61986CC0012_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. Na posse de um visto válido até 9 de Junho de 1984, Meryem Demirel, de nacionalidade turca, entrou na República Federal da Alemanha, acompanhada de seu filho, em 17 de Março de 1983, a fim de se juntar ao marido, da mesma nacionalidade, com quem tinha casado em 24 de Agosto de 1981. Este último tinha entrado em 13 de Setembro de 1979 no território federal, onde exerce uma actividade assalariada, a título do reagrupamento familiar.
2. Apesar das menções restritivas incluídas no visto, "Não é válido para efeitos de reagrupamento familiar; válido apenas para visita; não é permitido o exercício de uma actividade lucrativa", do limite temporal da autorização de estada e a despeito de se ter comprometido, em 8 de Junho de 1984, a deixar o território federal em 11 do mesmo mês, Demirel não regressou à Turquia, pois encontrava-se grávida e no seu país de origem não tinha nem onde morar nem possibilidades económicas. Foi então objecto de uma decisão de expulsão, adoptada em 28 de Maio de 1985 pela cidade de Schwaebisch Gmuend, que poderia ser executada coercivamente se não abandonasse o território federal o mais tardar até 5 de Junho seguinte. Em 12 de Junho de 1985, por estar novamente grávida, apresentou contra esta decisão uma reclamação que foi indeferida pela autoridade policial competente em 9 de Julho de 1985. Demirel interpôs então um recurso para o Verwaltungsgericht Stuttgart, no qual solicitava, fundamentalmente, a anulação das decisões de explusão e de indeferimento da reclamação.
3. O juiz de reenvio veio dizer que as decisões administrativas, perante si impugnadas, não violavam a legislação nacional actualmente em vigor, por força da qual, até 12 de Setembro de 1987, as regras alemãs relativas ao reagrupamento familiar não podiam ser aplicadas ao caso de Demirel. A decisão de reenvio traça a evolução da regulamentação em causa. As circulares emitidas pelo ministro do Interior do Land Baden-Wuerttemberg, de 25 de Julho de 1966 e 31 de Janeiro de 1975, permitiam o reagrupamento familiar, desde que o trabalhador estrangeiro tivesse permanecido legalmente durante três anos na República Federal da Alemanha e fosse provável que viesse a exercer de forma prolongada uma actividade profissional no território desse Estado. Todavia, em 1982 e depois em 1984, o mesmo ministro emitiu duas novas circulares para aplicação da lei federal - modificada nessas datas - relativa aos estrangeiros (Auslaendergesetz), tendo a condição de permanência ininterrupta no território federal sido elevada para oito anos. Verificou-se assim um agravamento das regras relativas a esta matéria. Deste modo, a família de Demirel, devido à regulamentação nacional, já só pode pretender semelhante reagrupamento a partir de 13 de Setembro de 1987, facto que a decisão de expulsão impugnada perante o juiz no processo principal tem em conta, pois só produz efeitos até 12 de Setembro de 1987.
4. Este não é caso único. É a segunda vez que o mesmo órgão jurisdicional vos interroga. Com efeito, foi ele que submeteu à vossa apreciação um processo semelhante - 268/85, Bozdag/Stadt Backnang -, que foi objecto de uma desistência no processo principal. Tratava-se então do agravamento da condição de duração do casamento para que o cônjuge de um trabalhador turco, regularmente estabelecido na República Federal da Alemanha, pudesse pretender permanecer junto dele. Foram colocadas as mesmas questões, relativas, por um lado, à aplicabilidade directa dos artigos 12.° do Acordo de Associação entre a CEE e a Turquia e 36.° do seu protocolo adicional, em conjugação com o artigo 7.° do acordo (1), e, por outro, ao conteúdo da noção da livre circulação, utilizada no acordo, relativamente aos direitos do cônjuge e dos filhos de um trabalhador turco instalado num Estado-membro da Comunidade.
