltend, daß die Kommission von der Durchführung der Sonderprämienregelung in Deutschland unterrichtet gewesen sei und daß jedenfalls deren angebliche Mängel im Gemeinschaftsrecht selbst angelegt seien.
I ° Zum Fehlen wirksamer Verwaltungskontrollen und zu den Mängeln des Systems der Gewährung der Sonderprämie für Rindfleisch, wie es in Bayern und Baden-Württemberg angewandt wurde (Punkt 4.10.4.2.1 des Zusammenfassenden Berichts)
6 Die Sonderprämie für Rindfleischerzeuger, so wie sie 1989/1990 gewährt wurde, beruht auf Artikel 4a Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch (ABl. L 148, S. 24) in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 571/89 des Rates vom 2. März 1989 (ABl. L 61, S. 43).
7 Diese Bestimmung lautet wie folgt:
"(1) Rindfleischerzeuger können eine Sonderprämie erhalten. Sie wird ihnen auf Antrag für mindestens neun Monate alte männliche Rinder gewährt, die in ihrem Betrieb gemästet werden. Die Prämie ist je Kalenderjahr und Betrieb auf neunzig Tiere beschränkt; sie wird je Tier auf 40 ECU festgesetzt.
Die Prämie wird für jedes Tier nur einmal gewährt. Sie wird dem Erzeuger gezahlt oder an ihn weitergegeben."
8 Weitere Bestimmungen über die Voraussetzungen für die Gewährung der Sonderprämie für Rindfleischerzeuger sind in der Verordnung (EWG) Nr. 468/87 des Rates vom 10. Februar 1987 mit allgemeinen Bestimmungen zur Regelung der Sonderprämie für Rindfleischerzeuger (ABl. L 48, S. 4) in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 572/89 vom 2. März 1989 (ABl. L 63, S. 1) enthalten.
9 Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 468/87 in der Fassung der Verordnung Nr. 572/89 lautet wie folgt:
"Für die in Artikel 4a der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 genannte Prämie darf jedes Tier zu seinen Lebzeiten nur einmal berücksichtigt werden.
Ein Prämienantrag kann nur für Tiere gestellt werden, die zum Zeitpunkt der Antragstellung mindestens sechs Monate alt sind ..."
10 Die Bestimmungen, durch die die Einhaltung dieser sachlichen Voraussetzungen erreicht werden soll, sind in der Verordnung Nr. 714/89 enthalten.
11 Diese Bestimmungen betreffen:
° die Angaben zum Alter der betreffenden Tiere (Artikel 2);
° die Identifizierung der betreffenden Tiere (Artikel 7);
° die Verwaltungskontrolle und Besichtigungen an Ort und Stelle durch die zuständigen nationalen Behörden (Artikel 8).
12 Punkt 4.10.4.2.1 des Zusammenfassenden Berichts führt fünf Beanstandungen auf, die folgende Punkte betreffen: A. die Verwaltungskontrollen allgemein; B. die Verwaltungskontrollen der Angaben zum Alter der Tiere; C. die Auswahlkriterien für die einer Betriebsprüfung zu unterziehenden Antragsteller; D. die Betriebsprüfungen, soweit sie die Identifizierung der Tiere betreffen, und E. die übrigen Mängel der Betriebsinspektionen.
A ° Die Verwaltungskontrollen allgemein
13 Artikel 8 der Verordnung Nr. 714/89 bestimmt:
"(1) Die von jedem Mitgliedstaat benannten zuständigen Behörden führen eine Verwaltungskontrolle und Besichtigungen an Ort und Stelle durch, um zu prüfen, ob die Bestimmungen über die Sonderprämie eingehalten werden. Diese Besichtigungen müssen sich auf eine Mindestanzahl Betriebe beziehen, die von der Kommission ... festzusetzen ist. Die Kontrolle bezieht sich insbesondere auf:
a) die Zahl der männlichen Rinder, die sich auf dem vom Erzeuger bewirtschafteten Betrieb befinden und Gegenstand des Antrags sind ...;
b) die Richtigkeit der vorgesehenen Erklärungen und die Einhaltung der vom Erzeuger eingegangenen Verpflichtungen;
c) die Einhaltung der Bestimmungen über die in Artikel 7 genannte Identifizierung oder Kennzeichnung.
(2) Um eine ausreichende Kontrolle der nach Artikel 2 eingereichten Anträge zu ermöglichen, legen die Mitgliedstaaten einen Mindestzeitraum fest, während dessen die männlichen Rinder nach dem Tag der Antragstellung auf dem Betrieb gehalten werden müssen. Dieser Zeitraum beträgt mindestens zwei und höchstens fünf Monate."
14 Im Zusammenfassenden Bericht führt die Kommission aus:
"Den Feststellungen zufolge beschränkten sich die Verwaltungskontrollen der Anträge, die nicht für einen Inspektionsbesuch im Betrieb selbst ausgewählt worden waren, auf eine Überprüfung der ordnungsgemässen Formularausfuellung und -einreichung durch die Antragsteller und der Einhaltung der Hoechstzahl von 90 prämienfähigen Tieren pro Kalenderjahr ...
Der EAGFL gewann die Erkenntnis, daß die von den deutschen Behörden vorgenommenen Verwaltungskontrollen nicht den Anforderungen der einschlägigen Vorschriften entsprachen und keinen Mindestschutz vor einer unrechtmässigen Fondsinanspruchnahme boten."
15 Hierzu macht die Klägerin erstens geltend, daß der Begriff "Verwaltungskontrolle" eine effiziente Plausibilitätsprüfung der Anträge bedeute. Es wäre unangebracht, von einer Verwaltungskontrolle einen annähernd gleichen Grad der Gewißheit wie von einer Vor-Ort-Kontrolle zu verlangen.
16 Die Kommission erklärt, ihre Kritik im Zusammenfassenden Bericht laufe keinesfalls darauf hinaus, daß von der Verwaltungskontrolle ein annähernd gleicher Grad der Gewißheit wie von einer Vor-Ort-Kontrolle zu verlangen sei. Bei der Verwaltungskontrolle müssten die nationalen Behörden insbesondere die Richtigkeit und Glaubwürdigkeit der in den Anträgen genannten Zahlen und der Verpflichtungen bzw. Erklärungen prüfen, um sich zu vergewissern, daß die Prämienvoraussetzungen erfuellt seien.
17 Die Verwaltungskontrolle, die den Vor-Ort-Kontrollen vorausgeht, ist so durchzuführen, daß die nationalen Behörden in bezug auf die Erfuellung der Voraussetzungen für die Gewährung der Prämien alle möglichen Schlüsse ° sei es Gewißheit oder seien es Zweifel ° ziehen können. Daher sollte diese Kontrolle in der Prüfung der Ordnungsmässigkeit der Anträge und der Verpflichtungen oder der diesen beigefügten Erklärungen, in einem Vergleich der Anträge mit gegebenenfalls vom selben Erzeuger in den Vorjahren gestellten, in einem Vergleich dieser Anträge mit den Anträgen für andere, insbesondere grössere Betriebe und in der Prüfung der gewonnenen Erkenntnisse in Verbindung mit den verfügbaren statistischen Daten und mit allen anderen sachdienlichen Daten bestehen, um Verdachtsfälle zu ermitteln.
18 Die Klägerin macht zweitens geltend, daß die zuständigen Stellen der beiden von der Kommission untersuchten Länder eine effiziente Plausibilitätsprüfung der Anträge vorgenommen hätten. Die Angaben in den Prämienanträgen seien in der Regel mit den Angaben in den Vorjahresanträgen verglichen worden. Ausserdem sei es möglich gewesen, bei denjenigen Betrieben, bei denen früher eine Vor-Ort-Kontrolle vorgenommen worden sei, einen Vergleich mit den entsprechenden Prüfungsprotokollen vorzunehmen. Bei stärkerer Schwankung der Zahl der beantragten Prämien für verschiedene Jahre seien diese Betriebe häufigeren Verwaltungskontrollen unterzogen worden.
19 Für ihr Vorbringen beruft sich die Klägerin in ihrer Erwiderung auf eine vom Bayerischen Staatsministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten am 12. September 1991 bei allen Landwirtschaftsämtern in Bayern durchgeführte Umfrage. Diese Umfrage, die sich darauf bezogen habe, welche Maßnahmen zur Glaubhaftmachung der Angaben in den Anträgen ergriffen worden seien, habe gezeigt, daß einzelne Landwirtschaftsämter eine Vielzahl von Informationen hätten überprüfen können.
