62023CJ0059
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
11 de setembro de 2025 (
*1
)
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Auxílios de Estado — Artigo 107.o, n.o 3, alínea c), e artigo 108.o TFUE — Auxílio previsto para o desenvolvimento de dois novos reatores nucleares nas instalações da Paks (Hungria) — Adjudicação direta do contrato de construção — Diretiva 2014/25/UE — Decisão que declara o auxílio compatível com o mercado interno sob reserva da observância de determinados compromissos — Conformidade do auxílio com o direito da União diferente do direito dos auxílios de Estado — Objeto do auxílio — Modalidades indissociáveis do auxílio — Decurso em paralelo de um processo por incumprimento — Dever de fundamentação»
No processo C‑59/23 P,
que tem por objeto um recurso de um acórdão do Tribunal Geral nos termos do artigo 56.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, interposto em 6 de fevereiro de 2023,
República da Áustria, representada por A. Posch, M. Fruhmann, M. Klamert e F. Koppensteiner, na qualidade de agentes, assistidos por H. Kristoferitsch, Rechtsanwalt,
recorrente,
sendo as outras partes no processo:
Comissão Europeia, representada por P. Němečková e L. Wildpanner, na qualidade de agentes,
recorrida em primeira instância,
Grão‑Ducado do Luxemburgo, representado por A. Germeaux e T. Schell, na qualidade de agentes, assistidos por P. Kinsch, avocat,
República Checa, representada por M. Smolek, L. Halajová, T. Müller e J. Vláčil, na qualidade de agentes,
República Francesa, representada inicialmente por R. Bénard, T. Lechevallier, T. Stéhelin, e, em seguida, por T. Lechevallier e T. Stéhelin, na qualidade de agentes,
Hungria, representada por M. Z. Fehér, na qualidade de agente, assistido por B. Karsai, Z. Zs. Lehoczki e P. Nagy, ügyvédek,
República da Polónia, representada por B. Majczyna, na qualidade de agente,
República Eslovaca,
Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte,
intervenientes em primeira instância,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: K. Lenaerts, presidente, T. von Danwitz, vice‑presidente, F. Biltgen, I. Jarukaitis, M. L. Arastey Sahún, S. Rodin, N. Jääskinen, D. Gratsias (relator) e M. Gavalec, presidentes de secção, A. Arabadjiev, I. Ziemele, J. Passer, O. Spineanu‑Matei, M. Condinanzi e R. Frendo, juízes,
advogado‑geral: L. Medina,
secretário: I. Illéssy, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 12 de novembro de 2024,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 27 de fevereiro de 2025,
profere o presente
Acórdão
1
Por meio do presente recurso, a República da Áustria pede a anulação do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 30 de novembro de 2022, Áustria/Comissão (T‑101/18, a seguir «acórdão recorrido, EU:T:2022:728), que negou provimento ao seu recurso de anulação da Decisão (UE) 2017/2112 da Comissão, de 6 de março de 2017, relativa à medida/ao regime de auxílios/ao auxílio estatal SA.38454 — 2015/C (ex 2015/N), que a Hungria tenciona aplicar para apoiar o desenvolvimento de dois novos reatores nucleares na central nuclear de Paks II (JO 2017, L 317, p. 45; a seguir «decisão controvertida»).
I. Quadro jurídico
A. Diretiva 2004/17/CE
2
O artigo 40.o da Diretiva 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais (JO 2004, L 134, p. 1), com a epígrafe «Utilização de concursos públicos, concursos limitados e procedimentos por negociação», dispunha, no seu n.o 3:
«As entidades adjudicantes podem recorrer a um processo sem prévia abertura de concurso nos seguintes casos:
[…]
c)
Quando, por motivos técnicos, artísticos ou atinentes à proteção de direitos de exclusividade, o contrato só possa ser executado por um operador económico determinado;
[…]»
B. Diretiva 2014/25/UE
3
O artigo 50.o da Diretiva 2014/25/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais e que revoga a Diretiva 2004/17/CE (JO 2014, L 94, p. 243), sob a epígrafe «Utilização de um procedimento por negociação sem abertura prévia de concurso», prevê:
«As entidades adjudicantes podem recorrer a um processo por negociação sem abertura prévia de concurso nos seguintes casos:
[…]
c)
Quando as obras, os produtos ou os serviços só puderem ser fornecidos por um determinado operador económico, por uma das seguintes razões:
i)
o objetivo do concurso é a criação ou a aquisição de uma obra de arte ou de um espetáculo artístico únicos,
ii)
não existe concorrência por razões técnicas,
iii)
é necessário proteger direitos exclusivos, incluindo os direitos de propriedade intelectual.
As exceções previstas nos pontos ii) e iii) só se aplicam quando não exista alternativa ou substituto razoável e quando a inexistência de concorrência não resulte de uma restrição artificial dos parâmetros do concurso;
[…]»
4
O artigo 106.o dessa diretiva, sob a epígrafe «Transposição e disposições transitórias», dispõe, no seu n.o 1:
«Até 18 de abril de 2016, os Estados‑Membros devem pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente diretiva. […]»
5
O artigo 107.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Revogação», prevê, no seu primeiro parágrafo:
«A Diretiva 2004/17/CE é revogada com efeitos a partir de 18 de abril de 2016.»
II. Antecedentes do litígio
6
Os antecedentes do litígio estão expostos nos n.os 2 a 9 do acórdão recorrido. Podem, para efeitos do presente processo, ser resumidos da seguinte forma.
7
Em 22 de maio de 2015, a Hungria notificou a Comissão Europeia, sob o n.o C(2017) 1486, de uma medida destinada a prestar uma contribuição financeira para o desenvolvimento de dois novos reatores nucleares nas instalações da central nuclear de Paks (Hungria), ditos «Paks II», respetivamente as suas unidades 5 e 6 (a seguir «dois novos reatores nucleares»), além dos quatro reatores nucleares que já eram aí explorados. A beneficiária da medida notificada era a sociedade MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares (a seguir «sociedade Paks II»), sociedade detida a 100 % pelo Estado húngaro e destinada a tornar‑se a proprietária e a sociedade exploradora dos dois novos reatores nucleares.
8
Nos termos de um Acordo Intergovernamental sobre Cooperação no Domínio da Utilização Pacífica da Energia Nuclear, celebrado em 14 de janeiro de 2014 entre o Governo da Federação da Rússia e a Hungria (a seguir «acordo intergovernamental»), estes dois Estados comprometeram‑se a cooperar, no âmbito de um programa nuclear, para a manutenção e a prossecução do desenvolvimento da central nuclear de Paks. Ao abrigo deste acordo, a Federação da Rússia e a Hungria deviam designar ambas uma organização pública experiente e controlada pelo Estado, financeira e tecnicamente responsável pelo cumprimento das suas obrigações como contratante ou proprietária no que respeita, nomeadamente, à conceção, construção e entrada em serviço dos dois novos reatores. A Federação da Rússia recorreu à Nizhny Novgorod Engineering Company Atomenergoproekt (a seguir «JSC NIAEP»), sociedade anónima, que construirá esses dois novos reatores nucleares, e a Hungria designou a sociedade Paks II para a detenção e exploração dos mesmos. Para o efeito, a JSC NIAEP e a sociedade Paks II celebraram, em 9 de dezembro de 2014, um acordo sobre um contrato de engenharia, adjudicação e construção relativo aos referidos reatores.
9
No acordo intergovernamental, a Federação da Rússia comprometeu‑se a conceder à Hungria um empréstimo estatal para financiar o desenvolvimento dos dois novos reatores nucleares. Esse empréstimo era regulado por um acordo de financiamento intergovernamental de 28 de março de 2014 e permitia fornecer uma linha de crédito renovável de 10 mil milhões de euros que se destinavam exclusivamente à conceção, construção e entrada em serviço desses dois novos reatores. A Hungria comprometeu‑se a disponibilizar um montante adicional de 2,5 mil milhões de euros, proveniente do seu próprio orçamento, para financiar o investimento relativo aos referidos reatores. Não devia transferir os fundos necessários ao pagamento do preço de aquisição dos mesmos reatores para as contas da sociedade Paks II. A maior parte desses fundos devia ser detida pelo Banco para o Desenvolvimento e Assuntos Económicos Externos da Rússia, o Vnesheconombank. No termo de cada etapa, a sociedade Paks II devia apresentar um pedido a esse banco para o pagamento de 80 % do montante devido diretamente à JSC NIAEP. Devia apresentar igualmente um pedido à Agência de Gestão da Dívida Pública da Hungria para o pagamento dos 20 % restantes.
10
Na decisão controvertida, adotada após o procedimento formal de investigação, a título do artigo 108.o, n.o 2, TFUE, a Comissão declarou que a medida notificada constituía um auxílio estatal, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, que, sob reserva das condições enunciadas no artigo 3.o dessa decisão, era compatível com o mercado interno, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE. No que respeita à adjudicação direta da construção dos dois novos reatores nucleares à empresa JSC NIAEP, a Comissão considerou que esta não podia provocar uma distorção adicional da concorrência e das trocas comerciais no mercado relevante, a saber, o da eletricidade, e que, assim, não tinha de, à luz da jurisprudência aplicável, fiscalizar se essa adjudicação era conforme à regulamentação da União em matéria de contratos públicos. A Comissão indicou, na decisão controvertida, que, de qualquer modo, tinha sido conduzido um processo distinto a este respeito com base no artigo 258.o TFUE, no âmbito do qual tinha sido examinada a observância, pela Hungria, da regulamentação da União em matéria de contratos públicos, sem que esse exame conduzisse a uma declaração de violação dessa regulamentação por esse Estado‑Membro.
III. Tramitação processual no Tribunal Geral e acórdão recorrido
11
Por petição entregue na Secretaria do Tribunal Geral em 21 de fevereiro de 2018, a República da Áustria interpôs um recurso de anulação da decisão controvertida.
12
Em 19 de julho de 2018 foram admitidos a intervir no processo no Tribunal Geral, em apoio dos pedidos da República da Áustria, o Grão‑Ducado do Luxemburgo, e em apoio dos pedidos da Comissão, a República Checa, a República Francesa, a Hungria, a República da Polónia, a República Eslovaca e o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte.
13
No acórdão recorrido, o Tribunal Geral analisou e julgou improcedentes todos os fundamentos invocados pela República da Áustria, com exceção do segundo e do terceiro, aos quais esse Estado‑Membro tinha renunciado na audiência e, assim, negou provimento ao recurso.
