61992CJ0422_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-422/92,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch hoofdadviseur R. Waegenbaur als gemachtigde, bijgestaan door A. Boehlke, advocaat te Brussel, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij G. Kremlis, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verzoekster,
tegen
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door E. Roeder, Ministerialrat bij het Bondsministerie van Economische zaken, als gemachtigde, en L.-A. Versteyl, advocaat te Burgwedel, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter ambassade van de Bondsrepubliek Duitsland, Avenue Émile Reuter 20-22,
verweerster,
betreffende een verzoek aan het Hof om vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland, door niet alle nodige maatregelen te nemen om de omzetting te verzekeren van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB 1975, L 194, blz. 47), richtlijn 78/319/EEG van de Raad van 20 maart 1978 betreffende toxische en gevaarlijke afvalstoffen (PB 1978, L 84, blz. 43), richtlijn 84/631/EEG van de Raad van 6 december 1984 betreffende toezicht en controle in de Gemeenschap op de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen (PB 1984, L 326, blz. 31) en richtlijn 86/279/EEG van de Raad van 12 juni 1986 tot wijziging van richtlijn 84/631 (PB 1986, L 181, blz. 13), de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: G. C. Rodríguez Iglesias, president, F. A. Schockweiler en C. Gulmann, kamerpresidenten, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, J. L. Murray, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet (rapporteur) en G. Hirsch, rechters,
advocaat-generaal: F. G. Jacobs,
griffier: D. Louterman-Hubeau, hoofdadministrateur,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 17 januari 1995,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 16 maart 1995,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 18 december 1992, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EEG-Verdrag het Hof verzocht vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland, door niet alle nodige maatregelen te nemen om de omzetting te verzekeren van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB 1975, L 194, blz. 47), richtlijn 78/319/EEG van de Raad van 20 maart 1978 betreffende toxische en gevaarlijke afvalstoffen (PB 1978, L 84, blz. 43), richtlijn 84/631/EEG van de Raad van 6 december 1984 betreffende toezicht en controle in de Gemeenschap op de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen (PB 1984, L 326, blz. 31) en richtlijn 86/279/EEG van de Raad van 12 juni 1986 tot wijziging van richtlijn 84/631 (PB 1986, L 181, blz. 13), de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
2 Volgens de conclusies van het verzoekschrift verwijt de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland meer in het bijzonder:
° bepaalde stoffen die onder het begrip afvalstoffen in de zin van de richtlijnen 75/442 en 78/319 vallen, van het toepassingsgebied van de regelingen betreffende afvalstoffen uit te sluiten,
° in strijd met de richtlijnen 84/631 en 86/279 te bepalen, dat de behandeling van afvalstoffen onderworpen is aan het beginsel van verwijdering op nationaal grondgebied,
° elke grensoverschrijdende overbrenging van alle soorten afvalstoffen aan een vergunning te onderwerpen en daaraan voorwaarden te verbinden die afwijken van de gronden die bezwaren in de zin van richtlijn 84/631, zoals gewijzigd bij richtlijn 86/279, rechtvaardigen,
° niet te hebben voldaan aan haar verplichting om programma' s op te stellen, aan te passen en te publiceren of mee te delen overeenkomstig richtlijn 78/319.
3 Richtlijn 75/442 beoogt de aanpassing van de wetgevingen van de Lid-Staten op het gebied van de verwijdering van afvalstoffen, en wil deze aanpassing vergezeld laten gaan van een meer omvattende regeling, bedoeld om één van de doelstellingen van de Gemeenschap op het gebied van de milieubescherming en de verbetering van de kwaliteit van het bestaan te verwezenlijken. Artikel 1 definieert afvalstoffen als "elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet of zich moet ontdoen krachtens de geldende nationale bepalingen". Artikel 2, lid 1, bepaalt dat de Lid-Staten specifieke voorschriften kunnen vaststellen voor bijzondere categorieën afvalstoffen. In artikel 2, lid 2, worden verschillende categorieën afvalstoffen opgesomd die niet onder de werkingssfeer van de richtlijn vallen.
