61977C0002
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS HENRI MAYRAS
VOM 22. JUNI 1977 (
1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Die deutsche Firma Hoffmann's Stärkefabriken AG, deren Unternehmensgegenstand, wie die Firmenbezeichnung sagt, die Erzeugung von Stärke ist, beantragte am 1. April 1975 beim Hauptzollamt Bielefeld für das Wirtschaftsjahr 1974/75 eine Erstattung in Höhe von 375228,68 DM für die Erzeugung von Maisstärke. Sie stützte sich auf Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1132/74 des Rates vom 29. April 1974, in dem bestimmt ist:
„Die Mitgliedstaaten gewähren eine Erstattung bei der Erzeugung von zur Stärkeherstellung bestimmtem Mais und Weichweizen, die gleich der Differenz zwischen dem Schwellenpreis jedes dieser Erzeugnisse, gegebenenfalls abzüglich des geltenden, Beitritts'-Ausgleichsbetrags, und 8,20 Rechnungseinheiten für jeweils 100 kg ist.“
Das Hauptzollamt Bielefeld gab diesem Antrag mit Bescheid vom 8. April 1975 nur in Höhe von 186986,05 DM statt. Es stützte sich auf Artikel 1 der Verordnung Nr. 3113/74 des Rates vom 9. Dezember 1974, der bestimmt, daß die Bezugsgröße vom 1. April 1975 an auf 10,31 RE festgesetzt wird. Die Zollverwaltung war der Ansicht, diese Bestimmung verpflichte sie zu dieser Berechnung, die eine erhebliche Verringerung des Erstattungsbetrages bei der Erzeugung von Maisstärke ergab.
Das Finanzgericht Münster, bei dem die Klägerin des Ausgangsverfahrens den ihren Antrag ablehnenden behördlichen Bescheid anfocht, hat Sie am 20. Dezember 1976 mit dem Problem der Gültigkeit von Artikel 1 der Verordnung Nr. 3113/74 befaßt.
Bei meiner Stellungnahme zu dieser Frage werde ich die verschiedenen Gesichtspunkte prüfen, auf die sich die klagende Firma vor dem nationalen Gericht berufen hat, um diese Bestimmung anzugreifen; ihre Rechtswidrigkeit soll darin begründet sein, daß sie im Widerspruch stehe zu
1.
Artikel 7 der Verordnung Nr. 1132/74;
2.
Artikel 11 der Verordnung Nr. 120/67,
3.
dem Grundsatz der Aufrechterhaltung der Agrarpreise pro Wirtschaftsjahr.
Ferner bringt das nationale Gericht selbst einen letzten Gesichtspunkt vor:
Die Erstattung bei der Erzeugung von Kartoffelstärke, die gleich dem arithmetischen Mittel der Beträge der Erstattung ist, die in demselben Wirtschaftsjahr für 161 kg Mais zur Herstellung von Stärke gewährt wird (Artikel 2 der Verordnung Nr. 1132/74), sei nicht angepaßt worden.
Mit der Verordnung Nr. 231/75 der Kommission vom 30. Januar 1975 wurde, in der Erwägung, daß es angebracht sei, den Grundsatz der Erhaltung der erworbenen Rechte zu beachten, entschieden, daß die Inzidenz der Änderung des Erstattungsbetrages bei der Erzeugung von Maisstärke für den an die Kartoffelstärkehersteller bereits gezahlten Betrag nicht rückwirkend zur Anwendung kommen solle, obwohl diese zu den Erzeugern von Maisstärke in Wettbewerb stehen.
Hierin soll eine Verletzung des Grundsatzes der gleich hohen Erstattung für Kartoffel- und Maisstärkeerzeuger liegen, die eine gegen das Verbot des Artikels 40 Absatz 3 Satz 2 EWG-Vertrag verstoßende Diskriminierung begründe.
Da die ersten drei gegen die angegriffene Bestimmung angeführten Gesichtspunkte sich auf die Gewährung der Erstattung bei der Erzeugung von Maisstärke und auf die Bedingungen, unter denen ihr Betrag geändert wurde, beziehen, werde ich einige allgemeine Gegebenheiten im Zusammenhang mit der Gewährung von Erstattungen bei der Erzeugung stärkehaltiger landwirtschaftlicher Erzeugnisse in Erinnerung zu rufen und die Entstehung der angegriffenen Verordnung darzustellen haben.
I —
Nach der in der Grundverordnung Nr. 120/67 des Rates vom 13. Juni 1967 vorgesehenen und seit dem 1. Juli 1967 geltenden Regelung setzt der Rat jedes Jahr vor dem 1. August für das im folgenden Jahr beginnende Wirtschaftsjahr, das vom 1. August bis zum 31. Juli läuft, eine Anzahl von Grundpreisen für Getreide, unter anderem Mais, fest.
Da die Stärkeerzeuger, die landwirtschaftliche Ausgangserzeugnisse verwenden, im Verhältnis zu den Herstellern von Substitutionserzeugnissen aus nichtlandwirtschaftlichen Grundstoffen wettbewerbsfähige Preise beibehalten müssen, sieht Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 120/67 die Gewährung einer Erstattung bei der Erzeugung vor, damit die für die Stärkeindustrie bestimmten landwirtschaftlichen Grunderzeugnisse (Mais, Weichweizen) dieser Industrie zu einem niedrigen Preis zur Verfügung gestellt werden können, als er sich bei der Anwendung der Regeln über die gemeinsame Marktorganisation für die fraglichen Erzeugnisse ergeben würde.
Tatsächlich bestand in der Gemeinschaft zur Zeit des Inkrafttretens der Grundverordnung, also am 1. Juli 1967, — und besteht auch jetzt noch — ein Mangel an Mais; bei der Einfuhr dieses Getreides wurde eine Abschöpfung erhoben, denn die Weltmarktpreise lagen niedriger als der Preis in der Gemeinschaft. Der Preis des Erdöls, das der Grundstoff für die Hersteller von Substitutionserzeugnissen ist, die bei bestimmten Verwendungsarten mit Stärke konkurrieren, hatte dagegen den erheblichen Anstieg, der seitdem eingetreten ist, noch nicht durchgemacht.
