61986CC0131_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. En apoyo del recurso que el Reino Unido presentó para obtener la anulación de la Directiva 86/113/CEE del Consejo, de 25 de marzo de 1986, por la que se establecen las normas mínimas relativas a la protección de las gallinas ponedoras en batería (DO 1986, L 95, de 10.4.86, p. 45), dicho Estado miembro expuso los dos motivos siguientes:
1) La Directiva impugnada se basa únicamente en los artículos 42 y 43 del Tratado CEE, y no en el artículo 100.
2) La versión de la Directiva que le fue notificada y que fue publicada en el Diario Oficial difiere de la que fue sometida al voto del Consejo y adoptada por éste.
2. El hecho que el Reino Unido base así su recurso en cuestiones de fundamento jurídico, procedimiento y forma, más que de fondo llevó al Consejo a poner en duda un interés para ejercitar la acción, tanto más cuanto que el Reino Unido declara tener la certeza de que, en caso de anulación de la Directiva impugnada, el Consejo dictará, con el fin de alcanzar los objetivos de la misma, una nueva Directiva de contenido idéntico (apartado 10 de la demanda) cuya adopción el propio Reino Unido aprueba en principio (apartado 28 de la réplica).
3. Por lo que se refiere a esta cuestión, puedo limitarme a remitirme a la sentencia de 26 de marzo de 1987, Comisión contra Consejo, 45/86 (Rec. 1987, p. 1493) en la cual el Tribunal de Justicia declaró que:
"En cuanto a las dudas expresadas por el Consejo sobre la admisibilidad del recurso por lo que se refiere al interés de la Comisión para ejercitar la acción, baste con señalar que el artículo 173 del Tratado hace una clara distinción entre el derecho a recurrir de las instituciones comunitarias o de los Estados miembros, por un lado, y el de las personas físicas o jurídicas, por otro, concediendo el párrafo 1 de este artículo a la Comisión y a cualquier Estado miembro el derecho a impugnar, mediante un recurso se anulación, la legalidad de cualquier Reglamento del Consejo, sin que el ejercicio de ese derecho esté supeditado a la justificación de un interés para ejercitar la acción. Por tanto debe admitirse el recurso" (apartado 3).
4. Lo que, en aquel caso, valía para el recurso de anulación formulado por la Comisión contra un Reglamento del Consejo, vale también para el presente recurso interpuesto por un Estado miembro contra una Directiva del Consejo, al colocar el artículo 173 a las instituciones y a los Estados miembros en pie de igualdad y al referirse a todos los actos del Consejo y de la Comisión, con la única excepción de las recomendaciones y dictámenes. Por consiguiente, debe admitirse el recurso del Reino Unido.
A. Fundamento jurídico de la Directiva 86/113/CEE
5. En la sentencia de 26 de marzo de 1987, antes citada, el Tribunal de Justicia puso de manifiesto que, en el caso de que la controversia sobre el fundamento jurídico correcto se refiera a artículos del Tratado que establecen normas distintas para la formación de la voluntad del Consejo, dicha controversia no tiene un alcance meramente formal, en el sentido que la elección del fundamento jurídico puede tener consecuencias sobre la determinación del contenido de los actos (apartado 12).
6. Esto es lo que ocurre en el presente caso, al poder actuar el Consejo, en base al artículo 43, por mayoría cualificada, mientras que el artículo 100 exige la unanimidad.
7. Con anterioridad, el Tribunal de Justicia había declarado que:
"en el marco del sistema de competencias de la Comunidad, la elección del fundamento jurídico de un acto no puede depender únicamente de la convicción de una institución en cuanto al fin perseguido sino que debe basarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional" (apartado 11).
8. También me parece prudente no conceder demasiada importancia, en el examen de la presente controversia, a la práctica más o menos confirmada que consiste en adoptar la mayoría de las Directivas en los sectores veterinario, alimentario y fitosanitario tanto en base al artículo 43 como al artículo 100.
9. Por una parte, esta práctica nunca fue aprobada por la Comisión, cuyas propuestas en estas materias siguen fundándose únicamente en el artículo 43. Por otra parte, algunos Estados miembros sólo aceptaron esta práctica en el marco de un compromiso político a que se llegó en el seno del Consejo de Agricultura a partir de su sesión de junio de 1964.
