61998CC0443_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. Kan en national ret under en borgerlig sag mellem private parter vedrørende kontraktforhold afslå at anvende en national teknisk forskrift, som, selv om den blev meddelt til Kommissionen i henhold til Rådets direktiv 83/189/EØF, blev vedtaget før udløbet af den standstill-periode, der gælder i henhold til dette direktiv? Det er det spørgsmål, der rejses i den foreliggende sag i kølvandet på Domstolens dom i CIA Security International-sagen .
Fællesskabslovgivningen
2. Direktiv 83/189 fastsætter, at visse procedurer skal overholdes, når en medlemsstat har til hensigt at vedtage tekniske forskrifter. Formålet med disse procedurer, som det klart fremgår af præamblen, er at lette det indre markeds rette funktion ved at undgå restriktioner for de frie varebevægelser, som kunne opstå, hvis medlemsstater var helt frit stillet med hensyn til at fastsætte forskellige tekniske krav til varer, som afsættes eller anvendes på deres område. I det væsentlige skal en medlemsstat, som har til hensigt at vedtage sådanne bestemmelser, meddele dem i forvejen og derefter afholde sig fra at bringe dem i anvendelse i en bestemt standstill-periode, med henblik på at gøre det muligt for Kommissionen og de øvrige medlemsstater at indgive indlæg vedrørende mulige hindringer for handlen på et stadium, hvor de kan tages i betragtning, og at gøre det muligt for fællesskabslovgiver, i givet fald, at lovgive på det pågældende område. De relevante bestemmelser i direktiv 83/189, som ændret, er nævnt i det følgende.
3. Artikel 1 indeholder bl.a. følgende definitioner:
»1) produkt, alle produkter, der fremstilles industrielt, og alle landbrugsprodukter
2) teknisk specifikation, en specifikation, der indeholdes i et dokument, som fastlægger karakteristika for et produkt, som f.eks. kvalitet, brugsegenskaber, sikkerhed, dimensioner, herunder forskrifter for varen vedrørende handelsmæssig betegnelse, terminologi, symboler, prøvning og prøvningsmetoder, emballering, mærkning eller etikettering samt procedurer for overensstemmelsesvurdering.
Udtrykket teknisk specifikation dækker ligeledes fremstillingsmetoder og -processer vedrørende landbrugsvarer ... produkter beregnet til konsum og dyrefoder samt lægemidler ... samt fremstillingsmetoder og -processer vedrørende de øvrige produkter, når de har indvirkning på produkternes karakteristika .
...
9) teknisk forskrift, en teknisk specifikation eller et andet krav ... som retligt eller faktisk skal overholdes, for at et produkt kan markedsføres eller anvendes i en medlemsstat eller i en væsentlig del af denne stat ...
10) udkast til teknisk forskrift, teksten til en teknisk specifikation ... som befinder sig på et forberedende stadium, hvor det stadig er muligt at foretage væsentlige ændringer.«
4. I artikel 8 bestemmes bl.a. følgende:
»1. Med forbehold af artikel 10 sender medlemsstaterne straks Kommissionen ethvert udkast til teknisk forskrift .... De meddeler ligeledes Kommissionen grundene til, at det er nødvendigt at indføre en sådan teknisk forskrift, medmindre disse grunde allerede fremgår af udkastet.
...
Kommissionen gør straks de andre medlemsstater bekendt med udkastet til teknisk forskrift og alle de dokumenter, den har fået tilsendt ...
2. Kommissionen og medlemsstaterne kan indgive bemærkninger til den medlemsstat, der har givet meddelelse om et udkast til teknisk forskrift, og vedkommende medlemsstat skal ved den videre udformning af den tekniske forskrift tage videst muligt hensyn dertil.
...«
5. Artikel 9 indeholder følgende bestemmelser:
»1. Medlemsstaterne udsætter vedtagelsen af et udkast til teknisk forskrift tre måneder regnet fra datoen for Kommissionens modtagelse af den i artikel 8, stk. 1, omhandlede meddelelse.
2. Medlemsstaterne udsætter:
...
- ... vedtagelsen af alle ... udkast til tekniske forskrifter seks måneder,
regnet fra datoen for Kommissionens modtagelse af den i artikel 8, stk. 1, omhandlede meddelelse, hvis Kommissionen eller en anden medlemsstat inden tre måneder efter samme dato afgiver en udførlig udtalelse om, at den påtænkte foranstaltning frembyder aspekter, der eventuelt kan skabe hindringer for varernes frie bevægelighed inden for det indre marked.
Den pågældende medlemsstat aflægger rapport til Kommissionen om, hvordan den agter at reagere på den pågældende udførlige udtalelse. Kommissionen kommenterer reaktionen.
3. Medlemsstaterne udsætter vedtagelsen af et udkast til teknisk forskrift tolv måneder regnet fra datoen for Kommissionens modtagelse af den i artikel 8, stk. 1, omhandlede meddelelse, hvis Kommissionen inden tre måneder efter samme dato meddeler, at den agter at foreslå eller vedtage et direktiv, en forordning eller en beslutning herom i henhold til traktatens artikel 189.
...«
Ifølge artikel 9, stk. 7, finder disse standstill-krav ikke anvendelse, når en »medlemsstat af presserende grunde, der skyldes en alvorlig, uforudseelig situation, og som vedrører beskyttelse af menneskers og dyrs sundhed, beskyttelse af plantelivet eller befolkningens sikkerhed, er nødt til i løbet af meget kort tid at udarbejde tekniske forskrifter og straks vedtage dem og sætte dem i kraft, uden at der er mulighed for samråd«.
6. I artikel 10, stk. 1, i direktiv 83/189 bestemmes, at artikel 8 og 9 ikke finder anvendelse på tekniske bestemmelser, hvorved medlemsstaterne bl.a. »opfylder bindende fællesskabsretsakter, der tager sigte på vedtagelse af tekniske specifikationer«.
7. Direktiv 83/189 blev - som det blev fremhævet under retsmødet - gennemført i italiensk ret ved lov nr. 317 af 21. juni 1986 . Den pågældende lovs artikel 1, som ændret, definerer udtrykkene på en måde, der vel ikke er helt identisk med, men dog ligner de nævnte direktivbestemmelser. Artikel 9 gennemfører i det væsentlige direktivets artikel 8, 9 og 10. Det bestemmes navnlig, at tekniske forskrifter ikke må sættes i kraft før tre måneder efter deres meddelelse til Kommissionen, og såfremt der inden for den pågældende periode gives udførlige udtalelser fra Kommissionen eller fra en medlemsstat vedrørende mulige tekniske handelshindringer, skal ikrafttrædelsen udsættes i fire eller efter omstændighederne seks måneder, og hvis Kommissionen inden for den samme tre-måneders periode giver meddelelse om at ville fremsætte forslag til fællesskabslovgivning, skal ikrafttrædelsen udsættes i tolv måneder.
8. Den 1. oktober 1986 offentliggjorde Kommissionen en meddelelse vedrørende en manglende overholdelse af visse bestemmelser i direktiv 83/189 . I denne meddelelse understreges, at meddelelsen og standstill-kravene i direktivet er nyttige med henblik på at undgå nye tekniske handelshindringer. I meddelelsen konkluderes følgende:
»Medlemsstaternes forpligtelser er derfor klare og utvetydige:
1) De skal give meddelelse om alle forslag til tekniske forskrifter, som omfattes af direktivet.
2) De skal automatisk udsætte vedtagelsen af forslag til tekniske forskrifter i tre måneder, medmindre det drejer sig om de særlige tilfælde, som omfattes af direktivets artikel 9, stk. 3 .
3) De skal udsætte vedtagelsen af forslaget til tekniske forskrifter i yderligere tre eller ni måneder, afhængigt af om der er rejst indvendinger eller planlægges fællesskabslovgivning.
Det er klart, at der kan opstå alvorlige huller i det interne marked, hvis medlemsstaterne ikke overholder deres forpligtelser i henhold til denne informationsprocedure, og at dette kan skade handelen.