Sozusagen aufgrund eines Ansteckungseffektes wurde aber dieses Erstattungssystem auf Mais und Weichweizen erstreckt, die für die Herstellung von Quellmehl verwendet werden, weil dieses Erzeugnis als Zusatz zu bestimmten für die menschliche Ernährung bestimmten Produkten verwendet werden kann und weil für diese Verwendung „Quellstärke“ zu ihm in Wettbewerb treten konnte.
Die Erstattungsregelung wurde auch auf die Erzeugung von Grobgrieß und Feingrieß (Gritz) ausgedehnt, die in der Brauereiindustrie verwendet werden, weil bei dieser Verwendung die Stärke wiederum zu Gritz in Wettbewerb treten kann.
Wegen der Substitutionsmöglichkeiten zwischen Maisstärke und Kartoffelstärke wurde für die Erzeugung von letzterer eine „Erstattung“ vorgesehen oder beibehalten.
Dieses komplizierte System ist in Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 120/67 zusammengefaßt:
„Eine Erstattung wird gewährt bei der Erzeugung
a)
für Mais und Weichweizen, die von der Stärkeindustrie für die Herstellung von Stärke und Quellmehl verwendet werden,
b)
von Kartoffelstärke,
c)
für Mais, der von der Maisindustrie für die Herstellung von Grobgrieß und Feingrieß (Gritz) für die Brauereiindustrie verwendet wird.“
Lassen Sie mich der Vollständigkeit halber hinzufügen, daß seit der Schaffung der gemeinsamen Marktorganisation für Reis dieselbe Regelung auch für Bruchreis gilt, der von der Stärkeindustrie und von der Brauereiindustrie verwendet wird.
Mit qualifizierter Mehrheit bestimmte der Rat auf Vorschlag der Kommission die Berechnungsweise des Erstattungsbetrages und legte diesen Betrag fest.
Artikel 1 der Verordnung Nr. 371/67 des Rates vom 25. Juli 1967 bestimmte:
„(1)   Ab 1. Juli 1967 gewähren die Mitgliedstaaten eine Erstattung bei der Erzeugung für den zur Herstellung von Stärke und Quellmehl bestimmten Mais und Weichweizen, die, je 100 kg, gleich dem Unterschied zwischen dem Schwellenpreis jedes dieser Erzeugnisse und 6,80 Rechnungseinheiten ist …“
Praktisch war also der Erstattungsbetrag bei der Erzeugung von Maisstärke gleich der Differenz zwischen dem Schwellenpreis der Gemeinschaft und einem auf 6,80 RE festgesetzten „Beschaffungspreis“, was bedeutet, daß jede Erhöhung dieses letztgenannten Preises — oder auch jede Senkung des Schwellenpreises — eine entsprechende Verringerung des Erstattungsbetrages mit sich bringen mußte.
Die Voraussetzungen, unter denen der Beschaffungspreis geändert werden konnte, waren in Artikel 2 festgelegt:
„(1)   Ändern sich die Weltmarktpreise der in Artikel 1 genannten Grundstoffe wesentlich und für längere Zeit im Verhältnis zu den in diesem Artikel genannten und für Mais und Weichweizen auf 6,80 und für Bruchreis auf 8,30 Rechnungseinheiten festgesetzten Beträgen, so können diese Beträge vom Rat auf Vorschlag der Kommission nach dem Abstimmungsverfahren des Artikels 43 Absatz (2) des Vertrages geändert werden.“
Ein Anstieg der Weltmarktpreise konnte außerdem die Einführung einer Abschöpfung auslösen:
„(2)
Überschreiten die Weltmarktpreise der Grundstoffe wesentlich und für längere Zeit die festgesetzten Beträge, so kann eine zum Ausgleich des Unterschieds zwischen den Preisen innerhalb der Gemeinschaft und den Weltmarktpreisen bestimmte Ausfuhrabschöpfung nach dem Verfahren des Artikels 26 der Verordnung Nr. 120/67/EWG und des Artikels 26 der Verordnung Nr. 369/67/EWG eingeführt werden.“
II —
Beim Inkrafttreten der gemeinsamen Marktorganisation für Getreide lagen die Preise für die Grunderzeugnisse auf dem Weltmarkt durchschnittlich um 10 bis 15 % unter dem von der Stärkeindustrie der Gemeinschaft für Mais benötigten Beschaffungspreis, der durch die Verordnung Nr. 371/67 festgelegt worden war; dieser letztgenannte Preis blieb lange Zeit unverändert bei 6,80 RE für 100 kg.
Seit Dezember 1972 überstiegen die Weltmarktpreise für Mais, welches das für die Erstattung bei der Erzeugung führende Getreide ist, 6,80 RE für 100 kg. Wegen der weltweiten Eiweißknappheit stieg der Preis für dieses Getreide auf dem Weltmarkt ständig weiter an, so daß er am 12. Januar 197411,95 RE betrug, also 75 % mehr als der in der Gemeinschaft festgesetzte Beschafffungspreis für Mais, der zur Herstellung von Maisstärke bestimmt ist.
Gleichzeitig wurden die für Getreide festgesetzten Schwellenpreise schrittweise angehoben (Erhöhung um 8,1 % für Weizen im Jahre 1972/1973 gegenüber 1967/1968; um 13,9 % für Mais; um 15,9 % für Bruchreis). Da die Erstattung gleich der Differenz zwischen dem Schwellenpreis und dem Beschaffungspreis ist, erhöhte sie sich entsprechend, so daß die Ausgaben der Abteilung Garantie des EAGFL, der die Erstattungen bei der Erzeugung finanziert, von Jahr zu Jahr wuchsen.