10. Efectivamente, del documento presentado por el Consejo como Anexo 2 a su dúplica resulta que, en aquella época:
"al considerar las delegaciones belga, francesa, italiana, luxemburguesa y neerlandesa que estas Directivas (relativas a problemas sanitarios y de policía sanitaria en materia de intercambios comunitarios de carnes frescas y de animales de las especies bovina y porcina) debían fundarse exclusivamente en el artículo 43, aceptaron la solución considerada con la única finalidad de permitir -a causa de la importancia que tienen estas disposiciones para la constitución del mercado único en los ámbitos considerados- la entrada en vigor de estas Directivas en los plazos más breves posibles",
y que
"todas las delegaciones se reservaron entera libertad en cuanto al fundamento jurídico de las Directivas que en un futuro pudieran dictarse, en los mismos ámbitos o en ámbitos análogos".
11. Lo anterior vale también para las escasas Directivas que se refieren más directamente a la protección de los animales y que se mencionan respectivamente en las páginas 7 y 19 de la contestación a la demanda y de la dúplica del Consejo.
12. En cuanto a la Decisión 78/923/CEE del Consejo, de 19 de junio de 1978, relativa a la celebración del Convenio europeo sobre protección de animales en las explotaciones (DO 1978, L 323, de 17.11.1978, p. 12; EE 03/15, p. 47), su valor de precedente jurídico me parece aún más discutible. Es, en efecto, curioso comprobar que se basa igualmente en el artículo 100, aun cuando los únicos actos que el Consejo puede dictar sobre esta base sean Directivas. (Es, en cierto modo, como si el Consejo hubiera dado al acto impugnado en el presente asunto la forma de un Reglamento, pese a basarlo en los artículos 43 y 100.)
13. Dicho esto, ¿cuáles son los elementos objetivos que, en el presente caso, debieron guiar a las instituciones comunitarias en la elección del fundamento jurídico de la Directiva impugnada?
14. En primer lugar, tal como su título indica, y como recuerda su artículo 1, establece normas mínimas relativas a la protección de las gallinas ponedoras en batería. Estas normas se refieren, por una parte, a las dimensiones de las jaulas utilizadas para la explotación en batería (artículo 3) y, por otra parte, a las propias condiciones de esta explotación (artículo 4) tal y como se precisan en el Anexo de la Directiva.
15. Este Anexo contiene disposiciones relativas a la forma y al tipo de los materiales utilizados para la construcción de las jaulas, la concepción y las dimensiones de sus aberturas, el aislamiento, la ventilación, la iluminación, el mantenimiento de las instalaciones, la alimentación y el reposo de los animales así como las atenciones e inspecciones de que deben ser objeto. La finalidad de casi todas estas disposiciones es evitar cualquier lesión o sufrimiento inútiles a los animales así como preservar su salud y su bienestar.
16. Por otra parte, no puede haber duda de que el objetivo del Consejo, en el plano político, por decirlo así, era mejorar la condición de las gallinas ponedoras.
17. Esta preocupación resulta claramente de la Resolución del Consejo, de 22 de julio de 1980, relativa a la protección de las gallinas ponedoras en jaulas (DO 1980, C 196 de 2.8.1980, p. 1; EE 03/18, p. 271) que dio impulso político a la acción de la Comunidad antes de llegarse a la adopción de la Directiva impugnada. En ésta reconoce el Consejo que
"la cría de gallinas ponedoras en jaulas deberá someterse al respeto de las normas y criterios mínimos establecidos con vistas a asegurar la protección de dichos animales".
18. Sin embargo, en el plano jurídico, el Consejo se veía obligado a reconocer, como hizo a partir del 19 de junio de 1978 al aprobar el Convenio Europeo sobre protección de los animales en las ganaderías "que la protección de los animales no constituye en sí uno de los objetivos de la Comunidad".
19. Por consiguiente, ¿cómo hacer para adoptar medidas en favor de las gallinas ponedoras en el marco del Tratado CEE?
20. La respuesta a esta cuestión se encuentra ya en esta misma Decisión, puesto que el Consejo declaró en ella:
"que las legislaciones nacionales actualmente vigentes en el ámbito de la protección de los animales en las ganaderías presentan disparidades que pueden crear condiciones de competencia desiguales y tener, por esta razón, una incidencia directa sobre el funcionamiento del mercado común", y que "el Convenio cubre materias que entran en el marco de la política agraria común".
21. Dicha disposición explica igualmente por qué razón los Estados miembros quisieron actuar de común acuerdo en el marco de la Comunidad, antes que en el marco del Consejo de Europa o en orden disperso.
