62023CJ0147
SODBA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 25. aprila 2024 (
*1
)
„Neizpolnitev obveznosti države – Člen 258 PDEU – Zaščita oseb, ki prijavijo kršitve prava Unije – Direktiva (EU) 2019/1937 – Neprenos in neobvestitev o ukrepih za prenos – Člen 260(3) PDEU – Predlog za naložitev plačila pavšalnega zneska in dnevne denarne kazni – Merila za določitev zneska sankcije – Samodejna uporaba koeficienta resnosti – Določitev plačilne zmožnosti države članice – Demografsko merilo“
V zadevi C‑147/23,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 in člena 260(3) PDEU, vložene 10. marca 2023,
Evropska komisija, ki jo zastopata J. Baquero Cruz in M. Owsiany-Hornung, agenta,
tožeča stranka,
proti
Republiki Poljski, ki jo zastopa B. Majczyna, agent,
tožena stranka,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi A. Arabadjiev, predsednik senata, T. von Danwitz, P. G. Xuereb, A. Kumin, sodniki, in I. Ziemele (poročevalka), sodnica,
generalni pravobranilec: N. Emiliou,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 14. marca 2024
izreka naslednjo
Sodbo
1
Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj:
–
ugotovi, da Republika Poljska s tem, da ni sprejela zakonov in drugih predpisov za prenos Direktive (EU) 2019/1937 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2019 o zaščiti oseb, ki prijavijo kršitve prava Unije, oziroma da Komisije o teh zakonih in drugih predpisih ni obvestila, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 26(1) in (3) te direktive;
–
Republiki Poljski naloži plačilo pavšalnega zneska, ki ustreza višjemu od naslednjih dveh zneskov:
–
dnevni pavšalni znesek v višini 13.700 EUR, pomnožen s številom dni, ki so pretekli od dneva po izteku roka za prenos Direktive 2019/1937, ki ga določa ta direktiva, do datuma prenehanja kršitve ali, če se kršitev ne odpravi, do datuma razglasitve sodbe v tej zadevi;
–
najnižji pavšalni znesek v višini 3.836.000 EUR;
–
če se neizpolnitev obveznosti, ugotovljene v prvi alinei, nadaljuje do razglasitve sodbe v obravnavani zadevi, naj se Republiki Poljski naloži plačilo denarne kazni v višini 53.430 EUR za vsak dan zamude pri izpolnjevanju obveznosti od datuma razglasitve te sodbe do datuma, ko Republika Poljska izpolni obveznosti iz Direktive 2019/1937, in
–
Republiki Poljski naloži plačilo stroškov.
Pravni okvir
Direktiva 2019/1937
2
V uvodni izjavi 1 Direktive 2019/1937 je navedeno:
„[…] [P]otencialne žvižgače strah pred povračilnimi ukrepi pogosto odvrača od tega, da bi prijavili svoje pomisleke ali sume kršitve. V tem smislu se tako na ravni [Evropske u]nije kot na mednarodni ravni vse bolj priznava pomen zagotavljanja uravnotežene in učinkovite zaščite žvižgačev.“
3
Člen 1 te direktive določa:
„Namen te direktive je izboljšati izvrševanje prava in politik Unije na določenih področjih z določitvijo skupnih minimalnih standardov za zagotavljanje visoke ravni zaščite prijaviteljev kršitev prava Unije.“
4
Člen 26 navedene direktive določa:
„1.   Države članice sprejmejo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, do 17. decembra 2021.
[…]
3.   Države članice se v sprejetih predpisih iz odstavkov 1 in 2 sklicujejo na to direktivo ali pa sklic nanjo navedejo ob njihovi uradni objavi. Način sklicevanja določijo države članice. Komisiji nemudoma sporočijo besedila navedenih predpisov.“
Sporočilo iz leta 2023
5
V Sporočilu Komisije 2023/C 2/01, naslovljenem „Finančne sankcije v postopkih za ugotavljanje kršitev“ (UL 2023, C 2, str. 1, v nadaljevanju: sporočilo iz leta 2023), sta točki 3 in 4 namenjeni „denarni kazni“ oziroma „plačilu pavšalnega zneska“.
6
Točka 3 tega sporočila v drugem odstavku določa:
„Znesek dnevne denarne kazni se izračuna na naslednji način:
–
pavšalna osnova se pomnoži s koeficientom resnosti in koeficientom trajanja,
–
dobljeni rezultat se pomnoži s fiksnim zneskom za državo članico (faktor ‚n‘), s katerim se upošteva plačilna zmožnost zadevne države članice.“
7
V točki 3.2 navedenega obvestila, ki se nanaša na uporabo koeficienta resnosti pri izračunu dnevne denarne kazni, je navedeno:
„Kršitev, v okviru katere država članica ne izvrši sodbe ali ne izpolni obveznosti glede obvestitve o ukrepih za prenos direktive, sprejete v skladu z zakonodajnim postopkom, se vedno šteje za resno. Da bi bil znesek kazni prilagojen posebnim okoliščinam v zadevi, Komisija koeficient resnosti določi na podlagi dveh parametrov: pomembnosti pravil Unije, ki so bila kršena ali niso bila prenesena, ter posledic te kršitve za splošne in posamezne interese.
Glede na spodnje preudarke se resnost kršitve določi s koeficientom, ki ga določi Komisija v vrednostih med najmanj 1 in največ 20.“
8
V točki 3.2.2 istega sporočila je navedeno:
„Komisija za tožbe, vložene na podlagi člena 260(3) PDEU, sistematično uporablja koeficient resnosti v vrednosti 10, če država članica v celoti ni izpolnila obveznosti glede obvestitve o ukrepih za prenos. Unija temelji na spoštovanju načela pravne države, zato je treba vse zakonodajne direktive šteti za enako pomembne in jih morajo države članice v celoti prenesti v rokih, ki so določeni v njih.
Če država članica obveznost glede obvestitve o ukrepih za prenos izpolni le delno, se za določitev koeficienta resnosti, ki je manjši od 10, upošteva pomembnost vrzeli pri prenosu. Poleg tega se lahko upoštevajo učinki kršitve na splošne in posamezne interese […].“
9
V točki 3.3 sporočila iz leta 2023, naslovljeni „Uporaba koeficienta trajanja“, je navedeno:
„[…]
Koeficient trajanja je izražen kot množitelj v vrednosti med 1 in 3. Izračuna se po stopnji 0,10 na mesec od datuma, ko je bila izrečena prva sodba, ali od dneva po izteku roka za prenos zadevne direktive.
[…]“
10
V točki 3.4 tega obvestila, naslovljeni „Plačilna zmožnost države članice“, je navedeno:
„[…]
Raven sankcije, ki ima odvračilni učinek, se bo razlikovala glede na plačilno zmožnost držav članic. Ta odvračilni učinek je izražen v faktorju ‚n‘. Ta faktor je opredeljen kot geometrijska sredina bruto domačega proizvoda (BDP) […] zadevne države članice v primerjavi s povprečnim BDP držav članic z utežjo dve in geometrijska sredina števila prebivalcev zadevne države članice v primerjavi s povprečjem števila prebivalcev držav članic z utežjo ena. To predstavlja plačilno zmožnost zadevne države članice v primerjavi s plačilno zmožnostjo drugih držav članic:
[…]
Komisija se je […] odločila revidirati svojo metodo za izračun faktorja ‚n‘, ki zdaj temelji predvsem na BDP držav članic in nato še na njihovem številu prebivalcev kot demografskem merilu, kar omogoča ohranjanje razumnega odstopanja med različnimi državami članicami. Z upoštevanjem števila prebivalcev držav članic pri eni tretjini izračuna faktorja ‚n‘ se v razumni meri zmanjša razlika med faktorji ‚n‘ držav članic v primerjavi z izračunom, ki bi temeljil izključno na BDP držav članic. V izračun faktorja ‚n‘ se vnese tudi element stabilnosti, saj je malo verjetno, da bi se število prebivalcev na letni ravni bistveno spreminjalo. Nasprotno se lahko pri BDP države članice pojavijo večja letna nihanja, zlasti v obdobjih gospodarske krize. Hkrati BDP držav članic ostaja prevladujoč dejavnik za oceno plačilne zmožnosti države, saj še vedno predstavlja dve tretjini izračuna.
