62017CJ0059
PRESUDA SUDA (četvrto vijeće)
7. kolovoza 2018. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Poljoprivreda – Tržište vina – Uredba (EZ) br. 555/2008 – Potpore za restrukturiranje i prenamjenu vinograda – Nenajavljene kontrole na licu mjesta – Ovlasti kontrolnih službenika – Ovlaštenost službenika da uđu na poljoprivredno gospodarstvo bez vinogradareva dopuštenja”
U predmetu C‑59/17,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Conseil d’État (Državno vijeće, Francuska), odlukom od 30. siječnja 2017. koju je Sud zaprimio 3. veljače 2017., u postupku
Château du Grand Bois SCI
protiv
Établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer)
SUD (četvrto vijeće),
u sastavu: T. von Danwitz, predsjednik vijeća, C. Vajda (izvjestitelj), E. Juhász, K. Jürimäe i C. Lycourgos, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Bobek,
tajnik: V. Giacobbo‑Peyronnel, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 7. studenoga 2017.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za francusku vladu, D. Colas, S. Horrenberger i E. de Moustier, u svojstvu agenata,
–
za vladu Helenske Republike, G. Kanellopoulos, E. Leftheriotou, A. Vasilopoulou i E. Chroni, u svojstvu agenata,
–
za Europsku komisiju, D. Triantafyllou i H. Krämer, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 22. veljače 2018.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje Uredbe Komisije (EZ) br. 555/2008 od 27. lipnja 2008. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 479/2008 o zajedničkoj organizaciji tržišta vina u vezi s programima potpore, [s] trgovinom s trećim zemljama, [s] proizvodnim potencijalom i o nadzoru u sektoru vina (SL 2008., L 170, str. 1.) (SL posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 28., str. 156.).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između Château du Grand Bois SCI i Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (Nacionalni institut za poljoprivredne i morske proizvode, Francuska) (u daljnjem tekstu: FranceAgriMer) u vezi s time što je potonji odbio zahtjev društva Château du Grand Bois za isplatu potpore za restrukturiranje i prenamjenu njegovih vinograda.
Pravo Unije
Uredba (EZ) br. 479/2008
3
Uredba Vijeća (EZ) br. 479/2008 od 29. travnja 2008. o zajedničkoj organizaciji tržišta vina, kojom se izmjenjuju uredbe (EZ) br. 1493/1999, (EZ) br. 1782/2003, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) br. 3/2008, i ukidaju uredbe (EEZ) br. 2392/86 i (EZ) br. 1493/1999 (SL 2008., L 148, str. 1.) ukinuta je Uredbom Vijeća (EZ) br. 491/2009 od 25. svibnja 2009. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1234/2007 o uspostavljanju zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta i o posebnim odredbama za određene poljoprivredne proizvode (Uredba o jedinstvenom ZOT‑u) (SL 2009., L 154, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 68., str. 121.). Na dan nastanka činjenica koje se odnose na glavni spor primjenjivala se Uredba br. 479/2008. Članak 3. te uredbe, koji se nalazi u poglavlju 1. naslovljenom „Programi potpore” njezine glave II. propisivao je:
„Ovim se poglavljem utvrđuju pravila kojima se uređuje dodjeljivanje sredstava Zajednice državama članicama te sredstva koja koriste države članice u okviru nacionalnih programa potpore (u daljnjem tekstu: programi potpore) za financiranje posebnih mjera potpore sektoru vina.”
4
U skladu s člankom 4. stavkom 2. te uredbe:
„Države članice odgovorne su za programe potpore i osiguravaju da su koherentni te da su sastavljeni i provedeni na objektivan način, uzimajući u obzir gospodarsku situaciju dotičnih proizvođača i potrebu za izbjegavanjem neopravdano nejednakog postupanja prema pojedinim proizvođačima.
Države članice odgovorne su za osiguranje i provedbu kontrole i sankcija u slučaju neusklađenosti s programima potpore.”
