62023CJ0146
DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)
den 25 februari 2025 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Frysning eller sänkning av lönerna inom nationell offentlig förvaltning – Åtgärder som specifikt avser domare – Artikel 2 FEU – Artikel 19.1 andra stycket FEU – Artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Medlemsstaternas skyldigheter att fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd – Principen om domares oavhängighet – Behörighet för den lagstiftande makten och den verkställande makten i medlemsstaterna att fastställa villkoren för hur domares löner ska bestämmas – Möjlighet att göra undantag från villkoren i fråga – Villkor”
I de förenade målen C‑146/23 [Sąd Rejonowy w Białymstoku] och C‑374/23 [Adoreikė] (
i
),
angående två beslut att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, från Sąd Rejonowy w Białymstoku (Distriktsdomstolen i Białystok, Polen) (C‑146/23) och Vilniaus apygardos administracinis teismas (Regionala förvaltningsdomstolen i Vilnius, Litauen) (C‑374/23), av den 10 mars 2023 respektive den 1 juni 2023, som inkom till domstolen den 10 mars 2023 respektive den 13 juni 2023, i målen
XL
mot
Sąd Rejonowy w Białymstoku (C‑146/23),
och
SR,
RB
mot
Lietuvos Respublika (C‑374/23),
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden K. Lenaerts, vice ordföranden T. von Danwitz, avdelningsordförandena F. Biltgen, K. Jürimäe, C. Lycourgos, M.L. Arastey Sahún, N. Jääskinen, D. Gratsias och M. Gavalec (referent) samt domarna E. Regan, J. Passer, Z. Csehi och O. Spineanu-Matei,
generaladvokat: A.M. Collins,
justitiesekreterare: handläggaren M. Siekierzyńska,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 12 mars 2024,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
XL, som för sin egen talan,
–
Polens regering, av B. Majczyna och S. Żyrek, båda i egenskap av ombud,
–
Litauens regering, av K. Dieninis, S. Grigonis och V. Kazlauskaitė-Švenčionienė, samtliga i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, av K. Herrmann, A. Steiblytė och P. Van Nuffel, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 13 juni 2024 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 2 och 19.1 andra stycket FEU, samt artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
2
I målet C‑146/23 har begäran framställts i ett mål mellan domaren XL och Sąd Rejonowy w Białymstoku (Distriktsdomstolen i Białystok, Polen). I målet C‑374/23 har begäran framställts i ett mål mellan, å ena sidan, de två domarna SR och RB, och, å andra sidan, Lietuvos Respublika (Republiken Litauen). Målen rör domarnas löner.
Tillämpliga bestämmelser
Polsk rätt
3
I artikel 178 i Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Republiken Polens konstitution), som rör domares oavhängighet, föreskrivs följande:
”1.   Domare ska vid utövandet av sina uppgifter vara oavhängiga och styras endast av konstitutionen och lagarna.
2.   Domare ska åtnjuta arbetsvillkor och lön som säkerställer tjänstens värdighet och motsvarar omfattningen av deras skyldigheter.
3.   Domare får inte vara medlemmar i något politiskt parti eller någon fackförening och får inte heller utöva offentlig verksamhet som är oförenlig med principen om domstolars och domares oavhängighet.”
4
Prawo o ustroju sądów powszechnych (lagen om de allmänna domstolarnas organisation) av den 27 juli 2001 (Dz. U. 2001, nr 98, position 1070), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet i mål C‑146/23 (nedan kallad lagen om de allmänna domstolarnas organisation), innehåller en artikel 91, avseende domares löner, som har följande lydelse:
”…
1c.   Om inte annat följer av punkt 1d ska domares årliga grundlön baseras på den genomsnittliga grundlön för det andra kvartalet föregående år som offentliggjorts i [Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej ’Monitor Polski’ (Republiken Polens officiella tidning Monitor Polski)] av ordföranden för [Głównego Urzędu Statystycznego (Centrala statistikbyrån, Polen)], enligt artikel 20 led 2 i [ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (lagen om ålders- och invaliditetsförmåner från socialförsäkringsfonden) av den 17 december 1998 (Dz. U. 1998, nr 162, position 1118)].
1d.   Om beloppet för den genomsnittliga lön som avses i punkt 1c är lägre än beloppet för den genomsnittliga lön som publicerats för det andra kvartalet föregående år ska domares grundlön fastställas på grundval av det sistnämnda beloppet.
2.   Grundlönen för domare fastställs utifrån en löneskala, varvid nivån fastställs medelst en tillämpning av multiplikatorer på det underlag för beräkning av grundlönen som avses i punkt 1c. Grundlönegraderna för enskilda domartjänster och de multiplikatorer som ska tillämpas för att beräkna nivån på grundlönen för domare i enskilda lönegrader anges i bilagan till denna lag.
…
6.   Domaren har rätt till ett lönepåslag i förhållande till sin tjänst.
7.   Lönerna till domare ska dessutom differentieras genom ett tjänstetidstillägg, från och med det sjätte tjänstgöringsåret, med 5 procent av grundlönen, som ska ökas med 1 procent varje år upp till högst 20 procent av grundlönen.
…”
5
I artikel 8 i ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (lagen om särskilda bestämmelser för genomförandet av budgetlagen för år 2022) av den 17 december 2021 (Dz. U. av 2021, position 2445) (nedan kallad lagen om genomförandet av budgeten för år 2022) föreskrevs följande:
”1.   År 2022 ska domares grundlön enligt artikel 91.1c i [lagen om de allmänna domstolarnas organisation] baseras på den genomsnittliga lönen för det andra kvartalet 2020 som tillkännagavs i meddelandet från chefen för den centrala statistikbyrån.
2.   Det grundbelopp som avses i punkt 1 ska ökas med 26 [polska zloty (PLN) (cirka 6 euro)].
3.   När särskilda bestämmelser hänvisar domares grundlön enligt artikel 91.1c i lagen om de allmänna domstolarnas organisation], ska grundlönen för år 2022 motsvara den genomsnittliga lönen för det andra kvartalet 2020 som tillkännagavs i meddelandet från chefen för den centrala statistikbyrån, ökad med 26 PLN.
4.   När särskilda bestämmelser hänvisar till domares lön, ska denna lön, för år 2022, motsvara den lön som beräknats i enlighet med punkterna 1 och 2.”
6
I artikel 8 i ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (lagen om särskilda bestämmelser för genomförandet av budgetlagen för år 2023) av den 1 december 2022 (Dz. U. av 2022, position 2666) (nedan kallad lagen om genomförandet av budgeten för år 2023) föreskrevs följande:
”1.   För år 2023 uppgår beräkningsunderlaget för domares löner enligt artikel 91.1c i [lagen om de allmänna domstolarnas organisation] till 5444,42 PLN (cirka 1274 euro).
2.   När särskilda bestämmelser hänvisar till domares grundlön enligt artikel 91.1c i [lagen om de allmänna domstolarnas organisation], ska detta belopp för år 2023 uppgå till 5444,42 PLN.”
