62021TJ0482_RES
Věc T‑482/21
TenneT TSO GmbHaTenneT TSO BV
v.
Agentura Evropské unie pro spolupráci energetických regulačních orgánů
Rozsudek Tribunálu (třetího rozšířeného senátu) ze dne 25. září 2024
„Energetika – Vnitřní trh s elektřinou – Region pro výpočet kapacity – Region CORE – Přijetí metodiky pro sdílení nákladů na redispečink a protiobchody agenturou ACER – Povinnost uvést odůvodnění – Určení úrovně tolerance pro legitimní kruhové toky – Článek 16 odst. 13 nařízení (EU) 2019/943“
Soudní řízení – Vedlejší účastenství – Spis vedlejšího účastníka – Formální náležitosti – Stručný popis dovolávaných žalobních důvodů – Obecný odkaz vedlejšího účastníka na spis vedlejšího účastníka, který uvedený účastník předložil v související věci – Nepřípustnost
[Statut Soudního dvora, článek 21; jednací řád Tribunálu, čl. 76 písm. d) a čl. 145 odst. 2 písm. b)]
(viz body 25–27, 31, 32)
Energetika – Vnitřní trh s elektřinou – Nařízení 2019/943 – Řízení přetížení na elektroenergetické přenosové soustavě – Provedení nápravných opatření s cílem uvolnit přetížení mezi zónami – Metodika pro sdílení nákladů nápravných opatření – Zohlednění nápravných opatření provedených na vnitřních prvcích sítě s napěťovou hladinou 220 kV nebo vyšší – Přípustnost
[Nařízení Evropského parlamentu a Rady 2019/943, body 2 a 35 odůvodnění, čl. 1 písm. a) a čl. 16 odst. 4 a odst. 8 první pododstavec písm. b) a odst. 13; nařízení Komise 2015/1222, body 2 a 12 odůvodnění, čl. 9 odst. 11 a čl. 74 odstavce 2 a 4, a nařízení Komise 2017/1485, čl. 76 odst. 1 písm. b) body iii) a v)]
(viz body 78–153)
Agentury Evropské unie – Agentura pro spolupráci energetických regulačních orgánů (ACER) – Odvolací řízení – Odvolání k odvolacímu senátu ACER – Odvolání podané proti rozhodnutí ACER, kterým se přijímá metodika pro sdílení nákladů nápravných opatření provedených s cílem uvolnit přetížení na elektroenergetické přenosové soustavě – Posouzení komplexních technických a hospodářských skutečností – Rozsah přezkumu – Přezkum legality, který se nesmí omezit pouze na přezkum zjevně nesprávného posouzení
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady 2019/942, články 25, 26 a 28 a nařízení Evropského parlamentu a Rady 2019/943, čl. 16 odst. 13; nařízení Komise 2015/1222, článek 74)
(viz body 176, 177)
Agentury Evropské unie – Agentura pro spolupráci energetických regulačních orgánů (ACER) – Odvolací řízení – Odvolání k odvolacímu senátu ACER – Povinnost odůvodnit rozhodnutí – Rozsah – Porušení – Důsledky
(Články 263 a 296 SFEU)
(viz body 179–186, 220–224)
Energetika – Vnitřní trh s elektřinou – Nařízení 2019/943 – Řízení přetížení na elektroenergetické přenosové soustavě – Provedení nápravných opatření s cílem uvolnit přetížení mezi zónami – Metodika pro sdílení nákladů nápravných opatření – Vyloučení nákladů vyvolaných kruhovými toky, jež nepřekračují určitou úroveň tolerance – Stanovení úrovně tolerance ze strany Agentury pro spolupráci energetických regulačních orgánů (ACER) způsobem, který není v souladu s použitelným právním rámcem – Nepřijatelnost – Výjimka – Implicitní pravomoc ACER stanovit úroveň tolerance způsobem, který není v souladu s použitelným právním rámcem – Podmínky – Nesplněné podmínky
[Článek 4 odst. 3 SEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady 2019/942 čl. 6 odst. 10 druhý pododstavec písm. a), odstavce 11 a 12 a 2019/943, čl. 16 odst. 13; nařízení Komise 2015/1222, čl. 9 odst. 11 a čl. 74 odst. 6 písm. a)]
(viz body 235–301, 305–310, 318–331)
Žaloba na neplatnost – Zrušující rozsudek – Účinky – Omezení účinků unijním soudem – Podmínky
(Článek 264 druhý pododstavec SFEU)
(viz body 335, 338–342)
Shrnutí
Tribunál vyhověl žalobě na neplatnost podané provozovateli elektroenergetických přenosových soustav a zrušil rozhodnutí odvolacího senátu Agentury Evropské unie pro spolupráci energetických regulačních orgánů (ACER) (dále jen „odvolací senát“) z důvodu protiprávnosti napadeného rozhodnutí, pokud jde o určení úrovně tolerance pro kruhové toky a z důvodu nedostatečného odůvodnění. Tribunál nicméně potvrzuje legalitu oblasti působnosti metodiky pro sdílení nákladů na redispečink a protiobchody přijaté ACER, která zahrnuje vnitřní prvky sítě, které nejsou „kritické“.
