Laikina versija
GENERALINIO ADVOKATO
MACIEJ SZPUNAR IŠVADA,
pateikta 2026 m. vasario 12 d.(1)
Byla C‑658/24
Penny Market Kft.
prieš
Komárom-Esztergom Vármegyei Kormányhivatal
(Győri Törvényszék (Dėro apygardos teismas, Vengrija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„ Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Nacionalinės taisyklės, pagal kurias reikalaujama, kad tam tikri maisto platintojai nustatytą laikotarpį sumažintų tam tikrų žemės ūkio produktų kainas ir išlaikytų tam tikrą atsargų kiekį – Bauda – Reglamentas (ES) Nr. 1308/2013 – Direktyva 2006/123/EB – 14 straipsnis – Įsisteigimo laisvė – Diskriminacija “
1.        Krizės, ypač visos Europos mastu, šiuo metu – įprastas reiškinys, bet kai jos yra ekonominio pobūdžio, Europos Sąjungai ir jos valstybėms narėms kyla uždavinys apsaugoti gyventojus nuo pernelyg didelių finansinių pasekmių. Kai kurios valstybės narės deda ypač dideles pastangas, kad kompensuotų savo gyventojams tai, ką jos laiko rinkos sutrikimais. Vis dėlto dažnai būtent dėl tokių priemonių atsiranda (naujų) rinkos sutrikimų, nes vidaus rinkoje, kuriai būdinga laisva prekių, paslaugų ir gamybos priemonių apyvarta, kas nors – viešasis arba privatus subjektas – galiausiai turės padengti išlaidas.
2.        Šis
Győri Törvényszék (Dėro apygardos teismas, Vengrija) pateiktas prašymą priimti prejudicinį sprendimą, yra puikus tokio reiškinio pavyzdys: Vengrija, siekdama kovoti su infliacija ir užtikrinti tam tikrų maisto produktų, kurie, jos nuomone, yra absoliučiai būtini vartotojams ir turi būti lengvai prieinami už įperkamą kainą, tiekimo saugumą, įpareigojo mažmenininkus taikyti nuolaidas tiems produktams ir turėti pakankamą jų atsargų kiekį. Ši priemonė taikoma tik mažmenininkams, kurių finansinė apyvarta viršija tam tikrą ribą, todėl, nors tariamai taikoma be išimčių tiek Vengrijos mažmenininkams, tiek kitose Sąjungos valstybėse narėse įsisteigusiems mažmenininkams, iš tikrųjų daro poveikį beveik vien pastariesiems.
3.        Teisingumo Teismas anksčiau Sprendime SPAR Magyarország(2) nustatė, kad teisės aktas, panašus į nagrinėjamąjį, yra draudžiamas pagal Reglamentą (ES) Nr. 1308/2013(3), kuris yra pagal Europos Sąjungos bendrąją žemės ūkio politiką priimtas teisės aktas. Šioje išvadoje siūlau Teisingumo Teismui priimti sprendimą, atitinkantį šią jurisprudenciją, ir konstatuoti, kad nagrinėjama Vengrijos priemonė taip pat yra draudžiama pagal Direktyvą 2006/123/EB(4).
I.      Teisinis pagrindas
A.      Sąjungos teisė
1.      Reglamentas Nr. 1308/2013
4.        Pagal Reglamento Nr. 1308/2013 83 straipsnio 5 dalį „[s]u produktais, kuriems taikomas Sąjungos prekybos standartas, susijusias papildomas nacionalinės teisės nuostatas valstybės narės gali priimti ar toliau taikyti tik jei tos nuostatos atitinka Sąjungos teisės nuostatas, visų pirma laisvo prekių judėjimo principą, ir su sąlyga, kad laikomasi [Direktyvos 98/34/EB]“(5).
2.      Direktyva 2006/123
5.        Pagal Direktyvos 2006/123 1 straipsnio 1 dalį „[š]ioje direktyvoje pateikiamos bendrosios nuostatos, skirtos padėti paslaugų teikėjams naudotis įsisteigimo laisve ir laisvam paslaugų judėjimui palengvinti, kartu užtikrinant aukštą paslaugų kokybę“.
6.        Direktyvos 3 straipsnis „Ryšys su kitomis [Sąjungos] teisės nuostatomis“ suformuluotas taip:
„1.      Jei šios direktyvos nuostatos prieštarauja kito [Sąjungos] akto, reglamentuojančio tam tikrus teisės teikti paslaugą ar vykdyti paslaugos teikimo veiklą konkrečiuose sektoriuose ar profesijose aspektus, nuostatai, pirmenybė teikiama to kito [Sąjungos] akto nuostatai, kuri ir taikoma minėtiems sektoriams ar profesijoms.
<…>“
7.        Direktyvos 2006/123 14 straipsnyje „Draudžiami reikalavimai“ nustatyta:
„Valstybės narės nekelia teisei teikti paslaugas ar paslaugų teikimo veiklos vykdymui savo teritorijoje nė vieno iš šių reikalavimų:
1)      diskriminaciniai reikalavimai, tiesiogiai ar netiesiogiai susiję su pilietybe arba įmonės registruotos buveinės vieta <...>
<…>“
B.      Vengrijos teisė
8.        2022 m. gegužės 24 d. Vengrijos vyriausybė dėl karo padėties Ukrainoje paskelbė nepaprastąją padėtį. Atsižvelgdama į šią specialią teisinę tvarką, Vyriausybė, siekdama spręsti karo sukeltos didelės infliacijos problemą, priėmė háborús élelmiszerár-infláció csökkentése érdekében szükséges intézkedésekről szóló 162/2023. (V. 5.) Korm. rendelet (2023 m. gegužės 5 d. Vyriausybės nutarimas Nr. 162/2023 dėl priemonių, būtinų maisto kainų infliacijai karo sąlygomis sumažinti; toliau – vyriausybės nutarimas), o jis įsigaliojo 2023 m. gegužės 6 d.
