62018CC0060
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 29. november 2018 (
1
)
Sag C-60/18
AS Tallinna Vesi
mod
Keskkonnaamet
Procesdeltager:
Keskkonnaministeerium
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tallinna Ringkonnakohus (appeldomstolen i Tallinn, Estland))
»Direktiv 2008/98/EF – affald – affaldsfasens ophør – nyttiggørelse – specifikke kriterier for affaldsfasens ophør for spildevandsslam – manglende kriterier på EU-plan eller nationalt plan«
I. Indledning
1.
Begyndende med Vessoso og Zanetti-dommen (
2
) har Domstolen beskæftiget sig med affaldsbegrebet i årtier. Spørgsmålet om, på hvilke betingelser affald igen bliver til et almindeligt økonomisk gode, der ikke længere er omfattet af de strenge affaldsretlige bestemmelser, er af noget nyere dato (
3
). Med omarbejdningen af affaldsdirektivet i 2008 (
4
) tog lovgiver de første skridt med henblik på at nå frem til et svar. Lovgiver har for nylig præciseret dette svar (
5
), men disse ændringer finder endnu ikke anvendelse i hovedsagen.
2.
Uanset de nyeste ændringer er det et vigtigt aspekt, at stoffet eller genstanden opfylder de tekniske krav til den pågældende anvendelse og lever op til gældende lovgivning og de gældende normer vedrørende produkter. Men indebærer det, at affald kun kan ophøre med at være affald, såfremt og efter, at det er blevet nyttiggjort til et produkt, som er i overensstemmelse med de generelle standarder, der er fastsat herfor. Eller kan en affaldsindehaver kræve, at de kompetente myndigheder i det konkrete tilfælde og uanset, om der findes produktstandarder, træffer afgørelse om, hvorvidt affaldsfasen er ophørt?
3.
Det er disse spørgsmål, der rejses i den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse.
II. Retsforskrifter
A.
Affaldsdirektivet
4.
I henhold til affaldsdirektivets artikel 3, nr. 1), »forstås ved »affald«: ethvert stof eller enhver genstand, som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med«.
5.
Affaldsdirektivets artikel 4, stk. 1, indeholder affaldshierarkiet:
»Følgende affaldshierarki skal tjene som en prioritetsrækkefølge for lovgivning og politikker om affaldsforebyggelse og -håndtering:
a)
forebyggelse
b)
forberedelse med henblik på genbrug
c)
genanvendelse
d)
anden nyttiggørelse, f.eks. energiudnyttelse, og
e)
bortskaffelse.«
6.
Affaldsfasens ophør bestemmes af affaldsdirektivets artikel 6:
»1.   Visse særlige former for affald ophører med at være affald, jf. artikel 3, nr. 1), når det har gennemgået en nyttiggørelsesoperation, herunder genanvendelse, og opfylder de særlige kriterier, der udarbejdes i henhold til følgende betingelser:
a)
stoffet eller genstanden er almindeligt anvendt til specifikke formål
b)
der findes et marked for eller en efterspørgsel efter et sådant stof eller en sådan genstand
c)
stoffet eller genstanden opfylder de tekniske krav til de specifikke formål og lever op til gældende lovgivning og normer vedrørende produkter, og
d)
anvendelsen af stoffet eller genstanden får ikke generelle negative indvirkninger på miljøet eller menneskers sundhed.
Kriterierne skal om nødvendigt omfatte grænseværdier for forurenende stoffer og skal tage hensyn til stoffets eller genstandens miljøskadelige virkninger.
[…]
4.   Hvis der ikke er fastsat kriterier på fællesskabsplan efter proceduren i stk. 1 og 2, kan medlemsstaterne fra sag til sag beslutte, om affaldsfasen er ophørt, under hensyntagen til relevant retspraksis. De underretter Kommissionen om sådanne beslutninger i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF af 22. juni 1998 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester, såfremt nævnte direktiv kræver det.«
7.
Den væsentlige forpligtelse og målsætning i henhold til affaldsdirektivet er fastsat i artikel 13:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at affaldshåndtering foretages, uden at menneskets sundhed bringes i fare, uden at miljøet skades, […]«
8.
Efter modtagelsen af anmodningen om præjudiciel afgørelse er affaldsdirektivet blevet ændret på mange punkter, navnlig med hensyn til artikel 6. Disse ændringer skal imidlertid først gennemføres pr. 5. juli 2020 og finder derfor ikke anvendelse i hovedsagen.
B.
Den estiske affaldslov
9.