Dieser Anstieg der Weltmarktpreise mit seinen unterschiedlichen Auswirkungen auf die Wettbewerbsbedingungen der verschiedenen Verarbeitungsindustrien, die entweder subventionierte Erzeugnisse oder „freie“ Erzeugnisse verwendeten, stellte die Zweckmäßigkeit und die Rechtfertigung dieses komplizierten Erstattungssystems in Frage und veranlaßte eine einschneidende Änderung.
Die Kommission stellte in ihrem Memorandum vom 31. Oktober 1973 an den Rat diese Umkehrung der Lage auf dem Weltmarkt fest. Sie schlug folglich die Schaffung einer besseren Abstufung der Preise der Gemeinschaft für die verschiedenen Getreidearten vor, die ihrem Nährwert besser Rechnung trüge; unter anderem sollten die Preise für Gerste und Mais angehoben werden.
Sie wies sodann darauf hin, daß es dem Rat niemals gelungen sei, die in den verschiedenen landwirtschaftlichen Verordnungen enthaltene Regel einzuhalten, daß der Rat auf Vorschlag der Kommission jährlich vor dem 1. August für das im folgenden Jahr beginnende Wirtschaftsjahr alle Agrarpreise festsetzt, für die die gemeinsamen Marktorganisationen diese Preisfestsetzung vorsehen.
Sie schlug deshalb vor, den dem jeweiligen Wirtschaftsjahr vorangehenden ersten Januar als Zeitpunkt für die Festsetzung der während des Wirtschaftsjahres anwendbaren Preises vorzusehen.
In der Zwischenzeit regte sie als technische Anpassung der gemeinsamen Marktorganisation, die eine flexiblere Bewirtschaftung ermöglichen sollte, eine Änderung des Zeitpunkts für den Beginn des Maiswirtschaftsjahres an. Dies rechtfertigte sie wie folgt: Der landwirtschaftliche Zyklus dieses Getreides in der Gemeinschaft weiche deutlich von dem der anderen Getreidearten ab. Die Einheitlichkeit des Wirtschaftsjahres für alle Getreidearten stelle einen Anreiz für die Verwendung von Mais zu Beginn des vom 1. August bis zum 31. Juli laufenden Gerstewirtschaftsjahres dar, was in dieser Jahreszeit zu ungewöhnlich hohen Interventionen bei Gerste führe. Die Änderung des Beginns des Maiswirtschaftsjahres hätte zur Folge, daß sich die Wettbewerbsbedingungen für Gerste in der Zeit von Juli bis September verbessern würden; dagegen käme für die am Ende des Wirtschaftsjahres vorhandenen Bestände an Mais hinsichtlich der Übergangsvergütung dieselbe Regelung wie für andere Getreidearten zur Anwendung.
Drittens schlug die Kommission eine Anpassung des ganzen Systems der Erstattung bei der Erzeugung vor. Die in Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 371/67 genannten Weltmarktpreise der Grundstoffe hätten sich nämlich wesentlich geändert, und nach allen Voraussagen würden diese Änderungen von Dauer sein.
Im Januar 1974 erläuterte die Kommission ihre Vorschläge dem Rat. Die Gemeinschaftsverordnung sollte in der Weise geändert werden, daß
1.
der Beschaffungspreis der Grundstoffe erhöht würde,
2.
die Erstattung bei der Erzeugung von Quellmehl abgeschafft würde,
3.
die Erzeugung von Glukose durch direkte Hydrolyse wegen des Wettbewerbs der aus Stärke hergestellten Glukose, für die es ihrerseits eine Erstattung bei der Erzeugung gibt, in das System der Erstattung bei der Erzeugung einbezogen würde.
Um die Beschaffungspreise an die Ankaufsmöglichkeiten von Mais, Weichweizen und Bruchreis auf dem Weltmarkt anzupassen und gleichzeitig die vom EAGFL zu tragende finanzielle Belastung zu verringern, schlug die Kommission vor, die für stärkehaltige Erzeugnisse gewährte Erstattung auf ein Niveau zurückzuführen, das etwa dem Betrag entsprach, der bei Inkrafttreten der gemeinsamen Marktorganisation für Getreide und Reis am 1. Juli 1967 gewährt worden war.
III —
Diese Vorschläge fanden ihren Niederschlag in den folgenden Verordnungen:
1.
Die Verordnung Nr. 1125/74 des Rates vom 29. April 1974, die nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments erging, hob vom 1. August 1974 an die Erstattung bei der Erzeugung von Quellmehl auf.
Diese Aufhebung ergibt sich aus der Neufassung von Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 120/67, der vom 1. August 1974 an gemäß Artikel 5 der Verordnung Nr. 1125/74 folgenden Wortlaut erhielt:
„(1)   Eine Erstattung bei der Erzeugung wird gewährt
a)
für Mais und Weichweizen, die in der Gemeinschaft zur Herstellung von Stärke verwendet werden,
b)
für Kartoffelstärke,
c)
für Grobgrieß und Feingrieß aus Mais (Gritz), die in der Gemeinschaft für. die Herstellung von Glukose durch einfache .direkte Hydrolyse' verwendet werden,
d)
für Mais, der in der Gemeinschaft von der Maisindustrie zur Herstellung von Grobgrieß und Feingrieß (Gritz) verwendet wird, welche in der Gemeinschaft von der Brauereiindustrie zur Bierherstellung verwendet werden.“
Die Verletzung dieser Bestimmung in der Fassung der Verordnung Nr. 1125/74 wird von der Klägerin des Ausgangsverfahrens gerügt.
2.
Dieselbe Verordnung (Artikel 2 und Artikel 3 Nr. 3) legte den Beginn des Maiswirtschaftsjahres auf den 1. Oktober und sein Ende auf den 30. September fest, wobei die Dauer des nächsten Wirtschaftsjahres (1. August 1974 bis 30. September 1975) auf vierzehn Monate festgesetzt wurde.