IV. Pedidos das partes no presente recurso
14
A República da Áustria conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que se digne:
–
anular integralmente o acórdão recorrido;
–
dar provimento na totalidade ao recurso interposto em primeira instância destinado à anulação da decisão controvertida; e
–
condenar a Comissão nas despesas.
15
O Grão‑Ducado do Luxemburgo conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que se digne:
–
anular o acórdão recorrido;
–
dar integral provimento ao pedido de anulação da decisão controvertida apresentado em primeira instância; e
–
condenar a Comissão nas despesas.
16
A Comissão conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que se digne:
–
negar provimento ao presente recurso; e
–
condenar a República da Áustria nas despesas.
17
A República Checa conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que se digne:
–
negar provimento ao presente recurso; e
–
condenar a República da Áustria nas despesas.
18
A República Francesa, a Hungria e, em substância, a República da Polónia pedem ao Tribunal de Justiça que negue provimento ao recurso.
V. Quanto ao pedido de reabertura da fase oral do processo
19
Por requerimento que deu entrada no Tribunal de Justiça em 13 de março de 2025, a Hungria pediu a reabertura da fase oral do processo, em aplicação do artigo 83.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça. Em apoio do seu pedido, alega, em substância, que não concorda com certas apreciações que constam nas conclusões da advogada‑geral. Em particular, a Hungria contesta as apreciações relativas ao alcance da obrigação que impende sobre a Comissão de examinar, no âmbito de um processo como o que deu lugar à decisão controvertida, se uma medida de auxílio é compatível com as disposições do direito da União diferentes das disposições em matéria de auxílios de Estado, nomeadamente quando a Comissão já procedeu a esse exame no âmbito de um processo por incumprimento contra o Estado‑Membro em causa.
20
A este respeito, importa recordar, por um lado, que o Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e o Regulamento de Processo não preveem a possibilidade de as partes apresentarem observações em resposta às conclusões apresentadas pelo advogado‑geral (Acórdão de 25 de janeiro de 2022, Comissão/European Food e o., C‑638/19 P, EU:C:2022:50, n.o 55 e jurisprudência referida).
21
Por outro lado, em virtude do artigo 252.o, segundo parágrafo, TFUE, o advogado‑geral apresenta publicamente, com toda a imparcialidade e independência, conclusões fundamentadas sobre as causas que, nos termos do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, requeiram a sua intervenção. O Tribunal de Justiça não está vinculado nem por essas conclusões nem pela fundamentação em que o advogado‑geral baseia essas conclusões. Por conseguinte, o desacordo de uma parte com as conclusões do advogado‑geral, sejam quais forem as questões que este examina nas mesmas, não pode constituir, em si, um fundamento justificativo da reabertura da fase oral do processo (Acórdão de 25 de janeiro de 2022, Comissão/European Food e o., C‑638/19 P, EU:C:2022:50, n.o 56 e jurisprudência referida).
22
Efetivamente, o Tribunal de Justiça pode, a qualquer momento, ouvido o advogado‑geral, ordenar a reabertura da fase oral do processo, em conformidade com o artigo 83.o do Regulamento de Processo, designadamente se considerar que não está suficientemente esclarecido ou quando, após o encerramento dessa fase, uma parte invocar um facto novo que possa ter influência determinante na decisão do Tribunal.
23
No caso em apreço, o Tribunal de Justiça considera, todavia, ouvida a advogada‑geral, que dispõe, no termo da fase escrita do processo e da audiência de alegações que se realizou perante si, de todos os elementos necessários para decidir no presente processo. Salienta que, de qualquer modo, o pedido de reabertura da fase oral do processo apresentado pela Hungria, que se concentra, no essencial, em questões de direito já debatidas no âmbito da fase escrita do processo e na audiência de alegações, não revela nenhum facto novo suscetível de ter influência na decisão que é chamado a proferir no referido processo.
24
Nestas condições, não há que ordenar a reabertura da fase oral do processo.
VI. Quanto ao presente recurso
25
A República da Áustria invoca quatro fundamentos, relativos, o primeiro, a um erro de direito que o Tribunal Geral cometeu, uma vez que concluiu que a falta de procedimento de contratação pública para a construção dos dois novos reatores nucleares não viciava a decisão controvertida de ilegalidade, o segundo, a um erro de direito atinente à fiscalização do caráter proporcionado da medida de auxílio em causa, o terceiro, a um erro de direito que o Tribunal cometeu quanto à questão da existência de distorções desproporcionadas da concorrência e do reforço e/ou da criação de uma posição dominante no mercado e, a quarta, a um erro de direito quanto à determinação dos elementos constitutivos do auxílio em causa.
A. Quanto ao primeiro fundamento
26
O primeiro fundamento visa os n.os 27 a 50 e 196 a 203 do acórdão recorrido.
27
Em primeiro lugar, este fundamento tem por objeto a decisão do Tribunal Geral de julgar improcedente o primeiro fundamento do recurso interposto em primeira instância, com o qual a República da Áustria alegava que a decisão controvertida estava ferida de ilegalidade devido ao facto de a construção dos dois novos reatores nucleares, «modalidade indissociável», segundo a própria, do objeto do auxílio em causa, ter sido confiada à JSC NIAEP sem que tenha sido organizado um procedimento de concurso, em violação da regulamentação da União em matéria de concursos públicos.
28
A este respeito, há que salientar que, nos n.os 25 a 50 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou, em substância, por um lado, que, nos considerandos 279 a 287 da decisão controvertida, a Comissão se tinha corretamente baseado, a título principal, no princípio segundo o qual tinha de respeitar a coerência entre o direito dos auxílios de Estado e as disposições que regem outros domínios do direito da União, unicamente quando estivessem em causa modalidades de um auxílio tão indissoluvelmente associadas ao objeto do auxílio que não seria possível apreciá‑las isoladamente. Referindo‑se ao Acórdão de 22 de setembro de 2020, Áustria/Comissão (C‑594/18 P, EU:C:2020:742), invocado pela República da Áustria, o Tribunal declarou, antes de mais, que perante si não foi invocada nenhuma violação de disposições do direito da União devido à atividade económica promovida pelo auxílio em causa, a saber, a produção de energia nuclear. Em seguida, segundo o Tribunal Geral, não se pode retirar nenhuma consequência do facto de o Tribunal de Justiça não ter analisado, nesse acórdão, a existência de um nexo indissociável entre as modalidades do auxílio em causa e o próprio auxílio, uma vez que, no processo que deu origem ao referido acórdão, a violação dos princípios do direito da União invocada decorreu do próprio objeto do referido auxílio, a saber, o desenvolvimento de uma central de produção de eletricidade de origem nuclear. Por fim, segundo o Tribunal Geral, não resultava do mesmo acórdão que o Tribunal de Justiça pretendeu alargar o alcance da fiscalização que incumbia à Comissão na matéria, porque impor uma obrigação de fiscalização independentemente da existência de tal nexo indissociável colidiria quer com as regras e garantias processuais próprias dos diversos procedimentos específicos de outros domínios do direito da União, quer com o princípio da autonomia dos procedimentos administrativos e das vias de recurso. Tendo em conta estas considerações, o Tribunal indicou, no n.o 34 do acórdão recorrido, que a Comissão não tinha cometido um erro de direito quando considerou que a sua fiscalização, no âmbito de um procedimento conduzido ao abrigo do artigo 108.o TFUE, devia ser limitada à própria medida de auxílio em causa e às modalidades que apresentem um nexo indissociável com esta.
29
Por outro lado, o Tribunal Geral declarou, no n.o 35 do acórdão recorrido, que a República da Áustria não tinha razão ao alegar que a adjudicação direta da construção dos dois novos reatores nucleares à JSC NIAEP constituía uma «modalidade indissociável» do objeto do auxílio em causa, pelo facto de um procedimento de concurso ter podido conduzir a um auxílio totalmente diferente, nomeadamente no que respeita ao montante e à estrutura deste último. A este respeito, após ter especificado que o auxílio em causa consistia na disponibilização, a título gratuito, de dois novos reatores nucleares a favor da sociedade Paks II para efeitos da sua exploração, o Tribunal Geral considerou, no n.o 36 do acórdão recorrido, que a questão de saber se a adjudicação do contrato de construção destes dois novos reatores deveria ter sido objeto de concurso respeitava ao fabrico e ao abastecimento do bem que seria colocado à disposição a título gratuito e se situava, portanto, a montante da medida de auxílio propriamente dita, de modo que a decisão de adjudicação do contrato de desenvolvimento e de construção dos dois novos reatores nucleares não constituía uma modalidade do próprio auxílio.
30
A este propósito, o Tribunal Geral decidiu, no n.o 37 do acórdão recorrido, que a condução de um procedimento de concurso público e o eventual recurso a outra empresa para a construção dos dois novos reatores nucleares não teria alterado nem o objeto do auxílio em causa, a saber, a disponibilização, a título gratuito, de dois novos reatores para efeitos da sua exploração, nem o beneficiário desse auxílio, a saber, a sociedade Paks II. Por outro lado, uma violação da regulamentação da União em matéria de contratação pública só pode produzir efeitos no mercado das obras de construção das centrais nucleares e não pode, pois, ter consequências no mercado referido pelo objeto da medida de auxílio em causa, a saber, o mercado da eletricidade.
31
Quanto, em particular, à influência da falta de um concurso público no montante desse auxílio, o Tribunal Geral considerou, no n.o 38 do acórdão recorrido, que não tinha sido demonstrado que outros proponentes poderiam ter fornecido dois reatores da tecnologia em causa «em melhores condições ou a um preço inferior». Além disso, mesmo na hipótese de o recurso a esse procedimento de concurso ter podido alterar o montante do auxílio em causa, essa circunstância não teria tido, em si mesma, nenhuma consequência sobre a vantagem que esse auxílio constituía para o seu beneficiário, tendo em conta que essa vantagem teria consistido na disponibilização gratuita dos dois novos reatores nucleares para efeitos da sua exploração. Por conseguinte, segundo o Tribunal Geral, um aumento ou uma diminuição do montante do auxílio em causa não teria afetado nem o auxílio propriamente dito nem o seu efeito anticoncorrencial.
