62021CO0728
BESCHIKKING VAN HET HOF (Negende kamer)
28 juni 2022 (
*1
)
„Prejudiciële verwijzing – Artikel 99 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof – Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 – Bescherming van de financiële belangen van de Unie – Onregelmatigheden ten aanzien van het Unierecht – Vervolging – Verjaringstermijn – Stuiting – Onderzoekshandeling of daad van vervolging van een onregelmatigheid – Begrip – Controleverslag waarin het bestaan van een onregelmatigheid wordt vastgesteld”
In zaak C‑728/21,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Supremo Tribunal Administrativo (hoogste bestuursrechter, Portugal), bij beslissing van 4 november 2021, ingekomen bij het Hof op 30 november 2021, in de procedure
OF
tegen
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP),
geeft
HET HOF (Negende kamer),
samengesteld als volgt: S. Rodin, kamerpresident, J.‑C. Bonichot (rapporteur) en L. S. Rossi, rechters,
advocaat-generaal: N. Emiliou,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om overeenkomstig artikel 99 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof uitspraak te doen bij met redenen omklede beschikking,
de navolgende
Beschikking
1
Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van, ten eerste, artikel 3, lid 1, derde alinea, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB 1995, L 312, blz. 1) en, ten tweede, artikel 54 van verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (PB 2009, L 316, blz. 65).
2
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen OF, die een landbouwactiviteit uitoefent, en het Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP) (Instituut voor de financiering van de landbouw en de visserij, Portugal; hierna: „IFAP”) ter zake van de terugvordering van een aan OF verleende schapen‑ en geitenpremie.
Toepasselijke bepalingen
Verordening nr. 2988/95
3
Volgens de derde overweging van verordening nr. 2988/95 is het „van belang [...] de fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschappen worden geschaad, op alle beleidsgebieden te bestrijden”.
4
Artikel 1, lid 1, van deze verordening bepaalt:
„Met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen wordt een algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het Gemeenschapsrecht aangenomen.”
5
Artikel 3, lid 1, van deze verordening, dat is opgenomen in Titel I, „Algemene bepalingen”, luidt:
„De verjaringstermijn van de vervolging bedraagt vier jaar vanaf de datum waarop de in artikel 1, lid 1, bedoelde onregelmatigheid is begaan. De sectoriële regelingen kunnen echter een kortere termijn bepalen, die niet minder dan drie jaar mag bedragen
Voor voortdurende of voortgezette onregelmatigheden gaat de verjaringstermijn in op de dag waarop de onregelmatigheid is geëindigd. Bij meerjarige programma’s loopt de verjaringstermijn in elk geval tot de dag waarop het programma definitief wordt afgesloten.
De verjaring van de vervolging wordt gestuit door elke onderzoekshandeling of daad van vervolging van de onregelmatigheid door de bevoegde autoriteit, mits deze de betrokkene ter kennis is gebracht. Na de stuiting vangt een nieuwe verjaringstermijn aan.
De verjaring treedt echter in ieder geval in na verloop van een termijn die het dubbele bedraagt van de verjaringstermijn indien de bevoegde autoriteit binnen deze termijn geen sanctie heeft opgelegd, behoudens in geval van schorsing van de administratieve procedure overeenkomstig artikel 6, lid 1.”
Verordening nr. 1122/2009
6
Artikel 54 van verordening nr. 1122/2009, „Controleverslag”, bepaalt in lid 1:
„Over elke controle ter plaatse in het kader van het onderhavige hoofdstuk, ongeacht of de betrokken landbouwer voor de controle ter plaatse is geselecteerd overeenkomstig artikel 51 of naar aanleiding van niet-nalevingen die op enige andere wijze onder de aandacht van de bevoegde controleautoriteit zijn gebracht, stelt de bevoegde controleautoriteit een controleverslag op.
