61988J0221
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-221/88 (
*1
)
I — Enquadramento jurídico c evolução do litígio
A — Enquadramento jurídico do processo
No seu acórdão de 17 de Maio de 1983, proferido no processo Comunidade Europeia do Carvão e do Aço/Massa falida de Ferriere Sant'Anna (168/82, Recueil, p. 1681), o Tribunal declarou a invalidade de uma decisão da Comissão que previa que os créditos relativos a imposições CECA sobre sociedades era falencia eram créditos privilegiados, de categoria igual à dos créditos semelhantes do Estado.
O Tribunal considerou que tal privilegio não podia ser reconhecido a esses créditos, «devido à inexistência de texto comunitário claro e preciso que estabelecesse, nomeadamente, a categoria da imposição, bem como o imposto do Estado ao qual deveria ser equiparada».
Na sequência deste acórdão, a Comissão adoptou a Recomendação 86/198/CECA, de 13 de Maio de 1986, relativa à constituição de um privilégio creditório respeitante a créditos de imposições sobre a produção do carvão e do aço (JO L 144, p. 40). Essa recomendação prevê que os estados que conferem aos seus créditos fiscais um privilégio sobre a totalidade ou parte dos bens do devedor devem conferir o mesmo privilégio aos créditos emergentes da aplicação das imposições referidas nos artigos 49.o e 50.o do Tratado CECA.
Quando os créditos fiscais do Estado beneficiarem de privilégios de categoria diferente, os créditos da CECA a título de imposições devem beneficiar da mesma categoria que a atribuída pela lei nacional aos créditos do Estado a título de imposto sobre o valor acrescentado.
A recomendação prevê que o privilégio subsista enquanto os créditos de imposições não prescreverem e que tenha igualmente por objecto os adicionais de atraso. Os Estados-membros deviam pôr em vigor as disposições necessárias para darem cumprimento à recomendação o mais tardar em 1 de Janeiro de 1988, por um lado, prevendo que as suas disposições fossem, aplicáveis aos processos de cobrança pendentes na data da transposição da presente recomendação e, por outro, assegurando aos demais credores da empresa devedora uma protecção jurídica adequada por meio de apropriadas disposições transitórias.
B — A tramitação do processo principal
a)
A falência da Acciaierie e ferriere Busseni foi decretada em 3 de Fevereiro de 1987 e a Comissão reclamou a verificação dos seus créditos em relação à empresa em 21 de Abril de 1987, por um lado, a título privilegiado em relação ao montante de 246652086 LIT (das quais 184339063 LIT de imposições e o restante de adicionais) e, por outro lado, a título quirografario em relação à soma de 4480192938 LIT (das quais 3263411742 LIT de coimas e o resto de adicionais).
O juiz de falências graduou a totalidade do crédito apenas a título quirografario, recu-sando-lhe assim qualquer privilégio. A Comunidade Europeia do Carvão e do Aço recorreu para o tribunale di Brescia contra esta decisão, alegando que, por força da recomendação de 13 de Maio de 1986, a uma parte pelo menos dos seus créditos devia reconhecer-se um privilégio da mesma categoria que o atribuído aos créditos do Estado italiano em matéria de IVA.
b)
Entendendo que a questão assim apresentada dependia do alcance da recomendação de 13 de Maio de 1986, e nomeadamente da questão de saber se a esta podia reconhecer-se efeito directo, o órgão jurisdicional nacional submeteu ao Tribunal as seguintes questões:
«1)
A Recomendação 86/198/CECA, de 13 de Maio de 1986, ao prever (na hipótese de concurso de credores, artigos 1.o e 2.o), para os Estados-membros que conferem aos créditos fiscais do Estado um privilégio sobre a totalidade ou parte dos bens do devedor, a obrigação de conferir o mesmo privilégio aos créditos emergentes da aplicação das imposições referidas nos artigos 49.o e 50.o do Tratado CECA e, quando esses estados tenham estabelecido para os créditos fiscais privilégios gerais ou especiais de categoria diferente consoante os diferentes impostos, também a obrigação de conferir aos créditos emergentes da aplicação de imposições CECA um privilégio da mesma categoria do que é atribuído aos créditos a título de imposto sobre o valor acrescentado, é de aplicação directa e imediata no Es-tado-membro, por forma a poder ser aplicada pelos tribunais nacionais sem necessidade de ulteriores disposições de execução por parte do Estado destinatário; ou a refenda recomendação mantém (artigo 15.o do Tratado CECA) a natureza de um acto normativo que implica para os estados destinatários uma obrigação quanto aos fins mas liberdade quanto aos meios?
