61995CC0171_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 Tem um trabalhador turco, de acordo com o disposto na Decisão n.º 1/80 do Conselho de Associação CEE-Turquia, direito a obter uma autorização de residência num Estado-Membro, quando pôs livremente termo à sua relação laboral e, após o termo desta anterior relação laboral, deseja encontrar novo trabalho no Estado-Membro em causa? É esta, em resumo, a questão a que o Tribunal de Justiça deve dar resposta no presente processo prejudicial.
As disposições aplicáveis do direito comunitário
2 O acordo de associação concluído entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia (1) tem, nos termos do artigo 2.º, n.º 1, por objecto «promover o reforço contínuo e equilibrado das relações comerciais e económicas entre as partes, tendo em plena consideração a necessidade de assegurar o desenvolvimento acelerado da economia da Turquia e o aumento do nível do emprego e das condições de vida do povo turco».
Nos termos do artigo 12.º do acordo, as partes contratantes acordam «em inspirar-se nos artigos 48.º, 49., e 50., do Tratado que institui a Comunidade na realização progressiva entre si da livre circulação de trabalhadores».
3 Nos termos do artigo 36.º do protocolo adicional ao acordo de associação de 23 de Novembro de 1970 (2), o conselho de associação decide as modalidades necessárias para, em conformidade com os princípios enunciados no artigo 12.º do acordo de associação, realizar gradualmente a livre circulação de trabalhadores entre os Estados-Membros da Comunidade e a Turquia.
4 Neste sentido, o conselho de associação adoptou a Decisão n.º 1/80, de 19 de Setembro de 1980, que entrou em vigor em 1 de Julho de 1980 (3). O artigo 6.º, n.os 1 e 2, da decisão tem o seguinte teor:
«1. ... o trabalhador turco integrado no mercado regular de emprego de um Estado-Membro:
...
- beneficia nesse Estado-Membro, após quatro anos de emprego regular, do livre acesso a qualquer actividade assalariada da sua escolha.
2. As férias anuais e as ausências por maternidade, acidente de trabalho ou doença de curta duração são equiparadas aos períodos de emprego regular. Os períodos de desemprego involuntário, devidamente verificados pelas autoridades competentes, e as ausências por doença de longa duração, ainda que não sejam equiparados a períodos de emprego regular, não prejudicam os direitos adquiridos por virtude do período de emprego anterior.»
O artigo 13.º da Decisão n.º 1/80 determina o seguinte:
«Os Estados-Membros da Comunidade e a Turquia não podem introduzir quaisquer novas limitações às condições de acesso ao mercado de trabalho relativamente aos trabalhadores e aos membros da sua família que se encontrem no seu território em situação regular no que se refere à residência e ao emprego.»
Matéria de facto
5 R. Tetik, um cidadão turco nascido em 1958, trabalhou como marítimo, desde o Outono de 1980, em vários navios da marinha mercante alemã. Por isso obteve, segundo o direito de estrangeiros alemão, autorizações de residência circunscritas no tempo (por último até 4 de Agosto de 1988), que lhe davam direito a exercer actividade profissional na marinha mercante. As autorizações de residência incluíam a expressa menção «Residência em terra não permitida» e «A autorização de residência expira no termo da actividade profissional a bordo dos navios alemães». Em 20 de Julho de 1988, R. Tetik rescindiu o seu contrato de trabalho, ficando seguidamente desempregado.
6 Segundo as suas próprias indicações, R. Tetik mudou-se em 1 de Agosto de 1988 para Berlim e, nesse mesmo dia, requereu uma autorização de residência sem prazo, para exercer uma actividade profissional não precisamente descrita. Neste contexto, indicou que tencionava manter-se na Alemanha até cerca do ano 2020. Por decisão de 19 de Janeiro de 1989, o serviço de estrangeiros do Land Berlin indeferiu o pedido de autorização de residência de R. Tetik com o fundamento de que a finalidade da residência na Alemanha tinha desaparecido e de que lhe não podia ser concedida uma autorização de residência para uma actividade laboral estranha à marinha mercante.
