62020CC0475
ĢENERĀLADVOKĀTA ATANASIJA RANTA [ATHANASIOS RANTOS]
SECINĀJUMI,
sniegti 2022. gada 7. aprīlī (
1
)
Apvienotās lietas no C‑475/20 līdz C‑482/20
Admiral Gaming Network Srl (C‑475/20)
pret
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Presidente del Consiglio dei Ministri,
IGT Lottery SpA, iepriekš Lottomatica Holding Srl,
piedaloties
Lottomatica Videolot Rete Spa,
Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI,
un
Cirsa Italia SpA (C‑476/20),
Gamenet SpA (C‑478/20),
NTS Network SpA (C‑479/20),
Sisal Entertainment SpA (C‑480/20),
Snaitech SpA., iepriekš Snai SpA (C‑482/20)
pret
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
piedaloties
Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons) (C‑476/20, C‑478/20, C‑480/20 un C‑482/20),
Se. Ma. di Francesco Senese (C‑476/20, C‑478/20 un C‑479/20),
Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI (C‑476/20, C‑478/20 un C‑479/20),
Criga Soc. cons. arl (C‑478/20),
NAZ S.r.l. unipersonale, già Replay Srl (C‑480/20),
Presidenza del Consiglio dei Ministri (C‑480/20 un C‑482/20),
Giog S.r.l. (C‑482/20),
Codere Network SpA (C‑482/20),
un
Codere Network SpA (C‑477/20)
pret
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
piedaloties
Hbg Connex SpA,
Nbg Srl,
Seven Beers,
Nologames Srl,
Marchionni Games Sas,
Elettrogiochi di Marchionni Sauro,
Mm Games Chioggia Srl,
Replay Srl,
Trevigiochi New Srl,
Luxor di Dong Feng,
Mm Games Srl,
Mm Games Mestre Srl,
Bellagio Srl,
Trilioner Srl,
Dubai Srl,
Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI,
un
Snaitech SpA, iepriekš Cogetech SpA (C‑481/20)
pret
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Se. Ma. di Francesco Senese,
piedaloties
Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI
(Consiglio di Stato (Valsts padome, Itālija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Brīvība veikt uzņēmējdarbību – LESD 49. pants – Pakalpojumu sniegšanas brīvība – LESD 56. pants – Ierobežojumi – Azartspēles – Koncesijas derību rīkošanai – Valsts tiesiskais regulējums, ar ko samazina atlīdzību koncesionāriem – Tiesiskās paļāvības princips
I. Ievads
1.
Šos lūgumus sniegt prejudiciālu nolēmumu ir iesniegusi Consiglio di Stato (Valsts padome, Itālija) saistībā ar strīdiem starp sabiedrībām, kas Itālijā pārvalda azartspēles, izmantojot spēļu automātus (turpmāk tekstā – “koncesionāri”), un Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Muitas un monopolu aģentūra, Itālija), un tie attiecas uz valsts tiesisko regulējumu, ar ko tiek samazināti valsts līdzekļi šiem koncesionāriem.
2.
Ar šiem jautājumiem iesniedzējtiesa vēlas noskaidrot, vai pamatlietā aplūkotais valsts tiesiskais regulējums ir, pirmkārt, brīvības veikt uzņēmējdarbību (LESD 49. pants) vai pakalpojumu sniegšanas brīvības (LESD 56. pants) ierobežojums un, otrkārt, tiesiskās paļāvības principa ierobežojums. Apstiprinošas atbildes gadījumā šī tiesa jautā, vai šādus ierobežojumus attaisno primāri vispārējo interešu apsvērumi un vai tie ir samērīgi ar izvirzītajiem mērķiem.
II. Atbilstošās tiesību normas: Itālijas tiesības
3.
2014. gada 11. marta Likuma Nr. 23 (
2
) 14. pantā ir noteikts:
“1.   Valdība saskaņā ar 1. pantā minētajiem likumdošanas dekrētiem ir pilnvarota īstenot spēkā esošo azartspēļu tiesību aktu reorganizāciju, pārkārtojot visus spēkā esošos noteikumus azartspēļu noteikumu kodeksa veidā, neskarot uz koncesiju un atļauju sistēmu balstītu organizatorisko modeli, ciktāl tas ir vajadzīgs, lai nodrošinātu tiesiskās paļāvības aizsardzību, valsts drošību un sabiedrisko kārtību, lai saskaņotu Valsts kases un vietējās intereses, kā arī vispārējās intereses sabiedrības veselības aizsardzības jomā, lai novērstu noziedzīgi iegūto līdzekļu legalizāciju un lai nodrošinātu regulāru azartspēļu nodokļu nomaksu.
2.   Veicot iepriekšējā punktā paredzēto reorganizāciju, tiek ievēroti šādi principi un pamatnostādnes:
[..]
g)
komisijas maksas koncesionāriem un citiem saimnieciskās darbības veicējiem pārskata atbilstoši progresivitātes kritērijam, kas saistīts ar likmju pieņemšanas apjomu;
[..].”
4.
