62022TJ0776_RES
Υπόθεση T‑776/22
TP
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (τρίτο πενταμελές τμήμα) της 18ης Δεκεμβρίου 2024
«Δημόσιες συμβάσεις – Δημοσιονομικός κανονισμός – Αποκλεισμός για περίοδο δύο ετών από τις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων και χορήγησης επιδοτήσεων που χρηματοδοτούνται από τον γενικό προϋπολογισμό της Ένωσης και από το ΕΤΑ – Σοβαρή παράλειψη όσον αφορά τη συμμόρφωση προς βασικές υποχρεώσεις κατά την εκτέλεση προγενέστερης συμβάσεως – Άρθρο 136, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, του δημοσιονομικού κανονισμού – Διαπίστωση του αρμόδιου για τη σύμβαση δικαστηρίου περί παραβάσεως των συμβατικών υποχρεώσεων μη συνεπαγόμενη αυτομάτως τη λήψη μέτρου αποκλεισμού από τον αρμόδιο διατάκτη – Υποχρέωση αξιολογήσεως κατά τρόπο συγκεκριμένο και εξατομικευμένο της συμπεριφοράς του προσώπου το οποίο αφορά το οικείο μέτρο – Προγενέστερη σύμβαση που ανατέθηκε σε όμιλο οικονομικών φορέων – Eις ολόκληρον συμβατική ευθύνη
Δημόσιες συμβάσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Διαδικασία διαγωνισμού – Απόφαση αποκλεισμού οικονομικού φορέα από τις διαδικασίες διαγωνισμών και χορήγησης επιδοτήσεων – Σοβαρή παράλειψη όσον αφορά τη συμμόρφωση προς βασικές υποχρεώσεις κατά την εκτέλεση προγενέστερης συμβάσεως – Διαπίστωση του αρμόδιου για τη σύμβαση δικαστηρίου περί παραβάσεως των συμβατικών υποχρεώσεων μη συνεπαγόμενη αυτομάτως τη λήψη μέτρου αποκλεισμού από τον αρμόδιο διατάκτη – Υποχρέωση αξιολογήσεως κατά τρόπο συγκεκριμένο και εξατομικευμένο της συμπεριφοράς του προσώπου το οποίο αφορά το οικείο μέτρο – Από κοινού και εις ολόκληρον ευθύνη – Δεν υφίσταται
(Κανονισμός 2018/1046 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, αιτιολογικές σκέψεις 77, 101 και 105 και άρθρα 2, 136 §§ 1, στοιχεία βʹ έως ηʹ, και 2· κανονισμός 1605/2002 του Συμβουλίου, αιτιολογική σκέψη 25· οδηγία 2014/24 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 57 § 4, στοιχείο ζʹ)
(βλ. σκέψεις 32, 34-60, 62-71, 82, 83)
Σύνοψη
Αποφαινόμενο σε πενταμελή σύνθεση, το Γενικό Δικαστήριο αποφαίνεται, για πρώτη φορά, επί του ζητήματος αν το άρθρο 136, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, του κανονισμού 2018/1046 (
1
) επιβάλλει στον διατάκτη που είναι αρμόδιος για την επιβολή κύρωσης να αξιολογήσει κατά τρόπο συγκεκριμένο και εξατομικευμένο τη συμπεριφορά του προσώπου το οποίο αφορά το οικείο μέτρο πριν εκδώσει απόφαση αποκλεισμού από τη συμμετοχή στις διαδικασίες ανάθεσης.
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή κίνησε διαδικασία για τη σύναψη συμβάσεως δημοσίων έργων με αντικείμενο τον εκσυγχρονισμό ενός έργου η οποία ανατέθηκε στην κοινοπραξία την οποία συνέστησαν η TP, ήτοι η προσφεύγουσα, και το έτερο μέλος της κοινοπραξίας. Η σύμβαση συνήφθη στις 5 Οκτωβρίου 2009, οι δε εργασίες ξεκίνησαν τον Νοέμβριο του 2009 και ολοκληρώθηκαν δύο χρόνια αργότερα.
Το 2012 διαπιστώθηκαν δυσλειτουργίες του έργου για τις οποίες διενεργήθηκαν επισκευές, εξ ονόματος της κοινοπραξίας, από το έτερο μέλος αυτής. Ωστόσο, η Επιτροπή δεν έκρινε τις επισκευές ικανοποιητικές. Οι συμβαλλόμενοι, αφού κοινοποίησαν αμφότεροι καταγγελία της σύμβασης, υπέβαλαν τη διαφορά τους σε επιτροπή επίλυσης διαφορών.
