62022CC0271
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
T. ĆAPETA
van 23 maart 2023 (
1
)
Gevoegde zaken C‑271/22 tot en met C‑275/22
XT (C‑271/22)
KH (C‑272/22)
BX (C‑273/22)
FH (C‑274/22)
NW (C‑275/22)
tegen
Keolis Agen SARL,
in tegenwoordigheid van:
Syndicat national des transports urbains SNTU-CFDT
[verzoek van de conseil de prud’hommes d’Agen (arbeidsrechter Agen, Frankrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Sociaal beleid – Organisatie van de arbeidstijd – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 31, lid 2 – Richtlijn 2003/88/EG – Artikel 7 – Inroepbaarheid in een geding tussen particulieren – Recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon – Overdracht van jaarlijkse vakantie met behoud van loon wegens langdurige ziekte – Nationale rechtspraak die overdracht van vakantie toestaat zonder beperking in tijd”
I. Inleiding
1.
Kan een werknemer dagen van niet-opgenomen jaarlijkse vakantie met behoud van loon onbeperkt cumuleren of vereist artikel 7, lid 1, van de arbeidstijdenrichtlijn (
2
) dat de lidstaten voorzien in beperkte overdrachtsperioden? Zo ja, wat is een redelijke duur van een dergelijke periode?
2.
Dit zijn de belangrijkste vragen van de verwijzende rechter, de conseil de prud’hommes d’Agen (arbeidsrechter Agen, Frankrijk). Bovendien verzoekt deze rechter om verduidelijking van de rechtstreekse werking van de arbeidstijdenrichtlijn in horizontale situaties, aangezien verweerster in het hoofdgeding een particuliere exploitant is die een openbaarvervoernetwerk beheert.
3.
De onderhavige zaak vloeit voort uit meerdere prejudiciële verwijzingen in het kader van vijf bij de verwijzende rechter aanhangige geschillen. Al deze geschillen betreffen werknemers die thans of voorheen werkzaam waren bij Keolis Agen SARL, de vennootschap die het busvervoersnetwerk van de agglomeratie Agen (Frankrijk) beheert. Deze werknemers hebben hun werkgever verzocht om erkenning van hun rechten op jaarlijkse vakantie met behoud van loon, die zij niet hebben kunnen uitoefenen gedurende het referentiejaar waarin deze rechten zijn ontstaan, en hebben bij de verwijzende rechter een geschil aanhangig gemaakt toen de werkgever deze verzoeken afwees. Een vakbond, het Syndicat national des transports urbains SNTU-CFDT, treedt in deze procedure op ter ondersteuning van de werknemers.
II. Het hoofdgeding, de prejudiciële vragen en de procedure bij het Hof
4.
Keolis Agen is een privaatrechtelijke vennootschap die het openbaar stadsvervoer van personen per bus verzorgt. Vijf verzoekers die deze vennootschap voor de verwijzende rechter hebben gedaagd, zijn of waren haar werknemers.
5.
In de loop van hun respectieve arbeidsovereenkomsten zijn alle verzoekers gedurende langere tijd met ziekteverlof geweest. (
3
) Na hun werkhervatting of na de beëindiging van hun arbeidsovereenkomsten wegens arbeidsongeschiktheid hebben verzoekers Keolis Agen verzocht ofwel hun toe te staan de vakantiedagen op te nemen die zij tijdens hun ziekteperioden niet hadden kunnen gebruiken ofwel hun bij de beëindiging van de arbeidsovereenkomsten een vervangende vergoeding te betalen.
6.
Keolis Agen heeft deze verzoeken afgewezen. Op basis van het Franse arbeidswetboek (
4
) meende zij dat verzoekers geen recht hadden op jaarlijkse vakantie wanneer zij langer dan een jaar van het werk afwezig waren wegens een ziekte die geen verband hield met het werk. Dit nationale recht kon volgens haar niet terzijde worden geschoven, ook al zou het in strijd zijn met artikel 7 van de arbeidstijdenrichtlijn, aangezien deze richtlijn geen verplichtingen schept voor particulieren.
7.
Keolis Agen stelt dat als gevolg van de liberalisering van de vervoersdiensten in Frankrijk (
5
) de arbeidstijdenrichtlijn niet tegen haar kan worden ingeroepen. Ook al biedt zij openbaar vervoer aan, de mogelijkheid voor werknemers om zich rechtstreeks op de arbeidstijdenrichtlijn te beroepen zou haar in een slechtere concurrentiepositie plaatsen dan andere particuliere ondernemingen die onderworpen blijven aan het Franse recht en niet aan die richtlijn.
8.
Verzoekers menen dat zij artikel 7, lid 1, van de arbeidstijdenrichtlijn en artikel 31, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) tegen hun werkgever kunnen inroepen en dat zij op grond van deze bepalingen van Unierecht ook tijdens de perioden van langdurige ziekte recht hebben op jaarlijkse vakantie. Bepalingen van Frans recht die in het tegendeel voorzien, moeten derhalve buiten toepassing worden gelaten.
9.
Het geschil over de rechtstreekse werking van de arbeidstijdenrichtlijn in het onderhavige geding leidt tot de eerste vraag van de verwijzende rechter.
10.
