61999CC0255_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. Il presente procedimento pregiudiziale promosso dall'Oberster Gerichtshof della Repubblica d'Austria riguarda ancora una volta la compatibilità con la normativa comunitaria di una disposizione della legge federale austriaca relativa agli anticipi sugli alimenti per i figli a carico (Bundesgesetz über die Gewährung von Vorschüssen auf den Unterhalt von Kindern; Unterhaltsvorschussgesetz 1985 - UVG, BGBl., pag. 451; in prosieguo: l'«UVG»), nel caso di specie con riguardo al requisito della residenza stabile nel territorio austriaco.
II - Fatti e procedimento
2. La ricorrente nella causa principale (in prosieguo: la «ricorrente»), la minorenne Anna Humer, nata il 10 settembre 1987, è figlia legittima di cittadini austriaci ed è, parimenti, cittadina austriaca. Il matrimonio dei genitori veniva sciolto in data 9 marzo 1989. Da allora la figlia è affidata alla madre.
3. Inizialmente entrambi i genitori continuavano a vivere in Austria. Nel 1992 la madre si trasferiva con la figlia in Francia, paese in cui da allora entrambe risiedono abitualmente. Il padre continua ad avere la propria residenza in Austria.
4. Il 2 novembre 1993 il padre si obbligava, nell'ambito di una transazione giudiziale, a versare mensilmente ATS 4 800 per il mantenimento della figlia. A quell'epoca il padre lavorava come impiegato nel settore del commercio, attività che continuava a svolgere almeno sino al 31 gennaio 1998. Successivamente rimaneva disoccupato.
5. Quando risiedeva ancora in Austria, la madre era insegnante di religione. Nel corso del procedimento dinanzi alla Corte il rappresentante in giudizio della ricorrente ha inoltre fatto presente, in risposta ad un quesito formulato in proposito dalla Corte, che la madre della ricorrente insegnava sulla base di un'abilitazione all'insegnamento rilasciata dalla Chiesa cattolica riconosciuta dallo Stato in forza del concordato con l'Austria. In seguito al trasferimento in Francia la madre della ricorrente si trovava di fronte al problema che la sua abilitazione all'insegnamento non era riconosciuta in Francia. Per poter lavorare, ciononostante, in qualità di insegnante, insegnava tedesco nelle scuole private, frequentando al tempo stesso un corso di laurea all'Università di Nantes, che concludeva nel 1994 con il superamento dell'esame di Stato per l'insegnamento del tedesco come lingua viva straniera. Al fine di ottenere in Francia uno status professionale comparabile a quello austriaco proseguiva i propri studi. Nel frattempo continuava ad insegnare nelle scuole private in Francia.
6. Il 24 luglio 1998 la ricorrente richiedeva in Austria la concessione di anticipi sugli alimenti nella misura di ATS 4 800 mensili dal 1° luglio 1998 per la durata di tre anni, adducendo che il padre, nonostante reiterate «ingiunzioni», si trovava in ritardo di diversi mesi con il pagamento degli alimenti e che l'importo dovuto per il periodo in corso non era stato versato.
7. Il Tribunale di primo grado respingeva la domanda di concessione degli anticipi sulla base del rilievo che la minore e la madre affidataria risiedevano in Francia. Il giudice di appello riformava tale pronuncia concedendo alla ricorrente, ai sensi dell'art. 3 dell'UVG, anticipi sugli alimenti per un importo mensile di ATS 4 800, nei limiti peraltro dell'importo della corrispondente aliquota base ai sensi dell'art. 6, primo comma, dell'UVG. Il giudice di appello considerava che gli artt. 6, primo comma, e 43 CE prevalevano rispetto all'applicazione di una disciplina discriminatoria, come quella fatta valere nel caso di specie. Pertanto, non sarebbe stato necessario proporre una questione pregiudiziale dinanzi alla Corte di giustizia. Il giudice di appello dichiarava peraltro ammissibile il ricorso ordinario per cassazione, cosicché la causa giungeva dinanzi al giudice ora proponente. La sezione competente dell'Oberster Gerichtshof riteneva invece necessaria una decisione pregiudiziale della Corte di Giustizia delle Comunità europee.
8. Alla fase scritta del procedimento hanno partecipato le ricorrenti nella causa principale, i governi tedesco, austriaco e svedese, nonché la Commissione. All'udienza è intervenuto, inoltre, il governo danese.
III - La domanda di pronuncia pregiudiziale.
9. Nella motivazione della domanda di pronuncia pregiudiziale il giudice di rinvio si riferisce espressamente agli argomenti esposti nella domanda di pronuncia pregiudiziale relativa alla causa Offermanns . Il giudice a quo ricorda inoltre che, ai sensi dell'art. 2, n. 1, del regolamento n. 1408/71 e della relativa rubrica, i familiari dei lavoratori subordinati ed autonomi sono ricompresi nella sfera di applicazione «ratione personae» del regolamento. Richiamandosi alla sentenza della Corte 16 marzo 1978, pronunciata nella causa Laumann, che riguardava l'erogazione di una pensione per orfani a figli conviventi con la madre in uno Stato membro diverso da quello del padre defunto, il giudice di rinvio osserva che il regolamento in esame sarebbe applicabile anche quando non il lavoratore stesso, ma i superstiti vivessero in un altro Stato membro. Tale principio potrebbe parimenti applicarsi all'erogazione di prestazioni familiari a figli di un lavoratore vivente ai sensi dell'art. 73 del regolamento n. 1408/71, poiché sotto questo profilo non si riscontrerebbero differenze essenziali tra l'art. 73 e l'art. 78 del regolamento, riguardante gli orfani.
10. Con riguardo alla finalità, costantemente insita nella normativa comunitaria, di evitare disposizioni che possano impedire ad un lavoratore migrante di disporre del proprio diritto alla libera circolazione, il giudice di rinvio riconosce che l'esigenza che il figlio abbia la propria residenza nel territorio austriaco non sarebbe sotto questo profilo idonea ad impedire ai lavoratori austriaci in quanto debitori dell'assegno di assistenza di ricongiungersi con la famiglia all'estero ovvero di trasferirsi all'estero con la famiglia, atteso che il diritto all'anticipo sull'assegno alimentare sorgerebbe solamente quando il debitore dell'assegno alimentare ed il figlio che vi abbia diritto non vivano sotto lo stesso tetto.
11. Tale disciplina potrebbe peraltro dissuadere il genitore affidatario dall'accettare un posto di lavoro che gli fosse offerto in un altro Stato membro dell'Unione europea: «nel caso in cui il debitore non affidatario del mantenimento non sia disposto ad adempiere, il diniego di concessione degli anticipi ha come conseguenza che l'intero onere del mantenimento viene trasferito sul genitore affidatario. Se una attività lavorativa all'estero richiede il trasferimento in un altro Stato membro, il genitore affidatario dovrebbe accettare il rischio di perdere qualsiasi compensazione degli oneri finanziari derivante dagli anticipi sugli alimenti ai sensi dell'ordinamento austriaco».
12. Il giudice di rinvio ha inoltre espressamente formulato perplessità quanto alla possibilità di individuare una giustificazione oggettiva della normativa controversa.
13. Il giudice di rinvio sottopone alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1. a) Se gli anticipi su assegni alimentari per figli minori di lavoratori attivi ovvero di disoccupati che percepiscano prestazioni di disoccupazione in base alla normativa austriaca, versati ai sensi dell'österreichische Bundesgesetz über die Gewährung von Vorschüssen auf den Unterhalt von Kindern (Unterhaltsvorschussgesetz 1985 - UVG, BGBl. 451, nella versione vigente - Legge federale austriaca sulla concessione di anticipi per il mantenimento di figli), costituiscano prestazioni familiari ai sensi dell'art. 4, n. 1, lett. h), del regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi ed ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità, nella versione modificata ed aggiornata dal regolamento (CEE) del Consiglio 2 giugno 1983, n. 2001, e modificata dal regolamento (CEE) del Consiglio 30 ottobre 1989, n. 3427, e se quindi sia applicabile in tal caso anche l'art. 3 del regolamento n. 1408/71, concernente la parità di trattamento.
b) Se gli artt. 73 e 74 del citato regolamento n. 1408/71 fondino il diritto - da parte del figlio legittimo convivente con la madre in uno Stato membro diverso dall'Austria, paese dove risiede il padre, lavoratore attivo ovvero disoccupato che percepisce, in base alla normativa austriaca, prestazioni di disoccupazione - alla concessione di un anticipo su assegno alimentare ai sensi della legge citata alla lett. a).
