61977C0065
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL SR. GERHARD REISCHL
presentadas el 9 de noviembre de 1977 (
1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
En Francia, el ejercicio de la profesión de Abogado está regulado por la Ley de 31 de diciembre de 1971 y su legislación de desarrollo. Según dichos textos entre los requisitos que se exigen figuran el de estar en posesión de la nacionalidad francesa, sin perjuicio de lo dispuesto por acuerdos internacionales, la obtención de la licenciatura o el doctorado en Derecho y de un certificado de aptitud para ejercer la profesión de Abogado y, finalmente, la inscripción en el Colegio de Abogados, a la que normalmente precede un período de prácticas. En principio en cada tribunal de grande instance, existe un Colegio compuesto por todos los Abogados en prácticas inscritos en la correspondiente lista. El Colegio es administrado por un Conseil de l'ordre (Junta de Gobierno) elegido por todos los Abogados inscritos en la lista del mismo. Su misión consiste, en particular, en resolver sobre las solicitudes de admisión a prácticas y de inscripción en la lista del Colegio. Se puede recurrir la resolución de la Junta de Gobierno ante el plenario de la cour d'appel.
El 9 de febrero de 1976, el Sr. Razanatsimba, ciudadano malgache residente en Francia, que posee no sólo la licenciatura en Derecho sino también el certificado de aptitud para ejercer la profesión de Abogado, solicitó del Conseil de l'ordre des avocats de Lille su admisión como Abogado en prácticas. Al no poseer la nacionalidad francesa, se basó en el convenio judicial franco-malgache de 4 de junio de 1973, cuyo artículo 6 dispone que los Abogados de los dos Estados contratantes pueden igualmente prestar sus servicios en relación con un asunto determinado en el país en el que no están colegiados. Invocó, además, el Convenio de Lomé, celebrado el 28 de febrero de 1975 entre, de una parte, la Comunidad Europea y sus Estados miembros y, por otra, por 46 Estados de Africa, el Caribe y el Pacífico, que entró en vigor el 1 de abril de 1976, cuyo artículo 62 tiene el siguiente tenor:
«En lo que se refiere al régimen aplicable en materia de establecimiento y prestación de servicios, los Estados ACP por una parte y los Estados miembros por otra, tratarán de manera no discriminatoria a los nacionales y sociedades de los Estados miembros y a los nacionales y sociedades de los Estados ACP, respectivamente. No obstante, si respecto de una actividad determinada, un Estado ACP o un Estado miembro no pueden garantizar este trato, los Estados miembros o los Estados ACP, según los casos, no estarán obligados a conceder este trato, por lo que respecta a tal actividad, a los nacionales y sociedades de dicho Estado».
A juicio del Sr. Razanatsimba esta prohibición de discriminación le permite ser admitido a las prácticas como si poseyera la nacionalidad francesa.
Esta alegación y, en particular, el hecho de invocar el Convenio de Lomé que fue celebrado asimismo por la Comunidad de acuerdo con el artículo 238 (Reglamento (CEE) no 199/76 del Consejo; DO L 25, p. 1), indujo al Conseil de l'ordre a suspender la decisión relativa a la solicitud y a dirigir al Tribunal de Justicia, mediante resolución de 14 de diciembre de 1976, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, una petición de interpretación del citado artículo 62 de este Convenio.
Como ya sabe el Tribunal de Justicia, este procedimiento no llegó a su término (asunto 3/77). En efecto, el procureur général recurrió ante la cour d'appel de Douai la resolución del Conseil de l'ordre alegando que éste carecía de legitimación para solicitar al Tribunal de Justicia que se pronunciara con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, porque en el asunto de que se trata ejercía una actividad no jurisdiccional, sino meramente administrativa. Solicitaba, además, que la cour d'appel resolviera por sí misma sobre la solicitud de admisión.