Uredba br. 555/2008
5
Uvodne izjave 72. i 73. Uredbe br. 555/2008 glase:
„(72)
Države članice trebaju osigurati učinkovitost rada tijela odgovornih za nadzor u sektoru vina. […]
(73)
Za jedinstvenu primjenu pravila u čitavoj Zajednici, države članice moraju donijeti potrebne mjere kako bi osigurale da osoblje nadležnih tijela ima odgovarajuće istražne ovlasti radi osiguranja usklađenosti s pravilima.”
6
Člankom 57. točkom 9. Delegirane uredbe Komisije (EU) 2016/1149 od 15. travnja 2016. o dopuni Uredbe (EU) br. 1308/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu nacionalnih programa potpore u sektoru vina i izmjeni Uredbe Komisije (EZ) br. 555/2008 (SL 2016., L 190, str. 1.) brisani su članci 75. do 82. Uredbe 555/2008. Delegirana uredba Komisije (EU) 2018/273 od 11. prosinca 2017. o dopuni Uredbe (EU) br. 1308/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu programa odobravanja sadnje vinove loze, registra vinograda, pratećih dokumenata i certificiranja, ulaznog i izlaznog registra, obveznih izjava, obavijesti i objave informacija o kojima se obavještava te o dopuni Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu odgovarajućih kontrola i kazni, o izmjeni uredaba Komisije (EZ) br. 555/2008, (EZ) br. 606/2009 i (EZ) br. 607/2009 i o stavljanju izvan snage Uredbe Komisije (EZ) br. 436/2009 i Delegirane uredbe Komisije (EU) 2015/560 (SL 2018., L 58, str. 1.), sa svoje je strane, u skladu sa svojim člankom 52. točkom 1. osobito izbrisala članke 83. do 95.a Uredbe br. 555/2008. Ti su brisani članci na dan nastanka činjenica koje se odnose na glavni spor još uvijek bili na snazi.
7
Članak 76. Uredbe br. 555/2008 propisivao je:
„Ne dovodeći u pitanje posebne odredbe ove Uredbe ili drugo zakonodavstvo Zajednice, države članice uvode kontrole i mjere u mjeri potrebnoj za osiguranje pravilne primjene Uredbe br. [479/2008] i ove Uredbe. Moraju biti djelotvorne, razmjerne i odvraćajuće, tako da time pružaju odgovarajuću zaštitu financijskih interesa Zajednica.
Države članice posebno osiguravaju da:
a)
se svi kriteriji prihvatljivosti koji su postavljeni u skladu sa zakonodavstvom Zajednice ili nacionalnim zakonodavstvom ili nacionalnim okvirom mogu provjeriti;
[…]
d)
su pregledi i mjere u skladu s naravi predmetne mjere potpore. Države članice određuju metode i sredstva za provjeru i određuju tko podliježe kontroli;
[…]”
8
Provjera se u skladu s člankom 77. stavkom 1. te uredbe sastoji od upravnih pregleda i, kada je to primjenjivo, od kontrola na licu mjesta.
9
Člankom 78. te uredbe propisano je:
„1.   Kontrole na licu mjesta ne najavljuju se. Međutim, pod uvjetom da se ne ugrozi svrha kontrole, može se unaprijed poslati obavijest strogo ograničena na minimalne potrebne podatke. Takva se obavijest ne smije poslati više od 48 sati unaprijed, osim u opravdanim slučajevima ili za mjere kada su predviđene sustavne kontrole na licu mjesta.
[…]
3.   Zahtjev ili zahtjevi za predmetnom potporom odbijaju se ako korisnici ili njihovi predstavnici sprečavaju vršenje kontrole na licu mjesta.”
10
Članak 81. stavci 3. i 4. iste uredbe propisivali su:
„3.   Površine za koje se prima premija za krčenje sustavno se provjeravaju prije krčenja i poslije njega. Provjeravaju se one parcele za koje je dan zahtjev za potporu.
