62022CJ0325
EUROOPA KOHTU OTSUS (neljas koda)
19. oktoober 2023 (
*1
)
Eelotsusetaotlus – Liikmesriikide antav abi – ELTL artikli 107 lõige 1 – Mõiste „ettevõtja“ – Määrus (EL) 2015/1589 – Ebaseadusliku abi tagasinõudmine – Otsus (EL) 2015/456 – Metsamaa vahetamine – Turuväärtuse kindlaksmääramine
Kohtuasjas C‑325/22,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Administrativen sad – Varna (Varna halduskohus, Bulgaaria) 4. mai 2022. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 13. mail 2022, menetluses
TS,
HI
versus
Ministar na zemedelieto, hranite i gorite,
EUROOPA KOHUS (neljas koda),
koosseisus: koja president C. Lycourgos, kohtunikud O. Spineanu‑Matei, J.‑C. Bonichot (ettekandja), S. Rodin ja L. S. Rossi,
kohtujurist: A. Rantos,
kohtusekretär: A. Calot Escobar,
arvestades kirjalikku menetlust,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
–
Bulgaaria valitsus, esindajad: T. Mitova ja L. Zaharieva,
–
Euroopa Komisjon, esindajad: C. Georgieva ja B. Stromsky,
arvestades pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi ilma kohtujuristi ettepanekuta,
on teinud järgmise
otsuse
1
Eelotsusetaotlus käsitleb küsimust, kuidas tõlgendada ELTL artiklit 107, nõukogu 13. juuli 2015. aasta määruse (EL) 2015/1589, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad [ELTL] artikli 108 kohaldamiseks (ELT 2015, L 248, lk 9), artikli 16 lõiget 3 ning komisjoni 5. septembri 2014. aasta otsust (EL) 2015/456, mis käsitleb riigiabi SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) ja SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08), mida Bulgaaria Vabariik on andnud metsamaa vahetamise kaudu (ELT 2015, L 80, lk 100; edaspidi „komisjoni 5. septembri 2014. aasta otsus“).
2
Taotlus on esitatud ühelt poolt üksikisiku ja juriidilise isiku ning teiselt poolt Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (põllumajandus-, toidu- ja metsandusminister) vahelises kohtuvaidluses metsamaa vahetamise raames saadud riigiabi tagasinõudmise nõude üle.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Määrus 2015/1589
3
Määruse 2015/1589 artikli 16 „Abi tagastamine“ lõikes 3 on ette nähtud:
„Ilma et see piiraks Euroopa Liidu Kohtu poolt vastavalt [ELTL] artiklile 278 tehtud korralduste kohaldamist, toimub tagastamine viivitamata ja vastavalt kõnealuse liikmesriigi siseriiklikus õiguses kehtivale korrale, tingimusel et see võimaldab komisjoni otsuse kohest ja tõhusat täitmist. Sel eesmärgil ja juhuks, kui toimub siseriikliku kohtu menetlus, peavad kõnealused liikmesriigid võtma kõik vajalikud ja nende vastavas õigussüsteemis kättesaadavad meetmed, sealhulgas ajutised meetmed, ilma et see piiraks liidu õiguse kohaldamist.“
Komisjoni 5. septembri 2014. aasta otsus
4
Komisjoni 5. septembri 2014. aasta otsuse põhjendustes 125–128, 156 ja 171 on märgitud:
„(125)
Kõigepealt tuleb käesoleval juhul arvesse võtta ka asjaolu, kas võimalikud vahetustehingute kaudu abi saajad on ettevõtjad [ELTL] artikli 107 lõike 1 tähenduses. Seda on vaja, kuna kõnealuse sätte sõnastuse kohaselt kohaldatakse riigiabi eeskirju ainult juhul, kui abisaaja on ettevõtja.
(126)
Euroopa [Kohus] määratleb ettevõtja mõiste [ELTL] artikli 107 lõike 1 tähenduses majandustegevusega tegeleva üksusena, sõltumata ettevõtja õiguslikust seisundist või rahastamisviisist […]. Euroopa [Kohtu] praktika kohaselt on majandustegevus igasugune tegevus, mis seisneb kaupade ja teenuste pakkumises turul […]. Üksuse määratlemine ettevõtjana seondub alati konkreetse tegevusega. Kui üksus tegeleb nii majandustegevuse kui ka mittemajandusliku tegevusega, tuleb teda lugeda ettevõtjaks ainult seoses esimesega. Ettevõtja ei pea olema juriidiline isik, ka füüsilisi isikuid võib käsitada ettevõtjatena riigiabi tähenduses, kui nad tegelevad majandustegevusega.
(127)
Seda silmas pidades tuleks märkida, et teatavad vaidlustatud vahetustehingutega seotud abisaajad ei tegelenud vaatlusalusel ajavahemikul majandustegevusega vahetatud metsamaad kasutades ning ei tee seda praegu. Seetõttu ei saa neid abisaajaid käsitada ettevõtjatena [ELTL] artikli 107 lõike 1 tähenduses, nii et vahetustehingud, mille nad Bulgaaria riigiga sõlmisid, ei sisalda riigiabi.
