Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
A. RANTOS
представено на 21 май 2026 година(1)
Дело C‑325/25
Eneco Wind Belgium SA
срещу
Région wallonne
(Преюдициално запитване, отправено от
Conseil d’État (Държавен съвет, Белгия)
„ Преюдициално запитване — Околна среда — Регламент
(ЕС)
2022/2577 — Рамка за ускоряване на внедряването на енергия от възобновяеми източници — Член 3, параграф 2 — Изграждане и експлоатация на централи и инсталации за производството на енергия от възобновяеми източници и на свързаното с тях развитие на мрежовата инфраструктура — Планиране и процес на издаване на разрешения — Проекти, които са признати за проекти от по-висш обществен интерес — Приоритет при извършване на преценка на правните интереси в отделните случаи — Материален обхват на приоритета — Метод на признаване на по-висшия обществен интерес — Абсолютен или принципен приоритет — Вятърни генератори — Опазване на ландшафта и наследството “
I.      Въведение
1.        Съгласно съображение 1 от Регламент (ЕС) 2022/2577(2) „[а]гресивната война на Руската федерация срещу Украйна и безпрецедентното намаляване на доставките на природен газ от Руската федерация за държавите членки застрашават сигурността на доставките за Съюза и неговите държави членки […]“. При тези обстоятелства с този регламент, който допълва плана REPowerEU, представен от Европейската комисия на 8 март 2022 г.(3), се установяват временни правила от извънреден характер за ускоряване на процеса на издаване на разрешения, приложим за производството на енергия от възобновяеми източници. Така в член 3, параграф 2 от този регламент се предвижда, че най-малкото за проектите, които са признати за проекти от по-висш обществен интерес, когато се извършва преценка на правните интереси в отделните случаи, се дава „приоритет“ на изграждането и експлоатацията на централи и инсталации за производството на енергия от възобновяеми източници и на свързаното с тях развитие на мрежовата инфраструктура.
2.        В главното производство Région wallonne (Валонски регион, Белгия) отхвърля искането на дружеството Eneco Wind Belgium (наричано по-нататък „жалбоподателят“) за изграждането и експлоатацията на два вятърни генератора с мотива, че проектът би засегнал ландшафта и наследството, намиращи се в съответния близък периметър. В този контекст как следва да се тълкува понятието „приоритет“,
съдържащо се в член 3, параграф 2 от същия регламент, когато става дума за проект за производство на енергия от възобновяеми енергийни източници (наричан по-нататък „проект за ВЕИ“), по-специално с оглед на правния интерес от опазване на ландшафта и наследството? Такъв е по същество въпросът, поставен от Conseil d’État (Държавен съвет, Белгия).
3.        Настоящото дело, което няма прецедент, ще даде повод на Съда да уточни до каква степен държавите членки запазват право на преценка, що се отнася до издаването на разрешение за проект за ВЕИ, попадащ в приложното поле на Регламент
2022/2577.
II.    Правна уредба
А.      Правото на Съюза
1.      Директива 92/43/ЕИО
4.        Член 6 от Директива 92/43/ЕИО(4) предвижда в параграфи 3 и 4:
„3.      Планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него, но които поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти могат да окажат значително влияние, се подлагат на проверка, за да се оцени въздействието им върху територията от гледна точка на целите на съхраняването на тази територия. […]
4.      Ако даден план или проект трябва да бъде осъществен въпреки негативната оценка на въздействието върху територията поради наложителни причини от по-важен обществен интерес, включително и такива от социален или икономически характер, и поради липсата на алтернативно решение, държавата членка предприема всички необходими компенсаторни мерки, за да осигури цялостната кохерентност на „Натура 2000“. […]
[…]“.
5.        Член 16, параграф 1, буква в) от посочената директива предвижда:
„В случай че няма друго задоволително решение и при условие че дерогацията няма вредно въздействие върху запазването на популациите от засегнатия вид в областта на естественото им разпространение на задоволително равнище, държавите членки могат да предоставят дерогация от разпоредбите на членове
12, 13 и 14 и от член 15, букви а) и б):
[…]
в)      в интерес на общественото здраве и безопасност или поради други наложителни причини от приоритетен обществен интерес, включително и такива от социален или стопански характер, или с положителни последици за околната среда“.
2.      Директива 2000/60/ЕО
6.        Член 4 („Екологични цели“), параграф 7 от Директива 2000/60/ЕО(5) гласи:
„Държавите членки не са в нарушение разпоредбите на настоящата директива, когато:
–        невъзможността за достигане на добро състояние на подземния воден обект, доброто екологично състояние или, където е необходимо, добър екологичен потенциал, или за опазване повърхностния или подземен воден обект от влошаване на състоянието му, е в резултат на нови модификации на физическите характеристики на повърхностния или промени в нивото на подземния воден обект, или
–        невъзможността за предпазване на отличното състояние на повърхностен воден обект от влошаване е в резултат от нови устойчиви човешки дейности по развитието
и всички следващи условия са спазени:
а)      предприети са всички практически действия за намаляване отрицателния ефект върху състоянието на водния обект;
б)      причините за тези модификации или промени в нивото са изрично посочени и обяснени в плана за управление на речния басейн по член 13, като целите се преразглеждат всеки 6 години;
в)      причините за тези промени или модификации са от преимуществен обществен интерес и/или ползите за околната среда и обществото от постигане на целите по параграф 1 са по-незначими от ползите от новите модификации или промени в нивото за човешкото здраве, за поддържане на човешката безопасност или за устойчивото развитие; и
г)      полезните цели, обслужвани от тези модификации или промени в нивото на водния обект, не могат по технически причини или непропорционалност на разходите да бъдат постигнати с други средства, които са по-добрата екологична възможност“.
3.      Директива 2009/147/ЕО
7.        Член 9 от Директива 2009/147/ЕО(6) гласи следното в параграф 1, буква а):
„Държавите членки могат да дерогират от членове 5—8, когато няма друго задоволително разрешение, поради следните причини:
a)      – в интерес на общественото здраве и безопасност,
–        в интерес на безопасността на въздушния транспорт,
–        за да се предотвратят сериозните увреждания върху селскостопанските култури и животни, горите, рибните стопанства и водите,
–        за защита на флората и фауната“.
4.      Директива (ЕС) 2018/2001
8.        Член 2 от Директива (ЕС) 2018/2001(7) е озаглавен „Определения“ и предвижда във втора алинея, точка 1):
„Прилагат се и следните определения:
1)      „енергия от възобновяеми източници“ или „възобновяема енергия“ означава енергия от възобновяеми неизкопаеми източници, а именно вятърна, слънчева
(слънчева термична и слънчева фотоволтаична) и геотермална
енергия, енергия от околната среда, енергия от приливите и отливите, от вълните и друга океанска енергия, водноелектрическа енергия, биомаса, сметищен газ, газ от пречиствателни инсталации за отпадъчни води и биогазове“.
9.        Член 16е от тази директива, озаглавен „По-висш обществен интерес“, предвижда:
„До 21 февруари 2024 г. и докато бъде постигната неутралност по отношение на климата, държавите членки гарантират, че в процедурата за издаване на разрешения планирането, изграждането и експлоатацията на централи за енергия от възобновяеми източници, свързването на такива структури към мрежата, самата мрежа и съоръженията за съхранение се считат за обекти от по‑висш обществен интерес, обслужващи общественото здраве и безопасност, когато се търси баланс между законните интереси в отделните случаи за целите на член 6, параграф 4 и член 16, параграф 1, буква в) от [Директива 92/43], член 4, параграф 7 от [Директива 2000/60] и член 9, параграф 1, буква а) от [Директива 2009/147]. Когато това е надлежно обосновано при специфични обстоятелства държавите членки могат да ограничат прилагането на настоящия член до определени части от своята територия, до определени видове технологии или до проекти с определени технически характеристики, в съответствие с приоритетите, определени в техните интегрирани национални планове в областта на енергетиката и климата
[…]“.
5.      Регламенти 2022/2577 и (ЕС) 2024/223
10.      Съображения 8 и 9 от Регламент 2022/2577 гласят:
„(8)      Една от временните мерки се състои във въвеждането за целите на съответното законодателство на Съюза в областта на околната среда на оборима презумпция, че проектите за енергия от възобновяеми източници са от по-висш обществен интерес и обслужват общественото здраве и безопасност, освен когато има ясни доказателства, че посочените проекти имат значително неблагоприятно въздействие върху околната среда, което не може да бъде смекчено или компенсирано. Централите за енергия от възобновяеми източници, включително термопомпите и ветрогенераторите, са от решаващо значение за борбата с изменението на климата и замърсяването, намаляването на цените на енергията, намаляването на зависимостта на Съюза от изкопаемите горива и гарантирането на сигурността на доставките на Съюза. Презумпцията, че централите за енергия от възобновяеми източници, включително термопомпите, са от по-висш обществен интерес и обслужват общественото здраве и безопасност, би позволила на такива проекти да се възползват, когато е необходимо, от опростена оценка за специалните дерогации, предвидени в съответното законодателство на Съюза в областта на околната среда, с незабавно влизане в действие. Като се имат предвид техните национални особености, на държавите членки следва да се позволи да ограничат прилагането на тази презумпция до определени части от своята територия или до определени технологии или проекти. Държавите членки могат да обмислят въвеждането на тази презумпция в съответното си национално законодателство в областта на ландшафта.
