62021CJ0412
DOMSTOLENS DOM (Fjerde Afdeling)
23. marts 2023 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – punktafgifter – direktiv 2008/118/EF – artikel 16, stk. 1 – bevilling til at virke som afgiftsoplag af punktafgiftspligtige varer – på hinanden følgende suspensionsforanstaltninger – strafferetlig karakter – artikel 48 og 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder princippet om uskyldsformodning – princippet ne bis in idem – proportionalitet«
I sag C-412/21,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Tribunalul Satu Mare (retten i første instans i Satu Mare, Rumænien) ved afgørelse af 9. juni 2021, indgået til Domstolen den 6. juli 2021, i sagen
Dual Prod SRL
mod
Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Cluj-Napoca – Comisia regională pentru autorizarea operatorilor de produse supuse accizelor armonizate,
har
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, C. Lycourgos (refererende dommer), og dommerne L.S. Rossi, J.-C. Bonichot, S. Rodin og O. Spineanu-Matei,
generaladvokat: A.M. Collins
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Dual Prod SRL ved avocați D. Pătrăuş, A. Şandru og T.D. Vidrean-Căpuşan,
–
den rumænske regering ved E. Gane og A. Wellman, som befuldmægtigede,
–
den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato G. Galluzzo
–
Europa-Kommissionen ved A. Armenia og J. Jokubauskaitė, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 20. oktober 2022,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 16, stk. 1, i Rådets direktiv 2008/118/EF af 16. december 2008 om den generelle ordning for punktafgifter og om ophævelse af direktiv 92/12/EØF (EUT 2009, L 9, s. 12) og af artikel 48, stk. 1, og artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
2
Anmodningen er blevet indgivet under en sag mellem Dual Prod SRL og Direcţia Generală Regională a Finanțelor Publice Cluj-Napoca – Comisia regională pentru autorizarea operatorilor de produse supuse accizelor armonizate (det regionale generaldirektorat for offentlige finanser i Cluj-Napoca – den regionale kommission for godkendelse af varer, der er pålagt den harmoniserede punktafgift, Rumænien) vedrørende bl.a. annullation af sidstnævntes afgørelse om at suspendere Dual Prods bevilling til at virke som afgiftsoplag for punktafgiftspligtige varer.
Retsforskrifter
EU-retten
3
Følgende fremgik af 15. og 16. betragtning til direktiv 2008/118:
»(15)
Eftersom der skal foretages kontrol i produktionsenheder og oplagssteder for at sikre, at den skyldige afgift bliver opkrævet, er det nødvendigt at bibeholde en oplagsprocedure, som er baseret på bevillinger fra de kompetente myndigheder, for at gøre det lettere at foretage en sådan kontrol.
(16)
Det er også nødvendigt at fastsætte krav, som godkendte oplagshavere og erhvervsdrivende, der ikke er godkendte oplagshavere, skal opfylde.«
4
Direktivets artikel 1, stk. 1, bestemte:
»I dette direktiv fastlægges den generelle ordning for punktafgifter, der direkte eller indirekte pålægges forbruget af følgende varer, i det følgende benævnt »punktafgiftspligtige varer«:
[…]
b)
alkohol og alkoholholdige drikkevarer omfattet af [Rådets direktiv 92/83/EØF af 19. oktober 1992 om harmonisering af punktafgiftsstrukturen for alkohol og alkoholholdige drikkevarer (EFT 1992, L 316, s. 21)] og [Rådets direktiv 92/84/EØF af 19. oktober 1992 om indbyrdes tilnærmelse af punktafgiftssatserne for alkohol og alkoholholdige drikkevarer (EFT 1992, L 316, s. 29)]
[…]«
5
Det nævnte direktivs artikel 4 fastsatte:
»I dette direktiv og gennemførelsesbestemmelserne hertil forstås ved:
1)
»godkendt oplagshaver«: en fysisk eller juridisk person, der som led i udøvelsen af sit erhverv af de kompetente myndigheder i en medlemsstat har fået bevilling til at fremstille, forarbejde, oplægge, modtage eller afsende punktafgiftspligtige varer under en afgiftssuspensionsordning i et afgiftsoplag
[…]
7)
»afgiftssuspensionsordning«: en afgiftsordning, der anvendes på fremstilling, forarbejdning, oplægning eller bevægelse af punktafgiftspligtige varer, som ikke er omfattet af en toldsuspensionsprocedure eller ‑ordning, og hvor punktafgiften er suspenderet
[…]
11)
»afgiftsoplag«: ethvert sted, hvor en godkendt oplagshaver som led i udøvelsen af sit erhverv under en afgiftssuspensionsordning fremstiller, forarbejder, oplægger, modtager eller afsender punktafgiftspligtige varer under visse betingelser, der fastsættes af de kompetente myndigheder i den medlemsstat, hvor afgiftsoplaget er beliggende.«
6
Direktivets artikel 15 var affattet som følger:
»1.   Hver medlemsstat fastsætter sine egne regler om fremstilling, forarbejdning og oplægning af punktafgiftspligtige varer med forbehold af bestemmelserne i dette direktiv.
2.   Fremstilling, forarbejdning og oplægning af punktafgiftspligtige varer finder sted i afgiftsoplag, når punktafgiften ikke er erlagt.«
7
Artikel 16 i direktiv 2008/118 havde følgende ordlyd:
»1.   En godkendt oplagshavers oprettelse og drift af et afgiftsoplag er betinget af en bevilling fra de kompetente myndigheder i den medlemsstat, hvor afgiftsoplaget er beliggende.
