Esialgne tõlge
EUROOPA KOHTU OTSUS (viies koda)
23. aprill 2026(*)
Eelotsusetaotlus – Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala – Direktiiv 2008/115/EÜ – Ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmine – Artikli 11 lõige 2 – Sissesõidukeeld – Kestus – Riigisisesed õigusnormid, mis teatud juhtudel nõuavad üldjuhul tähtajatut sissesõidu‑ ja elamiskeeldu – Terrorismioht
Kohtuasjas C‑446/24,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremeni (Bremeni liidumaa kõrgeim halduskohus, Saksamaa) 17. juuni 2024. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 25. juunil 2024, menetluses
Freie Hansestadt Bremen
versus
DT,
EUROOPA KOHUS (viies koda),
koosseisus: koja president M. L. Arastey Sahún, kohtunikud J. Passer, E. Regan (ettekandja), D. Gratsias ja B. Smulders,
kohtujurist: J. Richard de la Tour,
kohtusekretär: ametnik M. Siekierzyńska,
arvestades kirjalikku menetlust ja 19. juuni 2025. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
–        Freie Hansestadt Bremen, esindaja: F. Müller,
–        DT, esindaja: kõrgkooli õppejõud C. Graebsch,
–        Saksamaa valitsus, esindajad: J. Möller ja R. Kanitz,
–        Taani valitsus, esindajad: D. Elkan, M. Jespersen ja C. A.‑S. Maertens,
–        Rootsi valitsus, esindaja: J. Olsson,
–        Euroopa Komisjon, esindajad: A. Katsimerou ja M. Wasmeier,
olles 2. oktoobri 2025. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
kohtuotsuse
1        Eelotsusetaotlus puudutab Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel (ELT 2008, L 348, lk 98; parandus ELT 2019, L 240, lk 17) artikli 3 punkti 6 ja artikli 11 lõike 2 tõlgendamist.
2        Taotlus on esitatud Freie Hansestadt Bremeni (Bremeni liidumaa, Saksamaa) (edaspidi „Bremeni liidumaa“) ja DT vahelises kohtuvaidluses seoses DT suhtes kehtestatud keeluga Saksamaale siseneda ja seal viibida.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
3        Direktiivi 2008/115 põhjendustes 2, 6 ja 14 on märgitud:
„(2)      4. ja 5. novembril 2004 Brüsselis toimunud Euroopa Ülemkogu kohtumisel nõuti tõhusat väljasaatmis‑ ja repatrieerimispoliitikat, mis põhineks ühistel nõuetel, et isikuid saaks tagasi saata inimlikult ja austades täielikult nende põhiõigusi ja väärikust.
[…]
(6)      Liikmesriigid peaksid tagama, et kolmandate riikide kodanike ebaseadusliku riigisviibimise lõpetamine toimub õiglase ja läbipaistva korra kohaselt. Vastavalt ELi õiguse üldistele põhimõtetele tuleks käesoleva direktiivi alusel tehtavad otsused võtta vastu juhtumipõhiselt ja lähtudes objektiivsetest kriteeriumitest, mis tähendab, et arvesse tuleks võtta muud kui üksnes ebaseadusliku riigisviibimise asjaolu. Tagasisaatmisega seotud otsuste, nimelt tagasisaatmisotsuste ja, kui on, sissesõidukeeluotsuste ning väljasaatmisotsuste, tüüpvormide kasutamisel peaksid liikmesriigid järgima kõnealust põhimõtet ja täitma täielikult kõiki käesoleva direktiivi kohaldatavaid sätteid.
[…]
(14)      Siseriiklikel tagasisaatmismeetmetel peaks olema üleeuroopaline mõju, kehtestades sissesõidukeelu, mis keelaks sisenemise ja viibimise kõigi liikmesriikide territooriumidel. Sissesõidukeelu pikkus tuleks igal üksikjuhul määrata kindlaks pärast kõigi oluliste asjaolude hoolikat kaalumist ja see ei tohiks üldjuhul ületada viit aastat. […]“.
4        Direktiivi artiklis 1 „Sisu“ on ette nähtud:
„Käesolevas direktiivis sätestatakse ühised nõuded ja kord, mida tuleb kohaldada liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel, kooskõlas ühenduse õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluvatele põhiõigustega ja rahvusvahelise õigusega, kaasa arvatud pagulaste kaitse ja inimõigustega seotud kohustustega.“
5        Selle direktiivi artiklis 3 „Mõisted“ on sätestatud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
4)      „tagasisaatmisotsus“ – haldus‑ või kohtuotsus või ‑akt, millega sätestatakse, et kolmanda riigi kodaniku riigisviibimine on ebaseaduslik ja kehtestatakse või sätestatakse tagasipöördumiskohustus;
[…]
6)      „sissesõidukeeld“ – haldus‑ või kohtuotsus või haldus‑ või kohtuakt, millega keelatakse sisenemine liikmesriigi territooriumile ja viibimine liikmesriigi territooriumil kindla tähtaja jooksul ning millega on kaasas tagasisaatmisotsus;
[…]“.