4 Richtlijn 78/319 streeft dezelfde doeleinden na wat het verwijderen van toxische en gevaarlijke afvalstoffen betreft. Artikel 1 herhaalt de in verordening 75/442 gegeven definitie van afvalstoffen en geeft een nadere omschrijving van het begrip toxische en gevaarlijke afvalstoffen. Artikel 5 van de richtlijn verplicht de Lid-Staten onder meer, de nodige maatregelen te nemen opdat toxische en gevaarlijke afvalstoffen worden verwijderd zonder gevaar op te leveren voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu. Ingevolge artikel 12 dienen de bevoegde instanties bovendien programma' s voor de verwijdering van toxische en gevaarlijke afvalstoffen op te stellen, aan te passen en te publiceren. Deze programma' s moeten aan de Commissie worden meegedeeld.
5 Richtlijn 84/631 beoogt de invoering van een systeem voor de controle op de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen tot het moment waarop zij behandeld of zonder gevaar verwijderd worden. Artikel 3 verplicht de houder van gevaarlijke afvalstoffen, die voornemens is deze van een Lid-Staat naar een andere over te brengen of te doen overbrengen, dan wel de afvalstoffen over het grondgebied van een of meer Lid-Staten te doen vervoeren, een kennisgeving aan de bevoegde autoriteiten van de betrokken Lid-Staten te zenden. Artikel 4 bepaalt, dat grensoverschrijdende overbrenging niet mag plaatsvinden voordat de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staat van bestemming, of van de laatste Lid-Staat van doorvoer in geval van overbrenging naar een derde land, de ontvangst van de kennisgeving hebben bevestigd. Het biedt de nationale instanties onder bepaalde voorwaarden de mogelijkheid met redenen omklede bezwaren te maken op basis van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake milieubescherming, veiligheid, openbare orde of volksgezondheid, die overeenstemmen met de richtlijn, andere communautaire instrumenten of internationale overeenkomsten die de betrokken Lid-Staat vóór kennisgeving van de richtlijn heeft gesloten.
6 Richtlijn 86/279 beoogt het systeem van controle op de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen aan te vullen, rekening houdende met de mogelijkheid van verontreiniging die zich buiten de Gemeenschap kan voordoen. Zij wijzigt onder meer de artikelen 3 en 4 van richtlijn 84/631 en voorziet in strengere voorwaarden voor de overbrenging van afvalstoffen naar derde landen. Zo verlangt zij dat de houder toestemming van het derde land van bestemming verkrijgt voordat hij de kennisgevingsprocedure inleidt en verleent zij, in geval van overbrenging van afvalstoffen uit een Lid-Staat met het oog op verwijdering buiten de Gemeenschap, aan de Lid-Staat van verzending of, bij wijze van uitzondering onder bepaalde voorwaarden aan de laatste Lid-Staat van doorvoer, het recht, de ontvangstbevestiging af te geven of bezwaren te maken.
7 Er zij op gewezen, dat richtlijn 75/442 volledig is gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 (PB 1991, L 78, blz. 32; hierna: "richtlijn 91/156"). Richtlijn 78/319 is met ingang van 12 december 1993 ingetrokken bij richtlijn 91/689/EEG van de Raad van 12 december 1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen (PB 1991, L 377, blz. 20; hierna: "richtlijn 91/689"), die op haar beurt is gewijzigd bij richtlijn 94/31/EG van de Raad van 27 juni 1994 (PB 1994, L 168, blz. 28). Deze laatste heeft de datum met ingang waarvan richtlijn 78/319 werd ingetrokken, verschoven naar 27 juni 1995. Ten slotte is richtlijn 84/631, gewijzigd bij richtlijn 86/279, ingetrokken op de toepassingsdatum van verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (PB 1993, L 30, blz. 1; hierna: "verordening nr. 259/93").
8 In het Duitse recht is de basiswetgeving op het door voornoemde richtlijnen bestreken gebied neergelegd in het Abfallgesetz van 27 augustus 1986 (BGBl. 1986 I, blz. 1410; hierna: "AbfG"). Verschillende bepalingen van deze wet zijn voor de onderhavige zaak van belang.