Bevillingen er omfattet af de betingelser, som myndighederne har ret til at fastsætte for at hindre enhver form for unddragelse og misbrug.
2.   Den godkendte oplagshaver skal:
[…]
b)
opfylde de krav, som er fastsat af den medlemsstat, på hvis område afgiftsoplaget er beliggende
[…]
d)
bringe alle punktafgiftspligtige varer, der er omfattet af en afgiftssuspensionsordning, ind i afgiftsoplaget og indføre dem i fortegnelsen straks ved bevægelsens ophør, medmindre artikel 17, stk. 2, finder anvendelse
e)
acceptere enhver kontrolforanstaltning eller optælling.
[…]«
Rumænsk ret
8
Artikel 364, stk. 1, litra d), i Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal (lov nr. 227/2015 om skatter og afgifter) af 8. september 2015 (Monitorul Oficial al României, del I, nr. 688 af 10.9.2015, herefter »lov om skatter og afgifter«) bestemmer:
»Den kompetente myndighed meddeler kun bevilling til et afgiftsoplag, hvis følgende betingelser er opfyldt:
[…]
d)
når der er tale om en fysisk person, der udøver sin virksomhed som godkendt oplagshaver, at den pågældende ikke savner handleevne og ikke er blevet endeligt domfældt eller idømt en betinget straf for de følgende strafbare handlinger:
[…]
12. de strafbare handlinger, der er fastsat i denne lov.«
9
Denne lovs artikel 369, stk. 3, bestemmer:
»På forslag af kontrolorganerne kan den kompetente myndighed suspendere bevillingen til et afgiftsoplag:
[…]
b)
for en periode på 1-12 måneder, hvis det konstateres, at der er begået en af de i artikel 452, stk. 1, litra b)-e), g) og i), nævnte overtrædelser
c)
i afventning af en endelig afgørelse i straffesagen, såfremt en sådan er indledt, for de i artikel 364, stk. 1, litra d), nævnte overtrædelser.
[…]«
10
Denne lovs artikel 452 fastsætter:
»(1)   Følgende forhold udgør strafbare handlinger:
[…]
h)
enhver persons oplægning uden for afgiftsoplag eller markedsføring på det rumænske område af punktafgiftspligtige varer, som skal være forsynet med afgiftsmærke i overensstemmelse med dette afsnit, når disse varer ikke er mærket, ikke er forskriftsmæssigt mærket eller er påført falske mærker, ud over grænsen på 10000 cigaretter, 400 cigarer af 3 g, 200 cigarer over 3 g, 1 kg røgtobak, 40 l ethanol, 200 l spiritus, 300 l mellemklasseprodukter, 300 l andre gærede drikkevarer end vin og øl
i)
anvendelse af bevægelige ledninger, elastiske rør eller andre lignende ledninger, anvendelse af ukalibrerede tanke og anbringelse foran målerne af kanaler eller haner til tapning uden om målerne af alkohol eller destillater
[…]
(3)   Efter at have fastslået, at de overtrædelser, der er omhandlet i stk. 1, litra b)-e), g) og i), er blevet begået, træffer den kompetente kontrolmyndighed afgørelse om, at virksomheden standses, at anlægget forsegles i overensstemmelse med de teknologiske procedurer for lukning af anlægget, og fremsender kontroldokumentet til den skatte- og afgiftsmyndighed, der har meddelt bevillingen, med forslag om suspension af bevillingen til afgiftsoplag.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
11
Dual Prod er et rumænsk selskab, der har tilladelse til at drive virksomhed inden for fremstilling af alkohol og alkoholholdige drikkevarer, der er pålagt punktafgift.
12
Den 1. august 2018 blev der gennemført en ransagning i selskabets lokaler.
13
Efter denne ransagning blev der indledt en straffesag in rem på grund af mistanke om overtrædelse af artikel 452, stk. 1, litra h) og i), i lov om skatter og afgifter, der dels bestod i bortledning og oplægning uden for afgiftsoplaget af en mængde på over 40 liter ethanol med et alkoholindhold på mindst 96% i volumen, dels ved montering af et rør på produktionsanlægget.
14
Ved afgørelse af 5. september 2018 suspenderede den kompetente administrative myndighed Dual Prods bevilling til at virke som afgiftsoplag for punktafgiftspligtige varer i en periode på 12 måneder på grundlag af artikel 369, stk. 3, litra b), i lov om skatter og afgifter. Myndigheden fortolkede denne bestemmelse således, at den gør det muligt at pålægge en sådan suspension alene på grund af indicier for, at der er begået strafbare overtrædelser af lovgivningen om punktafgiftspligtige varer.
15
Den 13. december 2019 nedsatte Curtea de Apel Oradea (appeldomstolen i Oradea, Rumænien), for hvilken Dual Prod havde anlagt sag til prøvelse af afgørelsen af 5. september 2018, varigheden af denne suspension til otte måneder efter at have fastslået, at pålæggelsen af den maksimale varighed af suspensionen fastsat i artikel 369, stk. 3, litra b), i lov om skatter og afgifter var åbenbart uforholdsmæssig. Suspensionen blev gennemført fuldt ud.
