62023CC0621
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 14. novembra 2024 (
1
)
Zadeva C-621/23 P
Luossavaara-Kiirunavaara AB
proti
Evropski komisiji
„Pritožba – Ničnostna tožba – Okolje – Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov – Brezplačna dodelitev pravic – Obseg dodelitve – Proizvodnja peletov železove rude – Uporaba referenčne vrednosti za proizvodnjo sintrane rude – Zakonitost referenčne vrednosti za sintrano rudo – Diskrecijska pravica Komisije – Tveganje selitve virov CO2“
I. Uvod
1.
Direktiva 2003/87/ES (
2
) vzpostavlja sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov, da bi pospešila zmanjšanje emisij toplogrednih plinov na stroškovno in ekonomsko učinkovit način. Naprave, za katere velja ta sistem, morajo imeti za sproščanje toplogrednih plinov, praktično skoraj izključno ogljikovega dioksida (CO2), pravice do emisije, ki jih s sproščanjem do neke mere „porabijo“.
2.
V skladu s členom 9 Direktive 2003/87 je skupna količina pravic do emisije v Uniji omejena in se vsako leto zmanjšuje. Države članice upravljavcem naprav v nekaterih primerih brezplačno dodelijo pravice do emisije. Sicer morajo upravljavci pravice, ki jih potrebujejo, v skladu s členom 10 kupiti na dražbah držav članic.
3.
Z obravnavano pritožbo se izpodbija sodba Splošnega sodišča z dne 26. julija 2023, Luossavaara-Kiirunavaara/Komisija (T‑244/21, EU:T:2023:428). Nanaša se na brezplačno dodelitev pravic do emisije.
4.
Razlog za ta spor je, da pritožnica, družba Luossavaara-Kiirunavaara AB (LKAB), iz železove rude, ki jo izkopava, proizvaja pelete železove rude in želi za to dobiti enako količino brezplačnih pravic do emisije, kot se dodeljujejo za proizvodnjo sintrane rude. Peleti in sinter so vmesni izdelki v enaki fazi proizvodnje surovega železa, vendar pri proizvodnji peletov nastane precej manj toplogrednih plinov kot pri sintru.
5.
Družba LKAB je doslej za svoje pelete prejemala manjšo količino brezplačnih pravic do emisije, ker se ta količina, ki se dodeli, določi po drugih pravilih kot količina, ki se dodeli za sinter. Količina, ki se dodeli za sinter, temelji na tako imenovani referenčni vrednosti, ki se izračuna na podlagi najučinkovitejših naprav za proizvodnjo sintra. Nasprotno količina, ki se dodeli za pelete, temelji na dejanskih izpustih toplogrednih plinov posamezne naprave (referenčne vrednosti za toploto in gorivo). Vendar si družba LKAB prizadeva za to, da bi se ji pravice dodelile na podlagi referenčne vrednosti za sinter, kar bi pomenilo, da bi se ji dodelila precej večja količina pravic kot doslej za pelete.
6.
Če bi družba LKAB uspela, bi bila to spodbuda za večjo uporabo peletov v proizvodnji surovega železa, z manjšimi emisijami. Sicer se za proizvodnjo zaradi nižje intenzivnosti emisij verjetno ne bi potrebovalo vseh dodatnih pravic, vendar bi se lahko presežna količina pravic prodala.
7.
Vendar veljavne referenčne vrednosti za sinter ni mogoče uporabiti za pelete. Skupna referenčna vrednost za oba vmesna izdelka bi morala namreč temeljiti na emisijah za proizvodnjo peletov, ki je dosti bolj učinkovita kot proizvodnja sintra. Zato bi bila na podlagi take ureditve za oba vmesna izdelka dodeljena precej manjša količina pravic do emisije kot na podlagi veljavne referenčne vrednosti za sinter.
8.
Zaradi tega se lahko nižja intenzivnost emisij pri peletih upošteva le v okviru presoje veljavnosti referenčne vrednosti za sinter. Pri tem je široka diskrecijska pravica Komisije odločilnega pomena.
II. Pravni okvir
A. Referenčne vrednosti za brezplačno dodelitev pravic do emisije
9.
Podlage za brezplačno dodelitev pravic do emisije so določene v členu 10a Direktive 2003/87:
„1.   Na Komisijo se prenese pooblastilo za sprejemanje delegiranih aktov v skladu s členom 23 za dopolnitev te direktive glede popolnoma harmoniziranih pravil na ravni Unije za dodelitev pravic iz odstavkov 4, 5, 7 in 19 tega člena.
Ukrepi iz prvega pododstavka, kolikor je mogoče, določijo ex-ante referenčne vrednosti celotne Unije za zagotovitev, da se dodelitev opravi na način, ki spodbuja tehnologije za zmanjševanje emisij toplogrednih plinov in energetske učinkovitosti ob upoštevanju najučinkovitejših tehnologij, nadomestnih proizvodov, alternativnih proizvodnih postopkov, soproizvodnje z visokim izkoristkom, energetsko učinkovite predelave odpadnih plinov, uporabe biomase ter zajemanja in shranjevanja CO2, kjer so na voljo takšne zmogljivosti, da ne spodbuja povečanja emisij. […]
Načeloma se za vsak sektor in del sektorja referenčne vrednosti izračunajo za proizvode in ne vhodne materiale, da se izboljša zmanjševanje emisij toplogrednih plinov in prihranek energetske učinkovitosti v vsakem proizvodnem postopku zadevnega sektorja in dela sektorja.
Komisija bi se morala pri opredeljevanju načel za oblikovanje ex-ante referenčnih vrednosti v posameznih sektorjih in delih sektorjev posvetovati z ustreznimi udeleženci, skupaj z zadevnimi sektorji in deli sektorjev.
[…]
2.   Pri opredeljevanju načel za oblikovanje ex-ante referenčnih vrednosti v posameznih sektorjih ali delih sektorjev mora biti začetna točka povprečni učinek 10 % najbolj učinkovitih naprav v sektorju ali delu sektorjev v Uniji v letih 2007 in 2008. Komisija se posvetuje z zainteresiranimi stranmi, skupaj z zadevnimi sektorji in deli sektorjev.
[…]
Komisija sprejme izvedbene akte za določitev revidiranih referenčnih vrednosti za brezplačno dodelitev. Ti akti morajo biti skladni z delegiranimi akti, sprejetimi na podlagi odstavka 1 tega člena, in izpolnjevati naslednje zahteve:
(a)
Referenčne vrednosti za obdobje 2021–2025 se določijo na podlagi informacij, predloženih v skladu s členom 11 za leti 2016 in 2017. Komisija na podlagi primerjave teh referenčnih vrednosti z referenčnimi vrednostmi iz Sklepa Komisije 2011/278/EU […], kakor je bil sprejet 27. aprila 2011, določi letno stopnjo zmanjšanja za vsako referenčno vrednost in jo uporabi za referenčne vrednosti, ki se uporabljajo v obdobju 2013–2020 za vsako leto med 2008 in 2023, da bi določila referenčne vrednosti za obdobje 2021–2025.
(b)
Kadar letna stopnja zmanjšanja presega 1,6 % ali pa je pod 0,2 %, so referenčne vrednosti za obdobje 2021–2025 enake referenčnim vrednostim, ki se uporabljajo v obdobju 2013–2020, zmanjšane za tisto od teh dveh odstotnih stopenj, ki je relevantna za vsako leto med 2008 in 2023.
(c) […]“
B. Referenčna vrednost za sintrano rudo
10.
Komisija je referenčne vrednosti iz člena 10a Direktive 2003/87 najprej določila s Sklepom 2011/278/EU (
3
), zdaj pa z Delegirano uredbo (EU) 2019/331 (
4
).
11.
Komisija je v uvodnih izjavah 4, 5, 8 in 9 Sklepa 2011/278 pojasnila svoj postopek za določitev referenčnih vrednosti:
„(4)
[…] Načeloma naj bi bila za en proizvod določena ena referenčna vrednost. Če je proizvod neposredni nadomestek drugega proizvoda, morata za oba veljati ista referenčna vrednost za proizvod in s tem povezan opis proizvoda.
(5)
Komisija je štela, da je referenčno vrednost za proizvod mogoče oblikovati, če so bili ob upoštevanju zahtevnosti proizvodnih procesov na voljo opisi in razvrstitve proizvodov, ki so omogočali preverjanje proizvodnih podatkov in enotno uporabo referenčne vrednosti za proizvod za namene dodeljevanja pravic do emisije po vsej Uniji. Na podlagi zemljepisne lokacije in tehnologij, surovin ter uporabljenih goriv ni bilo izvedeno nikakršno razlikovanje, da se v gospodarstvu Unije ne bi izkrivljale primerjalne prednosti pri učinkovitosti glede emisij ogljika [CO2] in da bi se izboljšala usklajenost prehodnega brezplačnega dodeljevanja pravic do emisije.