Diese Änderung wurde durch die Verordnung Nr. 1996/74 des Rates vom 29. Juli 1974, die nach Stellungnahme des Parlaments erging, bestätigt, aber, wie wir sehen werden, verzichtete der Rat schon am 4. März 1975 in der ebenfalls nach Stellungnahme des Parlaments ergangenen Verordnung Nr. 665/75 darauf, das Maiswirtschaftsjahr in Abhängigkeit von dem landwirtschaftlichen Zyklus dieses Erzeugnisses festzulegen, und er glich dieses Wirtschaftsjahr vom 1. August 1975 an wieder vollständig an dasjenige der anderen Getreidearten an.
3.
Die Verordnungen Nr. 367/67 (Brauereiindustrie-Erstattung) und Nr. 371/67 (Getreide- und Kartoffelstärkeindustrie-Erstattung), die gestützt auf fast gleichlautende Artikel der Verordnungen Nr. 120/67 und Nr. 359/67 erlassen worden waren, wurden vom Wirtschaftsjahr 1974/75 an aufgehoben und in einer einzigen Verordnung, der mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission erlassenen Verordnung Nr. 1132/74, zusammengefaßt.
Artikel 7 dieser Verordnung, dessen Verletzung die Klägerin des Ausgangsverfahrens ebenfalls rügt, übernimmt im wesentlichen die Fassung des früheren Artikels 2 der Verordnung Nr. 371/67.
Er bestimmt:
„(1)
Unterliegen die Weltmarktpreise der in den Artikeln 1, 4 und 5 genannten Grundstoffe wesentlichen und anhaltenden Schwankungen gegenüber den in diesen Artikeln genannten und für Mais und Weichweizen auf 8,20 Rechnungseinheiten und für Bruchreis auf 10,20 Rechnungseinheiten festgesetzten Beträgen, so können diese Beträge vom Rat auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit geändert werden.
(2)
Überschreiten die Weltmarktpreise für Mais oder Weichweizen einerseits und für Bruchreis andererseits wesentlich den Betrag von 8,20 bzw. 10,20 Rechnungseinheiten und bestätigt sich diese Tendenz, so kann zum Ausgleich des Unterschieds zwischen den Weltmarktpreisen und den Preisen, zu denen die Versorgung mit diesen Grundstoffen in der Gemeinschaft erfolgt, eine Abschöpfung bei der Ausfuhr der Erzeugnisse der Tarifstellen 11.08 A, 11.09, 17.02 B II, 17.05 B und 23.03 A I des Gemeinsamen Zolltarifs eingeführt werden. Die Kommission setzt die Abschöpfung bei der Ausfuhr fest.“
Die Verordnung Nr. 1132/74 (Artikel 1) setzte also folgende Beschaffungspreise fest:
—
8,20 RE je 100 kg bei Mais und Weichweizen vom 1. August 1974 an (während die Kommission 8,60 vorgeschlagen hätte),
—
10,20 RE für Bruchreis vom 1. Dezember 1974 an (während die Kommission 10,80 vorgeschlagen hatte).
In Anwendung des Verhältnisses, das in der Verordnung Nr. 371/67 bei der Festsetzung des Beschaffungspreises von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln auf 8,18 RE je 100 kg zugrunde gelegt worden war, wurde der Beschaffungspreis der Kartoffelstärkeindustrie auf 10,45 RE für 100 kg (die Kommission hatte 11,08 RE vorgeschlagen) festgesetzt (Artikel 3 Absatz 1).
IV —
Die Änderungen bei der Erstattungsregelung für stärkehaltige Erzeugnisse sollten damit jedoch nicht abgeschlossen sein.
Da er der Ansicht war, daß es angezeigt sei, „abweichend vom Grundsatz der jährlichen Preisfestsetzung“ eine Anpassung der Agrarpreise vorzunehmen, um der Preiserhöhung bei den von den Landwirten benötigten Erzeugnissen Rechnung zu tragen, beschloß der Rat am 2. Oktober 1974 nach Stellungnahme des Parlaments die Verordnung Nr. 2496/74, die vom 7. Oktober 1974 an die Agrarpreise für das Wirtschaftsjahr 1974/75 oder den noch verbleibenden Teil dieses Wirtschaftsjahres allgemein linear um 5 % erhöhte.
Angehoben wurden einerseits die Richtpreise und die Interventionspreise für Getreide; andererseits wurden „die in Artikel 1 … der Verordnung (EWG) Nr. 1132/74 … vorgesehenen Beträge (das heißt die Beträge für die Erstattungen bei der Erzeugung) so geändert, daß die in der genannten Verordnung vorgesehenen Erstattungen bei der Erzeugung für den noch verbleibenden Teil des Wirtschaftsjahres 1974/75 auf der Höhe aufrechterhalten werden, die sich aus der Anwendung der bei Inkrafttreten der vorliegenden Verordnung geltenden Regeln ergibt“ (Artikel 1 Nr. 2).
Artikel 4 bestimmte: „Die Durchführungsbestimmungen zu den Artikeln 1 … sowie die Änderungen, die als Folge dieser Verordnung an anderen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik festgesetzten Preisen und Beträgen vorzunehmen sind, werden nach dem Verfahren des Artikels 26 der Verordnung Nr. 120/67/EWG … erlassen, und zwar gegebenenfalls abweichend von den in den einschlägigen Verordnungen vorgesehenen Festsetzungsregeln, jedoch nur in dem Umfang für den Zeitraum, die unbedingt erforderlich sind, um dieser Verordnung Rechnung zu tragen.“
Es ist nicht leicht zu erkennen, was der Rat unter „Änderung“ dieser Beträge in der Weise, daß die Erstattungen „auf der Höhe aufrechterhalten werden, die sich aus der Anwendung der bei Inkrafttreten der vorliegenden Verordnung geltenden Regeln ergibt“, verstand.
