Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Décima)
de 13 de mayo de 2026 (*)
« Incumplimiento de Estado — Artículo 258 TFUE — Política social — Directiva 1999/70/CE — Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el Trabajo de Duración Determinada — Cláusula 5, punto 1 — Obligación de los Estados miembros de establecer medidas para prevenir y sancionar la utilización abusiva de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada — Inexistencia de tales medidas — Concepto de “razones objetivas” que justifiquen la renovación de tales contratos »
En el asunto C‑155/25,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 258 TFUE, el 21 de febrero de 2025,
Comisión Europea, representada por las Sras. S. Delaude y D. Recchia, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
República Italiana, representada por el Sr. S. Fiorentino, en calidad de agente, asistido por las Sras. A. Berti Suman y L. Fiandaca, avvocati dello Stato,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Décima),
integrado por el Sr. J. Passer, Presidente de Sala, y los Sres. D. Gratsias y B. Smulders (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. R. Norkus;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1        Mediante su demanda, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que:
–        Declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que para ella se derivan de la cláusula 5 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999 (en lo sucesivo, «Acuerdo Marco»), que figura en el anexo de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el Trabajo de Duración Determinada (DO 1999, L 175, p. 43), al no haber adoptado medidas para evitar la utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada en relación con el personal administrativo y de servicios (en lo sucesivo, «PAS» o «empleados de categoría PAS») sustituto que presta servicio en los centros de enseñanza pública.
–        Condene en costas a la República Italiana.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
2        La cláusula 5 del Acuerdo Marco, titulada «Medidas destinadas a evitar la utilización abusiva», dispone en su apartado 1:
«A efectos de prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada los Estados miembros, previa consulta con los interlocutores sociales y conforme a la legislación, los acuerdos colectivos y las prácticas nacionales, y/o los interlocutores sociales, cuando no existan medidas legales equivalentes para prevenir los abusos, introducirán de forma que se tengan en cuenta las necesidades de los distintos sectores y/o categorías de trabajadores, una o varias de las siguientes medidas:
a)      razones objetivas que justifiquen la renovación de tales contratos o relaciones laborales;
b)      la duración máxima total de los sucesivos contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada;
c)      el número de renovaciones de tales contratos o relaciones laborales.»
Derecho italiano
3        El Decreto Legislativo n. 297 — Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado (Decreto Legislativo
n.º 297 por el que se aprueba el texto único de las disposiciones legales aplicables en materia de enseñanza, relativas a las escuelas de cualquier tipo y grado), de 16 de abril de 1994 (GURI n.º 115, de 19 de mayo de 1994, suplemento ordinario n.º 79; en lo sucesivo, «Decreto Legislativo
n.º 297/1994»), dispone lo siguiente en su artículo 554:
«1.      Las titularizaciones para las funciones de cuarto nivel se efectuarán mediante concursos de méritos provinciales convocados anualmente, dentro de los límites de las plazas vacantes, por las autoridades escolares sobre la base de una orden del ministro de Educación, en la que se indicarán, en particular, los títulos requeridos y los criterios de evaluación.
2.      Podrá participar en dichos concursos todo empleado de categoría PAS no titular que tenga cumplidos, al menos, dos años de servicio, sin tacha, en funciones que se correspondan con aquellas para las que se convoquen. Solo se podrá participar en el concurso convocado en la provincia en la que el candidato se encuentre prestando servicio en la fecha en que se publique la convocatoria.
3.      Todo empleado de categoría PAS no titular que tenga cumplidos, al menos, dos años de servicio, total o parcialmente, en funciones superiores a aquellas para las que se convocan los concursos tendrá derecho a participar en los concursos para la función inmediatamente inferior.
[…]
8.      Las titularizaciones se realizarán, dentro de los límites de las plazas disponibles, siguiendo el orden de las listas de aptitud permanentes, completadas y actualizadas con los criterios arriba indicados.»
4        El artículo 4 de la legge n. 124 — Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico (Ley n.º 124 por la que se adoptan disposiciones urgentes en materia de empleados públicos de las escuelas), de 3 de mayo de 1999 (GURI n.º 107, de 10 de mayo de 1999; en lo sucesivo, «Ley n.º 124/1999»), que lleva como título «Sustituciones», establece lo siguiente:
«1.      Las cátedras y las plazas del personal docente que queden efectivamente vacantes antes del 31 de diciembre y que previsiblemente vayan a permanecer así durante todo el año escolar, cuando no sea posible cubrirlas con el personal docente titular de las provincias o recurriendo al personal en expectativa de destino, y siempre que no se haya nombrado ya para dichos puestos por cualquier concepto a personal titular, deberán cubrirse mediante sustituciones anuales, a la espera de que concluyan los procesos selectivos de personal docente titular.
2.      Las cátedras y las plazas del personal docente no vacantes que queden disponibles antes del 31 de diciembre y hasta el término del año escolar se cubrirán mediante sustituciones temporales hasta la finalización de las actividades pedagógicas. Asimismo se establecerán sustituciones temporales hasta la conclusión de las actividades pedagógicas para cubrir las horas lectivas que no lleguen a constituir plazas a tiempo completo o de otro tipo.