Kommissionen mener derfor ikke, at en teknisk forskrift, som omfattes af direktiv 83/189/EØF, kan gøres bindende for tredjemand i en given medlemsstats retssystem, hvis denne medlemsstat har vedtaget forslaget uden at anmelde det til Kommissionen og overholde forpligtelsen til udsættelse. Det er således Kommissionens opfattelse, at parter i en retssag har ret til at forvente, at de nationale domstole afslår at håndhæve nationale tekniske forskrifter, der ikke er blevet anmeldt således som påbudt i Fællesskabets lovgivning.«
9. Den 30. april 1996 undersøgte Domstolen i CIA Security Internatioal-dommen Kommissionens standpunkt i denne meddelelse og fastslog bl.a., at »bestemmelserne i artikel 8 og 9 i direktiv 83/189 ... skal fortolkes således, at borgerne kan påberåbe sig dem for en national ret, og at det påhviler denne at afslå at anvende en national teknisk forskrift, der ikke er blevet meddelt i overensstemmelse med direktivet«.
De omtvistede italienske bestemmelser og meddelelsesproceduren
10. Den italienske lov nr. 313 af 3. august 1998 indeholder bestemmelser om etikettering med hensyn til oprindelse for ekstra jomfruolie, jomfruolie og olivenolie.
11. Denne lovs artikel 1, stk. 1, fastsætter i det væsentlige, at sådanne former for olie kun må bringes på markedet med en angivelse af, at de er blevet »produceret« eller »fremstillet« i Italien, såfremt både høst, produktion, forarbejdning og emballering har fundet sted i Italien. Etikettering af olie, der i Italien helt eller delvist er fremstillet på grundlag af olie med oprindelse i andre lande, skal indeholde oplysning herom med angivelse af de respektive procentuelle andele samt det eller de lande, som olien hidrører fra (artikel 1, stk.2); sådanne typer olie, der ikke indeholder oplysning om de pågældende angivelser, skal afsættes senest fire måneder efter lovens ikrafttræden og derefter trækkes tilbage fra markedet (artikel 1, stk. 4). Bestemmelserne i artikel 2, 3 og 4 har ikke direkte relevans for den foreliggende sag, skønt artikel 2 vedrører olieraffinaderiernes særskilte opbevaring af de forskellige olier, og artikel 4 vedrører toldmyndighedernes og andre myndigheders kontrol. Derimod fastsættes der i artikel 5 bøder for overtrædelse; navnlig kan personer, der er i besiddelse af, fremstiller eller sælger jomfruolie eller ekstra jomfruolie, som ikke er i overensstemmelse med artikel 1, pålægges administrative bøder på 800 000 ITL pr. 100 kg olie.
12. Det fremgår af oplysninger i GURI, at forslaget til lov nr. 313 første gang blev forelagt det italienske parlament den 27. januar 1998; senatet behandlede forslaget i februar og marts samme år og deputeretkammeret i april og juni. Forslaget blev endelig vedtaget af sidstnævnte den 28. juli og af førstnævnte den 29. juli 1998.
13. Kommissionen var i mellemtiden blevet underrettet om, at forslaget fandtes, og anmodede de italienske myndigheder om at fremsende det i overensstemmelse med direktiv 83/189, hvilket skete den 4. maj 1998. Domstolen er ikke blevet gjort bekendt med, om myndighederne ligeledes, jf. artikel 8, stk. 1, i direktiv 83/189, anførte grundene til, at det var nødvendigt at indføre loven. Der er heller intet, der antyder, at den i artikel 9, stk. 7, fastsatte hasteprocedure er blevet anvendt.
14. Kommissionen gjorde herefter de andre medlemsstater bekendt med lovforslaget og offentliggjorde den 10. juni 1998 en meddelelse i De Europæiske Fællesskabers Tidende, hvori den anførte, at det i artikel 9, stk. 1, i direktiv 83/189 fastsatte tidsrum på tre måneder - som specifikt var beskrevet som den »periode hvor forslaget ikke må vedtages« - løb indtil den 5. august 1998 (skønt der kan stilles spørgsmål ved, om datoen ikke skulle have været den 4. august, eftersom meddelelsen fandt sted den 4. maj).
15. I et bilag til meddelelsen i EF-Tidende henledte Kommissionen opmærksomheden på, at i henhold til CIA Security International-dommen påhviler det de nationale domstole at afslå at anvende en national teknisk forskrift, der ikke er blevet meddelt i overensstemmelse med direktiv 83/189, således at de pågældende tekniske forskrifter ikke kan gøres gældende over for enkeltpersoner.
16. Den 23. juli 1998, inden for den ovennævnte tre-måneders periode, meddelte Kommissionen de italienske myndigheder, at den påtænkte at lovgive inden for det område, lovforslaget omfattede, og anmodede myndighederne om at udsætte vedtagelsen med tolv måneder fra dets meddelelse - det vil sige indtil den 4. maj 1999 - jf. artikel 9, stk. 3, i direktiv 83/189.
17. Lov nr. 313 blev ikke desto mindre vedtaget - derved at den blev underskrevet af præsidenten, premierministeren og landbrugsministeren, efter at den endeligt var blevet vedtaget i begge kamre i det italienske parlament - den 3. august 1998, to dage før udløbet af den oprindelige tre-måneders standstill-periode som fastsat i meddelelsen i EF-Tidende. Dagen efter meddelte Kommissionen Italiens Faste Repræsentation ved Den Europæiske Union, at den ville indlede en procedure i henhold til EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF), hvis loven blev offentliggjort i GURI, og anførte, at loven ikke kunne håndhæves over for borgerne, såfremt den blev offentliggjort før den 4. maj 1999.
18. Den 4. august 1998, stadig inden for den oprindelige tre-måneders periode, modtog Kommissionen udførlige udtalelser fra den spanske og portugisiske regering som omhandlet i artikel 9, stk. 2, i direktiv 89/189, og den 5. august indgav den nederlandske regering bemærkninger som omhandlet i artikel 8, stk. 2.
19. Den 29. august 1998 blev lov nr. 313 offentliggjort i GURI, som vedtaget den 3. august, og loven trådte i kraft dagen efter.
Det videre forløb
20. Ovenstående punkter opsummerer situationen på tidspunktet, da tvisten i hovedsagen opstod. Der bør imidlertid nævnes en række begivenheder i det efterfølgende forløb for således at give et noget mere omfattende billede af den relevante kontekst.
21. Den 22. december 1998 vedtog Kommissionen den lovgivning, som den havde bebudet over for de italienske myndigheder, i form af forordning (EF) nr. 2815/98 . Denne forordning fastlægger bestemmelser om etikettering med hensyn til oprindelsesbetegnelse eller emballering af jomfruolie og ekstra jomfruolie og forbyder brugen af sådanne betegnelser for olivenolie og olier af olivenpresserester. Hvad angår jomfruolie og ekstra jomfruolie kan betegnelsen enten være blevet registreret som beskyttet oprindelsesbetegnelse eller beskyttet geografisk betegnelse eller angive navnet på en medlemsstat, Det Europæiske Fællesskab eller et tredjeland. Når oprindelsesbetegnelsen er navnet på en medlemsstat, må det være navnet på den stat, hvor olien »fremstilles«; med andre ord skal den mølle, hvor olien udvindes, være beliggende i den pågældende stat. Sammenstikninger skal angives som sådanne, men hvis mere end 75% af olien stammer fra én medlemsstat, kan dette angives efterfulgt af den relevante procentsats.
22. Forordning nr. 2815/98 trådte i kraft den 1. april 1999.
23. Den 27. januar 1999 fremsendte Kommissionen en begrundet udtalelse til Italien i henhold til traktatens artikel 169, hvori den gjorde gældende, at vedtagelsen og ikrafttrædelsen af lov nr. 313 udgjorde en tilsidesættelse af artikel 9 i direktiv 83/189. Denne procedure synes endnu ikke at være blevet genstand for et sagsanlæg ved Domstolen.
24. Den 17. marts 1999 anlagde den italienske regering imidlertid sag ved Domstolen mod Kommissionen i sag C-99/99 med påstand om annullation af forordning nr. 2815/98. Den gør i det væsentlige gældende, at formålet med en oprindelsesbetegnelse er at oplyse forbrugerne om de særlige egenskaber ved det færdige produkt, som hovedsagelig skyldes olivenes oprindelsessted snarere end stedet, hvor de blev presset, og som findes i lige så høj grad i almindelig olivenolie som i jomfruolie og ekstra jomfruolie.
25. Det fremgik under retsmødet, at et lovforslag, som ophæver artikel 1 og 2 i lov nr. 313, på daværende tidspunkt var under udarbejdelse.
