62008CC0393_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Tribunale amministrativo regionale per il Lazion (Italia) (jäljempänä Tribunale) käsiteltävänä on apteekkari Emanuela Sbarigian ja Comune di Roman (jäljempänä Rooman kunta) kunnanhallinnon välinen riita-asia, joka koskee apteekkien aukioloaikoja sääntelevää alueellista lainsäädäntöä ja erityisesti sitä, että vuotuisesta kiinniolojaksosta luopuminen on tehty mahdottomaksi. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on tässä yhteydessä päättänyt lykätä asian ratkaisua ja esittää unionin tuomioistuimelle kaksi ennakkoratkaisukysymystä, joista ensimmäinen koskee EY 49, EY 81, EY 82, EY 83, EY 84, EY 85 ja EY 86 artiklan tulkintaa ja toinen EY 152 ja EY 153 artiklan tulkintaa.(2)
2. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella on epäilyjä kyseessä olevan alueellisen lainsäädännön yhteensoveltuvuudesta erityisesti niiden periaatteiden kanssa, jotka ovat vapaan kilpailun politiikan taustalla. Ennakkoratkaisupyynnössä mainittujen unionin oikeuden määräysten ja kansallisella tai alueellisella tasolla kilpailusta käytävän keskustelun välistä yhteyttä ei ole kuitenkaan osoitettu selvästi. Tämä herättää kysymyksiä siitä, voidaanko ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykset ottaa tutkittaviksi ja onko ne mahdollisesti tarpeen muotoilla uudelleen.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
3. Italiassa käytetään apteekkipalvelujen järjestämismuotona pääasiallisesti viranomaisluvan alaisia julkisen palvelun suorittamista koskevia konsessioita.
4. Jotta varmistettaisiin kansanterveyden suojelun edellyttämä apteekkipalvelujen jatkuvuus, apteekkien aukioloaikoja, päivystysvuoroja ja lomia säännellään alueellisilla laeilla. Lazion alueella tällainen laki on 30.7.2002 annettu alueellinen laki (legge regionale) nro 26 (jäljempänä alueellinen laki nro 26/2002).(3)
5. Alueellisen lain nro 26/2002 2–8 §:ssä säädetään apteekkien aukioloajoista, vapaaehtoisesta päivystyksestä, viikoittaisesta kiinniolosta ja vuotuisista lomakausista. Näissä säännöksissä säädetään erityisesti enimmäisaukioloajoista, velvollisuudesta pitää liike kiinni sunnuntaipäivinä, puolena työpäivänä viikossa ja juhlapäivinä sekä vähintään tietyn pituisesta vuotuisesta lomakaudesta. Useiden alueellisen lain nro 26/2002 säännösten soveltamiselle on asetettu edellytyksiä, jotka koskevat kyseessä olevien kuntien maantieteellisiä erityispiirteitä tai liikkeen sijaintipaikkaa.
6. Alueellisen lain nro 26/2002 10 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1. Rooman kunnassa jokainen [terveyshallinnon paikallisyksikkö] (Azienda Unità Sanitaria Locale) toteuttaa tässä laissa säädetyt toimenpiteet, jotka kuuluvat sen toimivaltaan, yhteisymmärryksessä niiden muiden terveyshallinnon paikallisyksiköiden kanssa, joita asia koskee.
2. Kunnan erityisten alueiden osalta voidaan viikoittaisia aukioloaikoja, kaupunkiapteekkien lomakausia ja – – viikoittaista puolipäivävapaata muuttaa päätöksellä, jonka alueellisesti toimivaltainen terveyshallinnon paikallisyksikkö tekee yhteisymmärryksessä asianomaisen kunnan kunnanjohtajan, maakunnallisen apteekkariliiton sekä julkisten ja yksityisten apteekkien edustavimpien maakunnallisten etujärjestöjen kanssa.”
III Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
7. Sbarigia omistaa pitkään toiminnassa olleen apteekin, joka sijaitsee erityisellä Tridenteksi kutsutulla alueella Rooman historiallisessa keskustassa. Tämä pelkästään jalankulkijoille varattu alue on pääkaupungin keskeistä turistialuetta.
8. Apteekin sijainnin vuoksi ja siksi, että heinä–elokuun aikana alueella liikkuvien henkilöiden määrä kasvaa huomattavasti, Sbarigia haki 31.5.2006 alueellisesti toimivaltaiselta terveyshallinnon paikallisyksiköltä Azienda USL RM/A:lta lupaa luopua kiinniolojaksosta kesälomakauden 2006 osalta.
9. Tämä alueellisen lain nro 26/2002 10 §:n 2 momentin nojalla tehty hakemus on sittemmin laajennettu hakemukseksi, jossa pyydetään vapautusta kiinniolovelvollisuudesta kaikkien vuosilomien osalta, lupaa noudattaa apteekin viikoittaisia aukioloaikoja kautta vuoden ja lupaa olla sulkematta apteekkia juhlapäiviksi. Sbarigia vetoaa tältä osin siihen, että tällainen lupa myönnettiin 8.9.2006 eräälle toiselle apteekille, joka sijaitsee Termini-rautatieaseman lähistöllä Roomassa ja jolla on samanlainen erityinen asiakaskunta kuin hänen apteekillaan.
10. Azienda USL RM/A on useaan otteeseen hylännyt Sbarigian hakemukset alueellisen lain nro 26/2002 10 §:n 2 momentin nojalla Rooman kunnan, Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roman (Rooman maakunnan apteekkariliitto) sekä Assiprofar- (Associazione Sindicale Proprietari Farmacia) ja Confservizi-etujärjestöjen kielteisten lausuntojen perusteella.
11. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että apteekkarit eivät voi itse vapaasti päättää apteekkien aukioloajoista, sunnuntain päivystysvuoroista, juhlapäivien kiinnioloista ja vuosilomista, eivätkä apteekkarin liiketoiminnan järjestämistä koskevat tarpeet vaikuta niihin. Poikkeamismahdollisuuksia on vähän, ne ovat aina hallintoviranomaisen harkintavallassa, ja kielteisiä päätöksiä on vaikea riitauttaa.
12. Mainitun tuomioistuimen mukaan se, että apteekkipalveluja pidetään terveyden suojelemiseksi tarvittavana julkisena palveluna, ei riitä oikeuttamaan näitä apteekkien aukiolojärjestelyistä annettuja rajoittavia säännöksiä. Kaikkien apteekkiliikkeiden aukioloaikojen ja -jaksojen vapauttaminen mahdollistaisi tarjonnan yleisen kasvattamisen palvelun käyttäjien eduksi (sijoittumissuunnitelmien taatessa apteekkien tasapainoisen maantieteellisen jakauman). Autorità garante della concorrenza e del mercato (Italian kilpailuviranomainen) on 1.2.2007 esittämässään lausunnossa sitä paitsi puoltanut tällaista uudistusta.
13. Lisäksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pitää kyseessä olevia säännöksiä liian pitkälle menevinä ja kohtuuttomina. Yleistä etua ja apteekkipalveluihin liittyviä vaatimuksia suojeltaisiin paremmin aukiolojärjestelyjä vapauttavilla kilpailuoikeudellisilla toimenpiteillä.
14. Mainitulla tuomioistuimella on siten epäilyjä siitä, ovatko riidanalaiset rajoitukset yhteensoveltuvia tiettyjen yhteisön oikeuden periaatteiden kanssa.
