62024CC0446
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
JEANA RICHARDA DE LA TOURA
od 2. listopada 2025. (
1
)
Predmet C‑446/24
Freie Hansestadt Bremen
protiv
DT
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Visoki upravni sud Slobodnog hanzeatskog grada Bremena, Njemačka))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Politika useljavanja – Direktiva 2008/115/EZ – Zajednički standardi i postupci koji se u državama članicama primjenjuju na vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Članak 3. točka 6. i članak 11. stavak 2. – Nacionalni propis kojim se predviđa načelna zabrana ulaska i boravka neograničenog trajanja u određenim kategorijama slučajeva – Teroristička prijetnja”
I. Uvod
1.
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na članak 3. točku 6. i članak 11. stavak 2. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (
2
).
2.
Ovaj zahtjev Sudu pruža priliku da pojasni protivi li se tim odredbama mogućnost da se nacionalnim propisom predvidi da se državljaninu treće zemlje izrekne zabrana ulaska u neograničenom trajanju zato što predstavlja opasnost za nacionalnu sigurnost, odnosno konkretno terorističku prijetnju.
3.
To pitanje trenutačno se tiče manjeg dijela država članica (
3
). Njegovo buduće područje primjene ovisi o ishodu tekućih zakonodavnih aktivnosti kojima se mijenja pravo Unije u tom području, a one odražavaju većinsku praksu država članica (
4
).
4.
Iznijet ću razloge zbog kojih predlažem Sudu da navedene odredbe protumači na način da, ako se njima nalaže da trajanje mora biti utvrđeno, one ne predviđaju nikakvu granicu za slučaj kada su ispunjeni iznimni uvjeti za prekoračenje načelnog roka od pet godina. Međutim, one ne oslobađaju države članice od obveze poštovanja materijalnih i postupovnih jamstava predviđenih Direktivom 2008/115.
II. Pravni okvir
A.
Pravo Unije
5.
U uvodnoj izjavi 14. Direktive 2008/115 navodi se:
„Učinci nacionalnih mjera za vraćanje trebali bi imati europsku dimenziju ustanovljavanjem zabrana ulaska i boravka na području svih država članica. Trajanje zabrane ulaska utvrđuje se s obzirom na sve relevantne okolnosti pojedinačnog slučaja i u pravilu ne bi trebalo biti dulje od pet godina. […]”
6.
Članak 1. te direktive, naslovljen „Predmet”, određuje:
„Ovom se Direktivom utvrđuju zajednički standardi i postupci koji se imaju primjenjivati u državama članicama za vraćanje državljana trećih zemalja koji nemaju zakonit boravak u skladu s temeljnim pravima kao općim načelima prava [Unije] kao i međunarodnog prava, uključujući [obveze vezane uz] zaštitu izbjeglica i ljudskih prava.”
7.
U skladu s člankom 3. točkom 6. navedene direktive:
„U smislu ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
6.
‚zabrana ulaska’ znači upravna ili sudska odluka ili akt kojim[a] se zabranjuju ulazak i boravak na državnom području države članice za određeno vrijeme, zajedno s odlukom o vraćanju”.
8.
Članak 11. Direktive 2008/115, naslovljen „Zabrana ulaska”, u stavcima 1. do 3. određuje:
„1.   Odlukama o vraćanju pridodaje se zabrana ulaska:
(a)
ako nije odobreno vrijeme da dobrovoljni odlazak; ili
(b)
ako nije poštovana obveza vraćanja.
U drugim se slučajevima odlukama o vraćanju može pridodati zabrana ulaska.
2.   Trajanje zabrane ulaska utvrđuje se u pogledu svih relevantnih okolnosti pojedinačnog slučaja i u pravilu ne prelazi pet godina. Međutim, može biti duža od pet godina, ako državljanin treće zemlje predstavlja ozbiljnu opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost.
3.   Države članice razmatraju ukidanje ili suspenziju zabrane ulaska kada državljanin treće zemlje na kojega se zabrana ulaska odnosi u skladu sa stavkom 1[.] [drugim podstavkom] može dokazati da je on ili ona napustio državno područje države članice u potpunosti poštujući odluku o vraćanju.
[…]
Države članice mogu se suzdržati od izdavanja, uki[nuti] ili suspen[dirati] zabran[u] ulaska u pojedinačnim slučajevima iz humanitarnih razloga.
Države članice mogu ukinuti ili suspendirati zabranu ulaska u pojedinačnom slučaju ili nekim vrstama slučajeva iz drugih razloga.”
B.
Njemačko pravo
9.
Članak 11. Gesetza über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Zakon o boravku, radu i integraciji stranih državljana na saveznom području) (
5
) od 30. srpnja 2004. (
6
) (u daljnjem tekstu: AufenthG), naslovljen „Zabrana ulaska i boravka”, u stavku 4., stavku 5.a trećoj i četvrtoj rečenici te stavku 5.b određuje:
„(4)   Moguće je ukinuti zabranu ulaska i boravka ili smanjiti trajanje te zabrane radi zaštite interesa stranog državljanina koji su vrijedni zaštite ili ako svrha te zabrane to više ne zahtijeva. […]
[…]
(5a)   […] Smanjenje trajanja ili ukidanje zabrane ulaska i boravka načelno je isključeno. Najviše tijelo savezne zemlje u pojedinim slučajevima može dopustiti iznimke od tog načela.
(5b)   U slučaju kad je stranac udaljen sa saveznog područja na temelju mjere udaljavanja određene u skladu s člankom 58.a, načelno treba izreći zabranu ulaska i boravka u neograničenom trajanju. […] Stavak 5.a treća i četvrta rečenica primjenjuje se mutatis mutandis.”
