61979C0148
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL29 GENNAIO 1981
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
La presente controversia ha per oggetto la procedura di trasferimento di un funzionario comunitario nell'ambito di una delle istituzioni. I fatti possono essere riassunti in breve. Una comunicazione al personale del segretariato generale del Consiglio, in data 11 agosto 1978, numero 189/78, rese noto che gli interessati i quali fossero funzionari di grado A 7/A 6 avrebbero potuto chiedere il trasferimento ad un posto resosi vacante per un anno presso la Direzione generale E, direzione III, in relazione alle esigenze di servizio sorte per i negoziati relativi all'adesione di nuovi Stati membri. Il signor Korter presentò la sua candidatura il 27 settembre 1978, ma il capo dell'ufficio «effettivi», con nota del 6 febbraio 1979, lo informò che né la sua né altre analoghe domande erano state accolte.
Pochi giorni dopo il signor Korter, con lettera del 23 febbraio 1979, si rivolse al direttore dell'amministrazione mettendo in dubbio che la comunicazione ricevuta provenisse dall'autorità competente e chiedendo chiarimenti in proposito; gli fu risposto che la nota del 6 febbraio aveva «carattere meramente informativo» e che il capo del servizio «effettivi» aveva il potere di firmarla. Egli chiese allora, con lettera del 19 marzo 1979, che l'autorità investita del potere di nomina adottasse una decisione circa la sua istanza di trasferimento; ma l'amministrazione ribadì (il 25 aprile 1979) la natura informativa della propria comunicazione del 6 febbraio e precisò che in ogni caso fra i compiti dell'AIPN non rientrava quello di rispondere alle candidature presentate da funzionari, nel quadro della procedura interna di trasferimento di cui si trattava nella specie.
A tale atteggiamento negativo l'interessato reagì proponendo reclamo, per ottenere che il Consiglio accogliesse la sua domanda di trasferimento o che, quanto meno, si pronunciasse in merito alla medesima. Dal canto suo il segretario generale del Consiglio, con nota del 27 giugno 1979, gli comunicò che non spettava all'AIPN di prendere una decisione, nel quadro della procedura istituita dal protocollo del 5 aprile 1978, e applicata per la copertura del posto vacante; che in effetti nessuna decisione era intervenuta e che, di conseguenza, il reclamo doveva ritenersi non conforme all'articolo 90 dello Statuto dei funzionari, in quanto privo di oggetto. Il signor Korter si è rivolto allora a questa Corte, con ricorso del 25 settembre 1979, chiedendo che il Consiglio sia condannato a prendere una decisione suscettibile di essere impugnata in sede giurisdizionale, relativamente alla propria istanza di trasferimento del 27 settembre 1978.
2.
Non vi è dubbio che il caso di specie rientra fra quelli regolati dal protocollo addizionale, concordato il 5 aprile 1978 fra il segretario generale del Consiglio e le organizzazioni rappresentative del personale (il cui testo figura nella comunicazione al personale del segretariato generale del Consiglio numero 77/78 del 14 aprile 1978). Esso prevede, al punto IV, paragrafo 1, che «Ogni posto disponibile ... è comunicato al personale, sotto forma di avviso di trasferimento (avis de mutation), accompagnato da una descrizione delle funzioni e da una richiesta di presentazione di candidature». La stessa disposizione subito dopo aggiunge che «Il superiore gerarchico è libero di scegliere sia tra i candidati che domandino il trasferimento a seguito di tale pubblicazione, sia al di fuori di essi», e precisa che in ogni caso «tale scelta non può essere compiuta che seguendo i soli criteri dell'interesse del servizio».
Bisogna tuttavia tener conto anche dell'articolo 7, paragrafo 1, dello Statuto dei funzionari. Esso stabilisce: «L'autorità che ha il potere di nomina assegna ciascun funzionario, mediante nomina o trasferimento (mutation), nel solo interesse del servizio e prescindendo da considerazioni di cittadinanza, ad un impiego corrispondente al suo grado, nella sua categoria o quadro». Il secondo comma aggiunge che «Il funzionario può chiedere di essere trasferito all'interno dell' istituzione cui appartiene».
