62002TO0139_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa T-139/02,
Idiotiko Institouto Epaggelmatikis Katartisis N. Avgerinopoulou Anagnorismenes Technikes Idiotikes Epaggelmatikes Scholes AE, con sede in Atene (Grecia),
Panellinia Enosi Idiotikon Institouton Epaggelmatikis Katartisis, con sede in Atene,
Panellinia Enosi Idiotikis Technikis Epaggelmatikis Ekpaidefsis kai Katartisis, con sede in Atene,
rappresentate dagli avv.ti T. Antoniou e C. Tsiliotis,
ricorrenti,
contro
Commissione delle Comunità europee,
rappresentata dalla sig.ra M. Condou-Durande e dal sig. L. Flynn, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda di annullamento della decisione della Commissione 27 febbraio 2002 di non porre fine all'asserita discriminazione tra istituti di formazione professionale pubblici e privati in Grecia per quanto riguarda l'accesso al finanziamento dei fondi strutturali previsto dal Terzo quadro comunitario di sostegno e, in particolare, dal Programma operativo per «l'istruzione e la formazione professionale iniziale»,
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Quarta Sezione),
composto dal sig. H. Legal, presidente, dalla sig.ra V. Tiili e dal sig. M. Vilaras, giudici,
cancelliere : sig. H. Jung
ha pronunciato la seguente
Ordinanza
Motivazione della sentenza
Ambito normativo
1. L’art. 1, primo comma, del regolamento (CE) del Consiglio 21 giugno 1999, n. 1260, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali (GU L 161, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento sui Fondi strutturali», dispone quanto segue:
«L’azione che la Comunità svolge attraverso i Fondi strutturali, il Fondo di coesione, il Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG), sezione “garanzia”, la Banca europea per gli investimenti (BEI) e gli altri strumenti finanziari esistenti è volta al conseguimento degli obiettivi generali enunciati dagli articoli 158 e 160 del Trattato. I Fondi strutturali, la BEI e gli altri strumenti finanziari esistenti contribuiscono, ciascuno in maniera appropriata, al conseguimento dei tre obiettivi prioritari seguenti:
1) promuovere lo sviluppo e l’adeguamento strutturale delle regioni che presentano ritardi nello sviluppo (in prosieguo: “l’obiettivo n. 1”);
(…)».
2. Ai sensi dell’art. 2, n. 1, del regolamento sui Fondi strutturali per «Fondi strutturali» o fondi ai sensi di tale regolamento si intendono il «Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo sociale europeo (FES), il Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG), sezione “orientamento” e lo strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP)».
3. L’art. 3, n. 1, primo comma, del regolamento sui Fondi strutturali prevede che «(l)’obiettivo n. 1 concerne le regioni corrispondenti al livello II della nomenclatura delle unità territoriali statistiche (NUTS II) il cui prodotto interno lordo (PIL) pro capite, misurato sulla base degli standard del potere d’acquisto e calcolato con riferimento ai dati comunitari (…) degli ultimi tre anni, disponibili al 26 marzo 1999, è inferiore al 75% della media comunitaria».
4. L’art. 8 del regolamento sui Fondi strutturali, intitolato «Complementarità e partenariato», così recita:
«1. Le azioni comunitarie sono concepite come complementari alle corrispondenti azioni nazionali o come contributi alle stesse. Esse si fondano su una stretta concertazione (in prosieguo: “partenariato”), tra la Commissione e lo Stato membro, nonché le autorità e organismi designati dallo Stato membro nel quadro delle proprie normative nazionali e delle prassi correnti, segnatamente:
– le autorità regionali e locali e le altre autorità pubbliche competenti;
– le parti economiche e sociali;
– gli altri organismi competenti in tale ambito.
Il partenariato si svolge nel pieno rispetto delle rispettive competenze istituzionali giuridiche e finanziarie di ciascuna delle parti, quali sopra definite.
(…).
2. Il partenariato riguarda la preparazione, il finanziamento, la sorveglianza e la valutazione degli interventi. Gli Stati membri assicurano che tutte le parti appropriate vengano coinvolte nelle varie fasi della programmazione, tenuto conto dei termini stabiliti per ciascuna fase.
3. In applicazione del principio di sussidiarietà la responsabilità per l’attuazione degli interventi compete agli Stati membri, al livello territoriale appropriato, in base alla situazione specifica di ciascuno Stato membro, e salve le competenze della Commissione, segnatamente in materia di esecuzione del bilancio generale delle Comunità europee.
4. Gli Stati membri collaborano con la Commissione per assicurare un utilizzo dei fondi comunitari conforme a principi di sana gestione finanziaria.
5. Ogni anno la Commissione consulta le organizzazioni che rappresentano parti sociali a livello europeo in merito alla politica strutturale della Comunità».
5. Ai sensi dell’art. 9 del regolamento sui Fondi strutturali si intende per:
«(…)
b) piano di sviluppo (in prosieguo: “piano”): l’analisi della situazione effettuata dallo Stato membro interessato, tenuto conto degli obiettivi di cui all’articolo 1 e delle esigenze prioritarie connesse al conseguimento di tali obiettivi, nonché la strategia e le priorità di azione previste, i loro obiettivi specifici e le relative risorse finanziarie indicative;
(…)
d) quadro comunitario di sostegno: il documento approvato dalla Commissione, d’intesa con lo Stato membro interessato, sulla base della valutazione del piano presentato dallo Stato membro e contenente la strategia e le priorità di azione dei Fondi e dello Stato membro, i relativi obiettivi specifici, la partecipazione dei Fondi e le altre risorse finanziarie. Tale documento è articolato in assi prioritari ed è attuato tramite uno o più programmi operativi;
(…)
f) programma operativo: il documento approvato dalla Commissione ai fini dell’attuazione di un quadro comunitario di sostegno, composto di un insieme coerente di assi prioritari articolati in misure pluriennali, per la realizzazione del quale è possibile far ricorso ad uno o più Fondi e ad uno o più degli altri strumenti finanziari esistenti, nonché alla BEI; si definisce programma operativo integrato un programma operativo il cui finanziamento è assicurato da più Fondi;
(…)
h) asse prioritario: ciascuna delle priorità strategiche inserite in un quadro comunitario di sostegno o in un intervento, cui si accompagnano una partecipazione dei Fondi e degli altri strumenti finanziari e le corrispondenti risorse finanziarie dello Stato membro, nonché una serie di obiettivi specifici;
(...)
j) misura: lo strumento tramite il quale un asse prioritario trova attuazione su un arco di tempo pluriennale e che consente il finanziamento delle operazioni. Ogni regime di aiuto ai sensi dell’articolo 87 del Trattato e ogni concessione di aiuti da parte di organismi designati dagli Stati membri, oppure qualsiasi categoria dei suddetti aiuti o concessioni o una loro combinazione, che abbia la stessa finalità sono definiti come misura;
k) operazione: ogni progetto o azione realizzato dai beneficiari finali degli interventi;
l) beneficiari finali: gli organismi e le imprese pubbliche o private responsabili della committenza delle operazioni; nel caso dei regimi di aiuto ai sensi dell’articolo 87 del Trattato e di aiuti concessi da organismi designati dagli Stati membri, i beneficiari finali sono gli organismi che concedono gli aiuti;
m) complemento di programmazione: il documento di attuazione della strategia e degli assi prioritari dell’intervento, contenente gli elementi dettagliati a livello di misure, come indicato nell’articolo 18, paragrafo 3, elaborato dallo Stato membro o dall’autorità di gestione e, se del caso, adattato conformemente all’articolo 34, paragrafo 3; viene trasmesso alla Commissione a titolo informativo;
n) autorità di gestione: le autorità o gli organismi pubblici o privati, nazionali, regionali o locali designati dallo Stato membro per la gestione di un intervento ai fini del presente regolamento oppure lo Stato membro allorché sia il medesimo ad esercitare detta funzione. Qualora lo Stato membro designi una autorità di gestione diversa da se stesso, definisce tutte le modalità dei suoi rapporti con l’autorità di gestione e dei rapporti di quest’ultima con l’autorità o organismo che funge da autorità di pagamento per l’intervento in questione;
(…)».