15. Näissä olosuhteissa Tribunale amministrativo regionale per il Lazio on päättänyt esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Ovatko alueellisen lain nro 26/2002 säännökset, joissa kielletään apteekkeja luopumasta vuosiloman pitämisestä, rajoitetaan niiden aukioloa ja asetetaan sen edellytykseksi, että näistä rajoituksista voitaisiin myöntää poikkeus (10 §:n 2 momentti) Rooman kunnassa sijaitsevien apteekkien osalta, että viranomainen harkintavaltaansa käyttäen (yhteisymmärryksessä kyseisessä pykälässä mainittujen yksiköiden ja elinten kanssa) katsoo kunnan erityistä aluetta koskevan arviointiperusteen täyttyvän, yhteensoveltuvia niiden vapaata kilpailua ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien yhteisön periaatteiden kanssa, joita tarkoitetaan muun muassa EY 49, EY 81, EY 82, EY 83, EY 84, EY 85 ja EY 86 artiklassa?
2) Ovatko rajoitukset, joita julkisina palveluina pidettävien apteekkipalvelujen harjoittamiselle asetetaan kansanterveyden suojaamiseksi – kuten rajoitukset, joista alueellisessa laissa nro 26/2002 säädetään apteekkien päivittäistä, viikoittaista ja vuotuista aukioloa koskevien järjestelyjen osalta – yhteensoveltuvia [EY] 152 ja [EY] 153 artiklan kanssa?”(4)
IV Oikeudenkäynti unionin tuomioistuimessa
16. Ennakkoratkaisupyyntö kirjattiin unionin tuomioistuimen kirjaamossa 11.9.2008.
17. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Sbarigia, Rooman kunta, Alankomaiden, Italian, Itävallan ja Kreikan hallitukset sekä Euroopan komissio.
18. Suullista käsittelyä koskevan kutsun liitteessä kehotettiin tähän käsittelyyn osallistuvia esittämään suullisissa lausumissaan kantansa – siltä osin kuin kysymys tutkittavaksi ottamisen edellytyksistä – liittymäkohdasta yhteisön oikeuteen ja – pääasian osalta – EY 28, EY 29, EY 30 ja EY 31 artiklan sekä EY 86 artiklan 2 kohdan tulkinnasta.
19. Istunnossa, joka pidettiin 17.12.2009, olivat edustettuina Sbarigia, Assiprofar (Associazione Sindacale Proprietari Farmacia), Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma, Italian, Itävallan ja Kreikan hallitukset sekä komissio.
V Asian tarkastelu
A Johdanto
20. Ensiksi on todettava, ettei ennakkoratkaisupyynnössä ole millään tavalla täsmennetty, miltä osin siinä mainitut yhdeksän EY:n perustamissopimuksen artiklaa ja kaksi unionin oikeuden periaatetta edellyttävät tulkintaa. Myös kirjallisia huomautuksia esittäneillä tahoilla näyttää olevan epäilyjä tältä osin.
21. Haluaisin aluksi muistuttaa, että ennakkoratkaisupyynnössä on esitettävä täsmällisesti ne syyt, joiden johdosta kansallinen tuomioistuin on epävarma unionin oikeuden tulkinnasta ja katsoo, että on tarpeen esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksiä.(5) Tässä yhteydessä on välttämätöntä, että kansallinen tuomioistuin antaa edes vähäisen selostuksen niistä syistä, joiden perusteella se on valinnut ne unionin oikeuden säännökset ja määräykset, joiden tulkintaa se pyytää, ja siitä, miten nämä oikeussäännöt ja pääasiassa sovellettava kansallinen lainsäädäntö liittyvät toisiinsa.(6)
22. Aion tarkastella ennakkoratkaisupyyntöä seuraavassa järjestyksessä: selvitettyäni, voidaanko kysymykset ottaa tutkittaviksi, käsittelen toista kysymystä, joka koskee EY 152 ja EY 153 artiklaa, ja sen jälkeen ensimmäistä kysymystä, joka koskee kilpailuoikeutta (EY 81–EY 86 artikla) ja palvelujen tarjoamisen vapautta (EY 49 artikla).
B Tutkittavaksi ottaminen
23. Nyt käsiteltävässä asiassa on vedottu kahteen tutkimatta jättämisen perusteeseen.
24. Ensinnäkin Italian hallitus väittää kirjallisissa huomautuksissaan, että ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamisen edellytykset eivät täyty, koska siinä ei tuoda esiin sellaisia tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka olisivat välttämättömiä sen ymmärtämiseksi, millä tavoin siinä mainitut määräykset ovat merkityksellisiä nyt esillä olevassa asiassa.
25. Tästä on riittävää todeta, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen voidaan jättää vastaamatta vain, jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden tulkinnalla ei ole mitään yhteyttä pääasian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos ongelma on luonteeltaan hypoteettinen tai jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin.(7)
26. Katson kuitenkin, että kun otetaan huomioon ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämät tosiseikat ja oikeudelliset seikat, unionin tuomioistuimella on tiedossaan riittävästi seikkoja, jotta se voi vastata ennakkoratkaisupyyntöön.
27. Toiseksi tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä on käsitelty unionin tuomioistuimen pyynnöstä istunnossa myös siitä näkökulmasta, ettei asiassa ole mitään rajatylittävää tekijää.
28. Käsitykseni mukaan on selvää, että pääasiassa kyseessä olevaan tosiasiatilanteeseen ei liity kansainvälistä tekijää. Oikeuskäytännöstä kuitenkin ilmenee, että rajat ylittävän tekijän puuttuminen ei voi johtaa siihen, että unionin tuomioistuin jättää tällaisessa tilanteessa ennakkoratkaisupyynnön tutkimatta. Erityisesti EY 49 artiklan tulkintaa koskevien kysymysten osalta on nimittäin todettava, että vaikka on selvää, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltävänä olevan asian kaikki osatekijät ovat rajoittuneet yhden ainoan jäsenvaltion sisälle tai – kuten nyt esillä olevassa asiassa – jäsenvaltion eräälle alueelle, vastaus voi kuitenkin olla ennakkoratkaisupyynnön esittäneelle tuomioistuimelle hyödyllinen erityisesti tilanteessa, jossa Italian kansalaisella on kansallisen oikeuden nojalla oltava samat oikeudet kuin jonkin muun jäsenvaltion kuin Italian tasavallan kansalaisella on unionin oikeuden perusteella samanlaisessa tilanteessa.(8)
29. Totean sivuhuomautuksena, että ulottuvuudeltaan täysin jäsenvaltion sisäisiä tilanteita koskevissa ennakkoratkaisuasioissa on oikeuskäytännössä noudatettu erilaisia ratkaisulinjoja.
