61988CC0016_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . Kommissionen har anlagt sag ved Domstolen med paastand om annullation af artikel 6, stk . 4, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 3252/87 af 19 . oktober 1987 om koordinering og fremme af fiskeriforskningen ( herefter benaevnt "forordning nr . 3252/87 ") ( 1 ), og den har hermed anmodet Domstolen om at doemme i en vanskelig tvist mellem Kommissionen, som stoettes af Parlamentet, og Raadet . Tvistens kernepunkt er spoergsmaalet om omfanget af kompetencen til at gennemfoere budgettet, som EOEF-Traktatens artikel 205 ( herefter benaevnt "artikel 205 ") tillaegger Kommissionen . Af hensyn til den rette forstaaelse af, hvad diskussionen gaar paa, maa jeg noedvendigvis citere en raekke bestemmelser .
2 . Forordning nr . 3252/87 omhandler i afsnit II, artiklerne 5 og 6, "EF-programmer for forskning og koordinering af forskningen ".
3 . Artikel 5, der omhandler vedtagelsen af de naevnte programmer, har foelgende indhold :
"Raadet traeffer paa forslag af Kommissionen og efter fremgangsmaaden i traktatens artikel 43 afgoerelse om :
a ) EF-forskningsprogrammer paa omraader, der er af saerlig betydning for Faellesskabets faelles fiskeripolitik;
b ) EF-programmer for forskningskoordinering, som skal muliggoere en rationel tilrettelaeggelse af de ivaerksatte midler, en effektiv udnyttelse af resultaterne og en udvikling, der er i overensstemmelse med de faelles fiskeripolitiske maal ."
Jeg skal straks naevne, at Raadet ved en afgoerelse, der ligesom forordning nr . 3252/87 er af 19 . oktober 1987, og som vedroerer forordningens artikel 5, har vedtaget EF-programmer for forskning og koordinering af forskningen inden for fiskerisektoren for perioden 1988-1992 ( 2 ).
4 . Artikel 6 i forordning nr . 3252/87, der vedroerer gennemfoerelsen af de i artikel 5 omhandlede programmer, lyder som foelger :
"1 . Kommissionen soerger for gennemfoerelsen af EF-forskningsprogrammerne ved at indgaa forskningskontrakter med omkostningsdeling med forskningscentre og -institutter .
2 . Kommissionen soerger for gennemfoerelsen af EF-programmerne for koordinering af forskningen ved at tilrettelaegge seminarer, konferencer, studierejser, udveksling af forskere og arbejdsmoeder med videnskabelige eksperter, samt ved at indsamle, analysere og om noedvendigt offentliggoere resultaterne .
3 . I forbindelse med gennemfoerelsen af stk . 1 og 2 kan Kommissionen henvende sig til hoejt kvalificerede eksperter .
4 . Afgoerelserne om gennemfoerelsen af de i stk . 1 naevnte EF-forskningsprogrammer og af de i stk . 2 naevnte EF-programmer for koordinering af forskningen vedtages af Kommissionen efter fremgangsmaaden i artikel 47 i forordning ( EOEF ) nr . 4028/86 ."
Eftersom Kommissionen under sagen netop paastaar den naevnte artikels stk . 4 annulleret paa grund af henvisningen til fremgangsmaaden i artikel 47 i forordning ( EOEF ) nr . 4028/86 af 18 . december 1986 ( 3 ), er det noedvendigt at citere denne sidste bestemmelse . Den er saalydende :
"1 . Naar der henvises til fremgangsmaaden i denne artikel, indbringer formanden sagen for Den staaende Fiskeristrukturkomité, enten paa eget initiativ eller efter anmodning fra en medlemsstats repraesentant .
2 . Kommissionens repraesentant forelaegger et udkast til foranstaltninger, der skal traeffes . Komitéen afgiver udtalelse inden for en frist, som formanden kan fastsaette under hensyn til, hvor meget de forelagte spoergsmaal haster . Udtalelsen vedtages med et flertal paa fireoghalvtreds stemmer, idet medlemsstaternes stemmer tildeles den vaegt, der er fastsat i traktatens artikel 148, stk . 2 . Formanden deltager ikke i afstemningen .
3 . Kommissionen vedtager foranstaltningerne, som straks finder anvendelse . Saafremt disse foranstaltninger ikke er i overensstemmelse med komitéens udtalelse, meddeles de omgaaende Raadet af Kommissionen; Kommissionen kan da i hoejst en maaned efter denne meddelelse udsaette anvendelsen af forantaltningerne . Raadet kan med kvalificeret flertal inden for en frist paa en maaned traeffe andre foranstaltninger ."
5 . Det fremgaar saaledes af artikel 6, stk . 4, i forordning nr . 3252/87, sammenholdt med de oevrige ovennaevnte bestemmelser, at saafremt de afgoerelser, som Kommissionen har truffet med henblik paa gennemfoerelsen af de i naevnte forordnings artikel 5 omhandlede EF-programmer, ikke er i overensstemmelse med udtalelsen fra Den Staaende Fiskeristrukturkomité, kan Raadet med kvalificeret flertal inden for en frist paa en maaned traeffe anden afgoerelse . Jeg bemaerker her, at Den Staaende Komité, der er nedsat ved Raadets forordning ( EOEF ) nr . 101/76 af 19 . januar 1976 ( 4 ), ifoelge forordningens artikel 11 bestaar af "repraesentanter for de enkelte medlemsstater" og har "en repraesentant for Kommissionen" som formand .
6 . Fremgangsmaaden i henhold til artikel 47 i forordning nr . 4028/86, som finder anvendelse ved gennemfoerelsen af forskningsprogrammerne inden for fiskerisektoren, er - som det vil vaere fremgaaet - en saakaldt forvaltningskomitéprocedure . Dette er den saedvanligt anvendte betegnelse for en procedure, hvor Kommissionen, inden den vedtager foranstaltninger til gennemfoerelse af en raadsforordning, skal hoere en komité, der bestaar af repraesentanter for medlemsstaterne, og hvor Raadet, saafremt komitéens udtalelse ikke er overensstemmende, inden for en vis frist selv kan traeffe afgoerelse i stedet for Kommissionen . Der er i en vis forstand tale om en ordning, hvor Raadet, samtidig med at det tildeler Kommissionen en kompetence til at gennemfoere bestemmelser, som Raadet har fastsat ved forordning, fastsaetter rammer for gennemfoerelsen, ved at sikre sig en ret til at gribe ind, saafremt den af Raadet nedsatte forvaltningskomité har afgivet en ikke-overensstemmende udtalelse . Denne forvaltningskomitéprocedure er som bekendt ikke ny . Den er i flere aar blevet anvendt i raadsforordninger af forskellig art, navnlig vedroerende den faelles landbrugspolitik . Generaladvokat Dutheillet de Lamothe anslog i 1970, at systemet med forvaltningskomitéer var blevet anvendt ved udarbejdelsen af mere end 2 000 faellesskabsforordninger ( 5 ). Dette giver et begreb om, hvor hyppigt man har anvendt proceduren, hvis anvendelse, hvis ikke succes, ikke ses at vaere mindsket siden 1970 .
