62021CJ0808
EUROOPA KOHTU OTSUS (suurkoda)
19. november 2024 (
*1
)
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – ELTL artikkel 20 – Liidu kodakondsus – ELTL artikkel 21 – Õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil – ELTL artikkel 22 – Õigus hääletada ja kandideerida elukohaliikmesriigis kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel selle riigi kodanikega samadel tingimustel – Liidu kodanikud, kes elavad liikmesriigis, kuid kellel ei ole selle riigi kodakondsust – Õiguse astuda erakonna liikmeks puudumine – ELL artiklid 2 ja 10 – Demokraatia põhimõte – ELL artikli 4 lõige 2 – Liikmesriikide rahvusliku identiteedi austamine – Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 12 – Erakondade roll liidu kodanike tahte väljendamisel
Kohtuasjas C‑808/21,
mille ese on ELTL artikli 258 alusel 21. detsembril 2021 esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi,
Euroopa Komisjon, esindajad: P. Ondrůšek, J. Tomkin ja A. Szmytkowska,
hageja,
versus
Tšehhi Vabariik, esindajad: A. Edelmannová, T. Müller, M. Smolek ja J. Vláčil,
kostja,
keda toetab:
Poola Vabariik, esindajad: B. Majczyna, E. Borawska‑Kędzierska ja A. Siwek‑Ślusarek,
menetlusse astuja,
EUROOPA KOHUS (suurkoda),
koosseisus: president K. Lenaerts, asepresident T. von Danwitz, kodade presidendid K. Jürimäe, C. Lycourgos, M. L. Arastey Sahún, A. Kumin ja D. Gratsias, kohtunikud E. Regan, I. Ziemele (ettekandja), Z. Csehi ja O. Spineanu‑Matei,
kohtujurist: J. Richard de la Tour,
kohtusekretär: ametnik C. Strömholm,
arvestades kirjalikku menetlust ja 12. septembri 2023. aasta kohtuistungil esitatut,
olles 11. jaanuari 2024. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
kohtuotsuse
1
Euroopa Komisjon palub oma hagiavalduses Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Tšehhi Vabariik on jätnud Tšehhi Vabariigis elavad liidu kodanikud, kellel ei ole Tšehhi kodakondsust, ilma õigusest astuda erakonna või poliitilise liikumise liikmeks, on Tšehhi Vabariik rikkunud ELTL artiklist 22 tulenevaid kohustusi.
Õiguslik raamistik
Rahvusvaheline õigus
2
4. novembril 1950. aastal Roomas alla kirjutatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK“) artiklis 11 „Kogunemiste ja ühingute moodustamise vabadus“ on ette nähtud:
„1.   Igaühel on õigus rahumeelselt koguneda ja ühinguid moodustada, sealhulgas õigus oma huvide kaitseks ametiühinguid luua ja neisse astuda.
2.   Nende õiguste kasutamist võib piirata üksnes seaduses ette nähtud alustel, mis on demokraatlikus ühiskonnas vajalikud riigi julgeoleku või ühiskondliku turvalisuse huvides, korratuste või kuritegude ärahoidmiseks, tervise või kõlbluse või kaasinimeste õiguste ja vabaduste kaitseks. Käesolev artikkel ei keela õiguspäraste piirangute seadmist isikutele, kes on relvajõududes, politseis või riigiteenistuses.“
3
EIÕK artiklis 16 „Välismaalaste poliitilise tegevuse piiramine“ on sätestatud:
„Artiklid 10, 11 ja 14 ei takista konventsiooniosalisel seada piiranguid välismaalaste poliitilisele tegevusele.“
4
Pariisis 20. märtsil 1952 alla kirjutatud EIÕK lisaprotokolli artikkel 3 „Õigus vabadele valimistele“ on sõnastatud järgmiselt:
„Protokolliosalised kohustuvad mõistlike ajavahemike järel korraldama salajase hääletamisega vabu valimisi tingimustel, mis tagavad rahva vaba tahteavalduse seadusandja valimisel.“
Liidu õigus
EL leping ja EL toimimise leping
5
ELL artiklis 2 on ette nähtud:
„[Euroopa] Liit rajaneb sellistel väärtustel nagu inimväärikuse austamine, vabadus, demokraatia, võrdsus, õigusriik ja inimõiguste, kaasa arvatud vähemuste hulka kuuluvate isikute õiguste austamine. Need on liikmesriikide ühised väärtused ühiskonnas, kus valitsevad pluralism, mittediskrimineerimine, sallivus, õiglus, solidaarsus ning naiste ja meeste võrdõiguslikkus.“
6
ELL artikli 4 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:
„1.   Vastavalt artiklile 5 kuulub pädevus, mida aluslepingutega ei ole liidule antud, liikmesriikidele.
2.   Liit austab liikmesriikide võrdsust aluslepingute ees ning nende rahvuslikku identiteeti, mis on omane nende poliitilistele ja põhiseaduslikele põhistruktuuridele, sealhulgas piirkondlikule ja kohalikule omavalitsusele. Liit austab riigi põhifunktsioone, sealhulgas riigi territoriaalse terviklikkuse tagamist, avaliku korra säilitamist ja riigi julgeoleku kaitsmist. Eelkõige riigi julgeolek jääb iga liikmesriigi ainuvastutusse.“
7
ELL artikli 5 lõigetes 1 ja 2 on ette nähtud:
„1.   Liidu pädevuse piire reguleerib pädevuse andmise põhimõte. Liidu pädevuse kasutamist reguleerib subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõte.
2.   Kooskõlas pädevuse andmise põhimõttega tegutseb liit aluslepingutes seatud eesmärkide saavutamiseks talle liikmesriikide poolt aluslepingutega antud pädevuse piires. Pädevus, mida aluslepingutega ei ole liidule antud, kuulub liikmesriikidele.“
8
ELL artiklis 10 on sätestatud:
„1.   Liit toimib esindusdemokraatia alusel.
2.   Kodanikud on liidu tasandil otseselt esindatud Euroopa Parlamendis.
Liikmesriike esindavad Euroopa Ülemkogus nende riigipead või valitsusjuhid ja [Euroopa Liidu N]õukogus nende valitsused, kes ise annavad demokraatlikult aru kas oma riikide parlamentidele või kodanikele.
3.   Igal kodanikul on õigus osaleda liidu demokraatias. Otsused tehakse nii avalikult ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik.
4.   Euroopa tasandi erakonnad aitavad kaasa euroopaliku poliitilise teadvuse kujundamisele ja liidu kodanike tahte väljendamisele.“
9
ELTL artikli 18 esimeses lõigus on sätestatud:
„Ilma et see piiraks aluslepingutes sisalduvate erisätete kohaldamist, on aluslepingutes käsitletud valdkondades keelatud igasugune diskrimineerimine kodakondsuse alusel.“
10
ELTL artikkel 20 on sõnastatud järgmiselt:
„1.   Käesolevaga kehtestatakse liidu kodakondsus. Iga isik, kellel on mõne liikmesriigi kodakondsus, on liidu kodanik. Liidu kodakondsus täiendab, kuid ei asenda liikmesriigi kodakondsust.
2.   Liidu kodanikel on asutamislepingutes sätestatud õigused ja kohustused. Neil on muu hulgas:
[…]
b)
õigus hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel ja elukohajärgse liikmesriigi kohaliku omavalitsuse valimistel selle riigi kodanikega võrdsetel tingimustel;
[…]
Nimetatud õigusi kasutatakse vastavalt tingimustele ja piirangutele, mis on kindlaks määratud aluslepingutega ning nende rakendamiseks vastuvõetud meetmetega.“
11
ELTL artikli 21 lõikes 1 on ette nähtud:
„Igal liidu kodanikul on õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil, kui aluslepingutega ja nende rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti.“
12
ELTL artiklis 22 on sätestatud:
„1.   Igal liidu kodanikul, kes elab liikmesriigis, mille kodanik ta ei ole, on selles liikmesriigis kohalikel valimistel õigus valida ja olla valitud samadel tingimustel kui selle riigi kodanikel. Seda õigust kasutatakse vastavalt nõukogu poolt pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga seadusandliku erimenetluse kohaselt ühehäälselt vastuvõetud üksikasjalikule korrale; nimetatud korras võib ette näha erandeid, kui neid õigustavad liikmesriigi eriomased probleemid.
2.   Ilma et see piiraks artikli 223 lõike 1 ja selle rakendamiseks vastuvõetud sätete kohaldamist, on igal liidu kodanikul, kes elab liikmesriigis, mille kodanik ta ei ole, selles liikmesriigis Euroopa Parlamendi valimistel õigus valida ja olla valitud samadel tingimustel kui selle riigi kodanikel. Seda õigust kasutatakse vastavalt nõukogu poolt pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga seadusandliku erimenetluse kohaselt ühehäälselt vastuvõetud üksikasjalikule korrale; nimetatud korras võib ette näha erandeid, kui neid õigustavad liikmesriigi eriomased probleemid.“
Harta
13
Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikkel 12 „Kogunemis‑ ja ühinemisvabadus“ on sõnastatud järgmiselt:
„1.   Igaühel on õigus rahumeelselt koguneda ning moodustada ühinguid kõigil tasanditel, eelkõige poliitika, ametiühingute ja kodanikuühiskonna valdkonnas; see kätkeb igaühe õigust oma huvide kaitseks ametiühinguid luua ja neisse astuda.
2.   Liidu tasandi poliitilised erakonnad toetavad liidu kodanike poliitilise tahte väljendamist.“
14
Harta artiklis 39 „Õigus hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel“ on sätestatud:
„1.   Igal liidu kodanikul on Euroopa Parlamendi valimistel õigus hääletada ja kandideerida selles liikmesriigis, kus on tema elukoht, samadel tingimustel kui selle riigi kodanikel.
2.   Euroopa Parlamendi liikmed valitakse otsestel ja üldistel valimistel vaba ja salajase hääletuse teel.“
15
Harta artiklis 40 „Õigus hääletada ja kandideerida kohalikel valimistel“ on ette nähtud:
„Igal liidu kodanikul on õigus hääletada ja kandideerida kohalikel valimistel selles liikmesriigis, kus on tema elukoht, samadel tingimustel kui selle riigi kodanikel.“
Direktiiv 93/109/EÜ
16
Nõukogu 6. detsembri 1993. aasta direktiivi 93/109/EÜ, millega sätestatakse üksikasjalik kord, mille alusel liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikud saavad kasutada õigust hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel (EÜT 1993, L 329, lk 34; ELT eriväljaanne 20/01, lk 7), mida on muudetud nõukogu 20. detsembri 2012. aasta direktiiviga 2013/1/EL (ELT 2013, L 26, lk 27) (edaspidi „direktiiv 93/109“), kolmandas kuni seitsmendas põhjenduses on märgitud:
„[EÜ] artikli 8b lõikes 2 sätestatud õigus hääletada ja kandideerida elukohaliikmesriigis Euroopa Parlamendi valimistel on kodanike ja mittekodanike vahelise mittediskrimineerimise põhimõtte kohaldamine ja kaasneb [EÜ] artiklis 8a nimetatud vaba liikumise ja elamise õigusega;
[EÜ] artikli 8b lõige 2 käsitleb ainult võimalust kasutada õigust hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel ega piira [EÜ] artikli 138 lõike 3 kohaldamist, millega nähakse ette nendeks valimisteks ühtse menetluse kehtestamine kõikides liikmesriikides; selle peamine eesmärk on kaotada kodakondsusnõue, mis praegu nende õiguste kasutamiseks peab enamikus liikmesriikides täidetud olema;
[EÜ] artikli 8b lõike 2 kohaldamine ei eelda liikmesriikide valimissüsteemide ühtlustamist; peale selle ei tohi [EÜ] artikli 3b kolmandas lõigus sätestatud proportsionaalsuse põhimõtet arvesse võttes ühenduse õigusaktide sisu selles valdkonnas minna kaugemale sellest, mis on vajalik [EÜ] artikli 8b lõikes 2 väljendatud eesmärgi saavutamiseks;
[EÜ] artikli 8b lõike 2 eesmärk on tagada, et kõik liidu kodanikud hoolimata sellest, kas nad on elukohaliikmesriigi kodanikud või mitte, saaksid selles riigis samadel tingimustel õiguse hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel; mittekodanike suhtes kohaldatavad, sealhulgas elamisperioodi ja elukohatõendiga seotud tingimused peaksid olema samasugused kui asjaomase liikmesriigi kodanike suhtes kohaldatavad tingimused;
[EÜ] artikli 8b lõige 2 annab elukohaliikmesriigis õiguse hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel, asendamata sellega siiski hääletamis‑ ja kandideerimisõigust liikmesriigis, mille kodanik liidu kodanik on; tuleb austada liidu kodanike vabadust valida liikmesriik, kus Euroopa valimistest osa võtta, tagades siiski selle, et inimesed seda vabadust ei kuritarvitaks, hääletades või kandideerides rohkem kui ühes riigis“.