2. In caso di soluzione negativa di una delle questioni formulate al punto 1:
a) Se gli anticipi su assegno alimentare previsti nella legge citata sub 1, lett. a), costituiscano vantaggi sociali ai sensi dell'art. 7, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1612, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all'interno della Comunità.
b) Se la condizione della residenza abituale del minore sul territorio austriaco ai fini della concessione degli anticipi su assegno alimentare rappresenti una disposizione restrittiva, vietata ai sensi dell'art. 3, n. 1, seconda ipotesi, del regolamento (CEE) del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1612, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all'interno della Comunità, nonché alla luce dell'art. 48 del Trattato.
c) Se le disposizioni del regolamento n. 1612/68 fondino un diritto del figlio del lavoratore alla concessione di anticipi su assegno alimentare».
IV - Contesto normativo
A - Normativa comunitaria
14. Nel caso in esame rilevano le seguenti disposizioni del regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi ed ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità, nella versione modificata ed aggiornata dal regolamento (CE) del Consiglio 2 dicembre 1996, n. 118 (GU L 28, del 30 gennaio 1997, pag. 1), ulteriormente modificata ed aggiornata dal regolamento (CE) del Consiglio 8 febbraio 1999, n. 307 (GU L 38, pag. 1). Il regolamento n. 1408/71, nella versione di cui al regolamento n. 118/97, recita:
«Articolo 1
Definizioni
Ai fini dell'applicazione del presente regolamento:
a) - e) (...)
f) i) il termine "familiare" designa qualsiasi persona definita o riconosciuta come familiare oppure designata come componente il nucleo familiare dalla legislazione secondo la quale le prestazioni sono erogate o, nei casi di cui all'articolo 22, paragrafo 1, lettera a), e all'articolo 31, dalla legislazione dello Stato membro nel cui territorio essa risiede;
ii) (...)
g) - t) (...)
u) i) il termine "prestazioni familiari" designa tutte le prestazioni in natura o in denaro destinate a compensare i carichi familiari nel quadro di una delle legislazioni previste dall'articolo 4, paragrafo 1, lettera h), esclusi gli assegni speciali di nascita di cui all'allegato II;
v) (...)
Articolo 2
Campo d'applicazione quanto alle persone
1. Il presente regolamento si applica ai lavoratori subordinati o autonomi che sono o sono stati soggetti alla legislazione di uno o più Stati membri e che sono cittadini di uno degli Stati membri, oppure apolidi o profughi residenti nel territorio di uno degli Stati membri, nonché ai loro familiari e ai loro superstiti.
2. (...)
3. (...)
Articolo 3
Parità di trattamento
1. Le persone che risiedono nel territorio di uno degli Stati membri ed alle quali sono applicabili le disposizioni del presente regolamento, sono soggette agli obblighi e sono ammesse al beneficio della legislazione di ciascuno Stato membro alle stesse condizioni dei cittadini di tale Stato, fatte salve le disposizioni particolari del presente regolamento.
2. (...)
3. (...)
Articolo 4
Campo d'applicazione "ratione materiae"
1. Il presente regolamento si applica a tutte le legislazioni relative ai settori di sicurezza sociale riguardanti:
a) - g) (...)
h) le prestazioni familiari
2. - 4. (...)».
15. L'art. 73 del regolamento n. 1408/71 così dispone:
«Lavoratori subordinati o autonomi i cui familiari risiedono in uno Stato membro diverso dallo Stato competente
Il lavoratore subordinato o autonomo soggetto alla legislazione di uno Stato membro ha diritto, per i familiari residenti nel territorio di un altro Stato membro, alle prestazioni familiari previste dalla legislazione del primo Stato, come se risiedessero nel territorio di questo, fatte salve le disposizioni dell'allegato VI».
16. L'art. 74 del regolamento n. 1408/71 recita:
«Disoccupati i cui familiari risiedono in uno Stato membro diverso dallo Stato competente
Il lavoratore subordinato o autonomo disoccupato che beneficia delle prestazioni di disoccupazione a norma della legislazione di uno Stato membro ha diritto, per i familiari residenti nel territorio di un altro Stato membro, alle prestazioni familiari previste dalla legislazione del primo Stato, come se risiedessero nel territorio di questo, fatte salve le disposizioni dell'allegato IV».
17. Il regolamento (CE) del Consiglio 8 febbraio 1999, n. 307, recante modifica del regolamento (CEE) n. 1408/71, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità, e del regolamento (CEE) n. 574/72, che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 1408/71, in vista della loro estensione agli studenti, così dispone, nella parte rilevante ai fini della presente causa:
«Articolo 1
Il regolamento (CEE) n. 1408/71 è modificato come segue:
1) l'art. 1 è modificato come segue:
a) dopo la lettera c), è inserita la lettera seguente:
"c bis) il termine studente designa qualsiasi persona diversa da un lavoratore subordinato o autonomo o da un suo familiare o da un superstite ai sensi del presente regolamento che segua un corso di studi o una formazione professionale per ottenere una qualifica ufficialmente riconosciuta dalle autorità di uno Stato membro e che sia assicurata nell'ambito di un regime generale di sicurezza sociale o di un regime speciale di sicurezza sociale applicabile agli studenti";
b) alla lettera f), punti i) e ii), le parole "con il lavoratore subordinato o autonomo" sono sostituite al punto i) dalle parole "con il lavoratore subordinato o autonomo o con lo studente" e al punto ii) dalle parole "del lavoratore subordinato o autonomo o dello studente".
2) L'art. 2 è sostituito dal seguente:
"Articolo 2
Campo di applicazione quanto alle persone
1. Il presente regolamento si applica ai lavoratori subordinati o autonomi e agli studenti, che sono o sono stati soggetti alla legislazione di uno o più Stati membri e che sono cittadini di uno degli Stati membri, oppure apolidi o profughi residenti nel territorio di uno degli Stati membri, nonché ai loro familiari e ai loro superstiti.
2. (...)
3) - 6) (....)"».
18. Il regolamento (CEE) del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1612, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all'interno della Comunità (GU L 257, pag. 2) così dispone:
«PARTE PRIMA
L'IMPIEGO E LA FAMIGLIA DEI LAVORATORI
TITOLO I
Accesso all'impiego
Articolo 1 (...)
Articolo 2 (...)
Articolo 3
1. Nel quadro del presente regolamento non sono applicabili le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative o le pratiche amministrative di uno Stato membro:
- che limitano o subordinano a condizioni non previste per i nazionali la domanda o l'offerta di impiego, l'accesso all'impiego ed il suo esercizio da parte degli stranieri;
- o che, sebbene applicabili senza distinzione di nazionalità, hanno per scopo o effetto esclusivo o principale di escludere i cittadini degli altri Stati membri dall'impiego offerto.
2. (...)
Articoli 4 - 6 (...)
TITOLO II
Esercizio dell'impiego e parità di trattamento
Articolo 7
1. Il lavoratore cittadino di uno Stato membro non può ricevere sul territorio degli altri Stati membri, a motivo della propria cittadinanza, un trattamento diverso da quello dei lavoratori nazionali per quanto concerne le condizioni di impiego e di lavoro, in particolare in materia di retribuzione, licenziamento, reintegrazione professionale o ricollocamento se disoccupato.
2. Egli gode degli stessi vantaggi sociali e fiscali dei lavoratori nazionali
3. (....)
4. (....)».
B - Normativa austriaca
19. L'art. 2, primo comma, dell'UVG, così dispone:
«Hanno diritto agli anticipi sugli alimenti i figli minori che risiedano abitualmente nel territorio nazionale e siano cittadini austriaci, ovvero apolidi. Se il minore convive con una persona che risiede all'estero nell'adempimento delle proprie funzioni al servizio di un organismo nazionale di diritto pubblico, si presume, ai fini della applicazione della presente legge federale, che il minore risieda abitualmente nel distretto del giudice tutelare ovvero del curatore giudiziario competente».
20. l'art. 3 dell'UVG così recita:
«Gli anticipi devono essere concessi
1. qualora ai fini del diritto agli alimenti previsto per legge sussista un titolo esecutivo nel territorio nazionale e
2. qualora un'esecuzione avviata per assegni alimentari correnti (...) ovvero, laddove il debitore degli alimenti non disponga di crediti da lavoro dipendente né di altri crediti relativi a compensi continuativi, un'esecuzione (...) non abbia consentito di soddisfare pienamente neanche uno solo degli assegni alimentari divenuti esigibili negli ultimi sei mesi precedenti alla presentazione della richiesta di concessione degli anticipi; in tal caso gli arretrati riportati devono essere computati nell'assegno alimentare corrente».
