62024CJ0770
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (čtvrtého senátu)
19. března 2026 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Železniční doprava – Směrnice 2012/34/ES – Železniční infrastruktura – Nezávislost správy – Článek 4 odst. 2 – Nezávislost provozovatelů infrastruktury – Stanovení poplatků za infrastrukturu a služby – Článek 29 odst. 1 – Zavedení, stanovení a vybírání poplatků – Systém stanovení poplatků za používání německé železniční infrastruktury – Železniční osobní doprava na krátké vzdálenosti – Výpočet výše poplatků – Vynásobení výše průměrných poplatků vybraných během referenčního období pevnou roční sazbou zvýšení stanovenou zákonem“
Ve věci C‑770/24,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná na základě článku 267 SFEU rozhodnutím Verwaltungsgericht Köln (Správní soud v Kolíně nad Rýnem, Německo) ze dne 6. listopadu 2024, došlým Soudnímu dvoru dne 7. listopadu 2024, v řízení
DB InfraGO AG,
DB RegioNetz Infrastruktur GmbH
proti
Spolkové republice Německo,
za účasti:
DB Fernverkehr AG,
DB Cargo AG,
Land Berlin,
Bayerische Eisenbahngesellschaft mbH,
Zweckverband Nahverkehr Westfalen-Lippe,
Land Brandenburg,
Land Baden-Württemberg,
Land Sachsen-Anhalt,
BBL Logistik GmbH,
boxXpress.de GmbH,
DeltaRail GmbH,
Eisenbahngesellschaft Potsdam mbH,
Havelländische Eisenbahn AG,
HSL Logistik GmbH,
Hupac Intermodal SA,
ITL Eisenbahngesellschaft mbH,
Lineas NV,
METRANS Rail (Deutschland) GmbH,
Rheincargo GmbH & Co. KG,
SBB Cargo Deutschland GmbH,
TX Logistik AG,
Verkehrsbetriebe Peine-Salzgitter GmbH,
FlixTrain GmbH,
Zweckverband go.Rheinland,
RDC Autozug Sylt GmbH,
BTE BahnTouristikExpress GmbH,
SOUDNÍ DVŮR (čtvrtý senát),
ve složení: I. Jarukaitis, předseda senátu, M. Condinanzi, N. Jääskinen, R. Frendo a A. Kornezov (zpravodaj), soudci,
generální advokát: M. Campos Sánchez-Bordona,
za soudní kancelář: F. Cathagne, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 4. prosince 2025,
s ohledem na vyjádření, která předložili:
–
za DB RegioNetz Infrastruktur GmbH a DB InfraGO AG: R. Etzold, jako zmocněnec, ve spolupráci s: H. R. J. Krüger, Rechtsanwalt,
–
za Bundesrepublik Deutschland: U. Geers, C. Mögelin a V. Schmidt, jako zmocněnci,
–
za DB Fernverkehr AG a DB Cargo AG: C. Leitzke,
–
za Bayerische Eisenbahngesellschaft mbH: L. Kohlberg a T. Stockmann, Rechtsanwälte,
–
za BBL Logistik GmbH, boxXpress.de GmbH, DeltaRail GmbH, Eisenbahngesellschaft Potsdam mbH, Havelländische Eisenbahn AG, HSL Logistik GmbH, Hupac Intermodal SA, ITL Eisenbahngesellschaft mbH, Lineas NV, METRANS Rail (Deutschland) GmbH, Rheincargo GmbH & Co. KG, SBB Cargo Deutschland GmbH, TX Logistik AG, Verkehrsbetriebe Peine-Salzgitter GmbH: J. Bethge, M. Dästner a D. Stachurski, Rechtsanwälte,
–
za FlixTrain GmbH: C. Maurer a D. Scholz, Rechtsanwälte,
–
za Norské království: H. Schulstad, jako zmocněnec, ve spolupráci s: L. Tvedt, advokat,
–
za Evropskou komisi: M. Noll-Ehlers a K. Walkerová, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 4 odst. 2 a čl. 29 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU ze dne 21. listopadu 2012 o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru (Úř. věst. 2012, L 343, s. 32), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/2370 ze dne 14. prosince 2016 (Úř. věst. 2016, L 352, s. 1) (dále jen „směrnice 2012/34“).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společnostmi DB InfraGO AG a DB RegioNetz Infrastruktur GmbH, na straně jedné, a Bundesrepublik Deutschland (Spolková republika Německo), zastoupenou Bundesnetzagentur (Spolková agentura pro sítě, Německo), na straně druhé, ohledně výše poplatků za používání železniční infrastruktury spravované žalobkyněmi v původním řízení, jež byla stanovena rozhodnutím této agentury.
Právní rámec
Unijní právo
3
V bodech 5, 43 a 66 odůvodnění směrnice 2012/34 je uvedeno:
„(5)
Má-li být železniční doprava výkonná a konkurenceschopná s ostatními druhy dopravy, měly by členské státy zajistit, aby železniční podniky měly status nezávislého provozovatele, a mohly se tudíž chovat tržně a podle požadavků trhu.
[…]
(43)
V rámci stanoveném členskými státy by systémy zpoplatnění a přidělování kapacit měly podněcovat provozovatele infrastruktury k optimalizaci využití jejich infrastruktury.
[…]
(66)
Je nezbytné investovat do železniční infrastruktury, přičemž systémy zpoplatnění za použití infrastruktury by měly poskytovat provozovatelům infrastruktury pobídky, aby uskutečňování odpovídajících investic bylo z hospodářského hlediska výhodné.“
4
Článek 3 bod 2f této směrnice stanoví
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[…]
‚hlavními funkcemi správy infrastruktury‘ rozhodování týkající se přidělování tras vlaků, včetně vymezení a posouzení dostupnosti a přidělení jednotlivých tras, a rozhodování o zpoplatnění infrastruktury, včetně stanovení a výběru poplatků, v souladu s rámcem zpoplatnění a s rámcem pro přidělování kapacity, které členské státy vytvoří podle článků 29 a 39“.