2)
Na hipótese de a citada recomendação ter eficácia directa e imediata, a sua aplicabilidade deve manter-se limitada aos créditos emergentes de imposições surgidas posteriormente à sua publicação (13 de Maio de 1986) ou também aos derivados de título anterior?
3)
Na hipótese de, pelo contrário, a recomendação em causa manter o valor de acto normativo que implica para os estados destinatários uma obrigação quanto aos fins mas liberdade quanto aos meios, o termo de 1 de Janeiro de 1988 imposto pelo artigo 4.o aos Esta-dos-membros para darem cumprimento à recomendação tem natureza peremptória, pelo que a sua violação, de acordo com as orientações estabelecidas pela jurisprudência do Tribunal Constitucional, importará a presunção de inconstitucionalidade (por violação do artigo 11.o da Constituição) das normas sobre privilégios na parte em que não prevejam a extensão do privilégio fiscal aos créditos emergentes das imposições previstas nos artigos 49.o e 50.o do Tratado?»
O acórdão de reenvio foi registado na Secretaria do Tribunal em 4 de Agosto de 1988.
Em conformidade com o artigo 20.o do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça, foram apresentadas observações escritas pela recorrente no processo principal, a Comissão das Comunidades Europeias, representada por Enrico Traversa, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agente, e pela recorrida no processo principal, a sociedade Acciaierie e ferriere Busseni, representada por Sandro Conti, advogado na Corte di cassazione.
II — Resumo das observações escritas apresentadas ao Tribunal
A —
A Comissão suscita, em primeiro lugar, a questão da inadmissibilidade da terceira pergunta do órgão jurisdicional chamado a decidir o processo principal, pois visa fazer resolver pelo Tribunal um problema de puro direito nacional: saber se a legislação italiana relativa aos privilégios se tornou inconstitucional devido à extinção do prazo previsto pela recomendação de 13 de Maio de 1986 para a sua transposição. Remete-se, no entanto, quanto a este ponto, à prudência do Tribunal e observa, por um lado, que a ultrapassagem da data limite para a transposição, fixada pela recomendação em 1 de Janeiro de 1988, constitui uma violação do Tratado CECA e, por outro lado, que a República Italiana, por não ter efectuado a transposição desta recomendação, tem pendente contra ela um processo por incumprimento, tendo-lhe sido já endereçada uma notificação por incumprimento em 25 de Julho de 1988.
B —
As partes no processo principal estão em desacordo quanto à admissibilidade da questão prejudicial, à luz das disposições contidas no artigo 41.o do Tratado CECA.
a)
A Comissão nota que o órgão jurisdicional nacional submeteu ao Tribunal apenas um pedido de interpretação da recomendação de 13 de Maio de 1986, sem o interrogar quanto à sua validade. Coloca-se, portanto, a questão de saber se o Tribunal é competente, à luz do artigo 41.o do Tratado CECA. A Comissão entende, no entanto, que é necessário responder em sentido afirmativo.
A Comissão nota, por um lado, que a questão foi já julgada antes pelo acórdão de 24 de Outubro de 1985, Gerlach (239/84, Recueil, p. 3507). Observa, por outro lado, que é a resposta que deve ser dada, tendo em conta os princípios gerais de direito comunitário. Com efeito, tem de admitir-se que o Tribunal é competente, com o duplo fundamento dos artigos 31.o e 41.o do Tratado CECA.
Deste ponto de vista, foi observado, por um lado, que a redacção do artigo 31.o do Tratado CECA está muito próxima da do artigo 164.o do Tratado CEE, por outro lado, que a exigência da unidade de interpretação do direito comunitário se manifesta igualmente no âmbito do Tratado CECA, como demonstra aliás o presente processo, e, finalmente, que em múltiplas ocasiões o Tribunal teve de remediar as imperfeições de determinados textos.
