62023CJ0557
DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)
den 12 september 2024 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter – Förordning (EU) nr 1308/2013 – Nationell lagstiftning i vilken det föreskrivs reglerade priser för vissa jordbruksprodukter och en skyldighet att erbjuda en viss kvantitet av dessa produkter till försäljning– Böter”
I mål C‑557/23,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Szegedi Törvényszék (Domstolen i Szeged, Ungern) genom beslut av den 6 september 2023, som inkom till domstolen samma dag, i målet
SPAR Magyarország Kft.
mot
Bács-Kiskun Vármegyei Kormányhivatal,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden K. Jürimäe, domstolens ordförande K. Lenaerts, tillika tillförordnad domare på tredje avdelningen, samt domarna N. Piçarra, N. Jääskinen (referent) och M. Gavalec,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
SPAR Magyarország Kft., genom G. Báthory, V. Łuszcz och L. Wallacher, ügyvédek,
–
Ungerns regering, genom M.Z. Fehér, R. Kissné Berta och K. Szíjjártó, samtliga i egenskap av ombud,
–
Tysklands regering, genom J. Möller och N. Scheffel, båda egenskap av ombud,
–
Österrikes regering, genom A. Posch, J. Schmoll och M. Kopetzki, samtliga i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, genom M. Konstantinidis och Zs. Teleki, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1308/2013 av den 17 december 2013 om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 922/72, (EEG) nr 234/79, (EG) nr 1037/2001 och (EG) nr 1234/2007 (EUT L 347, 2013, s. 671), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2117 av den 2 december 2021 (EUT L 435, 2021, s. 262) (nedan kallad förordning nr 1308/2013).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan SPAR Magyarország Kft. och Bács-Kiskun Vármegyei Kormányhivatal (Förvaltningsmyndigheten i provinsen Bács-Kiskun, Ungern) (nedan kallad den nationella myndigheten). Målet rör myndighetens beslut att påföra Spar Magyarország böter med hänvisning till konsumentskyddet.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3
I skälen 172, 185 och 189 i förordning nr 1308/2013 anges följande:
”(172)
Mot bakgrund av jordbrukssektorns särdrag och dess beroende av att hela livsmedelsleveranskedjan fungerar väl, inbegripet att konkurrensregler tillämpas på ett effektivt sätt med avseende på alla anknytande sektorer i hela livsmedelskedjan, som kan vara ytterst koncentrerad, bör särskild uppmärksamhet ägnas tillämpningen av konkurrensreglerna i artikel 42 [FEUF]. …
…
(185)
I syfte att ändamålsenligt och effektivt reagera på hot om marknadsstörningar som orsakas av kraftiga prisstegringar eller prisfall på interna eller externa marknader eller andra händelser och omständigheter som på ett väsentligt sätt stör eller hotar marknaden, om situationen eller dess effekter på marknaden sannolikt kommer att fortsätta eller förvärras, bör befogenheten att anta vissa akter delegeras till [Europeiska] kommissionen med avseende på att vidta de åtgärder som krävs för att ta itu med marknadssituationen, samtidigt som alla åtaganden som följer av ingångna internationella avtal ska iakttas och förutsatt att andra tillgängliga åtgärder enligt denna förordning förefaller vara otillräckliga, inbegripet åtgärder för att utvidga eller ändra räckvidden, varaktigheten eller andra aspekter av andra åtgärder som föreskrivs i denna förordning, eller för att föreskriva om exportbidrag, eller vid behov helt eller delvis tillfälligt upphäva importtullarna, även för vissa kvantiteter eller tidsperioder.
…
(189)
Kommissionen bör ges befogenhet att vidta de åtgärder som krävs för att lösa särskilda praktiska problem i en nödsituation.”
4
I artikel 1 i förordningen föreskrivs följande:
”1.   Genom denna förordning upprättas en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter, vilket betyder de produkter som förtecknas i bilaga I till fördragen, med undantag för de fiskeri- och vattenbruksprodukter enligt definitionen i unionens lagstiftningsakter om den gemensamma marknadsordningen för fiskeri- och vattenbruksprodukter.
2.   De jordbruksprodukter som avses i punkt 1 ska fördelas på följande sektorer enligt respektive delar av bilaga I:
a)
Spannmål, del I.
…
c)
Socker, del III.
…
p)
Mjölk och mjölkprodukter, del XVI.
…
s)
Ägg, del XIX.
t)
Fjäderfäkött, del XX.
…
x)
Andra produkter, del XXIV.”
5
Kapitel I i avdelning II som omfattas av del II i förordningen innehåller ett avsnitt 1 med rubriken ”Handelsnormer”, vilket omfattar artiklarna 73–91 i förordningen.
