62022TJ0307_RES
Sag T-307/22
A2B Connect BV m.fl.
mod
Rådet for Den Europæiske Union
Rettens dom (Første Udvidede Afdeling) af 26. marts 2025
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger truffet på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine – midlertidigt forbud mod udsendelse og suspension af tilladelser til udsendelse af visse medieforetagenders indhold – midlertidigt forbud mod at reklamere for produkter eller tjenester i indhold, der produceres eller udsendes af visse medieforetagender – Rådets kompetence – ytrings- og informationsfrihed – proportionalitet – begrundelsespligt«
Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Ukraine – midlertidigt forbud mod udsendelse af indhold fra visse medieforetagender – forbud mod at reklamere for produkter eller tjenester i indhold, der produceres eller udsendes af visse medieforetagender – domstolskontrol med lovligheden – rækkevidde – alment gældende retsforskrift, der er tilknyttet en individuel foranstaltning – omfattet
(Art. 24, stk. 1, TEU, art. 29 TEU og art. 40 TEU; art. 263, stk. 4, TEUF og art. 275, stk. 2, TEUF; Rådets afgørelse 2014/512/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/351 og (FUSP) 2022/884, art. 4g, stk. 1 og 3; Rådets forordning nr. 833/2014, art. 2f, stk. 1 og 3, 2022/350 og 2022/879)
(jf. præmis 23-33)
Institutionernes retsakter – afgørelser – særlige bestemmelser om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) – Unionens kompetence inden for FUSP – omfang – afgørelser, der direkte kan ændre enkeltpersoners retsstilling – omfattet – Rådets fastlæggelse af formålet med de restriktive foranstaltninger – midlertidigt forbud mod udsendelse af indhold fra visse medieforetagender – lovlighed – forbud mod at reklamere for produkter eller tjenester i indhold, der produceres eller udsendes af visse medieforetagender – kompetence til at vedtage sanktioner, der er tildelt en national tilsynsmyndighed – ingen betydning
(Art. 24, stk. 1, TEU, art. 29 TEU og art. 40 TEU; art. 263, stk. 4, TEUF og art. 275, stk. 2, TEUF; Rådets afgørelse 2014/512/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/351 og (FUSP) 2022/884, art. 4g, stk. 1 og 3; Rådets forordning nr. 833/2014, art. 2f, stk. 1 og 3, 2022/350 og 2022/879)
(jf. præmis 44-54)
Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Ukraine – midlertidigt forbud mod udsendelse af indhold fra visse medieforetagender – forbud mod at reklamere for produkter eller tjenester i indhold, der produceres eller udsendes af visse medieforetagender – domstolskontrol med lovligheden – omfang – annullationssøgsmål – regelfastsættende retsakt, der giver virkning til en afgørelse truffet af Unionen inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – Unionens retsinstansers kompetence – omfattet
(Art. 215 TEUF; Rådets forordning nr. 833/2014, 2022/350 og 2022/879)
(jf. præmis 61 og 62)
Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – omfang – restriktive foranstaltninger truffet på baggrund af situationen i Ukraine – midlertidigt forbud mod udsendelse af indhold fra visse medieforetagender – forbud mod at reklamere for produkter eller tjenester i indhold, der produceres eller udsendes af visse medieforetagender – generelle retsakter – tilladt at anvende en begrundelse, som begrænser sig til at angive den samlede situation, der har ført til retsaktens vedtagelse og de almene formål, der forfølges med denne
(Art. 29 TEU; art. 215 TEUF og art. 296, stk. 2, TEUF; Rådets forordning nr. 833/2014, art. 2f, stk. 1 og 3, 2022/350 og 2022/879)
(jf. præmis 70-73, 76-81 og 85)
Grundrettigheder – ytringsfrihed – sikret ved både chartret om grundlæggende rettigheder og den europæiske menneskerettighedskonvention – samme betydning og omfang – beskyttelsesniveau sikret ved chartret, som ikke tilsidesætter det, der er sikret ved nævnte konvention
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 11)
(jf. præmis 102, 103 og 105-107)
Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for visse personer, enheder og organer på baggrund af situationen i Ukraine – midlertidigt forbud mod udsendelse af indhold fra visse medieforetagender – forbud mod at reklamere for produkter eller tjenester i indhold, der produceres eller udsendes af visse medieforetagender – begrænsning af ytringsfriheden – lovlighed – betingelse – begrænsning fastsat ved lov – begreb – almengyldige retsakter, der hviler på et klart og tilstrækkeligt forudsigelig EU-retligt retsgrundlag – omfattet
