62010CJ0627
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 11 de julio de 2013 (
*1
)
«Incumplimiento de Estado — Transporte — Directiva 91/440/CEE — Desarrollo de los ferrocarriles comunitarios — Directiva 2001/14/CE — Adjudicación de las capacidades de la infraestructura ferroviaria — Artículo 6, apartado 3, y anexo II de la Directiva 91/440 — Artículo 14, apartado 2, de la Directiva 2001/14 — Administrador de infraestructuras — Participación en el establecimiento del horario de servicio — Gestión del tráfico — Artículo 6, apartados 2 a 5, de la Directiva 2001/14 — Falta de medidas destinadas a incentivar a los administradores de infraestructuras a reducir los costes de puesta a disposición de la infraestructura y la cuantía de los cánones de acceso — Artículos 7, apartado 3, y 8, apartado 1, de la Directiva 2001/14 — Coste directamente imputable a la explotación del servicio — Artículo 11 de la Directiva 2001/14 — Sistema de incentivos»
En el asunto C-627/10,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento en virtud del artículo 258 TFUE, interpuesto el 29 de diciembre de 2010,
Comisión Europea, representada por los Sres. H. Støvlbæk, D. Kukovec y M. Žebre, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
República de Eslovenia, representada por las Sras. N. Pintar Gosenca, A. Vran y J. Kampoš, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por:
República Checa, representada por los Sres. M. Smolek y T. Müller, en calidad de agentes,
Reino de España, representado por la Sra. S. Centeno Huerta, en calidad de agente,
partes coadyuvantes,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por el Sr. A. Tizzano, Presidente de Sala, y los Sres. A. Borg Barthet (Ponente), E. Levits y J.-J. Kasel y la Sra. M. Berger, Jueces;
Abogado General: Sr. N. Jääskinen;
Secretaria: Sra. A. Impellizzeri, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 20 de septiembre de 2012;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 13 de diciembre de 2012;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante su escrito de interposición, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que, al no haber adoptado las medidas necesarias para dar cumplimiento:
—
al artículo 6, apartado 3, y al anexo II de la Directiva 91/440/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios (DO L 237, p. 25; corrección de errores en DO L 271, p. 70), en su versión modificada por la Directiva 2004/51/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004 (DO L 164, p. 164; corrección de errores en DO L 220, p. 58; en lo sucesivo «Directiva 91/440»), y al artículo 14, apartado 2, de la Directiva 2001/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria y la aplicación de cánones por su utilización (DO L 75, p. 29), en su versión modificada por la Directiva 2004/49/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004 (DO L 164, p. 44) (en lo sucesivo, «Directiva 2001/14»);
—
a los artículos 6, apartados 2 a 5, 7, apartado 3, 8, apartado 1, y 11 de la Directiva 2001/14, y
—
al artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2001/14,
la República de Eslovenia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las disposiciones reseñadas.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Directiva 91/440
2
A tenor del artículo 6, apartado 3, de la Directiva 91/440:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que las funciones que determinan un acceso equitativo y no discriminatorio a la infraestructura, enumeradas en el anexo II, se encomienden a entidades o empresas que no presten a su vez servicios de transporte ferroviario. Con independencia de las estructuras de organización, deberá demostrarse que se ha cumplido este objetivo.
No obstante, los Estados miembros podrán asignar a las empresas ferroviarias o a cualquier otro organismo el cobro de los cánones y la responsabilidad de gestionar la infraestructura ferroviaria, tal como la inversión, el mantenimiento y la financiación.»
3
El anexo II de la citada Directiva establece del siguiente modo la «lista de las funciones fundamentales a que se refiere el apartado 3 del artículo 6:
—
preparación y toma de decisiones relativas a la concesión de licencias de empresas ferroviarias, incluida la concesión de licencias individuales;
—
toma de decisiones relacionadas con la adjudicación de franjas, incluidas tanto la definición y la evaluación de disponibilidad como la asignación de franjas para trenes concretos;
—
toma de decisiones relacionadas con la percepción de cánones por uso de infraestructura;
—
supervisión del cumplimiento de las obligaciones de servicio público que requiere la prestación de determinados servicios.»
Directiva 2001/14
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El artículo 6, apartados 2 a 5, de la Directiva 2001/14 establecía:
«2.   Sin perjuicio de la seguridad, el mantenimiento y la mejora de la calidad del servicio de las infraestructuras, se incentivará a los administradores a que reduzcan los costes de la puesta a disposición de infraestructura y la cuantía de los cánones de acceso.