Στη συνέχεια, η Επιτροπή κίνησε διαδικασία διαιτησίας δυνάμει των κανόνων διαιτησίας του Διεθνούς Εμπορικού Επιμελητηρίου (ΔΕΕ), το οποίο συνέστησε προς τούτο διαιτητικό δικαστήριο. Το 2022 το διαιτητικό δικαστήριο υποχρέωσε την προσφεύγουσα και το έτερο μέλος της κοινοπραξίας να καταβάλουν στην Ευρωπαϊκή Ένωση ποσό που αντιστοιχούσε στο αναγκαίο κόστος επισκευής του έργου.
Τον Φεβρουάριο του 2021 η Επιτροπή είχε επίσης προσφύγει στη διοργανική επιτροπή που είναι αρμόδια για την αξιολόγηση αιτημάτων και την έκδοση συστάσεων σχετικά με την ανάγκη λήψης αποφάσεων αποκλεισμού και επιβολής χρηματικών ποινών στις υποθέσεις που παραπέμπονται σε αυτήν από την Επιτροπή ή από άλλα θεσμικά όργανα ή οργανισμούς της Ένωσης.
Την 1η Οκτωβρίου 2022, κατόπιν της συστάσεως που εξέδωσε η διοργανική επιτροπή, η Επιτροπή εξέδωσε την απόφαση με την οποία η TP αποκλείστηκε, αφενός, από τη συμμετοχή στις διαδικασίες ανάθεσης που διέπονται από τον κανονισμό 2018/1046 ή χρηματοδοτούνται από το 11ο Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάπτυξης (ΕΤΑ) και, αφετέρου, από την επιλογή για την εκτέλεση κονδυλίων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση).
Ως εκ τούτου, η TP άσκησε προσφυγή ακυρώσεως κατά της προσβαλλομένης αποφάσεως.
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
Κατ’ αρχάς, το Γενικό Δικαστήριο ερμηνεύει το άρθρο 136, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, του κανονισμού 2018/1046, σχετικά με τον αποκλεισμό από τη συμμετοχή σε διαδικασίες ανάθεσης λόγω σοβαρής παράβασης ουσιωδών υποχρεώσεων, βάσει γραμματικής, συστηματικής, ιστορικής και τελολογικής ερμηνείας και διαπιστώνει ότι η διαπίστωση του αρμόδιου για τη σύμβαση δικαστηρίου περί παραβάσεως των συμβατικών υποχρεώσεων δεν συνεπάγεται αυτομάτως τη λήψη μέτρου αποκλεισμού από τον αρμόδιο διατάκτη.
Συναφώς, πρώτον, το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει ότι η διάταξη αυτή, κατά γραμματική ερμηνεία, αναφέρεται σε παράβαση υποχρεώσεων κατά την εκτέλεση νομικής δεσμεύσεως, οπότε έχει εφαρμογή σε περίπτωση παραβάσεως συμβατικών υποχρεώσεων. Εντούτοις, η διάταξη δεν προβλέπει ότι κάθε παράβαση συμβατικής υποχρεώσεως συνεπάγεται αυτομάτως τη λήψη μέτρου αποκλεισμού, δεδομένου ότι κάνει λόγο για «σοβαρές παραλείψεις» όσον αφορά τη συμμόρφωση προς «βασικές υποχρεώσεις», οπότε πρόκειται για πρόσθετες προϋποθέσεις που επιβάλλονται ειδικώς από τον εν λόγω δημοσιονομικό κανονισμό για τη λήψη μέτρου αποκλεισμού. Επιπλέον, οι όροι που χρησιμοποιούνται είναι αρκούντως αόριστοι ώστε να αφήνουν περιθώριο εκτιμήσεως στον αρμόδιο διατάκτη κατά τον νομικό χαρακτηρισμό των πραγματικών περιστατικών, εξ ου επιβεβαιώνεται ότι ο διατάκτης, πριν λάβει μέτρο αποκλεισμού, οφείλει να προβεί σε αυτοτελή νομικό χαρακτηρισμό των πραγματικών περιστατικών.