30. Ensimmäisessä ratkaisujen sarjassa on todettu tuomiolla, että perustamissopimuksen määräyksiä, joihin on vedottu, ei voida soveltaa toimintaan, jonka kaikki merkitykselliset osatekijät rajoittuvat yhden ainoan jäsenvaltion sisälle,(9) ja että se, onko näin, riippuu kansalliselle tuomioistuimelle kuuluvasta tosiseikkojen selvittämisestä.(10)
31. Toisessa ratkaisujen sarjassa on todettu määräyksellä, että asiassa merkityksellinen unionin oikeus ei ole esteenä kyseessä olevalle kansalliselle lainsäädännölle.(11)
32. Kolmannen ratkaisulinjan mukaan kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö ei kuulu unionin oikeuden soveltamisalaan ja oikeudenkäynnin kohteella ei ole mitään liittymäkohtaa mihinkään niistä tilanteista, joita perustamissopimusten määräyksissä tarkoitetaan. Tällaisissa tapauksissa asia on ratkaistu määräyksellä, jossa todetaan, että tuomioistuimelta puuttuu selvästi toimivalta vastata sille esitettyyn ennakkoratkaisukysymykseen.(12)
33. Lopuksi neljännessä ratkaisujen sarjassa on siitä huolimatta, että pääasian kaikki osatekijät ovat rajoittuneet yhden ainoan jäsenvaltion sisälle, tutkittu tulkintapyynnön kohteena olevien unionin oikeuden säännösten ja määräysten tulkintaa sillä edellytyksellä, että pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä oleva kansallinen oikeus olisi sovellettavissa rajatylittävään tilanteeseen.(13)
34. Nämä ratkaisulinjat huomioon ottaen totean, että unionin tuomioistuin tekee valinnan tuomion ja määräyksen välillä noudattaen työjärjestyksensä 92 artiklan 1 kohdassa määrättyjä menettelytapoja. Siltä osin kuin on kysymys siitä, onko kyseessä jäsenvaltion sisäinen tilanne vai ei, on todettava, että tähän kysymykseen annettava vastaus ei saa millään tavalla vaikuttaa unionin tuomioistuimen toimivaltaan lausua unionin oikeuden säännösten ja määräysten sovellettavuuden edellytyksistä ja tarvittaessa näiden säännösten ja määräysten tulkinnasta.
35. Käsitykseni mukaan unionin tuomioistuimen on epävarmuuden vallitessa pidettävä peruslähtökohtana sitä, että ennakkoratkaisukysymykset on pääsääntöisesti ennemmin tutkittava kuin jätettävä tutkimatta. Jos pelkästään todetaan, että kysymys on jätettävä tutkimatta, kansalliset tuomioistuimet voivat katsoa, että tällä loukataan periaatetta, joka koskee niiden kanssa harjoitettavaa hyvää yhteistyötä ja joka on tuomioistuinten välisen suhteen taustalla oleva johtoajatus. On lisäksi merkittävä ero sen välillä, käsitelläänkö tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumista kanne- tai valitusasiassa vai ennakkoratkaisukysymyksen yhteydessä. Kanneasioissa tutkittavaksi ottamisen edellytysten ratkaisemisella pyritään suojaamaan erityisesti vastaajan etuja. Valituksen osalta on tärkeää, että tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä sovelletaan tiukasti, jotta noudatettaisiin eriasteisten tuomioistuinten välistä toimivallanjakoa. Nämä syyt eivät päde samalla tavoin, kun kysymys on ennakkoratkaisupyynnöstä.
36. Nyt käsiteltävänä olevan asian osalta huomautan, että rajatylittävyyttä koskevalla vaatimuksella ei ole samaa merkitystä eri perusvapauksien yhteydessä.(14) Tästä seuraa, että perustamissopimuksen määräysten sovellettavuus riippuu niiden tulkinnasta. Koska unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi voidaan saattaa samoja kysymyksiä myös jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen yhteydessä, ilman että rajat ylittävän tekijän mahdollisella puuttumisella olisi vähäisintäkään vaikutusta siihen, voidaanko kanne ottaa tutkittavaksi, ongelma, joka aiheutuu tilanteen ”täysin jäsenvaltion sisäisestä” luonteesta, on mielestäni ratkaistava tarkastelemalla sitä aineellisesti kyseessä olevien säännösten ja määräysten tulkinnan yhteydessä eikä käsittelemällä sitä unionin tuomioistuimen toimivaltaa koskevana kysymyksenä, joka tutkitaan ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottamisen yhteydessä.
37. Lopuksi on todettava, että yhtäältä arviointiperusteet, joiden avulla pystytään arvioimaan, voidaanko ennakkoratkaisupyyntö ottaa tutkittavaksi, ja toisaalta arviointiperusteet, joita käytetään tutkittaessa, ovatko ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tosiseikoista ja lainsäädännöstä esittämät tiedot riittäviä, eivät välttämättä vastaa toisiaan, kuten jäljempänä havaitaan.
38. Näin ollen ehdotan, että unionin tuomioistuin katsoo, että ennakkoratkaisupyyntö voidaan ottaa tutkittavaksi.
C Alustavat huomautukset alueellisesta lainsäädännöstä
39. Toimivalta antaa apteekkien aukiolo- ja kiinnioloaikoja ja ‑jaksoja koskevia sääntöjä kuuluu Italiassa alueellisen toimivallan piiriin. Asianosaiset ovat istunnossa todenneet, että eri alueilla on päädytty erilaisiin ratkaisuihin.
40. Vapaata kilpailua koskevien periaatteiden soveltaminen apteekkeihin on Italiassa kiistanalainen kysymys. Käsikauppalääkkeiden myynti on joka tapauksessa vapautettu Italiassa. Vaikka apteekit ovat taloudellisia toimijoita, ne ovat silti myös velvollisia tarjoamaan yleishyödyllisiä palveluja.(15)
41. On kuitenkin tähdennettävä, että viimeksi mainittu näkökohta ilmenee myös alueellisesta laista nro 26/2002. Tätä on pidettävä julkisen vallan toimena, jossa vahvistetaan selvästi ne julkisen palvelun velvoitteita vastaavat erityiset tehtävät, jotka osoitetaan kaikille tässä laissa tarkoitetuille apteekeille. Alueellisen lain nro 26/2002 2–8 §:ssä määritellään yksityiskohtaisesti julkisen palvelun velvoitteet, jotka koskevat aukioloaikoja, apteekkien päivä- ja yöpäivystystä sunnuntaisin ja juhlapäivinä eli palveluvelvoite, joka apteekkien on täytettävä arkipäivinä noudatettavien tavanomaisten aukioloaikojen ulkopuolella, sekä apteekkien vapaaehtoinen päivystys, viikoittaiset lepopäivät ja vuosilomat. Velvoitteilla, joiden tarkoituksena on taata jatkuva, laaja ja säännöllinen potilaiden lääkehuolto, rajoitetaan apteekkien kaupallista vapautta huomattavasti enemmän kuin tavanomaisilla lupaedellytyksillä, jotka koskevat toiminnan harjoittamista tietyllä alalla.
42. Alueellinen lainsäätäjä on ilmeisesti katsonut, että lääkehuollon jatkuvuus ja tehokkuus edellyttävät, että apteekkien on noudatettava tiettyjä sääntöjä, jotka koskevat aukioloaikoja ja vuosilomien vahvistamista.
43. Lisäksi lääkevalikoimaltaan vastaavantasoisten ja alueellisella tasolla yhdenmukaisesti vahvistettuina aukioloaikoina säännöllisesti avoinna olevien apteekkien maantieteellisellä jakaumalla pyritään turvaamaan lähipalvelut eristyksissä olevilla alueilla, mikä on oikeuskäytännössä tunnustettu yleistä etua koskevaksi pakottavaksi syyksi.(16) Aukioloaikoja koskeva sääntely voi kuitenkin aiheuttaa kahdensuuntaista haittaa, sillä hyvässä paikassa sijaitseva apteekki saattaisi pitää sitä esteenä, jos se haluaisi pidentää aukioloaikoja liikkeessään, jonka toiminta on erityisen kannattavaa, kun taas huonommassa paikassa sijaitseva apteekki saattaisi päinvastoin pitää sitä rasitteena, jos se haluaisi lyhentää aukioloaikoja supistaakseen toimintakulujaan.
44. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymyksiä on tarkasteltava edellä esiin tuotujen seikkojen valossa.
D EY 152 ja EY 153 artikla
45. Aion käsitellä ensin EY 152 artiklaa (kansanterveys) ja EY 153 artiklaa (kuluttajansuoja), vaikka ne eivät ole ensimmäisen vaan toisen kysymyksen kohteena.
46. Sbarigia katsoo, että nämä artiklat estävät soveltamasta apteekin tarjoamaan julkiseen palveluun senkaltaisia apteekkien päivittäisiä, viikoittaisia ja vuotuisia aukiolojaksoja koskevia vaatimuksia, joista säädetään alueellisessa laissa nro 26/2002. Pääasian vastaaja sitä vastoin väittää, että kyseessä olevat määräykset eivät ole esteenä kyseessä olevalle alueelliselle laille.
47. Komissio ja kirjallisia huomautuksia esittäneet hallitukset Kreikan hallitusta lukuun ottamatta toteavat pääasiallisesti, että EY 152 ja EY 153 artikla ovat pelkkiä toimivaltasääntöjä, jotka on osoitettu erityisesti yhteisön lainsäätäjälle, joten niitä on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa asetetaan apteekkien aukioloaikoja ja -jaksoja koskevia rajoituksia. Kreikan hallitus puolestaan katsoo, että apteekkien toiminta-aikataulun vahvistaminen ei ole ristiriidassa EY 152 ja EY 153 artiklan kanssa.
48. Aluksi on myönnettävä, että minulla on vaikeuksia havaita, millä tavoin EY 153 artiklan tulkinta on merkityksellinen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa käsiteltävänä olevan asian ratkaisun kannalta. Tämä artikla, johon ainoastaan viitataan ennakkoratkaisukysymyksessä, koskee nimittäin kuluttajansuojaa, ja siinä määrätään erityisesti siitä, miten Euroopan unioni osallistuu tämän alan tavoitteiden toteuttamiseen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei millään tavalla selitä, missä määrin asiassa on kyse kuluttajansuojasta, joten katson, että kysymys koskee todellisuudessa vain EY 152 artiklaa.
49. EY 152 artiklan osalta yhdyn komission ja jäsenvaltioiden (paitsi Helleenien tasavallan) ehdottamaan tulkintaan, jonka mukaan EY 152 artikla sisältää varsinaisesti toimivaltasäännön, joka on osoitettu erityisesti yhteisön lainsäätäjälle. EY 152 artiklan 1 kohdassa määrätään, että kaikkien yhteisön politiikkojen ja toimintojen määrittelyssä ja toteuttamisessa varmistetaan ihmisten terveyden korkeatasoinen suojelu. Nyt esillä olevassa asiassa ei kuitenkaan ole kysymys Euroopan yhteisön politiikkojen ja toimintojen toteuttamisesta.
50. On lisäksi todettava, ettei EY 152 artiklan 5 kohdalla ole asiassa suoraa merkitystä. Oikeuskäytännössä on jo katsottu tältä osin, ettei unionin oikeus vaikuta jäsenvaltioiden toimivaltaan säätää sosiaaliturvajärjestelmistään ja antaa erityisesti säännöksiä, joilla järjestetään apteekkien kaltaisia terveyspalveluja. Jäsenvaltioiden on tätä toimivaltaansa käyttäessään kuitenkin noudatettava unionin oikeutta, erityisesti liikkumisvapauksia – myös jäljempänä tarkasteltavaa sijoittautumisvapautta – koskevia perustamissopimuksen määräyksiä.(17)
51. EY 152 artiklaa ei näin ollen voida soveltaa nyt esillä olevassa asiassa.
E EY 81–EY 86 artikla
52. Sbarigia väittää, ettei kyseessä oleva alueellinen lainsäädäntö ole yhteensoveltuva EY 81–EY 86 artiklan kanssa. Pääasian vastaaja sitä vastoin katsoo, että alueelliset säännökset ovat unionin oikeuden mukaisia. Alankomaiden ja Itävallan hallitukset puolestaan katsovat, ettei edellä mainittuja artikloja voida soveltaa, kun taas Kreikan hallitus toteaa, että viittaus EY 81–EY 86 artiklaan on epätarkka, koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole selvittänyt, miten nämä määräykset ovat asiassa merkityksellisiä. Komissio puolestaan epäilee kaikkien edellä mainittujen määräysten merkityksellisyyttä mutta ehdottaa kuitenkin, että EY 10 ja EY 81 artiklaa tulkittaisiin siten, etteivät ne ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa säädetään julkisten ja yksityisten apteekkien edustavimpien maakunnallisten etujärjestöjen ja maakunnallisen apteekkariliiton osallistumisesta päätöksentekomenettelyyn, joka koskee apteekkien aukioloaikojen ja ‑jaksojen vahvistamista.
53. Katson komission tavoin, ettei ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen tällä osalla ole juurikaan merkitystä pääasian ratkaisun kannalta.
54. Aluksi on todettava, ettei EY 83, EY 84 ja EY 85 artiklalla ole mitään merkitystä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa, koska ne ovat joko puhtaasti menettelyä koskevia määräyksiä (kuten EY 83 ja EY 85 artikla) tai siirtymämääräyksiä (kuten EY 84 artikla).
55. Seuraavaksi on tutkittava EY 81 artiklan sovellettavuutta. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymyksellä pyritään käsitykseni mukaan todellisuudessa selvittämään, ovatko alueellisen lain nro 26/2002 säännösten kaltaiset säännökset yhteensoveltuvia EY 81 artiklan kanssa, kun tämä luetaan yhdessä EY 10 artiklan kanssa.
56. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on nimittäin katsottu, että vaikka EY 81 artikla koskee ainoastaan yritysten toimintaa eikä kohdistu jäsenvaltioiden antamiin lakeihin ja asetuksiin, tässä artiklassa, luettuna yhdessä yhteistyövelvollisuutta koskevan EY 10 artiklan kanssa, asetetaan jäsenvaltioille kuitenkin velvollisuus olla toteuttamatta tai pitämättä voimassa toimenpiteitä – vaikka ne olisivat lakeja tai asetuksia – jotka ovat omiaan poistamaan yrityksiin sovellettavien kilpailusääntöjen tehokkaan vaikutuksen.(18)
57. Oikeuskäytännön mukaan siis EY 10 ja EY 81 artiklaa rikotaan silloin, kun jäsenvaltio joko yhtäältä määrää yritykset tekemään EY 81 artiklan vastaisia yritysten välisiä yhteistoimintajärjestelyjä, edistää tällaisten järjestelyjen tekemistä tai vahvistaa niiden vaikutuksia taikka toisaalta poistaa omalta sääntelyltään sen valtiollisen luonteen siirtämällä talouteen liittyvien päätösten tekemistä koskevan vastuunsa yksityisille toimijoille.(19)
58. On kuitenkin todettava, että alueellisen lain nro 26/2002 kaltainen laki, jossa säädetään yksityiskohtaisista menettelytavoista, jotka koskevat apteekkien aukiolojaksojen vahvistamista ja mahdollisuuksia poiketa näistä, ei vastaa mitään niistä tapausvaihtoehdoista, joihin EY 10 artiklaa ja EY 81 artiklaa sovelletaan yhdessä.
