ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
14. března 2019(*)
„Nesplnění povinnosti státem – Nařízení (ES) č. 1013/2006 – Přeprava odpadů – Odmítnutí České republiky zajistit zpětné převzetí směsi TPS-NOLO (Geobal), která byla z tohoto členského státu přepravena do Polska – Otázka, zda se jedná o odpad – Důkazní břemeno – Důkaz“
Ve věci C‑399/17,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU, podaná dne 3. července 2017,
Evropská komise, zastoupená P. Němečkovou, E. Sanfrutos Cano a L. Haasbeek, jako zmocněnkyněmi,
žalobkyně,
proti
České republice, zastoupené M. Smolkem, J. Vláčilem, T. Müllerem a L. Dvořákovou, jako zmocněnci,
žalované,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení R. Silva de Lapuerta, místopředsedkyně Soudního dvora vykonávající funkci předsedkyně prvního senátu, J.-C. Bonichot (zpravodaj), A. Arabadžev, E. Regan a S. Rodin, soudci,
generální advokát: N. Wahl,
vedoucí soudní kanceláře: M. Aleksejev, vedoucí oddělení,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 20. září 2018,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 15. listopadu 2018,
vydává tento
Rozsudek
1        Svou žalobou se Evropská komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Česká republika tím, že odmítla zajistit, aby byla směs TPS-NOLO či Geobal [dále jen „TPS-NOLO (Geobal)“], která byla přepravena z tohoto členského státu do Katovic (Polsko), převzata zpět do České republiky, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 24 odst. 2 a čl. 28 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006 ze dne 14. června 2006 o přepravě odpadů (Úř. věst. 2006, L 190, s. 1).
Právní rámec
Nařízení č. 1013/2006
2        Článek 1 nařízení č. 1013/2006, nadepsaný „Oblast působnosti“, stanoví:
„1. Toto nařízení stanoví postupy a kontrolní režimy pro přepravu odpadů v závislosti na původu, určení a trase přepravy, druhu přepravovaných odpadů a způsobu nakládání s odpady v místě určení.
[…]“
3        Článek 2 tohoto nařízení stanoví:
„Pro účely tohoto nařízení se:
1.      ‚odpad‘ definuje v čl. 1 odst. 1 písm. a) směrnice [Evropského parlamentu a Rady] 2006/12/ES [ze dne 5. dubna 2006 o odpadech (Úř. věst. 2006, L 114, s. 9), která byla počínaje 12. prosincem 2010 nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2008/98/ES ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic (Úř. věst. 2008, L 312, s. 3), jejíž článek 3 věcně přejímá definici ‚odpadu‘ obsaženou ve směrnici 2006/12];
[...]
19.      ‚příslušným orgánem místa odeslání‘ rozumí příslušný orgán pro oblast, ze které má být nebo je přeprava zahájena;
20.      ‚příslušným orgánem místa určení‘ rozumí příslušný orgán pro oblast, do které je přeprava plánována nebo uskutečňována [...];
[...]
22.      ‚zemí odeslání‘ rozumí jakákoli země, ze které má být nebo je přeprava odpadů zahájena;
23.      ‚zemí určení‘ rozumí jakákoli země, do které je přeprava odpadů plánována nebo uskutečňována [...];
[...]
35.      ‚nedovolenou přepravou‘ rozumí přeprava odpadů, která se uskutečňuje:
a)      bez oznámení všem dotčeným příslušným orgánům podle tohoto nařízení nebo
[...]
g)      která s ohledem na přepravu odpadů uvedenou v čl. 3 odst. 2 a 4 byla zapříčiněná:
[...]
iii)      uskutečněním přepravy způsobem, který není výslovně uveden v dokumentu podle přílohy VII;
[...]“
4        Podle čl. 3 odst. 1 a 2 nařízení č. 1013/2006 podléhá přeshraniční přeprava uskutečňovaná v rámci Unie postupu oznamování příslušným orgánům nebo jejich informování v závislosti na povaze odpadů a jejich zpracování a v případě, že jejich množství překročí 20 kilogramů (kg).
5        Článek 24 odst. 1 a 2 tohoto nařízení stanoví:
„1.      Pokud příslušný orgán odhalí přepravu, kterou považuje za nedovolenou, neprodleně uvědomí ostatní dotčené příslušné orgány.
2.      Pokud za nedovolenou přepravu odpovídá oznamovatel, příslušný orgán místa odeslání zajistí, že dotyčný odpad:
a)      převezme zpět oznamovatel de facto, nebo pokud nebylo podáno oznámení,
b)      převezme zpět oznamovatel de iure, nebo pokud to není možné,
c)      převezme zpět samotný příslušný orgán místa odeslání nebo fyzická nebo právnická osoba jednající jeho jménem, nebo pokud to není možné,
d)      bude jiným způsobem využit nebo odstraněn v zemi určení nebo zemi odeslání samotným příslušným orgánem místa odeslání nebo fyzickou nebo právnickou osobou jednající jeho jménem, nebo pokud to není možné,
e)      bude jiným způsobem využit nebo odstraněn v jiné zemi samotným příslušným orgánem místa odeslání nebo fyzickou nebo právnickou osobou jednající jeho jménem, pokud s tím všechny dotčené příslušné orgány souhlasí.
Toto převzetí zpět, využití nebo odstranění se provede do 30 dnů nebo v jiné lhůtě, která může být dohodnuta mezi dotčenými příslušnými orgány, poté, co se příslušný orgán místa odeslání dozví nebo je příslušnými orgány místa určení nebo pro tranzit písemně zpraven o nedovolené přepravě a je informován o důvodech. Toto oznámení může vyplývat z informací poskytnutých příslušným orgánům místa určení nebo pro tranzit mimo jiné ostatními příslušnými orgány.