De faktiske omstændigheder i hovedsagen
26. Den 25. september 1998 bestilte Central Food SpA (herefter »Central Food«), sagsøgte i hovedsagen, 648 liter »Dante« ekstra jomfruolie fra Van den Bergh, der er en del af Unilever Italia SpA (herefter »Unilever Italia«). Denne olie blev leveret til Central Food den 29. september. Efter hvad der blev forklaret under retsmødet, stammede en vis del af olien fra Spanien og Grækenland. Den 30. september 1998 skrev Central Food til Unilever Italia og meddelte, at etiketteringen af den leverede olie ikke var i overensstemmelse med bestemmelserne i lov nr. 313, og at den således ikke var i stand til at betale regningen. Den anmodede Unilever Italia om at tage olien retur og levere olie etiketteret i overensstemmelse med loven.
27. Den 2. oktober 1998 svarede Unilever Italia Central Food, at Kommissionen havde pålagt Den Italienske Republik ikke at anvende nogen nye bestemmelser for etikettering af olivenolie før den 4. maj 1999. Bestemmelserne i lov nr. 313 kunne følgelig ikke anvendes før den dato, og den leverede olie var i fuld overensstemmelse med gældende lov.
28. Central Food afviste stadig at modtage eller betale for olien, idet selskabet gjorde gældende, at dets holdning blev støttet af en række forhandlervirksomheder. Derfor anlagde Unilever Italia sag ved Pretura Circondariale di Milano med påstand om betalingspålæg mod Central Food.
29. Den 6. november 1998 - inden den havde hørt Central Food's argumenter - afsagde den forelæggende ret en kendelse om at stille følgende præjudicielle spørgsmål til Domstolen:
»Kan den nationale lov, der er bekendtgjort og trådt i kraft i medlemsstaten (lov nr. 313 af 3.8.1998), tilsidesættes af den nationale ret, som skal pådømme et betalingspålæg vedrørende levering af ekstra jomfruolie, der er mærket i strid med forskrifterne i den ovennævnte nationale lov, når der henses til, at Europa-Kommissionen - efter meddelelse og herpå følgende undersøgelse af et udkast til national lov om mærkning vedrørende oprindelsen af ekstra jomfruolie, jomfruolie og olivenolie - på grundlag af artikel 9, stk. 3, i direktiv 83/189/EØF (om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter) har fremsat en formel opfordring til den meddelende stat om, at den ikke lovgiver (med fastsættelse af en frist indtil den 14.9.1999) vedrørende markedsføring af olivenolie, i afventning af, at der vedtages EF-forskrifter på det pågældende område?«
Sagsbehandlingen
30. Der er blevet indgivet skriftlige indlæg til Domstolen af Unilever, den belgiske, danske, italienske og nederlandske regering og af Kommissionen. Central Food blev opfordret til at indgive indlæg, men gjorde det ikke. Under retsmødet blev der fremsat mundtlige indlæg af Unilever, den italienske regering og Kommissionen.
Om forelæggelseskendelsen kan antages til realitetsbehandling
31. Under retsmødet blev der stillet spørgsmål om, hvilke præcise bestemmelser i lov nr. 313 som er genstand for den foreliggende sag - nemlig om det var bestemmelserne vedrørende anvendelsen af udtrykket »fremstillet (eller produceret) i Italien« i artikel 1, stk. 1, eller bestemmelserne vedrørende mærkning af olier, der helt eller delvist stammer fra andre medlemsstater, i artikel 1, stk. 2. Repræsentanten for den italienske regering gjorde gældende, at anmodningen om en præjudiciel afgørelse ikke kunne antages til realitetsbehandling med den begrundelse, at det deri ikke tydeligt fremgik, hvilke bestemmelser der var tale om.
32. Jeg er ikke enig. Det fremgår tydeligt af forelæggelseskendelsen og de med denne fremsendte sagsakter, at den tvist, som er indbragt for den nationale ret, vedrører muligheden for at håndhæve mærkningskravene i lov nr. 313, og at det søges oplyst, om disse krav kan anvendes i lyset af direktiv 83/189. Den omstændighed at det ikke er præciseret, hvilken af to åbenbart sammenhængende forskrifter der påstås tilsidesat i den nationale sag, kan ikke hindre Domstolen i at vurdere sagen og give den nationale ret et brugbart svar.
Den anvendelige version af fællesskabslovgivningen
33. Et andet indledende spørgsmål, som kort bør overvejes, er, på grundlag af hvilken version af fællesskabslovgivningen afgørelsen i sagen skal træffes.
34. Direktiv 83/189 er ophævet og dets bestemmelser konsolideret og udvidet ved direktiv 98/34/EF, som trådte i kraft den 10. august 1998 . Det er efter denne dato, at lov nr. 313 trådte i kraft, og at samtlige de omstændigheder, der gav anledning til tvisten i hovedsagen, fandt sted. Det synes imidlertid klart, at muligheden for at håndhæve loven skal vurderes i lyset af direktiv 83/189, som fandt anvendelse under den italienske lovgivers behandling af lovforslaget, på tidspunktet for dets vedtagelse, gennem hele den oprindelige tre-måneders standstill-periode og ved modtagelsen af såvel den spanske og portugisiske regerings detaljerede indlæg, der forlængede standstill-perioden til seks måneder, som ved Kommissionens meddelelse af dens hensigt om at lovgive, der forlængede perioden til tolv måneder.
35. Under alle omstændigheder har direktiv 98/34 ikke indført ændringer af de bestemmelser i direktiv 83/189, som er relevante for de i den foreliggende sag rejste spørgsmål. Selv om førstnævnte mindre end en måned efter dets vedtagelse blev ændret ved direktiv 98/48, har disse ændringer - for hvilke gennemførelsesfristen under alle omstændigheder først udløb den 5. august 1999 - blot udvidet anvendelsesområdet for de relevante bestemmelser til at omfatte »tjenester i informationssamfundet« - nemlig de, som bestilles og leveres på afstand via elektroniske hjælpemidler - et område, der helt adskiller sig fra tvisten i den foreliggende sag.
Realiteten
36. Der er i det væsentlige to spørgsmål vedrørende realiteten, der skal undersøges for at besvare det af den nationale ret forelagte spørgsmål. For det første skal det undersøges, om de relevante nationale regler udgør en teknisk forskrift i direktiv 83/189's forstand og dermed skal meddeles, når de foreligger som forslag. I bekræftende fald må det herefter afgøres, hvilke følger der er forbundet med en manglende overholdelse af en af standstill-perioderne i artikel 9, efter at meddelelsespligten er opfyldt.
37. I forbindelse med den undersøgelse, jeg skal foretage af disse to spørgsmål, vil jeg udelukkende behandle reglerne om mærkning i lovens artikel 1, eftersom der specifikt i forelæggelseskendelsen henvises til mærkning, og eftersom det tydeligt af sagsakterne og de af Unilever Italia fremlagte dokumenter fremgår, at hovedsagen udelukkende angår dette emne.
38. Det skal ligeledes erindres, at direktiv 83/189 er blevet gennemført i italiensk ret ved lov nr. 317 af 21. juni 1986 som ændret. Men eftersom spørgsmålene i sagen er diskuteret uden at tage hensyn til den italienske gennemførelseslovgivning - bortset fra en kort henvisning under retsmødet - vil de i hovedafsnittet i min gennemgang udelukkende blive undersøgt ud fra fællesskabsdirektivet.
Udgør reglerne om etikettering i lov nr. 313 tekniske specifikationer, der omfattes af artikel 8 og 9 i direktiv 83/189?
39. Indledningsvis skal det understreges, at spørgsmålet om, hvorvidt de øvrige regler i lov nr. 313 udgør tekniske specifikationer eller ej, ikke kan påvirke karakteren af reglerne om etikettering. En lov kan indeholde forskellige bestemmelser, hvoraf nogle er omfattet af direktiv 83/189 og andre ikke.
40. Den italienske regering gør gældende, at i) reglerne om etikettering slet ikke er omfattet af direktiv 83/189, og/eller ii) at de er vedtaget i overensstemmelse med direktiv 79/112/EØF, således at artikel 8 og 9 i medfør af direktiv 83/189's artikel 10, stk. 1, ikke finder anvendelse.
Er reglerne om etikettering omfattet af definitionen i direktiv 83/189?
