61994C0271
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
A. LA PERGOLA
van 22 november 1995 (
*1
)
Voorgeschiedenis
1.
Met het onderhavige beroep vordert het Europees Parlement nietigverklaring van beschikking 94/445/EG van de Raad van 11 juli 1994 betreffende de telematicanetwerken tussen administraties voor de statistieken van het goederenverkeer tussen Lid-Staten (Edicom). (
1
) Het middel betreft de rechtsgrondslag van deze op basis van artikel 235 van het Verdrag gegeven beschikking. Volgens verzoeker had de bestreden maatregel immers op artikel 129 D, derde alinea, of subsidiair op artikel 100 A, moeten worden gebaseerd. De Commissie, die in het geding is tussengekomen ter ondersteuning van het Parlement, concludeert ook tot nietigverklaring van de betrokken beschikking, doch keert de volgorde van de voor vaststelling ervan relevant geachte bepalingen om. Zij beroept zich namelijk primair op artikel 100 A en subsidiair op artikel 129 D, derde alinea. Het bijzondere belang van de onderhavige zaak ligt hierin, dat voor het eerst voor het Hof een beroep wordt gedaan op artikel 129 D, dat bij het Verdrag van Maastricht is ingevoerd met betrekking tot transeuropese netwerken.
2.
Alvorens de argumenten van partijen te analyseren, is het nuttig even stil te staan bij de voor de vaststelling van de handeling gevolgde procedure.
Het oorspronkelijke voorstel van de Commissie van 12 maart 1993 was gebaseerd op artikel 100 A. (
2
) Het Parlement, dat overeenkomstig de in deze bepaling voorziene procedure door de Raad werd geraadpleegd, maakte geen bezwaar tegen de gekozen rechtsgrondslag. Later raadpleegde de Raad het Parlement opnieuw, stellende dat de betrokken beschikking op artikel 235 in de plaats van op artikel 100 A moest worden gebaseerd. „Aangezien het ging om een geheel van maatregelen en de beschikking geen echte harmonisatiemaatregelen bevatte, bestonden er”, aldus de Raad, „geen andere bevoegdheden dan die van artikel 235”. Het Parlement wees er van zijn kant op, dat de voorgestelde beschikking zijn rechtsgrondslag in artikel 129 D, derde alinea, had kunnen vinden. Er zij aan herinnerd, dat het Verdrag van Maastricht, dat inzake telematicanetwerken de in de vorige zin bedoelde bepaling bevat, op dat tijdstip reeds in werking was getreden. De Raad bleef evenwel bij zijn standpunt, dat de Edicom-beschikking op basis van artikel 235 moest worden vastgesteld.
Aard van het onderhavige geschil, ontvankelijkheid en relevantie van de voorgedragen middelen
3.
Allereerst wijs ik erop, dat de juiste keuze van de grondslag van de bestreden beschikking uiteraard dient om de in casu te volgen procedure te bepalen, zowel wat betreft de bevoegdheden van de instellingen die deelnemen aan het wetgevingsproces, als wat betreft de voor de vaststelling van de handelingen vereiste meerderheden. Artikel 235 voorziet, zoals algemeen bekend, enkel in een procedure van raadpleging; de artikelen 129 D, derde alinea, en 100 A voorzien daarentegen respectievelijk in de samenwerkingsprocedure en in de medebeshssingsprocedure. Volgens vaste rechtspraak (
3
) impliceert de eventuele vaststelling dat een verkeerde rechtsgrondslag is gekozen, bijgevolg niet enkel, dat sprake is van een zuiver formeel gebrek, doch dat wezenlijke vormvoorschriften zijn geschonden die de geldigheid van de handeling aantasten.
4.
Het lijdt evenmin twijfel, dat het Parlement het beroep heeft ingesteld ter vrijwaring van zijn institutionele prerogatieven, te weten zijn recht met een meer beslissende stem aan het wetgevingsproces deel te nemen, en dus is het beroep ontvankelijk in de zin van artikel 173, derde alinea. (
4
)
De toepasselijkheid van artikel 235
5.
Laten wij vervolgens de grond van het beroep onderzoeken. Zoals hierboven is gezegd, is de Edicom-beschikking gebaseerd op artikel 235. Volgens vaste rechtspraak blijkt „reeds uit de bewoordingen van artikel 235 (...), dat op dit artikel slechts een beroep kan worden gedaan als rechtsgrondslag van een handeling, wanneer geen andere verdragsbepaling de gemeenschapsinstellingen de voor de vaststelling van die handeling vereiste bevoegdheid verleent”. (
5
) Het gaat dus om een subsidiaire bepaling waarop alleen een beroep kan worden gedaan bij gebreke van andere, specifiekere bepalingen waarbij bevoegdheid wordt toegekend. Bij de verdediging van de keuze van artikel 235 gaat de Raad er precies van uit, dat er in casu geen andere grondslag voor de communautaire bevoegdheid bestond dan de algemene en subsidiaire bevoegdheid van artikel 235. Bovendien waren de vorige programma's, Caddia (
6
), TEDIS (
7
) en INSIS (
8
), die een soortgelijke inhoud hadden als de bestreden beschikking, volgens verweerder eveneens gebaseerd op artikel 235. Dit zou nog maar eens bewijzen, dat de Edicom-beschikking terecht op artikel 235 is gebaseerd.
6.