3.      En los supuestos distintos de los previstos en los apartados 1 y 2, se recurrirá a sustituciones temporales.
[…]
11.      Lo dispuesto en los anteriores apartados será asimismo aplicable al [PAS].»
5        El decreto ministeriale n. 430 — Regolamento recante norme sulle modalità di conferimento delle supplenze al personale amministrativo, tecnico ed ausiliario ai sensi dell’articolo 4 della legge 3 maggio 1999, n. 124 (Orden ministerial n.º 430 mediante la que se establece el Reglamento por el que se determina el régimen de adjudicación de las sustituciones del personal administrativo y de servicios conforme al artículo 4 de la Ley n.º 124/1999 de 3 de mayo de 1999), de 13 de diciembre de 2000 (GURI n.º 19, de 24 de enero de 2001), dispone en su artículo 1, que lleva por título «Disponibilidad de plazas y tipos de sustituciones», lo siguiente:
«1.      De conformidad con el artículo
4, apartados
1, 2, 3 y 11, de la [Ley n.º 124/1999], cuando no sea posible cubrir las plazas de [PAS] disponibles con personal en expectativa de destino o con cualquier tipo de personal con contrato indefinido, se realizarán:
a)      sustituciones anuales, para cubrir las plazas vacantes disponibles antes del 31 de diciembre que puedan permanecer así durante todo el curso escolar;
b)      sustituciones temporales hasta la finalización de las actividades docentes, para cubrir las plazas no vacantes disponibles antes del 31 de diciembre hasta que termine el curso escolar;
c)      sustituciones temporales, para cualquier otra necesidad de sustitución no incluida en los anteriores supuestos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6.»
6        El artículo 36 del Decreto Legislativo
n. 165 — Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (Decreto Legislativo
n.º 165 por el que se establecen normas generales relativas a la organización del trabajo en las Administraciones públicas), de 30 de marzo de 2001 (GURI n.º 106, de 9 de mayo de 2001, suplemento ordinario n.º 112; en lo sucesivo, «Decreto Legislativo
n.º 165/2001»), que lleva por título «Personal con contrato de duración determinada o con relaciones de trabajo flexibles», preceptúa:
«1.      Para cubrir las necesidades ordinarias del servicio, las Administraciones públicas contratarán a su personal exclusivamente mediante contratos de trabajo por tiempo indefinido […].
2.      Las Administraciones públicas podrán celebrar contratos de trabajo de duración determinada, contratos de formación y trabajo y contratos de puesta a disposición de personal de duración determinada, así como recurrir a las formas de contratación flexibles contempladas en el Código Civil y otras legislaciones sobre relaciones laborales en la empresa, con estricta sujeción a los límites y conforme a las modalidades que se prevean para su aplicación en las Administraciones públicas. Las Administraciones públicas solo podrán celebrar los contratos a que se refiere la primera frase del presente apartado si existe una necesidad acreditada de naturaleza exclusivamente temporal o excepcional, con observancia de los requisitos y procedimientos de contratación que se definen en el artículo
35. Los contratos de trabajo de duración determinada podrán celebrarse con observancia de los artículos 19 y siguientes del [Decreto Legislativo 15 giugno 2015, n. 81 — Disciplina organica dei contratti di lavoro e revisione della normativa in tema di mansioni, a norma dell’articolo 1, comma 7, della legge 10 dicembre 2014, n. 183 (Decreto Legislativo
n.º 81 por el que se aprueba el reglamento sistemático de los contratos de trabajo y se revisa la normativa sobre obligaciones profesionales, de conformidad con el artículo 1, apartado 7, de la Ley n.º 183, de 10 de diciembre de 2014), de 15 de junio de 2015 (GURI n.º 144, de 24 de junio de 2015, suplemento ordinario n.º 34; en lo sucesivo, “Decreto Legislativo
n.º 81/2015”)] […]
[…]
5.      En cualquier caso, la infracción por parte de las Administraciones públicas de las disposiciones imperativas relativas a la selección o a la contratación de empleados públicos no podrá dar lugar a la existencia de relaciones de servicio por tiempo indefinido con dichas Administraciones públicas, sin perjuicio de cualquier responsabilidad o sanción aplicables. El empleado público interesado tendrá derecho al resarcimiento de los daños derivados de la prestación de servicios efectuada en contra de lo establecido en las disposiciones imperativas. En el caso de que el daño derive de la utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada, sin perjuicio de la facultad del trabajador de probar cualquier otro daño, el juez fijará una indemnización de entre cuatro y veinticuatro mensualidades, sobre la base de la última retribución de referencia para el cálculo de la indemnización por extinción de contrato, atendiendo a la gravedad de la infracción, en particular, por el número de contratos sucesivos entre las partes y por la duración total de la relación.