22. El considerando relativo a las disparidades de las legislaciones nacionales se encuentra asimismo en la citada Resolución del Consejo de 22 de julio de 1980. Figura igualmente en una forma algo más elaborada en la propuesta de Directiva de la Comisión por la que se establecen las normas mínimas relativas a la protección de las gallinas ponedoras en batería y en el documento de la Secretaría General nº 11489/85, Agrileg 252, de 18 de diciembre de 1985, en base al cual el Consejo procedió al voto, en el transcurso de su sesión de los días 25 y 26 de marzo de 1986.(1) Dicho documento, al igual que la propuesta de la Comunidad, prevé además
"que es necesario establecer parámetros prioritarios y definir requisitos comunes mínimos aplicables a todos los sistemas de explotación intensiva, con el fin de permitir un funcionamiento satisfactorio del mercado, a la luz, en particular, de los objetivos del artículo 39 del Tratado, teniendo siempre en cuenta la necesidad de proteger a los animales" (traducción no oficial).
23. En la sentencia de 1 de abril de 1982, en los asuntos 141 a 143/81, Holdijk (Rec. 1982, p. 1299), el Tribunal de Justicia, por su parte, puso claramente de manifiesto que los problemas relativos a la protección de los animales deben apreciarse en el contexto más general del establecimiento y del funcionamiento del mercado común, sobre todo en el ámbito agrícola.
24. Por lo que se refiere al presente asunto, de los textos que acabo de citar resulta que el Consejo fundó su competencia para adoptar la Directiva sobre las gallinas ponedoras en la existencia de disparidades en las legislaciones nacionales y en la incidencia perjudicial que éstas pueden tener sobre el funcionamiento del mercado común agrícola.
25. De ello deduce el Reino Unido que la Directiva se debió basar a la vez en los artículos 43 y 100, puesto que "la necesidad de referirse al artículo que autoriza al autor a adoptar una medida comunitaria obligatoria se impone con mayor motivo en el caso de que la medida se refiera a dos o más políticas comunitarias con respecto a las cuales el Tratado requiere procedimientos distintos (apartado 15 de la demanda).
26. Esta afirmación no es discutible pero estimo que en el presente asunto sólo pueden deducirse consecuencias de la misma, en el caso de que el Tratado hubiera querido atribuir a las instituciones de la Comunidad la misión de establecer una política común en materia de protección del bienestar de los animales y si el artículo 100 constituyera la disposición definidora de las competencias de la Comunidad en este sentido.
27. Hemos visto que la protección de los animales no constituye en sí misma uno de las objetivos de la Comunidad. En cuanto al artículo 100, obliga al Consejo, pronunciándose por unanimidad a propuesta de la Comisión, a dictar las "directivas para la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que incidan directamente en el establecimiento o funcionamiento del mercado común".
28. Por consiguiente, el artículo 100 puede invocarse por cuanto permite la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros y no porque permita proteger a los animales.
29. Sin embargo, no cabe afirmar que haya una "política comunitaria de aproximación de legislaciones" que tenga su fundamento jurídico en el artículo 100 en el mismo sentido que existe una "política agraria común" con fundamento jurídico en el artículo 43. Efectivamente, el artículo 100 no constituye la única disposición del Tratado que permite a las instituciones de la Comunidad armonizar las legislaciones nacionales. La aproximación de las legislaciones constituye un instrumento que el Tratado utiliza al servicio de distintas políticas comunes.
30. A este respecto, basta con referirse en particular a los artículos 27 (materia aduanera), 54 (libertad de establecimiento), 56 (disposiciones que prevén un régimen especial para los extranjeros, justificado por razones de orden público, seguridad y salud pública), 57 (reconocimiento mutuo de diplomas y acceso a las actividades no asalariadas), 66 (libre prestación de servicios). Tan sólo el artículo 99, que se refiere a la armonización en materia de impuestos sobre el valor añadido, impuestos sobre consumos específicos y otros impuestos indirectos, prevé que sus disposiciones son aplicables "sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 100 y 101". De ello resulta que los demás artículos citados constituyen una "lex specialis" con relación a los artículos 100 y 101 y deben, por consiguiente, ser objeto de aplicación preferente.
31. La remisión que el artículo 99 hace al artículo 101 me lleva a plantearme la cuestión de si el artículo 100 es realmente la disposición que, en el presente caso, debe entrar en conflicto con el artículo 43 o si no es más bien el artículo 101. El artículo 101 prevé, en particular, que, después de la primera etapa del período transitorio, el Consejo adoptará, por mayoría cualificada, las directivas necesarias cuando una divergencia entre las disposiciones legales reglamentarias o administrativas de los Estados miembros falsee las condiciones de competencia en el mercado común y provoque, por tal motivo, una distorsión que deba eliminarse.
