Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ATHANASIOSA RANTOSA
przedstawiona w dniu 21 maja 2026 r.(1)
Sprawa C‑325/25
Eneco Wind Belgium SA
przeciwko
Région wallonne
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Conseil d’État (radę stanu, Belgia)]
Odesłanie prejudycjalne – Środowisko – Rozporządzenie (UE)
2022/2577 – Ramy służące przyspieszeniu wdrażania rozwiązań w zakresie energii odnawialnej – Artykuł 3 ust. 2 – Budowa i eksploatacja obiektów i instalacji do celów produkcji energii ze źródeł odnawialnych oraz rozwój powiązanej z nimi infrastruktury sieciowej – Procedura planowania i wydawania zezwoleń – Projekty uznane za
leżące w nadrzędnym interesie publicznym – Priorytetowe traktowanie przy ważeniu interesów prawnych w poszczególnych przypadkach – Przedmiotowy zakres stosowania przepisów o priorytetowym traktowaniu – Sposób uznawania nadrzędnego interesu publicznego – Bezwzględne lub względne
pierwszeństwo – Turbiny wiatrowe – Ochrona krajobrazu i dziedzictwa
I.      Wprowadzenie
1.        Zgodnie z motywem 1 rozporządzenia (UE) 2022/2577(2) „[w]ojna napastnicza Federacji Rosyjskiej na Ukrainę oraz bezprecedensowe ograniczenie dostaw gazu ziemnego z Federacji Rosyjskiej do państw członkowskich zagrażają bezpieczeństwu dostaw w Unii i jej państwach członkowskich […]”. W tych okolicznościach owo rozporządzenie, które stanowi uzupełnienie planu REPowerEU przedstawionego przez Komisję Europejską w dniu 8 marca 2022 r.(3), wprowadziło
tymczasowe przepisy o charakterze nadzwyczajnym mające na
celu przyspieszenie procedury wydawania zezwoleń mającej zastosowanie do produkcji energii ze źródeł odnawialnych. I tak, art. 3 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia stanowi, że co najmniej w odniesieniu do projektów uznanych za leżące w nadrzędnym interesie publicznym, budowa i eksploatacja elektrowni oraz instalacji do produkcji energii wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych oraz rozwój powiązanej z nimi infrastruktury sieciowej powinny być traktowane „priorytetowo” przy ważeniu interesów prawnych w poszczególnych przypadkach.
2.        W
sprawie w postępowaniu głównym Région wallonne (region Walonia, Belgia) odmówił uwzględnienia wniosku spółki Eneco Wind Belgium (zwanej dalej „skarżącą”) dotyczącego budowy i eksploatacji dwóch turbin wiatrowych, uzasadniając odmowę tym, że ów projekt wywarłby negatywny wpływ na krajobraz i dziedzictwo w najbliższym otoczeniu. Jaka powinna być w tym kontekście wykładnia pojęcia „priorytetu”, o którym mowa
w art. 3 ust. 2 tego rozporządzenia, gdy chodzi o projekt dotyczący wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych (zwany dalej „projektem OZE”), w szczególności w świetle interesu prawnego związanego z ochroną krajobrazu i dziedzictwa? Takie jest
zasadniczo pytanie zadane
przez Conseil d’État (radę stanu, Belgia).
3.        W
niniejszej sprawie, mającej charakter bezprecedensowy, zadaniem Trybunału będzie ustalenie, w jakim zakresie państwa członkowskie zachowują uprawnienia dyskrecjonalne, jeśli chodzi o wydawanie zezwoleń odnoszących się do projektów OZE objętych zakresem stosowania rozporządzenia 2022/2577.
II.    Ramy prawne
A.      Prawo Unii
1.      Dyrektywa 92/43/EWG
4.        Artykuł 6 dyrektywy 92/43/EWG(4) stanowi
w ust. 3 i 4:
„3.      Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. […]
4.      Jeśli pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwiązań alternatywnych, plan lub przedsięwzięcie musi jednak zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, państwo członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000. […]
[…]”.
5.        Artykuł 16 ust. 1 lit. c) tej dyrektywy stanowi:
„Pod warunkiem że nie ma zadowalającej alternatywy i że odstępstwo nie jest szkodliwe dla zachowania populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu, państwa członkowskie mogą wprowadzić odstępstwa od przepisów art. 12, 13, 14 i 15 lit. a) i b):
[…]
c)      w interesie zdrowia i bezpieczeństwa publicznego lub z innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym z powodów o charakterze społecznym lub gospodarczym oraz powodów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska”.
2.      Dyrektywa 2000/60/WE
6.        Artykuł 4 dyrektywy 2000/60/WE(5), zatytułowany „Cele środowiskowe”, stanowi w ust. 7:
„Państwa członkowskie nie naruszają niniejszej dyrektywy, gdy:
–        nieosiągnięcie dobrego stanu wód podziemnych, dobrego stanu ekologicznego lub, gdzie stosowne, dobrego potencjału ekologicznego lub zapobieganie pogarszaniu się stanu części wód powierzchniowych czy podziemnych jest wynikiem nowych zmian w charakterystyce fizycznej części wód powierzchniowych lub zmian poziomu części wód podziemnych, lub
–        niezapobieganie pogorszeniu się ze stanu bardzo dobrego do dobrego danej części wód powierzchniowych jest wynikiem nowych zrównoważonych form działalności gospodarczej człowieka
i spełnione są wszystkie następujące warunki:
a)      zostały podjęte wszystkie praktyczne kroki, aby ograniczyć niekorzystny wpływ na stan części wód;
b)      przyczyny tych modyfikacji lub zmian są szczegółowo określone i wyjaśnione w planie gospodarowania wodami w dorzeczu wymaganym na mocy art. 13, a cele podlegają ocenie co sześć lat;
c)      przyczyny tych modyfikacji lub zmian stanowią nadrzędny interes społeczny […]lub korzyści dla środowiska i dla społeczeństwa płynące z osiągnięcia celów wymienionych w ust. 1, są przeważone przez wpływ korzyści wynikających z nowych modyfikacji czy zmian na ludzkie zdrowie, utrzymanie ludzkiego bezpieczeństwa lub zrównoważony rozwój; oraz
d)      korzystne cele, którym służą te modyfikacje lub zmiany części wód, nie mogą, z przyczyn możliwości technicznych czy nieproporcjonalnych kosztów być osiągnięte innymi środkami, stanowiącymi znacznie korzystniejszą opcję środowiskową”.
3.      Dyrektywa 2009/147/WE
7.        Artykuł 9 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2009/147/WE(6) ma następujące brzmienie:
„Państwa członkowskie mogą odstąpić od art. 5–8, jeśli nie ma innego zadowalającego rozwiązania, z następujących przyczyn:
a)      –      w interesie zdrowia i bezpieczeństwa publicznego,
–        w interesie bezpieczeństwa lotniczego,
–        w celu zapobiegania poważnym szkodom w odniesieniu do zbóż, inwentarza żywego, lasów, rybołówstwa i wód,
–        w celu ochrony flory i fauny”.
4.      Dyrektywa (UE) 2018/2001
8.        Artykuł 2 dyrektywy (UE) 2018/2001(7), zatytułowany „Definicje”, w akapicie drugim pkt 1 stanowi:
„Stosuje się również następujące definicje:
1)      »energia ze źródeł odnawialnych« lub »energia odnawialna« oznacza energię z odnawialnych źródeł niekopalnych, a mianowicie energię wiatru, energię słoneczną (energię słoneczną termiczną i energię fotowoltaiczną) oraz energię geotermalną, energię dyfuzji, energię otoczenia, energię pływów, fal i inną energię oceanów, hydroenergię, biomasę oraz gaz pochodzący z wysypisk śmieci, oczyszczalni ścieków i ze źródeł biologicznych (biogaz)”.
9.        Artykuł 16f tej dyrektywy, zatytułowany „Nadrzędny interes publiczny”, stanowi:
„Do dnia 21 lutego 2024 r. państwa członkowskie zapewniają, aby w ramach procedury wydawania zezwoleń – do czasu osiągnięcia neutralności klimatycznej – planowanie, budowa i eksploatacja elektrowni wytwarzających energię odnawialną, podłączenie tych elektrowni do sieci, powiązana sieć i magazyny energii były uznawane za leżące w nadrzędnym interesie publicznym oraz służące zdrowiu i bezpieczeństwu publicznemu przy wyważaniu interesów prawnych w indywidualnych przypadkach do celów art. 6 ust. 4 i art. 16 ust. 1 lit. c) [dyrektywy 92/43], art. 4 ust. 7 dyrektywy [2000/60] i art. 9 ust. 1 lit. a) dyrektywy [2009/147]. Państwa członkowskie w należycie uzasadnionych i szczególnych okolicznościach mogą ograniczyć stosowanie tego artykułu do niektórych części swojego terytorium, do niektórych rodzajów technologii lub do projektów o określonych cechach technicznych, zgodnie z priorytetami określonymi w krajowych zintegrowanych planach w dziedzinie energii i klimatu […]”.
5.      Rozporządzenia 2022/2577 i (UE) 2024/223
10.      Zgodnie z motywami 8 i 9 rozporządzenia 2022/2577:
„(8)      Jeden z proponowanych tymczasowych środków polega na wprowadzeniu domniemania wzruszalnego, że projekty dotyczące energii odnawialnej leżą w nadrzędnym interesie publicznym i służą zdrowiu i bezpieczeństwu publicznemu, do celów odpowiednich przepisów Unii dotyczących środowiska, z wyjątkiem przypadków, w których istnieją wyraźne dowody na to, że projekty te mają poważne niekorzystne skutki dla środowiska, których nie można złagodzić ani zrekompensować. Elektrownie wykorzystujące energię ze
źródeł odnawialnych, w tym pompy ciepła lub
energia wiatrowa, mają zasadnicze znaczenie dla przeciwdziałania zmianie klimatu i zanieczyszczeniu środowiska, obniżenia cen energii, zmniejszenia uzależnienia Unii od paliw kopalnych oraz zapewnienia bezpieczeństwa dostaw w Unii. Uznanie elektrowni wykorzystujących energię ze źródeł odnawialnych, w tym pomp ciepła, za leżące w nadrzędnym interesie publicznym i służące zdrowiu i bezpieczeństwu publicznemu umożliwiłoby takim projektom korzystanie ze
skutkiem natychmiastowym, w razie potrzeby, z uproszczonej oceny w odniesieniu do
określonych odstępstw przewidzianych w odpowiednich unijnych przepisach dotyczących środowiska. Z uwzględnieniem specyfiki krajowej państw członkowskich należy pozwolić ograniczyć stosowanie powyższego domniemania do określonych części ich terytorium lub do określonych technologii bądź projektów. Państwa członkowskie mogą rozważyć zastosowanie wspomnianego domniemania w swoich odpowiednich przepisach krajowych dotyczących krajobrazu.