5
Článek 4 směrnice 2012/34, nadepsaný „Nezávislost železničních podniků a provozovatelů infrastruktury“, v odstavci 2 stanoví:
„Při dodržování rámce pro stanovení poplatků a pro přidělování kapacity a specifických pravidel stanovených členskými státy odpovídá provozovatel infrastruktury za vlastní vedení, správu a vnitřní kontrolu.“
6
Článek 7a uvedené směrnice, nadepsaný „Nezávislost hlavních funkcí“, v odst. 1 a odst. 2 písm. a) stanoví:
„1.   Členské státy zajistí, aby byl provozovatel infrastruktury ve věcech hlavních funkcí z organizačního hlediska i z hlediska rozhodování nezávislý v rámci omezení stanovených v čl. 4 odst. 2 a v článcích 29 a 39.
2.   V zájmu uplatňování odstavce 1 členské státy zajistí především, aby:
a)
žádný železniční podnik ani žádný jiný právní subjekt neuplatňovaly ve věcech hlavních funkcí na provozovatele infrastruktury rozhodující vliv, aniž je dotčena úloha členských států, pokud jde o stanovení rámce zpoplatnění, rámce pro přidělování kapacity a specifických pravidel zpoplatnění podle článků 29 a 39“.
7
Článek 8 této směrnice, nadepsaný „Financování provozovatele infrastruktury“, v odstavcích 2 a 4 stanoví:
„2.   Členské státy mohou provozovateli infrastruktury za podmínek stanovených v článcích 93, 107 a 108 [SFEU] poskytnout také prostředky přiměřené jeho funkcím, jak je uvedeno v čl. 3 bodu 2, velikosti infrastruktury a finanční náročnosti, zejména na úhradu nových investic. Členské státy mohou rozhodnout o pokrytí nákladů na uvedené investice jinými prostředky, než je přímé státní financování. V každém případě musí členské státy dodržet požadavky uvedené v odstavci 4 tohoto článku.
[…]
4.   Členské státy zajistí, aby za běžných obchodních podmínek a za přiměřené období, které nepřekročí pět let, vykazovaly zisky a ztráty provozovatele infrastruktury přinejmenším rovnováhu mezi příjmy z poplatků za infrastrukturu, zisky z ostatních obchodních činností, nevratnými příjmy ze soukromých zdrojů a státními dotacemi na jedné straně, včetně případných záloh od státu, a náklady na infrastrukturu na straně druhé.“
8
V kapitole IV uvedené směrnice, nadepsané „Zpoplatnění použití železniční infrastruktury a přidělování kapacity železniční infrastruktury“, v oddíle 2, nadepsaném „Poplatky za infrastrukturu a služby“, který obsahuje články 29 až 37 této směrnice, tento článek 29, nadepsaný „Zavedení, stanovení a vybírání poplatků“, v odstavci 1 stanoví:
„Členské státy stanoví rámec zpoplatnění, přičemž zohlední nezávislost řízení podniků stanovenou v článku 4.
S výhradou uvedené podmínky členské státy rovněž zavedou specifická pravidla zpoplatnění nebo delegují tuto pravomoc na provozovatele infrastruktury.
Členské státy zajistí, aby byl ve zprávě o síti uveden rámec zpoplatnění a pravidla zpoplatnění nebo aby byla uvedena internetová stránka, kde jsou rámec zpoplatnění a pravidla zpoplatnění zveřejněny.
Provozovatel infrastruktury stanoví a vybírá poplatky za použití infrastruktury v souladu se stanoveným rámcem zpoplatnění a pravidly zpoplatnění.“
9
Článek 30 téže směrnice, nadepsaný „Náklady na infrastrukturu a účetnictví“, v odstavci 1 stanoví:
„S řádným ohledem na bezpečnost a na udržení a zvyšování kvality služeb infrastruktury se provozovatelům infrastruktury poskytují pobídky ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury a výše poplatků za přístup.“
10
Článek 31 uvedené směrnice, nadepsaný „Zásady zpoplatnění“, v odstavci 3 stanoví:
„Aniž jsou dotčeny odstavce 4 nebo 5 tohoto článku nebo článek 32, stanoví se poplatky za minimální přístupový balík a přístup k infrastruktuře napojení k zařízením služeb ve výši nákladů přímo vynaložených na provoz železniční dopravy.“
11
Článek 32 uvedené směrnice, nadepsaný „Výjimky ze zásad zpoplatnění“, v odstavcích 1 a 3 stanoví:
„1.   Za účelem dosažení úplné náhrady nákladů vynaložených provozovatelem infrastruktury může členský stát, pokud to trh unese, vybírat přirážky na základě účinných, transparentních a nediskriminačních zásad, při zaručení optimální konkurenceschopnosti segmentů železničního trhu. Systém zpoplatnění zohlední zvýšenou produktivitu dosaženou železničními podniky.
Výše poplatků však nesmí vylučovat užívání infrastruktury ze strany segmentů trhu, které mohou zaplatit alespoň náklady přímo vynaložené na provoz železniční dopravy, navýšené o přiměřenou míru návratnosti, kterou trh unese.
Předtím než členské státy tyto přirážky schválí, zajistí, aby provozovatelé infrastruktury posoudili, nakolik jsou případné pro konkrétní segmenty trhu, přičemž zváží alespoň páry uvedené v příloze VI bodu 1 a vyberou ty z nich, které jsou relevantní. Seznam segmentů trhu stanovený provozovateli infrastruktury obsahuje alespoň tyto tři segmenty: služby nákladní dopravy, služby osobní dopravy v rámci smlouvy na veřejné služby a jiné služby osobní dopravy.
Provozovatelé infrastruktury mohou dále rozlišovat segmenty trhu podle přepravované komodity nebo cestujících.