6
I artikel 73 i förordning nr 1308/2013 föreskrivs följande:
”Utan att det påverkar tillämpningen av andra bestämmelser beträffande jordbruksprodukter och utan att det påverkar de bestämmelser som inom den veterinära sektorn, den fytosanitära sektorn och inom livsmedelssektorn antagits för att säkra att produkterna är förenliga med hygien- och hälsonormerna samt för att skydda människors, växters och djurs hälsa fastställs i detta avsnitt regler avseende handelsnormer.”
7
I artikel 74 i förordningen föreskrivs följande:
”De produkter för vilka det har fastställts sektor- eller produktspecifika handelsnormer i enlighet med detta avsnitt får endast saluföras i unionen om de överensstämmer med dessa normer.”
8
I artikel 75 i förordningen föreskrivs följande:
”1.   Handelsnormer får gälla för en eller fler av följande sektorer och produkter:
a)
Olivolja och bordsoliver.
b)
Frukt och grönsaker.
c)
Bearbetad frukt- och grönsaksprodukter.
d)
Bananer.
e)
Levande växter.
f)
Ägg.
g)
Fjäderfäkött.
h)
Bredbara fetter avsedda att användas som livsmedel.
…
3.   Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 26 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1169/2011 [av den 25 oktober 2011 om tillhandahållande av livsmedelsinformation till konsumenterna, och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 1924/2006 och (EG) nr 1925/2006 samt om upphävande av kommissionens direktiv 87/250/EEG, rådets direktiv 90/496/EEG, kommissionens direktiv 1999/10/EG, Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/13/EG, kommissionens direktiv 2002/67/EG och 2008/5/EG samt kommissionens förordning (EG) nr 608/2004 (EUT L 304, 2011, s. 18)], får de handelsnormer som avses i punkt 1 omfatta ett eller flera av följande som ska fastställas sektors- eller produktvis och baseras på varje sektors särskilda särdrag, behovet av att reglera utsläppandet på marknaden och de villkor som fastställs i punkt 5 i den här artikeln:
a)
Tekniska definitioner, beteckningar och varubeskrivningar för andra sektorer än de som anges i artikel 78.
b)
Klassificeringskriterier, t.ex. klass, vikt, storlek, ålder och kategori.
c)
Art, växtsort, djurras eller handelstyp.
d)
Presentation, märkning kopplad till obligatoriska handelsnormer, förpackning, regler som ska gälla för förpackningscentraler, märkning, skördeår och användning av särskilda begrepp, utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i artiklarna 92–123.
e)
Kriterier som utseende, konsistens, konformation och produktegenskaper samt vattenhalten i procent.
f)
Särskilda ämnen som används i produktionen, eller ingredienser eller beståndsdelar, inklusive deras mängd, renhet och identifiering.
g)
Typ av jordbruks- och produktionsmetod, inbegripet oenologiska metoder och avancerade system för hållbar produktion.
h)
Blandning (coupage) av must och vin, inbegripet definitioner av detta, blandning och restriktioner för detta.
i)
Uppsamlings-, leverans-, konserverings- och hanteringsfrekvens, förvaringsmetod och förvaringstemperatur, lagring och transport.
j)
Produktionsplats och/eller ursprung, med undantag av fjäderfäkött och bredbara fetter.
k)
Begränsningar när det gäller användningen av vissa ämnen och metoder.
l)
Särskilda användningsområden.
m)
Villkor för avsättning, lagring, omsättning och användning av produkter som inte överensstämmer med de handelsnormer som antagits enligt punkt 1 eller med de definitioner, beteckningar och varubeskrivningar som avses i artikel 78, samt för avsättning av biprodukter.
…
5.   De sektor- eller produktspecifika handelsnormer som antas i enlighet med punkt 1 i denna artikel ska fastställas utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 84–88 och bilaga IX och hänsyn ska därvid tas till
a)
de berörda produkternas särdrag,
b)
behovet av att underlätta utsläppandet av produkterna på marknaden,
c)
producenternas intresse av att informera om vad som kännetecknar produkten och produktionen och konsumenternas intresse av att få riktig och tydlig produktinformation, även om produktionsplatsen, vilken ska fastställas i varje enskilt fall på lämplig geografisk nivå, efter en utvärdering av särskilt kostnaderna och de administrativa bördorna för aktörerna samt fördelarna för producenter och slutkonsumenter,
d)
de metoder som är tillgängliga för att fastställa produkternas fysikaliska, kemiska och organoleptiska egenskaper,
e)
de rekommendationer till normer som fastställts av internationella organ,
f)
behovet av att bevara produkters naturliga och kännetecknande egenskaper och undvika att orsaka en genomgripande ändring av den berörda produktens sammansättning.
…”
9
I artikel 83.5 i förordningen föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna får endast anta eller behålla ytterligare nationella bestämmelser om produkter som omfattas av unionens handelsnormer, om sådana bestämmelser är förenliga med unionsrätten, särskilt principen om fri rörlighet för varor, och med förbehåll för Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG [av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (EGT L 204, 1998, s. 37)].”