[…]
4.   Provjera da je krčenje doista provedeno vrši se klasičnom kontrolom na licu mjesta, ili, u slučaju krčenja cjelokupne vinogradarske parcele ili ako je odvojivost daljinskog istraživanja (beskontaktnog mjerenja) jednaka ili bolja od 1 m2, daljinskim istraživanjem.”
11
Članak 83. Uredbe br. 555/2008, naslovljen „Ovlasti kontrolnih službenika” glasio je kako slijedi:
„Svaka država članica poduzima sve odgovarajuće mjere kako bi olakšala rad službenika svojih nadležnih tijela. Posebno osigurava da ti službenici, kada je to primjenjivo, zajedno sa službenicima drugih odjela koje ovlasti za te potrebe:
a)
imaju pristup vinogradima, postrojenjima za preradu vina, skladištenje i preradu proizvoda iz sektora vina i prijevoznih sredstava za prijevoz tih proizvoda;
[…]”
Glavni postupak i prethodna pitanja
12
Iz odluke kojom se upućuje zahtjev proizlazi da je, dana 29. srpnja 2009., društvo Château du Grand Bois podnijelo zahtjev za potporu za restrukturiranje i prenamjenu svojeg vinograda za sezonu 2008./2009.
13
FranceAgriMer odlukom od 18. prosinca 2009. odbio je taj zahtjev jer je, tijekom kontrola koje je na licu mjesta proveo jedan od njegovih kontrolnih službenika 27. kolovoza i 15. rujna 2009., utvrđeno da na određenim parcelama krčenje vinove loze nije izvršeno u skladu s propisima na snazi.
14
Presudom od 7. svibnja 2013. Tribunal administratif de Nantes (Upravni sud u Nantesu, Francuska) usvojio je tužbu koju je Château du Grand Bois podnio protiv te odluke. Cour administrative d’appel de Nantes (Žalbeni upravni sud u Nantesu, Francuska) povodom žalbe FranceAgriMera ukinuo je tu presudu.
15
Pred sudom koji je uputio zahtjev, Conseil d'État (Državno Vijeće, Francuska), Château du Grand Bois istaknuo je to da okolnost da je kontrolni službenik FranceAgriMera bez njegova dopuštenja ušao na njegovo zemljište utječe na zakonitost odluke FranceAgriMera od 18. prosinca 2009.
16
U tim okolnostima Conseil d’État (Državno vijeće) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Ovlašćuju li odredbe članaka 76., 78. i 81. Uredbe [br. 555/2008] službenike koji provode kontrolu na licu mjesta da uđu na zemljište poljoprivrednog gospodarstva bez vinogradareva dopuštenja?
2)
Ako je odgovor na prvo pitanje potvrdan, treba li slučajeve razlikovati prema tome je li zemljište ograđeno ili nije?
3)
Ako je odgovor na prvo pitanje potvrdan, jesu li odredbe članaka 76., 78. i 81. Uredbe Komisije [br. 555/2008] u skladu s načelom nepovredivosti doma, kako je zajamčeno člankom 8. Europske konvencije [za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda potpisane u Rimu 4. studenoga 1950.]?”
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
17
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članke 76., 78. i 81. Uredbe br. 555/2008 tumačiti na način da ovlašćuju službenike koji provode kontrole na licu mjesta da uđu na poljoprivredno gospodarstvo bez vinogradareva dopuštenja.
18
Odredbe koje je sud koji je uputio zahtjev naveo u svojem prvom pitanju pripadaju u poglavlje I., naslovljeno „Načela kontrole”, glave V., koja je naslovljena „Kontrole u sektoru vina”, Uredbe br. 555/2008 kojom se utvrđuju detaljna pravila za provedbu Uredbe br. 479/2008. U odredbama iz tog poglavlja navode se neka od načela i pravila kojima se uređuje obveza propisana državama članicama provođenja kontrole radi provjeravanja pravilne primjene potonje uredbe.