[…]
5 quinquies.      Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado
5, el presente artículo no se aplicará a la contratación de [empleados de categoría PAS] de duración determinada en centros escolares y educativos del Estado y de las entidades locales y en centros superiores de enseñanza del arte, de la música y de la danza. […]»
7        El Decreto Legislativo
n.º 81/2015 establece, en su capítulo III, que lleva por título «Trabajo de duración determinada», una duración máxima para los contratos de trabajo de duración determinada (artículo
19) y un número máximo de renovaciones (artículo
21). En virtud de su artículo 29, apartado 2, letra c), el capítulo III no se aplica a los «contratos de duración determinada que se celebren con [empleados de categoría PAS] para la adjudicación de sustituciones» y el apartado 4 de este artículo determina que «seguirá aplicándose lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto Legislativo [n.º 165/2001]».
8        La legge n. 107 — Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti (Ley n.º 107 de reforma del sistema nacional de enseñanza y formación y de delegación para la reforma de las disposiciones legislativas en vigor), de 13 de julio de 2015 (GURI n.º 162, de 15 de julio de 2015; en lo sucesivo, «Ley n.º 107/2015»), preveía, en su artículo 1, apartado 131, para los contratos de duración determinada del personal docente y del PAS de los centros de enseñanza pública, una duración máxima de treinta y seis meses, aun cuando no fueran consecutivos. Esta disposición fue derogada mediante el artículo 4 bis del decreto-legge n. 87 — Disposizioni urgenti per la dignità dei lavoratori e delle imprese (Decreto‑ley
n.º 87 por el que se establecen disposiciones urgentes para la dignidad de los trabajadores y empresas), de 12 de julio de 2018 (GURI n.º 161, de 13 de julio de 2018; en lo sucesivo, «Decreto‑ley
n.º 87/2018»).
Procedimiento administrativo previo
9        El 26 de julio de 2019, la Comisión envió a la República Italiana un escrito de requerimiento en el que manifestaba tener dudas, en concreto, sobre la conformidad con la cláusula 5 del Acuerdo Marco de diversas disposiciones nacionales aplicables al PAS sustituto que presta servicio en los centros de enseñanza pública, en lo referente a la utilización abusiva de contratos de duración determinada.
10      La República Italiana respondió a las imputaciones y cuestiones planteadas en dicho escrito de requerimiento mediante varias comunicaciones. Tras una comunicación de 29 de noviembre de 2019, la Comisión dirigió a dicho Estado miembro, el 3 de diciembre de 2020, un escrito de requerimiento complementario, al que este respondió, concretamente, mediante escritos de 6 de abril y de 21 de septiembre de 2021.
11      El 19 de abril de 2023, la Comisión remitió a la República Italiana un dictamen motivado en el que mantenía su postura de que la normativa italiana no se ajusta a la cláusula 5 del Acuerdo Marco en lo referente a la protección del PAS sustituto frente a la utilización abusiva de contratos de duración determinada y la instaba a adoptar las medidas necesarias para conformarse a dicho Acuerdo Marco en el plazo de dos meses desde la recepción del dictamen.
12      En su respuesta de 8 de febrero de 2024 al dictamen motivado, la República Italiana reiteró su desacuerdo con la postura de la Comisión.
13      Al no resultarle convincente esta respuesta, la Comisión interpuso el presente recurso por incumplimiento.
Sobre el recurso
14      Mediante su recurso, la Comisión reprocha a la República Italiana el incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud de la cláusula 5, punto
1, del Acuerdo Marco por no haber adoptado medidas para evitar la utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada en relación con el PAS sustituto que presta servicio en los centros de enseñanza pública.
Alegaciones de las partes
15      La Comisión arguye, en primer lugar, que, en el Derecho italiano, no existe ninguna medida adoptada en virtud del punto
1, letras b) y c), de la cláusula 5 del Acuerdo Marco que regule la duración máxima total de los contratos de trabajo de duración determinada que pueden celebrarse con empleados de categoría PAS sustitutos o el número de renovaciones de tales contratos. En efecto, según indica la Comisión, del artículo 36, apartado 5 quinquies, del Decreto Legislativo
n.º 165/2001 y del artículo
29, apartado
2, letra c), del Decreto Legislativo
n.º 81/2015 resulta que las disposiciones que fijan la duración máxima y el número máximo de contratos de duración determinada que las Administraciones públicas pueden celebrar para contratar a su personal no se aplican a los contratos celebrados con los empleados de categoría PAS que prestan servicio en los centros de enseñanza pública. Además, si bien, en el pasado, el artículo
1, apartado
131, de la Ley n.º 107/2015 establecía límites a este respecto, esta disposición fue derogada por el Decreto‑ley
n.º 87/2018.
16      En segundo lugar, dicha institución sostiene que, en el Derecho italiano, tampoco existen medidas, como las de la cláusula 5, punto
1, letra a), del Acuerdo Marco, referidas a razones objetivas que justifiquen la renovación de contratos de trabajo de duración determinada con empleados de categoría PAS que prestan servicio en los centros de enseñanza pública.
