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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Quali sono le condizioni e i limiti ai poteri della Commissione di richiedere alle imprese, mediante decisione, di fornire informazioni nell’ambito di un’indagine su possibili violazioni delle regole dell’Unione europea in materia di concorrenza?
2. Sono queste, essenzialmente, le questioni sollevate dall’impugnazione proposta dalla Buzzi Unicem SpA (in prosieguo: la «Buzzi Unicem» o la «ricorrente») contro la decisione del Tribunale con cui quest’ultimo ha respinto la domanda di annullamento diretta avverso una decisione della Commissione adottata a norma dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1/2003 (2), e contenente la richiesta a detta società di fornire un ampio numero di informazioni.
3. Questioni molto simili sono state sollevate anche nell’ambito di altre tre impugnazioni, proposte da altre società attive nel mercato del cemento contro altrettante sentenze del Tribunale con cui detto giudice ha respinto, in ampia misura, anche i loro ricorsi avverso decisioni della Commissione equivalenti a quella impugnata dalla Buzzi Unicem. Anche negli altri tre procedimenti presenterò oggi le mie conclusioni (3) . Le presenti conclusioni dovrebbero quindi essere lette insieme alle altre.
I – Contesto normativo
4. Il considerando 23 del regolamento n. 1/2003 stabilisce quanto segue:
«La Commissione dovrebbe disporre in tutta la Comunità del potere di esigere le informazioni necessarie per individuare accordi, decisioni e pratiche concordate vietati dall’articolo [101 TFUE], nonché casi di abuso di posizione dominante vietati dall’articolo [102 TFUE]. Nel conformarsi a una decisione della Commissione le imprese non possono essere costrette ad ammettere di aver commesso un’infrazione, ma sono in ogni caso tenute a rispondere a quesiti concreti e a fornire documenti, anche se tali informazioni possono essere utilizzate per accertare contro di esse o contro un’altra impresa l’esistenza di un’infrazione».
5. L’articolo 18 («Richiesta di informazioni») del regolamento n. 1/2003 prevede, nelle parti qui di rilievo, quanto segue:
«1. Per l’assolvimento dei compiti affidatile dal presente regolamento, la Commissione può, mediante semplice domanda o con decisione, richiedere alle imprese e associazioni di imprese di fornire tutte le informazioni necessarie.
2. Nell’inviare una semplice domanda di informazioni ad un’impresa o associazione di imprese, la Commissione indica le basi giuridiche e lo scopo della domanda, precisa le informazioni richieste e stabilisce il termine entro il quale le informazioni devono essere fornite nonché le sanzioni previste dall’articolo 23 nel caso in cui siano fornite informazioni inesatte o fuorvianti.
3. Quando richiede alle imprese o associazioni di imprese di comunicare informazioni mediante decisione, la Commissione indica le basi giuridiche e lo scopo della domanda, precisa le informazioni richieste e stabilisce un termine entro il quale esse devono essere fornite. Indica altresì le sanzioni previste dall’articolo 23 e indica o commina le sanzioni di cui all’articolo 24. Fa menzione inoltre del diritto di presentare ricorso dinanzi alla Corte di giustizia delle Comunità europee avverso la decisione.
(…)».
II – Fatti
6. Nel 2008 e nel 2009 la Commissione, in applicazione dell’articolo 20 del regolamento n. 1/2003, effettuava varie ispezioni nei locali di varie società attive nel settore del cemento, compreso nei locali della Buzzi Unicem e in quelli della Dyckerhoff AG e della Cimalux SA, due imprese controllate, direttamente o indirettamente, dalla ricorrente. A tali ispezioni seguiva l’invio, nel 2009 e nel 2010, di una serie di richieste di informazioni ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003.
7. Con lettera del 5 novembre 2010, la Commissione informava la Buzzi Unicem della propria intenzione di inviarle una decisione di richiesta d’informazioni ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 e le trasmetteva la bozza di questionario che intendeva allegare a detta decisione. Il 17 novembre 2010 la Buzzi Unicem presentava alla Commissione le proprie osservazioni.
8. Il 6 dicembre 2010 la Commissione informava la Buzzi Unicem della propria decisione di avviare un procedimento ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 6, del regolamento n. 1/2003 e dell’articolo 2 del regolamento (CE) n. 773/2004 (4) nei confronti suoi e di altre sette società per presunte infrazioni all’articolo 101 TFUE consistenti in restrizioni delle importazioni verso il SEE provenienti da paesi non SEE, ripartizione del mercato, coordinamento dei prezzi e connesse pratiche anticompetitive nel mercato del cemento e dei prodotti ad esso correlati.
9. Il 30 marzo 2011 la Commissione adottava la decisione C(2011) 2356 definitivo, relativa a un procedimento ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 del Consiglio (Caso 39520 – Cemento e prodotti collegati) (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
10. Nella decisione impugnata la Commissione dichiarava che, conformemente all’articolo 18 del regolamento n. 1/2003, per l’assolvimento dei compiti affidatile da tale regolamento, essa può, mediante semplice domanda o con decisione, richiedere alle imprese e associazioni di imprese di fornire tutte le informazioni necessarie (considerando 3 della decisione impugnata). Dopo aver ricordato che la ricorrente era stata informata della sua intenzione di adottare una decisione ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 e che tale impresa aveva presentato osservazioni in merito ad una bozza di questionario (considerando 4 e 5 della decisione impugnata), la Commissione ha chiesto alla ricorrente, mediante decisione, di rispondere al questionario contenuto nell’allegato I. L’allegato I comprendeva, in particolare, 79 pagine e 11 serie di domande. Le istruzioni per rispondere alle domande del questionario erano contenute nell’allegato II, mentre i modelli di risposta erano contenuti nell’allegato III.
11. La Commissione richiamava l’attenzione anche sulle presunte infrazioni (considerando 2 della decisione impugnata) che essa descriveva come segue: «[l]e presunte infrazioni rivestono la forma di restrizioni degli scambi commerciali nello Spazio economico europeo (SEE), comprese restrizioni delle importazioni nel SEE da paesi non SEE, ripartizione del mercato, coordinamento dei prezzi e connesse pratiche anticoncorrenziali nei mercati del cemento e dei prodotti collegati». Data la natura e la quantità delle informazioni richieste, nonché la gravità delle presunte infrazioni alle regole di concorrenza, la Commissione riteneva opportuno accordare alla ricorrente un termine per rispondere di dodici settimane per le prime dieci serie di dieci domande e di due settimane per l’undicesima (considerando 8 della decisione impugnata).
12. Il dispositivo della decisione impugnata è così formulato:
«Articolo 1
Buzzi Unicem S.p.A., insieme alle sue società consociate direttamente o indirettamente controllate situate nell’Unione europea, fornisce, entro dodici settimane, per quel che riguarda le domande dai numeri 1 a 10, e entro due settimane, per quel che riguarda la domanda numero 11, calcolate dalla data della notifica della presente decisione, le informazioni indicate nell’allegato I alla presente decisione nella forma richiesta nell’allegato II e nell’allegato III della presente decisione. Tutti gli allegati costituiscono parte integrante della presente decisione.
Articolo 2
Buzzi Unicem S.p.A., insieme alle sue società consociate direttamente o indirettamente controllate situate nell’Unione europea, è destinataria della presente decisione».
III – Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
13. Con atto introduttivo depositato il 10 giugno 2011, la Buzzi Unicem ha proposto un ricorso diretto ad ottenere l’annullamento della decisione impugnata.
14. Con atto separato depositato lo stesso giorno, la Buzzi Unicem ha chiesto che la causa fosse decisa mediante procedimento accelerato ai sensi dell’articolo 76 bis del regolamento di procedura del Tribunale. Con decisione del 14 settembre 2011, il Tribunale ha respinto tale domanda.
15. Con sentenza del 14 marzo 2014 nella causa Buzzi Unicem/Commissione, T‑297/11 (in prosieguo: la «sentenza impugnata») (5), il Tribunale ha respinto il ricorso e ha condannato la Buzzi Unicem alle spese.
IV – Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni
16. Con l’impugnazione, proposta alla Corte il 23 maggio 2014, la Buzzi Unicem chiede che la Corte voglia:
– annullare la sentenza T‑297/11;
– annullare la decisione C(2011) 2356 definitivo della Commissione relativa ad un procedimento ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 (Caso 39520 – Cemento e prodotti collegati);
– condannare la Commissione alle spese relative al primo grado e all’impugnazione.
17. La Commissione, dal canto suo chiede che la Corte voglia:
– respingere l’impugnazione;
– condannare la Buzzi Unicem alle spese.
V – Analisi dei motivi d’impugnazione
18. La Buzzi Unicem solleva cinque motivi d’impugnazione, vertenti, essenzialmente, sulla questione se il Tribunale abbia correttamente interpretato i poteri della Commissione di chiedere informazioni a norma del regolamento n. 1/2003.
