62023CC0158
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
LAILE MEDINE
od 6. lipnja 2024. (
1
)
Predmet C‑158/23 [Keren] (
i
)
T. G.
protiv
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Raad van State (Državno vijeće, Nizozemska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Politika azila – Direktiva 2011/95/EU – Korisnici međunarodne zaštite – Izbjeglice – Članak 34. – Pomoć pri uključivanju u društvo – Obveza osiguravanja pristupa programima integracije – Ženevska konvencija – Članak 34. – Nacionalno zakonodavstvo koje izbjeglicama nameće obvezu građanske integracije – Obveza pohađanja tečajeva i snošenja njihovih troškova – Mogućnost dobivanja zajma za financiranje tih troškova – Obveza polaganja ispita u roku od tri godine – Nedovršetak programa integracije u propisanom roku – Obveza plaćanja novčane kazne – Obveza vraćanja zajma”
1.
Integracija izbjeglica važan je i složen proces koji zahtijeva napor svih uključenih strana, to jest samih izbjeglica i društva zemlje domaćina. Proces integracije ima pravne, gospodarske, društvene i kulturološke aspekte. Stoga je sasvim logično da međunarodni instrumenti, kao što je Ženevska konvencija (
2
), državama ugovornicama nameću pravnu obvezu da olakšaju „asimilaciju i prirođenje” izbjeglica (
3
). Ta je obveza u pravo Unije prenesena člankom 34. Direktive o kvalifikaciji (
4
), koji predviđa obvezu država članica da „osiguravaju pristup programima uključivanja […], ili stvaraju preduvjete koji jamče pristup takvim programima”.
2.
Predmetni zahtjev za prethodnu odluku upućen je u postupku između T. G.-a i Ministera van Sociale Zakenen Werkgelegenheid (ministar socijalne skrbi i zapošljavanja, Nizozemska; u daljnjem tekstu: ministar). Spor se odnosi na odluku ministra kojom je, kao prvo, T. G.-u, koji ima status izbjeglice, izrečena novčana kazna u iznosu od 500 eura zato što nije položio ispit građanske integracije u propisanom roku te mu je, kao drugo, naložen povrat zajma u iznosu od 10000 eura koji su mu nizozemska tijela javne vlasti odobrila za financiranje troškova programa građanske integracije. Ta je odluka donesena zbog činjenice da T. G. svoju obvezu građanske integracije nije ispunio u propisanom roku.
3.
S obzirom na to, sud koji je uputio zahtjev u biti pita mogu li, i u kojoj mjeri, države članice korisnicima međunarodne zaštite (u daljnjem tekstu: izbjeglice) (
5
), u skladu s Direktivom o kvalifikaciji, nametnuti obvezu, uz prijetnju novčane kazne, da u određenom roku polože ispit građanske integracije i plate troškove tog ispita i povezanih pripremnih tečajeva. Jedna od posebnosti ovog predmeta je činjenica da nacionalni programi građanski integracije čine, u kontekstu nadležnosti koje Europska unija i države članice dijele među sobom, i pravo izbjeglice na temelju prava Unije i obvezu izbjeglice na temelju nacionalnog prava.
I. Pravni okvir
A. Pravo Europske unije
4.
Uvodne izjave 3., 4., 12., 13., 15., 16., 40., 41. i 47. Direktive o kvalifikaciji relevantne su za ovaj predmet.
5.
Članak 34. Direktive o kvalifikaciji naslovljen „Pomoć pri uključivanju u društvo” određuje:
„Kako bi olakšale uključivanje korisnika međunarodne zaštite u društvo, države članice osiguravaju pristup programima uključivanja koje smatraju primjerenim, uzimajući u obzir posebne potrebe osoba sa statusom izbjeglice ili korisnika međunarodne zaštite, ili stvaraju preduvjete koji jamče pristup takvim programima.”
6.
Članak 34. Direktive o kvalifikaciji u nizozemsko je pravo prenesen Wetom inburgering (u daljnjem tekstu: Zakon o građanskoj integraciji), kojemu je cilj potaknuti strane državljane da preuzmu odgovornost za svoju integraciju. Prema članku 3. tog zakona, kako je glasio u vrijeme nastanka činjeničnog stanja u predmetnom slučaju, izbjeglice imaju jednaku obvezu građanske integracije kao nositelji određenih drugih dozvola boravka, kao što su osobe s dugotrajnim boravištem. Načelno, svaka osoba koja ima obvezu građanske integracije mora u roku od tri godine položiti sve dijelove ispita građanske integracije (u daljnjem tekstu: rok za građansku integraciju).
7.
Sud koji je uputio zahtjev navodi da, u skladu s člankom 7.b Zakona o građanskoj integraciji, ministar taj rok za građansku integraciju produljuje ako osoba koja ima obvezu građanske integracije nije kriva za prekoračenje roka ili ako pohađa tečaj opismenjavanja. Ministar može rok za građansku integraciju produljiti ako je osoba koja ima obvezu građanske integracije uložila vidljive napore kako bi se integrirala. U određenim slučajevima ministar može osloboditi osobu od navedene obveze.
8.
Sud koji je uputio zahtjev dodaje da, u pravilu, troškove nacionalnih programa integracije snose osobe koje imaju obvezu građanske integracije, koje u tu svrhu mogu dobiti zajam u iznosu do 10000 eura. On se može koristiti za tečajeve i ispite građanske integracije i/ili tečajeve opismenjavanja. Izbjeglice ne moraju vratiti zajam ako polože sve dijelove ispita građanske integracije u roku za građansku integraciju ili ako ih se u tom roku oslobodi ili izuzme od obveze građanske integracije. Ako ne ispune svoju obvezu građanske integracije ili je ne ispune pravodobno, u načelu moraju vratiti zajam u cijelosti.
9.
Dana 1. siječnja 2022. na snagu je stupio članak 4.16.a Regelinga Inburgering (Uredba o građanskoj integraciji). Prema toj odredbi, koja se primjenjuje na osobe koje su na navedeni datum bile u procesu vraćanja zajma, zajam se može u cijelosti ili djelomično otpisati. U načelu, ministar samo djelomično otpisuje dug ako osoba koja ima obvezu građanske integracije tu obvezu ispuni unutar šest mjeseci od isteka roka ili ako je unutar tog razdoblja izuzeta od navedene obveze. U posebnim slučajevima ministar može djelomično otpisati dug i ako osoba koja ima obvezu građanske integracije tu obvezu ne ispuni unutar navedenih šest mjeseci ili ga može u cijelosti otpisati.
10.
Razdoblje otplate zajma ne može biti dulje od 10 godina, uzimajući u obzir dužnikovu platnu sposobnost. U slučaju nedostatne platne sposobnosti ministar može mjesečne obročne otplate utvrditi u visini od 0 eura. Eventualni preostali iznos, osim zaostalih obročnih otplata, otpisuje se nakon deset godina.
11.
Članak 31. stavak 1. Zakona o građanskoj integraciji propisuje da ministar izriče administrativnu novčanu kaznu svakoj osobi koja ima obvezu građanske integracije, a koja u roku od tri godine ili u produljenom roku nije položila određene dijelove ispita građanske integracije.
12.
Članak 32. tog zakona predviđa:
„Ministar u odluci kojom izriče novčanu kaznu navedenu u članku 31. stavku 1. određuje novi maksimalan rok od dvije godine unutar kojeg osoba koja ima obvezu građanske integracije mora, nakon što primi obavijest o toj odluci, položiti dijelove ispita građanske integracije navedene u članku 7. stavku 2. točkama (b) i (c).”
13.
Prema članku 33. tog zakona:
„1.   Ministar izriče administrativnu novčanu kaznu osobi koja ima obvezu građanske integracije, a koja nije položila dijelove ispita građanske integracije navedene u članku 7. stavku 2. točkama (b) i (c) u roku propisanom u članku 32. Članak 32. primjenjuje se mutatis mutandis.
2.   Ako osoba koja ima obvezu građanske integracije do isteka roka predviđenog u članku 32. ne položi dijelove ispita građanske integracije navedene u članku 7. stavku 2. točkama (b) i (c), ministar toj osobi izriče administrativnu novčanu kaznu svake dvije godine.”
14.
Članak 1. stavak 1. Beleidsregela boetevaststelling inburgering (Smjernice za određivanje novčanih kazni u kontekstu građanske integracije), kako je glasio u vrijeme nastanka činjeničnog stanja u predmetnom slučaju, predviđa kriterije koje treba uzeti u obzir prilikom određivanja visine novčane kazne. Ti kriteriji uključuju broj sati tečaja građanske integracije ili tečaja nizozemskog kao drugog jezika koji je pohađala osoba koja ima obvezu građanske integracije, koliko je puta dotična osoba pristupila ispitu građanske integracije ili nacionalnom ispitu iz nizozemskog kao drugog jezika i broj dijelova tih ispita koji je osoba položila. Članak 1. stavak 2. Smjernica propisuje da se visina novčane kazne određuje na temelju tablice novčanih kazni izložene u prilogu tim smjernicama.
15.
Prilog naveden u članku 1. stavku 2. sadržava tablicu prema kojoj se novčana kazna izriče u visini od 1250 eura ako je osoba pohađala 0 do 149 sati tečajeva, u visini od 875 eura ako je pohađala 150 do 299 sati tečajeva i 500 eura ako je pohađala više od 300 sati tečajeva. Nadalje, novčana kazna se ne izriče u slučaju produljenja roka za građansku integraciju. Visina novčane kazne može se smanjiti za 20 % u slučaju polaganja jednog dijela ispita, 40 % u slučaju polaganja dvaju dijelova ispita, 60 % u slučaju polaganja triju dijelova ispita i 80 % u slučaju polaganja četiriju ili više dijelova ispita.
II. Spor u glavnom postupku i prethodna pitanja
16.
T. G., državljanin Eritreje, u Nizozemsku je došao u dobi od 17 godina. Nakon toga je ishodio privremenu dozvolu boravka kakva se izdaje osobama kojima je odobren azil, koja mu je omogućila ostvarenje međunarodne zaštite u Nizozemskoj.
17.
Ministar je 8. siječnja 2016. priopćio T. G.-u, kada je potonji imao 18 godina, da prema Zakonu o građanskoj integraciji ima obvezu integracije od 1. veljače 2016. To znači da je načelno u roku od tri godine morao položiti sve dijelove ispita građanske integracije. Ministar je taj rok produljio do 1. veljače 2020. jer je T. G. dugo boravio u prihvatilištu za tražitelje azila i stjecao naobrazbu.
18.
Budući da T. G. nije u propisanom roku ispunio svoju obvezu građanske integracije, ministar mu je izrekao novčanu kaznu u iznosu od 500 eura te mu naložio cjelokupnu otplatu zajma u iznosu od 10000 eura koji je dobio od Diensta Uitvoering Onderwijs (Služba za provedbu obrazovanja, Nizozemska).
19.
T. G. je protiv te odluke podnio prigovor, koji je ministar 25. veljače 2021. proglasio neosnovanim. Rechtbank Amsterdam (Sud u Amsterdamu, Nizozemska) proglasio je 4. studenog 2021. tužbu koju je T. G. podnio protiv odluke od 25. veljače 2021. neosnovanom. Taj je sud utvrdio da se nacionalno zakonodavstvo o kojem je riječ u glavnom postupku ne protivi članku 34. Direktive o kvalifikaciji, jer uspostavlja sustav koji omogućuje produljenje rokova i oslobođenje od obveza. Ono usto omogućuje da se izdani zajmovi otplaćuju ovisno o financijskoj sposobnosti danog pojedinca. Taj je sud zaključio da načelo proporcionalnosti nije povrijeđeno, jer je ministar adekvatno uzeo u obzir i odvagnuo sve okolnosti. Prema navodu Rechtbanka Amsterdam (Sud u Amsterdamu), ministar se dostatno osvrnuo na osobnu situaciju žalitelja produljivši rok za građansku integraciju s tri na četiri godine te smanjivši visinu novčane kazne. Taj sud novčanu kaznu nije smatrao previsokom s obzirom na presudu P i S (
6
). Prema njegovu mišljenju, ministar nije morao ukinuti novčanu kaznu kao ni obvezu otplate zajma.