La cour d'appel declaró que, cuando debe resolver sobre la admisión de Abogados en prácticas, el Conseil de l'ordre no constituye un órgano jurisdiccional ordinario, sino una autoridad administrativa que, en cuanto tal, no está legitimada con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE para dirigir peticiones de interpretación al Tribunal de Justicia. Por esta razón se anuló la resolución de remisión y el asunto 3/77, mediante auto de 15 de junio de 1977, fue archivado. La cour d'appel declaró, además, que según el apartado 2 del artículo 562 del Code de procédure civile, tenía una amplia competencia para resolver sobre el fondo del asunto y que podía, por lo tanto, pronunciarse sobre la solicitud de admisión. En su fundamentación jurídica, declaró en relación con el Convenio franco-malgache, que no podía implicar una excepción al artículo 11 de la Ley de 31 de diciembre de 1971, según el cual la nacionalidad francesa constituye un requisito para la admisión a las prácticas. Además, los órganos jurisdiccionales franceses debían considerar el Convenio de Lomé, alegado por el solicitante, como parte integrante del Derecho comunitario. Por la falta de claridad de su interpretación, la cour d'appel, mediante resolución de 18 de mayo de 1977, suspendió el procedimiento y, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, solicitó al Tribunal de Justicia que se pronunciara con carácter prejudicial, sobre las siguientes cuestiones -que coinciden con las de la resolución de remisión del Conseil de l'ordre—:
«1)
¿Concede el artículo 62 del Convenio de Lomé, de 28 de febrero de 1975, a un nacional de un Estado ACP y, en particular, a un nacional malgache, el derecho a establecerse en el territorio de un Estado miembro y, concretamente, en el territorio francés, sin cumplir el requisito de nacionalidad?
2)
¿Permite la reserva contenida en el artículo 62 antes mencionado, que un Estado miembro exija la nacionalidad de este Estado o de otro Estado miembro para ejercer una actividad determinada y, en el caso presente, para ejercer la profesión de Abogado?»
Estas cuestiones, en relación con las cuales han presentado observaciones el Sr. Razanatsimba, el Gobierno francés y la Comisión, dan lugar, por mi parte, a las siguientes consideraciones:
1.
No cabe duda de que el Tribunal de Justicia es competente para tratar de las cuestiones planteadas. La Comisión lo ha demostrado recogiendo la jurisprudencia pertinente relativa a la interpretación de ciertos convenios (sentencias de 12 de diciembre de 1972, International Fruit y otros, asuntos acumulados 21/72 a 24/72, ↔ Rec. p. 1219; de 24 de octubre de 1973, Schlüter, 9/73, ↔ Rec. p. 1135; de 30 de abril de 1974, Haegeman, 181/73, ↔ Rec. p. 449; de 5 de febrero de 1976, Bresciani, 87/75_↔ Rec. p. 129).
El único requisito a este respecto es que la Comunidad esté vinculada por el Convenio en cuestión y que le obligue asimismo la disposición cuya interpretación se solicita. Es lo que sucede en el caso de autos. En cuanto al Convenio de Lomé, su obligatoriedad para la Comunidad deriva ya del hecho de que se celebró con arreglo al artículo 238 del Tratado CEE. Además es indudable que tal obligatoriedad incluye el artículo 62, cuya significación se discute.
2.
Para tratar las cuestiones planteadas debe, como propone la Comisión, examinarse, en primer lugar, si el artículo 62 del Convenio de Lomé es directamente aplicable en el sentido de la jurisprudencia que nos es conocida, es decir, si concede a los particulares, en particular a los nacionales de los Estados ACP, derechos que los órganos jurisdiccionales deben respetar. La propia cuestión planteada se refiere a si el artículo 62 del Convenio de Lomé crea un derecho en favor de un nacional de un Estado ACP. Además, no debe olvidarse, considerando la interpretación de las disposiciones nacionales, que es imposible apreciar en qué tiene importancia para el Tribunal remitente la interpretación del artículo 62, aún en el caso de que estuviera seguro de que dicho artículo no crea derechos para los particulares.
Por lo que se refiere al primer problema, es imposible llegar a una respuesta negativa simplemente señalando que el Convenio de Lomé no establece una simetría de las obligaciones sino, por el contrario, por una parte concede a los Estados ACP ventajas más importantes que a los Estados miembros y, por otra, se basa en concesiones puramente unilaterales de estos últimos. Como ha indicado la Comisión también este punto ha sido aclarado por la jurisprudencia.
Por otra parte, una respuesta afirmativa no puede justificarse simplemente por el hecho de que el Convenio se aprobará en nombre de la Comunidad mediante un Reglamento (Reglamento no 199/76 del Consejo, de 30 de enero de 1976). En efecto, el elemento importante no es éste, sino únicamente la naturaleza de la obligación en el caso concreto, por lo tanto, el contenido y la formulación del artículo 62. Igualmente la jurisprudencia ha explicado ya hace tiempo en qué condiciones es posible admitir que una obligación contractual es inmediatamente aplicable. En resumen, se puede decir que debe tratarse de disposiciones claras y concretas que establezcan obligaciones no sujetas a reservas y que, sobre todo, no puedan dejar abierta la posibilidad de decisiones discrecionales.