19. Le disposizioni normative fondamentali e la giurisprudenza sui poteri della Commissione di richiedere informazioni sono oggetto delle mie conclusioni relative alla causa HeidelbergCement/Commissione (6), anch’esse presentate in data odierna.
20. È in tale contesto che valuterò i motivi di impugnazione dedotti dalla ricorrente.
A – Obiettivo della richiesta di informazioni
1. Argomenti delle parti
21. Con il suo primo motivo d’impugnazione, la Buzzi Unicem eccepisce che il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto nel respingere il suo motivo vertente sul difetto di motivazione della decisione impugnata. La decisione impugnata mancava, in particolare, di dettagli sufficienti quanto alle asserite infrazioni e al periodo oggetto dell’indagine della Commissione. A parere della ricorrente, il Tribunale ha altresì commesso un errore di diritto nel ritenere che un mero rimando alla decisione di avvio del procedimento fosse sufficiente per soddisfare l’obbligo di motivazione. La ricorrente afferma, inoltre, che la sentenza impugnata è altresì viziata da carenza di motivazione in quanto talune delle sue argomentazioni al riguardo sono state respinte senza una spiegazione accettabile.
22. La Commissione eccepisce l’inammissibilità del motivo in esame poiché, in realtà, la ricorrente solleverebbe questioni di fatto mascherate da questioni di diritto. In subordine, la Commissione chiede che il motivo sia respinto. La Commissione sottolinea che il Tribunale non ha commesso alcun errore di diritto nel valutare l’obbligo di motivazione gravante sulla Commissione e ha correttamente ritenuto, in linea con la giurisprudenza consolidata, che una motivazione di un atto dell’UE possa fare riferimento ad altri atti.
2. Analisi
23. Ritengo, in via preliminare, che l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla Commissione debba essere respinta. Nel suo primo motivo d’impugnazione, la ricorrente si fonda su due errori entrambi vertenti sull’adeguatezza della motivazione, rispettivamente, della decisione impugnata e della sentenza impugnata. La Corte non è tenuta, per affrontare tali argomentazioni, a valutare nuovamente i fatti accertati nel corso del procedimento di primo grado o le prove fornite nel contesto di tale procedimento, ma solo a indicare le basi giuridiche ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 e dell’articolo 296 TFUE.
24. Ritengo inoltre che la seconda parte del motivo di impugnazione in esame dovrebbe essere respinta. La sentenza impugnata contiene, nei punti da 31 a 38, un’adeguata spiegazione delle ragioni per cui il Tribunale ha ritenuto che la decisione impugnata fosse adeguatamente motivata.
25. Di contro, ritengo fondata la prima parte del primo motivo di impugnazione della ricorrente, vertente sulla motivazione della decisione impugnata.
26. Anzitutto, vorrei ricordare che, secondo una giurisprudenza consolidata, la motivazione degli atti adottati dalle istituzioni dell’Unione europea prescritta dall’articolo 296 TFUE dev’essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi e deve fare apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e ai giudici dell’Unione di controllarne la legittimità. L’obbligo di motivazione dev’essere valutato in funzione di tutte le circostanze del caso. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto l’accertamento dell’osservanza, da parte della motivazione di un atto, degli obblighi imposti dall’articolo 296 TFUE dev’essere effettuato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (7) .
27. Con riguardo alle decisioni di accertamento ai sensi dell’articolo 20 del regolamento n. 1/2003, la Corte ha recentemente confermato che la Commissione non è tenuta a comunicare ai destinatari di tali decisioni tutte le informazioni di cui è in possesso in merito a presunte infrazioni, né a procedere a una rigorosa qualificazione giuridica di tali infrazioni, purché indichi chiaramente gli addebiti che intende verificare. Se è pur vero che la Commissione è tenuta a indicare, con la maggiore precisione possibile, ciò che si ricerca e gli elementi che devono essere oggetto dell’accertamento, non è però indispensabile che una decisione di accertamento contenga una delimitazione precisa del mercato di cui trattasi, né un’esatta qualificazione giuridica delle asserite infrazioni o l’indicazione del periodo durante il quale le infrazioni sarebbero state commesse, purché la stessa decisione contenga gli elementi essenziali sopra indicati. Le ispezioni hanno infatti luogo, di norma, all’inizio di un accertamento e, di conseguenza, la Commissione non dispone ancora, in quel momento, di informazioni precise su tali aspetti. Lo scopo di un accertamento è proprio quello di raccogliere elementi di prova in relazione a una presunta infrazione così da permettere alla Commissione di verificare la fondatezza dei suoi sospetti e di compiere una valutazione giuridica più specifica (8) .
28. Ritengo che i suddetti principi possano essere applicati – mutatis mutandis – alle decisioni di richiesta di informazioni ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003. Evidentemente entrambe le tipologie di misure perseguono il medesimo obiettivo e consistono in un’attività di raccolta di informazioni. Benché non formulate in termini identici, la relativa somiglianza tra le due disposizioni sembrerebbe poi deporre nel senso di una loro lettura uniforme (9) .
29. In questo contesto, la questione cruciale è se il Tribunale abbia correttamente esaminato l’adeguatezza della motivazione contenuta nella decisione impugnata. In altre parole, la questione è la seguente: tenuto conto della fase del procedimento in cui la decisione impugnata era stata adottata, la motivazione in questione è sufficientemente chiara da permettere, da un lato, al destinatario di esercitare i suoi diritti di difesa e di valutare il suo obbligo di cooperazione con la Commissione e, dall’altro, ai giudici dell’Unione di esercitare il controllo giurisdizionale?
30. Occorre, a mio avviso, rispondere a questa domanda in senso negativo.
31. Al punto 36 della sentenza impugnata, il Tribunale osserva che la motivazione della decisione impugnata era redatta «in termini molto generali che avrebbero meritato una precisazione ed è, quindi, criticabile a tal proposito». Si tratta, a mio avviso, di una circostanza difficilmente contestabile: mancano, infatti, dettagli sufficienti in relazione a tre aspetti importanti della motivazione. Mi riferisco, in particolare, alla descrizione delle asserite infrazioni, alla loro portata geografica e ai prodotti interessati dalle infrazioni.
32. Riguardo alle asserite infrazioni, il considerando 2 della decisione impugnata afferma quanto segue: «[l]e presunte infrazioni rivestono la forma di restrizioni degli scambi commerciali (…), comprese restrizioni delle importazioni (…), ripartizione del mercato, coordinamento dei prezzi e connesse pratiche anticoncorrenziali». Detta descrizione delle possibili infrazioni risulta non solo vaga («restrizioni degli scambi commerciali», «comprese restrizioni delle importazioni»), ma anche omnicomprensiva («connesse pratiche anticoncorrenziali»). Il riferimento alla «ripartizione del mercato» e al «coordinamento dei prezzi» è talmente generico da non contribuire a delimitare con maggiore precisione la natura della condotta sospettata dalla Commissione. La maggior parte dei cartelli comprende infatti elementi di ripartizione del mercato e di coordinamento dei prezzi. In pratica, la descrizione in parola sembra abbracciare la maggioranza delle tipologie di condotte vietate dall’articolo 101 TFUE.
33. Quanto alla portata geografica delle presunte infrazioni, la decisione impugnata indica le restrizioni dei flussi commerciali nel SEE, includendo restrizioni delle importazioni verso di esso provenienti da paesi non SEE. È vero che in una decisione ai sensi dell’articolo 18 non è necessario definire la componente geografica del mercato rilevante (10), ma un qualche riferimento ad almeno alcuni degli Stati interessati doveva pur essere possibile. In particolare, non è chiaro se il mercato potenzialmente leso sia l’intero SEE o soltanto una parte di esso e, in tal caso, quale parte.
34. La decisione impugnata è infine ancor più vaga quando si tratta di spiegare i prodotti oggetto dell’indagine. In pratica, viene identificato soltanto il cemento come prodotto rilevante, dato che – quanto al resto – la decisione fa riferimento a «mercati di prodotti (…) correlati [al cemento]». Ancora una volta, la descrizione in parola non è soltanto estremamente vaga (quanto strettamente devono essere «correlati» i prodotti?), ma comprende potenzialmente tutti i prodotti di cui la ricorrente si occupa (come venditrice o acquirente).
35. Pur non ritenendo che una decisione ai sensi dell’articolo 18 del regolamento n. 1/2003 richieda necessariamente l’indicazione del periodo in cui si presume che l’infrazione contestata abbia avuto luogo – come sembra sottintendere la ricorrente –, una tale indicazione sarebbe stata utile nella decisione impugnata. Viste le informazioni generiche di cui sopra e considerato che le questioni coprono un’intera decade, maggiori dettagli circa il periodo rilevante avrebbero potuto aiutare la ricorrente a meglio comprendere l’ambito dell’indagine della Commissione.
