62015CC0414
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MACIEJ SZPUNAR
föredraget den 27 oktober 2016 (
1
)
Målen C‑414/15 P och C‑415/15 P
Stichting Woonlinie,
Woningstichting Volksbelang,
Stichting Woonstede (C‑414/15 P),
Stichting Woonpunt,
Woningstichting Haag Wonen,
Stichting Woonbedrijf (C‑415/15 P)
mot
Europeiska kommissionen
”Överklagande — Statligt stöd — Artikel 108 FEUF — Granskning av befintliga stödordningar — System med stöd som Nederländerna beviljar allmännyttiga bostadsföretag — Förordning (EG) nr 659/1999 — Artikel 19.1 — Kommissionens beslut genom vilket en medlemsstats åtaganden görs bindande — Domstolsprövningens omfattning”
Inledning
1.
Med förevarande överklaganden har de sex ansökande företagen (
2
) yrkat att domstolen ska upphäva de två beslut som meddelades av tribunalen den 12 maj 2015, Stichting Woonlinie m.fl./kommissionen, (
3
) och den 12 maj 2015, Stichting Woonpunt m.fl./kommissionen, (
4
) (nedan kallade de överklagade besluten). Genom dessa beslut ogillade tribunalen i båda målen deras talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut K(2009) 9963 slutlig av den 15 december 2009 om stödåtgärderna E 2/2005 och N 642/2009 – Nederländerna – Befintligt stöd och särskilt projektstöd till bostadsföretag (nedan kallat det omtvistade beslutet).
2.
Dessa överklaganden som har formulerats på samma sätt, vilket motiverar en gemensam prövning, ger domstolen tillfälle att ange konturerna för domstolsprövningen av kommissionens beslut om att godta en medlemsstats åtaganden i samband med en befintlig stödordning.
Tillämpliga bestämmelser
3.
Granskningsförfarandet för befintliga stödordningar regleras i artiklarna 17–19 i förordning (EG) nr 659/1999. (
5
)
4.
I artikel 17 i förordning nr 659/1999 föreskrivs följande:
”1.   Kommissionen skall från den berörda medlemsstaten erhålla alla nödvändiga upplysningar för att i samarbete med medlemsstaten granska befintliga stödordningar enligt artikel [108.1 FEUF].
2.   Om kommissionen anser att en befintlig stödordning inte är eller inte längre är förenlig med den gemensamma marknaden, skall den underrätta den berörda medlemsstaten om sin preliminära uppfattning och ge den berörda medlemsstaten tillfälle att inkomma med sina synpunkter inom en månad. I vederbörligen berättigade fall får kommissionen förlänga denna tidsfrist.”
5.
I artikel 18 i förordningen anges följande:
”Om kommissionen mot bakgrund av de upplysningar som medlemsstaten har givit in enligt artikel 17 finner att den befintliga stödordningen inte är eller inte längre är förenlig med den gemensamma marknaden, skall den utfärda en rekommendation för den berörda medlemsstaten med förslag till lämpliga åtgärder. I rekommendationen kan särskilt föreslås
a)
att stödordningens innehåll ändras i substans, eller
b)
att krav som gäller förfaranden införs, eller
c)
att stödordningen avskaffas.”
6.
I artikel 19 i förordning nr 659/1999 anges följande:
”1.   Om den berörda medlemsstaten godtar de föreslagna åtgärderna och underrättar kommissionen om detta, skall kommissionen notera detta förhållande och underrätta medlemsstaten om detta. Medlemsstaten skall genom sitt godtagande vara bunden att genomföra de lämpliga åtgärderna.
2.   Om den berörda medlemsstaten inte godtar de föreslagna åtgärderna och kommissionen, efter att ha beaktat den berörda medlemsstatens synpunkter, fortfarande anser att dessa åtgärder är nödvändiga, skall den inleda ett förfarande enligt artikel 4.4. Artiklarna 6, 7 och 9 skall gälla i tillämpliga delar.”
Bakgrunden till tvisterna
Det omtvistade beslutet
7.
Omständigheterna under vilka det omtvistade beslutet fattades som framgår av punkterna 1–12 och 39–40 i de överklagade besluten kan sammanfattas på följande sätt.
8.
Sökandena är bostadsassociationer (woningcorporaties) (nedan kallade wocos) i Nederländerna. Wocos är ideella organisationer vars uppdrag är att köpa, bygga och hyra ut bostäder avsedda för utsatta och socialt missgynnade grupper. Wocos utövar även annan kommersiell verksamhet.
9.
Konungariket Nederländerna bibehåller ett system för att finansiera byggandet av allmännyttiga bostäder som föreskriver stöd till wocos.
10.
Den 14 juli 2005 skickade kommissionen en skrivelse till de nederländska myndigheterna i enlighet med artikel 17 i förordning nr 659/1999, i vilken den fann att stödordningen utgjorde befintligt stöd och uttryckte tvivel om huruvida denna stödordning var förenlig med den inre marknaden.
11.
Till följd av denna skrivelse inledde kommissionen och de nederländska myndigheterna ett samarbetsförfarande i syfte att anpassa stödordningen till bestämmelserna i artikel 106.2 FEUF.
12.
