62022CJ0008_RES
Sag C-8/22
XXX
mod
Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Belgien))
Domstolens dom (Første Afdeling) af 6. juli 2023
»Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2011/95/EU – standarder for anerkendelse af flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus – artikel 14, stk. 4, litra b) – tilbagekaldelse af flygtningestatus – tredjelandsstatsborger, der er blevet idømt en endelig dom for en særlig grov forbrydelse – fare for samfundet – kontrol af forholdsmæssigheden«
Grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus – direktiv 2011/95 – tilbagekaldelse og afslutning af eller afslag på forlængelse af status – fare for samfundet i værtsmedlemsstaten – fare godtgjort alene af den grund, at den pågældende person er blevet idømt en endelig dom for en særlig grov forbrydelse – ikke tilladt
[Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95, 12. betragtning og art. 1, art. 12, stk. 2, litra b), art. 13, art. 14, stk. 4, litra a) og b), art. 17, stk. 1, litra b) og d), og art. 21, stk. 2, litra b)]
(jf. præmis 30-33 og 37-45 samt domskonkl. 1)
Grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus – direktiv 2011/95 – betingelser for anvendelse – fare for samfundet i værtsmedlemsstaten – fare, der skal være af reel, umiddelbar og alvorlig karakter – den kompetente myndigheds pligt til at foretage en vurdering af alle de særlige omstændigheder i en individuel sag – tilbagekaldelse af flygtningestatus skal udgøre en foranstaltning, der er forholdsmæssig i forhold til faren – bedømmelseskriterier
[Art. 78, stk. 1, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 18; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95, art. 2, litra d), art. 12, stk. 2, litra b), art. 14, stk. 4, litra b), art. 14, stk. 6, art. 21, stk. 2, art. 23, stk. 4, art. 24, stk. 1, og art. 25, og direktiv 2013/32, art. 45, stk. 3]
(jf. præmis 48-50 og 52-71 samt domskonkl. 2)
Resumé
For så vidt angår sagen Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Flygtning, der har begået en grov forbrydelse) (sag C-663/21) blev AA i december 2015 tildelt flygtningestatus i Østrig. I perioden fra marts 2018 til oktober 2020 blev han flere gange idømt fængselsstraf og pålagt en bøde for forskellige lovovertrædelser, herunder for at have fremsat alvorlige trusler og begået hærværk, for ulovlig omgang og handel med euforiserende stoffer, for legemsbeskadigelse samt for aggressiv adfærd over for en myndighedsperson.
Ved afgørelse vedtaget i september 2019 inddrog den kompetente østrigske myndighed AA’s flygtningestatus, traf afgørelse om hans tilbagesendelse ledsaget af et opholdsforbud og fastsatte en frist for frivillig udrejse, idet myndigheden samtidig anførte, at det ikke var tilladt at udsende ham.
Efter at AA havde påklaget afgørelsen, annullerede Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Østrig) ved dom afsagt i maj 2021 den ovennævnte afgørelse fra september 2019. Den nævnte ret fastslog, at AA var blevet idømt en endelig dom for en særlig grov forbrydelse, og at han udgjorde en fare for samfundet. Den fandt imidlertid, at der skulle foretages en afvejning af værtsmedlemsstatens interesser og den berørte persons interesse i at blive tildelt international beskyttelse, idet der herved skulle tages hensyn til de foranstaltninger, han ville blive underlagt, såfremt denne beskyttelse blev tilbagekaldt. Eftersom AA, hvis han blev sendt tilbage til sit oprindelsesland, risikerede at blive udsat for tortur eller idømt dødsstraf, fandt den nævnte ret, at hans interesser vejede tungere end Østrigs interesser. Den kompetente østrigske myndighed iværksatte revisionsappel til prøvelse af den nævnte dom ved Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol, Østrig).
For så vidt angår sagen Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Flygtning, der har begået en grov forbrydelse) (sag C-8/22) blev XXX i februar 2007 tildelt flygtningestatus i Belgien. Ved dom afsagt i december 2010 blev han idømt en fængselsstraf på 25 år for bl.a. begåelsen af et røveri af flere løsøregenstande og et forsætligt drab med henblik på at gennemføre røveriet eller sikre straffrihed for det.