[…]
3.   U budoucích specifických investičních projektů a u specifických investičních projektů dokončených po roce 1988 může provozovatel infrastruktury zavést nebo zachovávat vyšší poplatky na základě dlouhodobých nákladů těchto projektů, pokud tyto projekty zvyšují výkonnost nebo efektivnost nákladů nebo obojí a nemohly by se jinak uskutečnit. […]“
12
Článek 33 uvedené směrnice, nadepsaný „Slevy“, v odstavci 3 stanoví:
„Provozovatelé infrastruktury mohou zavést systémy dostupné všem uživatelům železniční infrastruktury, pro určité dopravní toky, poskytující časově omezené slevy na podporu rozvoje nové železniční dopravy nebo slevy na podporu používání značně nevytížených tratí.“
Německé právo
13
Ustanovení § 36 Eisenbahnregulierungsgesetz (zákon o regulaci železnic) ze dne 29. srpna 2016 (BGBl. 2016 I, s. 2082), ve znění § 2 Gesetz zur Weiterentwicklung des Eisenbahnregulierungsrechts (zákon o dalším rozvoji regulace železnic) ze dne 9. června 2021 (BGBl. 2021 I, s. 1737) (dále jen „ERegG“), nadepsaný „Struktura poplatků“, v odstavci 2 stanoví:
„Provozovatel železniční infrastruktury musí posoudit, do jaké míry lze uplatnit přirážky k poplatkům pro určité dopravní služby nebo segmenty trhu. V této souvislosti musí posoudit dvojice dopravních služeb nebo segmentů trhu […] a vybrat ty, které jsou příhodné, přinejmenším však
1.
služby nákladní dopravy,
2.
služby železniční osobní dopravy na krátké vzdálenosti a ostatní služby osobní dopravy v rámci smlouvy o veřejné službě a
3.
služby dálkové železniční osobní dopravy.
Uložené poplatky nesmí z užívání železničních tratí vylučovat dopravní služby nebo segmenty trhu, které jsou schopny pokrýt alespoň náklady, které vznikají přímo v souvislosti provozem železnic, a generovat výnos, který je trh schopen unést. Přirážky musí být zvoleny tak, aby služby nákladní a osobní dopravy pokrývaly veškeré náklady vynaložené provozovatelem železniční infrastruktury.“
14
Ustanovení § 37, nadepsané „Struktura poplatků za železniční zařízení a osobní nádraží pro osobní dopravu v rámci smlouvy o veřejné službě; zpráva o pokrytí nákladů“, stanoví v odstavcích 1 a 2:
„(1)   Mají-li spolkové země pro příslušné období platnosti jízdního řádu železniční sítě k dispozici finanční prostředky spolkového státu na veřejnou osobní dopravu na krátké vzdálenosti, a zejména na železniční osobní dopravu na krátké vzdálenosti (finanční prostředky na regionalizaci), musí spolkové podniky železniční infrastruktury stanovit u dopravních služeb […] výši poplatků za používání železničních zařízení pro každou spolkovou zemi a za využívání osobních nádraží pro každou oblast působnosti orgánu odpovědného za zajištění dopravy.
(2)   Výše poplatků uvedených v odstavci 1 se stanoví pro každou spolkovou zemi nebo v případě poplatků za využívání osobních nádraží pro každou oblast působnosti orgánu odpovědného za zajištění dopravy tak, aby odpovídaly průměrným poplatkům u dotčené dopravy za využívání železničních zařízení v dané spolkové zemi v období platnosti jízdního řádu železniční sítě 2020/2021 a za využívání osobních nádraží v oblasti působnosti daného orgánu odpovědného za zajištění dopravy v kalendářním roce 2021. Pokud došlo ke změně celkové částky prostředků na regionalizaci náležejících spolkovým zemím od roku 2021 do roku, ve kterém má být poplatek skutečně zaplacen, upraví se poplatky uvedené v odstavci 1 podle roční sazby změny stanovené v § 5 odst. 3 [Gesetz zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs (Regionalisierungsgesetz – RegG) (zákon o regionalizaci veřejné osobní dopravy na krátké vzdálenosti) ze dne 27. prosince 1993 (BGBl. 1993 I, s. 2378, 2395)].“
15
Ustanovení § 45 ERegG, nadepsané „Schválení poplatků a zásady zpoplatnění“, v odstavci 1 stanoví:
„Poplatky provozovatele železniční infrastruktury za poskytování minimálního přístupového balíku musí být včetně zásad zpoplatnění podle bodu 2 přílohy 3 schváleny regulačním orgánem. Poplatky budou schváleny, pokud splňují požadavky podle § 24 až 40 a § 46, a zásady zpoplatnění jsou v souladu s požadavky stanovenými v bodě 2 přílohy 3. Pokud stanovení poplatků nesplňuje požadavky uvedené v § 24 až 40 a § 46, může je regulační orgán v potřebném rozsahu upravit a schválit takto upravené poplatky.“
16
Ustanovení § 5 zákona o regionalizaci veřejné osobní dopravy na krátké vzdálenosti, ve znění § 1 Neuntes Gesetz zur Änderung des Regionalisierungsgesetzes (devátý zákon, kterým se mění zákon o regionalizaci) ze dne 20. dubna 2023 (BGBl. 2023 I, Nr. 107) (dále jen „RegG“), nadepsaný „Financování a přidělení“, v odstavcích 1 až 3 a 10 stanoví:
„(1)   Spolkovým zemím náleží pro veřejnou osobní dopravu na krátké vzdálenosti pro každý rok částka vyčleněná z daňových příjmů spolkového státu v souladu s následujícími ustanoveními. Spolkový stát tedy finančně přispívá na plnění tohoto úkolu spolkových zemí. Spolkové země každoročně samy přiměřeně přispívají v rámci své rozpočtové autonomie na financování veřejné osobní dopravy na krátké vzdálenosti.
(2)   Pro rok 2016 se uvedená částka stanoví na 8 miliard eur.
(3)   Od roku 2017 do roku 2022 včetně se částka uvedená v odstavci 2 každoročně zvyšuje o 1,8 %. Od roku 2023 do roku 2031 včetně se částka uvedená v odstavci 2 každoročně zvyšuje o 3 %.