32. Sea como fuere, el Consejo tiene razón cuando subraya que el artículo 100 (y a mi juicio, también el artículo 101) sólo debe aplicarse, en virtud del adagio "lex specialis derogat legi generali", a falta de una disposición específica que permita la armonización de las legislaciones nacionales, en particular por medio de Directivas. Señalo que el Tribunal de Justicia asumió este principio al declarar en su sentencia de 8 de abril de 1976 (Defrenne contra Sabena, 43/75, Rec. 1976, p. 455) que:
"al no referirse expresamente el artículo 119 a las funciones que eventualmente corresponda ejercer a la Comunidad con vistas a la aplicación de la política social, es preciso referirse al sistema general del Tratado y a los medios que estableció, tal y como se prevén en los artículos 100, 155 y, en su caso, 235" (apartado 63) (traducción provisional).
33. A la vista de todas las observaciones anteriores, el problema que se plantea al Tribunal de Justicia en el presente asunto puede resumirse como sigue: ¿constituye también el artículo 43 en relación con los artículos 100 y 101 una "lex specialis" que atribuya a las instituciones competencia para adoptar medidas de armonización de las legislaciones nacionales como las que figuran en la Directiva? Si el artículo 43 constituye a este respecto un fundamento jurídico adecuado y suficiente, no es necesario recurrir al artículo 100 o al artículo 101.
34. Pero ¿qué nos revela el artículo 43?
35. a) Este artículo no utiliza la expresión "armonización de las legislaciones" sino que, a mi juicio, atribuye a las instituciones facultades aún más amplias que los artículos 100 y 101, ya que en su apartado 3 dispone:
"El Consejo, por mayoría cualificada y en las condiciones previstas en el apartado precedente, podrá sustituir las organizaciones nacionales de mercado por la organización común prevista en el apartado 2 del artículo 40:
a) ((...))
b) cuando dicha organización asegure a los intercambios dentro de la Comunidad condiciones análogas a las existentes en un mercado nacional."
36. En principio, una organización común de mercado debe establecer desde su creación condiciones análogas a las de un mercado nacional. Si no sucede así, las instituciones tienen en todo caso la facultad, e incluso el deber, de intervenir en cualquier momento para completar la organización común de mercados o para evitar que las medidas en vigor en ciertos Estados miembros (en el presente caso, Dinamarca y el Reino Unido), o que puedan adoptarse, no pongan en peligro, de una u otra forma, la uniformidad del mercado.
37. A tal efecto, el Consejo puede utilizar tanto el instrumento de la Directiva como el del Reglamento (final del apartado 2 del artículo 43).
38. b) Cabe afirmar sin temor a equivocarse que, a los ojos de los autores del Tratado, la aplicación de "la organización común de los mercados agrícolas" debía llevar a una armonización de las legislaciones nacionales, aún en los casos en que no adoptara la forma de una "organización europea del mercado" ((letra c) del apartado 2 del artículo 40)). En realidad, no hay mayor armonización que una política común fundada en normas comunes aplicables en todos los Estados miembros.
39. Como el propio Tribunal de Justicia recordó en su sentencia de 21 de febrero de 1979 (Stoelting contra Hauptzollamt Hamburg-Jonas, 138/78, Rec. 1979, p. 713),
"el artículo 43 del Tratado debe interpretarse a la luz del artículo 39, que menciona los objetivos de la política agraria común, y del artículo 40, que regula su aplicación al disponer, en particular, que, con vistas a alcanzar los objetivos previstos en el artículo 39, se creará una organización común de los mercados agrícolas y que esta organización puede comprender todas las medidas necesarias para alcanzar los objetivos mencionados" (apartado 4) (traducción provisional).
40. En aquella sentencia, el Tribunal de Justicia reconoció la legalidad del Reglamento por el que se establecía, en base al artículo 43, la tasa de corresponsabilidad en el sector de la leche y los productos lácteos. En la sentencia de 24 de octubre de 1973 (Balkan contra Hauptzollamt Berlin-Packhof, 5/73, Rec. 1973, p. 1108) admitió, de forma paralela, que los montantes compensatorios monetarios debían haberse creado normalmente en el marco de las competencias atribuidas al Consejo por los artículos 40 y 43.
41. Observemos también que según la letra a) del apartado 2 del artículo 40, la organización común de mercados puede limitarse simplemente a normas comunes sobre la competencia.
