62018CJ0797
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (девети състав)
30 април 2020 година (
*1
)
„Обжалване — Европейски фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) — Разходи, изключени от финансиране от страна на Европейския съюз — Разходи, направени от Република Гърция — Регламент (ЕО) № 1782/2003 — Регламент (ЕО) № 796/2004 — Регламент (ЕО) № 1120/2009 — Регламент (ЕС) № 1306/2013 — Схема за помощи, свързани с площи — Понятие „постоянно пасище“ — Фиксирани финансови корекции — Регламент (ЕО) № 1698/2005 — Преценка на допустимостта на разходите — Управителен орган — Регламент (ЕО) № 1290/2005 — Разходи, които попадат в 24‑месечния период — Регламент (ЕО) № 817/2004 — Режим на ефективни, пропорционални и възпиращи санкции — Метод за изчисляване на корекцията“
По дело C‑797/18 P
с предмет жалба на основание член 56 от Статута на Съда на Европейския съюз, подадена на 17 декември 2018 г.,
Република Гърция, за която се явяват G. Kanellopoulos, E. Leftheriotou и A. Vasilopoulou, в качеството на представители,
жалбоподател,
като другата страна в производството е:
Европейска комисия, за която се явяват M. Konstantinidis, D. Triantafyllou и J. Aquilina, в качеството на представители,
ответник в първоинстанционното производство,
СЪДЪТ (девети състав),
състоящ се от: S. Rodin, председател на състава, D. Šváby (докладчик) и K. Jürimäe, съдии,
генерален адвокат: J. Kokott,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1
С жалбата си Република Гърция иска отмяна на решението на Общия съд на Европейския съюз от 4 октомври 2018 г., Гърция/Комисия (T‑272/16, непубликувано, наричано по-нататък обжалваното съдебно решение, EU:T:2018:651), с което този съд отхвърля жалбата ѝ срещу Решение за изпълнение (ЕС) 2016/417 на Комисията от 17 март 2016 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 75, 2016 г., стр. 16, наричано по-нататък „спорното решение“).
Правна уредба
Регламент (ЕО) № 2988/95
2
Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности (ОВ L 312, 1995 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 1, стр. 166) (наричан по-нататък „Регламент № 2988/1995“) съдържа дял II, озаглавен „Административни мерки и санкции“, в който се намира член 5 от Регламента. Параграф 1 от този член гласи:
„Преднамерено извършените или причинените по небрежност нередности могат да доведат до следните административни санкции:
[…]
в)
частичното или пълното премахване на облагата, отпусната по правилата на Общността, дори ако операторът се е възползвал само от част от облагата.
г)
изключване от или оттегляне на облагата за периода, следващ нередността;
[…]“.
Регламент (ЕО) № 1782/2003
3
Регламент (ЕО) № 1782/2003 на Съвета от 29 септември 2003 година относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители и за изменение на Регламенти (EИО) № 2019/93, (EО) № 1452/2001, (EО) № 1453/2001, (EО) № 1454/2001, (EО) 1868/94, (EО) № 1251/1999, (EО) № 1254/1999, (EО) № 1673/2000, (EИО) № 2358/71 и (EО) № 2529/2001 (ОВ L 270, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 49, стр. 177) (наричан по-нататък „Регламент № 1782/2003“) съдържа дял III, озаглавен „Схема на единно плащане“, в който се съдържа глава 3, отнасяща се до „права[та] на получаване на плащания“. Раздел 1 от тази глава, отнасящ се до „права[та] на получаване на плащания въз основа на площи“, съдържа член 43, озаглавен „Определяне на правото за получаване на плащания“. Този член предвижда:
„1.   Без да се засяга член 48, всеки земеделски производител получава право на плащане на хектар, което се изчислява като се раздели референтното количество на средната аритметична стойност на броя на хектарите за трите години, които по време на референтния период са му дали право на преките плащания, изброени в приложение VI.
Общият брой на правата за плащане е равен на гореспоменатия среден брой хектари.
[…]
2.   Броят на хектарите, посочен в параграф 1, включва също:
[…]
б)
цялата фуражна площ през референтния период.
3.   За целите на параграф 2, буква б) на настоящия член, „фуражна площ“ означава площта на стопанството, която през цялата календарна година е била на разположение, в съответствие с член 5 Регламент (ЕО) № 2419/2001 от на Комисията [от 11 декември 2001 година за установяване на подробни правила за прилагането на интегрираната система за администриране и контрол за определени общностни схеми за подпомагане, създадени с Регламент (ЕИО) № 3508/92 на Съвета (ОВ L 327, 2001 г., стр. 11)] за отглеждане на животни, включително площи, които се използват съвместно с други земеделски производители и площи, които са били обект на смесено култивиране. Фуражната площ не включва:
–
сгради, гори, водни басейни, алеи,
–
[…]“.
4
Член 44 от Регламент № 1782/2003, озаглавен „Използване на правата за получаване на плащания“, гласи в параграф 2:
„Хектар, даващ право на помощ“ означава всякакъв вид селскостопанска площ в стопанството, заета от обработваема земя и постоянни пасища, освен площите, засадени с многогодишни култури, гори или които се използват за неселскостопански дейности“.
Регламент (ЕО) № 796/2004
5
Член 2, първа алинея от Регламент (ЕО) № 796/2004 на Комисията от 21 април 2004 година за определяне на подробни правила за прилагане на интегрираната система за администриране и контрол, кръстосано спазване и модулация, предвидени в регламенти № 1782/2003 и (ЕО) № 73/2009 на Съвета, както и за прилагане на кръстосаното спазване, предвидено в Регламент (ЕО) № 479/2008 на Съвета (ОВ L 141, 2004 г., стр. 18; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 56, стр. 210), изменен с Регламент (ЕО) № 380/2009 на Комисията от 8 май 2009 г. (ОВ L 116, 2009 г., стр. 9, наричан по-нататък „Регламент № 796/2004“), гласи следното:
„За целите на настоящия регламент се прилагат следните дефиниции:
[…]
1bis)
„селскостопански парцел“: означава цялостна земна площ, върху която се отглежда една група култури от един селскостопански производител; когато обаче се изисква отделна декларация за употреба на площта в рамките на една група култури по смисъла на настоящия регламент, същата конкретна употреба допълнително ограничава селскостопанския парцел;
[…]
2)
„постоянно пасище“: означава земя, използвана за отглеждане на трева или други тревни фуражни култури по естествен начин (самозасяване) или чрез култивиране (засяване), която не е била включена в сеитбооборота на стопанството в продължение на пет или повече години, с изключение на земите, оставени под угар в съответствие с член 107, параграф 6 от Регламент (ЕО) № 1782/2003, на земите, оставени под угар в съответствие с Регламент (ЕИО) № 2078/92 на Съвета [от 30 юни 1992 година за методите за селскостопанско производство, съвместими с изискванията за опазване и поддържане на околната среда (OВ L 215, 1992 г., стр. 85)], на земите, оставени под угар в съответствие с членове 22, 23 и 24 от Регламент (ЕО) № 1257/1999 на Съвета [от 17 май 1999 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА) и за изменение и отмяна на някои регламенти (OВ L 160, 1999 г., стр. 80; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 28, стр. 124)], и на земите, оставени под угар в съответствие с член 39 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета [от 20 септември 2005 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (JO L 277, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 66, стр. 101)];
2 bis)
„трева и други тревисти фуражни растения:“ всички тревисти растения, които по традиция се срещат в естествените пасбища или обикновено са включени в смесите за семена за пасбища или ливади в държавата членка (независимо дали се използват или не за паша на животните). Държавите членки могат да включат култури, които фигурират в приложение IX към Регламент [№ 1782/2003]“.
6
В това отношение съображение 1 от Регламент № 239/2005 на Комисията от 11 февруари 2005 г. (ОВ L 42, 2005 г., стр. 3; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 62, стр. 226), който изменя Регламент № 796/2004, в първоначалния си текст, гласи:
„Член 2 от Регламент […] № 796/2004 […] съдържа няколко определения, които трябва да бъдат изяснени. От особено значение е да се изясни определението „постоянни пасбища“ в точка 2 от същия член, а също така е необходимо да се даде определение на термина „трева и други тревисти фуражни растения“. Все пак в този смисъл трябва да се има предвид факта, че на държавите членки им е необходима известна гъвкавост, за да могат да взимат предвид местните агрономични условия“.
7
Член 8 от Регламент № 796/2004, озаглавен „Общи принципи относно земеделските парцели“, предвижда в параграф 1:
„Без да се засяга член 34, параграф 2 от Регламент [(ЕО) № 73/2009 на Съвета от 19 януари 2009 година за установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски стопани, за изменение на регламенти (EО) № 1290/2005, (EО) № 247/2006, (EО) № 378/2007 и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1782/2003 (OВ L 30, 2009 г., стр. 16) (наричан по-нататък „Регламент № 73/2009“)], селскостопански парцел, съдържащ дървета, се смята за допустима площ за целите на схемите за помощи, свързани с площи, при условие че селскостопанските дейности или, където е приложимо, предвижданото производство могат да бъдат извършвани по подобен начин, както на парцели без дървета в същия район“.
8
Отнасящият се до „проверки[те]“ дял III от Регламент № 796/2004 включва член 30, озаглавен „Определяне на площи“. Параграф 2 от този член гласи:
„Общата площ на един земеделски парцел може да се вземе предвид, при условие че се използва изцяло в съответствие с обичайните стандарти на въпросната държава членка или регион. В други случаи се взема предвид действително използваната площ.
По отношение на регионите, където някои особености, по-специално плетове, ровове и стени, са традиционно част от добрите земеделски практики за култивиране или използване, държавите членки могат да вземат решение съответната площ да се разглежда като част от изцяло използваната площ при условие че не надвишава общата ширина, определена от държавите членки. Тази ширина трябва да отговаря на традиционната ширина в засегнатия регион и да не надвишава 2 м.
[…]“.
Регламент (ЕО) № 1290/2005
9
Дял IV, озаглавен „Клиринг на счетоводните сметки и мониторинг от страна на Комисията“, от Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета от 21 юни 2005 година относно финансирането на Общата селскостопанска политика (ОВ L 209, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 1, стр. 193), съдържа член 31, озаглавен на свой ред „Клиринг с оглед на съответствието“. Параграфи 2—4 от този член имат следното съдържание:
„2.   Комисията извършва оценка на сумите, които трябва да бъдат изключени от въз основа на сериозността на отчетеното несъответствие. При оценката надлежно се взема предвид естеството и сериозността на нарушението и […] причинената финансова щета на Общността.
3.   Преди вземането на всяко решение за отказване на финансиране, писмено се нотифицират заключенията от извършената инспекция от Комисията и отговорите на държавите членки, след което двете страни се опитват да постигнат споразумение относно действието, което трябва да бъде предприето.
Ако не е постигнато такова споразумение, държавата членка може да отправи искане за откриване на процедура за помирение на позициите на всяка от страните в срок от четири месеца. На Комисията следва да бъде предоставен доклад за изходния резултат от процедурата, а тя да го прегледа, преди да вземе решение за отказване на финансиране.