6. L’art. 12 del regolamento sui Fondi strutturali, intitolato «Compatibilità», sancisce quanto segue:
«Le operazioni oggetto di un finanziamento dei Fondi o di un finanziamento della BEI o di un altro strumento finanziario esistente devono essere conformi alle disposizioni del Trattato e degli atti emanati in virtù dello stesso, nonché alle politiche comunitarie, ivi comprese quelle riguardanti le regole di concorrenza, le norme concernenti l’aggiudicazione di appalti pubblici, la tutela e il miglioramento dell’ambiente, nonché l’eliminazione delle ineguaglianze, e la promozione della parità tra uomini e donne».
7. L’art. 14, n. 2, primo comma, del regolamento sui Fondi strutturali prevede, in particolare, che «(i) quadri comunitari di sostegno, i programmi operativi vengono riesaminati e se necessario adeguati, su iniziativa dello Stato membro o della Commissione, d’intesa con lo Stato membro».
8. L’art. 15 del regolamento sui Fondi strutturali, intitolato «Preparazione e approvazione», stabilisce:
«1. Per quanto riguarda gli obiettivi n. 1, n. 2 e n. 3 gli Stati membri presentano un piano alla Commissione. Detto piano è elaborato dalle autorità competenti designate dallo Stato membro a livello nazionale, regionale o altro.
(…)
2. I piani sono presentati dallo Stato membro alla Commissione, previa consultazione delle parti, che esprimono il proprio parere (…).
(…)
4. Nei casi contemplati al paragrafo 1, la Commissione stabilisce, d’intesa con lo Stato membro interessato (…) i quadri comunitari di sostegno. (…)
La Commissione valuta le proposte di programmi operativi presentate dallo Stato membro in funzione della loro coerenza con gli obiettivi del corrispondente quadro comunitario di sostegno e della loro compatibilità con le politiche comunitarie. Essa adotta, conformemente all’articolo 28, paragrafo 1, e d’intesa con lo Stato membro interessato, una decisione relativa alla partecipazione dei Fondi, purché le proposte contengano tutti gli elementi di cui all’articolo 18, paragrafo 2.
Al fine di accelerare l’esame delle domande e l’esecuzione dei programmi, gli Stati membri possono presentare, contemporaneamente i loro piani e progetti di programmi operativi. All’atto della decisione relativa al quadro comunitario di sostegno, la Commissione approva, conformemente all’articolo 28, paragrafo 1, anche i programmi operativi presentati contemporaneamente ai piani, a condizione che contengano tutte gli elementi di cui all’articolo 18, paragrafo 2.
(…)
6. Lo Stato membro o l’autorità di gestione adottano il complemento di programmazione definito all’articolo 9, lettera m), previo accordo del comitato di sorveglianza se il complemento di programmazione è elaborato dopo la decisione di partecipazione dei Fondi della Commissione, o previa consultazione delle parti interessate se è elaborato prima della decisione di partecipazione dei Fondi. (…)».
9. L’art. 17, n. 2, primo comma, del regolamento sui Fondi strutturali prevede in particolare:
«2. Ogni quadro comunitario di sostegno comprende quanto segue:
a) la strategia e gli assi prioritari fissati per l’azione congiunta della Comunità e dello Stato membro interessato; i loro obiettivi specifici, quantificati nella misura in cui la loro natura lo consenta; la valutazione dell’impatto atteso (…)».
10. L’art. 18 del regolamento sui Fondi strutturali stabilisce in particolare quanto segue:
«1. Gli interventi che rientrano in un quadro comunitario di sostegno sono attuati, di norma, sotto forma di un programma operativo integrato per regione definito all’articolo 9.
2. Ogni programma operativo comprende quanto segue:
a) gli assi prioritari del programma stesso, con indicazioni circa la loro coerenza con il quadro comunitario di sostegno corrispondente, i relativi obiettivi specifici quantificati nella misura in cui la loro natura lo consenta (…).
3. Il complemento di programmazione comprende quanto segue:
a) le misure di attuazione dei corrispondenti assi prioritari del programma operativo; (…)
b) la definizione delle categorie di beneficiari finali delle misure;
(…)».
11. L’art. 28, n. 1, primo comma, del regolamento sui Fondi strutturali prevede che «(l)a Commissione determina, con un’unica decisione, la partecipazione dell’insieme dei Fondi, sempreché siano soddisfatte tutte le condizioni contemplate dal presente regolamento, entro cinque mesi dal ricevimento della domanda d’intervento».
12. L’art. 34, n. 3, del regolamento sui Fondi strutturali prevede quanto segue:
«L’autorità di gestione adatta, su richiesta del comitato di sorveglianza o di sua iniziativa, il complemento di programmazione senza modificare l’importo totale della partecipazione dei Fondi concesso per l’asse prioritario di cui trattasi né gli obiettivi specifici del medesimo. Entro un mese, previa approvazione del comitato di sorveglianza, essa comunica alla Commissione il suddetto adattamento.
Le eventuali modifiche che riguardano gli elementi contenuti nella decisione relativa alla partecipazione dei Fondi sono decise dalla Commissione, d’intesa con lo Stato membro interessato, entro un termine di quattro mesi a decorrere dall’approvazione del comitato di sorveglianza».
13. Infine, l’art. 35, n. 1, primo e secondo comma, del regolamento sui Fondi strutturali, dispone:
«Ogni quadro comunitario di sostegno o documento unico di programmazione e ogni programma operativo è seguito da un comitato di sorveglianza.
I comitati di sorveglianza sono istituiti dallo Stato membro, d’accordo con l’autorità di gestione previa consultazione delle parti (…)».
Fatti all’origine della controversia
14. La prima ricorrente, la società per azioni Idiotiko Institouto Epaggelmatikis Katartisis N. Avgerinopoulou Anagnorismenes Technikes Idiotikes Epaggelmatikes Scholes AE, è un istituto privato per la formazione professionale in Grecia. Essa è membro della seconda ricorrente, la Panellinia Enosi Idiotikon Institouton Epaggelmatikis Katartisis, associazione che raggruppa gli istituti privati di formazione professionale in Grecia. La terza ricorrente, la Panellinia Enosi Idiotikis Technikis Epaggelmatikis Ekpaidefsis kai Katartisis, è un’associazione che raggruppa istituti privati di formazione tecnico professionale in Grecia.
15. In Grecia, la partecipazione finanziaria dei Fondi strutturali per la creazione e il funzionamento di una rete pubblica di istituti di formazione professionale (in prosieguo: gli «IEK») è stata avviata con l’adozione della decisione della Commissione 30 marzo 1990, 90/203/CEE, concernente il quadro comunitario di sostegno per gli interventi strutturali comunitari nelle regioni greche interessate dall’obiettivo n. 1 e cioè la totalità del paese (GU L 106, pag. 26). Tale primo quadro comunitario di sostegno è stato approvato per il periodo dal 1° gennaio 1989 al 31 dicembre 1993.
16. La partecipazione dei Fondi strutturali è stata realizzata, per il periodo dal 1° gennaio 1994 al 31 dicembre 1999, dalla decisione della Commissione 13 luglio 1994, 9 4/627/CE, concernente la definizione del quadro comunitario di sostegno per gli interventi strutturali comunitari nelle regioni della Grecia interessate dall’obiettivo n. 1, vale a dire l’intero territorio (GU L 250, pag. 15). Nell’ambito di tale secondo quadro comunitario di sostegno la Commissione ha, parimenti, approvato il Programma operativo per l’istruzione e la formazione professionale iniziale (l’EPEAEK I).
17. Il 29 settembre 1999 il governo ellenico ha presentato alla Commissione un piano di sviluppo regionale per l’intero paese rientrante nell’obiettivo n. 1, in applicazione dell’art. 3, n. 1, del regolamento sui Fondi strutturali.
