62005FJ0005_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawach połączonych F‑5/05 i F‑7/05
mających za przedmiot skargę wniesioną na podstawie art. 236 WE i art. 152 EWEA,
Antonello Violetti, zamieszkały w Cittiglio (Włochy), oraz dwunastu innych urzędników Komisji Wspólnot Europejskich, których nazwiska zostały wymienione w załączniku do niniejszego wyroku, reprezentowani przez adwokata É. Boigelota,
strona skarżąca w sprawie F‑5/05,
Nadine Schmit, były urzędnik Komisji Wspólnot Europejskich, zamieszkała w Isprze (Włochy), reprezentowana przez adwokatów É. Boigelota, P.P. Van Gehuchtena oraz P. Reyniersa,
strona skarżąca w sprawie F‑7/05,
przeciwko
Komisji Wspólnot Europejskich, reprezentowanej przez J. Curralla oraz C. Ladenburgera, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez:
Radę Unii Europejskiej, reprezentowaną przez M. Bauera oraz A. Vitra, działających w charakterze pełnomocników,
interwenient,
SĄD (pierwsza izba),
w składzie: H. Kreppel (sprawozdawca), prezes, H. Tagaras i S. Gervasoni, sędziowie,
sekretarz: S. Boni, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 3 lipca 2007 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich odpowiednio w dniu 11 stycznia i 17 lutego 2005 r. skarżący wnieśli w istocie, po pierwsze, o stwierdzenie nieważności decyzji, na mocy której Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) postanowił wszcząć dochodzenie wewnętrzne, czynności dochodzeniowych przeprowadzonych w ramach tego dochodzenia wewnętrznego, decyzji OLAF dotyczącej przekazania włoskim organom wymiaru sprawiedliwości dotyczących ich informacji, raportu sporządzonego po zakończeniu dochodzenia, a po drugie, zasądzenia od Komisji Wspólnot Europejskich zapłaty zadośćuczynienia.
Ramy prawne
2. OLAF, ustanowiony na mocy decyzji Komisji 1999/352/WE, EWWiS, Euratom z dnia 28 kwietnia 1999 r. (Dz.U. L 136, s. 20), jest odpowiedzialny między innymi za prowadzenie wewnętrznych dochodzeń w trybie administracyjnym mających na celu badanie poważnych zdarzeń mających związek z wykonywaniem działalności zawodowej, które mogą stanowić naruszenie obowiązków przez urzędników i pracowników Wspólnot mogące prowadzić do postępowania dyscyplinarnego i – w uzasadnionych przypadkach – karnego.
3. Rozporządzenie (WE) nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 maja 1999 r. dotyczące dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) (Dz.U. L 136, s. 1) zawiera przepisy regulujące inspekcje, kontrole i środki podjęte przez wykonujących swoje obowiązki pracowników Urzędu. Dochodzenia prowadzone przez OLAF dzielą się na dochodzenia „zewnętrzne”, prowadzone na zewnątrz instytucji, organów, urzędów i agencji Wspólnoty i dochodzenia „wewnętrzne”, prowadzone wewnątrz tych instytucji, organów, urzędów i agencji.
4. Na mocy art. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 1073/1999 dochodzenia wewnętrzne wszczynane są na mocy decyzji dyrektora OLAF‑u, który działa z własnej inicjatywy lub na wniosek instytucji, organu, urzędu lub agencji, w której ma zostać przeprowadzone dochodzenie.
5. Artykuł 9 rozporządzenia nr 1073/1999 przewiduje, że po zakończeniu dochodzenia prowadzonego przez OLAF opracowuje on, z upoważnienia dyrektora, raport określający między innymi wyniki dochodzenia, włącznie z zaleceniami dyrektora OLAF‑u na temat działań, jakie należy podjąć. Zgodnie z art. 9 ust. 4 raport sporządzony w następstwie dochodzenia wewnętrznego i wszystkie dotyczące ich przydatne dokumenty przesyłane są danej instytucji, organowi, urzędowi lub agencji, które podejmują takie działania, w szczególności dyscyplinarne i prawne, wymagane wynikami dochodzenia.
6. Artykuł 10 ust. 2 rozporządzenia nr 1073/1999, zatytułowanego „Przekazywanie informacji przez [OLAF]”, ma następujące brzmienie:
„Nie naruszając przepisów art. 8, art. 9 i art. 11 niniejszego rozporządzenia, dyrektor [OLAF‑u] przesyła organom sądowym [wymiaru sprawiedliwości] danego państwa członkowskiego informacje uzyskane przez [OLAF] w trakcie dochodzeń wewnętrznych dotyczące faktów, które mogą stać się przedmiotem postępowania karnego. Z zastrzeżeniem wymagań dochodzenia równocześnie informuje on o tym dane państwo członkowskie”.
7. Na mocy art. 14 rozporządzenia nr 1073/1999 każdy urzędnik i inny pracownik Wspólnot Europejskich może złożyć u dyrektora OLAF‑u na mocy niniejszego artykułu zażalenie na kierowane przeciw niemu zarzuty [akt dla niego niekorzystny], sformułowane[y] przez OLAF w ramach dochodzenia wewnętrznego, zgodnie z procedurą określoną w art. 90 ust. 2 Regulaminu pracowniczego urzędników Wspólnot Europejskich (zwanego dalej „regulaminem pracowniczym”).
8. Na mocy rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 723/2004 z dnia 22 marca 2004 r. (Dz.U. L 124, s. 1) do regulaminu pracowniczego włączono art. 90a w brzmieniu:
„Każda osoba, do której ma zastosowanie niniejszy regulamin pracowniczy, może przedłożyć dyrektorowi OLAF‑u wniosek w rozumieniu art. 90 ust. 1 z prośbą skierowaną do dyrektora o podjęcie decyzji dotyczącej tej osoby w związku z postępowaniem prowadzonym przez OLAF. Osoba ta może również złożyć do dyrektora OLAF‑u zażalenie, w rozumieniu art. 90 ust. 2, na działanie mające dla niej skutki negatywne [akt dla niej niekorzystny] w związku z postępowaniem prowadzonym przez OLAF”.
9. Artykuł 4 decyzji Komisji 1999/396/WE, EWWiS, Euratom z dnia 2 czerwca 1999 r. dotyczącej zasad i warunków dochodzeń wewnętrznych w odniesieniu do przeciwdziałania nadużyciom finansowym, korupcji i wszelkim nielegalnym działaniom godzącym w interesy Wspólnoty (Dz.U. L 149, s. 57), zatytułowany „Poinformowanie strony zainteresowanej”, stanowi:
„Jeżeli wystąpi możliwość, że zamieszany jest osobiście członek Komisji, urzędnik lub pracownik Komisji, zainteresowana strona zostaje natychmiast powiadomiona, pod warunkiem że nie zagrozi to dochodzeniu. W każdym przypadku wnioski odnoszące się do jakiegokolwiek członka Komisji, jej urzędnika lub pracownika, z podaniem nazwiska, nie mogą zostać sformułowane po ukończeniu dochodzenia, dopóki zainteresowana strona nie miała możliwości wyrażenia poglądów w odniesieniu do wszystkich faktów jej dotyczących.
W przypadkach, w których konieczne jest zachowanie absolutnej tajemnicy ze względu na dochodzenie i [zastosowanie] wymagających procedur [środków] dochodzeniowych, [przy]należących do [zakresu kompetencji] krajowego organu sądowego [wymiaru sprawiedliwości], obowiązek wezwania członka Komisji, jej urzędnika lub pracownika [d]o przedstawieni[a] swoich poglądów może zostać przesunięty [odroczony] po uzgodnieniu z przewodniczącym Komisji lub, w stosownych przypadkach, [jej] sekretarzem generalnym”.
Okoliczności faktyczne
10. W 2002 r. jednostka do spraw audytu wewnętrznego w ramach dyrekcji generalnej (DG) Wspólne Centrum Badawcze (zwanego dalej „WCB”) sporządziła sprawozdanie dotyczące stosowania art. 73 regulaminu pracowniczego w stosunku do personelu tej dyrekcji generalnej, pracującego w Isprze (Włochy) (zwane dalej „sprawozdaniem z audytu wewnętrznego WCB”). W sprawozdaniu tym opisano między innymi następujące fakty:
„– 230 członków personelu WCB w Isprze (20% całkowitej liczby personelu w Isprze) jest dotkniętych trwałą niepełnosprawnością częściową.
– w latach 1996–2002 członkom personelu WCB w Isprze wypłacono 5,7 mln EUR w ramach świadczeń z tytułu trwałej niepełnosprawności częściowej.
– każdy beneficjent otrzymał średnio 25 tys. EUR.
– 46 członków personelu otrzymało wspólnie prawie 3 mln EUR, przy czym każdy z nich otrzymał ponad 35 tys. EUR.
– 23 członków personelu otrzymało wspólnie nieco ponad 2 mln EUR, przy czym każdy z nich otrzymał ponad 50 tys. EUR.
– 8 członków personelu otrzymało wspólnie nieco ponad 1 mln EUR, przy czym każdy z nich otrzymał ponad 80 tys. EUR.
– 1 osoba, ewentualnie 2, otrzymała(y) prawie 300 tys. EUR.
– 76 członków personelu, dotkniętych już stałą niepełnosprawnością częściową, doznało drugiego wypadku, powodującego dodatkową trwałą niepełnosprawność częściową.
– 30% beneficjentów otrzymało więcej niż jedną wypłatę z tytułu trwałej niepełnosprawności częściowej.
– 10% beneficjentów otrzymało 3 lub więcej (aż do 11) wypłat z tytułu trwałej niepełnosprawności częściowej”.
11. Podkreślając, że warunki pracy w placówce w Isprze nie mogły uzasadniać tak wysokiej liczby wypadków i że istniały podejrzenia co do prawdziwości zgłoszeń wypadków, w sprawozdaniu z audytu wewnętrznego WCB stwierdzono, że konieczne jest poinformowanie o tych faktach OLAF‑u i zaproponowano dokonanie porównania pomiędzy częstotliwością zgłoszeń wypadków przez personel WCB w Isprze a częstotliwością zgłoszeń wypadków przez pozostałych członków personelu Komisji.
12. W dniu 14 października 2002 r., na podstawie sprawozdania z audytu wewnętrznego WCB, dyrektor OLAF‑u wszczął, zgodnie z art. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 1073/1999, dochodzenie wewnętrzne ze względu na „podejrzenie oszustwa na szkodę budżetu wspólnotowego w zarządzaniu funduszami kasy chorych w [WCB] w Isprze” (dalej „decyzja o wszczęciu dochodzenia wewnętrznego”).