Aber die Kommission, die ein verläßlicher Interpret der Gedanken des Rates ist, hat in der Verordnung Nr. 2518/74 vom 4. Oktober 1974 die zu treffenden Maßnahmen beschrieben; da vom 7. Oktober 1974 an die Getreidepreise einschließlich der Schwellenpreise von der Anhebung der Agrarpreise um 5 % betroffen wurden, wurden die Beschaffungspreise der Hersteller angepaßt, um die Erstattung bei der Erzeugung „auf der Höhe aufrecht [zu] erhalten …, die sich aus der bei Inkrafttreten der … Verordnung [Nr. 2496/74] geltenden Regeln ergibt“. Der Betrag von 8,745 trat an die Stelle des durch die Verordnung Nr. 1132/74 festgesetzten Betrages von 8,20 (10,907 für Bruchreis und 11,30 für Kartoffelstärke).
Während es also der Rat gewesen war, der mit qualifizierter Mehrheit den Betrag von 8,20 RE beschlossen hatte, war es die Kommission, die den Betrag von 8,745 festsetzte — wobei dieser Betrag „für die verbleibenden Monate der normalen Geltungsdauer“ galt (Artikel 1 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 2518/74).
Die Klägerin des Ausgangsverfahrens hat sich über diese Änderung der Preise und anderen Beträge im Laufe des Wirtschaftsjahres nicht beschwert, obwohl sie die Verordnung Nr. 1132/74 des Rates betraf und von der Kommission im Verwaltungsausschußverfahren vorgenommen worden war, zweifellos weil der Schwellenpreis ebenfalls erhöht worden war und letztlich die Erstattung bei der Stärkeherstellung nicht verringert wurde.
V —
Diese Verordnung Nr. 2518/74 der Kommission wurde niemals förmlich aufgehoben, und in Wahrheit wendet sich die Klägerin des Ausgangsverfahrens dagegen, daß hinsichtlich der Festsetzung des Erstattungsbetrages eine dritte und letzte Änderung, die die vorliegende Rechtssache betrifft — die Änderung, die sich aus der Verordnung Nr. 3113/74 des Rates ergibt — an ihre Stelle getreten ist.
Schon am 11. November 1974 unterbreitete die Kommission dem Rat einen Vorschlag über eine Verordnung zur Änderung der Verordnung Nr. 1132/74 (und damit ihrer eigenen Verordnung Nr. 2518/74), durch die vom 1. Dezember 1974 an die Erstattung bei der Erzeugung von stärkehaltigen Erzeugnissen auf der Grundlage von Getreide und Reis um etwa 50 % gekürzt und für die Erzeuger von Stärkekartoffeln ein neuer Preis festgesetzt werden sollte. Als Beschaffungspreis schlug sie den Betrag von 10,09 für Mais und Weichweizen (12,74 für Bruchreis) vor. Sie begründete diesen Vorschlag mit den wesentlichen Änderungen in den Preisen der Grundstoffe auf dem Weltmarkt. Der Betrag der Erstattung in der alten Höhe erschien ihr also wirtschaftlich nicht mehr gerechtfertigt, und er hätte im übrigen eine übermäßige finanzielle Belastung für den EAGFL mit sich gebracht.
Dieser Vorschlag liegt der angegriffenen Verordnung Nr. 3113/74 des Rates vom 9. Dezember 1974 zugrunde.
Diese Verordnung ist für die Verarbeitungsindustrie weniger günstig, als es die Kommission vorgeschlagen hatte, denn der Beschaffungspreis wurde auf 10,31 RE (statt des vorgeschlagenen Betrages von 10,09 RE) für Mais festgesetzt; für Bruchreis betrug er 12,74; der in Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1132/74 festgesetzte Betrag wurde auf 12,16 RE angehoben. Die Verordnung weicht noch in einem weiteren Punkt von diesen Vorschlägen ab, denn sie legt als Zeitpunkt, von dem an die Verordnung anwendbar ist, den 1. April 1975 und nicht den 1. Dezember 1974 zugrunde.
Da diese Verordnung Nr. 3113/74, die mit qualifizierter Mehrheit beschlossen wurde, den Grundsatz der Aufrechterhaltung der Erstattungen bei der Erzeugung auf der Höhe, die sich aus der Anwendung der aus Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung 1132/74 abzuleitenden Regeln ergab (Artikel 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 2496/74 des Rates), beachten mußte und da sie im übrigen erst am 9. Dezember 1974, also nach dem ursprünglich von der Kommission für ihr Inkrafttreten vorgeschlagenen Zeitpunkt (dem 1. Dezember 1974), beschlossen wurde, sah sich der Rat veranlaßt, in Artikel 2 zu bestimmen:
„Falls sich insbesondere für die Festsetzung der im Wirtschaftsjahr 1974/75 zu gewährenden Erstattungen Übergangsmaßnahmen als notwendig erweisen, so werden diese Maßnahmen nach dem Verfahren des Artikels 26 der Verordnung Nr. 120/67/EWG bzw. der Verordnung Nr. 359/67/EWG erlassen.“
Die Kommission ihrerseits hatte diesen Fall nicht vorgesehen, denn sie war davon ausgegangen, daß ihr Vorschlag rechtzeitig angenommen würde.
Die Ubergangsmaßnahmen wurden durch die Verordnung Nr. 231/64 der Kommission vom 30. Januar 1975 beschlossen, um — wie ich noch darlegen werde — die erworbenen Rechte ausschließlich der Erzeuger von Stärkekartoffeln zu erhalten.
