62022CJ0220
ARREST VAN HET HOF (Zesde kamer)
29 juni 2023 (
*1
)
„Niet-nakoming – Milieu – Richtlijn 2008/50/EG – Luchtkwaliteit – Stelselmatige en voortdurende overschrijding van de jaargrenswaarde voor stikstofdioxide (NO2) – Passende maatregelen – Zo kort mogelijke periode van overschrijding”
In zaak C‑220/22,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, ingesteld op 25 maart 2022,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door I. Melo Sampaio en M. Noll-Ehlers als gemachtigden,
verzoekster,
tegen
Portugese Republiek, vertegenwoordigd door H. Almeida, P. Barros da Costa en J. Reis Silva als gemachtigden,
verweerster,
wijst
HET HOF (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: P. G. Xuereb, kamerpresident, T. von Danwitz (rapporteur) en A. Kumin, rechters,
advocaat-generaal: A. Rantos,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1
Met haar verzoekschrift verzoekt de Europese Commissie het Hof om vast te stellen dat de Republiek Portugal,
–
door vanaf 1 januari 2010 stelselmatig en voortdurend de vastgestelde jaargrenswaarde voor stikstofdioxide (NO2) te overschrijden in de zones Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) en Entre Douro e Minho (PT‑1009), de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa (PB 2008, L 152, blz. 1), gelezen in samenhang met bijlage XI, deel B, bij deze richtlijn, niet is nagekomen, en
–
wat al deze zones betreft, de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50, afzonderlijk en gelezen in samenhang met bijlage XV, deel A, bij deze richtlijn, niet is nagekomen, en met name de krachtens artikel 23, lid 1, tweede alinea, van die richtlijn op haar rustende verplichting om passende maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de periode van overschrijding van de jaargrenswaarde die is vastgesteld voor de betreffende verontreinigde stof zo kort mogelijk is.
Toepasselijke bepalingen
2
De overwegingen 2, 17 en 18 van richtlijn 2008/50 luiden:
„(2)
Ter bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu als geheel, is het van bijzonder belang dat de uitstoot van verontreinigende stoffen bij de bron wordt bestreden en dat op lokaal, nationaal en communautair niveau wordt bepaald wat de beste uitstootverminderende maatregelen vervolgens zijn, en dat deze maatregelen worden uitgevoerd. Daarom dient de uitstoot van schadelijke luchtverontreinigende stoffen te worden vermeden, voorkomen of verminderd en dienen passende doelstellingen inzake de luchtkwaliteit te worden vastgesteld, rekening gehouden met de toepasselijke normen, richtsnoeren en programma’s van de Wereldgezondheidsorganisatie [(WHO)].
[…]
(17)
De nodige communautaire maatregelen ter vermindering van de uitstoot aan de bron, met name maatregelen ter vergroting van de doeltreffendheid van communautaire wetgeving inzake industriële emissies ter begrenzing van uitlaatemissies van motoren in zware bedrijfsvoertuigen, de verdere vermindering van de in de lidstaten toegelaten emissies van de belangrijkste verontreinigende stoffen en de emissies die samenhangen met het tanken van benzineauto’s bij tankstations, alsmede de aanpak van het zwavelgehalte van brandstoffen, waaronder scheepsbrandstof, moeten bij voorrang door alle betrokken instellingen grondig worden onderzocht.
(18)
Er dienen luchtkwaliteitsplannen te worden ontwikkeld voor zones en agglomeraties waar de concentraties van verontreinigde stoffen in de lucht de geldende streefwaarden voor luchtkwaliteit of grenswaarden, verhoogd met tijdelijke overschrijdingsmarges, overschrijden. Stoffen die de lucht verontreinigen komen uit allerlei bronnen en activiteiten. Ter garantie van een goede samenhang tussen de diverse beleidslijnen dienen deze luchtkwaliteitsplannen, waar mogelijk, samenhangend te zijn en te worden geïntegreerd met de plannen en programma’s die zijn voorbereid krachtens richtlijn 2001/80/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2001 inzake de beperking van de emissies van bepaalde verontreinigende stoffen in de lucht door grote stookinstallaties [(PB 2001, L 309, blz. 1)], richtlijn 2001/81/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2001 inzake nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen (PB 2001, L 309, blz. 22)] en richtlijn 2002/49/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 juni 2002 inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai [(PB 2002, L 189, blz. 12)]. Er zal tevens terdege rekening worden gehouden met de doelstellingen voor de luchtkwaliteit in deze richtlijn wanneer vergunningen voor industriële activiteiten worden verleend ingevolge richtlijn 2008/1/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging [(PB 2008, L 24, blz. 8)].”
3
Artikel 1 van richtlijn 2008/50, met als opschrift „Toepassingsgebied”, bepaalt in de punten 1 tot en met 3:
„Deze richtlijn voorziet in maatregelen die erop gericht zijn:
1)
doelstellingen voor de luchtkwaliteit te omschrijven en vast te stellen die bedoeld zijn om de schadelijke gevolgen voor de menselijke gezondheid en het milieu als geheel te vermijden, te voorkomen of te verminderen;
2)
de luchtkwaliteit in de lidstaten op basis van gemeenschappelijke methoden en criteria te beoordelen;
3)
gegevens over de luchtkwaliteit te verkrijgen, teneinde luchtverontreiniging en hinder te helpen bestrijden en de langetermijntrends en -verbeteringen die het gevolg zijn van nationale en communautaire maatregelen te bewaken”.
4
Artikel 2 van deze richtlijn, „Definities”, bepaalt in de punten 5, 7, 8, 16, 18 en 24:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[…]
5)
‚grenswaarde’: een niveau dat op basis van wetenschappelijke kennis wordt vastgesteld met als doel schadelijke gevolgen voor de menselijke gezondheid en/of het milieu als geheel te vermijden, te voorkomen of te verminderen en dat binnen een bepaalde termijn moet worden bereikt en, wanneer het eenmaal is bereikt, niet meer mag worden overschreden;
[…]
7)
‚overschrijdingsmarge’: het percentage van een grenswaarde waarmee deze onder de in deze richtlijn vastgelegde voorwaarden mag worden overschreden;
8)
‚luchtkwaliteitsplannen’: plannen betreffende maatregelen om de grenswaarden of streefwaarden te bereiken;
[…]
16)
‚zone’: een door een lidstaat met het oog op de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit afgebakend gedeelte van zijn grondgebied;
[…]
18)
‚PM10’: deeltjes die een op grootte selecterende inlaat als omschreven in de referentiemethode voor bemonsteren en meten van PM10 EN 12341 passeren met een efficiencygrens van 50 % bij een aerodynamische diameter van 10 μm;
[…]
24)
‚stikstofoxiden’: de som van het totaalaantal volumedelen per miljard (ppbv) van stikstofmonoxide en stikstofdioxide, uitgedrukt in massaconcentratie-eenheden van stikstofdioxide (μg/m3)”.
5
Artikel 13 van deze richtlijn, met als opschrift „Grenswaarden en alarmdrempels voor de bescherming van de menselijke gezondheid”, bepaalt in lid 1:
„De lidstaten zorgen ervoor, dat de niveaus van zwaveldioxide, PM10, lood en koolmonoxide in de lucht in de gehele zones en agglomeraties de in bijlage XI vastgestelde grenswaarden niet overschrijden.
Wat stikstofdioxide en benzeen betreft, mogen de in bijlage XI genoemde grenswaarden vanaf de daar genoemde data niet worden overschreden.
De naleving van deze voorschriften wordt beoordeeld overeenkomstig bijlage III.
De in bijlage XI vastgestelde overschrijdingsmarges worden toegepast overeenkomstig artikel 22, lid 3, en artikel 23, lid 1.”
6
Artikel 23 van deze richtlijn, „Luchtkwaliteitsplannen”, bepaalt in lid 1:
„Wanneer het niveau van verontreinigende stoffen in de lucht in bepaalde zones of agglomeraties een grenswaarde of streefwaarde, in beide gevallen verhoogd met de toepasselijke overschrijdingsmarge, overschrijdt, zorgen de lidstaten ervoor dat voor die zones en agglomeraties luchtkwaliteitsplannen worden vastgesteld om de desbetreffende, in de bijlagen XI en XIV genoemde grenswaarde of streefwaarde te bereiken.