59. Käsitykseni mukaan mikään seikka ei osoita, että alueellisella lailla nro 26/2002 edistetään tai vahvistetaan yritysten välistä yhteistoimintajärjestelyä tai päätöstä taikka kodifioidaan tällainen. Mielestäni on pikemminkin niin, että alueellisessa laissa säädetyllä apteekkien yhteenliittymien osallistumisella päätöksentekomenettelyyn vastataan tarpeeseen järjestää päivystykset apteekkien kesken. Ennakkoratkaisupyynnöstä ei myöskään ilmene, että kyseessä olevalta säännökseltä olisi viety sen valtiollinen luonne siten, että kyseinen jäsenvaltio olisi siirtänyt talouteen liittyvien päätösten tekemistä koskevan vastuunsa yksityisille toimijoille.
60. On vielä todettava, ettei ennakkoratkaisupyynnöstä ilmene, että tapauksessa olisi kysymys minkäänlaisesta yritysten välisestä sopimuksesta, yritysten yhteenliittymän päätöksestä tai yhdenmukaistetusta menettelytavasta, joka olisi omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja jonka tarkoituksena olisi estää, rajoittaa tai vääristää kilpailua yhteismarkkinoilla tai josta seuraisi, että kilpailu estyy, rajoittuu tai vääristyy yhteismarkkinoilla, siten kuin EY 81 artiklassa tarkoitetaan.
61. EY 82 artiklan ensimmäisessä kohdassa puolestaan määrätään seuraavaa:
”Yhteismarkkinoille soveltumatonta ja kiellettyä on yhden tai useamman yrityksen määräävän aseman väärinkäyttö yhteismarkkinoilla tai niiden merkittävällä osalla, jos se on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.”
62. Viittaus EY 82 artiklaan, jossa kielletään määräävän markkina-aseman väärinkäyttö, on siten merkityksetön, koska asiakirja-aineistosta ei ilmene, että Sbarigian apteekilla tai jollain sen kilpailijalla olisi tällainen asema.
63. EY 86 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltiot eivät toteuta eivätkä pidä voimassa mitään toimenpidettä, joka koskee julkisia yrityksiä taikka yrityksiä, joille jäsenvaltiot myöntävät erityisoikeuksia tai yksinoikeuksia[,] ja joka on ristiriidassa tämän sopimuksen, etenkin sen 12 ja 81–89 artiklan määräysten kanssa”. Oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltio rikkoo näin asetettuja kieltoja, jos yritys syyllistyy määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön pelkästään käyttämällä sille myönnettyjä erityis- tai yksinoikeuksia tai jos nämä oikeudet ovat omiaan johtamaan tilanteeseen, jossa yritys käyttää asemaansa tällä tavoin väärin.(20)
64. Ennakkoratkaisupyynnössä ei kuitenkaan esitetä mitään tietoja erityisesti merkityksellisten markkinoiden määritelmästä, markkinoilla toimivien eri yritysten markkinaosuuksien laskennasta ja oletetusta määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä. Ennakkoratkaisupyynnössä ei tuoda esiin apteekkien sijoittumista koskevia kansallisia tai alueellisia sääntöjä. Siinä ei esitetä tietoja siitä, onko niin kutsutun Tridenten tai Termini-aseman kaltaisella erityisalueella yksi vai useampia apteekkeja. Siinä ei myöskään täsmennetä, onko olemassa apteekkiliikkeiden vähimmäisetäisyyksiä koskevia sääntöjä.
65. EY 86 artiklan 2 kohdan osalta on ensinnäkin muistutettava, että tämän määräyksen mukaan ”yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, sekä fiskaalisiin monopoleihin sovelletaan tämän sopimuksen määräyksiä ja varsinkin kilpailusääntöjä siltä osin kuin ne eivät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä. Kaupan kehitykseen ei saa vaikuttaa tavalla, joka oli si ristiriidassa yhteisön etujen kanssa”.
66. EY 86 artiklan 2 kohdassa sisällytetään perustamissopimuksen määräysten soveltamisalaan yritykset, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, ja fiskaaliset monopolit,(21) mutta siinä sallitaan tietyt poikkeukset näiden yritysten hyväksi.(22) Kun minkäänlaista yhteensoveltumattomuutta perustamissopimuksen kanssa ei kuitenkaan ole tullut ilmi, EY 86 artiklan 2 kohdan määräyksiä ei ole sovellettava. Samoin voidaan päätellä EY 86 artiklan 1 kohdan sovellettavuuden osalta.
67. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämien tietojen perusteella on käsitykseni mukaan mahdollista päätellä, että tässä tapauksessa on kysymys pikemminkin siitä, että mainittuja määräyksiä ei voida soveltaa aineellisesti, kuin siitä, että ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottamisen edellytykset puuttuisivat osittain. Kuten edellä on todettu, tällaisissa tilanteissa unionin tuomioistuimen ei pidä jättää ennakkoratkaisukysymystä tutkimatta vaan tutkia se ratkaistakseen, voidaanko kyseessä olevia määräyksiä soveltaa.(23)
68. Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin toteaa vastauksessaan, että EY 10 ja EY 81 artiklaa on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä alueelliselle lainsäädännölle, jossa säädetään julkisten ja yksityisten apteekkien edustavimpien maakunnallisten etujärjestöjen ja maakunnallisen apteekkariliiton osallistumisesta päätöksentekomenettelyyn, joka koskee apteekkien aukioloaikojen ja -jaksojen vahvistamista. Muita ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tarkoittamia määräyksiä ei voida soveltaa käsiteltävänä olevassa asiassa.
F Palvelujen tarjoamisen vapaus (EY 49 artikla)
69. Perusvapauksien osalta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on pyytänyt ainoastaan EY 49 artiklan tulkintaa.
70. EY 49 artiklassa kielletään rajoitukset, jotka koskevat muuhun yhteisön valtioon kuin palvelujen vastaanottajan valtioon sijoittautuneen jäsenvaltion kansalaisen vapautta tarjota palveluja yhteisössä.
71. Sbarigia katsoo, että alueellinen laki nro 26/2002 ja sen soveltaminen eivät ole yhteensoveltuvia EY 49 artiklan kanssa. Kreikan ja Itävallan hallitukset sitä vastoin väittävät, ettei tätä artiklaa voida soveltaa, koska asiassa ei ole mitään rajatylittävää tekijää.
72. Komissio puolestaan katsoo, että viittaus EY 49 artiklaan on ilmeisen virheellinen. Komissio viittaa vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan jäsenvaltion kansalaiseen, joka harjoittaa pysyvästi ja jatkuvasti ammattitoimintaa toisessa jäsenvaltiossa, sovelletaan perustamissopimuksen sijoittautumisoikeutta koskevan luvun eikä palveluja koskevan luvun määräyksiä.(24) Ensin mainitusta luvusta poiketen viimeksi mainittu ei koske sellaisen jäsenvaltion kansalaisen tilannetta, joka osallistuu toisen jäsenvaltion talouselämään pysyvästi, vaan ainoastaan sellaisen palvelujen tarjoajan tilannetta, joka harjoittaa toimintaansa toisen jäsenvaltion alueella tilapäisesti.
