62023CC0416
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. RICHARD DE LA TOUR
van 5 september 2024 (
1
)
Zaak C‑416/23
Österreichische Datenschutzbehörde
in tegenwoordigheid van
F R,
Bundesministerin für Justiz
[verzoek van het Verwaltungsgerichtshof (hoogste bestuursrechter, Oostenrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens – Verordening (EU) 2016/679 – Artikel 57, lid 4 – Taken van de toezichthoudende autoriteit – Verzoek – Begrip – Buitensporige verzoeken – Begrip – Artikel 77, lid 1 – Recht om een klacht in te dienen – Betaling van een redelijke vergoeding op basis van de administratieve kosten of weigering door de toezichthoudende autoriteit om gevolg te geven aan het verzoek – Mogelijke criteria voor de keuze van de toezichthoudende autoriteit”
I. Inleiding
1.
Artikel 57, lid 4, van verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming) (
2
) (hierna: „AVG”) biedt toezichthoudende autoriteiten de mogelijkheid om bij verzoeken die kennelijk ongegrond of buitensporig zijn, met name vanwege hun repetitieve karakter, een redelijke vergoeding aan te rekenen op basis van de administratieve kosten of te weigeren aan het verzoek gevolg te geven.
2.
De logica die aan dit procedurele instrument ten grondslag ligt, is gebaseerd op het idee dat betrokkenen de rechten die zij aan de AVG ontlenen weliswaar gemakkelijk moeten kunnen afdwingen bij de toezichthoudende autoriteit, maar dat dergelijke autoriteiten buitensporige verzoeken op een specifieke manier moeten kunnen behandelen om hun soepele werking te waarborgen en hun taken volledig te kunnen blijven uitvoeren.
3.
Daarbij moet echter worden bepaald wat op dit gebied als buitensporig geldt. Dat is het voornaamste probleem dat in het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing aan de orde wordt gesteld.
4.
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geschil tussen de Österreichische Datenschutzbehörde (toezichthoudende autoriteit op het gebied van gegevensbescherming, Oostenrijk; hierna: „DSB”) en F R betreffende de weigering van die autoriteit krachtens artikel 57, lid 4, AVG om gevolg te geven aan een klacht die F R op grond van artikel 77, lid 1, van die verordening had ingediend.
II. Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vragen
5.
Op 17 februari 2020 heeft F R bij de DSB een klacht in de zin van artikel 77, lid 1, AVG ingediend wegens schending van het in artikel 15 AVG bedoelde recht op inzage, omdat de verwerkingsverantwoordelijke niet binnen een maand op zijn verzoek om inzage had geantwoord.
6.
Bij besluit van 22 april 2020 heeft de DSB de behandeling van de klacht krachtens artikel 57, lid 4, AVG afgewezen omdat zij „buitensporig” zou zijn. Zij merkte in dat verband met name op dat de betrokkene over een periode van ongeveer twintig maanden 77 klachten bij haar had ingediend omdat verschillende verwerkingsverantwoordelijken niet binnen een maand hadden geantwoord op zijn verzoeken om inzage of wissing. (
3
) Ook belde F R deze autoriteit regelmatig op om aanvullende feiten uiteen te zetten en haar te raadplegen met het oog op de mogelijke indiening van verdere klachten.
7.
F R heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij het Bundesverwaltungsgericht (federale bestuursrechter in eerste aanleg, Oostenrijk). Bij vonnis van 22 december 2022 heeft deze rechter het beroep toegewezen en voornoemd besluit nietig verklaard. Hij oordeelde in wezen dat buitensporigheid als bedoeld in artikel 57, lid 4, AVG niet alleen een veelvoud van verzoeken maar ook een kennelijk chicaneus of oneigenlijk karakter veronderstelt. Volgens deze rechter bleek uit de motivering van de weigering door de DSB om de klacht van F R te behandelen echter niet dat er sprake was van misbruik door die laatste. Deze autoriteit zou bovendien niet naar eigen inzicht mogen kiezen tussen het aanrekenen van een redelijke vergoeding voor een „buitensporig” verzoek of het weigeren dat verzoek in behandeling te nemen. Deze keuze zou door de genoemde autoriteit moeten worden gerechtvaardigd, hetgeen in casu niet het geval is.
8.
De DSB heeft tegen dit vonnis beroep in Revision ingesteld bij het Verwaltungsgerichtshof (hoogste bestuursrechter, Oostenrijk), de verwijzende rechter in de onderhavige zaak, die zich in de eerste plaats afvraagt of het begrip „klacht” in de zin van artikel 77, lid 1, AVG kan worden gelijkgesteld aan het begrip „verzoek(en)” in de zin van artikel 57, lid 4, AVG.
9.
In dat verband merkt deze rechter op dat een ontkennend antwoord op deze vraag zou betekenen dat een toezichthoudende autoriteit op basis van deze bepaling niet zou kunnen weigeren om gevolg te geven aan klachten of geen redelijke vergoeding zou kunnen aanrekenen voor de behandeling ervan, ongeacht of deze klachten ongegrond of buitensporig zijn. Volgens deze rechter pleiten de sterkste argumenten echter vóór een opname van klachten in de zin van artikel 77, lid 1, AVG in de werkingssfeer van artikel 57, lid 4, van die verordening.
10.
In de tweede plaats heeft de verwijzende rechter twijfels over de betekenis van het begrip „buitensporige verzoeken” in de zin van laatstgenoemde bepaling. Deze rechter wijst er met name op dat hoewel het repetitieve karakter van verzoeken als voorbeeld van buitensporige verzoeken wordt genoemd, rekening moet worden gehouden met het feit dat de mogelijkheid voor een toezichthoudende autoriteit om te weigeren gevolg te geven aan een klacht leidt tot een aanzienlijke aantasting van de bescherming waarop betrokkenen recht hebben op grond van de AVG. Dit zou dus indruisen tegen de doelstelling van de verordening om een hoge mate van bescherming van persoonsgegevens te garanderen. Aangezien de mogelijkheid om te weigeren gevolg te geven aan een klacht een uitzondering vormt op de verplichting van de toezichthoudende autoriteiten om de bij hen ingediende klachten te behandelen, moet deze mogelijkheid eng worden uitgelegd.
11.
De verwijzende rechter betwijfelt daarom of het enkele feit dat een betrokkene gebruikmaakt van de door de AVG geboden mogelijkheden door een zeer groot aantal klachten in te dienen in vergelijking met andere personen, met name wanneer deze klachten betrekking hebben op verschillende verwerkingsverantwoordelijken, kan volstaan om verzoeken als „buitensporig” aan te merken, bij gebreke van andere omstandigheden waaruit het oogmerk van misbruik blijkt.
12.
Evenzo kan het feit dat de behandeling van bepaalde klachten voor de toezichthoudende autoriteit leidt tot een bovengemiddelde tijds‑ en werkbelasting, volgens de verwijzende rechter geen rechtvaardiging vormen voor het aanrekenen van kosten of voor de weigering om gevolg te geven aan deze klachten overeenkomstig artikel 57, lid 4, AVG.
13.
In de derde plaats vraagt deze rechter zich af of een toezichthoudende autoriteit in geval van kennelijk ongegronde of buitensporige verzoeken vrij is in haar keuze om ofwel een redelijke vergoeding te eisen op basis van de administratieve kosten ofwel te weigeren gevolg te geven aan deze verzoeken.
14.
Tegen deze achtergrond heeft het Verwaltungsgerichtshof de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Moet het begrip ‚verzoeken’ of ‚verzoek’ in artikel 57, lid 4, [AVG] aldus worden uitgelegd dat daaronder ook ‚klachten’ als bedoeld in artikel 77, lid 1, AVG moeten worden verstaan?