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 11 og art. 52, stk. 1; Rådets forordning nr. 833/2014, art. 2f, stk. 1 og 3, 2022/350 og 2022/879)
(jf. præmis 104 og 111-115)
Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for visse personer, enheder og organer på baggrund af situationen i Ukraine – midlertidigt forbud mod udsendelse af indhold fra visse medieforetagender – forbud mod at reklamere for produkter eller tjenester i indhold, der produceres eller udsendes af visse medieforetagender – begrænsning af ytringsfriheden – lovlighed – betingelse – respekten for det væsentlige indhold af ytringsfriheden – begreb – retsakter af midlertidig og reversibel karakter, der ikke i sig selv krænker denne frihed – omfattet
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 11 og art. 52, stk. 1; Rådets forordning nr. 833/2014, art. 2f, stk. 1 og 3, 2022/350 og 2022/879)
(jf. præmis 116-118, 120 og 121)
Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for visse personer, enheder og organer på baggrund af situationen i Ukraine – midlertidigt forbud mod udsendelse af indhold fra visse medieforetagender – forbud mod at reklamere for produkter eller tjenester i indhold, der produceres eller udsendes af visse medieforetagender – begrænsning af ytringsfriheden – lovlighed – betingelse – forfølgelse af et mål af almen interesse, der er anerkendt som sådant af Unionen – begreb – beskyttelse af Unionens offentlige orden og sikkerhed – bevarelse af den internationale fred og sikkerhed – omfattet
[Art. 3, stk. 1, TEU, art. 5 TEU og art. 21, stk. 2, litra c), TEU; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 11 og art. 52, stk. 1; Rådets forordning nr. 833/2014, art. 2f, stk. 1 og 3, 2022/350 og 2022/879]
(jf. præmis 122 og 123)
Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for visse personer, enheder og organer på baggrund af situationen i Ukraine – midlertidigt forbud mod udsendelse af indhold fra visse medieforetagender – forbud mod at reklamere for produkter eller tjenester i indhold, der produceres eller udsendes af visse medieforetagender – begrænsning af ytringsfriheden – lovlighed – betingelse – overholdelse af proportionalitetsprincippet – tilsidesættelse – foreligger ikke
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 11 og art. 52, stk. 1; Rådets forordning nr. 833/2014, art. 2f, stk. 1 og 3, 2022/350 og 2022/879)
(jf. præmis 124-135)
Annullationssøgsmål – anbringender – søgsmål til prøvelse af rådsforordninger, hvorved der vedtages restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – anbringende om en tilsidesættelse af ytrings- og informationsfriheden for brugerne af en internettjenesteudbyders tjenester – den pågældende operatørs manglende mulighed for at påberåbe sig sine brugeres ytrings- og informationsfrihed
(Art. 263 TEUF)
(jf. præmis 136-140)
Resumé
I sin dom frifandt Retten Rådet for Den Europæiske Union i et annullationssøgsmål anlagt af de sagsøgende selskaber mod retsakter, hvorved Rådet forbød operatører, der er etableret i EU, dels at udsende eller muliggøre, lette eller på anden måde bidrage til udsendelse af indhold fra de juridiske personer, enheder eller organer, der er opført i bilagene til de anfægtede retsakter, dels at reklamere for produkter eller tjenester i indhold, der udsendes af disse personer, enheder eller organer (
1
). Denne sag gav bl.a. Retten mulighed for at tage stilling til betingelserne for dens kompetence til at efterprøve lovligheden af afgørelser vedtaget inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) i forhold til sagsøgere, der er blevet pålagt disse forbud.
Denne dom blev afsagt i forbindelse med en række restriktive foranstaltninger, som Unionen har vedtaget som følge af Den Russiske Føderations militære aggression mod Ukraine den 24. februar 2022. Sagsøgerne, som er etableret i Nederlandene, og hvis navne ikke er opført på listerne i bilagene til de anfægtede retsakter, er udbydere af internetadgangstjenester til privatpersoner og til virksomheder.