4.   Не може да бъде отказано финансиране за:
a)
разходите по член 3, параграф 1, извършени повече от 24 месеца преди Комисията да е нотифицирала писмено държавата членка за заключенията от извършената от нея инспекция;
б)
разходите по многогодишните мерки, попадащи в рамките на приложното поле на член 3, параграф 1 или на програмите по член 4, когато окончателното задължение на получателя възниква повече от 24 месеца преди Комисията да е нотифицирала писмено държавата членка за заключенията от извършената от нея инспекция;
в)
разходите по мерките в програмите, посочени в член 4, различни от посочените в буква б), за покриването на които плащането, или в определени случаи плащането на [остатъка], е извършено от разплащателните агенции повече от 24 месеца преди Комисията да е нотифицирала писмено държавата членка за заключенията от извършената от нея инспекция“.
Регламент (ЕО) № 817/2004
10
Член 73 от Регламент (ЕО) № 817/2004 на Комисията от 29 април 2004 година относно определяне на подробни правила за прилагането на Регламент № 1257/1999 на Съвета относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА) (ОВ L 153, 2004 г., стр. 30; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 57, стр. 116) гласи:
„Държавите членки определят правилата относно санкциите, приложими при нарушаване на разпоредбите на настоящия регламент и вземат всички необходими мерки, за да гарантират тяхното прилагане. Предвидените санкции трябва да бъдат ефективни, съразмерни и разубеждаващи“.
Регламент (ЕО) № 1698/2005
11
Съображения 61 и 64 от Регламент № 1698/2005 на Съвета от 20 септември 2005 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 277, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 66, стр. 101) (наричан по-нататък „Регламент № 1698/2005“) гласят:
„61
Необходими са национални правила за допустимост на разхода, в съответствие с принципа на субсидиарност и които са предмет на изключения.
[…]
64
Държавите членки следва да предприемат мерки за гарантиране на доброто функциониране на системите за управление и контрол. Поради това е необходимо да се определят общите принципи и базовите функции, които всяка една система за управление и контрол следва да обезпечава. Следователно е необходимо да се запази назначаването на един-единствен управителен орган и да се определят неговите отговорности“.
12
Този регламент съдържа дял V, озаглавен „Принос на ЕЗФРСР“, в който се съдържа член 71, отнасящ се до „допустимост[та] на разходите“. Параграфи 2 и 3 от този член предвиждат:
„2.   Разходите са допустими за финансиране от [Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР)] само когато са направени за проекти одобрени от Управителния орган на програмата или за проекти, за които той отговаря, съобразно критериите за избор, определени от компетентния орган.
3.   Правилата за допустимост на разходите се определят на национално ниво и са предмет на специални условия, поставени от настоящия регламент за някои от мерките за развитие на селските райони.
[…]“.
Регламент (ЕО) № 1974/2006
13
Регламент (ЕО) № 1974/2006 на Комисията от 15 декември 2006 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1698/2005 (ОВ L 368, 2006 г., стр. 15; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 80, стр. 133) включва глава III, озаглавена „Мерки за развитие на селските райони“, в която се съдържа раздел 2, озаглавен „[о]бщи разпоредби за няколко мерки“. Член 43 от този регламент, който е включен в този раздел, гласи:
„За инвестиционните мерки, държавите членки осигуряват насочване на подпомагането към ясно определени цели, които отразяват определени структурни и териториални нужди и структурни недостатъци“.
14
В глава IV от този регламент, озаглавена „Допустимост и административни разпоредби“, се съдържа раздел 1, озаглавен на свой ред „Доказуемост и контролируемост на мерките и правила за допустимост“, в който фигурира член 48, съгласно който:
„1.   За целите на член 74, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1698/2005, държавите членки осигурят доказуемостта и контролируемостта на всички мерки за развитие на селските райони, които те възнамеряват да приложат. В този смисъл, държавите членки определят разпоредби за контрол, които да дават достатъчни гаранции, че критериите за допустимост и останалите задължения се спазват.
2.   За да конкретизират и потвърдят адекватността и точността на изчисленията на плащанията по членове 38—40 и 43—47 от Регламент (ЕО) № 1698/2005, държавите членки осигуряват необходимия експертен опит в органите или службите, които да бъдат функционално независими от тези, които носят отговорност за изчисленията. Разпоредбите за наличието на такъв експертен опит следва да са видни от програмата за развитие на селските райони“.
Регламент (ЕО) № 73/2009
15
В дял III, озаглавен „Схема за единно плащане“, се съдържа глава 1, озаглавена на свой ред „Общо прилагане“, от Регламент № 73/2009, в която фигурира член 35, който се отнася до „активиране[то] на правата на плащане на хектар, отговарящ на условията за подпомагане“. Съгласно параграф 1 от този член:
„Помощта по схемата за единно плащане се отпуска на земеделските стопани при активиране на правото на плащане на хектар, отговарящ на условията за подпомагане. Активираните права на плащане дават право на изплащане на сумите, определени в тях“.
16
Член 36 от този регламент, озаглавен „Изменение на правата на плащане“, също е разположен в тази глава и гласи:
„Правата на плащане на хектар не се изменят, освен ако не е предвидено друго в настоящия регламент.
Комисията, в съответствие с процедурата, посочена в член 141, параграф 2, определя подробни правила за изменение от 2010 г. на правата на плащане, по-специално в случай на частични права“.
17
Член 137 от същия регламент, озаглавен „Потвърждаване на правата на плащане“, се съдържа в дял VII от Регламента, който се отнася до „разпоредби[те] за прилагане, преходни[те] и заключителни[те] разпоредби“. Параграф 1 от този член има следното съдържание:
„Правата на плащане, предоставени на земеделските стопани преди 1 януари 2009 г., се считат за законни и редовни от 1 януари 2010 г.“.
Регламент (ЕО) № 1120/2009
18
Съгласно член 2 от Регламент (ЕО) № 1120/2009 на Комисията от 29 октомври 2009 година за определяне на подробни правила за прилагането на схемата за единно плащане, предвидена в дял III от Регламент № 73/2009 (ОВ L 316, 2009 г., стр. 1) (наричан по-нататък „Регламент № 1120/2009“):
„За целите на дял III от Регламент (ЕО) № 73/2009 и на настоящия регламент се прилагат следните определения:
[…]
в)
„постоянно пасище“ означава земя, използвана за отглеждане на трева или други тревни фуражни култури по естествен начин (самозасяване) или чрез култивиране (засяване), която не е била включена в ротационното засяване на стопанството в продължение на пет или повече години, с изключение на земите, оставени под угар в съответствие с Регламент (ЕИО) № 2078/92 на Съвета [от 30 юни 1992 година за методите за селскостопанско производство, съвместими с изискванията за опазване и поддържане на околната среда (OВ L 215, 1992 г., стр. 85)], на земите, оставени под угар в съответствие с членове 22, 23 и 24 от Регламент (ЕО) № 1257/1999, и на земите, оставени под угар в съответствие с член 39 от Регламент (ЕО) № 1698/2005; и за тази цел „трева или други тревни фуражни култури“ означава всички тревисти растения, които по традиция се срещат в естествените пасбища или обикновено са включени в смесите за семена за пасбища или ливади в държавата членка (независимо дали се използват за паша на животните или не). Държавите членки могат да включат полските култури, изброени в приложение I;
[…]“.
Регламент (ЕО) № 1122/2009
19
Регламент (ЕО) № 1122/2009 на Комисията от 30 ноември 2009 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент № 73/2009 относно кръстосано спазване, модулация и интегрираната система за администриране и контрол по схемите за директно подпомагане на земеделски производители, предвидени за посочения регламент, както и за прилагане на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета относно кръстосано спазване по предвидената схема за подпомагане на лозаро-винарския сектор (ОВ L 316, 2009 г., стр. 65) (наричан по-нататък „Регламент № 1122/2009“) съдържа член 34, който се отнася до „определяне[то] на площи“. Този член, който се съдържа в дял III („Проверки“) от този регламент, предвижда в параграфи 2 и 4:
„2.   Общата площ на един земеделски парцел може да се вземе предвид, при условие че се използва изцяло в съответствие с обичайните стандарти на въпросната държава членка или регион. В други случаи се взема предвид действително използваната площ.
По отношение на регионите, където някои особености, по-специално плетове, ровове и стени, са част от добрите земеделски практики за култивиране или използване, държавите членки могат да вземат решение съответната площ да се разглежда като част от изцяло използваната площ при условие че не надвишава общата ширина, определена от държавите членки. Тази ширина трябва да отговаря на традиционната ширина във въпросния регион и да не надвишава 2 m.
Когато обаче държавите членки са уведомили Комисията, в съответствие с член 30, параграф 2, трета алинея от Регламент (ЕО) № 796/2004, преди влизането в сила на настоящия регламент, за ширина, по-голяма от 2 метра, тази ширина също може да се прилага.
[…]
4.   Без да се засяга член 34, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 73/2009, земеделски парцел, съдържащ дървета, се смята за допустима площ за целите на схемите за помощи, свързани с площи, при условие че земеделските дейности или, където е приложимо, предвижданото производство могат да бъдат извършвани по подобен начин, както и на парцели без дървета в същия район“.
Регламент (ЕС) № 1306/2013
20
Член 52 („Уравняване по съответствие“) от Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (ОВ L 347, 2013 г., стр. 549, поправка в ОВ L 130, 2016 г., стр. 13) е разположен в глава IV, озаглавена „Уравняване на сметки“, от раздел II, озаглавен на свой ред „Уравняване“. Параграфи 2 и 3 от този член гласят:
„2.   Комисията оценява подлежащите на изключване суми въз основа на сериозността на отчетеното несъответствие. При оценката надлежно се вземат предвид естеството на нарушението и причинената на Съюза финансова вреда. Изключването се базира на установените неправомерно изразходвани суми и когато това установяване би изисквало непропорционално усилие, могат да се прилагат екстраполирани или фиксирани корекции. Фиксирани корекции се прилагат само когато поради естеството на случая или поради това че държавата членка не е предоставила необходимата информация на Комисията, би се изисквало непропорционално усилие, за да се установи по-точно финансовата вреда, причинена на Съюза.
3.   Преди взимането на решение за отказване на финансиране резултатите от проверката на Комисията, както и отговорите на съответната държава членка, се съобщават писмено, след което двете страни се опитват да се споразумеят за необходимите действия. На този етап от процедурата на държавата членка се предоставя възможност да докаже, че реалният размер на неспазването е по-малък от оцененото от Комисията.
Ако не се постигне споразумение, държавата членка може да отправи искане за откриване на процедура за сближаване на позициите на страните в срок от четири месеца. На Комисията се представя доклад за резултата от процедурата. Комисията взема предвид препоръките в доклада преди да вземе решение за отказване на финансиране и посочва мотиви, ако реши да не се придържа към тези препоръки“.
Регламент (ЕС) № 1307/2013
21
Член 4, параграф 1, буква з) от Регламент (ЕС) № 1307/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за установяване на правила за директни плащания за земеделски стопани по схеми за подпомагане в рамките на общата селскостопанска политика и за отмяна на Регламент (ЕО) № 637/2008 на Съвета и Регламент № 73/2009 (ОВ L 47, 2013 г., стр. 608) (наричан по-нататък „Регламент № 1307/2013“) предвижда, в първоначалната си редакция, следното определение:
„постоянно затревена площ и постоянно пасище“ (наричани заедно „постоянно затревени площи“) означава земя, използвана за отглеждане на трева или други тревни фуражи, естествено растящи (саморазсадени) или чрез култивиране (изкуствено засети), които не са били включени в сеитбооборота на стопанството в продължение на пет години или повече; то може да включва други подходящи за паша видове, като храсти и/или дървета, при условие че тревата или другите фуражи остават преобладаващи, както и, когато държавите членки вземат такова решение, подходяща за паша земя, по отношение на която се прилагат установени местни практики, при които тревите и другите тревни фуражи традиционно не са преобладаващи в зоните на паша“.