V - Sulla prima questione
Argomenti delle parti
21. La ricorrente sostiene che le prestazioni effettuate a titolo di anticipo sugli alimenti costituiscono prestazioni familiari ai sensi dell'art. 4, n. 1, lett. h), del regolamento n. 1408/71.
22. Il diritto alla corresponsione di anticipi sugli alimenti sarebbe stato istituito in Austria affinché le persone aventi diritto agli alimenti possano disporre, in caso di morosità, ovvero, in determinate ipotesi, anche di insolvenza del debitore degli alimenti, di corrispondenti mezzi economici. Il beneficiario degli alimenti percepirebbe, da parte dello Stato austriaco, una somma di cui disporre definitivamente, salvo il caso di abusi. Solo all'incirca un terzo degli anticipi versati dallo Stato austriaco potrebbero essere poi recuperati presso i debitori degli alimenti.
23. Il presupposto del diritto agli anticipi non sarebbe costituito dallo stato di bisogno sociale o persino dallo stato di emergenza sociale, bensì solamente dalla sussistenza del diritto agli alimenti. Quanto alla natura giuridica, non si tratterebbe quindi di una normativa di assistenza sociale, bensì di vere e proprie prestazioni erogate dallo Stato a favore dei familiari di un debitore di alimenti, indipendentemente dal fatto che questi sia un lavoratore autonomo o subordinato ovvero temporaneamente disoccupato.
24. Tali prestazioni statali presenterebbero il carattere di somme versate dallo Stato a titolo definitivo al beneficiario degli alimenti. Si sarebbe, quindi, in presenza di prestazioni familiari ai sensi del menzionato regolamento.
25. Secondo il governo tedesco, la corresponsione degli anticipi sugli alimenti in Austria non costituisce una «prestazione familiare» ai sensi dell'art. 4, n. 1, lett. h), del regolamento n. 1408/71.
26. Affinché potesse presumersi l'esistenza di una prestazione familiare ai sensi del regolamento n. 1408/71, la concessione degli anticipi sugli alimenti in base all'UVG austriaco dovrebbe esser finalizzata, senza procedere ad un esame caso per caso, a compensare gli oneri familiari, il che invece non avverrebbe nella specie. Un anticipo sugli alimenti verrebbe concesso solo in singoli casi. Esso non compenserebbe nemmeno oneri familiari ai sensi dell'art. 4, lett. h), del regolamento n. 1408/71. Infatti, si potrebbe configurare una compensazione di oneri familiari solo se la prestazione in danaro rimanesse anche definitivamente nell'ambito della famiglia, vale a dire se la prestazione in danaro venisse attribuita alla famiglia come sovvenzione statale non rimborsabile, ad esempio, ai fini del mantenimento dei figli. In siffatta ipotesi l'onere del mantenimento verrebbe definitivamente assunto dallo Stato nella misura della prestazione in danaro. Invece, nel caso di anticipi sugli alimenti concessi dallo Stato, l'onere del mantenimento non verrebbe definitivamente assunto dallo Stato. Da tale prestazione non deriverebbe, infatti, l'estinzione del diritto al mantenimento nei confronti del soggetto debitore al riguardo.
27. Con riguardo alla prima questione, anche il governo austriaco sostiene che gli anticipi sugli alimenti ai sensi dell'UVG non costituiscono una prestazione familiare a termini dell'art. 4, n. 1, lett. h), del regolamento n. 1408/71, con conseguente inapplicabilità dell'art. 3.
28. Gli anticipi sugli alimenti si fonderebbero su un diritto sostanziale del figlio minore nei confronti del genitore obbligato al mantenimento. Scopo dell'UVG sarebbe quello di garantire al minore il percepimento di un assegno alimentare completo, anche in caso di inadempimento da parte del relativo debitore. Non si tratterebbe quindi affatto di prestazioni sociali. Fondamento del diritto sarebbe il diritto sostanziale del minore nei confronti del debitore dell'assegno, diritto nel quale lo Stato austriaco si surrogherebbe a seguito del versamento di prestazioni corrispondenti. La cessione legale del diritto allo Stato non modificherebbe in alcun modo la sostanza del diritto all'assegno alimentare, che continuerebbe a costituire un diritto sostanziale all'assegno alimentare nei confronti del genitore obbligato al mantenimento, assegno che verrebbe meramente anticipato dallo Stato austriaco esclusivamente in determinate situazioni critiche previste per legge. Anche dalla motivazione del legislatore del passato emergerebbe che il legislatore non intendeva compensare gli oneri familiari stessi, ma semplicemente agevolare il procedimento per la realizzazione del diritto all'assegno alimentare.
29. Il governo svedese ritiene che gli anticipi sugli alimenti previsti dalla legge austriaca non costituiscano una prestazione familiare ai sensi dell'art. 4, n. 1, lett. h, del regolamento n. 1408/71.
30. Nella presente causa si porrebbe la questione se ricorrano i presupposti di fatto di cui all'art. 4, n. 1, lett. h), ove compare l'espressione «prestazioni familiari». A differenza delle altre disposizioni dell'art. 4, n. 1, tale espressione non esprimerebbe chiaramente a quale fattispecie ed a quale rischio la disposizione si riferirebbe.
31. Per l'esame della questione se una prestazione costituisca una prestazione familiare occorrerebbe pertanto considerare i tipi di situazioni familiari ed i rischi dai quali dipenderebbe la concessione della prestazione controversa. Non risulterebbe chiaramente che tale situazione familiare sussista qualora i coniugi siano divorziati, ovvero vivano separati. Anche lo scopo di incentivare la libera circolazione dei lavoratori non presenterebbe la stessa rilevanza, nel caso di scioglimento della famiglia, rispetto all'ipotesi in cui i membri della famiglia vivono insieme, ancorché in diversi Stati membri. Il coniuge divorziato potrebbe inoltre contrarre nuovamente matrimonio e trovare una propria occupazione. In tali ipotesi non sussisterebbe la medesima esigenza di tutela per il coniuge che potrebbe avere avuto diritto, precedentemente, a prestazioni familiari concesse a coppie nelle quali uno dei coniugi svolga attività lavorativa.
32. L'anticipo sugli alimenti previsto dalla legge austriaca sarebbe concesso solo nelle ipotesi nelle quali i genitori ed i figli non vivano insieme come una famiglia. Esso sarebbe stato effettivamente concepito proprio per questa situazione. Ricorrerebbe pertanto una fattispecie che si porrebbe completamente in contrasto con quella sottesa al concetto di «prestazioni familiari».
33. L'anticipo sugli alimenti previsto dalla legge austriaca potrebbe essere inoltre considerato come prestazione familiare ai sensi del regolamento n. 1408/71 solo se rientrasse nella definizione di cui all'art. 1, lett. u), sub i).
34. Dalla descrizione della normativa austriaca emergerebbe che l'anticipo sugli alimenti non costituirebbe una prestazione in natura. Sarebbe allora decisivo se essa possa essere considerata come «prestazione in denaro, destinata a compensare i carichi familiari».
35. L'elemento distintivo specifico dell'anticipo sugli alimenti consisterebbe nel fatto che esso costituirebbe un anticipo versato dallo Stato sul pagamento dell'assegno alimentare dovuto dal soggetto obbligato al mantenimento del minore. Al minore dovrebbe essere in ogni caso garantito il percepimento dell'importo corrispondente dal genitore obbligato al riguardo, anche in caso di inadempimento di quest'ultimo. L'anticipo sugli alimenti non costituirebbe quindi un sussidio pubblico a favore del minore. Anche i presupposti per la sua attribuzione deporrebbero nel senso che non si tratta di una prestazione familiare.
36. Quanto all'applicazione del regolamento n. 1408/71, la Commissione ritiene che gli anticipi sugli alimenti previsti dall'UVG non debbano essere considerati come prestazioni familiari ai sensi dell'art. 4, n. 1, lett. h), del regolamento n. 1408/71. Gli artt. 73 e 74 del regolamento n. 1408/71 non sarebbero conseguentemente applicabili.
37. Con riguardo alla questione se le prestazioni ricadano nella sfera di applicazione ratione materiae del regolamento, la Commissione sostiene che tali prestazioni sarebbero concesse a tutti i minori rispondenti ai requisiti di cui agli artt. 3 e 4 dell'UVG, a prescindere dalla sussistenza dei requisiti indicati all'art. 2, vale a dire dalla cittadinanza austriaca o dallo status di apolide. Il diritto all'anticipo sull'assegno alimentare spetterebbe ad ogni minore, indipendentemente dal grado di necessità o dall'entità dei redditi familiari. Non si tratterebbe, pertanto, di una prestazione avente carattere di aiuto sociale, esclusa dal regolamento. Le prestazioni previste dell'UVG ricadrebbero quindi in via di principio nella sfera di applicazione ratione materiae del regolamento n. 1408/71.