De tweede en de derde vraag worden relevant indien verzoekers recht hebben op jaarlijkse vakantie met behoud van loon met betrekking tot de referentiejaren waarin zij met ziekteverlof waren. Deze vragen rijzen omdat volgens de verwijzende rechter het Franse recht de overdrachtsperioden voor niet-opgenomen jaarlijkse vakantie niet regelt; het geeft niet aan of een dergelijk recht al dan niet bestaat. Uit de verwijzingsbeslissing en de opmerkingen van partijen blijkt dat de twee hoogste Franse rechters op dit punt tegenstrijdige standpunten hebben ontwikkeld. De rechtspraak van de Cour de cassation (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Frankrijk) (
6
) suggereert dat het Franse recht geen beperking stelt aan de overdracht van niet-opgenomen vakantierechten. De Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) lijkt daarentegen van mening te zijn dat het recht op niet-opgenomen jaarlijkse vakantie vervalt 15 maanden na het einde van het referentiejaar waarin het recht op die vakantie is ontstaan. (
7
) Deze laatste redenering lijkt te volgen uit de rechtspraak van het Hof waarin het een termijn van 15 maanden niet in strijd met de arbeidstijdenrichtlijn achtte. (
8
)
11.
In het hoofdgeding wenst de verwijzende rechter te vernemen of het Unierecht een dergelijke verplichting om in een overdrachtsperiode te voorzien, bevat. Indien dat het geval is, vraagt hij zich ook af wat een „redelijke termijn” is waarna het recht op jaarlijkse vakantie kan vervallen. Dienaangaande zet hij uiteen dat de verzoeken inzake niet-opgenomen jaarlijkse vakantie in de onderhavige zaak alle zijn ingediend minder dan 15 maanden na het einde van de referentieperiode waarin die rechten zijn ontstaan.
12.
Keolis Agen heeft de verwijzende rechter verzocht om de betwiste vragen naar het Hof te verwijzen. Verzoekers achtten die verwijzing onnodig en verzetten zich tegen dat verzoek.
13.
In die omstandigheden heeft de conseil de prud’hommes d’Agen besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen (de vragen zijn identiek in de vijf gevoegde zaken):
„1)
Moet artikel 7, lid 1, van [de arbeidstijdenrichtlijn] aldus worden uitgelegd dat het rechtstreekse werking heeft in de relatie tussen een particuliere vervoerder, die beschikt over één concessie voor een openbare dienst, en zijn werknemers, gelet met name op de liberalisering van het spoorwegvervoer van reizigers?
2)
Wat is een redelijke termijn voor de overdracht van de opgebouwde vakantie met behoud van loon van vier weken in de zin van artikel 7, lid 1, van [de arbeidstijdenrichtlijn], wanneer de periode gedurende welke dat recht op vakantie met behoud van loon wordt verworven, een jaar bedraagt?
3)
Is de toepassing van een onbeperkte overdrachtstermijn bij gebreke van een – wettelijke of contractuele – nationale bepaling die deze overdracht regelt, in strijd met artikel 7, lid 1, van [de arbeidstijdenrichtlijn]?”
14.
Bij het Gerecht zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door verzoekers in het hoofdgeding en het Syndicat national des transports urbains SNTU-CFDT (hierna samen: „verzoekers”), Keolis Agen, de Franse regering en de Europese Commissie. Er is geen terechtzitting gehouden.
III. Analyse
15.
De laatste jaren is het aantal zaken in verband met jaarlijkse vakantie met behoud van loon dat aan het Hof wordt voorgelegd, toegenomen. (
9
)
16.
Deze verwijzing biedt het Hof een nieuwe gelegenheid om bij te dragen tot een beter begrip van de arbeidstijdenrichtlijn en voort te bouwen op zijn bestaande rechtspraak ter zake.
17.
De gestelde vragen vallen uiteen in twee delen: de eerste vraag heeft betrekking op het algemeen aanvaarde begrip „rechtstreekse werking van richtlijnen” (A), en de tweede en de derde vraag, die ik gezamenlijk zal behandelen, hebben betrekking op de overdrachtsperioden met betrekking tot jaarlijkse vakantie met behoud van loon (B).
A.
Rechtstreekse werking van de arbeidstijdenrichtlijn in horizontale situaties
18.
Uit de verwijzingsbeslissing volgt dat het Franse arbeidswetboek verhindert dat werknemers die langer dan een jaar met ziekteverlof zijn en wier ziekteverlof geen verband houdt met het werk, recht krijgen op jaarlijkse vakantie. (
10
)
19.
Dit nationale recht lijkt in strijd te zijn met artikel 7 van de arbeidstijdenrichtlijn, zoals uitgelegd door het Hof. Dit zou duidelijk uit het arrest Dominguez volgen. (
11
)
20.
In deze zaak, die voortvloeide uit de toepassing van hetzelfde Franse recht, heeft het Hof, voortbouwend op zijn eerdere rechtspraak (
12
), geoordeeld dat de arbeidstijdenrichtlijn niet toestaat dat het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat de werknemer daadwerkelijk heeft gewerkt. Geen enkele werknemer, ongeacht of hij tijdens de referentieperiode met ziekteverlof is wegens een ongeval op het werk of elders, dan wel wegens ziekte van welke aard of oorsprong ook, kan het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon van ten minste vier weken worden ontzegd. (
13
)
21.
