62015CC0444
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. Kokott
fremsat den 8. september 2016 (
1
)
Sag C-444/15
Associazione Italia Nostra Onlus
mod
Comune di Venezia m.fl.
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (den regionale forvaltningsdomstol for Veneto, Italien))
»Miljø — bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet — højt miljøbeskyttelsesniveau i henhold til artikel 191 TEUF og artikel 37 i chartret om grundlæggende rettigheder — nødvendigheden af en miljøvurdering i henhold til direktiv 2001/42/EF ved påkrævet vurdering af virkningerne på lokaliteten i henhold til direktiv 92/43/EØF — fortolkning af begrebet »mindre områder på lokalt plan««
I – Indledning
1.
Den foreliggende præjudicielle anmodning har til formål at opnå en yderligere konkretisering af anvendelsesområdet for direktivet om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet (
2
) (herefter »SMV-direktivet«, »SMV« står for strategisk miljøvurdering). Den giver desuden Domstolen lejlighed til efter en længere periode atter at udtale sig om Unionens målsætning om at tilstræbe et højt beskyttelsesniveau på miljøområdet.
2.
Hovedsagen omhandler et byggeprojekt i Venedigbugten. Dette projekt blev ganske vist underkastet en miljøvurdering i henhold til habitatdirektivet (
3
), men de italienske myndigheder besluttede i forbindelse med en indledende undersøgelse, at der ikke var behov for en strategisk miljøvurdering i henhold til SMV-direktivet, da kun et mindre område på lokalt plan var berørt, og projektet ikke forventedes at få væsentlige miljøkonsekvenser. I et sådant tilfælde fastsætter SMV-direktivet, at det ikke er nødvendigt at gennemføre en strategisk miljøvurdering.
3.
Den forelæggende ret er for det første i tvivl om, hvorvidt denne undtagelse fra SMV-pligten er forenelig med det EU-retligt påbudte høje miljøbeskyttelsesniveau, hvilket giver anledning til interessante problematikker, navnlig hvad angår muligheden for at prøve denne EU-politiske målsætning ved domstolene.
4.
Subsidiært anmoder den forelæggende ret om fortolkning af betingelserne for, at bestemte planer og programmer, selv om de kræver en vurdering i henhold til habitatdirektivet, i henhold til bestemmelsen i SMV-direktivet kan fritages fra gennemførelsen af en omfattende strategisk miljøvurdering. Det centrale spørgsmål i denne forbindelse er, hvad der skal forstås ved begrebet »mindre område på lokalt plan«.
II – Retsforskrifter
A – EU-retlige forskrifter
1. Den primære ret
5.
Artikel 191, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (
4
) (herefter »TEUF«) fastlægger principperne for EU’s miljøpolitik:
»Unionens politik på miljøområdet tager sigte på et højt beskyttelsesniveau under hensyntagen til de forskelligartede forhold, der gør sig gældende i de forskellige områder i Unionen. Denne politik bygger på forsigtighedsprincippet, princippet om forebyggende indsats, princippet om indgreb over for miljøskader fortrinsvis ved kilden og princippet om, at forureneren betaler.«
6.
Artikel 3, stk. 3, andet punktum, i traktaten om Den Europæiske Union (
5
) (herefter »TEU«) indeholder en lignende målsætning for miljøbeskyttelsen:
»Unionen arbejder for en bæredygtig udvikling i Europa baseret på en afbalanceret økonomisk vækst og prisstabilitet, en social markedsøkonomi med høj konkurrenceevne, hvor der tilstræbes fuld beskæftigelse og sociale fremskridt, og et højt niveau for beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten.«
7.
Også artikel 37 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (
6
) (herefter »chartret«) fastsætter med henblik på miljøpolitikken:
»Et højt miljøbeskyttelsesniveau og forbedring af miljøkvaliteten skal integreres i Unionens politikker og sikres i overensstemmelse med princippet om en bæredygtig udvikling.«
2. Habitatdirektivet
8.
Habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, fastsætter en vurdering af bestemte planer og projekters indvirkning på europæiske beskyttede områder:
»Alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. På baggrund af konklusionerne af vurderingen af virkningerne på lokaliteten, og med forbehold af stk. 4, giver de kompetente nationale myndigheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de har sikret sig, at den/det ikke skader lokalitetens integritet, og når de – hvis det anses for nødvendigt – har hørt offentligheden.«
3. SMV-direktivet
9.
I tiende betragtning til SMV-direktivet henvises der til dettes forhold til habitatdirektivet:
»Alle planer og programmer, som […] skal vurderes i henhold til [habitatdirektivet], kan få væsentlig indvirkning på miljøet og bør som hovedregel underkastes en systematisk miljøvurdering. Når de fastlægger anvendelsen af små områder på lokalt plan eller udgør mindre ændringer af ovennævnte planer eller programmer, bør de kun vurderes, hvis medlemsstaterne fastslår, at de kan få væsentlig indvirkning på miljøet.«
10.
I henhold til SMV-direktivets artikel 1 er formålet med dette direktiv at sikre, at der gennemføres en miljøvurdering under udarbejdelsen og vedtagelsen af (bestemte) planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet. Direktivet fastsætter minimumsbestemmelser for udarbejdelsen af en miljørapport, gennemførelse af høringer, hensyntagen til resultaterne af miljøvurderingen samt underretning om afgørelsen, der er truffet på baggrund af miljøvurderingen.