38. Quanto alla questione se le prestazioni in parola costituiscano anche «prestazioni familiari» ai sensi del regolamento, la Commissione rinvia in primo luogo alla sentenza della Corte 4 luglio 1985 nella causa Kromhout . Dalla sentenza discenderebbe che le prestazioni familiari avrebbero lo scopo di aiutare socialmente le famiglie facendo partecipare la collettività a tali oneri. Qualora si applichi al caso in esame il principio sotteso a tale sentenza, che è informata ai differenti scopi delle diverse prestazioni, si dovrà ritenere che gli anticipi ai sensi dell'UVG perseguano uno scopo diverso da quello - tipico delle prestazioni familiari - della compensazione degli oneri familiari.
39. Con riguardo alla sfera di applicazione ratione personae del regolamento n. 1408/71, la Commissione sottolinea che il diritto agli anticipi sugli alimenti ai sensi dell'UVG avrebbe una caratteristica particolare, in quanto non spetterebbe al padre o alla madre del figlio minore, ma al figlio stesso. Occorrerebbe quindi verificare se il minore debba essere ritenuto «familiare» ai sensi dell'art. 1, lett. f), sub i), del regolamento n. 1408/71, e se sia ricompreso nella sfera di applicazione ratione personae ai sensi dell'art. 2, n. 1, del medesimo regolamento, qualora il padre o la madre siano lavoratori subordinati, lavoratori autonomi ovvero studenti. Sulla base della fattispecie delineata nell'ordinanza di rinvio, la domanda relativa agli anticipi sugli alimenti riguarderebbe il periodo a decorrere dal 1° luglio 1998, e decisiva sarebbe l'attività dei genitori successivamente a tale data.
40. Nelle proprie osservazioni la Commissione parte dal presupposto che la madre della ricorrente nel periodo in questione sia stata studentessa, e non prende pertanto in considerazione la sua qualità di lavoratrice. Il regolamento n. 1408/71 sarebbe applicabile agli studenti solo a decorrere dal 1° maggio 1999, in forza del regolamento n. 307/99. Per il periodo intercorrente dal luglio del 1998 sino all'aprile del 1999 incluso, il minore potrebbe peraltro essere ricompreso per effetto dello status del padre. Secondo quanto indicato dal giudice di rinvio in quel periodo il padre avrebbe soddisfatto i requisiti per poter beneficiare delle prestazioni per disoccupazione ai sensi della normativa austriaca. Le prestazioni per disoccupazione previste dalla normativa austriaca dovrebbero essere considerate prestazioni previdenziali, che farebbero parte del sistema previdenziale istituito a favore dei lavoratori. Ne conseguirebbe che la sfera di applicazione ratione personae del regolamento n. 1408/71 si estenderebbe al minore per il periodo che rileva nella specie, per effetto della situazione giuridica del padre.
Valutazione
a) Sulla sfera di applicazione ratione materiae del regolamento n. 1408/71.
41. La prima questione contenuta nella domanda di pronuncia pregiudiziale, come nella causa Offermanns, è quella relativa alla sfera di applicazione ratione materiae del regolamento n. 1408/71. Nelle conclusioni relative alla causa Offermanns, presentate all'udienza del 28 settembre 2000, ho dettagliatamente esposto - ai paragrafi 22-48 - i motivi per i quali ho ritenuto corretto qualificare gli anticipi sugli assegni alimentari come prestazioni familiari ai sensi dell'art. 4, n. 1, lett. h), del regolamento n. 1408/71.
42. Nel presente procedimento non emerge alcun elemento che possa offrire spunto per rivedere le valutazioni compiute nella causa Offermanns. Si rinvia pertanto integralmente alle conclusioni della causa Offermanns. Si richiamano ancora una volta brevemente gli aspetti essenziali degli argomenti in base ai quali ritengo di dover qualificare gli anticipi sugli assegni alimentari come prestazioni familiari.
43. Secondo una giurisprudenza costante, la distinzione tra prestazioni escluse dalla sfera di applicazione del regolamento n. 1408/71 e prestazioni che vi rientrano è basata essenzialmente sugli elementi costitutivi della prestazione, in particolare le sue finalità ed i presupposti per la sua attribuzione, e non sul fatto che essa sia o meno qualificata come prestazione previdenziale da una normativa nazionale . Una prestazione può essere considerata come prestazione previdenziale se è attribuita ai beneficiari prescindendo da ogni valutazione individuale e discrezionale delle loro esigenze personali, in base ad una situazione legalmente definita e se si riferisce ad uno dei rischi espressamente elencati nell'art. 4, n. 1, del regolamento n. 1408/71 .
44. E' pacifico che gli anticipi sugli assegni alimentari ai sensi dell'UVG vengano concessi in base ad una situazione legalmente definita, senza alcun margine di discrezionalità e senza che occorra verificare lo stato di bisogno personale. Il diritto alla corresponsione degli anticipi consegue alla sussistenza dei relativi presupposti di cui all'art. 3 dell'UVG.
45. Tali prestazioni si riferiscono, in considerazione della ratio e dei presupposti della loro concessione, anche al «rischio» delle prestazioni familiari ai sensi dell'art. 4, n. 1, lett. h), del regolamento n. 1408/71.
46. Nei «carichi familiari» rientrano, sia sul piano concettuale, sia da un punto di vista economico, gli alimenti a favore dei figli. Gli alimenti a favore dei figli, sotto il profilo sostanziale, devono essere considerati quali carichi familiari originari. Un titolo al mantenimento da solo non è idoneo a garantire anche effettivamente il mantenimento stesso. Gli anticipi sugli alimenti, finanziati dallo Stato, costituiscono pertanto uno strumento idoneo a compensare i carichi familiari nei casi in cui venga meno il versamento degli alimenti da parte del genitore obbligato al mantenimento.
47. Il sostegno statale prestato - direttamente al figlio avente diritto agli alimenti ed indirettamente al genitore affidatario - per mezzo degli anticipi sugli alimenti si attua su vari piani. Da un lato, vi è l'aspetto procedurale dell'esecuzione in base ad un titolo alimentare, eventualmente persino preceduto dall'ottenimento di siffatto titolo. L'aspetto procedurale non deve essere sottovalutato. Un intervento di sostegno statale di tal genere potrebbe essere eventualmente considerato quale prestazione in natura.
48. D'altro canto, negli anticipi sugli alimenti è insito anche un aspetto economico non trascurabile. La corresponsione degli anticipi determina la tempestiva disponibilità di mezzi economici nel momento in cui ve ne è bisogno. Lo Stato si accolla, inoltre, il rischio di insolvenza. A fronte della circostanza che solamente un terzo degli alimenti di cui lo Stato si assume il versamento riesce poi ad essere effettivamente recuperato, sarebbe riduttivo considerare la normativa in materia di alimenti quale semplice misura di sostegno di natura procedurale, ovvero fare riferimento al carattere transitorio della prestazione quale prefinanziamento di crediti alimentari esigibili. L'onere del mantenimento di un figlio gravante sul genitore unico affidatario del figlio - convivente con il medesimo - risulta sensibilmente accresciuto nel caso in cui venga meno il versamento degli alimenti da parte del genitore obbligato al riguardo. Gli anticipi mitigano e compensano tale parte, nel luogo e nel momento di necessità. Atteso che il rischio di insolvenza grava sullo Stato, nel caso di crediti alimentari irrecuperabili si può ritenere che sussista una partecipazione netta dello Stato ai carichi familiari.
49. Nella descrizione del contenuto e della ratio delle prestazioni familiari, la Corte interpreta le pertinenti disposizioni nel senso che esse devono servire «ad aiutare socialmente i lavoratori aventi carichi familiari facendo partecipare la collettività ai carichi stessi» .
50. Mentre la concessione degli alimenti a favore dei figli rientra nei carichi familiari originari, la riscossione di crediti alimentari esigibili non costituisce un carico familiare tipico, bensì un onere tipico della particolare situazione familiare di genitori che vivano separati. Per effetto dell'applicazione della disciplina in materia di anticipi, lo Stato e, quindi, la collettività partecipano ai carichi, da un lato, per mezzo della riscossione, per via procedurale, dei crediti alimentari e, dall'altro, garantendone la concessione. Per entrambi gli aspetti vengono utilizzati fondi pubblici, ragion per cui si può senz'altro concludere che la collettività partecipi ai carichi sorti in conseguenza della specifica situazione familiare. La ratio della normativa in materia di anticipi è pertanto costituita dalla compensazione dei carichi familiari.
