null
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
ATHANASIA RANTOSE
přednesené dne 16. dubna 2026(1)
Spojené věci C-161/25 a C-162/25
Autorità di regolazione dei trasporti
proti
Captrain Italia,
Rail Cargo Carrier Italy Srl,
Fuorimuro Inpresa Ferroviaria Srl,
Inrail SpA,
SBB Cargo Italia Srl,
Oceanogate Italia SpA,
GTS Rail SpA,
Adriafer Srl con socio unico,
DB Cargo Italia Srl,
Sangritana SpA (C-161/25),
a
Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (C-162/25)
za účasti
Rete Ferroviaria Italiana SpA
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, které podala Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie)]
„ Řízení o předběžné otázce – Doprava – Jednotný evropský železniční prostor – Směrnice 2012/34/EU – Článek 35 – Systém odměňování výkonu – Rozsah – Mezinárodní nákladní doprava – Závady přičitatelné železničním podnikům – Hraniční sankce – Vnitrostátní sankční režim, který je doplňkový a odlišný od obecného režimu platného pro celou síť – Kumulace několika sankčních režimů – Koordinace těchto různých režimů – Podmínky – Rozhodovací prostor členských států“
I.      Úvod
1.        Projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, které podala Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie), se týkají výkladu článku 97 SFEU a článku 35 směrnice 2012/34/EU(2).
2.        Tyto žádosti byly podány v rámci dvou sporů mezi Autorità di regolazione dei trasporti (Úřad pro regulaci dopravy, Itálie) (dále jen „ART“) a Rete Ferroviaria Italiana S.p.a. (dále jen „RFI“) a několika železničními podniky působícími na italském trhu(3), a to ohledně rozhodnutí ART, kterým byly schváleny „pokyny a požadavky týkající se ‚zprávy o síti 2024‘“ stanovené provozovatelem vnitrostátní železniční infrastruktury, tj. RFI, které zahrnují sankční režim za překročení doby zastavení ve stanicích napojujících se na zahraniční sítě (dále jen „hraniční sankce“).
3.        Na žádost Soudního dvora se v tomto stanovisku zaměřím na analýzu pěti předběžných otázek v obou těchto věcech, které jsou formulovány téměř totožně. Tyto předběžné otázky v podstatě nastolují otázku, zda článek 35 směrnice 2012/34, který dosud nebyl předmětem výkladu Soudního dvora, umožňuje členským státům zavést souběžně se systémem odměňování výkonu stanoveným v tomto článku zvláštní sankční režimy za závady železniční sítě, a pokud ano, zda a v jakém rozsahu mohou být tyto různé režimy kumulovány a musí být koordinovány.
II.    Právní rámec
A.      Unijní právo
4.        Body 2 a 3 odůvodnění směrnice 2012/34 uvádějí:
„(2)      Větší integrace dopravního odvětví Unie má zásadní význam pro dokončení vnitřního trhu a železnice jsou důležitou částí dopravního odvětví Unie směřujícího k dosažení trvale udržitelné mobility.
(3)      Za účelem integrace do konkurenčního trhu by se měla zlepšit výkonnost železničního systému, při současném zohlednění jeho zvláštních rysů.
5.        Článek 35 této směrnice, nadepsaný „Systém odměňování výkonu“, v odstavcích 1 a 2 stanoví:
„1.      Systémy zpoplatnění infrastruktury povzbuzují železniční podniky a provozovatele infrastruktury v minimalizaci závad a zvyšování výkonu železniční sítě pomocí systému odměňování výkonu. Tento systém může zahrnovat sankce za narušení provozu sítě, kompenzace pro podniky dotčené závadami a odměny za přesáhnutí plánovaného výkonu.
2.      Základní zásady systému odměňování výkonu uvedené v příloze VI bodu 2 se vztahují na celou síť.“
6.        Článek 56 uvedené směrnice, nadepsaný „Funkce regulačního subjektu“, vyjmenovává funkce regulačního subjektu. Podle jeho odstavce 1 má žadatel právo podat stížnost tomuto subjektu, pokud se domnívá, že se s ním nejedná poctivě, že je diskriminován nebo jinak poškozen, a zejména může podat žádost o přezkum rozhodnutí přijatých provozovatelem infrastruktury, mezi něž patří zprávy o síti a kritérií v ní stanovených. V souladu s odstavcem 2 tohoto článku uvedený subjekt zejména ověří, zda zpráva o síti neobsahuje diskriminační ustanovení.
7.        Příloha VI téže směrnice, nadepsaná „Požadavky na náklady a poplatky související s železniční infrastrukturou“, zní v bodě 2 následovně:
„Systém odměňování výkonu podle článku 35 je založen na těchto základních zásadách:
a)      Aby bylo dosaženo dohodnuté úrovně výkonu a nebyla ohrožena hospodářská životaschopnost služby, dohodne provozovatel infrastruktury s žadateli hlavní parametry systému odměňování výkonu, zejména hodnotu zpoždění a prahové hodnoty, při jejichž dosažení vznikne na základě systému odměňování výkonu povinnost platby, a to jak pro jednotlivé jízdy, tak pro všechny jízdy vlaků železničního podniku v daném časovém období.
b)      Provozovatel infrastruktury sdělí železničním podnikům jízdní řád sítě, na jehož základě budou vypočítávána zpoždění, nejméně pět dní před jízdou vlaku. V případě vyšší moci nebo pozdějších změn jízdního řádu sítě může provozovatel infrastruktury použít kratší lhůtu.
c)      Veškerá zpoždění lze zařadit do jedné z následujících tříd a podtříd zpoždění:
[...]“
B.      Italské právo
1.      Nařízení vlády s mocí zákona č. 201/2011
8.        Článek 37 decreto-legge n. 201 – Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (nařízení vlády s mocí zákona č. 201 o naléhavých ustanoveních pro růst, rovnováhu a konsolidaci veřejných účtů) ze dne 6. prosince 2011(4), které bylo se změnami přeměněno na zákon zákonem č. 214 ze dne 22. prosince 2011(5), nadepsaný „Liberalizace odvětví dopravy“, stanoví:
„1.      V rámci činností regulace veřejných služeb uvedených v zákoně č. 481 ze dne 14. listopadu 1995 je zřízen Úřad pro regulaci dopravy, dále jen ‚Úřad‘, který vykonává úplné autonomní a nezávislé rozhodování a hodnocení. […] Úřad je příslušný pro odvětví dopravy a přístup k související infrastruktuře a doplňkovým službám, a to v souladu s unijní právní úpravou a při dodržování zásady subsidiarity a pravomocí regionů a místních samospráv uvedených v hlavě V druhé části Ústavy. [...]