11.
Med udgangspunkt i tiende betragtning til direktivet fastsætter SMV-direktivets artikel 3 anvendelsesområdet for den strategiske miljøvurdering:
»1.
Der skal for de i stk. 2-4 omhandlede planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet, gennemføres en miljøvurdering, som skal være i overensstemmelse med dette direktivs artikel 4-9.
2.
Med forbehold af stk. 3 gennemføres der en miljøvurdering for alle planer og programmer:
a)
[…]
b)
for hvilke det på grund af den sandsynlige indvirkning på lokaliteter er besluttet, at der kræves en vurdering i medfør af artikel 6 eller 7 i [habitatdirektivet].
3.
For planer og programmer som omhandlet i stk. 2, der fastlægger anvendelsen af mindre områder på lokalt plan […], skal der kun gennemføres en miljøvurdering, hvis medlemsstaten fastslår, at de kan få væsentlig indvirkning på miljøet.
4.
[…]
5.
Medlemsstaterne afgør, om de planer eller programmer, som er omhandlet i stk. 3 og 4, kan få væsentlig indvirkning på miljøet, enten ved at undersøge hvert enkelt tilfælde eller ved at opstille typer af planer og programmer eller ved at kombinere de to metoder. I den forbindelse tager medlemsstaterne i alle tilfælde hensyn til de relevante kriterier, der er nævnt i bilag II, med henblik på at sikre, at planer og programmer, der kan få væsentlig indvirkning på miljøet, er omfattet af dette direktiv.
6.
[…]«
12.
I bilag II opstilles kriterier for bestemmelse af den sandsynlige betydning af den indvirkning på miljøet, der er omhandlet i SMV-direktivets artikel 3, stk. 5.
B – National ret
13.
Den Italienske Republik har gennemført SMV-direktivet i national ret ved Decreto legislativo nr. 152 af 3. april 2006. Den nationale bestemmelse svarer til direktivets ordlyd, og navnlig findes der heller ikke i denne en definition af begrebet »mindre områder på lokalt plan«. I national retspraksis har man for dette begreb udviklet tærskelværdier ud fra projektets arealmæssige størrelse, som for projekter til udvikling af byområder principielt er fastsat til et areal på 40 ha, men for projekter i eksisterende byområder til et areal på 10 ha.
III – Hovedsagen og den præjudicielle anmodning
14.
Hovedsagen drejer sig om et byggeprojekt i Venedigbugten, på sydspidsen af øen Pellestrina, som har navnet »Ca’ Roman«. »Società Ca’ Roman Srl« planlægger her opførelse af i alt 42 boliger på et areal på ca. 3 ha. Projektet støder op til lokaliteter, som er omfattet af det europæiske økologiske Natura 2000-net, fordi de er udlagt som særligt beskyttet område med henblik på beskyttelse af vilde fugle i henhold til fuglebeskyttelsesdirektivet eller udvalgt som lokalitet af fællesskabsbetydning med henblik på beskyttelse af naturtyper samt vilde dyr og planter i henhold til habitatdirektivet.
15.
En vurdering af planens indvirkning i henhold til de nationale bestemmelser, der er udstedt til gennemførelse af habitatdirektivet, gav et positivt resultat, men krævede dog samtidig talrige pålæg med henblik på at beskytte de berørte europæiske beskyttede områder.
16.
Den ansvarlige administrative myndighed undersøgte desuden, om der skulle gennemføres en strategisk miljøvurderingsprocedure i henhold til de nationale forskrifter til gennemførelse af SMV-direktivet. Myndigheden konkluderede, at dette ikke var nødvendigt. Byggeprojektet omfattede ganske vist særligt beskyttede områder og lokaliteter af fællesskabsbetydning og var således underkastet en vurdering af indvirkningen i henhold til habitatdirektivet. Ud fra principperne i italiensk retspraksis omfattede det imidlertid kun »mindre områder på lokalt plan«. Projekter i sådanne områder kræver ikke en strategisk miljøvurdering, da de ikke kan få væsentlig indvirkning på miljøet. Det fremgår af den forelæggende rets oplysninger, at de kompetente myndigheder ikke anså dette kriterium for opfyldt.
17.
Miljøorganisationen Associazione Italia Nostra Onlus (herefter »Italia Nostra«) har anfægtet denne fremgangsmåde, idet den har anlagt sag ved Tribunale amministrativo regionale del Veneto (den regionale forvaltningsdomstol for Veneto). Denne har efterfølgende i henhold til artikel 267, stk. 3, TEUF forelagt Domstolen følgende spørgsmål:
»1)
Skal artikel 3, stk. 3, i direktiv 2001/42/EF, for så vidt som denne bestemmelse også omhandler det i artikel 3, stk. 2, litra b), omhandlede tilfælde, i lyset af miljøbeskyttelsesreglerne i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og chartret om grundlæggende rettigheder anses for at være gyldig, for så vidt som denne bestemmelse fritager planer og programmer, for hvilke det er besluttet, at der kræves en vurdering af indvirkningen i medfør af artikel 6 og 7 i direktiv 92/43/EØF, fra en systematisk strategisk miljøvurdering?
