61999CJ0400(01)_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Parte decisória
Partes
No processo C‑400/99,
que tem por objecto um recurso de anulação nos termos do artigo 230.° CE, entrado em 18 de Outubro de 1999,
República Italiana,
representada inicialmente por U. Leanza e seguidamente por I. M. Braguglia, na qualidade de agentes, assistidos por P. G. Ferri e M. Fiorilli, avvocati dello Stato, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias,
representada por E. De Persio bem como por D. Triantafyllou e V. Di Bucci, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrida,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: V. Skouris, presidente, P. Jann, C. W. A. Timmermans e A. Rosas, presidentes de secção, J.‑P. Puissochet (relator), R. Schintgen, N. Colneric, S. von Bahr e J. N. Cunha Rodrigues, juízes,
advogada‑geral: C. Stix‑Hackl,
secretário: R. Grass,
vistos os autos,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 10 de Junho de 2004,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1. Através da sua petição, a República Italiana pede a anulação da decisão da Comissão das Comunidades Europeias, notificada através da carta SG (99) D/6463, de 6 de Agosto de 1999, de dar início ao procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, relativamente ao auxílio estatal C 64/99 (ex NN 68/99) – Itália ‑ às empresas do Gruppo Tirrenia di Navigazione (JO C 306, p. 2, a seguir «decisão impugnada»), na medida em que esta decisão se pronuncia sobre a suspensão do auxílio em causa.
Matéria de facto e tramitação processual
2. Tendo recebido queixas segundo as quais as autoridades italianas concediam auxílios de Estado não autorizados aos serviços nacionais de transporte por ferry boat
explorados pelas empresas do Gruppo Tirrenia di Navigazione (a seguir «grupo Tirrenia»), os serviços da Comissão interrogaram as autoridades italianas a esse respeito por carta de 12 de Março de 1999.
3. Este pedido de informações incidia especialmente sobre as obrigações de serviço público que incumbem às empresas do grupo Tirrenia e sobre as condições de determinação do custo adicional resultante destas obrigações e da compensação deste.
4. Depois de vários contactos com as autoridades italianas, a Comissão considerou que existiam sérias dúvidas sobre a compatibilidade com o mercado comum de medidas susceptíveis de constituir auxílios de Estado às empresas do grupo Tirrenia. Por isso, através da decisão impugnada, deu início relativamente a esses presumidos auxílios ao procedimento previsto no artigo 88.° n.° 2, CE. Nesse âmbito, a Comissão qualificou as medidas em causa como auxílios novos ou modificações de auxílios existentes, na acepção do artigo 88.°, n.° 3, CE (a seguir «auxílios novos») e não como auxílios existentes, na acepção do artigo 88.°, n.° 1, CE (a seguir «auxílios existentes»). Seguidamente notificou esta decisão às autoridades italianas.
5. Na parte da referida decisão, sob o título «Conclusões», a Comissão indicou, designadamente, que se reservava o direito de pedir às autoridades italianas que suspendessem o pagamento de quaisquer auxílios que excedessem o suplemento líquido dos custos ligados ao fornecimento de serviços de interesse económico geral. Seguidamente convidou as autoridades italianas a confirmar, no prazo de dez dias úteis, a suspensão desse pagamento, e referiu depois que, se os auxílios pagos em excesso não fossem suspensos e o montante suspenso não fosse justificado, poderia dirigir às autoridades italianas uma injunção nesse sentido. A Comissão esclareceu que a suspensão era necessária a fim de limitar o impacto das distorções de concorrência, mas que não implicava a suspensão dos próprios serviços, que poderiam continuar a ser assegurados segundo modalidades conformes com o direito comunitário. A Comissão chamou designadamente a atenção das autoridades italianas para o efeito suspensivo do artigo 88.°, n.° 3, CE, bem como para a carta enviada aos Estados‑Membros em 22 de Fevereiro de 1995 na qual tinha indicado que todos os auxílios concedidos ilegalmente podiam ser reclamados aos beneficiários.
6. Em 18 de Outubro de 1999, a República Italiana interpôs o presente recurso destinado a obter a anulação da decisão impugnada «na parte em que esta se pronuncia sobre a suspensão [dos] auxílios declarados ilegais».
7. Em 19 de Outubro de 1999, a Tirrenia di Navigazione SpA, a Adriatica di Navigazione SpA, a Caremar SpA, a Toremar SpA, a Siremar SpA e a Saremar SpA, sociedades do grupo Tirrenia, apresentaram na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias uma petição de recurso, registada sob o número T‑246/99, destinada a obter a anulação da decisão impugnada na sua totalidade.
8. Por requerimento separado apresentado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 25 de Novembro de 1999, a Comissão pediu ao Tribunal de Justiça, com fundamento no artigo 91.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, que não conhecesse do mérito ou que admitisse a questão prévia de inadmissibilidade sem se pronunciar quanto ao mérito.
9. Por acórdão de 9 de Outubro de 2001, Itália/Comissão (C‑400/99, Colect., p. I‑7303, a seguir «acórdão interlocutório»), o Tribunal de Justiça indeferiu este pedido e o processo prosseguiu quanto ao mérito. No essencial, nesse acórdão, o Tribunal de Justiça julgou o recurso admissível pelo facto de a Comissão ter qualificado as medidas em causa como auxílios novos postos ilegalmente em prática, ao passo que o Governo italiano defende, no que respeita a alguns desses auxílios, que se trata de auxílios existentes pagos legalmente, e, no que respeita a outros, que não contêm elementos de auxílio, o que implica que essas medidas não devem ser suspensas, contrariamente ao que resulta da decisão impugnada. Tendo em conta este contexto, o Tribunal de Justiça considerou que a referida decisão tinha efeitos jurídicos autónomos e que constituía, por conseguinte, um acto impugnável. Para os pormenores da análise que levou o Tribunal de Justiça a chegar a esta conclusão, remete‑se para o acórdão interlocutório.