Efter samråd lämnade kommissionen med tillämpning av artikel 18 i förordning nr 659/1999 förslag på följande lämpliga åtgärder för att säkerställa stödordningens förenlighet: (i) det offentligt subventionerade boendet ska begränsas till att omfatta en målgrupp som klart avgränsades till utsatta eller socialt missgynnade grupper; (ii) kommersiella verksamheter ska bedrivas på marknadsmässiga villkor, allmännyttig verksamhet och kommersiell verksamhet ska vara föremål för separat redovisning och lämplig kontroll; (iii) utbudet av allmännyttiga bostäder måste anpassas till efterfrågan hos utsatta och socialt missgynnade grupper.
13.
I skrivelse av den 3 december 2009 godtog de nederländska myndigheterna de lämpliga åtgärder som kommissionen föreslog och åtog sig att ändra ordningen för finansieringen av wocos och överlämnade till kommissionen ett förslag till de ifrågavarande nationella bestämmelserna.
14.
Den 15 december 2009 antog kommissionen det omtvistade beslutet med stöd av artikel 19 i förordning nr 659/1999.
15.
Följande åtgärder omfattas av beslutet: a) statliga garantier för lån som Garantifonden godkänt för byggande av allmännyttiga bostäder; b) stöd från Centrala bostadsfonden, projektstöd eller rationaliseringsstöd i form av lån till förmånlig ränta eller av direkta subventioner; c) försäljning av kommunal mark till priser under marknadsvärdet; d) rätt att ta lån av Bank Nederlandse Gemeenten (Banken nederländska kommuner).
16.
I det omtvistade beslutet har kommissionen kvalificerat alla dessa åtgärder som statliga stöd (
6
) och funnit att systemet för att finansiera wocos utgör befintligt stöd. Kommissionen anförde att de nederländska myndigheterna åtog sig att ändra ordningen genom att lämna förslag på nya regler. Kommissionen granskade förslaget och drog slutsatsen att det är förenligt med artikel 106.2 FEUF och noterade i enlighet med artikel 19.1 i förordning nr 659/1999 de åtaganden som de nederländska myndigheterna gjort.
Förfarandena vid tribunalen och domstolen
17.
Sökandena väckte den 29 och den 30 april 2010 talan och yrkade att det omtvistade beslutet skulle upphävas.
18.
Genom två beslut som meddelades den 16 december 2011 i målen Stichting Woonlinie m.fl./kommissionen (
7
) och Stichting Woonpunt m.fl./kommissionen, (
8
) fann tribunalen att talan i målen skulle avvisas med motiveringen att sökandena inte var personligen berörda.
19.
Sökandena överklagade dessa beslut.
20.
Genom två domar som domstolen meddelade den 27 februari 2014 i målen Stichting Woonpunt m.fl./kommissionen (
9
) och Stichting Woonlinie m.fl./kommissionen, (
10
) upphävde domstolen dessa beslut.
21.
Domstolen konstaterade att tribunalen hade gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning när den fann att klagandena inte personligen berördes av det omtvistade beslutet (punkterna 44–51 i dessa domar).
22.
Vid den slutliga prövningen av om talan kunde tas upp till prövning fann domstolen att klagandena hade ett berättigat intresse av att få talan prövad, eftersom ändringen av stödordningen innebar att villkoren för utövande av deras verksamhet blev mindre gynnsamma för dem och en ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet medförde att de tidigare förutsättningarna upprätthölls (punkterna 56 och 57 i ovannämnda domar). Domstolen slog sedan fast att det omtvistade beslutet hade direkt inverkan på klagandenas rättsliga ställning, eftersom Konungariket Nederländernas förslag gjordes bindande i enlighet med artikel 19.1 i förordning nr 659/1999 (punkterna 59–61 i samma domar).
23.
Domstolen fann att klagandenas talan kunde prövas i sak och återförvisade målen till tribunalen för att talan skulle prövas i sak, eftersom klagandena dels hade ett berättigat intresse av att få det omtvistade beslutet prövat, dels var personligen och direkt berörda av nämnda beslut.
24.
Tribunalen avgjorde målen genom de överklagade besluten.
25.
Klagandena hade till stöd för sin talan åberopat åtta grunder som var desamma i de båda målen.
26.
I punkterna 43–53 i de överklagade besluten underkände tribunalen den första grunden avseende felaktig klassificering som statligt stöd av den åtgärd avseende försäljning av mark som anges ovan som åtgärd c) i punkt 15 i förevarande förslag till avgörande. Denna grund har inte åberopats i överklagandena.
27.
I punkterna 55–88 i de överklagade besluten avvisade tribunalen talan i de båda målen som uppenbart ogrundad såvitt avser den andra till och med den sjunde grunden avseende kommissionens påstådda felbedömning inom ramen för prövningen av den berörda stödordningen.
28.
Tribunalen påminde först om sin fasta rättspraxis (
11
) enligt vilken kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning på området, vilken innebär att tribunalens prövning ska begränsas till att kontrollera att kommissionen inte har gjort någon uppenbart oriktig bedömning genom att anse att de åtaganden som gjordes av den berörda medlemsstaten var sådana att de kunde lösa de konkurrensproblem som den aktuella stödordningen medförde.