Litauisk rätt
7
Enligt artikel 3 i Lietuvos Respublikos teisėjų darbo apmokėjimo įstatymas (lagen om löner för Republiken Litauens domare) av den 6 november 2008 (Žin., 2008, nr 131‑5022) (nedan kallad lagen om domares löner), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet skulle grundbeloppet för lön till statliga politiker, domare, statliga tjänstemän och anställda samt anställda vid statligt och kommunalt finansierade institutioner i Republiken Litauen för ett visst år, vilket fastställs av Republiken Litauens parlament på förslag av denna medlemsstats regering tillämpas vid beräkningen av domares löner. Detta grundbelopp fick inte vara lägre än grundbeloppet för föregående år, utom i de fall då exceptionella omständigheter har förklarats föreligga. Grundbeloppet skulle fastställas med beaktande av den genomsnittliga årliga inflationen för föregående år (beräknad med hjälp av det nationella konsumentprisindexet), minimimånadslönens belopp och inverkan av andra faktorer som påverkar nivån på och utvecklingen av genomsnittslönen inom den offentliga sektorn.
8
Enligt artikel 4.2 i lagen om domares löner skulle ersättningen till domare vid allmänna domstolar och specialdomstolar bestå av följande: grundbeloppet, ett tillägg för tjänstgöringstid i den offentliga sektorn, ersättning för arbete och jourtjänstgöring under vilo- och helgdagar samt för vikariat, och slutligen en bonus för ökad arbetsbelastning.
9
Lönen för domare i apygardos teismai (regionala domstolar, Litauen) beräknades genom att grundbeloppet multipliceras med en lönekoefficient som enligt avdelning II i bilagan till denna lag var 17,2 för dessa domare.
Målen vid de nationella domstolarna och tolkningsfrågorna
Mål C‑146/23
10
Den 4 december 2003 utnämndes XL till domare vid Sąd Rejonowy w Suwałkach (Distriktsdomstolen i Suwałki, Polen). Sedan den 3 april 2007 tjänstgör han vid Sąd Rejonowy w Białymstoku (Distriktsdomstolen i Białystok, Polen). Hans grundersättning består av beräkningsunderlaget för grundlönen, på vilken en multiplikationskoefficient på 2,5 tillämpas, till vilken läggs bland annat ett tjänstetidstillägg motsvarande 20 procent av grundlönen. Hans beräkningsunderlag för grundlönen uppgick till 5050,48 PLN (cirka 1181 euro) för år 2022 och till 5444,42 PLN (cirka 1274 euro) för år 2023.
11
XL erhöll således en månadslön på 15151,44 PLN (cirka 3544 euro) för månaderna juli till november 2022, 15033,51 PLN (cirka 3517 euro) för december 2022 och 16333,26 PLN (cirka 3821 euro) för januari 2023.
12
Efter det att XL:s arbetsgivare, på hans begäran, hade informerat honom om att han skulle ha erhållit 10000 PLN (cirka 2339 euro) mer än han hade erhållit som lön för perioden från den 1 juli 2022 till den 31 januari 2023 om hans lön hade beräknats i enlighet med artikel 91.1c i lagen om de allmänna domstolarnas organisation, väckte XL talan mot Sąd Rejonowy w Białymstoku (Distriktsdomstolen i Białystok) vid samma domstol, som är den hänskjutande domstolen, och yrkade betalning av detta belopp jämte lagstadgad dröjsmålsränta.
13
Den hänskjutande domstolen har inledningsvis erinrat om att det följer av domen av den 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, punkterna 42–45), att den omständigheten att domare erhåller en lön vars storlek motsvarar vikten av de funktioner de utövar utgör en garanti som är grundläggande för domarnas oavhängighet. Den hänskjutande domstolen anser att denna garanti ska iakttas även när ändringarna i den nationella lagstiftningen om fastställande av domares löner medför en försämring av domarnas materiella situation på grund av en varaktig sänkning av deras lönenivå.
14
Vidare har den hänskjutande domstolen understrukit att det i artikel 91.1c i lagen om de allmänna domstolarnas organisation föreskrivs att domarnas grundlön för ett visst år ska fastställas objektivt på grundval av genomsnittslönen för det andra kvartalet föregående år, såsom den tillkännagavs av chefen för den centrala statistikbyrån.
15
Den hänskjutande domstolen har tillagt att denna mekanism för fastställande av domares grundlön emellertid nyligen har ändrats, och detta vid tre tillfällen. För år 2021 fastställdes således grundlönen i förhållande till den genomsnittliga lönen för det andra kvartalet år ”n – 2”, det vill säga år 2019, och inte i förhållande till den genomsnittliga lönen under det andra kvartalet år ”n – 1”, det vill säga år 2020, vilket ledde till en ”frysning” av uppräkningen av domarnas löner. För år 2022 utgick man från genomsnittslönen för det andra kvartalet år 2020, med ett tillägg på 26 PLN. För år 2023 beräknades slutligen domarnas löner inte på grundval av den genomsnittliga lönen för det andra kvartalet 2022, utan på grundval av ett grundbelopp som fastställts av den polska lagstiftaren.
16
Den hänskjutande domstolen har understrukit att den polska regeringen har motiverat dessa förändringar med den ekonomiska situation i Polen som för år 2021 hade förorsakats av covid-19-pandemin och, för år 2023, av såväl pandemin som Ryska federationens invasion av Ukraina. Däremot angavs inget särskilt skäl för år 2022.
17
Den hänskjutande domstolen har dessutom angett att förste ordföranden för Sąd Najwyższy (Högsta domstolen, Polen), ordföranden för Naczelny Sąd Administracyjny (Högsta förvaltningsdomstolen, Polen) samt Krajowa Rada Sądownictwa (Nationella domstolsrådet, Polen) har väckt talan vid Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen, Polen) i tre olika mål och yrkat att den ska fastställa att artikel 8 i lagen om genomförandet av budgeten för år 2023 är oförenlig med konstitutionen. Inom ramen för dessa tre mål har det i huvudsak gjorts gällande att denna artikel strider mot de garantier som säkerställer att domare erhåller en lön som motsvarar tjänstens värdighet, principen om domares oavhängighet samt principen om skydd för förvärvade rättigheter och om förtroende för staten. I nämnda artikel föreskrivs nämligen en metod för att fastställa domarnas grundlön, vilken strider mot deras rätt att erhålla en lön som fastställs på grundval av objektiva kriterier som är oberoende av lagstiftarens godtyckliga beslut och som motsvarar tjänstens värdighet. Eftersom grundbeloppet för domarnas löner fastställs varje år av lagstiftaren, är den modell som används för att fastställa denna lön i viss mån oförutsägbar. Även om ”frysningen” av lönerna antogs ha införts tillfälligt, visar dess bibehållande för år 2023 en avsikt att permanent sänka domarnas löner, i strid med artikel 178.2 i Republiken Polens konstitution. Slutligen kan ett ingripande i domstolsväsendets verksamhet och organisation endast ske i undantagsfall och ska vara resultatet av ett samordnat agerande från den lagstiftande och den dömande maktens sida.