In geval van overschrijding van grenswaarden waarvoor het uiterste tijdstip voor naleving reeds is verstreken, worden in de luchtkwaliteitsplannen passende maatregelen genoemd, zodat de periode van overschrijding zo kort mogelijk kan worden gehouden. De luchtkwaliteitsplannen kunnen bovendien maatregelen omvatten die gericht zijn op de bescherming van kwetsbare bevolkingsgroepen zoals kinderen.
De luchtkwaliteitsplannen omvatten ten minste de in bijlage XV, deel A, genoemde gegevens en kunnen maatregelen omvatten overeenkomstig artikel 24. Die plannen worden onverwijld, maar uiterlijk twee jaar na het einde van het jaar waarin de eerste overschrijding is geconstateerd aan de Commissie meegedeeld.
Wanneer voor verscheidene verontreinigende stoffen een plan moet worden opgesteld of uitgevoerd, stellen de lidstaten, waar passend, geïntegreerde luchtkwaliteitsplannen op voor alle betrokken verontreinigende stoffen en voeren zij deze uit.”
7
Artikel 27 van richtlijn 2008/50 bevat verplichtingen in verband met de indiening door de nationale autoriteiten van jaarverslagen over de luchtkwaliteit. Hierin is bepaald dat de lidstaten aan de Commissie uiterlijk negen maanden na het einde van elk jaar gegevens over de luchtkwaliteit moeten verstrekken, waaronder met betrekking tot zones en agglomeraties waarin de niveaus van een of meer verontreinigende stoffen hoger zijn dan de in deze richtlijn vastgestelde grenswaarden, verhoogd met een eventuele overschrijdingsmarge.
8
In bijlage XI bij deze richtlijn, met als opschrift „Grenswaarden voor de bescherming van de menselijke gezondheid” worden in deel B de volgende grenswaarden voor NO2 vastgesteld:
„[…]
Middelingstijd
Grenswaarde
Overschrijdingsmarge
Datum waarop de grenswaarde moet zijn bereikt
[…]
Stikstofdioxide
1 uur
200 μg/m3; mag niet vaker dan 18 keer per kalenderjaar worden overschreden
[…] 0 % op 1 januari 2010
van 1 januari 2010
Kalenderjaar
40 μg/m3
[…] 0 % op 1 januari 2010
van 1 januari 2010
[…]”
9
In bijlage XV bij deze richtlijn zijn de gegevens vermeld die moeten worden opgenomen in de plaatselijke, regionale of nationale luchtkwaliteitsplannen ter verbetering van de luchtkwaliteit. Op grond van punt 8 van deel A van deze bijlage zijn bijzonderheden vereist over de goedgekeurde maatregelen of projecten ter beperking van de verontreiniging, daaronder begrepen de opsomming en beschrijving van alle maatregelen die zijn opgenomen in het betreffende project, het tijdschema voor de uitvoering van deze maatregelen en de raming van de verwachte verbetering van de luchtkwaliteit en van de tijd die nodig is om die doelstellingen te realiseren.
Precontentieuze procedure
10
Op 28 mei 2015 heeft de Commissie de Portugese Republiek een aanmaningsbrief gestuurd met betrekking tot de niet-naleving van de in richtlijn 2008/50 vastgestelde jaargrenswaarde voor NO2 in de lucht in de zones Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) en Entre Douro e Minho (PT‑1009), voorheen zone Braga (PT‑1001). In deze aanmaningsbrief wees de Commissie erop dat door de voortdurende en stelselmatige niet-naleving van de in richtlijn 2008/50 vastgestelde jaargrenswaarde de verplichting krachtens artikel 13, lid 1, van deze richtlijn, gelezen in samenhang met bijlage XI, deel B, daarbij, in welk artikel is bepaald dat deze grenswaarde niet mag worden overschreden, niet is nagekomen. Daarnaast wees de Commissie erop dat de Republiek Portugal ook niet heeft voldaan aan de verplichting die voortvloeit uit artikel 23, lid 1, van die richtlijn, afzonderlijk en gelezen in samenhang met bijlage XV, deel A, erbij, in welk artikel is bepaald dat de lidstaten passende maatregelen moeten nemen om ervoor te zorgen dat de periode van overschrijding van de jaargrenswaarde die is vastgesteld voor de betreffende verontreinigde stof zo kort mogelijk is.
11
Bij brieven van 17 juli 2015, 16 oktober 2015 en 20 september 2017 heeft de Portugese Republiek op die aanmaningsbrief geantwoord. In deze brieven heeft de Portugese Republiek melding gemaakt van een aantal genomen en nog te nemen maatregelen in elk van de betreffende zones om een einde te maken aan de overschrijding van de in richtlijn 2008/50 vastgestelde jaargrenswaarde voor NO2 in de lucht.
12
De Commissie is de ontwikkeling van de situatie blijven volgen en heeft na de verschillende antwoorden op die aanmaningsbrief te hebben bestudeerd en de jaarverslagen over de luchtkwaliteit te hebben beoordeeld die de Portugese autoriteiten overeenkomstig artikel 27 van richtlijn 2008/50 hadden ingediend, geconcludeerd dat de niet-nakoming nog altijd voortduurde.
13
In deze context heeft de Commissie de Portugese Republiek op 13 februari 2020 een met redenen omkleed advies toegezonden betreffende de niet-nakoming van de krachtens richtlijn 2008/50 op haar rustende verplichtingen. In dit advies heeft de Commissie geconcludeerd dat de Portugese Republiek, door er niet voor te zorgen dat de in deze richtlijn vastgestelde jaargrenswaarde voor NO2 in de lucht in 2010 tot en met 2018 in de betreffende zones werd nageleefd, artikel 13 van die richtlijn, gelezen in samenhang met bijlage XI daarbij, voortdurend en stelselmatig had geschonden. Voorts heeft de Commissie vastgesteld dat de Portugese Republiek, door geen passende en toereikende maatregelen te nemen om de naleving van de jaargrenswaarde voor NO2 in de lucht te waarborgen zodat de periode van overschrijding van deze grenswaarde die is vastgesteld voor de betreffende verontreinigde stof zo kort mogelijk was in deze zones, de op haar rustende verplichtingen krachtens artikel 23, lid 1, van die richtlijn, afzonderlijk en gelezen in samenhang met bijlage XV, deel A, daarbij en met name de verplichting om ervoor te zorgen dat deze periode van overschrijding zo kort mogelijk was, niet is nagekomen.
14
De door de Commissie aan de Portugese Republiek gestelde termijn om de nodige maatregelen te nemen teneinde aan het met redenen omkleed advies te voldoen, was aanvankelijk vastgesteld op twee maanden vanaf de datum van ontvangst van dit advies. Gelet op de uitzonderlijke omstandigheden in verband met de COVID‑19‑pandemie zijn alle met betrekking tot niet-nakomingsprocedures lopende termijnen echter verlengd. De uiterste datum waarop deze lidstaat op dit advies moest antwoorden werd derhalve verschoven naar 15 juni 2020.
15
De Portugese Republiek heeft bij brief van 24 juni 2020 op dat advies geantwoord. In die brief heeft deze lidstaat de niet-naleving van de betreffende jaargrenswaarde niet betwist, maar de in zijn antwoorden op de aanmaningsbrief verstrekte informatie herhaald en aangevuld.
16
Op 25 maart 2022 heeft de Commissie, na deze aanvullende informatie te hebben onderzocht, vastgesteld dat de Portugese Republiek de krachtens richtlijn 2008/50 op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen en heeft zij beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU ingesteld.
Beroep
Eerste grief: stelselmatige en voortdurende schending van artikel 13, lid 1, van en bijlage XI bij richtlijn 2008/50
Argumenten van partijen
17
Met haar eerste grief betoogt de Commissie dat de Portugese Republiek, door vanaf 1 januari 2010 stelselmatig en voortdurend de in richtlijn 2008/50 vastgestelde jaargrenswaarde voor NO2 in de lucht te overschrijden in de zones Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) en Entre Douro e Minho (PT‑1009), de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 13, lid 1, van die richtlijn, gelezen in samenhang met bijlage XI, deel B, daarbij, niet is nagekomen.
18
Om te beginnen merkt de Commissie op dat volgens vaste rechtspraak de overschrijding van de grenswaarden voor verontreinigde stoffen in de lucht op zich voldoende is om de niet-nakoming van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50 juncto bijlage XI bij deze richtlijn te kunnen vaststellen. De Commissie verwijst met name naar het arrest van 3 juni 2021, Commissie/Duitsland (Grenswaarden – NO2) (C‑635/18, EU:C:2021:437, punt 78).