3.   Los Estados miembros velarán por la observancia de lo dispuesto en el apartado 2, bien mediante un acuerdo contractual entre la autoridad competente y el administrador de infraestructuras que abarque un período no inferior a tres años y que prevea la financiación estatal, bien estableciendo medidas adecuadas de reglamentación previendo las facultades necesarias.
4.   Cuando exista un acuerdo contractual, sus condiciones y la estructura de los pagos en concepto de financiación al administrador de infraestructuras serán convenidos anticipadamente por toda la duración del contrato.
5.   Se establecerá un método de prorrateo de costes. Los Estados miembros podrán exigir autorización previa. Dicho método debería actualizarse de cuando en cuando con arreglo a las habituales prácticas a escala internacional.»
5
Con arreglo al artículo 7, apartado 3, de la citada Directiva:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 4 o 5 y en el artículo 8, el canon por utilización de acceso mínimo y acceso por la vía a instalaciones de servicio, será equivalente al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario.»
6
El artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2001/14 establecía:
«Con el fin de recuperar totalmente los costes asumidos por el administrador de infraestructuras, los Estados miembros podrán, siempre que el mercado pueda aceptarlo, cobrar recargos basados en principios eficientes, transparentes y no discriminatorios, sin dejar de garantizar una competitividad óptima, en particular, del tráfico internacional ferroviario de mercancías. El sistema de cánones respetará los aumentos de productividad conseguidos por las empresas ferroviarias.
No obstante, la cuantía de los cánones no debe excluir la utilización de las infraestructuras por parte de segmentos del mercado que puedan pagar al menos el coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario, más un índice de rentabilidad que pueda asumir el mercado.»
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El artículo 11, apartado 1, de dicha Directiva era del siguiente tenor:
«Los sistemas de tarifación por infraestructura deberán incentivar a las empresas ferroviarias y al administrador de infraestructuras, a través de un sistema de incentivos, a reducir al mínimo las perturbaciones y a mejorar el funcionamiento de la red ferroviaria. Dicho sistema podrá incluir la imposición de penalizaciones por acciones que perturben el funcionamiento de la red, la concesión de indemnizaciones a las empresas que las sufran y la concesión de primas a los resultados mejores de lo previsto.»
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El artículo 14, apartados 1 y 2, de la misma Directiva establecía:
«1.   Los Estados miembros podrán crear un marco para la adjudicación de capacidad de infraestructura, sin dejar de respetar la independencia de gestión amparada por el artículo 4 de la Directiva 91/440/CEE. Deberán establecerse reglas específicas de adjudicación de la capacidad. El procedimiento de adjudicación correrá a cargo del administrador de infraestructuras. En particular, velará por que la capacidad se adjudique de manera justa y no discriminatoria, y de conformidad con el Derecho comunitario.
2.   Si en los aspectos legal, organizativo o de toma de decisiones el administrador de infraestructuras no fuere independiente de cualquier empresa ferroviaria, las funciones mencionadas en el apartado 1 y que se describen en el presente capítulo serán ejercidas por un organismo adjudicador que en los aspectos legal, organizativo y de toma de decisiones sea independiente de toda empresa ferroviaria.»
Derecho esloveno
Ley sobre el transporte ferroviario
9
La Ley sobre el transporte ferroviario (zakon o železniškem prometu), de 26 de abril de 2007 (Uradni list RS, no 44/2007), en su versión aplicable al presente litigio (Uradni list RS, no 58/2009; en lo sucesivo, «Ley sobre el transporte ferroviario»), establece en su artículo 21:
«(1)   A efectos de cumplir las tareas contempladas en el presente artículo, el Gobierno crea una agencia pública para el transporte ferroviario [en lo sucesivo, «agencia ferroviaria»].
[…]
(3)   La agencia [ferroviaria] cumplirá dichas tareas de modo que garantice un acceso no discriminatorio a la infraestructura ferroviaria, incluidos:
—
la adjudicación de franjas;
[…]
—
la adopción de un horario de servicio para la red.»
10
Con arreglo al artículo 11 de la citada Ley:
«(1)   El mantenimiento de la infraestructura ferroviaria pública y la regulación del transporte ferroviario en esa infraestructura constituirán obligaciones de servicio público.
(2)   El administrador cumplirá las obligaciones de servicio público mencionadas en el apartado anterior con arreglo a un contrato de servicio público.