Ved afgørelse vedtaget i maj 2016 inddrog den kompetente belgiske myndighed hans flygtningestatus. XXX anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse ved Conseil du contentieux des étrangers (domstol i udlændingeretlige sager, Belgien), som ved dom afsagt i august 2019 frifandt myndigheden. Den nævnte ret fandt, at den fare, som XXX udgjorde for samfundet, var en følge af, at han var blevet dømt for en særlig alvorlig lovovertrædelse, således at det ikke påhvilede den nævnte myndighed at godtgøre, at han udgjorde en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig fare for samfundet. Tværtimod tilkom det sidstnævnte at godtgøre, at denne på trods af den nævnte domfældelse ikke længere udgjorde en sådan fare. XXX iværksatte kassationsanke til prøvelse af den nævnte dom ved Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Belgien).
Hvad angår sagen Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Særlig grov forbrydelse) (sag C-402/22) indgav M.A. i juli 2018 en ansøgning om international beskyttelse i Nederlandene. Den kompetente nederlandske myndighed gav i juni 2020 afslag på denne ansøgning med den begrundelse, at ansøgeren i 2018 var blevet idømt en fængselsstraf på 24 måneder for i løbet af den samme aften at have begået tre seksuelle krænkelser, et forsøg på seksuel krænkelse og tyveri af en mobiltelefon.
Efter at M.A. havde anlagt sag, annullerede en ret i første instans afgørelsen af juni 2020 på grund af utilstrækkelig begrundelse. Den kompetente nederlandske myndighed iværksatte appel til prøvelse af den nævnte dom ved Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene). Myndigheden gjorde for det første gældende, at de forhold, som M.A. blev foreholdt, skulle betragtes som en enkelt lovovertrædelse, der udgjorde en særlig grov forbrydelse, og, for det andet, at domfældelsen for en særlig grov forbrydelse principielt viste, at M.A. udgjorde en fare for samfundet.
I disse tre sager ønskede de forelæggende retter nærmere bestemt oplysninger om de betingelser, som en tilbagekaldelse af flygtningestatus er underlagt i henhold til artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2011/95 (
1
), og om den afvejning, der i denne sammenhæng skal foretages mellem på den ene side værtsmedlemsstatens interesser og på den anden side den berørte persons interesse i tildeling af international beskyttelse.
Ved disse tre domme, som blev afsagt den samme dag, tilvejebragte Domstolen disse oplysninger, idet den præciserede dels begreberne »særlig grov forbrydelse« og »fare for samfundet«, dels omfanget af den kontrol af forholdsmæssigheden, der skal foretages i denne forbindelse. Domstolen redegjorde ligeledes for forholdet mellem tilbagekaldelse af flygtningestatus og vedtagelse af en tilbagesendelsesafgørelse.
Domstolens bemærkninger
Domstolen fastslog indledningsvis, at anvendelsen af artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2011/95 forudsætter, at to særskilte betingelser er opfyldt, nemlig dels, at den pågældende tredjelandsstatsborger er blevet idømt en endelig dom for en særlig grov forbrydelse, dels at det er blevet godtgjort, at denne tredjelandsstatsborger udgør en fare for samfundet i den medlemsstat, vedkommende befinder sig i. Det kan derfor ikke lægges til grund, at den omstændighed, at den førstnævnte af disse to betingelser er opfyldt, er tilstrækkelig til at godtgøre, at den anden betingelse ligeledes er opfyldt. En sådan fortolkning af den nævnte bestemmelse følger af dens ordlyd og af en sammenligning af denne med ordlyden af artikel 12, stk. 2, litra b) (
2
), og af artikel 17, stk. 1, i direktiv 2011/95 (
3
).
Hvad angår den første af disse betingelser skal begrebet »særlig grov forbrydelse«, eftersom der ikke foreligger nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret med henblik på at fastlægge dets betydning og rækkevidde, normalt i hele EU undergives en selvstændig og ensartet fortolkning. For det første kendetegner ordet »forbrydelse« i overensstemmelse med dets sædvanlige betydning i denne forbindelse en handling eller en undladelse, der udgør en alvorlig overtrædelse af retsordenen i det pågældende samfund, og som derfor er strafbar som sådan i dette samfund. For det andet henviser udtrykket »særlig grov«, for så vidt som det tilføjer to kvalifikationer til det nævnte begreb »forbrydelse«, til en forbrydelse af ekstraordinær grovhed.