5. Mas foi abordada no decurso do presente processo uma questão prévia relativa às consequências que se deviam retirar da natureza mista do acordo. A análise a que o juiz de reenvio procedeu relativamente a esta questão levou-o finalmente a concluir que essa particularidade não se repercutia sobre a natureza comunitária do acordo em questão, nem à luz da vossa jurisprudência nem à luz das regras do Tratado. Não colocou assim questões a este respeito. Todavia, sem contestar que o Tribunal possa ser chamado a interpretar qualquer acordo externo em que a Comunidade seja parte, os governos alemão e britânico, nas suas observações escritas, contestaram essa concepção. Entendem que o Tribunal não é competente para interpretar disposições relativas a um domínio - livre circulação dos trabalhadores - que seria da competência exclusiva dos Estados-membros. Com efeito, tratando-se, em sua opinião, de acordos de direito internacional público e não de "actos das instituições da Comunidade", na acepção do acórdão Haegeman (2), o artigo 177.° não seria aplicável. Esta interpretação, segundo o Governo alemão, não iria contra os objectivos do acordo nem comprometeria a sua adequada execução, na medida em que esta incumbe ao conselho de associação, instituído pelo artigo 6.° A sua interpretação uniforme, acrescenta o Governo britânico, seria garantida graças ao disposto no artigo 25.°, que atribui a esse conselho o poder de, a pedido de uma das partes contratantes, regular os diferendos relativos à sua interpretação ou execução, ou de recorrer ele próprio ao Tribunal de Justiça. Contrariamente a estes dois governos, a Comissão, embora admitindo que seria "ilógico" sujeitar disposições que se situam no âmbito da esfera de competência dos Estados-membros ao controlo do Tribunal, sustenta que a matéria em questão faz parte de um domínio relativamente ao qual a Comunidade, por força do disposto no artigo 238.° do Tratado, possui competência própria para concluir acordos externos.
6. No decurso da discussão, a incidência da resposta a esta questão prévia foi considerada como desprezível pelos representantes dos Estados-membros que a tinham colocado. Tratando-se de um problema tão importante como o da vossa competência para interpretar, não nos pareceu possível limitarmo-nos a tomar dele conhecimento e pareceu-nos dever-lhe consagrar as primeiras observações, que se seguem.
I - Sobre a competência quanto à interpretação do acordo
7. A questão de competência que se coloca no caso em apreço resulta não do facto de as disposições em causa constarem de um acordo concluído com um Estado terceiro, mas antes da natureza mista do acordo que vincula a esse Estado não só a Comunidade, mas também os Estados-membros, agindo a primeira e os segundos conjuntamente no exercício das respectivas competências.
8. "Criando uma associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia", o acordo de Ancara foi concluído "em conformidade com o disposto no artigo 238.° do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia. O artigo 228.°, relativo a qualquer tipo de acordo externo concluído pela Comunidade, é-lhe assim aplicável. Vários dos vossos acórdãos, dos quais alguns relativos a acordos mistos, permitiram estabelecer princípios que convirá recordar. Mas, sendo esta matéria de natureza a poder suscitar outras considerações, torna-se necessário averiguar se a resposta à questão colocada pode ser encontrada nos vossos acórdãos anteriores ou se se torna necessária uma nova etapa jurisprudencial.
9. Quando foi necessário, a propósito da importação de vinhos gregos, interpretar o acordo de Atenas (3), de carácter misto, haveis decidido, no acórdão Haegeman contra Estado belga,
"que o acordo de Atenas foi concluído pelo Conselho, em conformidade com os artigos 228.° e 238.° do Tratado...;
que este acordo é desde logo, no que se refere à Comunidade, um acto adoptado por uma das instituições, para efeitos do disposto na alínea b) do primeiro parágrafo do artigo 177.°;
que as disposições do acordo fazem parte integrante da ordem jurídica comunitária desde a sua entrada em vigor;
que, no quadro dessa ordem jurídica, o Tribunal é competente para decidir a título prejudicial sobre a interpretação desse acordo".
10. Nas suas conclusões, apresentadas por ocasião do processo Bresciani (4), relativo à Convenção de Iaundé de 1963 - a qual também era um acordo misto -, o advogado-geral Trabucchi, sublinhando certas "reservas" suscitadas pelo acórdão Haegeman "na medida em que a interpretação a título prejudicial da convenção feita pelo Tribunal ultrapassava o âmbito da interpretação ou do controlo da legalidade de um acto comunitário", considerou todavia que, tratando-se de convenções internacionais concluídas pela Comunidade, ao abrigo do artigo 228.° do Tratado e vinculativas igualmente para todos os Estados-membros, tornava-se necessário "ter em consideração, a título acessório, a convenção... a fim de determinar com exactidão a obrigação comunitária do Estado, que se baseia no Tratado e que se encontra materialmente definida nas convenções que vinculam a Comunidade". E acrescentava que "a definição do alcance de uma obrigação comunitária a cargo do Estado é sempre uma questão de interpretação do direito comunitário" (5). No acórdão que aderiu a estas conclusões, interpretastes determinadas disposições da referida convenção, não sem antes ter sublinhado
"que tinha sido concluída não apenas em nome dos Estados-membros, mas também em nome da Comunidade que, por conseguinte, se encontram vinculados por força do disposto no artigo 228.°".