[…]
(4)   La regulación del transporte ferroviario en la infraestructura ferroviaria pública comprenderá principalmente:
—
la regulación de la circulación de los trenes;
—
el establecimiento y la aplicación del horario de servicio;
– […]»
Reglamento de 10 de abril de 2008
11
El Reglamento relativo a la adjudicación de franjas y a los cánones de uso de la infraestructura ferroviaria pública (uredba o dodeljevanju vlakovnih poti in uporabnini na javni železniški infrastrukturi), de 10 de abril de 2008 (Uradni list RS, no 38/08; en lo sucesivo, «Reglamento de 10 de abril de 2008»), establece en su artículo 9:
«(1)   La agencia [ferroviaria], el administrador y el candidato respetarán, en el marco del procedimiento de construcción y de adjudicación de franjas, los plazos y principios siguientes:
[…]
—
el administrador establecerá un proyecto de nuevo horario de servicio y de nuevos horarios de tren a más tardar cinco meses antes de que surta efecto el nuevo horario de servicio, y los transmitirá a la agencia [ferroviaria];
—
al establecer dicho proyecto, el administrador consultará a las partes interesadas y a todos los que deseen formular observaciones acerca de la incidencia que el horario de servicio podría tener sobre su capacidad de prestar servicios ferroviarios durante el período de validez del horario de servicio;
—
la agencia [ferroviaria] enviará el proyecto de nuevo horario de servicio a los candidatos que soliciten la adjudicación de una franja y a otras partes interesadas que deseen formular observaciones acerca de la incidencia que el horario de servicio podría tener en su capacidad de prestar servicios ferroviarios durante el período de validez del horario de servicio, y les señalará un plazo de al menos un mes para que le comuniquen sus eventuales observaciones.»
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El artículo 20, apartados 2 y 5, del Reglamento de 10 de abril de 2008 dispone:
«(2)   Sin perjuicio de la seguridad, el mantenimiento y la mejora de la calidad del servicio de las infraestructuras, se incentivará a los administradores a que reduzcan los costes de la puesta a disposición de infraestructura y la cuantía de los cánones de acceso. Para ello, el contrato trianual celebrado entre la agencia [ferroviaria] y el administrador preverá que una parte de los excedentes procedentes de otras actividades comerciales del administrador conforme al apartado anterior no se tendrán en cuenta en el cálculo de los cánones, sino que se cederán al administrador como medida de incentivo.
[…](5)   El método de cálculo de los cánones tendrá asimismo en cuenta todos los datos relativos al sistema tarifario e información suficiente sobre los precios de los servicios mencionados en los artículos 23 y 24 si sólo son ofrecidos por un único proveedor. El método tendrá en cuenta no sólo la información sobre el sistema tarifario en vigor, sino también las indicaciones relativas a las modificaciones probables de los cánones en los tres años siguientes. Asimismo, el método tendrá en cuenta medidas destinadas a incentivar a las empresas ferroviarias y al administrador a reducir al mínimo las perturbaciones y mejorar la explotación de la infraestructura.
Puede tratarse de penalizaciones por acciones que perturben el funcionamiento de la red, la concesión de indemnizaciones a las empresas ferroviarias que las sufran y la concesión de primas a los resultados mejores de lo previsto».
13
Con arreglo al artículo 21 del mismo Reglamento:
«(1)   La agencia [ferroviaria] respetará los criterios previstos en la ley para fijar la cuantía de los cánones.
(2)   Para evaluar los criterios previstos en el apartado anterior, la agencia [ferroviaria] se atendrá a los costes de explotación del tipo de tren concreto, que estarán representados en particular por los costes de mantenimiento de las vías, de las infraestructuras relacionadas con la circulación del tren y de gestión del transporte ferroviario.
(3)   La agencia [ferroviaria] se asegurará de que todas las empresas ferroviarias que efectúen prestaciones de servicios de carácter equivalente en un segmento similar del mercado estén sujetas a cánones objetivamente equivalentes y no discriminatorios.»
Procedimiento administrativo previo
14
El 10 de mayo de 2007, la Comisión envió un cuestionario a la República de Eslovenia para cerciorarse de que dicho Estado miembro había transpuesto correctamente las Directivas 2001/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001, por la que se modifica la Directiva 91/440 (DO L 75, p. 1), 2001/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001 (DO L 75, p. 26), y 2001/14 (en lo sucesivo, consideradas conjuntamente, «primer paquete ferroviario»), en su ordenamiento jurídico interno. Las autoridades eslovenas respondieron a dicho cuestionario mediante un escrito de 11 de julio de 2007.
15
El 21 de noviembre de 2007, la Comisión pidió información adicional, que la República de Eslovenia proporcionó mediante escrito de 16 de enero de 2008.