Til støtte for deres søgsmål påberåbte sagsøgerne sig Rådets manglende kompetence til at vedtage de anfægtede retsakter og en tilsidesættelse af retten til ytrings- og informationsfrihed (
2
) og retten til god forvaltning (
3
), som er sikret ved Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
Rettens bemærkninger
Retten fastslog, idet den ex officio efterprøvede sin kompetence til at efterprøve lovligheden af de anfægtede retsakter, for det første, at det kun var fornødent at træffe afgørelse om lovligheden af de anfægtede forordninger. I denne henseende bemærkede Retten indledningsvis, at det i overensstemmelse med artikel 275, stk. 2, TEUF er den individuelle karakter af retsakter vedtaget på grundlag af bestemmelserne vedrørende FUSP, der giver adgang til Unionens retsinstanser. En afgørelse om restriktive foranstaltninger kan anses for at være individuel, hvis den berørte person er nævnt ved navn i denne afgørelse. Retten fastslog imidlertid, at for så vidt som sagsøgernes navne hverken fremgår af selve afgørelse 2014/512, som ændret, eller af bilag IX hertil, som ændret, udgør de anfægtede afgørelser ikke restriktive foranstaltninger rettet mod sagsøgerne. De omhandlede restriktive foranstaltninger skal nemlig forstås således, at de er almengyldige i forhold til sagsøgerne, for så vidt som disse er blandt de enheder, der tilhører den generelle og abstrakte kategori af »operatører«, som har forbud mod at udsende indhold fra de »juridiske personer, enheder eller organer«, der er opført på listen i bilag IX til afgørelse 2014/512, som ændret, og en individuel rækkevidde i forhold til sidstnævnte.
Sagsøgerne kunne derfor ikke påberåbe sig de omhandlede restriktive foranstaltningers individuelle karakter i forhold til de medieforetagender, der er identificeret i selve afgørelse 2014/512, som ændret, med henblik på at begrunde Rettens kompetence til at påkende deres annullationssøgsmål. Derimod skal Retten sikre en i princippet fuldstændig legalitetsprøvelse af EU-retsakter som de anfægtede forordninger, der er vedtaget på grundlag af artikel 215 TEUF.
Hvad for det andet angår Rådets kompetence til at vedtage de omhandlede forordninger bemærkede Retten dels, at det i henhold til artikel 215, stk. 2, TEUF i forhold til efterprøvelsen af Rådets kompetence til at vedtage de anfægtede forordninger er en forudgående betingelse, at Rådet havde kompetence til at vedtage de anfægtede afgørelser, som tillægger det denne beføjelse, dels at Unionen i forbindelserne med den øvrige verden fremmer sine værdier og interesser og bidrager til beskyttelsen af sine borgere (
4
), til fred, sikkerhed og til nøje overholdelse af folkeretten. Retten anførte endvidere, at det fremgår af en samlet læsning af artikel 21 TEU, artikel 23 TEU, artikel 24, stk. 1, TEU, artikel 25 TEU og artikel 28, stk. 1, første afsnit, TEU, sammenholdt med artikel 29 TEU, at der kan anlægges en vid fortolkning af begrebet »Unionens tilgang«, således at der på grundlag af artikel 29 TEUF bl.a. kan vedtages afgørelser, der direkte kan ændre enkeltpersoners retsstilling. I øvrigt har Rådet en vid skønsmæssig beføjelse med henblik på at fastlægge formålet med de restriktive foranstaltninger, som Unionen vedtager på FUSP-området. Rådet kunne således med rette i lyset af den internationale krise forårsaget af Den Russiske Føderations aggression mod Ukraine finde, at der blandt de foranstaltninger, der var egnede til at reagere på den alvorlige trussel mod freden ved Unionens grænser og tilsidesættelsen af folkeretten, kunne indgå et forbud mod udsendelse af indhold fra visse medieforetagender under Den Russiske Føderations ledelses kontrol med den begrundelse, at disse medieforetagender støttede denne aggression gennem løbende og samordnede propagandaaktioner rettet mod civilsamfundet i Unionen og nabolandene, og et forbud mod at reklamere for produkter eller tjenester i ethvert indhold, der produceres eller udbredes af de omhandlede medieforetagender.
Retten bemærkede, at eftersom propaganda og desinformationskampagner fra de nævnte medieforetagender kan undergrave grundlaget for demokratiske samfund og udgør en integreret del af det moderne krigsarsenal, var de omhandlede restriktive foranstaltninger inden for rammerne af Unionens forfølgelse af de mål, som den er blevet tillagt i artikel 3, stk. 1 og 5, TEU. Da de omhandlede aktioner i denne henseende udgjorde en betydelig og direkte trussel mod Unionens offentlige orden og sikkerhed, var denne indgriben, da den havde til formål at værne om Unionens værdier, dens grundlæggende interesser, dens sikkerhed og uafhængighed, og da den havde til formål at bevare freden, nemlig direkte knyttet til formålene med FUSP (
5
).