41. Den italienske regering gør gældende, at regler om etikettering, der tilsigter at beskytte forbrugerne ved at kræve præcise oplysninger om oprindelsesland på etiketten, ikke er tekniske specifikationer i den i artikel 1, nr. 2, i direktiv 83/189 omhandlede betydning. De vedrører ganske vist »forskrifter for varen vedrørende ... emballering, mærkning eller etikettering« som angivet i første afsnit til denne bestemmelse. Dette afsnit vedrører imidlertid kun industriprodukter. Det var det andet afsnit, der blev indsat i forbindelse med en senere ændring, som udvidede definitionen af en teknisk specifikation til at omfatte »fremstillingsmetoder og -processer« for landbrugsprodukter, »når de har en indvirkning på produkternes karakteristika«. Reglerne om etikettering i lov nr. 313 har ikke til formål at fastsætte tekniske krav vedrørende fremstilling af olivenolie, som allerede er fastsat i fællesskabsreglerne om den fælles ordning for markedet for fedtstoffer, og de har heller ikke den virkning at forbyde markedsføring eller at hindre varernes frie bevægelighed inden for Fællesskabet.
42. Kommissionen har heroverfor anført, at de italienske myndigheder meddelte lovforslaget i overensstemmelse med direktiv 83/189, hvoraf det kan udledes, at det udgør en teknisk forskrift. I henhold til artikel 1, nr. 2, i direktiv 83/189 udgør mærkningskrav endvidere tekniske specifikationer, uanset om de pågældende produkter er industri- eller landbrugsprodukter.
43. Jeg mener ikke, at Kommissionens argument, som er baseret på den faktiske meddelelse af loven, kan være et afgørende argument for at fastslå, at reglerne udgør tekniske specifikationer. Meddelelsen blev foretaget på Kommissionens anmodning, ikke på de italienske myndigheders initiativ, selv om man nok kunne have forventet, at disse havde givet udtryk for deres forbehold på tidspunktet for meddelelsen, såfremt de havde været overbevist om, at loven på et eller flere punkter ikke var omfattet af direktivets anvendelsesområde, og intet tyder på, at de har gjort dette.
44. Den italienske regerings argument om at reglerne om etikettering ikke udgør tekniske specifikationer, kræver ikke nogen indgående udredning. Som det fremstod på det relevante tidspunkt, definerede direktivet et produkt som »alle produkter, der fremstilles industrielt, og alle landbrugsprodukter«. Olivenolie er et landbrugsprodukt. Direktivet definerede endvidere en teknisk specifikation som en specifikation, der fastlægger »karakteristika for et produkt, som f.eks. ... etikettering«. Etikettering udgør genstanden for de omtvistede regler i den foreliggende sag.
45. Argumentet om, at der ikke er nogen hindring af de frie varebevægelser, synes baseret på den påstand, at de pågældende regler om etikettering ikke pålægger nogen pligt til på etiketten at nævne, at varerne stammer fra Italien, men blot fastlægger betingelserne herfor, såfremt den, der påsætter etiketterne, vælger at gøre dette. Der er følgelig intet faktisk påbud om etikettering og ingen hindring af samhandelen inden for Fællesskabet.
46. Jeg mener ikke, at en regel om etikettering ikke kan betragtes som et krav, blot fordi den forbyder, snarere end pålægger, visse benævnelser under visse omstændigheder. Endvidere har reglerne om benævnelse af ikke-italiensk oprindelse i artikel 1, stk. 2, i lov nr. 313 - som åbenbart er relevante i hovedsagen, eftersom det er oplyst, at den omtvistede olie delvis er af græsk og spansk oprindelse - en særlig indvirkning på handelen mellem medlemsstater (og således på tilsvarende vis også reglerne i artikel 1, stk. 1).
47. Det er derfor ikke vanskeligt at konkludere, at reglerne om etikettering i artikel 1 i den italienske lov nr. 313 udgør tekniske specifikationer, som er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 83/189.
Udgør reglerne om etikettering en gennemførelse af direktiv 79/112?
48. Artikel 10, stk. 1, i direktiv 83/189 undtager bestemmelser, hvormed medlemsstaterne opfylder bindende fællesskabsretsakter, der tager sigte på vedtagelse af tekniske specifikationer. Den italienske regering gør gældende, at de pågældende regler gennemfører en forpligtelse i henhold til direktiv 79/112, hvis artikel 3, stk. 1, nr. 7, påbyder angivelse af det sted, hvor et levnedsmiddel har oprindelse eller kommer fra, i de tilfælde hvor undladelse heraf kunne vildlede forbrugeren med hensyn til dets virkelige oprindelsessted eller det sted, hvorfra det egentlig kommer.
49. Kommissionen finder, at de nævnte bestemmelser i direktivet er formuleret i generelle vendinger, hvilket giver medlemsstaterne et vist råderum, og at det netop er dette råderum, som direktiv 83/189 har til formål at regulere.
50. Det er første gang, Domstolen skal fortolke artikel 10, stk. 1, i direktiv 83/189, eller definere, hvad der menes med opfyldelse af »bindende fællesskabsretsakter, der tager sigte på vedtagelse af tekniske specifikationer«. Det er imidlertid klart, at direktiv 79/112 er en bindende fællesskabsretsakt; artikel 22 pålægger medlemsstaterne at ændre deres lovgivning for at efterkomme direktivet. Og som jeg har konkluderet ovenfor, udgør etiketteringskrav tekniske specifikationer.
51. I henhold til artikel 3, stk. 1, i direktiv 79/112 skal »mærkning af levnedsmidler ... kun omfatte følgende obligatoriske oplysninger:
...
7) angivelse af det sted, hvor levnedsmidlet har oprindelse eller kommer fra, i de tilfælde, hvor undladelse heraf ville kunne vildlede forbrugeren med hensyn til levnedsmidlets virkelige oprindelsessted eller det sted, hvor levnedsmidlet egentlig kommer fra.«
52. Hvis de omtvistede italienske regler, som den italienske regering påstår, ikke kræver nogen angivelse af oprindelsessted på etiketten, er det meget vanskeligt at se, hvordan de kan gennemføre denne bestemmelse, der faktisk kræver en sådan angivelse.
53. Under alle omstændigheder - og som Kommissionen oplyste under retsmødet - er direktiv 79/112 blevet gennemført i italiensk lovgivning i 1982 ved præsidentdekret nr. 322 af 18. maj 1982, hvis artikel 3, litra g), bestemmer, at mærkning af levnedsmidler skal omfatte »angivelse af det sted, hvor levnedsmidlet har oprindelse eller kommer fra«. Eftersom bestemmelsen ikke indeholder yderligere præciseringer, kræver den antageligt, at sådanne oplysninger altid skal gives, og ikke blot, når undladelse heraf vil kunne vildlede forbrugerne . Under disse omstændigheder kan jeg ikke se nogen grund til at antage, at vedtagelsen af andre mærkningsregler, såsom reglerne i lov nr. 313, var nødvendige for fuldt ud at gennemføre direktiv 79/112.
54. Endelig er den omstændighed, at den italienske regering meddelte loven i overensstemmelse med direktiv 83/189 - på Kommissionens foranledning - ikke et endeligt bevis for, at reglerne om etikettering udgør tekniske specifikationer, men det viser alligevel, at den italienske regering ikke på det pågældende tidspunkt fandt, at den vedtog bestemmelser, der gennemførte forpligtelser ifølge en bindende fællesskabsretsakt, i hvilket tilfælde der ikke ville have været noget krav om meddelelse i henhold til dette direktiv. Det forekommer at være et usandsynligt begivenhedsforløb, at de italienske myndigheder skulle have ladet artikel 3, stk. 1, nr. 7, i direktiv 79/112 være utilstrækkeligt gennemført i mange år og derefter pludselig have fået behov for at udbedre dette, hvad særligt angår olivenolie, med en sådan hast, at de så sig nødsaget til at se bort fra Kommissionens pålæg om ikke at lovgive under en begrænset periode, mens man afventede den forestående fællesskabslovgivning, men skulle have undladt at nævne den omstændighed, at de gennemførte direktiv 79/112, da de meddelte lovforslaget på Kommissionens anmodning.
55. Jeg konkluderer, at reglerne om etikettering i lov nr. 313 udgør tekniske specifikationer, som skulle være meddelt Kommissionen, da de forelå som forslag, eftersom de ikke er undtaget i henhold til artikel 10, stk. 1, i direktiv 83/189.
Hvilke tilsidesættelser af standstill-kravene er blevet begået, og hvad er konsekvenserne heraf?