16
El 26 de junio de 2008, la Comisión, sobre la base de la información comunicada por la República de Eslovenia, remitió a ese Estado miembro un escrito de requerimiento para que diera cumplimiento a las Directivas del primer paquete ferroviario. Las principales irregularidades detectadas se referían a la falta de independencia del administrador de infraestructuras, la tarificación del acceso a la infraestructura ferroviaria y el organismo regulador ferroviario.
17
El 22 de agosto de 2008, la República de Eslovenia respondió al citado escrito de requerimiento de la Comisión. A continuación, dicho Estado miembro trasmitió a aquélla información adicional mediante escritos de 16 de marzo y de 8 de julio de 2009.
18
El 9 de octubre de 2009, la Comisión envió a la República de Eslovenia un dictamen motivado en el que, por un lado, imputaba a ésta no haber transpuesto en su ordenamiento jurídico interno las Directivas relativas al primer paquete ferroviario y, por otro lado, conminaba al citado Estado miembro a adoptar las medidas necesarias para atenerse a lo dispuesto en el dictamen motivado dentro de un plazo de dos meses a partir de su recepción.
19
Mediante escrito de 8 de diciembre de 2009, la República de Eslovenia indicó que asumía las infracciones que se le reprochaban en el dictamen motivado e hizo constar su intención de subsanarlas.
20
En su respuesta al dictamen motivado de 8 de marzo de 2010, la República de Eslovenia reiteró, en todos sus puntos, las consideraciones que había expuesto en su escrito de 8 de diciembre de 2009, puntualizando que en breve se adoptarían los textos legislativos y reglamentarios que debían subsanar los incumplimientos reprochados.
21
En dichas circunstancias, la Comisión interpuso el presente recurso.
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
22
Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 14 de junio de 2011, se admitió la intervención de la República Checa y del Reino de España en apoyo de las pretensiones de la República de Eslovenia.
23
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 1 de febrero de 2012, la Comisión informó al Tribunal de Justicia de que, a raíz de un escrito de 10 de febrero de 2011 mediante el cual la República de Eslovenia le comunicó la medida que transponía en su ordenamiento jurídico interno las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2001/14, desistía del motivo de su recurso basado en una infracción de la reseñada disposición.
Sobre el recurso
Sobre el primer motivo, relativo a la independencia de la entidad que ejerce las funciones esenciales enumeradas en el anexo II de la Directiva 91/440
Alegaciones de las partes
24
La Comisión sostiene que la República de Eslovenia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 3, y del anexo II de la Directiva 91/440, así como del artículo 14, apartado 2, de la Directiva 2001/14, en la medida en que el administrador de infraestructuras, que presta él mismo servicios de transporte ferroviario, por un lado, contribuye al establecimiento del horario de servicio y, por otro lado, se encarga de regular la circulación de los trenes. Actuando de ese modo, dicho administrador participa en la función de adoptar las decisiones relativas a la adjudicación de franjas o de las capacidades de la infraestructura.
25
A este respecto, la Comisión alega que, si bien el artículo 21 de la Ley sobre el transporte ferroviario confía las tareas de adjudicación de franjas a la agencia para el transporte ferroviario, el administrador de infraestructuras, a saber Ferrocarriles eslovenos, está asociado a la adopción de las decisiones relativas a la adjudicación de franjas o de las capacidades de la infraestructura en la medida en que, con arreglo al artículo 11, apartado 4, de la citada Ley, el establecimiento y la aplicación del horario de servicio están comprendidos en su competencia.
26
La Comisión señala además que Ferrocarriles eslovenos sigue participando en el establecimiento del horario de servicio ya que el artículo 9 del Reglamento de 10 de abril de 2008 prevé que el administrador de infraestructuras elaborará un proyecto de nuevo horario de servicio y consultará al respecto a las partes interesadas, antes de transmitirlo a la agencia ferroviaria, que enviará el proyecto de nuevo horario de servicio a los candidatos y adoptará, a continuación, su decisión definitiva de adjudicación.
27
Por otra parte, la Comisión alega que el gestor de la infraestructura está encargado también de la regulación de la circulación de los trenes, por cuanto el artículo 11, apartado 4, de la Ley sobre el transporte ferroviario dispone que la gestión de la circulación de los trenes está comprendida dentro de la regulación del transporte ferroviario en la infraestructura ferroviaria pública.
28
La República de Eslovenia sostiene que las alegaciones de la Comisión carecen de fundamento. Aduce, en particular, que el artículo 3 de la Ley por la que se modifica la Ley sobre el transporte ferroviario (zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o železniškem prometu) de 16 de diciembre de 2010 (Uradni list RS, no 106/2010; en lo sucesivo, «Ley de 16 de diciembre de 2010»), privó al administrador de infraestructuras de toda competencia para establecer los horarios de la red y que dicha competencia ha sido transferida íntegramente a la agencia ferroviaria.