36. Secondo il Tribunale (11), la scarsità di dettagli nella decisione impugnata è in parte compensata dal fatto che essa fa espressamente riferimento alla decisione di avvio del procedimento della Commissione, contenente informazioni aggiuntive sulla portata geografica della presunte infrazioni e sulla tipologia dei prodotti interessati.
37. La ricorrente contesta che i vizi della decisione impugnata possano essere sanati mediante un mero rinvio a una precedente decisione e osserva che, in ogni caso, la decisione di avvio del procedimento è anch’essa priva di alcuni dettagli.
38. A mio avviso, gli atti dell’Unione che impongono obblighi gravanti sulla sfera privata dei singoli o delle imprese e che, se non rispettati, comportano il rischio di pesanti sanzioni economiche, dovrebbero essere supportati, in linea di principio, da un’autonoma motivazione (12) . È infatti importante mettere tali persone o imprese nelle condizioni di comprendere le motivazioni di un atto di tale tipo senza un eccessivo sforzo interpretativo (13) al fine di permettere loro di esercitare i propri diritti in modo efficace e tempestivo. Ciò è tanto più vero per gli atti che contengono riferimenti espliciti ad atti precedenti aventi una motivazione diversa. Ogni significativa differenza tra i due atti in parola può essere fonte di incertezza per il destinatario.
39. Ciononostante, ritengo, in via eccezionale, che nel presente caso il Tribunale abbia correttamente stabilito che la motivazione della decisione impugnata può essere letta insieme alle motivazioni contenute nella decisione di avvio del procedimento. Le due decisioni sono state adottate nel contesto della stessa indagine e riguardano le stesse presunte infrazioni. Esse sono state anche adottate nell’arco di un periodo breve. Aspetto ancora più importante, non sembrano esserci differenze rilevanti tra le motivazioni presenti nelle due decisioni. Ritengo quindi che, nel presente caso, la prima decisione debba essere considerata come il «contesto» della seconda, di cui il destinatario non poteva non essere a conoscenza (14) .
40. Tuttavia, se è vero che la prima decisione comprendeva dettagli più significativi quanto alla portata geografica delle presunte infrazioni (elencando gli Stati membri potenzialmente interessati), essa non era altrettanto precisa quanto alla natura di tali infrazioni e ai prodotti interessati. In particolare, la spiegazione fornita della nozione di «cemento e prodotti correlate», di cui alla nota a pagina 4 della decisione in parola, comprende una serie di prodotti potenzialmente molto ampia e varia.
41. Ciò detto, ritengo che il fatto che una motivazione possa essere troppo generica o in qualche modo vaga rispetto a determinati aspetti non comporta l’invalidità se il resto della decisione permette al destinatario e ai giudici dell’Unione di comprendere con sufficiente precisione le informazioni ricercate dalla Commissione e le relative ragioni (15) . Infatti, anche se soltanto in modo indiretto o implicito, l’oggetto delle questioni poste può fare ulteriore chiarezza su una motivazione redatta senza la precisione dovuta. Dopo tutto, questioni molto precise e focalizzate rivelano inevitabilmente la portata dell’indagine della Commissione. Ciò è, a mio avviso, particolarmente vero per gli atti adottati in una fase iniziale del procedimento, quando la portata dell’indagine non è ancora pienamente e definitivamente stabilita e può, di fatto, dover essere limitata o ampliata in seguito, alla luce delle informazioni raccolte in un momento successivo.
42. Nel caso di specie, tuttavia, è vero piuttosto il contrario. Le domande poste alla Buzzi Unicem sono eccezionalmente numerose e coprono tipologie di informazioni molto diverse tra di loro. A mio avviso, è estremamente difficile individuare un filo conduttore tra le domande contenute nel questionario (16) . Alcune di esse non sembrano inoltre essere pienamente in linea con quanto stabilito nella precedente decisione di avvio del procedimento: ad esempio, le domande 3 e 4 (che richiedono un numero particolarmente significativo di informazioni su un periodo di oltre dieci anni) non sono limitate agli Stati membri individuati come potenzialmente oggetto della decisione di avvio del procedimento.
43. Per inciso, se il filo conduttore che lega alcune delle questioni in parola dovesse essere una completa mappatura della struttura dei costi e dei ricavi dell’impresa al fine di permettere alla Commissione di analizzarla mediante metodi econometrici (confrontandoli con quelli di altre società attive nel settore del cemento), ci si potrebbe chiedere se una siffatta ampia e omnicomprensiva richiesta di informazioni sia in linea con l’articolo 18. Salvo che la Commissione sia in possesso di concreti indizi di una condotta censurabile cui una tale analisi potrebbe fornire il necessario sostegno, una tale richiesta sembrerebbe più adatta a fondare un’indagine settoriale a norma dell’articolo 17 del regolamento n. 1/2003.
44. Date tali circostanze, concordo con la ricorrente che la finalità della richiesta di informazioni della Commissione non era sufficientemente chiara e inequivocabile. Era quindi eccessivamente difficile per l’impresa comprendere le presunte infrazioni e valutare la portata del suo obbligo di cooperazione con la Commissione e, se necessario, esercitare il suo diritto di difesa, ad esempio, rifiutandosi di rispondere alle domande che riteneva illegittime. Tanto più che talune domande si riferivano a informazioni non meramente di fatto implicanti un giudizio di valore (17) mentre altre erano piuttosto vaghe (18) . Stando così le cose, la ricorrente non poteva, rispetto a tali domande, evitare facilmente il rischio che le risposte fornite contribuissero alla sua incriminazione (19) .
45. La mancanza di dettagli non può – come sostiene la Commissione – essere giustificata dal fatto che la decisione impugnata era stata adottata in una fase iniziale dell’indagine. La decisione è stata, infatti, emanata quasi tre anni dopo il suo avvio. Durante quel periodo, erano state compiute numerose ispezioni e la Commissione aveva formulato richieste di informazioni estremamente dettagliate cui le imprese avevano dato risposta. Qualche mese prima dell’adozione della decisione impugnata, la Commissione aveva, infatti, ritenuto di aver raccolto elementi sufficienti per avviare un procedimento ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 6, del regolamento n. 1/2003 e dell’articolo 2 del regolamento n. 773/2004. Tali elementi avrebbero dovuto permettere alla Commissione di motivare in modo più dettagliato la decisione impugnata.
46. Concordo con la Commissione che il numero di informazioni richiesto in una motivazione dipende, in particolare, dalle informazioni di cui la Commissione è in possesso al momento dell’adozione di una decisione ai sensi dell’articolo 18 (20) . Tuttavia, a mio avviso, ciò implica necessariamente che una motivazione che può essere accettabile rispetto a una decisione adottata all’inizio di un’indagine (vale a dire una decisione che ordina a un’impresa di sottoporsi a un accertamento ai sensi dell’articolo 20 o la prima richiesta di informazioni ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3) possa non esserlo altrettanto rispetto a una decisione adottata in una fase molto più avanzata dell’indagine, quando la Commissione dispone di informazioni più ampie sulle presunte infrazioni.
47. In tale contesto, reputo ingiustificabile che, nonostante tutte le informazioni già fornite alla Commissione negli anni precedenti e nonostante gli sforzi aggiuntivi che la decisione impugnata imponeva, la Buzzi Unicem sia stata «lasciata all’oscuro» della precisa portata dell’indagine della Commissione.
48. Credo inoltre che la ricorrente giustamente sostenga che l’esercizio del controllo giurisdizionale da parte dei giudici dell’Unione sulla legittimità della decisione impugnata è stato reso significativamente più difficile. Come spiegato più nel dettaglio nelle mie conclusioni relative alla causa HeidelbergCement (21), viste le scarse informazioni sulle presunte infrazioni contenute nella decisione impugnata (anche se letta alla luce della decisione di avvio del procedimento), diviene difficile per la Corte verificare il soddisfacimento dei requisiti di necessità e di proporzionalità della richiesta (22) . Quanto al primo requisito, la Corte è chiamata a valutare se il collegamento tra la presunta infrazione e le informazioni richieste sia sufficientemente stretto da giustificare la richiesta della Commissione. Riguardo al secondo dei requisiti succitati, la Corte deve stabilire se gli sforzi richiesti a un’impresa siano o meno giustificati nell’interesse pubblico e se siano o meno eccessivi.
49. Per le ragioni che precedono, ritengo che il Tribunale abbia erroneamente interpretato e applicato l’articolo 296 TFUE e l’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003 rispetto alla necessaria motivazione di una decisione di richiesta di informazioni. La sentenza impugnata deve quindi, essere annullata nella misura in cui il Tribunale ha ritenuto, per le ragioni indicate nei punti da 19 a 39 della sentenza in parola, che la decisione impugnata fosse adeguatamente motivata.