17
Direktiivi 93/109 artikli 1 lõikes 1 on sätestatud:
„Käesoleva direktiiviga sätestatakse üksikasjalik kord, mille alusel liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikud saavad selles riigis kasutada õigust hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel.“
18
Direktiivi artikli 10 lõikes 1 on ette nähtud:
„Kandideerimistaotluse esitamisel esitab ühenduse kodanik samad tõendavad dokumendid nagu riigi kodakondsusega kandidaat. Ta esitab ka ametliku avalduse, kus on nimetatud:
a)
tema kodakondsus, sünniaeg ja ‑koht, viimase elukoha aadress päritoluliikmesriigis ja aadress elukohaliikmesriigi valimispiirkonnas;
b)
et ta ei kandideeri Euroopa Parlamenti mõnes teises liikmesriigis;
c)
vajaduse korral päritoluliikmesriigi omavalitsusüksus või valimisringkond, mille valijate registrisse tema nimi oli viimati kantud; ja
d)
et temalt ei ole päritoluliikmesriigis kandideerimisõigust ära võetud mõne individuaalse kohtu‑ või haldusotsusega, tingimusel et viimast on võimalik kohtus vaidlustada.“
19
Direktiivi artikli 11 lõikes 2 on sätestatud:
„Kui keeldutakse isikut valijate registrisse kandmast või tema kandideerimistaotlus tagasi lükatakse, on kõnealusel isikul õigus õiguskaitsevahenditele samadel tingimustel, mida elukohaliikmesriigi õigusaktid näevad ette selliste valijate või kandideerimisõiguslike isikute puhul, kes on tema kodanikud.“
Direktiiv 94/80/EÜ
20
Nõukogu 19. detsembri 1994. aasta direktiivi 94/80/EÜ, millega sätestatakse üksikasjalik kord, mille alusel liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikud saavad kasutada õigust hääletada ja kandideerida liikmesriigi kohalikel valimistel (EÜT 1994, L 368, lk 38; ELT eriväljaanne 20/01, lk 12), neljas, viies ja neljateistkümnes põhjendus on sõnastatud järgmiselt:
„[EÜ] artikli 8b lõike 1 kohaldamine ei eelda liikmesriikide valimissüsteemide täielikku ühtlustamist; selle sätte peamine eesmärk on kaotada kodakondsusnõue, mis praegu on enamikus liikmesriikides hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse kasutamise eeldus; peale selle ei tohi [EÜ] artikli 3b kolmandas lõigus sätestatud proportsionaalsuse põhimõtet arvesse võttes ühenduse õigusaktide sisu selles valdkonnas minna kaugemale sellest, mis on vajalik [EÜ] artikli 8b lõikes 1 väljendatud eesmärgi saavutamiseks;
[EÜ] artikli 8b lõike 1 eesmärk on tagada, et kõik liidu kodanikud hoolimata sellest, kas nad on elukohaliikmesriigi kodanikud või mitte, saaksid selles riigis samadel tingimustel õiguse hääletada ja kandideerida kohalikel valimistel; mittekodanike suhtes kohaldatavad, sealhulgas elamisperioodi ja elukohatõendiga seotud tingimused peaksid olema samasugused kui vajaduse korral asjaomaste liikmesriikide kodanike suhtes kohaldatavad tingimused; mittekodanikele ei tohi esitada eritingimusi, kui kodanike ja mittekodanike erinev kohtlemine ei ole erandlikult põhjendatud viimati nimetatutele omaste asjaoludega, mis eristavad neid esimesena nimetatutest;
[…]
liidu kodakondsus on ette nähtud selleks, et võimaldada liidu kodanikel elukohariigis paremini kohaneda; sellega seoses on asutamislepingu autorite kavatsustega kooskõlas vältida igasugust vastandamist riigi kodakondsusega ja kodakondsuseta kandidaatide nimekirjade vahel“.
21
Direktiivi 94/80 artikli 1 lõikes 1 on sätestatud:
„Käesoleva direktiiviga sätestatakse üksikasjalik kord, mille alusel liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikud saavad kasutada õigust hääletada ja kandideerida liikmesriigi kohalikel valimistel.“
22
Direktiivi artikli 8 lõige 3 on sõnastatud järgmiselt:
„[…] [H]ääleõiguslikud ja elukohaliikmesriigi valijate registrisse kantud isikud jäävad sellesse registrisse samadel tingimustel kui kodakondsusega valijad, kuni nad sealt automaatselt eemaldatakse, sest nad ei vasta enam hääletamisõiguse kasutamise nõuetele.
Taotluse esitamisel valijate registrisse kantud valijad võidakse sealt taotluse esitamisel ka eemaldada.
Kui niisugused valijad muudavad oma elukohta ja lähevad samas liikmesriigis teise põhilisse omavalitsusüksusse, kantakse nad kõnealuse üksuse valijate registrisse kodakondsusega valijatega samadel tingimustel.“
23
Direktiivi artikli 9 lõikes 1 on sätestatud:
„Kandideerimistaotluse esitamisel esitab artikli 3 kohaselt kandideerimisõiguslik isik samad tõendavad dokumendid nagu riigi kodakondsusega kandidaat. Elukohaliikmesriik võib nõuda, et ta esitaks kodakondsust ja elukohaliikmesriigis olevat aadressi näitava ametliku avalduse.“
24
Direktiivi artikli 10 lõikes 2 on ette nähtud:
„Kui isikut ei kanta valijate registrisse või kui keeldutakse tema valijate registrisse kandmise taotluse vastuvõtmisest või kui tema kandideerimistaotlus tagasi lükatakse, on kõnealusel isikul õigus õiguskaitsevahenditele samadel tingimustel, mida elukohaliikmesriigi õigusaktid näevad ette selliste valijate või kandideerimisõiguslike isikute puhul, kes on tema kodanikud.“
Tšehhi õigus
25
Seaduse nr 424/1991 erakondade ja poliitiliste liikumistega ühinemise kohta (zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích), mida on muudetud seadusega nr 117/1994 (zákon č. 117/1994 Sb.) (edaspidi „erakondade ja poliitiliste liikumiste seadus“), § 1 lõikes 1 on ette nähtud:
„Kodanikel on õigus ühineda erakondade ja poliitiliste liikumistega (edaspidi „erakonnad ja poliitilised liikumised“). Selle õiguse teostamine võimaldab kodanikel osaleda ühiskonna poliitilises elus, eelkõige seadusandlike organite ning piirkondlike ja kohalike omavalitsusorganite moodustamises […]“.
26
Erakondade ja poliitiliste liikumiste seaduse § 2 lõikes 3 on sätestatud:
„Erakonna või liikumise liikmeks võib astuda iga 18aastaseks saanud kodanik; isik võib siiski astuda ainult ühe erakonna või liikumise liikmeks.“
27
Seaduse nr 491/2001 kohaliku omavalitsuse volikogu valimise ja teatavate seaduste muutmise kohta (zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů) käesolevas hagimenetluses kohaldatavas redaktsioonis (edaspidi „kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus“) on § 20 lõikes 1 sätestatud:
„Käesoleva seaduse kohaselt võivad valimisparteiks olla registreeritud erakonnad ja poliitilised liikumised […], kelle tegevus ei ole peatatud, samuti nende valimisliidud, sõltumatud kandidaadid, sõltumatute kandidaatide ühendused või erakondade või poliitiliste liikumiste ja sõltumatute kandidaatide ühendused.“
28
Seaduse nr 62/2003 Euroopa Parlamendi valimise ja teatavate seaduste muutmise kohta (zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů) käesolevas hagimenetluses kohaldatavas redaktsioonis (edaspidi „Euroopa Parlamendi valimise seadus“) on § 21 lõikes 1 ette nähtud, et Euroopa Parlamendi valimistel võivad kandidaatide nimekirju esitada registreeritud erakonnad ja poliitilised liikumised, kelle tegevus ei ole peatatud, samuti nende valimisliidud.
29
Euroopa Parlamendi valimise seaduse § 22 lõigetes 2 ja 3 on sätestatud:
„(2)   Kandidaatide nimekirjale tuleb lisada kandidaadi kodakondsust kinnitav dokument ning kandidaadi allkirjastatud avaldus, et ta nõustub kandideerima, et tema teada ei ole tal takistusi kandideerimisel, või kui on, siis saavad need Euroopa Parlamendi valimiste päevaks kõrvaldatud, ning et ta ei ole nõustunud enda kandmisega mõnesse teise Euroopa Parlamendi valimiste kandidaatide nimekirja, sealhulgas mõnes teises liikmesriigis. Kandidaat märgib oma avalduses ka oma elukoha, või kui tegemist on teise liikmesriigi kodanikuga, siis oma alalise viibimiskoha ning sünniaja. Kandidaadi avaldus tuleb koostada tšehhi keeles või mõnes Euroopa Liidu töökeeles vastavalt §‑le 4.
(3)   Kui kandidaat on mõne teise liikmesriigi kodanik, märgib ta oma avalduses lisaks lõikes 2 sätestatud andmetele oma sünnikoha ja oma viimase elukoha päritoluliikmesriigis, ta lisab avalduse, milles märgib, et päritoluliikmesriigis ei ole temalt kohtu‑ või haldusotsuse tagajärjel kandideerimisõigust ära võetud, ning lisab kandidaatide nimekirjale lõike 2 esimeses lauses osutatud dokumendid.“
Kohtueelne menetlus ja menetlus Euroopa Kohtus
30
Komisjon andis 2010. aastal EU Piloti süsteemi raames Tšehhi Vabariigile teada, et ta kahtleb, kas ELTL artikliga 22 on kooskõlas see, et erakonna liikmeks võivad astuda üksnes Tšehhi kodanikud.
31
Kuna Tšehhi Vabariigilt saadud teave neid kahtlusi ei hajutanud ja kuna komisjon leidis, et lubades üksnes Tšehhi kodanikel astuda erakonna liikmeks, on Tšehhi Vabariik rikkunud ELTL artiklist 22 tulenevaid kohustusi, saatis komisjon 22. novembril 2012 sellele liikmesriigile ametliku kirja. Viimane vastas kirjale 22. jaanuaril 2013, eitades liidu õiguse mis tahes rikkumist.
32
Komisjon andis 22. aprillil 2014 põhjendatud arvamuse, milles ta jäi seisukohale, et Tšehhi Vabariik on rikkunud ELTL artiklist 22 tulenevaid kohustusi, kuna ta on jätnud Tšehhi Vabariigi territooriumil elavad, kuid Tšehhi kodakondsuseta liidu kodanikud ilma õigusest asutada erakonda või poliitilist liikumist ja astuda erakonna või poliitilise liikumise liikmeks. Seetõttu palus komisjon Tšehhi Vabariigil võtta kahe kuu jooksul põhjendatud arvamuse kättesaamisest selle järgimiseks vajalikud meetmed.