(9)      Това отразява важната роля, която възобновяемата енергия може да играе за декарбонизацията на енергийната система на Съюза, предлагайки незабавни решения за замяна на енергията, произведена от изкопаеми горива, и спомагайки за справяне с влошеното положение на пазара. За да се премахнат затрудненията в процеса на издаване на разрешения и при експлоатацията на централи за енергия от възобновяеми източници, в процеса на планиране и издаване на разрешения следва да се дава приоритет на строителството и експлоатацията на централи за производство на енергия от възобновяеми източници и на развитието на свързаната с тях мрежова инфраструктура, когато се търси баланс между правните интереси в конкретния случай, най-малкото за проекти, за които е признато, че са от обществен интерес. Що се отнася до защитата на видовете, посоченият приоритет следва да се дава само ако и доколкото са предприети подходящи мерки за опазване на видовете, допринасящи за запазването или възстановяването на популациите до благоприятен природозащитен статус, и са предоставени достатъчно финансови ресурси, както и територии за тази цел“.
11.      Член 1 („Предмет и обхват“) от този регламент предвижда в алинеи
1 и 2:
„С настоящия регламент се установяват временни правила от извънреден характер за ускоряване на процеса на издаване на разрешения, приложим за производството на енергия от възобновяеми източници, като се обръща специално внимание на конкретни технологии или видове проекти за енергия от възобновяеми източници, които могат да постигнат ускоряване в кратки срокове на темпа на внедряване на възобновяеми енергийни източници в Съюза.
Настоящият регламент се прилага за всички процеси на издаване на разрешения, чиято начална дата попада в срока на неговото прилагане, и не засяга националните разпоредби, установяващи по‑кратки срокове от предвидените в членове 4, 5 и 7“.
12.      Съгласно член 3 от посочения регламент, озаглавен „По‑висш обществен интерес“:
„1.      По отношение на проектирането, изграждането и експлоатацията на централи и съоръжения за производство на енергия от възобновяеми източници и тяхното свързване към мрежата, самата свързана с тях мрежа, както и съоръженията за съхранение на енергия, се приема, че те са от по‑висш обществен интерес и че обслужват общественото здраве и безопасност, когато се извършва преценка на правните интереси в отделните случаи за целите на член 6, параграф 4 и член 16, параграф 1, буква в) от Директива [92/43], член 4, параграф 7 от Директива [2000/60] и член 9, параграф 1, буква а) от Директива [2009/147]. Държавите членки могат да ограничат прилагането на посочените разпоредби до определени части от своята територия, както и до определени видове технологии или до проекти с определени технически характеристики в съответствие с приоритетите, определени в техните интегрирани национални планове в областта на енергетиката и климата.
2.      Държавите членки гарантират, най-малко за проектите, които са признати за проекти от по-висш обществен интерес, че когато се извършва преценка на правните интереси в отделните случаи, при планирането и в процеса на издаване на разрешения се дава приоритет на изграждането и експлоатацията на централи и инсталации за производството на енергия от възобновяеми източници и на свързаното с тях развитие на мрежовата инфраструктура. Що се отнася до защитата на видовете, предходното изречение се прилага само ако и доколкото са предприети подходящи мерки за опазване на видовете, допринасящи за запазването или възстановяването на популациите до благоприятен природозащитен статус, и са предоставени достатъчно финансови ресурси, както и територии за тази цел“.
13.      Член 10 от същия регламент е озаглавен „Влизане в сила и прилагане“ и предвижда, че той влиза в сила в деня след публикуването му в Официален вестник на Европейския съюз и че се прилага за срок от 18 месеца от влизането му в сила(8).
14.      Регламент 2022/2577 е изменен с Регламент (ЕС) 2024/223(9). Съгласно съображения 13 и 14 от последния:
„(13)      Една от временните мерки, въведени с Регламент [2022/2577], която показа положително въздействие и има значителен потенциал да постигне ефект на ускоряване в бъдеще, е въвеждането в член 3, параграф 1 на оборима презумпция, че проектите за енергия от възобновяеми източници са от по‑висш обществен интерес и обслужват общественото здраве и безопасност, за целите на специалните дерогации, предвидени в съответното законодателство на Съюза в областта на околната среда, освен когато има ясни доказателства, че тези проекти имат значително неблагоприятно въздействие върху околната среда, което не може да бъде смекчено или компенсирано. С член 16е от Директива [2018/2001] беше въведена оборима презумпция, че проектите за енергия от възобновяеми източници са от по‑висш обществен интерес и обслужват общественото здраве и безопасност, с почти идентична формулировка като тази в член 3, параграф 1 от Регламент [2022/2577]. Поради това не е необходимо да се удължава срок[ът] на прилагане на член 3, параграф 1 от Регламент [2022/2577], тъй като тази оборима презумпция ще се прилага по силата на член 16е от Директива [2018/2001].
(14)      Член 3, параграф 2 от Регламент [2022/2577] обаче изисква на проектите, признати за проекти от по-висш обществен интерес, да се дава приоритет винаги когато се изисква извършване на преценка на правните интереси в отделните случаи и когато с въпросните проекти се въвеждат допълнителни изисквания за компенсация за защита на видовете. В Директива [2018/2001] не се съдържа аналогична разпоредба. Първото изречение на член 3, параграф 2 от Регламент [2022/2577] има потенциала, в настоящата спешна и все още нестабилна енергийна обстановка на пазара на енергията, пред която е изправен Съюзът, да ускори допълнително проектите за енергия от възобновяеми източници, тъй като изисква от държавите членки да насърчават въпросните проекти за енергия от възобновяеми източници, като им дават приоритет при разглеждането на различни противоречащи си интереси извън въпросите, свързани с околната среда, в контекста на процеса на планиране и издаване на разрешения в държавите членки. Докладът на Комисията[(10)] показа стойността на първото изречение на член 3, параграф 2 от Регламент [2022/2577], с което се признава относителната значимост на внедряването на енергия от възобновяеми източници в настоящия труден енергиен контекст отвъд конкретните цели на дерогациите, предвидени в директивите, посочени в член 3, параграф 1 от Регламент [2022/2577]. Като се има предвид особено тежкото положение с доставките на енергия, пред което е изправен Съюзът понастоящем, е целесъобразно срокът на прилагане на член 3, параграф 2 от Регламент [2022/2577] да се удължи, за да се признае по подходящ начин решаващата роля на централите за енергия от възобновяеми източници за борбата с изменението на климата и замърсяването, намаляването на цените на енергията, намаляването на зависимостта на Съюза от изкопаеми горива и гарантирането на сигурността на доставките за Съюза в контекста на извършването на преценка на правните интереси от органите, издаващи разрешения, или националните съдилища. В същото време е целесъобразно също така да се запази предпазната мярка, свързана със защитата на околната среда, че за проекти, признати за проекти от по-висш обществен интерес, се приемат подходящи мерки за опазване на видовете, подкрепени с достатъчно финансови ресурси“.
15.      Член 1 от Регламент 2024/223 е озаглавен „Изменения на Регламент [2022/2577]“ и предвижда:
„Регламент [2022/2577] се изменя, както следва:
[…]
2)      В член 3 параграф 2 се заменя със следното:
„Държавите членки гарантират за проектите, които са признати за проекти от по-висш обществен интерес, че когато се извършва преценка на правните интереси в отделните случаи, при планирането и в процеса на издаване на разрешения се дава приоритет на изграждането и експлоатацията на централи и инсталации за производството на енергия от възобновяеми източници и на свързаното с тях развитие на мрежовата инфраструктура.
Що се отнася до защитата на видовете, първа алинея се прилага само ако и доколкото са предприети подходящи мерки за опазване на видовете, допринасящи за запазването или възстановяването на популациите до благоприятен природозащитен статус, и са предоставени достатъчно финансови ресурси, както и територии за тази цел“.
[…]
6)      В член 10 се добавя [следната алинея]:
„Член 1, член 2, точка 1, член 3, параграф 2, член 3а, член 5, параграф 1, член 6 и член 8 обаче се прилагат до 30 юни 2025 г.“.
Б.      Белгийското право
1.      Законът за задължителното мотивиране на административните актове
16.      Съгласно член 2 от Закона от 29 юли 1991 г. за задължителното мотивиране на административните актове(11):
„Административните актове на визираните в член 1 административни органи трябва да бъдат формално мотивирани“.
17.      Член 3 от този закон гласи:
„Изискваните мотиви се състоят в посочване в акта на правните и фактическите съображения, на които се основава решението.