51. Tale valutazione appare inoltre corroborata dal fatto che gli anticipi sugli alimenti vengono finanziati con fondi del Familienlastenausgleichsfond (Fondo di compensazione dei carichi familiari). E' vero che, per confutare tale argomento ci si è richiamati alla sentenza Hughes, nella quale si legge quanto segue: «Infatti, le modalità del finanziamento di una prestazione sono irrilevanti per la sua qualificazione come prestazione previdenziale (...)» . La Corte ha però opposto tale argomento all'obiezione formulata in detta causa, secondo cui la prestazione ivi controversa non avrebbe costituito una prestazione previdenziale dal momento che la sua corresponsione non sarebbe dipesa dal versamento di contributi. La sentenza Hughes non può pertanto inficiare la conclusione che il finanziamento della prestazione con il fondo di compensazione dei carichi familiari può essere in ogni caso considerato quale indizio ai fini della valutazione come prestazione familiare della prestazione dell'anticipo sugli alimenti.
52. La circostanza che legittimato all'anticipo sugli alimenti sia il figlio avente diritto al mantenimento e non uno dei genitori non è in contrasto con la qualificazione della prestazione come prestazione familiare. L'anticipo sugli alimenti viene versato al nucleo familiare in cui il figlio vive e pertanto può essere indirettamente considerato come prestazione corrisposta al genitore affidatario. La Corte ha inoltre affermato nella sentenza nelle cause riunite Hoever e Zachow che la distinzione tra diritti propri e diritti derivati non si applicava, in via di principio, alle prestazioni familiari .
53. Né si oppone alla qualificazione della prestazione come prestazione familiare il carattere civilistico dell'originario diritto agli alimenti. L'originario diritto al mantenimento di cui dispone il figlio nei confronti dei propri genitori - ancorché si collochi nella materia civilistica - costituisce un diritto appartenente al diritto di famiglia. La mera classificazione del diritto come civilistico costituirebbe una limitazione eccessivamente formale e non terrebbe conto del suo significato sotto il profilo del diritto di famiglia - e, conseguentemente, della natura del versamento degli alimenti, versamento classico, ancorché interno alla famiglia, diretto alla compensazione di carichi familiari. Anche se il diritto agli alimenti deve essere quindi inquadrato nell'ambito civilistico, il figlio beneficiario degli alimenti stessi può pur sempre far valere, in caso di mancato pagamento del credito alimentare sancito da un relativo titolo, un proprio diritto nei confronti dello Stato in base alla disciplina contenuta nell'UVG. In conseguenza della concessione dell'anticipo, lo Stato si surrogherebbe, per effetto di cessione legale, nel diritto originario del figlio nei confronti del debitore alimentare moroso, nei cui confronti potrebbe quindi procedere in base a tale diritto. Appare quindi corretto, sotto il profilo sistematico, qualificare quale prestazione familiare il surrogato statale di un diritto fondato sul diritto di famiglia. Del resto, appaiono anche difficilmente comprensibili i motivi per i quali lo Stato dovrebbe intervenire ai fini del soddisfacimento di un diritto di natura puramente civilistica. Appare quindi evidente il collegamento con l'aspetto relativo al diritto di famiglia - e, quindi, con una prestazione familiare.
b) In ordine alla sfera di applicazione ratione personae del regolamento n. 1408/71
54. La sfera di applicazione ratione personae del regolamento n. 1408/71 è definita dall'art. 2 del medesimo, il cui n. 1 stabilisce che il regolamento si applica ai lavoratori subordinati o autonomi che sono o sono stati soggetti alla legislazione di uno o più Stati membri e che sono cittadini di uno degli Stati membri, oppure apolidi o profughi residenti nel territorio di uno degli Stati membri, nonché ai loro familiari e ai loro superstiti.
55. La nozione di «familiare» viene definita dall'art. 1, lett. f), sub i), come qualsiasi persona definita o riconosciuta come familiare oppure designata come componente il nucleo familiare dalla legislazione secondo la quale le prestazioni sono erogate.
56. Nella sentenza emessa nella causa Kermaschek la Corte ha operato una distinzione tra due categorie di persone di cui all'art. 2 del regolamento n. 1408/71: da un lato, i lavoratori, e, dall'altro, i loro familiari e superstiti. «Mentre gli appartenenti alla prima categoria possono far valere il diritto alle prestazioni contemplate dal regolamento in quanto diritto proprio, gli appartenenti alla seconda categoria hanno solo un diritto derivato, acquistato in qualità di familiare o di superstite di un lavoratore» .
57. Sulla base di tale distinzione, il figlio che facesse valere il diritto agli anticipi sugli alimenti quale diritto proprio ben difficilmente potrebbe rientrare nella sfera di applicazione ratione personae del regolamento.
58. La distinzione, affermata nella sentenza Kermaschek, e inizialmente confermata da una costante giurisprudenza, è stata però espressamente limitata, con la sentenza Cabanis-Issarte, a fattispecie come quelle oggetto della sentenza Kermaschek . La distinzione tra diritti propri e diritti derivati potrebbe «avere la conseguenza di compromettere l'esigenza fondamentale dell'ordinamento comunitario costituita dall'uniformità dell'applicazione delle norme comunitarie, subordinando l'applicabilità di queste nei confronti dei singoli alla qualifica di diritto proprio o di diritto derivato contemplata dalla normativa nazionale disciplinante le prestazioni di cui trattasi in relazione alle particolarità del regime previdenziale nazionale» .
59. Nella causa Hoever e Zachow la Corte ha inoltre affermato - come si è precedentemente ricordato - per quanto riguarda, in particolare, le prestazioni familiari, che la distinzione tra diritti propri e diritti derivati non si applicava, in via di principio, alle prestazioni familiari .
60. La possibilità per il figlio beneficiario di un assegno alimentare di ricadere nell'ambito di applicazione ratione personae del regolamento n. 1408/71 dipende quindi unicamente dalla possibilità di far discendere la propria situazione da quella di uno dei genitori.
61. Nel caso in esame risulta dagli atti del procedimento che il padre della ricorrente, obbligato agli alimenti, era disoccupato nel periodo rilevante ai fini della decisione. Si può ragionevolmente presumere che percepisse indennità di disoccupazione. Da tale elemento può dedursi che fosse assicurato quantomeno contro il rischio di disoccupazione, e che ricadesse pertanto nella sfera di applicazione ratione personae del regolamento n. 1408/71. Egli trasmette pertanto alla figlia lo status di familiare ai sensi del regolamento n. 1408/71.
62. Il fatto che il padre (austriaco) viva in Austria e nulla si sappia quanto al fatto se si sia mai avvalso del proprio diritto alla libera circolazione, fondato sulla normativa comunitaria, non è in contrasto con quanto esposto. In ogni caso la figlia, in seguito al trasferimento insieme alla madre in un altro Stato membro, è residente in uno Stato della Comunità diverso da quello del padre. Ne consegue una fattispecie rilevante sul piano del diritto comunitario.
63. E' vero che la discriminazione dei cittadini nazionali è stata sino ad ora tollerata dal diritto comunitario. Né la Corte si è sinora pronunciata sulla questione se la cittadinanza europea modifichi in linea di principio tale situazione. Laddove peraltro sussista una fattispecie rilevante sotto il profilo del diritto comunitario, già in passato era fuor di dubbio la possibilità per i cittadini nazionali di invocare il diritto comunitario, ragion per cui il riferimento della ricorrente al diritto comunitario non solleva perplessità.
64. Atteso che il padre si limita a trasmettere alla figlia lo status giuridico di familiare ai sensi del diritto comunitario e che la figlia fa valere un diritto proprio, è pacifico che gli anticipi sugli alimenti non vadano a beneficio del padre, bensì unicamente della figlia.
65. La ricorrente potrebbe eventualmente derivare il proprio status giuridico anche dalla madre. Fintantoché si è ritenuto, sulla base dei fatti esposti nell'ordinanza di rinvio pregiudiziale, che la madre della ricorrente risiedesse, in qualità di studente, in Francia, quasi tutte le parti del presente procedimento hanno espresso dubbi con riguardo al suo status in base al regolamento n. 1408/71. A termini dell'art. 95 quinquies, il regolamento n. 1408/71 si applica agli studenti ed ai rispettivi familiari solamente a decorrere dal 1° maggio 1999 . Da tale data in poi la ricorrente ricadrebbe senza alcun dubbio nella sfera di applicazione del regolamento, il che, in considerazione della data di presentazione della richiesta degli anticipi, avvenuta il 24 luglio 1998, potrebbe però risultare non più rilevante.