33
Oma 20. juunil 2014 edastatud vastuses märkis Tšehhi Vabariik, et selle liikmesriigi võetud meetmeid tuleb pidada proportsionaalseteks ja liidu õigusega kooskõlas olevateks.
34
Euroopa Komisjoni õigusküsimuste volinik palus 2. detsembri 2020. aasta kirjas Tšehhi Vabariigil teatada oma seisukoha muutumisest või tema territooriumil elavate liidu kodanike, kellel pole Tšehhi kodakondsust, asjaomaste õiguste tagamiseks võetud võimalikest seadusemuudatustest.
35
Kuna komisjon ei saanud sellele kirjale vastust, otsustas ta esitada käesoleva hagi, piiritledes hagi eseme sellega, et kõnealune liikmesriik on rikkunud ELTL artiklist 22 tulenevaid kohustusi, sest ta annab üksnes Tšehhi kodanikele õiguse astuda erakonna või poliitilise liikumise liikmeks.
36
Euroopa Kohtu presidendi 19. mai 2022. aasta otsusega lubati Poola Vabariigil astuda menetlusse Tšehhi Vabariigi nõuete toetuseks.
Hagi
Hagi vastuvõetavus
Poolte argumendid
37
Tšehhi Vabariik väidab, et käesolev liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi on vastuvõetamatu, kuna ette heidetud liikmesriigi kohustuste rikkumine ei saa põhineda ELTL artiklil 22. Selle sätte kohaselt kohaldatakse kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu põhimõtet üksnes hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse suhtes, samas kui erakonna või poliitilise liikumise liikmeks olek on selle õiguse teostamise tingimuste erinev aspekt. Komisjon tugineb oma hagi põhjendamiseks seega tegelikult ELTL artikli 18 rikkumisele ning harta artikli 12 lõikega 1 tagatud ühinemisõiguse rikkumisele, viidates selle õiguse piirangutele.
38
Sellega seoses ei nähtu hagiavaldusest arusaadavalt, millised on hagi aluseks olevad õiguslikud asjaolud ja kas lisaks ELTL artikli 22 väidetavale rikkumisele heidab komisjon Tšehhi Vabariigile ette ka ELTL artikli 18 ja harta artikli 12 lõike 1 rikkumist.
39
Komisjon ei ole seega järginud Euroopa Kohtu praktikast tulenevaid nõudeid, mille kohaselt on see institutsioon kohustatud esitama sidusalt ja arusaadavalt hagi aluseks olevad põhilised faktilised ja õiguslikud asjaolud ning need asjaolud peavad vastama neile, mille komisjon esitas kohtueelses menetluses. Komisjon ei saa oma hagiavalduses põhistada liidu õiguse väidetavat rikkumist liikmesriigi poolt sätetega, millele ei ole hagiavalduses esitatud nõuetes osutatud ja mille rikkumisele ei ole menetluse kohtueelses etapis viidatud.
40
Komisjon leiab, et need argumendid ei ole põhjendatud.
Euroopa Kohtu hinnang
41
Tuleb meelde tuletada, et ELTL artikli 258 alusel esitatava liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi eseme määrab kindlaks komisjoni põhjendatud arvamus, mistõttu hagi peab rajanema samadel põhjendustel ja väidetel kui põhjendatud arvamus (28. juuni 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (liidu õiguse rikkumine seadusandja poolt), C‑278/20, EU:C:2022:503, punkt 24 ja seal viidatud kohtupraktika).
42
Lisaks tuleneb Euroopa Kohtu kodukorra artikli 120 punkti c käsitlevast väljakujunenud kohtupraktikast, et hagiavalduses peab olema selgelt ja täpselt märgitud hagi ese ja see peab sisaldama lühiülevaadet väidetest, et võimaldada kostjal kaitset ette valmistada ning Euroopa Kohtul kontrolli teostada. Sellest tuleneb, et põhilised faktilised ja õiguslikud asjaolud, millel hagiavaldus põhineb, peavad ilmnema sidusalt ja arusaadavalt hagiavalduse tekstist endast ning nõuded peavad olema esitatud üheselt mõistetavalt vältimaks seda, et Euroopa Kohus teeb otsuse ultra petita või jätab mõne väite kohta seisukoha võtmata (8. märtsi 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ühendkuningriik (võitlus väärtuse alahindamises seisnevate pettuste vastu), C‑213/19, EU:C:2022:167, punkt 132 ja seal viidatud kohtupraktika).
43
Euroopa Kohus on samuti otsustanud, et ELTL artikli 258 alusel esitatud hagis tuleb väited esitada sidusalt ja täpselt selleks, et liikmesriik ja Euroopa Kohus saaksid täpselt aru liidu õiguse väidetava rikkumise ulatusest, mis on vajalik tingimus selleks, et nimetatud riik saaks tulemuslikult esitada oma vastuväited ja Euroopa Kohus saaks kontrollida, kas väidetav rikkumine on toimunud (8. märtsi 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ühendkuningriik (võitlus väärtuse alahindamises seisnevate pettuste vastu), C‑213/19, EU:C:2022:167, punkt 133 ja seal viidatud kohtupraktika).
44
Eelkõige peab komisjon hagiavalduses sidusalt ja üksikasjalikult kirjeldama neid põhjusi, mis veensid teda selles, et asjaomane liikmesriik on rikkunud mõnd liidu õigusest tulenevat kohustust (5. juuni 2023. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola (kohtunike sõltumatus ja eraelu), C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 190 ja seal viidatud kohtupraktika).
45
Mis puudutab esiteks käesoleva liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi eset, siis märkis komisjon hagiavalduses esitatud nõuetes, et ta heidab Tšehhi Vabariigile ette ELTL artikli 22 rikkumist, kuna Tšehhi Vabariik on jätnud oma territooriumil elavad, kuid Tšehhi kodakondsuseta liidu kodanikud ilma õigusest astuda erakonna või poliitilise liikumise liikmeks.
46
See etteheide esitati nii ametlikus kirjas kui ka põhjendatud arvamuses.
47
Mis puudutab teiseks Tšehhi Vabariigi argumente, et hagiavaldus ei ole sõnastatud sidusalt ja arusaadavalt ega võimalda sellel liikmesriigil täpselt mõista liidu õiguse väidetava rikkumise ulatust, siis tuleb märkida, et hagiavalduse nõuetest nähtub ühemõtteliselt, et komisjon heidab Tšehhi Vabariigile ette, et viimane on rikkunud ELTL artiklist 22 tulenevaid kohustusi, täpsemalt nõuet, mille kohaselt peavad liikmesriigid tagama liikmesriigis elavatele, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikele samad tingimused, mida kohaldatakse selle liikmesriigi kodanike suhtes seoses õigusega kandideerida kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel. Kuna komisjon ei ole viidanud oma hagiavalduses ELTL artiklile 18, ei saa seega asuda seisukohale, et ta heidab liikmesriigile ette ELTL artikli 18, mitte ELTL artikli 22 rikkumist. Küsimus, kas ELTL artikkel 22 sisaldab tegelikult kohustust lubada liikmesriigis elavatel, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikel astuda erakonna või poliitilise liikumise liikmeks, on pealegi sisuline küsimus, mida tuleb hinnata väidetava rikkumise põhjendatuse analüüsimisel.
48
Harta artikli 12 puhul ilmneb samuti hagiavaldusest selgelt, et komisjon väidab, et ELTL artiklit 22 tuleb tõlgendada harta sellest sättest lähtudes, ilma et ta tugineks selle sätte iseseisvale rikkumisele.
49
Järelikult ei saa asuda seisukohale, et hagiavaldus on sõnastatud ebaselgelt ning see ei vasta selles osas käesoleva kohtuotsuse punktides 42 ja 43 meelde tuletatud kohtupraktika nõuetele.
50
Eeltoodut arvestades tuleb vastuvõetamatuse vastuväide tagasi lükata.
Sisulised küsimused
Poolte argumendid
51
Komisjon väidab, et ELTL artikkel 22 tagab liikmesriigis elavale, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikule õiguse hääletada ja kandideerida kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel selle riigi kodanikega samadel tingimustel. Järelikult on Tšehhi Vabariik rikkunud ELTL artiklist 22 tulenevaid kohustusi, kuna erakondade ja poliitiliste liikumiste seadus annab õiguse astuda erakonna või poliitilise liikumise liikmeks üksnes Tšehhi kodanikele ning selles liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikud ei saa kasutada õigust kandideerida kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel Tšehhi kodanikega samadel tingimustel.
52
ELTL artiklis 22 on sätestatud võrdse kohtlemise üldine kohustus ning sellega kaotatakse neil valimistel hääletamise ja kandideerimise tingimusena kodakondsusnõue, nii nagu ka kõik sellised meetmed, mis võivad takistada liikmesriigis elavatel, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikel teostada oma kandideerimisõigust selle liikmesriigi kodanikega samadel tingimustel. Need liidu kodanikud peaksid seega saama kasutada kõiki liikmesriigi õiguskorras olemasolevaid vahendeid, mis on neil valimistel ette nähtud selle riigi kodakondsusega kandidaatidele.
53
Esiteks on erakondadel liikmesriikide valimissüsteemis keskne roll, kuna erakonnad on põhiline vorm poliitilises elus osalemiseks ja valimistel kandideeritakse kõige sagedamini erakondade kaudu. Lisaks on otsene seos erakonda kuulumise ning võimaluse vahel valimistel edukalt ja tõhusalt kandideerida. Neil asjaoludel võib see, et liidu kodanikud, kes elavad Tšehhi Vabariigis, kuid kellel ei ole Tšehhi kodakondsust, ei või astuda erakonna või poliitilise liikumise liikmeks ega saa seega kasu paljudest eelistest, mis liikmeks olekuga näiteks tuntuse, inimressursside, rahaliste vahendite, organisatsioonilise taristu ja meediakanalitele juurdepääsu näol kaasneksid, mõjutada negatiivselt nende võimalusi kandideerida valimistel Tšehhi kodanikega samadel tingimustel.
54
Olgugi et Tšehhi Vabariigis elav, kuid Tšehhi kodakondsuseta liidu kodanik võib kandideerida erakonna või poliitilise liikumise nimekirjas sõltumatu kandidaadina, oleks ta siiski ebasoodsamas olukorras kui need valimistel kandideerivad isikud, kes on asjaomase erakonna või liikumise liikmed. Sellisel liidu kodanikul ei ole nimelt samu võimalusi saada valimisnimekirjas soodne koht ja ta peab andma oma heakskiidu programmile, mille väljatöötamises ta üldjuhul ei ole osalenud. Juba asjaolu, et ta saab valimisnimekirjas kandideerida üksnes sõltumatu kandidaadina, samas kui Tšehhi kodanikud saavad kandideerida erakonna või poliitilise liikumise liikmena, annab iseenesest tunnistust sellest, et selles liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikud ei saa kandideerida valimistel Tšehhi kodanikega samadel tingimustel.
55
Teiseks väidab komisjon, et ELTL artikli 22 sisu ja esemelist kohaldamisala ei saa taandada üksnes formaalsetele aspektidele, mis on reguleeritud nimetatud artikli alusel vastu võetud direktiividega 93/109 ja 94/80. Selline tõlgendus ei kajastu ei selle sätte ega direktiivide 93/109 ja 94/80 sõnastuses ning võtab ELTL artiklilt 22 selle soovitava toime. 12. septembri 2006. aasta kohtuotsusest Eman ja Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545), mis kaugeltki ei kinnita ELTL artiklist 22 tuleneva liikmesriikide kohustuse ulatuse kitsendavat tõlgendamist, nähtub kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu põhimõtte otsustav tähtsus selle artikli tõlgendamisel ja kohaldamisel. Lisaks ei sea ELTL artiklist 22 tulenevat võrdse kohtlemise tagamise kohustust kahtluse alla asjaolu, et selles sättes puudub ammendav loetelu tingimustest, mis peavad selleks täidetud olema.