[…]“
11
V točki 4.2 navedenega obvestila je metoda izračuna pavšalnega zneska pojasnjena tako:
„Pavšalni znesek se izračuna na način, ki je na splošno podoben metodi za izračun denarne kazni in zajema:
–
pomnožitev pavšalne osnove s koeficientom resnosti,
–
pomnožitev rezultata s faktorjem ‚n‘,
–
pomnožitev rezultata s številom dni trajanja kršitve […]
[…].“
12
V točki 4.2.1 istega sporočila je navedeno:
„Za izračun pavšalnega zneska se dnevni znesek pomnoži s številom dni trajanja kršitve. Število se določi na naslednji način:
[…]
–
kar zadeva tožbe, vložene na podlagi člena 260(3) PDEU, je to število dni med dnevom po izteku roka za prenos, določenega v zadevni direktivi, in datumom, ko je bila kršitev odpravljena, ali če ni bila odpravljena, datumom, ko je bila izrečena sodba na podlagi člena 260 PDEU.
[…]“
13
V točki 4.2.2 sporočila iz leta 2023 je navedeno:
„Komisija za izračun pavšalnega zneska uporablja isti koeficient resnosti in isti fiksni faktor ‚n‘ kot pri izračunu denarne kazni […]
Pavšalna osnova za pavšalni znesek je nižja kot za denarne kazni. […]
Pavšalna osnova, ki se uporablja za pavšalni znesek, je določena v točki 2 Priloge I.
[…]“
14
Priloga I k temu sporočilu, naslovljena „Podatki, ki se uporabljajo za določanje finančnih sankcij, predlaganih Sodišču“, v točki 1 določa, da je pavšalna osnova za denarno kazen, navedena v oddelku 3.1 tega sporočila, določena v višini 3000 EUR na dan, v točki 2 določa, da je pavšalna osnova za plačilo pavšalnega zneska, navedena v oddelku 4.2.2 navedenega sporočila, določena v višini 1000 EUR na dan, kar ustreza tretjini pavšalnega zneska denarne kazni, v točki 3 pa določa, da je faktor „n“ za Republiko Poljsko 1,37. V točki 5 te priloge I pa je pojasnjeno, da najnižji pavšalni znesek, določen za Republiko Poljsko, znaša 3.836.000 EUR.
Predhodni postopek
15
Komisija je 27. januarja 2022 Republiki Poljski poslala uradni opomin, v katerem ji je očitala, da je ni obvestila o ukrepih, sprejetih za prenos Direktive 2019/1937. Republika Poljska je v odgovoru z dne 23. marca 2022 navedla le, da so ti ukrepi v postopku sprejemanja.
16
Komisija je 15. julija 2022 Republiki Poljski poslala obrazloženo mnenje, v katerem jo je pozvala, naj v roku dveh mesecev po vročitvi navedenega mnenja izpolni obveznosti iz Direktive 2019/1937.
17
Republika Poljska je v odgovoru z dne 15. septembra 2022 poudarila, da bi bilo potrebno opraviti temeljita ministrska posvetovanja o vprašanjih, ki spadajo na področje uporabe Direktive 2019/1937, tako da bi bil konec parlamentarnega dela predviden do konca leta 2022, objava zakonov in drugih predpisov za uskladitev z Direktivo 2019/1937 v poljskem uradnem listu pa predvidena za januar 2023. Ta država članica je v elektronskem sporočilu z dne 11. januarja 2023 pojasnila, da naj bi do te objave prišlo avgusta 2023.
18
V teh okoliščinah se je Komisija 15. februarja 2023 odločila, da pri Sodišču vloži to tožbo.
Neizpolnitev obveznosti na podlagi člena 258 PDEU
Trditve strank
19
Komisija opozarja, da so države članice na podlagi člena 288, tretji odstavek, PDEU zavezane sprejeti določbe, potrebne za prenos direktiv v svoj nacionalni pravni red, v rokih, določenih s temi direktivami, in jo o teh določbah nemudoma obvestiti.
20
Ta institucija pojasnjuje, da je treba obstoj vsake neizpolnitve teh obveznosti presojati glede na položaj države članice, kakršen je bil ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, ki ji ga je poslala.
21
V obravnavani zadevi pa naj Republika Poljska navedenih določb ne bi sprejela niti naj Komisije ne bi obvestila o njihovem sprejetju pred iztekom roka, določenega v obrazloženem mnenju z dne 15. julija 2022.
22
Čeprav Republika Poljska priznava zadevno neizpolnitev obveznosti, zamudo pri prenosu Direktive 2019/1937 v svoj notranji pravni red utemeljuje najprej s potrebo po podaljšanju zakonodajnega dela zaradi širokega področja uporabe te direktive. Sprejetje zakonov in drugih predpisov, potrebnih za uskladitev z navedeno direktivo, naj bi zahtevalo obsežna javna posvetovanja, ki jih vodi ministrstvo za družino in socialno politiko. Poleg tega naj bi bil predlog zakona za prenos Direktive 2019/1937 med medresorskimi posvetovanji večkrat spremenjen.
23
Dalje, postopek priprave zakona o prenosu Direktive 2019/1937 naj bi se upočasnil zaradi težav, ki jih je povzročila pandemija covida-19, ki naj bi ovirala organizacijo zakonodajnega dela.
24
Nazadnje, vojna v Ukrajini in posledični prihod beguncev naj bi v veliki meri mobilizirala sredstva ministrstva za družino in socialno politiko, ki je bilo pristojno za pripravo navedenega zakona.
25
Komisija v repliki poudarja, po eni strani, da je zakonodajalec Unije menil, da dveletni rok zadostuje za to, da lahko države članice izpolnijo svoje obveznosti v zvezi s prenosom Direktive 2019/1937. Težave, na katere se sklicuje Republika Poljska, pa naj bi se nanašale na določbe, prakso ali položaje v njenem notranjem pravnem redu, ki pa v skladu z ustaljeno sodno prakso ne morejo upravičiti zamude pri prenosu navedene direktive.
26
Po drugi strani so lahko posebne okoliščine, povezane s pandemijo covida-19 in vojno v Ukrajini, za utemeljitev take zamude upoštevne le, če zadevni akt Unije določa možnost odstopanj ali izjem v takih okoliščinah ali če so izpolnjena merila za višjo silo, za kar pa naj v obravnavani zadevi ne bi šlo. Poleg tega naj bi se države članice lahko sklicevale na višjo silo le toliko časa, kolikor je potrebno za premostitev ovir, ki so nastale zaradi zadevnega položaja, kar pa ni moglo trajati več kot dve leti. Ta tožba pa naj bi bila vložena več kot 13 mesecev po izteku dveletnega roka za prenos, določenega v Direktivi 2019/1937. Nazadnje, druga invazija Ruske federacije na Ukrajino naj bi se začela 24. februarja 2022, to je po izteku tega roka.
Presoja Sodišča
27
V skladu s členom 26(1) Direktive 2019/1937 so morale države članice zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, sprejeti najpozneje do 17. decembra 2021. Poleg tega so morale države članice v skladu s členom 26(3) te direktive Komisiji sporočiti besedilo teh določb.
