61990C0022
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. WALTER VAN GERVEN
presentadas el 26 de junio de 1991 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
Mediante Decisión 89/627/CEE, de 15 de noviembre de 1989, relativa a la revisión de cuentas de los Estados miembros en concepto de gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA), Sección «Garantía», durante el ejercicio financiero de 1987, (
1
) la Comisión imputó en particular, a cargo de la República Francesa, un importe de 10.569.874 FF. Este importe corresponde a las tasas suplementarias aplicables a las cantidades de leche recogidas durante el tercer período de aplicación de la tasa (1986/1987) que habían sobrepasado (en 5.192 toneladas) la cantidad global garantizada, fijada para las entregas, por el apartado 3 del artículo 5 quaterdel Reglamento (CEE) n° 804/68 del Consejo. (
2
)
El Gobierno francés estima que la citada Decisión es nula y sin valor ni efecto alguno y presenta dos motivos en apoyo de esta afirmación. Con carácter principal, sostiene que la Decisión se funda en una interpretación errónea del artículo 6 bis del Reglamento (CEE) n° 857/84 del Consejo. (
3
) Con carácter subsidiario, alega que la Decisión es ilegal dado que los cálculos de la Comisión no tuvieron en cuenta todas las posibilidades ofrecidas a las industrias lácteas, a las que se considera haber excedido la cantidad de referencia, para el cálculo del contenido medio en materia grasa de su leche.
El motivo principal
2.
Para comprender acertadamente el motivo principal, procede recordar que el Reglamento (CEE) n° 856/84 ha establecido una tasa suplementaria sobre las cantidades de leche entregadas o vendidas que sobrepasen una determinada cantidad de referencia. El régimen de la tasa se aplica a cualquier vía de comercialización de la producción, entrega a un comprador (industria láctea) o venta directa al consumo. No obstante, efectúa una clara distinción según la vía de comercialización elegida. De este modo, el productor, que durante el período de referencia haya comercializado su producción simultáneamente por las dos vías, dispone de dos cantidades de referencia individuales, una en razón de las entregas y otra en razón de las ventas directas.
Esta distinción se vuelve a encontrar en las cantidades globales garantizadas para los Estados miembros: el apartado 3 del artículo 5quater del Reglamento n° 804/68 (modificado por el Reglamento n° 856/84; véase la nota n° 2) establece la cantidad global garantizada en concepto de entregas, mientras que el Anexo del Reglamento general de aplicación n° 857/84 fija la cantidad en concepto de ventas directas. La primera es un múltiplo de la segunda. Para el primer período de aplicación de la tasa, la cantidad global garantizada fijada para las entregas en Francia se elevaba a 25.585.000 toneladas y la fijada para las ventas directas a sólo 1.183.000 toneladas.
3.
En un principio, el régimen de la tasa no contenía un pasadizo que permitiese transferir las cantidades de referencia de un sector de actividad a otro, según las necesidades de comercialización de los productores. Sólo se había contemplado el caso de los productores que interrumpiesen total o parcialmente bien sus ventas directas, bien sus entregas. A este respecto, el apartado 5 del artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 1371/84 de la Comisión, (
4
) aplicable durante el período contemplado por la Decisión controvertida, (
5
) dispone:
«Los productores que hayan obtenido una cantidad de referencia por aplicación del apartado 4 [en concepto de sus ventas directas durante el período de referencia], y que interrumpan, total o parcialmente, sus ventas directas, podrán entregar su leche y sus productos lácteos a un comprador en el marco de las fórmulas A y B, a condición de que el Estado miembro pueda concederles una cantidad de referencia dentro del límite de la cantidad garantizada contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) n° 804/68.» (
6
)
Esta disposición permite a los productores que dispongan de una cantidad de referencia en razón de ventas directas y que, aunque mantengan eventualmente su producción láctea, cesen total o parcialmente sus ventas directas, obtener una cantidad de referencia correspondiente para «entregas» dentro de los límites de la cantidad global garantizada para «entregas» del Estado miembro.
4.
