Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
MACIEJ SZPUNAR
της 12ης Φεβρουαρίου 2026 (1)
Υπόθεση C‑658/24
Penny
Market
Kft.
κατά
Komárom-Esztergom
Vármegyei
Kormányhivatal
[αίτηση του Győri Törvényszék(πρωτοδικείου Győr, Ουγγαρία)για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
« Προδικαστική παραπομπή – Εθνικές ρυθμίσεις που υποχρεώνουν ορισμένους λιανοπωλητές τροφίμων να μειώνουν τις τιμές ορισμένων
τροφίμων για συγκεκριμένο χρονικό διάστημα και να διατηρούν ορισμένη ποσότητα ως απόθεμα – Πρόστιμο – Κανονισμός (ΕΕ) 1308/2013 – Οδηγία 2006/123/EΚ – Άρθρο 14 – Ελευθερία εγκαταστάσεως – Δυσμενής διάκριση »
1.        Οι κρίσεις, ιδίως εκείνες που έχουν πανευρωπαϊκό χαρακτήρα, δεν αποτελούν απλώς ένα συχνό φαινόμενο στην παρούσα συγκυρία, αλλά, όταν είναι οικονομικής φύσης, θέτουν επίσης την Ευρωπαϊκή Ένωση και τα κράτη μέλη της ενώπιον της πρόκλησης να προστατεύσουν τους πολίτες από ανεξέλεγκτες οικονομικές επιπτώσεις. Ορισμένα μάλιστα κράτη μέλη καταβάλλουν έντονες προσπάθειες για να εξουδετερώσουν χάριν των πολιτών τους τα φαινόμενα που θεωρούν ότι συνιστούν εκτροπές της αγοράς. Ωστόσο, συχνά τα μέτρα ακριβώς που λαμβάνονται στο πλαίσιο αυτό προκαλούν (νέες) εκτροπές
της αγοράς, δεδομένου ότι, στο πλαίσιο μιας εσωτερικής αγοράς που χαρακτηρίζεται από την ελεύθερη κυκλοφορία αγαθών, υπηρεσιών και μέσων παραγωγής, κάποιος –είτε πρόκειται για δημόσιο είτε για ιδιωτικό φορέα– θα πρέπει εν τέλει
να υποστεί το κόστος.
2.        Η υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως του Győri Törvényszék (πρωτοδικείου Győr, Ουγγαρία), αποτελεί χαρακτηριστικό παράδειγμα μιας τέτοιας κατάστασης: η Ουγγαρία, αποσκοπώντας στην καταπολέμηση του πληθωρισμού και στη διαφύλαξη της ασφάλειας του εφοδιασμού ως προς ορισμένα τρόφιμα
για τα οποία θεωρεί ότι είναι απολύτως αναγκαίο να είναι άμεσα διαθέσιμα στους καταναλωτές σε προσιτές τιμές, επέβαλε στους λιανοπωλητές την υποχρέωση να προσφέρουν τα εν λόγω τρόφιμα σε μειωμένες τιμές και να διατηρούν επαρκές απόθεμα των τροφίμων αυτών. Το μέτρο εφαρμόζεται μόνο στους λιανοπωλητές των οποίων ο κύκλος εργασιών υπερβαίνει ορισμένο όριο, με αποτέλεσμα, μολονότι φαινομενικά εφαρμόζεται αδιακρίτως στους Ούγγρους λιανοπωλητές και στους λιανοπωλητές που είναι εγκατεστημένοι σε άλλα κράτη μέλη της Ένωσης, στην πραγματικότητα επηρεάζει σχεδόν αποκλειστικά τους δεύτερους.
3.        Το Δικαστήριο έκρινε, με την απόφαση SPAR Magyarország (2), ότι ρύθμιση ανάλογη με την επίμαχη στην υπό κρίση υπόθεση αντέβαινε
στον κανονισμό (ΕΕ) 1308/2013 (3), ο οποίος αποτελεί νομοθέτημα εκδοθέν στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Με τις παρούσες προτάσεις, θα προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί κατά τρόπο σύμφωνο με την εν λόγω νομολογία και να κρίνει ότι το
επίμαχο ουγγρικό
μέτρο αντιβαίνει και στην οδηγία 2006/123/ΕΚ (4).
I.      Το νομικό πλαίσιο
Α.      Το δίκαιο της Ένωσης
1.      Ο κανονισμός 1308/2013
4.        Κατά το άρθρο 83, παράγραφος 5, του κανονισμού 1308/2013, «[τ]α κράτη μέλη μπορούν να εγκρίνουν ή να διατηρούν συμπληρωματικές εθνικές διατάξεις για τα προϊόντα που καλύπτονται από ενωσιακό πρότυπο εμπορίας μόνον εφόσον οι εν λόγω διατάξεις συνάδουν με το ενωσιακό δίκαιο, ιδιαίτερα με την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των αγαθών, και με την επιφύλαξη της οδηγίας 98/34/ΕΚ [...]» (5).
2.      Η οδηγία 2006/123
5.        Κατά το άρθρο 1, παράγραφος 1, της οδηγίας 2006/123, «[η] παρούσα οδηγία θεσπίζει τις γενικές διατάξεις που διευκολύνουν την άσκηση της ελευθερίας εγκατάστασης των παρόχων υπηρεσιών και την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών, διατηρώντας ταυτόχρονα υψηλό ποιοτικό επίπεδο υπηρεσιών».
6.        Το άρθρο 3 της εν λόγω οδηγίας, το οποίο επιγράφεται «Σχέση με άλλες διατάξεις του [δικαίου της Ένωσης]», έχει ως εξής:
«1.      Αν οι διατάξεις της παρούσας οδηγίας έρχονται σε σύγκρουση με διάταξη άλλης [πράξης της Ένωσης] που ρυθμίζει τις ειδικές πτυχές της πρόσβασης και της άσκησης δραστηριότητας παροχής υπηρεσίας σε ειδικούς τομείς ή ειδικά επαγγέλματα, η διάταξη της άλλης [πράξης της Ένωσης] υπερισχύει και εφαρμόζεται σ’ αυτούς τους ειδικούς τομείς ή τα ειδικά επαγγέλματα. […]
[...]»
7.        Το άρθρο 14 της οδηγίας 2006/123, το οποίο επιγράφεται «Απαιτήσεις που απαγορεύονται», έχει ως εξής:
«Τα κράτη μέλη δεν εξαρτούν την πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών ή την άσκησή της στο έδαφός τους από τις ακόλουθες απαιτήσεις:
1.      απαιτήσεις που εισάγουν διακρίσεις και βασίζονται άμεσα ή έμμεσα στην ιθαγένεια ή, όσον αφορά τις επιχειρήσεις, στον τόπο της έδρας τους […]
[...]».
Β.      Το ουγγρικό δίκαιο
8.        Στις 24 Μαΐου 2022 η Ουγγρική Κυβέρνηση κήρυξε κατάσταση έκτακτης ανάγκης λόγω του πολέμου στην Ουκρανία. Στο πλαίσιο του εν λόγω ιδιαίτερου νομικού καθεστώτος, η κυβέρνηση εξέδωσε το háborús élelmiszerár-infláció csökkentése érdekében szükséges intézkedésekről szóló 162/2023. (V. 5.) Korm. rendelet (κυβερνητικό διάταγμα αριθ. 162/2023, της 5ης Μαΐου, σχετικά με τα αναγκαία μέτρα για τη μείωση του πληθωρισμού των τιμών των τροφίμων σε συνθήκες πολέμου, στο εξής: κυβερνητικό διάταγμα), το οποίο τέθηκε σε ισχύ στις 6 Μαΐου 2023, για την αντιμετώπιση του υψηλού πληθωρισμού που προκλήθηκε από τον πόλεμο.