29.
Tribunalen underkände i detta avseende klagandenas argument om att kommissionen gjort en ofullständig bedömning av den stödordning som föregick de nederländska myndigheternas åtaganden, då tribunalen fann att dessa argument saknade verkan. Tribunalen slog fast att argumenten inte avsåg det omtvistade beslutet, utan att klagandena genom sin argumentation i själva verket bestred den bedömning som kommissionen gjorde av den tidigare ordningen i skrivelsen av den 14 juli 2005, som således inte återfanns i det omtvistade beslutet, vilket innebär att den inte omfattas av tribunalens kontroll i förevarande mål.
30.
Tribunalen underkände även klagandenas argument om att kommissionen överskridit sin behörighet genom att kräva att vissa lämpliga åtgärder vidtas. Tribunalen slog fast att de lämpliga åtgärder som kommissionen föreslagit inom ramen för kontrollen av befintliga stödordningar enbart utgjorde förslag som blev bindande när de godtogs av de nederländska myndigheterna.
31.
I punkterna 89–97 i de överklagade besluten fastställde tribunalen att den åttonde grunden avseende rättegångsmissbruk inte kunde godtas och ogillade följaktligen talan i de två målen som uppenbart ogrundad.
Parternas yrkanden
32.
Klagandena har genom sina yrkanden som är desamma i de två målen om överklagande begärt att domstolen ska upphäva de överklagade besluten, återförvisa målet till tribunalen och fastställa att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
33.
Kommissionen har i första hand yrkat att överklagandena ska ogillas och att klagandena ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
34.
Kommissionen har i andra hand, för det fall att domstolen bifaller överklagandena, anfört dels att de överklagande besluten inte kan upphävas i den del talan i de två målen ogillats såvitt avser den första grunden i första instans som inte återgetts i överklagandet, dels att det vore lämpligt att återvisa målet till tribunalen.
Bedömning av överklagandena
35.
Klagandena har till stöd för sina överklaganden åberopat två grunder som är desamma i de två målen. Den första grunden avser de skäl som anges i de överklagade besluten enligt vilka tribunalens prövning i förevarande fall inte omfattar kommissionens bedömning vad beträffar stödordningens oförenlighet innan den ändrades (punkterna 56–60, 69–74, 81–82 och 86–87 i de överklagade besluten) och den andra grunden avser de skäl enligt vilka prövningen inte omfattar bedömningen om de lämpliga åtgärder som gjorts bindande genom det omtvistade beslutet (punkterna 61–66, 78–80 och 90–95 i de överklagade besluten). Klagandena har anfört att dessa skäl innebär en felaktig rättstillämpning, en oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna, och är bristfälligt motiverade.
36.
I de två grunder som åberopats till stöd för överklagandena kritiseras det synsätt som tribunalen antagit avseende prövningen av ett kommissionsbeslut som fattats med stöd av artikel 19.1 i förordning nr 659/1999, vilket ger domstolen möjlighet att pröva denna fråga mer övergripande.
Domstolsprövning av beslut som antagits med stöd av artikel 19.1 i förordning nr 659/1999
Inledande anmärkningar
37.
Vad gäller prövningen av statligt stöd skiljer sig de processuella reglerna beroende på om åtgärderna utgör befintligt stöd eller nytt stöd. Enligt artikel 108.1 FEUF har kommissionen behörighet att göra en fortlöpande granskning av befintliga stödordningar. Till skillnad från prövningen av nya stöd avser denna prövning enbart stödordningar och är framåtblickande, eftersom den i förekommande fall syftar till att ändra eller upphäva den berörda ordningen med framtida verkan.
38.
Enligt artiklarna 17–19 i förordning nr 659/1999 ska prövningen ske i flera etapper. För det första ska kommissionen, om den anser att en befintlig stödordning inte är eller inte längre är förenlig med den inre marknaden, ge den medlemsstaten möjlighet att inkomma med sina synpunkter (artikel 17.2 i förordningen). För det andra kan kommissionen mot bakgrund av dessa synpunkter överlämna ett förslag till lämpliga åtgärder till medlemsstaten (artikel 18 i förordningen). (
12
) Om medlemsstaten godtar de föreslagna åtgärderna, ska kommissionen notera detta förhållande och avsluta det förfarande som föreskrivs i artiklarna 17–19 i förordning nr 659/1999 (artikel 19.1 i förordningen). Om de föreslagna åtgärderna inte godtas, ska kommissionen inleda ett formellt granskningsförfarande (artikel 19.2 i samma förordning).
39.
I domen i målet TF1/kommissionen (
13
) underkände tribunalen den motsatta ståndpunkt som kommissionen intagit och slog fast att den rättsakt genom vilken kommissionen noterar medlemsstatens åtaganden enligt artikel 19.1 i förordning nr 659/1999 utgör ett beslut mot vilket talan kan väckas. Tribunalen slog fast att kommissionen och medlemsstaten visserligen kan ha skriftväxling avseende de lämpliga åtgärder som föreslagits. I slutändan är det dock först när kommissionen beslutar att godta medlemsstatens åtaganden, på grund av att de skingrar kommissionens farhågor, som åtagandena blir bindande och förfarandet avslutas.