42. Normas como las que figuran en la Directiva habrían podido adoptarse en base al artículo 43, incluso al margen de una organización tan compleja como la que se adoptó.
43. c) No puede razonablemente negarse que la Directiva debatida persigue los objetivos que se mencionan en el artículo 39 del Tratado, sobre todo, garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola (evitando distorsiones de competencia). Cabe afirmar también, como hace la Comisión, que la estabilización de los mercados precisa una productividad óptima, no máxima.
44. d) El propio Reglamento por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los huevos,(2) que se basa en los artículos 42 y 43, prevé en el apartado 1 del artículo 2 la posibilidad de adoptar, en lo relativo a los productos sometidos a dicha organización, "medidas destinadas a promover una mejor organización de su producción, transformación y comercialización".
45. En el apartado 2, este artículo prevé la adopción de normas de comercialización aplicables a los huevos, lo cual se llevó a cabo mediante el Reglamento nº 2772/75,(3) modificado después en varias ocasiones.(4) Un Reglamento de ejecución de la Comisión (5) autoriza las siguientes indicaciones en los embalajes que contienen huevos: huevos de gallinas camperas-sistema extensivo, huevos de gallinas camperas, huevos de gallinas criadas en el suelo y huevos de gallinas criadas en batería. El Anexo del Reglamento define con gran precisión las condiciones a las que deben atenerse las explotaciones que produzcan los huevos de una de estas cuatro categorías. De esta forma, por lo que se refiere a la concentración máxima, la norma pasa sucesivamente de 1 gallina por 10 m2, a una gallina por 2,5 m2, 7 gallinas por m2 y, en lo que se refiere a la última categoría, a 25 gallinas por m2 a condición que cada gallina disponga al mismo tiempo de 15 cm de espacio en un palo.
46. Paralelamente, la Comisión habría podido crear, mediante dicho Reglamento, una mención "huevos de gallinas en jaulas" y definir las condiciones de esta modalidad de cría. No lo hizo debido a que "en razón de los usos mercantiles existentes, no parece necesario determinar las indicaciones específicas relativas a los huevos de gallinas criadas en jaulas" (cuarto considerando del Reglamento nº 1943/85). Es cierto que tal indicación no hubiera contribuido lo más mínimo a una mejor comercialización de tales huevos.
47. La Comisión habría podido, en cualquier caso, de acuerdo con el Reglamento por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los huevos y, por consiguiente, en virtud únicamente de los artículos 42 y 43, dictar normas de comercialización que desembocaran en último término en la reglamentación de las condiciones de producción.
48. En sus observaciones, la Comisión recuerda, acertadamente, que las organizaciones de mercados, en los sectores de frutas y hortalizas, de la pesca y del vino contienen normas comunes en materia de acondicionamiento y de calidad.
49. No olvidemos tampoco que, en materia de pesca, la Comunidad limitó el total de capturas admisibles y las condiciones de estas capturas (características de los barcos, técnicas utilizadas, normas relativas al tamaño de las mallas de las redes). En el sector lácteo, la limitación de las cantidades que pueden adquirir los organismos de intervención supone también una regulación de las condiciones de producción.
50. e) De acuerdo con el principio de que una organización común puede comprender la totalidad de las medidas necesarias para alcanzar los objetivos del artículo 39, los artículos 42 y 43 constituyen tradicionalmente los únicos fundamentos jurídicos de las organizaciones comunes de mercados incluso si, entre sus disposiciones, hay algunas que normalmente corresponden a otros artículos del Tratado.
51. En primer lugar, esto vale en materia de libre circulación de mercancías al haber considerado el Tribunal de Justicia
"las disposiciones del Tratado relativas a la supresión de los obstáculos arancelarios y comerciales a los intercambios intracomunitarios ((...)) como parte integrante de la organización común de mercados"(6) (traducción provisional).
52. También vale lo anterior para las relaciones comerciales con terceros países. En este sentido, el Reglamento por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los huevos contiene precisamente disposiciones que tienen en cuenta "paralela y adecuadamente los objetivos previstos en los artículos 39 y 110 del Tratado" (7) sin que el Reglamento esté basado igualmente en el artículo 113 del Tratado.
53. Además, en lo que se refiere al mencionado artículo 113, el Tribunal de Justicia recordó, en la citada sentencia de 26 de marzo de 1987, en cuanto al sistema de preferencias arancelarias generalizadas, que "la conexión con los problemas relativos al desarrollo no hace que un acto se sustraiga al ámbito de la política comercial común tal como se define en el Tratado" (apartado 20).