9.        Vyriausybės nutarimo 1 straipsnio 2 dalies 2 punkte nustatyta:
„[Šiame nutarime] prekybininkas suprantamas kaip asmuo, kurio pagrindinė veikla yra „4711 – Mažmeninė prekyba nespecializuotose parduotuvėse, kuriose vyrauja maistas, gėrimai ir tabakas“, kaip tai suprantama pagal statistinį ekonominės veiklos rūšių klasifikatorių, ir kurio grynoji apyvarta pagal [kiskereskedelmi adóról szóló 2020. évi XLV. törvény (2020 m. Įstatymas Nr. XLV dėl mažmeninės prekybos mokesčių)] 2021 m. viršijo 1 mlrd. Vengrijos forintų (HUF).“
10.      Vyriausybės nutarimo 2 straipsnio 1–2a dalyse nurodyta:
„1. Nuo 2023 m. birželio 1 d. iki 2024 m. birželio 30 d. prekybininkai. visose prekybos vietose (arba prekybos nuotoliniu būdu atveju – kiekvienoje platformoje, kurioje vykdoma prekybos nuotoliniu būdu veikla) privalo sumažinti 1 priede išvardytų kategorijų (toliau – produktų, kuriems taikoma privalomoji pardavimo skatinimo akcija, kategorijos) ir 2 priede išvardytų grupių produktų pardavimo kainas.
2. 1 priede išvardytų produktų kategorijų atveju 1 dalyje aprašyto pardavimo kainų sumažinimo laikotarpiu prekybininkai pardavimo skatinimo akcijos laikotarpiu, o jam pasibaigus – pakartotinai bent vienam produktui, kurį jie kiekvienu pardavimo skatinimo akcijos laikotarpiu pasirenka iš kiekvienos produktų, kuriems taikoma privalomoji skatinimo pardavimo akcija, kategorijos (toliau – produktas, kuriam taikoma sumažinta pardavimo kaina), taiko mažmeninę pardavimo bruto kainą, kuri yra bent 15 % mažesnė už mažiausią mažmeninę pardavimo bruto kainą, kurią jie taikė 30 dienų laikotarpiu iki konkretaus produkto atžvilgiu taikomos sumažintos kainos (toliau –akcinė pardavimo kaina).
2a. Nuo 2023 m. rugpjūčio 1 d. iki 2024 m. birželio 30 d. prekybininkai, be to, kad pagal 2 dalį taiko akcines pardavimo kainas, bent dviem savo nuožiūra iš 2 priede išvardytų produktų grupių pasirenkamiems produktams pardavimo skatinimo akcijos laikotarpiu, o jam pasibaigus – pakartotinai taiko bent 15 % mažesnę mažmeninę pardavimo bruto kainą nei įprastinė pardavimo kaina.“
11.      Vyriausybės nutarimo 3 straipsnio 1 dalyje nustatyta:
„Prekybininkai privalo:
a)      prekiauti produktais, kuriems taikoma sumažinta pardavimo kaina, ir
b)      užtikrinti, kad kasdien būtų parduodamas bent toks vidutinis tokių produktų kiekis, koks buvo parduotas 2022 m., kad klientų poreikiai būtų nuolat būtų tenkinami.“
12.      To vyriausybės nutarimo 3/A straipsnio 1 dalyje nustatyta:
„Prekybininkai privalo 2 priede išvardytais produktais, kuriais prekiavo 2023 m. birželio 1 d.:
a)      prekiauti,
b)      kasdien siūlyti parduoti ne mažesnį jų kiekį nei 2022 m. atitinkamą savaitės dieną atsargose turėtas vidutinis dienos kiekis,
c)      užtikrinti, kad būtų sukaupta pakankamai atsargų (prireikus siekiančių iki dviejų kartų didesnį kiekį nei nurodytasis b punkte) ir kad klientams nuolat būtų siūlomas pakankamas jų kiekis siekiant patenkinti jų poreikius ir išvengti atsargų trūkumo.“
13.      Vyriausybės nutarimo 5 straipsnio 2 dalis išdėstyta taip:
„Jeigu institucija, atlikdama patikrinimus, nustato, kad buvo pažeisti šiame nutarime nustatyti įpareigojimai, <...>
<...>
d)      3 ir 3/A straipsniuose nustatytų įpareigojimų dėl kiekvienos kategorijos ar produktų grupės nesilaikymo atveju:
da)      skiria 500 000 HUF dydžio baudą, jei trūkumas kiekvienos produktų kategorijos ar grupės atžvilgiu neviršija 10 %;
db)      skiria 1 mln. HUF dydžio baudą, jei trūkumas kiekvienos produktų kategorijos ar grupės atžvilgiu viršija 10 %, bet neviršija 50 %;
dc)      skiria 2 mln. HUF dydžio baudą, jei trūkumas kiekvienos produktų kategorijos ar grupės atžvilgiu viršija 50 % arba prekybininkai neįvykdė savo pareigos nuolat tenkinti klientų poreikius;
e)      ji gali nurodyti prekybininkui laikinai, ne trumpesniam kaip vienos dienos ir ne ilgesniam kaip šešių mėnesių laikotarpiui, sustabdyti savo veiklą prekybos vietoje, kurioje padarytas pažeidimas.“
14.      Vyriausybės nutarimo 1 priede išvardyta 20 produktų, kuriems taikoma privalomoji pardavimo skatinimo akcija, kategorijų, tarp jų: paukštiena; kiauliena, jautiena bei kitos mėsos rūšys; mėsos gaminiai; pienas; pieno produktai; duona; pyragaičiai; sausi makaronai; miltai, cukrus; šviežios daržovės; švieži vaisiai; vaisių ir daržovių sultys; paruošti patiekalai, prieskoniai, pagardai; kava, arbata; mineraliniai vandenys ir gaivieji gėrimai.