10.
Članak 58.a AufenthG‑a, naslovljen „Mjera udaljavanja”, u stavku 1. određuje:
„Najviše tijelo savezne zemlje može na temelju prognoza koje se temelje na činjenicama bez prethodnog određivanja mjere protjerivanja poduzeti mjeru udaljavanja stranca radi otklanjanja konkretne opasnosti za sigurnost Savezne Republike Njemačke ili terorističke prijetnje. Mjera udaljavanja je odmah izvršna; nije potrebno nikakvo upozorenje o udaljavanju.[ (
7
)]”
III. Činjenice u glavnom postupku i prethodno pitanje
11.
Osoba DT, tužitelj iz glavnog postupka, ruski je državljanin koji je u Bremenu (Njemačka) živio na temelju boravišne dozvole. Senator für Inneres der Freien Hansestadt Bremen (ministar unutarnjih poslova Slobodnog hanzeatskog grada Bremena, Njemačka) donio je 13. ožujka 2017. na temelju članka 58.a AufenthG‑a mjeru udaljavanja u Rusiju protiv osobe DT uz obrazloženje da, prema zaključcima sigurnosnih službi, postoji opasnost da ona počini teroristički napad u Njemačkoj. Nakon bezuspješnih postupaka pokrenutih pred Bundesverwaltungsgerichtom (Savezni upravni sud), Bundesverfassungsgerichtom (Savezni ustavni sud, Njemačka) i Europskim sudom za ljudska prava (
8
), osoba DT je 4. rujna 2017. udaljena u Rusiju gdje trenutačno i živi.
12.
U odluci od 1. prosinca 2017. Kommunale Ausländerbehörde der Stadtgemeinde Bremen (Komunalna služba za strance Gradske općine Bremen, Njemačka) utvrdio je da učinak udaljavanja određenog na temelju članka 58.a AufenthG‑a nije ograničen na određeno vrijeme. U presudi od 3. prosinca 2021., koja je postala pravomoćna, Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Upravni sud Slobodnog hanzeatskog grada Bremena, Njemačka) poništio je tu odluku uz obrazloženje da osobi DT još nije izrečena nikakva zabrana ulaska i boravka.
13.
U odluci od 1. veljače 2022. (
9
) ministar unutarnjih poslova Slobodnog hanzeatskog grada Bremena izrekao je osobi DT zabranu ulaska i boravka u Njemačkoj u neograničenom trajanju. U prilog svojoj odluci on je u bitnome naveo da takva zabrana u neograničenom trajanju u pravilu mora biti, na temelju članka 11. stavka 5.b prve rečenice AufenthG‑a, izrečena osobama koje su udaljene primjenom mjere udaljavanja određene na temelju članka 58.a tog zakona. Ministar unutarnjih poslova Slobodnog hanzeatskog grada Bremena smatra, s jedne strane, da nema razloga da se od tog pravila odstupi u slučaju osobe DT, imajući u vidu zaključke obavještajnih službi o njezinu vladanju nakon udaljavanja te njezinim društvenim i obiteljskim vezama sa Saveznom Republikom Njemačkom. S druge strane, i dalje postoji bojazan da će osoba DT počiniti teroristički napad u Njemačkoj ako uđe na državno područje te države članice.
14.
Odlučujući o tužbi koju je podnijela osoba DT, Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Upravni sud Slobodnog hanzeatskog grada Bremena) poništio je tu odluku. On smatra da se članak 11. stavak 5.b prva rečenica AufenthG‑a ne može primijeniti jer zabrana ulaska i boravka u neograničenom trajanju nije u skladu s člankom 3. točkom 6. i člankom 11. stavkom 2. Direktive 2008/115.
15.
Kako bi odlučio o žalbi koju je protiv te odluke podnio Slobodni hanzeatski grad Bremen, sud koji je uputio zahtjev postavlja pitanje o usklađenosti njemačkog propisa s tim odredbama prava Unije. On izražava nedoumice zbog nepostojanja odluke Suda i razlika u analizi između nacionalnih sudova, doktrine (
10
) i njemačke vlade.
16.
U tim je okolnostima Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Visoki upravni sud Slobodnog hanzeatskog grada Bremena) odlučio prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 3. točku 6. i članak 11. stavak 2. Direktive [2008/115] tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis koji određuje da u pravilu treba izreći zabranu ulaska u neograničenom trajanju osobi čije je pravo boravka prestalo i za koju je donesena odluka o vraćanju jer predstavlja terorističku prijetnju?”
17.
Osoba DT, Slobodni hanzeatski grad Bremen, njemačka i danska vlada te Europska komisija dostavili su pisana očitovanja. Na raspravi održanoj 19. lipnja 2025. osoba DT, Slobodni hanzeatski grad Bremen, njemačka i švedska vlada te Komisija saslušani su te su usmeno odgovorili na pitanja koja je postavio Sud.
IV. Analiza
18.
U tom drugom predmetu koji se odnosi na usklađenost s člankom 11. stavkom 2. Direktive 2008/115 njemačkog propisa o trajanju zabrane ulaska na državno područje država članica izrečene državljaninu treće zemlje, Sud se mora očitovati o sljedećem novom pitanju: treba li trajanje zabrane ulaska iz te odredbe biti izraženo u broju godina kada, u slučaju ozbiljne opasnosti za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost, ono može biti dulje od pet godina?
19.