B – Sviamento di potere e inversione dell’onere della prova
1. Argomenti delle parti
50. Nel suo secondo motivo di impugnazione, la Buzzi Unicem contesta la valutazione compiuta dal Tribunale del suo motivo attinente a uno sviamento di potere e all’inversione dell’onere della prova risultante dalla decisione impugnata. Secondo la ricorrente è evidente, visti il tipo e la quantità delle informazioni richieste, che la Commissione non disponeva, all’atto dell’emanazione della decisione impugnata, di indizi sufficienti dell’esistenza di una violazione dell’articolo 101 TFUE. La decisione in parola poteva quindi essere considerata come avente un carattere esplorativo («fishing expedition»), non permesso a norma dell’articolo 18 del regolamento n. 1/2003. Se la Commissione avesse inteso procedere con un’indagine settoriale, avrebbe dovuto agire sulla base dell’articolo 17 dello stesso regolamento. Secondo la ricorrente, il Tribunale non ha affrontato correttamente tali argomentazioni. La ricorrente contesta al Tribunale, in particolare, di non aver disposto alcun mezzo istruttorio volto a verificare se la Commissione fosse in possesso di indizi sufficienti per adottare una decisione ai sensi dell’articolo 18.
51. La Commissione, dal canto suo, eccepisce che il motivo è inammissibile in quanto solleva questioni di fatto ed è, in ogni caso, infondato.
2. Analisi
52. Nel suo secondo motivo di impugnazione, diretto contro i punti da 45 a 48 della sentenza impugnata, la ricorrente critica essenzialmente l’esame compiuto dal Tribunale dei suoi argomenti riguardanti l’abuso di potere e l’inversione dell’onere della prova.
53. Concordo con la Commissione sul fatto che il motivo di impugnazione in parola è in parte inammissibile e in parte infondato.
54. In primo luogo, la ricorrente, quando afferma che il Tribunale ha errato nel valutare gli elementi forniti in primo grado a fondamento del motivo attinente allo sviamento del potere, sta essenzialmente chiedendo alla Corte di valutare ex novo tali elementi. Ciò non è, però, ammesso in sede d’impugnazione.
55. In secondo luogo, occorre respingere anche la censura mossa alla decisione del Tribunale di non aver disposto d’ufficio mezzi istruttori o misure di organizzazione del procedimento diretti a verificare l’effettiva esistenza di sufficienti indizi rivelatori di un’infrazione. In base a una giurisprudenza consolidata, il Tribunale è il solo giudice dell’eventuale necessità di integrare gli elementi di informazione di cui dispone nelle cause di cui è investito. Il valore probatorio o meno degli atti del processo rientra nella sua valutazione insindacabile dei fatti che sfugge al controllo della Corte nell’ambito del ricorso di impugnazione, salvo in caso di snaturamento degli elementi di prova presentati al Tribunale o quando l’inesattezza materiale degli accertamenti effettuati da quest’ultimo risulti dagli atti (23) . Tale principio è tanto più valido quando si discute dell’adozione ex officio di mezzi istruttori o di misure di organizzazione del procedimento (24) .
56. Nel caso di specie, la ricorrente poteva chiedere al Tribunale di adottare tali misure al fine di verificare se la Commissione fosse in possesso di indizi sufficienti. Nella causa «parallela» Cementos Portland Valderrivas/Commissione, il Tribunale, a fronte di un’espressa richiesta da parte del ricorrente, ha, infatti, ordinato alla Commissione di produrre gli indizi in suo possesso per permettergli di sincerarsi dell’assenza di arbitrarietà della decisione impugnata (25) .
57. Tuttavia, nel caso di specie, la ricorrente non ha presentato una domanda in tal senso. Ritengo quindi difficile censurare il Tribunale per aver deciso, vista la genericità degli argomenti dedotti dalla ricorrente (valutazione questa che non può essere rivista in sede d’impugnazione) e in mancanza di una specifica domanda, che non era necessario indagare ulteriormente la questione (26) .
58. In terzo luogo, appare infondata, a mio avviso, la critica sollevata circa l’inadeguatezza della motivazione contenuta nella sentenza impugnata rispetto allo sviamento di potere e all’inversione dell’onere della prova contestati. In primo luogo, è evidente che il Tribunale ha effettivamente valutato il motivo dedotto dalla ricorrente vertente sullo sviamento di potere nei punti 46 e 47 della sentenza impugnata. Ai punti 61 e seguenti della sentenza impugnata, il giudice in parola si è anche occupato del motivo dedotto dalla ricorrente riguardante l’inversione dell’onere della prova.
59. È vero che la sentenza impugnata risulta, in taluni passi, piuttosto concisa nel motivare le ragioni per cui determinati argomenti sono stati respinti o affronta una serie di argomentazioni soltanto congiuntamente. Tuttavia, a mio avviso, il Tribunale non può essere criticato per tale ragione, essendosi trovato a trattare una domanda che comprendeva motivi e argomenti diversi che risultavano, talvolta, ripetitivi o esposti senza il necessario grado di chiarezza.
60. Il secondo motivo d’impugnazione non può quindi, a mio avviso, trovare accoglimento.
C – Natura delle informazioni richieste
1. Argomenti delle parti
61. Con il suo terzo motivo d’impugnazione – diretto contro i punti da 54 a 83 della sentenza impugnata – la Buzzi Unicem contesta al Tribunale di aver commesso un errore di diritto per non aver fornito un’adeguata motivazione, ai sensi dell’articolo 18 del regolamento n. 1/2003, rispetto al presunto sviamento di potere da parte della Commissione. La ricorrente contesta al Tribunale di non aver censurato la richiesta della Commissione rispetto a tre tipi di informazioni; informazioni idonee a portare a un’autoincriminazione, informazioni di pubblico dominio e informazioni che non erano in suo possesso. Per quanto attiene, in particolare, alle informazioni idonee a portare a un’autoincriminazione, la ricorrente afferma che il Tribunale ha errato nel ritenere che le domande 5R, 5S, 5T e 5V fossero vertenti puramente su aspetti di fatto e che la domanda 1D non fosse volta a ottenere un’autoincriminazione.
62. La Commissione afferma, in primo luogo, che il motivo di impugnazione in parola è inammissibile in quanto la ricorrente sta, essenzialmente, ribadendo le medesime argomentazioni sviluppate dinanzi al Tribunale. Secondo la Commissione, esso è inammissibile in quanto la ricorrente chiede alla Corte di valutare ex novo determinate questioni che sono state considerate «puramente fattuali» dal Tribunale. In secondo luogo, aggiunge la Commissione, il motivo d’impugnazione è anche infondato in quanto il Tribunale ha correttamente interpretato e applicato l’articolo 18 del regolamento n. 1/2003.
2. Analisi
63. Con il suo terzo motivo, la Buzzi Unicem sostiene essenzialmente che il Tribunale ha erroneamente interpretato e applicato l’articolo 18 del regolamento n. 1/2003, rispetto alla natura delle informazioni che la Commissione può chiedere a un’impresa.
64. Prima di affrontare nel merito la questione che ritengo essere la più problematica in questo contesto (quella collegata all’autoincriminazione), devo affrontare alcuni degli argomenti sollevati dalle parti.
65. In primo luogo, rispetto all’ammissibilità, il fatto che gli argomenti contenuti nell’impugnazione su tale aspetto siano stati in larga misura letteralmente ripresi dal ricorso presentato dinanzi al Tribunale è irrilevante poiché la ricorrente individua gli specifici passi o punti della sentenza impugnata che conterrebbero errori di diritto e le ragioni di tali errori. Nella fattispecie, l’impugnazione sembra a mio avviso soddisfare tali requisiti rispetto al terzo motivo di impugnazione.
66. Vorrei inoltre osservare che la questione se talune domande specifiche presenti nella decisione impugnata vertano unicamente sui fatti è certamente una questione di fatto che non può essere rivista in sede d’impugnazione. Di contro, se determinate domande portino o meno a un’autoincriminazione ai sensi della normativa dell’Unione europea è una questione che verte sulla qualificazione giuridica dei fatti, come tale assoggettabile a revisione in sede d’impugnazione.
67. Il terzo motivo d’impugnazione è quindi ammissibile entro i suddetti limiti (27) .
68. In secondo luogo, per quanto attiene al merito del motivo d’impugnazione, mi sembra che parti di esso possano essere respinte come infondate.
69. Ritengo che l’argomento della ricorrente vertente sulla comunicazione di informazioni non in suo possesso si fondi su una lettura errata della sentenza impugnata. In nessun passo della sentenza in parola si afferma, infatti, che la Commissione può richiedere a un’impresa informazioni che non sono in suo possesso. Ai punti 80 e 81, la sentenza impugnata afferma, anzitutto, che l’articolo 18 del regolamento n. 1/2003 non esclude la possibilità che, per rispondere alla richiesta di informazioni della Commissione, un’impresa possa dover compilare o fornire in una determinata forma dati in suo possesso. Essa continua, però, affermando che tale principio non si applica ai dati che non sono in possesso dell’impresa.