18
Den hänskjutande domstolen, som i egenskap av XL:s arbetsgivare anser att den inte har rätt att underlåta att tillämpa de omtvistade nationella bestämmelserna, instämmer i de argument som redovisats i föregående punkt. I förevarande fall består åsidosättandet av domarnas oavhängighet i den bestående ”frysningen”, sedan tre år tillbaka, av uppräkningen av deras löner samt i att man under år 2023 faktiskt avstått från att tillämpa den mekanism för att fastställa domares löner som grundar sig på genomsnittslönen för det andra kvartalet föregående år, såsom föreskrivs i artikel 91.1c i lagen om de allmänna domstolarnas organisation. Den hänskjutande domstolen anser att denna varaktiga, upprepade och betydande förändring av domarnas löner är omotiverad mot bakgrund av den stabila situationen i Republiken Polens offentliga finanser och syftar till att få ett oberoende och självständigt domstolsväsende att ge efter och agera godtyckligt i enlighet med politiska överväganden som dikteras av den verkställande och den lagstiftande makten.
19
I likhet med XL anser den hänskjutande domstolen att domen av den 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117), och domen av den 7 februari 2019, Escribano Vindel (C‑49/18, EU:C:2019:106), inte kan överföras på förevarande mål, eftersom undantaget från mekanismen för fastställande av domares löner i förevarande fall är permanent och inte tillfälligt, såsom var fallet i de mål som avgjordes genom dessa domar, och eftersom förevarande mål huvudsakligen avser domare, vilket inte var fallet i dessa mål.
20
Mot denna bakgrund beslutade Sąd Rejonowy w Białymstoku (Distriktsdomstolen i Białystok) att vilandeförklara målet och att ställa följande fråga till EU-domstolen:
”Ska artikel 2 [FEU], som ger uttryck för de grundläggande värden som [Europeiska] unionen bygger på, med hänvisning till respekt för rättsstaten, och artikel 19.1 andra stycket [FEU], jämförd med artikel 47 i [stadgan], vilken avser medlemsstaternas skyldighet att säkerställa ett effektivt domstolsskydd grundat på rätten till en oavhängig och opartisk domstol, tolkas så, att principen om domstolarnas oavhängighet utgör hinder för en nationell lagstiftning som, med syfte att begränsa budgetutgifterna, frångår den mekanism som fastställer ersättningen för domare på grundval av objektiva kriterier som är oberoende av godtyckligt ingripande av den verkställande och den lagstiftande makten och som leder till en permanent sänkning av denna ersättning, vilket innebär ett åsidosättande av konstitutionella garantier för att säkerställa att domare erhåller lön som motsvarar värdigheten i deras ämbete och omfattningen av deras uppgifter och att rättskipningen utförs av oberoende domstolar och oavhängiga domare?”
21
Som svar på en begäran om upplysningar från EU-domstolen avseende bland annat den eventuella inverkan på begäran om förhandsavgörande av den dom som Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) meddelade den 8 november 2023 (mål nr K 1/23), i vilken det slogs fast att artikel 8 i lagen om genomförandet av budgeten för år 2023 är oförenlig med artikel 178.2 i Republiken Polens konstitution, angav den hänskjutande domstolen att den avsåg att vidhålla denna begäran, eftersom Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) inte hade prövat huruvida artikel 8 var förenlig med den princip om domares oavhängighet som anges i artikel 178.1. Dessutom avser nämnda dom endast lagen om genomförandet av budgeten för år 2023, medan det i det nationella målet även är fråga om att pröva huruvida lagen om genomförandet av budgeten för år 2022 är förenlig med denna princip.
Mål C‑374/23
22
SR och RB, som är domare vid Vilniaus apygardos teismas (Regionala domstolen i Vilnius, Litauen), väckte var för sig en skadeståndstalan mot Republiken Litauen vid Vilniaus apygardos administracinis teismas (Regionala förvaltningsdomstolen i Vilnius, Litauen), som är den hänskjutande domstolen, och yrkade skadestånd med 74286,09 euro för SR och 95620,17 euro för RB. De har gjort gällande att fastställandet av deras löner är beroende av den verkställande och den lagstiftande maktens politiska vilja och att detta bland annat strider mot den konstitutionella principen om domares oavhängighet.
23
Enligt SR och RB finns det inte någon rättslig mekanism som kan användas av en domstol eller en domare för att ålägga den verkställande och den lagstiftande makten att fastställa en värdig lön, på grundval av nationella ekonomiska indikatorer, som motsvarar domarnas ansvar och de strikta begränsningar som är knutna till ämbetet som domare, bland annat vad gäller möjligheten att utöva en annan verksamhet.
24
Republiken Litauen har för sin del gjort gällande att planeringen av statsbudgeten och, i synnerhet, storleken på ersättningen till statstjänstemän och arbetstagare inom den offentliga sektorn omfattas av regeringens befogenheter enligt Republiken Litauens konstitution. Grundbeloppet för dessa tjänstemäns och arbetstagares löner fastställs dessutom årligen på grundval av statens resurser och ekonomiska begränsningar, vilket innebär att staten inte har kunnat höja detta grundbelopp snabbare än vad den har gjort. Från år 2018 till år 2023 ökade dessutom nämnda grundbelopp regelbundet och hade en direkt ekonomisk inverkan på lönerna i den privata sektorn och på den nationella genomsnittslönen samt en betydande inverkan på ökningen av domstolarnas lönekostnader. Slutligen anser denna medlemsstat även att systemet för domares löner faller inom statens och dess institutioners exklusiva utrymme för skönsmässig bedömning enligt konstitutionen.
25
Den hänskjutande domstolen har angett att enligt artikel 3 i lagen om domares löner jämförd med bilagan till denna lag beräknas lönen för domare vid apygardos teismai (regionala domstolar) genom att grundbeloppet, som var 181 euro för år 2022 och 186 euro för år 2023, multipliceras med en lönekoefficient på 17,2. Denna koefficient har inte ändrats sedan den 1 oktober 2013, utom för domare vid apylinkės teismai (distriktsdomstolar, Litauen).
26
Om tjänstetidstillägget inte beaktas uppgick lönen till domare vid apygardos teismai (regionala domstolar) till 2440,85 euro (brutto) för år 2008 och till 2362 euro (brutto) för år 2021, med hänsyn till den skattereform som genomfördes år 2019. Även om domarnas löner förefaller ha ökat med cirka 8 procent på tretton år, har en domares nominella lön i själva verket minskat med 3,2 procent enbart på grund av denna skattereform. Sedan slutet av år 2021 har dessutom domarnas löner sjunkit och närmar sig den nationella genomsnittslönen. Under det första kvartalet av år 2022 uppgick den nationella genomsnittliga månadslönen till 1729,90 euro, medan den genomsnittliga månadslönen till en domare uppgick till 3113,20 euro. Dessutom omfattas domarna av tämligen strikta skyldigheter, bland annat att de ska bete sig oklanderligt, utföra sina arbetsuppgifter mot samma månadslön oberoende av sin arbetsbelastning och inte bedriva någon annan verksamhet, med undantag för verksamhet som rör undervisning eller skapande.