[…]
(8)
Komisija je za določitev referenčnih vrednosti kot izhodišče uporabila aritmetično povprečje rezultatov emisij toplogrednih plinov 10 % glede emisij toplogrednih plinov najučinkovitejših naprav v letih 2007 in 2008, za katere so bili zbrani podatki. Poleg tega je Komisija v skladu s členom 10a(1) Direktive 2003/87/ES za vse sektorje, za katere je v Prilogi I določena referenčna vrednost za proizvode, na podlagi dodatnih informacij, ki jih je pridobila iz različnih virov, in na podlagi namenske študije, ki obravnava najučinkovitejše tehnologije in potenciale za zmanjšanje emisij na evropski in mednarodni ravni, analizirala, ali ta izhodišča dovolj odražajo najučinkovitejše tehnologije, nadomestne proizvode, alternativne proizvodne procese, soproizvodnjo z visokim izkoristkom, energetsko učinkovito predelavo odpadnih plinov, uporabo biomase ter, kjer so takšne zmogljivosti na voljo, zajemanje in shranjevanje ogljikovega dioksida. Podatki, ki so bili uporabljeni pri določanju referenčnih vrednosti, so bili zbrani iz širokega nabora virov, da bi se zajelo največje možno število naprav, ki so v letih 2007 in 2008 proizvajale proizvod z referenčno vrednostjo. Najprej so bili s strani zadevnih evropskih sektorskih združenj ali v njihovem imenu zbrani podatki o rezultatih emisij toplogrednih plinov naprav sistema EU za trgovanje z emisijami, ki proizvajajo proizvode z referenčno vrednostjo, na podlagi določenih pravil, t.i. ‚sektorskih pravilnikov‘. Komisija je kot napotek za te pravilnike pripravila smernice za kakovost in merila preverjanja podatkov za določanje referenčnih vrednosti za sistem EU za trgovanje z emisijami. Da bi se podatki evropskih sektorskih združenj dopolnili, so nato svetovalci v imenu Evropske komisije zbrali podatke od naprav, ki niso bile zajete v podatkih sektorja, podatke in analize pa so prispevali tudi pristojni organi držav članic.
(9)
Komisija je za zagotovitev, da referenčne vrednosti temeljijo na točnih in skladnih podatkih, ob pomoči svetovalcev izvedla poglobljena preverjanja skladnosti sektorskih pravilnikov ter verodostojnosti izhodiščnih vrednosti, izvedenih iz podatkov. Kot je navedeno v smernicah za kakovost in preverjanje, so bili podatki s strani neodvisnih preveriteljev preverjeni do potrebne mere.“
12.
V Prilogi I, točka 1, k Delegirani uredbi Komisije 2019/331 je bila za sintrano rudo določena referenčna vrednost za proizvod 0,171 pravice na tono, ki jo je Komisija pozneje zmanjšala na 0,157 pravice na tono (
5
). Proizvod „sintrana ruda“ je opisan tako:
„Aglomeriran proizvod z vsebnostjo železa, ki vsebuje zmleto rudo, talila in reciklažni material z železom, s kemičnimi in fizičnimi lastnostmi, kot so raven bazičnosti, mehanska trdnost in prepustnost, ki so potrebne za izvedbo postopka redukcije železove rude na železu in potrebnih talilnih materialih. Izražen v tonah sintrane rude, pridobljene v napravi za sintranje.“
13.
V opisu zajetih procesov in emisij (meje sistema) je tam navedeno:
„Zajeti so vsi postopki, neposredno ali posredno povezani s sintrnim prahom, vžigom, napravami za pripravo surovin, neposredno redukcijo železa, ohlajanjem sintriranih kovinskih delcev, neposredno redukcijo železa s hlajenjem in obrati za proizvodnjo pare.“
C. Brezplačna dodelitev zaradi tveganja selitve virov CO2
14.
V skladu s členom 10b(1) Direktive 2003/87 se nekaterim sektorjem, za katere obstaja tveganje selitve virov CO2, za obdobje do leta 2030 brezplačno dodeli 100 % količine pravic do emisije, določene v skladu z zadevno referenčno vrednostjo.
15.
V zvezi s tem je v uvodnih izjavah 24 in 25 Direktive 2009/29/ES, (
6
) s katero je bila ta ureditev prvič uvedena, navedeno:
„(24)
[…] Če druge razvite države in drugi veliki onesnaževalci, ki izpuščajo toplogredne pline, ne bodo sodelovali pri […] [Kjotskem protokolu], bi lahko to vodilo v povečanje emisij toplogrednih plinov v tretjih državah, kjer industrija ne bi bila izpostavljena enakim omejitvam emisij CO2 (‚premestitev emisij CO2‘) [selitev virov CO2] in hkrati nekaterim energetsko intenzivnim sektorjem in delom sektorjev Skupnosti, izpostavljenim mednarodni konkurenci, povzročilo gospodarsko škodo. To bi lahko preprečilo okoljsko celovitost in pozitivni učinek ukrepov Skupnosti. Skupnost bi se morala s tveganjem premestitve emisij CO2 [selitev virov CO2] soočiti tako, da bo brezplačno dodelila 100 % pravic sektorjem ali delom sektorjev, ki bodo izpolnili ustrezna merila. […]
(25)
Komisija bi morala zato do 30. junija 2010 proučiti stanje in se posvetovati z vsemi zadevnimi socialnimi partnerji ter glede na rezultat mednarodnih pogajanj predložiti poročilo skupaj z vsemi ustreznimi predlogi. V zvezi s tem bi morala Komisija do 31. decembra 2009 ugotoviti, kateri energetsko intenzivni industrijski sektorji ali deli sektorjev predstavljajo tveganje premestitve emisij CO2 [selitev virov CO2]. Njena analiza bi morala temeljiti na oceni, v kolikšni meri industrija ne more stroška nakupa potrebnih pravic vključiti v ceno proizvodov brez velikih izgub tržnih deležev naprav zunaj Skupnosti, ki ne sprejemajo primerljivih ukrepov za zmanjšanje njihovih emisij. Energetsko intenzivne industrije, pri katerih je bilo ugotovljeno visoko tveganje premestitve emisij CO2 [selitev virov CO2], bi lahko prejele večjo količino brezplačno dodeljenih pravic […]“
16.
Komisija je tako pridobivanje železove rude kot tudi proizvodnjo surovega železa, jekla, ferozlitin opredelila kot sektorja, za katera v smislu člena 10b(1) Direktive 2003/87 obstaja tveganje selitve virov CO2. (
7
)
III. Dejansko stanje in ozadje spora
A. Podlage
17.
Za proizvodnjo surovega železa iz železove rude je treba rudo najprej predelati v vmesni izdelek, ki se nato vloži v plavž. Pri tem vmesnem izdelku gre delno za sinter, ki se praviloma ločeno proizvaja v jeklarnah. Gre za sorazmerno grobe kepe iz železove rude in drugih snovi (
8
):
18.
Delno pa se železova ruda tudi že takoj po izkopu predela v pelete, to so manjše kroglice s podobno sestavo (
9
).
19.
Družba LKAB navaja, da je bilo leta 2020 v Uniji proizvedenih približno 29 milijonov ton peletov, od tega približno 25 milijonov v njenih napravah, in približno 77 milijonov ton sintra. (
10
)
20.
Obravnavani spor izhaja iz okoliščine, da je intenzivnost emisij pri proizvodnji sintra približno šest- do sedemkrat višja kot pri proizvodnji peletov. (
11
) To pomeni, da je količina izpustov toplogrednih plinov pri proizvodnji sintra ustrezno večja, po navedbah družbe LKAB povprečno 265 kg CO2 na tono sintra. Nasprotno naj bi pri proizvodnji peletov družbe LKAB nastalo samo 29,3 kg CO2 na tono peletov. (
12
)
21.
Upravljavec naprave mora imeti za izpust CO2 pri proizvodnji sintra ali peletov ustrezne pravice do emisije, ki jih z izpustom do neke mere „porabi“. Kot soglasno trdijo stranke, naj bi se te pravice načeloma v vedno večji meri kupovale na dražbah. Vendar sta pridobivanje železove rude in proizvodnja surovega železa sektorja, za katera obstaja tveganje selitve virov CO2. Obstaja torej tveganje, da se te dejavnosti v Uniji ne bodo več opravljale in se bodo namesto tega nadaljevale na lokacijah zunaj Unije. Zato se pravice do emisije, ki so potrebne za proizvodnjo sintra (
13
) in peletov (
14
), za obdobje do leta 2030 načeloma dodelijo povsem brezplačno. (
15
)
22.
Količina pravic do emisije, ki jih je treba dodeliti, se določi na podlagi tako imenovane referenčne vrednosti, ki jo je Komisija načeloma določila na podlagi povprečnega učinka 10 % najbolj učinkovitih naprav v sektorju ali delu sektorjev.
23.
Komisija je za proizvodnjo sintrane rude določila tako referenčno vrednost. (
16
) Ta v glavnem temelji na učinku naprav za proizvodnjo sintra, vendar je Komisija vključila tudi napravo za kombinirano proizvodnjo peletov in sintra v nizozemski jeklarni. (
17
)
24.