19
De Commissie herinnert er voorts aan dat het bestaan van een geval van niet-nakoming wordt beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies vastgestelde termijn, dat wil in casu zeggen op 15 juni 2020.
20
In de onderhavige zaak hebben de door de Portugese Republiek ingediende jaarverslagen over de luchtkwaliteit volgens de Commissie aangetoond dat sinds 1 januari 2010 de in richtlijn 2008/50 vastgestelde jaargrenswaarde voor NO2 in de lucht stelselmatig en voortdurend was overschreden in de zones Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) en Entre Douro e Minho (PT‑1009). Ook was er geen consistente neerwaartse trend van NO2-concentraties in de lucht in deze drie zones.
21
Wat de zone Lisboa Norte (PT‑3001) betreft, waren de jaarwaarden van de NO2-concentraties in de lucht, gemeten in μg/m3, de volgende: 65 in 2010, 61 in 2011, 58 in 2012, 53 in 2013, 53 in 2014, 59 in 2015, 57 in 2016, 60 in 2017, 61 in 2018, 55 in 2019 en 40 in 2020. Elk jaar, van 2010 tot en met 2019, zijn overschrijdingen van de in richtlijn 2008/50 vastgestelde jaargrenswaarde voor NO2 geconstateerd, waarbij er in 2016 tot en met 2018 sprake was van een opwaartse trend van NO2-concentraties in de lucht. Het niveau van deze concentraties in 2019, te weten 55 μg/m3, was 37 % hoger dan de jaargrenswaarde. Die jaargrenswaarde was enkel in 2020 in acht genomen.
22
Wat de zone Porto Litoral (PT‑1004) betreft, waren de jaarwaarden van de NO2-concentraties in de lucht, gemeten in μg/m3, de volgende: 51 in 2010, 48 in 2011, 47 in 2012, minder dan 40 in 2013, 47 in 2014, 65 in 2015, 75 in 2016, 54 in 2017, 62 in 2018, 48 in 2019 en 40 in 2020. Elk jaar, behalve in 2013 en 2020, zijn overschrijdingen van de in richtlijn 2008/50 vastgestelde jaargrenswaarde voor NO2 in de lucht geconstateerd. Van 2014 tot en met 2016 zijn de NO2-concentraties in de lucht sterk toegenomen, in 2017 afgenomen, in 2018 opnieuw toegenomen en ten slotte in 2019 licht afgenomen. Het niveau van deze concentraties in 2019, te weten 48 μg/m3, was 20 % hoger dan de jaargrenswaarde.
23
Wat de zone Entre Douro e Minho (PT‑1009) betreft, waren de jaarwaarden van de NO2-concentraties in de lucht, gemeten in μg/m3, de volgende: 48 in 2010, minder dan 40 in 2011 en 2012, 50 in 2013, 44 in 2014, 46 in 2015, 55 in 2016, 55 in 2017, 50 in 2018, 57 in 2019 en 32 in 2020. In 2010 en van 2013 tot en met 2019 zijn overschrijdingen van de in richtlijn 2008/50 vastgestelde jaargrenswaarde voor NO2 in de lucht geconstateerd. Tussen 2013 en 2014 zijn de NO2-concentraties in de lucht licht gedaald, tussen 2016 en 2017 gestegen, in 2018 opnieuw licht gedaald en ten slotte in 2019 gestegen, waarbij een niveau van 57 μg/m3 werd bereikt dat 42 % hoger was dan de jaargrenswaarde.
24
Wat de gegevens met betrekking tot 2020 betreft, merkt de Commissie op dat deze sterk zijn beïnvloed door de beperkingen in verband met de COVID-19-pandemie, die in het voorjaar van 2020 zijn ingevoerd, en derhalve in het licht van deze zeer specifieke context moeten worden beoordeeld. De Commissie verwijst naar verschillende wetenschappelijke studies die bevestigen dat er een causaal verband bestaat tussen deze beperkingen en de impact ervan op het wegverkeer enerzijds en de aanzienlijke daling van de concentratieniveaus voor NO2 in de lucht anderzijds. De Commissie concludeert hieruit dat deze daling na de opheffing van deze beperkingen waarschijnlijk niet zal aanhouden. Het feit dat de Portugese Republiek heeft verklaard de in richtlijn 2008/50 vastgestelde jaargrenswaarde voor NO2 in 2020 te hebben nageleefd, wettigt dus geenszins de conclusie dat een einde is gemaakt aan de eerder vastgestelde stelselmatige en voortdurende overschrijding.
25
Wat in het bijzonder de zones Porto Litoral (PT‑1004) en Entre Douro e Minho (PT‑1009) betreft, vermeldt de Commissie nog dat de Portugese Republiek voor 2020 geen gegevens heeft verstrekt met betrekking tot de bemonsteringspunten waar in de voorgaande jaren overschrijdingen van de in richtlijn 2008/50 vastgestelde jaargrenswaarde voor NO2 waren geconstateerd, te weten respectievelijk het bemonsteringspunt João Gomes Laranjo-S. Hora (PT 01030) en het bemonsteringspunt Fr Bartolomeu Mártires-S. Vítor (PT 01041).
26
De Commissie merkt op dat het voor de conclusie dat een in bijlage XI bij richtlijn 2008/50 vastgestelde grenswaarde met middelingstijd van één kalenderjaar is overschreden, volstaat dat er op één bemonsteringspunt, afzonderlijk beschouwd, een niveau van verontreiniging wordt gemeten dat hoger is dan deze grenswaarde. De Commissie verwijst in dit verband naar het arrest van 24 oktober 2019, Commissie/Frankrijk (Overschrijding van de grenswaarden voor stikstofdioxide) (C‑636/18, EU:C:2019:900, punt 44). Aangezien er geen informatie is verstrekt met betrekking tot de luchtkwaliteit voor een bemonsteringspunt waar eerder overschrijdingen zijn geconstateerd, zonder dat hiervoor adequate redenen zijn gegeven, ontstaat twijfel over de vraag of de jaargrenswaarde in de twee betreffende zones is nageleefd.
27
Ten slotte merkt de Commissie op dat de Portugese Republiek hoe dan ook niet heeft betwist dat de in richtlijn 2008/50 vastgestelde jaargrenswaarde voor NO2 in de lucht niet in acht is genomen voor de drie betreffende zones, zodat deze lidstaat heeft erkend dat er in dit verband sprake is van een niet-nakoming.
28
In haar verweerschrift voert de Portugese Republiek aan dat voor de zone Lisboa Norte (PT‑3001) een voortdurende overschrijding van de in richtlijn 2008/50 vastgestelde jaargrenswaarde voor NO2 in de lucht enkel is geconstateerd in het meetstation voor luchtkwaliteit aan de Avenida da Liberdade, dat gelegen is in het centrum van Lissabon (Portugal), in een dichtbevolkt gebied rond een van de belangrijkste verkeerswegen.
29
Wat de zones Porto Litoral (PT‑1004) en Entre Douro e Minho (PT‑1009) betreft, erkent de Portugese Republiek weliswaar dat tot en met 2019 de in richtlijn 2008/50 vastgestelde jaargrenswaarde voor NO2 in de lucht niet werd nageleefd, maar wijst zij erop dat het ontbreken van gegevens in 2020 voor de bemonsteringspunten João Gomes Laranjo-S. Hora (PT 01030) en Fr Bartolomeu Mártires-S. Vítor (PT 01041) te wijten was aan problemen met de werking van de NO2-analysatoren, die ertoe hebben geleid dat de uitgevoerde metingen ongeldig waren, en dat deze analysatoren werden vervangen. Deze problemen waren reeds in 2017 vastgesteld, maar pas in 2021 konden specifieke maatregelen worden genomen om ze op te lossen.
30
Volgens de Portugese Republiek is de jaargrenswaarde echter waarschijnlijk in acht genomen, gelet op de zeer specifieke context van 2020 – waarin de lockdownmaatregelen in verband met de COVID-19-pandemie van invloed waren op de bemonstering – en ondanks dat er twijfel bestaat over de naleving van de in richtlijn 2008/50 vastgestelde jaargrenswaarde voor ΝΟ2 in de lucht bij die twee bemonsteringspunten.
31
Voorts betoogt de Portugese Republiek dat de beperkte doeltreffendheid van de Europese Uniewetgeving ter vermindering van de uitlaatemissies, die in het kader van het dieselgate-schandaal in 2015 aan het licht is gekomen, een verklaring kan vormen voor de vastgestelde overschrijdingen. De maatregelen die op het niveau van de Unie zijn genomen om die doeltreffendheid te verbeteren, hebben nog niet de gewenste resultaten opgeleverd.