U prethodnom predmetu, u kojem je donesena presuda od 19. rujna 2013., Filev i Osmani (
11
), bila je riječ o usklađenosti s pravom Unije stavka članka 11. AufenthG‑a koji nije onaj o kojem je riječ u ovom predmetu. Sud je ocijenio da „[č]lanak 11. stavak 2. Direktive 2008/115 […] treba tumačiti na način da mu je protivna nacionalna odredba, članak 11. stavak 1. [AufenthG‑a] […] koji uvjetuje ograničenje trajanja zabrane ulaska državljaninu treće zemlje na kojeg se odnosi[,] postavljanjem zahtjeva za ostvarivanje pogodnosti takvog ograničenja” (
12
).
20.
U tu svrhu Sud je utvrdio da je „iz izraza ‚zabrana duljine trajanja ulaska je određena’ [jasno vidljivo da] postoji obveza država članica na vremensko ograničenje učinaka zabrane ulaska, načelno najviše do pet godina i neovisno o takvom zahtjevu državljanina treće zemlje koji za to ima interes” (
13
). Sud se također referirao na „definicij[u] pojma ‚zabrana ulaska’ iz članka 3. točke 6. [D]irektive [2008/115], što se posebno vidi iz odluke o zabrani ulaska i boravka na teritoriju zemalja članica ‚za određeno vrijeme’” (
14
).
21.
Doseg presude Filev i Osmani treba odrediti uzimajući u obzir predmetni nacionalni propis i odredbu prava Unije koja se tumači. Sud je ocijenio da zabranu ulaska nije moguće izreći bez predviđanja trajanja, koje se određuje uzimajući u obzir sve okolnosti konkretnog slučaja i načelno ne smije biti dulje od pet godina, u skladu s člankom 11. stavkom 2. prvom rečenicom Direktive 2008/115 (
15
).
22.
Sud se dakle nije očitovao o tumačenju članka 11. stavka 2. druge rečenice te direktive koji određuje da „[trajanje zabrane ulaska ipak] može biti duž[e] od pet godina […] ako državljanin treće zemlje predstavlja ozbiljnu opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost”.
23.
Dakle, iz presude Filev i Osmani, u kojoj se tumače članak 3. točka 6. i članak 11. stavak 2. prva rečenica Direktive 2008/115, može se zaključiti samo da trajanje zabrane ulaska mora biti utvrđeno i da ne smije biti dulje od pet godina, osim u slučaju kad je ta zabrana izrečena državljanima trećih zemalja koji predstavljaju ozbiljnu opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost. Osim toga, čini mi se da se iz točke 44. te presude (
16
) ne može izvesti nikakav zaključak jer ona govori o neograničenim zabranama ulaska u situacijama koje nisu one koje se spominju u članku 11. stavku 2. drugoj rečenici te direktive, u pogledu kojih je Sud samo podsjetio na sadržaj.
24.
Ostaje dakle neodgovoreno pitanje treba li trajanje zabrane ulaska biti ograničeno na više od pet godina ili može biti neograničeno (odnosno doživotno ili pak trajno (
17
)) u slučaju kad se ta zabrana odnosi na osobu koja predstavlja ozbiljnu opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost.
25.
Kao prvo, ističem da se, terminološki gledano, izraz „određen” može shvatiti u smislu „definirati, utvrditi, odrediti, specificirati”. Budući da se odnosi na osobu, granica je dakle određena trajanjem njezina života. Prema tome, slično kao njemačka, danska i švedska vlada, smatram da neograničeno trajanje jest određeno vrijeme u smislu članka 3. točke 6. Direktive 2008/115 (
18
).
26.
Kao drugo, treba istaknuti da je zakonodavac Unije definirao zabranu ulaska u slučaju ozbiljne opasnosti za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost, samo na način da može biti dulja od pet godina. On nije odlučio predvidjeti maksimalno trajanje zabrane ulaska. Nadalje, nisu bile utvrđene odredbe o vremenskim učincima zabrane ulaska na državno područje slične onima iz članka 32. Direktive 2004/38/EZ (
19
).
27.
Ta odluka o neodređivanju maksimalnog razdoblja zabrane ulaska u vrlo ozbiljnim okolnostima bila je razlog za donošenje Prijedloga Komisije, koji je ostao nepromijenjen (
20
). Samo načelno maksimalno trajanje od pet godina navelo je određene države članice da zauzmu različite pristupe. Konkretno, Savezna Republika Njemačka ustrajala je u svojem stajalištu o nepostojanju granice (
21
).
28.
Naprotiv, viša se granica za trajanje zabrane ulaska u slučaju sigurnosnog rizika, među ostalim zbog opasnosti za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost, jasno navodi u članku 16. Prijedloga uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi zajedničkog sustava za vraćanje državljana trećih zemalja koji nezakonito borave u Uniji te o stavljanju izvan snage Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća, Direktive Vijeća 2001/40/EZ i Odluke Vijeća 2004/191/EZ (
22
).
29.
Taj članak 16., naslovljen „Vraćanje državljana trećih zemalja koji predstavljaju rizik za sigurnost”, u stavku 3. točki (a) određuje da „[o]dstupajući od relevantnih odredaba ove Uredbe, državljani trećih zemalja obuhvaćeni područjem primjene ovog članka mogu biti […] adresati zabrane ulaska izdane u skladu s člankom 10. koja premašuje najdulje trajanje iz članka 10. stavka 6. za dodatno razdoblje od najviše 10 godina” (
23
).
30.
U skladu s člankom 10. tog prijedloga, naslovljenim „Izdavanje zabrane ulaska”:
„1.   Odluke o vraćanju popraćene su zabranom ulaska:
a.
ako državljanin treće zemlje podliježe udaljavanju u skladu s člankom 12.;
b.
ako državljanin treće zemlje nije postupio u skladu s obvezom vraćanja u rokovima utvrđenima u skladu s člankom 13.;
c.
ako državljanin treće zemlje predstavlja rizik za sigurnost u skladu s člankom 16.