[…]
(10)   Dynamika růstu poplatků za infrastrukturu a zejména staničních a traťových poplatků v železniční osobní dopravě na krátké vzdálenosti musí být u podniků železniční infrastruktury ve spolkovém vlastnictví omezena v souladu s právními předpisy v oblasti regulace železnic. Odchylně od § 37 odst. 2 ERegG se poplatky za používání železničních zařízení a osobních nádraží v letech 2023 až 2025 zvyšují o 1,8 %.“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
17
DB InfraGO, jedna z žalobkyň v původním řízení, je právnickou osobou soukromého práva, která byla založena ve formě akciové společnosti. Je 100 % dceřinou společností Deutsche Bahn AG, což je skupina podniků v oblasti mobility a dopravy vlastněná Spolkovou republikou Německo. DB RegioNetz Infrastruktur, která je další žalobkyní v původním řízení, je právnickou osobou soukromého práva založenou ve formě společnosti s ručením omezeným. Je 100 % dceřinou společností DB InfraGO. Jakožto provozovatelé železniční infrastruktury spravují žalobkyně v původním řízení společně většinu železniční sítě na německém území.
18
Žalobkyně v původním řízení účtují za používání své železniční infrastruktury železničním podnikům, jež mají přístup k jejich sítím, poplatky, které musí být předem schváleny Spolkovou agenturou pro sítě v souladu s § 45 odst. 1 ERegG.
19
Rozhodnutím ze dne 22. března 2024 povolila Spolková agentura pro sítě žalobkyním v původním řízení ukládat poplatky uvedené v příloze 1 tohoto rozhodnutí za poskytování minimálního přístupového balíku pro období platnosti jízdního řádu železniční sítě 2024/2025 (dále jen „rozhodnutí dotčené ve věci v původním řízení“).
20
Rozhodnutím dotčeným ve věci v původním řízení Spolková agentura pro sítě schválila nejprve návrh žalobkyň v původním řízení rozdělit sektor služeb železniční osobní dopravy na krátkou vzdálenost (dále jen „sektor SPNV“) a ostatních služeb osobní dopravy v rámci smlouvy o veřejné službě na dva segmenty pro každou spolkovou zemi, a sice jeden pro dopravu s nákladem a jeden pro dopravu na prázdno, a to pro účely výpočtu výše poplatků pro každý segment.
21
Spolková agentura pro sítě měla dále za to, že výše poplatků pro sektor SPNV, kterou primárně požadovaly žalobkyně v původním řízení, nemůže být schválena, neboť tato částka musí být v souladu s § 37 odst. 2 ERegG vypočtena pro každý z obou segmentů každé spolkové země tak, aby odpovídala průměrným poplatkům za příslušnou dopravu v jednotlivých spolkových zemích za období platnosti jízdního řádu železniční sítě 2020/2021, navýšeným o pevnou roční sazbu zvýšení ve výši 1,8 % stanovenou v § 5 odst. 3 a 10 RegG. Spolková agentura pro sítě proto přepočítala výši poplatků pro každý z těchto dvou segmentů sektoru SPNV v souladu s požadavky těchto vnitrostátních ustanovení, což vedlo ke schválení nižších poplatků, než byly poplatky primárně požadované žalobkyněmi v původním řízení.
22
Nakonec Spolková agentura pro sítě rozhodla o zvýšení poplatků pro sektor služeb dálkové železniční osobní dopravy (dále jen „sektor SPFV“) a sektor služeb železniční nákladní dopravy (dále jen „sektor SGV“) ve srovnání s poplatky primárně požadovanými žalobkyněmi v původním řízení, aby splnila povinnost stanovenou německým právem, podle níž musí poplatky pokrývat veškeré náklady vynaložené provozovatelem železniční infrastruktury.
23
Žalobkyně v původním řízení podaly proti rozhodnutí dotčenému v původním řízení žalobu k Verwaltungsgericht Köln (Správní soud v Kolíně nad Rýnem, Německo), který je předkládajícím soudem.
24
Předkládající soud uvádí, že rozhodnutí dotčené v původním řízení stanoví pro sektor SPNV oproti předchozímu roku zvýšení poplatků o 0,6 %, jakož i o 17,7 % pro sektor SPFV a o 16,2 % pro sektor SGV. Podle jeho názoru lze tento rozdíl vysvětlit skutečností, že sektor SPNV je financován z veřejných prostředků na regionalizaci a při stanovení výše poplatků u posledně uvedeného sektoru se zohledňuje dostupnost těchto prostředků, zatímco sektor SPFV a sektor SGV jsou financovány uživateli.
25
Pro sektor SPNV musí být výše poplatků vypočtena podle § 37 odst. 2 ERegG a § 5 odst. 3 a 10 RegG (dále jen „německé právní předpisy o poplatcích“) vynásobením dvou hodnot, které jsou stanoveny a uloženy zákonem provozovatelům železniční infrastruktury, a sice průměrného poplatku platného v referenčním období 2020/2021 v dotčené spolkové zemi a pevné roční sazby zvýšení ve výši 1,8 %.
26
Vzhledem k tomu však, že německý zákonodárce zároveň uložil těmto provozovatelům povinnost, aby poplatky pokrývaly celkové náklady, které jim vzniknou, mohou být skutečná zvýšení nákladů v sektoru SPNV o 6 % za rok 2025, jež tedy výrazně převyšují tuto pevnou roční sazbu zvýšení ve výši 1,8 %, kompenzována pouze zvýšením částky použitelných poplatků rozdělených mezi sektory SPFV a SGV, takže to u posledně uvedených sektorů vede k nepřiměřené poplatkové zátěži. Uvedení provozovatelé musí totiž pokrýt veškeré své náklady prostřednictvím zvýšení poplatků, které vybírají v souvislosti s provozem vlaků.
27
Předkládající soud si klade otázku, zda německé právní předpisy o poplatcích neporušují nezávislost správy provozovatele železniční infrastruktury, která je stanovena v čl. 29 odst. 1 a čl. 4 odst. 2 směrnice 2012/34.
28
Uvedený soud má za to, že z judikatury Soudního dvora vyplývá, že členské státy nemohou zasahovat do nezávislosti správy provozovatele železniční infrastruktury, která vyžaduje, aby si tento provozovatel zachoval alespoň určitou míru volnosti při výpočtu výše poplatků za používání infrastruktury, a to zejména přijímáním rozhodnutí ohledně volby a posouzení faktorů nebo parametrů, na jejichž základě se tento výpočet provádí.
