62005CJ0134_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-134/05,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF, anlagt den 22. marts 2005,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
ved E. Traversa, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Den Italienske Republik
ved I.M. Braguglia, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato P. Gentili, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, P. Jann, og dommerne K. Lenaerts, E. Juhász, K. Schiemann og E. Levits (refererende dommer),
generaladvokat: M. Poiares Maduro
justitssekretær: ekspeditionssekretær L. Hewlett,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 5. oktober 2006,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 14. december 2006,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i sin stævning nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Den Italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 43 EF og 49 EF, idet den undergiver udøvelsen af virksomhed, der består i udenretlig inddrivelse af fordringer, en række betingelser.
Retsforskrifter
2. Den italienske konsoliderede tekst vedrørende lovene om offentlig sikkerhed (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), der er gennemført ved kongelig anordning nr. 773 af 18. juni 1931 (GURI nr. 146 af 26.6.1931, herefter »lovteksten«), bestemmer følgende:
3. Lovtekstens artikel 115 fastsætter:
»Det er ikke tilladt at åbne eller at drive forretning med lån mod pant, eller anden form for forretning, uanset formål med eller varigheden heraf, herunder forretning i form af salg, udstillinger, messer eller handelsmesser osv., uden at der er meddelt tilladelse hertil fra Questore (den lokale politimyndighed).
En tilladelse er ligeledes nødvendig for udøvelse af mægler- eller mellemmandsvirksomhed.
Den form for forretning, som er omhandlet af denne artikel, er især forretning, der har som formål at indsamle oplysninger, som dernæst udbredes via bulletiner eller ved lignende midler.
Tilladelsen gælder udelukkende for de i tilladelsen angivne forretningslokaler.
Fuldmagtsforhold er tilladt.«
4. Lovtekstens artikel 8 fastsætter:
»Polititilladelserne er personlige: De kan under ingen omstændigheder overdrages eller gøres til genstand for en fuldmagt, med undtagelse af de i loven udtrykkeligt fastsatte tilfælde.
I de tilfælde, hvor fuldmagtsforhold er tilladt inden for rammerne af en polititilladelse, skal den befuldmægtigede besidde de nødvendige egenskaber for at få tilladelse, og han skal godkendes af den politimyndighed, som har meddelt tilladelsen.«
5. Lovtekstens artikel 9 fastsætter:
»Foruden de i loven fastsatte betingelser, skal enhver person, som har fået en polititilladelse, overholde de instrukser, som myndigheden for offentlig sikkerhed vurderer, at han bør pålægges i almenhedens interesse.«
6. Lovtekstens artikel 11 fastsætter:
»Med forbehold af de særlige betingelser, som er fastsat i loven i hvert enkelt tilfælde, skal polititilladelser ikke gives til:
1. personer, som er blevet idømt en frihedsstraf på mere end tre år for en forbrydelse, der er begået med forsæt, og desuden ikke er blevet rehabiliteret
2. personer, som har modtaget en advarsel, eller som er blevet gjort til genstand for en sikkerhedsforanstaltning, som er blevet erklæret for vaneforbrydere eller professionelle kriminelle, eller som har kriminelle tendenser.
Polititilladelser kan nægtes til personer, som er blevet dømt for forbrydelser mod staten eller mod den offentlige orden, for voldsforbrydelser, for tyveri, røveri, afpresning, bortførelse af personer med henblik på tyveri eller afpresning, eller for vold eller modstand mod ordensmagten såvel som til enhver, som ikke er i stand til at føre bevis for god opførsel.
Tilladelserne skal tilbagekaldes, når de betingelser, som indehaveren af tilladelsen er undergivet, ikke længere er opfyldt helt eller delvist, og de kan tilbagekaldes, når omstændigheder, som ville have forbudt eller tilladt afslag på tilladelsen, på ny opstår eller indtræder.«
7. Lovtekstens artikel 16 bestemmer:
»Tjenestemænd og ansatte i den offentlige sikkerhed har ret til på ethvert tidspunkt at få adgang til de forretningslokaler, som er bestemt til at anvendes til udøvelse af de former for virksomhed, som er undergivet polititilladelserne, og at sikre sig, at de forpligtelser, som er pålagt i henhold til lov, bekendtgørelse eller af myndighederne, overholdes.«
8. Lovtekstens artikel 120 har følgende ordlyd:
»Erhvervsdrivende og de offentlige organer, som er omfattet af de forudgående artikler, er forpligtede til at føre en daglig forretningsprotokol, som fastsættes i henhold til bekendtgørelse, og til permanent og på synlig vis i forretningslokalet at opsætte en liste over de transaktioner, som er omfattet af forretningsprotokollen, med dertil hørende prislister.
De pågældende erhvervsdrivende kan ikke gennemføre andre transaktioner end dem, der er angivet på den tidligere omtalte liste, eller anvende priser, som er højere end dem, der er angivet i prislisten […]«
9. Indenrigsministeriets cirkulære 559/C 22103.12015 af 2. juli 1996 (herefter »cirkulæret«), som retter sig til samtlige Questori i den italienske stat, supplerer og fortolker visse af lovtekstens bestemmelser.
10. Dette cirkulære angiver bl.a., at det, med henblik på at undgå, at de tariffer, der anvendes, afviger meget fra hinanden i den samme provins, er nødvendigt at fastsætte objektive og ensartede parametre.
11. Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt udøvelse af virksomhed bestående i udenretlig inddrivelse af fordringer er forenelig med udøvelse af anden virksomhed, som er underlagt andre regler, præciserer cirkulæret, at bureauer for inddrivelse af fordringer »ikke anses for at have ret til at gennemføre finansielle transaktioner omfattet af lovdekret nr. 385/93 (om den konsoliderede lovtekst vedrørende lovene om bank- og kreditvirksomhed (Testo unico delle legi in materia bancaria e creditizia) af 1.9.1993 (GURI, almindeligt tillæg nr. 230 af 30.9.1993, herefter »loven om bank- og kreditvirksomhed«)), som udelukkende er forbeholdt finansielle mellemmænd, som udtrykkeligt er opført i finansministeriets ad hoc-register«.
Den administrative procedure
12. Kommissionen var af den opfattelse, at visse af lovtekstens bestemmelser, som præciseret og suppleret af cirkulæret, var i strid med artikel 43 EF og 49 EF, hvorfor den tilstillede Den Italienske Republik en åbningsskrivelse den 21. marts 2002.
13. I sin besvarelse bestred de italienske myndigheder, at der var tale om en tilsidesættelse af de ovenfor nævnte bestemmelser i EF-traktaten, og anførte, at en arbejdsgruppe var blevet pålagt at foretage en dybtgående undersøgelse af den omtvistede lovgivning med henblik på en ændring af denne.
14. Kommissionen anmodede om at få tilsendt resultatet af denne arbejdsgruppes arbejde og modtog i maj 2004 et brev, hvoraf fremgik, at et lovforslag var ved at blive forberedt, og at dette lovforslag tilsigtede at ændre den omtvistede lovgivning.
15. Idet Kommissionen hverken havde modtaget teksten til dette lovforslag eller en tidsramme for dets vedtagelse, fremsatte den den 7. juli 2004 en begrundet udtalelse til Den Italienske Republik og anmodede denne medlemsstat om at efterkomme denne udtalelse inden for en frist af to måneder at regne fra modtagelsen. Idet Kommissionen har vurderet, at situationen var utilfredsstillende, har den anlagt nærværende sag.
Om søgsmålet
16. Til støtte for sit søgsmål gør Kommissionen otte klagepunkter gældende vedrørende betingelserne og forpligtelserne fastsat i henhold til lovgivningen i Italien for udøvelse af virksomhed bestående i udenretlig inddrivelse af fordringer i denne medlemsstat.
17. Klagepunkterne er henholdsvis,
– at betingelsen om en tilladelse fra Questore er i strid med artikel 49 EF
– at den stedlige begrænsning af tilladelsen er uforenelig med artikel 43 EF og 49 EF
– at forpligtelsen til at råde over forretningslokaler i området dækket af tilladelsen er uforenelig med artikel 43 EF og 49 EF
– at forpligtelsen til at give en fuldmagt til en repræsentant, som er indehaver af en tilladelse til udøvelse af virksomhed bestående i udenretlig inddrivelse af fordringer i en provins, hvor tjenesteyderen ikke har nogen tilladelse, er i strid med artikel 43 EF og 49 EF
– at forpligtelsen til i sine forretningslokaler at have opsat en liste over de ydelser, som kan leveres til kunderne, er i strid med artikel 49 EF
– at Questores beføjelse til at stille supplerende krav, med henblik på i almenhedens interesse at sikre beskyttelsen af den offentlige sikkerhed, er i strid med artikel 43 EF og 49 EF
– at begrænsningen i friheden til at fastsætte priser er i strid med artikel 43 EF og 49 EF, og
– at forbuddet mod ligeledes at udøve den form for virksomhed, som er omfattet af lovene om bank- og kreditvirksomhed, er i strid med artikel 43 EF og 49 EF.
Det første klagepunkt, hvorefter betingelsen om en tilladelse fra Questore er i strid med artikel 49 EF
Parternes argumenter
18. Kommissionen gør gældende, at den italienske lovgivning underlægger udøvelse af virksomhed bestående i udenretlig inddrivelse af fordringer et krav om indhentelse af en tilladelse, der meddeles af Questore, og således udgør en restriktion af den frie udveksling af tjenesteydelser. Denne restriktion er ikke forenelig med artikel 49 EF, idet den finder anvendelse på tjenesteydere etableret i en anden medlemsstat, uden at der tages hensyn til disses forpligtelser efter deres oprindelsesstats lovgivning om beskyttelse af den offentlige interesse.
19. I denne forbindelse har Den Italienske Republik først anført, at udenretlig inddrivelse af fordringer er af væsentlig almen interesse. Dette retfærdiggør, at lovtekstens artikel 115 kræver, at såvel italienske statsborgere som statsborgere fra andre medlemsstater skal have en tilladelse for at kunne udøve denne virksomhed. En sådan tilladelse meddeles af en Questore.
20. Regeringen anfører dernæst, at den nationale lovgivning finder ens anvendelse på italienske statsborgere som på statsborgere fra andre medlemsstater og ikke på nogen måde er baseret på betingelser såsom bopæl, som kunne resultere i indirekte forskelsbehandling af statsborgere fra andre medlemsstater i forhold til italienske statsborgere. Den har desuden gjort gældende, at hverken lovtekstens artikel 115 eller cirkulæret bestemmer, end ikke implicit, at der i forbindelse med meddelelse af tilladelsen ikke må tages hensyn til den pågældendes retlige situation i oprindelsesmedlemsstaten.
