62016CC0129
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 16 februari 2017 (
1
)
Mål C‑129/16
Túrkevei Tejtermelő Kft.
mot
Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség
(begäran om förhandsavgörande från Szolnoki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Förvaltnings- och arbetsdomstolen i Szolnok, Ungern))
”Miljö — Direktiv 2004/35 — Miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador — Direktiv 2008/98 — Avfall — Principen att förorenaren ska betala — Proportionalitet — Oskuldspresumtion — Luftföroreningar till följd av olaglig avfallsförbränning — Gemensamt ansvar för ägaren till den fastighet på vilken föroreningen ägde rum och förorenaren”
I – Inledning
1.
Domstolen ska återigen (
2
) klargöra följderna av principen att förorenaren ska betala. Den här gången uppkommer frågan om sanktionsåtgärder kan vidtas mot ägaren till en uthyrd fastighet för olaglig förbränning av avfall på fastigheten när han varken har pekat ut den person som faktiskt använder fastigheten eller har styrkt att han saknar ansvar för överträdelsen.
2.
Den nationella domstolen har visserligen ställt denna fråga mot bakgrund av direktiv 2004/35, (
3
) vilket emellertid inte är tillämpligt redan av det skälet att det inte innehåller några bestämmelser om sanktionsåtgärder. Sanktioner för olaglig förbränning av avfall regleras däremot i direktiv 2008/98. (
4
) Nämnda direktiv grundar sig också på principen att förorenaren ska betala och i direktivet föreskrivs uttryckligen effektiva sanktioner vid överträdelser. Eftersom det rör sig om sanktioner ska utöver principen att förorenaren ska betala även proportionalitetsprincipen, vilken begränsar påförande av sanktioner, och oskuldspresumtionen beaktas.
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Unionsrätt
1. Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
3.
Artikel 48.1 i stadgan innehåller en oskuldspresumtion. Bestämmelsen har följande lydelse:
”Var och en som har blivit anklagad för en lagöverträdelse ska betraktas som oskyldig till dess att hans eller hennes skuld lagligen fastställts.”
4.
Att principen om straffets laglighet och proportionalitetsprincipen är tillämpliga i fråga om sanktioner följer av artikel 49 i stadgan där följande anges:
”1.   Ingen får fällas till ansvar för någon gärning eller underlåtenhet som vid den tidpunkt då den begicks inte utgjorde en lagöverträdelse enligt nationell eller internationell rätt. …
2.   …
3.   Straffets stränghet bör inte vara oproportionerlig i förhållande till lagöverträdelsen.”
2. Direktiv 2004/35
5.
Artikel 1 i direktiv 2004/35 avser direktivets syfte. I denna bestämmelse anges följande:
”Syftet med detta direktiv är att fastställa en ram för miljöansvar enligt principen att förorenaren skall betala, för att förebygga och avhjälpa miljöskador.”
6.
Begreppet miljöskada definieras i artikel 2.1 i direktiv 2004/35 enligt följande:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
1.   ’Miljöskada’
a)
skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer, dvs. alla skador som har betydande negativa effekter när det gäller att uppnå eller bibehålla en gynnsam bevarandestatus för sådana livsmiljöer eller arter; betydelsen av dessa effekter skall bedömas i förhållande till det ursprungliga tillståndet, med beaktande av kriterierna i bilaga I;
skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer omfattar inte tidigare fastställda negativa effekter som är en följd av åtgärder som en verksamhetsutövare har vidtagit med de behöriga myndigheternas uttryckliga godkännande i enlighet med genomförandebestämmelserna för artikel 6.3 och 6.4 eller artikel 16 i direktiv 92/43/EEG eller artikel 9 i direktiv 79/409/EEG eller, när det gäller livsmiljöer och arter som inte omfattas av gemenskapslagstiftningen, i enlighet med motsvarande bestämmelser i nationell lagstiftning om naturskydd,
b)
skador på vatten, dvs. skador som har betydande negativa effekter på det berörda vattnets ekologiska, kemiska och/eller kvantitativa status och/eller ekologiska potential, enligt definitionen i direktiv 2000/60/EG, med undantag för sådana negativa effekter som omfattas av artikel 4.7 i det direktivet,
c)
markskador, dvs. varje markförorening som utgör en betydande risk för att människors hälsa skall påverkas negativt som följd av direkt eller indirekt införande, i, på eller under mark, av ämnen, beredningar, organismer eller mikroorganismer.”
7.
Begreppet miljöskada klargörs dessutom i skäl 4 i direktiv 2004/35 enligt följande:
”Miljöskador omfattar även skador som orsakas av luftburna element, om de förorsakar skador på vatten, mark eller skyddade arter eller skyddade naturliga livsmiljöer.”
3. Direktiv 2008/98
8.
Skäl 26 i direktiv 2008/98 avser principen att förorenaren ska betala. I denna bestämmelse föreskrivs följande:
”Principen att förorenaren ska betala är vägledande på europeisk och internationell nivå. …”
9.
Artikel 36 i direktiv 2008/98 avser efterlevnad av bestämmelser på avfallsområdet. Bestämmelsen har följande lydelse:
”1.   Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att förbjuda att avfall överges, dumpas eller hanteras på ett okontrollerat sätt.
