62020CC0675
OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 7 kwietnia 2022 r. (
1
)
Sprawa C‑675/20 P
Colin Brown
przeciwko
Komisji Europejskiej
oraz
Radzie Unii Europejskiej
Odwołanie – Służba publiczna – Artykuł 4 ust. 1 załącznika VII do regulaminu pracowniczego – Dodatek zagraniczny – Kryteria – Przyjęcie obywatelstwa państwa zatrudnienia po wstąpieniu do służby – Cofnięcie przez Komisję prawa do otrzymywania dodatku zagranicznego
I. Wprowadzenie
1.
Aby podjąć pracę dla Unii Europejskiej, jej urzędnicy często muszą opuścić swoje państwo członkowskie pochodzenia i zamieszkać w państwie członkowskim zatrudnienia. Aby zrekompensować związane z tym niedogodności i umożliwić rekrutację obywateli państw członkowskich Unii z uwzględnieniem jak najszerszego zasięgu geograficznego, prawodawca Unii wprowadził dodatek zagraniczny, którego warunki określono w art. 4 ust. 1 lit. a) i b) załącznika VII do Regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej (zwanego dalej „regulaminem pracowniczym”) (
2
).
2.
Zgodnie z tym przepisem dodatek zagraniczny jest wypłacany z jednej strony urzędnikom, którzy nie są obywatelami państwa zatrudnienia i nie mieszkali tam nieprzerwanie przez ostatnie pięć lat przed wstąpieniem do służby [lit. a)]. Z drugiej strony dodatek zagraniczny otrzymują urzędnicy, którzy wprawdzie są obywatelami państwa zatrudnienia, ale nie mieszkali tam, nawet przez krótki okres, w ciągu dziesięciu lat poprzedzających wstąpienie do służby [lit. b)].
3.
Jak jednak wygląda sytuacja urzędnika, który w momencie wstąpienia do służby nie posiadał obywatelstwa miejsca zatrudnienia i w związku z tym podlegał regulacji zawartej w lit. a), ale który następnie, w toku dalszej kariery zawodowej, przyjął to obywatelstwo? Czy to przyjęcie obywatelstwa państwa zatrudnienia prowadzi do ponownego badania istnienia prawa do otrzymania dodatku zagranicznego, tym razem na podstawie lit. b)? Czy też, przeciwnie, znaczenie ma tylko i wyłącznie obywatelstwo urzędnika w chwili wstąpienia do służby, skutkiem czego późniejsze przyjęcie obywatelstwa państwa zatrudnienia nie ma wpływu na prawo do dodatku zagranicznego?
4.
Na to pytanie Trybunał musi odpowiedzieć w ramach niniejszego odwołania.
II. Ramy prawne
5.
Ramy prawne w niniejszej sprawie wyznacza regulamin pracowniczy.
6.
Artykuł 69 zdanie pierwsze regulaminu pracowniczego stanowi:
„Dodatek zagraniczny równy jest 16% sumy wynagrodzenia podstawowego, dodatku na gospodarstwo domowe oraz dodatku na dziecko pozostające na utrzymaniu, do których uprawniony jest urzędnik”.
7.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 załącznika VII do regulaminu pracowniczego dodatek zagraniczny przyznaje się na następujących warunkach:
„1.   Dodatek zagraniczny w wysokości równej 16% całkowitej kwoty wynagrodzenia podstawowego powiększonej o dodatek na gospodarstwo domowe oraz dodatek na dziecko pozostające na utrzymaniu wypłacany na rzecz urzędnika jest przyznawany:
a)
urzędnikom
–
którzy nie są oraz nigdy nie byli obywatelami państwa, na terytorium którego znajduje się ich miejsce zatrudnienia, oraz
–
którzy w okresie pięciu lat, kończącym się sześć miesięcy przed wstąpieniem do służby, nie prowadzili swojej głównej działalności zawodowej ani nie posiadali stałego miejsca zamieszkania na europejskim terytorium tego państwa. Do celów niniejszego przepisu nie są brane pod uwagę sytuacje wynikające z pracy wykonywanej dla innego państwa lub dla organizacji międzynarodowej;
b)
urzędnikom, którzy są lub byli obywatelami państwa, na którego terytorium znajduje się ich miejsce zatrudnienia, którzy jednak przez okres 10 lat kończący się w dniu wstąpienia przez nich [do] służby posiadali stałe miejsce zamieszkania poza europejskim terytorium tego państwa z przyczyn innych niż wykonywanie obowiązków w służbie państwowej lub na rzecz organizacji międzynarodowej.
[…]
2.   Urzędnikowi, który nie jest i nigdy nie był obywatelem państwa, na którego terytorium jest zatrudniony, i który nie spełnia warunków określonych w ust. 1, przysługuje dodatek z tytułu zamieszkiwania za granicą w wysokości jednej czwartej kwoty dodatku zagranicznego.
3.   Do celów ust. 1 oraz 2, urzędnik, który po zawarciu związku małżeńskiego uzyskał automatycznie obywatelstwo państwa, na którego terytorium znajduje się jego miejsce zatrudnienia bez możliwości zrzeczenia się go, traktowany jest na równi z urzędnikiem, o którym mowa w ust. 1 lit. a) tiret pierwsze”.
8.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy załącznika VII do regulaminu pracowniczego „[w] każdym roku kalendarzowym urzędnicy, którym przysługuje dodatek zagraniczny lub dodatek z tytułu zamieszkiwania za granicą, uprawnieni są do otrzymania zryczałtowanego świadczenia odpowiadającego kosztom odbytej przez nich podróży z miejsca zatrudnienia do miejsca pochodzenia określonego w art. 7, w ramach pułapów określonych w ust. 2, a jeżeli mają prawo do dodatku na gospodarstwo domowe, także kosztom podróży małżonka i osób pozostających na ich utrzymaniu w rozumieniu art. 2”.
III. Kontekst postępowania odwoławczego
A.
Historia sporu prawnego
9.
Sąd streścił istotne aspekty historii niniejszego sporu w punktach 1–8 wyroku z dnia 5 października 2020 r., Brown/Komisja (
3
) (zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”) w następujący sposób:
10.
Wnoszący odwołanie, pan Colin Brown, posiadał początkowo jedynie status obywatela Zjednoczonego Królestwa i zamieszkiwał tam do 1996 r. W latach 1996 i 1997 studiował we Włoszech, a następnie w Belgii – od września 1997 r. do czerwca 1998 r. Następnie, w okresie od 1 października 1998 r. do 28 lutego 1999 r. wnoszący odwołanie odbył staż w Komisji Europejskiej w Brukseli (Belgia). Wreszcie od dnia 1 marca 1999 r. do dnia 31 grudnia 2000 r. pracował w pełnym wymiarze czasu pracy w sektorze prywatnym w Belgii.
11.
W dniu 1 stycznia 2001 r. wnoszący odwołanie wstąpił do służby w Komisji. Urząd Administracji i Wypłacania Należności Indywidualnych (PMO) Komisji przyznał mu dodatek zagraniczny na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a) załącznika VII do regulaminu pracowniczego.
12.
W dniu 23 czerwca 2016 r. obywatele Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej wypowiedzieli się na rzecz wystąpienia z Unii Europejskiej. W dniu 29 marca 2017 r. premier Zjednoczonego Królestwa notyfikował Radzie Europejskiej zamiar wystąpienia tego państwa członkowskiego z Unii i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (Euratom).
13.
W dniu 27 czerwca 2017 r. wnoszący odwołanie złożył wniosek o nabycie obywatelstwa belgijskiego, które uzyskał w dniu 3 listopada tego samego roku. W dniu 19 stycznia 2018 r. powiadomił on PMO o tej zmianie sytuacji.
14.
W dniu 23 lutego 2018 r. wnoszący odwołanie został poinformowany, że dodatek zagraniczny został mu odebrany od dnia 31 października 2017 r. ze względu na to, że uzyskał on obywatelstwo belgijskie i że w konsekwencji utracił on również prawo do zwrotu kosztów podróży na podstawie art. 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego.
15.
W następstwie złożenia wniosku o udzielenie wyjaśnień w dniu 5 marca 2018 r. wnoszący odwołanie otrzymał wiadomość elektroniczną, z której wynikało, że cofnięcie dodatku zagranicznego jest uzasadnione na podstawie art. 4 ust. 1 lit. b) załącznika VII do regulaminu pracowniczego okolicznością, iż od 1997 r. zamieszkiwał on w Belgii.