56
Kolmandaks märgib komisjon, et kuigi praegu on liikmesriikide ülesanne reguleerida neid kohalike ja Euroopa Parlamendi valimistega seotud aspekte, mida ei ole liidu tasandil ühtlustatud, peavad liikmesriigid oma pädevuse teostamisel järgima liidu õigust. Riigisisene meede, mis võib piirata liidu kodaniku staatusest tulenevate õiguste – näiteks õigus valimistel kandideerida – teostamist, saab olla üldise huviga põhjendatud üksnes siis, kui see meede on liidu õigusega tagatud põhiõigustega kooskõlas, mis aga käesoleval juhul nii ei ole.
57
Neljandaks tuleb komisjoni hinnangul ELTL artikli 20 lõike 2 punkti b ja artiklit 22 tõlgendada harta sätteid arvestades, võttes eelkõige arvesse harta artikli 12 lõiget 1, mille sõnastus vastab EIÕK artikli 11 sõnastusele.
58
Erakonna liikmeks astumise õigusest ilmajätmine piirab põhiõigust ühinemisvabadusele ega saa vastavalt harta artikli 52 lõikele 3 minna kaugemale EIÕKga lubatud piirangutest. EIÕK artikli 11 lõikes 2 sätestatud alused, mis võivad õigustada õiguse ühinemisvabadusele piiramist, ei ole käesoleval juhul kohaldatavad. Lisaks nähtub Euroopa Inimõiguste Kohtu 27. aprilli 1995. aasta kohtuotsusest Piermont vs. Prantsusmaa (CE:ECHR:1995:0427JUD001577389, punkt 64), et liikmesriigid ei saa tugineda EIÕK artiklile 16 teiste liikmesriikide kodanike suhtes, kes teostavad neile aluslepingutest tulenevaid õigusi, seda enam, et mõiste „liidu kodanik“ on nüüd aluslepingutes sõnaselgelt määratletud ja annab liidu kodanikele õigusi.
59
Viiendaks väidab komisjon, et erakondade ja poliitiliste liikumiste oluline roll riigi parlamendivalimistel ei õigusta ELTL artikli 22 kitsendavat tõlgendamist ning erakonna või poliitilise liikumise liikmeks astumise keeldu ei saa õigustada eesmärgiga vältida igasugust sekkumist riigielu küsimustesse ja vältida rahvusliku identiteedi igasugust kahjustamist.
60
Ühelt poolt lisati poliitilised õigused kodakondsusega seotud EL toimimise lepingu sätetesse eesmärgiga tagada, et liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikud saaksid lõimuda ja täita seal kohalike ja Euroopa Parlamendi valimistega seoses aktiivset poliitilist rolli. Erakondi ja poliitilisi liikumisi käsitlevad Tšehhi õigusnormid piirduvad aga sellega, et annavad sellistele liidu kodanikele sama staatuse, mis on kolmandate riikide kodanikel.
61
Teiselt poolt on liikmesriikidel vabadus anda ainult oma kodanikele õigus kandideerida üleriigilistel või teatud juhtudel regionaalsetel valimistel või võtta vastu erinorme, mis piiravad liikmesriigis elavate, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanike õigusi erakonna või poliitilise liikumise liikmena, ent need meetmed ei tohi ulatuda nii kaugele, et need kodanikud ei saa enam samadel tingimustel osaleda kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel. Seevastu kõnealuste liidu kodanike suhtes kehtiv üldine keeld astuda sellise erakonna või poliitilise liikumise liikmeks, kes osaleb aktiivselt nii kohalikel kui parlamendivalimistel või Euroopa Parlamendi valimistel, laieneks ilmselgelt ka valdkondadele, milles on sätestatud õigus võrdsele kohtlemisele, ning oleks asjaomase erakonna või poliitilise liikumise teatud otsuste tegemisel osalemise piirangust veelgi piiravam.
62
Komisjoni pakutud ELTL artikli 22 tõlgendus ei riiva rahvusliku identiteedi austamise põhimõtet, kuna ühest küljest tuleb ELL artikli 4 lõiget 2 tõlgendada kooskõlas aluslepingute teiste sätetega, sealhulgas ELTL artikliga 22, ning teisest küljest on viimati nimetatud artikkel kohaldatav üksnes kohalike ja Euroopa Parlamendi valimiste suhtes, mitte aga riigi parlamendivalimiste suhtes. ELTL artikli 22 ulatust ei tohi piirata ELL artikli 4 lõike 2 alusel ja lubada liidu kodanike otsest diskrimineerimist nende kodakondsuse alusel.
63
Igal juhul ei ole Tšehhi Vabariik esitanud ühtegi tõendit selle kohta, et selles liikmesriigis elavatele, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikele, kes soovivad kandideerida selles liikmesriigis kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel, erakonna või poliitilise liikumise liikmeks astumise võimaluse andmine kujutaks endast ohtu selle liikmesriigi rahvuslikule identiteedile.
64
Kuuendaks väidab komisjon, et hagi puhul, mis puudutab liidu õiguse rikkumist, mis tuleneb riigisisestest õigusnormidest, mitte liidu õiguse ebaõigest kohaldamisest, ei ole komisjon kohustatud esitama Euroopa Kohtule statistilisi andmeid liidu kodanike arvu kohta, kellele need õigusnormid on praktikas kahju tekitanud, ning pealegi on heidutavat laadi diskrimineeriva meetme negatiivset mõju praktiliselt võimatu tõendada.
65
Tšehhi Vabariigi esitatud statistilised andmed tõendamaks, et olukord selles liikmesriigis on tegelikult kooskõlas ELTL artikliga 22, on samuti sel põhjusel asjakohatud.
66
Igal juhul puudutavad Tšehhi Vabariigi esitatud statistilised andmed üldiselt „isikuid, kes ei ole poliitiliste ühenduste liikmeks“, ilma et oleks võimalik tuvastada, kui palju on nende hulgas selles liikmesriigis elavaid, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikke. Nende liidu kodanike olukord on aga spetsiifiline, kuna nad on iseenesest vastuvõtvas liikmesriigis vähem tuntud ja seega on neil suurem huvi astuda selliste sisse seadnud erakondade või poliitiliste liikumiste liikmeks, mille väärtused ja poliitilised suunad on üldteada ning mille valimiskampaania infrastruktuur on hästi sisse töötatud. Samuti ei ole nendest andmetest võimalik välja lugeda, kui palju on tagasi lükatud taotlusi selliste liidu kodanike erakondade või erakondade valimisliitude nimekirja kandmiseks.
67
Need andmed nõrgestavad Tšehhi Vabariigi väidet või isegi räägivad vastu tema väitele, et erakonna või poliitilise liikumise nimekirja kantud kandidaadi võimalused valituks osutuda on täiesti võrreldavad, olenemata sellest, kas tegemist on sõltumatu kandidaadiga või asjaomase erakonna või liikumise liikmega. Nimelt nähtub nendest andmetest, et aastate 2004 ja 2019 vahelisel ajal toimunud Euroopa Parlamendi valimistel kandideeris valdav enamik kandidaate erakonna või poliitilise liikumise liikmena ning sel ajavahemikul toimunud neljast Euroopa Parlamendi valimisest kolmel oli valituks osutunute osakaal väiksem nende kandidaatide puhul, kes ei olnud erakonna või poliitilise liikumise liikmed, kui nende kandidaatide puhul, kes olid erakonna või poliitilise liikumise liikmed. Euroopa Parlamenti valitud sõltumatuteks kandidaatideks on väga sageli erakordselt tuntud ja populaarsed isikud ning ainult üks juhtum, kus Tšehhi Vabariigis elav, kuid Tšehhi kodakondsuseta liidu kodanik valiti Euroopa Parlamenti, ei ole esinduslik ega lükka ümber de iure diskrimineerimise esinemist.
68
Kohalike valimistega seoses leiab komisjon, et kuigi võib arvata, nagu väidab Tšehhi Vabariik, et arvestades nende valimiste kohalikku mõõdet, kalduvad valijad eelistama isikuid, kes on kohalikul tasandil tuntud, mis vähendab mõnevõrra nende huvi kandideerida pigem erakonna või poliitilise liikumise liikmena kui sõltumatu kandidaadina, on selline kaalutlus siiski asjakohane üksnes juhul, kui need isikud on asjaomase liikmesriigi kodanikud. Nimelt on liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta isikud kohalikul tasandil iseenesest vähem tuntud ja neil on just nimelt suuremad võimalused valituks osutuda, kui neil oleks võimalus kandideerida erakonna liikmena.
69
Viimasena väidab komisjon, et kuigi kohalikud valimised Tšehhi Vabariigis on avatud ka kandidaatide rühmadele, kes ei ole poliitiliste ühenduste liikmeks, ning erakondade ja selliste kandidaatide, kes ei ole poliitiliste ühenduste liikmeks, rühmadele ning kuigi valimiskorra kohaselt on igal valijal nii palju hääli, kui on kohaliku omavalitsuse volikogus liikmeid, mis suurendab erinevate kandidaatide võimalusi valituks osutuda, ei kõrvalda see siiski Tšehhi Vabariigis elavate, kuid Tšehhi kodakondsuseta liidu kodanike diskrimineerimist. Lisaks on kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 21 lõikes 4 sätestatud, et erinevalt erakondade ja poliitiliste liikumiste esitatud kandidaatidest peavad sõltumatud kandidaadid esitama toetuskirja kandideerimiseks, millele on alla kirjutanud kindel hulk valijaid, kelle arv sõltub selle kohaliku omavalitsuse suurusest, kus sõltumatud kandidaadid kandideerivad.
70
Tšehhi Vabariik, keda toetab Poola Vabariik, väidab esiteks, et erakonna liikmeks saamise küsimus ei kuulu ELTL artikli 22 kohaldamisalasse. Selline järeldus tuleneb selle artikli sõnastusest, milles ei viidata erakonna liikmeks saamise tingimustele ja millest ei ole võimalik järeldada, et see artikkel hõlmab liikmesriigis elavate, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanike õigust olla erakonna liige. Seda kinnitab ELTL artikli 22 ajalooline, süstemaatiline ja teleoloogiline tõlgendamine ning Euroopa Kohtu praktika, eelkõige 12. septembri 2006. aasta kohtuotsus Eman ja Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545, punkt 53), millest ilmneb, et selle artikli kohaselt kohaldatakse kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu põhimõtet üksnes hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse suhtes kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel ning see ei hõlma valimisi käsitlevaid muid riigisiseseid meetmeid.
71
ELTL artiklis 22 kasutatud väljend „vastavalt nõukogu poolt vastuvõetud üksikasjalikule korrale“ tähendab, et kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse teostamine sõltub teisese õiguse sätete vastuvõtmisest; seda artiklit ei saa kohaldada iseseisvalt, väljaspool asjakohast teisese õiguse raamistikku. Võttes ELTL artikli 22 alusel vastu direktiivid 93/109 ja 94/80, leidis liidu seadusandja, et nende direktiividega reguleeritud aspektid on need, mis on vajalikud nimetatud artikli järgimiseks. Kuna need direktiivid jätsid reguleerimata muud aspektid, näiteks liikmesriigis elavate, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanike erakonna liikmeks saamise, kinnitab nende vastav kohaldamisala selgelt, et mainitud muud aspektid ei kuulu ELTL artikli 22 tähenduses „samade tingimuste“ hulka, millele need liidu kodanikud peavad saama tugineda samamoodi nagu elukohaliikmesriigi kodanikud. Direktiivide 93/109 ja 94/80 põhjendustest tuleneb, et liidu seadusandja tahe oli üksnes keelata kodakondsusnõue hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse teostamiseks ning nendes direktiivides ei ole mingisugust vihjet võimalusele, et ELTL artiklis 22 sätestatud õigusel võiks olla mis tahes mõju asjaomaste liidu kodanike erakonna liikmeks astumise tingimustele.