22
След изменението с Регламент (ЕС) № 2017/2393 на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2017 г. (ОВ L 350, 2017 г., стр. 15) тази разпоредба гласи следното:
„постоянно затревена площ и постоянно пасище“ (наричани заедно „постоянно затревени площи“) означава земя, използвана за отглеждане на трева или други тревни фуражи, естествено растящи (саморазсадени) или чрез култивиране (изкуствено засети), която не е била включена в сеитбооборота на стопанството в продължение на пет години или повече, както и, ако държавите членки решат това, която не е била обработвана в продължение на пет години или повече; тя може да включва други видове като храсти и/или дървета, които са подходящи за паша, и, когато държавите членки вземат такова решение, други видове, като например храсти и/или дървета, които са източници на фураж за животните, при условие че тревите и другите тревни фуражи остават преобладаващи. Освен това държавите членки може да решат да считат за постоянно затревени площи:
i)
подходяща за паша земя, която е част от установени местни практики, при които тревите и другите тревни фуражи традиционно не са преобладаващи в зоните на паша; и/или
ii)
подходяща за паша земя, в която тревите и другите тревни фуражи не са преобладаващи или липсват в зоните на паша“.
Регламент за изпълнение (ЕС) № 809/2014
23
Озаглавен „Частично или пълно оттегляне на подпомагането и административни санкции“ член 63 от Регламент за изпълнение (ЕС) № 809/2014 на Комисията от 17 юли 2014 година за определяне на правила за прилагането на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и контрол, мерките за развитие на селските райони и кръстосаното съответствие (ОВ L 227, 2014 г., стр. 69) (наричан по-нататък „Регламент № 809/2014“) предвижда:
„1.   Плащанията се изчисляват въз основа на сумите, за които е установено, че са допустими по време на административните проверки, посочени в член 48.
Компетентният орган проверява полученото от бенефициера искане за плащане и определя сумите, които е допустимо да получат подпомагане. Той определя:
a)
сумата, която е платима на бенефициера въз основа на искането за плащане и решението за отпускане;
б)
сумата, която е платима на бенефициера след проверка на допустимостта на разходите в искането за плащане.
Ако сумата, установена съгласно буква а) от втора алинея, надвишава сумата, установена съгласно буква б) от същата алинея, с повече от 10 %, за сумата, установена съгласно посочената буква б), се прилага административна санкция. Размерът на санкцията се равнява на разликата между тези две суми, но не надхвърля пълното оттегляне на подпомагането.
Въпреки това санкции не се прилагат, ако бенефициерът може да докаже по удовлетворителен за компетентния орган начин, че няма вина за включването на недопустимата сума или ако компетентният орган установи по друг начин, че въпросният бенефициер няма вина.
2.   Посочената в параграф 1 административна санкция се прилага mutatis mutandis по отношение на недопустимите разходи, установени по време на посочените в член 49 проверки на място. В този случай проверяваните разходи са кумулативните разходи, направени за въпросната операция. Това не засяга резултатите от предишни проверки на място на въпросните операции“.
Регламент за изпълнение (ЕС) № 908/2014
24
Член 34 от Регламент за изпълнение (ЕС) № 908/2014 на Комисията от 6 август 2014 година за определяне на правила за прилагането на Регламент № 1306/2013 по отношение на разплащателните агенции и други органи, финансовото управление, уравняването на сметките, правилата за проверките, обезпеченията и прозрачността (ОВ L 255, 2014 г., стр. 59) (наричан по-нататък „Регламент № 908/2014“) предвижда в параграфи 2 и 3:
„2.   Когато в резултат на дадено проучване Комисията счита, че разходите не са направени в съответствие с правилата на Съюза, тя съобщава констатациите си на съответната държава членка, като посочва необходимите корективни мерки за гарантиране на бъдещото спазване на тези правила и определената към момента степен на финансова корекция, която счита, че отговаря на нейните констатации на този етап от процедурата. В съобщението също така се предвижда насрочване на двустранна среща в срок от четири месеца след изтичането на срока за отговор от държавата членка. Съобщението се позовава на настоящия член.
Държавата членка отговаря в срок от два месеца от получаването на съобщението. В своя отговор държавата членка има възможност, по-специално:
a)
да демонстрира пред Комисията, че действителната степен на несъответствие или рискът за [ЕЗФРСР или за Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ)] са по-незначителни, отколкото е посочила Комисията;
б)
да уведоми Комисията за корективните мерки, които е предприела, за да гарантира спазване на правилата на Съюза и за датата на тяхното действително прилагане.
В обосновани случаи Комисията може, при аргументирано искане от страна на държавата членка, да разреши удължаване на двумесечния срок с максимум два месеца. Искането се отправя към Комисията преди изтичането на този срок.
Ако държавата членка счита, че не е необходима двустранна среща, тя уведомява Комисията за това в отговора си на гореупоменатото съобщение.
3.   На двустранната среща двете страни се стараят да постигнат съгласие относно мерките, които трябва да се предприемат, и относно оценката на сериозността на нарушението и финансовите вреди за бюджета на Съюза.
[…]“.
Документ VI/5330/97
25
Насоките в областта на фиксираните корекции са установени в документ VI/5330/97 на Комисията от 23 декември 1997 г., озаглавен „Насоки за изчисляване на финансовите последствия при изготвяне на решението относно уравняването на сметките на Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА) — секция „Гарантиране“ (наричан по-нататък „документ VI/5330/97“). Когато получените от разследването данни не дават възможност чрез екстраполиране на констатираните със статистически способи или чрез позоваване на други удостоверими данни загуби, да се установи загубата за Общността, може да се предвиди фиксирана финансова корекция. Размерът на приложената корекция зависи от тежестта на установените при проверките нарушения. Този документ уточнява:
„Когато една или повече ключови проверки не са извършени или са извършвани толкова некачествено или толкова рядко, че са неефективни с оглед на определянето на допустимостта на заявление или предотвратяването на нередности, следва да се приложи корекция в размер на 10 %, тъй като разумно може да се смята, че съществува голям риск от значителни загуби за [Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА)].
[…]
Когато обаче държава членка изобщо не използва система за контрол или използваната система има сериозни недостатъци и са налице признаци на много чести нередности и на небрежност при предотвратяването на неправомерни практики или измами, следва да се приложи корекция в размер на 25 %, доколкото разумно може да се счита, че свободата да се подават недопустими заявления, без да се налага санкция за това, ще доведе до изключително големи загуби за ФЕОГА.
[…]
[Фиксираните корекции] се прилагат към остатъчните разходи след приспадане на изключените суми по индивидуални преписки или съгласно Регламент 296/96 […]“ [неофициален превод].
Обстоятелствата по спора
26
Обстоятелствата по спора, изложени от Общия съд в точки 1—22 от обжалваното съдебно решение, могат да бъдат обобщени, както следва.
27
През септември 2012 г. Комисията провежда разследване относно разходите, направени от Република Гърция по линия на мерките за развитие на селските райони ЕЗФРСР (2007—2013 г.) за финансови 2010—2013 г. След това през ноември 2013 г. тази институция провежда разследване относно разходите, направени от Република Гърция по линия на свързаните с площи помощи за референтните 2012 г. и 2013 г.
28
Що се отнася до свързаните с площи помощи, след писмо от 15 януари 2014 г. Комисията представя становището си на Република Гърция. Република Гърция отговаря на становището на 17 март 2014 г., след което, на 28 май 2014 г. Комисията отново изпраща бележки на Република Гърция.
29
На 23 юни 2014 г. се провежда двустранна среща, след която Република Гърция изпраща писмо на 18 септември 2014 г.
30
След това Комисията предлага налагането на Република Гърция на корекции — фиксирана и еднократна — в общ размер на 167399260,04 EUR, тъй като според тази институция през референтните 2012 г. и 2013 г. схемата за предоставяне на преки помощи, свързани с площи, в Гърция не е прилагана в съответствие с правилата на Европейския съюз.
31
Образувана е помирителна процедура, а на 13 юли 2015 г. помирителният орган дава становище.
32
На 23 ноември 2015 г. Комисията приема окончателната си позиция, като поддържа първоначалната си позиция и предлага да се изключи от финансирането брутният окончателен размер на наложената на Република Гърция корекция в областта на преките помощи, който възлиза на 167399260,04 EUR.
33
Що се отнася до мерките за развитие на селските райони, след писмо от 9 януари 2013 г. Комисията представя становището си на Република Гърция. Република Гърция отговаря на това становище на 6 март 2013 г.
34
На 5 септември 2013 г. се провежда двустранна среща, след която Република Гърция представя становището си на 27 декември 2013 г.
35
На 27 май 2014 г. Комисията уведомява Република Гърция за намерението си да изключи от финансиране от страна на Съюза сумата от 4106349,91 EUR. Всъщност тази институция счита, че са установени слабости при прилагането в Гърция на режима на мерки, които са част от програмата за развитие на селските райони по ЕЗФРСР (2007—2013 г.) за финансовите 2010—2013 т..
36
След искането за помирение, отправено от Република Гърция на 1 юли 2014 г., помирителният орган представя становището си в окончателен доклад от 28 януари 2015 г.
37
На 29 септември 2015 г. Комисията формулира окончателната си позиция, като намалява предложената корекция до 3880460,50 EUR, от които 3107504,18 EUR по мярка 125, която е част от програмата за развитие на селските райони по ЕЗФРСР, посочена в точка 35 от настоящото решение (наричана по-нататък „мярка 125“), и 772956,32 EUR по мярка 121 от същата програма (наричана по-нататък „мярка 121“).
38
На 17 март 2016 г. Комисията приема спорното решение, в което посочва размера на изключените от финансиране от страна на Съюза разходи на държавите членки по ЕФГЗ и ЕЗФРСР. Що се отнася до Република Гърция, Комисията прилага фиксирани и еднократни корекции за финансовите 2010—2013 г. в релевантните за настоящото дело области, а именно отделените от производството преки помощи и развитието на селските райони. По линия на преките помощи Комисията налага корекция в общ нетен размер на 167399260,04 EUR, от които нетно 166797866,22 EUR по-специално поради слабости при определянето на постоянните пасища, които отговарят на условията за подпомагане, явни грешки и слабости при проверките на място чрез дистанционно наблюдение. По линия на селските райони Комисията налага корекция в нетен размер на 3880460,50 EUR.
39
В обобщения доклад, приложен към спорното решение и посочен в точки 16—22 от обжалваното съдебно решение (наричан по-нататък „обобщеният доклад“), Комисията обосновава налагането на въпросните фиксирани и еднократни корекции със следните мотиви.
40
Що се отнася до отделените от производството преки помощи, Комисията констатира, че през референтните 2012 г. и 2013 г. Република Гърция е счела за отговарящи на условията за подпомагане постоянни пасища, които не изпълняват критериите по член 34 от Регламент № 73/2009 и по член 2, буква в) от Регламент № 1120/2009, тъй като растителността на тези площи не може да се счита за „трева или тревен фураж“ по смисъла на тези разпоредби. Тази неправилна квалификация от страна на гръцките власти е била възприета и при кръстосаните проверки по силата на Регламент № 1122/2009.