16
Efter at Dual Prod den 21. oktober 2020 havde fået status som tiltalt i forbindelse med straffesagen, der var indledt som følge af ransagningen den 1. august 2018, suspenderede den kompetente administrative myndighed igen Dual Prods bevilling til at virke som afgiftsoplag for punktafgiftspligtige varer i medfør af artikel 369, stk. 3, litra c), i lov om skatter og afgifter, indtil der var truffet endelig afgørelse i straffesagen. Dual Prod har indbragt denne afgørelse for Tribunalul Satu Mare (retten i første instans i Satu Mare, Rumænien).
17
Denne ret har anført, at direktiv 2008/118 indeholder generelle bestemmelser om bevilling til afgiftsoplag. Retten har heraf udledt, at princippet om uskyldsformodning og princippet om ne bis in idem, således som de er fastsat i chartrets artikel 48, stk. 1, og artikel 50, kan være relevante i det foreliggende tilfælde.
18
I denne henseende ønsker den forelæggende ret for det første oplyst, om princippet om uskyldsformodning er til hinder for, at en administrativ myndighed i en periode af ubestemt varighed suspenderer den bevilling til at virke som afgiftsoplag for punktafgiftspligtige varer, som er meddelt en juridisk person, alene med den begrundelse, at der foreligger indicier for, at sidstnævnte har begået en overtrædelse, og endog inden en ret har truffet endelig afgørelse om denne persons skyld.
19
Den forelæggende ret har fremhævet, at suspensionen af Dual Prods bevilling synes at indikere, at dette selskab anses for at være skyldig, og at straffesagen nu har været verserende i mere end tre år.
20
Hvad for det andet angår princippet ne bis in idem ønsker den forelæggende ret oplyst, om den omstændighed, at en juridisk person for de samme forhold pålægges to sanktioner af samme art inden for rammerne af en skatte- og afgiftsprocedure alene med den begrundelse, at en sideløbende straffesag er nået til et vist stadium, er forenelig med chartrets artikel 50.
21
På denne baggrund har Tribunalul Satu Mare (retten i første instans i Satu Mare) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Kan bestemmelserne om princippet om uskyldsformodning i [chartrets] artikel 48, stk. 1, […], sammenholdt med artikel 16, stk. 1, i direktiv [2008/118], fortolkes således, at de er til hinder for en retlig situation som den i hovedsagen foreliggende, hvor en administrativ foranstaltning om suspension af en bevilling til fremstilling af alkohol kan træffes på grundlag af simple formodninger, som er genstand for en igangværende strafferetlig efterforskning, uden at der foreligger en endelig fældende dom i en straffesag?
2)
Kan bestemmelserne om princippet ne bis in idem i [chartrets] artikel 50 […], sammenholdt med artikel 16, stk. 1, i direktiv [2008/118], fortolkes således, at de er til hinder for en retlig situation som den i hovedsagen foreliggende, hvor én og samme person for de samme handlinger kan pålægges to sanktioner af samme karakter (suspension af bevilling til fremstilling af alkohol), som alene adskiller sig hvad angår sanktionernes varighed?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Indledende bemærkninger
22
For det første bemærkes, at chartrets anvendelsesområde for så vidt angår medlemsstaternes handlinger er defineret i dets artikel 51, stk. 1, hvorefter chartrets bestemmelser er rettet til medlemsstaterne, udelukkende når de gennemfører EU-retten, og denne bestemmelse bekræfter Domstolens faste praksis om, at de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved Unionens retsorden, kan anvendes i alle situationer, der reguleres af EU-retten, men ikke uden for sådanne situationer (dom af 19.11.2019, A.K. m.fl. (Den øverste domstols disciplinærafdelings uafhængighed), C-585/18, C-624/18 og C-625/18, EU:C:2019:982, præmis 78 og den deri nævnte retspraksis).
23
I det foreliggende tilfælde fremgår det af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at den kompetente administrative myndighed sideløbende med indledningen af en straffesag in rem efter en ransagning i Dual Prods lokaler i medfør af artikel 369, stk. 3, litra b), i lov om skatter og afgifter suspenderede den bevilling til at virke som afgiftsoplag for punktafgiftspligtige varer, der var meddelt dette selskab, i en periode på 12 måneder. Denne suspension blev forkortet til 8 måneder som følge af en sag anlagt af Dual Prod. Efter udløbet af suspensionen suspenderede denne administrative myndighed i medfør af artikel 369, stk. 3, litra c), i lov om skatter og afgifter igen denne bevilling i en periode af ubestemt varighed med den begrundelse, at Dual Prod havde fået status som tiltalt i forbindelse med den strafforfølgning, der var indledt mod selskabet efter ransagningen af selskabets lokaler.
24
Heraf følger, at de i hovedsagen omhandlede suspensionsforanstaltninger er forbundet med angivelige tilsidesættelser af de forpligtelser, som i henhold til rumænsk lovgivning pålægges indehaverne af en bevilling til at virke som afgiftsoplag for punktafgiftspligtige varer for at forhindre enhver form for svig eller misbrug.
25
I denne henseende bemærkes, at inden for anvendelsesområdet for direktiv 2008/118, som har til formål at indføre en generel harmoniseret ordning for punktafgifter, udgør forebyggelse af svig og misbrug et fælles mål såvel i EU-retten som i medlemsstaternes lovgivninger. Dels har medlemsstaterne nemlig en berettiget interesse i at træffe de nødvendige foranstaltninger for at beskytte deres økonomiske interesser, dels er bekæmpelsen af skattesvig, skatteunddragelse og eventuelt misbrug et mål, der forfølges med dette direktiv, hvilket bekræftes af 15. og 16. betragtning til direktivet og artikel 16 heri (dom af 13.1.2022, MONO, C-326/20, EU:C:2022:7, præmis 28 og 32 og den deri nævnte retspraksis).