Später — dies betrifft jedoch nicht mehr unmittelbar die vorliegende Rechtssache — schlug die Kommission im Februar 1975 vor, darauf zu verzichten, den Beginn des Maiswirtschaftsjahres auf einen anderen Zeitpunkt als den für die übrigen Getreidearten gültigen festzusetzen, also für diese Getreideart die normalen Termine des Wirtschaftsjahres wieder einzuführen. Ein Bruch mit der Einheitlichkeit und dem Jahresrhythmus des Wirtschaftsjahres bringt in einem Augenblick, in dem man eine bessere Abstufung der Preise und eine größere Beweglichkeit der Märkte herzustellen sucht, die Gefahr schwerwiegender Nachteile mit sich. Es besteht die Gefahr der Vereitelung der gemeinsamen Politik und insbesondere des Systems einheitlicher Preise durch die Änderungen der Termine der Wirtschaftsjahre für Erzeugnisse, die zwar von Pflanzen mit unterschiedlichen Wachstumszyklen herrühren, deren Verwendung im Endstadium jedoch nicht unterscheidbar ist oder die vollständig substituierbar sind.
In dem durch die Verordnung Nr. 2727/75 des Rates vom 29. Oktober 1975, der neuen Grundverordnung für Getreide, eingeführten System wird also der Grundsatz der Einheitlichkeit des Wirtschaftsjahres für alle Getreidearten aufrechterhalten, aber die Festsetzung der Preise erfolgt je nach den Erzeugnissen und je nach der Stufe, für welche sie gelten, zu unterschiedlichen Zeitpunkten.
Die Kommission schlug auch vor, daß die Gewährung einer Erstattung bei der Erzeugung fakultativ „bleiben“ (das heißt in Wahrheit, es werden) sollte, und sie war der Ansicht, für das Wirtschaftsjahr 1975/76 müsse diese Erstattung auf Null festgesetzt werden.
Diese Vorschläge wurden in die Verordnungen des Rates Nr. 665/75 vom 4. März 1975 und Nr. 1955/75 vom 22. Juli 1975, die vom 1. August 1975 an anwendbar waren, aufgenommen. Die erste dieser Verordnungen, über die sie insbesondere in den Rechtssachen, über die gestern mündlich verhandelt worden ist, zu entscheiden haben werden, änderte erneut den Wortlaut von Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 120/67: Die Erstattung für Mais und Weichweizen, die für die Herstellung von Stärke verwendet werden, wurde fakultativ; gleiches galt für Kartoffelstärke und schließlich für Gritz, der für die Glukoseherstellung durch direkte Hydrolyse verwendet wird. Die Erstattung für Mais, der für die Herstellung von Gritz für die Brauereiindustrie verwendet wird, wurde abgeschafft. Die Verordnung Nr. 1955/75 hob die Verordnung Nr. 1132/74 auf. Sie führte ein System ein, nach dem der Rat nicht mehr den Beschaffungspreis der Stärkehersteller festsetzt, sondern die Erstattung: Der Unterschied zwischen dem Schwellenpreis und dieser Erstattung stellt den Beschaffungspreis dar, der sich also unmittelbar aus dem Erstattungsbetrag herleitet (Artikel 1). Der Erstattungsbetrag ist von den Änderungen der Weltmarktpreise der Grundstoffe gegenüber dem so berechneten Beschaffungspreis abhängig (Artikel 6).
VI —
Die Entstehungsgeschichte der Vorschriften, die ich soeben dargestellt habe, zeigt, sofern dies überhaupt nötig war, wie schwer es ist, in der Landwirtschaft das Gleichgewicht herzustellen, wie labil dieses bleibt und wie sehr die Auffassungen und Methoden wechseln können: Ob man diese oder jene Lösung zugrunde legt, hängt von der Analyse einer Anzahl komplexer wirtschaftlicher Gegebenheiten ab, deren Bewertung sich, abgesehen von dem Fall eines offensichtlichen Irrtums oder einer klaren Mißachtung der Bestimmungen des Vertrages und des Gemeinschaftsrechts, der richterlichen Kontrolle im Vorabentscheidungsverfahren entzieht.
Auf eine lange Praxis, aufgrund derer die Klägerin des Ausgangsverfahrens glauben mochte, die ihr zustehende Erstattung sei unveränderlich, folgte eine Anzahl von Maßnahmen, die eher als an eine konsequente, langfristige Politik an einen Flug auf Sicht erinnern, und ich verstehe, daß die Vorausplanungen der Stärkehersteller dadurch umgestürzt wurden. Aber gab diese Praxis der Klägerin einen festen Anspruch darauf, daß der Betrag der Erstattung unverändert blieb, und hinderte sie den Rat, den Artikel 7 der Verordnung Nr. 1132/74, wie er es angeblich getan hat, zu beachten? Ich glaube nicht.
Sicher werden die Vorschriften für die Festsetzung der Preise und Beträge üblicherweise zu Beginn des Wirtschaftsjahres der betreffenden Erzeugnisse angewandt (zweite Begründungserwägung der Verordnung Nr. 2518/74 der Kommission). Aber in einer sich wandelnden und schwierigen Weltkonjunktur ist der Grundsatz der jährlichen Festsetzung der Agrarpreise und -betrage nicht unantastbar.
Billigt man dem Rat das Recht zur Änderung der Termine des Wirtschaftsjahres während des laufenden Wirtschaftsjahres und die Befugnis zur Abweichung vom Grundsatz des Jahresrhythmus und der Einheitlichkeit des Wirtschaftsjahres zu, um eine bessere Abstufung der Preise zu erreichen — was die Klägerin nicht zu bestreiten gedenkt und was Sie selbst in den Rohrzucker-Rechtssachen (Urteil vom 31. März 1977 — Rechtssachen 54 bis 60/76 — Cie. Industrielle et Agricole du Comté de Lohéac e.a./Rat und Kommission) anerkannt haben —, dann ist es auch normal dem Rat das Recht einzuräumen, während des Wirtschaftsjahres die Richt- und Interventionspreise sowie die Schwellenpreise, die eine der Größen sind, im Verhältnis zu denen die Erstattung berechnet wird, anzupassen, die Zeitpunkte, zu denen diese Preisänderungen erfolgen, festzulegen, um der Entwicklung der Weltmarktpreise Rechnung zu tragen, und die Auswirkung dieser Entwicklung auf die Beschaffungspreise vom Rat mit qualifizierter Mehrheit (Artikel 43 Absatz 2) und nicht alleine von der Kommission im Verwaltungsausschußverfahren beschlossen wird.