10. Por despacho de 25 de Março de 2003, o Tribunal de Primeira Instância, no que lhe diz respeito, nos termos do artigo 54.°, terceiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, suspendeu a instância no processo nele pendente sob o número T‑246/99 até ser proferido o acórdão do Tribunal de Justiça no presente processo.
11. Entretanto, a Comissão encerrou o procedimento iniciado através da decisão impugnada relativamente às medidas concedidas a uma das empresas do grupo Tirrenia, isto é, a companhia marítima Tirrenia di Navigazione SpA, no âmbito do regime que decorre de uma convenção, celebrada com o Estado italiano em 1991, relativa às obrigações de serviço público desta empresa [decisão de 21 de Junho de 2001, relativa aos auxílios estatais concedidos pela Itália à companhia de navegação Tirrenia di Navigazione (JO L 318, p. 9, a seguir «decisão de 21 de Junho de 2001»)]. A Comissão declarou compatíveis com o mercado comum os financiamentos pagos nesse âmbito a título de compensações de serviço público entre 1 de Janeiro de 1990 e 31 de Dezembro de 2000 e autorizou sob determinadas condições os mesmos tipos de financiamento para o período compreendido entre 1 de Janeiro de 2001 e 31 de Dezembro de 2004. No entanto, nesta decisão, a Comissão manteve a qualificação como auxílios novos dada a estas medidas e já adoptada na decisão impugnada, e que é contestada no presente recurso pela República Italiana.
12. Através de uma segunda decisão adoptada posteriormente no fim da fase escrita no presente processo, a Comissão encerrou o procedimento iniciado através da decisão impugnada relativamente às restantes empresas do grupo Tirrenia [decisão 2005/163/CE da Comissão, de 16 de Março de 2004, relativa aos auxílios de Estado pagos pela Itália às companhias marítimas Adriatica, Caremar, Siremar, Saremar e Toremar (Gruppo Tirrenia) (JO 2005, L 53, p. 29)]. A Comissão declarou compatível com o mercado comum o essencial dos financiamentos concedidos a título de compensações de serviço público a estas empresas a partir de 21 de Janeiro de 1992 e sujeitou a determinadas condições o prosseguimento do seu pagamento a partir de 2004. A Comissão declarou, no entanto, incompatível com o mercado comum financiamentos concedidos à empresa Adriatica para uma ligação marítima entre Janeiro de 1992 e Julho de 1994 e suprimiu, a partir de 1 de Setembro de 2004, um financiamento concedido à empresa Caremar para uma ligação rápida de transportes de passageiros. Nessa segunda decisão de encerramento, a Comissão manteve igualmente a qualificação de auxílios novos dada às medidas evocadas, já adoptada na decisão impugnada.
Pedidos das partes
13. A República Italiana conclui pedindo:
– a anulação da carta da Comissão de 6 de Agosto de 1999, «na parte em que se pronuncia sobre a suspensão dos auxílios declarados ilegais»;
– a condenação da Comissão nas despesas.
14. A Comissão conclui pedindo:
– que o Tribunal de Justiça declare que o recurso deixou de ter objecto relativamente à parte da decisão impugnada que respeita aos auxílios concedidos à Tirrenia di Navigazione;
– que negue provimento ao recurso quanto ao mais;
– que condene a recorrente nas despesas.
Quanto ao pedido de não conhecimento do mérito
15. Na sua tréplica, a Comissão defende que o recurso deixou de ter objecto na parte relativa aos auxílios à Tirrenia di Navigazione SpA. Não tendo a decisão de 21 de Junho de 2001 sido impugnada antes de ter expirado o prazo de recurso, fica definitivamente assente que, ainda que compatíveis com o mercado comum, as medidas tomadas em benefício desta companhia constituíam auxílios ilegais, isto é, auxílios novos postos em prática sem a autorização prévia exigida pelo artigo 88.°, n.° 3, CE. Em relação a essas medidas, a decisão impugnada perdeu qualquer efeito jurídico autónomo e o Governo italiano deixou de ter interesse em obter a sua anulação.
16. O argumento da Comissão deve ser rejeitado.
17. É certo que, na sua decisão de 21 de Junho de 2001 que encerrou parcialmente o procedimento iniciado através da decisão impugnada, a Comissão confirmou a sua apreciação preliminar segundo a qual os subsídios pagos à Tirrenia di Navigazione SpA pelas suas obrigações de serviço público constituíam auxílios novos, como referidos no artigo 88.°, n.° 3, CE, e esta decisão, que não foi impugnada nos prazos de recurso, tornou‑se definitiva. No entanto, o recurso interposto da decisão impugnada tem por objecto, no essencial, obter a declaração de que as medidas cuja suspensão foi pedida pela Comissão nessa decisão não tinham de ser suspensas enquanto era aguardada a ou as decisões de encerramento do procedimento iniciado através da decisão impugnada. Ora, essa questão não diz respeito ao objecto de uma decisão de encerramento do procedimento tal como resulta do artigo 88.°, n.° 2, primeiro parágrafo, CE e dos artigos 7.°, n. os  2 a 5, e 14.° do Regulamento (CE) n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [88.° CE] (JO L 83, p. 1, a seguir «regulamento ‘procedimento auxílios de Estado’»).
