SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Séptima)
de 26 de septiembre de 2019 (*)
«Incumplimiento de Estado — Política de aguas de la Unión Europea — Directiva 2000/60/CE — Artículos 13, apartados 1 y 7, y 15, apartado 1 — Falta de adopción, de publicación y de transmisión a la Comisión Europea de los planes hidrológicos de cuenca revisados y actualizados de Lanzarote, Fuerteventura, Gran Canaria, Tenerife, La Gomera, La Palma y El Hierro — Artículo 14 — Falta de información y consulta públicas sobre la revisión y actualización»
En el asunto C‑556/18,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 258 TFUE, el 30 de agosto de 2018,
Comisión Europea, representada por el Sr. E. Manhaeve y la Sra. S. Pardo Quintillán, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
Reino de España, representado por la Sra. M.J. García-Valdecasas Dorrego, en calidad de agente,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Séptima),
integrado por el Sr. T. von Danwitz, Presidente de Sala, y los Sres. P.G. Xuereb y A. Kumin (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. Y. Bot;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1        Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 13, apartado 7, puesto en relación con el artículo 13, apartado 1, del artículo 14 y del artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (DO 2000, L 327, p. 1), en su versión modificada por la Directiva 2013/64/UE del Consejo, de 17 de diciembre de 2013 (DO 2013, L 353, p. 8) (en lo sucesivo, «Directiva 2000/60»), al no haber finalizado la información y consulta públicas sobre la revisión y actualización de los planes hidrológicos de cuenca y al no haber adoptado, publicado ni transmitido a la Comisión la revisión y actualización de los planes hidrológicos de cuenca para las demarcaciones hidrográficas de Lanzarote, Fuerteventura, Gran Canaria, Tenerife, La Gomera, La Palma y El Hierro.
Marco jurídico
2        El artículo 13 de la Directiva 2000/60, titulado «Planes hidrológicos de cuenca», es del siguiente tenor:
«1.      Los Estados miembros velarán por que se elabore un plan hidrológico de cuenca para cada demarcación hidrográfica situada totalmente en su territorio.
[…]
6.      Los planes hidrológicos de cuenca se publicarán a más tardar nueve años después de la entrada en vigor de la presente Directiva.
[…]
7.      Los planes hidrológicos de cuenca se revisarán y actualizarán a más tardar quince años después de la entrada en vigor de la presente Directiva, y posteriormente cada seis años.
[…]»
3        El artículo 14 de la Directiva 2000/60, titulado «Información y consulta públicas», establece:
«1.      Los Estados miembros fomentarán la participación activa de todas las partes interesadas en la aplicación de la presente Directiva, en particular en la elaboración, revisión y actualización de los planes hidrológicos de cuenca. Los Estados miembros velarán por que, respecto de cada demarcación hidrográfica, se publiquen y se pongan a disposición del público, incluidos los usuarios, a fin de recabar sus observaciones, los documentos siguientes:
a)      un calendario y un programa de trabajo sobre la elaboración del plan, con inclusión de una declaración de las medidas de consulta que habrán de ser adoptadas, al menos tres años antes del inicio del período a que se refiera el plan;
b)      un esquema provisional de los temas importantes que se plantean en la cuenca hidrográfica en materia de gestión de aguas, al menos dos años antes del inicio del período a que se refiera el plan;
c)      ejemplares del proyecto de plan hidrológico de cuenca, al menos un año antes del inicio del período a que se refiera el plan.
Previa solicitud, se permitirá el acceso a los documentos y a la información de referencia utilizados para elaborar el plan hidrológico de cuenca.
2.      Los Estados miembros concederán un plazo mínimo de seis meses para la presentación de observaciones por escrito sobre esos documentos con objeto de permitir una participación y consulta activas.
3.      Los apartados 1 y 2 serán igualmente aplicables a las actualizaciones de los planes hidrológicos de cuenca.»
4        El artículo 15 de la referida Directiva, titulado «Notificación», dispone:
«1.      Los Estados miembros enviarán a la Comisión y a cualquier otro Estado miembro interesado ejemplares de los planes hidrológicos de cuenca y de todas sus actualizaciones subsiguientes en un plazo de tres meses a partir de su publicación:
a)      en el caso de las demarcaciones hidrográficas situadas totalmente en el territorio de un Estado miembro, todos los planes hidrológicos de cuenca que abarquen ese territorio nacional publicados de conformidad con el artículo 13;
[…]».