Hvad angår den sammenhæng, hvori udtrykket »særlig grov forbrydelse« anvendes, skal der for det første tages hensyn til Domstolens praksis vedrørende artikel 12, stk. 2, litra b), i direktiv 2011/95, som henviser til »en alvorlig ikke-politisk forbrydelse«, og vedrørende dette direktivs artikel 17, stk. 1, litra b), der omhandler »en grov forbrydelse«, eftersom disse artikler ligeledes har til formål at fratage en tredjelandsstatsborger, som har begået en forbrydelse af en vis grovhed, den internationale beskyttelse. For det andet fremgår det af en sammenligning af artikel 12, 14, 17 og 21 i direktiv 2011/95, at EU-lovgiver har fastsat forskellige krav med hensyn til graden af alvor af de forbrydelser, der kan påberåbes med henblik på at begrunde anvendelsen af en grund til udelukkelse fra eller tilbagekaldelse af international beskyttelse eller udvisning af en flygtning. I artikel 17, stk. 3, i direktiv 2011/95 nævnes således begåelse af »en eller flere forbrydelser«, og direktivets artikel 12, stk. 2, litra b), og artikel 17, stk. 1, litra b), henviser til begåelse af henholdsvis »en alvorlig [...] forbrydelse« og »en grov forbrydelse«. Det følger heraf, at anvendelsen i artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2011/95 af udtrykket »særlig grov forbrydelse« understreger EU-lovgivers valg om at gøre anvendelsen af denne bestemmelse betinget af opfyldelsen af bl.a. en særligt streng betingelse om, at der skal foreligge en endelig dom for en forbrydelse af en ekstraordinær grovhed, som overstiger den grovhed, der gælder for de forbrydelser, som kan begrunde anvendelsen af de ovennævnte bestemmelser i dette direktiv.
Hvad angår vurderingen af grovheden af en forbrydelse i henhold til artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2011/95 skal denne ganske vist foretages på grundlag af fælles standarder og kriterier. Da medlemsstaternes straffelovgivning imidlertid ikke er genstand for generelle harmoniseringsforanstaltninger, skal den nævnte vurdering imidlertid foretages under hensyntagen til de valg, der er truffet inden for rammerne af den pågældende medlemsstats straffesystem med hensyn til identifikationen af de forbrydelser, som, henset til deres særlige karakteristika, frembyder en ekstraordinær grovhed, for så vidt som de griber mest ind i samfundets retsorden.
Under alle omstændigheder, og eftersom denne bestemmelse omhandler en endelig dom for »en særlig grov forbrydelse« i ental, kan denne grad af grovhed af en forbrydelse ikke opnås ved en kumulation af særskilte lovovertrædelser, hvoraf ingen i sig selv udgør en særlig grov forbrydelse.
Endelig skal der med henblik på at vurdere grovheden af en sådan forbrydelse foretages en vurdering af alle de særlige omstændigheder i den konkrete sag. I denne henseende har bl.a. begrundelsen for afgørelsen om domfældelse, arten og længden af den straf, der ifaldes, og af den idømte straf, arten af den begåede forbrydelse, samtlige omstændigheder i forbindelse med begåelsen af forbrydelsen, spørgsmålet om, hvorvidt forbrydelsen er begået forsætligt eller ej, samt arten og omfanget af den skade, som er blevet forvoldt ved forbrydelsen, en væsentlig relevans.