17      A este respecto, la Comisión indica, en primer término, que las disposiciones del artículo
4, apartados
1 y 11, de la Ley n.º 124/1999, que permiten contratar a empleados de categoría PAS para cubrir temporalmente plazas vacantes en la enseñanza pública, no contienen ninguna mención a una exigencia
—como la exigencia de flexibilidad propia de la enseñanza pública—
que pueda vincularse al concepto de razones objetivas en el sentido de la cláusula 5, punto
1, letra a), del Acuerdo Marco. Además, las cifras publicadas por el Ministero dell’Istruzione (Ministerio de Educación, Italia) sobre la evolución de la población escolar y de la composición del personal parecen contradecir la concurrencia de tal exigencia. En efecto, aunque desde el curso escolar 2017/2018 viene registrándose una disminución continuada del número de estudiantes, el número y la proporción de los empleados de categoría PAS que prestan servicio con contratos de duración determinada se incrementaron durante este período.
18      La Comisión deduce de ello que, aunque es concebible que la normativa nacional controvertida pueda, en teoría, basarse en una razón objetiva, como la exigencia de flexibilidad vinculada a las particularidades de la educación pública, tal exigencia no existe en la práctica.
19      La Comisión señala, en segundo término, que, en cualquier caso, la mera existencia de una razón objetiva no basta para demostrar la conformidad de la normativa nacional controvertida con la cláusula 5, punto
1, letra a), del Acuerdo Marco, dado que, considerando la doctrina derivada de la sentencia de 26 de noviembre de 2014, Mascolo y otros (C‑22/13, C‑61/13 a C‑63/13 y C‑418/13, EU:C:2014:2401), tal conformidad presupone que dicha normativa permita identificar criterios objetivos y transparentes a fin de verificar si la renovación de los contratos de duración determinada celebrados con empleados de categoría PAS sustitutos responde efectivamente a una necesidad auténtica y respeta el principio de proporcionalidad.
20      Pues bien, la Comisión concluye que la normativa nacional controvertida no permite identificar tales criterios. Al contrario, la contratación de empleados de categoría PAS mediante contratos de duración determinada constituye, en realidad, la forma habitual de contratación. En efecto, para participar en los concursos convocados para cubrir plazas fijas de PAS sustituto, los interesados deben previamente haber sido contratados con contratos de duración determinada y tener cumplidos, al menos, dos años de servicio, lo que va manifiestamente en contra de la premisa en la que se basa el Acuerdo Marco, a saber, que los contratos de trabajo por tiempo indefinido son la forma más común de relación laboral. Por añadidura, la convocatoria de dichos concursos no se lleva a cabo siguiendo un calendario preciso, en tanto en cuanto está condicionada por limitaciones presupuestarias y depende, además, de las bajas definitivas del personal titular por motivos ordinarios.
21      Por consiguiente, según la Comisión, la contratación de empleados de categoría PAS sustitutos a través de contratos de duración determinada se efectúa sin que la legislación nacional aplicable establezca razones objetivas en el sentido de la cláusula 5, punto
1, letra a), del Acuerdo Marco; antes bien, esta legislación permite utilizar tales contratos para atender necesidades permanentes y duraderas. En su escrito de réplica, la Comisión apunta, en este contexto, que así lo reconoció la propia República Italiana en su escrito de contestación, al afirmar que se contrata a los empleados de categoría PAS mediante contratos de duración determinada para hacer frente a «carencias estructurales» de personal.
22      En tercer lugar, y en aras de la exhaustividad, la Comisión añade que, si la República Italiana entendiese que la convocatoria, en los últimos años, de diversos concursos encaja en el concepto de «medidas legales equivalentes» en el sentido de la cláusula 5, punto
1, letra a), del Acuerdo Marco, habría de considerarse que tal convocatoria es meramente una medida puntual que, a lo sumo, permite poner fin, en determinados aspectos, a una situación de abuso ya perpetrada, sin que permita evitar la utilización abusiva de contratos de trabajo de duración determinada en relación con el PAS que presta servicio en los centros de enseñanza pública. Lo mismo cabe decir de los proyectos legislativos mencionados por la República Italiana, cuya aplicación se circunscribe a determinados cursos escolares.
23      La República Italiana estima, por su parte, haber cumplido las obligaciones que se derivan de la cláusula 5, punto
1, del Acuerdo Marco.
24      En primer lugar, este Estado miembro señala que la titularización en la enseñanza pública se lleva a cabo mediante los procesos selectivos del artículo
554 del Decreto Legislativo
n.º 297/1994, en los que solamente pueden participar los empleados de categoría PAS no titulares que tengan cumplidos, al menos, dos años de servicio y en los cuales se tiene en cuenta la experiencia adquirida. De este modo, los servicios prestados en virtud de un contrato de duración determinada permiten valorar esta experiencia y contribuyen a la celebración de un contrato indefinido. A ello se debe que el régimen se haya concebido siempre para favorecer la repetición de contratos de duración determinada con empleados de categoría PAS sustitutos, por cuanto con tal repetición se facilita la titularización. Con esta misma óptica se decidió derogar, mediante el Decreto‑ley
n.º 87/2018, la duración máxima de treinta y seis meses que anteriormente se establecía para tales contratos en el artículo
1, apartado
131, de la Ley n.º 107/2015.