15.      Vyriausybės nutarimo 2 priede pateiktas aštuonių produktų grupių, kurioms taikomos sumažintos pardavimo kainos, sąrašas, jis
iš esmės sutampa su produktų, kuriems taikomos Sprendime SPAR Magyarország nagrinėjamos patvirtintos pardavimo kainos, sąrašu.
II.    Faktinės aplinkybės, procesas ir prejudiciniai klausimai
16.      2024 m. vasario 20 d. pagal privalomą skatinimo schemą atsakovė nacionalinė institucija atliko patikrinimą vietoje parduotuvėje, esančioje Tatabanijoje (Vengrija), kurią valdo pareiškėja pagrindinėje byloje Penny Market Kft..
17.      2024 m. kovo 27 d. sprendimu nacionalinė institucija skyrė Penny Market 4 mln. HUF (apie 10 380 EUR) baudą už vartotojų teisių pažeidimą, motyvuodama tuo, kad atliekant patikrinimą vietoje prekybos salės lentynose nebuvo dviejų produktų, kuriems taikoma sumažinta pardavimo kaina (obuolių ir gaiviųjų gėrimų, išpilstytų į 0,33 litro talpos indą), nors jų buvo sandėlyje, ir kad tikrinimo dieną jų nebuvo parduota. Taigi Penny Market neužtikrino prekybos šiais produktais vieną dieną per savaitės trukmės pardavimo skatinimo akcijos kampaniją, konkrečiau tariant, nepasiūlė parduoti vidutinio 2022 m. parduodamo kiekio, kad būtų užtikrintas nepertraukiamas klientų aptarnavimas. Taip pareiškėja pažeidė vyriausybės nutarimo 3 straipsnio 1 dalį.
18.      Dėl obuolių pareiškėja teigia, kad vėlavo tiekėjai, bet patikrinimo dieną iš tiesų buvo parduotas vidutinis šio produkto, patiekto prekybai 2022 m., dienos kiekis. Ji mano, kad atsakovė turėjo ištirti visos dienos pardavimus, o ne daryti išvadas, susijusias su konkrečiu laiko momentu. Pareiškėja pažymi, kad mineralinio vandens ir gaiviųjų gėrimų kategorijoje vartotojams buvo siūlomas pakaitinis produktas.
19.      Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas abejoja, ar vyriausybės nutarimas suderinamas su vidaus rinkos nuostatomis ir bendrosios žemės ūkio politikos teisės aktais.
20.      Esant šioms aplinkybėms, 2024 m. rugsėjo 23 d. nutartimi (ją Teisingumo Teismo kanceliarija gavo 2024 m. spalio 9 d.) Győri Törvényszék (Dėro apygardos teismas) sustabdė bylos nagrinėjimą ir pateikė Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1.      Ar SESV 49 ir 56 straipsniai bei [Direktyvos 2006/123] 16 straipsnio 1 dalis turi būti aiškinami taip, kad pagal juos nedraudžiamas nacionalinės teisės aktas, kuriuo, paskelbus nepaprastąją padėtį, tik maisto produktų prekybininkai, kurių metinė apyvarta viršija 1 mlrd. Vengrijos forintų (HUF) [apie 2 595 195 EUR], tam tikroms produktų kategorijoms tam tikrą laikotarpį įpareigojami taikyti bent 15 % mažesnę mažmeninę pardavimo bruto kainą nei mažiausia mažmeninė pardavimo bruto kaina, kurią jie taikė per paskutines 30 dienų, ir kuriuo, jeigu nesilaikoma šio įpareigojimo, reikalaujama skirti baudą?
2.      Ar [Reglamentas Nr. 1308/2013] turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį nedraudžiamas nacionalinės teisės aktas, kuriuo, paskelbus nepaprastąją padėtį, tik maisto produktų prekybininkai, kurių metinė apyvarta viršija 1 mlrd. Vengrijos forintų (HUF), tam tikroms produktų kategorijoms tam tikrą laikotarpį įpareigojami taikyti bent 15 % mažesnę mažmeninę pardavimo bruto kainą nei mažiausia mažmeninė pardavimo bruto kaina, kurią jie taikė per paskutines 30 dienų, ir pagal kurį, jeigu nesilaikoma šio įpareigojimo, reikalaujama skirti baudą?“
21.      Pastabas raštu pateikė Penny Market, Vengrijos, Vokietijos ir Austrijos vyriausybės ir Europos Komisija. Visos šalys, išskyrus Austrijos vyriausybę, dalyvavo 2025 m. lapkričio 13 d. vykusiame teismo posėdyje.
III. Vertinimas
A.      Pirminės pastabos
22.      Šios bylos aplinkybės iš karto primena aplinkybes, nurodytas Sprendime SPAR Magyarország. Tame sprendime Teisingumo Teismas nusprendė, jog Reglamentas Nr. 1308/2013 turi būti aiškinamas taip, kad juo draudžiama nacionalinė priemonė, kuria dėl nepaprastosios padėties prekybininkas įpareigojamas siūlyti parduoti į šio reglamento taikymo sritį patenkančius žemės ūkio produktus reguliuojama kaina, o parduodamas vidutinis dienos kiekis turi būti toks, kokį prekybininkas atsargose turėjo referenciniais metais, ir pagal kurią numatyta privalomai skiriama bauda už šioje nacionalinėje priemonėje numatytų pareigų pažeidimą(6).
23.      Pažymėtina, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimai Sprendime SPAR Magyarország buvo susiję tik su Reglamento Nr. 1308/2013, kuris yra Europos Sąjungos bendrosios žemės ūkio politikos priemonė, nuostatomis. Nebuvo daroma nuorodos į pirminę ar antrinę teisę pagal vidaus rinkos pagrindines laisves. Atitinkamai Teisingumo Teismas savo atsakyme analizavo tik tą reglamentą(7).