Тези мотиви трябва да са адекватни“.
2.      Валонският кодекс за териториалното развитие
18.      Член D.IV.53 от Валонския кодекс за териториалното развитие, в редакцията, приложима към спора в главното производство, има следното съдържание:
„Въз основа на адекватни мотиви разрешението може да бъде отказано, да бъде издадено със или без условия, със или без такси за строително-ремонтни работи, или може да се допуснат дерогации или отклонения, предвидени в настоящия кодекс.
Условията са необходими или за интегрирането на проекта в застроената и незастроената среда, или за осъществимостта на проекта, т.е. за изпълнението и експлоатацията му.
В допълнение към съвместимостта със съдържанието на секторния план, включително с картата за земеползване, схеми, разрешения за строеж и ръководства, разрешението или отказът за издаване на разрешение се основава на местните градоустройствени обстоятелства и може да се основава в частност на мотивите и условията, посочени в настоящия раздел“.
III. Спорът в главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
19.      На 26 април 2023 г. жалбоподателят подава искане за издаване на единно разрешение(12) във връзка с изграждането и експлоатацията на два вятърни генератора с максимална единична мощност от 4,28 мегавата (MW), както и на всички техни спомагателни съоръжения, а именно зони за монтаж, пътища за достъп, челна кабина и подземни електрически кабели, в рамките на предприятие в Намюр (Белгия) (наричано по-нататък „разглежданият проект“). Искането е за съоръжения от клас 1, за които се изисква екологично разрешение, и е придружено по-специално от проучване на въздействието върху околната среда. На 16 май 2023 г. назначените от валонското правителство длъжностни лица, които са част съответно от администрацията за благоустройство на територията и градоустройство (наричан по-нататък „упълномощеният служител“) и от администрацията за околната среда (наричан по-нататък „техническият служител“), които са съвместно компетентни да разгледат искането на жалбоподателя, издават потвърждение за получаване, удостоверяващо пълнотата на преписката на последния.
20.      Между 7 юни и 10 юли 2023 г. е организирано обществено допитване във връзка с подаденото от жалбоподателя искане. На 2 октомври 2023 г. техническият
служител и упълномощеният служител приемат решение за отказ за издаване на исканото единно разрешение. От това решение по-специално е видно, че в случай на инсталиране на двата вятърни генератора визуалният комфорт би бил много влошен за десет жилища, че промяната на ландшафтната рамка би била значителна в съответния периметър, че разглежданият проект би бил изолиран в рамките на територия без вятърни генератори в радиус от седем километра, но оградена на север и юг от два значими вятърни парка, че приетата през 2013 г. референтна рамка за изграждане на вятърни генератори във Валонския регион дава приоритет на парковете, състоящи се от минимум пет вятърни генератора, и в крайна сметка, че „изграждането на вятърните генератори не може се изпълнява за сметка на качеството на ландшафта и на наследството в много близкия периметър, в който се вписва“.
21.      На 19 октомври 2023 г. жалбоподателят подава жалба по административен ред срещу посоченото решение до валонското правителство. На 30 януари 2024 г. техническият служител и упълномощеният служител, компетентни да се произнесат по тази жалба, изпращат обобщения си доклад на министъра на благоустройството на територията и на министъра на околната среда (Белгия), като предлагат издаването на исканото единно разрешение при определени условия. На 15 март 2024 г. тези служители уведомяват жалбоподателя, че министрите не са уведомили за решение по жалбата му в срока, предвиден в член 95, параграф 7 от Décret du 11 mars 1999 relatif au permis d’environnement (Декрет от 11 март 1999 г. относно екологичното разрешение)(13), поради което решението от 2 октомври 2023 г. се счита за потвърдено.
22.      На 14 май 2024 г. жалбоподателят подава жалба срещу това решение пред Conseil d’État (Държавен съвет), който е запитващата юрисдикция, като изтъква едно-единствено основание, свързано с нарушение на член D.IV.53 от Валонския кодекс за териториалното развитие, на членове
2 и 3 от Закона от 29 юли 1991 г. за задължителното мотивиране на административните актове, на член 3 от Регламент 2022/2577, както и с липса на мотиви, тъй като „компетентният орган не е извършил преценка на правните интереси и е запазил мълчание относно приоритетния характер на проекта му, признат за проект от по-висш обществен интерес“. В подкрепа на основанието си жалбоподателят твърди, че изискваната от правото на Съюза преценка на правните интереси се отнася главно до, от една страна, интересите, свързани с опазването на околната среда (като биологичното разнообразие и общественото здраве), и от друга страна, интересите, свързани със самия проект.
23.      Що се отнася до опазването на околната среда, жалбоподателят отбелязва, че това понятие включва по-специално ландшафта, както е видно от член D.6, точка 11, буква а) от книга I от Code de l’environnement (Кодекс за околната среда), и че анализът на въздействието на проекта върху ландшафта е част от оценката на въздействието му върху околната среда. Той поддържа, че в този контекст задължението да се извърши преценка на правните интереси се прилага както по отношение на техническия служител и
упълномощения служител, така и по отношение на министрите, които са компетентни да се произнесат в рамките на производство по обжалване. Жалбоподателят добавя, че при тази преценка Регламент 2022/2577 изисква да се признае приоритетният характер на производството на енергия от възобновяеми източници, изискване, чието спазване според него трябва да е видно от мотивите на обжалвания акт. В случая от решението от 2 октомври 2023 г. не личало нито признаването от неговите автори на приоритетния характер на разглеждания проект, доколкото той е проект от по‑висш обществен интерес, нито отчитането на този характер при преценката на наличните правни интереси.
24.      От своя страна Валонският регион посочва, че се осланя на преценката на запитващата юрисдикция, „тъй като министрите не са се произнесли“.
25.      Запитващата юрисдикция подчертава, че съгласно едно първо тълкуване приложното поле на член 3, параграф 2 от Регламент 2022/2577 е идентично с това на параграф 1 на същия член. В този смисъл посоченият параграф 1 придава на проектите за ВЕИ определено качество, което им позволява да се конкурират с интересите, защитени от Директиви 92/43, 2000/60 и 2009/147 (наричани по-нататък „посочените директиви“), докато параграф 2 на посочения член предвижда, че тези проекти и свързаните с тях интереси имат приоритет пред екологичните интереси. Структурата на този регламент подкрепя това тълкуване, тъй като презумпцията за по-висш обществен интерес и приоритетният характер на проекта са обединени в една разпоредба.
26.      Според второто тълкуване член 3, параграф 2 от посочения регламент има самостоятелен и по-широк обхват от параграф 1 на този член, тъй като при всяка преценка на правните интереси във всеки отделен случай задължава компетентните национални органи да гарантират, че проектите за ВЕИ ще бъдат с приоритет дори извън посочените директиви, при условие че тези проекти са признати за проекти от по-висш обществен интерес. За тази цел осъществяването на посочените проекти и развитието на инфраструктурата на свързаната мрежа имат предимство не само пред екологичния интерес, но и пред всеки конкурентен интерес, и по-специално пред интересите, свързани с опазването на ландшафта и наследството. Общият характер на текста на член 3, параграф 2 от същия регламент подкрепя това тълкуване и сякаш отразява още повече волята на законодателя на Съюза, видна от съображения
13 и 14 от Регламент 2024/223. Тази воля се проявява и в съображение 9 от Регламент 2022/2577, което посочва целта „да се премахнат затрудненията в процеса на издаване на разрешения и при експлоатацията на централи за енергия от възобновяеми източници“, без изрично да се ограничава до потенциалните пречки, пряко свързани със задълженията в областта на опазването на природата и на водите.
27.      В допълнение, запитващата юрисдикция иска да се установи обхватът на израза „най-малко за проектите, които са признати за проекти от по-висш обществен интерес“, съдържащ се в член 3, параграф 2 от Регламент 2022/2577, по-специално що се отнася до термина „признати“. В зависимост от това дали въпросният член 3, параграф 2 има самостоятелен обхват, или не, този израз може да се разбира или като препращащ към липсата на оборване на презумпцията, посочена в параграф 1 на същия член 3 (или дори към възможността, предвидена в този параграф, за ограничаване на прилагането на тази презумпция), или, напротив, като предполагащ специално решение, взето от компетентните органи на държава членка, с което определени проекти се квалифицират като проекти „от по‑висш обществен интерес“ единствено за целите на посочения член 3, параграф 2. Изборът на глагола „признавам“ и проактивното отношение, което той предполага, сякаш
дават предимство на това второ тълкуване. Необходимостта от специално признаване от държавите членки обаче не изглежда съвместима с целта на Регламента, а именно да се насърчи внедряването на енергия от възобновяеми източници и да се ускорят процедурите по издаване на съответните разрешения чрез пряко приложим правен инструмент. В тази връзка законодателят на Съюза, изглежда, е избрал пряката и пълна приложимост на предвидените в посочения регламент изисквания, като е запазил за държавите членки възможността да изключат или ограничат прилагането му.