Ich halte es für ausgeschlossen, daß Sie, was die Frage anbelangt, ob sich die Weltmarktpreise der Grundstoffe „wesentlich und anhaltend“ geändert haben, Ihre Bewertung an die Stelle der von Rat und Kommission gemeinsam vorgenommenen Bewertung setzen, es sei denn, es läge ein offensichtlicher Fehler vor.
Meine Ausführungen über die Entstehungsgeschichte zeigen, meine ich, daß die vom Rat „mutatis mutandis“ bei der Feststellung einer erheblichen Überschreitung des Schwellenpreises durch den cif-Preis und bei der Beurteilung der etwaigen Fortdauer einer solchen Lage (Verordnung Nr. 1968/73 vom 19. Juli 1973) zugrunde gelegten Kriterien beim Erlaß der Verordnung Nr. 3113/74 beachtet wurden.
Bis zum November 1974 lagen die Weltmarktpreise für Mais sehr hoch; daß dieses hohe Preisniveau wesentlich war, wird dadurch bestätigt, daß gemäß Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1132/74 eine Abschöpfung bei der Ausfuhr der Verarbeitungserzeugnisse eingeführt wurde und daß bis zum Beginn des Jahres 1975 (abgesehen von den Monaten Mai, Juni und Juli 1974) keine Abschöpfung bei der Einfuhr von Mais erhoben wurde.
Diese Entwicklung der Weltmarktpreise hätte sicher sehr viel früher eine Änderung der Beschaffungspreise begründet. Aber eine derartige Anpassung rechtfertigte sich noch voll und ganz, als die Kommission dem Rat am 12. November 1974 ihren Vorschlag vorlegte.
Studiert man die von der Kommission und der Klägerin des Ausgangsverfahrens vorgelegten Tabellen, so zeigt sich, daß vom Monat Dezember 1974 an die in Dollar ausgedrückten Weltmarktpreise zu fallen begannen und daß sich zwischen dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung Nr. 3113/74 (dem 15. Dezember 1974) und dem Zeitpunkt, von dem an sie anwendbar war (dem 1. April 1975), die Preisentwicklung der Grundstoffe umkehrte, so daß die zu diesem Zeitpunkt erfolgte Festsetzung des Erstattungsbetrags sich sehr viel eher auf der Grundlage der Verordnung Nr. 1995/75 als auf der Grundlage der Verordnung Nr. 1132/74 rechtfertigt.
Es ist leider häufig, daß die Preisentwicklung und das Handeln der Gemeinschaftsbehörden in dieser Weise auseinanderfallen. Aber die Klägerin des Ausgangsverfahrens kann sich über den in ihrem Interesse vorgesehenen Aufschub der Anwendung der Ratsverordnung, der sich so auswirkte, daß sich die Preistendenz auf dem Weltmarkt geändert hatte, als die am 9. Dezember 1974 angekündigte Änderung angewendet wurde, der es ihr aber ermöglichte, bis zum 1. April 1975 eine Erstattung in Höhe von 24,60 RE pro Tonne zu beziehen, nicht beklagen.
Vom April 1975 an wurde der Beschaffungspreis der Hersteller angehoben (10,31 RE), er blieb jedoch bis zum August 1975 konstant, so daß der Erstattungsbetrag, der gleich der Differenz zwischen dem (seinerseits im Steigen begriffenen) Schwellenpreis und dem Beschaffungspreis ist, in seinem Wert relativ wuchs und so in gewissem Maße das Fallen der Weltmarktpreise widerspiegelte.
Da Mais in der Gemeinschaft ein Mangelgetreide ist, ist es nicht ungewöhnlich, daß sich sein europäischer Beschaffungspreis im Verhältnis zum Niveau des Schwellenpreises und nicht zu dem des Richtpreises oder noch weniger zu dem eines unterbewerteten Interventionspreises bildet.
Insgesamt hatten die Weltmarktpreise vor dem 9. Dezember 1974 sehr wohl wesentlichen und anhaltenden Änderungen im Sinne des Artikels 7 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1132/74 unterlegen, und der Beschaffungspreis, der während des ganzen Wirtschaftsjahres 1974/75 für die Klägerin des Ausgangsverfahrens galt, scheint mir nicht unbillig.
Die Hersteller von Maisstärke hatten keinen unveränderlichen Anspruch auf eine Erstattung in garantierter Höhe. Die Verringerung war mit der Verordnung Nr. 3113/74 hinreichend rechtzeitig angekündigt worden. Unter Berücksichtigung der dreimonatigen Frist der amtlichen Uberwachung (Verordnungen der Kommission Nr. 2012/74 vom 31. Juli 1974 und Nr. 10/75 vom 31. Dezember 1974) konnte die Auswirkung dieser Ermäßigung leicht aufgefangen werden.
Keines der drei ersten gegen die angegriffene Verordnung angeführten Argumente erscheint mir begründet.
VII —
Es bleibt der Vorwurf der Diskriminierung gegenüber den Kartoffelstärkeherstellern zu untersuchen.