Teniendo en cuenta las fluctuaciones de las porciones respectivas de las dos actividades económicas y con objeto de permitir a los productores que dispongan de dos cantidades de referencia hacer frente a determinadas necesidades específicas de comercialización [véase el quinto considerando del Reglamento (CEE) n° 590/85], el Consejo introdujo en el Reglamento n° 857/84 una disposición que permite a los productores interesados transferir las cantidades de referencia de un sector de actividad a otro. Se trata del nuevo artículo 6 bis, según el cual:
«Los productores que dispongan de dos cantidades de referencia, en razón de las entregas y en razón de las ventas directas, obtendrán, a instancia propia, para hacer frente a una modificación de sus necesidades de comercialización, un aumento de una de las dos cantidades de referencia en un período de doce meses. Dicho aumento estara supeditado a una reducción del mismo importe de la otra cantidad de referencia durante el mismo período de doce meses. Dicha reducción y aumento correlativo se contabilizarán en las reservas correspondientes contempladas en los artículos 5 y 6.
Para ser admisible, la solicitud del productor contemplada en el párrafo primero deberá incluir todos los elementos de información necesarios para la evaluación:
—
de la dimensión de la explotación lechera del solicitante,
—
del volumen global de su producción lechera, de sus entregas y de sus ventas directas de leche y/o productos lácteos,
—
de la naturaleza y alcance de la modificación de sus necesidades de comercialización.»
5.
Las partes interpretan el artículo 6 bis del Reglamento n° 857/84 de modo muy divergente. No obstante, concuerdan en determinados puntos.
En primer lugar, están de acuerdo en que sólo los productores titulares de dos cantidades de referencia pueden beneficiarse del mismo. Con objeto de garantizar que la doble cantidad de referencia no sea simplemente teórica y que una porción de la cantidad de referencia se mantenga siempre disponible, a partir de la campaña 1986/1987 contemplada por la Decisión controvertida, las autoridades francesas además limitaron la cantidad de referencia transferible en un 97 % (99 % para la zona de montaña) de la cantidad de referencia de base. Este requisito, fijado en la normativa francesa de aplicación del régimen de la tasa, apenas tiene importancia en el presente asunto (no obstante, véase la nota n° 8). Ninguna de las partes se apoya en este requisito para fundar sus argumentos. (
7
)
Seguidamente, las partes admiten que la autorización de transferencia sólo es válida dentro de un período de doce meses. Por consiguiente, esta autorización caduca al término de cada campaña, pero puede renovarse si el productor presenta una nueva solicitud.
También concuerdan las partes en que el artículo 6 bis no puede aplicarse cuando el productor haya cesado definitivamente la venta directa de su producción de leche. Los apartados 5 y 7 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 1546/88 (en aquella época —véase el punto 3— los apartados 5 y 7 del artículo 4 del Reglamento n° 1371/84) deben aplicarse en este caso. Estas disposiciones establecen un régimen muy diferente al del artículo 6 bis. Mientras que este último permite las transferencias temporales de cantidades «ventas directas» hacia la actividad «entregas» y el productor recupera su cantidad de base al finalizar el período de doce meses durante el que se practicaron dichas transferencias, el cese definitivo de las ventas directas ocasiona la supresión de la cantidad de referencia «ventas directas» y su transferencia a la reserva nacional, lo que permite conceder cantidades suplementarias o específicas de referencia a otros productores que vendan directamente al consumo. Además, esta supresión de la cantidad de referencia «ventas directas» no da derecho a un aumento correlativo de la cantidad «entregas», sino únicamente a la posibilidad de dicho aumento si el Estado miembro dispone de una reserva de cantidades por este concepto.
Finalmente, las partes coinciden en que el artículo 6 bis permite a los Estados miembros conceder transferencias a los productores que hayan interrumpido completamente, aunque temporalmente, su actividad de venta directa. Por el contrario, las partes disienten acerca del momento a partir del cual debe considerarse que esta interrupción constituye un cese definitivo de actividad.
6.
El presente litigio surgió con motivo del examen, efectuado por los agentes del FEOGA, de setenta y dos expedientes de transferencias autorizadas por las autoridades francesas con arreglo al artículo 6 bis del Reglamento n° 857/84. Los agentes encargados del control comprobaron que en veintinueve casos los productores habían cesado definitivamente las ventas directas. (
8
) El Agente de la Comisión aclaró en la vista que esta comprobación se deducía de las propias solicitudes de transferencia, puesto que las mismas revelaban el cese definitivo de la actividad de venta directa y, algunas veces, desde la primera campaña del régimen de la tasa. De ello se desprende —y el Gobierno francés no lo discutici— que las transferencias concedidas a veintinueve productores no eran conformes con la normativa.