6        Direktiivi artiklis 11 „Sissesõidukeeld“ on sätestatud:
„1.      Tagasisaatmisotsustele lisatakse sissesõidukeeld:
a)      kui tähtaega vabatahtlikuks lahkumiseks ei ole määratud või
b)      kui tagasipöördumiskohustust ei ole täidetud.
Teistel juhtudel võib tagasisaatmisotsustele lisada sissesõidukeelu.
2.      Sissesõidukeelu kestus määratakse igal üksikjuhul kindlaks pärast kõigi oluliste asjaolude hoolikat kaalumist ning see ei ületa põhimõtteliselt viit aastat. Sissesõidukeelu kestus võib siiski ületada viit aastat, kui asjaomane kolmanda riigi kodanik kujutab endast tõsist ohtu avalikule korrale, avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule.
3.      Liikmesriigid kaaluvad sissesõidukeelu kehtetuks tunnistamist või peatamist, kui kolmanda riigi kodanik, kellele väljastati lõike 1 teise lõigu kohaselt
sissesõidukeeld, suudab tõestada, et ta on lahkunud liikmesriigi territooriumilt täielikus kooskõlas tagasisaatmisotsusega.
[…]
Liikmesriigid võivad üksikjuhtudel humanitaarkaalutlustel sissesõidukeeldu väljastamisest loobuda, selle kehtetuks tunnistada või peatada.
Liikmesriigid võivad muude kaalutluste korral üksikjuhtudel või teatavat liiki juhtudel sissesõidukeelu väljastamisest loobuda, selle kehtetuks tunnistada või peatada.
[…]“.
Saksa õigus
7        30. juuli 2004. aasta välismaalaste liitvabariigi territooriumil elamist, töötamist ja integratsiooni käsitleva seaduse (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet) (BGBl. 2004 I, lk 1950) põhikohtuasja faktiliste asjaolude suhtes kohaldatavas redaktsioonis (edaspidi „AufenthG“) on § 11 „Sissesõidu‑ ja riigis viibimise keeld“ sõnastatud järgmiselt:
„[…]
(4)      Sissesõidu‑ ja riigis viibimise keelu saab kehtetuks tunnistada või selle kestust lühendada, et kaitsta välismaalase kaitset väärivaid huve või kui keelu eesmärk seda enam ei nõua. […]
[…]
(5a)      […] Sissesõidu‑ ja riigis viibimise keelu kestuse lühendamine või keelu kehtetuks tunnistamine on põhimõtteliselt välistatud. Liidumaa kõrgeim ametiasutus võib üksikjuhtumil lubada erandeid.
(5b)      Välismaalasele, kes on liitvabariigi territooriumilt § 58a alusel tehtud väljasaatmiskorralduse alusel välja saadetud, tuleb kohaldada tähtajatut sissesõidu‑ ja riigis viibimise keeldu. Lõikes 5a nimetatud juhtudel, või kui välismaalane on välja saadetud mõne § 54 lõike 1 punktides 1, 2 või 2a nimetatud väljasaatmise huvi tõttu, võib konkreetsel juhul kehtestada tähtajatu sissesõidu‑ ja riigis viibimise keelu. Lõike 5a kolmandat ja neljandat lauset kohaldatakse mutatis mutandis.
[…]“.
8        AufenthG § 58a „Väljasaatmiskorraldus“ lõikes 1 on ette nähtud:
„Liidumaa kõrgeim ametiasutus võib asjaoludele tugineva hinnangu alusel, kaitseks tõsise ohu eest Saksamaa Liitvabariigi julgeolekule või terroriohu vastu, teha välismaalase suhtes väljasaatmiskorralduse ilma lahkumisettekirjutust tegemata. Väljasaatmiskorraldus on koheselt täidetav; hoiatus lahkumiskohustuse sundtäitmise kohta ei ole nõutav.
[…]“.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
9        Põhikohtuasja kaebaja on Vene Föderatsiooni kodanik, kes elas Bremenis (Saksamaa) elamisloa alusel.
10      Bremeni liidumaa Senator für Inneres (siseminister) (edaspidi „siseminister“) tegi 13. märtsil 2017 AufenthG § 58a alusel kaebaja suhtes Venemaa Föderatsiooni väljasaatmise korralduse, kuna pädevate julgeolekuasutuste järelduste kohaselt oli oht, et kaebaja paneb Saksamaal toime terrorirünnaku.