13. W dniu 13 stycznia 2003 r. były dyrektor instytutu środowiska i zrównoważonego rozwoju (Institute for Environment and Sustainability, zwanego dalej „IES”), podlegającego WCB, został przesłuchany przez pracowników OLAF‑u odpowiedzialnych za prowadzenie dochodzenia wewnętrznego. W tracie przesłuchania wskazał on, że ponieważ sam otrzymał odszkodowania w następstwie kilku wypadków, których doznał poza miejscem pracy w latach 1997–2001, był „zaskoczony pewną łatwością, z jaką Komisja przyznawała odszkodowania w razie wypadku”, wyjaśniając nawet, że w odniesieniu do jednego wypadku, którego doznał, zaproponowano mu wypłatę odszkodowania, podczas gdy nie przekazał on raportu lekarza sądowego, a „utrzymujące się bóle, [które odczuwał w następstwie tego wypadku], były [zbyt] słabe, aby [uzasadnić] wypłatę odszkodowania”. Były dyrektor IES stwierdził również:
„Wydawało mi się, że mechanizm [stwierdzania istnienia i określania stopnia trwałej niepełnosprawności częściowej w następstwie wypadku] jest zbyt mało rygorystyczny w porównaniu z wypadkiem [zdarzającym się] w państwie członkowskim Unii Europejskiej. W końcu jest tam jeden lekarz sądowy, który pracuje tam od wielu lat, […] i to on proponuje stopień niepełnosprawności. Moim zdaniem ocena dokonywana przez lekarza sądowego nie była kontrolowana zbyt dogłębnie przez lekarza instytucji. Można byłoby łatwo złagodzić ten problem, zastępując lekarza instytucji lekarzem niepochodzącym z tego regionu. Ryzyko jest duże, ponieważ obydwaj lekarze są niemalże w tym samym wieku (około sześćdziesiątki), mieszkają w tym samym regionie i prawdopodobnie się znają”.
14. Na wniosek pracowników OLAF‑u wyznaczonych do przeprowadzenia dochodzenia, dyrekcja C OLAF‑u przeprowadziła analizę danych informatycznych DG ds. Personelu i Administracji dotyczących liczby i kwoty wypłat dokonanych na podstawie art. 73 regulaminu pracowniczego i porównała te dane z danymi znajdującymi się w bazie danych systemu księgowego Komisji stosowanego przed 1998 r. Opierając się na tej analizie, OLAF odkrył, że każdy z 42 urzędników WCB w Isprze zgłosił co najmniej dziewięć wypadków w okresie od stycznia 1986 r. do lipca 2003 r. i że sytuacje te, które mogą wydawać się na pierwszy rzut oka podejrzane, muszą zostać dogłębnie zbadane.
15. W nocie z dnia 5 sierpnia 2003 r. (zwanej dalej „notą z dnia 5 sierpnia 2003 r.”) dyrektor generalny OLAF‑u, zgodnie z art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999, przekazał prokuratorowi republiki w Varesie (Włochy) informacje uzyskane w toku dochodzenia wewnętrznego dotyczące faktów, które według OLAF‑u mogą być przedmiotem postępowania karnego (dalej „decyzja o przekazaniu informacji włoskim organom wymiaru sprawiedliwości”). Do noty tej załączono „notę informacyjną” z dnia 23 lipca 2003 r., sporządzoną przez pracowników odpowiedzialnych za przeprowadzenie dochodzenia wewnętrznego (zwaną dalej „notą informacyjną z dnia 23 lipca 2003 r.”), w której zakwestionowano działania 42 urzędników WCB w Isprze, o których mowa w poprzednim punkcie. Do noty z dnia 5 sierpnia 2003 r. załączono także protokół z przesłuchania byłego dyrektora IES.
16. Po otrzymaniu informacji przekazanych przez OLAF w nocie z dnia 5 sierpnia 2003 r. prokurator republiki w Varesie wszczął dochodzenie w sprawie popełnienia przestępstw.
17. W dniu 7 kwietnia 2004 r. OLAF przesłał skarżącym, którzy znajdują się wśród 42 urzędników, o których mowa w nocie informacyjnej z dnia 23 lipca 2003 r., następujący list:
„W dniu 14 października 2002 r. OLAF wszczął dochodzenie wewnętrzne dotyczące stosowania w Isprze systemu ubezpieczeń od [następstw nieszczęśliwych] wypadków, przewidzianego w art. 73 regulaminu pracowniczego. Dochodzenie dotyczy urzędników, którzy zgłosili ponad [dziewięć] wypadków w okresie od stycznia 1986 r. do lipca 2003 r. Stwierdzono, iż należy Pan/Pani do kręgu tych osób. W dniu 5 sierpnia 2003 r. OLAF przekazał raport prokuratorowi [republiki] w Varesie (Włochy) w celu poinformowania tego organu o istnieniu ewentualnych przestępstw, które w przypadku gdyby ich istnienie zostało potwierdzone, mogłyby być przedmiotem postępowania karnego […]”.
18. W okresie od dnia 11 do dnia 30 czerwca 2004 r. każdy ze skarżących w sprawie F‑5/05 złożył, na podstawie art. 90a regulaminu pracowniczego, zażalenie na decyzję o przekazaniu informacji włoskim organom wymiaru sprawiedliwości do dyrektora OLAF‑u. Także w okresie od dnia 11 do dnia 30 czerwca 2004 r. każdy z nich złożył, na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego, zażalenie na ww. decyzję do organu powołującego, skarżąc się na fakt, że nie była ona ani formalnie uzasadniona, ani zasadna co do istoty oraz że naruszyła ona ich cześć, a także wniosek o udzielenie pomocy przez Komisję zgodnie z art. 24 regulaminu pracowniczego.
19. Pismem z dnia 9 lipca 2004 r., które wpłynęło do Komisji w dniu 16 lipca 2004 r., także skarżąca w sprawie F‑7/05 złożyła zażalenie na decyzję o przekazaniu informacji włoskim organom wymiaru sprawiedliwości i zażądała wypłacenia przez Komisję kwoty 500 tys. EUR tytułem zadośćuczynienia za wyrządzoną jej krzywdę.
20. Pismem przesłanym drogą elektroniczną w dniu 16 lipca 2004 r. jeden ze skarżących w sprawie F‑5/05, A. Violetti, zażądał od WCB w Isprze dostępu do dotyczącej go dokumentacji medycznej, a w szczególności do dokumentów dotyczących stosowania wobec niego art. 73 regulaminu pracowniczego. Służba medyczna odrzuciła wniosek z tego względu, iż dokumenty zostały zapieczętowane przez OLAF i nie były dostępne. Żądanie tego samego rodzaju zgłoszone przez pozostałych skarżących w sprawach F‑5/05 i F‑7/05 także zostały oddalone.
21. W dniu 20 sierpnia 2004 r. prokurator republiki w Varesie zażądał od Komisji uchylenia zasady tajności oraz immunitetu w odniesieniu do niektórych urzędników wymienionych w nocie informacyjnej z dnia 23 lipca 2003 r. Komisja zadośćuczyniła temu żądaniu w dniu 28 września 2004 r.
22. Ponieważ OLAF nie odpowiedział w przewidzianym w art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego terminie czterech miesięcy na zażalenia złożone do niego przez skarżących, zostały one oddalone w sposób dorozumiany.
23. W decyzjach z dnia 15, 21 i 28 października 2004 r. organ powołujący oddalił zażalenia złożone przez skarżących w sprawie F‑5/05 z tej przyczyny, iż „zadaniem Komisji nie jest komentowanie działań podejmowanych przez OLAF w ramach wykonywanych przez niego funkcji”. Podobnie oddalone zostały wnioski o udzielenie im przez Komisję pomocy przewidzianej w art. 24 regulaminu pracowniczego, gdyż organ powołujący stwierdził, że zainteresowani nie byli przedmiotem żadnej groźby, zniewagi, zniesławienia lub ataków, na jakie byliby narażeni ze względu na zajmowane przez nich stanowiska lub pełnione obowiązki i że dochodzenie wszczęte przez OLAF było prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami.
24. W dniu 25 listopada 2004 r., po zakończeniu dochodzenia wewnętrznego, OLAF sporządził na podstawie art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1073/1999 raport zawierający opis ustalonego stanu faktycznego i możliwych strat finansowych poniesionych przez Wspólnoty oraz wyniki dochodzenia, włącznie z zaleceniami dyrektora OLAF‑u na temat działań, jakie należy podjąć (zwany dalej „raportem końcowym z dochodzenia”). Wspomniany raport został przesłany sekretarzowi generalnemu Komisji, dyrektorom generalnym DG ds. Personelu i Administracji oraz WCB i dyrektorowi biura ds. administracji i rozliczania uprawnień indywidualnych.
25. W raporcie końcowym z dochodzenia wskazano, że personel WCB w Isprze zgłaszał wypadki trzy do czterech razy częściej niż pozostali członkowie personelu Komisji pracujący w innych miejscach i że prawdopodobieństwo, by te zgłoszenia prowadziły do stwierdzenia trwałej niepełnosprawności częściowej, było od dwóch do trzech razy wyższe w WCB w Isprze niż w przypadku pozostałych placówek Komisji. Podkreślono także, że niektórzy spośród 42 urzędników, o których mowa w nocie informacyjnej z dnia 23 lipca 2003 r., mogli otrzymać znaczne sumy po zgłoszeniu kilku wypadków mniejszej wagi. W raporcie końcowym z dochodzenia ujawniono jednakże, że dochodzenia prowadzone w ramach dochodzenia wewnętrznego, chociaż dowiodły nieprawidłowości w odniesieniu do interwencji lekarza wyznaczonego przez Komisję do celów sporządzenia opinii w sprawie stopnia trwałej niepełnosprawności, nie umożliwiły – ze względu na w pełni administracyjny charakter tego dochodzenia – stwierdzenia istnienia stanowiących przejaw oszustwa zgłoszeń wypadków i że w tych okolicznościach do włoskich organów wymiaru sprawiedliwości należy udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy 42 urzędników, których działania zostały zakwestionowane, rzeczywiście popełniło przestępstwa. Ponadto w raporcie końcowym z dochodzenia nie zaproponowano wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przeciwko wspomnianym urzędnikom.
26. W dniu 21 lutego 2005 r. OLAF w sposób wyraźny oddalił zażalenia złożone przez skarżących w sprawie F‑5/05.
27. Prokurator republiki w Varesie nakazał sporządzenie ekspertyzy medyczno‑prawnej dotyczącej wszystkich wypadków zgłoszonych przez 42 urzędników, o których mowa w nocie informacyjnej z dnia 23 lipca 2003 r. (zwanej dalej „ekspertyzą medyczno‑prawną”). Na wniosek prokuratora w dniu 15 kwietnia 2005 r. OLAF przekazał kopie dokumentów koniecznych do przeprowadzenia tej ekspertyzy.
28. W dniu 15 czerwca 2005 r. zakończono ekspertyzę medyczno‑prawną i stwierdzono w niej, że informacje o charakterze medycznym nie są wystarczające, by stwierdzić istnienie stanowiących przejaw oszustwa zgłoszeń wypadków. W konsekwencji, w dniu 12 lipca 2005 r., na wniosek prokuratora republiki w Varesie, sędzia ds. dochodzeń wstępnych sądu w Varesie umorzył postępowanie.
29. Notami z dnia 9 października 2006 r. OLAF poinformował skarżących o umorzeniu postępowania.
Przebieg postępowania i żądania stron
30. Skarga F‑5/05 została początkowo zarejestrowana w dniu 11 stycznia 2005 r. w sekretariacie Sądu Pierwszej Instancji pod numerem T‑22/05.