16.
W dniu 19 marca 2018 r. PMO zastąpiło decyzję z dnia 23 lutego 2018 r. nową decyzją, ustalającą na dzień 1 grudnia 2017 r. datę odebrania wnoszącemu odwołanie dodatku zagranicznego i zwrotu kosztów podróży (zwaną dalej „sporną decyzją”).
17.
W dniu 17 czerwca 2018 r. wnoszący odwołanie złożył zażalenie, które zostało oddalone decyzją organu powołującego z dnia 15 października 2018 r.
B.
Zaskarżony wyrok
18.
W skardze wniesionej do sekretariatu Sądu w dniu 11 stycznia 2019 r. wnoszący odwołanie zmierza na podstawie art. 270 TFUE do stwierdzenia nieważności spornej decyzji stwierdzającej, że nie jest on już uprawniony do dodatku zagranicznego i zwrotu kosztów podróży. Ponadto wniósł on, aby Sąd nakazał przywrócenie mu prawa do tych świadczeń od dnia 1 grudnia 2017 r., a także zapłatę dodatków i kosztów niewypłaconych od dnia 1 grudnia 2017 r. do czasu przywrócenia jego praw, wraz z odsetkami.
19.
Zaskarżonym wyrokiem sąd oddalił skargę i nakazał każdej ze stron pokrycie własnych kosztów postępowania.
IV. Postępowanie odwoławcze i żądania stron
20.
Pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 11 grudnia 2020 r. wnoszący odwołanie odwołał się od zaskarżonego wyroku.
21.
Wnoszący odwołanie wnosi do Trybunału o:
–
uchylenie zaskarżonego wyroku, w którym Sąd odmówił stwierdzenia nieważności spornej decyzji;
–
stwierdzenie nieważności spornej decyzji w oparciu o przedstawione mu kompletne akta i nakazanie przywrócenia wnoszącemu odwołanie dodatku zagranicznego i zwrotu kosztów podróży od dnia 1 grudnia 2017 r., jak również zapłaty dodatków niewypłaconych w okresie od dnia 1 grudnia 2017 r. do momentu przywrócenia, wraz z odsetkami;
–
obciążenie Komisji kosztami poniesionymi przez wnoszącego odwołanie w postępowaniu przed Sądem i Trybunałem.
22.
Komisja i Rada wnoszą do Trybunału o:
–
oddalenie odwołania;
–
obciążenie wnoszącego odwołanie kosztami postępowania.
23.
Strony przedstawiły Trybunałowi swoje uwagi w przedmiocie odwołania na piśmie oraz ustnie na rozprawie w dniu 2 lutego 2022 r.
V. Ocena
A.
W przedmiocie odwołania
24.
Jak wspomniano na wstępie, art. 4 ust. 1 lit. a) i b) załącznika VII do regulaminu pracowniczego przewiduje przyznanie dodatku zagranicznego urzędnikom Unii w dwóch sytuacjach:
25.
Z jednej strony, jeśli zainteresowani urzędnicy nie są i nie byli obywatelstwa państwa miejsca zatrudnienia i w okresie pięciu lat, kończącym się sześć miesięcy przed wstąpieniem do służby, nieprowadzili tam swojej głównej działalności zawodowej ani nie posiadali tam stałego miejsca zamieszkania. Przy tym nie są brane pod uwagę sytuacje wynikające z pracy wykonywanej dla innego państwa lub dla organizacji międzynarodowej [lit. a)]. Kryteria wykonywania głównej działalności zawodowej i posiadania stałego miejsca zamieszkania są równie istotne (
4
); ponieważ jednak to pierwsze kryterium nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, poniżej omówię odpowiednio tylko kryterium stałego miejsca zamieszkania. Przy stosowaniu tego przepisu urzędnikom, którzy nie są obywatelami państwa zatrudnienia, odmawia się dodatku zagranicznego tylko wtedy, gdy mieli oni stałe miejsce zamieszkania w tym państwie przez cały pięcioletni okres odniesienia (
5
).
26.
Po drugie, dodatek zagraniczny jest wypłacany urzędnikom, którzy są lub byli obywatelami państwa zatrudnienia, ale nie posiadali tam stałego miejsca zamieszkania przez okres dziesięciu lat kończący się w dniu wstąpienia przez nich do służby, z przyczyn innych niż wykonywanie obowiązków w służbie państwowej lub na rzecz organizacji międzynarodowej [lit. b)]. Przy stosowaniu tego przepisu wystarczy, by stałe miejsce zamieszkania w państwie zatrudnienia było utrzymywane choćby przez bardzo krótki okres w trakcie danego dziesięcioletniego okresu odniesienia, aby uzasadnić odmowę przyznania tego dodatku (
6
).
27.
Wnoszący odwołanie, który początkowo posiadał jedynie obywatelstwo brytyjskie, został uznany – na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a) załącznika VII do regulaminu pracowniczego – za uprawnionego do dodatku zagranicznego, gdy wstąpił do służby w Brukseli w 2001 r., ponieważ nie posiadał on ani wtedy ani wcześniej obywatelstwa belgijskiego i nie mieszkał ani nie pracował nieprzerwanie w Belgii przez pięć lat przed wstąpieniem do służby.
28.
Po przyjęciu przez wnoszącego odwołanie obywatelstwa belgijskiego w 2017 r. PMO Komisji ponownie zbadało jego prawo do dodatku zagranicznego i stwierdziło, że nie jest on już objęty lit. a) tego przepisu, ponieważ jest obecnie obywatelem państwa zatrudnienia.
29.
PMO zbadało następnie, czy wnoszącemu odwołanie należy przyznać prawo do dodatku zagranicznego na podstawie art. 4 ust. 1 lit. b) załącznika VII do regulaminu pracowniczego. Jednak odmówiono mu i tego, bo wnoszący odwołanie mieszkał w Belgii w latach 1997–2000, czyli w ciągu dziesięciu lat poprzedzających jego wstąpienie do służby w 2001 r.
30.
Wnoszący odwołanie bezskutecznie zaskarżył tę decyzję przed Sądem, a obecnie kwestionuje – w oparciu o dwa zarzuty – oddalenie przez Sąd jego argumentów z pierwszej instancji.
1. W przedmiocie pierwszego zarzutu odwołania
31.
W ramach zarzutu pierwszego wnoszący odwołanie podnosi, że Sąd niesłusznie przychylił się do stanowiska Komisji, zgodnie z którym art. 4 ust. 1 załącznika VII do regulaminu pracowniczego należy interpretować w ten sposób, że wnoszący odwołanie utracił prawo do dodatku zagranicznego, ponieważ przyjął obywatelstwo państwa zatrudnienia 17 lat po wstąpieniu do służby.
32.
Zgodnie z rozważaniami Sądu zawartymi w pkt 36, 41, 45 i 47–51 zaskarżonego wyroku, prawdą jest, że brzmienie spornego przepisu nie przewiduje wyraźnie, że prawo do dodatku zagranicznego podlega ponownemu rozpatrzeniu przy przyjęciu obywatelstwa państwa zatrudnienia. Ponadto dodatek ten ma na celu zrekompensowanie niedogodności spowodowanych wyprowadzeniem się urzędnika z jego miejsca pochodzenia. Niedogodności te utrzymują się w trakcie kariery zawodowej urzędnika, tak więc integracja urzędnika w miejscu zatrudnienia po wstąpieniu do służby nie może stanowić przeszkody w wypłacaniu dodatku zagranicznego.
33.
Niemniej jednak – zdaniem Sądu – prawodawca, używając czasu teraźniejszego w art. 4 ust. 1 załącznika VII do regulaminu pracowniczego („urzędnikom, którzy »nie są« […] obywatelami państwa, na terytorium którego znajduje się ich miejsce zatrudnienia”), w świetle faktu, że dodatek ten jest świadczeniem powtarzającym się, nie wykluczył możliwości, iż urzędnik będzie musiał spełniać warunek nieposiadania obywatelstwa państwa zatrudnienia w trakcie całej kariery zawodowej, aby zachować prawo do dodatku zagranicznego (
7
). Nie jest zatem wykluczone, że szczególny rodzaj integracji, polegający na nabyciu obywatelstwa państwa zatrudnienia po wstąpieniu do służby, stanowi istotną zmianę sytuacji, która może prowadzić do utraty dodatku zagranicznego.
34.