Kortom, het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon vloeit voort uit de arbeidsverhouding en kan niet aan voorwaarden worden onderworpen. De lidstaten kunnen voorwaarden stellen aan de uitoefening van het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon, maar kunnen het bestaan ervan niet afhankelijk stellen van voorwaarden, ook niet van de voorwaarde dat de werknemer daadwerkelijk heeft gewerkt. (
14
)
22.
Uit de eerdere rechtspraak van het Hof blijkt dus dat verzoekers rechtstreeks op grond van artikel 7 van de arbeidstijdenrichtlijn rechten op jaarlijkse vakantie met behoud van loon hebben verworven tijdens de jaren waarin zij met ziekteverlof waren.
23.
Verweerster betwist deze uitlegging van de arbeidstijdenrichtlijn niet en probeert deze ook niet te wijzigen. Zij betoogt evenwel dat deze richtlijn niet op het onderhavige geval kan worden toegepast om voor haar een verplichting te creëren, aangezien zij een privaatrechtelijke onderneming is.
24.
In de opmerkingen van partijen is veel inkt gevloeid over de vraag of verweerster een „staatsorgaan” is (
15
) in de zin van de rechtspraak over de verticale rechtstreekse werking van richtlijnen (
16
), en of de situatie in het hoofdgeding bijgevolg moet worden gekwalificeerd als horizontaal (volgens verweerster) of verticaal (volgens verzoekers).
25.
In de omstandigheden van het onderhavige geval is deze kwalificatie echter niet relevant en wel om de volgende redenen.
26.
In het arrest Dominguez herhaalde het Hof inderdaad zijn standpunt dat richtlijnen op zich geen verplichtingen voor particulieren kunnen scheppen. (
17
) Volgens een andere strekking in de rechtspraak kunnen algemene rechtsbeginselen, die thans in het Handvest zijn gecodificeerd, zelf rechtstreekse werking hebben, ook in horizontale situaties. Wanneer een algemeen beginsel met rechtstreekse werking enkel in de richtlijn wordt uitgedrukt en niet door deze wordt vastgesteld, ontlenen de partijen hun rechten rechtstreeks aan dit beginsel. (
18
)
27.
Het Hof heeft herhaaldelijk verklaard dat het recht van iedere werknemer op jaarlijkse vakantie met behoud van loon „moet worden beschouwd als een bijzonder belangrijk beginsel van het sociaal recht van de Unie, waarvan niet mag worden afgeweken”. (
19
) Dit recht is thans ook neergelegd in artikel 31, lid 2, van het Handvest.
28.
In de zaak Max-Planck-Gesellschaft heeft het Hof erkend dat artikel 31, lid 2, van het Handvest op zich volstaat om de werknemers rechtstreeks een recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon te verlenen, waarop zij zich kunnen beroepen in geschillen tussen hen en hun werkgevers, ongeacht of het om particuliere of openbare entiteiten gaat. (
20
) Met andere woorden, het Hof was van oordeel dat artikel 31, lid 2, van het Handvest zelf rechtstreekse werking heeft, ook in horizontale situaties.
29.
Het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon wordt dus niet in het leven geroepen door artikel 7 van de arbeidstijdenrichtlijn, maar wordt daarin slechts geconcretiseerd. Het is derhalve irrelevant dat aan de richtlijnen horizontale rechtstreekse werking wordt ontzegd, aangezien verzoekers zich rechtstreeks op artikel 31, lid 2, van het Handvest kunnen beroepen. (
21
) De nationale rechter is bijgevolg verplicht elke strijdige regel van nationaal recht terzijde te stellen wanneer hij uitspraak doet in een zaak die binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt.
30.
Ik stel het Hof dan ook voor op de eerste vraag van de verwijzende rechter te antwoorden dat artikel 31, lid 2, van het Handvest, zoals geconcretiseerd in artikel 7 van de arbeidstijdenrichtlijn, voor elke werknemer het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon inhoudt, waarop hij zich kan beroepen in geschillen met zijn huidige of vroegere werkgever, ongeacht of deze een particuliere dan wel een openbare entiteit is.
B.
Overdrachtsperioden
31.
De verwijzende rechter is van oordeel dat ingevolge het arrest van de Cour de cassation (
22
) in het Franse recht de duur van de overdrachtsperiode voor jaarlijkse vakantie met behoud van loon niet is vastgelegd. Volgens hem kunnen dagen van niet-opgenomen jaarlijkse vakantie dus onbeperkt worden gecumuleerd. De Franse regering betwist een dergelijke opvatting van de gevolgen van de rechtspraak van de Cour de cassation. Zij is van mening dat de algemene bepaling die voorziet in een verjaringstermijn van drie jaar voor het instellen van arbeidsgerelateerde vorderingen (
23
), ook tot gevolg heeft dat de overdrachtsperioden worden beperkt. Tegelijkertijd is de Conseil d’État naar aanleiding van het arrest van het Hof in de zaak KHS van oordeel dat de beperking van de overdrachtsperiode op 15 maanden kan worden gesteld. (
24
)
32.
Dienaangaande dient te worden opgemerkt dat het niet aan het Hof staat om in het kader van een prejudiciële verwijzing verschillen in uitlegging van nationaal recht op te lossen of te beslissen of de door de nationale rechter gegeven uitlegging van deze bepalingen juist is. Overeenkomstig de bevoegdheidsverdeling tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties, moet het Hof uitgaan van de in de verwijzingsbeslissing omschreven feitelijke en juridische context waarin de prejudiciële vragen moeten worden geplaatst. (
25
)
33.