7 . Retsgrundlaget for forvaltningskomitéproceduren er imidlertid for nyligt blevet aendret, nemlig ved Den Faelles Akt . Mens proceduren saaledes oprindeligt hoerte til den afledede ret, der fastsaettes af Raadet, og den udbredte anvendelse af ordningen var udslag af en praksis, er ordningen med ikrafttraedelsen af Den Faelles Akt blevet formaliseret retligt . Fra at vaere en fast praksis er den nu en formaliseret ordning, hvorved en procedure reguleres generelt og teoretisk . I medfoer af bestemmelsen i Traktatens artikel 145, tredje led, hvorefter Raadet, "i de retsakter, det vedtager, (( skal )) tildele Kommissionen befoejelser til at gennemfoere de af Raadet udfaerdigede forskrifter" og herved "kan opstille visse naermere vilkaar for udoevelsen af disse befoejelser", har Raadet den 13 . juli 1987 truffet afgoerelse 87/373/EOEF, den saakaldte "udvalgsafgoerelse", om fastsaettelse af de naermere vilkaar for udoevelsen af de gennemfoerelsesbefoejelser, der tillaegges Kommissionen ( 6 ). I henhold til afgoerelsens artikel 1 kan Raadet fastsaette, at Kommissionen skal udoeve sine befoejelser til at gennemfoere de forskrifter, som Raadet udfaerdiger paa "naermere vilkaar, som skal vaere i overensstemmelse med de i artikel 2 og 3 anfoerte procedurer ". Jeg skal her blot naevne, at afgoerelsens artikel 2 fastsaetter tre procedurer, som betegnes "procedure I", "procedure II" og "procedure III ". I henhold til procedure I, den saakaldte "raadgivende udvalgsprocedure", skal Kommissionen alene indhente en udtalelse fra et udvalg, som den ikke er bundet af . Procedure II, der kan forekomme i to varianter, er i det vaesentlige en forvaltningskomitéprocedure . Endelig har Raadet efter procedure III, den saakaldte "forskriftskomitéprocedure", der ogsaa kan forekomme i to varianter, under visse betingelser adgang til at traeffe afgoerelse i stedet for Kommissionen, ligesom Raadet som alternativ til en saadan afgoerelse i Kommissionens sted kan modsaette sig, at Kommissionen traeffer en afgoerelse . Der er her i det hele i virkeligheden tale om en formalisering af de ordninger, der foer var blevet skabt i lovgivningspraksis .
8 . Den gaeldende forvaltningskomitéprocedure er saaledes - ligesom procedurerne med raadgivende udvalg og forskriftskomité - retligt reguleret i en generel ordning og kan uden videre anvendes i et ubegraenset antal raadsforordninger .
9 . I naervaerende sag fastlagde Raadet i forordning nr . 3252/87 den fremgangsmaade, som Kommissionen skal foelge ved gennemfoerelsen af forskningsprogrammerne, under henvisning til forvaltningskomitéproceduren i artikel 47 i Raadets forordning nr . 4028/86, der er aeldre end "udvalgsafgoerelsen ". Denne procedure adskiller sig dog ikke vaesentligt fra procedure II i afgoerelse 87/373 .
10 . Det naevnte forhold er ioevrigt ikke under sagen kritiseret af Kommissionen, der heller ikke mere generelt har bestridt, at Raadet med hjemmel i Traktatens artikel 145, tredje led ( herefter benaevnt "artikel 145, tredje led ") kan bestemme, at Kommissionen skal gennemfoere de bestemmelser, som Raadet fastsaetter, i en forvaltningskomitéprocedure . Derimod bestrider Kommissionen, at en saadan procedure, der er lovlig i forbindelse med foranstaltninger, som Kommissionen selv traeffer som den institution, der gennemfoerer de af Raadet udfaerdigede forskrifter, jfr . artikel 145, tredje led, ogsaa skulle vaere lovlig ved de foranstaltninger, som Kommissionen traeffer med henblik paa gennemfoerelsen af budgettet i henhold til artikel 205 . Kommissionen har anfoert, at sidstnaevnte foranstaltning er udtryk for en selvstaendig befoejelse, der er tillagt Kommissionen umiddelbart ved Traktaten, og som ikke udgoer en kompetence, der er delegeret af Raadet med henblik paa gennemfoerelsen af de bestemmelser, som det har udfaerdiget . Det kan foelgelig ikke foreskrives, at en kommissionsforanstaltning, der vedroerer gennemfoerelse af budgettet, skal traeffes efter en fremgangsmaade, hvori der indgaar en forvaltningskomité, idet saadanne bestemmelser, der har hjemmel i artikel 145, tredje led, ikke kan omfatte foranstaltninger, der ikke er truffet i henhold til denne bestemmelse, men i henhold til artikel 205 .
11 . Det er her netop Kommissionens opfattelse, at de foranstaltninger til gennemfoerelse af forskningsprogrammer inden for fiskeriet, der omhandles i artikel 6, stk . 1 og 2, i forordning nr . 3252/87, vedroerer gennemfoerelsen af budgettet og ikke den i artikel 145, tredje led, omhandlede gennemfoerelse af forskrifter, der er udfaerdiget af Raadet . Ifoelge Kommissionen er den naevnte artikel 6, stk . 4 derfor ulovlig, for saa vidt det bestemmes, at afgoerelserne om gennemfoerelsen af programmerne for fiskeriforskningen "vedtages af Kommissionen efter fremgangsmaaden i artikel 47 i forordning ( EOEF ) nr . 4028/86", og Kommissionen paastaar bestemmelsen annulleret .
12 . Jeg anser det ikke for noedvendigt her at gennemgaa alle punkter i de synspunkter, som parterne og intervenienten har procederet paa for Domstolen . Paa grundlag af skriftvekslingen samt efter det anfoerte under retsmoedet er det da ogsaa muligt at afgraense tvistens genstand . Tvisten drejer sig efter min mening i det vaesentlige om de modstaaende opfattelser, der haevdes af henholdsvis Kommissionen og Parlamentet paa den ene side og af Raadet paa den anden side med hensyn til afgraensningen af begrebet gennemfoerelse af budgettet i betydningen i artikel 205 fra begrebet gennemfoerelse af de af Raadet udfaerdigede forskrifter i betydningen i artikel 145, tredje led .
13 . Raadet har for Domstolen anfoert, at det afviser en fortolkning af Traktaten, som aendret ved Den Faelles Akt, hvorefter gennemfoerelsen af de af Raadet udfaerdigede bestemmelser ogsaa skulle omfatte den budgetmaessige gennemfoerelse . Ifoelge Raadet maa begreberne budgetgennemfoerelse og regelgennemfoerelse ikke sammenblandes, og Raadet er derfor i det hele enig i, at de vilkaar, som det i henhold til artikel 145, tredje led, kan fastsaette vedroerende gennemfoerelsen af de forskrifter, som Raadet har udfaerdiget, til gengaeld ikke maa finde anvendelse paa Kommissionen, naar den gennemfoerer budgettet . Efter min mening fortolker Raadet hermed Traktaten korrekt . Gennemfoerelsen af budgettet er en befoejelse, der umiddelbart er tillagt Kommissionen ved artikel 205, og som adskiller sig fra den i artikel 145, tredje led, omhandlede befoejelse til at gennemfoere forskrifter, der er udfaerdiget af Raadet . Hjemmelen til at fastsaette naermere vilkaar for gennemfoerelsen af disse forskrifter, der principielt fremgaar af denne sidste bestemmelse, kan ikke via en analogi ogsaa omfatte budgetgennemfoerelsen . En adgang til at fastsaette lignende vilkaar med hensyn til budgetgennemfoerelsen som dem, der hjemles ved regelgennemfoerelsen, maatte kraeve hjemmel i en udtrykkelig traktatbestemmelse . En saadan bestemmelse findes som bekendt ikke .
14 . Udfaldet af tvisten for Domstolen afhaenger herefter for det vaesentlige af, hvilket omfang budgetgennemfoerelsesbefoejelsen har i forhold til regelgennemfoerelsesbefoejelsen . Det forholder sig her som ved forbundne kar : hvis det sidste gives et vidt indhold, bliver det foerste saa meget snaevrere . Dette belyses af Kommissionens og Raadets respektive argumenter . Mens Kommissionen til stoette for soegsmaalet goer gaeldende, at foranstaltningerne vedroerende gennemfoerelse af fiskeriforskningsprogrammerne, der omhandles i artikel 6, stk . 1 og 2, i forordning nr . 3252/87, henhoerer under gennemfoerelsen af budgettet, haevder Raadet, at de naevnte foranstaltninger vedroerer gennemfoerelsen af forskrifter, som Raadet har udfaerdiget, nemlig de programmer, der er vedtaget ved Raadets tidligere naevnte afgoerelse 87/534 af 19 . oktober 1987 . Disse to afvigende opfattelser hviler paa to diametralt modsatte almindelige opfattelser med hensyn til de respektive omraader for budget - og regelgennemfoerelsen .