(128)
Sellest tulenevalt puudutab käesoleva otsuse ülejäänud osa ainult neid vaidlustatud vahetustehingutega seotud abisaajaid, kes kujutavad endast ettevõtjaid [ELTL] artikli 107 lõike 1 tähenduses.
[…]
(156)
Komisjon teeb eelpool esitatut silmas pidades järelduse, et Bulgaaria Vabariigis vaatlusalusel ajavahemikul toimunud vahetustehingud kujutavad endast [ELTL] artikli 107 lõike 1 tähenduses riigiabi nendel juhtudel, kui tehingu teine pool on nimetatud sätte tähenduses ettevõtja, tehingus kasutatud halduslikult kehtestatud hinnad ei kajastanud turuhindu ja [komisjoni 18. detsembri 2013. aasta] määruses (EL) nr 1407/2013[, milles käsitletakse [ELTL] artiklite 107 ja 108 kohaldamist vähese tähtsusega abi suhtes (ELT 2013, L 352, lk 1),] kehtestatud vähese tähtsusega abi eeskirjad ei ole täidetud.
[…]
(171)
Käesoleval juhul on võimalikud abisaajad, kes siseturuga kokkusobimatust riigiabist kasu saavad, need füüsilised ja juriidilised isikud, kes osalesid vaatlusalusel ajavahemikul 132 vahetustehingus Bulgaaria ametiasutustega. Bulgaaria ametiasutused peaksid sellest rühmast välja arvama need füüsilised ja juriidilised isikud, kes ei kvalifitseeru ettevõtjatena [ELTL] artikli 107 lõike 1 tähenduses[…]“.
5
Selle otsuse artiklis 1 on ette nähtud:
„Riigiabi, mida Bulgaaria Vabariik andis ettevõtjatele ebaseaduslikult 1. jaanuarist 2007 kuni 27. jaanuarini 2009 riigi omandis olnud metsamaa eraomandis olnud metsamaa vastu vahetamise tehingute raames [ELTL] artikli 108 lõiget 3 rikkudes, on siseturuga kokkusobimatu.“
6
Selle otsuse artikli 6 lõike 1 punktides b, c ja d on sätestatud:
„1.   Nelja kuu jooksul alates käesoleva otsuse teatavakstegemisest esitab Bulgaaria Vabariik komisjonile järgmise teabe:
[…]
b)
juhtumid, mille puhul võetakse sissenõudmise aluseks turuhinnad vahetustehingute ajahetkel, mis on ära toodud Bulgaaria Vabariigi dokumendis 2014/032997;
c)
juhtumid, mille puhul teostatakse sissenõudmine vahetustehingu tühistamise kaudu;
d)
juhtumid, mille puhul võetakse sissenõudmise aluseks sõltumatu eksperthindaja kindlaksmääratud summad, ning dokumendid, mis tõendavad, et kõnealune sõltumatu ekspert, kes on valitud riigihanke teel ja kelle on heaks kiitnud komisjon, on ametlikult määratud.“
7
Otsuse artikli 6 lõike 2 punktides a ja b on sätestatud:
„Kaheksa kuu jooksul alates käesoleva otsuse teatavakstegemisest esitab Bulgaaria Vabariik komisjonile järgmise teabe:
a)
abisaajate loetelu, kes on saanud artiklis 1 osutatud vahetustehingute kaudu abi, ning abi kogusumma, mida igaüks nendest kõnealuste tehingute tulemusena sai;
b)
igalt abisaajalt tagasi nõutav kogusumma (põhisumma ja intress)“.
Komisjoni teatis ametivõimude korraldatavas maa ja hoonete müügis sisalduvate riigiabi elementide kohta
8
Komisjoni teatise ametivõimude korraldatavas maa ja hoonete müügis sisalduvate riigiabi elementide kohta (EÜT 1997, C 209, lk 3; ELT eriväljaanne 08/01, lk 143) punkti 2 alapunkti a viimases lõigus on ette nähtud:
„Turuväärtus tähendab hinda, millega huvitatud müüja saaks maad ja hooneid sõltumatule ostjale hindamiskuupäeval lepingu alusel müüa, kui eeldada, et see vara on avalikult turul, et turuolukord võimaldab korrapärast võõrandamist ning et müügiläbirääkimisteks on olemas omandi laadi arvestades normaalne aeg. […]“.
Bulgaaria õigus
Riigiabi seadus
9
Riigiabi seaduse (zakon za darzhavnite pomoshti, DV nr 85, 24.10.2017) artikli 38 lõigetes 9, 10 ja 11 on komisjoni otsusega siseturuga kokkusobimatuks tunnistatud riigiabi tagasinõudmise kohta sätestatud:
„9.   Lõike 7 punktis 2 nimetatud hindamise viib läbi sõltumatu sertifitseeritud hindaja, kes on registreeritud sõltumatute hindajate seaduse alusel […].