2)
Såfremt Domstolen fastslår, at den nævnte bestemmelse er gyldig, skal artikel 3, stk. 2 og 3, i direktiv 2001/42/EF, læst i lyset af tiende betragtning til samme direktiv, hvorefter »alle planer og programmer, som skal vurderes i henhold til habitatdirektivet, kan få væsentlig indvirkning på miljøet og […] som hovedregel [bør] underkastes en systematisk miljøvurdering«, da fortolkes således, at de er til hinder for en national bestemmelse som den omhandlede, der fastlægger definitionen af begrebet »mindre områder på lokalt plan« i artikel 3, stk. 3, i direktiv 2001/42/EF med henvisning til rent kvantitative faktorer?
3)
Såfremt det foregående spørgsmål besvares benægtende, skal artikel 3, stk. 2 og 3, i direktiv 2001/42/EF, læst i lyset af tiende betragtning til direktivet, hvorefter »alle planer og programmer, som skal vurderes i henhold til Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter, kan få væsentlig indvirkning på miljøet og […] som hovedregel [bør] underkastes en systematisk miljøvurdering«, da fortolkes således, at de er til hinder for en national bestemmelse som den omhandlede, hvorefter der hvad angår alle projekter til såvel udvikling af nye eller ekspanderende byområder med et areal på op til 40 ha samt projekter om planlægning eller udvikling af byområder i eksisterende byområder med et areal på op til 10 ha ikke automatisk og obligatorisk skal gennemføres en strategisk miljøvurdering, selv om det på grund af den sandsynlige indvirkning på lokaliteterne allerede er besluttet, at der kræves en vurdering af deres indvirkning i medfør af habitatdirektivets artikel 6 eller 7?«
18.
Europa-Kommissionen, Det Europæiske Råd, Europa-Parlamentet, Comune di Venezia, Den Italienske Republik, Società Ca’ Roman Srl og Italia Nostra har afgivet skriftlige udtalelser til denne præjudicielle anmodning. Der er ikke blevet fremsat begæring om afholdelse af et retsmøde, og Domstolen har besluttet ikke at afholde et.
IV – Retlig bedømmelse
19.
Indledningsvis behandles kort spørgsmålet om den præjudicielle anmodnings formalitet (afsnit A), hvorefter spørgsmålet om gyldigheden af SMV-direktivets artikel 3, stk. 3, diskuteres (afsnit B). Efterfølgende undersøges spørgsmålene vedrørende fortolkningen (afsnit C).
A – Den præjudicielle anmodnings formalitet
20.
Comune di Venezia og Società Ca’ Roman er af den opfattelse, at den præjudicielle anmodning ikke kan antages til realitetsbehandling. De er af den opfattelse, at de forelagte spørgsmål ikke er væsentlige for afgørelsen, da det område, som er berørt af projektet, befinder sig uden for de områder, der er beskyttet i henhold til habitatdirektivet, og en undersøgelse i henhold til dette direktivs artikel 6 eller 7 derfor ikke var påkrævet. SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, litra b), og artikel 3, stk. 3, finder derfor slet ikke anvendelse på sagen.
21.
I denne henseende bemærkes, at der ifølge fast retspraksis består en formodning om, at de spørgsmål om EU-rettens fortolkning, som den nationale ret har forelagt på baggrund af de retlige og faktiske omstændigheder, som den har ansvaret for at fastlægge – og hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve – er relevante. Domstolen kan alene afvise at træffe afgørelse vedrørende et præjudicielt spørgsmål forelagt af en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål (
7
).
22.
Disse betingelser er ikke opfyldt. Navnlig forekommer det ikke usandsynligt, at en vurdering af indvirkningen i henhold til habitatdirektivet, som skildret af den forelæggende ret, er påkrævet for det foreliggende projekt, selv om det umiddelbart kun berører et område uden for det beskyttede område, da også projekter uden for beskyttede områder kan forringe disse. Desuden har fortolkningen af den primære ret og SMV-direktivet forbindelse med realiteten i hovedsagen, problemet er ikke af hypotetisk karakter, og den forelæggende ret har givet alle de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at der kan foretages en saglig korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål. Anmodningen om præjudiciel afgørelse kan derfor antages til behandling.
B – Det første spørgsmål
23.
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret navnlig oplyst, om det er foreneligt med det i den primære EU-ret og i chartret om grundlæggende rettigheder fastsatte høje miljøbeskyttelsesniveau, at ikke alle planer, for hvilke der gennemføres vurdering af indvirkningen i henhold til habitatdirektivets artikel 6 og 7, per se underkastes en obligatorisk strategisk miljøvurdering i henhold til SMV-direktivet.
1. Kontrollen af det EU-retligt påbudte miljøbeskyttelsesniveau
24.
Artikel 191, stk. 2, TEUF forpligter EU-lovgiver til ved udformningen af Unionens politik på miljøområdet at tage sigte på et højt beskyttelsesniveau under hensyntagen til de forskelligartede forhold, der gør sig gældende i de forskellige områder i Unionen. Denne målsætning er også forankret i chartrets artikel 37 og i artikel 3, stk. 3, andet punktum, TEU.
25.
Disse bestemmelser kan ikke fortolkes og efterprøves uafhængigt af hinanden. De er tværtimod udtryk for det fælles princip om et højt miljøbeskyttelsesniveau (
8
), som på grund af den gentagne forankring i EU-retten må tillægges særlig betydning.
26.