25      En segundo lugar, prosigue la República Italiana, tal mecanismo de contratación toma en consideración las particularidades del sistema escolar, a saber, la gran variabilidad de demanda de PAS en función del número de alumnos escolarizados en las diferentes escuelas y zonas geográficas, así como el estrecho vínculo que existe entre el número necesario de empleados de categoría PAS y el tamaño de la población estudiantil. Pues bien, estas particularidades constituyen razones objetivas en el sentido de la cláusula 5, punto 1, letra a), del Acuerdo Marco.
26      En este contexto, la República Italiana subraya, en primer término, que no parece que esta disposición exija que tales razones objetivas aparezcan recogidas en el Derecho positivo.
27      En segundo término, el incremento del PAS al que se refiere la Comisión se debe la necesidad de solucionar la carencia estructural de personal en un sistema que obliga a respetar la rotación de este. A este respecto, este Estado miembro recalca, no obstante, en su escrito de dúplica, que su argumentación no debe interpretarse en el sentido de que tal carencia estructural de personal constituye, en sí, una razón objetiva en el sentido de la cláusula 5, punto 1, letra a), del Acuerdo Marco.
28      En tercer lugar, el Ministerio de Educación, entre 2019 y 2021, limitó la utilización de contratos de trabajo de duración determinada en relación con el PAS llevando a cabo diversos procesos de contratación. Por otra parte, para el curso escolar 2023/2024, se le autorizó a contratar, con titularización, a un total global de 9 975 unidades de personal repartidas del siguiente modo: 2 163 asistentes administrativos, 717 asistentes técnicos, 7 066 colaboradores escolares, 13
colaboradores escolares técnicos (destinados a las explotaciones agrícolas), 8 empleados de vestuarios, 4 cocineros y 4 enfermeros.
29      En cuarto lugar, la República Italiana, sin renunciar a sus motivos de defensa, apunta que está preparando una serie de modificaciones de la normativa aplicable para dar a todo el PAS sustituto que presta servicio en los centros de enseñanza pública posibilidades serias de consolidar su empleo, mediante la cobertura inmediata de todas las plazas fijas actualmente vacantes, apartándose de las modalidades habituales de contratación del PAS. Además, está en fase de elaboración un nuevo sistema de clasificación profesional de los empleados de categoría PAS que incluye nuevos mecanismos de progresión y de contratación. No obstante, cualquier posible reforma de las modalidades de contratación debe ser fruto de un proceso de diálogo con los interlocutores sociales y las demás Administraciones interesadas.
30      La República Italiana solicita así al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de la Comisión por infundado o, subsidiariamente, que suspenda el procedimiento en virtud del artículo
55 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia para que pueda adoptar, en un plazo razonable, las modificaciones legislativas necesarias.
Apreciación del Tribunal de Justicia
31      Debe recordarse que la cláusula 5 del Acuerdo Marco, que tiene por objeto alcanzar uno de los objetivos perseguidos por este, en concreto establecer límites a la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada, impone a los Estados miembros en su punto 1 la adopción efectiva y vinculante de al menos una de las medidas que enumera cuando su Derecho interno no contenga medidas legales equivalentes. Las medidas enumeradas en el punto 1, letras a) a c), de dicha cláusula se refieren, respectivamente, a las razones objetivas que justifiquen la renovación de tales contratos o relaciones laborales, a la duración máxima total de esos sucesivos contratos o relaciones laborales y al número de sus renovaciones (sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C‑103/18 y C‑429/18, EU:C:2020:219, apartado 83 y jurisprudencia citada).
32      Los Estados miembros disponen a este respecto de un margen de apreciación, ya que tienen la opción de recurrir a una o varias de las medidas enunciadas en dicha cláusula 5, punto 1, letras a) a c), o incluso a medidas legales existentes equivalentes (sentencia de 25 de octubre de 2018, Sciotto, C‑331/17, EU:C:2018:859, apartado 33 y jurisprudencia citada).
33      En el caso de autos, por lo que respecta, en primer lugar, a las medidas contempladas en la cláusula 5, punto
1, letras b) y c), del Acuerdo Marco, relativas a la duración máxima total de los contratos de duración determinada y al número de sus renovaciones, la Comisión expone, sin que la República Italiana la contradiga, que, en el caso de los empleados de categoría PAS que prestan servicio en los centros de enseñanza pública, no existen, en el Derecho italiano, medidas de este tipo. La Comisión subraya, en este contexto, que las disposiciones de Derecho italiano que establecen la duración máxima y el número máximo de contratos de duración determinada que las Administraciones públicas están autorizadas a celebrar para contratar a su personal son expresamente inaplicables a los contratos suscritos con los referidos empleados de categoría PAS, teniendo en cuenta que la disposición que establecía anteriormente una duración máxima de treinta y seis meses para tales contratos se derogó en 2018.
34      Para rebatir las afirmaciones de la Comisión, la República Italiana señala que, aunque, efectivamente, se derogó la disposición que fijaba en treinta y seis meses la duración máxima de los contratos de trabajo de duración determinada suscritos con los empleados de categoría PAS de que se trata, tal derogación pretendía en realidad permitir a este personal acumular experiencia merced a la suscripción repetida de contratos de trabajo de duración determinada y aumentar así sus posibilidades de acceder en el futuro a la titularización, que se llevaría a cabo, en especial, valorando la experiencia adquirida de esta manera.