21. I praksis er situationen som følger: Enhver person, der ønsker at udøve virksomhed bestående i udenretlig inddrivelse af fordringer, offentlige auktioner, public relations eller ægteskabsbureauvirksomhed, skal i medfør af lovtekstens artikel 115 indgive en ansøgning om tilladelse til en Questore. Denne ansøgning indgives ved anvendelse af en formular, som er tilgængelig på internettet, og hvoraf et eksemplar er blevet forelagt Domstolen under retsmødet den 5. oktober 2006, og i hvilken den pågældende hovedsageligt erklærer, at han ikke er omfattet af en af de forhindringsgrunde, der er nævnt i lovtekstens artikel 11.
22. I henhold til artikel 2 i lov nr. 241/90, der indfører nye regler for forvaltningen og for indsigt i administrative dokumenter (nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) af 7. august 1990 (GURI nr. 192 af 18.8.1990, s. 7), behandles denne erklæring inden for en frist på 30 dage at regne fra indgivelsen af ansøgningen om tilladelse. Foreligger der intet, der kan få Questore til at betvivle rigtigheden af den pågældende erklæring, meddeles tilladelsen. I modsat fald foretager Questore de undersøgelser, som han skønner nødvendige. Med henblik herpå henvender den italienske myndighed sig i givet fald til myndighederne i ansøgerens oprindelsesmedlemsstat. Oplysninger eller dokumenter, som sidstnævnte i denne anledning udleverer til den italienske myndighed, vil blive taget i betragtning, uden at de undersøges på ny, eller at der på nogen som helst måde rejses tvivl ved dem.
Domstolens bemærkninger
23. Det bemærkes for det første, at det følger af Domstolens faste praksis, at en national ordning, hvorefter en virksomhed med hjemsted i en anden medlemsstat kun må præstere tjenesteydelser i det pågældende land, hvis den har opnået en tilladelse hertil fra en administrativ myndighed, er en restriktion af den frie udveksling af tjenesteydelser som omhandlet i artikel 49 EF (jf. især dom af 7.10.2004, sag C-189/03, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 9289, præmis 17, og af 21.9.2006, sag C-168/04, Kommissionen mod Østrig, Sml. I, s. 9041, præmis 40).
24. Det følger heraf, at en lovgivning som den i nærværende sag omhandlede i princippet er i strid med artikel 49 EF og derfor forbudt i henhold til denne artikel, medmindre den kan begrundes, navnlig i tvingende almene hensyn.
25. I denne forbindelse bemærkes det, at Domstolen har fastslået, at en national lovgivning, som udelukker, at der tages hensyn til forpligtelser, som den grænseoverskridende tjenesteyder allerede skal opfylde i den medlemsstat, hvor han er etableret, går ud over, hvad der er nødvendigt for at sikre en streng kontrol med denne form for virksomhed (dom af 29.4.2004, sag C-171/02, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 5645, præmis 60, og dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 18).
26. Det bemærkes, at Den Italienske Republik i retsmødet detaljeret har gennemgået den praksis, som følges i forbindelse med meddelelse af en tilladelse i henhold til lovtekstens artikel 115. Denne praksis, som er beskrevet i præmis 21 og 22 i denne dom, begrænser sig i realiteten til, at den pågældende anmodes om, via en formular, som er tilgængelig på internettet, at indgive en simpel erklæring om »god opførsel« i henhold til lovtekstens artikel 11, og at den kompetente myndighed har en frist på 30 dage til at kontrollere indholdet af denne erklæring.
27. Kommissionen har i retsmødet ikke rejst tvivl om denne praksis, og Domstolen er ikke i besiddelse af nogen oplysninger, som kan give anledning til at betvivle, at denne praksis rent faktisk eksisterer.
28. Eftersom den omhandlede formular bl.a. er tilgængelig på internettet, er det italienske system for indhentelse af en tilladelse til udøvelse af virksomhed bestående i udenretlig inddrivelse af fordringer at betragte som tilstrækkeligt bekendtgjort.
29. Kravet om en erklæring om »god opførsel« i medfør af lovtekstens artikel 11 er imidlertid langt mindre vidtgående end et krav om at forsyne den kompetente myndighed med dokumenter. I det omfang det påhviler tjenesteyderen at erklære, at han ikke befinder sig i en af de situationer, der er nævnt i denne artikel, uden at sondre mellem situationen for en person, der er etableret i Italien, og situationen for en person, der er etableret i en anden medlemsstat, kan det ikke hævdes, at den pågældende procedure ikke tager hensyn til sidstnævntes overholdelse af forpligtelser fastsat i henhold til lovgivningen i hans oprindelsesstat.
30. Den italienske praksis kan derfor ikke anses for at gå videre, end hvad der er nødvendigt for at nå målet om at sikre en snæver kontrol med udenretlig inddrivelse af fordringer. Denne praksis er derfor i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.
31. Det følger af det ovenstående, at betingelsen om en forudgående tilladelse til udøvelse af virksomhed bestående i udenretlig inddrivelse af fordringer, som fastsat i henhold til italiensk lovgivning og gennemført i praksis, er begrundet i almeninteressen.