Δεύτερον, στο πλαίσιο συστηματικής ερμηνείας, το Γενικό Δικαστήριο εκτιμά ότι, καθόσον το άρθρο 136, παράγραφος 2, του κανονισμού 2018/1046 δεν προβλέπει ότι η ύπαρξη οριστικής δικαστικής ή διοικητικής απόφασης που εκδόθηκε από αρχή διαφορετική από τον διατάκτη ασκεί επιρροή στην εκτίμηση στην οποία προβαίνει ο διατάκτης στην προβλεπόμενη στο άρθρο 136, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, του εν λόγω κανονισμού περίπτωση, αποκλείεται κάθε σύνδεση βάσει της οποίας η διαπίστωση του αρμόδιου για τη σύμβαση δικαστηρίου περί παραβάσεως εκ μέρους του προσώπου το οποίο αφορά το οικείο μέτρο των συμβατικών του υποχρεώσεων συνεπάγεται αυτομάτως τη λήψη από τον αρμόδιο διατάκτη μέτρου αποκλεισμού. Αντιθέτως, όσον αφορά ειδικώς τη διάταξη αυτή, ο αρμόδιος διατάκτης οφείλει να προβαίνει σε αυτοτελή νομικό χαρακτηρισμό της συμπεριφοράς του προσώπου το οποίο αφορά το οικείο μέτρο.
Τρίτον, στο πλαίσιο ιστορικής και τελολογικής ερμηνείας, το Γενικό Δικαστήριο εκτιμά ότι, στην περίπτωση που προβλέπεται στο άρθρο 136, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, του κανονισμού 2018/1046, η απουσία σχέσης αυτομάτως επερχόμενης συνέπειας καταδεικνύεται στην αιτιολογική σκέψη 76 του εν λόγω κανονισμού, η οποία αναφέρει ότι η δυνατότητα λήψης μέτρων αποκλεισμού ή επιβολής οικονομικών κυρώσεων είναι ανεξάρτητη από τη δυνατότητα εφαρμογής συμβατικών κυρώσεων, όπως κατ’ αποκοπήν αποζημιώσεων. Επιπλέον, το αυτοτελές σύστημα κυρώσεων που προβλέπει ο δημοσιονομικός κανονισμός επιδιώκει, από της θεσπίσεώς του, ειδικούς σκοπούς γενικού συμφέροντος, οι οποίοι είναι διαφορετικοί από την καλή εκτέλεση της συμβάσεως ή από την προστασία και την αποζημίωση των συμβαλλομένων μερών, στη διασφάλιση των οποίων αποσκοπεί ένα καθεστώς συμβατικής ευθύνης. Η διαφορά μεταξύ των σκοπών τους οποίους επιδιώκει το σύστημα κυρώσεων που θεσπίζει ο δημοσιονομικός κανονισμός και αυτών τους οποίους επιδιώκει ένα καθεστώς συμβατικής ευθύνης επιβεβαιώνει την απουσία σχέσης αυτομάτως επερχόμενης συνέπειας.
Περαιτέρω, στο μέτρο που το άρθρο 136, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, του κανονισμού 2018/1046 δεν συνεπάγεται αυτομάτως τη λήψη μέτρου αποκλεισμού, το Γενικό Δικαστήριο εξετάζει αν η διάταξη αυτή έχει την έννοια ότι επιβάλλει στον αρμόδιο διατάκτη υποχρέωση εξατομικευμένης εξετάσεως, όταν προτίθεται να εφαρμόσει τη διάταξη αυτή, της συμπεριφοράς του προσώπου το οποίο αφορά το οικείο μέτρο.
Επί του σημείου αυτού, το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει ότι, κατά γραμματική ερμηνεία της διατάξεως αυτής, από το γράμμα της προκύπτει ότι ο αρμόδιος διατάκτης αποκλείει το «πρόσωπο» ή την «οντότητα» που παρέβη τις συμβατικές υποχρεώσεις που υπέχει. Τούτο προϋποθέτει, κατ’ αρχήν, ταυτότητα του παραβάτη με τον αποδέκτη της κυρώσεως και, επομένως, παράβαση στην οποία προέβη ατομικώς ο αποδέκτης της κυρώσεως όσον αφορά τις συμβατικές του υποχρεώσεις.