De verwijzende rechter besloot een prejudiciële procedure in te leiden in een situatie waarin het Franse recht niet voorziet in een vervaltermijn voor de rechten op jaarlijkse vakantie. De verwijzende rechter is niet zeker of dit nationale recht voldoet aan de vereisten van de arbeidstijdenrichtlijn.
34.
Keolis Agen is van mening dat de mogelijkheid om jaarlijkse vakantie te cumuleren en later op te nemen niet aan het doel van de jaarlijkse vakantie beantwoordt. Zij herinnert eraan dat het Hof heeft geoordeeld dat de jaarlijkse vakantie een dubbel doel vervult: de werknemer in staat stellen uit te rusten van het werk en over een periode van ontspanning en vrije tijd te beschikken. (
26
) Zij verwijst naar het arrest KHS, waarin het Hof heeft geoordeeld dat de jaarlijkse vakantie voorbij een bepaalde tijdsgrens geen positief effect meer heeft voor de werknemer als tijd om uit te rusten, en enkel een periode van ontspanning en vrije tijd is. (
27
)
35.
In dit licht wenst de verwijzende rechter met zijn tweede en derde vraag in wezen te vernemen of artikel 7, lid 1, van de arbeidstijdenrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling die toestaat dat jaarlijkse vakantie met behoud van loon onbeperkt wordt overgedragen. Indien het nationale recht krachtens het Unierecht in een overdrachtsperiode moet voorzien, vraagt de verwijzende rechter zich af na hoeveel tijd het recht op jaarlijkse vakantie redelijkerwijs kan vervallen.
1. De EU-wetgever had niet de bedoeling de overdrachtsperioden te regelen
36.
Om de vraag te beantwoorden of het Unierecht vereist dat er een tijdsgrens wordt gesteld aan het recht op jaarlijkse vakantie door de invoering van redelijke overdrachtsperioden, zal ik eerst de arbeidstijdenrichtlijn in het systeem van de Verdragen plaatsen.
37.
De arbeidstijdenrichtlijn is vastgesteld op grond van artikel 153, lid 2, VWEU (artikel 137, lid 2, EG ten tijde van de vaststelling), dat deel uitmaakt van de Verdragstitel betreffende de sociale politiek. Deze bepaling machtigt het Europees Parlement en de Raad om maatregelen vast te stellen ter ondersteuning en aanvulling van het optreden van de lidstaten op het gebied van de sociale politiek. Een van de verschillende gebieden die in artikel 153, lid 1, VWEU (voorheen artikel 137, lid 1, EG) worden genoemd, is de bescherming van de gezondheid en de veiligheid van werknemers. In de overwegingen van de arbeidstijdrichtlijn wordt inderdaad hiernaar verwezen. (
28
)
38.
Krachtens artikel 4, lid 2, onder b), VWEU is het sociaal beleid een van de gedeelde bevoegdheden. Zelfs indien artikel 153 VWEU de Europese Unie toestaat op te treden om het sociaal beleid van de lidstaten te „ondersteunen en aan te vullen”, sluit het volgens mij niet uit dat bepaalde beleidskeuzes op Unieniveau worden gemaakt en aldus de nationale wetgevingen worden geharmoniseerd. (
29
) Wetgeving op Unieniveau moet echter worden gerechtvaardigd in het licht van het subsidiariteitsbeginsel.
39.
Uit de bewoordingen van de arbeidstijdenrichtlijn volgt niet dat de Uniewetgever de bedoeling had de overdrachtsperioden te regelen. Het Hof heeft dit standpunt onlangs bevestigd in het arrest van 22 september 2022, LB (Verjaring van het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon). (
30
)
40.
Aangezien het sociaal beleid een gedeelde bevoegdheid is en er geen Uniewetgeving inzake beperkte overdrachtsperioden bestaat, blijft de bevoegdheid om al dan niet beperkte overdrachtsperioden in te voeren in handen van de lidstaten. (
31
)
2. Voorwaarden voor het ontstaan van het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon en voorwaarden voor de uitoefening ervan
41.
De voorgaande conclusie strookt ook met de rechtspraak van het Hof dat het de lidstaten vrij staat om de voorwaarden voor de uitoefening van het recht op jaarlijkse vakantie te regelen. Hoewel de arbeidstijdenrichtlijn de lidstaten verbiedt om voorwaarden te stellen voor het ontstaan van het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon (
32
), mogen zij voorwaarden stellen voor de uitoefening van dat recht (
33
).
42.
Zoals advocaat-generaal Trstenjak (
34
) opmerkt, beschouwt het Hof de kwestie van de overdraagbaarheid van rechten op jaarlijkse vakantie met behoud van loon als een uitvoeringsmodaliteit. De arbeidstijdenrichtlijn laat het dus aan de lidstaten over om deze voorwaarden vast te stellen.
43.
Het staat de lidstaten derhalve vrij om te kiezen of zij grenzen stellen waarna het verworven recht op jaarlijkse vakantie vervalt, dan wel toestaan dat de niet-opgenomen rechten tot het einde van de loopbaan van een bepaalde werknemer worden gecumuleerd.
