61975C0054(01)
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI,
PRÉSENTÉES LE 1ER MARS 1977 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Par leur recours introduit devant la Cour le 16 juin 1975, MM. Raphaël de Dapper, Cornelis Volger et Léon Bodson, tous fonctionnaires du Parlement européen, ont fait grief à ce dernier de ne pas avoir convenablement contrôlé le déroulement des élections en vue de la constitution du comité du personnel, qui se sont déroulées le 18 mars précédent, de ne pas avoir relevé une série d'irrégularités et de ne pas avoir annulé leur résultat.
Un premier arrêt de la Cour, de nature interlocutoire, du 29 septembre 1976, a déclaré le recours recevable, en affirmant notamment (à l'attendu 24) que «la Cour a compétence en matière de contentieux électoral concernant la désignation des comités du personnel, sur base des dispositions relatives aux recours des fonctionnaires, déterminées par le statut en vertu de l'article 179 du traité CEE». Dans le même arrêt la Cour a reconnu (attendu 27) que «la qualification et l'intérêt des requérants, qui étaient à la fois électeurs et candidats à l'élection contestée, ne sauraient être mis en doute».
Il appartient maintenant à cette chambre d'examiner le fonds du recours sur la base «des règles de liberté et de démocratie communes à tous les États membres en matière de droit électoral» (attendu 25).
2.
A l'appui du recours, les trois fonctionnaires précités font valoir vingt griefs, qui concernent soit des faits qui ont précédé les élections, soit les opérations électorales, soit le dépouillement, et qui mettent en cause tant la régularité et le secret du vote que la régularité du scrutin.
Sans préjudice d'autres actes d'instruction, la chambre a examiné avant tout les questions relatives au dépouillement et elle a ordonné, par ordonnance du 20 octobre 1976, que les requérants, l'agent du Parlement européen, les avocats des parties et le président du collège des scrutateurs soient convoqués en chambre du Conseil, précisément pour «lui donner des renseignements sur les modalités de décompte des bulletins de vote et pour fournir toutes les explications utiles en vue d'un nouveau dépouillement de ces bulletins et d'un nouveau décompte des suffrages, par les soins de la Cour».
L'acte d'instruction précité a été accompli le 11 novembre 1976. Le paquet contenant les bulletins, déposé au greffe de la Cour à la suite d'une ordonnance rendue le 2 juillet 1975 par le président de la seconde chambre sur requête des requérants, a été ouvert en présence des parties. A cette occasion, on a constaté que tous les bulletins de vote par correspondance, sauf un, manquaient. Or, il résultait du procès-verbal de la séance du collège des scrutateurs, qui s'était tenue le 18 mars 1975, que 20 bulletins envoyés par la poste avaient été dépouillés.
Estimant qu'il serait inutile de procéder à un nouveau dépouillement sans être en possession de la totalité des bulletins déposés et dépouillés au cours de l'élection controversée, la chambre a invité l'agent du Parlement européen, le 25 novembre 1976, à faire rechercher les bulletins manquant, en attirant son attention «sur la difficulté qu'il y aurait à examiner un grief essentiel pour l'appréciation du bien-fondé du recours, au cas où les bulletins en question resteraient introuvables».
Malgré une prolongation du délai qui lui avait été imparti pour retrouver les bulletins manquants et «malgré d'intenses recherches», le secrétariat du Parlement européen a avisé la chambre, le 9 décembre 1976, qu'il n'avait pu retrouver ces bulletins.
La chambre a alors décidé — ainsi que le lui demandait l'agent du Parlement européen — de faire procéder à un nouveau dépouillement des bulletins déposés au greffe. Une commission de sept personnes, présidée par M. le référendaire Rasquin a donc été constituée; elle a procédé à un nouveau dépouillement manuel des bulletins, en présence des représentants des parties, le 6 janvier 1977, et elle a rendu compte des résultats dans un rapport du 7 janvier.
A ce point, la chambre a fixé l'audience pour la discussion de l'affaire. A l'occasion de cette audience, qui s'est tenue le 10 février dernier, elle a posé aux parties d'autres questions qui ont permis de compléter la reconstitution des faits.
3.