28.      Освен това според запитващата юрисдикция се поставя въпросът за тълкуването на задължението да се гарантира, че на проектите, попадащи в приложното поле на член 3, параграф 2 от Регламент 2022/2577, „се дава приоритет“, „когато се извършва преценка на правните интереси в отделните случаи“. Това правило за „приоритет“ би могло, от една страна, да се разбира в смисъл, че въвежда абсолютен приоритет в полза на проектите за ВЕИ, като по този начин задължава органа, натоварен да претегли интересите при тези проекти и конкуриращите ги интереси, да даде предимство на първите. В тази първа хипотеза въпросният член 3, параграф 2 би довел до особено голяма намеса в свободата на преценка на компетентните национални органи, що се отнася до издаването на разрешения за такива проекти. От друга страна, посоченото правило за „приоритет“ би могло да се тълкува и в смисъл, че закрепва принципен приоритет, към който тези органи трябва да се придържат, като същевременно запазва възможността им да се отклонят от него, евентуално въз основа на конкретни мотиви. В тази втора хипотеза интересите, свързани с проектите за ВЕИ, биха имали особена тежест при упражняването на правото на преценка на компетентните национални органи, без обаче да имат систематично предимство пред конкуриращите ги интереси.
29.      Запитващата юрисдикция добавя, че член 3, параграф 2 от Регламент 2022/2577 все още не е бил предмет на тълкуване от Съда и че тълкуването му не е толкова очевидно, че да не оставя място за никакво разумно съмнение.
30.      При тези обстоятелства Conseil d’État (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)      Трябва ли член 3, параграф 2 от [Регламент 2022/2577] да се тълкува в смисъл, че държавите членки трябва да гарантират, че на изграждането и експлоатацията на централи и инсталации за производството на енергия от възобновяеми източници и на свързаното с тях развитие на мрежовата инфраструктура се дава приоритет единствено при преценката на правните интереси, посочена в параграф 1 от [този член], т.е. при преценката на правните интереси за целите на член 6, параграф 4 и член 16, параграф 1, буква в) от [Директива 92/43], член 4, параграф 7 от [Директива 2000/60] и член 9, параграф 1, буква а) от [Директива 2009/147], или това задължение се отнася до всяка преценка на правните интереси, извършена от органа, компетентен за издаването на разрешения, включително когато конкурентният интерес не попада в обхвата на [посочените директиви] (в случая опазването на ландшафта и наследството)?
2)      Трябва ли изразът „проекти, които са признати за проекти от по-висш обществен интерес“, съдържащ се в член 3, параграф 2, първо изречение от същия регламент, да се тълкува в смисъл, че изисква специално, общо или индивидуално признаване на „по-висшия обществен интерес“ на даден проект от държавите членки, или следва да се разбира като отнасящ се до обстоятелството, че презумпцията, установена в член 3, параграф 1 от същия регламент, не е оборена, или дори че проектът не е изключен от обхвата на тази презумпция, както това се позволява от член 3, параграф 1 in fine?
3)      Трябва ли предвиденото в посочения по-горе член 3, параграф 2 задължение да се гарантира, най-малко за проектите, които са признати за проекти от по-висш обществен интерес, че когато се извършва преценка на правните интереси в отделните случаи, при планирането и в процеса на издаване на разрешения се дава „приоритет“ на изграждането и експлоатацията на централи и инсталации за производството на енергия от възобновяеми източници и на свързаното с тях развитие на мрежовата инфраструктура, да се тълкува в смисъл, че установява абсолютен приоритет за такива проекти — без да се засяга съдържащото се в същия параграф екологично условие за защита на видовете — или трябва да се разбира като принципен приоритет, от който държавите членки могат да се отклонят, посочвайки конкретни мотиви?“.
31.      Запитващата юрисдикция иска от Съда да разгледа настоящото дело по реда на бързото производство, предвидено в член 105 от Процедурния правилник на Съда. Това искане е отхвърлено с определение на председателя на Съда от 2 септември 2025 г.(14).
32.      Писмени становища до Съда представят белгийското, чешкото, италианското и полското правителство, както и Комисията.
IV.    Анализ
А.      По първия преюдициален въпрос
33.      С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 3, параграф 2 от Регламент 2022/2577 трябва да се тълкува в смисъл, че държавите членки трябва да гарантират, че при планирането и в процеса на издаване на разрешения се дава приоритет на изграждането и експлоатацията на централи и инсталации за производство на енергия от възобновяеми източници и на свързаното с тях развитие на
мрежовата
инфраструктура, когато се извършва преценка на правните интереси в отделните случаи, единствено за целите на член 6, параграф 4 и член 16, параграф 1, буква в) от Директива 92/43, член 4, параграф 7 от Директива 2000/60 и член 9, параграф 1, буква а) от Директива 2009/147, или това правило за приоритет се прилага и за целите на конкурентните правни интереси извън приложното поле на тези разпоредби, включително опазването на ландшафта и наследството.
34.      В самото начало следва да се отбележи, че главното производство се отнася до искане за издаване на разрешение, подадено на 26 април 2023 г., с предмет изграждането и експлоатацията на два вятърни генератора. Това искане е отхвърлено от компетентните национални органи с мотива, че разглежданият проект може да засегне ландшафтните и наследствените качества на близкия периметър, в който се вписва.
35.      Що се отнася до приложимите по това дело разпоредби на правото на Съюза, в член 1, втора алинея от Регламент 2022/2577 за внедряването на енергия от възобновяеми източници се посочва, че той се прилага за всички процеси на издаване на разрешения(15), започнали през периода на прилагането му. В това отношение от член 10 в първоначалната му редакция следва, че този регламент влиза в сила на 30 декември 2022 г. и се прилага до 30 юни 2024 г. Освен това член 2, втора алинея, точка 1 от Директива 2018/2001 определя понятието „енергия от възобновяеми източници“ като включващо по-специално „вятърна енергия“. Ето защо следва да се констатира, че Регламент 2022/2577 е приложим ratione temporis и ratione materiae по посоченото дело.
36.      Правното основание за този регламент е член 122, параграф 1 ДФЕС, който предвижда, че Съветът може да вземе решение, в дух на солидарност между държавите членки, относно мерки, съобразени с икономическата ситуация, по-конкретно ако възникнат сериозни затруднения при снабдяването с определени продукти, а именно в областта на енергетиката. Така член 1, първа алинея от посочения регламент предвижда, че с него се установяват временни правила от извънреден характер за ускоряване на процеса на издаване на разрешения, приложим за производството на енергия от възобновяеми енергийни източници. В този контекст член 3 от същия регламент, озаглавен „По-висш обществен интерес“, определя условията, при които трябва да се извършва преценка на правните интереси, по-специално що се отнася до изграждането и експлоатацията на централи и инсталации за производство на енергия от възобновяеми източници, както и до развитието на свързаната мрежова инфраструктура.
37.      В случая запитващата юрисдикция иска да се установи как следва да се тълкува член 3, параграф 2, което предполага, предвид структурата на този член, първо да се разгледа обхватът на параграф 1 от него. От този параграф следва, че по-специално изграждането и експлоатацията на централи и инсталации за производство на енергия от възобновяеми източници, както и самата свързана с тях мрежа се считат за част от по-висш обществен интерес и от интерес за общественото здраве и безопасност, когато се извършва преценка на правните интереси в отделните случаи, за целите на член 6, параграф 4 и член 16, параграф 1, буква в) от Директива 92/43 (относно защитата на местообитанията и дивата флора и фауна), член 4, параграф 7 от Директива 2000/60 (относно опазването на водите), както и член 9, параграф 1, буква а) от Директива 2009/147 (относно опазването на дивите птици), като държавите членки си запазват правото да ограничават прилагането на тези разпоредби до определени части от своята територия, както и до определени видове технологии или проекти с определени технически характеристики, в съответствие с приоритетите, определени в техните интегрирани национални планове в областта на енергетиката и климата.
38.      Следователно член 3, параграф 1 от Регламент 2022/2577 по принцип не предоставя статут на „по-висш обществен интерес“ на проектите за ВЕИ, макар с този регламент да се установяват временни правила от извънреден характер за ускоряване на процеса на издаване на разрешения, а признава този статут единствено с оглед на разпоредбите на посочените директиви относно опазването на околната среда, които предвиждат, че за проект, който може да засегне дадена територия, все пак може да бъде издадено разрешение, когато са изпълнени няколко кумулативни условия, сред които е наличието на „по-висш обществен интерес“. Така, съгласно практиката на Съда по силата на член 6, параграф 4 от Директива 92/43, дори ако оценката заключи, че разглежданите мерки имат негативно въздействие върху територията и не е налично алтернативно решение, тези мерки все пак могат да бъдат осъществени, когато това е оправдано от наложителни причини от по-важен обществен интерес, стига държавата членка да предприеме всички необходими компенсаторни мерки, за да осигури цялостната кохерентност на „Натура 2000“(16). Що се отнася до Директива 2000/60, Съдът е постановил, че за да прецени дали за даден проект е било издадено разрешение, без да е извършено нарушение на тази директива, съответната юрисдикция може да провери за спазването от издалия разрешението орган на условията по член 4, параграф 7, букви a)—г) от същата директива, като изследва, по-специално, дали съответните дейности са от преимуществен обществен интерес и/или ползите за околната среда и обществото от постигане на целите по член 4, параграф 1 от същата директива са по-незначими от ползите за човешкото здраве, за поддържане на човешката безопасност или за устойчивото развитие(17).