26
Når en medlemsstat suspenderer den bevilling, der kræves for at drive et afgiftsoplag som omhandlet i direktiv 2008/118, på grund af indicier for, at der er begået strafbare overtrædelser af lovgivningen om punktafgiftspligtige varer, gennemfører den dette direktiv og dermed EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1, og skal derfor overholde chartrets bestemmelser.
27
Selv om det for det andet i sidste ende tilkommer den forelæggende ret at undersøge, om de to i hovedsagen omhandlede suspensionsforanstaltninger skal kvalificeres som »sanktioner af strafferetlig karakter« med henblik på anvendelsen af chartrets artikel 48, stk. 1, og artikel 50, skal der imidlertid henvises til de tre kriterier, der er relevante i denne henseende. Det første kriterium er den retlige kvalificering af lovovertrædelsen i national ret, det andet kriterium er selve lovovertrædelsens art, og det tredje kriterium er karakteren og strengheden af den sanktion, som den pågældende risikerer at blive pålagt (jf. i denne retning dom af 5.6.2012, Bonda, C-489/10, EU:C:2012:319, præmis 37, og af 22.3.2022, bpost, C-117/20, EU:C:2022:202, præmis 25).
28
Hvad angår det første kriterium fremgår det ikke, at de i hovedsagen omhandlede suspensionsforanstaltninger kvalificeres som »strafferetlige« i rumænsk ret.
29
Det skal imidlertid for det første fremhæves, at anvendelsen af de af chartrets bestemmelser, som beskytter personer, der er tiltalt i en straffesag, ikke er begrænset til kun retsforfølgelse og sanktioner, der kvalificeres som »strafferetlige« i national ret, men – uafhængigt af en sådan kvalificering i national ret – kan udvides til retsforfølgelse og sanktioner, der skal anses for at være af strafferetlig karakter på grundlag af de to andre kriterier, der er omhandlet i nærværende doms præmis 27 (jf. i denne retning dom af 20.3.2018, Menci, C-524/15, EU:C:2018:197, præmis 30).
30
Hvad for det andet angår det andet kriterium vedrørende selve lovovertrædelsens art skal det undersøges, om den omhandlede foranstaltning navnlig har et repressivt formål, uden at den omstændighed, at den ligeledes forfølger et præventivt formål, i sig selv kan fratage den sin karakter af strafferetlig sanktion. Det følger nemlig af selve de strafferetlige sanktioners natur, at de både tilsigter at straffe og at forebygge ulovlig adfærd. En foranstaltning, der blot kompenserer for skader forårsaget af den pågældende lovovertrædelse, er derimod ikke af strafferetlig karakter (jf. i denne retning dom af 22.6.2021, Latvijas Republikas Saeima (Strafpoint), C-439/19, EU:C:2021:504, præmis 89).
31
I det foreliggende tilfælde fremgår det, at suspensionsforanstaltningerne er blevet pålagt Dual Prod sideløbende med en straffesag, og at de ikke har til formål at kompensere for skader forårsaget af overtrædelsen.
32
Når dette er sagt, skal det ligeledes bemærkes, at disse suspensionsforanstaltninger henhører under den ordning for bevægelse af punktafgiftspligtige varer, der er henført under en suspensionsordning, som er indført ved direktiv 2008/118, og hvori afgiftsoplagshavere spiller en central rolle (jf. i denne henseende dom af 2.6.2016, Kapnoviomichania Karelia, C-81/15, EU:C:2016:398, præmis 31). Det fremgår således af forelæggelsesafgørelsen, at de nævnte foranstaltninger kun finder anvendelse på erhvervsdrivende, der er blevet meddelt en bevilling til at virke som afgiftsoplag af punktafgiftspligtige varer som omhandlet i dette direktivs artikel 15 og 16, idet de midlertidigt fratages de fordele, der følger af en sådan bevilling.
33
Suspensionsforanstaltninger som de i hovedsagen omhandlede vedrører derfor ikke offentligheden i almindelighed, men en særlig kategori af adressater, som, fordi de udøver en virksomhed, der specifikt er reguleret i EU-retten, er forpligtet til at opfylde betingelserne for at opnå en bevilling, der meddeles af medlemsstaterne, og som giver dem bestemte prærogativer. Det tilkommer således den forelæggende ret at undersøge, om de i hovedsagen omhandlede foranstaltninger består i at suspendere udøvelsen af disse prærogativer med den begrundelse, at den kompetente administrative myndighed har vurderet, at betingelserne for meddelelse af denne bevilling ikke længere er eller risikerer ikke længere at være opfyldt, hvilket taler for at fastslå, at sådanne foranstaltninger ikke forfølger et repressivt formål.