10.   Abi haldur taotleb lõike 7 punktis 2 osutatud hindamist ning kiidab selle heaks Euroopa Komisjoni otsuses sätestatud tingimustel ja tähtajal.
11.   Kui abi haldur ei nõustu lõike 7 punktis 2 nimetatud hindamisega, taotleb ta põhjendatud aktiga kolmelt hindajalt teist ekspertiisi, välja arvatud juhul, kui hindamist taotletakse riigihangete seaduse [(zakon za obshtestvenite porachki)] alusel.“
Riigiomandi seadus
10
Riigiomandi seaduse (zakon za darzhavnata sobstvenost, DV nr 44, 21.5.1996) põhikohtuasjas kohaldatava redaktsiooni (edaspidi „riigiomandi seadus“) artikli 32 lõige 2 on sõnastatud järgmiselt:
„Lõikes 1 nimetatud samaväärse rahalise hüvitise suurus määratakse kindlaks vastavalt maa kasutusotstarbele enne detailplaneeringu jõustumist või enne seda, kui on heaks kiidetud detailplaneering, millega nähakse ette riikliku ehitise ehitamine ja mille kohta on olemas ajutiseks täitmiseks vajalik korraldus, võttes aluseks sundvõõrandatavate kinnistutega sarnaste tunnustega ja nende läheduses asuvate kinnistute turuhinna.“
11
Riigiomandi seaduse täiendavate sätete (dopalnitelni razporedbi na zakon za darzhavnata sobstvenost) §-s 1a on sätestatud:
„Käesoleva seaduse tähenduses:
[…]
2.
„Turuhind“ on kõigi selliste kinnisvaratehingute keskmine hind, mis on seotud ostu/müügi, vahetuse, asjaõiguste loomise või omandiõiguse üleminekuga ehituskohustuse vastu, hüpoteegi seadmisega (kinnisasja ostu/müügi tagatisena), avalike ja eraõiguslike kohtutäiturite, riigiasutuste ja kohalike omavalitsusüksuste enampakkumistega ning muude tasuliste tehingutega – välja arvatud tehingud, mille esemeks on kinnisasjade mõtteline osa –, kus vähemalt üks pooltest on ettevõtja ning mis on sõlmitud 12 kuu jooksul enne hindamistaotluse esitamise kuupäevast ja registreeritud selle koha registreerimisasutuses, kus kinnisasi asub. Kui 12 kuu jooksul enne hindamistaotluse esitamise kuupäeva on kinnisasja asukoha registreerimisasutuses registreeritud üle 20 tehingu, määratakse turuhind kindlaks, võttes arvesse 20 viimast registreeritud tehingut. Keskmise arvutuse aluseks on vähemalt kaks asjaomast tehingut.
[…]
4.
„Sundvõõrandatava kinnisasja läheduses asuv kinnisasi“ on kinnisasi, mis asub:
a)
samas piirkonnas suurtes linnades, mis on jaotatud piirkondadeks;
b)
samas linnaosas teistes linnades, asustatud keskustes või kohalikes keskustes;
c)
samal territooriumil põllumajandus- ja metsaaladel.“
Metsaseadus
12
Alates 2011. aastast kehtiva metsaseaduse (zakon za gorite, DV nr 19, 8.3.2011) ülemineku- ja lõppsätete §-s 3 on sätestatud:
„1. Käesoleva seaduse kohaselt ei tohi kasutusotstarvet muuta ning ehitust ei tohi teostada metsakinnistutel, mille füüsilised ja juriidilised isikud või kohalikud omavalitsused on riigilt omandanud kuni seaduse väljakuulutamiseni Darzhaven vestnik’us [(ametlik väljaanne)] toimunud vahetuste tulemusel.
2. Lõikes 1 sätestatud keeldu kohaldatakse ka kinnisasja omaniku vahetumise korral, välja arvatud juhul, kui asjaomase metsaala omandab riik.“
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
13
Põhikohtuasi on seotud ulatuslike tagastamistoimingutega, millega Bulgaaria Vabariik andis 1947. aastal riigistatud metsamaa tagasi selle endistele omanikele.
14
Euroopa Kohtu käsutuses olevast toimikust nähtub, et metsaseaduse muudatus, mis jõustus 22. veebruaril 2002, võimaldas erastatud metsamaa vahetamist selle liikmesriigi metsamaa vastu.
15
Vahetatud kinnistute hinnad määrati kindlaks Bulgaaria õigusnormides kehtestatud kriteeriumide alusel.
16
Darzhavna agentsia po gorite (Bulgaaria riiklik metsandusamet) ja füüsiline isik TS sõlmisid 26. novembril 2008 metsamaa vahetuslepingu (edaspidi „vaidlusalune vahetus“).