18. Resulta do exposto que o recurso mantém inteiramente o seu objecto.
Quanto ao mérito
19. O Governo italiano apresenta, no essencial, quatro fundamentos de anulação. Defende, em primeiro lugar, que a decisão impugnada padece de falta de fundamentação. Em segundo lugar, a Comissão não permitiu que as autoridades italianas apresentassem observações antes de ser adoptada a decisão impugnada. Em terceiro lugar, a Comissão incorreu em desvio de poder. Em último lugar, a decisão impugnada viola os artigos 87.°, n.° 1, CE e 88.°, n. os  1 e 3, CE, por diferentes razões.
Quanto à fundamentação
Argumentação das partes
20. O Governo italiano censura à Comissão o facto de não ter feito referência, no acto impugnado, ao regulamento «procedimento auxílios de Estado» quando este último já tinha entrado em vigor.
21. A Comissão responde que a base jurídica de uma decisão de iniciar o procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, como a decisão impugnada, figura directamente no Tratado CE e que não tinha de ser feita referência ao regulamento «procedimento auxílios de Estado».
Apreciação do Tribunal de Justiça
22. O artigo 253.° CE estipula, designadamente, que as decisões adoptadas pela Comissão são fundamentadas. A obrigação de fundamentar uma decisão lesiva de interesses tem por objectivo permitir ao Tribunal de Justiça fiscalizar a legalidade da decisão e fornecer ao interessado indicações suficientes para saber se a decisão está fundamentada ou se padece de um vício que permite contestar a sua legalidade (v., designadamente, acórdão de 26 de Novembro de 1981, Michel/Parlamento, 195/80, Recueil, p. 2861, n.° 22).
23. No caso vertente, o facto de a decisão impugnada não ter feito referência ao regulamento «procedimento auxílios de Estado» ou a algumas das suas disposições só poderia eventualmente constituir falta de fundamentação se a Comissão tivesse aplicado disposições deste regulamento que não resultassem directamente do Tratado. Observe‑se, a este respeito, que este regulamento constitui, em larga medida, uma codificação pormenorizada da interpretação das disposições processuais do Tratado relativas aos auxílios de Estado feita pelo juiz comunitário anteriormente à adopção deste regulamento.
24. No caso vertente, a decisão impugnada não põe em prática nenhuma disposição processual relativa ao controlo dos auxílios de Estado que não decorra directamente do Tratado. Com esta decisão, a Comissão notificou as autoridades italianas para apresentarem as suas observações sobre as medidas nela visadas, nos termos do artigo 88.°, n.° 2, CE, e formulou essa notificação qualificando provisoriamente estas últimas como auxílios novos, impondo desta forma a sua suspensão na medida indicada na referida decisão (v. acórdãos de 30 de Junho de 1992, Espanha/Comissão, C‑312/90, Colect., p. I‑4117, n.° 17, e Itália/Comissão, C‑47/91, Colect., p. I‑4145, n.° 18, bem como acórdão interlocutório, n.° 56). Nenhum procedimento nem nenhum efeito jurídico decorrente desta decisão assentam numa disposição inovadora do regulamento «procedimento auxílios de Estado».
25. O argumento relativo à falta de fundamentação da decisão impugnada deve, pois, ser afastado.
Quanto ao argumento relativo ao facto de o Governo italiano não ter sido notificado para apresentar observações
Argumentação das partes
26. O Governo italiano sustenta que a Comissão devia ter permitido que este apresentasse as suas observações antes de adoptar a decisão impugnada, que impõe a suspensão de determinados pagamentos. Considera que o facto de não ter sido feita essa diligência é particularmente grave tratando‑se de dois tipos de medidas em causa na decisão impugnada, isto é, m edidas de acompanhamento do projecto industrial do grupo Tirrenia para o período de 1999 a 2001 e medidas fiscais relativas ao abastecimento de combustível e de óleo lubrificante, que nunca foram evocadas com as autoridades italianas antes de serem alvo da decisão impugnada.
27. A Comissão recorda que esta decisão não contém qualquer injunção para suspender as medidas em causa. As disposições do artigo 11.°, n.° 1, do regulamento «procedimento auxílios de Estado», invocadas pelo Governo italiano na sua petição e que impõem a recolha das observações do Estado‑Membro em questão antes de essa injunção ser decretada, não eram, em seu entender, de aplicar. Pelo contrário, a decisão impugnada contém precisamente um convite para formular observações sobre uma eventual injunção para suspensão posterior.
28. A Comissão acrescenta que no caso de auxílios novos não notificados e postos em prática (auxílios «ilegais» a que se refere o capítulo III do regulamento «procedimento auxílios de Estado»), a decisão de iniciar o procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE não deve ser precedida de correspondência com o Estado‑Membro em causa. Com efeito, é certo que o artigo 10.°, n.° 2, deste regulamento permite à Comissão pedir previamente informações ao referido Estado, mas não a obriga a tal. O artigo 13.°, n.° 1, do referido regulamento autoriza a abertura do referido procedimento sem impor a mínima obrigação prévia.
Apreciação do Tribunal de Justiça
29. Tendo em conta as consequências jurídicas de uma decisão de iniciar o procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, ao qualificar provisoriamente as medidas visadas como auxílios novos quando o Estado‑Membro em questão pode não subscrever essa qualificação (v. acórdão interlocutório, n. os  59 e 60), a Comissão deve evocar previamente as medidas em causa com o Estado‑Membro em causa, a fim de este poder eventualmente indicar a esta última que as referidas medidas, em seu entender, não constituem auxílios ou que constituem auxílios existentes.