2.      Úřad je příslušný pro odvětví dopravy a přístup k související infrastruktuře a zejména:
a)      zajišťuje v souladu s metodami, které podporují hospodářskou soutěž, efektivitu provozu z hlediska produktivity a kontrolu nákladů pro uživatele, podniky a spotřebitele, spravedlivé a nediskriminační podmínky přístupu k železniční, přístavní a letištní infrastruktuře a dálniční síti, [...]
b)      definuje, považuje-li to za nezbytné s ohledem na podmínky hospodářské soutěže, které skutečně existují na jednotlivých trzích vnitrostátních a místních dopravních služeb, kritéria, která umožňují příslušným orgánům stanovit sazby, poplatky a mýtné s ohledem na potřebu zajistit hospodářskou rovnováhu regulovaných podniků, efektivitu provozu z hlediska produktivity a kontrolu nákladů pro uživatele, podniky a spotřebitele;
[...]
i)      zejména s ohledem na přístup k železniční infrastruktuře vykonává všechny funkce regulačního orgánu uvedené v článku 37 legislativního nařízení č. 188 ze dne 8. července 2003, a zejména stanoví kritéria pro stanovení mýtného provozovatelem infrastruktury a kritéria pro přidělování tras a kapacity a dohlíží na jejich správné uplatňování správcem infrastruktury;
[...]“
2.      Legislativní nařízení č. 112/2015
9.        Článek 13 decreto legislativo n. 112 – Attuazione della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (Rifusione) (legislativní nařízení č. 112 o provedení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU ze dne 21. listopadu 2012 o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru (přepracované znění) ze dne 15. července 2015(6), nadepsaný „Podmínky přístupu ke službám“, stanoví v odstavci 1:
„Provozovatel infrastruktury zajistí, a tedy poskytne všem železničním podnikům, kterým byly přiděleny jízdní trasy, za spravedlivých a nediskriminačních podmínek a bez jakýchkoli poplatků kromě poplatku za přístup k infrastruktuře a za její užívání, poskytování následujících služeb, které tvoří minimální přístupový balík:
a)      zpracování žádostí o kapacitu železniční infrastruktury za účelem uzavření smluv o využívání infrastruktury;
b)      právo na využití přidělené kapacity;
c)      použití železniční infrastruktury, včetně výhybek a železničních křižovatek;
d)      sledování a řízení provozu vlaků, signalizace a následující služby, které představují minimální přístupový balík;
e)      použití zařízení pro dodávku trakčního proudu, je-li k dispozici;
f)      veškeré další informace potřebné k zavedení nebo k provozování dopravní služby, pro niž byla poskytnuta kapacita.
[...]“
10.      Článek 21 tohoto legislativního nařízení, nadepsaný „Systém sledování výkonu železniční dopravy“, stanoví:
„1.      Za účelem minimalizace poruch vyplývajících z případných narušení provozu vlaků přijme provozovatel infrastruktury bez dodatečných nákladů pro státní rozpočet zvláštní systém kontroly výkonu železniční dopravy, který může umožnit buď stanovit sankční ustanovení vůči uživatelům sítě, kteří toto narušení způsobí, nebo poskytnout náhradu uživatelům sítě poškozeným těmito narušeními, nebo stanovit formy odměn pro uživatele sítě, kteří dosahují lepších výkonů, než jaké jsou stanoveny v jejich smlouvách o přístupu k infrastruktuře.
2.      Základní zásady systému kontroly výkonu stanovené v bodě 2 přílohy VI [směrnice 2012/34] se vztahují na celou síť spravovanou provozovatelem infrastruktury.“
11.      Článek 37 odst. 1 uvedeného legislativního nařízení, nadepsaný „Regulační orgán“, stanoví:
„Regulačním orgánem je Úřad pro regulaci dopravy, který vykonává pravomoci v oblasti železniční dopravy a přístupu k související infrastruktuře podle článku 37 nařízení vlády s mocí zákona č. 201 ze dne 6. prosince 2011, které bylo se změnami přeměněno na zákon zákonem č. 214 ze dne 22. prosince 2011, článku 37 nařízení vlády s mocí zákona č. 1 ze dne 24. ledna 2012, které bylo se změnami přeměněno na zákon zákonem č. 27 ze dne 24. března 2012, [směrnice 2012/34] a tohoto nařízení. Tento orgán vykonává úplné autonomní a nezávislé rozhodování a hodnocení. [...]“
III. Spory v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
12.      Rozhodnutím přijatým v roce 2022 schválil ART „pokyny a požadavky týkající se ‚zprávy o síti 2024‘“, které předložil provozovatel vnitrostátní železniční infrastruktury, tj. RFI. V rámci tohoto rozhodnutí ART stanovil, že některé z těchto pokynů a požadavků budou převzaty do prospetto informativo della rete (zpráva o síti) (dále jen „PIR“) pro rok 2024, zatímco jiné budou převzaty do PIR pro rok 2023.
13.      Pokyny a požadavky týkající se PIR pro roky 2023 a 2024 zahrnovaly zejména hraniční sankce, tj. sankce uložené vůči železničnímpře podnikům v případě překročení doby zastavení v pohraničních stanicích. Tyto hraniční sankce se tak přidaly k těm, které již byly stanoveny v rámci systému odměňování výkonu založeného na článku 35 směrnice 2012/34, jak byl proveden do italského práva článkem 21 legislativního nařízení č. 112/2015, který stanoví obecný rámec založený na ukládání sankcí v případě zpoždění způsobených železničními podniky nebo provozovatelem infrastruktury.
14.      Žalující železniční podniky podaly k Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (regionální správní soud pro Piemont, Itálie) žalobu znějící na zrušení rozhodnutí ART, jakož i PIR 2023, přičemž zejména tvrdily, že tyto akty zavádějí sankční režim, který je odlišný od režimu stanoveného v článku 35 a příloze VI směrnice 2012/34.
15.      Rozsudkem vydaným v roce 2023 měl tento soud za to, že ART má pravomoc zavést hraniční sankce na základě článku 35 směrnice 2012/34 a článku 21 legislativního nařízení č. 112/2015. Měl však za to, že i když souběžné uplatňování těchto sankcí se sankcemi vyplývajícími ze systému odměňování výkonu není sama o sobě v rozporu s použitelnými právními předpisy, ART měl stanovit jejich uplatnění i na provozovatele infrastruktury a doplnit je vhodnými kompenzačními mechanismy. Kromě toho uvedený soud poukázal na nedostatečnou koordinaci mezi oběma pobídkovými systémy, jakož i na neprovedení technického posouzení jejich možných interakcí, takže rozhodnutí ART bylo nedostatečně odůvodněno, pokud jde o konkrétní způsoby jeho provádění. Vrátil tedy věc ART, aby případně znovu vykonal svou pravomoc.
16.      ART a RFI podaly proti tomuto rozsudku odvolání ke Consiglio di Stato (Státní rada), předkládajícímu soudu. Žalující železniční podniky podaly vzájemné odvolání, v němž zpochybnily závěr Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (regionální správní soud pro Piemont), že ART má pravomoc ukládat hraniční sankce na základě článku 35 směrnice 2012/34.
17.      Za těchto okolností se Consiglio di Stato (Státní rada) snaží určit, zda je takový systém, jako je systém zavedený článkem 21 legislativního nařízení č. 112/2015, který nevylučuje zavedení režimu dodatečných sankcí odlišného od obecného režimu stanoveného v PIR, slučitelný s článkem 35 směrnice 2012/34.