32
Ten slotte merkt de Portugese Republiek op dat een ander negatief effect van de COVID-19-pandemie was dat particulier, individueel vervoer is toegenomen ten nadele van het openbaar vervoer, terwijl het gebruik van het openbaar vervoer vóór 2020 was toegenomen.
33
In haar memorie van repliek brengt de Commissie in herinnering dat, wat de zone Lisboa Norte (PT‑3001) betreft, een voortdurende overschrijding die is gemeten op één bemonsteringspunt, afzonderlijk beschouwd, volstaat voor de vaststelling dat de in bijlage XI bij richtlijn 2008/50 vastgestelde grenswaarden niet zijn nageleefd. Zelfs als een overschrijding enkel op het meetstation aan de Avenida da Liberdade is geconstateerd, volstaat deze dus om aan te tonen dat deze bijlage voor de zone Lisboa Norte niet in acht is genomen.
34
Met betrekking tot het ontbreken van gegevens in 2020 voor de bemonsteringspunten João Gomes Laranjo-S. Hora (PT 01030) en Fr Bartolomeu Mártires-S. Vítor (PT 01041) merkt de Commissie in wezen op dat een lidstaat zich niet van de verplichting om gegevens die voldoen aan de vereisten van richtlijn 2008/50 te verzamelen en mee te delen, kan bevrijden door zich te beroepen op tekortkomingen waarvoor hij voorts als enige verantwoordelijk is. Er kan geen steun worden gevonden voor de stelling van de Portugese Republiek dat de jaargrenswaarde in 2020 op de betrokken bemonsteringspunten waarschijnlijk in acht is genomen ondanks dat er geen betrouwbare gegevens waren.
35
Wat het argument van de Portugese Republiek betreft met betrekking tot de gevolgen van het dieselgate-schandaal voor de verwezenlijking van de doelstellingen ter vermindering van de NO2-niveaus in de lucht, herinnert de Commissie er verder aan dat het Hof soortgelijke argumenten heeft afgewezen in de arresten van 24 oktober 2019, Commissie/Frankrijk (Overschrijding van de grenswaarden voor stikstofdioxide) (C‑636/18, EU:C:2019:900, punt 48), en 10 november 2020, Commissie/Italië (Grenswaarden – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punt 88).
36
Ten slotte merkt de Commissie op dat de stelling van de Portugese Republiek dat het gebruik van het particulier vervoer in 2020 is toegenomen ten nadele van het openbaar vervoer, niet is bewezen en niet de conclusie wettigt dat de NO2-emissies in de lucht in 2020 abnormaal hoog waren.
37
In zijn memorie van dupliek gaat de Portugese Republiek in op het argument van de Commissie dat deze lidstaat had nagelaten de gegevens betreffende de bemonsteringspunten PT 01030 en PT 01041 voor het jaar 2020 te verzamelen en mee te delen. De Portugese Republiek verduidelijkt dat de vervanging van de defecte analysatoren specifiek tot doel had de naleving van de in richtlijn 2008/50 vastgestelde eisen inzake gegevenskwaliteit te waarborgen, en dat de aanbesteding voor de aankoop van de nieuwe analysatoren wegens financiële obstakels pas in juni 2021 is uitgeschreven. Deze analysatoren zijn inmiddels geïnstalleerd en zijn thans operationeel.
38
Ter ondersteuning van haar stelling dat het gebruik van het particuliere vervoer in 2020 is toegenomen ten nadele van het openbaar vervoer haalt de Portugese Republiek ten slotte een effectbeoordelingsverslag aan dat is opgesteld door het Instituto da Mobilidade e dos Transportes (instituut voor mobiliteit en vervoer, Portugal). Zij verduidelijkt dat haar stelling niet bedoeld is ter rechtvaardiging van een abnormale toename van de NO2-uitstoot in de lucht voor 2020, maar veeleer om uit te leggen dat aanvullende maatregelen moeten worden genomen zodat de tendens naar een toename van het openbaarvervoergebruik, die vóór de COVID-19-pandemie zichtbaar was, zich opnieuw kan voortzetten.
Beoordeling door het Hof
39
Volgens artikel 13, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2008/50 mogen de in bijlage XI bij deze richtlijn genoemde grenswaarden voor NO2 vanaf de in die bijlage genoemde data niet worden overschreden.
40
Bijlage XI, deel B, bij deze richtlijn bepaalt dat de grenswaarde per kalenderjaar voor NO2 op 1 januari 2010 is vastgesteld op 40 μg/m3.
41
In dit verband zij eraan herinnerd dat bij de beoordeling van de grief die is ontleend aan schending van artikel 13 van die richtlijn rekening moet worden gehouden met de vaste rechtspraak van het Hof op grond waarvan de procedure van artikel 258 VWEU berust op de objectieve vaststelling dat een lidstaat verplichtingen niet is nagekomen die het VWEU of een handeling van afgeleid recht hem oplegt [arrest van 16 februari 2023, Commissie/Griekenland (Grenswaarden – NO2), C‑633/21, EU:C:2023:112, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
42
Volgens vaste rechtspraak is de overschrijding van de in richtlijn 2008/50 vastgestelde grenswaarden voor verontreinigende stoffen in de lucht op zich voldoende om de niet-nakoming van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50 juncto bijlage XI daarbij vast te stellen [arrest van 16 februari 2023, Commissie/Griekenland (Grenswaarden – NO2), C‑633/21, EU:C:2023:112, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
43
Schending van deze bepalingen wordt in dit verband onderzocht op het niveau van de zones en de agglomeraties, waarbij de betreffende overschrijding voor elke zone of agglomeratie moet worden geanalyseerd op basis van de registraties van elk meetstation. Voor de vaststelling dat een in bijlage XI bij richtlijn 2008/50 vastgestelde grenswaarde met middelingstijd van één kalenderjaar is overschreden, volstaat dat er op één bemonsteringspunt, afzonderlijk beschouwd, een niveau van verontreiniging wordt gemeten dat hoger is dan deze grenswaarde. Bijgevolg bestaat er geen „de minimis”-drempel met betrekking tot het aantal zones waarin een overschrijding kan worden geconstateerd [zie in die zin arrest van 3 juni 2021, Commissie/Duitsland (Grenswaarden – NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, punten 86 en 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
44
In dit verband kan het, om te beletten dat een stelselmatige en voortdurende niet-nakoming van artikel 13 van richtlijn 2008/50 juncto bijlage XI daarbij wordt vastgesteld, niet volstaan dat de daarin genoemde grenswaarden voor bepaalde jaren in de periode waarop het beroep betrekking heeft, niet zijn overschreden. Zoals blijkt uit de definitie van „grenswaarde” in artikel 2, punt 5, van richtlijn 2008/50, moet deze waarde immers, om schadelijke gevolgen voor de gezondheid van de mens en/of het milieu als geheel te vermijden, te voorkomen of te verminderen, binnen een bepaalde termijn worden bereikt en mag zij, wanneer zij eenmaal is bereikt, niet meer worden overschreden [arrest van 10 november 2020, Commissie/Italië (Grenswaarden – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, punt 75].
45
In casu blijkt uit het betoog van de Commissie dat haar eerste grief betrekking heeft op de periode van 1 januari 2010 tot en met 2020, terwijl het in punt 13 van het onderhavige arrest bedoelde met redenen omkleed advies van 13 februari 2020 enkel betrekking had op de periode van 2010 tot en met 2018.