R. Tetik reclamou desta decisão. A reclamação foi indeferida por decisão de 12 de Outubro de 1989, com o fundamento de que era desde há anos prática constante - expressamente confirmada em Março de 1989 por uma nota de serviço dirigida aos agentes do serviço de estrangeiros - não conceder emprego em terra aos marítimos estrangeiros após o termo da sua actividade na marinha mercante alemã. Com esta regulamentação pretendia evitar-se que, após a cessação geral da contratação de trabalhadores estrangeiros ordenada em Setembro de 1973, estes pudessem imigrar através de uma actividade temporária na marinha mercante.
7 Em 27 de Julho de 1989, R. Tetik interpôs recurso da decisão do Land Berlin para o Verwaltungsgericht, ao qual foi negado provimento por decisão deste tribunal de 10 de Dezembro de 1991. Interpôs recurso desta decisão, mas também a este foi negado provimento por acórdão do Oberverwaltungsgericht de 24 de Março de 1992. O acórdão teve como fundamento, entre outros, o facto de R. Tetik não ter, nos termos do artigo 6.º, n.º 1, da Decisão n.º 1/80 do conselho de associação, qualquer direito à concessão de uma autorização de residência.
8 R. Tetik recorreu deste acórdão do Oberverwaltungsgericht para o Bundesverwaltungsgericht, o qual admitiu o recurso. Alegou que as instâncias tinham interpretado erradamente os pressupostos de concessão da autorização de residência previstos no artigo 6.º, n.º 1, da Decisão n.º 1/80.
As questões prejudiciais
9 Por despacho de 11 de Abril de 1995, o Bundesverwaltungsgericht suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) Um marítimo turco que, de 1980 a 1988, esteve empregado a bordo de navios de um Estado-Membro, pertence ao mercado regular de trabalho desse Estado-Membro, na acepção do artigo 6.º, n.º 1, da Decisão n.º 1/80 do Conselho de Associação CEE-Turquia, relativa ao desenvolvimento da associação? E tem aí um emprego regular no caso de a sua relação laboral estar sujeita ao direito nacional, de pagar impostos sobre os seus rendimentos de trabalho no Estado-Membro e de estar inscrito na segurança social, apesar de a autorização de residência que lhe foi concedida estar limitada ao exercício da sua profissão de marítimo e não lhe conceder o direito a residir em terra?
Tem importância para este efeito que esta actividade não esteja sujeita, segundo o direito alemão, a autorização de trabalho, e que no que respeita ao direito ao trabalho e à segurança social dos marítimos vigorem normas legais em parte especiais?
2) No caso de resposta afirmativa à primeira questão:
Perde um marítimo turco o seu direito à autorização de residência quando voluntariamente - e não, por exemplo, por razões de saúde - põe termo à sua relação de trabalho e onze dias após o termo da sua autorização de residência requer uma nova para exercer uma actividade em terra e na sequência da sua recusa fica desempregado?»
10 A primeira questão diz respeito à interpretação da expressão «integrado no mercado regular de trabalho de um Estado-Membro», contida no artigo 6.º, n.º 1, da Decisão n.º 1/80 do conselho de associação. O Tribunal de Justiça já teve oportunidade de tomar posição sobre a questão em causa no acórdão de 6 de Junho de 1995, Bozkurt (4). Com base nisto, a Secretaria do Tribunal de Justiça remeteu ao Bundesverwaltungsgericht, em anexo a uma carta de 26 de Junho de 1995, o acórdão do Tribunal de Justiça proferido nesse processo, perguntando-lhe se o órgão jurisdicional nacional pretendia manter as suas questões. Por despacho de 30 de Agosto de 1995, o Bundesverwaltungsgericht retirou a primeira das duas questões apresentadas.