35      Sin embargo, ha de declararse que tal argumentación no hace sino confirmar la inexistencia, en el Derecho italiano, de medidas para limitar la duración máxima o el número de contratos de trabajo de duración determinada que pueden celebrarse con los empleados de categoría PAS en cuestión y, por consiguiente, la inexistencia de medidas que prevengan la utilización abusiva de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sentido de la cláusula 5, punto
1, letras b) y c), del Acuerdo Marco.
36      En estas circunstancias, es preciso examinar, en segundo lugar, si el Derecho italiano establece, para los contratos de trabajo de duración determinada celebrados con empleados de categoría PAS sustitutos, la medida de la cláusula 5, punto
1, letra a), del Acuerdo Marco, relativa a las razones objetivas que justifiquen la renovación de contratos o relaciones laborales de duración determinada.
37      A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el concepto de «razones objetivas» debe ser entendido en el sentido de que se refiere a las circunstancias específicas y concretas que caracterizan una determinada actividad y que, por tanto, pueden justificar en ese contexto particular la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada. Tales circunstancias pueden tener su origen, en particular, en la especial naturaleza de las tareas para cuya realización se celebran tales contratos y en las características inherentes a las mismas o, eventualmente, en la persecución de un objetivo legítimo de política social por parte de un Estado miembro (sentencia de 26 de noviembre de 2014, Mascolo y otros, C‑22/13, C‑61/13 a C‑63/13 y C‑418/13, EU:C:2014:2401, apartado 87 y jurisprudencia citada).
38      En cambio, una disposición nacional que se limitara a autorizar de manera general y abstracta mediante una norma legislativa o reglamentaria la utilización de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada no se ajustaría a las exigencias que se han precisado en el anterior apartado de la presente sentencia. En efecto, tal disposición, de naturaleza meramente formal, no permite identificar criterios objetivos y transparentes a fin de verificar si la renovación de tales contratos responde efectivamente a una necesidad auténtica, si permite alcanzar el objetivo perseguido y si resulta indispensable al efecto. Así, tal disposición entraña un riesgo real de dar lugar a una utilización abusiva de este tipo de contratos, por lo que no es compatible ni con el objetivo ni con el efecto útil del Acuerdo Marco (sentencia de 26 de noviembre de 2014, Mascolo y otros, C‑22/13, C‑61/13 a C‑63/13 y C‑418/13, EU:C:2014:2401, apartado 88 y jurisprudencia citada).
39      En el caso de autos, de las explicaciones de la Comisión se deduce que su crítica se dirige principalmente contra las disposiciones del artículo
4, apartados
1 y 11, de la Ley n.º 124/1999, que también eran objeto de controversia en el asunto en que recayó la sentencia de 26 de noviembre de 2014, Mascolo y otros (C‑22/13, C‑61/13 a C‑63/13 y C‑418/13, EU:C:2014:2401), con arreglo a las cuales, en una lectura de conjunto, se permite la cobertura de plazas de PAS «efectivamente vacantes antes del 31 de diciembre» del curso escolar mediante sustituciones anuales, «a la espera de que concluyan los procesos selectivos de personal […] titular».
40      A este respecto, en primer término, aunque en el presente asunto la República Italiana no parece invocar, como razón objetiva en el sentido de la cláusula 5, punto
1, letra a), del Acuerdo Marco, la necesidad de cubrir temporalmente plazas que hayan de proveerse con personal titular, es decir, a la espera de que concluyan los procesos selectivos de este personal, es preciso recordar, no obstante, habida cuenta de las alegaciones formuladas por la Comisión a este respecto y del propio tenor del artículo
4, apartado
1, de la Ley n.º 124/1999
—que alude expresamente a esta necesidad—, que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que tal necesidad puede justificar la utilización de sucesivos contratos de duración determinada (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de noviembre de 2014, Mascolo y otros, C‑22/13, C‑61/13 a C‑63/13 y C‑418/13, EU:C:2014:2401, apartado 96).
41      Dicho esto, para que una normativa nacional que pretende tener en cuenta tal necesidad pueda considerarse justificada por una razón objetiva, las autoridades competentes deben poder identificar, con ocasión de la aplicación concreta de esa normativa, criterios objetivos y transparentes con objeto de comprobar si la renovación de esos contratos de duración determinada responde efectivamente a una necesidad auténtica, puede lograr el objetivo pretendido y es necesaria a tal efecto. A este respecto, ha de precisarse que dicha normativa no puede justificarse sobre la base de la cláusula 5, punto 1, letra a), del Acuerdo Marco si permite efectuar tal renovación para atender necesidades que en realidad no tienen carácter temporal, sino, muy al contrario, permanente y duradero (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de noviembre de 2014, Mascolo y otros, C‑22/13, C‑61/13 a C‑63/13 y C‑418/13, EU:C:2014:2401, apartados 99 y 100 y jurisprudencia citada).