9 In artikel 1, § 1, lid 1, AbfG worden afvalstoffen gedefinieerd als "roerende goederen waarvan de houder zich wil ontdoen of waarvan de ordelijke verwijdering ter vrijwaring van het algemeen welzijn, met name ter bescherming van het milieu, geboden is". In hetzelfde lid wordt gepreciseerd, dat "roerende goederen die de houder aan het tot verwijdering verplichte orgaan of de door dit orgaan gemachtigde derde overlaat, ook wanneer zij produktief worden gemaakt, afvalstoffen zijn tot zij dan wel de eruit gewonnen stoffen of energie in de economische kringloop worden gebracht". Artikel 1, § 1, lid 3, sluit echter een aantal stoffen van de werkingssfeer van de wet uit, waaronder, sub 7, behoudens enkele uitzonderingen, de stoffen "die in het kader van een industriële ophaling met inachtneming van de geldende voorschriften produktief worden gemaakt, voor zover hiervan aan de tot verwijdering verplichte organen het bewijs wordt geleverd en geen zwaarder wegende openbare belangen zich ertegen verzetten".
10 Artikel 1, § 2, bepaalt onder meer, dat afvallen die in het toepassingsgebied van de Duitse wet ontstaan, daar moeten worden verwijderd, voor zover § 13 niets anders bepaalt. Het preciseert ook, dat de verwijdering zo moet geschieden, dat het algemeen welzijn niet wordt geschaad en over de gezondheid van de mensen en het milieu wordt gewaakt.
11 Krachtens artikel 1, § 6, AbfG stellen de deelstaten programma' s voor de verwijdering van afvalstoffen op, die op elkaar moeten worden afgestemd.
12 Artikel 1, § 13, AbfG regelt de overbrenging van afvalstoffen binnen en buiten het Duitse grondgebied. Het bepaalt onder meer, dat degene die afvalstoffen wil overbrengen, daartoe een vergunning van de bevoegde autoriteiten moet bezitten, die slechts kan worden afgegeven indien het vervoer, de behandeling, de opslag of het storten van de afvalstoffen geen gevaar oplevert voor het algemeen welzijn en er geen twijfel omtrent de betrouwbaarheid van de aanvrager bestaat. Voor de invoer en de uitvoer van afvalstoffen verbindt deze bepaling aan de afgifte van de vergunning nadere voorwaarden, die kunnen verschillen naargelang de bestemming van de afvalstoffen.
13 Ten slotte bepaalt artikel 1, § 13c, hoe de bepalingen van richtlijn 84/631 bij wege van verordening in Duits recht moeten worden omgezet. Deze omzetting is geschied door de Abfallverbringungsverordnung van 18 november 1988 (BGBl. 1988 I, blz. 2126; hierna: "AbfVerbrV"), waarin inzonderheid de overeenkomsten tussen de in het AbfG bepaalde administratieve procedure en die van de richtlijn worden aangegeven.
14 Van mening dat die nationale bepalingen op verschillende punten niet in overeenstemming waren met de richtlijnen 75/442, 78/319, 84/631 en 86/279, zond de Commissie de Duitse regering op 30 januari 1990 overeenkomstig artikel 169 EEG-Verdrag een aanmaningsbrief, waarop de Duitse autoriteiten bij mededeling van 2 mei 1990 antwoordden. Vervolgens bracht de Commissie op 25 september 1991 een met redenen omkleed advies uit, waarin zij concludeerde dat de Bondsrepubliek Duitsland haar verplichtingen niet was nagekomen en haar verzocht, binnen een termijn van twee maanden de nodige maatregelen te nemen. Daar de Commissie het antwoord van de Bondsregering van 20 maart 1992 niet bevredigend achtte, heeft zij ten slotte het onderhavige beroep ingesteld.