20 Die Kommission entgegnet, daß die klagende Regierung in diesem Abschnitt des Verfahrens mit der Vorlage der in Rede stehenden Umfrage wegen Verspätung ausgeschlossen sei. Die Frist für die Übermittlung der von den Mitgliedstaaten verlangten zusätzlichen Angaben sei durch die Entscheidung der Kommission vom 6. November 1992 gemäß Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1723/72 der Kommission vom 26. Juli 1972 über den Rechnungsabschluß des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie (ABl. L 186, S. 1), in der durch die Verordnung (EWG) Nr. 422/86 der Kommission vom 25. Februar 1986 (ABl. L 48, S. 31) geänderten Fassung auf den 15. Dezember 1992 festgesetzt worden. Ferner schließe es auch Artikel 42 §§ 1 und 2 Unterabsatz 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes aus, daß die Klägerin neue Beweismittel vorlege oder neue Angriffs- und Verteidigungsmittel vorbringe.
21 Weiter bestreitet die Kommission die Behauptung der Klägerin, daß die zuständigen Ämter der beiden von der Kommission geprüften Länder eine effiziente Plausibilitätskontrolle der Anträge vorgenommen hätten. Der Kommissionsbeamte Malcolm Slade, der im vorliegenden Fall verantwortliche Kontrolleur, hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, daß bei den in den Ländern Bayern und Baden-Württemberg durchgeführten Prüfungen die Behörden kein Dokument (Aktenvermerk, Bericht oder vom zuständigen nationalen Beamten ausgefuelltes Formblatt) zum Beleg dafür hätten vorlegen können, daß tatsächlich Vergleiche durchgeführt worden seien und daß die verfügbaren statistischen Angaben im Rahmen der Verwaltungskontrolle berücksichtigt worden seien. Zudem seien keine Unterlagen vorhanden, die belegten, daß der zuständige Minister des betreffenden Landes die betreffenden Kontrolldienste angewiesen habe, in dieser Weise vorzugehen.
22 Die Klägerin erwidert, daß die mit der Prüfung vertrauten Bediensteten selbst bereits Vor-Ort-Kontrollen vorgenommen und daher eine so genaue Kenntnis der Betriebe hätten, daß die Abfassung eines Berichts nicht erforderlich gewesen sei.
23 Die Umfrage vom 12. September 1991 kann vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden, da sie von der Klägerin erstmals in ihrer Erwiderung angeführt worden ist und somit ein verspätetes Beweismittel darstellt. Die Kommission hat nämlich mit Entscheidung vom 6. November 1992 gemäß Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1723/72 in der durch die Verordnung Nr. 422/86 geänderten Fassung die Frist für die Übermittlung der zusätzlichen Angaben durch die Mitgliedstaaten auf den 15. Dezember 1992 festgesetzt. Die Klägerin hat jedoch nicht innerhalb dieser Frist die Ergebnisse dieser Umfrage vorgelegt und sich auch vor dem Gerichtshof nicht auf aussergewöhnliche Umstände berufen, die geeignet gewesen wären, die eingetretene Verspätung zu rechtfertigen (vgl. auch Urteil vom 22. Juni 1993 in der Rechtssache C-54/91, Deutschland/Kommission, Slg. 1993, I-3399, Randnrn. 13 bis 15).
24 Auch das Vorbringen der Klägerin zur Qualität der Kontrollen ist unbegründet, da es an jedem schriftlichen Anhaltspunkt fehlt, der die Feststellungen des Zusammenfassenden Berichts entkräften könnte, wonach die zuständigen Stellen keine Kontrolle der in Randnummer 16 beschriebenen Art durchgeführt haben.
25 Somit ist das Vorbringen der klagenden Regierung, das gegen die Beanstandungen der Verwaltungskontrollen allgemein gerichtet ist, zurückzuweisen.
B ° Die Verwaltungskontrollen in bezug auf das Alter der Tiere
26 In Artikel 2 der Verordnung Nr. 714/89 heisst es:
"Die ... Prämienanträge ... enthalten ...:
° Angaben hinsichtlich des Alters der Tiere ..."
27 Im Zusammenfassenden Bericht stellt die Kommission fest:
"[Die] deutschen Behörden [bestanden] in ihren Antragsformularen nicht auf solchen Angaben, sondern begnügten sich mit der einfachen Erklärung seitens der Antragsteller, daß sämtliche unter den Antrag fallenden Tiere mindestens sechs Monate alt waren.
In diesem Zusammenhang muß man sich vergegenwärtigen, daß in Deutschland
. die Tiere gelegentlich bis zu einem Alter von mehr als 24 Monaten gehalten werden,
. alle acht Monate ein neuer Antragszeitraum beginnt,
. die Antragsteller die Ohrkennzeichnung selbst ausführen.
Somit wird deutlich, daß eine genaue Altersangabe in den Anträgen bessere Voraussetzungen geschaffen hätte für
. die Durchführung der Verwaltungskontrollen;
. die Auswahl der Antragsteller, die einer Betriebsinspektion unterworfen werden;
. die Qualität der Kontrollbesuche, indem ein positiver Anhaltspunkt geliefert wird, daß die im Antrag genannten mit den inspizierten Tieren identisch sind. Wird z. B. ein Antrag für zehn Tiere im Alter von sechs Monaten gestellt, so müssten bei einem drei Monate später stattfindenden Vor-Ort-Besuch eben diese Tiere den Entwicklungsstand von neun Monaten aufweisen ..."
28 Die Klägerin führt aus, daß die eingereichten Anträge Artikel 2 der Verordnung Nr. 714/89 entsprächen, denn dieser schreibe keine bestimmte Form der Angabe des Alters der Tiere vor.
29 Zudem sei das in Deutschland eingeführte System zur Durchführung der Sonderprämienregelung so ausgestaltet, daß es eine doppelte Gewährung der Prämie für ein und dasselbe Tier ausschließe. Insbesondere sehe dieses System unterschiedliche Kennzeichnungen vor, die je nach Antragszeitraum alternativ am linken oder am rechten Ohr des prämienfähigen Tieres angebracht würden. Die Haltung der Tiere im Betrieb bis zu einem neuen Zeitraum mit gleicher Kennzeichnung sei für den Erzeuger wirtschaftlich nicht rentabel, da zum einen das Mindestalter für die Prämienfähigkeit eines Tieres sechs Monate beantrage und zwischen den Antragszeiträumen ein zeitlicher Abstand von acht Monaten bestehe und da zum anderen die Erzeuger einen besseren Preis erzielten, wenn das Tier im Alter von 18 Monaten geschlachtet werde, da sein Fleisch dann die beste Qualität aufweise.
30 Nach Ansicht der Kommission bedeutet der Umstand, daß in Artikel 2 der Verordnung Nr. 714/89 keine bestimmte Form für die Angabe des Alters der Tiere vorgeschrieben sei, nicht, daß die Art und Weise der Angabe dieses Alters in den deutschen Formularen den Erfordernissen des Gemeinschaftsrechts entspreche. Andernfalls hätte das Gemeinschaftsrecht auf diese Angabe verzichten können. Insbesondere habe es die Tatsache, daß im Antrag nicht das Mindestalter des betreffenden Tieres, sondern ein Hinweis auf das nach der Regelung erforderliche Mindestalter enthalten gewesen sei, nicht erlaubt, im Rahmen der Verwaltungskontrolle oder der Vor-Ort-Kontrolle irgendwelche Schlüsse zu ziehen, da die Übereinstimmung der im Antrag aufgeführten und der an Ort und Stelle kontrollierten Tiere nicht festzustellen gewesen sei.
31 Im übrigen beruhten die Ausführungen der Klägerin zum Ausschluß einer doppelten Prämiengewährung auf der Verläßlichkeit des deutschen Kennzeichnungssystems, die die Kommission gerade bestreite.
32 Artikel 2 der Verordnung Nr. 714/89 ist unter Berücksichtigung der Zielsetzung dieser Verordnung auszulegen, die darin besteht, ein wirksames Kontrollverfahren einzuführen, das gewährleistet, daß die sachlichen Voraussetzungen für die Gewährung der Prämie erfuellt werden.
33 Die konkrete Angabe des Alters des betreffenden Tieres ist in diesem Zusammenhang von grundlegender Bedeutung, denn nur dadurch lässt sich sicherstellen, daß die Tiere, auf die sich der Antrag bezieht, dieselben sind wie diejenigen, die bei den Vor-Ort-Kontrollen im Betrieb vorgefunden werden.