39.      За да се определи обхватът на член 3, параграф 1 от Регламент 2022/2577, следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда дори преамбюлът на акт на Съюза да няма правнообвързваща стойност и да не може да бъде изтъкван, за да се избегне прилагането на самите разпоредби на съответния акт, нито за тълкуване на тези разпоредби в смисъл, който явно противоречи на текста им, той може да уточнява съдържанието на тези разпоредби, като съдържащите се в преамбюла съображения представляват важни насоки за тълкуване, като могат да изяснят волята на автора на акта(18). Освен това разпоредителната част на даден акт е неразривно свързана с мотивите към него, така че, когато се налага тълкуването му, трябва да се вземат предвид мотивите, които са довели до неговото приемане(19).
40.      От това следва, че член 3, параграф 1 от този регламент трябва да се тълкува с оглед на съображение 8 от въпросния регламент, в което се посочва, че тази разпоредба въвежда оборима презумпция, че проектите в областта на енергията от възобновяеми източници са от по-висш обществен интерес за целите на съответното законодателство на Съюза в областта на околната среда, освен когато има ясни доказателства, че тези проекти имат значителни неблагоприятни въздействия върху околната среда, които не могат да бъдат смекчени или компенсирани. В това съображение се уточнява и целта за въвеждане на тази презумпция, а именно да се позволи, когато е необходимо, да се извърши опростена оценка на тези проекти по отношение на специфичните дерогации, предвидени в законодателството на Съюза в областта на околната среда, с незабавно действие.
41.      Ще добавя, че с оглед на посоченото съображение член 3, параграф 1 от същия регламент не се отнася само до посочените директиви. Всъщност в това съображение се уточнява, че държавите членки могат да обмислят въвеждането на тази презумпция в съответното си национално законодателство в областта на планирането на ландшафта. Следователно законодателят на Съюза признава на държавите членки възможността да въведат в законодателството си оборима презумпция, че за да улеснят изграждането си на националната територия, проектите в областта на енергията от възобновяеми източници, и по-специално вятърните генератори, са от по-висш обществен интерес от гледна точка на опазването на ландшафта. Тази възможност се основава на предпоставката, че националното законодателство гарантира защитата на ландшафта в съответната държава членка(20).
42.      С други думи, както подчертава чешкото правителство, презумпцията, че даден проект за ВЕИ се характеризира с по-висш обществен интерес, трябва да почива на правно основание, било от гледна точка на правото на Съюза (за посочените директиви), било в рамките на националното право, тъй като съгласно член 3, параграф 1 държавите членки имат възможност да ограничат прилагането на тази презумпция до определени части от своята територия или до определени технологии или проекти.
43.      В случая запитващата юрисдикция иска да се установи дали правилото за приоритет, установено в член 3, параграф 2 от Регламент 2022/2577, се прилага само в рамките на посочените директиви, или обхваща и правни интереси извън приложното поле на тези три директиви, по-специално опазването на ландшафта и наследството.
44.      Съгласно постоянната практика на Съда при тълкуването на разпоредба на правото на Съюза трябва да се вземат предвид не само нейният текст, но и контекстът ѝ и целите на правната уредба, от която тя е част(21).
45.      На първо място, що се отнася до текста на член 3, параграф 2 от Регламент 2022/2577, тази разпоредба гласи, че „[д]ържавите членки гарантират, най-малкото за проекти, за които е признато, че са от по-висш обществен интерес, че когато се извършва преценка на правните интереси в отделните случаи, при планирането и в процеса на издаване на разрешение, се дава приоритет на изграждането и експлоатацията на централи и инсталации за енергия от възобновяеми източници и на свързаното с тях развитие на мрежовата инфраструктура. Що се отнася до защитата на видовете, предходното изречение се прилага само ако и доколкото са предприети подходящи мерки за опазване на видовете, които допринасят за запазването или възстановяването на популациите на видовете до благоприятен природозащитен статус, и са предоставени достатъчно финансови ресурси, както и територия за тази цел“.
46.      От текста на този параграф 2 следва, че той се отнася до положение, което хронологично следва посоченото в параграф 1. Всъщност приоритетът се прилага едва след като даден проект бъде признат за проект от обществен интерес при преценката на правните интереси във всеки отделен случай(22). Както посочва запитващата юрисдикция обаче, от текста на посочения параграф 2 не става ясно дали той се отнася единствено до посочените директиви(23). В това отношение подготвителните работи, довели до приемането на Регламент 2022/2577, не предоставят допълнителни указания относно обхвата на същия параграф 2(24). Освен това, макар в член 3, параграф 2, второ изречение от този регламент да се споменава защитата на видовете, това препращане не позволява да се направи извод, че този параграф по необходимост се ограничава до тези три директиви.
47.      На второ място, що се отнася до контекста, в който се вписва член 3, параграф 2 от Регламент 2022/2577, отбелязвам, че съображение 14 от Регламент 2024/223, с който се изменя Регламент 2022/2577, гласи, че член 3, параграф 2, първо изречение задължава държавите членки да насърчават проектите за ВЕИ, като им дават приоритет, когато в процеса на планиране и издаване на разрешения разглеждат различни конфликтни интереси извън въпросите на околната среда, и че в тази разпоредба се признава относителното значение на внедряването на енергия от възобновяеми източници извън специфичните цели на дерогациите, предвидени в посочените директиви. Макар, както изтъква чешкото правителство, Регламент 2024/223 да не е приложим ratione temporis към спора в главното производство и това съображение 14 да не е отразено в текста на този регламент, посоченото съображение, съгласно цитираната в точка 39 от настоящото заключение съдебна практика все пак позволява да се изясни намерението на Съвета към момента на приемането и удължаването на срока на действие(25) на член 3, параграф 2 от Регламент 2022/2577, а именно че приложното поле на тази разпоредба не се ограничава до посочените директиви.
48.      В същия смисъл от съображения 13 и 14 от Регламент 2024/223 следва, че прилагането на член 3, параграф 1 от Регламент 2022/2577 не е продължено, тъй като предвидената в него оборима презумпция ще се прилага по силата на член 16е от Директива 2018/2001, за разлика от член 3, параграф 2 от този регламент, тъй като тази директива не съдържа разпоредба, сходна с посочения параграф 2. Това разграничение показва, че двата параграфа на член 3 от Регламент 2022/2577 не са неразривно свързани и могат да попаднат в различно материално приложно поле.
49.      На трето и последно място, що се отнася до преследваните с Регламент 2022/2577 цели, от член 1, първа алинея от този регламент следва, че той има за цел да ускори процеса на издаване на разрешения, приложим за проектите за ВЕИ. В този контекст, както се уточнява в съображение 9 от посочения регламент, правилото за приоритет, предвидено в член 3, параграф 2 от същия регламент, има за цел да се премахнат затрудненията в процеса на издаване на разрешения и при експлоатацията на централи за енергия от възобновяеми източници. Постигането на тази цел логично предполага, че това правило за приоритет се прилага не само по отношение на интересите, за които се отнасят посочените директиви. Освен това би било парадоксално посоченото правило да се прилага при преценката на правните интереси във всеки отделен случай, що се отнася до местообитанията (Директива 92/43), птиците (Директива 2009/147) и водите (Директива 2000/60), за които член 191, параграф 2 ДФЕС предвижда, че политиката на Съюза има за цел постигането на високо равнище на защита, но не засяга други правни интереси, които не се ползват със сходна защита в рамките на правото на Съюза, по-специално по отношение на ландшафта и наследството. Ето защо, подобно на запитващата юрисдикция, считам, че тълкуването, че приложното поле на член 3, параграф 2 от Регламент 2022/2577 не се ограничава до посочените директиви, съответства в по-голяма степен на волята на законодателя на Съюза.
50.      С оглед на гореизложеното предлагам на първия въпрос да се отговори, че член 3, параграф 2 от Регламент 2022/2577 трябва да се тълкува в смисъл, че държавите членки трябва да гарантират, че когато се извършва преценка на правните интереси в отделните случаи, при планирането и в процеса на издаване на разрешения се дава приоритет на изграждането и експлоатацията на централи и инсталации за производството на енергия от възобновяеми източници и на свързаното с тях развитие на мрежовата инфраструктура —
не само за целите на член 6, параграф 4 и член 16, параграф 1, буква в) от Директива 92/43, член 4, параграф 7 от Директива 2000/60 и член 9, параграф 1, буква а) от Директива 2009/147, но също така и за целите на конкурентните правни интереси извън приложното поле на тези разпоредби, включително опазването на ландшафта и наследството.