54. Por la misma razón me parece legítimo considerar que el hecho que la Directiva impugnada en este caso trate igualmente, por medio de la armonización de las condiciones de competencia, de proteger a los animales, no la sustrae al ámbito de la política agraria común.
55. a) Finalmente, no hay que olvidar que la política agraria común no se limita a la organización común de los mercados agrícolas, que se establece en el artículo 40 del Tratado. Por el contrario, en base precisamente al apartado 2 del artículo 43, las instituciones comunitarias están facultades (si no obligadas) a dictar las medidas necesarias para "la elaboración y ejecución de la política agraria común, incluida la sustitución de las organizaciones nacionales por alguna de las formas de organización común previstas en el apartado 2 del artículo 40, así como a la aplicación de las medidas especificadas en el presente título".
56. Por consiguiente, debe concluirse afirmando que, cuando en relación con productos que figuran en el Anexo II del Tratado se trata de contribuir a alcanzar los objetivos de la política agraria común tal y como se definen en el artículo 39 y, aún más, cuando las organizaciones nacionales han sido sustituidas, el artículo 43 constituye el fundamento jurídico adecuado y suficiente para que el Consejo adopte normas comunes en materia de protección de los animales, con el fin de evitar toda distorsión de competencia y permitir un funcionamiento normal y satisfactorio de la organización común de los mercados en cuestión.
57. Por consiguiente, no puede acogerse el motivo alegado por el Reino Unido basándose en el artículo 100 del Tratado.
A. Irregularidades de procedimiento
58. No se discute el hecho mismo de que la Directiva, en la versión notificada el 15 de abril de 1986 a los Estados miembros y publicada en el Diario Oficial, difiere en varios puntos de su preámbulo de la sometida al Consejo en sus deliberaciones de 25 de marzo de 1986, tal como se reproduce en el documento nº 11489/85, Agrileg 252, del Consejo de 18 de diciembre de 1985.
59. La parte demandante ve en estas modificaciones irregularidades de procedimiento que pueden justificar la anulación de la Directiva. Para el Consejo, sólo se trata de modificaciones de redacción de poca importancia que tratan de explicar de forma más clara y precisa las verdaderas intenciones del legislador comunitario. Tales cambios, de orden meramente formal y que no se refieren al fondo de la disposición propiamente dicha, son admisibles.
¿Qué debe pensarse al respecto?
60. En primer lugar, hay que declarar que nos encontramos ante una situación paradójica; el Consejo, en su calidad de órgano legislativo de la Comunidad, nos dice que no ve ningún inconveniente en el hecho que su personal administrativo haya modificado posteriormente uno de sus actos jurídicos; ciertamente considero con el Consejo que las modificaciones introducidas en los considerandos tuvieron efectivamente el mérito de poner mejor de manifiesto los elementos jurídicos en que se basó el Consejo para legislar en esta materia.
61. Estimo, sin embargo, que no es aceptable que un acto del Consejo sea modificado por la Secretaría General. En efecto, la Secretaría es sólo un órgano administrativo. Su fundamento jurídico se encuentra en el artículo 17 del Reglamento interno,(8) que dispone que
"el Comité estará asistido por una Secretaría General, presidida por un Secretario General".
62. Aun cuando el artículo 15 del propio Reglamento interno prevé la posibilidad de que el Presidente del Consejo confíe al Secretario General la tarea de proceder en su nombre a la notificación de directivas, decisiones y recomendaciones, ello, sin embargo, no incluye una facultad del Secretario General ni de sus colaboradores para modificar un texto una vez adoptado por el Consejo. En particular, ninguna disposición del Reglamento interno confía a la Secretaría General la tarea de proceder, por su propia autoridad, a una definitiva puesta a punto de los textos a la luz de los debates del Consejo.
63. Según el apartado 2 del artículo 8 del Reglamento interno, "cada miembro del Consejo podrá oponerse a la deliberación si el texto de las enmiendas eventuales no ha sido redactado en alguna de las mencionadas lenguas que él especifique". Esta disposición prueba que las modificaciones de los documentos de sesión deben estar disponibles por escrito al menos en una de las lenguas oficiales antes de que el Consejo adopte su postura. Es cierto que los debates del Consejo sólo en contadas ocasiones se refieren a la redacción de los considerandos de los actos que adopta. Pero, cuando tales considerandos deben adaptarse en función de las modificaciones aportadas a la parte dispositiva en el transcurso de la reunión o por otras razones, considero que el texto debe siempre volver al propio Consejo para su aprobación definitiva, salvo decisión expresa en contrario de este último. De otras forma, no cabría considerar que tal acto hubiera sido "adoptado" por el Consejo en el sentido del párrafo 1 del artículo 189 del Tratado.