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører navnlig § 21 i Jäätmeseadus (den estiske affaldslov) i den affattelse, der har været gældende siden den 18. juli 2014, og som regulerer affaldsfasens ophør:
»(1)
Affald ophører med at være affald, når det har gennemgået en nyttiggørelsesoperation, herunder genanvendelse, og opfylder de kriterier, som fastsættes i henhold til [affaldsdirektivets] artikel 6, stk. 2, og som udarbejdes i henhold til følgende betingelser:
1)
stoffet eller genstanden er almindeligt anvendt til specifikke formål
2)
der findes et marked for eller en efterspørgsel efter stoffet eller genstanden
3)
stoffet eller genstanden opfylder de tekniske krav, lovgivningens bestemmelser og produktnormerne for de specifikke formål
4)
anvendelsen af stoffet eller genstanden får ikke negative indvirkninger på miljøet eller sundheden.
(2)
Såfremt der ikke er blevet fastlagt kriterier i henhold til [affaldsdirektivets] artikel 6, stk. 2, i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt [i] nærværende paragrafs stk. 1, kan den ansvarlige ressortminister under iagttagelse af de betingelser, der er nævnt i nærværende paragrafs stk. 1, nr. 1)-4), ved forordning fastlægge kriterierne for, hvornår visse affaldstyper ophører med at være affald.
(3)
Kriterierne skal omfatte grænseværdier for forurenende stoffer, såfremt dette kræves, og skal tage hensyn til eventuelle miljø- og sundhedsskadelige indvirkninger.
(4)
Den nyttiggørelsesoperation, efter hvilken affaldet ophører med at være affald, skal være anført i en affaldstilladelse eller i en miljøgodkendelse, der er blevet udstedt i henhold til industriemissionsloven til den erhvervsdrivende, der har gennemført nyttiggørelsesoperationen […]«
III. Sagens faktiske omstændigheder og anmodningen om præjudiciel afgørelse
10.
I 2014 og 2015 meddelte Keskkonnaamet (miljøkontor) AS Tallinna Vesi, som er en operatør af rensningsanlæg, affaldstilladelser til nyttiggørelse af affald på et affaldsbehandlingsanlæg i Tallinn (Estland) for så vidt angik en samlet årlig mængde på indtil 32000 ton og på et affaldsbehandlingsanlæg i Harku kommune i Harjumaa (Estland) for så vidt angik en samlet årlig mængde på indtil 7000 ton.
11.
Det fremgår af begrundelserne for de nævnte afgørelser, at Tallinna Vesi driver virksomhed med afledning af byspildevand samt spildevandsrensning på et aktiveret slamanlæg.
12.
Miljøkontoret og Tallinna Vesi er uenige om, hvorvidt det spildevandsslam, der er behandlet på denne måde, stadig skal anses for affald, hvilket vil begrænse dets anvendelse betydeligt, eller frit kan markedsføres som et produkt.
13.
Ifølge Tallinna Vesis opfattelse er der ved spildevandsrensningen tale om en biologisk genanvendelse. I henhold til estisk ret er biologisk genanvendelse en procedure til nyttiggørelse af affald, hvorved affaldsmaterialerne omforarbejdes til produkter, og hvorved affaldsfasen for affaldet ophører. Tallinna Vesi ønsker at få meddelt en affaldstilladelse i overensstemmelse hermed.
14.
Miljøkontoret er derimod af den opfattelse, at et ophør af affaldsfasen forudsætter, at alle kriterier, der er nævnt i den estiske affaldslovs § 21, stk. 1, nr. 1)-4), samtidig er opfyldt. I henhold til den estiske affaldslovs § 21, stk. 1, nr. 3), bliver et stof eller en genstand navnlig kun til et produkt, når det opfylder produktnormen for et specifikt formål.
15.
Der findes imidlertid ingen produktnorm for det produkt, der fremkommer som resultat af de stabiliserings- og hygiejneprocedurer, som Tallinna Vesi udfører, hvorfor de affaldsbehandlingsprocedurer, som virksomheden gennemfører, skal kvalificeres som en biologisk behandling, der går forud for nyttiggørelsen af affaldet. Derfor skal den, der benytter spildevandsslam, uanset en forudgående behandling, registreres som bruger af ikke-farligt affald eller have en affaldstilladelse eller en integreret miljøgodkendelse.
16.
Supplerende har miljøkontoret desuden anført, at den estiske affaldslovs § 21 ikke berettiger miljøkontoret til at træffe afgørelse om ophør af affaldsfasen, men at myndigheden udelukkende kan handle i henhold til en retsakt udstedt af Den Europæiske Union eller en forordning udstedt af miljøministeren.
17.