32. Under disse omstændigheder kan Kommissionens første klagepunkt ikke tages til følge.
Det sjette klagepunkt, hvorefter det er uforeneligt med artikel 43 EF og 49 EF, at Questore kan fastsætte yderligere betingelser med henblik på at beskytte den offentlige sikkerhed i almen interesse
Parternes argumenter
33. Ifølge Kommissionen er den omstændighed, at Questore i medfør af lovtekstens artikel 9 kan fastsætte yderligere betingelser ud over, hvad der følger af loven, som de pågældende tjenesteydere ikke kender på forhånd, og som har til formål at sikre beskyttelsen af den offentlige sikkerhed i almenhedens interesse, en overtrædelse af artikel 43 EF og 49 EF.
34. Den Italienske Republik bemærker i anledning af disse betingelser, som er nævnt under overskriften «Advarsler» i formularen omtalt i præmis 21 i denne dom, at eftersom forvaltningens skønsbeføjelse tydeligt er begrænset ved lovtekstens artikel 11, er instrukserne nævnt i lovtekstens artikel 9 marginale og overskydende. De afskrækker således ikke reelt interesserede fra at udøve virksomhed i Italien. Henset desuden til skiftende og uforudsigelige omstændigheder kan det ikke undgås, at forvaltningen får brug for at foretage en individuel bedømmelse fra sag til sag. Det er derfor for vidtgående et krav at stille til loven, at den strengt fastsætter alle de kriterier, som forvaltningen skal tage hensyn til.
Domstolens bemærkninger
35. Som anført af Den Italienske Republik er det utvivlsomt, at den nationale myndighed for offentlig sikkerhed må have en vis skønsbeføjelse fra sag til sag, og at den kan være nødsaget til at fastsætte instrukser til indehaverne af en polititilladelse, uden at disse instrukser kan fastsættes på forhånd.
36. Som det fremgår af selve ordlyden af lovtekstens artikel 9, fastsætter denne bestemmelse, at enhver person, som har fået en polititilladelse, skal overholde de instrukser, som myndigheden for offentlig sikkerhed vurderer, at han skal pålægges i almenhedens interesse.
37. Selv om denne bestemmelse ikke præciserer de betingelser, som en person kan undergives med hensyn til virksomhed bestående i udenretlig inddrivelse af fordringer i Italien, har Kommissionen ikke bevist, at der er tale om en situation med retlig usikkerhed, således at adgangen til det italienske marked for tjenesteydelser vedrørende inddrivelse af fordringer er påvirket.
38. Kommissionen har således ikke fremlagt noget eksempel på udøvelse af denne kompetence, på grundlag af hvilket det kan fastslås, at etableringen i Italien af virksomheder, der ønsker at udøve virksomhed bestående i udenretlig inddrivelse af fordringer og udøvelsen af sådan form for virksomhed i Italien af en virksomhed, som er etableret i en anden medlemsstat, skulle være hindret.
39. En hindring af den frie bevægelighed og den frie etableringsret kan imidlertid ikke udledes af det faktum alene, at en national myndighed har kompetence til at supplere de eksisterende juridiske rammer, der regulerer en økonomisk virksomhed, ved på et givent tidspunkt at undergive denne virksomhed yderligere betingelser.
40. Det følger heraf, at Kommissionens sjette klagepunkt ikke kan tages til følge.
Tredje og (delvist) femte klagepunkt, hvorefter forpligtelsen til at råde over forretningslokaler på området dækket af tilladelsen og til dér at have opsat en liste over ydelser, som kan leveres til kunderne, er uforenelig med artikel 49 EF
Parternes argumenter
41. Kommissionen anfører, at forpligtelsen i medfør af lovtekstens artikel 115, stk. 4, til at råde over et forretningslokale på området dækket af tilladelsen, svarer til at opstille et krav om, at tjenesteyderen etablerer sig dér, hvilket i henhold til Domstolens faste retspraksis grundlæggende er i strid med princippet om fri udveksling af tjenesteydelser sikret ved artikel 49 EF. Ifølge Kommissionen følger det heraf, at en yderligere forpligtelse til at opsætte en liste i forretningslokalet over de tjenesteydelser, der kan leveres til kunderne, som påkrævet i henhold til lovtekstens artikel 120, også er i strid med artikel 49 EF.
42. Den Italienske Republik har anført, at forpligtelsen til at råde over et forretningslokale på området dækket af tilladelsen er begrundet i nødvendigheden af i almenhedens interesse at tillade, at myndigheden for offentlig sikkerhed af kontrolhensyn får adgang til dokumenter vedrørende transaktioner gennemført i Italien. Derfor er den yderligere forpligtelse til at opsætte en liste over de ydelser, som kan leveres, og som er fastsat for alle offentlige bureauer, hvis virksomhed er undergivet en tilladelse, ligeledes forenelig med den ved traktaten sikrede frie udveksling af tjenesteydelser.
Domstolens bemærkninger
43. Det bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at en betingelse, hvorefter den, der præsterer tjenesteydelsen, skal have sit driftssted i den medlemsstat, hvor tjenesteydelsen præsteres, er direkte i strid med den frie udveksling af tjenesteydelser, idet den gør det umuligt for tjenesteydere, som er etableret i andre medlemsstater, at præstere tjenesteydelser i den pågældende medlemsstat (dom af 14.12.2006, sag C-257/05, Kommissionen mod Østrig, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis). Den Italienske Republik bestrider i øvrigt ikke, at forpligtelsen til at råde over et forretningslokale på området dækket af tilladelsen udgør en hindring af friheden til at levere tjenesteydelser sikret ved artikel 49 EF, hvilket i princippet er forbudt.