11      Pärast edutut pöördumist Bundesverwaltungsgerichti (Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim halduskohus), Bundesverfassungsgerichti (Saksamaa Liitvabariigi konstitutsioonikohus) ja Euroopa Inimõiguste Kohtu poole, saadeti kaebaja 4. septembril 2017 Venemaa Föderatsiooni välja. Praegu elab ta selles kolmandas riigis.
12      Kommunale Ausländerbehörde der Stadtgemeinde Bremen (Bremeni linna välismaalaste amet, Saksamaa) tegi 1. detsembril 2017 otsuse, et AufenthG § 58a alusel toimunud väljasaatmise mõju ei ole piiratud konkreetse tähtajaga.
13      Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Bremeni liidumaa halduskohus, Saksamaa) tühistas selle otsuse 3. detsembri 2021. aasta jõustunud kohtuotsusega põhjendusel, et põhikohtuasja kaebaja suhtes ei olnud veel kehtestatud liikmesriikide territooriumile sissesõidu ja seal viibimise keeldu.
14      Siseminister kehtestas 1. veebruari 2022. aasta otsusega põhikohtuasja kaebaja suhtes tähtajatu Saksamaale sissesõidu ja seal viibimise keelu. Ta põhjendas oma otsust peamiselt väitega, et AufenthG § 11 lõike 5b esimese lause kohaselt tuleb selline tähtajatu keeld üldjuhul kehtestada isikute suhtes, kes on riigist välja saadetud AufenthG § 58a alusel tehtud väljasaatmiskorralduse alusel. Siseminister väitis, et võttes arvesse asjaomaste julgeolekuasutuste järeldusi kaebaja käitumise kohta pärast tema väljasaatmist ning tema sotsiaalseid ja perekondlikke sidemeid Saksamaaga, puudusid põhjused, mis oleksid õigustanud kaebaja suhtes sellest reeglist erandi tegemist. Siseminister leidis, et endiselt võib karta, et kui kaebaja siseneb Saksamaa Liitvabariigi territooriumile, paneb ta sellel territooriumil toime terrorirünnaku.
15      Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Bremeni liidumaa halduskohus), kellele põhikohtuasja kaebaja esitas selle 1. veebruari 2022. aasta otsuse peale kaebuse, tühistas selle otsuse põhjendusel, et AufenthG § 11 lõike 5b esimest lauset ei või kohaldada, kuna tähtajatu liikmesriikide territooriumile sissesõidu ja seal viibimise keelu kehtestamine ei ole kooskõlas direktiivi 2008/115 artikli 3 punktiga 6 ja artikli 11 lõikega 2.
16      Bremeni liidumaa esitas Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremeni (Bremeni liidumaa halduskohus) otsuse peale apellatsioonkaebuse Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremenile (Bremeni liidumaa kõrgeim halduskohus, Saksamaa), kes on eelotsusetaotluse esitanud kohus.
17      Viimane märgib, et põhikohtuasja kaebaja suhtes kohaldati AufenthG § 11 lõike 5b esimese lause alusel tähtajatut Saksamaale sissesõidu ja seal viibimise keeldu. Direktiivi 2008/115 artikli 3 punktis 6 on „sissesõidukeeld“ määratletud kui haldus- või kohtuotsus või haldus- või kohtuakt, millega „keelatakse“ sisenemine liikmesriigi territooriumile ja seal viibimine „kindla tähtaja jooksul“, ning vastavalt sama direktiivi artikli 11 lõikele 2 tuleb sellele keelule määrata „kestus“. Seega tekib küsimus, kas kõnealuse direktiivi neid sätteid tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus tähtajatu liikmesriikide territooriumile sissesõidu
keelu kohaldamine, nagu see on üldnormina sätestatud AufenthG § 11 lõike 5b esimeses lauses, nende välisriikide kodanike suhtes, kelle riigis viibimise aeg lõpetati terrorismiohu tõrjumiseks vastavalt selle seaduse §‑le 58a.
18      Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab vajalikuks esitada Euroopa Kohtule eelotsusetaotlus, kuna Euroopa Kohus ei ole seda küsimust veel lahendanud ning liikmesriikide kohtud, Saksamaa valitsus ja Saksa õiguskirjandus annavad sellele lahknevaid vastuseid.