Si se aplican estos criterios en el presente caso, es difícil negar que se cumplen en lo que se refiere a la primera parte del artículo 62 en la que se trata de la no discriminación de los nacionales y sociedades de los Estados miembros o de los Estados ACP en el ámbito del régimen aplicable en materia de establecimiento. No obstante, esta obligación debe considerarse en relación con el párrafo siguiente en la que leemos:
«No obstante, si respecto de una actividad determinada, un Estado ACP o un Estado miembro no pueden garantizar este trato, los Estados miembros o los Estados ACP, según los casos, no estarán obligados a conceder este trato, por lo que respecta a tal actividad a los nacionales y sociedades de dicho Estado.»
Aquí nos encontramos con una reserva que restringe manifiestamente la obligación de la igualdad de trato, con la consecuencia de que cuando no sea respetada, los nacionales de dicho Estado no se beneficiarán de ella en el sector considerado. Además, la reserva y, por consiguiente, los requisitos para aplicar la prohibición de discriminación son muy imprecisos. El artículo 62 no da ninguna indicación que permita saber cuándo es posible admitir que un Estado no puede conceder la igualdad de trato. En todo caso, nada apoya la tesis de que, como opina el Sr. Razanatsimba, la reserva únicamente juega cuando la aplicación de la prohibición de la discriminación es absolutamente imposible por razones económicas. Si tal hubiera sido la intención de los autores del Convenio, éstos se habrían limitado a añadir una fórmula en este sentido al artículo 62. Pero, como ha indicado acertadamente el Gobierno francés, no podría considerarse suficientemente precisa, tanto en el supuesto de que se basara en una imposibilidad económica como si se tratara de una imposibilidad jurídica lo que, por lo demás, es difícil imaginar en el caso de Estados soberanos. Hay, pues, que partir de la idea de que el artículo 62 continúa el régimen de los Convenios precedentes de Yaundé (de los años 1963 a 1969), en la medida en que éstos no formulaban ninguna condición para las excepciones al principio de la igualdad de trato. Por tanto, debe afirmarse que la reserva ha concedido a los Estados participantes amplias facultades discrecionales que no incluyen ninguna obligación de justificación aunque, como ha admitido el Gobierno francés, no pueda llegar hasta la pura y simple arbitrariedad. Por lo tanto si los Estados pueden decidir en cada caso que pretenden apartarse de la obligación de la igualdad de trato con respecto a una determinada actividad y en relación con un Estado determinado y en la medida en que a este respecto sea aplicable el artículo 64 del Convenio de Lomé, según el cual el Consejo de Ministros procederá al examen de los problemas que pueda plantear la aplicación del artículo 62 y formulará al respecto las oportunas recomendaciones, debido a la falta de suficiente precisión del contenido de la obligación es, en realidad, imposible pensar en la aplicación directa del artículo 62.
3.
Probablemente, esta apreciación bastará al órgano jurisdiccional nacional que formuló la resolución de remisión, ya que le permite ignorar sin más los argumentos basados en el Convenio de Lomé, al resolver la solicitud presentada por el Sr. Razanatsimba.
No quisiera limitarme a lo ya señalado, sino decir asimismo algunas palabras respecto de la interpretación del artículo 62 y, por consiguiente, de la cuestión de qué significa en dicho artículo el término «no discriminación». Hay a este respecto tres posibilidades:
—
Si, de acuerdo con los hechos del litigio principal, nos ceñimos a la obligación del Estado miembro —puede tratarse de la obligación de no discriminar a los nacionales de los Estados ACP en el régimen aplicable en materia de establecimiento para las profesiones liberales, en el sentido de que en estos Estados debe darse el mismo trato en una situación idéntica.
—
Si se trata, asimismo, de conceder a los nacionales de estos Estados el trato más favorable que el Estado miembro interesado haya concedido a cualquier otro Estado ACP y a sus nacionales.
—
Finalmente, se podría incluso deducir del artículo 62 -y ésta parece ser la tesis del Sr. Razanatsimba — que los Estados miembros están obligados a conceder el trato nacional a los nacionales de los Estados ACP, por lo que, cuando un régimen nacional atribuye importancia a la nacionalidad, han de tratarlos como si poseyeran la nacionalidad del Estado miembro considerado o la de otro Estado miembro.
a)
Opino que debe en todo caso excluirse la postura aludida en último lugar.