Circa i rapporti tra le norme suriportate, le parti sostengono tesi contrastanti. Secondo la difesa del Consiglio, la procedura delineata nel protocollo avrebbe lo scopo di fornire, con rapidità e completezza, sia all'amministrazione che al personale, informazioni utili per una sollecita e razionale copertura dei posti vacanti mediante trasferimenti all'interno dell'istituzione: essa permetterebbe infatti di portare tempestivamente a conoscenza degli interessati sia la vacanza che i criteri in base a cui l'amministrazione si propone di attuare la copertura e, d'altro lato, di rendere note all'amministrazione le aspirazioni dei funzionari. Una tale procedura avrebbe carattere meramente esplorativo e preliminare e sarebbe quindi assolutamente distinta dal trasferimento disciplinato nell'articolo 7 dello Statuto. Il principale elemento differenziale starebbe nel fatto che, nell'ambito della procedura definita nel protocollo, l'AIPN non sarebbe tenuta a pronunciarsi sulle richieste di trasferimento, mentre l'articolo 7 dello Statuto imporrebbe all'amministrazione tale obbligo in relazione alle procedure ordinarie.
Secondo la difesa del ricorrente, invece, la normativa del protocollo dovrebbe essere interpretata nel quadro dell'articolo 7 dello Statuto. Essa infatti definirebbe le specifiche modalità per la copertura dei posti vacanti, ma senza incidere sulla natura della domanda di trasferimento, che rimarrebbe la stessa anche ai sensi dell'articolo 7, paragrafo 1, dello Statuto. Perciò spetterebbe sempre e unicamente all'AIPN di pronunciarsi su una domanda di questo genere.
A me sembra che quest'ultima interpretazione meriti di essere condivisa. In primo luogo, infatti, il protocollo parla di «mutation» (trasferimento), impiegando così la stessa terminologia dell'articolo 7 dello Statuto. In secondo luogo, il protocollo non poteva derogare allo Statuto, attribuendo il potere di decidere sulle istanze di trasferimento a funzionari di livello intermedio, giacché un'intesa sindacale comporta soltanto l'autolimitazione dell'istituzione che vi partecipa, nell'esercizio delle proprie competenze in materia di rapporti col personale e non può certo modificare lo Statuto, il quale riveste la forma del regolamento. In terzo luogo, il testo dell'intesa sindacale non giustifica l'idea che essa volesse introdurre una procedura autonoma rispetto a quella statutaria. In particolare, quanto al potere di scelta del funzionario da trasferire, che il protocollo attribuisce al superiore gerarchico dell'ufficio di destinazione, esso può e deve essere inteso in armonia con il potere di disporre il trasferimento che, in forza dell'articolo 7 dello Statuto, appartiene all'AIPN.
Osservo a tal proposito che si deve escludere la possibilità di ravvisare nella citata disposizione del protocollo una delega dell'AIPN ai superiori gerarchici, per quanto riguarda il potere di disporre i trasferimenti. Infatti non si deve dimenticare che, in base alla decisione del Consiglio del 14 maggio 1962 (GU n. 5 del 16 gennaio 1963), «I poteri demandati dallo Statuto dei funzionari all'autorità che ha il potere di nomina ... sono esercitati ... dal segretario generale», e che questi è a sua volta autorizzato a subdelegare al direttore generale dell'amministrazione l'insieme o parte dei suoi poteri per i soli funzionari delle categorie B, C e D; non quindi per i funzionari della categoria A, cui il ricorrente appartiene. Si deve altresì considerare che il protocollo parla genericamente di «superiore gerarchico» e in tal modo non identifica il soggetto titolare della pretesa delega con la necessaria chiarezza. Perciò l'ipotesi che il protocollo contenga una delega deve essere respinta.
La soluzione, a mio avviso, è un'altra. Il diritto di scelta riconosciuto dal protocollo al superiore gerarchico va inteso nel senso che l'amministrazione ha promesso alle organizzazioni del personale di attenersi al punto di vista del superiore gerarchico interessato circa la copertura del posto resosi vacante, così da soddisfare nel modo più appropriato le esigenze del servizio; ma ciò fermo restando che il potere di disporre formalmente il trasferimento resta attribuito, in conformità allo Statuto, all'AIPN e non può quindi essere esercitato, come abbiamo visto, se non dal segretario generale del Consiglio, per i funzionari di categoria A.
3.
Alla luce delle osservazioni fin qui formulate è possibile valutare i vari momenti della procedura per la copertura temporanea di un posto vacante, svoltasi nel caso di specie e da cui ha avuto origine la presente controversia.
Quanto alla domanda di trasferimento presentata dal signor Korter il 27 settembre 1978, a mio avviso essa rientrava nell'ambito non soltanto del punto IV, paragrafo 1, del protocollo del 1978, ma anche dell'articolo 7, paragrafo 1, dello Statuto, il quale riconosce espressamente al funzionario la facoltà di «chiedere di essere trasferito all'interno dell'istituzione cui appartiene». Quel che è previsto in proposito dal protocollo del 1978 (e cioè che, dopo la pubblicazione della vacanza, gli interessati devono presentare domanda di trasferimento) non può indurre a ritenere che tale domanda sfugga all'articolo 7 dello Statuto: il procedimento delineato nel protocollo non è diverso da quello fondato sull'articolo 7. Da ciò deriva che l'AIPN era tenuta a pronunziarsi sulla domanda di trasferimento del signor Korter, e che una sua omissione a tal riguardo era suscettibile di impugnativa, sia amministrativa che giurisdizionale, a norma degli articoli 90 e 91 dello Statuto.