28
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je treba obstoj neizpolnitve obveznosti presojati glede na položaj države članice ob izteku obdobja, določenega v obrazloženem mnenju Komisije, pri čemer naknadnih sprememb Sodišče ne sme upoštevati (sodbi z dne 25. februarja 2021, Komisija/Španija (Direktiva o osebnih podatkih – kazenske zadeve), C‑658/19, EU:C:2021:138, točka 15, ter z dne 29. februarja 2024, Komisija/Irska (Avdiovizualne medijske storitve), C‑679/22, EU:C:2024:178, točka 28 in navedena sodna praksa).
29
V obravnavani zadevi je bil Republiki Poljski v obrazloženem mnenju z dne 15. julija 2022 določen dvomesečni rok za izpolnitev obveznosti iz tega mnenja.
30
Kot je razvidno iz odgovora na tožbo in duplike, ki ju je Republika Poljska vložila v tem postopku, pa Republika Poljska do izteka roka, določenega v obrazloženem mnenju z dne 15. julija 2022, ni sprejela zakonov in drugih predpisov, potrebnih za uskladitev z Direktivo 2019/1937, in posledično ta država članica do izteka tega roka tudi ni sporočila teh določb Komisiji.
31
Vendar, kot je navedeno v točkah od 22 do 24 te sodbe, Republika Poljska meni, da več okoliščin upravičuje nespoštovanje roka za prenos te direktive.
32
Prvič, ta država članica se sklicuje na podaljšanje zakonodajnega dela zaradi širokega področja uporabe navedene direktive.
33
V zvezi s tem je treba opozoriti, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča država članica ne more sklicevati na določbe, prakso ali stanje notranjega pravnega reda, da bi upravičila neizpolnjevanje obveznosti, ki jih nalaga pravo Unije, kakršen je neprenos direktive v določenem roku (sodba z dne 25. februarja 2021, Komisija/Španija (Direktiva o osebnih podatkih – kazenske zadeve), C‑658/19, EU:C:2021:138, točka 19 in navedena sodna praksa).
34
Poleg tega je zakonodajalec Unije v skladu s členom 26(1) Direktive 2019/1937 menil, da dveletni rok za prenos zadostuje, da lahko države članice izpolnijo svoje obveznosti.
35
Drugič, Republika Poljska trdi, da se je postopek za prenos te direktive upočasnil zaradi težav, ki jih je povzročila pandemija covida-19 in prihod beguncev zaradi agresije na Ukrajino.
36
Na eni strani pa, ob predpostavki, da Republika Poljska meni, da organizacijske težave, povezane s pandemijo covida-19, in prihod beguncev zaradi agresije na Ukrajino pomenijo višjo silo, ki je preprečila prenos Direktive 2019/1937 v predpisanem roku, je treba najprej ugotoviti, da se ta država članica na te dogodke za upravičitev zamude pri prenosu te direktive prvič sklicuje v fazi odgovora na tožbo. Dalje, v skladu z ustaljeno sodno prakso, čeprav pojem višje sile ne predpostavlja absolutne nemožnosti, zahteva, da je zadevna neizpolnitev obveznosti posledica okoliščin, ki so tistemu, ki se nanje sklicuje, tuje, neobičajne in nepredvidljive ter posledicam katerih se kljub veliki skrbnosti ni bilo mogoče izogniti, pri čemer se je na višjo silo mogoče sklicevati le za obdobje, potrebno za odpravo teh težav (sodba z dne 8. junija 2023, Komisija/Slovaška (Pravica do odstopa od pogodbe brez odstopnine), C‑540/21, EU:C:2023:450, točka 81). Čeprav sta obširna zdravstvena kriza, kot je pandemija covida-19, in prihod beguncev zaradi agresije na Ukrajino neobičajna in nepredvidljiva dogodka, ki sta tuja Republiki Poljski, je ta država članica kljub temu dolžna ravnati z vso potrebno skrbnostjo in Komisijo pravočasno obvestiti o težavah, s katerimi se je soočila, vsaj pred iztekom roka, določenega v obrazloženem mnenju z dne 15. julija 2022. Nazadnje, ni sporno, da Republika Poljska do konca pisnega dela tega postopka – torej skoraj leto dni po izteku roka iz obrazloženega mnenja z dne 15. julija 2022 in več kot leto in pol po izteku roka iz člena 26(1) te direktive – še vedno ni prenesla Direktive 2019/1937.
37
V teh okoliščinah zadevne neizpolnitve obveznosti ni mogoče upravičiti ne z nastopom pandemije leta 2020 ne s težavami, s katerimi se je ta država članica soočala zaradi agresije na Ukrajino, ki sta dogodka, kot je generalni pravobranilec v bistvu poudaril v točkah 45 in 48 sklepnih predlogov, ki sta lahko le posredno vplivala na postopek prenosa navedene direktive.
38
Zato se Republika Poljska ne more uspešno sklicevati na te okoliščine, da bi upravičila neprenos Direktive 2019/1937 v predpisanem roku. Zato je treba ugotoviti, da Republika Poljska s tem, da ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju z dne 15. julija 2022, ni sprejela zakonov in drugih predpisov, potrebnih za uskladitev z Direktivo 2019/1937, in posledično s tem, da o teh zakonih in drugih predpisih ni obvestila Komisije, ni izpolnila obveznosti iz člena 26(1) in (3) te direktive.
Denarne sankcije na podlagi člena 260(3) PDEU
Trditve strank
39
Glede na to, da je neizpolnitev obveznosti, ki se očita Republiki Poljski, še vedno trajala, ko je Komisija pri Sodišču vložila to tožbo, Komisija na podlagi člena 260(3) PDEU predlaga, naj se tej državi članici naloži plačilo pavšalnega zneska in dnevne denarne kazni.
40
Komisija se pri določitvi zneskov teh denarnih sankcij opira na splošna načela iz točke 2 sporočila iz leta 2023 ter na metodo izračuna iz točk 3 in 4 tega sporočila. Natančneje, ta institucija navaja, da mora določitev navedenih sankcij temeljiti na temeljnih merilih, in sicer na resnosti kršitve, njenem trajanju in potrebi po zagotovitvi odvračilnega učinka sankcije, da bi se preprečila ponovna kršitev.
41
Na prvem mestu, Komisija v zvezi z resnostjo kršitve opozarja, da je koeficient, ki se uporablja na podlagi sporočila iz leta 2023, med najmanj 1 in največ 20. Ta institucija pojasnjuje, da v skladu s točko 3.2.2 tega sporočila sistematično uporablja koeficient resnosti 10 v primeru popolne neizpolnitve obveznosti obvestitve o ukrepih za prenos direktive, pri čemer ima vsaka opustitev prenosa direktive in obvestitve o teh ukrepih enako stopnjo resnosti, ne glede na naravo določb zadevne direktive. Takšen avtomatizem naj bi v skladu s členom 4(2) PEU zagotovil enakost držav članic pred Pogodbama.
42
Na drugem mestu, Komisija v zvezi s trajanjem kršitve poudarja, da je v skladu s točko 3.3 sporočila iz leta 2023 koeficient trajanja izražen v obliki multiplikatorja med 1 in 3 in se izračuna po stopnji 0,10 na mesec od dneva po izteku roka za prenos zadevne direktive do takrat, ko se Komisija odloči zadevo predložiti Sodišču. Ker je to obdobje v obravnavani zadevi trajalo 13 mesecev, naj bi bilo treba uporabiti koeficient trajanja 1,3.