11. O vosso acórdão Kupferberg não é relativo a um acordo misto, mas foi várias vezes referido no decurso do processo. Após ter recordado o poder conferido pelo Tratado CEE às instituições para concluírem acordos com países terceiros e organizações internacionais e o disposto no n.° 2 do artigo 228.°, por força do qual os Estados-membros, da mesma forma que as instituições, estão vinculados por esses acordos, declarais:
- que, as disposições necessárias à execução de uma acordo deste tipo, "no estado actual do direito comunitário, nos domínios abrangidos pelas disposições do acordo, dependem ora das instituições comunitárias ora dos Estados-membros" (6);
- que, "ao assegurar o respeito pelos compromissos decorrentes de um acordo concluído pelas instituições comunitárias, os Estados-membros cumprem uma obrigação, não apenas para com o país terceiro em causa, mas também e sobretudo para com a Comunidade, que assumiu a responsabilidade pela boa execução do acordo" (7);
- que, tendo em conta o carácter comunitário dessas disposições, os seus efeitos na Comunidade não podem variar, "consoante a sua aplicação incumba... às instituições comunitárias ou aos Estados-membros e, neste último caso", de acordo com as disposições internas de cada um desses Estados; que "compete (assim) ao Tribunal, no âmbito da sua competência para interpretar as disposições dos acordos, assegurar a sua aplicação uniforme em toda a Comunidade" (8).
12. A vossa jurisprudência é muito clara quanto ao carácter comunitário da obrigação que os Estados-membros têm de respeitar os acordos concluídos pela Comunidade e quanto à missão que vos incumbe, no âmbito da vossa competência, de interpretar as disposições tendo em vista a sua aplicação uniforme. Não define, porém, um critério de competência nem afasta expressamente a hipótese de uma disposição constante de um acordo misto poder, em virtude da sua própria natureza ou de uma reserva expressa estabelecida no acordo, ficar fora do âmbito da vossa competência para interpretar.
13. No caso em apreço, para a solução do problema da vossa competência não nos parece, no entanto, necessário elaborar uma teoria geral sobre o tema. Claro que esta teria a sua utilidade. Os actos em questão possuem natureza convencional. As partes contratantes poderiam, assim, incluir neles cláusulas de carácter exclusivamente bilateral relativas a matérias que escapam à órbita do direito comunitário nas relações entre um Estado-membro e um Estado terceiro. O carácter evolutivo da repartição de competências entre a Comunidade e os Estados-membros é, de resto, um factor suplementar de complexidade face à forma mista do acordo. Esta última é por vezes criticada, mas convém reconhecer que permitiu a conclusão de convenções internacionais que, sem ela, dificilmente teriam sido conseguidas.