De ontvankelijkheid
15 De Bondsrepubliek Duitsland werpt een exceptie van niet-ontvankelijkheid op, inhoudende dat de Commissie geen procesbelang heeft en dat het beroep wegens niet-nakoming tardief is. In de eerste plaats, aldus de Bondsregering, had de Commissie op het ogenblik waarop het beroep werd ingesteld, niet overeenkomstig richtlijn 75/442, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156, de lijst van afvalstoffen opgesteld, die een voorwaarde is voor de omzetting van die bijgewerkte richtlijn. In de tweede plaats heeft zij haar beroep zeer lang na de bekendmaking van de litigieuze nationale bepalingen ingesteld, op een moment waarop een dergelijk beroep gezien de ontwikkelingen van het recht en van het communautaire milieubeleid niet meer te verwachten viel.
16 Voor het instellen van een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 169 van het Verdrag is niet vereist, dat de Commissie een specifiek procesbelang heeft. Artikel 169 beoogt immers niet, de rechten van de Commissie te beschermen, maar de toepassing van dit voorschrift is een van de middelen waarmee de Commissie erover waakt, dat de Lid-Staten het Verdrag en de ter uitvoering hiervan door de instellingen vastgestelde bepalingen toepassen. In ieder geval is het feit, dat de wijzigingsrichtlijn niet in nationaal recht kon worden omgezet zolang de Commissie niet de lijst had vastgesteld die een voorwaarde voor deze omzetting is, irrelevant voor de ontvankelijkheid van het beroep, voor zover dit is gebaseerd op de niet-nakoming van de oorspronkelijke, destijds geldende bepalingen van richtlijn 75/442.
17 Het is daarentegen juist, en enigszins verrassend, dat de Commissie haar beroep heeft ingesteld meer dan zes jaar na de inwerkingtreding van de Duitse basiswetgeving betreffende de overbrenging van afvalstoffen, in een periode waarin de Commissie haar beleid op het onderhavige gebied juist een andere wending heeft gegeven in de richting die deze wetgeving volgt. Zoals de advocaat-generaal in de punten 18 en 79 van zijn conclusie opmerkt, kan men zich afvragen, waarom de Commissie heeft gemeend, de onderhavige procedure in dergelijke omstandigheden te moeten inleiden en voortzetten.
18 Volgens vaste rechtspraak van het Hof evenwel moeten de voorschriften van artikel 169 van het Verdrag toepassing vinden zonder dat de Commissie een bepaalde termijn in acht behoeft te nemen (zie onder meer arrest van 16 mei 1991, zaak C-96/89, Commissie/Nederland, Jurispr. 1991, blz. I-2461, r.o. 15). De Commissie beschikt dus over de bevoegdheid om te beoordelen, op welke datum er termen aanwezig kunnen zijn beroep in te stellen, en het staat niet aan het Hof om een dergelijke beoordeling te toetsen. De exceptie van niet-ontvankelijkheid moet dus worden verworpen.
Ten gronde
19 De grieven van de Commissie, vier in getal, betreffen respectievelijk de uitsluiting van bepaalde recycleerbare stoffen van de werkingssfeer van het AbfG, de regel van de verwijdering van afvalstoffen op nationaal grondgebied, het vereiste van een vergunning voor de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en het opstellen van programma' s voor de verwijdering van afvalstoffen.
De eerste grief
20 De Commissie is van mening, dat de in artikel 1, § 1, lid 3, sub 7, AbfG voorziene uitsluiting van bepaalde recycleerbare stoffen, die niet als afvalstoffen worden beschouwd, maar als "resten" waarop de Duitse wetgeving betreffende afvalstoffen niet van toepassing is, onverenigbaar is met de richtlijnen 75/442 en 78/319, die een ruime definitie van afvalstoffen geven en recycleerbare afvalstoffen niet van hun werkingssfeer uitsluiten.
21 De Duitse regering betoogt, dat de door de Commissie aangevoerde dispariteit tussen het door het gemeenschapsrecht gehanteerde begrip afvalstoffen en het Duitse begrip niet althans niet meer bestaat. Zij is echter van mening, dat het begrip afvalstoffen moet worden onderscheiden van het begrip gebruikt produkt dat in de economische kringloop kan blijven wanneer de houder zich met het oog op een sociale actie of een handelstransactie ervan wil ontdoen.