Komisija pa ni določila posebne referenčne vrednosti za proizvodnjo peletov železove rude. Količina pravic do emisije, ki jih je treba dodeliti ustreznim napravam, se namreč določi na podlagi referenčne vrednosti za toploto in gorivo. (
18
) Ker je intenzivnost emisij pri proizvodnji peletov nižja kot pri proizvodnji sintra, proizvajalci peletov na podlagi te metode prejmejo ustrezno manjšo, vendar še vedno zadostno (
19
), količino brezplačnih pravic do emisije kot proizvajalci sintra, za katere velja zgoraj navedena referenčna vrednost.
B. Postopek in predlogi
25.
Družba LKAB v zvezi z izkopom železove rude upravlja tri naprave za proizvodnjo peletov železove rude in zahteva dodelitev pravic do emisije na podlagi referenčne vrednosti za sinter. Kraljevina Švedska, ki je lastnica družbe LKAB, (
20
) je Komisiji predložila ustrezen predlog.
26.
Komisija je ta predlog s členom 1(3) spornega Sklepa 2021/355 (
21
) zavrnila. Komisija je v uvodni izjavi 13 navedla:
„[…] Švedska je za proizvodnjo peletov železove rude predlagala uporabo podnaprave z referenčno vrednostjo za sintrano rudo, medtem ko so bile v 3. fazi uporabljene referenčne vrednosti za toploto in gorivo. Referenčna vrednost za sintrano rudo pa je opredeljena v Prilogi I k Delegirani uredbi (EU) 2019/331 in opredelitvi proizvodov ter procesov in emisij, ki jih zajema navedena referenčna vrednost za proizvode, sta prilagojeni proizvodnji sintrane rude in ne vključujeta peletov železove rude. Poleg tega člen 10a(2) Direktive 2003/87/ES zahteva posodobitev referenčnih vrednosti za 4. fazo in ne predvideva nobenih prilagoditev razlage opredelitev referenčnih vrednosti. Predložene podatke v zvezi s proizvodnjo peletov železove rude na podlagi podnaprave za sintrano rudo je zato treba zavrniti“.
27.
Družba LKAB je ob podpori Švedske zoper sporni sklep vložila tožbo pred Splošnim sodiščem, ki jo je z izpodbijano sodbo zavrnilo.
28.
Družba LKAB s pritožbo Sodišču predlaga, naj:
–
razveljavi izpodbijano sodbo;
–
za ničen razglasi člen 1(3) Sklepa Evropske komisije (EU) 2021/355 z dne 25. februarja 2021 v zvezi z nacionalnimi izvedbenimi ukrepi za prehodno brezplačno dodeljevanje pravic do emisije toplogrednih plinov v skladu s členom 11(3) Direktive 2003/87/ES;
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
29.
Kraljevina Švedska podpira predloge družbe LKAB.
30.
Evropska komisija pa Sodišču predlaga, naj:
–
pritožbo zavrne in
–
družbi LKAB naloži plačilo stroškov.
31.
Pisna stališča so predložile družba Luossavaara-Kiirunavaara AB, Kraljevina Švedska in Evropska komisija. Sodišče je na podlagi člena 76(2) Poslovnika odločilo, da se obravnava ne opravi, ker je presodilo, da ima na voljo dovolj informacij, da lahko o zadevi odloči.
IV. Pravna presoja
32.
Družba LKAB želi z obravnavanim postopkom doseči predvsem, da bi se količina brezplačnih pravic do emisije, ki jih je treba dodeliti njenim napravam za proizvodnjo peletov železove rude, izračunala na podlagi referenčne vrednosti za proizvodnjo sintrane rude. Če bi s to zahtevo uspela, bi morala za te naprave končno prejeti šest- do sedemkrat toliko pravic do emisije, kot jih je prejela na podlagi referenčne vrednosti za toploto in gorivo, ki se je uporabljala doslej in ki naj bi temeljila na dejanskih emisijah. Zato družba LKAB s pritožbo vztraja pri izpodbijanju spornega sklepa, s katerim je Komisija zavrnila uporabo referenčne vrednosti za sinter.
33.
Vendar družba LKAB drugače kot v tožbi pred Splošnim sodiščem s posebnim pritožbenim razlogom ne uveljavlja več nezakonitosti referenčne vrednosti za proizvodnjo sintra, določene v Delegirani uredbi 2019/33. Družba LKAB je ta tožbeni razlog navedla za primer, da bi Splošno sodišče zavrnilo njene trditve o razlagi referenčne vrednosti. V tem primeru naj referenčna vrednost v skladu s trditvami družbe LKAB ne bi bila skladna s svojo pravno podlago, to je člen 10a(1), prvi pododstavek, Direktive 2003/87, ker naj bi v skladu z njo morala vključevati proizvodnjo peletov.
34.
Vendar v nasprotju s trditvami Komisije (
22
) to, da družba LKAB tega ne zatrjuje s posebnim pritožbenim razlogom, ne pomeni, da si v pritožbi ne prizadeva več za uresničitev tega podrednega tožbenega cilja. Nasprotno, družba LKAB z vsemi petimi pritožbenimi razlogi izrecno izpodbija tudi ugotovitve iz točke 166 izpodbijane sodbe, s katerimi je Splošno sodišče zavrnilo ta podredno uveljavljani posredni očitek zoper Delegirano uredbo 2019/331.
35.
To ravnanje družbe LKAB je sicer nespretno in zavajajoče, ker spodbuja k temu, da bi se ta očitek v pritožbenem postopku spregledalo. To tveganje ponazarjajo trditve Komisije. Vendar je formulacija pritožbe skladna s predstavljenim v izpodbijani sodbi. Tam Splošno sodišče ta očitek zavrne zgolj sorazmerno na kratko, proti koncu, s tem, da se na splošno sklicuje na prej navedene premisleke v zvezi s spornim sklepom. Že zato ne bi bilo upravičeno, če se posrednega očitka v pritožbi ne bi obravnavalo.
36.
Pojasniti je namreč treba, ali pritožbeni razlogi kažejo na napačno uporabo prava v točki 166 izpodbijane sodbe, ki je upoštevna za rešitev spora. Če bi se izkazalo, da je treba izpodbijano sodbo v tej točki razveljaviti, bi posredni očitek ponovno dobil smisel in bi moralo sodišče o njem ponovno odločati.
37.
Zato bom pritožbene razloge najprej preučila glede tega, ali se ugotovitve iz izpodbijane sodbe z njimi izpodbijajo v obsegu, v katerem te potrjujejo zakonitost zavrnitve uporabe referenčne vrednosti, ki je določena za sinter, za pelete (v zvezi s tem pod točko A). Nato bom preučila, ali ti pritožbeni razlogi utemeljujejo dvom v skladnost referenčne vrednosti za sinter z njeno pravno podlago (v zvezi s tem pod točko B).
A. Uporaba referenčne vrednosti, ki je določena za sinter, za pelete
38.
Očitki družbe LKAB zoper sporni sklep se nanašajo na to, da naj bi bilo treba referenčno vrednost za proizvodnjo sintra v skladu z nadrejenim pravom, zlasti členom 10a(1), drugi pododstavek, Direktive 2003/87, razlagati tako, da ne zajema le sintra, ampak tudi pelete.
39.
Vendar družba LKAB drugače kot še pred Splošnim sodiščem ne trdi več, da je treba pelete v smislu referenčne vrednosti šteti za sinter. Zato ne izpodbija zavrnitve tega stališča v točkah 25 in 26 izpodbijane sodbe. Družba LKAB prav tako ne izpodbija ugotovitev Splošnega sodišča, da referenčna vrednost ni bila zasnovana za to, da bi vključevala proizvodnjo peletov. To velja zlasti za ugotovitve iz točk od 55 do 57 izpodbijane sodbe, da bi bila referenčna vrednost, če bi se upoštevala proizvodnja peletov, nižja.
40.
Vendar zlasti zaradi te zadnjenavedene ugotovitve referenčne vrednosti ni mogoče razlagati tako, da vključuje proizvodnjo peletov. Posledica take razlage bi bila namreč, da bi bila na podlagi te referenčne vrednosti vsem zajetim napravam dodeljena prevelika količina brezplačnih pravic do emisije.
41.
Razlog za to je, da se referenčne vrednosti v skladu s členom 10a(2), prvi pododstavek, Direktive 2003/87 določijo na podlagi najbolj učinkovitih naprav v sektorju. Če bi se sinter in peleti obravnavali skupaj, bi bile to naprave za proizvodnjo peletov, kot ugotavlja Splošno sodišče v točki 57 izpodbijane sodbe. Ker je izpust CO2 pri proizvodnji peletov družbe LKAB po njenih navedbah približno 30 kg na tono, (
23
) bi referenčna vrednost namesto 0,157 pravice na tono znašala samo približno 0,03 pravice na tono.
42.