Den målestok, ud fra hvilken en enkelt EU-retsakts forenelighed med det i artikel 191, stk. 2, TEUF fastsatte miljøbeskyttelsesniveau skal vurderes, har Domstolen konkretiseret i Safety Hi-Tech-dommen (
9
) og Bettati-dommen (
10
), som drejede sig om anvendelsesforbud for stoffer, der er skadelige for ozonlaget.
27.
Heri fastslog Domstolen, at artikel 191 TEUF fastsætter en række mål, principper og kriterier, som fællesskabslovgiver skal overholde ved gennemførelsen af miljøpolitikken. Da det er nødvendigt at foretage en afvejning af visse af disse mål og principper, og da det er kompliceret at anvende kriterierne, må domstolsprøvelsen dog nødvendigvis begrænse sig til at undersøge, om der er anlagt et åbenbart urigtigt skøn med hensyn til disse betingelser (
11
).
28.
Hvad angår den i artikel 191, stk. 2, TEUF definerede målsætning for EU’s miljøpolitik, som kræver, at der tages sigte på et højt beskyttelsesniveau, har Domstolen endvidere med rette fastslået, at et sådant beskyttelsesniveau for at være foreneligt med denne bestemmelse ikke nødvendigvis skal være det teknisk højst mulige (
12
). Dette fremgår allerede af ordlyden (kun »højt« beskyttelsesniveau), men også af, at artikel 193 TEUF giver medlemsstaterne mulighed for at opretholde eller indføre endnu strengere beskyttelsesforanstaltninger.
29.
Velsagtens ud fra den antagelse, at et niveau kun kan være »højt« i forhold til et andet, har Domstolen i forbindelse med sikringen af det høje beskyttelsesniveau tidligere også taget bestik af, om EU’s retsakter går ud over det, der kræves af EU i henhold til de internationale forpligtelser på miljøområdet (
13
).
30.
Et sådant beskyttelsesniveau, som er mere vidtgående end EU’s internationale forpligtelser, kan også konstateres i den foreliggende sag. Den gældende Kievprotokol om strategisk miljøvurdering (
14
) til Espookonventionen om vurdering af virkningerne på miljøet på tværs af landegrænserne (
15
) indeholder nemlig ingen specielle regler for projekter, som af naturbeskyttelseshensyn kræver en særlig vurdering.
31.
En sådan ekstern sammenligning er imidlertid kun et betinget anvendeligt kriterium. Denne model ville for at være konsekvent skulle inddrage et større udvalg af sammenligningsgrupper eller besvare spørgsmålet om, hvorvidt disse internationale forpligtelser i sig selv etablerer et højt, et middel eller et lavt niveau for miljøbeskyttelsen.
32.
Men navnlig er målsætningen i artikel 191, stk. 2, TEUF ikke udtømt blot ved at overgå eksterne standarder. Den kræver derimod en konstant stræben efter mere og bedre miljøbeskyttelse, selv hvis der i hele verden ikke skulle findes nogen højere beskyttelse. Et beskyttelsesniveau er nemlig ikke længere højt, hvis man uden vanskeligheder kan nå et højere niveau – hvilket dog ikke må forveksles med et krav om under alle omstændigheder at realisere det teknisk højst mulige beskyttelsesniveau.
33.
Dette betyder, at EU-lovgiver ved udformningen af miljølovgivningen er forpligtet til i det mindste at forbedre miljøbeskyttelsen på de punkter, hvor dette kan gøres med en rimelig indsats, og berettigede interesser ikke taler imod det.
34.
Set i sammenhæng med overvejelserne i punkt 27 i nærværende forslag til afgørelse, navnlig de mange forskellige mål, som EU-lovgiver berettiget kan arbejde hen imod ved udformningen af miljøbeskyttelsen, er princippet om et højt beskyttelsesniveau i henhold til artikel 191, stk. 2, TEUF derfor åbenlyst tilsidesat, hvis der ikke ses at være berettigede interesser, som er til hinder for et højere beskyttelsesniveau; at være »til hinder for« omfatter ifølge det generelle EU-retlige proportionalitetsprincip også det tilfælde, hvor vægten af sådanne interesser er uforholdsmæssig i forhold til den mulige forbedring af beskyttelsesniveauet.
35.
I det følgende vil jeg først undersøge, om SMV-direktivets beskyttelsesniveau og navnlig det i artikel 3, stk. 1, udstukne anvendelsesområde lever op til dette krav (punkt 2), før jeg behandler spørgsmålet om, hvorvidt det kan forsvares undtagelsesvis ikke at underkaste planer og programmer, som kræver en vurdering i henhold til habitatdirektivet, en miljøvurdering under de i SMV-direktivet fastsatte omstændigheder (punkt 3).
2. Det generelle beskyttelsesniveau i SMV-direktivet
36.
Med hensyn til SMV-direktivet må det for det første konstateres, at dette ikke har til formål at beskytte miljøet gennem materielle bestemmelser for planer eller programmer, men gennem krav til medlemsstaternes procedurer til undersøgelse, registrering og vurdering af miljøkonsekvenser (
16
).
37.
Efter artikel 191, stk. 2, TEUF er det tilladt at træffe foranstaltninger, der udelukkende vedrører visse nærmere angivne aspekter af miljøet, for så vidt som disse foranstaltninger bidrager til bevarelse, beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten (
17
). Til sådanne nærmere angivne aspekter af miljøet hører også bestemmelser, som kun opstiller procedurekrav med henblik på gennem offentlig kontrol at bidrage til at beskytte miljøet.