Hvad angår den anden betingelse, hvorefter det skal være blevet godtgjort, at en tredjelandsstatsborger udgør en fare for værtsmedlemsstatens samfund, fastslog Domstolen indledningsvis, at en foranstaltning som omhandlet i artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2011/95 kun kan vedtages, når den pågældende tredjelandsstatsborger udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkeligt alvorlig fare for en grundlæggende samfundsinteresse i denne medlemsstat. I denne henseende præciserede Domstolen bl.a., at det af selve ordlyden af den nævnte bestemmelse fremgår, at den kun finder anvendelse, når den pågældende tredjelandsstatsborger »udgør« en fare for samfundet, hvilket tyder på, at denne fare skal være reel og umiddelbar. Jo længere en afgørelse i henhold til denne bestemmelse tidsmæssigt ligger fra den endelige dom for en særlig grov forbrydelse, desto mere påhviler det følgelig den kompetente myndighed at tage hensyn til bl.a. udviklingen efter begåelsen af en sådan forbrydelse med henblik på at afgøre, om der foreligger en reel og tilstrækkelig alvorlig fare på det tidspunkt, hvor den skal træffe afgørelse om en eventuel tilbagekaldelse af flygtningestatus. I denne henseende støttede Domstolen sig ligeledes på den omstændighed, at det fremgår af en sammenligning af forskellige bestemmelser i direktiv 2011/95 med direktivets artikel 14, stk. 4, litra b), at anvendelsen af sidstnævnte bestemmelse er underlagt strenge betingelser.
Hvad dernæst angår den kompetente myndigheds og den pågældende tredjelandsstatsborgers respektive roller i forbindelse med vurderingen af, om der foreligger en sådan fare, påhviler det den kompetente myndighed ved anvendelsen af artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2011/95 for hvert enkelt tilfælde at foretage en vurdering af alle de særlige omstændigheder i den pågældende sag. I denne sammenhæng skal den nævnte myndighed råde over alle relevante oplysninger og foretage sin egen vurdering af disse omstændigheder med henblik på at fastlægge indholdet af sin afgørelse og give en fuldstændig begrundelse herfor.
Endelig skal medlemsstatens mulighed for at vedtage den foranstaltning, der er fastsat i artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2011/95, anvendes under overholdelse af bl.a. proportionalitetsprincippet, som indebærer en afvejning mellem på den ene side den fare, som den pågældende tredjelandsstatsborger udgør for samfundet i den medlemsstat, vedkommende befinder sig i, og på den anden side de rettigheder, som skal sikres personer, der opfylder de materielle betingelser i nævnte direktivs artikel 2, litra d). I forbindelse med denne vurdering skal den kompetente myndighed ligeledes tage hensyn til de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved EU-retten, og bl.a. efterprøve muligheden for at vedtage andre foranstaltninger, der er mindre indgribende i de rettigheder, der er sikret flygtninge, og de grundlæggende rettigheder, der er lige så effektive med hensyn til at sikre beskyttelsen af samfundet i værtsmedlemsstaten.
Når den nævnte myndighed vedtager en sådan foranstaltning, er den imidlertid ikke forpligtet til desuden at undersøge, om offentlighedens interesse i tilbagesendelsen af tredjelandsstatsborgeren til dennes oprindelsesland vejer tungere end tredjelandsstatsborgerens interesse i opretholdelsen af den internationale beskyttelse i lyset af omfanget og arten af de foranstaltninger, som den pågældende vil blive udsat for i tilfælde af tilbagesendelse til sit oprindelsesland. De konsekvenser, som en eventuel tilbagesendelse af den berørte tredjelandsstatsborger til dennes oprindelsesland vil have for denne eller for samfundet i den medlemsstat, som vedkommende befinder sig i, skal nemlig ikke tages i betragtning i forbindelse med vedtagelsen af afgørelsen om tilbagekaldelse af flygtningestatus, men i givet fald når den kompetente myndighed påtænker at træffe en afgørelse om tilbagesendelse over for den nævnte tredjelandsstatsborger.