Foi assim que o Tribunal admitiu o recurso de anulação contra determinados actos do Parlamento Europeu no seu acórdão de 23 de Abril de 1986, «Os Verdes» (294/83, Colect., p. 1339), e que, no seu acórdão de 22 de Outubro de 1987, Foto-Frost (314/85, Colect., p. 4199), o Tribunal colmatou certas lacunas do artigo 177.o do Tratado CEE. A Comissão nota, igualmente, que não é raro que o Tribunal baseie a sua fundamentação na aproximação das disposições dos diferentes tratados, como fez no acórdão «Os Verdes», já referido, ou no de 21 de Janeiro de 1965, Merlini (108/63, Recueil, p. 1).
b)
A Busseni alega, pelo contrario, que o Tribunal não tem competencia para se pronunciar quanto à interpretação da recomendação de 13 de Maio de 1986 no àmbito do artigo 41.o do Tratado CECA. Alega que a recomendação em questão devia ser considerada um simples parecer da Comissão e não uma verdadeira decisão.
A título subsidiário, a Busseni alega que a recomendação não é válida, na medida em que impõe aos Estados-membros o reconhecimento do caracter privilegiado dos créditos da CECA, mesmo em relação a processos pendentes, o que lhe confere um efeito retroactivo.
C —
As partes no processo principal estão em desacordo igualmente no que toca ao alcance a reconhecer à recomendação de 13 de Maio de 1986.
a)
A Comissão expõe, em primeiro lugar, as razões de ser da recomendação, antes de se interrogar quanto ao alcance que pode ser-lhe reconhecido.
1.
A Comissão alega que a recomendação de 13 de Maio de 1986 vem colmatar uma lacuna revelada pelo acórdão de 17 de Maio de 1983, CECA/Ferriere Sant' Anna, já referido. Sendo as imposições a principal fonte de rendimentos da CECA, seria necessário garantir a respectiva cobrança em boas condições. Deste ponto de vista, a recomendação não cria um novo privilégio, mas teria simplesmente por objecto obrigar os estados a alargar às imposições CECA o regime já aplicado aos seus créditos fiscais.
2.
No que toca aos efeitos da recomendação de 13 de Maio de 1986, a Comissão começa por examinar o princípio que lhe está subjacente, antes de se interrogar sobre o âmbito de aplicação no tempo da recomendação e sobre a incidência do acórdão proferido em 26 de Fevereiro de 1986, Marshall (152/84, Colect., p. 723).
— A Comissão observa, em primeiro lugar, que os artigos 1.o e 2.o da recomendação prevêem, a cargo dos estados, uma obrigação clara e precisa. Cabia à República Italiana conferir às imposições da CECA a mesma categoria privilegiada de que gozam os créditos fiscais a título do IVA. A recomendação, deste ponto de vista, não cria qualquer privilégio novo e limita-se a referir-se às normas já em vigor nos Estados-membros. Assim, os Estados-membros não têm de condicionar ou restringir a aplicação do princípio da extensão dos privilégios fiscais às imposições CECA; também não têm autoridade a designar nem processo especial a criar. Resulta daí o carácter incondicional da recomendação.
— Acontece o mesmo com o segundo parágrafo do artigo 4.o da recomendação, que especifica as condições da entrada em vigor da recomendação. Deste ponto de vista, a data de entrada em vigor é a das disposições nacionais de transposição, mas esta data não pode ser posterior a 1 de Janeiro de 1988, termo do prazo para a transposição. Esta data de 1 de Janeiro de 1988 é que conta, pois, para saber se um processo de liquidação por falência entra ou não no âmbito de aplicação da recomendação. Esta disposição é clara e suficientemente precisa. Deste ponto de vista, o que interessa ao tribunal nacional é apenas saber se o processo de falência está ainda pendente no momento da entrada em vigor da recomendação, caso em que aos créditos da CECA deverá reconhecer-se o privilégio por ela instituído, ou antes se, à data da sua entrada em vigor, o processo estava já encerrado. Cabe ao tribunal nacional decidir quanto a este ponto, tendo em conta a legislação em vigor sobre as falências.
E verdade que o segundo parágrafo do artigo 4.o da recomendação prevê disposições transitórias destinadas a preservar os direitos dos outros credores. O alcance desta disposição é esclarecido pelo sétimo considerando do preâmbulo da recomendação, segundo o qual os direitos dos outros credores devem beneficiar de uma protecção jurídica adequada, nomeadamente no que diz respeito aos meios de recurso contra a graduação dos créditos efectuada na sequência da aplicação da recomendação. No entanto, a criação dessa possibilidade de recurso não constitui uma obrigação para os Estados-membros, mas um simples apelo do legislador comunitário ao legislador nacional. Ademais, a fórmula seria desprovida de objecto caso a ordem jurídica nacional em causa integrasse já um processo de recurso deste tipo.