43
Na tretjem mestu, kar zadeva merilo, ki se nanaša na potrebo po zagotovitvi odvračilnega učinka sankcije ob upoštevanju zmožnosti zadevne države članice za plačilo, je to izraženo s faktorjem „n“, določenim za vsako državo članico v točki 3 Priloge I k sporočilu iz leta 2023. Izračun tega faktorja temelji na razmerju med BDP zadevne države in nacionalnim povprečjem BDP Unije, pomnoženim z razmerjem med številom prebivalcev te države in povprečnim nacionalnim številom prebivalcev Unije. Prvi količnik se ponderira z dvema tretjinama, drugi pa z eno tretjino. To naj bi za Republiko Poljsko pomenilo, da faktor „n“ znaša 1,37. Po mnenju Komisije upoštevanje števila prebivalcev zadevne države članice kot sekundarnega merila za določitev tega faktorja omogoča, da se med državami članicami ohranijo razumne razlike v faktorju „n“ in zagotovi določena stopnja stabilnosti tega koeficienta v skladu s sodno prakso Sodišča. Poleg tega naj bi se podatki, ki jih uporablja Komisija, posodabljali vsako leto, zato naj bi se ustrezno upoštevala nihanja BDP zadevne države članice.
44
Zato Komisija, prvič, v zvezi z izračunom pavšalnega zneska na podlagi točke 4.2 sporočila iz leta 2023 predlaga, da se uporabi koeficient resnosti 10 in da se uporabi faktor „n“ 1,37. Rezultat teh dveh elementov bi bilo treba pomnožiti s pavšalnim zneskom, določenim v točki 2 Priloge I k temu sporočilu, in sicer 1000 EUR, kar ustreza znesku 13.700 EUR, ki ga je treba na podlagi točke 4.2.1 navedenega sporočila pomnožiti s številom dni trajanja neizpolnitve obveznosti. Komisija navaja, da je treba plačilo tega pavšalnega zneska naložiti pod pogojem, da ta presega 3.836.000 EUR, kolikor v skladu s točko 5 Priloge I k sporočilu iz leta 2023 znaša minimalni pavšalni znesek, določen za Republiko Poljsko.
45
Drugič, Komisija v zvezi z določitvijo zneska denarne kazni predlaga, da se pavšalni znesek denarne kazni iz točke 1 Priloge I k sporočilu 2023, ki znaša 3000 EUR na dan, pomnoži s koeficientom resnosti 10, koeficientom trajanja 1,3 in faktorjem „n“ 1,37, kar ustreza denarni kazni v višini 53.430 EUR na dan.
46
Nazadnje, Komisija predlaga, da se za datum začetka učinkovanja obveznosti plačila šteje datum razglasitve sodbe, ki bo izdana v tej zadevi.
47
Republika Poljska meni, da sta zneska denarne kazni in pavšalnega zneska, ki ju je predlagala Komisija, pretirana in nesorazmerna.
48
Po eni strani ta država članica poudarja, da sistematična uporaba koeficienta resnosti 10 v primeru popolne neizpolnitve obveznosti obvestitve o ukrepih za prenos direktive preprečuje vsakršno upoštevanje posebnih okoliščin, ki so značilne za zakonodajni postopek in napredek nacionalne zakonodaje. V obravnavani zadevi naj bi več določb Direktive 2019/1937 ustrezalo standardom, ki veljajo v obstoječi nacionalni zakonodaji in ki bi jih bilo treba, čeprav niso bile sporočene Komisiji, upoštevati pri določitvi koeficienta resnosti. Najprej, poljski zakonik o delovnih razmerjih naj bi vseboval določbo, s katero naj bi se izvajal člen 19 Direktive 2019/1937. Dalje, poljski zakonik o upravnem postopku naj bi določal vzpostavitev kanalov za prijavo kršitev prava in zaščito oseb, ki prijavijo te kršitve. Nazadnje, poljski zakon o bančnem pravu naj bi bankam nalagal vzpostavitev sistemov upravljanja in notranjega nadzora, ki omogočajo prijave kršitev prava in zagotavljajo zaščito oseb, ki prijavijo te kršitve.
49
Vendar naj samodejna določitev koeficienta resnosti ne bi omogočala upoštevanja teh elementov nacionalne zakonodaje niti konkretnih posledic ugotovljene neizpolnitve obveznosti za zasebne in javne interese.
50
Poleg tega Republika Poljska navaja, da je s Komisijo sodelovala v celotnem predhodnem postopku, tako da naj bi ta okoliščina po njenem mnenju morala voditi k znižanju koeficienta resnosti.
51
Po drugi strani pa naj bi vključitev demografskega merila v metodo izračuna faktorja „n“ povzročila, da denarna sankcija ne bi odražala dejanske finančne zmogljivosti zadevne države članice, kar naj bi bilo v nasprotju s sodno prakso Sodišča. Republika Poljska poudarja, da v njenem konkretnem primeru uporaba takega demografskega merila vodi k neupravičenemu poslabšanju faktorja „n“.
52
Republika Poljska vsekakor meni, da bi bilo treba zneske denarnih sankcij, ki jih zahteva Komisija, revidirati zaradi velikega upada gospodarske rasti in visoke inflacije v letu 2023 v tej državi članici.
53
Komisija v repliki v zvezi s faktorjem resnosti najprej trdi, da če bi se Sodišče odločilo upoštevati pomembnost določb prava Unije, kot v bistvu trdi Republika Poljska, bi bila posledica tega ta, da bi bilo treba ta faktor povečati, saj je Direktiva 2019/1937 posebej pomembna tako za splošni interes kot za posamične interese. Dalje, nacionalne določbe, na katere se sklicuje ta država članica, naj ne bi bile upoštevne v okviru določitve navedenega faktorja resnosti, ker ji niso bile sporočene kot ukrepi za prenos te direktive. Nazadnje, lojalno sodelovanje, na katero se sklicuje navedena država članica, naj ne bi imelo nobene vloge v primeru popolne neobvestitve o ukrepih za prenos direktive, vsekakor pa naj sodelovanje s Komisijo v dobri veri ne bi moglo pomeniti olajševalne okoliščine, ker naj bi šlo za obveznost, ki izhaja iz člena 4(3) PEU.
54
Republika Poljska v dupliki trdi, da Komisija pri določitvi koeficienta resnosti ne bi smela prezreti veljavne nacionalne zakonodaje zgolj zato, ker o njej ni bila obveščena. Poleg tega naj bi predlog zakona o zaščiti oseb, ki prijavijo kršitve prava Unije, prestal zaporedne faze zakonodajnega postopka.
Presoja Sodišča
Uporaba člena 260(3) PDEU
55
Člen 260(3), prvi pododstavek, PDEU določa, da če Komisija pred Sodiščem vloži tožbo v skladu s členom 258 PDEU, ker zadevna država članica ni izpolnila obveznosti obvestitve glede ukrepov o prenosu direktive, sprejete v skladu z zakonodajnim postopkom, ta institucija lahko, kadar meni, da je ustrezno, določi višino pavšalnega zneska ali denarne kazni, ki jo šteje za ustrezno v danih okoliščinah in ki naj jo zadevna država članica plača. V skladu s členom 260(3), drugi pododstavek, PDEU lahko Sodišče, če ugotovi kršitev, zadevni državi članici naloži plačilo pavšalnega zneska ali denarne kazni, ki ne presega zneska, ki ga je določila Komisija, pri čemer obveznost plačila učinkuje od dneva, ki ga Sodišče določi v svoji sodbi.
56
Ker je bilo, kot izhaja iz točke 38 te sodbe, ugotovljeno, da Republika Poljska do izteka roka, določenega v obrazloženem mnenju z dne 15. julija 2022, ni niti sprejela zakonov in drugih predpisov, potrebnih za prenos določb Direktive 2019/1937 v svoje nacionalno pravo, niti posledično ni o njih obvestila Komisije, tako ugotovljena neizpolnitev obveznosti spada na področje uporabe člena 260(3) PDEU.