Allereerst wijs ik erop, dat de Raad ten onrechte beslissend belang hecht aan de omstandigheid dat bovengenoemde communautaire actieprogramma's op basis van artikel 235 en niet op basis van andere verdragsbepalingen zijn vastgesteld. Om te beginnen moet bij de bepaling van de correcte rechtsgrondslag van een handeling worden uitgegaan van objectieve gegevens, zoals het doel en de inhoud van de vast te stellen maatregel. Dit blijkt uit vaste rechtspraak van het Hof. (
9
) De eerdere praktijk van de instellingen in soortgelijke gevallen is daarentegen volkomen irrelevant en kan de auteur van de handeling dus niet binden bij de keuze van de passende rechtsgrondslag. (
10
) Toen de programma's Caddia en INSIS werden vastgesteld, was de Europese Akte noch het Verdrag van Maastricht, waarbij respectievelijk artikel 100 A en artikel 129 D in de communautaire rechtsorde zijn ingevoerd, in werking getreden. Die programma's konden dus niet op basis van die bepalingen worden vastgesteld om de eenvoudige reden dat deze nog niet bestonden. (
11
)
Het Hof dient de voorgelegde zaak dus overeenkomstig de thans vigerende regeling te onderzoeken zonder zich te laten leiden door de praktijk, die overigens niet het belang heeft dat de Raad eraan toekent. Het voor de juiste behandeling en beslechting van het onderhavige geval te hanteren criterium kan mijns inziens slechts dat van de rechtspraak zijn: om na te gaan of de Raad de Edicom-beschikking op basis van artikel 235 kon vaststellen, moet rekening worden gehouden met het doel en de inhoud van die beschikking.
Doel en inhoud van de Edicom-beschikking
7.
Laten wij de Edicom-beschikking derhalve aan de hand van het zoeven uiteengezette criterium onderzoeken. Een eerste overweging is de volgende. Voor de behandeling van het onderhavige geval is van belang, dat de totstandbrenging van de interne markt onderworpen is aan twee even belangrijke fundamentele vereisten, die evenwel passend moeten worden verzoend: met betrekking tot de werking van de interne markt en het beheer van de sectoren van gemeenschappelijk beleid een passende uitwisseling van gegevens tussen de ondernemingen, de nationale administraties en de bevoegde gemeenschapsinstellingen verzekeren; zodra de interne grenzen zijn afgeschaft, de belemmeringen opheffen die voor het vrije verkeer kunnen voortvloeien uit de formaliteiten of lasten die op de marktdeelnemers wegen door hun verplichting om voor statistische doeleinden de gegevens te verzamelen over de omvang van het goederenverkeer tussen de Lid-Staten.
Tal van gemeenschapsmaatregelen streven die doelstellingen na. (
12
) Met name ter opheffing van alle formaliteiten, controles of lasten inzake het verstrekken van informatie over het intracommunautaire goederenverkeer is een systeem van informatieverzameling ingevoerd, dat als rechtstreeks wordt gekwalificeerd omdat de informatie bij de ondernemingen en niet aan de grens wordt verzameld. (
13
) Bovendien heeft de gemeenschapswetgever zich voor de technische modaliteiten van deze verzameling laten leiden door het voornemen een snelle, volledige en voor alle belanghebbende gebruikers terstond toegankelijke informatie te verzekeren. Juist vandaar komt het vereiste van compatibele systemen, die derhalve moeten zijn gebaseerd op methodologieën van automatische verwerking en elektronische doorgifte van informatie. (
14
)
8.
De Edicom-beschikking past in de hierboven beschreven context. (
15
) Het doel ervan blijkt uit de preambule. Men wil „de doorstroming van statistische informatie [verbeteren] met het oog op de totstandkoming van een Europese informatiemarkt” (vierde overweging van de considerans). De vijfde overweging van de considerans verwijst naar „de toekomstige beschikking van de Raad tot instelling van een communautaire meerjarige maatregel betreffende de totstandbrenging van transeuropese telematicanetwerken (...) (IDA)” en preciseert, dat die beschikking „moet worden aangevuld met operationele maatregelen, met name op statistisch gebied”. Uit de opzet van de bestreden beschikking blijkt, dat zij erop gericht is de interoperabiliteit van de nationale telematicanetwerken te verzekeren ter vergemakkelijking van hun convergentie naar een transeuropees telematicanetwerk voor de verzameling en doorgifte van informatie tussen overheidsdiensten.
9.
Met dit voor ogen kunnen wij de inhoud van de bestreden beschikking nader bekijken. Bij artikel 1, eerste alinea, wordt „een geheel van maatregelen opgezet, hierna te noemen ‚Edicom’ (Electronic Data Interchange on Commerce), om de overheveling te vergemakkelijken van regionale, nationale en communautaire systemen naar onderling verenigbare systemen op Europees niveau, in een eerste fase, voor het verzamelen van aangiften met gegevens over het goederenverkeer tussen Lid-Staten bij ondernemingen, de controle en de voorverwerking van deze gegevens en de verspreiding van de daaruit voortvloeiende statistieken”. Volgens de tweede alinea, worden „deze systemen (...) opgezet rond systemen voor verspreiding van informatie op regionaal, nationaal en communautair niveau en waarvan de onderlinge verenigbaarheid gegarandeerd wordt door de ontwikkeling en het gebruik van geharmoniseerde normen, standaarden en procedures voor communicatie”.
De Edicom-actie die onder leiding van de Commissie staat en waarvan in artikel 3 enkele voorbeelden worden gegeven, omvat met name:
„—
het ontwerpen, ontwikkelen en propageren van programmatuur voor de verzameling, de controle en de doorgifte van statistische informatie, alsmede het verlenen van steun aan de Lid-Staten voor het beschikbaar stellen van dergelijke programmatuur aan de ondernemingen;
—
het ontwerpen, ontwikkelen en propageren van programmatuur voor de ontvangst, validering, verwerking en verspreiding van de gegevens en, in voorkomend geval, het verbeteren van de apparatuur alsmede het verlenen van steun en het beschikbaar stellen van dergelijke apparatuur aan de regionale, nationale en communautaire lichamen die de statistische informatie verzamelen;
—
het ontwerpen, ontwikkelen, propageren en beschikbaar stellen van gegevensuitwisselingsformaten die op Europese en internationale normen gebaseerd zijn;
—
het ontwerpen, documenteren en propageren van methoden, procedures en afspraken die bij de gegevensuitwisseling zullen worden gebruikt;
—
het bewustmaken van de leveranciers van programmatuur en van diensten voor de behoeften van de nationale en communautaire statistieken”.
Gelet op het doel en de inhoud van de beschikking kan in wezen worden gesteld, dat de Gemeenschap de technische voorwaarden heeft willen creëren voor de ontwikkeling van compatibele en dus onderling verenigbare telematicanetwerken. Dat was het punt dat moest worden opgehelderd. Thans moet worden nagegaan, of artikel 129 D, derde alinea, dan wel artikel 100 A een passende rechtsgrondslag voor de bestreden maatregel kan vormen.