(9)      Odzwierciedla to ważną rolę, jaką energia odnawialna może odegrać w dekarbonizacji systemu energetycznego Unii, w zapewnieniu natychmiastowych rozwiązań służących zastąpieniu energii opartej na paliwach kopalnych oraz w zaradzeniu pogarszającej się
sytuacji na rynku. Aby wyeliminować wąskie gardła w procedurze wydawania zezwoleń i podczas eksploatacji elektrowni wykorzystujących energię odnawialną, w procedurze planowania i wydawania zezwoleń, przy ważeniu interesów prawnych w poszczególnych przypadkach należy priorytetowo traktować budowę i eksploatację elektrowni wykorzystujących energię odnawialną oraz związany z nimi rozwój infrastruktury sieciowej, przynajmniej w odniesieniu do projektów uznanych za leżące w interesie publicznym. W odniesieniu do ochrony gatunków, priorytet powinien być nadany tylko wtedy, gdy – i w zakresie, w jakim – zostaną zastosowane odpowiednie środki ochrony gatunków przyczyniające się do zachowania lub odtworzenia populacji gatunków we właściwym stanie ochrony oraz gdy na ten cel zostaną udostępnione wystarczające środki finansowe i obszary”.
11.      Artykuł 1 tego rozporządzenia, zatytułowany „Przedmiot i zakres stosowania”, stanowi w akapicie pierwszym i drugim:
„Niniejsze rozporządzenie ustanawia tymczasowe przepisy o charakterze nadzwyczajnym mające na
celu przyspieszenie procedury wydawania zezwoleń mającej zastosowanie do produkcji energii ze źródeł odnawialnych, ze szczególnym uwzględnieniem konkretnych technologii energii odnawialnej lub rodzajów projektów, które są w stanie w krótkim terminie przynieść przyspieszenie tempa wdrażania rozwiązań w zakresie energii odnawialnej w Unii.
Niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie do wszystkich procedur wydawania zezwoleń, których data przypada w okresie stosowania niniejszego rozporządzenia oraz pozostaje bez uszczerbku dla przepisów krajowych ustanawiających terminy krótsze niż te przewidziane w art. 4, 5 i 7”.
12.      Zgodnie z art. 3 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowanym „Nadrzędny interes publiczny”:
„1.      Planowanie, budowa i eksploatacja obiektów i instalacji produkujących energię ze źródeł odnawialnych, ich podłączenie do sieci, sama powiązana z nimi sieć i aktywa służące do
magazynowania energii są uznawane za leżące w nadrzędnym interesie publicznym oraz służące zdrowiu i bezpieczeństwu publicznemu przy ważeniu interesów prawnych w poszczególnych przypadkach, do celów art. 6 ust. 4 i art. 16 ust. 1 lit. c) dyrektywy [92/43], art. 4 ust. 7 dyrektywy [2000/60] i art. 9 ust. 1 lit. a) dyrektywy [2009/147]. Państwa członkowskie mogą ograniczyć stosowanie tych przepisów do
niektórych części swojego terytorium, jak również do niektórych rodzajów technologii lub do projektów o określonych cechach technicznych, zgodnie z priorytetami określonymi w ich zintegrowanych krajowych planach w dziedzinie energii i klimatu.
2.      Państwa członkowskie zapewniają, co najmniej w odniesieniu do projektów uznanych za
leżące w nadrzędnym interesie publicznym, aby w procedurze planowania i wydawania zezwoleń budowa i eksploatacja elektrowni oraz instalacji do produkcji energii wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych oraz rozwój powiązanej z nimi infrastruktury sieciowej były traktowane priorytetowo przy ważeniu interesów prawnych w poszczególnych przypadkach. W odniesieniu do ochrony gatunków poprzednie zdanie ma zastosowanie tylko wtedy, gdy – i w zakresie, w jakim – zostaną zastosowane odpowiednie środki ochrony gatunków przyczyniające się do zachowania lub odtworzenia populacji gatunków we właściwym stanie ochrony oraz gdy na ten cel zostaną udostępnione wystarczające środki finansowe i obszary”.
13.      Artykuł 10 tego samego rozporządzenia, zatytułowany „Wejście w życie i rozpoczęcie stosowania”, stanowi, że wchodzi ono w życie następnego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej oraz że stosuje się je przez okres 18 miesięcy od jego wejścia w życie(8).
14.      Rozporządzenie 2022/2577 zostało zmienione rozporządzeniem (UE) 2024/223(9). Zgodnie z motywami 13 i 14 tego ostatniego rozporządzenia:
„(13)      Jednym z tymczasowych środków wprowadzonych rozporządzeniem [2022/2577], które mają pozytywne skutki i wykazują potencjał znacznego przyszłego przyspieszenia, jest wprowadzenie w art. 3 ust. 1 domniemania wzruszalnego, że projekty dotyczące energii odnawialnej leżą w nadrzędnym interesie publicznym i służą zdrowiu i bezpieczeństwu publicznemu, do celów szczególnych odstępstw przewidzianych w odpowiednich przepisach Unii dotyczących środowiska, z wyjątkiem przypadków, w których istnieją wyraźne dowody na to, że takie projekty mają poważne niekorzystne skutki dla środowiska, których nie można złagodzić ani zrekompensować. W art. 16f dyrektywy [2018/2001] wprowadzono wzruszalne domniemanie, że projekty dotyczące energii odnawialnej leżą w nadrzędnym interesie publicznym i służą zdrowiu i bezpieczeństwu publicznemu, w brzmieniu prawie identycznym jak brzmienie art. 3 ust. 1 rozporządzenia [2022/2577]. W związku z tym nie jest konieczne przedłużenie stosowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia [2022/2577], ponieważ takie wzruszalne domniemanie będzie miało zastosowanie na podstawie art. 16f dyrektywy [2018/2001].
(14)      Artykuł 3 ust. 2 rozporządzenia [2022/2577] wymaga jednak priorytetowego traktowania projektów uznanych za leżące w nadrzędnym interesie publicznym, gdy w poszczególnych przypadkach wymagane jest wyważenie interesów prawnych, oraz przewiduje dodatkowe wymogi kompensacyjne w odniesieniu do ochrony gatunków. W dyrektywie [2018/2001] nie ma analogicznego przepisu. Artykuł 3 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia [2022/2577] wykazuje – w obecnej pilnej i nadal niestabilnej sytuacji na rynku energii, w obliczu której stoi Unia – potencjał dalszego przyspieszenia projektów dotyczących energii ze źródeł odnawialnych, ponieważ zobowiązuje państwa członkowskie do ich promowania poprzez priorytetowe traktowanie, gdy w grę wchodzą różne kolidujące ze sobą interesy w kontekście wykraczającym poza kwestie środowiskowe w kontekście planowania przez państwa członkowskie i procesu wydawania przez nie zezwoleń. W sprawozdaniu Komisji[(10)] podkreślono wartość art. 3 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia [2022/2577], w którym doceniono względne znaczenie wdrażania rozwiązań w zakresie energii ze źródeł odnawialnych w obecnym trudnym kontekście energetycznym w przypadkach wykraczających poza cele szczegółowe odstępstw przewidzianych w dyrektywach, o których mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia [2022/2577]. Biorąc pod uwagę szczególnie trudną sytuację w odniesieniu do dostaw energii, w obliczu której stoi obecnie Unia należy przedłużyć jego stosowanie, aby odpowiednio docenić kluczową rolę, jaką elektrownie wytwarzające energię odnawialną odgrywają w walce ze zmianą klimatu i zanieczyszczeniem oraz w obniżaniu cen energii, zmniejszaniu zależności Unii od paliw kopalnych i zapewnianiu bezpieczeństwa dostaw energii w Unii w kontekście wyważania interesów prawnych dokonywanego przez organy wydające zezwolenia lub sądy krajowe. Jednocześnie należy utrzymać zabezpieczenie środowiskowe, które w przypadku projektów uznanych za leżące w nadrzędnym interesie publicznym polega na przyjmowaniu odpowiednich środków ochrony gatunków, popartych wystarczającymi środkami finansowymi”.
15.      Artykuł 1 rozporządzenia 2024/223, zatytułowany „Zmiany w rozporządzeniu [2022/2577]”, przewiduje:
„W
rozporządzeniu [2022/2577] wprowadza się następujące zmiany:
[…]
2)      art. 3 ust. 2 otrzymuje brzmienie:
»Państwa członkowskie zapewniają, w odniesieniu do projektów uznanych za leżące w nadrzędnym interesie publicznym, aby w procedurze planowania i wydawania zezwoleń budowa i eksploatacja obiektów i instalacji do celów produkcji energii ze źródeł odnawialnych oraz rozwój powiązanej z nimi infrastruktury sieciowej były traktowane priorytetowo przy ważeniu interesów prawnych w poszczególnych przypadkach.
W odniesieniu do ochrony gatunków akapit pierwszy ma zastosowanie tylko wtedy, gdy – i w zakresie, w jakim – zostaną zastosowane odpowiednie środki ochrony gatunków przyczyniające się do zachowania lub odtworzenia populacji gatunków we właściwym stanie ochrony oraz gdy na ten cel zostaną udostępnione wystarczające środki finansowe i obszary«.
[…]
6)      w art. 10 dodaje się akapit w brzmieniu:
»Artykuł 1, art. 2 pkt 1, art. 3 ust. 2, art. 3a, art. 5 ust. 1, art. 6 i 8 stosuje się jednak do dnia 30 czerwca 2025 r.«”.
B.      Prawo belgijskie
1.      Ustawa o formalnym uzasadnianiu aktów administracyjnych
16.      Zgodnie z art. 2 loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs (ustawy z dnia 29 lipca 1991 r. o formalnym uzasadnianiu aktów administracyjnych)(11):
„Akty administracyjne wydawane przez organy administracji wskazane w art. 1 wymagają formalnego uzasadnienia”.
17.      Artykuł 3 tej ustawy stanowi:
„Wymagane uzasadnienie polega na wskazaniu w akcie względów
faktycznych i prawnych
będących podstawą rozstrzygnięcia.
Uzasadnienie powinno być rzetelne”.