18.      Předkládající soud si zejména klade otázku, zda článek 35 této směrnice, který stanoví sankce za narušení provozu sítě, kompenzace pro podniky dotčené závadami a odměny za přesáhnutí plánovaného výkonu, může být vykládán v tom smyslu, že mohou být zavedeny takové sankce stanovené dodatečnými pravidly, která se liší od obecného systému zavedeného PIR, což vede ke kumulaci sankcí za tentýž skutek (a sice zpoždění na pohraniční stanici) a de facto rozšiřuje ustanovení tohoto systému na porušení, k nimž došlo v pohraničních stanicích.
19.      V tomto ohledu má tento soud za to, že integrovaný a koordinovaný systém zahrnující dva druhy sankcí nelze připustit bez jasného vymezení jeho povahy a stupně jeho autonomie z hlediska unijního práva. Podle tohoto soudu je, zejména v souladu se zásadou právní jistoty, třeba určit, zda unijní právo takovou kumulaci sankčních režimů připouští, nebo, v případě, že by byla nutná koordinace, do jaké míry tyto dva režimy zajišťují, a to i v případě sankcí uplatňovaných v pohraničních stanicích, dodržování zásad vyplývajících z práva na přístup ke službám.
20.      V případě, že by článek 35 směrnice 2012/34 připouštěl kumulaci několika sankčních režimů, což by umožňovalo, aby železničnímu podniku byla za stejný skutek, jako je zpoždění v pohraničních stanicích, uložena jak sankce podle obecného režimu platného pro celou síť, tak sankce specifická pro pohraniční stanice, bylo by vhodné upřesnit požadavky upravující takovou kumulaci, a to jednak zda toto ustanovení ukládá příslušnému vnitrostátnímu orgánu, v daném případě ART, dodržovat zásadu neutrality zavedeného mechanismu, zejména tím, že stanoví odměny pro spolehlivé železniční podniky, kompenzace pro poškozené podniky a uplatnění sankcí rovněž vůči provozovateli infrastruktury, pokud je příčinou zpoždění, a jednak, zda a do jaké míry článek 35 této směrnice ukládá příslušnému vnitrostátnímu orgánu povinnost koordinovat obecný režim systému odměňování výkonu a zvláštní režim hraničních sankcí, aby tyto dva mechanismy soudržně přispívaly k dosažení cíle výkonnosti sítě, aniž
to vede k nepřiměřené zátěži pro železniční podniky, které mají povinnost
uhradit hraniční sankce.
21.      Za těchto podmínek se Consiglio di Stato (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru ve věci C-161/25 šest předběžných otázek, z nichž následujících pět je předmětem tohoto stanoviska:
„1)      Může být sankční režim uložen nad rámec výslovných ustanovení článku 35 směrnice 2012/34?
2)      Umožňuje článek 35 [směrnice 2012/34] kumulaci několika sankčních režimů, to znamená, umožňuje, aby za tentýž skutek byla železničnímu podniku uložena jak sankce stanovená obecným režimem, který se vztahuje na celou síť, tak sankce specifická pro pohraniční stanici?
3)      Je-li odpověď na předchozí otázku kladná, vyžaduje článek 35 [směrnice 2012/34], aby Úřad pro regulaci [dopravy], při zavádění nebo v každém případě ‚potvrzování‘ sankčního režimu pro pohraniční stanice k tíži nákladních železničních podniků, vždy dodržoval požadavky tohoto ustanovení, a to zajištěním neutrality opatření, takže: i) musí být stanoveny odměny pro spolehlivé železniční podniky; ii) náhrady pro poškozené podniky; a iii) sankce musí nést i provozovatel, pokud je příčinou zpoždění, a to na základě předpokladu, že neutralita vždy znamená oboustrannost jednotlivých sankcí?
4)      Je-li odpověď na [druhou otázku] kladná, vyžaduje článek 35 [směrnice 2012/34], aby Úřad pro regulaci [dopravy]koordinoval, a za jakých podmínek, sankční režim v rámci ‚výkonnostního režimu‘ a režim hraničních sankcí, aby oba režimy koordinovaně sledovaly cíl výkonnosti sítě, aniž nadměrně zatěžují železniční podniky, kterých se hraniční sankce týkají?
5)      Je-li odpověď na [druhou otázku] kladná, vyžaduje článek 35 [směrnice 2012/34] koordinaci stropů stanovených oběma sankčními režimy a posouzení jejich hospodářského dopadu na železniční podniky, aby byla zásada efektivity vyvážena zásadou proporcionality a účelnosti a aby nebyla ohrožena ziskovost železničních služeb?“
22.      Ve věci C-162/25 se Consiglio di Stato (Státní rada) rovněž rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru stejné předběžné otázky, jako jsou otázky položené ve věci C-161/25, s výjimkou znění závěrečné části třetí otázky, která zní následovně:
„Je-li odpověď na [druhou] otázku kladná, vyžaduje článek 35 [směrnice 2012/34], aby Úřad pro regulaci [dopravy], při zavádění nebo v každém případě ‚potvrzování‘ sankčního režimu pro pohraniční stanice k tíži nákladních železničních podniků, vždy dodržoval požadavky tohoto ustanovení, a to zajištěním neutrality opatření, takže: i) musí být stanoveny odměny pro spolehlivé železniční podniky; ii) náhrady pro poškozené podniky; a iii) sankce musí nést i provozovatel, pokud je příčinou zpoždění, v případě, že neutralita opatření vždy znamená oboustrannost jednotlivých sankcí?“
23.      Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 1. dubna 2025 byly věci C‑161/25 a C‑162/25 spojeny pro účely písemné a ústní části řízení, jakož i pro účely rozsudku.
24.      Písemná vyjádření předložily Soudnímu dvoru Captrain Italia, Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion, RFI, italská a polská vláda, jakož i Evropská komise.
IV.    Analýza
A.      Úvodní poznámky
25.      Podstatou projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je slučitelnost vnitrostátní právní úpravy, která nevylučuje zavedení režimu dodatečných sankcí, který se liší od režimu stanoveného obecně systémem odměňování výkonu uvedeným v článku 35 směrnice 2012/34, s tímto článkem. Výklad uvedeného článku je jádrem pěti předběžných otázek položených předkládajícím soudem, na které se zaměřuje toto stanovisko.
26.      Úvodem podotýkám, že článek 35 směrnice 2012/34 stanoví zavedení systému odměňování výkonu, jehož cílem je optimalizovat využívání železniční infrastruktury tím, že motivuje železniční podniky a provozovatele infrastruktury k přijetí účinnějších způsobů řízení. Za tímto účelem umožňuje členským státům zavést soubor opatření k dosažení tohoto cíle, zejména sankce za narušení provozu sítě, kompenzace pro podniky dotčené závadami a odměny za přesáhnutí plánovaného výkonu. Systémy odměňování výkonu takto zavedené členskými státy musí mimoto dodržovat základní zásady uvedené v bodě 2 přílohy VI této směrnice.