9.        Το άρθρο 1, παράγραφος 2, σημείο 2, του κυβερνητικού διατάγματος έχει ως εξής:
«[Για τους σκοπούς του παρόντος διατάγματος,] ως “έμπορος” [νοείται] ο ασκών κατά κύριο λόγο δραστηριότητα που κατατάσσεται στην κατηγορία “4711 – Λιανικό εμπόριο σε μη εξειδικευμένα καταστήματα που αφορά κυρίως τρόφιμα, ποτά ή καπνό” της Στατιστικής Ταξινόμησης Οικονομικών Δραστηριοτήτων,
του οποίου ο καθαρός κύκλος εργασιών, σύμφωνα με τον [a kiskereskedelmi adóról szóló 2020. évi XLV. törvény (νόμο αριθ. XLV του 2020 για τον φόρο λιανικού εμπορίου)] υπερέβη το 1 δισεκατομμύριο φιορίνια (HUF) το 2021».
10.      Το άρθρο 2, παράγραφοι 1 έως 2a, του εν λόγω κυβερνητικού διατάγματος ορίζει τα εξής:
«(1)      Για τα προϊόντα των κατηγοριών του παραρτήματος 1 (στο εξής: κατηγορίες προϊόντων για τις οποίες ισχύει υποχρεωτική έκπτωση) και για τα είδη προϊόντων του παραρτήματος 2, οι έμποροι υποχρεούνται, για το διάστημα από 1ης Ιουνίου 2023 έως 30 Ιουνίου 2024, να εφαρμόζουν μείωση των τιμών, σε κάθε σημείο πωλήσεως (ή, σε περιπτώσεις πωλήσεως εξ αποστάσεως, σε κάθε πλατφόρμα μέσω της οποίας πραγματοποιείται η πώληση).
(2)      Για τις κατηγορίες προϊόντων που απαριθμούνται στο παράρτημα 1, κατά το διάστημα ισχύος της μείωσης των τιμών που προβλέπεται στην παράγραφο 1, οι έμποροι εφαρμόζουν, κατά τη διάρκεια της εκπτωτικής περιόδου και, από τη λήξη της ως άνω περιόδου και εφεξής, σε επαναλαμβανόμενη βάση, σε σχέση με ένα τουλάχιστον προϊόν (στο εξής: προϊόν με μειωμένη τιμή ή προϊόν με μείωση τιμής) το οποίο επιλέγουν οι ίδιοι για κάθε εκπτωτική περίοδο από κάθε μία από τις κατηγορίες προϊόντων για τις οποίες ισχύει υποχρεωτική έκπτωση, ακαθάριστη λιανική τιμή πωλήσεως τουλάχιστον κατά 15 % χαμηλότερη από τη χαμηλότερη ακαθάριστη λιανική τιμή πωλήσεως που εφάρμοσαν κατά τις 30 ημέρες που προηγούνται της εφαρμογής μειωμένης τιμής για συγκεκριμένο προϊόν (στο εξής: εκπτωτική τιμή).
(2a)      Για το διάστημα από 1ης Αυγούστου 2023 έως 30 Ιουνίου 2024, οι έμποροι, επιπλέον της εφαρμογής
εκπτωτικών τιμών κατά τα οριζόμενα στην παράγραφο 2, εφαρμόζουν για άλλα προϊόντα από τουλάχιστον δύο (επιλεγόμενους από τους ίδιους) από τους τύπους προϊόντων που απαριθμούνται στο παράρτημα 2,
κατά τη διάρκεια της εκπτωτικής περιόδου και, από τη λήξη της ως άνω περιόδου και εφεξής, σε επαναλαμβανόμενη βάση, ακαθάριστη λιανική τιμή πωλήσεως τουλάχιστον κατά 15 % χαμηλότερη από την τιμή αγοράς.»
11.      Το άρθρο 3, παράγραφος 1, του εν λόγω κυβερνητικού διατάγματος ορίζει τα εξής:
«Οι έμποροι υποχρεούνται:
a)      να διαθέτουν στο εμπόριο τα έχοντα μειωμένη τιμή προϊόντα και
b)      να προσφέρουν προς πώληση σε καθημερινή βάση τουλάχιστον τη μέση ποσότητα των εν λόγω προϊόντων που πωλούσαν ημερησίως
το 2022, κατά τρόπον ώστε να καλύπτονται ανά πάσα στιγμή οι ανάγκες των πελατών.»
12.      Το άρθρο 3/A, παράγραφος 1, του ως άνω κυβερνητικού διατάγματος προβλέπει επιπλέον τα εξής:
«Οι έμποροι υποχρεούνται, όσον αφορά τα προϊόντα του παραρτήματος 2 τα οποία διέθεταν στο εμπόριο την 1η Ιουνίου 2023:
a)      να διαθέτουν τα προϊόντα αυτά στο εμπόριο,
b)      να προσφέρουν προς πώληση σε καθημερινή βάση τουλάχιστον τη μέση ποσότητα των εν λόγω προϊόντων που πωλούσαν ημερησίως το 2022,
c)      να διασφαλίζουν ότι το απόθεμα των προαναφερθέντων προϊόντων είναι επαρκές –εν ανάγκη έως και το διπλάσιο της ποσότητας που μνημονεύεται στο στοιχείο b– και ότι επαρκής ποσότητα των προαναφερθέντων προϊόντων τίθεται στην διάθεση των αγοραστών ώστε να καλύπτονται ανά πάσα στιγμή οι ανάγκες τους και να αποφεύγονται οι ελλείψεις.»
13.      Το άρθρο 5, παράγραφος 2, του κυβερνητικού διατάγματος έχει ως εξής:
«Εάν η αρχή διαπιστώσει, κατά τη διάρκεια των ελέγχων της, ότι έχουν παραβιαστεί οι υποχρεώσεις που προβλέπονται στο παρόν διάταγμα, [...]
[…]
d)      σε περίπτωση μη τηρήσεως των υποχρεώσεων που προβλέπονται στα άρθρα 3 και 3/Α
ως προς κάθε κατηγορία ή τύπο προϊόντος,
da)      επιβάλλει πρόστιμο ύψους 500 000
HUF εάν η έλλειψη δεν υπερβαίνει το 10 % σε κάθε κατηγορία ή τύπο προϊόντος·
db)      επιβάλλει πρόστιμο ύψους 1 εκατομμυρίου HUF εάν η έλλειψη υπερβαίνει το 10 % αλλά δεν υπερβαίνει το 50 % σε κάθε κατηγορία ή τύπο προϊόντος·
dc)      επιβάλλει πρόστιμο ύψους 2 εκατομμυρίων HUF εάν η έλλειψη υπερβαίνει το 50 % σε κάθε κατηγορία ή τύπο προϊόντος ή εάν οι έμποροι δεν έχουν εκπληρώσει την υποχρέωσή τους να καλύπτουν τις ανάγκες των πελατών ανά πάσα στιγμή· ή
e)      μπορεί να διατάξει τους
εμπόρους να παύσουν προσωρινά τη δραστηριότητά τους
στο κατάστημα [...] όπου έλαβε χώρα η παράβαση για χρονικό διάστημα που δεν μπορεί να είναι μικρότερο της μίας ημέρας ούτε μεγαλύτερο των έξι μηνών».
14.      Το παράρτημα 1 του κυβερνητικού διατάγματος απαριθμεί 20 κατηγορίες προϊόντων για τις οποίες ισχύει υποχρεωτική έκπτωση, ήτοι, μεταξύ άλλων: κρέας πουλερικών· χοιρινό κρέας, βοδινό κρέας, άλλες ποικιλίες κρέατος· προϊόντα κρέατος· γάλα· γαλακτοκομικά προϊόντα· άρτος· αρτοσκευάσματα· ξηρά ζυμαρικά· αλεύρι· ζάχαρη· νωπά οπωροκηπευτικά· νωπά φρούτα· χυμοί φρούτων και λαχανικών· έτοιμα γεύματα· μπαχαρικά· καρυκεύματα· καφές· τσάι· μεταλλικά νερά και αναψυκτικά.