10
I artikel 90a.3 i förordning nr 1308/2013 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska utföra kontroller, på grundval av en riskanalys, för att kontrollera att de produkter som avses i artikel 1.2 följer reglerna i detta avsnitt och ska tillämpa administrativa sanktioner i förekommande fall.”
11
Artikel 219 i förordningen har rubriken ”Åtgärder mot störningar på marknaden”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:
”För att ändamålsenligt och effektivt reagera på hot om marknadsstörningar orsakade av kraftiga prisstegringar eller prisfall på interna eller externa marknader eller andra händelser och omständigheter som på ett markant sätt stör eller hotar marknaden ska kommissionen, om situationen eller dess effekter på marknaden sannolikt kommer att fortsätta eller förvärras, ges befogenhet att anta delegerade akter enligt artikel 227 för att vidta de åtgärder som krävs för att ta itu med situationen på marknaden, samtidigt som alla åtaganden som följer av internationella avtal som ingåtts i enlighet med EUF-fördraget iakttas och förutsatt att andra tillgängliga åtgärder enligt denna förordning visar sig vara otillräckliga eller olämpliga.
När det vid sådana hot om marknadstörningar som avses i första stycket i denna punkt föreligger tvingande skäl till skyndsamhet ska det förfarande som föreskrivs i artikel 228 tillämpas på delegerade akter som antas i enlighet med första stycket i denna punkt.
…”
12
Artikel 221 i förordningen har rubriken ”Åtgärder för att lösa specifika problem”. I punkterna 1 och 2 i den artikeln föreskrivs följande:
”1.   Kommissionen ska anta genomförandeakter för att vidta åtgärder som är både nödvändiga och berättigade i en nödsituation för att lösa specifika problem. …
2.   Vid vederbörligen motiverade tvingande skäl till skyndsamhet som sammanhänger med situationer som kan förorsaka en snabb försämring av produktions- och marknadsvillkor som kan bli svår att råda bot på om antagandet av åtgärder fördröjs, ska kommissionen för att lösa specifika problem anta genomförandeakter med omedelbar verkan …”
Ungersk rätt
13
6/2022 (I. 14.) Az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény veszélyhelyzet ideje alatt történő eltérő alkalmazásáról szóló 6/2022 (I. 14.) Korm. rendelet (regeringsdekret 6/2022 (I. 14.) om införande av tillfälliga undantag i nödsituationer vid tillämpningen av 1990 års lag nr LXXXVII om prissättning) av den 14 januari 2022 (Magyar Közlöny 2022/5.) (nedan kallat det omtvistade regeringsdekretet) trädde i kraft den 1 februari 2022 för en inledande period på tre månader. På grund av successiva förlängningar fortsatte det att gälla till och med den 31 juli 2023. Det har för övrigt ändrats två gånger med verkan från den 10 november 2022 respektive den 12 januari 2023.
14
Bestämmelserna i det omtvistade regeringsdekretet, vilka är tillämpliga i det nationella målet, återges i punkterna 15–20 i förevarande dom och motsvarar de bestämmelser som var gällande mellan den 12 januari 2023 och den 31 juli 2023.
15
I 1 § det omtvistade regeringsdekretet föreskrivs följande:
”1)   För att motverka de negativa effekterna av bristerna på marknaden ska de produkter som avses i bilaga 1, under perioden 1 februari 2022–31 juli 2023, läggas till i förteckningen över produkter med reglerade priser i punkt I A i bilagan till az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény [(1990 års lag nr LXXXVII om prissättning)].
2)   Det bruttopris som ska tillämpas på de varor som anges i bilaga 1 i en butik eller ett köpcentrum och vid postorderförsäljning får inte vara högre än det bruttopris som den 15 oktober 2021 tillämpades av en distributör som säljer dagligvaror i den mening som avses i a kereskedelemről 2005. évi CLXIV. törvény [(2005 års lag nr CLXIV om handel)] (nedan kallad distributören).
…”
16
I 1/A § det omtvistade regeringsdekretet föreskrevs följande:
”1)   Under perioden mellan ikraftträdandet av az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény veszélyhelyzet ideje alatt történő eltérő alkalmazásáról szóló 6/2022 (I. 14.) Korm. rendelet módosításáról szóló 451/2022 (XI. 9.) Korm. rendelet [(regeringsdekret 451/2022 (XI. 9.) om ändring av regeringsdekret 6/2022 (I. 14.) om införande av tillfälliga undantag i nödsituationer vid tillämpningen av 1990 års lag nr LXXXVII om prissättning)], och den 31 juli 2023, ska de produkter som avses i bilaga 2 läggas till de produkter med reglerade priser som anges i 1 § punkt 1.
2)   Det bruttopris som ska tillämpas på de varor som anges i bilaga 2 i en butik eller ett köpcentrum och vid postorderförsäljning får inte vara högre än det bruttopris som tillämpades av distributören den 30 september 2022.