V případě převzetí odpadů zpět podle písmen a), b) a c) se podá nové oznámení, ledaže se dotčené příslušné orgány dohodnou, že postačuje řádně odůvodněná žádost prvotního příslušného orgánu místa odeslání.
Nové oznámení podá osoba nebo orgán uvedení v písmenech a), b) nebo c), v uvedeném pořadí.
Příslušné orgány nesmí bránit vracení odpadů z nedovolené přepravy či proti tomu vznášet námitky. V případě jiného postupu podle písmen d) a e) příslušného orgánu místa odeslání podá nové oznámení prvotní příslušný orgán místa odeslání nebo fyzická nebo právnická osoba jednající jeho jménem, ledaže se dotčené příslušné orgány dohodnou, že postačuje řádně odůvodněná žádost tohoto orgánu.“
6        Článek 28 nařízení č. 1013/2006 stanoví:
„1.      Pokud se příslušné orgány místa odeslání a místa určení nemohou dohodnout na zařazení, pokud jde o rozlišení, co je a co není odpad, nakládá se s dotyčným materiálem jako s odpadem. Tím není dotčeno právo země určení nakládat s přepravovaným materiálem po jeho doručení podle svých vnitrostátních právních předpisů, pokud jsou tyto předpisy v souladu s právem Společenství nebo mezinárodním právem.
2.      Pokud se příslušné orgány místa odeslání a místa určení nemohou dohodnout, zda má být oznámený odpad zařazen jako odpad uvedený v příloze III, IIIA, IIIB nebo IV, považuje se odpad za uvedený v příloze IV.
3.      Pokud se příslušné orgány místa odeslání a místa určení nemohou dohodnout, zda se u oznámeného postupu zpracování odpadů jedná o využití nebo odstranění, použijí se ustanovení pro odstranění.
4.      Odstavce 1 až 3 se použijí pouze pro účely tohoto nařízení a nejsou jimi dotčena práva dotčených stran vyřešit případný spor týkající se těchto otázek soudní cestou.“
7        Položka A3190 na seznamu A obsaženém v části 1 přílohy V nařízení č. 1013/2006 je definována následovně:
„Odpadní dehty (s výjimkou asfaltocementu) z rafinace, destilace nebo pyrolytického zpracování organických materiálů“.
Směrnice 2006/12
8        Bod 2 odůvodnění směrnice 2006/12 zní:
„Základním účelem všech předpisů týkajících se nakládání s odpady musí být ochrana lidského zdraví a životního prostředí před škodlivými vlivy sběru, přepravy, zpracování, skladování a skládkování odpadů.“
9        V souladu s čl. 1 odst. 1 písm. a) této směrnice je „odpad“ definován jako „jakákoli látka nebo předmět spadající do kategorií uvedených v příloze I, kterých se držitel zbavuje nebo má v úmyslu se zbavit nebo se od něho požaduje, aby se jich zbavil“.
Směrnice 2008/98
10      Článek 3 směrnice 2008/98 stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
1)       ‚odpadem‘ jakákoli látka nebo předmět, kterých se držitel zbavuje nebo má v úmyslu se zbavit nebo se od něho požaduje, aby se jich zbavil.
[…]“
11      Článek 6 odst. 1 této směrnice stanoví:
„Některé zvláštní druhy odpadu přestávají být odpadem ve smyslu čl. 3 bodu 1, pokud byly předmětem některého způsobu využití, včetně recyklace, a splňují zvláštní kritéria, která budou vypracována v souladu s těmito podmínkami:
a)      látka nebo předmět se běžně využívají ke konkrétním účelům;
b)      pro tuto látku nebo tento předmět existuje trh nebo poptávka;
c)      látka nebo předmět splňují technické požadavky pro konkrétní účely a vyhovují stávajícím právním předpisům a normám použitelným na výrobky; a
d)      využití látky nebo předmětu nepovede k celkovým nepříznivým dopadům na životní prostředí nebo lidské zdraví.
Kritéria zahrnují podle potřeby limitní hodnoty pro znečišťující látky a zohledňují jakékoli možné nepříznivé dopady látky nebo předmětu na životní prostředí.“
Nařízení REACH
12      Článek 2 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1907/2006 ze dne 18. prosince 2006 o registraci, hodnocení, povolování a omezování chemických látek, o zřízení Evropské agentury pro chemické látky, o změně směrnice 1999/45/ES a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 793/93, nařízení Komise (ES) č. 1488/94, směrnice Rady 76/769/EHS a směrnic Komise 91/155/EHS, 93/67/EHS, 93/105/ES a 2000/21/ES (Úř. věst. 2006, L 396, s. 1), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1272/2008 ze dne 16. prosince 2008 (Úř. věst. 2008, L 353, s. 1) (dále jen „nařízení REACH“), stanoví:
„Látkou, směsí ani předmětem ve smyslu článku 3 tohoto nařízení není odpad, jak je vymezen směrnicí […] 2006/12/ES.“
13      Článek 128 nařízení REACH stanoví:
„1.      S výhradou odstavce 2 nesmějí členské státy zakázat ani omezovat výrobu, dovoz, uvedení na trh nebo použití látky samotné nebo obsažené v směsi nebo v předmětu, která spadá do oblasti působnosti tohoto nařízení a je v souladu s tímto nařízením a případně s právními akty Společenství přijatými k jeho provedení, ani takové výrobě, dovozu, uvedení na trh nebo použití bránit.