44. Denne hindring af friheden til at levere tjenesteydelser kan ikke begrundes med det formål, som Den Italienske Republik har påberåbt sig.
45. Det følger således af Domstolens faste retspraksis, at foranstaltninger, der begrænser friheden til at levere tjenesteydelser, kun kan begrundes i tvingende almene hensyn, hvis foranstaltningerne er nødvendige for beskyttelsen af de interesser, som de tilsigter at sikre, og i det omfang, at disse mål ikke kan nås ved mindre indgribende foranstaltninger (jf. i denne retning dommen af 14.12.2006 i sagen Kommissionen mod Østrig, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis).
46. Kontrollen med aktiviteterne hos virksomheder, der er beskæftiget med udenretlig inddrivelse af fordringer, og med deres dokumenter vedrørende transaktioner udført i Italien er imidlertid på ingen måde betinget af, at de pågældende virksomheder skal råde over et forretningslokale i denne medlemsstat. Ligeledes kan tjenesteydelser præsteret af sidstnævnte bringes til kundernes kendskab ved mindre indgribende midler end ved, at der i lokaler, der bl.a. er oprettet til dette formål, opsættes lister, såsom ved offentliggørelsen i en lokalavis eller ved passende annoncering.
47. Det må derfor konstateres, at Den Italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 49 EF ved at opstille et krav om, at personer, der ønsker at udøve virksomhed, som består i udenretlig inddrivelse af fordringer, skal råde over forretningslokaler i området dækket af tilladelsen, og at der i disse lokaler skal opsættes lister over de ydelser, som kan leveres til kunderne.
Andet og fjerde klagepunkt, hvorefter den stedlige begrænsning af tilladelsen til at udøve virksomhed med udenretlig inddrivelse af fordringer og forpligtelsen til at give fuldmagt til en repræsentant, som er indehaver af en tilladelse til at udøve denne virksomhed i en provins, hvor tjenesteyderen ikke er indehaver af en tilladelse, er uforenelig med artikel 43 EF og 49 EF, og tredje klagepunkt i det omfang forpligtelsen til at råde over et forretningslokale i hver provins er uforenelig med artikel 43 EF
Parternes argumenter
48. Kommissionen har gjort gældende, at den omstændighed, at den af Questore meddelte tilladelse kun er gyldig i den provins, som hører under dennes myndighed, udgør en restriktion af såvel etableringsretten som friheden til at levere tjenesteydelser. Da det italienske område er inddelt i 103 provinser, vil det antal tilladelser, som skal indhentes for at kunne udøve virksomhed bestående i udenretlig inddrivelse af fordringer på hele området, udgøre en næsten uovervindelig hindring for en erhvervsdrivende fra en anden medlemsstat.
49. Ifølge Kommissionen kan denne restriktion kombineret med de konsekvenser, som er forbundet med fuldmagtsforholdet, såvel som de lokaler, hvorover tjenesteyderen skal råde i hver provins, ikke begrundes med tvingende hensyn til den offentlige sikkerhed, herunder særlig en mere effektiv kontrol med den omhandlede virksomhed.
50. Kommissionen gør således gældende, at denne kontrol kan organiseres på nationalt plan, eventuelt ved at gennemføre visse kontroller på lokalt plan, men uden at det er nødvendigt at pålægge tjenesteyderne at råde over en tilladelse for hver provins, hvor de udøver deres virksomhed. Desuden kan den pågældende kontrol gennemføres på effektiv vis takket være udveksling af oplysninger mellem myndighederne for offentlig sikkerhed i de forskellige provinser, hvor tjenesteyderne ønsker at udøve deres virksomhed.
51. Herudover bestrider Kommissionen, at den italienske ordning er egnet til at nå det tilstræbte mål, idet antallet af involverede administrative organer, når henses til antallet af nødvendige tilladelser og antallet af forretningslokaler, der skal kontrolleres i forbindelse med en tjenesteyder, kan vise sig at være kontraproduktivt for en effektiv kontrol.
52. Den Italienske Republik bestrider Kommissionens standpunkt. Den omhandlede virksomhed er således grundet sin særlige natur forbundet med lokale økonomiske betingelser. Det er derfor strengt nødvendigt, at Questore inden meddelelse af tilladelsen vurderer situationen på det område, som hører under dens kompetence. Hvis tilladelserne havde en geografisk gyldighed, der gik videre end området for den provins, for hvilken de var indhentet, ville en sådan vurdering ikke kunne finde sted i en anden provins, idet situationen kunne være anderledes dér.
53. Den Italienske Republik tilføjer, at eftersom det indrømmes, at den i sagen omhandlede virksomhed kan kontrolleres af en myndighed for offentlig sikkerhed, hvilket ikke bestrides af Kommissionen, tilkommer det hverken sidstnævnte eller Domstolen at fastlægge de konkrete tekniske fremgangsmåder, i henhold til hvilke en sådan kontrol skal gennemføres.
54. Hvad angår antallet af organer, der er involveret i kontrollen, kan Den Italienske Republik ikke se, hvorfor en sådan oplysning har betydning for vurderingen af kontrolsystemets egnethed til at nå sit mål.
55. Den Italienske Republik konkluderer, at ordningen med stedlige tilladelser er begrundet i tvingende almene hensyn og er proportional i forhold til det tilstræbte mål, selv om der kan tænkes andre ordninger.
