62017CC0127
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
YVESE BOTA
přednesené dne 19. září 2018 (
1
)
Věc C‑127/17
Evropská komise
proti
Polské republice
„Nesplnění povinnosti státem – Směrnice 96/53/ES – Články 3 a 7 – Doprava – Mezinárodní silniční provoz – Vozidla – Maximální přípustná zatížení nápravy – Omezení na určitých pozemních komunikacích nebo stavebních objektech – Režim zvláštního povolení“
1.
Svou žalobou se Evropská komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Polská republika tím, že od přepravních podniků požaduje vlastnictví zvláštních povolení na používání určitých veřejných komunikací, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 3 a 7 směrnice Rady 96/53/ES ze dne 25. července 1996, kterou se pro určitá silniční vozidla provozovaná v rámci Společenství stanoví maximální přípustné rozměry pro vnitrostátní a mezinárodní provoz a maximální přípustné hmotnosti pro mezinárodní provoz (
2
), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/719 ze dne 29. dubna 2015 (
3
), ve spojení s body 3.1 a 3.4 přílohy I směrnice 96/53.
2.
Tato žaloba je obzvláště důležitá zaprvé z důvodu své novátorské povahy, ačkoli směrnice 96/53 je platná více než dvacet let, a zadruhé z důvodu hospodářských zájmů, jež jsou ve hře v souvislosti s povinností zachovávat v Evropské unii od roku 1985 harmonizované normy, jejichž cílem je usnadnit pohyb mezi členskými státy v kontextu rychlého růstu evropské silniční nákladní dopravy (
4
). Pro rozvoj mezinárodního a vnitrostátního obchodu je totiž klíčové, aby zboží mohlo být přepravováno rychle, zcela bezpečně a s kontrolovanými náklady, zejména kvůli některým hospodářským praktikám, včetně přemísťování produkce. Je proto nutná zvláštní pozornost, pokud jde o základ omezení, jimž podléhají přepravci, neboť nesmí bránit dosažení evropských cílů, zejména pokud jde o životní prostředí a hospodářskou soutěž.
3.
V tomto stanovisku uvedu důvody, na základě kterých se domnívám, že projednávaná žaloba pro nesplnění povinnosti je opodstatněná.
I. Právní rámec
A.
Unijní právo
1. Směrnice 96/53
4.
Body 1, 2, 3, 5, 7 a 12 odůvodnění směrnice 96/53 stanoví:
„(1)
[…] směrnice Rady 85/3/EHS ze dne 19. prosince 1984 o hmotnostech, rozměrech a některých dalších technických charakteristikách určitých silničních vozidel [ (
5
)] zavedla v rámci společné dopravní politiky společné normy dovolující lepší využívání silničních vozidel v dopravním provozu mezi členskými státy;
(2)
[…] směrnice 85/3 […] byla při mnohých příležitostech podstatně změněna; že při příležitosti její další změny by kvůli jasnosti a racionalitě měla být znovu vydána a spojena do jednoho textu se směrnicí Rady 86/364/EHS ze dne 24. července 1986 o průkazu shody vozidel se směrnicí 85/3/EHS [ (
6
)];
(3)
[…] rozdíly mezi platnými normami členských států, pokud jde o hmotnosti a rozměry užitkových silničních vozidel, by mohly nepříznivě ovlivňovat hospodářskou soutěž a tvořit překážku dopravy mezi členskými státy;
[…]
(5)
[…] uvedené normy odrážejí rovnováhu mezi racionálním a hospodárným používáním užitkových silničních vozidel a požadavky na udržování infrastruktury, bezpečnost provozu na pozemních komunikacích a ochranu životního prostředí a kvalitu života;
[…]
(7)
[…] technické požadavky týkající se hmotností a rozměrů vozidel lze uplatnit na užitková vozidla registrovaná nebo uvedená do provozu v členském státě; že tyto požadavky nesmějí být překážkou provozu užitkových vozidel mezi členskými státy;
[…]
(12)
[…] pro ostatní charakteristiky vozidel jsou členské státy oprávněny na svém území uplatnit hodnoty odlišné od hodnot stanovených touto směrnicí pouze pro vozidla používaná ve vnitrostátním provozu.“
5.
Podle čl. 1 odst. 1 této směrnice:
„Tato směrnice se vztahuje na
a)
rozměry motorových vozidel kategorií M2 a M3 a jejich přípojných vozidel kategorie O a rozměry motorových vozidel kategorií N2 a N3 a jejich přípojných vozidel kategorií O3 a O4 podle přílohy II směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/46/ES [ze dne 5. září 2007, kterou se stanoví rámec pro schvalování motorových vozidel a jejich přípojných vozidel, jakož i systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků určených pro tato vozidla (rámcová směrnice) (
7
)]
b)
hmotnosti a některé další charakteristiky vozidel definovaných v písmenu a) a specifikovaných v bodě 2 [ (
8
)] přílohy I této směrnice.
6.
Článek 2 uvedené směrnice stanoví:
„Pro účely této směrnice se:
–
[…]
–
‚soupravou vozidel‘ rozumí buď
–
přívěsová souprava skládající se z motorového vozidla spřaženého s přívěsem, nebo
–
návěsová soupravu skládající se z motorového vozidla spřaženého s návěsem,
–
[…]
–
‚maximální přípustnou hmotností‘ rozumí maximální hmotnost využitelná naloženým vozidlem v mezinárodním provozu,
–
‚maximálním přípustným zatížením nápravy‘ rozumí maximální zatížení nápravy nebo skupiny náprav,
–
‚nedělitelným nákladem‘ rozumí náklad, který pro účely přepravy po silnici nelze rozdělit na dva nebo více nákladů bez nepřiměřených nákladů nebo nebezpečí poškození a který vzhledem ke svým rozměrům nebo hmotnosti nemůže být přepravován motorovým vozidlem, přívěsem, přívěsovou soupravou ani kloubovým vozidlem vyhovujícím této směrnici ve všech ohledech,
[…]“
7.
Článek 3 odst. 1 téže směrnice stanoví:
„Členský stát nesmí na svém území odmítnout nebo zakázat
–
z důvodu týkajících se hmotnosti a rozměrů použití vozidel, která jsou registrována nebo uvedena do provozu v kterémkoliv jiném členském státě, v mezinárodním provozu,
–
z důvodů týkajících se rozměrů použití vozidel, která jsou registrována nebo uvedena do provozu v kterémkoliv jiném členském státě, ve vnitrostátním provozu,
pokud tato vozidla vyhovují mezním hodnotám podle přílohy I.
Toto ustanovení se použijí také, pokud
a)
uvedená vozidla nejsou v souladu s předpisy daného členského státu, pokud jde o určité charakteristiky hmotností a rozměrů neuvedené v příloze I;
b)
příslušný orgán členského státu, ve kterém jsou vozidla registrována nebo uvedena do provozu, povolí mezní hodnoty neuvedené v odst. 1 čl. 4 překračující mezní hodnoty stanovené v příloze I.“
8.
Článek 7 směrnice 96/53 zní takto:
„Tato směrnice nebrání uplatňování platných předpisů členských států o provozu na pozemních komunikacích, které povolují omezení hmotnosti nebo rozměrů vozidel na určitých pozemních komunikacích nebo stavebních objektech bez ohledu na stát, kde je vozidlo registrováno, nebo na stát, kde taková vozidla byla uvedena do provozu.
V tom je zahrnuta možnost stanovit místní omezení pro maximální přípustné rozměry nebo hmotnosti vozidel, která mohou být použita v určitých oblastech nebo na určitých silnicích, kde infrastruktura je nezpůsobilá pro dlouhá a těžká vozidla, například v centrech měst, v malých městech nebo v místech se zvláštním zájmem o ochranu přírody.“
9.
Příloha I této směrnice je nadepsána „Maximální hmotnosti a rozměry a související charakteristiky vozidel“ (
9
).
10.