19      Nimelt toetatakse osas Saksamaa õigusalastes teostes Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremeni (Bremeni liidumaa halduskohus) otsust. Õiguskirjanduse selle osa kohaselt on Euroopa Kohus 19. septembri 2013. aasta kohtuotsuses Filev ja Osmani (C‑297/12, EU:C:2013:569, punkt 27) juba otsustanud, et direktiivi 2008/115 artikli 11 lõike 2 esimeses lauses kasutatud sõnastusest „[s]issesõidukeelu kestus määratakse“ tuleneb selgelt, et liikmesriikidel on kohustus iga nende territooriumile sissesõidu
keelu ajalist mõju piirata, ja seda hoolimata puudutatud kolmanda riigi kodaniku sellekohasest taotlusest. Seda tõlgendust kinnitab mõiste „sissesõidukeeld“ määratlus kõnealuse direktiivi artikli 3 punktis 6. Vastupidist järeldust võimaldavat asjaolu ei nähtu ka komisjoni 16. novembri 2017. aasta soovitusest (EL) 2017/2338, millega võetakse kasutusele ühine tagasisaatmise käsiraamat, mida liikmesriikide pädevad asutused peavad kasutama tagasisaatmisega seotud ülesannete täitmisel (ELT 2017, L 339, lk 83), milles on muu hulgas märgitud: „Tähtajatuid sisenemiskeelde ei kehtestata: sisenemiskeelu kehtivusaeg on sisenemist keelava otsuse põhielement.“
20      Samas on Saksa õiguskirjanduse teises osas väljendatud seisukohta, et AufenthG § 11 lõike 5b esimeses lauses sätestatud sissesõidu‑ ja riigis viibimise keeld on kooskõlas direktiivi 2008/115 artikli 3 punktiga 6 ja artikli 11 lõikega 2. Mõned seda tõlgendust toetavad autorid on seisukohal, et selle soovitusega koostatud tagasisaatmise käsiraamatus leidis Euroopa Komisjon, et „[e]luaegsete sisenemiskeeldude süstemaatiline kehtestamine […], võtmata arvesse konkreetse juhtumi asjaolusid“, on selle direktiiviga vastuolus. Nende arvates on AufenthG § 11 lõike 5b esimene lause selle direktiiviga kooskõlas, kuna see puudutab üksnes selle seaduse §‑s 58a nimetatud juhtumeid, st eelkõige neid, mis puudutavad isikuid, kes kujutavad endast terrorismiohtu. Lõpuks tuleb 19. septembri 2013. aasta kohtuotsuse Filev ja Osmani (C‑297/12, EU:C:2013:569) punkti 27 vaadelda selle eelotsuse küsimuse kontekstis, mis esitati Euroopa Kohtule nimetatud kohtuotsuse aluseks olnud kohtuasjas. Selle küsimusega sooviti üksnes teada, kas liidu õigusega on kooskõlas riigisisene õigusnorm, mis seab sissesõidukeelu kestuse piiramise sõltuvusse sellest, kas puudutatud kolmanda riigi kodanik esitab taotluse sellise piirangu kehtestamiseks.
21      Nendel asjaoludel otsustas Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Bremeni liidumaa kõrgeim halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas [direktiivi 2008/115] artikli 3 punkti 6 ja artikli 11 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mille kohaselt kehtestatakse üldjuhul tähtajatu sissesõidukeeld isikule, kelle riigis viibimise õigus on lõpetatud ja kelle suhtes on tehtud tagasisaatmisotsus põhjusel, et ta kujutab endast terrorismiohtu?“
Eelotsuse küsimuse analüüs
Sissejuhatavad märkused
22      Põhikohtuasja kaebaja väidab, et arvestades ajavahemikku, mis on möödunud põhikohtuasjas kõne all oleva tagasisaatmisotsuse tegemisest 13. märtsil 2017 kuni teda puudutava sissesõidukeelu kehtestamiseni 1. veebruaril 2022, ei saa seda keeldu pidada selle tagasisaatmisotsusega seotuks, nagu nõuab direktiiv 2008/115. Oma argumentidega vaidleb põhikohtuasja kaebaja seega vastu sellele, et kõnealune direktiiv on kohaldatav sellises olukorras nagu põhikohtuasjas käsitletav.
23      Sellega seoses tuleb märkida, et direktiivi 2008/115 artikli 3 punktis 6 on „sissesõidukeeld“ määratletud kui haldus‑ või kohtuotsus või haldus‑ või kohtuakt, millega keelatakse sisenemine liikmesriigi territooriumile ja viibimine liikmesriigi territooriumil kindla tähtaja jooksul ning millega „on kaasas tagasisaatmisotsus“, kusjuures viimati nimetatud otsus on määratletud selle direktiivi artikli 3 punktis 4 kui haldus‑ või kohtuotsus või ‑akt, millega sätestatakse, et kolmanda riigi kodaniku riigis
viibimine on ebaseaduslik, ja kehtestatakse või sätestatakse tagasipöördumiskohustus.