2.      Waloński kodeks zagospodarowania przestrzennego
18.      Artykuł D. IV. 53
code du développement territorial wallon (walońskiego kodeksu zagospodarowania przestrzennego) w wersji mającej zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, ma następujące brzmienie:
„Odmowa zezwolenia, wydanie zezwolenia bezwarunkowego lub warunkowego, z obciążeniami urbanistycznymi lub bez nich albo zezwolenia dopuszczającego przewidziane w niniejszym kodeksie odstępstwa lub odchylenia, wymaga rzetelnego uzasadnienia.
Warunki są niezbędne w celu integracji projektu z otoczeniem zabudowanym i niezabudowanym albo w celu osiągnięcia wykonalności projektu, to znaczy jego realizacji i eksploatacji.
Poza zgodnością z treścią planu miejscowego, w tym z mapą przeznaczenia terenu, koncepcjami, zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu i wytycznymi, udzielenie lub odmowa zezwolenia opiera się na lokalnych uwarunkowaniach urbanistycznych oraz może opierać się w szczególności na motywach i przesłankach wskazanych w niniejszej sekcji”.
III. Spór w postępowaniu głównym, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
19.      W
dniu 26 kwietnia 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o pozwolenie jednolite(12) na budowę i eksploatację dwóch turbin wiatrowych o maksymalnej mocy jednostkowej 4,28 megawatów (MW) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, a mianowicie placami montażowymi, drogami dojazdowymi, gondolami i podziemnymi kablami elektrycznymi w zakładzie położonym w Namur (Belgia) (zwane dalej „rozpatrywanym projektem”). Wniosek ten dotyczył urządzeń klasy 1 wymagających uzyskania pozwolenia środowiskowego, a jednym z załączników do wniosku było badanie oddziaływania na środowisko. W dniu 16 maja 2023 r. wyznaczeni przez rząd waloński urzędnicy podlegli, odpowiednio, administracji zagospodarowania przestrzennego i urbanistyki (zwany dalej „urzędnikiem oddelegowanym”) oraz administracji ochrony środowiska (zwany dalej „urzędnikiem technicznym”), łącznie właściwi do rozpatrzenia wniosku skarżącej, wydali potwierdzenie odbioru złożonego przez nią wniosku potwierdzając jego kompletność.
20.      W
dniach od 7 czerwca do 10 lipca 2023 r. przeprowadzono konsultacje społeczne dotyczące wniosku złożonego przez skarżącą. W dniu 2 października 2023 r. urzędnik techniczny i urzędnik oddelegowany wydali decyzję odmowną w przedmiocie wydania żądanego pozwolenia jednolitego. Z decyzji tej wynika w szczególności, że w przypadku wybudowania dwóch turbin wiatrowych znacznie pogorszyłby się komfort wizualny dla dziesięciu budynków mieszkalnych, że na rozpatrywanym obszarze doszłoby do istotnej zmiany otoczenia krajobrazowego, że rozpatrywany projekt byłby odosobniony na obszarze, na którym w promieniu siedmiu kilometrów nie ma turbin wiatrowych, lecz otoczonym od północy i południa dwiema znaczącymi budowami farm wiatrowych, że ramy odniesienia dotyczące zakładania farm wiatrowych w Regionie Walonia przyjęte w 2013 r. dają pierwszeństwo farmom złożonym z co najmniej pięciu turbin wiatrowych, oraz ostatecznie, że „budowa farmy wiatrowej nie może przynosić uszczerbku walorom krajobrazowym i związanym z dziedzictwem w jej bezpośrednim otoczeniu”.
21.      W
dniu 19 października 2023 r. skarżąca wniosła w trybie administracyjnym odwołanie od omawianej
decyzji do rządu walońskiego. W dniu 30 stycznia 2024 r. urzędnik techniczny i urzędnik oddelegowany, właściwi do rozpatrzenia tego odwołania, przekazali ministres de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement (ministrom właściwym do spraw zagospodarowania przestrzennego oraz środowiska, Belgia) sporządzone przez siebie sprawozdanie podsumowujące, proponując wydanie żądanego pozwolenia jednolitego z zastrzeżeniem warunków. W dniu 15 marca 2024 r. urzędnicy ci powiadomili skarżącą, że wspomniani ministrowie nie doręczyli decyzji dotyczącej jej odwołania w terminie wskazanym w art. 95 § 7 décret du 11 mars 1999 relatif au permis d’environnement (dekretu z dnia 11 marca 1999 r. w sprawie pozwoleń środowiskowych)(13), wobec czego decyzja z dnia 2 października 2023 r. została utrzymana w mocy.
22.      W
dniu 14 maja 2024 r. skarżąca wniosła skargę na tę decyzję do Conseil d’État (rady stanu), która jest sądem odsyłającym, podnosząc jeden zarzut, dotyczący naruszenia art. D.IV.53 code du développement territorial wallon (walońskiego kodeksu zagospodarowania przestrzennego), art. 2 i 3 loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs (ustawy z dnia 29 lipca 1991 r. o formalnym uzasadnianiu aktów administracyjnych), art. 3 rozporządzenia 2022/2577, a także braku uzasadnienia, polegającego na tym, że „właściwy organ nie dokonał ważenia interesów prawnych i nie wypowiedział się w przedmiocie priorytetowego charakteru jej projektu, uznanego za leżący w nadrzędnym interesie publicznym”. W uzasadnieniu swojego zarzutu skarżąca podniosła, że wymagane prawem Unii ważenie interesów prawnych dotyczy przede wszystkim interesów związanych, po pierwsze, z ochroną środowiska takich jak bioróżnorodność i zdrowie publiczne, a po drugie, interesów związanych z samym projektem.
23.      Co się tyczy ochrony środowiska, skarżąca wskazała, że pojęcie to obejmuje w szczególności krajobraz, jak wynika z art. D.6 pkt 11° lit. a) księgi
I code de l’environnement wallon (walońskiego kodeksu ochrony środowiska) oraz że analiza wpływu przedsięwzięcia na krajobraz jest częścią oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skarżąca podniosła, że w tym kontekście obowiązek ważenia interesów prawnych ma zastosowanie zarówno do urzędników technicznych i delegowanych, jak i do ministrów właściwych do rozpatrzenia odwołania. Skarżąca dodała, że rozporządzenie 2022/2577 wymaga, aby w ramach tego ważenia uznać priorytetowy charakter wytwarzania energii odnawialnej, przy czym wymóg ten powinien jej zdaniem znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. W tym przypadku z decyzji z dnia 2 października 2023 r. nie wynika ani uznanie przez jej autorów priorytetowego charakteru rozpatrywanego projektu jako projektu leżącego w nadrzędnym interesie publicznym, ani uwzględnienie tego charakteru przy ważeniu istniejących interesów prawnych.
24.      Z
kolei Région wallonne (region Walonia) wskazał, że „wobec niewydania decyzji przez ministrów”, zdaje się na rozstrzygnięcie sądu odsyłającego.
25.      Sąd ten podkreśla, że zgodnie z pierwszą wykładnią zakres stosowania art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2022/2577 jest identyczny z zakresem stosowania ust. 1 tego artykułu. W tym znaczeniu ów ust. 1 przyznaje projektom OZE określony status pozwalający im wchodzić w konkurencję z interesami chronionymi na podstawie dyrektyw 92/43, 2000/60 i 2009/147 (zwanych dalej „rozpatrywanymi dyrektywami”), podczas gdy ust. 2 wspomnianego artykułu stanowi, że owe projekty i związane z nimi interesy są priorytetowe względem tych interesów środowiskowych. Struktura tego rozporządzenia potwierdza tę wykładnię, ponieważ domniemanie nadrzędnego interesu publicznego i priorytetowy charakter projektu są połączone w ramach tego samego przepisu.
26.      W
myśl drugiej wykładni art. 3 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia ma znaczenie autonomiczne, szersze niż ust. 1 tego artykułu, ponieważ wymaga, aby właściwe organy krajowe przy ważeniu interesów prawnych w każdym indywidualnym przypadku zapewniły projektom OZE priorytet, niezależnie nawet od rozpatrywanych dyrektyw, o ile projekty te zostaną uznane za leżące w nadrzędnym interesie publicznym. W takim rozumieniu realizacja wspomnianych projektów i budowa powiązanej z nimi infrastruktury sieciowej miałyby pierwszeństwo nie tylko przed
interesem środowiskowym, lecz również przed
wszelkimi konkurencyjnymi interesami, w szczególności związanymi z ochroną krajobrazu i dziedzictwa. Ogólny charakter brzmienia art. 3 ust. 2 tego rozporządzenia przemawia za taką wykładnią i zdaje się w większym stopniu odzwierciedlać intencję prawodawcy Unii wynikającą z motywów 13 i 14 rozporządzenia 2024/223. Taka
intencja
przejawia się również w motywie 9 rozporządzenia 2022/2577, w którym jest mowa o tym, że należy „wyeliminować wąskie gardła w procedurze wydawania zezwoleń i podczas eksploatacji elektrowni wykorzystujących energię odnawialną”, przy czym brak jest wyraźnego ograniczenia do potencjalnych przeszkód związanych bezpośrednio z obowiązkami w dziedzinie ochrony przyrody i wód.
27.      Ponadto sąd odsyłający zastanawia się nad znaczeniem wtrącenia „co najmniej w odniesieniu do projektów uznanych za leżące w nadrzędnym interesie publicznym”, znajdującego się w art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2022/2577, w szczególności jeśli chodzi o pojęcie „uznanych”. Zależnie od tego, czy ów art. 3 ust. 2 ma znaczenie autonomiczne, wtrącenie to można rozumieć bądź jako odniesienie do braku obalenia domniemania wskazanego w ust. 1 wspomnianego art. 3
(a nawet do przewidzianej w tym ustępie możliwości ograniczenia stosowania tego domniemania), bądź przeciwnie jako wymóg wydania przez właściwe organy państwa członkowskiego szczególnej decyzji, w której pewne projekty zostały zakwalifikowane jako leżące „w nadrzędnym interesie publicznym” wyłącznie do celów tego
art. 3 ust. 2. Wybór czasownika „uznawać” oraz proaktywna postawa, którą czasownik ten implikuje, przemawiałyby za przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej wykładni. Jednakże konieczność szczególnego uznania przez państwa członkowskie wydaje się niespójna z celem tego rozporządzenia, jakim jest wspieranie wdrażania rozwiązań w zakresie energii odnawialnej i przyśpieszenie procedur wydawania związanych z tym zezwoleń przy pomocy bezpośrednio stosowanego instrumentu prawnego. Z tego punktu widzenia wydaje się, że prawodawca Unii zdecydował się na bezpośrednie i pełne stosowanie wymogów sformułowanych w rzeczonym rozporządzeniu, zastrzegając jednocześnie dla państw członkowskich możliwość ograniczenia lub wyłączenia ich stosowania.