57
Poleg tega je treba opozoriti, da cilj, ki se uresničuje z uvedbo mehanizma iz člena 260(3) PDEU, ni le spodbuditi države članice, naj čim prej odpravijo neizpolnjevanje obveznosti, ki bi se brez take določbe nadaljevalo, ampak tudi omiliti in pospešiti postopek naložitve denarnih sankcij v zvezi z neizpolnitvijo obveznosti obvestitve o nacionalnih ukrepih za prenos direktive, sprejete v skladu z zakonodajnim postopkom (sodba z dne 29. februarja 2024, Komisija/Irska (Avdiovizualne medijske storitve), C‑679/22, EU:C:2024:178, točka 68 in navedena sodna praksa).
58
Člen 260(3) PDEU za uresničitev tega cilja določa naložitev dveh vrst denarnih sankcij, in sicer plačilo pavšalnega zneska in dnevne denarne kazni.
59
Če se zdi naložitev dnevne denarne kazni posebej prilagojena za spodbuditev države članice, da čim prej odpravi neizpolnitev obveznosti, pa temelji naložitev plačila pavšalnega zneska bolj na presoji posledic neizpolnitve obveznosti, ki jih ima zadevna država članica glede zadevnih zasebnih in javnih interesov, zlasti če je neizpolnitev obveznosti trajala dlje časa (sodba z dne 29. februarja 2024, Komisija/Irska (Avdiovizualne medijske storitve), C‑679/22, EU:C:2024:178, točka 70 in navedena sodna praksa).
60
Komisija v zvezi s tem naravo in višino predlaganih denarnih sankcij utemeljuje ob upoštevanju smernic, ki jih je sprejela, kot so smernice iz njenih sporočil, ki – čeprav za Sodišče niso zavezujoče – prispevajo k zagotovitvi preglednosti, predvidljivosti in pravne varnosti v zvezi z ravnanjem Komisije (glej v tem smislu sodbo z dne 13. januarja 2021, Komisija/Slovenija (MiFID II), C‑628/18, EU:C:2021:1, točka 50).
61
V obravnavani zadevi se je Komisija pri utemeljitvi naložitve plačila dnevne denarne kazni in pavšalnega zneska Republiki Poljski ter pri določitvi njunih zneskov oprla na sporočilo iz leta 2023.
Primernost naložitve denarnih sankcij, ki jih predlaga Komisija
62
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišče – za presojo primernosti naložitve denarne sankcije – v vsaki zadevi in glede na okoliščine primera, o katerem odloča, ter glede na stopnjo prepričevanja in odvračanja, ki se mu zdi potrebna, določi primerne denarne sankcije, da se med drugim preprečijo ponovne podobne kršitve prava Unije (sodbi z dne 13. januarja 2021, Komisija/Slovenija (MiFID II), C‑628/18, EU:C:2021:1, točka 71, in z dne 29. februarja 2024, Komisija/Irska (Avdiovizualne medijske storitve), C‑679/22, EU:C:2024:178, točka 72).
63
Prvič, v zvezi z naložitvijo pavšalnega zneska je treba ugotoviti, da – čeprav je Republika Poljska v predhodnem postopku sodelovala s službami Komisije in te službe obveščala o težavah, s katerimi se je ta država članica soočala, ko je poskušala zagotoviti prenos Direktive 2019/1937 v nacionalno pravo – vsi pravni elementi in dejstva, na podlagi katerih je bila ugotovljena neizpolnitev obveznosti, in sicer popoln neobstoj obvestitve o zakonih in drugih predpisih, ki so potrebni za prenos te direktive, ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju z dne 15. julija 2022, in tudi na dan, ko je Sodišče presojalo dejstva, kažejo, da je treba za učinkovito preprečevanje poznejših podobnih kršitev prava Unije sprejeti odvračalni ukrep, kakršen je naložitev plačila pavšalnega zneska (glej po analogiji sodbi z dne 25. februarja 2021, Komisija/Španija (Direktiva o osebnih podatkih – kazenske zadeve), C‑658/19, EU:C:2021:138, točka 70, in z dne 29. februarja 2024, Komisija/Irska (Avdiovizualne medijske storitve), C‑679/22, EU:C:2024:178, točka 73).
64
Drugič, kar zadeva naložitev denarne kazni, se taka sankcija načeloma naloži le, če neizpolnitev obveznosti, ki naj bi jo ta denarna kazen sankcionirala, traja do presoje dejanskega stanja s strani Sodišča, za katero je treba šteti, da se opravi na koncu postopka (sodba z dne 29. februarja 2024, Komisija/Irska (Avdiovizualne medijske storitve), C‑679/22, EU:C:2024:178, točka 89). Poudariti je treba, da je v primeru, kot v obravnavani zadevi, v kateri ni bila opravljena nobena obravnava, datum, ki ga je treba v zvezi s tem upoštevati, datum konca pisnega dela postopka.
65
V obravnavani zadevi ni sporno, da Republika Poljska na dan konca pisnega dela postopka pred Sodiščem, to je 9. avgusta 2023, ni niti sprejela niti posledično sporočila zakonov in drugih predpisov, potrebnih za prenos Direktive 2019/1937 v svoje nacionalno pravo. Zato je treba ugotoviti, da ta država članica do presoje dejanskega stanja s strani Sodišča še vedno ni izpolnila obveznosti.
66
Sodišče torej meni, da je naložitev plačila dnevne denarne kazni Republiki Poljski, ki jo predlaga Komisija, primerno finančno sredstvo za zagotovitev, da ta država članica v najkrajšem možnem času konča ugotovljeno neizpolnitev in spoštuje obveznosti, ki jih ima v skladu z Direktivo 2019/1937. Ker pa ni mogoče izključiti, da bi lahko bil do datuma izreka sodbe v obravnavani zadevi prenos navedene direktive v celoti končan, je primerno denarno kazen naložiti le, če bi neizpolnitev obveznosti na datum izreka še obstajala (glej po analogiji sodbi z dne 25. februarja 2021, Komisija/Španija (Direktiva o osebnih podatkih – kazenske zadeve), C‑658/19, EU:C:2021:138, točka 61, ter z dne 29. februarja 2024, Komisija/Irska (Avdiovizualne medijske storitve), C‑679/22, EU:C:2024:178, točka 91).
Znesek denarnih sankcij
– Metoda določitve zneska denarnih sankcij
67
Na podlagi člena 260(3) PDEU je le Sodišče pristojno za naložitev denarne sankcije državi članici. Vendar ima Sodišče v okviru postopka, začetega na podlagi te določbe, le omejeno polje proste presoje, saj ga, če ugotovi neizpolnitev obveznosti, predlogi Komisije zavezujejo glede narave denarne sankcije, ki jo lahko naloži, in glede maksimalnega zneska sankcije, ki ga lahko določi (sodba z dne 13. januarja 2021, Komisija/Slovenija (MiFID II), C‑628/18, EU:C:2021:1, točki 49 in 51).
68
Sodišče v okviru polja proste presoje na tem področju, kot je omejeno s predlogi Komisije in kot je bilo navedeno v točki 62 te sodbe, znesek denarnih sankcij, ki se naložijo državi članici na podlagi člena 260(3) PDEU, določi tako, da je ta znesek po eni strani prilagojen okoliščinam in po drugi strani sorazmeren s storjeno kršitvijo. Med upoštevnimi dejavniki, ki jih je treba v zvezi s tem upoštevati, so elementi, kot so resnost ugotovljene neizpolnitve obveznosti, obdobje njenega trajanja in plačilna zmožnost zadevne države članice (sodbi z dne 13. januarja 2021, Komisija/Slovenija (MiFID II), C‑628/18, EU:C:2021:1, točka 74, in z dne 29. februarja 2024, Komisija/Irska (Avdiovizualne medijske storitve), C‑679/22, EU:C:2024:178, točki 74 in 93).