2.      Nic v tomto nařízení nebrání členským státům, aby zachovaly nebo stanovily vnitrostátní pravidla na ochranu pracovníků, lidského zdraví a životního prostředí použitelná v případech, kdy toto nařízení neharmonizuje požadavky na výrobu, uvádění na trh nebo používání.“
Postup před zahájením soudního řízení a řízení před Soudním dvorem
14      Jistý český provozovatel přepravil na přelomu let 2010 a 2011 z Litvínova (Česká republika) do Katovic (Polsko) přibližně 20 000 tun látky TPS-NOLO (Geobal), což je směs kyselých dehtů z rafinace ropy, uhelného prachu a oxidu vápenatého.
15      Tato směs byla zcela či zčásti uložena na pozemku v ulici Karola Woźniaka v Katovicích, který je v pronájmu polského dovozce.
16      Dne 11. září 2011 oznámily polské orgány českému ministerstvu životního prostředí, že tuto přepravu považují za nedovolenou přepravu odpadu ve smyslu čl. 2 bodu 35 písm. a) nařízení č. 1013/2006, jelikož ji odesílatel ani příjemce tohoto odpadu neoznámili orgánům ochrany životního prostředí.
17      V lednu 2012 odpovědělo české ministerstvo životního prostředí polským orgánům, že látku TPS-NOLO (Geobal) nepovažuje za odpad, neboť je zaregistrována v souladu s nařízením REACH, a že proto odmítá vyžadovat po českém odesílateli předmětné směsi, aby zajistil její zpětné převzetí.
18      Dne 12. června 2014 zahájila Komise šetření na základě stížnosti proti této přepravě, kterou jí dne 4. února 2014 podalo jisté sdružení na ochranu životního prostředí.
19      Dne 27. listopadu 2014 zaslala Komise České republice výzvu, na niž tento členský stát dne 20. února 2015 odpověděl tak, že látka TPS-NOLO (Geobal) není odpad.
20      Dne 22. října 2015 zaslala Komise České republice odůvodněné stanovisko, na něž Česká republika odpověděla dne 18. prosince 2015, přičemž potvrdila, že odmítá zajistit přepravu předmětné směsi na své území.
21      Komise konstatovala, že Česká republika odmítá zajistit soulad s jejím odůvodněným stanoviskem, načež se rozhodla podat projednávanou žalobu.
K žádosti o znovuotevření ústní části řízení
22      Po přednesení stanoviska generálního advokáta požádala Komise Soudní dvůr dopisem ze dne 23. listopadu 2018 o znovuotevření ústní části řízení v souladu s článkem 83 jednacího řádu Soudního dvora, jelikož důvody, na základě kterých generální advokát navrhuje odmítnout žalobu jako nepřípustnou, nebyly mezi účastnicemi řízení projednány, a to ani v písemné části ani v ústní části řízení.
23      Je třeba připomenout, že v souladu s článkem 83 jednacího řádu může Soudní dvůr kdykoli po vyslechnutí generálního advokáta nařídit znovuotevření ústní části řízení, zejména má-li za to, že věc není dostatečně objasněna, nebo předložil-li některý z účastníků řízení po ukončení této části řízení novou skutečnost, která může mít rozhodující vliv na rozhodnutí Soudního dvora, anebo má-li být věc rozhodnuta na základě argumentu, který nebyl mezi účastníky řízení nebo zúčastněnými uvedenými v článku 23 statutu Soudního dvora Evropské unie projednán.
24      Soudní dvůr má po vyslechnutí generálního advokáta za to, že disponuje veškerými údaji nezbytnými pro rozhodnutí o projednávané žalobě a že věc nemusí být rozhodnuta na základě argumentu, který před ním nebyl projednán.
25      Proto je třeba žádost Komise o znovuotevření ústní části řízení zamítnout.
K žalobě
Argumentace účastnic řízení
26      Komise České republice vytýká, že v rozporu s článkem 24 nařízení č. 1013/2006 odmítla vyhovět žádosti polských orgánů o zpětné převzetí předmětné směsi, jež byla údajně protiprávně přepravena na polské území.
27      Látka TPS-NOLO (Geobal) musí být podle Komise kvalifikována jako „odpad“.
28      Zaprvé se totiž tato směs vyrábí z odpadu z původní rafinérské výroby v komplexu v Ostravě (Česká republika).
29      Zadruhé Komise uvádí, že kyselé dehty, z nichž je látka TPS-NOLO (Geobal) vyrobena, i sama tato směs jsou nebezpečnými odpady.
30      Zatřetí je podle Komise předmětná směs považována v České republice i v Polsku za odpad. Česká republika podle ní tuto skutečnost nerozporuje. Komise uvádí, že Nejvyšší správní soud (Česká republika) ostatně v rozhodnutí ze dne 3. prosince 2015 konstatoval klasifikaci látky „Geobal“ jako odpadu. Navíc rozhodnutí o změně č. 20 integrovaného povolení skládkového komplexu v Litvínově označuje látku „Geobal 4“ za odpad.
31      Začtvrté Komise uvádí, že tato látka nepřestala být odpadem v důsledku své registrace podle nařízení REACH. Předně jsou totiž odpady z působnosti tohoto nařízení podle jeho čl. 2 odst. 2 vyloučeny. Článek 128 nařízení REACH, který mimo jiné zakazuje bránit volnému pohybu látek spadajících do jeho oblasti působnosti, se proto podle Komise neuplatní na látku v případě, že nedosáhla stavu, kdy látka původně klasifikovaná jako odpad přestává být odpadem. Dále je registrace na základě uvedeného nařízení pouze jedním z faktorů, který může být relevantní při posuzování, zda látka přestala být odpadem, jak Soudní dvůr judikoval v rozsudku ze dne 7. března 2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri (C‑358/11, EU:C:2013:142). Komise konečně uvádí, že podle čl. 20 odst. 2 nařízení REACH má Evropská agentura pro chemické látky (ECHA) pravomoc pouze kontrolovat úplnost žádosti o registraci bez posouzení kvality nebo správnosti předložených údajů.
