62024CC0144
НЕОКОНЧАТЕЛНА РЕДАКЦИЯ ОТ 11/03/2025
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
A. RANTOS
представено на 30 април 2025 година (
1
)
Дело C‑144/24
Европейска комисия
срещу
Унгария
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Свобода на установяване — Национална правна уредба, която за някои основни строителни материали установява референтни цени, по-ниски от пазарните цени — Задължение за плащането на „допълнителна такса за минни дейности“, която представлява 90 % от разликата между референтната и продажната цена — Национална правна уредба, която определя минимално количество добив на минерални ресурси — Мерки, които засягат предимно дружества, установени в други държави членки — Обосноваване — Директива (ЕС) 2015/1535 — Процедура за предоставянето на информация в сферата на техническите стандарти и регламенти и правила относно услугите на информационното общество — Задължение за уведомяване“
I. Въведение
1.
С насочения си срещу Унгария иск за установяване на неизпълнение на задължения Европейската комисия иска от Съда да установи, че като е приела през 2021 г. национални правила относно плащането на допълнителна такса за минни дейности и относно минималното количество добив на някои минерални ресурси, тази държава членка не е изпълнила задълженията си по член 49 ДФЕС и Директива (ЕС) 2015/1535 (
2
).
2.
По-конкретно, с исковата си молба Комисията иска от Съда да установи, че като е приела: от една страна, разпоредбите, отнасящи се до плащането на допълнителна такса за минни дейности и до минималното количество добив на някои минерални ресурси, съдържащи се съответно в Правителствено постановление № 404/2021 относно допълнителната такса за минни дейности, която трябва да се заплати с цел възстановяване на икономиката (наричано по-нататък „Постановление № 404/2021“) (
3
), и в Правителствено постановление № 405/2021 за дерогация от Закон № XLVIII за минното дело от 1993 г. (наричано по-нататък „Постановление № 405/2021“, а взети заедно, „двете спорни постановления“) (
4
), а от друга страна, Закон № CXXXVI за изменение на някои закони в областта на енергетиката, транспорта и свързаните с тях области от 2021 г. (наричан по-нататък „Закон № CXXXVI от 2021 г.“) (
5
), с който е допълнила Закон № XLVIII за минното дело от 1993 г., чрез въвеждането в него на членове 27/A, 27/B и 27/C (наричани по-нататък заедно „спорните разпоредби“), Унгария не е изпълнила задълженията си по член 49 ДФЕС, закрепващ свободата на установяване с мотива, че тези правила ограничават възможността за лицата и предприятията, установени в друга държава членка, да започнат или да продължат да извършват в Унгария дейност, която попада в приложното поле на посочените правила, и по член 5, параграф 1 от Директива 2015/1535, доколкото тази държава членка не е уведомила Комисията за тези проектозакони, както изисква посочената разпоредба.
II. Правна уредба
А. Правото на Съюза
3.
Съгласно член 1, параграф 1 от Директива 2015/1535:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
a)
„продукт“ означава всеки промишлен продукт и всеки селскостопански продукт, включително и рибни продукти;
[…]
в)
„техническа спецификация“ означава спецификацията, която се съдържа в документа, в който са изложени характеристиките, изисквани за продукта, като например ниво на качество, функционални характеристики, безопасност или размери, включително изискванията, които се прилагат към продукта по отношение на името, с което продуктът се продава, терминология, символи, изпитване и методи за изпитване, опаковка, маркиране или етикетиране и процедури за оценяване на съответствието.
[…]
г)
„други изисквания“ означава изискване, различно от техническа спецификация, наложено на продукт най-вече с цел защита на потребителя или околната среда, и което засяга неговия цикъл на съществуването след пускането му на пазара, като например, условията на употреба, рециклиране, повторна употреба или изхвърляне, когато такива условия могат значително да повлияят върху състава или естеството на продукта или върху неговата продажба;
[…]
е)
„технически регламент“ означава техническа [спецификация] и други изисквания или правила за услуги, включващи съответни административни разпоредби, спазването на които е задължително, юридически или фактически, в случаите на маркетинг, предоставяне на услуги, установяване на оператор за услуги или използване в държава членка или в голяма част от нея […].
Фактически техническите регламенти включват:
[…]
iii)
технически спецификации или други изисквания или правила за услуги, които са свързани с фискални или финансови мерки, даващи отражение върху потреблението на продукти или услуги чрез стимулиране на спазването на такива технически спецификации или други изисквания или правила за услуги […]
ж)
„проект на технически регламент“ означава текстът на техническа спецификация или друго изискване или правило за услуги, включително административни разпоредби, формулиран с цел да бъде приет и да влезе в сила или в крайна сметка да бъде приет като технически регламент, като текстът е в етап на подготовка, на който все още по него могат да се правят съществени изменения“.
4.
Член 5, параграф 1 от тази директива е със следния текст:
„1.   […], държавите членки незабавно предоставят на Комисията всички проекти на технически регламенти, с изключение, когато те само транспонират пълния текст на международен или европейски стандарт, в който случай информацията относно съответния стандарт е достатъчна; те също така предоставят на Комисията изявление за причините, които налагат приемането на такъв технически регламент, когато това не е разяснено в проекта.
[…]“.
Б. Унгарското право
1.
Законът за минното дело
5.
Член 3, параграф 1 от Закона за минното дело, изменен със Закон № CXXXVI от 2021 г. (
6
) (наричан по-нататък „Законът за минното дело“), гласи, че минералните и геотермалните ресурси в естествените им находища са държавна собственост.
6.
Член 27/А от този закон предвижда:
„(1)   При упражняване на правомощията си в областта на управлението на минералните ресурси органът за надзор на мините наблюдава внимателно икономическите процеси, свързани с проучването, добива, търговията и използването на минерални суровини в националната икономика. В рамките на този процес органът за надзор на мините проверява дали е налице положение, което обосновава мярка за надзор на пазара.
(2)   Ако месечната стойност на ценовия индекс на промишлеността за производство на основни строителни материали […] покаже увеличение на цените на промишлеността за производство на строителни материали с поне 5 % в сравнение със същия период през предходната година — поне два пъти в рамките на период от дванадесет месеца — председателят на органа може да установи с постановление положение, което обосновава мярка за надзор на пазара.
[…]
(4)   Посоченото в параграф 2 постановление трябва да определи продължителността на положението, което обосновава мярка за надзор на пазара, но не повече от една година“.
7.
Член 27/В от посочения закон гласи:
„(1)   За миннодобивните обекти, създадени с цел добив на суровини и основни материали за строителството, които разполагат с най-малко 5000000 m3 подлежащи на разработване минерални ресурси, председателят на органа определя с постановление за периода на положението, което обосновава мярка за надзор на пазара:
a)
подробни изисквания относно минималното количество минерални ресурси, които трябва да бъдат добити, и свързания с това график на добива,
[…].
[…]
(3)   В случая по параграф 1 органът за надзор на мините, […],
a)
одобрява нов технически работен проект за добив или изменение на действащия технически работен проект за добив в случаите, когато работният проект за добив на миннодобивния оператор отговаря на изискванията, определени в постановлението по параграф 1,
b)
проверява служебно действащия технически работен проект за добив за миннодобивните обекти с находища на минерални ресурси, засегнати от положението, което обосновава мярка за надзор на пазара […]
[…]“.
8.
Член 27/С от същия закон е със следната редакция:
„(1)   В случай на положение, което обосновава мярка за надзор на пазара, предприятието по смисъла на параграфи 2 и 3 дължи допълнителната такса за минни дейности по смисъла на настоящия член.
(2)   Допълнителна такса за минни дейности се дължи от предприятие, което:
a)
е задължено да заплаща такса за минни дейности […], и
b)
упражнява като основна дейност
ba)
в областта на добива на суровини и основни материали за строителството, както и
bb)
в областта на производството на продукти, използвани като материали за строителството,
икономическа дейност, определена от председателя на органа с постановление, и
c)
е реализирало оборот от и над 3000000000 унгарски форинта (HUF) — без да се вземат предвид свързаните предприятия — през втората данъчна година, предхождаща положението, което обосновава мярка за надзор на пазара, въведено с постановление на председателя на органа. […]“.
2.
Постановление № 404/2021
9.
Първоначално двете спорни постановления са приети, считано от 9 юли 2021 г., само за периода на пандемията от COVID‑19. Действието на тези постановления обаче е продължено поради войната в Украйна, така че те все още са в сила към датата на предявяване на настоящия иск за установяване на неизпълнение на задължения.
10.
Член 1 от Постановление № 404/2021 гласи:
„(1)   […] [Д]ължи се допълнителна такса за минни дейности от предприятие, което:
a)
е задължено да заплаща такса за минни дейности съгласно член 20, параграф 2, точки a) и b) от [Закона за минното дело]
b)
упражнява като основна дейност
ba)
добив на строителни и декоративни скални материали, варовик, суров гипс, креда, доломит и шисти (NACE 08.11),
bb)
добив на трошен камък, чакъл и пясък; добив на глина и каолин (NACE 08.12),
bc)
производство на цимент (NACE 23.51) или
bd)
производство на вар и гипс (NACE 23.52),
be)
производство на тухли, керемиди и други изделия от печена глина, за строителството (NACE 23.32),
bf)
производство на керамични плочки (NACE 23.31),
и чийто
c)
нетен оборот за 2019 г. — без да се вземат предвид свързаните предприятия […] — е от и над 3000000000 HUF.
(2)   Задълженото лице което добива, преработва или произвежда като материал за строителството […],
a)
оразмерен пясък, който продава за над 700 HUF/тон
b)
трошен камък, който продава за над 900 HUF/тон
c)
баластра, който продава за над 700 HUF/тон,
d)
естествена баластра, която продава за над 700 HUF/тон,
e)
цимент, който продава за над 20000 HUF/тон,
f)
[…],
– без данък върху добавената стойност, е задължено да плати като допълнителна такса за минни дейности 90 % от разликата между действителния му оборот и оборота, определен въз основа на продаденото количеството и определената в настоящия параграф цена.
[…]
(3)   При продажбата на продуктите, посочени в параграф 2, ако продавачът не дължи допълнителната такса за минни дейности, той трябва да се стреми към разумен марж на печалба, като взема предвид стойностите, посочени в параграфи 2 и 2а.
[…]
(6)   Допълнителната такса за минни дейности трябва да се използва за финансиране на строителни работи за целите на общественото здраве.
[…]“.
3.
Постановление № 405/2021
11.
Член 1, параграфи 1—3a от Постановление № 405/2021 предвижда:
„(1)   С оглед на извънредната ситуация, предизвикана от коронавирусната пандемия, за създадените с цел добив на суровини и основни строителни материали миннодобивни обекти органът за надзор на мините приема решение, с което задължава миннодобивния оператор:
a)
чийто техническия работен проект за започване на оперативен добив е приет преди влизането в сила на настоящото постановление — да започне оперативния добив в срок от една година, в размер най-малко на 50 % от максималния обем на добива, разрешен в първия технически работен проект за добив преди изменението;
b)
чийто техническия работен проект за започване на оперативен добив е приет след влизането в сила на настоящото постановление — да започне оперативния добив в срок от една година, в размер на 100 % от максималния обем на добива, разрешен в първия технически работен проект за добива преди изменението.
[…]
(2)   Миннодобивният оператор, който извършва оперативен добив на суровини и основни строителни материали, може да намали обема на добива с разрешение на органа за надзор на мините. Миннодобивният оператор може да подаде заявление за намаляване на обема на добива не по-късно от 20-ия ден на месеца, следващ последния ден от едногодишния срок за добив, определен в член 1, параграф 1.
(2a)   Намаляването на обема на добива може да бъде разрешено, ако:
a)
миннодобивният оператор е бил засегнат от непреодолима сила, или
b)
е налице непреодолима външна причина, която не е обхваната от буква а) и е извън сферата на дейност на оператора.