40.
Denna tolkning bekräftades i domarna Stichting Woonpunt m.fl./kommissionen (
14
) och Stichting Woonlinie m.fl./kommissionen. (
15
) Domstolen slog fast att det omtvistade beslutet som grundar sig på artikel 19.1 i förordning nr 659/1999 har direkt inverkan på klagandenas rättsliga ställning, eftersom det gör de nederländska myndigheternas åtaganden bindande.
41.
I de överklagande besluten som meddelades efter återförvisning följde tribunalen domstolens bedömning i fråga om huruvida talan i de två målen kan tas upp till sakprövning. I sak fann tribunalen att den övervägande delen av de grunder och argument som klagandena anfört antingen skulle underkännas, eftersom de saknade verkan, eller skulle avfärdas redan från början av den anledningen att de innebar ett bestridande av bedömningar som inte återfanns i det omtvistade beslutet. (
16
) Tribunalen slog således fast att kommissionens påstådda bedömning om huruvida stödordningen var förenlig med den inre marknaden innan den ändrades och om räckvidden av de lämpliga åtgärderna inte omfattas av domstolsprövningen i förevarande fall.
42.
Klagandena har i sina överklaganden bestritt de gränser för domstolsprövningen som fastställdes i de överklagade besluten genom att göra gällande att antagandet av ett beslut med stöd av artikel 19.1 i förordning nr 659/1999 innebär att den tidigare situationen inte var förenlig med fördraget. Klagandena anser att ett sådant beslut således nödvändigtvis inbegriper en bedömning av stödordningen innan den ändrades i syfte att utröna huruvida åtgärder krävs för att stödordningen ska kunna anses vara förenlig med den inre marknaden och – för det fall att det förhåller sig på så sätt – fastställa karaktären hos ändringsåtgärderna.
43.
Kommissionen har trots den ståndpunkt som intagits i tidigare förfaranden (
17
) inte längre gjort gällande att det inte föreligger någon rättsakt mot vilken talan kan väckas. Kommissionen har emellertid anfört att domstolsprövningen av innehållet i det omtvistade beslutet med avseende på den särskilda karaktären hos beslutet ska begränsas till att omfatta klassificeringen av de berörda åtgärderna som åtgärder som omfattas av en befintlig stödordning och frågan om den berörda medlemsstatens åtaganden räcker för att ordningen ska anses vara förenlig med den inre marknaden.
44.
Däremot omfattas enligt kommissionen varken de betänkligheter som har uttryckts avseende stödordningens oförenlighet innan den ändrades eller frågan om det finns andra lämpliga åtgärder som är mindre inskränkande för stödmottagarna av prövningen. Kommissionen har gjort gällande att den inte uttalar sig om dessa två aspekter, utan att den enbart godtar medlemsstaternas åtaganden efter att ha kontrollerat om dessa räcker för att den berörda ordningen ska anses vara förenlig med den inre marknaden.
45.
Av parternas argumentation framgår att det råder oenighet avseende frågan om huruvida domstolsprövningen omfattar kommissionens bedömning dels av frågan huruvida stödordningen var förenlig med den inre marknaden innan den ändrades, dels beträffande de lämpliga åtgärder som gjorts bindande genom det omtvistade beslutet.
Prövning av kommissionens bedömning om stödordningens förenlighet
46.
Det förfarande som föreskrivs i artiklarna 17–19 i förordning nr 659/1999 är avsett att i förekommande fall ändra eller upphäva en befintlig stödordning. Förfarandet ska emellertid inledas på initiativ av kommissionen som har ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende. (
18
) Inledandet av förfarandet innebär emellertid enligt artikel 17.2 i förordning nr 659/1999 att den berörda ordningen inte anses vara eller inte längre anses vara förenlig med den inre marknaden.
47.
Enligt min mening fastställs denna bedömning som visserligen är preliminär vid den tidpunkt då förfarandet inleds när kommissionen avslutar förfarandet genom att anta ett beslut med stöd av artikel 19.1 i förordning nr 659/1999. Kommissionen tar genom att anta ett sådant beslut ställning till frågan om medlemsstatens åtaganden skingrar dess farhågor avseende stödordningens oförenlighet med den inre marknaden. För att kunna ta ställning till den frågan måste kommissionen emellertid på förhand fastställa sina farhågor i detta avseende. Ett beslut som antagits med stöd av artikel 19.1 i förordning nr 659/1999 som innebär att de ändringar i stödordningen som godtagits av medlemsstaten görs bindande grundar sig således nödvändigtvis på kommissionens bedömning om den befintliga ordningens oförenlighet.
48.
Denna bedömning kan visserligen, till följd av att den är preliminär, inte underkastas en domstolsprövning vid inledandet av förfarandet, men den kan vara föremål för en prövning inom ramen för en talan mot den rättsakt genom vilken förfarandet avslutas.
49.
Domstolens rättspraxis enligt vilken möjligheten att bestrida en mellankommande rättsakt grundar sig på antagandet att rättsstridigheten av en sådan rättsakt kan åberopas till stöd för en talan mot det slutliga beslut i vars beredande den ingår. I ett sådant fall innebär det faktum att talan kan väckas mot det beslut genom vilket förfarandet avslutas att det föreligger ett tillräckligt effektivt domstolsskydd. (
19
)
50.