29
La República de Eslovenia sostiene además que la gestión de la circulación de los trenes no figura entre las «funciones esenciales» enumeradas en el anexo II de la Directiva 91/440. Alega que los horarios son fijados por la agencia ferroviaria, toda vez que el administrador de infraestructuras, en cuanto administrador del tráfico, sólo tiene acceso al control efectivo del trayecto, de modo que únicamente obtiene datos que las demás empresas ferroviarias pueden también conseguir consultando los horarios de la red.
Apreciación del Tribunal de Justicia
30
Mediante la primera parte de su primer motivo, la Comisión sostiene que la República de Eslovenia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 3, de la Directiva 91/440, en relación con el anexo II de ésta, y del artículo 14, apartado 2, de la Directiva 2001/14, en la medida en que el administrador de infraestructuras, que presta también servicios de transporte ferroviario, participa en el establecimiento del horario de servicio y, por tanto, en la función de adjudicación de franjas o de las capacidades de la infraestructura.
31
A este respecto, procede señalar, en primer lugar, que la Ley de 16 de diciembre de 2010, respecto de la cual la República de Eslovenia sostiene que privó al administrador de infraestructuras de toda competencia para establecer los horarios de la red y transfirió por completo dicha competencia a la agencia ferroviaria, fue adoptada con posterioridad al plazo que la Comisión había señalado al citado Estado miembro, en su dictamen motivado de 9 de octubre de 2009, para adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a éste.
32
Pues bien, según reiterada jurisprudencia, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado y los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tenidos en cuenta por el Tribunal de Justicia (véase, en particular, la sentencia de 5 de mayo de 2011, Comisión/Alemania, C-206/10, Rec. p. I-3573, apartado 25 y jurisprudencia citada).
33
En consecuencia, el Tribunal de Justicia no puede tomar en consideración la Ley de 16 de diciembre de 2010 al examinar el fundamento del presente recurso por incumplimiento.
34
A continuación, procede recordar que la Directiva 91/440 inició la liberalización del transporte ferroviario, tratando de asegurar un acceso equitativo y no discriminatorio de las empresas ferroviarias a las infraestructuras. Para garantizar ese acceso, el artículo 6, apartado 3, párrafo primero, de dicha Directiva estableció el principio de independencia del órgano encargado de las funciones fundamentales, que se enumeran en el anexo II de ésta (sentencia de 28 de febrero de 2013, Comisión/Hungría, C-473/10, apartado 44).
35
En virtud de dicho anexo II, se considera en particular una función fundamental en el sentido del citado artículo 6, apartado 3, la toma de decisiones relacionadas con la adjudicación de franjas, incluidas la definición y la evaluación de disponibilidad. En consecuencia, no puede encargarse a una empresa ferroviaria que defina o evalúe la disponibilidad a efectos de la adopción de decisiones relativas a la adjudicación de franjas.
36
En el presente asunto, el artículo 9 del Reglamento de 10 de abril de 2008 atribuye competencia al administrador de infraestructuras, es decir, a Ferrocarriles eslovenos, para elaborar el proyecto de nuevo horario de servicio y de nuevos horarios de tren. Además, de dicha disposición se desprende que, al elaborar dicho proyecto, el administrador de infraestructuras deberá llevar a cabo consultas con las partes interesadas y todos aquellos que deseen formular comentarios acerca de la incidencia que el horario de servicio pueda tener sobre su aptitud para prestar servicios ferroviarios durante el período de validez del horario de servicio.
37
Ciertamente, Ferrocarriles eslovenos actúa bajo el control de la agencia ferroviaria que es la única competente para adoptar el horario de servicio y la adjudicación de franjas individuales. No obstante, habida cuenta del tenor del anexo II de la Directiva 91/440, que incluye de modo expreso «la definición y la evaluación de disponibilidad» entre las funciones esenciales, no puede encomendarse a una empresa ferroviaria la totalidad de las obras preparatorias a la adopción de decisiones comprendidas entre las funciones fundamentales.
38
Por último, del artículo 14, apartado 2, de la Directiva 2001/14 se desprende que si el administrador de infraestructuras no es independiente de las empresas ferroviarias, como sucede en Eslovenia, la función de reparto de las capacidades de la infraestructura deberá encomendarse a un organismo de reparto que sea independiente en los aspectos legal, organizativo y de toma de decisiones.