34 Die Argumente der Klägerin zur Art und Weise der Durchführung der Sonderprämienregelung für Rindfleisch in Deutschland sind nicht geeignet, diese Feststellung zu entkräften. Dies gilt um so mehr, als die Kennzeichnung der Tiere durch die Antragsteller erfolgt.
35 Daher ist das Vorbringen der Klägerin gegenüber den Beanstandungen, die sich gegen die Verwaltungskontrollen der Angabe des Alters der Tiere richten, zurückzuweisen.
C ° Die Auswahlkriterien für die einer Betriebsprüfung zu unterziehenden Antragsteller
36 Im Zusammenfassenden Bericht findet sich in bezug auf die Auswahl der Antragsteller folgende Feststellung:
"Einen systematischen Ansatz bei der Auswahl von Antragstellern, denen ein Inspektionsbesuch abgestattet wurde, konnte der EAGFL nicht ausmachen, was seiner Ansicht nach zu einer Schwächung des gesamten Kontrollsystems geführt hat."
37 Die Klägerin macht geltend, daß das angewandte Verfahren, das vorwiegend das Zufallsprinzip bei der Auswahl der zu besichtigenden Betriebe walten lasse, in der Praxis zu einer guten und objektiven Verteilung führe, da sich die zuvor besichtigten Betriebe auf diese Weise nicht für einige Jahre "sicher fühlen" könnten.
38 Jedoch seien die Betriebe, bei denen die zuständigen Stellen aufgrund der Verwaltungskontrolle oder aufgrund früherer Erfahrungen besonderen Anlaß zur Kontrolle gesehen hätten, vorrangig ausgewählt worden. Das gleiche habe für Anträge gegolten, bei denen Unklarheiten bestanden hätten. Zudem seien die zuständigen Behörden angewiesen worden, die Prüfquote angemessen zu erhöhen, wenn vermehrt Unregelmässigkeiten festgestellt worden seien. Die Regierung bezieht sich hierfür auf die Schreiben des zuständigen bayerischen Ministeriums vom 24. Januar 1989 und vom 13. August 1990 sowie auf das Schreiben des Ministeriums für Ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Baden-Württemberg vom 7. Juni 1989.
39 Ferner verfügten die Mitgliedstaaten in bezug auf die bei der Auswahl der einer Vor-Ort-Kontrolle zu unterziehenden Antragsteller anzuwendenden Verfahren über ein weites Ermessen. Die Kommission habe in einem Schreiben vom 9. August 1991 selbst eingeräumt, daß die Bundesrepublik Deutschland dieses Ermessen korrekt ausgeuebt habe.
40 Die Kommission macht zunächst geltend, daß die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung Nr. 714/89 eine ausreichend wirksame Kontrolle sicherstellen müssten, selbst wenn sie lediglich verpflichtet seien, eine Mindestanzahl von Betrieben zu besichtigen. Daher sei die Auswahl der einer Vor-Ort-Kontrolle zu unterziehenden Antragsteller nach dem Zufallsprinzip ungeeignet gewesen. Die Bundesrepublik Deutschland hätte vielmehr Auswahlkriterien heranziehen müssen, die den bei der Prämiengewährung auftretenden Risiken angepasst gewesen seien.
41 Schließlich sei die Klägerin für ihre Behauptung, bestimmte Betriebe seien bei der Auswahl vorrangig einbezogen worden, beweispflichtig. Auf das erstmals in ihrer Erwiderung angeführte Schreiben des zuständigen bayerischen Ministeriums vom 24. Januar 1989 könne sie sich wegen verspäteter Einführung in das Verfahren nicht berufen. Was das Schreiben dieses Ministeriums vom 13. August 1990 angehe, so habe dieses in dem in Rede stehenden Rechnungsjahr kaum noch Wirkungen entfalten können.
42 Schließlich vertritt die Kommission die Ansicht, aus ihrem Schreiben vom 9. August 1991 gehe nicht hervor, daß sie eine Auswahl nach dem Zufallsprinzip anerkannt habe. Vielmehr habe sie in diesem Schreiben ausdrücklich darauf hingewiesen, daß es auf eine geeignete Kombination der Auswahlkriterien ankomme.
43 Die Verwaltungskontrolle und die Vor-Ort-Kontrolle sind vom Gemeinschaftsgesetzgeber als zwei gesonderte Kontrollmittel geschaffen worden, die sich aber im Rahmen des in Artikel 8 der Verordnung Nr. 714/89 vorgesehenen Kontrollverfahrens gegenseitig ergänzen.
44 Angesichts der in Randnummer 17 dieses Urteils getroffenen Feststellungen zum Inhalt der Verwaltungskontrolle muß die Auswahl der einer Vor-Ort-Kontrolle zu unterziehenden Antragsteller aufgrund einer Kombination angemessener Kriterien und nicht allein oder hauptsächlich nach dem Zufallsprinzip erfolgen. So können die Vor-Ort-Kontrollen, um die Wirksamkeit des Kontrollverfahrens zu gewährleisten, beispielsweise vorrangig bei den grössten Betrieben oder bei denjenigen erfolgen, die aufgrund der Ergebnisse der Verwaltungskontrolle als verdächtig erscheinen, während die übrigen Betriebe nach dem Zufallsprinzip kontrolliert werden können.
45 Dem Vorbringen der Klägerin, daß unbeschadet des Grundsatzes der Auswahl nach dem Zufallsprinzip die verdächtigen Betriebe vorrangig geprüft worden seien, kann nicht gefolgt werden, da hierfür jeder Beweis fehlt. Im übrigen betreffen die Schreiben der zuständigen Minister in Bayern und Baden-Württemberg, auf die sich die Klägerin bezieht, nicht die Kriterien der Auswahl der Antragsteller, sondern die Anzahl der zu kontrollierenden Betriebe.
46 Unter diesen Umständen ist das Vorbringen der Klägerin gegenüber den Beanstandungen in bezug auf die Kriterien der Auswahl der Antragsteller, bei denen eine Vor-Ort-Kontrolle der Betriebe erfolgt, zurückzuweisen.
D ° Die Vor-Ort-Kontrollen in bezug auf die Kennzeichnung der Tiere
47 Artikel 7 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 714/89 lautet:
"Die Tiere, für die ein Prämienantrag gemäß Artikel 2 gestellt wird, tragen nach Ablauf einer von den Mitgliedstaaten festgesetzten Zeit, spätestens jedoch fünf Wochen nach dem Tag der Antragstellung, eine gut sichtbare und dauerhafte Identifizierung. Diese Identifizierung besteht aus einer nicht entfernbaren Kennzeichnung eines Ohres des Tieres, entweder durch Perforierung des Ohres, durch Anbringung einer Ohrmarke oder durch Einkerbung des Ohres."
48 Im Zusammenfassenden Bericht stellt die Kommission fest:
"In Deutschland besteht [die] Kennzeichnung in einer runden Ohrlochung oder im Anbringen einer lilafarbenen Metallohrmarke und erfolgt durch die Antragsteller selbst ohne eine amtliche Überwachung. Die Antragsteller haben die Wahl zwischen den genannten beiden Kennzeichnungsmethoden und dürfen innerhalb desselben Antragszeitraums auch beide Kennzeichnungsarten benutzen ...
Der EAGFL ist nicht davon überzeugt, daß die angewandten Kennzeichnungsmethoden hinreichende Garantien bieten, denn
. die Metallohrmarken lassen sich leicht entfernen (zufälliger Verlust oder absichtliche Beseitigung);
. die Ohrlochung mit einer Mindestgrösse von 1 cm zeigt die Tendenz, sich wieder zu schließen;
. die Tiere weisen an den Ohren häufig verschiedene andere Perforierungen und Narben auf, die von Kennzeichnungen zu Handels- oder Veterinärzwecken stammen.
...
[Die] bedeutenden Unregelmässigkeitsrisiken, die sich aus den vorgenannten theoretischen Möglichkeiten ergeben, [fanden] bei den vom EAGFL in Deutschland durchgeführten eigenen Betriebsbegehungen in erstaunlich vollem Masse tatsächliche Bestätigung ..."
49 Die Klägerin macht zunächst geltend, daß die in Deutschland praktizierte Kennzeichnung Artikel 7 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 714/89 entspreche. Die Fälle, in denen die Ohrlöcher der Tiere nicht ausreichend identifizierbar gewesen bzw. die Ohrmarken verlorengegangen seien, seien seltene Ausnahmefälle. In diesem Zusammenhang bezieht sich die Klägerin in ihrer Erwiderung auf ein Sachverständigengutachten vom 7. Juli 1994, das jedoch auf einer 1987 durchgeführten Erhebung beruht. Ferner hätten selbst in diesen Fällen die Antragsteller, wie sich aus einem Schreiben des Bundesministeriums für Landwirtschaft an die Länder vom 25. September 1989 ergebe, die Verpflichtung gehabt, die Tiere erneut zu kennzeichnen. Schließlich seien Anträge für nicht einwandfrei gekennzeichnete Tiere abgelehnt worden, woraus verschiedene Verfahren vor den deutschen Verwaltungsgerichten resultiert hätten.