15 . Kommissionen laegger til stoette for sin opfattelse til grund, at der i et vist omfang foreligger en form for specialisering af de opgaver, der umiddelbart varetages af Raadet og af Kommissionen . Ved de opgaver, som Raadet i henhold til artikel 145, tredje led, tildeler Kommissionen, kan der ifoelge Kommissionen kun vaere tale om befoejelser til gennemfoerelse ved regelfastsaettelse, dvs . Kommissionens befoejelse til at fastsaette gennemfoerelsesbestemmelserne til de forskrifter, som Raadet har udfaerdiget . Gennemfoerelsen kan efter denne opfattelse kun bestaa i fastsaettelsen af generelle bestemmelser, der ikke vedroerer enkeltpersoners forhold . Modstykket hertil er den forvaltningsmaessige gennemfoerelse - dvs . anvendelsen af de forskrifter, som Raadet har udfaerdiget, og som efter omstaendighederne er praeciseret af Kommissionen, paa enkelttilfaelde - som vedroerer gennemfoerelsen af budgettet . Det foelger heraf, at budgetgennemfoerelsen generelt omfatter alle indidviduelle afgoerelser, der indebaerer anvendelse af budgetbevillinger . Gennemfoerelsen af forskrifterne omfatter alene fastsaettelsen af gennemfoerelsesbestemmelserne hertil, derimod ikke foranstaltninger af individuelt indhold, der medfoerer anvendelse af bevillinger . Vilkaar i form af en forvaltningskomitéprocedure kan derfor kun fastsaettes vedroerende gennemfoerelse ved regelfastsaettelse, dvs . fastsaettelse af gennemfoerelsesbestemmelser, hvorimod individuelle foranstaltninger, der medfoerer anvendelse af bevillinger, ikke kan undergives en saadan regulering . Ifoelge Kommissionen hoerer de foranstaltninger, der omhandles i artikel 6, stk . 1 og 2, i forordning nr . 3252/87, netop til sidstnaevnte gruppe .
16 . Raadet afviser ganske denne opfattelse . Den af Raadet forsvarede opfattelse hviler paa en vid forstaaelse af begrebet gennemfoerelse af forskrifter . Raadets opfattelse kan naermest resumeres saaledes, at begrebet gennemfoerelse af forskrifter i betydningen i artikel 145, tredje led, omfatter enhver gennemfoerelsesforanstaltning, hvorved der traeffes en beslutning, dvs . enhver foranstaltning, hvori der indgaar en bedoemmelse, og saavel ved generelle forskrifter som ved enkeltafgoerelser; budgetgennemfoerelsen omfatter derimod blot foranstaltninger, hvorved der ikke skal udoeves nogen bedoemmelse, dvs . i det vaesentlige foranstaltninger, der vedroerer de formelle betingelser, der skal opfyldes med henblik paa den faktiske anvendelse af bevillingerne, hvorom der allerede er truffet afgoerelse efter en anden procedure . Der er her saa at sige tale om en formel gennemfoerelse, bortset fra ved beslutninger, der vedroerer "enkeltstaaende aktioner" eller ved loebende forvaltningsmaessige foranstaltninger vedroerende Kommissionens interne drift . En forvaltningskomitéprocedure kan saaledes foreskrives ikke alene for saa vidt angaar Kommissionens fastsaettelse af gennemfoerelsesbestemmelser, men ogsaa for saa vidt angaar beslutninger og foranstaltninger af individuelt indhold, hvorved der traeffes en afgoerelse . Efter Raadets opfattelse indebaerer de foranstaltninger, der skal traeffes i henhold til artikel 6, stk . 1 og 2, i forordning nr . 3252/87, at der udoeves en beslutningskompetence, og foranstaltningerne maa af samme grund betragtes som gennemfoerelse af forskrifter i artikel 145, tredje led' s forstand .
17 . Der maa traeffes en afgoerelse mellem disse to opfattelser . Jeg bemaerker i oevrigt, at denne afgoerelse har videreraekkende betydning end det blotte spoergsmaal om graenserne for komitéprocedurer . Ved siden af den normale situation, hvor Raadet overlader gennemfoerelsen af raadsforskrifterne til Kommissionen, bestemmer artikel 145, tredje led, nemlig, at Raadet i saerlige tilfaelde kan forbeholde sig "direkte at udoeve gennemfoerelsesbefoejelser ". Naar det fastlaegges, i hvilket omfang komitéer kan anvendes, afstikkes dermed tillige graenserne for Raadets eventuelle direkte gennemfoerelsesforanstaltninger .
18 . Det maa erkendes, at afgoerelsen umiddelbart forekommer vanskelig . Artikel 145, tredje led, og artikel 205 er ikke meget talende med hensyn til, hvad der ligger i begreberne hhv . gennemfoerelse af forskrifter og gennemfoerelse af budgettet . Intet af disse begreber har noget "saeregent" indhold . De kan som udgangspunkt hver tillaegges et forholdsvis variabelt indhold . Umiddelbart er der hverken efter ordlyden af artikel 145, tredje led, artikel 205 eller nogen anden traktatbestemmelse nogen klar og umiddelbar stoette for enten Kommissionens eller Raadets opfattelse med hensyn til indholdet af de naevnte begreber .
19 . Det kan dernaest ikke bestrides, at man, naar henses til sagens forhistorie eller, hvis det foretraekkes, baggrunden for den verserende tvist om Kommissionens forskellige gennemfoerelsesbefoejelser, til stadighed er fristet til at iblande den retlige bedoemmelse visse betragtninger, der er mindre strengt juridiske . Jeg henviser her i det vaesentlige til den debat, som med skiftende intensitet har vaeret foert vedroerende Kommissionens holdning - eller holdninger - foer det spoergsmaal, som behandles i dag, blev indbragt for Domstolen . Raadet har i naervaerende sag, ligesom mere generelt diverse kommentatorer, ikke undladt at goere opmaerksom paa, at Kommissionen ikke altid har vaeret klar modstander af at anvende procedurer, hvori komitéer medvirker under lignende omstaendigheder som i denne sag . Der er noget sandt i denne betragtning . Det er endvidere hyppigt blevet fremhaevet, at for saa vidt som Kommissionen har erklaeret sig enig i, at der i forbindelse med budgetgennemfoerelsen anvendes ordninger med raadgivende komitéer, er dens holdning i modstrid med det forhold, at budgetgennemfoerelsen er en selvstaendig befoejelse, der som udgangspunkt udelukker enhver form for komitémedvirken, ogsaa raadgivende, og at dette viser Kommissionens usikkerhed med hensyn til den opfattelse, den goer gaeldende for Domstolen .
20 . Det er i denne forbindelse klart, at Kommissionen siden indfoerelsen af gennemfoerelsesprocedurer med deltagelse af udvalg har fremsat forslag til forordninger for Raadet, der indeholder komitéprocedurer . Raadet har i replikken anfoert et eksempel paa en forordning, hvori det i overensstemmelse med kommissionsforslaget foreskrives, at Kommissionens beslutninger om ydelse af stoette fra EUGFL, "Udviklingsektionen", traeffes i henhold til en forvaltningskomitéprocedure . Der er tale om Raadets forordning ( EOEF ) nr . 355/77 af 15 . februar 1977 ( 7 ), vedtaget i henhold til et kommissionsforslag fremsat den 11 . august 1975 ( 8 ). Det er imidlertid rigtigt, at man blandt de forordninger eller forslag til forordninger, som parterne har naevnt i deres indlaeg, kan finde flere eksempler paa komitéprocedurer, der regulerer Kommissionens udfaerdigelse af gennemfoerelsesbestemmelser end saadanne procedurer, der vedroerer beslutninger af individuelt indhold .