Tallinna Vesi anlagde søgsmål til prøvelse af affaldstilladelserne, for så vidt som det behandlede spildevandsslam fortsat skal anses for affald. Efter at miljøkontoret blev frifundet i første instans, verserer ankesagen nu for appeldomstolen i Tallin. Denne ret har derfor forelagt Domstolen følgende spørgsmål:
»1)
Skal [affaldsdirektivets] artikel 6, stk. 4, […] fortolkes således, at en national retsakt er i overensstemmelse med denne bestemmelse, når det fremgår af retsakten, at såfremt der ikke på EU-plan er blevet fastlagt kriterier for affaldsfasens ophør for visse særlige former for affald, afhænger affaldsfasens ophør af, om der for en konkret type affald er blevet fastlagt kriterier i en national, almengyldig retsakt?
2)
Indrømmer [affaldsdirektivets] artikel 6, stk. 4, første punktum […] affaldsindehaveren ret til at anmode om, at den kompetente myndighed eller en […][ret] i en medlemsstat – såfremt der ikke på EU-plan er blevet fastlagt kriterier for affaldsfasens ophør for visse særlige former for affald – træffer bestemmelse om affaldsfasens ophør i overensstemmelse med relevant […][praksis] fra Den Europæiske Unions Domstol, uanset om der for så vidt angår en konkret type affald er blevet fastlagt kriterier i en national, almengyldig retsakt?«
18.
AS Tallinna Vesi, Republikken Estland, Den Italienske Republik, Republikken Østrig, Kongeriget Nederlandene og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Der har ikke fundet nogen mundtlig forhandling sted, eftersom Domstolen finder, at sagen er tilstrækkeligt oplyst.
IV. Retlig bedømmelse
19.
Appeldomstolen lægger åbenbart til grund, at spildevandsslam er affald, eftersom den ikke spørger, om spildevandsslam i lyset af undtagelsen i affaldsdirektivets artikel 2, stk. 2, litra a), sammenholdt med byspildevandsdirektivet (
6
) og/eller direktivet om slam fra rensningsanlæg (
7
), i det hele taget skal anses for affald. Lige så lidt spørger den, om direktivet om slam fra rensningsanlæg eventuelt fastsætter en tilstrækkelig produktstandard. Såfremt der fortsat skulle herske tvivl om disse spørgsmål, overlades de i det mindste indtil videre til den nationale ret.
20.
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører i stedet en kompliceret ordning, der i den affattelse, der finder anvendelse, muligvis er formuleret noget uheldigt. Affaldsdirektivets artikel 6, stk. 1, indeholder ganske vist visse betingelser, der er af betydning for affaldsfasens ophør, men disse betingelser skal først konkretiseres af Kommissionen i yderligere retsakter, inden det på grundlag heraf kan fastslås, om visse former for affald ikke længere skal anses for affald (
8
). Hvis der ikke er fastsat kriterier på EU-plan, kan medlemsstaterne i henhold til artikel 6, stk. 4, fra sag til sag beslutte, om affaldsfasen er ophørt, under hensyntagen til relevant retspraksis.
21.
De to spørgsmål om affaldsfasens ophør, der er blevet forelagt Domstolen, henviser til sidstnævnte bestemmelse. Der spørges dels, om det er foreneligt med affaldsdirektivets artikel 6, stk. 4, at gøre affaldsfasens ophør betinget af, at der er fastlagt produktstandarder for stoffet eller genstanden på EU-plan eller nationalt plan, dels, om en affaldsindehaver kan kræve, at en myndighed eller en ret i det konkrete tilfælde træffer bestemmelse om, hvorvidt affaldsfasen er ophørt.
22.
I denne forbindelse kan besvarelsen af det ene spørgsmål have betydelig indflydelse på besvarelsen af det andet spørgsmål. Såfremt det nemlig er tilladt at gøre affaldsfasens ophør betinget af, at der er fastlagt kriterier, kan der ikke foreligge en forpligtelse til uafhængigt heraf at træffe bestemmelse om affaldsfasens ophør fra sag til sag. På den anden side kan man også fortolke ordlyden af affaldsdirektivets artikel 6, stk. 4, der tillader medlemsstaterne at træffe bestemmelse fra sag til sag, således, at medlemsstaterne kun må træffe individuelle afgørelser, men ikke fastlægge generelle kriterier.
23.
Som jeg vil redegøre for nedenfor, skal svarene dog findes mellem disse ekstremer. Med henblik herpå vil jeg først komme ind på ordlyden af affaldsdirektivets artikel 6, stk. 4, første punktum, dernæst vil jeg behandle de materielle betingelser for affaldsfasens ophør og diskutere medlemsstaternes beføjelser i denne sammenhæng, og endelig vil jeg undersøge forholdet mellem generelle ordninger og individuelle afgørelser i forbindelse med anvendelsen af artikel 6, stk. 4.