15.      Το παράρτημα 2 του κυβερνητικού διατάγματος περιέχει κατάλογο οκτώ τύπων προϊόντων με μειωμένη τιμή, τα οποία ουσιαστικά ταυτίζονται με τα προϊόντα με κανονιστικά ρυθμιζόμενες τιμές που αποτέλεσαν αντικείμενο της υπόθεσης
SPAR Magyarország.
II.    Τα πραγματικά περιστατικά, η διαδικασία και τα προδικαστικά ερωτήματα
16.      Στις 20 Φεβρουαρίου 2024, στο πλαίσιο του υποχρεωτικού συστήματος εκπτώσεων, η καθής εθνική αρχή διενήργησε επιτόπιο έλεγχο σε κατάστημα ευρισκόμενο στην Tatabánya (Ουγγαρία), το οποίο εκμεταλλεύεται η Penny Market
Kft., προσφεύγουσα της κύριας δίκης.
17.      Με απόφαση της 27ης Μαρτίου 2024, η εθνική αρχή επέβαλε στην Penny Market πρόστιμο για λόγους προστασίας των καταναλωτών ύψους 4 εκατομμυρίων HUF (περίπου 10 380 ευρώ) με το αιτιολογικό ότι, κατά τη διάρκεια επιτόπιου ελέγχου, διαπίστωσε ότι, μολονότι υπήρχε απόθεμά τους, δύο προϊόντα με μειωμένη τιμή (μήλα και αναψυκτικό σε συσκευασία 0,33 λίτρων) δεν διατίθεντο προς πώληση στο κατάστημα και ότι, κατά την ημέρα του ελέγχου, δεν είχε πραγματοποιηθεί καμία πώληση των εν λόγω προϊόντων. Ως εκ τούτου, σε ορισμένη ημέρα διαρκούσης της εβδομαδιαίας εκπτωτικής περιόδου, η Penny Market δεν είχε διασφαλίσει τη διάθεση των προϊόντων αυτών στο εμπόριο και, ειδικότερα, δεν είχε προσφέρει προς πώληση τη μέση ημερήσια ποσότητα που είχε διαθέσει στο εμπόριο το 2022 έτσι ώστε να εξασφαλίζεται ότι οι πελάτες θα μπορούσαν να εξυπηρετούνται ανά πάσα στιγμή. Κατά συνέπεια, η προσφεύγουσα είχε υποπέσει σε παράβαση του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κυβερνητικού διατάγματος.
18.      Όσον αφορά τα μήλα, η προσφεύγουσα ισχυρίζεται ότι υπήρξαν καθυστερήσεις εκ μέρους των προμηθευτών και ότι, κατά την ημέρα του ελέγχου, είχε πράγματι πωληθεί η μέση ποσότητα του εν λόγω προϊόντος που πωλούνταν ημερησίως το 2022. Υποστηρίζει ότι η καθής όφειλε να εξετάσει τις πωλήσεις που είχαν πραγματοποιηθεί καθ’ όλη τη διάρκεια της ημέρας και να μην καταλήξει σε συμπεράσματα βασιζόμενη μόνο σε μία συγκεκριμένη χρονική στιγμή. Επισημαίνει ότι, στην κατηγορία των μεταλλικών νερών και των αναψυκτικών, διατίθετο προς πώληση στους καταναλωτές ένα εναλλακτικό προϊόν.
19.      Το αιτούν δικαστήριο διατηρεί αμφιβολίες ως προς τη συμβατότητα του κυβερνητικού διατάγματος τόσο με τις διατάξεις περί εσωτερικής αγοράς όσο και με τη νομοθεσία περί κοινής γεωργικής πολιτικής.
20.      Υπό τις συνθήκες αυτές, με απόφαση της 23ης Σεπτεμβρίου 2024, η οποία περιήλθε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 9 Οκτωβρίου 2024, το Győri Törvényszék (πρωτοδικείο Győr, Ουγγαρία) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)      Έχουν τα άρθρα 49 και 56 ΣΛΕΕ, καθώς και το άρθρο 16, παράγραφος 1, της [οδηγίας 2006/123] την έννοια ότι δεν αντιτίθενται σε εθνική ρύθμιση η οποία, κατ’ επίκληση καταστάσεως έκτακτης ανάγκης, υποχρεώνει αποκλειστικά και μόνον τους λιανοπωλητές τροφίμων
με ετήσιο κύκλο εργασιών άνω του 1 δισεκατομμυρίου HUF (περίπου 2 595 196 ευρώ) να εφαρμόζουν, για ορισμένες κατηγορίες προϊόντων και για συγκεκριμένο χρονικό διάστημα, ακαθάριστη λιανική τιμή πωλήσεως τουλάχιστον κατά 15 % χαμηλότερη από τη χαμηλότερη ακαθάριστη λιανική τιμή πωλήσεως που εφάρμοσαν κατά τις 30 προηγούμενες ημέρες και η οποία, σε περίπτωση μη συμμορφώσεως προς την υποχρέωση αυτή, προβλέπει την υποχρεωτική επιβολή προστίμου;
2)      Έχει ο [κανονισμός 1308/2013] την έννοια ότι δεν αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση η οποία, κατ’ επίκληση καταστάσεως έκτακτης ανάγκης, υποχρεώνει αποκλειστικά και μόνον τους λιανοπωλητές τροφίμων
με ετήσιο κύκλο εργασιών άνω του 1 δισεκατομμυρίου HUF να εφαρμόζουν, για ορισμένες κατηγορίες προϊόντων και για συγκεκριμένο χρονικό διάστημα, ακαθάριστη λιανική τιμή πωλήσεως τουλάχιστον κατά 15 % χαμηλότερη από τη χαμηλότερη ακαθάριστη λιανική τιμή πωλήσεως που εφάρμοσαν κατά τις 30 προηγούμενες ημέρες και η οποία, σε περίπτωση μη συμμορφώσεως προς την υποχρέωση αυτή, προβλέπει την υποχρεωτική επιβολή προστίμου;»
21.      Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η Penny Market, η Ουγγρική, η Γερμανική και η Αυστριακή Κυβέρνηση, καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Όλοι οι ανωτέρω, πλην της Αυστριακής Κυβερνήσεως, παρέστησαν στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 13ης Νοεμβρίου 2025.
III. Εκτίμηση
Α.      Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
22.      Τα πραγματικά περιστατικά της υπό κρίση υποθέσεως φέρνουν αμέσως στον νου τα πραγματικά περιστατικά της υποθέσεως επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση SPAR Magyarország. Στην εν λόγω υπόθεση, το Δικαστήριο έκρινε ότι ο κανονισμός 1308/2013 έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνικό μέτρο το οποίο, λόγω κατάστασης έκτακτης ανάγκης, επιβάλλει σε διανομέα την υποχρέωση να προσφέρει προς πώληση ορισμένα γεωργικά προϊόντα που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού αυτού, σε κανονιστικά ρυθμιζόμενη τιμή και σε μέση ημερήσια ποσότητα την οποία ο διανομέας είχε σε απόθεμα και προβλέπει την υποχρεωτική επιβολή προστίμου σε περίπτωση παράβασης των υποχρεώσεων που απορρέουν από το εν λόγω εθνικό μέτρο (6).
23.      Επισημαίνεται ότι τα προδικαστικά ερωτήματα του αιτούντος δικαστηρίου στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση SPAR Magyarország αφορούσαν μόνον διατάξεις του κανονισμού 1308/2013, ο οποίος αποτελεί πράξη της κοινής γεωργικής πολιτικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ουδεμία αναφορά υπήρξε στο πρωτογενές ή στο παράγωγο δίκαιο σχετικά με τις θεμελιώδεις ελευθερίες της εσωτερικής αγοράς. Επομένως, το Δικαστήριο, με την απάντησή του, ανέλυσε μόνον τον εν λόγω κανονισμό (7).
