Edição provisória
CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
TAMARA ĆAPETA
apresentadas em 12 de fevereiro de 2026 (1)
Processo C‑225/24
Parlamento Europeu
contra
Comissão Europeia
« Recurso de anulação — Decisão C(2023) 9014 da Comissão, de 13 de dezembro de 2023 — Regulamento (UE) 2021/1060 — Artigo 9.°, n.° 1, e artigo 15.° — Anexo III — Condição habilitadora horizontal “Aplicação e execução efetivas da Carta dos Direitos Fundamentais” — Reformas legislativas relativas a falhas na independência do poder judicial na Hungria »
I.      Introdução
1.        Com o quadro financeiro plurianual (a seguir «QFP») para o período de 2021 a 2027, a condicionalidade do Estado de direito passou a ser parte integrante de todos os instrumentos financeiros através dos quais o orçamento da União é gerido e desembolsado.
2.        O presente processo diz respeito à aplicação dessa condicionalidade, na
parte relativa à independência do poder judicial, no âmbito das regras financeiras estabelecidas pelo Regulamento Disposições Comuns (a seguir «RDC») (2).
3.        O Tribunal de Justiça é chamado a pronunciar‑se num recurso interposto pelo Parlamento Europeu com vista à anulação da Decisão C(2023) 9014 da Comissão (a seguir «decisão controvertida») (3), pela qual esta última instituição levantou,
em 13 de dezembro de 2023, a suspensão dos pagamentos de fundos regidos pelo RDC para uma série de programas aprovados para financiamento na Hungria.
4.        O processo suscita novas questões relacionadas com o poder de apreciação e as obrigações da Comissão no contexto da avaliação do cumprimento, por um determinado Estado‑Membro, das condições específicas acordadas para o desembolso de fundos — questões que também poderão ser relevantes para outros quadros financeiros.
II.    Antecedentes
A.      Condicionalidade ao abrigo de diferentes instrumentos financeiros da União
5.        Antes de explicar e analisar os fundamentos invocados pelo Parlamento no presente recurso, é necessário, para compreender melhor o contexto do processo, apresentar sucintamente a relação entre os diferentes instrumentos financeiros que estabelecem a independência do poder judicial como condição orçamental da União para a Hungria (4).
6.        Como referi na introdução, os pagamentos a partir do orçamento da União, acordados no âmbito do QFP para o período de 2021 a 2027, estavam subordinados ao respeito do Estado de direito pelo Estado‑Membro destinatário. Essa condição é enunciada como regra geral no Regulamento Condicionalidade (5), que «estabelece as regras necessárias para a proteção do orçamento da União em caso de violações dos princípios do Estado de direito nos Estados‑Membros» (6).
7.        Parte da condicionalidade do Estado de direito é a obrigação imposta aos Estados‑Membros de assegurar o bom funcionamento e a independência do poder judicial como forma de garantir que os fundos da União são utilizados para os fins previstos, salvaguardando assim os interesses financeiros da União Europeia (7).
8.        Essa obrigação de assegurar a independência do poder judicial figurava, de uma forma ou de outra, em quadros financeiros mais específicos. No RDC, que está em causa no presente processo, essa condição era uma das condições habilitadoras horizontais, designada por «aplicação e execução efetivas da Carta dos Direitos Fundamentais» (a seguir «condição habilitadora horizontal da Carta») (8).
9.        Num quadro financeiro diferente, o Regulamento Mecanismo de Recuperação e Resiliência (a seguir «Regulamento MRR») (9), as condições de desembolso dos pagamentos ao abrigo deste mecanismo são designadas por «metas» e «marcos» (10). As condições horizontais, de cujo cumprimento depende qualquer pagamento no âmbito desse quadro financeiro, são comummente designadas por «supermarcos».
10.      O RDC e o Regulamento MRR contêm regras financeiras que regem os diferentes fundos utilizados para a afetação do orçamento da União. O RDC agrupa as regras relativas à maioria dos fundos «tradicionais» da União utilizados para financiar diferentes políticas, incluindo a política de coesão da União. O MRR foi criado ao abrigo do artigo 175.°, terceiro parágrafo, TFUE, que permite financiar ações não inseridas no âmbito dos fundos, e constitui o principal programa de despesas do instrumento NextGenerationEU (a seguir «NGEU») (11).
11.      No que diz respeito à Hungria, foram acordadas várias condições e medidas específicas no âmbito do quadro do Regulamento MRR, a fim de assegurar a independência do poder judicial (12). Dos 27 supermarcos aí enunciados, de cujo cumprimento depende a realização de qualquer pagamento a favor da Hungria ao abrigo do Regulamento MRR, 4 dizem respeito à independência do poder judicial (13). Estes marcos são idênticos (com exceção da obrigação de consulta das partes interessadas) aos requisitos adotados ao abrigo do RDC como parte da condição habilitadora horizontal da Carta aplicáveis à Hungria (14).