64. No fue fruto del azar que el Consejo se haya acostumbrado a encargar al término de sus sesiones al Comité de Representantes Permanentes (Coreper) o al Comité Especial de Agricultura (CSA) la puesta a punto definitiva de los textos en cuanto lo considere necesario. Incluso si en el plano material la Secretaría General cumple esta tarea, lo hace a petición del Coreper o del CSA y bajo el control y la responsabilidad de uno de estos comités. Son ellos quienes verifican si el resultado de los trabajos es conforme con las decisiones del Consejo.
65. Finalmente, es el Coreper, en su calidad de organismo previsto por los Tratados (9) (mientras que no es éste el caso en lo que se refiere al CSA), quien decide si la versión final del acto será objeto de aprobación por el Consejo mediante el procedimiento escrito o bien mediante su inclusión en la parte A del orden del día de una de las próximas reuniones del Consejo (véase apartado 6 del artículo 2 del Reglamento interno).
66. Y ello, pese a que la verificación de la concordancia entre las distintas versiones lingueísticas de los textos adoptados por el Consejo se realiza según un procedimiento que permite a los Estados miembros velar por que no se vea alterado el alcance de la decisión del Consejo, aun cuando no sea más que en una sola versión lingueística. Las reuniones del grupo de "juristas lingueistas" (que son funcionarios de la Secretaría General) se anuncian por télex a los Estados miembros y éstos son invitados a hacerse representar si lo desean.
67. Al establecer estos procedimientos, el Consejo quiso claramente garantizar la conformidad absoluta de los actos publicados o notificados con las decisiones adoptadas.
68. Recordemos también que,
"cuando, en virtud del presente Tratado, un acto del Consejo deba ser adoptado a propuesta de la Comisión, dicho acto no podrá introducir ninguna modificación a dicha propuesta, a menos que sea adoptado por unanimidad" (artículo 149).
69. Por consiguiente, sólo es posible una decisión por mayoría cualificada si el Consejo se atiene estrictamente a la propuesta de la Comisión.
70. Sin embargo, dado que la casi totalidad de las propuestas de la Comisión son modificadas por el Consejo, sólo es posible un voto por mayoría cualificada si previamente la Comisión modifica su propuesta de forma que resulte idéntica al texto que el Consejo se dispone a adoptar. Esta modificación de la propuesta de la Comisión se realiza la mayor parte de las veces mediante una declaración oral del miembro de la Comisión que participa en el debate, que obviamente debe haber sido autorizado al efecto por la Comisión. Ésta confirmó en el transcurso de la fase oral del procedimiento que así había ocurrido en el presente caso.
71. Todo este delicado mecanismo se vería evidentemente perturbado si se aportaran al texto de un acto, luego de que el Consejo adoptara su decisión, modificaciones de una importancia que no sea meramente formal.
72. Cabe decir lo mismo cuando las modificaciones sólo afectan al preámbulo del acto. La motivación de los actos de las instituciones, prevista expresamente por el artículo 190, tiene efectivamente una enorme importancia en Derecho comunitario. El Tribunal de Justicia ha tenido ocasión de señalar en numerosas ocasiones que
"es necesario que en los actos comunitarios se incluya la exposición de los elementos de hecho y de derecho en los que se ha basado la institución, de forma que el Tribunal de Justicia pueda ejercer su control y tanto los Estados miembros como los interesados conozcan las circunstancias en que las instituciones comunitarias han aplicado el Tratado".(10)
73. En el presente caso, es forzoso admitir que las circunstancias en las que la institución competente, el Consejo, adoptó la Directiva sobre las gallinas ponedoras son las que figuran en los considerandos del documento de la Secretaría General del Consejo de 18 de diciembre de 1985, con la referencia 11487/85, Agrileg 252.
74. La mayoría de los miembros del Consejo estimaron claramente que el texto de esta Directiva y los motivos expuestos en los considerandos justificaban la adopción del acto por mayoría cualificada, en virtud únicamente del artículo 43 del Tratado.