28.      Zdaniem sądu odsyłającego powstaje ponadto pytanie dotyczące wykładni obowiązku zapewnienia, aby projekty objęte zakresem stosowania art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2022/2577 „były traktowane priorytetowo przy ważeniu interesów prawnych w poszczególnych przypadkach”. Ta zasada „priorytetu” może być rozumiana, po pierwsze, jako wprowadzenie bezwzględnego pierwszeństwa dla projektów OZE, a zatem nałożenie na organ odpowiedzialny za ważenie interesów tych projektów oraz interesów konkurencyjnych obowiązku przyznania pierwszeństwa tym pierwszym. W tym pierwszym przypadku omawiany art. 3 ust. 2 prowadziłby do szczególnie istotnej ingerencji w zakres uznania przysługujący właściwym organom krajowym, jeśli chodzi o wydawanie zezwoleń odnoszących się do takich projektów. Po drugie, wspomnianą zasadę „priorytetu” można byłoby również interpretować jako ustanowienie pierwszeństwa co do zasady, którego te organy powinny przestrzegać, zachowując jednakże uprawnienie do odstąpienia od niego w razie potrzeby, w oparciu o szczególne uzasadnienie. W tym drugim przypadku interesy związane z projektami OZE miałyby szczególną wagę w ramach wykonywania uprawnień dyskrecjonalnych przez właściwe organy krajowe, jednakże nie przeważałyby one w sposób systematyczny nad konkurencyjnymi interesami.
29.      Sąd ten dodaje, że Trybunał nie dokonywał jeszcze wykładni art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2022/2577 oraz że nie jest ona na tyle oczywista, iż nie pozostawia miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości.
30.      W
tych okolicznościach Conseil d’État (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      Czy art. 3 ust. 2 [rozporządzenia 2022/2577] należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie powinny zapewniać, aby budowa i eksploatacja obiektów i instalacji do celów produkcji energii ze źródeł odnawialnych oraz rozwój powiązanej z nimi infrastruktury sieciowej miały pierwszeństwo jedynie przy ważeniu interesów prawnych, o którym mowa [w ust. 1 tego artykułu], czyli ważeniu interesów prawnych do celów art. 6 ust. 4 i art. 16 ust. 1 lit. c) [dyrektywy 92/43], art. 4 ust. 7 [dyrektywy 2000/60] i art. 9 ust. 1 lit. a) [dyrektywy 2009/147], czy też ów obowiązek ma zastosowanie do każdego wyważenia interesów prawnych przeprowadzonego przez organ właściwy w dziedzinie wydawania zezwoleń, w tym w przypadku gdy konkurencyjny interes nie wchodzi w zakres stosowania [omawianych dyrektyw]
(w niniejszej sprawie – ochrona krajobrazu i dziedzictwa)?
2)      Czy zawarte w art. 3 ust. 2 zdanie pierwsze tego rozporządzenia sformułowanie »projekt[y] uznan[e] za leżące w nadrzędnym interesie publicznym« należy interpretować w ten sposób, że jest konieczne szczególne – ogólne lub indywidualne – uznanie przez państwa członkowskie »nadrzędn[ego] interes[u] publicznego« przedsięwzięcia, czy też należy je rozumieć w ten sposób, iż odsyła ono do sytuacji, w której nie zostało obalone domniemanie ustanowione w art. 3 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia, a nawet do sytuacji, w której przedsięwzięcie nie zostało wykluczone z zakresu stosowania tego domniemania, takiej jak dopuszczona w art. 3 ust. 1 in fine?
3)      Czy ustanowiony w przytoczonym art. 3 ust. 2 obowiązek zapewnienia, co najmniej w odniesieniu do przedsięwzięć uznanych za leżące w nadrzędnym interesie publicznym, aby w procedurze planowania i wydawania zezwoleń budowa i eksploatacja elektrowni oraz instalacji do produkcji energii wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych oraz rozwój powiązanej z nimi infrastruktury sieciowej były »traktowane priorytetowo« przy ważeniu interesów prawnych w poszczególnych przypadkach, należy interpretować w ten sposób, że wprowadza on bezwzględne pierwszeństwo na rzecz tych przedsięwzięć z zastrzeżeniem zawartego w tym samym ustępie warunku dotyczącego środowiska odnośnie do ochrony gatunków, czy też obowiązek ten należy rozumieć jako pierwszeństwo co do zasady, od którego państwa członkowskie mogą odstąpić w oparciu o szczególne uzasadnienie?”
31.      Sąd odsyłający wniósł o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie przyspieszonym na podstawie art. 105 regulaminu postępowania przed Trybunałem. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 2 września 2025 r.(14) wniosek ten został oddalony.
32.      Uwagi na piśmie przedstawiły przed Trybunałem rządy belgijski, czeski, włoski i polski oraz Komisja.
IV.    Analiza
A.      W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego
33.      Poprzez swoje pierwsze pytanie sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2022/2577 należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie powinny zapewnić, aby w procedurze planowania i wydawania zezwoleń budowa i eksploatacja elektrowni oraz instalacji do produkcji energii wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych oraz rozwój powiązanej z nimi infrastruktury sieciowej były traktowane priorytetowo przy ważeniu interesów prawnych w poszczególnych przypadkach jedynie do celów art. 6 ust. 4 i art. 16 ust. 1 lit. c) dyrektywy 92/43, art. 4 ust. 7 dyrektywy 2000/60 i art. 9 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2009/147, czy też ta zasada pierwszeństwa odnosi się również do konkurencyjnych interesów prawnych leżących poza zakresem stosowania tych przepisów, w szczególności do ochrony krajobrazu i dziedzictwa.
34.      Na wstępie pragnę zauważyć, że sprawa w postępowaniu głównym dotyczy złożonego w dniu 26 kwietnia 2023 r.
wniosku o udzielenie zezwolenia, którego przedmiotem była budowa i eksploatacja dwóch turbin wiatrowych. Właściwe organy krajowe odmówiły uwzględnienia tego wniosku uzasadniając odmowę tym, że rozpatrywany projekt wywarłby negatywny wpływ na walory krajobrazowe i związane z dziedzictwem w jego bezpośrednim otoczeniu.
35.      Co się tyczy przepisów prawa Unii mających zastosowanie w tej sprawie, rozporządzenie 2022/2577, dotyczące wdrażania rozwiązań w zakresie energii odnawialnej, stanowi w art. 1 akapit drugi, że ma ono zastosowanie do wszystkich procedur wydawania zezwoleń(15), których data przypada w okresie jego stosowania. Jeśli chodzi o tę kwestię, z art. 10 tego rozporządzenia w jego pierwotnej wersji wynika, że weszło ono w życie w dniu 30 grudnia 2022 r. i że stosuje się je do dnia 30 czerwca 2024 r. Poza tym zawarta w art. 2 akapit drugi pkt 1 dyrektywy 2018/2001 definicja „energii ze źródeł odnawialnych” obejmuje między innymi „energię wiatru”. Wobec tego należy stwierdzić, że rozporządzenie 2022/2577 ma w tej sprawie zastosowanie ratione temporis i ratione materiae.
36.      Podstawą tego rozporządzenia jest art. 122 ust. 1 TFUE, który stanowi, że Rada może postanowić, w duchu solidarności między państwami członkowskimi, o środkach stosownych do sytuacji gospodarczej, w szczególności w przypadku wystąpienia poważnych trudności w zaopatrzeniu w niektóre produkty, zwłaszcza w obszarze energii. I tak, zgodnie z art. 1 akapit pierwszy wspomnianego rozporządzenia ustanawia ono tymczasowe przepisy o charakterze nadzwyczajnym mające na
celu przyspieszenie procedury wydawania zezwoleń mającej zastosowanie do produkcji energii ze źródeł odnawialnych. W tym
kontekście art. 3 owego rozporządzenia, zatytułowany „Nadrzędny interes publiczny”, określa przesłanki, zgodnie z którymi należy ważyć interesy prawne, w szczególności gdy chodzi o budowę i eksploatację elektrowni oraz instalacji do produkcji energii wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych oraz rozwoju powiązanej z nimi infrastruktury sieciowej.
37.      W
niniejszym przypadku sąd odsyłający zastanawia się nad wykładnią art. 3 ust. 2, co wymaga, biorąc pod uwagę systematykę wspomnianego
artykułu, wcześniejszej analizy znaczenia jego ust. 1. Z tego ustępu wynika w szczególności, że budowa i eksploatacja obiektów i instalacji produkujących energię ze źródeł odnawialnych oraz sama powiązana z nimi sieć są uznawane za leżące
w nadrzędnym interesie publicznym oraz służące zdrowiu i bezpieczeństwu publicznemu przy ważeniu interesów prawnych w poszczególnych przypadkach, do celów art. 6 ust. 4 i art. 16 ust. 1 lit. c) dyrektywy 92/43 (dotyczącej ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory), art. 4 ust. 7 dyrektywy 2000/60 (dotyczącej ochrony wód) oraz art. 9 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2009/147 (dotyczącej ochrony dzikiego ptactwa), przy czym jednakże państwa członkowskie zachowują uprawnienie do ograniczenia stosowania tych przepisów do
niektórych części swojego terytorium, jak również do niektórych rodzajów technologii lub do projektów o określonych cechach technicznych, zgodnie z priorytetami określonymi w ich zintegrowanych krajowych planach w dziedzinie energii i klimatu.