27.      Kromě toho z judikatury Soudního dvora týkající se článku 11 směrnice 2001/14/ES(7), který byl nahrazen článkem 35 směrnice 2012/34, vyplývá, že i když členské státy musí do systémů zpoplatnění infrastruktury zahrnout systém odměňování výkonu s cílem povzbudit jak železniční podniky, tak provozovatele infrastruktury ke zvýšení výkonu sítě, ponechávají si však svobodu výběru konkrétních opatření tvořících zmíněný systém, jestliže vytvářejí sourodý a transparentní celek, který lze označit za „systém odměňování výkonu“(8).
28.      Jak tedy vyplývá z výše uvedených skutečností, i když jsou členské státy na základě článku 35 směrnice 2012/34 povinny zavést na vnitrostátní úrovni systém odměňování výkonu, tento článek jim ponechává prostor pro uvážení při jeho konkrétním nastavení, jelikož neposkytuje žádné upřesnění ohledně jeho přesné podoby či podmínek(9).
29.      Uvedený článek totiž jakožto nástroj minimální harmonizace nedefinuje určitý sankční režim, ale omezuje se na to, že členským státům přiznává možnost stanovit soubor opatření, včetně sankcí, za účelem dosažení cílů sledovaných směrnicí 2012/34. Jinými slovy, tento článek jim ukládá povinnost dosáhnout výsledku v tom smyslu, že musí zajistit, aby zavedený systém odměňování výkonu umožňoval minimalizovat závady a zvyšovat výkon železniční sítě.
30.      Předběžné otázky týkající se výkladu článku 35 směrnice 2012/34 položené předkládajícím soudem v rámci projednávané věci je třeba zkoumat ve světle výše uvedených úvah.
B.      K první předběžné otázce
1.      K přípustnosti
31.      Před analýzou první předběžné otázky je třeba rozhodnout o námitce nepřípustnosti vznesené italskou vládou. Tato vláda zejména namítá, že tato otázka, tak jak je formulována, je nepřípustná, jelikož předkládající soud neupřesnil jednak povahu pochybností ohledně použití článku 35 směrnice 2012/34 ve věci v původním řízení a jednak to, zda výklad, který tento soud navrhl v předkládacím rozhodnutí, může být v rozporu s vnitrostátním ustanovením.
32.      V tomto ohledu připomínám, že podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že týkají-li se položené otázky výkladu unijního práva, vztahuje se na ně domněnka relevance a Soudní dvůr je v zásadě povinen rozhodnout. Odmítnout rozhodnutí o předběžné otázce položené vnitrostátním soudem je ze strany Soudního dvora možné pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jedná-li se o hypotetický problém nebo také nedisponuje-li Soudní dvůr skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny(10).
33.      V projednávané věci tomu však tak zjevně není, neboť první předběžná otázka se týká výkladu ustanovení unijního práva, jehož relevance pro spor v původním řízení jasně vyplývá z předkládacího rozhodnutí. Z tohoto rozhodnutí totiž vyplývá, že výklad článku 35 směrnice 2012/34, o který žádá předkládající soud, je nezbytný pro určení, zda je italský systém použitelný v projednávané věci, který nevylučuje možnost zavedení zvláštního sankčního režimu pro pohraniční stanice, který se liší od režimu zavedeného systémem odměňování výkonu použitelným na italském území, v rozporu s tímto ustanovením unijního práva.
34.      Z toho vyplývá, že argumenty uplatněné italskou vládou, pokud jde o nepřípustnost této otázky, musí být odmítnuty.
2.      K věci samé
35.      Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda musí být článek 35 směrnice 2012/34 vykládán v tom smyslu, že členské státy mohou zavést systém odměňování výkonu pouze v souladu s ustanoveními tohoto článku a základními zásadami uvedenými v bodě 2 přílohy VI této směrnice, na který uvedený článek odkazuje, anebo zda mohou takový systém rovněž zavést mimo rámec vymezený tímto ustanovením(11).
36.      Úvodem podotýkám, jak bylo připomenuto v bodech 26 až 28 tohoto stanoviska, že soubor opatření, jejichž cílem je motivovat jak železniční podniky, tak provozovatele infrastruktury ke zvyšování výkonu sítě, musí být považován za „systém odměňování výkonu“ ve smyslu článku 35 směrnice 2012/34, pokud jsou tato opatření součástí soudržného a transparentního celku.
37.      Z toho vyplývá, že pouhá skutečnost, že takový systém sestává z řady různých opatření vyplývajících z odlišných právních aktů, nemůže sama o sobě bránit jeho kvalifikaci jako „systému odměňování výkonu“. Totéž platí i v případě, že by tentýž orgán rozhodl o přijetí dodatečného aktu za účelem doplnění některých opatření, která byla dříve přijata v rámci tohoto systému. Změna uvedeného systému zavedením nových opatření nebo změnou již existujících opatření, zejména s cílem napravit například nefunkčnost na trhu železniční dopravy, totiž sama o sobě nemůže zpochybnit existenci tohoto systému ani vést k závěru, že se jedná o jiný systém odměňování výkonu(12).
38.      Na prvním místě připomínám, že článek 35 směrnice 2012/34 ukládá provozovatelům infrastruktury povinnost zavést systém odměňování výkonu, jehož cílem je motivovat železniční podniky i samotného provozovatele infrastruktury ke snižování narušení a zvyšování výkonu železniční sítě.
39.      Vzhledem k tomu, že toto ustanovení stanoví zavedení systému odměňování výkonu a zároveň definuje základní cíle a zásady, kterými se má řídit, nemohou členské státy takový systém zavést, aniž dodrží požadavky takto stanovené směrnicí 2012/34. Ačkoli je členským státům přiznán značný rozhodovací prostor při navrhování systémů odměňování výkonu, mohou je zavést pouze v souladu s ustanovením článku 35 této směrnice a se základními zásadami uvedenými v bodě 2 její přílohy VI, na který tento článek odkazuje.
40.      V tomto ohledu uvádím, že i když pojem „systém odměňování výkonu“ není v článku 35 uvedené směrnice definován, základní zásady uvedené v bodě 2 její přílohy VI a cíle sledované takovým systémem podle mého názoru umožňují mít za to, že pod tento pojem spadá jakákoli právní úprava týkající se zpoplatnění železniční infrastruktury, která má optimalizovat využívání železniční infrastruktury a motivovat železniční podniky a provozovatele infrastruktury k minimalizaci závad a zvyšování výkonu železniční sítě, a to bez ohledu na kvalifikaci či označení takového opatření ve vnitrostátním právu.
41.      V opačném případě by totiž členské státy měly možnost toto ustanovení snadno obejít zavedením mechanismů odměňování výkonu, které by se vymykaly pravidlům stanoveným směrnicí a mohly by se proto ukázat jako neslučitelné s těmito pravidly. Povolení zavedení paralelních systémů pouze z toho důvodu, že by byly ve vnitrostátním právu kvalifikovány jinak, by navíc znamenalo zbavit článek 35 směrnice 2012/34 jeho užitečného účinku. Systém odměňování výkonu nacházející se mimo právní rámec vymezený touto směrnicí by mimoto mohl ohrozit obecný cíl sledovaný touto směrnicí, a sice vytvoření a řádné fungování integrovaného železničního trhu v Unii, jakož i jeho zlepšení(13), a zároveň ohrozit požadavky transparentnosti a soudržnosti vycházející z judikatury Soudního dvora uvedené v bodě 27 tohoto stanoviska.