Dne 24. července 2015 přijala Evropská komise nařízení 2015/1222 (
1
). Toto nařízení stanoví řadu požadavků v odvětví elektroenergetiky pro přidělování kapacity mezi zónami a řízení přetížení na denních a vnitrodenních trzích zahrnujících mj. určení společné metodiky pro sdílení nákladů na redispečink a protiobchody přeshraničního významu (
2
).
Podle tohoto nařízení předložili provozovatelé přenosových soustav v regionu „CORE“ (
3
) všem vnitrostátním regulačním orgánům (dále jen „VRO“) tohoto regionu návrh týkající se uvedené metodiky.
Vzhledem k tomu, že VRO nedosáhly ohledně tohoto návrhu dohody, přijala ACER dne 30. listopadu 2020 na základě téhož nařízení rozhodnutí o schválení metodiky pro sdílení nákladů (dále jen „sporná metodika pro sdílení nákladů“).
Žalobkyně TenneT TSO GmbH a TenneT TSO BV jakožto provozovatelé přenosových soustav provozující přenosové soustavy elektrické energie v části Německa a v Nizozemsku se tedy proti tomuto rozhodnutí odvolaly k odvolacímu senátu. Vzhledem k tomu, že toto odvolání bylo zamítnuto, podaly k Tribunálu žalobu na neplatnost rozhodnutí odvolacího senátu (dále jen „napadené rozhodnutí“).
Závěry Tribunálu
Před rozhodnutím ve věci samé Tribunál prohlásil spis vedlejší účastnice předložený Spolkovou republikou Německo za částečně nepřípustný, neboť některé uplatňované žalobní důvody nebyly dostatečně rozvinuty k tomu, aby o nich mohl Tribunál rozhodnout. Tribunál tak konstatoval, že obecný odkaz na spis vedlejšího účastníka, který byl předložen v jiné věci, v níž bylo rovněž navrhováno zrušení napadeného rozhodnutí, který byl uveden v příloze spisu vedlejší účastnice v projednávané věci, nemůže zhojit neexistenci základních prvků právní argumentace, které musejí být uvedeny ve spisu vedlejšího účastníka.
Tribunál následně pokračoval analýzou ve věci samé a postupně zkoumal tři žalobní důvody vznesené žalobkyněmi, a sice žalobní důvod vycházející z nesprávného právního posouzení při určení rozsahu oblasti působnosti sporné metodiky pro sdílení nákladů, žalobní důvod vycházející z protiprávní povahy metody rozkladu toků použité v této metodice a žalobní důvod vycházející z nesprávného určení úrovně tolerance pro legitimní kruhové toky.
K žalobnímu důvodu týkajícímu se oblasti působnosti sporné metodiky pro sdílení nákladů
Úvodem Tribunál připomíná, že redispečink (
4
) a protiobchody (
5
) představují nákladná nápravná opatření (
6
) přijatá za účelem uvolnění fyzického přetížení na elektroenergetické přenosové soustavě.