31. Skarżący wnoszą do Sądu o:
– nakazanie przedstawienia wszystkich dokumentów dotyczących skarżących i zapieczętowanych przez OLAF;
– nakazanie przedstawienia raportu końcowego z dochodzenia;
– stwierdzenie nieważności dochodzenia prowadzonego przeciwko skarżącym;
– stwierdzenie nieważności noty OLAF‑u zawierającej „powiadomienie o dochodzeniu i poinformowanie włoskich organów wymiaru sprawiedliwości”;
– stwierdzenie nieważności raportu z dochodzenia przekazanego włoskim organom wymiaru sprawiedliwości;
– stwierdzenie nieważności „wszystkich aktów późniejszych lub dotyczących decyzji wydanych po wniesieniu niniejszej skargi”;
– zasądzenie od OLAF‑u i Komisji zapłaty zadośćuczynienia, oszacowanego ex aequo et bono na kwotę 30 tys. EUR dla każdego skarżącego, z zastrzeżeniem możliwości jego podwyższenia lub obniżenia w toku postępowania;
– w każdym razie – obciążenie Komisji kosztami, w tym kosztami i honorariami adwokata udzielającego skarżącym porad w zakresie wniesienia niniejszej skargi.
32. Odrębnym pismem, złożonym w sekretariacie Sądu Pierwszej Instancji w dniu 27 kwietnia 2005 r., Komisja podniosła zarzut niedopuszczalności skargi w sprawie T‑22/05 zgodnie z art. 114 ust. 1 regulaminu Sądu Pierwszej Instancji, znajdującego zastosowanie mutatis mutandis do Sądu na mocy art. 3 ust. 4 decyzji Rady 2004/752/WE, Euratom z dnia 2 listopada 2004 r. ustanawiającej Sąd do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej (Dz.U. L 333, s. 7), do dnia wejścia w życie regulaminu tegoż Sądu.
33. Komisja wnosi do Sądu o:
– odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej;
– orzeczenie o kosztach zgodnie z obowiązującymi przepisami.
34. Skarga F‑7/05 została początkowo zarejestrowana w dniu 17 lutego 2005 r. w sekretariacie Sądu Pierwszej Instancji pod numerem T‑84/05.
35. Skarżąca wnosi do Sądu o:
– nakazanie przedstawienia wszystkich dokumentów dotyczących skarżącej i zapieczętowanych przez OLAF;
– nakazanie przedstawienia raportu końcowego z dochodzenia;
– stwierdzenie nieważności dochodzenia prowadzonego przeciwko skarżącej;
– stwierdzenie nieważności noty OLAF‑u zawierającej „powiadomienie o dochodzeniu i poinformowanie włoskich organów wymiaru sprawiedliwości”;
– stwierdzenie nieważności raportu z dochodzenia przekazanego włoskim organom wymiaru sprawiedliwości;
– stwierdzenie nieważności wszystkich aktów późniejszych lub dotyczących decyzji wydanych po wniesieniu niniejszej skargi;
– zasądzenie od OLAF‑u i Komisji zapłaty zadośćuczynienia, oszacowanego ex aequo et bono na 30 tys. EUR, z zastrzeżeniem możliwości jego podwyższenia lub obniżenia w toku postępowania;
– w każdym razie obciążenie Komisji kosztami, w tym kosztami i honorariami adwokata udzielającego skarżącej porad w zakresie wniesienia niniejszej skargi.
36. Odrębnym pismem, złożonym w sekretariacie Sądu Pierwszej Instancji w dniu 27 kwietnia 2005 r., Komisja podniosła zarzut niedopuszczalności skargi w sprawie T‑84/05 zgodnie z art. 114 ust. 1 regulaminu Sądu Pierwszej Instancji. Komisja wnosi do Sądu o:
– odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej;
– orzeczenie o kosztach zgodnie z obowiązującymi przepisami.
37. Postanowieniem prezesa czwartej izby Sądu Pierwszej Instancji z dnia 3 maja 2005 r. sprawy T‑22/05 i T‑84/05 zostały połączone do łącznego rozpoznania w procedurach pisemnej, ustnej i do wydania wyroku, zgodnie z art. 50 regulaminu tego Sądu.
38. Pismami z dnia 31 maja 2005 r., które wpłynęły do sekretariatu Sądu Pierwszej Instancji za pośrednictwem telefaksu tego samego dnia (oryginały pism wpłynęły w dniu 2 czerwca 2005 r.), Rada Unii Europejskiej złożyła wniosek o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta w sprawach T‑22/05 i T‑84/05 na poparcie żądań Komisji.
39. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu Pierwszej Instancji w dniu 21 czerwca 2005 r. skarżący przedstawili uwagi dotyczące zarzutów niedopuszczalności podniesionych przez Komisję.
40. Postanowieniem prezesa czwartej izby Sądu Pierwszej Instancji z dnia 13 lipca 2005 r. Rada została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta w sprawach połączonych T‑22/05 i T‑84/05 na poparcie żądań Komisji.
41. W interwencji dotyczącej wyłącznie dopuszczalności skarg w sprawach połączonych T‑22/05 i T‑84/05, która wpłynęła do sekretariatu Sądu Pierwszej Instancji za pośrednictwem telefaksu w dniu 30 września 2005 r. (oryginały pism doręczono w dniu 4 października 2005 r.), Rada wnosi do Sądu o:
– odrzucenie skarg jako niedopuszczalnych;
– orzeczenie o kosztach zgodnie z obowiązującymi przepisami.
42. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2005 r. Sąd Pierwszej Instancji przekazał sprawy T‑22/05 i T‑84/05, na podstawie art. 3 ust. 3 decyzji 2004/752, do Sądu. Skargi zostały zarejestrowane w sekretariacie Sądu pod numerami odpowiednio F‑5/05 i F‑7/05.
43. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 20 grudnia 2005 r. skarżący przedstawili uwagi dotyczące interwencji Rady w sprawach F‑5/05 i F‑7/05.
44. Postanowieniem pierwszej izby Sądu z dnia 21 marca 2006 r. zarzuty niedopuszczalności podniesione w sprawach F‑5/05 i F‑7/05 zostały połączone z rozważaniami co do istoty sprawy.
45. W odpowiedzi na skargę, która wpłynęła do sekretariatu Sądu za pośrednictwem telefaksu w dniu 20 czerwca 2006 r. (oryginały pism wpłynęły tego samego dnia), Komisja, podtrzymując żądania stwierdzenia niedopuszczalności skarg w całości, wnosi do Sądu o:
– uznanie skarg za bezzasadne;
– obciążenie skarżących kosztami.
46. W interwencji co do istoty sprawy, która wpłynęła do sekretariatu Sądu za pośrednictwem telefaksu w dniu 20 czerwca 2006 r. (oryginały pism wpłynęły w dniu 22 czerwca 2006 r.), Rada, podtrzymując żądania stwierdzenia niedopuszczalności skarg w całości, wnosi tytułem żądania ewentualnego do Sądu o:
– uznanie skarg za bezzasadne;
– orzeczenie o kosztach zgodnie z obowiązującymi przepisami.
47. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 30 czerwca 2006 r. L. Verheyden, były urzędnik, wniósł skargę zarejestrowaną pod numerem F‑72/06, żądając między innymi stwierdzenia nieważności decyzji o wszczęciu dochodzenia wewnętrznego, a także stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu informacji włoskim organom wymiaru sprawiedliwości.
48. W piśmie złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 10 lipca 2006 r. skarżący przedstawili uwagi dotyczące interwencji Rady co do istoty sprawy.
49. Na mocy art. 64 ust. 2 lit. a) i d) regulaminu Sądu Pierwszej Instancji Sąd zadał pytania stronom postępowania i wezwał Komisję do przedstawienia dokumentacji medycznych i administracyjnych dotyczących wypadków, których doznali skarżący w okresie od stycznia 1986 r. do lipca 2003 r., raportu końcowego z dochodzenia i wszelkich dokumentów Komisji, a w szczególności OLAF‑u, dotyczących dochodzenia. Skarżący i Komisja zadośćuczynili tym żądaniom Sądu.
50. Postanowieniem prezesa pierwszej izby Sądu z dnia 13 czerwca 2007 r. sprawy F‑5/05 i F‑7/05 zostały połączone ze sprawą F‑72/06 do celów łącznego rozpoznania w procedurze ustnej, zgodnie z art. 50 ust. 1 regulaminu Sądu Pierwszej Instancji.
51. W toku rozprawy, która odbyła się w dniu 3 lipca 2007 r., skarżący wskazali, że ich żądania przedstawienia raportu końcowego z dochodzenia, a także dokumentacji medycznych, stały się bezprzedmiotowe.
52. Postanowieniem pierwszej izby Sądu z dnia 2 sierpnia 2007 r. postępowanie ustne w sprawach połączonych F‑5/05 i F‑7/05, a także postępowanie ustne w sprawie F‑72/06 zostały ponownie otwarte.
53. Na mocy art. 64 ust. 3 lit. c) i d) regulaminu Sądu Pierwszej Instancji Sąd wezwał Komisję i Radę do przedstawienia wyników prac przygotowawczych dotyczących art. 90a regulaminu pracowniczego i wskazania, które akty OLAF‑u mogłyby być według nich niekorzystne i być przedmiotem zażalenia złożonego na podstawie art. 90a regulaminu pracowniczego. Komisja i Rada zadośćuczyniły żądaniu Sądu.
54. Skarżący przedstawili swoje uwagi na temat odpowiedzi Komisji i Rady na środki organizacji postępowania, o których mowa w punkcie poprzednim.
Co do prawa
W przedmiocie zakresu sporu
55. Należy uznać, że skarżący wnoszą co do zasady o:
– stwierdzenie nieważności decyzji o wszczęciu dochodzenia wewnętrznego;
– stwierdzenie nieważności czynności dochodzeniowych prowadzonych podczas dochodzenia wewnętrznego (zwanych dalej „czynnościami dochodzeniowymi OLAF”);
– stwierdzenie nieważności decyzji o przekazaniu informacji włoskim organom wymiaru sprawiedliwości;
– stwierdzenie nieważności raportu końcowego z dochodzenia;
– stwierdzenie nieważności „wszystkich aktów późniejszych lub dotyczących decyzji wydanych po wniesieniu niniejszej skargi”;
– zasądzenie od Komisji zapłaty na ich rzecz zadośćuczynienia.
W przedmiocie żądań dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o wszczęciu dochodzenia wewnętrznego, czynności dochodzeniowych OLAF‑u i raportu końcowego z dochodzenia
56. Z art. 91 ust. 2 regulaminu pracowniczego wynika, że skarga jest dopuszczalna jedynie w przypadku, gdy do organu złożono wcześniej zażalenie zgodnie z art. 90 ust. 2, z zachowaniem terminu tam przewidzianego, oraz gdy zażalenie zostało rozstrzygnięte odmownie w drodze wyraźnej lub dorozumianej decyzji.
57. W niniejszym przypadku z akt sprawy wynika, że jedynym aktem kwestionowanym przez skarżących w zażaleniach, jakie złożyli oni do dyrektora OLAF‑u, jest decyzja o przekazaniu informacji włoskim organom wymiaru sprawiedliwości. W konsekwencji żądania dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji o wszczęciu dochodzenia wewnętrznego, czynności dochodzeniowych OLAF‑u i raportu końcowego z dochodzenia, które nie były poprzedzone złożeniem żadnego zażalenia, należy odrzucić jako niedopuszczalne, nawet gdyby akty te stanowiły, jak podnoszą skarżący, akty niekorzystne w rozumieniu art. 90a regulaminu pracowniczego.