Zato bi bil rezultat dodelitve, če bi se referenčna vrednost z dodelitvenimi vrednostmi, ki so predvidene danes, uporabila tudi za pelete, napačen – tako za proizvodnjo peletov kot tudi za proizvodnjo sintra. Razlog za to napako bi bila notranja neskladnost, da je bila količina pravic do emisije, ki jih je treba dodeliti, izračunana zgolj na podlagi proizvodnje sintra, dodeljene pa bi bile tudi za proizvodnjo peletov, pri kateri so emisije občutno nižje.
43.
To neskladnost bi bilo mogoče preprečiti samo, če bi lahko Sodišče tudi referenčno vrednost, torej količino pravic do emisije, ki jih je treba dodeliti, na podlagi razlage prilagodilo tako, da bi se upoštevala proizvodnja peletov. Vendar tega ne predlaga nobena od strank in tudi po mojem mnenju taka razlaga ni možna. Taka razlaga nima podlage v besedilu referenčne vrednosti, torej bi bila contra legem. Poleg tega Sodišče nima niti pristojnosti niti potrebnih tehničnih in znanstvenih znanj glede emisij, ki nastajajo, in metode za izračun referenčne vrednosti, da bi lahko zanesljivo opravilo to prilagoditev. Na podlagi člena 10a Direktive 2003/87 je namreč to nalogo upravičeno zavezana opravljati Komisija.
44.
Cilji Direktive 2003/87, ki jih poudarjata družba LKAB in Švedska, zlasti cilj, z uporabo bolj učinkovitih postopkov zmanjšati izpust toplogrednih plinov, glede tega ne morejo spremeniti ničesar. Tudi s temi cilji ni mogoče preprečiti prikazane neskladnosti med podlago za izračun referenčne vrednosti in vključitvijo peletov.
45.
Poleg tega je namen brezplačne dodelitve pravic do emisije sicer zadostiti potrebam zadevnih naprav, vendar jih ne preseči. Ravno to pa bi se zgodilo, če bi referenčna vrednost za sinter zajemala pelete.
46.
To ne pomeni nujno, da referenčnih vrednosti ni mogoče razlagati široko, tako da se zajamejo nekateri proizvodi, na katere se pri določitvi referenčne vrednosti morda ni pomislilo. Ni pa mogoče referenčnih vrednosti uporabljati za proizvode, katerih vključitev bi privedla do nižje referenčne vrednosti, ker bi bila posledica uporabe referenčne vrednosti v tem primeru pravkar predstavljena neskladnost.
47.
Družba LKAB zato ne more uspeti s svojo trditvijo, da je treba izpodbijano sodbo in sporni sklep razveljaviti, ker temeljita na razlagi referenčne vrednosti za sinter, ki je posledica napačne uporabe prava. Pritožbeni razlogi so glede tega brezpredmetni. Tudi če bi bila ta trditev družbe LKAB pravilna, namreč ne bi mogla privesti do drugačne razlage zadevne referenčne vrednosti. V zvezi s tem podrobneje v nadaljevanju.
1.
Prvi pritožbeni razlog – nadomestljivost
48.
Družba LKAB s prvim pritožbenim razlogom izpodbija ugotovitve Splošnega sodišča, da peleti ne morejo neposredno nadomestiti sintra.
49.
Te ugotovitve Splošnega sodišča temeljijo na tem, da je Splošno sodišče v točkah od 85 do 88 izpodbijane sodbe potrdilo stališče družbe LKAB, da se lahko referenčna vrednost uporabi tudi za pelete, če lahko ti neposredno nadomestijo sinter. S tega vidika je bilo vprašanje, ali lahko peleti neposredno nadomestijo sinter, odločilnega pomena.
50.
Vendar zadnjenavedene ugotovitve o pomenu neposredne nadomestljivosti za razlago referenčne vrednosti ob upoštevanju zgoraj navedenih preudarkov temeljijo na napačni uporabi prava. Zaradi te napačne uporabe prava pa ni treba razveljaviti izpodbijane sodbe, ker je Splošno sodišče nazadnje pravilno odločilo, da se zadevna referenčna vrednost ne uporablja za pelete.
51.
Ker za razlago zadevne referenčne vrednosti ni upoštevno, ali lahko peleti neposredno nadomestijo sinter, so očitki zoper ugotovitve Splošnega sodišča v zvezi s tem, ki se uveljavljajo s prvim pritožbenim razlogom, v delu, v katerem se ta pritožbeni razlog nanaša na razlago referenčne vrednosti za sinter, brezpredmetni.
52.
Vendar je vprašanje nadomestljivosti vsekakor do neke mere pomembno za veljavnost referenčne vrednosti. (
24
)
2.
Drugi pritožbeni razlog – lastna obrazložitev Splošnega sodišča
53.
Družba LKAB z drugim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču očita, da je v točkah od 93 do 99 izpodbijane sodbe obrazložitev Komisije nadomestilo s svojo obrazložitvijo. Komisija naj bi se zgolj sklicevala na to, da je zadevna referenčna vrednost namenjena proizvodnji sintra, medtem ko naj bi Splošno sodišče navedlo ugotovitve o nadomestljivosti sintra s peleti.
54.
Vendar ta nadomestljivost, kot rečeno, za vprašanje, ali se zadevna referenčna vrednost uporablja za pelete, ni upoštevna. Ali te ugotovitve Splošnega sodišča odstopajo od obrazložitve Komisije oziroma jo samo pojasnjujejo, zato ni upoštevno za rešitev spora.
3.
Tretji pritožbeni razlog – izkrivljanje dokazov
55.
Prav tako za vprašanje, ali se zadevna referenčna vrednost uporablja za pelete, ne bi bilo upoštevno morebitno izkrivljanje izvedenskega mnenja v točkah 116 in 117 izpodbijane sodbe, ki ga je predložila družba LKAB. To izvedensko mnenje se namreč prav tako nanaša na vprašanje nadomestljivosti sintra s peleti.
4.
Četrti pritožbeni razlog – obveznost preučitve, ki jo ima Komisija
56.
Družba LKAB s četrtim pritožbenim razlogom razkriva možno neskladnost v izpodbijani sodbi. Splošno sodišče v točki 85 izpodbijane sodbe predstavlja soglasno stališče strank, da bi neposredna nadomestljivost sintra s peleti vplivala na področje uporabe referenčne vrednosti za sinter. Zato Splošno sodišče v točki 88 ugotavlja, da mora Komisija pazljivo preučiti nadomestljivost sintrane rude s peleti železove rude, v točki 89 pa, da ni znakov, da je to preučila.
57.
Vendar Splošno sodišče v točkah 145 in 146 izpodbijane sodbe pojasni, da to, da Komisija ni preučila nadomestljivosti, ni upoštevno, ker naj zavrnitev uporabe zadevne referenčne vrednosti za pelete ne bi bila očitna napaka pri presoji.
58.
Kot že rečeno, že ugotovitev iz točke 88 izpodbijane sodbe temelji na napačni uporabi prava, (
25
) ker posledica nadomestljivosti ne bi mogla biti, da bi se zadevna referenčna vrednost uporabljala za proizvodnjo peletov, ker bi bila določena referenčna vrednost – kot sem že pokazala – previsoka. (
26
) Zato Komisiji v postopku za sprejetje spornega sklepa tudi ni bilo treba preučiti, ali lahko peleti neposredno nadomestijo sinter.
59.
Vendar ta napačna uporaba prava ni upoštevna za rešitev spora, ker Splošno sodišče kljub temu pride do pravilne ugotovitve, da se zadevna referenčna vrednost ne uporablja za pelete, in to ugotovitev tudi pravilno obrazloži z zgoraj navedenimi trditvami, ki se v pritožbi ne izpodbijajo. (
27
) Na napačni uporabi prava temelji zgolj čezmerna obrazložitev glede nadomestljivosti sintra s peleti.
60.
Zato je tudi ta pritožbeni razlog glede tega brezpredmeten.
5.
Peti pritožbeni razlog – pomanjkljiva obrazložitev spornega sklepa
61.
Nazadnje so tudi očitki zoper ugotovitve o obrazložitvi spornega sklepa iz točk od 157 do 159 izpodbijane sodbe brezpredmetni. Ti očitki prav tako temeljijo na tem, da bi morala Komisija po mnenju družbe LKAB navesti premisleke o neposredni nadomestljivosti sintra s peleti in da Splošno sodišče ni ugovarjalo temu, da takih premislekov ni navedla.
62.
Vendar tudi v tem primeru velja, da Komisiji takih premislekov ni bilo treba navesti že zato, ker tudi z neposredno nadomestljivostjo ne bi bilo mogoče upravičiti uporabe referenčne vrednosti, ki je določena za sinter, za pelete.
6.
Vmesni predlog
63.
Glede na navedeno je treba pritožbo v delu, v katerem se z njo izpodbijajo ugotovitve Splošnega sodišča o tem, da se referenčna vrednost za sintrano rudo ne uporablja za pelete železove rude, zavrniti.
B. Očitki zoper referenčno vrednost za sinter
64.
Zato so pritožbeni razlogi upoštevni samo v obsegu, v katerem se z njimi namerava predstaviti napačno uporabo prava pri presoji zakonitosti referenčne vrednosti za sintrano rudo v izpodbijani sodbi.