V tomto ohledu je v čl. 74 odst. 2 a 4 nařízení 2015/1222 stanoveno, že má být přijato řešení pro sdílení nákladů na nápravná opatření s přeshraničním významem a že pro sdílení nákladů musí vymezovat, které náklady vzniklé uplatněním redispečinku či protiobchodů, jejichž účelem je zaručit závaznost kapacity mezi zónami, jsou způsobilé k tomu, aby je společně hradili všichni provozovatelé přenosových soustav z jednoho regionu pro výpočet kapacity, tj. v projednávané věci regionu CORE.
Mimoto je v čl. 16 odst. 13 nařízení 2019/943 stanoveno rozdělování nákladů nápravných opatření, jejichž cílem je snížit přetížení mezi dvěma nabídkovými zónami (
7
), podle toho, do jaké míry přispívají toky plynoucí z transakcí uvnitř zón k přetížení mezi dvěma zónami.
Oblast působnosti sporné metodiky pro sdílení nákladů se vztahuje nejen na prvky sítě mezi zónami (propojovací vedení), ale rovněž na všechny vnitřní prvky sítě s napěťovou hladinou 220 kV nebo vyšší. Podle této metodiky jsou totiž opatřeními redispečinku a protiobchody s přeshraničním významem v zásadě všechny operace, jejichž cílem je uvolnit přetížení na prvcích sítě s přeshraničním významem, jak jsou identifikovány zejména v metodice pro regionální koordinaci provozní bezpečnosti v regionu CORE [dále jen „metodika (ROSC)“]. Podle metodiky (ROSC) jsou prvky sítě s přeshraničním významem všechny kritické prvky sítě, které jsou zohledněny při výpočtu kapacity obchodu mezi zónami, jakož i vnitřní prvky sítě s hladinou napětí 220 kV nebo vyšší.
Podle žalobkyň je třeba vyloučit ze sdílení nákladů nápravná opatření týkající se vnitřních prvků sítě, které nejsou kritickými prvky sítě, neboť přetížení na těchto prvcích jsou „vnitřními“ přetíženími, na něž se nevztahuje definice přetížení „mezi zónami“.
V tomto ohledu Tribunál upřesnil, že cílem čl. 74 odst. 4 písm. b) nařízení 2015/1222 je rozdělit náklady nápravných opatření, jejichž cílem je zajistit závaznost kapacity obchodu mezi zónami. Vzhledem k tomu, že nařízení 2015/1222 je prováděcím aktem, musí být vykládáno v souladu s jeho základním nařízením, a sice s nařízením 2019/943, jehož čl. 16 odst. 13 se týká nákladů nápravných opatření aktivovaných za účelem zajištění obchodu mezi zónami.
Za účelem ověření, zda je sporná metodika pro sdílení nákladů, jak je potvrzena napadeným rozhodnutím, slučitelná s výše uvedenými ustanoveními, je třeba v souladu s čl. 16 odst. 13 nařízení 2019/943 určit, jaká přetížení je nutno koordinovaně uvolnit, aby se zajistil obchod mezi zónami, což následně umožní určit, zda nápravná opatření, na něž se vztahuje sporná metodika, mají za cíl zajistit závaznost kapacity obchodu mezi zónami ve smyslu čl. 74 odst. 4 písm. b) nařízení 2015/1222.
Tribunál v první řadě uvádí, že pouhá skutečnost, že do oblasti působnosti sporné metodiky pro sdílení nákladů jsou zahrnuty náklady způsobené přetížením na prvcích sítě s hladinou napětí 220 kV nebo vyšší, nemůže být v rozporu s čl. 16 odst. 13 nařízení 2019/943, jelikož v tomto ustanovení se pouze vyžaduje, aby bylo určeno, která přetížení musí být koordinovaně uvolněna, aby se zajistil obchod mezi zónami.