2014. gada 23. decembra Likuma Nr. 190 (
3
)1. panta 649. punktā ir noteikts:
“Lai sniegtu ieguldījumu valsts finanšu konsolidācijas mērķa sasniegšanā un līdz brīdim, kad tiks būtiski pārkārtotas atlīdzības un komisijas maksas koncesionāriem un citiem nozares uzņēmumiem, kuri darbojas likmju pieņemšanas tīklā valsts vārdā saskaņā ar [Pilnvarojuma likuma] 14. panta 2. punkta g) apakšpunktu, valsts līdzekļu apmēru komisijas maksām, kas paredzētas koncesionāriem un personām, kuras atbilstoši saviem attiecīgajiem pienākumiem nodarbojas ar azartspēļu pārvaldību un likmju pieņemšanu, izmantojot 1931. gada 18. jūnija Karaļa dekrēta Nr. 773 konsolidētā teksta 110. panta 6. punktā minētās iekārtas, no 2015. gada samazina par 500 miljoniem EUR gadā. Tādējādi no 2015. gada 1. janvāra:
a)
likmju kopsummu, kas pieņemta, izmantojot iepriekš minētās iekārtas, atskaitot izmaksātos laimestus, koncesionāriem maksā nozares uzņēmumi. Koncesionāri paziņo Muitas un monopolu aģentūrai to nozares uzņēmumu nosaukumus, kuri nav veikuši šo maksājumu, it īpaši, lai varētu iesniegt sūdzību kompetentajai tiesu iestādei;
b)
koncesionāri, pildot tiem uzticētos sabiedriskos uzdevumus, papildus summai, ko tie parasti pārskaita valstij kā nodokļus un citas nodevas, kas ir maksājamas saskaņā ar spēkā esošajiem tiesību aktiem un vienošanos par koncesijām, katru gadu laika posmā no aprīļa līdz oktobrim pārskaita 500 miljonus EUR proporcionāli to iekārtu skaitam, kuras tiem bija piesaistītas 2014. gada 31. decembrī. 1931. gada 18. jūnija Karaļa dekrēta Nr. 773 konsolidētā teksta 110. panta 6. punkta a) un b) apakšpunktā minēto iekārtu skaitu, kas piešķirts katram koncesionāram, kā arī maksājumu veikšanas kārtību nosaka ar Muitas un monopolu aģentūras direktora lēmumu, kas pēc datu pārbaudes tiek pieņemts vēlākais līdz 2015. gada 15. janvārim. Iekārtu skaitu, kas noteikts saskaņā ar iepriekš minēto, groza no 2016. gada, pieņemot līdzīgu lēmumu;
c)
koncesionāri, pildot tiem uzticētos sabiedriskos uzdevumus, atlikušās summas sadala nozares uzņēmumiem kā atlīdzības un komisijas maksas, pārskatot attiecīgos līgumus un maksājot atlīdzības un komisijas maksas tikai saskaņā ar pārskatītajiem līgumiem.”
5.
Stabilitātes likuma 2015. gadam 1. panta 649. punkts tika īstenots saskaņā ar 2015. gada 15. janvāra Dekrētu Nr.°388 (
4
).
6.
Šī tiesību norma tika atcelta ar 2015. gada 28. decembra Likuma Nr. 208 (
5
) 1. panta 920. punktu, savukārt šī likuma 1. panta 921. punktā ir noteikts, ka minētā tiesību norma “[..] ir jāinterpretē tādējādi, ka ikgadējais valsts līdzekļu samazinājums komisijas maksām, kuras paredzētas koncesionāriem un personām, kas atbilstoši savām prasmēm nodarbojas ar azartspēļu pārvaldību un likmju pieņemšanu, izmantojot 1931. gada 18. jūnija Karaļa dekrēta Nr. 773 konsolidētā teksta 110. panta 6. punktā minētās iekārtas, ir piemērojams katram nozares uzņēmumam proporcionāli tā līdzdalībai komisijas naudas sadalē saskaņā ar attiecīgajiem līgumiem, ņemot vērā to darbības ilgumu 2015. gadā”.
III. Pamatlietas, prejudiciālie jautājumi un tiesvedība Tiesā
7.
Pamatlietā pēc paziņojuma par konkursu publicēšanas 2011. gadā vienošanās par koncesiju tika noslēgtas 2013. gadā, ar ko koncesionāriem tika uzticēta aplūkoto iekārtu pārvaldība (
6
). Šajā uzaicinājumā iesniegt piedāvājumu it īpaši bija paredzēti noteikumi par komisijas maksu noteikšanu šiem koncesionāriem.
8.
Saskaņā ar Stabilitātes likuma 2015. gadam 1. panta 649. punktu, kurā paredzēts samazināt koncesionāriem paredzēto valsts līdzekļu apmēru par 500 miljoniem EUR gadā, pamatojoties uz piešķirto iekārtu skaitu (turpmāk tekstā – “strīdīgā nodeva”), Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (Valsts monopolu autonomā pārvalde, Itālija) ar 2015. gada 15. janvāra Dekrētu Nr.°388 aplēsa katram koncesionāram piešķirto iekārtu skaitu 2015. gadam un attiecīgi aprēķināja no tā izrietošās summas. Vēlāk strīdīgā nodeva ar Stabilitātes likuma 2016. gadam 1. panta 920. un 921. punktu tika ierobežota tikai ar 2015. gadu, un šī strīdīgā nodeva tika sadalīta ne tikai starp koncesionāriem, bet arī starp visiem nozares uzņēmumiem.
9.
Koncesionāri par strīdīgo nodevu iesniedza apelācijas sūdzību Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lacio reģionālā administratīvā tiesa, Itālija), apgalvojot, ka ar to ir būtiski samazināts to peļņas apjoms un ka tā ir prettiesiska, jo ar to īstenotās tiesību normas ir pretrunā Savienības tiesībām vai Itālijas konstitucionālajām normām.
10.
Tā kā Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lacio reģionālā administratīvā tiesa) ar 2019. gada 1. augusta spriedumu noraidīja šo prasību (
7
), koncesionāri iesniedza apelācijas sūdzību Consiglio di Stato (Valsts padome), kas katrā no pamatlietām nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus, kuri visās lietās formulēti identiski:
“1)
Vai LESD 49. pantā garantētajai brīvībai veikt uzņēmējdarbību un LESD 56. pantā garantētajai brīvībai sniegt pakalpojumus atbilst tādas tiesību normas ieviešana, kura ir ietverta [Stabilitātes likuma 2015. gadam] 1. panta 649. punktā un saskaņā ar kuru maksas un atlīdzības tiek samazinātas tikai attiecībā uz ierobežotu un konkrētu saimnieciskās darbības veicēju kategoriju, proti, tikai attiecībā uz tiem azartspēļu organizētājiem, kuri izmanto spēļu automātus, bet neattiecas uz visiem pārējiem azartspēļu sektora dalībniekiem?