66. Lo status di lavoratrice, posseduto in Austria dalla madre della ricorrente, potrebbe tuttavia aver eventualmente continuato a produrre effetti qualora non risultasse soluzione di continuità tra l'attività lavorativa svolta e gli studi intrapresi. Molti elementi depongono a favore della sussistenza, nella specie, di un rapporto di continuità. La madre della ricorrente, in quanto soggetto ricompreso nella sfera di applicazione ratione personae del regolamento n. 1408/71, poteva pertanto trasmettere alla figlia lo status di familiare.
67. Nel corso del procedimento è però emersa la circostanza - che il giudice nazionale, che è giudice dei fatti, dovrà ancora acclarare - che la madre della ricorrente ha iniziato a svolgere attività lavorativa direttamente a seguito del trasferimento in Francia, ragion per cui il suo status di lavoratrice appare indubbio. Anche in tal caso la madre della ricorrente trasmetterebbe a questa lo status di familiare ai sensi del regolamento n. 1408/71.
c) Sull'applicabilità degli artt. 73 e 74 del regolamento n. 1408/71
68. Partendo dalla premessa secondo cui gli anticipi sugli alimenti vanno considerati quali prestazioni familiari ai sensi del regolamento n. 1408/71, ci si chiede quali conseguenze ne derivino con riguardo alla posizione soggettiva attiva della ricorrente. L'art. 3 del regolamento n. 1408/71 sancisce il principio della parità di trattamento nell'ambito dello stesso regolamento. Ai sensi del n. 1 del medesimo, le persone che risiedono nel territorio di uno degli Stati membri e alle quali sono applicabili le disposizioni del regolamento sono soggette agli stessi obblighi e godono degli stessi diritti al pari dei cittadini di tale Stato. La detta disposizione impone, pertanto, la parità di trattamento nello Stato di residenza. Nel caso di specie, la ricorrente non mira però a beneficiare di prestazioni previdenziali nel proprio Stato di residenza, vale a dire in Francia, bensì ad ottenere una prestazione del proprio paese di origine. Si tratta quindi, in pratica, della questione dell'esportazione della prestazione.
69. L'art. 10 del regolamento n. 1408/71 dispone l'eliminazione delle clausole di residenza con riguardo alle prestazioni in denaro per invalidità, vecchiaia o ai superstiti, alle rendite per infortunio sul lavoro o per malattia professionale e agli assegni in caso di morte. In tale elenco non figurano le prestazioni familiari, ragion per cui, ai fini della concessione degli anticipi sugli alimenti, non potrà essere ignorata, ai sensi dell'art. 10 del regolamento, la condizione della residenza quale presupposto del diritto alla prestazione.
70. Occorre tuttavia fare riferimento alla specifica disciplina di cui al titolo III, capitolo 7, intitolato «prestazioni familiari», che contiene disposizioni che ostano all'applicazione della condizione della residenza sul territorio nazionale nei confronti di familiari beneficiari di prestazioni. Tanto l'art. 73, che si applica ai lavoratori subordinati ed autonomi i cui familiari risiedano in uno Stato membro diverso da quello competente, quanto l'art. 74, applicabile ai disoccupati i cui familiari risiedano in uno Stato membro diverso dallo Stato competente, prevedono che i familiari possano beneficiare delle prestazioni familiari «come se risiedessero nel territorio di questo».
71. Gli artt. 73 e 74 comportano pertanto una ricorrente fictio di residenza nel territorio nazionale, che prevale sul diritto nazionale. Dal punto di vista della tecnica legislativa si potrebbe interpretare la compenetrazione della normativa nazionale e di quella comunitaria nel senso che il requisito della residenza sul territorio nazionale ai sensi della normativa nazionale non debba essere semplicemente ignorato, ma possa essere ritenuto soddisfatto in forza della fictio di cui agli artt. 73 e 74 del regolamento n. 1408/71. In ogni caso, la residenza all'estero della ricorrente nella causa principale non può esserle di impedimento al suo diritto. Indipendentemente dalla circostanza che il padre obbligato agli alimenti lavori o sia disoccupato, la ricorrente può, in quanto familiare, richiamarsi agli artt. 73 e 74 del regolamento n. 1408/71.
VI - Sulla seconda questione
72. Ove si segua l'impostazione precedentemente esposta ai fini della soluzione della prima questione, non occorrerà procedere alla soluzione della seconda questione. Solo nell'ipotesi in cui la Corte non volesse accogliere la soluzione proposta, dovrà prendersi posizione in questa sede sulla seconda questione posta dal giudice di rinvio.
Argomenti delle parti
73. La ricorrente adduce la circostanza che l'anticipo sugli alimenti le è stato negato esclusivamente in ragione del fatto che vive in Francia; ciò costituirebbe una discriminazione nei confronti dei cittadini austriaci che abbiano trasferito la propria residenza all'estero, rispetto a coloro che siano rimasti in Austria. Indirettamente sarebbe discriminata anche la madre.
74. Il governo tedesco sostiene l'impossibilità di applicare il regolamento n. 1612/68 alla concessione dell'anticipo sugli alimenti. L'applicabilità del regolamento n. 1612/68 presupporrebbe, in primo luogo, che il lavoratore si sia avvalso del proprio diritto alla libera circolazione. Ciò non si verificherebbe nel caso in esame, dal momento che il padre obbligato agli alimenti vive in patria, cioè in Austria. Inoltre, un vantaggio sociale ai sensi dell'art. 7, n. 2, del regolamento n. 1612/68 potrebbe riguardare solo prestazioni nel paese di occupazione del lavoratore migrante. Il regolamento n. 1612/68 non prevedrebbe, in linea di principio, l'esportazione di vantaggi sociali ai familiari di un lavoratore migrante che vivano all'estero.
75. Il regolamento n. 1612/68 sarebbe inoltre inapplicabile sotto il profilo sostanziale. E' vero che il familiare di un lavoratore migrante potrebbe far valere un diritto proprio fondato sulla legge nazionale, ma dovrebbe trattarsi di un diritto che il lavoratore migrante derivi dalla normativa comunitaria, e la cui soddisfazione costituisca al tempo stesso una prestazione per il lavoratore medesimo. Dalla sentenza 26 febbraio 1991 nella causa Bernini emergerebbe infatti che, in linea di principio, i familiari fruiscono solo indirettamente della parità di trattamento. Nel caso dell'anticipo sugli alimenti ai sensi della normativa austriaca tali presupposti, però, non ricorrerebbero.
76. In ordine alla questione dell'applicabilità del regolamento n. 1612/68 il governo austriaco sostiene quanto segue: un diritto che si fondi su detto regolamento presuppone lo status di lavoratore. In base alla descrizione dei fatti che emerge dalla domanda di pronuncia pregiudiziale il governo austriaco ritiene che la madre della ricorrente non sia lavoratrice, e che pertanto il regolamento n. 1612/68 non potrebbe applicarsi. Ma anche qualora il detto regolamento fosse applicabile, i versamenti effettuati ai sensi dell'UVG non potrebbero considerarsi «vantaggi sociali» ai sensi dell'art. 7, n. 2, del regolamento. Gli anticipi sugli alimenti non verrebbero concessi in base all'oggettivo status di lavoratore o in base alla residenza del lavoratore in Austria. Anche in caso di inadempimento da parte del soggetto obbligato agli alimenti, al minore dovrebbe essere assicurato l'integrale percepimento dell'assegno alimentare. Non sussisterebbe tuttavia alcun collegamento con lo status di lavoratore. Non si tratterebbe pertanto di un «vantaggio sociale» ai sensi della detta disposizione.
77. Anche il governo svedese sostiene che le disposizioni del regolamento n. 1612/68 relative ai vantaggi sociali non si applicano agli anticipi sugli alimenti previsti dalla normativa austriaca. Il concetto di «vantaggio sociale» dovrebbe essere inteso in relazione alla finalità di incentivare la libera circolazione dei lavoratori nella Comunità. Da ciò dovrebbe conseguire l'esistenza di un legame tra la prestazione ed il lavoratore, o quantomeno tra la prestazione ed un lavoro precedente o futuro di una persona. L'anticipo sugli alimenti costituirebbe una prestazione a favore esclusivo del minore, e non di un qualsivoglia lavoratore. Difetterebbe pertanto il naturale legame tra la prestazione ed il lavoratore migrante, presupposto dal regolamento n. 1612/68, e mancherebbe un criterio di collegamento con l'obiettivo sotteso al detto regolamento, vale a dire l'incentivazione della libera circolazione dei lavoratori.