Б.      По втория преюдициален въпрос
51.      С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 3, параграф 2 от Регламент 2022/2577 трябва да се тълкува в смисъл, че изразът „проекти, които са признати за проекти от по-висш обществен интерес“ означава, че такъв интерес изисква изрично признаване от съответната държавата членка, или следва да се разбира като отнасящ се до обстоятелството, че презумпцията, установена в параграф 1 на този член, не е оборена, или дори че проектите не са изключени от обхвата на тази презумпция, както това се позволява от параграф 1
in fine.
52.      Що се отнася до понятието „проекти, които са признати за проекти от по-висш обществен интерес“(26), по смисъла на член 3, параграф 2 от Регламент 2022/2577, според мен е необходимо да се разграничават три хипотези.
53.      Най-напред, както бе подчертано в отговор на първия преюдициален въпрос, от член 3, параграф 1 във връзка със съображение 8 от Регламент 2022/2577 следва, че се предполага, че проектите за ВЕИ са от по-висш обществен интерес за целите на съответното законодателство на Съюза в областта на околната среда, освен когато е ясно установено, че тези проекти имат значително отрицателно въздействие върху околната среда, което не може да бъде смекчено или компенсирано, като освен това на държавите членки се разрешава да ограничат прилагането на тази презумпция до определени части от своята територия или до определени технологии или проекти. Както се уточнява и в това съображение, тази оборима презумпция има за цел да се ограничи до опростена оценка на посочените проекти, що се отнася до специфичните дерогации, предвидени в това законодателство в областта на околната среда. Следователно от тези разпоредби следва, че освен ако презумпцията е оборена (след оценка, извършена за всеки отделен случай, по отношение на конкретен проект и неговите характеристики, разкриваща значително отрицателно въздействие върху околната среда), и/или когато прилагането на тази презумпция не е било ограничено от съответната държава членка при условията на посочения член 3, параграф 1, трябва да се счита, че даден проект за ВЕИ е от по-висш обществен интерес за целите на трите посочени директиви, без да е необходим какъвто и да е друг акт за изрично признаване.
54.      По-нататък, както посочих в точка 41 от настоящото заключение, от съображение 8 от Регламент 2022/2577 следва също, че държавите членки могат да предвидят прилагането на посочената презумпция в съответното си национално законодателство в областта на ландшафта. Следователно в хипотезата, в която държава членка е въвела в съответното си национално законодателство такава презумпция, трябва да се приложи режим, сходен с предвидения за посочените директиви, а именно че когато презумпцията не е нито оборена, нито ограничена, съответният проект за ВЕИ трябва да се счита за проект от по-висш обществен интерес от гледна точка на интереса от планиране на ландшафта. При това положение от съответната държава членка не може да се изисква никакъв акт за официално признаване.
55.      Накрая, що се отнася до правните интереси, които не са изрично посочени в Регламент 2022/2577 при прилагане на член 3 от него, по-специално правният интерес от опазването на културното наследство — като понятието „културно наследство“ следва според мен да се тълкува широко, обхващайки по този начин всички обекти, които са от исторически, художествен, археологически, естетически, научен или технически интерес — по-висшият обществен интерес от даден проект за ВЕИ спрямо този правен интерес не се ползва от никаква презумпция и трябва предварително да бъде предмет на специфично, общо(27) или индивидуално признаване, основано на оценка за всеки отделен случай, което ще позволи на този проект да се ползва от правилото за приоритет, установено в параграф 2 от този член.
56.      При това положение предлагам на втория въпрос да се отговори, че член 3, параграф 2 от Регламент 2022/2577 трябва да се тълкува в смисъл, че изразът „проекти, които са признати за проекти от по-висш обществен интерес“, означава, че освен ако оборимата презумпция, предвидена в параграф 1 на този член, е оборена, и/или когато прилагането на тази презумпция не е било ограничено от съответната държава членка при условията на последната разпоредба, такъв интерес не изисква изрично признаване по отношение на посочените директиви, както и в случай че тази държава членка е въвела такава презумпция в съответното си национално законодателство в областта на ландшафта. За сметка на това, що се отнася до правните интереси, които не са изрично посочени в този регламент в рамките на прилагането на член 3 от него, и по-специално до правния интерес от опазване на наследството, по-висшият обществен интерес от даден проект трябва да бъде предмет на изрично предварително признаване въз основа на оценка за всеки отделен случай.
В.      По третия преюдициален въпрос
57.      С третия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 3, параграф 2 от Регламент 2022/2577 трябва да се тълкува в смисъл, че когато държавите членки гарантират, че най-малко за проектите, които са признати за проекти от по-висш обществен интерес, се дава „приоритет“, когато се извършва преценка на правните интереси в отделните случаи, този приоритет се разбира —
при спазване на предвидената в тази разпоредба защита на видовете — като абсолютен приоритет, или като принципен приоритет, от който държавите членки могат да се отклонят, като представят конкретни и подробни мотиви.
58.      Както бе припомнено в точка 44 от настоящото заключение, за да се определи обхватът на правилото за приоритет, предвидено в член 3, параграф 2 от Регламент 2022/2577, следва да се вземат предвид текстът на тази разпоредба, както и нейният контекст и преследваните с този регламент цели.
59.      Що се отнася до текста на посочената разпоредба, Комисията поддържа, че изразът „държавите членки гарантират, че“, използван в сегашно време на изявителното наклонение, отразява наличието в тежест на тези държави на ясно задължение, което не е съпроводено от дерогации относно приоритетния характер на проектите за ВЕИ, при спазване на условието за опазване на видовете, предвидено в същата разпоредба. Тази институция се позовава също така на контекста, в който се вписва член 3, параграф 2 от Регламент 2022/2577, като отбелязва, че съгласно съображение 14 от Регламент 2024/223 тази разпоредба „изисква да се даде приоритет на проектите, които са признати за проекти от по-висш обществен интерес […]“(28). От своя страна чешкото правителство твърди, че ако компетентният национален орган стигне до извода, че презумпцията за по-висш обществен интерес по смисъла на член 3, параграф 1 от Регламент 2022/2577 не е оборена (а именно че съответният проект за ВЕИ не води до значителни отрицателни въздействия върху околната среда) и че въпросът за защитата на видовете по смисъла на параграф 2 от същия член не възниква или е уреден по подходящ начин, на този проект трябва да бъде признат абсолютен приоритет при преценката на правните интереси, извършвана в рамките на процедурите, изброени в този параграф 1.
60.      Въпреки това считам, че употребата на глаголите „следя“ и „изисквам“ не е еднозначна. Всъщност те могат и да се разбират в смисъл, че задължават държавите членки да прилагат правилото за приоритет, без обаче да предоставят абсолютен приоритет. Такъв приоритет би означавал, че държавите членки по необходимост са длъжни да разрешават проектите за ВЕИ и да издават съответните разрешения, след като тези проекти предварително са били признати за проекти от по-висш обществен интерес.
61.      Освен това в член 3, параграф 2 от Регламент 2022/2577 се посочва „преценка на правните интереси в отделните случаи“, което показва, че държавите членки трябва да извършват индивидуална преценка за всеки проект. Освен това, както бе посочено в точка 40 от настоящото заключение, параграф 1 от този член установява оборима презумпция. От това би могло да се направи извод, че по аналогия параграф 2 на въпросния член установява принципен приоритет, от който може да се направи отклонение за конкретен проект за ВЕИ предвид присъщите му характеристики.
62.      В по-общ план от текста на посочените директиви следва, че държавите членки разполагат със свобода на преценка, за да оценят дали за даден проект трябва да бъде издадено разрешение, като се вземе предвид неговото въздействие върху околната среда. Ето защо ми се струва, че дори когато предвидената в член 3, параграф 2 от Регламент 2022/2577 презумпция не е оборена или ограничена, държавите членки си запазват възможността да извършват преценка на всички характеристики и на контекста на проект за ВЕИ, преди да приемат окончателното си решение. Тази преценка се извършва, като се вземе предвид фактът, че съгласно използвания от запитващата юрисдикция израз на интересите, свързани с проектите за ВЕИ, трябва да се признае „особена тежест“ при нейното упражняване.
63.      Освен това следва да се отбележи, че опазването на ландшафта и наследството(29) не е чуждо на Регламент 2022/2577. Освен вече посоченото съображение 8 от този регламент, в което се споменава планирането на ландшафта, член 4 от посочения регламент, озаглавен „Ускоряване на процеса на издаване на разрешения за инсталиране на оборудване за слънчева енергия“, предвижда в параграф 2, че държавите членки могат да изключат определени райони или структури от разпоредбите на параграф 1 от този член (който определя на три месеца максималната продължителност на процеса на издаване на разрешения за монтирането на оборудване за слънчева енергия и на съвместно разположени съоръжения за съхранение на енергия, когато производството на слънчева енергия не е основната ѝ цел) „по причини, свързани с опазването на културното или историческото наследство, или по причини, свързани с интересите на националната отбрана или безопасността“(30). Следователно същият регламент взима предвид наследството като подлежащ на защита правен интерес, макар да не е посочен в член 3 от Регламент 2022/2577,
нито в свързаните с него съображения(31).