73. Yhdyn komission käsitykseen. Ennakkoratkaisupyynnöstä nimittäin ilmenee, että Sbarigia omistaa apteekin, joka sijaitsee Roomassa, jossa hän harjoittaa farmaseuttisten ja muiden lääkintätuotteiden myyntitoimintaa pysyvästi ja jatkuvasti.
74. On tutkittava myös kyseisen palvelun vastaanottajien tilannetta. Kyseessä olevalla lainsäädännöllä rajoitetaan matkailijoiden mahdollisuutta käyttää Sbarigian apteekin palveluja pakollisten kiinniolojaksojen aikana. Tämä rajoitus ei kuitenkaan ole kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää, ja jokainen voi käyttää muita, avoinna olevia tai päivystäviä apteekkeja.(25)
75. Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin toteaa vastauksessaan, että EY 49 artiklaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä senkaltaiselle alueelliselle lainsäädännölle, josta on kysymys pääasiassa ja jolla rajoitetaan apteekkien päivittäistä, viikoittaista ja vuotuista aukioloa koskevia järjestelyjä.
G Ennakkoratkaisukysymysten oikeudellisen perustan mahdollinen muuttaminen
76. Tutkittuani kaikki ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämät ennakkoratkaisukysymykset katson, ettei unionin tuomioistuimen pitäisi jatkaa asian tarkastelua tämän pidemmälle.
77. Pitää paikkansa, että eräät unionin tuomioistuimelle kirjallisia huomautuksia esittäneet osapuolet ovat maininneet myös kaksi muuta artiklaa eli sijoittautumisvapautta koskevan EY 43 artiklan sekä tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevan EY 28 artiklan ja että istunnossa on viitattu näiden artiklojen sovellettavuuteen.
78. Katson kuitenkin, ettei unionin tuomioistuimen pitäisi lausua näistä kahdesta määräyksestä, joista ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole esittänyt sille kysymystä, ja tähän on kaksi syytä.
79. Ensinnäkin on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä yksilöidä ne unionin oikeuden säännökset ja määräykset, joiden tulkinta on sen käsityksen mukaan tarpeen pääasian ratkaisemiseksi. Mielestäni se on tässä ennakkoratkaisupyynnössä yksilöinyt ne tyhjentävästi viittaamalla nimenomaisesti niihin erityisiin periaatteisiin, jotka ovat useiden unionin oikeuden määräysten taustalla. Tällaisessa tapauksessa unionin tuomioistuimen ei kuulu selvittää kaikkia niitä muita unionin oikeuden säännöksiä ja määräyksiä, joiden tulkinnasta saattaisi olla hyötyä ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle. Ennakkoratkaisukysymysten uudelleen muotoilemista koskevan toimivallan, jonka unionin tuomioistuin on katsonut olevan itsellään, tarkoituksena on mielestäni mahdollistaa se, että unionin tuomioistuin voi auttaa ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta ilmaisemaan täsmällisesti asiassa merkityksellistä unionin oikeuden tulkintaa koskevan ongelman. Tältä kannalta katsottuna unionin tuomioistuimen tehtävänä on täsmentää ennakkoratkaisupyynnössä esiin tuotua ongelmanasettelua eikä laajentaa sitä.(26)
80. Toiseksi on todettava, että myös unionin tuomioistuimen perussääntö tukee tätä suppeaa tulkintaa. Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön nojalla ennakkoratkaisupyyntö, sellaisena kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on sen muotoillut, annetaan nimittäin tiedoksi erityisesti jäsenvaltioille ja unionin toimielimille. Nämä arvioivat tämän asiakirjan perusteella, onko niiden hyödyllistä esittää kirjallisia huomautuksia ja osallistua menettelyyn unionin tuomioistuimessa.(27) Myös unionin tuomioistuimen kannalta kyse on viiteasiakirjasta. Uudelleenmuotoilu edellyttäisi luonnollisesti, että unionin tuomioistuimella olisi kaikki tarvittavat ja merkitykselliset tiedot, tosiseikkoja ja kansallisia oikeussääntöjä koskevat tiedot mukaan lukien.
81. Muistutan kuitenkin täydentävästi, että erittäin vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että EY 28 artiklaa ei sovelleta kauppojen aukiolo- tai kiinnioloaikoja koskevaan kansalliseen lainsäädäntöön, jota sovelletaan kaikkiin kyseisen valtion alueella toimiviin taloudellisiin toimijoihin ja jolla on oikeudellisesti ja tosiasiallisesti sama vaikutus sekä kotimaisten tuotteiden että muista jäsenvaltioista maahantuotujen tuotteiden markkinointiin.(28)
82. EY 43 artiklan osalta oikeuskäytännössä on todettu äskettäin, että sellaiset apteekkeja koskevat melko rajoittavat Italian säännökset, jotka liittyivät sijoittautumisvapauteen paljon suoremmin kuin pääasiassa kyseessä olevat säännökset, olivat yhteensoveltuvia perustamissopimuksen kanssa.(29)
83. Alueellisen lain nro 26/2002 kaltaista alueellista lainsäädäntöä, jota sovelletaan erotuksetta kaikkiin kyseisellä alueella sijaitseviin apteekkeihin, ei mielestäni ole myöskään pidettävä toimenpiteenä, jolla kielletään muiden jäsenvaltioiden yrityksiä käyttämästä sijoittautumisvapautta tai haitataan sen käyttämistä taikka tehdään siitä vähemmän houkuttelevaa. Kysymys ei siten ole oikeuskäytännössä esitettyä määritelmää vastaavasta sijoittautumisvapauden rajoituksesta.(30)
84. Mielestäni päinvastainen päätelmä olisi mahdollinen vain, jos aukioloaikoja ja lomia koskeva lainsäädäntö olisi täysin läpinäkymätön tai jos sen soveltaminen riippuisi ratkaisevalla tavalla hallintoviranomaisen harkintavallasta.
85. Sbarigia sekä Alankomaiden hallitus ja komissio ovat nostaneet esiin kysymyksen siitä, ovatko päätöksentekoa koskevat yksityiskohtaiset säännöt, joita sovelletaan alueellisen lain nro 26/2002 10 §:n 2 momentissa säädettyihin poikkeuksiin, todellakin yhteensoveltuvia EY 28 ja/tai EY 43 artiklan kanssa, kun otetaan huomioon erityisesti kolmansien tahojen osallistuminen päätöksentekomenettelyyn ja hallintoviranomaiselle annettu laaja harkintavalta.
86. Alueellisessa laissa nro 26/2002 hallintoviranomaiselle annettu harkintavalta koskee käsitykseni mukaan erityisesti alueellisen lain nro 26/2002 2 §:n 6 momentissa, 6 §:ssä, 7 §:n 3 momentissa, 8 §:n 1 momentin d ja e kohdassa ja 10 §:n 2 momentissa tarkoitettujen poikkeusten ja vapautusten soveltamista.