20.
Dana 2. prosinca 2021., to jest jednu godinu i deset mjeseci nakon isteka roka za građansku integraciju, T. G. je oslobođen obveze građanske integracije jer je, prema mišljenju ministra, do tada uložio dovoljan napor kako bi dovršio tečaj građanske integracije. To oslobođenje nije utjecalo na T. G.-ovu obvezu plaćanja novčane kazne i otplate zajma.
21.
T. G. je protiv presude od 4. studenoga 2021. podnio žalbu Raadu van State (Državno vijeće, Nizozemska), sudu koji je uputio zahtjev.
22.
Sud koji je uputio zahtjev pita protivi li se članku 34. Direktive o kvalifikaciji nametanje obveze građanske integracije korisnicima međunarodne zaštite – koja podrazumijeva obvezu polaganja, uz prijetnju novčane kazne, ispita u roku od, u načelu, tri godine – te to da nositelji te obveze snose troškove programa integracije.
23.
Kada je riječ o, kao prvo, obvezi građanske integracije, sud koji je uputio zahtjev dvoji je li presuda P i S (
7
) primjenjiva na ovaj predmet s obzirom na to da se odnosi na članak 5. stavak 2. Direktive Vijeća 2003/109/EZ od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem (
8
), koja predviđa da države članice mogu nametnuti obvezu integracije, dok takva obveza ne postoji u Direktivi o kvalifikaciji.
24.
Kao drugo, za slučaj da se obveza građanske integracije može nametnuti na temelju prava Unije, sud koji je uputio zahtjev želi doznati može li pozitivno pravo na pristup programima integracije izvedeno iz prava Unije u konačnici, na temelju nacionalnog prava, dovesti do zabranjene prakse, koju se može sankcionirati ako to pravo nije ostvareno.
25.
Kao treće, kada je riječ o troškovima programa integracije, sud koji je uputio zahtjev smatra da se obveza izbjeglica da u cijelosti snose te troškove protivi članku 34. Direktive o kvalifikaciji. U tom pogledu, članak 34. te direktive zahtijeva od država članica da svim izbjeglicama osiguraju pristup programima integracije. Sud koji je uputio zahtjev dodaje da se činjenica da se dotičnim osobama mogu odobriti posebni uvjeti plaćanja ne čini relevantnom, s obzirom na to da obveza povrata znatnog iznosa duga traje do deset godina, što može otežati djelotvornu integraciju u državi članici domaćinu.
26.
Kao četvrto, postavlja se pitanje dovodi li iznos novčanih kazni i zajma koji se mora vratiti u pitanje ostvarenje cilja članka 34. Direktive o kvalifikaciji i koristan učinak te odredbe. Sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu ističe da nacionalna tijela moraju smanjiti visinu novčane kazne ako je to nužno da bi se osigurala njezina proporcionalnost. Međutim, za zajam i novčanu kaznu zajedno moguće je smatrati da prekoračuju ono što je nužno za olakšavanje integracije kao cilja navedene odredbe. Neki posebni uvjeti plaćanja mogu ublažiti učinke tih novčanih kazni. Međutim, T. G. u glavnom postupku navodi da mjera o kojoj je riječ može destimulirati rad, što ugrožava njegovu integraciju.
27.
U tim okolnostima, Raad van State (Državno vijeće, Nizozemska) odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak 34. Direktive o kvalifikaciji tumačiti na način da mu se protivi nacionalna odredba, poput one iz članka 7.b [Zakona o građanskoj integraciji], kojom se uz prijetnju novčane kazne [izbjeglicama] nalaže obveza polaganja ispita građanske integracije?
2.
Treba li članak 34. Direktive o kvalifikaciji tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis prema kojem [izbjeglice] same snose cjelokupne troškove programa integracije?
3.
Utječe li na odgovor na drugo pitanje to što [izbjeglice] mogu dobiti državni zajam za plaćanje troškova programa integracije i to da se taj zajam otpisuje ako u roku polože ispit građanske integracije ili ako su pravodobno oslobođeni ili izuzeti od obveze integracije?
4.
Ako se člankom 34. Direktive o kvalifikaciji dopušta da se uz prijetnju novčane kazne [izbjeglicama] nalaže obveza polaganja ispita građanske integracije i da oni snose cjelokupne troškove programa integracije, utječe li se iznosom zajma koji treba vratiti, eventualno u vezi s novčanom kaznom, negativno na postizanje cilja i koristan učinak navedenog članka?”
28.
Pisana očitovanja podnijeli su T. G., nizozemska vlada i Europska komisija. Te su se stranke usmeno očitovale na raspravi održanoj 20. veljače 2024.
III. Ocjena
29.
Predmetni zahtjev za prethodnu odluku otvara pitanje mjere u kojoj države članice mogu, na temelju Direktive o kvalifikaciji, izbjeglicama nametnuti, kao prvo, obvezu polaganja ispita građanske integracije i, kao drugo, obvezu snošenja svih ili dijela troškova tečaja građanske integracije i povezanog ispita.
30.
Uvodno ističem da nizozemsko pravo predviđa četiri različite vrste obveza, to jest, kao prvo, obvezu pohađanja tečajeva građanske integracije, kao drugo, obvezu snošenja troškova tih tečajeva (za što se može dobiti zajam), kao treće, obvezu pristupanja ispitu građanske integracije i njegova polaganja (te plaćanja s time povezanih naknada), i, kao četvrto, financijske obveze koje nastaju u slučaju nepolaganja ispita, to jest obveze plaćanja novčane kazne i vraćanja zajma.
31.
Budući da obveza pohađanja tečajeva građanske integracije podrazumijeva obvezu snošenja troškova tih tečajeva, te dvije obveze idu ruku pod ruku te ih treba zajedno promatrati. One u kronološkom smislu prethode obvezi pristupanja ispitu građanske integracije i njegova polaganja i financijskim obvezama koje nastaju kao posljedica nepolaganja tog ispita. Stoga, pitanje jesu li te obveze u skladu s člankom 34. Direktive o kvalifikaciji u ovom ću mišljenju razmatrati prema njihovu kronološkom redoslijedu, a ne prema redoslijedu kojim ih sud koji je uputio zahtjev navodi. Nadalje, sud koji je uputio zahtjev svojim četvrtim pitanjem u biti traži od Suda da ispita umanjuju li navedene obveze koristan učinak (effet utile) te direktive. Tu ću problematiku razmotriti zajedno s ostalim pitanjima.
32.
S obzirom na to, započet ću analizom obveza pohađanja i snošenja troškova tečajeva građanske integracije, koje su predmet drugog i trećeg pitanja te prvog dijela četvrtog pitanja (odjeljak A.). Nakon toga ću se okrenuti obvezi pristupanja ispitu građanske integracije i njegova polaganja te financijskim obvezama koje nastaju kao posljedica nepolaganja tog ispita, koje su predmet prvog pitanja i drugog dijela četvrtog pitanja (odjeljak B.).
A. Obveza pohađanja tečajeva građanske integracije i obveza snošenja troškova tih tečajeva
33.
Sud koji je uputio zahtjev svojim drugim i trećim pitanjem te prvim dijelom četvrtog pitanja u biti pita treba li članak 34. Direktive o kvalifikaciji tumačiti na način da mu se protivi nacionalno zakonodavstvo koje obvezuje izbjeglice da snose cjelokupne troškove tečajeva građanske integracije te je li u bilo kojoj mjeri relevantna činjenica da izbjeglice mogu dobiti državni zajam za financiranje troškova tih tečajeva i otpis tog zajma ako polože ispit građanske integracije ili budu pravodobno oslobođene obveze građanske integracije.
34.
Prije nego što odgovorim na ta pitanja, smatram potrebnim iznijeti neke uvodne napomene u pogledu pojmova integracije, tečajeva građanske integracije i ispita integracije. Potom ću, s obzirom na to da obveza pohađanja tih tečajeva podrazumijeva obvezu njihova plaćanja, analizirati usklađenost prvonavedene obveze s člankom 34. Direktive o kvalifikaciji. Tek ću se nakon toga okrenuti ispitivanju potonje obveze.
1.
Uvodne napomene u pogledu tečajeva i ispita građanske integracije za izbjeglice
35.
Za početak bih istaknula da, kao prvo, kako je sud koji je uputio zahtjev objasnio, ni stjecanje ni zadržavanje statusa izbjeglice ne ovisi o nacionalnim propisima o kojima je riječ u glavnom postupku.
36.
Kao drugo, koliko shvaćam iz objašnjenja koja je sud koji je uputio zahtjev pružio, nizozemsko pravo osobama koje imaju obvezu građanske integracije nalaže da u roku od tri godine – koji se, međutim, može produljiti – polože ispit sastavljen od raznih testova, uključujući test usmenog i pisanog izražavanja na nizozemskom jeziku, barem na razini A2, i test poznavanja nizozemskog društva (
9
). Čini se da su tečajevi povezani s tim ispitom, tako da obuhvaćaju i jezične tečajeve i tečajeve o nizozemskom društvu (
10
). Stoga, za potrebe analize u ovom mišljenju, pojam „tečajevi građanske integracije” odnosi se na tečajeve učenja jezika i upoznavanja društva zemlje domaćina (riječ „građanski” iz tog izraza), što vrijedi i za pojam „ispit građanske integracije”, u okviru kojeg se testira poznavanje jezika i društva zemlje domaćina (
11
).
37.
Kao treće, za potrebe ovog mišljenja važno je praviti razliku između pojma državljanina treće zemlje i pojma izbjeglice, jer samo potonji spada u područje primjene Ženevske konvencije i Direktive o kvalifikaciji (
12
). „[A]ko se izbjeglice podvede pod ‚migrante’ kao širu kategoriju, kontrola njihova kretanja vjerojatno će biti važnija od njihove zaštite. Zamućivanjem granice između ‚migranta’ i ‚izbjeglice’ zamućuje se i razlika između kontrole migracija i zaštite izbjeglica” (
13
).
38.
Sud je u tom pogledu u točki 48. presude P i S (
14
) utvrdio da obveza polaganja ispita građanske integracije osigurava da državljani trećih zemalja steknu znanja koja su nedvojbeno korisna u uspostavi veze s državom članicom domaćinom te da takva obveza, u vezi s novčanom kaznom, može doprinijeti ostvarenju ciljeva Direktive 2003/109. Međutim, s obzirom na to da članak 5. stavak 2. te direktive predviđa da države članice mogu propisati obvezu integracije, a da Direktiva o kvalifikaciji ne predviđa takvu mogućnost, ta presuda nije primjenjiva mutatis mutandis na predmetni slučaj.
39.
U predmetnom slučaju T. G.-u je dodijeljen status izbjeglice pa se ovo mišljenje bavi samo pravima izbjeglica. S obzirom na to, ključno je pitanje mogu li države članice, koje imaju pozitivnu obvezu olakšati integraciju izbjeglica, izbjeglicama nametnuti obveze u pogledu mjera integracije te, ako mogu, koje takve obveze mogu nametnuti.
2.
Obveza pohađanja tečajeva građanske integracije
40.
Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da se nizozemski sustav građanske integracije, u mjeri u kojoj obvezuje tu državu članicu da omogući pristup programima integracije te izbjeglicama daje odgovarajuće pravo pristupa takvim programima, smatra mjerom kojom je prenesen članak 34. Direktive o kvalifikaciji (
15
). Stoga je potrebno razmotriti pravnu prirodu te mjere i zahtjeve iz članka 34. Direktive o kvalifikaciji kako bi se utvrdilo mogu li države članice izbjeglicama nametnuti obvezu pohađanja tečajeva građanske integracije.
a)
Države članice same odlučuju je li sudjelovanje u programima integracije obvezno ili nije
41.