38.      W
konsekwencji art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2022/2577, mimo że rozporządzenie to ustanawia tymczasowe przepisy o charakterze nadzwyczajnym mające na
celu przyspieszenie procedury wydawania zezwoleń, nie przyznaje w sposób ogólny projektom OZE statusu projektów leżących w „nadrzędnym interesie publicznym”, lecz przyznaje ów status wyłącznie w świetle przepisów rozpatrywanych dyrektyw odnoszących się do ochrony środowiska, które to dyrektywy przewidują, że wydanie zezwolenia na projekt, który może oddziaływać na dany teren, jest dopuszczalne, jeżeli został spełniony szereg kumulatywnych przesłanek, do
których zalicza się
„nadrzędny interes publiczny”. I tak, zgodnie z orzecznictwem Trybunału dotyczącym art. 6 ust. 4 dyrektywy 92/43, nawet w przypadku gdy w ocenie stwierdzono negatywne skutki planowanych środków dla tego terenu i gdy nie istnieją rozwiązania alternatywne, środki te mogą jednak zostać zrealizowane, jeżeli uzasadniają to powody o charakterze zasadniczym wynikające z nadrzędnego interesu publicznego, o ile państwo członkowskie podejmie wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności „Natury 2000”(16). Co się tyczy dyrektywy 2000/60, Trybunał orzekł, że w celu ustalenia, czy pozwolenie na przedsięwzięcie zostało wydane bez naruszenia dyrektywy 2000/60, sąd może skontrolować poszanowanie przez organ, który wydał pozwolenie, wymagań przewidzianych w art. 4 ust. 7 lit. a)–d) tej dyrektywy, badając w szczególności, czy działalność ta odpowiada nadrzędnemu interesowi społecznemu lub czy korzyści dla środowiska naturalnego i dla społeczeństwa płynące z osiągnięcia celów wymienionych w art. 4 ust. 1 tej dyrektywy są przeważone przez wpływ korzyści na ludzkie zdrowie, utrzymanie ludzkiego bezpieczeństwa lub zrównoważony rozwój, które wynikają z realizacji tej działalności(17).
39.      Aby ustalić znaczenie art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2022/2577, przypomnę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, nawet jeśli preambuła aktu Unii nie ma wiążącej mocy prawnej i nie można się na nią powoływać ani w celu odstąpienia od przepisów danego aktu, ani w celu interpretowania tych przepisów w sposób sprzeczny z ich brzmieniem, może ona uściślić treść przepisów tego aktu, ponieważ zawarte w niej motywy stanowią istotne elementy wykładni, które mogą wyjaśnić wolę autora tego aktu(18). Poza tym część normatywna aktu prawnego jest nierozerwalnie związana z jego uzasadnieniem i w związku z tym w razie potrzeby jego wykładni należy dokonywać z uwzględnieniem powodów, które doprowadziły do jego przyjęcia(19).
40.      Wynika z tego, że art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia należy interpretować w świetle motywu 8 wspomnianego rozporządzenia, zgodnie z którym przepis ten wprowadza domniemanie wzruszalne, że projekty dotyczące energii odnawialnej leżą w nadrzędnym interesie publicznym, do celów odpowiednich przepisów Unii dotyczących środowiska, z wyjątkiem przypadków, w których istnieją wyraźne dowody na to, że projekty te mają poważne niekorzystne skutki dla środowiska, których nie można złagodzić ani zrekompensować. W motywie tym wskazano również cel wprowadzenia tego domniemania, a mianowicie umożliwienie korzystania ze
skutkiem natychmiastowym, w razie potrzeby, z uproszczonej oceny w odniesieniu do
określonych odstępstw przewidzianych w odpowiednich unijnych przepisach dotyczących środowiska.
41.      Dodam, że w świetle wspomnianego motywu art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia nie odnosi się wyłącznie do rozpatrywanych dyrektyw. W tym samym motywie wskazano bowiem, że państwa członkowskie, z uwzględnieniem ich specyfiki krajowej mogą rozważyć zastosowanie wspomnianego domniemania w swoich odpowiednich przepisach krajowych dotyczących krajobrazu. W konsekwencji prawodawca Unii przyznaje państwom członkowskim uprawnienie do wprowadzenia do ich ustawodawstwa domniemania wzruszalnego, zgodnie z którym, aby ułatwić realizację na terytorium krajowym projektów dotyczących energii odnawialnej, w tym turbin wiatrowych, projekty te uznaje się za leżące w nadrzędnym interesie publicznym w świetle przepisów dotyczących ochrony krajobrazu. Takie uprawnienie opiera się na założeniu, że ustawodawstwo krajowe zapewnia ochronę krajobrazu w danym państwie członkowskim(20).
42.      Innymi słowy, jak wskazał rząd czeski, domniemanie, że projekt OZE leży w nadrzędnym interesie publicznym, powinno opierać się na podstawie prawnej bądź w świetle prawa Unii (w przypadku rozpatrywanych dyrektywy), bądź w świetle prawa krajowego, przy czym państwom członkowskim przysługuje na podstawie wspomnianego art. 3 ust. 1 uprawnienie do ograniczenia stosowania tego domniemania do
niektórych części ich terytorium, jak również do niektórych technologii lub projektów.
43.      W
niniejszym przypadku sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy zasada pierwszeństwa
ustanowiona w art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2022/2577 ma zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do rozpatrywanych dyrektyw, czy obejmuje również interesy prawne sytuujące się poza zakresem stosowania tych trzech dyrektyw, w szczególności ochronę krajobrazu i dziedzictwa.
44.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część on stanowi(21).
45.      W
pierwszej kolejności, jeśli chodzi o brzmienie art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2022/2577, przepis ten stanowi, że „[p]aństwa członkowskie zapewniają, co najmniej w odniesieniu do projektów uznanych za
leżące w nadrzędnym interesie publicznym, aby w procedurze planowania i wydawania zezwoleń budowa i eksploatacja elektrowni oraz instalacji do produkcji energii wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych oraz rozwój powiązanej z nimi infrastruktury sieciowej były traktowane priorytetowo przy ważeniu interesów prawnych w poszczególnych przypadkach. W odniesieniu do ochrony gatunków poprzednie zdanie ma zastosowanie tylko wtedy, gdy – i w zakresie, w jakim – zostaną zastosowane odpowiednie środki ochrony gatunków przyczyniające się do zachowania lub odtworzenia populacji gatunków we właściwym stanie ochrony oraz gdy na ten cel zostaną udostępnione wystarczające środki finansowe i obszary”.
46.      Z
brzmienia ust. 2 wynika, że dotyczy on sytuacji chronologicznie późniejszej niż ta, o której mowa w ust. 1 tego artykułu. Pierwszeństwo wchodzi bowiem w grę dopiero, gdy projekt został uznany za leżący w nadrzędnym interesie publicznym, przy ważeniu interesów prawnych właściwych w poszczególnych przypadkach(22). Niemniej, jak zauważył sąd odsyłający, z brzmienia wspomnianego ust. 2 nie wynika jasno, czy dotyczy on wyłącznie rozpatrywanych dyrektyw(23). W tym względzie prace przygotowawcze, które doprowadziły do przyjęcia rozporządzenia 2022/2577 nie dostarczają dodatkowych wskazówek co do znaczenia tego ust. 2(24). Ponadto, mimo że w art. 3 ust. 2 zdanie drugie tego rozporządzenia jest mowa o ochronie gatunków, odniesienie to nie upoważnia do wniosku, że ustęp ten jest bezsprzecznie ograniczony do tych trzech dyrektyw.
47.      W
drugiej kolejności, co się tyczy kontekstu, w który wpisuje się art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2022/2577, pragnę zauważyć, iż w motywie 14 rozporządzenia 2024/223, zmieniającego rozporządzenie 2022/2577, wskazano, że art. 3 ust. 2 zdanie pierwsze zobowiązuje państwa członkowskie do promowania projektów OZE poprzez priorytetowe traktowanie, gdy w grę wchodzą różne kolidujące ze sobą interesy w kontekście wykraczającym poza kwestie środowiskowe w ramach planowania przez państwa członkowskie i procesu wydawania przez nie zezwoleń, oraz że w przepisie tym doceniono względne znaczenie wdrażania rozwiązań w zakresie energii ze źródeł odnawialnych
w przypadkach wykraczających poza cele szczegółowe odstępstw przewidzianych w rozpatrywanych dyrektywach_. Mimo że, jak wskazał rząd czeski, rozporządzenie 2024/223 nie ma zastosowania w sporze w postępowaniu głównym ratione temporis oraz że motyw 14 nie ma odzwierciedlenia w części normatywnej tego rozporządzenia, wspomniany motyw zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 39 niniejszej opinii pozwala jednak wyjaśnić, jaki były zamierzenia Rady w chwili przyjmowania przepisu przedłużającego okres obowiązywania(25) art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2022/2577, a mianowicie, że zakres stosowania tego przepisu nie jest ograniczony do rozpatrywanych dyrektyw.
48.      Podobnie z motywów 13 i 14 rozporządzenia 2024/223 wynika, że okresu stosowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2022/2577
nie przedłużono, ponieważ przewidziane w nim domniemanie wzruszalne będzie miało zastosowanie na podstawie art. 16f dyrektywy 2018/2001, w odróżnieniu od art. 3 ust. 2 tego rozporządzenia, gdyż dyrektywa ta nie zawiera postanowienia analogicznego do ust. 2. Takie rozróżnienie świadczy o tym, że dwa ustępy art. 3 rozporządzenia 2022/2577 nie są ze sobą nierozerwalnie związane oraz że ich przedmiotowe zakresy stosowania są różne.
49.      W
trzeciej i ostatniej kolejności, co się tyczy celów
rozporządzenia 2022/2577, z art. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia wynika, że służyło ono przyspieszeniu procedury wydawania zezwoleń mającej zastosowanie do projektów OZE. W tym kontekście, jak wynika z motywu 9 wspomnianego rozporządzenia, celem zasady pierwszeństwa
sformułowanej w art. 3 ust. 2 tego rozporządzenia jest eliminacja wąskich gardeł w procedurze wydawania zezwoleń i podczas eksploatacji elektrowni wykorzystujących energię odnawialną. Zgodnie z logiką realizacja tego celu wymaga, aby owa zasada pierwszeństwa
miała zastosowanie nie tylko do interesów, których dotyczą rozpatrywane dyrektywy. Poza tym byłoby paradoksalne, gdyby wspomniana zasada miała zastosowanie przy ważeniu interesów prawnych w poszczególnych przypadkach, jeśli chodzi o siedliska przyrodnicze (dyrektywa 92/43), ptactwo (dyrektywa 2009/147) oraz wody (dyrektywa 2000/60), w odniesieniu do których art. 191 ust. 2 TFUE stanowi, że polityka Unii stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, lecz nie miałaby dotyczyć innych interesów prawnych, nieobjętych porównywalną ochroną w ramach prawa Unii, w szczególności interesów dotyczących krajobrazu i dziedzictwa. Wobec tego, podobnie jak sąd odsyłający jestem zdania, że wykładnia, zgodnie z którą zakres stosowania art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2022/2577 nie jest ograniczony do rozpatrywanych dyrektyw, w większym stopniu odpowiada intencji prawodawcy Unii.