2)
Ingeval de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, moet artikel 57, lid 4, AVG dan aldus worden uitgelegd dat van een ‚buitensporig verzoek’ reeds sprake is wanneer een betrokkene binnen een bepaalde periode een bepaald aantal verzoeken (klachten in de zin van artikel 77, lid 1, AVG) aan een toezichthoudende autoriteit heeft gericht, ongeacht of het om verschillende feiten gaat en/of de verzoeken (klachten) betrekking hebben op verschillende verwerkingsverantwoordelijken, of moeten de verzoeken (klachten) niet alleen een repetitief karakter hebben maar moet er daarnaast ook sprake zijn van opzettelijk misbruik door de betrokkene?
3)
Moet artikel 57, lid 4, AVG aldus worden uitgelegd dat de toezichthoudende autoriteit in geval van ‚kennelijk ongegronde’ of ‚buitensporige’ verzoeken (klachten) vrij is in haar keuze om ofwel een redelijke vergoeding aan te rekenen op basis van de administratieve kosten van de behandeling van het verzoek ofwel de behandeling bij voorbaat te weigeren? Zo niet, met welke omstandigheden en criteria moet de toezichthoudende autoriteit dan rekening houden? Is zij meer bepaald verplicht om primair als minst ingrijpende middel een redelijke vergoeding te verlangen en heeft zij pas het recht om de behandeling van kennelijk ongegronde of buitensporige verzoeken (klachten) te weigeren wanneer de inning van een vergoeding ter vermijding van dergelijke verzoeken (klachten) geen kans van slagen heeft?”
15.
Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door F R, de DSB, de Bundesministerin für Justiz (federaal minister van Justitie, Oostenrijk), de Oostenrijkse en de Tsjechische regering en de Europese Commissie.
III. Beoordeling
A.
Eerste prejudiciële vraag
16.
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of onder het begrip „verzoek(en)” in artikel 57, lid 4, AVG ook „klachten” als bedoeld in artikel 57, lid 1, onder f), en in artikel 77, lid 1, van die verordening moeten worden verstaan. (
4
)
17.
Door overeenkomstig artikel 57, lid 4, AVG te weigeren om gevolg te geven aan de klacht die F R had ingediend wegens een vermeende schending van zijn recht op toegang op grond van artikel 15 van die verordening, heeft de DSB immers een besluit genomen dat berust op de aanname dat klachten van betrokkenen op grond van artikel 77, lid 1, AVG moeten worden gelijkgesteld aan „verzoeken” in de zin van artikel 57, lid 4, van die verordening.
18.
De verwijzende rechter is van mening dat het noodzakelijk is om van het Hof te vernemen of die aanname juist is, aangezien, indien dit niet het geval is, het toezichthoudende autoriteiten belet zou worden te weigeren om gevolg te geven aan klachten of de betaling van een redelijke vergoeding voor de behandeling van die klachten te eisen op grond van artikel 57, lid 4, AVG.
19.
Vooraf zij eraan herinnerd dat het vaste rechtspraak van het Hof is dat de bewoordingen van een bepaling van het Unierecht die voor de vaststelling van de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk verwijst naar het recht van de lidstaten, in de regel in de gehele Unie autonoom en op eenvormige wijze dienen te worden uitgelegd. (
5
) Voorts moet voor de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen van die bepaling in overeenstemming met de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis ervan, maar ook met de context ervan en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt. (
6
)
20.
De letterlijke, contextuele en teleologische uitlegging van artikel 57, lid 4, AVG brengt mij tot de slotsom dat onder het in die bepaling genoemde begrip „verzoek(en)” ook „klachten” als bedoeld in artikel 57, lid 1, onder f), en in artikel 77, lid 1, van die verordening moeten worden verstaan.
21.
Wat in de eerste plaats de bewoordingen van artikel 57, lid 4, AVG aangaat, staat in die bepaling te lezen dat „[w]anneer verzoeken kennelijk ongegrond of buitensporig zijn, met name vanwege hun repetitieve karakter, […] de toezichthoudende autoriteit op basis van de administratieve kosten een redelijke vergoeding [kan] aanrekenen, of [kan] weigeren aan het verzoek gevolg te geven. Het is aan de toezichthoudende autoriteit om de kennelijk ongegronde of buitensporige aard van het verzoek aan te tonen.”
22.
In artikel 77, lid 1, AVG is bepaald dat „[o]nverminderd andere mogelijkheden van administratief beroep of een voorziening in rechte, […] iedere betrokkene het recht [heeft] een klacht in te dienen bij een toezichthoudende autoriteit, met name in de lidstaat waar hij gewoonlijk verblijft, hij zijn werkplek heeft of waar de beweerde inbreuk is begaan, indien hij van mening is dat de verwerking van hem betreffende persoonsgegevens inbreuk maakt op deze verordening”.
23.
Het begrip „verzoek(en)” in de zin van artikel 57, lid 4, AVG is nergens in die verordening gedefinieerd. De gangbare betekenis van dit begrip in het dagelijkse taalgebruik is bijzonder breed. Deze betekenis omvat mogelijk elk verzoek door een persoon of entiteit. Zo wordt het Franse equivalent van het begrip „verzoek” in het woordenboek Larousse gedefinieerd als „de handeling van het kenbaar maken dat men iets wilt verkrijgen; de handeling van het vragen; het schrijven waarin dit tot uitdrukking komt”, waarbij de term „klacht” als een van de synoniemen wordt genoemd. Klachten die worden ingediend op grond van artikel 77, lid 1, AVG zijn naar mijn oordeel dan ook een categorie van „verzoek(en)” in de zin van artikel 57, lid 4, AVG.
24.
In de tweede plaats wordt deze letterlijke analyse ook bevestigd door de context van die bepaling. In dat verband merk ik op dat in artikel 57 AVG de taken van de toezichthoudende autoriteiten en de voorwaarden voor de uitoefening daarvan zijn beschreven. Het betreft onder meer de volgende taken:
–
in artikel 57, lid 1, onder a), AVG is bepaald dat elke toezichthoudende autoriteit „[de toepassing van deze verordening] monitort en handhaaft”;
–
artikel 57, lid 1, onder e), AVG schrijft voor dat elk van deze autoriteiten „desgevraagd informatie [verstrekt] aan iedere betrokkene over de uitoefening van zijn rechten uit hoofde van deze verordening en […] daartoe in voorkomend geval [samenwerkt] met de toezichthoudende autoriteiten in andere lidstaten” (
7
);
–
in artikel 57, lid 1, onder f), AVG is bepaald dat elke toezichthoudende autoriteit „klachten van betrokkenen, of van organen, organisaties of verenigingen overeenkomstig artikel 80 [behandelt], […] de inhoud van de klacht [onderzoekt] in de mate waarin dat gepast is en […] de klager binnen een redelijke termijn in kennis [stelt] van de vooruitgang en het resultaat van het onderzoek, met name indien verder onderzoek of coördinatie met een andere toezichthoudende autoriteit noodzakelijk is” (
8
).
25.
Volgens artikel 57, lid 2, AVG „[faciliteert] [e]lke toezichthoudende autoriteit […] de indiening van klachten als bedoeld in lid 1, onder f), door maatregelen te nemen, zoals het ter beschikking stellen van een klachtenformulier dat ook elektronisch kan worden ingevuld, zonder dat andere communicatiemiddelen worden uitgesloten” (
9
).
26.