18. Sulla base di tale piano, presentato dalla Repubblica ellenica nell’ambito del partenariato definito all’art. 8 del regolamento sui Fondi strutturali, la Commissione ha stabilito, in forza dell’art. 15, n. 4, primo comma, di detto regolamento, e d’intesa con tale Stato membro, il quadro comunitario di sostegno per gli interventi strutturali comunitari in Grecia.
19. Il quadro comunitario di sostegno così deciso è stato approvato con la decisione della Commissione 28 novembre 2000, 2002/322/CEE, recante approvazione del quadro comunitario di sostegno per gli interventi strutturali comunitari nelle regioni interessate dall’obiettivo n. 1 in Grecia (GU 2002, L 122, pag. 7; in prosieguo: il «terzo QCS»), per il periodo dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2006. In conformità con l’art. 2, n. 1, lett. a), i), di tale decisione, tra gli assi prioritari dell’azione congiunta dei Fondi strutturali comunitari e dello Stato membro interessato figurano lo «sviluppo delle risorse umane e [la] promozione dell’occupazione».
20. Il 31 marzo 2000 il governo ellenico ha presentato alla Commissione il progetto di programma operativo intitolato «Istruzione e formazione professionale iniziale» (in prosieguo: l’«EPEAEK II»).
21. Ai sensi dell’art. 15, n. 4, secondo comma, del regolamento sui fondi strutturali, la Commissione ha valutato il contenuto dell’EPEAEK II per verificarne la coerenza rispetto agli obiettivi del corrispondente quadro comunitario di sostegno e la compatibilità con le politiche comunitarie. Essa ha constatato che il progetto rientrava nell’obiettivo n. 1, conformemente all’art. 3, n. 1, del regolamento sui fondi strutturali, e che conteneva gli obiettivi enunciati all’art. 18 di tale regolamento e, in particolare, una descrizione degli assi prioritari del programma, un piano finanziario indicativo che precisava per ciascun asse prioritario e per ogni anno l’importo della dotazione finanziaria prevista per la partecipazione del FES e del FESR, nonché l’importo totale dei finanziamenti pubblici ammissibili e la stima di quelli privati dello Stato membro.
22. Con lettera 27 febbraio 2001 la seconda ricorrente ha chiesto alla Commissione di non approvare l’EPEAEK II.
23. L’EPEAEK II è stato approvato con decisione della Commissione 16 marzo 2001, riguardante l’approvazione dell’EPEAEK II, che si inserisce nel terzo QCS, per gli interventi strutturali comunitari nelle regioni comprese nell’obiettivo n. 1 in Grecia per il periodo compreso tra il 1° gennaio 2000 e il 31 dicembre 2006 (in prosieguo: la «decisione di approvazione dell’EPEAEK II»).
24. In conformità con l’art. 2, n. 1, lett. a), 2), di tale decisione gli assi prioritari dell’EPEAEK II comprendono la «promozione e (il) miglioramento dell’istruzione e della formazione professionale iniziale nell’ambito dell’apprendimento continuativo» (secondo asse prioritario).
25. Tra le misure e azioni previste in tale ambito dall’EPEAEK II figurano, in particolare, le misure 2.3 (istruzione e formazione professionale iniziale) e 2.4 (orientamento professionale e collegamento col mercato del lavoro).
26. Per quanto riguarda, in particolare, il finanziamento delle azioni che dovranno essere intraprese dagli IEK al fine di migliorare la formazione professionale iniziale, l’EPEAEK II indica che «in una prima fase si realizzerà il finanziamento delle azioni degli istituti pubblici di formazione professionale» (misura 2.3, punto C). D’altra parte, nella prospettiva di una partecipazione degli IEK privati ai progetti di formazione professionale iniziale, prevede l’elaborazione di uno studio che ne determinerà le modalità (misura 2.3, punto D).
27. Con lettera 26 aprile 2001 la Commissione, rispondendo alla sopramenzionata lettera della seconda ricorrente in data 27 febbraio 2001, ha informato quest’ultima del fatto che gli interventi comunitari erano complementari a quelli realizzati a livello nazionale o erano diretti a contribuirvi. La Commissione aggiungeva che, nel settore della formazione professionale iniziale, l’EPEAEK II prevedeva la realizzazione di uno studio, nell’ambito della valutazione a medio termine, sulla partecipazione futura degli IEK privati ad azioni cofinanziate e che era stato deciso di ridurre progressivamente l’aiuto diretto agli IEK pubblici per favorire la progressiva transizione verso procedure aperte, senza peraltro mettere a rischio il lavoro già compiuto in tale settore. La Commissione concludeva che l’EPEAEK II era conforme allo spirito del terzo QCS e che avrebbe contribuito significativamente agli sforzi di modernizzazione del sistema di istruzione, intrapresi dalle autorità elleniche.
28. Nel maggio 2001, le autorità elleniche hanno elaborato un complemento di programmazione ai sensi dell’art. 15, n. 6, e dell’art. 18, n. 3, del regolamento sui fondi strutturali. Da tale complemento risulta che le persone giuridiche di diritto privato rientrano tra i beneficiari finali potenziali sia della misura «istruzione e formazione professionale iniziale» (misura 2.3, punto F) sia della misura «orientamento professionale e collegamento con il mercato del lavoro» (misura 2.4, punto F).
29. Il complemento di programmazione è stato approvato, con alcuni adattamenti, modifiche e aggiunte, dal comitato di sorveglianza dell’EPEAEK II in occasione della sua prima riunione in data 29 maggio 2001 ed è stato trasmesso alla Commissione per conoscenza, ai sensi dell’art. 9, lett. m), e dell’art. 34, n. 3, del regolamento sui Fondi strutturali. Al punto 5.4 delle sue «conclusioni-decisioni», adottate lo stesso giorno, il comitato di sorveglianza ha sostituito, per tutte le misure, l’espressione «beneficiari finali potenziali» con l’espressione «categorie di beneficiari finali» e ha indicato che le persone giuridiche di diritto privato erano comprese nelle categorie di beneficiari finali. Tuttavia, trattandosi in particolare dell’azione riguardante gli «altri organismi di formazione professionale iniziale» (azione 2.3.3. della misura 2.3) soggetti alla vigilanza di un Ministero diverso dal Ministero della Pubblica Istruzione, le persone giuridiche di diritto privato non sono comprese tra tali beneficiari. Infine, è stato previsto che, in caso di bisogno, potevano essere individuate per ogni misura altre categorie di beneficiari finali, previo esame del servizio speciale di gestione dell’EPEAEK II .
30. La legittimità dell’EPEAEK II, del complemento di programmazione, della decisione del comitato di sorveglianza nonché di talune misure nazionali di esecuzione di tali atti sono state contestate nell’ambito di numerosi ricorsi proposti dalle ricorrenti dinanzi al Symvoulio tis Epikrateias (Consiglio di Stato greco). Tali ricorsi sono attualmente pendenti.
31. Con lettera 17 ottobre 2001, pervenuta alla Commissione il 25 ottobre seguente, le ricorrenti hanno rivolto alla Commissione un invito ad agire, in forza dell’art. 232, secondo comma, prima frase, CE. In tale invito, esse hanno chiesto alla Commissione:
«1. di mettere fine alla loro esclusione illegittima dai finanziamenti del [terzo QCS] e,
2. fondandosi sul partenariato previsto all’art. 8, n. 2, del [regolamento sui fondi strutturali] che riguarda la preparazione, il finanziamento, la sorveglianza e la valutazione degli interventi, di intervenire presso l’autorità nazionale per ottenere la modifica [dell’EPEAEK II] e del complemento del programma operativo del maggio 2001, in modo tale da estendere il cofinanziamento agli organismi privati di formazione professionale;
3. di modificare la [decisione di approvazione dell’EPEAEK II] per consentire agli organismi privati di istruzione di beneficiare del finanziamento a titolo di tale programma […];
4. di attirare l’attenzione dell’autorità greca incaricata della sorveglianza sull’omissione illegittima commessa dalla medesima nella sua decisione 29 maggio 2001, in cui gli organismi privati di formazione professionale non venivano inclusi nel finanziamento;
5. di sospendere l’applicazione della decisione di partecipazione dei fondi all’attuazione [dell’EPEAEK II] fino all’adozione di una nuova decisione riguardante le modalità del finanziamento».
32. Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 25 febbraio 2002, registrato con il numero T-66/02, le ricorrenti hanno proposto un ricorso per inadempimento ai sensi dell’art. 232 CE, inteso a far constatare che la Commissione è venuta meno agli obblighi su di essa incombenti in forza del Trattato CE, essendosi astenuta dall’eliminare la discriminazione illegittima tra IEK privati e IEK pubblici, risultante dal fatto che solo questi ultimi sono finanziati dal terzo QCS e, in particolare, dall’EPEAEK II.
33. Con lettera del direttore generale della direzione generale «Occupazione e affari sociali» in data 27 febbraio 2002 (in prosieguo: l’«atto impugnato»), la Commissione ha risposto all’invito ad agire sopramenzionato. L’atto impugnato è formulato come segue:
«(...)
I fondi strutturali, nell’ambito dei loro settori di intervento in Grecia, hanno finanziato la creazione e sostenuto il funzionamento di un’importante rete pubblica di istituti di formazione professionale (IEK). La partecipazione dei fondi strutturali in tale settore è cominciata con il primo QCS applicabile alla Grecia (1989‑1993) ed è continuata con il secondo QCS (1994‑1999).
Nel corso delle trattative relative al terzo QCS 2000‑2006, i servizi della Commissione europea hanno sottolineato l’importanza che l’applicazione progressiva delle procedure aperte ha per l’attribuzione dei progetti cofinanziati dai fondi strutturali.
Così, e al fine di non compromettere il lavoro realizzato in tale settore, è stato convenuto con le autorità nazionali nell’ambito [dell’EPEAEK II] (v., a tale proposito, il complemento di programmazione) di finanziare in maniera decrescente le azioni degli IEK pubblici fino ad un finanziamento zero, secondo le modalità attuali, dopo il 2003. A partire da tale data, solo un certo tipo, molto limitato di progetti, come le azioni innovative, la formazione degli insegnanti, ecc., attuati dagli IEK pubblici o, eventualmente, privati, potranno essere cofinanziati seguendo procedure aperte di selezione. D’altronde, nell’ottica di un’eventuale partecipazione degli IEK privati a tali progetti, è prevista [nell’EPEAEK II] l’elaborazione di uno studio che ne determinerà le modalità.
Tenuto conto di quanto precede, è chiaro che l’obiettivo dei fondi strutturali è effettivamente di aiutare la Grecia a dotarsi di un sistema di formazione professionale, che contribuisca alla sua promozione e al suo miglioramento, nell’ambito delle politiche attive dell’occupazione e in applicazione delle linee direttrici della strategia europea in materia di occupazione.
Dopo l’adozione [dell’EPEAEK II], proposta dallo Stato membro, in forza dell’art. 8, n. 3, del regolamento sui fondi strutturali, è previsto che, “in applicazione del principio di sussidiarietà, l’attuazione degli interventi rientra nella responsabilità dello Stato membro al livello territoriale adeguato in funzione della situazione specifica di ciascuno Stato membro, ferme restando le competenze della Commissione, in particolare in materia di esecuzione del bilancio generale delle Comunità europee”.
Per quanto riguarda il carattere di aiuto di Stato del finanziamento degli istituti di formazione professionale pubblici, la Commissione tiene conto del fatto che le attività di formazione di tali istituti sono disciplinate dalla legge n. 2009/1992. Tale legge definisce il quadro giuridico unico e organizzativo del regime nazionale di istruzione e di formazione professionale in Grecia. L’art. 5 della legge prevede che gli istituti di formazione professionale pubblici sono creati con decreto congiunto dei Ministri dell’Istruzione e delle Finanze (e in taluni casi, anche di altri Ministri). Tutti gli istituti di formazione professionale sono posti sotto il controllo del Ministro dell’Istruzione. La legge istituisce altresì un organo pubblico (l’organismo di istruzione e di formazione professionale – OEEK) che è incaricato del contenuto, della programmazione e dell’organizzazione dei corsi di formazione tenuti dagli istituti di formazione professionale: l’OEEK è anche incaricato di vigilare sugli istituti di formazione professionale privati.
Da quanto precede risulta che le attività degli istituti di formazione professionale pubblici fanno parte integrante del sistema nazionale greco di istruzione, in conformità alla legislazione greca, e che non possono essere considerate alla stregua di attività economiche lucrative. La Commissione ritiene dunque che il finanziamento pubblico di tali attività non costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, come conferma la sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee secondo cui mantenendo siffatto sistema, lo Stato non intende svolgere attività lucrative, bensì assolvere i propri compiti in campo sociale, culturale ed educativo (…) [Il] sistema è di regola finanziato dal bilancio pubblico (sentenze della Corte 27 settembre 1988, causa 263/86, Humbel, Racc. pag. 5365, e 7 dicembre 1993, causa C‑109/92, Wirth, Racc. Pag. I‑6447). In numerose occasioni, la Commissione ha adottato la stessa posizione per quanto riguarda l’applicazione di disposizioni in materia di aiuti di Stato al finanziamento pubblico di istituti che rientrano nel sistema nazionale di istruzione.
In conclusione e considerando gli elementi sopramenzionati, i servizi della Commissione europea considerano che il sostegno fornito agli IEK pubblici non può costituire una distorsione della concorrenza e recare pregiudizio al commercio tra gli Stati membri e, di conseguenza, non sembra presentare il carattere di aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, del Trattato CE».
Procedimento e conclusioni delle parti
34. Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 29 aprile 2002 le ricorrenti hanno proposto il presente ricorso.
35. Con atto separato depositato nella cancelleria del Tribunale il 19 luglio 2002, la Commissione ha sollevato un’eccezione di irricevibilità ai sensi dell’art. 114, n. 1, del regolamento di procedura del Tribunale. Le ricorrenti hanno depositato le loro osservazioni su tale eccezione il 3 settembre 2002.
36. Nella loro domanda, le ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia annullare l’atto impugnato al fine di dichiarare illegittimo il rifiuto della Commissione di sopprimere la distinzione illegittima tra IEK privati e IEK pubblici per quanto riguarda il finanziamento da parte del terzo QCS e, in particolare, da parte dell’EPEAEK II.
37. Nella sua eccezione d’irricevibilità, la Commissione conclude che il Tribunale voglia:
– dichiarare il ricorso manifestamente irricevibile;
– condannare le ricorrenti alle spese.
38. Nelle loro osservazioni sull’eccezione di irricevibilità le ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia respingere l’eccezione di irricevibilità.
In diritto
39. Ai sensi dell’art. 114, n. 1, del regolamento di procedura, se una parte lo richiede, il Tribunale può statuire sull’irricevibilità senza impegnare la discussione nel merito. Ai sensi del n. 3 dello stesso articolo, il procedimento sulla domanda incidentale prosegue oralmente, salvo contraria decisione del Tribunale. Nella fattispecie, il Tribunale si ritiene sufficientemente informato dall’esame dei documenti del fascicolo per statuire sulla domanda presentata dalla convenuta senza aprire la fase orale del procedimento.
Argomenti delle parti
40. In primo luogo, la Commissione sostiene che l’atto controverso non può essere considerato impugnabile ai sensi dell’art. 230 CE. Infatti, detto atto confermerebbe semplicemente il precedente punto di vista della Commissione sulla conformità dell’EPEAEK II con gli obiettivi del finanziamento dei Fondi strutturali, comunicato alle ricorrenti con sua lettera del 26 aprile 2001, citata sopra, e non costituirebbe una decisione che produce effetti giuridici nuovi rispetto a quelli derivanti dalla decisione di approvazione dell’EPEAEK II. Pertanto, l’atto impugnato non modificherebbe in alcun modo la situazione giuridica delle ricorrenti rispetto alla situazione sussistente prima dell’adozione di tale decisione.