Za početak treba istaknuti da Europska unija i države članice dijele nadležnosti u području slobode, sigurnosti i pravde u skladu s člankom 4. stavkom 2. točkom (j) UFEU‑a (
16
). Prema članku 2. stavku 2. UFEU‑a, kada je Ugovorima Uniji u određenom području dodijeljena nadležnost koju ona dijeli s državama članicama, države članice svoju nadležnost mogu izvršavati u onoj mjeri u kojoj Unija ne izvršava svoju nadležnost (
17
). Kada je riječ o programima integracije, zakonodavac Unije usvojio je članak 34. Direktive o kvalifikaciji, koji obvezuje države članice da osiguraju pristup programima integracije. Ta obveza proizlazi iz samog teksta te odredbe, koji predviđa da „države članice osiguravaju pristup programima uključivanja”. Članak 34. Direktive o kvalifikaciji u vezi s tom obvezom izbjeglicama daje odgovarajuće pravo na pristup tim programima (
18
).
42.
Iz navedenog slijedi da ta odredba uspostavlja obvezu za države članice – i to isključivo za države članice – da zajamče pristup tim programima, pri čemu moraju voditi računa o posebnim potrebama izbjeglica (
19
). Dakle, ništa u tekstu te odredbe ne upućuje na to da izbjeglice moraju sudjelovati u mjerama integracije. Prema mojemu mišljenju, takva bi obveza prekoračivala namjeru zakonodavca Unije (
20
). Kada je riječ o izbjeglicama, Direktiva o kvalifikaciji daje im pravo na pristup programima integracije, pri čemu im ne nameće odgovarajuću obvezu. Pod uvjetom da ostvarenje tog prava ne podvrgnu ograničenjima koja se protive pravu Unije i, osobito, Direktivi o kvalifikaciji, države članice mogu slobodno odlučiti je li sudjelovanje u programima integracije obvezno ili nije. Ako je taj uvjet ispunjen, države članice mogu obvezati izbjeglice da pohađaju tečajeve građanske integracije, jer ta obveza ne spada u područje primjene te direktive te stoga ni prava Unije (
21
).
43.
Sljedeće pitanje koje se postavlja jest u kojoj mjeri članak 34. Direktive o kvalifikaciji sprječava države članice da u svojem nacionalnom zakonodavstvu propišu to da izbjeglice moraju sudjelovati u programima integracije, zato što takva obveza može ugroziti prava povezana sa statusom izbjeglice, uključujući pravo na pristup tim programima.
b)
Obveze na temelju Direktive o kvalifikaciji
44.
Kako je Sud već naveo, države članice ne smiju primjenjivati nacionalna pravila kojima bi se moglo ugroziti ostvarivanje ciljeva Direktive o kvalifikaciji i tako je lišiti njezina korisnog učinka (
22
). Važno je da primjenjive nacionalne odredbe ne smiju moći dovesti u pitanje minimalne standarde uvedene tom direktivom, a osobito njezinim člankom 34.
45.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst već i njezin kontekst te cilj propisa kojih je ona dio (
23
).
1) Tekstualno tumačenje
46.
Kada je riječ o tekstu članka 34. Direktive o kvalifikaciji, ta odredba, kako sam gore navela (
24
), nameće državama članicama obvezu da osiguraju pristup programima integracije te izbjeglicama daje odgovarajuće pravo na pristup tim programima.
47.
Važno je praviti razliku između pojmova „integracija” i „olakšavanje”. Integracija obično nastupa kada pojedinci mogu usvojiti kulturne norme prevladavajuće ili kulture zemlje domaćina zadržavajući pritom vlastitu kulturu te je se stoga često poistovjećuje s bikulturalizmom (
25
), dok izraz „olakšavanje integracije” treba shvatiti kao poduzimanje mjera koje, među ostalim, izbjeglicama pružaju podršku i savjete, sigurnost, stabilnost, programe integracije, kulturne veze, jezične tečajeve ili tečajeve za učenje kulture, nacionalnih vrijednosti, temeljnih normi, načela i načina života (
26
). Iz navedenog slijedi da cilj da se olakša integracija podrazumijeva obvezu za društvo zemlje domaćina. Stoga, spominjanjem takvog olakšavanja u članku 34. Direktive o kvalifikaciji nameće se obveza državama članicama da poduzmu pozitivne mjere za integraciju izbjeglica (
27
). Nadalje, taj pojam obuhvaća ne samo tečajeve, već i stvaranje drugih pravnih, gospodarskih, društvenih i kulturnih veza te uspostavu niza instrumenata potpore. Iz toga proizlazi da programi integracije, koji obično imaju oblik tečajeva integracije, čine tek jedan od mnogih načina olakšavanja integracije. Kako proizlazi iz uvodne izjave 47. Direktive o kvalifikaciji, takvi programi prema potrebi uključuju učenje jezika i „pružanje informacija o […] individualnim pravima i obvezama [izbjeglica] u vezi s njihovim zaštićenim statusom u dotičnoj državi članici” (
28
).
48.
Kao drugo, članak 34. Direktive o kvalifikaciji predviđa obvezu „osiguravanja pristupa programima uključivanja”ili„stvaranja preduvjeta koji jamče pristup takvim programima”. Izraz „stvoriti preduvjete koji jamče pristup […] programima uključivanja” sugerira da države članice imaju pozitivnu obvezu uspostaviti uvjete koji izbjeglicama osiguravaju mogućnost sudjelovanja u programima integracije. Unatoč uporabi veznika „ili” u toj odredbi, logički se može zaključiti da je obveza stvaranja preduvjeta dopunska obvezi osiguravanja pristupa programima integracije, a nastaje ako dotičnoj osobi treba pomoć u pristupanju tim programima.
49.
Kao treće, članak 34. Direktive o kvalifikaciji predviđa da programi integracije moraju biti „primjereni[…], uzimajući u obzir posebne potrebe osoba sa statusom izbjeglice”. Ta obveza znači da, kako je navedeno u uvodnoj izjavi 47., programi integracije izbjeglica trebaju što je više moguće voditi računa o posebnim potrebama i specifičnostima situacije izbjeglica te prema potrebi uključivati učenje jezika i pružanje informacija o njihovim individualnim pravima i obvezama u vezi s njihovim zaštićenim statusom u dotičnoj državi članici.
50.
Iz navedenog slijedi da doslovno tumačenje članka 34. Direktive o kvalifikaciji, iako obvezuje države članice da uzmu u obzir posebne potrebe izbjeglica, ne daje odgovor na pitanje mogu li države članice obvezati izbjeglice da pohađaju tečajeve građanske integracije. Stoga je ključno razmotriti kontekst te odredbe i svrhu Direktive.
2) Kontekstualno tumačenje
51.
U skladu sa sudskom praksom Suda, Direktivu o kvalifikaciji treba tumačiti poštujući Ženevsku konvenciju i druge relevantne ugovore navedene u članku 78. stavku 1. UFEU‑a kao i prava priznata Poveljom Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) (
29
). Pritom u obzir treba uzeti i sudsku praksu koja se odnosi na prava zajamčena poglavljem VII. te direktive.
i) Članak 34. Ženevske konvencije
52.
Člankom 34. Direktive o kvalifikaciji u pravo Unije prenesen je, premda djelomično, članak 34. Ženevske konvencije, što znači da prvonavedenu odredbu treba tumačiti u svjetlu potonje, ali samo u mjeri u kojoj je potonja prenesena u pravo Unije. Članak 34. Direktive o kvalifikaciji mora pružati razinu zaštite barem jednaku onoj koju pruža članak 34. Ženevske konvencije (
30
).
53.
U tom pogledu, iz teksta članka 34. Ženevske konvencije jasno proizlazi da države ugovornice moraju, među ostalim, u najvećoj mogućoj mjeri olakšati asimilaciju izbjeglica. Komentar o Ženevskoj konvenciji (
31
) podupire tvrdnju da Ženevska konvencija obvezuje države ugovornice da omoguće pristup učenju jezika. Izraz „asimilacija” odnosi se na učenje jezika i upoznavanje društva. Shodno tomu, članak 34. Direktive o kvalifikaciji treba tumačiti na način da se njime određuje minimalan standard integracije u društvo države članice domaćina.
54.
Nadalje, iz pojma „olakšavanje” u članku 34. Ženevske konvencije proizlazi da države moraju uzeti u obzir ranjivosti osoba sa statusom izbjeglica na koje je ta konvencija usredotočena. Autori Ženevske konvencije isključili su nametanje mjera prisile ili obveza izbjeglicama (
32
). Ured UNHCR‑a usto naglašava da se, zbog njihove posebne ranjivosti, izbjeglicama koji ne polože ispit jezika ne smiju nametati sankcije (
33
). Svrha „olakšavanja integracije” u smislu članka 34. Ženevske konvencije jest omogućiti izbjeglicama uživanje niza prava povezanih s njihovim statusom izbjeglice. Iz toga proizlazi da članak 34. Direktive o kvalifikaciji, u vezi sa Ženevskom konvencijom, treba tumačiti na način da mu je cilj potaknuti integraciju, a ne nametnuti ograničenja koja mogu otežati ostvarenje tog cilja. Slično tomu, tu odredbu treba tumačiti na način da države članice za potrebe olakšavanja integracije moraju uzeti u obzir ranjivosti osoba sa statusom izbjeglica i osigurati uživanje prava povezanih s tim statusom.
ii) Pravo na azil zajamčeno člankom 18. Povelje
55.
Članak 18. Povelje jamči „pravo na azil”. Prema objašnjenjima koja se odnose na tu odredbu, a koja treba uzeti u obzir prilikom njezina tumačenja (
34
), „[t]ekst članka temeljio se na članku 63. [UEZ‑a], koji je zamijenjen člankom 78. [UFEU‑a], koji od Unije zahtijeva poštovanje Ženevske konvencije o izbjeglicama”. Dakle, objašnjenja sugeriraju, kako neki akademici tvrde, da članak 18. Povelje nema autonoman sadržaj, već samo provodi jamstva predviđena u Ženevskoj konvenciji i njezinu Protokolu (
35
).
56.
Međutim, upućivanje na Ženevsku konvenciju ne znači da članak 18. Povelje nema dodanu vrijednost. Za početak, pravo na azil ne počiva na sekundarnom zakonodavstvu Unije, već je predviđeno u primarnom pravu Unije, i to ne samo kao pravna osnova koja zakonodavcu Unije omogućuje uključivanje Ženevske konvencije u pravni poredak Unije, već i kao temeljno pravo. Za razliku od Ženevske konvencije, za koju je moguće smatrati da samo nameće međunarodne obveze državama ugovornicama, Povelja pravu na azil daje dimenziju ljudskog prava.
57.
Prema mojemu mišljenju, ta dimenzija ide u prilog tvrdnji da članak 34. Direktive o kvalifikaciji i druge odredbe poglavlja VII. te direktive treba tumačiti na način da uspostavljaju prava, jer konkretiziraju članak 18. Povelje (
36
). Stoga, činjenica da je na državama članicama da odluče hoće li izbjeglicama nametnuti obvezu pohađanja tečajeva građanske integracije ne može dovesti u pitanje pravo na azil kao takvo, niti ugroziti koristan učinak prava povezanih sa statusom izbjeglice.
58.
Stoga mi se čini da članak 18. Povelje jača ideju da pravo na azil prije svega daje izbjeglicama prava, a ne da im nameće obveze koju mogu ugroziti koristan učinak tih prava.
iii) Prava zajamčena poglavljem VII. Direktive o kvalifikaciji
59.