27
Den hänskjutande domstolen har vidare angett att enligt rekommendationerna avseende det högsta arvodesbeloppet för biträde av en advokat eller biträdande jurist i tvistemål, vilka godkändes år 2004 av Republiken Litauens justitieminister och styrelsen för advokatsamfundet i Litauen, uppgår timlönen för en advokat till 179,9 euro, medan bruttotimlönen för en domare i en apygardos teismas (regional domstol, Litauen), exklusive tjänsteårstillägg, uppgår till cirka 20 euro. Enligt den hänskjutande domstolen utgör en sådan skillnad diskriminering, i strid med likhetsprincipen och artikel 2 FEU, till nackdel för dessa domare i förhållande till jurister som utövar jämförbara yrken.
28
Den hänskjutande domstolen har slutligen påpekat att det följer av domen av den 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117), att domarnas oavhängighet innebär att de nationella domarnas löner ska fastställas enligt kriterier som är oberoende av det godtyckliga ingripandet från den verkställande och den lagstiftande makten och att storleken på domarnas löner ska motsvara vikten av de funktioner de utövar, vilket inte är fallet här.
29
Den hänskjutande domstolen har i detta sammanhang gjort gällande att den är skyldig att pröva huruvida ett nationellt system för avlöning av domare som är direkt beroende av den lagstiftande och den verkställande maktens politiska vilja är förenligt med unionsrätten och säkerställer de värden som skyddas genom artikel 2 FEU samt principen om domares oavhängighet, vilken stadfästs i artikel 47 i stadgan.
30
Mot denna bakgrund beslutade Vilniaus apygardos administracinis teismas (Regionala förvaltningsdomstolen i Vilnius) att vilandeförklara målet och att ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Ska värdena respekt för demokrati, rättsstaten, respekt för de mänskliga rättigheterna och rättvisa, som stadfästs i artikel 2 FEU, och bestämmelserna i artikel 19.1 andra stycket FEU tolkas så, att de ger den lagstiftande och den verkställande makten i medlemsstaterna ett obegränsat och exklusivt utrymme för att skönsmässigt, genom nationell lagstiftning, fastställa lönen för domare till en nivå som är helt avhängig den lagstiftande och den verkställande maktens politiska vilja?
2)
Ska bestämmelserna i artikel 19.1 andra stycket FEU, jämte bestämmelserna i artikel 47 i [stadgan], som bland annat avser domstolarnas oavhängighet, tolkas så, att medlemsstaterna har rätt att, genom nationell lagstiftning, införa bestämmelser som fastställer löner för domare som understiger den ersättning eller de arvoden som fastställts av staten för andra typer av juristyrken?”
Förfarandet vid domstolen
31
Domstolens ordförande har genom beslut av den 23 januari 2024 förenat målen C‑146/23 och C‑374/23 vad gäller det muntliga förfarandet och domen.
EU-domstolens behörighet och frågan huruvida begäran om förhandsavgörande i mål C‑374/23 kan tas upp till prövning
32
Den litauiska regeringen har i sitt skriftliga yttrande för det första gjort gällande att EU-domstolen inte är behörig att pröva den hänskjutande domstolens frågor, eftersom unionsrätten varken reglerar nivån på de nationella domarnas löner eller villkoren för fastställande, beräkning eller betalning av dessa löner.
33
Detta argument avser emellertid i själva verket tolkningen av de bestämmelser i unionens primärrätt som den hänskjutande domstolen har hänvisat till i sina frågor. Det är uppenbart att tolkningen av dessa bestämmelser omfattas av domstolens behörighet enligt artikel 267 FEUF. Det är visserligen medlemsstaterna som har befogenhet att organisera domstolsväsendet i respektive stat, men de är likväl skyldiga att därvid iaktta de skyldigheter som åligger dem enligt unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 maj 2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România m.fl., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 och C‑397/19, EU:C:2021:393, punkt 111, och dom av den 9 januari 2024, G. m.fl. (Tillsättning av domare vid allmänna domstolar i Polen), C‑181/21 och C‑269/21, EU:C:2024:1, punkterna 57 och 58), bland annat när de fastställer villkoren för bestämmandet av domares löner.
34
Dessutom är artikel 19.1 andra stycket FEU i materiellt hänseende tillämplig på varje nationell domare eller nationell domstol som kan komma att pröva frågor om tillämpning och tolkning av unionsrätten och därmed frågor som omfattas av unionsrätten, i den mening som avses i denna bestämmelse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juli 2024, Hann-Invest m.fl., C‑554/21, C‑622/21 och C‑727/21, EU:C:2024:594, punkt 36 och där angiven rättspraxis). Så är bland annat fallet med de två klagandena i det nationella målet i mål C‑374/23, i deras egenskap av domare vid Vilniaus apygardos teismas (Regionala domstolen i Vilnius).
35
Härav följer att de frågor som ställts i mål C‑374/23 omfattas av domstolens behörighet.
36
För det andra har den litauiska regeringen gjort gällande att begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till prövning, eftersom de frågor som ställts inte har något samband med de faktiska omständigheterna och saken i det nationella målet och att den begärda tolkningen följaktligen inte är nödvändig för att avgöra det nationella målet. Den litauiska regeringen har understrukit att ingen nationell åtgärd som specifikt syftar till att sänka domarnas löner har ifrågasatts i förevarande fall och att de litauiska domarnas löner har höjts regelbundet under den aktuella perioden.
37
Härvidlag framgår det av EU-domstolens fasta praxis att det, inom ramen för det samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna som införts genom artikel 267 FEUF, uteslutande ankommer på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. Härav följer att frågor om unionsrätten presumeras vara relevanta och att EU-domstolen i princip är skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av unionsrätten. En tolkningsfråga från en nationell domstol kan bara avvisas om det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågeställningen är hypotetisk eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 18 maj 2021, Asociația Forumul Judecătorilor din România m.fl., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 och C‑397/19, EU:C:2021:393, punkterna 115 och 116 samt där angiven rättspraxis).
38
Det framgår av begäran om förhandsavgörande att den hänskjutande domstolen har att pröva en skadeståndstalan mot Republiken Litauen, och det i huvudsak har gjorts gällande att det utrymme för skönsmässig bedömning som tillkommer den lagstiftande och den verkställande makten i denna medlemsstat när det gäller att fastställa domares löner strider mot principen om domares oavhängighet. I detta sammanhang vill den hänskjutande domstolen, för att kunna avgöra det nationella målet, få klarhet i huruvida villkoren för att fastställa denna lön samt lönens belopp är förenliga med denna princip, vilken följer av artiklarna 2 och 19.1 andra stycket FEU och av artikel 47 i stadgan.
39
Det är följaktligen nödvändigt att besvara de frågor som ställts i mål C‑374/23, vilka rör tolkningen av dessa bestämmelser, för att den nationella domstolen ska kunna avgöra de nationella målen.
40
Härav följer att begäran om förhandsavgörande i mål C‑374/23 kan tas upp till prövning.
Prövning av tolkningsfrågorna
41
Inledningsvis och i den mån den andra frågan i mål C‑374/23 avser tolkningen av artikel 47 i stadgan påpekas att erkännandet av rätten till ett effektivt rättsmedel i ett enskilt fall förutsätter att den person som åberopar rättigheten gör gällande rättigheter eller friheter som garanteras i unionsrätten eller att denna person är föremål för ett förfarande som utgör en tillämpning av unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan (dom av den 22 februari 2022, RS (Verkan av domar från en författningsdomstol), C‑430/21, EU:C:2022:99, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
42
Det framgår emellertid inte av begäran om förhandsavgörande att SR och RB uppfyller något av dessa villkor.