34
Et sådant indicium synes ligeledes at følge af den omstændighed, at artikel 369, stk. 3, litra b) og c), i lov om skatter og afgifter ikke synes at pålægge den kompetente administrative myndighed at træffe de i hovedsagen omhandlede suspensionsforanstaltninger, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
35
Hvad nærmere bestemt angår den første suspensionsforanstaltning, som Dual Prod er blevet pålagt, tilkommer det ligeledes den forelæggende ret at undersøge grunden til, at den kompetente administrative myndighed besluttede at suspendere selskabets bevilling i en periode på 12 måneder, nemlig den maksimale varighed, der er tilladt i henhold til artikel 369, stk. 3, litra b), i lov om skatter og afgifter, samt grunden til, at varigheden heraf blev nedsat til 8 måneder af den ret, der traf afgørelse i den af Dual Prod anlagte sag, med henblik på at afgøre, om grundene til sådanne afgørelser tyder på et præventivt eller repressivt formål.
36
Hvad angår den anden suspensionsforanstaltning, som Dual Prod er blevet pålagt på grundlag af artikel 369, stk. 3, litra c), i lov om skatter og afgifter, skal det bemærkes, at sidstnævnte ikke ophører på et forudbestemt tidspunkt, men først ved afslutningen af den verserende straffesag, hvilket forekommer mere karakteristisk for en foranstaltning, der har et præventivt eller sikrende formål, end et repressivt.
37
Hvad for det tredje angår kriteriet om den pålagte sanktions strenghed bemærkes, at selv om hver af de to i hovedsagen omhandlede suspensionsforanstaltninger kan have negative økonomiske konsekvenser for Dual Prod, er disse imidlertid uløseligt forbundet med den præventive eller sikrende karakter, som sådanne foranstaltninger synes at have, og som principielt ikke når den grad af strenghed, der kræves for, at de kan kvalificeres som værende af strafferetlig karakter, navnlig fordi de ikke forhindrer dette selskab i under suspensionsperioden at fortsætte med at udøve den erhvervsmæssige virksomhed, som ikke kræver en bevilling til at virke som afgiftsoplag af punktafgiftspligtige varer.
Om det første spørgsmål
38
Som det fremgår af nærværende doms præmis 16, skal den forelæggende ret træffe afgørelse i en sag, hvorved lovligheden af den suspensionsforanstaltning, der i medfør af artikel 369, stk. 3, litra c), i lov om skatter og afgifter er truffet over for Dual Prod, anfægtes.
39
Det følger heraf, at den forelæggende ret med sit første spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om chartrets artikel 48, stk. 1, skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for, at en bevilling til at virke som afgiftsoplag af punktafgiftspligtige varer kan suspenderes administrativt indtil afslutningen af en straffesag alene med den begrundelse, at indehaveren af denne bevilling har fået status som tiltalt inden for rammerne af denne straffesag.
40
Chartrets artikel 48, stk. 1, har til formål at sikre, at en person ikke bliver betegnet eller behandlet som skyldig i en lovovertrædelse, før den pågældendes skyld er blevet fastslået (jf. i denne retning dom af 16.7.2009, Rubach, C-344/08, EU:C:2009:482, præmis 31).
41
Selv om denne bestemmelse ikke principielt er til hinder for, at en administrativ myndighed pålægger en sanktion af strafferetlig karakter (jf. i denne retning dom af 18.7.2013, Schindler Holding m.fl. mod Kommissionen, C-501/11 P, EU:C:2013:522, præmis 35), tilsidesættes nævnte bestemmelse derimod, hvis en administrativ myndighed vedtager en sanktion af strafferetlig karakter uden forudgående at have fastslået, at der er sket tilsidesættelse af en forud fastsat retsregel, og uden at have givet den berørte person mulighed for at bevise sin uskyld, idet tvivlen skal komme personen til gode (jf. i denne retning dom af 14.5.2020, NKT Verwaltung og NKT mod Kommissionen, C-607/18 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2020:385, præmis 234, 235 og 237 og den deri nævnte retspraksis).
42
Chartrets artikel 47 kræver desuden, at enhver adressat for en administrativ sanktion af strafferetlig karakter råder over et retsmiddel, der gør det muligt for den pågældende at få denne sanktion prøvet af en domstol, der har fuld prøvelsesret (dom af 18.7.2013, Schindler Holding m.fl. mod Kommissionen, C-501/11 P, EU:C:2013:522, præmis 32-35), idet dette retsmiddel bl.a. gør det muligt at efterprøve, at den administrative myndighed ikke har tilsidesat princippet om uskyldsformodning.
43
Heraf følger, at såfremt den forelæggende ret måtte finde, at en suspensionsforanstaltning som den, der er omhandlet i nærværende doms præmis 39, udgør en strafferetlig sanktion med henblik på anvendelsen af chartrets artikel 48, stk. 1, er princippet om uskyldsformodning, der er fastsat i denne bestemmelse, til hinder for, at en sådan foranstaltning vedtages, når der endnu ikke er blevet truffet afgørelse om den således sanktionerede persons strafferetlige skyld.
44
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at chartrets artikel 48, stk. 1, skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for, at en bevilling til at virke som afgiftsoplag af punktafgiftspligtige varer kan suspenderes administrativt indtil afslutningen af en straffesag alene med den begrundelse, at indehaveren af denne bevilling har fået status som tiltalt inden for rammerne af denne straffesag, hvis denne suspension udgør en sanktion af strafferetlig karakter.
Om det andet spørgsmål
Formaliteten
45
For så vidt som den italienske regering synes at gøre gældende, at det andet spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling med den begrundelse, at den forelæggende ret ikke i tilstrækkelig grad har redegjort for, på hvilken måde de faktiske omstændigheder, der har givet anledning til de to i hovedsagen omhandlede suspensionsforanstaltninger, er identiske, kan dette argument ikke tiltrædes.