3)   I stället för det bruttopris som tillämpades den 30 september 2022,
a)
ska det senaste bruttopris som tillämpades av distributören före den 30 september 2022 tillämpas om det bruttopris som tillämpades den 30 september 2022 inte är tillgängligt.
b)
ska det genomsnittliga konsumentpris som offentliggjorts på Központi Statisztikai Hivatals webbplats [(statistiska centralbyrån, Ungern)] för september 2022 tillämpas, i den mån det är tillgängligt, om det bruttopris som avses i led a inte kan fastställas.
…
6)   Inga andra kostnader eller avgifter får tas ut när priserna fastställs i enlighet med punkt 2.”
17
I 2 § det omtvistade regeringsdekretet föreskrevs följande:
”1)   Distributören är skyldig
a)
att saluföra de produkter som anges i bilaga 1 och som salufördes av distributören den 15 oktober 2021,
b)
att bjuda ut ovannämnda produkter till försäljning i kvantiteter som minst motsvarar den genomsnittliga dagliga kvantitet som distributören hade i lager år 2021 under motsvarande veckodag,
c)
att se till att lagret av de ovannämnda produkterna – vid behov med upp till två gånger den kvantitet som anges i b – och kundernas tillgång till dem fortlöpande ligger på en nivå som är tillräcklig för att säkerställa kontinuitet i försörjningen genom att undvika brister.
2)   Distributören är skyldig att sätta upp den information som rör 1 § punkt 1 i den form och med det innehåll som fastställs av ministern för samordning av den allmänna politiken, på en väl synlig plats i butiken och, att vid postorderförsäljning offentliggöra den på hemsidan.”
18
I 2/A § det omtvistade regeringsdekretet föreskrevs följande:
”1)   Distributören är skyldig
a)
att saluföra de produkter som anges i bilaga 2 och som salufördes av distributören den 30 september 2022,
b)
att bjuda ut ovannämnda produkter till försäljning i kvantiteter som på den aktuella veckodagen minst motsvarar den genomsnittliga dagliga kvantitet som distributören hade i lager år 2022,
c)
att se till att lagret av de ovannämnda produkterna – vid behov med upp till två gånger den kvantitet som anges i b – och kundernas tillgång till dem fortlöpande ligger på en nivå som är tillräcklig för att säkerställa kontinuitet i försörjningen genom att undvika brister.
2)   Distributören är skyldig att sätta upp den information som rör 1/A. § punkt 1 i den form och med det innehåll som fastställs av ministern för samordning av den allmänna politiken, på en väl synlig plats i butiken och, att vid postorderförsäljning offentliggöra den på hemsidan.”
19
I 3 § punkterna 1–4 det omtvistade regeringsdekretet föreskrevs följande:
”1)   I förvaltningsrättsliga mål som inte är tvistiga och som omfattas av 16 § [1990 års lag nr LXXXVII om prissättning] samt har till syfte att genomföra bestämmelserna i detta regeringsdekret, ska den allmänna konsumentskyddsmyndighet som utsetts genom regeringsdekretet om utseende av en allmän konsumentskyddsmyndighet (nedan kallad myndigheten), med hänsyn till 1 § punkt 5 och 1/A § punkt 5, tillsammans med Nemzeti Élelmiszerlánc-biztonsági Hivatal [(Livsmedelsverket, Ungern)], agera ex officio.
2)   Med avvikelse från 16 § [1990 års lag nr LXXXVII om prissättning] och 38/B § Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény [(2011 års lag nr CXCIV om ekonomisk stabilitet i Ungern)], får den myndighet som under sin tillsyn får kännedom om ett åsidosättande av de skyldigheter som avses i 1 och 2 §§,
a)
påföra böter på mellan 50000 ungerska forinter [(HUF) (cirka 131 euro)] och 3000000 [(HUF) (cirka 7849 euro)], eller
b)
genom beslut förplikta distributören att tillfälligt upphöra med sin verksamhet under en period som inte får vara kortare än en dag eller längre än sex månader.
3)   Den påföljd som föreskrivs i punkt 2 a får tillämpas vid flera tillfällen, om överträdelser upptäcks vid flera på varandra följande kontroller, även om dessa upptäcks samma dag och i samma butik, vilket innebär att om nya böter påförs ska det beloppet vara minst dubbelt så högt som det bötesbelopp som påförts för den tidigare överträdelsen, utan att bestämmelsen om böternas maximibelopp behöver beaktas.
4)   Vid upprepade överträdelser kan de påföljder som föreskrivs i punkt 2 a och b tillämpas samtidigt.”
20
I bilaga 1 till det omtvistade regeringsdekretet föreskrevs följande:
”Produkter med reglerade priser
1.
strösocker (vitt socker)
2.
fint vetemjöl T55
3.
raffinerad solrosolja
4.
skinka av tamsvin (med ben, med svål, filéad, skuren i bitar, skivad eller hackad, som säljs färdigförpackad eller ej, färsk, kyld eller fryst).