21 . I oevrigt boer EF-institutionernes tidligere praksis med hensyn til komitéer efter min mening kun tillaegges begraenset betydning . I forhold til Domstolen drejer det sig nemlig ikke om at foretage en sortering blandt nogle tusinde forordninger for at udpege en "vinder" paa grundlag af den praksis, der er blevet fulgt i de fleste tilfaelde, men at fastslaa, hvad EF-retten bestemmer vedroerende anvendelsen af komitéer i forbindelse med Kommissionens gennemfoerelsesbefoejelser . De grundlaeggende EF-forskrifter indebaerer visse begraensninger med hensyn til anvendelsen af komitéprocedurer i forbindelse med visse af Kommissionens gennemfoerelsesbefoejelser, og paa denne baggrund kan den omstaendighed, at disse graenser i fortiden mere eller mindre hyppigt er blevet tilsidesat, ikke i sig selv foere til at anse dem for bortfaldet ved desvetudo, og dette afskaerer heller ikke Domstolen fra at gribe ind over for tilsidesaettelse af de naevnte graenser, naar der er indbragt et soegsmaal for Domstolen, der drejer sig herom . Kommissionens og Raadets praksis kan alt efter omstaendighederne efterfoelgende blive betragtet som stridende mod visse traktatbestemmelser eller som forenelig hermed, eller reglerne vil muligvis kunne anses for delvis overtraadt og delvis overholdt, men alt dette aendrer intet ved, at Domstolen boer anse bestemmelserne for gaeldende, saafremt man stoetter ret paa dem for Domstolen . I oevrigt skal Kommissionens holdning vedroerende de raadgivende komitéer snarere ses som led i institutionernes forsoeg paa at finde frem til et nyt kompromis, hvilket indebaerer indroemmelser .
22 . Jeg bemaerker i denne forbindelse, at der naeppe kan siges at have vaeret tale om idylliske forhold i forbindelse med udarbejdelsen og vedtagelsen af en raekke raadsforordninger i tiden foer naervaerende soegsmaal, som indeholdt nogle - muligvis ulovlige - bestemmelser om anvendelse af forvaltningskomitéer . Jeg skal ikke her gentage hele dette forloeb, som fremgaar af de forskellige indlaeg for Domstolen, men blot fastslaa, at ordningen med komitéer i de forskellige forordninger var resultatet af et kompromis mellem institutionerne, som det med tiden er blevet stadig vanskeligere at fastholde . Fra slutningen af 70' erne har Kommissionen og Parlamentet officielt, og endog i praksis, taget forbehold over for ordninger med komitéer i forbindelse med budgetgennemfoerelsesforanstaltninger . Jeg skal ikke bruge for megen plads paa argumenter, som under en retssag maaske har anekdotisk praeg, men der er ingen grund til ikke at faeste lid til Kommissionens anbringende om, at den har anlagt sag som sidste udvej, efter at den ikke via et politisk kompromis havde kunnet aendre en praksis vedroerende komitéprocedurer, som den fandt urimelig . Efter at kompromiset er faldet bort, og spoergsmaalet er indbragt for EF-Domstolen, maa tidspunktet imidlertid ogsaa vaere kommet til at lade de retlige synspunkter, som man muligvis har traengt i baggrunden, faa betydning . Det kan ikke forventes, at Domstolen i juridisk form udarbejder et bedre politisk kompromis end det, der er bristet . Domstolen kan alene faelde dom paa grundlag af, hvad der er ret .
23 . Paa grundlag af de anfoerte forskellige betragtninger maa jeg konkludere, at Kommissionens tidligere standpunkt eller standpunkter ikke har modificeret traktatbestemmelsernes indhold - hvad dette saa end maatte vaere - og ikke har frataget Kommissionen den ret, som den efter Traktaten har til at lade spoergsmaalet om overholdelsen af disse bestemmelser proeve ved Domstolen .
24 . Det maa dog under alle omstaendigheder erkendes, at tidligere tiders praksis og de mere eller mindre svingende holdninger, som denne eller hin institution har indtaget i praksis, goer det usaedvanligt vanskeligt at udrede de retlige problemer, som opstaar i forhold til artikel 205, naar komitéprocedurer anvendes i tilknytning til Kommissionens gennemfoerelsesbefoejelser . De resultater, der haevdes i teorien - generelt uden nogen stoerre sikkerhed - er efter min mening et vidnesbyrd herom . Tilslutningen til enten den ene eller den anden af de her omtvistede opfattelser sker oftere som en tagen parti, i den forstand at der fremfoeres faa nye og afgoerende juridiske argumenter, end som en begrundet stillingtagen . Det er i oevrigt efter min mening et spoergsmaal, om nogle forfattere ikke i en vis forstand har fortolket Traktaten i lyset af et kompromis mellem institutionerne, som paa et vist tidspunkt forekom afbalanceret, og herefter ment, at man med denne konsensus kunne anse Traktaten for overholdt . En traktatfortolkning i lyset af institutionernes praksis kan utvivlsomt vaere udtryk for et legitimt oenske om, at stille retsreglerne i det muliges tjeneste, i stedet for at lade dem udtrykke det umulige . Et kompromis, der er gaaet i stykker, kan ikke laengere goere det ud for ret . Herefter maa man igen holde sig noeje til Traktatens ord . Jeg vil derfor i det foelgende i forslaget til afgoerelse i det vaesentlige lade mig lede af Traktatens bestemmelser og de retsforskrifter, som Traktaten maatte henvise til .
25 . I forbindelse med den argumentation, som parterne har fremfoert for Domstolen, er der blevet naevnt et budgetbegreb, nemlig begrebet afholdelse af udgifter . Under en debat, hvor argumentationen i mange tilfaelde har vaeret den hoejere jura, har begrebet maaske ikke tiltrukket sig megen opmaerksomhed . Jeg tror imidlertid, at der er tale om et begreb af stor betydning for de spoergsmaal, der foreligger for Domstolen, ja, et begreb, der er afgoerende for forstaaelsen af omraadet for budgetgennemfoerelsesbefoejelsen i henhold til artikel 205 .
26 . For at klargoere den betydning, som begrebet afholdelse af udgifter kan have for afgoerelsen af naervaerende sag, skal jeg for det foerste naevne artikel 205, stk . 1, der har foelgende indhold : "Inden for rammerne af de givne bevillinger og i overensstemmelse med bestemmelserne i det i medfoer af artikel 209 udstedte regnskabsregulativ gennemfoerer Kommissionen budgettet paa eget ansvar ".
I artikel 209 bestemmes foelgende :
"Paa forslag af Kommissionen og efter hoering af Europa-Parlamentet og udtalelse fra Revisionsretten skal Raadet med enstemmighed :
a ) udstede regnskabsregulativer, som navnlig fastlaegger de naermere retningslinjer for opstillingen og gennemfoerelsen af budgettet og for regnskabsaflaeggelsen og revisionen :
...".
I henhold til fremgangsmaaden i artikel 209 vedtog Raadet den 21 . december 1977 en "finansforordning ... vedroerende De Europaeiske Faellesskabers almindelige budget" ( herefter benaevnt "finansforordningen ") ( 9 ). Jeg bemaerker her, at den raadsforordning, der indeholder bestemmelsen, som anfaegtes under naervaerende sag, utvivlsomt er vedtaget med enstemmighed, men efter en fremgangsmaade, der ikke indebaerer hoering af Revisionsretten . Ifoelge princippet om parallelitet med hensyn til tilblivelsesbestemmelserne har forordningen saaledes ikke kunnet fravige finansforordningen .
27 . Finansforordningen omhandler gennemfoerelsen af budgettet i afsnit III . I dette afsnits del I, "almindelige bestemmelser", findes en artikel 17, hvis stk . 1 og 2 indeholder foelgende bestemmelser :
"Budgettet gennemfoeres i henhold til princippet om adskillelse mellem de anvisningsberettigede og regnskabsfoererne .