Tilsidesættelse af standstill-kravene i artikel 9 i direktiv 83/189
- Tre-månedersperioden
56. For det første har Den Italienske Republik tilsidesat direktivets artikel 9, stk. 1, hvorefter medlemsstaterne skal udsætte vedtagelsen af et udkast til teknisk forskrift i tre måneder regnet fra datoen for Kommissionens modtagelse af den i artikel 8, stk. 1, omhandlede meddelelse.
57. Forslaget til den italienske lov nr. 313 blev meddelt Kommissionen den 4. maj 1998. Standstill-perioden i artikel 9, stk. 1, løb derfor indtil den 4. eller 5. august, afhængig af hvordan afslutningen af tre-måneders perioden skal fastslås.
58. Lovforslaget blev ikke desto mindre vedtaget den 3. august 1998 og således under alle omstændigheder før udløbet af standstill-perioden. Den nævnte dag underskrev præsidenten, premierministeren og landbrugsministeren loven, som tidligere var blevet godkendt af deputeretkammeret den 28. juli og af senatet den 29. juli 1998.
59. Den omstændighed, at loven først trådte i kraft den 30. august 1998, dagen efter offentliggørelsen i GURI, og således efter udløbet af standstill-perioden, har ingen indflydelse på den konklusion, at Italien har tilsidesat artikel 9, stk. 1. Det skyldes for det første, at i henhold til den tydelige formulering af denne regel er den afgørende handling vedtagelsen af udkastet til den tekniske forskrift og ikke dens ikrafttræden. For det andet henviser artikel 9, stk. 1, til vedtagelsen af et »udkast til teknisk forskrift«. I henhold til direktivets artikel 1, nr. 10, er et udkast til en teknisk forskrift kendetegnet ved, at det »befinder sig på et forberedende stadium, hvor det stadig er muligt at foretage væsentlige ændringer«. Eftersom et lovforslag ophører med at kunne ændres, senest når det er underskrevet af de i henhold til forfatningen kompetente myndigheder, kan »vedtagelse« i den i artikel 9, stk. 1, omhandlede betydning ikke betyde ikrafttræden som følge af offentliggørelse. For det tredje ville en anden fortolkning skade formålet med artikel 9, stk. 1, som er at sikre, at tekniske regler ikke vedtages og træder i kraft uden tilstrækkelig mulighed for indsigelser og mulighed for, at disse indsigelser kan tages i betragtning på udkaststadiet. Dette formål ville skades, såfremt en medlemsstat vedtog en endelig version af loven kort efter meddelelsen, og blot udsatte dens ikrafttræden til efter udløbet af standstill-perioden.
- Tolv-månedersperioden
60. Den Italienske Republik tilsidesatte ligeledes direktivets artikel 9, stk. 3, som kræver, at medlemsstaterne udsætter vedtagelsen af et udkast til teknisk forskrift i tolv måneder regnet fra datoen for meddelelsen, hvis Kommissionen inden tre måneder efter meddelelsen tilkendegiver, at den agter at foreslå eller vedtage et direktiv, en forordning eller en beslutning herom. Italien vedtog loven, selv om Kommissionen havde fremsat en sådan tilkendegivelse den 23. juli 1998.
- Seks-månedersperioden
61. Hvad endelig angår direktivets artikel 9, stk. 2, skal jeg lade spørgsmålet om, hvorvidt seks-måneders standstill-perioden i den foreliggende sag var begyndt at løbe, stå ubesvaret. Med henblik på at besvare dette måtte begrebet »afgive« en udførlig udtalelse i den i artikel 9, stk. 2, omhandlede betydning og beregningen af afslutningen på den oprindelige tre-måneders periode diskuteres. Jeg mener ikke, at det er nødvendigt, eftersom lov nr. 313 under alle omstændigheder blev vedtaget under tilsidesættelse af direktivets artikel 9, stk. 1 og 3.
Følgerne af tilsidesættelsen af standstill-kravene i artikel 9 i direktiv 83/189
62. En traktatbrudssag anlagt af Kommissionen eller medlemsstaterne eller et erstatningssøgsmål kan udgøre de første følger af disse tilsidesættelser.
63. I den nærværende sag vedrører den nationale rets spørgsmål en anden eventuel følge af Den Italienske Republiks tilsidesættelse af standstill-kravene. Den nationale ret ønsker i det væsentlige oplyst, om det påhviler en national ret under behandlingen af en borgerlig sag mellem private parter vedrørende kontraktlige rettigheder og forpligtelser at afslå at anvende en national teknisk forskrift, der, skønt meddelt til Kommissionen i overensstemmelse med direktivkravene, blev vedtaget før udløbet af den i direktivet fastsatte standstill-periode.
64. Den italienske rets spørgsmål opstår i kølvandet på Domstolens dom i CIA Security International-sagen . Den pågældende sag vedrørte tre virksomheder, som fremstillede og solgte alarmsystemer. Et at disse selskaber, CIA Security International, solgte et alarmsystem, som tilsyneladende ikke var i overensstemmelse med de gældende belgiske retsforskrifter. Disse forskrifter var imidlertid ikke meddelt Kommissionen i overensstemmelse med direktiv 83/189. To konkurrenter (Signalson og Securitel) påstod offentligt, at de pågældende alarmsystemer ikke opfyldte kravene efter belgisk lovgivning. CIA Security International anlagde sag for at hindre dem i at fremsætte sådanne påstande med den begrundelse, at dette var i strid med god markedsføringsskik og derfor var forbudt. Selskabet gjorde gældende, at den lovgivning, hvorpå disse påstande var baseret, var ugyldig, eftersom den var en teknisk forskrift, som ikke var blevet meddelt. Heroverfor påstod Signalson og Securitel i det væsentlige, at de pågældende retsforskrifter skulle håndhæves i forhold til CIA Security International.
65. Domstolen fastslog i den pågældende doms præmis 54, at »direktiv 83/189 skal fortolkes således, at en tilsidesættelse af meddelelsespligten medfører, at de pågældende tekniske forskrifter ikke kan bringes i anvendelse, således at de følgelig ikke kan gøres gældende over for borgerne«.
66. I lyset af sagens omstændigheder ser det således ud til, at Domstolen fastsatte to regler. En teknisk forskrift, som er vedtaget uden forudgående meddelelse, kan ikke håndhæves a) af en medlemsstat mod borgere og b) i borgerlige sager mellem konkurrenter på grundlag af nationale regler, som forbyder adfærd i strid med god markedsføringsskik.
67. Domstolens begrundelse til støtte for denne afgørelse kan opsummeres på følgende måde.
68. Artikel 8 og 9 i direktiv 83/189 pålægger medlemsstaterne en præcis forpligtelse til at meddele udkast til tekniske forskrifter til Kommissionen, inden de vedtages. Da disse artikler ud fra et indholdsmæssigt synspunkt fremstår som ubetingede og tilstrækkeligt præcise, kan de gøres gældende af borgerne ved de nationale domstole .
69. Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt ikke-meddelte tekniske forskrifter bør være uanvendelige, er formålet med direktivet afgørende. Direktiv 83/189 har til formål at beskytte varernes frie bevægelighed gennem en præventiv kontrol. Meddelelsespligten er et væsentligt led i gennemførelsen af en sådan fællesskabskontrol. Kontrollens effektivitet styrkes, såfremt en tilsidesættelse af meddelelsespligten må anses for en væsentlig proceduremangel, der kan medføre, at de pågældende tekniske forskrifter ikke kan bringes i anvendelse over for borgerne .
70. Endelig kan en lakune i den pågældende nationale lovgivning, som skyldes, at tekniske forskrifter, der ikke er meddelt, ikke kan bringes i anvendelse, udbedres, hvor det er nødvendigt, gennem vedtagelsen af tekniske forskrifter i henhold til den i direktivet omhandlede hasteprocedure .
71. Den foreliggende sag adskiller sig fra CIA Security International-sagen på to punkter. For det første opstår spørgsmålet om de tekniske forskrifters uanvendelighed i en borgerlig sag mellem private parter vedrørende kontraktlige rettigheder og forpligtelser og ikke i en sag mellem konkurrenter omhandlende nationale regler, der forbyder adfærd i strid med god markedsføringsskik. Sager af sidstnævnte karakter minder på nogle punkter om håndhævelsessager anlagt af staten . For det andet blev den pågældende italienske lov i den foreliggende sag og i modsætning til omstændighederne i CIA Security International-sagen korrekt meddelt til Kommissionen. Italiens tilsidesættelse består ikke i en manglende meddelelse, men i en overtrædelse af standstill-kravene indeholdt i direktivet.