A.
Ordlyden af affaldsdirektivets artikel 6, stk. 4, første punktum
24.
Besvarelsen af anmodningen om præjudiciel afgørelse synes at fremgå relativt klart af affaldsdirektivets artikel 6, stk. 4, første punktum. I henhold hertil kan medlemsstaterne fra sag til sag under hensyntagen til relevant retspraksis beslutte, om affaldsfasen er ophørt, hvis Kommissionen ikke har fastsat kriterier på EU-plan.
25.
Ved første øjekast er det derfor nærliggende at henholde sig til denne bestemmelses ordlyd, navnlig til anvendelsen af verbet »kan«, og eventuelt også at tage hensyn til medlemsstaternes beføjelse til at træffe strengere beskyttelsesforanstaltninger i henhold til artikel 193 TEUF. Allerede deraf kunne det udledes, at hverken de nationale myndigheder eller medlemsstaternes retter er forpligtet til at fastslå affaldsfasens ophør i mangel af specifikke EU-ordninger eller nationale ordninger for visse stoffer eller genstande. Herefter skal de hverken fastlægge kriterier eller træffe individuelle afgørelser.
26.
Rent faktisk ville denne tilgang imidlertid være for overfladisk. Anmodningen om præjudiciel afgørelse kræver derimod en mere indgående behandling af affaldsbegrebet og navnlig af betingelserne for affaldsfasens ophør. Det ville nemlig ikke være i overensstemmelse med affaldsdirektivet fortsat at behandle et stof eller en genstand som affald, såfremt det/den i henhold til direktivet er ophørt med at være affald. Der skal derimod skabes en rimelig balance mellem affaldsdirektivets mål om på den ene side at sikre et højt beskyttelsesniveau og på den anden side så vidt muligt at nyttiggøre affald til brugbare produkter.
B.
Affaldsfasens ophør
27.
I affaldsdirektivets artikel 6 nævnes to veje, der fører til affaldsfasens ophør.
28.
I henhold til affaldsdirektivets artikel 6, stk. 1, ophører visse særlige former for affald med at være affald, når de har gennemgået en nyttiggørelsesoperation og opfylder de særlige kriterier, som Kommissionen udarbejder i henhold til visse betingelser. I henhold hertil ville affaldsfasens ophør være obligatorisk, men betingelserne i denne bestemmelse er ikke opfyldt. Kommissionen har nemlig ikke udarbejdet de nævnte kriterier for spildevandsslam.
29.
Den anden vej til affaldsfasens ophør er fastsat i affaldsdirektivets artikel 6, stk. 4. Den deri hjemlede beslutning, som træffes af medlemsstaterne, skal tage hensyn til (Domstolens) praksis.
30.
Den retspraksis, der henvises til i artikel 6, stk. 4, blev udviklet uafhængigt af artikel 6 og er baseret på definitionen i affaldsdirektivets artikel 3, nr. 1) (
9
). Ifølge denne er affald ethvert stof eller enhver genstand, som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med. Om et sådant tilfælde foreligger, skal undersøges (objektivt) på grundlag af samtlige omstændigheder, hvorved der skal tages hensyn til direktivets formål, og det skal påses, at dets virkning ikke begrænses (
10
).
31.
Man kan fortolke denne definition således, at stoffet eller genstanden ophører med at være affald, når indehaveren heraf ikke længere skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med stoffet eller genstanden.
32.
Et sådant (eventuelt spontant) skift i affaldsstatus ville imidlertid være uforeneligt med den ordning for affaldshåndtering, der er fastsat i affaldsdirektivet, idet denne ordning indledningsvis er betinget af, at affaldsretten fortsat finder anvendelse.
33.
Navnlig træffer medlemsstaterne i henhold til affaldsdirektivets artikel 15, stk. 1, de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at oprindelige affaldsproducenter eller andre indehavere selv udfører affaldsbehandlingen eller foranstalter den foretaget af en forhandler, et anlæg eller en virksomhed, der udfører affaldsbehandling, eller overdraget til en privat eller offentlig affaldsindsamler i overensstemmelse med artikel 4 og 13.
34.
Affaldsdirektivets artikel 13 indeholder den centrale affaldsretlige forpligtelse til at sikre, at affaldshåndtering foretages, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljøet skades. I artikel 4 er affaldshierarkiet fastlagt, hvori der som førsteprioritet er anført affaldsforebyggelse, dernæst forberedelse med henblik på genbrug, derefter genanvendelse, så anden nyttiggørelse og kun som sidste mulighed bortskaffelse.
35.