I förevarande fall leder det slutliga beslutet att bedömningen i den mellankommande rättsakt genom vilken kommissionen i enlighet med artikel 17.2 i förordning nr 659/1999 fastställer att stödordningen inte är eller inte längre är förenlig med den inre marknaden inte kan omfattas av domstolsprövningen till en lucka i rätten till ett effektivt domstolsskydd för berörda tredje parter, nämligen för stödmottagare.
51.
Det saknar dessutom betydelse att den berörda bedömningen kommer till uttryck i en annan rättsakt än det beslut genom vilket förfarandet avslutas, nämligen i en skrivelse som skickats till medlemsstaten enligt artikel 17.2 i förordning nr 659/1999. I den mån ett slutligt beslut av kommissionen rätt och slätt bekräftar ett tidigare ställningstagande kan det beaktas i samband med domstolsprövningen av det slutliga beslutet. (
20
)
52.
Det förhållandet som kommissionen anfört att den berörda bedömningen inte har formulerats i slutgiltiga ordalag innebär inte att den inte kan prövas av domstolen. (
21
)
53.
Detta förhållande påverkar däremot räckvidden av kommissionens motiveringsskyldighet och domstolsprövningens omfattning.
54.
Vad gäller motiveringsskyldigheten är kommissionen, när konstaterandet av en befintlig stödordnings oförenlighet vid inledandet av förfarandet inte har bestritts av medlemsstaten, inte skyldig att ytterligare precisera motiveringen till oförenligheten i det beslut som antagits med stöd av artikel 19.1 i förordning nr 659/1999, utan den kan enbart fastställa den preliminära bedömningen. Det räcker att den aktuella motiveringen gör det möjligt att förstå de farhågor som kommissionen uttryckt och de ändringsåtgärder som föreslagits.
55.
Vad gäller domstolsprövningens omfattning kan noteras att konstaterandet om stödordningens oförenlighet inte var slutligt vid inledandet av förfarandet. Det räcker i detta skede att kommissionen visar att det fanns betänkligheter rörande stödordningens oförenlighet vilka berättigar de förslag som lämnats i syfte att ändra eller upphäva stödordningen. Mot bakgrund av vad som anförts ovan ska domstolsprövningen av nämnda bedömningar inom ramen för en talan mot ett beslut som antagits med stöd av artikel 19.1 i förordning nr 659/1999 enligt min mening begränsas. (
22
)
56.
Jag anser således att kommissionens bedömning om den befintliga stödordningens förenlighet är underkastad domstolens prövning inom ramen för en talan mot ett beslut som antagits med stöd av artikel 19.1 i förordning nr 659/1999. Med hänsyn till det berörda förfarandets karaktär är prövningen emellertid begränsad till en granskning av frågan om kommissionen utan att göra sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning kunnat fastställa att det finns farhågor rörande stödordningens oförenlighet med den inte marknaden som motiverar de lämpliga åtgärder som föreslagits.
Prövningen av bedömningen om lämpliga åtgärder
57.
Klagandena har genom den andra grunden som åberopats till stöd för överklagandet gjort gällande att det ankommer på kommissionen att avgöra om lämpliga åtgärder bör föreslås för att säkerställa stödordningens förenlighet med den inre marknaden och för det fall att det förhåller sig på det sättet fastställa vilka åtgärder som ska vidtas. Klagandena anser således att kommissionens bedömning om behovet och omfattningen av lämpliga åtgärder ingår i det omtvistade beslutet och ska underkastas domstolens prövning.
58.
Kommissionen har gjort gällande att den är skyldig att försäkra sig om att medlemsstaternas åtaganden räcker för att stödordningen ska anses vara förenlig med den inre marknaden, och att det inte åligger kommissionen att undersöka om det finns andra lämpliga åtgärder som är mindre inskränkande för stödmottagare, eftersom medlemsstaten har godtagit de lämpliga åtgärderna.
59.
Diskussionen mellan de berörda parterna avser huvudsakligen frågan om kommissionen, innan den noterar de åtaganden som medlemsstaten godtagit, inte enbart ska fastställa om dessa åtaganden räcker för att säkerställa att stödordningen är förenlig med den inre marknaden, utan även ska försäkra sig om att dessa åtaganden är oundgängliga och inte går utöver vad som är nödvändigt. Parterna är med andra ord oeniga om det åligger kommissionen att granska huruvida de lämpliga åtgärderna är proportionerliga framför allt med hänsyn till stödmottagarnas situation.
60.
Proportionalitetsprincipen, som är en allmän princip i unionsrätten, är ett kriterium som ska beaktas vid prövningen av huruvida ett agerande av unionens institutioner är rättsenligt. (
23
) Det åligger således kommissionen att försäkra sig om att rättsverkningarna av dess beslut som antagits med stöd av artikel 19.1 i förordning nr 659/1999 inte strider mot denna princip.
61.
För att fastställa det exakta innehållet i den skyldighet som åligger kommissionen i detta avseende krävs emellertid att det berörda förfarandets karaktär beaktas.
62.