41. A tale proposito la Commissione rammenta che, secondo la giurisprudenza, sono irricevibili i ricorsi diretti contro decisioni meramente confermative di decisioni precedenti che non siano state tempestivamente impugnate (sentenze del Tribunale 14 luglio 1995, causa T‑275/94, CB/Commissione, Racc. pag. II‑2169, e 10 luglio 1997, causa T‑227/95, Kraft Products e a./Commissione, Racc. pag. II‑1185).
42. In secondo luogo, la Commissione fa valere che, anche se l’atto impugnato costituisse un atto che potesse essere oggetto di ricorso, le ricorrenti non sarebbero direttamente ed individualmente interessate dallo stesso e che, di conseguenza, esse non sono legittimate a contestare detto atto, dato che non sono legittimate neanche ad impugnare la decisione di approvazione dell’EPEAEK II.
43. A tale proposito la Commissione rileva che detta decisione, che rientra nell’ambito delle procedure del quadro comunitario di sostegno per gli interventi strutturali, ha come destinatario la Repubblica ellenica e riguarda misure a carattere generale. In riferimento alla giurisprudenza della Corte, la Commissione aggiunge che, affinché vi sia l’interesse diretto, la misura comunitaria oggetto della contestazione deve produrre direttamente effetti sulla situazione giuridica della persona e non deve lasciare alcun potere discrezionale ai destinatari di tale misura, incaricati della sua applicazione, applicazione avente carattere meramente automatico e derivante dalla sola normativa comunitaria senza intervento di altre norme intermedie.
44. Orbene, nel caso di specie, la Commissione sostiene che la decisione di approvazione dell’EPEAEK II non interessa direttamente le ricorrenti. Infatti, l’approvazione dell’EPEAEK II da parte di tale decisione significherebbe che quest’ultimo è conforme agli obiettivi del terzo QCS, tra i quali figurano l’adattamento e la modernizzazione delle politiche e dei sistemi di istruzione, formazione e impiego, e non interviene sulle modalità di applicazione, né determina i beneficiari dell’aiuto. L’attuazione degli interventi e il loro controllo spetterebbero anzitutto agli Stati membri in applicazione del principio di sussidiarietà. Così, il complemento di programmazione, adattato e modificato dal comitato di sorveglianza, al quale fanno riferimento le ricorrenti, e che accorda la priorità all’istruzione nazionale, costituirebbe una misura nazionale che riguarda l’attuazione della strategia e degli assi prioritari e non l’atto di un organo comunitario, impugnabile con un ricorso di annullamento dinanzi al giudice comunitario.
45. In terzo luogo, e per quanto le ricorrenti contestino alla Commissione di avere, con l’atto impugnato, rifiutato illegittimamente di porre fine all’asserita discriminazione, realizzata dall’EPEAEK II, tra IEK pubblici e IEK privati, derivante dalla violazione da parte della Repubblica ellenica delle disposizioni del regolamento sui Fondi strutturali e degli artt. 43 CE e 49 CE, la Commissione ritiene che il presente ricorso debba parimenti essere dichiarato manifestamente irricevibile.
46. Infatti, con tale censura, le ricorrenti contesterebbero alla Commissione, in sostanza, di non aver avviato un procedimento per inadempimento contro la Repubblica ellenica. Orbene, oltre al fatto che la Commissione avrebbe, nel caso di specie, chiaramente espresso il suo punto di vista sul la conformità del programma nazionale con il regolamento sui Fondi strutturali, l’avvio di un tale procedimento rientrerebbe nell’ambito del potere discrezionale della Commissione e riguarderebbe le sue relazioni con lo Stato membro interessato. In aggiunta, secondo una giurisprudenza costante, la decisione di avviare o no un tale procedimento non riguarderebbe i terzi e, pertanto, non potrebbe essere impugnata dalle ricorrenti (sentenza della Corte 17 maggio 1990, causa C‑87/89, Sonito e a./Commissione, Racc. pag. I‑1981, punti 6 e 7; ordinanze del Tribunale 14 dicembre 1993, causa T‑29/93, Calvo Alonso-Cortès/Commissione, Racc. pag. II‑1389, punto 55, e 4 luglio 1994, causa T‑13/94, Century Oils Hellas/Commissione, Racc. pag. II‑431, punti 13 e 14).
47. In ultimo luogo, la Commissione fa osservare che l’atto impugnato è diretto principalmente ad informare le ricorrenti della conformità dell’EPEAEK II con gli obiettivi e la politica dei Fondi strutturali. Nei limiti in cui esso concernerebbe gli aiuti di Stato, detto atto non sarebbe in alcun modo collegato ad un procedimento avviato nell’ambito dell’art. 88 CE, bensì costituirebbe una semplice informazione generale sulla valutazione dei servizi della Commissione in merito alla mancata applicazione delle norme comunitarie della concorrenza agli aiuti per l’istruzione nazionale e alla posizione da essa assunta in situazioni simili, a seguito della giurisprudenza della Corte in materia (sentenze Humbel e Wirth, cit. supra al punto 33). Di conseguenza non esisterebbe, nel caso di specie, alcuna decisione della Commissione, adottata nell’ambito dell’art. 88 CE e trasmessa alla Repubblica ellenica, che possa essere oggetto di un ricorso di annullamento ai sensi dell’art. 230 CE.
48. Le ricorrenti obiettano, in primo luogo, che l’atto impugnato non si limita a confermare un atto precedente non impugnato entro il termine prestabilito. Infatti, l’atto impugnato sarebbe stato adottato a seguito di un nuovo esame dei fatti, quale il complemento di programmazione, e di nuovi argomenti giuridici sollevati nell’invito ad agire e, perciò, costituirebbe un atto impugnabile.
49. A tale proposito le ricorrenti fanno valere che la loro domanda, contenuta nell’invito ad agire, non costituiva semplicemente una richiesta di revocare la decisione della Commissione di approvazione dell’EPEAEK II, bensì una domanda di controllo ab inizio della sua fondatezza e della sua validità rispetto alle informazioni trasmesse alla Commissione e, in particolare, dei dati e degli argomenti contenuti nell’invito ad agire. Secondo le ricorrenti, la Commissione disporrebbe di una competenza permanente a sorvegliare la legittimità degli interventi dei Fondi strutturali in ogni fase, ossia al momento della preparazione, del finanziamento, della sorveglianza o della valutazione.
50. In secondo luogo, le ricorrenti ritengono di essere parimenti legittimate ad agire contro la decisione di approvazione dell’EPEAEK II, dato che quest’ultima le interessa direttamente ed individualmente, anche se formalmente essa ha come unico destinatario la Repubblica ellenica.
51. A tale proposito, in primo luogo, esse sostengono che i beneficiari del finanziamento sarebbero chiaramente definiti nel combinato disposto dell’EPEAEK II, del complemento di programmazione e delle decisioni corrispondenti del Comitato di sorveglianza.
52. In secondo luogo, le ricorrenti affermano che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, l’attuazione e il controllo degli interventi dei Fondi strutturali, in applicazione del principio di sussidiarietà, da parte degli Stati membri, i quali ne determinano, in particolare, le modalità di applicazione e i beneficiari, non possono rimettere in discussione il fatto che la decisione di approvazione dell’EPEAEK II le riguardi direttamente. Da un lato, il partenariato istituito dal regolamento sui Fondi strutturali rivelerebbe chiaramente l’esistenza di una durevole collaborazione tra gli Stati membri e la Commissione, di modo che il solo fatto che una misura sia qualificata nazionale non comporterebbe necessariamente che ogni intervento della Commissione sia escluso. Dall’altro, la Commissione disporrebbe di una competenza permanente a sorvegliare la legittimità degli interventi ad ogni stadio. Infine, le ricorrenti non avrebbero agito contro la decisione di approvazione dell’EPEAEK II in quanto esse si aspettavano un’eventuale miglioramento della loro situazione attraverso atti ulteriori quali il complemento di programmazione, che avrebbero potuto attenuare il trattamento loro sfavorevole, prima di richiedere l’adozione da parte della Commissione delle misure indicate nell’invito ad agire.