24      Peale selle „lisatakse“ direktiivi
artikli 11 lõike 1 kohaselt tagasisaatmisotsustele sissesõidukeeld, kui tähtaega vabatahtlikuks lahkumiseks ei ole määratud või kui tagasipöördumiskohustust ei ole täidetud. Teistel juhtudel võib tagasisaatmisotsustele „lisada sissesõidukeelu“.
25      Käesoleva kohtuotsuse punktides 23 ja 24 esitatud kaalutlustest tuleneb, et „sissesõidukeeld“ direktiivi 2008/115 tähenduses peaks täiendama tagasisaatmisotsust, keelates asjaomasel isikul kindlaks määratud aja jooksul pärast tema „tagasisaatmist“, nagu see termin on määratletud selle direktiivi artikli 3 punktis 3, ja seega pärast tema lahkumist liikmesriikide territooriumilt, sellele territooriumile uuesti siseneda ja seal viibida. Sissesõidukeelul on seega mõju alles hetkest, mil isik tegelikult sellelt territooriumilt lahkub (3. juuni 2021. aasta kohtuotsus Westerwaldkreis,
C‑546/19, EU:C:2021:432, punkt 52 ja seal viidatud kohtupraktika).
26      Ent nagu nähtub kohtupraktikast, ei pea sissesõidukeeldu kehtestama tingimata samal ajal tagasisaatmisotsuse tegemisega ning see ei pea isegi olema kehtestatud lühikese aja jooksul pärast sellise otsuse tegemist (vt selle kohta 1. augusti 2025. aasta kohtuotsus Al Hoceima ja Boghni, C‑636/23 ja C‑637/23, EU:C:2025:603, punkt 66). Seega piisab, kui see „sissesõidukeeld“ kehtestati jätkuks otsusele, millega vastuvõttev liikmesriik võttis samal põhjusel asjaomaselt kolmanda riigi kodanikult õiguse viibida tema territooriumil (vt analoogia alusel 27. aprilli 2023. aasta kohtuotsus M. D. (Ungarisse sisenemise keeld), C‑528/21, EU:C:2023:341, punkt 80).
27      Käesoleval juhul nähtub eelotsusetaotlusest, et otsus keelata põhikohtuasja kaebajal Saksamaale siseneda on „seotud“ samal põhjusel tehtud otsusega võtta talt Saksamaal viibimise õigus ja ta välja saata, nimelt põhjusel, et pädevate julgeolekuasutuste hinnangul oli oht, et põhikohtuasja kaebaja paneb Saksamaal toime terrorirünnaku.
28      Lisaks näib – mida peab siiski kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus –, et põhikohtuasjas kõne all olev tagasisaatmisotsus tehti ilma vabatahtliku lahkumise tähtaega määramata, mistõttu, nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktist 24, pidi Saksamaa pädev asutus vastavalt direktiivi 2008/115 artikli 11 lõikele 1 kehtestama põhikohtuasja kaebaja suhtes sissesõidukeelu.
29      Neil asjaoludel ei saa asuda seisukohale, et tagasisaatmisotsuse tegemise ja põhikohtuasjas käsitletava sissesõidukeelu vahele jäänud ajavahemiku tõttu jääb kõnealune sissesõidukeeld direktiivi 2008/115 kohaldamisalast välja.
Sisulised küsimused
30      Oma küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2008/115 artikli 3 punkti 6 ja artikli 11 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt tuleb ebaseaduslikult riigis viibivale kolmanda riigi kodanikule, kelle suhtes on tehtud tagasisaatmisotsus, üldjuhul kehtestada tähtajatu sissesõidukeeld liikmesriikide territooriumile sisenemiseks, kui tagasisaatmisotsus põhineb terrorismiohu olemasolul.
31      Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei tule liidu õigusnormi tõlgendamisel arvestada mitte üksnes selle sõnastust, vaid ka konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa õigusnorm on (13. veebruari 2025. aasta kohtuotsus Latvijas Sabiedriskais Autobuss, C‑684/23, EU:C:2025:90, punkt 48 ja seal viidatud kohtupraktika).