Domstolen har i samband med genomförandet av artiklarna 101 FEUF och 102 FEUF redan slagit fast att räckvidden och innehållet i de skyldigheter som kommissionen har enligt proportionalitetsprincipen skiljer sig åt beroende på om det rör sig om beslut i vilka överträdelser konstateras eller beslut om åtaganden, vilka antagits på grundval av artikel 7 respektive artikel 9 i förordning (EG) nr 1/2003. (
24
)
63.
Vad gäller besluten om åtaganden är kommissionens roll endast att kontrollera huruvida de åtaganden som de berörda företagen föreslagit skingrar dess betänkligheter i konkurrenshänseende och huruvida de sistnämnda inte har föreslagit mindre betungande åtaganden som är lika effektiva. Även om kommissionen är skyldig att i sin bedömning ta hänsyn till tredje parters intressen är domstolsprövningen begränsad till att kontrollera om kommissionens bedömning är uppenbart felaktig. (
25
)
64.
I förevarande fall ska omfattningen av skyldigheten att säkerställa att proportionalitetsprincipen iakttas fastställas utifrån den roll som tillkommer kommissionen.
65.
Enligt min mening är kommissionens viktigaste roll, när den antar ett beslut med stöd av artikel 19.1 i förordning nr 659/1999, att kontrollera om de åtaganden som medlemsstaten gjort säkerställer stödordningens förenlighet med den inre marknaden. Kommissionen ska i detta sammanhang även försäkra sig om att de konkurrensbegränsningar som den ändrade stödordningen medför är proportionerliga i förhållande till de avsedda målen. Däremot ankommer det inte på kommissionen att kontrollera om det finns andra lämpliga åtgärder som är mindre inskränkande för den berörda medlemsstaten och stödmottagarna.
66.
Denna rollfördelning följer av den särskilda karaktären hos det förfarande som föreskrivs i artiklarna 17–19 i förordning nr 659/1999 som bygger på samråd mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten och som leder till att den sistnämnda godtar åtagandena.
67.
Till skillnad från ett beslut som kommissionen antar efter ett formellt granskningsförfarande avseende statligt stöd är innehållet i de specifika åtgärder som noterats genom det beslut som antagits med stöd av artikel 19.1 i förordning nr 659/1999 ett resultat av ett samförstånd mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten.
68.
Kommissionen ska inom ramen för dessa samråd som är ägnade att uppnå samförstånd se till att dess betänkligheter i konkurrenshänseende skingras på ett tillfredsställande sätt. Det ankommer på den berörda medlemsstaten att försäkra sig om att de åtaganden som gjorts inte går utöver vad som är nödvändigt vare sig med hänsyn till dess egna intressen eller med hänsyn till stödmottagarnas eventuella berättigade intressen.
69.
Om det var så att kommissionen inom ramen för samråden med medlemsstaten hade skyldighet att försäkra sig om både att de åtaganden som gjorts är tillräckliga för att skingra dess betänkligheter i konkurrenshänseende, och att åtagandena inte går utöver vad som är nödvändigt för att skingra nämnda betänkligheter, skulle kommissionens roll under samråden likna den roll som den har i en normal beslutsprocess, och det skulle således äventyra den karaktär av samförstånd som det berörda förfarandet har.
70.
Jag anser därför att kommissionen, innan den gör de åtaganden som medlemsstaten godtagit bindande genom att anta ett beslut med stöd av artikel 19.1 i förordning nr 659/1999, inte har skyldighet att kontrollera om de åtgärder som avses i dessa åtaganden är nödvändiga genom att granska om det finns andra lämpliga åtgärder som är mindre inskränkande för den berörda medlemsstaten och för stödmottagarna. Domstolens prövning av detta beslut avser således inte den aspekten.
Bedömning av de grunder som åberopats till stöd för överklagandena mot bakgrund av vad som anförts ovan
Den första grunden
71.
Klagandena har genom den första grunden som är densamma i de två överklagandena bland annat med hänvisning till en felaktig rättstillämpning invänt mot punkterna 56–60, 69–74, 81–82 och 86–87 i de överklagade besluten.
72.
Tribunalen underkände genom de ifrågasatta skälen de argument som klagandena anförde inom ramen för den andra till och med den sjunde grunden till stöd för talan i första instans – enligt vilka kommissionen påstås ha gjort en ofullständig och oriktig bedömning av den berörda stödordningens oförenlighet innan ändringen – med angivande av att dessa argument saknade verkan. Tribunalen slog fast att domstolsprövningen i förevarande fall inte omfattar kommissionens bedömning av den stödordning som föregick åtagandena (punkterna 59, 73, 82 och 87 i de överklagade besluten).
73.
Såsom framgår av punkt 56 i förevarande förslag till avgörande har tribunalen gjort en felaktig rättstillämpning i detta skäl. Det ålåg nämligen tribunalen att pröva huruvida de argument som klagandena anfört är välgrundade och kontrollera om kommissionen utan att göra sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning kunnat fastställa att det finns betänkligheter om huruvida stödordningen är förenlig med den inre marknaden som motiverar de lämpliga åtgärder som föreslagits.
74.
Överklagandet ska följaktligen vinna bifall på den första grunden.
Den andra grunden
75.