Il nous semble nécessaire tout d'abord de décrire brièvement la manière dont le scrutin du 18 mars 1975 s'est déroulé. L'assemblée générale du personnel du secrétariat du Parlement européen, qui s'est tenue le 27 février 1975, avait, sur proposition du président du comité du personnel alors en fonctions, approuvé le principe du dépouillement mécanique des bulletins de vote pour les prochaines élections. Jusqu'à ce moment-là, en effet, le dépouillement se faisait à la main. Les conditions dans lesquelles cette modification a été introduite font l'objet d'un grief spécifique formulé par les requérants, qui ont contesté qu'il y ait eu une décision formelle de l'assemblée, en soutenant que cette dernière avait tout au plus été informée de la proposition de modifier le système. Mais le Parlement a répliqué que la décision d'introduire le système mécanique de dépouillement résulte du procès-verbal de cette assemblée.
Afin que tous les électeurs soient au courant du nouveau système de scrutin, le collège des scrutateurs avait fait savoir au personnel, le 3 mars 1973, que le bulletin se présenterait sous la forme d'une fiche mécanographique avec une case pour chaque candidat, que cette fiche devait être maniée très soigneusement, ne pas être pliée, cornée ou tachée, que les petites croix de vote ne devaient pas dépasser les bords des cases. Mais, comme les parties qui ont comparu devant notre chambre le 11 novembre 1976 l'ont expliqué, il y avait une autre condition très importante pour la bonne réussite du dépouillement mécanique: pour pouvoir être enregistrés par la machine, les votes devaient être exprimés avec un feutre noir, dont les signes, ayant une composition chimique particulière, bloquent les rayons émis par la machine. Les bulletins remplis avec un simple crayon à bille auraient été repoussés par la machine ou, du moins, les signes tracés ainsi auraient laissé passer les rayons et par conséquent n'auraient pas été enregistrés. Toutefois, aucune instruction écrite n'a été donnée aux électeurs pour les informer de cette particularité technique. Selon les déclarations des parties à l'audience, les électeurs n'ont appris ce fait, qui était d'une importance essentielle, qu'au moment de l'opération de vote; et même, l'indication a été fournie et les feutres mis à la disposition des électeurs, quand une dizaine d'entre eux avaient déjà voté. Le fait que, jusqu'au dernier moment, les électeurs ont ignoré cet élément important fait l'objet d'un grief spécifique des requérants (9e grief).
Le 18 mars, les opérations de vote terminées, on commença le dépouillement. On constata que 880 électeurs avaient voté; 24 bulletins étaient blancs ou nuls (parmi lesquels un, envoyé par poste) et 856 valides (parmi lesquels, 19 envoyés par poste). Les bulletins valides ayant été. insérés dans le lecteur automatique, la machine a repoussé 254 bulletins sur 856, parce qu'ils n'avaient pas été remplis avec le feutre.
Après l'avoir constaté, le collège des scrutateurs a décidé d'effectuer un dépouillement manuel pour les seuls bulletins repoussés. Enfin, en ajoutant les résultats du dépouillement mécanique à ceux du dépouillement manuel, il a dressé la liste des voix obtenues par chaque candidat et le classement des élus.
4.
Comparons maintenant ces résultats avec ceux du dépouillement de contrôle ordonné par notre chambre et effectué le 6 janvier 1977. En premier lieu, le pli déposé à la Cour contenait 851 bulletins et non 880. En second lieu, pour 40 candidats sur 42, le nombre des votes indiqués est supérieur (avec un écart moyen de 11,5 votes) à celui enregistré par les scrutateurs. En troisième lieu, le nouveau compte a une incidence sur le classement des élus, en ce sens que deux candidats au moins (MM. Millar et Bodson) auraient dus être élus à la place de deux des personnes proclamées élues (Mlle Briand et M. Dewar); à condition, bien entendu, que les 29 bulletins manquants n'entraînent pas à un classement différent.
Ces trois faits appellent quelques commentaires. Nous avons déjà rappelé qu'à l'occasion de la comparution des parties et de l'ouverture du paquet contenant les bulletins, à l'audience du 11 novembre 1976, on a constaté qu'il manquait 19 bulletins envoyés par la poste. Mais la somme de 851 bulletins contenus dans le paquet et des 19 envoyés par la poste donnent le résultat de 870. Or, selon ce qui a été inscrit au procès-verbal au cours de la réunion du collège des scrutateurs du 18 mars 1975, 880 bulletins ont été ouverts et dépouillés. S'il n'y a pas eu d'erreur de calcul de la part des scrutateurs, il manque donc 10 autres bulletins. En définitif, 19 bulletins envoyés par la poste et 19 bulletins normaux sont introuvables: en tout 29 bulletins.