64.      Освен това държавите членки са длъжни да спазват международните си задължения, които включват, ако са я ратифицирали, Конвенцията на Съвета на Европа за ландшафта, приета във Флоренция (Италия) на 20 октомври 2000 г., изменена с протокола от 1 август 2016 г.(32). По-конкретно, член 5, буква г) от тази конвенция, озаглавен „Общи мерки“, обаче предвижда, че всяка страна се задължава „да интегрира ландшафта в своята регионална политика, политика за градско планиране, културна, екологична, селскостопанска, социална и икономическа политика, както и във всякакъв друг вид политика, която пряко или косвено засяга ландшафта“. Що се отнася по-специално до вятърните генератори, както отбелязва полското правителство, от доклада, озаглавен „Ландшафт и вятърни генератори“ от 21 март 2011 г., изготвен в рамките на шестата конференция на Съвета на Европа относно посочената конвенция от 3 и 4 май 2011 г., е видно, че „[н]а същото основание като друга значима инфраструктура вятърните генератори трябва да бъдат предмет на планиране на равнището на територията, като се прилагат принципите за устройството на територията. То е в основата на доброто интегриране в ландшафта и следователно на цялостна съгласуваност, разбираема и приета от голяма част от населението“(33).
65.      В същия смисъл Конвенцията за опазване на архитектурното наследство на Европа(34), приета в Гранада (Испания) на 3 октомври 1985 г., предвижда по-специално в член 4, точка 2, буква а), че всяка страна се задължава да „предотвратява обезобразяването, рушенето или разрушаването на защитените имущества. За тази цел всяка страна поема задължението да внесе в своето законодателство, ако това вече не е направено, разпоредби, предвиждащи предаването на компетентно учреждение на проектите за разрушаване или изменение на паметници, които вече се намират под закрила или спрямо които се прилага процедура за тяхното опазване, а също така на всеки проект, засягащ тяхната околна среда“. Що се отнася до Европейската конвенция за опазване на археологическото наследство(35), приета в Ла Валета (Малта) на 16 януари 1992 г., тя предвижда по-специално в член 5, озаглавен „Интегрирано съхраняване на археологическото наследство“, подточка iii), че всяка страна се ангажира „да гарантира, че оценките за въздействието върху околната среда и последвалите от тях решения изцяло отчитат археологическите обекти и заобикалящата ги среда“.
66.      Ето защо считам, че ако правилото за приоритет, установено в член 3, параграф 2 от Регламент 2022/2577, трябва да се разбира като абсолютен и следователно като автоматичен приоритет, то би накърнило прекомерно правото на държавите членки да определят устройството на територията си. В това отношение целта за ускоряване на процеса на издаване на разрешения, приложим за производството на енергия от възобновяеми източници в настоящия международен контекст, според мен не може да обоснове лишаването на държавите членки от всякаква свобода на преценка, за да преценяват правните интереси във всеки отделен случай, по-специално когато конкуриращите се интереси, защитени от правото на Съюза, попадат в области, които не са хармонизирани от правото на Съюза и се уреждат от националното право.
67.      Следва да се добави, че този член 3, параграф 2, с който се въвеждат временни правила от извънреден характер, които не са подновени в рамките на Директива 2018/2001(36), според мен не може да доведе до фундаментално поставяне под въпрос на установеното от държавите членки равновесие между различните разглеждани правни интереси(37), по-специално когато жизненият цикъл на проект за ВЕИ може да достигне няколко десетилетия, какъвто е случаят с вятърните генератори.
68.      Ето защо считам, че правилото за приоритет, установено в член 3, параграф 2 от Регламент 2022/2577, трябва да се разбира като принципен приоритет, като се оставя на държавите членки възможността по изключение да откажат издаване на разрешение за проект за ВЕИ, при условие че посочат конкретни и подробни мотиви, като основават решението си на задълбочена оценка, доказваща засягане на конкурентни правни интереси, защитени в тази държава(38). Тези мотиви трябва да позволят на лицето, отговарящо за съответния проект за ВЕИ, да разбере причините за отказа по искането му, и така да му позволят да защити правата си.
69.      С оглед на тези съображения предлагам на третия въпрос да се отговори, че член 3, параграф 2 от Регламент 2022/2577 трябва да се тълкува в смисъл, че когато държавите членки гарантират, че най-малко за проектите за ВЕИ, които са признати за проекти от по-висш обществен интерес, се дава „приоритет“, когато се извършва преценка на правните интереси в отделните случаи, този приоритет се разбира —
при спазване на предвидената в тази разпоредба защита на видовете —като принципен приоритет, от който тези държави могат да се отклонят след задълбочена оценка, доказваща засягане на защитен в съответната държава членка
правен интерес, и като представят конкретни и подробни мотиви.
V.      Заключение
70.      По изложените съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Conseil d’État (Държавен съвет, Белгия) преюдициални въпроси по следния начин:
1)      Член 3, параграф 2 от Регламент (ЕС) 2022/2577 на Съвета от 22 декември 2022 година за определяне на рамка за ускоряване на внедряването на енергия от възобновяеми източници
трябва да се тълкува в смисъл, че
държавите членки трябва да гарантират, че когато се извършва преценка на правните интереси в отделните случаи, при планирането и в процеса на издаване на разрешения се дава приоритет на изграждането и експлоатацията на централи и инсталации за производство на енергия от възобновяеми източници и на свързаното с тях развитие на мрежовата инфраструктура — не само за целите на член 6, параграф 4 и член 16, параграф 1, буква в) от Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна, член 4, параграф 7 от Директива 2000/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2000 година за установяване на рамка за действията на Общността в областта на политиката за водите и член 9, параграф 1, буква а) от Директива 2009/147/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2009 година относно опазването на дивите птици, но също така и за целите на конкурентните правни интереси извън приложното поле на тези разпоредби, включително опазването на ландшафта и наследството.
2)      Член 3, параграф 2 от Регламент 2022/2577
трябва да се тълкува в смисъл, че
изразът „проекти, които са признати за проекти от по-висш обществен интерес“, означава, че освен ако оборимата презумпция, предвидена в параграф 1 на този член, е оборена, и/или когато прилагането на тази презумпция не е било ограничено от съответната държава членка при условията на последната разпоредба, такъв интерес не изисква изрично признаване по отношение на трите посочени директиви, както и в случай че тази държава членка е въвела такава презумпция в съответното си национално законодателство в областта на ландшафта. За сметка на това, що се отнася до правните интереси, които не са изрично посочени в този регламент в рамките на прилагането на член 3 от него, и по-специално до правния интерес от опазване на наследството, по-висшият обществен интерес от даден проект трябва да бъде предмет на изрично предварително признаване въз основа на оценка за всеки отделен случай.
3)      Член 3, параграф 2 от Регламент 2022/2577
трябва да се тълкува в смисъл, че
когато държавите членки гарантират, че най-малко за проектите за ВЕИ, които са признати за проекти от по-висш обществен интерес, се дава „приоритет“, когато се извършва преценка на правните интереси в отделните случаи, този приоритет се разбира —
при спазване на предвидената в тази разпоредба защита на видовете — като принципен приоритет, от който тези държави могат да се отклонят след задълбочена оценка, доказваща засягане на защитен в съответната държава членка правен интерес, и като представят конкретни и подробни мотиви.
1      Език на оригиналния текст: френски.
2      Регламент на Съвета от 22 декември 2022 година за определяне на рамка за ускоряване на внедряването на енергия от възобновяеми източници (ОВ L 335, 2022 г., стр. 36). Във връзка с този регламент пред Общия съд на Европейския съюз е подадена жалба за отмяна срещу решения на Съвета на Европейския съюз, с които се отхвърлят искания за вътрешно преразглеждане, подадени на основание член 10, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 6 септември 2006 година относно прилагането на разпоредбите на Орхуската конвенция за достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда към институциите и органите на Съюза (ОВ L 264, 2006 г., стр. 13; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 17, стр. 126), изменен с Регламент (ЕС) 2021/1767 на Европейския парламент и на Съвета от 6 октомври 2021 г. (ОВ L 356, 2021 г., стр. 1). Тези жалби са отхвърлени от Общия съд (решения от 12 ноември 2025 г., Föreningen Svenskt Landskapsskydd и др./Съвет (T‑534/23, EU:T:2025:1020), и CEE Bankwatch Network и Ökobüro/Съвет (T‑535/23, EU:T:2025:1021), които понастоящем са предмет на обжалване пред Съда (става дума съответно за дела C‑33/26 P, Nederlandse Vereniging Omwonenden Windturbines и др./Съвет, и C‑25/26 P, CEE Bankwatch Network и Ökobüro/Съвет).