Bod 3. této přílohy je nadepsán „Maximální přípustné zatížení nápravy vozidel podle čl. 1 odst. 1 písm. b) (v tunách)“. Body 3.1 a 3.4 uvádějí:
„3.1
Jednotlivé nápravové
Jedna náprava, která není hnací
10 tun
[…]
3.4
Hnací náprava [ (1)]
3.4.1
Hnací náprava vozidel podle 2.2.1[ (2)] a 2.2.2[ (3)] 11,5 tun
3.4.2
Hnací náprava vozidel podle 2.2.3[ (4)], 2.2.4[ (5)], 2.3[ (6)] et 2.4[ (7)] 11,5 tun
[…]“
2. Rozhodnutí č. 1692/96/ES
11.
Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 1692/96/ES ze dne 23. července 1996 o hlavních směrech Společenství pro rozvoj transevropské dopravní sítě (
10
), které bylo nahrazeno rozhodnutím č. 661/2010/EU (
11
), jež bylo nahrazeno nařízením (EU) č. 1315/2013 (
12
), stanovilo v článku 2, nadepsaném „Cíle“:
„1.   Transevropská dopravní síť se vytvoří postupně do roku 2010 [ (
13
)] integrací sítě pozemní, námořní a letecké dopravy v rámci Společenství v souladu s načrtnutými plány vyznačenými na mapách v příloze I nebo se specifikacemi obsaženými v příloze II.
2.   Síť musí
a)
zajišťovat udržitelnou mobilitu osob a zboží v oblasti bez vnitřních hranic za nejlepších možných sociálních a bezpečnostních podmínek a současně přispívat k dosahování cílů Společenství, zejména pokud jde o životní prostředí a hospodářskou soutěž, a dále upevňovat hospodářskou a sociální soudržnost;
[…]“
3. Akt o přistoupení z roku 2003
12.
Článek 24 aktu o podmínkách přistoupení České republiky, Estonské republiky, Kyperské republiky, Lotyšské republiky, Litevské republiky, Maďarské republiky, Republiky Malta, Polské republiky, Republiky Slovinsko a Slovenské republiky k Evropské unii a o úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie (
14
), stanoví:
„Opatření uvedená v seznamech v přílohách V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII a XIV tohoto aktu se uplatňují ve vztahu k novým členským státům za podmínek stanovených v těchto přílohách.“
13.
Příloha XII aktu o přistoupení z roku 2003 má název „Seznam uvedený v článku 24 aktu o přistoupení: Polsko“. Bod 8 této přílohy nadepsaný „Dopravní politika“ obsahuje odstavec 3, který prohlašuje směrnici 96/53 za použitelnou následovně:
„31996 L 0053: Směrnice Rady 96/53 […], naposledy pozměněná:
–
32002 L 0007: směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2002/7/ES ze dne [18. února 2002 (
15
)].
Odchylně od čl. 3 odst. 1 směrnice 96/53 […] mohou vozidla, která vyhovují mezním hodnotám kategorie 3.4 stanovené v příloze I uvedené směrnice, používat do 31. prosince 2010 nemodernizované části polské silniční sítě, pouze pokud vyhovují polským mezním hodnotám zatížení na nápravu. Ode dne přistoupení nesmějí být pro vozidla, která vyhovují požadavkům směrnice 96/53 […], zavedena žádná omezení, pokud jde o používání nejdůležitějších dopravních tras uvedených v příloze I rozhodnutí […] č. 1692/96 […].
Polsko dodrží časový rozvrh stanovený v níže uvedených tabulkách pro modernizaci své hlavní silniční sítě stanovené v příloze I rozhodnutí [č.] 1692/96 […]. Všechny investice do infrastruktury využívající prostředky z rozpočtu [Unie] zajistí, aby hlavní dopravní tahy byly konstruovány nebo modernizovány pro nosnost 11,5 tuny na nápravu.
Souběžně s dokončováním modernizace je polská silniční síť, včetně sítě uvedené v příloze I rozhodnutí [č.] 1692/96 […], postupně otevírána pro vozidla v mezinárodní dopravě, která vyhovují mezním hodnotám uvedené směrnice. Používání nemodernizovaných částí vedlejší silniční sítě k nakládce a vykládce je dovoleno během celého přechodného období, je-li to technicky možné.
[…]“
14.
Časový rozvrh modernizace polské hlavní silniční sítě uvedený v bodě 8 odst. 3 třetím pododstavci přílohy XII aktu o přistoupení z roku 2003 je stanoven v osmi tabulkách, které se týkají období od 1. ledna 2004 do 1. ledna 2011.
B.
Polské právo
15.
Článek 41 ustawy o drogach publicznych (zákon o veřejných komunikacích) (
16
) ze dne 21. března 1985, ve znění rozhodném z hlediska skutkového stavu (
17
), stanoví:
„1.   Provoz vozidel s přípustným zatížením na jednu hnací nápravu 11,5 tuny je povolen na veřejných komunikacích s výhradou odstavců 2 a 3.
2.   Minister właściwy do spraw transportu [ministr dopravy, Polsko] stanoví nařízením seznam:
1)
státních a regionálních silnic, na kterých se mohou pohybovat vozidla s přípustným zatížením na jednu nápravu 10 tun,
2)
státních silnic, na kterých se mohou pohybovat vozidla s přípustným zatížením na jednu nápravu 8 tun,
s ohledem na potřebu chránit silnice a zajistit tranzitní dopravu.
3.   Regionální silnice jiné než silnice definované podle odst. 2 bodu 1, okresní silnice a obecní silnice tvoří síť silnic, na kterých se mohou pohybovat vozidla s přípustným zatížením na jednu nápravu do 8 tun.“
16.
Na základě čl. 41 odst. 2 zákona o veřejných komunikacích Minister Infrastruktury i Rozwoju (ministr infrastruktury a rozvoje, Polsko) vydal dne 13. května 2015 rozporządzenie w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (nařízení o seznamu státních a regionálních silnic, na kterých mohou jezdit vozidla s přípustným zatížením na jednu nápravu do 10 tun, a o seznamu státních silnic, na kterých mohou jezdit vozidla s přípustným zatížením na jednu nápravu do 8 tun (
18
)).
17.
Článek 2 bod 35a) prawa o ruchu drogowym (zákon o silničním provozu) (
19
) ze dne 20. června 1997, ve znění rozhodném z hlediska skutkového stavu (
20
), definuje nestandardní vozidlo jako vozidlo nebo soupravu vozidel, jejichž zatížení náprav spolu s nákladem nebo bez nákladu je větší než přípustná zatížení předpokládaná pro danou silnici v předpisech týkajících se veřejných komunikací nebo jejichž rozměry nebo skutečné celkové zatížení spolu s nákladem nebo bez nákladu jsou větší než přípustná zatížení, stanovená v ustanoveních tohoto zákona.
18.
Článek 2 bod 35b) zákona o silničním provozu definuje nedělitelný náklad jako náklad, které nelze rozdělit na dva nebo více nákladů bez nepřiměřených nákladů nebo nebezpečí poškození.
19.
Článek 64 odst. 1 až 3 tohoto zákona stanoví:
„1.   Provoz nestandardních vozidel je povolen za předpokladu, že jsou splněny následující podmínky:
1)
získání povolení k provozu pro nestandardní vozidla příslušné kategorie, vydaného správním rozhodnutím […];
2)
dodržování podmínek provozu uvedených v povolení uvedeném v bodě 1;
3)
pilotování nestandardního vozidla pilotem [ (
21
)], pokud vozidlo překročí alespoň jednu z následujících hodnot:
a)
délka: 23 m;
b)
šířka: 3,2 m;
c)
výška: 4,5 m;
d)
celková skutečná hmotnost: 60 tun;
4)
zvláštní opatrnost řidiče nestandardního vozidla.
2.   Je zakázáno přepravovat nestandardním vozidlem náklady jiné nežli nedělitelné, s výjimkou nestandardních vozidel oprávněných k provozu na základě povolení kategorie I nebo kategorie II.
3.   Rozměry, hmotnost, zatížení náprav nestandardních vozidel oprávněných k provozu na základě povolení kategorií I až VII, jakož i silnice, po kterých se mohou tato vozidla pohybovat, jsou uvedeny v tabulce [ (
22
)], která tvoří přílohu 1 tohoto zákona.“
20.