53. In terzo luogo, le ricorrenti ritengono che il rifiuto della Commissione di porre fine alla discriminazione tra IEK pubblici e IEK privati incide direttamente sulla loro situazione di diritto e di fatto, senza lasciare alcun margine di discrezionalità alla Repubblica ellenica, incaricata di garantire l’applicazione dell’EPEAEK II. Tale considerazione sarebbe corroborata dal fatto che il complemento di programmazione avrebbe ripreso, senza modificarli, i termini della decisione con cui la Commissione ha approvato l’EPEAEK II. Peraltro il trattamento discriminatorio degli IEK privati nell’ambito dell’EPEAEK II avrebbe già causato alle ricorrenti un grave pregiudizio economico, a seguito della perdita continua e crescente di clientela e delle tasse scolastiche più elevate, e minaccerebbe la loro esistenza fino al 2006.
54. In ultimo luogo, le ricorrenti contestano le affermazioni della Commissione secondo cui i motivi sollevati nel loro ricorso, relativi alla violazione da parte della Repubblica ellenica del regolamento sui Fondi strutturali e degli artt. 48 CE e 49 CE, comporterebbero l’obbligo di avviare un procedimento per inadempimento nei confronti della Repubblica ellenica. Tale approccio non riconoscerebbe le competenze proprie della Commissione, derivanti dal regolamento sui Fondi strutturali, di cui le ricorrenti avevano richiesto l’esercizio nell’invito ad agire. Lo stesso varrebbe per l’argomento della Commissione relativo all’assenza di una violazione dell’art. 87 CE, in quanto la formazione professionale costituirebbe, malgaro l’art. 126 CE, un’attività economica ai sensi del Trattato CE.
Giudizio del Tribunale
55. Ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE, qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre, alle condizioni indicate nei primi tre commi del medesimo articolo, un ricorso contro le decisioni prese nei suoi confronti e «contro le decisioni che, pur apparendo come un regolamento o una decisione presa nei confronti di altre persone, la riguardano direttamente e individualmente».
56. Per quanto riguarda la ricevibilità del presente ricorso per la parte in cui esso è diretto, in primo luogo, ad annullare il rifiuto della Commissione, espresso nell’atto impugnato, di modificare la decisione di approvazione dell’EPEAEK II in un senso favorevole alle ricorrenti, si deve rilevare che, secondo una giurisprudenza costante, il fatto che una lettera sia stata inviata da un’istituzione comunitaria in risposta ad una domanda formulata dal destinatario non è sufficiente perché tale lettera possa essere qualificata come decisione, ai sensi dell’art. 230 CE, quindi impugnabile con ricorso di annullamento. Costituiscono atti o decisioni impugnabili con ricorso di annullamento, ai sensi dell’art. 230 CE, soltanto i provvedimenti che producono effetti giuridici vincolanti idonei ad incidere sugli interessi del ricorrente, modificando in misura rilevante la sua situazione giuridica (sentenza della Corte 31 marzo 1998, cause riunite C‑68/94 e C‑30/95, Racc. pag. I‑1375, punto 62; sentenza del Tribunale 28 ottobre 1993, causa T‑83/92, Zunis Holding e a./Commissione, Racc. pag. II‑1169, punto 30; ordinanza del Tribunale 4 ottobre 1996, causa T‑5/96, Sveriges Betodlares e Henrikson/Commissione, Racc. pag. II‑1299, punto 26; sentenza del Tribunale 22 marzo 2000, cause riunite T‑125/97 e T‑127/97, Coca Cola/Commissione, Racc. pag. II‑1733, punto 77, e ordinanza del Tribunale 18 aprile 2002, causa T‑238/00, IPSO e USE/BCE, Racc. pag. II‑2237, punto 44).
57. Inoltre, secondo una giurisprudenza ben consolidata, quando è negativa, una decisione della Commissione va considerata in funzione della natura della domanda cui risponde. In particolare, il rifiuto di un’istituzione comunitaria di revocare o di modificare un atto costituisce atto suscettibile di sindacato di legittimità ai sensi dell’ art. 230 CE solo se l’atto che l’ istituzione comunitaria si rifiuta di revocare o di modificare avrebbe potuto, a sua volta, essere impugnato in forza di tale disposizione (sentenza Zunis Holding e a./Commissione, cit. supra al punto 56, punto 31; ordinanze Sveriges Betodlares e Henrikson/Commissione, cit. supra al punto 56, punto 28, e IPSO e USE/BCE, cit. supra al punto 56, punto 45).
58. Nel caso di specie le ricorrenti hanno presentato alla Commissione una domanda diretta, in particolare, a modificare, in forza del regolamento sui Fondi strutturali e, in particolare, dei suoi artt. 12 e 15, n. 4, la decisione di approvazione dell’EPEAEK II, affinché gli istituti e le scuole privati di formazione professionale possano beneficiare del cofinanziamento ai sensi dell’EPEAEK II, e a sospendere l’applicazione di tale decisione fino all’adozione di una nuova decisione sulle modalità e l’importo del finanziamento.
59. La domanda delle ricorrenti era dunque volta ad indurre l’esercizio, in una determinata direzione, della competenza conferita alla Commissione dal regolamento sui Fondi strutturali per l’approvazione dei programmi operazionali attuativi del quadro comunitario di sostegno ai sensi del medesimo regolamento. Alla luce di ciò le ricorrenti possono pretendere di ottenere la modifica della decisione della Commissione di approvazione dell’EPEAEK II solo nei limiti in cui esse sono direttamente e individualmente interessate da detta decisione ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE (v., in tal senso, ordinanza IPSO e USE/BCE, cit. supra al punto 56, punto 47, e la giurisprudenza citata).
60. A tale proposito si deve constatare che la decisione della Commissione di approvazione dell’EPEAEK II costituisce, evidentemente, un atto di portata generale. Infatti, con tale decisione, indirizzata esclusivamente alla Repubblica ellenica, la Commissione ha approvato l’EPEAEK II, volto ad attuare il terzo QCS nel settore dell’istruzione e della formazione professionale iniziale in Grecia e che comporta un insieme di misure pluriennali e di norme che si applicano a situazioni determinate oggettivamente e che producono effetti giuridici nei confronti di categorie di persone indicate in modo generale e astratto.
61. Occorre, tuttavia, rammentare che, secondo la giurisprudenza, in talune circostanze, anche un atto di portata generale, che si applica alla generalità degli operatori economici interessati, può concernere direttamente e individualmente alcuni di loro, rivestendo pertanto carattere decisionale nei loro confronti (sentenze della Corte 16 maggio 1991, C-358/89, Extramet Industrie/Consiglio, Racc. pag. I-2501, punto 13; 18 maggio 1994, causa C-309/89, Codorniú/Consiglio, Racc. pag. I-1853, punto 19, e 25 luglio 2002, causa C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores/Consiglio, Racc. pag. I-6677, punto 36; sentenza del Tribunale 27 giugno 2001, T-166/99, Andres de Dios e a./Consiglio, Racc. pag. II-1857, punto 45; ordinanze del Tribunale IPSO e USE/BCE, cit. supra al punto 56, punto 51; 10 settembre 2002, causa T-223/01, Japan Tobacco e JT International/Parlamento e Consiglio, Racc. pag. II-3259, punto 29, e 21 marzo 2003, causa T-167/02, Établissements Toulorge/Parlamento e Consiglio, Racc. pag. II‑1111, punto 27).
62. Deriva parimenti dalla giurisprudenza che, perché incida direttamente su un soggetto, occorre che il provvedimento comunitario contestato produca direttamente effetti sulla sua situazione giuridica e non lasci alcun potere discrezionale ai destinatari del provvedimento stesso incaricati della sua applicazione, applicazione avente carattere meramente automatico e derivante dalla sola normativa comunitaria senza intervento di altre norme intermedie (sentenza della Corte 5 maggio 1998, causa C‑386/96 P, Dreyfus/Commissione, Racc. pag. I-2309, punto 43 e giurisprudenza citata; ordinanza del Tribunale Japan Tobacco e JT International/Parlamento e Consiglio, cit. supra al punto 61, punto 45, e giurisprudenza citata).