Όσον αφορά τη συστηματική ερμηνεία του άρθρου 136, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, του κανονισμού 2018/1046, το Γενικό Δικαστήριο διευκρινίζει ότι μια τέτοια ερμηνεία μπορεί να στηρίζεται στην ανάλυση διατάξεων άλλων νομοθετημάτων πλην του νομοθετήματος στο οποίο ανήκει η ερμηνευόμενη διάταξη, ιδίως όταν οι επίμαχες διατάξεις είναι ανάλογες μεταξύ τους ή όταν τα νομοθετήματα στα οποία περιλαμβάνονται επιδιώκουν τους ίδιους σκοπούς. Συναφώς, στην οδηγία 2014/24 (
2
) περιλαμβάνεται διάταξη ανάλογη προς το άρθρο 136, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, ήτοι το άρθρο 57, παράγραφος 4, στοιχείο ζʹ. Πράγματι, η διάταξη αυτή προβλέπει τη δυνατότητα αποκλεισμού οποιουδήποτε οικονομικού φορέα από τη συμμετοχή σε διαδικασία σύναψης σύμβασης λόγω σοβαρών ή επαναλαμβανόμενων πλημμελειών του οικονομικού φορέα. Επιπλέον, ο νομοθέτης της Ένωσης θέλησε να δημιουργήσει συνοχή μεταξύ του δημοσιονομικού κανονισμού και της οδηγίας 2014/24, όπως προκύπτει από πολλές αιτιολογικές σκέψεις του εν λόγω κανονισμού. Συνακόλουθα, κατ’ ανάλογη εφαρμογή της νομολογίας του Δικαστηρίου σχετικά με την οδηγία 2014/24 (
3
), το Γενικό Δικαστήριο κρίνει ότι ο αρμόδιος διατάκτης οφείλει, όταν εφαρμόζει το άρθρο 136, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, του κανονισμού 2018/1046, να αξιολογεί κατά τρόπο συγκεκριμένο και εξατομικευμένο τη συμπεριφορά του προσώπου το οποίο αφορά το οικείο μέτρο.
Τέλος, όσον αφορά τη φύση της εξέτασης στην οποία προέβη η Επιτροπή με την προσβαλλόμενη απόφαση, το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει ότι, για την εφαρμογή του άρθρου 136, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, του κανονισμού 2018/1046, η Επιτροπή στηρίχθηκε στην από κοινού και εις ολόκληρον ευθύνη της προσφεύγουσας ως μέλους της κοινοπραξίας, χωρίς να λάβει υπόψη την ατομική συμπεριφορά της.
Κατά συνέπεια, καθόσον ο αρμόδιος διατάκτης οφείλει, πριν λάβει μέτρο αποκλεισμού έναντι προσώπου ή οντότητας, να αξιολογήσει τη συμπεριφορά του εν λόγω προσώπου ή της οντότητας κατά τρόπο συγκεκριμένο και εξατομικευμένο, υπό το πρίσμα όλων των κρίσιμων στοιχείων και καθόσον, εν προκειμένω, η Επιτροπή περιορίστηκε να στηριχθεί στην από κοινού και εις ολόκληρον ευθύνη της προσφεύγουσας ως μέλους της κοινοπραξίας, χωρίς να λάβει υπόψη την ατομική της συμπεριφορά, το Γενικό Δικαστήριο ακυρώνει την προσβαλλόμενη απόφαση.
(
1
)	Κανονισμός (ΕΕ, Ευρατόμ) 2018/1046 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 18ης Ιουλίου 2018, σχετικά με τους δημοσιονομικούς κανόνες που εφαρμόζονται στον γενικό προϋπολογισμό της Ένωσης, την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΕ) αριθ. 1296/2013, (ΕΕ) αριθ. 1301/2013, (ΕΕ) αριθ. 1303/2013, (ΕΕ) αριθ. 1304/2013, (ΕΕ) αριθ. 1309/2013, (ΕΕ) αριθ. 1316/2013, (ΕΕ) αριθ. 223/2014, (ΕΕ) αριθ. 283/2014 και της απόφασης αριθ. 541/2014/ΕΕ και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 966/2012 (ΕΕ 2018, L 193, σ. 1, στο εξής: δημοσιονομικός κανονισμός).
(
2
)	Οδηγία 2014/24/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων και την κατάργηση της οδηγίας 2004/18/ΕΚ (ΕΕ 2014, L 94, σ. 65, και διορθωτικό ΕΕ 2016, L 135, σ. 120).
(
3
)	Βλ. απόφαση της 26ης Ιανουαρίου 2023, HSC Baltic κ.λπ. (C‑682/21, EU:C:2023:48, σκέψεις 46 έως 49).