Forvaltningen af bevillingerne paahviler den anvisningsberettigede, der alene er kompetent til at afholde udgifter, konstatere tilstedevaerelsen af udestaaende fordringer og udstede indtaegts - og betalingsordrer ."
Det kan allerede her anfoeres, at den virksomhed, der udoeves af den anvisningberettigede, som den der forvalter bevillingerne og er enekompetent til at afholde udgifter, udoeves som led i budgetgennemfoerelsen, dvs . som led i den kompetence, der alene tilkommer Kommissionen i henhold til artikel 205 .
28 . Afsnit III, "gennemfoerelse af budgettet", indeholder tillige en del III, der har overskriften "afholdelse, fastsaettelse, anvisning og betaling af udgifter ". Det fremgaar af denne overskrift, at gennemfoerelsen af budgettet sker igennem fire faser, der betegnes afholdelse, fastsaettelse, anvisning og betaling . Jeg skylder at naevne for Domstolen, at finansforordningens termer er de samme, som dem, der bruges i fransk budgetret . I dekret nr . 62.1587 af 29 . december 1962 om almindelige bestemmelser for det offentliges regnskabsvaesen ( 10 ) findes i kapitel II, "udgifter" foelgende bestemmelse i artikel 28 : "Inden udgifterne betales, skal der vaere stiftet en forpligtelse til at afholde udgifterne, disse skal vaere fastsat og om fornoedent anvist ." Dekretets artikel 29 definerer "udgiftsforpligtelse", artikel 30 "fastsaettelse", artiklerne 31 og 32 "anvisning" og artikel 33 "betaling ".
29 . Lad mig foere sammenligningen mellem EF-budgetretten og fransk budgetret lidt videre og i denne forbindelse foerst se naermere paa begrebet "udgiftsforpligtelse" som defineret i fransk budgetret . I ovennaevnte artikel 29 i dekret af 29 . december 1962 finder man foelgende bestemmelser :
"Udgiftsforpligtelsen er den retsakt, hvorved en offentlig myndighed stifter, henholdsvis fastslaar eksistensen af, en myndigheden paahvilende forpligtelse med udgiftsvirkning .
En udgiftsforpligtelse kan kun stiftes af det kompetente organ for den offentlige myndighed og inden for organets befoejelser .
En udgiftsforpligtelse maa kun paatages inden for de bevillingsmaessige rammer og er betinget af, at forskrifterne om tilladelser, hoeringer eller paategninger i lov - og forvaltningsbestemmelserne for den enkelte kategori af offentlige myndigheder er overholdt ."
Jeg bemaerker her, at staten er en "offentlig myndighed" i det omhandlede dekrets forstand . Inden for statsbudgettet er forpligtelsen til udgiftsafholdelse en af faserne i udgiftsforvaltningen, der henhoerer under regeringens kompetenceomraade og er henlagt under regeringens forvaltningsapparat . Inden for regerings - og forvaltningsapparatet foreslaas de "oekonomiske og regnskabsmaesisge dispositioner" i forbindelse med gennemfoerelsen af budgettet "af de offentlige anvisningsberettigede og regnskabsansvarlige" ( 11 ). Det er de anvisningsberettigede, der "stifter udgiftsforpligtelserne" ( 12 ). Ogsaa paa disse punkter vil man bemaerke ligheden mellem de begreber, der anvendes i fransk budgetret og i EF-budgetretten .
30 . I den franske teori har man koncentreret sig om naermere at fastlaegge raekkevidden af begrebet udgiftsforpligtelse, for saa vidt angaar gennemfoerelsen af statsbudgettets udgiftsside . Saaledes anfoerer Pierre Lalumière, at "man i det oejemed at forene de to hensyn til 'de offentlige udgifters lovlighed' og 'de offentlige udgifters hensigtsmaessighed' har opdelt gennemfoerelsen af en offentlig udgift i fire faser : paatagelsen af udgiftsforpligtelsen, fastsaettelsen, anvisningen og betalingen", og han anfoerer herved, at "bedoemmelsen af hensigtsmaessigheden sker under den fase, hvor udgiftsforpligtelsen stiftes ". I det foelgende anfoerer han naermere om begrebet udgiftsforpligtelse : "Udgiftsforpligtelsen bestaar i ... beslutningen om at afgive en bestilling, udnaevne en tjenestemand osv . Det er en retsakt, der henhoerer under ministeren eller via delegation under ministeriets afdelingschefter . Den retsakt, hvorved udgiftsforpligtelsen stiftes, kan saaledes forekomme i de mest forskelligartede former : dekret - eller bekendtgoerelsesforslag, licitationer, betaenkninger, kontrakter, osv ." ( 13 ). Jeg skal endvidere citere Paul-Marie Gaudemet og Joël Molinier, der anfoerer, at "udgiftsforpligtelsen bestaar ... af to dispositioner ...: forpligtelsens regnskabsmaessige side, hvorved der i bevillingsakten anfoeres bevillinger til et bestemt formaal ... og forpligtelsens retlige side, hvorved der stiftes en gaeldsforpligtelse for staten ". Forfatterne anfoerer videre, at "den juridiske forpligtelse stiftes normalt ved en forvaltningsakt som f.eks . indgaaelsen af en kontrakt, et ansaettelsesbrev, afgivelsen af en bestilling eller en beslutning om at yde stoette" ( 14 ).
31 . Jeg finder det her af interesse at paapege, at udgiftsforpligtelsesbegrebet i Frankrig, jfr . de ovennaevnte forfattere, ogsaa omfatter de retlige beslutninger, der medfoerer forbrug af bevillinger . Man henregner herunder bl.a . indgaaelsen af en kontrakt eller en beslutning om stoette til de udgiftsstiftende dispositioner . Befoejelsen til at disponere med udgiftsvirkning omfatter saaledes kompetencen til at traeffe de enkelte materielretlige beslutninger, der har udgiftsvirkning, og befoejelsen vedroerer ikke blot de formelle dispositioner vedroerende registrering og faktisk afholdelse af udgifterne . Befoejelsen til at traeffe disse materielretlige beslutninger tilkommer de principalt anvisningsberettigede, dvs . ministrene, eller de sekundaert anvisningsberettigede . Det fremhaeves i teorien, at udgiftsforpligtelsen ogsaa kan bero paa en retsafgoerelse, hvorved en gaeldsforpligtelse fastslaas at paahvile staten, saavel som ved en parlamentsbeslutning . Maurice Duverger, der som eksempel herpaa naevner en "lov, der giver en personlig pension til en person, der har gjort sig fortjent af faedrelandet, eller til dennes enke", understreger dog, at "udgiftsforpligtelse paa grundlag af parlamentsbeslutning" hoerer til sjaeldenhederne ( 15 ). Hovedreglen er, at en udgiftsforpligtelse stiftes ved en regerings - eller forvaltningsakt .
32 . Er der grundlag for at antage, at forholdet er et andet, for saa vidt angaar det udgiftsstiftelsesbegreb, der anvendes i EF-budgetretten? Sagt paa en anden maade : Er ligheden i de anvendte termer udtryk for en lighed mellem de retlige ordninger, eller anvender man inden for EF et saerligt og snaevrere udgiftsstiftelsesbegreb? Efter min opfattelse indeholder finansforordningen reelt intet holdepunkt for, at EF' s udgiftsstiftelsesbegreb skulle afvige vaesentligt fra det enslydende begreb i fransk budgetret og ikke skulle omfatte vedtagelsen af de enkelte materielretlige beslutninger . Det maa allerfoerst konstateres, at finansforordningen ikke indeholder nogen almindelig definition af udgiftsstiftelse . Efter som naevnt at have fastslaaet, at den anvisningsberettigede alene er kompetent til at afholde udgifter, bestemmer finansforordningen i artikel 32, stk . 1, at "enhver foranstaltning med udgiftsvirkning for budgettet ... foerst (( skal )) goeres til genstand for forpligtelsesforslag fra den kompetente anvisningsberettigede ". Man ser ogsaa i denne bestemmelse sondringen mellem udgiftsforpligtelsens retlige og budgetmaessige grundlag, som Gaudemet og Moulinier har fremhaevet, dog uden nogen antydning af, om "foranstaltningen" qua retsakt henhoerer under den anvisningsberettigedes kompetence .