Klagandena har genom den andra grunden bland annat genom att åberopa felaktig rättstillämpning och bristande motivering kritiserat skälen i punkterna 61–66, 78–80 och 90–95 i de överklagade besluten.
76.
Tribunalen har genom dessa skäl inom ramen för prövningen av den andra, den fjärde, den sjätte och den åttonde grunden som åberopats till stöd för talan i första instans underkänt de argument som klagandena anfört mot kommissionens bedömning av de åtgärder som gjordes bindande genom det omtvistade beslutet, eftersom det var uppenbart att de inte var välgrundade.
77.
Tribunalen slog i detta avseende fast att medlemsstaten kunde godta eller förkasta de lämpliga åtgärder som kommissionen föreslagit och att dessa åtgärder således gjorts bindande till följd av att de godtagits av de nederländska myndigheterna (punkterna 65 och 79 i de överklagade besluten). Tribunalen slog dessutom inom ramen för den åttonde grunden som åberopats till stöd för talan i första instans fast att räckvidden av de berörda åtgärderna inte hade fastställts av kommissionen utan av de nederländska myndigheterna i deras åtaganden (punkt 95 i de överklagade besluten).
78.
Dessa skäl kan enligt min mening kritiseras såvida de tyder på att kommissionen inte har någon roll i fastställandet av de åtgärder som avses i medlemsstatens åtaganden och att åtgärderna blir bindande när de godtas av medlemsstaten. Domstolen har redan slagit fast att kommissionens beslut genom vilket medlemsstatens åtaganden noteras medför rättsverkningar i detta avseende. (
26
)
79.
Även om skälen i punkterna 65, 79 och 95 i de överklagade besluten anses grunda sig på en felaktig rättstillämpning ska tribunalens slutsats att klagandenas argument ska underkännas dock fastställas, i den mån klagandena därigenom har bestridit att de åtgärder som avses i det omtvistade beslutet är nödvändiga och lämpliga.
80.
Såsom framgår av punkterna 65–70 i förevarande förslag till avgörande består kommissionens roll i förevarande fall i att pröva om Konungariket Nederländernas åtaganden säkerställde stödordningens förenlighet med den inre markanden. Tvärtom ankom det inte på kommissionen att kontrollera om det fanns andra lämpliga åtgärder som är mindre inskränkande för medlemsstaten och för stödmottagarna.
81.
Talan kan följaktligen inte bifallas såvitt avser den andra grunden för överklagandet.
82.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att de överklagade besluten ska upphävas i den del tribunalen har funnit att de argument som anfördes i den andra till och med den sjunde grunden till stöd för talan i första instans, och som avser kommissionens bedömning om den befintliga stödordningens oförenlighet innan den ändrades, skulle underkännas då de saknade verkan.
Konsekvenserna av att de överklagade besluten upphävs
83.
Enligt artikel 61 i stadgan för Europeiska unionens domstol ska domstolen, om överklagandet är välgrundat, upphäva tribunalens avgörande. Domstolen kan själv slutligt avgöra ärendet, om detta är färdigt för avgörande, eller återförvisa ärendet till tribunalen för avgörande.
84.
I förevarande fall är målet enligt min mening inte färdigt för avgörande. En prövning av om klagandenas argument är välgrundade skulle leda till att domstolen skulle avgöra sakfrågor på grundval av omständigheter som inte har varit föremål för tribunalens bedömning i de överklagade besluten. Tribunalen underkände nämligen argumenten, med motiveringen att de saknade verkan. De faktiska påståendena rörande saken har inte heller diskuterats vid domstolen.
Förslag till avgörande
85.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen ska upphäva de överklagade besluten och återförvisa målen till tribunalen samt meddela att frågan om rättegångskostnaderna anstår.
(
1
)	Originalspråk: franska.
(
2
)	Tre sökandeföretag Stichting Allee Wonen, Stichting WoonInvest (mål C‑414/15 P) och Stichting Havensteder (mål C‑415/15 P), har dragit tillbaka sina överklaganden.
(
3
)	T‑202/10 RENV, ej publicerad, EU:T:2015:287.
(
4
)	T‑203/10 RENV, ej publicerad, EU:T:2015:286.
(
5
)	Rådets förordning av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [87 EG] (EGT L 83, 1999, s. 1). Rådets nya förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om genomförandebestämmelser för artikel 108 [FEUF] (EUT L 248, 2015, s. 9) som inte är tidsmässigt tillämplig i förevarande mål innehåller motsvarande bestämmelser (artiklarna 21–23).
(
6
)	Den 30 augusti 2010 antog kommissionen beslut K(2010) 5841 slutlig om statligt stöd E 2/2005 om ändring av punkterna 22–24 i det omtvistade beslutet på så sätt att det var omöjligt att dra slutsatsen att åtgärden avseende rätten att ta lån av Bank Nederlandse Gemeenten (Banken nederländska kommuner) uppfyllde samtliga kriterier för en stödordning.
(
7
)	T‑202/10, ej publicerad, EU:T:2011:765.
(
8
)	T‑203/10, ej publicerad, EU:T:2011:766.
(
9
)	C‑132/12 P, EU:C:2014:100.
(
10
)	C‑133/12 P, EU:C:2014:105.