24.      Η υπό κρίση υπόθεση είναι διαφορετική. Εν προκειμένω, το αιτούν δικαστήριο, πέραν του κανονισμού 1308/2013, παραπέμπει σε μια σειρά διατάξεων σχετικών με την εσωτερική αγορά. Κατά συνέπεια, κατά την ανάλυση των προδικαστικών ερωτημάτων του αιτούντος δικαστηρίου, θα εξετάσω αμφότερα τα εν λόγω σύνολα διατάξεων.
25.      Με τα δύο προδικαστικά ερωτήματά του, τα οποία θα πρέπει να εξεταστούν από κοινού, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν τα άρθρα 49 και 56 ΣΛΕΕ, το άρθρο 16 της οδηγίας 2006/123 ή οι διατάξεις του κανονισμού 1308/2013 αντιτίθενται σε εθνική ρύθμιση η οποία, κατ’ επίκληση καταστάσεως έκτακτης ανάγκης, υποχρεώνει τους λιανοπωλητές τροφίμων με ετήσιο κύκλο εργασιών που υπερβαίνει ορισμένο ποσό να εφαρμόζουν, ως προς ορισμένες κατηγορίες προϊόντων και για συγκεκριμένο χρονικό διάστημα, ακαθάριστη λιανική τιμή πωλήσεως τουλάχιστον κατά 15 % χαμηλότερη
από τη χαμηλότερη ακαθάριστη λιανική τιμή πωλήσεως που εφάρμοσαν κατά τις προηγούμενες 30 ημέρες και η οποία, σε περίπτωση μη συμμορφώσεως προς την υποχρέωση αυτή, προβλέπει την υποχρεωτική επιβολή προστίμου.
26.      Το επίμαχο εθνικό μέτρο μπορεί να συνοψισθεί ως εξής.
Σύμφωνα με το κυβερνητικό διάταγμα, οι λιανοπωλητές τροφίμων όφειλαν να εφαρμόζουν ακαθάριστη λιανική τιμή πώλησης για ορισμένα προϊόντα κατά τη διάρκεια συγκεκριμένης περιόδου τουλάχιστον κατά 15 % χαμηλότερη από τη χαμηλότερη ακαθάριστη λιανική τιμή πώλησης που εφάρμοζαν κατά τις προηγούμενες 30 ημέρες. Το κυβερνητικό διάταγμα εφαρμόζεται μόνον στους λιανοπωλητές των οποίων ο ετήσιος κύκλος εργασιών το 2021 υπερέβαινε το 1 δισεκατομμύριο HUF. Το εν λόγω διάταγμα ορίζει ότι, εντός μιας συγκεκριμένης
«κατηγορίας προϊόντων», η μείωση της τιμής πρέπει να εφαρμόζεται σε τουλάχιστον ένα προϊόν. Στις κατηγορίες προϊόντων που επηρεάζονται συγκαταλέγονται: κρέας πουλερικών· χοιρινό κρέας, βοδινό κρέας και άλλες ποικιλίες κρέατος· προϊόντα κρέατος· γάλα· γαλακτοκομικά προϊόντα· ψωμί· αρτοσκευάσματα· ξηρά ζυμαρικά· αλεύρι· ζάχαρη· νωπά οπωροκηπευτικά· νωπά φρούτα· χυμοί φρούτων και λαχανικών· έτοιμα γεύματα· μπαχαρικά· καρυκεύματα· καφές· τσάι· μεταλλικά νερά και αναψυκτικά.
Β.      Ο κανονισμός 1308/2013
27.      Η απόφαση SPAR Magyarország περιείχε λεπτομερή ανάλυση του κανονισμού 1308/2013, τα κύρια χαρακτηριστικά της οποίας συνοψίζονται κατωτέρω.
28.      Η Ουγγαρία είχε λάβει μέτρο βάσει λόγων έκτακτης ανάγκης, το οποίο, αφενός, επέβαλλε στους διανομείς την υποχρέωση να προσφέρουν προς πώληση ορισμένα γεωργικά προϊόντα που ενέπιπταν στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 1308/2013, σε κανονιστικά ρυθμιζόμενη τιμή και σε ποσότητα που αντιστοιχεί στη μέση ημερήσια ποσότητα που είχαν στο απόθεμά τους οι διανομείς κατά τη διάρκεια ενός έτους αναφοράς και, αφετέρου, προέβλεπε την υποχρεωτική επιβολή προστίμου σε περίπτωση παράβασης των υποχρεώσεων που επέβαλε το εν λόγω εθνικό μέτρο.
29.      Το Δικαστήριο έκρινε, μεταξύ άλλων, τα ακόλουθα. Πρώτον, όταν υπάρχει κανονισμός με τον οποίο θεσμοθετείται κοινή οργάνωση της αγοράς (στο εξής: ΚΟΑ) σε συγκεκριμένο τομέα, τα κράτη μέλη οφείλουν να απέχουν από κάθε μέτρο ικανό να εισαγάγει παρέκκλιση από την κοινή οργάνωση ή να τη θίξει. Ασύμβατες με ΚΟΑ είναι και οι διατάξεις οι οποίες εμποδίζουν την εύρυθμη λειτουργία της, ακόμη και αν το οικείο ζήτημα δεν ρυθμίζεται εξαντλητικά από τη σχετική ΚΟΑ (8). Δεύτερον, ελλείψει μηχανισμού καθορισμού των τιμών, ο ελεύθερος καθορισμός των τιμών πωλήσεως στο πλαίσιο ελεύθερου ανταγωνισμού αποτελεί συστατικό στοιχείο του κανονισμού 1308/2013 και συνιστά έκφραση της αρχής της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων υπό συνθήκες αποτελεσματικού ανταγωνισμού (9). Τρίτον, η θέσπιση ΚΟΑ δεν εμποδίζει τα κράτη μέλη να εφαρμόσουν εθνικούς κανόνες που αποσκοπούν στην επίτευξη σκοπού γενικού συμφέροντος πέραν των σκοπών που επιδιώκει η ΚΟΑ, ακόμη και αν οι κανόνες αυτοί ενδέχεται να επηρεάσουν τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς στον οικείο κλάδο, υπό την επιφύλαξη ότι οι εν λόγω κανόνες είναι πρόσφοροι για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και δεν υπερβαίνουν το αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού αυτού μέτρο (10).
30.      Τα ανωτέρω κατά τη γνώμη μου ταυτίζονται εν τέλει με την εξέταση εθνικού μέτρου που διενεργείται με γνώμονα τις θεμελιώδεις ελευθερίες βάσει των
Συνθηκών: το κράτος μέλος πρέπει να επικαλείται σκοπό γενικού συμφέροντος και να αποδεικνύει ότι το εθνικό μέτρο είναι κατάλληλο και ότι τα μέσα για την επίτευξή του τελούν σε σχέση αναλογίας προς τον σκοπό αυτόν.
31.      Εν προκειμένω, οι υποχρεώσεις που προβλέπει το κυβερνητικό διάταγμα σχετικά με τη μείωση των τιμών και τις ποσότητες εφοδιασμού δεν προβλέπονται από τον κανονισμό 1308/2013. Επίσης προσκρούουν στην αρχή του ελεύθερου ανταγωνισμού, η οποία αποτελεί έναν από τους βασικούς σκοπούς του κανονισμού 1308/2013. Η υποχρέωση εμπορίας ορισμένων προϊόντων σε χαμηλότερη ακαθάριστη λιανική τιμή πωλήσεως και σε συγκεκριμένη ποσότητα εμποδίζει τους εμπόρους να καθορίζουν ελεύθερα τις τιμές πωλήσεως ή τις ποσότητες που επιθυμούν να πωλήσουν. Επιπλέον, όπως ορθώς υπογράμμισε η Γερμανική Κυβέρνηση, το κυβερνητικό διάταγμα εμποδίζει τις επιχειρήσεις να δραστηριοποιούνται κατά τρόπο προσανατολισμένο στην αγορά, να ανταποκρίνονται δυναμικά στην προσφορά και τη ζήτηση και να αντιδρούν με ευελιξία στις μεταβολές της αγοράς. Περαιτέρω, παραβλέπονται πολλοί παράγοντες σύμφυτοι προς τον ελεύθερο ανταγωνισμό, όπως οι εποχιακές διακυμάνσεις, οι διαφορετικές δομές κόστους, οι διαφορές ποιότητας ή, εν γένει, ο ανταγωνισμός τιμών μεταξύ των διαφόρων παραγόντων της αλυσίδας εφοδιασμού.