33 . Finansforordningens artikel 32, stk . 2, indeholder foelgende bestemmelse : "... de beslutninger, Kommissionen traeffer i overensstemmelse med de bestemmelser, der bemyndiger den til at yde finansiel stoette fra de forskellige fonds eller tilsvarende aktioner, (( gaelder )) som forpligtelser til at afholde udgifter ". Efter min mening kan man ikke i denne bestemmelse indfortolke, at de beslutninger, som naevnes i bestemmelsen, ikke vedroerer udgiftsforpligtelsen som budgetfase . Mens det saaledes foreskrives, at de omhandlede beslutninger skal traeffes i overensstemmelse med de bestemmelser, der indeholder bemyndigelse til at yde finansiel stoette fra de forskellige fonds, fastslaar bestemmelsen nemlig ogsaa, at det er Kommissionen, der traeffer disse beslutninger . Da der efter artikel 32, stk . 2' s egne ord er tale om "Kommissionens beslutninger", er der intet grundlag for anbringendet om, at bestemmelsen hjemler de procedurer, der er fastsat i visse raadsforordninger, og hvorefter Raadet kan traeffe afgoerelse i stedet for Kommissionen, saafremt en komité afgiver en ikke-overensstemmende udtalelse . Bestemmelsen kan derfor ikke antages at legitimere en ordning, hvorefter saadanne afgoerelser traeffes efter en procedure, der er uforenelig med forstaaelsen af udgiftsforpligtelse som et led i budgetgennemfoerelsen, hvoraf foelger, at Kommissionen er enekompetent . Faktisk indeholder artikel 32, stk . 2, intet til hinder for, at de dér omhandlede beslutninger efter deres art betragtes som udgiftsforpligtende . Den omhandlede bestemmelse kan uden vanskelighed betragtes som en deklaratorisk bestemmelse, dvs . at man, ogsaa selv om bestemmelsen ikke fandtes, kunne henfoere de beslutninger, som den omhandler, under begrebet forpligtelse i budgetmaessig forstand .
34 . Finansforordningens afsnit VII indeholder saerlige bestemmelser for forsknings - og investeringsbevillinger . Blandt disse bestemmer artikel 88, stk . 3, foerste afsnit, at "de forpligtelsesbevillinger, der afsaettes inden for de enkelte trancher ( for flere aar ), er bestemt til fuldt ud at daekke de retlige forpligtelser, Kommissionen kan indgaa", og det fastslaas i andet afsnit, at disse forpligtelsesbevillinger "udgoer den oeverste graense for de udgifter, som Kommissionen i loebet af det paagaeldende regnskabsaar kan afholde til gennemfoerelse af de tilsvarende delprogrammer ". Jeg skal saerlig henlede opmaerksomheden paa den naevnte bestemmelse i stk . 3 om Kommissionens kompetence til at "indgaa" forpligtelser inden for rammerne af forpligtelsesbevillingen .
35 . Paa grundlag af gennemgangen af de faa bestemmelser i finansforordningen, der er relevante med hensyn til raekkevidden af begrebet udgiftsforpligtelse, kan jeg ikke se noget, der antyder, at man har villet give dette begreb et vaesentligt andet indhold end fransk rets budgetforpligtelsesbegreb, naermere bestemt et vaesentligt snaevrere indhold end dette . Det kan til noed haevdes, at artikel 32, stk . 2, jfr . ovenfor, er en smule uklar . Da EF-budgetretten ikke indeholder nogen generel definition af begrebet udgiftsforpligtelse, kan denne ubetydelige uklarhed imidlertid ikke i sig selv udlaegges saaledes, at dette udgiftsforpligtelsesbegreb skulle have et andet indhold end det enslydende begreb i fransk ret . Det er herefter min opfattelse, at udgiftsforpligtelsen som en fase i budgetgennemfoerelsen i henhold til finansforordningen omfatter de materielretlige beslutninger eller individuelle foranstaltninger, der indebaerer forbrug af bevillinger . Det ligger i det anfoerte, at gennemfoerelsen af EF' s budget, som i henhold til artikel 205 skal ske "i overensstemmelse med det ... udstedte regnskabsregulativ", omfatter de naevnte dispositioner .
36 . Jeg finder det paa dette sted relevant at naevne, at begrebet afholdelse af udgifter ikke blot anvendes i gaeldende fransk ret, men er et klassisk begreb . I Frankrig har de fire faser "afholdelse, fastsaettelse, anvisning, betaling" vaeret fulgt i forbindelse med forvaltningen af budgettets udgiftsside laenge foer det foernaevnte dekret af 29 . december 1962 . Endvidere er dette begreb - som et klart udtryk for dets "klassiske" karakter - blevet gennemfoert i andre nationale retsordener . Ogsaa i Belgien anvender man et udgiftsafholdelsesbegreb, idet udgiftsforvaltningen her er opdelt i fem faser : forpligtelsen til udgiftsafholdelse, bevillingsformaalets aktualisering, anvisningen, fastsaettelsen og betalingen . I denne nationale retsorden ses begrebet udgiftsafholdelse, for saa vidt angaar statsbudgettet, at have praksis talt samme indhold som i fransk budgetret . Det fremgaar ogsaa, at forvaltningen af de offentlige udgifter i italiensk ret forloeber igennem fire faser, der betegnes "l' impegno", "la liquidazione", "l' ordinazione" og "il pagamento" ( 16 ), dvs . afholdelsen, fastsaettelsen, anvisningen og betalingen . I denne nationale retsorden forekommer udgiftsforpligtelsen i to hovedformer, forpligtelse i henhold til kontrakt og forpligtelse i henhold til forvaltningsakt, og begrebet omfatter foelgelig indgaaelsen af kontrakter og beslutninger, der kun binder til den ene side, saaledes beslutninger om erstatning eller stoette .
37 . Da finansforordningen blev vedtaget, anvendte lovgivningen i tre medlemsstater begreberne afholdelse, fastsaettelse, anvisning og betaling, og begrebet afholdelse omfatter her ogsaa de beslutninger, der medfoerer forbrug af bevillinger . Det skal ogsaa naevnes, at graesk ret, jfr . lovdekret nr . 321 af 17 . og 18 . oktober 1969 om det offentlige regnskabsvaesen, ses at anvende de samme begreber og tillaegger begrebet afholdelse samme virkning . Hvad derimod angaar spansk ret, bemaerkes, at selv om den foreskriver fire faser for budgetgennemfoerelsen, der ligeledes betegnes som afholdelse, fastsaettelse, anvisning og betaling, tillaegges foerstnaevnte begreb dog en snaevrere betydning, idet det ikke omfatter de materielretlige beslutninger, der medfoerer forbrug af bevillinger, og saaledes er et rent budgetmaessigt begreb ( 17 ). Det maa dog formodes, at i flertallet af de medlemsstatslige retsordener, hvor udgiftsforvaltningen sker efter en ordning med fire faser betegnet som afholdelse, fastsaettelse, anvisning og betaling, anvendes begrebet afholdelse i videre end rent budgetmaessig eller regnskabsmaessig forstand og omfatter de materielretlige beslutninger . Jeg foreslaar saaledes Domstolen at foelge flertalsopfattelsen i de naevnte medlemsstatslige retsordener med henblik paa fastlaeggelsen af raekkevidden af det EF-retlige begreb afholdelse af udgifter .