42      En este contexto, la Comisión alega, sin que la República Italiana la contradiga, por una parte, que la normativa nacional controvertida no fija ningún plazo concreto para la convocatoria de los concursos, que, según indica aquella, está condicionada por limitaciones presupuestarias y depende, además, de las bajas definitivas del personal titular por motivos ordinarios. Por otra parte, dicha institución señala que la posibilidad de que los empleados de categoría PAS sustitutos participen en tales concursos se condiciona, además, a que tal empleado tenga cumplidos, al menos, dos años de servicio en su actividad de duración determinada, extremo que, por lo demás, el propio Estado miembro confirmó refiriéndose al artículo
554 del Decreto Legislativo
n.º 297/1994, relativo, concretamente, a la titularización mediante la convocatoria de concursos, cuyo apartado
2 establece tal condición.
43      Pues bien, estos elementos
—que la República Italiana no refuta, o que incluso reconoce—
demuestran que la normativa nacional controvertida, aunque limite formalmente la utilización de contratos de trabajo de duración determinada para sustituciones anuales en plazas vacantes en las escuelas de titularidad estatal a un período de tiempo determinado, hasta la conclusión de los procesos selectivos, no garantiza que la aplicación concreta de esta razón objetiva, teniendo en cuenta las particularidades de la actividad de que se trata y los requisitos para su ejercicio, sea conforme con las exigencias del Acuerdo Marco, sino que, en cambio, permite, en infracción de la cláusula 5, punto 1, letra a), del Acuerdo Marco, la renovación de tales contratos para atender necesidades que en realidad no tienen carácter temporal, sino permanente y duradero (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de noviembre de 2014, Mascolo y otros, C‑22/13, C‑61/13 a C‑63/13 y C‑418/13, EU:C:2014:2401, apartados 108 y 109).
44      En particular, el hecho de que, a tenor del artículo
554, apartado
2, del Decreto Legislativo
n.º 297/1994, los empleados de categoría PAS, para poder participar en los concursos que permiten acceder a la titularización, y, así, a un empleo fijo, deban satisfacer el requisito de «ten[er] cumplidos, al menos, dos años de servicio […] en funciones que se correspondan con aquellas para las que se convoquen» propende, en sí, con independencia de que su convocatoria sea aleatoria e imprevisible, a aumentar el riesgo de utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada, por cuanto, durante ese período mínimo de dos años, tales contratos pueden renovarse sin que sea necesario garantizar que la necesidad que justifica tal renovación tiene carácter temporal, y no permanente y duradero.
45      En estas circunstancias, la necesidad de cubrir temporalmente plazas fijas a la espera de que concluyan los concursos para la contratación de personal titular, a que se alude en el artículo
4, apartado
1, de la Ley n.º 124/1999, no puede considerarse en el presente caso una «razón objetiva» que justifique la renovación de los contratos de trabajo de duración determinada suscritos con los empleados de categoría PAS que prestan servicio en los centros de enseñanza pública, de conformidad con las exigencias que se derivan de la cláusula 5, punto
1, letra a), del Acuerdo Marco.
46      Por lo que respecta, en segundo término, a la necesidad de flexibilidad propia de la enseñanza pública que invoca la República Italiana, ha de recordarse que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que tal necesidad, en particular en cuanto se refiere a la proporción entre el número de empleados que ocupan plazas en la enseñanza pública y el de alumnos, también puede, en principio, tenerse en cuenta como «razón objetiva» en el sentido de la cláusula 5, punto
1, letra a), del Acuerdo Marco (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de noviembre de 2014, Mascolo y otros, C‑22/13, C‑61/13 a C‑63/13 y C‑418/13, EU:C:2014:2401, apartados 94 y 95).
47      Dicho esto, si bien, en el caso de autos, es concebible que los apartados
2 y 3 del artículo
4 de la Ley n.º 124/1999 se enmarquen en tal necesidad de flexibilidad en lo referente a la contratación del PAS, en la medida en que estas disposiciones se refieren a la posibilidad de cubrir plazas no vacantes que queden temporalmente disponibles, las disposiciones de los apartados 1 y 11 de este artículo, mencionados en el apartado 39 de la presente sentencia, que se refieren a las plazas vacantes de PAS, no contienen, en cambio, ningún elemento que indique que tienen efectivamente por objeto dar respuesta a tal necesidad de flexibilidad y aún menos fijar las condiciones en que pueden celebrarse sucesivos contratos de trabajo de duración determinada con el PAS.
48      En estas circunstancias, aun suponiendo que la normativa nacional controvertida persiga el objetivo invocado por la República Italiana
—a saber, permitir que se tenga en cuenta la necesidad de flexibilidad propia de la enseñanza pública—, la situación jurídica del PAS resultante de dicha normativa, tal como se ha presentado al Tribunal de Justicia, no cumple las exigencias de claridad y precisión que deben caracterizar las medidas nacionales de transposición.
49      En efecto, tal objetivo no puede hacer que esta normativa sea conforme con la cláusula 5, punto 1, letra a), del Acuerdo Marco, ya que no permite demostrar la existencia de circunstancias específicas y concretas que caractericen la actividad de que se trata y que, por tanto, justifiquen en este contexto particular la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada, con arreglo a la jurisprudencia recordada en el apartado 37 de la presente sentencia (véase, por analogía, la sentencia de 26 de febrero de 2015, Comisión/Luxemburgo, C‑238/14, EU:C:2015:128, apartado 50).