Domstolens bemærkninger
56. I henhold til den omtvistede lovgivning kan en virksomhed kun udøve virksomhed bestående i udenretlig inddrivelse af fordringer i den provins, hvortil der er meddelt tilladelse, medmindre der gives fuldmagt til en repræsentant, som har tilladelse til at udøve denne type virksomhed i en anden provins. Desuden kan en virksomhed kun indhente en tilladelse for andre provinser, hvis den i hver af provinserne råder over et forretningslokale.
57. Selv om disse regler finder ens anvendelse på tjenesteydere etableret i en italiensk provins, og som ønsker at udvide deres virksomhed til andre provinser, såvel som på tjenesteydere fra andre medlemsstater, som ønsker at udøve deres virksomhed i flere italienske provinser, udgør de ikke desto mindre for enhver tjenesteyder, som ikke er etableret i Italien, en alvorlig hindring af udøvelsen af hans virksomhed i denne medlemsstat, som påvirker hans adgang til markedet.
58. Eftersom disse regler stiller krav om, at en tjenesteyder fra en anden medlemsstat, som ønsker at udøve virksomhed i flere italienske provinser, ikke begrænser sig til en enkel etablering på det italienske område, men at han skal råde over forretningslokaler i hver af de pågældende provinser, medmindre han giver fuldmagt til en repræsentant, som er indehaver af en tilladelse, stiller de ham ringere i forhold til italienske tjenesteydere, som traditionelt er etableret i Italien, og som allerede har et forretningslokale i mindst en af de pågældende provinser og normalt råder over større faciliteter end udenlandske tjenesteydere til at skabe kontakt til andre tjenesteydere, som er indehavere af en tilladelse i andre provinser for i givet fald at give dem fuldmagt (jf. i denne retning dom af 5.10.2004, sag C-442/02, CaixaBank France, Sml. I, s. 8961, præmis 12 og 13).
59. Hvad dernæst angår de grunde, som Den Italienske Republik har fremført til støtte for denne restriktion af frihederne sikret ved artikel 43 EF og 49 EF, må det bemærkes, at hverken tilladelsens stedlige begrænsning eller forpligtelsen til at råde over et forretningslokale i den provins, for hvilken tilladelsen er meddelt, uden videre kan betegnes som uegnede til at nå målet om en effektiv kontrol med den pågældende virksomhed.
60. Disse regler går imidlertid, som Kommissionen gør gældende, videre, end hvad der er nødvendigt for at nå dette mål, idet dette mål kan nås med mindre restriktive midler.
61. Som fastslået i præmis 27 i denne dom fastsætter det italienske system, at der meddeles en stedlig tilladelse på grundlag af en erklæring om »god opførsel« i medfør af lovtekstens artikel 11. Hvis denne erklæring er blevet kontrolleret af den kompetente myndighed i den provins, hvor den er blevet indgivet, og denne myndighed har meddelt den pågældende en tilladelse, har fremlæggelse af den samme erklæring til myndigheder i andre provinser ingen berettigelse.
62. En tilladelse meddelt af Questore i en provins burde således være tilstrækkelig til at kunne udøve virksomhed inden for udenretlig inddrivelse af fordringer på hele den italienske stats område, medmindre den erklæring, som har resulteret i denne tilladelse, senere bliver ukorrekt, hvilket indehaveren af tilladelsen har pligt til at erklære.
63. I det omfang Den Italienske Republik gør gældende, at de kompetente myndigheders anerkendelse i en provins af en tilladelse meddelt i en anden provins er i modstrid med det forhold, at meddelelsen af en sådan tilladelse desuden afhænger af, at Questore i hver provins foretager en vurdering af lokale økonomiske forhold, bemærkes, at det er i overensstemmelse med fast retspraksis, at enhver ordning vedrørende forudgående tilladelser skal være baseret på objektive, ikke-diskriminerende kriterier, som kendes af de pågældende på forhånd (dom af 13.5.2003, sag C-463/00, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 4581, præmis 69 og den deri nævnte retspraksis, og dom af 16.5.2006, sag C-372/04, Watts, Sml. I, s. 4325, præmis 116). Eftersom en sådan bedømmelse er blottet for objektive kriterier, der er kendt på forhånd af de pågældende virksomheder, kan dette argument ikke begrunde, at Questore i en provins ikke anerkender en tilladelse meddelt af en Questore i en anden provins.
64. Det må derfor fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 43 EF og 49 EF, ved at stille krav om, at en virksomhed beskæftiget med udenretlig inddrivelse af fordringer, som er indehaver af en tilladelse til at udøve denne form for virksomhed, meddelt af Questore i en provins, skal ansøge om en anden tilladelse i hver provins, hvor den ønsker at udøve virksomhed, medmindre den giver fuldmagt til en repræsentant, der er indehaver af en tilladelse i denne anden provins.
65. Hvad angår forpligtelsen for virksomheder beskæftiget med udenretlig inddrivelse af fordringer til at råde over et forretningslokale i hver provins, hvor de ønsker at udøve virksomhed, bemærkes, at et forretningslokale, som de pågældende virksomheder skal råde over i denne provins, som anført i præmis 46 i denne dom, på ingen måde er en forudsætning for kontrol med de pågældende virksomheders aktiviteter og deres dokumenter vedrørende udførte aktiviteter.
66. Den Italienske Republik har derfor ligeledes tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 43 EF, ved at kræve, at virksomheder beskæftiget med udenretlig inddrivelse af fordringer råder over et forretningslokale i hver provins, hvor de ønsker at udøve virksomhed.