38 . Ser man videre end de terminologiske spoergsmaal, mener jeg i oevrigt, at den opfattelse, hvorefter det er det statsorgan, der efter forfatningen gennemfoerer budgettet, der faktisk skal traeffe de beslutninger, hvorved bevillingerne bruges, i ganske vidt omfang anerkendes i Europa, uanset hvilke benaevnelser der anvendes inden for budgetretsordningerne . Man kan ogsaa her tale om en klassisk struktur, hvori Parlamentet som det lovgivende organ vedtager statsbudgettet og dermed godkender bevillingerne, og hvor regeringen som det udoevende organ sammen med forvaltningen gennemfoerer budgettet og i denne forbindelse traeffer de individuelle beslutninger og foranstaltninger, hvorved bevillingerne bruges . Det forekommer naeppe hyppigt, at Parlamentet medvirker ved vedtagelsen af saadanne individuelle beslutninger og foranstaltninger, for Parlamentet er ikke efter sin beskaffenhed egnet til at administrere, eventuelt sammen med andre, bortset fra sine egne tjenestegrene .
39 . Det maa erkendes, at der findes et lige saa klassisk modargument, nemlig at Faellesskabet hviler paa et institutionelt system "sui generis", der fungerer efter regler, som principielt ikke er inspireret af nationale forfatningsmodeller og derfor ikke kan fortolkes analogt . Generelt mener jeg, at dette modargument er rigtigt, dog kun for saa vidt som bestemmelserne, hvorpaa dette institutionelle system bygger, ikke selv udtrykkeligt henviser til begreber i de nationale forfatningsmodeller . Naar bestemmelserne indeholder saadanne henvisninger, maa man imidlertid tillaegge dem virkning, idet man ellers overtraeder faellesskabsretten selv . Jeg mener for saa vidt, at finansforordningen, hvortil der henvises i artikel 205, ved anvendelsen af begrebet afholdelse af udgifter inden for faellesskabsretten har fastlagt en ordning for budgetgennemfoerelsen, der i det hele svarer til den, som efter mit kendskab anvendes i de fleste medlemsstatslige retsordener . Efter dette system traeffer det organ, der varetager budgetgennemfoerelsen inden for de rammer, der saettes af bevillingerne paa budgettet, de individuelle, materielle beslutninger og foranstaltninger, hvorved bevillingerne bruges, og det organ, der har ansvaret for vedtagelsen af budgettet, deltager normalt ikke i denne forvaltning af bevillingerne .
40 . Jeg er paa det rene med, at denne fortolkning af begrebet budgetgennemfoerelse er i konflikt med den opfattelse, som Raadet altid har givet udtryk for, og som det paa ny har fremfoert for Domstolen under naervaerende sag . Efter min mening er den kompetencefordeling, som min fortolkning indebaerer, principielt rimelig og tilgodeser i vidt omfang Raadets berettigede interesser . Foelger det saaledes af en naermere undersoegelse af de gaeldende bestemmelser, at budgetgennemfoerelsen, som henhoerer under Kommissionens selvstaendige kompetenceomraade, omfatter samtlige foranstaltninger, herunder foranstaltninger af individuelt indhold, hvorved der stiftes forpligtelse til afholdelse af udgifter, maa det ogsaa erkendes, at budgetgennemfoerelsen kun omfatter saadanne foranstaltninger . Heraf foelger, at naar der er tale om en almindelig regulering, dvs . fastsaettelse af regler og kriterier, har man ikke laengere at goere med budgetgennemfoerelsen . Enhver regelfastsaettelse sker efter min mening principielt i henhold til artikel 145, tredje led . Efter at have fastsat de vigtigste bestemmelser inden for et omraade bemyndiger Raadet Kommissionen til at fastsaette gennemfoerelsesbestemmelserne hertil, og Raadet kan herved fastsaette en komitéprocedure for hele denne gennemfoerelse ved regelfastsaettelse . Dette indebaerer, at Raadet dermed er i stand til at overvaage hele regelfastsaettelsesproceduren og paa en vis maade medvirke ved fastlaeggelsen af hele det system af bestemmelser, der regulerer Kommissionens fastsaettelse af individuelle foranstaltninger qua budgetgennemfoerende organ . Hensynet til at sikre, at budgetbevillingerne administreres forsvarligt i forbindelse med individuelle foranstaltninger, der falder uden for Raadets direkte kontrol, vil efter min mening kunne tilgodeses via den indirekte kontrol, som Raadet kan udoeve ved hjaelp af en komitéprocedure, f.eks . ved at faa udarbejdet praecise kriterier for udvaelgelsen af medkontrahenter eller EF-stoettemodtagere .
41 . Jeg skal nu komme tilbage til den raadsforordning, der indeholder den bestemmelse, som umiddelbart anfaegtes under naervaerende sag, og knytte en bemaerkning til den maade, hvorpaa den konkrete tvist, som nu foreligger for Domstolen, er opstaaet . Jeg tror, at det i en vis forstand var uundgaaeligt, at Raadet indtog det standpunkt, der er kommet til udtryk i artikel 6, stk . 4, i forordning nr . 3252/87 .
42 . Kommissionen havde oprindeligt - i 1980 - forelagt Raadet et foerste forslag til forordning, i henhold til hvilket gennemfoerelsesbestemmelserne, der isaer vedroerte de videnskabelige prioriteter, der skal overholdes under de faelles programmer, kriterierne for udvaelgelse af de forskningscentre og institutioner, der skulle deltage i de specifikke aktioner, og retningslinjerne for programmernes gennemfoerelse, skulle vedtages efter en forvaltningskomitéprocedure, mens den egentlige gennemfoerelse af programmerne via Kommissionen ikke skulle ske efter en saadan procedure, men med bistand af et raadgivende udvalg ( 18 ). I 1985 trak Kommissionen dette forslag tilbage og forelagde et nyt forslag for Raadet, i henhold til hvilket Raadet skulle vedtage EF-programmerne for forskning og for koordinering af forskningen, mens Kommissionen skulle soerge for gennemfoerelsen af EF-forskningsprogrammerne ved at indgaa kontrakter, tilrettelaegge seminarer, konferencer og studierejser, hvorved den blot skulle bistaas af et raadgivende udvalg ( 19 ). Efter denne nye ordning havde Raadet ingen adgang til via en forvaltningskomitéprocedure at foelge fastsaettelsen af kriterierne for gennemfoerelsen af programmerne, og det var derfor naturligt, at Raadet blev fristet til at sikre sig denne indsigt paa selve gennemfoerelsesniveauet . Raadet gav efter for fristelsen og indfoerte den anfaegtede bestemmelse . Dette var efter min mening uheldigt, fordi det var ulovligt, men det var at forvente . Jeg er ikke bekendt med de naermere omstaendigheder omkring udarbejdelsen af forordning nr . 3252/87, men jeg er alligevel i tvivl om, hvorvidt Kommissionen i den sag anvendte sin forslagsbefoejelse paa den mest velovervejede maade .
43 . Under alle omstaendigheder skal der nu tages klar stilling til spoergsmaalet om lovligheden af denne forordnings artikel 6, stk . 4 . Som tidligere naevnt foreskrives det i denne bestemmelse, at Kommissionens beslutninger i henhold til artikel 6, stk . 1 og 2, traeffes efter en forvaltningskomitéprocedure . I henhold til stk . 1 kan der indgaas forskningskontrakter med omkostningsdeling med forskningscentre og -institutter . I henhold til stk . 2 kan der tilrettelaegges seminarer, konferencer, studierejser, udveksling af forskere og arbejdsmoeder med videnskabelige eksperter, og der kan foranstaltes indsamling, analyse og om noedvendigt offentliggoerelse af resultaterne . Indgaaelsen af de i stk . 1 omhandlede kontrakter henhoerer klart under budgetgennemfoerelsen, saaledes som jeg har defineret dette begreb i det foregaaende . Med hensyn til foranstaltningerne i stk . 2 bemaerkes, at de i meget vaesentligt omfang indebaerer beslutninger mv ., der ogsaa er budgetgennemfoerelse, selv om ikke enhver aktivitet, der udfoldes i henhold til denne bestemmelse, kan siges umiddelbart at indebaere forbrug af bevillinger . Der er imidlertid ikke grund til at opstille en sondring i saa henseende, eftersom de eventuelt forekommende individuelle beslutninger uden forbrug af bevillinger er rent administrative, hvorfor intet hensyn taler for, at en komité deltager i beslutningsproceduren .