Derudover fremhævede Retten, at den omstændighed, at de nationale regulerende myndigheder har beføjelse til at sanktionere et audiovisuelt medie for upassende redaktionelt indhold, ikke er til hinder for Rådets kompetence til at vedtage restriktive foranstaltninger med henblik på midlertidigt og reversibelt at forbyde udsendelse af et vist medieindhold. Den kompetence, der er tildelt de nationale administrative myndigheder ved de nationale lovgivninger, forfølger nemlig ikke de samme formål, hviler ikke på de samme værdier og kan ikke sikre de samme resultater som et ensartet og øjeblikkeligt indgreb på hele EU’s område, såsom det, der kan gennemføres i henhold til FUSP.
Endelig fastslog Retten, at de anfægtede retsakter ikke kan anfægtes med henvisning til Unionens mulighed for at gribe ind på området for audiovisuelle tjenester på grundlag af andre kategorier af kompetencer, der er reguleret ved EUF-traktaten (
6
). Gennemførelsen af politikkerne i artikel 3 TEUF – 6 TEUF skal nemlig ikke berøre anvendelsen af institutionernes procedurer og omfanget af deres beføjelser som fastsat i traktaterne med henblik på udøvelsen af Unionens kompetencer i henhold til FUSP (
7
).
Hvad for det tredje angik den angivelige tilsidesættelse af retten til god forvaltning fastslog Retten, at Rådet havde begrundet de anfægtede forordninger tilstrækkeligt. Retten bemærkede i den henseende, at for så vidt angår almengyldige bestemmelser behøver begrundelsen kun at angive dels de samlede omstændigheder, som har ført til, at retsakten er blevet udstedt, dels de generelle formål, som de skal opfylde, og at EU-retten ikke pålægger Rådet nogen forpligtelse til at offentliggøre dokumentationen vedrørende dens beslutningsproces.
Hvad for det fjerde og sidste angik den angivelige tilsidesættelse af ytrings- og informationsfriheden, og navnlig friheden til at modtage eller meddele oplysninger, mindede Retten om, at de rettigheder og friheder, der er sikret ved chartrets artikel 11, ikke er absolutte rettigheder, men skal ses i sammenhæng med deres funktion i samfundet. Retten mindede således om, at selv hvis det antages dels, at internettjenesteudbydere såsom sagsøgerne kan anses for at være indehavere af en selvstændig ret til frit at meddele oplysninger, dels at det midlertidige forbud mod at bidrage til udsendelse af medieindhold, der er omfattet af de omhandlede restriktive foranstaltninger, og forbuddet mod at reklamere for produkter eller tjenester i indhold, der udsendes af disse medieforetagender, kan udgøre et indgreb i udøvelsen af den nævnte frihed, kan begrænsninger i udøvelsen af de rettigheder, der er fastsat chartret, tillades (
8
).
I den foreliggende sag fandt Retten, at det, henset til karakteren af og formålet med de omhandlede forbud, var passende for Rådet at identificere internettjenesteudbydere, såsom sagsøgerne, samt ethvert middel til transmission eller distribution af indhold som operatører, der skal sikre gennemførelsen og dermed effektiviteten på Unionens område af disse forbud.
Endelig fastslog Retten, at sagsøgerne ikke kunne påberåbe sig retten for brugerne af deres tjenester til at modtage oplysninger, da de ikke selv var indehaverne af denne ret.
(
1
) – Rådets afgørelse (FUSP) 2022/351 af 1.3.2022 om ændring af afgørelse 2014/512/FUSP om restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine (EUT 2022, L 65, s. 5), Rådets forordning (EU) 2022/350 af 1.3.2022 om ændring af forordning (EU) nr. 833/2014 om restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine (EUT 2022, L 65, s. 1), Rådets afgørelse (FUSP) 2022/884 af 3.6.2022 om ændring af afgørelse 2014/512/FUSP om restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine (EUT 2022, L 153, s. 128), og Rådets forordning (EU) 2022/879 af 3.6.2022 om ændring af forordning (EU) nr. 833/2014 om restriktive foranstaltninger på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine (EUT 2022, L 153, s. 53).
(
2
) – Chartrets artikel 11.
(
3
) – Chartrets artikel 41.
(
4
) – Artikel 3, stk. 5, TEU.
(
5
) – Artikel 21, stk. 2, litra a) og c), TEU.
(
6
) – Artikel 4, stk. 2, TEUF
(
7
) – I henhold til artikel 40, stk. 2, TEU.
(
8
) – Chartrets artikel 52, stk. 1.