De toepasselijkheid van artikel 129 D
10.
Verzoeker stelt, dat de bestreden beschikking op artikel 129 D, derde alinea, had moeten worden gebaseerd. Naar doel en inhoud, die ik hierboven heb uiteengezet, valt de Edicom-beschikking eigenlijk onder de gemeenschapsbevoegdheden van artikel 129 C, lid 1, tweede streepje, volgens hetwelk „de Gemeenschap alle maatregelen [treft] die nodig kunnen blijken om de interoperabiliteit van de netwerken te verzekeren (...)” De Raad betoogt daarentegen, dat de bepalingen van titel XII, inzake transeuropese netwerken, in casu niet van toepassing zijn.
Om te beginnen hoeft er nauwelijks op te worden gewezen, dat de Raad zich kennelijk op glad ijs begeeft, waar hij, om de toepasselijkheid van artikel 129 D uit te sluiten, verwijst naar de opmerking van de Commissie — deze woordelijk citerend — volgens welke de bepalingen van titel XII de totstandbrenging van netwerken beogen, hetgeen volgens verweerder in casu niet aan de orde is. Dit punt is niet gemakkelijk te begrijpen. De Commissie betwist namelijk niet, dat het in casu gaat om de totstandbrenging van een transeuropees netwerk; zij wijst er evenwel op — zoals ik hierna zal aangeven —, dat een dergelijk netwerk niet het hoofddoel van de bestreden beschikking is, maar een gewoon instrument is om de interne markt tot stand te brengen. Haar betoog strekt er derhalve toe de toepasselijkheid van artikel 100 A te verdedigen en niet, zoals de Raad lijkt aan te nemen, uit te sluiten dat het om een „transeuropees netwerk” gaat.
De standpunten van partijen verschillen evenwel vooral ter zake van de uitlegging van artikel 129 C. Volgens verweerder moet de gemeenschapsbevoegdheid, zoals bepaald bij dit artikel, niet alleen in een precíese logische maar ook chronologische volgorde worden uitgeoefend. De in artikel 129 C, lid 1, tweede streepje, bedoelde actie om de interoperabiliteit van de netwerken te verzekeren, zou precies afhankelijk zijn van de in het eerste streepje van deze bepaling bedoelde opstelling van een programma. De Raad voert derhalve aan, dat hij de Edicom-beschikking niet op basis van artikel 129 D heeft vastgesteld, omdat er nog geen „richtsnoeren” waren opgesteld, die het verplichte referentiekader van elke maatregel ter zake hadden moeten vormen.
Het Parlement werpt daartegen op, dat de bevoegdheden inzake de interoperabiliteit van netwerken autonoom zijn, dat wil zeggen dat ze niet afhankelijk zijn van de voorafgaande opstelling van de bij artikel 129 C, lid 1, eerste streepje, bedoelde „richtsnoeren”.
Mijns inziens moet verzoekers zienswijze worden gevolgd. Bij lezing van artikel 129 B, waarin de door de gemeenschapsactie in casu nagestreefde doelstellingen worden toegelicht, blijkt, dat de actie om de nationale netwerken onderling verenigbaar te maken, autonoom is. Naast „de totstandbrenging en ontwikkeling van transeuropese netwerken” (lid 1) voorziet deze bepaling uitdrukkelijk in een later en afzonderlijk gemeenschapsoptreden, gericht op „de bevordering van de onderlinge koppeling en interoperabiliteit van de nationale netwerken” (lid 2). Daaruit blijkt, dat het optreden van de Gemeenschap op twee doelstellingen moet zijn gericht: het moet zowel strekken tot „totstandbrenging en ontwikkeling” van nieuwe netwerken als tot totstandbrenging van een transeuropees netwerk via de onderlinge koppeling van bestaande nationale netwerken. (
16
) Aangezien de transeuropese netwerken, anders dan de Raad meent, niets anders zijn of kunnen zijn dan koppelingen tussen nationale netwerken, betreffen de twee in artikel 129 B bedoelde gevallen een „transeuropees netwerk” in de zin van titel XII van het Verdrag. Het verschil tussen deze autonome en onderscheiden bepalingen van artikel 129 B is dus het volgende: de eerste bepaling betreft het geval waarin ontbrekende infrastructuur moet worden opgezet of ontwikkeld, hetgeen dient te gebeuren met maatregelen die als structureel kunnen worden aangemerkt voor zover zij zijn bestemd de ontbrekende netwerken tot stand te brengen; de tweede bepaling ziet daarentegen op een context waarin de nationale netwerken — die daarna het „transeuropese netwerk” zullen vormen — al bestaan en ze alleen onderling moeten worden verenigd.