[…]
6.   Trajanje zabrane ulaska utvrđuje se s obzirom na sve relevantne okolnosti pojedinačnog slučaja do najviše 10 godina.
7.   Trajanje zabrane ulaska u skladu sa stavkom 6. može se produljiti za uzastopna razdoblja od najviše pet godina. Takvo produljenje temelji se na pojedinačnoj procjeni s obzirom na sve relevantne okolnosti, a posebno sve propisno obrazložene razloge nadležnih tijela zbog kojih je državljanina treće zemlje potrebno dodatno spriječiti da uđe na državno područje država članica[ (
24
)].”
31.
Smatram da navedeni prijedlog upravo potvrđuje zaključak da Komisija prema pozitivnom pravu ne može tvrditi da „države članice imaju mogućnost produljiti odgovarajuću zabranu ulaska donesenu na temelju Direktive [2008/115] prije njezina isteka, ako ozbiljna opasnost i dalje postoji te pod pretpostavkom poštovanja jamstava predviđenih u [toj] [d]irektivi”. S tim u vezi treba također istaknuti da, za razliku od odredbi Uredbe (EU) 2018/1861 (
25
), nijedna odredba navedene direktive ne nalaže državama članicama obvezu preispitivanja po službenoj dužnosti.
32.
Stoga predlažem Sudu da utvrdi da članak 3. točku 6. i članak 11. stavak 2. drugu rečenicu Direktive 2008/115 treba tumačiti na način da im se ne protivi mogućnost da se zabrana ulaska u neograničenom trajanju izreče državljaninu treće zemlje čije je pravo boravka prestalo i za kojeg je donesena odluka o vraćanju jer predstavlja terorističku prijetnju.
33.
Međutim, navođenje općeg pravila poput onog iz članka 11. stavka 5.b prve rečenice AufenthG‑a (
26
), barem zbog jednog od razloga iz članka 11. stavka 2. druge rečenice Direktive 2008/115, opravdava provođenje detaljnog ispitivanja u kontekstu članka 11. stavka 2. prve rečenice te direktive. Naime, on određuje da se „[t]rajanje zabrane ulaska utvrđuje […] s obzirom na sve relevantne okolnosti pojedinačnog slučaja”. Na to se načelo proporcionalnosti podsjeća i u uvodnoj izjavi 14. navedene direktive. Nadalje, Sud je ocijenio da su države članice vezane obvezom uzimanja u obzir najboljeg interesa djeteta, obiteljskog života i zdravstvenog stanja konkretnog državljanina treće zemlje, predviđenom u članku 5. Direktive 2008/115, u slučaju kad namjeravaju donijeti odluku o zabrani ulaska u smislu članka 11. te direktive (
27
).
34.
Stoga se slažem s Komisijom kada tvrdi da cjelovita analiza situacije konkretne osobe, drugim riječima svakog pojedinačnog slučaja, ne može biti iznimna (
28
). Ta margina prosudbe nadležnih tijela, predviđena pravom Unije, mora biti zadržana čak i onda kad je u skladu s nacionalnim pravom „ograničena”, prema izrazu koji je njemačka vlada koristila na raspravi, u slučaju utvrđenja postupanja koje predstavlja ozbiljnu opasnost za nacionalnu sigurnost. U tom smislu, bez utjecaja je činjenica da države članice moraju definirati svoje ključne sigurnosne interese i propisati mjere koje mogu osigurati njihovu unutarnju i vanjsku sigurnost (
29
).
35.
Stoga Sudu predlažem tumačenje koje bi se trebalo upotpuniti podsjećanjem na ključna jamstva koja nacionalni propis mora predviđati ako predmetna situacija potpada pod Direktivu 2008/115 (
30
).
36.
Prvo, sveobuhvatna pojedinačna ocjena situacije i vladanja konkretne osobe, predviđena u članku 11. stavku 2. prvoj rečenici Direktive 2008/115, mora se manifestirati kroz obvezu nacionalnog tijela da donese obrazloženu odluku (
31
) koja podliježe sudskom nadzoru (
32
).
37.
Drugo, mora postojati mogućnost da se zabrana ulaska ukine ili suspendira, kao što to predviđa članak 11. stavak 3. treći i četvrti podstavak Direktive 2008/115, tim više ako je njezino trajanje neograničeno. Smatram da bi se na toj osnovi moglo odrediti i smanjenje trajanja zabrane ulaska.
38.
Ta mogućnost naknadnog donošenja takvih odluka može se dovesti u vezu s obvezama koje se navode kako u Direktivi 2004/38 (
33
) tako i u Uredbi 2018/1861 (
34
).
39.
Opći zahtjevi, na koje sam upravo podsjetio, isto tako proizlaze i iz sudske prakse ESLJP‑a prema kojoj mjere nadzora ulaska na područje država članica od strane osoba koje nisu njihovi državljani, kojima se krši pravo zaštićeno člankom 8. stavkom 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (
35
), moraju biti u skladu sa zakonom i neophodne u demokratskom društvu, odnosno opravdane važnom društvenom potrebom i osobito proporcionalne u odnosu na legitimni cilj koji se želi postići (
36
).
40.
ESLJP je nabrojao kriterije za ocjenjivanje nužnosti i proporcionalnosti mjere protjerivanja ili zabrane ulaska na državno područje (
37
), koja se u većini slučajeva određuje nakon izricanja osuđujuće presude u kaznenom postupku, a među njima je i ozbiljna opasnost za javni poredak (
38
).