U obzir treba uzeti specifičnost poglavlja VII. Direktive o kvalifikaciji. Osobito, Sud je u pogledu prava zajamčenih poglavljem VII. Direktive 2004/83, koje prethodi poglavlju VII. Direktive o kvalifikaciji, utvrdio da „[b]udući da prava koja su odobrena izbjeglicama proizlaze iz odobravanja statusa izbjeglice […], izbjeglica treba uživati ta prava koja mu tako jamči Direktiva 2004/83 i ona ne mogu biti ograničena dok god on ima taj status, osim u skladu s uvjetima koje određuje poglavlje VII. te direktive, pri čemu države članice nemaju prava dodavati ograničenja kojih ondje nema” (
37
). Budući da poglavlje VII. Direktive o kvalifikaciji sadržava odredbe koje su gotovo jednake odredbama poglavlja VII. Direktive 2004/83, ta je sudska praksa još uvijek relevantna. Sud je u tom pogledu utvrdio da država članica nema mogućnost odlučivanja o tome hoće li izbjeglici nastaviti pružati ili mu odbiti bitna prava koja mu jamči poglavlje VII. Direktive 2004/83 (
38
).
60.
Shodno tomu, potrebno je utvrditi nameće li obveza pohađanja tečajeva građanske integracije o kojoj je riječ u glavnom postupku ograničenja pravima povezanima sa statusom izbjeglica koja nisu predviđena u poglavlju VII. Direktive o kvalifikaciji te, osobito, utječe li ona na pristup izbjeglica programima integracije koji im je zajamčen tom direktivom (
39
).
3) Teleološko tumačenje
61.
Kako sam već istaknula, države članice ne mogu izbjeglicama uskratiti djelotvoran pristup programima integracije niti uživanje prava povezanih sa statusom izbjeglice (
40
). Države članice stoga, kada propisuju uvjete koje izbjeglice moraju ispuniti kako bi sudjelovali u programima integracije, moraju poštovati dva cilja članka 34. Direktive o kvalifikaciji: kao prvo, osiguravanje pristupa programima integracije ili stvaranje preduvjeta koji jamče pristup takvim programima; kao drugo, uzimanje u obzir posebnih potreba izbjeglica.
62.
Kada je riječ o prvom cilju, u pripremnim aktima, to jest u Memorandumu s objašnjenjima Komisijina prijedloga, navedeno je da je cilj programa integracije pružiti „posebnu potporu ranjivim skupinama”, „a ne samo im omogućiti jednake opće prilike za zapošljavanje i naobrazbu” (
41
). Stoga, u mjeri u kojoj članak 34. Direktive o kvalifikaciji čini mjeru namijenjenu poboljšanju položaja „zakinute skupine” kako bi njezini pripadnici bili ravnopravni državljanima države članice domaćina u smislu prilika za zapošljavanje i naobrazbu, tu mjeru treba primjenjivati na način koji djelotvorno omogućava pristup programima integracije (
42
). U suprotnom, ta mjera neće ostvariti svoj cilj da poboljša položaj zakinute skupine.
63.
Kada je riječ o drugom cilju, države članice na temelju članka 34. Direktive o kvalifikaciji moraju i „uzima[ti] u obzir posebne potrebe osoba sa statusom izbjeglice” (
43
). Uvodna izjava 47. u tom pogledu dodaje da se posebne potrebe i posebnosti stanja osoba sa statusom izbjeglice trebaju uzeti u obzir, u mjeri u kojoj je to moguće, u integracijskim programima koji su namijenjeni tim osobama, tako da im se prema potrebi omogući, među ostalim, učenje jezika i dobivanje informacija o njihovim individualnim pravima i obvezama u vezi s njihovim zaštićenim statusom u dotičnoj državi članici.
64.
Nadalje, Komisija je u pripremnim aktima među ostalim navela, u pogledu pristupa mjerama integracije i sadržaja zaštite na temelju Direktive o kvalifikaciji, da je „[za] osiguravanje djelotvornog ostvarivanja prava koja korisnici zaštite formalno uživaju potrebno odgovoriti na konkretne izazove u integraciji s kojima se te osobe suočavaju” (
44
). Kada je riječ o pristupu mjerama integracije, Komisija smatra da bi se „djelotvorne prilike [izbjeglica] za integraciju značajno povećale ako bi se u okviru mjera integracije adekvatno vodilo računa o različitim obrazovnim i profesionalnim pozadinama tih osoba ili drugim posebnostima njihova stanja” [neslužbeni prijevod] (
45
).
65.
U procjeni utjecaja priloženoj tom prijedlogu kao primjeri takvih programa integracije ističu se „uvodni programi i jezični tečajevi u najvećoj mogućoj mjeri prilagođeni tim posebnim potrebama” (
46
). Spominjanje „primjerenosti” znači da države članice „mogu primijeniti mjere koje smatraju najadekvatnijima i najdjelotvornijima, uzimajući u obzir relevantne čimbenike kao što su stupanj obrazovanja i profesionalna pozadina dotičnih osoba te veličina i sastav zajednica korisnika međunarodne zaštite” (
47
).
66.
Iz toga proizlazi, prema mojemu mišljenju, da obvezivanje izbjeglica da pohađaju tečajeve građanske integracije ne ograničava samo po sebi pravo na pristup programima integracije te se stoga ne protivi članku 34. Direktive o kvalifikaciji. Međutim, s obzirom na cilj da se olakša integracija, ti tečajevi trebaju u najvećoj mogućoj mjeri biti prilagođeni potrebama izbjeglica i, ovisno o slučaju, doprinositi poboljšanju položaja „zakinute skupine”.
c)
Primjena na predmetni slučaj
67.
U predmetnom slučaju nema dvojbe da učenje jezika i upoznavanje društva države članice domaćina doprinosi olakšavanju svakodnevnog ostvarivanja većine prava zajamčenih Direktivom o kvalifikaciji, osobito kada je riječ o pristupu zaposlenju, obrazovanju, socijalnoj zaštiti, zdravstvenoj skrbi ili smještaju. Pohađanje tečajeva građanske integracije stoga vjerojatno olakšava ostvarenje ciljeva Direktive o kvalifikaciji i omogućuje djelotvorno uživanje prava povezanih sa statusom izbjeglice. Iz toga slijedi da obvezu pohađanja takvih tečajeva ne treba samu po sebi smatrati ograničenjem pristupa pravima predviđenima u poglavlju VII. te direktive, a osobito u njezinu članku 34.
68.
Međutim, zaključak bi bio drukčiji ako bi obveza pohađanja takvih tečajeva u praksi ograničavala ili otežavala mogućnost izbjeglica da ostvaruju prava i pogodnosti koje im jamči Direktiva o kvalifikaciji. Kako je Komisija istaknula, to može biti slučaj ako, primjerice, učestalost i trajanje poduka ili napori koje moraju uložiti da bi se za njih pripremili izbjeglicama otežavaju rad ili traženje zaposlenja ili pak ugrožavaju njihovo pravo na obrazovanje i strukovno osposobljavanje (
48
). Isto vrijedi i ako tečajevi integracije nisu prilagođeni posebnim potrebama izbjeglica, kakve postoje kada, primjerice, izbjeglica ima ograničene obrazovne prilike ili nisku pismenost. Radi cjelovitosti ističem da se ova primjedba ne odnosi na financijski aspekt tih tečajeva i ispita, koji ću razmatrati u odjeljku B ovog mišljenja.
69.
Stoga je na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi ograničava li sporna obveza pohađanja tečajeva građanske integracije, a osobito način na koji se ona provodi u praksi, pristup pravima zajamčenima u Direktivi o kvalifikaciji, a osobito onima koja su predviđena u poglavlju VII. te direktive. Osim toga, na sudu koji je uputio zahtjev je da utvrdi uzimaju li se u obzir sadržajem i uvjetima tih tečajeva, koji su na temelju nacionalnog prava obvezni za izbjeglice, njihove posebne potrebe. U tu svrhu valja provesti analizu jesu li težina i obujam tečajeva prilagođeni posebnim potrebama izbjeglica kako bi se postigao prethodno navedeni cilj poboljšanja njihova položaja.
3.
Obveza snošenja troškova tečajeva građanske integracije
70.
Sud koji je uputio zahtjev navodi da se sporni sustav predviđen u nacionalnom zakonodavstvu temelji na načelu da izbjeglice moraju sami snositi troškove programa integracije. Oni u tu svrhu mogu zatražiti i dobiti zajam u iznosu do 10000 eura. Izbjeglice ne moraju vratiti zajam ako polože sve dijelove ispita građanske integracije u roku za građansku integraciju ili ako ih se oslobodi ili izuzme od navedene obveze u tom roku. Nasuprot tomu, ako ne ispune svoju obvezu građanske integracije ili ako je ispune prekasno, u načelu moraju vratiti čitav iznos zajma.
71.
Za početak bih istaknula da je, u predmetnom slučaju, T. G. iskoristio svih 10000 eura kako bi pohađao tečajeve građanske integracije i pristupio ispitu. Ovdje ću stoga ispitati njegovu konkretnu situaciju, ostavljajući po strani druge slučajeve u kojima je nekoj osobi potrebno manje tečajeva za polaganje ispita te koja će stoga za njih možda platiti manju cijenu.
72.
Prema Direktivi o kvalifikaciji, države članice mogu, u skladu sa svojim nacionalnim pravima, odrediti uvjete koji moraju biti ispunjeni da bi se izvršila obveza pohađanja tečajeva građanske integracije, ali pritom moraju osigurati da izbjeglice imaju djelotvoran pristup programima integracije te da djelotvorno uživaju druga prava predviđena u poglavlju VII. te direktive. Podložno tom zahtjevu, države članice mogu odlučiti da izbjeglice moraju sami djelomično ili u cijelosti snositi troškove koje ta obveza podrazumijeva ili da porezni obveznici snose te troškove. Kako god bilo, kao što sam već navela (
49
), ako država članica izabere prvu mogućnost, uvjeti koje nameće njezino nacionalno zakonodavstvo ne smiju dovoditi u pitanje ciljeve članka 34. Direktive o kvalifikaciji, u skladu s kojima države članice moraju, kao prvo, osigurati pristup programima integracije ili stvoriti preduvjete koji jamče pristup takvim programima i, kao drugo, uzimati u obzir posebne potrebe izbjeglica (
50
).
73.
Kada je riječ o prvom cilju, u mjeri u kojoj članak 34. Direktive o kvalifikaciji čini mjeru namijenjenu poboljšanju položaja „zakinute skupine” kako bi njezini pripadnici bili ravnopravni državljanima države članice domaćina u smislu prilika za zapošljavanje i naobrazbu (
51
), cijena koju izbjeglice moraju platiti za ispite treba biti određena u visini koja djelotvorno omogućava pristup programima integracije (
52
). U suprotnom, ta mjera neće ostvariti svoj cilj da poboljša položaj izbjeglica kao zakinute skupine (
53
).
74.
Osim toga, čini mi se da država članica prilikom određivanja te cijene mora ispitati je li odnosne programe integracije moguće financirati iz Europskog fonda za izbjeglice (
54
), koji je 2014. postao Fond za azil, migracije i integraciju (AMIF) (
55
), te, ako je to moguće, koristi li se taj fond za financiranje dijela tih programa. U predmetnom je slučaju na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi financiraju li se programi o kojima je riječ iz tog fonda te, ako se financiraju iz njega, koji je utjecaj tog financiranja na cijenu jezičnih tečajeva.
75.