30. Os artigos 10.° e 13.° do regulamento «procedimento auxílios de Estado», invocados pela Comissão, são compatíveis com essa exigência. Assim, no artigo 10.°, que diz respeito à situação na qual a Comissão possui informações relativas a um auxílio supostamente ilegal, seja qual for a fonte, os termos «se necessário», utilizados no n.° 2, que introduzem a frase «se necessário, a Comissão pedirá informações ao Estado‑Membro em causa», reservam os casos em que a Comissão já abordou de maneira adequada a medida em causa com o Estado‑Membro, por exemplo, se tiver sido o próprio a informar a Comissão da existência dessa medida. Não significam que a Comissão pode dispensar‑se de abordar uma medida com o Estado‑Membro em causa antes de iniciar em relação a essa medida o procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE. Do mesmo modo, o artigo 13.°, que indica que o exame de um eventual auxílio ilegal pode dar lugar a uma decisão de iniciar o referido procedimento, não dispensa a Comissão de abordar a medida em causa com o Estado‑Membro em causa previamente à adopção da referida decisão.
31. No caso vertente, a Comissão não abordou com as autoridades italianas o regime fiscal de que beneficiou o grupo Tirrenia para o abastecimento de combustível e de óleo lubrificante aos seus navios antes de adoptar a decisão impugnada, que pressupôs a suspensão, pelo menos parcial, deste regime. Se a Comissão o tivesse feito, as autoridades italianas teriam podido de imediato invocar elementos destinados a demonstrar que esse regime não deveria ser suspenso enquanto auxílio ilegal. Refira‑se, a este respeito, que, na decisão de encerramento parcial do procedimento de 21 de Junho de 2001 respeitante à Tirrenia di Navigazione, a Comissão declarou que as autoridades italianas tinham alargado o regime a todos os navios imobilizados num porto para operações de manutenção a contar de uma decisão de 2 de Março de 1996, por conseguinte, anteriormente à decisão impugnada.
32. Inversamente, tratando‑se do plano industrial do grupo Tirrenia para o período de 1999 a 2002, resulta dos autos que, no seu pedido de informações formulado por carta de 12 de Março de 1999, a Comissão abordou o mecanismo dos planos económicos plurianuais que o grupo Tirrenia deve apresentar às autoridades italianas. Consequentemente, se um novo plano ou medidas complementares de um plano anterior estivessem a ser preparados e fossem depois apresentados pelo grupo durante a fase preliminar de exame das medidas visadas pela referida carta, as autoridades italianas podiam prever que esse novo plano ou esses novos complementos fossem incluídos no âmbito de uma eventual decisão de abertura do procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE. Elas teriam podido, por sua própria iniciativa, informar disso a Comissão, invocando eventualmente elementos adequados a evitar a sua inclusão nessa decisão enquanto auxílios novos presumidos.
33. Quanto aos subsídios pagos ao grupo Tirrenia pelas suas obrigações de serviço público, resulta dos autos que estas medidas foram abordadas tanto pelos serviços da Comissão como pelas autoridades italianas no pedido de informações da Comissão de 12 de Março de 1999, na resposta que as autoridades italianas deram a esse pedido e durante uma reunião bilateral, todas anteriores à adopção da decisão impugnada. Relativamente a esses subsídios, o Governo italiano também não pode, portanto, alegar que não pôde apresentar elementos pertinentes antes da adopção da decisão impugnada.
34. A decisão impugnada deve assim ser anulada na parte em que impôs a suspensão do regime fiscal aplicado ao grupo Tirrenia para o abastecimento de combustível e óleo lubrificante aos seus navios.
35. Nesta fase do presente acórdão, a análise que se segue apenas incide sobre os subsídios pagos às empresas do grupo Tirrenia pelas suas obrigações de serviço público, subsídios que, segundo o Governo italiano, se contiverem elementos de auxílios, constituem, de qualquer forma, auxílios existentes, bem como sobre o plano industrial do grupo Tirrenia para o período de 1999‑2002.
Quanto ao desvio de poder
Argumentação das partes
36. O Governo italiano considera que a decisão impugnada, ao qualificar as medidas em causa como auxílios ilegais e impor a sua suspensão, não contém fundamentação que justifique essa qualificação. A única fundamentação relativa à suspensão está ligada ao prejuízo que o prosseguimento da aplicação das referidas medidas causaria às empresas concorrentes da Tirrenia, mas não demonstra que se trata de auxílios, na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE, e de auxílios novos. Assim, a Comissão adoptou uma decisão de suspensão unicamente por precaução, para o caso de as medidas visadas serem efectivamente auxílios novos ilegais, mas essa decisão não assenta de modo nenhum num exame suficiente que permita chegar a essa conclusão.
37. A Comissão sublinha a este respeito que a decisão impugnada não contém qualquer injunção de suspensão que tivesse necessitado da demonstração da existência de auxílios ilegais. A Comissão exprime unicamente dúvidas sobre a existência de auxílios, sobre o seu carácter ilegal e sobre a sua compatibilidade com o mercado comum. As considerações relativas aos eventuais prejuízos que as medidas podem causar aos concorrentes do grupo Tirrenia estão unicamente ligadas à eventualidade de uma injunção de suspensão posterior, sobre a qual as autoridades italianas eram convidadas a pronunciar‑se.
Apreciação do Tribunal de Justiça
38. O conceito de desvio de poder refere‑se ao facto de uma autoridade administrativa ter usado os seus poderes com um objectivo diferente daquele para que lhe foram conferidos (v., designadamente, acórdão de 4 de Fevereiro de 1982, Buyl e o./Comissão, 817/79, Recueil, p. 245, n.° 28). Uma decisão só padece de desvio de poder se, com base em indícios objectivos, pertinentes e concordantes, se verificar que foi adoptada para um fim dessa natureza (v., designadamente, acórdão de 5 de Maio de 1966, Gutmann, 18/65, Colect. 1965‑1968, pp. 325, 328).