46
Det er således tilstrækkeligt at bemærke, at det klart fremgår af forelæggelsesafgørelsens begrundelse og af ordlyden af det andet spørgsmål, at de to i hovedsagen omhandlede suspensionsforanstaltninger ifølge denne ret blev vedtaget på grund af de samme faktiske forhold, der blev konstateret i forbindelse med ransagningen i Dual Prods lokaler, idet disse gav anledning til en mistanke om, at dette selskab havde begået de strafbare handlinger, der er fastsat i lovgivningen om punktafgiftspligtige varer.
47
Spørgsmålet om, hvorvidt en sådan vurdering er i overensstemmelse med de krav, der følger af chartrets artikel 50, henhører under realitetsbehandlingen af det andet præjudicielle spørgsmål.
Realiteten
48
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om chartrets artikel 50 skal fortolkes således, at den er til hinder for en sanktion, der pålægges en juridisk person, som allerede på grundlag af de samme faktiske forhold har været genstand for en sanktion af samme art, men af en anden varighed.
49
Indledningsvis bemærkes, at princippet ne bis in idem, der er fastsat i chartrets artikel 50, er til hinder for en kumulation af retsforfølgelse og sanktioner af strafferetlig karakter som omhandlet i denne bestemmelse for de samme forhold og mod samme person (dom af 22.3.2022, bpost, C-117/20, EU:C:2022:202, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis).
50
Det andet spørgsmål er derfor kun relevant for afgørelsen af tvisten i hovedsagen, såfremt hver af de to i hovedsagen omhandlede suspensionsforanstaltninger har en strafferetlig karakter som omhandlet i denne artikel, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, henset til de kriterier, der er anført i nærværende doms præmis 27-37.
51
Med forbehold af denne præcisering bemærkes i første række, at anvendelsen af princippet ne bis in idem er undergivet en dobbelt betingelse, nemlig dels, at der skal foreligge en endelig forudgående afgørelse (betingelsen »bis«), dels, at de samme faktiske forhold skal være omfattet af den forudgående afgørelse og af de efterfølgende retsforfølgelser eller afgørelser (betingelsen »idem«) (dom af 22.3.2022, bpost, C-117/20, EU:C:2022:202, præmis 28).
52
Hvad for det første angår betingelsen »idem« kræver denne, at de faktiske forhold er de samme og ikke blot ligner hinanden. Den omstændighed, at de faktiske forhold er de samme, skal forstås som en helhed af konkrete omstændigheder, der følger af begivenheder, som i det væsentlige er de samme, for så vidt som de involverer samme ophavsmand og er indbyrdes uadskilleligt forbundne i tid og rum (jf. i denne retning dom af 22.3.2022, bpost, C-117/20, EU:C:2022:202, præmis 36 og 37).
53
I det foreliggende tilfælde fremgår det, således som den forelæggende ret selv har anført, at de to suspensionsforanstaltninger, som Dual Prod er blevet pålagt, er knyttet til identiske faktiske forhold, nemlig dem, der blev konstateret i forbindelse med ransagningen i dette selskabs lokaler.
54
Den omstændighed, at den anden suspensionsforanstaltning, der er omhandlet i hovedsagen, er blevet pålagt med den begrundelse, at Dual Prod har fået status som tiltalt inden for rammerne af en straffesag, kan ikke ændre en sådan konstatering, eftersom det fremgår af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, at denne straffesag netop har til formål at sanktionere de samme forhold, der blev konstateret i forbindelse med denne ransagning.
55
Hvad for det andet angår betingelsen »bis« bemærkes, at en retsafgørelse for at kunne anses for at udgøre en endelig stillingtagen til de faktiske forhold, der er undergivet en senere procedure, ikke blot skal være blevet endelig, men ligeledes skal være blevet afsagt efter en vurdering af sagens realitet (jf. i denne retning dom af 22.3.2022, bpost, C-117/20, EU:C:2022:202, præmis 29).
56
Hvad i det foreliggende tilfælde for det første angår den endelige karakter af den afgørelse, hvorved Dual Prod blev pålagt den første suspensionsforanstaltning, skal den forelæggende ret nærmere bestemt sikre sig, at den retsafgørelse, hvorved varigheden af en sådan suspensionsforanstaltning blev nedsat til otte måneder, under alle omstændigheder var blevet endelig på det tidspunkt, hvor den anden suspensionsforanstaltning over for Dual Prod blev truffet.
57
Hvad for det andet angår betingelsen vedrørende vurderingen af sagens realitet fremgår det af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis vedrørende overholdelsen af princippet ne bis in idem, at når den kompetente myndighed har pålagt en sanktion som følge af den adfærd, som den berørte foreholdes, kan det med rimelighed antages, at den kompetente myndighed forinden har foretaget en vurdering af sagens omstændigheder og den ulovlige karakter af den pågældendes adfærd (jf. i denne retning Menneskerettighedsdomstolens dom af 8.7.2019, Mihalache mod Rumænien, CE:ECHR:2019:0708JUD005401210, § 98).
58
Såfremt den forelæggende ret efter at have undersøgt de betingelser; der er anført i nærværende doms præmis 49-57, måtte finde, at chartrets artikel 50 finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, ville kumulationen af de to i hovedsagen omhandlede suspensionsforanstaltninger udgøre en begrænsning af den grundlæggende rettighed, der er sikret ved denne artikel 50.