50 Schließlich habe die Kommission, nachdem ihr das in Deutschland geschaffene System gemäß der Verordnung Nr. 714/89 mitgeteilt worden sei, die Übereinstimmung der praktizierten Kennzeichnungsmethode mit Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung anerkannt. Die Klägerin verweist hierfür auf ein Schreiben der Kommission an die Bundesrepublik Deutschland vom 23. November 1989 sowie auf ein Fernschreiben der Kommission an die Bundesrepublik vom 2. Juli 1987, mit dem die Übereinstimmung dieser Kennzeichnungsmethode mit den entsprechenden Bestimmungen des Artikels 6 Absatz 1 der damals geltenden Verordnung (EWG) Nr. 859/87 der Kommission vom 25. März 1987 zur Durchführung der Sonderprämienregelung für Rindfleischerzeuger (ABl. L 82, S. 25) bestätigt worden sei.
51 Dieses Vorbringen werde durch den Umstand bestätigt, daß die Gemeinschaft in anderen Fällen ähnliche Kennzeichnungssysteme festgelegt habe, wie sie in Deutschland praktiziert würden. Dies gelte insbesondere für die Richtlinie 92/102/EWG des Rates vom 27. November 1992 über die Kennzeichnung und Registrierung von Tieren (ABl. L 355, S. 32).
52 Die Kommission führt demgegenüber erstens aus, die in Bayern und Baden-Württemberg praktizierte Kennzeichnungsregelung bediene sich zwar zweier nach Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung Nr. 714/89 ausdrücklich zugelassener Kennzeichnungsmittel, genüge jedoch nicht den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen. Insbesondere erlaube sie weder eine gut sichtbare und dauerhafte Identifizierung noch eine nicht entfernbare Kennzeichnung eines Ohres des Tieres. Sowohl die Kontrollen als auch bestimmte Zeugenaussagen, die die Beamten der Kommission bei deutschen Erzeugern eingeholt hätten, bestätigten die Unzulänglichkeit des angewandten Kennzeichnungssytems. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission hierzu erklärt, daß die Tiere "zahlreiche" Ohrlöcher aufgewiesen hätten, was eine ordnungsgemässe Identifizierung schwierig, wenn nicht unmöglich gemacht habe.
53 Zweitens ist die Kommission der Ansicht, daß die Klägerin mit ihrer Berufung auf das Sachverständigengutachten ausgeschlossen sei.
54 Drittens führt sie aus, sie habe in ihrem Schreiben vom 23. November 1989, auf das sich die Klägerin berufe, nur die Zuverlässigkeit der Ohrlochung als solcher bestätigt, ohne eine positive Bewertung der in Deutschland praktizierten Form der Ohrlochung abzugeben, zumal ihr die Einzelheiten damals nicht bekannt gewesen seien, was insbesondere dadurch bestätigt werde, daß sie in ihrem Schreiben mit keinem Wort die Kennzeichnung mittels der in Deutschland ebenfalls verwendeten "lilafarbenen Ohrmarken" erwähnt habe.
55 Viertens sei die von der Klägerin erwähnte Richtlinie 92/102 ohne Belang für das Rechnungsjahr 1990.
56 Die Kommission hat in dem Zusammenfassenden Bericht die Kennzeichnungsmethode in Deutschland nicht abstrakt kritisiert, sondern die Form ihrer konkreten Anwendung beanstandet.
57 Die Klägerin hat nicht nachzuweisen vermocht, daß diese Feststellung falsch wäre.
58 Das Sachverständigengutachten, auf das sich die Klägerin erstmals in der Erwiderung berufen hat, kann vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden, da es ein verspätet vorgelegtes Beweismittel darstellt. Unabhängig davon, ob die in der mündlichen Verhandlung vorgebrachte Behauptung der Klägerin zutrifft, daß die Kommission ihr ihre Beanstandungen in bezug auf die Kennzeichnung der Tiere erst einige Tage nach Ablauf der Frist übermittelt habe, die die Kommission selbst für die Übermittlung zusätzlicher Auskünfte durch die Mitgliedstaaten festgesetzt habe, war die Bundesrepublik Deutschland in der Lage, rechtzeitig ein Sachverständigengutachten einzuholen und es mit ihrer Klageschrift vorzulegen.
59 Angesichts der an Ort und Stelle von den Beamten der Kommission getroffenen Feststellungen und der Erklärungen ihrer Bediensteten in der mündlichen Verhandlung vermag das Schreiben des Bundesministeriums für Landwirtschaft vom 25. September 1989 nicht den Beweis dafür zu erbringen, daß die darin angesprochene Verpflichtung, die Tiere bei mangelhafter Kennzeichnung erneut zu kennzeichnen, von den Antragstellern tatsächlich erfuellt wurde. Im übrigen spricht der Umstand, daß bei den deutschen Gerichten Rechtsstreitigkeiten über diese Frage anhängig sind, nicht gegen, sondern für das Bestehen erheblicher Probleme im Zusammenhang mit der Art und Weise der Kennzeichnung.
60 Die Berufung auf das Schreiben der Kommission vom 23. November 1989 kann die Feststellung im Zusammenfassenden Bericht ebenfalls nicht entkräften. In diesem Schreiben nahm die Kommission nämlich abstrakt zur Vereinbarkeit einer der beiden in Deutschland angewandten Kennzeichnungsmethoden mit der Verordnung Nr. 714/89 Stellung, ohne eine Beurteilung der Art und Weise der konkreten Anwendung dieser Methode abzugeben.
61 Schließlich geht auch die Berufung auf die Richtlinie 92/102 fehl, da diese Richtlinie zeitlich nach dem streitigen Sachverhalt erlassen wurde und nichts mit ihm zu tun hat.
62 Daher ist das Vorbringen der Klägerin gegenüber den Beanstandungen in bezug auf die Vor-Ort-Kontrollen, soweit sie die Kennzeichnung der Tiere betreffen, zurückzuweisen.
E ° Die übrigen Unzulänglichkeiten der Vor-Ort-Kontrollen
63 Artikel 7 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 714/89 sieht für den Fall, daß ein Mitgliedstaat im Rahmen der Sonderprämienregelung ein Identifizierungsverfahren benutzt, das ausserhalb dieses besonderen Rahmens angewandt wird, vor, daß entweder ein Dokument, welches das Tier während seines Lebens begleitet, oder ein Bestandsverzeichnis geführt wird.
64 Im Zusammenfassenden Bericht stellt die Kommission fest, daß die Vor-Ort-Kontrollen mit grundlegenden Mängeln behaftet gewesen seien, da sie "lediglich dem Zweck dienten, die Zahl der zum Kontrollzeitpunkt im Betrieb vorhandenen und vorschriftsmässig gekennzeichneten Tiere mit der Zahl der Tiere abzugleichen, für die die Prämie beantragt worden war. Die Antragsteller waren nicht verpflichtet, ein Bestandsregister oder eine andere Buchführung zu unterhalten, die das Vorhandensein und das Alter der in einem Antrag aufgeführten Tiere wirklich hätte nachweisen können".
65 Nach Ansicht der Klägerin trifft diese Behauptung in tatsächlicher Hinsicht nicht zu. Die Ortskenntnisse der deutschen Prüfer und ihre mit Rücksicht auf ihre gleichzeitige Beratungstätigkeit vorhandene Fähigkeit, das Alter der Tiere abzuschätzen, hätten in Verbindung mit den aus der Verwaltungskontrolle bekannten Daten eine effektive Vor-Ort-Kontrolle ermöglicht. Im übrigen habe Nr. 7 des Formulars für den Prüfbericht die Prüfer ausdrücklich verpflichtet, zu kontrollieren, ob die Mindesthaltungsdauer im Betrieb eingehalten worden sei.
66 Auch in rechtlicher Hinsicht sei die Beanstandung der Kommission nicht begründet. Im Gegenschluß ergebe sich aus Artikel 7 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 714/89, daß das Gemeinschaftsrecht keine Verpflichtung zur Führung eines Bestandsregisters oder einer anderen Form der Buchführung enthalte, wenn ein Mitgliedstaat ° wie Deutschland ° im Rahmen der Sonderprämienregelung ein neues Identifizierungsverfahren anstatt eines bereits vorhandenen anwende.