12.      Até à data, ainda não foram efetuados pagamentos à Hungria ao abrigo do Regulamento MRR, uma vez que a Comissão concluiu que as reformas exigidas pelos supermarcos não foram executadas (15). Essa suspensão ainda não foi levantada (16).
13.      Por último, a condicionalidade do Estado de direito também foi aplicada em relação à Hungria ao abrigo do Regulamento Condicionalidade. A suspensão dos pagamentos ou outras medidas previstas nesse regulamento são subsidiárias em relação às medidas que podem ser tomadas para a proteção do orçamento ao abrigo de diferentes atos legislativos, incluindo o RDC e o Regulamento MRR (17).
14.      Em conformidade com o Regulamento Condicionalidade, em 12 de dezembro de 2022, o Conselho adotou uma decisão (18) que estabelece medidas para proteger o orçamento da União contra violações dos princípios do Estado de direito na Hungria. A Comissão propôs (19) essas medidas em resultado de irregularidades, falhas e insuficiências graves, sistémicas, generalizadas e interligadas nos procedimentos de contratação pública na Hungria e de limitações no que diz respeito à ação penal em casos de corrupção nesse Estado‑Membro (20). Através dessa decisão, o Conselho suspendeu 55 % das autorizações orçamentais (21) para três programas da política de coesão (22) para o período compreendido entre 2021 e 2027 (23).
15.      Embora essa suspensão ao abrigo do Regulamento Condicionalidade ainda não tenha sido levantada, a suspensão dos pagamentos para os mesmos três programas ao abrigo do RDC foi levantada pela decisão controvertida em 13 de dezembro de 2023.
16.      No mesmo dia, com base no artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento Condicionalidade, e sem que existisse uma notificação escrita da Hungria solicitando o levantamento das medidas, a Comissão adotou, por sua própria iniciativa, uma decisão que reavalia a situação nesse país (24), tendo concluído que a Hungria não tinha corrigido a situação que levou à adoção das medidas orçamentais ao abrigo do Regulamento Condicionalidade. Consequentemente, a Comissão não propôs ao Conselho que as medidas fossem levantadas ou adaptadas ao abrigo desse regulamento (25).
B.      Etapas que conduziram à decisão controvertida
1.      Procedimento previsto no RDC e decisões de aprovação
17.      Nos termos do RDC, os programas propostos pelos Estados‑Membros para financiamento são aprovados pela Comissão (26).
18.      O orçamento da União é, nos termos desse quadro financeiro, atribuído com base no princípio da gestão partilhada segundo as modalidades estabelecidas no artigo 63.° do Regulamento Financeiro (27). Na execução do orçamento, os Estados‑Membros e a Comissão devem assegurar o respeito dos princípios horizontais, incluindo o respeito pelos direitos fundamentais e a conformidade com a Carta, como exigido pelo artigo 9.°, n.° 1, do RDC.
19.      Em conformidade com o artigo 10.° do RDC, cada Estado‑Membro deve elaborar um acordo de parceria que estabeleça a orientação estratégica da programação e as modalidades para uma utilização eficaz e eficiente dos fundos do RDC. Com base no artigo 12.° do RDC, esses acordos de parceria devem, em seguida, ser avaliados pela Comissão no que diz respeito à sua conformidade com o RDC e com as regras específicas dos fundos.
20.      Nos termos do artigo 15.°, n.° 2, do RDC, aquando da elaboração dos acordos de parceria, os próprios Estados‑Membros devem avaliar se as condições habilitadoras associadas ao objetivo específico selecionado estão cumpridas.
Quando um Estado‑Membro considera que uma condição habilitadora está preenchida, informa a Comissão, que, em conformidade com o artigo 15.°, n.° 4, do RDC, procede a uma avaliação com a maior brevidade possível e, o mais tardar, três meses após a receção dessa informação, e informa o Estado‑Membro se concorda com a sua avaliação. Uma condição habilitadora está cumprida «quando são respeitados todos os critérios com ela relacionados» (28), o que constitui uma norma que vincula tanto o Estado‑Membro como a Comissão na avaliação do cumprimento das condições habilitadoras.