39. Não é o que acontece no caso vertente. Como o Tribunal de Justiça declarou no acórdão interlocutório, a suspensão de medidas em execução que a Comissão qualifica como auxílios novos numa decisão de abertura do procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, decorre directamente dessa qualificação, em conjugação com o disposto no artigo 88.°, n.° 3, último período, CE. Consequentemente, o desvio de poder só teria podido ser declarado se tivesse sido demonstrado que a Comissão qualificara deliberadamente como auxílios novos medidas sobre as quais não podia ter dúvidas de serem auxílios existentes, sujeitas ao regime de controlo previsto no artigo 88.°, n.° 1, CE, ou de medidas que nem sequer estavam abrangidas pelo âmbito de aplicação dos artigos 87.° CE e 88.° CE, isto é, se tivesse sido demonstrado que a Comissão quis deliberadamente obter a curto prazo a suspensão de medidas sobre as quais não podia ter dúvidas de que ainda podiam ser executadas de forma legal, pelo menos até ao encerramento do procedimento.
40. Ora, na data da adopção da decisão impugnada, tendo em conta as informações de que então a Comissão dispunha, não resultava indubitavelmente que subsídios pagos ao grupo Tirrenia que excediam o suplemento líquido dos custos ligados ao fornecimento dos serviços de interesse económico geral, objecto da suspensão que decorre da referida decisão, constituíam ou auxílios existentes, na acepção já referida, ou medidas que não comportavam elementos de auxílios.
41. Consequentemente, o fundamento relativo a desvio de poder não é procedente.
Quanto à violação dos artigos 87.°, n.° 1, CE e 88.°, n. os  1 e 3, CE
Argumentação das partes
42. O Governo italiano refere que, na decisão impugnada, a Comissão indica que não é possível, nesta fase, pronunciar‑se sobre a existência de elementos de auxílio. Esse grau de incerteza não permite iniciar um procedimento impondo a suspensão das medidas em causa. A este respeito, o Governo italiano faz referência ao acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de Outubro de 1994, Itália/Comissão (C‑47/91, Colect., p. I‑4635) no qual, no que respeita à questão da conformidade de auxílios individuais com uma decisão de aprovação de um regime de auxílios, o Tribunal de Justiça declarou:
«33 [atendendo a que…] [o artigo 88.°, n.° 3, CE] apenas habilita a Comissão a ordenar a suspensão do pagamento de auxílios novos, não basta que tenha simples dúvidas sobre a conformidade dos auxílios individuais com a sua decisão de aprovação d[e um] regime de auxílios.
34 Se a Comissão tem dúvidas sobre a conformidade de auxílios individuais com a decisão de aprovação d[e um regime de auxílios], compete‑lhe intimar o Estado‑Membro em causa a fornecer‑lhe, dentro do prazo por si fixado, todos os documentos, informações e dados necessários para se pronunciar sobre a conformidade do auxílio em questão com a decisão de aprovação do regime de auxílios.»
43. Além disso, segundo o Governo italiano, a Comissão admitiu, na decisão impugnada, que os auxílios necessários para financiar os custos adicionais de serviço público, pagos ao abrigo de contratos de fornecimento de serviços públicos existentes antes da entrada em vigor do Regulamento (CEE) n.° 3577/92 do Conselho, de 7 de Dezembro de 1992, relativo à aplicação do princípio da livre prestação de serviços aos transportes marítimos internos nos Estados‑Membros (cabotagem marítima) (JO L 364, p. 7), são autorizados ao abrigo do artigo 4.°, n.° 3, deste regulamento, o qual determina que «os contratos de fornecimento de serviços públicos existentes podem continuar em vigor até à data do termo do respectivo contrato».
44. A este respeito, o Governo italiano indica que tudo o que é pago às empresas do grupo Tirrenia como contrapartida pelas suas missões de serviço público está previsto nos contratos de fornecimento de serviços públicos celebrados em 30 de Julho de 1991 entre o Ministério dos Transportes e as referidas empresas, que a Comissão recebeu comunicação desses contratos a partir de 1991 e que um certo número de elementos sobre o assunto lhe foram comunicados entre 1991 e 1997. Sublinha na sua réplica que os eventuais auxílios foram assim aplicados antes da liberalização instituída pelo Regulamento n.° 3577/92, sendo mesmo os elementos essenciais das obrigações de serviço público e das compensações a elas relativos anteriores ao Tratado de Roma e que, de qualquer forma, a Comissão, tendo recebido comunicação dos referidos contratos, explicita ou implicitamente autorizou os referidos auxílios. Consequentemente, se pagamentos efectuados em proveito de empresas do grupo Tirrenia devessem ser qualificados auxílios de Estado na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE, esses auxílios constituiriam, em qualquer hipótese, auxílios existentes.
45. Ora, segundo o Governo italiano, a Comissão ignorou os elementos que lhe foram comunicados entre 1991 e 1997 para determinar se estava perante auxílios existentes ou auxílios novos. A Comissão optou de imediato e sem justificação por se colocar na segunda hipótese.
46. A Comissão afirma que o facto de exprimir incertezas sobre a existência de elementos de auxílio nas medidas examinadas é habitual no âmbito de uma decisão de iniciar o procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE. Indica que, na decisão impugnada, não emitiu, pelo contrário, quaisquer dúvidas quanto ao carácter novo das medidas em causa, porque, na sua correspondência anterior à adopção dessa decisão, as autoridades italianas não sustentaram de modo nenhum que se tratava de auxílios existentes. Consequentemente, a situação não é comparável com aquela que deu lugar ao acórdão Itália/Comissão, já referido.