67 Die Kommission gibt der Klägerin recht, daß die Gemeinschaftsregelung nicht ausdrücklich zur Führung eines Bestandsverzeichnisses oder einer sonstigen Buchführung verpflichte. Dies bedeute jedoch nicht, daß sich die deutschen Beamten bei der Vor-Ort-Kontrolle darauf hätten beschränken dürfen, zu prüfen, ob die Zahl der vor Ort vorhandenen Tiere zum Zeitpunkt der Besichtigung der im Antrag angegebenen Zahl entsprochen habe. Sie hätten zumindest den Versuch unternehmen müssen, festzustellen, ob auch zum Zeitpunkt der Antragstellung die angegebene Zahl von Rindern mit einem Mindestalter von sechs Monaten vorhanden gewesen sei und ob diese für den Mindestzeitraum gehalten worden seien. Sie hätten auch die Betriebsinhaber hierzu befragen müssen. Nach den Feststellungen der EAGFL-Kontrolleure hätten die deutschen Prüfer jedoch nicht die entsprechende, in Nr. 7 des Prüfberichtsformulars enthaltene Frage gestellt.
68 Die im Zusammenfassenden Bericht erhobene Beanstandung betrifft nicht das Fehlen eines Bestandsverzeichnisses oder einer sonstigen Buchführung, sondern die Mängel der Vor-Ort-Kontrollen in bezug auf die Prüfung des Alters und des Vorhandenseins von Tieren, für die ein Prämienantrag gestellt worden sei, in den Betrieben.
69 Die Klägerin stellt nicht in Abrede, daß die Prüfer verpflichtet gewesen seien, die Antragsteller danach zu befragen, denn sie trägt vor, daß entsprechende Fragen im Prüfberichtsformular enthalten gewesen seien.
70 Daher fragt sich, ob den Antragstellern solche Fragen von den deutschen Prüfern tatsächlich gestellt wurden.
71 Die Kommission bestreitet dies und stützt sich dafür auf die Feststellungen der EAGFL-Kontrolleure.
72 Die Klägerin trägt nichts vor, was beweisen könnte, daß die deutschen Prüfer den Antragstellern tatsächlich Fragen im Zusammenhang mit Nr. 7 des Prüfberichts gestellt hätten.
73 Unter diesen Umständen ist das Vorbringen der Klägerin gegenüber den Beanstandungen in bezug auf die übrigen Unzulänglichkeiten der Vor-Ort-Kontrollen zurückzuweisen.
II ° Zu der Berichtigung im Zusammenhang mit der Einfuhr und Ausfuhr von Tieren nach erfolgter Prämienzahlung (Punkt 4.10.4.2.2 des Zusammenfassenden Berichts)
74 Dieser Punkt des Zusammenfassenden Berichts betrifft: A. Einfuhren von Tieren aus Belgien und Frankreich und B. Ausfuhren von Tieren nach Italien.
A ° Die Einfuhr von Tieren aus Belgien und Frankreich
75 Im Zusammenfassenden Bericht wird festgestellt:
"Die aus diesen beiden Mitgliedstaaten nach Deutschland eingeführten Tiere waren mit einer besonderen Ohrperforierung versehen, doch konnten die deutschen Behörden nicht nachweisen, daß sie alle notwendigen Schritte (z. B. Anweisungen an die Antragsteller und die Betriebsinspektoren) unternommen hatten, um eine zweite Prämienzahlung in Deutschland auszuschließen."
76 Die Klägerin macht geltend, daß die Kommission mehrfach mündlich und im Dezember 1989 schriftlich sowie erneut mit Schreiben vom 16. November 1990 auf die Gefahr der doppelten Prämiengewährung für Tiere hingewiesen worden sei, die aus Belgien und Frankreich mit einer der deutschen Kennzeichnung entsprechenden Lochkennzeichnung des Ohres eingeführt würden. Erst mit Schreiben vom 3. Mai 1991 habe die Kommission die Bundesregierung davon unterrichtet, daß die beiden genannten Mitgliedstaaten eine Ausfuhrkennzeichnung in Form einer dreieckigen Perforation eines Ohres einführen wollten.
77 Die Kommission bestätigt diese Behauptung zwar, vertritt jedoch die Ansicht, daß die deutschen Behörden die allgemeinen Verpflichtungen aller Mitgliedstaaten bei der Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik hätten erfuellen müssen, um eine doppelte Gewährung der Prämie zu verhindern.
78 Im für den Sachverhalt maßgebenden Zeitraum verpflichtete keine Bestimmung des Gemeinschaftsrechts den Einfuhrmitgliedstaat, Maßnahmen zu ergreifen, um eingeführte Tiere besonders und anders als in diesem Staat vorgeschrieben zu kennzeichnen.
79 Ferner setzt der Erlaß der Maßnahmen, die erforderlich sind, um den freien Verkehr der Rinder ohne die Gefahr einer doppelten Gewährung der Prämie zu gewährleisten, eine Koordinierung der verschiedenen nationalen Systeme voraus. Diese Aufgabe obliegt jedoch begriffsgemäß den Organen der Gemeinschaft und nicht den Mitgliedstaaten.
80 Unter diesen Umständen ist dem Vorbringen der Klägerin gegenüber den Beanstandungen in bezug auf die Einfuhr von Tieren aus Belgien und Frankreich zu folgen, und die entsprechende Berichtigung um 838 636 DM ist aufzuheben.
B ° Die Ausfuhr von Tieren nach Italien
81 Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung Nr. 714/89 stellt Bestimmungen über die Kennzeichnung auf, um zu gewährleisten, daß für jedes Tier nur einmal in seinem Leben eine Prämie gewährt wird.
82 Artikel 7 Absatz 1 Unterabsatz 1, der in Randnummer 47 dieses Urteils wiedergegeben ist, schreibt eine "nicht entfernbare Kennzeichnung eines Ohres des Tieres, entweder durch Perforierung des Ohres, durch Anbringung einer Ohrmarke oder durch Einkerbung des Ohres" vor.
83 Gemäß Unterabsatz 2 kann ein Mitgliedstaat, wenn er ein Identifizierungsverfahren ausserhalb des besonderen Rahmens der Sonderprämie anwendet, dieses Verfahren auch in diesem Rahmen benutzen, sofern dieses System eine Nummer auf dem Ohr oder auf einer Ohrmarke vorsieht und sofern ein Begleitdokument für jedes Tier erstellt oder ein Register geführt wird.
84 Unterabsatz 3 lautet:
"Die so gekennzeichneten Tiere, die nach Zahlung der Prämie [in einen] anderen Mitgliedstaat verbracht werden, müssen jedoch bei ihrer Versendung besonders gekennzeichnet werden."
85 Im Zusammenfassenden Bericht stellt die Kommission folgendes fest:
"Die verlangte besondere Kennzeichnung wurde in Deutschland nicht bei Tieren zur Ausfuhr nach Italien vorgenommen, so daß einer zweiten Prämienzahlung in letzterem Mitgliedstaat nichts entgegenstand."
86 Die Klägerin ist der Ansicht, daß die besondere Kennzeichnungspflicht für ausgeführte Tiere nur in dem in Artikel 7 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 714/89 geregelten Fall und somit nur für diejenigen Staaten gelte, die ein auch im Rahmen der Sonderprämienregelung angewandtes Kennzeichnungssystem benutzten. Hingegen seien Staaten, die, wie die Bundesrepublik Deutschland, ein besonderes Kennzeichnungssystem für Tiere benutzten, für die eine Prämie gewährt worden sei, nicht verpflichtet, die ausgeführten Tiere erneut zu kennzeichnen.
87 Auch könnten die in Deutschland vorgenommenen Kennzeichnungen (lilagefärbte Metallohrmarke mit der Aufschrift "Sonderprämie-VO 468/87" oder eine Lochung des Ohres) nicht für die Beantragung der Prämie in Italien verwendet werden, da dieses Land eine andere Kennzeichnung vorsehe (weiß-grüne Ohrmarke).
88 Die Kommission führt demgegenüber aus, daß die besondere Kennzeichnung für alle Tiere vorgeschrieben sei, die nach der Prämiengewährung in einen anderen Mitgliedstaat ausgeführt würden. Artikel 7 Absatz 1 Unterabsatz 3 beziehe sich nicht nur auf Tiere, die nach einem System im Sinne des Unterabsatzes 2 gekennzeichnet seien, sondern auch auf diejenigen, die gemäß Unterabsatz 1 markiert seien.