41
За референтната 2012 г. гръцките власти са оценили последиците от допуснатата грешка на 40113184,84 EUR. Комисията обаче счита, че тази сума е получена чрез прилагане на определените през октомври 2013 г. проценти на допустимост за подпомагане, които не отчитат финализирането на преработения през април 2014 г. план за действие. Тя счита също че при изчисляване на сумата гръцките власти не са взели предвид санкциите, които трябва да бъдат наложени в случаите на свръхдеклариране. Що се отнася до референтната 2013 г., тази институция констатира, че при изчисляване на сумата гръцките власти не са взели предвид санкциите, които трябва да бъдат наложени в случаите на свръхдеклариране на неплатените суми. Освен това по отношение на тези две референтни години Комисията приема и че тези суми са получени, без да се вземе предвид финансовото отражение на приключилите на 30 април 2014 г. изменения на пропорционалните коефициенти по отношение на постоянните пасища.
42
Освен това Комисията констатира, че при проверките на място са допуснати пропуски и че изводите от тези проверки в някои случаи се различават съществено от изводите от дистанционното наблюдение, което е довело до преразглеждане на 9470 земеделски парцели за референтната 2013 г. (но не и за референтната 2012 г.). Накрая, Комисията счита, че в някои случаи, прилагайки разширително релевантната практика, гръцките власти са приели, че е налице „явна грешка“ и са коригирали размера на плащанията, без обаче да наложат предвидените санкции.
43
На 4 декември 2014 г. в информацията, която гръцките власти предоставят на Комисията, се посочва, че те предлагат корекция в размер на 52225465,79 EUR за референтната 2012 г. и 37133161,78 EUR за референтната 2013 г. Комисията обаче счита, че тези корекции са недостатъчни поради високия процент на установените по време на проверките грешки, които показват широко разпространени нередности, които все още не са отстранени в достатъчна степен.
44
Ето защо за референтната 2012 г. Комисията налага корекция от 25 % за рисковата популация. Като отчита подобряването на положението, тя намалява корекцията за референтната 2013 г. на 10 % върху основа, която също е намалена с 37163161,78 EUR, които гръцките власти са декларирали като известна грешка.
45
Що се отнася до развитието на селските райони, и по-специално до мярка 125, която се отнася главно до напоителните инфраструктури, Комисията счита, че подборът на отговарящите на условията за подпомагане проекти не е извършен съгласно изискванията на член 71 от Регламент № 1698/2005. Разследването всъщност показва, че този подбор е включвал един проблемен втори етап на предварителен подбор от страна на Дирекцията за технически проучвания и конструктивни дейности към гръцкото Министерство на развитие на селските райони (наричана по-нататък „ДТПКД“). Така по време на тази фаза на предварителен подбор се проверяват както завършеността на проектите, така и адекватността им спрямо приоритетите въз основа на критерии, известни само на тази дирекция. По този начин са въведени критерии за подбор, различни от установените от компетентния управителен орган (OPEKEPE). Поради това Комисията решава да приложи фиксирана корекция от 5 %, съответстваща на сумата от 3107504,18 EUR.
46
Що се отнася до мярка 121, посветена основно на модернизирането на предприятия, разследването показва, че в някои случаи на деклариране на недопустими разходи исканията на бенефициерите са били намалени, без да им бъде наложена никаква санкция. Според Комисията обаче безнаказаността може да насърчи бенефициерите да декларират недопустими разходи, тъй като в най-лошия случай просто ще им бъде отказано плащане на съответната сума. Поради това тя приема, че тази практика създава риск за съответния фонд и като прилага по аналогия член 63 от Регламент за изпълнение № 809/2014 решава да приложи корекция в размер на 772956,32 EUR.
Производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение
47
На 25 май 2016 г. Република Гърция подава в секретариата на Общия съд жалба за отмяна на спорното решение, като в подкрепа на тази жалба изтъква по същество осем основания.
48
Първото основание се отнася до фиксираната корекция от 25 % за референтната 2012 г., до фиксираната корекция от 10 % за референтната 2013 г. и до еднократната корекция от 37163161,78 EUR, приложени поради слабостите, установени при определянето на постоянните пасища, които отговарят на условията за подпомагане. Това основание е изведено от неправилно тълкуване и прилагане на член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004 и на член 2, буква в) от Регламент № 1120/2009.
49
Второто основание е изведено от неправилно тълкуване и прилагане на документ VI/5330/97, що се отнася до наличието на предпоставките за прилагане на финансова корекция от 25 % за референтната 2012 г.
50
Третото основание се отнася до фиксираната корекция от 10 % и до еднократната корекция, приложени поради слабостите и грешките при определянето на отговарящите на условията за подпомагане за референтната 2013 г. постоянни пасища и контрола върху тях, и е изведено от незаконосъобразния характер на тези корекции, от това че те представляват злоупотреба, от противоречивите им мотиви, от неправилното тълкуване и прилагане на документ VI/5330/97, що се отнася до наличието на предпоставките за прилагане на фиксирана корекция от 10 %, както и от нарушение на принципите на добра администрация, на пропорционалност, на non bis in idem и на правото на защита.
51
Четвъртото и петото основание се отнасят до спорното решение, доколкото в него се предвижда фиксирана корекция от 5 % поради слабости при прилагането на критериите за подбор на проекти по мярка 125. Четвъртото основание е изведено от липсата на правно основание и на мотиви на спорното решение, както и от фактическа грешка във връзка с тази фиксирана корекция, приложена за финансовите 2010—2013 г., а петото основание е изведено от нарушение на член 31 от Регламент № 1290/2005.
52
Шестото и седмото основание се отнасят до еднократна корекция, наложена за финансовите 2011—2013 г. поради слабости, установени при прилагането на политиката за налагане на санкции във връзка с мярка 121. Шестото основание е изведено от незаконосъобразност на метода за изчисляване на корекцията, който водел до несъразмерни на установените слабости резултати, а седмото основание е изведено от липсата на правно основание и на мотиви на спорното решение, както и от неспазване на документ VI/5330/97.
53
В хода на производството пред Общия съд Република Гърция оттегля осмото основание.
54
С обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля жалбата.
Искания на страните пред Съда
55
Република Гърция иска от Съда:
–
да отмени обжалваното съдебно решение,
–
да отмени спорното решение и
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
56
Комисията иска жалбата да бъде отхвърлена като неоснователна. Тя иска също така Република Гърция да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
По жалбата
57
В подкрепа на жалбата си Република Гърция изтъква шест основания. Първото основание се отнася до спорното решение в частта, в която се прилагат фиксирани корекции от 25 % и 10 % за помощите за пасищни площи за референтните 2012 г. и 2013 г. и еднократна корекция в размер на 37163161,78 EUR за референтната 2013 г. Това основание е изведено от неправилно тълкуване от Общия съд на понятието „постоянно пасище“ по смисъла на член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004 и на член 2, буква в) от Регламент № 1120/2009. Второто основание е изведено от неправилно тълкуване и прилагане от Общия съд на документ VI/5330/97, що се отнася до наличието на предпоставките за прилагане на фиксирана финансова корекция от 25 % за помощите за пасищни площи за референтната 2012 г. Третото основание е изведено от неправилно тълкуване и прилагане от Общия съд на член 31, параграф 2 от Регламент № 1290/2005, на член 52, параграф 2 от Регламент № 1306/2013 и на член 34 от Регламент за изпълнение № 908/2014, посочени в Документ VI/5330/97, на принципа non bis in idem и на принципа на пропорционалност поради кумулирането на фиксираната финансова корекция от 10 % за помощите за пасищни площи за референтната 2013 г. с еднократна корекция. Четвъртото и петото основание се отнасят до преценката на Общия съд на фиксираната финансова корекция от 5 %, приложена спрямо Република Гърция поради слабости при прилагането на критериите за подбор на проектите по мярка 125 за финансовите 2010—2013 г. Докато четвъртото основание е изведено от неправилно тълкуване и прилагане на член 71, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1698/2005, както и от непълнота на мотивите на обжалваното съдебно решение, петото основание е изведено от нарушение на член 31, параграф 4, буква в) от Регламент № 1290/2005, както и от недостатъчни и противоречиви мотиви на това решение. Шестото основание се отнася до преценката на Общия съд на еднократната корекция, приложена спрямо Република Гърция за финансовите 2011—2013 г. поради установените слабости при прилагането на политиката за налагане на санкции във връзка с мярка 121. Това основание е изведено от нарушение на член 73 от Регламент № 817/2004 и на член 63 от Регламент за изпълнение № 809/2014.
По първото основание
Доводи на страните
58
С първото основание Република Гърция по същество се оплаква, че в точки 35—66 от обжалваното съдебно решение Общият съд е тълкувал и приложил неправилно член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004 и член 2, буква в) от Регламент № 1120/2009, в които е определено понятието „постоянно пасище“.
59
Република Гърция упреква Общия съд за това, че в точки 39, 40, 49 и 56 от обжалваното съдебно решение е възприел погрешен критерий за вида растителност върху площите, които Комисията е взела предвид, за да определи дали същите действително представляват „постоянно пасище“ по смисъла на правото на Съюза. Всъщност Общият съд възприел квалификацията „постоянно пасище“ само за покритите с трева или други тревни фуражи площи, но не и за площите, покрити с храстовидна или дървесна растителност, характеризираща пасищата „от средиземноморски тип“. Според Република Гърция обаче Общият съд е трябвало да възприеме друг критерий, по силата на който „постоянно пасище“ са площи, по отношение на които се прилагат установени местни практики, в които тревата и тревните фуражи не преобладават и които традиционно се използват за паша. Освен това обстоятелството, че на въпросните площи преобладава дървесната растителност, не било белег за прекратена селскостопанска дейност.
60
Според Република Гърция текстът на член 2 от Регламент № 796/2004 и на член 2 от Регламент № 1120/2009, както и контекстът и целите, преследвани с посочените регламенти, допускат такова тълкуване. Затова тя подчертава, че това широко разбиране на понятието „постоянно пасище“ следва от наръчника, даващ насоки на държавите членки относно най-добрите начини за спазване на действащите нормативни разпоредби в областта на общата селскостопанска политика (ОСП), публикуван от Съвместния изследователски център (JRC) на Комисията на 2 април 2008 г., както и от плана за действие, изготвен през октомври 2012 г. от гръцките органи в сътрудничество с Комисията, включващ оценка дали пасищата отговарят на условията за подпомагане, извършена посредством фотоинтерпретация на сателитни снимки на нивото на референтния парцел (единица) и прилагане на пропорционална система за изчисляване (като съотношение) в случаите, в които има разпръснати храсти (наричан по-нататък „планът за действие от 2012 г.“). Също така това широко разбиране на понятието „постоянно пасище“ се потвърждавало и от текста на член 4, параграф 1, буква з) от Регламент № 1307/2013 както в първоначалната му редакция, така след изменението му с член 3 от Регламент 2017/2393.
61
Комисията предлага това основание да се отхвърли по същество. Тази институция смята, че Общият съд правилно е тълкувал и приложил понятието „постоянно пасище“, съдържащо се в член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004 и в член 2, буква в) от Регламент № 1120/2009. От определението на това понятие следвало, че решаващ бил критерият вид растителност върху съответната земеделска площ. Освен това нито насоките, посочени в точка 60 от настоящото решение, нито планът за действие от 2012 г., нито Регламент № 1307/2013, приложим, считано от 1 януари 2015 г., и дефиниращ по-широко понятието „постоянно пасище“, били от значение за тълкуването на правото, приложимо към момента на настъпване на фактите по случая, и за преценката на определената от Комисията финансова корекция.