24.      Šis atvejis yra kitoks. Šioje byloje prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, be Reglamento Nr. 1308/2013, nurodo ir įvairias vidaus rinkos nuostatas. Todėl, nagrinėdamas nacionalinio teismo klausimus, aptarsiu abu nuostatų rinkinius.
25.      Dviem klausimais, kuriuos reikėtų nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar pagal SESV 49 ir 56 straipsnius ir Direktyvos 2006/123 16 straipsnį arba Reglamento Nr. 1308/2013 nuostatas draudžiamas nacionalinės teisės aktas, kuriuo, paskelbus nepaprastąją padėtį, maisto produktų prekybininkai, kurių metinė apyvarta viršija tam tikrą dydį, tam tikroms produktų kategorijoms tam tikrą laikotarpį įpareigojami taikyti bent 15 % mažesnę mažmeninę pardavimo bruto kainą nei mažiausia mažmeninė pardavimo bruto kaina, kurią jie taikė per paskutines 30 dienų, ir pagal kurį, jeigu nesilaikoma šio įpareigojimo, reikalaujama skirti baudą.
26.      Nagrinėjamą nacionalinę
priemonę galima trumpai apibendrinti taip: pagal vyriausybės nutarimą maisto produktų mažmenininkai privalėjo tam tikrą laikotarpį taikyti tam tikrų produktų mažmeninę bruto kainą, kuri yra bent 15 % mažesnė nei mažiausia mažmeninė bruto kaina, kurią jie taikė per paskutines 30 dienų. Vyriausybės nutarimas taikomas tik mažmenininkams, kurių metinės pardavimo pajamos 2021 m. viršijo 1 mlrd. HUF. Šiame nutarime nustatyta, kad kainos sumažinimas turi būti taikomas bent vienam tam tikros „produktų kategorijos“ produktui. Tarp šių produktų kategorijų yra paukštiena, kiauliena, jautiena, kitos mėsos rūšys, mėsos gaminiai, pienas, pieno produktai, duona, pyragaičiai, sausi makaronai, miltai, cukrus, šviežios daržovės, švieži vaisiai, vaisių ir daržovių sultys, paruošti patiekalai, prieskoniai, pagardai, kava, arbata, mineralinis vanduo ir gaivieji gėrimai.
B.      Reglamentas Nr. 1308/2013
27.      Sprendime SPAR Magyarország išsamiai aptariamas Reglamentas Nr. 1308/2013, jo pagrindinės nuostatos trumpai apibendrinamos toliau.
28.      Dėl nepaprastosios padėties Vengrija priėmė priemonę, kuria, pirma, prekybininkai įpareigojami siūlyti parduoti į Reglamento Nr. 1308/2013 taikymo sritį patenkančius žemės ūkio produktus reguliuojama kaina, o parduodamas vidutinis dienos kiekis turi būti toks, kokį prekybininkas atsargose turėjo referenciniais metais, ir, antra, numatyta privalomai skiriama bauda už šioje nacionalinėje priemonėje numatytų pareigų pažeidimą.
29.      Be kita ko, Teisingumo Teismas padarė toliau nurodytas išvadas. Pirma, kai konkrečioje srityje yra priimtas reglamentas dėl bendro rinkos organizavimo (toliau – BRO), valstybės narės privalo nesiimti priemonių, galinčių nukrypti nuo tokio organizavimo arba jam pakenkti. Su BRO taip pat nesuderinamos taisyklės, trukdančios jam gerai veikti, net jei atitinkama sritis šiuo organizavimu nėra išsamiai reglamentuojama(8). Antra, nesant kainų nustatymo mechanizmo, laisvas pardavimo kainų nustatymas laisvos konkurencijos pagrindu yra Reglamento Nr. 1308/2013 sudedamoji dalis ir laisvo prekių judėjimo veiksmingos konkurencijos sąlygomis principo išraiška(9). Trečia, BRO nekliudo valstybėms narėms taikyti nacionalinės teisės normų, kuriomis siekiama kito bendrojo intereso tikslo, nei siekiama šiuo BRO, net jeigu tos normos gali turėti įtakos vidaus rinkos veikimui atitinkamame sektoriuje, su sąlyga, kad jos yra tinkamos siekiamam tikslui įgyvendinti ir neviršija to, kas būtina jam pasiekti(10).
30.      Mano supratimu, tai galiausiai reiškia tokį pat nacionalinės priemonės vertinimą, koks atliekamas atsižvelgiant į Sutartyse numatytas pagrindines laisves: valstybė narė turi nustatyti bendrojo intereso tikslą ir įrodyti, kad nacionalinė priemonė yra tinkama, o būdai, kuriais to tikslo siekiama, – proporcingi.
31.      Šiuo atveju vyriausybės nutarime nustatytos prievolės mažinti kainas ir tiekti kiekius nėra numatytos Reglamente Nr. 1308/2013. Jos taip pat prieštarauja laisvos konkurencijos principui, kuris yra vienas iš pagrindinių Reglamento Nr. 1308/2013 tikslų. Įpareigojimas tam tikrus produktus parduoti mažesne mažmenine bruto kaina ir nustatytu kiekiu trukdo prekybininkams laisvai nustatyti savo pardavimo kainas ir kiekius, kuriuos jie nori parduoti. Be to, kaip teisingai nurodė Vokietijos vyriausybė, vyriausybės nutarimas trukdo įmonėms veikti pagal rinkos principus, dinamiškai reaguoti į pasiūlą ir paklausą ir lanksčiai reaguoti į rinkos pokyčius. Taip pat neatsižvelgiama į daugelį laisvai konkurencijai būdingų veiksnių, pavyzdžiui, sezoninius svyravimus, skirtingas sąnaudų struktūras, kokybės skirtumus arba apskritai kainų konkurenciją tarp skirtingų tiekimo grandinės dalyvių.