72
Tšehhi Vabariik on seisukohal, et erinevalt ELTL artiklist 18, mis kehtestab üldise kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu, kohaldatakse ELTL artiklit 22 kui erisätet liidu kodaniku suhtes alles pärast seda, kui ta on saanud valimistel valija või kandidaadi staatuse. Asjaolu, et isik võib astuda erakonna liikmeks, ei tähenda siiski, et ta hakkab kandideerima kohalikel või Euroopa Parlamendi valimistel või et ta esitatakse kandidaadina erakonna nimekirjas, mistõttu ei saa üldine erakonna liikmeks saamise küsimus kuuluda ELTL artikli 22 kohaldamisalasse.
73
ELTL artikkel 22 kujutab endast erandit piirangutest, mida liikmesriigid võivad välisriigi kodanike poliitilisele tegevusele kehtestada ja mida tunnustatakse ka EIÕK artiklis 16.
74
Selles kontekstis, isegi kui nõustuda komisjoni argumendiga, et viimati nimetatud sättele ei tohi tugineda liidu kodanike poliitilise tegevuse piiramiseks, kui nad teostavad neile aluslepingutega antud õigusi, ei takista miski liikmesriigil piirata välisriigi kodanike osalemist poliitilises tegevuses, mis läheb hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse teostamisest oluliselt kaugemale.
75
Seetõttu ei saa ELTL artiklit 22 tõlgendada laialt, vähendades seeläbi ELL artikli 4 lõike 2 ulatust. Ent erakondade toimimist puudutav regulatsioon on liikmesriikide poliitiliste ja põhiseaduslike struktuuride nurgakivi ning Euroopa Inimõiguste Kohus tunnustab erakondade keskset rolli riigi parlamendivalimistel. Kuna liidu õigus ei keela liikmesriigil jätta riigi parlamendivalimistel kandideerimise võimalust ainult oma kodanikele, on loogiline, et liidu õigus ei keela ka liikmesriigil piirata samamoodi teiste liikmesriikide kodanike võimalust osaleda riigi tasandi poliitilise tegevuse „põhiplatvormil“, mille erakonnad moodustavad. Selline järeldus tuleneb ka direktiivi 94/80 artikli 5 lõikega 3 liikmesriikidele antud õigusest võtta kohalike omavalitsuste täitevorganite ametikohtadele ainult oma riigi kodanikke.
76
Poola Vabariik lisab sellega seoses, et komisjoni pakutud ELTL artikli 22 tõlgendus viiks selleni, et liikmesriigis elavatel, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikel oleks õigus osaleda alaliselt ja piiranguteta selle liikmesriigi poliitilises elus, mida see artikkel neile ei anna. Liikmesriikidel on üldjuhul ainupädevus kehtestada oma territooriumil tegutsevate erakondade toimimist, ülesehitust ja eesmärke käsitlevad normid. Järelikult on komisjoni pakutud ELTL artikli 22 tõlgendus vastuolus ELL artikli 5 lõikes 2 sõnastatud pädevuse andmise põhimõttega. Lisaks tooks selline tõlgendus kaasa aluslepingute sätete kohaldamise liikmesriikide pädevusse kuuluvas valdkonnas, rikkudes sellega ELL artikli 4 lõikeid 1 ja 2.
77
Teiseks väidab Tšehhi Vabariik, keda toetab Poola Vabariik, teise võimalusena, et kuigi Tšehhi õigus ei võimalda Tšehhi Vabariigis elavatel, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikel astuda erakonna või poliitilise liikumise liikmeks, rakendatakse Tšehhi õiguses täielikult ELTL artikliga 22 tagatud õigusi.
78
Väljend „samadel tingimustel“ selle sätte mõttes tähendab, et liikmesriigis elavatel, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikel peab olema võimalus teostada oma hääletamis‑ ja kandideerimisõigust selle liikmesriigi kodanikega samadel tingimustel ning neil peavad olema samad õiguskaitsevahendid. Selline tõlgendus tuleneb ühelt poolt direktiivi 93/109 kuuendast põhjendusest ning artikli 10 lõikest 1 ja artikli 11 lõikest 2 ning teiselt poolt direktiivi 94/80 viiendast põhjendusest ning artikli 8 lõikest 3, artikli 9 lõikest 1 ja artikli 10 lõikest 2. See tõlgendus on Tšehhi õiguses täielikult rakendatud.
79
Asjaolu, et isik kandideerib valimistel erakonna nimekirjas või erakondade valimisliidu nimekirjas, ei sõltu sellest, kas ta on mõne erakonna või poliitilise liikumise liige, ning see on Tšehhi Vabariigis tavapärane praktika.
80
Euroopa Kohtu praktikast tulenevalt on komisjon kohustatud tõendama oma väiteid, mille kohaselt on valimistel kandideerijad, keda ei ole esitanud erakond või poliitiline liikumine, ebasoodsamas olukorras kui erakonna või poliitilise liikumise esitatud kandidaadid ja neil on väiksemad võimalused valituks osutuda, ilma et ta võiks seejuures tugineda mis tahes oletusele.
81
Igal juhul räägivad faktid nendele väidetele vastu, nagu näitavad Tšehhi Vabariigi esitatud statistilised andmed. Neist statistilistest andmetest nähtub, et kõnealuses liikmesriigis on palju kandidaate, kes ei ole poliitiliste ühenduste liikmeks, et nad ei ole valimistel kuidagi ebasoodsamas olukorras, et nende staatus ei erine sõltuvalt nende kodakondsusest ning et nad võivad kandideerida erakonna nimekirjas või erakondade valimisliitude nimekirjas, sealhulgas nende nimekirjade eesotsas ja lõigata seega täiel määral kasu erakondade mainest. Kandidaadi edu valimistel ei olene sellest, kas ta on erakonna või poliitilise liikumise liige, vaid pigem sellistest teguritest nagu tema seisukohad ja isikuomadused.
82
Tšehhi Vabariigis aastatel 2004, 2009, 2014 ja 2019 toimunud Euroopa Parlamendi valimistel oli erakondade, sealhulgas suurimate erakondade nimekirjas või erakondade valimisliitude nimekirjas vähemalt 30% kandidaatidest sellised, kes ei olnud poliitiliste ühenduste liikmeks. Need kandidaadid said sageli koha nimekirja eesotsas ja piisavalt tugeva toetuse, et nad valituks osutuksid, mis samuti näitab nende mõju erakondade või erakondade valimisliitude programmi prioriteetide väljatöötamisele ja elluviimisele. Nii osutus 2004. aastal Tšehhi Vabariigis toimunud Euroopa Parlamendi valimistel valituks Saksamaa kodanik, kes kandideeris nendel valimistel selles liikmesriigis.
83
Tšehhi Vabariigis aastatel 2006, 2010, 2014 ja 2018 toimunud kohalikel valimistel oli valdav enamus kandidaatidest ja valituks osutunud isikutest sellised, kes ei olnud poliitiliste ühenduste liikmeks, ning muu hulgas kuulus neile suur osa suurimate erakondade nimekirjade esimestest kohtadest. Kandidaadid, kes ei olnud poliitiliste ühenduste liikmeks, olid nimekirjade eesotsas ja osutusid valituks ka suurtes linnades, näiteks Prahas aastatel 2010 ja 2014.
84
Lisaks võivad kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 20 lõike 1 kohaselt kandideerida kohalikel valimistel sõltumatud kandidaadid, sõltumatute kandidaatide rühmad või erakondade või poliitiliste liikumiste ja sõltumatute kandidaatide rühmad. Selle seaduse § 34 kohaselt on valijal nii sama palju hääli kui on valitavaid volikogu liikmeid ning ta võib hääletada eri nimekirjades olevate konkreetsete kandidaatide poolt. Valija ei ole seega kohustatud hääletama üheainsa nimekirja poolt, vaid tal on võimalus anda oma hääl konkreetsetele kandidaatidele, sõltumata nimekirjast, kuhu kandidaadid on kantud. Kohalikel valimistel on suur roll erinevate kandidaatide isikuomadustel, mistõttu on vähem tähtsust sellel, kas nad on erakonna või poliitilise liikumise liikmed või mitte.
85
Komisjon ei saa pisendada kandidaatide, kes ei ole poliitiliste ühenduste liikmeks, edu Tšehhi Vabariigi kohalikel valimistel, leides, et tegemist on silmapaistvate isikutega, ega saa väita, et liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikud võivad olla vähem tuntud, millest tulenevalt on seda enam põhjendatud, et nad peaksid valituks osutumise võimaluse saamiseks kandideerima kohalikel valimistel erakonna liikmena. Kandidaadi isikuomadused on eriti olulised nii kohalikel valimistel, kus valitakse esindajad kodanikele kõige lähemal oleval tasandil, kui ka Euroopa Parlamendi valimistel, eriti liikmesriikide puhul, kellel on vähem Euroopa Parlamendi saadikuid. Liidu kodanikul, kes elab Tšehhi Vabariigis, kuid kellel ei ole Tšehhi kodakondsust, on täpselt sama võimalus oma isikuomadused maksma panna kui selle liikmesriigi kodanikul, ning asjaolu, et liidu kodanik, kes ei olnud enne valimisi selles liikmesriigis eriti tuntud, valiti Euroopa Parlamenti, ei saa kvalifitseerida „üksikjuhtumiks“, nagu väidab komisjon. See näitab vastupidi, et sellistel liidu kodanikel on kõik võimalused kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel kandideerida ning valituks osutuda, isegi kui nad ei ole erakonna või poliitilise liikumise liikmed.
86
Kolmandaks on Tšehhi Vabariik seisukohal, et riigisiseste õigusnormidega, millega takistatakse liikmesriikides elavatel, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikel astuda erakonna või poliitilise liikumise liikmeks, soovitakse tagada liikmesriigi poliitilise ja põhiseadusliku süsteemi kaitse ja tagada seega rahvusliku identiteedi austamine ELL artikli 4 lõike 2 tähenduses, jättes õiguse osaleda riigi poliitilise tegevuse „põhiplatvormil“ Tšehhi kodanikele. Rahvusliku identiteedi austamise tagamiseks valitud meede on kooskõlas nii erakondade ja poliitiliste liikumiste peamise eesmärgiga, milleks on mõjutada riigi poliitikat võimalikult kõrgel tasandil, kui ka asjaoluga, et kohalike ja Euroopa Parlamendi valimiste puhul ei ole erakonna või poliitilise liikumise liikmeks olek tingimus valimistel kandideerimiseks ega taga a fortiori, et nad valituks osutuvad. Selline meede on sobiv ega kahjusta ELTL artiklis 22 ette nähtud hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse olemust. Praktikas võimaldab see liikmesriigis elavatel, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikel seda õigust täiel määral kasutada.
87
Tšehhi õigusaktidega taotletavat õiguspärast eesmärki ei ole võimalik saavutada vähem piirava meetmega. Lubada liikmesriigis elavatel, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikel astuda erakonna või poliitilise liikumise liikmeks, kuid piirates nende õigusi erakonna või poliitilise liikumise liikmena vaid nende kaasamisega kohalike või Euroopa Parlamendi valimistega seotud otsuste tegemisse, ei oleks mõeldav, sest see tähendaks, et nad saavad võtta osa erakonna või poliitilise liikumise tegevuse ühest marginaalse tähtsusega osast ning oleksid selle tegevuse kõigist muudest aspektidest välja jäetud. Tšehhi Vabariik, keda toetab Poola Vabariik, väidab, et ühelt poolt oleksid sellised õigusnormid vastuolus erakonna või poliitilise liikumise liikmete võrdse kohtlemise aluspõhimõttega ja teiselt poolt ei annaks see nendele liidu kodanikele erakonnas tugevat positsiooni, mida komisjon ekslikult vajalikuks peab. Komisjon ei ole ka põhjendatud arvamuses täpsustanud, milliseid vähem piiravaid meetmeid oleks Tšehhi Vabariik saanud selles osas võtta.