Es ist anerkannt, daß bei aller Gleichheit im übrigen die Herstellung von Maisstärke weniger kostspielig und rationeller ist als die Herstellung von Kartoffelstärke. Aber die letztgenannte Industrie verwendet die Kartoffelproduktion der Gemeinschaft, die für manche Gegenden eine wesentliche Einnahmequelle darstellt. Um die Wettbewerbsfähigkeit der Kartoffelstärke gegenüber der Maisstärke, für deren Erzeugung nach dem 1. Juli 1967 weiterhin eine Erstattung galt, zu erhalten, gab es zwei Möglichkeiten: entweder die Zahlung einer unmittelbaren Beihilfe an die Kartoffelerzeuger oder eine Intervention bei den Produktionsbedingungen der Kartoffelstärke, indem ebenfalls eine „Erstattung bei der Erzeugung“ gewährt wurde. Wie wir gesehen haben, wurde dieser zweite Weg in der Verordnung Nr. 120/67 eingeschlagen.
Da die Hersteller von Maisstärke den Mais nicht unterhalb des Mindestpreises, den der Interventionspreis darstellt, kaufen können, erforderte das Gleichgewicht zwischen Maisstärke und Kartoffelstärke, daß für Kartoffeln, die zur Stärkeherstellung bestimmt sind, ebenfalls ein Mindestpreis festgesetzt wurde. Dieser Mindestpreis berechnet sich, ausgehend vom Preis der Kartoffelstärke, der seinerseits von dem dank der Erstattung bei der Erzeugung erzielten Preis der Maisstärke abgeleitet ist, und unter Berücksichtigung der gesamten pauschal geschätzten Verarbeitungskosten (Artikel 3 der Verordnung Nr. 371/67).
Wäre die Verordnung Nr. 3113/74, wie die Kommission vorgeschlagen hatte, am 1. Dezember 1974 in Kraft getreten, dann hätten sich für die Kartoffelstärkehersteller ihr Beschaffungspreis und ihre Erstattung bei der Erzeugung von Kartoffelstärke ebenfalls verringert, da die Kampagne der Erzeugung von Kartoffelstärke im Gange war. Der Aufschub in der Anwendung dieser Verordnung bis zum 1. April 1975 konnte dagegen die geschaffenen Situationen nach der Beendigung der Kartoffelstärkekampagne nicht in Frage stellen.
Die Kommission glaubte, bei dem Erlaß der Verordnung Nr. 231/75 vom 30. Januar 1975 die Erhaltung der erworbenen Rechte bestätigen zu müssen.
Die Klägerin des Ausgangsverfahrens macht geltend, da die Verordnung Nr. 3113/74 des Rates vom 1. April 1975 an, als die Maiskampagne noch nicht beendet war, angewendet wurde, hätte die durch die Verordnung Nr. 3113/74 vorgenommene Änderung der Beträge der Artikel 1, 5 und 7 der Verordnung Nr. 1132/74 eine entsprechende Verringerung des in Artikel 2 der Verordnung Nr. 1132/74 vorgesehenen Betrages (Erstattung für Kartoffelstärke) mit sich bringen müssen, weil die Kartoffelstärkeerstattung das arithmetische Mittel der während des Maiswirtschaftsjahres für Maisstärke gewährten Erstattungen ist.
Dieser Vorwurf der Diskriminierung der Maisstärkehersteller gegenüber den Kartoffelstärkeherstellern erscheint mir unbegründet.
Zunächst muß man den Vergleich zu den Kartoffelerzeugern und nicht zu den Kartoffelstärkeherstellern ziehen, da die diesen gewährte Erstattung letztlich den Kartoffelerzeugern weitergegeben werden muß, während die den Maisstärkeherstellern gewährte Erstattung diesen verbleibt und sie in keiner Weise gehalten sind, sie an die Erzeuger von Mais, der weitgehend aus Drittländern eingeführt wird, weiterzugeben. Diese Klarstellung scheint mir schon für sich allein geeignet zu sein, den Vorwurf der Diskriminierung auszuräumen: Die Erzeuger der Gundstoffe befinden sich in der Tat auf einer anderen Stufe als die Verarbeitungsindustrie.
Für die Erzeugung von Kartoffeln gibt es keine gemeinsame Marktorganisation; sie unterliegt daher in der ganzen Breite den für industrielle Erzeugnisse geltenden Regeln (wie Sie in Ihren Urteilen vom 17. Februar 1976 — Miritz/Rewe-Zentrale — und vom 16. März 1977 — Kommission/Französische Republik — entschieden haben).
Im übrigen hatte die Klägerin wie die anderen Erzeuger von Maisstärke nach dem 23. März 1975 neue interessante Möglichkeiten, ihre Stärke — für die weiterhin, wenn auch zu einem geringeren Satz, eine Erstattung gewährt wurde — anstelle des in der Brauindustrie verwendeten Quellmehls oder des dort verwendeten Gritz für deren Herstellung die Erstattung bei der Erzeugung vom 1. August 1975 an aufgehoben werden sollte, abzusetzen.
Gäbe man dem Begehren der Klägerin des Ausgangsverfahrens statt, so würde dies die Gefahr einer Kettenreaktion mit sich bringen: Es hieße die Forderungen der Erzeuger von Quellmehl und von Gritz für die Brauereiindustrie, die Ihnen gestern vorgetragen worden sind, stärken. Es hieße ferner, einen zerbrechlichen Kompromiß zwischen der schlichten Aufhebung aller Erstattungen und der vollständigen Beibehaltung ihres Betrages in Frage stellen, einen Kompromiß, der darauf abzielt, ein Gleichgewicht zwischen den Preisen der nichtlandwirtschaftlichen Substitutionserzeugnisse und der Maisstärke einerseits sowie zwischen den Preisen der Maisstärke und der anderen stärkehaltigen Erzeugnisse andererseits zu verwirklichen.
Ich schlage abschließend vor zu erkennen, daß die Prüfung der gestellten Fragen nichts ergeben hat, was die Gültigkeit von Artikel 1 der Verordnung Nr. 3113/74 des Rates vom 9. Dezember 1974 beeinträchtigen könnte.
(
1
)	Aus dem Französischen übersetzt.