32.      Vengrijos vyriausybė nurodo, kad vyriausybės nutarimas yra pateisinamas siekiu kovoti su infliacija ir užtikrinti tiekimo saugumą.
33.      Abu šie motyvai iš tiesų yra susiję su bendruoju interesu. Nors jie nėra grynai ekonominio pobūdžio motyvai(11), manau, kad kova su infliacija yra pavojingai artima ekonominiam motyvui, todėl nagrinėjant vyriausybės nutarimą reikia būti kiek įmanoma atsargesniam.
1.      Įpareigojimas sumažinti kainas
34.      Kalbant apie vyriausybės nutarimo tinkamumą siekiamiems tikslams, reikėtų pažymėti, kad, atsižvelgiant į kovos su infliacija tikslą, tokia priemonė greičiausiai turės priešingą poveikį.
Kaip įtikinamai argumentavo Penny Market, įpareigojimas mažmenininkams siūlyti tam tikrus produktus tam tikromis kainomis, kartais žemesnėmis už pirkimo kainas, taigi nuostolingai, ir laikyti jų atsargas tokiais kiekiais, kurie nėra pagrįsti faktine paklausa, reiškia, kad mažmenininkai kartais yra priversti didinti kitų produktų kainas, kad kompensuotų patirtus nuostolius ir papildomas išlaidas. Toks nereguliuojamų produktų kainų padidinimas galėtų panaikinti bet kokį reguliuojamų produktų kainų pranašumą ir, savo ruožtu, padidinti infliaciją. Be to, vyriausybės nutarimo I priede išvardytoms produktų kategorijoms privalomos sumažintos pardavimo kainos kampanijos neatrodo tinkama priemonė kainoms sumažinti, nes mažmenininkai iš esmės skatinami iš pradžių padidinti kainas, kad sumažintų nuostolius, jeigu vėliau turės taikyti nustatytas nuolaidas. Be to, dėl padidėjusios reguliuojamų produktų paklausos apskritai gali padidėti pirkimo kainos, tai padidintų atitinkamų mažmenininkų nuostolius ir, ko gero, jų siūlomų produktų, kuriems vyriausybės nutarimas netaikomas, kainas, o dėl to savo ruožtu padidėtų infliacija.
35.      Be to, kova su infliacija nėra sprendžiama nuosekliai. Kaip pabrėžė Vokietijos vyriausybė, spręsti šią problemą tik maisto produktų mažmenininkų lygmeniu nėra nuoseklu ir sisteminga, nes taip ignoruojamos kitos tiekimo grandinės dalys. Jei siekiama nuosekliai kovoti su infliacija privalomai mažinant kainas, turi būti atsižvelgiama į visą tiekimo grandinę.
36.      Galiausiai, siekdamas dar kartą parodyti, jog minėtų tikslų nėra siekiama nuosekliai, atkreipiu dėmesį į tai, kad teisės aktas yra skirtas didiesiems mažmenininkams ir jame nepakankamai atsižvelgiama į kaimo vietovėse gyvenančius gyventojus – pastariesiems iki miesto, kuriame įsikūrę didieji mažmenininkai, paprastai tenka keliauti nemažus atstumus.
2.      Įpareigojimas laikyti tam tikrą atsargų kiekį
37.      Įpareigojimas visada siūlyti tam tikrą tam tikrų produktų kiekį taip pat nėra tinkamas siekiant kovos su infliacija ar užtikrinti tiekimo saugumą. Įpareigojant maisto prekybininkus nuo 2022 m. visada siūlyti parduoti vidutinį dienos kiekį produktų, kuriems taikoma sumažinta pardavimo kaina, neatsižvelgiama į sezoninius įvairių produktų pasiūlos ir paklausos svyravimus. Konkretaus kiekio, kurį tam tikru metų laiku išlaikyti dažnai sunku, nustatymas yra ne tik dirbtinis, bet ir lemia gerokai didesnes mažmenininkų išlaidas, kurias jie turi nukreipti į kitus produktus, ir taip trukdo kovoti su infliacija. Kadangi taip bus visiškai neutralizuotas įprastas paklausos ir pasiūlos mechanizmas, tikėtina, kad kiti produktai dirbtinai pabrangs.
3.      Preliminari išvada
38.      Kaip matyti iš to, kas išdėstyta, vyriausybės nutarimas, mano nuomone, nėra tinkama siekiant tikslo kovoti su infliacija ir užtikrinti tam tikrų produktų tiekimo saugumą. Todėl ji yra draudžiama pagal Reglamentą Nr. 1308/2013.
C.      Direktyva 2006/123
1.      Bylai reikšmingos Direktyvos 2006/123 nuostatos
39.      Pirmiausia trumpai paaiškinsiu, kurios Direktyvos 2006/123 nuostatos taikytinos šioje byloje ir kodėl.
40.      Pirma, Direktyvos 2006/123 2 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad ši direktyva taikoma valstybėje narėje įsisteigusių teikėjų teikiamoms paslaugoms. Remiantis šios direktyvos 4 straipsnio 1 punktu, šioje direktyvoje „paslauga“ – tai bet kokia savarankiška, paprastai už užmokestį atliekama ekonominė veikla, kaip nurodyta [SESV 57 straipsnyje]“. Kaip jau yra nusprendęs Teisingumo Teismas, pagal šią direktyvą mažmeninė prekyba prekėmis yra „paslauga“(12).
41.      Antra, kadangi ši byla nesusijusi su jokia veikla ar sritimi, kuri nėra įtraukta į Direktyvos 2006/123 dalyką(13) ar taikymo sritį(14), atitinkama paslauga patenka į jos taikymo sritį.