70. Ovviamente concordo con il Tribunale a questo riguardo. Ferma restando la validità della ben nota massima di diritto ad impossibilia nemo tenetur, mi sento di sottoscrivere in larga misura le seguenti considerazioni dell’avvocato generale Darmon: «la Commissione può esigere da un’impresa solo informazioni che quest’ultima già possiede, anche se deve, secondo i casi, formalizzarle. La richiesta d’informazioni non può essere volta a far cercare all’impresa informazioni detenute da terzi. Pertanto, una richiesta che voglia ottenere informazioni che la Commissione sa non essere o non poter essere in possesso dell’impresa sarebbe certamente irregolare» (28) .
71. Rispetto poi all’argomento vertente sulla carente motivazione, nella sentenza impugnata, circa la questione se la Commissione possa chiedere alle parti di fornire informazioni accessibili al pubblico, vorrei osservare quanto segue. La ricorrente sostiene erroneamente che il Tribunale non ha esplicitamente affrontato tale argomento. Il Tribunale lo ha infatti esaminato sotto il profilo della proporzionalità e della necessità delle informazioni richieste (29) . L’estrema sinteticità della sentenza impugnata al riguardo si può spiegare in ragione del fatto che tale aspetto era stato sollevato in un solo punto del ricorso della Buzzi Unicem e non era stato molto sviluppato nella replica della stessa. Nei passaggi succitati la ricorrente lamentava essenzialmente che un certo numero di informazioni non era in suo «esclusivo possesso», affermando che la Commissione le avrebbe potute ottenere «autonomamente». Non veniva fornita alcuna spiegazione, neppure succinta, del perché l’articolo 18 del regolamento n. 1/2003 debba essere interpretato nel senso di precludere alla Commissione di richiedere informazioni che essa avrebbe potuto ottenere da altre fonti, e ancor meno di dove e come tali informazioni avrebbero potuto essere ottenute.
72. Date le circostanze, non si può muovere al Tribunale alcuna critica per non aver affrontato l’argomento in parola in modo più completo.
73. Affronto ora, da ultimo, quella che mi sembra essere la questione chiave del presente motivo d’impugnazione, ossia l’interpretazione e l’applicazione da parte del Tribunale del diritto a non autoincriminarsi.
74. Appare utile anzitutto ricordare che il considerando 23 del regolamento n. 1/2003 richiama il diritto di un’impresa di non contribuire alla propria incriminazione quando adempie a una decisione di richiesta di informazioni della Commissione. Il diritto in parola era stato già riconosciuto dalla Corte prima che il regolamento venisse adottato (30) . Si tratta, infatti, di uno degli elementi fondamentali del diritto di difesa di un’impresa che deve essere rispettato nel corso delle procedure avviate dalla Commissione a norma del regolamento n. 1/2003.
75. Ciò premesso esaminerò, anzitutto, se il Tribunale abbia interpretato in modo eccessivamente restrittivo il diritto a non autoincriminarsi e, in secondo luogo, se tale diritto sia stato correttamente applicato nel caso in esame.
76. Al punto 63 della sentenza impugnata, il Tribunale ha sostenuto che occorre distinguere a seconda che le domande possano essere qualificate come puramente fattuali o meno. È solo nel caso in cui una domanda non possa essere qualificata come attinente puramente ai fatti che, secondo il giudice in parola, occorre verificare se essa implichi una risposta attraverso la quale l’impresa interessata sarebbe indotta ad ammettere l’esistenza dell’infrazione, che deve essere provata dalla Commissione. Nei successivi punti 64 e 65, il Tribunale ha considerato che determinate domande che richiedono all’impresa soltanto di compilare dati presentavano una dimensione esclusivamente fattuale e non potevano in quanto tali ledere il diritto della difesa dell’impresa.
77. Si tratta, a mio avviso, di un’interpretazione errata del diritto a non autoincriminarsi. Malgrado la formulazione in una certa misura ambigua del considerando 23 del regolamento n. 1/2003 (31), la questione se una domanda richieda a un’impresa di fornire esclusivamente informazioni di fatto (ad esempio, compilare dati, chiarire circostanze di fatto, descrivere eventi di natura oggettiva, ecc.) è un elemento importante a tal riguardo, ma non è necessariamente decisivo. La mancata richiesta di informazioni di carattere soggettivo ad un’impresa non esclude la possibilità che, a determinate condizioni, possa essere violato il diritto di tale impresa a non autoincriminarsi.
78. La Corte ha fatto ripetutamente riferimento a domande che «implic[ano] una risposta attraverso la quale l’impresa interessata sarebbe
indotta ad ammettere l’esistenza dell’infrazione». I termini scelti dalla Corte non sono privi di significato. Nella causa PVC II, la Corte ha chiarito ulteriormente quale sia la verifica da compiere per identificare un’autoincriminazione: l’aspetto centrale consiste nello stabilire se una risposta fornita da un’impresa equivarrebbe
effettivamente all’ammissione di un’infrazione (32) .
79. La giurisprudenza in parola significa che la Commissione non può formulare domande la cui risposta potrebbe comportare
un’ammissione di colpa da parte dell’impresa in questione.
80. Non vi è dubbio, ad esempio, a mio avviso, che la Commissione non può chiedere alle imprese se, durante un determinato incontro, i loro rappresentanti abbiano concordato con quelli di imprese concorrenti un incremento dei prezzi o abbiano accettato di non farsi concorrenza su determinati mercati nazionali. Benché tali domande possano essere descritte come puramente fattuali, esse violerebbero manifestamente il diritto dell’impresa a non autoincriminarsi, posto che una risposta equivarrebbe a un’esplicita ammissione di un’infrazione dell’articolo 101 TFUE.
81. La proposta interpretazione del diritto a non autoincriminarsi trova conferma anche nella giurisprudenza della Corte e in particolare nelle sentenze Orkem, Solvay e SGL Carbon. In tutti queste cause, la Corte ha valutato come autoincriminazione, e quindi come inammissibili, domande puramente fattuali (33) .
82. Pertanto, una domanda può, a determinate condizioni, essere censurabile perché la risposta ad essa potrebbe implicare un’ammissione di responsabilità anche se riguarda soltanto fatti e non è richiesta alcuna opinione rispetto ad essi. Il Tribunale ha quindi commesso un errore di diritto nell’interpretare il diritto a non autoincriminarsi.
83. A fortiori, diversamente da quanto sottintende la Commissione, talune domande possono ledere il diritto di un’impresa a non autoincriminarsi anche quando il destinatario non è chiamato a compiere una valutazione di diritto o a fornire un parere giuridico. Ciò si evince chiaramente dalla giurisprudenza citata al precedente paragrafo 81: nessuna delle domande censurate dalla Corte chiedeva alle imprese di fornire una valutazione giuridica. Il fatto che la domanda 1D non chiedesse alla ricorrente di esprimersi sulla natura giuridica non esclude quindi necessariamente la possibilità che tale domanda possa violare il diritto a non autoincriminarsi.
84. Giunto a tale conclusione, per ragioni di completezza, esaminerò ora se il diritto a non autoincriminarsi sia stato applicato erroneamente nella fattispecie in esame.
85. Al punto 73 della sentenza impugnata, il Tribunale ha sostenuto che la valutazione che la Buzzi Unicem era chiamata a compiere in base alla domanda 1D «equivale[va] a commentare il livello dei suoi margini di utili» e che ciò può «costituire un indizio rivelatore dell’esistenza di pratiche restrittive della concorrenza». Benché la formulazione della sentenza impugnata non risulti del tutto chiara, essa sembra affermare che, rispondendo alla questione in parola, la ricorrente poteva in effetti essere stata costretta ad ammettere la sua partecipazione a presunte infrazioni.
86. Il Tribunale ha poi affermato che, nonostante la natura autoincriminatoria della domanda 1D, si doveva prendere in considerazione anche la possibilità offerta alla ricorrente, in una fase successiva del procedimento amministrativo o nell’ambito di un ricorso contro la decisione definitiva della Commissione, di avanzare un’interpretazione della sua risposta alla domanda 1D diversa da quella che avrebbe potuto prendere in considerazione la Commissione (34) . Per tale ragione, il Tribunale ha respinto gli argomenti della ricorrente.
87. Il ragionamento del Tribunale è piuttosto sorprendente. Il fatto che la Buzzi Unicem avrebbe potuto contestare la natura autoincriminatoria della domanda 1D se e quando la Commissione avesse deciso di adottare una decisione sanzionatoria nei suoi confronti (per non aver risposto a tale domanda o per aver violato l’articolo 101 TFUE), non significa che i giudici dell’Unione non possano (e non debbano) censurare la violazione da parte della Commissione del diritto della difesa dell’impresa nell’ambito del presente procedimento. Il ragionamento del Tribunale su questo punto priva il destinatario della decisione del suo diritto di ottenere una revisione di tale atto da parte dei giudici dell’Unione come espressamente previsto all’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1/2003.