I denne henseende anførte Domstolen, at artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2011/95 delvis svarer til de udelukkelsesgrunde, der er indeholdt i artikel 33 i Genèvekonventionen (
4
). Eftersom den førstnævnte bestemmelse for så vidt angår de tilfælde, der er omhandlet heri, fastsætter en mulighed for, at medlemsstaterne kan tilbagekalde en flygtningestatus, mens den anden bestemmelse tillader udvisning af en flygtning, der er omfattet af et af disse tilfælde, til et land, hvor den pågældendes liv eller frihed ville være truet, fastsætter EU-retten imidlertid en international beskyttelse af de berørte flygtninge, der er mere vidtgående end den beskyttelse, som er sikret ved Genèvekonventionen. Det følger heraf, at i overensstemmelse med EU-retten kan den kompetente myndighed i henhold til artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2011/95 have ret til at tilbagekalde den flygtningestatus, der er blevet tildelt en tredjelandsstatsborger, uden dog nødvendigvis at være beføjet til at udsende den pågældende til dennes oprindelsesland. På det proceduremæssige plan forudsætter en sådan udsendelse desuden, at der vedtages en afgørelse om tilbagesendelse under overholdelse af de materielle og processuelle garantier, som er fastsat i direktiv 2008/115 (
5
), der i artikel 5 bl.a. fastsætter, at medlemsstaterne er forpligtede til at respektere non-refoulement-princippet, når de gennemfører dette direktiv. En tilbagekaldelse af flygtningestatus i henhold til artikel 14, stk. 4, i direktiv 2011/95 kan derfor ikke anses for at indebære en stillingtagen til det særskilte spørgsmål om, hvorvidt denne person kan udsendes til sit oprindelsesland. I denne sammenhæng præciserede Domstolen endvidere, at artikel 5 i direktiv 2008/115 er til hinder for vedtagelsen af en tilbagesendelsesafgørelse over for en tredjelandsstatsborger, når det er godtgjort, at den pågældendes udsendelse til det påtænkte bestemmelsesland er udelukket på ubestemt tid i medfør af non-refoulement-princippet.
(
1
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13.12.2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (EUT 2011, L 337, s. 9). Direktivets artikel 14, stk. 4, litra b), bestemmer, at »[m]edlemsstaterne kan tilbagekalde, afslutte eller afslå at forlænge status, der er tildelt en flygtning af et regeringsorgan, et administrativt organ, et retsligt eller kvasiretsligt organ, når [...] den pågældende efter en endelig dom for en særlig grov forbrydelse udgør en fare for samfundet i denne medlemsstat«.
(
2
) – Artikel 12, stk. 2, litra b), i direktiv 2011/95 bestemmer udtrykkeligt, at en tredjelandsstatsborger skal udelukkes fra at blive anerkendt som flygtning, hvis den pågældende har begået en alvorlig ikke-politisk forbrydelse uden for asyllandet forud for anerkendelsen af vedkommende som flygtning, uden at der herved opstilles et krav om, at den pågældende skal udgøre en fare for samfundet i den medlemsstat, vedkommende befinder sig i.
(
3
) – Artikel 17, stk. 1, i direktiv 2011/95, der vedrører tildeling af subsidiær beskyttelse, som kan yde en mere begrænset beskyttelse end flygtningestatus, henviser i litra b) til begåelsen af en grov forbrydelse og i litra d) til forekomsten af en fare for samfundet, idet disse forhold udtrykkeligt fremstår som alternative betingelser, der hver især isoleret set indebærer udelukkelse fra tildeling af subsidiær beskyttelse.
(
4
) – Artikel 33 i konventionen om flygtninges retsstilling, der blev undertegnet i Genève den 28.7.1951 (United Nations Treaty Series, bind 189, s. 150, nr. 2545 (1954)) og trådte i kraft den 22.4.1954, og som er blevet suppleret ved protokollen vedrørende flygtninges retsstilling, indgået i New York den 31.1.1967 (herefter »Genèvekonventionen«), har følgende ordlyd: »1. Ingen kontraherende stat må på nogen som helst måde udvise eller afvise en flygtning ved grænserne til sådanne områder, hvor hans liv eller frihed ville være truet på grund af hans race, religion, nationalitet, hans tilhørsforhold til en særlig social gruppe eller hans politiske anskuelser. 2. Nærværende bestemmelse kan dog ikke påberåbes af en flygtning, som med rimelig grund må anses for en fare for det lands sikkerhed, i hvilket han befinder sig, eller som efter en endelig dom for en særlig farlig forbrydelse må betragtes som en fare for samfundet i det pågældende land.«
(
5
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16.12.2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT 2008, L 348, s. 98).