Apreciação
11 Em consequência disto, é necessário tomar posição unicamente sobre a segunda das questões originariamente apresentadas. Esta questão foi submetida para o caso de a primeira ter uma resposta afirmativa. Para a sua resposta deve portanto pressupor-se que R. Tetik pertenceu ao mercado regular de trabalho da Alemanha no período decorrido de 1980 a 1988, de modo que, nos termos do artigo 6.º, n.º 1, terceiro travessão, da Decisão n.º 1/80, tinha direito ao livre acesso a uma actividade assalariada da sua escolha. Do despacho de reenvio resulta ainda que o órgão jurisdicional nacional parte do princípio de que o termo do contrato de trabalho de R. Tetik como marítimo resultou da vontade dele e não de razões de saúde ou outras.
12 O órgão jurisdicional nacional deseja portanto, na realidade, conhecer a posição do Tribunal de Justiça sobre a questão de saber se um trabalhador turco que, nos termos do artigo 6.º, n.º 1, terceiro travessão, da Decisão n.º 1/80, tem direito ao livre acesso a um emprego, tem ainda direito a uma autorização de residência com o fim de procurar trabalho quando se despediu de livre vontade e, em consequência, ficou desempregado.
13 R. Tetik alega que após ter tido um emprego regular, durante quase oito anos, num Estado-Membro, tem direito, nos termos do artigo 6.º, n.º 1, terceiro travessão, da Decisão n.º 1/80, ao livre acesso a um trabalho assalariado de sua escolha. Um período de desemprego não lhe pode retirar este direito. Tal como aos cidadãos comunitários, deve além disso ser-lhe reconhecido o direito a uma autorização de residência por um determinado período para poder procurar um novo emprego.
14 A Comissão é da opinião de que do artigo 6.º, n.º 1, terceiro travessão, resulta que um trabalhador turco abrangido pelo âmbito de aplicação dessa disposição pode livremente fazer cessar a sua relação laboral para ocupar um novo emprego. O efeito útil da disposição exige que a um trabalhador turco seja também possível pôr voluntariamente termo à sua relação laboral para procurar um novo emprego. Isto é especialmente válido quando, como no presente caso, se trata de um marítimo, em relação ao qual se deve presumir que tenha especiais dificuldades práticas em encontrar um emprego em terra. O trabalhador turco deve assim ter direito a uma autorização de residência por um determinado período com o fim de procurar trabalho.
15 O Land Berlin, o Governo do Reino Unido, bem como os Governos francês e alemão alegam, pelo contrário, que a Decisão n.º 1/80 não tem a finalidade de conceder uma total liberdade de circulação aos trabalhadores turcos e que o direito a residência que os trabalhadores têm nos termos da Decisão n.º 1/80 apenas constitui um direito derivado da relação laboral. Um trabalhador turco que, nos termos do artigo 6.º, n.º 1, terceiro travessão, da Decisão n.º 1/80, tem livre acesso a um trabalho assalariado de sua escolha, perde o direito de residência, que é uma consequência natural do direito ao emprego, quando a situação de emprego deixa de existir.
16 Devo esclarecer, a título preliminar, que resulta do artigo 13.º da Decisão n.º 1/80 que, após a sua entrada em vigor, não podem ser criadas, para os trabalhadores cuja residência e emprego estejam em situação regular, quaisquer novas limitações às condições de acesso ao mercado de trabalho. O Governo alemão esclareceu, neste contexto, que a prática do serviço de estrangeiros de, após o termo do seu trabalho na marinha mercante alemã, não conceder aos marítimos estrangeiros quaisquer autorizações de residência ou de trabalho relativas a um emprego em terra tem origem na aplicação da Auslaendergesetz de 28 de Abril de 1965. Não tem portanto sentido afirmar que, após a entrada em vigor da Decisão n.º 1/80, em 1 de Julho de 1980, se introduziram novas limitações às condições de acesso ao emprego de trabalhadores que já tinham recebido uma autorização de residência e de trabalho.