Welke bevoegdheid verleent artikel 129 C aan de gemeenschapsinstellingen om bovengenoemde doelstellingen te verwezenlijken? Deze bepaling verleent aan de Gemeenschap twee soorten bevoegdheden, een programmeringsbevoegdheid en een operationele bevoegdheid, die overeenkomen met de twee in artikel 129 B, leden 1 en 2, bedoelde gevallen van optreden van de Gemeenschap. (
17
) Ter zake van structureel optreden voor de totstandbrenging van een „transeuropees netwerk” is de bevoegdheid verdeeld tussen de Lid-Staten en de Gemeenschap. Deze laatste dient een programma op te stellen, waarin naast de doelstellingen, de prioriteiten en de grote lijnen van de overwogen maatregelen, ook de projecten van gemeenschappelijk belang worden aangegeven (artikel 129 C, lid 1, eerste streepje). Vervolgens staat het aan de Lid-Staten de infrastructuur te verwezenlijken die noodzakelijk is voor de uitvoering van deze projecten en meer algemeen voor het bereiken van de op gemeenschapsniveau bepaalde doelstellingen. Gelet op de complexiteit van de materie is het overigens gemakkelijk te begrijpen, dat het Verdrag rekening heeft gehouden met de noodzaak de totstandbrenging van een nieuw netwerk en de ontwikkeling van bestaande netwerken te laten voorafgaan en voorbereiden door een kader van richtsnoeren, leidraden en projecten van gemeenschappelijk belang: met het oog op de coördinatie en eventueel ook de medefinanciering moet de uitvoering door de Lid-Staten in dit algemene kader passen. Bepaald is, dat de Lid-Staten hun respectieve uitvoeringsmaatregelen onderling coördineren en dat de Commissie „in nauwe samenwerking met de Lid-Staten alle dienstige initiatieven [kan] nemen om deze coördinatie te bevorderen” (artikel 129 C, lid 2). Naast de bevoegdheid programma's op te stellen en de coördineringsbevoegdheid kan de Gemeenschap bovendien bijdragen aan de financiering van projecten van gemeenschappelijk belang die als zodanig zijn aangegeven in het kader van de richtsnoeren (artikel 129 C, lid 1, derde streepje). Vooral in dit laatste opzicht hangen de uitvoeringsmaatregelen noodzakelijkerwijs af van de vooraf op te stellen programma's, aangezien alleen de in de richtsnoeren aangegeven projecten van gemeenschappelijk belang volgens de uitdrukkelijke bepaling van het derde streepje in aanmerking komen voor financiële steun van de Gemeenschap. Hieruit blijkt duidelijk, dat in de systematiek van artikel 129 C, lid 1, de concrete uitoefening van de in het derde streepje voorziene bevoegdheid afhankelijk is van de voorafgaande opstelling van de richtsnoeren.
De zaak ligt evenwel anders wanneer de nationale netwerken al bestaan en slechts onderling moeten worden gekoppeld. In dat geval — het geval van artikel 129 B, lid 2 — gaat het om de bevoegdheid die uitdrukkelijk en specifiek is voorzien in artikel 129 C, lid 1, tweede streepje, volgens hetwelk de Gemeenschap de nodige maatregelen treft om „de interoperabiliteit van de netwerken te verzekeren, met name op het gebied van de harmonisatie van de technische normen”. Deze laatste bevoegdheid — die hier aan de orde is — is derhalve niet aldus verleend, dat de Gemeenschap een algemene bevoegdheid krijgt om de overeenkomstig het eerste streepje vastgestelde programma's, doelstellingen en projecten van algemeen belang ten uitvoer te leggen. Die bevoegdheid ligt, zoals gezegd, bij de Lid-Staten. (
18
) De aan de Gemeenschap verleende bevoegdheid dient daarentegen enkel om de interoperabiliteit van de netwerken te verzekeren en is dus strikt beperkt tot het geval waarin de nationale netwerken al bestaan, doch technisch compatibel moeten worden gemaakt om in een enkel transeuropees netwerk te worden geïntegreerd. Het gaat om een geval waarin de Gemeenschap niet gehouden is volgens de daartoe voorziene wetgevingsprocedure een programma met doelstellingen vast te stellen: artikel 129 B, lid 2, voorziet rechtstreeks en vooraf, eens en voorgoed, in een gemeenschapsactie met een hoofdzakelijk technisch karakter om de nationale netwerken onderling te koppelen. Met andere woorden, artikel 129 C, lid 1, tweede streepje, voorziet in een autonome actiebevoegdheid: autonoom omdat het verwijst naar het enige en bijzondere in artikel 129 B, lid 2, genoemde geval waarbij het optreden van de Gemeenschap niet strekt tot totstandbrenging of ontwikkeling van ontbrekende infrastructuur — in welk geval vooraf doelstellingen moeten worden geformuleerd en projecten van gemeenschappelijk belang moeten worden bepaald —, doch enkel tot onderlinge koppeling van de bestaande nationale netwerken. (
19
)
11.
Maar er is meer. Ook al volgt men de stelling van de Raad, dat voor elk optreden van de Gemeenschap vooraf richtsnoeren in de zin van artikel 129 C, lid 1, eerste streepje, moeten -worden opgesteld, toch moet worden aangenomen, dat het door deze bepaling aangekondigde programma al kan voortvloeien uit eerdere wetgeving en meer algemeen uit de in die sector door de Gemeenschap ondernomen en vastgestelde acties. Het is niet nodig, dat een nieuw programma wordt opgesteld wanneer een dergelijk programma reeds deel uitmaakt van het acquit communautaire, beantwoordt aan de essentiële doelstellingen van artikel 129 C, lid 1, eerste streepje, en voldoende duidelijk voorziet in „de doelstellingen, de prioriteiten en de grote lijnen van de op het gebied van transeuropese netwerken overwogen maatregelen”. In een geval als hierboven beschreven dient het programma waarvan de operationele actie van de Gemeenschap afhankelijk zou zijn, niet later te worden opgesteld: dit zou slechts tot nodeloze en ongerechtvaardigde vertraging van de verwezenlijking van prioritair geachte en dus onverwijld te realiseren doelstellingen leiden. De bevoegdheid om het programma op te stellen mag, zelfs beschouwd in de volledige wettige werkingssfeer ervan, mijns inziens het operationele optreden van de Gemeenschap evenwel niet verlammen wanneer dit optreden in van tevoren duidelijk bepaalde richtsnoeren en criteria past.