22 Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, moet het begrip afvalstoffen in de zin van de artikelen 1 van de richtlijnen 75/442 en 78/319 niet aldus worden opgevat, dat daaronder niet vallen stoffen en voorwerpen die voor economisch hergebruik geschikt zijn. Een nationale regeling die het begrip afvalstoffen aldus omschrijft, dat stoffen en voorwerpen die voor economisch hergebruik geschikt zijn, buiten die begripsomschrijving vallen, is dus niet verenigbaar met die richtlijnen (zie arrest van 28 maart 1990, zaak C-359/88, Zanetti e.a., Jurispr. 1990, blz. I-1509, r.o. 12 en 13).
23 Deze vaststelling wordt niet op losse schroeven gezet door de wijzigingen die in de eerste van die twee richtlijnen zijn aangebracht bij richtlijn 91/156, die uiterlijk moest zijn omgezet op een datum die is gelegen na de instelling van het onderhavige beroep, noch door de intrekking van de tweede bij richtlijn 91/689, die de inwerkingtreding van deze intrekking heeft vastgesteld op een datum die eveneens na de instelling van het onderhavige beroep is gelegen.
24 Aangaande het betoog van de Duitse regering, dat er op dit punt geen dispariteit tussen de communautaire en de nationale wetgeving bestaat, kan ermee worden volstaan te wijzen op de verklaring van deze regering, dat die dispariteit met de voorgenomen uitbreiding van het toepassingsgebied van de Duitse wet uit de weg zal kunnen worden geruimd. Deze verklaring toont immers aan, dat de dispariteit blijft bestaan zolang de nieuwe nationale wetgeving niet is goedgekeurd.
25 Mitsdien moet worden vastgesteld dat de Bondsrepubliek Duitsland, door bepaalde categorieën recycleerbare afvalstoffen van de werkingssfeer van haar wetgeving op het gebied van de verwijdering van afvalstoffen uit te sluiten, de krachtens de richtlijnen 75/442 en 78/319 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
De tweede en de derde grief
26 Volgens de Commissie is de Duitse wetgeving onverenigbaar met de richtlijnen 84/631 en 86/279, doordat zij enerzijds de regel van de verwijdering van afvalstoffen op nationaal grondgebied poneert en anderzijds de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen aan een vergunning onderwerpt.
27 Wat het eerste punt betreft, is de Commissie van mening, dat die richtlijnen de mogelijkheid van de overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen naar andere Lid-Staten of naar derde staten vooropstellen en dus geen algemeen beginsel van verwijdering van die afvalstoffen op nationaal grondgebied kunnen schragen.
28 De Bondsregering van haar kant voert aan, dat dit beginsel een prioriteit aangeeft en geen uitvoerverbod inhoudt. Zowel de bepalingen die de grensoverschrijdende overbrenging toestaan als de feitelijke omvang van de uitvoer van afvalstoffen tonen dit aan. Zij betoogt bovendien, dat de betrokken richtlijnen niet kunnen worden uitgelegd in strijd met de regel van hogere rang van artikel 130 R, lid 2, van het Verdrag, waarin onder meer het beginsel wordt geponeerd dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, en die overigens de nieuwe gemeenschapswetgeving betreffende afvalstoffen en het door de Gemeenschap ondertekende Verdrag van Bazel van 22 maart 1989 inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan inspireert (International environmental Law, Kluwer, Deventer-Boston, 1991, blz. 546).
29 Wat het tweede punt betreft, is de Commissie van mening, dat de verplichting om vóór elke overbrenging een vergunning te verkrijgen, verder gaat dan de vereisten van de door de richtlijnen ingevoerde controleregeling. Volgens haar beperken de door de Duitse regeling gestelde bijzondere voorwaarden voor de overbrenging van afvalstoffen naar andere Lid-Staten de mogelijkheden die door artikel 4, lid 6, van richtlijn 84/631, dat in richtlijn 86/279 letterlijk is overgenomen, worden geboden aan de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staat van verzending, die enkel voorwaarden inzake het vervoer van de afvalstoffen over hun grondgebied kunnen stellen en op bepaalde gronden gebaseerde bezwaren kunnen aanvoeren. Bovendien gaan de voor overbrenging naar derde landen gestelde voorwaarden verder dan de bepalingen van artikel 3, lid 4, van richtlijn 84/631, zoals gewijzigd bij richtlijn 86/279, dat eenvoudig bepaalt dat voor een dergelijke overbrenging de houder van de afvalstoffen toestemming van het derde land van bestemming dient te verkrijgen voordat hij de kennisgevingsprocedure inleidt.