88
Viimasena väidab Tšehhi Vabariik, keda toetab Poola Vabariik, et Euroopa Kohtu praktika kohaselt peavad liikmesriigid juhul, kui puuduvad EL toimimise lepingu erisätted, mis käsitlevad liikmesriigis elavate, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanike õigust olla erakonna liikmed, vastu võtma oma põhiseadusliku korraga kõige paremini sobivad reeglid.
Euroopa Kohtu hinnang
89
Komisjon palub oma hagis Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Tšehhi Vabariik on jätnud Tšehhi territooriumil elavad liidu kodanikud, kellel ei ole Tšehhi kodakondsust, ilma õigusest astuda erakonna või poliitilise liikumise liikmeks, on see liikmesriik rikkunud ELTL artiklist 22 tulenevaid kohustusi.
90
Hagi põhjendatuse kontrollimiseks tuleb kindlaks teha ELTL artikli 22 ulatus, enne kui hinnata, kas Tšehhi õiguses kodakondsuse alusel kehtestatud erinev kohtlemine seoses võimalusega astuda erakonna või poliitilise liikumise liikmeks on selle sättega keelatud või võib olla liikmesriigi rahvusliku identiteedi austamisega seotud põhjustel põhjendatud.
– ELTL artikli 22 ulatus
91
Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt ei tule liidu õigusnormi tõlgendamisel arvesse võtta mitte ainult õigusnormi sõnastust ja sellega taotletavaid eesmärke, vaid ka selle konteksti. Ka liidu õigusnormi kujunemislugu võib anda asjakohast teavet selle normi tõlgendamiseks (14. juuli 2022. aasta kohtuotsus Itaalia ja Comune di Milano vs. nõukogu (Euroopa Ravimiameti asukoht), C‑59/18 ja C‑182/18, EU:C:2022:567, punkt 67 ja seal viidatud kohtupraktika).
92
Esimesena on ELTL artikli 22 sõnastuse kohaselt liidu kodanikel, kes elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, õigus kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel valida ja olla valitud samadel tingimustel kui selle riigi kodanikel, ning seda õigust kasutatakse vastavalt nõukogu poolt vastuvõetud üksikasjalikule korrale.
93
ELTL artikli 22 sõnastus ei sisalda viidet erakonna või poliitilise liikumise liikmeks saamise tingimustele.
94
Küll aga nähtub sellest sõnastusest kõigepealt, et liidu kodanikele, kes elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, antud õigus hääletada ja kandideerida puudutab kohalikke ja Euroopa Parlamendi valimisi selles liikmesriigis.
95
Sellest tuleneb, et nendel liidu kodanikel on see õigus „samadel tingimustel“ kui selle liikmesriigi kodanikel, kus nad elavad. Viidates hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse tingimustele, mida kohaldatakse sellise liidu kodaniku elukohaliikmesriigi kodanike suhtes, keelab ELTL artikkel 22 seada liikmesriigil selle õiguse asjaomase kodaniku poolt teostamisele muid tingimusi kui need, mis on kohaldatavad riigi enda kodanikele.
96
See säte kehtestab seega kodakondsuse alusel diskrimineerimiskeelu erinormi, mida kohaldatakse hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse teostamisele kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel (vt selle kohta 12. septembri 2006. aasta kohtuotsus Hispaania vs. Ühendkuningriik, C‑145/04, EU:C:2006:543, punkt 66; 12. septembri 2006. aasta kohtuotsus Eman ja Sevinger, C‑300/04, EU:C:2006:545, punkt 53, ning 6. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, punkt 42), ja järelikult on see kohaldatav igasuguse erinevat kohtlemist põhjustava riigisisese meetme suhtes, mis võib kahjustada nende õiguste tegelikku teostamist.
97
Lisaks tuleb märkida, et see diskrimineerimiskeeld on üksnes liidu õiguse aluspõhimõtete hulka kuuluva võrdsuse üldpõhimõtte konkreetne väljendus (vt analoogia alusel 20. veebruari 2024. aasta kohtuotsus X (ülesütlemise põhjuste puudumine), C‑715/20, EU:C:2024:139, punkt 43 ja seal viidatud kohtupraktika).
98
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kohaldatakse ELTL artikli 18 esimest lõiku iseseisvalt ainult nende liidu õigusega reguleeritavate olukordade suhtes, mille puhul ei ole EL toimimise lepingus ette nähtud diskrimineerimiskeelu erinorme (15. juuli 2021. aasta kohtuotsus The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, punkt 65).
99
Tšehhi Vabariik ei saa seega põhjendatult väita, et komisjoni hagiavalduses viidatud riigisisesed õigusnormid kuuluvad ELTL artikli 18 esimese lõigu, mitte ELTL artikli 22 kohaldamisalasse, mida kohaldatakse liikmesriigis elava, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodaniku suhtes alles alates hetkest, mil ta on saanud valimistel valija või kandidaadi staatuse.
100
Viimasena nähtub ELTL artikli 22 sõnastusest, et seda hääletamis‑ ja kandideerimisõigust kasutatakse vastavalt üksikasjalikule korrale, mille nõukogu on vastu võtnud.
101
Direktiivid 93/109 ja 94/80, mis on vastu võetud EÜ artikli 8b (nüüd ELTL artikkel 22) alusel, kehtestavad üksikasjaliku korra hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse kasutamiseks vastavalt Euroopa Parlamendi valimistel ja kohalikel valimistel.
102
Tõsi, nagu nähtub direktiivi 93/109 viiendast põhjendusest ja direktiivi 94/80 neljandast põhjendusest, ei ühtlustata nende direktiividega täielikult liikmesriikide valimissüsteemi ning need ei sisalda sätteid tingimuste kohta, mille kohaselt võivad liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikud saada erakonna või poliitilise liikumise liikmeks.
103
Nende direktiivide kohaldamisala ei või siiski isegi kaudselt piirata ELTL artiklist 22 tulenevate õiguste ja kohustuste ulatust. Viimasega seoses tuleb nimelt märkida, et selles sättes sisalduv kodakondsuse alusel diskrimineerimiskeelu erinorm on sõnastatud üldiselt ning ELTL artikli 22 enda sõnastuse kohaselt kohaldatakse nõukogu poolt vastu võetud üksikasjalikku korda üksnes selle sättega tagatud hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse kasutamise suhtes. Kuigi selles korras võib „ette näha erandeid, kui neid õigustavad liikmesriigi eriomased probleemid“, ei tohi see siiski – kui sellist erijuhtu ei esine – üldiselt kahjustada nende õiguste soovitavat toimet.
104
Sellega seoses tuleb märkida, et kuigi juhul, kui puuduvad erisätted tingimuste kohta, mille kohaselt liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikud võivad astuda erakonna või poliitilise liikumise liikmeks selles liikmesriigis, kuulub nende tingimuste kindlaksmääramine liikmesriikide pädevusse, peavad liikmesriigid selle pädevuse teostamisel täitma kohustusi, mis neile tulenevad liidu õigusest (vt analoogia alusel 2. märtsi 2010. aasta kohtuotsus Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punkt 41 ja seal viidatud kohtupraktika; 14. detsembri 2021. aasta kohtuotsus Stolichna obshtina, rayon Pancharevo, C‑490/20, EU:C:2021:1008, punkt 38; 5. juuni 2023. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola (kohtunike sõltumatus ja eraelu), C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 63, ning 5. septembri 2023. aasta kohtuotsus Udlændinge‑ og Integrationsministeriet (Taani kodakondsuse kaotamine), C‑689/21, EU:C:2023:626, punkt 30 ja seal viidatud kohtupraktika).
105
Seega, järgides nende direktiividega kehtestatud üksikasjalikku korda, ei tohi liikmesriik väljaspool nende direktiividega reguleeritud valdkondi kohaldada liikmesriigis elava, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodaniku suhtes riigisiseseid sätteid, millega kehtestatakse erinev kohtlemine talle ELTL artikliga 22 antud õiguste teostamisel, sest vastasel juhul seataks kahtluse alla nimetatud artiklis sätestatud kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu soovitav toime (vt analoogia alusel ELTL artikli 21 lõike 1 kohta 12. märtsi 2014. aasta kohtuotsus O. ja B., C‑456/12, EU:C:2014:135, punkt 54, ning 27. juuni 2018. aasta kohtuotsus Altiner ja Ravn, C‑230/17, EU:C:2018:497, punkt 26).
106
Järelikult ei võimalda ei see, et direktiivides 93/109 ja 94/80 puuduvad sätted tingimuste kohta, mille kohaselt võivad liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikud astuda selles liikmesriigis erakonna või poliitilise liikumise liikmeks, ega ELL artikli 4 lõikega 1 ja artikli 5 lõikega 2 tagatud põhimõte, et pädevus, mida aluslepingutega ei ole liidule antud, kuulub liikmesriikidele, järeldada, et erakonna või poliitilise liikumise liikmeks saamise tingimuste kindlaksmääramine ei kuulu ELTL artikli 22 kohaldamisalasse.
107
Mis puudutab teisena ELTL artikli 22 konteksti, siis tuleb viidata nii EL toimimise lepingu teistele sätetele kui ka normihierarhias samal tasandil asuvatele sätetele eelkõige EL lepingus ja hartas.
108
Sellega seoses tuleb esiteks märkida, et ELTL artikkel 22 paikneb EL toimimise lepingu teises osas, mis sisaldab diskrimineerimiskeeldu ja liidu kodakondsust käsitlevaid sätteid.
109
ELTL artikkel 20 annab igale isikule, kellel on mõne liikmesriigi kodakondsus, liidu kodaniku staatuse, mis on väljakujunenud kohtupraktika kohaselt liikmesriikide kodanike põhistaatus (20. septembri 2001. aasta kohtuotsus Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, punkt 31; 18. jaanuari 2022. aasta kohtuotsus Wiener Landesregierung (naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise kinnituse tagasivõtmine), C‑118/20, EU:C:2022:34, punkt 38 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 9. juuni 2022. aasta kohtuotsus Préfet du Gers ja Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punkt 49).
110
ELTL artikkel 22 koostoimes ELTL artikli 20 lõikega 2 seob õiguse hääletada ja kandideerida kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel liidu kodaniku staatusega (vt selle kohta 9. juuni 2022. aasta kohtuotsus Préfet du Gers ja Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punktid 49–51 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 18. aprilli 2024. aasta kohtuotsus Préfet du Gers ja Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, punktid 40 ja 41).
111
Õigus hääletada ja kandideerida kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel on seega antud liidu kodakondsusega ning vastupidi Tšehhi Vabariigi väidetele ei saa seda käsitada erandina väidetavast reeglist, et liikmesriigi poliitilises elus võivad osaleda ainult selle riigi kodanikud, mis eeldaks ELTL artikli 22 kitsast tõlgendamist. Selline tõlgendus oleks vastuolus põhistaatusega, milleks on liidu kodakondsus nende kodanike jaoks.
112
Lisaks annab liidu kodakondsus vastavalt ELTL artikli 20 lõikele 2 ja artiklile 21 igale liidu kodanikule esmase ja individuaalse õiguse liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada, kui EL toimimise lepinguga kehtestatud piirangutest ja tingimustest ning nende rakendamiseks võetud meetmetest ei tulene teisiti (9. juuni 2022. aasta kohtuotsus Préfet du Gers ja Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punkt 50).
113
Seega on olemas ühelt poolt seos vaba liikumise õiguse ja elamisõiguse ning teiselt poolt liikmesriigis elavate, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanike kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse vahel. Nagu märkis ka kohtujurist oma ettepaneku punktides 68 ja 69, on see seos loodud alates hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse sätestamisest Maastrichti lepingus, sidudes selle õiguse õigusega vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil.
114
Teiseks, vastavalt ELL artikli 10 lõikele 1 toimib liit esindusdemokraatia alusel, mis konkretiseerib demokraatia väärtuse. See on ELL artikli 2 kohaselt üks neist väärtustest, millel liit rajaneb (vt selle kohta 19. detsembri 2019. aasta kohtuotsus Puppinck jt vs. komisjon, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punkt 64, ja 19. detsembri 2019. aasta kohtuotsus Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, punkt 63).