5        De conformidad con el artículo 25 de la Directiva 2000/60, esta entró en vigor el día de su publicación, es decir, el 22 de diciembre de 2000.
Procedimiento administrativo previo
6        El 28 de abril de 2017, la Comisión remitió al Reino de España un escrito de requerimiento en el que indicaba que dicho Estado miembro había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 13, apartado 7, puesto en relación con el artículo 13, apartado 1, y del artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2000/60 al no haber revisado y actualizado, a fecha de 22 de diciembre de 2015, los planes hidrológicos de cuenca para las demarcaciones hidrográficas de Cataluña, Lanzarote, Fuerteventura, Gran Canaria, Tenerife, La Gomera, La Palma y El Hierro y al no haber transmitido a la Comisión ejemplares de dichos planes, una vez revisados y actualizados. La Comisión añadía que el Reino de España había incumplido asimismo las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 14 de dicha Directiva al no haber finalizado la información y consulta públicas sobre la revisión y actualización de los planes hidrológicos de cuenca para las demarcaciones hidrográficas de Lanzarote, Fuerteventura, Gran Canaria, Tenerife, La Gomera, La Palma y El Hierro (en lo sucesivo, «planes hidrológicos de cuenca de las islas Canarias»).
7        Mediante escrito de 29 de junio de 2017, el Reino de España respondió al escrito de requerimiento y, mediante escrito de 18 de septiembre de 2017, envió documentación adicional. En su respuesta indicaba que la revisión y actualización del plan hidrológico de cuenca de Cataluña ya habían sido aprobadas, publicadas y transmitidas. En cambio, reconocía que la revisión y actualización de los planes hidrológicos de cuenca de las islas Canarias no se habían podido finalizar de conformidad con el calendario fijado en la Directiva 2000/60.
8        El 5 de octubre de 2017, la Comisión remitió un dictamen motivado al Reino de España y le concedió un plazo de dos meses para que adoptara las medidas necesarias para dar cumplimiento a la Directiva 2000/60.
9        El Reino de España respondió al dictamen motivado mediante escrito de 6 de diciembre de 2017, según el cual el Gobierno de Canarias se había propuesto obtener en septiembre de 2018 la aprobación definitiva de los documentos de revisión y actualización de los planes hidrológicos de cuenca de las islas Canarias.
10      Tras comprobar que, al término del plazo establecido en el dictamen motivado, el Reino de España seguía incumpliendo sus obligaciones en relación con la revisión y actualización de dichos planes hidrológicos de cuenca, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
Sobre el recurso
Alegaciones de las partes
11      En su demanda, la Comisión señala que, tal como se desprende de su respuesta al dictamen motivado, al término del plazo establecido en este el Reino de España no había revisado ni actualizado los planes hidrológicos de cuenca de las islas Canarias, situadas totalmente en territorio español, infringiendo así el artículo 13, apartado 7, de la Directiva 2000/60, puesto en relación con su artículo 13, apartado 1. La Comisión añade que, a fortiori, no se le han transmitido ejemplares de las actualizaciones de dichos planes hidrológicos, en contra de lo que establece el artículo 15, apartado 1, de la misma Directiva. Por último, según la Comisión, dicho Estado miembro no ha finalizado la información y consulta públicas, por lo que ha incumplido asimismo las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 14 de la referida Directiva.
12      En su escrito de contestación, el Reino de España afirma, en primer término, que, a raíz de la apertura por la Comisión, el 14 de septiembre de 2016, de un expediente informativo sobre la revisión y actualización de los planes hidrológicos de cuenca de las islas Canarias, el 31 de enero de 2017, se elaboró una hoja de ruta junto con dicha institución y que, basándose en dicha hoja de ruta, se realizaron informes trimestrales de seguimiento y evolución, el más reciente de los cuales data de septiembre de 2018.
13      A continuación, dicho Estado miembro invoca los progresos realizados en la actualización de los planes hidrológicos de cuenca de las islas Canarias.