65.
Družba LKAB ima pravni interes za ta vidik pritožbe zato, ker bi v primeru razveljavitve referenčne vrednosti prenehala obstajati pravna podlaga za sporni sklep. Morda bi morala Komisija celo določiti novo referenčno vrednost, ki bi vključevala proizvodnjo peletov, nato pa sprejeti ustrezen sklep o spornem predlogu Švedske.
66.
Zakonitost referenčne vrednosti je treba preizkusiti ob upoštevanju hierarhično višjega prava, torej zlasti ob upoštevanju njene pravne podlage, to je člen 10a(1), drugi pododstavek, prvi stavek, Direktive 2003/87. Na podlagi te določbe mora Komisija pri določitvi referenčne vrednosti med drugim upoštevati nadomestne proizvode. Na ta element se navezujeta tretji in prvi pritožbeni razlog, s katerima želi družba LKAB pokazati, da lahko pelete železove rude pri proizvodnji surovega železa nadomesti sintrana ruda in da bi morala zato Komisija oba vmesna izdelka zajeti s skupno referenčno vrednostjo za proizvod. Družba LKAB zato s tretjim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču očita izkrivljanje izvedenskega mnenja o tej nadomestljivosti, ki ga je predložila (v zvezi s tem pod točko 1). S prvim pritožbenim razlogom pa družba LKAB izpodbija ugotovitev Splošnega sodišča, da sintra ni mogoče neposredno nadomestiti s peleti (v zvezi s tem pod točko 2).
67.
Sicer se tudi ostali pritožbeni razlogi družbe LKAB nanašajo na točko 166 izpodbijane sodbe, ki zadeva posredni očitek nezakonitost referenčne vrednosti. Kljub temu so drugi, četrti in peti pritožbeni razlog glede tega brezpredmetni, ker družba LKAB z njimi izrecno izpodbija domnevno pomanjkljivo obrazložitev oziroma zakonitost spornega sklepa kot takega, ne pa referenčne vrednosti, na katero je Komisija oprla sporni sklep (v zvezi s tem pod točkami od 3 do 5).
1.
Tretji pritožbeni razlog – izkrivljanje dokazov
68.
Družba LKAB s tretjim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču očita, da je v točkah 116 in 117 izpodbijane sodbe izkrivilo izvedensko mnenje, ki je bilo predloženo s tožbo. To izvedensko mnenje se nanaša na vprašanje, ali je mogoče sinter nadomestiti s peleti, in je zato morda pomembno za presojo zakonitosti referenčne vrednosti.
69.
V skladu s členom 256(1), drugi pododstavek, PDEU in členom 58, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije presoja dejstev in dokazov, ki jo opravi Splošno sodišče, razen v primeru njihovega izkrivljanja, ni pravno vprašanje, ki bi bilo kot tako predmet nadzora Sodišča v okviru pritožbe. (
28
)
70.
Za izkrivljanje dokazov pa gre, kadar se brez uporabe novih dokazov presoja obstoječih dokazov izkaže za očitno napačno, (
29
) ker je Splošno sodišče očitno prekoračilo meje razumne presoje teh dokazov. (
30
)
71.
Splošno sodišče v točkah 116 in 117 izpodbijane sodbe trdi, da je v izvedenskem mnenju navedeno, da so za prehod jeklarne s sintrane rude na pelete ali za povečanje deleža peletov potrebni poskusi in bistvene prilagoditve ter pripravljalna dela, vključno s prilagoditvijo notranje logistike novemu pretoku materiala. Prehod naj vsekakor ne bi bil mogoč „s pritiskom na gumb“.
72.
Sicer tudi v izvedenskem mnenju dejansko ni izrecno navedeno, da je prehod mogoč „s pritiskom na gumb“, vendar Splošno sodišče izkrivlja siceršnje temeljne navedbe v tem dokumentu.
73.
V izvedenskem mnenju se v točkah 15, 18 in 19, ki jih navaja družba LKAB, namreč ugotavlja, da je prehod preprost in se redno izvaja v večini jeklarn. Delež sintra in peletov naj bi se dnevno prilagajal, te prilagoditve pa naj ne bi bile drugačne od prilagoditev v primeru sprememb lastnosti železove rude, ki se uporablja za proizvodnjo sintra. Dejansko naj bi bile zaradi sprememb lastnosti sintra pogosteje potrebne prilagoditve, kot zaradi sprememb pri peletih. Nekatere spremembe naj bi bilo dejansko mogoče upoštevati z vnosom novih vrednosti v računalniški sistem, ki naj bi samodejno izvedel potrebne prilagoditve.
74.
Tako se v tem izvedenskem mnenju trdi, da je mogoče pelete železove rude sorazmerno preprosto vložiti v plavž namesto sintra. Za vprašanje, ali je Splošno sodišče izkrivilo vsebino izvedenskega mnenja, ni pomembno, ali je ta trditev iz izvedenskega mnenja pravilna.
75.
Splošno sodišče je izvedensko mnenje morda izkrivilo zato, ker je vprašanju, ali lahko peleti neposredno nadomestijo sinter, pripisalo prevelik pomen, kot bom pokazala v nadaljevanju pri presoji prvega pritožbenega razloga. Tam pa bom tudi pokazala, zakaj obravnavano izkrivljanje ne pomeni, da je treba izpodbijano sodbo razveljaviti.
2.
Prvi pritožbeni razlog – nadomestljivost
76.
Prvi pritožbeni razlog je odločilen za uspeh posrednega očitka družbe LKAB. Družba LKAB z njim izpodbija ugotovitve Splošnega sodišča iz točk 69 in 88 izpodbijane sodbe o razlagi pravne podlage za referenčno vrednost (v zvezi s tem pod točko (a)) ter iz točk od 93 do 99 o uporabi te določbe pri določitvi referenčne vrednosti (v zvezi s tem pod točko (b)). Namen teh trditev je pokazati, da bi morala Komisija določiti skupno referenčno vrednost za sinter in pelete železove rude, tako da je bila določitev referenčne vrednosti samo za sintrano rudo, nezakonita.
a)
Razlaga člena 10a(1), drugi pododstavek, prvi stavek, Direktive 2003/87
77.
Družba LKAB izpodbija razlago pravne podlage za referenčno vrednost, člena 10a(1), drugi pododstavek, prvi stavek, Direktive 2003/87, ki je v točki 69 izpodbijane sodbe. Splošno sodišče je tam potrdilo stališče Komisije, da pri presoji, ali sta dva izdelka zajeta s skupno referenčno vrednostjo, ne sme upoštevati izključno, ali sta ta izdelka medsebojno nadomestljiva. Komisija naj bi namreč morala upoštevati različne vidike. Družba LKAB, nasprotno, meni, da je nadomestljivost odločilnega pomena.
78.
Z družbo LKAB se je treba strinjati, da mora Komisija na podlagi člena 10a(1), drugi pododstavek, prvi stavek, Direktive 2003/87 upoštevati „nadomestne proizvode“. Zato je vprašanje, ali so izdelki medsebojno nadomestljivi, pomemben vidik za to, ali jih je treba zajeti s skupno referenčno vrednostjo. Družba LKAB tudi pravilno pojasnjuje, da v tej določbi ni govora o neposredni medsebojni nadomestljivosti izdelkov, ampak le o nadomestnih proizvodih na splošno.
79.
Vendar je člen 10a(1), drugi pododstavek, prvi stavek, Direktive 2003/87 sorazmerno kompleksna določba. V skladu z njo Komisija, kolikor je mogoče, določi ex-ante referenčne vrednosti celotne Unije za zagotovitev, da se dodelitev opravi na način, ki spodbuja tehnologije za zmanjševanje emisij toplogrednih plinov in energetske učinkovitosti. Z njimi (referenčnimi vrednostmi) naj bi se upoštevalo najučinkovitejše tehnologije, nadomestne proizvode, alternativne proizvodne postopke, soproizvodnjo z visokim izkoristkom, energetsko učinkovito predelavo odpadnih plinov, uporabo biomase ter zajemanje in shranjevanje CO2, kjer so na voljo takšne zmogljivosti, in ne spodbujalo povečanja emisij.
80.
Zato je že iz besedila določbe razvidno, da mora Komisija poleg nadomestnih proizvodov dejansko upoštevati druge vidike, na primer najučinkovitejše tehnologije in alternativne proizvodne postopke. In kot v zvezi z opredelitvijo „kolikor je mogoče“ poudarja tudi družba LKAB, se z določitvijo referenčnih vrednosti uresničuje cilj spodbujanja tehnologij za zmanjševanje emisij toplogrednih plinov in tehnologij energetske učinkovitosti.
81.
