61998CC0277_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einführung
1. Mit Klageschrift vom 20. Juli 1998, eingetragen in das Register des Gerichtshofes am 21. Juli 1998, erhob die französische Regierung Nichtigkeitsklage gemäß Artikel 173 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 230 EG) gegen die Entscheidung der Kommission vom 6. Mai 1998 über den Abschluss der Rechnungen der Mitgliedstaaten für die durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1994 finanzierten Ausgaben, insofern als diese Entscheidung negative Anlastungen für Frankreich vornimmt hinsichtlich der Zusatzabgabe für Milch in Bezug auf Beträge, deren Einziehung noch nicht erfolgte, weil diese noch Gegenstand gerichtlicher Verfahren vor den französischen Gerichten ist. Es handelt sich dabei um Abgaben, die durch die Überschreitung von Milchquoten fällig geworden waren. Wegen weiterer Einzelheiten hierzu siehe Nummern 43 ff.
2. Die streitgegenständliche Entscheidung war der französischen Regierung am 15. Mai 1998 bekannt gegeben worden. Insgesamt wird der Französischen Republik ein Betrag von 114 387 058 FRF angelastet, der sich auf die verschiedenen Milchwirtschaftsjahre wie folgt aufteilt:
Wirtschaftsjahr 1985/86: 642 358 FRF
Wirtschaftsjahr 1988/89: 14 466 984 FRF
Wirtschaftsjahr 1989/90: 38 756 717 FRF
Wirtschaftsjahr 1991/92: 60 520 999 FRF
3. Die französische Regierung ist der Ansicht, diese negativen Berichtigungen verstießen gegen das Gemeinschaftsrecht, insbesondere gegen die Artikel 2, 3, 5 und 8 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik. Die strittigen Beträge stuenden in keinem Zusammenhang mit Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen im Sinne dieser Verordnung, sondern sie würden erst dann fällig, wenn sie aufgrund eines vollstreckbaren Urteils wieder eingezogen werden könnten.
4. Die Französische Republik beantragt,
- die Entscheidung 98/358/EG der Kommission vom 6. Mai 1998 insoweit aufzuheben, als sie hinsichtlich der Zusatzabgabe für Milch negative Anlastungen" für Beträge vorsieht, deren Einziehung Gegenstand anhängiger Rechtsstreitigkeiten vor den zuständigen nationalen Gerichten ist.
5. Die Kommission beantragt,
- die Klage abzuweisen,
- der Klägerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
6. Dem Verfahren ist die spanische Regierung als Streithelferin auf Seiten der französischen Regierung beigetreten. Sie wurde durch Beschluss des Präsidenten vom 17. Dezember 1998 als solche zugelassen. In dem Verfahren hat keine mündliche Verhandlung stattgefunden.
II - Die relevanten Vorschriften
1) Zusatzabgabe für Milch
7. Verordnung (EWG) Nr. 856/84 des Rates vom 31. März 1984 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse.
Durch Artikel 1 wird die Verordnung Nr. 804/68 durch folgenden Artikel ergänzt:
Artikel 5c
(1) Für fünf aufeinander folgende Zeiträume von 12 Monaten ab 1. April wird bei den Erzeugern oder den Käufern von Kuhmilch eine zusätzliche Abgabe erhoben. Diese Abgabe dient zur Regulierung des Wachstums der Milcherzeugung ... Der erste Zeitraum beginnt jedoch am 2. April 1984.
Die Abgaberegelung wird in den einzelnen Regionen der Mitgliedstaaten nach einer der folgenden Formen durchgeführt:
Formel A
- Jeder Milcherzeuger zahlt eine Abgabe für die Milch- und/oder Milchäquivalenzmengen, die von ihm an einen Käufer geliefert wurden und die in dem betreffenden Zwölfmonatszeitraum eine zu bestimmende Referenzmenge überschreiten.
Formel B
- Jeder Käufer von Milch oder anderen Milcherzeugnissen, die ihm vom Erzeuger geliefert werden, zahlt eine Abgabe auf die Milch- oder Milchäquivalenzmengen, die in dem betreffenden Zwölfmonatszeitraum eine zu bestimmende Referenzmenge überschreiten.
- Der Käufer, der die Abgabe zu zahlen hat, wälzt diese allein auf die Erzeuger ab, die ihre Lieferungen erhöht haben, und zwar im Verhältnis zu ihrem Beitrag an der Überschreitung der Referenzmenge des Käufers.
(2) Die Abgabe ist ferner von jedem Milcherzeuger für die Milch- und/oder Milchäquivalenzmengen zu zahlen, die von ihm unmittelbar an den Verbraucher verkauft wurden und im betreffenden Zwölfmonatszeitraum eine zu bestimmende Referenzmenge überschreiten.
(3) Vorbehaltlich der Anwendung von Absatz 4 darf die Summe der in Absatz 1 genannten Referenzmengen eine Gesamtgarantiemenge in Höhe der Summe der Milchmengen, die in jedem Mitgliedstaat im Kalenderjahr 1981 an Milch oder andere Milcherzeugnisse be- oder verarbeitende Unternehmen geliefert wurden, zuzüglich 1 % nicht überschreiten.
Diese Gesamtgarantiemenge wird wie folgt festgesetzt ...
...
(4) Es wird eine ‚Gemeinschaftsreserve eingerichtet, um zu Beginn jedes Zwölfmonatszeitraums die Garantiemengen der Mitgliedstaaten zu ergänzen, in denen die Durchführung der Abgaberegelung besondere Schwierigkeiten mit sich bringt, die deren Versorgungs- oder Erzeugungsstruktur beeinträchtigen können. ...
(5) Die in diesem Artikel genannten Abgaben gelten als Teil der Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte und werden zur Finanzierung der Ausgaben des Milchsektors eingesetzt.
(6) bis (8) ..."
8. Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 über Grundregeln für die Anwendung der Abgaben gemäß Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1305/85 des Rates vom 23. Mai 1985 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse.
Artikel 9 dieser Verordnung lautet:
Artikel 9
(1) Für die Anwendung der Formeln A und B wird die Abgabe durch jährliche Zahlungen erhoben. Dazu wird für jeden Abgabepflichtigen eine Abrechnung seiner jährlichen Referenzmenge anch Ablauf des betreffenden Zwölfmonatszeitraums nach Maßgabe der tatsächlichen Überschreitung während dieses Zeitraums erstellt. Vorläufige halbjährliche Erklärungen werden nach noch festzulegenden Modalitäten erstellt.
(2) Bei Anwendung der Formel A wird die Abgabe bei jedem Erzeuger vom Käufer erhoben.
...
(3) ...
(4) Die Mitgliedstaaten sind für die ersten zwei Zwölfmonatszeiträume ermächtigt, die Abgabe für die Finanzierung der in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a) genannten Maßnahmen zu verwenden. Diese Bestimmung ist nur insoweit anwendbar, als die tatsächlichen Lieferungen an die Käufer und die tatsächlich vorgenommenen Direktverkäufe für den betreffenden Mitgliedstaat die Gesamtgarantiemenge nach Artikel 5c Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 beziehungsweise die Gesamtmenge nach Artikel 6 Absatz 2 der vorliegenden Verordnung nicht überschreiten.
Bei Überschreitung einer dieser Mengen wird der Betrag der Abgabe in Höhe der festgestellten Überschreitung an die Gemeinschaft entrichtet."