5.
kycklingfiléer, skrov – ryggben, gump och vingspetsar, tillsammans eller separat (inklusive produkter med ben, med skinn, som är filéade, skurna i bitar, skivade eller hackade, som säljs färdigförpackad eller ej, färska, kylda eller frysa).
6.
UHT‑mjölk från kor med en fetthalt på 2,8 procent”
21
I bilaga 2 till det omtvistade regeringsdekretet föreskrevs följande:
”Produkter med reglerade priser
1.
Färska ägg, i skal, av arten Gallus domesticus (andra än kläckägg, befruktade)
2.
Matpotatis, förutom färskpotatis.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
22
Det framgår av beslutet om hänskjutande att den ungerska regeringen i början av år 2022 antog det omtvistade regeringsdekretet för att motverka de negativa effekterna av bristerna på marknaden i samband med den nödsituation som uppkom med anledning av covid-19-pandemin. Enligt nämnda dekret salufördes vissa av jordbrukets basprodukter, vilka anges i bilaga 1 till dekretet, nämligen vissa typer av socker, vetemjöl, solrosolja, gris- och fjäderfäkött samt mjölk, till reglerade priser. Enligt det omtvistade regeringsdekretet kunde bruttopriset på dessa produkter som tillämpades av de distributörer som sålde dagligvaror inte vara högre än det bruttopris som tillämpades den 15 oktober 2021. Om distributörerna saluförde samma produkter vid denna tidpunkt var de dessutom skyldiga att saluföra dem i en daglig kvantitet som minst motsvarade den genomsnittliga dagliga kvantitet som erbjöds till försäljning motsvarande veckodag år 2021.
23
På grund av kriget i Ukraina ändrade den ungerska regeringen det omtvistade regeringsdekretet på så sätt att den referenskvantitet som skulle beaktas från och med den 10 november 2022 inte längre var den dagliga genomsnittliga kvantiteten som erbjöds till försäljning år 2021, utan den dagliga genomsnittliga kvantitet som den berörda distributören hade i lager motsvarande veckodag under det året.
24
Från och med detta datum utvidgade den ungerska regeringen även tillämpningen av de reglerade priserna till att omfatta två andra produkter, nämligen ägg och potatis. De distributörer som sålde dessa produkter var skyldiga att saluföra dem i kvantiteter som motsvarade de genomsnittliga dagliga kvantiteter som de hade i lager motsvarande veckodag år 2022, och priset på dessa produkter fick inte vara högre än det pris som tillämpades den 30 september 2022. Det omtvistade regeringsdekretet var gällande fram till den 31 juli 2023. Det ändrades en sista gång med verkan från och med den 12 januari 2023.
25
Efter en kontroll som den nationella myndigheten genomförde den 1 februari 2023 i en av Spar Magyarországs försäljningslokaler i Ungern, konstaterade myndigheten med avseende på fem av de jordbruksprodukter som avses i det omtvistade regeringsdekretet att de genomsnittliga dagliga kvantiteter som erbjöds till försäljning var lägre än de genomsnittliga dagliga kvantiteter som fanns i lager motsvarande veckodag under år 2021 eller år 2022. Genom beslut av den 9 maj 2023 konstaterade nämnda myndighet en överträdelse av bestämmelserna i det omtvistade regeringsdekretet och påförde Spar Magyarország böter med hänvisning till konsumentskyddet. Vid fastställandet av bötesbeloppet beaktade den nationella myndigheten bland annat att den skada som överträdelsen orsakat var irreparabel, det stora antal konsumenter som berördes av överträdelsen med hänsyn till var den aktuella försäljningslokalen var belägen, överträdelsens varaktighet, att överträdelsen begåtts vid upprepade tillfällen och hur vanligt förekommande överträdelsen hade varit, hur allvarlig överträdelsen var med hänsyn till Spar Magyarországs betydelse och de rättsliga skyldigheter som påstods ha åsidosatts, men även distributörens samarbetsvilja.
26
Spar Magyarország överklagade den nationella myndighetens beslut till den hänskjutande domstolen och bestred beslutets rättsliga grund och det bötesbelopp som det hade påförts. Spar Magyarország gjorde till stöd för sitt överklagande gällande att det omtvistade regeringsdekretet, enligt dess tolkning, inte hade till syfte att införa en allmän leveransskyldighet, eftersom syftet i slutändan var att distributörerna till fullo skulle tillgodose konsumenternas efterfrågan. Även om Spar Magyarország inte erbjöd de kvantiteter som föreskrivs i det omtvistade regeringsdekretet till försäljning gjorde bolaget emellertid gällande att det alltid hade tillgodosett all efterfrågan från konsumenterna och att det den dag då kontrollen utfördes hade ett utgående lager för var och en av de berörda produkterna. Spar Magyarország ansåg således att det inte hade gjort sig skyldig till någon överträdelse.