(3)   Ако добивът не е започнал в съответствие с параграф 1, с изключение на случаите, предвидени в параграф 3а, органът за надзор на мините отнема от миннодобивния оператор разрешението за минна дейност за въпросния миннодобивен обект и определя за нов титуляр на разрешението за минна дейност [унгарското държавно холдингово дружество], което да упражнява правото на собственост от името на унгарската държава.
(3a)   Органът за надзор на мините не отнема разрешението за минна дейност на миннодобивния оператор, ако той докаже наличието на основание, което изключва прилагането на това правило в съответствие с параграф 2а“.
III. Досъдебната процедура
12.
След подадена жалба, на 6 април 2022 г. Комисията изпраща на Унгария официално уведомително писмо, с което оспорва съвместимостта на спорните разпоредби (
7
), по-специално с член 49 ДФЕС и с член 5, параграф 1 от Директива 2015/1535.
13.
Според Комисията двете спорни постановления, от една страна, установяват официална цена, по-ниска от пазарната цена за някои основни строителни материали, и от друга страна, са наложили на най-големите предприятия, които добиват или произвеждат тези материали — почти всички контролирани от дружества, установени в други държави членки — плащането на допълнителна такса за минни дейности, която представлява 90 % от разликата между официалната цена и продажната цена, която я надвишава. Същевременно предприятията, за които се прилагат тези постановления, били длъжни да поддържат определено от правителството минимално равнище на добив; в противен случай те щели да загубят разрешението си за минна дейност. Що се отнася до Закона за минното дело, той бил изменен, за да разреши на председателя на органа за надзор на мините да предприема подобни мерки.
14.
В отговора си от 13 юни 2022 г. Унгария оспорва нарушенията, в които е упрекната в официалното уведомително писмо. По-специално, от една страна, що се отнася до твърдяното нарушение на свободата на установяване, унгарските власти поддържат, че допълнителната такса за минни дейности е данък, че спорните разпоредби са обосновани от императивни съображения от общ интерес (
8
) и че те ограничават по пропорционален начин свободата на установяване, тъй като двете спорни постановления представляват временни и извънредни мерки. От друга страна, що се отнася до нарушението на задължението за уведомяване по Директива 2015/1535, тези органи обявяват, че първоначално предвиденото уведомление за Постановление № 404/2021 не е направено по административни причини, и потвърждават, че това постановление не представлява „друго изискване“, попадащо в обхвата на това задължение за уведомяване. По същия начин те считат, че няма задължение за уведомяване относно членове 27/A—27/C от Закона за минното дело, тъй като тези разпоредби нямат конкретно техническо съдържание.
15.
На 26 януари 2023 г. Комисията изпраща на Унгария мотивирано становище, в което повтаря доводите, изложени в официалното уведомително писмо (
9
). В съответствие с член 258, първа алинея ДФЕС тя приканва тази държава членка да вземе необходимите мерки, за да се съобрази с мотивираното становище в срок от два месеца, считано от получаването му.
16.
С писмо от 30 март 2023 г. Унгария отговаря на мотивираното становище, като поддържа, че твърденията за неизпълнение на задължения са неоснователни.
IV. Производството пред Съда и исканията на страните
17.
Тъй като не е удовлетворена от този отговор, Комисията решава да предяви настоящия иск за неизпълнение на задължения с исковата молба от 23 февруари 2024 г.
18.
На 14 май 2024 г. Унгария представя писмена защита.
19.
Комисията и Унгария представят писмена реплика и писмена дуплика съответно на 25 юни и на 6 август 2024 г.
20.
С исковата си молба Комисията иска от Съда да установи, че като е приела спорните разпоредби, Унгария не е изпълнила задълженията си по член 49 ДФЕС и член 5, параграф 1 от Директива 2015/1535, както и да я осъди да заплати съдебните разноски.
21.
От своя страна Унгария иска от Съда да отхвърли иска като неоснователен и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
V. Анализ
22.
В подкрепа на иска си Комисията изтъква две твърдения за нарушения, съответно на член 49 ДФЕС и на член 5, параграф 1 от Директива 2015/1535.
А. По първото твърдение за нарушение на член 49 ДФЕС
23.
С първото си твърдение за нарушение Комисията изтъква, че двете спорни постановления и членове 27/A—27/C от Закона за минното дело представляват, както поотделно, така и заедно, ограничение на свободата на установяване, тъй като възпрепятстват или правят по-малко привлекателно за установените в други държави членки предприятия упражняването в Унгария на дейности, попадащи в обхвата на Постановление № 404/2021 (т. 1), и че подобно ограничение не може да бъде обосновано с изтъкнатите от Унгария императивни съображения от общ интерес (т. 2).
1.
По наличието на ограничение на свободата на установяване
а)
Доводи на страните
24.
На първо място, в исковата си молба Комисията излага своето разбиране за съдържанието на посочените по-горе разпоредби. Най-напред, що се отнася до Постановление № 404/2021, тя отбелязва, че член 1, параграф 2 от него определя официални цени за пет вида основни строителни материали (а именно оразмерен пясък, трошен камък, баластра, естествена баластра и цимент), и предвижда, че при продажба над тази цена, съответното предприятие трябва да заплати като допълнителна такса за минни дейности 90 % от разликата между действителния си оборот и оборота, определен въз основа на продаденото количеството и на официалната цена. По-нататък, що се отнася до Постановление № 405/2021, Комисията отбелязва, че съгласно член 1, параграфи 1, 2 и 2a от това постановление органът за надзор на мините задължава миннодобивните оператори да започнат оперативния добив в срок от една година и в размер на поне 50 % от максималния обем на добива, разрешен в техническия работен проект (за приетите преди влизането в сила на посоченото постановление проекти), или 100 % от този добив (за приетите след влизането в сила на същото постановление проекти). Приложимото минимално количество добив можело да бъде намалено само с разрешение, издадено от този орган, когато миннодобивният оператор е бил засегнат от непреодолима сила или е налице друга непреодолима външна причина. На оператор, който не спазва това минимално количество добив, можело да бъде отнето разрешението за минна дейност, което се предоставяло на Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. (унгарското държавно холдингово дружество), за да упражнява то правото на собственост от името на унгарската държава. Накрая, що се отнася до Закона за минното дело, членове 27/A—27/C от този закон оправомощавали председателя на органа за надзор на мините, в случай на положение, което обосновава мярка за надзор на пазара, да приема подобни на предвидените в двете спорни постановления мерки дори след като положението на криза вече не е налице и е изтекъл срокът на действие на тези постановления. Фактът, че председателят на този орган не е приел такива мерки, въпреки че са били изпълнени условията за въвеждането им предвид равнището на инфлацията в Унгария, можел да се обясни с обстоятелството, че унгарският законодател е удължил периода на прилагане на посочените постановления, първоначално ограничен до пандемията от COVID‑19, за да го съобрази с продължителността на войната в Украйна, поради което не е било необходимо да се прибягва до паралелната процедура, предвидена в Закона за минното дело.
25.
На второ място, Комисията излага съображения относно прилагането на тези разпоредби. Тя подчертава по-специално, че в хода на досъдебната процедура определените в член 1, параграф 2 от Постановление № 404/2021 цени винаги са били по-ниски от пазарните за всички посочени в него основни материали. Тя е установила също, че от 340‑те предприятия, осъществяващи дейност в Унгария в определените с това постановление сектори, само четири трябва да плащат допълнителната такса за минни дейности и че всички тези предприятия, с едно изключение, са собственост на предприятие от друга държава членка. Това съответствало на 1,2 % от общо 340 предприятия, но делът на тези четири предприятия на пазара на суровини, предназначени за строителството, възлизал на около 25 %. Обхванатите от посоченото постановление предприятия били принудени да продават продуктите си на определената в него цена, която е доста под пазарната. В противен случай те трябвало да платят таксата за минни дейности, която представлява 90 % от разликата между определената в същото постановление цена и пазарната цена. Според Комисията това на практика пречи на тези предприятия, за разлика от предприятията, които не са длъжни да плащат допълнителната такса за минни дейности, да достигнат справедлив марж на печалбата, принуждавайки ги да извършват дейност на загуба. Постановление № 405/2021 засилвало тази последица, тъй като задължените да плащат тази такса предприятията трябвало, дори ако извършват дейност на загуба, да запазят минималното равнище на производство, което се изисква от това постановление, за да не им бъде отнето разрешението за минна дейност.
26.
На трето и последно място, с оглед на изложените по-горе съображения Комисията заключава, че двете спорни постановления, както и членове 27/A—27/C от Закона за минното дело, както поотделно, така и заедно, представляват ограничение на свободата на установяване по три причини.
27.
Първо, що се отнася до предприятията, които възнамеряват да навлязат на унгарския пазар, чието седалище се намира в държава членка, различна от Унгария, тези правила представлявали сериозна пречка за упражняването на тяхната свобода на установяване и дейност. Всъщност посочените правила затруднявали достъпа им до този пазар, тъй като тези предприятия били длъжни да достигнат в рамките на една година равнището на производство, което се изисква от Постановление № 405/2021, докато Постановление № 404/2021 значително усложнявало и дори изключвало реализирането на печалба.
28.
Второ, що се отнася до предприятията, които вече присъстват на унгарския пазар, въвеждането на нови условия за извършване на стопанска дейност правело по-малко привлекателно, дори невъзможно упражняването на свободата им на установяване, тъй като техните печалби били значително ограничени и тъй като било възможно те да трябва да извършват дейност на загуба, което затруднявало и дори изключвало осъществяването на инвестиции.
29.
Трето, съгласно практиката на Съда упражняването на свободата на установяване по принцип предполага, че икономическите оператори имат свободата да определят естеството и обхвата на икономическата дейност, която ще бъде развита в приемащата държава членка, както и свободата да намалят впоследствие обема на тази дейност (
10
). Правилото относно минималното равнище на производство обаче не позволявало упражняването на този аспект от свободата на установяване.
30.
Овен това разглежданата правна уредба водела до непряка дискриминация, тъй като с едно изключение се прилагала към предприятия, контролирани от дружества, установени в други държави членки. Тази констатация не се засягала от обстоятелството, че в категорията на облагодетелстваните икономически оператори могат да фигурират и предприятия, установени в други държави членки.
31.
От своя страна Унгария оспорва всички доводи на Комисията, като по същество твърди, че спорните разпоредби не представляват ограничение на свободата на установяване, нито форма на дискриминация, била тя явна или прикрита.
32.
На първо място, най-напред, в писмената си защита Унгария оспорва подхода на Комисията разглежданите разпоредби да се анализират в тяхната цялост и да се изследва комбинираното им действие. Според нея, за да се определи дали представляват ограничение на свободата на установяване, тези разпоредби трябва да се разглеждат поотделно, тъй като те не могат да бъдат приложени заедно, нито могат да породят кумулативно действие. Всъщност, от една страна, Постановление № 405/2021 се отнася само до миннодобивните оператори, които все още не са започнали оперативния добив към датата на влизане в сила на това постановление, а не до операторите, които вече упражняват добивна дейност и са длъжни да плащат допълнителната такса за минни дейности въз основа на посоченото постановление. От друга страна, Законът за минното дело и двете спорни постановления не съдържали паралелни производства, тъй като тези постановления включват пряко приложими за миннодобивните оператори разпоредби, докато членове 27/A—27/C от този закон единствено предвиждат възможността по изключение и за ограничен период да бъдат приети правила, които не могат да бъдат преценени по същество, тъй като все още не са приети. Тя подчертава също, че тези членове са приети, за да заменят съдържащите се в посочените постановления правила. Влизането в сила на въпросните членове не довело до отмяната на постановленията, тъй като извънредното положение все още съществува.
33.
На второ място, Унгария оспорва всички доводи, с които Комисията обосновава наличието на ограничение на свободата на установяване, като обаче третира спорните разпоредби поотделно.
34.
От една страна, що се отнася до предвидената в Постановление № 404/2021 допълнителна такса за минни дейности, тази държава членка оспорва всички изтъкнати от Комисията съображения.
35.
Първо, що се отнася до предприятията, които възнамеряват да навлязат на унгарския пазар, новите оператори, които навлизат на пазара, не били задължени да плащат тази такса, тъй като обективният критерий за облагане е основната дейност и нетният оборот през 2019 г.