32      Zapáté podle Komise není záměr držitele jediným určujícím prvkem kvalifikace určitého materiálu jako odpadu. Jak rozhodl Soudní dvůr v rozsudku ze dne 15. června 2000, ARCO Chemie Nederland a další (C‑418/97 a C‑419/97, EU:C:2000:318, bod 88), status odpadu musí být určen ve světle okolností každého případu a definici „odpadu“ nelze vykládat restriktivně. Složení materiálu a riziko, které tento materiál představuje pro životní prostředí a lidské zdraví, jsou důležitými faktory pro určení, zda daný materiál je, či není odpadem.
33      Zašesté Komise uvádí, že podle rozsudků ze dne 28. března 1990, Vessoso a Zanetti (C‑206/88 a C‑207/88, EU:C:1990:145, bod 11), a ze dne 18. prosince 1997, Inter-Environnement Wallonie ASBL (C‑129/96, EU:C:1997:628, bod 31 a citovaná judikatura), možnost opětovného hospodářského využití neznamená vyloučení z pojmu „odpad“. Ostatně hospodářský význam předmětné směsi není podle Komise prokázán a nelze jej vyvodit z uzavřené smlouvy o komisním prodeji. Tato smlouva podle ní nedokazuje existenci poptávky v Polsku po předmětném materiálu jakožto palivu v cementárnách, protože v tomto členském státě nedošlo k prodeji skladované směsi kupujícím v souladu se smluvními ustanoveními. Vzhledem ke snížení množství směsi v daném prostoru, které konstatovali polští inspektoři, byla pravděpodobně její část vyvezena zpět.
34      Podle Komise ze samotného znění článku 28 nařízení č. 1013/2006 každopádně vyplývá, že jelikož nedošlo k dohodě mezi českými a polskými orgány, musí být s předmětnou směsí nakládáno jako s odpadem. Podle ní měly polské orgány po provedení laboratorních testů správně za to, že předmětná směs je odpadem podle přílohy IV tohoto nařízení a podle polských předpisů.
35      Česká republika na svou obranu uvádí, že členské státy nemohou článek 28 nařízení č. 1013/2006 uplatňovat libovolně. Toto ustanovení lze podle ní použít pouze tehdy, pokud má členský stát kvalifikovanou pochybnost o tom, že je daný materiál odpadem. Pokud by bylo členskému státu umožněno dovolávat se – bez podání důkazu – článku 28 tohoto nařízení, vedlo by to k závažnému narušení svobody pohybu. Tento výklad je podle České republiky potvrzen rozsudkem ze dne 9. června 2016, Nutrivet (C‑69/15, EU:C:2016:425). Komise přitom nepředkládá žádný důkaz o tom, že by předmětná směs byla odpadem ve smyslu čl. 3 bodu 1 směrnice 2008/98.
36      Podle České republiky z definice „odpadu“ podle čl. 3 bodu 1 směrnice 2008/98 a judikatury Soudního dvora (rozsudky ze dne 18. prosince 1997, Inter-Environnement Wallonie, C‑129/96, EU:C:1997:628, bod 26, a ze dne 15. června 2000, ARCO Chemie Nederland a další, C‑418/97 a C‑419/97, EU:C:2000:318, body 57 a 97), vyplývá, že pro kvalifikaci materiálu jako odpadu je zásadní, jak s ním držitel zamýšlí naložit, takže jeden a tentýž materiál může a nemusí být kvalifikován jako odpad. Pro kvalifikaci materiálu jako odpadu tedy samo o sobě nemůže být rozhodující pouze jeho složení. Proto nemohou být pro kvalifikaci předmětné směsi samy o sobě relevantní laboratorní testy provedené polskými orgány.
37      Podle České republiky nemůže Komise namítat, že Česká republika nepředložila žádné vnitrostátní rozhodnutí o tom, že předmětná směs přestala být odpadem. Tento argument Komise má totiž vycházet z článku 6 směrnice 2008/98, který však na tuto směs není použitelný
ratione temporis. Lhůta k provedení této směrnice totiž podle České republiky uplynula dne 12. prosince 2010, zatímco uvedená směs byla vyrobena před tímto datem.
38      Předmětná směs ostatně podle České republiky nikdy jako odpad kvalifikována nebyla. Tvrzení Komise, že tato směs byla v České republice považována za odpad, je podle České republiky nepodložené. Naopak integrované povolení týkající se zařízení, v nichž byla tato směs vyráběna, podle ní jasně uvádí, že výstupem v něm specifikovaného zpracování je palivo. Česká republika uvádí, že poptávka po tomto palivu byla nejen v České republice, ale také v Polsku.
39      Česká republika konkrétně uvádí, že předmětná směs zjevně nebyla ke dni dotyčné přepravy odpadem. Její držitel podle ní neměl v úmyslu se jí zbavit, jak zaprvé dokládá registrace této směsi jako paliva v souladu s nařízením REACH před jejím vývozem do Polska. V souladu s rozsudkem ze dne 7. března 2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri (C‑358/11, EU:C:2013:142), přitom registrace uvedené směsi podle nařízení REACH musí být zohledněna jako faktor prokazující, že úmyslem držitele nebylo nakládat s touto směsí jako s odpadem, ale naopak ji hospodářsky využít.
40      Zadruhé podle České republiky proběhl vývoz předmětné směsi do Polska na základě smlouvy o komisním prodeji uzavřené s polským podnikem usazeným v Sosnovci (Polsko), a to za účelem výroby cementu. Tvrzení Komise, že tato směs byla pravděpodobně částečně vyvezena zpět, je podle České republiky zcela nepodložené. Pokutování polských odběratelů i zjištění polských orgánů o výrazném úbytku uvedené směsi naopak podle České republiky dokládají, že tato směs našla v Polsku uplatnění v souladu s původním záměrem.