In artikel 57, lid 3, van die verordening is voorts het beginsel vastgelegd dat „[e]lke toezichthoudende autoriteit […] haar taken kosteloos voor de betrokkene en, in voorkomend geval, voor de functionaris voor gegevensbescherming [verricht]”.
27.
Door de toezichthoudende autoriteiten de mogelijkheid te bieden om, in geval van kennelijk ongegronde of buitensporige verzoeken, een redelijke vergoeding op basis van de administratieve kosten aan te rekenen dan wel te weigeren gevolg te geven aan een verzoek, voorziet artikel 57, lid 4, AVG in een uitzondering op het beginsel van kosteloosheid van artikel 57, lid 3, AVG en op de verplichting voor deze autoriteiten om de verzoeken die bij hen worden ingediend in behandeling te nemen.
28.
In tegenstelling tot wat F R aanvoert, kan uit de omstandigheid dat die verschillende bepalingen bij elkaar staan, mijns inziens niet worden afgeleid dat artikel 57, lid 4, AVG, voor zover daarin het begrip „verzoek(en)” wordt gehanteerd, alleen moet worden toegepast op de in artikel 57, lid 1, onder e), van deze verordening bedoelde verzoeken. Ik ben met andere woorden niet van oordeel dat uit de constatering dat in artikel 57, lid 4, AVG het begrip „verzoek(en)” wordt gebruikt, kan worden afgeleid dat de werkingssfeer van deze bepaling moet worden beperkt tot de taken van de toezichthoudende autoriteiten die daarin zijn opgenomen. Dat artikel 57, lid 2, AVG betrekking heeft op „klachten”, betekent overigens niet dat dit de enige bepaling is die bedoeld is om de voorwaarden voor het indienen van klachten bij de toezichthoudende autoriteiten te regelen.
29.
Ik wijs erop dat artikel 57, lid 3, AVG, waarin het beginsel is vastgelegd dat de toezichthoudende autoriteiten hun taken kosteloos uitvoeren, geldt voor alle taken van die autoriteiten, met inbegrip van de behandeling van klachten zoals bedoeld in artikel 57, lid 1, onder f), van die verordening. Logischerwijs en naar analogie moet artikel 57, lid 4, AVG, voor zover daarin is voorzien in een uitzondering op het beginsel dat klachten kosteloos worden behandeld en die uitzondering niet wordt beperkt tot bepaalde specifieke taken van deze autoriteiten, ook gelden voor de behandeling van klachten.
30.
Dit geldt des te meer daar de behandeling van klachten, waarin is voorzien in artikel 57, lid 1, onder f), AVG, een essentiële taak van de toezichthoudende autoriteiten is. (
10
) Het beginsel van kosteloosheid en de verplichting om het indienen van klachten te faciliteren, zoals neergelegd in artikel 57, leden 2 en 3, AVG, zijn overigens bedoeld om alle betrokkenen in staat te stellen bij de toezichthoudende autoriteiten de eerbiediging te vorderen van de rechten die zij aan deze verordening ontlenen.
31.
De uitlegging dat het begrip „verzoek(en)” in artikel 57, lid 4, AVG uitsluitend verzoeken zou omvatten die binnen de werkingssfeer van artikel 57, lid 1, onder e), AVG vallen, en niet klachten zoals bedoeld in artikel 57, lid 1, onder f), en artikel 77, lid 1, van die verordening, zou eerstgenoemde bepaling een groot deel van haar nuttige werking ontnemen.
32.
Bovendien lijkt het mij waarschijnlijker dat klachten zoals bedoeld in artikel 57, lid 1, onder f), en artikel 77, lid 1, AVG als „kennelijk ongegrond” worden aangemerkt dan verzoeken op grond van artikel 57, lid 1, onder e), AVG, waarmee betrokkenen de toezichthoudende autoriteiten om informatie verzoeken over de uitoefening van de rechten die zij aan die verordening ontlenen.
33.
Ik voeg hieraan toe dat de uitlegging volgens welke artikel 57, lid 4, AVG eveneens ziet op de behandeling van op grond van artikel 77, lid 1, AVG ingediende klachten wordt aanvaard door het Europees Comité voor gegevensbescherming (EDPB), dat naar eerstgenoemde bepaling verwijst in verband met de ontvankelijkheid van klachten. (
11
)
34.
Hoewel artikel 57, lid 4, AVG, voor zover daarin is voorzien in een uitzondering op het beginsel van kosteloosheid en op de verplichting voor de toezichthoudende autoriteiten om gevolg te geven aan de verzoeken die bij hen worden ingediend, restrictief moet worden uitgelegd (
12
), mag dat mijns inziens niet tot gevolg hebben dat de klachten die uit hoofde van die verordening worden ingediend, worden uitgesloten van de werkingssfeer van deze bepaling.
35.
In de derde plaats maakt de uitlegging die ik het Hof in overweging geef het mijns inziens mogelijk om de met de AVG nagestreefde doelstellingen te bereiken. In dat verband zij erop gewezen dat deze verordening – zoals blijkt uit de overwegingen 10 en 11 ervan – tot doel heeft een consistent en hoog beschermingsniveau voor natuurlijke personen binnen de Unie te waarborgen en de rechten van de betrokkenen te versterken en nader te omschrijven. (
13
)
36.
Zoals de verwijzende rechter opmerkt, zou de uitlegging volgens welke klachten binnen de werkingssfeer van artikel 57, lid 4, AVG vallen op het eerste gezicht inderdaad strijdig kunnen lijken met deze doelstellingen en met de verplichtingen van de toezichthoudende autoriteiten.
37.
Zoals ik eerder heb aangegeven, is elke toezichthoudende autoriteit krachtens artikel 57, lid 1, onder f), AVG immers gehouden om op haar grondgebied de klachten te behandelen die eenieder overeenkomstig artikel 77, lid 1, van deze verordening kan indienen wanneer hij van oordeel is dat een verwerking van hem betreffende persoonsgegevens die verordening schendt, en om het voorwerp van die klachten voor zover nodig te onderzoeken. De toezichthoudende autoriteit moet dergelijke klachten met de nodige voortvarendheid en zorgvuldigheid onderzoeken. (
14
)
38.
Zo is de klachtenprocedure opgevat als een mechanisme waarmee de rechten en belangen van de betrokkenen doeltreffend kunnen worden beschermd. (
15
)
39.
Als klachten in de werkingssfeer van artikel 57, lid 4, AVG worden opgenomen, betekent dit bijgevolg dat de toezichthoudende autoriteiten hun verplichting om dergelijke klachten te behandelen en om op die behandeling het beginsel van kosteloosheid toe te passen kunnen inperken.
40.
Wanneer een toezichthoudende autoriteit te maken krijgt met kennelijk ongegronde of buitensporige verzoeken, is de mogelijkheid om een redelijke vergoeding aan te rekenen of te weigeren aan een verzoek gevolg te geven mijns inziens echter geschikt om een hoge mate van bescherming van persoonsgegevens te garanderen.
41.
Om die doelstelling na te streven, moet immers de goede werking van de toezichthoudende autoriteiten worden gewaarborgd door ervoor te zorgen dat deze werking niet wordt belemmerd door de indiening van kennelijk ongegronde of buitensporige klachten in de zin van artikel 57, lid 4, AVG. Deze bepaling biedt de toezichthoudende autoriteiten daarom de mogelijkheid om deze klachten op een specifieke manier te behandelen en de lasten te verlichten die deze klachten waarschijnlijk met zich zullen brengen voor deze autoriteiten. De toezichthoudende autoriteiten kunnen er dus voor kiezen om kennelijk ongegronde of buitensporige klachten niet aan de normale behandeling te onderwerpen. Die behandeling zou, doordat de middelen waarover deze autoriteiten beschikken zonder geldige reden worden ingezet, negatieve gevolgen kunnen hebben voor de duur en de kwaliteit van de behandeling van verzoeken die gelijktijdig door andere betrokkenen worden ingediend, en dus voor het beschermingsniveau dat hun moet worden gewaarborgd.