Съображения на Съда
62
С първото основание за обжалване Република Гърция по същество упреква Общия съд, че неправилно е тълкувал понятието „постоянно пасище“ в член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004 и член 2, буква в) от Регламент № 1120/2009, като в точка 40 от обжалваното съдебно решение е приел, че в обхвата на това понятие попадат само покритите с трева и тревни фуражи площи, но не и площите, покрити с дървесна или храстовидна растителност, характеризираща пасищата „от средиземноморски тип“. Всъщност според Република Гърция критерият вид растителност върху съответната земеделска площ не е определящ за квалификацията „постоянно пасище“.
63
В това отношение следва да се отбележи, от една страна, че член 2, буква в) от Регламент № 1120/2009 дефинира понятието „постоянно пасище“ по начин, много подобен на член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004. От друга страна, от практиката на Съда следва, че определящият критерий за квалификацията „постоянно пасище“ не е видът растителност върху селскостопанската площ, а действителното използване на тази площ за селскостопанска дейност, която е типична за едно „постоянно пасище“. Следователно наличието на дървесна или храстовидна растителност само по себе си не може да бъде пречка за квалифицирането на дадена площ като „постоянно пасище“, при условие че наличието на такава растителност не препятства действителното използване на тази площ за селскостопанска дейност (решения от 15 май 2019 г., Гърция/Комисия, C‑341/17 P, EU:C:2019:409, т. 54 и от 13 февруари 2020 г., Гърция/Комисия, C‑252/18 P, EU:C:2020:95, т. 50).
64
Поради това, като е постановил в точка 40 от обжалваното съдебно решение, че релевантният критерий е видът растителност върху съответната площ, и като е основал след това преценката си на този критерий, Общият съд неправилно е тълкувал и приложил понятието „постоянно пасище“, съдържащо се в член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004 и в член 2, буква в) от Регламент № 1120/2009. Следователно е неправилна констатацията на Общия съд в точка 46 от обжалваното съдебно решение, че Република Гърция не е доказала неточността на изводите на Комисията.
65
Следователно първото основание на Република Гърция трябва да бъде уважено. Съответно трябва да се отмени точка 1 от диспозитива на обжалваното съдебно решение, доколкото Общият съд отхвърля жалбата на Република Гърция срещу фиксираните корекции от 25 % и 10 %, приложени към помощите за пасищни площи за референтните 2012 г. и 2013 г., и еднократната корекция в размер на 37163161,78 EUR за референтната 2013 г., наложени заради слабости при определянето на постоянните пасища, които отговарят на условията за подпомагане за референтните 2012 г. и 2013 г., и контрола върху тях.
По второто основание
Доводи на страните
66
С второто основание Република Гърция по същество твърди, че в точки 78, 93, 96, 101, 104, 106 и 107 от обжалваното съдебно решение Общият съд е тълкувал и приложил неправилно документ VI/5330/97, що се отнася до наличието на предпоставките за прилагането на корекция от 25 % за референтната 2012 г. Това основание се състои от девет части.
67
С първата част от второто основание Република Гърция поддържа, че в точка 85 от обжалваното съдебно решение Общият съд е приел, че окончателните плащания за референтната 2012 г. са извършени на 30 юни 2013 г. след преразглеждане на исканията въз основа на плана за действие от 2012 г., както е приложен към тази дата. Това преразглеждане изключвало риска от особено големи загуби, които обосновават налагането на фиксирана корекция от 25 %, и опровергавало твърдението, че Република Гърция е допуснала повтарящи се слабости, небрежност или рецидив. При това положение точки 78, 93, 96, 101, 104, 106 и 107 от обжалваното съдебно решение били лишени от правно основание.
68
Втората част от второто основание е изведена от изопачаване на съдържанието на обобщения доклад и от изменение на предмета на спора, тъй като в точка 79 от обжалваното съдебно решение Общият съд е приел, че границите на референтните парцели и тяхната максимална площ, която отговаря на условията за подпомагане, трябва да бъдат точно определени. Предметът на спора обаче не бил точното очертаване на границите на парцелите, а се отнасял до това дали те отговарят на условията за подпомагане с оглед на определението за „постоянно пасище“.
69
Третата част от второто основание на Република Гърция е изведена от противоречие в мотивите, тъй като в точка 88 от обжалваното съдебно решение Общият съд приел, че въпреки прогресивното прилагане на плана за действие от 2012 г. рискът за ЕФГЗ се е увеличил и че са възможни изключително големи загуби, което обосновавало корекцията от 25 %.
70
С четвъртата част от второто основание Република Гърция поддържа, че Общият съд не се е съобразил с документ VI/5330/97, като в точка 88 от обжалваното съдебно решение е приел, че за да се намали размерът на финансова корекция, се изисква съответната държава членка да е премахнала всякакъв риск за ЕФГЗ.
71
С петата част от това основание Република Гърция поддържа, че в точка 89 от обжалваното съдебно решение Общият съд е нарушил членове 34 и 36 от Регламент № 73/2009, както и членове 43 и 44 от Регламент № 1782/2003, като е приел, че грешката при определянето на отговарящите на условията за подпомагане пасища, в която е упрекната тази държава членка, е засегнала изчисляването на правата за плащане на земеделските производители, а оттам и броя на тези права, което създавало много голям риск за ЕФГЗ. Впрочем подобна преценка била незаконосъобразна, тъй като щяла да доведе до прилагане с обратно действие на член 2 от Регламент № 796/2004 и на член 2 от Регламент № 73/2009 към референтния за изчисляване на правата за плащане период (2000—2002 г.).
72
С шестата част от второто основание Република Гърция поддържа, че Общият съд е изопачил съдържанието на посочения в точка 36 от настоящото решение окончателен доклад на помирителния орган, като в точка 92 от обжалваното съдебно решение е приел, че част от площите, за които е била предоставена помощта, не са отговаряли на условията за предоставянето ѝ. От този доклад било видно обаче, че след приемане на плана за действие от 2012 г. площ от 1,6 милиона хектара пасища продължила да отговаря на условията за подпомагане.
73
Със седмата част от това основание Република Гърция поддържа, че в точка 100 от обжалваното съдебно решение Общият съд е нарушил член 52, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1306/2013, като само е констатирал, че Комисията не е обвързана от докладите на помирителния орган, но не е проверил дали последната е мотивирала решението си да се отклони от изводите в посочените доклади.
74
Осмата част от второто основание е изведена от противоречие между мотивите, които се съдържат съответно в точки 85 и 104 от обжалваното съдебно решение, доколкото не били изпълнени условията за установяване на наличието на „извънредно обстоятелство“ по смисъла на документ VI/5330/97.
75
С деветата част от второто основание Република Гърция изтъква, че в точки 114—116 от обжалваното съдебно решение Общият съд е допуснал грешка при тълкуване и прилагане на съдържащите се в документ VI/5330/97 насоки, като не е взел предвид прилагането с обратно действие на плана за действие от 2012 г. То неутрализирало слабостите, свързани с неправилното определяне на площта на пасищата в системата за идентификация на земеделските парцели (наричана по-нататък „СИЗП“), така че, дори да се предположи, че може да се приложи фиксирана корекция, не била обоснована корекция от 25 %.
76
Комисията иска това основание да се отхвърли по същество, тъй като нито едно от оплакванията на Република Гърция в негова подкрепа не могат да поставят под въпрос преценката на Общия съд относно законосъобразността на прилагането на фиксирана корекция от 25 %.
77
Така в отговор на първата част от второто основание Комисията възразява, че в жалбата си Република Гърция изолира преразглеждането на исканията въз основа на плана за действие от 2012 г. и премълчава многобройните други нередности и сериозни пропуски в системата за контрол, които Общият съд припомня в точка 77 от обжалваното съдебно решение и които, взети заедно, обосновават наличието на риск от изключително големи загуби за ЕФГЗ.
78
В отговор на втората част от това основание Комисията посочва, че в точка 77 от обжалваното съдебно решение Общият съд е припомнил многобройните сериозни пропуски в системата за контрол, които обосновават фиксираната корекция от 25 %. Определянето на границите на парцелите, разгледано в точка 79 от обжалваното съдебно решение, представлявало само едно общо съображение, което се добавяло към мотивите на Общия съд и целяло да подчертае значението на една ефикасна система за контрол.
79
Що се отнася до третата част от посоченото основание, изведена от противоречие в мотивите, Комисията отговаря, че в точка 85 от обжалваното съдебно решение Общият съд само е констатирал, че прогресивното прилагане на плана за действие от 2012 г. включвало мерки, не всички от които са предназначени да произведат незабавно действие, поради което прогресивното прилагане на този план за действие било недостатъчно за премахване на риска за референтната 2012 г.
80
В отговор на четвъртата част от същото основание Комисията поддържа, че в точка 88 от обжалваното съдебно решение Общият съд не е поставил намаляването на фиксираната корекция в зависимост от доказването на липсата на риск, а само е констатирал, че изпълнението на плана за действие от 2012 г. не е оказало никакво конкретно въздействие върху риска, на който е изложен ЕФГЗ през 2012 г.
81
Комисията изтъква, че петата част от второто основание, насочена срещу точка 89 от обжалваното съдебно решение, е неотносима, тъй като тази част от основанието се отнася до мотиви, изложени при условията на евентуалност. При всички положения Република Гърция не била оспорила надлежно констатацията на Общия съд в тази точка от обжалваното съдебно решение, че грешката в изчислението на наличните хектари води до много голям риск за ЕФГЗ.
82
В отговор на шестата част от това основание, която се отнася до точка 92 от обжалваното съдебно решение, Комисията изтъква, че Република Гърция не оспорва факта, че много площи, за които е отпусната помощта, като цяло не са отговаряли на условията за подпомагане, тъй като не са изпълнявали необходимите условия, за да се считат за постоянни пасища.
83
Що се отнася до седмата част от посоченото основание, която се отнася до точка 100 от обжалваното съдебно решение, Комисията поддържа, че Република Гърция изтъкнала пред Общия съд основание, изведено от липса на мотиви в спорното решение за това, че в същото Комисията се е отклонила от препоръките на помирителния орган. Следователно Общият съд бил отговорил надлежно на твърденията на Република Гърция.
84
В отговор на осмата част от същото основание, насочена срещу точка 104 от обжалваното съдебно решение, Комисията възразява, че с тези мотиви, които са изложени за изчерпателност, Общият съд е приел, че въпреки че за да се обоснове прилагането на фиксирана корекция от 25 %, е необходимо установяването на „извънредно обстоятелство“, в случая е установено, че е налице такова обстоятелство.
85
Накрая, що се отнася до деветата част от второто основание, която е изведена от липсата на отчитане на плана за действие от 2012 г. и се отнася до точки 114—116 от обжалваното съдебно решение, Комисията повтаря позицията си, че този план за действие е без значение, що се отнася до въпроса дали финансовият обхват на нередността може да се установи с точност, или дали трябва да се наложи финансова корекция.
Съображения на Съда
86
От документ VI/5330/97 следва, че фиксирана корекция от 25 % е обоснована, когато са изпълнени предвидените в него кумулативни условия, а именно една държава членка да не прилага изобщо системата за контрол или да я прилага със сериозни пропуски и да има индикации за много чести нередности и небрежност в борбата с неправомерните или измамните практики, тъй като може разумно да се счете, че възможността да се подават безнаказано недопустими молби ще причини изключително големи загуби на ЕФГЗ.