88. La questione centrale su cui il Tribunale avrebbe dovuto concentrare la sua analisi è, nel contesto in parola, se rispondere alla domanda 1D sarebbe equivalso
per la Buzzi Unicem ad ammettere un’infrazione.
89. Il Tribunale sembra tuttavia tralasciare tale aspetto e non prendere una posizione precisa su di esso. Personalmente, noto che la formulazione della domanda 1D presenta talune somiglianze con le due domande che la Corte ha ritenuto censurabili nelle sentenze Orkem e Solvay in quanto obbligherebbero l’impresa a riconoscere la sua partecipazione a un accordo proibito dall’(allora) articolo 85 del Trattato CEE (35) . Anche nel caso in esame, non si può escludere per certo che, chiedendo il parere dell’impresa sul miglior metodo di calcolo del margine lordo, la Commissione abbia cercato di indurla ad ammettere la sua collusione nello stabilire o coordinare i prezzi con i suoi concorrenti.
90. Posto che il Tribunale ha, comunque, interpretato erroneamente il diritto a non autoincriminarsi, non reputo tuttavia necessario approfondire ulteriormente tale aspetto.
91. Ritengo quindi che la sentenza impugnata dovrebbe essere annullata nei limiti in cui, ai punti da 57 a 79, essa respinge il motivo della ricorrente vertente sulla violazione del diritto a non autoincriminarsi. Il motivo d’impugnazione dovrebbe essere, quanto al resto, dichiarato in parte inammissibile e in parte infondato.
D – Proporzionalità e necessità
1. Argomenti delle parti
92. Con il suo quarto motivo d’impugnazione – diretto contro i punti da 84 a 115 della sentenza impugnata – la Buzzi Unicem sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nell’interpretare e applicare i requisiti di necessità e proporzionalità delle informazioni richieste nella decisione impugnata.
93. La Commissione sostiene che il motivo d’impugnazione in parola dovrebbe essere respinto: il Tribunale ha correttamente riconosciuto l’ampio margine di discrezione di cui la Commissione gode nel decidere quali informazioni siano necessarie ai fini delle indagini. Essa aggiunge anche che il Tribunale ha correttamente concluso nel senso della proporzionalità della decisione impugnata.
2. Analisi
94. Dal punto di vista logico, il presente motivo d’impugnazione dovrebbe essere suddiviso in due parti distinte, di cui una riguarda la necessità delle informazioni richieste con la decisione impugnata e l’altra la proporzionalità in termini generali di tale decisione. I due esami sono infatti complementari. Da un lato, l’esame del requisito della necessità richiede di analizzare se, dal punto di vista della Commissione al momento dell’adozione della decisione, l’informazione richiesta all’impresa possa aiutarla a verificare quando la presunta infrazione ha avuto luogo e a stabilirne la sua precisa natura e portata. Dall’altro, l’esame del requisito di proporzionalità richiede di analizzare se, dal punto di vista del destinatario della decisione della Commissione, l’informazione richiesta configuri un onere eccessivo e intollerabile.
95. Tuttavia, da un esame più dettagliato degli argomenti avanzati dalla ricorrente nella presente controversia, emerge, in primo luogo, che essa si riferisce quasi sempre ai due requisiti congiuntamente e, in secondo luogo, che, in sostanza, tali argomenti sono principalmente diretti a dimostrare quanto sia eccessivo e intollerabile l’onere che le deriva dalla decisione impugnata.
96. Di conseguenza, per ragioni di economia del giudizio, non tratterò separatamente gli argomenti che potrebbero riguardare la non necessità delle informazioni richieste. Per quanto attiene alle considerazioni generali su tale questione, faccio riferimento alle mie conclusioni nella causa HeidelbergCement, paragrafi da 70 a 76.
97. Pertanto, mi occuperò qui di seguito degli argomenti riguardanti la proporzionalità della decisione impugnata.
98. Vorrei anzitutto ricordare che la Corte, in numerose occasioni, ha sottolineato che l’esigenza di proteggere i singoli da interventi arbitrari o sproporzionati delle autorità pubbliche nella loro sfera di attività privata, compresi i casi in cui tali autorità stanno dando attuazione alle regole in materia di concorrenza, è un principio generale del diritto dell’Unione europea (36) . In particolare, una misura istruttoria è sproporzionata quando costituisce un’eccessiva e quindi intollerabile interferenza in tali diritti (37) .
99. Ovviamente, non esiste un esame inequivocabile per stabilire se una determinata richiesta di informazioni inviata a una data impresa sia eccessiva o meno. Solo una valutazione caso per caso che tenga in considerazione tutte le circostanze rilevanti permette di rispondere a tale questione.
100. Due elementi in particolare dovrebbero essere soppesati gli uni con gli altri per valutare la proporzionalità di una specifica richiesta di informazioni (38) . Da un lato, vi è l’interesse pubblico che giustifica l’indagine della Commissione e la necessità per tale istituzione di ricevere le informazioni che le permettono di svolgere i compiti affidatile dal Trattato. Quanto più una sospetta infrazione è dannosa per la concorrenza, tanto più la Commissione dovrebbe potersi aspettare da un’impresa uno sforzo per fornire le informazioni richieste per adempiere al suo obbligo di cooperazione attiva. Dall’altro, vi è il carico di lavoro derivante, in capo a un’impresa, dalla richiesta di informazioni. Quanto maggiore è il carico di lavoro generato, che distoglie l’attenzione del personale dell’impresa dalle normali attività lavorative e comporta costi aggiuntivi, tanto più eccessiva può essere considerata la richiesta di informazioni in parola.
101. Nel caso in esame, la Commissione afferma che la presunta condotta della ricorrente costituisce una violazione molto grave delle regole dell’Unione in materia di concorrenza. Malgrado le poche informazioni fornite al riguardo nella decisione impugnata o nella decisione di avvio del procedimento, l’opinione della Commissione, a detta della quale le conseguenze delle sospette infrazioni potrebbero essere, se provate, particolarmente gravi per i consumatori europei, può probabilmente essere condivisa (39) .
102. Ciononostante, il carico di lavoro generato per la ricorrente dalla decisione impugnata (descritta come comportante una «mole di lavoro particolarmente significativa» nella sentenza impugnata) (40) sembra eccessivamente e irragionevolmente oneroso.
103. Non si può certo negare che la decisione impugnata richiede la comunicazione di una straordinaria quantità di dati, che coprono quasi tutte le attività economiche della ricorrente in dodici Stati membri nell’arco di un decennio.
104. La Buzzi Unicem afferma, senza essere contraddetta dalla Commissione, che la mera compilazione di alcuni dei dati richiesti comporta un importante carico di lavoro per il suo personale: alcune delle domande l’hanno obbligata a rivedere quasi tutte le transazioni economiche effettuate negli ultimi dieci anni al fine di estrapolare i dati richiesti. Alcuni di tali dati, tuttavia, specialmente per le vecchie transazioni, non erano presenti nelle sue banche dati. La ricorrente ha dovuto così verificare, uno ad uno, migliaia di documenti finanziari e codificare poi manualmente i dati rilevanti nei file Excel formattati secondo le istruzioni della Commissione.
105. L’enorme carico di lavoro generato dalla decisione impugnata è imputabile anche al formato imposto dalla Commissione per la comunicazione delle informazioni richieste. Infatti, nell’era digitale, il fatto che una richiesta di informazioni imponga la comunicazione di un numero molto elevato di informazioni può spesso assumere un’importanza secondaria. In molti casi, il carico di lavoro generato da una domanda di informazioni dipenderà principalmente dalle modalità con cui la Commissione chiede al destinatario di tale richiesta di comunicare le informazioni. In altre parole, il carico di lavoro maggiore per l’impresa può spesso derivare dal formato imposto dalla Commissione per comunicare le informazioni richieste.
106. A tal riguardo, osservo che l’allegato II (informazioni dettagliate per rispondere al questionario) e l’allegato III (modelli di risposta) della decisione impugnata raggiungono insieme una lunghezza di quasi 30 pagine di estrema complessità. Il formato imposto era di una rigidità assoluta e le istruzioni eccezionalmente dettagliate.
107. Riguardo alla rigidità del modello, vorrei sottolineare che il pieno rispetto del formato richiesto era accompagnato da un’esplicita minaccia di sanzioni. Nel riquadro in apertura del questionario, la Commissione scrive (in grassetto sottolineato): «Vi preghiamo di considerare che la Vostra risposta può essere ritenuta errata o fuorviante in caso di mancato rispetto delle definizioni e delle istruzioni che seguono».