41      Skutečnost, že podle informací poskytnutých polskými orgány v současné době neexistuje možnost využití této směsi v Polsku, není podle České republiky nijak relevantní pro posouzení, zda uvedená směs byla při vývozu odpadem, či nikoli. Využitelnost látky registrované podle nařízení REACH ostatně není možné omezovat na území jednoho členského státu.
42      Komise podle České republiky nepodává žádný důkaz o tom, že přepravená směs nebyla použita v souladu s uzavřenou smlouvou a že byla vyvezena zpět.
43      Komise tak podle České republiky nepředkládá žádný důkaz, že byla předmětná směs v rozhodné době odpadem ve smyslu čl. 3 bodu 1 směrnice 2008/98. Komise tedy podle České republiky neunesla důkazní břemeno, které je v řízení o nesplnění povinnosti na její straně.
Závěry Soudního dvora
44      Nařízení č. 1013/2006 stanoví postupy a kontrolní režimy pro přepravu odpadů zejména mezi členskými státy Unie.
45      Na základě čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1013/2006 podléhá vnitrounijní přeprava všech odpadů určených k odstranění a celé řady odpadů určených k využití, zejména odpadů uvedených v příloze IV tohoto nařízení, postupu předchozího písemného oznámení a souhlasu. Podle čl. 3 odst. 2 tohoto nařízení musí být o ostatní přepravě odpadů informováno vyplněním formuláře uvedeného v příloze VII tohoto nařízení, ledaže se jedná o minimální množství nepřekračující 20 kg.
46      Článek 2 bod 35 písm. a) a g) nařízení č. 1013/2006 kvalifikuje jako „nedovolenou přepravu“ mimo jiné přepravu odpadů bez oznámení či bez informování.
47      Pro případ nedovolené přepravy z výše uvedených důvodů je v čl. 24 odst. 2 nařízení č. 1013/2006 stanoveno, že orgán pověřený uplatňováním tohoto nařízení v členském státě původu odpadů, označený jako „příslušný orgán místa odeslání“, musí zajistit, aby ve lhůtě, která v zásadě činí 30 dnů ode dne, kdy byl informován, odpad převzal zpět „oznamovatel de iure“, tzn. osoba, která měla povinnost učinit oznámení nebo podat informaci, a nestane-li se tak, zajistit jeho zpětné převzetí nebo jej sám převzít zpět.
48      V projednávané věci nebyla přeprava 20 000 tun látky TPS-NOLO (Geobal) z České republiky do Polska, uskutečněná na přelomu let 2010 a 2011, oznámena ani o ní nebylo informováno. Když polské orgány v září 2011 ohlásily tuto přepravu českému ministerstvu životního prostředí, odmítlo toto ministerstvo vyžadovat po českém odesílateli, aby předmětnou směs v Polsku převzal zpět, přičemž uvedlo, že se nejedná o odpad. Právě setrvávání na tomto odmítavém postoji vedlo k zahájení řízení o nesplnění povinnosti a následně k podání žaloby Komise Soudnímu dvoru.
49      Komise zdůrazňuje, že podle článku 28 nařízení č. 1013/2006 se přepravovaný materiál považuje za odpad, pokud se stejně jako v projednávané věci příslušné orgány místa odeslání a místa určení neshodnou v otázce, zda musí být takto přepravovaný materiál kvalifikován jako odpad. Přeprava směsi, o niž jde v projednávané věci, tedy podle ní měla být považována za přepravu odpadu, jež byla vzhledem k nesplnění formalit připomenutých v bodě 4 tohoto rozsudku nedovolená. Za těchto podmínek má Komise za to, že Česká republika, jíž byla polskými orgány podána žádost v tomto směru, byla povinna zajistit zpětné převzetí odpadů v souladu se samotným zněním čl. 24 odst. 2 nařízení č. 1013/2006. Komise se domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Česká republika tím, že odmítla takto učinit, nesplnila svou povinnost.
50      Podle České republiky Komise nepředkládá důkaz o tom, že se v případě předmětné směsi jedná o odpad.
K důkaznímu břemenu
51      V řízení o nesplnění povinnosti přísluší Komisi v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora, aby prokázala tvrzené nesplnění povinnosti (rozsudky ze dne 25. května 1982, Komise v. Nizozemsko, 97/81, EU:C:1982:193, bod 6, a ze dne 11. července 2018, Komise v. Belgie, C‑356/15, EU:C:2018:555, bod 25). Právě Komise musí Soudnímu dvoru předložit poznatky nezbytné pro to, aby Soudní dvůr mohl ověřit, zda k tomuto nesplnění povinnosti došlo, a nemůže se opírat o žádné domněnky (rozsudky ze dne 10. června 2010, Komise v. Portugalsko, C‑37/09, nezveřejněný, EU:C:2010:331, bod 28; ze dne 22. září 2011, Komise v. Španělsko, C‑90/10, nezveřejněný, EU:C:2011:606, bod 47, a ze dne 13. února 2014, Komise v. Spojené království, C‑530/11, EU:C:2014:67, bod 60).
52      Pokud v projednávané věci není předmětná směs odpadem, nařízení č. 1013/2006 se na její přepravu z České republiky do Polska nepoužije a Komise se nemůže dovolávat jeho nesplnění Českou republikou. Zařazení této směsi jako odpadu je proto nezbytné, aby bylo možné konstatovat nesplnění povinnosti zakládající se na čl. 24 odst. 2 tohoto nařízení, a je tudíž jednou ze skutečností předložených v projednávané věci Soudnímu dvoru k ověření.