32
Em segundo lugar, o primeiro fundamento de recurso tem por objeto a decisão do Tribunal Geral que julga improcedente a primeira parte do segundo fundamento do recurso em primeira instância, relativo a uma fundamentação insuficiente da decisão controvertida quanto à compatibilidade do auxílio com outras disposições do direito da União. Em particular, a República da Áustria alegava no Tribunal Geral que a Comissão não tinha exposto de forma adequada as razões pelas quais não tinha declarado uma violação da regulamentação da União em matéria de contratos públicos devido à adjudicação direta do contrato de construção dos dois novos reatores nucleares, que constitui uma modalidade indissociável do objeto do auxílio em causa. O Tribunal Geral decidiu, a este respeito, nos n.os 197 e 198 do acórdão recorrido, que a Comissão tinha explicado, a título principal, nos considerandos 280 a 284 da decisão controvertida que, devido à falta de um nexo indissociável entre a possível violação da Diretiva 2014/25 e o objeto do auxílio em causa, a compatibilidade deste último com o mercado interno pode não ser afetada por essa violação. Por conseguinte, a Comissão não tinha, segundo o Tribunal Geral, que indicar na decisão controvertida as razões pelas quais as condições previstas no artigo 50.o, alínea c), da Diretiva 2014/25 estavam cumpridas.
33
Em terceiro lugar, como resulta dos n.os 40 e 43 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou que, no considerando 285 da decisão controvertida, a Comissão tinha salientado que, em qualquer caso, o cumprimento da Diretiva 2014/25 por parte da Hungria tinha sido objeto da sua apreciação através de um procedimento separado, a saber, o processo por incumprimento com a referência NIF 2015/4231‑32 (a seguir «processo por incumprimento de 2015»), após o qual concluiu que os procedimentos estabelecidos nessa diretiva não eram aplicáveis à adjudicação das obras de construção dos dois novos reatores nucleares, nos termos do seu artigo 50.o, alínea c).
34
Ao examinar, em substância, esses fundamentos da decisão controvertida apresentados a título exaustivo, o Tribunal declarou, no n.o 41 do acórdão recorrido, que a Comissão tivera razão ao considerar, no interesse da coerência dos resultados da análise da compatibilidade do auxílio em causa e desse processo por incumprimento, que podia remeter para a apreciação que efetuou no âmbito do processo por incumprimento de 2015. Como resulta do n.o 42 do acórdão recorrido, a Comissão tinha considerado, mais especificamente, no termo de uma análise aprofundada, que a adjudicação direta à JSC NIAEP dos trabalhos de construção dos dois novos reatores nucleares podia ser realizada sem abertura prévia de concurso, uma vez que, por razões técnicas, não teria existido concorrência e, assim, o artigo 50.o, alínea c), ii), da Diretiva 2014/25 era pertinente. A este respeito, segundo os n.os 43 a 46 do acórdão recorrido, a Comissão apresentou ao Tribunal, na sequência de uma medida de organização do processo, documentos em que a Hungria se comprometeu a abrir concurso relativamente à maioria das outras partes do projeto em causa, de modo transparente e respeitando os princípios de base de tratamento igual e da não discriminação. Como resulta, em particular, do n.o 45 do acórdão recorrido, segundo as declarações da Comissão na audiência no Tribunal, este compromisso seria refletido no considerando 372 da decisão controvertida, que devia ser lido conjuntamente com o seu considerando 285.
35
Por outro lado, no n.o 47 do acórdão recorrido, o Tribunal considerou que não se pode admitir que, nos termos do procedimento relativo à compatibilidade de um auxílio com o mercado interno, todas as decisões tomadas anteriormente e que já foram objeto de um procedimento separado, regulado por normas específicas na aceção do Acórdão de 15 de junho de 1993, Matra/Comissão (C‑225/91, EU:C:1993:239, n.o 44), e diferentes das aplicáveis em matéria de auxílios de Estado, sejam postas em causa. O princípio da segurança jurídica opõe‑se a que a Comissão reaprecie a adjudicação de um contrato de construção no âmbito do procedimento de auxílio de Estado se não dispuser de novas informações relativamente às que dispunha no momento em que decidiu encerrar um processo por incumprimento anterior. Ora, segundo a Comissão, era o que acontecia no momento da adoção da decisão controvertida tratando‑se do exame do cumprimento pela Hungria da regulamentação da União em matéria de concursos públicos no quadro da adjudicação do contrato de construção dos dois novos reatores nucleares nas instalações da Paks.
36
No que respeita ao argumento da República da Áustria segundo o qual um processo por incumprimento não pode prejudicar a apreciação de uma eventual violação do direito da regulamentação da União em matéria de contratos públicos no âmbito de um procedimento relativo ao auxílio de Estado, visto que o processo por incumprimento é regulado pelo princípio da oportunidade, o Tribunal considerou, no n.o 48 do acórdão recorrido, que este argumento era irrelevante, uma vez que a Comissão tinha efetivamente iniciado este último processo, no quadro do qual tinha procedido a uma análise das razões técnicas em que se baseava a Hungria e no termo do qual tinha chegado à conclusão de que as condições do artigo 50.o, alínea c), da Diretiva 2014/25 estavam preenchidas. O resultado do processo por incumprimento de 2015 tinha sido qualificado, além disso, de «conclusão preliminar» no considerando 285 da decisão controvertida, unicamente devido à possibilidade de iniciar a qualquer momento um novo procedimento da mesma natureza com base em novas informações.
37
O primeiro fundamento do recurso contém três partes, havendo que examinar as duas primeiras em conjunto.
1.
Quanto à primeira e segunda partes do primeiro fundamento de recurso
a)
Argumentos das partes
38
No âmbito da primeira parte do primeiro fundamento de recurso, a República da Áustria, apoiada pelo Grão‑Ducado do Luxemburgo, censura, antes de mais, em substância, o Tribunal Geral por ter feito, nomeadamente nos n.os 27 e 201 do acórdão recorrido, uma distinção «artificial» entre a construção dos dois novos reatores nucleares e a sua disponibilização, a título gratuito, a favor da sociedade Paks II, tendo considerado objeto da medida de auxílio em causa apenas a disponibilização. Mais especificamente, a República da Áustria considera que as medidas que concorram para o objeto do auxílio em causa devem ser consideradas em conjunto. A «distinção estrita» feita pelo Tribunal entre a disponibilização a título gratuito dos dois novos reatores nucleares e os recursos que a Hungria lhes alocou revela‑se, assim, errada. Em seguida, remetendo, em particular, para os n.os 2, 65, 73 e 188 do acórdão recorrido, a República da Áustria observa, formalmente, é certo, no âmbito do segundo fundamento de recurso, mas no quadro de uma argumentação que se inclui, em substância, ainda no primeiro fundamento, que o Tribunal não forneceu só uma, mas várias descrições da medida de auxílio em causa nesse acórdão.
39
O Tribunal, além disso, cometeu um erro de direito ao considerar que, com o Acórdão de 22 de setembro de 2020, Áustria/Comissão (C‑594/18 P, EU:C:2020:742), o Tribunal de Justiça não tinha pretendido alargar o alcance do controlo que incumbia à Comissão no quadro de um procedimento como o procedimento de auxílio em causa.
40
A Comissão considera que o Tribunal não cometeu nenhum erro de direito a este respeito e afirma que a República da Áustria confunde erradamente o objeto do auxílio em causa e as suas modalidades. Invocando, nomeadamente, o Acórdão de 31 de janeiro de 2023, Comissão/Braesch e o. (C‑284/21 P, EU:C:2023:58), recorda que as modalidades de um auxílio só devem ser apreciadas no âmbito de um procedimento como o relativo ao auxílio em causa quando estão tão indissociavelmente ligadas ao objeto do mesmo que é impossível apreciá‑las isoladamente. Segundo a Comissão, o Tribunal fez corretamente uma distinção, no caso em apreço, entre, por um lado, o auxílio em causa e o seu objeto e, por outro, as modalidades desse auxílio, e considerou acertadamente, no n.o 36 do acórdão recorrido, que um concurso relativo ao contrato de desenvolvimento e de construção dois reatores nucleares se situava a montante da medida de auxílio propriamente dita, a saber, a «disponibilização, a título gratuito, de dois novos reatores nucleares a favor da sociedade Paks II para efeitos da sua exploração», e não constituía, portanto, uma modalidade do próprio auxílio em causa.
41
Além disso, o Tribunal declarou de forma acertada que a condução de um procedimento de concurso público e o eventual recurso a outra empresa para a construção dos dois novos reatores nucleares não teria alterado nem o objeto nem o beneficiário do auxílio em causa. Mesmo admitindo que tenha havido uma violação da regulamentação da União em matéria de contratos públicos, o que não acontece, os seus efeitos ter‑se‑iam limitado ao mercado das obras de construção das centrais nucleares e não teriam tido consequências no mercado da eletricidade, referido pela medida de auxílio em causa. Do mesmo modo, admitindo que o montante do auxílio em causa tivesse podido ser afetado pela adjudicação direta do contrato de construção dos dois novos reatores nucleares, o que também não é o caso, a Comissão alega que, de qualquer modo, realizou a sua apreciação da proporcionalidade da medida em causa de maneira diligente, tendo em conta todos os elementos relevantes.
42
Com a segunda parte do primeiro fundamento de recurso, a República da Áustria afirma, antes de mais, em substância, que, contrariamente ao que o Tribunal indicou, nomeadamente nos n.os 35 a 39 do acórdão recorrido, a adjudicação do contrato de construção dos dois novos reatores nucleares tinha uma relação direta com a medida do auxílio em causa. Invoca, a este propósito, o objetivo destinado a garantir uma concorrência equitativa e não falseada no mercado interno, comum ao direito da contratação pública e ao direito dos auxílios de Estado. Em seguida, a República da Áustria observa que, na realidade, a disponibilização dos dois novos reatores nucleares e o empréstimo concedido pela Federação da Rússia à Hungria tinham uma relação extremamente estreita, tendo as autoridades russas e húngaras concebido e implementado, como resulta do acordo intergovernamental, a operação em causa como um «processo global».
43
Ainda no âmbito do primeiro fundamento de recurso, remetendo, quanto a este ponto, para os seus argumentos no quadro do seu segundo fundamento, a República da Áustria destaca, por outro lado, que a violação de regras do direito da contratação púbica se repercute no próprio auxílio, e mais precisamente na proporcionalidade e no montante desse auxílio. Explica, aliás, que um procedimento de concurso de acordo com as disposições do direito da adjudicação de contratos públicos podia ter conduzido a um auxílio totalmente diferente, em relação, em particular, ao montante e à estrutura deste, uma vez que uma proposta mais vantajosa para a construção dos dois novos reatores nucleares teria reduzido diretamente o montante do auxílio em causa.