44 . Som det er anfoert, udoever Kommissionen som det budgetgennemfoerende organ en selvstaendig befoejelse, og dette er uforeneligt med en forvaltningskomitéprocedure, der under visse omstaendigheder saetter Raadet i stand til at traeffe afgoerelse i stedet for Kommissionen . Jeg mener derfor, at Raadet ikke uden at komme i konflikt med Traktatens artikel 205, som uddybet ved den i bestemmelsen hjemlede finansforordning, og med Traktatens artikel 155, tredje led, kunne foreskrive en saadan procedure anvendt for de beslutninger om gennemfoerelse af forskningsprogrammerne, der naevnes i stk . 1 og 2, jfr . ovenfor . Efter min mening maa der derfor gives dom efter paastanden i staevningen .
45 . Naar stk . 4 saaledes fjernes fra artikel 6, er denne i en vis forstand herefter deklaratorisk, for saa vidt som den tillaegger Kommissionen en befoejelse til at gennemfoere programmer, som Kommissionen umiddelbart har i henhold til artikel 205 . Dette kan virke ejendommeligt, men udgoer ikke noget reelt klagepunkt for Kommissionen, hvis soegsmaal i oevrigt alene er rettet mod stk . 4 . Jeg mener ikke, at denne bestemmelse skal anses for uloeseligt forbundet med artkel 6 i oevrigt . Jeg foreslaar derfor, at Domstolen lader det blive ved en annullation af dette stykke .
46 . Paa baggrund af den bedoemmelse, jeg har anlagt, har jeg ikke fundet det noedvendigt at tage stilling til Kommissionens og Parlamentets anbringende om, at Parlamentets kontrolbefoejelse bliver urimeligt begraenset, saafremt man laegger et snaevert budgetgennemfoerelsesbegreb til grund . Disse parter har i det vaesentlige anfoert, at eftersom Parlamentet kun kan udoeve kontrol med Kommissionens budgetforvaltningsdispositioner, risikerer denne kontrol at blive helt indholdsloes, overalt hvor Raadet via en forvaltningskomitéprocedure forbeholder sig at handle i Kommissionens sted . Raadets eventuelle "substituerende" beslutning er i saa fald unddraget Parlamentets kontrol, og dette afskaeres fra at varetage den funktion, som Traktaten tillaegger det i forbindelse med budgetgennemfoerelsen .
47 . Argumentet er efter min mening af central betydning som foelge af de principielle spoergsmaal, der rejses . For saa vidt som det primaere i argumentet ikke er, at der foreligger en umiddelbar og klar tilsidesaettelse af en traktatbestemmelse, men derimod en adfaerd, hvorved man undergraver Traktatens tilsigtede virkning, skoenner jeg dog, at det ulovlige forhold, som er paavist i relation til artiklerne 205 og 155, tredje led, med stoette i den naermere analyse af raekkevidden af begrebet udgiftsforpligtelse paa budgettet, goer det overfloedigt at tage stilling til grundlaget for denne argumentation .
48 . Jeg tillader mig at fremsaette en sidste betragtning for Domstolen, der i en vis forstand snarere vedroerer de principper, der kommer til udtryk i retsreglerne om EF-institutionerne, end de procedurer, som foreskrives i disse regler . Ud fra dette synspunkt foreligger der i mine oejne en grundlaeggende forskel mellem Raadets og Kommissionens opfattelser . Kommissionens opfattelse indebaerer, at institutionen har et vist aktivitetsomraade, hvor Raadet hverken kan gribe ind direkte eller indirekte . Modsat foelger det af Raadets opfattelse, at fastlaeggelsen af graenserne for Kommissionens faktiske beslutningskompetence helt er overladt til Raadets eget skoen eller forgodtbefindende . Eftersom budgetgennemfoerelsen saaledes frakendes ethvert moment af egentlig beslutningstagelse, bliver der ikke laengere plads for en materiel beslutningsbefoejelse for Kommissionen med hensyn til anvendelsen af bevillingerne, bortset fra tilfaelde, hvor Raadet i medfoer af artikel 145, tredje led, finder det hensigtsmaessigt at tillaegge Kommissionen en gennemfoerelseskompetence uden hertil at knytte en komitéprocedure og uden at fastsaette bestemmelser om bistand fra et raadgivende udvalg . Naar Domstolen traeffer sin afgoerelse i sagen, maa den efter min mening tage stilling til, om det er muligt at laegge en fortolkning af Traktaten til grund, der saa at sige skaber en situation med "magtfuldkommenhed", nemlig hvor en institution i sidste instans har magt til helt at suspendere den anden institutions befoejelser inden for det omhandlede omraade . Jeg kan ikke selv forestille mig, at Traktatens forfattere kunne have oensket en saadan situation og samtidig have bestemt, at Kommissionen har "befoejelse til selvstaendigt at traeffe beslutninger ".
49 . Jeg foreslaar herefter foelgende afgoerelse :
- artikel 6, stk . 4, i forordning ( EOEF ) nr . 3252/87 af 19 . oktober 1987 annulleres;
- Raadet tilpligtes at betale sagens omkostninger .
(*) Originalsprog : fransk .
( 1 ) EFT L 314 af 4.11.1989, s . 17 .
( 2 ) Afgoerelse 87/534/EOEF om vedtagelse af EF-programmer for forskning og koordinering inden for fiskerisektoren for perioden 1988-1992 ( EFT L 314 af 4.11.1987, s . 20 ).
( 3 ) Forordning om faellesskabsforanstaltninger til forbedring og tilpasning af fiskeri - og akvakulturstrukturerne ( EFT L 376 af 31.12.1986, s . 7 ).
( 4 ) Forordning om etablering af en faelles strukturpolitik for fiskerisektoren ( EFT L 20 af 28.1.1976, s . 19 ).
( 5 ) Jfr . forslag til afgoerelse i sagerne 11, 25, 26 og 30/70, Sml . 1970, s . 243, 246 .
( 6 ) EFT L 197 af 18.7.1987, s . 33 .
( 7 ) Forordning om en faelles foranstaltning til forbedring af vilkaarene for forarbejdning og afsaetning af landbrugsvarer ( EFT L 51 af 23.2.1977, s . 1 ).
( 8 ) EFT C 218 af 24.9.1975, s . 4 .
( 9 ) EFT L 356 af 31.12.1977, s . 1; forordningen er aendret ved Raadets forordning ( EKSF, EOEF, Euratom ) nr . 1252/79 af 25 . juni 1979 ( EFT L 160 af 28.6.1979, s . 1 ) og ved Raadets finansforordning ( EKSF, EOEF, Euratom ) nr . 80/1176 af 16 . december 1980 ( EFT L 345 af 20.12.1980, s . 23 ).
( 10 ) JORF ( fransk lovtidende ) af 30.12.1962, s . 12828 .
( 11 ) Artikel 3 i det naevnte dekret af 29 . december 1962 .
( 12 ) Artikel 5 i det naevnte dekret af 29 . december 1962 .
( 13 ) Les finances publiques, collection U, librairie Armand Colin, 3 . udgave, s . 318 .
( 14 ) Finances publiques, bind 1, "Budget/Trésor", ed . Montchrestien, coll . Domat, Droit public, 5 . udgave, 1989, s . 389 .
( 15 ) Finances publiques, Thémis, PUF, 8 . udgave, 1975, s . 332 .
( 16 ) Antonio Bonnati : Manuale di contabilità di stato, 10 . udgave, Casa Editrice, Dott . Eugenio Jovene, Napoli, 1983, s . 427 f .
( 17 ) José Juan Ferreiro Lapatza : Curso de derecho financiero español, Marcial Pons, Madrid, 10 . udgave, 1988, s . 802 .
( 18 ) EFT C 243 af 22.9.1980, s . 12 .
( 19 ) EFT C 312 af 3.12.1985, s . 5 .