9. Verordnung (EWG) Nr. 1546/88 der Kommission vom 3. Juni 1988 mit den Durchführungsbestimmungen für die Zusatzabgabe nach Artikel 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68.
Von dieser Verordnung sind die Artikel 15 und 19 relevant. Sie lauten:
Artikel 15
(1) Die Käufer übersenden der zuständigen Stelle innerhalb von 45 Tagen nach Ablauf des ersten Halbjahres eine Erklärung, aus der Folgendes hervorgeht:
- ...
- im Falle der Anwendung von Formel B für sämtliche Erzeuger die Milch- oder Milchäquivalenzmengen, die während des ersten Halbjahres gekauft wurden. Diese Erklärung nennt auch den Prozentsatz, den der Käufer mit seinen Käufen im ersten Halbjahr gemessen an seiner jährlichen Referenzmenge erreicht hat.
(2) Die Käufer übersenden der zuständigen Stelle innerhalb von 45 Tagen nach Ablauf jedes Zwölfmonatszeitraums eine Erklärung, aus der Folgendes hervorgeht:
- ...
- im Falle der Anwendung der Formel B für sämtliche Erzeuger getrennt die Milch- oder Milchäquivalenzmengen, die
- insgesamt während des fraglichen Zwölfmonatszeitraums angekauft wurden,
- gegebenenfalls die jährliche Referenzmenge des betreffenden Käufers überschreiten.
(3) ...
(4) Die in den vorstehenden Absätzen genannten Käufer zahlen an die zuständige Stelle innerhalb von drei Monaten nach Ablauf jedes Zwölfmonatszeitraums den gegebenenfalls geschuldeten Betrag der Abgabe.
...
Artikel 19
(1) Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen zusätzlichen Maßnahmen,
a) um die Erhebung der Abgabe sicherzustellen, insbesondere Kontrollmaßnahmen und Maßnahmen zur Unterrichtung der Betroffenen über die Verwaltungs- oder Strafmaßnahmen, mit denen die Nichtbeachtung der Vorschriften dieser Verordnung geahndet werden können;
b) ...
(2) ...
(3) Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission mit:
- ...
- ...
- am Ende jedes betreffenden Zwölfmonatszeitraums alle zweckdienlichen Angaben zur Durchführung der nach dem zweiten Gedankenstrich genannten Vorschrift und für den ersten Zwölfmonatszeitraum vor dem 1. Februar 1986;
- innerhalb von drei Monaten nach Ablauf jedes betreffenden Zeitraums die in Artikel 15 Absätze 1 und 2 genannten Angaben;
- ..."
2) Allgemeine Regeln zur Finanzierung der Agrarpolitik
10. Gemäß Artikel 5c Absatz 5 der Verordnung Nr. 856/84 (siehe oben Nr. 7) gelten die Abgaben wegen Überschreitung der Milchquoten als Teil der Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte. Für diese gilt allgemein die Verordnung Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik:
Artikel 1
(1) Der Europäische Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft - nachstehend ‚Fonds genannt - ist ein Teil des Haushalts der Gemeinschaften.
Er umfasst zwei Abteilungen:
- die Abteilung Garantie,
- die Abteilung Ausrichtung.
(2) Die Abteilung Garantie finanziert
a) ...
b) die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte.
(3) ...
(4) ...
Artikel 3
(1) Nach Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b) werden die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte finanziert, die nach Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte vorgenommen werden.
(2) ...
(3) ...
Artikel 4
(1) Die Mitgliedstaaten bezeichnen die Dienststellen und Einrichtungen, die sie dazu ermächtigen, mit Beginn der Anwendung dieser Verordnung die Zahlungen zur Begleichung der in den Artikeln 2 und 3 vorgesehenen Ausgaben vorzunehmen. ...
(2) Die Kommission stellt den Mitgliedstaaten die erforderlichen Mittel zur Verfügung, damit die bezeichneten Dienststellen und Einrichtungen die in Absatz 1 genannten Zahlungen gemäß den Gemeinschaftsvorschriften und den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften vornehmen können.
Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, daß diese Mittel ohne Verzögerung ausschließlich für die vorgesehenen Zwecke verwendet werden.
(3) Die Dienststellen und Einrichtungen erstellen für die in Absatz 1 genannten Ausgaben mindestens einmal jährlich Berichte und Abrechnungen. ...
(4) ...
Artikel 5
(1) ...
(2) Nach Anhörung des in Artikel 11 genannten Fondsausschusses
a) entscheidet die Kommission ...
b) schließt die Kommission vor Ende des darauffolgenden Jahres die Rechnungen der Dienststellen und Einrichtungen auf der Grundlage der in Absatz 1 Buchstabe b) genannten Unterlagen ab.
(3) ...
Artikel 6 bis 7 ...
Artikel 8
(1) Die Mitgliedstaaten treffen gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um
- sich zu vergewissern, daß die durch den Fonds finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind,
- Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen,
- die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen.
Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission die zu diesem Zweck getroffenen Maßnahmen, insbesondere den Stand der Verwaltungs- und Gerichtsverfahren, mit.
(2) Erfolgt keine vollständige Wiedereinziehung, so trägt die Gemeinschaft die finanziellen Folgen der Unregelmäßigkeiten oder Versäumnisse; dies gilt nicht für Unregelmäßigkeiten oder Versäumnisse, die den Verwaltungen oder Einrichtungen der Mitgliedstaaten anzulasten sind.
Die wiedereingezogenen Beträge fließen den Dienststellen oder Einrichtungen zu, die ausgezahlt hatten; diese ziehen die Beträge von den Ausgaben ab, die durch den Fonds finanziert werden.
(3) ..."
11. Verordnung (EG) Nr. 1287/95 des Rates vom 22. Mai 1995 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik.
Durch diese Verordnung erhielt Artikel 8 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung 729/70 folgende Fassung:
Die wiedereingezogenen Beträge fließen den zugelassenen Zahlstellen zu, die sie von den durch den Fonds finanzierten Ausgaben abziehen. Die Zinsen für wiedereingezogene oder zu spät entrichtete Beträge fließen dem Fonds zu."
Außerdem wurde Artikel 5 neu gefasst und nachfolgender Absatz 2c eingefügt:
Artikel 5
(1) ...
(2) Die Kommission, nach Anhörung des Fondsausschusses,
a) ...
b) ...
c) bestimmt die Ausgaben, die von der in den Artikeln 2 und 3 genannten gemeinschaftlichen Finanzierung auszuschließen sind, wenn sie feststellt, dass Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt worden sind.
..."
III - Stellungnahme der Beteiligten
1) Die französische Regierung
12. Gestützt auf die Verordnung Nr. 729/70 in der Fassung der Verordnung Nr. 1287/95 sowie auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes macht die französische Regierung geltend, die Kommission könne im Rahmen des Rechnungsabschlusses nur solche Ausgaben ausschließen, die auf eine falsche bzw. unterlassene Anwendung des Gemeinschaftsrechts zurückzuführen seien. Im Hinblick auf Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung Nr. 729/70 vertritt sie den Standpunkt, dass die streitigen Beträge der Entscheidung 98/358 weder Gegenstand von Unregelmäßigkeiten noch von Versäumnissen gewesen seien.