W przedmiocie żądań dotyczących stwierdzenia nieważności „wszystkich aktów późniejszych lub dotyczących decyzji wydanych po wniesieniu niniejszej skargi”
58. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 44 ust 1 lit. c) i d) regulaminu Sądu Pierwszej Instancji każda skarga powinna zawierać oznaczenie przedmiotu sporu oraz przytoczenie okoliczności ją uzasadniających, a także żądania skarżącego. Informacje te powinny być dostatecznie jasne i precyzyjne, aby umożliwić stronie pozwanej przygotowanie obrony, a Sądowi wydanie orzeczenia, w stosownym przypadku, bez konieczności uzyskania innych informacji na uzasadnienie żądań.
59. W niniejszym przypadku ww. żądania nie umożliwiają wyraźnego zidentyfikowania aktu bądź aktów, których stwierdzenie nieważności miałoby dotyczyć, a zatem żądania te należy odrzucić jako niedopuszczalne.
W przedmiocie żądań dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu informacji włoskim organom wymiaru sprawiedliwości
W przedmiocie dopuszczalności
– Argumenty stron
60. Komisja i Rada wnoszą do Sądu o odrzucenie ww. żądań jako niedopuszczalnych ze względu na fakt, że decyzja o przekazaniu informacji krajowym organom wymiaru sprawiedliwości wydana na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999 (zwana dalej „decyzją wydaną na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999”) nie stanowi, zgodnie z wcześniejszym orzecznictwem sądów wspólnotowych, aktu niekorzystnego. Podkreślają one, że tego rodzaju decyzja może być tylko środkiem przygotowawczym do wydania decyzji końcowej, jaką mogą wydać krajowe organy wymiaru sprawiedliwości i administracji, przy czym organy te mają swobodę podejmowania decyzji co do działań, jakie należy podjąć w związku z tym aktem, i są jedynymi organami, które mogą wydawać decyzje mogące mieć wpływ na sytuację prawną osoby, której dotyczy akt [postanowienie prezesa Trybunału z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie C‑521/04 P(R) Tillack przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑3103; postanowienia Sądu Pierwszej Instancji: z dnia 18 grudnia 2003 r. w sprawie T‑215/02 Gómez Reino przeciwko Komisji, RecFP s. I‑A‑345, II‑1685; z dnia 13 lipca 2004 r. w sprawie T‑29/03 Comunidad Autónoma de Andalucía przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑2923; postanowienie prezesa Sądu Pierwszej Instancji z dnia 15 października 2004 r. w sprawie T‑193/04 R Tillack przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑3575; wyroki Sądu Pierwszej Instancji: z dnia 6 kwietnia 2006 r. w sprawie T‑309/03 Camós Grau przeciwko Komisji, Rec. s. II‑1173; z dnia 4 października 2006 r. w sprawie T‑193/04 Tillack przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑3995].
61. Skarżący kwestionują twierdzenie Komisji i Rady. Przypomniawszy, że art. 90a regulaminu pracowniczego został przyjęty w celu umożliwienia sądowi wspólnotowemu sprawowania kontroli nad czynnościami, jakich OLAF dokonuje w ramach prowadzonych przez siebie dochodzeń, podnoszą oni, że w niniejszym przypadku decyzja o przekazaniu informacji włoskim organom wymiaru sprawiedliwości naruszyła w sposób nieproporcjonalny niektóre spośród ich praw podstawowych, takich jak prawo do obrony, prawo do przeprowadzenia dowodów obciążających i odciążających w sposób kontradyktoryjny, poszanowanie życia prywatnego i w konsekwencji wpłynęła w sposób znaczący na ich sytuację prawną. Ponadto decyzja ta stanowi ich zdaniem akt niekorzystny w rozumieniu art. 90a regulaminu pracowniczego.
62. W odniesieniu do orzecznictwa przywoływanego przez Komisję i Radę skarżący dodają, że jest ono w niniejszym przypadku bez znaczenia, ponieważ dotyczy ono spraw powstałych przed włączeniem do regulaminu pracowniczego art. 90a. W każdym razie orzecznictwo to, gdyby zostało potwierdzone w niniejszym przypadku, prowadziłoby ich zdaniem do naruszenia zasady skutecznej ochrony sądowej, ustanowionej w art. 6 i 13 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
63. Komisja i Rada odrzucają argument, jakoby orzecznictwo przez nie przywoływane było bez znaczenia. Podkreślają, że nawet przed przyjęciem art. 90a regulaminu pracowniczego istniał przepis niemalże identyczny z przepisem zawartym w tym artykule, mianowicie art. 14 rozporządzenia nr 1073/1999, umożliwiający zakwestionowanie przez urzędników, za pośrednictwem skargi o stwierdzenie nieważności, niekorzystnych aktów wydawanych przez OLAF. Tymczasem, mimo istnienia tego przepisu, w ramach orzecznictwa wspólnotowego stale odmawiano uznania za niekorzystną decyzji wydawanej na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999.
64. W odniesieniu do argumentu dotyczącego naruszenia zasady skutecznej ochrony sądowej, w przypadku gdy odmawia się uznania za akt niekorzystny decyzji o przekazaniu informacji włoskim organom wymiaru sprawiedliwości, zdaniem Komisji także jego nie można uwzględnić. Osoby, których dotyczy decyzja wydana na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999, dysponują bowiem zawsze możliwością wystąpienia do sądu krajowego z wnioskiem o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich zapytania co do ważności tej decyzji. Podobnie osoby te zawsze mogą wystąpić do sądów wspólnotowych ze skargą o odszkodowanie lub zadośćuczynienie mającą na celu uzyskanie naprawienia szkody lub zadośćuczynienie krzywdzie spowodowanym w stosownym przypadku przez decyzję o przekazaniu informacji.
65. Skarżący nie kwestionują faktu, że art. 90a regulaminu pracowniczego powtarza co do zasady treść art. 14 rozporządzenia nr 1073/1999, ale nie zgadzają się z argumentacją Komisji i Rady, jakoby aktem niekorzystnym była jedynie decyzja końcowa, którą organ powołujący lub krajowy sąd karny może podjąć na podstawie wyników dochodzenia wewnętrznego.
66. Komisja i Rada, wezwane w ramach środków organizacji postępowania do wskazania, które akty OLAF‑u mogłyby według nich być przedmiotem zażalenia na podstawie art. 90a regulaminu pracowniczego, a następnie skargi, stwierdzają, że byłyby to akty podejmowane przez OLAF w ramach prowadzonego dochodzenia wewnętrznego, które wywoływałyby wiążące skutki prawne wobec urzędnika lub pracownika, którego nie dotyczą zarzuty będące przedmiotem dochodzenia. Stwierdziły one, że jest tak w szczególności w przypadku rewizji rzeczy osobistych podczas przeszukiwania biura urzędnika lub pracownika, którego nie dotyczy dochodzenie, zajęcia rzeczy osobistych, przesłuchiwania urzędnika lub pracownika, którego nie dotyczy dochodzenie, w trakcie którego OLAF używa bezprawnych metod, a także zainstalowania podsłuchu w aparacie telefonicznym urzędnika lub pracownika, którego nie dotyczy dochodzenie. Takich czynności podejmowanych w ramach dochodzenia nie można bowiem uznać w przypadku osób, których nie dotyczy dochodzenie, za czynności przygotowawcze do wydania przez organ decyzji końcowej, zaskarżalnej za pomocą skargi o stwierdzenie nieważności, ponieważ sporządzany później raport z dochodzenia nie może kwestionować działań urzędnika lub pracownika, którego nie dotyczy dochodzenie. A zatem nie dysponuje on później możliwością zaskarżenia, w sposób incydentalny, czynności OLAF‑u podejmowanych przeciwko niemu i powinien zatem mieć możliwość ich bezpośredniego zakwestionowania w celu skorzystania między innymi z ochrony sądowej jego praw podmiotowych.
67. W odniesieniu natomiast do kwestii, czy czynności o charakterze opisanym powyżej, ale podejmowane wobec urzędnika lub pracownika, którego dotyczą zarzuty będące przedmiotem dochodzenia, mogą być zakwalifikowane jako akty niekorzystne, Komisja wyjaśnia, że taka kwalifikacja mogłaby być przyznana wyjątkowo wspomnianym aktom pod warunkiem ich wyraźnego odróżnienia od każdej innej czynności podejmowanej w ramach dochodzenia, która służy jedynie przygotowywaniu wniosków OLAF‑u i w odniesieniu do której odpowiednia droga odwoławcza polegałaby na zaskarżeniu jej w sposób incydentalny. A zatem zdaniem Komisji należy stwierdzić, że żadna z tych wyjątkowych sytuacji nie występuje w tym przypadku, ponieważ skarżący nie twierdzą, że dotyczy ich akt, któremu należałoby nadać kwalifikację aktu niekorzystnego.
68. Skarżący wskazują, że nie zgadzają się ze stanowiskiem Komisji i Rady, polegającym na traktowaniu w sposób bardziej korzystny urzędników i pracowników, których działania nie zostały zakwestionowane w ramach dochodzenia wewnętrznego w stosunku do urzędników i pracowników, których działania są objęte tym dochodzeniem. Takie stanowisko, poza tym, że jest dyskryminujące, jest w ich opinii także błędne, biorąc pod uwagę sam cel art. 90a regulaminu pracowniczego, który należy interpretować w świetle motywu 10 rozporządzenia nr 1073/1999, który wyraźnie przewiduje, że dochodzenia powinny być prowadzone z poszanowaniem regulaminu, jak również z pełnym poszanowaniem praw człowieka i podstawowych wolności, a w szczególności prawa osób zaangażowanych do wyrażenia swoich poglądów w kwestiach stanów faktycznych ich dotyczących i zasady, że wnioski z dochodzenia są oparte wyłącznie na podstawie elementów posiadających wartość dowodową.
– Ocena Sądu
69. Na wstępie należy przypomnieć, że w związku z utworzeniem OLAF‑u na mocy decyzji 1999/352 prawodawca wspólnotowy, w celu poddania działań tego urzędu skutecznej kontroli sądowej, przewidział w art. 14 rozporządzenia nr 1073/1999, że „[w] oczekiwaniu na zmianę regulaminu pracowniczego każdy urzędnik [lub] inny pracownik Wspólnot Europejskich może złożyć u dyrektora Urzędu zażalenie na mocy niniejszego artykułu na kierowane przeciw niemu zarzuty [akt dla niego niekorzystny], sformułowane[y] przez Urząd w ramach dochodzenia wewnętrznego, zgodnie z procedurą określoną w art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego” i że „[a]rtykuł 91 regulaminu pracowniczego stosuje się do decyzji podjętych w odniesieniu do takich zażaleń”. Następnie rozporządzenie nr 723/2004 wprowadziło możliwość domagania się przez urzędników i innych pracowników stwierdzenia nieważności niektórych decyzji OLAF‑u przed sądami wspólnotowymi, włączając do regulaminu pracowniczego artykuł 90a, którego drugie zdanie przewiduje, że każda osoba, której dotyczy regulamin pracowniczy, może „złożyć do dyrektora OLAF‑u zażalenie, w rozumieniu art. 90 ust. 2, na działanie mające dla niej skutki negatywne [akt dla niej niekorzystny] w związku z postępowaniem prowadzonym przez OLAF”.
70. Kwestią, która nie była podnoszona dotychczas w orzecznictwie wspólnotowym, jest zatem to, czy decyzja wydana na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999 jest aktem niekorzystnym w rozumieniu art. 90a regulaminu pracowniczego.