36.
Второ, що се отнася до предприятията, които вече присъстват на унгарския пазар, Унгария твърди, че допълнителната такса за минни дейности е данъчна мярка, в рамките на която въпросът за данъчното облагане се основава на неутрални и обективни критерии, а именно нетният оборот за 2019 г., обемът на дейността и референтната цена. Следователно в тази връзка свободата на установяване не може да бъде нарушена. За да се определи пропорционалната данъчна тежест, разглежданата правна уредба обвързвала данъчното задължение с размера на оборота, който бил признат от практиката на Съда като неутрален разграничителен критерий, и релевантен показател за данъчните възможности на данъчнозадължените лица (
11
).
37.
Трето, що се отнася до наличието на непряка дискриминация, обстоятелството, че по-голямата част предприятията, които трябва да плащат допълнителната такса за минни дейности са основно предприятия от други държави членки, се дължал на специфичната структура, характерна за унгарския пазар, в който най-мощните предприятия в разглеждания сектор били чуждестранни предприятия. В това отношение настоящото дело било сходно с делата, по които са постановени решения Vodafone Magyarország и Tesco-Global Áruházak (
12
). Всъщност Унгария твърди, че Постановление № 404/2021 се отнася до операторите, които имат най-силно влияние върху равнището на цените на суровините и на основните материали за строителството или имат доминиращ пазарен дял, които разполагат с достатъчна пазарна мощ, за да поддържат изкуствено завишено равнище на цените на продаваните продукти.
38.
От друга страна, що се отнася до правилата, налагащи минимално равнище на производство, които произтичат от Постановление № 405/2021, тази държава членка припомня, че още преди това националното законодателство е съдържало разпоредби, имащи за цел да гарантират задоволяването на нуждите на държавата от суровини, и че изискванията относно минималния обем минерални ресурси, които трябва да бъдат добивани, и относно свързания с това график за добив представляват обективни правила, които се прилагат без разлика за всички предприятия, които все още не са започнали оперативния добив в миннодобивния обект или които разполагат с поне 5000000 m3 подлежащи на добив минерални ресурси. Макар да е вярно, че тези правила са по-строги в сравнение с действащите преди това, това не променя факта, че те се прилагат по един и същ начин за всички предприятия. Що се отнася до свободата на икономическите оператори да определят и дори да намалят обема на дейността, която ще бъде разгърната в приемащата държава членка, решение AGET Iraklis, на което се позовава Комисията, се вписва в контекст, различен от този по настоящото дело, така че от него не може да се направи общ извод, че държавите членки не могат в рамките на своите правомощия да приемат мерки, които са в състояние да засегнат обема на икономическата дейност на предприятията. В противен случай всяка данъчна мярка на държава членка можела да бъде поставена под въпрос.
39.
В репликата си Комисията посочва по същество, от една страна, що се отнася до анализа на последиците от разглежданите разпоредби, че не споделя становището на Унгария, че последиците от двете спорни постановления не могат да бъдат кумулирани. Всъщност от член 1, параграфи 2 и 2a от Постановление № 405/2021 следвало, че предприятията, които вече упражняват добивна дейност, имат задължение за минимален добив и могат да намалят това количество само при спазване на определените в постановлението условия. От друга страна, що се отнася до наличието на непряка дискриминация, тя твърди, че решения Vodafone Magyarország и Tesco-Global Áruházak, на които се позовава Унгария, се отнасят до прогресивни данъци върху оборота, докато разглежданата в настоящото дело допълнителна такса за минни дейности не представлява нито данък върху оборота, нито прогресивен данък. В обобщение, определянето на приложното поле на мярката, макар да не се базира на формално разграничение, основано на гражданството или на мястото на установяване, очевидно имало дискриминационни или протекционистични характеристики и следователно било несъвместимо с основните свободи.
40.
В дупликата си Унгария, от една страна, що се отнася до кумулативния ефект на двете спорни постановления, изтъква, че тълкуването от Комисията на този член 1, параграфи 2 и 2a е неправилно, доколкото въпросният член се прилага за миннодобивните оператори, които започват оперативен добив. Тя признава, че предвид текста на тези постановления по принцип не е изключено миннодобивен оператор, който вече присъства на пазара и започва добива на нов миннодобивен обект, да попадне в приложното поле на посочените постановления. Тази държава членка обаче твърди, че това не е реалистично при условията на унгарския пазар, тъй като операторите, които плащат допълнителната такса за минни дейности, понастоящем не разполагат с нито един миннодобивен обект, за който да се прилага Постановление № 405/2021. Освен това, дори ако даден задължен за тази такса миннодобивен оператор поиска да бъде създаден на нов миннодобивен обект, изискването за минимално количество добив се прилагало за него само по отношение на този нов обект.
41.
От друга страна, Унгария възразява, че допълнителната такса за минни дейности представлява променлив данък на вноски, тъй като поради прага на оборота някои предприятия се считат за данъчнозадължени, а други не. Дори да се предположи, че тази такса няма прогресивен характер, някои от изводите, произтичащи от решения Vodafone Magyarország и Tesco-Global Áruházak, можели да се приложат към настоящото дело, по-специално обстоятелството, че оборотът е релевантен показател за данъчните възможности на данъчнозадълженото лице. Тъй като няма съдебно решение, което да изключва приложимостта на този показател в случай на променлив данък на вноски, посоченият показател можел да представлява данъчната основа на такъв данък. Накрая, Директива (ЕС) 2022/2523 (
13
) предвиждала данък, подобен на допълнителната такса за минни дейности, който се отнасял до операторите, чийто оборот, изчислен въз основа на четирите данъчни години, предшестващи съответната данъчна година, надхвърля определено годишно равнище.
б)
Анализ
42.
С първото си твърдение за нарушение Комисията поддържа по същество, че като е приела правни норми, които водят до ограничаване на възможността предприятията, установени в друга държава членка, да започнат или да продължат да извършват дейност в Унгария, която попада в обхвата на тези правила, а именно минното дело, Унгария не е изпълнила задълженията си по член 49 ДФЕС.
43.
По-точно, от една страна, двете спорни постановления, които налагат съответно задължение за плащането на допълнителна такса за минни дейности и задължение за минимален добив, според Комисията нарушават, както поотделно, така и заедно, член 49 ДФЕС, доколкото предприятията, които са длъжни да плащат тази такса — почти всички контролирани от дружества, установени в други държави членки — са длъжни или да продават продуктите си под пазарната цена, или да плащат посочената такса, което, за разлика от предприятията, които не дължат същата такса, намалява значително печалбата им и дори ги принуждава да извършват дейност на загуба, като този ефект е подсилен от задължението за минимален добив. От друга страна, разпоредбите на Закона за минното дело по същество позволявали на председателя на органа за надзор на мините да приеме мерки, подобни на посочените в тези две постановления, и следователно да ограничи свободата на установяване.
44.
В това отношение припомням, че съгласно постоянната практика на Съда за „ограничения на свободата на установяване“ по смисъла на член 49 ДФЕС трябва да се считат всички мерки, които забраняват, затрудняват или правят по-малко привлекателно упражняването на тази свобода (
14
). Освен това свободата на установяване предполага задължение за равно третиране, което забранява не само явната дискриминация, основана на седалището на дружествата, но и всички прикрити форми на дискриминация, които чрез прилагане на други разграничителни критерии фактически водят до същия резултат (
15
).
45.
Именно в светлината на тези принципи следва да се провери дали двете спорни постановления, от една страна, и членове 27/A—27/C от Закона за минното дело, от друга страна, представляват ограничение на свободата на установяване.
1) По двете спорни постановления
46.
В самото начало е важно да се провери дали двете спорни постановления трябва да се преценяват с оглед на комбинираното им действие, както поддържа Комисията, или поотделно, както твърди Унгария. Припомням, че макар Комисията да твърди, че задълженията, свързани с плащането на допълнителната такса за минни дейности и с минималното количество добив, ограничават свободата на установяване „както поотделно, така и заедно“, критиките, които тя отправя в това отношение, са формулирани главно с оглед на техното кумулативно действие (
16
).
47.
Макар страните да са съгласни, че приложните полета ratione materiae на тези две постановления отчасти се припокриват (а именно що се отнася до добива на минерални ресурси), становищата им се различават по въпроса дали приложните им полета ratione personae позволяват кумулативното им прилагане спрямо едни и същи предприятия. Ето защо следва да се провери дали посочените постановления могат да се прилагат заедно, така че на предприятие, което е длъжно да плаща допълнителна такса за минни дейности на основание Постановление № 404/2021, би могло също да бъде наложено задължение за минимален добив на основание Постановление № 405/2021.
48.
В това отношение отбелязвам най-напред, че от член 1, параграф 1, букви а) и b) от Постановление № 405/2021 следва, че той налага задължението за минимален добив само на миннодобивните оператори, които, макар да притежават технически работен проект за започване на оперативен добив, все още не са „започнали“ оперативния добив към датата на влизане в сила на това постановление. Тези нови оператори обаче по дефиниция не биха били задължени да плащат допълнителната такса за минни дейности по смисъла на Постановление № 404/2021, тъй като съгласно член 1, параграф 1 от него то се отнася единствено до предприятията въз основа именно на вече извършваната основна дейност и на реализирания от тях оборот за 2019 г.
49.
По-нататък, смятам, че тази констатация не може да бъде оборена с довода на Комисията, че член 1, параграфи 2 и 2a от Постановление № 405/2021, който определя условията за намаляване на обема на добива, се отнася до „миннодобивния оператор, който извършва оперативен добив“, и следователно не само до предприятията, които започват добивна дейност. Всъщност, както изтъква Унгария, подобно тълкуване би било в противоречие с други разпоредби, а именно, от една страна, с член 1, параграф 2, второ изречение от това постановление, което предвижда, че „[м]иннодобивният оператор може да подаде заявление за намаляване на обема на добива“ в срок, определен в член 1, параграф 1 от него, който се отнася до „започване“ на нов оперативен добив, и от друга страна, с член 1, параграф 2 от посоченото постановление, който също се отнася само до миннодобивните оператори, които започват такъв добив.
50.
В този контекст смятам, че Комисията, която носи тежестта да докаже наличието на твърдяното неизпълнение и следователно да представи пред Съда необходимите доказателства, въз основа на които той да провери дали е налице неизпълнение на задължения (
17
), не е изпълнила задължението си за доказване, що се отнася до възможността за кумулативно прилагане на двете спорни постановления (
18
). Следователно за целите на настоящия иск за установяване на неизпълнение на задължения последните трябва да бъдат разгледани поотделно.
i) По задължението за плащането на допълнителната такса за минни дейности на основание Постановление № 404/2021
51.
На първо място, що се отнася до задължението за плащането на допълнителната такса за минни дейности на основание Постановление № 404/2021, Комисията твърди, без това да е оспорено от Унгария, от една страна, че цените, определени в член 1, параграф 2 от това постановление, винаги са били по-ниски от пазарните за всички посочени в него основни материали, а от друга страна, че от 340‑те предприятия, осъществяващи дейност в Унгария в съответния сектор, само четири отговарят на условията, които ги задължават да плащат допълнителната такса за минни дейности, като три от тези четири предприятия са собственост на дружества от други държави членки. Освен това пазарният дял на посочените четири предприятия на пазара на тези материали бил около 25 %.
52.
Въз основа на тези констатации Комисията поддържа, от една страна, че с оглед на последиците от тези разпоредби печалбите на предприятията, които трябва да заплащат тази такса, са значително ограничени и че е възможно да се наложи те да извършват дейност на загуба, което правело по-трудно, дори невъзможно осъществяването на инвестиции както от предприятията, които възнамеряват да навлязат на унгарския пазар, така и от тези, които вече присъстват на него. От друга страна, Постановление № 404/2021 водело до непряка дискриминация, тъй като се прилагало, с едно изключение, за предприятия, контролирани от дружества, установени в други държави членки.
53.