78. Secondo la Commissione, il giudice di rinvio con la seconda questione intende appurare
1. se l'anticipo sugli alimenti costituisca un vantaggio sociale ai sensi dell'art. 7, n. 2, del regolamento n. 1612/68,
2. se il presupposto della residenza del minore nel territorio nazionale ai fini dell'attribuzione dell'anticipo sugli alimenti costituisca una disposizione limitativa, vietata ai sensi dell'art. 3, n. 1, del regolamento, e
3. se le disposizioni del regolamento n. 1612/68 fondino il diritto alla concessione di anticipi sugli alimenti alla persona del figlio del lavoratore.
79. In un'osservazione preliminare la Commissione sottolinea che la fattispecie di cui alla controversia in esame non sarebbe quella disciplinata dal regolamento n. 1612/68. Essa suggerisce pertanto di risolvere negativamente la seconda questione pregiudiziale. Solo nell'ipotesi in cui ciononostante la Corte intendesse pronunciarsi sulla questione, formula le seguenti considerazioni: la questione se sussista un vantaggio sociale ai sensi dell'art. 7, n. 2, del regolamento n. 1612/68 dovrebbe essere risolta affermativamente; la nozione di vantaggi sociali dovrebbe essere interpretata in modo estremamente ampio. Secondo la giurisprudenza della Corte esso comprenderebbe una serie di prestazioni, di cui normalmente si potrebbe direttamente beneficiare solo in conseguenza di un cambiamento del posto di lavoro ovvero della residenza, senza che il beneficio sia subordinato al requisito - come ad esempio nel caso delle prestazioni previste dal regolamento n. 1408/71 - del compimento di un periodo di residenza, di lavoro ovvero di assicurazione. Sarebbe pertanto pacifico che l'anticipo sugli alimenti debba essere considerato quale vantaggio sociale ai sensi dell'art. 7, n. 2, del regolamento n. 1612/68. Anche se gli anticipi perseguissero una finalità diversa dalla compensazione degli oneri familiari, essi servirebbero comunque a soddisfare esaurientemente e tempestivamente il diritto agli alimenti del figlio minore. Lo Stato, sostituendosi al debitore inadempiente degli alimenti con il versamento degli anticipi, assumerebbe in proprio il rischio della irrecuperabilità degli alimenti, dovuti o non versati. In tal modo, lo Stato contribuirebbe, in un certo senso, al recupero del credito nei confronti del genitore inadempiente debitore degli alimenti.
80. Il figlio avente diritto non ricadrebbe neanche nella sfera di applicazione ratione personae del regolamento n. 1612/68. Tale criterio di collegamento personale non potrebbe essere costituito neanche rispetto alla madre, che non risponderebbe ai criteri relativi alla nozione di lavoratore ai sensi del regolamento n. 1612/68. La Commissione si richiama in proposito ai fatti accertati dal giudice di rinvio.
81. All'udienza la Commissione ha ammesso che, alla luce delle dichiarazioni integrative in punto di fatto, può ritenersi che la madre della ricorrente rivesta la qualità di lavoratrice ai sensi del regolamento n. 1612/68. Quanto all'art. 39 CE, il diritto alla libera circolazione del genitore affidatario potrebbe risultare pregiudicato. Così il genitore affidatario potrebbe essere dissuaso dall'accettare un'offerta di lavoro in un altro Stato membro, qualora il figlio che lo accompagnasse perdesse, con la residenza in tale Stato membro, il proprio diritto all'anticipo sugli alimenti.
82. Si porrebbe così essenzialmente la questione della esportabilità dei vantaggi sociali ai sensi dell'art. 7, n. 2, del regolamento n. 1612/68. Obiettivi di natura puramente economica non potrebbero giustificare, secondo l'interpretazione della normativa comunitaria accolta dalla Corte, una disciplina discriminatoria . La Corte avrebbe peraltro ammesso nella sentenza Lenoir il principio secondo il quale prestazioni strettamente connesse all'ambiente sociale potrebbero essere subordinate alla residenza del beneficiario nello Stato dell'autorità competente. Gli anticipi sugli alimenti potrebbero rientrare in tali prestazioni.
83. La Commissione sostiene, in conclusione, che le disposizioni del regolamento n. 1612/68 non possono attribuire alcun diritto alla concessione di anticipi sugli alimenti in capo al figlio del lavoratore, dal momento che il figlio minore non ricade nella sfera di applicazione ratione personae del detto regolamento.
Valutazione
84. Quanto alla applicabilità del regolamento n. 1612/68, in effetti si deve osservare che il contesto di fatto del caso in esame non corrisponde alla fattispecie tipica che è alla base del regolamento. Il principio della parità di trattamento, che deve essere direttamente e specificamente connesso all'accesso all'impiego ed all'esercizio dell'impiego, non offre ulteriori argomenti a sostegno della ricorrente. Anche qualora si scegliesse quale criterio di collegamento la libera circolazione dei lavoratori di cui si sia avvalsa la madre affidataria della minorenne ricorrente, l'anticipo sugli alimenti non costituirebbe una condizione di lavoro della lavoratrice.
85. Si può - è vero - senz'altro ritenere che l'anticipo sugli alimenti, di per sé considerato, costituisca un vantaggio sociale ai sensi dell'art. 7, n. 2, del regolamento n. 1612/68, dal momento che la Corte di giustizia nella sua giurisprudenza costante ha preso le mosse da una interpretazione ampia della nozione in esame. Il concetto di vantaggio sociale comprende poi tutti i vantaggi che «connessi o no ad un contratto di lavoro, sono generalmente attribuiti ai lavoratori nazionali, in ragione principalmente del loro status obiettivo di lavoratori o del semplice fatto della loro residenza nel territorio nazionale, e la cui estensione ai lavoratori cittadini d'altri Stati membri risulta quindi atta a facilitare la loro mobilità nell'ambito della Comunità» .
86. Tuttavia, la qualificazione dell'anticipo sugli alimenti quale vantaggio sociale ai sensi dell'art. 7, n. 2, del regolamento n. 1612/68 - eventualmente per il tramite dello status giuridico della madre - non conferisce alcun diritto alla prestazione, dal momento che l'art. 7 sancisce la parità di trattamento nello Stato di occupazione. Ciò si deduce dal combinato disposto del tenore letterale dell'art. 7, n. 2, esplicito sotto questo profilo, con il n. 1 della stessa disposizione. Ai sensi del n. 2 dell'art. 7, il lavoratore gode ivi (vale a dire, nello Stato di occupazione) degli stessi vantaggi sociali e fiscali dei lavoratori nazionali, e al riguardo si fa rinvio implicitamente al n. 1 della stessa disposizione. La ricorrente non richiede però per l'appunto la parità di trattamento in Francia, ma una prestazione del proprio paese di origine. L'esportazione di vantaggi sociali ai sensi dell'art. 7, n. 2, non è stata sinora riconosciuta dalla giurisprudenza della Corte in generale. L'esportazione di prestazioni ai sensi dell'art. 7, n. 2, del regolamento n. 1612/68, collegate direttamente o indirettamente con il rapporto di lavoro, è stata invece ammessa dalla Corte solamente in limiti ristretti, vale a dire quando una condizione relativa alla residenza determini una ingiustificata discriminazione indiretta di un lavoratore residente in un altro Stato membro. Nel caso in esame non ricorre una fattispecie di tal genere. Si deve quindi trarne la conclusione che non si è in presenza di alcuna fattispecie che possa essere ricondotta nella sfera di applicazione del regolamento n. 1612/68.
VII - In ordine al richiamo alle disposizioni del Trattato
87. Appare tuttavia evidente che il requisito della residenza sul territorio nazionale ai fini della concessione degli anticipi sugli alimenti possa pregiudicare il diritto della libera circolazione della madre affidataria della ricorrente. Infatti, come correttamente osservato dalla Commissione, il genitore potrebbe essere dissuaso dall'accettare un'offerta di lavoro in un altro Stato membro qualora il figlio convivente, per effetto del trasferimento della residenza in tale Stato membro, perda il diritto agli anticipi sugli alimenti.
88. Sorge, pertanto, la questione se possano essere direttamente invocati l'art. 39 CE, ovvero la cittadinanza europea sancita dagli artt. 17 e 18 CE.