42.      Trečia, Direktyvos 2006/123 nuostatos nėra draudžiamos kitomis Sąjungos teisės nuostatomis. Pagal direktyvos 3 straipsnio 1 dalį, jeigu šios direktyvos nuostatos prieštarauja kito Sąjungos akto, reglamentuojančio tam tikrus teisės teikti paslaugą ar vykdyti paslaugos teikimo veiklą konkrečiuose sektoriuose ar profesijose aspektus, nuostatai, pirmenybė teikiama to kito Sąjungos akto nuostatai, kuri ir taikoma minėtiems sektoriams ar profesijoms. Toje pačioje nuostatoje toliau pateikiami keturi Sąjungos teisės aktų pavyzdžiai(15), tarp jų Reglamento Nr. 1308/2013 nėra. Mano nuomone, tai yra pagrįsta, nes šiame reglamente nereglamentuojami konkretūs teisės teikti paslaugą ar vykdyti paslaugos teikimo veiklą konkrečiuose sektoriuose ar verčiantis tam tikra profesija aspektai.
43.      Kitaip tariant, Reglamento Nr. 1308/2013 reguliavimo ir normatyvinis turinys skiriasi nuo Direktyvos 2006/123 turinio. Todėl nė vienas iš šių teisės aktų nėra lex specialis kito atžvilgiu.
44.      Ketvirta, šioje byloje nagrinėjamos nuostatos dėl įsisteigimo laisvės, o ne dėl paslaugų.
45.      Kaip žinoma, Direktyvoje 2006/123 reglamentuojama tiek (paslaugų) teikėjų įsisteigimo laisvė(16), tiek laisvas paslaugų judėjimas(17). Nors abu direktyvos skyriai grindžiami tais pačiais principais, yra keli nedideli, bet esminiai jų struktūros ir būdų, kuriais Sąjungos teisės aktų leidėjas nusprendė vertinti paslaugų teikėjų įsisteigimo laisvę ir laisvą paslaugų judėjimą, skirtumai. Pavyzdžiui, paslaugų teikėjų įsisteigimo laisvės atžvilgiu vadinamasis tarpvalstybinis elementas nėra būtinas(18).
46.      Įsisteigimą ir paslaugas skirianti riba yra stabilumas. Direktyvos 2006/123 4 straipsnio 5 punkte „įsisteigimas“ apibrėžiamas kaip „faktinis teikėjo vertimasis ekonomine veikla, kaip nurodyta [SESV 49 straipsnyje]“. Pagal vyriausybės nutarimą platintojai dažniausiai jau yra įsisteigę Vengrijoje ir paprastai siūlo savo paslaugas ir produktus pirkėjams Vengrijoje. Tai neabejotinai pasakytina apie Penny Market: prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymėjo, kad ją įsteigė Vokietijos grupė REWE Group ir ji veiklą Vengrijoje vykdo nuo 1996 m. Todėl, kaip teisingai pabrėžė Komisija, šioje byloje nagrinėjama mažmeninė prekyba yra stabiliai ir nuolat Vengrijoje vykdoma ekonominė veikla. Taigi minėtos nuostatos patenka į Direktyvos 2006/123 III skyriuje įtvirtintos įsisteigimo laisvės, o ne į tos direktyvos IV skyriuje įtvirtinto laisvo paslaugų judėjimo sritį(19).
47.      Taigi neaptarsiu Direktyvos 2006/123 16 straipsnio(20), kuris įtrauktas į skyrių, skirtą paslaugoms. Sutelksiu dėmesį į direktyvos 14 straipsnį, susijusį su paslaugų teikėjų įsisteigimo laisve.
2.      Direktyvos 2006/123 14 straipsnis
48.      Direktyvos 2006/123 14 straipsnyje nustatytas absoliutus diskriminacinių reikalavimų draudimas.
49.      Pagal to straipsnio 1 punktą valstybės narės negali nustatyti, kad paslaugų veiklos vykdymas jų teritorijoje būtų susijęs su diskriminaciniais reikalavimais, tiesiogiai ar netiesiogiai grindžiamais pilietybe arba įmonės registruotos buveinės vieta(21).
50.      Svarbiausia, kad, nustačius tokią diskriminaciją, valstybė narė neturi jokios galimybės pateisinti diskriminacinę priemonę. Direktyvos 2006/123 14 straipsnyje pateikiamas bet kokiomis aplinkybėmis draudžiamų reikalavimų „juodasis sąrašas“(22). Šiuo aspektu jame nustatyti draudimai yra kur kas griežtesni, nei numatyta Sutartyse, pagal kurias įsisteigimo laisvės apribojimas teoriškai gali būti pateisinamas, jeigu valstybė narė įrodo, kad jis yra pateisinamas viršesnio viešojo intereso priežastimi, yra proporcingas ir atitinka Sąjungos pagrindines teises ir bendruosius principus.
51.      Atsižvelgiant į tai, nagrinėjamoje byloje išvada, kad vyriausybės nutarimas yra diskriminacinis, turėtų konkrečių pasekmių – byla būtų baigta, nes prieštarautų Direktyvos 2006/123 14 straipsniui.
52.      Nors suprantu, kad klausimą, ar nagrinėjamu atveju taikomas pagal Direktyvos 2006/123 14 straipsnio 1 punktą draudžiamas reikalavimas, galiausiai turi išspręsti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, manau, kad remdamasis turima informacija Teisingumo Teismas šiame etape gali pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui tam tikras gaires. Siūlau, kad tai darydamas Teisingumo Teismas atsižvelgtų į toliau išdėstytus dalykus.