30 De Duitse regering betoogt daarentegen, dat de bepalingen van haar wettelijke regeling die de grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen beheersen, in overeenstemming zijn met richtlijn 84/631, zoals gewijzigd bij richtlijn 86/279, waarvan zij de omzetting hebben verzekerd. Wat meer bepaald de beperkingen van de uitvoer van afvalstoffen naar derde landen betreft, deze zijn niet alleen gemotiveerd door het algemeen welzijn in Duitsland, maar ook door de bescherming van de plaatselijke bevolking in het land van bestemming. Volgens de Bondsregering is dit juist één van de doelstellingen van verordening nr. 259/93, die de uitvoer van afvalstoffen naar derde landen aan bijzonder strenge voorwaarden onderwerpt teneinde het milieu van die landen te beschermen.
31 De verwijzing naar deze laatste verordening is in casu niet relevant, aangezien haar toepassingsdatum, vanaf welke richtlijn 84/631, gewijzigd bij richtlijn 86/279, is ingetrokken, na de datum van instelling van het onderhavige beroep is gelegen. De grieven van de Commissie moeten dus enkel uit het oogpunt van die twee richtlijnen worden onderzocht.
32 Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat richtlijn 84/631 een volledige regeling heeft ingevoerd, die met name betrekking heeft op de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen met het oog op de verwijdering ervan in concreet omschreven inrichtingen en is gebaseerd op de verplichting voor de houder van de afvalstoffen, vooraf een gedetailleerde kennisgeving te verrichten. De betrokken nationale autoriteiten kunnen bezwaar maken en dus een bepaalde overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen (in tegenstelling tot de overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen in het algemeen) verbieden om het hoofd te bieden aan problemen betreffende enerzijds de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en anderzijds de openbare orde en veiligheid. Deze regeling laat de Lid-Staten dus geen enkele mogelijkheid, deze overbrengingen globaal te verbieden (zie arrest van 9 juli 1992, zaak C-2/90, Commissie/België, Jurispr. 1992, blz. I-4431, r.o. 20).
33 Anders dan de Commissie met haar verwijzing naar voornoemd arrest Commissie/België staande lijkt te houden, is de Duitse wetgeving niet vergelijkbaar met de regeling van het Waalse Gewest, waarvan het Hof in rechtsoverweging 21 van voornoemd arrest heeft vastgesteld, dat zij niet in overeenstemming was met richtlijn 84/631, voor zover zij de toepassing van de in deze richtlijn voorgeschreven procedure uitsloot en een absoluut verbod op de invoer van gevaarlijke afvalstoffen in Wallonië instelde. Artikel 1, § 2, AbfG poneert weliswaar het beginsel, dat op Duits grondgebied geproduceerde afvalstoffen aldaar moeten worden verwijderd, doch dit beginsel is slechts van toepassing "behoudens andersluidende bepalingen van § 13". § 13 bepaalt, onder welke voorwaarden de grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen is toegestaan, en moet worden gelezen in samenhang met § 13c, die juist tot doel heeft de omzetting bij wege van verordening van richtlijn 84/631 mogelijk te maken.
34 Gelet op de toepassingsvoorwaarden ervan, kan de in de Duitse wet geponeerde regel van de verwijdering op nationaal grondgebied, die per definitie geen betrekking heeft op de invoer van afvalstoffen, niet worden beschouwd als een algemeen en absoluut verbod op de uitvoer van gevaarlijke afvalstoffen, dat in strijd zou zijn met de richtlijnen 84/631 en 86/279. Zoals de Bondsregering aanvoert, geeft deze regel uitdrukking aan een streven dat in overeenstemming is met het in artikel 130 R, lid 2, van het Verdrag geponeerde beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden.