59
En sådan begrænsning kan imidlertid også være begrundet i henhold til chartrets artikel 52, stk. 1 (dom af 22.3.2022, bpost, C-117/20, EU:C:2022:202, præmis 40).
60
I et sådant tilfælde tilkommer det i anden række den forelæggende ret at undersøge, om samtlige de betingelser, hvorunder chartrets artikel 52, stk. 1, giver medlemsstaterne mulighed for at begrænse den grundlæggende rettighed, der er sikret ved chartrets artikel 50, er opfyldt i det foreliggende tilfælde.
61
I denne henseende bemærkes, at i henhold til chartrets artikel 52, stk. 1, første punktum, skal enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved dette charter, være fastlagt i lovgivningen og respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold. Det fremgår af andet punktum i nævnte stk. 1, at der under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kun kan indføres begrænsninger af disse rettigheder og friheder, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.
62
Hvad i første række angår de betingelser, der er fastsat i chartrets artikel 52, stk. 1, første punktum, bemærkes for det første, at muligheden for at kumulere de to i hovedsagen omhandlede suspensionsforanstaltninger synes at være fastlagt i lovgivningen, nemlig artikel 369, stk. 3, litra b) og c), i den rumænske lov om skatter og afgifter.
63
En sådan mulighed for kumulation af retsforfølgelse og sanktioner respekterer for det andet det væsentligste indhold af chartrets artikel 50, forudsat at den nationale lovgivning ikke gør det muligt at retsforfølge og pålægge sanktioner med hensyn til de samme forhold på grundlag af den samme overtrædelse eller med henblik på at forfølge det samme formål, men udelukkende fastsætter muligheden for kumulation af retsforfølgelse og sanktioner i medfør af forskellige lovgivninger (dom af 22.3.2022, bpost, C-117/20, EU:C:2022:202, præmis 43). Det fremgår af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, at denne betingelse ikke synes at være opfyldt i det foreliggende tilfælde.
64
Hvad i anden række angår de betingelser, der er fastsat i chartrets artikel 52, stk. 1, andet punktum, som Domstolen kun behandler for det tilfælde, at den forelæggende ret måtte finde, at betingelserne i denne bestemmelses første punktum er opfyldt i det foreliggende tilfælde, fremgår det indledningsvis af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, at den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning generelt har til formål at sikre en korrekt opkrævning af punktafgift og at bekæmpe svig og misbrug.
65
Henset til betydningen af dette mål af almen interesse kan en kumulation af retsforfølgelse og sanktioner af strafferetlig karakter være begrundet, når denne retsforfølgelse og disse sanktioner, med henblik på at nå et sådant mål, tager sigte på komplementære mål, som i givet fald vedrører forskellige aspekter af den samme omhandlede ulovlige adfærd (dom af 22.3.2022, Nordzucker m.fl., C-151/20, EU:C:2022:203, præmis 52).
66
Hvad angår proportionalitetsprincippet bemærkes, at dette princip kræver, at kumulation af retsforfølgelse og sanktioner fastsat i en national lovgivning ikke må overskride grænserne for, hvad der er egnet til og nødvendigt for gennemførelsen af de formål, der lovligt tilsigtes med denne lovgivning, hvilket forudsætter, at der, såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal vælges den mindst bebyrdende foranstaltning, og at de byrder, som pålægges, ikke må være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede formål (dom af 22.3.2022, bpost, C-117/20, EU:C:2022:202, præmis 48).
67
Med hensyn til, om en sådan kumulation af retsforfølgelse og sanktioner er strengt nødvendig, skal det nærmere bestemt vurderes, om der foreligger klare og præcise regler, der gør det muligt at forudse, hvilke handlinger og undladelser der kan gøres til genstand for en kumulation af retsforfølgelse og sanktioner, samt koordinering mellem de forskellige myndigheder, om de to procedurer er blevet ført tilstrækkeligt koordineret og i nær tidsmæssig tilknytning, og om den sanktion, der i givet fald blev pålagt ved den tidsmæssigt første procedure, blev taget i betragtning ved vurderingen af den anden sanktion, således at byrderne for de berørte personer som følge af en sådan kumulation er begrænset til, hvad der er strengt nødvendigt, og at alle de pålagte sanktioner står i forhold til overtrædelsernes grovhed (dom af 22.3.2022, bpost, C-117/20, EU:C:2022:202, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis).
68
I det foreliggende tilfælde skal det navnlig bemærkes, at det ikke fremgår af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, at den kompetente administrative myndighed ved vurderingen af den anden suspensionsforanstaltning, som Dual Prod blev pålagt, tog hensyn til strengheden af den første suspensionsforanstaltning, som dette selskab allerede var blevet pålagt, hvilket kan påvirke forholdsmæssigheden af denne anden suspensionsforanstaltning som omhandlet i chartrets artikel 52.
69
Det følger af ovenstående betragtninger, at hvis de to i hovedsagen omhandlede suspensionsforanstaltninger skal anses for sanktioner af strafferetlig karakter, kan chartrets artikel 50 være til hinder for, at Dual Prod var genstand for den anden suspensionsforanstaltning, hvis lovlighed anfægtes ved den forelæggende ret, hvilket det tilkommer sidstnævnte at efterprøve.