Články 64a až 64d uvedeného zákona stanoví pro každou ze sedmi kategorií nestandardních vozidel postup pro podání žádosti o povolení a postup pro vydání povolení. V případě vozidel s přípustným zatížením na jednu hnací nápravu 11,5 tuny se jedná o povolení kategorie I nebo kategorie IV v závislosti na kategorii veřejných komunikací, na kterých se uskuteční provoz těchto vozidel.
21.
Článek 64a odst. 3 zákona o silničním provozu uvádí, že povolení kategorie I (
23
) je vydáno správcem komunikací příslušným pro silnici, na které se má vozidlo pohybovat. Povolení je vydáno ve lhůtě sedmi pracovních dnů ode dne podání žádosti o jeho vydání.
22.
V článku 64c. odst. 3 bodě 2) tohoto zákona je uvedeno, že povolení zejména kategorie IV (
24
) vydává Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (generální ředitel státních silnic a dálnic, Polsko). Podle čl. 64c odst. 4 při vstupu na území Polské republiky vydá povolení také naczelnik urzędu celno-skarbowego (vedoucí celního a daňového úřadu, Polsko). Podle čl. 64c odst. 7 povolení kategorie IV je vydáno ve lhůtě tří pracovních dnů ode dne podání žádosti o jeho vydání.
23.
Podle čl. 64d odst. 2 bodu 3) zákona o silniční dopravě, citovaného Polskou republikou, povolení se vydá mimo jiné, pokud je možné určení průjezdní cesty zajišťující bezpečnost a účinnost silničního provozu, pokud:
„a)
intenzita dopravy umožňuje bezpečný průjezd nestandardního vozidla;
b)
stav technické kvality budov umístěných na uvažované trase průjezdu (určený na základě ustanovení stavebních předpisů), umožňuje takový průjezd,
c)
průjezd nepředstavuje hrozbu pro technický stav budov, které se nacházejí v blízkosti trasy.“
24.
Článek 64f tohoto zákona stanoví pro každou kategorii maximální výši poplatku splatného za vydání povolení, který se pohybuje mezi 240 polskými zlotými (PLN) (asi 55 eur (
25
)) pro kategorii I a 5800 PLN (asi 1326 eur) pro kategorii VI. Pro kategorii IV je maximální částka stanovena na 3600 PLN (asi 823 EUR).
25.
V oddíle 4 téhož zákona stanoví články 140aa a násl. peněžní pokuty za průjezd nestandardních vozidel bez povolení nebo v rozporu s podmínkami uvedenými v povolení.
26.
Polská republika uvedla, že přesná výše poplatku za povolení je stanovena rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie wysokości opłat za wydanie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego (nařízení ministra dopravy, stavebnictví a námořního hospodářství o výši poplatků za vydání povolení pro průjezd nestandardního vozidla) (
26
) ze dne 28. března 2012, a činí:
„1)
u kategorie I:
–
50 PLN [asi 11,50 eura] za povolení platné jeden měsíc;
–
100 PLN [asi 23 eur] za povolení platné šest měsíců;
–
200 PLN [asi 46 eur] za povolení platné dvanáct měsíců.
[…]
4)
u kategorie IV:
–
500 PLN [asi 115 eur] za povolení platné jeden měsíc;
–
1000 PLN [asi 230 eur] za povolení platné šest měsíců;
–
2000 PLN [asi 460 eur] za povolení platné dvanáct měsíců;
–
3000 PLN [asi 686 eur] za povolení platné dvacet čtyři měsíců.“
II. Postup před zahájením soudního řízení
27.
Z důvodu stížností předložených přepravními podniky působícími na polském území a po obdržení informací od Polské republiky v rámci postupu EU Pilot (
27
) Komise zaslala tomuto členskému státu dne 30. dubna 2015 výzvu dopisem.
28.
V tomto dopise Komise upozornila Polskou republiku na skutečnost, že některá ustanovení jejích vnitrostátních právních předpisů jsou v rozporu s povinnostmi, které pro ni vyplývají na jedné straně z článku 3 směrnice 96/53 vzhledem k tomu, že téměř 97 % silniční sítě v Polsku je uzavřeno pro provoz vozidel dodržujících omezení hmotnosti stanovená v bodě 3.1 nebo 3.4 přílohy I této směrnice, a na druhé straně podle článku 7 uvedené směrnice, jelikož tento členský stát se dovolával odchylek stanovených v tomto ustanovení, aniž uvedl důvody, ze kterých by z nich mohlo mít užitek 97 % silniční sítě v Polsku.
29.
Mimoto ve výzvě dopisem Komise zpochybnila zvláštní systém povolení, který umožňuje vozidlům, které splňují hmotnostní limity stanovené v bodě 3.1 nebo 3.4 přílohy I směrnice 96/53, používat infrastrukturu, která je běžně pro tato vozidla uzavřena.
30.
Majíc za to, že odpověď Polské republiky ze dne 29. června 2015 je nedostatečná, vydala Komise dopisem ze dne 26. února 2016 odůvodněné stanovisko. Tvrdila, že Polská republika porušila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 3 a 7 směrnice 96/53 tím, že omezuje provoz motorových vozidel s maximálním přípustným zatížením na jednu hnací nápravu 11,5 tuny na silnice, které tvoří součást transevropské dopravní sítě a některé jiné státní silnice, jakož i tím, že provoz těchto vozidel na jiných veřejných komunikacích podřizuje systému zvláštního povolení, jehož nutnost také zpochybnila.
31.
Dne 26. dubna 2016 předložila Polská republika Komisi žádost o prodloužení lhůty pro odpověď na odůvodněné stanovisko, kterou Komise zamítla, protože neobsahovala konkrétní informace o plánovaných legislativních změnách s cílem ukončit protiprávní jednání.
32.
V odpovědi na odůvodněné stanovisko ze dne 30. srpna 2016 informovala Polská republika Komisi o svém úsilí rozšířit především síť veřejných komunikací, na níž je povolen provoz vozidel s maximálním přípustným zatížením na jednu nápravu 11,5 tuny, jakož i změnit stávající právní a správní předpisy ke snížení počtu úseků státních a regionálních silnic, podléhajících omezením hmotnosti vozidel. Polská republika uvedla, že tyto změny mají vstoupit v platnost v květnu 2017 a v únoru 2018.
33.
Jelikož Komise nebyla přesvědčena o slučitelnosti oznámených změn s unijním právem a nevyhověla lhůtě, ve které mělo dojít ke změnám obsahu právních ustanovení, rozhodla se podat projednávanou žalobu k Soudnímu dvoru na základě čl. 258 druhého pododstavce SFEU.
34.
V jediném žalobním důvodu Komise vytýká, že Polská republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z ustanovení článků 3 a 7 směrnice 96/53 ve spojení s body 3.1 a 3.4 přílohy I této směrnice, zvláště tím, že provoz vozidel s maximálním přípustným zatížením na jednu hnací nápravu 11,5 tuny na nadměrném počtu veřejných komunikací podřizuje režimu zvláštního povolení.
III. Argumentace účastnic řízení
A.
Komise
35.
Na podporu své žaloby Komise tvrdí, že omezení přístupu na veřejné komunikace vozidel a jejich přípojných vozidel uvedených ve směrnici 96/53 (
28
), dodržujících maximální přípustné zatížení nápravy, totiž 10 tun pro nápravu, která není hnací, a 11,5 tuny na hnací nápravu, vyplývá ze spojení dvou faktorů, totiž zaprvé otevřenosti pro provoz vozidel s maximálním přípustným zatížením na jednu hnací nápravu do 11,5 tuny pouze silnic, které jsou součástí transevropské dopravní sítě a některých dalších státních silnic, vyplývající z čl. 41 odst. 2 zákona o veřejných komunikacích, a zadruhé povinnosti mít zvláštní povolení umožňující používat jiné silnice, podle článku 64 a násl. zákona o silničním provozu.
36.