14. No caso em apreço, é conveniente sublinhar que as disposições em causa estão inseridas num acordo de associação baseado na vontade de "estabelecer laços cada vez mais estreitos entre o povo turco e os povos que fazem parte da Comunidade Económica Europeia", na perspectiva da uma ulterior adesão da Turquia à Comunidade. Isto já permite qualificar este acordo, concluído com base no artigo 238.°, como um acto adoptado por uma instituição, na acepção do artigo 177.° do Tratado CEE. Quando se celebra uma tal convenção, na perspectiva de uma adesão, devem necessariamente ser atribuídos à Comunidade os mais amplos poderes convencionais externos, de forma a abranger todos os domínios de actividade visados pelo tratado comunitário. O artigo 238.°, por si só e sem necessidade de recorrer às competências implícitas que haveis reconhecido à Comunidade no acórdão AETR e no parecer 1/76 (9), serve de fundamento a uma competência externa, expressa e específica, que deve ser exercida em função do objectivo prosseguido e dos interesses comunitários. Esta competência não é concebível em termos restritivos. Tanto a "declaração interpretativa relativa à definição da noção de "partes contratantes"..." que figura no anexo I da decisão do Conselho da Comunidade, de 23 de Dezembro de 1963, que conclui o acordo CEE-Turquia (10), que remete para as disposições do Tratado e para a evolução das atribuições respectivas da Comunidade e dos Estados-membros, como a vossa jurisprudência relativa às competências externas, levam a admitir que a competência internacional da comunidade deve ser concebida de forma ampla, tendo em conta a evolução verificada na matéria. Insistimos, todavia, no facto de estarmos a limitar esta análise apenas aos acordos celebrados com vista a uma adesão. Sabe-se, com efeito, que, mesmo baseados no artigo 238.°, alguns acordos foram objecto de discussões sobre a sua verdadeira natureza, tendo os próprios Estados terceiros contratantes contestado a qualidade de associados (11), o que deve incitar a uma grande prudência na sua interpretação. Mas, como num acordo com vista à adesão se trata de proceder a uma aproximação das ordens económicas e jurídicas que conduza, caso o objectivo se realize, a uma "aceitação integral", pelo Estado terceiro associado, das obrigações resultantes do Tratado que institui a Comunidade (12), torna-se necessário que todas as matérias que, em princípio, virão a ser objecto dessa aceitação sejam abrangidas pelo acordo numa perspectiva comunitária e possam ser interpretadas com vista à sua aplicação uniforme. No âmago desta competência incluem-se, evidentemente, as liberdades fundamentais necessárias à instauração de um mercado comum, entre as quais a livre circulação dos trabalhadores. No caso em apreço, as disposições em questão comprometem indistintamente os Estados-membros a este respeito. Elas situam-se no âmbito da competência comunitária, tanto mais que podem afectar a livre circulação intracomunitária dos trabalhadores da Comunidade.
15. Assim, na ausência de uma reserva de competência exclusiva no acordo e independentemente das respectivas prerrogativas quanto à execução dessas disposições, estas, tanto pela sua natureza como pelo seu alcance, atendendo aos princípios desenvolvidos pela vossa jurisprudência, são abrangidas pela competência interpretativa do Tribunal, com vista, nomeadamente, a assegurar a sua aplicação uniforme. Esta análise não nos parece poder ser posta em causa pelo artigo 25.° do acordo, que atribui competência ao conselho de associação apenas em caso de conflito interestadual, segundo um processo a ser expressamente previsto com vista a regular eventuais diferendos em que o Estado terceiro não possa recorrer ao Tribunal.
II - Sobre as questões prejudiciais
16. Se a fase escrita do processo revelou divergências quanto à competência, traduziu no entanto - o que a audiência confirmou - uma total convergência quanto ao sentido da resposta que convém dar ao juiz a quo. Em substância, foi-vos sugerido que declareis que as disposições em questão não produzem efeitos directos. Esta é também, à primeira vista, a nossa convicção.
17. Desde o vosso acórdão Pabst e Richarz (13), não resta qualquer dúvida de que um acordo de associação pode produzir efeitos directos. Decidindo a título prejudicial sobre uma disposição do acordo de Atenas de 1961 e tendo em conta designadamente o objecto e a natureza deste último, haveis declarado que a disposição em causa traduzia "uma obrigação clara e precisa, que não está subordinada, nem quanto à sua execução nem quanto aos seus efeitos, à existência de qualquer acto posterior".
18. De modo mais geral, resulta da vossa jurisprudência (14) que, para reconhecer a um acordo um efeito directo, há que buscar, tal como ao proceder-se à aplicação das normas comunitárias stricto sensu, as características da disposição a aplicar. Mas, enquanto que em direito comunitário a vontade das partes contratantes de, pelos Tratados, atribuir direitos subjectivos é agora considerada como um dado adquirido, a aplicabilidade directa, dependendo apenas do carácter preciso e completo da norma a aplicar, determina que tal vontade não possa ser presumida para efeitos da aplicação de um acordo internacional (15). Deste modo, em semelhante matéria, começais por verificar se a "natureza" e a "economia do acordo" constituem obstáculo à invocação directa de uma das suas cláusulas. Para responder em seguida à questão de saber "se uma tal cláusula é incondicional e suficientemente precisa para produzir efeitos directos", considerais que, antes de mais, é necessário analisá-la "na perspectiva tanto do objectivo e finalidade desse acordo como do seu contexto (16)".