108. Per quanto attiene alla natura eccezionalmente dettagliata delle istruzioni, vorrei semplicemente fare riferimento alle prescrizioni oltremodo meticolose previste per le risposte che la Commissione ha richiesto fossero fornite all’interno di un file Excel. La ricorrente poteva utilizzare soltanto i modelli contenuti nell’allegato III e le veniva chiesto di seguire rigorosamente le istruzioni riguardanti, in particolare, il numero di file da fornire, il numero di fogli di calcolo per ogni file, il nome di ciascun foglio di calcolo, le abbreviazioni da usare, i nomi e i numeri delle colonne o delle righe, il formato delle date e l’uso di spazi, caratteri speciali o simboli (41) .
109. Inoltre, i numerosi e quasi criptici codici che il destinatario della decisione era tenuto ad utilizzare – «in modo uniforme» e «nelle risposte a tutte le domande», come sottolineato dalla Commissione (42) – non aumentavano certo la comprensibilità per il destinatario e la facilità d’uso della decisione impugnata e non agevolavano il compito dell’impresa di compilare le risposte.
110. È corretto affermare che, anche per un imprenditore esperto, il formato in questione sembra, a prima vista, un rompicapo.
111. Come ho spiegato nelle mie conclusioni relative alla causa HeidelbergCement, la nozione di «informazioni» ai sensi dell’articolo 18 del regolamento n. 1/2003 non può essere interpretata nel senso di autorizzare la Commissione a richiedere all’impresa di comunicare le informazioni richieste in uno specifico formato. I destinatari delle richieste di informazioni sono ovviamente tenuti a rispondervi fornendo informazioni, non solo corrette e complete, ma anche precise e chiare. Inoltre, se è loro richiesto di comunicare le informazioni in un determinato formato al fine di fornire risposte utili, è giusto pretendere che, dato il loro dovere di cooperazione attiva, essi prendano in considerazione il formato richiesto dalla Commissione. Quest’ultima non può tuttavia imporre alle imprese, nel fornire le informazioni richieste, operazioni di segreteria e amministrative talmente ampie, complesse e lunghe da far sembrare che la preparazione e l’avvio di un procedimento a loro carico siano stati, in realtà, «esternalizzati» a loro. Spetta, in definitiva, alla Commissione provare la violazione delle disposizioni dell’Unione in materia di concorrenza (43) .
112. Ad ogni modo, a prescindere da una possibile violazione dell’articolo 18 (che la ricorrente non eccepisce), mi sembra che il formato imposto dalla decisione impugnata abbia chiaramente generato un elevato carico di lavoro per la ricorrente. Ciò è tanto più inaccettabile in quanto le operazioni di formattazione richieste riguardano dati già in possesso della Commissione o pubblicamente accessibili.
113. Quanto al primo aspetto, non si può tralasciare che la decisione impugnata è arrivata dopo che la Buzzi Unicem aveva risposto a richieste di informazioni particolarmente gravose (sotto forma di semplici domande ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003). Le suddette precedenti richieste riguardavano in larga misura lo stesso tipo di informazioni con qualche dettaglio diverso o con un differente formato.
114. La decisione impugnata obbligava così la ricorrente – a causa del formato richiesto per la comunicazione delle informazioni – a compiere altri sforzi per una mera riformattazione di dati già forniti alla Commissione. Non trovo giustificazione alcuna per una simile richiesta. Ciò detto, la richiesta della Commissione di un grandissimo numero di dati riformattati potrebbe essere equiparata, mutatis mutandis, alla richiesta di tradurre in un’altra lingua un gran numero di voluminosi documenti in possesso di un’impresa. Il fatto che il personale della Commissione non disponga delle necessarie competenze linguistiche non giustificherebbe, dal mio punto di vista, una simile richiesta.
115. Se la Commissione, richiedendo le informazioni ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, avesse formulato le proprie domande come erano formulate nella decisione impugnata o avesse semplicemente accettato la comunicazione delle informazioni in un altro formato, alla ricorrente sarebbe stata risparmiata una notevole mole di lavoro.
116. Per quanto attiene al secondo aspetto, nella decisione impugnata si chiede alla ricorrente di formattare informazioni che erano di pubblico dominio. Il punto 10 dell’allegato II della decisione impugnata prevede ad esempio quanto segue: «Tutti i valori monetari devono essere espressi in euro. Se la valuta locale utilizzata non è l’euro, si prega di convertire in euro utilizzando il tasso di cambio ufficiale della Banca centrale europea per il periodo di riferimento». Non è chiaro perché tali calcoli non potessero essere effettuati dal personale della Commissione (44) .
117. Per tutte le ragioni che precedono, ritengo che la ricorrente abbia correttamente contestato al Tribunale di aver commesso un errore di diritto nell’interpretare e applicare il principio di proporzionalità. Il quarto motivo d’impugnazione della ricorrente dovrebbe, quindi, essere accolto e la sentenza impugnata, di conseguenza, dovrebbe essere annullata.
E – Migliori pratiche
1. Argomenti delle parti
118. Con il suo quinto e ultimo motivo d’impugnazione, la ricorrente sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto per non aver riconosciuto i diritti della ricorrente in base alle «Best Practices for the submission of economic evidence and data collection in cases concerning the application of Article 101 and 102 and in merger cases» [Migliori pratiche per la presentazione di elementi di prova di natura economica e la raccolta di dati nei casi riguardanti l’applicazione degli articoli 101 e 102 del TFUE e nei casi di concentrazione] (45) (in prosieguo: le «Best Practices»). Secondo la ricorrente, se la Commissione sceglie di seguire le proprie Best Practices consultando l’impresa in merito alla bozza di richiesta di informazioni, essa deve poi tener conto dei commenti o delle richieste di chiarimenti dell’impresa. Il Tribunale ha quindi commesso un errore di diritto per non aver considerato tale obbligo.
119. La Commissione sostiene che tale argomentazione deve essere respinta.
2. Analisi
120. La sezione 3.4.3 delle Best Practices ha il seguente tenore: «Se opportuno e utile, la DG Concorrenza invia una “bozza” di richiesta di dati per dati quantitativi al fine di meglio individuare il formato e per permettere un controllo base di coerenza (v. sezione 3.3.2). L’obiettivo della bozza di richiesta di dati è invitare le parti a proporre eventuali modifiche che potrebbero alleviare gli oneri di conformità nel produrre le necessarie informazioni. Eventuali riduzioni della portata della richiesta di dati possono essere accettate solo se non rischiano di mettere a repentaglio l’indagine e se possono comportare, specialmente nel caso delle concentrazioni, una riduzione del termine per la risposta inizialmente anticipato».
121. A mio parere, il Tribunale ha correttamente richiamato la giurisprudenza secondo la quale la Commissione, allorché adotta una norma di condotta indicativa intesa a produrre effetti esterni, non può discostarsene, in un caso specifico, senza fornire ragioni che siano compatibili con il principio di parità di trattamento. Tuttavia, come osservato dal Tribunale, le Best Practices prevedono chiaramente una facoltà per la Commissione di considerare le osservazioni «se opportuno e utile» e di accettarli «se non rischiano di mettere a repentaglio l’indagine» (46) .
122. Dal testo letterale delle Best Practices non ne ricavo la conclusione che la Commissione intendesse adottare, sul punto, una linea di condotta chiara e univoca.
123. Aspetto ancora più importante, mi sembra controintuitivo sostenere che, inviando una bozza di decisione ai potenziali destinatari, la Commissione si vincoli a seguire le loro osservazioni. Una simile argomentazione è priva sia di fondamento sia di logica. Non ravviso nessun altro possibile obbligo per la Commissione derivante dalla sezione 3.4.3 delle Best Practices oltre a quello di prendere in debita considerazione le osservazioni presentate dalle imprese consultate. A tal riguardo, la Buzzi Unicem non ha offerto alcun elemento concreto per dimostrare che la Commissione non ha tenuto in debito conto le sue osservazioni.
124. Osservo inoltre, infine, che le sezioni 7 e 8 delle Best Practices indicano chiaramente che la Commissione può modificare il proprio approccio ivi delineato e che il documento in questione non è diretto a creare nuovi effetti giuridici o a modificare la prassi decisionale della Commissione. Inoltre, il carattere non vincolante delle Best Practices trova conferma anche nel fatto che esse sono state emanate soltanto come «documento di lavoro dei servizi della Commissione» della direzione generale della Concorrenza e non come documento da adottare dall’intera Commissione (vale a dire con l’approvazione del collegio dei commissari). Le Best Practices non sono state infatti mai pubblicate nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea . È vero che si può essere indotti a chiedersi perché la Commissione pubblichi comunicazioni salvo poi ridimensionarne il valore quando sono invocate in giudizio da un’altra parte: resta tuttavia il fatto che le Best Practices non erano evidentemente dirette a fissare regole vincolanti.
125. Per le ragioni sopra elencate, ritengo che il Tribunale non abbia commesso un errore di diritto per aver respinto il motivo della ricorrente attinente alla violazione delle Best Practices. Il quinto motivo d’impugnazione dovrebbe essere, di conseguenza, respinto.