44
A este propósito, a República da Áustria contesta os n.os 36 e 38 do acórdão recorrido, já que o Tribunal neles concluiu que um aumento ou uma diminuição do montante do auxílio em causa não conduziria a uma alteração do auxílio propriamente dito nem a uma alteração do seu efeito anticoncorrencial. Se uma proposta mais vantajosa pudesse ter sido apresentada, no âmbito de um procedimento de concurso, e aceite, o auxílio em causa podia ter sido diferente do ponto de vista do seu montante e da sua estrutura. Assim, na falta de um procedimento de concurso, não se pode garantir que o auxílio em causa seja realmente proporcionado, a saber, limitado ao mínimo exigido.
45
A Comissão recorda que resulta do Acórdão de 22 de março de 1977, Iannelli & Volpi (74/76, EU:C:1977:51), que estão indissociavelmente ligadas ao objeto de um auxílio apenas as modalidades que não é possível apreciar isoladamente. Ora, no caso em apreço, a questão da conformidade do auxílio em causa com a regulamentação da União em matéria de contratação pública pode ser apreciada separadamente, e foi‑o, aliás, no quadro do processo por incumprimento de 2015.
46
No que respeita ao argumento que a República da Áustria retira do acordo intergovernamental (v. n.o 42 do presente acórdão), a Comissão afirma, em seguida, que esse argumento é invocado pela primeira vez no âmbito do recurso e que é, pois, inadmissível.
47
Além disso, a Comissão observa que a possibilidade de o montante e a estrutura do auxílio em causa serem diferentes se um procedimento de concurso tivesse sido tido lugar também não é relevante, uma vez que a fiscalização da proporcionalidade do auxílio em causa não poderia conduzir a um resultado diferente. Como resulta do n.o 38 do acórdão recorrido, consistindo o objeto desse auxílio na disponibilização gratuita de dois novos reatores nucleares, um aumento ou uma diminuição do seu montante não implica, enquanto tal, uma apreciação diferente.
48
Na audiência no Tribunal Geral, a Comissão indicou que o montante do investimento que era objeto da medida de auxílio em causa era de 12,5 mil milhões de euros, dos quais 10 mil milhões eram crédito concedido pela Federação da Rússia com base no acordo intergovernamental e 2,5 mil milhões de euros eram fundos próprios da Hungria. Afirmou que um operador económico no mercado não teria obtido benefícios suficientes através de tal investimento antes de concluir que, sem o auxílio da Hungria, o projeto em causa não teria sido executado e que, por conseguinte, esse Estado‑Membro devia investir um montante de 12,5 mil milhões de euros. A este propósito, em resposta a uma questão do Tribunal de Justiça, a Comissão confirmou que este último montante correspondia ao custo da construção dos dois novos reatores nucleares e a certos investimentos ligados à exploração destes últimos pela sociedade Paks II.
49
A República Francesa alega, em substância, que, com a sua argumentação relativa à adjudicação direta do contrato de construção dos dois novos reatores nucleares como modalidade indissociável do auxílio em causa, a República da Áustria procura, na realidade, contestar a apreciação, feita pelo Tribunal Geral, dos factos e dos elementos de prova. Ora, exceto em caso de desvirtuação, tal apreciação não constitui uma questão de direito sujeita, enquanto tal, à fiscalização do Tribunal de Justiça no âmbito de um recurso.
b)
Apreciação do Tribunal de Justiça
50
Com a primeira e segunda partes do seu primeiro fundamento de recurso, a República da Áustria pretende pôr em causa a análise exposta nos n.os 35 a 38 do acórdão recorrido, uma vez que o Tribunal Geral, após a sua análise, validou a conclusão formulada, a título principal, no considerando 284 da decisão controvertida, segundo a qual, na falta de um nexo indissociável entre a possível violação da regulamentação da União em matéria de contratos públicos e o objeto do auxílio em causa, a apreciação da compatibilidade desse auxílio com o mercado interno pode não ser afetada por essa violação.
51
A República da Áustria alega, em substância, que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito, por um lado, quando excluiu a construção dos dois novos reatores nucleares da definição do objeto da medida de auxílio em causa e, por outro, quando validou a conclusão da Comissão segundo a qual a adjudicação direta do contrato dessa construção não constituía uma modalidade desse auxílio indissociável do objeto deste último.
52
A este respeito, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, o procedimento previsto no artigo 108.o TFUE não deve nunca conduzir a um resultado que seja contrário às disposições específicas do Tratado. Assim, um auxílio que, enquanto tal ou através de algumas das suas modalidades, viole disposições ou princípios gerais do direito da União não pode ser declarado compatível com o mercado interno (Acórdão de 31 de janeiro de 2023, Comissão/Braesch e o., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, n.o 96 e jurisprudência referida).
53
Como a advogada‑geral salientou, em substância, no n.o 33 das suas conclusões, resulta, pois, da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a Comissão deve ter em conta violações das disposições do direito da União diferentes das disposições em matéria de auxílios de Estado no caso de tal violação decorrer da atividade económica financiada, do auxílio ou do seu objeto enquanto tais ou ainda das suas modalidades indissoluvelmente ligadas ao objeto do auxílio (v., neste sentido, Acórdãos de 22 de março de 1977, Iannelli & Volpi, 74/76, EU:C:1977:51, n.o 14, e de 31 de janeiro de 2023, Comissão/Braesch e o., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, n.os 98 e 103 e jurisprudência referida).
54
Assim, quando as modalidades de um auxílio estão de tal modo indissoluvelmente ligadas ao seu objeto que não é possível apreciá‑las isoladamente, o seu efeito sobre a compatibilidade ou incompatibilidade do auxílio no seu conjunto deve ser necessariamente apreciado através do procedimento previsto no artigo 108.o TFUE (Acórdão de 31 de janeiro de 2023, Comissão/Braesch e o., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, n.o 97 e jurisprudência referida). Tais modalidades fazem, assim, parte dos elementos que a Comissão é chamada a examinar, bem como, sendo caso disso, a aprovar, pelo que, se conduzirem a uma violação de disposições ou princípios gerais do direito da União, uma decisão adotada pela Comissão que autoriza esse mesmo auxílio está necessariamente ferida de ilegalidade (v., neste sentido, Acórdão de 31 de janeiro de 2023, Comissão/Braesch e o., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, n.o 99).
55
A este respeito, o Tribunal decidiu acertadamente, no n.o 30 do acórdão recorrido, que não se pode deduzir do Acórdão de 22 de setembro de 2020, Áustria/Comissão (C‑594/18 P, EU:C:2020:742), que o Tribunal de Justiça quis abandonar a sua jurisprudência segundo a qual há que distinguir entre as modalidades que apresentam um nexo indissociável com o objeto do auxílio e as que não apresentam esse nexo, e que, logo, havia que rejeitar os respetivos argumentos da República da Áustria. É certo que o Tribunal de Justiça não fez referência, no Acórdão de 22 de setembro de 2020, Áustria/Comissão (C‑594/18 P, EU:C:2020:742), à sua jurisprudência relativa às modalidades indissociáveis de um auxílio ou do seu objeto. Todavia, isto deve‑se ao facto de, no processo que deu origem a esse último acórdão, só estar em causa uma alegada violação do direito da União decorrente da própria atividade económica que o auxílio em causa neste processo visava financiar e que, por isso, não se podia dissociar do objeto deste último (v., neste sentido, Acórdão de 31 de janeiro de 2023, Comissão/Braesch e o., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, n.o 98).
1) Quanto à definição do objeto do auxílio em causa
56
Antes de mais, importa verificar se o Tribunal Geral agiu corretamente ao definir o objeto do auxílio em causa no n.o 36 do acórdão recorrido como consistindo apenas na «disponibilização, a título gratuito, de dois novos reatores nucleares a favor da sociedade Paks II para efeitos da sua exploração», excluindo, assim, desse objeto, a sua construção.
57
No que respeita, a título liminar, à admissibilidade da argumentação dirigida contra o n.o 36 do acórdão recorrido, há que salientar, por um lado, que embora, em conformidade com o artigo 170.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, no recurso não possa ser alterado o objeto do litígio perante o Tribunal Geral, um recorrente pode, todavia, interpor recurso de uma decisão do Tribunal Geral invocando, no Tribunal de Justiça, fundamentos e argumentos com origem no próprio acórdão recorrido e que se destinem a contestar juridicamente a sua procedência (v. Acórdão de 4 de outubro de 2024, Aeris Invest/Comissão e CUR, C‑535/22 P, EU:C:2024:819, n.o 146 e jurisprudência referida). Assim, contrariamente ao que defende a República Francesa na sua tréplica, a República da Áustria pode apresentar, pela primeira vez em sede de recurso, uma argumentação dirigida contra a delimitação pelo Tribunal Geral do objeto do auxílio em causa realizada no n.o 36 do acórdão recorrido.
58
Por outro lado, segundo a jurisprudência, em caso de recurso de uma decisão do Tribunal Geral, o Tribunal de Justiça não tem competência para apurar os factos nem, em princípio, para examinar as provas que o Tribunal Geral considerou determinantes no apuramento desses factos. O poder de fiscalização do Tribunal de Justiça relativo às constatações de facto efetuadas pelo Tribunal Geral estende‑se, nomeadamente, à desvirtuação dos factos, a saber, a inexatidão material dessas constatações resultante dos articulados do processo, à desvirtuação dos elementos de prova, à qualificação jurídica destes e à questão de saber se as regras em matéria de ónus e de administração da prova foram respeitadas (v. Acórdão de 10 de setembro de 2024, Comissão/Irlanda e o., C‑465/20 P, EU:C:2024:724, n.os 168 e 169 e jurisprudência referida). Ora, no caso em apreço, com a sua argumentação sobre a delimitação do objeto da medida de auxílio em causa efetuada pelo Tribunal Geral, a República da Áustria contesta não a constatação dos factos pelo Tribunal, mas a sua qualificação jurídica desses factos.
59
Quanto ao mérito da apreciação que figura no n.o 36 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral baseou‑se na premissa recordada no n.o 56 do presente acórdão para considerar que «[a] questão de saber se a adjudicação do contrato de construção destes dois reatores deveria ter sido objeto de concurso respeita ao fabrico e ao abastecimento do bem que será colocado à disposição a título gratuito e situa‑se, portanto, a montante da medida de auxílio propriamente dita», antes de concluir que, «[a]ssim, a decisão de adjudicação do contrato de desenvolvimento e de construção dos dois novos reatores [nucleares] não constitu[ía] uma modalidade do próprio auxílio».