Cabe, pois, ao tribunal nacional determinar se o direito nacional em vigor assegura uma protecção adequada dos outros credores à data de 1 de Janeiro de 1988, face às disposições da recomendação. Em caso de resposta afirmativa, nada se opõe a que o juiz nacional aplique directamente a recomendação de 13 de Maio de 1986, mesmo quando não tenha sido transposta pelas autoridades nacionais.
A Comissão conclui daí que o texto do artigo 4.o da recomendação é igualmente incondicional e suficientemente preciso.
— A Comissão observa que a jurisprudência resultante do acórdão Marshall de 26 de Fevereiro de 1986 (já referido), nos termos da qual os efeitos directos das directivas não transpostas ou deficientemente transpostas se produzem apenas contra o Estado, não se opõe ao reconhecimento do efeito directo da recomendação de 13 de Maio de 1986. Com efeito, em Itália, como nos outros Es-tados-membros, a falência implica a inibição do falido para dispor dos seus bens e a administração da empresa por uma entidade designada pelos órgãos judiciais. A entidade em questão está investida de funções públicas, como expressamente prevê em Itália o artigo 30.o da lei das falências, segundo o qual «o administrador da massa falida, em tudo quanto diz respeito ao exercício das suas funções, é um funcionário público».
Daí decorre que os credores da massa falida «fazem valer a sua pretensão, não já perante um particular (o chefe da empresa), mas perante uma pessoa, o administrador, que é a expressão directa de um dos poderes do Estado, o poder judicial, ao qual incumbe, em última análise, a direcção e a responsabilidade do conjunto do processo».
A Comissão acrescenta que, no caso vertente, o Estado seria o beneficiário directo e principal da não transposição da recomendação, na medida em que os seus próprios créditos beneficiam de um privilégio que lhe dá prioridade em relação aos outros credores. Na realidade, o privilégio da CECA voltar-se-ia, sobretudo, contra o Estado italiano.
A Comissão entende que este raciocínio não é afectado pelas repercussões que possa ter o efeito directo da recomendação em relação aos outros credores. Entende que, de qualquer forma, são já desfavorecidos e que não se pode subordinar o efeito directo de uma directiva ou de uma recomendação à ausência total de repercussões sobre outros administrados.
b)
A Bussent alega que, à falta de um texto daro e preciso adoptado pelo legislador no âmbito do Tratado CECA, não é possível reconhecer caracter privilegiado aos créditos a título de imposições. A recomendação de 13 de Maio de 1986 não teria qualquer efeito directo, por falta de transposição para a ordem jurídica nacional.
Foi alegado que, na ordem jurídica italiana, nada prevê um privilégio em benefício dos créditos da CECA, nenhuma regra especifica as autoridades encarregadas da cobrança ou o juiz competente, nem estão previstas disposições especiais. Ora, só o Estado é competente para impor aos particulares prestações obrigatórias no âmbito do Tratado CECA.
A Busseni alega igualmente que a aplicação da recomendação seria contrária aos artigos 10.o e 11.o das disposições preliminares do código civil italiano, que prevêem que a lei disponha apenas para o futuro. Não seria portanto possível admitir um privilégio em favor dos créditos da Comissão a título de \imposições devidas por períodos anteriores à publicação da recomendação de 13 de Maio de 1986.
III — Resposta da Comissão à questão formulada pelo Tribunal
O Tribunal solicitou à Comissão que fizesse o ponto da situação quanto às transposições, para a ordem jurídica dos diferentes Estados-membros, da Recomendação 86/198 da Comissão, de 13 de Maio de 1986, e que lhe enviasse os textos correspondentes.
Em resposta a esta questão, a Comissão deu ao Tribunal as seguintes indicações: dos onze estados que estavam obrigados a fazê-lo, três transpuseram a Recomendação 86/198: o Reino Unido, por lei de 1 de Dezembro de 1987; a República Federal da Alemanha, por lei de 1 de Março de 1989; o Reino de Espanha, por lei de 11 de Novembro de 1988. A Comissão juntou à sua resposta uma cópia dos textos em questão.
F. Grévisse
Juiz relator
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*1
)	Língua do processo: italiano.