In casu waren de richtsnoeren evenwel volledig opgesteld. Alleen het probleem van de interoperabiliteit van de nationale netwerken moest op communautair niveau worden opgelost. „De doelstellingen, de prioriteiten en de grote lijnen van de op het gebied van transeuropese netwerken overwogen maatregelen” (
20
) waren immers bepaald in het normatieve kader waarin de Edicom-beschikking past, namelijk dat van de programma's Caddia, INSIS, TEDIS, alsook van verordening nr. 3330/91 en van de beschikkingen 91/353 en 82/607, waarbij in het bijzonder is verwezen naar telematicasystemen voor de verzameling en de uitwisseling van statistische informatie. Met de bij de bestreden beschikking vastgestelde regeling wordt ongetwijfeld een doelstelling verwezenlijkt die in door de Gemeenschap eerder genomen maatregelen duidelijk als prioritair is omschreven, zoals blijkt uit de considerans van die maatregelen. Beschikking 91/353, waarbij transeuropese netwerken op statistisch gebied worden ingedeeld bij de telematicasectoren van algemeen belang en met een prioritair karakter, is in dit opzicht bijzonder significant. Bovendien wordt bij deze beschikking met name erkend, dat interoperabiliteit tussen de nationale netwerken absoluut noodzakelijk is om een oplossing te vinden „voor de problemen als gevolg van incompatibiliteit tussen bestaande nationale telematicasystemen alsmede voor die welke verband houden met (...) de verschillende procedures en methodes”. Dat rechtvaardigt volkomen de conclusie waartoe ik hierboven kwam. „De doelstellingen, de prioriteiten en de grote lijnen van de overwogen maatregelen” waren reeds vastgesteld. Alleen de voor de interoperabiliteit van de netwerken noodzakelijke operationele maatregelen moesten nog worden vastgesteld.
Kortom, of de bevoegdheden van artikel 129 C, lid 1, tweede streepje, nu autonoom zijn of —zoals de Raad stelt— afhankelijk van de opstelling van een programma, in het onderhavige geval blijft het praktische resultaat zoals ik heb aangegeven: de Gemeenschap was bevoegd om operationele maatregelen te nemen om de interoperabiliteit van de nationale netwerken te verzekeren zonder eerst de bij het eerste streepje van de betrokken bepaling bedoelde „richtsnoeren” te moeten opstellen of de opstelling daarvan te moeten afwachten.
12.
Na de tot nog toe verstrekte preciseringen rijst de vraag, of de Edicom-beschikking wel als een actie om „de interoperabiliteit van de netwerken te verzekeren” in de zin van artikel 129 C, lid 1, tweede streepje, kan worden aangemerkt. Daarop kan alleen bevestigend worden geantwoord. De inhoud zelf van de beschikking bevestigt namelijk juist de conclusie die ik het Hof meen te mogen voorleggen. De Edicom-actie wordt in artikel 1 met zoveel woorden omschreven als „een geheel van maatregelen opgezet om de overheveling te vergemakkelijken van regionale, nationale en communautaire systemen naar onderling verenigbare systemen op Europees niveau”. In artikel 3 worden als voorbeeld van de mogelijke reikwijdte van het gemeenschapsoptreden een aantal activiteiten genoemd die gemeen hebben, dat zij ertoe strekken de technische voorwaarden te scheppen om de nationale netwerken, zodra deze compatibel en interoperationeel zijn, tot een transeuropees netwerk om te vormen. De interoperabiliteit van de netwerken vormt dus het hoofddoel van de bestreden beschikking.
Artikel 129 D, derde alinea, juncto artikel 129 C, lid 1, tweede streepje, vormden dus de rechtsgrondslag waarop de Raad de bestreden beschikking kon en moest baseren.
De toepasselijkheid van artikel 100 A
13.
De conclusie waartoe ik hierboven ben gekomen, ontslaat mij evenwel niet van de verplichting uit te leggen, waarom ik het met de Commissie en met het Parlement oneens ben over de andere mogelijke grondslag van de beschikking, waarop de ene instelling zich primair en de andere zich subsidiair beroept, namelijk artikel 100 A van het Verdrag. Deze bepaling verleent de Gemeenschap regelgevende bevoegdheid betreffende „de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de Lid-Staten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen”.
Volgens de Commissie moest de bestreden beschikking, omdat zij de totstandbrenging van de interne markt betreft, op deze bepaling worden gebaseerd. (
21
) De Commissie erkent weliswaar, dat de Edicom-actie ertoe strekt de interoperabiliteit van de nationale telematicanetwerken te verzekeren, doch stelt dat zij tot hoofddoel heeft de werking van de gemeenschappelijke markt te garanderen: de totstandbrenging van een telematicanetwerk is slechts een middel om dat primordiale doel te bereiken en volgens interveniente was artikel 100 A dus bij voorrang van toepassing. (
22
)
14.
De stelling van de Commissie kan mijns inziens niet slagen. Zij zou leiden tot het volstrekt onaanvaardbare gevolg, dat telkens wanneer het optreden van de Gemeenschap, zelfs indirect, de doelstellingen van de gemeenschappelijke markt dient, dit optreden binnen de werkingssfeer van artikel 100 A valt. De rechtspraak van het Hof gaat in de andere zin. Het enkele feit dat de instelling of de werking van de interne markt erbij betrokken is, is niet voldoende voor de toepasselijkheid van artikel 100 A van het Verdrag. (
23
) Volgens vaste rechtspraak van het Hof is het beroep op dit artikel met name niet gerechtvaardigd, wanneer harmonisatie van de marktvoorwaarden binnen de Gemeenschap slechts een nevengevolg van de vast te stellen handeling is. (
24
) Met andere woorden, om een handeling op artikel 100 A te kunnen baseren, dient zij noodzakelijkerwijs en uitdrukkelijk de totstandbrenging en de werking van de interne markt tot „voorwerp” te hebben. Advocaatgeneraal Tesauro heeft in de zaak Commissie/Raad (
25
) terecht beklemtoond, dat de krachtens artikel 100 A te nemen maatregelen specifiek „de mededingings- of handelsvoorwaarden binnen de Gemeenschap” moeten regelen. Die bepaling is daarentegen niet van toepassing „wanneer de betrokken handeling bij het nastreven van bepaalde doelstellingen in het kader van een specifiek communautair optreden of beleid, tevens bijkomstige gevolgen heeft voor de marktvoorwaarden”.
Dit gezegd zijnde, kan gemakkelijk worden vastgesteld, dat in casu niet is voldaan aan de door het Hof voor de toepassing van artikel 100 A gestelde voorwaarden. De Edicom-beschikking beoogt de interoperabiliteit van de telematicanetwerken inzake statistiek over het goederenverkeer tussen de Lid-Staten te verzekeren. Deze beschikking heeft op het gebied waarop artikel 100 A van toepassing is, slechts een indirecte invloed, namelijk de werking van de interne markt te vergemakkelijken. De maatregel heeft evenwel in de eerste plaats tot doel de technische voorwaarden voor de interoperabiliteit van de nationale netwerken te scheppen. Het ging er enkel om de weg te effenen voor een transeuropees telematicanetwerk en in verband met dit rechtstreekse doel van de beschikking voorziet een bijzondere titel van het Verdrag in een specifiek beleid en in specifieke communautaire acties. Met betrekking tot de hier aan de orde zijnde doelstellingen prevaleren de daarin vervatte bepalingen dus op alle andere.