60
Ora, não se pode excluir do objeto da medida de auxílio em causa uma operação cujos elementos essenciais resultam da notificação dessa medida e que é parte integrante da mesma, já que constitui um elemento necessário à implementação da referida medida e, logo, ao cumprimento do seu objetivo.
61
No caso em apreço, como resulta do n.o 2 do acórdão recorrido, o objetivo visado pelo auxílio previsto pela Hungria era apoiar a atividade de produção de energia nuclear, objetivo que era prosseguido através de um projeto destinado, segundo o próprio título da notificação da medida de auxílio em causa, ao «desenvolvimento de dois novos reatores nucleares». Resulta também dos n.os 5 e 6 do acórdão recorrido que, segundo o acordo intergovernamental, o desenvolvimento desses dois novos reatores nucleares incluía a sua conceção e a sua construção, operação cujos elementos essenciais, a saber, nomeadamente, a identidade do construtor e as especificações técnicas dos referidos dois novos reatores nucleares, resultavam da notificação da medida de auxílio em causa.
62
De resto, no considerando 9 da decisão controvertida, citado no n.o 116 do acórdão recorrido, é indicado, no ponto 2.1, sob a epígrafe «Descrição do projeto», que «[a] medida consiste no desenvolvimento de dois novos reatores nucleares […] na Hungria, cuja construção é integralmente financiada pelo Estado húngaro em benefício da entidade Paks II […], que será a proprietária e fará a exploração das novas centrais nucleares». No mesmo contexto, nos considerandos 324 a 328 dessa decisão, a Comissão descreve a medida notificada como um «instrumento adequado para a construção dos […] novos reatores», que realiza o «objetivo de interesse comum de promoção da energia nuclear».
63
Quanto ao montante do auxílio em causa, resulta do n.o 188 do acórdão recorrido, que retoma as indicações constantes do considerando 15 da referida decisão, que «[incluía] uma linha de crédito renovável de 10 mil milhões de euros [e] um montante adicional de 2,5 mil milhões de euros, proveniente do [Estado húngaro]». Como resulta no n.o 7 deste acórdão, esta linha de crédito era, segundo o acordo intergovernamental, fornecida através do empréstimo concedido à Hungria pela Federação da Rússia, e a sua utilização estava exclusivamente limitada à conceção, construção e entrada em serviço dos dois novos reatores nucleares. Por fim, como indicado no n.o 48 do presente acórdão, na audiência, a Comissão confirmou que o montante investido pela Hungria no âmbito do projeto em causa correspondia, nomeadamente, ao custo da construção desses dois novos reatores nucleares.
64
Há, assim, que constatar que, uma vez que a construção dos referidos reatores era, por um lado, um elemento necessário para o cumprimento do objetivo prosseguido pela medida notificada em causa e, por outro, uma operação financiada, pelo menos indiretamente, através de recursos da Hungria, esta construção era parte integrante da medida de auxílio notificada por esse Estado‑Membro e não podia, logo, ser validamente excluída pelo Tribunal Geral do objeto da mesma medida.
65
Assim sendo, a afirmação do Tribunal, no n.o 36 do acórdão recorrido, segundo a qual o objeto desse auxílio era apenas a «disponibilização, a título gratuito, de dois novos reatores nucleares a favor da sociedade Paks II para efeitos da sua exploração» procede de uma qualificação jurídica errada dos factos relevantes.
2) Quanto à existência de uma modalidade indissociável
66
Nestas condições, há que verificar em seguida se, apesar do erro na qualificação jurídica dos factos constatado no n.o 65 do presente acórdão, foi acertadamente que o Tribunal Geral, no n.o 39 do acórdão recorrido, confirmou a conclusão formulada a título principal na decisão controvertida, segundo a qual a adjudicação direta do contrato de construção dos dois novos reatores nucleares, a saber, a adjudicação desse contrato à JSC NIAEP sem procedimento de concurso público, não constituía uma modalidade indissociável do objeto do referido auxílio, na aceção da jurisprudência referida no n.o 54 do presente acórdão.
67
Importa, com efeito, recordar que, nos termos de jurisprudência constante, se os fundamentos de uma decisão do Tribunal Geral revelarem uma violação do direito da União, mas o seu dispositivo se basear noutros fundamentos jurídicos, essa violação não é suscetível de acarretar a anulação do referido acórdão e há que proceder à substituição da fundamentação (Acórdão de 14 de dezembro de 2023, Comissão/Amazon.com e o., C‑457/21 P, EU:C:2023:985, n.o 51 e jurisprudência referida).
68
A este respeito, a adjudicação direta do contrato de construção dos dois novos reatores nucleares constituía necessariamente uma modalidade ligada ao objeto do auxílio em causa, uma vez que, como declarado no n.o 64 do presente acórdão, esta construção era parte integrante da medida em causa como notificada pela Hungria, destinada à disponibilização, a título gratuito, dos dois novos reatores a favor da sociedade Paks II.
69
Todavia, como a advogada‑geral salientou, em substância, no n.o 48 das suas conclusões, há ainda que examinar se essa modalidade pode ser considerada tão indissoluvelmente associada ao objeto do auxílio em causa que a Comissão tinha de incluir uma apreciação da conformidade dessa modalidade à regulamentação da União em matéria de contratos públicos no âmbito do seu exame da compatibilidade desse auxílio com o mercado interno.
70
Como recordado no n.o 54 do presente acórdão, devem ser apreciadas pela Comissão no âmbito do procedimento previsto no artigo 108.o TFUE as modalidades indissociáveis do objeto de um auxílio, a saber, as que estão tão indissoluvelmente associadas a esse objeto que não seria possível apreciá‑las isoladamente, de modo que o seu efeito na compatibilidade ou incompatibilidade desse auxílio no seu conjunto com o mercado interno deve ser necessariamente apreciado no âmbito desse procedimento.
71
Em contrapartida, não constituem modalidades indissociáveis do objeto de um auxílio as modalidades que, apesar de fazerem parte da medida de auxílio em causa, não são concretamente necessárias para a realização do seu objetivo ou para o seu funcionamento (v., neste sentido, Acórdãos de 22 de março de 1977, Iannelli & Volpi, 74/76, EU:C:1977:5, n.o 14, e de 2 de maio de 2019, A‑Fonds, C‑598/17, EU:C:2019:352, n.o 47 e jurisprudência referida). Assim, o Tribunal de Justiça decidiu que não constituem modalidades indissociáveis de uma medida de auxílio medidas ligadas de facto, é certo, mas juridicamente distintas, adotadas pelo Estado‑Membro em causa (Despacho de 14 de dezembro de 2023, CAPA e o./Comissão, C‑742/21 P, EU:C:2023:1000, n.o 93 e jurisprudência referida).
72
No caso em apreço, contrariamente ao que o Tribunal Geral declarou no n.o 39 do acórdão recorrido, a adjudicação direta do contrato de construção dos dois novos reatores nucleares constitui uma modalidade indissociável do objeto da medida de auxílio notificada pela Hungria à Comissão, que visava desenvolver esses reatores com vista à sua disponibilização, a título gratuito, a favor da sociedade Paks II. Com efeito, como resulta das constatações do Tribunal Geral nos n.os 6 a 8 do acórdão recorrido, a modalidade que consiste nessa adjudicação era indispensável para a realização do objetivo do auxílio assim definido.
73
Segundo essas constatações, a Federação da Rússia comprometeu‑se a conceder à Hungria um empréstimo para financiar o desenvolvimento dos dois novos reatores nucleares de Paks, cuja construção seria levada a cabo pela JSC NIAEP, designada pela Federação da Rússia, sendo que a maior parte dos fundos necessários para esse desenvolvimento devia ser detida pelo Banco para o Desenvolvimento e Assuntos Económicos Externos da Rússia e este último devia fazer pagamento à JSC NIAEP, a pedido da sociedade Paks II, por cada etapa de construção desses reatores considerada cumprida. Este empréstimo consistia numa linha de crédito renovável de 10 mil milhões de euros que se destinavam exclusivamente à conceção, construção e entrada em serviço desses novos reatores. De resto, estava previsto que o montante adicional de 2,5 mil milhões de euros proveniente do próprio orçamento da Hungria, necessário para financiar o referido desenvolvimento, devia também ser diretamente pago à JSC NIAEP a pedido da sociedade Paks II, neste caso pela Agência de Gestão da dívida pública desse Estado‑Membro.
74
Ora, esta fórmula de financiamento, destinada especificamente a desenvolver os novos reatores com vista à sua disponibilização, a título gratuito, a favor da sociedade Paks II, e que previa uma libertação gradual dos fundos a favor da JSC NIAEP à medida que avançavam os trabalhos de construção dos dois novos reatores nucleares em causa, confirma que a adjudicação direta do contrato de construção desses reatores nucleares a esta última sociedade estava indissoluvelmente associada à referida disponibilização.
75
De onde resulta que, segundo a jurisprudência recordada no n.o 52 do presente acórdão, uma possível violação, por esta modalidade indissociável da medida de auxílio em causa, de disposições ou princípios gerais do direito da União, como a regulamentação da União em matéria de contratos públicos, podia obstar a que essa medida fosse declarada compatível com o mercado interno, no âmbito de um procedimento conduzido nos termos do artigo 108.o TFUE.
76
Impunha‑se uma análise da conformidade da adjudicação direta do contrato de construção dos dois novos reatores nucleares a esta regulamentação, tanto mais que a organização de um procedimento de concurso público aberto, imparcial e incondicional com vista à adjudicação direta do contrato de construção de uma infraestrutura pode, como refere justamente a República da Áustria, influenciar, nomeadamente, o custo do investimento necessário para essa construção e as propriedades dessa infraestrutura e, logo, o alcance da vantagem eventualmente concedida a uma empresa ou a um grupo de empresas desta forma (v., neste sentido e por analogia, Acórdãos de 24 de outubro de 2013, Land Burgenland e o./Comissão, C‑214/12 P, C‑215/12 P e C‑223/12 P, EU:C:2013:682, n.o 94; de 7 de março de 2018, SNCF Mobilités/Comissão, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, n.o 140; e de 17 de novembro de 2022, Volotea e easyJet/Comissão, C‑331/20 P e C‑343/20 P, EU:C:2022:886, n.o 126 e jurisprudência referida).