2.   Medlemsstaterna ska fastställa sanktioner vid överträdelser av bestämmelserna i detta direktiv och vidta erforderliga åtgärder för att se till att de verkställs. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.”
B – Ungersk rätt
10.
I begäran om förhandsavgörande har de relevanta ungerska bestämmelserna framställts enligt följande:
11.
Enligt 102 § första stycket 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól (1995 års lag LIII om allmänna regler för miljöskydd) är det de som – efter att skadan eller risken har uppstått – äger och besitter (den som bestämmer om användningen av) den fastighet i vilken miljöskadan ägde rum eller där den verksamhet som medförde en risk för miljön bedrevs som bär det solidariska ansvaret för miljöskadan eller för risken för miljön om inte motsatsen styrks. Enligt punkt 2 är ägaren fri från solidariskt ansvar om vederbörande pekar ut den faktiska användaren av fastigheten och otvetydigt styrker att ägaren saknar ansvar för det skedda.
12.
Enligt 27 § andra stycket 306/2010. (XII. 23.) kormányrendelet a levegő védelméről (regeringsdekret 306/2010 av den 23 december 2010 om skydd av luftkvaliteten) är det förbjudet att förbränna avfall i öppna utrymmen eller i anläggningar som inte uppfyller kraven i gällande bestämmelser om avfallsförbränning, med undantag av sådan förbränning av pappersavfall från hushåll och träavfall som betraktas som ofarligt och som sker i hushållsanläggningar. Det anses vara fråga om avfallsförbränning i öppet utrymme när avfallet brinner, och detta inte sker av naturliga orsaker.
13.
Det anges i 34 § första stycket i nämnda regeringsdekret att miljöskyddsmyndigheten ska påföra den fysiska eller juridiska person – eller den enhet som inte utgör en juridisk person – som har åsidosatt kraven på luftkvalitet böter för skydd av luftkvaliteten och samtidigt ålägga rättssubjektet att upphöra med den olagliga handlingen eller underlåtenheten, om inget annat har föreskrivits.
14.
Enligt Ungern regleras avfallsrätten i andra ungerska rättsakter, nämligen i 2012. évi CLXXXV. törvény a hulladékról (lag nr CLXXXV från 2012 om avfall) (nedan kallad lagen om avfall) och i 271/2001. (XII. 21.) Korm. rendelet a hulladékgazdálkodási bírság mértékéről, valamint kiszabásának és megállapításának módjáról (regeringsdekret nr 271/2001 av den 21 december 2001 om beräkning av straffavgiften avseende avfallshantering och om närmare bestämmelser om påförande och fastställande av denna straffavgift) (nedan kallat regeringsdekretet).
III – Bakgrund och tolkningsfrågan
15.
Den 2 juli 2014 informerade tull- och skattemyndigheten miljöskyddsmyndigheten i första instans om att det i Túrkeve pågick förbränning av hushållsavfall i en anläggning tillhörande Túrkevei Tejtermelő Kft. (nedan kallat TTK).
16.
Anställda vid miljöskyddsmyndigheten genomförde en inspektion på plats i fastigheten, och ett protokoll upprättades. I detta angavs att det i var och en av de tre förvaringsmagasinen pågick förbränning av 30–40 m3 hushållsavfall, som innehöll konservburkar och annat metallavfall. Utöver avfallet i förvaringsmagasinen påträffades dessutom ytterligare metallavfall härrörande från förbränningen vilket upptog 5 x 5 meter.
17.
När inspektörerna anlände till platsen fann de tre lastbilar på anläggningen som var redo att transportera iväg det metallavfall som härrörde från förbränningen. Lastbilschaufförerna pekade ut ett bolag med säte i Budapest som ägare till fordonen. Enligt lastbilschaufförernas egna uppgifter skulle de få instruktioner om till vilken plats de skulle transportera metallavfallet först när avfallet hade lastats på.
18.
Miljöskyddsmyndigheten i första instans angav att TTK, enligt en förklaring av den 12 juli 2014, hade hyrt ut fastigheten till en person vid namn György Kasza den 15 mars 2014, som avled den 1 april 2014. I begäran om förhandsavgörande anges inte om den berörda personens arvtagare eller de personer som var ansvariga för förbränningen av avfallet hade identifierats.
19.
Miljöskyddsmyndigheten i första instans påförde TTK böter uppgående till 500000 HUF (vilket motsvarar circa 1650 euro) för skydd av luftkvaliteten. Sanktionsbeslutet grundades på TTK:s äganderätt.
20.
TTK begärde omprövning av beslutet. Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség (Nationella miljö- och naturskyddsinspektionen) fann dock inte skäl att ändra beslutet.
21.