69
Ob tem je treba tudi opozoriti, da v okviru tega polja proste presoje smernice, kot so te iz sporočil Komisije, ki določajo matematične spremenljivke kot okvirna pravila, za Sodišče niso zavezujoče, temveč prispevajo k zagotavljanju preglednosti, predvidljivosti in pravne varnosti v zvezi z ravnanjem Komisije, ko ta institucija Sodišču daje predloge (glej v tem smislu sodbi z dne11. decembra 2012, Komisija/Španija, C‑610/10, EU:C:2012:781, točka 116, ter z dne 20. januarja 2022, Komisija/Grčija (Izterjava državnih pomoči – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, točki 95 in 110).
70
Prvič, kar zadeva resnost neizpolnitve obveznosti, je iz točke 3.2 sporočila iz leta 2023 razvidno, da se po mnenju Komisije opustitev sporočanja ukrepov za prenos direktive, sprejete po zakonodajnem postopku, vedno šteje za resno. Zato naj bi ta neizpolnitev obveznosti upravičevala samodejno uporabo koeficienta resnosti 10.
71
Republika Poljska izpodbija višino tega koeficienta in samodejnost njegove uporabe v okoliščinah ugotovljene neizpolnitve obveznosti.
72
V zvezi s tem je treba spomniti, da sta obveznost sprejetja ukrepov za zagotovitev popolnega prenosa direktive in obveznost obvestitve Komisije o teh določbah bistveni obveznosti držav članic za zagotovitev polnega učinka prava Unije in da je treba zato za neizpolnitev teh obveznosti šteti, da je znatno resna (glej v tem smislu sodbo z dne 29. februarja 2024, Komisija/Irska (Avdiovizualne medijske storitve), C‑679/22, EU:C:2024:178, točka 75 in navedena sodna praksa).
73
V obravnavani zadevi je treba poudariti, da je Direktiva 2019/1937 ključni instrument prava Unije, saj na podlagi člena 1 v povezavi z uvodno izjavo 1 te direktive določa skupne minimalne standarde, ki zagotavljajo visoko raven uravnotežene in učinkovite zaščite oseb, ki prijavijo kršitve te pravice na področjih, na katerih bi te kršitve lahko še posebej škodovale javnemu interesu. Ta direktiva namreč z vzpostavitvijo sistema za zaščito oseb, ki prijavijo kršitve prava Unije v poklicnem okviru, prispeva k preprečevanju škodovanja javnemu interesu na posebej občutljivih področjih, kot so javna naročila, preprečevanje pranja denarja in financiranja terorizma, varstvo okolja ali finančni interesi Unije. Tako določbe navedene direktive določajo obveznost subjektov javnega in zasebnega sektorja, da vzpostavijo notranje kanale za prijavo, postopke za prejemanje in spremljanje prijav, hkrati pa zagotavljajo pravice oseb, ki prijavijo kršitve prava Unije, in pogoje, pod katerimi so te osebe lahko upravičene do tako določene zaščite.
74
Neprenos določb Direktive 2019/1937 pa nujno posega v spoštovanje prava Unije ter njegovo enotno in učinkovito uporabo, saj je mogoče, da kršitve tega prava ne bodo prijavljene, če osebe, ki vedo za take kršitve, ne bodo deležne zaščite pred morebitnimi povračilnimi ukrepi.
75
V skladu z navedenim mora biti znesek denarnih sankcij, naloženih državi članici na podlagi člena 260(3) PDEU, primeren okoliščinam in sorazmeren s storjeno kršitvijo, kot je bilo opozorjeno v točki 68 te sodbe.
76
Tako samodejna uporaba istega koeficienta resnosti v vseh primerih neobstoja popolnega prenosa direktive in posledično neobvestitve o ukrepih za prenos te direktive nujno preprečuje prilagoditev zneska denarnih sankcij okoliščinam, ki so značilne za kršitev, in naložitev sorazmernih sankcij.
77
Natančneje, kot je generalni pravobranilec navedel v točkah od 84 do 89 sklepnih predlogov, Komisija s tem, ko je predpostavila, da je treba kršitev obveznosti sporočanja ukrepov za prenos direktive šteti za enako resno kršitev ne glede na zadevno direktivo, ne more prilagoditi denarnih sankcij glede na posledice neizpolnitve te obveznosti za zasebne in javne interese, kot je določeno v točki 3.2.2 sporočila iz leta 2023.
78
V zvezi s tem se Komisija ne more sklicevati na načelo enakosti držav članic pred Pogodbama, kot je določeno v členu 4(2) PEU, da bi upravičila samodejno uporabo enotnega koeficienta resnosti v primeru neobstoja popolnega prenosa direktive in posledično neobvestitve o ukrepih, potrebnih za njen prenos. Očitno je namreč, da se posledice neizpolnitve obveznosti držav članic za zadevne zasebne in javne interese lahko razlikujejo ne le od države članice do države članice, temveč tudi glede na normativno vsebino direktive, ki ni bila prenesena. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča pa to načelo med drugim zahteva, da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno upravičeno (sodba z dne 19. decembra 2018, Komisija/Avstrija, C‑51/18, EU:C:2018:1035, točka 55 in navedena sodna praksa).
79
Zato naj se Komisija svoje obveznosti, da v vsaki državi članici in v vsakem posameznem primeru oceni posledice ugotovljene kršitve za zasebne in javne interese, ne bi mogla znebiti tako, da bi se omejila na samodejno uporabo koeficienta resnosti v okviru določitve denarnih sankcij ob upoštevanju morebitnih olajševalnih ali obteževalnih okoliščin. Natančneje, v obravnavani zadevi je neizpolnitev obveznosti sprejetja zakonov in drugih predpisov, potrebnih za prenos Direktive 2019/1937, posebej resna, ker – kot je bilo poudarjeno v točki 73 te sodbe – določbe te direktive v delu, v katerem se nanašajo na zaščito oseb, ki prijavijo kršitve prava Unije na področjih, ki jih ta ureja, prispevajo k zagotavljanju enotne in učinkovite uporabe tega prava.
80
Drugič, v okviru presoje trajanja kršitve je treba opozoriti, da v zvezi z začetkom obdobja, ki ga je treba upoštevati pri določitvi pavšalnega zneska, za oceno trajanja zadevne neizpolnitve obveznosti ni treba upoštevati datuma izteka roka, določenega v obrazloženem mnenju Komisije, temveč datum izteka roka za prenos, določenega v zadevni direktivi (sodba z dne 29. februarja 2024, Komisija/Irska (Avdiovizualne medijske storitve), C‑679/22, EU:C:2024:178, točka 81 in navedena sodna praksa).
81
Tretjič, kar zadeva plačilno zmožnost zadevne države članice, iz sodne prakse izhaja, da brez poseganja v možnost Komisije, da predlaga finančne sankcije na podlagi več meril, zlasti z namenom ohranjanja razumne razlike med različnimi državami članicami, je treba upoštevati BDP te države kot prevladujoči dejavnik za presojo njene plačilne zmožnosti in določitev dovolj odvračilnih in sorazmernih sankcij, da se v prihodnje učinkovito preprečijo podobne kršitve prava Unije (sodbi z dne 20. januarja 2022, Komisija/Grčija (Izterjava državnih pomoči – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, točke 111, 116 in 130, ter z dne 28. septembra 2023, Komisija/Združeno kraljestvo (Davčno označevanje plinskega olja), C‑692/20, EU:C:2023:707, točka 115).