En mi opinión, la Comisión habría podido considerar que los veintinueve expedientes de que se trata constituían un dato significativo para justificar la crítica dirigida a las autoridades francesas por no haber verificado la observancia del requisito de que una transferencia con arreglo al artículo 6 bis del Reglamento n° 857/84 no puede concederse a un productor que haya cesado definitivamente su actividad de venta directa o, en todo caso, por no haber aplicado un conjunto eficaz de medidas de control de la observancia de este requisito (véase la sentencia de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión, C-8/88, Rec. p. I-2321, apartado 42).
7.
Sin embargo, la Comisión no optó por esta vía. Con arreglo a las informaciones obtenidas de las autoridades francesas, la Comisión comprobó que, de una cantidad global neta de 72.100 toneladas transferidas con arreglo al artículo 6 bis_28.540 toneladas (el 39 %) se referían a productores que habían transferido la mayor cantidad posible de ventas directas a entregas. (
9
) La porción de estas transferencias en la totalidad de las transferencias concedidas durante la campaña 1986/1987 (el 39 %) coincidía con la parte de los expedientes en los que los agentes del FEOGA habían comprobado un cese definitivo de la actividad de venta directa en la totalidad de los expedientes que habían examinado (40 %).
Ignoro si esta coincidencia ha tenido alguna influencia en la Decisión de la Comisión. Sea como fuere, no criticó a Francia por no haber verificado sistemáticamente in concreto, es decir, habida cuenta de los datos de sus expedientes, si los solicitantes de transferencias habían cesado definitivamente su actividad de venta directa. La propia Comisión optó decidir por sí misma in abstracto el concepto de «cese definitivo». Según la Comisión, se puede considerar que «los productores que hayan transferido la mayor cantidad posible de ventas directas a entregas han cesado las ventas directas». (
10
) La Comisión funda esta definición en la interpretación que da al artículo 6 bis del Reglamento n° 857/84; según la Comisión «sólo puede aplicarse el artículo 6 bis cuando los productores ejerzan dos actividades económicas durante un mismo período de doce meses» (el subrayado es mío). (
11
) De ello se desprende que la cantidad de 28.540 toneladas relativa a los productores que habían transferido la mayor cantidad posible de ventas directas a entregas no podía tenerse en consideración para determinar la cantidad global garantizada a Francia en concepto de entregas.
8.
Comparto la opinión del Gobierno francés de que no es correcta la interpretación efectuada por la Comisión del artículo 6 bis del Reglamento n° 857/84. Este artículo tiene por finalidad conceder una elasticidad de gestión a los productores que sean titulares de dos cantidades de referencia que, manteniendo eventualmente el nivel de su producción de leche, según los términos de la disposición, deban «hacer frente a una modificación de sus necesidades de comer-cialización». (
12
) Además, el aumento de una de las dos cantidades de referencia «estará supeditado a una reducción del mismo importe de la otra cantidad de referencia durante el mismo período de doce meses». De este modo, los términos del párrafo primero del artículo 6 bis, antes citados, indican los dos requisitos esenciales a los que se supedita la transferencia con arreglo a este artículo. Debe tratarse de un productor que encuentre temporalmente dificultades para comercializar su producción por vía de venta directa, pero que pretenda reanudar esta actividad en el nivel en que se encontraba antes de la solicitud de transferencia, en cuanto desaparezcan estas dificultades. Además, la transferencia no puede conducir a un aumento de la cantidad de referencia global individual del productor interesado. En otras palabras, el productor no está autorizado a aumentar el volumen de la producción que pueda comercializar exento de tasa, sino a mantener este volumen.
9.