De berörda myndigheterna fann att förbränning av avfall i ett öppet utrymme utlöser ämnen som är skadliga för människors hälsa och för miljön, och att det således utgör en miljöfara. Den som bär ansvaret för miljöfaran är ägaren till anläggningen. Nationella miljö- och naturskyddsinspektionen konstaterade att den anläggning där förbränningen sker ägs av sökandebolaget och att det framgår av miljöskyddslagen att solidariskt ansvar föreligger för de som vid den relevanta tidpunkten äger fastigheten och har den i sin besittning, förutom om ägaren på ett entydigt sätt styrker att denne inte bär ansvaret för miljöfaran. Då hyrestagaren hade avlidit vidtog myndigheten i första instans de åtgärder som krävdes för att utreda omständigheterna i ärendet. Den konstaterade även att bevisbördan var omvänd, såtillvida att det ankom på sökandebolaget att styrka att det inte var ansvarigt.
22.
TTK överklagade beslutet och den behöriga domstolen har ställt följande frågor till EU-domstolen:
1)
Utgör artikel 191 FEUF och bestämmelserna i direktiv 2004/35/EG hinder för en nationell lagstiftning som går längre än principen att förorenaren ska betala genom att ge miljöskyddsmyndigheten rätt att specifikt tillskriva ägaren ansvaret för att ersätta miljöskadan, utan att det dessförinnan i sak behöver visas att det föreligger ett orsakssamband mellan rättssubjektets (ett bolags) handlande och föroreningen?
2)
Om den första frågan ska besvaras nekande och om luftföroreningen är sådan att ingen miljöskada behöver gottgöras, är det då möjligt att rättfärdiga ett påförande av böter för skydd av luftkvaliteten med åberopande av en sådan strängare lagstiftning i medlemsstaterna som avses i artikel 16 i direktiv 2004/35/EG och i artikel 193 FEUF, eller får en sådan strängare lagstiftning inte heller leda till att böter som är av rent sanktionerande karaktär påförs en ägare som inte är ansvarig för föroreningen?
23.
Nationella miljö- och naturskyddsinspektionen i Ungern och kommissionen har yttrat sig skriftligen avseende de båda frågorna och ytterligare en fråga som ställts av domstolen avseende betydelsen av direktiv 2008/98.
IV – Rättslig bedömning
24.
Syftet med begäran om förhandsavgörande är att få klarhet i om principen att förorenaren ska betala som fastställs i artikel 191.2 FEUF gör det möjligt att påföra ägaren till en uthyrd fastighet på vilken avfall hade förbränts olagligen en sanktionsåtgärd, utan att något orsakssamband kunnat styrkas mellan dess handlande och överträdelsen.
25.
Den nationella domstolen gjorde härvidlag en riktig bedömning när den slog fast att principen att förorenaren ska betala enbart kan tillämpas i samband med en sekundärrättslig konkretisering. (
5
) Det var emellertid felaktigt av den nationella domstolen att söka denna konkretisering i direktiv 2004/35 (se i detta avseende nedan punkt A). I förevarande fall är det snarare direktiv 2008/98 som är tillämpligt (se i detta avseende nedan punkt B). I detta sammanhang ska följderna av principen att förorenaren ska betala och även proportionalitetsprincipen och oskuldspresumtionen granskas. Avslutningsvis ska den andra frågan prövas, vilken avser medlemsstaternas befogenhet att anta strängare skyddsregler (se i detta avseende nedan punkt C).
A – Direktiv 2004/35
26.
I målet vid den nationella domstolen påfördes en sanktionsåtgärd, på grund av olaglig förbränning av avfall, för skydd av luftkvaliteten. Kommissionen har dock helt riktigt betonat att direktiv 2004/35 varken avser påförande av sanktionsåtgärder vid överträdelser av miljörätten eller inverkan på luftkvaliteten.
27.
Enligt artikel 1 i direktiv 2004/35 är syftet med direktivet att fastställa en ram för miljöansvar enligt principen att förorenaren ska betala för att förebygga och avhjälpa miljöskador.
28.
Det vore visserligen i princip tänkbart att även inbegripa sanktionsåtgärder vid överträdelser i en rättslig ram för miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador, men detta föreskrivs inte i direktiv 2004/35. I direktivet föreskrivs enbart, när det gäller miljöskador, en skyldighet att anta åtgärder för att förebygga eller avhjälpa en skada och att reglera kostnadsansvaret för sådana åtgärder.
29.
Därutöver omfattar begreppet miljöskada enligt definitionen av artikel 2.1 i direktiv 2004/35 inte skador på luftkvaliteten. I detta sammanhang avser begreppet enbart skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer och skador på vatten eller mark.
30.
I skäl 4 anges visserligen att miljöskador även omfattar skador som orsakas av luftburna element, om de förorsakar skador på vatten, mark eller skyddade arter eller skyddade naturliga livsmiljöer. I målet vid den nationella domstolen finns emellertid inget belägg för en sådan inverkan.
31.
För övrigt är inte heller olaglig förbränning av avfall i sig en miljöskada i den mening som avses i direktiv 2004/35.
32.
Direktiv 2004/35 är följaktligen inte tillämpligt i målet vid den nationella domstolen och kan således inte användas som en förbindelselänk för att tillämpa principen att förorenaren ska betala enligt artikel 191.2 FEUF.
B – Avfallsrätten
33.
Av begäran om förhandsavgörande framgår emellertid att den omtvistade sanktionen påfördes på grund av olaglig förbränning av avfall.
34.