42.      Z toho vyplývá, že pokuty nebo sankce uložené za jednání nebo opomenutí vedoucí k narušení železniční sítě, jejichž cílem je v konečném důsledku snížit závady této sítě, musí být v zásadě považovány za jednu ze složek systému odměňování výkonu. Nemohou být tedy stanoveny mimo normativní rámec stanovený v článku 35 směrnice 2012/34.
43.      Toto zjištění však nevylučuje možnost členských států přijmout, pokud jde o jiné aspekty, které nespadají do oblasti působnosti tohoto článku, opatření, která považují za vhodná, a to i ve formě sankcí, pokud tomu nebrání žádné jiné ustanovení směrnice 2012/34. Do oblasti působnosti článku 35 této směrnice tedy nespadají regulační opatření, která nesledují cíl zvýšení výkonu nebo která nesouvisí s posouzením výkonu, jako jsou zejména mechanismy určené k sankcionování nedodržování pravidel železniční bezpečnosti.
44.      Na druhém místě je třeba uvést, jak vyplývá z čl. 35 odst. 2 ve spojení s přílohou VI bodem 2 směrnice 2012/34, že toto ustanovení upravuje komplexně a jednotně systém odměňování výkonu jako součást systému poplatků a že zásady, jimiž se řídí, se použijí na celou síť. V této souvislosti zdůrazňuji, že článek 35 této směrnice nerozlišuje mezi jednotlivými body železniční sítě členského státu a nestanoví ani zvláštní systém, ani výjimku, pokud jde o pravidla použitelná na pohraniční stanice(14).
45.      V projednávané věci na rozdíl od toho, co tvrdí italská a polská vláda(15), podle všeho mechanismus sankcí dotčený ve věci v původním řízení použitelný na pohraniční stanice skutečně spadá do oblasti působnosti článku 35 směrnice 2012/34. Je tomu tak proto, že i když se tyto sankce týkají zvláštního aspektu železniční infrastruktury, sledují cíl motivace k odměňování výkonu, který představuje rozhodující kritérium pro účely kvalifikace opatření jako opatření spadajícího do systému odměňování výkonu. Tím, že stanoví systém odpovědnosti spojený se sankcemi v případě narušení provozu způsobeného železničními podniky na úrovni pohraničních stanic, směřují tyto sankce ke snížení narušení provozu a ke zlepšení účinnosti sítě, tedy k dosažení cílů, které zapadají do logiky takového systému, či dokonce tvoří jeho plnohodnotnou součást. Skutečnost, že se její oblast působnosti omezuje na určité body železniční sítě, v projednávané věci na pohraniční stanice, není sama o sobě rozhodující, jelikož článek 35 této směrnice nevyžaduje, aby se uložené sankce nutně uplatňovaly jednotně na celém území státu. Stejně tak se skutečnost, že tyto sankce byly zavedeny na základě různých právních nástrojů, v projednávané věci nejeví jako relevantní, jelikož článek 35 uvedené směrnice nevyžaduje, aby všechna tato opatření byla součástí jediného právního aktu.
46.      S ohledem na výše uvedené navrhuji na první otázku odpovědět, že článek 35 směrnice 2012/34 je třeba vykládat v tom smyslu, že neumožňuje zavedení systému odměňování výkonu, který nesplňuje požadavky tohoto článku a který se odchyluje od základních zásad uvedených v bodě 2 přílohy VI této směrnice, na který uvedený článek odkazuje; a že do jeho oblasti působnosti spadají, a tudíž je třeba je považovat za součást systému odměňování výkonu, všechna opatření začleněná do systému zpoplatnění železniční infrastruktury, jejichž cílem je snížit narušení provozu a zvýšit výkon železniční sítě. Vzhledem k tomu, že sankční režim použitelný konkrétně na pohraniční stanice sleduje cíl podpory optimálního využívání sítě, spadá do oblasti působnosti článku 35 směrnice 2012/34 bez ohledu na to, zda byl zaveden na základě odlišného aktu, a musí tedy splňovat podmínky, které jsou v něm uvedeny, jakož i základní zásady vyjmenované v bodě 2 přílohy VI této směrnice, ačkoli se tyto sankce týkají konkrétního segmentu železniční sítě.
C.      Ke druhé, čtvrté a páté předběžné otázce
47.      Podstatou druhé, čtvrté a páté otázky předkládajícího soudu je, zda musí být článek 35 směrnice 2012/34 vykládán v tom smyslu, že umožňuje kumulovat několik sankčních režimů, takže za tentýž skutek, jako je zpoždění na pohraniční stanici, se může na železniční podnik vztahovat zároveň sankce stanovená obecným režimem použitelným na celou síť a zvláštní sankce stanovená za zpoždění na pohraniční stanici, a pokud ano, zda je regulační subjekt (v projednávané věci ART) povinen zajistit koordinaci mezi těmito režimy a ověřit, zda jsou v souladu se zásadou proporcionality(16).
48.      Vzhledem k odpovědi, kterou navrhuji poskytnout na první předběžnou otázku, a k tomu, že druhá, čtvrtá a pátá otázka spolu souvisejí, navrhuji tyto otázky projednat společně.
49.      Na prvním místě připomínám, že podle článku 35 směrnice 2012/34 mají členské státy při konkrétním navrhování systémů odměňování výkonu široký prostor pro uvážení, pokud tyto systémy zůstávají v souladu s cíli výkonnosti sítě stanovenými touto směrnicí. Tento článek, který nestanoví žádný zvláštní sankční režim, neposkytuje žádné přesné údaje o povaze nebo rozsahu případných sankcí a ještě méně o možnosti případného kumulování několika sankčních režimů.
50.      Z toho vyplývá, že vzhledem k tomu, že článek 35 směrnice 2012/34 a priori nevylučuje kumulaci několika sankčních režimů, mohou členské státy zavést systém odměňování výkonu, který se skládá z různých opatření, zejména zavedením, jako v projednávané věci, zvláštních sankcí v případě překročení doby zastavení v pohraničních stanicích souběžně se sankcemi obecně použitelnými v případě zpoždění na celé vnitrostátní síti. Nic navíc nebrání členskému státu, aby v případě, že zjistí závadu nebo narušení provozu na konkrétním místě železniční sítě, přijal doplňková opatření, ať už vůči provozovateli infrastruktury, nebo železničním podnikům, s cílem tuto situaci napravit, za předpokladu, že jsou tato opatření v souladu s touto směrnicí.
51.      Nicméně i když členské státy mohou stanovit několik sankčních režimů, které mohou vzájemně koexistovat, je jejich povinností zajistit, aby přijatá opatření byla v souladu se zásadami zakotvenými v uvedené směrnici a aby byla uspořádána soudržně a transparentně(17).