72. De tre spørgsmål, der skal behandles, er derfor følgende:
1) Hvad er begrundelsen for den antagelse, at en medlemsstat ikke kan håndhæve en teknisk forskrift, der er vedtaget uden forudgående meddelelse, over for borgerne?
2) Følger det af denne begrundelse, at direktivets proceduremæssige krav og navnlig meddelelseskravet er af en sådan karakter, at en tilsidesættelse bør medføre, at foranstaltningen ikke kan bringes i anvendelse i samtlige sager mellem enkeltpersoner, navnlig dem der udspringer af en kontrakt?
3) I bekræftende fald, skal en tilsidesættelse af standstill-kravene da have den samme virkning?
73. De faktiske omstændigheder i den foreliggende sag kunne friste Domstolen, som i øvrigt ikke har modtaget noget indlæg fra Central Food, til at besvare de to sidste spørgsmål bekræftende. For det første har den italienske lovgiver ganske åbenlyst set bort fra standstill-kravene i direktivet, på trods af at Kommissionen henstillede til den om ikke at gøre dette. Dernæst kan Domstolen, ud fra et indholdsmæssigt synspunkt, have en stærk formodning om, at etiketteringsreglerne i lov nr. 313 skaber en ubegrundet hindring for varehandelen og således tilsidesætter forbuddet i artikel 30 i EF-traktaten (nu artikel 28 EF).
74. Ikke desto mindre mener jeg, at Domstolen bør besvare begge disse spørgsmål benægtende. Den foreliggende sag viser, at hvis »svære sager skaber dårlig retspraksis« (»hard cases make bad law«), kan den samme fare opstå i »lette sager«.
75. Før de ovennævnte tre spørgsmål behandles, er det nødvendigt at klarlægge karakteren af direktiv 83/189.
76. Direktivers formål er sædvanligvis at tilnærme de nationale love og administrative bestemmelser på et givent område. De forpligter medlemsstaterne til, inden for en fastsat tidsfrist, at vedtage foranstaltninger og stiller krav hvad angår indholdet af disse foranstaltninger. I princippet overlader de det til medlemsstaterne at vælge formen og metoden for gennemførelsen i den nationale retsorden.
77. Såfremt en medlemsstat ikke gennemfører et sådant direktiv inden udløbet af tidsfristen eller ikke gennemfører det korrekt, bliver fællesskabsrettens ensartethed og effektivitet truet, og borgerne kan blive frataget de rettigheder, som direktivet tilsigter at tildele dem.
78. Med henblik på at løse disse problemer, navnlig hvad angår private parter i retssager, har Domstolen udviklet det, som fællesskabsretsjurister ofte kalder principperne om konform fortolkning af national ret i lyset af direktiverne, om direktivers vertikale direkte virkning og om manglende horisontal direkte virkning af direktiver . I mange sager dækker disse slagord imidlertid over en mere kompleks juridisk virkelighed .
79. Direktiv 83/189, som finder anvendelse i den foreliggende sag, er af en helt anden karakter. Dets formål er ikke en tilnærmelse af lovgivninger, men beskyttelsen af varernes frie bevægelighed gennem en præventiv kontrolordning. Direktivet fastlægger en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter. Medlemsstaternes forpligtelse består ikke i at lovgive, men i at meddele udkast til forskrifter og dernæst afvente og tage hensyn til reaktioner fra andre medlemsstater og Kommissionen. Hvad angår fremgangsmåden efter direktivets artikel 8 og 9, er brugen af udtryk som »gennemførelse i national ret« og »manglende gennemførelse inden for den gældende tidsfrist« således ikke til nogen hjælp.
80. I fællesskabsretten kan reglerne i direktiv 83/189 bedst sammenlignes med dem, der er indeholdt i f.eks. Rådets forordning nr. 17, der gennemfører EF-traktatens artikel 85 og 86 (nu artikel 81 EF og 82 EF), eller i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (nu artikel 88 EF) . Disse forordninger fastlægger fremgangsmåder for en forhåndskontrol i forbindelse med konkurrencebegrænsende adfærd og statsstøtte. Visse planlagte nationale eller private foranstaltninger skal meddeles i forvejen til Kommissionen, som derefter beslutter (til tider stiltiende), hvorvidt de kan tillades eller ej. Denne type af præventiv kontrol har til formål at styrke effektiviteten af de i traktaten indeholdte grundlæggende forbud. Endvidere kunne bestemmelserne i direktiv 83/189 have været vedtaget i form af en forordning snarere end et direktiv; men det har efter min mening ingen betydning for den juridiske bedømmelse, at det blev vedtaget i form af et direktiv.
81. Forskellen mellem direktiv 83/189 og »almindelige« direktiver på den ene side, og den omstændighed, at procedurer, som kan sammenlignes med dem, der er indeholdt i direktivet, er fastsat i fællesskabsretsakter af en anden juridisk natur, såsom forordninger, på den anden side, gør det efter min opfattelse klart, at ovennævnte retspraksis om følgerne af manglende overholdelse af »almindelige« direktiver ikke er relevant for spørgsmålene i den foreliggende sag. Det er derfor nødvendigt at behandle disse spørgsmål alene på grundlag af generelle fællesskabsretsprincipper.
82. Jeg vil nu behandle de tre ovennævnte spørgsmål.
1) Hvad er begrundelsen for, at en medlemsstat ikke kan håndhæve en teknisk forskrift, der er vedtaget uden forudgående meddelelse, over for borgerne?
83. I forbindelse med dette spørgsmål er det vigtigt at understrege, at en manglende meddelelse af et udkast til en teknisk forskrift som sådan ikke har direkte negative følger for fællesskabsrettens ensartethed, effektiviteten af traktatens artikel 30 eller for de rettigheder, som fællesskabsretten tillægger borgerne.
84. Hvad først angår ensartetheden, er direktivets formål at indføre en kontrol- og koordineringsordning, som skal forhindre vedtagelsen af foranstaltninger, som kan hindre varernes frie bevægelighed; direktivets formål er ikke at harmonisere nationale regler. Kommissionen vil først som sidste udvej foreslå harmoniseringsforanstaltninger. Ensartetheden påvirkes således ikke direkte, såfremt en teknisk forskrift ikke meddeles.
85. Hvad for det andet angår effektiviteten af traktatens artikel 30, kan en teknisk forskrift, der ikke er meddelt, tilsidesætte artikel 30, men det kan ligeså vel være, at den ikke gør det. Den kan endda fjerne en allerede eksisterende handelshindring. Direktivet indeholder udelukkende proceduremæssige regler, som materielt set pr. definition er neutrale. Den omstændighed, at en teknisk forskrift ikke blev meddelt, gør det derfor ikke muligt med sikkerhed at afgøre, om de deri indeholdte regler er i overensstemmelse med de grundlæggende krav i traktatens artikel 30.
86. For det tredje er hensigten med direktiv 83/189 ikke som sådan at tildele rettigheder til private eller pålægge dem forpligtelser. Direktivet fastlægger blot medlemsstaternes og Kommissionens rettigheder og forpligtelser i forbindelse med en procedure, som private principielt ikke deltager i. En medlemsstats tilsidesættelse af meddelelseskravet påvirker således ikke nogen som helst rettigheder for private ifølge direktivet. Hvad angår privates rettigheder i henhold til traktatens artikel 30, er det afgørende, om de pågældende regler efter deres indhold er forenelige med de frie varebevægelser. Det skal erindres, at hvis en teknisk forskrift rent faktisk udgør en hindring for samhandelen mellem medlemsstater, kan borgerne direkte påberåbe sig traktaten uden at skulle henvise til direktivet.
87. Under disse omstændigheder er det ikke overraskende, at Domstolen, da den i CIA Security International-dommen fastslog, at tekniske forskrifter, der ikke var meddelt, ikke kunne bringes i anvendelse over for borgerne, udelukkende baserede sig på hensynet til effektiviteten af den i direktivet fastsatte kontrolordning.
88. Er truslerne mod effektiviteten af en forudgående kontrol, og indirekte mod varernes frie bevægelighed, tilstrækkelig alvorlige til at begrunde, at en medlemsstat udelukkes fra at anvende tekniske forskrifter, der ikke er anmeldt, i forhold til borgerne?