115
ELL artikli 10 lõigetes 2 ja 3 tunnustatakse liidu kodanike õigust olla otseselt esindatud Euroopa Parlamendis ja osaleda liidu demokraatias.
116
Nagu ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 74 sisuliselt märkis, toob ELL artikkel 10 Euroopa Parlamendi valimiste puhul esile seose liidu esindusdemokraatia põhimõtte ning liidu kodakondsusega seotud õiguse hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel vahel, mis on tagatud ELTL artikli 22 lõikega 2.
117
Kolmandaks on harta artikli 12 lõikes 1 tagatud igaühe vabadus moodustada ühinguid kõigil tasanditel, eelkõige poliitika, ametiühingute ja kodanikuühiskonna valdkonnas.
118
Nimetatud õigus vastab EIÕK artikli 11 lõikega 1 tagatud õigusele ning seega on sellel õigusel vastavalt harta artikli 52 lõikele 3 sama tähendus ja ulatus nagu EIÕK artikli 11 lõikel 1 (vt selle kohta 18. juuni 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (ühingute läbipaistvus), C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 111), kuid see ei takista liidu õiguses ulatuslikuma kaitse andmist (22. juuni 2023. aasta kohtuotsus K. B. ja F. S. (omal algatusel kontrollimine kriminaalasjades), C‑660/21, EU:C:2023:498, punkt 41).
119
Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikast tuleneb, et õigus ühinemisvabadusele on üks demokraatliku ja pluralistliku ühiskonna põhialuseid, kuna see võimaldab kodanikel ühist huvi pakkuvates valdkondades kollektiivselt tegutseda ja seeläbi avaliku elu nõuetekohasesse toimimisse panustada (vt selle kohta EIK 17. veebruari 2004. aasta kohtuotsus Gorzelik jt vs. Poola, CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, punktid 88, 90 ja 92).
120
Erakondade esmatähtsat rolli liidu kodanike tahte väljendamisel tunnustatakse seoses Euroopa tasandi erakondadega ELL artikli 10 lõikes 4 ja harta artikli 12 lõikes 2.
121
Erakonnad, kelle üks ülesannetest on valimistel kandidaatide ülesseadmine (vt analoogia alusel EIK 8. juuli 2008. aasta kohtuotsus Gruusia tööpartei vs. Gruusia, CE:ECHR:2008:0708JUD000910304, punkt 142), täidavad seega esindusdemokraatia süsteemis, millel liit rajaneb, ELL artikli 10 lõike 1 kohaselt olulist ülesannet.
122
Sellest järeldub, et erakonna või poliitilise liikumise liikmeks olemine aitab oluliselt kaasa ELTL artiklis 22 sätestatud kandideerimisõiguse tegelikule teostamisele.
123
Kolmandana on ELTL artikli 22 eesmärk esiteks anda liikmesriigis elavatele, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikele õigus osaleda selle liikmesriigi demokraatlikus valimisprotsessis. Nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 94, laieneb see õigus selles protsessis osalemisele hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse kaudu Euroopa ja kohalikul tasandil.
124
Teiseks on selle artikli eesmärk tagada liidu kodanike võrdne kohtlemine, mis eeldab, et liikmesriigis elavatel, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikel on kandideerimisõiguse tegelikuks teostamiseks võrdne juurdepääs liikmesriigi õiguskorras olemasolevatele vahenditele, mis on selle liikmesriigi kodanikel kandideerimisõiguse teostamiseks kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel.
125
Kolmandaks tuleneb ühelt poolt liikumis‑ ja elukohavabaduse ning teiselt poolt nendel valimistel hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse vahelisest seosest, millele on osutatud käesoleva kohtuotsuse punktis 113, et viimati nimetatud õiguse eesmärk on muu hulgas soodustada asjaomase liidu kodaniku järkjärgulist lõimumist vastuvõtva liikmesriigi ühiskonda (14. novembri 2017. aasta kohtuotsus Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, punkt 56, ja 18. jaanuari 2022. aasta kohtuotsus Wiener Landesregierung (naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise kinnituse tagasivõtmine), C‑118/20, EU:C:2022:34, punkt 42).
126
Nagu rõhutas ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 75, on ELTL artikli 22 eesmärk seega tagada liikmesriigis elavate, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanike esindatus kui loomulik jätk nende lõimumisele vastuvõtva liikmesriigi ühiskonda.
127
Seetõttu tuleb asuda seisukohale, et vastavalt ELTL artiklile 22, tõlgendatuna ELTL artikleid 20 ja 21, ELL artiklit 10 ning harta artiklit 12 arvestades, peab liikmesriigis elavatel, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikel olema selles liikmesriigis kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse tegelikuks teostamiseks võrdne juurdepääs vahenditele, mis on selle liikmesriigi kodanikel nende õiguste tegelikuks teostamiseks.
– ELTL artikliga 22 keelatud erineva kohtlemise olemasolu
128
Nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktist 90, kehtestavad Tšehhi õigusnormid erineva kohtlemise kodakondsuse alusel seoses võimalusega astuda erakonna või poliitilise liikumise liikmeks.
129
Tšehhi Vabariik, keda toetab Poola Vabariik, leiab siiski teise võimalusena, et erinev kohtlemine ei ole ELTL artikliga 22 vastuolus, kuna esiteks annab Tšehhi õigus Tšehhi Vabariigis elavatele, kuid Tšehhi kodakondsuseta liidu kodanikele võimaluse kasutada kõiki olemasolevaid viise valimistel kandideerimiseks, sealhulgas kandideerimist erakonna või poliitilise liikumise esitatud nimekirjas, kuivõrd sellisesse nimekirja kandmine ei sõltu isiku kuulumisest mõnesse erakonda või poliitilisse liikumisse.
130
Teiseks väidab Tšehhi Vabariik, et komisjon ei ole tõendanud, et selliste liidu kodanike erakonna või poliitilise liikumise liikmeks astumise keelamine piirab nende õigust kandideerida kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel, ega ole tõendanud seda, et kandidaadid, kes ei ole poliitilise ühenduse liikmeks, on ebasoodsamas olukorras kui erakonna või poliitilise liikumise liikmeks olevad kandidaadid, kusjuures sellise väite lükkavad ümber Tšehhi Vabariigi esitatud statistilised andmed.
131
Sellega seoses tuleb märkida, et nagu nähtub Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast, peab komisjon väidetavat liikmesriigi kohustuste rikkumist tõendama, ilma et ta võiks seejuures tugineda mis tahes oletustele (18. juuni 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (ühingute läbipaistvus), C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 36 ja seal viidatud kohtupraktika).
132
Liikmesriigi kohustuste rikkumise esinemist võib siiski juhul, kui rikkumine tuleneb seadusandliku või muu regulatiivse meetme vastuvõtmisest, mille olemasolu ja kohaldamist ei ole eitatud, tõendada selle meetme sätete õigusliku analüüsiga (18. juuni 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (ühingute läbipaistvus), C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 37 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 16. novembri 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (varjupaigataotlejate abistamise kriminaliseerimine), C‑821/19, EU:C:2021:930, punkt 106).
133
Käesoleval juhul on rikkumine, mida komisjon Tšehhi Vabariigile omistab, tingitud seadusandliku meetme, eelkõige erakondade ja poliitiliste liikumiste seaduse § 1 ja § 2 lõike 3 vastuvõtmisest, mille olemasolu ja kohaldamist see liikmesriik ei eita ning mille sätteid on hagiavalduses õiguslikult analüüsitud.
134
Seega tuleb selle analüüsi põhjendatuse hindamisel kontrollida, kas erakondade ja poliitiliste liikumiste seaduse § 1 ja § 2 lõikega 3 kehtestatud erinev kohtlemine toob kaasa selle, et Tšehhi Vabariigis elavatel, kuid Tšehhi kodakondsuseta liidu kodanikel ei ole võrdset juurdepääsu vahenditele, mis on selle liikmesriigi kodanikel kandideerimisõiguse tegelikuks teostamiseks, rikkudes sellega ELTL artiklit 22.
135
Mis puudutab Euroopa Parlamendi valimisi, siis on Euroopa Parlamendi valimise seaduse § 21 lõikes 1 sätestatud, et kandidaatide nimekirju võivad esitada registreeritud erakonnad ja poliitilised liikumised ning nende valimisliidud. Selle seaduse § 22 lõigete 2 ja 3 kohaselt võib nõnda esitatud nimekirja kanda muu liikmesriigi kui Tšehhi Vabariigi kodanikke.
136
Kohalike valimistega seoses on kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 20 lõikes 1 sätestatud, et valimisparteiks võivad seaduse kohaselt olla registreeritud erakonnad ja poliitilised liikumised ning nende valimisliidud, sõltumatud kandidaadid, sõltumatute kandidaatide ühendused või erakondade või poliitiliste liikumiste ja sõltumatute kandidaatide ühendused.
137
Sellest järeldub, et Euroopa Parlamendi valimistel võivad kandidaate esitada ainult erakonnad ja poliitilised liikumised ja nende valimisliidud ning kohalikel valimistel kuuluvad need erakonnad ja poliitilised liikumised koosseisude hulka, kellel on õigus esitada nendel valimistel kandidaate.
138
Euroopa Parlamendi valimise seaduse § 22 lõigete 2 ja 3 kohaselt võib registreeritud erakondade või poliitiliste liikumiste ning nende valimisliitude esitatud nimekirja kanda muu liikmesriigi kui Tšehhi Vabariigi kodanikke. Tšehhi Vabariik väidab, ilma et komisjon talle vastu vaidleks, et sel viisil on võimalik kandideerida ka kohalikel valimistel erakonna või poliitilise liikumise või nende valimisliidu esitatud nimekirjas ning igal juhul võivad sõltumatud kandidaadid moodustada kohalikel valimistel kandideerimiseks valimispartei.
139
Kuigi seega on võimalik, nagu väidab Tšehhi Vabariik, et kandidaat, kes ei ole erakonna või poliitilise liikumise liige, võib olla kantud erakonna või poliitilise liikumise või nende valimisliidu esitatud kandidaatide nimekirja, tuleb ühelt poolt märkida, et asjaolu, et Tšehhi Vabariigis elaval, kuid Tšehhi kodakondsuseta liidu kodanikul, kes soovib nendel valimistel osaleda, ei ole võimalik erakondade ja poliitiliste liikumiste seaduse § 1 ja § 2 lõike 3 kohaselt astuda erakonna või poliitilise liikumise liikmeks, võib välistada tema osalemise otsuste tegemises, mis puudutab tema registreerimist ja potentsiaalset kohta kandidaatide nimekirjas, või vähemalt piirata tema osalemist.
140
Mis puudutab erakonna või poliitilise liikumise poliitilisi vaateid jagavaid potentsiaalseid kandidaate, siis ehkki erakonna või poliitilise liikumise liikmeks astumise keeld ei muuda nende kandmist erakonna või poliitilise liikumise nimekirja võimatuks, muudab ta selle vähemalt keerulisemaks, sest üldjuhul on erakonna või poliitilise liikumise liikmed need, kes valivad nimekirja kantavad kandidaadid ja nende koha nimekirjas, mis võib mõjutada nende kandidaatide võimalust valituks osutuda.
141
See asjaolu asetab Tšehhi Vabariigis elavad, kuid Tšehhi kodakondsuseta liidu kodanikud ebasoodsamasse olukorda võrreldes Tšehhi kodanikega, kes on selles liikmesriigis erakonna või poliitilise liikumise liikmed, seoses võimalusega kandideerida erakonna või poliitilise liikumise või nende valimisliidu nimekirjas kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel.
142
Teiselt poolt näitab asjaolu, et Tšehhi kodanikud võivad valida, kas kandideerida erakonna või poliitilise liikumise liikmena või sõltumatu kandidaadina, samas kui Tšehhi Vabariigis elavatel, kuid Tšehhi kodakondsuseta liidu kodanikel on üksnes viimati nimetatud võimalus – nagu märkis ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 109 –, et need liidu kodanikud ei saa teostada neil valimistel oma kandideerimisõigust Tšehhi kodanikega samadel tingimustel.