Syvende klagepunk, hvorefter det er uforeneligt med artikel 43 EF og 49 EF at begrænse friheden til at fastsætte priser
Parternes argumenter
67. Kommissionen gør gældende, at bestemmelserne i cirkulæret, som er rettet til Questori, og som angiver, at det er nødvendigt at fastsætte objektive og ensartede parametre med henblik på at undgå, at de priser, der gælder inden for samme provins, ikke afviger for meget fra hinanden, mangler gennemsigtighed og forudsigelighed. De udgør en hindring af frihederne i artikel 43 EF og 49 EF, idet de er mere byrdefulde for udenlandske tjenesteydere end for italienske tjenesteydere.
68. Desuden gør Kommissionen gældende, at de pågældende bestemmelser ikke varetager målet om beskyttelse af den offentlige sikkerhed og henviser i denne forbindelse til Domstolens retspraksis, hvorefter de hensyn, der kan påberåbes af en medlemsstat, skal ledsages af en analyse af, hvorvidt den restriktive foranstaltning er egnet og forholdsmæssig. Den Italienske Republik har imidlertid ikke fremført overbevisende argumenter i den henseende.
69. Den italienske regering gør tværtimod gældende, at de pågældende tjenesteydere ikke er frataget friheden til at fastsætte priser, eftersom cirkulæret kun indeholder en anbefaling til Questori om at opfordre de pågældende tjenesteydere til at angive prislister baseret på objektive kriterier såsom omkostningerne eller forholdet mellem udbud og efterspørgsel af den pågældende tjenesteydelse. Disse indikationer har som mål at undgå, at der skabes en ukontrolleret konkurrence vedrørende priserne på tjenesteydelserne, hvilket er en kilde til potentiel uro for den offentlige orden i denne sektor.
Domstolens bemærkninger
70. Det fremgår af fast retspraksis, at artikel 49 EF er til hinder for anvendelsen af enhver national lovgivning, som har som konsekvens, at leveringen af tjenesteydelser mellem medlemsstater gøres mere vanskelig end leveringen af tjenesteydelser, der udelukkende er intern i en medlemsstat (jf. dom af 8.9.2005, forenede sager C-544/03 og C-545/03, Mobistar og Belgacom Mobile, Sml. I, s. 7723, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).
71. Hvad angår obligatoriske mindstepriser har Domstolen allerede fastslået, at bestemmelser med et absolut forbud mod ved aftale at fravige de mindstesalærer, der er fastsat i en tarif for advokater for ydelser, som dels er af juridisk karakter, dels er forbeholdt advokater, udgør en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser som omhandlet i artikel 49 EF (dom af 5.12.2006, forenede sager C-94/04 og C-202/04, Cipolla m.fl., Sml. I, s. 11421, præmis 70).
72. Et forbud af denne art fratager reelt erhvervsdrivende etableret i en anden medlemsstat muligheden for at tilbyde priser, der er lavere end mindstepriserne, og således yde en mere effektiv konkurrence i forhold til erhvervsdrivende, der er permanent etableret i den pågældende medlemsstat, og som derfor råder over større faciliteter for at skabe sig et kundegrundlag end erhvervsdrivende etableret i udlandet (jf. i denne retning dommen i sagen Cipolla m.fl., præmis 59, og analogt CaixaBank France-dommen, præmis 13).
73. Desuden begrænser et sådant forbud valgmulighederne for modtagerne af de pågældende tjenesteydelser i den pågældende medlemsstat, eftersom de ikke kan ty til udenlandske erhvervsdrivende, som i denne medlemsstat ville tilbyde deres ydelser til en lavere pris, end den der følger af mindstepriserne i henhold til den pågældende tarif (jf. i denne retning dommen i sagen Cipolla m.fl., præmis 60).
74. Det må imidlertid anføres, at det forbud i dommen i sagen Cipolla m.fl., som blev betegnet som en restriktion i henhold til artikel 49 EF, var indeholdt i bestemmelser, der indeholdt et præcist og absolut forbud mod ved aftale at fravige en tarif, mens det i denne sag blot drejer sig om en indikation indeholdt i et cirkulære, der har Questori som adressat, og som af Den Italienske Republik betegnes som en anbefaling, der begrænser sig til en anmodning om at fastsætte visse »objektive og ensartede parametre«.
75. Det bemærkes desuden, som Kommissionen selv gør gældende i sin stævning, at de italienske myndigheder ikke har fremlagt præciserende oplysninger vedrørende de foranstaltninger, der er vedtaget på grundlag af denne anbefaling i cirkulæret, som stammer fra 1996. Således er det ikke engang sikkert, at der findes prislister for virksomheder beskæftiget med udenretlig inddrivelse af fordringer.
76. Det følger af de foregående betragtninger, at Kommissionen ikke har ført bevis for, at der foreligger en restriktion af friheden til at levere tjenesteydelser som sikret ved artikel 49 EF.
77. Det samme gør sig gældende med hensyn til Kommissionens nærværende klagepunkt, i det omfang begrænsningen i friheden til at fastsætte priser er i strid med artikel 43 EF.