De, der professionelt behandler affald inden for disse rammer, vil dog ikke skille sig af med dette, i det mindste ikke under behandlingen. Tværtimod er det at være i besiddelse af affaldet en uomgængelig betingelse for den pågældende aktivitet og den dermed tilstræbte fortjeneste. Et deponeringsanlægs forretning består netop i at være varig indehaver af affaldet. Og den professionelle nyttiggørelse af affald er i reglen betinget af at få det pågældende affald. Derfor er der også konflikter om, hvem der må bortskaffe eller nyttiggøre visse former for affald (
11
).
36.
Den omstændighed, at indehaveren ikke skiller sig af med stoffet eller genstanden i forbindelse med affaldshåndteringen, kan ikke i sig selv føre til, at affaldet ikke er omfattet af affaldsrettens anvendelsesområde. Så snart affaldsretten ikke længere finder anvendelse, er det nemlig heller ikke længere sikret, at affaldsdirektivets artikel 4 og artikel 13 overholdes.
37.
Det er således korrekt, at affaldsfasens ophør ganske vist er betinget af, at indehaveren ikke skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med stoffet eller genstanden (
12
), men denne betingelse er ikke tilstrækkelig til at bringe affaldsfasen til ophør. Det fremgår i øvrigt af betingelserne i affaldsdirektivets artikel 6, stk. 1, men også af Domstolens praksis, hvortil der henvises i artikel 6, stk. 4.
38.
For så vidt angår visse former for nyttiggørelse har Domstolen nemlig anerkendt, at de derved fremkomne stoffer, medmindre indehaveren har skilt sig af med dem, er ophørt med at være affald. Dette gælder for genvindingen af emballageaffald til et nyt materiale eller et nyt produkt med lignende egenskaber som det oprindelige materiales egenskaber (
13
) og for forarbejdningen af jernaffald til jern- og stålprodukter, der har så stor lighed med andre jern- og stålprodukter, der er fremstillet af primære råstoffer, at de næppe kan adskilles fra disse (
14
). En nyttiggørelse af affald til en renset gas, der anvendes som brændsel, opnår en tilsvarende kvalitet (
15
).
39.
Der er således to betingelser for, at et stof eller en genstand ophører med at være affald. For det første må indehaveren ikke skille sig af med eller agte eller være forpligtet til at skille sig af med det omhandlede stof eller den omhandlede genstand som omhandlet i affaldsdirektivets artikel 3, nr. 1). Og for det andet skal stoffet eller genstanden gøres anvendeligt ved en nyttiggørelsesoperation, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljøet skades (
16
).
40.
I retspraksis er der imidlertid ikke tale om, at Unionen eller medlemsstaterne skal vedtage ordninger eller træffe afgørelser, for at affald ophører med at være affald.
C.
Medlemsstaternes beføjelser og deres grænser
41.
De nævnte betingelser for affaldsfasens ophør er dog relevante for medlemsstaternes beføjelser i forbindelse hermed. Foruden affaldsdirektivets artikel 6, stk. 4, er navnlig ordningen om nyttiggørelse af affald af interesse i så henseende, idet nyttiggørelse i retspraksis udgør en betingelse for affaldsfasens ophør.
42.
Affaldsdirektivets bilag II indeholder ganske vist en ikke-udtømmende liste over nyttiggørelsesoperationer. Med forbehold for specifikke EU-ordninger for visse former for affald, f.eks. på grundlag af artikel 6, stk. 1 og 2, påhviler det dog i reglen medlemsstaterne at regulere nyttiggørelsesoperationer – herunder kravene til en fuldstændig nyttiggørelse – i henhold til artikel 10. I denne forbindelse skal medlemsstaterne overholde affaldshierarkiet i artikel 4 og i henhold til artikel 13 forhindre, at menneskets sundhed bringes i fare, og at miljøet skades, men kan udmærket fastlægge beskyttelsesstandarder, der ikke er lige strenge (
17
).
43.
Denne beføjelse for medlemsstaterne til at fastlægge nyttiggørelsesoperationen og det i denne forbindelse gældende beskyttelsesniveau er i overensstemmelse med ordlyden af affaldsdirektivets artikel 6, stk. 4, første punktum, hvorefter medlemsstaterne fra sag til sag kan beslutte, om affaldsfasen er ophørt, men ikke er forpligtet til at anerkende, at affaldsfasen er ophørt. Artikel 193 TEUF støtter denne beføjelse, idet medlemsstaterne i henhold til denne bestemmelse kan opretholde og indføre strengere beskyttelsesforanstaltninger.
44.