Poleg tega je treba pri potrebni presoji ob določitvi referenčne vrednosti upoštevati tudi druge cilje Direktive 2003/87, na primer ohranitev gospodarskega razvoja in zaposlovanja ter celovitosti notranjega trga in pogojev konkurence, ki so navedeni v uvodnih izjavah 5 in 7, (
31
) čeprav v členu 10a(1), drugi pododstavek, prvi stavek, niso izrecno navedeni, ali zahteve hierarhično višjega prava, zlasti temeljnih pravic, na primer načelo enakega obravnavanja. (
32
)
82.
Tega ne spremeni uvodna izjava 4 Sklepa 2011/278, ki sta jo navedli že Sodišče (
33
) in Splošno sodišče v točki 86 izpodbijane sodbe. V njej je Komisija sicer navedla, da če je proizvod neposredni nadomestek drugega proizvoda, morata za oba veljati ista referenčna vrednost za proizvod in s tem povezani opis proizvoda. Vendar to ni določba, ki bi lahko pomenila odstopanje od hierarhično višje pravne podlage za Sklep 2011/278, torej od člena 10a(1), drugi pododstavek, prvi stavek, Direktive 2003/87. Kot trdi tudi Komisija, je namreč ta uvodna izjava zgolj smernica, ki je ni upoštevala v vsakem primeru.
83.
To pomeni, da je treba v nasprotju s stališčem družbe LKAB pri določitvi referenčne vrednosti celovito upoštevati vidike in cilje, navedene v členu 10a(1), drugi pododstavek, prvi stavek, Direktive 2003/87, ter druge cilje te direktive. Seveda se tudi ne sme spregledati zahtev hierarhično višjega prava, na primer temeljnih pravic.
84.
Kot je Sodišče že ugotovilo, ima Komisija pri tej kompleksni presoji široko diskrecijsko pravico za določitev referenčnih vrednosti. (
34
) Za izvedbo take presoje je namreč v boljšem položaju kot Sodišče. (
35
) Sodišče je presodilo, da zgolj očitna neprimernost sprejetega ukrepa na tem področju lahko vpliva na (vsebinsko) zakonitost takega ukrepa. (
36
)
85.
V tem kontekstu je treba presojati očitke družbe LKAB zoper ugotovitev iz točke 69 izpodbijane sodbe, da mora Komisija cilj zmanjšanja toplogrednih plinov z nagrajevanjem učinkovitejših tehnologij v skladu s členom 10a(1), drugi pododstavek, prvi stavek, Direktive 2003/87 uresničiti samo „kolikor je mogoče“. Po mnenju Splošnega sodišča zato ni zavezana doseči določenega rezultata.
86.
Družba LKAB, nasprotno, trdi, da se opredelitev, da mora Komisija „kolikor je mogoče“ določiti referenčne vrednosti, nanaša zgolj na vprašanje, ali se bo določila referenčna vrednost. Kroga izdelkov, ki so medsebojno nadomestljivi in za katere naj bi morala zato veljati ista referenčna vrednost, pa naj se ne bi smelo omejiti. Zato naj bi bilo treba, nasprotno, upoštevati cilj spodbujanja tehnologij za zmanjševanje emisij toplogrednih plinov in tehnologij energetske učinkovitosti, ki je določen v tem členu.
87.
To stališče pa ni prepričljivo. Ker so pri določitvi referenčne vrednosti pomembni tako številni dejavniki, je za njeno oblikovanje in zlasti določitev njenega področja uporabe potrebna kompleksna presoja vseh upoštevnih okoliščin. Ta ne more biti omejena samo na vprašanje, ali se bo določila referenčna vrednost, ampak mora vključevati zlasti vprašanje, katere izdelke združuje posamezna referenčna vrednost. Tudi zato mora Komisija presoditi, ali se lahko za izdelke določi skupna referenčna vrednost.
b)
Uporaba člena 10a(1), drugi pododstavek, prvi stavek, Direktive 2003/87
88.
Tako je treba ob upoštevanju tako opredeljene široke diskrecijske pravice Komisije preučiti drugi del prvega pritožbenega razloga, ki se nanaša na očitke družbe LKAB zoper uporabo člena 10a(1), drugi pododstavek, prvi stavek, Direktive 2003/87. Družba LKAB utemeljuje te očitke predvsem s stališčem, da so peleti, proizvedeni v njenih napravah, nadomestek za sinter, in z manjšim sproščanjem CO2.
89.
Splošno sodišče je te trditve v točkah od 93 do 99 izpodbijane sodbe, ki jih izpodbija družba LKAB, zavrnilo in je zato v točki 166 ugotovilo, da referenčna vrednost ni bila očitno neskladna s svojo pravno podlago.
90.
Družba LKAB to dejansko izpodbija s tehtnimi razlogi. Ti pa na podlagi celovite obravnave upoštevnih vidikov ne zadostujejo za to, da bi se lahko določitev referenčne vrednosti štela za očitno neprimerno.
1) Argumenti družbe LKAB
91.
Najpomembnejši argument družbe LKAB je, da se pri proizvodnji sintra nesporno sprošča precej več CO2, kot pri proizvodnji peletov, kar je Splošno sodišče omenilo v točki 98 izpodbijane sodbe.
92.
Zato bi bilo v primeru skupne referenčne vrednosti za pelete in sinter brezplačno dodeljenih samo toliko pravic do emisije, kot je to potrebno za proizvodnjo peletov. To bi spodbudilo uporabo peletov namesto sintra, kar bi bilo končno skladno z glavnim ciljem Direktive 2003/87, ki je zmanjšati izpust toplogrednih plinov.
93.
Tudi načeloma je možna večja uporaba peletov, ker je Splošno sodišče v točki 94 izpodbijane sodbe navedlo, da se lahko peleti železove rude (kot sintrana ruda) z nekaterimi prilagoditvami uporabljajo za proizvodnjo jekla v plavžu. Splošno sodišče v zvezi s tem govori o podobnostih („ressemblances“). To pomeni, da gre vsaj do neke mere tudi za nadomestljivost.
94.
Glede na to, da sem že ugotovila, da je Splošno sodišče izkrivilo izvedensko mnenje, ki ga je predložila družba LKAB, (
37
) menim, da tudi ni izključeno, da je pretiravalo glede razlik, ki obstajajo med sintrom in peleti pri uporabi v plavžu. Na to kaže tudi, da je Splošno sodišče v točki 97 izpodbijane sodbe navedlo odlomek iz poročila o železovi rudi (
38
), v skladu s katerim je sinter podoben peletom v tem, da se pri proizvodnji surovega jekla uporablja na enak način. Na to poročilo in na poročilo o železu in jeklu (
39
) se je Komisija sklicevala pri prvotni določitvi referenčne vrednosti v Sklepu 2011/278. (
40
)
95.
Ob upoštevanju teh vidikov se zdi, da bi Komisija lahko določila skupno referenčno vrednost, da bi spodbudila uporabo peletov kot bolj učinkovite tehnologije.
2) Zadostne podlage za referenčno vrednost
96.
Vendar glede na diskrecijsko pravico Komisije za to, da bi lahko podvomili v referenčno vrednost, ki je dejansko določena in ki izključuje pelete, ne zadostuje, da se zdi, da bi bila lahko določena skupna referenčna vrednost. Družba LKAB bi morala namreč pokazati, da bi bila ožja referenčna vrednost očitno neprimerna (
41
) za uresničitev ciljev iz Direktive 2003/87 in zlasti iz člena 10a(1), drugi pododstavek, prvi stavek.
97.
V zvezi s tem je treba najprej ugotoviti, da dokončne odločitve o tem, kako preprosto je mogoče pri uporabi v plavžu sinter nadomestiti s peleti, ni mogoče utemeljiti izključno z izvedenskim mnenjem, ki ga je predložila družba LKAB, in navedenim odlomkom iz poročila o železovi rudi. Potrebna bi bila namreč precej bolj skrbna obravnava informacij, ki so bile predložene Splošnemu sodišču. Pri tem bi imela navedeno poročilo o železovi rudi in poročilo o železu in jeklu prima facie večjo težo kot izvedensko mnenje, ki ga je predložila družba LKAB. Ti poročili sta bili namreč pripravljeni neodvisno od interesov nekaterih proizvajalcev in je njuno pripravo naročila Komisija zaradi določitve referenčne vrednosti. V obeh poročilih je bilo že predlagano, naj se peleti ne vključijo v referenčno vrednost za sinter. (
42
)
98.
Vendar taka ponovna presoja dokazov ni potrebna, ker je Splošno sodišče navedlo zadostno število drugih dejavnikov, ki utemeljujejo razmejitev referenčne vrednosti, ki jo je opravila Komisija.
99.
Prvič, peleti družbe LKAB in sintrana ruda se v skladu s točko 95 izpodbijane sodbe proizvajajo iz različnih rud, ki se tudi različno obdelujejo. Družba LKAB je pred Splošnim sodiščem sama navedla, da je njena ruda posebej primerna za proizvodnjo peletov. (
43
)
100.
Posebno kakovost švedske rude potrjujejo podatki iz poročila o železovi rudi, ki se nanaša na obravnavani projekt o proizvodnji peletov v Avstriji, ki ga Splošno sodišče izrecno ne omenja. Pri uporabi rude, izkopane v Avstriji, naj bi se v skladu s temi podatki sproščalo približno štirikrat več CO2, kot pri proizvodnji peletov iz švedske rude družbe LKAB. (
44
)
101.