Zdaniem wnoszącego odwołanie wnioskowanie to prowadzi do naruszenia prawa. Z brzmienia art. 4 ust. 1 załącznika VII do regulaminu pracowniczego, w związku z systematyką i celem dodatku zagranicznego, wynika bowiem, że kryterium „bycia obcym” lub „zamieszkiwania za granicą” w odniesieniu do miejsca zatrudnienia należy oceniać w chwili wstąpienia do służby. Późniejsze przyjęcie obywatelstwa państwa zatrudnienia nie może natomiast mieć wpływu na prawo do dodatku zagranicznego. Prawo to powinno być ponownie oceniane jedynie w przypadku, gdy urzędnik, któremu pierwotnie przysługiwał dodatek zagraniczny, zmienił miejsce zatrudnienia na takie znajdujące się w kraju pochodzenia i tym samym przestał spełniać kryterium zamieszkiwania za granicą w odniesieniu do miejsca zatrudnienia.
a) Systematyka i cel dodatku zagranicznego
35.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część ten przepis stanowi (
8
). Należy także uwzględnić genezę przepisu w zakresie, w jakim można ustalić rzeczywistą wolę jego autora (
9
).
36.
Z przedstawionej w pkt 25 i 26 niniejszej opinii systematyki dotyczącej art. 4 ust. 1 załącznika VII do regulaminu pracowniczego wynika, że okoliczność nieposiadania obecnie czy w przeszłości obywatelstwa państwa zatrudnienia nie jest bezwzględnym kryterium otrzymania dodatku zagranicznego. Jest to raczej kryterium drugorzędne, jak już wyraźnie wyjaśnił Trybunał. Kryterium decydującym o otrzymaniu dodatku zagranicznego jest bowiem stałe miejsca zamieszkania w ciągu ostatnich pięciu względnie dziesięciu lat przed wstąpieniem do służby (
10
).
37.
W związku z tym również urzędnik, który nie jest i nie był obywatelem państwa, na którego terytorium jest zatrudniony, nie ma prawa do otrzymywania dodatku zagranicznego, jeśli zamieszkiwał nieprzerwanie w tym kraju w okresie pięciu lat poprzedzających wstąpienie do służby [art. 4 ust. 1 lit. a)]. Natomiast urzędnik, który posiada obywatelstwo państwa zatrudnienia, może nabyć prawo do otrzymywania dodatku zagranicznego, jeżeli przez okres dziesięciu lat poprzedzających wstąpienie do służby nie mieszkał, nawet przez krótki okres, w tym państwie [art. 4 ust. 1 lit. b)] (
11
).
38.
Jak stwierdził również Sąd w pkt 75 zaskarżonego wyroku, kryterium obywatelstwa państwa zatrudnienia jest zatem jedynie czynnikiem decydującym o tym, czy stałe miejsce zamieszkania ma znaczenie w okresie pięcioletnim, czy raczej w okresie dziesięciu lat przed wstąpieniem do służby. Wynika to z tego, że fakt posiadania obecnie lub w przeszłości obywatelstwa danego państwa pozwala przypuszczać, iż dana osoba ma szczególną więź z tym państwem i nie jest w nim osobą obcą ani „nie zamieszkuje za granicą”. I odwrotnie, fakt nieposiadania obecnie czy w przeszłości obywatelstwa danego państwa pozwala przypuszczać, że dana osoba nie ma szczególnej więzi z tym państwem, a zatem jest tam osobą obcą lub „zamieszkuje za granicą” (
12
).
39.
To domniemanie istnienia względnie braku szczególnej więzi z państwem zatrudnienia, w zależności od tego, czy urzędnik posiada lub posiadał obywatelstwo tego państwa, może być jednak właśnie potwierdzone lub obalone poprzez zastosowanie kryterium stałego miejsca zamieszkania w miejscu zatrudnienia w latach poprzedzających wstąpienie do służby.
40.
W związku z tym przyjmuje się, że urzędnik, który nie posiada i nie posiadał obywatelstwa państwa zatrudnienia, ale który zamieszkiwał tam nieprzerwanie przez ostatnie pięć lat przed wstąpieniem do służby, nawiązał w międzyczasie szczególną więź z tym państwem, nawet jeśli pierwotnie z niego nie pochodził, i dlatego nie jest już tam osobą obcą względnie „nie zamieszkuje za granicą”.
41.
Z kolei w przypadku urzędnika, który wprawdzie posiada lub posiadał obywatelstwo państwa zatrudnienia, ale nie miał tam stałego miejsca zamieszkania, choćby przez krótki czas, przez okres dziesięciu lat poprzedzających wstąpienie do służby, uważa się, że zerwał on – na skutek swojej nieprzerwanej dziesięcioletniej nieobecności – szczególną więź, jaką miał pierwotnie z tym państwem z racji posiadania jego obywatelstwa, w związku z czym gdy powraca do tego państwa w celu podjęcia służby w Unii, spełnia kryterium „bycia obcym” względnie „zamieszkiwania za granicą” (
13
).
42.
Głównym kryterium uzyskania prawa do dodatku zagranicznego jest więc kryterium bycia obcym lub zamieszkiwania za granicą w odniesieniu do miejsca zatrudnienia w chwili wstąpienia do służby, a jego spełnienie zależy od stałego miejsca zamieszkania w odpowiednim okresie przed wstąpieniem do służby. Zgodnie ze słowami rzecznika generalnego P. Mengozziego „przesłanką do przyznania dodatku zagranicznego nie jest fakt nieposiadania obywatelstwa państwa, na terytorium którego znajduje się miejsce zatrudnienia, a raczej rzeczywista okoliczność wyjazdu »za granicę« pracownika w chwili jego wstąpienia do służby” (
14
).
43.
Jak stwierdził Trybunał, a także Sąd w pkt 48 zaskarżonego wyroku, można to wytłumaczyć tym, że „celem dodatku zagranicznego jest zrekompensowanie szczególnych obciążeń i niedogodności wynikających z podjęcia służby w Unii […] przez urzędników, którzy […] są zobowiązani do przeniesienia miejsca zamieszkania” (
15
). Jak wskazał dalej Sąd w pkt 49 zaskarżonego wyroku, celem tego dodatku jest wspieranie rekrutacji obywateli państw członkowskich Unii z uwzględnieniem jak najszerszego zasięgu geograficznego, a przez to wspieranie równowagi geograficznej w europejskiej służbie publicznej.
44.
Taki cel dodatku zagranicznego potwierdza historia legislacyjna omawianego przepisu. Jak wspomniał bowiem Sąd w pkt 47 zaskarżonego wyroku, z pisma informacyjnego Rady z dnia 11 grudnia 1959 r. wynika, że dodatek zagraniczny w zamierzeniu miał być dodatkiem „przyznawanym tytułem rekompensaty za wydatki materialne i niedogodności o charakterze moralnym wynikające z faktu, iż dany pracownik przebywa daleko od swego miejsca pochodzenia”, i że „pracownicy utrzymują ogólnie relacje rodzinne […] łączące ich z regionem, z którego pochodzą”.
b) Nieistotność późniejszej integracji w miejscu zatrudnienia po wstąpieniu do służby dla prawa do dodatku zagranicznego
45.
Nie może tego zmienić nawet późniejsza integracja w miejscu zatrudnienia po wstąpieniu do służby. Jak słusznie stwierdził Sąd w pkt 47 zaskarżonego wyroku, niedogodności i obciążenia spowodowane opuszczeniem miejsca pochodzenia mogą trwać przez cały okres kariery, a nawet pogłębić się pomimo integracji w państwie zatrudnienia. Dlatego też, jak stwierdził Sąd w pkt 50 zaskarżonego wyroku, późniejsza, następująca w toku dalszej kariery zawodowej integracja urzędnika w miejscu zatrudnienia nie ma znaczenia dla prawa do otrzymywania dodatku zagranicznego.
46.
Ta nieistotność późniejszej integracji w miejscu zatrudnienia wynika, po pierwsze, z celu dodatku zagranicznego, o którym była mowa powyżej. Innymi słowy, jak wyraźnie stwierdził Sąd w jednym z poprzednich wyroków, „celem dodatku zagranicznego […] jest zrekompensowanie szczególnych ciężarów i niekorzystnych skutków wynikających ze stałego pełnienia służby w państwie, z którym urzędnik nie nawiązał trwałych więzi przed wstąpieniem do służby. W rzeczywistości ciężary związane z wstąpieniem do służby są rekompensowane jednokrotnie w wypadku przydzielenia danego miejsca poprzez zwrot kosztów przeprowadzki i wypłatę zasiłku na zagospodarowanie. Natomiast dodatek zagraniczny jest wypłacany przez cały okres służby, nawet jeśli urzędnik zdołał zintegrować się z państwem zatrudnienia” (
16
).