43
Följaktligen är i enlighet med artikel 51.1 i stadgan dess artikel 47 inte som sådan tillämplig i målet C‑374/23. Eftersom medlemsstaterna enligt artikel 19.1 andra stycket FEU ska tillhandahålla sådana möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd i den mening som avses i bland annat artikel 47 i stadgan, inom de områden som omfattas av unionsrätten, måste emellertid sistnämnda bestämmelse likväl beaktas i vederbörlig ordning vid tolkningen av artikel 19.1 andra stycket FEU (dom av den 20 april 2021, Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, punkterna 44 och 45, och dom av den 22 februari 2022, RS (Verkan av domar från en författningsdomstol), C‑430/21, EU:C:2022:99, punkterna 36 och 37).
44
Mot denna bakgrund ska de frågor som ställts i målen C‑146/23 och C‑374/23, vilka ska prövas tillsammans, förstås så, att de syftar till att få klarhet i huruvida artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 2 FEU, ska tolkas så, att principen om domares oavhängighet utgör hinder för att:
–
för det första, den lagstiftande makten och den verkställande makten i en medlemsstat skönsmässigt fastställer, i denna medlemsstats lagstiftning, villkoren för bestämmandet av domarnas löner,
–
för det andra, den lagstiftande och den verkställande makten i en medlemsstat avviker från lagstiftningen i denna medlemsstat, i vilken det på ett objektivt sätt fastställs hur domarnas löner ska bestämmas, genom att besluta om en lägre höjning av denna lön än vad som föreskrivs i denna lagstiftning, eller till och med besluta att frysa eller sänka lönen.
45
Härvidlag påtvingar varken artikel 2 FEU, artikel 19.1 andra stycket FEU eller någon annan bestämmelse i unionsrätten medlemsstaterna en viss konstitutionell modell som på ett eller annat sätt ska reglera förhållandena eller samspelet mellan olika statsorgan, bland annat vad gäller definitionen och avgränsningen av deras behörighet. Enligt artikel 4.2 FEU ska unionen respektera medlemsstaternas nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer. När medlemsstaterna väljer sina respektive konstitutionella modeller är de emellertid skyldiga att uppfylla de krav som för dem följer av unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 februari 2022, RS (Verkan av domar från en författningsdomstol), C‑430/21, EU:C:2022:99, punkt 43 och där angiven rättspraxis).
46
Det följer av den fasta rättspraxis som det erinrats om i punkt 33 ovan att domstolsväsendets organisation visserligen omfattas av medlemsstaternas befogenhet, men att medlemsstaterna dock är skyldiga att vid utövandet av denna befogenhet iaktta de skyldigheter som åligger dem enligt unionsrätten, och särskilt enligt artiklarna 2 och 19.1 andra stycket FEU (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 februari 2022, RS (Verkan av domar från en författningsdomstol), C‑430/21, EU:C:2022:99, punkt 38 och där angiven rättspraxis). Detta gäller bland annat när medlemsstaterna fastställer villkoren för att bestämma domarnas löner.
47
Det ankommer på de nationella domstolarna och på EU-domstolen att i enlighet med artikel 19 FEU, som ger uttryck för det värde som rättsstaten utgör enligt artikel 2 FEU, säkerställa att unionsrätten tillämpas fullt ut i samtliga medlemsstater och att säkerställa domstolsskyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrätten. För detta ändamål är det av största vikt att dessa domstolars oavhängighet upprätthålls (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 mars 2021, A.B. m.fl. (Tillsättning av domare vid Högsta domstolen – Rättsmedel), C‑824/18, EU:C:2021:153, punkterna 108 och 115 samt där angiven rättspraxis).
48
Detta krav på oavhängiga domstolar – vilket är oupplösligt förbundet med rättskipningsuppdraget – är en del av kärninnehållet i den grundläggande rätten till ett effektivt domstolsskydd och till en rättvis rättegång, vilken är av vital betydelse för att garantera att samtliga rättigheter som enskilda tillerkänns enligt unionsrätten skyddas och att medlemsstaternas gemensamma värden som anges i artikel 2 FEU, bland annat rättsstatsprincipen, upprätthålls (dom av den 11 juli 2024, Hann-Invest m.fl., C‑554/21, C‑622/21 och C‑727/21, EU:C:2024:594, punkt 49, och dom av den 29 juli 2024, Valančius, C‑119/23, EU:C:2024:653, punkt 46).
49
Begreppet domstolarnas oavhängighet förutsätter i synnerhet att den aktuella instansen fullgör sina uppgifter helt självständigt, utan att vara underställd någon annan och utan att ta emot order eller instruktioner från något håll och att den således är skyddad mot yttre inblandning eller påtryckningar som kan äventyra dess ledamöters oberoende prövning och påverka deras avgöranden. I likhet med det förhållandet att den aktuella instansens ledamöter är oavsättliga, är den omständigheten att dessa ledamöter erhåller en lön vars storlek motsvarar vikten av de funktioner de utövar en garanti som är grundläggande för domarnas oavhängighet (dom av den 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, punkterna 44 och 45, och dom av den 7 februari 2019, Escribano Vindel, C‑49/18, EU:C:2019:106, punkt 66).
50
Närmare bestämt ska enligt maktfördelningsprincipen, som är kännetecknande för hur en rättsstat fungerar, domstolarnas oavhängighet garanteras gentemot den lagstiftande och den verkställande makten (dom av den 19 november 2019, A.K. m.fl. (Oavhängigheten hos avdelningen för disciplinära mål vid högsta domstolen), C‑585/18, C‑624/18 och C‑625/18, EU:C:2019:982, punkt 124, dom av den 20 april 2021, Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, punkt 54, och dom av den 22 februari 2022, RS (Verkan av domar från en författningsdomstol), C‑430/21, EU:C:2022:99, punkt 42).
51
Enbart den omständigheten att den lagstiftande och den verkställande makten i en medlemsstat är delaktiga i fastställandet av domares löner kan emellertid inte i sig anses innebära att dessa domare står i ett beroendeförhållande till den lagstiftande och den verkställande makten, och inte heller att det går att ifrågasätta deras oavhängighet eller opartiskhet. Såsom Europeiska kommissionen har påpekat i sitt skriftliga yttrande har medlemsstaterna ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när de utarbetar sina budgetar och gör en avvägning mellan de olika offentliga utgiftsposterna. Detta stora utrymme för skönsmässig bedömning omfattar fastställandet av metoden för att beräkna dessa utgifter och, bland annat, domarnas löner. Den nationella lagstiftande och den nationella verkställande makten är nämligen bäst lämpade att ta hänsyn till den särskilda socioekonomiska situationen i den medlemsstat där budgeten ska utarbetas och domarnas oberoende säkerställas.
52
Icke desto mindre får de nationella bestämmelserna om domares löner inte ge upphov till rimligt tvivel hos enskilda rättssubjekt beträffande de aktuella domarnas pålitlighet i förhållande till yttre omständigheter och deras neutralitet i förhållande till de intressen som konfronteras (se, analogt, dom av den 20 april 2021, Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, punkterna 56–57).