13. Die französische Regierung erinnert daran, dass die zusätzliche Abgabe für Milch durch die Verordnung Nr. 856/84, mit der ein Artikel 5c in die Grundverordnung (EWG) Nr. 804/68 eingefügt wurde, sowie durch die Verordnungen Nr. 857/84, 1371/84 und Nr. 1546/88 eingeführt worden sei. Die Milchproduktion sollte damit auf einem Niveau eingependelt werden, welches durch den Mitgliedstaaten zugebilligte Referenzmengen vorgegeben worden sei. Die Referenzmenge eines Mitgliedstaats sei die Summe aller individuellen Referenzmengen entsprechend Artikel 5c der Verordnung Nr. 804/68 in der Fassung der Verordnung Nr. 856/84.
14. In Frankreich funktioniere das üblicherweise als Quotensystem bezeichnete System der Referenzmengen auf die Weise, dass zunächst den Käufern der Milch eine Referenzmenge zuerkannt würde. Die Käufer seien ihrerseits für die Zuordnung individueller Referenzmengen an die Erzeuger zuständig. Für jedes Wirtschaftsjahr, das vom 1. April bis zum 31. März des folgenden Jahres dauere, werde ein Vergleich der Referenzmenge und der tatsächlich produzierten Milchmenge angestellt. Am Ende eines jeden Wirtschaftsjahres teile das Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers (ONILAIT) jedem Käufer einerseits die definitive Referenzmenge mit, über die er verfüge, und andererseits inwiefern die tatsächliche Situation damit in Einklang stehe, d. h., ob gegebenenfalls eine Überschreitung im Hinblick auf die Summe der individuellen Referenzmengen vorliege. Auf der Grundlage einer eventuellen Überschreitung werde die Höhe der zusätzlichen Abgabe bestimmt, die zu Lasten des Käufers gehe. ONILAIT teile diesen Betrag, verbunden mit einer Zahlungsaufforderung, dem Käufer mit, der dagegen vor der Verwaltungsgerichtsbarkeit Klage erheben könne. Um den Gegenstand derartiger schwebender Verfahren handele es sich bei den dem französischen Staat durch die Entscheidung 98/358 zu Lasten gelegten Beträgen. Keines dieser Verfahren sei bisher rechtskräftig entschieden worden.
15. Die dort streitigen Beträge dürften aber nicht so behandelt werden, als handele es sich um Unregelmäßigkeiten bei den Kontrollen. Die besondere Abgabe sei keine regelmäßige Einnahme des Gemeinschaftshaushalts. Die Abgabe sei nur dann zu zahlen, wenn die mitgliedstaatliche Gesamtgarantiemenge überschritten sei. Im Gegensatz zu dem ab 1992 anwendbaren System der Zusatzabgabe im Milchsektor sei vorher nur von den durch die Mitgliedstaaten eingezogenen Beträgen die Rede. Auch die Kommission unterscheide zwischen der Zeit vor und nach 1992.
16. Um allen Missverständnissen vorzubeugen, stellt die französische Regierung fest, dass auch nach der von ihr vertretenen Ansicht die Beträge fällig seien, sobald sie aufgrund eines vollstreckbaren Urteils eingezogen werden könnten. Andererseits erlaube es die Verordnung Nr. 729/70 der Kommission nicht, Beträge zu Lasten des Mitgliedstaats zu verbuchen, die dieser einzuziehen nicht in der Lage gewesen sei.
17. Gestützt auf Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70, vertritt die französische Regierung den Standpunkt, selbst im Falle von Unregelmäßigkeiten hätten die Mitgliedstaaten gegenüber der Kommission lediglich eine Informationspflicht, soweit gerichtliche Verfahren anhängig seien. Darüber hinaus stehe eine Fristsetzung seitens der Kommission für die Einziehung der Beträge im Widerspruch zu den Grundsätzen ordnungsgemäßer Verwaltung, so wie sie sich in Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70 widerspiegelten.
18. Fest stehe jedenfalls, dass die Kommission die Regeln zur Eintreibung der Beträge, die Gegenstand eines gerichtlichen Verfahrens seien, mehrmals geändert habe. Ab Mai 1993 hätten die internen Verwaltungsmodalitäten ein künstliches Einfrieren der Beträge bewirkt, was zurückzuführen sei auf die Gerichtsverfahren und die Bestimmung einer Frist zur Überweisung der eingezogenen Beträge für die Wirtschaftsjahre 1988/89 bis 1992/93 jeweils auf den 30. Juni nach Abschluss des Wirtschaftsjahres.
19. Die Praxis habe zu dem paradoxen Ergebnis geführt, dass die Kommission spätere Zahlungen durch ONILAIT zurückgewiesen habe, obwohl sie der Kommission zugestanden hätten. In Anbetracht der vorhandenen Schwierigkeiten habe die Kommission 1994 einen eigenen Buchungsposten geschaffen mit dem Titel Gerichtsverfahren, die vom Rechnungsabschluss ausgeschlossen sind". In Ermangelung erklärender Unterlagen hätten sich die französischen Behörden an die entsprechenden mündlich gegebenen Anordnungen gehalten. Danach seien dort nur die Beträge einzutragen gewesen, für die in früheren Rechnungsabschlüssen ein Vorbehalt erklärt worden sei und für Wirtschaftsjahre, die noch nicht abgerechnet worden waren.
20. Es sei ein Mangel an Kohärenz und Transparenz in der Verwaltung der auf Gerichtsverfahren zurückzuführenden Rechnungsposten zu verzeichnen. Diese Vorgehensweise stehe nicht im Einklang mit den Grundsätzen der ordnungsgemäßen Verwaltung.
21. Ferner erläutert die französische Regierung das System der Eintreibung von Forderungen aus einem öffentlich-rechtlichen Schuldverhältnis. So sei der Direktor des ONILAIT befugt, am Ende eines Verwaltungsverfahrens einen vollstreckbaren Titel auszustellen, gegen den der Verwaltungsrechtsweg eröffnet sei. Ein Eingriff in derartige Verfahren verstoße gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung, der ein allgemeiner Rechtsgrundsatz des Gemeinschaftsrechts sei und aus den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten fließe.
22. Sodann verweist die französische Regierung auf das Urteil vom 21. September 1983 in den Rechtssachen 205/82 bis 215/82, in denen der Gerichtshof in Randnummer 31 ausgeführt hat:
Wenn die nationalen Behörden bei der Rückforderung von Gemeinschaftsbeihilfen nach den gleichen Vorschriften und Modalitäten vorgehen wie in vergleichbaren Fällen, in denen es sich um rein nationale Geldleistungen handelt, dann kann grundsätzlich nicht davon ausgegangen werden, dass diese Vorschriften und Modalitäten im Widerspruch zu der in Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70 vorgesehenen Verpflichtung der nationalen Behörden stehen, vorschriftswidrig gewährte Geldbeträge wiedereinzuziehen, und daher die Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts beeinträchtigen ..."
23. Darüber hinaus trägt die französische Regierung noch vor, die von der Kommission hervorgehobene notwendige Effizienz des Systems sei in Frankreich gewährleistet. Unter allen Mitgliedstaaten mit einer bedeutenden Milchproduktion habe es in Frankreich die wenigsten Quotenüberschreitungen gegeben. Es handele sich im Übrigen auch nicht um außergewöhnlich hohe Beträge, um die gestritten werde, sondern um Beträge, die letztlich auf elf Gerichtsverfahren zurückzuführen seien.