(
11
)	Dom av den 11 mars 2009, TF1/kommissionen (T‑354/05, EU:T:2009:66, punkterna 188 och 189).
(
12
)	Tribunalen har konstaterat att talan inte kan väckas mot ett sådant förslag. Se dom av den 22 oktober 1996, Salt Union/kommissionen (T‑330/94, EU:T:1996:154, punkt 35), och beslut av den 14 maj 2009, US Steel Košice/kommissionen (T‑22/07, ej publicerad, punkt 55).
(
13
)	Dom av den 11 mars 2009 (T‑354/05, EU:T:2009:66, punkter 60–81, och särskilt punkterna 69–70).
(
14
)	Dom av den 27 februari 2014 (C‑132/12 P, EU:C:2014:100, punkterna 72–74).
(
15
)	Dom av den 27 februari 2014 (C‑133/12 P, EU:C:2014:105, punkterna 59–61).
(
16
)	Se ovan punkterna 28–30 i förevarande förslag till avgörande.
(
17
)	Inom ramen för målen C‑132/12 P och C‑133/12 P.
(
18
)	Enligt tribunalens rättspraxis som föregick antagandet av förordning nr 659/1999 ska kommissionen ta intiativ i detta avseende, vilket innebär att en konkurrent till en mottagare av stöd inom ramen för en befintlig ordning inte kan bestrida kommissionens beslut att inte inleda förfarandet. Se dom av den 22 oktober 1996, Salt Union/kommissionen (T‑330/94, EU:T:1996:154, punkterna 35 och 37).
(
19
)	Se dom av de 11 november 1981, IBM/kommissionen (60/81, EU:C:1981:264, punkt 12), dom av den 13 oktober 2011, Deutsche Post och Tyskland/kommissionen (C‑463/10 P och C‑475/10 P, EU:C:2011:656), och generaladvokaten Bots förslag till avgörande i de förenade målen (C‑463/10 P och C‑475/10 P, EU:C:2011:445, punkt 76).
(
20
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 november 2014, Italien/kommissionen, C‑385/13 P, ej publicerad, EU:C:2014:2350, punkt 116), och dom av den 11 juni 2015, Laboratoires CTRS/kommissionen (T‑452/14, ej publicerad, EU:T:2015:373, punkt 60). Se även mitt förslag till avgörande i målet Evonik Degussa/kommissionen (C‑162/15 P, EU:C:2016:587, punkt 79).
(
21
)	Beslutet att inleda ett formellt granskningsförfarande kan utgöra en rättsakt mot vilken talan kan väckas enligt artikel 263 FEUF om detta för med sig slutgiltiga rättsverkningar som inte kan ändras i efterhand, även om de bedömningar som gjorts däri inte kan anses som slutgiltiga. Se dom av den 9 oktober 2001, Italien/kommissionen (C‑400/99, EU:C:2001:528, punkterna 62 och 69), och dom av den 23 oktober 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa m.fl./kommissionen (T‑269/99, T‑271/99 och T‑272/99, EU:T:2002:258, punkterna 38–40).
(
22
)	Om unionsdomstolen gjorde en fullständig prövning så skulle den fatta beslut i frågor som enbart var föremål för en preliminär bedömning av kommissionen till vilka kommissionen inte hade skyldighet att ta ställning slutligt, eftersom bedömningen inte bestritts. Se, i samband med en talan mot ett beslut om att inleda ett formellt granskningsförfarande, dom av den 23 oktober 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa m.fl./kommissionen (T‑269/99, T‑271/99 och T‑272/99, EU:T:2002:258, punkterna 48 och 49). Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 9 oktober 2001, Italien/kommissionen (C‑400/99, EU:C:2001:528, punkterna 48 och 54).
(
23
)	Se, bland annat, dom av den 24 maj 2007, Maatschap Schonewille-Prins (C‑45/05, EU:C:2007:296, punkt 45).
(
24
)	Rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget (EGT L 1, 2003, s. 1).
(
25
)	Dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Alrosa (C‑441/07 P, EU:C:2010:377, punkterna 38–42). Tribunalen följde ett liknande resonemang och slog fast att proportionalitetsprincipen ska tillämpas på olika sätt i samband med beslut i vilka ett stöd fastställs vara förenligt med den inre marknaden på vissa villkor beroende på om villkoren har uppställts av kommissionen eller framgår av de åtaganden som medlemsstaten frivilligt gjort. Se dom av den 8 april 2014, ABN Amro Group/kommissionen (T‑319/11, EU:T:2014:186, punkterna 72–82), dom av den 17 juli 2014, Westfälisch-Lippischer Sparkassen- och Giroverband/kommissionen (T‑457/09, EU:T:2014:683, punkterna 347–351), och dom av den 12 november 2015, HSH Investment Holdings Coinvest-C och HSH Investment Holdings FSO/kommissionen (T‑499/12, EU:T:2015:840, punkterna 108–113).
(
26
)	Dom av den 27 februari 2014, Stichting Woonpunt m.fl./kommissionen (C‑132/12 P, EU:C:2014:100, punkt 72), och dom av den 27 februari 2014, Stichting Woonlinie m.fl./kommissionen (C‑133/12 P, EU:C:2014:105, punkt 59).