29
Německé právní předpisy o poplatcích přitom vyžadují pro výpočet výše poplatků ukládaných v sektoru SPNV použití matematického vzorce, který neponechává provozovateli železniční infrastruktury žádnou volnost při rozhodování o výši těchto poplatků. Tato právní úprava proto zbavuje tohoto provozovatele možnosti zohlednit pro účely výpočtu výše uvedených poplatků vyšší nárůst jeho nákladů, nebo naopak promítnout do poplatků snížení nákladů. Kromě toho jej nutí k tomu, aby schodky vyplývající z nedostatečné výše těchto poplatků kompenzoval tím, že zvýší poplatky v sektorech SPFV a SGV, i když by to mohlo být v rozporu s jeho zájmem.
30
Za těchto podmínek se Verwaltungsgericht Köln (Správní soud v Kolíně nad Rýnem) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Musí být čl. 4 odst. 2 a čl. 29 odst. 1 [směrnice 2012/34] vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátním pravidlům, která provozovateli infrastruktury v [sektoru SPNV] ukládají, aby poplatky, které podléhají schválení, vypočetl vynásobením průměrných poplatků za dotčené přepravy v zákonem určeném bazickém roce sazbou roční míry dynamizace, která je stanovena zákonem?“
K předběžné otázce
31
Podstatou předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 4 odst. 2 a čl. 29 odst. 1 směrnice 2012/34 vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která ukládá provozovateli železniční infrastruktury povinnost vypočítat výši poplatků ukládaných v sektoru SPNV pomocí matematického vzorce, který spočívá ve vynásobení výše průměrných poplatků vybraných během určitého referenčního období pevnou roční sazbou zvýšení stanovenou zákonem.
32
Zaprvé je třeba uvést, že článek 4 této směrnice zakotvuje zásadu nezávislosti zejména provozovatelů železniční infrastruktury. Podle druhého odstavce tohoto článku platí, že „[p]ři dodržování rámce pro stanovení poplatků a pro přidělování kapacity a specifických pravidel stanovených členskými státy odpovídá provozovatel infrastruktury za vlastní vedení, správu a vnitřní kontrolu“.
33
Rozsah této zásady nezávislosti provozovatele železniční infrastruktury je upřesněn v čl. 7a odst. 1 uvedené směrnice, který stanoví, že provozovatel je ve věcech hlavních funkcí z organizačního hlediska i z hlediska rozhodování nezávislý v rámci omezení stanovených v čl. 4 odst. 2 a v článcích 29 a 39 této směrnice. Konkrétně podle odstavce 2 písm. a) tohoto článku 7a členské státy zajistí, aby žádný železniční podnik ani žádný jiný právní subjekt neuplatňovaly ve věcech hlavních funkcí na provozovatele infrastruktury rozhodující vliv, aniž je dotčena úloha členských států, pokud jde o stanovení rámce zpoplatnění, rámce pro přidělování kapacity a specifických pravidel zpoplatnění podle článků 29 a 39.
34
Pojem „hlavní funkce správy infrastruktury“ zahrnuje, jak vyplývá z čl. 3 bodu 2f směrnice 2012/34, mimo jiné rozhodování o zpoplatnění infrastruktury, včetně stanovení a výběru poplatků, v souladu s rámcem zpoplatnění a s rámcem pro přidělování kapacity, které členské státy vytvoří podle článku 29 této směrnice.
35
Zadruhé z čl. 29 odst. 1 prvního a čtvrtého pododstavce uvedené směrnice vyplývá jednak, že členské státy jsou povinny při stanovení rámce zpoplatnění zohlednit nezávislost řízení podniků stanovenou v článku 4 této směrnice a jednak že provozovatel železniční infrastruktury stanoví a vybírá poplatky za použití této infrastruktury v souladu se stanoveným rámcem zpoplatnění a pravidly zpoplatnění.
36
Článek 29 odst. 1 směrnice 2012/34 tedy v souvislosti se systémy zpoplatnění zavádí dělbu pravomocí mezi členské státy a provozovatele infrastruktury (rozsudek ze dne 22. května 2025, ÖBB-Infrastruktur a WESTbahn Management, C‑538/23, EU:C:2025:367, bod 35, jakož i citovaná judikatura).
37
Zaprvé je totiž na členských státech, aby stanovily rámec zpoplatnění s přihlédnutím k zásadám zpoplatnění stanoveným v článku 31 směrnice 2012/34, a zejména zásadě, že poplatky za minimální přístupový balík a přístup k infrastruktuře napojení k zařízením služeb se stanoví ve výši nákladů přímo vynaložených na provoz železniční dopravy.
38
Odchylně od těchto zásad mohou rovněž členské státy v souladu s čl. 32 odst. 1 prvním pododstavcem této směrnice za účelem dosažení úplné náhrady nákladů vynaložených provozovatelem železniční infrastruktury, pokud to trh unese, vybírat přirážky na základě účinných, transparentních a nediskriminačních zásad, při zaručení optimální konkurenceschopnosti segmentů železničního trhu. Jak však upřesnil Soudní dvůr, stanovení takových přirážek se neodchyluje od pravidla rozdělení pravomocí stanoveného v čl. 29 odst. 1 směrnice 2012/34 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. května 2025, ÖBB-Infrastruktur a WESTbahn Management, C‑538/23, EU:C:2025:367, bod 36).
39
Zadruhé stanovení výše poplatků a jejich výběr je v zásadě na provozovateli infrastruktury, který je povinen dodržovat rámec zpoplatnění a pravidla zpoplatnění stanovená dotyčným členským státem.
40
Z toho vyplývá, že systém zpoplatnění zavedený směrnicí 2012/34 vychází ze zásady, podle které přísluší členským státům, aby stanovily rámec zpoplatnění týkající se zejména obecných pravidel zpoplatnění, a provozovateli železniční infrastruktury přísluší provedení tohoto rámce tím, že stanoví a vybírá poplatky za využívání této infrastruktury a zařízení služeb, jakož i případné přirážky k těmto poplatkům (rozsudek ze dne 22. května 2025, ÖBB-Infrastruktur a WESTbahn Management, C‑538/23, EU:C:2025:367, bod 41).