En mi opinión, ni los términos del artículo 6 bis del Reglamento n° 857/84 ni los objetivos que el mismo persigue imponen el requisito preconizado por la Comisión, o sea, que el productor no sólo debe disponer de dos cantidades de referencia, sino que también debe ejercer efectivamente las dos actividades de comercialización durante el mismo período de doce meses. Con todo acierto, el Gobierno francés sostiene que los efectos de una modificación de las necesidades de comercialización pueden extenderse a lo largo de varias campañas. A este respecto, propone el pertinente ejemplo de un productor que, junto a una cantidad de referencia en razón de entregas, haya obtenido una cantidad en razón de «ventas directas» a causa de sus ventas a un organismo público (ayuntamiento, hospital, escuela, etc.), y todo ello de conformidad con un contrato para el que habia concursado. Este productor puede perder involuntariamente este mercado durante varios años y conservar la esperanza —y la infraestructura necesaria para concretarlo cuando llegue el momento— de recuperarlo como consecuencia de una adjudicación posterior.
10.
La interpretación sostenida por la Comisión tendría por efecto que un productor que se halle en una situación como la antes descrita ya no pueda beneficiarse de una transferencia con arreglo al artículo 6 bis del Reglamento n° 857/84 si, en el período de doce meses, no ha encontrado otro mercado para los productos lácteos que debe vender directamente al consumo. Por ello, debería aplicársele el régimen de cese definitivo establecido en el artículo 5 del Reglamento n° 1546/88. De todo esto se deduciría la supresión de su cantidad de referencia en razón de «ventas directas», de manera que el productor interesado, habida cuenta del carácter disuasorio de la tasa, se vería privado del «fruto de su trabajo y de las inversiones por él efectuadas» —términos que tomo de la sentencia Wachauf— (
13
) para el desempeño de la actividad de venta directa de su producción láctea, y, también, de la actividad de la propia producción de leche, hasta el límite de la cantidad de referencia en razón de «ventas directas», siendo así que en ningún momento deseó interrumpir o disminuir esta actividad de producción.
Es verdad que el régimen de cese definitivo prevé la posibilidad de conceder una cantidad de referencia «entregas» a los productores que cesen su actividad de venta directa. No obstante, no garantiza en todos los casos que se conceda al productor interesado dicha cantidad, dado que las cantidades concedidas deben mantenerse dentro del límite de la cantidad global garantizada para el Estado miembro en concepto de entregas. Por lo tanto, la interpretación sostenida por la Comisión no garantiza al productor interesado el no verse privado del «fruto de su trabajo y de las inversiones por él efectuadas» mediante la concesión de una cantidad de referencia «entregas» correspondiente a la cantidad «ventas directas» que se suprimiría.
Habida cuenta de las consecuencias antes descritas, creo que si el Consejo hubiese deseado excluir del beneficio del artículo 6 bis del Reglamento n° 857/84 a los productores que, sin abandonarla definitivamente, interrumpen durante más de una campaña su actividad de venta directa, habría adoptado una disposición expresa para ello. En consecuencia, estimo fundada la postura del Gobierno francés según la cual la Decisión controvertida se basa en una interpretación errónea del artículo 6 bis y procede anularla.
El motivo subsidiario
11.
Me limitaré a un breve examen del motivo presentado con carácter subsidiario, dado que éste sólo tiene importancia si, en contra de lo que propongo, el Tribunal de Justicia desestimase el motivo principal.
Me adhiero a los argumentos presentados por la Comisión para responder a la alegación del Gobierno francés, según la cual el FEOGA debería haber efectuado sus cálculos en relación con el contenido en materia grasa, colocando al Estado miembro en la situación que debería ser la propia, en el supuesto de que hubiese interpretado el artículo 6 bis del Reglamento n° 857/84 conforme a la interpretación (en mi opinión incorrecta) dada por la Comisión.
En primer lugar, esta alegación es tardía, como resulta de la cronología de los hechos expuesta por la Comisión. Si la Comisión no estuviese autorizada a desechar las nuevas impugnaciones presentadas con posterioridad a la fecha límite señalada, la liquidación de cuentas sería imposible.
Además, no incumbe a la Comisión suponer lo que habrían hecho las autoridades francesas si hubiesen interpretado de otro modo el artículo 6 bis del Reglamento n° 857/84. Por el contrario, como la Comisión hace observar acertadamente, debía adoptar su Decisión con arreglo a los datos informativos que poseía en la fecha límite señalada. Si en ese momento apareciese que las autoridades del Estado miembro no habían utilizado todas las posibilidades ofrecidas por la normativa para permitir a las industrias lácteas evitar la tasa, la Comisión no podía tomarlas en consideración dentro del marco de la liquidación de cuentas.