Ako država članica zahtijeva od izbjeglica da snose troškove programa integracije, čija je cijena određena u visini koja djelotvorno omogućava pristup tim programima (
56
), nacionalni sudovi moraju promotriti i uvjete plaćanja tih troškova. Ti uvjeti ne smiju ograničavati pravo na pristup tim programima. Kako je gore navedeno, države članice ne smiju primjenjivati nacionalna pravila kojima bi se moglo ugroziti ostvarivanje ciljeva Direktive o kvalifikaciji i tako je lišiti njezina korisnog učinka (
57
). Iz toga proizlazi da iznos koji izbjeglice moraju platiti ne bi trebao previše otežati ili onemogućiti ostvarivanje prava na integraciju, jer su države članice obvezne olakšati integraciju. Osim toga, taj iznos ne bi trebao biti toliki da ometa ostvarivanje drugih prava zajamčenih poglavljem VII. Direktive o kvalifikaciji, kao što su pravo na smještaj, pravo na zdravstvenu zaštitu ili pravo na obrazovanje. Izbjeglice ne bi trebali biti dovedeni u situaciju da moraju žrtvovati ta prava kako bi mogli platiti za izvršenje svoje obveze građanske integracije.
76.
U tom pogledu, kada određuju treba li izbjeglica snositi troškove programa integracije, nacionalna tijela moraju pojedinačno ocijeniti njegovu financijsku situaciju. Takva pojedinačna ocjena služi određivanju mjere u kojoj izbjeglica treba financijski sudjelovati u plaćanju troškova programa i ispita integracije (
58
). Drugim riječima, spornu financijsku obvezu treba nametnuti vodeći računa o financijskoj i socijalnoj situaciji izbjeglice, a ne na temelju toga je li on položio ispit građanske integracije ili nije. Ako nacionalna tijela troškove programa građanske integracije prebacuju na izbjeglicu ne uzimajući u obzir njegovu financijsku i socijalnu situaciju, ona ne „stvaraju preduvjete” koji djelotvorno „jamče pristup takvim programima” u smislu članka 34. Direktive o kvalifikaciji. Prema mojemu mišljenju, pojam „preduvjeti” znači da takvu pojedinačnu ocjenu treba odmah provesti, to jest prije nego što osoba krene pohađati tečajeve integracije (
59
).
77.
Nadalje, ako je cijena tečajeva građanske integracije koju izbjeglica mora platiti previsoka, upitno je je li mu država članica djelotvorno osigurala pristup programima integracije. Budući da priznanje statusa izbjeglice daje pravo na djelotvoran pristup pogodnostima koje pruža Direktiva o kvalifikaciji, pristup programima integracije o kojima se govori u članku 34. te direktive pod teškim financijskim uvjetima zbog visokih troškova tih programa koje izbjeglica mora snositi nije djelotvoran pristup.
78.
Taj zaključak ne mijenja činjenica da osobe koje imaju obvezu građanske integracije mogu dobiti zajam za financiranje troškova programa građanske integracije, jer zajam samo odgađa obvezu plaćanja. Nadalje, ako se na zajam plaća kamata, a čini se da nacionalno zakonodavstvo tako propisuje, iako sud koji je uputio zahtjev to treba provjeriti, obveza plaćanja obuhvaća ne samo plaćanje naknada, nego i plaćanje kamate na zajam.
79.
Prema spornom nacionalnom zakonodavstvu, obveza snošenja troškova u konačnici tereti izbjeglicu bez obzira na njegovu mogućnost da dobije zajam. Ako ne položi ispit ili ga ne položi pravodobno, izbjeglica mora u cijelosti vratiti zajam te tako zapada u velik dug. Izbjeglice koji život u državi članici domaćinu započnu s dugom vjerojatno će se teško integrirati u društvo te države članice. Shodno tomu, postoji opasnost od dvostruke nepovoljnosti: kao prvo, nepovoljnost u obliku činjenice da izbjeglica kao takav pripada ranjivoj skupini i, kao drugo, nepovoljnost u obliku činjenice da mora vratiti (velik) zajam zbog nepolaganja ispita integracije. Povrh toga, ako ne položi ispit integracije, vjerojatno će mu biti teže pronaći posao, što znači da su izbjeglice koji ne polože taj ispit najzakinutija i najranjivija skupina od svih izbjeglica. Ta dvostruka nepovoljnost može, prema mojemu mišljenju, izbjeglicu staviti u položaj društvene isključenosti, što opterećuje javne resurse, a izbjeglice čini financijski ovisnima te ih lišava dostojanstva (
60
). To je u potpunoj suprotnosti s onime što je zakonodavac Unije imao na umu kada je odlučio da države članice moraju olakšati integraciju (
61
). Naposljetku, s obzirom na ciljeve članka 34. Direktive o kvalifikaciji, sustav naplaćivanja tečajeva i ispita građanske integracije ne smije se pretvoriti u mehanizam kažnjavanja izbjeglica koji podbace na ispitu ili u poslovnu priliku za poduzeća koja zarađuju od tih tečajeva i ispita.
80.
U tom pogledu valja navesti da je T. G. istaknuo da je Europska komisija protiv rasizma i netolerancije (u daljnjem tekstu: ECRI) (
62
) izrazila zabrinutost u vezi s izbjeglicama koji su uspješno zatražili azil prije 2022., jer se na njih primjenjivalo sporno nacionalno zakonodavstvo te, među ostalim, obveza plaćanja visokih troškova programa građanske integracije i, ovisno o slučaju, obveza plaćanja relativno visoke novčane kazne u slučaju nepoštovanja propisanog roka (
63
). Nadalje, ECRI je zaključio da kazneni pristup integraciji, koji obilježavaju značajne sankcije i obveza vraćanja velikih zajmova, nije moguće smatrati dvosmjernim procesom koji olakšava, podržava ili promiče integraciju.
81.
Kada je riječ o drugom uvjetu, prema kojem države članice moraju uzeti u obzir posebne potrebe izbjeglica (
64
), čini se da se taj uvjet, kako je gore navedeno, odnosi na materijalne uvjete tečajeva, koji u najvećoj mogućoj mjeri treba biti prilagođen izbjeglicama. U tom pogledu, cijena tečajeva neizbježno ovisi o potrebama izbjeglica. Međutim, konkretna cijena koju izbjeglice moraju platiti ne smije biti toliko visoka da ograničava djelotvoran pristup tim tečajevima. Osim toga, ona ne smije biti viša za izbjeglice s poteškoćama u učenju, jer bi oni morali pohađati više tečajeva te bi u konačnici morali platiti više unatoč svojoj osobitoj ranjivosti. Trebalo bi isključiti pristup u kojemu što je osoba ranjivija, treba joj više tečajeva i mora više platiti.
82.
S obzirom na navedeno, smatram da članak 34. Direktive o kvalifikaciji treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalno zakonodavstvo koje izbjeglicama nameće obvezu snošenja troškova programa integracije te koje od nacionalnih tijela ne zahtijeva da prethodno provedu pojedinačnu ocjenu financijske i socijalne situacije izbjeglice, zato što ta obveza nije u skladu s obvezom osiguravanja pristupa programima integracije te ne stvara preduvjete koji jamče pristup tim programima. U svakom slučaju, troškovi – ako ih izbjeglice moraju snositi – ne smiju biti toliko visoki da pravu na pristup programima integracije oduzimaju njegov koristan učinak.
B. Obveza pristupanja ispitu građanske integracije i njegova polaganja te sankcije za neizvršenje te obveze
83.
Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim pitanjem i drugim dijelom četvrtog pitanja u biti pita treba li članak 34. Direktive o kvalifikaciji tumačiti na način da mu se protivi nacionalno pravilo prema kojem izbjeglice imaju obvezu, uz prijetnju novčane kazne, položiti ispit građanske integracije.
1.
Usklađenost ispita integracije s Direktivom o kvalifikaciji
84.
Kako je prethodno spomenuto, članak 34. Direktive o kvalifikaciji ne sprječava izričito države članice da izbjeglicama nametnu obvezu sudjelovanja u programima građanske integracije i pohađanja tečajeva integracije. Nadalje, ti tečajevi mogu dovesti do ispita, a ta odredba ne sprječava države članice da izbjeglicama nametnu obvezu pristupanja ispitima integracije (
65
). Promatrajući iz te perspektive, potrebno je utvrditi utječe li obveza pristupanja ispitu i njegova polaganja o kojoj je riječ u glavnom postupku na pristup izbjeglica programima integracije ili drugim pravima koja im jamči Direktiva o kvalifikaciji (
66
). Međutim, prije razmatranja razlike između pristupanja ispitu integracije i njegova polaganja ocijenit ću relevantnost sudske prakse koja se odnosi na usklađenost ispita integracije s drugim direktivama koje se primjenjuju na državljane trećih zemalja.
a)
Sudska praksa koja se odnosi na ispite integracije u kontekstu drugih direktiva
85.
Kao prvo, Sud je u presudi P i S (
67
) utvrdio da se Direktivi 2003/109 ne protivi nacionalno zakonodavstvo koje državljanima trećih zemalja sa statusom osoba s dugotrajnim boravištem nameće obvezu polaganja ispita građanske integracije uz prijetnju novčane kazne, pod uvjetom da način provedbe tog ispita ne ugrožava ostvarenje ciljeva te direktive, što je na sudu koji je uputio zahtjev bilo da utvrdi.
86.
Sud je u prilog tom zaključku među ostalim istaknuo da se, kada je riječ o obvezi polaganja ispita građanske integracije, „ne može […] osporiti da stjecanje znanja o jeziku i društvu države članice domaćina uvelike olakšava komunikaciju između državljana trećih zemalja i državljana odnosne države i, osim toga, potiče interakciju i razvoj društvenih odnosa među njima. Ne može se osporiti ni da stjecanje znanja jezika države članice domaćina olakšava pristup državljana trećih zemalja tržištu rada i strukovnoj izobrazbi” (
68
).
87.
Sud je usto naglasio da, s obzirom na to da obveza polaganja ispita „osigurava da državljani trećih zemalja steknu znanja koja će nedvojbeno biti korisna u uspostavi veze s državom članicom domaćinom, valja utvrditi da takav zahtjev sam po sebi ne ugrožava ostvarenje ciljeva Direktive 2003/109, već naprotiv može doprinijeti njihovu ostvarenju” (
69
).
88.
Kao drugo, Sud je u presudi K i A (
70
) utvrdio, u istom smislu, da se Direktivi 2003/86 ne protivi to da država članica zahtijeva od državljana trećih zemalja da polože ispit građanske integracije. Zaključio je da obveza polaganja osnovnog ispita građanske integracije može osigurati da državljani trećih zemalja steknu znanja koja su nedvojbeno korisna u uspostavi veze s državom članicom domaćinom.
89.
Točno je da razmatranja iz presuda P i S (
71
) i K i A (
72
) nisu primjenjiva mutatis mutandis na predmetni slučaj. Prva presuda odnosila se samo na državljane trećih zemalja koji su zatražili status osoba s dugotrajnim boravištem u skladu s Direktivom 2003/109 (
73
), koja pravo na takav status priznaje državljanima trećih zemalja koji pet godina borave na državnom području države članice te koja, u članku 5. stavku 2., izričito omogućuje državama članicama određivanje uvjeta integracije koji se moraju ispuniti za stjecanje takvog statusa. Druga presuda odnosila se na članak 7. stavak 2. Direktive 2003/86, koji omogućuje državama članicama da od državljana trećih zemalja zahtijevaju da, za potrebe spajanja obitelji u smislu te direktive, sudjeluju u mjerama integracije predviđenima u nacionalnom pravu. Nasuprot tomu, u Direktivi o kvalifikaciji nema odredbe ekvivalentne tim dvjema odredbama. Naime, kako proizlazi iz članka 13. Direktive o kvalifikaciji, države članice moraju odobriti status izbjeglice ako su ispunjeni uvjeti iz poglavlja II. i III. te direktive. Integracija nije uvjet za stjecanje statusa izbjeglice. Osim toga, iz uvodne izjave 12. Direktive o kvalifikaciji proizlazi da glavni cilj odredbi te direktive nije osigurati integraciju izbjeglica kao takvu, već osigurati primjenu zajedničkih kriterija za utvrđivanje osoba kojima je potrebna međunarodna zaštita, i osigurati da minimalna razina pogodnosti bude dostupna tim osobama u svim državama članicama (jedinstveni status) (
74
).