41
V tomto ohledu je třeba připomenout, že cílem systému zavedeného směrnicí 2012/34 je zajištění nezávislosti správy provozovatele infrastruktury. Aby byla taková nezávislost zaručena, je nezbytné, aby provozovatel infrastruktury měl v rámci zpoplatnění, jak je vymezují členské státy, rozhodovací prostor pro stanovení výše poplatků tak, aby tyto poplatky mohl použít jako nástroj správy (rozsudky ze dne 28. února 2013, Komise v. Španělsko, C‑483/10, EU:C:2013:114, bod 49, a ze dne 22. května 2025, ÖBB-Infrastruktur a WESTbahn Management, C‑538/23, EU:C:2025:367, bod 48, jakož i citovaná judikatura).
42
Tato nezávislost provozovatele železniční infrastruktury při stanovení výše poplatků byla uznána Soudním dvorem zejména ve vztazích tohoto provozovatele s dotyčným členským státem a posuzuje se ve světle rovnováhy, kterou měl unijní normotvůrce v úmyslu nastolit zejména při výkonu hlavních funkcí tímto provozovatelem uvedených v čl. 7a odst. 1 směrnice 2012/34 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. září 2021, LatRailNet a Latvijas dzelzceļš, C‑144/20, EU:C:2021:717, body 42 a 43, jakož i citovaná judikatura).
43
Soudní dvůr měl konkrétně příležitost upřesnit, že vnitrostátní právní úprava, která omezuje výkon pravomocí provozovatele železniční infrastruktury na stanovení výše konkrétních poplatků v každém jednotlivém případě podle vzorce předem stanoveného ministerskou vyhláškou, není v souladu s požadavkem nezávislosti správy tohoto provozovatele (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. února 2013, Komise v. Španělsko, C‑483/10, EU:C:2013:114, bod 50).
44
Provozovatelé železniční infrastruktury by totiž v první řadě nebyli schopni dospět k optimalizaci využití této infrastruktury v rámci stanoveném členskými státy, prostřednictvím zejména systémů zpoplatnění, jak uvádí bod 43 odůvodnění směrnice 2012/34, kdyby se jejich úloha omezovala na výpočet výše poplatku v každém konkrétním případě za použití vzorce předem stanoveného ministerskou vyhláškou, a tedy bez určitého rozhodovacího prostoru při stanovení výše poplatků, (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. února 2013, Komise v. Španělsko, C‑483/10, EU:C:2013:114, bod 44).
45
Dále by tito provozovatelé nebyli motivováni systémy zpoplatnění k investicím do železniční infrastruktury, jak je uvedeno v bodě 66 odůvodnění směrnice 2012/34, ani ke snižování nákladů na poskytování této infrastruktury a výše poplatků za přístup v souladu s čl. 30 odst. 1 této směrnice (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. února 2013, Komise v. Španělsko, C‑483/10, EU:C:2013:114, body 45 a 46).
46
A konečně uvedení provozovatelé by nemohli stanovit nebo zachovat vyšší poplatky založené na dlouhodobých nákladech některých investičních projektů, jak je uvedeno v čl. 32 odst. 3 směrnice 2012/34, ani zavést systémy slev z poplatků vybíraných od železničních podniků, jak to umožňuje čl. 33 odst. 3 této směrnice (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. února 2013, Komise v. Španělsko, C‑483/10, EU:C:2013:114, bod 46).
47
Tyto úvahy lze vztáhnout na takovou vnitrostátní právní úpravu, jako jsou německé právní předpisy o poplatcích, o které se jedná ve věci v původním řízení. Jak totiž konstatoval předkládající soud a na jednání před Soudním dvorem potvrdila zejména Spolková agentura pro sítě, tyto právní předpisy v podstatě ukládají provozovatelům železniční infrastruktury, aby v každé spolkové zemi stanovili výši poplatků, které se použijí v každém z obou segmentů sektoru SPNV, prostřednictvím matematického vzorce, na který nemají žádný vliv, a tento matematický vzorec spočívá ve vynásobení výše průměrných poplatků za referenční období určené uvedenými právními předpisy, a sice období platnosti jízdního řádu železniční sítě 2020/2021, pevnou roční sazbou zvýšení, která je rovněž stanovena touž právní úpravou, a to ve výši 1,8 %.
48
Za těchto podmínek se úloha provozovatele železniční infrastruktury podle všeho omezuje na použití uvedeného matematického vzorce, aniž má v tomto ohledu jakýkoli rozhodovací prostor.
49
Tento závěr není zpochybněn argumentem, který u Soudního dvora předložila Spolková agentura pro sítě a Bayerische Eisenbahngesellschaft mbH, podle něhož má předně provozovatel železniční infrastruktury i přesto určitý rozhodovací prostor, jelikož může v každém ze dvou segmentů sektoru SPNV každé spolkové země vytvořit další dílčí segmenty trhu, dále může ovlivnit hodnotu průměrných poplatků za referenční období 2020/2021, které jsou uvedeny v matematickém vzorci sloužícím jako základ pro výpočet výše poplatků za období 2024/2025, a určit, s větší volností, výši poplatků použitelných v sektorech SPFV a SGV.
50
Pokud jde v této souvislosti zaprvé o možnost provozovatele železniční infrastruktury vytvořit další dílčí segmenty trhu v každém ze dvou segmentů sektoru SPNV každé spolkové země, z jednání před Soudním dvorem vyplynulo, že tento matematický vzorec je pak byl použitelný v každém z těchto případných dalších dílčích segmentů. Z toho vyplývá, že taková možnost by nemohla tomuto provozovateli zajistit určitý rozhodovací prostor při stanovení výše poplatků, které mají být uloženy v sektoru SPNV.