27
Den nationella myndigheten yrkade att överklagandet skulle ogillas. Nämnda myndighet betonade att en överträdelse har begåtts när handlaren inte uppfyller sin skyldighet att erbjuda de kvantiteter som föreskrivs i det omtvistade regeringsdekretet till försäljning. Det finns i detta avseende ett strikt ansvar, vilket Kúria (Högsta domstolen, Ungern) har bekräftat. Den domstolen fann bland annat att de ifrågavarande bestämmelserna, i syfte att motverka de skadliga effekterna av bristerna på marknaden och att stärka konsumentskyddet såsom ett mål av allmänintresse, medför ett strikt ansvar. Distributören är således skyldig att garantera kvantiteterna av de varor som anges i regeringsdekretet till reglerade priser.
28
Den hänskjutande domstolen är osäker på huruvida det omtvistade regeringsdekretet, i vilket det föreskrivs en skyldighet att – vid äventyr av böter – erbjuda en viss kvantitet jordbruksprodukter som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 1308/2013 till försäljning till ett reglerat detaljhandelspris, är förenligt med unionsrätten, eftersom en sådan lagstiftning strider mot principen om att sättandet av försäljningspriserna för jordbruksprodukter ska vara fritt och baserat på fri konkurrens samt mot proportionalitetsprincipen.
29
Mot denna bakgrund beslutade Szegedi Törvényszék (Domstolen i Szeged, Ungern) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Ska artikel 83.5 i [förordning nr 1308/2013] tolkas så, att den utgör hinder för en nationell åtgärd som den aktuella i det nationella målet, vilken innebär att näringsidkarna, med hänvisning till en nödsituation, åläggs en skyldighet att till ett godkänt fast pris bjuda ut ett antal jordbruksprodukter som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 1308/2013 till försäljning, i kvantiteter som inte fastställs på grundval av den genomsnittliga dagliga kvantitet som näringsidkarna sålt under referensåret utan, oberoende av denna, på grundval av de genomsnittliga dagliga kvantiteter som de hade i lager under referensåret?
2)
Ska artikel 90a.3 i förordning nr 1308/2013 tolkas så, att den utgör hinder för en nationell åtgärd som den aktuella i det nationella målet, enligt vilken böter ska påföras även när näringsidkaren, den dag då kontrollen utförs, har bjudit ut ett antal jordbruksprodukter som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 1308/2013 till försäljning i kvantiteter som motsvarar de genomsnittliga dagliga kvantiteter som denne sålde under referensåret och konsumenterna får tillgång till dessa produkter?”
Prövning av tolkningsfrågorna
30
Domstolen ska inledningsvis pröva de argument som framförts i den österrikiska regeringens och kommissionens skriftliga yttranden, enligt vilka de bestämmelser som den hänskjutande domstolen har hänvisat till, nämligen artikel 83.5 och artikel 90a.3 i förordning nr 1308/2013, inte är tillämpliga på de flesta av de produkter som omfattas av det omtvistade regeringsdekretet eller på de krav som uppställs i det regeringsdekretet.
31
Enligt artikel 83.5 i förordning nr 1308/2013 får medlemsstaterna anta eller behålla ytterligare nationella bestämmelser om produkter som omfattas av unionens handelsnormer, om sådana bestämmelser är förenliga med unionsrätten, särskilt principen om fri rörlighet för varor. I artikel 90a.3 i förordningen föreskrivs en skyldighet för medlemsstaterna att utföra kontroller med avseende på de handelsnormer som omfattar dessa produkter och att ålägga sanktioner om produkterna inte uppfyller dessa normer. Eftersom dessa båda bestämmelser ingår i avsnitt 1 i kapitel I som återfinns i avdelning II i del II i förordningen, vilket rör handelsnormer, är de endast tillämpliga när det är fråga om sådana normer som avser det som räknas upp i artikel 75.3 i den förordningen.
32
Fastställandet av ett högsta pris för vissa produkter och skyldigheten att erbjuda en viss kvantitet av dessa produkter till försäljning omfattas emellertid inte av de specifika faktorer som avses i artikel 75.3 i förordning nr 1308/2013 eller av de särskilda hänsynstaganden som avses i punkt 5 i den artikeln. Det framgår vidare av punkt 1 i den artikeln att av de åtta produkter som avses i det omtvistade regeringsdekretet kan endast ägg och fjäderfäkött omfattas av en handelsnorm. Varken kommissionens förordning (EG) nr 589/2008 av den 23 juni 2008 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller handelsnormerna för ägg (EUT L 163, 2008, s. 6) eller kommissionens förordning (EG) nr 543/2008 av den 16 juni 2008 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller handelsnormerna för fjäderfäkött (EUT L 157, 2008, s. 46) innehåller emellertid handelsnormer avseende dels fastställande av ett högsta pris, dels distributörernas skyldighet att erbjuda en viss kvantitet av dessa två produkter till försäljning. Det finns således inte någon omständighet som gör det möjligt att dra slutsatsen att det beträffande dessa två produkter finns en handelsnorm som motiverar att de bestämmelser som avses i punkt 30 ovan tillämpas.