32.      Η Ουγγρική Κυβέρνηση επικαλείται ως δικαιολογητικούς λόγους του διατάγματος την καταπολέμηση του πληθωρισμού και τη διαφύλαξη της ασφάλειας του εφοδιασμού.
33.      Αμφότεροι οι ως άνω λόγοι πράγματι άπτονται του γενικού
συμφέροντος. Δεν είναι μεν λόγοι αμιγώς οικονομικού χαρακτήρα (11), αλλά κατά τη γνώμη μου η καταπολέμηση του πληθωρισμού ελάχιστα απέχει από έναν τέτοιο χαρακτηρισμό και,
ως εκ τούτου, απαιτείται μέγιστη προσοχή κατά την εξέταση του κυβερνητικού διατάγματος.
1.      Η υποχρέωση μείωσης των τιμών
34.      Όσον αφορά την καταλληλότητα του κυβερνητικού διατάγματος για την επίτευξη των δηλούμενων σκοπών, επισημαίνεται, όσον αφορά τον σκοπό της καταπολέμησης του πληθωρισμού, ότι το εν λόγω μέτρο είναι πολύ πιθανό να έχει το αντίθετο αποτέλεσμα.
Όπως πειστικά υποστήριξε η Penny Market, η υποχρέωση των λιανοπωλητών να προσφέρουν ορισμένα προϊόντα προς πώληση σε ορισμένες τιμές, ενίοτε χαμηλότερες από τις τιμές αγοράς –και, κατά συνέπεια, με ζημία– και να διατηρούν απόθεμα των προϊόντων αυτών σε ποσότητες που δεν συνάδουν με την πραγματική ζήτηση, σημαίνει ότι οι λιανοπωλητές ενίοτε εξαναγκάζονται να αυξήσουν τις τιμές άλλων προϊόντων προκειμένου να αντισταθμίσουν τη ζημία και το επιπλέον κόστος που υφίστανται. Μια τέτοια αύξηση των τιμών για τα μη κανονιστικά ρυθμιζόμενα προϊόντα θα μπορούσε επομένως να εξουδετερώσει κάθε πλεονέκτημα που παρέχεται ως προς τις τιμές των κανονιστικά ρυθμιζόμενων προϊόντων και, αντίστοιχα, να συμβάλει στην
αύξηση του πληθωρισμού. Επιπλέον, οι υποχρεωτικές εκπτωτικές περίοδοι για τις κατηγορίες προϊόντων που απαριθμούνται στο παράρτημα 1 του κυβερνητικού διατάγματος δεν φαίνονται να αποτελούν κατάλληλο μέσο για την επίτευξη μείωσης των τιμών, δεδομένου ότι οι λιανοπωλητές στην πραγματικότητα αποκτούν κίνητρο να αυξήσουν προηγουμένως τις τιμές τους προκειμένου να ελαχιστοποιήσουν τη ζημία που θα υποστούν εάν στη συνέχεια υποχρεωθούν να εφαρμόσουν τις προβλεπόμενες εκπτώσεις. Περαιτέρω, η αυξημένη ζήτηση για προϊόντα με κανονιστικά ρυθμιζόμενη τιμή είναι πιθανό να αυξήσει τις τιμές αγοράς γενικά, γεγονός το οποίο, αφενός, θα αύξανε τη ζημία των οικείων λιανοπωλητών και, αφετέρου, θα μπορούσε να οδηγήσει σε αυξήσεις των τιμών των σχετικών προϊόντων όσον αφορά τους λιανοπωλητές που δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κυβερνητικού διατάγματος, προκαλώντας με τον τρόπο αυτόν αύξηση του πληθωρισμού.
35.      Επιπλέον, το ζήτημα της καταπολέμησης του πληθωρισμού δεν προσεγγίζεται κατά συνεπή τρόπο. Πράγματι, όπως επισήμανε η Γερμανική Κυβέρνηση, η αντιμετώπιση του ζητήματος αυτού μόνο στο επίπεδο των λιανοπωλητών τροφίμων δεν είναι ούτε συνεπής ούτε συστηματική, διότι αγνοεί τα λοιπά συνθετικά στοιχεία της αλυσίδας εφοδιασμού. Αν στόχος είναι η καταπολέμηση του πληθωρισμού κατά συνεπή τρόπο μέσω υποχρεωτικών μειώσεων των τιμών, τότε θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ολόκληρη η αλυσίδα εφοδιασμού.
36.      Τέλος, προς περαιτέρω τεκμηρίωση του ότι οι επίμαχοι σκοποί δεν επιδιώκονται με συνεπή τρόπο, επισημαίνω ότι η ρύθμιση αφορά τους μεγάλους λιανοπωλητές και δεν λαμβάνει επαρκώς υπόψη τον πληθυσμό που βρίσκεται σε λιγότερο αστικοποιημένες περιοχές, ο οποίος συνήθως χρειάζεται να διανύει μεγάλες αποστάσεις για να φθάσει σε αστικό κέντρο όπου ευρίσκονται μεγάλοι λιανοπωλητές.
2.      Η υποχρέωση διατήρησης ορισμένου αποθέματος
37.      Κατάλληλη για την επίτευξη των σκοπών της καταπολέμησης του πληθωρισμού ή της διασφάλισης της ασφάλειας του εφοδιασμού δεν είναι ούτε η υποχρέωση προσφοράς ορισμένων ποσοτήτων ορισμένων προϊόντων σε διαρκή βάση. Με το να επιβάλλεται στους λιανοπωλητές τροφίμων η υποχρέωση να προσφέρουν προς πώληση σε διαρκή βάση την ανατρέχουσα στο 2022 μέση ημερήσια ποσότητα των προϊόντων τα οποία αφορά η μείωση των τιμών, δεν λαμβάνονται υπόψη οι εποχικές διακυμάνσεις της διαθεσιμότητας και της ζήτησης των διαφόρων προϊόντων. Η νομοθετική πρόβλεψη ορισμένης ποσότητας, η οποία συχνά μπορεί να είναι δύσκολο να διατηρηθεί σε μια δεδομένη περίοδο, δεν αποτελεί απλώς τεχνητή παρέμβαση, αλλά επιπλέον συνεπάγεται σημαντικά υψηλότερο κόστος για τους λιανοπωλητές, το οποίο πρέπει να μετακυλίουν σε άλλα προϊόντα, ματαιώνοντας με τον τρόπο αυτόν τον σκοπό της καταπολέμησης του πληθωρισμού. Δεδομένου ότι ο συνήθης μηχανισμός προσφοράς και ζήτησης θα απενεργοποιηθεί κατά τον τρόπο αυτό πλήρως, κατά πάσα πιθανότητα θα προκύψουν τεχνητές αυξήσεις τιμών για άλλα προϊόντα.
3.      Ενδιάμεσο συμπέρασμα
38.      Όπως προκύπτει από τα προεκτεθέντα, το κυβερνητικό διάταγμα δεν είναι,
κατά τη γνώμη μου, κατάλληλο για την επίτευξη του σκοπού της καταπολέμησης του πληθωρισμού και της διασφάλισης της ασφάλειας του εφοδιασμού ως προς ορισμένα προϊόντα. Επομένως προσκρούει στον
κανονισμό 1308/2013.