46
In deze context zij eraan herinnerd dat het voorwerp van een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU weliswaar wordt bepaald door het met redenen omkleed advies van de Commissie, zodat het beroep op dezelfde overwegingen en middelen moet berusten als dat advies, maar dat het Hof heeft geoordeeld dat wanneer, zoals in casu, een dergelijk beroep strekt tot vaststelling van een stelselmatige en voortdurende niet-nakoming van artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50 juncto bijlage XI daarbij, het overleggen van aanvullende gegevens, in het stadium van de procedure bij het Hof, ter staving van de algemeenheid en de bestendigheid van de gestelde niet-nakoming in beginsel niet kan worden uitgesloten. Het voorwerp van een beroep wegens veronderstelde voortdurende niet-nakoming kan zich dus uitstrekken tot feiten die zich hebben voorgedaan na het met redenen omkleed advies, voor zover deze van dezelfde aard zijn als die waarop dit advies betrekking heeft en een en dezelfde gedraging opleveren [zie in die zin arrest van 3 juni 2021, Commissie/Duitsland (Grenswaarden – NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, punten 47, 54 en 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
47
Wat de in casu gestelde niet-nakoming betreft, moet worden vastgesteld dat de gegevens betreffende de jaren 2019 en 2020 feiten zijn die zich na het met redenen omkleed advies van 13 februari 2020 hebben voorgedaan, maar die van dezelfde aard zijn als die waarop dit met redenen omkleed advies betrekking had en een en dezelfde gedraging opleveren, zodat het voorwerp van het beroep zich tot deze feiten kan uitstrekken [zie naar analogie arrest van 3 juni 2021, Commissie/Duitsland (Grenswaarden – NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
48
In dit verband blijkt uit de in de punten 20 tot en met 23 van het onderhavige arrest aangehaalde gegevens dat de jaargrenswaarde van 40 μg/m3 voor NO2-concentraties in de lucht in de periode van 1 januari 2010 tot en met 2019 aanzienlijk en regelmatig is overschreden in de drie betrokken zones. Er zij aan herinnerd dat deze gegevens door de Portugese autoriteiten zelf zijn verstrekt en dus niet worden betwist.
49
Wat de zone Lisboa Norte (PT‑3001) betreft is de in richtlijn 2008/50 vastgestelde jaargrenswaarde voor NO2 in de lucht gedurende die periode nooit in acht genomen. Met andere woorden, die jaargrenswaarde werd van 2010 tot en met 2019 voortdurend overschreden. Voor de zone Porto Litoral (PT‑1004) werd die jaargrenswaarde in die periode enkel in 2013 en in 2020 in acht genomen. Met andere woorden, deze overschrijding heeft voortgeduurd van 2010 tot en met 2012 en van 2014 tot en met 2019. Wat ten slotte de zone Entre Douro e Minho (PT‑1009) betreft, werd die jaargrenswaarde in dezelfde periode enkel in 2011 en 2012 in acht genomen. Met andere woorden, die overschrijding is vastgesteld in 2010 en heeft zonder onderbreking voortgeduurd van 2013 tot en met 2019.
50
Hieruit volgt dat, gelet op de in punt 44 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak, de vastgestelde overschrijdingen voor de periode van 1 januari 2010 tot en met 2019 als voortdurend en stelselmatig moeten worden beschouwd, zonder dat de Commissie in dit verband aanvullend bewijs hoeft te leveren [zie naar analogie arrest van 3 juni 2021, Commissie/Duitsland (Grenswaarden – NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
51
De omstandigheid dat de in richtlijn 2008/50 vastgestelde jaargrenswaarde voor NO2 in de lucht in deze zones, afzonderlijk beschouwd, in 2020 in acht is genomen, betekent niet dat deze voortdurende en stelselmatige overschrijdingen in de loop van dat jaar zijn beëindigd.
52
Wat in de eerste plaats de zone Lisboa Norte (PT‑3001) betreft, betoogt de Portugese Republiek dat de grenswaarde enkel op één bemonsteringspunt werd overschreden. Gelet op de in punt 43 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak, volstaat het voor de vaststelling dat de verplichtingen op grond van richtlijn 2008/50 niet zijn nagekomen, dat er op één bemonsteringspunt, afzonderlijk beschouwd, een niveau van verontreiniging wordt gemeten dat hoger is dan de betrokken grenswaarde. Het feit dat dit bemonsteringspunt zich bevindt op een plaats die wordt gekenmerkt door een dichte bebouwing en een hoge verkeersdichtheid is in dit verband niet van belang.
53
Wat in de tweede plaats de zones Porto Litoral (PT‑1004) en Entre Douro e Minho (PT‑1009) betreft, blijkt uit de door de Portugese autoriteiten verstrekte gegevens weliswaar niet dat er in 2020 sprake was van overschrijdingen, maar moet worden opgemerkt dat er – zoals de Portugese Republiek heeft erkend – sprake was van een atypisch jaar, dat werd gekenmerkt door de impact van de lockdownmaatregelen in verband met de COVID-19-pandemie, zodat de vastgestelde afname van NO2-concentraties in de lucht van tijdelijke aard was en het – gelet op de in punt 44 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak van het Hof – om te beletten dat een stelselmatige en voortdurende niet-nakoming van artikel 13 van richtlijn 2008/50 juncto bijlage XI daarbij wordt vastgesteld, niet volstaat dat de daarin genoemde grenswaarden niet zijn overschreden in een dergelijk atypisch jaar.
54
Voorts is het zo dat de gegevens voor het jaar 2020 geen resultaten bevatten met betrekking tot twee bemonsteringspunten waar in de voorgaande jaren was geconstateerd dat de betreffende grenswaarde was overschreden, waarbij het ontbreken van resultaten te wijten was aan problemen met de werking van de NO2-analysatoren in deze zones. Aangezien de Portugese Republiek heeft erkend dat deze problemen reeds in 2017 waren vastgesteld, zonder dat tijdig maatregelen waren getroffen om die problemen op te lossen, kan in die context geen steun worden gevonden voor haar stelling dat de jaargrenswaarde op deze twee bemonsteringspunten in 2020 waarschijnlijk in acht was genomen.
55
Wat ten slotte het argument van de Portugese Republiek betreft dat de Uniewetgeving inzake vermindering van uitlaatemissies ondoeltreffend is en dat dit in 2015 in het dieselgate-schandaal aan het licht is gekomen, dient in herinnering te worden gebracht dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de Unierechtelijke voorschriften inzake de typegoedkeuring van motorvoertuigen de lidstaten niet kunnen vrijstellen van hun verplichting om te voldoen aan de in richtlijn 2008/50 neergelegde grenswaarden, die op basis van de wetenschappelijke kennis en ervaring van de lidstaten zijn vastgesteld om het niveau te weerspiegelen dat de Unie en de lidstaten passend achten teneinde de schadelijke gevolgen van luchtvervuiling voor de menselijke gezondheid en het milieu in zijn geheel te vermijden, te voorkomen of te beperken [zie met name arrest van 12 mei 2022, Commissie/Italië (Grenswaarden – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, punt 106 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
56
Dientengevolge moet de eerste grief worden aanvaard.
Tweede grief: schending van artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 juncto bijlage XV daarbij
Argumenten van partijen
57
Met haar tweede grief betoogt de Commissie dat de Portugese Republiek, wat de zones Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) en Entre Douro e Minho (PT‑1009) betreft, de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50, afzonderlijk en gelezen in samenhang met bijlage XV, deel A, daarbij, niet is nagekomen, en met name de krachtens artikel 23, lid 1, tweede alinea, van die richtlijn op haar rustende verplichting om passende maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de periode van overschrijding van de jaargrenswaarde die is vastgesteld voor de betreffende verontreinigde stof zo kort mogelijk is.
58
De Commissie herinnert eraan dat de lidstaten krachtens artikel 23, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2008/50 luchtkwaliteitsplannen moeten vaststellen wanneer de in bijlage XI bij deze richtlijn vastgestelde grenswaarden worden overschreden. Zij merkt eveneens op dat volgens de rechtspraak van het Hof de lidstaten weliswaar over een zekere beoordelingsruimte beschikken om te bepalen welke maatregelen zij zullen vaststellen, maar dat deze maatregelen het hoe dan ook mogelijk moeten maken om de periode van overschrijding van de grenswaarden die zijn vastgesteld voor de betreffende verontreinigde stof zo kort mogelijk te houden. De Commissie verwijst in dit verband naar het arrest van 3 juni 2021, Commissie/Duitsland (Grenswaarden – NO2) (C‑635/18, EU:C:2021:437, punt 142).
59
Volgens de Commissie moest de Portugese Republiek dus zo spoedig mogelijk passende maatregelen vaststellen en uitvoeren. Gelet op de aanzienlijke, stelselmatige en voortdurende overschrijdingen die in de betrokken periode zijn vastgesteld, is deze lidstaat die verplichting kennelijk niet nagekomen.
60
Wat de zone Lisboa Norte (PT‑3001) betreft, voldeed het luchtkwaliteitsplan voor de regio Lisboa e Vale do Tejo, dat in februari 2019 is goedgekeurd en bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn – te weten 15 juni 2020 – van kracht was, niet aan de vereisten van bijlage XV, deel A, punt 8, onder b) en c), bij richtlijn 2008/50, aldus de Commissie.