71. W tym względzie należy podkreślić, że przepisy art. 90a regulaminu pracowniczego zostały przyjęte przez prawodawcę wspólnotowego w 2004 r. w celu zagwarantowania ochrony sądowej osobom, podlegających regulaminowi pracowniczemu. Wobec istnienia tak wyraźnego i wprowadzonego stosunkowo niedawnego upoważnienia w regulaminie pracowniczym Sąd, w szczególnej dziedzinie objętej zakresem jego kompetencji, nie może zaniedbywać obowiązków, które zostały mu przyznane przez prawodawcę.
72. Następnie przepisy te stanowią odpowiednik nowych zadań powierzonych przez prawodawcę OLAF‑owi w rozporządzeniu nr 723/2004, czy to w zakresie zwalczania nadużyć finansowych, o którym mowa w art. 22a regulaminu pracowniczego, czy w dziedzinie postępowania dyscyplinarnego, którego dotyczą przepisy załącznika IX do regulaminu pracowniczego. Artykuł 90a regulaminu pracowniczego jest zatem wyrazem troski prawodawcy o to, by wzmocnieniu roli OLAF‑u towarzyszyły odpowiednie gwarancje sądowe.
73. Poza tym, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, zasada skutecznej ochrony sądowej jest zasadą ogólną prawa wspólnotowego wynikającą ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich, chronioną na mocy art. 6 i 13 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (wyrok Trybunału z dnia 3 września 2008 r. w sprawach połączonych C‑402/05 P i C‑415/05 P Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 335). W sprawie, w której wydano ww. wyrok, Trybunał orzekł między innymi, podczas gdy skarżący powoływali się na prawo do obrony, a w szczególności prawo do bycia wysłuchanym, że skuteczność kontroli sądowej, która powinna się opierać w szczególności na zgodności z prawem motywów uzasadniających wydanie aktu niekorzystnego oznacza, że dany organ wspólnotowy jest zobowiązany do poinformowania o tych motywach zainteresowanej osoby lub zainteresowanego podmiotu w miarę możliwości bądź w chwili wydania tego aktu, bądź przynajmniej najszybciej, jak to jest możliwe, po jego wydaniu, w celu umożliwienia tym adresatom skorzystania w terminie z prawa do wniesienia skargi (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, pkt 336).
74. Podczas gdy na poparcie argumentacji dotyczącej zagwarantowania skutecznej ochrony sądowej skarżący powołują się w obecnym sporze właśnie na poszanowanie prawa do bycia wysłuchanym, należy podkreślić, że urzędnik nie korzystałby z takiej gwarancji, gdyby przed wszczęciem przeciwko niemu postępowania karnego przed sądem krajowym na skutek decyzji wydanej na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999 sąd wspólnotowy nie był w stanie zweryfikować, czy został on wcześniej wysłuchany lub czy OLAF przestrzegał przepisów art. 4 decyzji 1999/396 przewidujących, że obowiązek ten może zostać odroczony. Tego rodzaju kontrola decyzji wydanej na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999 przez sąd wspólnotowy jest tym istotniejsza na tym etapie postępowania, że OLAF może, o ile sekretarz generalny Komisji wyrazi zgodę, odroczyć obowiązek zwrócenia się do zainteresowanych stron o przedstawienie uwag, także o znaczny okres.
75. Ponadto należy podkreślić, że decyzja wydana na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999 może istotnie wpłynąć na przebieg kariery danych osób. Zgodnie bowiem z art. 43 regulaminu pracowniczego „[k]walifikacje, wydajność oraz zachowanie w ramach służby każdego urzędnika […] są przedmiotem okresowej oceny sporządzanej co najmniej raz na dwa lata”. A zatem, jeśli OLAF uważa, że działania pracownika mogą prowadzić do wszczęcia wobec niego postępowania karnego i w związku z tym przekazuje informacje krajowym organom wymiaru sprawiedliwości, okoliczność ta, najczęściej przekazywana do wiadomości organu powołującego przez OLAF lub przez danego pracownika, kiedy jest on na przykład przesłuchiwany w charakterze świadka przez sąd krajowy, może mieć wpływ na ocenę tego pracownika sporządzaną przez organ, a w szczególności na jego zachowanie w ramach służby.
76. Ponadto charakter ochrony sądowej gwarantowanej osobom, których dotyczy dochodzenie wszczęte przez OLAF, ulega zmianie, gdy dyrektor OLAF wydaje decyzję na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999. O ile bowiem przed wydaniem tego rodzaju decyzji osoby te korzystają w stosownym przypadku z ochrony sądowej zagwarantowanej przez sądy wspólnotowe przed ewentualnymi naruszeniami ich praw, ochrona ta jest po wydaniu decyzji realizowana przez krajowe organy wymiaru sprawiedliwości, które uzyskały od OLAF informacje zgromadzone w ramach dochodzenia wewnętrznego.
77. A zatem w świetle konsekwencji, jakie mogą one wywołać, trudno uznać za słuszne odmawianie decyzjom wydanym na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999 charakteru aktów niekorzystnych w rozumieniu art. 90a regulaminu pracowniczego, podczas gdy sam prawodawca wspólnotowy przewidział konieczność obwarowania dochodzeń wewnętrznych prowadzonych przez OLAF ścisłymi gwarancjami proceduralnymi, a w szczególności poddanie najważniejszych czynności, jakie OLAF podejmuje w ramach takich dochodzeń – wśród których znajdują się bez wątpienia, ze względu na ich znaczenie, decyzje wydane na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999 – wymogowi poszanowania podstawowej zasady prawa do obrony. W rozporządzeniu nr 1073/1999, po stwierdzeniu w jego art. 10, że dochodzenia OLAF‑u powinny być prowadzone „z pełnym poszanowaniem praw człowieka i podstawowych wolności, a w szczególności zasad[y] bezstronności, [prawa osób zaangażowanych do wyrażania] swoich poglądów w kwestiach stanów faktycznych ich dotyczących i […] zasady, że wnioski dochodzenia są oparte wyłącznie na podstawie elementów posiadających wartość dowodową”, przewidziano w art. 4 ust. 6 lit. b), że każda instytucja, organ, urząd i agencja ustanowiona prze traktat lub na jego podstawie przyjmuje zasady dotyczące gwarancji „praw osób, których dotyczy dochodzenie wewnętrzne”.
78. Gdyby Sąd nie sprawował tej kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999, podczas gdy jest on jedynym organem, który może to uczynić w odpowiednim czasie w odniesieniu do decyzji odnoszących się do osoby, której dotyczy regulamin pracowniczy, ewentualne naruszenie przepisów rozporządzenia nr 1073/1999 służących ochron ie prawa do obrony, nie zostałoby uznane za niezgodne z prawem. Sąd krajowy otrzymywałby zatem informacje przekazane przez OLAF, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności z prawem przez sąd wspólnotowy ze względu na naruszenie prawa do obrony prowadziłoby do uniemożliwienia sądowi krajowemu oparcia się na tych informacjach. Trybunał skądinąd orzekł już, że takie naruszenie przez OLAF prawa do obrony stanowi naruszenie istotnych wymogów proceduralnych mających zastosowanie do dochodzenia [postanowienie prezesa Trybunału z dnia 8 kwietnia 2003 r. w sprawie C‑471/02 P(R) Gómez‑Reino przeciwko Komisji, Rec. s. I‑3207, pkt 64].
79. Poza tym, gdyby, jak tego dowodzą okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, OLAF nie uzyskał od sekretarza generalnego Komisji żadnej zgody ani nie ubiegał się o tę zgodę, z naruszeniem przepisów art. 4 decyzji 1999/396, a sąd wspólnotowy nie mógłby zbadać tej niezgodności z prawem z urzędu, urzędnik byłby przez wiele miesięcy w sposób niezgodny z prawem i nieświadomie podmiotem postępowania skierowanego bezpośrednio przeciwko niemu. Okoliczność, że obowiązek wysłuchania zainteresowanego może zostać odroczony i że w ten sposób może on być pozbawiony możliwości obrony swych praw przed sądem, czy to wspólnotowym czy też krajowym, tym bardziej uzasadnia dopuszczalność skargi o stwierdzenie nieważności skierowanej bezpośrednio przeciwko decyzji wydanej na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999. W takich okolicznościach gwarancje proceduralne istniejące przed sądem krajowym nie mogą w rzeczywistości zostać zastosowane dopóty, dopóki zainteresowany urzędnik nie zostanie poinformowany o prowadzonym przeciwko niemu dochodzeniu karnym. Ponadto tylko kontrola sądowa przeprowadzana na etapie wydawania decyzji na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999 może zabezpieczyć w odpowiednim czasie poszanowanie kompetencji sekretarza generalnego Komisji, jedynego organu spoza OLAF upoważnionego do sprawowania pewnego nadzoru nad przebiegiem dochodzenia w celu podjęcia decyzji o utrzymaniu poufności dochodzenia przed zwróceniem się do krajowych organów wymiaru sprawiedliwości.
80. Ponadto, aby kontrola sądowa aktu takiego jak decyzja wydana na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999 była skuteczna, nie może być sprawowana wyłącznie w ramach skargi o odszkodowanie. Bez wątpienia skarga ta umożliwia urzędnikowi uzyskanie naprawienia szkody lub krzywdy, jakiej doznał w następstwie dochodzenia prowadzonego przez OLAF (zob. ww. wyrok w sprawie Camós Grau przeciwko Komisji). Jednakże takie powództwo odszkodowawcze po pierwsze zakłada w przypadku urzędnika wspólnotowego przeprowadzenie dwuetapowego postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, którego etap sporny jest stosunkowo długotrwały, a po drugie nie umożliwia zapewnienia przestrzegania prawa do obrony w momencie, w którym może ono być naruszone.
81. Sąd pragnie w tym względzie podkreślić, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, że założeniem skutecznej ochrony sądowej jest, by jednostka, której interesy zostały naruszone aktem niekorzystnym, mogła domagać się od sądu przyjęcia tymczasowych środków ochrony w ramach postępowania w przedmiocie środka tymczasowego. Tymczasem skarga, której celem jest zawieszenie wykonania takiego aktu, jest dopuszczalna na mocy art. 102 ust. 1 regulaminu tylko wtedy, gdy skarżący zaskarżył ten akt w skardze do Sądu. Przyznanie prawa do złożenia skargi bezpośredniej na decyzję wydaną na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999 umożliwiłoby zatem danemu urzędnikowi, jeśli został poinformowany o wnioskach z dochodzenia, uzyskanie w stosownym przypadku – gdy spełnia wymogi dotyczące pilnego charakteru i szkody, przewidziane w tym zakresie – zawieszenia wykonania wspomnianej decyzji.
82. Wreszcie należy podnieść, że skuteczna kontrola zgodności z prawem aktu tego rodzaju jak decyzja wydana na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999 może przyczynić się do pełnego poszanowania przez OLAF zgodności z prawem dochodzeń i praw podstawowych osób, których one dotyczą, zgodnie z wolą prawodawcy. Sąd pragnie zauważyć, że w niniejszym sporze OLAF odpowiedział na zażalenia, które skarżący w sprawie F‑5/05 złożyli na podstawie art. 90a regulaminu pracowniczego, dopiero w dniu 21 lutego 2005 r., czyli po wniesieniu skargi, i że jedynie Komisja, która nie była autorem zaskarżonego aktu, wyraźnie ustosunkowała się do skierowanych do niej zażaleń. Tego rodzaju sytuacja, w której autor zaskarżonej decyzji nie zajmuje stanowiska na temat przedstawionych wobec tej decyzji uwag, nie jest zgodna z zasadą prawidłowego administrowania i prowadzi do powstania niedogodności, jakie może spowodować brak wyraźnie potwierdzonej i skutecznej kontroli sądowej. Analiza skargi co do istoty nie może w niniejszym sporze podważyć tego stwierdzenia.