52.      Na druhém místě uvádím, že v případě systému složeného z různých opatření, zahrnujícího jak sankce, tak odměny, požadavek zajistit, aby tato opatření tvořila soudržný a transparentní celek, který umožní takovému systému plnit cíle stanovené směrnicí 2012/34, implikuje, ba dokonce předpokládá určitou míru koordinace mezi jednotlivými opatřeními, která jsou součástí systému odměňování výkonu.
53.      V tomto ohledu bych rád upřesnil, že podle článku 56 směrnice 2012/34 byla úloha „regulátora“ trhu, a tedy i odpovědnost za zajištění řádného fungování železniční sítě, svěřena kontrolnímu subjektu určenému každým členským státem. V rámci pravomoci kontrolovat legalitu, kterou tento článek 56 svěřil tomuto kontrolnímu subjektu, v projednávané věci ART, by měl tento subjekt rovněž dbát na to, aby byly různé stanovené sankce jako celek nezbytné a přiměřené s ohledem na cíle uvedené v článku 35 této směrnice(18). Konkrétně při kontrole systému odměňování výkonu navrženého provozovatelem infrastruktury – tj. když je ART vyzván ke schválení různých opatření k tomuto účelu uvedených ve zprávě o síti v souladu s článkem 56 uvedené směrnice(19) – musí tento subjekt posoudit všechna tato opatření, aby se ujistil, že soudržně sledují cíl výkonnosti sítě.
54.      Taková analýza však podle mého názoru předpokládá, že uvedený orgán konkrétně posoudí, jakým způsobem tyto dva sankční režimy vzájemně působí a jaké mají dopady na železniční podniky(20). Konkrétně v případě, jako je případ v projednávané věci, musí ART zejména zajistit soulad zvláštních sankcí stanovených pro překročení doby zastavení v pohraničních stanicích se sankcemi obecně platnými v případě zpoždění v celé vnitrostátní síti a ověřit, zda tyto sankce, posuzované jako celek, nepřekračují meze toho, co je nezbytné k dosažení cíle sledovaného článkem 35 směrnice 2012/34, tj. snížení závad a zvýšení výkonu sítě, a dodržují zásadu ne bis in idem(21).
55.      Totéž platí pro posouzení hospodářských dopadů různých opatření uložených železničním podnikům. ART bude tedy muset ověřit, zda uložení dvojí sankce provozovatelem sítě železničnímu podniku v případě překročení doby zastavení v pohraniční stanici může ohrozit ekonomickou životaschopnost a ziskovost těchto podniků.
56.      S ohledem na výše uvedené navrhuji na druhou, čtvrtou a pátou otázku odpovědět tak, že článek 35 směrnice 2012/34 musí být vykládán v tom smyslu, že členské státy mají možnost zavést systém odměňování výkonu, který stanoví zvláštní sankce v případě překročení plánované doby zastavení v pohraničních stanicích, a to souběžně se sankcemi obecně platnými v případě zpoždění na celé vnitrostátní síti, avšak za podmínky, že tento systém je soudržný a jako celek nevede k ukládání nepřiměřených sankcí. Podle článku 56 této směrnice je vnitrostátní regulační orgán povinen v rámci potvrzování systému odměňování výkonu ověřit, zda oba uplatňované sankční režimy sledují koordinovaným způsobem cíl zvyšování výkonu sítě, a posoudit hospodářský dopad těchto sankcí na železniční podniky, aby bylo zajištěno, že nebude ohrožena hospodářská životaschopnost a rentabilita železničních služeb.
D.      Ke třetí předběžné otázce
57.      Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu, kterou je třeba zkoumat na posledním místě, je, zda článek 35 směrnice 2012/34 musí být vykládán v tom smyslu, že s ohledem na požadavek zajistit neutralitu systému odměňování výkonu stanoveného v tomto článku musí regulační subjekt ověřit, zda tento systém stanoví rovněž odměny pro spolehlivé železniční podniky, jakož i kompenzace pro poškozené podniky, a zda se sankce za zpoždění vztahují také na provozovatele infrastruktury, pokud je příčinou zpoždění.
58.      Z důvodů, které uvedu v následujících bodech, se domnívám, že na tuto otázku je třeba odpovědět záporně.
59.      Nejprve připomínám, že článek 35 směrnice 2012/34 stanoví pouze možnost, a nikoli povinnost členských států přijmout soubor opatření, na která se toto ustanovení vztahuje. Je rovněž důležité zdůraznit, že ze znění tohoto článku v žádném případě nevyplývá, že k tomu, aby byl systém odměňování výkonu považován za slučitelný s touto směrnicí, musí nutně zahrnovat každou ze tří složek identifikovaných touto směrnicí.
60.      Z toho vyplývá, že členské státy mají prostor pro uvážení, který jim umožňuje určit, která opatření stanovená tímto ustanovením by mohla nejlépe splnit cíle sledované směrnicí 2012/34 a přizpůsobit jejich použití zvláštním vlastnostem narušení sítě, aniž je příslušný vnitrostátní orgán povinen použít všechna tato opatření nebo kombinovat několik z nich.
61.      Je pravda, že systém odměňování výkonu má v zásadě zahrnovat opatření určená jak provozovateli infrastruktury, tak železničním podnikům, což předpokládá určitou míru reciprocity, pokud jde o povinnosti jednotlivých stran, zejména pokud jde o sankce zavedené s cílem zajistit neutralitu systému a motivovat je k přijetí nezbytných opatření ke snížení četnosti a dopadu zpoždění na síť. To však nutně neznamená povinnost stanovit sankce nebo stejné sankce pro železniční podniky i pro provozovatele infrastruktury, ani povinnost zajistit, aby každá sankce byla spojena nebo vyvážena jiným opatřením, jako je například odměna nebo kompenzace(22).
62.      V tomto ohledu uvádím, že systém odměňování výkonu může být ze své podstaty složen ze souboru různých opatření, která mají reagovat na různé aspekty zpoplatnění železniční infrastruktury, jak potvrzuje bod 2 přílohy VI směrnice 2012/34. Nelze tedy a priori vyloučit, že v případě konkrétního aspektu železniční sítě se některá opatření vztahují pouze na provozovatele infrastruktury nebo pouze na dotčené železniční podniky, aniž tato okolnost sama o sobě vede k neslučitelnosti vnitrostátního opatření s článkem 35 této směrnice(23). Taková volba může být totiž odůvodněna praktickými důvody, jejichž posouzení náleží vnitrostátnímu regulačnímu orgánu. Vzhledem k tomu, že provozovatel infrastruktury a železniční podniky vykonávají činnosti odlišné povahy a podléhají z tohoto důvodu odlišným povinnostem, nelze tedy v praxi vyžadovat, aby v případě narušení železničního provozu nutně podléhali stejnému sankčnímu režimu.