Унгария отговаря, че свободата на установяване не била нарушена, тъй като допълнителната такса за минни дейности представлява данъчна мярка, основана на неутрални критерии, като например оборота, и че фактът, че съответните предприятия се контролират от дружества от други държави членки, произтича от специфичната структура на унгарския пазар, в който най-мощните предприятия се оказват чуждестранни такива, подобно на постановеното от Съда в решения Vodafone Magyarország и Tesco-Global Áruházak.
54.
В това отношение припомням, че разглежданият в делата, по които са постановени тези решения, данък е прогресивен, основан на оборота (
19
). Както отбелязва обаче Комисията в писмените си изявления, допълнителната такса за минни дейности няма прогресивен характер и най-вече не се определя въз основа на оборота, който служи не за определяне на данъчната основа на тази такса, а само за определяне на предприятията, които я дължат. От друга страна, тази такса, въведена през 2021 г. за принципно ограничен период от време, а именно пандемията от COVID‑19, се основава на „фиксиран“ оборот, в случая реализирания през 2019 г., въпреки че предприятията, които дължат посочената такса, е трябвало да продължат да я плащат поне до датата на предявяване на настоящия иск за установяване на неизпълнение на задължения, а именно до 23 февруари 2024 г.
55.
Така, докато трае действието ѝ, допълнителната такса за минни дейности се отнася и ще се отнася в бъдеще до същите четири предприятия, три от които са контролирани от дружества от други държави членки, и то въпреки че съответните им обороти вече не достигат прага от три милиарда HUF (или около 9,2 милиона евро). Обратно, предприятията, чийто оборот е достигнал този праг след 2019 г., не били длъжни да плащат тази такса. Комисията обаче твърди, без това да се оспорва от Унгария, че предприятията, които не я плащат, са собственост главно на унгарски физически или юридически лица.
56.
В този смисъл смятам, че с оглед на характеристиките, посочени в предходните две точки от настоящото заключение, допълнителната такса за минни дейности трябва да се счита за непряка дискриминация, забранена от член 49 ДФЕС. Всъщност Съдът е постановил, че задължително облагане, което предвижда привидно обективен разграничителен критерий, но в повечето случаи поставя в по-неблагоприятно положение, с оглед на характеристиките си, дружествата със седалище в друга държава членка, чието положение е сходно с това на дружествата със седалище в държавата членка по облагането, представлява такава дискриминация (
20
).
57.
Освен това, при условие че тази такса възлиза на 90 %, следователно почти изцяло, разликата между продажната цена на някои основни материали и референтната цена, за която не се спори, че е по-ниска от пазарната цена, тя според мен може да направи по-слабо привлекателно или дори невъзможно упражняването на свободата на установяване, тъй като може да попречи на възвръщаемостта на инвестициите на предприятията, които я дължат (
21
).
58.
Ето защо според мен разпоредбите на Постановление № 404/2021 представляват както непряка дискриминация, така и ограничение на свободата на установяване по смисъла на член 49 ДФЕС.
ii) По задължението за минимален добив на основание Постановление № 405/2021
59.
На второ място, що се отнася до задължението за минимален добив, предвидено в Постановление № 405/2021, следва да се провери дали, разгледано самостоятелно, а именно без да се вземе предвид кумулативното действие с допълнителната такса за минни дейности, такова задължение може да се счита за ограничение на свободата на установяване.
60.
Смятам, че настоящият случай не е такъв.
61.
Всъщност, най-напред, що се отнася до предприятията, които вече присъстват на унгарския пазар, Комисията неколкократно описва последиците от това постановление, като подчертава, че то предполага, че посочените в него дружества са длъжни да поддържат минимален обем на добив, въпреки че им се налага да извършват дейност на загуба, което предполага, че ще бъдат задължени да плащат допълнителната такса за минни дейности. Доколкото обаче не е доказано, че тези две задължения съществуват едновременно за едно и също предприятие, последното обстоятелство не изглежда доказано.
62.
По-нататък, що се отнася до предприятията, които възнамеряват да започнат миннодобивна дейност в Унгария, а именно единствените, за които според мен е ясно установено, че попадат в приложното поле на Постановление № 405/2021, тази институция само твърди най-общо, че разглежданите правила затрудняват достъпа до унгарския пазар. Макар да е вярно, че тези предприятия ще бъдат задължени да достигнат в рамките на една година предвиденото в това постановление равнище на производство, същото изискване се прилага за всички нови оператори, които навлизат на пазара (както местни, така и чуждестранни), което de facto изключва всякакво накърняване на свободата на установяване. Във всеки случай отбелязвам, че Комисията не е представила никакво доказателство, позволяващо да се установи, че засегнатите от задължението за минимален добив дружества са основно от други държави членки.
63.
Накрая, Комисията се позовава на решение AGET Iraklis което, доколкото се отнася до свободата да се намали обемът на дейността на дадено дружество в приемаща държава членка, според мен се отнася главно до предприятията, които вече осъществяват дейност на пазара на такава държава членка. От друга страна, посоченото решение се вписва в особен контекст, доколкото се отнася до национална правна уредба, която предоставя на административен орган правомощието да се противопостави на колективни уволнения в гръцко предприятие, контролирано от френска многонационална група, след оценка на условията на пазара на труда, на положението на предприятието и на интереса на националната икономика. Не може обаче да се пренебрегне фактът, че Постановление № 405/2021 се вписва в напълно различен нормативен контекст, доколкото с него само се изменя закон, който вече съдържа разпоредби, целящи да гарантират задоволяването на нуждите на Унгария от суровини. В противен случай всяка данъчна мярка, попадаща в изключителната компетентност на държава членка, като управлението на минералните ресурси, които като неограничени в естествените им находища са изключителна държавна собственост, би могла потенциално да бъде поставена под въпрос, тъй като би могла да направи по-малко привлекателно упражняването на свободата на установяване.
64.
С оглед на изложеното по-горе, според мен, Комисията не е доказала по какъв начин задължението за минимален минен добив представлява ограничение на свободата на установяване по смисъла на член 49 ДФЕС.
2) По членове 27/A—27/C от Закона за минното дело
65.
На трето и последно място, що се отнася до членове 27/A—27/C от Закона за минното дело, отбелязвам, че Комисията само твърди, че те съдържат „мерки, подобни“ на съдържащите се в двете спорни постановления.
66.
В това отношение се налага констатацията, че тези членове предвиждат само обща рамка, която трябва да бъде уточнена с различни постановления, които евентуално ще бъдат приети от председателя на органа за надзор на мините. От писмените изявления на страните обаче е видно, че въпросните членове все още не са били приложени.
67.
Наистина режимът, предвиден в същите членове, в общи линии е аналогичен на предвидения в двете спорни постановления. При липсата на определяне на референтни цени в член 27/C от Закона за минното дело обаче, за разлика от Постановление № 404/2021, не е сигурно, че те са по-ниски от пазарните. По същия начин, за разлика от последното постановление, член 27/C не фиксира в рамките на дадена данъчна година релевантния оборот за определяне на предприятията, които дължат допълнителната такса за минни дейности, а се позовава на „втората данъчна година, предхождаща положението, което обосновава мярка за надзор на пазара“, така че тези предприятия могат да се променят с течение на времето.
68.
Ето защо ми се струва, че последиците от ограничението на свободата на установяване, констатирани във връзка с Постановление № 404/2021, биха могли евентуално непряко да се пренесат върху членове 27/A—27/C от Закона за минното дело, ако в бъдеще те следва да се прилагат така, че да възпроизвеждат спорните аспекти на това постановление. За разлика от това понастоящем не може да се констатира неизпълнение на задължения във връзка с тези членове.
69.
Вярно е, че както припомня Комисията, Съдът е постановил, че макар на практика органите на държава членка да не прилагат национална разпоредба, противоречаща на правото на Съюза, принципът на правната сигурност въпреки това изисква тази разпоредба да бъде изменена (
22
). Тази съдебна практика изисква обаче да е безспорно, че тази разпоредба противоречи на правото на Съюза, което не е така, що се отнася до членове 27/A—27/C.
70.
С оглед на изложеното по-горе предлагам да се заключи, че наличието на ограничение на свободата на установяване е доказано от Комисията само по отношение на задължението за допълнителна такса за минни дейности съгласно Постановление № 404/2021. При това положение е важно да се провери дали това ограничение все пак може да бъде обосновано.
2.
По евентуалното обосноваване на ограничението на свободата на установяване
а)
Доводи на страните
71.
В исковата си молба Комисията посочва, че в своя отговор на мотивираното становище Унгария се позовава на няколко императивни съображения от общ интерес. Що се отнася до Постановление № 404/2021, което е предмет на настоящия анализ, Унгария се позовава на следните съображения: икономическото възстановяване, защитата на националната икономика и нейните основни сектори (заедно наричани по-нататък „икономическото възстановяване“); сигурността на доставките; запазването и подсигуряването на програмата за изграждане на жилища; необходимостта от борба с неправилното функциониране на пазара и запазване на лоялността в търговските сделки; санкциониране на нелоялните ценови практики и защита на получателите на услуги (
23
).
72.
На първо място, що се отнася до възстановяването на икономиката, Комисията изтъква, че съгласно практиката на Съда такива икономически цели не могат да представляват императивни съображения от общ интерес, които могат да обосноват ограничение на свободата на установяване, включително в извънредна ситуация, като подкрепата за икономическото възстановяване след пандемията от COVID‑19.
73.
На второ място, що се отнася до трите цели, състоящи се в запазването и подсигуряването на програмата за изграждане на жилища, в необходимостта от борба с неправилното функциониране на пазара, както и в санкционирането на нелоялните ценови практики, според Комисията тези цели съдържат неясни понятия, които трудно могат да бъдат отделени от посочените по-горе икономически цели. Всъщност по отношение на тези цели Унгария само посочила общо неблагоприятното развитие на пазара вследствие на пандемията от COVID‑19 и наличието на недостиг на основни строителни материали на унгарския пазар (
24
).
74.
На трето и последно място, Комисията признава, че на теория както сигурността на доставките, от една страна, така и защитата на потребителите и получателите на услуги, от друга страна, са признати в правото на Съюза императивни съображения от общ интерес. Следователно именно с оглед на тези две цели тя предлага да се провери дали предвидената в Постановление № 404/2021 допълнителна такса за минни дейности е подходяща за постигането им и дали може да се счита за пропорционална.
75.
Първо, що се отнася до сигурността на доставките, Комисията отбелязва, че макар Съдът да е постановил, че такава цел може да бъде изтъкната само в случай на реална и достатъчно сериозна заплаха, засягаща основен обществен интерес, той също така е приел, че не може да се приеме, че целта да се гарантира сигурността на доставките за строителния сектор, по-специално на местно равнище, що се отнася до някои основни суровини, а именно чакъл, пясък и глина, резултат от добивна дейност, е част от „основен обществен интерес“ (
25
).
76.
Най-напред, Унгария не доказала наличието на реална и достатъчно сериозна заплаха за снабдяването с разглежданите в случая продукти. Дори равнището на добив в тази държава членка да е недостатъчно, нямало пречка тези продукти да се внасят, за да се компенсират евентуални загуби на производство в Унгария (
26
). Освен това унгарското правителство също така не е ограничило износа на тези продукти.
77.
По-нататък, разглежданата правна уредба била явно неподходяща, за да се гарантира сигурността на доставките, доколкото задължаването на производителите да продават продуктите си на цени, по-ниски от пазарните (и следователно дори на загуба), би навредило на финансовата стабилност в дългосрочен план на съответните предприятия и би ги насърчило да преустановят дейността си на унгарския пазар. Дори да се приеме, че определянето на официалната цена подобрява сигурността на доставките, това не променя факта, че 75 % от продукцията не е подчинена на това изискване, което представлявало допълнително доказателство, че тази правна уредба не е годна да постигне обявената цел.
78.