2) Die Kommission
24. Die Kommission erinnert zunächst an Ursprung und Funktionsweise des Milchquotensystems. In diesem Rahmen habe sich Frankreich für die Formel B gemäß Artikel 5c der Verordnung Nr. 804/68 entschieden, d. h. für die Erhebung der Abgabe bei den Käufern. Gemäß Artikel 15 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1546/88 müssten die Käufer binnen drei Monaten nach Ablauf jedes Zwölfmonatszeitraums die Abgabe zahlen. Die Mitgliedstaaten müssten nach Artikel 19 Absatz 1 Buchstabe a derselben Verordnung die erforderlichen zusätzlichen Maßnahmen treffen, um die Erhebung der Abgabe sicherzustellen". Nach Artikel 9 Absatz 4 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 857/84 in der Fassung der Verordnung Nr. 1305/85 werde der Betrag der Abgaben in Höhe der festgestellten Überschreitung an die Gemeinschaft entrichtet".
25. Die Erhebung der Abgabe habe eine Schlüsselfunktion im Milchquotensystem. Ihre rechtzeitige und vollständige Erhebung sei daher elementar für das Funktionieren des Systems. Die Abgabe unterscheide sich beispielsweise grundsätzlich von einem Beihilfensystem.
26. Die Kommission führt weiter aus, die französische Regierung stütze sich zu Unrecht auf Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung Nr. 729/70. Es handele sich nicht um infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossene(n) Beträge" im Sinne des Absatz 1 der Vorschrift. Der Rechtsgrund für die Zahlung sei vielmehr in Artikel 15 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1546/88 zu erkennen.
27. In einem Milchwirtschaftsjahr ohne Überschreitung der Gesamtgarantiemenge seien von den Mitgliedstaaten keine Abgaben an die Gemeinschaft abzuführen. Bei Überschreitung der Gesamtgarantiemenge sei hingegen die zusätzliche Abgabe an die Gemeinschaft zu entrichten. Die Höhe dieser Abgabe werde auf der Grundlage der von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 19 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1546/88 gelieferten Informationen bestimmt. Der Mitgliedstaat sei verpflichtet, sicherzustellen, dass alle geschuldeten Abgaben eingezogen würden. Nur für Beträge, für die feststehe, dass sie ohne jegliche Versäumnisse des Mitgliedstaats uneintreibbar seien, könne eine Entlastung des Mitgliedstaats eintreten.
28. Der Umstand, dass ein Käufer den Umfang seiner Abgabenschuld bestreite, habe keinen Einfluss auf die Pflicht des Mitgliedstaats, gegenüber der Gemeinschaft für die Gesamtheit der Abgabenschuld einzustehen. Der Ausgang eines Individualrechtsstreits könne nur dann einen Einfluss auf die Pflicht des Mitgliedstaats haben, wenn er eine Veränderung in der Bestimmung der Gesamtliefermenge zur Folge habe. Bis dahin könne sich die Kommission auf die von den nationalen Behörden gemachten Angaben stützen. Das sei auf keinen Fall ein Eingriff in die Gewaltenteilung. Der Rechnungsabschluss wirke nur im Verhältnis zwischen der Gemeinschaft und dem Mitgliedstaat und berühre nicht das Verhältnis zwischen dem Abgabenschuldner und dem Mitgliedstaat.
29. Zur früheren Praxis der Rechnungslegung räumt die Kommission ein, eine gewisse Flexibilität erlaubt zu haben im Hinblick auf anhängige Gerichtsverfahren. Dabei seien sich die Mitgliedstaaten aber über diese für sie günstige Vorgehensweise bewusst gewesen. Ein Mitgliedstaat könne jedoch nicht auf eine Aufrechterhaltung der Praxis vertrauen, um dann einer späteren Berücksichtigung der Beträge entgegenzutreten. Dies liefe darauf hinaus, dass der Mitgliedstaat nicht mehr verpflichtet sei, die Eintreibung der Forderungen zu betreiben. Das würde aber auch bedeuten, dass die Kommission niemals berechtigt sei, eine Frist zu setzen.
30. Allein die Tatsache, dass einige Beträge über einen Zeitraum von sechs bis zwölf Jahren nicht eingetrieben worden seien, zeige, dass die französischen Behörden nicht die gebotene Sorgfalt hätten walten lassen.
31. Die Veränderung der Praxis durch die Kommission habe letztlich die finanzielle Situation der Mitgliedstaaten nicht verändert. Die negativen Anlastungen in einem Rechnungsabschluss bedeuteten, dass die später eingetriebenen Beträge dem nationalen Haushalt zuflössen. Wären sie hingegen uneintreibbar, würden sie zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts gehen, sofern nicht Versäumnisse des Mitgliedstaats dafür ursächlich seien. Der Mitgliedstaat werde also behandelt wie bei Anwendung des Artikels 8 Absatz 2 der Verordnung Nr. 729/70.
32. Die Fristsetzung finde schließlich ihre Rechtsgrundlage nicht in der Verordnung Nr. 729/70, sondern in der Pflicht, die Abgabe als Ganzes zu zahlen und nicht nur die eingetriebenen Beträge. Nach Ansicht der Kommission hätten die französischen Behörden nicht alle Maßnahmen ergriffen, um die Einziehung der Abgaben sicherzustellen.
33. Im Falle von Unregelmäßigkeiten im Sinne des Artikels 8 Absatz 2 der Verordnung Nr. 729/70 sei die Kommission befugt, bei Nichteintreibung bestimmter Beträge zu unterstellen, dass sie uneintreibbar seien und zu entscheiden, ob sie dem mitgliedstaatlichen Haushalt oder dem Gemeinschaftshaushalt anzulasten seien. Das müsse erst recht in einem Fall wie dem vorliegenden gelten.
3) Die spanische Regierung
34. Die spanische Regierung erinnert zunächst an die Rechtsgrundlagen der zusätzlichen Abgabe für Milch. Keine dieser Vorschriften erlaube, im Rahmen des EAGFL-Rechnungsabschlusses Anlastungen vorzunehmen für Abgaben, die aufgrund schwebender Verfahren noch nicht hätten eingezogen werden können. Schuldner der Abgabe seien die Erzeuger bzw. die Käufer. Die Pflicht des Mitgliedstaats gegenüber der Gemeinschaft bestehe darin, die Zahlungen mit der gebotenen Sorgfalt entsprechend dem innerstaatlichen Recht einzufordern und an die Gemeinschaft abzuführen.
35. Die Kommission verhalte sich widersprüchlich, wenn sie einerseits die zusätzliche Abgabe für Milch in den allgemeinen Rahmen der vom EAGFL finanzierten Ausgaben einbeziehe und von diesen die seitens der Mitgliedstaaten noch nicht gezahlten Abgaben abziehe und andererseits die Anwendbarkeit des Artikels 8 Absatz 1 Unterabsatz 2 und Absatz 2 der Verordnung Nr. 729/70 bestreite und lediglich auf die Pflicht des Mitgliedstaats aus Artikel 15 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1546/88 verweise, so wie sie ebenso die Anwendbarkeit der Grundsätze des Urteils Deutsche Milchkontor" bestreite.