Družba LKAB sicer prereka zlasti, da so se pri odločitvi o skupni referenčni vrednosti lahko upoštevali uporabljeni vhodni materiali, in se sklicuje na člen 10a(1), tretji pododstavek, Direktive 2003/87. V skladu z njim se referenčna vrednost izračuna za proizvode in ne vhodne materiale. Vendar je s tem izrecno mišljeno, da je treba zmanjšanja emisij toplogrednih plinov in prihranke energije čim bolj povečati med vsemi proizvodnimi postopki zadevnega sektorja oziroma dela sektorja. Gre torej za to, da so v referenčni vrednosti upoštevane vse proizvodne faze. V skladu s to določbo pa ni izključeno, da se pri razmejitvi referenčne vrednosti upoštevajo tudi vhodni materiali posameznih proizvodnih postopkov – v tem primeru železova ruda.
102.
Sicer je mogoče z razlikami med vhodnimi materiali glede njihovih lastnosti in njihove razpoložljivosti tudi na podlagi načela enakega obravnavanja upravičiti različno obravnavanje posameznih postopkov. (
45
)
103.
Drugič, proizvodnja sintra je v skladu s točkama 96 in 97 izpodbijane sodbe del proizvodnje jekla, ker je mogoče pri tem obdelati določeno obliko koksa, tako imenovani grušč iz koksa, in ostanke železa, kar oboje nastaja v jeklarnah. Tega pri proizvodnji peletov ne bi bilo mogoče izvesti enako dobro.
104.
Tretjič, Splošno sodišče v točki 98 izpodbijane sodbe na podlagi okoliščine, da pri proizvodnji sintra nastane šest- do sedemkrat toliko CO2, kot pri proizvodnji peletov, sklepa, da bi lahko določitev skupne referenčne vrednosti privedla do znatnega neravnotežja („déséquilibre significatif“) med različnimi zajetimi napravami.
105.
Ta argument se zdi na prvi pogled protisloven, ker to neravnotežje ravno pomeni nižjo intenzivnost emisij pri proizvodnji peletov. Kot poudarjata družba LKAB in Švedska, pa je cilj Direktive 2003/87 in zlasti člena 10a(1), drugi pododstavek, zmanjšati emisije toplogrednih plinov, tako da se zdi vključitev proizvodnje peletov kot bolj učinkovite tehnologije v referenčno vrednost logična.
106.
Vendar so v pojmu „neravnotežje“ izraženi drugi cilji Direktive 2003/87, ki jih Splošno sodišče žal ne navede natančneje. Kot nakazuje Komisija, (
46
) gre za ohranitev gospodarskega razvoja in zaposlovanja (
47
) ter za preprečevanje selitve virov CO2, za katero si je treba prizadevati v skladu s členom 10b. (
48
)
107.
Zaradi teh ciljev se sektorjema pridobivanja železove rude in proizvodnje surovega železa v skladu s členom 10b(1) Direktive 2003/87 dodeli 100 % količine brezplačnih pravic do emisije, ki so priznane s posamezno referenčno vrednostjo. S tem naj bi se zagotovilo, da niti proizvajalcem peletov niti proizvajalcem sintra pri uporabi najučinkovitejših postopkov ni treba kupiti pravic do emisije in da zaradi stroškov, povezanih s pravicami do emisije, ne ustavijo svoje proizvodnje ali jo iz Unije prenesejo v druge države. Če pa bi se proizvodnja izvajala izven Unije, bi se tam še naprej sproščali toplogredni plini, ki prispevajo k podnebnim spremembam.
108.
Z določitvijo skupne referenčne vrednosti za sintrano rudo in pelete se ne bi doseglo tega cilja preprečevanja selitve virov CO2, ker bi bil za proizvodnjo sintra dodeljen le še delček potrebnih pravic do emisije. Zaradi tega bi lahko nazadnje v Uniji nastala znatna škoda ne le za proizvodnjo sintra, ampak tudi za proizvodnjo surovega železa in jekla nižje v proizvodni verigi. Ali je mogoče to škodo preprečiti s pretežnim ali popolnim prehodom na pelete, je zlasti glede na pomen, ki ga ima uporabljena železova ruda, (
49
) še naprej vprašljivo.
109.
Družba LKAB sicer trdi, da je mogoče navedeno neravnotežje upoštevati že na podlagi člena 10a(2), tretji pododstavek, točka (b), Direktive 2003/87, vendar se ta določba nanaša na povsem drugo vprašanje. Spada v okvir zmanjšanja referenčnih vrednosti zaradi postopnega izboljšanja proizvodnih postopkov.
110.
Taka izboljšanja naj bi se na podlagi člena 10a(2), tretji pododstavek, točka (a), Direktive 2003/87 upoštevala z ustreznim znižanjem posamezne referenčne vrednosti. Vendar se izboljšanja, če so posebej velika ali posebej majhna, upoštevajo omejeno, kot je določeno v točki (b). Sektorjev, v katerih so izboljšanja posebej majhna, naj se za to ne bi nagradilo. Referenčna vrednost naj bi se namreč na leto zmanjšala za vsaj 0,2 %. Zato morajo zadevna podjetja, če ne izvedejo ustreznih izboljšav, kupiti dodatne pravice do emisije. V primeru posebej obsežnih izboljšav pa naj bi bilo zmanjšanje omejeno na 1,6 % na leto. To pomeni, da zadevna podjetja v primeru večjih izboljšav dobijo brezplačne pravice do emisije, ki jih ne potrebujejo in jih zato lahko drugje prodajo.
111.
Vendar na podlagi člena 10a(2), tretji pododstavek, točka (b), Direktive 2003/87 ni dopustno izvajati nadzora nad tveganjem za „neravnotežje“ zaradi skupne referenčne vrednosti za sinter in pelete.
112.
Zato je Splošno sodišče nazadnje pravilno odločilo, da zavrnitev skupne referenčne vrednosti za sintrano rudo in pelete železove rude ni očitno neprimerna za uresničitev ciljev Direktive 2003/87 in zlasti člena 10a(1), drugi pododstavek, prvi stavek. Prvi pritožbeni razlog je tako v delu, v katerem se z njim izpodbija točko 166 izpodbijane sodbe, neutemeljen.
3.
Drugi pritožbeni razlog – lastna obrazložitev Splošnega sodišča
113.
Družba LKAB z drugim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču očita, da je v točkah od 93 do 99 izpodbijane sodbe obrazložitev spornega sklepa, ki jo je navedla Komisija, nadomestilo s svojo obrazložitvijo. Vendar obrazložitev spornega sklepa ni pomembna za zakonitost referenčne vrednosti, na katero je Komisija oprla ta sklep. Zato s temi trditvami ni mogoče prispevati k uspehu posrednega očitka in so tudi zato brezpredmetne.
4.
Četrti pritožbeni razlog – obveznost preučitve, ki jo ima Komisija
114.
Četrti pritožbeni razlog temelji na ugotovitvi iz točke 88 izpodbijane sodbe, da bi morala Komisija pri odločitvi o uporabi referenčne vrednosti za pelete skrbno preučiti neposredno nadomestljivost sintrane rude s peleti železove rude. Vendar ne glede na napačno uporabo prava v tej ugotovitvi (
50
) za presojo, ali je bila referenčna vrednost določena zakonito, ni pomembno, katera preverjanja je Komisija opravila pri presoji upoštevnosti referenčne vrednosti. Zato so te trditve tudi glede posrednega očitka brezpredmetne.
115.
Ali je Komisija pri določitvi referenčne vrednosti zadostno preučila nadomestljivost sintra s peleti, pa ni predmet obravnavanega postopka.
5.
Peti pritožbeni razlog – pomanjkljiva obrazložitev spornega sklepa
116.
Tudi posredni očitki zoper ugotovitve o obrazložitvi spornega sklepa iz točk od 157 do 159 izpodbijane sodbe so brezpredmetni. Ali je Komisija v spornem sklepu obravnavala nadomestljivost sintra s peleti, za zakonitost podlage za sklep, torej referenčne vrednosti, ni upoštevno.
117.
Zaradi izčrpnosti je treba dodati, da družba LKAB ne izpodbija obrazložitve referenčne vrednosti, zlasti tiste iz uvodnih izjav Sklepa 2011/278 in poročil, na katera se sklicujejo te uvodne izjave.
6.
Vmesni predlog
118.
Zato je treba pritožbo zavrniti tudi v delu, v katerem se z njo izpodbija ugotovitve Splošnega sodišča o zakonitosti referenčne vrednosti za sintrano rudo iz točke 166 izpodbijane sodbe.
V. Stroški
119.
Člen 184(2) Poslovnika določa, da če je pritožba utemeljena in če Sodišče samo dokončno odloči o sporu, odloči tudi o stroških. V skladu s členom 138(1), ki se v skladu s členom 184(1) uporablja v pritožbenem postopku, se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
120.