53
Härvidlag kan stadgor, rapporter och andra handlingar som upprättats av Europarådets organ eller av organ som tillhör Förenta nationernas system ge relevant vägledning för tolkningen av unionsrätten när det finns nationella bestämmelser på området.
54
Vad inledningsvis gäller villkoren för att fastställa domarnas löner är det för det första, i enlighet med rättssäkerhetsprincipen, viktigt att dessa villkor fastställs i lag, i vilken det kan föreskrivas att arbetsmarknadens parter ska delta, och särskilt de organisationer som företräder de berörda domarna. I detta sammanhang bidrar insyn i lagstiftningsförfarandet till att säkerställa domarnas oavhängighet.
55
I punkt 11 i ”Basic Principles on the Independence of the Judiciary” (Grundprinciper om domstolsväsendets oberoende), som antogs av Förenta nationernas sjunde kongress om brottsbekämpning och behandling av brottslingar som hölls i Milano från den 26 augusti till den 6 september 1985, föreskrivs att skälig ersättning till domare ska ”garanteras i lag”. Likaså anges i punkt 53 rekommendation CM/Rec (2010) 12 från Europarådets ministerkommitté, med rubriken ”Judges: independence, efficiency and responsibilities” (Domare: oavhängighet, effektivitet och ansvar), som antogs den 17 november 2010 (nedan kallad ministerkommitténs rekommendation från år 2010), att ”[d]e viktigaste bestämmelserna i systemet för avlöning av yrkesdomare bör fastställas i lag”.
56
Principen om domares oavhängighet, jämförd med rättssäkerhetsprincipen, kräver dessutom att villkoren för att fastställa domarnas löner är objektiva, förutsebara, stabila och transparenta, för att utesluta varje godtyckligt ingripande från den lagstiftande och den verkställande makten i den berörda medlemsstaten.
57
För det andra utgör, såsom anges i punkt 49 ovan, omständigheten att domarna erhåller en lön vars storlek motsvarar vikten av de funktioner de utövar en garanti som är grundläggande för domarnas oavhängighet.
58
Härvidlag framgår det av den rättspraxis som bygger på domen av den 7 februari 2019, Escribano Vindel (C‑49/18, EU:C:2019:106, punkterna 70, 71 och 73), att domarnas lönenivå, med hänsyn till den socioekonomiska situationen i den berörda medlemsstaten, ska vara tillräckligt hög för att tillförsäkra dem ett ovedersägligt ekonomiskt oberoende som kan skydda dem mot yttre inblandning eller påtryckningar som kan undergräva neutraliteten i de beslut som de måste fatta. Lönenivån ska således vara sådan att domarna skyddas mot risken för korruption.
59
I punkt 54 i ministerkommitténs rekommendation från år 2010 anges att ”domarnas löner bör stå i proportion till deras uppgifter och ansvar och vara tillräckligt höga för att skydda domarna från alla påtryckningar som syftar till att påverka deras beslut”. I punkt 57 i motiveringen till rekommendationen anges att ”[e]n adekvat lönenivå är en nyckelfaktor i kampen mot korruption av domare och syftar till att skydda dem mot påtryckningar som kan utövas”.
60
Domarnas lön kan således variera beroende på tjänstetiden och arten av de uppgifter som de anförtrotts. Under alla omständigheter måste lönen alltid motsvara vikten av de funktioner domarna utövar.
61
Vid bedömningen av huruvida domarnas lön är adekvat ska hänsyn tas till, förutom den ordinarie grundlönen, de olika tillägg och ersättningar som domarna uppbär, bland annat på grund av deras tjänstetid eller de uppgifter som de anförtrotts, men även ett eventuellt undantag från skyldigheten att betala sociala avgifter.
62
Frågan huruvida domarnas lön är adekvat ska dessutom bedömas mot bakgrund av den ekonomiska, sociala och finansiella situationen i den berörda medlemsstaten, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 49 i sitt förslag till avgörande. Mot denna bakgrund är det lämpligt att jämföra domarnas genomsnittliga lön med den genomsnittliga lönen i denna stat, vilket bland annat framhölls i den utvärderingsrapport om de europeiska domstolsväsendena som Europarådets kommission för effektivisering av rättsväsendet (Cepej) upprättade år 2020 (s. 68).
63
Det framgår dessutom av denna rapport (s. 67) att för att säkerställa domarnas oavhängighet och, mer allmänt, rättsväsendets kvalitet i en rättsstat, ”[bör] politiken vad gäller rättsväsendet även ta hänsyn till lönerna för andra juridiska yrken för att göra domaryrket attraktivt för högt kvalificerade jurister”. Av detta kan emellertid inte slutsatsen dras att principen om domares oavhängighet utgör hinder för att domares löner fastställs till en lägre nivå än genomsnittslönen för andra yrkesverksamma jurister, särskilt de som utövar ett fritt yrke, såsom advokater, eftersom det är uppenbart att dessa befinner sig i en annan situation än den som domare befinner sig i.
64
För det tredje måste villkoren för att fastställa domares löner kunna bli föremål för en effektiv domstolsprövning enligt de förfaranden som föreskrivs i den berörda medlemsstatens lagstiftning.
65
Vad därefter vad gäller möjligheten för den lagstiftande och den verkställande makten i en medlemsstat att avvika från den nationella lagstiftningen, i vilken det på ett objektivt sätt fastställs hur domarnas löner ska bestämmas, genom att besluta om en lägre höjning av denna lön än vad som föreskrivs i denna lagstiftning, eller att till och med frysa eller minska lönen, måste antagandet av sådana undantagsåtgärder också uppfylla ett antal krav.
66
För det första ska en sådan avvikande åtgärd som avses i föregående punkt, i likhet med de allmänna bestämmelserna om fastställande av domares löner från vilken den avviker, vara föreskriven i lag. Dessutom ska de lönevillkor för domare som föreskrivs i denna avvikande åtgärd vara objektiva, förutsebara och transparenta.
67
För det andra ska denna avvikande åtgärd motiveras av ett mål av allmänintresse, såsom ett tvingande krav på att eliminera ett alltför stort underskott i den offentliga sektorns finanser, i den mening som avses i artikel 126.1 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, punkt 46, och dom av den 7 februari 2019, Escribano Vindel, C‑49/18, EU:C:2019:106, punkt 67).
68
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 60 i sitt förslag till avgörande förutsätter möjligheten för en medlemsstat att åberopa ett sådant tvingande krav emellertid inte att ett förfarande har inletts mot den i enlighet med protokoll nr 12 om förfarandet vid alltför stora underskott, vilket är fogat till EU- och EUF-fördragen.
69
De budgetskäl som motiverade antagandet av en åtgärd som avviker från de allmänna bestämmelserna om domares löner måste tydligt anges. Dessutom bör dessa åtgärder, med förbehåll för vederbörligen motiverade exceptionella omständigheter, inte vara specifikt inriktade enbart på ledamöter av nationella domstolar, utan ska ingå i en allmännare ram som syftar till att en större grupp av ämbetsmän inom nationell offentlig förvaltning ska bidra till de budgetmässiga ansträngningar som görs (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, punkt 49, och dom av den 7 februari 2019, Escribano Vindel, C‑49/18, EU:C:2019:106, punkt 67).