63.      Kromě toho, i když opatření přijatá v rámci systému odměňování výkonu musí být posuzována s ohledem na nezbytnost zajistit neutralitu systému, jakož i na sledování cíle snížení závad a zvyšování výkonu při využívání sítě, takové posouzení může být provedeno až po konkrétním přezkumu s přihlédnutím ke všem relevantním okolnostem. Kromě toho upřesňuji, jak bylo připomenuto v bodech 53 a 54 tohoto stanoviska, že posouzení slučitelnosti systému odměňování výkonu s článkem 35 směrnice 2012/34 musí být provedeno komplexně, a nikoli abstraktně, s přihlédnutím ke všem opatřením stanoveným vnitrostátní právní úpravou, aby bylo možné posoudit, zda tato opatření tvoří soudržný a transparentní soubor pravidel, který umožňuje zajistit cíle sledované touto směrnicí, a to při dodržení zásad unijního práva.
64.      S ohledem na výše uvedené navrhuji odpovědět na třetí otázku tak, že článek 35 směrnice 2012/34 musí být vykládán v tom smyslu, že k tomu, aby byl systém odměňování výkonu slučitelný s tímto ustanovením, není nezbytné, aby tento systém stanovil, kromě sankcí ukládaných v případě zpoždění způsobených železničními podniky, odměny pro spolehlivé podniky a kompenzace pro poškozené podniky, a dále, aby každé z opatření tvořících tento systém a zahrnujících sankce ukládalo železničním podnikům a provozovateli infrastruktury stejné sankce, za předpokladu, že uvedený systém jako celek je soudržný a přiměřený s ohledem na cíl sledovaný článkem 35 této směrnice, který spočívá v podpoře železničních podniků a provozovatele infrastruktury k minimalizaci závad a zvyšování výkonu železniční sítě.
V.      Závěry
65.      S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na první až pátou předběžnou otázku položenou Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) ve spojených věcech C-161/25 a C-162/25 následovně:
Článek 35 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU ze dne 21. listopadu 2012 o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru
musí být vykládán v tom smyslu, že
1)      toto ustanovení neumožňuje zavedení systému odměňování výkonu, který nesplňuje požadavky tohoto článku a který se odchyluje od základních zásad uvedených v bodě 2 přílohy VI této směrnice, na který uvedený článek odkazuje; a že do jeho oblasti působnosti spadají, a tudíž je třeba je považovat za součást systému odměňování výkonu, všechna opatření začleněná do systému zpoplatnění železniční infrastruktury, jejichž cílem je snížit narušení provozu a zvýšit výkon železniční sítě. Vzhledem k tomu, že sankční režim použitelný konkrétně na pohraniční stanice sleduje cíl podpory optimálního využívání sítě, spadá do oblasti působnosti téhož článku bez ohledu na to, zda byl zaveden na základě odlišného aktu, a musí tedy splňovat podmínky, které jsou v něm uvedeny, jakož i základní zásady vyjmenované v bodě 2 přílohy VI této směrnice, ačkoli se tyto sankce týkají konkrétního segmentu železniční sítě.
2)      Členské státy mají možnost zavést systém odměňování výkonu, který stanoví zvláštní sankce v případě překročení plánované doby zastavení v pohraničních stanicích, a to souběžně se sankcemi obecně platnými v případě zpoždění na celé vnitrostátní síti, avšak za podmínky, že tento systém je soudržný a jako celek nevede k ukládání nepřiměřených sankcí. Podle článku 56 směrnice 2012/34 je vnitrostátní regulační orgán povinen v rámci potvrzování systému odměňování výkonu ověřit, zda oba uplatňované sankční režimy sledují koordinovaným způsobem cíl zvyšování výkonu sítě, a posoudit hospodářský dopad těchto sankcí na železniční podniky, aby bylo zajištěno, že nebude ohrožena hospodářská životaschopnost a rentabilita železničních služeb.
3)       K tomu, aby byl systém odměňování výkonu slučitelný s článkem 35 směrnice 2012/34, není nezbytné, aby tento systém stanovil, kromě sankcí ukládaných v případě zpoždění způsobených železničními podniky, odměny pro spolehlivé podniky a kompenzace pro poškozené podniky, a dále, aby každé z opatření tvořících tento systém a zahrnujících sankce ukládalo železničním podnikům a provozovateli infrastruktury stejné sankce, za předpokladu, že uvedený systém jako celek je soudržný a přiměřený s ohledem na cíl sledovaný tímto ustanovením, který spočívá v podpoře železničních podniků a provozovatele infrastruktury k minimalizaci závad a zvyšování výkonu železniční sítě.
1      Původní jazyk: francouzština.
2      Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 21. listopadu 2012 o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru (Úř. věst. 2012, L 343, s. 32), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/2370 ze dne 14. prosince 2016 (Úř. věst. 2016, L 352, s. 1) (dále jen „směrnice 2012/34“).
3      Konkrétně se ve věci C-161/15 jedná o společnosti Captrain Italia, Rail Cargo Carrier Italy s.r.l., Fuorimuro Impresa Ferroviaria Srl, Inrail SpA, SBB Cargo Italia Srl., Oceanogate Italia SpA, GTS Rail SpA, Adriafer Srl unipersonnelle, DB Cargo Italia Srl a Sangritana SpA, jakož i ve věci C-162/25 o společnost Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (dále společně jen „žalující železniční podniky“).
4       GURI č. 284 ze dne 6. prosince 2011, běžný dodatek č. 251.
5      GURI č. 300 ze dne 27. prosince 2011, běžný dodatek č. 297.
6      GURI č. 170 ze dne 24. července 2015 (dále jen „legislativní nařízení č. 112/2015“).
7      Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 26. února 2001 o přidělování kapacity železniční infrastruktury, zpoplatnění železniční infrastruktury a o vydávání osvědčení o bezpečnosti (Úř. věst. 2001, L 75, s. 29; Zvl. vyd. 07/05, s. 404).
8      Rozsudky ze dne 28. února 2013, Komise v. Španělsko (C‑483/10, EU:C:2013:114, bod 64), a ze dne 11. července 2013, Komise v. Česká republika (C‑545/10, EU:C:2013:509, bod 80).
9      V tomto ohledu viz zpráva skupiny Independent Regulators’ Group – Rai s názvem „Performance Schemes in rail: a European overview“ [IRG-Rail (2025) 10], zveřejněná v listopadu 2025, zejména s. 8 a 9, dostupná pouze v angličtině na následující adrese: https://irg-rail.eu/download/5/1472/202510ReportonPerformanceSchemesinrailaEuropeanoverview.pdf.
Jak je uvedeno v této zprávě o uplatňování systémů odměňování výkonu v železničním odvětví, kterou vypracovala skupina sdružující příslušné regulační orgány v Unii, koncepce a provádění těchto systémů se v jednotlivých členských státech značně liší. Pro všechny případy podotýkám, že dne 11. července 2023 předložila Komise návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o využívání kapacity železniční infrastruktury v jednotném evropském železničním prostoru, o změně směrnice 2012/34/EU a o zrušení nařízení (EU) č. 913/2010 [COM(2023) 443 final] s cílem posílit řízení a výkonnost evropské železniční sítě. Stávající systém odměňování výkonu stanovený v článku 35 směrnice 2012/34 zůstává v zásadě omezen na vnitrostátní úrovni a ponechává členským státům široký prostor pro uvážení, pokud jde o použitá opatření a metodiky. Výsledkem je, jak zdůrazňuje Komise v odůvodnění tohoto návrhu nařízení, nejednotnost vnitrostátních systémů.