82
V zvezi s tem je Sodišče že večkrat odločilo, da je treba upoštevati nedavno gibanje BDP države članice, kot je bilo razvidno na dan, ko je Sodišče presojalo dejansko stanje (sodba z dne 20. januarja 2022, Komisija/Grčija (Izterjava državnih pomoči – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, točka 107 in navedena sodna praksa).
83
V obravnavani zadevi je faktor „n“, ki predstavlja plačilno zmožnost zadevne države članice v primerjavi z zmožnostjo plačila drugih držav članic in ki ga je Komisija uporabila v skladu s točkama 3.4 in 4.2 sporočila iz leta 2023, opredeljen kot geometrijska sredina BDP zadevne države članice v primerjavi s povprečjem BDP držav članic, ki predstavlja dve tretjini izračuna faktorja „n“, in števila prebivalcev zadevne države članice glede na povprečno število prebivalcev držav članic, ki predstavlja eno tretjino izračuna faktorja „n“, kot izhaja iz enačbe iz točke 10 te sodbe. Komisija to metodo izračuna faktorja „n“ utemeljuje s ciljem ohranjanja razumnega odstopanja med faktorji „n“ držav članic v primerjavi z izračunom, ki temelji izključno na BDP držav članic, in s ciljem, da se zagotovi določena stabilnost pri izračunu faktorja „n“, saj je malo verjetno, da bi se število prebivalcev na letni ravni znatno spreminjalo.
84
Na prvem mestu, čeprav je res, da metoda izračuna faktorja „n“, ki izhaja iz sporočila iz leta 2023, upošteva predvsem BDP zadevne države članice, je treba vseeno ugotoviti, da ta metoda temelji na domnevi, da obstaja povezava med številom prebivalstva države članice in njeno zmožnostjo plačila, kar pa ni nujno tako. Zato upoštevanje demografskega merila, kakršno izhaja iz navedene metode, vodi do ločitve faktorja „n“ od dejanske plačilne zmožnosti zadevne države članice, kar lahko povzroči določitev faktorja „n“, ki ne ustreza nujno tej zmožnosti, kot je generalni pravobranilec poudaril v točkah od 119 do 121 sklepnih predlogov.
85
Na drugem mestu, čeprav upoštevanje demografskega merila za določitev faktorja „n“ za določitev plačilne zmožnosti zadevne države članice omogoča ohranjanje določenega odstopanja med faktorji „n“ držav članic, ta cilj ne more upravičiti, da se plačilna zmožnost te države članice določi na podlagi meril, ki ne odražajo te zmožnosti plačila.
86
Zato pri določitvi plačilne zmožnosti zadevne države članice ni mogoče v metodo izračuna faktorja „n“ vključiti upoštevanja demografskega merila v skladu s podrobnimi pravili iz točk 3.4 in 4.2 sporočila iz leta 2023.
– Pavšalni znesek
87
V skladu s sodno prakso, navedeno v točki 68 te sodbe, mora Sodišče pri izračunu pavšalnega zneska, ki se lahko naloži državi članici na podlagi člena 260(3) PDEU, v okviru polja proste presoje določiti znesek tako, da je po eni strani prilagojen okoliščinam in po drugi strani sorazmeren s storjeno kršitvijo. Med upoštevnimi dejavniki v zvezi s tem so elementi, kot so resnost ugotovljene neizpolnitve obveznosti, obdobje njenega trajanja in plačilna zmožnost zadevne države članice (sodba z dne 29. februarja 2024, Komisija/Irska (Avdiovizualne medijske storitve), C‑679/22, EU:C:2024:178, točka 74 in navedena sodna praksa).
88
Najprej, kar zadeva resnost storjene kršitve, te ni mogoče določiti s samodejno uporabo koeficienta resnosti, kot je pojasnjeno v točki 79 te sodbe.
89
Poleg tega je treba spomniti, da je treba iz razlogov, navedenih v točkah od 72 do 74 te sodbe, neizpolnitev obveznosti sprejetja zakonov in drugih predpisov, potrebnih za popoln prenos Direktive 2019/1937 ter obveznosti sporočitve teh določb Komisiji, šteti za posebej resno.
90
Resnost te neizpolnitve obveznosti je poleg tega podkrepljena z okoliščino, da Republika Poljska po koncu pisnega dela postopka še vedno ni sprejela zakonov in drugih predpisov, potrebnih za prenos Direktive 2019/1937, kot je ta država članica sama priznala v pisnih stališčih.
91
Ob tem je Republika Poljska v odgovoru na tožbo trdila, ne da bi ji Komisija v zvezi s tem oporekala, da nekatera pravila o zaščiti oseb – ki prijavijo kršitve prava – ki naj bi bila v skladu z zahtevami iz Direktive 2019/1937, že obstajajo v njeni zakonodaji.
92
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 144 sklepnih predlogov, da ni bilo dokazano, da so posledice neizpolnitve obveznosti, ugotovljene v obravnavani zadevi, za zasebne in javne interese enako negativne kot v primeru neobstoja popolnega prenosa Direktive 2019/1937. V delu, v katerem Komisija trdi, da te nacionalne zakonodaje ni treba upoštevati v okviru presoje faktorja resnosti, ker o tej zakonodaji ni bila obveščena, zadostuje ugotovitev, da ta trditev ni upoštevna, ker neobvestitev ne vpliva na dejstvo, da obstoj navedene zakonodaje vpliva na te interese.
93
To ne spremeni dejstva, da je Republika Poljska v odgovoru na tožbo sama priznala, da so pravila o zaščiti oseb, ki prijavijo kršitve prava, razpršena po poljskem pravnem redu in v nasprotju s tem, kar zahteva člen 26(3) Direktive 2019/1937, ne vsebujejo izrecnega sklicevanja na zaščito teh oseb.
94
Neobstoj posebnih in jasnih pravil o zaščiti oseb, ki prijavijo kršitve prava Unije, kot je določeno v Direktivi 2019/1937, pa ovira učinkovito zaščito teh oseb in torej lahko ogrozi enotno in učinkovito uporabo tega prava na področjih, ki jih ureja ta direktiva.
95
Kot je bilo opozorjeno v točki 73 te sodbe, Direktiva 2019/1937 namreč z vzpostavitvijo sistema za zaščito oseb, ki prijavijo kršitve prava Unije v poklicnem okviru, prispeva k preprečevanju škodovanja javnemu interesu na posebej občutljivih področjih, kot so javna naročila, preprečevanje pranja denarja in financiranja terorizma, varstvo okolja ali finančni interesi Unije.
96
Kot je bilo navedeno v točki 74 te sodbe, pa bi lahko bile osebe, ki vedo za kršitev prava Unije na teh področjih, če ni učinkovite zaščite, odvrnjene od tega, da bi te kršitve prijavile, saj bi bile s tem lahko izpostavljene povračilnim ukrepom.
97
Zato je glede na cilj, naveden v členu 1 Direktive 2019/1937 v povezavi z njeno uvodno izjavo 1, namen te direktive, kot je bilo opozorjeno v točki 73 te sodbe, določiti skupne minimalne standarde, ki zagotavljajo visoko raven uravnotežene in učinkovite zaščite oseb, ki prijavijo kršitve prava Unije, tako da je nesprejetje zakonov in drugih predpisov, potrebnih za popoln in natančen prenos navedene direktive, še posebej resna kršitev.