17
Kaks kuud hiljem müüs TS selle lepingu alusel omandatud kinnistud Bulgaarias asuvale eraettevõtjale HI-le, mida juhib ja mille osanik on TS. Eelotsusetaotlusest selgub, et TS oli vaidlusaluse vahetuse ajal juba HIga seotud.
18
HI tegutseb majutuse, toitlustuse, metsanduse, puidutöötlemise ja kaupade müügi valdkonnas. Eelotsusetaotlusest nähtub, et HI soovis ehitada osadele selliselt omandatud kinnistutele hotellikompleksi ja selleks taotles ta 2009. aasta augustis pädevatelt asutustelt maa kasutusotstarbe muutmist.
19
Seda kinnisvaratehingut ei saanud aga lõpule viia, kuna Narodno sabranie na Republika Bulgaria (Bulgaaria Vabariigi Rahvusassamblee) võttis 3. septembril 2009 vastu moratooriumi (DV nr 72, 8.9.2009) ning hiljem seadusandliku meetme, mis keelas muuta Bulgaaria Vabariigilt omandatud kinnistute sihtotstarvet.
20
Komisjon leidis 5. septembri 2014. aasta otsuses, et selle liikmesriigi tehtud metsamaa vahetustehingud kujutavad endast riigiabi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, kui nendes vahetustes osalenud isikud olid ettevõtjad selle sätte tähenduses ja kui selle liikmesriigi metsakinnistute väärtus ei kajastanud turuväärtust, tingimusel et tegemist ei ole vähese tähtsusega abiga määruse nr 1407/2013 tähenduses.
21
Seetõttu leidis komisjon, et ajavahemikul 1. jaanuarist 2007, mil Bulgaaria Vabariik ühines Euroopa Liiduga, kuni 27. jaanuarini 2009 ettevõtjatele kõnealuste metsamaa vahetustoimingute raames antud teatud abi oli nimetatud liikmesriik andnud ebaseaduslikult, et see abi oli siseturuga kokkusobimatu ja et see liikmesriik pidi selle tagasi nõudma.
22
Komisjoni 5. septembri 2014. aasta otsuse rakendamise raames leidsid Bulgaaria ametiasutused 8. juulil 2020 aktis, millega määrati metsakinnistute hindamisaruande põhjal kindlaks riigi nõue, et TS ja HI olid solidaarselt kohustatud tagasi maksma vaidlusalusest vahetusest tuleneva abi 294627 Bulgaaria leevi (BGN) koos intressiga summas 145737,79 Bulgaaria leevi, seega kogusummas 440364,79 Bulgaaria leevi (umbes 224700 eurot).
23
TS ja HI esitasid selle akti peale kaebuse Administrativen sad – Varnale (Varna halduskohus, Bulgaaria), väites esiteks, et neid ei saa pidada „ettevõtjateks“ ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, kuna vaidlusaluse vahetuse käigus omandatud kinnistuid ei kasutatud lõpuks majanduslikel eesmärkidel, ning teiseks, et liikmesriigi ametiasutuse hinnang tagasimaksmisele kuuluva abi summale oli väär. Nende sõnul tuleb vahetatud kinnistute väärtuse hindamist kohtulikult hinnata vastavalt riigiomandi seaduse täiendavate sätete, mida kohaldatakse eramaa avalikes huvides sundvõõrandamise korral, §-i 1a punktides 2 ja 4 ette nähtud meetodile.
24
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et mis puudutab komisjoni 5. septembri 2014. aasta otsuse rakendamist, siis on riigisisene kohtupraktika vastuoluline küsimuses, kas selle otsuse põhjenduse 127 sõnastust arvestades sõltub „ettevõtjaks“ kvalifitseerimine kõnealuse maa vahetamise käigus omandatud metsamaa majandamisest või mitte.
25
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib samuti, et kinnistu „turuväärtuse“ objektiivne kriteerium, mis tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, et hinnata, kas riigimaa omandamine kujutab endast riigiabi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, erineb turuhinna kindlaksmääramise meetodist, mis on ette nähtud riigiomandi seaduse täiendavate sätete §-i 1a punktides 2 ja 4, millele tuginevad põhikohtuasja kaebajad.
26
Eeltoodut arvestades otsustas Administrativen sad – Varna (Varna halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas isik, kes sai ebaseaduslikku riigiabi vahetuslepingu alusel, millega ta omandas metsakinnistud (eraõiguslik riigivara), on ettevõtja määratlusest välja jäetud, kui ta tegeleb aastabilansside kohaselt majandustegevusega, pakkudes asjaomasel turul kaupu ja teenuseid, aga Euroopa Komisjoni [5. septembri 2014. aasta otsuse] põhjenduse 127 kohaselt ei teosta vahetuse teel saadud maal otsest ega kaudset majandustegevust, kuna riigisiseses õiguses on ette nähtud objektiivne keeld, mis takistab tal kinnistu sihtotstarvet muuta ning metsamaast eraldatud vahetatud kinnistut hoonestada või võõrandada?
2.