32      Mis puudutab kõigepealt direktiivi 2008/115 artikli 3 punkti 6 ja artikli 11 lõike 2 sõnastust, siis tuleb märkida, et esimesena nimetatud sättes on „sissesõidukeeld“ määratletud kui haldus- või kohtuotsus või haldus- või kohtuakt, millega on kaasas tagasisaatmisotsus ning millega keelatakse sisenemine liikmesriikide territooriumile ja viibimine liikmesriikide territooriumil „kindla tähtaja jooksul“. Kõnealuse direktiivi artikli 11 lõike 2 esimeses lauses on omakorda sätestatud, et sissesõidukeelu kestus määratakse „igal üksikjuhul kindlaks pärast kõigi oluliste asjaolude“ hoolikat kaalumist ning see ei ületa põhimõtteliselt viit aastat, samas kui teises lauses on täpsustatud, et sissesõidukeelu kestus „võib siiski ületada viit aastat“, kui kolmanda riigi kodanik kujutab endast tõsist ohtu avalikule korrale, avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule.
33      Esiteks tuleneb artikli 11 lõike 2 esimese lause sõnastusest endast, et sissesõidukeelu kestus peab põhimõtteliselt piirduma viie aastaga.
34      Seevastu ei ole sõnaselgelt kehtestatud mingit maksimaalset ajalist piirangut juhuks, kui kolmanda riigi kodanik kujutab endast tõsist ohtu avalikule korrale, avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule, kuna direktiivi 2008/115 artikli 11 lõike 2 teises lauses on üksnes ette nähtud, et sissesõidukeelu kestus „võib [sellisel juhul] siiski ületada viit aastat“. Sõnaselge viide „põhimõtteliselt“ maksimaalsele ajalisele kestusele, mis on piiratud selle lõike esimeses lauses viie aastaga, viitab aga sellele, et kui liidu seadusandja oleks soovinud kehtestada maksimaalse ajalise kestuse ka juhuks, kui kolmanda riigi kodanik kujutab endast tõsist ohtu avalikule korrale, avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule, oleks ta seda sõnaselgelt sätestanud (vt analoogia alusel 19. septembri 2013. aasta kohtuotsus Filev ja Osmani, C‑297/12, EU:C:2013:569, punkt 30).
35      Seda silmas pidades ei tule direktiivi 2008/115 artikli 3 punktis 6 sisalduvat viidet asjaolule, et sissesõidukeeld keelab liikmesriikide territooriumile siseneda ja seal viibida „kindla tähtaja jooksul“, tingimata mõista nii, et see kohustab liikmesriigi ametiasutusi igal üksikjuhul ette nägema, et kehtestatud sissesõidukeelu kestus on ajaliselt piiratud, vaid seda võib tõlgendada ka nii – nagu väitsid Taani ja Rootsi valitsus ning nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktis 25 –, et see tähendab, et liikmesriigi pädevad asutused on igal üksikjuhul kohustatud sellise keelu kehtestamise otsuses „määrama“ täpselt ja põhjendatult selle keelu kestuse „kindlaks“, olenemata sellest, kas kestus on piiratud või piiramata.
36      Teiseks tuleneb direktiivi 2008/115 artikli 11 lõike 2 esimese lause sõnastusest endast, et sissesõidukeelu kestus tuleb kindlaks määrata igal üksikjuhul pärast kõigi oluliste asjaolude hoolikat kaalumist. Kuigi – nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktist 34 – selle lõike teine lause näeb liikmesriikidele ette võimaluse ületada esimeses lauses ette nähtud viieaastast põhimõttelist kestust, kui esineb tõsine oht avalikule korrale, avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule, ei näe see teine lause seevastu isegi sellisel juhul ette erandit nende liikmesriikide kohustusest kaaluda hoolikalt kõiki konkreetse juhtumi olulisi asjaolusid.
37      Mis puudutab seejärel direktiivi 2008/115 artikli 3 punkti 6 ja artikli 11 lõike 2 konteksti, siis tuleb esimesena märkida, et direktiivi 2008/115 artikli 11 lõikes 3 on ette nähtud asjaolud, mille esinemisel on liikmesriigid esiteks kohustatud kaaluma sissesõidukeelu kehtetuks tunnistamise või peatamise võimalust ja võivad teiseks jätta sissesõidukeelu kehtestamata, selle kehtetuks tunnistada või peatada. Need kohustused ja õigused võimaldavad aga vajaduse korral tagada selles direktiivis ette nähtud sisuliste ja menetluslike tagatiste järgimise ning tagada, et tähtajatu keeld ei avalda jätkuvalt mõju pärast seda, kui keeldu ei saa enam pidada sellega taotletava eesmärgi suhtes vajalikuks ja proportsionaalseks.