Освен това в отговора си на мотивираното становище Унгария уточнила, от една страна, че посочената правна уредба била довела до стабилизиране на равнището на цените на суровините и на основните строителни материали и дори до спад с около 10 % от тази цена до есента на 2021 г. При все това не само че унгарските органи не са подкрепили това твърдение, но и според данните, с които разполага Централното статистическо бюро, индексите на цените на разглежданите продукти показват доста постоянно увеличение до 2023 г. Освен това според Комисията действието на Постановление № 404/2021 върху равнището на цените на основните строителни материали е невъзможно да се установи, тъй като това постановление обхваща само 25 % от пазара на съответните продукти. От друга страна, Унгария поддържала, че добивът на тези суровини и материали бил значително намалял през първата половина на 2020 г. и че през втората половина на 2021 г. увеличението на производството било възобновено, което било последица от същата правна уредба. Според Комисията обаче с оглед на данните, предоставени от Централното статистическо бюро, не е доказано, че приемането на въпросната унгарска правна уредба довело до увеличаване на производството в строителния сектор или на добива на тези материали.
79.
Накрая, що се отнася до пропорционалността, Унгария не обяснила причината, поради която сигурността на доставките не може да бъде гарантирана с мерки, които ограничават в по-малка степен свободата на установяване, например чрез наблюдение на положението на пазара или чрез натрупване на резерви на равнището на държавата или на отделните предприятия.
80.
Второ, що се отнася до защитата на получателите на услуги, в исковата си молба Комисията посочва, че според Унгария пазарната мощ на предприятията, засегнати от допълнителната такса за минни дейности, е релевантен фактор, за да се прецени дали разглежданите мерки са подходящи и пропорционални, и че условията за прилагане на тази такса, като прага на нетния оборот, се отнасят до предприятията, които разполагат с пазарна мощ, достатъчна за ограничаване на производството и поддържане на изкуствено завишени продажни цени.
81.
В това отношение Комисията отбелязва най-напред, че ако истинската цел на допълнителната такса за минни дейности е била да се противодейства на извънредните печалби, трудно е да се разбере защо тя е ограничена до много малък брой предприятия, осъществяващи дейност в сектора.
82.
По-нататък, Унгария по никакъв начин не доказала, че „големите предприятия“ разполагат с пазарна мощ, която може да изкриви пазарните условия. Описаните от тази държава членка последици на изкривяване на пазара, каквито са нелоялните ценови практики, били сравними със злоупотреба с господстващо положение по смисъла на член 102 ДФЕС и евентуално трябвало да се преценяват чрез прилагане на конкурентното право. Оборотът на дадено предприятие не представлявал достатъчно доказателство за наличието на господстващо положение, нито за висока печалба. В това отношение имало висящи производства пред унгарския орган за защита на конкуренцията срещу предприятия от съответния сектор. Тъй като този орган може да вземе мерки срещу предприятията, които прилагат прекомерно високи цени в ущърб на потребителите, според Комисията очевидно е спорно дали разглежданата в настоящото дело правна уредба е необходима, подходяща и пропорционална.
83.
Накрая, Комисията подчертава, че Постановление № 404/2021 не се прилага само за малкото предприятия, задължени да плащат тази такса, тъй като член 1, параграф 3 от последното задължава всички икономически оператори да реализират „разумен марж на печалба“. Съгласно член 1, параграф 4 от това постановление, ако продавач, който не дължи посочената такса, провежда ценова политика с цел получаване на неразумна печалба, националната данъчна и митническа администрация може да започне административно данъчно производство. Така, за да бъде постигната целта за предотвратяване на неразумни печалби, последната разпоредба предвиждала по-малко ограничителна мярка от налагането на същата такса. Унгарските органи не обяснили защо прилагането на тази мярка по отношение на всички участници на пазара не било достатъчно. Облагането на печалбата изглеждала по-малко ограничителна мярка от задължението за спазване на значително по-ниско равнище на цените от пазарните цени и производствените разходи.
84.
От своя страна, като оспорва твърдението, че Постановление № 404/2021 налага ограничение на свободата на установяване, Унгария добавя, че дори да се приеме, че е налице такова ограничение, то е обосновано от легитимни цели от общ интерес. По-конкретно в писмената си защита тя оспорва преценката на Комисията, че изтъкнатите съображения обслужват чисто икономическа цел и следователно не представляват императивно съображение от общ интерес. Напротив, те имали за цел именно да обслужват интересите на населението, потребителите и ползвателите на услуги, като гарантират, от една страна, наличието на достатъчно количество суровини за строителната промишленост, а от друга страна, разумни цени посредством лоялни ценови практики, които не представляват злоупотреба.
85.
Отрицателните икономически последици между 2020 г. и 2021 г., причинени от пандемията от COVID‑19, се изострили от търговските политики на някои участници на пазара. През последните пет години цената на минералните продукти се увеличила средно с 20 %. През същия период най-големите оператори в сектора на добива на естествена баластра не само значително увеличили оборота си, но и финансовите си резултати след данъчно облагане. Следователно те реализирали допълнителни печалби, възползвайки се от огромното нарастване на търсенето от страна на други участници в строителната верига.
86.
В този контекст, що се отнася до Постановление № 404/2021, Унгария твърди, че изборът на критерия за оборота предполага, че задължени да плащат допълнителната такса за минни дейности са предприятията, които разполагат с достатъчна пазарна мощ, за да поддържат изкуствено завишени цени на продаваните продукти. Тази правна уредба преследвала наред с другото две цели, отнасящи се по-специално до сигурността на доставките и до защитата на получателите на услуги.
87.
Първо, що се отнася до сигурността на доставките, Унгария поддържа, че сигурността на доставките в строителния сектор може да представлява основен обществен интерес (
27
). Не било необходимо обаче да се представят, както искала Комисията, доказателства за наличието на недостиг на съответните продукти на унгарския пазар, тъй като вероятността от заплаха за сигурността на доставките също можела да се счита за легитимна цел, предвид наличието на индикации, че сигурността на доставките в строителната промишленост може да бъде застрашена. Държавите членки следвало да могат да въвеждат подходящи и пропорционални превантивни мерки.
88.
Що се отнася до доводите на Комисията относно явно неподходящия характер на Постановление № 404/2021 за гарантиране на сигурността на доставките, Унгария отбелязва, че на основание член 1, параграф 3 от това постановление дори предприятията, които не се облагат с допълнителната такса за минни дейности (отговорни за 75 % от производството), са длъжни да вземат предвид определеното в посоченото постановление равнище на цените и да се стремят към „разумен марж на печалба“.
89.
Второ, що се отнася до защитата на получателите на услуги, Унгария подчертава, че като става въпрос за пазарните цени, за големите предприятия регулаторният инструмент се състои в задължението да плащат допълнителната такса за минни дейности, а за малките предприятия — в задължението за разумен марж на печалбата. Следователно всички оператори били задължени да имат справедливи ценови практики, но правната уредба била различна в зависимост от пазарната мощ на тези предприятия. Тази такса се обосновавала с данъчната автономия на държавите членки, която била призната и от Съда (
28
). Освен това пропорционалността била застрашена именно в случай че задължението за плащане на допълнителната такса за минни дейности се прилага за всички оператори, а не само за тези, чиято икономическа мощ им позволява да понесат тежестта на задължението. Накрая, Унгария отговаря, че производствата в областта на конкуренцията позволяват да се разглеждат вече извършените нарушения на конкурентното право, но имат само ограничена полза за предотвратяването им. Освен това, дори да се приеме че конкурентното право може да предостави решение относно нелоялните ценови практики, то все пак не позволявало да се гарантира наличието на достатъчно количество основни строителни материали.
б)
Анализ
90.
В самото начало припомням, че както следва от практиката на Съда, ограничение на основна свобода, гарантирана с Договора за функционирането на ЕС, може да се допусне само при условие че съответната национална мярка отговаря на императивно съображение от общ интерес, че е в състояние да гарантира осъществяването на преследваната с нея цел и че не надхвърля необходимото за постигането ѝ (
29
). Всъщност национални правни уредби, които не се прилагат безразборно към предоставянето на услуги, независимо от техния произход, и които следователно са дискриминационни, могат да бъдат обосновани само по силата на предвидените в Договора дерогации или съображения от общ интерес (
30
). В този контекст национално законодателство е в състояние да гарантира осъществяването на набелязаната цел само ако действително отговаря на грижата за съгласуваното и последователното ѝ постигане (
31
). Съответната държава членка следва да докаже, че това условие е изпълнено (
32
). Съображенията, на които може да се позове дадена държава членка, следва да бъдат придружени от анализ на пропорционалността на приетата от тази държава мярка и доколко тя е подходяща, както и от точни данни в подкрепа на доводите ѝ (
33
).
91.
В случая, що се отнася до наличието на императивно съображение от общ интерес, което може да обоснове ограничението на свободата на установяване, съдържащо се в Постановление № 404/2021, констатирам, на първо място, че от писмените изявления на Унгария е видно, че това законодателство е насочено главно към защитата или възстановяването на икономиката, като тази цел впрочем се съдържа в самото заглавие на това постановление, а именно „относно допълнителната такса за минни дейности, която трябва да се заплати с цел възстановяване на икономиката“. По-точно това постановление било прието по съображения, свързани със сигурността на доставките и защитата на потребителите, чрез гарантиране на наличността на основни строителни материали в достатъчни количества и на цени, които не представляват злоупотреба. В крайна сметка тези съображения се основават на твърдяното комбинирано действие на неблагоприятното развитие на пазара поради пандемията от COVID‑19 и на недостиг на тези материали, който поне отчасти бил причинен или използван от най-големите дружества в този сектор, които по този начин реализирали извънредни печалби.
92.
В това отношение член 52, параграф 1 ДФЕС предвижда, че ограничение на свободата на установяване може да бъде обосновано със съображения за обществен ред, обществена сигурност и обществено здраве. Съгласно постоянната съдебна практика обаче мотивите от чисто икономическо естество, свързани с насърчаването на националната икономика или с доброто функциониране на същата, не могат да обосноват ограничение на една от основните свободи, гарантирани от Договорите (
34
). От това следва, че в случая различните относително абстрактни цели, на които Унгария се позовава, както са изложени в точка 71 от настоящото заключение, са от чисто икономическо естество и не могат да представляват причини, годни да обосноват разглежданото ограничение на свободата на установяване.
93.
На второ място, уточнявам, че Съдът е приел, че съображения от икономически характер, които преследват цел от общ интерес или гарантирането на услуга от общ интерес, могат да представляват императивно съображение от общ интерес, което може да обоснове ограничение на една от основните свободи. Макар обаче в съществена степен държавите членки да са свободни да определят изискванията, свързани с обществен ред и обществена сигурност, според националните си нужди, все пак като изключение от основна свобода, тези мотиви трябва да се тълкуват стеснително, така че техният обхват не може да бъде определен едностранно от всяка от държавите членки, без контрол от страна на институциите на Съюза. Съответно общественият ред и обществената сигурност могат да бъдат изтъквани само в случай на реална и достатъчно сериозна заплаха за основен обществен интерес. Освен това не се допуска отклонение от отредената на тези мотиви функция, за да обслужват в действителност чисто икономически цели (
35
).
94.
Именно в светлината на тези критерии следва да се разгледат преследваните с Постановление № 404/2021 цели, а именно сигурността на доставките, от една страна, и защитата на получателите на услуги, от друга страна.
95.
В този смисъл, от една страна, що се отнася конкретно до гарантирането на сигурността на доставките, Съдът е приел, че позоваване на тази цел е възможно само в случай на реална и достатъчно сериозна заплаха, засягаща основен обществен интерес (
36
). Съдът е постановил по отношение на предприятия, упражняващи дейности и предоставящи обществени услуги в петролния сектор, сектора на далекосъобщенията и енергийния сектор, че целта да се гарантира в случай на криза сигурността на снабдяването с такива продукти или предоставянето на такива услуги на територията на съответната държава членка, може да представлява съображение, свързано с обществената сигурност, и следователно да обоснове евентуално пречка пред основна свобода. Според Съда обаче не може да се приеме, че дадена мярка, която „[цели] да се гарантира сигурността на доставките за строителния сектор, по-специално на местно равнище, на някои основни суровини, а именно чакъл, пясък и глина, резултат от добивна дейност, [попада], подобно на целта, свързана със сигурността на снабдяването в петролния сектор, сектора на далекосъобщенията и енергийния сектор, […] в обхвата на „основен обществен интерес“ (
37
). Налага се обаче констатацията, че изводите от решението Xella Magyarország, което се отнася именно до унгарския строителен сектор, лесно могат да намерят приложение в настоящия случай.