21.      O anexo III do RDC contém condições habilitadoras horizontais, que, nos termos do artigo 15.°, n.° 1, do referido regulamento são aplicáveis a todos os objetivos específicos. Essas condições devem estar cumpridas antes de ser efetuado qualquer pagamento a partir dos fundos. Uma das condições habilitadoras horizontais estabelecidas no anexo III do RDC é a condição habilitadora horizontal da Carta, nos termos da qual os Estados‑Membros destinatários são obrigados, nomeadamente, a estabelecer «disposições destinadas a garantir que os programas apoiados pelos Fundos e a respetiva execução respeitem as disposições pertinentes da Carta».
22.      Em 22 de julho de 2022, quando solicitou financiamento ao abrigo dos fundos regulados pelo RDC, a Hungria considerou que todas as condições habilitadoras horizontais, incluindo a condição habilitadora horizontal da Carta, estavam cumpridas (29).
23.      Em 22 de dezembro de 2022, a Comissão adotou as decisões de aprovação de dez programas operacionais financiados pelos fundos do RDC na Hungria para o período de 2021 a 2027 (30).
24.      No entanto, ao avaliar esses programas, a Comissão identificou quatro falhas significativas no âmbito da condição habilitadora horizontal da Carta na Hungria, que diziam respeito (i) à independência do poder judicial (ii) à liberdade académica (iii) à chamada lei de proteção da criança e (iv) ao direito de asilo.
25.      No que diz respeito à condição habilitadora horizontal da Carta sobre as falhas relacionadas com a independência do poder judicial na Hungria, os considerandos das decisões de aprovação reconhecem que «foram manifestadas reiteradamente preocupações, no âmbito do Semestre Europeu e do mecanismo para o Estado de direito, quanto à independência do poder judicial na Hungria» (31). Em seguida, esses considerandos descrevem essas preocupações mais pormenorizadamente e fazem referência aos procedimentos acordados no âmbito do Regulamento MRR, em que a Hungria se comprometeu a empreender determinadas reformas para garantir a independência do poder judicial.
26.      Por conseguinte, a Comissão aprovou os dez programas e fixou o montante do apoio financeiro e as taxas de cofinanciamento (32), mas suspendeu os pagamentos até que a Hungria tivesse cumprido a condição habilitadora horizontal da Carta.
27.      As condições habilitadoras horizontais são abordadas da mesma forma no artigo 3.° de cada decisão de aprovação. Em especial, o artigo 3.°, n.° 2, das mesmas define as condições pormenorizadas que a Hungria deve cumprir para assegurar o cumprimento da condição habilitadora horizontal da Carta no que concerne às falhas na independência do poder judicial. Essa disposição tem a seguinte redação:
«No que diz respeito à condição habilitadora horizontal “3. Aplicação e execução efetivas da Carta dos Direitos Fundamentais”, aplica‑se o seguinte:
No que diz respeito às falhas na independência do poder judicial, a condição habilitadora está cumprida quando a Hungria tiver implementado as seguintes alterações e essas alterações estiverem a ser aplicadas:
a) Alterações legislativas que reforcem a função e os poderes do Conselho Nacional da Magistratura (CNM), a fim de contrabalançar eficazmente os poderes do presidente do Gabinete Nacional da Magistratura (GNM), tal como estabelecido no n.° 3;
b) Alterações legislativas que alterem as regras relativas à eleição do presidente do Kúria, alterações legislativas e outras alterações das regras relativas ao sistema de distribuição de processos do Kúria e disposições legislativas que alterem as regras relativas ao funcionamento do Kúria, como estabelecido no n.° 4;
c) Alterações legislativas que alterem:
i)      os artigos 666.° e seguintes do Código de Processo Penal húngaro, a fim de eliminar a possibilidade de o Kúria fiscalizar a legalidade da decisão de um juiz de proceder a um reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça da União Europeia;
ii) o artigo 490.° do Código de Processo Penal húngaro relativo à suspensão da instância, a fim de eliminar qualquer obstáculo ao reenvio prejudicial por um órgão jurisdicional em conformidade com o artigo 267.° TFUE;
d) alterações legislativas que eliminam a possibilidade, introduzida em 2019 pela alteração do artigo 27.° da Lei CLI de 2011, de as autoridades públicas impugnarem decisões judiciais transitadas em julgado perante o Tribunal Constitucional» (33).
28.      O artigo 3.°, n.os 3 e 4, das decisões de aprovação expõe, em seguida, o que se espera exatamente da Hungria em relação às reformas enumeradas no artigo 3.°, n.° 2, alíneas a) e b), das mesmas (34).
29.      Por último, o artigo 3.°, n.° 5, das decisões de aprovação estabelece que «assim que a Hungria tiver informado a Comissão de que as medidas destinadas a corrigir as falhas em matéria de independência do poder judicial referidas nos n.os 2, 3 e 4 foram implementadas e estão a ser aplicadas, será realizada uma nova avaliação» (35).