63. Nel caso di specie occorre rilevare che, con la decisione di approvazione dell’EPEAEK II, la Commissione, in forza dell’art. 15, n. 4, secondo comma, e dell’art. 28, n. 1, del regolamento sui Fondi strutturali, da un lato, ha approvato l’EPEAEK II, proposto dal governo ellenico e stabilito d’intesa con la Commissione, nell’ambito del partenariato, ai sensi dell’art. 8 del medesimo regolamento e, dall’altro, ha deciso la partecipazione totale dei Fondi strutturali concessi per l’attuazione del programma. Prima dell’adozione di tale decisione la Commissione ha verificato la coerenza dell’EPEAEK II con il terzo QCS, la sua compatibilità con le politiche comunitarie, nonché la conformità del suo contenuto con gli obiettivi fissati all’art. 18, n. 2, del regolamento sui Fondi strutturali.
64. La decisione di approvazione dell’EPEAEK II rientra dunque nell’ambito della procedura del terzo QCS per gli interventi strutturali in Grecia e mira alla realizzazione del suo obiettivo consistente nell’adattamento e modernizzazione delle politiche e dei sistemi di istruzione e di formazione professionale in tale paese. Orbene, atteso che l’istruzione e la formazione professionale rientrano, in forza degli artt. 149 CE e 150 CE, nella competenza degli Stati membri, le azioni comunitarie in tali settori sono concepite, come espressamente previsto al ventisettesimo ‘considerando’ e all’art. 8, n. 1, del regolamento sui Fondi strutturali «come complementari alle corrispondenti azioni nazionali o come contributi alle stesse», nell’ambito di un partenariato rafforzato tra la Commissione e lo Stato membro interessato. Inoltre, il ventiseiesimo ‘considerando’ e l’art. 8, n. 3, del regolamento sui Fondi strutturali sanciscono espressamente che, in applicazione del principio di sussidiarietà, la responsabilità per l’attuazione degli interventi e per il relativo controllo spetta in primo luogo agli Stati membri, ferme restando le competenze della Commissione, segnatamente in materia di esecuzione del bilancio generale delle Comunità europee.
65. Ne consegue che, anche se la decisione di approvazione dell’EPEAEK II definisce, in particolare, gli assi prioritari dell’EPEAEK II e la partecipazione totale dei Fondi strutturali concessi per conseguire gli obiettivi di tale programma, essa non interviene sull’attuazione delle misure e operazioni previste e sul loro controllo, per i quali sono responsabili le autorità elleniche.
66. Ciò vale con riguardo, in particolare, alla determinazione precisa dei beneficiari finali delle misure previste. Infatti, conformemente all’art. 18, n. 3, del regolamento sui Fondi strutturali, le categorie di «beneficiari finali» di dette misure, tra cui possono rientrare, ai sensi dell’art. 9, lett. l), di detto regolamento, gli organismi e le imprese «pubbliche o private» responsabili della committenza delle operazioni, sono definite nel complemento di programmazione elaborato dallo Stato membro interessato o dall’autorità di gestione designata da tale Stato per gestire il programma operativo in questione. Tale documento serve ad attuare la strategia e gli assi prioritari dell’intervento e contiene gli elementi dettagliati delle misure, come previsti all’art. 18, n. 3, del regolamento sui Fondi strutturali, tra i quali compare, in particolare, la «definizione delle categorie di beneficiari finali delle misure». Lo stesso documento, adattato, eventualmente, in conformità con l’art. 34, n. 3, del regolamento sui Fondi strutturali e approvato dal comitato di sorveglianza, è trasmesso alla Commissione per conoscenza e non per essere approvato. La Commissione interviene in tale ambito solo nei limiti in cui gli elementi contenuti nella decisione di partecipazione dei Fondi, quali l’importo totale della partecipazione dei fondi assegnati ai sensi dell’asse prioritario in questione o gli obiettivi specifici di quest’ultimo, sono eventualmente modificati dai complementi di programmazione o da suoi adattamenti. Orbene, non è stato sostenuto che ciò si è verificato nel caso di specie.
67. È certamente appurato che l’EPEAEK II, come approvato dalla Commissione, ha indicato, per la misura «istruzione e formazione professionale iniziale» (misura 2.3), rientrante nel secondo asse di priorità intitolato «promozione e miglioramento dell’istruzione e della formazione professionale iniziale nell’ambito dell’apprendimento continuativo», che una prima fase prevederebbe il finanziamento degli IEK pubblici in collaborazione con organizzazioni non governative e che sarebbe elaborato uno studio al fine di determinare le modalità di partecipazione degli IEK privati ai progetti di formazione professionale iniziale (v. supra, punto 26). Tuttavia, tale indicazione di un finanziamento prioritario degli IEK pubblici in una prima fase non può essere interpretata nel senso che essa esclude gli IEK privati dal finanziamento ai sensi di tale misura o che essa vieta alle autorità elleniche competenti di includere le IEK private tra i beneficiari finali delle stesse misure, nell’ambito delle competenze che sono loro riconosciute, in particolare, dall’art. 18, n. 3, del regolamento sui Fondi strutturali. Ciò vale tanto più in quanto, come ammesso dalle ricorrenti stesse, la versione iniziale del complemento di programmazione, elaborato dalle autorità elleniche nel maggio 2001, includeva effettivamente le persone giuridiche di diritto privato tra i beneficiari finali potenziali sia della misura di cui trattasi, sia della misura di «orientamento professionale e collegamento con il mercato del lavoro» (misura 2.4, v. supra, punto 28).
68. Le ricorrenti sostengono, tuttavia, che il complemento di programmazione, come adattato e approvato dal comitato di sorveglianza dell’EPEAEK II nella sua riunione del 29 maggio 2001, ha fatto perdere agli IEK privati la possibilità di un cofinanziamento a titolo del programma operativo in questione, loro riconosciuta dalla versione iniziale del complemento di programmazione. A tale proposito occorre rilevare, anzitutto, che non spetta al Tribunale analizzare, nell’ambito del presente ricorso, il tenore delle «conclusioni-decisioni» del comitato di sorveglianza del 29 maggio 2001 né determinare, in particolare, se ed entro quali limiti il punto 5.4 di dette «conclusioni-decisioni» (v. supra, punto 29) abbia comportato l’esclusione, de jure o de facto, degli IEK privati dal cofinanziamento dell’EPEAEK II, come asserito dalle ricorrenti. È sufficiente constatare unicamente che, anche volendo considerare esatta l’esclusione sollevata, quest’ultima non risulta in alcun modo dalla decisione di approvazione dell’EPEAEK II della Commissione, bensì dalle misure nazionali di attuazione di detto programma, come il complemento di programmazione, le «conclusioni-decisioni» del comitato di sorveglianza o, ancora, le loro misure d’attuazione concrete.
69. Tale conclusione è corroborata dal fatto che le misure nazionali in questione sono effettivamente state contestate dalle ricorrenti dinanzi al Symvoulio tis Epikrateias. I diritti delle ricorrenti sono, pertanto, tutelati dal giudice nazionale che può, se necessario, consultare la Corte in via pregiudiziale ai sensi dell’art. 234 CE.
70. Consegue da quanto precede che la decisione di approvazione dell’EPEAEK II della Commissione non può essere considerata un atto che abbia prodotto direttamente effetti sulla situazione giuridica delle ricorrenti ai sensi della giurisprudenza menzionata sopra, al punto 62, dato che le autorità elleniche disponevano evidentemente del potere discrezionale per attuare tale decisione mediante norme nazionali intermedie, in particolare per quanto riguarda la definizione delle categorie di beneficiari finali delle diverse misure previste nell’ambito del programma in questione.
71. Alla luce di quanto esposto, si deve concludere che la prima ricorrente non è direttamente interessata dalla decisione di approvazione dell’EPEAEK II della Commissione. Pertanto, conformemente alla giurisprudenza ricordata sopra, ai punti 56, 57 e 59, e nei limiti in cui l’atto impugnato risulta essere un rifiuto di modificare un atto comunitario di portata generale che non la riguarda direttamente, la prima ricorrente non è legittimata ad impugnare detto rifiuto mediante ricorso di annullamento. A tale proposito, il solo fatto che tale ricorrente è una dei destinatari dell’atto che esprime tale rifiuto è privo di pertinenza (ordinanza IPSO e USE/BCE, cit. supra al punto 56, punto 58).