87. On selvää, että tapaukset, joissa hallintoviranomaisen on tehtävä poikkeusta tai vapautusta koskeva ratkaisu, ovat erilaisia. On ensinnäkin mahdollista, että on olemassa yleinen kielto tai soveltamisedellytys, josta hallintoviranomainen voi myöntää poikkeuksia tai vapautuksia, jos laissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Tässä tapauksessa poikkeuksen tai vapautuksen myöntäminen tapahtuu melkein automaattisesti ilman hallintoviranomaisen harkintavaltaa. Toinen tyyppitapaus on se, että vaikka poikkeuksen edellytykset täyttyvät, sen myöntäminen on kuitenkin jätetty toimivaltaisen hallintoviranomaisen harkintavaltaan. Tilanne ei ole poikkeuksellinen. Harkintavallan käyttäminen saattaa olla tarpeen esimerkiksi sen vuoksi, ettei kaikkia poikkeuspyyntöjä voida hyväksyä. Kolmannessa tyyppitapauksessa lainsäädännössä ei täsmennetä poikkeuksen myöntämisen edellytyksiä. Viimeksi mainitussa tapauksessa hallintoviranomaisen harkintavalta voidaan saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi sen osalta, onko viranomainen noudattanut hallinto-oikeuden yleisiä periaatteita, kuten yhdenvertaisuusperiaatetta, puolueettomuusperiaatetta, suhteellisuusperiaatetta ja harkintavallan kaikenlaisen väärinkäytön kieltoa.
88. Alueellisen lain nro 26/2002 10 §:n 2 momentissa säädetty poikkeamismahdollisuus näyttää sijoittuvan kahden viimeksi mainitun tyyppitapauksen puoliväliin. Sitä koskevat tietyt maantieteelliset ja menettelylliset edellytykset. Kuten olen jo todennut, asiakirja-aineisto ei sisällä tarkkoja tietoja mahdollisista säännöistä, jotka koskevat apteekkien maantieteellistä sijoittumista Lazion alueella. Samaa on todettava sen osalta, miten ”kunnan erityisen alueen” käsitettä on tulkittu alueellisessa hallintokäytännössä ja kansallisessa oikeuskäytännössä. Tätä säännöstä ei mielestäni ole kuitenkaan tulkittava erikseen vaan ottaen huomioon kaikki alueellisen lain nro 26/2002 säännökset. Tästä näkökulmasta katsottuna kysymys on säännöksestä, jossa säädetään tiettyä tapausta – muiden joukossa – koskevista erityisistä yksityiskohtaisista säännöistä, joissa etenkin mahdollistetaan aukioloaikojen mukauttaminen olosuhteiden mukaan.
89. Erikseen tarkasteltuna alueellisen lain nro 26/2002 10 §:n 2 momenttia voitaisiin varmastikin arvostella selvyyden ja täsmällisyyden puutteesta, mutta kun sitä arvioidaan ottaen huomioon kaikki kyseisen alueellisen lain säännökset, se on mielestäni järkevä ja ymmärrettävä. En missään tapauksessa olisi arvostelemassa ainoaa tämän säännöksen soveltamista koskevaa esimerkkiä, joka on mainittu asiakirja-aineistossa, eli eräälle Termini-aseman lähistöllä sijaitsevalle apteekille myönnettyä vapautusta siitä, että tämä päätös on osoitus mielivaltaisesta, puolueellisesta tai syrjivästä kohtelusta. Syitä, joiden perusteella eurooppalaisen suurkaupungin paikallisen, valtakunnallisen ja kansainvälisen rautatieliikenteen solmukohdassa sijaitsevalle apteekille on myönnetty erityisasema, ei välttämättä voida soveltaa senkaltaiseen turistialueeseen, josta on kysymys pääasiassa.(31)
90. On välttämätöntä, että aukiolo- ja kiinnioloaikoja koskeva lainsäädäntö ymmärretään kokonaisuutena. Assiprofarin edustaja on istunnossa esittänyt valaisevan esimerkin noin kello 20 alkavasta vapaaehtoisesta yöpäivystyksestä. Yöllä päivystävien apteekkien toiminta on vilkkaimmillaan kello 20–22, koska tällä alueella huomattava osa työssä käyvästä väestöstä palaa kotiin silloin, kun muut apteekit ovat jo kiinni. Päiväaukioloaikojen mahdollinen pidentäminen kohdistuisi yöllä päivystävien apteekkien kaikkein kannattavimpiin aukiolotunteihin. Tämä uhkaisi vähentää halukkuutta vapaaehtoiseen yöpäivystykseen, koska hyöty, jonka etuoikeus pitää liikettä auki mainittuna aikavälinä tuottaa, ei enää kompensoisi yöpäivystykseen liittyviä velvoitteita. Yksityisen aloitteellisuuden vähenemisen vuoksi olisi palattava pakollisten päivystysten järjestelmään.
91. Kun lopuksi tarkastellaan alueellisessa laissa nro 26/2002 säädettyä menettelyä ja erityisesti edellytettyä kolmansien tahojen osallistumista päätöksentekomenettelyyn, on selvää, että ne kuuluvat hallintoviranomaisella olevan harkintavallan harjoittamisen piiriin. Muiden osapuolten osallistuminen ei sellaisenaan tee menettelystä unionin oikeuden kanssa yhteensoveltumatonta. On kuitenkin tärkeää, että päätös voidaan saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi, kuten nyt käsiteltävässä asiassa ilmeisesti on.
92. Ennakkoratkaisupyynnön sanamuodon huomioon ottaen ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin vastaa sille esitettyihin kysymyksiin siltä osin kuin niillä on merkitystä asiassa ja että se ei laajenna kysymyksiä sille esitetyn ennakkoratkaisupyynnön ulkopuolelle.
VI Ratkaisuehdotus
93. Edellä esitetyn perusteella katson, että Tribunale amministrativo regionale per il Lazion kysymyksiin olisi vastattava seuraavasti:
1) EY 49 artiklaa on tulkittava siten, että senkaltaisessa tilanteessa, josta on kyse pääasiassa, se ei ole esteenä alueelliselle lainsäädännölle, jolla rajoitetaan apteekkien päivittäistä, viikoittaista ja vuotuista aukioloa koskevia järjestelyjä.
2) EY 10 ja EY 81 artiklaa on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä alueelliselle lainsäädännölle, jossa säädetään julkisten ja yksityisten apteekkien edustavimpien maakunnallisten etujärjestöjen ja maakunnallisen apteekkariliiton osallistumisesta kuultavien asemassa päätöksentekoprosessiin, joka koskee apteekkien aukioloaikojen ja ‑jaksojen vahvistamista.
3) Muita ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemia EY:n perustamissopimuksen määräyksiä ei voida soveltaa senkaltaiseen tilanteeseen, josta on kyse pääasiassa.
(1) .
(2)
–	Koska ennakkoratkaisupyyntö on tehty 21.5.2008, ratkaisuehdotuksessa käytetään EY:n perustamissopimuksen määräyksiin viitatessa numerointia, jota sovellettiin ennen Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen voimaantuloa.
(3)
–	GURI nro 24, Serie speciale nro 3, 14.6.2003 ja Bollettino Ufficiale della Regione Lazio nro 23, Supplemento ordinario nro 5, 20.8.2002.
(4)  – Kysymys koskee tosiaankin EY:n perustamissopimusta, vaikka siinä viitataan Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen. Tämä on mitä ilmeisimmin kirjoitusvirhe.
(5)
–	Ks. muistio kansallisten tuomioistuinten ennakkoratkaisupyyntöjen tekemisestä (EUVL 2005, C 143, s. 1), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna (EUVL 2009, C 297, s. 1).