87
В точки 78—82 от обжалваното съдебно решение обаче Общият съд е приел, че Комисията правилно е счела, че в случая Република Гърция може да бъде упрекната в сериозни пропуски при прилагането на системата за контрол предвид съвкупността от повтарящи се нередности, сред които, както се посочва в точка 77 от обжалваното съдебно решение, са слабостите при определяне на отговарящите на условията за подпомагане постоянни пасища, които са довели до неправилно извършване от тази държава членка на кръстосаните проверки и на проверките на място.
88
След като, от една страна, преценката на Общия съд на слабостите при определянето на постоянните пасища и контрола върху тях по правило се основава на тълкуването на понятието „постоянно пасище“, и от друга страна, както бе констатирано в точка 65 от настоящото решение, Общият съд е възприел неправилно тълкуване на това понятие, тази грешка неизбежно засяга преценката му в точка 78 от обжалваното съдебно решение относно условието за прилагане на системата за контрол със сериозни пропуски предвид съвкупността от нередности.
89
Следователно, предвид факта че всички оплаквания на Република Гърция относно контрола върху отговарящите на условията за подпомагане постоянни пасища се отнасят до неправилното тълкуване на понятието „постоянно пасище“, възприето от Общия съд, второто основание следва да се уважи изцяло.
По третото основание
Доводи на страните
90
С третото основание Република Гърция по същество поддържа, че в точки 138—141 от обжалваното съдебно решение Общият съд е тълкувал и приложил неправилно член 31, параграф 2 от Регламент № 1290/2005, член 52, параграф 2 от Регламент № 1306/2013, член 34 от Регламент за изпълнение № 908/2014, както и документ VI/5330/97 относно метода за изчисляване на фиксираната корекция за референтната 2013 г., вследствие на което е счел за законосъобразно, в съответствие с принципа ne bis in idem и принципа на пропорционалност, кумулирането на финансова корекция от 10 % с еднократна корекция за едни и същи нередности. Според Република Гърция обаче от практиката на Съда следва, че кумулирането на фиксирана с еднократна корекция е възможно само при наличието на многобройни констатации.
91
Комисията иска това основание да бъде отхвърлено по същество.
Съображения на Съда
92
Следва да се припомни, от една страна, че член 31, параграф 2 от Регламент № 1290/2005 и член 52, параграф 2 от Регламент № 1306/2013 не забраняват на Комисията да кумулира еднократна с фиксирана корекция.
93
Така Съдът вече е допуснал възможността за кумулиране на фиксирани финансови корекции с други корекции. Ако се окаже, че поетият от ЕФГЗ риск не може да бъде покрит само с еднократни корекции, трябва да е възможно прилагането и на други фиксирани корекции. Всъщност би било в противоречие със системата за финансиране от ЕФГЗ, ако при наличието на основания за извършване на еднократна корекция, други вреди или рискове, които не са също толкова ясно определени, да остават в тежест на ЕФГЗ. Следователно няма принципно съображение, което да възпрепятства кумулирането на еднократна с фиксирана корекция (вж. в този смисъл решения от 28 октомври 1999 г., Италия/Комисия, C‑253/97, EU:C:1999:527, т. 72—74 и от 15 юни 2017 г., Испания/Комисия, C‑279/16 P, непубликувано, EU:C:2017:461, т. 72).
94
От друга страна, съгласно документ VI/5330/97 е възможно кумулирането на еднократна с фиксирана корекция, както го припомня и Общият съд в точка 136 от обжалваното съдебно решение, тъй като този документ предвижда, че фиксираните корекции се прилагат към остатъчните разходи след приспадане на изключените суми по индивидуалните преписки.
95
В случая следва да се отбележи, че в подкрепа на третото си основание Република Гърция само упреква Общия съд, че в точки 138—141 от обжалваното съдебно решение е нарушил член 31, параграф 2 от Регламент № 1290/2005, член 52, параграф 2 от Регламент № 1306/2013 и документ VI/5330/97, като е отхвърлил доводите ѝ относно двойната корекция за едни и същи нередности, за една и съща референтна година — 2013 г.
96
В рамките на това основание обаче Република Гърция не оспорва преценките на Общия съд в точки 120—125 и 131 от обжалваното съдебно решение, където той ясно посочва мотивите, които са накарали Комисията да наложи фиксирана корекция от 10 % и еднократната корекция.
97
Така от точка 123 от обжалваното съдебно решение е видно, че фиксираната корекция от 10 %, наложена за референтната 2013 г., е обоснована, от една страна, от натрупването на установени от Комисията грешки във връзка с въведените от Република Гърция критерии за определяне на отговарящите на условията за подпомагане пасища и със системата за контрол, и от друга страна, от подобряването на положението в сравнение с референтната 2012 г. В точка 124 от обжалваното съдебно решение Общият съд отбелязва, че изчисляването на риска за ЕФГЗ в размер на 37163161,78 EUR, извършено от гръцките власти въз основа на получени след актуализиране на СИЗП нови данни, не позволява да се определи общият размер на риска, на който е бил изложен този фонд, по-специално поради липсата на отчитане на санкциите, които е трябвало да бъдат наложени, и поради факта че извършена през ноември 2014 г. проверка е разкрила, че продължават да съществуват грешки във връзка със СИЗП. Въз основа на това в точка 125 от обжалваното съдебно решение Общият съд стига до извода, че предвид последните нередности Комисията не е била в състояние да определи с точност общата стойност на риска, поет от този фонд, поради което, от една страна, е обосновано налагането на фиксирана корекция, и от друга страна, направените от гръцките органи изчисления относно проверените площи не позволяват да се определи общата стойност на риска, на който е бил изложен същият фонд.
98
От това следва, че Общият съд е приложил точно член 31, параграф 2 от Регламент № 1290/2005, член 52, параграф 2 от Регламент № 1306/2013 и документ VI/5330/97, приемайки че като е приспаднала изчислената от гръцките власти сума от сумата, въз основа на която Комисията е изчислила фиксираната корекция от 10 %, тази институция е направила така, че да се избегне налагането на двойна корекция на частноправните бенефициери, които вече са били взети предвид в изчисления от гръцките власти размер. Всъщност фиксираната корекция от 10 % не обхващала проверените от гръцките власти площи, въз основа на които последните са изчислили сумата от 37163161,78 EUR.
99
Следователно Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като в точки 138 и 141 от обжалваното съдебно решение е приел, че възприетият от Комисията метод за изчисляване не води до двойна корекция за едни и същи нередности за една и съща референтна година.
100
Предвид гореизложеното третото основание трябва да се отхвърли по същество.
По четвъртото основание
Доводи на страните
101
Четвъртото изтъкнато от Република Гърция основание е изведено от неправилно тълкуване и прилагане на член 71, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1698/2005, както и от няколко случая на неизпълнение от Общия съд на задължението му за мотивиране.
102
С първата част от четвъртото основание, насочена срещу точки 158—160 от обжалваното съдебно решение, Република Гърция поддържа, че Общият съд е тълкувал и приложил неправилно член 71, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1698/2005, като е упрекнал Република Гърция, че преди подбора, извършен от управителния орган, ДТПКД е извършвала предварителен подбор на проекти въз основа на присъщи за този национален орган критерии, като по този начин е направила не само формална оценка на проектите, а е осъществила истински контрол по същество, въпреки че по силата на тези разпоредби единствено управителният орган има право да преценява допустимостта на проектите, които могат да попаднат в обхвата на мярка 125. Според Република Гърция член 71, параграф 3 от Регламент № 1698/2005 предоставя на държавите членки принципна компетентност да определят правилата за допустимост на разходите, за да гарантират по-ефикасно разпределение на ресурсите от ЕЗФРСР, и следователно не им забранява да предвидят участието на национален орган като ДТПКД, който прилага критериите за допустимост на проектите, които могат да попаднат в обхвата на мярка 125, в съответствие с целите на одобрената от Комисията програма за развитие на селските райони.
103
Втората част от това основание на Република Гърция е изведена от липсата на мотиви, доколкото в точка 158 от обжалваното съдебно решение Общият съд е приел, че ДТПКД е направил истинска оценка по същество на представените ѝ проекти въз основа на три присъщи за нея критерия. Общият съд обаче не уточнил кои са тези критерии.
104
С третата част от посоченото основание тази държава членка поддържа, че в точка 160 от обжалваното съдебно решение Общият съд е допълнил съдържанието на обобщения доклад, а по този начин и мотивите на спорното решение, като е приел, че след осъществения от ДТПКД предварителен контрол определен брой проекти не са били предадени на управителния орган.
105
Четвъртата част от същото основание е изведена от нарушение на задължението за мотивиране, тъй като Общият съд не отговорил на довода на Република Гърция, че осъществяваният от ДТПКД предварителен контрол е институционализиран от десетилетия, а Комисията никога не е изразявала становище по този въпрос и този контрол не е довел до каквато и да било нередност.
106
С петата част от четвъртото основание Република Гърция твърди, че Общият съд не е отговорил и на довода, че всички действия, които са част от мярка 125, се отнасят до големи обществени инфраструктурни проекти и че в този контекст ДТПКД се намесва само при извършването подготвителни действия, които нямат никакво отражение върху самия подбор.
107
Комисията иска това основание да бъде отхвърлено отчасти като недопустимо и отчасти като неоснователно.
Съображения на Съда
108
Що се отнася до първата част, която е изведена от нарушение на член 71 от Регламент № 1698/2005 и се отнася до точки 158—160 от обжалваното съдебно решение, трябва да се отбележи, че от текста на параграф 3 от този член във връзка със съображение 61 от този регламент следва, че в рамките на принципа на субсидиарност правилата за допустимост на разходите по принцип се уреждат на национално равнище (вж. в този смисъл решение от 7 юли 2016 г., Občina Gorje (C‑111/15, EU:C:2016:532, т. 37 и 47).
109
Това, че държавите членки определят тези правила за допустимост на разходите, обаче не означава, че те могат да възлагат правомощието за подбор на проектите на субект, различен от управителния орган по програмата, или на субект, за чиито действия управителният орган не носи отговорност.
110
Всъщност член 71, параграф 3 от посочения регламент, тълкуван в светлината на съображение 64, предоставя това правомощие за вземане на решения единствено на управителния орган или на субект, за чиито действия управителният орган носи отговорност и който упражнява това правомощие съгласно установените от компетентния орган критерии за подбор.
111
Следователно Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като в точки 158—160 от обжалваното съдебно решение е приел, че извършеният от ДТПКД контрол върху предварителния подбор на проектите, които могат да попадат в обхвата на мярка 125, нарушава член 71 от посочения регламент, тъй като представлява контрол по същество за допустимостта на проектите съгласно собствени критерии на ДТПКД, които не са били установени от компетентния орган.
112
От това следва, че тази част от четвъртото основание на Република Гърция трябва да се отхвърли по същество.
113
Що се отнася до втората част от това основание, изведена от липса на мотиви на обжалваното съдебно решение, тъй като в точка 158 от това решение Общият съд не бил уточнил критериите, приложени от ДТПКД при разглеждане на проектите по същество, достатъчно е да се отбележи, че тази част от основанието почива на неправилен прочит на обжалваното съдебно решение, тъй като в тази точка Общият съд е посочил три критерия и коефициенти за претегляне, които ДТПКД използва и които се различават от прилаганите от управителния орган.
