62022TJ0713_RES
Processos T‑713/22 e T‑720/22
Portumo ‑ Madeira ‑ Montagem e Manutenção de Tubaria, S. A. (Zona Franca da Madeira) e o.eNova Ship Invest, Unipessoal, Lda. (Zona Franca da Madeira)
contra
Comissão Europeia
Acórdão do Tribunal Geral (Quinta Secção) de 6 de novembro de 2024
«Auxílios de Estado — Zona Franca da Madeira — Regime de auxílios aplicado por Portugal — Decisão que declara a não conformidade do regime com as Decisões C(2007) 3037 final e C(2013) 4043 final, declara esse regime incompatível com o mercado interno e ordena a recuperação dos auxílios pagos ao abrigo do mesmo — Conceito de “auxílio existente” na aceção do artigo 1.o, alínea b), ii), do Regulamento (UE) 2015/1589 — Recuperação — Confiança legítima — Segurança jurídica — Livre prestação de serviços — Liberdade de estabelecimento — Livre circulação de trabalhadores»
Auxílios concedidos pelos Estados — Auxílios existentes e novos auxílios — Medida que altera um regime de auxílios existentes — Aplicação de um regime em violação dos pressupostos estabelecidos na decisão de aprovação da Comissão — Alteração que tem impacto na substância do regime — Qualificação de novo auxílio
[Artigo 108.o TFUE; Regulamento 2015/1589 do Conselho, artigo 1.o, alínea c)]
(cf. n.os 19, 80, 81)
Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado interno — Auxílios para o desenvolvimento de determinadas regiões — Auxílios regionais ao funcionamento a favor de regiões ultraperiféricas — Decisão da Comissão que autoriza um regime de auxílios destinado a promover o desenvolvimento da ilha da Madeira — Requisitos de concessão dos auxílios previstos nesse regime — Interpretação restritiva — Atividades realizadas fora da ilha da Madeira por sociedades registadas nesta ilha — Atividades que não podem beneficiar dos auxílios previstos pelo regime autorizado
[Artigo 107.o, n.o 3, alínea a), TFUE; Comunicação 2006/C 54/08 da Comissão]
(cf. n.os 33‑60)
Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado interno — Auxílios para o desenvolvimento de determinadas regiões — Auxílios regionais ao funcionamento a favor de regiões ultraperiféricas — Decisão da Comissão que autoriza um regime de auxílios destinado a promover o desenvolvimento da ilha da Madeira — Requisitos de concessão dos auxílios previstos nesse regime — Interpretação restritiva — Requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na Região Autónoma da Madeira — Requisito não cumprido
[Artigo 107.o, n.o 3, alínea a), TFUE; Comunicação 2006/C 54/08 da Comissão]
(cf. n.os 66‑76)
Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Poder de apreciação da Comissão — Adoção por esta de Orientações que enquadram o exame da compatibilidade dos auxílios com o mercado interno — Consequências — Autolimitação do seu poder de apreciação — Dever de analisar as circunstâncias específicas excecionais invocadas pelo Estado‑Membro para solicitar a apreciação da compatibilidade dos auxílios exclusivamente com base no artigo 107.o, n.o 3, TFUE
[Artigo 107.o, n.o 3, alínea a), TFUE; Comunicação 2006/C 54/08 da Comissão]
(cf. n.os 85‑90)
Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado interno — Auxílios para o desenvolvimento de determinadas regiões — Auxílios regionais ao funcionamento a favor de regiões ultraperiféricas — Compatibilidade com o mercado interno — Requisito — Respeito do princípio da proporcionalidade
[Artigo 107.o, n.o 3, alínea a), TFUE; Comunicação 2006/C 54/08 da Comissão]
(cf. n.os 91‑97)
Auxílios concedidos pelos Estados — Proibição — Derrogações — Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado interno — Apreciação à luz do artigo 107.o, n.o 3, TFUE — Efeitos restritivos de uma eventual decisão de incompatibilidade sobre as liberdades fundamentais — Irrelevância
(Artigo 107.o, n.o 3, TFUE)
(cf. n.os 98‑103)
Auxílios concedidos pelos Estados — Recuperação de um auxílio ilegal — Auxílio concedido em violação das regras processuais do artigo 108.o TFUE — Eventual confiança legítima dos beneficiários — Inexistência salvo em circunstâncias excecionais
(Artigo 108.o TFUE)
(cf. n.os 112‑119)
Auxílios concedidos pelos Estados — Recuperação de um auxílio ilegal — Violação do princípio da segurança jurídica — Inexistência
(Artigo 108.o TFUE)
(cf. n.os 122‑134)
Resumo
O Tribunal Geral nega provimento aos recursos de anulação interpostos por várias sociedades da decisão da Comissão Europeia que declara incompatíveis com o mercado interno determinados auxílios concedidos a empresas estabelecidas na ilha da Madeira, em aplicação do regime autorizado previamente, e que ordena a sua recuperação. Neste contexto, o Tribunal Geral fornece esclarecimentos relativos à articulação das liberdades fundamentais consagradas no TFUE com as regras deste tratado em matéria de auxílios de Estado.