En consecuencia estimo que, por oposición a su motivo principal, el motivo subsidiario del Gobierno francés es infundado.
Conclusión
12.
Propongo al Tribunal de Justicia que anule la Decisión 89/627/CEE de la Comisión, de 15 de noviembre de 1989, relativa a la revisión de cuentas de los Estados miembros en concepto de gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA), Sección «Garantía», durante el ejercicio financiero de 1987, en la medida en que impone a Francia una tasa suplementaria, correspondiente a 1986/9187, de 10.569.874 FF al no haber admitido transferencias, hasta 28.540 toneladas, con arreglo al artículo 6 bis del Reglamento (CEE) n° 857/84 del Consejo. También propongo condenar en costas a la Comisión.
(
*1
)	Lengua original: francés.
(
1
)	DO L 359, p. 23.
(
2
)	Reglamento de 27 de junio de 1968 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146). El articulo 5 quater fue insertado mediante el Reglamento (CEE) n° 856/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, por el que se modificó el Reglamento (CEE) no 804/68 (DO L 90, p. 10; EE 03/30, p. 61).
(
3
)	Reglamento de 31 de marzo de 1984 sobre normas generales para la aplicación de la tasa contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) n° 804/68 en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 90, p. 13; EE 03/30, p. 64). El artículo 6 bis fue insertado mediante el Reglamento (CEE) no 590/85 del Consejo, de 26 de febrero de 1985, por el que se modifica el Reglamento (CEE) no 857/84 (DO L 68, p. 1 ; EE 03/33, p. 247).
(
4
)	Reglamento de 16 de mayo de 1984 por el que se establecen las modalidades de aplicación de la tasa suplementaria contemplada en el articulo 5 quater del Reglamento (CEE) h° 804/68 (DO L 132, p. 11; EE 03/30, p. 208).
(
5
)	Posteriormente, las disposiciones del Reglamento (CEE) n° 1371/84 fueron refundidas en el Reglamento (CEE) n° 1546/88 de la Comision, de 3 de junio de 1988 (DO L 139, p. 12). La disposición correspondiente al apartado 5 del articulo 4 del Reglamento n° 1371/84 se halla en el apañado 5 del artículo 5.
(
6
)	El apartado 6 del artículo 4 del Reglamento n° 1371/84 (actualmente el apartado 6 del artículo 5 del Reglamento n° 1546/88) regula de modo similar el caso —que no debe tomarse en consideración en este asunto — de los productores que hayan obtenido una cantidad de referencia en concepto de entregas y que interrumpan sus entregas a un comprador.
(
7
)	En realidad, la Comisión se preguntó en su escrito de duplica sobre la licitud de una limitación de las canüdades transferíbles. Sin embargo, esu cuestión es ajena al objeto del presente litigio.
(
8
)	Punto 4.3.11.4 del Informe de Síntesis relativo a los resultados de los controles para la liquidación de cuentas del FEOGA, Sección «Garantía», durante el ejercicio financiero de 1987 [Doc. VI/200/89 — FR — Addendum 1 Rev. 1 (1) de 5 de octubre de 19891 (en lo sucesivo, «Informe de Síntesis»). Este punto del Informe de Síntesis se adjuntó como Anexo I al escrito de contestación de la Comisión. La comprobación se encuentra en el inciso ii) del apartado 6.
(
9
)	Véase el punto 4.3.11.4, inciso ii), apañado 7 del Informe de Síntesis. El criterio de los productores que habían transferido la «mayor cantidad posible» de las cantidades «ventas directas» se explica por el límite impuesto en Francia de la cantidad transferable al 97 % (99 % para la zona de montaña) de la cantidad de referencia de base (véase el apartado 5).
(
10
)	Véase el punto 4.3.11.4, inciso ii), apañado 7, del Informe de Síntesis.
(
11
)	Véase el punto 4.3.11.4, inciso ¡i), apartado 3, del Informe de Síntesis.
(
12
)	Por su pane, el quinto considerando del Reglamento n° 590/85 indica que hay que tener en cuenta «las fluctuaciones de las porciones respectivas de sus dos actividades económicas».
(
13
)	Sentencia de 13 de julio de 1989 (5/88, Rec. p. 2609). Los términos citados están sacados del apartado 19 de la sentencia.