Ve druhé řadě skutečnost, že k uvolnění přetížení lze použít maximálně 30 % kapacity každého kritického prvku sítě, zatímco 70 % uvedené kapacity musí zůstat k dispozici pro obchod mezi zónami, neznamená, že je třeba sdílet pouze náklady na nápravná opatření uskutečněná na uvedených kritických prvcích. Nápravná opatření na nekritických prvcích sítě totiž mohou přispět k uvolnění přetížení na kritických prvcích sítě, čímž se zajistí závaznost kapacity obchodu mezi zónami.
Ve třetí řadě Tribunál dodal, že nákladná nápravná opatření v podobě redispečinku a protiobchodů se uskutečňují pouze v rámci postupu regionálního hodnocení provozní bezpečnosti (dále jen „postup CROSA“), který byl stanoven metodikou (ROSC), jehož cílem je zejména koordinace nápravných opatření s přeshraničním významem ve smyslu této metodiky. Optimalizace nápravných opatření v rámci tohoto postupu vyžaduje určení nejúčinnějších nápravných opatření k řešení přetížení na všech síťových prvcích (kritických nebo nekritických) s hladinou napětí 220 kV nebo vyšší.
Z toho vyplývá, že veškerá přetížení řízená koordinovaně v rámci postupu CROSA odpovídají přetížením „mezi zónami“ ve smyslu čl. 16 odst. 13 nařízení 2019/943 a že veškerá nápravná opatření aktivovaná v rámci tohoto postupu s cílem uvolnit dotčené přetížení přispívají k zajištění závaznosti kapacity obchodu mezi zónami v souladu s čl. 74 odst. 4 písm. b) nařízení 2015/122. V souladu se zásadou „znečišťovatel platí“ by proto měly být náklady na tato nápravná opatření sdíleny provozovateli přenosových soustav.
Ke druhému žalobnímu důvodu, týkajícímu se rozkladu toků
Žalobkyně odvolacímu senátu zejména vytýkají, že nepřezkoumal argumenty, které vznesly proti metodě rozkladu toků použité ve sporné metodice pro sdílení nákladů, jak byla potvrzena napadeným rozhodnutím.
Úvodem Tribunál poznamenává, že rozklad toků, který slouží k určení typů toků, které způsobují přetížení na síťových prvcích, je nezbytným krokem v rámci sdílení nákladů na nápravná opatření, neboť poskytuje vstupní údaje nezbytné pro následné sdílení uvedených nákladů. V rozsahu, v němž se argumenty žalobkyň týkaly samotné koncepce použité metody rozdělení toků, a v důsledku toho základních prvků napadeného rozhodnutí, tak odvolací senát na ně musel odpovědět, aby splnil svou povinnost uvést odůvodnění. Napadené rozhodnutí je přitom v tomto ohledu stiženo nedostatečným odůvodněním, které neumožňuje žalobkyním seznámit se s důvody tohoto rozhodnutí ani Tribunálu vykonat soudní přezkum tohoto rozhodnutí.
Vzhledem k tomu, že nedostatečné odůvodnění spadá pod porušení podstatných formálních náležitostí ve smyslu článku 263 SFEU, Tribunál napadené rozhodnutí na tomto základě zrušil.
K žalobnímu důvodu týkajícímu se úrovně tolerance pro kruhové toky
Žalobkyně zpochybňují úroveň tolerance, kterou ACER stanovila ve sporné metodice pro sdílení nákladů, jak byla potvrzena odvolacím senátem v napadeném rozhodnutí, pokud jde o kruhové toky (
8
), které patří mezi typy fyzikálních toků, které mohou způsobit přetížení.
V tomto ohledu Tribunál připomíná, že podle čl. 16 odst. 13 nařízení 2019/943 jsou ze sdílení nákladů nápravných opatření, jichž se týká toto ustanovení, vyloučeny náklady přispívající k přetížení pozorovanému mezi dvěma sledovanými nabídkovými zónami vzniklé v souvislosti s toky plynoucími z transakcí uvnitř nabídkových zón, jež jsou pod úrovní, kterou by bylo možné očekávat bez strukturálního přetížení (
9
) v nabídkové zóně (dále jen „úroveň tolerance“). Podle téhož ustanovení musí být úroveň tolerance analyzována a určena provozovateli přenosových soustav pro každou jednotlivou hranici nabídkové zóny.