Pro ilustraci ekonomického dopadu této povinnosti na činnost závodů evropského a mezinárodního významu Komise mimo jiné uvedla příklad přístupových cest do města Kętrzyn (Polsko), kde se nacházejí závody Plastivaloire a Philips, a dopravní systém nutí přepravce k dlouhým objížďkám, aby dopravili výrobky vyrobené v těchto závodech na západoevropské trhy.
1. Pokud jde o omezení mezinárodního provozu pouze na silnice transevropské dopravní sítě a některé státní silnice
37.
Komise trvá na prvním argumentu, podle kterého omezení stanovené v polských právních přepisech je v rozporu s čl. 3 odst. 1 směrnice 96/53, která stanoví pravidla pro volný pohyb vozidel s maximálním přípustným zatížením na jednu hnací nápravu do 11,5 tuny.
38.
V tomto ohledu zaprvé tvrdí, že ačkoli čl. 41 odst. 1 zákona o veřejných komunikacích stanoví zásadu provozu vozidel s maximálním přípustným zatížením na jednu hnací nápravu do 11,5 tuny na všech veřejných komunikacích, odstavce 2 a 3 tohoto článku zavádějí odchylky, které zbavují odstavec 1 jeho obsahu, jelikož pro tato vozidla vedou k vyloučení téměř 97 % silniční sítě.
39.
Zadruhé zdůrazňuje, že – jak vyplývá z informací poskytnutých Polskou republikou dne 29. června 2015 – méně než 40 % sítě dálnic a státních silnic je otevřeno bez omezení pro dopravu vozidel s maximálním přípustným zatížením na jednu hnací nápravu 11,5 tuny, což je méně než 4 % silniční sítě tvořené nejdůležitějšími dálnicemi, státními silnicemi a regionálními silnicemi na polském území.
40.
Zatřetí Komise zpochybňuje argument Polské republiky, podle něhož podléhají požadavkům směrnice 96/53 pouze trasy, na nichž je soustředěna mezinárodní doprava, totiž přeshraniční provoz na transevropské silniční dopravní síti. Na jedné straně na základě řady příkladů, které předkládá, uvádí, že úseky přístupových cest do velkých měst, na něž se vztahuje mezinárodní doprava a zejména nakládka a vykládka (
29
), nejsou volně použitelné.
41.
Na druhé straně tvrdí, že na rozdíl od toho, co tvrdí Polská republika, směrnice 96/53 neobsahuje žádné omezení, v souladu se sledovanými cíli, od jejího vstupu v platnost a že její působnost nebyla změněna po vytvoření transevropské dopravní sítě rozhodnutím č. 1692/96, ačkoli i toto rozhodnutí má stejný cíl usnadnit pohyb zboží. Uvádí, že ačkoli článek 2 této směrnice neobsahuje definici mezinárodního provozu, body 3 a 7 odůvodnění uvedené směrnice, které se týkají dopravy mezi členskými státy, vykládané ve světle jejího bodu 12 odůvodnění, ukazují, že tento pojem musí být vykládán tak, že se vztahuje na veškerou přeshraniční dopravu bez ohledu na typ silnic. Jakýkoli jiný výklad by zbavil článek 7 směrnice 96/53 jeho smyslu.
42.
Zatřetí, pokud jde o argumenty Polské republiky týkající se stavu silniční infrastruktury, Komise zdůrazňuje, že ačkoli směrnice 96/53 nevyžaduje budování všech veřejných komunikací tak, aby kritéria uvedená v bodech 3.1 a 3.4 přílohy I mohla být dodržena, musí je členské státy přesto dodržovat. Kromě toho silnice, které vydrží zatížení 10 tun, by mohly unést omezený provoz vozidel se zatížením na jednu hnací nápravu 11,5 tuny.
43.
Komise dodává, že Polskou republiku nelze osvobodit od povinnosti vyhovět normám přijatým v rámci směrnice 96/53, pokud jde o maximální přípustné zatížení na nápravu, s odkazem na úsilí o rovnováhu uvedenou v bodě 5 odůvodnění, ačkoli tyto normy z tohoto úsilí vycházejí.
44.
Pokud jde o kategorii a polohu, z velké části neasfaltových, veřejných komunikací uvedených Polskou republikou, je Komise toho názoru, že to není účinný argument, protože předmětem diskuse nejsou silnice, kde nejsou důležité body nakládky a vykládky, jejichž stav by mohl být odůvodněn tím, že se na ně vztahuje článek 7 směrnice 96/53, nýbrž většina asfaltových komunikací, které lze použít.
45.
Zapáté Komise zpochybňuje argument Polské republiky týkající se přílohy XII bodu 8 odst. 3 aktu o přistoupení z roku 2003, jelikož první pododstavec tohoto ustanovení výslovně vyžaduje přizpůsobení i ostatních silnic, nežli pouze zahrnutých do transevropské dopravní sítě, pro mezinárodní provoz po 31. prosinci 2010, a to bez dalšího čekání na pokrok v modernizaci sítě vnitrostátních silnic, jak to bylo povoleno během přechodného období.
46.
Pro úplnost uvádí, že od roku 2004 bylo v rámci národního programu rekonstrukce místních silnic, financovaného z evropských fondů, modernizováno několik tisíc kilometrů silnic jiných než státních silnic nebo silnic, které jsou součástí transevropské dopravní sítě. Podle polských předpisů tyto obecní a okresní silnice zpravidla podléhají omezení přípustného zatížením na jednu nápravu 8 tun bez ohledu na stupeň jejich modernizace. Je tomu tak stále i po vstupu v platnost rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (nařízení ministra pro infrastrukturu a výstavbu o seznamu vnitrostátních a regionálních silnic, na kterých mohou jezdit vozidla s přípustným zatížením na jednu nápravu do 10 tun, a o seznamu státních silnic, na kterých mohou jezdit vozidla s přípustným zatížením na jednu nápravu do 8 tun) (
30
) ze dne 21. dubna 2017, na které odkazuje Polská republika, jež vstoupilo v platnost po podání žaloby pro nesplnění povinnosti, a podle kterého vozidla s maximálním zatížením na nápravu, jež je v souladu s požadavky směrnice 96/53, se stále nemohou bez povolení pohybovat na téměř 45 % státních silnic. Rovněž se domnívá, že vzhledem k tomu, že doprava je přesto možná po získání povolení za poplatek, není důvod vycházející z modernizace silniční sítě opodstatněný.
47.
Komise uvádí druhý argument, podle kterého omezení stanovená v čl. 41 odst. 2 a 3 zákona o veřejných komunikacích vycházejí z nesprávného výkladu článku 7 směrnice 96/53, který stanoví výjimku ze zásady volného pohybu vozidel s maximálním přípustným zatížením na jednu hnací nápravu 11,5 tuny. Komise nejprve připomíná, že Polská republika nemůže tvrdit, že se omezení týká silnic, na kterých není mezinárodní provoz, především proto, že žádný unijní právní akt nestanoví takové rozlišení.
48.
Komise poté uvádí, že jediná možná odchylka od zásady volného pohybu na všech silnicích musí být založena na nepřizpůsobenosti těchto silnic pro provoz vozidel s maximálním přípustným zatížením na jednu hnací nápravu 11,5 tuny. Kritéria, která je třeba vzít v úvahu, by měla být bezpečnost provozu, nosnost stavebních objektů a hustota silničního provozu. V tomto ohledu zdůrazňuje, že článek 7 směrnice 96/53, který stanoví možnost odchýlit se od zásady volného pohybu „ na určitých pozemních komunikacích nebo stavebních objektech“, musí být vykládán restriktivně. Za těchto okolností jsou výjimky pro 97 % silniční sítě v Polsku, a zvláště na všech místních silnicích, neopodstatněné.
49.
Komise konečně poznamenává, že omezení přístupu na některé polské veřejné komunikace nejsou založena na důvodech týkajících se úvah o jejich stavu nebo stavu jejich úseků, jak vyplývá ze systému vydávání neomezených povolení k provozu na těchto silnicích.
2. Pokud jde o požadavek vlastnictví zvláštního povolení na používání jiných silnic
50.
Komise tvrdí, že systém zákazu provozu, jenž se neuplatní pouze v případě získání povolení, je v rozporu se směrnicí 96/53, neboť omezuje volný pohyb vozidel a představuje pro něj překážku.