35 De in het AbfG voorziene verplichting om voor de grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen een vergunning aan te vragen, heeft bij verordening een aanpassing ondergaan. Zoals opgemerkt in rechtsoverweging 13 van het onderhavige arrest, heeft de AbfVerbrV onder meer de overeenkomsten tussen de in het AbfG geregelde en de in richtlijn 84/631 voorziene administratieve procedures verduidelijkt. Met name beantwoorden aan de in de richtlijn gebruikte begrippen "kennisgeving", "ontvangstbevestiging" en "bezwaar" respectievelijk een vergunningaanvraag, de afgifte van een vergunning en een besluit tot weigering of uitstel in de zin van de Duitse wetgeving.
36 Deze wetgeving verplicht de bevoegde autoriteit onder meer, de grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen te verbieden indien zij afbreuk dreigt te doen aan het algemeen welzijn, indien twijfel omtrent de betrouwbaarheid van de voor het vervoer verantwoordelijke personen bestaat, indien de programma' s voor de verwijdering van de afvalprodukten zich tegen een dergelijk vervoer verzetten en indien, behoudens wanneer die programma' s in andere mogelijkheden voorzien, er passende installaties voor de verwijdering van de afvalstoffen bestaan in de deelstaat waar zij zijn geproduceerd of indien het gebruik van installaties in een andere deelstaat mogelijk is.
37 Anders dan de Commissie stelt, zijn deze bepalingen, ongeacht het type grensoverschrijdende overbrenging, niet onverenigbaar met die van richtlijn 84/631, zoals gewijzigd.
38 Wat zowel de invoer van gevaarlijke afvalstoffen als de uitvoer van die afvalstoffen met het oog op verwijdering buiten de Gemeenschap betreft, volgt uit artikel 4, leden 1 en 2, van die richtlijn, zoals gewijzigd bij richtlijn 86/279, dat de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staat van bestemming en, voor de overbrenging naar een derde land, die van de Lid-Staat van verzending, bevoegd zijn een ontvangstbevestiging af te geven die de overbrenging mogelijk maakt, of integendeel bezwaren te maken die tot gevolg hebben dat zij wordt verboden. Ingevolge artikel 4, lid 3, moeten die bezwaren met redenen omkleed zijn op basis van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake milieubescherming, openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid, die overeenstemmen met de richtlijn, andere communautaire instrumenten of internationale overeenkomsten.
39 De in de Duitse wetgeving voorziene gronden voor een verbod op bepaalde grensoverschrijdende overbrengingen van afvalstoffen, die in hoofdzaak zijn ontleend aan redenen van algemeen belang die, blijkens de eerste twee paragrafen van het AbfG, verband houden met de bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu, stroken nu juist met de door voormelde bepalingen van de richtlijn nagestreefde oogmerken.
40 Wat de overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen naar een andere Lid-Staat betreft, zijn de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staat van verzending krachtens artikel 4, lid 6, eerste alinea, van richtlijn 84/631, zoals gewijzigd, bevoegd, voorwaarden te stellen inzake het vervoer van de afvalstoffen over hun grondgebied. Zij kunnen ook, overeenkomstig artikel 4, lid 6, tweede alinea, als bezwaar aanvoeren dat de overbrenging de uitvoering van programma' s die krachtens artikel 12 van richtlijn 78/319 zijn opgesteld, in gevaar brengt, of dat zij in strijd is met de verplichtingen die voortvloeien uit internationale overeenkomsten die vóór kennisgeving van de richtlijn zijn gesloten.
41 Zoals de advocaat-generaal in punt 56 van zijn conclusie opmerkt, is de opstelling van de in artikel 12 van richtlijn 78/319 bedoelde programma' s een specifiek voorbeeld van de bij artikel 5 van deze richtlijn opgelegde algemene verplichting, de nodige maatregelen te nemen om te verzekeren dat toxische en gevaarlijke afvalstoffen worden verwijderd zonder gevaar op te leveren voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu. De litigieuze bepalingen van de Duitse wetgeving zijn juist ingegeven door dit streven. En zoals de advocaat-generaal in punt 57 van zijn conclusie terecht beklemtoont, kan de verwijdering van gevaarlijke afvalstoffen in een andere Lid-Staat, met name in een buurland, ernstige gevolgen hebben voor het milieu in Duitsland en een verbod op de overbrenging naar die staat rechtvaardigen.