Γ.      Η οδηγία 2006/123
1.      Οι κρίσιμες διατάξεις της οδηγίας 2006/123
39.      Θα ξεκινήσω διευκρινίζοντας εν συντομία ποιες διατάξεις της οδηγίας 2006/123 έχουν εφαρμογή στην υπό κρίση υπόθεση και γιατί.
40.      Πρώτον, το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας 2006/123 ορίζει ότι η εν λόγω οδηγία εφαρμόζεται στις υπηρεσίες παρόχων εγκατεστημένων σε κράτος μέλος. Κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας, «ως “υπηρεσία” νοείται κάθε μη μισθωτή οικονομική δραστηριότητα, που παρέχεται κατά κανόνα έναντι αμοιβής, κατά το [άρθρο 57 ΣΛΕΕ]». Όπως έχει κρίνει το Δικαστήριο, η δραστηριότητα λιανικού εμπορίου προϊόντων συνιστά «υπηρεσία» για τους σκοπούς της οδηγίας αυτής (12).
41.      Δεύτερον, δεδομένου ότι η υπό κρίση υπόθεση δεν αφορά καμία από τις δραστηριότητες ή τους τομείς που εξαιρούνται από το αντικείμενο (13) ή το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2006/123 (14), η επίμαχη υπηρεσία εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας.
42.      Τρίτον, η εφαρμογή των διατάξεων της οδηγίας 2006/123 δεν αποκλείονται από άλλες διατάξεις του δικαίου της Ένωσης. Κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας, αν οι διατάξεις της οδηγίας αυτής έρχονται σε σύγκρουση με διάταξη άλλης πράξης της Ένωσης που ρυθμίζει τις ειδικές πτυχές της πρόσβασης και της άσκησης δραστηριότητας παροχής υπηρεσίας σε ειδικούς τομείς ή ειδικά επαγγέλματα, οι διατάξεις της άλλης πράξης της Ένωσης υπερισχύουν και εφαρμόζονται σε αυτούς τους ειδικούς τομείς ή τα ειδικά επαγγέλματα. Η ίδια διάταξη παραθέτει εν συνεχεία ενδεικτικά (15) τέσσερις πράξεις του δικαίου της Ένωσης, στις οποίες δεν συγκαταλέγεται ο κανονισμός 1308/2013. Κατά τη γνώμη μου, τούτο είναι εύλογο, δεδομένου ότι είναι σαφές ότι ο εν λόγω κανονισμός δεν ρυθμίζει τις ειδικές πτυχές της πρόσβασης και της άσκησης δραστηριότητας παροχής υπηρεσίας σε ειδικούς τομείς ή σε ειδικά επαγγέλματα.
43.      Με άλλα λόγια, ο κανονισμός 1308/2013 έχει διαφορετικό ρυθμιστικό και κανονιστικό περιεχόμενο από εκείνο της οδηγίας 2006/123. Επομένως, καμία από τις δύο νομικές πράξεις δεν αποτελεί lex specialis σε σχέση με την άλλη.
44.      Τέταρτον, επίμαχες εν προκειμένω είναι οι διατάξεις που αφορούν την ελευθερία εγκαταστάσεως και όχι εκείνες που αφορούν τις υπηρεσίες.
45.      Ως γνωστόν, η οδηγία 2006/123 αφορά τόσο την ελευθερία εγκαταστάσεως των παρόχων υπηρεσιών (16) όσο και την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών (17). Μολονότι αμφότερα τα εν λόγω κεφάλαια διέπονται από τις ίδιες αρχές, υπάρχουν ορισμένες μικρές αλλά κρίσιμες διαφορές στη δομή τους και στον τρόπο με τον οποίο ο νομοθέτης της Ένωσης επέλεξε να αντιμετωπίσει την ελευθερία εγκαταστάσεως των παρόχων υπηρεσιών και την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών. Ως εκ τούτου, επί παραδείγματι, όσον αφορά την ελευθερία εγκαταστάσεως των παρόχων υπηρεσιών, δεν είναι αναγκαίο το καλούμενο «διασυνοριακό» στοιχείο (18).
46.      Το στοιχείο που διαφοροποιεί
την εγκατάσταση από τις υπηρεσίες είναι η σταθερότητα. Στο πλαίσιο αυτό, το άρθρο 4, παράγραφος 5, της οδηγίας 2006/123 ορίζει την «εγκατάσταση» ως την «πραγματική άσκηση οικονομικής δραστηριότητας κατά [το άρθρο 49 ΣΛΕΕ]». Οι διανομείς που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κυβερνητικού διατάγματος είναι γενικά ήδη εγκατεστημένοι στην Ουγγαρία και συνήθως προσφέρουν τις υπηρεσίες και τα προϊόντα τους σε Ούγγρους αγοραστές. Τούτο ισχύει ασφαλώς στην περίπτωση της Penny Market, ως προς την οποία το αιτούν δικαστήριο επισήμανε ότι ιδρύθηκε από τον γερμανικό όμιλο REWE
Group και υφίσταται στην Ουγγαρία από το 1996. Επομένως, όπως ορθώς υπογραμμίζει η Επιτροπή, η επίμαχη εν προκειμένω δραστηριότητα λιανικού εμπορίου αποτελεί οικονομική δραστηριότητα ασκούμενη κατά τρόπο σταθερό και συνεχή στην Ουγγαρία. Ως εκ τούτου, οι επίμαχες διατάξεις εμπίπτουν στην ελευθερία εγκαταστάσεως που ρυθμίζεται στο κεφάλαιο III της οδηγίας 2006/123 και όχι στην ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών που εμπίπτει στο κεφάλαιο IV της εν λόγω οδηγίας (19).
47.      Κατά συνέπεια, δεν θα εξετάσω το άρθρο 16 της οδηγίας 2006/123 (20), το οποίο περιλαμβάνεται στο κεφάλαιο που αφορά τις υπηρεσίες. Αντιθέτως, θα επικεντρωθώ στο άρθρο 14 της εν λόγω οδηγίας, το οποίο αφορά την ελευθερία εγκαταστάσεως των παρόχων υπηρεσιών.
2.      Το άρθρο 14 της οδηγίας 2006/123
48.      Το άρθρο 14 της οδηγίας 2006/123 επιβάλλει απόλυτη απαγόρευση των απαιτήσεων που εισάγουν διακρίσεις.
49.      Κατά το σημείο 1
του εν λόγω άρθρου, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να εξαρτούν την πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών ή την άσκησή της στο έδαφός τους από την τήρηση απαιτήσεων που εισάγουν διακρίσεις και βασίζονται άμεσα ή έμμεσα στην ιθαγένεια ή, όσον αφορά τις επιχειρήσεις, στον τόπο της έδρας τους (21).
50.      Επισημαίνεται ότι, άπαξ και διαπιστωθεί μια τέτοια δυσμενής διάκριση, το κράτος μέλος δεν διαθέτει καμία δυνατότητα να δικαιολογήσει το εισάγον δυσμενή διάκριση μέτρο. Το άρθρο 14 της οδηγίας 2006/123 περιέχει «μαύρη λίστα» των απαιτήσεων που απαγορεύονται σε κάθε περίπτωση (22). Συναφώς, οι απαγορεύσεις που προβλέπονται στην εν λόγω διάταξη υπερβαίνουν κατά πολύ σε αυστηρότητα τις προβλέψεις των
Συνθηκών, κατά τις οποίες ένας περιορισμός της ελευθερίας εγκαταστάσεως μπορεί, θεωρητικά, να δικαιολογηθεί αν ένα κράτος μέλος αποδείξει ότι δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος, ότι είναι αναλογικός και συμβιβάζεται με τα θεμελιώδη δικαιώματα και τις γενικές αρχές της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
51.      Στο πλαίσιο αυτό συνάγεται, όσον αφορά την υπό κρίση υπόθεση, ότι η κρίση περί του κατά πόσον το κυβερνητικό διάταγμα εισάγει δυσμενείς διακρίσεις έχει καθοριστικές συνέπειες, καθόσον το ασυμβίβαστο της εν λόγω ρύθμισης με το άρθρο 14 της οδηγίας 2006/123
θέτει τέρμα σε οποιαδήποτε περαιτέρω εξέταση.