51.
Komise poznamenává, že podle restriktivního systému, jemuž podléhají regionální, okresní a obecní silnice, by mělo být žádáno o povolení pro každou z nich u několika orgánů pro jednu trasu. Domnívá se, že vzhledem k absenci komplexní jednotné služby a z důvodu lhůt pro získání povolení, jakož i stanovených sazeb je zavedený systém nákladný, časově náročný a může vést k nepřímé diskriminaci na úkor přepravců-nerezidentů, pocházejících z členských států. Uvádí, že v souladu s čl. 64 odst. 2 zákona o silničním provozu nelze povolení kategorie IV, která umožňují vozidlům se zatížením na jednu hnací nápravu 11,5 tuny pohybovat se po státních komunikacích, použít k přepravě dělitelného nákladu, přestože dělitelné náklady tvoří největší část nákladů přepravovaných po silnicích. Tímto se práce přepravních podniků stává složitější kvůli povinnosti používat větší množství kamionů. Komise zdůrazňuje, že všechny tyto obtíže vedly k podání stížností, na nichž se zakládá její žaloba pro nesplnění povinnosti. Také tvrdí, že existuje vážné omezení svobody poskytování silničních služeb.
52.
Komise tvrdí, že argument Polské republiky, podle kterého tento systém povolování není v rozporu se směrnicí 96/53, protože je používán bez omezení nebo diskriminace a v dobré víře, je nejen neúčinný z důvodu zásady volného pohybu zakotvené v uvedené směrnici, ale také ukazuje, že ochrana silniční infrastruktury a kontrola počtu vozidel, která jsou tam provozována, nemůže odůvodnit systém zavedený polským zákonodárcem.
53.
Komise dodává, že Polská republika nemůže tvrdit, že povinnost získat povolení má za cíl povzbudit dopravce, aby používali paralelní cesty, lépe přizpůsobené pro provoz těžkých nákladních vozidel, neboť toto odůvodnění je v rozporu s článkem 3 uvedené směrnice.
54.
Mimoto Komise na jedné straně příkladem poznamenává, že v případě státní silnice DK 92 mezi Berlínem (Německo) a Varšavou (Polsko) byl tento cíl dosažen jiným způsobem, a to vybíráním poplatků u nákladních automobilů, což je rozumný způsob správy provozu, na rozdíl od režimu povolení. Na druhou stranu připomíná, že pro přístup k některým místům nakládky a vykládky neexistuje jiný řešení než získat povolení.
B.
Polská republika
55.
Polská republika má za to, že žaloba Komise vychází z nesprávného výkladu článků 3 a 7 směrnice 96/53 a navrhuje, aby Soudní dvůr žalobu zamítl.
1. Pokud jde o porušení článku 3 směrnice 96/53
a) K silnicím, na něž se vztahuje povinnost povolit provoz těžkých vozidel používaných v „mezinárodním provozu“
56.
V této otázce Polská republika především tvrdí, že se Komise nesprávně domnívá, že pojem „mezinárodní provoz“ se vztahuje na celou silniční síť v členských státech, ačkoli se týká pouze přeshraničního provozu a provozu na silnicích, kde je soustředěn mezinárodní provoz. Polská republika tvrdí, že široký výklad Komise týkající se mezinárodního provozu, který vede k zpřístupnění jakékoli cesty členského státu, dokonce i místní, vozidlům s maximálním přípustným zatížením na jednu hnací nápravu 11,5 tuny, nevyplývá z žádného ustanovení ani bodu odůvodnění směrnice 96/53, ani z diskuse týkající se jejích případných změn. Podle tohoto členského státu by takový výklad zbavil smyslu čl. 3 odst. 1 druhou odrážka této směrnice jeho smyslu, jenž omezuje vnitrostátní provoz z důvodu rozměrů vozidel.
57.
Polská republika rovněž uvádí povinnost vykládat směrnici 96/53 v souladu s rozhodnutím č. 1692/96 o transevropské dopravní síti, jejíž cíle jsou konvergentní, jelikož se oba nástroje staly závaznými současně při jejím přistoupení k Unii.
58.
Polská republika z toho vyvozuje, že neporušuje článek 3 směrnice 96/53 tím, že se odchyluje od obecné zásady volného pohybu vozidel s maximálním přípustným zatížením na jednu hnací nápravu 11,5 tuny pro použití určitých státních a místních silnic, jako jsou regionální, okresní a obecní silnice. Volby, které učinila, směřují k dosažení cíle stanoveného v bodě 5 odůvodnění uvedené směrnice. Tímto způsobem se snažila dosáhnout rovnováhu mezi racionálním a hospodárným používáním užitkových silničních vozidel a požadavky na udržování infrastruktury, bezpečnost provozu na pozemních komunikacích a ochranu životního prostředí a kvalitu života.
59.
Podpůrně se Polská republika odvolává na přechodná ustanovení obsažená v příloze XII aktu o přistoupení z roku 2003, která v bodě 8 odst. 3 upravují otázky týkající se provádění směrnice 96/53 a rozhodnutí č. 1692/96, a zejména na druhý a třetí pododstavec tohoto odstavce, z nichž údajně vyplývá, že jí nebyla uložena žádná lhůta k přizpůsobení ostatních silnic, nežli silnic tvořících transevropskou dopravní síť na maximální úroveň nosnosti.
60.
Polská republika zaprvé zdůrazňuje, že podle bodu 8 odst. 3 třetího pododstavce této přílohy se postupné otevření silniční sítě pro vozidla v mezinárodní silniční dopravě mělo uskutečnit souběžně s dokončením modernizace těchto silnic. Nesouhlasí s názorem Komise, že takový výklad by byl v rozporu s ustanoveními druhé věty třetího pododstavce, který stanoví, že používání nemodernizovaných částí vedlejší silniční sítě k nakládce a vykládce je dovoleno během celého přechodného období, neboť se jedná o výjimku ze zásady.
61.
Zadruhé Polská republika zpochybňuje argument Komise, podle kterého by její výklad přechodných ustanovení vedl k přijetí toho, že otevření polské silniční sítě v souladu se směrnicí 96/53 neproběhne před uplynutím několika desetiletí. Tvrdí, že modernizační snahy se musejí týkat asfaltových silnic a že na základě již provedených činností je 54,2 % všech státních silnic otevřeno provozu dotčených vozidel.
62.
V tomto ohledu Polská republika nejprve připomíná, že v Polsku bylo před vstupem do Unie vybudováno asi 91 % veřejných komunikací s omezením, pro státní silnice, 10 tun maximálního zatížení na jednu nápravu a 8 tun pro ostatní silnice a že polské právní předpisy byly změněny, aby byly dodrženy povinnosti vyplývající z unijního práva.
63.
Dále Polská republika uvádí, že na státních silnicích, které představují 5 % všech veřejných komunikací, je uskutečňováno až 60 % dopravy. Zbylých 95 % veřejných komunikací tvoří místní silnice, z nichž 88 % jsou okresní a obecní silnice. Ty jsou používány pro místní potřeby a jedna třetina veřejných komunikací není asfaltovaná, jak vyplývá z oficiálních statistik Eurostatu, citovaných Komisí. Polská republika se proto domnívá, že Komise nemůže tvrdit, že 97 % silniční sítě v Polsku je uzavřeno pro provoz vozidel s maximálním přípustným zatížením na nápravu 11,5 tuny, aniž by byla zohledněna charakteristika této sítě.
64.
Konečně Polská republika informuje o svém neustálém úsilí, od svého vstupu do Unie, otevírat nové státní silnice, a to s přihlédnutím k potřebám mezinárodního provozu a životního prostředí, a upozorňuje na dlouhodobou značnou finanční zátěž, kterou by představovalo přizpůsobení, mimořádné v členském státě Unie, celé její silniční sítě pro provoz vozidel s maximálním přípustným zatížením na nápravu 11,5 tuny.
b) K požadavku vlastnit povolení používat jiné silnice
65.
