62001C0135
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
L.A. GEELHOED
föredraget den 14 november 2002 (
1
)
1.
I detta mål har Europeiska gemenskapernas kommission yrkat att domstolen skall fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland inte inom den föreskrivna fristen antagit och underrättat kommissionen om de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa rådets direktiv 98/56/EG av den 20 juli 1998 om saluföring av förökningsmaterial av prydnadsväxter (
2
) (nedan kallat direktivet). Den frist för införlivande som anges i artikel 19 i direktivet löpte ut den 1 juli 1999.
2.
Direktivet har till syfte att harmonisera villkoren för saluföring av förökningsmaterial av prydnadsväxter inom gemenskapen. I det uppställs regler beträffande kvalitet och hälsa hos de material som används vid förökning av prydnadsväxter.
3.
Artikel 2.1 i direktivet lyder som följer:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
1.
Förökningsmaterial: växtmaterial som är avsett för
—
förökning av prydnadsväxter, eller
—
produktion av prydnadsväxter; i fråga om produktion från hela plantor skall dock den här definitionen endast gälla i den mån den prydnadsväxt som är resultatet av produktionen är avsedd för ytterligare saluföring.
—
Förökning: vegetativ eller annan reproduktion.”
4.
Kommissionen sände den 16 november 1999 en formell underrättelse till Förbundsrepubliken Tyskland, eftersom den inte hade fått några meddelanden om vilka åtgärder den tyska regeringen vidtagit för att införliva direktivet. Den tyska regeringen besvarade denna den 18 januari 2000. I svaret informerade nämnda regering kommissionen om att direktivet skulle införlivas genom ändringar i lagen om handel med utsäde (Saatgutverkehrsgesetz) och i förordningen om saluföring av planteringsmaterial av grönsaker och frukt och av prydnadsväxter (Anbaumaterialverordnung). De aktuella regeländringarna höll på att utarbetas. Förseningen berodde på de svårigheter den tyska regeringen hade stött på i samband med tolkningen av begreppet ” förökningsmaterial ”.
5.
Kommissionen upprättade därefter den 19 juli 2000 ett motiverat yttrande, i vilket den uppmanade den tyska regeringen att vidta nödvändiga åtgärder för att följa det motiverade yttrandet inom två månader från delgivningen. I sitt svar, av den 10 oktober 2000, på det motiverade yttrandet hänvisade den tyska regeringen återigen till tolkningssvårigheterna. I en skrivelse av den 15 december samma år kompletterade regeringen sitt svar och meddelade att direktivet skulle införlivas inom en snar framtid.
6.
Kommissionen har i sin ansökan konstaterat att den tyska regeringen ännu inte antagit de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att uppfylla de skyldigheter som följer av direktivet.
7.
I sitt svaromål har den tyska regeringen inte bestritt att direktivet inte införlivats inom den föreskrivna fristen. Regeringen anser emellertid att kommissionens talan skall avvisas på grund av ett fel i det administrativa förfarandet. Den tyska regeringen hade nämligen redan i sitt svar på den formella underrättelsen hänvisat till det väsentliga begreppet ”förökningsmaterial”, vars innebörd var oklar. Oklarheten hängde även ihop med olikheter i de olika språkversionerna av direktivet. Denna brist på en enhetlig tolkning kvarstod också efter mötet av den 25 november 1999 i den ständiga kommitté som avses i artikel 17 i direktivet. Kommissionen har inte på något stadium av det administrativa förfarandet nämnt dessa tolkningssvårigheter, vilket innebär att en brist i motiveringen föreligger. I sin duplik har den tyska regeringen närmare kommenterat de påstådda oklarheterna samt den ständiga kommitténs möte. Regeringen har även hänvisat till domen i målet kommissionen mot Tyskland (
3
), där domstolen uttalade sig om de tolkningssvårigheter som den tyska regeringen har åberopat. Domstolen tog inte hänsyn till dessa svårigheter, eftersom de hade åberopats först efter det att fristen för införlivande av de berörda direktiven hade löpt ut. I förevarande mål hade kommissionen däremot blivit informerad redan innan fristen för införlivande hade löpt ut.
8.
Jag kan inte forstå på vilket sätt de av den tyska regeringen åberopade tolkningssvårigheterna skulle kunna leda till att kommissionens talan skall avvisas.
9.
Till att börja skall jag erinra om det administrativa förfarandets syfte. Enligt fast rättspraxis syftar detta förfarande till att ge den berörda medlemsstaten möjlighet att fullgöra de skyldigheter som följer av gemenskapsrätten och att försvara sig gentemot kommissionens anmärkningar. Vidare avgränsas tvisteföremålet genom det administrativa förfarandet. Således måste ett administrativt förfarande inför ett mål i domstol uppfylla två krav: Medlemsstaten måste ges möjlighet att utöva sin rätt till försvar och tvisteföremålet måste klart avgränsas. I detta mål är enligt min åsikt båda dessa krav utan tvivel uppfyllda. Den tyska regeringens kritik mot kommissionen riktar sig inte främst mot att den inte har fått möjlighet att utöva sin rätt till försvar, utan snarare mot att kommissionen inte har godtagit vad den anfört till sitt försvar.