Apreciação do Tribunal de Justiça
47. Como o Tribunal de Justiça declarou de forma constante, quando a Comissão examina medidas de auxílios à luz do artigo 87.° CE para determinar se essas medidas são compatíveis com o mercado comum, é obrigada a iniciar o procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, se, depois da fase do exame preliminar, não tiver podido afastar todas as dificuldades que impedem que se conclua que essas medidas são compatíveis com o mercado comum (acórdão de 20 de Março de 1984, Alemanha/Comissão, 84/82, Recueil, p. 1451, n.° 13). Os mesmos princípios devem naturalmente ser aplicados quando a Comissão continua a ter dúvidas igualmente sobre a própria qualificação da medida examinada como auxílio na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE. Por conseguinte, não se pode censurar à Comissão o facto de iniciar o referido procedimento mesmo quando exprime na decisão tomada para esse efeito dúvidas sobre o carácter de auxílios, na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE, das medidas que são objecto da decisão.
48. No entanto, tendo em conta as consequências jurídicas do início do procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, no que respeita às medidas qualificadas como auxílios novos, quando o Estado‑Membro em causa alega que estas medidas não constituem auxílios na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE, a Comissão deve proceder a um exame suficiente da questão com base nas informações que lhe foram comunicadas nessa fase pelo referido Estado, mesmo que esse exame culmine numa apreciação não definitiva. No âmbito do princípio da cooperação leal entre os Estados‑Membros e as instituições, como decorre do artigo 10.° CE, e a fim de não atrasar o procedimento, incumbe, por sua vez, ao Estado‑Membro que considere que as medidas em causa não constituem auxílios, fornecer o mais rapidamente possível à Comissão, a partir do momento em que ela lhe chamou a atenção para essas medidas, os elementos que fundamentam essa posição. Se esses elementos permitirem dissipar as dúvidas no sentido de não existirem elementos de auxílio nas medidas examinadas, a Comissão não pode iniciar o procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE. Pelo contrário, se esses elementos não permitirem afastar dúvidas sobre a existência de elementos de auxílio e se existirem igualmente dúvidas sobre a sua compatibilidade com o mercado comum, a Comissão deve iniciar o referido procedimento.
49. No caso vertente, resulta dos autos que, em resposta ao primeiro pedido de informações da Comissão, as autoridades italianas sustentaram que os subsídios decorrentes dos contratos de fornecimento de serviços públicos celebrados com as empresas do grupo Tirrenia em 1991 não constituíam auxílios de Estado. No entanto, não havendo possibilidade de verificação, nesta fase, da adequação dos subsídios aos custos adicionais resultantes das obrigações de serviço público, era legítimo que a Comissão continuasse a ter dúvidas sobre a existência de elementos de auxílio nesses subsídios. Além disso, a Comissão apenas evocou a suspensão desses subsídios na medida em que os mesmos ultrapassassem o suplemento líquido dos custos ligados ao fornecimento dos serviços de interesse económico geral. No âmbito do presente recurso, o Governo italiano indicou, de resto, que não considerava necessário pronunciar‑se sobre a aplicabilidade do artigo 87.° CE às suas relações com o grupo Tirrenia, porquanto este último era titular de contratos de fornecimento de serviços públicos. Quanto ao plano industrial do grupo Tirrenia para o período de 1999‑2002, as autoridades italianas não forneceram à Comissão antes da adopção da decisão impugnada elementos relativos a esse plano eventualmente susceptíveis de afastar a existência de auxílios de Estado entre as medidas nele previstas. Nestas condições, este governo não pode censurar à Comissão o facto de ter iniciado o procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, tendo dúvidas sobre a existência de elementos de auxílio nas medidas examinadas.
50. Quanto à acusação de que a Comissão qualificou indevidamente as medidas em causa como auxílios novos, embora tenha tido conhecimento dos elementos que lhe permitiram qualificá‑los como auxílios existentes, ela apenas incide sobre os financiamentos decorrentes dos contratos de fornecimento de serviços públicos celebrados com as empresas do grupo Tirrenia em 1991. Nesta fase do presente acórdão, a análise já não incide sobre o plano industrial para o período de 1999‑2002. Dada esta precisão, o argumento invocado pela Comissão em sua defesa, segundo o qual as autoridades italianas não invocaram antes do início do procedimento os elementos já referidos, deve, de facto, ser parcialmente afastado.
51. Com efeito, resulta dos autos que, desde logo na sua resposta ao primeiro pedido de informações da Comissão, as autoridades italianas adiantaram que os contratos de fornecimento de serviços públicos celebrados com as empresas do grupo Tirrenia estavam abrangidos pelo artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 3577/92, o que equivalia, no essencial, a sustentar que os financiamentos decorrentes destes contratos eram legais e que, portanto, não constituíam auxílios novos, mas auxílios existentes. Pelo contrário, a mera referência, nessa resposta, a diversos contactos com a Comissão entre 1991 e 1997, sem que tenha sido provada qualquer ligação entre os elementos fornecidos por ocasião desses contactos e a eventual qualificação como auxílios existentes das medidas em causa, é insuficiente para que o Governo italiano possa censurar à Comissão o facto de esta não ter tido em conta esses elementos para apreciar o carácter novo ou existente das medidas em causa, previamente ao início do procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE.
52. O fundamento invocado pelo Governo italiano apenas é a seguir examinado na medida em que assente no facto de a Comissão não ter tido em conta o disposto no artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 3577/92 para optar por uma qualificação das medidas em causa como auxílios novos ou como auxílios existentes.