VI – Conseguenze dell’analisi
126. In forza dell’articolo 61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia, quando l’impugnazione è accolta, la Corte annulla la decisione del Tribunale. Essa può statuire definitivamente sulla controversia qualora lo stato degli atti lo consenta, oppure rinviare la causa al Tribunale.
127. Ho concluso nel senso che tre dei cinque motivi d’impugnazione sollevati dalla ricorrente dovrebbero essere accolti, in tutto o in parte, e che la sentenza impugnata dovrebbe essere di conseguenza annullata.
128. Alla luce dei dati disponibili e dello scambio di pareri dinanzi al Tribunale e dinanzi alla presente Corte, ritengo che quest’ultima possa statuire definitivamente sulla presente controversia.
129. Nel suo ricorso dinanzi al Tribunale, la Buzzi Unicem ha sollevato cinque motivi d’impugnazione a fondamento della sua domanda di annullamento della decisione impugnata.
130. Alla luce delle considerazioni sopra svolte, ritengo che la decisione impugnata fosse illegittima per due ragioni principali: essa conteneva una motivazione insufficiente rispetto all’obiettivo della domanda (v. paragrafi da 23 a 49 delle presenti conclusioni), e non soddisfaceva il requisito della proporzionalità (v. paragrafi da 94 a 117 delle presenti conclusioni). Ciascuno dei suddetti errori di diritto è, da solo, sufficiente a giustificare l’annullamento dell’intera decisione. Di conseguenza, non ritengo necessario esaminare se gli altri motivi sollevati dalla ricorrente nel corso del giudizio di primo grado fossero fondati.
VII – Sulle spese
131. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
132. Qualora la Corte concordi con la mia valutazione dell’impugnazione, in linea con gli articoli 137, 138 e 184 del regolamento di procedura, la Commissione dovrà sostenere le spese dei procedimenti sia di primo grado sia d’impugnazione.
VIII – Conclusione
133. Alla luce di quanto precede, propongo alla Corte di:
– annullare la sentenza del Tribunale del 14 marzo 2014 nella causa Buzzi Unicem SpA/Commissione, T‑297/11;
– annullare la decisione C(2011) 2356 definitivo della Commissione, del 30 marzo 2011, relativa a un procedimento ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio (Caso 39520 – Cemento e prodotti collegati);
– condannare la Commissione alle spese dei due gradi di giudizio.
(1) .
(2)  – Regolamento del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del trattato (GU 2003, L 1, pag. 1).
(3)  – HeidelbergCement/Commissione (C‑247/14 P); Schwenk Zement/Commissione (C‑248/14 P), e Italmobiliare/Commissione (C‑268/14 P).
(4)  – Regolamento della Commissione, del 7 aprile 2004, relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli 81 e 82 del trattato CE (GU L 123, pag. 18).
(5)  – EU:T:2014:122.
(6)  – C‑247/14 P, paragrafi da 22 a 27.
(7)  – V. sentenza Nexans e Nexans France/Commissione (C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, punti 31 e 32 e giurisprudenza ivi citata).
(8)  – Ibidem (punti da 34 a 37 e giurisprudenza ivi citata).
(9)  – In base all’articolo 18 del regolamento n. 1/2003, la decisione «indica le basi giuridiche e lo scopo della domanda, precisa le informazioni richieste e stabilisce il termine entro il quale le informazioni devono essere fornite». L’articolo 20, paragrafo 4, del medesimo regolamento stabilisce che la decisione «precisa l’oggetto e lo scopo degli accertamenti, ne fissa la data di inizio».
(10)  – Conclusioni dell’avvocato generale Kokott nella causa Nexans e Nexans France/Commissione (C‑37/13 P, EU:C:2014:223, paragrafi da 35 a 38).
(11)  – Punti 35 e 36 della sentenza impugnata.
(12)  – V. conclusioni dell’avvocato generale Léger nella causa BPB Industries e British Gypsum/Commissione (C‑310/93 P, EU:C:1994:408, paragrafo 22).
(13)  – V. conclusioni dell’avvocato generale Lenz nella causa SITPA (C‑27/90, EU:C:1990:407, paragrafo 59).
(14)  – V. giurisprudenza citata al paragrafo 26 delle presenti conclusioni.
(15)  – V. conclusioni dell’avvocato generale Kokott nella causa Nexans e Nexans France/Commissione (C‑37/13 P, EU:C:2014:223, paragrafo 52).
(16)  – V., per maggiori dettagli, le mie conclusioni nella causa HeidelbergCement/Commissione (C‑247/14 P, paragrafi 46 e 47).
(17)  – V. infra, paragrafo 85 delle presenti conclusioni.
(18)  – V. le mie conclusioni nella causa HeidelbergCement/Commissione (C‑247/14 P, paragrafi da 138 a 146).
(19)  – V., infra, paragrafi da 73 a 91 delle presenti conclusioni.
(20)  – V. le mie conclusioni nella causa HeidelbergCement/Commissione (C‑247/14 P, paragrafo 50).
(21)  – C‑247/14 P, paragrafi da 52 a 54.
(22)  – V. conclusioni dell’avvocato generale Jacobs nella causa SEP/Commissione (C‑36/92 P, EU:C:1993:928, paragrafo 30).
(23)  – V. sentenza Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland/Commissione (C‑385/07 P, EU:C:2009:456, punto 163 e giurisprudenza citata).
(24) – V., al riguardo, sentenza Chalkor/Commissione (C‑386/10 P, EU:C:2011:815, punti 65 e 66).
(25)  – T‑296/11, EU:T:2014:121, punti da 41a 56.
(26)  – Punto 45 della sentenza impugnata.
(27)  – A mio parere, non spetta alla Corte verificare se le domande 5S, 5R, 5T e 5V riguardino soltanto fatti, aspetto questo che, in ogni modo, mi sembra difficilmente contestabile.
(28)  – V. conclusioni dell’avvocato generale Darmon nella causa Orkem/Commissione (374/87, EU:C:1989:207, paragrafo 55).
(29)  – V. punti 87 e 88 della sentenza impugnata.
(30)  – V., in particolare, sentenze Orkem/Commissione (374/87, EU:C:1989:387, punto 35), e Solvay/Commissione (27/88, EU:C:1989:388, punto 32).
(31)  – Il considerando 23 si riferisce, come ricordato, a «quesiti concreti». La difficoltà di individuare i requisiti migliori al fine di identificare la tipologia di domanda che, in ragione del suo contenuto di fatto, non può violare il diritto a non autoincriminarsi, risulta anche dalla giurisprudenza. V. la giurisprudenza citata nella nota 94 delle mie conclusioni nella causa HeidelbergCement/Commissione (C 247/14 P).
(32)  – Sentenza Limburgse Vinyl Maatschappij e a./Commissione, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, da C‑250/99 P a C‑252/99 P e C‑254/99 P, EU:C:2002:582 («PVC II»), punto 273 (il corsivo è mio).
(33)  – V. le mie conclusioni nella causa in HeidelbergCement/Commissione (C 247/14 P, paragrafo 157).
(34)  – Punto 74 della sentenza impugnata.
(35)  – V., in particolare, sentenze Orkem/Commissione (374/87, EU:C:1989:387, punto 39), e Solvay/Commissione (27/88, EU:C:1989:388, punto 36).
(36)  – V. sentenze Hoechst/Commissione (46/87 e 227/88, EU:C:1989:337, punto 19), e Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, punti 27, 50 e 52).
(37)  – V., al riguardo, sentenza Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, punti 76 e 80 e giurisprudenza ivi citata).
(38)  – Gli altri elementi comprendono, in particolare, la natura del coinvolgimento dell’impresa considerata, l’importanza della prova ricercata e la portata e la tipologia di informazioni utili che la Commissione crede siano in possesso dell’impresa di cui trattasi.
(39)  – Tengo conto in particolare del numero di società coinvolte, della portata geografica delle sospette infrazioni e delle restrizioni fondamentali contenute nei sospetti accordi.
(40)  – Punto 129 della sentenza impugnata.
(41)  – V. punti 2, 6, 7, 8, 9, 13, 14 e 15 dell’allegato III. Per istruzioni analogamente complesse, v., in particolare, la domanda 1A e la domanda 2 dell’allegato I.
(42)  – V. punti 16 e 17 dell’allegato II.
(43)  – V. articolo 2 del regolamento n. 1/2003.
(44)  – V. le mie conclusioni relative alla causa HeidelbergCement/Commissione (C‑247/14 P, paragrafo 120).
(45)  – Documento di lavoro dei servizi della Commissione, pubblicato sulla pagina internet della DG Concorrenza, Commissione europea.
(46)  – V. punti 140 e 141 della sentenza impugnata e giurisprudenza ivi citata.