3      Целта на този план е да се сложи край на зависимостта на Европейския съюз от руските изкопаеми енергийни източници чрез нови действия, насочени към увеличаване на производството на зелена енергия, диверсифициране на доставките и намаляване на търсенето. Вж. по-специално Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Европейския съвет, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите, озаглавено
„REPowerEU: Съвместни европейски действия за по-сигурна и устойчива енергия на достъпни цени“ (COM/2022/108 final).
4      Директива на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (ОВ L 206, 1992 г., стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15 том 2,
стр. 109).
5      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2000 година за установяване на рамка за действията на Общността в областта на политиката за водите (ОВ L 327, 2000 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 6, стр. 193).
6      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2009 година относно опазването на дивите птици (ОВ L 20, 2010 г., стр. 7).
7      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2018 година за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници (ОВ L 328, 2018 г., стр. 82), изменена с Директива (ЕС) 2023/2413 на Европейския парламент и на Съвета от 18 октомври 2023 г. (ОВ L, 2023/2413) (наричана по-нататък „Директива 2018/2001“).
8      С оглед на по-добра четивност в настоящото заключение, макар вече да не е в сила, Регламент 2022/2577 се споменава в сегашно време на изявителното наклонение.
9      Регламент на Съвета от 22 декември 2023 година за изменение на Регламент (ЕС) 2022/2577 за определяне на рамка за ускоряване на внедряването на енергия от възобновяеми източници (ОВ L 2024/223).
10      Доклад на Комисията до Съвета относно преразглеждането на Регламент (ЕС)
2022/2577 на Съвета от 22 декември 2022 година за определяне на рамка за ускоряване на внедряването на енергия от възобновяеми източници (COM(2023) 764 final).
11      Moniteur belge от 12 септември 1991 г., стр. 19976.
12      От представената на Съда преписка е видно, че такова разрешение е решението на компетентния орган относно смесен проект, което има действие както на екологично разрешение, така и на разрешение за строеж.
13      Moniteur belge от 8 юни 1999 г., стр. 21114.
14      Определение Eneco Wind Belgium (C‑325/25, EU:C:2025:677).
15      Определението за такъв процес е дадено в член 2, точка 1 от Регламент 2022/2577.
16      Вж. в този смисъл решение от 7 декември 2023 г., Latvijas valsts meži (C‑434/22, EU:C:2023:966, т. 56 и цитираната съдебна практика).
17      Вж. решение от 1 юни 2017 г., Folk (C‑529/15, EU:C:2017:419, т. 37 и цитираната съдебна практика). Що се отнася до член 9, параграф 1, буква а) от Директива 2009/147, струва ми се, че съответният интерес не е по-висшия обществен интерес, а интерес за общественото здраве и безопасност, които също са посочени в член 3, параграф 1 от Регламент 2022/2577.
18      Вж. решение от 26 януари 2021 г., Hessischer Rundfunk (C‑422/19 и C‑423/19, EU:C:2021:63, т. 64 и цитираната съдебна практика).
19      Вж. решение от 26 март 2020 г., Hungeod и др. (C‑496/18 и C‑497/18, EU:C:2020:240, т. 69 и цитираната съдебна практика).
20      Жалбоподателят поддържа пред запитващата юрисдикция, че съгласно приложимата в главното производство белгийска правна уредба опазването на околната среда включва ландшафта (вж. т. 23 от настоящото заключение).
21      Решение от 12 февруари 2026 г., Stichting Koskea (C‑490/24, EU:C:2026:89, т. 23 и цитираната съдебна практика).
22      Италианското правителство изтъква, че двата параграфа на член 3 от Регламент 2022/2577 изпълняват различни функции в смисъл, че въвеждайки оборима презумпция за „по-висш обществен интерес“, параграф 1 установява „целева“ дерогация, докато параграф 2, като дава приоритет на проекти за ВЕИ, въвежда „процесуален приоритет“.
23      Италианското правителство и Комисията изтъкват, че с оглед на текста на член 3, параграф 2 от Регламент 2022/2577
употребата на изразите „[преценка на правните интереси] в отделните случаи“ (както отбелязва и белгийското правителство) и „при планирането и в процеса на издаване на разрешения“ свидетелства за общия обхват на тази разпоредба, който не може да бъде ограничен само до екологичните интереси, посочени в параграф 1 от този член. Аз не споделям това тълкуване. Всъщност, от една страна, изразът „преценка на правните интереси в отделните случаи“ се съдържа и в параграф 1 от посочения член. От друга страна, тъй като приложното поле на този регламент, както е посочено в член 1, първа алинея от него, е „процесът на издаване на разрешения“, то както параграф 1, така и параграф 2 на член 3 от посочения регламент участват в процеса на планиране и издаване на разрешения.
24      Предложението на Комисията от 9 ноември 2022 г. за Регламент на Съвета за създаване на рамка за ускоряване на внедряването на възобновяеми енергийни източници [COM(2022) 591 final] съдържа член 2, озаглавен „По‑висш обществен интерес“, чиято формулировка в параграф 1 е близка до тази на член 3, параграф 1 от Регламент 2022/2577, като препраща към същите разпоредби от посочените директиви, докато член 2, параграф 2, второ изречение е формулирано с почти идентични термини като член 3, параграф 2 от посочения регламент. Освен това съображения 7 и 9 от това предложение са сходни със съображения 8 и 9 от посочения регламент.
25      Член 1, точка 6 от Регламент 2024/223 гласи, че прилагането на член 3, параграф 2 от Регламент 2022/2577 е удължено до 30 юни 2025 г.
26      С Регламент 2024/223 се изменя член 3, параграф 2 от Регламент 2022/2577, като се заличава изразът „най-малкото за“. Това изменение не може да доведе до различно тълкуване на тази разпоредба в рамките на настоящото преюдициално запитване.
27      Считам, че общото признаване може да приеме различни форми, като например признаване чрез законови или подзаконови актове, по категории,
но и чрез изготвяне на списъци, съдържащи няколко обекта, признати съгласно общи критерии.
28      Курсивът е мой.
29      Понятието „наследство“ трябва да се разбира в широк смисъл. В това отношение вж. точка 55 от настоящото заключение.
30      Член 7 от Регламент 2022/2577, озаглавен „Ускоряване на внедряването на термопомпи“, предвижда в параграф 3 сходна разпоредба.
31      Опазването на ландшафта и наследството се осигурява и от други актове на правото на Съюза. Такъв е по-специално случаят с Регламент (ЕС) 2021/2115 на Европейския парламент и на Съвета от 2 декември 2021 година за установяване на правила за подпомагане за стратегическите планове, които трябва да бъдат изготвени от държавите членки по линия на общата селскостопанска политика (стратегически планове по ОСП) и финансирани от Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), и за отмяна на регламенти (ЕС) № 1305/2013 и (ЕС) № 1307/2013 (ОВ L 435, 2021 г., стр. 1), чийто член 6, озаглавен „Специфични цели“, предвижда в параграф 1, буква е), че постигането на общите цели се преследва по-специално посредством следната специфична цел: „принос за спиране на загубата на биологично разнообразие и обръщане на тази тенденция, подобряване на екосистемните услуги и опазване на местообитанията и ландшафта“ (курсивът е мой).
32      Текстът на тази конвенция на английски и френски език (официални езици), както и на немски, италиански и руски език е достъпен на следния адрес: https://www.coe.int/fr/web/conventions/full-list?module=treaty-detail&treatynum= 176.
33      Вж. стр. 19 от този доклад, който е достъпен на френски език на следния адрес: https://rm.coe.int/16806f40cc.
34      Текстът на тази конвенция на английски и френски език (официални езици), както и на немски, италиански и руски език е достъпен на следния адрес: https://www.coe.int/fr/web/conventions/full-list?module=treaty-detail&treatynum= 121.
35      Текстът на тази конвенция на английски и френски език (официални езици), както и на немски, италиански и руски език е достъпен на следния адрес: https://www.coe.int/fr/web/conventions/full-list?module=treaty-detail&treatynum= 143. От своя страна Кралство Белгия е ратифицирало тези три конвенции на Съвета на Европа.
36      Вж. точка 48 от настоящото заключение.
37      В този смисъл полското правителство отбелязва, че абсолютният приоритет, предоставен на проектите за ВЕИ, би могъл да доведе до значителни смущения на свързаната с природата система или на отдавна установеното териториално развитие, що се отнася до опазването на ценностите на природното, ландшафтното или културното наследство.
38      Относно необходимостта да се намери справедлив баланс между енергийната сигурност и опазването на околната среда вж. Tla da Silva, E. In search of the Golden Ratio: The Conundrum of Balancing Environnental Protection and Energy Security. —
European Energy and Environmental Law Review, 2024, Vol. 33, No. 6, 263—273.