Medlemsstaternes frihed i forbindelse med anvendelsen af affaldsdirektivets artikel 6, stk. 4, er dog ikke ubegrænset. De skal tage hensyn til direktivets mål, f.eks. affaldshierarkiet i henhold til artikel 4 og navnlig støtte til nyttiggørelse af affald i henhold til 29. betragtning, men også overholde de berørtes grundlæggende rettigheder, i det foreliggende tilfælde navnlig den grundlæggende ret til ejendom, der fremgår af artikel 17 i chartret om grundlæggende rettigheder, og friheden til at oprette og drive egen virksomhed, der fremgår af chartrets artikel 16.
45.
Artikel 193 TEUF ændrer ikke væsentligt ved disse grænser, idet også strengere beskyttelsesforanstaltninger dels skal være i overensstemmelse med målene med den pågældende EU-foranstaltning, dels skal overholde EU-retten, herunder navnlig dens generelle retsprincipper (
18
), der omfatter de grundlæggende rettigheder.
46.
Imidlertid har medlemsstaterne et skøn med henblik på at nå affaldsdirektivets mål, navnlig med hensyn til beskyttelsen af sundheden og miljøet i henhold til artikel 13 (
19
). Sådanne foranstaltninger forudsætter nemlig en kompleks vurdering af risiciene ved den pågældende nyttiggørelsesoperation i betragtning af den seneste foreliggende videnskabelige og tekniske viden (
20
). EU-retten tillader, at domstolsprøvelsen af sådanne afgørelser begrænses til åbenbart urigtige skøn (
21
), men kræver, at de kompetente myndigheder overholder de processuelle krav, herunder navnlig, at de omhyggeligt og upartisk skal undersøge alle relevante forhold i den konkrete sag (
22
). Dette skøn skal også gælde ved den afvejning, der er nødvendig i forbindelse med anvendelsen af de berørte grundlæggende rettigheder.
47.
Følgelig har medlemsstaterne i henhold til affaldsdirektivet og navnlig artikel 6, stk. 4, et vidt skøn i forbindelse med afgørelsen om, hvorvidt visse former for affald fortsat skal anses for affald. De skal dog træffe denne afgørelse under hensyntagen til alle relevante forhold og den seneste foreliggende videnskabelige og tekniske viden og i denne forbindelse også overholde de relevante processuelle krav.
D.
Almindelige bestemmelser eller individuelle afgørelser
48.
Det skal dog afklares, om det i lyset af ovenstående betragtninger er foreneligt med affaldsdirektivet og navnlig artikel 6, stk. 4, at gøre affaldsfasens ophør betinget af, at der på EU-plan eller nationalt plan er blevet fastlagt kriterier for affaldsfasens ophør for det pågældende stof eller den pågældende genstand. Hvis en sådan ordning er tilladt, har affaldsindehavere ikke ret til en individuel konstatering af, at visse former for affald trods manglende kriterier er ophørt med at være affald.
49.
I så henseende skal det indledningsvis præciseres, at medlemsstaterne i henhold til affaldsdirektivets artikel 6, stk. 4, kan fastlægge kriterier for affaldsfasens ophør. Ganske vist kan de i henhold til denne bestemmelse træffe afgørelse fra sag til sag, men det betyder ikke, at medlemsstaterne kun må træffe individuelle afgørelser for visse former for affald eller visse affaldsindehavere. Derimod minder artikel 6, stk. 4, andet punktum, medlemsstaterne om, at disse afgørelser skal meddeles Kommissionen i henhold til direktivet om tekniske standarder og forskrifter (
23
), såfremt det nævnte direktiv kræver dette. Det nævnte direktiv gælder imidlertid ikke for afgørelser i konkrete sager, men for udkast til tekniske forskrifter. Kriterier for affaldsfasens ophør for visse former for affald vil i princippet være omfattet heraf. Derudover er sådanne kriterier langt mere nyttige for en korrekt og ensartet anvendelse af affaldsretten end en begrænsning til individuelle afgørelser.
50.
I reglen vil det også være tilladt at gøre affaldsfasens ophør betinget af sådanne kriteriers eksistens. Affald er nemlig for det meste forbundet med risici for sundhedsbeskyttelse og miljøbeskyttelse, der begrunder en anvendelse af affaldsretten (
24
).
51.
Specielt for så vidt angår nyttiggørelse af spildevandsslam har navnlig Østrig med rette påpeget, at dette er forbundet med visse risici for miljøet og menneskets sundhed, først og fremmest risikoen for forurening med forurenende stoffer. Henset til medlemsstaternes skønsbeføjelse bør de derfor have mulighed for at undlade at fastslå, at spildevandsslams affaldsfase er ophørt, eller at undlade at fastlægge produktstandarder for behandlet spildevandsslam, såfremt disse standarder ville føre til affaldsfasens ophør.
52.