Kas ELTL artiklit 107 tuleb kohaldada ja tõlgendada nii, et ettevõtjana käsitlemisel tuleb selle õiguslikku seisundit ja ettevõtja kriteeriumide täitmist arvestades võtta õiguslikult olulise asjaoluna arvesse ebaseaduslikult saadud riigiabi – mis on ette nähtud kasutamiseks riigi omandis oleval maal (mis asub metsaalal) – saaja taotletud ja tegelikult kirjeldatud investeerimisprojekti, mida tahetakse ellu viia vahetuse teel saadud riigi metsakinnistul ja mis on eeltingimus järgneva hoonestatud kinnistute eraldamise haldusmenetluse algatamiseks, ning eelneva kooskõlastuse saamiseks läbiviidud haldusmenetluse esimese etapi lõpuks kogutud andmeid, vaatamata sellele, et [Bulgaaria Vabariigi Rahvusassamblee] otsusega kehtestatud moratooriumi ja järgmisena kehtestatud seadusesätte kohaselt, mis sisaldab sõnaselget keeldu riigilt omandatud kinnistute sihtotstarbe muutmiseks ja hoonestamiseks, oli investeerimisprojekti elluviimine muutunud objektiivselt võimatuks?
3.
Kas ELTL artiklit 107 ja […] määruse [2015/1589] artikli 16 lõiget 3 […] tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus selline riigisisene õigusnorm nagu [riigiomandi seaduse täiendavate sätete §-i] 1a punktid 2 ja 4, mis ei võimalda metsaalal (eraõiguslik riigivara) maadevahetuse teel saadud riigiabi suuruse kindlaksmääramisel võtta aluseks kinnistute turuhinda, kuna see norm takistab kõnealuse kinnistu turuhinna määramist, sest sellega kehtestatakse arvutamiseks turutegurid ja hindamiskriteeriumid, mis viivad kõrvalekaldeni kinnistu tegelikust väärtusest, ja kas selline riigisisene õigusnorm rikub selles mõttes tõhususe põhimõtet?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
Esimene küsimus
27
Esimese küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas komisjoni 5. septembri 2014. aasta otsust tuleb tõlgendada nii, et üksnes isikuid, kes on omandanud kinnistud selle otsusega hõlmatud metsamaa vahetustoimingute raames ja kes kasutavad neid kinnistuid majandustegevuseks, tuleb pidada ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses riigiabi saavateks ettevõtjateks.
28
Kõigepealt tuleb märkida, et vastus sellele küsimusele ei mõjuta küsimust, kas TS on „ettevõtja“ selle sätte tähenduses, ega küsimust, kas TSi ja HId võib lugeda nimetatud sätte alusel solidaarselt riigiabi saajateks.
29
Seejärel tuleb meelde tuletada, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast tuleneb, et mõiste „ettevõtja“ ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses hõlmab liidu konkurentsiõiguses majandustegevusega tegelevat mis tahes üksust, olenemata selle üksuse õiguslikust vormist ja rahastamisviisist, ning et mis tahes tegevus, mis seisneb kaupade või teenuste pakkumises teataval turul, kujutab endast majandustegevust (27. juuni 2017. aasta kohtuotsus Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punktid 41 ja 45 ning seal viidatud kohtupraktika).
30
Seevastu ei nähtu sellest kuidagi, et selle sätte tähenduses „ettevõtjaks“ kvalifitseerimine sõltuks asjaolust, et asjaomane majandustegevus on seotud kaupadega, mille omandamine kujutab endast riigiabi nimetatud sätte tähenduses.
31
Lisaks on oluline meenutada, et ELTL artikli 108 lõige 3 näeb ette olemasoleva abi muutmise ja uute abikavade ennetava kontrolli, et rakendataks üksnes selliseid abikavasid, mis on siseturuga kokkusobivad (vt selle kohta 19. juuli 2016. aasta kohtuotsus Kotnik jt, C‑526/14, EU:C:2016:570, punkt 36 ning seal viidatud kohtupraktika).
32
Järelikult on riigiabile eelneva loa andmise süsteemiga, mis põhineb abikavade eelneval hindamisel, vastuolus see, kui ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses „ettevõtjaks“ kvalifitseerimine sõltub asjaomase eelise andmisest hilisematest ja juhuslikest asjaoludest, nagu omandatud vara kasutamine majanduslikul eesmärgil.
33
Lõpuks, mis puudutab mõiste „ettevõtja“ määratlust komisjoni 5. septembri 2014. aasta otsuses, siis viitab otsuse artikkel 1 „ettevõtjatele“ antud riigiabile ilma seda mõistet täpsustamata.
34
Selle otsuse põhjenduses 127 on küll märgitud, et „teatavad vaidlustatud vahetustehingutega seotud abisaajad ei tegelenud vaatlusalusel ajavahemikul majandustegevusega vahetatud metsamaad kasutades ning ei tee seda praegu“, mistõttu „ei saa neid abisaajaid käsitada ettevõtjatena [ELTL] artikli 107 lõike 1 tähenduses, nii et vahetustehingud, mille nad Bulgaaria riigiga sõlmisid, ei sisalda riigiabi“.