Il y a ensuite le fait, apparemment paradoxal, qu'un nombre de bulletins inférieur à celui des votants, soumis au contrôle de la commission instituée par cette chambre, a fait apparaître un surplus très considérable de votes. Cela s'explique dans la mesure où de nombreux bulletins, ayant été remplis en partie avec le feutre et en partie avec le crayon à bille, ont été bien acceptés par la machine, mais sans que celle-ci lise les signes faits avec le crayon à bille. Sur ce point également, les requérants ont formulé un grief (15e grief). L'affirmation émise en réplique à ce grief par le Parlement européen selon laquelle «l'utilisation d'un crayon à bille n'exclut pas le dépouillement mécanique des votes» est contredite par la réalité: la machine n'était pas techniquement en mesure de tenir compte des signes faits avec un crayon à bille. Ces votes n'ont pu être pris en considération que dans le dépouillement entièrement manuel auquel a procédé, sur instruction de cette chambre, la commission qu'elle avait instituée.
Enfin, quant à la discordance entre la liste des candidats proclamés élus et la liste des élus résultant du nouveau compte, elle ne frappe pas directement deux de trois requérants, étant donné que M. de Dapper est en tout cas inclus dans le nombre des élus, et M. Volger en est de toute manière exclu, le cas de M. Bodson est différent: il figure en troisième position dans sa catégorie selon l'un et l'autre compte, mais il résulte du dépouillement de contrôle qu'il a obtenu plus de voix que MM. Millar et Dewar et que Mlle Briand, de sorte qu'il aurait eu le droit d'être inclus parmi les élus.
A part cela, comme nous l'avons rappelé au début de ces conclusions, l'arrêt interlocutoire du 29 septembre 1976 a justement mis en lumière que la qualification et l'intérêt des requérants sont également liés à leur qualité d'électeur. En tant que tels, ils pouvaient donc parfaitement dénoncer toute irrégularité concernant la procédure de vote et les résultats du scrutin.
A ce sujet, il vaut la peine de noter que l'article 1, alinéa 4, de l'annexe II du statut, tout en disposant que le système électoral doit permettre d'assurer la représentation de toutes les catégories de fonctionnaires, ne prescrit pas du tout que les membres du comité doivent être élus chacun par les seuls membres de leur catégorie. Puisque le comité du personnel a un caractère représentatif de tout le personnel, on doit conclure que chaque fonctionnaire ou autre agent a, en tant que simple électeur, un intérêt à contester cette représentativité, même si l'irrégularité qu'il dénonce n'a pas eu d'influence sur les résultats concernant les candidats de sa catégorie.
A cela s'ajoute une dernière et décisive considération: étant donné que le nombre des bulletins manquants dépasse l'écart des voix relevé par la commission entre certains candidats élus et leurs concurrents, on ne peut pas exclure que, si les 19 bulletins envoyés par la poste et les 10 bulletins normaux, dont on a perdu toute trace, avaient été retrouvés et soumis au dépouillement de contrôle, et si les votes exprimés dans ces bulletins avaient tous ou quelques-uns été favorables à des candidats déterminés, les différences entre les résultats proclamés par le collège des scrutateurs et ceux vérifies par la commission auraient pu être encore plus sensibles, au point éventuellement de léser directement l'intérêt d'un autre des requérants (M. Volger), même en tant que candidat.
5.
Les irrégularités que notre mesure d'instruction a mises en lumière sont donc au moins au nombre de trois: les électeurs n'ont pas été mis en temps voulu au courant de toutes les modalités du vote et, en particulier, ils ont ignoré jusqu'au dernier moment que, en ne faisant pas usage d'un feutre, leur vote ne serait pas enregistré par la machine; malgré cela, les résultats du scrutin à la machine n'ont pas été contrôlés et l'on s'est limité à effectuer le dépouillement manuel des bulletins refusés par la machine, en omettant ainsi d'enregistrer un grand nombre de votes marqués au crayon à bille sur des bulletins que la machine n'avait pas refusés; comme le nombre des votants constaté par les scrutateurs ne coïncide pas avec celui des bulletins conservés, on peut en déduire que ou bien le compte des votants a été inexact ou bien les bulletins ont été égarés.
Naturellement, cet ensemble de faits a eu une grave répercussion sur la formation de la liste des élus: la liste rectifiée sur la base des résultats du dépouillement de contrôle inclut le nombre de deux candidats qui ont eu assez de voix pour être élus à la place de deux autres qui ont été proclamés élus; mais si on avait pu disposer de toute la quantité de bulletins comptés en 1975 par les scrutateurs (880 au lieu de 851), les résultats auraient peut-être subi quelque autre modification.