42.
Gelet op het belang dat het recht om klachten in te dienen heeft voor de doelstelling om een hoge mate van bescherming van persoonsgegevens te garanderen en gelet op de centrale plaats die de behandeling van dergelijke klachten inneemt in de taken die aan de toezichthoudende autoriteiten zijn toevertrouwd, is het zaak een kennelijk ongegrond of buitensporig gebruik van dit recht te vermijden, aangezien dit, indien het niet mogelijk was om gebruik te maken van de in artikel 57, lid 4, AVG opgenomen procedurele instrumenten, de toezichthoudende autoriteiten zou kunnen beletten zich van hun taken te kwijten. Hieruit volgt dat een uitlegging volgens welke klachten zijn uitgesloten van de werkingssfeer van deze bepaling de goede werking van de toezichthoudende autoriteiten in het gedrang zou kunnen brengen, en daarmee ook de doelstelling om een hoge mate van bescherming te garanderen van de rechten die betrokkenen aan die verordening ontlenen.
43.
Ik merk ook op dat de toepassing van deze bepaling gepaard gaat met procedurele waarborgen om de uitvoering ervan door de toezichthoudende autoriteiten strikt af te bakenen. Zo staat het aan de toezichthoudende autoriteit om aan te tonen dat verzoeken kennelijk ongegrond of buitensporig zijn. Bovendien kan tegen het besluit van deze autoriteit om een redelijke vergoeding aan te rekenen of te weigeren gevolg te geven aan verzoeken een doeltreffende voorziening in rechte worden ingesteld overeenkomstig artikel 78, lid 1, AVG. Ook wanneer een toezichthoudende autoriteit een klacht niet in behandeling neemt, zonder dienaangaande een besluit te nemen, heeft de betrokkene recht op een doeltreffende voorziening in rechte, namelijk overeenkomstig artikel 78, lid 2, AVG.
44.
Bovendien heeft elke betrokkene op grond van artikel 79, lid 1, AVG het recht om een doeltreffende voorziening in rechte in te stellen indien hij van mening is dat zijn rechten uit hoofde van deze verordening geschonden zijn ten gevolge van een verwerking van zijn persoonsgegevens die niet aan deze verordening voldoet.
45.
Zoals het Hof in zijn arrest van 12 januari 2023, Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (
16
), heeft geoordeeld, moeten artikel 77, lid 1, artikel 78, lid 1, en artikel 79, lid 1, AVG, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, aldus worden uitgelegd dat de door artikel 77, lid 1, en artikel 78, lid 1, enerzijds en artikel 79, lid 1, van deze verordening anderzijds geboden beroepsmogelijkheden naast elkaar en onafhankelijk van elkaar mogen worden benut. (
17
)
46.
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de eerste prejudiciële vraag aldus te beantwoorden dat onder het begrip „verzoek(en)” in artikel 57, lid 4, AVG ook „klachten” als bedoeld in artikel 57, lid 1, onder f), en in artikel 77, lid 1, van die verordening moeten worden verstaan.
B.
Tweede prejudiciële vraag
47.
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of verzoeken als „buitensporig” in de zin van artikel 57, lid 4, AVG kunnen worden aangemerkt louter op grond van hun aantal binnen een bepaalde periode, dan wel of tevens moet worden aangetoond dat er sprake is van opzettelijk misbruik door degene die dergelijke verzoeken bij een toezichthoudende autoriteit indient.
48.
Om deze vraag te beantwoorden, zal ik eerst de bewoordingen van deze bepaling onderzoeken, waaruit ik de volgende conclusies trek.
49.
Ten eerste moet het begrip „buitensporige verzoeken”, daar het niet gedefinieerd is in de AVG, worden opgevat in zijn gangbare betekenis in het dagelijkse taalgebruik. Zo verwijst het Franse equivalent van het bijvoeglijk naamwoord „buitensporig” naar iets dat de gewone of redelijke maat overschrijdt (woordenboek Larousse) of iets dat de wenselijke of toegestane maat overschrijdt (woordenboek Le Robert). Iets buitensporigs doen betekent iets doen zonder maat te houden.
50.
Ten tweede zij erop gewezen dat de bewoordingen van artikel 57, lid 4, AVG toch enige aanwijzingen leveren, aangezien deze bepaling, door te verwijzen naar „verzoeken [die] buitensporig zijn, met name vanwege hun repetitieve karakter”, doet vermoeden dat op basis van dit repetitieve karakter kan worden gesteld dat er sprake is van buitensporige verzoeken.
51.
Ten derde, en samenhangend met wat zojuist is gezegd, bestrijken buitensporige verzoeken nog andere aspecten dan het aantal verzoeken, aangezien de bijwoordelijke bepaling „met name” aangeeft dat het repetitieve karakter van verzoeken slechts één voorbeeld van buitensporige verzoeken is.
52.
Dat gezegd zijnde, lijkt het mij niet nodig om alle gevallen waarin verzoeken als „buitensporig” kunnen worden aangemerkt, hier uitputtend te behandelen. Ik zal mijn analyse veeleer toespitsen op de specifieke vraag die door de verwijzende rechter aan het Hof is voorgelegd en die ertoe strekt de draagwijdte te verduidelijken van de verwijzing naar het repetitieve karakter van verzoeken als voorbeeld van buitensporige verzoeken. Zo moet worden bepaald of een groot aantal verzoeken op zichzelf al voldoende is om verzoeken als „buitensporig” aan te merken vanwege hun repetitieve karakter.
53.
Uit de gegevens waarover het Hof beschikt, blijkt immers dat de DSB wel degelijk op basis van het aantal klachten dat F R in een bepaalde periode heeft ingediend – en dat naar haar mening te hoog was –, heeft geweigerd om gevolg te geven aan een klacht, die zij als „buitensporig” bestempelde. Deze autoriteit heeft kortom geoordeeld dat een aanvaardbare kwantitatieve drempel van klachten was bereikt, waardoor het passend was niet langer gevolg te geven aan de klachten die F R bij haar had ingediend. Deze autoriteit rechtvaardigde haar besluit tevens door te verwijzen naar de vrees dat F R in de toekomst een groot aantal klachten zou blijven indienen. Zij trok echter geenszins de gegrondheid in twijfel van de klachten die F R tot dan toe bij haar had ingediend.
54.
Net als F R, de Bundesministerin für Justiz, de Oostenrijkse regering en de Commissie ben ik van mening dat het aantal verzoeken dat een betrokkene bij een toezichthoudende autoriteit indient, hoe groot dat ook moge zijn, als zodanig en in tegenstelling tot wat op het eerste gezicht zou kunnen worden afgeleid uit de bewoordingen van artikel 57, lid 4, AVG, geen voldoende criterium kan vormen om te concluderen dat er sprake is van „buitensporige verzoeken” in de zin van die bepaling. Ik baseer dit oordeel op het onderzoek van de context van deze bepaling en de doelstellingen die met deze verordening worden nagestreefd.
55.
Wat de context van artikel 57, lid 4, AVG betreft, wijs ik erop dat artikel 12 AVG algemene verplichtingen van de verwerkingsverantwoordelijke bevat met betrekking tot transparante informatie en communicatie en de nadere regels voor de uitoefening van de rechten van de betrokkene.
56.