33
Domstolen finner således att de bestämmelser som avses i den hänskjutande domstolens frågor inte i sig är relevanta för bedömningen av huruvida det omtvistade regeringsdekretet är förenligt med förordning nr 1308/2013. Med hänsyn till att EU-domstolen har till uppgift att tolka samtliga bestämmelser i unionsrätten som behövs för att de nationella domstolarna ska kunna avgöra de mål som är anhängiga vid dem, även om dessa bestämmelser inte är uttryckligen angivna i de frågor som dessa domstolar har hänskjutit (dom av den 22 februari 2024, Deutsche Rentenversicherung Bund, C‑283/21, EU:C:2024:144, punkt 39 och där angiven rättspraxis), hindrar ett sådant konstaterande emellertid inte att det prövas huruvida dekretet är förenligt med unionsrätten och, i synnerhet, med bestämmelserna i förordningen, eftersom dekretet avser produkter som omfattas av förordningens tillämpningsområde.
34
Under dessa omständigheter ska frågorna, vilka ska prövas tillsammans, förstås på så sätt att deras syfte är att få klarhet i huruvida förordning nr 1308/2013 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell åtgärd som, på grund av en nödsituation, dels ålägger en distributör att erbjuda jordbruksprodukter som omfattas av förordningens tillämpningsområde till försäljning till ett reglerat pris och i en kvantitet som motsvarar den genomsnittliga dagliga kvantitet som fanns i distributörens lager under ett referensår, dels föreskriver en skyldighet att påföra böter vid åsidosättande av de skyldigheter som föreskrivs i den nationella åtgärden.
35
Det ska i detta hänseende erinras om att medlemsstaterna inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, som enligt artikel 4.2 d FEUF omfattas av delad befogenhet mellan unionen och medlemsstaterna, har en befogenhet att lagstifta som gör det möjligt för dem att, såsom framgår av artikel 2.2 FEUF, utöva sin befogenhet i den mån som unionen inte har utövat sin befogenhet (dom av den 11 mars 2021, kommissionen/Ungern (Vinstmarginaler), C‑400/19, EU:C:2021:194, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
36
Det framgår vidare av fast praxis att när det finns en förordning om gemensam organisation av marknaden inom ett visst område är medlemsstaterna emellertid skyldiga att avhålla sig från att vidta alla åtgärder som skulle kunna avvika från förordningen eller äventyra den. Även bestämmelser som hindrar att den gemensamma organisationen av marknaden fungerar väl är oförenliga med en sådan organisation, även om området i fråga inte regleras uttömmande av den gemensamma organisationen av marknaden (dom av den 11 mars 2021, kommissionen/Ungern (Vinstmarginaler), C‑400/19, EU:C:2021:194, punkt 35 och där angiven rättspraxis).
37
I avsaknad av en prisregleringsmekanism utgör det fria fastställandet av försäljningspriser i fri konkurrens en komponent i förordning nr 1308/2013 och är ett uttryck för principen om fri rörlighet för varor under effektiva konkurrensvillkor (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 mars 2021, kommissionen/Ungern (Vinstmarginaler), C‑400/19, EU:C:2021:194, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
38
Inrättandet av en gemensam organisation av marknaden hindrar emellertid inte medlemsstaterna från att tillämpa nationella regler vilka eftersträvar ett annat mål av allmänintresse än de mål som den gemensamma organisationen av marknaden omfattar, även om reglerna kan ha en inverkan på den inre marknadens funktion på det berörda området, förutsatt att dessa regler är ägnade att säkerställa förverkligandet av det mål som eftersträvas och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (dom av den 11 mars 2021, kommissionen/Ungern (Vinstmarginaler), C‑400/19, EU:C:2021:194, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
39
För det första framgår det såväl av den hänskjutande domstolens konstateranden som av Spar Magyarországs, den österrikiska regeringens och kommissionens skriftliga yttranden att det omtvistade regeringsdekretet inskränker den fria konkurrensen, vilken, såsom det erinrats om i punkt 37 ovan, utgör en del av förordning nr 1308/2013. Skyldigheten att erbjuda jordbruksprodukter till reglerade priser och i vissa kvantiteter till försäljning hindrar nämligen distributörerna från att fritt fastställa sina försäljningspriser och de kvantiteter som de önskar sälja baserat på ekonomiska överväganden som grundar sig på fri konkurrens.
40
För det andra ska det omtvistade regeringsdekretet, i enlighet med den rättspraxis som det erinrats om i punkt 38 ovan, motiveras av ett annat mål av allmänintresse än de som omfattas av den gemensamma organisationen av marknaden.
41
I förevarande fall hade regeringsdekretet enligt den ungerska regeringen ett dubbelt syfte, nämligen att bekämpa inflationen och skydda missgynnade konsumenter genom en tryggad försörjning av baslivsmedel till överkomliga priser.