Vycházejíc ze zásady, že omezení užívání silniční sítě není v rozporu s čl. 3 směrnice 96/53, Polská republika dodává, že právě díky finančnímu příspěvku na údržbu silnic poškozených těžkými vozidly, který je stanoven v článku 64 a následujících zákona o silničním provozu, je dlouhodobě zajištěn volný pohyb vozidel, jejichž zatížení na nápravu není uzpůsobeno technickým možnostem silnic.
66.
V tomto ohledu Polská republika uvádí, že Komise představila systém povolení částečně nepřesným způsobem a vysvětluje, že povolení jsou udělena správcem komunikací v případě povolení kategorie I (
31
) nebo generálním ředitelem státních silnic a dálnic, pokud jde o povolení kategorie IV určená pro dotyčné státní silnice. Povolení kategorie I jsou vydávána přepravci podle žádosti na dobu jednoho měsíce, šesti měsíců nebo dvanácti měsíců bez uvedení dotyčných vozidel. Povolení je vydáno nejpozději do sedmi pracovních dnů ode dne podání žádosti o jeho vydání. Stejná pravidla platí pro povolení kategorie IV, tato povolení však mohou být vydána i na dobu 24 měsíců, a to ve lhůtě maximálně tří pracovních dnů ode dne podání žádosti.
67.
Podle názoru Polské republiky byla, za účelem zajištění právní jistoty pro dotyčné osoby, maximální částka poplatku za povolení kategorie I stanovena na 240 PLN (asi 55 eur), zatímco v případě povolení kategorie IV poplatek činí 3600 PLN (asi 850 eur). Avšak skutečná výše poplatku stanovená nařízením ministra dopravy, stavebnictví a námořního hospodářství o výši poplatků za vydání povolení pro průjezd nestandardního vozidla se liší v závislosti na době platnosti každého povolení. Proto podle tabulky, jež nebyla změněna od roku 2012, nejdražší povolení kategorie I, platné dvanáct měsíců, stojí 200 PLN (asi 50 eur), zatímco povolení kategorie IV, platné dvanáct měsíců, stojí 2000 PLN (asi 470 eur) a povolení kategorie IV platné dvacet čtyři měsíců – 3000 PLN (asi 710 eur) (
32
).
68.
Polská republika v této otázce ve své žalobní odpovědi dospěla k závěru, že nesouhlasí s analýzou Komise, že tento systém je drahý a časově náročný, protože je transparentní a usnadňuje pohyb přepravců v celé síti. Kromě toho odmítá tezi Komise, podle níž absence povolení má za následek zákaz provozu, jelikož je možné zvolit jinou trasu, na které se mezinárodní doprava uskuteční.
69.
V duplice podává Polská republika námitku nepřípustnosti kvůli novosti žalobních důvodů vycházejících z nepřímé diskriminace přepravců z jiných členských států a omezení volnosti poskytování silničních služeb, vznesených Komisí v replice (
33
). Dodává, že tyto důvody jsou každopádně neopodstatněné, jelikož žádosti o povolení lze bez obtíží získat prostřednictvím internetové stránky, povolení se vydávají na omezenou dobu bez ohledu na počet dopravních operací a jejich náklady jsou relativně malé ve vztahu k potřebám přepravců. Tvrdí, že tento transparentní a praktický systém je v souladu s jejich očekáváními a nebyl kritizován před podáním stížnosti Komisi.
2. Pokud jde o porušení článku 7 směrnice 96/53
70.
Polská republika předkládá své argumenty, a to i podpůrně, protože se domnívá, že její právní úprava je v souladu s článkem 3 směrnice 96/53.
71.
Tvrdí, že údajné porušení článku 7 směrnice 96/53 vyplývá z příliš úzkého výkladu tohoto ustanovení, který je v rozporu s jeho zněním, protože zaprvé rozsah působnosti prvního pododstavce tohoto ustanovení se neomezuje pouze na omezení vyplývající z nepřizpůsobenosti silnic dotčeným vozidlům ani „určeným úsekům trasy“ a zadruhé příklady uvedené ve druhém pododstavci jsou pouze příklady.
72.
Polská republika z toho vyvozuje, že může omezit dopravu nejen na silnicích, které nejsou přizpůsobeny pro provoz těžkých vozidel, ale také na částech silniční sítě, u kterých by vzhledem k jejich organizaci byl průjezd takových vozidel nebezpečný nebo kvůli existenci mnoha mostů, jejichž slabou nosnost v rozmezí 20 a 30 tun Komise nezohlednila.
73.
Kromě toho se Polská republika domnívá, že pokud jde o malou část místních silnic, které již byly přizpůsobeny pro provoz vozidel s přípustným zatížením na hnací nápravu 11,5 tuny, vyplývá možnost zavedení omezení z čl. 7 prvního pododstavce směrnice 96/53, z důvodu, že nemá žádný praktický význam, aby se zde umožnil provoz těchto vozidel, neboť se jedná zpravidla o úseky, které nejsou napojeny na zbytek silniční sítě a nemohou zajistit plynulost provozu.
74.
Dále uvádí, že pokud jde o příklady omezení dopravy těžkých vozidel na polském území uváděné Komisí, ve většině těchto situací je jejich průjezd již povolen, a pokud tomu tak nebylo v době podání vyjádření (
34
), jsou připraveny náležité změny.
75.
Kromě toho Polská republika uvádí, že na těchto úsecích se mezinárodní doprava ve smyslu článku 3 směrnice 96/53 nesoustředí a připomíná, že přechodná ustanovení aktu o přistoupení z roku 2003 nestanoví povinnost postupně zpřístupňovat silnice, které nejsou součástí transevropské dopravní sítě pro dopravu těžkých vozidel.
IV. Analýza
76.
Žaloba pro nesplnění povinnosti podaná Komisí se v podstatě týká podmínek, za jakých Polská republika do 26. dubna 2016 zaváděla zásadu volného pohybu těžkých vozidel uvedených ve směrnici 96/53 (
35
), konkrétně v čl. 3 odst. 1 této směrnice, pro mezinárodní dopravu, v rámci mezních hodnot uvedených v příloze I této směrnice.
77.
Předmětem diskuse mezi účastníky je v zásadě rozsah tohoto ustanovení, jelikož polská právní úprava podmiňuje průjezd těžkých vozidel po všech veřejných komunikacích s výjimkou těch, které jsou součástí transevropské dopravní sítě a některých jiných státních silnic, získáním zvláštního povolení.
78.
Podle mého názoru ze znění článku 3 směrnice 96/53 a ze sledovaných cílů uvedených v jejích bodech 3, 7 a 12 odůvodnění jasně vyplývá, že pojem „mezinárodní provoz“ se vztahuje na dopravu mezi členskými státy, a nikoli na přesuny po některých státních silnicích nebo silnicích transevropské sítě. Jediná omezení této dopravy se týkají hmotnosti a rozměrů, jejichž hodnoty jsou upřesněny v příloze I uvedené směrnice, a které jsou výrazem úsilí o rovnováhu zmíněného v bodě 5 odůvodnění této směrnice.
79.
Tato absence rozlišování mezi typy silnic vedla unijního zákonodárce k tomu, aby zamýšlel zavedení výjimky ze zásady volného pohybu s cílem zohlednit skutečnost, že určité silnice nebo stavební objekty nejsou přizpůsobeny na tento druh dopravy. Účelem článku 7 směrnice 96/53 je dosáhnout tohoto cíle. Pokud jde o výjimky, ty se již tradičně musí vykládat restriktivně.
80.
Vzhledem k účelu tohoto ustanovení, vyžaduje jeho provádění také přesné odůvodnění pro každý jednotlivý případ a musí vést k výběru opatření, které mají chránit infrastrukturu v případech, že není přizpůsobena k provozu vozidel s hmotnostmi a rozměry, které dosahují nejvyšší mezní hodnoty. V důsledku toho, ačkoli je správné mít za to, jak tvrdí Polská republika, že článek 7 druhý odstavec uvádí jen jediný příklad opatření, která lze přijmout, tento příklad potvrzuje to, co stanoví čl. 7 první pododstavec, totiž že tato opatření mohou spočívat jen v omezení hmotností nebo rozměrů vozidel v závislosti na tom, do jaké míry nejsou přizpůsobena některá místa k jejich provozu.