Vzhledem k tomu, že v projednávané věci provozovatelé přenosových soustav požadovanou analýzu neprovedli, ACER se domnívala, že je oprávněna, či dokonce povinna sama stanovit prozatímní úroveň tolerance, aniž by měla k dispozici tuto analýzu, aby se při přijímání sporné metodiky pro sdílení nákladů vyhnula bezvýchodné situaci. ACER tak stanovila společnou úroveň tolerance pro všechny nabídkové zóny regionu CORE, kterou vydělila rovnoměrně počtem nabídkových zón, v nichž vznikají kruhové toky.
Tribunál v této souvislosti konstatoval, že úroveň tolerance stanovená ACER nesplňovala požadavky zakotvené v čl. 16 odst. 13 nařízení 2019/943, podle nichž musí úroveň tolerance odpovídat úrovni „kterou by bylo možné očekávat bez strukturálního přetížení,“ a musí být definována „pro každou jednotlivou hranici nabídkové zóny“.
Pokud jde o určení prvního požadavku, analýza vyžadovaná čl. 16 odst. 13 prvním pododstavcem nařízení 2019/943 předpokládá zejména analýzu investic do sítě a případných rekonfigurací nabídkových zón za účelem odstranění strukturálních přetížení. ACER, která připouští, že takovou analýzu neprovedla, přitom stanovila úroveň tolerance na 10 % maximální kapacity dotčeného prvku sítě jakožto výsledek „kompromisu“ s ohledem na rozdílná vyjádření, jež poskytli dotčení provozovatelé přenosových soustav.
Pokud jde o druhý požadavek, i když rozdělení provedené ACER vede k individuální úrovni tolerance pro každou nabídkovou zónu, neboť úroveň tolerance je určena v závislosti na maximální individuální kapacitě každého relevantního prvku sítě a v závislosti na počtu nabídkových zón, z nichž vycházejí kruhové toky procházející těmito prvky sítě, tato individualizace neodpovídá individualizaci stanovené v tomto článku, podle kterého se vyžaduje, aby úroveň tolerance byla určena v závislosti na charakteristikách dotčených nabídkových zón a různých hranic mezi nimi.
Tribunál dále zkoumal, zda měla ACER ve zvláštní situaci projednávané věci implicitní pravomoc, která ji opravňovala k určení úrovně tolerance způsobem, jenž se odlišuje od způsobu stanoveného podle čl. 16 odst. 13 nařízení 2019/943.
Tribunál předně konstatoval, že s ohledem na zásadu legality nelze připustit, aby se taková unijní agentura, jako je ACER, mohla odchýlit od platného právního rámce. Dále konstatoval, že ač nařízení 2019/943 umožňuje ACER vydat za jasně vymezených okolností prozatímní rozhodnutí, určení úrovně tolerance v metodice pro sdílení nákladů nápravných opatření pod tyto okolnosti nespadá. Konečně pouhé dovolávání se zájmu souvisejícího s efektivitou nemůže stačit k založení implicitní pravomoci ve prospěch ACER, ledaže by to odpovídalo skutečné potřebě zajistit užitečný účinek dotčených ustanovení.
V tomto ohledu ACER zejména odůvodňovala nutnost přijmout spornou metodiku pro sdílení sporných nákladů bez čekání na analýzu stanovenou v čl. 16 odst. 13 nařízení 2019/943 lhůtou, která jí byla stanovena pro přijetí této metodiky, a prodlevami provozovatelů přenosových soustav při vypracování návrhu metodiky pro sdílení nákladů. Tribunál přitom zdůraznil, že lhůta stanovená ACER pro přijetí dotčené metodiky byla přitom orientační, a tudíž mohla být prodloužena. Dále Tribunál uvedl, že povinnost určit úroveň tolerance provedením analýzy stanovené v čl. 16 odst. 13 nařízení 2019/943 začala platit až poté, co provozovatelé přenosových soustav v regionu CORE předložili svůj návrh metodiky pro sdílení nákladů všem VRO v regionu. ACER navíc neprokázala, že by vypracování této analýzy jakkoli usnadnila, ačkoli tak na základě zásady loajální spolupráce měla učinit.