90.
Ipak, razmatranja Suda u tim dvama predmetima u pogledu korisnosti i nužnosti stjecanja znanja o jeziku i društvu države članice domaćina za potrebe pristupanja tržištu rada i obrazovnom sustavu načelno su univerzalna i primjenjiva na sve državljane trećih zemalja, bez obzira na njihov status. Ta razmatranja stoga vrijede i za izbjeglice. Budući da, za razliku od odredbi direktiva 2003/109 i 2003/86, članak 34. Direktive o kvalifikaciji predviđa pravo na pristup programima integracije, potrebno je praviti razliku između obveze pristupanja ispitu integracije i obveze polaganja takvog ispita.
b)
Obveza pristupanja ispitu integracije
91.
Ako izbjeglica ima pravo na pristup programima integracije, obveza pohađanja tečajeva integracije i pristupanja odgovarajućem ispitu može donekle potaknuti stjecanje znanja koje se prenosi na tim tečajevima i tako olakšati integraciju. Izbjeglica pripremajući se za ispit ulaže dodatan napor te je motiviran uložiti dodatan trud. Država članica putem ispita pak ocjenjuje je li osoba usvojila znanje koje se prenosilo na tečajevima. Dakle, ispiti mogu biti korisni za mjerenje i praćenje učinkovitosti tečajeva – što je posebno važno ako se tečajevi financiraju javnim sredstvima. Osim toga, oni mogu biti korisni i u omogućavanju državama članicama da dobiju povratne informacije o integracijskim vještinama i znanjima ne samo izbjeglica kao skupine, nego i izbjeglica kao pojedinaca, kako bi im mogle pružiti primjerenija rješenja.
92.
Stoga bih se složila da sudjelovanje u ispitima u okviru tečajeva integracije može doprinijeti procesu učenja i tako olakšati integraciju izbjeglica. Smatram da, u takvom slučaju, činjenica da država članica obvezuje izbjeglice da na kraju programa pristupe ispitu ne ugrožava sama po sebi ostvarenje ciljeva Direktive o kvalifikaciji, pod uvjetom da ispitni rokovi i napor koji je potrebno uložiti za njihovo polaganje ne utječu na djelotvorno uživanje drugih prava i pogodnosti koje jamči Direktiva o kvalifikaciji. U tom je pogledu važno istaknuti da sud koji je uputio zahtjev treba ispitati i je li obveza pristupanja ispitu u roku od tri godine, kakva je trenutno propisana u spornom nacionalnom zakonodavstvu, prikladna uzimajući u obzir aspekte kao što su, kao prvo, sadržaj, količina i relevantnost znanja koje se prenosi na tečajevima, kao drugo, sposobnost dotične osobe da usvoji znanje, kao treće, vrijeme potrebno za stjecanje tog znanja i, kao četvrto, je li sam ispit strukturiran i organiziran na način da osoba koja mu pristupa može pokazati znanje koje je stekla.
93.
Međutim, za razliku od odredbi direktiva 2003/109 i 2003/86, članak 34. Direktive o kvalifikaciji sadržava obvezu za države članice da programe integracije u najvećoj mogućoj mjeri prilagode izbjeglicama (
75
), što znači da ako države članice odluče održavati takve ispite, njihov sadržaj i rokovi trebaju biti prilagođeni tim potrebama, što može iziskivati prilagodbu ispitnih metoda.
94.
Iz navedenog proizlazi da obveza pristupanja ispitu može biti način da se osigura da dotična osoba stekne znanja koja su izbjeglicama nedvojbeno korisna u uspostavi veze s državom članicom domaćinom. Stoga se može utvrditi da obveza pristupanja ispitu sama po sebi ne ugrožava ostvarenje ciljeva Direktive o kvalifikaciji, već da zapravo može doprinijeti njihovu ostvarenju (
76
). Međutim, s obzirom na prethodno spomenuti cilj ispita, smatram da se izbjeglicama ne bi trebala naplaćivati kotizacija za pristupanje ispitu. U predmetnom slučaju, cijena pristupanja ispitu iznosi 290 eura, što vjerojatno znači da će izbjeglice koji moraju više puta pristupiti ispitu (
77
) imati manje sredstava na raspolaganju za ostvarivanje drugih prava predviđenih poglavljem VII. Direktive o kvalifikaciji.
95.
U tom je pogledu važno istaknuti da je Sud u spomenutim presudama – P i S (
78
) i K i A (
79
)– utvrdio da iznos kotizacije za pristupanje ispitu građanske integracije može ugroziti integraciju državljana trećih zemalja kao cilja Direktive 2003/109 odnosno ostvarivanje prava na spajanje obitelji u smislu Direktive 2003/86, lišavajući tako te direktive njihova korisnog učinka (
80
). U tim je presudama bila riječ o plaćanju novčane kazne za neizvršenje obveze polaganja ispita građanske integracije, povrh plaćanja troškova tih ispita. One su stoga relevantne za izbjeglice koji moraju platiti kotizaciju za pristupanje ispitu jednom ili više puta. Budući da je pravo na pristup programima integracije pravo koje izbjeglicama daje Direktiva o kvalifikaciji, kotizacija lišava članak 34. te direktive njegova korisnog učinka.
c)
Obveza polaganja ispita integracije
96.
Kada je riječ o obvezi polaganja ispita integracije, nizozemsko pravo predviđa da izbjeglice moraju u određenom roku položiti ispit poznavanja nizozemskog jezika i društva.
97.
Treba istaknuti da se Sud u svojoj sudskoj praksi bavio integracijskim preduvjetima za stjecanje statusa osobe s dugotrajnim boravištem i ostvarenje prava na spajanje obitelji (
81
). Međutim, ispite integracije u predmetnom je slučaju moguće smatrati samo načinom poboljšanja vještina i znanja osobe u okviru ostvarivanja prava koja ona ima na temelju članka 34. Direktive o kvalifikaciji. Kako je gore spomenuto, obveza pristupanja ispitima građanske integracije i njihova polaganja ne utječe na stjecanje statusa izbjeglice. Posljedično, kako je Komisija navela u tom pogledu, razmatranja iz sudske prakse koja se odnose na direktive 2003/109 i 2003/86 nisu primjenjiva mutatis mutandis na Direktivu o kvalifikaciji.
98.
Obveza polaganja ispita znači da valja postići prolaznu ocjenu kako bi se ispit položio. U kontekstu Direktive o kvalifikaciji, određivanje prolazne ocjene ne smije pretjerano otežati ili onemogućiti ostvarivanje prava na pristup programima integracije i uspješan dovršetak tih programa. Posljedica koja proizlazi iz neispunjenja obveze da se na ispitu postigne prolazna ocjena može demotivirati ili otuđiti izbjeglice te tako u praksi otežati njihovu integraciju.
99.
UNHCR je u svojem Priopćenju o integraciji izbjeglica u Europskoj uniji naglasio da uvođenje strogih jezičnih testova i ispita iz povijesti i kulture zemlje domaćina može određene kategorije izbjeglica, posebno starije ili nepismene osobe, staviti u nepovoljan položaj (
82
).
100.
S obzirom na ta razmatranja, smatram da članak 34. Direktive o kvalifikaciji ne dopušta državama članicama da od izbjeglica zahtijevaju da na ispitima integracije dobiju određenu ocjenu kao dokaz integracije. Posljedično, činjenicu da država članica nameće obvezu polaganja ispita poznavanja jezika i društva države članice domaćina nije moguće smatrati mjerom koja doprinosi ostvarenju ciljeva te direktive.
101.
Nadalje, pretpostavljam da obveza polaganja ispita integracije nužno zahtijeva izricanje sankcije (novčane ili neke druge) kako bi se osiguralo da je polaganje obvezno. S tim ću se pitanjem pozabaviti u nastavku.
2.
Sankcije: obveza plaćanja novčane kazne i obveza vraćanja zajma
102.
Sustav sankcija ima dva aspekta. Kao prvo, za nepolaganje ispita integracije predviđena je novčana kazna u iznosu do 1250 eura, koju ministar može ponovno izreći. Međutim, u predmetnom slučaju ministar je T. G.-u izrekao novčanu kaznu u iznosu od 500 eura te se u spisu predmeta ne spominje njezino ponovno izricanje. Shodno tomu, predmetni slučaj ne odnosi se na maksimalan iznos novčane kazne niti na njezino ponovno izricanje. Kao drugo, postoji obveza vraćanja zajma do iznosa od 10000 eura. Iako je nacionalni sud ne smatra „sankcijom”, ona može to postati, te tako steći kaznenu narav, ako izbjeglica ne položi ispit u propisanom roku. Te dvije „sankcije” usporedno postoje te se kumulativno primjenjuju. U predmetnom slučaju, T. G. je zahvaljujući naporima koje je uložio zapravo oslobođen svoje obveze integracije od 2021., ali i dalje podliježe tim dvjema novčanim sankcijama.
103.
Za početak bih podsjetila na to, kako i UNHCR naglašava, da izbjeglice, s obzirom na svoju posebnu ranjivost, ne bi trebali podlijegati nikakvim sankcijama za nepolaganje ispita integracije. Autori Ženevske konvencije izričito nisu htjeli izbjeglice podvrgnuti prisili ili obvezama (
83
). Nepostojanje prisile trebalo bi biti smjernica za tumačenje članka 34. Direktive o kvalifikaciji (
84
). Osobito, nepostojanje prisile znači da mjere namijenjene olakšavanju integracije ne smiju imati kaznenu narav.
104.
Kada je riječ o obvezi vraćanja zajma, članak 34. Direktive o kvalifikaciji obvezuje države članice da „stvaraju preduvjete” koji izbjeglicama jamče pristup programima integracije. Stoga, obveza izbjeglice koji ne položi ispit građanske integracije u propisanom roku da snosi troškove tečajeva i ispita građanske integracije ima kaznenu narav te kao takva ugrožava ostvarenje cilja te odredbe. Najranjiviji izbjeglice koji ne polože ispite u propisanom roku među osobama su na koje ta kaznena mjera najviše utječe (
85
).
105.
Činjenica da se izbjeglicama mogu odobriti posebni uvjeti plaćanja, koji uzimaju u obzir njihovu platnu sposobnost, manje je važna u tom pogledu. Važnija je okolnost da obveza vraćanja velikog duga traje i do deset godina, što može otežati djelotvornu integraciju u društvo države članice. Kako je ECRI naveo, za kazneni pristup integraciji, koji se temelji na sankcijama i obvezi vraćanja velikih zajmova, nije moguće smatrati da olakšava, podržava ili promiče integraciju (
86
).
106.
Osim toga, izricanje izbjeglicama novčane kazne o kakvoj je riječ nužno smanjuje njihova financijska sredstva, što može negativno utjecati na ostvarivanje prava koja im daje poglavlje VII. Direktive o kvalifikaciji, osobito ako su njihova financijska sredstva već ograničena.
107.
Kako je Komisija navela, postojanje obveze polaganja ispita integracije uz prijetnju novčane kazne u pravu države članice može odvratiti državljane trećih zemalja od traženja međunarodne zaštite u toj državi članici ili prouzročiti sekundarna kretanja u države članice koje ne nameću takvu obvezu. Međutim, jedan od ciljeva Direktive o kvalifikaciji jest doprinijeti ograničavanju sekundarnih kretanja između država članica, kako proizlazi iz uvodne izjave 13. te direktive.
108.
U svakom slučaju, ako Sud odluči da je za neizvršenje obveze polaganja ispita građanske integracije moguće izreći novčanu kaznu, iznos od 500 eura čini se neproporcionalnim te stoga protivnim pravu Unije (
87
).