2)
Vai [Savienības tiesībās garantētajam] tiesiskās paļāvības aizsardzības principam atbilst iepriekš minētās tiesību normas ieviešana, kura ir ietverta [Stabilitātes likuma 2015. gadam] 1. panta 649. punktā un saskaņā ar kuru vienīgi ekonomisku apsvērumu dēļ tās spēkā esamības laikā ir tikusi samazināta atlīdzība, kas izriet no uzņēmējsabiedrības un Itālijas valsts pārvaldes savstarpēji panāktās vienošanās par koncesiju?”
11.
Tiesa, ņemot vērā šo lietu saistību, nolēma tās apvienot rakstveida un mutvārdu procesā un galīgā sprieduma pasludināšanai un uzdot iesniedzējtiesai jautājumu, lai noskaidrotu, vai minētās lietas attiecas uz pilnībā iekšēju situāciju, kas neietilpst Savienības tiesību piemērošanas jomā.
12.
Koncesionāri un Itālijas valdība, kā arī Eiropas Komisija iesniedza rakstveida apsvērumus. Šie lietas dalībnieki arī sniedza mutvārdu apsvērumus tiesas sēdē mutvārdu paskaidrojumu uzklausīšanai, kas notika 2022. gada 27. janvārī.
IV. Vērtējums
A.
Par Tiesas kompetenci
13.
Pirms tiks izskatīti prejudiciālie jautājumi pēc būtības, manuprāt, ir lietderīgi kliedēt jebkādas šaubas par Tiesas kompetenci lemt par prejudiciālajiem jautājumiem.
14.
Proti, lai gan visi koncesionāri ir Itālijas sabiedrības un šīs lietas elementi pirmšķietami attiecas uz vienu dalībvalsti – Itāliju –, pietiek konstatēt, ka citu dalībvalstu sabiedrības kontrolē dažas no šīm sabiedrībām (
8
), un, kā rakstveida apsvērumos un tiesas sēdē uzsvēra Komisija, “atgriezeniskā” diskriminācija Itālijas tiesībās ir aizliegta (
9
).
15.
Tādējādi Tiesas kompetencē ir atbildēt uz prejudiciālajiem jautājumiem.
B.
Par pirmo prejudiciālo jautājumu
16.
Ar pirmo jautājumu iesniedzējtiesa būtībā vēlas noskaidrot, vai LESD 49. un 56. pantam pretrunā ir tāds valsts tiesiskais regulējums kā pamatlietā aplūkotais, ar ko 2015. gadā par 500 miljoniem EUR tika samazināta atlīdzība vienai azartspēļu nozares uzņēmumu kategorijai, proti, uzņēmumiem, kas rīko azartspēles, izmantojot spēļu automātus (koncesionāri un mazumtirgotāji).
17.
Šī tiesa, pirmkārt, uzskata, ka ar pamatlietā aplūkoto valsts tiesisko regulējumu koncesionāriem ar atpakaļejošu spēku tika uzlikta ekonomiska nodeva, un tas ir LESD 49. un 56. pantā garantēto brīvību ierobežojums, un, otrkārt, pauž šaubas, vai šo ierobežojumu attaisno primāri vispārējo interešu apsvērumi, ciktāl, šķiet, to pamato tikai ar valsts finanšu konsolidāciju saistīti apsvērumi.
18.
Nākamajos punktos pārbaudīšu, vai pamatlietā aplūkotais valsts tiesiskais regulējums ir LESD 49. un 56. pantā garantētās brīvības veikt uzņēmējdarbību vai pakalpojumu sniegšanas brīvības ierobežojums (1. iedaļa), un apstiprinošas atbildes gadījumā precizēšu, kādi nosacījumi jāievēro, lai šādu ierobežojumu varētu attaisnot ar primāriem vispārējo interešu apsvērumiem (2. iedaļa), no šāda attaisnojuma esamības (2. iedaļas a) punkts) un pamatlietā aplūkotā valsts tiesiskā regulējuma samērīguma ar izvirzītajiem mērķiem (2. iedaļas b) punkts) skatpunkta, un pēc tam sniegšu atbildi uz pirmo jautājumu (3. iedaļa).
1. Par LESD 49. un 56. pantā garantēto brīvību ierobežojuma esamību
19.
Saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru par brīvības veikt uzņēmējdarbību vai pakalpojumu sniegšanas brīvības ierobežojumiem (
10
) jāuzskata visi pasākumi, kas aizliedz, traucē vai padara mazāk pievilcīgu LESD 49. un 56. pantā garantēto brīvību īstenošanu (
11
).
20.
Izskatāmajā lietā, kā norāda Komisija, manuprāt, ir acīmredzami, ka koncesionāru rīcībā nodoto valsts līdzekļu samazinājums pēc koncesiju piešķiršanas var nelabvēlīgi ietekmēt šo koncesionāru veikto ieguldījumu rentabilitāti un padarīt viņiem mazāk pievilcīgu azartspēļu darbības veikšanu (
12
).
21.
Turklāt man nešķiet, ka šo konstatējumu būtu patiesi apstrīdējis kāds no pamatlietas dalībniekiem (
13
). Itālijas valdība šajā ziņā it īpaši apgalvo, ka strīdīgā nodeva ir minimāli ietekmējusi koncesionārus; tas jebkurā gadījumā neizslēdz to, ka šī nodeva ir minēto pamatbrīvību ierobežojums (
14
).
22.
Tādējādi uzskatu, ka pamatlietā aplūkotais valsts tiesiskais regulējums ir LESD 49. un 56. pantā garantēto brīvību ierobežojums.
2. Par ierobežojuma esamības attaisnojumu
23.
Saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru azartspēļu tiesiskais regulējums ir viena no tām jomām, kurās starp dalībvalstīm pastāv ievērojamas atšķirības morāles, reliģijas un kultūras aspektos. Tā kā šis jautājums Savienības līmenī nav saskaņots, dalībvalstīm ir plaša novērtējuma brīvība attiecībā uz patērētāju un sabiedriskās kārtības aizsardzības līmeņa izvēli, kādu tās uzskata par vispiemērotāko. Tādēļ dalībvalstis var brīvi noteikt savas politikas mērķus azartspēļu jomā un vajadzības gadījumā precīzi definēt nepieciešamo aizsardzības līmeni. Tomēr dalībvalstu noteiktajiem ierobežojumiem jāatbilst nosacījumiem, kas izriet no Tiesas judikatūras attiecībā tostarp uz to attaisnojumu ar primāriem vispārējo interešu apsvērumiem un to samērīgumu (
15
).
24.
Tāpēc, lai pārbaudītu, vai pamatlietā aplūkoto valsts tiesisko regulējumu var attaisnot, jānoskaidro, pirmkārt, vai ar šo tiesisko regulējumu, ņemot vērā tā mērķus, tiek īstenoti primāri vispārējo interešu apsvērumi un, otrkārt, vai atbilstošās tiesību normas ir saderīgas ar samērīguma principu.
a) Par primāru vispārējo interešu apsvērumu esamību
25.
Attiecībā uz pamatlietā aplūkotajā valsts tiesiskajā regulējumā izvirzītajiem mērķiem konstatēju, ka strīdīgā nodeva ir ieviesta ar Stabilitātes likuma 2015. gadam 1. panta 649. punktu, pirmkārt, “lai sniegtu ieguldījumu valsts finanšu konsolidācijas mērķa sasniegšanā” un, otrkārt, “līdz brīdim, kad tiks būtiski pārkārtotas atlīdzības un komisijas maksas koncesionāriem un citiem nozares uzņēmumiem, kuri darbojas likmju pieņemšanas tīklā valsts vārdā saskaņā ar [Pilnvarojuma likumu]”.
26.
Pirmkārt, par valsts finanšu konsolidācijas mērķi – atgādināšu, ka Tiesa atkārtoti ir nospriedusi, ka ar mērķi palielināt valsts kases ieņēmumus pašu par sevi nevar pamatot pakalpojumu sniegšanas brīvības ierobežojumu (
16
). Tādējādi strīdīgās nodevas vienīgais mērķis, proti, valsts finanšu konsolidācija, nav šajā lietā aplūkotā valsts tiesiskajā regulējumā paredzētā ierobežojuma derīgs pamatojums.
27.
Tomēr Tiesa arī ir nospriedusi: tas, ka azartspēļu darbību ierobežojums pakārtoti nāk par labu attiecīgās dalībvalsts budžetam, neliedz šim ierobežojumam būt pamatotam, ciktāl tā mērķi patiešām ir saistīti ar primāriem vispārējo interešu apsvērumiem, un par to jāpārliecinās valsts tiesai (
17
).
28.
Šajā ziņā Itālijas valdība rakstveida apsvērumos un tiesas sēdē apgalvoja, ka ir ne tikai jāizvērtē atbilstošo tiesību normu formulējums, bet tās arī jāiekļauj plašākā kontekstā saistībā ar līdzsvara atjaunošanu azartspēļu nozarē. Šajos apstākļos pamatlietā aplūkotā valsts tiesiskā regulējuma mērķis arī ir samazināt azartspēļu darbības rentabilitāti, lai apkarotu nelegālu spēļu izplatību un aizsargātu vājākos iedzīvotāju slāņus no azartspēļu ietekmes, it īpaši atkarības riska no azartspēlēm.
29.
Taču šādi mērķi, ciktāl tiem ir nozīme šajā lietā, manuprāt, pirmšķietami var būt primāri vispārējo interešu apsvērumi, kas var attaisnot brīvības veikt uzņēmējdarbību vai pakalpojumu sniegšanas brīvības ierobežojumu.
30.
Tādējādi iesniedzējtiesai, kas lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu nav minējusi šādu mērķu esamību, jānosaka mērķi, kas faktiski ir izvirzīti pamatlietā aplūkotajā tiesiskajā regulējumā (
18
), un, precīzāk, jāpārbauda, vai šajā tiesiskajā regulējumā ir noteikts ne tikai valsts finanšu konsolidācijas mērķis, bet arī tādi mērķi kā novērst nelegālu spēļu izplatību un aizsargāt vājākos iedzīvotāju slāņus no azartspēļu atkarības riska.
31.
Otrkārt, par atlīdzību un komisijas maksu reorganizāciju, kas minēta Stabilitātes likuma 2015. gadam 1. panta 649. punktā, konstatēju, ka ar Pilnvarojuma likuma 14. pantu valdība tika faktiski pilnvarota īstenot spēkā esošo azartspēļu noteikumu reorganizāciju, tostarp pārkārtot atlīdzības un komisijas maksas koncesionāriem un citiem azartspēļu nozares uzņēmumiem “atbilstoši progresivitātes kritērijam, kas saistīts ar likmju pieņemšanas apjomu”.
32.
Tomēr, neskarot pārbaudes, kas jāveic iesniedzējtiesai, man nešķiet, ka ar pamatlietā aplūkoto valsts tiesisko regulējumu šāda vispārēja reorganizācija tika veikta. Proti, kā izriet no Stabilitātes likuma 2015. gadam 1. panta 649. punkta, šis tiesiskais regulējums ir pieņemts, gaidot šādu reorganizāciju un valsts finanšu konsolidācijas nolūkā (nevis atlīdzību un komisijas maksu reorganizācijas mērķiem) (
19
). Turklāt strīdīgā nodeva tika uzlikta nevis saskaņā ar Pilnvarojuma likumā paredzēto progresivitātes kritēriju, kas saistīts ar likmju pieņemšanas apjomu, bet gan nosakot fiksētu summu un sadalot to starp koncesionāriem (
20
), ņemot vērā pārvaldīto iekārtu skaitu neatkarīgi no to rentabilitātes (
21
).
b) Par ierobežojuma samērīgumu ar izvirzītajiem mērķiem
33.
Saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru dalībvalstu noteiktajiem ierobežojumiem jābūt piemērotiem, lai nodrošinātu izvirzītā mērķa sasniegšanu, un tie nedrīkst pārsniegt to, kas nepieciešams šī mērķa sasniegšanai. Turklāt šajā kontekstā jāatgādina, ka valsts tiesiskais regulējums var nodrošināt izvirzītā mērķa sasniegšanu vienīgi tad, ja tas patiešām atbilst rūpēm to sasniegt saskanīgā un sistemātiskā veidā (
22
).
34.
Saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru dalībvalstij, kas vēlas atsaukties uz piemērotu mērķi, lai pakalpojumu sniegšanas brīvības šķērsli atzītu par likumīgu, jāsniedz tajā tiesā, kurai jālemj par šo jautājumu, visi pierādījumi, kas tai ļautu pārliecināties, ka minētais pasākums patiešām atbilst prasībām, kuras izriet no samērīguma principa (
23
).
35.
Šajā gadījumā iesniedzējtiesai, pamatojoties uz attiecīgās dalībvalsts sniegto informāciju, jāpārbauda, vai pamatlietā aplūkotais valsts tiesiskais regulējums, ar ko ir samazināta azartspēļu darbības rentabilitāte, ir nepieciešams, lai saskanīgi un sistemātiski sasniegtu Itālijas valdības minētos papildu mērķus, proti, novērst nelegālu spēļu izplatību un aizsargāt vājākos iedzīvotāju slāņus no azartspēļu atkarības riska (
24
), un vai tas nepārsniedz to, kas nepieciešams šī mērķa sasniegšanai.
36.
Šajā ziņā šai tiesai visaptveroši jāizvērtē apstākļi, kādos pieņemts un īstenots pamatlietā aplūkotais tiesiskais regulējums. No [visiem] šiem apstākļiem, manuprāt, nevar neņemt vērā to, ka, lai gan [šim tiesiskajam regulējumam] ir pagaidu un daļējs raksturs un tas attiecas tikai uz īpašu, kaut arī ļoti ienesīgu, apakšnozari plašākā azartspēļu nozarē (
25
), šis tiesiskais regulējums, kas nebūt nav izolēts pasākums, ir daļa no plašāka regulējuma, kas noteikts Stabilitātes likumā 2015. gadam, un tajā ir paredzēti vairāki pasākumi visdažādākajās jomās, tostarp ekonomikas konsolidācijas pasākums.
3. Atbilde, kas jāsniedz uz pirmo jautājumu
37.
Ņemot vērā iepriekš minēto, ierosinu uz pirmo jautājumu atbildēt, ka valsts tiesiskais regulējums, ar ko tiek samazināts valsts līdzekļu apjoms koncesionāriem, kuri rīko azartspēles, izmantojot spēļu automātus, ir brīvības veikt uzņēmējdarbību vai pakalpojumu sniegšanas brīvības, kas attiecīgi garantētas LESD 49. un 56. pantā, ierobežojums, ciktāl tas var padarīt mazāk pievilcīgu azartspēļu darbības veikšanu, izmantojot spēļu automātus.
38.
Tomēr šādu ierobežojumu var attaisnot primāri vispārējo interešu apsvērumi, ja valsts tiesa, veikusi šo tiesību aktu pieņemšanas un īstenošanas apstākļu visaptverošu novērtējumu, secina, ka ar šo tiesisko regulējumu faktiski tiek saskaņoti un sistemātiski īstenoti tādi vispārējo interešu mērķi kā novērst nelegālu spēļu izplatību un aizsargāt vājākos iedzīvotāju slāņus no azartspēļu atkarības riska; tas apstāklis vien, ka azartspēļu darbību ierobežojuma mērķis ir konsolidēt valsts finanses, neizslēdz iespēju, ka šo ierobežojumu var uzskatīt par tādu, ar ko galvenokārt tiek sasniegti šādi mērķi, un ka tādējādi šie mērķi tiek sasniegti saskanīgi un sistemātiski.
C.
Par otro prejudiciālo jautājumu
39.
Ar otro jautājumu iesniedzējtiesa būtībā vēlas noskaidrot, vai tiesiskās paļāvības aizsardzības principam ir pretrunā tāds valsts tiesiskais regulējums kā pamatlietā aplūkotais, saskaņā ar kuru vienīgi ekonomisku apsvērumu dēļ tās spēkā esamības laikā ir tikusi samazināta atlīdzība, kas izriet no uzņēmējsabiedrības un dalībvalsts pārvaldes savstarpēji panāktās vienošanās par koncesiju.
40.
Šī tiesa apšauba, ka pamatlietā aplūkotais valsts tiesiskais regulējums ir saderīgs ar šo principu, jo tas ietekmē jau spēkā esošas koncesijas attiecības un ir neparedzams saprātīgam un uzmanīgam uzņēmējam (
26
).
41.
Saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru tiesiskās drošības princips, no kura izriet tiesiskās paļāvības aizsardzības princips, tostarp prasa, lai tiesību normas būtu skaidras un precīzas un to iedarbība būtu paredzama, it īpaši tad, ja tās var nelabvēlīgi ietekmēt personas vai uzņēmumus. Tomēr saimnieciskās darbības veicējs nevar paļauties uz to, ka tiesību akti pilnīgi noteikti netiks mainīti, bet vienīgi apstrīdēt šādu grozījumu piemērošanas noteikumus (
27
).
42.