38.
Disse procedurekrav kan ganske vist kun styrke miljøbeskyttelsen i det omfang, planerne og programmerne overhovedet indvirker på miljøet. Således fastlægger SMV-direktivets artikel 3, stk. 1, direktivets anvendelsesområde og dermed beskyttelsesniveauet: Ifølge denne bestemmelse skal der (kun) for planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet, gennemføres en strategisk miljøvurdering.
39.
Hvad angår princippet om det høje beskyttelsesniveau forekommer det heller ikke at være forbudt at kræve, at de forventede miljøindvirkninger skal være af en vis væsentlighed. I denne forbindelse er det en legitim interesse at undgå den ekstra udgift, som gennemførelsen af en strategisk miljøvurdering for enhver plan og ethvert program, som kun kan få uvæsentlig indvirkning på miljøet, kræver. Denne interesse er heller ikke helt åbenlyst uforholdsmæssig i forhold til den ringe forbedring af miljøbeskyttelsen, som det ville give at gennemføre en strategisk miljøvurdering af planer og programmer, som ikke kan få væsentlig indvirkning på miljøet.
3. Særligt om SMV-direktivets artikel 3, stk. 3
40.
På basis af dette resultat kan det uden større besvær undersøges, om det i artikel 191, stk. 2, TEUF krævede beskyttelsesniveau ikke opfyldes, hvis planer og programmer, som kræver en vurdering i henhold til habitatdirektivet, under de forudsætninger, der er nævnt i SMV-direktivet, nemlig at de fastlægger anvendelsen af mindre områder på lokalt plan og ikke kan få væsentlig indvirkning på miljøet, ikke skal underkastes en strategisk miljøvurdering.
41.
I denne forbindelse må det for det første konstateres, at SMV-direktivets artikel 3, stk. 3, opretholder det i artikel 3, stk. 1, opstillede beskyttelsesniveau uforandret. Også ifølge denne bestemmelse skal planer og programmer, som er underkastet vurderingen i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, men som fastlægger anvendelsen af mindre områder på lokalt plan, nemlig underkastes en miljøvurdering, hvis medlemsstaten fastslår, at de kan få væsentlig indvirkning på miljøet.
42.
Navnlig tilføjelsen i SVM-direktivets artikel 3, stk. 3, om, at »medlemsstaten [skal] fastslå«, at planerne og programmerne har denne indvirkning, kan ikke tillægges nogen særlig betydning, da den kun udtrykker den i direktivets natur iboende omstændighed, at dette skal gennemføres af medlemsstaterne i det konkrete tilfælde. Det skøn, som medlemsstaterne råder over, begrænses højst derved, at de er forpligtet til at gennemføre en miljøvurdering af planer, der kan få væsentlig indvirkning på miljøet, bl.a. på grund af deres kendetegn, indvirkninger og områder, der kan blive berørt (
18
). For at fastslå, om planerne og programmerne kan få væsentlig indvirkning på miljøet, skal de i henhold til SMV-direktivets artikel 3, stk. 5, tage hensyn til kriterierne i bilag II (
19
).
43.
Heri ligger forskellen i forhold til den retspraksis, der er anført i den præjudicielle anmodning, og som kritiserer en gennemførelse af lignende bestemmelser i VVM-direktivet (
20
), fordi de udelukkende beror på tærskelværdier eller på situationen for bymæssige byggeprojekter uden for bebyggede områder (
21
). I disse tilfælde manglede der nemlig en vurdering af, om de ikke omfattede byggeprojekter alligevel kunne få væsentlig indvirkning på miljøet.
44.
I øvrigt har Rådet med føje fremhævet, at denne bestemmelse heller ikke sætter spørgsmålstegn ved habitatdirektivets beskyttelsesniveau. Forpligtelserne i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3 og 4, berøres ikke af SMV-direktivets artikel 3, stk. 3.
45.
Da SMV-direktivets artikel 3, stk. 3, således ikke sænker det beskyttelsesniveau, der er etableret ved artikel 3, stk. 1, yderligere, er der efter det i punkt 2 fundne resultat ingen grund til at tvivle på, at det i artikel 191, stk. 2, TEUF krævede høje beskyttelsesniveau er sikret.
46.
Heroverfor gør Italia Nostra primært gældende, at det ikke lever op til det krævede beskyttelsesniveau, at planer og programmer, som i henhold til habitatdirektivet skal underkastes en miljøvurdering, i henhold til SMV-direktivets artikel 3, stk. 3, kan forskånes for en strategisk miljøvurdering.
47.
Det er korrekt, at dette umiddelbart virker selvmodsigende, idet muligheden for væsentlige virkninger på lokaliteten, som er forudsætningen for pligten til at gennemføre vurderingen i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, som regel svarer til muligheden for væsentlig indvirkning i henhold til SMV-direktivets artikel 3, stk. 3 (
22
).
48.
Det var derfor logisk i SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, litra b), at fastsætte en uafviselig formodning om, at planer og programmer, for hvilke der kræves en vurdering i medfør af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, også kræver en miljøvurdering i henhold til SMV-direktivet.
49.