89. Efter direktivets opbygning er meddelelse af udkast til tekniske forskrifter klart af afgørende betydning, eftersom den bringer disse udkast for dagen. Kun gennem meddelelse kan Kommissionen og andre medlemsstater blive klar over en medlemsstats planer om at vedtage nye tekniske forskrifter. Denne viden er en nødvendig forudsætning for at udøve de forskellige rettigheder efter direktivet (ret til at give indlæg, afgive en udførlig udtalelse for at forlænge standstill-perioden, udtalelse om, at det er besluttet at vedtage harmoniseringsforanstaltninger). Kendskabet til, at vedtagelsen af sådanne tekniske forskrifter er under overvejelse, er endvidere en afgørende forudsætning for alternative retsmidler uden for direktivets anvendelsesområde, såsom traktatbrudssager.
90. Såfremt en medlemsstat er klar over, at den ikke kan bringe en teknisk forskrift, der ikke er meddelt, i anvendelse over for borgerne, er der en stærk tilskyndelse til at give meddelelse om den. Det er altid muligt, at en erhvervsdrivende finder ud af, at medlemsstaten ikke har meddelt en teknisk forskrift, og modsætter sig dens anvendelse på dette grundlag. En manglende meddelelse vil således altid, som et damoklessværd, true anvendelsen af en national foranstaltning, der ikke er meddelt.
91. Hvis derimod en teknisk foranstaltning, der ikke er meddelt, fortsat skulle kunne håndhæves over for borgere, kunne en medlemsstat blive fristet til at afholde sig fra at meddele den, navnlig hvor medlemsstaten er klar over, at en planlagt teknisk forskrift ville skabe en hindring for varehandelen. Ved en manglende meddelelse er der kun en lille risiko for, at Kommissionen eller andre medlemsstater vil opdage handelshindringen i udkastet til foranstaltningen. Traktatbrudssager er derfor usandsynlige; under alle omstændigheder tager de tid, og det er usandsynligt, at de fører til sanktioner. Det er langt fra sikkert, at private parter, der anlægger erstatningssager, får medhold. De pågældende personer skal normalt afvente vedtagelsen og den konkrete anvendelse af en sådan teknisk forskrift, før de kan påberåbe sig artikel 30 med henblik på at få disse regler bragt til ophør.
92. Derfor er det efter min opfattelse korrekt at fastslå, således som Domstolen gjorde det i CIA Security International-dommen, at for at sikre effektiviteten af den ved direktivet indførte kontrolordning skal en medlemsstat ikke kunne gøre en teknisk forskrift, som er vedtaget uden forudgående meddelelse, gældende over for borgerne.
93. Det kan tilføjes, at uanvendeligheden af en teknisk forskrift, der ikke er meddelt, som en bivirkning kan skabe uventede fordele for nogle erhvervsdrivende. De vil over for en medlemsstat kunne påberåbe sig tilsidesættelsen af en procedureregel, som ikke var beregnet til at give dem rettigheder, uanset om den pågældende tekniske forskrift udgør en ubegrundet handelshindring i henhold til traktatens artikel 30.
94. Endvidere har Domstolen i Lemmens-dommen anerkendt, at der var visse grænser for følgerne af en manglende meddelelse. Den fastslog i dommens præmis 35, at en manglende meddelelse af tekniske forskrifter alene gør disse uanvendelige, for så vidt de hindrer brugen eller forhandlingen af et produkt, der ikke er i overensstemmelse med disse forskrifter. Dommen i Lemmens-sagen kan måske ses som et første tegn på, at retspraksis i henhold til CIA Security International-dommen, efter Domstolens opfattelse, skal anvendes og udvides med varsomhed.
2) Er direktivets proceduremæssige krav og navnlig meddelelseskravet af en sådan karakter, at en tilsidesættelse af dem bør medføre, at foranstaltningen ikke kan bringes i anvendelse i sager af enhver art mellem private, navnlig dem der udspringer af en kontrakt?
95. I henhold til CIA Security International-dommen kan en teknisk forskrift, der er vedtaget uden forudgående meddelelse, ikke bringes i anvendelse i borgerlige sager mellem konkurrenter på grundlag af nationale regler, der forbyder adfærd i strid med god markedsføringsskik. Spørgsmålet er, hvorvidt denne regel skal udvides til borgerlige sager mellem private parter, der vedrører kontraktlige rettigheder og forpligtelser. Skal en erhvervsdrivende som Unilever kunne påberåbe sig en medlemsstats manglende overholdelse af procedurekravene i direktiv 83/189 i sager mod en anden erhvervsdrivende, såsom Central Food, med henblik på at gøre en national teknisk forskrift som den, der er indeholdt i den italienske lov nr. 313 uanvendelig?
96. I lyset af punkt 68-74 i generaladvokat Elmers forslag til afgørelse kan der argumenteres for, at Domstolen i CIA Security International-dommen allerede har besvaret dette spørgsmål bekræftende.
97. Jeg mener imidlertid ikke, at Domstolen kan have ønsket, at sanktionen i form af uanvendelighed skal finde anvendelse i alle slags sager mellem private parter.
98. For det første må Domstolens afgørelse ses i lyset af den pågældende sags særlige proceduremæssige omstændigheder. Når konkurrenter søger at gøre en teknisk forskrift gældende på grundlag af nationale regler om uredelig markedsføringsskik, er det mulige resultat af sådanne sager, som f.eks. et pålæg om at ophøre med en bestemt aktivitet eller betale tvangsbøder, ikke meget anderledes end det mulige resultat af en medlemsstats håndhævelsesforanstaltninger på samme område, når den handler gennem en offentlig anklager eller en administrativ myndighed.
99. For det andet skal der tages hensyn til visse mere grundlæggende overvejelser. Den omstændighed, at en medlemsstat ikke har overholdt procedurekravene i direktivet som sådan, bør efter min mening ikke have skadelige følger for borgerne.
100. Dette skyldes først og fremmest, at sådanne følger ville være vanskelige at begrunde i lyset af retssikkerhedsprincippet. I den daglige handels interesse er det nødvendigt, at tekniske forskrifter, som finder anvendelse på salg af varer, tydeligt og let kan identificeres som anvendelige eller uanvendelige. Selv om den nærværende tvist vedrører forholdsvis små mængder af olivenolie på flaske af en værdi, som utvivlsomt ikke påvirker hverken Unilever's eller Central Food's økonomi i drastisk omfang, er det let at forestille sig en helt sammenlignelig sag, der drejer sig om letfordærvelige varer, og om beløb, der udgør forskellen mellem succes og konkurs for den ene eller anden af de pågældende parter. Med henblik på at undgå vanskeligheder i sine kontraktforhold måtte den enkelte erhvervsdrivende være klar over direktiv 83/189's eksistens, kende CIA Security International-dommen, identificere en teknisk forskrift som en sådan og med sikkerhed kunne fastslå, hvorvidt den pågældende medlemsstat har opfyldt direktivets proceduremæssige krav. Navnlig det sidste punkt kan vise sig særdeles vanskeligt, henset til den manglende offentliggørelse af proceduren efter direktivet. Kommissionen har ingen forpligtelse til at meddele offentligt, at en medlemsstat har meddelt eller ikke meddelt et givent udkast til en teknisk forskrift. Hvad angår standstill-perioderne i direktivets artikel 9, har private parter ingen mulighed for at vide, at andre medlemsstater har udløst seks-måneders standstill-perioden ved at afgive en udførlig udtalelse til Kommissionen. På lignende vis er Kommissionen heller ikke forpligtet til at meddele offentligt, at den har oplyst en medlemsstat om en fællesskabslovgivning, der er planlagt eller er under forberedelse.
101. Det andet problem er risikoen for uretfærdighed. Hvis en manglende meddelelse ville bevirke, at en teknisk forskrift ikke kunne bringes i anvendelse i borgerlige sager, kunne en privat part tabe en sag, hvor en sådan forskrift er omtvistet, ikke på grund af hans egen manglende overholdelse af en forpligtelse efter fællesskabsretten, men på grund af en medlemsstats adfærd. En virksomheds økonomiske overlevelse kunne blive truet alene af hensyn til effektiviteten af en ordning, der skal kontrollere medlemsstaternes lovgivningsvirksomhed. Dette vil være tilfældet, uanset om den pågældende tekniske forskrift udgjorde en handelshindring, en foranstaltning med neutral virkning på handelen, eller endda en regel, der fremmede handelen . En erhvervsdrivende i en sådan situation ville alene have mulighed for genopretning ved efterfølgende at anlægge et bekosteligt og usikkert erstatningssøgsmål mod en medlemsstat. Der er heller ingen grund til, at den anden part i sagen helt tilfældigt drager fordel af en medlemsstats manglende opfyldelse af direktivet.