De Commissie ziet hier in elk geval over het hoofd, dat artikel 129 B, waarnaar artikel 129 C uitdrukkelijk verwijst, eveneens strekt tot de totstandbrenging van de gemeenschappelijke markt. Dat is overigens een hoofddoel van het Verdrag, dat door verschillende bepalingen vanuit verschillende oogpunten wordt nagestreefd. Wat de totstandbrenging van de interne markt betreft, kunnen artikel 100 A en artikel 129 C dus als teleologisch convergerende bepalingen worden beschouwd. Beide bepalingen streven de in artikel 7 A genoemde doelstellingen na. Inhoudelijk zijn zij evenwel verschillend. Artikel 129 C is specifieker dan artikel 100 A, voor zover het het bijzondere aspect van de economische integratie met betrekking tot de totstandbrenging van transeuropese telematicanetwerken regelt. Waar een specifieke rechtsgrondslag bestaat, vormt deze volgens de rechtspraak van het Hof de enige basis voor de betrokken handeling. (
26
) Dat is hier juist het geval. Gelet op het specifieke karakter van artikel 129 C, kan de betrokken beschikking dus overeenkomstig dat artikel worden vastgesteld.
15.
Kortom, de omstreden beschikking kon enkel op basis van artikel 129 D, derde alinea, de enige in casu relevante bepaling, worden vastgesteld. De Raad kon die beschikking niet vaststellen op basis van artikel 235. De bestreden beschikking heeft dus geen correcte rechtsgrondslag en moet derhalve nietig worden verklaard.
De handhaving van de gevolgen van de Edicom-beschikking
16.
In zijn verweerschrift verzoekt de Raad het Hof bovendien, bij een eventuele nietigverklaring van de Edicom-beschikking (
27
) de gevolgen ervan te handhaven. De Commissie sluit zich bij dat verzoek aan en betoogt dienaangaande, dat nietigverklaring met terugwerkende kracht van de bestreden handeling onherstelbare schade zou berokkenen aan de op basis van de Edicom-beschikking ondernomen operationele acties. Die schade zou met name bestaan in de onmogelijkheid voor de Lid-Staten de statistieken van het intracommunautaire goederenverkeer met behulp van telematica voor te bereiden. De informatie zou opnieuw met formulieren moeten worden verzameld. Gelet op de verstoringen die nietigverklaring met terugwerkende kracht van de gelaakte beschikking zou meebrengen en op de noodzaak de continuïteit van de communautaire openbare dienst te verzekeren, verzoeken de Raad en de Commissie het Hof derhalve voor recht te verklaren, dat de gevolgen van de beschikking gehandhaafd blijven tot aan de inwerkingtreding van een nieuwe beschikking die op basis van de passende rechtsgrondslag is vastgesteld. (
28
)
Mijns inziens moet het verzoek van partijen worden toegewezen. De nietigverklaring ex tune van de Edicom-beschikking zou mijns inziens immers ernstige schade berokkenen aan de, overigens belangrijke, acties die de Commissie al heeft ondernomen en zou bovendien ernstige en ongerechtvaardigde schade berokkenen aan de marktdeelnemers, de Lid-Staten en de Gemeenschap zelf. Mitsdien geef ik het Hof in overweging krachtens artikel 174, tweede alinea (
29
), voor recht te verklaren, dat de gevolgen van de betrokken beschikking als gehandhaafd moeten worden beschouwd tot aan de vaststelling van een nieuwe beschikking op de correcte rechtsgrondslag.
Conclusie
Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging:
—
beschikking 94/445/EG van de Raad van 11 juli 1994 betreffende de telematicanetwerken tussen administraties voor de statistieken van het goederenverkeer tussen Lid-Staten (Edicom), nietig te verklaren;
—
te verklaren, dat de gevolgen van de beschikking gehandhaafd blijven tot aan de vaststelling van een nieuwe beschikking op basis van de correcte rechtsgrondslag;
—
de Raad te verwijzen in de kosten, met uitzondering van die welke de Commissie zijn opgekomen.
(
*1
)	Oorspronkelijke ual: Italiaans.
(
1
)	PB 1994, L 183, biz. 42.
(
2
)	PB 1993, C 87, biz. 10.
(
3
)	Zie onder de talrijke arresten, de arresten van 26 maan 1987 (zaak 45/86, Commissie/Raad, Jurispr. 1987, blz. 1493, r. o. 12) en 29 maart 1990 (zaak C-62/88, Griekenland/Raad, Jurispr. 1990, blz. I-1527, r. o. 10).
(
4
)	Zie arrest van 28 juni 1994 (zaak C-187/93, Parlement/Raad, Jurispr. 1994, blz. I-2857, r. o. 14).
(
5
)	Zie bij voorbeeld het in voetnoot 3 aangehaalde arrest Commissie/Raad, r. o. 13.
(
6
)	Besluit 85/214/EEG van de Raad van 26 maart 1985 inzake de coördinatie van de maatregelen van de Lid-Statcn en de Commissie met betrekking tot de tenuitvoerlegging van een programma op lange termijn inzake het gebruik van telematica voor de communautaire informatiesystemen betreffende in- en uitvoer en het beheer en de financiële controle van landbouwmarktordeningen (PB 1985, L 96, blz. 35).
(
7
)	Besluit 87/499/EEG van 5 oktober 1987 tot instelling van een programma van de Gemeenschap betreffende datacommunicatie voor de handel met gebruikmaking van communicatienetten (TEDIS) (PB 1987, L 285, blz. 35).