Ker družba LKAB v celoti ni uspela s svojim predlogom in je Komisija predlagala, naj se ji naloži plačilo stroškov, se družbi LKAB naloži plačilo njenih stroškov in stroškov Komisije.
121.
V skladu s členom 140(1) Poslovnika, ki se na podlagi njegovega člena 184(1) smiselno uporablja tudi za pritožbeni postopek, države članice, ki so intervenirale v sporu, nosijo svoje stroške. V skladu s temi določbami Kraljevina Švedska nosi svoje stroške.
VI. Predlog
122.
Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj odloči:
1.
Pritožba se zavrne.
2.
Družba Luossavaara-Kiirunavaara AB nosi svoje stroške in stroške Evropske komisije.
3.
Kraljevina Švedska nosi svoje stroške.
(
1
)	Jezik izvirnika: nemščina.
(
2
)	Direktiva 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 7, str. 631), kakor je bila spremenjena z Direktivo (EU) 2018/410 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. marca 2018 o spremembi Direktive 2003/87/ES za krepitev stroškovno učinkovitega zmanjšanja emisij in nizkoogljičnih naložb ter Sklepa (EU) 2015/1814 (UL 2018, L 76, str. 3).
(
3
)	Sklep Komisije z dne 27. aprila 2011 o določitvi prehodnih pravil za usklajeno brezplačno dodelitev pravic do emisije na ravni Unije v skladu s členom 10a Direktive 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta (UL 2011, L 130, str. 1).
(
4
)	Delegirana uredba Komisije (EU) 2019/331 z dne 19. decembra 2018 o določitvi prehodnih pravil za usklajeno brezplačno dodelitev pravic do emisije na ravni Unije v skladu s členom 10a Direktive 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta (UL 2019, L 59, str. 8).
(
5
)	Izvedbena uredba Komisije (EU) 2021/447 z dne 12. marca 2021 o določitvi revidiranih referenčnih vrednosti za brezplačno dodelitev pravic do emisije za obdobje 2021–2025 v skladu s členom 10a(2) Direktive 2003/87/ES (UL 2021, L 87, str. 29).
(
6
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spremembi Direktive 2003/87/ES z namenom izboljšanja in razširitve sistema Skupnosti za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov (UL 2009, L 140, str. 63).
(
7
)	Nazadnje ju je kot oznaki NACE 0710 in 2410 navedla v točki 1 Priloge k Delegiranemu sklepu Komisije (EU) 2019/708 z dne 15. februarja 2019 o dopolnitvi Direktive 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi z določitvijo sektorjev in delov sektorjev, ki veljajo za izpostavljene tveganju premestitve emisij CO2, za obdobje med letoma 2021 in 2030 (UL 2019, L 120, str. 20).
(
8
)	Sinter, fotografijo objavil Borvan53, CC BY-SA 4.0 <https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0>, na Wikimedii Commons.
(
9
)	Peleti, fotografijo objavil Arnoldius, CC BY-SA 3.0 <https://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0>, na Wikimedii Commons.
(
10
)	Točka 35 tožbe v zadevi T-244/21.
(
11
)	Ecofys, Fraunhofer in Öko-Institut, november 2009, ‚Sector report for the iron ore industry‘ (Poročilo o železovi rudi), str. 6, navedeno v točki 46 izpodbijane sodbe.
(
12
)	Točka 37 tožbe v zadevi T-244/21.
(
13
)	Evropska komisija, Update of benchmark values for the years 2021 – 2025 of phase 4 of the EU ETS z dne 12. oktobra 2021 (climate.ec.europa.eu/system/files/2021-10/policy_ets_allowances_bm_curve_factsheets_en.pdf, str. 10, obiskano 26. septembra 2024).
(
14
)	Točka 25 tožbe v zadevi T-244/21.
(
15
)	Tako je navedeno tudi v točki 18 tožbe in točki 9 odgovora na tožbo v zadevi T-244/21.
(
16
)	Najprej v Sklepu 2011/278, zdaj v Delegirani uredbi 2019/331, posodobljeni z Delegirano uredbo 2021/447.
(
17
)	Glej sodbo z dne 26. julija 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C-80/16, EU:C:2017:588, točki 41 in 42).
(
18
)	Uvodna izjava 13 spornega Sklepa Komisije (EU) 2021/355 z dne 25. februarja 2021 v zvezi z nacionalnimi izvedbenimi ukrepi za prehodno brezplačno dodeljevanje pravic do emisije toplogrednih plinov v skladu s členom 11(3) Direktive 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta (UL 2021, L 68, str. 221).
(
19
)	Točka 25 tožbe v zadevi T-244/21.
(
20
)	lkab.com/en/who-we-are/our-organisation/, obiskano 26. septembra 2024.
(
21
)	Naveden v opombi 18.
(
22
)	Točki 15 in 18 odgovora na pritožbo.
(
23
)	Glej točko 20 zgoraj.
(
24
)	V zvezi s tem točka 76 in naslednje v nadaljevanju.
(
25
)	Glej točko 50 zgoraj.
(
26
)	Glej zgoraj točko 40 in naslednje.
(
27
)	Glej točko 39 zgoraj.
(
28
)	Sodbi z dne 7. oktobra 2004, Mag Instrument/HABM (C-136/02 P, EU:C:2004:592, točka 39), in z dne 10. septembra 2024, Google in Alphabet/Komisija (Google Shopping) (C-48/22 P, EU:C:2024:726, točka 61).
(
29
)	Sodbe z dne 18. januarja 2007, PKK in KNK/Svet (C-229/05 P, EU:C:2007:32, točka 37); z dne 22. novembra 2007, Sniace/Komisija (C-260/05 P, EU:C:2007:700, točka 37); z dne 17. junija 2010, Lafarge/Komisija (C-413/08 P, EU:C:2010:346, točka 17), in z dne 30. maja 2024, Hengshi Egypt Fiberglass Fabrics in Jushi Egypt for Fiberglass Industry/Komisija (C-261/23 P, EU:C:2024:440, točka 60).
(
30
)	Sodbi z dne 4. julija 2013, Komisija/Aalberts Industries in drugi (C-287/11 P, EU:C:2013:445, točka 52), in z dne 17. oktobra 2019, Alcogroup in Alcodis/Komisija (C-403/18 P, EU:C:2019:870, točka 64).
(
31
)	Sodba z dne 22. junija 2016, DK Recycling in Roheisen/Komisija (C-540/14 P, EU:C:2016:469, točka 49).
(
32
)	Glej sodbi z dne 20. junija 2019, ExxonMobil Production Deutschland (C-682/17, EU:C:2019:518, točka 90), in z dne 3. decembra 2020, Ingredion Germany (C-320/19, EU:C:2020:983, točka 63).
(
33
)	Sodba z dne 26. julija 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C-80/16, EU:C:2017:588, točka 39).
(
34
)	Sodba z dne 26. julija 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C-80/16, EU:C:2017:588, točka 31, ter, posebej v zvezi z upoštevanjem proizvodnje peletov, točki 37 in 44).
(
35
)	Sodba z dne 26. julija 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C-80/16, EU:C:2017:588, točka 44).
(
36
)	Sodbi z dne 8. septembra 2016, Borealis in drugi (C-180/15, EU:C:2016:647, točka 45), in z dne 26. julija 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C-80/16, EU:C:2017:588, točka 31).
(
37
)	Glej točke od 68 do 75 zgoraj.
(
38
)	Navedeno v opombi 11, str. 6.
(
39
)	Ecofys, Fraunhofer in Öko-Institut, november 2009, „Sector report for the iron and steel industry“.
(
40
)	Uvodni izjavi 8 in 9 Sklepa 2011/278 in točka 41 izpodbijane sodbe ter člen 10a(1), četrti pododstavek, in (2), prvi pododstavek, Direktive 2003/87.
(
41
)	Sodbi z dne 8. septembra 2016, Borealis in drugi (C-180/15, EU:C:2016:647, točka 45), in z dne 26. julija 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C-80/16, EU:C:2017:588, točka 31).
(
42
)	Poročilo o železovi rudi, str. 6, in Poročilo o železu in jeklu, str. 10.
(
43
)	Tako tudi točki 18 in 21 tožbe v zadevi T-244/21.
(
44
)	Poročilo o železovi rudi, str. 6 in 7.
(
45
)	Glej sodbi z dne 20. junija 2019, ExxonMobil Production Deutschland (C-682/17, EU:C:2019:518, točka 90), in z dne 3. decembra 2020, Ingredion Germany (C-320/19, EU:C:2020:983, točka 63).
(
46
)	Točki 38 in 39 odgovora na pritožbo.
(
47
)	Glej sodbo z dne 22. junija 2016, DK Recycling in Roheisen/Komisija (C-540/14 P, EU:C:2016:469, točka 49).
(
48
)	Glej tudi uvodni izjavi 24 in 25 Direktive 2009/29.
(
49
)	Glej točki 99 in 100 zgoraj.
(
50
)	Glej točko 58 zgoraj.