Sur la base de quels principes et de quelles règles ces irrégularités doivent-elles être appréciées? Dans l'arrêt interlocutoire du 29 septembre 1976, la Cour a mentionné les quelques dispositions que l'annexe II du statut, à l'article 1, consacre aux élections des membres du comité du personnel (précisément en ce qui concerne le caractère secret du scrutin, la représentativité des différentes catégories de fonctionnaires et le quorum requis pour la validité des élections); et elle a observé que: «de l'ensemble de ces dispositions, même si elles sont incomplètes, ressort l'intention de garantir la représentativité du comité du personnel. Cette représentativité ne peut être assurée qu'au moyen d'élections comportant toutes les garanties de régularité, à tous les stades des opérations électorales». En outre, le même arrêt a établi un principe essentiel pour la solution de cette affaire: la responsabilité de l'institution (en l'espèce le Parlement), lorsque l'élection du comité du personnel donne lieu à des contestations, et cela sur la base de l'article 9, paragraphe 2, du statut ainsi que «du pouvoir d'organisation que chaque institution exerce dans le domaine de sa propre compétence et de son devoir d'assurer, à ses fonctionnaires, la possibilité de désigner leurs représentants en toute liberté et dans le respect des règles démocratiques». La référence «aux principes de liberté et de démocratie communs à tous les États membres en matière de droit électoral» est répétée dans un autre point des motifs du même arrêt (attendu 25).
A notre avis, cette orientation doit être confirmée et appliquée à l'appréciation du fond de l'affaire. La première question à poser est donc celle-ci: le Parlement a-t-il respecté son obligation de garantir aux fonctionnaires des élections libres, démocratiques et régulières? Il nous semble qu'une réponse négative s'impose. Les irrégularités constatées par notre mesure d'instruction auraient pu et dû être relevées par le président du Parlement saisi de la réclamation de dix fonctionnaires en date du 5 mai 1975; tout au moins, un réexamen des résultats du scrution aurait du être ordonné et il aurait ainsi mis en lumière soit les graves négligences des scrutateurs, soit les conséquences, qui en sont résultées, d'une erreur dans le compte des votes et d'une proclamation erronée des élus.
La seconde question est: quels principes électoraux généraux ont été violés? Nous croyons que les principes qui ont été violés sont en premier lieu celui en vertu duquel tous les électeurs doivent connaître exactement et en temps voulu la manière d'exprimer leur vote afin que celui-ci concoure validement aux résultats des élections; en second lieu, le principe élémentaire selon lequel le scrutin doit être fidèle et complet; en troisième lieu, le principe en vertu duquel le matériel utilisé pour les élections, et en particulier les bulletins, doit être soigneusement conservé après les opérations de vote et de dépouillement pendant tout le temps durant lequel des réclamations des électeurs sont autorisées, de manière à permettre le contrôle administratif et judiciaire des résultats.
Enfin la troisième question est: quelle conséquence doit-on tirer des violations qui ont été commises?
A notre avis, lorsque l'irrégularité des opérations de vote ou de dépouillement fausse le résultat de la consultation électorale, celle-ci doit être annulée: en effet, il est essentiel que le résultat soit le reflet fidèle de la volonté des électeurs. Sur ce point, les dispositions législatives et la jurisprudence de nombreux États membres concordent: nous nous limiterons à rappeler l'arrêt du 26 novembre 1954 de la Cour de cassation civile française (Bull., 1954, p. 254), la décision du 1er avril 1971 du Conseil d'État belge dans l'affaire El. Liège (R.A.A. 1971, p. 399) et les arrêts cités par J.R. Vervloet, «Le contrôle judiciaire des élections sociales», J.T.T. 1973, à la page 103, la loi italienne no 1034 du 6 décembre 1971, particulièrement en liaison avec l'article 85 du décret présidentiel no 570 du 16 mai 1960 et enfin, en ce qui concerne la Grande-Bretagne, l'article 16, paragraphe 3, du Representation of the people Act, 1949. Tout cela concourt à démontrer la nature générale d'un critère qui a dans tous les cas un fondement logique indiscutable: lorsque la volonté du corps électoral n'a pas été correctement constatée, l'élection ne peut pas être considérée comme valide.
Dans le cas d'espèce, la disparition de 29 bulletins ne permet absolument pas de rectifier les résultats officiels du scrutin. En conséquence, comme il n'est pas possible de remplacer la liste établie par les scrutateurs en 1975 par une liste certainement correcte, il faut se limiter à annuler les élections.
6.