38      Teisena on direktiivi 2008/115 põhjenduses 6 märgitud, et direktiivi alusel tehtavad otsused tuleks vastu võtta „juhtumipõhiselt“, samas kui direktiivi artikli 11 lõike 2 esimese lause aluseks olevas põhjenduses 14 on märgitud, et sissesõidukeelu pikkus tuleks „igal üksikjuhul määrata kindlaks pärast kõigi oluliste asjaolude hoolikat kaalumist“, kinnitades seega viimati nimetatud sätte tõlgendust, mille kohaselt tuleb isegi siis, kui esineb terrorismioht, võtta sissesõidukeelu kestuse kohta tehtud otsuses, nagu ka kõigis selle direktiivi alusel tehtud otsustes, arvesse kõiki konkreetse juhtumi eriomaseid asjaolusid.
39      Mis puudutab lõpuks direktiivi 2008/115 artikli 3 punktiga 6 ja artikli 11 lõikega 2 ning üldisemalt selle direktiiviga taotletavaid eesmärke, siis tuleb märkida, et direktiivi artikli 11 lõike 2 eesmärk on muu hulgas tagada, et sissesõidukeelu kestus ei ületaks viit aastat, välja arvatud juhul, kui puudutatud isik kujutab endast tõsist ohtu avalikule korrale, avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule (19. septembri 2013. aasta kohtuotsus Filev ja Osmani, C‑297/12, EU:C:2013:569, punkt 32).
40      Lisaks on Euroopa Kohus juba otsustanud, et sissesõidukeeld kujutab endast liidu tagasisaatmispoliitika tõhususe suurendamise vahendit, tagades, et pärast riigis ebaseaduslikult viibinud kolmanda riigi kodaniku väljasaatmist ei saa viimane teatava ajavahemiku jooksul naasta seaduslikult liikmesriikide territooriumile. See vahend on seega kooskõlas nimetatud direktiivi enda eesmärgiga, mis direktiivi põhjendusest 2 tulenevalt seisneb tõhusas väljasaatmis- ja repatrieerimispoliitikas, mis põhineks ühistel nõuetel, et isikuid saaks tagasi saata inimlikult ja austades täielikult nende põhiõigusi ja väärikust (vt selle kohta 27. aprilli 2023. aasta kohtuotsus M. D. (Ungarisse sisenemise keeld), C‑528/21, EU:C:2023:341, punktid 72 ja 77 ning seal viidatud kohtupraktika).
41      Nagu nähtub direktiivi 2008/115 artiklist 1, on direktiivi
eesmärk sätestada ühised nõuded ja kord, mida tuleb kohaldada liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel, kooskõlas liidu õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluvate põhiõigustega ja rahvusvahelise õigusega, kaasa arvatud pagulaste kaitse ja inimõigustega seotud kohustustega.
42      Kui aga tõlgendada direktiivi 2008/115 artikli 3 punkti 6 ja artikli 11 lõiget 2 nii, et need annavad liikmesriigi pädevatele asutustele võimaluse otsustada konkreetse juhtumi kõiki asjaolusid arvesse võttes, et terrorismiohu olemasolu õigustab asjaomase kolmanda riigi kodaniku suhtes tähtajatu sissesõidukeelu kehtestamist, ei kahjusta see kuidagi nende sätete eesmärki, millele on osutatud käesoleva kohtuotsuse punktis 39. Selline tõlgendus võimaldab vastupidi tagada, et liikmesriigid saaksid täiel määral kasutada oma territooriumi julgeoleku tagamiseks tõhusat vahendit, s.o sissesõidukeeldu, tagades samal ajal, et selle vahendi kehtivusaeg on põhjendatud, arvestades konkreetse juhtumi eriomaseid asjaolusid ja järgides puudutatud isikute põhiõigusi.
43      Seda tõlgendust kinnitab Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika, mille kohaselt asjaolu, et kolmanda riigi kodanik kujutab endast avalikule korrale tõsist ohtu, nagu terrorioht, võib iseenesest olla piisav, et asuda seisukohale, et liikmesriigi pädevatel asutustel on kõikide selle isiku olukorda iseloomustavate asjakohaste asjaolude analüüsimisel õigus teha selle kodaniku suhtes nii ettekirjutus riigi territooriumilt lahkumiseks kui ka kehtestada tema suhtes tähtajatu sissesõidukeeld, ilma et neile asutustele saaks ette heita, et nad on sellega rikkunud Roomas 4. novembril 1950 allkirjastatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklit 8, mis käsitleb õigust era‑ ja perekonnaelu austamisele (vt selle kohta Euroopa Inimõiguste Kohtu (EIK) 25. märtsi 2010. aasta otsus Mutlag vs. Saksamaa, CE:ECHR:2010:0325JUD004060105, punktid 60–63; EIK 30. novembri 2021. aasta kohtuotsus Avci vs. Taani, CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, punktid 35–39;
EIK 22. märtsi 2022. aasta otsus Laraba vs. Taani, CE:ECHR:2022:0322DEC002678119, punktid 32–35, ja EIK 5. septembri 2023. aasta otsus Al-Masudi vs. Taani, CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, punktid 33–36).