114
От това следва, че втората част от четвъртото основание на Република Гърция трябва да се отхвърли по същество.
115
Що се отнася до третата част от това основание, изведена от нарушение на задължението за мотивиране на Общия съд, който бил допълнил мотивите на обобщения доклад, като приел в точка 160 от обжалваното съдебно решение, че прилагането на тези критерии е довело до липсата на предаване на определен брой проекти на управителния орган, макар да е вярно, че такава преценка не фигурира изрично в обобщения доклад, тя не е нищо друго освен логичен извод от прилагането на критериите за предварителен подбор. Следователно не може да се счете, че Общият съд не е изпълнил задължението си за мотивиране.
116
От това следва, че третата част от четвъртото основание на Република Гърция трябва да се отхвърли по същество.
117
Що се отнася до четвъртата част от посоченото основание, изведена от това, че Общият съд не е отговорил на довода на Република Гърция, че осъщественият от ДТПКД предварителен контрол е институционализиран от десетилетия, достатъчно е да се отбележи, че в точка 161 от обжалваното съдебно решение Общият съд е отхвърлил този довод като неотносим към разглежданата процедура.
118
При това положение, противно на твърденията на Република Гърция, Общият съд е отговорил на този довод, като го е отхвърлил, и следователно не е нарушил задължението си за мотивиране.
119
От това следва, че четвъртата част от четвъртото основание на Република Гърция трябва да се отхвърли по същество.
120
Що се отнася до петата част от същото основание, изведена от това, че Общият съд не отговорил на довода на Република Гърция, че дейностите, които са част от мярка 125, се отнасят до големи инфраструктурни проекти, трябва да се отбележи, че този довод не е бил изтъкнат в първоинстанционното производство.
121
Всъщност точка 69 от първоинстанционната жалба, на която се позовава Република Гърция в жалбата си пред Съда, е чисто описателна и само подчертава факта, че действията, които са част от мярка 125, се отнасят до големи обществени инфраструктурни проекти и представляват значителни публични инвестиции за националната икономика, като Република Гърция не е извела каквато и да било правна последица от това общо изявление.
122
Ето защо този довод трябва да се отхвърли като недопустим, тъй като е повдигнат за пръв път при обжалването. Всъщност съгласно постоянната практика на Съда, след като контролът на Съда при обжалване на съдебни актове на Общия съд се свежда до проверка на правните изводи по основанията и доводите, разисквани пред първата инстанция, страните не могат да изтъкват за първи път пред Съда довод, който не са посочили пред Общия съд (решение от 28 ноември 2019 г., ABB/Комисия, C‑593/18 P, непубликувано, EU:C:2019:1027, т. 63 и цитираната съдебна практика).
123
От гореизложените съображения следва, че четвъртото основание трябва да се отхвърли изцяло, тъй като отчасти е недопустимо и отчасти неоснователно.
По петото основание
Доводи на страните
124
Петото основание се разделя на две части.
125
С първата част от петото основание Република Гърция упреква Общия съд, че е нарушил член 31, параграф 4, буква в) от Регламент № 1290/2005, както и че е изложил недостатъчно и противоречиви мотиви в точки 183, 185, 186, 189 и 193 от обжалваното съдебно решение.
126
По-специално тя оспорва тълкуването на член 31 от този регламент, възприето от Общия съд в тези точки от обжалваното съдебно решение, съгласно което, що се отнася до мерките, свързани с програмите за развитие на селските райони, когато преди плащането на остатъка от помощта са извършени междинни и временни плащания, за целите на прилагане на предвидения в този член период от 24 месеца, за който се изключват от финансиране всички разходи по съответните програми за развитие на селските райони, се взема предвид само окончателното плащане на този остатък. От една страна, това тълкуване противоречало на текста на член 31, параграф 4, буква в) от посочения регламент, съгласно който периодът от 24 месеца се отнасял без разлика както до окончателните плащания на остатъка, така и до междинните или авансовите плащания. В това отношение съдебната практика, която Общият съд посочва в подкрепа на тълкуването си, не била релевантна, тъй като се отнасяла до временни плащания, които са обусловени от учредяването на гаранции в областта на ФЕОГА. От друга страна, предложеното от Република Гърция тълкуване се потвърждавало от целта да се установи времево ограничение на правомощието на Комисията да отказва финансирането на някои разходи.
127
С втората част от петото основание Република Гърция твърди, че в точка 189 от обжалваното съдебно решение Общият съд е изложил недостатъчно и противоречиви мотиви, като не е проверил дали плащането на остатъка по разглежданите проекти, които попадат в обхвата на мярка 125, е било извършено през този период от 24 месеца.
128
Комисията иска това основание да се отхвърли изцяло.
Съображения на Съда
129
Що се отнася до първата част от петото основание, от текста на член 31, параграф 4, буква в) от Регламент № 1290/2005 следва, че не може да бъде отказано финансиране за разходите по мерките в програмите, посочени в член 4 от този регламент, различни от посочените в член 31, параграф 4, буква б) от него, за покриването на които плащането, или в определени случаи плащането на остатъка, е извършено от разплащателните агенции повече от 24 месеца преди Комисията да е нотифицирала писмено държавата членка за заключенията от извършената от нея инспекция.
130
Така от текста на член 31, параграф 4, буква в) от посочения регламент изрично следва, че 24‑месечният период преди писменото уведомление за изводите от извършените от Комисията проверки, се изчислява от датата на плащането или от плащането на остатъка, т.е. от окончателното плащане.
131
Следователно, противно на поддържаното от Република Гърция, Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като въз основа на тази разпоредба е приел в точки 183, 185 и 186 от обжалваното съдебно решение, че когато са извършени междинни и временни плащания, след които е платен остатъкът, за целите на изчисляване на периода от 24 месеца, трябва да се вземе предвид само плащането на остатъка.
132
Що се отнася до втората част от петото основание, изведена от липса на мотиви, тъй като Общият съд бил пропуснал да провери дали плащането на остатъка по разглежданите проекти е извършено през посочения период, следва да се отбележи, че в точки 189—191 от обжалваното съдебно решение, които отчасти не се оспорват от Република Гърция, Общият съд подробно е мотивирал преценката си относно това условие.
133
Всъщност в точка 189 от обжалваното съдебно решение Общият съд е приел, че финансовата корекция по мярка 125 е приложена за всички разходи, направени за периода 2010—2013 г., тъй като към този момент нито един от проектите не е приключил и нито едно от плащанията за финансовата 2010 г. не е окончателно плащане.
134
Освен това в точки 190 и 191 от обжалваното съдебно решение при извършената фактическа преценка на таблица, която обобщава разходите за 2010 г. и следващите години по мярка 125 в рамките на програма за развитие на селските райони 2007—2013 г., Общият съд е установил, че от една страна, за проект с референтен номер 109464 плащанията, въведени през 2010 г., не продължават след 2012 г., като Република Гърция не е доказала, че тези плащания не могат да се считат за окончателни по смисъла на член 31, параграф 4 от Регламент № 1290/2005. От друга страна, за другите посочени в тази таблица проекти, за които са извършени плащания за периода 2010—2013 г., Общият съд приема, че Република Гърция не е представила доказателства, че тези проекти все още не са приключили и че не е извършено никакво окончателно плащане.
135
От това следва, че втората част от това основание трябва да се отхвърли, а оттам трябва да се отхвърли по същество и цялото пето основание.
По шестото основание
Доводи на страните
136
Шестото основание на Република Гърция се състои от две части.
137
С първата част от това основание, която включва три оплаквания, Република Гърция по същество оспорва преценката на Общия съд, че в тази държава членка няма режим на ефективни, съразмерни и възпиращи санкции съгласно предвиденото в член 73 от Регламент № 817/2004.
138
С първото оплакване Република Гърция упреква Общия съд, че е допуснал грешка при прилагане на правото в точки 207—209 от обжалваното съдебно решение, като не е приел, че мерките за намаляване на размера на помощта и за лишаване от правото да се ползва помощта представляват „санкции“ по смисъла на член 73 от Регламент № 817/2004, също както мярката за изключване на всякакво подпомагане от ЕЗФРСР за срок от две години. Според Република Гърция както от член 5, параграф 1, букви в) и г) от Регламент № 2988/1995, така и от практиката на Съда следва, че пълното или частичното лишаване от предоставена от правото на Съюза облага, както и изключването или отнемането на тази облага за период, след периода на нередността, представляват административни санкции. Следователно задължението за възстановяване в случай на констатирана нередност чрез намаляване или чрез изключване на получателя на помощта само по себе си представлявало санкция. Като е приел обратното, Общият съд допуснал грешка при прилагане на правото.
139
С второто си оплакване Република Гърция твърди, че в точка 208 от обжалваното съдебно решение е допусната грешка при прилагане на правото. Всъщност в тази точка Общият съд приел, че за санкция може да се счита само мярка за изключване на проект поради нередност, свързана с изпълнение на условие за допустимост на проекта. Според Република Гърция обаче понятието за нередност е по-широко и обхваща всяко неизпълнение на разпоредба от Регламент № 817/2004.
140
С третото си оплакване Република Гърция твърди, че в точка 206 от обжалваното съдебно решение Общият съд явно е изопачил обобщения доклад. В тази точка от обжалваното съдебно решение Общият съд всъщност се позовавал на две фактически констатации на Комисията, въпреки че те не присъствали в обобщения доклад и Комисията изрично била оттеглила една от тях в хода на административното производство.
141
С втората част от шестото основание Република Гърция по същество твърди, че прилагането по аналогия на член 63 от Регламент за изпълнение № 809/2014, който влиза в сила след настъпване на фактите по спора, за целите на изчисляване от Комисията на финансовата корекция, която трябва да се приложи, представлява грешка при прилагане на правото и не е мотивирано. По-конкретно, за да обоснове налагането на финансова корекция в размер на 772956,32 EUR, по-ниска от тази, която е следвало да се приложи съгласно приложимите ratione temporis правила, в точки 224—229 от обжалваното съдебно решение Общият съд се позовал на съдебна практика относно прилагането с обратно действие на по-лекото наказание и на Регламент № 2988/95 относно защитата на финансовите интереси на Общностите. Тези съображения обаче били без значение за определянето на основата на приложената по силата на член 52 от Регламент № 1306/2013 финансова корекция. Според Република Гърция обстоятелството, че този начин Общият съд е отхвърлил оплакването ѝ срещу прилагането по аналогия на член 63 от Регламент за изпълнение № 809/2014 въз основа на посочените съображения, трябвало да се приравни на липса на мотиви по този въпрос в обжалваното съдебно решение.
142
Комисията иска първата част от това основание изцяло да се отхвърли по същество. В отговор на втората част от това основание тя счита, че същата трябва да се отхвърли, тъй като почива на неотносими доводи, или при условията на евентуалност — да се отхвърли по същество.
Съображения на Съда
143
Що се отнася до първото оплакване в подкрепа на първата част от шестото основание, следва да се отбележи, че член 73 от Регламент № 817/2004 изисква от държавите членки да установят режим на санкции за нарушаване на разпоредбите на този регламент и тези санкции да бъдат ефективни, съразмерни и възпиращи.
144
От това следва, че макар този член да не определя точно режима на санкции, който трябва да установи държава членка, той все пак изисква от нея да предвиди съвкупност от мерки, които да са достатъчно ефективни, пропорционални и възпиращи, за да се предотврати всяко нарушение на разпоредбите на този регламент.