Vzhledem k tomu, že ACER neprokázala existenci skutečné potřeby zajištění užitečného účinku dotčených ustanovení, nemohla se opírat o implicitní pravomoc za účelem určení úrovně tolerance ve sporné metodice pro sdílení nákladů.
S ohledem na výše uvedené Tribunál zrušil napadené rozhodnutí, které přijal odvolací senát, v rozsahu, v němž jím bylo potvrzeno rozhodnutí ACER ze dne 30. listopadu 2020 a zamítnuto odvolání žalobkyň proti uvedenému rozhodnutí ACER.
(
1
) – Nařízení Komise (EU) 2015/1222 ze dne 24. července 2015, kterým se stanoví rámcový pokyn pro přidělování kapacity a řízení přetížení (Úř. věst. 2015, L 197, s. 24).
(
2
) – Článek 74 nařízení 2015/2022.
(
3
) – Region CORE je zeměpisná oblast zahrnující Belgii, Českou republiku, Německo, Francii, Chorvatsko, Lucembursko, Maďarsko, Nizozemsko, Rakousko, Polsko, Rumunsko, Slovinsko a Slovensko stanovená pro výpočet kapacity v souladu s článkem 15 nařízení 2015/1222.
(
4
) – Podle článku 2 bodu 26 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/943 ze dne 5. června 2019 o vnitřním trhu s elektřinou (Úř. věst. 2019, L 158, s. 54) se redispečinkem rozumí opatření, včetně omezování zdrojů, aktivované jedním nebo více provozovateli přenosových soustav nebo provozovateli distribučních soustav změnou výroby nebo struktury zatížení nebo obou, tak aby se změnily fyzikální toky v elektrizační soustavě a uvolnilo se přetížení nebo jinak zajistila bezpečnost soustavy.
(
5
) – Podle článku 2 bodu 27 nařízení 2019/943 se protiobchodem rozumí výměna energie mezi dvěma nabídkovými zónami z podnětu provozovatelů soustav za účelem uvolnění fyzického přetížení. Podle článku 2 bodu 4 nařízení 2019/943 se přetížením, které představuje riziko pro provozní bezpečnost vyžadující nápravné opatření, rozumí situace, v níž nelze vyhovět všem obchodním požadavkům účastníků trhu mezi síťovými oblastmi, jelikož by to vedlo ke značnému ovlivnění fyzikálních toků na prvcích sítě, které tyto toky nedokáží pojmout“. Přetížení je způsobeno fyzikálními toky.
(
6
) – Podle čl. 2 bodu 13 nařízení 2015/1222 se nápravným opatřením rozumí jakékoli opatření prováděné jedním či několika provozovateli přenosových soustav s cílem zachovat provozní bezpečnost.
(
7
) – Podle čl. 2 bodu 65 nařízení 2019/943 se nabídkovou zónou rozumí „největší zeměpisná oblast, v jejímž rámci jsou účastníci trhu schopni si vyměňovat energii bez přidělování kapacity“.
(
8
) – Podle sporné metodiky pro sdílení nákladů se kruhovým tokem rozumí „fyzikální tok na prvku sítě, kde se zdroj a příjemce nachází v téže zóně, a prvek sítě nebo jeho část se nachází v jiné zóně“.
(
9
) – Strukturálním přetížením se podle čl. 2 bodu 6 nařízení 2019/943 rozumí „přetížení v přenosové soustavě, které lze jednoznačně vymezit, je předvídatelné, je v čase geograficky neměnné a často se za běžných podmínek elektrizační soustavy opakuje“.