47.
Po drugie, nieistotność późniejszej integracji w miejscu zatrudnienia po wstąpieniu do służby wynika również z systematyki art. 4 ust. 1 załącznika VII do regulaminu pracowniczego. Dzieje się tak dlatego, że w celu określenia statusu osoby obcej lub zamieszkiwania za granicą w odniesieniu do miejsca zatrudnienia przepis ten opiera się wyłącznie na stałym miejscu zamieszkania w okresie przed wstąpieniem do służby. Według słów samego Sądu zawartych w pkt 50 zaskarżonego wyroku, „dodając te uściślenia – prawodawca wykluczył, by integracja wynikająca z okoliczności, że w trakcie kariery urzędnik ustanowił miejsce zwykłego zamieszkania w państwie zatrudnienia i tam pracował, mogła stanowić przeszkodę dla takiej wypłaty”. W przeciwnym razie, jak słusznie zauważa wnoszący odwołanie, to jest gdyby stałe miejsce zamieszkania po wstąpieniu do służby miało znaczenie dla otrzymywania dodatku zagranicznego, żaden urzędnik Unii nie byłby uprawniony do tego dodatku najpóźniej po upływie pięciu lat od wstąpienia do służby.
c) Nieistotność późniejszego przyjęcia obywatelstwa państwa zatrudnienia dla prawa do dodatku zagranicznego
48.
Niemniej jednak, jak już wspomniano w pkt 33 niniejszej opinii Sąd orzekł, że użycie czasu teraźniejszego w art. 4 ust. 1 załącznika VII do regulaminu pracowniczego („urzędnikom, którzy »nie są« […] obywatelami państwa, na terytorium którego znajduje się ich miejsce zatrudnienia”), w połączeniu z okolicznością, że dodatek zagraniczny jest świadczeniem powtarzającym się, nie stoi na przeszkodzie temu, aby szczególny rodzaj integracji, polegający na nabyciu obywatelstwa państwa zatrudnienia po wstąpieniu do służby, został uznany za istotną zmianę sytuacji, która może prowadzić do utraty dodatku zagranicznego.
49.
Wnoszący odwołanie ma rację, podnosząc, że Sąd dokonał w ten sposób wykładni art. 4 ust. 1 załącznika VII do regulaminu pracowniczego w sposób sprzeczny z systematyką, logiką i celem tego przepisu, które sam określił.
50.
Z owych systematyki, logiki i celu wynika mianowicie, że kryterium posiadania lub nieposiadania obywatelstwa państwa zatrudnienia, jak również kryterium stałego miejsca zamieszkania w każdorazowo odpowiednim okresie przed wstąpieniem do służby, należy oceniać tylko i wyłącznie w momencie wstąpienia do służby. Jak bowiem wyjaśniono, posiadanie lub nieposiadanie obywatelstwa decyduje wyłącznie o tym, który okres jest istotny dla oceny stałego miejsca zamieszkania przed wstąpieniem do służby, a tym samym dla kryterium bycia obcym w odniesieniu do miejscu zatrudnienia w momencie wstąpienia do służby (
17
). Jak uznał już sam Sąd, prawo do dodatku zagranicznego musi być zatem badane w momencie wstąpienia do służby (
18
).
51.
Stwierdzenie Sądu do spraw Służby Publicznej, że przesłanki wymienione w dwóch tiret art. 4 ust. 1 lit. a) załącznika VII do regulaminu pracowniczego (brak obywatelstwa państwa miejsca zatrudnienia i brak zamieszkiwania w tym miejscu przez pięć lat przed wstąpieniem do służby) muszą być spełnione łącznie w trakcie całej kariery (
19
), jest zatem błędne.
52.
Jak słusznie zauważa wnoszący odwołanie, użycie czasu teraźniejszego w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze i lit. b) załącznika VII do regulaminu pracowniczego uzasadnione jest raczej po prostu tym, czy urzędnik „jest” obywatelem w decydującym momencie wstąpienia do służby. Użycie czasu teraźniejszego jest logiczne, ponieważ w danym momencie (w chwili wstąpienia do służby) można albo posiadać obywatelstwo, albo go właśnie nie posiadać. Często zdarza się, że warunki, od których zależy jakieś prawo, są w przepisach o charakterze generalno-abstrakcyjnym sformułowane w trybie oznajmującym czasu teraźniejszego, bez przypisywania jakiegokolwiek znaczenia merytorycznego użytej formie gramatycznej.
53.
Fakt, że dodatek zagraniczny jest świadczeniem powtarzającym się, nie prowadzi do odmiennych wniosków. Sąd do spraw Służby Publicznej ma zatem wprawdzie rację, gdy stwierdza, że należy zaprzestać wypłaty dodatku służącego zrekompensowaniu określonego obciążenia, gdy to obciążenie ustaje (
20
), jednak obciążenie, które ma zostać zrekompensowane przez dodatek zagraniczny, a mianowicie odległość od pierwotnego miejsca pochodzenia, nie znika z chwilą przyjęcia obywatelstwa państwa zatrudnienia. Nawet taki rodzaj integracji nie zmienia bowiem faktu zamieszkania za granicą w momencie wstąpienia do służby, co jest kryterium otrzymania dodatku zagranicznego.
54.
Wbrew argumentacji Rady z okoliczności, że art. 4 ust. 1 załącznika VII do regulaminu pracowniczego odnosi się nie tylko faktu, czy urzędnicy „są”, ale też do tego, czy „byli” obywatelami państwa zatrudnienia, nie można zatem także wywnioskować, że chodzi o obywatelstwo, które urzędnik posiada lub posiadał w trakcie swojej całej kariery. Fakt posiadania w przeszłości obywatelstwa państwa zatrudnienia, podobnie jak fakt posiadania aktualnie tego obywatelstwa, wskazuje na pierwotną szczególną więź z tym państwem. Istnienie lub nieistnienie tej więzi jest potwierdzone lub wykluczone przez posiadanie stałego miejsca zamieszkania w odpowiednim okresie odniesienia przed wstąpieniem do służby.
55.
Fakt, że prawodawca oddzielnie wymienił sytuację, w której urzędnicy „byli” obywatelami państwa zamieszkania, ale nie sytuację, w której „zostaną” takimi obywatelami w przyszłości, przemawia raczej za tym, że późniejsze przyjęcie obywatelstwa państwa zatrudnienia nie ma znaczenia dla prawa do dodatku zagranicznego.
56.
Regulacja dotycząca tak zwanego dodatku z tytułu zamieszkiwania za granicą przemawia a contrario również za tym, że prawodawca nie chciał w wypadku dodatku zagranicznego wiązać żadnych szczególnych konsekwencji prawnych z późniejszym przyjęciem obywatelstwa państwa zatrudnienia. Zgodnie z art. 4 ust. 2 załącznika VII do regulaminu pracowniczego dodatek z tytułu zamieszkiwania za granicą jest wypłacany urzędnikowi, który nie jest i nigdy nie był obywatelem państwa miejsca zatrudnienia, ale który nie spełnia warunków do otrzymania dodatku zagranicznego określonych w ust. 1, ponieważ w okresie pięciu lat przed wstąpieniem do służby nieprzerwanie mieszkał w kraju zatrudnienia. Ze względu na to, że dodatek z tytułu zamieszkiwania za granicą zależy wyłącznie od tego, czy dana osoba posiada obywatelstwo państwa zatrudnienia, z konieczności przestaje on przysługiwać po przyjęciu tego obywatelstwa (
21
). Jednak taki wyraźny skutek prawny nie jest przecież przewidziany w odniesieniu do dodatku zagranicznego.
57.
Interpretację, zgodnie z którą przyjęcie obywatelstwa państwa miejsca zatrudnienia w toku późniejszej kariery zawodowej nie ma wpływu na prawo do dodatku zagranicznego, potwierdza również fakt, że ponowna ocena tego prawa w takiej sytuacji prowadzi do rozbieżności w kryteriach otrzymywania tego dodatku. Jeśli bowiem urzędnik, tak jak w tym przypadku, przyjmuje obywatelstwo państwa zatrudnienia wiele lat po przystąpieniu do służby, posiadanie tego obywatelstwa byłoby oceniane w danym momencie (tu: w 2017 r.), natomiast główne kryterium stałego miejsca zamieszkania w miejscu zatrudnienia byłoby nadal oceniane w odpowiednim okresie przed wstąpieniem do służby (tu: przed 2001 r.).