14      Por último, el Reino de España sostiene que la aprobación inicial de dichos planes hidrológicos de cuenca no tuvo lugar hasta 2015, por lo que era materialmente imposible revisarlos y actualizarlos antes del 22 de diciembre de 2015. Sostiene además que debería permitirse que transcurra un tiempo razonable entre dos ciclos para que la revisión y actualización puedan llevarse a cabo con suficiente información. Así, el plazo total de quince años que prescribe la Directiva 2000/60 para la primera actualización debería haber cedido ante el plazo general de seis años que prescribe su artículo 13, apartado 7. Pues bien, como en el presente asunto la actualización de los planes hidrológicos de cuenca de las islas Canarias se va a llevar a cabo en un plazo no superior a tres años dese su aprobación inicial, no existe, a su juicio, incumplimiento alguno del artículo 13, apartado 7, ni, por consiguiente, de los artículos 14 o 15, apartado 1, de dicha Directiva.
15      En su escrito de réplica, la Comisión responde que el Reino de España no puede invocar el retraso de más de cinco años con que se elaboraron y se publicaron los planes hidrológicos de cuenca de las islas Canarias para justificar el incumplimiento del plazo fijado en la referida Directiva para la revisión y actualización de esos planes.
16      En efecto, en su opinión, dado que el plazo para la primera revisión de los planes hidrológicos de cuenca concluía el 22 de diciembre de 2015, según el tenor literal del artículo 13, apartado 7, de la Directiva 2000/60, y que la interpretación de esta disposición es inequívoca, no cabe interpretarla en el sentido de que permite llegar a un plazo diferente. Además, la Comisión alega que tal interpretación crearía inseguridad jurídica y conllevaría el riesgo de tratar a los Estados miembros de manera diferente en función de si han respetado o no el plazo fijado por esa Directiva para la elaboración y publicación de los planes hidrológicos de cuenca.
17      Por lo que se refiere a la alusión del Reino de España a los contactos que mantuvieron sus autoridades competentes y los servicios de la Comisión, esta última sostiene que ni dichos contactos ni los compromisos contraídos en este contexto por las autoridades españolas pueden impedir la interposición de un recurso por incumplimiento.
18      Por otra parte, aun suponiendo que, como afirma el Reino de España, en el momento de presentación de su escrito de contestación se hubieran llevado a cabo la información y consulta públicas sobre la revisión y actualización de los planes hidrológicos de cuenca de las islas Canarias, la Comisión observa sin embargo que los anuncios oficiales mencionados en dicho escrito hacen referencia a un período de consulta de tres meses. Como dicho plazo es inferior al plazo mínimo de seis meses previsto en el artículo 14, apartado 2, de la Directiva 2000/60, la Comisión indica que, en cualquier caso, no puede considerarse que la información y consulta públicas se ajusten a los requisitos establecidos en dicha Directiva, por lo que mantiene las pretensiones deducidas en su demanda.
19      En su escrito de dúplica, el Reino de España destaca que ya se han aprobado y publicado todos los planes hidrológicos de cuenca de las islas Canarias correspondientes al segundo ciclo, pues la aprobación se produjo entre el 17 de septiembre de 2018 y el 21 de enero de 2019 y la publicación en el Boletín Oficial de Canarias tuvo lugar entre el 1 de octubre de 2018 y el 25 de enero de 2019, y precisa que esos planes fueron transmitidos a la Comisión el 28 de enero de 2019.
20      Por lo que se refiere a la alegación de la Comisión, en su escrito de réplica, según la cual los plazos de información y consulta públicas fueron inferiores a los exigidos por la Directiva 2000/60, el Reino de España aduce que, en la medida en que con ello se le impute un incumplimiento distinto de los invocados en el procedimiento administrativo previo y en el recurso por incumplimiento, dicha imputación excede del marco del presente recurso y, en cualquier caso, es infundada.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Observaciones preliminares
21      Aunque el Reino de España no haya propuesto ninguna causa de inadmisión del presente recurso, es preciso señalar, sin embargo, con carácter preliminar, que sí alega, en su escrito de contestación, que la Comisión interpuso el presente recurso pese a la existencia de una hoja de ruta elaborada de concierto con ella, que preveía la realización de informes trimestrales de seguimiento y evolución, y pese a los esfuerzos realizados por el Gobierno de Canarias por actualizar los planes hidrológicos de cuenca de las islas Canarias.