53.      Šiame etape naudinga prisiminti, ką Teisingumo Teismui nurodė pats prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas. Jis mano, kad vyriausybės nutartimas sukelia netiesioginę diskriminaciją(23) dėl šių priežasčių: a) maisto produktų mažmeninės prekybos įmonės, kurių apyvarta yra mažesnė nei 1 mlrd. HUF, t. y. prekybininkai, kuriems vyriausybės nutarimo 1 straipsnio 2 dalies 2 punktas netaikomas, buvo Vengrijos kapitalo subjektai, o visi prekybininkai, kurių veiklai ši nuostata buvo taikoma, nebuvo Vengrijos kapitalo subjektai; b) faktiškai taikant vyriausybės nutarimą, kompetentingos institucijos tikrina tik prekybininkų, kurie nėra Vengrijos kapitalo subjektai, parduotuves ir joms taiko baudas, o prekybininkų, kurie yra Vengrijos kapitalo subjektai, parduotuvės nėra tikrinamos arba patikrinimai iš esmės yra beprasmiai, arba juos atlikus jokios sankcijos netaikomos.
54.      Neturiu pagrindo abejoti šiuo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo vertinimu. Atvirkščiai, atliktas faktinis vertinimas atrodo visiškai logiškas ir pagrįstas, todėl turiu rimtų priežasčių manyti, kad vyriausybės nutarimu netiesiogiai diskriminuojamos užsienio kapitalo įmonės.
55.      Galiausiai, siekdamas išsamumo, turiu pažymėti, jog nemanau, kad Teisingumo Teismo sprendimai(24) mokesčių srityje turi kokios nors įtakos šiai bylai. Ši sritis yra itin jautri ir pasižymi bendru valstybių narių fiskaliniu suverenitetu. Visa mokesčių logika ir pagrindimas siejami su teisėtumo prezumpcija tuo aspektu, kad dėl minėto bendro fiskalinio suvereniteto principo valstybės narės iš esmės gali laisvai apmokestinti bet kokią veiklą. Be to, valstybės narės iš esmės gali laisvai nustatyti mokesčių sistemą, kurią laiko tinkamiausia, todėl progresinių mokesčių taikymas priklauso kiekvienos valstybės narės diskrecijai(25), o tai iš esmės yra priežastis, kodėl netgi labai progresiniai mokesčių tarifai savaime nereiškia diskriminacijos dėl įmonių registruotos buveinės vietos(26). Taigi tokioje situacijoje gali būti, kad progresinis mokestis daro didesnį poveikį įmonėms, priklausančioms kitų valstybių narių fiziniams ar juridiniams asmenims, nei fiziniams ar juridiniams asmenims, gyvenantiems ar įsisteigusiems
nagrinėjamoje valstybėje narėje. Vis dėlto tokiems teisės aktams, kaip nagrinėjamas šiuo atveju, taikoma kitokia logika. Šiuo atveju prielaida yra priešinga, t. y. valstybės narės privalo susilaikyti nuo bet kokių kliūčių, galinčių trukdyti vidaus rinkos veikimui, nustatymo.
56.      Taigi Teisingumo Teismas laikosi skirtingo požiūrio bylose, susijusiose su mokesčiais pagal vidaus rinkos laisves, visų pirma paslaugų teikimo laisvę, įsisteigimo laisvę ir laisvą kapitalo judėjimą,(27) – jis tik tikrina diskriminacinio pobūdžio priemones. Vadinasi, jeigu Teisingumo Teismas nustato, kad priemonė nėra diskriminacinė, ji nepatenka į atitinkama Sutartimi nustatytos laisvės taikymo sritį. Dėl šių ypatingų aplinkybių patarčiau Teisingumo Teismui neperkelti savo jurisprudencijos mokesčių srityje į įprastas vidaus rinkos bylas, kaip ši.
3.      Preliminari išvada
57.      Taigi darytina išvada, kad vyriausybės nutarimas yra draudžiama pagal Direktyvos 2006/123 14 straipsnį.
4.      Direktyvos 2006/123 15 straipsnis
58.      Atsižvelgiant į mano išvadas, tolesnė analizė nebėra būtina. Jeigu Teisingumo Teismas nuspręstų nesutikti su mano argumentais dėl Direktyvos 2006/123 14 straipsnio ir toliau vertintų vyriausybės nutarimą atsižvelgdamas į tos direktyvos 15 straipsnį, tada remsiuosi pirma pateikta analize, susijusia su Reglamentu Nr. 1308/2013. Vyriausybės nutarimas būtų draudžiamas pagal Direktyvos 2006/123 15 straipsnį dėl tų pačių priežasčių, kaip ir pagal Reglamentą Nr. 1308/2013.
IV.    Išvada
59.      Atsižvelgdamas į visus išdėstytus argumentus, siūlau Teisingumo Teismui į Győri Törvényszék (Dėro apygardos teismas) pateiktus prejudicinius klausimus atsakyti taip:
2013 m. gruodžio 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 1308/2013, kuriuo nustatomas bendras žemės ūkio produktų rinkų organizavimas ir panaikinami Tarybos reglamentai (EEB) Nr. 922/72, (EEB) Nr. 234/79, (EB) Nr. 1037/2001 ir (EB) Nr. 1234/2007, nuostatos ir
2006 m. gruodžio 12 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2006/123/EB dėl paslaugų vidaus rinkoje 14 straipsnis
turi būti aiškinami taip, kad pagal juos draudžiama nacionalinė priemonė, kuria, paskelbus nepaprastąją padėtį, maisto produktų prekybininkai, kurių metinė apyvarta viršija tam tikrą dydį, tam tikroms produktų kategorijoms tam tikrą laikotarpį įpareigojami taikyti bent 15 % mažesnę mažmeninę pardavimo bruto kainą nei mažiausia mažmeninė bruto kaina, kurią jie taikė per paskutines 30 dienų, ir pagal kurias, jeigu nesilaikoma šio įpareigojimo, reikalaujama skirti baudą.