81.
Proto je třeba posoudit opodstatněnost výhrady Komise ve světle těchto skutečností.
82.
V první řadě, pokud jde o argument vycházející z omezení mezinárodního provozu na určitých silnicích, je třeba konstatovat, že ačkoli čl. 41 odst. 1 zákon o veřejných komunikacích stanoví v souladu s požadavky směrnice 96/53 zásadu volného pohybu vozidel s maximálním přípustným zatížením na hnací nápravu 11,5 tuny na veřejných komunikacích, je zároveň doplněn o výjimky, které do značné míry omezují jeho rozsah.
83.
Z článku 41 odst. 2 a 3 uvedeného zákona totiž vyplývá, že:
–
na určitých státních silnicích mohou jezdit všechna vozidla se zatížením „na jednu nápravu“ 10 tun nebo jen 8 tun;
–
na určitých regionálních silnicích mohou jezdit všechna vozidla se zatížením „na jednu nápravu“ 10 tun;
–
na určitých regionálních, okresních a obecních silnicích mohou jezdit všechna vozidla se zatížením „na jednu nápravu“ 8 tun.
84.
Jelikož, jak potvrdila i Polská republika na jednání, ve znění článku 41 odst. 2 a 3 zákona o veřejných komunikacích chybí rozlišení mezi hnacími nápravami a nápravami, které nejsou hnací, týká se zákaz provozu každé nápravy těžší než 8 tun nebo 10 tun.
85.
Na jedné straně se v příloze I směrnice 96/53, která stanoví mezní hodnoty přípustného zatížení na nápravu dotčených vozidel, rozlišuje mezi zatížením „hnací nápravy“ a zatížením „nápravy, která není hnací“ nebo „jednou nápravou“. Na straně druhé maximální přípustné zatížení na hnací nápravu je stanoveno na 11,5 tuny a pro nápravy, které nejsou hnací, tato hodnota činí 10 tun. Nelze tedy stanovit limit 10 tun pro hnací nápravy a 8 tun pro nápravy, které nejsou hnací. Jinými slovy, s odvoláním na terminologii polských právních předpisů, vozidla s maximálním zatížením na hnací nápravu 11,5 tuny nelze považovat za nestandardní vozidla (
36
), ačkoli tato hmotnost odpovídá hmotnosti uvedené v příloze I směrnice 96/53. Totéž platí pro vozidla s maximálním zatížením na nápravu, která není hnací, 10 tun, která na určitých silnicích podléhají omezení ve výši 8 tun.
86.
Kromě toho, jak bylo rovněž potvrzeno na jednání, v případě dělitelného nákladu, je zákaz průjezdu týkající se přepravy „nestandardním“ vozidlem, ve smyslu polských právních předpisů, absolutní, pokud jde o některé státní silnice (
37
), a to na základě uplatnění čl. 64 odst. 2 zákona o silničním provozu, který upravuje režim vydávání povolení pro průjezd po silnicích s omezeným přístupem podle čl. 41 odst. 2 zákona o veřejných komunikacích.
87.
Navíc je nesporné, že v důsledku polské legislativy je 97 % veřejných komunikací přístupných pro průjezd vozidel s maximálním zatížením na hnací nápravu 11,5 pouze pod podmínkou získání zvláštního povolení (
38
). Pro účely posouzení opodstatněnosti této žaloby není nutné rozhodnout o otázce vznesené Polskou republikou, týkající se vhodnosti stanovení takového rozsahu z důvodu stavu silniční sítě. Stačí uvést důsledky polských právních předpisů v oblasti provozu v síti silnic, které mohou být často používány.
88.
Podle statistických údajů na konci roku 2015, které poskytla Polská republika, bylo méně než 40 % sítě dálnic a státních silnic přístupných bez omezení pro provoz dotčených vozidel, což představuje méně než 4 % (
39
) silniční sítě tvořené z nejdůležitějších dálnic, státních a regionálních silnic na polském území. V tomto ohledu pro ilustraci z vyjádření Polské republiky vyplývá, že volný přístup do měst Łomża, Nowy Sącz, Piła, Koszalin a Poznaň (Polsko), které Komise uvádí ve své žalobě, po státních silnicích umožňujících volný průjezd vozidel s přípustným zatížením na hnací nápravu 11,5 tuny, je možný teprve od vstupu v platnost nařízení ministra pro infrastrukturu a výstavbu ze dne 21. dubna 2017, uvedeného v bodě 46 tohoto stanoviska. Navíc není zpochybněno, že v okolí měst Vratislav a Krakov (Polsko) neexistuje volný přístup na místa nakládky a vykládky, přestože jsou to zásadní města v oblasti mezinárodní silniční nákladní dopravy. Stejně tak nebylo předmětem diskusí konstatování Komise, že po roce 2017 přetrvává na trase z Kętrzynu do západní Evropy povinnost požádat o dvě nebo tři povolení od dvou různých orgánů za částku 100–150 PLN (přibližně 23–35 euro) na jeden přejezd asi 25 kilometrů.
89.
Kromě toho je třeba konstatovat, že i když se v rámci národního programu rekonstrukce místních silnic, financovaného z evropských fondů, modernizovaly jiné silnice než státní silnice nebo silnice transevropské dopravní sítě, tyto silnice v zásadě zůstávají v případě obecních nebo okresních silnic uzavřeny pro pohyb vozidel s maximálním zatížením na hnací nápravu 11,5 tuny.
90.
Navíc lze poznamenat, že rozšíření silniční sítě v důsledku její modernizace má nadále omezené důsledky, neboť podle vyjádření Polské republiky k reformě z roku 2017 pouze 54,2 % státních silnic, které představují 5 % veřejných komunikací, je zpřístupněno volnému průjezdu vozidel s maximálním zatížením na hnací nápravu 11,5 tuny.
91.
Ze všech těchto zjištění vyplývá, že přístup k celé polské silniční síti je omezen podmínkami, které jsou v rozporu se zásadou stanovenou v článku 3 směrnice 96/53.
92.
Zadruhé, pokud jde o argumenty, které podpůrně vznesla Polská republika, podle nichž jsou omezení otevření její silniční sítě pro mezinárodní dopravu, která zavedla, a jejich režim, založena na výkladu ustanovení aktu o přistoupení z roku 2003 nebo článku 7 směrnice 96/53, lze úvodem uvést, že konkrétně svým rozsahem a obecnou povahou tato omezení vedou ke stavu srovnatelnému se stavem v přechodném období, které stanoví akt o přistoupení z roku 2003. Na jedné straně ze znění přílohy XII, bodu 8 odst. 3 tohoto aktu však nelze vyvozovat, že režim výjimek, který tam byl stanoven, by měl i nadále přetrvávat. Cílem tohoto ustanovení bylo naopak upravit období od přistoupení Polské republiky do 31. prosince 2010 tak, aby po tomto datu mohla být dodržována zásada stanovená ve směrnici 96/53 (
40
). Tento cíl ostatně odůvodňoval i přidělení evropských finančních prostředků na jeho realizaci.
93.
Na druhé straně se zdá, že tyto výjimky se ze stejných důvodů, které se týkají jejich nepřiměřených důsledků, nemohou zakládat ani na článku 7 uvedené směrnice, ačkoli mohou být opodstatněné z důvodu zastaralé silniční infrastruktury, na kterou poukazuje Polská republika.
94.
Takový obecný důvod však směrnice 96/53 neupravuje a nepřizpůsobenost silniční sítě se v článku 7 této směrnice zmiňuje pouze v souvislosti s konkrétními situacemi.
95.