96.
От друга страна, тъй като наличието на такъв недостиг на основни материали за строителството е в основата на обосновката на всички оспорвани от Комисията мерки, Унгария не може, както по същество прави, да откаже да представи доказателство за такова съществуване. Всъщност ограничение на свободата на установяване е допустимо само ако е обосновано с императивно съображение от обществен интерес, като същевременно спазва принципа на пропорционалност, което означава, че с това ограничение може съгласувано и последователно да се гарантира, без да се надхвърля необходимото, постигането на преследваната цел. Съответната държава членка трябва да докаже, че посочените две кумулативни условия са изпълнени (
38
). По отношение по-специално на първото от тези условия, тази държава членка трябва да докаже, че при конкретните обстоятелства по случая разпоредбите са обосновани (
39
). Твърденията на Унгария в това отношение, които Комисията оспорва, като се позовава на данните от унгарското Централното статистическо бюро или от органа за надзор на мините, според мен обаче не подкрепят наличието на такъв недостиг. Доколкото Унгария поддържа, че при наличието само на вероятност от заплаха за сигурността на доставките държавите членки следвало да могат да приемат превантивни мерки, държа да подчертая, че от практиката на Съда следва, че позоваване на съображенията за обществен ред и обществена сигурност може да се прави само при наличието на действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен обществен интерес (
40
).
97.
Във всеки случай, дори да се предположи, че такъв недостиг на основни материали за строителството е съществувал, подобно на Комисията смятам, че допълнителната такса за минни дейности не изглежда да може да гарантира последователно и систематично целите, свързани със сигурността на доставките и защитата на потребителите, тъй като тя се отнася само до 25 % от пазара на тези материали, като останалите 75 % могат да се продават на цени, по-високи от определените с Постановление № 404/2021. Според мен обаче задължението за стремеж към разумен марж на печалбата, което член 1, параграфи 3 и 4 от това постановление налага на предприятията, които продават тези 75 % материали, ми изглежда твърде неясно, за да постави под въпрос този извод.
98.
Освен това, както отбелязва Комисията, задължението за плащане на допълнителната такса за минни дейности би могло да насърчи съответните предприятия да прехвърлят този допълнителен разход върху потребителите, което in fine би довело до увеличаване на заплащаните от тях цени.
99.
От друга страна, ако се приеме, че тази такса може да предостави разрешение по отношение на цените, за които се твърди, че представляват злоупотреба, тя все пак не би позволила да се гарантира наличността на тези материали в достатъчно количество.
100.
Накрая, подобно на Комисията, смятам, че Унгария не е представила конкретни доводи относно начина, по който поддържането на определено минимално равнище на добив на основните строителни материали би послужило за постигане на целта за опазване на околната среда.
101.
Ето защо изложените от Унгария съображения не ми се струват годни да обосноват ограничението на свободата на установяване, констатирано в точка 70 от настоящото заключение.
102.
С оглед на изложеното по-горе предлагам на Съда да уважи частично първото твърдение за нарушение, като установи, че като е приела с Постановление № 404/2021 разпоредби относно плащането на допълнителна такса за минни дейности, Унгария не е изпълнила задълженията си по член 49 ДФЕС.
Б. По второто твърдение за нарушение на член 5, параграф 1 от Директива 2015/1535
103.
С второто си твърдение за нарушение Комисията иска от Съда да установи, че Унгария не е изпълнила задълженията си по член 5, параграф 1 от Директива 2015/1535, като не я е уведомила за проекта на Постановление № 404/2021 и на членове 27/A—27/C от Закона за минното дело.
1.
Доводи на страните
104.
В исковата си молба Комисията поддържа, че както Постановление № 404/2021, така и членове 27/A—27/C от Закона за минното дело попадат в приложното поле на Директива 2015/1535 и че следователно проекти за тях е трябвало да ѝ бъдат представени съгласно член 5, параграф 1 от тази директива. В частност тази институция смята, че посочените по-горе национални правила представляват „технически регламенти“, както са определени в член 1, параграф 1, буква е) от посочената директива, и по-специално че съответстват на понятието „други изисквания“ по смисъла на член 1, параграф 1, буква г) от същата директива. Всъщност Комисията смята, че посоченото постановление и цитираните по-горе законови разпоредби имат правнообвързваща форма и засягат търговията със суровини и основни строителни материали, от една страна, като определят официални цени за тези продукти, а от друга страна, като задължават предприятията, които търгуват с посочените продукти, да плащат допълнителната такса за минни дейности, когато ги продават на цена, по-висока от официалната. Следователно тази такса имала значително въздействие върху същите продукти, както и върху търговията с тях.
105.
В подкрепа на своето тълкуване Комисията се позовава на своето ръководство относно Директива 2015/1535 (наричано по-нататък „ръководството“ (
41
)), според което понятието „други изисквания“ обхваща изискванията „които оказват влияние върху цикъла на съществуване на продукта от периода на продажбата му до етапа на управление или изхвърляне на генерираните от него отпадъци“, като тези условия трябва да могат значително да повлияят върху състава или естеството на продукта.
106.
Освен това изтъкнатите от Унгария цели от общ интерес не могат да засегнат прилагането на Директива 2015/1535, която цели именно да позволи на Комисията и на държавите членки да реагират своевременно преди приемането на национално правило на проект на технически регламент, който може да наруши функционирането на вътрешния пазар.
107.
Най-напред Унгария повтаря позицията, изразена в нейния отговор на мотивираното становище, че разпоредбите на Постановление № 404/2021 не попадат в обхвата на понятието „други изисквания“ по смисъла на Директива 2015/1535, тъй като, от една страна, не се отнасят до неговия цикъл на съществуването след пускането му на пазара, а от друга страна, по отношение на този продукт те не съдържат изисквания, свързани с етапа на употребата му. Всъщност задължението за плащането на допълнителна такса за минни дейности представлявало данъчно изискване, което не попадало в обхвата на понятието „технически регламент“ по смисъла на член 1, параграф 1, буква е), втора алинея, подточка iii) и на член 5, параграф 1, последна алинея от тази директива. В това отношение Унгария припомня, че по силата на постоянната практика на Съда, и по-специално на решение Admiral Sportwetten, данъчно законодателство, което не е съпътствано от никаква техническа спецификация или друго изискване не може да се квалифицира като „фактически технически регламент“ (
42
).
108.
По-нататък, що се отнася до членове 27/A—27/C от Закона за минното дело, Унгария смята, че те представляват обикновена регулаторна рамка за мерки, които могат да бъдат приети само в случай, че възникне положение, което може да обоснове мярка за надзор на пазара. Всъщност тези членове не могат да се прилагат изолирано, тъй като прилагането им изисква приемането на други актове за изпълнение. Поради липсата на специфично техническо съдържание на тези членове, на тази държава членка не може да бъде наложено задължение за уведомяване.
109.
Накрая, Унгария оспорва извода на Комисията относно определянето на официалните цени от спорната национална правна уредба, така както е изложен в исковата ѝ молба. В това отношение Унгария подчертава, че продажните цени, определени в член 1 от Постановление № 404/2021, не представляват официални цени. Напротив, ставало въпрос за отправната точка за определяне на задължението за плащане на таксата.
110.
В писмената си реплика Комисията нюансира тази част от доводите си относно определянето на официалните цени, като твърди, че макар Постановление № 404/2021 да не задължава съответните предприятия да продават продуктите си на определените в него цени, разликата, която те трябва да платят като допълнителна такса за минни дейности в случай на превишаване на тези цени, е в такъв размер, че оказва решаващо влияние върху определянето на продажните цени, така че определените в постановлението цени фактически съответстват на официални цени.
111.
Що се отнася до решение Admiral Sportwetten, което Унгария посочва в писмената си защита в подкрепа на своя довод за данъчното естество на спорните разпоредби, тази институция изразява съмнения относно приложимостта му в настоящия случай, тъй като става въпрос за случай, свързан с данък, докато допълнителната такса за минни дейности не може да се счита за такъв.
112.
От друга страна, що се отнася до членове 27/A—27/C от Закона за минното дело, обстоятелството, че тези разпоредби се прилагат само при наличието на определени условия или въз основа на официално решение, не изключва възможността те да представляват „други изисквания“ по смисъла на Директива 2015/1535.
2.
Анализ
113.
С второто си твърдение за нарушение Комисията изтъква, че в съответствие с член 5, параграф 1 от Директива 2015/1535 е трябвало да бъде уведомена за Постановление № 404/2021 и за членове 27/A—27/C от Закона за минното дело.
114.
Ето защо следва да се разгледат по същество развитите от тази институция доводи, за да се прецени дали това постановление и тези законодателни разпоредби действително попадат в обхвата на понятието „други изисквания“ по смисъла на тази директива. За целта, като се имат предвид различията в тяхното съдържание, според мен тези правила следва да се анализират поотделно.
а)
По задължението за уведомяване за Постановление № 404/2021
115.
На първо място, що се отнася до Постановление № 404/2021, Комисията твърди, че то попада в обхвата на понятието „други изисквания“ по смисъла на Директива 2015/1535 и поради това за него се прилага предвиденото в нея задължение за уведомяване.
116.
В самото начало припомням, че член 5, параграф 1, първа алинея от тази директива по същество налага на държавите членки задължение за незабавно съобщаване на всеки проект на технически регламент. От друга страна, по силата на член 1, параграф 1, буква е) от посочената директива технически регламент представлява по-специално „техническа [спецификация] и други изисквания или правила за услуги, […] спазването на които е задължително, юридически или фактически, в случаите на маркетинг, […] в държава членка или в голяма част от нея, както и законовите, подзаконовите или административните разпоредби на държавите членки, […] забраняващи производството, вноса, маркетинга или използването на един продукт“. С други думи, от текста на този член следва, че той прави разграничение между четири категории мерки, които могат да се считат за „технически регламенти“ по смисъла на същата директива, сред които е и „други изисквания“ (
43
).
117.
Понятието „други изисквания“ е определено в член 1, параграф 1, буква г) от Директива 2015/1535 като „изискване, различно от техническа спецификация, наложено на продукт най-вече с цел защита на потребителя или околната среда, и което засяга неговия цикъл на съществуването след пускането му на пазара, като например, условията на употреба, рециклиране, повторна употреба или изхвърляне, когато такива условия могат значително да повлияят върху състава или естеството на продукта или върху неговата продажба“.
118.
Така този член установява поредица от пет кумулативни условия, а именно изискването да бъде наложено (първо условие) на даден продукт (второ условие), по-специално с цел защита на потребителя или околната среда (трето условие), засягайки условията, свързани с цикъла на съществуване на този продукт след пускането му на пазара (четвърто условие), когато такива условия могат значително да повлияят върху продажбата на въпросния продукт (пето условие).
119.
Следователно трябва да се провери дали тези условия са изпълнени в конкретния случай.
120.
В това отношение, първо, що се отнася до първото условие, считам, че то е изпълнено, доколкото от представените пред Съда материали по делото е видно, че Постановление № 404/2021 безспорно има правнообвързваща форма. Всъщност член 1 от това постановление, от една страна, определя референтна цена за продажбата на основните строителни материали, изброени в параграф 2 от него, а от друга страна, налага на посочените в параграф 1 от него предприятия плащането на допълнителна такса за минни дейности, в случай че те прилагат продажна цена на своите продукти, надвишаваща цената, определена в този параграф 2.
121.