44.
Wanneer een lidstaat besluit om de overdrachtsperioden te beperken, legt de arbeidstijdenrichtlijn alleen de eis op dat de gekozen beperking geen afbreuk doet aan het bestaan zelf van het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon, zoals dat voortvloeit uit het Handvest en in die richtlijn wordt geconcretiseerd. (
35
) De bevoegdheid van het Hof is beperkt tot de vaststelling of de tijdslimiet in overeenstemming is met het Unierecht. Het Hof kan derhalve geen passende tijdsgrens vaststellen.
45.
Indien de nationale wettelijke regeling geen beperking stelt aan de periode van overdracht van niet-opgenomen jaarlijkse vakantie met behoud van loon, kan zij niet in strijd zijn met de arbeidstijdenrichtlijn, aangezien deze richtlijn niet vereist dat een grens wordt gesteld aan deze periode.
3. Hoe zit het met het doel van betaald verlof?
46.
De overweging dat de arbeidstijdenrichtlijn niet vereist dat er een grens aan de overdrachtsperiode wordt gesteld, wordt naar mijn mening niet ter discussie gesteld door een ander argument, dat zijn oorsprong vindt in een obiter dictum in het arrest KHS, volgens welke een onbeperkte cumulatie van rechten op jaarlijkse vakantie met behoud van loon niet langer het eigenlijke doel van het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon zou weerspiegelen. (
36
)
47.
Ik heb eerder uiteengezet dat dit het voornaamste argument was van verweerster (
37
), waarmee zij de verwijzende rechter ervan trachtte te overtuigen dat, bij gebreke van een bij wet opgelegde beperking van de overdrachtsperiode, een door de rechter vastgestelde regel die een dergelijke beperking oplegt, noodzakelijk is.
48.
De Franse regering pleit in haar opmerkingen voor een overdrachtsperiode van een redelijke duur. (
38
)
49.
Naar mijn mening bevat het obiter dictum van KHS (
39
) geen regel. Er wordt alleen uitgelegd waarom het begrijpelijk en aanvaardbaar is dat een lidstaat kan besluiten een limiet op te leggen.
50.
Het zou mijns inziens dan ook onjuist zijn om uit dit obiter dictum van het Hof een wettelijke verplichting voor de lidstaten af te leiden om een maximumperiode vast te stellen waarbinnen de dagen van niet-opgenomen jaarlijkse vakantie met behoud van loon moeten worden gebruikt.
51.
De huidige Uniewetgeving vereist noch verbiedt dat de lidstaten een tijdslimiet voor de overdrachtsperioden vaststellen. Dat wordt overgelaten aan de beleidskeuzes van de lidstaten.
52.
Wat het verzoek van Keolis Agen aan de nationale rechters betreft om een dergelijke regel vast te stellen, staat het niet aan het Hof om zich te mengen in de bevoegdheidsverdeling die in de constitutionele stelsels van een bepaalde lidstaat is vastgelegd. (
40
)
53.
Het is echter noodzakelijk te herhalen dat het Unierecht in zijn huidige vorm de lidstaten, of het nu gaat om wetgevende instanties of rechterlijke instanties, niet verplicht om een tijdslimiet vast te stellen voor de overdrachtsperiode met betrekking tot niet-opgenomen jaarlijkse vakantie.
4. Rechtspraak van het Hof over de duur van de overdrachtsperiode
54.
Ten slotte moet worden ingegaan op de voornamelijk door verweerster aangevoerde argumenten dat de passende overdrachtsperiode 15 of 18 maanden bedraagt na het einde van de referentieperiode waarin het recht op jaarlijkse vakantie is ontstaan.
55.
Deze perioden van 15 of 18 maanden vloeien voort uit de combinatie van de vaststelling van het Hof in het arrest van 3 mei 2012, Neidel, dat een periode van negen maanden te kort is (
41
) en die in het arrest KHS dat een periode van 15 maanden aanvaardbaar is (
42
). Een periode van 18 maanden wordt genoemd in artikel 9 van het (herziene) Verdrag nr. 132 van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) over de jaarlijkse vakantie met behoud van loon van 1970, waarnaar wordt verwezen in overweging 6 van de arbeidstijdenrichtlijn.
56.
Bij de beoordeling of de in de nationale wettelijke regelingen vastgestelde perioden passend waren, oefende het Hof zijn bevoegdheid uit om na te gaan of de door het nationale recht opgelegde voorwaarden afbreuk deden aan het bestaan van het recht op jaarlijkse vakantie. (
43
) Het Hof stelde geen passende grens vast en kan dat ook niet. Toen het Hof in KHS verklaarde dat 15 maanden een aanvaardbare termijn lijkt, stelde het dus geen Unierechtelijke termijn van 15 maanden vast. Het heeft enkel bevestigd dat een dergelijke nationale regel, die het resultaat is van een keuze op nationaal niveau, niet in strijd is met het bestaan zelf van het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon.
57.