(
8
)	Besluit 82/869/EEG van de Raad van 13 december 1982 inzake de coördinatie van de werkzaamheden van de Lid-Staten en de instellingen van de Gemeenschap ter beoordeling van de noodzaak van en ter voorbereiding van voorstellen voor een communautair interinstitutioneel informatiesysteem (PB 1982, L 368, blz. 40).
(
9
)	Zie de in voetnoot 3 aangehaalde arresten.
(
10
)	Zie arresten van 23 februari 1988 (zaak 131/86, Verenigd Koninkrijk/Raad, Jurispr. 1988, blz. 905, r. o. 29, en zaak C-68/86, Verenigd Koninkrijk/Raad, Jurispr. 1988, blz. 855, r. o. 24).
(
11
)	Evenmin ter zake dienend is het door de Raad aangevoerde argument, dat destijds evenwel artikel 100 van het Verdrag, betreffende de totstandbrenging van de gemeenschappelijke markt, van toepassing was. De Raad concludeert uit de omstandigheid dat de betrokken programma's geen enkele teleologische band hadden met de totstandbrenging en de werking van de gemeenschappelijke markt, dat deze slechts op basis van artikel 235 konden worden vastgesteld. Er hoeft evenwel nauwelijks op te worden gewezen, dat de Raad over het hoofd ziet, dat bovengenoemde programma's niet op basis van artikel 100 zijn vastgesteld om een beslissende reden, die enkel verband houdt met het vast te stellen normatieve instrument en zeker niet met de inhoud van de programma's noch met de mogelijke invloed van de in het kader van de totstandbrenging van de gemeenschappelijke markt nagestreefde doelstellingen. Voor deze programma's moest namelijk een besluit worden vastgesteld, terwijl artikel 100 enkel voorziet in de vaststelling van richtlijnen.
(
12
)	Dergelijke vereisten zijn de bestaansreden van de programma's INS1S, Caddia en TEDIS, alsmede van bestuit 82/607/EEG van de Raad van 28 juli 1982 inzake de coördinatie van de maatregelen van de Lid-Staten en van de Commissie met betrekking tot de werkzaamheden ter voorbereiding van een programma op lange termijn inzake het gebruik van telematica voor de communautaire informaticsvstcmen betreffende in- en uitvoer en het beheer en de financiële controle van landbouwmarktorganisaties (PB 1982, L 247, biz. 25), verordening (EEG) nr. 3330/91 van de Raad van 7 november 1991 betreffende de statistieken van het goederenverkeer tussen Lid-Staten (Intrastat) (PB 1991, L 316, biz. 1), verordening (EEG) nr. 854/93 van de Raad van 5 april 1993 betreffende de doorvoer- en de entrepotstatistiek met betrekking tot het goederenverkeer tussen Lid-Staten (PB 1993, L 90, biz. 1), en ten slotte van de bestreden beschikking. De preambules van bovengenoemde handelingen zijn dienaangaande duidelijk.
(
13
)	Zie de zesde overweging van de considerans van de in de vorige voetnoot aangehaalde Intrastat-verordening.
(
14
)	Zie dienaangaande de in voetnoot 12 aangehaalde wetgeving alsmede beschikking 87/95/EEG van de Raad van 22 december 1986 betreffende de normalisatie op het gebied van de informatietechnologieën en de telecommunicatie (PB 1987, L 36, biz. 31) en beschikking 91/353/EEG van de Raad van 7 juni 1991 tot vaststelling van een specifiek programma voor onderzoek en technologische ontwikkeling op het gebied van telematicasystemen van algemeen belang (1990-1994) (PB 1991, L 192, biz. 18).
(
15
)	In de derde overweging van de considerans wordt uitdrukkelijk verwezen naar artikel 34 van verordening nr. 3330/91, dat voorziet in het scheppen van de voorwaarden voor een toepassing op ruimere schaal van automatische verwerking en elektronische overbrenging van de informatie, ter vereenvoudiging van de taak van de informatieplichtigen.
(
16
)	Het is overduidelijk, dat dit tweede geval —overigens het geval waar het hier om gaat — betrekking heeft op bestaande nationale netwerken, die enkel onderling moeten worden gekoppeld: van onderlinge koppeling van netwerken kan slechts sprake zijn wanneer die al bestaan.
(
17
)	Er dient aan te worden herinnerd, dat artikel 129 D voor deze fasen in verschillende wetgevingsprocedures voorziet: medebeslissing voor de richtsnoeren en samenwerking voor andere bij artikel 129 C, lid 1, voorziene maatregelen.
(
18
)	In dit verband is het interessant een vergelijking te maken met de in artikel 130 S, lid 3, neergelegde specifieke regeling inzake milieu. Volgens deze bepaling stelt de Raad allereerst „algemene actieprogramma's vast waarin de te verwezenlijken prioritaire doelstellingen worden vastgelegd” en neemt hij vervolgens „de maatregelen die noodzakelijk zijn voor de tenuitvoerlegging van deze programma's”. Deze laatste moeten dus noodzakelijkerwijs van tevoren zijn vastgesteld. Dat is in casu evenwel niet het geval: zoals uit de uitdrukkelijke bepaling van artikel 129 C, lid 1, tweede streepje, blijkt, is de aldaar bedoelde bevoegdheid niet zozeer verleend om de in het eerste streepje in het vooruitzicht gestelde programma's uit te voeren, maar om de afzonderlijke en autonome problematiek betreffende de interoperabiliteit van de al bestaande netwerken te regelen.
(
19
)	Welbeschouwd geldt het in artikel 129 C, lid 1, tweede streepje, genoemde vereiste „de interoperabiliteit van de netwerken te verzekeren” enkel voor de onderlinge koppeling van nationale netwerken die reeds bestaan en juist onderling moeten worden verenigd: wanneer het gaat om de totstandbrenging van nieuwe netwerken of om de ontwikkeling van bestaande netwerken, kan op goede gronden worden aangenomen, dat met dat vereiste al passend rekening is gehouden en eraan is voldaan, allereerst bij de opstelling van de „richtlijnen” en vervolgens in het kader van de coördinatie, die artikel 129 C, lid 2, aan de Lid-Staten opdraagt.