10.
På det sättet skiljer sig förevarande mål från de två tidigare målen om fördragsbrott mot Irland (
4
), i vilka generaladvokaterna Mischo och Ruiz-Jarabo Colomer föreslog att kommissionens talan skulle avvisas på grund av att den i det administrativa förfarandet hade ignorerat de argument som den irländska regeringen hade fört fram i sitt svar på den formella underrättelsen. Generaladvokaterna pekade med eftertryck i båda målen på det förhållandet att kommissionen — som fördragets väktare — har en skyldighet att noga granska de argument som en medlemsstat fört fram. Jag delar de båda generaladvokaternas bedömning angående kommissionens granskningsskyldighet. I förevarande mål saknar dock det förhållandet att kommissionen inte uppfyllt sin granskningsskyldighet betydelse.
11.
Jag anser att det i detta mål helt saknar betydelse att den tyska regeringen — såsom den har hävdat — hade informerat kommissionen redan innan den föreskrivna fristen för införlivande hade löpt ut. Vid den tidpunkten hade innehållet i direktivet redan fastställts. Likaså hade medlemsstaternas skyldighet att senast den 1 juli 1999 införliva direktivet med den nationella lagstiftningen fastställts. Denna skyldighet avser inte förhållandet till kommissionen, utan är en skyldighet som följer direkt av EG-fördraget. En medlemsstat kan således inte stödja sig på kommissionens bedömning av innehållet i ett direktiv eller, såsom i förevarande fall, kommissionens underlåtenhet att meddela någon bedömning. Kommissionens bedömningar kan på grund av sin beskaffenhet aldrig leda till att en medlemsstats skyldighet att införliva ett direktiv innan fristen för införlivande löpt ut skjuts upp.
12.
Inte heller formuleringen i den i punkt 7 i den ovannämnda domen i målet kommissionen mot Tyskland leder till någon annan bedömning. Domstolen uttalade sig i denna dom helt enkelt inte om den situationen att en medlemsstat redan före det att fristen löpt ut har underrättat kommissionen om sina svårigheter med införlivandet. Den behövde heller inte uttala sig om denna fråga.
13.
När en medlemsstat stöter på svårigheter i samband med oklarheter i ett direktiv, kan denna medlemsstat i egenskap av medlem i rådet vidare försöka få till stånd ändringar i texten redan innan direktivet antas.
14.
Inte heller av artikel 10 EG följer att kommissionen inte får inleda en fördragsbrottstalan i de fall där en medlemsstat har stött på tolkningssvårigheter i samband med införlivandet av ett direktiv. Ett annorlunda synsätt skulle kunna innebära att kommissionen inte kan fullgöra sin uppgift att se till att alla medlemsstater på ett korrekt sätt och i tid införlivar direktiven. Som en följd därav skulle omotiverade skillnader i behandling uppstå mellan de medlemsstater som stöter på tolkningssvårigheter och de medlemsstater som inte stöter på några sådana svårigheter.
15.
Därmed har det klarlagts att kommissionens talan kan tas upp till sakprövning, och jag går nu över till bedömningen av om talan skall bifallas.
16.
Enligt fast rättspraxis skall förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet. (
5
) I förevarande fall avgavs det motiverade yttrandet, genom vilket den tyska regeringen anmodades att inom två månader underrätta kommissionen om de åtgärder som skulle vidtas, den 19 juli 2000. Domstolen kan därför inte ta någon hänsyn till eventuella förändringar som har inträtt efter den 19 september 2000.
17.
Tolkningssvårigheter befriar inte en medlemsstat från skyldigheten att införliva ett direktiv med den nationella rätten inom den föreskrivna fristen. Enligt artikel 249 EG är nämligen ett direktiv bindande för en medlemsstat med avseende på det resultat som skall uppnås. Det kan således konstateras att ett fördragsbrott föreligger.
Förslag till avgörande
18.
Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen skall
—
fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 98/56/EG av den 20 juli 1998 om saluföring av förökningsmaterial av prydnadsväxter, genom att inte inom den föreskrivna fristen anta och underrätta kommissionen om de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet,
—
förplikta Förbundsrepubliken Tyskland att ersätta rättegångskostnaderna.
(
1
)	Originalspråk: nederländska.
(
2
)	EGT L 226, s.16.
(
3
)	Dom av den 12 mars 1998 i mål C-344/96 (REG 1998, s. I-1165).
(
4
)	Förslag till avgörande av generaladvokaten Mischo av den 28 maj 2002 i mål C-120/01, kommissionen mot Irland (målet avskrivet genom beslut av den 9 september 2002, REG 2002, s. I-6739, s. I-6740) och förslag av generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomer av den 17 september 2002, dom av den 10 december 2002 i mål C-362/01, kommissionen mot Irland (REG 2002, s. I-11433, s. I-11435).
(
5
)	Se senast dom av den 30 maj 2002 i mål C-323/01, kommissionen mot Italien (REG 2002, s. I-4711).