77
É certo, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que não incumbe à Comissão procurar, por sua própria iniciativa e na falta de qualquer indício nesse sentido, todas as informações que possam apresentar uma ligação com o processo que lhe é submetido, ainda que tais informações sejam do domínio público (Acórdão de 5 de setembro de 2024, Eslovénia/Comissão, C‑447/22 P, EU:C:2024:678, n.o 56 e jurisprudência referida). Todavia, no caso em apreço, como resulta dos considerandos 279 a 287 da decisão controvertida para os quais remete o n.o 25 do acórdão recorrido, a questão da compatibilidade da adjudicação direta do contrato de construção dos dois novos reatores nucleares com a regulamentação da União em matéria de contratos públicos tinha sido suscitada por várias partes interessadas durante o procedimento que conduziu à decisão controvertida.
78
Há, pois, que constatar, em primeiro lugar, que o Tribunal Geral errou ao decidir, no n.o 38 do acórdão recorrido, que a Comissão considerara acertadamente que a legalidade da decisão controvertida não dependia da observância das normas da União em matéria de contratos públicos, uma vez que, mesmo na hipótese de o recurso a um procedimento de concurso ter podido alterar o montante do auxílio, essa circunstância não teria, em si mesma, nenhuma consequência sobre a vantagem que esse auxílio constituía para o seu beneficiário, pois consistiu na disponibilização gratuita de dois novos reatores nucleares a favor da sociedade Paks II, para efeitos da sua exploração. Tal conclusão é, com efeito, incompatível com a circunstância de a modalidade constituída pela adjudicação direta do contrato de construção desses reatores estar indissoluvelmente ligada a essa disponibilização, devendo, assim, ser incluída no exame de compatibilidade da medida de auxílio em causa com o mercado interno, no âmbito do procedimento conduzido nos termos do artigo 108.o TFUE.
79
Em segundo lugar, está também viciada por erro a constatação do Tribunal Geral no n.o 37 do acórdão recorrido, segundo a qual «uma violação das normas relativas à contratação pública produziria efeitos unicamente no mercado das obras de construção de centrais nucleares e não poderia ter consequências no mercado referido pelo objeto da medida de auxílio». Com efeito, uma condição como a que assim é formulada neste número do acórdão recorrido não resulta, de todo, da jurisprudência referida no n.o 52 do presente acórdão. Como a advogada‑geral recordou no n.o 56 das suas conclusões, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, quando a Comissão aprecia se um auxílio previsto satisfaz a condição imposta pelo artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE, de não alterar as condições das trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comum, deve ter em conta os efeitos negativos que este auxílio pode ter na concorrência e nas trocas comerciais no mercado interno no seu todo (v., neste sentido, Acórdão de 22 de setembro de 2020, Áustria/Comissão, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, n.o 101).
80
Logo, não se pode excluir que a violação de uma disposição do direito da União passível de produzir uma distorção da concorrência num mercado diferente, mas ligado ao mercado referido pela medida de auxílio notificada, deve ser tomada em consideração pela Comissão no âmbito da sua análise da compatibilidade deste com o mercado interno. É o que sucede, no caso em apreço, com uma eventual distorção da concorrência que pode ter resultado, no mercado da construção de centrais nucleares, da adjudicação do contrato de construção dos dois reatores nucleares nas instalações da Paks em violação da regulamentação da União em matéria de contratos públicos, uma vez que essa adjudicação constituía uma modalidade indissociável do objeto da medida de auxílio em causa.
81
Resulta de todas as considerações expostas que, à luz da conclusão formulada a título principal pela Comissão na decisão controvertida, segundo a qual não tinha de examinar se a adjudicação direta do contrato de construção dos dois novos reatores nucleares era conforme à regulamentação da União em matéria de contratos públicos, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar, por um lado, no n.o 36 do acórdão recorrido, que o objeto da medida de auxílio em causa não incluía a construção desses dois novos reatores e, por outro, no n.o 39 do acórdão recorrido, que a Comissão tinha entendido acertadamente que a adjudicação do contrato de construção destes dois novos reatores nucleares não constituía uma modalidade desse auxílio com um nexo indissociável com o mesmo.
82
Por conseguinte, a primeira e segunda partes do primeiro fundamente de recurso são procedentes.
83
Importa, todavia, examinar também a terceira parte desse primeiro fundamento, com a qual a República da Áustria contesta o exame, pelo Tribunal Geral, da conclusão formulada a título exaustivo pela Comissão, segundo a qual, em substância, a adjudicação direta do contrato de construção dos dois novos reatores nucleares não acarretava, de qualquer modo, nenhuma violação da Diretiva 2014/25.
2.
Quanto à terceira parte do primeiro fundamento de recurso
a)
Argumentos das partes
84
Com a terceira parte do primeiro fundamento de recurso, a República da Áustria, apoiada pelo Grão‑Ducado do Luxemburgo, contesta os n.os 40 a 50 do acórdão recorrido, nomeadamente o n.o 41 deste, no qual o Tribunal Geral indicou, em substância, que, mesmo considerando que a adjudicação direta do contrato de construção dos dois novos reatores nucleares podia ser qualificada de modalidade indissociável da medida de auxílio em causa ou do seu objeto, a Comissão agiu acertadamente ao entender, no considerando 285 da decisão controvertida, que podia remeter, a título exaustivo, para a sua apreciação realizada a este respeito no âmbito do processo por incumprimento de 2015. A República da Áustria especifica que, como resulta do n.o 40 do acórdão recorrido, a Comissão salientou que, em qualquer caso, o cumprimento, por parte da Hungria, da regulamentação da União em matéria de contratos públicos tinha sido apreciado no âmbito desse processo por incumprimento, cuja conclusão preliminar tinha sido que os procedimentos estabelecidos pela Diretiva 2014/25 não eram aplicáveis à adjudicação desse contrato de construção com base no artigo 50.o, alínea c), dessa diretiva.
85
Segundo a República da Áustria, a mera remissão para um processo por incumprimento, não público, encerrado, a saber, o processo por incumprimento de 2015, não constitui uma fundamentação suficiente, tanto mais que tinham sido submetidas à Comissão observações relativas à possível violação do direito da contratação pública antes da adoção da decisão controvertida. Esta constatação é confirmada pelo facto de o Tribunal Geral ter tido de pedir à Comissão, na sequência de uma medida de organização do processo, que lhe fornecesse os documentos relevantes sobre o processo por incumprimento de 2015, sem os quais não teria podido determinar se tinha havido violação da regulamentação da União em matéria de contratação pública.
86
Além disso, a República da Áustria alega que a exceção prevista no artigo 50.o, alínea c), ii), da Diretiva 2014/25 deve ser interpretada de forma estrita. Ora, é provável que as exigências técnicas do projeto em causa, que se concentra nos aspetos da segurança, tenham sido artificialmente limitadas ao modelo de construção russo a fim de se conseguir obter um financiamento russo.
87
A este propósito, a República da Áustria afirma que, contrariamente ao que o Tribunal Geral indicou no n.o 38 do acórdão recorrido, não lhe incumbia demonstrar que outros proponentes podiam ter fornecido os dois novos reatores nucleares «em melhores condições ou a um preço inferior».
88
Por fim, a República da Áustria defende que nem o princípio da autoridade do caso julgado nem o da segurança jurídica se opõem a que um processo por incumprimento encerrado seja reaberto a qualquer momento. Assim, em sua opinião, embora a Comissão tivesse concluído no caso em apreço, no âmbito da sua apreciação da medida de auxílio em causa, que tinha havido violação da regulamentação da União em matéria de contratos públicos, nada a teria impedido de iniciar novo processo por incumprimento contra a Hungria.
89
A Comissão alega que o Tribunal Geral constatou corretamente, no n.o 41 do acórdão recorrido, que se podia basear num processo por incumprimento encerrado. Resulta dos elementos de prova apresentados no Tribunal Geral, na sequência de uma medida de organização do processo, que a adjudicação direta da construção dos dois novos reatores nucleares por razões técnicas em conformidade com o artigo 50.o, alínea c), da Diretiva 2014/25 era justificada «para as partes essenciais do projeto». A Comissão salienta que, para chegar a uma solução satisfatória, a Hungria se tinha também dito pronta a agir de modo transparente «relativamente à maioria das outras partes do projeto». Este compromisso «permitiu à Comissão encerrar o processo por incumprimento». Além disso, examinar a conformidade ao direito da União da adjudicação direta da construção destes dois novos reatores no âmbito do procedimento que deu origem à decisão controvertida, quando já o tinha feito no âmbito de um processo por incumprimento, teria prejudicado a utilização eficaz dos recursos da Comissão.
90
Segundo a Comissão, a decisão da Hungria na matéria constitui uma «decisão estratégica soberana do Estado‑Membro», que não tinha nenhuma razão para contestar. Esta decisão também se justifica pela experiência anterior com o construtor em causa, e, como o Tribunal Geral indicou no n.o 46 do acórdão recorrido, o Centro Comum de Investigação (JRC) e os peritos da Direção‑Geral (DG) «Energia» da Comissão confirmaram a singularidade técnica do reator VVER 1200 produzido por esse construtor e escolhido pela Hungria. De resto, como só existia um contratante para as partes essenciais do projeto, era justificado adjudicar a totalidade do contrato em causa ao referido construtor.
91
A Comissão alega que não basta que a República da Áustria saliente uma violação da regulamentação da União em matéria de contratos públicos, uma vez que, em particular, no caso em análise, «uma apreciação do mercado tinha revelado que nenhum outro fornecedor estava disponível». Logo, o Tribunal Geral não tinha pedido à República da Áustria que fornecesse uma «prova impossível», limitando‑se a constatar, no n.o 64 do acórdão recorrido, que, nas circunstâncias do caso em apreço, incumbia a esse Estado‑Membro apresentar elementos que indicassem que existia outra solução para a construção desses dois novos reatores.
92
De resto, os elementos de prova que a Comissão tinha apresentado ao Tribunal Geral relativos ao processo por incumprimento de 2015 (v. n.o 34 do presente acórdão) demonstraram claramente que a adjudicação direta da construção dos referidos reatores era justificada para as partes essenciais do projeto em causa. Segundo a Comissão, o Tribunal constatou corretamente, no n.o 47 do acórdão recorrido, que teria sido contrário ao princípio da segurança jurídica adotar, na decisão controvertida, uma posição contrária à defendida pela Comissão no âmbito do processo por incumprimento de 2015.