50      Lo anterior es especialmente cierto en el presente asunto, considerando que las plazas vacantes a que se refiere el artículo 4, apartados 1 y 11, de la Ley n.º 124/1999 tienen que proveerse con personal titular y, por lo tanto, no tienen
a priori naturaleza temporal, sino fija.
51      De ello se deduce que la necesidad de flexibilidad propia de la enseñanza pública que invoca la República Italiana no puede admitirse, en el presente caso, para considerar que la normativa nacional controvertida contempla, de conformidad con la cláusula 5, punto
1, letra a), del Acuerdo Marco, una «razón objetiva» que justifica la renovación de los contratos de trabajo de duración determinada suscritos con los empleados de categoría PAS que prestan servicio en los centros de enseñanza pública.
52      En tercer lugar, por lo que respecta a la eventual existencia, en el Derecho italiano, de «medidas legales equivalentes», en el sentido de la cláusula 5, punto 1, del Acuerdo Marco, ha de recordarse que esta expresión se refiere a cualquier medida de Derecho nacional que, al igual que las medidas indicadas en dicha cláusula, tenga por objeto prevenir de manera efectiva la utilización abusiva de contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada sucesivos (sentencia de 23 de abril de 2009, Angelidaki y otros, C‑378/07 a C‑380/07, EU:C:2009:250, apartado 76 y jurisprudencia citada).
53      En el caso de autos, ha de precisarse que, aunque la Comisión aborda la posibilidad de que la República Italiana trate de esgrimir la adopción de tales medidas legales equivalentes porque, según afirma esta última, ha convocado, en los últimos años, una serie de concursos para titularizar a numerosos empleados de categoría PAS, nada indica que este Estado miembro haya pretendido efectivamente invocar la convocatoria de esos concursos como «medida legal equivalente».
54      Dicho esto, en cualquier caso, es cierto que el Tribunal de Justicia ha declarado que la convocatoria, dentro de los plazos exigidos, de procesos selectivos que tengan por objeto la provisión definitiva de las plazas ocupadas provisionalmente por empleados públicos con una relación de servicio de duración determinada puede evitar que se perpetúe la situación de precariedad de esos trabajadores, al garantizar que las plazas que ocupan se cubran rápidamente de manera definitiva. Por lo tanto, cabe que una medida de este tipo prevenga los abusos resultantes de la utilización de sucesivas relaciones de servicio de duración determinada y constituya así una «medida legal equivalente» (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C‑103/18 y C‑429/18, EU:C:2020:219, apartados
93 a 95).
55      No obstante, como ha subrayado la Comisión, sin que la República Italiana la contradiga, en el caso de autos resulta que la convocatoria de concursos en el pasado reciente con la finalidad de titularizar a empleados de categoría PAS no se realizó en plazos precisos fijados a tal efecto, sino, por el contrario, de manera puntual e imprevisible, como es el caso de los concursos a que se ha hecho referencia en el apartado
42 de la presente sentencia, de modo que, por razones análogas a las expuestas en los apartados
43 y 44 de la presente sentencia, no puede considerarse que constituyan una «medida legal equivalente» en el sentido de la cláusula 5, punto
1, del Acuerdo Marco (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C‑103/18 y C‑429/18, EU:C:2020:219, apartado 98).
56      En cuarto lugar, para terminar, en la medida en que la República Italiana estima que procede suspender el procedimiento a la espera de la adopción de determinadas modificaciones legislativas en fase de elaboración que incluyen nuevos mecanismos de progresión y de contratación del PAS y que, a su juicio, pueden poner fin a cualquier posible incumplimiento de la cláusula 5, punto
1, del Acuerdo Marco, tal alegación no puede prosperar. A este respecto, basta con recordar que, conforme a reiterada jurisprudencia, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como esta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado (sentencia de 14 de abril de 2005, Comisión/Luxemburgo, C‑519/03, EU:C:2005:234, apartado 18 y jurisprudencia citada), es decir, en el presente caso, el 19 de junio de 2023.
57      Por lo tanto, procede hacer constar que la normativa nacional controvertida no establece ninguna de las medidas a que hace referencia la cláusula 5, punto
1, letras a) a c), del Acuerdo Marco ni contiene medidas legales equivalentes en el sentido de esta disposición. En consecuencia, el recurso de la Comisión está fundado.
58      Habida cuenta de todas las consideraciones que anteceden, procede declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, al no haber adoptado medidas para evitar la utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada en relación con el PAS sustituto que presta servicio en los centros de enseñanza pública.
Costas
59      En virtud del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado la Comisión que se condene en costas a la República Italiana y al haberse desestimado los motivos formulados por esta, procede condenarla en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Décima) decide:
1)      Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la cláusula 5 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el Trabajo de Duración Determinada, al no haber adoptado medidas para evitar la utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada en relación con el personal administrativo y de servicios sustituto que presta servicio en los centros de enseñanza pública.
2)      Condenar en costas a la República Italiana.
Firmas
*      Lengua de procedimiento: italiano.