Ya el propio texto de la disposición apunta en este sentido. Si los autores del Convenio hubieran realmente querido que se diera el trato nacional, habrían encontrado para expresarlos, como ya se ha señalado, una redacción diferente y más sencilla. Basta con que recordemos las disposiciones correspondientes del Tratado CEE o la del artículo 6 del acuerdo bilateral celebrado entre Francia y Magadascar en 1960. Es significativo que el artículo 62 del Convenio de Lomé no se redactara de la misma manera; por el contrario, este Convenio ha establecido grupos de Estados cuyos nacionales no deben ser objeto de discriminación por parte de los Estados del otro grupo.
Cuando se interpreta este Convenio es igualmente importante considerar su objetivo, como se deduce del preámbulo. En él se alude a la necesidad de tener en cuenta el nivel de desarrollo de los países, la voluntad de acrecentar los esfuerzos para el desarrollo económico y del progreso social de los Estados ACP, y promover el desarrollo industrial de estos Estados. Un trato nacional completo sería difícilmente conciliable con estos objetivos. En efecto, en dicho régimen, sería de temer por una parte que la emigración provocara la pérdida de fuerzas preciosas para los países ACP e importantes para la edificación de su estructura económica propia; por otra parte, si el artículo 62 se aplicara igualmente a los Estados ACP de acuerdo con el principio de reciprocidad, estos Estados, con su nivel de desarrollo diferente, soportarían ciertamente una carga excesivamente pesada si hubieran de conceder a los nacionales de los Estados miembros el trato nacional o el que se aplica a los nacionales de los otros países en vías de desarrollo. Por esta razón — como ha señalado el Gobierno francés — algunos países africanos desean sustituir los convenios que establecen estas obligaciones relativas al trato nacional por acuerdos que dispongan simples prohibiciones de discriminación. Conviene igualmente recordar que el Convenio franco-malgache de 1960, antes mencionado, que disponía el trato nacional, fue denunciado por Madagascar en 1973 y sustituido por un nuevo acuerdo que, en lo que se refiere a la profesión de Abogado, sólo trata de ciertas prestaciones de servicios.
Finalmente, es interesante también conocer la práctica anterior de la Comunidad en este sector y compararla con los dos Convenios que precedieron al de Lomé, es decir, a los Acuerdos de Asociación de 1963 y 1969, cuyas orientaciones fundamentales no deberían desecharse.
Como ha explicado la Comisión, hasta el presente ningún acuerdo celebrado con un país tercero, ni siquiera los acuerdos de asociación con Grecia y Turquía, que deben preparar la admisión de estos Estados como miembros de pleno derecho, han previsto el trato nacional en el ámbito del derecho de establecimiento. Por esta razón, resultaría asombroso tomar por base una obligación tan amplia para una acuerdo de asociación celebrado con un gran número de países africanos y otros representantes de estructuras muy diversas y de un nivel de desarrollo diferente.
Los dos Acuerdos de Asociación anteriores, celebrados con los Estados africanos y Madagascar sólo establecían respectivamente en los artículos 29 y 31 más la obligación de colocar a los nacionales y a las sociedades de todos los Estados miembros, en cada uno de los Estados asociados, en pie de igualdad en materia de derecho de establecimiento. Que no se trataba realmente de trato nacional se deducía de la cláusula de la nación más favorecida contenida respectivamente en cada uno de los artículos siguientes, que de otro modo, hubieran carecido de sentido. Por lo demás, los Estados asociados sólo se beneficiaban de modo indirecto de un derecho correspondiente, porque la obligación de la igualdad de trato no debía aplicarse a los nacionales de un Estado miembro más que si éste concedía a los nacionales del Estado asociado interesado medidas de favor análogas para la misma actividad, lo que dependía únicamente de su decisión. En realidad, el que se incluyera una obligación de reciprocidad en el Convenio de Lomé constituía ya un progreso, al tratarse de una concesión otorgada a los Estados ACP. Por otra parte, no hay ningún elemento que apoye la idea de que se pensara dar un paso más en el sentido del trato nacional, sobre todo cuando el presente Convenio sólo habla de una manera muy vaga del «régimen aplicable en materia de establecimiento», en tanto que los Acuerdos anteriores empleaban el término «derecho de establecimiento» en un sentido lato.
b)
Tampoco es exacto que la exclusión de un trato discriminatorio conforme al artículo 62 del Convenio de Lomé, incluya realmente la obligación de conceder el trato de nación más favorecida ni, por lo tanto, que en virtud de esta disposición y por existir acuerdos particulares con diferentes países africanos, en cuya virtud la nacionalidad francesa no es necesaria para ejercer la abogacía, Francia tenga que conceder igualmente este trato nacional a los nacionales de los Estados africanos en cuyo favor no existe ningún acuerdo de este tipo.