61
Volgens deze instelling was dit luchtkwaliteitsplan, dat tot en met 2020 uit te voeren beleidslijnen en maatregelen bevatte die voornamelijk op de vervoerssector waren gericht, gebaseerd op gegevens uit het jaar 2014 en op een weinig realistisch modelsysteem, dat nooit is geactualiseerd ondanks de toename van de NO2-concentraties in de lucht die na 2014 is geconstateerd. Bovendien had na dit luchtkwaliteitsplan een uitvoeringsprogramma moeten worden goedgekeurd, maar was dit op 15 juni 2020 nog niet goedgekeurd. De Commissie merkt nog op dat de concrete inhoud van bepaalde maatregelen in dat plan en het tijdschema voor de uitvoering van deze maatregelen, niet duidelijk zijn.
62
Naast op de tekortkomingen van het luchtkwaliteitsplan voor de regio Lisboa e Vale do Tejo als zodanig, wijst de Commissie voorts op tekortkomingen met betrekking tot de daadwerkelijke uitvoering van de daarin vastgestelde maatregelen. De Commissie merkt op dat volgens de rechtspraak van het Hof een situatie waarin een overschrijding van de grenswaarden is vastgesteld, ertoe moet leiden dat de betrokken lidstaat zo spoedig mogelijk passende maatregelen neemt én die in het kader van een luchtkwaliteitsplan ten uitvoer legt, zodat de beleidsruimte waarover deze lidstaat bij overschrijding van die grenswaarden beschikt in deze context door dit vereiste wordt beperkt. De Commissie verwijst in dit verband naar het arrest van 10 november 2020, Commissie/ Italië (Grenswaarden – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punt 150).
63
In casu is de Portugese Republiek haar verplichtingen niet nagekomen, aangezien de concrete termijn voor de uitvoering van een maatregel in veel gevallen niet in acht is genomen zelfs wanneer dat luchtkwaliteitsplan daarin voorzag. De Commissie noemt verschillende voorbeelden van maatregelen die niet of slechts gedeeltelijk zijn uitgevoerd.
64
Wat de niet-uitgevoerde maatregelen betreft, noemt de Commissie met name maatregel E 2 (regeling voor het verkeer van voertuigen die voor toeristische activiteiten in Lissabon worden gebruikt), waarin een termijn van 180 dagen voor de vaststelling van een gemeentelijke uitvoeringsverordening is bepaald. Deze gemeentelijke verordening was op 15 juni 2020 nog steeds niet vastgesteld. De Commissie noemt eveneens maatregel E 3.5 (busbanen), die voorzag in de aanleg van 8 kilometer (km) extra rijstroken voor openbaar vervoer en die niet is uitgevoerd. De Commissie wijst er ook op dat de maatregelen P 1 (aanscherping van de eis in verband met de lage-emissiezones – LEZ – Lissabon) en E 1 (aanscherping van het toezicht in verband met de LEZ in Lissabon) niet daadwerkelijk zijn uitgevoerd, terwijl de Portugese autoriteiten zelf hebben erkend dat deze maatregelen uitermate belangrijk waren om de inachtneming van de grenswaarden voor NO2 te garanderen. Wat de gedeeltelijk uitgevoerde maatregelen betreft, wijst de Commissie met name op maatregel E 3.3 (uitbreiding van het fietsnetwerk), die inhield dat het fietsnetwerk van 60 naar 200 km werd uitgebreid, en die slechts zeer gedeeltelijk is uitgevoerd (106 km in 2020).
65
Wat de zones Porto Litoral (PT‑1004) en Entre Douro e Minho (PT‑1009) betreft, merkt de Commissie op dat het laatste luchtkwaliteitsplan voor de regio Norte, dat in juni 2014 is goedgekeurd en vergezeld ging van een in september 2015 goedgekeurd uitvoeringsprogramma, betrekking had op de periode 2015‑2017 en sinds 2018 niet meer van kracht is. De bovengenoemde zones vallen momenteel dus niet onder een luchtkwaliteitsplan. Een dergelijke situatie is in strijd met artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50.
66
Daarnaast voldeed het luchtkwaliteitsplan voor de periode 2015‑2017, zoals uitgevoerd door de Portugese autoriteiten, niet aan de vereisten van artikel 23, lid 1, van die richtlijn juncto bijlage XV, deel A, punt 8, daarbij.
67
De in dit plan genoemde maatregelen waren namelijk ontoereikend, aangezien deze maatregelen volgens de ramingen van de Portugese autoriteiten zelf slechts hadden kunnen leiden tot een afname van het jaargemiddelde van NO2-concentraties in de lucht met 4 tot 5 μg/m3. Gelet op de vastgestelde overschrijdingen in de bedoelde zones zou een dergelijke afname niet toereikend zijn om de in richtlijn 2008/50 vastgestelde grenswaarde voor NO2 in de lucht in acht te nemen. Voorts waren verschillende voorgenomen maatregelen volgens de Commissie algemeen van aard en was het gewenste effect ervan niet strikt gekwantificeerd. De Commissie verwijst naar maatregel M 3 (carpooling), waarvan de inhoud niet nauwkeurig is toegelicht en waarvan het effect niet is gekwantificeerd. Een van de acties die naar verluidt in het kader van deze maatregel is uitgevoerd, betrof louter een bewustmaking van de bevolking op het gebied van carpooling via een bericht dat is gepubliceerd op het sociaal netwerk Facebook.
68
Verder was het ook zo dat deze maatregelen niet naar behoren zijn uitgevoerd. Volgens de Commissie heeft de Portugese Republiek namelijk erkend dat deze maatregelen gedeeltelijk, namelijk voor 59 %, zijn uitgevoerd. De Commissie maakt gewag van een groot aantal maatregelen die niet zijn uitgevoerd of waarvan de uitvoering aanzienlijke vertraging heeft opgelopen.
69
Wat de niet-uitgevoerde maatregelen betreft, noemt de Commissie met name het voorbeeld van maatregel M 8 (lage-emissiezone), die een deel van Matosinhos, Leça da Palmeira, Senhora da Hora en S. Mameda De Infesta zou bestrijken en die op 15 juni 2020 helemaal niet was uitgevoerd. Wat de maatregelen betreft waarvan de uitvoering aanzienlijke vertraging heeft opgelopen, noemt de Commissie met name maatregel M 2 (verbetering van het openbaarvervoersnetwerk), waarvoor de Portugese Republiek overigens geen nadere gegevens heeft verstrekt ten aanzien van de beoogde specifieke doelstellingen of de verkregen resultaten.
70
Subsidiair geeft de Commissie een analyse van andere maatregelen die weliswaar door de Portugese Republiek zijn overgelegd als maatregelen die bijdragen tot de vermindering van NO2-concentraties in de lucht, maar geen luchtkwaliteitsplannen vormen in de zin van artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50.
71
De Commissie merkt op dat de genoemde maatregelen een nationale reikwijdte hebben en dus niet specifiek tot doel hebben de NO2-concentraties in de zones waarop het onderhavige beroep wegens niet-nakoming betrekking heeft, te verminderen.
72
Wat de Estratégia Nacional do Ar 2020 (nationale luchtstrategie 2020; hierna: „ENAR 2020”) betreft, betoogt de Commissie dat deze strategie een algemene lijst bevat van maatregelen die niet rechtstreeks kunnen worden uitgevoerd en waarvoor voorts geen uitvoeringstermijn geldt. Verder is de ENAR 2020 sinds de vaststelling ervan in 2016 niet herzien en zouden ambitieuzere luchtkwaliteitsplannen, indien deze strategie daartoe zou leiden voor de zones in kwestie, hoe dan ook te laat zijn, gelet op de overschrijdingen van de in richtlijn 2008/50 vastgestelde jaargrenswaarde voor NO2 in de lucht die vanaf 2010 voortdurend zijn geconstateerd.
73
Wat ten slotte de uit het Fundo Ambiental (milieufonds, Portugal) gefinancierde programma’s betreft, te weten een steunprogramma ter verlaging van de tarieven van het openbaar vervoer, een programma ter stimulering van de aankoop van voertuigen met lage emissies en een programma ter ondersteuning van de elektrische mobiliteit binnen de overheid, merkt de Commissie op dat de reikwijdte van deze programma’s niet is gekwantificeerd en dat zij geen steunmaatregelen vormen. Dit geldt volgens de Commissie ook voor het in juni 2020 vastgestelde programma voor economische en sociale stabilisatie, dat erop gericht is telewerken te bevorderen en waarvan de impact niet is gekwantificeerd, en voor de nationale campagne „Por um país com bom ar” (Voor een land met schone lucht), die tot doel heeft de burgers en bedrijven voor te lichten over en bewust te maken van goede milieupraktijken.