Argomenti delle parti
89. In ordine a tale aspetto la Commissione ha dettagliatamente illustrato come il diritto della ricorrente possa discendere dagli artt. 12, 17, 18, 39 e 43 CE. E' vero che nelle questioni pregiudiziali il giudice a quo non avrebbe menzionato tale aspetto; nella motivazione dell'ordinanza di rinvio avrebbe però ripreso le deduzioni svolte al riguardo dalla ricorrente. In considerazione della possibilità che le dette disposizioni risultino oggettivamente utili ai fini della soluzione della controversia a qua, la Commissione espone il proprio punto di vista al riguardo.
90. In quanto cittadina di uno Stato membro (l'Austria), legittimamente residente sul territorio di un altro Stato membro (la Francia), la ricorrente ricadrebbe nella sfera di applicazione ratione personae delle disposizioni del Trattato relative alla cittadinanza europea.
91. Dai punti 61-63 della sentenza Martìnez Sala emergerebbe che l'art. 8, n. 2, del Trattato CE collegherebbe allo status di cittadino dell'Unione i diritti e doveri previsti dal Trattato, tra cui il diritto, sancito dall'art. 6 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 12 CE), a non subire discriminazioni in base alla nazionalità nella sfera di applicazione ratione materiae del Trattato stesso. Secondo la Corte, un cittadino dell'Unione legittimamente residente nel territorio dello Stato membro ospitante potrebbe conseguentemente invocare l'art. 12 CE in tutti i casi ricompresi nella sfera di applicazione ratione materiae del diritto comunitario.
92. E' vero che la ricorrente invocherebbe le dette disposizioni non nei confronti dello Stato membro ospitante, bensì nei confronti del proprio Stato membro di origine; dalla giurisprudenza della Corte, in particolare dalla sentenza 7 febbraio 1979 emessa nella causa Knoors, emergerebbe però che il richiamo, contenuto nell'art. 43 CE, ai cittadini di uno Stato membro desiderosi di stabilirsi nel territorio di un altro Stato membro non può interpretarsi in modo da escludere dai vantaggi del diritto comunitario i cittadini di un determinato Stato membro, qualora questi, per il fatto di aver risieduto regolarmente nel territorio di un altro Stato membro, si trovino, rispetto al loro Stato di origine, in una situazione analoga a quella di tutti gli altri soggetti che fruiscono dei diritti e delle libertà garantiti dal Trattato.
93. Tale principio sarebbe stato anche confermato dalla Corte nella sentenza 23 febbraio 1994, Scholz, in cui si legge che le dette disposizioni si applicano a qualsiasi cittadino comunitario, a prescindere dal luogo di origine e dalla cittadinanza dello stesso, che abbia usufruito del diritto alla libera circolazione dei lavoratori e che abbia esercitato un'attività lavorativa in un altro Stato membro. E' vero che la ricorrente non sarebbe una lavoratrice, ma gli artt. 12 CE, 17 CE, 18 CE e 43 CE farebbero riferimento non allo status di lavoratore, bensì alla cittadinanza dell'Unione ovvero di uno Stato membro.
94. Conformemente alla sentenza 22 novembre 1995 nella causa Vougioukas, ed al fine di evitare una possibile discriminazione ai sensi dell'art. 12 CE, sarebbe del tutto coerente che uno Stato membro equipari i propri cittadini che si siano avvalsi del loro diritto di libera circolazione e i cittadini di altri Stati membri che abbiano fatto uso del loro diritto di libera circolazione ai propri cittadini che non abbiano esercitato tale libertà. Nel caso di specie, ciò significherebbe che il requisito della residenza abituale sul territorio nazionale, opposto alla ricorrente, dovrebbe essere considerato discriminatorio ai sensi del diritto comunitario e quale violazione della libertà di stabilimento, tale da dissuadere cittadini austriaci dall'esercizio di tale libertà.
95. Una giustificazione oggettiva potrebbe essere eventualmente ravvisata ove si ritenesse che l'anticipo sugli alimenti, oggetto della controversia dinanzi al giudice di rinvio, sia strettamente connesso al contesto sociale e possa essere pertanto subordinato alla residenza abituale sul territorio nazionale del relativo beneficiario. Il giudice a quo ha peraltro osservato al riguardo che resta dubbia la questione dell'oggettiva giustificazione del requisito della residenza abituale.
96. Il governo danese si è pronunciato all'udienza in merito al quesito posto dalla Corte, originato dalle osservazioni della Commissione, relativo agli effetti della cittadinanza dell'Unione. Il detto governo ritiene, in sintesi, che l'istituto della cittadinanza dell'Unione non conferirebbe diritti ulteriori a quelli comunque già attribuiti dai Trattati e dal diritto derivato.
97. Nessuna delle altri parti del procedimento ha parimenti sostenuto che dalla cittadinanza dell'Unione di per sé considerata debba derivarsi uno status giuridico per effetto del quale verrebbe meno, quanto ai requisiti ai fini della concessione dell'anticipo sugli alimenti, la necessità della residenza sul territorio nazionale.
Valutazione
98. Con riguardo allo status giuridico eventualmente derivato alla ricorrente dalla madre, rileva la questione della diretta applicabilità dell'art. 39 CE. Considerato che gli anticipi sugli alimenti a favore dei figli minori, oggetto della controversia a qua, costituiscono necessariamente risorse economiche che vengono regolarmente versate al genitore affidatario, convivente con il figlio o i figli beneficiari, in qualità di legale rappresentante dei figli medesimi, e che in ogni caso costituiscono entrate del nucleo familiare in cui i figli vivono, l'eventuale venir meno di tale prestazione può rivelarsi un elemento importante nel processo decisionale del genitore affidatario.
99. Tuttavia, l'art. 39, n. 2, che sancisce uno specifico divieto di discriminazioni, mira principalmente a garantire la parità di trattamento nello Stato di occupazione. Nella specie, non ricorre peraltro una problematica del genere. Non si tratta nemmeno, a ben vedere, di una fattispecie di discriminazione a danno di cittadini nazionali, che presuppone per definizione che il diritto comunitario attribuisca una posizione soggettiva attiva ad un cittadino di un altro Stato membro che si trovi in una posizione analoga, il che deve essere peraltro escluso nel caso in esame.
100. Ci si deve pertanto chiedere se la ricorrente possa ottenere, per effetto della cittadinanza dell'Unione, la rinuncia da parte delle autorità austriache al requisito della residenza sul territorio nazionale. La questione se ed in qual misura la cittadinanza dell'Unione faccia sorgere diritti che non sono disciplinati né in altra parte del Trattato né nel diritto derivato costituisce materia praticamente del tutto nuova nella giurisprudenza della Corte .
101. Atteso che nelle considerazioni che precedono è stata suggerita una soluzione che afferma, in base all'interpretazione o applicazione del diritto derivato di cui al regolamento n. 1408/71, l'inapplicabilità del requisito della residenza ovvero la sua sussistenza fittizia, non occorre esaminare in questa sede la questione relativa agli effetti connessi alla cittadinanza dell'Unione, tenuto conto del fatto che si tratterebbe, alla luce della soluzione suggerita nelle presenti conclusioni, di una questione puramente ipotetica.
VIII - Conclusione
102. Alla luce delle suesposte considerazioni suggerisco alla Corte di risolvere le questioni pregiudiziali nei seguenti termini:
Gli anticipi sugli alimenti, previsti dalla legge federale austriaca del 1985 relativa agli anticipi sugli alimenti per i figli a carico (Bundesgesetz über die Gewährung von Vorschüssen auf den Unterhalt von Kindern; Unterhaltsvorschussgesetz 1985, UVG, BGBl. pag. 451), nella vigente versione, a favore dei figli minori di lavoratori o disoccupati che percepiscano prestazioni di disoccupazione in base alla legge austriaca, costituiscono prestazioni familiari ai sensi dell'art. 4, n. 1, lett. h), del regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi ed ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità, tanto nella versione di cui al regolamento (CE) 2 dicembre 1996, n. 118, quanto nella versione di cui al regolamento (CE) 8 febbraio 1999, n. 307. In base agli artt. 73 e 74 del detto regolamento n. 1408/71, il figlio legittimo, convivente con la madre in un altro Stato membro, di padre residente in Austria ed ivi svolgente attività lavorativa ovvero disoccupato, che percepisca prestazioni di disoccupazione in base alla legge austriaca, ha diritto alla corresponsione degli anticipi sugli alimenti ai sensi del detto Unterhaltsvorschussgesetz.