50.      Mając na względzie powyższe, proponuję następującą odpowiedź na pytanie pierwsze: art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2022/2577 należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie powinny zapewnić, aby w procedurze planowania i wydawania zezwoleń budowa i eksploatacja elektrowni oraz instalacji do produkcji energii wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych oraz rozwój powiązanej z nimi infrastruktury sieciowej były traktowane priorytetowo przy ważeniu interesów prawnych w poszczególnych przypadkach, nie tylko do celów art. 6 ust. 4 i art. 16 ust. 1 lit. c) dyrektywy 92/43, art. 4 ust. 7 dyrektywy 2000/60 i art. 9 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2009/147, lecz również do celów konkurencyjnych interesów prawnych leżących poza zakresem stosowania tych przepisów, w szczególności do celów ochrony krajobrazu i dziedzictwa.
B.      W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego
51.      Poprzez swoje drugie pytanie sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2022/2577 należy interpretować w ten sposób, że sformułowanie „projekt[y] uznan[e] za leżące w nadrzędnym interesie publicznym” oznacza, iż taki interes wymaga wyraźnego uznania przez dane państwo członkowskie, czy należy je rozumieć je w ten sposób, iż odsyła ono do sytuacji, w której nie zostało obalone domniemanie ustanowione w ust. 1 tego artykułu, czy też – w świetle tego ust. 1 in fine –
do sytuacji, w której przedsięwzięcie nie zostało wykluczone z zakresu stosowania tego domniemania.
52.      Co się tyczy sformułowania „projekt[y] uznan[e] za leżące w nadrzędnym interesie publicznym”(26) w rozumieniu art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2022/2577, moim zdaniem konieczne jest rozróżnienie trzech sytuacji.
53.      Przede wszystkim, jak wskazałem w odpowiedzi na pierwsze pytanie prejudycjalne, z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2022/2577 w związku z jego motywem 8 wynika, że projekty OZE są uznawane za leżące w nadrzędnym interesie publicznym do celów odpowiednich przepisów Unii dotyczących środowiska, z wyjątkiem przypadków, w których istnieją wyraźne dowody na to, że projekty te mają poważne niekorzystne skutki dla środowiska, których nie można złagodzić ani zrekompensować, przy czym państwa członkowskie są ponadto upoważnione do ograniczenia stosowania powyższego domniemania do określonych części ich terytorium lub do określonych technologii bądź projektów. W motywie tym wskazano również, że owo domniemanie wzruszalne ma na celu umożliwienie korzystania przez wspomniane projekty z uproszczonej oceny w odniesieniu do
określonych odstępstw przewidzianych we wspomnianych przepisach dotyczących środowiska. W konsekwencji z art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że poza przypadkami, w których domniemanie zostało obalone (po przeprowadzeniu badania każdego przypadku w odniesieniu do konkretnego projektu oraz jego cech, które to badanie wykazało poważne niekorzystne skutki dla środowiska) lub w których dane państwo członkowskie nie ograniczyło stosowania tego domniemania zgodnie z przesłankami określonymi w art. 3 ust. 1, projekty OZE należy uznawać za leżące w nadrzędnym interesie publicznym do celów rozpatrywanych dyrektyw, bez potrzeby jakiegokolwiek aktu wyraźnego uznania.
54.      Następnie, jak wskazałem w pkt 41 niniejszej opinii, z motywu 8 rozporządzenia 2022/2577 wynika również, że państwa członkowskie mogą rozważyć zastosowanie wspomnianego domniemania w swoich odpowiednich przepisach krajowych dotyczących krajobrazu. Zatem w sytuacji, gdy państwo członkowskie wprowadziło do swoich odpowiednich przepisów krajowych takie domniemanie, zastosowanie powinny mieć zasady analogiczne do tych przewidzianych dla rozpatrywanych dyrektyw, co oznacza, że gdy domniemanie nie zostało obalone ani ograniczone, rozpatrywany projekt OZE należy uznać za leżący w nadrzędnym interesie publicznym w odniesieniu do interesu, jakim jest ochrona krajobrazu. W takiej sytuacji nie ma wymogu, aby dane państwo członkowskie dokonało formalnego
aktu uznania.
55.      Wreszcie, co się tyczy interesów prawnych, które nie zostały wyraźnie wymienione w rozporządzeniu 2022/2577 w kontekście stosowania jego art. 3, w szczególności interesu polegającego na ochronie dziedzictwa – przy czym według mnie pojęcie „dziedzictwa” należy rozumieć szeroko, jako obejmujące ogół dóbr mających wartość historyczną, artystyczną, archeologiczną, estetyczną, naukową lub techniczną – nadrzędny interes publiczny projektu OZE względem tego interesu prawnego nie korzysta z żadnego domniemania i wymagane jest jego wcześniejsze szczególne, ogólne(27) albo indywidualne uznanie, oparte na przeprowadzonej indywidualnie dla każdego przypadku ocenie, która umożliwi temu projektowi korzystanie z zasady pierwszeństwa
ustanowionej w ust. 2 tego artykułu.
56.      W
tych okolicznościach proponuję udzielić następującej odpowiedzi na pytanie drugie: art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2022/2577 należy interpretować w ten sposób, że sformułowanie „projekt[y] uznan[e] za leżące w nadrzędnym interesie publicznym” oznacza, iż poza przypadkami, w których domniemanie wzruszalne przewidziane w ust. 1 tego artykułu zostało obalone lub w których dane państwo członkowskie nie ograniczyło stosowania tego domniemania zgodnie z przesłankami określonych w tym ostatnim przepisie, taki interes nie wymaga wyraźnego uznania w przypadku rozpatrywanych dyrektyw oraz w przypadku gdy to państwo członkowskie wprowadziło do swoich odpowiednich przepisów krajowych takie domniemanie w odniesieniu do
krajobrazu. Natomiast jeśli chodzi o interesy prawne, które nie są jednoznacznie wskazane w tym rozporządzeniu w kontekście stosowania jego art. 3, w szczególności interes prawny, jakim jest ochrona dziedzictwa, konieczne jest uprzednie, wyraźne uznanie, że dany projekt leży w nadrzędnym interesie publicznym, oparte na ocenie dokonanej indywidualnie dla każdego przypadku.
C.      W przedmiocie trzeciego pytania prejudycjalnego
57.      Poprzez swoje pytanie trzecie sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2022/2577 należy interpretować w ten sposób, że gdy państwa członkowskie zapewniają, co najmniej w odniesieniu do projektów uznanych za
leżące w nadrzędnym interesie publicznym, aby projekty takie były traktowane „priorytetowo” przy ważeniu interesów prawnych w poszczególnych przypadkach, ów priorytet należy rozumieć, z zastrzeżeniem przewidzianej w tym przepisie ochrony gatunków, jako bezwzględne pierwszeństwo, czy też jako pierwszeństwo co do zasady, od którego państwa członkowskie mogą odstąpić w oparciu o dokładne i wyczerpujące uzasadnienie.
58.      Jak przypomniałem w pkt 44 niniejszej opinii, aby ustalić zakres zasady pierwszeństwa
przewidzianej w art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2022/2577, należy uwzględnić brzmienie tego przepisu, a także jego kontekst oraz cele, jakim służy to rozporządzenie.
59.      Jeśli chodzi o brzmienie wspomnianego przepisu, Komisja podnosi, że sformułowanie „państwa członkowskie zapewniają […], aby”, użyte w trybie oznajmującym czasu teraźniejszego, wyraża istnienie po stronie tych państw jasnego obowiązku, od którego nie przewidziano odstępstw, dotyczącego priorytetowego charakteru projektów OZE, z zastrzeżeniem przewidzianej w tym samym przepisie ochrony gatunków. Instytucja ta odnosi się również do kontekstu, w który wpisuje się art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2022/2577, wskazując, że zgodnie z motywem 14 rozporządzenia 2024/223 przepis ten „wymaga
[…] priorytetowego traktowania projektów uznanych za leżące w nadrzędnym interesie publicznym […]”(28). Z kolei rząd czeski podnosi, że jeżeli właściwy organ krajowy stwierdzi, iż domniemanie dotyczące nadrzędnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2022/2577 nie zostało obalone (to znaczy, że dany projekt OZE nie wywiera poważnych niekorzystnych skutków dla środowiska) oraz że kwestia ochrony gatunków w rozumieniu ust. 2 tego artykułu nie występuje albo jest odpowiednio rozwiązana, projektowi temu należy przyznać bezwzględne
pierwszeństwo
przy ważeniu interesów prawnych w ramach procedur wyszczególnionych we wspomnianym ust. 1.
60.      Uważam jednakże, iż użycie czasowników „zapewniać” i „wymagać” nie ma jednoznacznego charakteru. Można je bowiem również rozumieć jako nałożenie na państwa członkowskie obowiązku wprowadzenia w życie zasady priorytetu, jednakże bez nadania jej bezwzględnego charakteru. Taki priorytet oznaczałby, że państwa członkowskie są każdorazowo obowiązane zezwolić na projekt OZE i wydać związane z tym pozwolenia, o ile projekt ten został uprzednio uznany za leżący w nadrzędnym interesie publicznym.
61.      Ponadto art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2022/2577 odnosi się do „ważenia interesów prawnych w poszczególnych przypadkach”, co zdaje się wskazywać, że państwa członkowskie są obowiązane do dokonania zindywidualizowanej oceny każdego projektu. Poza tym, jak wskazałem w pkt 40 niniejszej opinii, ust. 1 tego artykułu wprowadza domniemanie wzruszalne. Można byłoby z tego wywnioskować, że w drodze analogii ust. 2 wspomnianego artykułu ustanawia pierwszeństwo co do zasady, którego w przypadku danego projektu OZE można nie uwzględnić
biorąc pod uwagę jego szczególne cechy.
62.      Co istotniejsze, z brzmienia rozpatrywanych dyrektyw wynika, że państwa członkowskie dysponują zakresem uznania przy ocenie, czy należy wydać zezwolenie dla danego projektu biorąc pod uwagę jego oddziaływanie na środowisko. Uważam zatem, że nawet gdy domniemanie przewidziane w art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2022/2577 nie zostało obalone lub ograniczone, państwa członkowskie zachowują uprawnienie do dokonania oceny wszystkich cech i kontekstu projektu OZE przed wydaniem ostatecznej decyzji. Zgodnie ze sformułowaniem użytym przez sąd odsyłający oceny tej należy dokonać uwzględniając okoliczność, że interesom związanym z projektami OZE należy przypisać „szczególną wagę”
przy jej wykonywaniu.