58.
Jednakże, jak słusznie zauważa wnoszący odwołanie, sprowadza to do absurdu znaczenie i cel współzależności pomiędzy obywatelstwem a miejscem zamieszkania w kontekście art. 4 ust. 1 załącznika VII do regulaminu pracowniczego. Celem tej współzależności jest zbadanie, czy urzędnik, mimo że przed wstąpieniem do służby nie posiadał obywatelstwa państwa miejsca zatrudnienia, ustanowił tak ścisłą więź z tym miejscem, że nie jest już tam osobą obcą [lit. a)], czy też, mimo że posiadał to obywatelstwo przed wstąpieniem do służby, zerwał więź z tym miejscem, skutkiem czego w międzyczasie stał się tam osobą obcą [lit. b)] (
22
).
59.
Ponowna ocena, której dokonała Komisja, czy prawo do dodatku zagranicznego przysługuje w momencie przyjęcia obywatelstwa państwa zatrudnienia, zmierza do tego, by zbadać w odniesieniu do danego momentu (tu: w 2017 r.), czy wnoszący odwołanie zerwał – w ciągu dziesięciu lat poprzedzających wstąpienie do służby (tu: w latach 1990–2000) więź, która w tamtym momencie wcale jeszcze nie istniała. Jak przyznają Komisja i Rada, jest to możliwe jedynie poprzez hipotetyczne założenie, że wnoszący odwołanie posiadał obywatelstwo belgijskie już w chwili wstąpienia do służby.
60.
Jak zostanie wskazane poniżej w pkt 71 i nast. niniejszej opinii w kontekście drugiego zarzutu odwołania, ta „fikcja prawna” (tak ujął to Sąd) (
23
) prowadzi do naruszenia zasady równego traktowania. Wnoszący odwołanie jest zatem traktowany w taki sam sposób jak urzędnicy, którzy faktycznie posiadali obywatelstwo państwa zatrudnienia w chwili wstąpienia do służby, a zatem znajdują się w innej sytuacji. Jest to kolejny argument przeciwko dokonanej przez Sąd wykładni art. 4 ust. 1 załącznika VII do regulaminu pracowniczego.
61.
Sytuacja jest inna, jeśli urzędnik, zmieniając miejsce zatrudnienia, powraca do kraju ojczystego. W tym przypadku należy dokonać nowej oceny, ponieważ badanie wymogów dotyczących dodatku zagranicznego może być, zgodnie z logiką, przeprowadzone tylko w odniesieniu do jednego miejsca; jeśli miejsce to się zmienia, należy zatem ponownie zbadać, czy poprzednia więź z tym miejscem została odnowiona (
24
).
62.
Jednakże w przypadku takim jak niniejszy, w którym urzędnik ma prawo do dodatku zagranicznego na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a) załącznika VII do regulaminu pracowniczego, ponieważ ani nie posiada obywatelstwa miejsca zatrudnienia ani nie przebywał tam nieprzerwanie przez okres pięciu lat przed wstąpieniem do służby, a obywatelstwo miejsca zatrudnienia nabywa dopiero wiele lat po wstąpieniu do służby, nie istnieje żadna wcześniejsza więź z tym miejscem zatrudnienia, która pochodzi z czasu przed wstąpieniem do służby i która mogłaby zostać odnowiona. Nie ma zatem powodu, aby ponownie badać prawo danego urzędnika do dodatku zagranicznego, tym razem na podstawie lit. b) tego przepisu.
63.
O tym, że późniejsze badanie na podstawie art. 4 ust. 1 lit. b) załącznika VII do regulaminu pracowniczego, takie jak to, które miało miejsce w niniejszej sprawie, jest niewłaściwe, świadczy również fakt, że urzędnicy, którzy – tak jak skarżący – przyjmują obywatelstwo miejsca zatrudnienia wiele lat po wstąpieniu do służby, ale – w przeciwieństwie do wnoszącego odwołanie – nie przebywali tam w okresie dziesięciu lat poprzedzających wstąpienie do służby, zachowują dodatek zagraniczny. Pomimo tej – jak określił to Sąd w pkt 51 zaskarżonego wyroku – „szczególnej formy integracji, jaką jest nabycie obywatelstwa państwa zatrudnienia po wstąpieniu do służby”, liczni – jak stwierdził Sąd w pkt 94 i 95 zaskarżonego wyroku – urzędnicy znajdujący się w takiej sytuacji mogą zgodnie z powyższym zachować dodatek zagraniczny, ponieważ nie mieszkali w tym państwie w latach poprzedzających wstąpienie do służby.
64.
Wszystkie te względy potwierdzają, że – jak słusznie zauważył na rozprawie wnoszący odwołanie – po prostu nic nie wskazuje na to, że przyjęcie obywatelstwa państwa zatrudnienia stanowiłoby wyjątek od zasady, zgodnie z którą integracja w miejscu zatrudnienia po wstąpieniu do służby nie ma znaczenia dla dodatku zagranicznego.
65.
To prawda, że przyjęcie obywatelstwa miejsca zatrudnienia może być szczególnie silną formą integracji. Nie o to jednak chodzi. Dodatek zagraniczny jest skonstruowany w taki sposób, że z jednej strony nie został zanegowany fakt, że urzędnicy Unii integrują się w miejscu zatrudnienia, ale z drugiej strony uznano również, że pomimo tej integracji nadal istnieje obciążenie związane z odległością od miejsca pochodzenia.
66.
Ponadto niezależnie od stopnia integracji w państwie przyjmującym utrzymywanie uzasadnionych więzi z państwem pochodzenia może z czasem stać się nawet bardziej uciążliwe. Dotyczy to na przykład sytuacji, gdy trzeba opiekować się starszymi i zniedołężniałymi rodzicami lub innymi krewnymi. Nie można również założyć, że prawodawca Unii zamierzał zniechęcić urzędników unijnych do silnej integracji w przyjmującym ich państwie członkowskim_„sankcjonując” przyjęcie obywatelstwa w tym państwie utratą dodatku zagranicznego. Duchowi Unii i zbliżeniu między państwami członkowskimi odpowiada znacznie bardziej to, gdy urzędnicy unijni integrują się jak najlepiej w państwie członkowskim miejsca zatrudnienia.
67.
Teatralnie podniesiony przez Radę podczas rozprawy argument, że „ktoś, kto mieszka w »swoim własnym kraju«, nie może być przecież »zamieszkiwać za granicą«”, pomija systematykę związaną z dodatkiem zagranicznym. Z systematyki tej bowiem wynika, że pojęcie „bycia obcym” lub „zamieszkiwania za granicą” w rozumieniu regulaminu pracowniczego obejmuje sytuację, w której urzędnik opuszcza kraj pochodzenia, aby wstąpić do służby w Unii, niezależnie od jakiejkolwiek późniejszej integracji w kraju zatrudnienia i nawet jeśli ten ostatni stałby się „własnym krajem” danego urzędnika na skutek późniejszego przyjęcia obywatelstwa.
68.
Wbrew stanowisku Rady wykładnia, zgodnie z którą przyjęcie obywatelstwa po wstąpieniu do służby nie ma wpływu na prawo do dodatku zagranicznego, nie pozbawia ponadto kryterium obywatelstwa zawartego w art. 4 ust. 1 załącznika VII do regulaminu pracowniczego jego effet utile. Kryterium to pozostaje istotne dla oceny bycia obcym w miejscu zatrudnienia w momencie wstąpienia do służby.
69.
W swoim wyroku w sprawie Airola/Komisja, którego odpowiedni fragment został również przytoczony przez Sąd w zaskarżonym wyroku, Trybunał orzekł, że „w zakresie, w jakim art. 4 ust. 1 lit. a) załącznika [VII do regulaminu pracowniczego] odnosi się do obecnej lub byłej przynależności państwowej urzędnika […], należy pominąć przynależność państwową narzuconą urzędnikowi płci żeńskiej, bez możliwości rezygnacji, w następstwie zawarcia małżeństwa z obywatelem innego państwa członkowskiego” (
25
). Mutatis mutandis należy w tym przypadku stwierdzić, że przepis ten nie odnosi się również do obywatelstwa miejsca zatrudnienia, które urzędnik Unii przyjmuje po wstąpieniu do służby.
70.