53      Dále vzhledem k tomu, že podle judikatury připomenuté v bodě 51 tohoto rozsudku se Komise nemůže pro účely předložení důkazu o nesplnění povinnosti opírat o žádné domněnky, nemůže se tento orgán za účelem prokázání, že předmětná směs je skutečně odpadem, pouze odvolávat na domněnku stanovenou v čl. 28 odst. 1 nařízení č. 1013/2006, ani tvrdit, že vychází pouze z neshody mezi příslušnými orgány místa odeslání a místa určení ohledně jejího zařazení jako odpadu.
54      Z výše uvedeného vyplývá, že Komise neprávem tvrdí, že jí nepřísluší předložit důkaz o tom, že předmětnou směs je pro účely tohoto řízení o nesplnění povinnosti nutno skutečně považovat za „odpad“.
K důkazu o nesplnění povinnosti
55      Vzhledem k tomu, že je nesporné, že pro přepravu předmětné směsi nebyla splněna žádná z formalit vyžadovaných pro přepravu odpadu, je třeba vycházet z toho, že tato směs byla předmětem nedovolené přepravy ve smyslu čl. 2 bodu 35 nařízení č. 1013/2006 za podmínky, že ji lze kvalifikovat jako odpad. V tom případě měl příslušný orgán místa odeslání zajistit na žádost polských orgánů její zpětné převzetí podle čl. 24 odst. 2 tohoto nařízení. Je sice třeba počítat s hypotézou obsaženou v čl. 24 odst. 2 písm. d) uvedeného nařízení, kdy toto zpětné převzetí není možné, avšak žádná z účastnic řízení se této nemožnosti nedovolávala. Za těchto podmínek je kvalifikace předmětné směsi jako odpadu rozhodující k prokázání, že došlo k namítanému nesplnění povinnosti.
56      Podle čl. 2 bodu 1 nařízení č. 1013/2006 je pojem „odpad“ pro účely tohoto nařízení definován v čl. 1 odst. 1 písm. a) směrnice 2006/12, a sice takto: „jakákoli látka nebo předmět spadající do kategorií uvedených v příloze I, kterých se držitel zbavuje nebo má v úmyslu se zbavit nebo se od něho požaduje, aby se jich zbavil“. Vzhledem k tomu, že seznam kategorií odpadů uvedený v příloze I této směrnice je výslovně demonstrativní, má především ilustrativní charakter (rozsudek ze dne 12. prosince 2013, Shell Nederland, C‑241/12 a C‑242/12, EU:C:2013:821, bod 35).
57      Směrnicí 2008/98, kterou byla nahrazena směrnice 2006/12, byla tato definice věcně převzata v čl. 3 bodě 1. Je však třeba uvést, že použitelnost této směrnice na projednávaný spor z podkladů obsažených ve spise nevyplývá. Účastnice řízení totiž nepředkládají nic, co by mohlo prokazovat, že byla uvedená směrnice provedena do českého práva ke dni sporné přepravy, o níž se účastnice řízení shodují, že proběhla – bez dalšího upřesnění – na přelomu let 2010 a 2011. Jak přitom uznala Komise na jednání, za účelem kvalifikace předmětné směsi jako odpadu nebo za účelem vyloučení takové kvalifikace je třeba vycházet z data této přepravy, neboť dovolenost přepravy musí být posouzena právě k tomuto datu.
58      Jak vyplývá z výše připomenuté definice, kvalifikace jako „odpad“ vyplývá především z chování držitele a z významu výrazu „zbavit se“ (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 24. června 2008, Commune de Mesquer, C‑188/07, EU:C:2008:359, bod 53, a ze dne 18. prosince 2007, Komise v. Itálie, C‑263/05, EU:C:2007:808, bod 32).
59      Co se týče výrazu „zbavit se“, z judikatury Soudního dvora vyplývá, že tento výraz musí být vykládán s přihlédnutím k cíli směrnice 2006/12, který podle bodu 2 jejího odůvodnění spočívá v ochraně lidského zdraví a životního prostředí před škodlivými vlivy sběru, přepravy, zpracování, skladování a skládkování odpadů, jakož i s ohledem na čl. 191 odst. 2 SFEU, který stanoví, že politika Unie v oblasti životního prostředí je zaměřena na vysokou úroveň ochrany a je založena zejména na zásadách obezřetnosti a prevence. Z toho vyplývá, že výraz „zbavit se“, a tedy ani výraz „odpad“ ve smyslu čl. 1 odst. 1 písm. a) směrnice 2006/12, nelze vykládat restriktivně (rozsudek ze dne 12. prosince 2013, Shell Nederland, C‑241/12 a C‑242/12, EU:C:2013:821, bod 38 a citovaná judikatura).
60      Soudní dvůr dále rozhodl, že to, zda se jedná o odpad ve smyslu směrnice 2006/12, musí být ověřeno s ohledem na všechny okolnosti, přičemž se zohlední cíl této směrnice a zajistí, aby nebyla narušena její účinnost (rozsudek ze dne 12. prosince 2013, Shell Nederland, C‑241/12 a C‑242/12, EU:C:2013:821, bod 40 a citovaná judikatura).
61      V projednávané věci je třeba před posouzením důkazů předložených Komisí učinit dvě úvodní poznámky. Zaprvé vzhledem k tomu, že jde o posouzení toho, zda je přepravovaná směs odpadem, jsou relevantními okolnostmi, z jejichž hlediska je třeba toto posouzení učinit, okolnosti ke dni přepravy, a nikoli okolnosti, které nastaly před tímto datem nebo po něm. Zadruhé vzhledem k tomu, že podle Komise bylo na České republice, aby prokázala, že látka TPS-NOLO (Geobal) není odpadem, nesoustředila se Komise ve svých písemnostech ani tak na to, aby sama podala důkazy, že tato látka je odpadem, jako spíše na zodpovězení argumentů, jimiž se žalovaný členský stát snažil v průběhu řízení o nesplnění povinnosti prokázat opak.