Het verslag bestaat uit de volgende gedeelten:
[...]
b)
een gedeelte waarin de voor elk van de besluiten en normen verrichte controles afzonderlijk worden behandeld en dat met name de volgende informatie bevat:
i)
de eisen en normen waarop de controle ter plaatse betrekking had;
ii)
de aard en omvang van de verrichte controles;
iii)
de bevindingen;
iv)
de besluiten en normen ten aanzien waarvan gevallen van niet-naleving zijn vastgesteld;
c)
een evaluatiegedeelte waarin het belang van de niet-naleving voor elk besluit en/of elke norm in kwestie [...] wordt beoordeeld [...], met vermelding van welke factoren ook die tot een opwaartse of neerwaartse bijstelling van de toe te passen verlaging zouden moeten leiden.
[...]”
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
7
OF is eigenaar van een landbouwbedrijf in Portugal. Op 2 februari 2010 heeft hij van het IFAP een schapen‑ en geitenpremie ontvangen.
8
Tussen 12 en 14 juli 2011 heeft het IFAP een controle ter plaatse van zijn bedrijf verricht. Op 14 juli 2011 is een verslag van deze controle aan de wettelijk vertegenwoordiger van OF gezonden (hierna: „controleverslag”). Volgens dat verslag was het niet mogelijk geweest om een retroactieve controle uit te voeren omdat het register van de voorraden en van de verplaatsingen van schapen en geiten voor 2010 ontbrak.
9
Op 6 april 2015 heeft OF een brief van het IFAP ontvangen waarbij hem werd meegedeeld dat hij ten onrechte de in punt 7 van deze beschikking bedoelde premie had ontvangen. Nadat OF de terugbetaling daarvan had geweigerd, heeft het IFAP op 20 april 2015 een terugvorderingsbesluit vastgesteld.
10
OF is tegen dat besluit opgekomen bij de Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada (bestuurs‑ en belastingrechter Almada, Portugal), die het beroep bij vonnis van 27 juni 2018 heeft toegewezen en het besluit nietig heeft verklaard, op grond dat de vervolging was verjaard omdat het controleverslag de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 bedoelde verjaringstermijn van vier jaar niet had gestuit. Het IFAP heeft tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld bij de Tribunal Central Administrativo Sul (centrale bestuursrechter voor het zuiden van Portugal), die het vonnis heeft vernietigd op grond dat die termijn, die was ingegaan vanaf de betaling van die premie aan OF op 2 februari 2010, was gestuit op 14 juli 2011, door de toezending van het controleverslag aan OF, en op 6 april 2015, door de in het voorgaande punt bedoelde brief. Het recht van het IFAP om de terugbetaling van de ten onrechte ontvangen bedragen te verlangen was dus niet verjaard.
11
In het kader van het door OF ingestelde cassatieberoep vraagt de verwijzende rechter zich af of de toezending van een controleverslag „zoals bedoeld in artikel 54 van verordening nr. 1122/2009”, waarin alleen het bestaan van een onregelmatigheid wordt gemeld zonder dat het voornemen wordt geuit om ten aanzien van die onregelmatigheid een procedure in te leiden, een onderzoekshandeling of een daad van vervolging van een onregelmatigheid vormt in de zin van artikel 3, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 2988/95, waardoor de in artikel 3 vastgelegde verjaringstermijn van de vervolging kan worden gestuit.
12
In die omstandigheden heeft de Supremo Tribunal Administrativo (hoogste bestuursrechter, Portugal) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag voorgelegd:
„Vormt een verslag over een controle ter plaatse in de zin van artikel 54 van [verordening nr. 1122/2009] waarin slechts melding wordt gemaakt van een onregelmatigheid zonder dat het voornemen wordt geuit om die onregelmatigheid te onderzoeken of te vervolgen, een grond voor stuiting van de verjaring overeenkomstig artikel 3, lid 1, [derde] alinea, van [verordening nr. 2988/95], waarin is bepaald dat ‚[d]e verjaring van de vervolging wordt gestuit door elke onderzoekshandeling of daad van vervolging van de onregelmatigheid door de bevoegde autoriteit, mits deze de betrokkene ter kennis is gebracht’?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
13
Wanneer het antwoord op een prejudiciële vraag duidelijk uit de rechtspraak kan worden afgeleid of over het antwoord daarop redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan, kan het Hof op grond van artikel 99 van zijn Reglement voor de procesvoering in elke stand van het geding op voorstel van de rechter-rapporteur, de advocaat-generaal gehoord, beslissen om bij met redenen omklede beschikking uitspraak te doen.