Ungern har visserligen framhållit att sanktionen grundar sig på en bestämmelse för skydd av luftkvaliteten, men eftersom den anknyter till bortskaffande av avfall och direktiv 2008/98 enligt dess artikel 13a även syftar till att säkerställa skydd av luftkvaliteten, kan det utgås från att den ungerska sanktionsbestämmelsen har antagits för att genomföra artikel 36.2 i direktiv 2008/98. I sistnämnda bestämmelse föreskrivs att medlemsstaterna ska fastställa sanktioner vid överträdelser av bestämmelserna i detta direktiv och vidta erforderliga åtgärder för att se till att de verkställs. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.
35.
EU-domstolen ska följaktligen pröva begäran om förhandsavgörande mot bakgrund av avfallsrätten. Inom ramen för det i artikel 267 FEUF inrättade samarbetet mellan de nationella domstolarna och EU-domstolen ankommer det nämligen på EU-domstolen att ge den nationella domstolen ett användbart svar, så att den kan avgöra det mål som är anhängigt vid den. I detta syfte kan EU-domstolen behöva omformulera de frågor som hänskjutits. Domstolen kan dessutom behöva ta hänsyn till unionsrättsliga bestämmelser som den nationella domstolen inte har hänvisat till i sin fråga. (
6
)
36.
Jag kommer därför i det följande inledningsvis fastställa de principer som ska beaktas vid påförande av sanktionsåtgärder enligt artikel 36.2 i direktiv 2008/98. Därefter ska den grund på vilken sanktionsåtgärder vidtagits mot TTK i målet vid den nationella domstolen preciseras, nämligen på grundval av en motbevisbar presumtion att TTK bär medansvar för överträdelserna. Slutligen ska gränserna för denna presumtion fastställas mot bakgrund av ovannämnda principer.
1. Grunderna för en sanktionsåtgärd mot bakgrund av artikel 36.2 i direktiv 2008/98
37.
Liksom i direktiv 2004/35 hänvisas även i direktiv 2008/98 uttryckligen till principen att förorenaren ska betala. Medan den i skäl 1 och i artikel 14 enbart anges i samband med kostnaderna för avfallshantering betonas i skäl 26 allmänt dess vägledande funktion på europeisk och internationell nivå.
38.
Vidare har unionslagstiftaren vid antagandet av miljölagstiftning enligt artikel 191.2 FEUF alltid skyldighet att förverkliga principen att förorenaren ska betala. Direktiv 2008/98 utgör en sådan lagstiftning, eftersom den grundar sig på artikel 175.1 EG (i dag artikel 192.1 FEUF). Direktivet ska följaktligen tolkas mot bakgrund av principen att förorenaren ska betala.
39.
Följaktligen ska även skyldigheten enligt artikel 36.2 i direktiv 2008/98 att utfärda sanktionsåtgärder vid överträdelser tolkas så, att principen att förorenaren ska betala förverkligas.
40.
Skyldigheten att utfärda sanktioner enligt artikel 36.2 i direktiv 2008/98 har ett nära samband med skyldigheten enligt artikel 36.1 att förbjuda att avfall överges, dumpas eller hanteras på ett okontrollerat sätt. Därav följer skyldigheten att bortskaffa eller återvinna avfall enligt artikel 15.1 som i princip åligger avfallsproducenten eller innehavaren av avfall. (
7
) Denna person ska i enlighet med principen att förorenaren ska betala enligt artikel 14 bära kostnaderna för bortskaffande av avfall, varvid domstolen har framhållit att de personer som har orsakat avfallet avses därmed. (
8
)
41.
Domstolen har därför slagit fast att tillämpningen av principen att förorenaren ska betala i den mening som avses i artikel 191.2 första stycket FEUF och artikel 15 i direktiv 2008/98 skulle äventyras om personer från vilka avfallet härrör undslapp det ekonomiska ansvar som föreskrivs i direktivet. (
9
)
42.
Ovannämnda övervägande avseende kostnadsansvar för producenter av avfall är även relevant för skyldigheten att utfärda sanktioner vid överträdelser. Sanktionsåtgärder ska vidtas mot dem som har förorsakat överträdelsen. Medlemsstaterna har därför skyldighet att vidta lämpliga åtgärder för att identifiera dessa personer och ålägga dem sanktionsåtgärder. I målet vid den nationella domstolen kan det i första hand röra sig om de som har begått överträdelserna eller beslutat om överträdelserna och eventuellt de personer som under den tid överträdelserna varade hade fysisk rådighet över fastigheten eller den avlidne hyrestagarens arvtagare.
43.
Omvänt vore det oförenligt med principen att förorenaren ska betala att ålägga personer sanktionsåtgärder för överträdelser som de inte ansvarar för. (
10
) Detta är inte heller nödvändigt och skulle därför åsidosätta proportionalitetsprincipen, (
11
) som ska beaktas vid genomförandet av unionsrätten. (
12
) Enligt artikel 49.3 i stadgan är denna princip tillämplig på straffets stränghet (
13
) och anges även uttryckligen i artikel 36.2 andra meningen i direktiv 2008/98.
44.