36. Das Problem könne nur gelöst werden, wenn die Pflichten des Mitgliedstaats gegenüber der Gemeinschaft im Rahmen der Erhebung der zusätzlichen Abgabe für Milch definiert würden. Nur, wenn den Mitgliedstaat gegenüber der Gemeinschaft eine Zahlungspflicht treffe - unabhängig von der Zahlungspflicht der Erzeuger oder der Käufer -, sei die Vorgehensweise der Kommission zu billigen. Allein unter dieser Voraussetzung könne die Kommission ihre jährliche Schuld gegenüber dem Mitgliedstaat (Rückzahlung der von den Mitgliedstaaten verauslagten Zahlungen durch den EAGFL) mit der Forderung kompensieren, die sie wegen der zusätzlichen Abgabe für Milch gegen die Mitgliedstaaten habe.
37. Nach Ansicht der spanischen Regierung gibt es keine selbständige Zahlungspflicht der Mitgliedstaaten, sondern lediglich die Pflicht, die eingezogenen bzw. den Gegenwert von aufgrund von Versäumnissen nicht eingezogenen Summen an die Kommission abzuführen. Eine Zahlungspflicht gegenüber der Gemeinschaft könne nur entstehen, wenn der Mitgliedstaat die Abgabe tatsächlich eingezogen habe.
38. Das Verlangen der Kommission auf Überweisung der aufgrund schwebender Gerichtsverfahren nicht einziehbaren Abgaben liefe darauf hinaus, die Abgabenpflicht als eine ursprüngliche Zahlungspflicht der Mitgliedstaaten zu betrachten. Diese käme als dritte Pflicht zu den mitgliedstaatlichen Pflichten zur sorgfältigen Einziehung der Abgaben einerseits und der Überweisung dieser Beträge an die Kommission andererseits hinzu. Allerdings müsse man davon ausgehen - was die Kommission auch zwischen den Zeilen zugestehe -, dass der Mitgliedstaat nicht dazu verpflichtet sei, andere Beträge an die Gemeinschaft zu zahlen als die, die er bei den Abgabenschuldnern eingezogen habe.
39. Da keine ausdrückliche Rechtsgrundlage für eine ursprüngliche Zahlungspflicht des Mitgliedstaats zu finden sei, stelle sich die Frage, ob die Vorgehensweise der Kommission gegebenenfalls durch systemimmanente Gründe gerechtfertigt sei. Dazu führt die spanische Regierung jedoch aus, dass die finanziellen Interessen der Gemeinschaft nicht verletzt würden. Die Gemeinschaft hätte keine Ausgaben getätigt. Auch gehe es nicht darum, dass der Mitgliedstaat dem Einzelnen einen vom Gemeinschaftsrecht nicht gebilligten Vorteil verschaffe.
40. Die von der Kommission ins Feld geführte notwendige Effizienz des Systems werde durch die konkrete Vorgehensweise nicht gestärkt. Indem dem Mitgliedstaat eine Zahlungspflicht auferlegt werde, würde der Verlauf der gerichtlichen Verfahren nicht beeinflusst.
41. Im Hinblick auf die mitgliedstaatliche Pflichtenlage sei die Rechtsprechung Deutsche Milchkontor anwendbar. Man könne einem Mitgliedstaat keine Versäumnisse bei der Eintreibung von Abgaben anlasten, nur weil gerichtliche Verfahren länger als erwünscht dauerten. Auf keinen Fall könne man die Durchführung gerichtlicher Verfahren mit der unterlassenen Erhebung von Abgaben gleichstellen, zumindest wenn diese Verfahren die Einziehung der Abgaben nebst Zinsen zum Ziel hätten.
42. In Spanien stuende dem Abgabenschuldner der Rechtsweg offen wie für Klagen gegen eine Abgabenforderung aus mitgliedstaatlichem Recht.
IV - Würdigung
43. Die zusätzliche Abgabe für Milch wurde in der für den vorliegenden Rechtsstreit maßgeblichen Form im Jahr 1984 durch die Verordnung Nr. 856/84 eingeführt (siehe oben, Nr. 7). Bereits im Jahr 1977 wurde erstmals eine Mitverantwortungsabgabe zur Beseitigung eines Ungleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage auf dem Markt für Milcherzeugnisse durch die Verordnung (EWG) Nr. 1079/77 eingeführt. Die Marktlage war bereits zu dieser Zeit durch strukturelle Überschüsse gekennzeichnet. Trotz dieser ursprünglichen" Mitverantwortungsabgabe nahmen die Milchlieferungen weiter zu, so dass der Gemeinschaftsgesetzgeber die dem vorliegenden Rechtsstreit zugrunde liegende zusätzliche Abgabe für Milch" einführte, und zwar zunächst für einen Zeitraum von fünf Jahren, der dann jedoch auf neun Jahre verlängert wurde. Bei Auslaufen dieser Sonderregelung wurde ein überarbeitetes und gestrafftes Modell einer Zusatzabgabe im Milchsektor" durch die Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 mit Wirkung zum 1. April 1993 eingeführt, also für die Zeit nach den für den vorliegenden Rechtsstreit relevanten Jahren.
44. Als Charakteristikum der im vorliegenden Rechtsstreit zugrunde liegenden zusätzlichen Abgabe für Milch ist die den Mitgliedstaaten überlassene Wahl der Formel A oder B zur Erhebung der Abgabe. Während nach der Formel A der Milcherzeuger, der seine Referenzmenge überschreitet, die Abgabe zahlen muss, zahlt nach der Formel B der Käufer, d. h. grundsätzlich die Molkerei, eine Abgabe auf die gelieferten Milchmengen, die eine Referenzmenge überschreiten. Der Käufer wälzt jedoch die zu zahlende Abgabe auf die Erzeuger ab, die ihre Lieferungen erhöht haben. Die Französische Republik hat sich für die Anwendung der Formel B entschieden.
45. Die zusätzliche Abgabe für Milch könnte man somit als eine Abgabe an der Quelle" der Milcherzeugung bezeichnen. Die Abgabenpflicht entsteht dann, wenn eine Milchproduktionsmenge über einer festgelegten Referenzmenge erfolgt. Sofern es bereits in der die zusätzliche Abgabe für Milch einführenden Vorschrift, dem Artikel 5c Absatz 1 der Verordnung Nr. 804/68 in der Fassung der Verordnung Nr. 856/84, heißt bei den Erzeugern oder den Käufern von Kuhmilch (wird) eine zusätzliche Abgabe erhoben", ist es eindeutig, bei wem die Abgabenpflicht entsteht. Diese Abgabenpflicht ist auch grundsätzlich eine gemeinschaftsrechtliche Pflicht, deren Verwaltung - wie das gemeinschaftsrechtliche Agrarrecht schlechthin - Sache des Mitgliedstaats ist. Die Bestimmungen der jeweiligen individuellen Referenzmengen, deren Überschreitung die Abgabenpflicht auslöst, ist daher - unter Beachtung der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben - auch Sache der Mitgliedstaaten.
46. Allerdings gibt es dabei jedoch eine Obergrenze, die in Artikel 5c Absatz 3 der Verordnung Nr. 804/68 in der Fassung der Verordnung Nr. 856/84 formuliert wird. Danach darf grundsätzlich die Summe der in Absatz 1 der Vorschrift genannten individuellen Referenzmengen, also je nach der gewählten Formel die Referenzmenge der Erzeuger bzw. der Käufer eine Gesamtgarantiemenge" des Mitgliedstaats nicht überschreiten. Die Bestimmung der Gesamtgarantiemenge" knüpft dabei grundsätzlich an die Milchproduktion in einem Referenzjahr (1981 bzw. 1983) an, wobei die Gesamtgarantiemenge der Mitgliedstaaten wiederum eine globale Garantiemenge auf Gemeinschaftsebene nicht überschreiten soll. Um dies sicherzustellen, war es erforderlich, Gesamtgarantiemengen" pro Mitgliedstaat festzulegen, was durch Artikel 5c Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 804/68 in der Fassung der Verordnung Nr. 856/84 geschehen ist.