Alligevel kan man forestille sig tilfælde, hvor eksisterende fornuftig resterende tvivl om en foranstaltnings uskadelighed yderst let kan udryddes ved en begrænset vurdering i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, og hvor der efter denne specifikke vurdering ikke længere resterer tvivl, som ville kræve en miljøvurdering i henhold til SMV-direktivet. I dette tilfælde er det berettiget at afstå fra en omfattende miljøvurdering i henhold til SMV-direktivet. Også med denne begrænsning er planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet, stadig underkastet en miljøvurdering som krævet i SMV-direktivets artikel 3, stk. 1. Af de årsager, der er nævnte i punkt 39 i det nævnte forslag til afgørelse, sikrer SMV-direktivets artikel 3, stk. 3, derfor også hvad dette angår det i artikel 191, stk. 2, TEUF krævede niveau.
50.
Om væsentlige indvirkninger på miljøet med rette er blevet udelukket i hovedsagen, skal ikke afgøres her, og ifølge den præjudicielle anmodning heller ikke af den nationale domstol, da der tilsyneladende ikke er gjort sådanne anbringender gældende. Alligevel vækker den omstændighed, at projektet er blevet pålagt talrige påbud til beskyttelse af de berørte beskyttede lokaliteter, tvivl om, hvorvidt det på grundlag af vurderingen i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, var muligt at udelukke muligheden for væsentlige indvirkninger på miljøet som omhandlet i SMV-direktivets artikel 3, stk. 3. De rammer for projektet, som blev fastlagt i forbindelse med forundersøgelsen af nødvendigheden af en miljøvurdering i henhold til SMV-direktivet, peger i samme retning.
51.
Den forelæggende rets første spørgsmål må derfor besvares således, at undersøgelsen af spørgsmålet intet har frembragt, som kan sætte spørgsmålstegn ved gyldigheden af SMV-direktivets artikel 3, stk. 3.
C – Det andet og det tredje spørgsmål
52.
Det andet og det tredje spørgsmål vedrører fortolkningen af SMV-direktivets artikel 3, stk. 3, altså den bestemmelse, hvis forenelighed med traktaterne blev behandlet i det første spørgsmål (
23
). Der ønskes en afklaring af betydningen af den formulering, ifølge hvilken der for planer og programmer, som ganske vist kræver en vurdering i henhold til habitatdirektivet, men kun »fastlægger anvendelsen af mindre områder på lokalt plan«, kun skal gennemføres en miljøvurdering, hvis medlemsstaten fastslår, at de kan få væsentlig indvirkning på miljøet.
53.
Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret navnlig oplyst, om der ved vurderingen af, om en plan eller et program fastlægger anvendelsen af et sådant mindre område på lokalt plan, kun må tages hensyn til projektets areal. Hvis dette er tilfældet, ønsker den forelæggende ret med sit tredje spørgsmål oplyst, om de arealrelaterede tærskelværdier (40 henholdsvis 10 ha), som konkret anvendes i Italien, er forenelige med direktivet. De to spørgsmål kan besvares under ét.
54.
I denne forbindelse skal det for det første bemærkes, at kvalificeringen af en plan eller et program som en foranstaltning, som fastlægger anvendelsen af et mindre område på lokalt plan, har to forudsætninger: for det første anvendelsen af et mindre område, og for det andet fastlæggelsen på lokalt plan. I det følgende vil jeg begynde med det andet kriterium, kriteriet om det lokale plan.
1. Fastlæggelse på lokalt plan
55.
Kriteriet om det »lokale« optræder også et andet sted i SMV-direktivet, nemlig i artikel 2, litra a), første led, i forbindelse med definitionen eller kvalificeringen af de planer og programmer, der hører under direktivets anvendelsesområde. Her anvendes udtrykket »lokal«, ligesom »regional« og »national«, til at betegne eventuelt kompetente planlægnings- eller godkendelsesmyndigheder.
56.
Ganske vist er der i SMV-direktivets artikel 3, stk. 3, ikke en udtrykkelig henvisning til, at der med »lokalt plan« også her menes et forvaltningsplan. Den i øvrigt enslydende formulering samt den systematiske sammenhæng gør det dog nærliggende at antage, at begrebet i direktivets artikel 3, stk. 3, skal tillægges samme betydning som i artikel 2, litra a), første led. Kvalificeringen af en plan eller et program som en foranstaltning til anvendelse af et område på lokalt plan kræver således, at det er underlagt en lokal – og ikke en regional eller national – planlægnings- eller godkendelsesmyndighed.
57.
Den forelæggende rets andet spørgsmål må således besvares med, at en bestemmelse, der definerer planer og programmer, der »fastlægger anvendelsen af mindre områder på lokalt plan«, alene ud fra planarealet, ikke er forenelig med SMV-direktivets artikel 3, stk. 3. Da den i hovedsagen omtvistede foranstaltning i henhold til den præjudicielle anmodning blev udstedt af byen Venedig, kan det dog ikke udelukkes, at der er tale om en foranstaltning på lokalt plan.
2. Anvendelse af et mindre område
58.
Såfremt den lokale myndigheds kompetence foreligger, skal det for anvendelsen af SMV-direktivets artikel 3, stk. 3, endvidere undersøges, om planen kun fastlægger anvendelsen af et mindre område.
59.