70
Endelig skal det tilføjes, at selv hvis det antages, at den forelæggende ret måtte være af den opfattelse, at mindst én af de to i hovedsagen omhandlede suspensionsforanstaltninger ikke udgør en strafferetlig sanktion med henblik på anvendelsen af chartrets artikel 50, og at denne artikel derfor under ingen omstændigheder kan være til hinder for kumulation af disse to sanktioner, forholder det sig ikke desto mindre således, som Kommissionen har anført, at vedtagelsen af den anden suspensionsforanstaltning skal overholde proportionalitetsprincippet som et almindeligt EU-retligt princip.
71
Dette princip pålægger medlemsstaterne at anvende midler, som, idet de gør det muligt effektivt at nå det mål, der forfølges med national ret, ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt, og som gør mindst muligt indgreb i de øvrige af den pågældende EU-lovgivning opstillede formål og principper. I Domstolens praksis præciseres i denne henseende, at såfremt der herved kan vælges mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst restriktive foranstaltning anvendes, og de pålagte byrder må desuden ikke være uforholdsmæssige i forhold til de forfulgte mål (dom af 13.11.1990, Fedesa m.fl., C-331/88, EU:C:1990:391, præmis 13, og af 13.1.2022, MONO, C-326/20, EU:C:2022:7, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).
72
I denne henseende kan den omstændighed, at en foranstaltning om suspension af en bevilling til at virke som afgiftsoplag af punktafgiftspligtige varer, som pålægges en juridisk person, der mistænkes for at have tilsidesat de regler, der sikrer en korrekt opkrævning af punktafgift, fortsat har virkning under hele den straffesag, der er indledt mod denne juridiske person, selv når denne procedure allerede har overskredet en rimelig varighed, tyde på, at der foreligger et uforholdsmæssigt indgreb i den pågældende juridiske persons lovlige ret til at udøve sin erhvervsmæssige virksomhed.
73
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at chartrets artikel 50 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en sanktion af strafferetlig karakter, der som følge af overtrædelser af lovgivningen om punktafgift pålægges en juridisk person, som allerede på grundlag af de samme faktiske forhold har været genstand for en sanktion af strafferetlig karakter, der er blevet endelig, på betingelse af, at
–
muligheden for at kumulere disse to sanktioner er fastlagt i lovgivningen
–
den nationale lovgivning ikke gør det muligt at retsforfølge og pålægge sanktioner med hensyn til de samme forhold på grundlag af den samme overtrædelse eller med henblik på at forfølge det samme formål, men udelukkende fastsætter muligheden for en kumulation af retsforfølgelse og sanktioner i medfør af forskellige lovgivninger
–
denne retsforfølgelse og disse sanktioner tager sigte på komplementære mål, som i givet fald vedrører forskellige aspekter af den samme omhandlede ulovlige adfærd
–
der foreligger klare og præcise regler, der gør det muligt at forudse, hvilke handlinger og undladelser der kan gøres til genstand for en kumulation af retsforfølgelse og sanktioner, samt koordineringen mellem de forskellige myndigheder, at de to procedurer er blevet ført tilstrækkeligt koordineret og i nær tidsmæssig tilknytning, og at den sanktion, der i givet fald blev pålagt ved den tidsmæssigt første procedure, blev taget i betragtning ved vurderingen af den anden sanktion, således at byrderne for de berørte personer som følge af en sådan kumulation er begrænset til, hvad der er strengt nødvendigt, og at alle de pålagte sanktioner står i forhold til overtrædelsernes grovhed.
Sagsomkostninger
74
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:
1)
Artikel 48, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for, at en bevilling til at virke som afgiftsoplag af punktafgiftspligtige varer kan suspenderes administrativt indtil afslutningen af en straffesag alene med den begrundelse, at indehaveren af denne bevilling har fået status som tiltalt inden for rammerne af denne straffesag, hvis denne suspension udgør en sanktion af strafferetlig karakter.
2)
Artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en sanktion af strafferetlig karakter, der som følge af overtrædelser af lovgivningen om punktafgift pålægges en juridisk person, som allerede på grundlag af de samme faktiske forhold har været genstand for en sanktion af strafferetlig karakter, der er blevet endelig, på betingelse af, at
–
muligheden for at kumulere disse to sanktioner er fastlagt i lovgivningen
–
den nationale lovgivning ikke gør det muligt at retsforfølge og pålægge sanktioner med hensyn til de samme forhold på grundlag af den samme overtrædelse eller med henblik på at forfølge det samme formål, men udelukkende fastsætter muligheden for en kumulation af retsforfølgelse og sanktioner i medfør af forskellige lovgivninger
–
denne retsforfølgelse og disse sanktioner tager sigte på komplementære mål, som i givet fald vedrører forskellige aspekter af den samme omhandlede ulovlige adfærd
–
der foreligger klare og præcise regler, der gør det muligt at forudse, hvilke handlinger og undladelser der kan gøres til genstand for en kumulation af retsforfølgelse og sanktioner, samt koordineringen mellem de forskellige myndigheder, at de to procedurer er blevet ført tilstrækkeligt koordineret og i nær tidsmæssig tilknytning, og at den sanktion, der i givet fald blev pålagt ved den tidsmæssigt første procedure, blev taget i betragtning ved vurderingen af den anden sanktion, således at byrderne for de berørte personer som følge af en sådan kumulation er begrænset til, hvad der er strengt nødvendigt, og at alle de pålagte sanktioner står i forhold til overtrædelsernes grovhed.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: rumænsk.