41.
ESLJP također naglašava da, u skladu s načelom supsidijarnosti, iako se mišljenja mogu razlikovati u pogledu rezultata presude, u slučaju kad su nacionalna tijela provela odvagivanje u skladu s kriterijima utvrđenima u sudskoj praksi ESLJP‑a, samo ozbiljni razlozi mogu ga navesti na to da stajalište nacionalnih sudova nadomjesti svojim stajalištem (
39
). On stoga provjerava da je iz nacionalnih odluka, na svim razinama nadležnosti, vidljiva izričita i temeljita ocjena tih različitih kriterija (
40
). Konkretno, ESLJP podsjeća na svoju sudsku praksu o ocjenjivanju proporcionalnosti neograničene zabrane ulaska prema ozbiljnosti opasnosti koju konkretna osoba predstavlja za javni poredak (
41
). Ona ponekad može sama po sebi biti dovoljna da bi se opravdala takva odluka o zabrani, neovisno o tome je li njezino trajanje ograničeno ili trajno (
42
). To je očito slučaj kad se trajnost zabrane temelji na terorističkoj prijetnji, s obzirom na to da je ESLJP utvrdio da su očito neosnovane tužbe koje se pozivaju na nepoštovanje članka 8. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (
43
).
42.
Nadalje, ESLJP pridaje posebnu važnost mogućnosti da zainteresirane osobe naknadno zatraže da se trajanje zabrane ograniči, pri čemu treba konkretno provjeriti može li zainteresirana osoba dobiti pozitivni odgovor na zahtjev za smanjenje trajanja zabrane ulaska (
44
).
43.
Vezano za sve te zahtjeve, napominjem prije svega da je u konkretnom slučaju, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, nadležno tijelo uzelo u obzir zaključke obavještajnih službi o vladanju osobe DT nakon udaljavanja te o njezinim društvenim i obiteljskim vezama sa Saveznom Republikom Njemačkom (
45
). Nadalje, prema detaljnim pisanim očitovanjima njemačke vlade iznesenima na raspravi, predmetni njemački propis predviđa gradaciju trajanja zabrane ulaska ovisno o ozbiljnosti situacije (
46
). Konačno, nadležno tijelo može iznimno u pojedinačnom slučaju dopustiti smanjivanje tog trajanja ili ukidanje te zabrane (
47
). U tom smislu, s obzirom na to da u pisanim očitovanjima ili na raspravi nisu iznesena pojašnjenja o mjerodavnom propisu, čini se da nije propisan nikakav razuman rok (
48
) za podnošenje takvog zahtjeva za smanjenje ili za ukidanje zabrane. Osim toga, ističem da se u predmetu iz glavnog postupka nije spominjao nikakav podredni zahtjev osobe DT u tom smislu.
44.
Ti zaključci upravo potvrđuju moje mišljenje da se zabrana ulaska u neograničenom trajanju može izreći posebno u slučaju ozbiljne opasnosti za nacionalnu sigurnost pod uvjetom da su poštovana materijalna i postupovna jamstva predviđena Direktivom 2008/115.
V. Zaključak
45.
Slijedom svih navedenih razmatranja, predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje je uputio Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Visoki upravni sud Slobodnog hanzeatskog grada Bremena, Njemačka) odgovori na sljedeći način:
Članak 3. točku 6. i članak 11. stavak 2. drugu rečenicu Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom
treba tumačiti na način da im se:
ne protivi mogućnost da se zabrana ulaska u neograničenom trajanju izreče državljaninu treće zemlje čije je pravo boravka prestalo i za kojeg je donesena odluka o vraćanju jer predstavlja terorističku prijetnju.
Takva se zabrana ulaska, s jedne strane, mora izreći uzimajući u obzir sve okolnosti konkretnog slučaja i vodeći računa o obvezama predviđenima u članku 5. te direktive. S druge strane, dotična osoba mora imati mogućnost u razumnom roku zatražiti ukidanje takve mjere ili smanjenje njezina trajanja.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	SL 2008., L 348, str. 98. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 188.)
(
3
)	Koliko mi je poznato, države članice u kojima se izričito predviđa da trajanje zabrane ulaska može biti neograničeno u slučaju ozbiljne opasnosti za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost su sljedeće: Kraljevina Danska, Savezna Republika Njemačka, Kraljevina Španjolska, Republika Austrija i Kraljevina Švedska. Većina država članica odlučila se za trajanje dulje od pet godina koje je vremenski ograničeno i može ići do 20 godina. Vidjeti pisana očitovanja danske vlade, usmena očitovanja švedske vlade i ad hoc pitanja u pogledu odluka o povratu i zabranama ulaska Europske migracijske mreže od 5. rujna 2023., dostupne na engleskom jeziku na sljedećoj internetskoj stranici: https://emnbelgium.be/sites/default/files/publications/2023.29 %20-%20AHQ%20on%20return%20decisions%20and%20entry%20bans%20-%20Compilation%20of%20answers%20for%20wider%20dissemination.pdf.
(
4
)	Vidjeti točke 28. do 30. ovog mišljenja.
(
5
)	BGBl. 2004. I, str. 1950.
(
6
)	U verziji objavljenoj 25. veljače 2008. (BGBl. 2008. I, str. 162.), kako je zadnje izmijenjen člankom 1. Zakona od 21. veljače 2024. (BGBl. 2024. I, br. 54).