52.      Μολονότι έχω επίγνωση του γεγονότος ότι εναπόκειται εν τέλει στο αιτούν δικαστήριο να κρίνει αν υφίσταται εν προκειμένω απαίτηση απαγορευόμενη από το άρθρο 14, παράγραφος 1, της οδηγίας 2006/123, εντούτοις φρονώ ότι το Δικαστήριο, βάσει των πληροφοριών που έχει στη διάθεσή του, είναι σε θέση να καθοδηγήσει το αιτούν δικαστήριο στο παρόν στάδιο. Στο πλαίσιο αυτό, προτείνω να ληφθούν υπόψη από το Δικαστήριο τα εξής στοιχεία.
53.      Στο στάδιο αυτό, είναι χρήσιμο να υπενθυμίσω τα στοιχεία που το αιτούν δικαστήριο παρέσχε στο Δικαστήριο με την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως. Κατά το αιτούν δικαστήριο,
το κυβερνητικό διάταγμα εισάγει έμμεση διάκριση (23) για τους ακόλουθους λόγους: α) οι εταιρίες λιανικής πωλήσεως τροφίμων με κύκλο εργασιών κάτω του 1 δισεκατομμυρίου HUF –ήτοι οι μη επηρεαζόμενοι από το άρθρο 1, παράγραφος 2, σημείο 2, του κυβερνητικού διατάγματος έμποροι– ήταν στο σύνολό τους ουγγρικές επιχειρήσεις, ενώ όλοι οι έμποροι
των οποίων
οι δραστηριότητες καταλαμβάνονταν από την εν λόγω διάταξη ήταν μη ουγγρικές επιχειρήσεις· β) στο πλαίσιο της εφαρμογής στην πράξη του κυβερνητικού διατάγματος, οι αρμόδιες αρχές ελέγχουν και επιβάλλουν κυρώσεις μόνο στα καταστήματα των μη ουγγρικών
εμπορικών επιχειρήσεων· όσον αφορά τα καταστήματα των
ουγγρικών εμπορικών επιχειρήσεων,
αυτά
είτε δεν υποβάλλονται σε τέτοιους ελέγχους είτε οι διεξαγόμενοι έλεγχοι είναι
κατ’ ουσίαν άνευ περιεχομένου είτε περατώνονται χωρίς να επιβάλλεται καμία κύρωση.
54.      Δεν είναι σε θέση να αμφισβητήσω την ως άνω εκτίμηση του αιτούντος δικαστηρίου. Όλως αντιθέτως, η πραγματοποιηθείσα εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών φαίνεται απολύτως λογική και εύλογη, τούτο δε μου παρέχει βάσιμους λόγους για να πιστέψω ότι το κυβερνητικό διάταγμα εισάγει έμμεση δυσμενή διάκριση σε βάρος των αλλοδαπής ιδιοκτησίας εταιριών.
55.      Τέλος, για λόγους πληρότητας, διευκρινίζω ότι οι αποφάσεις του Δικαστηρίου (24) στον φορολογικό τομέα δεν ασκούν επιρροή στην υπό κρίση υπόθεση. Ο τομέας αυτός είναι ιδιαιτέρως ευαίσθητος και χαρακτηρίζεται από τη γενική δημοσιονομική κυριαρχία των κρατών μελών. Η όλη λογική και το σκεπτικό της φορολογήσεως στηρίζεται από ένα τεκμήριο νομιμότητας, υπό την έννοια ότι, λόγω της προαναφερθείσας γενικής
δημοσιονομικής κυριαρχίας, τα κράτη μέλη είναι, κατ’ αρχήν, ελεύθερα να φορολογούν κάθε δραστηριότητα. Τα κράτη μέλη είναι επίσης, κατ’ αρχήν, ελεύθερα να θεσπίσουν το φορολογικό σύστημα που κρίνουν ως το πλέον κατάλληλο, οπότε η εφαρμογή προοδευτικής φορολογήσεως εμπίπτει στην εξουσία εκτιμήσεως κάθε κράτους μέλους (25),
κατ’ ουσίαν δε για τον λόγο αυτόν ακόμη και οι έντονα προοδευτικοί φορολογικοί συντελεστές δεν συνιστούν, αφ’ εαυτών, δυσμενή διάκριση με βάση τον τόπο στον οποίον οι εταιρίες έχουν την έδρα τους (26). Ως εκ τούτου, σε μια τέτοια περίπτωση είναι καθ’ όλα δυνατόν ένας προοδευτικός φόρος να πλήττει περισσότερο τις επιχειρήσεις που ανήκουν σε φυσικά ή νομικά πρόσωπα άλλων κρατών μελών απ’
ό,τι τα φυσικά ή νομικά πρόσωπα που διαμένουν ή είναι εγκατεστημένα στο επίμαχο κράτος μέλος. Ωστόσο, σε νομοθεσία όπως η επίμαχη στην υπό κρίση υπόθεση εφαρμόζεται διαφορετική λογική. Εν προκειμένω, το τεκμήριο ισχύει αντίστροφα, υπό την έννοια ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να μη θέτουν εμπόδια που είναι πιθανόν να παρακωλύσουν τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς.
56.      Συνακόλουθα, το Δικαστήριο υιοθετεί διαφορετική προσέγγιση σε υποθέσεις που αφορούν φόρους στο πλαίσιο των ελευθεριών της εσωτερικής αγοράς, ιδίως της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, της ελευθερίας εγκαταστάσεως και της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων (27), περιοριζόμενο στον έλεγχο μόνο των μέτρων που έχουν χαρακτήρα δυσμενούς διάκρισης. Κατά συνέπεια, άπαξ και το Δικαστήριο διαπιστώσει ότι ένα μέτρο δεν έχει τέτοιο χαρακτήρα, το μέτρο δεν θα εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της αντίστοιχης ελευθερίας που προβλέπει η Συνθήκη. Λόγω των ως άνω ιδιαίτερων περιστάσεων, θα συμβούλευα το Δικαστήριο να μη μεταφέρει τα στοιχεία της νομολογίας που έχει αναπτύξει στον τομέα της φορολογίας σε κλασικές
υποθέσεις
σχετικές με την εσωτερική αγορά όπως είναι η υπό κρίση υπόθεση.
3.      Ενδιάμεσο συμπέρασμα
57.      Εν κατακλείδι, το κυβερνητικό διάταγμα
αντιβαίνει στο άρθρο 14 της οδηγίας 2006/123.
4.      Το άρθρο 15 της οδηγίας 2006/123
58.      Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω διαπιστώσεών μου, η ανάλυση που ακολουθεί δεν είναι πλέον απαραίτητη. Σε περίπτωση που το Δικαστήριο αποφασίσει να μην ακολουθήσει τη συλλογιστική μου σχετικά με το άρθρο 14 της οδηγίας 2006/123 και να προβεί σε εκτίμηση του κυβερνητικού διατάγματος υπό το πρίσμα του άρθρου 15 της εν λόγω οδηγίας, παραπέμπω στην ανωτέρω ανάλυση σχετικά με τον κανονισμό 1308/2013. Το κυβερνητικό διάταγμα αντιβαίνει στο
άρθρο 15 της οδηγίας 2006/123
για τους ίδιους ακριβώς λόγους για τους οποίους αντιβαίνει και στον
κανονισμό 1308/2013.