83. Całokształt powyższych rozważań uzasadnia więc uznanie decyzji wydanych na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999 za akty niekorzystne w rozumieniu art. 90a regulaminu pracowniczego.
84. Tego wniosku nie może podważyć żaden z argumentów podniesionych przez Komisję.
85. W pierwszym rzędzie Komisja i Rada podnoszą, że decyzja wydana przez dyrektora OLAF‑u na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999 jest jedynie środkiem przygotowawczym do wydania decyzji końcowej przez krajowe organy wymiaru sprawiedliwości lub administracji.
86. W tym względzie prawdą jest, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w przypadku czynności [aktów] lub decyzji, których przygotowanie odbywa się wieloetapowo, zwłaszcza po zakończeniu postępowania wewnętrznego, aktami zaskarżalnymi są co do zasady wyłącznie środki, które ostatecznie określają stanowisko organu po zakończeniu tego postępowania, z wyjątkiem środków pośrednich, których celem jest przygotowanie wydania decyzji końcowej. Czynności przygotowawcze do wydania decyzji nie wywołują niekorzystnych skutków i jedynie w ramach skargi na decyzję wydawaną po zakończeniu postępowania skarżący może podnieść niezgodność z prawem aktów wcześniejszych, które są ściśle z tą decyzją związane (postanowienie Sądu Pierwszej Instancji z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie T‑83/02 Pflugradt przeciwko EBC, RecFP s. I‑A‑47, II‑281, pkt 34).
87. Jednakże należy podkreślić, że, w przypadku gdy dyrektor OLAF‑u wydaje decyzję na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999, zajmuje on stanowisko w świetle tymczasowych lub ostatecznych wniosków dochodzenia prowadzonego przez jego służby, na temat istnienia okoliczności faktycznych, które mogą podlegać ściganiu karnemu, i stwierdza, że wobec osoby lub osób, których dotyczy dochodzenie, może być wszczęte postępowanie karne. Decyzja ta jest wydawana przez niezależny organ wspólnotowy na jego własną odpowiedzialność i w ramach specjalnego postępowania, odrębnego od krajowego postępowania sądowego. Decyzja ta nie poprzedza wydania żadnego innego aktu niekorzystnego, należącego do zakresu kompetencji dyrektora OLAF‑u, i w związku z tym określa stanowisko jej autora. W tym zakresie nie można jej zatem porównać do aktu, na mocy którego organ powołujący wszczyna postępowania dyscyplinarne przeciwko urzędnikowi, którego celem jest przygotowanie wydania decyzji późniejszej i końcowej przez ten sam organ.
88. Gdyby decyzję wydaną na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999 należało uznać za środek przygotowawczy do wszczęcia krajowego dochodzenia przez organy wymiaru sprawiedliwości oraz do wydania decyzji, które mogą zostać później wydane przez organ powołujący, to, należałoby tym bardziej uznać, że wszystkie akty OLAF‑u wydawane w ramach wszczętego przez niego dochodzenia, które najczęściej poprzedzają decyzję o przekazaniu informacji, stanowią jedynie akty przygotowawcze. Tymczasem taka ocena byłaby po pierwsze sprzeczna z wyraźnym brzmieniem art. 90a regulaminu pracowniczego i zamiarem jego autorów, którzy przyznając każdej osobie, której dotyczy regulamin pracowniczy, prawo do złożenia zażalenia na niekorzystny akt wydany przez OLAF, postulują istnienie takich aktów, a po drugie pozbawiałaby ona wszelkiego celu i użyteczności art. 90a regulaminu pracowniczego, co słusznie podnoszą skarżący.
89. Poza tym przykłady aktów niekorzystnych, na które można wnieść zażalenie na podstawie art. 90a regulaminu pracowniczego, podane przez Komisję i Radę w odpowiedzi na pytanie pisemne Sądu, takie jak rewizja i zajęcie rzeczy osobistych podczas przeszukania biura urzędnika lub pracownika, którego nie dotyczy dochodzenie, a także przesłuchanie z użyciem bezprawnych metod lub założenie podsłuchu w aparacie telefonicznym urzędnika lub pracownika, którego nie dotyczy dochodzenie, nie stanowią, ściśle mówiąc, w odróżnieniu od decyzji wydanej na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999, prawdziwych decyzji administracyjnych. O ile prawdą jest, że w przypadku tych aktów nie wymaga się koniecznie wydania wcześniej innych decyzji, nie wywierają one wpływu na interesy i sytuację prawną tego urzędnika lub pracownika, którego nie dotyczy dochodzenie, w większym stopniu niż sporna decyzja o przekazaniu informacji wobec osób, których dotyczy dochodzenie prowadzone przez OLAF. W szczególności akty te nie wywierają a priori same z siebie wpływu na sytuację administracyjną i przebieg kariery tych urzędników lub pracowników, których nie dotyczy dochodzenie, podczas gdy decyzja o przekazaniu informacji, taka jak sporna decyzja, wywiera bezpośredni niekorzystny wpływ na interesy, karierę i reputację osób, których dotyczy.
90. Decyzji wydanej na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999 nie można zatem uznać za decyzję o charakterze wyłącznie pośrednim lub przygotowawczym, gdyż to doprowadziłoby do pozbawienia wszelkiego znaczenia art. 90a regulaminu pracowniczego. Stanowi ona akt, w którym dyrektor OLAF‑u posiadający w ramach Wspólnot wyłączne i specjalne uprawnienia w tym zakresie wypowiada się na temat istnienia okoliczności faktycznych, które mogą prowadzić do wszczęcia postępowania karnego, i wydaje decyzję, by zwrócić się do krajowych organów wymiaru sprawiedliwości w celu objęcia tych okoliczności faktycznych odpowiednim postępowaniem karnym.
91. Ponadto należy podnieść, że jeżeli chodzi o system odpowiedzialności dyscyplinarnej urzędników, Trybunał, w odniesieniu do zaskarżenia opinii wydanej przez radę dyscyplinarną, orzekł, że taka opinia stanowi akt niekorzystny, który może być przedmiotem skargi, ponieważ opinia ta, mimo że została wydana przez organ doradczy, została sporządzona po przeprowadzeniu dochodzenia, które rada dyscyplinarna powinna prowadzić w pełni niezależnie i zgodnie ze specjalną i odrębną procedurą o charakterze kontradyktoryjnym, w ramach której przestrzega się podstawowych zasad prawa do obrony (wyrok Trybunału z dnia 29 stycznia 1985 r. w sprawie 228/83 F przeciwko Komisji, Rec. s. 275, pkt 16). Takie rozumowanie powinno znaleźć tym bardziej zastosowanie przez analogię do decyzji wydanych na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999, ponieważ poza tym, że celem tych decyzji nie jest przygotowanie wydania późniejszej decyzji końcowej przez dyrektora OLAF‑u, są one wydawane przez niezależny organ wspólnotowy, także w ramach lub po zakończeniu dochodzenia, które powinno być prowadzone z „pełnym poszanowaniem […] prawa osób zaangażowanych do wyrażenia swoich poglądów w kwestiach stanów faktycznych ich dotyczących”.
92. W drugim rzędzie, w celu zakwestionowania posiadania charakteru aktu niekorzystnego przez decyzje wydane na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999, Komisja i Rada powołują się na wcześniejsze orzecznictwo.
93. W tym względzie należy przyznać, że w sprawach, w których zostało wydane ww. postanowienie prezesa Trybunału w sprawie Tillack przeciwko Komisji (pkt 34), ww. postanowienie prezesa Sądu Pierwszej Instancji w sprawie Tillack przeciwko Komisji (pkt 46) i ww. wyrok Sądu Pierwszej Instancji w sprawie Tillack przeciwko Komisji (pkt 68–70), sądy wspólnotowe orzekły, że decyzja wydana na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999 nie zmienia w sposób istotny sytuacji prawnej osoby, której dotyczą wspomniane informacje.
94. Jednakże orzeczenia te dotyczyły osoby, która nie była urzędnikiem wspólnotowym, w sprawach wszczętych na podstawie art. 230 WE, a nie na podstawie art. 236 WE. Trybunał, podobnie jak Sąd Pierwszej Instancji, nie rozstrzygając kwestii zakresu art. 90a regulaminu pracowniczego, podniósł, że skarżący dysponował wystarczającymi gwarancjami proceduralnymi przed sądem krajowym i że decyzja o przekazaniu przez OLAF dotyczących go informacji była jedynie aktem przygotowawczym. Tymczasem sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie. W odniesieniu bowiem do osób niebędących urzędnikami ani pracownikami wspólnotowymi, których kariera i sytuacja materialna nie zależą bezpośrednio od środków przyjętych przez organy wspólnotowe, sąd wspólnotowy nie dysponuje szczególną kompetencją uprawniającą go do zagwarantowania, w zastępstwie sądu krajowego, poszanowania praw podstawowych i wymogów sprawiedliwego procesu.
95. W odniesieniu do decyzji wydanych przez Sąd Pierwszej Instancji w sprawach, w których wydane zostało ww. postanowienie w sprawie Comunidad Autónoma de Andalucía przeciwko Komisji, a także ww. wyrok w sprawie Camós Grau przeciwko Komisji, należy podnieść, że w decyzjach tych Sąd Pierwszej Instancji orzekł co do kwestii charakteru prawnego raportu kończącego dochodzenie OLAF, a nie co do uznania za akt niekorzystny decyzji takiej jak kwestionowana tutaj.
96. Wreszcie należy podkreślić, że Trybunał, podobnie jak Sąd Pierwszej Instancji, rozpatrywał już kwestię, czy kontrola zgodności z prawem niekorzystnych aktów OLAF‑u może być dokonywana przez sąd wspólnotowy za pośrednictwem skargi o stwierdzenie nieważności (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie C‑167/02 P Rothley i in. przeciwko Parlamentowi, Rec. s. I‑3149, pkt 50; postanowienie prezesa Sądu Pierwszej Instancji z dnia 2 maja 2000 r. w sprawie T‑17/00 R Rothley i in. przeciwko Parlamentowi, Rec. s. II‑2085, pkt 107; wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie T‑17/00 Rothley i in. przeciwko Parlamentowi, Rec. s. II‑579, pkt 73).
97. Z powyższego wynika, że skarżący mają prawo domagać się stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu informacji włoskim organom wymiaru sprawiedliwości.
Co do istoty
98. W uzasadnieniu swych żądań stwierdzenia nieważności skarżący podnoszą w istocie pięć zarzutów dotyczących, po pierwsze, wydania decyzji o przekazaniu informacji włoskim organom wymiaru sprawiedliwości bez ważnej podstawy, po drugie, naruszenia podstawowej zasady przestrzegania prawa do obrony, po trzecie, naruszenia art. 26 akapit siódmy regulaminu pracowniczego, po czwarte, naruszenia art. 25 akapit drugi regulaminu pracowniczego ustanawiającego obowiązek uzasadniania aktów niekorzystnych i, po piąte, niezgodności z prawem rozporządzenia nr 1073/1999 i decyzji 1999/396.