Z powyższego wynika, że Sąd naruszył prawo, przychylając się do stanowiska Komisji, zgodnie z którym przyjęcie przez wnoszącego odwołanie obywatelstwa belgijskiego prowadzi do ponownego badania jego prawa do dodatku zagranicznego. Pierwszy zarzut odwołania jest zatem zasadny.
2. W przedmiocie drugiego zarzutu odwołania
71.
W zarzucie drugim wnoszący odwołanie przedstawia stanowisko, że Sąd, stosując art. 4 ust. 1 załącznika VII do regulaminu pracowniczego, naruszył zasadę równego traktowania, ponieważ potraktował wnoszącego odwołanie w taki sam sposób jak urzędników, którzy w chwili wstąpienia do służby mieli obywatelstwo miejsca zatrudnienia.
72.
Drugi zarzut odwołania jest rozpatrywany jedynie tytułem ewentualnym. Jeżeli Trybunał podzieli bowiem moje stanowisko w przedmiocie pierwszego zarzutu odwołania, wyrok powinien zostać uchylony już z tego powodu.
73.
Zasada równego traktowania zakazuje traktowania porównywalnych sytuacji w sposób odmienny lub traktowania odmiennych sytuacji w taki sam sposób, chyba że takie traktowanie – odmienne względnie takie samo – jest obiektywnie uzasadnione. Porównywalność sytuacji należy rozpatrywać w świetle przedmiotu i celu aktu Unii, który wprowadza dane rozróżnienie (
26
).
74.
Sąd przedstawił w pkt 87–90 zaskarżonego wyroku pogląd, że powinien ponownie zbadać prawo wnoszącego odwołanie do dodatku zagranicznego w związku z przyjęciem przez niego obywatelstwa belgijskiego. W przeciwnym razie byłby on traktowany w sposób bardziej korzystny niż Belgowie z urodzenia, którzy w Belgii rozpoczęli służbę dla Unii.
75.
Wnoszący odwołanie, który nie posiadał obywatelstwa belgijskiego przed wstąpieniem do służby w Belgii, a przyjął je dopiero po latach, znajduje się faktycznie w odmiennej sytuacji, jeśli chodzi o logikę i cel dodatku zagranicznego, który ma zrekompensować niedogodności związane z przeprowadzką do miejsca zatrudnienia i przebywaniem tam w charakterze osoby obcej (
27
). Ze względu na to, że pierwotnie nie posiadał on obywatelstwa państwa zatrudnienia, nie miał z tym państwem żadnej szczególnej więzi, która mogłaby zostać przerwana jedynie przez dziesięcioletnią nieprzerwaną nieobecność przed wstąpieniem do służby (
28
).
76.
Wbrew twierdzeniom podnoszonym w tym względzie, w szczególności podczas rozprawy, przez Komisję i Radę wnoszący odwołanie nie znajduje się również w takiej samej sytuacji jak były Belg pracujący w Belgii, który zrzekł się obywatelstwa belgijskiego. Również bowiem i w tym przypadku „posiadanie w przeszłości” obywatelstwa państwa miejsca zatrudnienia wskazuje na to, że dana osoba miała pierwotnie szczególną więź z tym krajem, której dalsze istnienie lub ustanie można stwierdzić poprzez sprawdzenie miejsca stałego zamieszkania w okresie odniesienia przed wstąpieniem do służby. Jednakże w sytuacji wnoszącego odwołanie, który uzyskał obywatelstwo belgijskie dopiero wiele lat po wstąpieniu do służby, nie istnieje takie domniemanie istnienia pierwotnej więzi, której kontynuację lub przerwanie można by zbadać.
77.
To samo dotyczy, jak wyjaśniono powyżej, przedstawionego przez Komisję porównania z sytuacją Belga pracującego pierwotnie w innym kraju, który przenosi się do miejsca zatrudnienia w swoim kraju ojczystym (
29
).
78.
Wbrew temu, co twierdziła na rozprawie zwłaszcza Rada, nie jest prawdą w kontekście dodatku zagranicznego, że wszyscy urzędnicy, którzy mają obywatelstwo państwa zatrudnienia, muszą być traktowani jednakowo, niezależnie od tego, kiedy nabyli to obywatelstwo. Dzieje się tak dlatego, że w odniesieniu do tego dodatku „nie zawsze obywatelstwo jest równe obywatelstwu”. Obywatelstwo państwa zatrudnienia określa jedynie, który okres przed wstąpieniem do służby jest istotny dla badania spełnienia kryterium zamieszkiwania za granicą przy wstąpieniu do służby (
30
).
79.
Okoliczność, że wnoszący odwołanie faktycznie nie znajduje się już w takiej samej sytuacji jak urzędnicy Unii, którzy nie przyjęli obywatelstwa państwa zatrudnienia, jest zatem nieistotna z punktu widzenia prawa do dodatku zagranicznego. Ze względu na to, że chodzi tu tylko i wyłącznie o brak integracji w momencie wstąpienia do służby, urzędnicy, którzy przyjmują obywatelstwo państwa miejsca zatrudnienia po wstąpieniu do służby, i ci, którzy tego nie robią, są jak najbardziej w takiej samej sytuacji, jeśli chodzi o cel dodatku zagranicznego.
80.
Komisja i Rada cytują wprawdzie fragmenty wyroków, zgodnie z którymi dodatek zagraniczny służy „zlikwidowaniu faktycznych nierówności między urzędnikami zintegrowanymi ze społeczeństwem państwa zatrudnienia a urzędnikami, którzy nie są z nim zintegrowani” (
31
). Fragmenty te należy jednak odczytywać w ich kontekście, z którego wynika, że chodzi o integrację ze społeczeństwem kraju, w którym pełni się służbę, przed wstąpieniem do służby. Z drugiej strony, sam Trybunał stwierdził już, że integracja po wstąpieniu do służby nie ma znaczenia dla dodatku zagranicznego (
32
). Dlatego też w kontekście tego dodatku należy porównywać integrację urzędników w kraju zatrudnienia przed wstąpieniem do służby, a nie po nim.
81.
Komisja i Rada same przyznały na rozprawie, że sytuacja wnoszącego odwołanie stanowi „sytuację graniczną”, ponieważ zastosowanie art. 4 ust. 1 załącznika VII do regulaminu pracowniczego w sposób przez nie postulowany jest w tej sytuacji możliwe jedynie przy przyjęciu fikcji, że wnoszący odwołanie posiadał obywatelstwo belgijskie już w chwili wstąpienia do służby. Wnoszący odwołanie ma rację, zauważając, że badanie istnienia nierównego traktowania nie może jednak opierać się na takim założeniu, które nie odpowiada rzeczywistości.
82.
Jak uznał sam Sąd w pkt 83, 91 i 92 zaskarżonego wyroku, prawodawca ustanowił kategorie osób uprawnionych do dodatku zagranicznego i należy zbadać, do której z tych kategorii zaliczają się poszczególni urzędnicy Unii. Niedopuszczalne jest by poprzez przyjęcie założeń, które nie odpowiadają rzeczywistości, przenosić urzędnika z jednej kategorii do drugiej lub stawiać go na równi z urzędnikami danej kategorii, nawet jeśli jego sytuacja nie plasuje go w tej kategorii.
83.
Z powyższego wynika, że Sąd poprzez swoje zastosowanie art. 4 ust. 1 załącznika VII do regulaminu pracowniczego naruszył zasadę równego traktowania, a tym samym naruszył prawo. Drugi zarzut odwołania jest zatem również zasadny.
B.
W przedmiocie skargi do Sądu
84.
Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału w razie uchylenia orzeczenia Sądu, Trybunał może wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala.
85.
Tak jest w tym przypadku.
86.
Wnoszący odwołanie wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności spornej decyzji i nakazanie przywrócenia mu dodatku zagranicznego i zwrotu kosztów podróży od dnia 1 grudnia 2017 r., jak również zapłaty dodatków niewypłaconych w okresie od dnia 1 grudnia 2017 r. do dnia przywrócenia, wraz z odsetkami.
87.
W odniesieniu, po pierwsze, do żądania stwierdzenia nieważności spornej decyzji, z powyższych rozważań wynika, że należy stwierdzić nieważność decyzji PMO Komisji z dnia 19 marca 2018 r., w której rozstrzygnięto, że wnoszący odwołanie nie ma już prawa do dodatku zagranicznego i zwrotu kosztów podróży od dnia 1 grudnia 2017 r.
88.