Artikel 15 AVG, dat deel uitmaakt van afdeling 2 van hoofdstuk III, die informatie en toegang tot persoonsgegevens betreft, vervolledigt het transparantiekader van die verordening door aan de betrokkene een recht van inzage in zijn persoonsgegevens te verlenen alsook een recht op informatie over de verwerking van die gegevens.
57.
Zo is met name in artikel 15, lid 1, AVG bepaald dat de betrokkene volgens deze bepaling het recht heeft om van de verwerkingsverantwoordelijke uitsluitsel te verkrijgen over het al dan niet verwerken van hem betreffende persoonsgegevens en, wanneer dat het geval is, om inzage te verkrijgen in die persoonsgegevens en in de informatie betreffende met name de verwerkingsdoeleinden en de ontvangers of categorieën van ontvangers aan wie die persoonsgegevens zijn of zullen worden verstrekt.
58.
Dit recht van inzage moet de betrokkene dus in staat stellen zich ervan te vergewissen dat de hem betreffende persoonsgegevens juist zijn en rechtmatig worden verwerkt. (
18
)
59.
Zoals het Hof heeft aangegeven, is het in artikel 15 AVG vastgestelde recht van inzage met name noodzakelijk om het voor de betrokkene mogelijk te maken om in voorkomend geval een aantal rechten uit te oefenen, namelijk zijn recht op rectificatie van gegevens, op gegevenswissing („recht op vergetelheid”) en op beperking van de verwerking, die hem respectievelijk worden toegekend door de artikelen 16 tot en met 18 AVG, alsook zijn in artikel 21 AVG vastgestelde recht om bezwaar te maken tegen de verwerking van zijn persoonsgegevens en zijn in de artikelen 79 en 82 AVG neergelegde recht om zich tot de rechter te wenden wanneer hij schade lijdt. (
19
)
60.
Derhalve vormt artikel 15 AVG een van de bepalingen waarmee wordt beoogd ten aanzien van de betrokkene dit recht van inzage te waarborgen, alsmede de transparantie van de wijze waarop de persoonsgegevens worden verwerkt, welke transparantie noodzakelijk is voor de betrokkene om te kunnen beoordelen of de verwerking van zijn gegevens rechtmatig is en om de prerogatieven die zijn neergelegd in de artikelen 16 tot en met 18, 21, 79 en 82 van deze verordening te kunnen uitoefenen. (
20
)
61.
Het is in dat verband dat het Hof er reeds op heeft gewezen dat het beginsel dat de eerste kopie van de gegevens kosteloos is en de omstandigheid dat voor het verzoek om inzage geen specifieke redenen hoeven te worden aangevoerd, er noodzakelijkerwijs toe bijdragen dat de uitoefening door de betrokkene van de hem door de AVG verleende rechten wordt vergemakkelijkt. (
21
)
62.
Gelet op het belang dat in deze verordening aan het door artikel 15, lid 1, AVG gewaarborgde recht van inzage van persoonsgegevens die worden verwerkt, wordt toegekend ter bereiking van dergelijke doelstellingen, kan de uitoefening van dat recht derhalve niet aan al te strikte voorwaarden worden onderworpen.
63.
Mijns inziens moet hetzelfde gelden voor het recht van betrokkenen om klachten in te dienen op grond van artikel 77, lid 1, AVG.
64.
Overeenkomstig artikel 12, lid 3, van die verordening moet de verwerkingsverantwoordelijke de betrokkene immers onverwijld en in ieder geval binnen een maand na ontvangst van het verzoek krachtens de artikelen 15 tot en met 22 van de verordening informatie verstrekken over het gevolg dat aan het verzoek is gegeven. Indien de verwerkingsverantwoordelijke deze verplichting niet nakomt, moet de persoon die een verzoek bij hem heeft ingediend een klacht kunnen indienen bij een toezichthoudende autoriteit, opdat deze in voorkomend geval de verwerkingsverantwoordelijke overeenkomstig artikel 58, lid 2, onder c), AVG kan gelasten de verzoeken van de betrokkene om uit hoofde van deze verordening zijn rechten uit te oefenen, in te willigen.
65.
Wanneer een persoon bij meerdere verwerkingsverantwoordelijken een verzoek om inzage of om wissing heeft ingediend, zoals in casu het geval lijkt te zijn, moet het aantal klachten dat bij een toezichthoudende autoriteit wordt ingediend, mogelijk gelijk zijn aan het aantal weigeringen dat door die verwerkingsverantwoordelijken aan deze persoon is gedaan. Een besluit in andere zin, waarbij een drempel wordt vastgesteld waarboven deze klachten, louter op grond van hun aantal, door een toezichthoudende autoriteit als „buitensporig” zouden kunnen worden aangemerkt, zou de door de AVG gewaarborgde rechten ondermijnen die ik eerder heb genoemd.
66.
Ik wijs er bovendien op dat, zoals blijkt uit overweging 63 AVG, deze verordening betrokkenen uitdrukkelijk het recht verleent om de persoonsgegevens die over hen zijn verzameld, in te zien, en om dat recht eenvoudig en met redelijke tussenpozen uit te oefenen. Dat betekent mijns inziens dat deze personen dit recht meerdere keren kunnen uitoefenen ten aanzien van dezelfde verwerkingsverantwoordelijke, zonder dat het repetitieve karakter van een verzoek op zichzelf als „buitensporig” kan worden aangemerkt. Indien dit recht meer dan eens zou worden geschonden door de verwerkingsverantwoordelijke(n) bij wie een verzoek is ingediend, zouden deze personen naar mijn oordeel op grond van artikel 77, lid 1, AVG meerdere klachten tegen deze verwerkingsverantwoordelijke(n) moeten kunnen indienen bij een toezichthoudende autoriteit.
67.
Voorts merk ik op dat een soortgelijke bepaling als artikel 57, lid 4, AVG is opgenomen in artikel 12, lid 5, van deze verordening, dat de verwerkingsverantwoordelijke eveneens de mogelijkheid biedt om, wanneer verzoeken kennelijk ongegrond of buitensporig zijn, een redelijke vergoeding aan te rekenen in het licht van de administratieve kosten waarmee het verstrekken van de gevraagde informatie of communicatie en het treffen van de gevraagde maatregelen gepaard gaan; of om te weigeren gevolg te geven aan het verzoek. (
22
)
68.
In zijn arrest van 26 oktober 2023, FT (Kopieën van het medisch dossier) (
23
), heeft het Hof erop gewezen dat in artikel 12, lid 5, AVG het beginsel is neergelegd dat de uitoefening van het recht van inzage van de betrokkene van de gegevens die worden verwerkt en de daarop betrekking hebbende informatie voor de betrokkene geen kosten met zich brengen. Bovendien worden in deze bepaling twee redenen genoemd waarom een verwerkingsverantwoordelijke ofwel een redelijke vergoeding kan aanrekenen in het licht van de administratieve kosten, ofwel kan weigeren gevolg te geven aan een verzoek. Volgens het Hof hebben die redenen betrekking op gevallen van misbruik van recht. (
24
) Op basis van deze vaststelling heeft het Hof opgemerkt dat het verzoek van de betrokkene volgens de verwijzende rechter geen misbruik opleverde. (
25
)
69.
Aangezien artikel 12, lid 5, en artikel 57, lid 4, AVG in vergelijkbare bewoordingen zijn opgesteld en op dezelfde logica zijn gebaseerd, namelijk het vermijden van een onevenredige last voor de verwerkingsverantwoordelijke of de toezichthoudende autoriteit – naargelang het geval – die hun goede werking zou kunnen belemmeren, ben ik van oordeel dat deze twee bepalingen op dezelfde wijze moeten worden uitgelegd.