62      Z okolností, jež podle Komise mohou prokazovat, že předmětná směs je odpadem, zmiňuje Komise zaprvé skutečnost, že se látka TPS-NOLO (Geobal) vyrábí z odpadu z původní rafinérské výroby v komplexu v Ostravě.
63      Tato skutečnost byla na jednání před Soudním dvorem potvrzena Českou republikou, která rovněž připustila, že kyselé dehty, které jsou hlavní složkou uvedené směsi, pocházejí z činnosti původní ropné rafinérie v komplexu v Ostravě a odpovídají „[o]dpadní[m] deht[ům] (s výjimkou asfaltocementu) z rafinace, destilace nebo pyrolytického zpracování organických materiálů“, uvedeným v položce A3190 na seznamu A obsaženém v části 1 přílohy V nařízení č. 1013/2006. Tento členský stát nicméně tvrdí, že smícháním těchto dehtů s uhelným prachem a oxidem vápenatým na látku TPS-NOLO (Geobal) prošly tyto dehty transformací, v jejímž důsledku přestaly být odpadem a mohou být použity jako palivo v cementárnách.
64      Skutečnost, že látka je výsledkem některého způsobu využití odpadů, přitom představuje pouze jednu z okolností, které je třeba zohlednit při určení, zda se v případě této látky ještě jedná o odpad, avšak sama o sobě neumožňuje učinit v tomto ohledu konečný závěr (rozsudky ze dne 15. června 2000, ARCO Chemie Nederland a další, C‑418/97 a C‑419/97, EU:C:2000:318, bod 97, a ze dne 7. března 2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri, C‑358/11, EU:C:2013:142, bod 58). Proto pouhá skutečnost, že je látka TPS-NOLO (Geobal) vyrobena z odpadů, neumožňuje prokázat, že je sama odpadem.
65      Zadruhé Komise poukazuje na nebezpečnost kyselých dehtů, z nichž je látka TPS-NOLO (Geobal) vyrobena, i samotné této směsi.
66      Předem je třeba zdůraznit, že na pojem „odpad“ nelze usuzovat na základě nebezpečnosti látek (rozsudek ze dne 18. dubna 2002, Palin Granit a Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, C‑9/00, EU:C:2002:232, bod 48). Co se týče důsledků, které je třeba vyvozovat z tvrzené nebezpečnosti předmětných kyselých dehtů, unijní právo v zásadě nevylučuje, že odpad, který je pokládán za nebezpečný, může přestat být odpadem, jestliže některý způsob využití umožňuje jeho další uplatnění, aniž dojde k ohrožení lidského zdraví či poškozování životního prostředí, a jestliže kromě toho nebylo konstatováno, že se držitel dotčeného předmětu zbavuje nebo má v úmyslu se ho zbavit (rozsudek ze dne 7. března 2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri, C‑358/11, EU:C:2013:142, bod 60).
67      Pokud jde o kvalifikaci samotné látky TPS-NOLO (Geobal) jako nebezpečného odpadu v souladu s tvrzením Komise, zmiňuje tento orgán pokutu uloženou polským soudem jednomu z odběratelů této směsi z důvodu její kvalifikace jako nebezpečného odpadu. Je však třeba poukázat na meze argumentu, který vychází z kvalifikace jiné látky, než o kterou jde v projednávané věci, a za okolností, které nejsou blíže upřesněny. Co se týče předmětné směsi, Česká republika na jednání připustila, že nepoužité množství, které je již několik let rozmístěno v komplexu v Katovicích za skladovacích podmínek, které jsou škodlivé životnímu prostředí a veřejnému zdraví, musí být nepochybně považováno za odpad. Avšak jak bylo uvedeno v bodě 61 tohoto rozsudku a jak uvedla Česká republika, tyto aktuální okolnosti nejsou relevantní pro posouzení, zda byla směs odpadem ke dni její přepravy.
68      Zatřetí Komise tvrdí, že látka TPS-NOLO (Geobal) je v České republice i v Polsku považována za odpad.
69      Česká republika s tímto tvrzním nesouhlasí, pokud jde o situaci v tomto členském státě. Uvádí, že Nejvyšší správní soud se v rozsudku ze dne 3. prosince 2015 – který Komise cituje jako důkaz o kvalifikaci látky TPS-NOLO (Geobal) jako odpadu v České republice – k této otázce nevyslovil, nýbrž pouze ve shrnutí vyjádření účastníků řízení sdělil, že tito účastníci kvalifikovali tuto směs jako odpad.
70      Komise na podporu své argumentace zmiňuje rovněž změnu č. 20 integrovaného povolení komplexu v Litvínově, v němž byla předmětná směs před její přepravou do Polska skladována. Uvádí, že toto rozhodnutí označuje „Geobal 4“ za odpad. Avšak podobnost názvů těchto látek nestačí k prokázání, že látka „Geobal 4“ a předmětná směs jsou totožné. Jak bylo navíc připomenuto v bodě 60 tohoto rozsudku, to, zda se jedná o odpad, je nutno posoudit in concreto
při zohlednění okolností každého jednotlivého případu.