Wat het (herziene) IAO-verdrag nr. 132 betreffende vakantie met behoud van loon van 1970 betreft, heeft het Hof inderdaad af en toe naar IAO-instrumenten verwezen. (
44
) Het is echter belangrijk een onderscheid te maken tussen verdragen zoals die welke worden genoemd in de IAO-verklaring inzake fundamentele beginselen en rechten op het werk (
45
), waarbij alle EU-lidstaten partij zijn, en andere instrumenten, zoals het IAO-verdrag betreffende vakantie met behoud van loon, dat slechts door 14 lidstaten van de Unie is bekrachtigd. Dit onderscheid is bijzonder belangrijk in de context van de onderhavige zaak, aangezien Frankrijk dit verdrag niet heeft bekrachtigd. Zelfs indien het dat wel had gedaan, is de in dat verdrag vastgestelde limiet van 18 maanden bindend voor de leden ervan uit hoofde van internationaal of nationaal constitutioneel recht, maar niet uit hoofde van het EU-recht. (
46
)
58.
Zoals de Commissie terecht aanvoert, is er bij de huidige stand van het Unierecht geen tijdslimiet gesteld aan mogelijke overdrachtsperioden voor niet-opgenomen jaarlijkse vakantie met behoud van loon. Dat is niet meer dan logisch, aangezien de arbeidstijdenrichtlijn de lidstaten niet belet (
47
) de accumulatie van niet-opgenomen jaarlijkse vakantie zonder einddatum toe te staan.
59.
Bijgevolg kan het Hof niet antwoorden welke tijdslimiet redelijk is, aangezien een dergelijke keuze aan de lidstaten wordt overgelaten. Het Hof kan alleen nagaan of de gemaakte keuze geen afbreuk doet aan het bestaan van het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon.
60.
Ik stel derhalve voor dat het Hof in antwoord op de tweede en de derde vraag van de verwijzende rechter voor recht verklaart dat artikel 7, lid 1, van de arbeidstijdenrichtlijn zich niet verzet tegen een nationale wettelijke regeling die de cumulatie van niet-opgenomen jaarlijkse vakantie met behoud van loon mogelijk maakt door geen tijdsgrens te stellen aan de overdrachtsperioden met betrekking tot die vakantie, noch de duur van een redelijke overdrachtsperiode vaststelt.
IV. Conclusie
61.
In het licht van het bovenstaande geef ik het Hof in overweging de door de conseil de prud’hommes d’Agen gestelde vragen als volgt te beantwoorden:
„1)
Artikel 31, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, zoals geconcretiseerd in artikel 7 van richtlijn 2003/88/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 november 2003 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd,
houdt het recht in op jaarlijkse vakantie met behoud van loon voor elke werknemer waarop deze zich kan beroepen in geschillen met zijn huidige of vroegere werkgever, ongeacht of deze een particuliere of openbare entiteit is.
2)
Artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88
verzet zich niet tegen een nationale wettelijke regeling die de cumulatie van niet-opgenomen jaarlijkse vakantie toestaat door geen tijdsgrens te stellen aan de overdrachtsperiode met betrekking tot die vakantie, noch stelt het de duur van een redelijke overdrachtsperiode vast.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Engels.
(
2
)	Richtlijn 2003/88/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 november 2003 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstĳd (PB 2003, L 299, blz. 9; hierna: „arbeidstijdenrichtlijn”).
(
3
)	Uit de verwijzingsbeslissingen volgt dat die ziekteperioden in zaak C‑271/22 van 9/01/2017 tot en met 31/10/2018 liepen; in zaak C‑272/22 60 dagen in 2016, het gehele jaar 2017 en 236 dagen in 2018; in zaak C‑273/22 van 9/01/2017 tot en met 31/10/2018; in zaak C‑274/22 105 dagen in 2017 en 308 dagen in 2018, en in zaak C‑275/22 84 dagen in 2017, 355 dagen in 2018 en 308 dagen in 2019.
(
4
)	Verweerster beroept zich in dit verband op artikel L. 3141‑5 van het Franse arbeidswetboek (hierna: „arbeidswetboek”), dat luidt als volgt:
„Voor de vaststelling van de duur van het verlof worden als perioden van werkelijke arbeid beschouwd
[…]
5° Perioden, tot een ononderbroken periode van één jaar, gedurende welke de uitvoering van de arbeidsovereenkomst wordt geschorst wegens een arbeidsongeval of een beroepsziekte.”
(
5
)	Uit alle voor het Hof beschikbare informatie blijkt dat Keolis Agen deel uitmaakt van de groep Keolis, die behoort tot de groep van ondernemingen binnen de SNCF-groep, de gevestigde exploitant van de spoorwegsector in Frankrijk. Hoewel Keolis ook in deze laatste sector actief lijkt te zijn, staat in het hoofdgeding vast dat Keolis Agen uitsluitend bussen exploiteert en een fietsdienst aanbiedt.
(
6
)	Cour de cassation (chambre sociale), 21 september 2017, nr. 16‑24.022, FR:CCASS:2017:SO02067.
(
7
)	Conseil d’État, advies nr. 406009, 26 april 2017, FR:CECHR:2017:406009.20170426.
(
8
)	Arrest van 22 november 2011, KHS (C‑214/10, EU:C:2011:761, punt 44; hierna: „arrest KHS”).