70
I detta avseende anges i punkt 54 i ministerkommitténs rekommendation från år 2010 att ”särskilda lagbestämmelser bör införas för att skydda mot en lönesänkning som särskilt avser domare”. Emellertid framgår av punkt 57 i motiveringen till denna rekommendation att ”[d]en bestämmelse som syftar till att inte specifikt domares löner ska sänkas utgör inte hinder för en lönesänkning som utgör en del av en offentlig politik som syftar till att generellt sänka lönerna för offentliganställda”.
71
När en medlemsstat antar finanspolitiska åtstramningsåtgärder som drabbar dess tjänstemän och offentliganställda kan den således – i ett samhälle som kännetecknas av solidaritet, såsom understryks i artikel 2 FEU – besluta att tillämpa dessa åtgärder även på nationella domare.
72
För det tredje ska, i enlighet med proportionalitetsprincipen, som är en allmän princip i unionsrätten (dom av den 8 mars 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Direkt effekt), C‑205/20, EU:C:2022:168, punkt 31), en sådan avvikande åtgärd som avses i punkt 65 ovan vara ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet av allmänintresse uppnås, begränsas till vad som är absolut nödvändigt för att uppnå detta mål och inte vara oproportionerlig i förhållande till nämnda mål, vilket innebär att betydelsen av detta mål ska vägas mot hur allvarligt ingreppet i principen om domares oavhängighet är.
73
Även om en åtgärd av detta slag framstår som ägnad att uppnå det mål av allmänintresse som avses i punkt 67 ovan, måste den emellertid förbli exceptionell och tillfällig, eftersom den inte får tillämpas längre än vad som är nödvändigt för att uppnå det legitima mål som eftersträvas, såsom att eliminera ett alltför stort underskott i den offentliga sektorns finanser.
74
Åtgärdens inverkan på domarnas löner får inte heller vara oproportionerlig i förhållande till det eftersträvade målet.
75
För det fjärde kräver upprätthållandet av domarnas oavhängighet, trots att en finanspolitisk åtstramningsåtgärd tillämpas på dem, och även om en sådan åtgärd är kopplad till en allvarlig ekonomisk, social och finansiell kris, att nivån på domarnas löner alltid motsvarar betydelsen av de funktioner de utövar, så att de förblir skyddade mot yttre inblandning eller påtryckningar som kan äventyra deras oberoende prövning och påverka deras avgöranden, i enlighet med den rättspraxis som det erinrats om i punkt 49 ovan.
76
För det femte måste en sådan avvikande åtgärd som avses i punkt 65 ovan kunna bli föremål för en effektiv domstolsprövning på de villkor som anges i punkt 64 ovan.
77
Även om det inom ramen för det förfarande som föreskrivs i artikel 267 FEUF inte ankommer på EU-domstolen att tillämpa unionsbestämmelserna på ett visst fall, kan EU-domstolen, för att kunna ge de hänskjutande domstolarna ett användbart svar, ge dem anvisningar, på grundval av handlingarna i de nationella målen och de skriftliga yttranden som avgetts till den, som är ägnade att göra det möjligt för de hänskjutande domstolarna att avgöra målen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 juni 1991, Newton, C‑356/89, EU:C:1991:265, punkt 10, dom av den 16 juli 2015, CHEZ Razpredelenie Bulgaria, C‑83/14, EU:C:2015:480, punkt 71, och dom av den 7 november 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, punkt 85).
78
I mål C‑146/23 ankommer det på den hänskjutande domstolen att pröva om, såsom den polska regeringen har hävdat vid EU-domstolen, de åtgärder som avviker från artikel 91.1c i lagen om de allmänna domstolarnas organisation och som var tillämpliga åren 2022 och 2023 svarade mot ett mål av allmänt samhällsintresse som bestod i att omfördela budgetmedel i ett sammanhang som kännetecknades av covid-19-pandemin, Ryska federationens aggression mot Ukraina och den exempellösa höjning av energipriserna som följde därav.
79
Eftersom artikel 8 i lagen om genomförandet av budgeten för år 2022 och artikel 8 i lagen om genomförandet av budgeten för år 2023 specifikt avsåg domares och åklagares löner, måste sådana åtgärder vid en första anblick anses kunna äventyra principen om domares oavhängighet. Mot bakgrund av övervägandena i punkterna 69 och 70 ovan och med hänsyn till de omständigheter som den polska regeringen har åberopat vid EU-domstolen, kan det emellertid inte uteslutas, vilket det emellertid ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera, att dessa åtgärder, även om de specifikt avser domare, ingår i mer omfattande reformer som även påverkar lönerna för andra kategorier av tjänstemän eller offentliganställda. Enligt dessa omständigheter skulle dessa åtgärder i själva verket kunna syfta till att, i efterhand, tillämpa sådana finanspolitiska åtstramningsåtgärder på domare som andra kategorier av offentliganställda har varit föremål för under tidigare år.
80
Det förefaller dessutom, med förbehåll för den hänskjutande domstolens kontroll, att var och en av de två nationella bestämmelser som avses i föregående punkt endast har tillämpats under ett år. De löneåtgärder som är aktuella i det nationella målet förefaller således ha varit av exceptionell och tillfällig karaktär, vilket tycks bekräftas av den omständigheten att den mekanism för löneberäkning som föreskrivs i artikel 91 i lagen om de allmänna domstolarnas organisation inte upphävdes och att den tillämpades på nytt år 2024, såsom den polska regeringen och kommissionen påpekade under förhandlingen vid domstolen.
81
Det framgår dessutom av handlingarna i målet att dessa åtgärder, fortfarande med förbehåll för den hänskjutande domstolens kontroll, inte medförde att XL fråntogs sin rätt att uppbära en lön som, med hänsyn till den ekonomiska, sociala och finansiella situationen i den berörda medlemsstaten och genomsnittslönen i denna medlemsstat, motsvarade betydelsen av de funktioner som XL utövar. Även om dessa åtgärder kan ha lett till en minskad köpkraft för XL, förefaller dessa åtgärder, enligt uppgifterna i handlingarna i detta mål, inte ha minskat beloppet för hans lön, vilken uppges ha frysts under år 2021 och ha ökat med 4,37 procent under år 2022 och med 7,8 procent under år 2023. Den polska regeringen och kommissionen har för övrigt understrukit att genom att inkludera de olika tilläggen och det undantag från sociala avgifter som polska domare åtnjuter, vilket utgör en besparing på nästan 14 procent av bruttolönen, var dessa domares lön under denna period fortfarande mer än tre gånger högre än genomsnittslönen i Polen.
82
Slutligen räcker den begäran om förhandsavgörande som framställts av Sąd Rejonowy w Białymstoku (Distriktsdomstolen i Białystok) i mål C‑146/23 för att styrka möjligheten till en effektiv domstolsprövning av de löneåtgärder som är aktuella i det nationella målet.