70.
Ik concludeer hieruit dat de toezichthoudende autoriteit, om gebruik te kunnen maken van de door artikel 57, lid 4, AVG geboden mogelijkheid, gelet op alle relevante omstandigheden van het specifieke geval moet vaststellen dat er sprake is van misbruik door de betrokkene (
26
), waarbij het aantal door de betrokkene ingediende klachten op zich niet voldoende is.
71.
Vanuit dat oogpunt weerspiegelt zowel artikel 12, lid 5, AVG als artikel 57, lid 4, AVG de vaste rechtspraak van het Hof, volgens welke er in het Unierecht een algemeen rechtsbeginsel bestaat dat justitiabelen zich niet door middel van fraude of misbruik kunnen beroepen op het Unierecht. (
27
) In de context van laatstgenoemde bepaling kan er sprake zijn van misbruik wanneer een persoon klachten indient zonder dat dit objectief noodzakelijk is om de rechten te beschermen die hij aan de genoemde verordening ontleent.
72.
Artikel 57, lid 4, AVG vormt dus een uitdrukking van het evenredigheidsbeginsel: hoewel de toezichthoudende autoriteiten in beginsel verplicht zijn om elke klacht met de nodige zorgvuldigheid te onderzoeken, mogen zij niet zwaarder worden belast dan nodig is om de rechten te beschermen die betrokkenen aan deze verordening ontlenen. Deze bepaling stelt de toezichthoudende autoriteiten dus in staat de belangen van de aanvrager in overeenstemming te brengen met het belang van goed bestuur.
73.
Ik wil hieraan toevoegen dat, zoals ik al eerder heb gezegd, artikel 57, lid 4, AVG restrictief moet worden uitgelegd, wat betekent dat de tenuitvoerlegging ervan moet worden beperkt tot wat strikt noodzakelijk is om te voorkomen dat de goede werking van de toezichthoudende autoriteiten wordt belemmerd, hetgeen de doelstelling is die met deze bepaling wordt beoogd. Een dergelijke restrictieve uitlegging lijkt mij uit te sluiten dat de enkele overweging van het aantal klachten, hoe groot dat ook is, voldoende zou zijn om de toepassing van deze bepaling door een toezichthoudende autoriteit te rechtvaardigen.
74.
Overeenkomstig artikel 8, lid 3, van het Handvest van de grondrechten ziet een onafhankelijke autoriteit er immers op toe dat de regels inzake de bescherming van persoonsgegevens worden nageleefd. In dit verband schrijft artikel 52, lid 4, AVG voor dat de lidstaten ervoor zorgen dat elke toezichthoudende autoriteit beschikt over de personele, technische en financiële middelen, en de bedrijfsruimten en infrastructuur die nodig zijn voor het effectief uitvoeren van haar taken en uitoefenen van haar bevoegdheden. Hieruit volgt dat deze middelen moeten worden aangepast aan het gebruik dat betrokkenen maken van hun recht om klachten in te dienen bij de toezichthoudende autoriteiten. Het zou paradoxaal zijn dat de Uniewetgever, terwijl hij – zoals blijkt uit artikel 57, lid 2, AVG – het indienen van dergelijke klachten wilde faciliteren en dus wilde aanmoedigen, deze autoriteiten tegelijkertijd zou toestaan te weigeren om gevolg te geven aan deze klachten wanneer zij van mening zijn dat het er te veel zijn.
75.
Om te bepalen of er sprake is van buitensporige verzoeken vanwege het repetitieve karakter ervan, volstaat het dan ook niet dat een toezichthoudende autoriteit van een betrokkene een aantal klachten ontvangt dat aanzienlijk groter is dan het gemiddelde aantal klachten per betrokkene, waardoor deze autoriteit bovengemiddeld zwaar wordt belast. Het is namelijk de verantwoordelijkheid van de lidstaten om ervoor te zorgen dat de toezichthoudende autoriteiten over passende middelen beschikken om alle klachten te behandelen die bij hen worden ingediend, in voorkomend geval door deze middelen uit te breiden gelet op het gebruik dat betrokkenen maken van hun recht om klachten in te dienen op grond van artikel 77, lid 1, AVG. Een toezichthoudende autoriteit kan ter ondersteuning van haar weigering op grond van artikel 57, lid 4, AVG om gevolg te geven aan een klacht dus niet aanvoeren dat een betrokkene die een groot aantal klachten indient, intensief gebruikmaakt van de middelen van die autoriteit en dit ten koste gaat van de behandeling van andere klachten van andere betrokkenen.
76.
Bovendien spelen de klachten op grond van artikel 77, lid 1, AVG een belangrijke rol om de toezichthoudende autoriteiten inzicht te verschaffen in inbreuken op de door deze verordening beschermde rechten. (
28
) Zij zijn daarom essentieel voor de goede uitvoering van de taak van deze autoriteiten om de correcte toepassing van die verordening te verzekeren. Deze klachten leveren dan ook een belangrijke bijdrage aan het waarborgen van een consistent en hoog niveau van bescherming van betrokkenen binnen de Unie en aan de versterking en nadere omschrijving van de rechten van deze betrokkenen.
77.
Als de toezichthoudende autoriteiten kunnen stellen dat klachten buitensporig zijn louter omdat het er veel zijn, zou naar mijn oordeel dus de verwezenlijking van deze doelstelling in het gedrang komen. Zoals ik eerder al heb aangegeven, kan een groot aantal klachten immers het directe gevolg zijn van het feit dat een of meerdere verwerkingsverantwoordelijken een groot aantal keren niet reageren of weigeren te reageren op verzoeken om inzage van een betrokkene die zijn rechten wil beschermen. Bovendien is het moeilijk om een kwantitatieve drempel vast te stellen waarboven verzoeken vanwege hun aantal als „buitensporig” kunnen worden aangemerkt. In dit verband zou het feit dat er alleen rekening wordt gehouden met het aantal klachten kunnen leiden tot een willekeurige aantasting van de rechtsbescherming die een betrokkene aan de AVG ontleent. Daarom ben ik van oordeel dat om van buitensporige verzoeken te kunnen spreken, moet worden aangetoond dat er sprake is van opzettelijk misbruik door de betrokkene.
78.
Uit het voorgaande volgt dat, aangezien de regel is dat toezichthoudende autoriteiten de bij hen ingediende klachten met de nodige zorgvuldigheid behandelen, deze autoriteiten naar mijn oordeel alleen in uitzonderlijke gevallen gebruik zouden mogen maken van artikel 57, lid 4, AVG, temeer omdat de werklast die voortvloeit uit de uitoefening van het recht om op grond van artikel 77, lid 1, AVG klachten in te dienen en het belang van de betrokkene in beginsel geen relevante criteria vormen om de werkingssfeer van dat recht aan te passen. (
29
) De uitzonderingen op deze verplichting van de toezichthoudende autoriteiten om klachten in behandeling te nemen, moeten bijgevolg restrictief worden uitgelegd, waarbij het algemene belang dat is gediend met de behandeling van klachten dient te worden afgewogen tegen het specifieke belang dat is gediend met de weigering om deze klachten in behandeling te nemen. (
30
)
79.
Het staat dus aan de toezichthoudende autoriteit die een groot aantal klachten heeft ontvangen om, op basis van de specifieke omstandigheden van elk geval, aan te tonen dat dit aantal niet gerechtvaardigd wordt door de wil van de betrokkene om bescherming te verkrijgen van de rechten die hij aan de AVG ontleent, maar wel door een ander doel, dat geen verband houdt met deze bescherming. Dat is met name het geval wanneer uit de omstandigheden blijkt dat het grote aantal klachten bedoeld is om de goede werking van deze autoriteit te belemmeren door zonder geldige reden beslag te leggen op haar middelen.