78. Under disse omstændigheder må det konkluderes, at Kommissionens syvende klagepunkt i sin helhed savner grundlag.
Det ottende klagepunkt, hvorefter forbuddet mod ligeledes at udøve virksomhed som omhandlet i loven om bank- og kreditvirksomhed er uforeneligt med artikel 43 EF og 49 EF
Parternes argumenter
79. Kommissionen har anført, at det forhold, at udøvelse af virksomhed bestående i udenretlig inddrivelse af fordringer i henhold til cirkulæret er uforenelig med anden form for virksomhed inden for bank- og kreditvæsen fra andre medlemsstater, svarer til et forbud mod at udøve den pågældende inddrivelsesvirksomhed i Italien, hvilket er i strid med artikel 43 EF og 49 EF.
80. For det tilfælde, at cirkulæret fortolkes anderledes af de italienske myndigheder, krænker den omtvistede bestemmelse grundet sin meget tvetydige affattelse ikke desto mindre de pågældende artikler. De pågældende tjenesteydere er således ikke i stand til på klar og præcis måde at bedømme, hvorvidt de har eller ikke har tilladelse til at udøve virksomhed inden for udenretlig inddrivelse af fordringer i Italien. Ifølge Domstolens faste retspraksis er dette faktum tilstrækkeligt til, at der er tale om en overtrædelse af fællesskabsretten.
81. Den Italienske Republik afviser disse påstande. I cirkulæret anføres det kun, at virksomhed inden for udenretlig inddrivelse af fordringer ikke tilhører den type inddrivelsesvirksomhed for banker og kreditvirksomheder, som er reguleret ved loven om bank- og kreditvirksomhed, og at tilladelsen til at udøve førstnævnte form for virksomhed derfor ikke svarer til en tilladelse til at udøve den sidstnævnte form for virksomhed.
82. Ifølge denne medlemsstat kan der – selv dersom det vurderes, at udtrykket »uforenelighed« i cirkulæret ikke er anvendt korrekt – ikke rejses rimelig tvivl om det faktum, at der intet er til hinder for, at en person, som har tilladelse til at udøve de pågældende to typer virksomhed, gøre dette samtidigt.
Domstolens bemærkninger
83. Det bemærkes for det første, at cirkulæret vedrører kompetencer for virksomheder beskæftiget med udenretlig inddrivelse af fordringer med hensyn til finansielle transaktioner, som er reguleret ved loven om bank- og kreditvirksomhed, og ikke et forbud mod, at bank- og kreditvirksomheder udøver virksomhed inden for udenretlig inddrivelse af fordringer i Italien.
84. For det andet bemærkes, som Den Italienske Republik gør gældende, at det følger af cirkulæret, som citeret i præmis 11 i denne dom, at dette begrænser sig til at bekræfte, at tilladelse til at udøve virksomhed inden for udenretlig inddrivelse af fordringer ikke automatisk indebærer tilladelse til at udøve bank- og kreditvirksomhed, jf. loven om bank- og kreditvirksomhed.
85. Da der ikke fremgår nogen retlig usikkerhed i cirkulæret med hensyn til virksomhed bestående i udenretlig inddrivelse af fordringer i forhold til bank- og kreditvirksomhed som omhandlet i loven om bank- og kreditvirksomhed, foreligger der ingen hindring af friheden sikret ved artikel 49 EF for udenlandske tjenesteydere med hensyn til udøvelse af virksomhed bestående i udenretlig inddrivelse af fordringer i Italien.
86. Kommissionens ottende klagepunkt savner derfor grundlag.
87. Set i lyset af de anførte omstændigheder, hvorefter enhver virksomhed, der er beskæftiget med udenretlig inddrivelse af fordringer, i henhold til lovteksten
– skal have en tilladelse i hver ny provins, hvor den ønsker at udøve virksomhed, uanset den allerede har en tilladelse meddelt af Questore i en provins, medmindre den giver fuldmagt til en repræsentant, der allerede har en fuldmagt i den nye provins, har Den Italienske Republik tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 43 EF og 49 EF
– skal råde over forretningslokaler i området dækket af tilladelsen og dér opsætte lister over de ydelser, som kan leveres til kunderne, har Den Italienske Republik tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 49 EF
– skal råde over lokaler i hver provins, hvor den ønsker at udøve sin virksomhed, har Den Italienske Republik tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 43 EF.
88. I øvrigt frifindes Den Italienske Republik.
Sagens omkostninger
89. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 3, kan Domstolen fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part skal bære sine egne omkostninger, hvis hver af parterne taber på henholdsvis et eller flere punkter.
90. I den foreliggende sag har Kommissionen og Den Italienske Republik hver tabt på flere punkter, og hver part pålægges at betale egne omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Første Afdeling):
1) Ved i den konsoliderede lovtekst vedrørende lovene om offentlig sikkerhed (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), gennemført ved kongelig anordning nr. 773 af 18. juni 1931, at fastsætte, at enhver virksomhed beskæftiget med udenretlig inddrivelse af fordringer
– skal have en tilladelse i hver ny provins, hvor den ønsker at udøve virksomhed, uanset den allerede har en tilladelse meddelt af Questore i en provins, medmindre den giver fuldmagt til en repræsentant, der allerede har en fuldmagt i den nye provins, har Den Italienske Republik tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 43 EF og 49 EF
– skal råde over forretningslokaler i området dækket af tilladelsen og dér opsætte lister over de ydelser, som kan leveres til kunderne, har Den Italienske Republik tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 49 EF
– skal råde over lokaler i hver provins, hvor den ønsker at udøve sin virksomhed, har Den Italienske Republik tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 43 EF .
2) I øvrigt frifindes Den Italienske Republik.
3) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber og Den Italienske Republik bærer hver deres egne omkostninger.