99. Należy zbadać drugi zarzut dotyczący naruszenia podstawowej zasady poszanowania prawa do obrony.
– Argumenty stron
100. Skarżący utrzymują, że OLAF naruszył zasadę podstawową poszanowania prawa do obrony, zagwarantowaną w niniejszym przypadku przez art. 4 decyzji 1999/396, ponieważ nie umożliwiono im, zanim OLAF wydał decyzję o przekazaniu dotyczących ich decyzji włoskim organom wymiaru sprawiedliwości, przedstawienia swych uwag na temat okoliczności faktycznych, które spowodowały przekazanie informacji. Zainteresowani precyzują, że żadna wyjątkowa okoliczność w ramach dochodzenia nie uzasadniała zwolnienia OLAF‑u z obowiązku przestrzegania tej zasady i że w każdym razie sekretarz generalny Komisji nie wyraził zgody w tym zakresie.
101. W odpowiedzi na skargę Komisja zauważa na wstępie, że zasadami, których w zakresie prawa do obrony OLAF ma obowiązek przestrzegać w ramach prowadzonych dochodzeń wewnętrznych, są wyłącznie zasady ustanowione w  art. 4 akapit pierwszy zdania pierwsze i drugie decyzji 1999/396 (zob. podobnie ww. postanowienie Sądu Pierwszej Instancji w sprawie Gómez‑Reino przeciwko Komisji, pkt 65).
102. A zatem, w odniesieniu do art. 4 akapit pierwszy zdanie pierwsze decyzji 1999/396, który przewiduje, że jeżeli wystąpi możliwość, iż w dochodzenie OLAF zamieszany jest osobiście urzędnik, zostaje on natychmiast powiadomiony, pod warunkiem że nie zagrozi to dochodzeniu, Komisja utrzymuje, że przepisy te w niniejszym przypadku nie zostały naruszone, ponieważ ryzyko zniszczenia niektórych dokumentów, gdyby skarżący zostali poinformowani, wpłynęłoby na skuteczność dochodzeń prowadzonych przez włoskie organy wymiaru sprawiedliwości. W odniesieniu do art. 4 akapit pierwszy zdanie drugie decyzji 1999/396, nie znajduje on zdaniem Komisji zastosowania do decyzji wydanej na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999 gdy przekazanie informacji krajowym organom wymiaru sprawiedliwości następuje w toku dochodzenia wewnętrznego, a nie po jego zakończeniu.
103. Komisja podnosi, że w każdym razie skarżącym zostały przekazane w stosownym czasie wszystkie informacje ich dotyczące, ponieważ w ramach włoskiego postępowania karnego otrzymali kopie załączników do noty z dnia 5 sierpnia 2003 r., w niniejszym przypadku noty informacyjnej z dnia 23 lipca 2003 r., a także protokół z przesłuchania byłego dyrektora IES.
– Ocena Sądu
104. Na wstępie należy przypomnieć, że art. 4 akapit pierwszy zdanie pierwsze decyzji 1999/396 przewiduje, że „[j]eżeli wystąpi możliwość, że zamieszany jest osobiście członek Komisji, urzędnik lub pracownik Komisji, zainteresowana strona zostaje natychmiast powiadomiona, pod warunkiem, że nie zagrozi to dochodzeniu”. Natomiast art. 4 akapit pierwszy zdanie drugie wspomnianej decyzji stanowi, że „[w] każdym przypadku wnioski odnoszące się do jakiegokolwiek członka Komisji, jej urzędnika lub pracownika, z podaniem nazwiska, nie mogą zostać sformułowane po ukończeniu dochodzenia, dopóki zainteresowana strona nie miała możliwości wyrażenia poglądów w odniesieniu do wszystkich faktów jej dotyczących”.
105. Jak orzekł Sąd Pierwszej Instancji w swoim wyroku z dnia 8 lipca 2008 r. w sprawie T‑48/05 Franchet i Byk przeciwko Komisji, dotychczas nieopublikowanym w Zbiorze, pkt 133, 145, z ww. przepisów art. 4 akapit pierwszy decyzji 1999/396 wynika, że w przypadku gdy dyrektor OLAF‑u rozważa wydanie decyzji na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999, ma on obowiązek, jeśli informacje zawierają wnioski odnoszące się do jakiegokolwiek członka Komisji, jej urzędnika lub pracownika, z podaniem nazwiska, umożliwienia temu urzędnikowi lub pracownikowi, przed przekazaniem informacji włoskim organom wymiaru sprawiedliwości, wyrażenia poglądów w odniesieniu do wszystkich faktów jego dotyczących.
106. W niniejszym przypadku z akt sprawy wynika, że w nocie informacyjnej z dnia 23 lipca 2003 r. załączonej do noty z dnia 5 sierpnia 2003 r. OLAF wymienił skarżących z podaniem ich nazwisk, wskazując, że istnieje możliwość, iż popełnili oni przestępstwa. A zatem nota z dnia 5 sierpnia 2003 r. zawierała „wnioski odnoszące się do [skarżących] z podaniem nazwiska”.
107. W konsekwencji skarżący powinni byli co do zasady być poinformowani i wysłuchani co do okoliczności faktycznych ich dotyczących przed przekazaniem noty z dnia 5 sierpnia 2003 r. włoskim organom wymiaru sprawiedliwości.
108. Artykuł 4 akapit drugi decyzji 1999/396 ustanawia wyjątek dotyczący przypadków, w których konieczne jest zachowanie absolutnej tajemnicy ze względu na dochodzenie i zastosowanie wymagających procedur środków dochodzeniowych, należących do zakresu kompetencji krajowego organu wymiaru sprawiedliwości. W takim przypadku obowiązek wezwania urzędnika do przedstawienia swoich poglądów może zostać odroczony po uzgodnieniu z sekretarzem generalnym Komisji.
109. Jednakże skarżący podnoszą, nie natrafiając na sprzeciw ze strony Komisji, że sekretarz generalny Komisji nie wyraził zgody na odroczenie wykonania obowiązku wezwania urzędników do przedstawienia swoich poglądów. Nie zwrócono się też do niego o wydanie takiej zgody.
110. Należy podnieść, że obowiązek zwrócenia się do sekretarza generalnego Komisji i uzyskania jego zgody nie jest zwykłą formalnością, która może w stosownych przypadkach zostać spełniona na późniejszym etapie. Jak bowiem wynika z ww. wyroku w sprawie Franchet i Byk przeciwko Ko misji (pkt 151), wymóg uzyskania takiej zgody straciłby bowiem swą rację bytu polegającą na zapewnieniu, że przestrzegane jest prawo do obrony danych urzędników, że ich powiadomienie jest odraczane tylko w rzeczywiście wyjątkowych przypadkach i że ocena tego wyjątkowego charakteru nie należy tylko do OLAF‑u, ale wymaga także oceny sekretarza generalnego Komisji.
111. W takich okolicznościach należy stwierdzić, że OLAF naruszył przepisy art. 4 decyzji 1999/396 i prawo skarżących do obrony.
112. Ponadto należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przestrzeganie prawa do obrony w ramach każdego postępowania wszczętego przeciwko osobie i mogącego prowadzić do wydania aktu dla niej niekorzystnego stanowi prawo podstawowe prawa wspólnotowego i jego ochrona powinna być zapewniona nawet w przypadku braku jakichkolwiek uregulowań dotyczących danego postępowania (zob. wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie T‑372/00 Campolargo przeciwko Komisji, RecFP s. I‑A‑49, II‑223, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo). Zasada ta, która ustanawia co do zasady obowiązek wysłuchania zainteresowanej osoby przez właściwy organ przed wydaniem niekorzystnego aktu, znajduje zastosowanie zarówno w zakresie postępowania dyscyplinarnego, jak i w innych dziedzinach mających zastosowanie do wspólnotowej służby publicznej (zob. ww. wyrok w sprawie Campolargo przeciwko Komisji, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).
113. Z powyższego wynika, że nawet zakładając, co utrzymuje Komisja, że art. 4 akapit pierwszy zdanie drugie decyzji 1999/396 nie znajdowałby zastosowania do decyzji wydanej na podstawie art. 10 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1073/1999, gdy przekazanie informacji włoskim organom wymiaru sprawiedliwości miało miejsce w toku dochodzenia, OLAF byłby zobowiązany do wezwania skarżących do przedstawienia wszelkich stosownych uwag na temat dotyczących ich okoliczności faktycznych przed przekazaniem informacji organom wymiaru sprawiedliwości co do zasady także na mocy podstawowej zasady przestrzegania prawa do obrony. Tymczasem bezsporne jest, że OLAF tego nie uczynił i nie istnieją żadne wyjątkowe okoliczności, które mogłyby uzasadnić to zaniechanie.
114. W końcu, o ile Komisja podnosi, że skarżącym przekazano wszelkie dotyczące ich informacje w stosownym czasie, ponieważ w ramach włoskiego postępowania karnego otrzymali oni kopię noty z dnia 5 sierpnia 2003 r., a także załącznika do tej noty, okoliczność ta, która miała miejsce po wydaniu decyzji o przekazaniu informacji włoskim organom wymiaru sprawiedliwości, nie może uzasadniać naruszenia przez OLAF przepisów art. 4 decyzji 1999/396.
115. Z powyższego wynika, bez konieczności badania pozostałych zarzutów, że należy stwierdzić nieważność decyzji o przekazaniu informacji włoskim organom wymiaru sprawiedliwości.
W przedmiocie żądań zadośćuczynienia
Argumenty stron
116. Skarżący żądają co do zasady zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą po pierwsze z decyzji o wszczęciu dochodzenia wewnętrznego i czynności dochodzeniowych OLAF‑u, po drugie z faktu, że OLAF bez żadnej uzasadnionej przyczyny i z naruszeniem prawa do obrony przekazał dotyczące ich informacje włoskim organom wymiaru sprawiedliwości, po trzecie z faktu, że raport końcowy z dochodzenia zawierał wnioski, które nie opierały się na żadnej dostatecznie dowiedzionej okoliczności faktycznej, po czwarte z faktu, że OLAF w żaden sposób nie ustosunkował się do zażaleń złożonych przez nich w celu uzyskania informacji na temat dochodzenia. Skarżący w szczególności wyjaśniają, że decyzja o przekazaniu informacji włoskim organom wymiaru sprawiedliwości doprowadziła do wszczęcia dochodzenia karnego przez prokuratora republiki w Varesie i że dochodzenie to poza tym, że wprowadziło ich w stan zaniepokojenia co do ewentualnego wszczęcia przeciwko nim postępowania karnego, naruszyło ich cześć i reputację zawodową.
117. W odpowiedzi na skargę Komisja wnosi o stwierdzenie niedopuszczalności ww. żądań z tej przyczyny, iż żądania te, naruszając przepisy art. 44 ust. 1 lit. c) regulaminu Sądu Pierwszej Instancji, nie zawierają żadnej wskazówki umożliwiającej określenie zachowania, co do którego skarżący zamierzają postawić jej zarzuty. W każdym razie, nawet zakładając, że ww. żądania spełniałyby wymogi określone w art. 44 ust. 1 lit. c) regulaminu Sądu Pierwszej Instancji, Komisja zauważa, że nie byłyby one dopuszczalne również z tego powodu, iż są całkowicie wtórne względem żądań dotyczących stwierdzenia nieważności, które należy odrzucić jako niedopuszczalne.