109.
Zbog tih razloga smatram da činjenica da izbjeglice na temelju prava države članice imaju obvezu polaganja ispita građanske integracije uz prijetnju obveze vraćanja zajma i novčane kazne ugrožava ostvarenje ciljeva Direktive o kvalifikaciji te dovodi u pitanje koristan učinak njezina članka 34.
IV. Zaključak
110.
S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da Sud na prethodna pitanja koja je uputio Raad van State (Državno vijeće, Nizozemska) odgovori na sljedeći način:
Odredbe Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite, a osobito njezin članak 34., treba tumačiti na način da im se
–
ne protivi nacionalno zakonodavstvo koje izbjeglicama nameće obvezu pohađanja tečajeva građanske integracije, pod uvjetom da ta obveza ne ograničava pristup pravima koje izbjeglicama daje ta direktiva, a osobito njezino poglavlje VII., te da uzima u obzir njihove posebne potrebe;
–
protivi nacionalno zakonodavstvo koje izbjeglicama nameće obvezu snošenja visokih troškova programa integracije, pri čemu od nacionalnih tijela ne zahtijeva da prethodno provedu pojedinačnu ocjenu financijske i socijalne situacije izbjeglice, zato što ta obveza nije u skladu s obvezom osiguravanja pristupa programima integracije te ne stvara preduvjete koji jamče pristup tim programima;
–
ne protivi nacionalno zakonodavstvo koje izbjeglice obvezuje da pristupe ispitu građanske integracije na kojem se testira usmeno i pisano izražavanje na službenom jeziku države članice domaćina i poznavanje društva te države članice; te da im se
–
protivi nacionalno zakonodavstvo koje izbjeglicama nameće obvezu polaganja takvog ispita uz prijetnju obveze vraćanja zajma i novčane kazne, jer ugrožava ostvarenje ciljeva Direktive 2011/95 te dovodi u pitanje koristan učinak njezina članka 34.
(
1
)	Izvorni jezik: engleski
(
i
)	Naziv ovog predmeta je izmišljen. Ne odgovara stvarnom nazivu niti jedne stranke postupka.
(
2
)	Konvencija o statusu izbjeglica, potpisana u Ženevi 28. srpnja 1951. (Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 189., str. 150., br. 2545 (1954.)), stupila je na snagu 22. travnja 1954. Dopunjena je i izmijenjena Protokolom o statusu izbjeglica, sklopljenim u New Yorku 31. siječnja 1967., koji je na snagu stupio 4. listopada 1967. (u daljnjem tekstu: Ženevska konvencija).
(
3
)	Članak 34. te konvencije, naslovljen „Prirođenje”, predviđa da će „[d]ržave ugovornice […] u najvećoj mogućoj mjeri olakšati asimilaciju i prirođenje izbjeglica. One će uložiti poseban napor da se postupak prirođenja ubrza, te da se u najvećoj mogućoj mjeri smanje troškovi i izdaci tog postupka”.
(
4
)	Direktiva 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (SL 2011., L 337, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 248. i ispravci SL 2020., L 76, str. 37. i SL 2023./90216, L)
(
5
)	U zahtjevu za prethodnu odluku i pitanjima koja on sadržava govori se o „korisnicima međunarodne zaštite”, ali, s obzirom na to da T. G., kako i proizlazi iz tog zahtjeva, ima status izbjeglice, u ovom se mišljenju ne čini potrebnim analizirati i situaciju nositeljâ supsidijarne zaštite. Članak 1. odjeljak A stavak 2. prvi podstavak Ženevske konvencije predviđa da se pojam „izbjeglica” odnosi na svaku osobu koja „se nalazi izvan zemlje svog državljanstva […] te uslijed osnovanog straha od proganjanja zbog svoje rase, vjere, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj skupini, ili zbog političkog mišljenja, ne može ili zbog tog straha ne želi prihvatiti zaštitu dotične zemlje”. Ta je definicija preuzeta u članak 2. točku (d) Direktive o kvalifikaciji.
(
6
)	Presuda od 4. lipnja 2015. (C‑579/13, EU:C:2015:369)
(
7
)	Presuda od 4. lipnja 2015. (C‑579/13, EU:C:2015:369, t. 48.)
(
8
)	SL 2004., L 16, str. 44. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 6., str. 41. i ispravak SL 2021., L 3, str. 41.)
(
9
)	Članak 7. stavak 2. Zakona o građanskoj integraciji
(
10
)	Vidjeti članak 16. tog zakona.
(
11
)	Profesor A. Grahl‑Madsen među ostalim navodi da se ‘člankom 34. ustvari misli na postavljanje temelja, odnosno odskočnog kamenja, tako da se izbjeglica može upoznati s jezikom, običajima i načinom života ljudske zajednice u koju dolazi živjeti, i tako da ono služi kao neprisilno sredstvo integracije u gospodarski, društveni i kulturni život države svojeg izbjeglištva” (vidjeti Komentar Visokog povjerenika Ujedinjenih naroda za izbjeglice (u daljnjem tekstu: UNHCR) o Konvenciji o statusu izbjeglica iz 1951. (članci 2. do 11. i 13. do 37.), listopad 1997., str. 146.).
(
12
)	Vidjeti, osobito, uvodne izjave 3., 4. i 15. Direktive o kvalifikaciji.
(
13
)	Feller, E., nekadašnja pomoćnica visokog povjerenika za zaštitu pri UNHCR‑u
(
14
)	Presuda od 4. lipnja 2015. (C‑579/13, EU:C:2015:369)
(
15
)	Vidjeti točku 4. odluke kojom je upućen zahtjev.
(
16
)	Članak 67. stavak 2. UFEU‑a predviđa da Europska unija oblikuje zajedničku politiku, među ostalim, azila. Osim toga, članak 78. stavak 1. UFEU‑a propisuje da Unija razvija zajedničku politiku azila, koja mora biti u skladu sa Ženevskom konvencijom. U članku 78. stavku 2. UFEU‑a dodaje se da zakonodavac Unije usvaja mjere za te potrebe.
(
17
)	Vidjeti, u tom pogledu, presudu od 19. rujna 2013., Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou (C‑373/11, EU:C:2013:567, t. 26.).
(
18
)	Vidjeti, u tom pogledu, uvodne izjave 12. i 40. i članak 23. stavak 2. Direktive o kvalifikaciji, i presude od 24. lipnja 2015., T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, t. 95., 96. i 97.), i od 14. svibnja 2019., M i dr. (Opoziv statusa izbjeglice) (C‑391/16, C‑77/17 i C‑78/17, EU:C:2019:403, t. 91. i 99.).
(
19
)	Vidjeti, osobito, Memorandum s objašnjenjima Prijedloga Direktive Vijeća o minimalnim standardima za kvalifikaciju i status državljana treće zemlje ili osoba bez državljanstva kao izbjeglica ili osoba kojima je na drugi način potrebna međunarodna zaštita (COM(2001)0510 final). Komisija u pogledu članka 31. (koji je postao članak 34. Direktive Vijeća 2004/83/EZ od 29. travnja 2004. o minimalnim standardima za kvalifikaciju i status državljana treće zemlje ili osoba bez državljanstva kao izbjeglica ili osoba kojima je na drugi način potrebna međunarodna zaštita te o sadržaju odobrene zaštite (SL 2004., L 304, str. 12.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 64.)) objašnjava da je „potrebno pružiti posebnu potporu zakinutim skupinama, uključujući mnoge izbjeglice, a ne samo im omogućiti jednake opće prilike za zapošljavanje i naobrazbu” [neslužbeni prijevod].
(
20
)	Nasuprot tomu, zakonodavac je u svojem prijedlogu Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite te o izmjeni Direktive Vijeća 2003/109/EZ od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem (COM/2016/0466 final) predvidio odredbu kojom se ostavlja mogućnost državama članicama da korisnike međunarodne zaštite obvežu da sudjeluju u programima integracije (članak 38. stavak 2. tog prijedloga).
(
21
)	Vidjeti, po analogiji, presude od 24. listopada 2013., Drozdovs (C‑277/12, EU:C:2013:685, t. 31. i navedenu sudsku praksu), i od 14. rujna 2017., Delgado Mendes (C‑503/16, EU:C:2017:681, t. 47.).
(
22
)	Vidjeti, u tom pogledu, presudu od 4. lipnja 2015., P i S (C‑579/13, EU:C:2015:369, t. 45.). Vidjeti također članak 4. stavak 3. UEU‑a, iz kojeg slijedi da države članice moraju poduzeti sve odgovarajuće mjere kako bi osigurale ispunjavanje obveza koje proizlaze iz Direktive o kvalifikaciji i suzdržati se od svake mjere koja bi mogla ugroziti postizanje ciljeva te direktive. Vidjeti, po analogiji, presude od 4. ožujka 2010., Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, t. 43.), koja se odnosi na spajanje obitelji, i od 28. travnja 2011., El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, t. 53. do 55.), koja se odnosi na useljavanje i nezakonite boravke.
(
23
)	Presuda od 10. rujna 2014., Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187, t. 22. i navedena sudska praksa)
(
24
)	Vidjeti točke 41. i 42. ovog mišljenja.
(
25
)	Berry, J. W., „Acculturation and adaptation in a new society”, International Migration, sv. 30., 1992., str. 69.‑85.
(
26
)	Akademici su predložili konceptualni okvir za integraciju, grupiran u četiri ključna područja: i. Temeljno: status izbjeglice, pristup pravima i državljanstvo; ii. Funkcionalno: pristup smještaju, zdravlje, socijalna sigurnost, adekvatan posao, financijske usluge i obrazovanje; iii. Društveno: društvene veze i odnosi unutar zajednice zemlje domaćina, društvene veze, mreže i kontakti; iv. Olakšavajuće: jezik, osposobljavanje, savjetovanje, poznavanje kulture, sigurnost i stabilnost. Vidjeti Ager, A., i Strang, A., „Understanding integration: A conceptual framework”, Journal of Refugee Studies, sv. 21., 2008., str. 166.‑191.; https://academic.oup.com/jrs/article/21/2/166/1621262. U poglavlju VII. Direktive o kvalifikaciji neka od tih područja konkretizirana su u obliku prava dodijeljenih izbjeglicama.
(
27
)	U pravu ljudskih prava može se praviti razlika između obveza poštovanja, obveza zaštite i obveza provedbe prava, premda to razlikovanje nije sasvim uvriježeno. Članak 34. Direktive o kvalifikaciji spada u treću kategoriju. Podredno, razlika se može praviti između pozitivnih i negativnih obveza.
(
28
)	Vidjeti također Memorandum s objašnjenjima izvornog prijedloga Direktive 2004/83, naveden u bilješci 19., u kojem Komisija upućuje na smjernicu br. 7 Smjernica za zapošljavanje za 2001. (Odluka Vijeća 2001/63/EZ od 19. siječnja 2001. o smjernicama za politike država članica u području zapošljavanja za godinu 2001. (SL 2001., L 22, str. 18.)), prema kojoj „programi namijenjeni olakšavanju integracije izbjeglica u društvo države članice mogu uključivati, primjerice”, „posebno osmišljen akcijski plan” u pogledu „zapošljavanja i obrazovanja”, „jezičnih tečajeva”, „osnovnih i naprednih tečajeva osposobljavanja”, „mjera namijenjenih poticanju samodostatnosti”, „događanja za upoznavanje s poviješću i kulturom države članice” i „događanja organiziranih zajedno s građanima države članice s ciljem promicanja uzajamnog razumijevanja” [neslužbeni prijevod].
(
29
)	Vidjeti, među ostalim, presudu od 9. studenoga 2021., Bundesrepublik Deutschland (Održavanje obiteljskog jedinstva) (C‑91/20, EU:C:2021:898, t. 27. i navedena sudska praksa).