Tāpat saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru ikviens saimnieciskās darbības veicējs, kuram kāda valsts iestāde ir devusi pamatotas cerības, var atsaukties uz tiesiskās paļāvības aizsardzības principu. Tomēr, ja piesardzīgs un saprātīgs saimnieciskās darbības subjekts var paredzēt, ka tiks veikts pasākums, kas varētu ietekmēt tā intereses, tas nevar uz šo principu atsaukties pēc šā pasākuma veikšanas. Turklāt saimnieciskās darbības subjekti nevar tiesiski paļauties uz to, ka pastāvošā situācija saglabāsies, jo tā var mainīties, valsts iestādēm izmantojot savu novērtējuma brīvību (
28
).
43.
Tikai iesniedzējtiesai ir jāpārbauda, vai tāds valsts tiesiskais regulējums kā pamatlietā aplūkotais atbilst tiesiskās paļāvības aizsardzības principam, jo Tiesas, kas izskata lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu atbilstoši LESD 267. pantam, kompetencē ir tikai sniegt šai tiesai visu attiecīgo Savienības tiesību normu interpretāciju, kas var ļaut tai novērtēt šo atbilstību. Iesniedzējtiesa šajā nolūkā var ņemt vērā visus apstākļus, kas izriet no attiecīgā tiesiskā regulējumā formulējuma, mērķa un struktūras (
29
).
44.
Šajā ziņā, kā atgādināts šo secinājumu 23. punktā, vispirms norādīšu, ka dalībvalstīm ir plaša rīcības brīvība noteikt savu politiku azartspēļu jomā. Turklāt Itālijas likumdevējs pēdējos gados pastāvīgi un dažādos veidos ir iesaistījies azartspēļu nozarē (
30
).
45.
Turpinājumā, lai gan 2011. gada konkursā bija paredzēti īpaši noteikumi par komisijas maksu noteikšanu koncesionāriem, kam tika piešķirtas koncesijas 2013. gadā, norādīšu, ka līgumiskās attiecības starp saimnieciskās darbības veicējiem un ar koncesiju sistēmu saistītajām valsts iestādēm, kā to apgalvo Itālijas valdība, tiek raksturotas kā “dinamiskas” un tādas, kurās drīkst iesaistīties valsts, un to attaisno sabiedrības interešu mērķi, it īpaši, ja, neskarot iesniedzējtiesas veikto pārbaudi, pamatlietā aplūkotajā valsts tiesiskajā regulējumā faktiski ir izvirzīts mērķis apkarot nelegālu spēļu izplatību un aizsargāt vājākos iedzīvotāju slāņus no azartspēļu atkarības riska, kā tas izklāstīts šo secinājumu 30.–32. punktā.
46.
Visbeidzot, kā apgalvo Itālijas valdība, 2014. gadā pieņemtajā Pilnvarojuma likumā bija paredzēts pārskatīt atlīdzības un komisijas maksas koncesionāriem un citiem uzņēmējiem (
31
).
47.
Tādējādi koncesionāriem uzliktā strīdīgā nodeva bija ļoti īslaicīga to nosacījumu maiņa, ko paredz vienošanās par koncesiju (
32
). Tomēr man šķiet, ka azartspēļu tiesību aktu mainīgais un de facto nenoteiktais raksturs, kā arī šīs nodevas īslaicīgums un, neskarot iesniedzējtiesas veikto pārbaudi, ierobežotā ietekme uz koncesionāru veikto ieguldījumu rentabilitāti nozīmē, ka attiecīgā likumdevēja iesaistīšanās nebūt nav tik ārkārtēja vai neparedzama, lai koncesionāru apziņā rastos tiesiskā paļāvība, ka ar viņiem noslēgto vienošanos nosacījumi netiks mainīti (
33
).
48.
Noslēgumā – uzskatu, ka iesniedzējtiesai, ņemot vērā visus iepriekš minētos elementus, kā arī visus atbilstošos lietas apstākļus, par kuriem tajā celta prasība, ir jāpārbauda, vai koncesionāriem kā saprātīgiem un informētiem uzņēmējiem ir bijusi pietiekama informācija, lai tie varētu paredzēt, ka pamatlietā aplūkotajā valsts tiesiskajā regulējumā tiks veiktas tādas izmaiņas kā strīdīgās nodevas ieviešana.
49.
Tādējādi uz otro jautājumu ierosinu atbildēt, ka principā tiesiskās paļāvības aizsardzības principam nav pretrunā valsts tiesiskais regulējums, ar kuru konkrētajā gadā un par ierobežotu summu tiek samazināta komisijas maksa, ko paredz vienošanās par koncesiju, attiecībā uz azartspēlēm, kurās tiek izmantoti azartspēļu automāti. Tomēr, konkrēti novērtējot visus attiecīgos apstākļus, iesniedzējtiesai jāpārbauda, vai šis princips ir ievērots pamatlietās.
V. Secinājumi
50.
Ņemot vērā iepriekš izklāstītos apsvērumus, ierosinu Tiesai uz Consiglio di Stato (Valsts padome, Itālija) uzdotajiem prejudiciālajiem jautājumiem atbildēt šādi:
1)
Valsts tiesību akti, ar ko tiek samazināts valsts līdzekļu apjoms koncesionāriem, kuri rīko azartspēles, izmantojot spēļu automātus, ir brīvības veikt uzņēmējdarbību vai pakalpojumu sniegšanas brīvības, kas attiecīgi garantētas LESD 49. un 56. pantā, ierobežojums, ciktāl tas var padarīt mazāk pievilcīgu azartspēļu darbības veikšanu, izmantojot spēļu automātus.
Tomēr šādu ierobežojumu var attaisnot primāri vispārējo interešu apsvērumi, ja valsts tiesa, novērtējusi vispārējos apstākļus, kas saistīti ar šo tiesību aktu pieņemšanu un īstenošanu, secina, ka ar šiem tiesību aktiem faktiski tiek saskaņoti un sistemātiski īstenoti tādi vispārējo interešu mērķi kā novērst nelegālu spēļu izplatību un aizsargāt vājākos iedzīvotāju slāņus no azartspēļu atkarības riska; tādējādi tas apstāklis vien, ka azartspēļu darbību ierobežojuma mērķis ir konsolidēt valsts finanses, neizslēdz to, ka šo ierobežojumu var uzskatīt par tādu, ar kuru galvenokārt tiek sasniegti šādi mērķi, un ka ar to šie mērķi tiek sasniegti saskanīgi un sistemātiski.