35
Siiski nähtub selle otsuse üldisest ülesehitusest, eelkõige selle põhjendustest 126 ja 128, et komisjon pidas korduvalt silmas ka ettevõtjaid „[ELTL] artikli 107 lõike 1 tähenduses“, sidumata sellist kvalifitseerimist kuidagi selle metsamaaga seotud majandustegevusega.
36
Komisjoni 5. septembri 2014. aasta otsuse põhjenduses 171, mis sisaldub otsuse osas, mis käsitleb asjaomase abi saajate tuvastamist, on lisaks märgitud, et välja tuleks arvata need füüsilised ja juriidilised isikud, „kes ei kvalifitseeru ettevõtjatena [ELTL] artikli 107 lõike 1 tähenduses“, ilma et seda oleks täpsustatud.
37
Lõpuks tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et juhul, kui liidu teisest õigusakti on võimalik tõlgendada rohkem kui ühel viisil, tuleb eelistada tõlgendust, mille kohaselt on õigusnorm aluslepinguga kooskõlas, mitte tõlgendust, mille kohaselt oleks õigusnorm aluslepinguga vastuolus (4. mai 2016. aasta kohtuotsus Philip Morris Brands jt, C‑547/14, EU:C:2016:325, punkt 70 ning seal viidatud kohtupraktika).
38
Seega tuleb asuda seisukohale, et komisjoni 5. septembri 2014. aasta otsuse põhjendus 127 viitab üksnes konkreetsele olukorrale, kus üksust ei saa kvalifitseerida „ettevõtjaks“ ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses. Järelikult ei saa see põhjendus olla aluseks nimetatud otsuse tõlgendusele, millest tuleneks, et üksnes neid üksusi, kes tegelevad majandustegevusega, mis on seotud nimetatud otsuses käsitletud maavahetuse raames omandatud maaga, võib pidada selle sätte tähenduses riigiabi saavateks ettevõtjateks.
39
Eeltoodut arvestades tuleb esimesele küsimusele vastata, et komisjoni 5. septembri 2014. aasta otsust tuleb tõlgendada nii, et ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses riigiabi saavateks ettevõtjateks ei saa pidada üksnes isikuid, kes on omandanud kinnistud selles otsuses käsitletud metsamaa vahetamise raames ja kes kasutavad neid kinnistuid majandustegevuseks.
Teine küsimus
40
Teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas asjaolu, et üksus, kes sai vaidlusaluse vahetuse käigus metsamaad, kavatses seda metsamaad kasutada oma majandustegevuses, kuid tal oli selline kasutamine takistatud riigisisese õiguse edasise arengu tõttu, on asjakohane selle hindamisel, kas see üksus kujutab endast „ettevõtjat“ ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses.
41
Arvestades esimesele küsimusele antud vastust, mille kohaselt ei piira komisjoni 5. septembri 2014. aasta otsus ettevõtja mõistet üksustega, kes kasutasid sel viisil saadud metsamaad majanduslikul eesmärgil, ei ole teisele küsimusele vaja vastata.
Kolmas küsimus
42
Kolmanda küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas ELTL artikli 107 lõiget 1 ja määruse 2015/1589 artikli 16 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus see, kui metsamaa vahetamise raames kinnistute omandamisel saadud riigiabi summa kindlaksmääramine põhineb sellistel kriteeriumidel, nagu on ette nähtud riigiomandi seaduse täiendavate sätete §-i 1a punktides 2 ja 4.
43
Eelotsusetaotlusest nähtub, et need kriteeriumid puudutavad selliste registreeritud kinnisvaratehingute keskmisi hindu, mille esemeks olevatel kinnistutel on hinnatavatega sarnased tunnused ja mis asuvad nende kinnistute läheduses, kus vähemalt üks pooltest on ettevõtja ning mis on sõlmitud 12 kuu jooksul enne hindamist.
44
Põhikohtuasja kaebajad väidavad, et neid kriteeriume oleks tulnud kohaldada tagasinõutava riigiabi summa kindlaksmääramisel, samas kui eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab seevastu, et need kriteeriumid ei võimalda kindlaks määrata vaidlusaluse vahetuse esemeks olnud metsamaa turuväärtust.
45
Seega tuleb kolmas küsimus ümber sõnastada ja asuda seisukohale, et sellega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas ELTL artikli 107 lõikega 1 ja määruse 2015/1589 artikli 16 lõikega 3 on vastuolus see, kui kinnistute omandamisel saadud riigiabi summa kindlaksmääramist võimaldavad kriteeriumid põhinevad selliste registreeritud kinnisvaratehingute keskmistel hindadel, mille esemeks olevatel kinnistutel on hinnatavatega sarnased tunnused ja mis asuvad nende kinnistute läheduses, kus vähemalt üks pooltest on ettevõtja ning mis on sõlmitud 12 kuu jooksul enne hindamist.