Eftersom det rör sig om en sanktionsåtgärd är därutöver ytterligare principer av betydelse, nämligen principen om laglighet i fråga om straff, nulla poena sine lege, enligt artikel 49.1 första meningen i stadgan, och oskuldspresumtionen som fastställs i artikel 48.1 i stadgan. Oskuldspresumtionen inbegriper även skuldprincipen, nulla poena sine culpa, som förutsätter att culpa föreligger, det vill säga ansvar för överträdelsen. (
14
)
45.
Det ska emellertid även beaktas att det ankommer på medlemsstaterna, i allmänhet, (
15
) och i synnerhet i fråga om sanktionsåtgärder vid överträdelser, (
16
) att genomföra proportionalitetsprincipen och principen att förorenaren ska betala och att de därför i allmänhet har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. I detta sammanhang åligger det i första hand de nationella domstolarna att kontrollera detta utrymme för skönsmässig bedömning.
2. Precisering av anklagelserna
46.
För att kunna fastställa att en fastighetsägare ansvarar för handlingar som har begåtts av andra personer i en uthyrd fastighet kan olika straffrättsliga kategorier av delaktighet i brott prövas. I detta avseende kan man uppmärksamma anstiftan till, medhjälp till, och främjande av brott och efter det att brott har begåtts skyddande av brottsling. Det finns emellertid inte något som tyder på att de fastställanden som krävs i detta avseende har gjorts i målet vid den nationella domstolen.
47.
Istället har sanktionsåtgärden uteslutande vidtagits på grundval av den omständigheten att TTK är ägare till fastigheten och varken pekat ut den faktiska användaren av fastigheten eller otvetydigt styrkt att TTK saknar ansvar för överträdelsen.
48.
Det ankommer således först på den nationella domstolen att försäkra sig om den ungerska lagstiftningen faktiskt i enlighet med principen om straffets laglighet i artikel 49.1 första meningen i stadgan medför ett sådant ansvar för fastighetsägaren.
49.
Såsom även antytts i begäran om förhandsavgörande är det nämligen inte nödvändigt att den där anförda bestämmelsen, 102 § första stycket i 1995 års lag LIII om allmänna regler för miljöskydd, har en sådan verkan. Enligt denna bestämmelse bär var och en som efter att skadan har uppstått äger eller besitter eller kommer att äga eller besitta (användaren av) den berörda fastigheten det solidariska ansvaret för miljöskadan eller för risken för miljön.
50.
Denna terminologi avser med framtida ägare och användare personer som inte bär något ansvar för eventuella tidigare regelöverträdelser. Detta kan på vissa villkor vara tillåtet för att avhjälpa skador eller för att minska riskerna utöver bestämmelserna i direktiv 2004/35. (
17
) I förevarande fall rör det sig emellertid inte om att avhjälpa miljöskador eller om att minska miljöriskerna, utan om sanktionsåtgärder vid överträdelser.
51.
Vid svaret på förevarande begäran om förhandsavgörande ska det dock utgås från att fastighetsägaren enligt den ungerska lagstiftningen har ett ansvar som är förenat med sanktioner för överträdelser som äger rum i fastigheten om vederbörande inte pekar ut den person som faktiskt använder av fastigheten och otvetydigt styrker att ägaren saknar ansvar för det skedda.
52.
Sanktionsåtgärden grundar sig följaktligen på en motbevisbar presumtion.
3. Tillåtlighet av motbevisbara presumtioner
53.
I Europadomstolens rättspraxis avseende oskuldspresumtion enligt artikel 6.2 i Europakonventionen finns stöd för att motivera sanktionsåtgärder med motbevisbara presumtioner. Enligt denna princip krävs att presumtioner om faktiska eller rättsliga omständigheter i strafflagstiftning omgärdas av skäliga begränsningar som tar hänsyn till sakens allvar och upprätthåller rätten till försvar. (
18
) Domstolen följer denna rättspraxis. (
19
)
54.
Fastighetsägarens solidariska medansvar för det handlande som den som använder fastigheten gör sig skyldig till vilar på två grunder, nämligen å ena sidan den logiska slutsatsen att ägaren i vart fall tolererar eller till och med godkänner detta handlande och, å andra sidan, på den aktsamhetsplikt (
20
) som är förenad med ägarens egendom. Nationella miljö- och naturskyddsinspektionen har beskrivit denna aktsamhetsplikt med hänvisning till principen bonus et diligens pater familias.
55.
Dessa dubbla grunder är särskilt med hänsyn till medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning förenliga med principen att förorenaren ska betala, proportionalitetsprincipen och oskuldspresumtionen. Direktiv 2008/98 kunde nämligen endast åsidosättas i målet vid den nationella domstolen eftersom TTK inte hade utövat sina rättigheter som ägare för att förhindra dessa överträdelser.
56.
Utöver motiveringen av en sådan presumtion ska emellertid rätten till försvar framhållas. Den anklagade måste ha möjlighet att motbevisa den presumtion som åberopas gentemot honom. (
21
)
57.
Ungern har framhållit att ägaren enligt artikel 102.2 i lag LIII är fri från solidariskt ansvar om vederbörande pekar ut den person som faktiskt använder fastigheten och otvetydigt styrker att ägaren saknar ansvar för det skedda.
58.