19. Tendo em consideração o vosso acórdão Pabst e Richarz, já citado, deve-se proceder ao exame das disposições conjugadas dos artigos referidos na primeira questão prejudicial para determinar se, nas condições acima referidas, eles estabelecem uma obrigação de standstill directamente aplicável. Caso a resposta seja afirmativa, dever-se-à determinar - retomando os termos da segunda questão do juiz de reenvio - se "a noção de livre circulação, na acepção do acordo de associação... abrange igualmente o reagrupamento familiar".
20. Recordemos o texto das disposições em causa. No capítulo 3 do título II, relativo à "execução da fase transitória" do acordo, o artigo 12.° estabelece que:
"As partes contratantes acordam em inspirar-se nos artigos 48.°, 49.° e 50.° do Tratado que institui a Comunidade na realização progressiva entre si da livre circulação de trabalhadores".
O artigo 36.° do protocolo adicional (a seguir denominado "artigo 36.° P") estabelece que
"em conformidade com os princípios enunciados no artigo 12.° do acordo de associação, a livre circulação de trabalhadores entre os Estados-membros da Comunidade e a Turquia será realizada gradualmente, entre o final do décimo segundo ano e do vigésimo segundo ano após a entrada em vigor do referido acordo.
O conselho de associação decidirá as modalidade necessárias para tal feito".
O artigo 7.° do acordo, incluído no título I, onde estão enunciados os "princípios", está assim formulado:
"As partes contratantes tomam todas as medidas gerais ou especiais destinadas a assegurar o cumprimento das obrigações que decorrem do acordo.
Abster-se-ão de todas as medidas susceptíveis de fazer perigar a realização dos objectivos do acordo".
21. Analisemos antes de mais os artigos 12.° e 36.° P. O artigo 12.° estabelece a vontade de realizar por etapas, durante a fase transitória, a livre circulação dos trabalhadores, no espírito do disposto nos artigos de 48.° a 50.° do Tratado CEE, cujo texto não foi reproduzido. Isto já quer dizer que as regras aplicáveis nesta matéria não serão necessariamente idênticas às estabelecidas pelos artigos citados. A remissão para os artigos 48.° a 50.° do Tratado tem um carácter meramente indicativo. Não se encontra, por conseguinte, consagrada no artigo 12.° qualquer obrigação clara, precisa e incondicional. Esta disposição, de carácter meramente programático, não pode assim ter efeito directo.
22. O artigo 36.° P apenas pode confirmar esta análise. Com efeito, o seu segundo parágrafo confere ao conselho de associação competência exclusiva para decidir as "modalidades necessárias" à realização progressiva dos princípios enunciados no artigo 12.° Ora, esta instância, que se pronuncia por unanimidade (17), não adoptou para esse efeito qualquer disposição, salvo as relativas aos trabalhadores turcos "que fazem parte do mercado de trabalho regular de um Estado-membro" e "aos cidadãos dos Estados-membros que fazem parte do mercado de trabalho regular na Turquia" (18). Apenas seriam de natureza a dar um conteúdo concreto ao disposto no artigo 12.° medidas adoptadas em aplicação do segundo parágrafo do artigo 36.° P .
23. Visto o artigo 12.° não poder, por si só, criar um direito de conteúdo concreto, não é possível, mesmo após a data prevista para o fim do período transitório - 30 de Novembro de 1986 - considerar que, na falta da necessária decisão do conselho de associação, possa ser extraído do acordo qualquer efeito obrigatório relativamente à livre circulação dos trabalhadores. "O passar do tempo", para retomar a expressão da Comissão, não tem aqui alcance jurídico. A realização progressiva é função de acordos políticos concluídos em conselho de associação. A inexistência de decisões sobre a matéria, ao traduzir a dificuldade das partes contratantes em chegarem a um entendimento, exclui a aplicação de textos sem conteúdo claramente definido. Qualquer outra solução seria, aliás, incompatível com a natureza consensual de uma convenção internacional e com o carácter progressivo da realização do acordo aí contido. Resulta destas observações que os artigos 12.° e 36.° P não são constitutivos de direitos mas apenas estabelecem objectivos e processos adequados à sua realização. Apenas de medidas concretas, adoptadas de acordo com "procedimentos especiais", na acepção do artigo 238.° do Tratado CEE podem resultar direitos. Consequentemente, das referidas disposições do acordo relativas à livre circulação dos trabalhadores não pode resultar nenhum efeito directo.