IV.    Πρόταση
59.      Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα του Győri Törvényszék (πρωτοδικείου Győr, Ουγγαρία) ως εξής:
Οι διατάξεις του κανονισμού (ΕΕ)
1308/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, για τη θέσπιση κοινής οργάνωσης των αγορών γεωργικών προϊόντων και την κατάργηση των κανονισμών (ΕΟΚ) αριθ. 922/72, (ΕΟΚ) αριθ. 234/79, (ΕΚ) αριθ. 1037/2001 και (ΕΚ) αριθ. 1234/2007 του Συμβουλίου, καθώς και το άρθρο 14 της οδηγίας 2006/123/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά,
έχουν την έννοια ότι αντιτίθενται σε εθνικό
μέτρο το οποίο, κατ’ επίκληση καταστάσεως έκτακτης ανάγκης, υποχρεώνει τους λιανοπωλητές τροφίμων με ετήσιο κύκλο εργασιών που υπερβαίνει ορισμένο ποσό να εφαρμόζουν, ως προς ορισμένες κατηγορίες προϊόντων και για συγκεκριμένο χρονικό διάστημα, ακαθάριστη λιανική τιμή πωλήσεως τουλάχιστον κατά 15 % χαμηλότερη
από τη χαμηλότερη ακαθάριστη λιανική τιμή πωλήσεως
που εφάρμοσαν κατά τις προηγούμενες 30 ημέρες και η οποία, σε περίπτωση μη συμμορφώσεως προς την υποχρέωση αυτή, προβλέπει την υποχρεωτική επιβολή προστίμου.
1      Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.
2      Απόφαση της 12ης Σεπτεμβρίου 2024 (C‑557/23, στο εξής: απόφαση SPAR Magyarország, EU:C:2024:737).
3      Κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, για τη θέσπιση κοινής οργάνωσης των αγορών γεωργικών προϊόντων και την κατάργηση των κανονισμών (ΕΟΚ) αριθ. 922/72, (ΕΟΚ) αριθ. 234/79, (ΕΚ) αριθ. 1037/2001 και (ΕΚ) αριθ. 1234/2007 του Συμβουλίου (ΕΕ 2013, L 347, σ. 671), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 2021/2117 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 2ας Δεκεμβρίου 2021 (ΕΕ 2021, L 435, σ. 262).
4      Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά (ΕΕ 2006, L 376, σ. 36).
5      Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 22ας Ιουνίου 1998, για την καθιέρωση μιας διαδικασίας πληροφόρησης στον τομέα των τεχνικών προτύπων και κανονισμών (EE 1998, L 204, σ. 37).
6      Βλ. σκέψη 48 και διατακτικό της αποφάσεως SPAR Magyarország.
7      Το Δικαστήριο προέκρινε την ως άνω την προσέγγιση, μολονότι, στην εν λόγω υπόθεση, η SPAR Magyarország Kft. υποστήριξε ότι τα άρθρα 34 και 49 ΣΛΕΕ καθώς και τα άρθρα 16, 17, 20 και 21 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης αντιτίθεντο στο εθνικό μέτρο. Επιπλέον, τόσο η Γερμανική όσο και η Αυστριακή Κυβέρνηση ανέλυσαν τις θεμελιώδεις ελευθερίες στα δικόγραφά τους και κατέληξαν στο συμπέρασμα ότι το επίμαχο εθνικό μέτρο αντέβαινε στα άρθρα 34, 36 και 49 ΣΛΕΕ, καθώς και στα άρθρα 16 και 17 και στο άρθρο 49, παράγραφος 3, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, πέραν των διατάξεων του κανονισμού 1308/2013.
8      Βλ. αποφάσεις της 11ης Μαρτίου 2021, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Περιθώρια κέρδους) (C‑400/19, EU:C:2021:194, σκέψη 35), και SPAR Magyarország (σκέψη 36).
9      Βλ. αποφάσεις της 11ης Μαρτίου 2021, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Περιθώρια κέρδους) (C‑400/19, EU:C:2021:194, σκέψη 36), και SPAR Magyarország (σκέψη 37).
10      Βλ. αποφάσεις της 11ης Μαρτίου 2021, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Περιθώρια κέρδους) (C‑400/19, EU:C:2021:194, σκέψη 37), και SPAR Magyarország (σκέψη 38).
11      Όπερ θα σήμαινε ότι απαγορεύονται από το δίκαιο της Ένωσης.
12      Βλ. απόφαση της 30ής Ιανουαρίου 2018, X και Visser (C‑360/15 και C‑31/16, EU:C:2018:44, σκέψη 97).
13      Βλ. άρθρο 1, παράγραφοι 2 έως 7, της οδηγίας 2006/123.
14      Βλ. άρθρο 2, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 2006/123. Σχετικά με τη δυσκολία σαφούς διαχωρισμού μεταξύ του αντικειμένου και του πεδίου εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας, βλ. προτάσεις μου στην υπόθεση Amazon EU (Ελάχιστη χρέωση για την παράδοση βιβλίων) (C‑366/24, EU:C:2025:531, σημεία 49 επ.).
15      Όπως μπορεί να συναχθεί από τη λέξη «συμπεριλαμβάνονται».
16      Βλ. κεφάλαιο III της οδηγίας 2006/123.
17      Βλ. κεφάλαιο IV της οδηγίας 2006/123.
18      Βλ. απόφαση της 30ής Ιανουαρίου 2018, X και Visser (C‑360/15 και C‑31/16, EU:C:2018:44, σκέψη 110).
19      Συναφώς, επισημαίνω ότι όλοι οι μετέχοντες στη διαδικασία, πλην της Γερμανικής Κυβερνήσεως στις γραπτές παρατηρήσεις της (μολονότι, με τις προφορικές παρατηρήσεις της κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, δεν επέμεινε επί του σημείου αυτού), φρονούν ότι η υπό κρίση υπόθεση εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των κανόνων περί ελευθερίας εγκαταστάσεως.
20      Το αιτούν δικαστήριο παραπέμπει ειδικώς στο άρθρο 16, παράγραφος 1, της οδηγίας 2006/123 στο πρώτο προδικαστικό ερώτημά του.
21      Εν συνεχεία, η διάταξη παραθέτει ενδεικτικά δύο παραδείγματα («και ιδίως»): α) απαιτήσεις όσον αφορά την ιθαγένεια του παρόχου της υπηρεσίας, του προσωπικού του, των προσώπων που κατέχουν εταιρικές μερίδες ή των μελών των διοικητικών και εποπτικών φορέων των παρόχων υπηρεσιών και β) την απαίτηση ότι ο πάροχος των υπηρεσιών, το προσωπικό του, τα πρόσωπα που κατέχουν εταιρικές μερίδες ή τα μέλη των διοικητικών και εποπτικών φορέων του παρόχου πρέπει να κατοικούν εντός της επικράτειας.
22      Βλ. απόφαση της 16ης Ιουνίου 2015, Rina Services κ.λπ. (C‑593/13, EU:C:2015:399, σκέψεις 35 έως 40).
23      Κατά την έννοια του άρθρου 16, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2006/123.
24      Βλ., επί παραδείγματι, αποφάσεις της 3ης Μαρτίου 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), και της 3ης Μαρτίου 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140). Για μια κριτική εκτίμηση των εν λόγω αποφάσεων, βλ., επίσης, Kreuschitz, V., «Progressive taxes in special sectors: Awaiting judgment day?»,
European State Aid Law
Quarterly,
τόμος 23(4), 2024, σ. 400-420, και Schroeder, W., «Ungarische Sondersteuern für den Einzelhandel. Illiberale Wirtschaftspolitik im Konflikt mit dem Binnenmarkt, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 2025, σ. 939-944.
25      Βλ. απόφαση της 3ης Μαρτίου 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, σκέψη 69 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
26      Βλ., κατ’ ουσίαν, απόφαση της 3ης Μαρτίου 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, σκέψη 74).
27      Βλ.,
επίσης, προτάσεις μου στην υπόθεση The Gibraltar Betting and Gaming Association (C‑591/15, EU:C:2017:32, σημεία 82 επ.).