Les considérations émises jusqu'ici rendent superflu l'examen des griefs autres que ceux qui concernaient le scrutin. Du reste, notre chambre, n'ayant pas admis les moyens de preuve, surtout testimoniaux, que les requérants ont offerts en ce qui concerne les autres motifs, s'est déjà orientée dans le sens que la constatation et l'appréciation des griefs inhérents aux opérations de scrutin ont un poids décisif dans cette affaire.
Toutefois, il nous semble opportun de formuler quelques observations sur un point auquel il a été fait de nombreuses références au cours de la comparution des parties: celui de la prétendue préparation de groupes de bulletins, ou plus précisément de leur remplissage anticipé par une ou plusieurs personnes autres que les électeurs qui ont ensuite déposé ces bulletins dans l'urne. A ce propos, on doit rappeler que le système électoral en vigueur en 1975 pour la formation du comité du personnel du Parlement européen autorisait la distribution d'un bulletin pour chaque électeur avant le déroulement des opérations de vote, tandis qu'un second bulletin — accompagné d'une enveloppe dans laquelle le bulletin rempli devait être introduit — était remis à l'électeur dans le local même du vote. En raison d'un tel système, les bulletins étaient en circulation quelques jours avant celui du vote et il n'est pas exclu — même si cela n'a pas été pleinement prouvé — qu'un certain nombre de bulletins aient pu être remplis et distribués à une partie des électeurs, dans l'intérêt d'une personne ou d'un groupe, en convainquant les électeurs en question de déposer dans l'urne des bulletins remplis par d'autres. De cette manière, le principe de la liberté de choix de l'électeur aurait certainement été gravement violé si celui-ci n'avait pas pu bénéficier de la possibilité de changer d'idée et d'exprimer son vote d'une autre manière, au moment d'entrer dans l'isoloir, ou s'il avait été contraint par des menaces ou des pressions illicites de renoncer à tout autre choix que celui qui était établi à l'avance. Mais, tandis que cette dernière hypothèse n'a été ni formulée ni même prouvée, le fait de pouvoir disposer d'un second bulletin au moment du vote a laissé à chacun la possibilité de déposer dans l'urne un bulletin rempli personnellement et d'une manière tout à fait différente de ce que se proposait la personne ou le groupe qui avait établi les bulletins à l'avance. Dans ces conditions, même s'il est vrai que certains électeurs ont déposé dans l'urne un bulletin précédemment rempli par d'autres, on ne peut pas dire que leur liberté de choix ait été éliminée ou forcée.
Indubitablement, la distribution de deux bulletins à chaque électeur étendait les marges de manœuvre pour quiconque se proposait d'orienter les résultats des élections en suggérant lourdement ses propres choix aux électeurs plus faibles et moins conscients de leurs droits. Il suffit de penser qu'un véritable système de menaces ou de chantage aurait pu se fonder sur l'engagement de l'électeur subordonné aux directives d'autrui de montrer le bulletin blanc après les élections, de sorte que les auteurs de chaque bulletin établi à l'avance aient la certitude que c'était bien celui-là qui avait été déposé dans l'urne. Voilà pourquoi, dans une lettre adressée le 4 août de cette année au président du comité du personnel, le président du collège des scrutateurs de 1975 a opportunément suggéré de modifier le règlement électoral dans le sens de supprimer la distribution des bulletins avant les votes. Il faut souhaiter que cette suggestion soit accueillie et que seuls les bulletins à envoyer par la poste soient distribués à l'avance. Il n'est pas nécessaire d'ajouter que la révision de cet aspect du règlement électoral devrait s'accompagner de la reconsidération attentive d'autres points, à la lumière de l'expérience malheureuse des élections de 1975. L'adoption même d'une machine sophistiquée pour le dépouillement ne représente aucun progrès si, comme l'avocat des requérants l'a dit efficacement à l'audience, cette machine se transforme, en raison des négligences de ceux qui l'emploient, en une machine de jeu de hasard.
7.
Le recours doit donc être déclaré fondé, avec les conséquences concernant les dépens. Toutefois, il nous semble opportun de préciser qu'en vertu des articles 90 et 91 du statut, que l'arrêt interlocutoire du 29 septembre 1976 a opportunément rappelé, cette constatation entraîne l'annulation de l'acte de l'institution communautaire: en ce cas, du refus opposé par le Parlement européen d'annuler les élections contestées.
Il appartiendra ensuite au président du Parlement de tirer les conséquences logiques de l'arrêt, dans le cadre de ses pouvoirs à l'égard du comité du personnel et en tant que garant de la régularité des élections qui l'ont constitué.
(
1
)	Traduit de l'italien.