63.      Pragnę ponadto zauważyć, że ochrona krajobrazu i dziedzictwa(29) nie jest obca rozporządzeniu 2022/2577. Poza wspomnianym już motywem 8 tego rozporządzenia, który zawiera odniesienie do krajobrazu, art. 4 tego rozporządzenia, zatytułowany „Przyspieszenie procedury wydawania zezwoleń na instalację urządzeń wykorzystujących energię słoneczną” stanowi w ust. 2, że państwa członkowskie mogą wyłączyć niektóre obszary lub konstrukcje z zakresu stosowania przepisów ust. 1 tego artykułu (który stanowi, że procedura wydawania zezwoleń na instalację urządzeń wykorzystujących energię słoneczną i położonych na tym samym terenie obiektów służących do magazynowania energii nie może trwać dłużej niż trzy miesiące, jeżeli głównym przeznaczeniem tych konstrukcji nie jest produkcja energii słonecznej) ze względu na ochronę dziedzictwa kulturowego lub historycznego lub z przyczyn związanych z interesami obrony narodowej lub ze względów bezpieczeństwa(30). Wynika z tego, że rozporządzenie 2022/2577 uwzględnia dziedzictwo jako interes prawny zasługujący na
ochronę, mimo że nie ma o nim mowy w art. 3 tego rozporządzenia ani w motywach odnoszących się do tego przepisu(31).
64.      Ponadto państwa członkowskie są obowiązane do poszanowania swoich zobowiązań międzynarodowych, które obejmują, po dokonaniu przez nie ratyfikacji, Europejską Konwencję Krajobrazową Rady Europy, sporządzoną we Florencji (Włochy) w dniu 20 października 2000 r., zmienioną protokołem z dnia 1 sierpnia 2016 r.(32) Otóż między innymi art. 5 tej konwencji, zatytułowany „Środki ogólne”, stanowi w lit. d), że każda ze Stron podejmie działania na rzecz „zintegrowania krajobrazu z własną polityką w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego i własną polityką kulturalną, środowiskową, rolną, społeczną i gospodarczą, jak również z wszelką inną polityką, która bezpośrednio lub pośrednio oddziałuje na krajobraz”. Co się tyczy w szczególności turbin wiatrowych, jak wskazał rząd polski, z raportu z dnia 21 marca 2011 r., zatytułowanego „Krajobraz a turbiny wiatrowe”, opracowanego w ramach szóstej
Konferencji Rady Europy w dniach od 3 do 4 maja 2011 r.,
poświęconej tej konwencji, wynika, że „turbiny wiatrowe, tak jak każde inne duże obiekty infrastruktury, powinny być przedmiotem planowania na szczeblu obszarowym w oparciu o zastosowanie przepisów planowania przestrzennego. Stanowi to klucz do pomyślnej integracji z krajobrazem, a w konsekwencji do ogólnej spójności, która jest rozumiana i zaakceptowana przez większość populacji”(33).
65.      Podobnie Konwencja o ochronie dziedzictwa architektonicznego Europy(34), sporządzona w Grenadzie (Hiszpania) w dniu 3 października 1985 r. stanowi w szczególności w art. 4 pkt 2 lit. a), że każda ze Stron zobowiązuje się do „zapobiegania niszczeniu, rujnowaniu lub burzeniu dóbr podlegających ochronie. W tym celu każda ze Stron wprowadzi, jeśli jeszcze nie istnieją, przepisy, które zobowiązują do przedstawienia właściwemu organowi każdego projektu dotyczącego rozebrania lub przebudowy obiektów zabytkowych już podlegających ochronie, albo w stosunku do których podjęto działania mające na celu objęcie ich ochroną, a także wszelkich projektów mających wpływ na ich otoczenie”. Jeśli chodzi o Europejską Konwencję o ochronie dziedzictwa archeologicznego(35), sporządzoną w Valetcie (Malta) w dniu 16 stycznia 1992 r., stanowi ona w szczególności w art. 5, zatytułowanym „Zintegrowana konserwacja dziedzictwa archeologicznego” w ppkt (iii), że każda Strona zobowiązuje się „do zapewnienia, by ocena wpływu na środowisko i wynikające z tego decyzje w pełni uwzględniały stanowiska archeologiczne oraz ich otoczenie”.
66.      W związku z powyższym uważam, że gdyby ustanowioną w art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2022/2577 zasadę pierwszeństwa
należało rozumieć jako bezwzględne pierwszeństwo, mające w konsekwencji charakter automatyczny, zasada ta stanowiłaby nadmierną ingerencję w prawo państw członkowskich do określania zasad zagospodarowania przestrzennego ich terytoriów. W tym względzie cel, jakim jest przyspieszenie procedury wydawania zezwoleń mającej zastosowanie do produkcji energii ze źródeł odnawialnych w aktualnym kontekście międzynarodowym, według mnie nie może uzasadniać pozbawiania państw członkowskich wszelkiego zakresu uznania przy ważeniu interesów prawnych w poszczególnych przypadkach, zwłaszcza gdy konkurencyjne, chronione interesy należą do dziedzin niezharmonizowanych prawem Unii, a zatem regulowanych przez prawo krajowe.
67.      Dodam, że ów art. 3 ust. 2, stanowiący tymczasowy przepis o charakterze nadzwyczajnym, który nie został przejęty do dyrektywy 2018/2001(36), nie może według mnie prowadzić do poważnego zachwiania równowagi, jaką państwa członkowskie wprowadziły między rozpatrywanymi interesami prawnymi(37), w szczególności w przypadku, gdy żywotność projektu OZE może sięgać kilku dziesięcioleci, jak jest w przypadku turbiny wiatrowej.
68.      Uważam w związku z tym, że zasadę pierwszeństwa
ustanowioną w art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2022/2577 należy rozumieć jako pierwszeństwo co do zasady, a zatem pozostawiające państwu członkowskiemu, na zasadzie wyjątku, uprawnienie do odmowy wydania zezwolenia dotyczącego projektu OZE, pod warunkiem przedstawienia dokładnego i wyczerpującego uzasadnienia, na podstawie decyzji opartej na pogłębionej ocenie wskazującej na naruszenie konkurencyjnego interesu prawnego objętego w tym państwie ochroną(38). Takie uzasadnienie powinno pozwolić podmiotowi odpowiedzialnemu za rozpatrywany projekt OZE na zrozumienie powodów odmowy uwzględnienia jego wniosku oraz umożliwić mu obronę jego praw.
69.      Mając na względzie te rozważania, proponuję udzielić następującej odpowiedzi na pytanie trzecie: art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2022/2577 należy interpretować w ten sposób, że gdy państwa członkowskie zapewniają, co najmniej w odniesieniu do projektów OZE uznanych za
leżące w nadrzędnym interesie publicznym, aby projekty takie były traktowane „priorytetowo” przy ważeniu interesów prawnych w poszczególnych przypadkach, ów priorytet należy rozumieć, z zastrzeżeniem przewidzianej w tym przepisie ochrony gatunków, jako pierwszeństwo co do zasady, od którego państwa te mogą odstąpić w następstwie pogłębionej oceny wskazującej na naruszenie interesu prawnego objętego w danym
państwie członkowskim ochroną oraz w oparciu o dokładne i wyczerpujące uzasadnienie.
V.      Wnioski
70.      Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na pytania prejudycjalne przedstawione przez Conseil d’État (radę stanu, Belgia):
1)      Artykuł 3 ust. 2 rozporządzenia Rady (UE) 2022/2577 z dnia 22 grudnia 2022 r. ustanawiającego ramy służące przyspieszeniu wdrażania rozwiązań w zakresie energii odnawialnej,
należy interpretować w ten sposób, że:
państwa członkowskie powinny zapewnić, aby w procedurze planowania i wydawania zezwoleń budowa i eksploatacja elektrowni oraz instalacji do produkcji energii wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych oraz rozwój powiązanej z nimi infrastruktury sieciowej były traktowane priorytetowo przy ważeniu interesów prawnych w poszczególnych przypadkach, nie tylko do celów art. 6 ust. 4 i art. 16 ust. 1 lit. c) dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, art. 4 ust. 7 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej i art. 9 ust. 1 lit. a) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, lecz również do celów konkurencyjnych interesów prawnych leżących poza zakresem stosowania tych przepisów, w szczególności do celów ochrony krajobrazu i dziedzictwa.
2)      Artykuł 3 ust. 2 rozporządzenia 2022/2577
należy interpretować w ten sposób, że:
sformułowanie „projekt[y] uznan[e] za leżące w nadrzędnym interesie publicznym” oznacza, iż poza przypadkami, w których domniemanie wzruszalne przewidziane w ust. 1 tego artykułu zostało obalone lub w których dane państwo członkowskie nie ograniczyło stosowania tego domniemania zgodnie z przesłankami określonymi w tym ostatnim przepisie, taki interes nie wymaga wyraźnego uznania w przypadku trzech rozpatrywanych dyrektyw oraz w przypadku gdy to państwo członkowskie wprowadziło do swoich odpowiednich przepisów krajowych takie domniemanie w odniesieniu do
krajobrazu. Natomiast jeśli chodzi o interesy prawne, które nie są jednoznacznie wskazane w tym rozporządzeniu w kontekście stosowania jego art. 3, w szczególności interes prawny, jakim jest ochrona dziedzictwa, konieczne jest uprzednie, wyraźne uznanie, że dany projekt leży w nadrzędnym interesie publicznym, oparte na ocenie dokonanej indywidualnie dla każdego przypadku.
3)      Artykuł 3 ust. 2 rozporządzenia 2022/2577
należy interpretować w ten sposób, że:
gdy państwa członkowskie zapewniają, co najmniej w odniesieniu do projektów uznanych za
leżące w nadrzędnym interesie publicznym, aby projekty takie były traktowane „priorytetowo” przy ważeniu interesów prawnych w poszczególnych przypadkach, ów priorytet należy rozumieć, z zastrzeżeniem przewidzianej w tym przepisie ochrony gatunków, jako pierwszeństwo co do zasady, od którego państwa te mogą odstąpić w następstwie pogłębionej oceny wskazującej
na naruszenie interesu prawnego objętego w danym
państwie członkowskim ochroną oraz w oparciu o dokładne i wyczerpujące uzasadnienie.