24. Daqui pode ser retirada uma outra consequência. Admitindo que o artigo 7.° do acordo possa ser uma cláusula de standstill, dificilmente se concebe que esta produza efeitos sobre uma livre circulação cujo conteúdo não é definível num momento determinado. A importância que lhe foi dada pelo juiz de reenvio provém do facto de este ter considerado que o objectivo essencial do acordo consiste na realização da livre circulação. Ora, os textos que lhe são dedicados fazem parte de "outras disposições de carácter económico" que concorrem para a realização dos objectivos fixados de uma forma geral pelo artigo 2.° e, relativamente ao período transitório, pelo artigo 4.° do acordo. Sem alcance determinado, o princípio do artigo 7.° estabelece uma obrigação geral a cargo das partes contratantes, que apenas pode produzir efeitos se articulado com outras disposições.
25. A sua semelhança com o segundo parágrafo do artigo 5.° do Tratado, sublinhada pela Comissão e pelo Governo alemão, implica que se estabeleça um confronto com as regras que haveis fixado para aplicação deste último texto. Resulta da vossa jurisprudência que só se atribuem determinados efeitos ao segundo parágrafo do artigo 5.° quando se verificam elementos de concretização que permitem definir as medidas contra as quais não se pode atentar, mesmo que, em determinados casos, apenas se trate "de elementos de direito... fragmentários" ou de simples propostas ou medidas provisórias, mas que constituam "o ponto de partida de uma acção comunitária combinada" (19). Num caso como o em apreço, não se pode proceder a semelhante verificação continuando por definir o regime de livre circulação dos trabalhadores resultante do acordo de Ancara.
26. A aproximação das disposições adoptadas em matéria de livre circulação dos trabalhadores, por um lado de liberdade de estabelecimento e de livre prestação de serviços, por outro, objectos respectivamente dos artigos 13.° e 14.° do acordo, vem reforçar esta análise. Nos termos destes dois artigos as partes contratantes "concordam" também em inspirar-se nos artigos correspondentes do Tratado "para eliminarem entre si as restrições" às liberdades em questão. Mas, se o artigo 36.° P foi redigido nos termos acima recordados, o artigo 41.° do mesmo protocolo prevê expressamente no seu n.° 1 uma cláusula de standstill, pela qual
"as partes contratantes abster-se-ão de introduzir, nas suas relações mútuas, novas restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços".
Torna-se, decerto, necessário fazer um uso prudente do argumento a contrario. Seria ainda necessário, para ser possível conferir ao n.° 2 do artigo 7.° um efeito standstill, que este pudesse ser aplicado a uma obrigação com contornos definidos, o que, como já referimos, não é o caso dos artigos 12.° e 36.° P, já citados.
27. A segunda questão, relativa ao reagrupamento familiar, não parece assim necessitar de resposta específica. Não obstante, vamos dedicar-lhe algumas considerações para o caso de se entender ser necessário esclarecer o juiz a quo a este respeito. Torna-se necessário sublinhar que não se trata aqui da livre circulação dos trabalhadores enquanto tal, mas do reagrupamento familiar que se destina a facilitá-la. Como foi recordado no decorrer do processo, o direito ao reagrupamento das famílias dos trabalhadores da Comunidade teve de ser objecto de uma disposição expressa, o artigo 10.° do Regulamento n.° 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade (20). Na falta de uma disposição análoga, contida no acordo ou adoptada para sua execução pelo conselho de associação, tal direito não pode ser considerado como implicitamente consagrado. Sublinhou-se no decurso do processo que o Tribunal de Estrasburgo, no processo Abdulaziz (21), julgou que, de um modo geral, mesmo no âmbito do artigo 8.° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, os Estados não são obrigados, por força desse texto, a aceitar a instalação de cônjuges não nacionais no seu território. Se é certo que o reagrupamento familiar é um elemento necessário à realização da livre circulação dos trabalhadores, ele só se torna um direito após a realização da liberdade por si condicionada e a adopção de uma disposição especial que lhe diga respeito. Num acordo em que qualquer diligência a este respeito é gradual e progressiva, cabe à instância competente decidir quando e em que condições esse objectivo deve ser realizado.