47. Eine gewisse Flexibilität wurde durch die Einrichtung einer Gemeinschaftsreserve" vorgesehen, die im Übrigen im Rahmen der 1992 eingeführten Zusatzabgabe auf dem Milchsektor" in den Gesamtgarantiemengen der Mitgliedstaaten aufging.
48. Eine theoretische Einordnung der zusätzlichen Abgabe für Milch nimmt Artikel 5c Absatz 5 der Verordnung Nr. 804/68 in der Fassung der Verordnung Nr. 856/84 vor. Demnach gelten die in der Vorschrift genannten Abgaben als Teil der Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte". Überdies enthält die Vorschrift eine Zweckbestimmung der Gelder, indem es dort heißt, dass sie zur Finanzierung der Ausgaben des Milchsektors eingesetzt" werden. Weiterführende Regelungen dazu finden sich in Artikel 9 Absatz 4 der Verordnung Nr. 857/84 in der Fassung der Verordnung Nr. 1305/85 (siehe oben, Nr. 8).
49. Die Einordnung der Abgabe als Teil der Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte ermöglicht deren Einbeziehung in den jährlichen Rechnungsabschluss der Kommission gegenüber den Mitgliedstaaten über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik.
50. Die Verordnung Nr. 729/70, die Basisverordnung über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik legt in Artikel 1 Absatz 1 fest, dass der Europäische Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft ein Teil des Haushalts der Gemeinschaft(en) ist. Es wird dort die grundsätzliche Unterteilung in die Abteilung Garantie und die Abteilung Ausrichtung vorgenommen. Gemäß Absatz 2 der Vorschrift finanziert die Abteilung Garantie u. a. die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte". Artikel 3 dieser Verordnung präzisiert, dass die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte finanziert werden, die nach Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte vorgenommen werden. Indem der Gemeinschaftsgesetzgeber im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse die zusätzliche Abgabe für Milch in Artikel 5c Absatz 5 der Verordnung Nr. 804/68 in der Fassung der Verordnung Nr. 856/84 als Teil der Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte definiert hat, hat er deren haushaltsmäßige Behandlung in den Kontext des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, gestellt.
51. Der Umstand, dass der Fonds regelmäßig die von den Mitgliedstaaten vorfinanzierten Ausgaben in der Form der Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte übernimmt, während es sich bei der zusätzlichen Abgabe für Milch um eine Einnahme handelt, ist nur ein buchhalterisches Detail, insofern als die zusätzliche Abgabe als negative Ausgabe behandelt wird. Nachdem die zusätzliche Abgabe einmal als Teil der Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte definiert und so dem Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, zugeordnet ist, ist die weitere verwaltungs- und haushaltsmäßige Behandlung der Abgabe eine Konsequenz dieser grundsätzlichen Einordnung, die aus den einschlägigen Vorschriften folgt.
52. Darüber hinaus darf man nicht verkennen, dass sich die zusätzliche Abgabe für Milch in den Kontext der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse einbettet, was zur Folge hat, dass grundsätzlich eine Interventionsregelung für Milchprodukte gilt, mit der daran anknüpfenden Folge garantierter Preise für Milch und Milcherzeugnisse. Nur die Milch, die über die festgelegten Referenzmengen produziert wird, wird mit der zusätzlichen Abgabe belegt. Sie fällt also in gewisser Weise aus dem Rahmen der garantierten Preise. Die zusätzliche Abgabe für Milch ließe sich daher auch als Minderausgabe verstehen.
53. Gemäß Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 bezeichnen die Mitgliedstaaten die Dienststellen und Einrichtungen, die dazu ermächtigt werden, die Zahlungen zur Begleichung der bezeichneten Ausgabe vorzunehmen. Gemäß Absatz 2 der Vorschrift stellt die Kommission den Mitgliedstaaten die erforderlichen Mittel für diese Zahlungen zur Verfügung. Gemäß Absatz 3 der Vorschrift erstellen die mitgliedstaatlichen Dienststellen und Einrichtungen mindestens einmal jährlich Berichte und Abrechnungen.
54. Gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 729/70 schließt die Kommission vor Ende des darauffolgenden Jahres die Rechnungen der Dienststellen und Einrichtungen auf der Grundlage der in Absatz 1 der Vorschrift genannten Unterlagen. Nach Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 in der Fassung der Verordnung Nr. 1287/95 bestimmt die Kommission die Ausgaben, die von der gemeinschaftlichen Finanzierung auszuschließen sind, wenn sie feststellt, dass die Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt worden sind.
55. Auf der Grundlage der dargestellten Vorschriften erließ die Kommission die angegriffene Entscheidung 98/358, wie deren erstem, zweiten und fünften Erwägungsgrund zu entnehmen ist. Im neunten Erwägungsgrund dieser Entscheidung heißt es wörtlich:
Hinsichtlich der notwendigen Berichtigungen in Bezug auf die Zusatzabgabe für Milch für die Milchwirtschaftsjahre 1985/86 bis 1992/93, welche noch ungeklärt waren wegen Rechtsstreitigkeiten zwischen Käufern/Produzenten und den verantwortlichen Dienststellen in bestimmten Mitgliedstaaten, werden negative Anlastungen für Frankreich, Belgien, Luxemburg, das Vereinigte Königreich und die Niederlande in Höhe von 114 387 058 FF, ... vorgeschlagen. Die Kommission behält sich die Möglichkeit vor, die im Rahmen des Rechnungsabschlusses 1994 getroffenen Berichtigungen zu überprüfen, wenn sich als Ergebnis der Rechtsverfahren herausstellen sollte, dass die Beträge nicht angemessen oder nicht wiedereinziehbar sind."
56. Es handelt sich dabei um die Begründung zu dem angegriffenen Teil der Entscheidung, dessen Rechtmäßigkeitskontrolle Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist. Es ist folglich zu prüfen, ob die Kommission berechtigt war, die negativen Anlastungen in Bezug auf die Zusatzabgabe für Milch vorzunehmen.
57. Da die streitige Entscheidung ausdrücklich auf die Verordnung Nr. 729/70 gestützt wurde, ist zunächst nach einer Rechtsgrundlage für die negativen Anlastungen im Rahmen dieser Verordnung zu suchen. Die französische Regierung beruft sich insofern zu Recht auf Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70. Die Vorschrift enthält in Absatz 1 eine Beschreibung mitgliedstaatlicher Pflichten, die darin bestehen, gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sich zu vergewissern, dass die durch den Fonds finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, um Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen und schließlich um die von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen. Artikel 8 Absatz 1 Unterabsatz 2 enthält eine Mitteilungspflicht der Mitgliedstaaten gegenüber der Kommission hinsichtlich der zu diesem Zweck getroffenen Maßnahmen, insbesondere den Stand der Verwaltungs- und Gerichtsverfahren".