Si en el artículo 62 del Convenio de Lomé, sus autores hubieran pensado en la cláusula de nación más favorecida, habrían elegido otra formulación para expresarla. A este respecto, basta con remitirnos a los artículos 30 y 32 de los Acuerdos de Asociación precedentes, que hablan expresamente de un trato más favorable. Además —en el caso de que procediera decidirse por el trato de nación más favorecida, lo cual no es evidente —, sería difícil precisar cuál de los Acuerdos particulares que constituyen cada uno de ellos un sistema coherente de obligaciones recíprocas, sería el que debiera considerarse más favorable. Además, en el supuesto en que no se concediera importancia más que a los derechos derivados de estos acuerdos, sin tener en cuenta las obligaciones que incumben a los Estados africanos, los nacionales de los Estados que no han celebrado acuerdos especiales serían en realidad tratados más favorablemente, ya que conseguirían el derecho de establecimiento sin que en su Estado de origen les causara un perjuicio la libertad de establecimiento de los nacionales de los Estados miembros. En cualquier caso, no podemos olvidar que Madagascar denunció un acuerdo anterior que imponía el trato nacional y que este acuerdo fue sustituido por un convenio judicial que se limita a ciertas prestaciones de servicios de los Abogados. Es, pues, difícil de admitir que para los nacionales de este Estado, la situación jurídica que se deriva del acuerdo denunciado debiera continuar existiendo, sin que Madagascar asuma por su parte una obligación correspondiente derivada del Acuerdo de Asociación.
c)
Por lo tanto sólo cabe interpretar el artículo 62 del Convenio de Lomé en el sentido de que todos los Estados de la Comunidad — si pretendemos limitarnos a este aspecto — están obligados a no discriminar a los nacionales de los Estados ACP y, por lo tanto a no someterlos a un trato diferente en caso de situación análoga. Al respecto, el que hayan celebrado con algunos Estados acuerdos particulares que producen obligaciones recíprocas puede tener importancia, ya que es parte de la propia naturaleza de la prohibición de la discriminación. Los nacionales de estos Estados están, pues, en condiciones diferentes a las de aquellos Estados a los que no afecta esta situación. A este respecto, el representante del Gobierno francés ha podido basar un importante argumento en el Convenio de Viena sobre el Derecho diplomático y consular porque, según éste, tampoco procede hablar de discriminación en los casos en los que se hace una aplicación restrictiva igualmente en el Estado que envía un diplomático o en los casos en que dos Estados se garantizan recíprocamente un trato más favorable. En el marco de la obligación de igualdad de trato según el artículo 62 del Convenio de Lomé, hay pues que dejar de lado los convenios bilaterales particulares. En lo que se refiere al derecho de establecimiento, su normativa produce, pues, fundamentalmente sus efectos cuando los Estados han regulado, de manera puramente bilateral, las cuestiones relativas a este derecho.
d)
Tras todas estas observaciones llego a la conclusión que el demandante en el litigio principal no puede deducir del artículo 62 del Convenio de Lomé el derecho a ser admitido como Abogado en prácticas sin tener en consideración la nacionalidad. No es posible basar este derecho en la prohibición de discriminación contenida tan sólo en el artículo 62 en relación con ciertos acuerdos bilaterales celebrados por Francia. En cualquier caso se opondría a ello la facultad discrecional de los Estados miembros prevista en el párrafo segundo del artículo 62, cuyo ejercicio — prescindiendo del límite de lo pura y simplemente arbitrario — no está sometido a ninguna condición y que permite ciertamente tener en cuenta situaciones jurídicas diferentes.
Propongo, pues, al Tribunal responder de la siguiente manera a la cuestión de la cour d'appel de Douai:
a)
El artículo 62 del Convenio de Lomé de 28 de febrero de 1975 no concede a los nacionales de los Estados ACP ningún derecho que puedan alegar ante los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros.
b)
El artículo 62 de dicho Convenio no implica ni la obligación del trato nacional ni la concesión del trato de nación más favorecida, sino tan sólo una mera prohibición de discriminación, con una importante reserva que incluye facultades discrecionales de los Estados participantes. No es posible, pues, deducir de esta disposición el derecho de un nacional de un Estado ACP a ser admitido como Abogado en prácticas sin tener en cuenta su nacionalidad, cuando, según la legislación del Estado miembro considerado, las excepciones a este requisito no son posibles más que en el marco de acuerdos particulares.
(
1
)	Lengua original: alemán.