1      Język oryginału: francuski.
2      Rozporządzenie Rady z dnia 22 grudnia 2022 r. ustanawiające ramy służące przyspieszeniu wdrażania rozwiązań w zakresie energii odnawialnej (Dz.U. 2022, L 335, s. 36). Rozporządzenie to było przedmiotem wniesionej do Sądu Unii Europejskiej skargi o stwierdzenie nieważności dotyczącej decyzji Rady Unii Europejskiej, w których oddalono wnioski o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej, złożone na podstawie art. 10 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do [wymiaru] sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Unii (Dz.U. 2006, L 264, s. 13), zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1767 z dnia 6 października 2021 r. (Dz.U. 2021, L 356, s. 1). Skargi te zostały oddalone przez Sąd [wyroki z dnia 12 listopada 2025 r.:
Föreningen Svenskt Landskapsskydd i in./Rada (T‑534/23, EU:T:2025:1020),
a także CEE Bankwatch Network i Ökobüro/Rada (T‑535/23, EU:T:2025:1021)], które to wyroki są obecnie przedmiotem odwołań do Trybunału (chodzi odpowiednio o sprawy C‑33/26 P,
Nederlandse Vereniging Omwonenden Windturbines i in./Rada, a także C‑25/26 P, CEE Bankwatch Network i Ökobüro/Rada).
3      Celem tego planu jest zerwanie z zależnością Unii Europejskiej od rosyjskich paliw kopalnych poprzez nowe działania mające na celu zwiększenie produkcji zielonej energii, dywersyfikację dostaw i zmniejszenie popytu. Zobacz w szczególności komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, zatytułowany „REPowerEU: Wspólne europejskie działania w kierunku bezpiecznej i zrównoważonej energii po  przystępnej cenie” [COM(2022) 108
final].
4      Dyrektywa Rady z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. 1992, L 206, s. 7).
5      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U. 2000, L 327, s. 1).
6      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.U. 2010, L 20, s. 7).
7      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz.U. 2018, L 328, s. 82), zmieniona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/2413 z dnia 18 października 2023 r. (Dz.U. L, 2023/2413) (zwana dalej „dyrektywą 2018/2001”).
8      Mimo że rozporządzenie 2022/2577
już nie obowiązuje, to ze względu na czytelność w niniejszej opinii będę się o nim wypowiadał w trybie oznajmującym czasu teraźniejszego.
9      Rozporządzenie Rady z dnia 22 grudnia 2023 r.
ustanawiające ramy służące przyspieszeniu wdrażania rozwiązań w zakresie energii odnawialnej
(Dz.U. L 2024/223).
10      Sprawozdanie Komisji dla Rady z dnia 28 listopada 2023 r., dotyczące przeglądu rozporządzenia Rady (UE) 2022/2577 z dnia 22 grudnia 2022 r. ustanawiającego ramy służące przyspieszeniu wdrażania rozwiązań w zakresie energii odnawialnej [COM(2023) 764
final].
11      Moniteur belge z dnia 12 września 1991 r., s. 19976.
12      Z
akt przedłożonych Trybunałowi wynika, że takie pozwolenie jest decyzją właściwego organu dotyczącą „przedsięwzięcia mieszanego” („projet mixte”), która to decyzja ma walor pozwolenia środowiskowego, a jednocześnie pozwolenia na budowę.
13      Moniteur belge z dnia 8 czerwca 1999 r., s. 21114.
14      Postanowienie Eneco Wind Belgium (C‑325/25, EU:C:2025:677).
15      Definicja takiej procedury znajduje się w art. 2 pkt 1) rozporządzenia 2022/2577.
16      Zobacz podobnie wyrok z dnia 7 grudnia 2023 r., Latvijas valsts meži (C‑434/22, EU:C:2023:966, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo).
17      Zobacz wyrok z dnia 1 czerwca 2017 r., Folk (C‑529/15, EU:C:2017:419, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo). Jeśli chodzi o art. 8 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2009/147, według mnie dotyczy ona nie tyle nadrzędnego interesu publicznego, ile zdrowia i bezpieczeństwa publicznego, który to interes jest
również wspomniany w art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2022/2577.
18      Zobacz wyrok z dnia 26 stycznia 2021 r., Hessischer Rundfunk (C‑422/19 i C‑423/19, EU:C:2021:63, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo).
19      Zobacz wyrok z dnia 26 marca 2020 r., Hungeod i in. (C‑496/18 i C‑497/18, EU:C:2020:240, pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo).
20      Skarżąca podniosła przed sądem odsyłającym, że zgodnie z belgijskimi przepisami mającymi zastosowanie do sprawy w postępowaniu głównym ochrona środowiska obejmuje ochronę krajobrazu (zob. pkt 23 niniejszej opinii).
21      Wyrok z dnia 12 lutego 2026 r., Stichting Koskea (C‑490/24, EU:C:2026:89, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo).
22      Rząd włoski podnosi, że każdy z dwóch ustępów art. 3 rozporządzenia 2022/2577 pełni odrębną funkcję, w tym znaczeniu, że ust. 1, ustanawiając domniemanie wzruszalne dotyczące „nadrzędnego interesu publicznego”, wprowadza „ukierunkowane” odstępstwo, podczas gdy ust. 2, przyznając pierwszeństwo
projektom OZE, ustanawia „pierwszeństwo proceduralne”.
23      Rząd włoski i Komisja twierdzą, że w świetle brzmienia art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2022/2577 użycie sformułowań „[ważenie interesów prawnych] w poszczególnych przypadkach” (jak wskazuje również rząd belgijski) oraz „w procedurze planowania i wydawania zezwoleń” świadczy o tym, że
przepis ten ma ogólny zakres, którego nie można ograniczać do celów wyłącznie środowiskowych wskazanych w ust. 1 tego artykułu. Nie zgadzam się z tą wykładnią. Po pierwsze, wyrażenie „ważenie interesów prawnych w poszczególnych przypadkach” znajduje się bowiem również w ust. 1 wspomnianego artykułu. Po drugie, skoro zgodnie z treścią art. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia zakres jego stosowania obejmuje „procedury wydawania zezwoleń”, to zarówno ust. 1, jak i ust. 2 art. 3 wspomnianego rozporządzenia
odnoszą się do procedury planowania i wydawania zezwoleń.
24      Wniosek Komisji z dnia 9 listopada 2022 r. w sprawie rozporządzenia Rady ustanawiającego ramy służące przyspieszeniu wdrażania rozwiązań w zakresie energii odnawialnej [COM(2022) 591
final] zawiera art. 2, zatytułowany „Nadrzędny interes publiczny”, którego ust. 1 ma treść zbliżoną do treści art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2022/2577, ponieważ odsyła do tych samych przepisów rozpatrywanych dyrektyw, podczas gdy art. 2 ust. 2 zdanie drugie jest wyrażony
przy użyciu prawie identycznych sformułowań
jak art. 3 ust. 2 tego rozporządzenia. Poza tym motywy 7 i 9 tego wniosku wykazują analogię z motywami 8 i 9 wspomnianego rozporządzenia.
25      Artykuł 1 pkt 6 rozporządzenia 2024/223 stanowi, że stosowanie art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2022/2577 zostało przedłużone do dnia 30 czerwca 2025 r.
26      Rozporządzenie 2024/223 zmieniło art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2022/2577 poprzez wykreślenie wtrącenia „co najmniej”. Zmiana ta nie może skutkować odmienną wykładnią tego przepisu w ramach wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w niniejszej sprawie.
27      Uważam, że ogólne uznanie może przybrać różne formy takie jak uznanie w drodze aktu ustawowego lub wykonawczego, odnoszące się do kategorii, lecz
również
w drodze sporządzenia wykazów obejmujących kilka obszarów uznanych na podstawie wspólnych kryteriów.
28      Wyróżnienie moje.
29      Pojęcie „dziedzictwa” należy rozumieć w szeroki sposób. Zobacz w tym względzie pkt 55 niniejszej opinii.
30      Artykuł 7 rozporządzenia 2022/2577, zatytułowany „Przyspieszenie wprowadzania pomp ciepła”, przewiduje w ust. 3 analogiczny przepis.
31      Inne instrumenty prawa Unii zapewniają również ochronę krajobrazu i dziedzictwa. Jest tak w szczególności w przypadku rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)
2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustanawiającego przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylającego rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013 (Dz.U. 2021, L 435, s. 1), którego art. 6, zatytułowany „Cele szczegółowe”, stanowi w ust. 1 lit. f), że cele ogólne osiąga się, realizując między innymi następujący cel szczegółowy: „przyczynianie się do powstrzymania utraty różnorodności biologicznej i odwrócenia tego procesu, wzmacnianie usług ekosystemowych oraz ochrona siedlisk i krajobrazu” (wyróżnienie moje).
32      Konwencja ta jest dostępna w wersjach językowych angielskiej i francuskiej (języki autentyczne), a także w wersji niemieckiej, włoskiej i rosyjskiej pod następującym adresem: https://www.coe.int/fr/web/conventions/full-list?module=treaty-detail&treatynum=176.
33      Zobacz s. 19 tego raportu, który jest dostępny we francuskiej wersji językowej pod następującym adresem: https://rm.coe.int/16806f40cc.
34      Konwencja ta jest dostępna w wersjach językowych angielskiej i francuskiej (języki autentyczne), a także w wersji niemieckiej, włoskiej i rosyjskiej pod następującym adresem: https://www.coe.int/fr/web/conventions/full-list?module=treaty-detail&treatynum=121.
35      Konwencja ta jest dostępna w wersjach językowych angielskiej i francuskiej (języki autentyczne), a także w wersji niemieckiej, włoskiej i rosyjskiej pod następującym adresem: https://www.coe.int/fr/web/conventions/full-list?module=treaty-detail&treatynum=143. Jeśli chodzi o Królestwo Belgii, to ratyfikowało ono te trzy konwencje Rady Europy.
36      Zobacz pkt 48 niniejszej opinii.
37      Podobnie rząd polski zwrócił uwagę, że bezwzględne pierwszeństwo przyznane projektom OZE mogłoby prowadzić do istotnych zaburzeń w ukształtowanym systemie przyrodniczym lub w kształtowanym od lat zagospodarowaniu przestrzennym związanym z zabezpieczeniem wartości przyrodniczych, krajobrazowych lub dziedzictwa kulturowego.
38      Co się tyczy konieczności znalezienia właściwej równowagi między bezpieczeństwem energetycznym a ochroną środowiska, zob. E. Tla da Silva, In Search of the Golden Ratio: The Conundrum of Balancing Environnental Protection and Energy Security, European Energy and Environmental Law Review, 2024, tom 33, nr 6, s. 263–273.