La nota dell'amministrazione in data 6 febbraio 1979, che informava il ricorrente del mancato accoglimento della sua come di tutte le altre domande di destinazione al posto vacante, non poteva costituire una decisione sull'istanza in questione, giacché, come esattamente ha rilevato la difesa del signor Korter, si trattava di una presa di posizione proveniente non dall'AIPN ma dal funzionario preposto al servizio «effettivi», signor J. Van Guyse. Le stesse ragioni valgono anche per non riconoscere natura di decisione dell'AIPN alle due altre note inviate dall'amministrazione all'interessato il 19 marzo ed il 25 aprile 1979, le quali confermavano il contenuto di quella del febbraio. Né l'una né l'altra provenivano dall'AIPN: la prima infatti recava la firma del signor Uebel, con l'indicazione che questi sottoscriveva per il direttore Pourvoyeur, e la seconda quella dello stesso signor Pourvoyeur.
È venuta, da ultimo, la nota del segretario generale Hommel del 27 giugno 1979. A mio avviso, essa costituisce una presa di posizione dell'AIPN sull'istanza di trasferimento del signor Korter e rappresenta quindi una decisione dell'amministrazione suscettibile di reclamo, anche in sede giurisdizionale. È vero che in essa il segretario generale sostiene che l'AIPN non aveva da prendere alcuna decisione sulle domande di trasferimento presentate nel quadro della procedura prevista nel già menzionato protocollo, e che il signor Van Guyse, responsabile del settore «effettivi», era competente a firmare la nota del 6 febbraio 1979. Tuttavia, proprio nel confermare le precedenti risposte dell'amministrazione circa la competenza del signor Van Guyse, il segretario generale ha in sostanza fatte proprie le decisioni già espresse dall'amministrazione a livello intermedio, il cui principale oggetto stava nel respingere tutte le domande di trasferimento. In tal modo il segretario generale si è praticamente pronunciato, anche se in modo implicito, per il rigetto della domanda di trasferimento del signor Korter. Né credo che questa interpretazione possa essere respinta osservando che il segretario generale, nella stessa lettera, ha insistito nel-l'attribuire un carattere speciale alla procedura delineata nel punto IV del protocollo, fino al punto da ribattezzare la procedura stessa «appel de candidatures pour un poste disponible», laddove la comunicazione al personale dell'11 agosto 1978 parlava di «demandes de changement d'affectation (mutation)». Ho già esaminato questa tesi e non mi resta che rinviare agli argomenti critici svolti per confutarla.
4.
Abbiamo visto che il ricorrente si duole che l'istituzione convenuta non abbia adottato alcuna decisione suscettibile d'impugnativa circa la propria richiesta di trasferimento del 27 settembre 1978. In altri termini, ciò che egli contesta all'amministrazione non è di aver rifiutato di destinarlo al posto vacante, ma piuttosto di non avere adottato alcuna pronuncia, né favorevole né contraria, in relazione alla sua istanza. Tenuto conto di ciò, la difesa della convenuta ha preliminarmente eccepito l'irricevibilità del ricorso, sia per carenza di interesse ad agire che per mancanza di oggetto.
L'eccezione d'irricevibilità per mancanza di interesse ad agire è, a mio avviso, fondata. L'interesse ad agire sussiste in quanto la decisione che viene chiesta al giudice sia un mezzo capace di soddisfare l'interesse sostanziale, leso (secondo l'attore) dal comportamento della controparte. Nel nostro caso, vi sarebbe l'interesse ad agire se la decisione domandata alla Corte fosse idonea a soddisfare l'interesse del ricorrente ad ottenere una pronuncia dell'amministrazione sulla propria istanza di trasferimento. Ma se è vero (come io ritengo) che il segretario generale del Consiglio, con la sua lettera del 27 giugno 1979, ha sostanzialmente deciso di respingere la domanda di trasferimento del signor Korter, non può ravvisarsi nella condotta dell'amministrazione la carenza che il ricorrente denuncia. Essendovi già stata una pronuncia dell'amministrazione, appare privo di senso chiedere al giudice di condannare la stessa amministrazione a prendere una decisione, quale che ne sia il contenuto, sullo stesso punto.