V důsledku toho se žádné omezení určitého druhu cesty nemůže zakládat na tomto ustanovení. A fortiori je nepřijatelný i systém všeobecných povolení, který má taková omezení upravovat. Navíc je pochybné konkrétní odůvodnění omezení dopravy na silnicích určených ministrem dopravy na základě čl. 41 odst. 2 zákona o veřejných komunikacích, pokud taková omezení mohou být odstraněna získáním obecného úplatného oprávnění vyhrazeného pro nedělitelný náklad na nejfrekventovanějších cestách, s jediným omezením, které se týká času, a tedy bez ohledu na stupeň poškození silnic (
41
), jakož i co se týče potřeb financování, které uvádí Polská republika, aby odůvodnila vhodnost tohoto systému. Jinými slovy, buď silnice umožňuje přejezdy, jejichž počet není kontrolován, na období 1 až 24 měsíců, nebo silnice není provozu přizpůsobena a v takovém případě platba za povolení, jehož částka je nevelká, není způsobilá tento stav napravit.
96.
Z předcházejících úvah vyplývá, že Polská republika tím, že omezila provoz motorových vozidel se zatížením na hnací nápravu 11,5 tuny na silnice, které jsou součástí transevropské dopravní sítě a na některých dalších státní silnice, jakož i tím, že podřídila provoz těchto vozidel na jiných veřejných komunikacích režimu zvláštního povolení, porušila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 3 a 7 směrnice 96/53.
97.
Je tedy třeba konstatovat, že Polská republika tím, že přepravním podnikům ukládá povinnost mít zvláštní povolení na používání určitých veřejných komunikací, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 3 a 7 směrnice Rady 96/53 ve spojení s body 3.1 a 3.4 přílohy I směrnice 96/53.
V. K nákladům řízení
98.
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala, aby byla Polské republice uložena náhrada nákladů a Polská republika neměla ve věci úspěch, je třeba jí uložit náhradu nákladů řízení.
VI. Závěry
99.
Vzhledem k předcházejícím úvahám navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl následovně:
„1)
Polská republika tím, že přepravním podnikům ukládá povinnost mít zvláštní povolení na používání určitých veřejných komunikací, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 3 a 7 směrnice Rady 96/53/ES ze dne 25. července 1996, kterou se pro určitá silniční vozidla provozovaná v rámci Společenství stanoví maximální přípustné rozměry pro vnitrostátní a mezinárodní provoz a maximální přípustné hmotnosti pro mezinárodní provoz, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/719 ze dne 29. dubna 2015, ve spojení s body 3.1 a 3.4 přílohy I směrnice 96/53.
2)
Polské republice se ukládá náhrada nákladů řízení.“
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
2
) – Úř. věst. 1996, L 235, s. 59; Zvl. vyd. 07/002, s. 478.
(
3
) – Úř. věst. 2015, L 115, s. 1, dále jen „směrnice 96/53“.
(
4
) – V roce 2016 se podle statistik Eurostatu zvýšil o 5,1 % oproti roku 2015.
(
5
) – Úř. věst. 1985, L 2, s. 14.
(
6
) – Úř. věst. 1986, L 221, s. 48.
(
7
) – Úř. věst. 2007, L 263, s. 1. Kategorie M odpovídá podle přílohy II části A bodu 1.1. směrnice 2007/46 „[m]otorovým vozidlům s nejméně čtyřmi koly konstruovaným a vyrobeným pro dopravu osob“. Kategorie N2 podle přílohy II části A bodu 1.2.2. této směrnice odpovídá „[v]ozidlům [konstruovaným a vyrobeným především pro dopravu nákladů] s maximální hmotností převyšujícím 3,5 tuny, ale nepřevyšující 12 tun. Kategorie N3 odpovídá podle přílohy II části A bodu 1.2.3. uvedené směrnice „[v]ozidlům [konstruovaným a vyrobeným především pro dopravu nákladů] s maximální hmotností převyšující 12 tun“.
(
8
) – Viz poznámka pod čarou č. 9 tohoto stanoviska.
(
9
) – Bod 1. je nadepsaný „Maximální přípustné rozměry vozidel podle čl. 1 odst. 1 písm. a)“. Bod 2. se týká „[m]aximální přípustné hmotnosti vozidla (v tunách)“.
(
10
) – Úř. věst. 1996, L 228, s. 1.
(
11
) – Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady ze dne 7. července 2010 o hlavních směrech Unie pro rozvoj transevropské dopravní sítě (Úř. věst. 2010, L 204, s. 1).
(
12
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 11. prosince 2013 o hlavních směrech Unie pro rozvoj transevropské dopravní sítě a o zrušení rozhodnutí č. 661/2010/EU (Úř. věst. 2013, L 348, s. 1).
(
13
) – Článkem 1 odst. 1 rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 884/2004/ES ze dne 29. dubna 2004, kterým se mění rozhodnutí č. 1692/96/ES o hlavních směrech Společenství pro rozvoj transevropské dopravní sítě (Úř. věst. 2004, L 167, s. 1), bylo toto datum nahrazeno rokem „2020“. Viz rovněž body 1, 4 a 5 odůvodnění tohoto rozhodnutí.
(
14
) – Úř. věst. 2003, L 236, s. 33, dále jen „akt o přistoupení z roku 2003“.
(
15
) – Úř. věst. 2002, L 67, s. 47.
(
16
) – Dz. U. č. 14, částka 60.
(
17
) – Totiž 26. dubna 2016, jak bylo potvrzeno na jednání.
(
18
) – Dz. U. 2015, částka 802.
(
19
) – Dz. U. č. 98, částka 602.
(
20
) – Totiž 26. dubna 2016, jak bylo potvrzeno na jednání.
(
21
) – Článek 2 bod 35c) zákona o silničním provozu, který citovala Polská republika, definuje pojem „pilot“ tak, že označuje osobu odpovědnou za zajištění bezpečnosti silničního provozu a minimalizace omezení silničního provozu při průjezdu dotyčného vozidla.
(
22
) – Tato tabulka udává rozměry (délku, šířku a výšku) a zatížení náprav pro každou z těchto kategorií.
(
23
) – Totiž povolení používat obecní, okresní a regionální silnice.
(
24
) – Totiž povolení používat státní silnice.
(
25
) – Směnný kurz ke dni 26. dubna 2016. Slouží jako reference pro částky uvedené níže.
(
26
) – Dz. U. 2012, částka 366.
(
27
) – Spis EU Pilot č. 5913/13/MOVE. Polská republika v duplice uvedla, že Ogólnopolski Związek Pracodawców Transportu Drogowego (Národní asociace zaměstnavatelů v silniční dopravě, Polsko) podal stížnost Komisi.
(
28
) – Viz body 5 a 10 tohoto stanoviska.
(
29
) – Komise uvádí, že toto místo se nazývá také „první a poslední míle“.
(
30
) – Dz. U. 2017, částka 878.
(
31
) – Totiž pro úseky silnic, které patří do jeho pravomoci, tedy obecníc, okresních nebo regionálních silnic.
(
32
) – Ve směnném kursu dne 26. dubna 2016 (viz poznámka pod čarou 32 tohoto stanoviska) činily tyto částky přibližně 55 eur, 823 eur, 46 eur, 460 eur a 686 eur.
(
33
) – Viz body 51 a 52 tohoto stanoviska.
(
34
) – Totiž dne 25. května 2017.
(
35
) – Pro připomenutí jednotlivých kategorií viz body 5 a 10 tohoto stanoviska.
(
36
) – Viz body 17 a 19 tohoto stanoviska.
(
37
) – V takovém případě se požaduje povolení kategorie IV. Jediná výjimka v případě dělitelného nákladu se týká pouze vozidel, která jezdí na základě povolení kategorie I nebo II.
(
38
) – S výjimkou případů dělitelných nákladů vozidel, která jezdí po některých státních silnicích.
(
39
) – Podle písemné odpovědi na čtvrtou otázku, kterou Soudní dvůr adresoval Polské republice, byl tento podíl 6 % na základě údajů na konci roku 2016.
(
40
) – V tomto smyslu viz Kronenberger, V.: Transport Policy. In: Die Verträge zur EU-Osterweiterung. Kommentar mit systematischen Erläunterungen. Berlin, Berliner Wissenschafts-Verlag, 2008, s. 297–322, zvláště body 33 až 36 a 54 (článek je v angličtině).
(
41
) – V tomto ohledu je třeba připomenout, že určité modernizované silnice podléhají režimu průjezdu pod podmínkou získání povolení (viz bod 89 tohoto stanoviska).