Der kan imidlertid være affald, der under hensyntagen til alle relevante forhold og den seneste foreliggende videnskabelige og tekniske viden uden enhver rimelig tvivl er blevet gjort anvendeligt ved en nyttiggørelsesoperation, uden at menneskets sundhed bringes i fare, miljøet skades, eller indehaveren som omhandlet i affaldsdirektivets artikel 3, nr. 1), skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med det.
53.
I et sådant tilfælde vil medlemsstaternes skøn være mere begrænset, og de kan ikke henholde sig til, at der endnu ikke er blevet fastlagt kriterier for affaldsfasens ophør for disse former for affald. Under disse betingelser vil affaldsindehaveren have ret til, at de kompetente myndigheder eller retterne fastslår affaldsfasens ophør i en individuel afgørelse, medmindre det alligevel skal lægges til grund, at affaldsindehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med materialet eller genstanden.
54.
I den foreliggende sag skal der ikke tages stilling til, om affaldsfasen under visse omstændigheder kan ophøre automatisk, enten direkte på grundlag af affaldsdirektivet, eller fordi direktivet tillader nationale ordninger desangående. For det første hjemler estisk ret ikke denne mulighed, og for det andet er parterne uenige om lovligheden af administrative afgørelser, der udelukker affaldsfasens ophør.
V. Forslag til afgørelse
55.
Jeg foreslår derfor Domstolen at besvare anmodningen om præjudiciel afgørelse som følger:
»I henhold til artikel 6, stk. 4, i direktiv 2008/98/EF om affald kan medlemsstaterne bestemme, at affald i reglen er omfattet af affaldsretten, indtil det opfylder kriterier for affaldsfasens ophør, der for så vidt angår den konkrete type affald er blevet fastlagt ved en almengyldig EU-retsakt eller national retsakt.
Såfremt sådanne kriterier ikke findes, har affaldsindehaveren imidlertid ret til at anmode om, at den kompetente myndighed eller en ret i en medlemsstat for så vidt angår visse former for affald træffer bestemmelse om affaldsfasens ophør, hvis dette affald under hensyntagen til alle relevante forhold og den seneste foreliggende videnskabelige og tekniske viden uden enhver rimelig tvivl er blevet gjort anvendeligt ved en nyttiggørelsesoperation, uden at menneskets sundhed bringes i fare, miljøet skades, eller indehaveren som omhandlet i artikel 3, nr. 1), i direktiv 2008/98 skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med det.«
(
1
) – Originalsprog: tysk.
(
2
) – Dom af 28.3.1990, Vessoso og Zanetti (C-206/88 og C-207/88, EU:C:1990:145).
(
3
) – Dom af 15.6.2000, ARCO Chemie Nederland m.fl. (C-418/97 og C-419/97, EU:C:2000:318).
(
4
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/98/EF af 19.11.2008 om affald og om ophævelse af visse direktiver (EUT 2008, L 312, s. 3). Ændringerne ved Kommissionens forordning (EU) nr. 1357/2014 af 18.12.2014 om afløsning af bilag III til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/98/EF om affald og om ophævelse af visse direktiver (EUT 2014, L 365, s. 89) og Kommissionens direktiv (EU) 2015/1127 af 10.7.2015 om ændring af bilag II til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/98/EF om affald og om ophævelse af visse direktiver (EUT 2015, L 184, s. 13) er uden betydning for den foreliggende sag.
(
5
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2018/851 af 30.5.2018 om ændring af direktiv 2008/98/EF om affald (EUT 2018, L 150, s. 109).
(
6
) – Rådets direktiv 91/271/EØF af 21.5.1991 om rensning af byspildevand (EFT 1991, L 135, s. 40); den relevante affattelse ville være Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1137/2008 af 22.10.2008 om tilpasning til Rådets afgørelse 1999/468/EF af visse retsakter, der er omfattet af proceduren i traktatens artikel 251, for så vidt angår forskriftsproceduren med kontrol – Tilpasning til forskriftsproceduren med kontrol – Del 1 (EUT 2008, L 311, s. 1). Om afgrænsning af anvendelsesområdet for affaldsdirektivet i forhold til spildevand; jf. dom af 10.5.2007, Thames Water Utilities (C-252/05, EU:C:2007:276).
(
7
) – Rådets direktiv 86/278/EØF af 12.6.1986 om beskyttelse af miljøet, navnlig jorden, i forbindelse med anvendelse i landbruget af slam fra rensningsanlæg (EFT 1986, L 181, s. 6); den relevante affattelse er Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 219/2009 af 11.3.2009 om tilpasning til Rådets afgørelse 1999/468/EF af visse retsakter, der er omfattet af proceduren i traktatens artikel 251, for så vidt angår forskriftsproceduren med kontrol – Tilpasning til forskriftsproceduren med kontrol – Del To (EUT 2009, L 87, s. 109).