89 Daher ist zu prüfen, ob sich die Wendung "so gekennzeichneten" in Artikel 7 Absatz 1 Unterabsatz 3 nur auf Unterabsatz 2 oder auch auf Unterabsatz 1 bezieht.
90 Zunächst ist die in Rede stehende Bestimmung anhand der mit Artikel 7 Absatz 1 verfolgten Zielsetzung auszulegen, die darin besteht, die doppelte Gewährung der Prämie für ein und dasselbe Tier zu verhindern.
91 In Anbetracht dieser Zielsetzung gilt das Erfordernis einer zusätzlichen Kennzeichnung gemäß Artikel 7 Absatz 1 Unterabsatz 3 ausschließlich für die Tiere, die von dem davor stehenden Unterabsatz 2 erfasst werden.
92 Wendet nämlich ein Mitgliedstaat ein und dasselbe Kennzeichnungssystem sowohl für prämienfähige Rinder als auch für andere Zwecke an, so können die Behörden der anderen Mitgliedstaaten, in die diese Rinder ausgeführt werden, nicht feststellen, ob das Tier die Kennzeichnung wegen der Zahlung der Sonderprämie oder aus einem anderen Grund trägt. Daher ist eine besondere zusätzliche Kennzeichnung angezeigt.
93 Hingegen können die Tiere, die bereits eine besondere Kennzeichnung tragen, die nur im Rahmen der Sonderprämienregelung verwendet wird und die Unterabsatz 1 entspricht, durch die Behörden des Mitgliedstaats, in den sie ausgeführt werden, identifiziert werden.
94 Diese Auslegung wird, wie der Generalanwalt in Nummer 48 seiner Schlussanträge dargelegt hat, durch die Entstehungsgeschichte der betreffenden Bestimmung bestätigt. Daraus geht hervor, daß die Verpflichtung zu einer zusätzlichen Kennzeichnung der in einen anderen Mitgliedstaat ausgeführten Tiere, die ursprünglich für jedes nach dem Standardsystem gekennzeichnete Tier galt und dann auf ausgeführte Tiere erstreckt wurde, die nach dem abweichenden Kennzeichnungssystem markiert waren, schließlich durch die Verordnung Nr. 714/89 für die Tiere der ersten Gruppe aufgehoben wurde.
95 Daher ist dem Vorbringen der Klägerin gegenüber den Beanstandungen in bezug auf die Ausfuhren von Rindern nach Italien zu folgen, und die entsprechende Berichtigung um 311 529 DM ist aufzuheben.
III ° Zu der Berichtigung im Zusammenhang mit den Übergangsvorschriften für ältere Tiere (Punkt 4.10.4.2.3 des Zusammenfassenden Berichts)
96 Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 714/89 führte abweichend von Artikel 2 dieser Verordnung eine Übergangszeit ein, während deren Erzeuger der Mitgliedstaaten, in denen die Sonderprämie zum ersten Mal angewandt wurde, Anträge für ältere Tiere stellen konnten.
97 Artikel 11 Absätze 2 und 3 lautet:
"(2) Die von der Anwendung von Absatz 1 nicht betroffenen Mitgliedstaaten können für die Zeit vom 3. April bis 4. Juni 1989 einen Übergangszeitraum für Anträge eröffnen, und zwar für Tiere, deren Mast fast abgeschlossen ist. In diesem Fall muß der Erzeuger in seinem Antrag erklären:
° daß die betreffenden Tiere am Tag der Antragstellung mindestens zwölf Monate alt sind;
° daß er sie für einen Mindestzeitraum von einem Monat auf seinem Betrieb hält;
° daß die Tiere vor dem 3. September 1989 geschlachtet oder in ein Drittland ausgeführt werden müssen.
(3) Die Tiere tragen eine gut sichtbare und dauerhafte Identifizierung."
98 Punkt 4.10.4.2.3 des Zusammenfassenden Berichts enthält Feststellungen zu: A. der Identifizierung der Tiere; B. der angeblichen Doppelgewährung der Prämie; C. den Schlachtbescheinigungen und D. der zentralbehördlichen Aufsicht.
A ° Identifizierung der Tiere
99 Im Zusammenfassenden Bericht heisst es:
"Für die Betriebskontrollen sowie die gut sichtbare und dauerhafte Kennzeichnung der Tiere galten die normalen Bestimmungen ...
Neben den bei der normalen Hofregelung angewandten Kennzeichnungsmethoden der Ohrmarke oder Perforierung wurde als dritte Möglichkeit gestattet, eine Farbmarkierung auf dem Kopf oder dem Rücken der unter einen Prämienantrag nach der Sonderregelung fallenden Tiere anzubringen ...
Auch zur Durchführung der vorgeschriebenen gut sichtbaren und dauerhaften Kennzeichnung der Tiere musste der EAGFL kritische Bemerkungen machen, da ein hoher Anteil der älteren Tiere, für die die Prämie beansprucht wurde, nur eine Farbmarkierung auf dem Kopf oder dem Rücken trug und die zu verwendende Farbe von deutscher Seite nicht festgelegt worden war."
100 Die Klägerin vertritt die Ansicht, daß auf die Kennzeichnung dieser Tiere nicht die "normalen Bestimmungen" des Artikels 7 Absatz 1 der Verordnung Nr. 714/89 anwendbar seien, sondern Artikel 11 Absatz 3 der Verordnung als spezialgesetzliche Regelung. Nach der achten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 714/89 sei es im übrigen angebracht, für diese Rinder, die aufgrund ihres Alters schwierig zu handhaben seien, eine "Abweichung von dem vorgesehenen Kennzeichnungssystem" vorzusehen.
101 Ferner sei, da die Tiere vor dem 3. September 1989 hätten geschlachtet werden müssen, nur eine Kennzeichnung für maximal sechs Monate erforderlich gewesen. Im Hinblick auf den nur sehr langsam erfolgenden Haarwechsel der Tiere habe eine Farbkennzeichnung daher ausgereicht; diese Kennzeichnung hätte erneuert werden müssen, falls sie aufgrund aussergewöhnlicher Umstände nicht mehr deutlich erkennbar gewesen wäre.
102 Da die betroffenen Rinder vor dem 3. September 1989 geschlachtet oder in ein Drittland ausgeführt worden seien und da die EAGFL-Prüfung im Mai 1991 stattgefunden habe, habe die Kommission nicht feststellen können, daß die Tiere nach einer ungeeigneten Methode gekennzeichnet gewesen seien.
103 Die Kommission macht zunächst geltend, daß die Kennzeichnung für die Zwecke der Anwendung des Artikels 11 der Verordnung Nr. 714/89 die normalen Anforderungen bezueglich guter Sichtbarkeit und Nichtentfernbarkeit erfuellen müsse, um zuverlässig zu sein. Die in Deutschland praktizierte Kennzeichnung sei unzureichend gewesen.
104 Ihre Feststellungen beruhten auf der eingehenden Prüfung von insgesamt 296 Anträgen aus Bayern und Baden-Württemberg. In ihrem Schreiben vom 29. September 1992 an die Klägerin habe sie als Beispiel zwei Fälle aufgeführt, die die Unzulänglichkeit der Kennzeichnung verdeutlicht hätten. Zudem habe sie bei ihren Überprüfungen festgestellt, daß weder den deutschen Inspektoren noch den Antragstellern gesagt worden sei, welche Farbe vorgeschrieben sei und welche besonderen Bestimmungen einzuhalten seien. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission erläutert, daß die deutschen Behörden nicht angegeben hätten, welche Farbe für die Kennzeichnung der Tiere verwendet werden müsse, und daß die Antragsteller daher unterschiedliche Farben hätten verwenden können.
105 Gemäß der achten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 714/89 wurde für die von der Übergangsregelung des Artikels 11 Absatz 2 der Verordnung erfassten Tiere ein von dem in Artikel 7 Absatz 1 vorgeschriebenen abweichendes Kennzeichnungssystem zugelassen. Nach Artikel 11 Absatz 3 musste diese Kennzeichnung allerdings gut sichtbar und dauerhaft sein. Wegen des verfolgten Zweckes musste sie auch für alle betroffenen Tiere die gleiche Farbe haben. Der Gemeinschaftsgesetzgeber wollte auf diese Weise sicherstellen, daß die Anwendung des abweichenden Kennzeichnungssystems die Identifizierung der von der Übergangsregelung erfassten Tiere gewährleistete.