(
20
)	Hieraan kan worden toegevoegd, dat het Edicom-programma een van de prioritaire projecten is die worden genoemd in de mededeling van de Commissie „Op weg naar transeuropese netwerken. Voor een communautair actieprogramma”, doe. COM(90) 585 def. van 10 december 1990. Deze omstandigheid is op zich weliswaar niet beslissend, doch is significant in de onderhavige context.
(
21
)	Het door interveniente aangevoerde argument voor de toepasselijkheid van artikel 100 A in het onderhavige geval kan zonder veel omhaal worden afgewezen. Interveniente verwijst naar artikel 34 van de op basis van artikel 100 A vastgestelde verordening nr. 3330/91 (ïntrastat) waarbij de Commissie de mogelijkheid wordt verleend „de voorwaarden [te] scheppen voor een toepassing op ruimere schaal van automatische verwerking en elektronische overbrenging van de informatie”. Volgens de Commissie machtigt deze bepaling haar om bij wege van eigen verordeningen gerichte operationele acties als die waarin de Edicom-bescnikking voorziet, vast te stellen. Daaruit blijkt haars inziens, dat artikel 100 A, aangezien het destijds als grondslag voor de vaststelling van die bepalingen is gebruikt, ook thans nog de bepaling is waarop de in casu bestreden beschikking moet worden gebaseerd. Die redenering is niet overtuigend. Zelfs aangenomen — doch dit is helemaal niet duidelijk — dat de bepalingen van de Edicom-beschikking in wezen overeenstemmen met de bepalingen waartoe artikel 34 van de ïntrastat-vcrordening machtigt, het Verdrag van Maastricht, dat van een latere datum is, heeft voor de uitvoeringsmaatregel, waarvoor artikel 100 A een grondslag bood toen deze verordening werd vastgesteld, uitdrukkelijke bepalingen vastgesteld: het zijn dus deze laatste bepalingen die het optreden van de Gemeenschap regelen wanneer de technische middelen voor „automatische verwerking en elektronische overbrenging van de informatie” zoals in de ïntrastat-vcrordening gezegd, telematicanetwerken vormen. Zo komen wij bij de specifieke bepaling en de specifieke titel van het Verdrag, waarvan de Raad geen gebruik heeft gemaakt zoals hij had moeten doen. In zijn arrest van 29 juni 1989 (zaak 22/88, Vreugdenhil e. a., lurispr. 1989, blz. 2049, r. o. 16 en 17) heeft het Hof zelf het beginsel geponeerd, dat de Commissie geen beroep kan doen op de naar op een bepaald gebied verleende uitvoerende bevoegdheden wanneer het „een onderwerp [betreft] dat buiten dat gebied valt, maar binnen een sector waarvoor de Raad [anderszins] een uitputtende regeling heeft gegeven”.
(
22
)	De Commissie voegt er evenwel aan toe, dat artikel 129 D, derde alinea, in de plaats van artikel 100 A moet worden toegepast, indien aan het aspect telematicanetwerken voorranii wordt eetïeven.
(
23
)	Arrest van 17 maart 1993 (zaak C-155/91, Commissie/ Raad, Jurispr. 1993, blz. I-939, r. o. 19).
(
24
)	Arrest Commissie/Raad, aangehaald in de vorige voetnoot.
(
25
)	Arrest aangehaald in de vorige voetnoot, blz. I-956.
(
26
)	Zie arrest Verenigd Koninkrijk/Raad (reeds aangehaald in voetnoot 10, r. o. 14 e. v.) ? arrest van 16 november 1989 (zaak C-131/87, Commissie/Raad, Jurispr. 1989, blz. 3743, r. o. 25), arrest Parlement/Raad (reeds aangehaald in voetnoot 4, r. o. 24 e. v.) en arrest van 5 oktober 1994 (zaak C-280/93, Duitsland/Raad, Jurispr. 1994, blz. I-4973, r. o. 54).
(
27
)	Het gaat om 128 operationele acties, waarvan sommige al zijn beëindigd, die — aldus de Commissie — het systeem van uitwisseling van gegevens met behulp van telematica tussen de Lid-Staten, alsook tussen de Lid-Staten en de Commissie aanzienlijk hebben verbeterd.
(
28
)	Ter terechtzitting verzette het Parlement zich niet tegen de toepassing van artikel 174, tweede alinea, op het onderhavige geval. Het Parlement verzoekt evenwel, dat de gevolgen van de Edicom-beschikking in voorkomend geval worden gehandhaafd tot op de datum van het arrest van nietigverklaring van het Hof en niet tot het latere tijdstip van de vaststelling van een nieuwe beschikking op basis van de passende rechtsgrondslag. Nog steeds ter terechtzitting bracht de Commissie daartegen in, dat de door verzoeker voorgestelde oplossing toch ernstige schade zou berokkenen aan de ai uitgevoerde en aan de gang zijnde acties en bovendien een rechtsvacuüm zou doen ontstaan in een zeer belangrijke materie als die welke hier aan de orde is.
(
29
)	Allereerst zij opgemerkt, dat artikel 174, tweede alinea, in casu alleen van overeenkomstige toepassing kan zijn, aangezien in de tekst van deze bepaling uitdrukkelijk en uitsluitend wordt verwezen naar verordeningen. Het Hof heeft de werkingssfeer ervan evenwel uitgebreid tot handelingen van andere aard (arrest van 7 juli 1992, zaak C-295/90, Parlement/Raad, Jurispr. 1992, blz. I-4193, r. o. 26 en 27; zie inzonderheid de conclusie van advocaatgeneraal Jacobs en de aldaar aangehaalde rechtspraak). Dat het hier om een beschikking en niet om een verordening gaat, staat dus niet in de weg aan toepassing van artikel 174, tweede alinea, in het onderhavige geval. Aangaande de mogelijkheid alle gevolgen van de bestreden handeling te handhaven tot aan de vaststelling van een andere maatregel op basis van de correcte rechtsgrondslag kan worden verwezen naar het arrest Commissie/Raad (reeds aangehaald in voetnoot 3, r. o. 23), inzonderheid de conclusie van advocaatgeneraal Lenz.