(
7
)	Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Visoki upravni sud Slobodnog hanzeatskog grada Bremena, Njemačka), sud koji je uputio zahtjev, precizira da „[p]riopćavanjem mjere udaljavanja prestaje važiti dozvola boravka stranca (članak 51. stavak 1. točka 5.a AufenthG‑a), tako da on gubi pravo boravka (članak 4. stavak 1. tog zakona), mora napustiti državno područje (članak 50. stavak 1. navedenog zakona) i može biti udaljen (članak 58. stavak 1. tog istog zakona). Prema sudskoj praksi Bundesverwaltungsgerichta (Savezni upravni sud, Njemačka), mjera udaljavanja je odluka o vraćanju u smislu članka 3. točke 4. Direktive 2008/115 (Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud), presuda od 21. ožujka 2017., 1 VR 1/17, […] t. 32.).”
(
8
)	U daljnjem tekstu: ESLJP
(
9
)	U pogledu usklađenosti s pravom Unije zabrane ulaska određene nakon duljeg vremena na temelju odluke o vraćanju u kojoj se ne daje nikakav rok za dobrovoljni odlazak, vidjeti presudu od 1. kolovoza 2025., Al Hoceima i Boghni (C‑636/23 i C‑637/23, EU:C:2025:603, t. 64. do 67.).
(
10
)	Vidjeti točke 21. do 25. zahtjeva za prethodnu odluku.
(
11
)	C‑297/12, u daljnjem tekstu: presuda Filev i Osmani, EU:C:2013:569. Odluke koje su donijela njemačka tijela nisu se odnosile na kaznena djela vezana uz podupiranje terorizma. Za takav slučaj vidjeti presudu od 3. lipnja 2021., Westerwaldkreis (C‑546/19, EU:C:2021:432, t. 22.). U predmetu u kojem je donesena ta presuda mjerodavan njemački propis nije bio isti (vidjeti t. 13. navedene presude).
(
12
)	Presuda Filev i Osmani (t. 34.). Moje isticanje
(
13
)	Presuda Filev i Osmani (t. 27.)
(
14
)	Presuda Filev i Osmani (t. 29.)
(
15
)	Vidjeti presudu Filev i Osmani (t. 25. do 27.).
(
16
)	U toj se točki navodi da je „članku 11. stavku 2. Direktive 2008/115 protivno održanje učinaka zabrana ulazaka s neograničenim trajanjem izrečenih prije stupanja na snagu Direktive 2008/115, kao što su ove u glavnom postupku, iznad maksimalne duljine zabrane predviđene ovom odredbom, osim ako su ove zabrane ulaska bile izrečene državljanima trećih zemalja koji predstavljaju ozbiljnu prijetnju za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost” (moje isticanje).
(
17
)	Taj se izraz koristi u članku 22. stavku 4. Direktive Vijeća 2003/109/EZ od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem (SL 2004., L 16, str. 44.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 6., str. 41. i ispravak SL 2021., L 3, str. 41.), iz kojeg je razvidno da odluku o udaljenju državljanina treće zemlje koju je donijela druga država članica u kojoj on nije dobio status dugotrajnog rezidenta, može pratiti „trajna zabrana boravka” zbog zaštite javnog poretka ili javne sigurnosti, kako se definira u članku 17. te direktive.
(
18
)	U tom smislu, vidjeti također mišljenje koje je Komisija iznijela tijekom zakonodavnog postupka vezano uz izbacivanje izraza „for a specified period” (određeno razdoblje): „The Commission underlined that even a lifelong re‑entry ban is for a specified time (the lifetime of the person concerned)” [Komisija je naglasila da čak i doživotna zabrana ulaska vrijedi određeno vrijeme (za životnog vijeka konkretne osobe) (slobodan prijevod)]. Vidjeti dokumente Vijeća od 22. studenoga 2006. i 6. prosinca 2006. o ishodu postupka Radne skupine za integraciju, migracije i udaljavanje/Zajedničkog odbora (EU/Island/Norveška/Švicarska) o Prijedlogu direktive Europskog parlamenta i Vijeća o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (dokumenti 14743/06 odnosno 15871/06), dostupne na engleskom jeziku na sljedećim internetskim stranicama: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑14743‑2006-INIT/en/pdf i https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑15871‑2006-INIT/en/pdf (bilješka 7. ispod članka 3. točke (g) u kojem se definira izraz „re‑entry ban” (zabrana ulaska u smislu članka 3. točke 6. Direktive 2008/115) (t. 5. odnosno t. 4.)).
(
19
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodno kretanje i borav[ak] na području države članice, kojom se izmjenjuje Uredba (EEZ) br. 1612/68 i stavljaju izvan snage direktive 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (SL 2004., L 158, str. 77.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42. i ispravak SL 2016., L 87, str. 36.). Za navođenje teksta tog članka 32., vidjeti bilješku 33. ovog mišljenja.
(
20
)	Vidjeti komentar članka 9. Prijedloga direktive Europskog parlamenta i Vijeća o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (COM(2005) 391 final), u radnom dokumentu Komisije priloženom uz taj prijedlog, koji sadržava detaljne komentare za njega. Taj članak 9. u bitnome odgovara članku 11. Direktive 2008/115. Nadalje, vidjeti memorandum predsjedništva Vijeća Europske unije od 25. ožujka 2008. upućen izaslanstvima o navedenom prijedlogu (dokument 7774/08), dostupan na engleskom jeziku na sljedećoj internetskoj stranici: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑7774‑2008-INIT/en/pdf (str. 18.), te stajalište Parlamenta zauzeto u prvom čitanju 18. lipnja 2008., dostupno na sljedećoj internetskoj stranici: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TC1-COD-2005‑0167_FR.pdf (str. 21.).