(
9
)	Arresten van 4 oktober 2018, Dicu (C‑12/17, EU:C:2018:799; hierna „arrest Dicu”); 6 november 2018, Bauer en Willmeroth (C‑569/16 en C‑570/16, EU:C:2018:871); 6 november 2018, Kreuziger (C‑619/16, EU:C:2018:872); 6 november 2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften (C‑684/16, EU:C:2018:874; hierna: „Max-Planck-Gesellschaft”); 19 november 2019, TSN en AKT (C‑609/17 en C‑610/17, EU:C:2019:981), en 8 september 2020, Commissie en Raad/Carreras Sequeros e.a. (C‑119/19 P en C‑126/19 P, EU:C:2020:676).
(
10
)	Zie voetnoot 4 van deze conclusie.
(
11
)	Arrest van 24 januari 2012, Dominguez (C‑282/10, EU:C:2012:33; hierna: „arrest Dominguez”).
(
12
)	Arrest van 20 januari 2009, Schultz-Hoff e.a. (C‑350/06 en C‑520/06, EU:C:2009:18, punt 41; hierna: „arrest Schultz-Hoff”).
(
13
)	Arrest Dominguez, punten 20, 30 en 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak. Zie ook arrest Dicu, punt 29.
(
14
)	Arrest van 26 juni 2001, BECTU (C‑173/99, EU:C:2001:356; hierna: „arrest BECTU”, punt 55), en arrest Schultz-Hoff, punt 47.
(
15
)	Deze uitdrukking ter aanduiding van organen waartegen richtlijnen kunnen worden ingeroepen, is alleen gebruikt in het arrest van 26 februari 1986, Marshall (152/84, EU:C:1986:84, punt 12). Zie ook het arrest van 12 juli 1990, Foster e.a. (C‑188/89, EU:C:1990:313, punten 20 en 22).
(
16
)	De uitlegging over de organen waartegen richtlijnen kunnen worden ingeroepen, is gegeven in de arresten van 10 oktober 2017, Farrell (C‑413/15, EU:C:2017:745), en 7 augustus 2018, Smith (C‑122/17, EU:C:2018:631).
(
17
)	Punt 37 van dat arrest.
(
18
)	Die rechtspraak begon met het arrest van 22 november 2005, Mangold (C‑144/04, EU:C:2005:709), en werd bevestigd door latere arresten, onder meer van 19 januari 2010, Kücükdeveci (C‑555/07, EU:C:2010:21); 15 januari 2014, Association de médiation sociale (C‑176/12, EU:C:2014:2), en 17 april 2018, Egenberger (C‑414/16, EU:C:2018:257).
(
19
)	Arrest BECTU, punt 43; arresten van 18 maart 2004, Merino Gómez (C‑342/01, EU:C:2004:160, punt 29), en 16 maart 2006, Robinson-Steele e.a. (C‑131/04 en C‑257/04, EU:C:2006:177, punt 48); arrest Schultz-Hoff, punt 22; arrest KHS, punt 23, en arrest Dominguez, punt 16.
(
20
)	Zie in die zin arrest Max-Planck-Gesellschaft, punten 74 en 76.
(
21
)	Daarmee is de kwestie in de onderhavige zaak geregeld, zowel uit het oogpunt van rechtstreekse werking als uit het oogpunt van gelijke concurrentievoorwaarden. Uitsluiten dat richtlijnen horizontale rechtstreekse werking hebben, zou echter in verschillende situaties wel kunnen leiden tot discriminatie van overheidsbedrijven ten opzichte van particuliere bedrijven. Die discriminatie, alsmede andere argumenten die advocaat-generaal Lenz in de zaak Faccini Dori (C‑91/92, EU:C:1994:45) heeft aangevoerd, zijn nog steeds geldige redenen om de doctrine die de rechtstreekse werking van richtlijnen in horizontale situaties uitsluit, te heroverwegen.
(
22
)	Zie voetnoot 6 van deze conclusie.
(
23
)	De artikelen L. 3245‑1 en D. 3141‑7 van het arbeidswetboek.
(
24
)	Zie punt 10 van deze conclusie.
(
25
)	Zie bijvoorbeeld arresten van 23 april 2009, Angelidaki e.a. (C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 26 oktober 2017, Argenta Spaarbank (C‑39/16, EU:C:2017:813, punt 38).
(
26
)	Arrest Schultz-Hoff, punt 25, en arrest KHS, punt 31.
(
27
)	Arrest KHS, punt 33.
(
28
)	Overwegingen 1 tot en met 4 van de arbeidstijdenrichtlijn. Zie in die zin, betreffende richtlijn 93/104/EG van de Raad van 23 november 1993 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd (PB 1993, L 307, blz. 18), die door de huidige arbeidstijdenrichtlijn is gecodificeerd, ook arrest BECTU, punten 37 en 38.
(
29
)	De Europese Unie kan alleen reguleren om de in artikel 151 VWEU genoemde doelstellingen te verwezenlijken, waaronder verbetering van de levens‑ en arbeidsomstandigheden. Ook al werd die bepaling vroeger programmatisch genoemd, zij is van groot belang geweest voor de uitlegging van de arbeidswetgeving van de Unie. Zie in dat verband Lecomte, F., „Embedding Employment Rights in Europe”, Columbia Journal of European Law, deel 17(1), 2011, blz. 1, blz. 12 e.v. (waarin de geleidelijke opbouw van de rechtspraak over die bepaling en de discussies eromheen worden onderzocht en waarbij die bepaling van een zuiver programmatische bepaling evolueert tot een instrument dat aanzienlijke middelen voor de uitlegging oplevert).