1      Originalo kalba: anglų.
2      2024 m. rugsėjo 12 d. sprendimas (C‑557/23, EU:C:2024:737; toliau – Sprendimas SPAR Magyarország).
3      2013 m. gruodžio 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES), kuriuo nustatomas bendras žemės ūkio produktų rinkų organizavimas ir panaikinami Tarybos reglamentai (EEB) Nr. 922/72, (EEB) Nr. 234/79, (EB) Nr. 1037/2001 ir (EB) Nr. 1234/2007 (OL L 347, 2013, p. 671), iš dalies pakeistas 2021 m. gruodžio 2 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (ES) 2021/2117 (OL L 435, 2021, p. 262).
4      2006 m. gruodžio 12 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva
dėl paslaugų vidaus rinkoje (OL L 376, 2006, p. 36).
5      1998 m. birželio 22 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 98/34/EB, nustatanti informacijos apie techninius standartus ir reglamentus teikimo tvarką (OL L 204, 1998, p. 37; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 2 t., p. 337).
6      Žr. Sprendimo SPAR Magyarország 48 punktą ir rezoliucinę dalį.
7      Teisingumo Teismas pasirinko šį požiūrį, nors toje byloje SPAR Magyarország teigė, kad nacionalinė priemonė yra draudžiama pagal SESV 34 ir 49 straipsnius, taip pat Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) 16, 17, 20 ir 21 straipsnius. Be to, tiek Vokietijos, tiek Austrijos vyriausybės savo argumentuose išnagrinėjo pagrindines laisves ir priėjo prie išvados, kad minėta nacionalinė priemonė prieštarauja ne tik Reglamento Nr. 1308/2013 nuostatoms, bet ir SESV 34 ir 49 straipsniams, SESV 34 ir 36 straipsniams, taip pat Chartijos 16 ir 17 straipsniams ir 49 straipsnio 3 daliai.
8      Žr. 2021 m. kovo 11 d. Sprendimą Komisija / Vengrija (Pelno marža) (C‑400/19, EU:C:2021:194, 35 punktas) ir Sprendimą SPAR Magyarország (36 punktas).
9      Žr. 2021 m. kovo 11 d. Sprendimą Komisija / Vengrija (Pelno marža) (C‑400/19, EU:C:2021:194, 36 punktas) ir Sprendimą SPAR Magyarország (37 punktas).
10      Žr. 2021 m. kovo 11 d. Sprendimą Komisija / Vengrija (Pelno marža) (C‑400/19, EU:C:2021:194, 37 punktas) ir Sprendimą SPAR Magyarország (38 punktas).
11 Tokiu atveju jie būtų draudžiami pagal Sąjungos teisę.
12      Žr. 2018 m. sausio 30 d. Sprendimą X ir Visser (C‑360/15 ir C‑31/16, EU:C:2018:44, 97 punktas).
13      Žr. Direktyvos 2006/123 1 straipsnio 2–7 dalis.
14      Žr. Direktyvos 2006/123 2 straipsnio 2 ir 3 dalis. Dėl sunkumų aiškiai atskirti šios direktyvos dalyką ir taikymo sritį žr. mano išvadą byloje Amazon EU (Minimalus mokestis už knygų pristatymą) (C‑366/24, EU:C:2025:531, 49 ir paskesni punktai).
15      Kaip galima spręsti iš žodžių „tai apima“.
16      Žr. Direktyvos 2006/123 III skyrių.
17      Žr. Direktyvos 2006/123 IV skyrių.
18      Žr. 2018 m. sausio 30 d. Sprendimą X ir Visser (C‑360/15 ir C‑31/16, EU:C:2018:44, 110 punktas).
19      Šiuo klausimu reikėtų pažymėti, kad visos bylos šalys, išskyrus Vokietijos vyriausybę, raštu pateikusią pastabas (nors savo žodiniuose argumentuose teismo posėdyje ji šio klausimo neakcentavo), mano, jog ši byla patenka į įsisteigimo laisvės taisyklių taikymo sritį.
20      Pirmajame klausime prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas konkrečiai nurodo Direktyvos 2006/123 16 straipsnio 1 dalį.
21      Šioje nuostatoje iliustravimo tikslais pateikiami du pavyzdžiai („visų pirma įskaitant“): a) paslaugų teikėjo, jo darbuotojų, akcininkų arba paslaugų teikėjo valdymo ar priežiūros organų narių pilietybės reikalavimai ir b) reikalavimas, kad paslaugų teikėjas, jo darbuotojai, akcininkai arba paslaugų teikėjo valdymo ar priežiūros organų nariai gyventų tos valstybės teritorijoje.
22      Žr. 2015 m. birželio 16 d. Sprendimą Rina Services ir kt. (C‑593/13, EU:C:2015:399, 35–40 punktai).
23      Kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2006/123 16 straipsnio 1 dalies a punktą.
24      Žr., pavyzdžiui, 2020 m. kovo 3 d. Sprendimą Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139) ir Sprendimą Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140). Dėl kritiško šių sprendimų vertinimo taip pat žr. Kreuschitz, V., „Progressive Taxes in Special Sectors: Awaiting Judgment Day?“, European State Aid Quarterly, 2024, p. 400–420, ir Schroeder, W., „Ungarische Steuern für den Einzelhandel. Illiberale Wirtschaftspolitik im Konflikt mit dem Binnenmarkt“, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 2025, p. 939–944.
25      Žr. 2020 m. kovo 3 d. Sprendimą Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, 69 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
26      Iš esmės žr. 2020 m. kovo 3 d. Sprendimą Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, 74 punktas).
27      Taip pat žr. mano išvadą byloje The Gibraltar Betting and Gaming Association (C‑591/15, EU:C:2017:32, 82 ir paskesni punktai).