19
Stoga primjenom članka 4. stavka 2. Uredbe br. 479/2008, članak 76. Uredbe br. 555/2008 obvezuje države članice, kada je to nužno za osiguravanje pravilne primjene tih uredbi, da uvedu djelotvorne, razmjerne i odvraćajuće kontrole i mjere tako da time pružaju odgovarajuću zaštitu financijskih interesa Zajednice.
20
Članak 77. stavak 1. Uredbe br. 555/2008 propisuje da se provjera koja se provodi sastoji od upravnih pregleda i, kada je to primjenjivo, od kontrola na licu mjesta. Prema članku 78. stavku 1. te uredbe, kontrole na licu mjesta se ne najavljuju, s time da se, pod uvjetom da se ne ugrozi svrha kontrole, može unaprijed poslati obavijest strogo ograničena na minimalne potrebne podatke.
21
Članak 81. stavci 3. i 4. te uredbe u vezi s površinama za koje se prima premija za krčenje propisuje to da se te površine sustavno provjeravaju prije krčenja i poslije njega, i da se te kontrole vrše klasičnom kontrolom na licu mjesta, unatoč mogućnosti da se, u određenim uvjetima, provedu drugi oblici kontrola iz tih odredbi.
22
Međutim, ni iz teksta članka 76., 78. i 81. Uredbe br. 555/2008 ni teksta drugih odredbi te Uredbe ne proizlazi to da obveza država da uspostave sustav kontrola na licu mjesta uključuje dopuštenje, za službenike koji su za to ovlašteni, da uđu na zemljišta poljoprivrednog gospodarstva bez vinogradareva dopuštenja.
23
Štoviše, iz činjenice da se, na temelju članka 78. stavka 1. Uredbe br. 555/2008, kontrole na licu mjesta ne najavljuju ne može se zaključiti da se tom uredbom propisuje takvo dopuštenje. Kao što je to nezavisni odvjetnik naveo u točkama 40. do 42. svojeg mišljenja, pojmovi „ne najavljuju se” i „dopuštenje nije potrebno” nisu sinonimi. Naime, činjenica da se kontrolu može ne najaviti znači u krajnjoj mjeri to da se nju može provesti u bilo kojem trenutku, a da kontrolni službenik nije prethodno najavio svoj posjet.
24
Međutim, činjenica da se takva kontrola „ne najavljuje” ne znači, jednom kada se taj agent nađe na licu mjesta a da se nije prethodno najavio, da se on može pozivati na pravo na ulazak na mjesto provođenja kontrole bez vinogradareva dopuštenja. Iz toga proizlazi da obveza koja je državama članicama propisana Uredbom br. 555/2008 da uspostava sustava kontrola bez najave ne podrazumijeva, sama po sebi, pravo kontrolnih službenika da uđu na mjesto provođenja kontrole bez vinogradareva pristanka.
25
Takva analiza je u skladu s općim sustavom te uredbe. S tim u vezi, iz njezinih uvodnih izjava 72. i 73. proizlazi da države članice trebaju osigurati učinkovitost rada tijela odgovornih za nadzor u sektoru vina, donošenjem potrebnih mjera kako bi osigurale da osoblje nadležnih tijela ima odgovarajuće istražne ovlasti radi osiguranja usklađenosti s pravilima Unije u sektoru vina. Usto, kao što je to naveo nezavisni odvjetnik u točki 43. svojeg mišljenja, članak 83. točka (a) te uredbe, u vezi s ovlastima kontrolnih službenika, određuje da svaka država članica osigurava da njezini kontrolni službenici imaju pristup vinogradima, lokacijama i postrojenjima nužnima za izvršavanje njezinih zadataka, bez da pritom zahtijeva da se taj pristup može ostvariti bez vinogradareva dopuštenja.