83
Med förbehåll för de kontroller som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra, framgår det således inte att artikel 8 i lagen om genomförandet av budgeten för år 2022 och artikel 8 i lagen om genomförandet av budgeten för år 2023 har åsidosatt de krav som följer av principen om domares oavhängighet, såsom denna princip följer av artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 2 FEU.
84
Vad gäller mål C‑374/23 framgår det av de uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat att fastställandet av lönen för domare i apygardos teismai (regionala domstolar) bygger på en rättslig grund, nämligen artikel 3 i lagen om domares löner. I denna artikel föreskrivs att grundbeloppet för denna lön varje år ska fastställas av den lagstiftande och den verkställande makten på en nivå som inte får vara lägre än föregående år och att en rad objektiva kriterier ska beaktas. såsom föregående års årliga inflationstakt, som baseras på det nationella konsumentprisindexet, minimimånadslönen och effekterna av andra faktorer som påverkar nivån och utvecklingen av genomsnittslönen i den offentliga sektorn. Mot bakgrund av dessa omständigheter, och med förbehåll för den hänskjutande domstolens kontroll, framstår dessa villkor som objektiva, förutsebara, stabila och transparenta.
85
Även om det antas att den hänskjutande domstolen har för avsikt att ifrågasätta huruvida den lön som SR och RB uppbär är adekvat, har det i punkt 62 ovan påpekats att frågan huruvida domarnas löner är adekvata ska bedömas med beaktande av den ekonomiska, sociala och finansiella situationen i den berörda medlemsstaten och genom att jämföra domarnas genomsnittliga lön med den genomsnittliga lönen i denna stat.
86
Såsom framgår av den utvärderingsrapport om de europeiska domstolsväsendena som Cepej upprättade år 2022 (s. 80) motsvarade år 2020 den genomsnittliga bruttolönen för litauiska domare i början av sin karriär 2,1 gånger den genomsnittliga bruttolönen i Litauen, samtidigt som den genomsnittliga bruttolönen för domare vid Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Litauens högsta domstol) motsvarade 2,9 gånger den genomsnittliga bruttolönen i Litauen.
87
Den hänskjutande domstolen har visserligen även hänvisat till en skattereform som genomfördes år 2019, vilken uppges ha lett till en minskning av domarnas nominella lön. I avsaknad av uppgifter om denna reform i beslutet om hänskjutande räcker det emellertid inte att endast hänvisa till att denna reform tillämpas på domare för att EU-domstolen ska fastställa att principen om domares oavhängighet har åsidosatts.
88
Med förbehåll för de kontroller som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra, framgår det följaktligen inte i mål C‑374/23 att villkoren för att fastställa den ersättning som SR och RB uppbar under den period som är aktuell i det nationella målet har inneburit ett åsidosättande av denna princip.
89
Slutligen räcker den begäran om förhandsavgörande som Vilniaus apygardos administracinis teismas (Regionala förvaltningsdomstolen i Vilnius) har framställt i detta mål för att styrka möjligheten till en effektiv domstolsprövning av de löneåtgärder som är aktuella i det målet.
90
Mot bakgrund av det ovan anförda ska de frågor som ställts i målen C‑146/23 och C‑374/23 besvaras enligt följande: Artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 2 FEU, ska tolkas så, att principen om domares oavhängighet inte utgör hinder för att:
–
för det första, den lagstiftande och den verkställande makten i en medlemsstat fastställer domarnas löner, under förutsättning att detta fastställande inte sker inom ramen för ett godtyckligt utövande av befogenheter, utan bygger på villkor som
–
föreskrivs i lag,
–
är objektiva, förutsebara, stabila och transparenta,
–
säkerställer en lönenivå för domare vilken motsvarar betydelsen av de funktioner de utövar, med beaktande av den ekonomiska, sociala och finansiella situationen i den berörda medlemsstaten och genomsnittslönen i denna medlemsstat, och
–
kan bli föremål för en effektiv rättslig prövning i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i den medlemsstatens lagstiftning,
–
för det andra, den lagstiftande och den verkställande makten i en medlemsstat avviker från den nationella lagstiftningen, i vilken det på ett objektivt sätt fastställs hur domarnas löner ska bestämmas, genom att besluta om en lägre höjning av denna lön än vad som föreskrivs i denna lagstiftning, eller till och med besluta att frysa eller minska lönen, såvitt en sådan avvikande åtgärd inte utgör ett godtyckligt utövande av befogenheter, utan
–
föreskrivs i lag,
–
fastställer objektiva, förutsebara och transparenta villkor för att bestämmandet av lönen,
–
motiveras av ett mål av allmänintresse som eftersträvas med åtgärder som, med förbehåll för vederbörligen motiverade exceptionella omständigheter, inte specifikt avser domare utan mer allmänt påverkar lönerna för kategorier av tjänstemän eller offentliganställda,
–
är nödvändig och strikt proportionerlig för att uppnå detta mål, vilket förutsätter att den är av undantagskaraktär och tillfällig och att den inte medför att domarnas löner inte längre motsvarar betydelsen av de funktioner de utövar, och
–
kan bli föremål för en effektiv domstolsprövning i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i den berörda medlemsstatens lagstiftning.
Rättegångskostnader
91
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
Artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 2 FEU, ska tolkas så, att principen om domares oavhängighet inte utgör hinder för att:
–
för det första, den lagstiftande och den verkställande makten i en medlemsstat fastställer domarnas löner, under förutsättning att detta fastställande inte sker inom ramen för ett godtyckligt utövande av befogenheter, utan bygger på villkor som
–
föreskrivs i lag,
–
är objektiva, förutsebara, stabila och transparenta,
–
säkerställer en lönenivå för domare vilken motsvarar betydelsen av de funktioner de utövar, med beaktande av den ekonomiska, sociala och finansiella situationen i den berörda medlemsstaten och genomsnittslönen i denna medlemsstat, och
–
kan bli föremål för en effektiv rättslig prövning i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i den medlemsstatens lagstiftning,
–
för det andra, den lagstiftande och den verkställande makten i en medlemsstat avviker från den nationella lagstiftningen, i vilken det på ett objektivt sätt fastställs hur domarnas löner ska bestämmas, genom att besluta om en lägre höjning av denna lön än vad som föreskrivs i denna lagstiftning, eller till och med besluta att frysa eller minska lönen, såvitt en sådan avvikande åtgärd inte utgör ett godtyckligt utövande av befogenheter, utan
–
föreskrivs i lag,
–
fastställer objektiva, förutsebara och transparenta villkor för att bestämmandet av lönen,
–
motiveras av ett mål av allmänintresse som eftersträvas med åtgärder som, med förbehåll för vederbörligen motiverade exceptionella omständigheter, inte specifikt avser domare utan mer allmänt påverkar lönerna för kategorier av tjänstemän eller offentliganställda,
–
är nödvändig och strikt proportionerlig för att uppnå detta mål, vilket förutsätter att den är av undantagskaraktär och tillfällig och att den inte medför att domarnas löner inte längre motsvarar betydelsen av de funktioner de utövar, och
–
kan bli föremål för en effektiv domstolsprövning i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i den berörda medlemsstatens lagstiftning.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: polska och litauiska.
(
i
)	Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte något av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.