58. Artikel 8 Absatz 2 enthält sodann eine Lastenverteilung der finanziellen Folgen für den Fall, dass wegen Unregelmäßigkeiten und Versäumnissen keine vollständige Wiedereinziehung erfolgt. Grundsätzlich trägt danach die Gemeinschaft die finanziellen Folgen, es sei denn, die Unregelmäßigkeiten und Versäumnisse seien den Verwaltungen oder Einrichtungen der Mitgliedstaaten anzulasten. In diesem Fall ist es der Mitgliedstaat, der für die finanziellen Folgen einstehen muss.
59. Hinsichtlich der Art und Weise des Einziehungsverfahrens schreibt Artikel 8 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 729/70 in der Fassung der Verordnung Nr. 1287/95 vor, dass die wiedereingezogenen Beträge den zugelassenen Zahlstellen zufließen, die sie von den durch den Fonds finanzierten Ausgaben abziehen. Die Zinsen für wiedereingezogene oder zu spät entrichtete Beträge fließen danach jedoch dem Fonds zu.
60. Die französische Regierung vertritt nun den Standpunkt, da den französischen Behörden weder Unregelmäßigkeiten noch Versäumnisse vorzuwerfen seien, dürften die vorläufig noch nicht eingezogenen zusätzlichen Abgaben auch nicht dem französischen Staat angelastet werden. Im Hinblick auf anhängige Gerichtsverfahren treffe sie im Übrigen aufgrund der Vorschrift ausdrücklich nur eine Informationspflicht.
61. Vor dem Hintergrund des Artikels 8 der Verordnung Nr. 729/70 ist diese Argumentation durchaus schlüssig.
62. Die Kommission bestreitet jedoch die Anwendung dieser Vorschrift auf den zu beurteilenden Sachverhalt und verweist darauf, dass die Pflicht der Mitgliedstaaten, zur Zahlung der zusätzlichen Abgaben aus Artikel 15 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1546/88 folge. Artikel 15 Absatz 4 Unterabsatz 1 lautet, wie oben unter Nr. 9 erwähnt:
Die in den vorstehenden Absätzen genannten Käufer zahlen an die zuständige Stelle innerhalb von drei Monaten nach Ablauf jedes Zwölfmonatszeitraums den gegebenenfalls geschuldeten Betrag der Abgabe."
63. Diese Vorschrift enthält jedenfalls ausdrücklich nur eine Regelung der Zahlungspflicht der Käufer als Abgabenschuldner der zusätzlichen Abgabe. Zur Behandlung schwebender Gerichtsverfahren im Rahmen des Rechnungsabschlusses bleibt die Vorschrift stumm. Die Argumentation der Kommission könnte jedoch dahin gehend verstanden werden, dass - angesichts dieser zeitlich klar definierten Abgabenpflicht der Abgabenschuldner - davon ausgegangen werden müsse, dass der Mitgliedstaat ab diesem Zeitpunkt so betrachtet werden könne, als habe er die Gelder bereits eingezogen bzw. soweit das noch nicht erfolgt sei, müsse dies zu seinen Lasten gehen. Allerdings bleibt unklar, ob den Mitgliedstaat diese Einstandspflicht trifft, weil ihm Versäumnisse oder Unregelmäßigkeit unterstellt werden oder weil ihn nach Ablauf der den Abgabenschuldnern eingeräumten Fristen eine originäre Zahlungspflicht gegenüber der Gemeinschaft trifft.
64. Insofern als die Kommission vorträgt, nach dem von ihr vertretenen Standpunkt werde ein dem Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70 vergleichbarer Maßstab angelegt, spricht dies für die Erstere der beiden Möglichkeiten. Ebenso kann der Hinweis der Kommission verstanden werden, nach zwölf Jahren Prozessdauer müsse man davon ausgehen, dass der Mitgliedstaat nicht die nötige Sorgfalt habe walten lassen. Dieses Argument deutet in die Richtung, dass die Kommission letztlich dem Mitgliedstaat Versäumnisse vorwirft und sie deshalb berechtigt sei, die negativen Anlastungen vornehmen zu können.
65. Versäumnisse sind jedoch schwerlich erkennbar, sieht doch Artikel 8 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 729/70 ausdrücklich nur eine Informationspflicht im Hinblick auf schwebende Verfahren vor. Die Verfahrensdauer allein einiger dieser Verfahren müsste dann als Versäumnis zu bewerten sein. Das ist vor allem dann problematisch, wenn diese Verfahren im Rahmen des mitgliedstaatlichen Instanzenzuges im Vergleich zu rein mitgliedstaatlichen Rechtsstreitigkeiten nicht ungewöhnlich verlängert sind. Den ordnungsgemäßen Verfahrensablauf unterstellt, kann die Verfahrensdauer - so unerfreulich sie im Einzelfall auch sein mag - nicht als Versäumnis oder Unregelmäßigkeit seitens des Mitgliedstaats gewertet werden. Solange die mitgliedstaatlichen Gerichte ebenso wie die nationalen Behörden im Sinne der Rechtsprechung Deutsche Milchkontor bei der Einziehung von Abgaben nach den gleichen Vorschriften und Modalitäten vorgehen" wie in vergleichbaren Fällen, in denen es sich um rein nationale Abgaben handelt, kann grundsätzlich nicht davon ausgegangen werden, dass dies im Widerspruch zu der in Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70 vorgesehenen Verpflichtung der mitgliedstaatlichen Stellen steht. Die Kommission hat außer der unerfreulich langen Verfahrensdauer nichts vorgetragen, was auf eine Pflichtverletzung mitgliedstaatlicher Behörden gegenüber der Gemeinschaft schließen ließe.
66. Die Frage kann daher nur sein, ob die mitgliedstaatliche Pflicht zur Übertragung der eingezogenen bzw. der einzuziehenden zusätzlichen Abgabe für Milch an den Gemeinschaftshaushalt eine unabhängige, von der Zahlungspflicht der Abgabenschuldner losgelöste Ergebnispflicht ist. Die Kommission hat dafür zwar keine Rechtsgrundlage genannt. Sie könnte jedoch in Artikel 9 Absatz 4 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 857/84 in der Fassung der Verordnung Nr. 1305/85 zu erkennen sein. Dort heißt es, wie oben unter Nr. 8 erwähnt:
Bei Überschreitung einer dieser Mengen[] wird der Betrag der Abgabe in Höhe der festgestellten Überschreitung an die Gemeinschaft entrichtet."
67. Diese Formulierung legt nahe, dass die Überschreitung der Gesamtgarantiemenge des Mitgliedstaats unmittelbar eine Verpflichtung des Mitgliedstaats gegenüber der Gemeinschaft zur Abführung der entsprechenden Abgaben auslöst.
68. Die Einführung einer Gesamtgarantiemenge an sich könnte für diese Betrachtungsweise sprechen. Sie ist eine selbständige Zielgröße, die unabhängig von den einzelnen Referenzmengen ist. Auch wenn sie die Summe aller individuellen Referenzmengen darstellt und dabei gleichzeitig als Obergrenze dieser individuellen Referenzmengen betrachtet werden kann, hat sie eine selbständige Bedeutung gegenüber der Gemeinschaft.
69. Im Regelungszusammenhang der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse hat die Gesamtgarantiemenge jedoch auch noch eine andere Funktion. Wie im Vorigen bereits dargestellt, macht sie eine Aussage darüber, bis zu welchem Volumen der Milchproduktion eine Preisgarantie der Gemeinschaft sichergestellt ist.