26
Iz toga proizlazi da Uredba br. 555/2008 propisuje odgovornost za države članice da u svojem nacionalnom pravu reguliraju ovlasti kontrolnih službenika kao i da propišu znatan dio pravila o načinima na koje se kontrole moraju izvršiti, uključujući i ona u vezi s pristupom mjestima na kojim se moraju provesti kontrole.
27
Stoga treba zaključiti to da odredbama Uredbe br. 555/2008 nije dano dopuštenje za ulazak na vinogradarevo zemljište bez njegova dopuštenja.
28
Međutim, francuska vlada i Europska komisija u biti smatraju da, tražeći dodjelu sredstava Unije na temelju programa potpora iz uredbi br. 479/2008 i 555/2008, poljoprivrednici u sektoru vina implicitno daju opće i prethodno dopuštenje za provođenje kontrola, jer su one sastavni dio programa potpora uvedenoga tim uredbama.
29
Takvu argumentaciju nije moguće prihvatiti.
30
Naime, prema ustaljenoj praksi Suda, zaštita od intervencija javne vlasti, svojevoljnih ili neproporcionalnih, u sferu privatnih aktivnosti osobe, bila ona fizička ili pravna, opće je načelo prava Unije, a takve intervencije moraju biti pravno osnovane i opravdane razlozima propisanima zakonom (vidjeti, u tom smislu, presude od 21. rujna 1989., Hoechst/Komisija, 46/87 i 227/88, EU:C:1989:337, t. 19.; od 22. listopada 2002., Roquette Frères, C‑94/00, EU:C:2002:603, t. 27., kao i od 16. svibnja 2017., Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, t. 51.).
31
Međutim, implicitno, općenito i prethodno dopuštenje, poput onoga na koje upućuju francuska vlada i Komisija, ne ispunjava taj uvjet. Iako pravo Unije može propisati to da vinogradar može dati opće i prethodno dopuštenje kontrolnim službenicima za ulazak na zemljište, to dopuštenje treba barem biti izričito predviđeno zakonom. Nasuprot tomu, odredbama uredbi br. 479/2008 i 555/2008 ne predviđa se takvo dopuštenje.
32
U svakom slučaju, treba zaključiti da je odbijanje zahtjeva za potporu iz članka 78. stavka 3. Uredbe br. 555/2008, kao bitna pravna posljedica ometanja kontrole na licu mjesta, od strane vinogradara ili njegova zastupnika, samo po sebi učinkovito i dostatno sredstvo za postizanje cilja, iz članka 76. te uredbe, pružanja odgovarajuće zaštite financijskih interesa Unije (vidjeti, analogijom, presudu od 16. lipnja 2011., Omejc, C‑536/09, EU:C:2011:398, t. 26. i 27.). Opće i prethodno dopuštenje u korist kontrolnih službenika za pristupanje mjestima provođenja kontrole stoga nije nužno za ostvarenje tog cilja.
33
S obzirom na navedena razmatranja, na prvo pitanje treba odgovoriti u smislu da članke 76., 78. i 81. Uredbe br. 555/2008 treba tumačiti na način da ne ovlašćuju službenike koji provode kontrolu na licu mjesta da uđu na poljoprivredno gospodarstvo bez vinogradareva dopuštenja.
Drugo i treće pitanje
34
Uzimajući u obzir odgovor na prvo pitanje, nije potrebno odgovarati na drugo i treće pitanje.
Troškovi
35
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenoga, Sud (četvrto vijeće) odlučuje:
Članke 76., 78. i 81. Uredbe Komisije (EZ) br. 555/2008 od 27. lipnja 2008. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 479/2008 o zajedničkoj organizaciji tržišta vina u vezi s programima potpore, [s] trgovinom s trećim zemljama, [s] proizvodnim potencijalom i o nadzoru u sektoru vina treba tumačiti na način da ne ovlašćuju službenike koji provode kontrole na licu mjesta da uđu na poljoprivredno gospodarstvo bez vinogradareva dopuštenja.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: francuski