46
Sellega seoses tuleb meenutada, et määruse 2015/1589 artikli 16 lõikes 3 on sätestatud, et ilma et see piiraks Euroopa Kohtu poolt vastavalt ELTL artiklile 278 tehtud korralduste kohaldamist, toimub riigiabi tagastamine viivitamata ja vastavalt kõnealuse liikmesriigi riigisiseses õiguses kehtivale korrale, tingimusel et see võimaldab komisjoni otsuse kohest ja tõhusat täitmist. Sel eesmärgil ja juhuks, kui toimub liikmesriigi kohtu menetlus, peavad kõnealused liikmesriigid võtma kõik vajalikud ja nende vastavas õigussüsteemis kättesaadavad meetmed, sealhulgas ajutised meetmed, ilma et see piiraks liidu õiguse kohaldamist.
47
Lisaks tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, et ebaseaduslikult makstud riigiabi tagastamisega taotletav peamine eesmärk on kõrvaldada sellest abist tulenevast konkurentsieelisest johtuv konkurentsi moonutamine, ning et ebaseadusliku või siseturuga kokkusobimatu abi andmisele eelnenud olukorra taastamise nõue on vajalik aluslepingute riigiabi käsitlevate õigusnormide soovitava toime säilitamiseks (vt selle kohta 30. aprilli 2020. aasta kohtuotsus Nelson Antunes da Cunha, C‑627/18, EU:C:2020:321, punkt 42 ja seal viidatud kohtupraktika).
48
Lõpuks tuleb samuti meelde tuletada, et kui asjaomane liikmesriik peab tagasinõutava abi suuruse kindlaks määrama, peab ta seda tegema tagasinõudmise otsuses märgitud meetodi alusel (vt selle kohta 13. veebruari 2014. aasta kohtuotsus Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, punktid 21 ja 23).
49
Käesoleval juhul tuleneb eeltoodust, et sellise hindamismeetodi kohaldamine, nagu on silmas peetud eelotsusetaotluse esitanud kohtu kolmandas küsimuses, peab kõigepealt olema kooskõlas komisjoni 5. septembri 2014. aasta otsusega, mida peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.
50
Eelkõige peab ta hindama, kas selline meetod on kooskõlas selle otsuse artikli 6 lõike 1 punktidega b, c ja d, mis näevad abi tagasinõudmiseks ette kolm alternatiivset viisi: abi tagasinõudmine vahetustehingute ajal kehtinud turuhinna alusel, mis on ära toodud Bulgaaria Vabariigi dokumendis 2014/032997, vahetustehingu tühistamine või tagasinõudmine sõltumatu eksperthindaja kindlaksmääratud summade ning dokumentide alusel, mis tõendavad, et kõnealune sõltumatu ekspert on valitud riigihanke teel ja komisjon on ta heaks kiitnud.
51
Edasi tuleb selle kohta, kas ELTL artikli 107 lõikega 1 ja määruse 2015/1589 artikli 16 lõikega 3 on kooskõlas selline hindamismeetod, millele viitab eelotsusetaotluse esitanud kohus oma kolmandas küsimuses, meelde tuletada, et maa müük riigiasutuse poolt võib sisaldada riigiabi elemente ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, eelkõige kui tehing ei toimu turuväärtusega, st hinnaga, mille erainvestor oleks tavapärase konkurentsi tingimustes võinud määrata (vt selle kohta 16. detsembri 2010. aasta kohtuotsus Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, punkt 34 ning seal viidatud kohtupraktika).
52
Lisaks, nagu märkis komisjon oma 5. septembri 2014. aasta otsuses, kui selline hindamine toimub ex post nagu käesoleval juhul, hindab liikmesriik asjaomaste kinnistute turuväärtust vaidlustatud vahetustehingu ajal (vt analoogia alusel 16. mai 2002. aasta kohtuotsus Prantsusmaa vs. komisjon, C‑482/99, EU:C:2002:294, punktid 71 ja 72).
53
Mis puudutab meetodit, mida võib selleks kasutada, siis tuleb meenutada, et turuväärtusele vastava hinna leidmiseks on mitu meetodit ning kuigi nende hulgas on ka müük enampakkumise teel ja müük eksperdi arvamuse alusel, ei ole välistatud, et ka teiste meetodite alusel võib saavutada sama tulemuse (vt selle kohta 16. juuli 2015. aasta kohtuotsus BVVG, C‑39/14, EU:C:2015:470, punkt 31 ja seal viidatud kohtupraktika).
54
Kui liikmesriigi õigus kehtestab normid maa turuväärtuse arvutamiseks müügi korral riigiasutuste poolt, peab nimetatud normide kohaldamine selleks, et need oleksid kooskõlas ELTL artikliga 107, igal juhul viima hinnani, mis on võimalikult lähedane turuväärtusele. Kuna turuväärtus on teoreetiline, välja arvatud enampakkumiste puhul, siis tuleb kindlasti lubada saadud hinna teatavat kõikumise marginaali võrreldes teoreetilise hinnaga (16. detsembri 2010. aasta kohtuotsus Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, punkt 35).