Następnie, w odniesieniu do żądania przywrócenia wnoszącemu odwołanie dodatku zagranicznego i zwrotu kosztów podróży od dnia 1 grudnia 2017 r., z powyższego wynika również, że nabycie przez wnoszącego odwołanie obywatelstwa belgijskiego w dniu 3 listopada 2017 r. nie miało wpływu na jego prawo do otrzymania dodatku zagranicznego na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a) ani na prawo do zwrotu kosztów podróży na podstawie art. 8 załącznika VII do regulaminu pracowniczego. Zatem przywrócenie wnoszącemu odwołanie prawa do tych świadczeń – jeśli Trybunał przyjmie proponowane w niniejszej opinii rozstrzygnięcie – wynikać będzie z wyroku Trybunału, bez konieczności odrębnego orzekania przez Trybunał w tym zakresie. Na Komisji spoczywa natomiast zgodnie z art. 266 TFUE obowiązek podjęcia odpowiednich środków, które wynikają z wyroku Trybunału (
33
).
89.
Wreszcie w odniesieniu do żądania dotyczącego nakazania zapłaty dodatków niewypłaconych w okresie od dnia 1 grudnia 2017 r. do dnia ich przywrócenia, wraz z odsetkami, należy zauważyć, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie drugie regulaminu pracowniczego Trybunał ma nieograniczone prawo orzekania w dotyczących urzędników sporach o charakterze majątkowym. Na tej podstawie Trybunał może nakazać organom Unii zapłatę kwot należnych na podstawie regulaminu pracowniczego, wraz z ewentualnymi odsetkami (
34
). W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej urzędnikowi prawa do otrzymania dodatku zagranicznego Trybunał jest zatem uprawniony do nakazania Komisji zapłaty dodatków, które Komisja powinna była wypłacać od chwili wydania tej decyzji (
35
).
90.
W związku z powyższym należy zasądzić od Komisji zapłatę na rzecz wnoszącego odwołanie dodatku zagranicznego i kosztów podróży, których wnoszący odwołanie nie otrzymał od dnia 1 grudnia 2017 r., i to do dnia przywrócenia mu praw w tym zakresie.
91.
Ponadto z orzecznictwa wynika, że od kwot należnych na podstawie regulaminu pracowniczego i zapłaconych po terminie należy naliczać odsetki od dnia złożenia skargi na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego (
36
). W związku z tym roszczenia, które były już wymagalne w dniu złożenia skargi, to jest w niniejszej sprawie w dniu 17 czerwca 2018 r. (
37
), powinny być oprocentowane od tej daty, natomiast roszczenia, które stały się wymagalne po tej dacie, powinny być oprocentowane od odpowiedniej daty wymagalności (
38
). Wreszcie, jeśli chodzi o stopę procentową, z najnowszego orzecznictwa wynika, że należne kwoty mają być oprocentowane według stopy procentowej ustalonej przez Europejski Bank Centralny (EBC) dla jego głównych operacji refinansujących w danym okresie, powiększonej o trzy i pół punktu procentowego (
39
).
VI. Koszty
92.
Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem jeżeli odwołanie jest zasadne i Trybunał wydaje orzeczenie kończące postępowanie w sprawie, rozstrzyga on również o kosztach.
93.
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania, który ma zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
94.
Ze względu na to, że wnoszący odwołanie zażądał obciążenia Komisji kosztami postępowania przed Sądem i Trybunałem, a Komisja przegrała sprawę, Komisja powinna pokryć koszty poniesione przez wnoszącego odwołanie oraz swoje własne koszty zarówno w postępowaniu w pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym.
95.
Zgodnie z art. 140 § 1 regulaminu postępowania, który ma zastosowanie do postępowania odwoławczego na mocy art. 184 § 1 regulaminu, instytucje interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty. Rada powinna zatem pokryć własne koszty zarówno w postępowaniu w pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym.
VII. Wnioski
96.
W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał orzekł, co następuje:
1)
Wyrok Sądu Unii Europejskiej (czwarta izba w składzie powiększonym) z dnia 5 października 2020 r.w sprawie Brown/Komisja (T‑18/19, EU:T:2020:465) zostaje uchylony.
2)
Stwierdza się nieważność decyzji Urzędu Administracji i Wypłacania Należności Indywidualnych (PMO) Komisji Europejskiej z dnia 19 marca 2018 r. w sprawie odebrania Colinowi Brownowi prawa do dodatku zagranicznego i zwrotu kosztów podróży od dnia 1 grudnia 2017 r.
3)
Komisja zostaje zobowiązana do wypłaty C. Brownowi dodatku zagranicznego i zwrotu kosztów podróży, które nie zostały mu wypłacone w okresie od dnia 1 grudnia 2017 r. do dnia przywrócenia jego prawa do dodatku zagranicznego i zwrotu kosztów podróży.
4)
Kwoty płatne przez Komisję na rzecz C. Browna zostają oprocentowane od dnia 17 czerwca 2018 r. według stopy ustalonej w odpowiednim okresie przez Europejski Bank Centralny dla głównych operacji refinansujących, powiększonej o trzy i pół punktu procentowego. Kwoty już wymagalne w dniu 17 czerwca 2018 r. są oprocentowane od tego dnia, a kwoty wymagalne w późniejszym terminie są oprocentowane od odpowiedniego dnia wymagalności.
5)
Komisja pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez C. Browna w postępowaniu w pierwszej instancji i w postępowaniu odwoławczym.
6)
Rada Unii Europejskiej pokrywa własne koszty w postępowaniu w pierwszej instancji i w postępowaniu odwoławczym.
(
1
)	Język oryginału: niemiecki.
(
2
)	Rozporządzenie nr 31 (EWG), 11 (EWEA) ustanawiające regulamin pracowniczy urzędników i warunki zatrudnienia innych pracowników Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (Dz.U. 1962, P 045, s. 1385).
(
3
)	T‑18/19, EU:T:2020:465.
(
4
)	Porównaj w przedmiocie relacji między kryteriami stałego miejsca zamieszkania i miejsca wykonywania głównej działalności zawodowej wyrok Sądu z dnia 28 lutego 2019 r., Pozza/Parlament (T‑216/18, niepublikowany, EU:T:2019:118, pkt 28 i nast. i przytoczone tam orzecznictwo).
(
5
)	Porównaj wyrok Sądu z dnia 15 września 2021 r., LF/Komisja (T‑466/20, EU:T:2021:574, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo); wyrok Sądu do spraw Służby Publicznej z dnia 11 lipca 2007 r., B/Komisja (F‑7/06, EU:F:2007:129, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo), a także pkt 76 zaskarżonego wyroku. Zobacz jednak w odniesieniu do „sporadycznej i krótkotrwałej nieobecności” przy jednoczesnym zachowaniu miejsca zamieszkania w późniejszym miejscu zatrudnienia wyrok z dnia 9 października 1984 r., Witte/Parlament (188/83, EU:C:1984:309, pkt 9–11).
(
6
)	Zobacz cytowane w przypisie powyżej wyroki LF/Komisja i B/Komisja.
(
7
)	Porównaj podobnie choćby wyrok Sądu do spraw Służby Publicznej z dnia 26 czerwca 2013 r., Achab/EKES (F‑21/12, EU:F:2013:95, pkt 28).
(
8
)	Wyroki: z dnia 14 czerwca 2012 r., Banco Español de Crédito (C‑618/10, EU:C:2012:349, pkt 61); z dnia 14 stycznia 2016 r., Vodafone (C‑395/14, EU:C:2016:9, pkt 40); z dnia 25 stycznia 2018 r., Komisja/Republika Czeska (C‑314/16, EU:C:2018:42, pkt 47).
(
9
)	Porównaj podobnie wyrok z dnia 22 października 2009 r., Zurita García i Choque Cabrera (C‑261/08 i C‑348/08, EU:C:2009:648, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
10
)	Wyroki: z dnia 20 lutego 1975 r., Airola/Komisja (21/74, EU:C:1975:24, pkt 6/8); z dnia 16 października 1980 r., Hochstrass/Trybunał (147/79, EU:C:1980:238, pkt 12); z dnia 2 lipca 1981 r., Garganese/Komisja (185/80, EU:C:1981:161, pkt 11); por. także wyrok Sądu z dnia 28 lutego 2019 r., Pozza/Parlament (T‑216/18, niepublikowany, EU:T:2019:118, pkt 37); wyrok Sądu do spraw Służby Publicznej z dnia 11 lipca 2007 r., B/Komisja (F‑7/06, EU:F:2007:129, pkt 35).