75. Ni en el transcurso de la sesión, ni a través del procedimiento escrito, ni mediante el procedimiento de los puntos A, aprobó el Consejo el texto de la Directiva en la versión firmada por su presidente en ejercicio el 25 de marzo de 1986, y que fue notificada a los Estados miembros y publicada en el número L 95 del Diario Oficial, de 10 de abril de 1986 (p. 45). Por consiguiente, el Consejo no "adoptó" en el sentido del artículo 189 una Directiva de tal tenor. Sin embargo, sí adoptó una Directiva con el contenido del documento 11489/85, ya que dicho texto fue el sometido a votación. En efecto, cabe hacer una distinción entre un texto adoptado y un texto firmado, ya que según el artículo 9 del Reglamento interno:
"El texto de los actos adoptados por el Consejo será firmado por el presidente en ejercicio en el momento de su adopción y por el secretario general."
76. Ciertamente, tan sólo el preámbulo de la Directiva no fue aprobado tal cual por el Consejo. Sin embargo, no me parece posible separarlo del resto del acto. Es la totalidad de la "Directiva" de 25 de marzo de 1986 lo que procede anular.
77. Dado que, por el contrario, una directiva con el contenido del documento 11489/85 fue válidamente "adoptada" por el Consejo en el sentido del párrafo 1 del artículo 189, basta que, después de la sentencia del Tribunal de Justicia, el presidente en ejercicio en el momento de su adopción la firme y la notifique a los Estados miembros. No es necesaria ninguna nueva deliberación del Consejo.
78. Sin embargo, si el Tribunal de Justicia no zanjara, en el marco del presente asunto, la controversia relativa al artículo 100, el problema no dejaría de volver a plantearse inmediatamente en el seno del Consejo, y, en la hipótesis de un nuevo voto por mayoría cualificada, daría lugar, con toda probalidad, a un segundo recurso relativo exclusivamente a esta cuestión.
Conclusión
79. Por las razones que se acaban de exponer, propongo al Tribunal de Justicia que estime el segundo motivo del Reino Unido y anule la Directiva 86/113/CEE del Consejo, de 25 de marzo de 1986, por la que se establecen las normas mínimas relativas a la protección de las gallinas ponedoras en batería.
80. En lo relativo a las costas, hay que tener en cuenta que la parte demandante, pese a haber vencido, no ha conseguido que se estime el motivo principal de su recurso. Propongo, por tanto, que, por aplicación del párrafo 1 del apartado 3 del artículo 63 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, cada parte principal soporte sus propias costas y que la parte demandante cargue además con las costas de la Comisión, que sólo ha intervenido en relación con este motivo.
(*) Traducido del francés.
(1) Dado que el preámbulo de la Directiva tal como fue notificada es impugnado por el Reino Unido, fundamento mi razonamiento tan sólo en el preámbulo del texto sometido por el Comité de Representantes Permanentes al Consejo.
(2) Reglamento nº 2771/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975 (DO 1975, L 282 de 1.11.75, p. 49; EE 03/09, p. 126.
(3) Reglamento nº 2772/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975 (DO 1975, L 282 de 1.11.75, p. 56; EE 03/09, p. 133.
(4) Véase Reglamento nº 1831/84 del Consejo, de 19 de junio de 1984 (DO 1984, L 172 de 30.6.84, p. 2; EE 03/31, p. 105) y el Reglamento nº 3341/84 del Consejo, de 28 de noviembre de 1984 (DO 1984, L 312 de 30.11.1984, p. 7; EE 03/32, p. 208).
(5) Reglamento nº 1943/85 de la Comisión, de 12 de julio de 1985, por el que se modifica el Reglamento nº 95/69 en lo relativo a determinadas normas de comercialización aplicables a los huevos (DO 1985, L 181 de 13.7.1985, p. 34; EE 03/36, p.71).
(6) Véase sentencia de 29 de noviembre de 1978, Pigs Marketing Board/Redmond, 83/78, Rec. 1978, p. 2373, sobre todo, apartado 55.
(7) Véase decimotercer considerando del Reglamento citado en la nota nº 2.
(8) Reglamento interno adoptado por el Consejo el 24 de julio de 1979, con arreglo al artículo 5 del Tratado de 8 de abril de 1965 por el que se constituye un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas (79/868/CECA, CEE, Euratom) (DO 1979, L 268 de 25.10.79, p. 1; EE 01/03, p. 12.
(9) Artículo 4 del Tratado de 8 de abril de 1965 por el que se constituye un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas (DO 152 de 13.7.1967, p. 2).
(10) Sentencia de 26 de marzo de 1987, Comisión/Consejo, 45/86, Rec. 1987, p. 1493, apartado 5.