Nationella miljö- och naturskyddsinspektionen har i målet vid den nationella domstolen dragit slutsatsen att TTK inte uppfyller något av de två kraven och därför inte har motbevisat presumtionen om att den har ansvar. Den hyrestagare som TTK pekat ut kunde inte använda fastigheten, eftersom han hade avlidit och TTK har inte heller otvetydigt styrkt att ägaren saknade ansvar för de överträdelser som ägt rum på fastigheten.
59.
Nationella miljö- och naturskyddsinspektionen anser att slutsatsen är motiverad, eftersom den följer av ett åsidosättande av den aktsamhetsplikt som åligger fastighetsägaren. TTK har under en längre tid inte följt vad som sker på dess fastighet.
60.
Aktsamhetsplikter ska emellertid vara proportionerliga och i synnerhet rimliga. (
22
) Enligt proportionalitetsprincipen ska en åtgärd nämligen vara ”ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås samt vara nödvändig och proportionerlig”.. (
23
) Kravet på att en åtgärd ska vara rimlig följer härvidlag av den tredje etappen av undersökningen, nämligen om åtgärden, i förevarande fall aktsamhetsplikten är proportionerlig eller rimlig i förhållande till det eftersträvade målet.
61.
I samma utsträckning måste det även finnas en rimlig möjlighet att motbevisa en presumtion som grundar sig på en sådan aktsamhetsplikt.
62.
De behöriga domstolarna i Ungern måste därför göra en kritisk granskning av om det finns en rimlig möjlighet att motbevisa presumtionen om fastighetsägarens ansvar i målet vid den nationella domstolen.
63.
I målet vid den nationella domstolen kan särskilt ifrågasättas om TTK över huvud taget kunde göra mer än att peka ut hyrestagaren. På grund av uthyrningen förlorade TTK nämligen direkt rådighet över fastigheten. Från den tidpunkten ålåg det hyrestagaren att förhindra lagöverträdelser i fastigheten. Det är inte uppenbart hur TTK hade kunnat förhindra överträdelser.
64.
Utan särskild anledning krävs inte heller att ägaren till en anläggning som hyrts ut regelbundet måste kontrollera vad som sker i anläggningen. För det fall att det varken i den ungerska lagstiftningen eller i hyresavtalet föreskrivs andra bestämmelser torde sådana kontroller ofta redan stå i strid med hyrestagarens rättigheter.
65.
Det är inte heller obligatoriskt att härleda en mer omfattande aktsamhets- och kontrollplikt ur hyrestagarens bortgång. Det kan nämligen utgås från att de rättigheter och skyldigheter som följer av hyresavtalet inledningsvis kommer att övergå på hyrestagarens arvtagare. I begäran om förhandsavgörande finns inte heller något stöd för antagandet att TTK borde ha vetat att hyrestagaren hade avlidit.
66.
I målet vid den nationella domstolen kan det finnas utredningsskäl som motiverar en mer långtgående aktsamhetsplikt och därmed större krav när det gäller att motbevisa presumtionen om ägarens ansvar. I detta syfte kan frågan ställas om och i förekommande fall vem som fortsatte att betala hyran. Även den roll som arvtagarna till hyrestagaren hade kan vara av intresse. Det finns eventuellt till och med stöd för att TTK ingått hyresavtalet för skens skull och/eller medvetet med en bulvan. Begäran om förhandsavgörande innehåller emellertid inte några uppgifter i detta hänseende.
67.
För det fall att den nationella domstolen ändå drar slutsatsen att TTK inte har motbevisat presumtionen att TTK var ansvarigt ska slutligen påpekas att även sanktionsåtgärden ska vara proportionerlig, det vill säga framför allt rimlig. Den ska således motsvara betydelsen av det individuella bidraget till föroreningarna eller överträdelsen av aktsamhetsplikten. I allmänhet kommer en fastighetsägarens överträdelse av aktsamhetsplikten med hänsyn till det handlande som den person som använder fastigheten gjort sig skyldig till inte ha samma betydelse som ett direkt åsidosättande av avfallsrättsliga bestämmelser. Det är därför förbjudet att vid ett presumerat medansvar ålägga fastighetsägaren samma sanktionsåtgärder som vid en överträdelse av avfallsrättsliga bestämmelser.
68.
Sammanfattningsvis kan konstateras att artikel 36.2 i direktiv 2008/98, principen att förorenaren ska betala enligt artikel 191.2 FEUF, principen om proportionerligt straff enligt artikel 49.3 i stadgan om de grundläggande rättigheterna och oskuldspresumtionen enligt artikel 48.1 i stadgan inte utgör hinder mot att vidta rimliga sanktionsåtgärder mot ägaren till en uthyrd fastighet på grundval av den i lag föreskrivna presumtionen att ägaren tillsammans med den person som faktiskt använder fastigheten ansvarar för överträdelsen av avfallsrättsliga bestämmelser i fastigheten, om det i princip är möjligt att motbevisa denna presumtion genom att lämna rimliga upplysningar.
C – Begreppet strängare skyddsregler
69.
Den andra frågan – om medlemsstaterna har rätt att anta strängare skyddsregler – har enbart ställts för det fall att principen att förorenaren ska betala utgör hinder mot att vidta sanktionsåtgärder mot fastighetsägaren.