143
Erakondade ja poliitiliste liikumiste seaduse § 1 ja § 2 lõikega 3 kehtestatud erinev kohtlemine toob seega kaasa selle, et Tšehhi Vabariigis elavatel, kuid Tšehhi kodakondsuseta liidu kodanikel ei ole võrdset juurdepääsu vahenditele, mis on selle liikmesriigi kodanikel oma kandideerimisõiguse tegelikuks teostamiseks kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel.
144
Tšehhi Vabariik väidab siiski, et kandidaate, kes ei ole poliitiliste ühenduste liikmeks, on palju, nad ei ole ebasoodsamas olukorras ja nende kuulumine erakonda või poliitilisse liikumisse ei mõjuta kandidaatide võimalusi valituks osutuda, sest tegelikult sõltuvad need võimalused kandidaatide tegevusest ja isikuomadustest. Tšehhi Vabariigi hinnangul tõendavad tema esitatud statistilised andmed seega, et kõnealused õigusnormid ei avalda negatiivset mõju liikmesriigis elavatele, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikele, kes soovivad kandideerida kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel.
145
Statistilised andmed, mis kajastavad üldiselt sõltumatute kandidaatide osakaalu kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel, ei saa aga seada kahtluse alla käesoleva kohtuotsuse punktis 143 tehtud järeldust, et Tšehhi õigusnormidega kehtestatud erinev kohtlemine, millele komisjoni hagis osutatakse, võtab Tšehhi Vabariigis elavatelt, kuid Tšehhi kodakondsuseta liidu kodanikelt võrdse juurdepääsu vahenditele, mis on selle liikmesriigi kodanikel oma kandideerimisõiguse tegelikuks teostamiseks kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel.
146
Tõsi, nende andmete põhjal võib tõdeda, et Euroopa Parlamendi valimistel oli enamik kandidaate ja valituks osutunuid erakonna või poliitilise liikumise liikmed, ehkki arvestatav osa kandidaate ja valituks osutunuid kandideeris sõltumatute kandidaatidena. Lisaks võib kohalike valimiste puhul nendest andmetest järeldada, et neljadel valimistel, mida need andmed puudutavad, oli erakonna liikmeks olevate kandidaatide ja valituks osutunute osakaal väiksem kui sõltumatute kandidaatide ja valituks osutunute osakaal.
147
Siiski, nagu väidab komisjon, ei võimalda need tähelepanekud teha mingeid otsustavaid järeldusi Tšehhi Vabariigis elavate, kuid Tšehhi kodakondsuseta liidu kodanike konkreetse olukorra kohta seoses nende kandideerimisõiguse tegeliku teostamisega kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel.
148
Ühelt poolt on need kodanikud üldiselt vähem tuntud kui elukohaliikmesriigi kodanikud ning seetõttu võib neil olla viimastega võrreldes suurem huvi erakonna struktuuridest ja kuvandist kasu saamise vastu, et ennast paremini tuntuks teha ja suurendada oma võimalusi valituks osutuda. Teiselt poolt ei sisalda Tšehhi Vabariigi esitatud statistilised andmed mingit võrdlust selles liikmesriigis elavate, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanike ja selle liikmesriigi kodanike vahel, mis puudutab nende vastavaid võimalusi saada sõltumatu kandidaadina erakonna või poliitilise liikumise esitatavasse nimekirja.
149
Mis puudutab argumente, millega tahetakse näidata väiksemana kandidaatide huvi kandideerida erakonna või poliitilise liikumise nimekirjas kohalikel valimistel, võttes arvesse valimiskorda, mis lubab valijatel hääletada eri nimekirjadesse kantud kandidaatide poolt, siis ei võimalda need teha mingeid järeldusi Tšehhi Vabariigis elavate, kuid Tšehhi kodakondsuseta liidu kodanike võimaluse kohta kandideerida erakonna või poliitilise liikumise esitatud nimekirjas.
150
Lisaks, nagu märkis ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 111, väidab komisjon õigesti, ilma et Tšehhi Vabariik oleks talle selles küsimuses vastu vaielnud, et sõltumatu kandidaadina kandideerimise suhtes kehtib seadusest tulenev kohustus esitada valijate allkirjastatud toetuskiri, mille allkirjade arv sõltub selle kohaliku omavalitsuse suurusest, kus kandidaat kandideerib, samas kui erakondade või poliitiliste liikumiste kandidaatidel sellist kohustust ei ole.
151
Viimasena tuleb märkida, et kuigi valimistel kandideerijate isikuomaduste ja nende tegevuse mõju valijatele ei saa alahinnata, aitab nende valimisele kaasa kuulumine erakonda või poliitilisse liikumisse, mis oma olemusest tulenevalt püüab saada oma kandidaatidele valimistel soodsat tulemust ja mille organisatsiooniline ülesehitus, inim‑ ja haldusressursid ning rahalised vahendid on suunatud selle eesmärgi saavutamisele.
152
Eeltoodut arvestades tuleb tõdeda, et erakondade ja poliitiliste liikumiste seaduse §‑ga 1 ja § 2 lõikega 3 kehtestatud erinev kohtlemine toob kaasa selle, et Tšehhi Vabariigis elavatel, kuid Tšehhi kodakondsuseta liidu kodanikel ei ole võrdset juurdepääsu vahenditele, mis on selle liikmesriigi kodanikel oma kandideerimisõiguse tegelikuks teostamiseks kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel, ning seega kujutab see endast ELTL artikliga 22 keelatud erinevat kohtlemist.
– Rahvusliku identiteedi austamine
153
Veel tuleb analüüsida Tšehhi Vabariigi argumente, mille kohaselt on erakondade ja poliitiliste liikumiste seaduse § 1 ja § 2 lõike 3 eesmärk tagada poliitilise ja põhiseadusliku süsteemi kaitse riiklikul tasandil ja seega tagavad need sätted rahvusliku identiteedi austamise ELL artikli 4 lõike 2 tähenduses, jättes üksnes Tšehhi kodanikele õiguse astuda erakonna või poliitilise liikumise liikmeks, kuivõrd viimaseid tuleb lugeda riigi tasandi poliitilise tegevuse „põhiplatvormiks“.
154
Sellega seoses tuleb esiteks märkida, et erakondade ja poliitiliste liikumiste osalusel toimuva riigi poliitilise elu korraldus on osa rahvuslikust identiteedist ELL artikli 4 lõike 2 tähenduses.
155
Teiseks, kuna liikmesriigis elavatele, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikele ELTL artikliga 22 antud hääletamis‑ ja kandideerimisõigus puudutab selles liikmesriigis toimuvaid kohalikke ja Euroopa Parlamendi valimisi, ei eelda see säte siiski, et liikmesriik oleks kohustatud andma nendele kodanikele õiguse hääletada ja kandideerida parlamendivalimistel või et liikmesriigil oleks keelatud võtta vastu erinorme, mis käsitlevad parlamendivalimistel kandidaatide ülesseadmist puudutavate otsuste tegemist erakonnas või poliitilises liikumises ning mis välistaksid selle, et erakonna või poliitilise liikumise liikmed, kes ei ole selle riigi kodanikud, saaksid selliste otsuste tegemisel osaleda.
156
Tšehhi Vabariigi argumendiga, mille kohaselt liikmesriigis elavate, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanike tegevuse või osalemise piiramine üksnes aspektidega, mis on seotud kohalike või Euroopa Parlamendi valimistega, ei oleks mõeldav, kuna sellised õigusnormid oleksid vastuolus erakonna või poliitilise liikumise liikmete võrdse kohtlemise aluspõhimõttega, ei saa nõustuda.
157
ELTL artiklist 22 tuleneb nimelt, et Tšehhi Vabariigis elavad, kuid Tšehhi kodakondsuseta liidu kodanikud ei ole selle riigi kodanikega parlamendivalimistel hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse teostamisel võrreldavas olukorras, mis võib sellega seoses põhjendada esimesena nimetatute erinevat kohtlemist võrreldes viimastega.
158
Kolmandaks tuleb ELL artikli 4 lõike 2 tõlgendamisel võtta arvesse normihierarhias samal tasandil asuvaid sätteid, eelkõige ELL artikleid 2 ja 10, ning see ei vabasta liikmesriike nendest sätetest tulenevate kohustuste täitmisest (vt selle kohta 5. juuni 2023. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola (kohtunike sõltumatus ja eraelu), C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 72).
159
Sellega seoses tuleb meenutada, et vastavalt ELL artiklile 2 on demokraatia põhimõte ja võrdse kohtlemise põhimõte väärtused, millel liit rajaneb (vt selle kohta 3. juuni 2021. aasta kohtuotsus Ungari vs. parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, punkt 94).
160
ELL artikkel 2 ei ole pelgalt poliitiliste suuniste või kavatsuste väljendus, vaid sisaldab väärtusi, mis on osa liidu kui ühise õiguskorra enda identiteedist, väärtusi, mis on vormitud põhimõteteks, mis kätkevad endas liikmesriikidele õiguslikult siduvaid kohustusi (16. veebruari 2022. aasta kohtuotsus Ungari vs. parlament ja nõukogu, C‑156/21, EU:C:2022:97, punkt 232, ning 16. veebruari 2022. aasta kohtuotsus Poola vs. parlament ja nõukogu, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 264).
161
Lisaks, nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktist 114, toimib liit ELL artikli 10 lõike 1 kohaselt esindusdemokraatia alusel, mis konkretiseerib ELL artiklis 2 mainitud demokraatia väärtust (19. detsembri 2019. aasta kohtuotsus Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, punkt 63 ja seal viidatud kohtupraktika).
162
Tagades liikmesriigis elavatele, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikele õiguse hääletada ja kandideerida kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel selles liikmesriigis viimase kodanikega samadel tingimustel, konkretiseerib ELTL artikkel 22 nii demokraatia põhimõtet kui ka – nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 97 – liidu kodanike võrdse kohtlemise põhimõtet, mis on osa liidu identiteedist ja ühistest väärtustest, millega liikmesriigid on ennast sidunud ja mille järgimise peavad nad oma territooriumil tagama.
163
Järelikult, kui lubada niisugustel liidu kodanikel astuda elukohaliikmesriigis erakonna või poliitilise liikumise liikmeks, et täielikult rakendada demokraatia ja võrdse kohtlemise põhimõtteid, ei saa seda pidada liikmesriigi rahvuslikku identiteeti kahjustavaks.
164
Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb tõdeda, et kuna Tšehhi Vabariik on jätnud Tšehhi Vabariigis elavad liidu kodanikud, kellel ei ole Tšehhi kodakondsust, ilma õigusest astuda erakonna või poliitilise liikumise liikmeks, on Tšehhi Vabariik rikkunud ELTL artiklist 22 tulenevaid kohustusi.
Kohtukulud
165
Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõike 1 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna Tšehhi Vabariik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud vastavalt komisjoni nõudele välja mõista Tšehhi Vabariigilt, kes ühtlasi kannab ise oma kohtukulud.
166
Vastavalt kodukorra artikli 140 lõikele 1 kannavad menetlusse astunud liikmesriigid ja institutsioonid ise oma kohtukulud. Seega tuleb jätta Poola Vabariigi kohtukulud tema enda kanda.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
1.
Kuna Tšehhi Vabariik on jätnud Tšehhi Vabariigis elavad liidu kodanikud, kellel ei ole Tšehhi kodakondsust, ilma õigusest astuda erakonna või poliitilise liikumise liikmeks, on Tšehhi Vabariik rikkunud ELTL artiklist 22 tulenevaid kohustusi.
2.
Jätta Tšehhi Vabariigi kohtukulud tema enda kanda ja mõista temalt välja Euroopa Komisjoni kohtukulud.
3.
Jätta Poola Vabariigi kohtukulud tema enda kanda.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: tšehhi.