(
21
)	Vidjeti među ostalim dokument Vijeća od 26. srpnja 2006. o ishodu postupka Radne skupine za integraciju, migracije i udaljavanje/Zajedničkog odbora (EU/Island/Norveška/Švicarska) o Prijedlogu direktive Europskog parlamenta i Vijeća o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (dokument 11456/06) (bilješka 2., str. 2.), te memorandum predsjedništva Vijeća od 4. ožujka 2008. upućen izaslanstvima o tom prijedlogu (dokument 6785/08) (str. 21., bilješka 52.), dostupne na engleskom jeziku na sljedećim internetskim stranicama: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑11456‑2006-INIT/en/pdf i https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑6785‑2008-INIT/en/pdf.
(
22
)	Prijedlog koji je Komisija predstavila 11. ožujka 2025. (COM(2025) 101 final). On zamjenjuje Prijedlog direktive Europskog parlamenta i Vijeća o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom, koji je Komisija predstavila 12. rujna 2018. (COM(2018) 634 final). Taj prijedlog nije sadržavao nikakvu izmjenu u pogledu trajanja zabrana ulaska. U pogledu određivanja opasnosti za sigurnost, vidjeti prvi od tih prijedloga, objašnjenja na str. 13. i popis rizika u članku 16.
(
23
)	Moje isticanje. Ta su trajanja ona koja se indikativno navode u Prilogu Preporuci Komisije (EU) 2017/2338 od 16. studenoga 2017. za uspostavu zajedničkog „Priručnika o vraćanju” koji trebaju upotrebljavati nadležna tijela država članica pri izvršavanju zadaća povezanih s vraćanjem (SL 2017., L 339, str. 83.), konkretno str. 127. Nadalje, konstatiram da se ona poklapaju s informacijama koje je iznijela većina država članica. Vidjeti sažetak ad hoc pitanja navedenih u bilješci 3. ovog mišljenja, dostupan na sljedećoj internetskoj stranici: https://emnbelgium.be/fr/publication/question‑ad‑hoc‑sur‑les‑decisions‑de‑retour‑et‑les‑interdictions‑dentree.
(
24
)	Moje isticanje
(
25
)	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 28. studenoga 2018. o uspostavi, radu i upotrebi Schengenskog informacijskog sustava (SIS) u području granične kontrole i o izmjeni Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma te o izmjeni i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1987/2006 (SL 2018., L 312, str. 14.). Vidjeti članak 39. te uredbe. Nakon isteka roka za preispitivanje predviđenog tim člankom, ako dotična država članica nije ništa precizirala o produljenju upozorenja, ona se automatski uklanjaju.
(
26
)	Referiram se na formulaciju „u pravilu treba izdati zabranu ulaska u neograničenom trajanju” koju sud koji je uputio zahtjev koristi u prethodnom pitanju (moje isticanje), a koju treba dovesti u vezu s formulacijom sadržanom u članku 11. stavku 5.b prvoj rečenici AufenthG‑a: „načelno treba izreći zabranu ulaska i boravka u neograničenom trajanju” (moje isticanje). Sud koji je uputio zahtjev i njemačka vlada na raspravi su objasnili da je u upravnom pravu, kada su ispunjene okolnosti iz članka 58.a stavka 1. prve rečenice AufenthG‑a, nadležno tijelo dužno izreći zabranu ulaska u neograničenom trajanju. Od temeljnog pravila moguće je odstupiti samo u slučaju postojanja iznimnih i atipičnih okolnosti.
(
27
)	Vidjeti presudu od 27. travnja 2023., M. D. (Zabrana ulaska u Mađarsku) (C‑528/21, EU:C:2023:341, t. 89. i 91.).
(
28
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 27. travnja 2023., M. D. (Zabrana ulaska u Mađarsku) (C‑528/21, EU:C:2023:341, t. 92. drugu alineju). Vidjeti također Prilog Preporuci Komisije citiran u bilješci 23. ovog mišljenja, posebno str. 126. i 127.
(
29
)	U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, činjenica da je nacionalna mjera poduzeta radi zaštite nacionalne sigurnosti, što je u konačnici jedina odgovornost svake države članice prema članku 4. stavku 2. UEU‑a, ne može sama po sebi dovesti do neprimjenjivosti prava Unije i osloboditi države članice obveze poštovanja tog prava. Vidjeti presudu od 6. listopada 2020., Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790, t. 44. i navedenu sudsku praksu).
(
30
)	U pogledu smisla zaključka da se Direktiva 2008/115, imajući u vidu njezin cilj i opću strukturu, primjenjuje na odluku o zabrani ulaska ako su na temelju te direktive državama članicama određena materijalna i postupovna jamstva za zaštitu temeljnih prava državljana trećih zemalja, vidjeti presudu od 27. travnja 2023., M. D. (Zabrana ulaska u Mađarsku) (C‑528/21, EU:C:2023:341, t. 77., 83. i 84.). Prema mojem mišljenju, treba naglasiti namjeru zakonodavca Unije u tom smislu jer se slučaj ozbiljne opasnosti za nacionalnu sigurnost konkretno spominje u Direktivi 2008/115, i to u članku 11. stavku 2. drugoj rečenici.
(
31
)	Vidjeti u tom smislu članak 12. stavak 1. Direktive 2008/115. U pogledu zahtjeva vezanih uz proporcionalnost mjere, vidjeti također t. 39. do 41. ovog mišljenja u kojima se navodi sudska praksa ESLJP‑a.