(
8
) – Dom af 7.3.2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri (C-358/11, EU:C:2013:142, præmis 55).
(
9
) – Dom af 7.3.2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri (C-358/11, EU:C:2013:142, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
(
10
) – Dom af 18.12.2007, Kommissionen mod Italien (C-263/05, EU:C:2007:808, præmis 40), og af 12.12.2013, Shell Nederland og Belgian Shell (C-241/12 og C-242/12, EU:C:2013:821, præmis 40).
(
11
) – Illustrativ herfor er dom af 9.9.1999, Kommissionen mod Tyskland (C-102/97, EU:C:1999:394), som vedrører konflikten mellem visse former for anvendelse af olieaffald, og af 23.5.2000, Sydhavnens Sten & Grus (C-209/98, EU:C:2000:279), om adgangen til bygge- og anlægsaffald.
(
12
) – Dom af 7.3.2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri (C-358/11, EU:C:2013:142, præmis 57).
(
13
) – Dom af 19.6.2003, Mayer Parry Recycling (C-444/00, EU:C:2003:356, præmis 75).
(
14
) – Dom af 11.11.2004, Niselli (C-457/02, EU:C:2004:707, præmis 52).
(
15
) – Dom af 4.12.2008, Lahti Energia (C-317/07, EU:C:2008:684, præmis 35 og 36), og af 25.2.2010, Lahti Energia II (C-209/09, EU:C:2010:98, præmis 20 og 21).
(
16
) – Jf. dom af 7.3.2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri (C-358/11, EU:C:2013:142, præmis 60).
(
17
) – Jf. dom af 16.12.2004, EU-Wood-Trading (C-277/02, EU:C:2004:810, præmis 45 og 46).
(
18
) – Dom af 13.7.2017, Túrkevei Tejtermelő Kft. (C-129/16, EU:C:2017:547, præmis 61).
(
19
) – Jf. dom af 9.11.1999, Kommissionen mod Italien (San Rocco, C-365/97, EU:C:1999:544, præmis 66 og 67), af 18.11.2004, Kommissionen mod Grækenland (Péra Galini, C-420/02, EU:C:2004:727, præmis 21), af 16.12.2004, EU-Wood-Trading (C-277/02, EU:C:2004:810, præmis 45), og af 11.12.2008, MI.VER og Antonelli (C-387/07, EU:C:2008:712, præmis 25).
(
20
) – Jf. dom af 28.7.2016, Edilizia Mastrodonato (C-147/15, EU:C:2016:606, præmis 45).
(
21
) – Jf. dom af 21.1.1999, Upjohn (C-120/97, EU:C:1999:14, præmis 34 og 35), af 9.6.2005, HLH Warenvertrieb og Orthica (C-211/03, C-299/03 og C-316/03-C-318/03, EU:C:2005:370, præmis 76 og 78), og af 9.3.2010, ERG m.fl. (C-379/08 og C-380/08, EU:C:2010:127, præmis 60). For så vidt angår efterprøvelsen af EU-organernes afgørelser; jf. f.eks. dom af 21.11.1991, Technische Universität München (C-269/90, EU:C:1991:438, præmis 13), af 9.9.2003, Monsanto Agricoltura Italia m.fl. (C-236/01, EU:C:2003:431, præmis 135), af 6.11.2008, Nederlandene mod Kommissionen (C-405/07 P, EU:C:2008:613, præmis 54), og af 9.6.2016, Pesce m.fl. (C-78/16 og C-79/16, EU:C:2016:428, præmis 49).
(
22
) – For så vidt angår bedømmelsen af medlemsstaternes foranstaltninger, dom af 9.3.2010, ERG m.fl. (C-379/08 og C-380/08, EU:C:2010:127, præmis 61), for så vidt angår Unionens foranstaltninger, f.eks. dom af 6.11.2008, Nederlandene mod Kommissionen (C-405/07 P, EU:C:2008:613, præmis 56), og af 16.6.2015, Gauweiler m.fl. (C-62/14, EU:C:2015:400, præmis 69).
(
23
) – Der nævnes Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF af 22.6.1998 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester (EFT 1998, L 204, s. 37), som dog i mellemtiden er blevet erstattet af direktiv (EU) 2015/1535 (EUT 2015, L 241, s. 1) med samme titel.
(
24
) – Jf. dom af 24.5.2007, Kommissionen mod Spanien (C-361/05, EU:C:2007:298, præmis 20), og af 10.6.2010, Kommissionen mod Portugal (C-37/09, EU:C:2010:331, præmis 37).