74
In haar verweerschrift betwist de Portugese Republiek dat de in artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 neergelegde verplichting niet is nagekomen. Zij betoogt met name dat diverse maatregelen zijn uitgevoerd, zowel op het niveau van de zones in kwestie als op nationaal niveau. Zij verduidelijkt voorts dat de gestelde niet-nakomingen betrekking hebben op zones die zeer dichtbevolkt zijn, met NO2-uitstoot in de lucht door het wegverkeer en de mobiliteitspatronen.
75
Wat de zone Lisboa Norte (PT‑3001) betreft, wijst de Portugese Republiek erop dat het luchtkwaliteitsplan voor de regio Lisboa e Vale do Tejo voorziet in verschillende maatregelen, die zijn gegroepeerd in acht soorten beleid en gestructureerd volgens twee scenario’s, namelijk een „basisscenario”, bestaande uit maatregelen die tot en met 2023 in uitvoering zijn, en een „beoogd scenario”, dat maatregelen omvat die eventueel bovenop die van het basisscenario komen en die nog niet zijn goedgekeurd.
76
Volgens de Portugese Republiek staat het feit dat het uitvoeringsprogramma van de maatregelen nog niet is goedgekeurd, er niet aan in de weg dat sommige maatregelen reeds worden toegepast.
77
In dit verband merkt de Portugese Republiek op dat de maatregelen van het basisscenario kunnen leiden tot een afname van de NO2-uitstoot in de lucht met 19 % in de gehele stad Lissabon. Als daar nog de maatregelen van het beoogde scenario aan worden toegevoegd, zou het mogelijk zijn om deze uitstoot met ongeveer 23 % te laten afnemen voor de gehele stad. De belangrijkste maatregel is de vernieuwing van de vloot autobussen van de openbaarvervoermaatschappij Carris. De Portugese Republiek is van mening dat, indien al deze maatregelen worden uitgevoerd, de in richtlijn 2008/50 vastgestelde jaargrenswaarde voor NO2 in de lucht in acht zou kunnen worden genomen in 2023.
78
Wat de zones Porto Litoral (PT‑1004) en Entre Douro e Minho (PT‑1009) betreft, erkent de Portugese Republiek dat er momenteel geen nieuw luchtkwaliteitsplan voor deze zones is. Deze lidstaat erkent ook dat het luchtkwaliteitsplan voor de periode 2015‑2017 niet het gewenste effect heeft gehad op het verlagen van de NO2-concentraties in de lucht.
79
De Portugese Republiek voert evenwel aan dat de regionale autoriteiten aanvullende maatregelen willen vaststellen die tot een dergelijke verlaging zouden kunnen bijdragen, en willen samenwerken met de lokale overheden van Porto, Matosinhos en Braga om na te gaan of zij in staat zijn dergelijke maatregelen uit te voeren. Volgens de Portugese Republiek moet er ook nog rekening mee worden gehouden dat de inspanningen om de vastgestelde overschrijdingen te verminderen, vertraging hebben ondervonden door de COVID-19-pandemie.
80
In de memorie van repliek merkt de Commissie in het algemeen op dat de Portugese Republiek geen nieuwe gegevens aanvoert ter ondersteuning van haar standpunt.
81
Wat de zone Lisboa Norte (PT‑3001) betreft, betoogt de Commissie dat, met name gelet op het feit dat de betrokken autoriteiten nog steeds geen uitvoeringsprogramma voor het in 2019 goedgekeurde luchtkwaliteitsplan hebben vastgesteld en dat het tempo van uitvoering tot dusver zeer traag is, de door de Portugese Republiek genomen en uitgevoerde maatregelen niet kunnen verzekeren dat de periode van overschrijding van de grenswaarden die zijn vastgesteld voor de betreffende verontreinigde stof zo kort mogelijk wordt gehouden, zodat niet-nakoming van artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 is aangetoond.
82
Wat de zones Porto Litoral (PT‑1004) en Entre Douro e Minho (PT‑1009) betreft, concludeert de Commissie eveneens dat, gelet op het ontbreken van geldende luchtkwaliteitsplannen en gezien het zeer trage tempo van de uitvoering tot op heden, deze bepaling niet is nagekomen.
83
Tot slot merkt de Commissie op dat de ontoereikendheid van de sinds 2010 door de Portugese Republiek vastgestelde en uitgevoerde maatregelen om ervoor te zorgen dat de periode van overschrijding van de grenswaarden die zijn vastgesteld voor de betreffende verontreinigde stof zo kort mogelijk wordt gehouden, niet kan worden gerechtvaardigd door een pandemie in 2020.
84
Wat de zone Lisboa Norte (PT‑3001) betreft herhaalt de Portugese Republiek in haar memorie van dupliek haar betoog dat het ontbreken van formele goedkeuring van het uitvoeringsprogramma van het luchtkwaliteitsplan de uitvoering van de op grond van het basisscenario beoogde maatregelen niet heeft verhinderd. Een aantal van deze maatregelen is uitgevoerd met behulp van het milieufonds of financieringsprogramma’s van de lokale overheden.
85
Dit was onder andere het geval met betrekking tot de maatregel ter vernieuwing van de vloot van autobussen van de openbaarvervoermaatschappij Carris, die ertoe kan bijdragen dat uiterlijk in 2023 de NO2-uitstoot in de lucht in de stad Lissabon met 8 % afneemt. Het is de bedoeling dat deze maatregelen – die reeds in uitvoering zijn – worden uitgebreid met een aanvullende maatregel, bestaande in het aanbieden van gratis vervoerbewijzen voor personen jonger dan 23 jaar en ouder dan 65 jaar.
86
Ten slotte verwijst de Portugese Republiek naar de initiatieven die op nationaal niveau zijn genomen in het kader van de ENAR 2020 en het milieufonds, zoals het programma ter stimulering van de aankoop van voertuigen met lage emissies en het programma ter ondersteuning van de elektrische mobiliteit binnen de overheid. Deze initiatieven uit 2017 komen met name ten goede aan de zones Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) en Entre Douro e Minho (PT‑1009).
Beoordeling door het Hof
87
Volgens artikel 23, lid 1, eerste tot en met derde alinea, van richtlijn 2008/50 zorgen de lidstaten ervoor dat, wanneer het niveau van verontreinigende stoffen in de lucht in bepaalde zones een grenswaarde overschrijdt, voor die zones luchtkwaliteitsplannen worden vastgesteld om de desbetreffende, in bijlage XI genoemde grenswaarde te bereiken. In geval van overschrijding van grenswaarden waarvoor het uiterste tijdstip voor naleving reeds is verstreken, worden in deze luchtkwaliteitsplannen passende maatregelen genoemd, zodat de periode van overschrijding zo kort mogelijk kan worden gehouden.
88
Deze plannen omvatten ten minste de in bijlage XV, deel A, bij die richtlijn genoemde gegevens. Op grond van punt 8 van deel A van deze bijlage zijn bijzonderheden vereist over de ter beperking van de verontreiniging goedgekeurde maatregelen, daaronder begrepen de opsomming en beschrijving van alle maatregelen die zijn opgenomen in het betreffende project, het tijdschema voor de uitvoering van deze maatregelen en de raming van de verwachte verbetering van de luchtkwaliteit en van de tijd die nodig is om die doelstellingen te realiseren.