(
30
)	Vidjeti, u tom pogledu, presudu od 14. svibnja 2019., M i dr. (Opoziv statusa izbjeglice) (C‑391/16, C‑77/17 i C‑78/17, EU:C:2019:403).
(
31
)	Komentar o Konvenciji iz 1951. o statusu izbjeglica, članci 2. do 11. i 13. do 37., koji je objavio odjel UNHCR‑a za međunarodnu zaštitu, 1997., str. 146.
(
32
)	Vidjeti komentar profesora A. Grahla‑Madsena naveden u bilješci 11.
(
33
)	Vidjeti UNHCR‑ovo Priopćenje o integraciji izbjeglica u Europskoj uniji, svibanj 2007., dostupno na https://www.refworld.org/policy/legalguidance/unhcr/2007/en/41624.
(
34
)	Vidjeti članak 52. stavak 7. Povelje.
(
35
)	Lock, T., „Article 18 CFR”, u Manuel Kellerbauer, Marcus Klamert i Jonathan Tomkin (urednici), The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights: A Commentary, str. 2154.
(
36
)	Važno je istaknuti da uvodna izjava 16. predviđa da se Direktivom o kvalifikaciji nastoji „osigurati puno poštivanje ljudskog dostojanstva i prava na azil tražitelja azila i članova njihovih obitelji u pratnji te promicati primjenu članaka 1., 7., 11., 14., 15., 16., 18., 21., 24., 34. i 35. te Povelje pa se, stoga, treba provoditi na odgovarajući način”.
(
37
)	Presuda od 24. lipnja 2015., T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, t. 97.)
(
38
)	Ibid., t. 95.
(
39
)	Ibid., t. 98.
(
40
)	Vidjeti točku 44. ovog mišljenja.
(
41
)	Vidjeti članak 31. Memoranduma s objašnjenjima navedenog u bilješci 19.
(
42
)	Vidjeti točku 44. ovog mišljenja.
(
43
)	Vidjeti također uvodnu izjavu 41. Direktive o kvalifikaciji.
(
44
)	Memorandum s objašnjenjima Prijedloga direktive Europskog parlamenta i Vijeća o minimalnim standardima za kvalifikaciju i status državljana treće zemlje ili osoba bez državljanstva kao osoba kojima je potrebna međunarodna zaštita te o sadržaju odobrene zaštite (SEC(2009) 1373) (SEC(2009) 1374)/(COM(2009)551 final) – COD 2009/0164/, „Pravni elementi prijedloga”, t. 7.
(
45
)	Ibid.
(
46
)	Radni dokument službi Komisije priložen Prijedlogu direktive Europskog parlamenta i Vijeća o minimalnim standardima za kvalifikaciju i status državljana treće zemlje ili osoba bez državljanstva kao osoba kojima je potrebna međunarodna zaštita te o sadržaju odobrene zaštite – Procjena utjecaja (COM(2009) 551) (SEC(2009) 1374), str. 33.
(
47
)	Ibid.
(
48
)	Vidjeti, u tom pogledu, mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu P i S (C‑579/13, EU:C:2015:39, t. 81.).
(
49
)	Vidjeti točku 44. ovog mišljenja.
(
50
)	Vidjeti točke 62. i 63. ovog mišljenja.
(
51
)	Vidjeti Memorandum s objašnjenjima naveden u bilješci 19.
(
52
)	Vidjeti, po analogiji, članak 9. stavak 4. Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša, koja je potpisana u Aarhusu 25. lipnja 1998., a u ime Europske zajednice odobrena je Odlukom Vijeća 2005/370/EZ od 17. veljače 2005. (SL 2005., L 124, str. 1.), koji predviđa da nacionalni postupci ocjene ne smiju biti toliko skupi da bi se time sprječavalo njihovo provođenje (presuda od 15. ožujka 2018., North East Pylon Pressure Campaign i Sheehy, C‑470/16, EU:C:2018:185, t. 48.).
(
53
)	Osim toga, s obzirom na to da je riječ o mjeri namijenjenoj poboljšanju položaja zakinute skupine, potrebno je sagledati slične obrazovne tečajeve koji se nude državljanima države članice domaćina ili drugim državljanima trećih zemalja (kao što su radnici ili studenti), a koji su također namijenjeni poboljšanju položaja tih društvenih skupina, kako izbjeglice ne bi bili izloženi nepovoljnijem postupanju u usporedbi s tim skupinama.
(
54
)	Vijeće je 28. rujna 2000. donijelo Odluku (2000/596/EZ) o uspostavi Europskog fonda za izbjeglice kao mjeru solidarnosti za promicanje uravnoteženih napora država članica pri prihvatu izbjeglica i raseljenih osoba i snošenju posljedica njihova prihvata.
(
55
)	Vidjeti članak 8. točku (d) Uredbe (EU) br. 516/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014. o uspostavi Fonda za azil, migracije i integraciju, o izmjeni Odluke Vijeća 2008/381/EZ i o stavljanju izvan snage odluka br. 573/2007/EZ i br. 575/2007/EZ Europskog parlamenta i Vijeća te Odluke Vijeća 2007/435/EZ (SL 2014., L 150, str. 168.), koji predviđa da se Fondom podupiru „sveobuhvatni tečajevi za građansku orijentaciju i učenje jezika”.
(
56
)	Vidjeti točku 44. ovog mišljenja.
(
57
)	Osobito, kada je riječ o pitanju korisnog učinka, Sud je u predmetu P i S, koji se odnosio na ispite građanske integracije predviđene Direktivom 2003/109, odlučivao o maksimalnom iznosu novčane kazne za nepolaganje takvih ispita. Sud je u okviru svoje ocjene analizirao kotizacije za pristupanje ispitima, moguće troškove pripreme za ispite i činjenicu da se u slučaju nepolaganja ispita nije dobivao povrat tih troškova. Sud je u tom predmetu odlučio da je plaćanje novčane kazne, zajedno s plaćanjem troškova ispita, moglo ugroziti ciljeve Direktive 2003/109 i time tu direktivu lišiti njezina korisnog učinka. Vidjeti presudu od 4. lipnja 2015., P i S (C‑579/13, EU:C:2015:369, t. 54.). Sud je u presudi od 9. srpnja 2015., K i A (C‑153/14, EU:C:2015:453), razmatrao Direktivu Vijeća 2003/86/EZ od 22. rujna 2003. o pravu na spajanje obitelji (SL 2003., L 251, str. 12.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 70. i ispravci SL 2020., L 61, str. 32. i SL 2020., L 61, str. 33.) i obvezu iz nizozemskog zakonodavstva da se prije ulaska na državno područje te države članice u inozemstvu položi osnovni ispit građanske integracije. Osobito, kada je riječ o troškovima, Sud je utvrdio da je državama članicama načelno dopušteno da od državljana trećih zemalja zahtijevaju plaćanje troškova mjera integracije kao i da odrede iznos tih troškova, ali da visina tih troškova ne smije imati ni za cilj ni za posljedicu to da ostvarivanje prava na spajanje obitelji postane pretjerano otežano ili nemoguće.
(
58
)	Vidjeti, po analogiji, sudsku praksu koja se odnosi na platnu sposobnost pojedinca s obzirom na načelo djelotvorne sudske zaštite iz članka 47. Povelje. Kako je nezavisna odvjetnica J. Kokott navela u svojem mišljenju u predmetu Edwards (C‑260/11, EU:C:2012:645, t. 38.), pravna pomoć čak može biti i apsolutno nužna ako rizici u smislu troškova, iako su načelno prihvatljivi, čine nepremostivu prepreku pristupu pravosuđu zbog ograničene platne sposobnosti dotične osobe. Vidjeti također presudu od 22. prosinca 2010., DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, t. 60. i 61.), i rješenje od 13. lipnja 2012., GREP (C‑156/12, EU:C:2012:342, točku 40. i sljedeće točke).
(
59
)	Naknadna ocjena financijske sposobnosti usto može narušiti pravo izbjeglice na ostvarivanje drugih prava, kao što je pravo na rad, jer uzimanje u obzir njegove financijske situacije nakon pohađanja programa integracije može narušiti njegovu gospodarsku i društvenu dobrobit.
(
60
)	Vidjeti uvodnu izjavu 16. Direktive o kvalifikaciji.
(
61
)	Memorandum s objašnjenjima naveden u bilješci 19.
(
62
)	Zaključci ECRI‑ja od 3. ožujka 2022. o Nizozemskoj, (CRI(2022)03), str. 4., dostupni na https://www.coe.int/en/web/european‑commission‑against‑racism‑and‑intolerance/netherlands
(
63
)	Ibid.
(
64
)	Vidjeti točke 49., 62., 63. i 65. ovog mišljenja.
(
65
)	Vidjeti, po analogiji, presudu od 24. lipnja 2015., T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, t. 47. i 48.), u kojoj je Sud utvrdio da činjenica da tekst članka 24. stavka 1. Direktive 2004/83 ne isključuje izričito mogućnost opozivanja dozvole boravka izdane izbjeglici predstavlja jedan od argumenata koji idu u prilog tumačenju koje državama članicama omogućuje primjenu takve mjere.
(
66
)	Vidjeti, po analogiji, presudu od 24. lipnja 2015., T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, t. 98.).
(
67
)	Presuda od 4. lipnja 2015. (C‑579/13, EU:C:2015:369)
(
68
)	Ibid., t. 47.
(
69
)	Ibid., t. 47., 48. i 50.
(
70
)	Presuda od 9. srpnja 2015. (C‑153/14, EU:C:2015:453)
(
71
)	Presuda od 4. lipnja 2015. (C‑579/13, EU:C:2015:369)
(
72
)	Presuda od 9. srpnja 2015. (C‑153/14, EU:C:2015:453)
(
73
)	Bila je riječ o državljanima trećih zemalja koji su taj status zatražili između 1. siječnja 2007. i 1. siječnja 2010.
(
74
)	Presuda od 14. svibnja 2019., M i dr. (Opoziv statusa izbjeglice) (C‑391/16, C‑77/17 i C‑78/17, EU:C:2019:403, t. 79.)
(
75
)	Vidjeti točke 49., 62., 63. i 65. ovog mišljenja.
(
76
)	Vidjeti, po analogiji, presudu od 4. lipnja 2015., P i S (C‑579/13, EU:C:2015:369, t. 48.).
(
77
)	Iz spisa predmeta doista proizlazi da se kotizacija plaća prilikom svakog pristupanja ispitu.
(
78
)	Presuda od 4. lipnja 2015. (C‑579/13, EU:C:2015:369, t. 54.)
(
79
)	Presuda od 9. srpnja 2015. (C‑153/14, EU:C:2015:453, t. 69.)
(
80
)	Vidjeti presude od 4. lipnja 2015., P i S (C‑579/13, EU:C:2015:369, t. 54.), i od 9 srpnja 2015., K i A (C‑153/14, EU:C:2015:453, t. 69.).
(
81
)	Ibid.
(
82
)	Priopćenje o integraciji izbjeglica u Europskoj uniji, svibanj 2007., dostupno na https://www.refworld.org/policy/legalguidance/unhcr/2007/en/41624
(
83
)	Vidjeti komentar na koji se upućuje u bilješci 11. ovog mišljenja.
(
84
)	Vidjeti točku 54. ovog mišljenja.
(
85
)	Prema medijskim izvješćima, polovica izbjeglica i migranata ne ispune integracijske zahtjeve u propisanom roku, to jest u roku od tri godine za polaganje ispita integracije; vidjeti https://nos.nl/artikel/2100445-helft‑nieuwkomers‑haalt‑inburgeringsexamen‑niet.
(
86
)	Vidjeti točku 80. ovog mišljenja.
(
87
)	Presuda od 4. lipnja 2015., P i S (C‑579/13, EU:C:2015:369, t. 51. do 54.)