17 Segundo a sua letra, as disposições directamente aplicáveis do artigo 6.º, n.º 1, da Decisão n.º 1/80 (5) apenas dizem respeito ao direito dos trabalhadores turcos de continuarem empregados quando tiveram um emprego regular num Estado-Membro durante um determinado período. Este direito à continuação de emprego tem necessariamente por conteúdo que o trabalhador, quando os pressupostos se verificam, tem também direito à residência durante o período em que está empregado.
18 Em contrapartida, a disposição não regula a questão do direito dos trabalhadores turcos que não preenchem as condições temporais nela previstas a um emprego ou à residência nos Estados-Membros. São, portanto, as legislações dos Estados-Membros que determinam se, e em caso afirmativo sob que condições, têm os cidadãos turcos direito à entrada e à residência no seu território e ao exercício de uma actividade profissional nesse mesmo território.
Neste sentido, o Tribunal de Justiça declarou, no acórdão Sevince (6), que as disposições do artigo 6.º, n.º 1, da Decisão n.º 1/80:
«... se limitam a regular a situação do trabalhador turco no plano do emprego, sem se referir à sua situação relativamente ao direito de residência.
Estes dois aspectos da situação pessoal do trabalhador turco estão intimamente ligados e, ao reconhecerem a este trabalhador, após um certo período de emprego regular num Estado-Membro, o acesso a qualquer actividade assalariada da sua escolha, as disposições em causa implicam necessariamente, sob pena de privarem de qualquer efeito o direito que reconhecem ao trabalhador turco, a existência, pelo menos neste momento, de um direito de residência do interessado.»
Em resultado disto, R. Tetik, que em Julho de 1988, podia procurar na Alemanha qualquer actividade assalariada, quer na navegação marítima quer em terra, teria podido, na sequência da aceitação de uma oferta de um trabalho diferente do seu anterior trabalho de marítimo, ter-se despedido do seu emprego de então, iniciar um novo trabalho e, portanto, exigir uma autorização de residência para poder efectuar o seu novo trabalho. A questão está contudo em saber se R. Tetik podia fazer cessar voluntariamente a sua relação laboral, assim se tornando voluntariamente desempregado, e em seguida requerer uma autorização de residência sem ter encontrado um novo emprego.
19 O Tribunal de Justiça já por várias vezes teve oportunidade de se pronunciar sobre a interpretação da Decisão n.º 1/80. Assim, sobre as disposições dessa decisão relativas à livre circulação dos trabalhadores, declarou de modo geral, por exemplo no acórdão Bozkurt, já referido, que:
«... o objectivo prosseguido pelo conselho de associação, quando da adopção das disposições sociais da Decisão n.º 1/80, era iniciar uma etapa suplementar para a realização da livre circulação de trabalhadores inspirando-se nos artigos 48.º, 49., e 50., do Tratado» (n.º 19).
Deve portanto partir-se da ideia de que Decisão n.º 1/80 não tem por objectivo instituir a completa liberdade de circulação para os trabalhadores turcos, tal como prevista nos artigos 48.º e seguintes para os cidadãos comunitários, antes prosseguindo objectivos muito mais modestos. Com o artigo 6.º, n.º 1, da Decisão n.º 1/80 não se teve portanto a intenção de equiparar inteiramente a situação dos trabalhadores turcos com quatro anos de emprego regular à dos trabalhadores da Comunidade. Assim, da decisão não se pode retirar que os trabalhadores turcos, só porque os cidadãos comunitários têm o direito de residir noutro Estado-Membro durante um certo período para procurar emprego, devam ter um direito igual.
20 Além disso e como já vimos, o Tribunal de Justiça declarou, no processo Sevince, que o direito de residência é um direito derivado do direito ao emprego. Interpretá-lo no sentido de um direito de residência não havendo emprego, com o fim de procurar trabalho está portanto directamente em oposição com a jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre a conexão do direito de residência com o acesso a um emprego nos termos do artigo 6.º da Decisão n.º 1/80, uma vez que este direito derivado de residência se transformaria num direito independente da residência que, contrariamente à finalidade prosseguida pela Decisão n.º 1/80, já não teria que depender do exercício de uma actividade profissional.