14
In casu moet die bepaling worden toegepast.
15
De vraag van de verwijzende rechter aan het Hof betreft de uitlegging van artikel 3, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 2988/95 en strekt ertoe te bepalen of het in het hoofdgeding aan de orde zijnde controleverslag, waarin melding wordt gemaakt van een onregelmatigheid door verzoeker in het hoofdgeding, de termijn voor de verjaring van de vervolging daarvan heeft gestuit.
16
Er zij aan herinnerd dat verordening nr. 2988/95 volgens artikel 1, lid 1, ervan een algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het Unierecht invoert, teneinde, zoals blijkt uit de derde overweging van deze verordening, de fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, op alle beleidsgebieden te bestrijden (arrest van 7 april 2022, IFAP, C‑447/20 en C‑448/20, EU:C:2022:265, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
17
Er zij eveneens aan herinnerd dat volgens artikel 3, lid 1, eerste alinea, van die verordening „de verjaringstermijn van de vervolging vier jaar vanaf de datum waarop de onregelmatigheid is begaan” bedraagt. Artikel 3, lid 1, tweede alinea, bevat specifieke regels voor de aanvang van de verjaringstermijn voor „voortdurende of voortgezette onregelmatigheden” en voor „meerjarige programma’s”. Volgens artikel 3, lid 1, derde alinea, wordt de verjaring van de vervolging gestuit door „elke onderzoekshandeling of daad van vervolging van de onregelmatigheid door de bevoegde autoriteit, mits deze de betrokkene ter kennis is gebracht”.
18
Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter dus in wezen te vernemen of artikel 3, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 2988/95 aldus moet worden uitgelegd dat een verslag van een controle ter plaatse waarin slechts het bestaan van een onregelmatigheid wordt vermeld zonder dat enig voornemen wordt geuit om de onregelmatigheid te onderzoeken of te vervolgen, kan worden aangemerkt als een „onderzoekshandeling of daad van vervolging” in de zin van die bepaling, waardoor de in artikel 3, lid 1, eerste alinea, bedoelde termijn voor de verjaring van de vervolging wordt gestuit.
19
Met betrekking tot het begrip „onderzoekshandeling of daad van vervolging” in de zin van artikel 3, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 2988/95 heeft het Hof geoordeeld dat een verjaringstermijn dient ter bevordering van de rechtszekerheid en dat die functie niet volledig wordt vervuld indien deze verjaringstermijn kan worden gestuit door elke algemene controlehandeling van de nationale overheid, zonder dat er een verband bestaat met verdenkingen van onregelmatigheden die betrekking hebben op voldoende nauwkeurig omschreven handelingen (zie in die zin arrest van 11 juni 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
20
Wanneer de nationale autoriteiten een persoon echter een verslag overleggen waaruit blijkt dat er sprake is van een onregelmatigheid waartoe hij in samenhang met een specifieke verrichting zou hebben bijgedragen, en hem verzoeken om aanvullende informatie over die verrichting of hem in samenhang met die verrichting een sanctie opleggen, verrichten deze autoriteiten daarmee voldoende nauwkeurige handelingen tot onderzoek of vervolging van de onregelmatigheid in de zin van artikel 3, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 2988/95 (arrest van 11 juni 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
21
Aangenomen kan worden dat handelingen zoals die welke in het vorige punt van deze beschikking bij wijze van voorbeeld zijn genoemd, de verrichtingen waarop de verdenkingen van onregelmatigheden betrekking hebben immers voldoende nauwkeurig omschrijven (zie in die zin arrest van 11 juni 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, punt 45).