39
Pues bien, como alega acertadamente la Comisión, Ferrocarriles eslovenos continúa participando en el establecimiento del horario de servicio y, por tanto, en la función de adjudicación de franjas o de las capacidades de la infraestructura.
40
De las consideraciones anteriores se desprende que la primera parte del primer motivo de la Comisión debe considerarse fundada.
41
Mediante la segunda parte de su primer motivo, la Comisión reprocha a la República de Eslovenia haber incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 3, de la Directiva 91/440, en relación con el anexo II de ésta, y del artículo 14, apartado 2, de la Directiva 2001/14, en la medida en que el administrador de infraestructuras se encarga también de la regulación de la circulación de los trenes en aplicación del artículo 11, apartado 4, de la Ley sobre el transporte ferroviario.
42
En su escrito de réplica, la Comisión alegó también que, en caso de perturbación del tráfico, el administrador de infraestructuras se encarga de proceder a una nueva adjudicación de franjas. Se refirió a este respecto al programa de la red de la República de Eslovenia de 2011, con arreglo al cual, «en caso de necesidad o cuando las infraestructuras estén provisionalmente inhabilitadas, el administrador podrá denegar temporalmente la aplicación de las franjas adjudicadas durante el tiempo que sea necesario para restablecer el sistema». El mismo programa prevé además que, «en circunstancias excepcionales que obliguen a apartarse de las franjas atribuidas, el administrador tendrá derecho, en la consulta previa con el transportista, a adaptar las franjas de forma que se garanticen lo mejor posible las comunicaciones determinadas inicialmente».
43
A este respecto, procede recordar, en primer lugar, que la gestión del tráfico no puede considerarse como una función esencial que se deba encomendar a un organismo independiente (sentencia Comisión/Hungría, antes citada, apartado 55). Pues bien, según se deduce del artículo 6, apartado 3, párrafo segundo, de la Directiva 91/440, la responsabilidad de gestionar la infraestructura ferroviaria, excepto las funciones esenciales, puede asignarse a empresas ferroviarias. Por tanto, la gestión del tráfico puede atribuirse a un administrador de infraestructuras que sea también una empresa ferroviaria, como ocurre en Eslovenia.
44
En segundo lugar, por lo que atañe a la alegación de la Comisión según la cual, en Eslovenia, el administrador de infraestructuras se encarga de la nueva adjudicación de franjas en caso de perturbación del tráfico, procede recordar que las partes no pueden modificar durante el procedimiento el objeto del litigio y que la fundamentación del recurso sólo debe examinarse en relación con las pretensiones contenidas en el escrito de interposición del recurso (sentencia de 11 de noviembre de 2010, Comisión/Portugal, C-543/08, Rec. p. I-11241, apartado 20 y jurisprudencia citada).
45
También es necesario recordar que, en virtud de los artículos 21, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y 120, letra c), de su Reglamento de Procedimiento, la Comisión debe indicar, en todo recurso presentado en virtud del artículo 258 TFUE, las imputaciones precisas sobre las que debe pronunciarse el Tribunal de Justicia (véase la sentencia de 30 septiembre de 2010, Comisión/Bélgica, C-132/09, Rec. p. I-8695, apartado 36 y jurisprudencia citada).
46
Dichas pretensiones deben ser formuladas de manera inequívoca para que el Tribunal de Justicia no resuelva ultra petita ni omita pronunciarse sobre una imputación (sentencia Comisión/Bélgica, antes citada, apartado 37 y jurisprudencia citada).
47
En el presente asunto, procede señalar que, en su escrito de interposición, la Comisión sostenía que la gestión de la circulación de los trenes debía confiarse a una instancia que no fuera al mismo tiempo prestador de servicios de transporte ferroviario, sin referirse no obstante, como hizo en la réplica, a la nueva adjudicación de franjas en caso de perturbación del tráfico.
48
En consecuencia, procede señalar que la Comisión ha ampliado el objeto de la demanda mencionada, toda vez que se refiere a la nueva adjudicación de franjas en caso de perturbación del tráfico.
49
Por tanto, en la medida en que se basa en dicho razonamiento, procede declarar inadmisible la segunda parte del primer motivo invocado por la Comisión.
50
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede, por un lado, considerar fundada la primera parte del primer motivo de la Comisión y, por otro lado, declarar la segunda parte de dicho motivo en parte infundada y en parte inadmisible.