106 Die Kommission macht geltend, daß die im vorliegenden Fall praktizierte Kennzeichnung (Farbkennzeichnung am Kopf und am Rücken) den Anforderungen der Verordnung nicht genügt habe, da die nationalen Dienststellen keine besondere Weisungen in bezug auf die von den Antragstellern zu verwendende Farbe erteilt hätten, was zu Unterschieden zwischen den Betrieben geführt habe; zudem sei den deutschen Inspektoren nicht gesagt worden, welche Farbe zu verwenden sei.
107 Die Klägerin hat nichts vorgetragen, was diese Feststellungen entkräften könnte.
108 Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, daß die praktizierte Kennzeichnung die Identifizierung der von der Übergangsregelung erfassten Rinder nicht gewährleistete.
109 Daher ist das Vorbringen der Klägerin gegenüber den Beanstandungen in bezug auf die Kennzeichnung der Tiere zurückzuweisen.
B ° Mögliche Doppelgewährung der Prämie
110 Im Zusammenfassenden Bericht stellt die Kommission folgendes fest:
"Aufgrund des zeitlichen Ablaufs und des Fehlens zuverlässiger Kontrollen sieht es der EAGFL als sehr wahrscheinlich an, daß für einige Tiere, für die im Alter von sechs bis neun Monaten bereits im September 1988 ein Antrag gestellt wurde, noch einmal im Rahmen der Sonderregelung gemäß Artikel 11 (mit einer unterschiedlichen Kennzeichnungsart) im April/Mai 1989 die Prämie beantragt worden ist.
Da präzise Dienstanweisungen fehlten, ist auch angesichts der Erfahrungen bei den eigenen Betriebsbegehungen des EAGFL davon auszugehen, daß bei einem Kontrollsatz von 10 % solche Vorfälle nicht ohne weiteres aufgedeckt wurden, weil sich die Betriebsinspektoren mit der Stückzählung der verschiedenfarbig gekennzeichneten Tiere begnügten und nicht einmal versuchten nachzuprüfen, ob verbleibende Perforierungsspuren an den Ohren der Tiere Reste von Ohrkennzeichnungen waren oder durch die Entfernung einer zu Behörden- oder Handelszwecken angebrachten Ohrmarke entstanden sein könnten."
111 Nach Ansicht der Klägerin gehen diese Feststellungen davon aus, daß die Tiere, als sie im September 1988 Gegenstand eines normalen Antragsverfahrens gewesen seien, entgegen dem geltenden Recht nicht gekennzeichnet worden seien oder daß die deutschen Prüfer nicht auf Doppelkennzeichnung geachtet hätten. Hierfür erbringe die Kommission jedoch keinen Beweis.
112 In dem bei der Vor-Ort-Kontrolle anzufertigenden Prüfungsbericht seien die Prüfer ausdrücklich angewiesen worden, zu kontrollieren, ob und wie die Tiere gekennzeichnet gewesen seien. Fehlende oder doppelte Kennzeichnungen seien dabei festgestellt und vermerkt worden. Die Prüfer hätten ferner feststellen müssen, ob es Anhaltspunkte dafür gebe, daß dem Antragsteller für die betreffenden Tiere bereits früher eine Sonderprämie gewährt worden sei, oder ob sonstige die Prämiengewährung ausschließende Erkenntnisse vorlägen.
113 Schließlich habe nach der deutschen Rind- und Schaffleisch-Erzeugerprämienverordnung ein Bestandsverzeichnis vom Tag der Antragstellung bis zum letztmöglichen Tag der Schlachtung, dem 2. September 1989, geführt werden müssen. Diese Bestandsverzeichnisse seien bei den Vor-Ort-Kontrollen überprüft worden.
114 Die Kommission weist darauf hin, daß die Klägerin keine konkreten Angaben zu der tatsächlichen Prüfungsintensität mache. Die sich aus dem Formular für den Prüfungsbericht ergebenden Anforderungen seien unzureichend und bestätigten die Vorwürfe der Kontrolleure des EAGFL. Insbesondere sei von den Prüfern nicht verlangt worden, zu kontrollieren, ob die mit Farbe gekennzeichneten Tiere Perforierungsspuren an den Ohren aufwiesen.
115 Auch sei das Bestandsverzeichnis von begrenztem Wert gewesen, da es isoliert für die Tiere zu führen gewesen sei, die unter die Sonderregelung des Artikels 11 Absatz 2 der Verordnung Nr. 714/89 gefallen seien. Ihm lasse sich nicht entnehmen, ob für diese Tiere bereits eine Prämie gewährt worden sei und ob die sonstigen Bedingungen für die Prämiengewährung erfuellt gewesen seien.
116 Zunächst wirft die Kommission mit ihren Beanstandungen im Zusammenfassenden Bericht der Klägerin vor, sie habe nicht alle geeigneten Maßnahmen, insbesondere in bezug auf die Kennzeichnung der Tiere und die Effizienz der Vor-Ort-Kontrollen, ergriffen, um auszuschließen, daß für Tiere, für die im Rahmen der allgemeinen Regelung ein Prämienantrag gestellt worden sei, ein weiterer Prämienantrag im Rahmen der Übergangsregelung gestellt werden könne.
117 Wie in den Randnummern 56 bis 62 und 105 bis 109 dieses Urteils festgestellt worden ist, entsprach die Kennzeichnung der Tiere, wie sie in Deutschland sowohl im Rahmen der allgemeinen Regelung als auch im Rahmen der Übergangsregelung praktiziert wurde, nicht den Erfordernissen der Gemeinschaftsregelung und war daher nicht geeignet, die Identifizierung der Tiere, für die ein Prämienantrag gestellt worden war, zu gewährleisten.
118 Dieser Umstand erschwerte sicherlich die bei den Vor-Ort-Kontrollen vorgenommenen Prüfungen. Nach dem Zusammenfassenden Bericht stellten die Prüfer des EAGFL fest, daß sich die deutschen Betriebsinspektoren "mit der Stückzählung der verschiedenfarbig gekennzeichneten Tiere begnügten und nicht einmal versuchten nachzuprüfen, ob verbleibende Perforierungsspuren an den Ohren der Tiere Reste von Ohrkennzeichnungen waren oder durch die Entfernung einer zu Behörden- oder Handelszwecken angebrachten Ohrmarke entstanden sein könnten".
119 Unter diesen Umständen geht das Vorbringen der Klägerin, daß es die Prüfberichtsformulare den Inspektoren ermöglicht hätten, Fälle doppelter Prämienanträge zu entdecken, fehl, da es nicht das betrifft, was die Inspektoren tatsächlich getan haben, sondern was sie hätten tun müssen.
120 Schließlich konnte die Führung eines Bestandsregisters für die unter die Übergangsregelung fallenden Tiere nicht jede Möglichkeit einer doppelten Prämiengewährung ausschließen, da dieses Verzeichnis keine Angaben zur Identität der von der allgemeinen Regelung erfassten Tiere enthielt.
121 Daher ist das Vorbringen der Klägerin gegenüber den Beanstandungen in bezug auf die mögliche Doppelgewährung der Prämie zurückzuweisen.
C ° Schlachtbescheinigungen
122 Der Zusammenfassende Bericht enthält Feststellungen zu einer Reihe von Mängeln der Schlachtbelege, die von den regionalen Behörden in Bayern und Baden-Württemberg akzeptiert worden waren, wie das Fehlen von
° Schlachtdatum und -ort für Tiere, die als Lebendvieh von Viehhändlern angekauft worden waren;
° genaue Einzelangaben zu diesen Tieren;
° Preis und/oder Gewicht der Tiere;
° Name des Antragstellers oder des Händlers.
123 Der Zusammenfassende Bericht enthält ferner folgende Feststellungen:
"Ganz besonders unzuverlässig waren die Unterlagen über die Verkäufe von Lebendvieh, über die nur Rechnungen von Viehhändlern vorlagen.
Selbst in den Fällen, in denen scheinbar zuverlässige Schlachtbelege direkt beigebracht wurden (z. B. Schlachthofrechnungen), lässt sich nicht nachweisen, daß es sich tatsächlich um die Tiere handelt, für die im Rahmen der Sonderregelung ein Antrag gestellt wurde, und zudem nicht um Tiere, für die bereits entweder im April 1989 oder im September 1988 im Rahmen der normen Hofregelung die Prämie beantragt worden ist ...
Fast alle Schlachtbestätigungen sind von Viehhändlern ausgestellt worden, nur sehr wenige trugen den Stempel des Schlachthofs. In keinem Fall waren diese Stempel überprüft worden."