98
Poleg tega je treba v z zvezi s tem, da Republika Poljska trdi, da je sodelovala s Komisijo v celotnem predhodnem postopku, opozoriti, da imajo države članice na podlagi člena 4(3) PEU v vsakem primeru obveznost lojalnega sodelovanja s Komisijo, kar pomeni, da mora vsaka država članica tej instituciji olajšati izpolnjevanje naloge, ki je v skladu s členom 17 PEU to, da kot varuhinja Pogodb skrbi za uporabo prava Unije pod nadzorom Sodišča. Zato bi se lahko kot olajševalna okoliščina pri presoji resnosti kršitve upoštevalo le sodelovanje s Komisijo, ki bi izkazovalo ukrepe z jasno namero, da se v najkrajšem možnem času izpolnijo obveznosti iz direktive (glej v tem smislu sodbo z dne 28. septembra 2023, Komisija/Združeno kraljestvo (Davčno označevanje plinskega olja), C‑692/20, EU:C:2023:707, točki 106 in 107 ter navedena sodna praksa).
99
V obravnavani zadevi pa je Republika Poljska, kot je razvidno iz točke 17 te sodbe, v dopisu z dne 15. septembra 2022 napovedala, da bodo zakoni in drugi predpisi, potrebni za uskladitev z Direktivo 2019/1937, v poljskem uradnem listu objavljeni januarja 2023 ali celo avgusta 2023, kot je bilo napovedano z elektronskim sporočilom z dne 11. januarja 2023, kar pa se ni zgodilo. V teh okoliščinah sodelovanja Republike Poljske s Komisijo v predhodnem postopku ni mogoče upoštevati kot olajševalno okoliščino.
100
Dalje, kar zadeva trajanje kršitve, je očitno, da Republika Poljska ob izteku roka za prenos, določenega v členu 26(1) Direktive 2019/1937, to je 17. decembra 2021, ni sprejela zakonov in drugih predpisov, potrebnih za prenos te direktive, in posledično teh določb tudi ni sporočila Komisiji.
101
Ker je bil pisni del postopka pred Sodiščem končan 9. avgusta 2023, je zadevna neizpolnitev obveznosti na dan tega zaključka trajala eno leto in osem mesecev.
102
Nazadnje, v zvezi z določitvijo plačilne zmožnosti Republike Poljske pri metodi izračuna faktorja „n“ ni treba upoštevati – kot je bilo pojasnjeno v točkah od 84 do 86 te sodbe – števila prebivalstva te države članice v tolikšni meri, kot je to storila Komisija na podlagi sporočila iz leta 2023.
103
Glede na te preudarke in glede na polje proste presoje, ki ga ima Sodišče na podlagi člena 260(3) PDEU, ki določa, da Sodišče pri določitvi pavšalnega zneska, katerega plačilo naloži, ne sme določiti zneska, ki bi presegal znesek, ki ga je določila Komisija, je treba ugotoviti, da je treba za učinkovito preprečevanje poznejših ponavljajočih se kršitev, ki so podobne kršitvi člena 26(1) Direktive 2019/1937 in ki ogrožajo polni učinek prava Unije, naložiti pavšalni znesek v višini 7.000.000 EUR.
– Dnevna denarna kazen
104
Sodišče v okviru polja proste presoje znesek dnevne denarne kazni določi tako, da je ta na eni strani prilagojen okoliščinam in sorazmeren z ugotovljeno neizpolnitvijo obveznosti in zmožnostjo plačila zadevne države članice ter da na drugi strani v skladu s členom 260(3), drugi pododstavek, PDEU ne presega zneska, ki ga je določila Komisija (sodba z dne 29. februarja 2024, Komisija/Irska (Avdiovizualne medijske storitve), C‑679/22, EU:C:2024:178, točka 92 in navedena sodna praksa).
105
V okviru presoje Sodišča v zvezi z določitvijo zneska denarne kazni so merila, ki jih je treba upoštevati za zagotovitev prisilne narave te kazni, da se pravo Unije uporablja enotno in učinkovito, načeloma trajanje kršitve, stopnja njene resnosti in plačilna zmožnost zadevne države članice. Za uporabo teh meril mora Sodišče upoštevati zlasti posledice neizpolnitve obveznosti za zadevne javne in zasebne interese ter nujnost, ki obstaja glede tega, da zadevna država članica izpolni svoje obveznosti (sodba z dne 25. februarja 2021, Komisija/Španija (Direktiva o osebnih podatkih – kazenske zadeve), C‑658/19, EU:C:2021:138, točka 63 in navedena sodna praksa).
106
Kar zadeva, najprej, resnost zadevne kršitve, je bilo nesporno ugotovljeno, da Republika Poljska do konca roka, določenega v obrazloženem mnenju z dne 15. julija 2022, ni izpolnila obveznosti iz člena 26(1) Direktive 2019/1937, tako da je treba, tudi ob upoštevanju preudarkov, navedenih v točkah od 91 do 97 te sodbe, ugotoviti, da polni učinek prava Unije očitno ni bil zagotovljen.
107
Dalje, v zvezi s trajanjem kršitve, ki ga je treba upoštevati pri določitvi zneska denarne kazni, ki se naloži, je treba ugotoviti, da je zadevna neizpolnitev obveznosti trajala tudi po izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju z dne 15. julija 2022.
108
Nazadnje, v zvezi z določitvijo plačilne zmožnosti Republike Poljske pri metodi izračuna faktorja „n“ ni treba upoštevati – kot je bilo pojasnjeno v točkah od 84 do 86 te sodbe – števila prebivalstva te države članice v tolikšni meri, kot je to storila Komisija na podlagi sporočila iz leta 2023.
109
Glede na zgoraj navedeno in glede na polje proste presoje, ki je Sodišču priznano s členom 260(3) PDEU, ki določa, da Sodišče pri določitvi denarne kazni, katere plačilo naloži, ne sme določiti zneska, ki bi presegal znesek, ki ga je določila Komisija, je treba, če bi neizpolnitev obveznosti, ugotovljena v točki 38 te sodbe, na datum razglasitve te sodbe še vedno trajala, Republiki Poljski naložiti, da Komisiji od tega datuma in dokler ta država članica te neizpolnitve obveznosti ne odpravi, plačuje dnevno denarno kazen v višini 40.000 EUR.
Stroški
110
V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker je Komisija predlagala, naj se Republiki Poljski naloži plačilo stroškov, in ker ta s svojimi razlogi ni uspela, se ji naloži, da poleg svojih stroškov nosi tudi stroške Komisije.
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
1.
Republika Poljska s tem, da ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju Evropske komisije z dne 15. julija 2022, ni sprejela zakonov in drugih predpisov, potrebnih za uskladitev z Direktivo (EU) 2019/1937 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2019 o zaščiti oseb, ki prijavijo kršitve prava Unije, in posledično s tem, da o teh zakonih in drugih predpisih ni obvestila Komisije, ni izpolnila obveznosti iz člena 26(1) in (3) te direktive.
2.
Republika Poljska s tem, da na dan, ko je Sodišče presojalo dejansko stanje, ni sprejela ukrepov, potrebnih za prenos določb Direktive 2019/1937 v svoje nacionalno pravo, in posledično o teh ukrepih ni obvestila Evropske komisije, še vedno ni izpolnila svojih obveznosti.
3.
Republiki Poljski se naloži, da Evropski komisiji plača:
–
pavšalni znesek v višini 7.000.000 EUR;
–
če bi neizpolnitev obveznosti, ki je ugotovljena v točki 1 izreka, na datum razglasitve te sodbe še vedno trajala, dnevno denarno kazen v višini 40.000 EUR od tega datuma in dokler ta država članica ne odpravi te neizpolnitve obveznosti.
4.
Republika Poljska nosi svoje stroške in stroške Evropske komisije.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: poljščina.