10      Rozsudek ze dne 12. února 2026, Valora Effekten Handel (C‑864/24, EU:C:2026:94, bod 28 a citovaná judikatura).
11      Ačkoli znění této první otázky obecně odkazuje na možnost uložit „sankční režim“ mimo rámec stanovený v článku 35 směrnice 2012/34, aniž upřesňuje druh dotčených sankcí, z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že svou otázkou se Consiglio di Stato (Státní rada) v podstatě táže, zda je třeba mechanismus sankcí použitelný konkrétně na pohraniční stanice považovat za odlišný od systému odměňování výkonu stanoveného v článku 35 této směrnice, anebo zda spadá do oblasti působnosti tohoto ustanovení.
12      Teprve v případě, že by existovala řada pravidel zaměřených na různé aspekty železniční infrastruktury, která by byla zavedena odděleně a navzájem nesourodě, případně různými orgány, by bylo možné mít za to, že se jedná o jiný „systém“.
13      V tomto smyslu viz zejména body 2 a 3 odůvodnění směrnice 2012/34.
14–      Je vhodné uvést, že podle zprávy odborníků citované v poznámce pod čarou 9 tohoto stanoviska se ve většině členských států (tj. v 18 z nich) systémy odměňování výkonu vztahují na mezinárodní spoje, zatímco v menšině (tj. v šesti z nich, včetně Itálie) tyto spoje zahrnuty nejsou. Viz v tomto smyslu strany 8 a 9 této zprávy.
15      V tomto ohledu je třeba upřesnit, že polská vláda tvrdí, že článek 35 směrnice 2012/34 neupravuje ukládání dodatečných sankcí, které nespadají do systému zpoplatnění nebo se nevztahují na celou železniční síť, ale pouze na určité konkrétní body železniční sítě, jako jsou pohraniční stanice. Italská vláda se naopak domnívá, že hraniční sankce byly zavedeny v rámci omezeného a vymezeného systému, který nespadá výlučně do systému odměňování výkonu.
16–      Pro úplnost uvádím, že ačkoli italská vláda výslovně nevznesla námitku nepřípustnosti ohledně čtvrté a páté předběžné otázky, ve svém písemném vyjádření připomněla, že úlohou Soudního dvora není vydávat poradní stanoviska k obecným nebo hypotetickým otázkám, a vytýká předkládajícímu soudu, že formuloval otázky, které se netýkají výkladu unijního práva. Tyto argumenty lze bez větších obtíží odmítnout, neboť je dostatečně zřejmé, že se tento soud prostřednictvím těchto dvou otázek táže na důsledky, které by vyplývaly z případného kumulování sankcí vůči železničním podnikům, jakož i na úlohu příslušného vnitrostátního orgánu v této souvislosti, zejména pokud jde o povinnost, která by mu mohla příslušet, zajistit koordinaci mezi těmito různými režimy.
17      V tomto smyslu viz body 27 až 29 tohoto stanoviska.
18      Podle přílohy VI bodu 2 písm. a) směrnice 2012/34 musí být uplatňované sankce jako celek nejen nezbytné k tomu, „[a]by bylo dosaženo dohodnuté úrovně výkonu“, ale musí být rovněž přiměřené tomuto cíli, aby „nebyla ohrožena hospodářská životaschopnost“ služeb poskytovaných železničními podniky.
19      V tomto ohledu uvádím, že článek 56 směrnice 2012/34 výslovně stanoví dva způsoby zásahu regulačního subjektu. Na jedné straně odstavec 1 tohoto článku stanoví, že je-li regulačnímu subjektu předložena stížnost podaná uchazečem, který se domnívá, že se s ním nejedná poctivě, že je diskriminován nebo jinak poškozen, je tento subjekt povinen posoudit zejména zprávu o síti v předběžném i konečném znění; jakož i kritéria v ní stanovená. Na druhé straně je podle odstavce 2 uvedeného článku má regulační subjekt pravomoc jednat z vlastní iniciativy, zejména za účelem ověření, zda zpráva o síti neobsahuje diskriminační ustanovení či nedává provozovateli infrastruktury prostor pro volné uvážení, který by mohl být využit k diskriminaci žadatelů. Ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, rovněž vyplývá, že PIR, která je základem projednávaného sporu, zahrnovala jak systém odměňování výkonu, tak režim hraničních sankcí.
20      Ačkoli si předkládající soud klade otázku ohledně slučitelnosti italské právní úpravy dotčené ve věci v původním řízení s článkem 35 směrnice 2012/34, nic v předkládacím rozhodnutí podle všeho nenasvědčuje tomu, jak by taková kumulace byla podle jeho názoru neodůvodněná nebo by mohla být nepřiměřená. Je pravda, že konečné posouzení slučitelnosti této právní úpravy s unijním právem přísluší tomuto soudu. Nicméně skutečnost, že oba dotčené sankční režimy sledují vzájemně se doplňující cíle, že jejich obsah, jakož i podmínky jejich uplatňování jsou jasně a transparentně vymezeny a že maximální výše pokuty související s překročením doby zastavení v pohraniční stanici podléhá předem stanovenému stropu, hovoří prima facie, s výjimkou svévolného použití provozovatelem infrastruktury nebo zjevně nepřiměřeného výkladu ART, v tom smyslu, že tato opatření jsou odůvodněna s ohledem na cíle sledované článkem 35 této směrnice.
21      Je rovněž třeba poznamenat, že ačkoli tuto otázku jako takovou předkládající soud nevznesl, vzhledem k tomu, že v projednávané věci jsou tyto dva sankční režimy definovány jasně a přesně a sledují doplňkové cíle, zásada ne bis in idem nemůže bránit kumulaci sankcí. V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 30. ledna 2025, Engie România (C-205/23, EU:C:2025:43, bod 63).
22      Zatímco téměř všechny systémy odměňování výkonu stanoví sankce pro subjekty, jejichž chování narušuje fungování sítě (tj. 22 z celkového počtu 24), velká většina posuzovaných systémů (tj. 17 z 24) rovněž stanoví kompenzaci ve prospěch spolehlivých železničních podniků. Kromě stanovených sankčních a kompenzačních mechanismů řada členských států – přibližně třetina respondentů (tj. 9 z 24) – uvedla, že jejich vnitrostátní systémy odměňování výkonu zahrnují také bonusové mechanismy. Cílem těchto bonusů je odměnit dobrou výkonnost, a to buď zhodnocením výsledků přesahujících předem stanovené cíle, nebo srovnáním relativní výkonnosti provozovatelů. V tomto ohledu viz zpráva odborníků, uvedená v poznámce pod čarou 9 tohoto stanoviska, s. 13.
23      Vzhledem k tomu, že provozovatel infrastruktury a železniční podniky vykonávají činnosti odlišné povahy a podléhají z tohoto důvodu odlišným povinnostem, nelze v praxi vyžadovat, aby v případě narušení železničního provozu nutně podléhali stejnému sankčnímu režimu.