22
Hieruit volgt dat een handeling voldoende nauwkeurig de verrichtingen moet omschrijven waarop de verdenkingen van onregelmatigheden betrekking hebben om als een „onderzoekshandeling of daad van vervolging” in de zin van artikel 3, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 2988/95 te kunnen worden aangemerkt. Dit nauwkeurigheidsvereiste verlangt evenwel niet dat die handeling vermeldt dat mogelijkerwijs een sanctie of een bijzondere administratieve maatregel zal worden opgelegd (arrest van 11 juni 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, punt 43).
23
Derhalve kan een controleverslag dat, zoals in het hoofdgeding, slechts het bestaan van een onregelmatigheid vermeldt zonder melding te maken van de mogelijkheid om een sanctie of een bijzondere administratieve maatregel op te leggen, niettemin worden aangemerkt als een „onderzoekshandeling of daad van vervolging” in de zin van artikel 3, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 2988/95, indien de verrichtingen waarop de verdenkingen van onregelmatigheden betrekking hebben, daarin voldoende nauwkeurig worden omschreven (zie in die zin arrest van 11 juni 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, punten 46 en 47).
24
Dienaangaande blijkt uit de uiteenzetting van de vraag dat het in het hoofdgeding bedoelde controleverslag overeenstemt met de in artikel 54 van verordening nr. 1122/2009 bedoelde controleverslagen.
25
Op grond van artikel 54, lid 1, onder b), moeten deze verslagen de voor elk van de besluiten en normen verrichte controle afzonderlijk behandelen en met name informatie bevatten over de eisen en normen waarop de controle ter plaatse betrekking had, de aard en omvang van de verrichte controles, de bevindingen en de besluiten en normen ten aanzien waarvan gevallen van niet-naleving zijn vastgesteld.
26
Vastgesteld zij dat een controleverslag dat aan de eisen van die bepaling voldoet, in elk geval met voldoende nauwkeurigheid de verrichtingen omschrijft waarop de verdenkingen van onregelmatigheid betrekking hebben, om te kunnen worden aangemerkt als „onderzoekshandeling of daad van vervolging” in de zin van artikel 3, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 2988/95.
27
Aangezien in casu niet blijkt dat de in het hoofdgeding aangezochte nationale rechterlijke instanties van eerste en tweede aanleg hebben onderzocht of dit bij het aan OF toegezonden controleverslag het geval was, staat het aan de verwijzende rechter om de gevolgen hieruit te trekken en, in voorkomend geval en gelet op de inhoud van dat verslag, de nodige verificaties uit te voeren of te laten uitvoeren aan de hand van de in de punten 19 tot en met 23, 25 en 26 van deze beschikking gegeven aanwijzingen.
28
Gelet op het voorgaande moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord dat artikel 3, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 2988/95 aldus moet worden uitgelegd dat een verslag van een controle ter plaatse waarin slechts het bestaan van een onregelmatigheid wordt vermeld zonder dat enig voornemen wordt geuit om de onregelmatigheid te onderzoeken of te vervolgen, niettemin kan worden aangemerkt als een „onderzoekshandeling of daad van vervolging” in de zin van die bepaling, waardoor de in artikel 3, lid 1, eerste alinea, bedoelde termijn voor de verjaring van de vervolging wordt gestuit, indien daarin met voldoende nauwkeurigheid de verrichtingen worden beschreven waarop de verdenkingen van onregelmatigheid betrekking hebben.
Kosten
29
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Negende kamer) verklaart voor recht:
Artikel 3, lid 1, derde alinea, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen moet aldus worden uitgelegd dat een verslag van een controle ter plaatse waarin slechts het bestaan van een onregelmatigheid wordt vermeld zonder dat enig voornemen wordt geuit om de onregelmatigheid te onderzoeken of te vervolgen, niettemin kan worden aangemerkt als een „onderzoekshandeling of daad van vervolging” in de zin van die bepaling, waardoor de in artikel 3, lid 1, eerste alinea, bedoelde termijn voor de verjaring van de vervolging wordt gestuit, indien daarin met voldoende nauwkeurigheid de verrichtingen worden beschreven waarop de verdenkingen van onregelmatigheid betrekking hebben.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Portugees.