2)
Principā tiesiskās paļāvības principam nav pretrunā valsts tiesiskais regulējums, ar kuru konkrētajā gadā un par ierobežotu summu tiek samazināta komisijas maksa, ko paredz vienošanās par koncesiju, attiecībā uz azartspēlēm, kurās tiek izmantoti azartspēļu automāti. Tomēr, konkrēti novērtējot visus attiecīgos apstākļus, iesniedzējtiesai jāpārbauda, vai šis princips ir ievērots pamatlietās.
(
1
)	Oriģinālvaloda – franču.
(
2
)	2014. gada 11. martaLegge n. 23 “Delega al Governo recante dispositioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita” (Likums Nr. 23, ar ko valdībai deleģē pasākumus godīgākas, pārredzamākas un uz izaugsmi vērstas nodokļu sistēmas izveidei; 2014. gada 12. martaGURI Nr. 59; turpmāk tekstā – “Pilnvarojuma likums”).
(
3
)	2014. gada 23. decembraLegge n. 190 “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)” (Likums Nr. 190 par valsts gada un daudzgadu budžeta izveides noteikumiem (Stabilitātes likums 2015. gadam) (2014. gada 29. decembraGURI Nr. 300 kārtējais pielikums; turpmāk tekstā – “Stabilitātes likums 2015. gadam”).
(
4
)	2015. gada 15. janvāraDecreto direttoriale n.°388 dell’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS) (Valsts monopolu autonomās pārvaldes direktora Dekrēts Nr.°388; prot. Nr. 4076 RU).
(
5
)	Legge n. 208 “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)” (Likums Nr. 208 par valsts gada un daudzgadu budžeta izveides noteikumiem (2015. gada 30. decembraGURI Nr. 302 kārtējais pielikums; turpmāk tekstā – “Stabilitātes likums 2016. gadam”).
(
6
)	Precīzāk, tās ir tā sauktās “amusement with prize [izklaides ar balvu] (AWP)” un “video lottery terminal [videoloteriju terminālis] (VLT)” iekārtas.
(
7
)	Tiesvedības laikā Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lacio reģionālā administratīvā tiesa) uzdeva jautājumu par Stabilitātes likuma 2015. gadam 1. panta 649. punkta atbilstību Konstitūcijai Corte costituzionale (Konstitucionālā tiesa, Itālija), kura pēc tam, kad bija stājies spēkā Stabilitātes likums 2016. gadam, ar ko tika atcelta šī tiesību norma, tai nodeva lietu atpakaļ, lai tā pārskatītu šī jautājuma atbilstību. Vēlāk Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lacio reģionālā administratīvā tiesa) noraidīja apelācijas sūdzību, būtībā uzskatot, ka, stājoties spēkā Stabilitātes likuma 2016. gadam 1. panta 920. un 921. punktam, iespējamais atbilstošo tiesību normu prettiesiskums tika novērsts.
(
8
)	Turklāt cita koncesionāre sabiedrība, kurai bija jāmaksā nodeva, proti, Global Starnet Ltd, kas pati ir ārvalstu sabiedrība, cēla prasību par 2015. gada 15. janvāra Dekrētu Nr. 388; attiecībā uz šo prasību vēlāk tika iesniegts lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu (lieta C‑463/21), un tās izskatīšana tika apturēta līdz brīdim, kad tiks pieņemts nolēmums šajās apvienotajās lietās.
(
9
)	Šajā ziņā atgādināšu, ka Tiesa vairākkārt ir atzinusi savu kompetenci lemt par lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu par Savienības tiesību normām situācijās, kad, pat ja pamatlietas fakti tieši neietilpst šo tiesību piemērošanas jomā, minētās šo tiesību normas ir kļuvušas piemērojamas ar valsts tiesībām tāpēc, ka tajās ir atsauce uz Savienības tiesību normām (skat. spriedumu, 2019. gada 21. novembris, Deutsche Post u.c. (C‑203/18 un C‑374/18, EU:C:2019:999, 36. punkts, kā arī tajā minētā judikatūra)). Turklāt izskatāmajā lietā neviens lietas dalībnieks patiesi neapstrīd Tiesas kompetenci vai prejudiciālo jautājumu pieņemamību.
(
10
)	Tostarp atgādināšu, ka azartspēles ir pakalpojumi, kurus var sniegt gan pastāvīgi uzņēmumi, gan pakalpojumu sniegšanas ietvaros, un ka šajā lietā nav jānošķir brīvība veikt uzņēmējdarbību no pakalpojumu sniegšanas brīvības.
(
11
)	Skat. spriedumu, 2017. gada 20. decembris, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, 35. punkts un tajā minētā judikatūra).
(
12
)	Pēc analoģijas skat. spriedumu, 2017. gada 20. decembris, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, 36. punkts), un ģenerāladvokāta N. Vāla [N. Wahl] secinājumus lietā Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:442, 38. punkts).
(
13
)	Norādīšu, ka lietas dalībnieki galvenokārt apsprieda jautājumus par primāros vispārējo interešu apsvērumos balstītu attaisnojumu esamību un pamatlietā aplūkotā valsts tiesiskā regulējuma samērīgumu ar izvirzītajiem mērķiem.
(
14
)	Proti, saskaņā ar pastāvīgo judikatūru jēdziens pamatbrīvību “ierobežojums” nav pakļauts “de minimis” noteikumam (šajā nozīmē skat. it īpaši spriedumu, 2014. gada 3. decembris, De Clercq u.c. (C‑315/13, EU:C:2014:2408, 61. punkts, kā arī tajā minētā judikatūra)).
(
15
)	Skat. spriedumu, 2017. gada 20. decembris, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, 39. un 40. punkts, kā arī tajos minētā judikatūra).