80.
In dat verband kunnen herhaaldelijke klachten een indicatie zijn van buitensporige verzoeken door de betrokkene wanneer blijkt dat deze klachten niet objectief worden gerechtvaardigd door overwegingen in verband met de bescherming van de rechten die deze persoon aan de AVG ontleent. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn als klachten worden ingediend tegen dezelfde verwerkingsverantwoordelijke, allemaal dezelfde inhoud hebben, dezelfde door de verordening opgelegde verplichtingen betreffen en met buitensporig korte tussenpozen worden ingediend zonder dat er sprake is van een verandering in de feitelijke omstandigheden, en hieruit blijkt dat de betrokkene de opzet heeft om de goede werking van de toezichthoudende autoriteit te schaden en niet om bescherming te verkrijgen van de rechten die hij aan die verordening ontleent. Een ander voorbeeld van buitensporige verzoeken vanwege hun repetitieve karakter zou de situatie kunnen zijn waarin een betrokkene – tegen een groot aantal verwerkingsverantwoordelijken met wie hij niet noodzakelijkerwijs een band heeft – een zodanig groot aantal klachten indient bij een toezichthoudende autoriteit dat dit onevenredige gebruik van zijn recht om klachten in te dienen, in samenhang met andere factoren zoals de inhoud van deze klachten, aantoont dat hij de werking van deze autoriteit wil verlammen door haar te overspoelen met verzoeken.
81.
Het staat aan de verwijzende rechter om op basis van deze aanwijzingen te bepalen of de DSB terecht heeft vastgesteld dat er sprake was van „buitensporige verzoeken” in de zin van artikel 57, lid 4, AVG.
82.
Ik wens er in dat verband aan te herinneren dat de 77 klachten van F R bij verschillende verwerkingsverantwoordelijken werden ingediend naar aanleiding van verzoeken om inzage of wissing en grotendeels onbeantwoord zijn gebleven na een maand. Daarbij komt dat F R regelmatig telefonisch contact had met de DSB om te achterhalen of bepaalde feiten aanleiding konden geven tot klachten.
83.
Volgens de DSB heeft de betrokkene, door voortdurend nieuwe klachten in te dienen, waarvan het totale aantal naar haar mening aanzienlijk is, gedurende ongeveer anderhalf jaar in zijn voordeel beslag gelegd op de beperkte personele middelen van de autoriteit in een mate die onevenredig is ten opzichte van aanvragers die minder klachten indienen. Het toenemende aantal klachten en telefoongesprekken tussen F R en de DSB wijzen er bovendien op dat deze autoriteit ook in de toekomst door hem op grote schaal zal worden aangesproken. De 77 ingediende klachten moeten daarom als „buitensporige verzoeken” in de zin van artikel 57, lid 4, AVG worden aangemerkt, aldus de DSB.
84.
Ik betwijfel of deze motivering volstaat om een dergelijke kwalificatie te rechtvaardigen, aangezien hieruit niet blijkt dat er sprake is van opzettelijk misbruik door F R en dat het niet zijn opzet is om bescherming te verkrijgen van de rechten die hij aan de AVG ontleent, maar wel om een ander doel te bereiken, te weten de goede werking van de toezichthoudende autoriteit te verstoren. De voorspellingen van de autoriteit met betrekking tot het grote aantal klachten dat F R in de toekomst zou kunnen indienen en haar verklaring dat zij over beperkte personele middelen beschikt, lijken mij evenmin relevant.
85.
Uit het voorgaande volgt dat artikel 57, lid 4, AVG mijns inziens aldus moet worden uitgelegd dat verzoeken niet als „buitensporig” in de zin van deze bepaling kunnen worden aangemerkt louter op grond van hun aantal binnen een bepaalde periode, aangezien de toezichthoudende autoriteit eveneens moet aantonen dat er sprake is van opzettelijk misbruik door diegene die deze verzoeken indient.
C.
Derde prejudiciële vraag
86.
Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 57, lid 4, AVG aldus moet worden uitgelegd dat de toezichthoudende autoriteit die wordt geconfronteerd met buitensporige verzoeken, vrij is in haar keuze om ofwel een redelijke vergoeding aan te rekenen op basis van de administratieve kosten ofwel te weigeren aan die verzoeken gevolg te geven. Indien deze vraag ontkennend wordt beantwoord, vraagt deze rechter zich af met welke criteria de toezichthoudende autoriteit rekening moet houden en, meer bepaald, of zij verplicht is om primair een redelijke vergoeding te verlangen en pas daarna de behandeling van een dergelijk verzoek kan weigeren.
87.
Op basis van het onderzoek van de bewoordingen van deze bepaling stel ik vast dat de opties van het aanrekenen van een redelijke vergoeding op basis van de administratieve kosten, enerzijds, en het weigeren aan het verzoek gevolg te geven, anderzijds, achtereenvolgens worden genoemd en van elkaar zijn gescheiden door het nevenschikkende voegwoord „of”, zonder dat daaruit een rangorde tussen de ene en de andere optie kan worden afgeleid (
31
).
88.
Deze bewoordingen, waarbij beide opties waarover de toezichthoudende autoriteit beschikt op gelijke voet worden geplaatst, lijken dus te pleiten voor een uitlegging volgens welke deze autoriteit, zodra zij heeft vastgesteld dat de bij haar ingediende verzoeken buitensporig zijn, vrij is om te kiezen tussen het aanrekenen van een redelijke vergoeding en het weigeren om aan dergelijke verzoeken gevolg te geven.
89.
Een toezichthoudende autoriteit kan deze keuze, gelet op de context van artikel 57, lid 4, AVG en de doelstellingen die met deze verordening worden nagestreefd, evenwel niet op discretionaire en ongemotiveerde wijze maken. Gelet op het belang van het recht om klachten in te dienen voor de doelstelling om een hoge mate van bescherming van persoonsgegevens te garanderen, de centrale plaats die de behandeling van dergelijke klachten inneemt in de taken die aan de toezichthoudende autoriteiten zijn toevertrouwd en de verplichting van deze autoriteiten om deze klachten met de nodige zorgvuldigheid te behandelen, moeten de toezichthoudende autoriteiten immers rekening houden met alle relevante omstandigheden en ervoor zorgen dat de gekozen optie passend en evenredig is. Deze te beoordelen factoren moeten aan de orde komen in de motivering van het besluit van de toezichthoudende autoriteit waarbij de klacht is ingediend.
90.
In dat verband kan een toezichthoudende autoriteit het passend achten om, afhankelijk van de relevante omstandigheden en om een einde te maken aan misbruik dat haar goede werking kan aantasten, een redelijke vergoeding aan te rekenen op basis van de administratieve kosten die zijn verbonden aan de extra werklast die de buitensporige klachten met zich brengen. Het afschrikkende effect van deze optie kan er zelfs toe leiden dat de autoriteit de voorkeur geeft aan deze optie in plaats van bij voorbaat te weigeren om gevolg te geven aan deze klachten.
91.
Ik voeg hieraan toe dat het evenredigheidsbeginsel en de doelstelling om een hoge mate van bescherming van persoonsgegevens te garanderen de toezichthoudende autoriteiten er ook toe zouden moeten aansporen te overwegen een redelijke vergoeding op basis van de administratieve kosten aan te rekenen alvorens te weigeren gevolg te geven aan klachten, aangezien eerstgenoemde maatregel minder afbreuk doet aan de rechten die betrokkenen aan de AVG ontlenen.