55
Lõpuks, isegi kui hindamismeetod on ELTL artikliga 107 kooskõlas, ei saa välistada, et teatud juhtudel võib see meetod viia tulemuseni, mis erineb turuväärtusest. Sellistel asjaoludel peab liikmesriigi kohus – riigi organitele, sealhulgas liikmesriigi kohtutele ja haldusasutustele pandud kohustuse alusel jätta kohaldamata liidu õigusega vastuolus olev riigisisese õiguse norm – jätma selle kohaldamata (vt selle kohta 16. detsembri 2010. aasta kohtuotsus Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, punkt 52).
56
Mis puudutab käesoleval juhul selliseid hindamiskriteeriume, nagu on ette nähtud riigiomandi seaduse täiendavate sätete §-i 1a punktides 2 ja 4, siis tuleb tõdeda, et käesoleva kohtuotsuse punktides 53–55 meelde tuletatud kohtupraktikast tuleneb, et ELTL artikli 107 lõige 1 ei välista a priori hindamismeetodit, mis põhineb võrdlusel sarnaste kinnisvaratehingutega, kui selles ette nähtud kriteeriumid võimaldavad arvutada asjaomase metsamaa turuväärtuse, ega nõua selle meetodi kohaldamist.
57
Küsimust, kas need hindamiskriteeriumid võimaldavad kindlaks teha turuväärtuse vaidlusaluse vahetuse ajal, peab peamiselt hindama eelotsusetaotluse esitanud kohus, võttes arvesse talle teadaolevaid faktilisi ja õiguslikke asjaolusid.
58
Sellega seoses peab eelotsusetaotluse esitanud kohus eelkõige kontrollima, kas on olemas tema viidatud asjaolu, et maksude ja notaritasude vähendamiseks on kinnisvaratehingute hind praktikas alahinnatud, ning samuti asjaolu, mida mainis Bulgaaria valitsus oma kirjalikes seisukohtades ja mille kohaselt müük, mida võib analoogia alusel arvesse võtta, ei ole usaldusväärse võrdluse võimaldamiseks piisav.
59
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on ka kontrollida, ega kinnisvaratehinguid, mida võis seejuures arvesse võtta, ei tehtud vaidlusaluse vahetuse kuupäevast liiga kaugel.
60
Eeltoodut arvestades tuleb kolmandale küsimusele vastata, et ELTL artikli 107 lõiget 1 ja määruse 2015/1589 artikli 16 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus, kui kriteeriumid, mis võimaldavad kindlaks määrata metsamaa vahetuse raames kinnistute omandamisel saadud riigiabi summa, põhinevad selliste registreeritud kinnisvaratehingute keskmistel hindadel, mille esemeks olevatel kinnistutel on hinnatavatega sarnased tunnused ja mis asuvad nende kinnistute läheduses, kus vähemalt üks pooltest on ettevõtja ning mis on sõlmitud 12 kuu jooksul enne hindamist, tingimusel et selliste kriteeriumide kohaldamine on kooskõlas komisjoni otsusega selle abi tagasinõudmise kohta ja need kriteeriumid võimaldavad määrata kindlaks maa turuväärtuse vahetustehingu ajal.
Kohtukulud
61
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (neljas koda) otsustab:
1.
Komisjoni 5. septembri 2014. aasta otsust (EL) 2015/456, mis käsitleb riigiabi SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) ja SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08), mida Bulgaaria Vabariik on andnud metsamaa vahetamise kaudu,
tuleb tõlgendada nii, et
ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses riigiabi saavateks ettevõtjateks ei saa pidada üksnes isikuid, kes on omandanud kinnistud selles otsuses käsitletud metsamaa vahetamise raames ja kes kasutavad neid kinnistuid majandustegevuseks.
2.
ELTL artikli 107 lõiget 1 ja nõukogu 13. juuli 2015. aasta määruse (EL) 2015/1589, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad [ELTL] artikli 108 kohaldamiseks, artikli 16 lõiget 3
tuleb tõlgendada nii, et
nendega ei ole vastuolus, kui kriteeriumid, mis võimaldavad kindlaks määrata metsamaa vahetuse raames kinnistute omandamisel saadud riigiabi summa, põhinevad selliste registreeritud kinnisvaratehingute keskmistel hindadel, mille esemeks olevatel kinnistutel on hinnatavatega sarnased tunnused ja mis asuvad nende kinnistute läheduses, kus vähemalt üks pooltest on ettevõtja ning mis on sõlmitud 12 kuu jooksul enne hindamist, tingimusel et selliste kriteeriumide kohaldamine on kooskõlas komisjoni otsusega selle abi tagasinõudmise kohta ja need kriteeriumid võimaldavad määrata kindlaks maa turuväärtuse vahetustehingu ajal.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: bulgaaria.