28. O juiz a quo interroga-se, claramente, sobre as consequências que poderiam resultar do facto de, no caso em apreço, a demandante no processo principal ser o cônjuge de um trabalhador turco "legalmente instalado" num país da Comunidade. Torna-se necessário fazer apelo à decisão 1/80 do conselho de associação. Esta, no seu artigo 7.°, refere-se aos membros da família do trabalhador turco com um vínculo laboral regular no Estado-membro "que foram autorizados a juntar-se-lhe". O artigo 13.° da mesma decisão inclui uma cláusula de standstill, na qual se dispõe que
"os Estados-membros e a Turquia não podem introduzir novas restrições quanto às condições de acesso ao emprego dos trabalhadores e dos membros das suas famílias que se encontrem nos territórios respectivos em situação regular no que se refere à permanência e ao vínculo laboral".
Esta cláusula é relativa ao acesso ao emprego e não ao reagrupamento familiar. Subordina a permanência dos membros da família a uma autorização concedida pelas autoridades competentes dos Estados partes no acordo. Não pode assim ser interpretada no sentido de que inclui um direito ao reagrupamento familiar como o previsto no Regulamento n.° 1612/68.
III - Conclusão
29. Sugerimo-vos pois que declareis que
"face às medidas até agora adoptadas para sua execução, as disposições conjugadas dos artigos 12.° do acordo, de 12 de Setembro de 1963, que cria uma associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia, e 36.° do protocolo adicional, de 23 de Novembro de 1970, reportadas às do artigo 7.° do referido acordo, não estabelecem para os Estados-membros qualquer proibição directamente aplicável nas suas ordens jurídicas internas, de introdução de novas restrições ao reagrupamento das famílias dos trabalhadores turcos que aí tenham um emprego regular".
(*) Tradução do francês.
(1) - Acordo dito "de Ancara", de 12 de Setembro de 1963, entrado em vigor em 1 de Dezembro de 1964 (Decisão 69/732/CEE do Conselho, de 23 de Dezembro de 1963, JO 217 de 29.12.1964; EE 11 F1 p. 18), completado por um protocolo adicional de 23 de Novembro de 1970, entrado em vigor em 1 de Janeiro de 1973 (JO L 293 de 29.12.1972, p. 1; EE 11 F1 p. 213).
(2) - Acórdão de 30 de Abril de 1974, 181/73, Recueil, p. 449, pontos 3 a 6.
(3) - Acordo que cria uma associação entre a CEE e a Grécia, concluído em 9 de Julho de 1961, JO 26 de 18.2.1963, p. 293.
(4) - Acórdão 87/75, já citado.
(5) - O sublinhado é nosso.
(6) - Ponto 12, sublinhado nosso.
(7) - Ponto 13, sublinhado nosso.
(8) - Ponto 14, sublinhado nosso.
(9) - Acórdão de 31 de Março de 1971, 22/70, Comissão/Conselho, Recueil, p. 263; parecer 1/76, de 26 de Abril de 1977, Recueil, p. 741.
(10) - JO de 29.12.1964, p. 3685, anexo I, p. 3700.
(11) - C. Flaesch-Mougin: "Les accords externes de la CEE. Essai d' une typologie", tese 1979, p. 67.
(12) - Artigo 28.° do acordo de Ancara.
(13) - Acórdão de 29 de Abril de 1982, no processo 17/81, Recueil, p. 1331.
(14) - Entre outros, processos 87/75, Bresciani, 104/81, Kupferberg, já citados.
(15) - Ver H. N. Tagaras: "L' effet direct das accords internationaux de la Communauté", Cahiers de droit européen 1984, n.os 1 e 2, p. 15, especialmente p. 24 e seguintes.
(16) - Processo 104/81, Kupferberg, pontos 22 e 23.
(17) - Artigo 23.° do acordo.
(18) - Decisão 1/80 do conselho de associação, de 19 de Setembro de 1980, artigo 6.°
(19) - Acórdão de 5 de Maio de 1981, 804/79, Comissão/Reino Unido, Recueil, p. 1045, pontos 23 e 28.
(20) - JO L 257 de 19.10.1968, p. 2; EE 05 F1 p. 77.
(21) - Acórdão do TEDH de 28 de Maio de 1985, série A, n.° 95.