118. Co do istoty Komisja utrzymuje, że krzywda, na którą powołują się skarżący, była spowodowana wyłącznie przez niezależną decyzję włoskich organów wymiaru sprawiedliwości o wszczęciu postępowania karnego, a zatem, że nie istnieje związek przyczynowo‑skutkowy pomiędzy zarzucanymi naruszeniami a podnoszoną krzywdą.
119. W replice skarżący, wniósłszy o stwierdzenie dopuszczalności żądań zadośćuczynienia, kwestionują w szczególności twierdzenie Komisji, iż krzywdy, których zadośćuczynienia skarżący się domagają, zostały spowodowane bezpośrednio przez niezależną decyzję włoskich organów wymiaru sprawiedliwości o wszczęciu postępowania karnego. Podkreślają oni w tym zakresie, że było nie do przyjęcia, aby prokurator republiki w Varesie, do którego skierowana została nota OLAF‑u opisująca oszustwa i współudział w oszustwach oraz fałszowanie dokumentów, odmówił wszczęcia dochodzenia karnego.
Ocena Sądu
– W przedmiocie dopuszczalności
120. W systemie środków prawnych ustanowionym w art. 90a regulaminu pracowniczego skarga odszkodowawcza mająca na celu uzyskanie naprawienia szkody lub krzywdy, za które odpowiedzialny jest OLAF, jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy przed jej wniesieniem zostało przeprowadzone postępowanie poprzedzające wniesienie skargi, zgodne z przepisami regulaminu pracowniczego. Postępowanie to różni się w zależności od tego, czy szkoda, której naprawienia się żąda, wynika z aktu niekorzystnego w rozumieniu art. 90a regulaminu pracowniczego, czy też z zachowania OLAF‑u, które nie ma charakteru decyzyjnego. W pierwszym przypadku zadaniem zainteresowanego jest złożenie w wyznaczonym terminie zażalenia na dany akt do dyrektora OLAF‑u. Natomiast w drugim przypadku postępowanie administracyjne powinno być wszczęte poprzez złożenie wniosku w rozumieniu art. 90 ust. 1 regulaminu pracowniczego zmierzającego do uzyskania odszkodowania lub zadośćuczynienia, a następnie powinno być kontynuowane w stosownym przypadku przez złożenie zażalenia na decyzję o oddaleniu wniosku (zob. analogicznie wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 28 czerwca 1996 r. w sprawie T‑500/93 Y przeciwko Trybunałowi Sprawiedliwości, RecFP s. I‑A‑335, II‑977, pkt 64). Jednakże, w przypadku gdy istnieje bezpośredni związek pomiędzy skargą o stwierdzenie nieważności a skargą odszkodowawczą, skarga odszkodowawcza jest dopuszczalna jako akcesoryjna w stosunku do skargi o stwierdzenie nieważności, i nie musi być koniecznie poprzedzona złożonym do administracji wnioskiem o naprawienie poniesionej szkody oraz zażaleniem kwestionującym zasadność oddalenia wniosku w sposób wyraźny lub dorozumiany (zob. ww. wyrok w sprawie Y przeciwko Trybunałowi Sprawiedliwości, pkt 66).
121. W niniejszym przypadku w odniesieniu do wniosku o naprawienie szkód rzekomo spowodowanych wydaniem decyzji o wszczęciu dochodzenia wewnętrznego, czynnościami dochodzeniowymi OLAF‑u, treścią raportu końcowego z dochodzenia oraz odmową przez OLAF ustosunkowania się do zażaleń skarżących, wniosek ten należy odrzucić jako niedopuszczalny, ponieważ zainteresowane osoby nie spełniły wymogów postępowania poprzedzającego wniesienie skargi. W przypadku bowiem, gdyby zachowania podnoszone przez skarżących stanowiły akty niekorzystne w rozumieniu art. 90a regulaminu pracowniczego, skarżący powinni byli na nie wnieść zażalenie, czego nie uczynili. Podobnie, w przypadku gdyby zachowania te należało uznać za nieposiadające charakteru decyzyjnego, skarżący powinni byli złożyć wniosek o zadośćuczynienie w rozumieniu art. 90 ust. 1 regulaminu pracowniczego, a następnie zażalenie, czego nie uczynili.
122. W odniesieniu natomiast do wniosku o naprawienie szkód rzekomo spowodowanych wydaniem decyzji o przekazaniu informacji włoskim organom wymiaru sprawiedliwości wniosek ten, wbrew temu, co twierdzi Komisja, był dostatecznie uzasadniony, ponieważ wniesienie niniejszej skargi pozostaje w bezpośrednim związku z żądaniami dotyczącymi stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu informacji i należy go uznać za dopuszczalny jako akcesoryjny w stosunku do wspomnianych żądań.
123. Ocenie zostanie poddana zatem jedynie zasadność wniosku o zadośćuczynienie krzywdzie wynikającej z wydania decyzji o przekazaniu informacji włoskim organom wymiaru sprawiedliwości.
– Co do istoty
124. Jak wynika z powyższego, decyzja o przekazaniu informacji włoskim organom wymiaru sprawiedliwości została wydana z naruszeniem przepisów art. 4 decyzji 1999/396, dotyczących przestrzegania prawa do obrony i ze względu na naruszenie istotnych wymogów proceduralnych wyrządziła skarżącym krzywdę. Taka krzywda jest w niniejszym przypadku tym istotniejsza, że decyzja ta spowodowała wszczęcie przez włoskie organy wymiaru sprawiedliwości dochodzenia karnego.
125. Natomiast w odniesieniu do krzywdy skarżących wynikającej ze stanu zaniepokojenia oraz z naruszenia czci i reputacji zawodowej spowodowanych poprzez włoskie postępowanie karne należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przypisanie Wspólnocie odpowiedzialności wymaga spełnienia wszystkich wymogów dotyczących bezprawności zarzucanego instytucjom zachowania, istnienia szkody i związku przyczynowego pomiędzy zachowaniem a podnoszoną szkodą (wyrok Trybunału z dnia 16 grudnia 1987 r. w sprawie 111/86 Delauche przeciwko Komisji, Rec. s. 5345, pkt 30; wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 17 października 2002 r. w sprawach połączonych T‑330/00 i T‑114/01 Cocchi i Hainz przeciwko Komisji, RecFP s. I‑A‑193, II‑987, pkt 97). Ponadto dla uznania związku przyczynowego należy co do zasady przedstawić dowód bezpośredniego i niewątpliwego związku przyczynowego między bezprawnym działaniem instytucji wspólnotowej a poniesioną szkodą (wyroki Sądu Pierwszej Instancji: z dnia 5 października 2004 r. w sprawie T‑45/01 Sanders i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II‑3315, pkt 149; z dnia 5 października 2004 r. w sprawie T‑144/02 Eagle i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑3381, pkt 148; z dnia 12 września 2007 r. w sprawie T‑250/04 Combescot przeciwko Komisji, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 95).
126. W niniejszym przypadku, o ile włoskie organy wymiaru sprawiedliwości były zobowiązane – na mocy zasady lojalnej współpracy – do uważnego zbadania informacji przekazanych przez OLAF i wyciągnięcia z nich odpowiednich konsekwencji, wspomniane organy mają, w granicach swoich własnych uprawnień, swobodę dokonania oceny treści i zakresu tych informacji, a w konsekwencji działań, jakie należy w związku z nimi podjąć. W związku z tym jedynie zachowanie włoskich organów wymiaru sprawiedliwości, które postanowiły wszcząć postępowanie karne i przeprowadzić następnie czynności dochodzeniowe, jest bezpośrednią przyczyną podnoszonej krzywdy (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Tillack przeciwko Komisji, pkt 122). W tej sytuacji skarżący nie wykazali istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy, z jednej strony, decyzją o przekazaniu informacji włoskim organom wymiaru sprawiedliwości a, z drugiej strony, krzywdą polegającą na stanie zaniepokojenia i naruszeniu czci i reputacji zawodowej.
127. W konsekwencji żądania zadośćuczynienia należy uwzględnić tylko w zakresie, w jakim ich celem jest zadośćuczynienie krzywdzie wynikającej z naruszenia przepisów art. 4 decyzji 1999/396, dotyczących przestrzegania prawa do obrony.
128. W odniesieniu do zadośćuczynienia tej krzywdzie, o ile zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu może stanowić samo w sobie odpowiednie i co do zasady – czyli w przypadku braku we wspomnianym akcie jakiejkolwiek bezpośrednio negatywnej oceny kompetencji skarżącego, mogącej go skrzywdzić – wystarczające zadośćuczynienie krzywdzie, jakiej mógł on doznać (wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie T‑136/03 Schochaert przeciwko Radzie, s. I‑A‑215, II‑957, pkt 34), orzecznictwo to nie może mieć zastosowania w niniejszym przypadku.
129. W świetle bowiem charakteru i zakresu krzywdy doznanej przez skarżących, polegającej na naruszeniu przepisów art. 4 decyzji 1999/396 dotyczących przestrzegania prawa do obrony, stwierdzenie nieważności decyzji o przekazaniu informacji włoskim organom wymiaru sprawiedliwości nie może stanowić odpowiedniego i wystarczającego zadośćuczynienia krzywdzie wyrządzonej jej niezgodnością z prawem. W takich okolicznościach stosownym zadośćuczynieniem za doznaną krzywdę będzie zasądzenie od Komisji zapłaty każdemu ze skarżących kwoty 3000 EUR.
W przedmiocie kosztów
130. Na mocy art. 122 regulaminu przepisy tytułu II rozdział ósmy dotyczącego kosztów postępowania przed Sądem stosują się tylko do spraw wniesionych do Sądu po dniu wejścia w życie tegoż regulaminu, czyli dniu 1 listopada 2007 r. Istotne w tym zakresie przepisy regulaminu Sądu Pierwszej Instancji znajdują nadal zastosowanie odpowiednio do spraw zawisłych przed Sądem przed tą datą.
131. Na mocy art. 87 § 2 regulaminu Sądu Pierwszej Instancji kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę w zasadniczej części, zostaje obciążona kosztami.
132. Na podstawie art. 87 § 4 akapit pierwszy regulaminu Sądu Pierwszej Instancji Rada, jako interwenient, pokrywa koszty własne.
Sentencja
Z powyższych względów
SĄD (pierwsza izba)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdzona zostaje nieważność decyzji z dnia 5 sierpnia 2003 r., którą Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych przekazał włoskim organom wymiaru sprawiedliwości informacje dotyczące A. Violettiego, N. Schmit, a także dwunastu innych urzędników Komisji Wspólnot Europejskich, których nazwiska zostały wymienione w załączniku do niniejszego wyroku.
2) Komisja Wspólnot Europejskich wypłaci A. Violettiemu, N. Schmit, a także każdemu z dwunastu innych urzędników Komisji Wspólnot Europejskich, których nazwiska zostały wymienione w załączniku do niniejszego wyroku, kwotę 3000 EUR.
3) W pozostałym zakresie żądania obydwu skarg zostają oddalone.
4) Komisja Wspólnot Europejskich ponosi koszty własne oraz zostaje obciążona kosztami poniesionymi przez skarżących.
5) Rada Unii Europejskiej pokrywa koszty własne.