70.
Detta kan inte uteslutas om det enligt den ungerska lagstiftningen är möjligt att bestraffa ägaren, trots att denne lämnat alla rimliga upplysningar för att motbevisa presumtionen om att ägaren är ansvarig, eller om sanktionsåtgärden är orimlig. Direktiv 2008/98 innehåller till skillnad från direktiv 2004/35 inte några särskilda bestämmelser om strängare nationella åtgärder, men enligt artikel 193 FEUF utgör sådan lagstiftning som direktiv 2008/98 inte hinder för de enskilda medlemsstaterna att bibehålla eller vidta strängare skyddsåtgärder.
71.
Domstolen har tidigare slagit fast att proportionalitetsprincipen inte är tillämplig på strängare nationella skyddsåtgärder. (
24
) Därav kan slutsatsen dras att påföljder som går utöver artikel 36.2 i direktiv 2008/98 rättfärdigas av artikel 193 FEUF.
72.
Behörigheten att vidta strängare skyddsåtgärder begränsas emellertid i samtliga fall av målet med den berörda unionslagstiftningen, vilket medlemsstaterna inte får undergräva. (
25
) I artikel 36.2 i direktiv 2008/98 föreskrivs uttryckligen att sanktioner vid överträdelser av avfallsrättsliga bestämmelser ska vara proportionella. ”Strängare” sanktionsregler som grundar sig på orimliga krav eller kräver orimligt straff är inte förenliga med ovannämnda bestämmelse.
73.
Medlemsstaterna kan därför inte tillämpa artikel 193 FEUF som grund för att påföra sanktioner, som grundar sig på orimliga krav eller är orimliga, vid överträdelser av avfallsrättsliga skyldigheter.
V – Förslag till avgörande
74.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen besvarar tolkningsfrågorna på följande sätt:
1)
Direktiv 2004/35/EG om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador är varken tillämpligt på sanktioner vid överträdelser av miljöförpliktelser eller på förorening av luft som inte medför skador på skyddade arter, skyddade naturliga livsmiljöer vatten eller mark.
2)
Artikel 36.2 i direktiv 2008/98/EG, principen att förorenaren ska betala enligt artikel 191.2 FEUF, principen om proportionerligt straff enligt artikel 49.3 i stadgan om de grundläggande rättigheterna och oskuldspresumtionen enligt artikel 48.1 i stadgan utgör inte hinder mot att påföra ägaren till en uthyrd fastighet rimliga sanktioner på grundval av den i lag föreskrivna presumtionen att ägaren tillsammans med den faktiska användaren av fastigheten ansvarar för överträdelser av avfallsrättsliga bestämmelser på fastigheten, om det i princip är möjligt att motbevisa denna presumtion genom att lämna rimliga upplysningar.
3)
Medlemsstaterna kan inte tillämpa artikel 193 FEUF som grund för att påföra sanktioner, som grundar sig på orimliga krav eller är orimliga, vid överträdelser av avfallsrättsliga skyldigheter.
(
1
)	Originalspråk: tyska.
(
2
)	Se dom av den 29 april 1999, Standley m.fl. (C‑293/97, EU:C:1999:215), dom av den 7 september 2004, Van de Walle m.fl. (C‑1/03, EU:C:2004:490), dom av den 24 juni 2008, Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359), dom av den 16 juli 2009, Futura Immobiliare m.fl. (C‑254/08, EU:C:2009:479), dom av den 9 mars 2010, ERG m.fl. (C‑378/08, EU:C:2010:126 samt C‑379/08 och C‑380/08, EU:C:2010:127), och dom av den 4 mars 2015, Fipa Group m.fl. (C‑534/13, EU:C:2015:140).
(
3
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador (EUT L 143, 2004, s. 56).
(
4
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (EUT L 312, 2008, s. 3).
(
5
)	Se dom av den 9 mars 2010, ERG m.fl. (C‑378/08, EU:C:2010:126, punkt 46), dom av den 9 mars 2010, ERG m.fl. (C‑379/08 och C‑380/08, EU:C:2010:127, punkt 39), och dom av den 4 mars 2015, Fipa Group m.fl. (C‑534/13, EU:C:2015:140, punkt 42).
(
6
)	Se, senast, dom av den 11 februari 2015, Marktgemeinde Straßwalchen m.fl. (C‑531/13, EU:C:2015:79, punkt 37), och dom av den 13 oktober 2016, M. och S. (C‑303/15, EU:C:2016:771, punkt 16). Se även dom av den 26 september 2013, Texdata Software (C‑418/11, EU:C:2013:588, punkterna 43–46).
(
7
)	Dom av den 7 september 2004, Van de Walle m.fl. (C‑1/03, EU:C:2004:490, punkt 56).
(
8
)	Dom av den 7 september 2004, Van de Walle m.fl. (C‑1/03, EU:C:2004:490, punkt 58), och dom av den 24 juni 2008, Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359, punkt 71).
(
9
)	Dom av den 24 juni 2008, Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359, punkt 72).
(
10
)	Se dom av den 29 april 1999, Standley m.fl. (C‑293/97, EU:C:1999:215, punkt 51).