89
Volgens vaste rechtspraak heeft artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 een algemene strekking omdat het zonder beperking in de tijd van toepassing is op overschrijdingen van elke in deze richtlijn vastgestelde grenswaarde voor verontreinigende stoffen na het uiterste tijdstip voor naleving ervan, ongeacht of dat tijdstip is vastgesteld in die richtlijn zelf dan wel door de Commissie is vastgelegd krachtens artikel 22 daarvan [arrest van 12 mei 2022, Commissie/Italië (Grenswaarden – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, punt 152 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
90
Er zij eveneens op gewezen dat artikel 23 van richtlijn 2008/50 een rechtstreeks verband legt tussen de overschrijding van de grenswaarden voor NO2 die zijn vastgesteld in artikel 13, lid 1, van deze richtlijn juncto bijlage XI bij deze richtlijn, en de opstelling van de luchtkwaliteitsplannen [arrest van 12 mei 2022, Commissie/Italië (Grenswaarden – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, punt 153 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
91
Deze plannen kunnen alleen worden vastgesteld op basis van een evenwicht tussen de doelstelling van verkleining van het risico van vervuiling en de verschillende betrokken openbare en particuliere belangen [arrest van 12 mei 2022, Commissie/Italië (Grenswaarden – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, punt 154 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
92
Uit het feit dat een lidstaat de grenswaarden voor NO2 overschrijdt, kan dus op zich niet worden afgeleid dat die lidstaat zijn verplichtingen uit hoofde van artikel 23, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2008/50 niet is nagekomen [arrest van 12 mei 2022, Commissie/Italië (Grenswaarden – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, punt 155 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
93
Uit artikel 23, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2008/50 volgt echter dat de lidstaten weliswaar over een zekere beoordelingsruimte beschikken om te bepalen welke maatregelen zij zullen vaststellen, maar dat deze maatregelen het hoe dan ook mogelijk moeten maken om de periode van overschrijding van de grenswaarden die zijn vastgesteld voor de betreffende verontreinigde stof zo kort mogelijk te houden [arrest van 12 mei 2022, Commissie/Italië (Grenswaarden – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, punt 156 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
94
In die omstandigheden dient op basis van een beoordeling per geval te worden nagegaan of de door de betrokken lidstaat opgestelde plannen in overeenstemming zijn met artikel 23, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2008/50 [arrest van 12 mei 2022, Commissie/Italië (Grenswaarden – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, punt 157 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
95
Bij een dergelijke beoordeling per geval moet eveneens worden nagegaan of de vastgestelde maatregelen zijn uitgevoerd. Volgens de rechtspraak moet een situatie waarin een overschrijding van de grenswaarden is vastgesteld, er immers toe leiden dat de betrokken lidstaat zo spoedig mogelijk passende maatregelen neemt én die in het kader van een luchtkwaliteitsplan ten uitvoer legt, zodat de beleidsruimte waarover deze lidstaat bij overschrijding van die grenswaarden beschikt in deze context door dit vereiste wordt beperkt [zie in die zin arrest van 10 november 2020, Commissie/Italië (Grenswaarden – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, punt 150].
96
Wat in casu de zone Lisboa Norte (PT‑3001) betreft, blijkt dat het luchtkwaliteitsplan, dat op 15 juni 2020 van kracht was, tekortkomingen vertoonde, aangezien het was gebaseerd op gegevens uit 2014 die niet waren geactualiseerd en het lacunes bevatte met betrekking tot de concrete inhoud van bepaalde maatregelen en het tijdschema voor de uitvoering van die maatregelen.
97
Bovendien moest dit plan vergezeld gaan van een uitvoeringsprogramma, maar was dat programma op 15 juni 2020 nog niet formeel goedgekeurd. Ook al heeft dit ontbreken van goedkeuring niet verhinderd dat een aantal maatregelen is vastgesteld, zoals de Portugese Republiek betoogt, volgt uit de door de Commissie verstrekte informatie, die door de Portugese Republiek niet wordt betwist, dat deze maatregelen te laat en maar ten dele zijn uitgevoerd. Voorts blijkt uit de gegevens van de Portugese Republiek dat de vaststelling en de uitvoering van alle voorgenomen maatregelen ertoe zouden kunnen leiden dat de in richtlijn 2008/50 vastgestelde jaargrenswaarde voor NO2 in de lucht op zijn vroegst in 2023 in acht wordt genomen.
98
Aangezien de overschrijding van de in richtlijn 2008/50 vastgestelde jaargrenswaarde voor NO2 in de lucht van 2010 tot en met 2020 heeft voortgeduurd, moet hoe dan ook worden vastgesteld dat de door de Portugese autoriteiten vastgestelde en uitgevoerde maatregelen er kennelijk niet voor hebben kunnen zorgen dat de periode van overschrijding van de grenswaarden die zijn vastgesteld voor de betreffende verontreinigde stof zo kort mogelijk is gehouden, zodat de niet-naleving van artikel 23, lid 1, van deze richtlijn, afzonderlijk en gelezen in samenhang met bijlage XV, deel A, daarbij, is aangetoond.
99
Wat de zones Porto Litoral (PT‑1004) en Entre Douro e Minho (PT‑1009) betreft, moet worden opgemerkt dat de Portugese Republiek erkent dat sinds 2017 geen enkel luchtkwaliteitsplan is opgesteld. Zoals de Commissie terecht heeft aangevoerd, levert een dergelijke situatie op zich schending van artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 op, gelet op de in die zones vastgestelde overschrijdingen.
100
Wat het luchtkwaliteitsplan voor de periode 2015‑2017 betreft, moet worden geconstateerd dat de vastgestelde maatregelen fundamenteel ontoereikend waren, gelet op de ramingen van de Portugese autoriteiten zelf. Daarnaast is uit de door de Commissie verstrekte informatie – die de Portugese Republiek niet betwist – gebleken dat deze maatregelen te laat en maar ten dele zijn uitgevoerd. De Portugese Republiek erkent dat dit luchtkwaliteitsplan niet het gewenste effect heeft gehad op het verlagen van de NO2-concentraties in de lucht en dat, ondanks deze constatering, geen enkel nieuw luchtkwaliteitsplan is vastgesteld na 2017.
101
In dit verband kan het argument van de Portugese Republiek dat erop is gebaseerd dat de COVID-19-pandemie impact heeft gehad op de vaststelling en de uitvoering van passende maatregelen, niet slagen. Zoals de Commissie heeft opgemerkt kan de ontoereikendheid van de maatregelen die vanaf 2010 hadden moeten worden vastgesteld en uitgevoerd om ervoor te zorgen dat de periode van overschrijding van de grenswaarden die zijn vastgesteld voor de betreffende verontreinigde stof zo kort mogelijk wordt gehouden, niet worden gerechtvaardigd door een pandemie in 2020.
102
Ten slotte kan het bestaan van nationale initiatieven die er indirect voor kunnen zorgen dat de luchtkwaliteit in de betreffende zones verbetert, de tekortkomingen, laat staan het ontbreken van luchtkwaliteitsplannen voor deze zones, niet verhelpen. Uit artikel 23 van richtlijn 2008/50 en bijlage XV daarbij blijkt immers duidelijk dat de betrokken lidstaat voor elke betreffende zone een luchtkwaliteitsplan met passende maatregelen moet opstellen. In die omstandigheden kan het argument van de Portugese Republiek met betrekking tot de in het kader van de ENAR 2020 en het milieufonds genomen initiatieven en de gevolgen daarvan voor de NO2-concentraties in de lucht in die zones, niet slagen.
103
De niet-nakoming van de vereisten van artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 en bijlage XV daarbij staat derhalve eveneens vast voor de zones Porto Litoral (PT‑1004) en Entre Douro e Minho (PT‑1009).
104
Bijgevolg is de tweede grief gegrond.
105
Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat de Portugese Republiek,
–
door vanaf 1 januari 2010 tot en met 2020 stelselmatig en voortdurend de jaargrenswaarde voor NO2 te overschrijden in de zones Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) en Entre Douro e Minho (PT‑1009), de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50, gelezen in samenhang met bijlage XI, deel B, bij die richtlijn, niet is nagekomen, en
–
wat al deze zones betreft, de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50, afzonderlijk en gelezen in samenhang met bijlage XV, deel A, bij deze richtlijn, niet is nagekomen, en met name de krachtens artikel 23, lid 1, tweede alinea, van die richtlijn op haar rustende verplichting om passende maatregelen te nemen zodat de periode van overschrijding zo kort mogelijk is.
Kosten
106
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Portugese Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in de kosten.
Het Hof (Zesde kamer) verklaart:
1)
De Portugese Republiek is,
–
door vanaf 1 januari 2010 tot en met 2020 stelselmatig en voortdurend de jaargrenswaarde voor stikstofdioxide (NO2) te overschrijden in de zones Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) en Entre Douro e Minho (PT‑1009), de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa, gelezen in samenhang met bijlage XI, deel B, bij deze richtlijn, niet nagekomen;
–
wat al deze zones betreft, de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50, afzonderlijk en gelezen in samenhang met bijlage XV, deel A, bij deze richtlijn, niet nagekomen, en met name de krachtens artikel 23, lid 1, tweede alinea, van die richtlijn op haar rustende verplichting om passende maatregelen te nemen zodat de periode van overschrijding zo kort mogelijk is.
2)
De Portugese Republiek wordt verwezen in de kosten.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Portugees.