22      A este respecto, por lo que se refiere a la elección de la fecha de interposición del recurso, es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que corresponde a la Comisión apreciar la oportunidad de actuar contra un Estado miembro, especificar las disposiciones que este haya podido infringir y elegir el momento en que inicia el procedimiento por incumplimiento en su contra, sin que puedan afectar a la admisibilidad del recurso las consideraciones que determinen dicha decisión. En efecto, la Comisión dispone de la facultad de apreciar en qué fecha puede ser oportuno interponer un recurso y, en principio, no corresponde al Tribunal de Justicia controlar dicha apreciación [sentencia de 19 de septiembre de 2017, Comisión/Irlanda (impuesto de matriculación), C‑552/15, EU:C:2017:698, apartado 34 y jurisprudencia citada].
23      Por otra parte, en su escrito de dúplica, el Reino de España arguye que la Comisión amplió el objeto del litigio al imputarle, en el contexto de la revisión y actualización de los planes hidrológicos de cuenca de las islas Canarias, el incumplimiento del plazo de consulta pública de seis meses como mínimo que preceptúa el artículo 14, apartado 2, de la Directiva 2000/60.
24      El objeto de un recurso por incumplimiento, de conformidad con el artículo 258 TFUE, queda delimitado por el dictamen motivado de la Comisión, de manera que el recurso debe basarse en los mismos motivos y alegaciones que el propio dictamen motivado (sentencia de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria, C‑488/15, EU:C:2017:267, apartado 37 y jurisprudencia citada). La Comisión puede precisar sus imputaciones en su demanda, siempre que no modifique el objeto del litigio (sentencia de 21 de enero de 2016, Comisión/Chipre, C‑515/14, EU:C:2016:30, apartado 13 y jurisprudencia citada).
25      Tanto en el procedimiento administrativo previo como en su demanda, la Comisión se ha limitado en el presente asunto, en el contexto de la imputación de incumplimiento por el Reino de España de las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 14 de la Directiva 2000/60, a criticar que dicho Estado miembro no hubiera finalizado la información y consulta públicas sobre la revisión y actualización de los planes hidrológicos de cuenca de las islas Canarias.
26      Si bien en su escrito de réplica la Comisión indicó que no se había respetado el plazo mínimo de seis meses fijado en el artículo 14, apartado 2, de la Directiva 2000/60, tanto en los fundamentos como en la conclusión de dicha réplica precisó que mantenía las pretensiones expuestas en su demanda. Por consiguiente, procede hacer constar que, al formular esa observación, la Comisión no amplió el objeto del recurso que había sido delimitado en el procedimiento administrativo previo.
Sobre el fondo
27      Es preciso recordar que, de conformidad con el artículo 13, apartado 7, de la Directiva 2000/60, puesto en relación con su artículo 25, los planes hidrológicos de cuenca debían revisarse y actualizarse por primera vez a más tardar quince años después de la entrada en vigor de dicha Directiva, es decir, a más tardar el 22 de diciembre de 2015. En ese procedimiento, correspondía a los Estados miembros finalizar la información y consulta públicas, con arreglo al artículo 14 de la Directiva. Por último, según el artículo 15, apartado 1, de la misma Directiva, los planes hidrológicos de cuenca así actualizados debían transmitirse a la Comisión en un plazo de tres meses a partir de su publicación.
28      Por otro lado, para declarar un incumplimiento de las obligaciones que impone la Directiva 2000/60, la existencia del mismo debe apreciarse, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en función de la situación del Estado miembro tal como esta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado, de modo que los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta por el Tribunal de Justicia (sentencia de 21 de marzo de 2019, Comisión/Italia, C‑498/17, EU:C:2019:243, apartado 29 y jurisprudencia citada).
29      En el presente caso, y a pesar de que el plazo fijado en el dictamen motivado remitido por la Comisión al Reino de España expiró el 5 de diciembre de 2017, consta que, en esa fecha, el Estado miembro no había revisado ni actualizado los planes hidrológicos de cuenca de las islas Canarias, ni, a fortiori, transmitido a la Comisión ejemplares de dichos planes actualizados, ni finalizado la información y consulta públicas que debían realizarse en este contexto.