70. Die Ordnungsfunktion der Preisgarantie einerseits und der Obergrenze für die durch den Mitgliedstaat zuzuteilenden individuellen Referenzmengen andererseits steht dabei im Vordergrund. Die schlichte Existenz einer Gesamtgarantiemenge für jeden Mitgliedstaat impliziert daher nicht notwendigerweise, dass bei Überschreitung dieser Größe automatisch eine originäre mitgliedstaatliche Zahlungspflicht entsteht.
71. Für diese Betrachtungsweise sprechen wiederum verschiedene Aspekte. Zum einen ist weder in der Verordnung Nr. 856/84 noch in der Verordnung Nr. 857/84 in ihrer ursprünglichen Fassung von einer mitgliedstaatlichen Pflicht zur Entrichtung von Abgaben bei Überschreitung der Gesamtgarantiemengen die Rede.
72. Die im Vorigen zitierte Regelung des Artikels 9 Absatz 4 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 857/84 wurde erst durch die Verordnung Nr. 1305/85 im Regelungszusammenhang einer für zwei Jahre geltenden Zweckbestimmung der Abgabe erlassen. Die Mitgliedstaaten wurden ermächtigt, die Gelder zur Finanzierung der Milchrente" im Sinne des Artikels 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 857/84 zu verwenden. Es ist daher aufgrund dieser Vorschrift keineswegs davon auszugehen, dass der an die Gemeinschaft zu entrichtende Betrag der Abgabe in Höhe der festgestellten Überschreitung unbedingt und in allen Fällen der Überschreitung der Gesamtgarantiemenge zu bezahlen ist.
73. Hinzu tritt ein eher pragmatisches Argument, nämlich dass die Rechnungen von der Kommission aufgrund der Angaben der Mitgliedstaaten abgeschlossen werden. Solange jedoch noch Verfahren vor den Gerichten schweben, können noch keine definitive Angaben über die Ausschöpfung bzw. die Überschreitung der Gesamtgarantiemenge gemacht werden.
74. Es spricht daher vieles dafür, dass es sich bei der mitgliedstaatlichen Zahlungspflicht um eine abgeleitete Pflicht der ursprünglichen gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtung der Milcherzeuger bzw. Käufer gegenüber der Gemeinschaft handelt.
75. Artikel 15 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1546/88, den die Kommission als Rechtsgrundlage für die mitgliedstaatliche Zahlungspflicht angibt, spricht bezeichnender Weise nur davon, dass die Käufer den geschuldeten Betrag der Abgabe an die zuständige Stelle zahlen. Folglich macht diese Vorschrift im Hinblick auf die behauptete mitgliedstaatliche Zahlungspflicht unmittelbar keine Aussage. Da die Vorschrift erst im Jahr 1988 erlassen wurde, enthält sie auch keine Regelung für den Zeitraum, der zwischen der Einführung der zusätzlichen Abgabe für Milch im Jahr 1984 und dem Erlass dieser als Rechtgrundlage für die behauptete mitgliedstaatliche Pflicht herangezogenen Vorschrift liegt.
76. Gegen eine originäre Zahlungspflicht der Mitgliedstaaten spricht im Übrigen das Verhalten der Kommission. Während mehrerer Jahre hat sie im Rahmen des Rechnungsabschlusses Vorbehalte im Hinblick auf die schwebenden Gerichtsverfahren angebracht. Diese Vorgehensweise wirkt an sich - worauf die Kommission zu Recht hinweist -, abgesehen von der eventuellen Schaffung eines Vertrauenstatbestandes, zwar nicht rechtsbegründend. Dennoch ist sie ein Indiz dafür, dass auch die Kommission nicht von einer originären Zahlungspflicht der Mitgliedstaaten ausgegangen ist. Sonst wäre ihr Abwarten unverständlich.
77. Des Weiteren ist auch auf die Begründung der Kommission in der angegriffenen Entscheidung zurückzukommen. Wenn es dort heißt die Kommission behält sich die Möglichkeit vor, die im Rahmen des Rechnungsabschlusses 1994 getroffenen Berichtigungen zu überprüfen, wenn sich als Ergebnis der Rechtsverfahren herausstellen sollte, dass die Beträge nicht angemessen oder nicht wiedereinziehbar sind", dann ist auch nach Ansicht der Kommission der Ausgang der Gerichtsverfahren von Bedeutung für die Zahlungspflicht der Mitgliedstaaten.
78. Das bestätigt die den einschlägigen Vorschriften ausdrücklich zu entnehmende gemeinschaftsrechtliche Abgabenpflicht der Erzeuger bzw. der Käufer der Milch und die daran anknüpfende abgeleitete Pflicht der Mitgliedstaaten.
79. Diese Pflicht ist bereits in der Grundverordnung normiert und wird in den Folgeverordnungen bestätigt. Selbst im Rahmen des seit 1992 geltenden, für den vorliegenden Rechtsstreit wegen der relevanten Zeiträume nicht ausschlaggebenden Systems der Zusatzabgabe im Milchsektor, ist an der grundsätzlichen Bestimmung der Erzeuger bzw. Abnehmer als Abgabepflichtige festgehalten worden.
80. Die schließlich von der Kommission als Argument ins Feld geführte notwendige Effizienz des Systems, verstanden als unverzügliche Eintreibung der Abgaben bei den für die Überproduktion veranwortlichen Abgabenschuldnern, wird nicht unbedingt durch die mitgliedstaatliche Zahlungspflicht erhöht. Dabei geht es um das obrigkeitliche Verhalten gegenüber den Abgabenschuldnern. Soweit es sich um schwebende Gerichtsverfahren handelt, steht jedoch fest, dass die mitgliedstaatlichen Behörden - in Frankreich die ONILAIT - die ausstehenden Beträge bereits durch Abgabenbescheid eingefordert haben und diese Position vor dem Verwaltungsgericht weiter vertreten, da es ansonsten zu einer Erledigung der Verfahren gekommen wäre.
81. Da man also davon ausgehen muss, dass die mitgliedstaatliche Pflicht gegenüber der Gemeinschaft nur in Abhängigkeit von der ursprünglichen Abgabenpflicht auf Erzeuger- bzw. Käuferebene besteht, können dem Mitgliedstaat auch keine Beträge angelastet werden, über die noch nicht rechtskräftig entschieden worden ist. Die Klage der französischen Regierung muss daher Erfolg haben.
V - Kosten
82. Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung hat die unterliegende Partei auf Antrag die Kosten zu tragen. Da die Kommission nach der hier vorgeschlagenen Lösung mit ihrem Vorbringen unterliegen wird, sind ihr die Kosten aufzuerlegen. Gemäß Artikel 69 § 4 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Das Königreich Spanien trägt daher seine eigenen Kosten.
VI - Ergebnis
83. Als Ergebnis vorstehender Überlegungen schlage ich folgende Entscheidung vor:
1. Die Entscheidung 98/358/EG der Kommission vom 6. Mai 1998 über den Abschluss der Rechnungen der Mitgliedstaaten für die durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1994 finanzierten Ausgaben wird insofern aufgehoben, als sie negative Anlastungen für Frankreich in Höhe von 114 387 058 FRF im Hinblick auf die Zusatzabgabe für Milch für die Milchwirtschaftsjahre 1985/86 bis 1992/93 vorsieht.
2. Die Kommission trägt ihre eigenen Kosten und die Kosten der Französischen Republik.
3. Das Königreich Spanien trägt seine eigenen Kosten.