Второ, що се отнася до второто условие, което изрично посочва необходимостта съответното изискване да бъде „наложено на даден продукт“, отбелязвам, че за да може дадена национална мярка да бъде квалифицирана като „други изисквания“, тя трябва да определя условие, което може значително да повлияе върху продажбата на съответния продукт. Условие, наложено по отношение не на съответния продукт, а на потенциалните купувачи или на икономическите оператори, продаващи този продукт, обаче не може да попадне в обхвата на това понятие (
44
).
122.
Следователно в настоящия случай, ако се предпочете стриктно тълкуване на член 1, параграф 1, буква г) от Директива 2015/1535, Постановление № 404/2021 не би могло да се квалифицира като „други изисквания“, тъй като определя референтни цени за продажбата на основни материали за строителството, без обаче да налага тяхното прилагане. Допълнителната такса за минни дейности, която от своя страна се налага в случай на превишаване на тези цени, представлява задължение за посочените в това постановление предприятия, а не се налага пряко по отношение на съответния продукт.
123.
Въпреки това считам, че в този конкретен случай и по изключение следва да се възприеме по-широко тълкуване на това изискване, така че да се вземе предвид и въздействието на национална правна уредба върху съответните продукти. Както изтъква Комисията, смятам, че определените в член 1, параграф 2 от посоченото постановление референтни цени за продажбата на основните строителни материали, макар технически да не представляват официални цени, фактически се налагат като такива. Всъщност допълнителната такса за минни дейности, която посочените в параграф 1 от този член предприятия биха били принудени да платят, ако решат да продават продуктите си на цени, по-високи от определените в същото постановление, de facto представлява форма на санкция. Тъй като тази такса съответства на задължението за плащане на процент, достигащ до 90 % от разликата между действителния оборот на тези предприятия и оборота, установен въз основа на продаденото количество и референтната цена, на практика посочените предприятия имат изключително малък интерес да прилагат собствените си цени. Тъкмо напротив, те са подтиквани да прилагат референтните цени, за да не бъдат „санкционирани“, така че на практика тези референтни цени са равностойни на официални цени. Ето защо, макар от текста на Постановление № 404/2021 да не следва, че посочените цени са официални, тъй като фактически се налагат за продажбата на посочените по-горе продукти, те трябва да се считат за „наложени условия“ по отношение на основните строителни материали, по смисъла на Директива 2015/1535.
124.
От друга страна, предложеното тълкуване се подкрепя от преследваните с тази директива цели. Както отбелязва Съдът, съгласно постоянната съдебна практика въпросната директива има за цел чрез превантивен контрол да защитава свободното движение на стоки, което е един от крайъгълните камъни на Европейския съюз, и че този контрол е полезен, доколкото посочените в Директива 2015/1535 технически регламенти биха могли да създават пречки за търговията със стоки между държавите членки, а тези пречки са недопустими, освен ако не са необходими за изпълнението на императивни изисквания, въведени с оглед на преследването на цел от общ интерес (
45
). Ако обаче по отношение на условието изискването да е „наложено по отношение на даден продукт“ се приложи ограничително тълкуване, което води до изключване на Постановление № 404/2021 от приложното поле на тази директива, това би било проява на прекомерен формализъм. Същевременно подобен подход би създал риск от заобикаляне на Директива 2015/1535, тъй като ще е достатъчно изискванията да не бъдат наложени технически на продуктите, т.е. това да не следва изрично от текста на закона, за да могат да бъдат изключени от приложното му поле. Очевидно подобно формално изискване би лишило тази директива от нейното полезно действие.
125.
Трето, що се отнася до третото условие, свързано със съображенията за защита по-специално на потребителите или на околната среда, за които е наложено „изискване“, се налага констатацията, че макар Комисията да не повдига този въпрос в исковата си молба, Унгария изтъква защитата на получателите на услуги като потенциални основания за ограничението на свободата на установяване, в което е упреквана. Независимо от преценката, извършена в рамките на първото твърдение за нарушение, важно е тази държава членка да е приела Постановление № 404/2021 по посочените по-горе съображения за защита, така че третото изискване, поставено от този член, може да се счита за изпълнено в случая. Това тълкуване се потвърждава от преследваните с Директива 2015/1535 цели, които са в подкрепа на разширителното ѝ тълкуване поради причините, вече посочени в точка 122 от настоящото заключение.
126.
Четвърто, що се отнася до четвъртото условие, от текста на член 1, параграф 1, буква г) от Директива 2015/1535 следва, че „други изисквания“ трябва да се отнасят до цикъла на съществуването на съответния продукт след пускането му на пазара. Като пример се посочват по-специално условията на употреба, рециклиране, повторна употреба или изхвърляне на този продукт.
127.
По този въпрос отбелязвам, че според Унгария спорните разпоредби не се отнасят до цикъла на съществуването на продукта след пускането му на пазара, нито съдържат изисквания относно етапа на употреба на продукта. От своя страна Комисията не разглежда този въпрос. Всъщност тя изобщо не споменава това в исковата си молба, нито в официалното си уведомително писмо или в мотивираното си становище.
128.
В това отношение припомням, че от постоянната практика на Съда следва, че в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения на основание член 258 ДФЕС Комисията носи тежестта да докаже твърдяното неизпълнение. Именно тази институция, без да може да се основава на каквато и да било презумпция, трябва да представи пред Съда необходимите доказателства, въз основа на които той да провери дали е налице неизпълнение на задължения (
46
). В частност искът на Комисията трябва да съдържа последователно и подробно изложение на съображенията, които са я довели до убеждението, че съответната държава членка не е изпълнила някое от задълженията си по правото на Съюза (
47
).
129.
В случая обаче, що се отнася до условието за цикъла на съществуването на продукта след пускането му на пазара, на пръв поглед отговорът на въпроса дали спорните разпоредби отговарят на това условие не е очевиден. Несъмнено тези разпоредби относно ценообразуването на съответните продукти не съответстват на категориите примери, посочени изрично в член 1, параграф 1, буква г) от Директива 2015/1535, сред които са рециклирането, повторната употреба или изхвърлянето и употребата на тези продукти, които съгласно ръководството са най-важните специфични случаи. Що се отнася до последния пример, а именно условието за употреба на разглеждания продукт, не е ясно дали дадено условие за ценообразуване е сравнимо или поне свързано с понятието „употреба“ на даден продукт. Не е очевидно също дали такава разпоредба за ценообразуване засяга цикъла на съществуването на даден продукт, който по силата на ръководството съответства на периода на продажбата до етапа на управление или изхвърляне на генерираните от него отпадъци. От друга страна, държа да подчертая, че определянето на цената на даден продукт според мен се налага по отношение на него по-скоро в момента на пускането му на пазара, отколкото след това, без обаче да се изключва възможността тази цена да породи последици за неговата продажба след пускането му на пазара. От това следва, че текстът на Директива 2015/1535 не се отнася изрично до мерки за ценообразуване като разглежданите, нито до сравними с тях мерки. Отбелязвам също, че ръководството не дава нито един пример, аналогичен на тези мерки (
48
), поради което тълкуването на понятието „други изисквания“, което Съдът трябва да направи, не е ясно.
130.
Всъщност, от една страна, Комисията трябва да обясни причината, поради която спорните разпоредби се отнасят до цикъла на съществуването на съответните продукти след пускането им на пазара, а от друга страна, Съдът трябва да се произнесе по евентуалното наличие на твърдяното неизпълнение на задължения въз основа на представените ѝ от тази институция правни и фактически обстоятелства. При това положение Съдът не може да замени преценката на посочената институция със собствената си преценка или да запълни празнотите в доводите ѝ. Ето защо, що се отнася до моето мнение, смятам, че исковата молба не отговаря на изискванията, произтичащи от практиката на Съда, припомнени в точка 129 от настоящото заключение.
131.
Пето, ако Съдът следва да приеме, че Комисията е доказала в достатъчна степен от правна страна, че четвъртото условие все пак е изпълнено, при условията на евентуалност, отбелязвам, що се отнася до петото условие, че от текста на член 1, параграф 1, буква г) от Директива 2015/1535 следва, че тези „други изисквания“ трябва да налагат условия, които влияят значително именно върху „продажбата“ на съответния продукт. В това отношение съм склонен да приема, че в случая тези наложени с Постановление № 404/2021 условия действително оказват влияние върху продажбата на основните строителни материали, което влияние освен това е достатъчно пряко и съществено (
49
). Всъщност няма съмнение, че цената на даден продукт и неговото пускане на пазара са неразривно свързани понятия. По-конкретно приетите от Унгария разпоредби, а именно определянето на референтни цени и налагането на допълнителна такса за минни дейности в случай на неспазване на тези цени, ограничават значително способността на предприятията, за които се отнася това постановление, да коригират своите разходи и маржове на печалба, за да останат рентабилни. Освен това начинът, по който се образува цената на даден продукт, оказва пряко въздействие върху динамиката на пазара, като влияе по-специално върху поведението на потенциалните купувачи, чието търсене нараства или обратно, намалява в зависимост от колебанията на цените. От това следва, че очевидно съществува много тясна връзка между мерките, отнасящи се до ценообразуването на продуктите, като разглежданите в настоящото дело, и тяхната продажба.
б)
По задължението за уведомяване на членове 27/A—27/C от Закона за минното дело
132.
Комисията изтъква, че членове 27/A—27/C от Закона за минното дело представляват „други изисквания“ по смисъла на Директива 2015/1535 и поради това тя е трябвало да бъде уведомена за тях. Фактът, че този закон не определя каквато и да е референтна цена, обаче допълнително отслабва довода на Комисията, като за пореден път същата се ограничава до общи, относително кратки и недостатъчно доказани съображения, без да обясни защо счита, че тези разпоредби попадат в обхвата на понятието „други изисквания“ по смисъла на тази директива.
133.
Следователно, както става ясно от точки 129, 130 и 132 от настоящото заключение, приемайки, че Комисията не е доказала в достатъчна степен от правна страна, че Постановление № 404/2021 и членове 27/А и 27/С от Закона за минното дело съдържат правила, попадащи в обхвата на понятието „други изисквания“ по смисъла на член 1, параграф 1, буква г) от Директива 2015/1535, предлагам второто твърдение за нарушение да се отхвърли в неговата цялост.
134.
С оглед на всички изложени съображения предлагам на Съда да установи, че с приемането на Постановление № 404/2021, Унгария не е изпълнила задълженията си по член 49 ДФЕС, и да отхвърли иска в останалата му част.
VI. По съдебните разноски
135.
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. В съответствие с член 138, параграф 3 от Процедурния правилник, ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания, всяка страна понася направените от нея съдебни разноски. В случая Комисията и Унгария са направили съответни искания другата страна в производството да бъде осъдена да заплати съдебните разноски. В рамките на предложеното заключение Комисията печели частично делото по отношение на първото твърдение за нарушение, а Унгария — по отношение на второто твърдение за нарушение. Поради това изглежда оправдано всяка от страните да понесе направените от нея съдебни разноски.
VII. Заключение
136.
С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда:
–
да установи, че като е приела Правителствено постановление № 404/2021 относно допълнителната такса за минни дейности, която трябва да се заплати с цел възстановяване на икономиката, Унгария не е изпълнила задълженията си по член 49 ДФЕС,
–
да отхвърли иска в останалата му част,
–
да осъди Европейската комисия и Унгария да понесат направените от тях съдебни разноски.
(
1
)	Език на оригиналния текст: френски.
(
2
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 9 септември 2015 година установяваща процедура за предоставянето на информация в сферата на техническите регламенти и правила относно услугите на информационното общество (ОВ L 241, 2015 г., стр. 1).
(
3
)	A gazdaság újraindítása érdekében fizetendő kiegészítő bányajáradékról szóló 404/2021. (VII. 8.) Korm. rendelet.
(
4
)	A bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény eltérő alkalmazásáról szóló 405/2021. (VII. 8.) Korm. rendelet.
(
5
)	Az egyes energetikai és közlekedési tárgyú, valamint kapcsolódó törvények módosításáról 2021. évi CXXXVI. törvény.
(
6
)	Закон № CXXXVI от 2021 г. допълва Закона за минното дело, като въвежда в него, считано от 18 декември 2021 г., членове 27/A—27/C, които са именно разпоредбите, посочени в настоящия иск за установяване на неизпълнение на задължения.