(
30
)	C‑120/21, EU:C:2022:718, punt 31 (hierna: „arrest LB”).
(
31
)	Ik wens te verduidelijken dat ik niet van mening ben dat de Europese Unie de lidstaten niet zou kunnen verplichten beperkte overdrachtstermijnen in te voeren, indien zij een dergelijke regelgevende noodzaak in het licht van de subsidiariteit kan rechtvaardigen. Ik stel alleen dat de Europese Unie deze kwestie in de huidige versie van de arbeidstijdenrichtlijn niet heeft geregeld.
(
32
)	Arrest Dominguez, punt 18.
(
33
)	Arrest Schultz-Hoff, punt 28.
(
34
)	Nadruk in de oorspronkelijke tekst van de conclusie van advocaat-generaal Trstenjak in de zaak KHS (C‑214/10, EU:C:2011:465, punt 43).
(
35
)	Arrest Schultz-Hoff, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
Indien de beperking van de overdrachtsperiode het bestaan zelf van het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon zou beperken, zou zij bij wet moeten worden opgelegd, zoals artikel 52, lid 1, van het Handvest vereist. Aangezien het in het hoofdgeding aan de orde zijnde grondrecht door het Unierecht wordt verleend, kan alleen het Unierecht en niet het nationale recht een dergelijke beperking invoeren. Het is hoe dan ook de vraag of de rechtspraak een dergelijke beperking zou kunnen invoeren, zoals verweerster van de Franse rechter verlangt. Zie in die zin arresten van 5 september 2012, Parlement/Raad (C‑355/10, EU:C:2012:516, punt 77), 10 september 2015, Parlement/Raad (C‑363/14, EU:C:2015:579, punt 53), en 26 juli 2017, Tsjechische Republiek/Commissie (C‑696/15 P, EU:C:2017:595, punt 78).
(
36
)	Arrest KHS, punt 30; arresten van 29 november 2017, King (C‑214/16, EU:C:2017:914, punt 54), en 22 september 2022, Fraport en St. Vincenz-Krankenhaus (C‑518/20 en C‑727/20, EU:C:2022:707, punt 34).
(
37
)	Zie punt 34 van deze conclusie.
(
38
)	De Franse regering vermeldt in haar opmerkingen dat het Franse recht voorziet in een algemene verjaringstermijn van drie jaar voor arbeidsgeschillen. Het Hof heeft zich er in beginsel niet tegen verzet dat verjaringstermijnen tot hetzelfde resultaat kunnen leiden als het opleggen van beperkte overdrachtsperioden. Zie in dit verband arrest LB, punt 40.
(
39
)	Zie verwijzingen in voetnoot 36 van deze conclusie.
(
40
)	Ik merkt slechts op dat de Conseil d’État blijkbaar van oordeel is dat een regel over de duur van de overdrachtsperiode in Frankrijk door de rechterlijke macht kan worden vastgesteld. Het Hof van Cassatie is daarentegen van oordeel dat een dergelijke regelgevende beslissing aan de wetgever toekomt, en heeft de nationale wetgever tot dusver zonder resultaat verzocht op te treden. Zie in dat verband Cour de cassation, „Note explicative, Arrêt du 21 septembre 2017, no2067”, blz. 3. Zie voor een soortgelijke opvatting Véricel, M., „Le droit à congés payés du salarié malade face à la Cour de justice européenne et à la Cour de cassation”, Revue de droit du travail, nr. 6, 2012, blz. 371.
(
41
)	C‑337/10, EU:C:2012:263, punt 43 (hierna: „arrest Neidel”). In de arresten KHS, punt 38, en Neidel, punt 41, heeft het Hof bovendien geoordeeld dat de overdrachtsperiode aanzienlijk langer moet zijn (zonder uit te leggen wat aanzienlijk betekent) dan de referentieperiode waarvoor zij wordt toegekend. De reden hiervoor is dat rekening moet kunnen worden gehouden met de specifieke omstandigheden van een werknemer die gedurende verschillende opeenvolgende referentieperioden arbeidsongeschikt was. Een langere overdrachtsperiode zorgt ervoor dat de werknemer kan plannen hoe hij het gebruik van verworven vakantiedagen adequaat kan verdelen.
(
42
)	Arrest KHS, punt 44.
(
43
)	Zie punt 44 van deze conclusie.
(
44
)	Zie bijvoorbeeld advies 2/15 (Vrijhandelsovereenkomst tussen de Europese Unie en de Republiek Singapore) van 16 mei 2017 (EU:C:2017:376, punt 149).
(
45
)	IAO-verklaring inzake de fundamentele beginselen en rechten op het werk en de follow-up daarvan, aangenomen op 18 juni 1998 in Genève (bijlage herzien op 15 juni 2010).
(
46
)	Zoals advocaat-generaal Trstenjak stelt, kan het IAO-verdrag betreffende vakantie met behoud van loon bovendien geen geldig instrument zijn om de wetgeving van de lidstaten indirect en gedeeltelijk te harmoniseren. Conclusie van advocaat-generaal Trstenjak in de zaak KHS (C‑214/10, EU:C:2011:465, punten 83‑90).
(
47
)	Zoals uiteengezet in de punten 41 tot 43 van deze conclusie.