La convenuta eccepisce poi l'irricevibilità sotto l'ulteriore profilo della mancanza di oggetto: il ricorso non sarebbe rivolto, cioè, contro un atto pregiudizievole dell'istituzione, mancando qualsiasi atto del genere. A tal proposito osservo che l'atto pregiudizievole evidentemente si è concretato quando il segretario generale ha respinto la domanda di trasferimento; ma il ricorrente non ha impugnato quest'atto, bensì il contegno omissivo dell'amministrazione (la pretesa mancanza di decisione), mentre alla data del 25 settembre 1979 (quando fu presentato il ricorso giurisdizionale) il segretario generale del Consiglio si era già pronunciato sull'istanza di trasferimento. Di conseguenza, il ricorso è privo di oggetto; anche la seconda eccezione d'irricevibilità merita di essere accolta.
5.
Conviene in ogni caso esaminare anche le censure di merito. Secondo la difesa del ricorrente, il preteso contegno omissivo dell'amministrazione avrebbe violato gli articoli 7, 25 e 90 dello Statuto dei funzionari. Con riferimento all'articolo 7, il signor Korter sostiene che, essendo stata da lui presentata una domanda di trasferimento riconducibile a tale norma, l'amministrazione era tenuta a pronunciarsi; avendo omesso di farlo, essa avrebbe violato la disposizione in questione. Ma è chiaro che una tale argomentazione non può essere condivisa. Pur essendo esatto che l'articolo 7 dello Statuto si applica all'istanza di trasferimento del signor Korter, non è vero che l'amministrazione abbia mancato di pronunciarsi. Ho cercato di chiarire il mio punto di vista a questo riguardo, e non occorre che ripeta le cose già dette.
Per quanto concerne poi la pretesa violazione dell'articolo 25 dello Statuto — il quale dispone fra l'altro che la decisione presa a carico di un funzionario deve essere motivata — non è chiaro se il ricorrente invochi questa norma perché essa implica l'obbligo dell'amministrazione di decidere ogni qualvolta il funzionario abbia esercitato il suo potere di presentare istanze all'AIPN, o perché essa stabilisce che le decisioni a carico del funzionario debbono essere motivate. Nel primo caso, la violazione dell'articolo 25 coinciderebbe con quella dell'articolo 7; e l'argomentazione che ho svolto a proposito di quest'ultima norma varrebbe egualmente nei confronti dell'articolo 25. Nel secondo caso, bisognerebbe ritenere che il signor Korter riconosca di esser stato destinatario di una decisione negativa dell'amministrazione, e voglia censurarla per vizio di forma; ma ciò contraddirebbe tutta la linea processuale del ricorrente — comprese le conclusioni del suo ricorso — basata (come più volte si è detto) sulla tesi che l'amministrazione non si è ancora pronunciata circa il suo trasferimento. Ora, è evidentemente impossibile sostenere al tempo stesso che una decisione non è stata mai adottata, e poi che sia stata presa una decisione viziata dal difetto di motivazione.
Una censura del genere sarebbe stata concepibile qualora il ricorrente avesse chiesto l'annullamento della decisione negativa presa dall'amministrazione in relazione alla sua richiesta di trasferimento. Mi sia peraltro consentito di aggiungere che anche in questa ipotesi la censura in esame si sarebbe dovuta ritenere infondata. Secondo la giurisprudenza consolidata della nostra Corte, infatti, l'AIPN non è tenuta a motivare le decisioni di non prescegliere un candidato, dato che detta motivazione potrebbe essere lesiva per il candidato stesso (v. le sentenze 30 ottobre 1974 nella causa 188/73, Grassi e/Consiglio, in Raccolta 1974, p. 1099 ss., e 13 aprile 1978 nella causa 101/77, Ganzini c/Commissione, in Raccolta 1978, p. 915 ss.).
La terza norma dello Statuto di cui il ricorrente invoca il rispetto è l'articolo 90: l'amministrazione l'avrebbe violato rifiutando di prendere una decisione di merito sul reclamo amministrativo. Evidentemente anche questa censura va respinta, se si ritiene che l'amministrazione abbia adottato, almeno implicitamente, una decisione negativa. Desidero tuttavia, a questo proposito, esprimere l'auspicio che vengano adottate in futuro, sulle richieste di trasferimento dei funzionari, decisioni sollecite ed esplicite dell'AIPN: ciò sia nell'interesse del servizio, sia affinché i rapporti con il personale possano svolgersi nel modo più corretto e sia scoraggiata ogni dannosa e inutile litigiosità.
6.
Concludo pertanto proponendo alla Corte di dichiarare irricevibile o, in subordine, di rigettare come infondata la domanda presentata dal signor Korter nei confronti del Consiglio il 25 settembre 1979. Data la natura della controversia, ciascuna delle parti sopporterà l'onere delle proprie spese.