30      A pesar de ello, el Reino de España, invocando la circunstancia de que la aprobación inicial de los planes hidrológicos de cuenca de las islas Canarias no tuvo lugar hasta 2015, alega que la Comisión hubiera debido reconocerle el derecho a disponer de un plazo razonable entre esa adopción inicial y la primera actualización, sin exigirle un estricto cumplimiento del plazo de quince años establecido en el artículo 13, apartado 7, de la Directiva 2000/60.
31      Sin embargo, procede señalar a este respecto que el artículo 13, apartado 6, de la Directiva 2000/60, puesto en relación con su artículo 25, obligaba a los Estados miembros a publicar los planes hidrológicos de cuenca a más tardar el 22 de diciembre de 2009.
32      Por consiguiente, como la aprobación inicial de los planes hidrológicos de cuenca de que se trata no tuvo lugar hasta 2015, el Reino de España incumplió, como declaró el Tribunal de Justicia en su sentencia de 4 de octubre de 2012, Comisión/España (C‑403/11, no publicada, EU:C:2012:612), la obligación que le incumbía en virtud del artículo 13, apartado 6, de la Directiva 2000/60 y cumplió de forma extemporánea con lo establecido en esta última disposición.
33      Ahora bien, por una parte, un Estado miembro no puede invocar su propio retraso en ejecutar una obligación fijada por una directiva para justificar el cumplimiento tardío de otra obligación impuesta por esta misma directiva (sentencia de 10 de abril de 2008, Comisión/Italia, C‑442/06, EU:C:2008:216, apartado 33 y jurisprudencia citada).
34      Por otra parte, si bien es cierto que, según el artículo 13, apartado 7, de la Directiva 2000/60, los planes hidrológicos de cuenca deben revisarse y actualizarse cada seis años a partir del momento en que hayan sido revisados y actualizados por primera vez, esta disposición fija no obstante un plazo específico obligatorio para la primera revisión y la primera actualización de dichos planes, plazo que expira quince años después de la entrada en vigor de la Directiva, es decir, el 22 de diciembre de 2015. Así pues, habida cuenta de su redacción clara e inequívoca, no cabe aceptar la interpretación de esta disposición que defiende el Reino de España.
35      Es preciso rechazar asimismo esa interpretación porque tendría como efecto introducir una diferencia de trato entre los Estados miembros en función de si han respetado o no el plazo establecido en el artículo 13, apartado 6, de la Directiva 2000/60 para la publicación inicial de los planes hidrológicos de cuenca y, por lo tanto, sería fuente de inseguridad jurídica.
36      Por lo tanto, el recurso interpuesto por la Comisión está fundado.
37      A la luz de todas las consideraciones anteriores, procede declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 13, apartado 7, puesto en relación con el artículo 13, apartado 1, del artículo 14 y del artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2000/60, al no haber finalizado en el plazo prescrito la información y consulta públicas sobre la revisión y actualización de los planes hidrológicos de cuenca de las islas Canarias y al no haber adoptado, publicado ni transmitido a la Comisión en el plazo prescrito la revisión y actualización de dichos planes hidrológicos de cuenca.
Costas
38      En virtud del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Como la Comisión ha solicitado la condena en costas del Reino de España y las pretensiones formuladas por este han sido desestimadas, procede condenarlo en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Séptima) decide:
1)      Declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 13, apartado 7, puesto en relación con el artículo 13, apartado 1, del artículo 14 y del artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, en su versión modificada por la Directiva 2013/64/UE del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, al no haber finalizado en el plazo prescrito la información y consulta públicas sobre la revisión y actualización de los planes hidrológicos de cuenca de Lanzarote, Fuerteventura, Gran Canaria, Tenerife, La Gomera, La Palma y El Hierro y al no haber adoptado, publicado ni transmitido a la Comisión Europea en el plazo prescrito la revisión y actualización de dichos planes hidrológicos de cuenca.
2)      Condenar en costas al Reino de España.
von Danwitz
Xuereb
Kumin
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 26 de septiembre de 2019.
El Secretario
El Presidente de la Sala Séptima
A. Calot Escobar
T. von Danwitz
*      Lengua de procedimiento: español.