92.
Artikel 57, lid 4, AVG mag mijns inziens echter niet aldus worden uitgelegd dat het toezichthoudende autoriteiten ertoe verplicht om in alle gevallen voorrang te geven aan de optie om een redelijke vergoeding aan te rekenen.
93.
Ik ben derhalve van oordeel dat artikel 57, lid 4, AVG aldus moet worden uitgelegd dat een toezichthoudende autoriteit die wordt geconfronteerd met buitensporige verzoeken, bij gemotiveerd besluit kan kiezen tussen het aanrekenen van een redelijke vergoeding op basis van de administratieve kosten en het weigeren aan die verzoeken gevolg te geven; deze autoriteit houdt daarbij rekening met alle relevante omstandigheden en zorgt ervoor dat de gekozen optie passend en evenredig is, zonder dat de ene optie voorrang heeft boven de andere.
IV. Conclusie
94.
Gelet op al het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van het Verwaltungsgerichtshof te beantwoorden als volgt:
„Artikel 57, lid 4, van verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming)
moet aldus worden uitgelegd dat:
–
onder het in die bepaling genoemde begrip ‚verzoek(en)’ ook ‚klachten’ als bedoeld in artikel 57, lid 1, onder f), en in artikel 77, lid 1, van die verordening moeten worden verstaan;
–
verzoeken niet als ‚buitensporig’ in de zin van artikel 57, lid 4, van die verordening kunnen worden aangemerkt louter op grond van hun aantal binnen een bepaalde periode, aangezien de toezichthoudende autoriteit eveneens moet aantonen dat er sprake is van opzettelijk misbruik door diegene die deze verzoeken indient;
–
een toezichthoudende autoriteit die wordt geconfronteerd met buitensporige verzoeken, bij gemotiveerd besluit kan kiezen tussen het aanrekenen van een redelijke vergoeding op basis van de administratieve kosten en het weigeren aan die verzoeken gevolg te geven; deze autoriteit houdt daarbij rekening met alle relevante omstandigheden en zorgt ervoor dat de gekozen optie passend en evenredig is, zonder dat de ene optie voorrang heeft boven de andere.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Frans.
(
2
)	PB 2016, L 119, blz. 1.
(
3
)	Volgens de informatie in de verwijzingsbeslissing betrof het 4 klachten in 2018, 53 klachten in 2019 en 20 klachten in het eerste kwartaal van 2020. F R heeft zich in 46 gevallen beroepen op het recht op wissing, en in 29 gevallen op het recht op inzage.
(
4
)	Aangezien artikel 57, lid 1, onder f), AVG in zekere zin een weerspiegeling vormt van artikel 77, lid 1, AVG, lijkt het mij passend dit toe te voegen aan de bepalingen waarvan de verwijzende rechter uitlegging vraagt.
(
5
)	Zie met name arrest van 4 mei 2023, Österreichische Post (Immateriële schade ten gevolge van de verwerking van persoonsgegevens) (C‑300/21, EU:C:2023:370, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
6
)	Zie met name arresten van 4 mei 2023, Österreichische Datenschutzbehörde en CRIF (C‑487/21, EU:C:2023:369, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak); 7 december 2023, SCHUFA Holding (Kwijtschelding van restschulden) (C‑26/22 en C‑64/22, EU:C:2023:958, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 30 april 2024, Trade Express-L en DEVNIA TSIMENT (C‑395/22 en C‑428/22, EU:C:2024:374, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
7
)	Cursivering van mij.
(
8
)	Cursivering van mij.
(
9
)	Cursivering van mij.
(
10
)	De Oostenrijkse regering stelt dat de behandeling van klachten kwantitatief gezien het grootste deel van de werklast van de toezichthoudende autoriteiten uitmaakt.
(
11
)	Zie Internal EDPB Document 6/2020 on preliminary steps to handle a complaint: admissibility and vetting of complaints, aangenomen op 15 december 2020, punt 15.
(
12
)	Zie wat de restrictieve uitlegging van de in de AVG opgenomen uitzonderingen betreft met name arrest van 16 januari 2024, Österreichische Datenschutzbehörde (C‑33/22, EU:C:2024:46, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
13
)	Zie arrest van 26 oktober 2023, FT (Kopieën van het medisch dossier) (C‑307/22, EU:C:2023:811, punt 47).
(
14
)	Zie met name arresten van 6 oktober 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, punt 63), en 7 december 2023, SCHUFA Holding (Kwijtschelding van restschulden) (C‑26/22 en C‑64/22, EU:C:2023:958, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
15
)	Zie met name arrest van 7 december 2023, SCHUFA Holding (Kwijtschelding van restschulden) (C‑26/22 en C‑64/22, EU:C:2023:958, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
16
)	C‑132/21, EU:C:2023:2.
(
17
)	Zie arrest van 12 januari 2023, Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (C‑132/21, EU:C:2023:2, punt 57).
(
18
)	Zie met name arrest van 26 oktober 2023, FT (Kopieën van het medisch dossier) (C‑307/22, EU:C:2023:811, punt 73 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
19
)	Zie met name arrest van 22 juni 2023, Pankki S (C‑579/21, EU:C:2023:501, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
20
)	Zie met name arrest van 22 juni 2023, Pankki S (C‑579/21, EU:C:2023:501, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
21
)	Zie met name arrest van 26 oktober 2023, FT (Kopieën van het medisch dossier) (C‑307/22, EU:C:2023:811, punt 50).
(
22
)	Zie met betrekking tot artikel 12, lid 5, AVG, EDPB, Richtsnoeren 01/2022 over de rechten van betrokkenen – Recht van inzage, vastgesteld op 28 maart 2023, punten 175‑195.
(
23
)	C‑307/22, EU:C:2023:811.
(
24
)	Zie arrest van 26 oktober 2023, FT (Kopieën van het medisch dossier) (C‑307/22, EU:C:2023:811, punt 31).
(
25
)	Zie arrest van 26 oktober 2023, FT (Kopieën van het medisch dossier) (C‑307/22, EU:C:2023:811, punt 32).
(
26
)	Zie over het begrip „rechtsmisbruik” de conclusie van advocaat-generaal Szpunar in de zaak McCarthy e.a. (C‑202/13, EU:C:2014:345, punten 108‑114) en, over misbruik van de aan de wetgeving inzake de bescherming van persoonsgegevens ontleende rechten, de conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Nowak (C‑434/16, EU:C:2017:582, punten 42‑50).
(
27
)	Zie met name arrest van 21 december 2023, BMW Bank e.a. (C‑38/21, C‑47/21 en C‑232/21, EU:C:2023:1014, punt 281 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
28
)	Zie Hijmans, H., „Article 57. Tasks”, in Kuner, C., Bygrave, L.A., Docksey, C., en Drechsler, L., The EU General Data Protection Regulation (GDPR): A Commentary, Oxford University Press USA, New York, 2020, blz. 927‑938, met name blz. 935.
(
29
)	Zie naar analogie, wat de toegang tot documenten betreft, arrest van 26 oktober 2011, Dufour/ECB (T‑436/09, EU:T:2011:634, punt 122).
(
30
)	Zie naar analogie, wat de toegang van het publiek tot milieu-informatie betreft, arrest van 20 januari 2021, Land Baden-Württemberg (Interne mededelingen) (C‑619/19, EU:C:2021:35, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
31
)	Zie naar analogie arrest van 12 januari 2023, Österreichische Post (Immateriële schade ten gevolge van de verwerking van persoonsgegevens) (C‑154/21, EU:C:2023:3, punt 31).