124 Die Klägerin macht geltend, daß die Feststellung der Kommission, es seien "fast alle Schlachtbestätigungen" von Viehhändlern ausgestellt worden, unrichtig sei, da nur bei etwa der Hälfte der in Baden-Württemberg überprüften Fälle die vorgelegten Belege von Viehhändlern gestammt hätten. Im übrigen hätten sich viele Schlachtbetriebe aus Viehhandelsbetrieben entwickelt und firmierten deshalb noch als Viehhandelsbetrieb.
125 Zusätzliche Belege und Hilfsmerkmale ließen auch auf Abrechnungen von Viehhändlern die Schlachtung des Tieres erkennen (z. B. Wiegeschein des Schlachthofs oder Angaben des Schlachtgewichts in einer Höhe, die es wirtschaftlich völlig unsinnig erscheinen lasse, solche Tiere weitere acht Monate zu mästen; Schlachtkörperklassifizierung durch einen neutralen Sachverständigen usw.). Sollten diese Angaben zweifelhaft sein, sei ein strafrechtliches Verfahren wegen Betrugs gegen das ausstellende Unternehmen einzuleiten.
126 Jedenfalls seien die materiellen Voraussetzungen für die Prämiengewährung auch in den Fällen formaler Mängel der Belege gegeben gewesen, insbesondere dank der guten Kenntnisse der regionalen Prüfer von den örtlichen Gepflogenheiten.
127 Die Kommission bleibt bei den Beanstandungen im Zusammenfassenden Bericht. Sie bezieht sich auch auf die Feststellungen in ihrem Schreiben an die Klägerin vom 29. September 1992. In diesem Schreiben hatte sie ausgeführt, daß die von Viehhändlern vorgelegten Abrechnungen nicht belegten, daß die Tiere ohne den Umweg über einen weiteren Erzeuger, der möglicherweise die Prämie ein zweites Mal hätte beantragen können, und fristgemäß, d. h. vor dem 2. September 1989, geschlachtet worden seien.
128 In diesem Zusammenhang bestreitet die Klägerin mit ihrer Argumentation nicht das Vorliegen von Mängeln, sondern sie versucht zu erklären, aus welchen Gründen diese Mängel aufgetreten seien; zugleich behauptet sie, daß die sachlichen Voraussetzungen für die Prämiengewährung eingehalten worden seien, da die regionalen Kontrolleure Kenntnis von den örtlichen Gebräuchen hätten.
129 Somit ist der Klägerin nicht der Nachweis gelungen, daß die im Zusammenfassenden Bericht erhobenen Beanstandungen unbegründet sind.
130 Daher ist das Vorbringen gegenüber den Beanstandungen im Zusammenhang mit den Schlachtbelegen zurückzuweisen.
D ° Zentralbehördliche Aufsicht
131 Ebenfalls in Punkt 4.10.4.2.3 des Zusammenfassenden Berichts stellt die Kommission fest:
"Die genannten Berichtigungen beziehen sich ausschließlich auf die Bundesländer Bayern und Baden-Württemberg, die innerhalb Deutschlands die stärkste Dezentralisierung aufweisen und insgesamt rund 120 zuständige Stellen für die Verwaltungskontrollen bei der Prämienregelung umfassen. Hierdurch dürften sich, wie auch durch das Fehlen einer zentralbehördlichen Aufsicht, die vorhandenen Schwierigkeiten noch verschärft haben."
132 Die Klägerin führt aus, die Kommission versuche durch den generell erhobenen Vorwurf des Fehlens einer zentralbehördlichen Aufsicht offenbar, die Effizienz der Durchführung und Kontrolle der Sonderprämienregelung in Deutschland in Frage zu stellen.
133 Die Kommission entgegnet, sie habe der Bundesrepublik Deutschland niemals das Fehlen einer zentralbehördlichen Aufsicht vorgeworfen. Sie habe in ihrem Zusammenfassenden Bericht lediglich festgestellt, daß sich die im Zusammenhang mit dem Vollzug der Sonderregelung für ältere Tiere angeführten Schwierigkeiten und Unzulänglichkeiten durch das Fehlen einer zentralbehördlichen Aufsicht noch verschärft hätten.
134 Die angefochtenen Feststellungen im Zusammenfassenden Bericht enthalten keine anderen Beanstandungen, als sie im Zusammenhang der übrigen in Punkt 4.10.4.2.3 des Zusammenfassenden Berichts enthaltenen Feststellungen zur Übergangsregelung erhoben wurden, sondern eine Erwägung allgemeiner Art der Kommission.
135 Unter diesen Umständen ist das Vorbringen der Klägerin gegenstandslos.
IV ° Zu dem Vorbringen, das auf die Notifizierung des deutschen Verfahrens zur Durchführung der Sonderprämienregelung gestützt wird
136 Artikel 13 Absatz 1 der Verordnung Nr. 714/89 lautet:
"Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission die zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 468/87 und dieser Verordnung getroffenen Maßnahmen spätestens zehn Tage nach dem Tag ihrer Inkraftsetzung mit."
137 Die Klägerin macht geltend, es sei nicht zulässig, daß die Kommission nachträglich das deutsche Verfahren zur Durchführung der Sonderprämienregelung nicht nur in Teilaspekten, sondern in seinen wesentlichen Elementen beanstande, ohne der Klägerin Gelegenheit zu seiner Anpassung gegeben zu haben, nachdem sie über dieses Verfahren gemäß Artikel 13 Absatz 1 der Verordnung Nr. 714/89 informiert worden sei. Durch dieses Vorgehen habe die Kommission die Verpflichtung der Gemeinschaftsorgane zur loyalen Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten verletzt (Urteil vom 10. Februar 1983 in der Rechtssache 230/81, Luxemburg/Parlament, Slg. 1983, 255, Randnr. 38).
138 Die Beanstandungen, die die Kommission im Zusammenfassenden Bericht erhebt, betreffen nicht die von den nationalen Behörden zur Durchführung der Prämienregelung ergriffenen Maßnahmen, die der Kommission mitgeteilt wurden, sondern Mängel im Zusammenhang mit der konkreten Anwendung der Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts über die Sonderprämie in Deutschland.
139 Daher ist das Vorbringen der Klägerin hierzu zurückzuweisen.
V ° Zur Rüge der Mangelhaftigkeit des Gemeinschaftsrechts
140 Die Klägerin vertritt weiter die Ansicht, falls der Gerichtshof das System der Prämienregelung, wie es in Deutschland angewandt worden sei, als fehlerhaft ansehen sollte, so seien diese Mängel im Gemeinschaftsrecht selbst angelegt.
141 Abgesehen von den Beanstandungen der Kommission, die die Einfuhr von Tieren aus Belgien und Frankreich nach Deutschland betreffen, und die der Gerichtshof im übrigen dem Vorbringen der Klägerin folgend verworfen hat, lässt die Prüfung des Zusammenfassenden Berichts nicht den Schluß zu, daß die in Deutschland festgestellten Mängel im Gemeinschaftsrecht selbst angelegt wären.
142 Daher ist auch dieses Vorbringen der Klägerin zurückzuweisen.
143 Aufgrund sämtlicher vorstehender Erwägungen ist die Entscheidung 93/659 insoweit aufzuheben, als mit ihr ein Betrag von 838 636 DM für Ausgaben im Zusammenhang mit der Einfuhr von Tieren aus Belgien und Frankreich nach Deutschland und ein Betrag von 311 529 DM für Ausgaben im Zusammenhang mit der Ausfuhr von Tieren nach Italien nicht zu Lasten des EAGFL übernommen wurden.
Kostenentscheidung
Kosten
144 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Der Gerichtshof kann jedoch nach Artikel 69 § 3 Absatz 1 die Kosten teilen oder beschließen, daß jede Partei ihre eigenen Kosten trägt, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt. Da die Bundesrepublik Deutschland und die Kommission mit ihrem Vorbringen teils obsiegt haben und teils unterlegen sind, haben sie jeweils ihre eigenen Kosten zu tragen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Entscheidung 93/659/EG der Kommission vom 25. November 1993 über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1990 finanzierten Ausgaben wird aufgehoben, soweit mit ihr ein Betrag von 838 636 DM für Ausgaben im Zusammenhang mit der Einfuhr von Tieren aus Belgien und Frankreich nach Deutschland und ein Betrag von 311 529 DM für Ausgaben im Zusammenhang mit der Ausfuhr von Tieren nach Italien nicht zu Lasten des EAGFL übernommen wurden.
2. Im übrigen wird die Klage abgewiesen.
3. Jede Partei trägt ihre eigenen Kosten.