93
Por fim, na audiência no Tribunal de Justiça, a Comissão afirmou que, à época do ajuste, em 2014, a JSC NIAEP era o único fornecedor da tecnologia nuclear em causa disponível, e que essa tecnologia era a mais adequada, ou mesmo a única, para realizar o projeto em causa. Explicou que nenhuma outra tecnologia podia cumprir os cadernos de encargos técnicos no âmbito dos 2400 megawatts adequados para o mercado húngaro, e por essa razão os dois novos reatores nucleares deviam ser considerados parte do objeto do auxílio em causa. Além disso, o Tribunal de Justiça devia realizar a sua apreciação por comparação com a situação do mercado de construção de reatores nucleares em 2017. Nessa época, só os reatores da referida tecnologia estariam adaptados às instalações da Paks, quanto mais não fosse por razões de segurança.
94
A República Francesa afirma que, no que respeita ao facto de a República da Áustria invocar falta de fundamentação da decisão controvertida, a sua argumentação é inadmissível, uma vez que este último Estado‑Membro não apresentou tal argumentação no Tribunal Geral. A este propósito, a Comissão alega, na sua tréplica, que a República da Áustria nem sequer alega que os n.os 40 e seguintes do acórdão recorrido, relativos ao processo por incumprimento de 2015, estão viciados por falta de fundamentação. A República da Polónia afirma que toda a argumentação da República da Áustria destinada a contestar as constatações de facto realizadas pelo Tribunal Geral quanto ao processo por incumprimento de 2015 é inadmissível.
95
De qualquer modo, a República Francesa considera que a Comissão fundamentou de forma juridicamente bastante a decisão controvertida no atinente à observância, pela Hungria, da Diretiva 2014/25. Na medida em que os fundamentos correspondentes tinham sido formulados «a título absolutamente exaustivo», teria sido possível à Comissão adotar uma fundamentação limitada, sem violar o artigo 296.o TFUE, conciliando o dever de fundamentação com o caráter de princípio confidencial dos elementos resultantes de um processo por incumprimento encerrado. A este propósito, a República da Polónia afirma que, perante a sensibilidade das informações neles contidos, a República da Áustria não podia razoavelmente esperar que fossem tornados públicos.
b)
Apreciação do Tribunal de Justiça
96
Com a terceira parte do primeiro fundamento de recurso, a República da Áustria censura o Tribunal Geral, por um lado, por ter cometido um erro de direito ao considerar que a Comissão tinha fundamentado de forma juridicamente bastante a sua conclusão formulada a título exaustivo no considerando 285 da decisão controvertida. Nesse considerando, a Comissão indicou, em substância, que, mesmo admitindo que tivesse de examinar a compatibilidade da adjudicação direta da construção dos dois novos reatores nucleares com a regulamentação da União em matéria de contratos públicos, não tinha havido violação da Diretiva 2014/25, uma vez que essa adjudicação direta resultava do artigo 50.o, alínea c), desta última.
97
Por outro lado, a República da Áustria invoca uma série de argumentos dirigidos contra a constatação realizada pela Comissão quanto à não violação da Diretiva 2014/25.
98
No atinente aos argumentos invocados, nomeadamente pela República Francesa, quanto à admissibilidade da acusação relativa à não declaração da falta de fundamentação da decisão controvertida, basta salientar que, com a primeira parte do segundo fundamento do recurso interposto no Tribunal Geral, a República da Áustria tinha alegado falta de fundamentação da decisão controvertida. Resulta ainda sem ambiguidade do n.o 41 do acórdão recorrido que a República da Áustria também contestou de forma expressa no Tribunal Geral o facto de a Comissão ter, a título exaustivo, no considerando 285 da decisão controvertida, remetido para a apreciação que tinha realizado no âmbito do processo por incumprimento de 2015.
99
De qualquer modo, a falta de fundamentação, que se inclui na violação das formalidades essenciais, constitui um fundamento de ordem pública cujo exame pode ter lugar em qualquer fase do processo, ainda que a parte que o invoca não o tenha feito perante o Tribunal Geral (v., neste sentido, Acórdãos de 1 de julho de 2008, Chronopost e La Poste/UFEX e o., C‑341/06 P e C‑342/06 P, EU:C:2008:375, n.os 48 a 50, e de 26 de março de 2020, Reapreciação Simpson/Conselho e HG/Comissão, C‑542/18 RX‑II e C‑543/18 RX‑II, EU:C:2020:232, n.o 57).
100
Logo, a alegação relativa à não declaração da falta de fundamentação da decisão controvertida, suscitada no âmbito da terceira parte do primeiro fundamento de recurso, é admissível.
101
Quanto ao mérito da argumentação apresentada no âmbito dessa terceira parte, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, o dever de fundamentação previsto no artigo 296.o TFUE constitui uma formalidade essencial que deve ser distinguida da questão do mérito da fundamentação, o qual tem que ver com a legalidade material do ato controvertido A fundamentação exigida nesse artigo deve ser adaptada à natureza do ato em causa e revelar clara e inequivocamente o raciocínio da instituição, autora desse ato, para permitir aos interessados conhecerem as justificações da medida tomada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização. A este propósito, não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, visto que a questão de saber se a fundamentação de um ato preenche os requisitos do referido artigo deve ser apreciada tendo em conta não só o seu teor, mas também o seu contexto e o conjunto das regras jurídicas que regulam a matéria em causa (v. Acórdão de 10 de setembro de 2024, Comissão/Irlanda e o., C‑465/20 P, EU:C:2024:724, n.os 389, 391 e 392 e jurisprudência referida).
102
É à luz desta jurisprudência que há que examinar se o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar, em substância, que a conclusão formulada a título exaustivo no considerando 285 da decisão controvertida estava fundamentada de forma juridicamente bastante com a remissão nela efetuada para o processo por incumprimento de 2015.
103
Há que recordar que, nesse considerando, a Comissão se limitou a afirmar que «o cumprimento da [Diretiva 2014/25] por parte da Hungria fo[ra] objeto de um procedimento separado pela Comissão; a conclusão preliminar, com base na informação disponível, [era] que os procedimentos estabelecidos n[ess]a [d]iretiva […] não seriam aplicáveis à atribuição das obras de construção dos dois reatores com base no seu artigo 50.o, alínea c)».
104
É certo, como a advogada‑geral salientou no n.o 70 das suas conclusões, que um processo por incumprimento e um procedimento conduzido ao abrigo do artigo 108.o TFUE se podem cumular no caso de uma medida estatal ser abrangida, simultaneamente, pelo âmbito de aplicação das disposições em matéria de auxílios e de outras disposições do Tratado.
105
Todavia, importa também recordar que o Tribunal de Justiça declarou que a Comissão não tem poder para determinar de forma definitiva, no âmbito de um processo por incumprimento, os direitos e obrigações de um Estado‑Membro ou de lhe dar garantias relativas à compatibilidade com o direito da União de um determinado comportamento, uma vez que, nos termos do artigo 260.o, n.o 1, TFUE, o Tribunal de Justiça tem competência exclusiva para declarar que um Estado‑Membro não cumpriu uma das obrigações que lhe incumbem por força dos Tratados. Logo, o encerramento pela Comissão de um processo por incumprimento contra um Estado‑Membro, que constitui o exercício do seu poder de apreciação discricionário, sobre o qual, aliás, o Tribunal de Justiça não pode exercer fiscalização jurisdicional, não pode ser determinante para efeitos da apreciação da conformidade com o direito da União da regulamentação ou da medida nacional que foi objeto desse processo (v., neste sentido, Acórdão de 4 de outubro de 2024, Tecno*37, C‑242/23, EU:C:2024:831, n.os 29, 32 e 33 e jurisprudência referida).
106
Assim, no caso em apreço, nada impedia, é certo, a Comissão de se referir, na decisão controvertida, ao processo por incumprimento de 2015 e, em particular, às conclusões que tinha retirado após as apreciações efetuadas nessa ocasião, tendo em conta, sendo caso disso, informações ou elementos que lhe podiam ter chegado desde o encerramento desse processo e antes da adoção da decisão controvertida.
107
Em contrapartida, atendendo à jurisprudência referida no n.o 105 do presente acórdão, uma simples referência a tal processo por incumprimento e à disposição que é, segundo a Comissão, aplicável ao caso em apreço, sem nenhuma indicação de outros elementos concretos tidos em consideração por essa instituição e da metodologia segundo a qual esta chegou à sua conclusão, não pode satisfazer as exigências do artigo 296.o TFUE.
108
Ora, como resulta do n.o 103 do presente acórdão, os fundamentos expostos pela Comissão no considerando 285 da decisão controvertida não contêm nenhum elemento que possa demonstrar de forma clara e inequívoca o raciocínio dessa instituição que lhe permitiu chegar à conclusão que a adjudicação direta do contrato de construção dos dois novos reatores nas instalações da Paks era conforme à Diretiva 2014/25.
109
Também não se pode daí retirar a razão pela qual a Comissão se baseou nessa diretiva na decisão controvertida, quando, em conformidade com os artigos 106.o, n.o 1, e 107.o, primeiro parágrafo, da referida diretiva, o seu prazo de transposição estava fixado em 18 de abril de 2016 e a Diretiva 2004/17 só foi revogada com efeitos a partir dessa data. Tanto assim é que, questionada a este respeito pelo Tribunal de Justiça na audiência, a Comissão declarou que a diretiva aplicável ratione temporis ao caso em apreço era a Diretiva 2004/17.
110
De qualquer modo, mesmo admitindo que o Tribunal Geral tenha tido em conta, no âmbito da sua apreciação, não só o considerando 285 da decisão controvertida, mas também o considerando 372 da mesma, como a Comissão o convidou a fazer (v. n.o 34 do presente acórdão), há que reconhecer que este último considerando também não contém elementos justificativos como os referidos nos n.os 108 e 109 do presente acórdão. Com efeito, o considerando 372 da referida decisão inclui‑se na parte desta consagrada aos efeitos potenciais do funcionamento simultâneo dos reatores nucleares existentes nas instalações da Paks e dos dois novos reatores nucleares. Embora aí se refira que era a primeira vez que a tecnologia escolhida para a construção desses dois novos reatores nucleares era utilizada na Europa e o facto de «a parte tecnicamente não isenta do projeto [ser] adjudicada em conformidade com os requisitos da UE em matéria de contratos públicos», esses elementos são mencionados no âmbito da apresentação das observações da Hungria sem serem expressamente validados pela Comissão.