21 No artigo 6.º, n.º 2, da Decisão n.º 1/80 regula-se ainda o modo como devem ser tratados os períodos de ausência no período antecedente ao preenchimento do requisito de, por exemplo, quatro anos de emprego. Nas conclusões que apresentei no processo Bozkurt, que dizia respeito, entre outras, à questão de saber se um trabalhador turco com um emprego regular num Estado-Membro tinha o direito de residir no território desse Estado-Membro após ter sofrido um acidente de trabalho e, em consequência, ter ficado permanentemente incapacitado para o trabalho, declarei o seguinte relativamente ao artigo 6.º, n.º 2, segunda frase:
«O artigo 6.º, n.º 2, segunda frase, da Decisão n.º 1/80 do conselho de associação prevê que os períodos de desemprego involuntário e as ausências por doença prolongada não são equiparados a períodos de emprego regular. Assim, para calcular os diferentes períodos fixados no artigo 6.º, n.º 1, não se levarão em conta os períodos de desemprego involuntário nem as ausências por doença prolongada. Esta parte do artigo 6.º, n.º 2, segunda frase, visa, da mesma forma que o artigo 6.º, n.º 2, primeira frase, precisar o conteúdo das condições temporais para que os direitos inscritos no artigo 6.º, n.º 1, possam surgir, mas nada acrescenta ao conteúdo do direito tal como ele decorre do n.º 1.
As disposições do artigo 6.º, n.º 2, segunda frase, estabelecem simultaneamente que os períodos de desemprego involuntário e as ausências por doença prolongada não afectam os direitos adquiridos em virtude do período de emprego anterior. Isto deve significar que o trabalhador turco não perde os direitos que adquiriu ao abrigo do artigo 6.º, n.º 1, por exemplo, por ter estado doente durante um longo período. Em minha opinião, aliás, não há razão para considerar que a expressão `ausência por doença prolongada' abrange a invalidez permanente...
Mas, independentemente das situações que são consideradas como abrangidas pelo artigo 6.º, n.º 2, segunda frase, convém salientar que esta parte da disposição, também ela, nada acrescenta à descrição do conteúdo do direito do artigo 6.º, n.º 1. O direito que o trabalhador turco não perde por ter estado doente durante um longo período, após ter tido um emprego regular durante quatro anos num Estado-Membro, continua a ser unicamente o `livre acesso a qualquer actividade assalariada da sua escolha' e o direito - derivado deste livre acesso - de residência durante o exercício dessa actividade» (7).
22 Neste sentido, o Tribunal de Justiça declarou, no processo Bozkurt, o seguinte:
«... o artigo 6.º da Decisão n.º 1/80 abrange a situação de trabalhadores turcos activos ou em incapacidade temporária para o trabalho. Em contrapartida, não visa a situação de um nacional turco que tenha definitivamente deixado o mercado de trabalho de um Estado-Membro porque, por exemplo, atingiu a idade da reforma ou... está atingido por uma incapacidade total e permanente para o trabalho.
Em consequência, na falta de uma disposição específica que reconheça aos trabalhadores turcos o direito de permanecerem no território de um Estado-Membro após aí terem exercido uma actividade laboral, o direito de residência do nacional turco tal como é garantido, implícita mas necessariamente, pelo artigo 6.º da Decisão n.º 1/80, enquanto corolário do exercício de uma actividade laboral regular, não subsiste se o interessado for vítima de uma incapacidade total e permanente.»