(
32
)	Vidjeti članak 13. Direktive 2008/115. Vidjeti također, za usporedbu s područjem prava na djelotvorni pravni lijek i ispitivanjem proporcionalnosti predmetne mjere, članke 30. i 31. Direktive 2004/38 te članak 24. stavak 4. Uredbe 2018/1861. Vidjeti također presudu od 4. listopada 2012., Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, t. 37., 40. do 42., 44. i 79.). Konačno, u pogledu relevantnosti usporedbe s Direktivom 2004/38 u slučaju kad države članice koriste mogućnost inspiriranja odredbama Direktive 2008/115 prilikom određivanja nadležnih tijela i definiranja postupka koji se primjenjuje na donošenje odluke o vraćanju građanina Unije ako se tome ne protivi nijedna odredba prava Unije, vidjeti presudu od 14. rujna 2017., Petrea (C‑184/16, EU:C:2017:684, t. 52.).
(
33
)	Vidjeti članak 32. Direktive 2004/38, naslovljen „Trajanje zabrane pristupa”, koji u stavku 1. određuje da „[o]sobe koje su zabranjene na državnom području zbog javnog poretka[,] [javnog zdravlja] ili javne sigurnosti mogu podnijeti zahtjev za ukidanje zabrane [ulaska na državno područje] protekom razumnoga roka, ovisno o okolnostima, a u svakom slučaju protekom tri godine od izvršenja i konačnosti odluke o zabrani”.
(
34
)	Obveza provođenja preispitivanja, predviđena u članku 39. te uredbe, povezana je s nepostojanjem određenog trajanja u slučaju upućivanja upozorenja radi odbijanja prijema i zabrane boravka.
(
35
)	Potpisana u Rimu 4. studenoga 1950.
(
36
)	Vidjeti presudu ESLJP‑a od 18. listopada 2006., Üner protiv Nizozemske (CE:ECHR:2006:1018JUD004641099, t. 54. i navedenu sudsku praksu).
(
37
)	Vidjeti presudu ESLJP‑a od 18. listopada 2006., Üner protiv Nizozemske (CE:ECHR:2006:1018JUD004641099, t. 57. do 60. i navedenu sudsku praksu).
(
38
)	Vidjeti među ostalim presudu ESLJP‑a od 30. studenoga 2021., Avci protiv Danske (CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, t. 37. i navedenu sudsku praksu). U pogledu opasnosti da će dotična osoba nastaviti činiti kaznena djela, vidjeti konkretno t. 30. te presude.
(
39
)	Vidjeti među ostalim presudu ESLJP‑a od 30. studenoga 2021., Avci protiv Danske (CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, t. 38. i navedenu sudsku praksu).
(
40
)	U pogledu trajne zabrane ulaska izrečene državljaninu treće zemlje koji je velik dio svoje mladosti, od treće godine života, zakonito proveo u Danskoj, vidjeti među ostalim analizu ESLJP‑a u presudi od 5. rujna 2023., Al‑Masudi protiv Danske (CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, t. 25. do 35.).
(
41
)	Vidjeti među ostalim presudu od 5. rujna 2023., Al‑Masudi protiv Danske (CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, t. 33. i 34.).
(
42
)	U pogledu istog njemačkog propisa koji je Sud razmatrao u presudi Filev i Osmani, vidjeti presudu ESLJP‑a od 25. ožujka 2010., Mutlag protiv Njemačke (CE:ECHR:2010:0325JUD004060105, t. 61. i navedenu sudsku praksu).
(
43
)	Vidjeti odluke ESLJP‑a od 7. veljače 2017., K2 protiv Ujedinjene Kraljevine (CE:ECHR:2017:0207DEC004238713, t. 66.); od 1. veljače 2022., Johansen protiv Danske (CE:ECHR:2022:0201DEC002780119, t. 80. do 84.), te od 22. ožujka 2022., Laraba protiv Danske (CE:ECHR:2022:0322DEC002678119, t. 31. do 34.). U predmetima u kojima su donesene te odluke, zabrane ulaska bile su vezane uz oduzimanje državljanstva konkretnim osobama s dva državljanstva. U potonjim dvjema odlukama ESLJP detaljno navodi odvagivanje različitih prisutnih interesa koje provode nacionalna tijela.
(
44
)	U pogledu čisto teorijskog karaktera mogućnosti vraćanja u slučaju vremenski ograničene zabrane ulaska, vidjeti presude ESLJP‑a od 12. studenoga 2024., Sharafane protiv Danske (CE:ECHR:2024:1112JUD000519923, t. 72.) i od 12. studenoga 2024., Al‑Habeeb protiv Danske (CE:ECHR:2024:1112JUD001417123, t. 71.). U pogledu zabrane u neograničenom trajanju, vidjeti također presudu ESLJP‑a od 28. lipnja 2007., Kaya protiv Njemačke (CE:ECHR:2007:0628JUD003175302, t. 69.). U pogledu mogućnosti povratka na državno područje konkretne države članice na kraće razdoblje barem na osnovi obiteljskih odnosa, vidjeti među ostalim presudu ESLJP‑a od 15. srpnja 2025., Miari protiv Danske (CE:ECHR:2025:0715JUD000285224, t. 45. i navedenu sudsku praksu).
(
45
)	Vidjeti točku 13. ovog mišljenja.
(
46
)	Vidjeti članak 11. stavke 5.a i 5.b AufenthG‑a iz kojeg je vidljivo da u slučaju terorističke prijetnje nadležna tijela imaju marginu prosudbe prilikom određivanja trajanja zabrane ulaska (20 godina ili neograničeno) ovisno o različitim slučajevima.
(
47
)	Vidjeti članak 11. stavak 5.a treću i četvrtu rečenicu AufenthG‑a, citiran u točki 9. ovog mišljenja.
(
48
)	Usporedbe radi, vidjeti članak 32. Direktive 2004/38.