51
Co se týče zadruhé argumentu, že provozovatel železniční infrastruktury mohl ovlivnit výši průměrných poplatků za referenční období 2020/2021, která představuje jednu ze dvou hodnot uvedeného matematického vzorce, stačí konstatovat, že i kdyby byla tato okolnost prokázána, neumožňuje v žádném případě konstatovat, že tento provozovatel měl jakýkoli rozhodovací prostor při stanovení výše poplatků použitelných během jízdního řádu železniční sítě 2024/2025, a to tím spíše, že v době stanovení výše poplatků pro období 2020/2021 nemohl vědět, že budou zohledněny při stanovení výše poplatků pro období 2024/2025.
52
Pokud jde zatřetí o argument Spolkové agentury pro sítě a Bayerische Eisenbahngesellschaft, vycházející z údajného „širokého“ rozhodovacího prostoru, který má provozovatel železniční infrastruktury při stanovení výše poplatků ukládaných v sektorech SPFV a SGV, který „kompenzuje“ nedostatek rozhodovacího prostoru při stanovení výše poplatků použitelných v sektoru SPNV, je třeba uvést, že i kdyby mohla být taková „kompenzace“ zohledněna, nemůže stačit k zajištění nezávislosti správy tohoto provozovatele.
53
Z předkládacího rozhodnutí totiž vyplývá, že v projednávané věci představuje sektor SPNV více než 50 % celkového objemu poplatků hrazených žalobkyním v původním řízení a i v sektorech SPFV a SGV je rozhodovací prostor těchto provozovatelů železniční infrastruktury zjevně omezen povinností uloženou vnitrostátní právní úpravou, podle které musí tento celkový objem poplatků pokrývat celkové náklady, které jim vznikají. Pokud tedy poplatky použitelné v sektoru SPNV nepokrývají celkové náklady vzniklé uvedeným provozovatelům v tomto sektoru, jako je tomu v projednávané věci, jsou tito provozovatelé povinni, jak poznamenává předkládající soud, promítnout zjištěný schodek do poplatků ukládaných v sektorech SPFV a SGV, což má za následek značné omezení rozhodovacího prostoru, který uvedení provozovatelé mají při určování výše poplatků ukládaných v posledně uvedených sektorech.
54
Na jednání před Soudním dvorem navíc společnosti DB Fernverkehr AG a DB Cargo AG, jakož i BBL Logistik GmbH, boxXpress.de GmbH, DeltaRail GmbH, Eisenbahngesellschaft Potsdam mbH, Havelländische Eisenbahn AG, HSL Logistik GmbH, Hupac Intermodal SA, ITL Eisenbahngesellschaft mbH, Lineas NV, METRANS Rail (Deutschland) GmbH, Rheincargo GmbH & Co. KG, SBB Cargo Deutschland GmbH, TX Logistik AG a Verkehrsbetriebe Peine-Salzgitter GmbH, uvedly, že částky poplatků uložitelných v sektorech SPFV a SGV se z tohoto důvodu zvýšily natolik, že jejich výše již nejsou slučitelné s cílem zajištění výkonnosti a konkurenceschopnosti železniční dopravy s ostatními druhy dopravy, jak je uvedeno mimo jiné v bodě 5 odůvodnění směrnice 2012/34.
55
Ve druhé řadě, na rozdíl od toho, co tvrdí Spolková agentura pro sítě a Bayerische Eisenbahngesellschaft, okolnost, že doprava v sektoru SPNV je financována převážně nebo dokonce výlučně z veřejných prostředků, neumožňuje odůvodnit, aby byl provozovatel železniční infrastruktury v tomto odvětví zbaven jakéhokoli rozhodovacího prostoru při stanovení výše poplatků za používání infrastruktury.
56
Je pravda, že z čl. 8 odst. 2 a 4 této směrnice vyplývá, že členské státy mají několik možností, včetně poskytnutí veřejných prostředků, k zajištění finanční rovnováhy provozovatelů železniční infrastruktury ve vztahu k jejich funkcím, velikosti jejich infrastruktury a finanční náročnosti pro údržbu, obnovu a rozvoj této infrastruktury, včetně nových investic. Veřejné prostředky mohou tedy přispívat k financování těchto provozovatelů, zejména pokud poplatky a jiné příjmy nepostačují k zajištění jejich finanční rovnováhy.
57
Žádné ustanovení směrnice 2012/34 však nestanoví, že by bylo možné odchýlit se od zásady nezávislosti provozovatele železniční infrastruktury zakotvené v čl. 4 odst. 2 a čl. 29 odst. 1 směrnice 2012/34 z důvodu, že dotyčný sektor je financován z veřejných prostředků.
58
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na položenou otázku odpovědět tak že čl. 4 odst. 2 a čl. 29 odst. 1 směrnice 2012/34 musí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která ukládá provozovateli železniční infrastruktury povinnost vypočítat výši poplatků ukládaných v sektoru SPNV pomocí matematického vzorce, který spočívá ve vynásobení výše průměrných poplatků vybraných během určitého referenčního období pevnou roční sazbou zvýšení stanovenou zákonem.
K omezení časových účinků tohoto rozsudku
59
Spolková agentura pro sítě, zastupující Spolkovou republiku Německo, ve svém písemném vyjádření a žalobkyně v původním řízení na jednání před Soudním dvorem navrhují, aby Soudní dvůr omezil časové účinky tohoto rozsudku pouze na smlouvy o užívání tras, které budou uzavřeny v budoucnu.
60
V této souvislosti uvádějí, že § 37 odst. 2 ERegG upravuje všechna schválení poplatků použitelná v sektoru SPNV od roku 2016. Poplatky schválené od té doby, jejichž celková výše činí ve všech sektorech téměř 7 miliard eur ročně, sloužily jako základ pro smlouvy uzavřené mezi žalobkyněmi v původním řízení a železničními podniky. Schválená zpoplatnění nebyla zaprvé v minulosti zpochybněna z hlediska unijního práva a tyto smlouvy byly uzavřeny v dobré víře. Zadruhé uvádějí, že nový výpočet u schválení zpoplatnění, která ještě nejsou konečná, by mohl způsobit systémová narušení, která by se kromě sektoru SPNV dotkla také sektorů SPFV a SGV, a vést k riziku závažných hospodářských dopadů. Podle jejich názoru jsou proto splněny podmínky pro omezení časových účinků tohoto rozsudku.