145
Общият съд обаче не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел в точки 207 и 208 от обжалваното съдебно решение, че действията по проверка на допустимостта на заявленията за плащане и на разходите, липсата на толерантност при превишаване на допустимите разходи, изискваното възстановяване на евентуално установените нередности или възстановяването на недължимо платените суми се приравняват не на санкции, а на необходим контрол на условията за допустимост на проектите за отпускане на помощ. Всъщност такива мерки нямат възпиращ характер, а само осигуряват законосъобразността на заявлението за финансиране и изключват от подпомагане от ЕЗФРСР разходите, които са частично или напълно недопустими, или с други думи, предотвратят всяко недължимо предимство.
146
След като анализира мерките, които Република Гърция счита, че представляват режим на санкции по смисъла на член 73 от Регламент № 817/2004, в точка 209 от обжалваното съдебно решение Общият съд посочва, че единствено мярката за изключване от всякакво подпомагане от ЕЗФРСР за срок от две години се приравнява на истинска санкция.
147
Следователно Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел в точки 207—214 от обжалваното съдебно решение, че групата от мерки, предвидени от гръцката правна уредба, не може да представлява режим на ефективни, пропорционални и възпиращи санкции по смисъла на член 73 от Регламент № 817/2004. Всъщност, макар една такава мярка за временно изключване да може да се счита за санкция предвид адекватния ѝ наказателен и възпиращ характер, сама по себе си тя е недостатъчна, за да се установи съществуването на режим на санкции в съответствие с член 73 от Регламент № 817/2004.
148
Следователно първото оплакване в подкрепа на първата част от шестото основание трябва да се отхвърли като неоснователно.
149
Що се отнася до второто оплакване от тази част, достатъчно е да се отбележи, че изложените от Република Гърция доводи се основават на неправилен прочит на точка 208 от обжалваното съдебно решение.
150
Всъщност в тази точка от обжалваното съдебно решение Общият съд не изисква една нередност непременно да се отнася до условие за допускане на подпомагане, а само отговаря на доводите на Република Гърция, изведени от това, че компетентните органи на тази държава членка са приели мерки за изключване, за да санкционират проекти, които не отговарят на условията за подпомагане.
151
Следователно второто оплакване, изтъкнато в подкрепа на тази част, трябва да се отхвърли.
152
Що се отнася до третото оплакване, изведено от твърдяно изопачаване на обобщения доклад, вярно е, че в точка 206 от обжалваното съдебно решение Общият съд посочва два случая на намаляване на помощта, които не фигурират в този доклад. Тези случаи обаче са посочени в тази точка от обжалваното съдебно решение само като пример за прилагане на „политиката на санкции“ на Република Гърция, а последната не оспорва преценката на Комисията, че тази държава само е намалявала помощта, без да налага санкция.
153
Що се отнася до втората част от шестото основание, която по същество е изведена от прилагането с обратно действие и по аналогия на член 63 от Регламент за изпълнение № 809/2014 и се отнася до точки 224—229 от обжалваното съдебно решение, следва да се констатира, че в точки 216—221 от това решение Общият съд най-напред приема, че съгласно документ VI/5330/97 липсата на санкция в рамките на мярка 121 трябва да се третира по същия начин като пропуск във връзка с ключова проверка, което обосновава прилагането на фиксирана корекция от най-малко 5 %.
154
По-нататък, в точка 222 от обжалваното съдебно решение, която впрочем Република Гърция не оспорва, Общият съд изрично уточнява, че правната основа на тази корекция е член 52 от Регламент № 1306/2013, който заменя член 31 от Регламент № 1290/2005.
155
Накрая, едва в точки 223—229 от обжалваното съдебно решение Общият съд одобрява прилагането по аналогия на член 63 от Регламент за изпълнение № 809/2014, тъй като тази последваща по-благоприятна за Република Гърция разпоредба е накарала Комисията да намали размера на посочената корекция.
156
Следователно доводите на Република Гърция се основават на неправилен прочит на обжалваното съдебно решение. Всъщност, противно на поддържаното от тази държава членка, мотивите на Общия съд в точки 224—229 от обжалваното съдебно решение не са изведени от неприложимо в случая правно основание.
157
Освен това не може да се приеме, че като е споменал, от една страна, в точка 225 от обжалваното съдебно решение принципа на прилагане с обратно действие на най-лекото наказание, и от друга страна, в точка 226 от това решение — Регламент № 2988/95, Общият съд е заменил този принцип или този регламент с член 52 от Регламент № 1306/2013 като правно основание на финансовата корекция. Напротив, тези позовавания са част от практиката на Съда, съгласно която като общ принцип на правото на Съюза този принцип следва да се прилага за по-леките административни санкции (вж. в този смисъл решения от 1 януари 2004 г., Gerken, C‑295/02, EU:C:2004:400, т. 56 и 57, от 8 март 2007 г., Campina, C‑45/06, EU:C:2007:154, т. 32, 33 и 60 и от 11 март 2008 г., Jager, C‑420/06, EU:C:2008:152, т. 59 и 60).
158
Следователно, противно на поддържаното от Република Гърция, мотивите на Общия съд в точки 224—229 от обжалваното съдебно решение не са нито недостатъчни, нито погрешни.
159
Следователно шестото основание на жалбата трябва да се отхвърли изцяло по същество.
160
От всички гореизложени съображения следва, че тъй като първото и второто основание трябва да се уважат, от една страна, трябва да се отмени точка 1 от диспозитива на обжалваното съдебно решение, доколкото Общият съд отхвърля жалбата на Република Гърция относно фиксираните корекции от 25 % и 10 %, приложени към помощите за пасищни площи за референтните 2012 г. и 2013 г., и еднократната корекция в размер на 37163161,78 EUR за референтната 2013 г., наложени със спорното решение заради слабости при определянето на постоянните пасища, които отговарят на условията за подпомагане, и контрола върху тях, и от друга страна, трябва да се отхвърли жалбата в останалата ѝ част.
По жалбата пред Общия съд
161
Съгласно член 61, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз, когато отменя решение на Общия съд, Съдът може да върне делото на Общия съд за постановяване на решение или сам да постанови окончателно решение, когато фазата на производството позволява това.
162
В случая Съдът следва да постанови окончателно решение по делото, тъй като фазата на производството го позволява.
163
От точка 63 от настоящото решение произтича, че за да се установи дали съответната площ трябва да се квалифицира като „постоянно пасище“ по смисъла на член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004 и на член 2, буква в) от Регламент № 1120/2009, определящият критерий, който следва да се вземе предвид, не е видът растителност върху тази площ, а действителното ѝ използване за селскостопанска дейност, типична за „постоянните пасища“.
164
Следва обаче да се отбележи, що се отнася до свързаните с площи помощи за референтната 2012 г., че в обобщаващия доклад Комисията е обосновала прилагането на фиксирана корекция от 25 % с оглед на съвкупност от нередности, свързани с определянето на постоянните пасища и контрола върху тях, които, взети заедно, са ѝ дали основание да заключи, че при прилагането на системата за контрол, която е трябвало да гарантира точността на разходите, са допуснати сериозни пропуски и това по всяка вероятност е довело до изключително големи загуби за ЕФГЗ.
165
При това положение, доколкото, от една страна, фиксираната корекция от 25 % се основава на съвкупност от нередности, една от които обаче се дължи на неправилно тълкуване на член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004 и на член 2, буква в) от Регламент № 1120/2009, и от друга страна, това неправилно тълкуване е могло да има отражение върху преценката на Комисията относно другите установени от нея слабости, тази институция трябва да направи нова цялостна преценка, за да провери дали този размер на корекцията продължава да е обоснован.
166
Що се отнася до свързаните с площи помощи за референтната 2013 г., в обобщения доклад Комисията е обосновала, от една страна, прилагането на еднократна корекция в размер на 37163161,78 EUR поради слабости, свързани с определението на постоянните пасища, и от друга страна, прилагането на фиксирана корекция от 10 % поради съвкупност от сходни нередности, сред които е и определянето на постоянните пасища. По отношение на последната фиксирана корекция обаче Комисията е приела, че размерът от 10 % е подходящ предвид констатираните нередности за референтната 2013 г., както и предвид усилията, положени от Република Гърция през тази референтна година за подобряване на положението.
167
Следва също така да се приеме, че доколкото, от една страна, корекциите за референтната 2013 г. се основават на съвкупност от нередности, една от които се дължи на неправилно тълкуване на член 2, първа алинея, точка 2 от Регламент № 796/2004 и на член 2, буква в) от Регламент № 1120/2009, и от друга страна, че това неправилно тълкуване е могло да има отражение върху преценката на Комисията относно другите установени от нея слабости, тази институция трябва да направи нова цялостна преценка, за да провери дали еднократната корекция и финансовата корекция от 10 % продължават да са обосновани.
168
Поради това следва да се приеме, че първото основание за отмяна, посочено в жалбата на Република Гърция до Общия съд, е налице и съответно да се отмени спорното решение в частта, в която се прилагат фиксирани финансови корекции от 25 % и 10 % за помощите за пасищни площи за референтните 2012 г. и 2013 г., както и еднократна корекция в размер на 37163161,78 EUR за референтната 2013 г., заради слабости при определянето на постоянните пасища, които отговарят на условията за подпомагане, и контрола върху тях.
По съдебните разноски
169
Съгласно член 184, параграф 2 от Процедурния правилник, когато жалбата е основателна и Съдът се произнася окончателно по спора, той се произнася по съдебните разноски.
170
Съгласно член 138, параграф 3 от този правилник, приложим по силата на член 184, параграф 1 от същия към производствата по обжалване на съдебни актове на Общия съд, ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания, всяка страна понася направените от нея съдебни разноски.
171
Тъй като Република Гърция и Комисията са загубили по едно или няколко от предявените основания, те следва да понесат направените от тях съдебни разноски в първоинстанционното производство и в производството по обжалване.
По изложените съображения Съдът (девети състав) реши:
1)
Отменя точка 1 от диспозитива на решението на Общия съд на Европейския съюз от 4 октомври 2018 г., Гърция/Комисия (T‑272/16, непубликувано, EU:T:2018:651), доколкото Общият съд отхвърля жалбата на Република Гърция срещу фиксираните корекции от 25 % и 10 %, приложени към помощите за пасищни площи за референтните 2012 г. и 2013 г., и еднократната корекция в размер на 37163161,78 EUR за референтната 2013 г., наложени с Решение за изпълнение (ЕС) 2016/417 на Комисията от 17 март 2016 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), заради слабости при определянето на постоянните пасища, които отговарят на условията за подпомагане, и контрола върху тях.
2)
Отменя точка 2 от диспозитива на решението на Общия съд на Европейския съюз от 4 октомври 2018 г., Гърция/Комисия (T‑272/16, непубликувано, EU:T:2018:651), доколкото се произнася по съдебните разноски.
3)
Отхвърля жалбата в останалата ѝ част.
4)
Отменя Решение за изпълнение 2016/417 в частта, в която заради слабости при определянето на постоянните пасища, които отговарят на условията за подпомагане, и контрола върху тях прилага спрямо Република Гърция фиксирани корекции от 25 % и 10 %, приложени за помощите за пасищни площи за референтните 2012 г. и 2013 г., и еднократна корекция в размер на 37163161,78 EUR за референтната 2013 г.
5)
Република Гърция и Европейската комисия понасят направените от тях съдебни разноски в първоинстанционното производство и в производството по обжалване.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: гръцки.