23 Além disso, no n.º 40 do acórdão Bozkurt, que diz respeito ao caso de um trabalhador turco que teve que deixar involuntariamente o mercado de trabalho de um Estado-Membro, o Tribunal de Justiça declarou expressamente que o artigo 6.º não contém qualquer disposição que conceda aos trabalhadores turcos um direito de residência num Estado-Membro «após aí terem exercido uma actividade laboral». Isto é especialmente válido num caso como o presente, em que o trabalhador turco voluntariamente deixou o mercado de trabalho do Estado-Membro em causa. O direito derivado de residência num Estado-Membro, que resulta do artigo 6.º, n.º 1, terceiro travessão, da Decisão n.º 1/80, só pode considerar-se subsistente enquanto o trabalhador turco estiver efectivamente ligado ao mercado do trabalho no Estado-Membro em causa. Pelo seu despedimento voluntário, em 20 de Junho de 1988, e pelo seu consequente desemprego voluntário, R. Tetik deixou de pertencer ao mercado de trabalho alemão e, consequentemente, de beneficiar do direito de residência na Alemanha.
24 Como já se referiu, a Comissão alegou que devia ser reconhecido um direito de residência após o termo de uma anterior relação laboral, com o fim de permitir a procura de um novo emprego, especialmente quando se trata de um marítimo, em relação ao qual se deve considerar que terá especiais dificuldades práticas em encontrar um emprego em terra. Faço notar, sobre este ponto, que - independentemente da questão de saber se uma tal regra deve ser considerada razoável - não existe na decisão do conselho de associação qualquer indício da existência de um tal direito. Além disso, aplica-se a qualquer trabalhador o direito de procurar um novo trabalho no período de férias, e que, no caso de ter de comparecer a uma entrevista no decurso do período de trabalho, deve meter férias no actual emprego. Não era pois necessário que R. Tetik se despedisse para procurar um novo trabalho. Tinha durante as suas férias a possibilidade de procurar um novo trabalho e de comparecer a entrevistas pessoais a isso atinentes, mesmo que, diferentemente do que sucedia com as suas anteriores relações laborais, quisesse procurar trabalho em terra.
25 À questão prejudicial deve, em minha opinião e por estas razões, responder-se que o artigo 6.º, n.º 1, terceiro travessão, da Decisão n.º 1/80 deve ser interpretado no sentido de que um trabalhador turco, apesar de ter obtido livre acesso a um emprego num Estado-Membro, não tem direito a uma autorização de residência no Estado-Membro em causa para nele procurar um novo emprego quando voluntariamente se despediu do seu anterior trabalho e, em consequência, ficou desempregado.
Conclusão
26 Proponho, portanto, ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo à questão prejudicial:
«O artigo 6.º, n.º 1, terceiro travessão, da Decisão n.º 1/80, de 19 de Setembro de 1980, do conselho de associação instituído pelo acordo de associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia, assinado em 12 de Setembro de 1963 e aprovado em nome da Comunidade pela Decisão 64/732/CEE do Conselho, de 23 de Dezembro de 1963, deve ser interpretado no sentido de que um trabalhador turco, apesar de ter obtido livre acesso a um emprego num Estado-Membro, não tem direito a uma autorização de residência no Estado-Membro em causa para nele procurar um novo emprego quando voluntariamente se despediu do seu anterior trabalho e, em consequência, ficou desempregado.»
(1) - Acordo que cria uma associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia, assinado em Ancara em 12 de Setembro de 1963 e concluído, aprovado e confirmado em nome da Comunidade pela Decisão 64/732/CEE do Conselho, de 23 de Dezembro de 1963 (JO 1964, 217, p. 3685; EE 11 F1 p. 18).
(2) - JO 1972,
L 293, p. 3; EE 11 F1 p. 216.
(3) - Decisão não publicada.
(4) - C-434/93, Colect., p. I-1475.
(5) - V. acórdão de 20 de Setembro de 1990, Sevince (C-192/89, Colect., p. I-3461).
(6) - V. nota 5. V. ainda os acórdãos de 16 de Dezembro de 1992, Kus (C-237/91, Colect., p. I-6781), e Bozkurt, já referido.
(7) - V. os n.os 30 e 31 das conclusões.