42 De tweede en de derde grief van de Commissie moeten dus worden afgewezen.
De vierde grief
43 De Commissie verwijt de Bondsrepubliek Duitsland ten slotte, op enkele punten inbreuk te hebben gemaakt op de bepalingen van artikel 12 van richtlijn 78/319, dat de opstelling, aanpassing, publikatie en mededeling van programma' s voor de verwijdering van toxische en gevaarlijke afvalstoffen voorschrijft.
44 In antwoord op deze laatste grief heeft de Duitse regering stukken overgelegd, die alle overeenkomstig § 6 AbfG door de deelstaten opgestelde programma' s vermelden.
45 Door het Hof verzocht, ter terechtzitting uiteen te zetten hoe haar standpunt na de mededeling van die stukken luidde, heeft de Commissie verklaard haar conclusies op dit punt te handhaven.
46 Gelet op de aldus uitgewisselde gegevens, is de grief van de Commissie gegrond.
47 De verplichting om de programma' s voor de verwijdering van toxische en gevaarlijke afvalstoffen op te stellen, aan te passen, te publiceren en mee te delen, moest immers door de Lid-Staten worden nagekomen binnen de voor de omzetting van richtlijn 78/319 gestelde termijn van twee jaar.
48 Uit vorenbedoelde stukken blijkt echter, dat ofschoon de Duitse regering in zeer ruime mate aan die verplichting heeft voldaan, zij bij het verstrijken van de door de Commissie in haar met redenen omkleed advies gestelde termijn, dat wil zeggen op 25 november 1991, onvoldoende was nagekomen. Met name waren enkele programma' s van Nordrhein-Westfalen nog niet opgesteld of meegedeeld, waren voor Baden-Wuerttemberg nog geen definitieve programma' s goedgekeurd en waren bepaalde andere programma' s aangepast noch gepubliceerd.
49 Mitsdien moet worden vastgesteld dat de Bondsrepubliek Duitsland, door niet binnen de gestelde termijnen de programma' s voor de verwijdering van toxische en gevaarlijke afvalstoffen voor bepaalde gebieden te hebben opgesteld, aangepast, gepubliceerd of meegedeeld, de krachtens richtlijn 78/319 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
50 Uit al het vorenoverwogene volgt dat de Bondsrepubliek Duitsland, door bepaalde categorieën recycleerbare afvalstoffen van het toepassingsgebied van haar wetgeving op het gebied van de verwijdering van afvalstoffen uit te sluiten en door niet binnen de gestelde termijnen de programma' s voor de verwijdering van toxische en gevaarlijke afvalstoffen voor bepaalde gebieden te hebben opgesteld, aangepast, gepubliceerd of meegedeeld, de krachtens de richtlijnen 75/442 en 78/319 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
51 Luidens artikel 69, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering kan het Hof de proceskosten over de partijen verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Aangezien de Commissie in twee van haar grieven en de Bondsrepubliek Duitsland in de twee andere in het ongelijk is gesteld, dient te worden beslist dat elk der partijen de eigen kosten zal dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende, verstaat:
1) Door bepaalde categorieën recycleerbare afvalstoffen van het toepassingsgebied van haar wetgeving op het gebied van de verwijdering van afvalstoffen uit te sluiten en door niet binnen de gestelde termijnen de programma' s voor de verwijdering van toxische en gevaarlijke afvalstoffen voor bepaalde gebieden te hebben opgesteld, aangepast, gepubliceerd of meegedeeld, is de Bondsrepubliek Duitsland de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen en richtlijn 78/319/EEG van de Raad van 20 maart 1978 betreffende toxische en gevaarlijke afvalstoffen.
2) Het beroep wordt voor het overige verworpen.
3) Elk der partijen zal de eigen kosten dragen.