(
11
)	Porównaj wyrok Sądu z dnia 15 września 2021 r., LF/Komisja (T‑466/20, EU:T:2021:574, pkt 35 i nast. i przytoczone tam orzecznictwo); wyrok Sądu do spraw Służby Publicznej z dnia 11 lipca 2007 r., B/Komisja (F‑7/06, EU:F:2007:129, pkt 36 i nast. i przytoczone tam orzecznictwo).
(
12
)	Porównaj wyrok z dnia 11 lipca 2007 r., B/Komisja (F‑7/06, EU:F:2007:129, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo); zob. też pkt 82 zaskarżonego wyroku.
(
13
)	Wyrok z dnia 13 listopada 1986 r., Richter/Komisja (330/85, EU:C:1986:430, pkt 6); wyrok Sądu z dnia 27 września 2000 r., Lemaître/Komisja (T‑317/99, EU:T:2000:218, pkt 50); wyrok Sądu do spraw Służby Publicznej z dnia 11 lipca 2007 r., B/Komisja (F‑7/06, EU:F:2007:129, pkt 39). Fakt, że okresy spędzone na wykonywaniu pracy dla państwa lub dla organizacji międzynarodowej nie są brane pod uwagę przy obliczaniu czasu spędzonego w [lit. a)] państwie zatrudnienia lub poza nim [lit. b)], opiera się na domniemaniu, że wykonywanie pracy dla państwa lub dla organizacji międzynarodowej nie stwarza dogodności dla stworzenia trwałych więzi między osobą zainteresowaną a państwem, w którym wykonywana jest owa praca; zob. w tym względzie opinię rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie Komisja/Hosman-Chevalier (C‑424/05 P, EU:C:2007:169, pkt 50, 51 i przytoczone tam orzecznictwo); zob. też wyrok Sądu z dnia 13 lipca 2018 r., Quadri di Cardano/Komisja (T‑273/17, EU:T:2018:480, pkt 49).
(
14
)	Opinia rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie Komisja/Hosman-Chevalier (C‑424/05 P, EU:C:2007:169, pkt 44 przypis 23).
(
15
)	Wyroki: z dnia 2 lipca 1981 r., Garganese/Komisja (185/80, EU:C:1981:161, pkt 11); z dnia 15 września 1994 r., Magdalena Fernández/Komisja (C‑452/93 P, EU:C:1994:332, pkt 20, 21).
(
16
)	Wyrok Sądu z dnia 30 marca 1993 r., Vardakas/Komisja (T‑4/92, EU:T:1993:29, pkt 39) (wyróżnienie własne).
(
17
)	Porównaj powyżej, pkt 36–42 niniejszej opinii.
(
18
)	Wyrok Sądu z dnia 13 lipca 2018 r., Quadri di Cardano/Komisja (T‑273/17, EU:T:2018:480, pkt 58).
(
19
)	Wyrok Sądu do spraw Służby Publicznej z dnia 26 czerwca 2013 r., Achab/EKES (F‑21/12, EU:F:2013:95, pkt 28).
(
20
)	Wyrok Sądu do spraw Służby Publicznej z dnia 26 czerwca 2013 r., Achab/EKES (F‑21/12, EU:F:2013:95, pkt 26).
(
21
)	Porównaj wyrok z dnia 16 października 1980 r., Hochstrass/Trybunał (147/79, EU:C:1980:238, pkt 12).
(
22
)	Porównaj powyżej, pkt 38–41 niniejszej opinii.
(
23
)	Porównaj pkt 85 zaskarżonego wyroku.
(
24
)	Porównaj w odniesieniu do anulowania dodatku zagranicznego po powrocie do kraju ojczystego, np. postanowienie z dnia 14 lipca 2005 r., Gouvras/Komisja (C‑420/04 P, EU:C:2005:482, pkt 57), z powołaniem się na wyrok Sądu z dnia 15 lipca 2004 r., Gouvras/Komisja (T‑180/02 i T‑113/03, EU:T:2004:238, pkt 104; zob. także pkt 85); zob. także wyrok Sądu z dnia 28 września 1993 r., Magdalena Fernández/Komisja (T‑90/92, EU:T:1993:78). Czas spędzony w służbie Unii poza krajem ojczystym jest klasyfikowany jako czas spędzony na wykonywaniu obowiązków na rzecz organizacji międzynarodowej, podczas którego nie zostaje przerwana więź z krajem ojczystym, zob. wyrok Sądu z dnia 13 lipca 2018 r., Quadri di Cardano/Komisja (T‑273/17, EU:T:2018:480, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
25
)	Wyrok z dnia 20 lutego 1975 r., Airola/Komisja (21/74, EU:C:1975:24, pkt 9/12). Porównaj również pkt 61 zaskarżonego wyroku, a obecnie art. 4 ust. 3 załącznika VII do regulaminu pracowniczego.
(
26
)	Wyrok z dnia 1 marca 2011 r., Association belge des Consommateurs Test-Achats i in. (C‑236/09, EU:C:2011:100, pkt 28, 29); por. też pkt 80 zaskarżonego wyroku.
(
27
)	Porównaj powyżej, pkt 43 niniejszej opinii.
(
28
)	Porównaj na ten temat powyżej, pkt 59 niniejszej opinii.
(
29
)	Zobacz powyżej, pkt 61 niniejszej opinii.
(
30
)	Porównaj powyżej, pkt 38 niniejszej opinii.
(
31
)	Wyroki: z dnia 21 czerwca 2007 r., Komisja/Hosman-Chevalier (C‑424/05 P, EU:C:2007:367, pkt 26); z dnia 25 marca 2021 r., Alvarez y Bejarano i in./Komisja (C‑517/19 P i C‑518/19 P, EU:C:2021:240, pkt 69).
(
32
)	Wyrok Sądu z dnia 30 marca 1993 r., Vardakas/Komisja (T‑4/92, EU:T:1993:29, pkt 39); por. w tej kwestii już powyżej, pkt 46 niniejszej opinii.
(
33
)	Porównaj podobnie wyrok z dnia 5 grudnia 2012 r., Grazyte/Komisja (F‑76/11, EU:F:2012:173, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
34
)	Porównaj wyroki: z dnia 17 kwietnia 1997 r., de Compte/Parlament (C‑90/95 P, EU:C:1997:198, pkt 45); z dnia 18 grudnia 2007 r., Weißenfels/Parlament (C‑135/06 P, EU:C:2007:812, pkt 65–68 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 20 maja 2010 r., Gogos/Komisja (C‑583/08 P, EU:C:2010:287, pkt 44–46 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
35
)	Porównaj podobnie wyrok z dnia 5 grudnia 2012 r., Grazyte/Komisja (F‑76/11, EU:F:2012:173, pkt 25, 26).
(
36
)	Porównaj w tej kwestii szczegółowo opinię rzecznika generalnego Y. Bota w sprawie Komisja/IPK International (C‑336/13 P, EU:C:2014:2170, pkt 35 i nast., zwłaszcza pkt 68).
(
37
)	Porównaj powyżej, pkt 17 niniejszej opinii.
(
38
)	Porównaj wyrok z dnia 15 stycznia 1985 r., Battaglia/Komisja (737/79, EU:C:1985:4, pkt 10), oraz inne wyroki przywołane w przypisie 42 opinii rzecznika generalnego Y. Bota w sprawie Komisja/IPK International (C‑336/13 P, EU:C:2014:2170).
(
39
)	Porównaj na przykład w prawie dotyczącym służby publicznej, wyroki Sądu: z dnia 3 lipca 2019 r., PT/EIB (T‑573/16, EU:T:2019:481, pkt 444); z dnia 3 października 2019 r., DQ i in./Parlament (T‑730/18, EU:T:2019:725, pkt 118); z dnia 19 grudnia 2019 r., Wehrheim/EBC (T‑100/18, niepublikowany, EU:T:2019:882, pkt 115); zob. także wyrok Trybunału z dnia 20 stycznia 2021 r., Komisja/Printeos (C‑301/19 P, EU:C:2021:39, pkt 129). Stopa procentowa stosowana przez EBC dla głównych operacji refinansujących powiększona o trzy i pół punktu procentowego odpowiada stopie procentowej określonej w art. 116 ust. 5 lit. a) w związku z art. 99 ust. 2 lit. b) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii (Dz.U. 2018, L 193, s. 1) ogólnie w odniesieniu do płatności dokonywanych przez Unię po terminach płatności, dla których nie przewidziano innych regulacji.