53. A obrigação de iniciar em determinadas circunstâncias o procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, recordada no n.° 46 do presente acórdão, não prejudica o quadro processual no qual essa decisão se deve inscrever, isto é, ou o do exame permanente dos regimes de auxílio existentes, como resulta da conjugação do disposto nos n. os  1 e 2 do artigo 88.° CE, ou o controlo de auxílios novos, como resulta da conjugação do disposto nos n. os  3 e 2 do mesmo artigo.
54. Tendo em conta as consequências jurídicas desta escolha processual quando estão em causa medidas já postas em prática (v. acórdão interlocutório, n. os  56 a 63), a Comissão não pode escolher por defeito o segundo quadro processual quando o Estado‑Membro em causa alega que é o primeiro que deveria ser aplicado. Nesse caso, a Comissão deve proceder a um exame suficiente da questão com base em informações que lhe foram comunicadas nessa fase pelo Estado‑Membro, mesmo que esse exame culmine numa qualificação não definitiva das medidas examinadas.
55. À semelhança do que deve ser feito quando se coloca a questão da própria existência de elementos de auxílio, no âmbito do princípio da cooperação leal entre Estados‑Membros e instituições, como decorre do artigo 10.° CE e a fim de não atrasar o procedimento, incumbe, por sua vez, ao Estado‑Membro que considere tratar‑se de um auxílio existente, fornecer o mais rapidamente possível à Comissão os elementos que fundamentam essa posição, a partir do momento em que ela lhe chama a atenção para a medida em causa. Se esses elementos permitirem, no âmbito de uma avaliação provisória, pensar que é provável que as medidas em causa constituem efectivamente auxílios existentes, a Comissão deve então reservar‑lhes o tratamento resultante do quadro processual previsto nos n. os  1 e 2 do artigo 88.° CE. Pelo contrário, se os elementos fornecidos pelo Estado‑Membro não permitirem chegar a essa conclusão provisória ou se o Estado‑Membro não fornecer nenhum elemento a este respeito, a Comissão deve reservar a essas medidas o tratamento resultante do quadro processual previsto nos n. os  3 e 2 do mesmo artigo.
56. É à luz destes princípios que o caso presente deve ser examinado.
57. A situação não é plenamente comparável àquela que deu lugar ao acórdão Itália/Comissão, já referido, invocado pelo Governo italiano. Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça considerou que, quando a Comissão autorizou um regime de auxílios, seria contrário aos princípios da confiança legítima e da segurança jurídica ela examinar novamente, enquanto auxílios novos, medidas de aplicação desse regime. Foi por esta razão que o Tribunal de Justiça declarou que, quando o Estado‑Membro em causa sustenta que são concedidas medidas em aplicação de um regime previamente autorizado, a Comissão não pode de imediato dar início ao procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE relativamente a essas medidas, considerando‑as auxílios novos, o que implicaria a sua suspensão, mas que deve determinar previamente se essas medidas estão abrangidas ou não pelo regime em causa e, em caso afirmativo, se preenchem as condições fixadas na decisão de aprovação deste. Só em caso de conclusão negativa no termo deste exame é que a Comissão pode iniciar o procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, considerando as medidas em causa auxílios novos. Pelo contrário, em caso de conclusão positiva, a Comissão deve reservar a essas medidas o tratamento de auxílios existentes segundo o procedimento previsto no artigo 88.°, n. os  1 e 2, CE.
58. No entanto, no caso vertente, a qualificação eventual das medidas em causa como auxílios existentes não decorre de uma decisão que as partes concordem constituir a aprovação de um regime de auxílio. Com efeito, o Governo italiano sustenta que o artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 3577/92 tem valor de aprovação dos regimes de auxílios previstos nos contratos de fornecimento de serviços públicos nele visados, mas a Comissão defende o contrário. Consequentemente, não é possível sustentar que a Comissão deveria imediatamente ter examinado a conformidade das referidas medidas à luz deste regulamento, que, no entender da Comissão, não tem valor de decisão de aprovação de regimes de auxílios.
59. No caso concreto, a primeira questão a que havia que responder para proceder à escolha processual do tratamento das medidas em causa como auxílios existentes ou como auxílios novos era precisamente a de saber se o artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 3577/92 constitui aprovação dos auxílios previstos nos contratos de fornecimento de serviços públicos que nele são visados.
60. A Comissão examinou esta questão. Assim, a decisão impugnada contém a seguinte passagem: «o artigo 4.°, n.° 3, autoriza os contratos de fornecimento de serviços públicos existentes a continuarem em vigor até à data do termo dos contratos. Estas ‘cláusulas de antiguidade’ devem ser interpretadas de forma restritiva, pois constituem uma excepção à regra geral segundo a qual os contratos [de fornecimento de serviços públicos] devem ser abertos a todos os operadores interessados da União Europeia. Consequentemente, só os auxílios necessários para assegurar a oferta de serviço público podem estar abrangidos por essas cláusulas. Um auxílio que ultrapasse ou possa ultrapassar esses limites deve ser examinado pela Comissão com base nas disposições relativas aos auxílios de Estado segundo os procedimentos normais». Resulta deste excerto que a Comissão apenas qualificou como auxílios novos os financiamentos que ultrapassassem os custos causados pelas obrigações de serviço público. Esta análise é, de resto, plenamente coerente com o convite formulado na decisão impugnada de suspender unicamente os financiamentos que excedessem o suplemento líquido dos custos ligados ao fornecimento de serviços de interesse geral, mas não todos os financiamentos dos contratos de fornecimento de serviços públicos celebrados com as empresas do grupo Tirrenia.