44      Käesoleval juhul rõhutavad Bremeni liidumaa ja Saksamaa valitsus esiteks, et põhikohtuasjas kõne all olev õigusnorm võimaldab arvesse võtta iga juhtumi eriomaseid asjaolusid, kuna süütegude raskusastme ning ennetatavate ohtude laadi ja raskusastme alusel vahet tehes kehtestas liikmesriigi seadusandja teatud liiki olukordade jaoks ühetaolised reeglid, kuid ei näinud siiski kõikidel juhtudel ette tähtajatut sissesõidukeeldu.
45      Teiseks nähtub Euroopa Kohtule esitatud andmetest, et põhikohtuasjas kõne all olevast „põhimõttelisest“ reeglist on erandeid, kuna teatavad erandlikud ja ebatüüpilised asjaolud võimaldavad sellest reeglist juhtumipõhiselt kõrvale kalduda. Täpsemalt nähtub eelotsusetaotlusest, et käesoleval juhul leidis siseminister, et põhikohtuasja kaebaja puhul ei ole põhjust sellest reeglist kõrvale kalduda, võttes arvesse pädevate julgeolekuasutuste järeldusi kaebaja käitumise kohta pärast tema väljasaatmist ning tema sotsiaalseid ja perekondlikke sidemeid Saksamaaga. Järelikult tuleb märkida, et kuigi on olemas üldreegel, mida kohaldatakse niisugustele olukordadele, nagu on kõne all põhikohtuasjas, tähendab võimalus sellest kõrvale kalduda vähemalt konkreetse juhtumi eriomaste asjaolude arvessevõtmist.
46      Kolmandaks rõhutavad Bremeni liidumaa ja Saksamaa valitsus võimalust kontrollida, kas tähtajatu sissesõidukeelu kehtestamiseni viinud eriomased asjaolud on endiselt olemas. Kui kolmanda riigi kodaniku käitumine muutub püsivalt, on AufenthG § 11 lõigetes 4 ja 5b sõnaselgelt sätestatud, et sissesõidu‑ ja riigis viibimise keelu võib hiljem kehtetuks tunnistada või seda lühendada.
47      Lõpuks on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne kontrollida, kas põhikohtuasjas kõne all olevad Saksa õigusnormid võimaldavad tegelikult arvesse võtta iga konkreetse juhtumi kõiki olulisi asjaolusid nii, et ei põhjendata mitte ainult terroriohu olemasolu tuvastamist, vaid ka selle normi kohaldatavust, mis näeb sellise ohu olemasolul põhineva tagasisaatmisotsuse vastuvõtmise korral üldjuhul ette tähtajatu keelu kehtestamise liikmesriikide territooriumile sisenemiseks.
48      Kõike eeltoodut arvestades tuleb esitatud küsimusele vastata, et direktiivi 2008/115 artikli 3 punkti 6 ja artikli 11 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt tuleb ebaseaduslikult riigis viibivale kolmanda riigi kodanikule, kelle suhtes on tehtud tagasisaatmisotsus, üldjuhul kehtestada tähtajatu sissesõidukeeld liikmesriikide territooriumile sisenemiseks, kui tagasisaatmisotsus põhineb terrorismiohu olemasolul, tingimusel et liikmesriigi pädev asutus saab hoolikalt kaaluda iga üksikjuhtumi kõiki olulisi asjaolusid, selleks et põhjendada sellise ohu olemasolu tuvastamist ja nende õigusnormide kohaldatavust konkreetsel juhul.
Kohtukulud
49      Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse sama kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (viies koda) otsustab:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel artikli 3 punkti 6 ja artikli 11 lõiget 2
tuleb tõlgendada nii, et
nendega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt tuleb ebaseaduslikult riigis viibivale kolmanda riigi kodanikule, kelle suhtes on tehtud tagasisaatmisotsus, üldjuhul kehtestada tähtajatu sissesõidukeeld liikmesriikide territooriumile sisenemiseks, kui tagasisaatmisotsus põhineb terrorismiohu olemasolul, tingimusel et liikmesriigi pädev asutus saab hoolikalt kaaluda iga üksikjuhtumi kõiki olulisi asjaolusid, selleks et põhjendada sellise ohu olemasolu tuvastamist ja nende õigusnormide kohaldatavust konkreetsel juhul.
Allkirjad
*      Kohtumenetluse keel: saksa.