71      Pokud jde o kvalifikaci látky TPS-NOLO (Geobal) v polském právu, je třeba uvést, že se polská vláda neúčastnila ani písemné ani ústní části řízení a že její postoj je Soudnímu dvoru znám pouze ze dvou dopisů, a to z 21. července 2015 a 11. května 2016, zaslaných Polskou republikou Komisi, která je založila do spisu předloženého Soudnímu dvoru. Z nich vyplývá, že tato směs byla v tomto členském státě považována k uvedeným datům za odpad, jehož použití jako paliva bylo zakázáno. Česká republika však na jednání uvedla – aniž jí bylo oponováno – že použití uvedené směsi jako paliva v cementárnách bylo v Polsku zakázáno až od května 2011, tj. po uskutečnění předmětné přepravy. Uzavřená smlouva o komisním prodeji ostatně podle všeho dokládá, že ke dni jejího podpisu v prosinci 2010 měla látka TPS-NOLO (Geobal) v Polsku podle dotyčného polského dovozce využití a hospodářskou hodnotu.
72      Začtvrté Komise tvrdí, že z registrace předmětné směsi podle nařízení REACH před její přepravou nelze dovodit, že přestala být odpadem.
73      V tomto ohledu je třeba připomenout, že – podle čl. 2 odst. 2 tohoto nařízení – látkou, směsí ani předmětem ve smyslu 3 tohoto nařízení není odpad. Je pravda, jak uvedla Komise, že předmětná směs mohla být nesprávně registrována podle nařízení REACH v rozporu se svou kvalifikací jakožto odpadem. Tato hypotéza však nemůže být důkazem o tom, že je tato směs odpadem. Registrace látky v souladu s nařízením REACH nedovoluje, aby byl učiněn jakýkoli opačný závěr, nicméně je relevantní pro určení, zda tato látka přestala být odpadem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. března 2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri, C‑358/11, EU:C:2013:142, body 63 a 64).
74      Zapáté Komise upozorňuje na složení předmětné směsi a na riziko, které podle ní představuje pro životní prostředí nebo lidské zdraví. V tomto ohledu je třeba nejprve uvést, že analýzy této směsi, na něž Komise poukazuje, aniž je předložila, byly provedeny polskými orgány nekontradiktorním způsobem a že Česká republika není schopna provést kontrolní expertizu, neboť se tato směs nachází na polském území. Dále, jak vyplývá z definice odpadu, určitá látka je odpadem nikoli z důvodu její povahy, nýbrž v důsledku úmyslu či povinnosti jejího držitele se jí zbavit, tzn. na základě vůle držitele nebo zákonodárce. Z toho plyne, že chemické složení dotyčné látky může být nanejvýš orientačním údajem o jejím charakteru coby odpadu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. září 2004, Van de Walle a další, C‑1/03, EU:C:2004:490, bod 42). Konečně riziko, jaké určitá látka představuje pro životní prostředí nebo lidské zdraví, nemá rozhodující vliv na její kvalifikaci jako odpad (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. června 2000, Arco Chemie Nederland a další, C‑418/97 a C‑419/97, EU:C:2000:318, bod 66).
75      Zašesté Komise tvrdí, že i kdyby byla látka TPS-NOLO (Geobal) opětovně hospodářsky využitelná, nebylo by to neslučitelné s její kvalifikací jakožto odpadem (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 28. března 1990, Vessoso a Zanetti, C‑206/88 a C‑207/88, EU:C:1990:145, bod 13, a ze dne 18. prosince 1997, Inter-Environnement Wallonie, C‑129/96, EU:C:1997:628, bod 31). Na tuto argumentaci však nelze naopak pohlížet jako na důkaz ani jako na indicii toho, že předmětná směs je svou povahou odpadem.
76      Komise mimoto hospodářskou využitelnost předmětné směsi popírá. Ze snížení množství směsi v daném komplexu konstatovaného polskými inspektory vyvozuje, že kupující neuskutečnil v Polsku prodej této směsi, jak stanovila uzavřená smlouva, a že tato směs byla zčásti vyvezena zpět. Z toho dovozuje, že po uvedené směsi jakožto palivu v cementárnách nebyla v tomto členském státě poptávka.
77      Dle údajů poskytnutých polskými orgány činilo v průběhu roku 2016 množství látky TPS-NOLO (Geobal) uložené v Katovicích již jen přibližně 6 000 tun z celkových 20 000 tun této směsi přepravených v průběhu roku 2011. Z tohoto jediného zjištění však lze patrně stěží vyvodit, že ke komisnímu prodeji předmětné směsi nedošlo a že byla zčásti vyvezena zpět. Jak uvádí Česká republika, snížení množství směsi v daném komplexu lze rovněž vysvětlit jejím použitím jako paliva v polských cementárnách v souladu s jejím určením, dokud bylo toto použití dovolené. Související tvrzení Komise každopádně nejsou podložena žádným důkazem.
78      Na základě všech předcházejících úvah nelze mít za to, že Komise podala právně dostačujícím způsobem důkaz o tom, že je předmětná směs odpadem ve smyslu směrnice 2006/12. Neprokázala tedy, že její přeprava z České republiky do Polska na přelomu let 2010 a 2011 byla ke dni svého uskutečnění přepravou odpadů ve smyslu nařízení č. 1013/2006, a v důsledku toho neprokázala ani to, že by Česká republika nesplnila povinnosti vyplývající z ustanovení čl. 24 odst. 2 ve spojení s čl. 28 odst. 1 tohoto nařízení. Žaloba Komise proto musí být zamítnuta.
K nákladům řízení
79      Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Česká republika požadovala uložení náhrady nákladů řízení Komisi a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit posledně uvedené náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
1)      Žaloba se zamítá.
2)      Evropské komisi se ukládá náhrada nákladů řízení.
Silva de Lapuerta
Bonichot
Arabadžev
Regan
Rodin
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 14. března 2019.
Vedoucí soudní kanceláře
Předseda
A. Calot Escobar
K. Lenaerts
*      Jednací jazyk: čeština.