(6)
–	Ks. mm. asia C‑167/94, Grau Gomis ym., määräys 7.4.1995 (Kok., s. I‑1023, 9 kohta); yhdistetyt asiat C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 ja C‑194/04, ABNA ym., tuomio 6.12.2005 (Kok., s. I‑10423, 46 kohta); asia C‑380/05, Centro Europa 7, tuomio 31.1.2008 (Kok., s. I‑349, 54 kohta) ja asia C‑116/08, Meerts, tuomio 22.10.2009 (27 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(7)
–	Ks. asia C‑314/08, Filipiak, tuomio 19.11.2009 (42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(8)
–	Ks. mm. asia C‑448/98, Guimont, tuomio 5.12.2000 (Kok., s. I‑10663, 23 kohta); asia C‑451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, tuomio 30.3.2006 (Kok., s. I-2941, 29 kohta) ja yhdistetyt asiat C‑94/04 ja C‑202/04, Cipolla ym., tuomio 5.12.2006 (Kok., s. I‑11421, 30 kohta).
(9)
–	Ks. vastaavasti mm. asia C‑60/91, Batista Morais, tuomio 19.3.1992 (Kok., s. I‑2085, 8 kohta) ja yhdistetyt asiat C‑29/94–C‑35/94, Aubertin ym., tuomio 16.2.1995 (Kok., s. I‑301, 9 kohta).
(10)
–	Ks. mm. asia C‑41/90, Höfner ja Elser, tuomio 23.4.1991 (Kok., s. I‑1979, Kok. Ep. XI, s. I-147, 37 kohta) ja asia C‑332/90, Steen, tuomio 28.1.1992 (Kok., s. I‑341, 9 kohta).
(11)
–	Ks. mm. asia C‑3/02, Mosconi ja Ordine degli Ingegneri di Verona e Provincia, määräys 5.4.2004 (määräysosa, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa) ja asia C‑104/08, Kurt, määräys 19.6.2008 (Kok., s. I-97, 24 kohta ja määräysosa).
(12)
–	Ks. asia C‑328/04, Vajnai, määräys 6.10.2005 (Kok., s. I‑8577, 13 kohta); asia C‑302/06, Koval’ský, määräys 25.1.2007 (Kok., s. I-11, 20 ja 22 kohta) ja asia C‑361/07, Polier, määräys 16.1.2008 (Kok., s. I‑6, 11 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(13)
–	Ks. mm. asia C‑6/01, Anomar ym., tuomio 11.9.2003 (Kok., s. I‑8621, 40 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(14)  –	Esim. tavaroiden vapaan liikkuvuuden osalta rajat ylittävän tekijän ei tarvitse olla yhtä selvä kuin palvelujen tarjoamisen vapauden osalta.
(15)
–	Ks. myös asia C‑531/06, komissio v. Italia, tuomio 19.5.2009 (76 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(16)
–	Ks. asia C‑254/98, TK-Heimdienst, tuomio 13.1.2000 (Kok., s. I‑151, 34 kohta).
(17)
–	Ks. vastaavasti asia C‑372/04, Watts, tuomio 16.5.2006 (Kok., s. I‑4325, 92 ja 146 kohta); asia C‑169/07, Hartlauer, tuomio 10.3.2009 (29 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa) ja em. asia komissio v. Italia, tuomio 19.5.2009 (35 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(18)
–	Ks. vastaavasti em. yhdistetyt asiat Cipolla ym., tuomion 46 kohta ja asia C‑446/05, Doulamis, tuomio 13.3.2008 (Kok., s. I‑1377, 19 kohta).
(19)
–	Em. yhdistetyt asiat Cipolla ym., tuomion 47 kohta.
(20)
– Ks. mm. yhdistetyt asiat C‑180/98–C‑184/98, Pavlov ym., tuomio 12.9.2000 (Kok., s. I‑6451, 127 kohta); asia C‑475/99, Ambulanz Glöckner, tuomio 25.10.2001 (Kok., s. I‑8089, 39 kohta) ja em. asia Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, tuomion 23 kohta.
(21)
–	Esimerkkejä palveluista, joita on pidetty yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvinä, on julkisasiamies Ruiz‑Jarabo Colomerin vireillä olevassa asiassa C‑265/08, Federutility ym., 20.10.2009 esittämässä ratkaisuehdotuksessa (53 kohta).
(22)
–	Ks. mm. julkisasiamies Léger’n asiassa C‑438/02, Hanner, esittämä ratkaisuehdotus (tuomio 31.5.2005, Kok., s. I‑4551, ratkaisuehdotuksen 135 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(23)
– Kantani, joka koskee ennakkoratkaisupyynnön aineellista tutkimista tällaisessa tilanteessa, saattaa jossain määrin poiketa ratkaisuista, joihin unionin tuomioistuin on päätynyt; tästä ks. erityisesti em. asia Centro Europa 7, tuomion 63 kohta.
(24)
–	Ks. mm. asia C‑2/74, Reyners, tuomio 21.6.1974 (Kok., s. 631, Kok. Ep. II, s. 311, 21 kohta) ja asia C‑55/94, Gebhard, tuomio 30.11.1995 (Kok., s. I‑4165, 28 kohta).
(25)
–	Tätä rajoitusta sovelletaan siis erotuksetta kotimaisiin palvelujen vastaanottajiin ja muista jäsenvaltioista tuleviin palvelujen vastaanottajiin, ja se on unionin oikeuden mukainen, jollei se ole omiaan estämään tai haittaamaan toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen, siellä vastaavanlaisia palveluja lainmukaisesti tarjoavan henkilön toimintaa tai tekemään siitä vähemmän houkuttelevaa. Ks. vastaavasti yhdistetyt asiat 286/82 ja 26/83, Luisi ja Carbone, tuomio 31.1.1984 (Kok., s. 377, Kok. Ep. VII, s. 455, 16 kohta); asia C‑76/90, Säger, tuomio 25.7.1991 (Kok., s. I-4221, 12 kohta) ja asia C-58/98, Corsten, tuomio 3.10.2000 (Kok., s. I-7919, 33 kohta).
(26)  –	Ks. vastaavasti edellä alaviitteessä 18 mainittu asia Doulamis.
(27)  –	Ks. vastaavasti asia C-94/07, Raccanelli, tuomio 17.7.2008 (Kok., s. I‑5939, 24 ja 25 kohta).
(28)
–	Ks. yhdistetyt asiat C‑418/93–C‑421/93, C‑460/93–C‑462/93, C‑464/93, C‑9/94–C‑11/94, C‑14/94, C‑15/94, C‑23/94, C‑24/94 ja C‑332/94, Semeraro Casa Uno ym., tuomio 20.6.1996 (Kok., s. I‑2975, 28 kohta) ja asia C‑110/05, komissio v. Italia, tuomio 10.2.2009 (36 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(29)
–	Ks. em. asia komissio v. Italia, tuomio 19.5.2009.
(30)
–	Ks. mm. asia C‑442/02, CaixaBank France, tuomio 5.10.2004 (Kok., s. I‑18961, 11 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(31)
–	Turismi mainitaan nimenomaisesti alueellisen lain nro 26/2002 6 §:n 2 momentissa, joka koskee päiväaikaan tapahtuvaa vapaaehtoista päivystystä.