102. Efter min opfattelse følger det heraf, at den korrekte løsning i sager mellem private parter er en løsning af materiel karakter. Anvendeligheden af en teknisk forskrift i sager mellem private parter bør kun afhænge af forskriftens forenelighed med traktatens artikel 30. Såfremt den italienske lov nr. 313 i den foreliggende sag er i overensstemmelse med artikel 30, kan jeg ikke se nogen grund til, at Central Food, som forståeligt har henholdt sig til reglerne i italiensk lovgivning, skulle tabe sagen for den nationale ret. Hvis den italienske lov nr. 313 imidlertid tilsidesætter artikel 30, så er den nationale ret af denne grund forpligtet til at se bort fra loven.
103. Jeg konkluderer følgelig, at en borger ikke over for en anden borger bør kunne gøre en medlemsstats manglende opfyldelse af kravene i direktiv 83/189 gældende med henblik på at gøre en teknisk forskrift uanvendelig.
3) Subsidiært: Skal en tilsidesættelse af standstill-kravene medføre, at en teknisk forskrift ikke kan bringes i anvendelse?
104. Hvis Domstolen, på trods af det ovenstående, skulle fastslå, at de tekniske forskrifter, som er vedtaget i strid med væsentlige procedurekrav i direktivet, ikke kan bringes i anvendelse i nogen som helst sager mellem private parter, er det spørgsmålet, om standstill-kravene udgør et sådant procedurekrav.
105. CIA Security International-dommen kan muligvis fortolkes således, at tilsidesættelsen af standstill-kravet udgør en »væsentlig proceduremangel« i samme omfang som en manglende meddelelse. Konklusionen i den pågældende dom følger efter en samlet undersøgelse af artikel 8 og 9 - kravene om meddelelse og standstill - i lyset af direktivets mål. F.eks. fastslog Domstolen i præmis 44, at »artikel 8 og 9 i direktiv 83/189 pålægger medlemsstaterne en præcis forpligtelse til at meddele udkast til tekniske forskrifter til Kommissionen, inden de vedtages«, og i præmis 50, at direktivet »mere generelt [har til formål] at fjerne eller mindske handelshindringerne, at underrette de øvrige medlemsstater om tekniske forskrifter, som en stat påtænker, [og] at give Kommissionen og de øvrige medlemsstater den frist, der er nødvendig for at kunne reagere og foreslå en ændring, der kan afsvække begrænsningerne i de frie varebevægelser som følge af den påtænkte foranstaltning ...«. Denne konklusion hviler også på en undersøgelse af Kommissionens meddelelse af 1986, som knytter meddelelses- og standstill-kravene sammen.
106. På trods af disse faktorer finder jeg ikke, at en manglende overholdelse af standstill-perioderne i sig selv kan gøre den pågældende tekniske forskrift uanvendelig. Jeg har ovenfor anført, at den eneste overvejelse, der af proceduremæssige hensyn kan begrunde en uanvendelighed af en teknisk forskrift, der ikke er meddelt, er risikoen for at svække effektiviteten af fællesskabskontrollen. Men mens overholdelsen af meddelelsespligten for et udkast til en teknisk forskrift er af afgørende betydning for effektiviteten af denne kontrol, er overholdelsen af standstill-perioden mindre vigtig.
107. Når først et udkast til en teknisk forskrift er blevet meddelt, er det bragt for dagen. Andre medlemsstater og Kommissionen kan herefter effektivt kontrollere overholdelsen af direktivets procedurekrav og de væsentlige krav i artikel 30 og kan om nødvendigt indlede traktatbrudssager.
108. Derfor mener jeg, at det vil være uforholdsmæssigt strengt at pålægge sanktionen uanvendelighed for tilsidesættelser af andre procedurekrav end meddelelsesforpligtelsen i henhold til direktivets artikel 8, stk. 1.
109. Følgelig skal det konkluderes, at i borgerlige sager mellem private parter bør en national ret ikke se bort fra en teknisk forskrift, der - selv om den blev meddelt til Kommissionen i overensstemmelse med kravene i direktivet - blev vedtaget før udløbet af den i henhold til direktivet gældende standstill-periode.
Forslag til afgørelse
110. Jeg har behandlet standstill-kravene forholdsvis kort, selv om de er genstand for den nationale rets spørgsmål, da dette spørgsmål ikke kan betragtes isoleret og nødvendigvis rejser det mere vidtrækkende spørgsmål om følgerne af en tilsidesættelse af direktivets procedurekrav i almindelighed. I praksis er det langt vigtigste spørgsmål endvidere sandsynligvis spørgsmålet om følgerne af en medlemsstats manglende meddelelse af en teknisk forskrift. Det svar, som jeg har foreslået på dette spørgsmål, udgør ligeledes svaret på den nationale rets spørgsmål.
111. Efter min mening bør en manglende meddelelse (som formentlig ofte kan forekomme, henset til den store mængde af foranstaltninger, der kan henhøre under direktivets anvendelsesområde, og som naturligvis kan være utilsigtet) ikke få vidtrækkende følger for kontraktforhold mellem private parter. I realiteten ville virkningerne være, at domstolene ville være forpligtet til at fastslå et kontraktbrud udelukkende på grundlag af sådanne forsømmelser fra medlemsstaternes side.
112. Sådanne følger ville være i strid med grundlæggende principper i vores retssystemer og navnlig med retssikkerhedens grundlæggende krav. Der kan være usikkerhed med hensyn til, om foranstaltningen udgør en teknisk forordning, og om den skal meddeles; usikkerhed - i mangel af bestemmelser, der fastlægger en gennemsigtig procedure - med hensyn til, om den faktisk er blevet meddelt; usikkerhed - i tilfælde hvor en national forordning eller dele af den er uanvendelig - med hensyn til hvilke retsforskrifter der skal erstatte de foranstaltninger, der er gjort uanvendelige; usikkerhed med hensyn til de hensigtsmæssige retsmidler i anledning af kontraktbruddet, når ingen af parterne kan lægges noget til last. Endvidere ville sådanne følger indtræde, uanset om den tekniske forskrift hindrede varernes frie bevægelighed eller ej, og endog hvis den fremmede denne. Jeg kan ikke finde nogen hjemmel til at knytte sådanne følger til den manglende meddelelse.
113. Hvis - således som jeg har argumenteret for det - en medlemsstats manglende meddelelse af en teknisk forskrift ikke påvirker et kontraktforhold mellem private parter og ikke kan begrunde, at kontrakten ikke opfyldes, så er det åbenbart, at dette heller ikke bør være tilfældet med en tilsidesættelse af standstill-kravene. Der er en række argumenter, der er fælles for disse to forhold. Navnlig finder argumenterne om retssikkerhed, uretfærdighed og manglende gennemsigtighed anvendelse - på forskellig måde - på alle følger af proceduremæssige uregelmæssigheder begået af medlemsstaterne.
114. Det virkelige forhold er, at den fremgangsmåde, som er fastsat i direktivet, skal regulere forholdet mellem Kommissionen og medlemsstaterne. Den blev ikke indført for at give borgerne materielle rettigheder, og endnu mindre for at gøre indgreb i dem. Det ser heller ikke ud til, at det skulle være nødvendigt at give den sådanne virkninger. Fællesskabets overordnede interesse, der består i at sikre varernes frie bevægelighed, kommer ikke ind i billedet, før det er fastslået, at den tekniske forskrift hindrer en sådan fri bevægelighed. I sager som den foreliggende er Fællesskabets interesse fuldt ud sikret ved muligheden for at påberåbe sig traktatens artikel 30.
115. Følgelig skal det af Pretura Circondariale di Milano stillede spørgsmål efter min mening besvares således:
»Såfremt en medlemsstat tilsidesætter de proceduremæssige krav, der er fastsat i artikel 8 og 9 i Rådets direktiv 83/189/EØF af 28. marts 1983 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter, kan en sådan tilsidesættelse ikke gøres gældende for de nationale retsinstanser i sager mellem private vedrørende kontraktforhold.«