(
11
)	Dom av den 29 april 1999, Standley m.fl. (C‑293/97, EU:C:1999:215, punkterna 51 och 52).
(
12
)	Dom av den 9 mars 2010, ERG m.fl. (C‑379/08 och C‑380/08, EU:C:2010:127, punkt 86).
(
13
)	Se dom av den 28 juli 2016, JZ (C‑294/16 PPU, EU:C:2016:610, punkt 42).
(
14
)	Se dom av den 18 november 1987, Maizena m.fl. (137/85, EU:C:1987:493, punkt 15), och dom av den 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister (C‑210/00, EU:C:2002:440, punkterna 35 och 44). Se även mitt förslag till avgörande i målet Schenker m.fl. (C‑681/11, EU:C:2013:126, punkterna 40 och 41).
(
15
)	Dom av den 16 juli 2009, Futura Immobiliare m.fl. (C‑254/08, EU:C:2009:479, punkterna 48, 52 och 55), och dom av den 9 mars 2010, ERG m.fl. (C‑378/08, EU:C:2010:126, punkt 55).
(
16
)	Dom av den 23 oktober 2007, kommissionen/rådet (C‑440/05, EU:C:2007:625, punkt 70), se även artikel 83.2 FEU.
(
17
)	Se mitt förslag till avgörande i målet Fipa Group m.fl. (C‑534/13, EU:C:2014:2393, punkterna 60 och 61, och i målen ERG m.fl. (C‑378/08 och C‑379/08 samt C‑380/08, EU:C:2009:650, punkterna 130–138).
(
18
)	Europadomstolens dom av den 7 oktober 1988, Salabiaku mot Frankrike (10519/83, CE:ECHR:1988:1007JUD001051983, § 28), av den 25 september 1992, Pham Hoang mot Frankrike (13191/87, CE:ECHR:1992:0925JUD001319187, § 33), och dom av den 30 mars 2004, Radio France m.fl. mot Frankrike (53984/00, CE:ECHR:2004:0330JUD005398400, § 24).
(
19
)	Dom av den 23 december 2009, Spector Photo Group och Van Raemdonck (C‑45/08, EU:C:2009:806, punkt 43). Se dom av den 10 juli 1990, Hansen (C‑326/88, EU:C:1990:291, punkt 19).
(
20
)	Se Europadomstolens dom av den 30 mars 2004, Radio France m.fl. mot Frankrike (53984/00, CE:ECHR:2004:0330JUD005398400, § 24).
(
21
)	Dom av den 23 december 2009, Spector Photo Group och Van Raemdonck (C‑45/08, EU:C:2009:806, punkt 44). Se även dom av den 16 juli 2009, Rubach (C‑344/08, EU:C:2009:482, punkt 33), dom av den 8 maj 2013, Eni/kommissionen (C‑508/11 P, EU:C:2013:289, punkt 50), dom av den 5 mars 2015, kommissionen m.fl./Versalis m.fl. (C‑93/13 P och C‑123/13 P, EU:C:2015:150, punkt 46), och dom av den 21 januari 2016, Eturas m.fl. (C‑74/14, EU:C:2016:42, punkt 41).
(
22
)	Se, i detta hänseende, dom av den 21 december 2011, Vlaamse Oliemaatschappij, C‑499/10, EU:C:2011:871, punkterna 24–26), och dom av den 2 juni 2016, Kapnoviomichania Karelia (C‑81/15, EU:C:2016:398, punkterna 50, 52 och 53).
(
23
)	Se mitt förslag till avgörande i målet G4S Secure Solutions (C‑157/15, EU:C:2016:382, punkt 98), i enlighet med franska Conseil constitutionnels (författningsrådet) beslut nr 2015–527 QPC av den 22 december 2015 (FR:CC:2015:2015.527.QPC, punkterna 4 och 12) och nr 2016–536 QPC av den 19 februari 2016 (FR:CC:2016:2016.536.QPC, punkterna 3 och 10), liknande franska Conseil d’État (högsta förvaltningsdomstolen), dom nr 317827 av den 26 oktober 2011 (FR:CEASS:2011:317827.20111026), se även tyska Bundesverfassungsgericht (författningsdomstolen), BVerfGE, s. 120, 274, 318 och 319 (DE:BVerfG:2008:rs20080227.1bvr037007, punkt 218).
(
24
)	Dom av den 14 april 2005, Deponiezweckverband Eiterköpfe (C‑6/03, EU:C:2005:222, punkt 63). Se emellertid dom av den 9 mars 2010, ERG m.fl. (C‑379/08 och C‑380/08, EU:C:2010:127, punkterna 66 och 86).
(
25
)	Dom av den 9 mars 2010, ERG m.fl. (C‑379/08 och C‑380/08, EU:C:2010:127, punkt 66), dom av den 21 juli 2011, Azienda Agro-Zootecnica Franchini och Eolica di Altamura (C‑2/10, EU:C:2011:502, punkt 50), och dom av den 26 februari 2015, ŠKO-Energo (C‑43/14, EU:C:2015:120, punkt 25). Se även mitt förslag till avgörande i målen ERG m.fl. (C‑378/08 och C‑379/08 samt C‑380/08, EU:C:2009:650, punkterna 96–115).