Sobre los motivos segundo y tercero, basados, respectivamente, en la falta de medidas que incentiven al administrador a reducir los costes de puesta a disposición de la infraestructura y la cuantía de los cánones de acceso, así como en la falta de sistema de incentivos
Alegaciones de las partes
51
La Comisión sostiene que, por un lado, al no prever un mecanismo destinado a incentivar al administrador de infraestructuras a reducir los costes de puesta a disposición de la infraestructura y la cuantía de los cánones de acceso, la República de Eslovenia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartados 2 a 5, de la Directiva 2001/14.
52
Por otro lado, la Comisión sostiene que, al no establecer ningún sistema de incentivos que pueda promover que las empresas ferroviarias y el administrador de infraestructuras reduzcan las perturbaciones y mejoren la explotación de la infraestructura, el citado Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 11 de la Directiva 2001/14.
53
La República de Eslovenia alega, por lo que respecta al motivo relativo al artículo 6, apartados 2 a 5, de la Directiva 2001/14, que el artículo 10 de la Ley de 16 de diciembre de 2010 establece medidas que incentivan al administrador de infraestructuras, en el respeto de las exigencias en materia de seguridad, mantenimiento y mejora de la calidad de los servicios de la infraestructura, a reducir los costes de garantía de la infraestructura y la cuantía del canon.
54
Dicho Estado miembro añade que la reestructuración de Ferrocarriles eslovenos, transformando la citada sociedad en tres filiales que tienen por objeto, respectivamente, el transporte de pasajeros, el transporte de mercancías y la ejecución de funciones de administrador de infraestructuras, permitirá al administrador de infraestructuras ferroviarias disponer de una autonomía comercial significativamente más importante, de modo que se cumplen los requisitos exigidos para garantizar la eficacia del régimen de los incentivos.
55
Por lo que respecta al motivo basado en una transposición defectuosa del artículo 11 de la Directiva 2001/14, la República de Eslovenia alega que la Ley de 16 de diciembre de 2010 incluyó en el artículo 15 quinquies de la Ley sobre el transporte ferroviario dos nuevos apartados que proporcionan una base jurídica para la adopción de una disposición reglamentaria que permita fijar el sistema posterior de incentivos.
Apreciación del Tribunal de Justicia
56
Procede recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, como se recuerda en el apartado 32 de la presente sentencia, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado y los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tenidos en cuenta por el Tribunal de Justicia.
57
Pues bien, en el presente asunto, procede señalar que las alegaciones de la República de Eslovenia se basan únicamente en modificaciones aportadas a la normativa nacional con posterioridad al plazo señalado en el dictamen motivado que la Comisión dirigió el 9 de octubre de 2009 a dicho Estado miembro.
58
En esas circunstancias, procede considerar que los motivos segundo y tercero invocados por la Comisión en apoyo de su recurso son fundados.
Sobre el cuarto motivo, relativo al cálculo del canon por utilización de acceso mínimo
Alegaciones de las partes
59
La Comisión afirma que la República de Eslovenia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14, al no establecer un método de cálculo de los cánones percibidos por utilización de acceso mínimo y para el acceso por la vía a instalaciones de servicios basado en el coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario.
60
Además, la Comisión reprocha a la República de Eslovenia no haber adoptado normas que sirvan de base para comprobar que cada uno de los segmentos del mercado puede aceptar efectivamente recargos a efectos de la recuperación total de los costes en que incurrió el administrador, incumpliendo las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 8, apartado 1, de la citada Directiva.
61
La República de Eslovenia aduce que la Ley de 16 de diciembre de 2010 incluyó en el artículo 15 quinquies, apartado 3, de la Ley sobre el transporte ferroviario una disposición en cuya virtud la cuantía del canon por utilización de acceso mínimo y el acceso por la vía a las instalaciones de servicios es equivalente a los costes directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario.
62
Dicho Estado miembro añade que, en aplicación del Reglamento relativo a la adjudicación de franjas y a los cánones de utilización de la infraestructura ferroviaria pública (uredba o dodeljevanju vlakovnih poti in uporabnini na javni železniški infrastrukturi) de 24 de diciembre de 2009 (Uradni list RS, no 113/09), la cuantía de los cánones se determina sobre la base de los costes de explotación del tipo de tren determinado, que se obtienen en particular de los costes de mantenimiento de las vías así como de los relativos a la circulación de los trenes y a la gestión del tráfico.
63
Por último, la República de Eslovenia alega que el citado Reglamento está en proceso de modificación y que está previsto incluir en él una disposición relativa al modo en el que deberá comprobarse que un segmento de mercado puede aceptar efectivamente recargos a efectos de la recuperación total de los costes en que incurrió el administrador de infraestructuras.