Para promover o desenvolvimento regional e a diversificação da estrutura económica da ilha da Madeira, a República Portuguesa implementou um regime de auxílios a favor de uma zona delimitada desta ilha, denominada Zona Franca da Madeira (ZFM).
Este regime, inicialmente aprovado pela Comissão Europeia em 1987 enquanto auxílio com finalidade regional compatível, foi alterado em 2002. Em 2007, a Comissão autorizou um terceiro regime que foi novamente alterado e autorizado em 2013 (
1
) (a seguir «Regime III»).
O Regime III, conforme aprovado pela Comissão, assumia a forma de uma redução do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas sobre os lucros resultantes de atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira, de uma isenção de impostos municipais e locais, bem como de uma isenção do imposto sobre a transmissão de bens imóveis para a criação de uma empresa na ZFM, até montantes máximos de auxílio baseados nos limites máximos fixados em função do número de postos de trabalho mantidos pelo beneficiário.
Na sequência de um exercício de monitorização do referido regime relativo a 2012 e 2013, a Comissão decidiu dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 3, TFUE. No termo desse procedimento, a Comissão declarou, numa Decisão de 4 de dezembro de 2020 (
2
), que o Regime III, conforme aplicado por Portugal, era substancialmente diferente do regime autorizado pelas Decisões de 2007 e de 2013. Ao qualificar este regime de «novo auxílio» executado ilegalmente e incompatível com o mercado interno, a Comissão ordenou a sua recuperação junto dos beneficiários.
Através dos seus recursos, as quatro sociedades beneficiárias dos auxílios pagos em aplicação do Regime III, conforme aplicado, pedem ao Tribunal Geral que se digne anular aquela decisão.
Apreciação do Tribunal Geral
Em apoio dos seus recursos, as recorrentes alegaram, nomeadamente, que a interpretação adotada pela Comissão, na decisão recorrida, dos requisitos de acesso ao Regime III viola os princípios da livre circulação dos cidadãos e dos trabalhadores, da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços, ao tornar mais difícil ou mais oneroso o exercício das referidas liberdades pelas empresas que beneficiaram do Regime III ou pelos seus trabalhadores.
A este respeito, cumpre realçar que, à semelhança do que acontece nos Acórdãos T‑95/21 (
3
) e T‑131/21 (
4
), o Tribunal Geral observa que a Comissão não cometeu um erro ao interpretar os requisitos de acesso ao Regime III e ao considerar que este regime, conforme aplicado por Portugal, era substancialmente diferente do regime autorizado pelas Decisões de 2007 e de 2013 constituindo, por conseguinte, um novo regime de auxílios.
Em seguida, o Tribunal Geral salienta que os argumentos das recorrentes relativos à violação dos princípios da livre circulação dos cidadãos e dos trabalhadores, da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços, visam, em substância, pôr em causa a conclusão da Comissão, que figura no considerando 198 da decisão recorrida, baseada no artigo 107.o, n.o 3, alínea a), TFUE, de que o Regime III, conforme aplicado, é incompatível com o mercado interno.
Ora, uma vez que esta argumentação se destina a contestar a conclusão de incompatibilidade do Regime III, conforme aplicado, o Tribunal Geral realça que resulta efetivamente da jurisprudência que, quando a Comissão pretende declarar um auxílio compatível com o mercado interno, deve assegurar‑se de que essa declaração de compatibilidade, que autoriza o Estado‑Membro a pagar o auxílio em causa, não viola outras disposições do direito da União, em particular os princípios da livre circulação.