42
Det ska i detta hänseende visserligen påpekas att kommissionen enligt artiklarna 219 och 221 i förordning nr 1308/2013 på vissa villkor har befogenhet att vidta nödvändiga åtgärder för att hantera dels hot om marknadsstörningar orsakade av kraftiga prisstegringar eller prisfall på interna eller externa marknader eller andra händelser och omständigheter, inbegripet i nödsituationer, dels specifika problem i nödsituationer. Dessa bestämmelser kan emellertid, med hänsyn till de specifika situationer som de reglerar, inte ges en så vid tolkning att förordning nr 1308/2013 i sin helhet ska anses omfatta de mål av allmänintresse som eftersträvas med det omtvistade regeringsdekretet, nämligen att bekämpa inflationen och skydda missgynnade konsumenter genom en tryggad försörjning av baslivsmedel till överkomliga priser.
43
En medlemsstat kan under dessa omständigheter åberopa målet att bekämpa inflationen eller skydda missgynnade konsumenter för att motivera sådana åtgärder som de som anges i det omtvistade regeringsdekretet, vilka undergräver det system för att fastställa priser under effektiva konkurrensvillkor som ligger till grund för förordning nr 1308/2013.
44
Åtgärder för fastställande av ett högsta pris samt skyldigheten att erbjuda en viss kvantitet av produkter till försäljning, såsom de som föreskrivs i det omtvistade regeringsdekretet, måste dock uppfylla de villkor i fråga om proportionalitet som följer av domstolens praxis, det vill säga att de ska vara ägnade att säkerställa förverkligandet av det eftersträvade målet och får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. Proportionalitetsbedömningen måste i detta avseende göras med beaktande av målen med den gemensamma jordbrukspolitiken och behovet av en väl fungerade gemensam organisation av marknaden. Detta innebär att det krävs en avvägning mellan dessa mål och de mål som eftersträvas med det omtvistade regeringsdekretet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 december 2015, Scotch Whisky Association m.fl., C‑333/14, EU:C:2015:845, punkt 28).
45
Vad vidare gäller frågan huruvida den aktuella åtgärden är ägnad att säkerställa förverkligandet av de mål som eftersträvas ska det påpekas att enligt fast rättspraxis är den nationella lagstiftningen ägnad att säkerställa förverkligandet av det eftersträvade målet endast om den verkligen svarar mot önskan att uppnå detta mål på ett sammanhängande och systematiskt sätt (dom av den 23 december 2015, Scotch Whisky Association m.fl., C‑333/14, EU:C:2015:845, punkt 37).
46
I förevarande fall konstaterar domstolen att det omtvistade regeringsdekretet, även om det antas att det är ägnat att skydda missgynnade konsumenter genom en tryggad försörjning av baslivsmedel till överkomliga priser och att bekämpa inflationen, går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål (se, analogt, dom av den 11 mars 2021, kommissionen/Ungern (Vinstmarginaler), C‑400/19, EU:C:2021:194, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
47
Såsom den tyska regeringen och kommissionen har gjort gällande i sina skriftliga yttranden går ingreppet i distributörernas fria tillträde till marknaden under effektiva konkurrensvillkor – det vill säga det fria tillträde som garanteras genom förordning nr 1308/2013 – och följaktligen de störningar i hela distributionskedjan som orsakas av de reglerade priser som distributörerna är skyldiga att tillämpa och av att de är skyldiga att erbjuda de erforderliga kvantiteterna av de berörda produkterna till försäljning, nämligen utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de mål som eftersträvas med förordningen.
48
Mot denna bakgrund ska frågorna besvaras enligt följande. Förordning nr 1308/2013 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell åtgärd som, på grund av en nödsituation, dels ålägger en distributör att erbjuda jordbruksprodukter som omfattas av förordningens tillämpningsområde till försäljning till ett reglerat pris och i en kvantitet som motsvarar den genomsnittliga dagliga kvantitet som fanns i distributörens lager under ett referensår, dels föreskriver en skyldighet att påföra böter vid åsidosättande av de skyldigheter som föreskrivs i den nationella åtgärden.
Rättegångskostnader
49
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1308/2013 av den 17 december 2013 om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 922/72, (EEG) nr 234/79, (EG) nr 1037/2001 och (EG) nr 1234/2007, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2117 av den 2 december 2021,
ska tolkas så,
att den utgör hinder för en nationell åtgärd som, på grund av en nödsituation, dels ålägger en distributör att erbjuda jordbruksprodukter som omfattas av förordningens tillämpningsområde till försäljning till ett reglerat pris och i en kvantitet som motsvarar den genomsnittliga dagliga kvantitet som fanns i distributörens lager under ett referensår, dels föreskriver en skyldighet att påföra böter vid åsidosättande av de skyldigheter som föreskrivs i den nationella åtgärden.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: ungerska.