61. O Governo italiano não pode, portanto, censurar a Comissão pelo facto de esta ter, de imediato, considerado as medidas cuja decisão impugnada impõe a suspensão como auxílios novos, na acepção do artigo 88.°, n.° 3, CE, sem ter examinado previamente os elementos apresentados pelas autoridades italianas em apoio da sua posição segundo a qual as medidas em causa deviam ser qualificadas auxílios existentes.
62. Quanto ao mérito, é necessário abordar a questão de saber se, contrariamente à posição da Comissão, o artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 3577/92 devia levar a Comissão a acolher, no que respeita às medidas em causa, a qualificação de auxílios existentes na fase do procedimento na qual há que optar entre a qualificação como auxílios existentes ou como auxílios novos.
63. A Comissão contesta que o artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 3577/92 possa autorizar auxílios de Estado e convertê‑los em auxílios existentes pela simples razão de estarem previstos num contrato de fornecimento de serviços públicos existente no momento da entrada em vigor deste regulamento. Este último, adoptado com base no artigo 84.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 80.° CE) dizia respeito à livre prestação dos serviços em matéria de transportes marítimos e só um acto que tivesse por base jurídica o artigo 94.° do Tratado CE (actual artigo 89.° CE) teria podido autorizar auxílios de Estado. Assim, o artigo 4.° do referido regulamento teve por único objecto permitir a manutenção temporária de determinados entraves à livre prestação dos serviços, justificados pela necessidade de preservar determinados serviços de transporte de interesse geral. A Comissão sublinha que, de qualquer forma, as ligações internacionais asseguradas por determinadas sociedades do grupo Tirrenia não entram no âmbito de aplicação do Regulamento n.° 3577/92, que apenas diz respeito à cabotagem marítima.
64. A argumentação da Comissão só parcialmente é exacta. O artigo 4.° do Regulamento n.° 3577/92, que, no que respeita à questão que aqui se trata, se refere aos contratos de fornecimento de serviços públicos com companhias de navegação que participam em serviços regulares com destino ou provenientes de ilhas bem como entre ilhas, determina, no seu n.° 3, que os contratos de fornecimento de serviços públicos existentes podem continuar em vigor até à data do termo do respectivo contrato. Ora, os contratos deste tipo contêm, por natureza, disposições financeiras necessárias para assegurar as obrigações de serviço público neles previstas. Na medida em que a redacção do artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 3577/92 visa a manutenção dos contratos em causa, sem limitar o alcance desta disposição a determinados aspectos dos referidos contratos, as estipulações financeiras necessárias para assegurar as obrigações de serviço público que neles figurem estão abrangidas pelo referido artigo 4.°, n.° 3. Por conseguinte, a Comissão não tem razão quando sustenta que este se limita a autorizar a manutenção de eventuais direitos exclusivos ou especiais decorrentes desses contratos. Além disso, na decisão impugnada, a Comissão não adoptou uma posição tão restritiva, uma vez que reconheceu que, dentro do limite do financiamento do custo suplementar das obrigações de serviço público, os mecanismos de financiamento dos contratos em causa estavam abrangidos pelo artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 3577/92.
65. No entanto, contrariamente ao que, no essencial, o Governo italiano sustenta, eventuais auxílios que excedam o que é necessário para assegurar as obrigações de serviço público, objecto dos contratos em causa, não podem entrar no âmbito de aplicação do artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 357/92, precisamente porque não são necessários ao equilíbrio e, portanto, à manutenção desses contratos. Por conseguinte, não podem, com fundamento nessa disposição, ser considerados auxílios existentes.
66. Ora, no caso vertente, o recurso do Governo italiano visa apenas as medidas cuja suspensão a Comissão evocou na decisão impugnada, isto é, unicamente «quaisquer auxílios que excedam o suplemento líquido dos custos relacionados com a prestação de serviços de interesse económico geral, em conformidade [com as obrigações de serviço público] fixadas pelas autoridades italianas em função do interesse económico geral». Trata‑se de eventuais auxílios não necessários para assegurar as referidas obrigações e que, por conseguinte, não podem ser considerados auxílios existentes com fundamento no artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 3577/92. Por conseguinte, foi com razão que a Comissão qualificou estes eventuais auxílios como auxílios novos, contrariamente ao que sustenta o Governo italiano.
67. Consequentemente, o fundamento relativo a violação dos artigos 87.°, n.° 1, CE e 88.°, n. os  1 e 3, CE não é procedente.
68. Resulta do exposto que a decisão impugnada deve ser anulada na parte em que impunha, até à notificação às autoridades italianas da decisão de encerrar o procedimento relativo à empresa em causa, a suspensão do regime fiscal aplicado para o abastecimento de combustível e óleo lubrificante aos navios do grupo Tirrenia e que deve ser negado provimento ao recurso quanto ao mais.
Quanto às despesas
69. Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 3, do Regulamento de Processo, se cada parte obtiver vencimento parcial, ou em circunstâncias excepcionais, o Tribunal pode determinar que as despesas sejam repartidas entre as partes, ou que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas. No caso vertente, cada parte deve suportar as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:
1) A decisão da Comissão, notificada às autoridades italianas através da carta SG (99) D/6463, de 6 de Agosto de 1999, de dar início ao procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, relativamente ao auxílio estatal C 64/99 (ex NN 68/99), é anulada na parte em que impunha, até à notificação às autoridades italianas da decisão de encerramento do procedimento relativo à empresa em causa [decisão da Comissão C(2001) 1684, de 21 de Junho de 2001, ou decisão da Comissão C(2004) 470 final, de 16 de Março de 2004], a suspensão do regime fiscal aplicado ao abastecimento de combustível e de óleo lubrificante aos navios do Gruppo Tirrenia di Navigazione.
2) É negado provimento ao recurso quanto ao mais.
3) Cada parte suportará as suas próprias despesas.