No entanto, essa jurisprudência não pode obrigar a Comissão, que pretende declarar um auxílio incompatível, a declarar esse auxílio compatível e, assim, autorizar o pagamento, com o fundamento de que uma eventual decisão de incompatibilidade teria efeitos restritivos para as empresas beneficiárias do referido auxílio, quer impedindo o seu pagamento ou impondo a sua recuperação.
Caso contrário, a proibição dos auxílios de Estado incompatíveis seria posta em causa pelos princípios da livre circulação dos cidadãos e dos trabalhadores, da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços, apesar de as disposições do TFUE em matéria de concorrência, e particularmente as relativas aos auxílios de Estado, terem um caráter fundamental e constituírem a expressão de uma das missões essenciais conferidas à União.
Consequentemente, o Tribunal Geral conclui que as recorrentes não podem invocar utilmente os princípios da livre circulação dos cidadãos e dos trabalhadores, da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços contra a decisão recorrida na parte em que declara, com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea a), TFUE, o Regime III incompatível, conforme aplicado, e ordena a sua recuperação.
O Tribunal Geral acrescenta que, mesmo admitindo que estes princípios pudessem ser invocados pelas recorrentes e que a decisão recorrida ‑ na parte em que interpreta os requisitos de acesso ao Regime III no sentido de que o regime, conforme aplicado, é incompatível e ordena a recuperação dos auxílios pagos em aplicação deste último regime ‑ tivesse efeitos restritivos sobre as liberdades invocadas, esses efeitos são, em todo o caso, justificados por um objetivo legítimo prosseguido pelo Regime III destinado a promover o desenvolvimento regional e a diversificação da estrutura económica da Madeira, enquanto região ultraperiférica, e são proporcionados a este objetivo. O Tribunal Geral sublinha, a este respeito, que a conclusão de que o Regime III, conforme aplicado, é incompatível com o mercado interno, assim como a recuperação dos auxílios ilegalmente pagos em aplicação deste regime, não impedem as sociedades registadas na ZFM de se estabelecerem ou de prestarem serviços fora da Região Autónoma da Madeira, ou mesmo de contratarem trabalhadores que residam ou exerçam a sua atividade fora desta região. Por último, o Tribunal Geral observa que a Comissão não tinha de se pronunciar sobre um regime de auxílios alternativo proposto pelas recorrentes. Quanto a este ponto, o Tribunal Geral recorda que, de acordo com a jurisprudência, a Comissão não tem de se pronunciar em abstrato sobre todas as medidas alternativas suscetíveis de ser previstas, uma vez que, embora o Estado‑Membro em causa deva expor detalhadamente as razões para a adoção do regime de auxílios em causa, em particular no que respeita às condições de elegibilidade adotadas, não tem de demonstrar, de forma positiva, que seria possível delinear outra medida, por definição hipotética, que melhor alcançaria o objetivo prosseguido. Embora o referido Estado‑Membro não esteja sujeito a essa obrigação, as recorrentes não podem pedir ao Tribunal Geral que obrigue a Comissão a substituir‑se às autoridades nacionais nessa tarefa de prospeção normativa a fim de examinar qualquer medida alternativa possível.
À luz destas considerações, o Tribunal Geral julga os argumentos das recorrentes improcedentes. Rejeita igualmente todos os restantes fundamentos invocados e, por conseguinte, nega integral provimento aos recursos.
(
1
)	Decisões da Comissão, de 27 de junho de 2007, no processo N 421/2006, e de 2 de julho de 2013, no processo SA.34160 (2011/N) (a seguir «Decisões de autorização de 2007 e de 2013»).
(
2
)	Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020, relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira — (ZFM) — Regime III (JO 2022, L 217, p. 49; a seguir «decisão recorrida»)
(
3
)	Acórdão de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira) (T‑95/21, EU:T:2022:567).
(
4
)	Acórdão de 21 de junho de 2023, Região Autónoma da Madeira/Comissão (T‑131/21, EU:T:2023:348).