(
16
)	Skat. spriedumu, 2015. gada 11. jūnijs, Berlington Hungary u.c. (C‑98/14, EU:C:2015:386, 60. punkts, kā arī tajā minētā judikatūra).
(
17
)	Skat. spriedumu, 2015. gada 11. jūnijs, Berlington Hungary u.c. (C‑98/14, EU:C:2015:386, 61. punkts, kā arī tajā minētā judikatūra).
(
18
)	Skat. spriedumu, 2017. gada 20. decembris, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, 43. punkts un tajā minētā judikatūra).
(
19
)	Turklāt šis tiesiskais regulējums attiecas tikai uz vienu azartspēļu nozares jomu, proti, azartspēļu rīkošanu, izmantojot spēļu automātus.
(
20
)	Vēlāk saskaņā ar Stabilitātes likuma 2016. gadam 1. panta 920. un 921. punktu strīdīgā nodeva tika sadalīta starp visiem nozares uzņēmumiem.
(
21
)	Turklāt, neskarot pārbaudes, kas jāveic iesniedzējtiesai, no lietas materiāliem neizriet, ka minētā reorganizācija vēlāk tika īstenota.
(
22
)	Skat. spriedumu, 2015. gada 11. jūnijs, Berlington Hungary u.c. (C‑98/14, EU:C:2015:386, 64. punkts, kā arī tajā minētā judikatūra).
(
23
)	Skat. spriedumu, 2015. gada 11. jūnijs, Berlington Hungary u.c. (C‑98/14, EU:C:2015:386, 65. punkts, kā arī tajā minētā judikatūra).
(
24
)	Ar nosacījumu, ka ar to patiesi tiek īstenoti šie mērķi, un tas jāpārbauda iesniedzējtiesai (skat. šo secinājumu 30.–32. punktu).
(
25
)	Proti, šis tiesiskais regulējums bija spēkā tikai vienu gadu (2015. gadā) un attiecās tikai uz azartspēļu rīkošanu, izmantojot spēļu automātus.
(
26
)	Turklāt minētās tiesas ieskatā šī pasākuma izņēmuma raksturs neatspēko nepieciešamību saņemt atbildi uz prejudiciālo jautājumu, jo tā piemērošanas joma ir plaša un valsts likumdevējs varētu pieņemt jaunu identisku pasākumu.
(
27
)	Skat. spriedumu, 2017. gada 20. decembris, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, 46. un 47. punkts). It īpaši tiesiskās drošības princips neizvirza prasību negrozīt tiesību aktus, bet gan prasa, lai likumdevējs ņemtu vērā uzņēmēju īpašo stāvokli un vajadzības gadījumā paredzētu pielāgošanas noteikumus jauno tiesību normu piemērošanai (skat. spriedumu, 2015. gada 11. jūnijs, Berlington Hungary u.c. (C‑98/14, EU:C:2015:386, 79. punkts, kā arī tajā minētā judikatūra)).
(
28
)	Skat. spriedumu, 2021. gada 15. aprīlis, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) u.c. (C‑798/18 un C‑799/18, EU:C:2021:280, 42. punkts, kā arī tajā minētā judikatūra).
(
29
)	Skat. it īpaši spriedumu, 2021. gada 15. aprīlis, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) u.c. (C‑798/18 un C‑799/18, EU:C:2021:280, 43. punkts, kā arī tajā minētā judikatūra).
(
30
)	Šo daudzo Itālijas likumdevēja iesaistīšanos dēļ Itālijas tiesas regulāri iesniedz lūgumus sniegt prejudiciālu nolēmumu (skat. it īpaši spriedumus, 1999. gada 21. oktobris, Zenatti (C‑67/98, EU:C:1999:514); 2003. gada 6. novembris, Gambelli u.c. (C‑243/01, EU:C:2003:597); 2007. gada 6. marts, Placanica u.c. (C‑338/04, C‑359/04 un C‑360/04, EU:C:2007:133); 2012. gada 16. februāris, Costa un Cifone (C‑72/10 un C‑77/10, EU:C:2012:80); 2016. gada 28. janvāris, Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60); 2017. gada 20. decembris, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985); 2018. gada 19. decembris, Stanley International Betting un Stanleybet Malta (C‑375/17, EU:C:2018:1026), kā arī 2021. gada 2. septembris, Sisal u.c. (C‑721/19 un C‑722/19, EU:C:2021:672)).
(
31
)	Lai gan šajā likumā bija paredzēts pārskatīt attiecīgās atlīdzības un komisijas maksas koncesionāriem atbilstoši progresivitātes kritērijam, kas saistīts ar likmju pieņemšanas apjomu, un lai gan šāda vispārēja pārskatīšana, kā esmu norādījis šo secinājumu 28. un 29. punktā, ar pamatlietā aplūkoto valsts tiesisko regulējumu netika veikta, neskarot iesniedzējtiesas pārbaudi, Itālijas likumdevējs bija paudis nodomu atkārtoti iesaistīties attiecīgajā nozarē.
(
32
)	Šajā ziņā atgādināšu, ka principā tāda tirgus dalībnieka intereses, kurš veicis lielus ieguldījumus, lai pielāgotos likumdevēja iepriekš izveidotam režīmam, var būtiski ietekmēt šī režīma priekšlaicīga atcelšana, it īpaši tad, ja tā tiek veikta pēkšņi un neparedzami, nedodot tam vajadzīgo laiku, lai pielāgotos jaunajai tiesiskajai situācijai (skat. spriedumu, 2015. gada 11. jūnijs, Berlington Hungary u.c. (C‑98/14, EU:C:2015:386, 87. punkts, kā arī tajā minētā judikatūra).
(
33
)	Šie apstākļi, manuprāt, arī mazina nepieciešamību pēc “pielāgošanās perioda” šo secinājumu 32. zemsvītras piezīmē minētās judikatūras izpratnē.