72. La stessa conclusione s’impone per le due associazioni ricorrenti. A tale proposito si deve rammentare che, secondo la giurisprudenza, la tutela di interessi generali e collettivi di una categoria di soggetti non è sufficiente per dimostrare la ricevibilità di un ricorso di annullamento proposto da un’associazione. Un’associazione non è dunque legittimata ad agire per l’annullamento qualora i suoi membri non lo siano a titolo individuale (sentenza del Tribunale 6 luglio 1995, cause riunite da T-447/93 a T-449/93, AITEC e a./Commissione, Racc. pag. II-1971, punto 54; ordinanze del Tribunale 9 agosto 1995, causa T-585/93, Greenpeace e a./Commissione, Racc. pag. II-2205, punto 59, e 4 ottobre 1996, causa T-197/95, Sveriges Betodlares e Henrikson/Commissione, Racc. pag. II‑1283, punto 35). Orbene, nel caso di specie, non è stato dimostrato che i membri delle associazioni ricorrenti siano direttamente interessati dalla decisione di approvazione dell’EPEAEK II, avente portata generale, adottata dalla Commissione. Pertanto, anche il ricorso proposto da queste ultime, per la parte in cui è volto all’annullamento del rifiuto della Commissione, espresso nell’atto impugnato, di modificare la sua decisione di approvazione dell’EPEAEK II, deve essere dichiarato irricevibile.
73. Emerge da quanto esposto che il ricorso, per la parte in cui ha ad oggetto il rifiuto della Commissione di modificare la decisione di approvazione dell’EPEAEK II, deve essere dichiarato irricevibile, senza dover esaminare gli altri argomenti sollevati dalle parti.
74. In secondo luogo, occorre rilevare che, con il presente ricorso, le ricorrenti mirano all’annullamento dell’atto impugnato in quanto, con esso, la Commissione avrebbe rifiutato o omesso, in violazione del regolamento sui Fondi strutturali e del Trattato CE, di intervenire presso le autorità elleniche competenti e di attirare l’attenzione di dette autorità sulle illegalità commesse nell’attuazione dell’EPEAEK II, al fine di pervenire alla modifica di detto programma, del complemento di programmazione e delle «conclusioni-decisioni» del comitato di sorveglianza del 29 maggio 2001, in modo da estendere il cofinanziamento dell’EPEAEK II agli IEK privati.
75. Come sottolineato a ragione dalla Commissione, le ricorrenti contestano in sostanza alla Commissione di aver rifiutato di avviare nei confronti della Repubblica ellenica un procedimento per inadempimento in relazione agli obblighi su di essa incombenti in forza del regolamento sui Fondi strutturali e del Trattato CE.
76. Orbene, secondo una giurisprudenza costante, i privati non sono legittimati ad impugnare il rifiuto della Commissione di avviare un procedimento per inadempimento nei confronti di uno Stato membro (ordinanza della Corte 12 giugno 1992, causa C-29/92, Asia Motor France e a./Commissione, Racc. pag. I‑3935, punto 21; sentenza della Corte 20 febbraio 1997, causa C-107/95 P, Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Commissione, Racc. pag. I-947, punto 19; ordinanza del Tribunale 16 febbraio 1998, causa T-182/97, Smanor e a./Commissione, Racc. pag. II-271, punto 25).
77. Emerge, infatti, dall’art. 226 CE che la Commissione non ha l’obbligo di avviare un procedimento per inadempimento, ma dispone, a tale proposito, di un potere discrezionale che esclude il diritto dei privati di esigere dall’istituzione che essa prenda posizione in un determinato senso e di presentare un ricorso di annullamento contro il suo rifiuto di agire (ordinanza Smanor e a./Commissione, cit. supra al punto 76, punto 27, e giurisprudenza citata).
78. Ne consegue che il presente ricorso, nei limiti in cui ha ad oggetto il rifiuto asseritamene illegittimo della Commissione di avviare un procedimento per inadempimento nei confronti della Repubblica ellenica, deve parimenti essere dichiarato irricevibile.
79. In ultimo luogo, con diversi argomenti sollevati nell’atto introduttivo e ripetuti nelle loro osservazioni sull’eccezione di irricevibilità, le ricorrenti intendono rimettere in discussione le valutazioni del direttore generale della direzione generale «Impiego e affari sociali» della Commissione, autore dell’atto impugnato, in merito alla mancata qualificazione di aiuti di Stato, in considerazione della giurisprudenza della Corte in materia, dei finanziamenti statali destinati al sistema d’istruzione nazionale greco, di cui gli IEK pubblici sono parte integrante.
80. È giocoforza constatare, tuttavia, che le ricorrenti non hanno domandato in nessuna fase del procedimento amministrativo la soppressione di un aiuto individuale o di un regime di aiuti illegittimo o incompatibile con il mercato comune, introdotto dalla Repubblica ellenica in favore degli IEK pubblici, bensì esse si sono limitate a contestare l’intero sistema di cofinanziamento, comunitario e nazionale, dell’EPEAEK II, in quanto esse sarebbero state illegittimamente escluse dal cofinanziamento in questione. Così, sia mediante l’invito ad agire (v. supra, punto 31) sia mediante il presente ricorso, le ricorrenti intendono, in sostanza, ottenere l’estensione a loro favore del beneficio del cofinanziamento ai sensi dell’EPEAEK II che, a loro parere, sarebbe riservato ai soli IEK pubblici. Dunque, le ricorrenti hanno fatto riferimento all’art. 87 CE per dimostrare il preteso trattamento discriminatorio tra IEK pubblici e IEK privati, e non per domandare la soppressione di un aiuto di Stato o di un sistema di aiuti in favore degli IEK pubblici asseritamene illegittimi o incompatibili con il mercato comune.
81. In ogni caso, il Tribunale afferma che le valutazioni dell’autore dell’atto impugnato, riguardanti la mancata applicazione delle norme comunitarie della concorrenza agli aiuti destinati all’istruzione nazionale, non possono essere considerate come atto decisionale e ancor meno come decisione della Commissione adottata ai sensi dell’art. 88 CE e del regolamento (CE) del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, recante modalità di applicazione dell’articolo [88] del Trattato CE (GU L 83, pag. 1), e impugnabili nell’ambito del presente ricorso, bensì come misura informativa non soggetta a ricorso di annullamento.
82. Infatti, il Tribunale deduce dal contenuto dell’atto impugnato che esso non era volto affatto a costituire una decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato, ma ad informare le ricorrenti del punto di vista del suo autore sull’inapplicabilità delle norme comunitarie della concorrenza alle misure aventi ad oggetto l’istruzione nazionale, al fine di giustificare la fondatezza della decisione di approvazione dell’EPEAEK II della Commissione, di cui le ricorrenti avevano richiesto la modifica. Tale qualificazione dell’atto impugnato concorda peraltro con il fatto che esso non è rivolto alla Repubblica ellenica e non proviene dalla Commissione stessa né da un membro della Commissione incaricato della concorrenza, bensì da un direttore generale della direzione generale «Impiego e affari sociali», relativamente al quale non risulta affatto dall’atto impugnato che fosse autorizzato dalla Commissione a prendere una decisione in materia di aiuti di Stato (ordinanza del Tribunale 5 novembre 2003, causa T-130/02, Kronoply/Commissione, Racc. pag. II‑4857, punto 46).
83. In considerazione di quanto precede si deve accogliere l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione e si deve dichiarare il presente ricorso irricevibile in toto.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
84. Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese, se ne è stata fatta domanda. Poiché le ricorrenti sono rimaste soccombenti, occorre condannarle a sopportare le proprie spese nonché quelle sostenute dalla Commissione, conformemente alle conclusioni di quest’ultima.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
così provvede:
1) Il ricorso è irricevibile.
2) I ricorrenti sopporteranno le loro spese, nonché quelle sostenute dalla Commissione.