Med hensyn til den forelæggende rets andet spørgsmål skal det indledningsvis fastslås, at målestokken for områdets størrelse kun kan være arealet af det område, der umiddelbart er omfattet af planen, uanset projektets indvirkning på miljøet. Dette er nærliggende allerede ud fra den naturlige betydning af ordet »område«. Ved en systematisk betragtning er det også påfaldende, at artikel 3, stk. 3, alene fokuserer på det område, hvis anvendelse planen fastlægger, og der er dermed valgt en snævrere formulering end andre steder i direktivet, hvor der sigtes til alle områder, som (kan) berøres af projektet eller dets indvirkninger (
24
). Dette taler ligeledes for, at det alene er størrelsen af det område, der umiddelbart er omfattet af planen, som er afgørende.
60.
Teleologiske overvejelser er i det mindste heller ikke til hinder for den rent arealrelaterede betragtning, som foreslås her. Formålet med den konkrete bestemmelse, ifølge hvilken der for planer og programmer, der fastlægger anvendelsen af mindre områder, kun skal gennemføres en strategisk miljøvurdering, hvis medlemsstaten fastslår, at de kan få væsentlig indvirkning på miljøet, er navnlig ikke primært at sikre et så højt miljøbeskyttelsesniveau som muligt. Hvis dette var det eneste formål med bestemmelsen, ville den i artikel 3, stk. 3, fastsatte undtagelse til bestemmelsen i artikel 3, stk. 2, litra b), være overflødig. I så fald ville man have underkastet alle planer og programmer, som skal vurderes i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, en yderligere strategisk vurdering og dermed muligvis have sikret et lidt højere beskyttelsesniveau.
61.
Formålet med at bryde automatikken fra en miljøvurdering i henhold til habitatdirektivet til den strategiske miljøvurdering til fordel for en forundersøgelse er snarere først og fremmest at undgå unødvendige udgifter og at fremme proceduren. Til dette formål er arealets størrelse velegnet som skillelinje mellem planer, som altid kræver en vurdering, og planer, hvor der først gennemføres en forundersøgelse. Selv om der utvivlsomt findes planer og projekter med selv begrænsede dimensioner, som kan have væsentlig indvirkning på miljøet (
25
) (og for hvilke der følgelig også skal gennemføres en strategisk vurdering i henhold til artikel 3, stk. 3), kan det på den ene side typisk lægges til grund, at større foranstaltninger i hvert fald har større indvirkninger end sammenlignelige, mindre planer, og at det derfor ofte vil være unødvendigt at gennemføre en forundersøgelse for større foranstaltninger. Da det på den anden side ikke kræver nogen nævneværdig ekstra indsats at fastslå arealets størrelse, kan dette effektivt begrænse udgifterne uden at stå i vejen for gennemførelsen af direktivets overordnede mål, som består i at indføre en procedure med tidlig kontrol for så vidt angår retsakter, der kan have mærkbare indvirkninger på miljøet (
26
).
62.
Dermed opstår det næste spørgsmål, nemlig op til hvilken størrelse områder kan anses for »mindre«.
63.
Her må det indledningsvis konstateres, at EU-lovgiver har undladt at fastlægge en konkret tærskelværdi. Det betyder, at medlemsstaterne har et vist skøn ved fastsættelsen af sådanne tærskelværdier. Dette skøn er kun begrænset af den yderste grænse for, hvad man normalt stadig kan betegne som et »mindre« område.
64.
Desuden skal det tages i betragtning, at et område kun kan betegnes som mindre i forhold til en referencestørrelse.
65.
Efter min opfattelse er der principielt tre områder, der kan komme i betragtning som referencestørrelse, nemlig hele EU’s område, således at der ville kunne fastsættes et konkret »mindre« område med gyldighed for alle medlemsstater, den enkelte medlemsstats areal samt endelig det areal, som hører under kompetencen hos den pågældende forvaltningsmyndighed på lokalt plan.
66.
Da kriteriet om anvendelsen af mindre områder forlanges som supplement til kravet om fastlæggelse på lokalt plan og altså skal begrænse dette yderligere, må det være korrekt at tage udgangspunkt i det areal, som den pågældende lokale forvaltningsmyndighed har tilsyn med, som relevant referencestørrelse. Det, der kan betragtes som mindre i forhold hele medlemsstatens eller sågar hele EU’s areal, vil nemlig som regel være større end kompetenceområdet hos en forvaltningsmyndighed på lokalt plan.
67.
Heraf følger ganske vist, at det, der anses for et mindre område, afhænger af kompetencefordelingen og udformningen af lokale og (som afgrænsning af disse) regionale planer i medlemsstaterne. Dette er imidlertid en nødvendig, om ikke ligefrem tilsigtet konsekvens af den manglende harmonisering eller konkretisering i SMV-direktivets artikel 3, stk. 3, og referencen til det lokale plan.
68.
Inden for disse rammer forekommer et areal på højst 5% af det pågældende lokale forvaltningsplans kompetenceområde som vejledende værdi at være, hvad der lige netop stadig kan anses for et »mindre« område. Ved arealmæssigt meget store lokale myndigheder vil det dog som regel ikke være rimeligt at udnytte denne vejledende værdi fuldt ud.
V – Forslag til afgørelse
69.
Jeg foreslår derfor Domstolen at besvare anmodningen om præjudiciel afgørelse som følger:
»1)
Undersøgelsen af det første spørgsmål har intet frembragt, som kan sætte spørgsmålstegn ved gyldigheden af artikel 3, stk. 3, i direktiv 2001/42/EF om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet.