61
V tomto ohledu je třeba připomenout, že výklad ustanovení unijního práva, který podává Soudní dvůr při výkonu pravomoci, jež mu přiznává článek 267 SFEU, objasňuje a upřesňuje význam a dosah těchto ustanovení tak, jak musí být nebo měla být chápána a používána od okamžiku jejich vstupu v platnost. Soudní dvůr mohou jen zcela výjimečně přimět okolnosti k tomu, aby na základě obecné zásady právní jistoty, která je vlastní unijnímu právnímu řádu, omezil možnost všech zúčastněných osob dovolávat se ustanovení, jehož výklad podal, za účelem zpochybnění právních vztahů založených v dobré víře. Aby bylo možné o takovém omezení rozhodnout, je nezbytné, aby byla kumulativně splněna dvě podstatná kritéria, a to dobrá víra zúčastněných kruhů a riziko závažných obtíží [rozsudek ze dne 22. června 2021, Latvijas Republikas Saeima (Trestné body), C‑439/19, EU:C:2021:504, body 132 a 136, jakož i citovaná judikatura].
62
Soudní dvůr proto použil toto řešení pouze za přesně vymezených okolností, zejména když existovalo riziko závažných hospodářských dopadů způsobených zejména vysokým počtem právních vztahů založených v dobré víře na základě právní úpravy považované za platnou a účinnou a když podle všeho jednotlivci a vnitrostátní orgány byli vedeni k chování, které nebylo v souladu s unijním právem, z důvodu objektivní a značné nejistoty ohledně smyslu ustanovení unijního práva, ke které případně přispělo i chování jiných členských států nebo Evropské komise (rozsudek ze dne 26. října 2021, PL Holdings, C‑109/20, EU:C:2021:875, bod 60).
63
Pokud jde konkrétně o kritérium týkající se existence rizika závažných obtíží, je třeba připomenout, že je na členském státu, který navrhuje omezení časových účinků rozsudku vydaného v rámci řízení o předběžné otázce, aby Soudnímu dvoru předložil číselné údaje dokládající riziko takových dopadů (rozsudek ze dne 20. prosince 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C‑516/16, EU:C:2017:1011, bod 91 a citovaná judikatura).
64
V projednávané věci sice okolnosti shrnuté v bodě 60 tohoto rozsudku naznačují existenci rizika hospodářských dopadů způsobených zejména značným počtem právních vztahů, které mohou být přímo nebo nepřímo dotčeny důsledky vyplývajícími z tohoto rozsudku, avšak toto riziko je třeba výrazně zrelativizovat.
65
Z ustálené judikatury totiž vyplývá, že v souladu se zásadou právní jistoty unijní právo nevyžaduje, aby byl správní orgán v zásadě povinen přehodnotit správní rozhodnutí, které se po uplynutí přiměřených lhůt k podání opravného prostředku nebo vyčerpáním procesních prostředků stalo konečným a plná účinnost unijního práva a účinná ochrana práv jednotlivců podle tohoto práva mohou být případně zajištěny zásadou odpovědnosti státu za újmu způsobenou jednotlivcům v důsledku porušení unijního práva, které mu lze přičíst [rozsudek ze dne 18. listopadu 2021, État belge (Výcvik pilotů), C‑413/20, EU:C:2021:938, body 57 a 60].
66
V projednávané věci přitom Spolková agentura pro sítě a žalobkyně v původním řízení netvrdí, že by tato agentura byla povinna přehodnotit schválení poplatků rozhodnutími, která se stala konečnými, takže není prokázáno, že by tento rozsudek mohl mít dopad na všechny smlouvy uzavřené mezi těmito žalobkyněmi a železničními podniky od roku 2016. Spolková agentura pro sítě a uvedené žalobkyně totiž na jednání před Soudním dvorem uvedly, že předmětem sporu jsou pouze správní rozhodnutí, kterými se schvalují poplatky za jízdní řády železniční sítě pro roky 2023/2024 a 2024/2025, a pokud jde o spor týkající se jízdního řádu pro roky 2023/2024, nebyla vznesena otázka slučitelnosti německých právních předpisů o poplatcích se směrnicí 2012/34.
67
Kromě toho Spolková agentura pro sítě na jednání před Soudním dvorem uvedla, že vyhovění tomuto rozsudku by v podstatě vedlo prostřednictvím snížení některých poplatků a zvýšení jiných poplatků k přerozdělení přibližně 800 až 850 milionů eur u jízdního řádu železniční sítě na roky 2024/2025, což znamená, že očekávané hospodářské dopady jsou ve skutečnosti mnohem omezenější než ty, na které původně poukazovala tato agentura a které byly připomenuty v bodě 60 tohoto rozsudku.
68
V každém případě nepostačuje pouhé uvedení vyčíslených údajů zmíněných v předchozím bodě na jednání před Soudním dvorem k prokázání existence rizika závažných dopadů ve smyslu judikatury citované v bodech 62 a 63 tohoto rozsudku.
69
Za těchto okolností je třeba mít za to, že druhé kritérium uvedené v bodě 61 tohoto rozsudku není splněno, takže není nutné ověřovat, zda je splněno kritérium týkající se dobré víry zúčastněných kruhů.
70
Z výše uvedených úvah vyplývá, že není namístě omezit časové účinky tohoto rozsudku.
K nákladům řízení
71
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:
Článek 4 odst. 2 a čl. 29 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU ze dne 21. listopadu 2012 o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/2370 ze dne 14. prosince 2016
musí být vykládány v tom smyslu, že
brání vnitrostátní právní úpravě, která ukládá provozovateli železniční infrastruktury povinnost vypočítat výši poplatků ukládaných v sektoru služeb železniční osobní dopravy na krátkou vzdálenost pomocí matematického vzorce, který spočívá ve vynásobení výše průměrných poplatků vybraných během určitého referenčního období pevnou roční sazbou zvýšení stanovenou zákonem.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.