(
7
)	В официалното си уведомително писмо Комисията приема, че Унгария не е изпълнила и задълженията си по член 15, параграф 2, букви а) и ж), както и по параграфи 6 и 7 от Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (ОВ L 376, 2006 г., стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50).
(
8
)	А именно: възстановяване на икономиката, защита на националната икономика и нейните основни сектори, гарантиране на сигурността на доставките, запазване и подсигуряване на програмата за изграждане на жилища, борба с неправилното функциониране на пазара, гарантиране на лоялността в търговските сделки, борба с нелоялните ценови практики и защита на получателите на услуги в резултат на смущения на пазара на суровини и основни строителни материали, предизвикани от пандемията от COVID‑19.
(
9
)	В мотивираното си становище обаче Комисията вече не се позовава на нарушение на разпоредбите на Директива 2006/123.
(
10
)	Вж. решение от 21 декември 2016 г., AGET Iraklis (C‑201/15, наричано по-нататък „решение AGET Iraklis, EU:C:2016:972, т. 53).
(
11
)	Вж. решение от 3 март 2020 г., Vodafone Magyarország (C‑75/18, наричано по-нататък „решение Vodafone Magyarország, EU:C:2020:139, т. 50).
(
12
)	Вж. решение Vodafone Magyarország (т. 52) и решение от 3 март 2020 г., Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, наричано по-нататък „решение Tesco-Global Áruházak, EU:C:2020:140, т. 72). По тези дела Съдът приел, че обстоятелството, че по-голямата част от специалния данък се понася от данъчнозадължени лица, притежавани от физически или юридически лица от други държави членки, не би могло само по себе си да представлява дискриминация. Всъщност посоченото обстоятелство се обяснява с това, че съответният пазар е доминиран от такива данъчнозадължени лица и че те реализират на него най-високия оборот. Следователно това обстоятелство било случайно, дори алеаторно, и може да бъде налице винаги когато съответният пазар е доминиран от предприятия от други държави членки или от трети държави или от местни предприятия, притежавани от физически или юридически лица от други държави членки или от трети държави.
(
13
)	Директива на Съвета от 14 декември 2022 година за гарантиране на глобално минимално равнище на данъчно облагане на многонационалните групи от предприятия и големите национални групи в Съюза (ОВ L 328, 2022 г., стр. 1).
(
14
)	Вж. решение от 13 юли 2023 г., Xella Magyarország (C‑106/22, наричано по-нататък „решение Xella Magyarország, EU:C:2023:568, т. 58 и цитираната съдебна практика).
(
15
)	Вж. в този смисъл решения от 5 февруари 2014 г., Hervis Sport- és Divatkereskedelmi (C‑385/12, EU:C:2014:47, т. 30 и цитираната съдебна практика), от 11 юни 2015 г., Berlington Hungary и др. (C‑98/14, EU:C:2015:386, т. 38 и цитираната съдебна практика), от 22 ноември 2018 г., Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939, т. 39 и 42 и цитираната съдебна практика), Vodafone Magyarország (т. 42 и 43 и цитираната съдебна практика), от 2 февруари 2023 г., Freikirche der Siebenten-Tags-Adventisten in Deutschland (C‑372/21, EU:C:2023:59, т. 29 и цитираната съдебна практика), и Xella Magyarország (т. 62 и 63).
(
16
)	Вж. в това отношение точки 25, 27 и 28 от настоящото заключение.
(
17
)	Вж. решение от 21 декември 2023 г., Комисия/Дания (Максимална продължителност на паркирането) (C‑167/22, EU:C:2023:1020, т. 47 и цитираната съдебна практика).
(
18
)	Впрочем констатирам, че задължението за представяне на такова доказателство не изглежда непреодолимо, доколкото само четири предприятия са засегнати от плащането на допълнителната такса за минни дейности, предвидена в Постановление № 404/2021. Следователно не ми се струва невъзможно да се установи конкретно и точно, че на тези четири дружества, или поне на някои от тях, е наложено задължение за минимален добив в приложение на Постановление № 405/2021. Комисията обаче не само не е представила такова доказателство, но Унгария твърди в дупликата си, въз основа на информацията, предоставена от органа, компетентен да взема решения в областта на надзора върху минното дело, че не е прието никакво решение в този смисъл. Несъмнено тази държава членка признава също, че ако миннодобивният оператор, който плаща тази такса, поиска създаването на нов миннодобивен обект, минималното задължение за добив би се прилагало спрямо него по отношение на този нов обект. С оглед на представената на Съда преписка обаче тази евентуална приложимост остава чисто хипотетична и във всеки случай много по-ограничена от твърдяното от Комисията в иска ѝ кумулативно и общо прилагане на двете спорни постановления.
(
19
)	Вж. решения Vodafone Magyarország (т. 46) и Tesco-Global Áruházak (т. 66).
(
20
)	Вж. решение от 21 декември 2023 г., Cofidis (C‑340/22, EU:C:2023:1019, т. 42 и цитираната съдебна практика).
(
21
)	Вж. в този смисъл решение от 20 декември 2017 г., Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, т. 36).
(
22
)	Вж. решение от 26 юни 2019 г., Комисия/Гърция (C‑729/17, EU:C:2019:534, т. 102 и цитираната съдебна практика).
(
23
)	Що се отнася до изменението на Закона за минното дело, Унгария се позовава и на опазването на околната среда по време на минните дейности, тъй като тази защита може да бъде осигурена чрез продължителен добив.
(
24
)	В това отношение Комисията обръща внимание и на интервю в пресата на унгарския министър на националната икономика, по време на което той обяснил, че целта на правителството по същество е била да направи така, че стратегическите сектори да попаднат в голяма степен в унгарски ръце, което било доказателство, че това правителство всъщност преследва икономически цели и се стреми да третира по-неблагоприятно чуждестранните предприятия.
(
25
)	Вж. решение Xella Magyarország (т. 67—69).
(
26
)	Например вносът на цимент се е увеличил от 40 % на 60 % между 2021 г. и 2023 г., докато вносът на пясък и чакъл, от своя страна, не се е променил значително.
(
27
)	В това отношение Унгария посочва заключението на генерален адвокат Ćapeta по дело Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:267, т. 82).
(
28
)	Вж. решение от 19 декември 2019 г., Brussels Securities (C‑389/18, EU:C:2019:1132, т. 48 и цитираната съдебна практика).
(
29
)	Вж. решение Xella Magyarország (т. 60 и цитираната съдебна практика).
(
30
)	Вж. в този смисъл решения от 25 юли 1991 г., Collectieve Antennevoorziening Gouda (C‑288/89, EU:C:1991:323, т. 11 и цитираната съдебна практика), от 14 ноември 1995 г., Svensson и Gustavsson (C‑484/93, EU:C:1995:379, т. 15), и от 29 април 1999 г., Ciola (C‑224/97, EU:C:1999:212, т. 16 и цитираната съдебна практика).
(
31
)	Вж. решения от 11 юни 2015 г., Berlington Hungary и др. (C‑98/14, EU:C:2015:386, т. 64 и цитираната съдебна практика), и от 22 юни 2016 г., Mennens (C‑225/15, EU:C:2016:472, т. 44).
(
32
)	Вж. например решения от 6 март 2018 г., SEGRO и Horváth (C‑52/16 и C‑113/16, EU:C:2018:157, т. 85 и цитираната съдебна практика), от 14 февруари 2019 г., Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, т. 72 и цитираната съдебна практика), и от 18 юни 2020 г., Комисия/Унгария (Прозрачност при сдружаването) (C‑78/18, EU:C:2020:476, наричано по-нататък „решението Прозрачност при сдружаването“, т. 77 и цитираната съдебна практика).
(
33
)	Вж. в този смисъл решение от 23 декември 2015 г., Scotch Whisky Association и др. (C‑333/14, EU:C:2015:845, т. 54 и цитираната съдебна практика).
(
34
)	Вж. решение Xella Magyarország (т. 23 и 64 и цитираната съдебна практика), в което Унгария също се позовава на отрицателните последици от пандемията от COVID‑19 върху националната икономика.
(
35
)	Вж. решение Xella Magyarország (т. 63—66). Вж. също решение от 26 септември 2018 г., Van Gennip и др. (C‑137/17, EU:C:2018:771, т. 56 и цитираната съдебна практика).
(
36
)	Вж. решение Xella Magyarország (т. 67 и 68).
(
37
)	Вж. решение Xella Magyarország (т. 69 и цитираната съдебна практика).
(
38
)	Вж. решение от 6 октомври 2020 г., Комисия/Унгария (Висше образование) (C‑66/18, EU:C:2020:792, т. 178 и 179 и цитираната съдебна практика).
(
39
)	Вж. в този смисъл решението Прозрачност при сдружаването (т. 77 и цитираната съдебна практика).
(
40
)	Вж. в този смисъл решението Прозрачност при сдружаването (т. 91 и цитираната съдебна практика).
(
41
)	Ръководство за процедурата за предоставянето на информация в сферата на техническите регламенти и правилата относно услугите на информационното общество (стр. 15) може да бъде консултирано на страницата на Комисията на адрес: https://technical-regulation-information-system.ec.europa.eu/bg/the-20151535-and-you/being-informed/guidances/vademecum.
(
42
)	Вж. решение от 8 октомври 2020 г., Admiral Sportwetten и др., (C‑711/19, наричано по-нататък „решение Admiral Sportwetten, EU:C:2020:812, т. 38).
(
43
)	Другите категории технически регламенти са следните: i) „техническа спецификация“, ii) „правила за услуги“ и iii) „законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки […], забраняващи производството, вноса, маркетинга или използването на един продукт“. Вж. решения от 28 май 2020 г., ECO-WIND Construction (C‑727/17, EU:C:2020:393, т. 32), и от 13 март 2025 г., Unigames (C‑120/24, EU:C:2025:174, т. 31).
(
44
)	Вж. в това отношение решения от 26 септември 2018 г., Van Gennip и др. (C‑137/17, EU:C:2018:771, т. 39—41 и цитираната съдебна практика), и от 24 ноември 2022 г., Belplant (C‑658/21, EU:C:2022:925, т. 37—39 и цитираната съдебна практика).
(
45
)	Освен това от съображения 3 и 9 от тази директива следва, че тя цели по-специално да бъде осигурена възможно най-голяма прозрачност по отношение на националните инициативи за създаване на технически регламенти. В това отношение в съображение 7 от посочената директива се добавя, че тя има за цел да позволи на икономическите оператори да се възползват от предимствата, присъщи на вътрешния пазар, като гарантира по-високо равнище на информация благодарение на редовното публикуване на техническите регламенти, планирани от държавите членки, и на възможността на стопанските субекти да дадат своята оценка за влиянието им. Вж. в този смисъл решения от 4 февруари 2016 г., Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, т. 82), от 9 март 2023 г., Vapo Atlantic (C‑604/21, EU:C:2023:175 т. 41), и от 21 декември 2023 г., Papier Mettler Italia (C‑86/22, EU:C:2023:1023, т. 43 и цитираната съдебна практика). Вж. също съображение 4 от Директива 2015/1535.
(
46
)	Вж. решения от 6 октомври 2021 г., Комисия/Италия (Система за събиране и пречистване на градските отпадъчни води) (C‑668/19, EU:C:2021:815, т. 27 и цитираната съдебна практика), и от 29 юли 2024 г., Комисия/Португалия (Строителни инженери) (C‑768/22, EU:C:2024:643, т. 79 и цитираната съдебна практика).
(
47
)	Вж. решение от 19 ноември 2024 г., Комисия/Полша (Пасивно избирателно право и членство в политическа партия) (C‑814/21, EU:C:2024:963, т. 61 и 62).
(
48
)	Вж. Ръководство, стр. 15.
(
49
)	Вж. решение от 19 юли 2012 г., Fortuna и др. (C‑213/11, C‑214/11 и C‑217/11, EU:C:2012:495, т. 35).