2)
Anvendelsen af artikel 3, stk. 3, i direktiv 2001/42 forudsætter foruden anvendelsen af et mindre område ligeledes, at planen eller programmet hører under en lokal myndigheds kompetence. Bestemmelsen er derfor til hinder for en ordning, som ved afgørelsen af, om en plan eller et program fastlægger anvendelsen af et mindre område på lokalt plan, udelukkende tager udgangspunkt i planområdets areal.
3)
En plan eller et program fastlægger i henhold til artikel 3, stk. 3, i direktiv 2001/42 ikke længere anvendelsen af et mindre område, såfremt det berørte område er større end en vejledende værdi på 5% af arealet af kompetenceområdet hos den pågældende forvaltningsmyndighed på lokalt plan.«
(
1
) – Originalsprog: tysk.
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/42/EF af 27.6.2001 (EUT 2001, L 197, s. 30).
(
3
) – Rådets direktiv 92/43/EØF af 21.5.1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EUT 1992, L 206, s. 7).
(
4
) – EUT 2012, C 326, s. 47.
(
5
) – EUT 2008, C 115, s. 13.
(
6
) – EUT 2012, C 326, s. 391.
(
7
) – Dom af 7.4.2016, KA Finanz (C-483/14, EU:C:2016:205, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
(
8
) – Jf. vedrørende chartrets artikel 37 også Forklaringer til chartret om grundlæggende rettigheder (EUT 2007, C 303, s. 27).
(
9
) – Dom af 14.7.1998 (C-284/95, EU:C:1998:352).
(
10
) – Dom af 14.7.1998 (C-341/95, EU:C:1998:353).
(
11
) – Jf. domme af 14.7.1998, Safety Hi-Tech (C-284/95, EU:C:1998:352, præmis 36 f.) og Bettati (C-341/95, EU:C:1998:353, præmis 34 f.) samt dom af 15.12.2005, Grækenland mod Kommissionen (C-86/03, EU:C:2005:769, præmis 88).
(
12
) – Jf. domme af 14.7.1998, Safety Hi-Tech (C-284/95, EU:C:1998:352, præmis 49) og Bettati (C-341/95, EU:C:1998:353, præmis 47).
(
13
) – Jf. domme af 14.7.1998, Safety Hi-Tech (C-284/95, EU:C:1998:352, præmis 48) og Bettati (C-341/95, EU:C:1998:353, præmis 46).
(
14
) – EUT 2008, L 308, s. 35, vedtaget ved Rådets afgørelse 2008/871/EF af 20.10.2008 om godkendelse på Det Europæiske Fællesskabs vegne af protokollen om strategisk miljøvurdering til FN/ECE Espookonventionen af 1991 om vurdering af virkningerne på miljøet på tværs af landegrænserne (EUT 2008, L 308, s. 33).
(
15
) – EUT 1992, C 104, s. 7; efter forslag til Rådets afgørelse om godkendelse på Det Europæiske Fællesskabs vegne af første og anden ændring af FN/ECE’s Espoo-konvention om vurdering af virkningerne på miljøet på tværs af landegrænserne (KOM(2007)470 endelig) godkendte Fællesskabet denne konvention den 27.6.1997 ved en ikke offentliggjort afgørelse fra Rådet, som tilsyneladende er dateret den 15.10.1996 (jf. forslaget til Rådets første afgørelse i EFT 1992, C 104, s. 5).
(
16
) – Jf. i denne retning niende betragtning til SMV-direktivet samt vedrørende VVM-direktivet dom af 14.3.2013, Leth (C-420/11, EU:C:2013:166, præmis 46).
(
17
) – Dom af 14.7.1998, Bettati (C-341/95, EU:C:1998:353, præmis 43).
(
18
) – Dom af 22.9.2011, Valčiukienė m.fl. (C-295/10, EU:C:2011:608, præmis 46), og af 10.9.2015, Dimos Kropias Attikis (C-473/14, EU:C:2015:582, præmis 46 og 47). Jf. også dom af 18.4.2013, L (C-463/11, EU:C:2013:247, præmis 38).
(
19
) – Jf. dom af 18.4.2013, L (C-463/11, EU:C:2013:247, præmis 31, 33, 39 og 41).
(
20
) – Nu Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/92/EU af 13.12.2011 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EUT 2011, L 26, s. 1), senest ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/52/EU af 16.4.2014 (EUT 2014, L 124, s. 1).
(
21
) – I den præjudicielle anmodning anføres dom af 21.9.1999, Kommissionen mod Irland (C-392/96, Sml., EU:C:1999:431, præmis 64-67), og af 16.3.2006, Kommissionen mod Spanien (C-332/04, EU:C:2006:180, præmis 77-81).
(
22
) – Jf. mit forslag til afgørelse Lesoochranárske zoskupenie VLK (C-243/15, EU:C:2016:491, punkt 78 og den deri nævnte retspraksis) vedrørende VVM-direktivet samt tiende betragtning til SMV-direktivet.
(
23
) – Jf. ovenfor, afsnit B.
(
24
) – Jf. SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, litra b), bilag I, litra d) og d), samt bilag II, nr. 2).
(
25
) – Jf. dom af 21.9.1999, Kommissionen mod Irland (C-392/96, EU:C:1999:431, præmis 66 ff.), vedrørende VVM-direktivet.
(
26
) – Jf. dom af 22.3.2012, Inter-Environnement Bruxelles m.fl. (C-567/10, EU:C:2012:159, præmis 30).