Apreciación del Tribunal de Justicia
64
Según la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, recordada en el apartado 32 de la presente sentencia, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado y los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tenidos en cuenta por el Tribunal de Justicia.
65
En el presente asunto, la República de Eslovenia invoca en apoyo de su alegación unas modificaciones legislativas y reglamentarias producidas tras el vencimiento del plazo señalado en el dictamen motivado que el 9 de octubre de 2009 la Comisión expidió a dicho Estado miembro, por lo cual no puede acogerse dicha alegación.
66
Por otro lado, procede recordar que, de conformidad con lo previsto en el artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14, el canon por utilización de acceso mínimo y acceso por la vía a instalaciones de servicio, será equivalente al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 4 o 5 y en el artículo 8 de esa Directiva.
67
A este respecto, debe considerarse que el artículo 21, apartado 2, del Reglamento de 10 de abril de 2008, al establecer que el importe de los cánones se calcula sobre la base de los costes imputables a la explotación del servicio ferroviario, cumple las exigencias del artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14.
68
No obstante, no se discute que el artículo 15 de la Ley sobre el transporte ferroviario establecía, antes de la entrada en vigor de la Ley de 16 de diciembre de 2010, que el cálculo del canon de acceso a la infraestructura debe tener en cuenta el «canon de la infraestructura de los transportes en otros subsistemas, en particular en el transporte por carretera». Pues bien, es manifiesto que un criterio de ese tipo no guarda ninguna relación con la explotación del servicio ferroviario.
69
Por tanto, procede considerar fundada la primera parte del cuarto motivo de la Comisión, basado en la infracción del artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14.
70
Por último, por lo que atañe a la segunda parte del cuarto motivo, basado en la infracción del artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2001/14, procede recordar que dicha disposición establece que, cuando el mercado puede aceptarlo, los Estados miembros podrán cobrar recargos para recuperar totalmente los costes en que incurrió el administrador de infraestructuras. Por el contrario, dicha disposición no obliga a los Estados miembros a establecer en su normativa nacional los instrumentos conforme a los cuales el administrador de infraestructuras debe determinar la capacidad de los segmentos de mercado para soportar los posibles recargos de costes y las circunstancias en las que debe hacerlo (sentencia de 28 de febrero de 2013, Comisión/Alemania, C-556/10, apartado 89).
71
En el presente asunto, ha quedado acreditado que, al vencimiento del plazo que la Comisión había señalado a la República de Eslovenia en su dictamen motivado de 9 de octubre de 2009, en Derecho esloveno no existía ninguna disposición que estableciera que, a efectos de la recuperación total de los costes en que incurrió el administrador de infraestructuras, fuera necesario comprobar que cada uno de los segmentos el mercado puede aceptar efectivamente recargos.
72
En consecuencia, la segunda parte del cuarto motivo de la Comisión, basado en la infracción del artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2001/14, debe considerarse también fundada.
73
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede, por un lado, declarar que al no adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento:
—
al artículo 6, apartado 3, y al anexo II de la Directiva 91/440, y al artículo 14, apartado 2, de la Directiva 2001/14, y
—
a los artículos 6, apartados 2 a 5, 7, apartado 3, 8, apartado 1, y 11 de la Directiva 2001/14,
la República de Eslovenia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las citadas disposiciones y, por otro lado, desestimar en todo lo demás el recurso de la Comisión.
Costas
74
En virtud del artículo 138, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, cada parte cargará con sus propias costas. Dado que se han desestimado en parte las pretensiones de la Comisión y de la República de Eslovenia, procede decidir que cada parte cargue con sus propias costas.
75
En aplicación del artículo 140, apartado 1, del mismo Reglamento, con arreglo al cual los Estados miembros que intervengan en el proceso cargarán con sus propias costas, la República Checa y el Reino de España cargarán con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) decide:
1)
Declarar que, al no adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento:
—
al artículo 6, apartado 3, y al anexo II de la Directiva 91/440/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios, en su versión modificada por la Directiva 2004/51/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, y al artículo 14, apartado 2, de la Directiva 2001/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria y la aplicación de cánones por su utilización, en su versión modificada por la Directiva 2004/49/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, y
—
a los artículos 6, apartados 2 a 5, 7, apartado 3, 8, apartado 1, y 11, de la Directiva 2001/14, en su versión modificada por la Directiva 2004/49,
la República de Eslovenia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de dichas disposiciones.
2)
Desestimar el recurso en todo lo demás.
3)
La Comisión Europea, la República de Eslovenia y el Reino de España cargarán con sus propias costas.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: esloveno.