111
Além disso, relativamente aos elementos obtidos na sequência de uma medida de organização do processo, que o Tribunal Geral teve em conta nos n.os 42 a 46 do acórdão recorrido, mencionados no n.o 34 do presente acórdão, e àqueles a que a Comissão se referiu na audiência no Tribunal de Justiça, referidos no n.o 93 do presente acórdão, basta recordar que o facto de a Comissão ter apresentado quer ao Tribunal Geral quer ao Tribunal de Justiça, no decorrer do processo, elementos que, sendo caso disso, são passíveis de fundamentar a decisão controvertida, não pode compensar a insuficiência da fundamentação inicial dessa decisão. Com efeito, a fundamentação não pode ser explicitada pela primeira vez e a posteriori perante o juiz, salvo circunstâncias excecionais (v., por analogia, Acórdão de 11 de maio de 2023, Comissão/Sopra Steria Benelux e Unisys Belgium, C‑101/22 P, EU:C:2023:396, n.o 88 e jurisprudência referida). Ora, tais circunstâncias não resultam nem do acórdão recorrido nem dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça.
112
Nestas condições, há que declarar que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar, no n.o 48 do acórdão recorrido, que, no caso em apreço, a Comissão se tinha corretamente baseado, a título exaustivo, no resultado do processo por incumprimento de 2015.
113
Além disso, há que salientar que o presente processo não se pode comparar com os que deram origem aos Acórdãos de 23 de novembro de 2023, Ryanair e Airport Marketing Services (C‑758/21 P, EU:C:2023:917), e de 23 de janeiro de 2025, Neos/Ryanair e Comissão (C‑490/23 P, EU:C:2025:32).
114
Com efeito, é certo que no n.o 97 do Acórdão de 23 de novembro de 2023, Ryanair e Airport Marketing Services (C‑758/21 P, EU:C:2023:917), o Tribunal de Justiça afirmou, no âmbito de um procedimento conduzido ao abrigo do artigo 108.o TFUE, que a Comissão podia cumprir o seu dever de fundamentação sem que fosse necessário responder aos argumentos das partes interessadas que não o Estado‑Membro em causa, uma vez que resultava, de forma pelo menos implícita, da decisão controvertida no processo que deu origem a esse acórdão que a Comissão considerava que a argumentação que essas partes tinham apresentado perante ela não podia ser acolhida. Todavia, como se pode retirar dos n.os 92 e 93 do referido acórdão, essas partes tinham sido destinatárias de documentos enviados pela Comissão dos quais deviam poder deduzir os elementos que acusavam a Comissão de não ter indicado de forma específica nessa decisão.
115
Ora, não é o que acontece no caso em apreço, uma vez que não foi demonstrado que todos os elementos do processo por incumprimento passíveis de compensar as insuficiências do considerando 285 da decisão controvertida a este respeito eram públicos ou, pelo menos, acessíveis aos interessados que participaram no procedimento conduzido pela Comissão nos termos do artigo 108.o, n.o 2, TFUE.
116
O presente processo também não se pode comparar com o que deu origem ao Acórdão de 23 de janeiro de 2025, Neos/Ryanair e Comissão (C‑490/23 P, EU:C:2025:32). Com efeito, como resulta dos n.os 35 e 51 desse acórdão, o Tribunal de Justiça, neste último processo, aplicou a jurisprudência segundo a qual uma decisão de não levantar objeções a uma medida de auxílio ao abrigo do artigo 108.o, n.o 3, TFUE, adotada, além disso, em prazos curtos, deve conter apenas as razões pelas quais a Comissão considera não estar perante dificuldades sérias de apreciação da compatibilidade do auxílio em causa com o mercado interno. Esta jurisprudência não é, de qualquer modo, transponível para o caso em apreço, uma vez que a decisão controvertida não foi tomada após a fase preliminar de investigação prevista no artigo 108.o, n.o 3, TFUE.
117
De resto, a argumentação da República Francesa exposta no n.o 95 do presente acórdão, com a qual este Estado‑Membro pretende, em substância, que quando se refira a um processo por incumprimento encerrado, a Comissão seja obrigada a respeitar o princípio da confidencialidade, o que pode justificar que uma fundamentação sucinta a este respeito possa cumprir as exigências do artigo 296.o TFUE, não pode ser acolhida. Basta, com efeito, lembrar que, segundo a jurisprudência, embora uma decisão da Comissão em matéria de auxílios de Estado possa, à luz dessa obrigação, ser suficientemente fundamentada ainda que não inclua todos os elementos em que se baseia o raciocínio desta instituição, essa decisão deve, no entanto, revelar de forma clara e inequívoca o raciocínio da referida instituição e a metodologia por si aplicada, para permitir aos interessados conhecer as razões da decisão tomada e ao juiz da União exercer a sua fiscalização a seu respeito (v., neste sentido, Acórdão de 15 de julho de 2021, Comissão/Landesbank Baden‑Württemberg e CUR, C‑584/20 P e C‑621/20 P, EU:C:2021:601, n.o 111 e jurisprudência referida).
118
Logo, há que julgar procedente a terceira parte do primeiro fundamento de recurso, dado que censura o Tribunal Geral por não ter declarado a falta de fundamentação da decisão controvertida.
119
Resulta de tudo o exposto que, por um lado, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que, na decisão controvertida, a Comissão podia basear‑se nos fundamentos expostos por si a título principal, segundo os quais não tinha, no caso em apreço, de examinar a compatibilidade da adjudicação direta do contrato de construção dos dois novos reatores nucleares com a regulamentação da União em matéria de contratos públicos. O Tribunal Geral, por outro lado, cometeu também um erro de direito ao considerar que a Comissão tinha fundamentado de forma juridicamente bastante a sua conclusão formulada a título exaustivo no considerando 285 da decisão controvertida.
120
Assim, sendo o primeiro fundamento de recurso procedente, há que anular o acórdão recorrido, sem que seja necessário examinar as outras alegações suscitadas no âmbito do primeiro fundamento e os outros fundamentos de recurso.
B. Quanto à tramitação processual no Tribunal Geral
121
Em conformidade com o artigo 61.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, quando o recurso for julgado procedente, o Tribunal de Justiça anula a decisão do Tribunal Geral. Pode, então, decidir definitivamente o litígio, se este estiver em condições de ser julgado.
122
No caso em apreço, o litígio está em condições de ser julgado, dispondo o Tribunal de Justiça dos elementos necessários para decidir definitivamente o recurso interposto pela República da Áustria.
123
Com efeito, resulta dos n.os 78 a 81, 112, 118 e 119 do presente acórdão que a decisão controvertida está viciada, por um lado, por um erro de direito quanto à afirmação da Comissão segundo a qual não tinha de examinar, no caso em apreço, se a adjudicação direta do contrato de construção dos dois novos reatores nucleares era conforme à regulamentação da União em matéria de contratos públicos e, por outro, por falta de fundamentação, uma vez que a referida instituição considerou que se podia, de qualquer modo, limitar a uma mera remissão para o processo por incumprimento, não público, encerrado, a saber, o procedimento por incumprimento de 2015, para justificar a sua conclusão formulada a título exaustivo segundo a qual não tinha havido violação dessa regulamentação devido a essa adjudicação direta.
124
De onde decorre que há que considerar procedente, por um lado, o primeiro fundamento do recurso interposto no Tribunal Geral relativo, em substância, ao facto de a Comissão não ter examinado, na decisão controvertida, se a adjudicação direta do contrato de construção dos dois novos reatores nucleares acarretava uma violação da regulamentação da União em matéria de contratos públicos e a falta de fundamentação da sua conclusão formulada a este respeito, a título exaustivo e, por outro, a primeira parte do segundo fundamento desse recurso, relativo à violação do dever de fundamentação por força do artigo 296.o, n.o 2, TFUE e, logo, que anular a decisão controvertida na sua totalidade, sem que seja necessário examinar as outras alegações apresentadas no âmbito desse segundo fundamento, nem os outros fundamentos do referido recurso.
VII. Quanto às despesas
125
Por força do disposto no artigo 184.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, se o recurso for julgado procedente e o Tribunal de Justiça decidir definitivamente o litígio, este também decidirá sobre as despesas.
126
De acordo com o disposto no artigo 138.o n.o 1, deste Regulamento de Processo, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.o, n.o 1, deste regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
127
No caso em apreço, tendo a República da Áustria pedido a condenação da Comissão nas despesas e tendo esta sido vencida, há que condená‑la a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas por esse Estado‑Membro no processo em primeira instância e no recurso.
128
Nos termos do disposto no artigo 140.o, n.o 1, do referido Regulamento de Processo, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.o, n.o 1, os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas. Logo, a República Checa, a República Francesa, o Grão‑Ducado do Luxemburgo, a Hungria e a República da Polónia suportarão as suas próprias despesas relativas ao processo em primeira instância e ao recurso.
129
Por último, nos termos do disposto no artigo 184.o, n.o 4, do mesmo Regulamento de Processo, quando não tenha ele próprio interposto o recurso, um interveniente em primeira instância só pode ser condenado nas despesas do processo de recurso se tiver participado na fase escrita ou oral do processo no Tribunal de Justiça. Tendo em conta esta disposição, há que decidir que a República Eslovaca e o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte suportarão as suas próprias despesas relativas ao processo em primeira instância.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:
1)
É anulado o Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 30 de novembro de 2022, Áustria/Comissão (T‑101/18, EU:T:2022:728).
2)
É anulada a Decisão (UE) 2017/2112 da Comissão, de 6 de março de 2017, relativa à medida/ao regime de auxílios/ao auxílio estatal SA.38454 — 2015/C (ex 2015/N) que a Hungria tenciona aplicar para apoiar o desenvolvimento de dois novos reatores nucleares na central nuclear de Paks II.
3)
A Comissão Europeia é condenada a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela República da Áustria quer no processo em primeira instância quer no presente recurso.
4)
A República Checa, a República Francesa, o Grão‑Ducado do Luxemburgo, a Hungria e a República da Polónia suportarão as suas próprias despesas relativas ao processo em primeira instância e ao presente recurso.
5)
A República Eslovaca e o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte suportarão as suas próprias despesas relativas ao processo em primeira instância.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: alemão.