2.      Acontecimentos anteriores à decisão controvertida
30.      Em 18 de julho de 2023, a Hungria informou a Comissão de que considerava que as reformas que tinha realizado preenchiam a condição habilitadora horizontal da Carta.
31.      Nomeadamente, em 3 de maio de 2023, a Országgyűlés (Assembleia Nacional, Hungria) adotou a Lei relativa às Reformas Judiciais (Lei X de 2023) (36), que entrou em vigor em 1 de junho de 2023. Esta lei alterou uma série de outros atos legislativos relativos à organização e ao funcionamento do sistema judicial húngaro, incluindo a Lei relativa aos Funcionários Judiciais (Lei LXVIII de 1997) (37), a Lei relativa ao Tribunal Constitucional (Lei CLI de 2011) (38), a Lei relativa à Organização dos Tribunais (Lei CLXI de 2011) (39), a Lei relativa ao Estatuto dos Juízes (Lei CLXII de 2011) (40) e a Lei relativa ao Processo Penal (Lei XC de 2017) (41).
32.      Considerando que as informações recebidas não lhe permitiam avaliar plenamente se a condição habilitadora horizontal da Carta relativa à independência do poder judicial estava cumprida, a Comissão pediu informações complementares à Hungria em 26 de setembro de 2023 e novamente em 1 de novembro de 2023. A Hungria respondeu a esses pedidos em dezembro do mesmo ano.
33.      Em resposta a certos problemas que subsistiam no sistema húngaro de organização do poder judicial, assinalados pela Comissão, a Hungria adotou legislação adicional. Em 7
de dezembro de 2023, adotou o Decreto 18/2023 (42), que introduziu alterações às regras de administração judicial relativas ao sistema de distribuição de processos. Este decreto entrou em vigor no 61.° dia seguinte ao da sua publicação, ou seja, em 6 de fevereiro de 2024.
34.      Em 13 de dezembro de 2023, a Hungria adotou o artigo 35.° da Lei que altera as Leis da Universidade (Lei LXXXV de 2023) (43) que alterou o artigo 490.°, n.° 1, da Lei relativa ao Processo Penal (Lei XC de 2017), a fim de suprimir uma limitação às regras aplicáveis nos processos penais respeitante aos reenvios prejudiciais. O seu artigo 35.° entrou em vigor no 61.° dia seguinte ao da sua publicação, ou seja, em 13 de fevereiro de 2024.
35.      Na sua petição, o Parlamento faz referência a duas outras alterações legislativas, que são anteriores à decisão controvertida e que considera pertinentes para o presente recurso.
36.      Assim, o artigo 3.° da Lei que altera as Leis da Universidade (Lei LXXXV de 2023) inseriu um novo artigo 16.°/A na Lei relativa ao Tribunal Constitucional (Lei CLI de 2011), que confere ao Alkotmánybíróság (Tribunal Constitucional, Hungria) o poder de emitir um parecer ao Tribunal de Justiça, no âmbito de um processo de reenvio prejudicial, sobre questões de soberania nacional.
37.      Por último, em 12 de dezembro de 2023, a Hungria adotou a Lei relativa à Proteção da Soberania Nacional (Lei LXXXVIII de 2023) (44).
3.      Decisão controvertida (45)
38.      Em 13 de dezembro de 2023, a Comissão adotou a decisão controvertida, na qual concluiu que a Hungria preenchia a condição habilitadora horizontal da Carta em relação à independência do poder judicial. Por conseguinte, levantou a suspensão do pagamento de fundos para os programas relacionados apenas com essa parte da referida condição habilitadora. Assim, a Hungria passou a ser elegível para receber cerca de 10,2 mil milhões de euros de vários fundos da União regidos pelo RDC.
39.      O artigo 1.° da decisão controvertida dispõe que a Comissão aprovou a declaração em anexo a essa decisão que contém a sua (re)avaliação da condição habilitadora horizontal da Carta com base no artigo 15.°, n.° 4, do RDC no que respeita às falhas na independência do poder judicial na Hungria.
40.      Essa declaração de avaliação, após recordar os dez programas em causa, reproduz a lista das alterações indicadas nas decisões de aprovação que a Hungria tinha de implementar e com base nas quais a Comissão avaliaria o cumprimento da condição habilitadora horizontal da Carta no que diz respeito à independência do poder judicial.
41.      A declaração de avaliação indica igualmente as datas da correspondência formal trocada entre a Comissão e a Hungria (46).
42.      Seguidamente, a declaração de avaliação indica, sem apresentar mais precisões, que a Comissão, nos termos do artigo 15.°, n.° 4, do RDC, procedeu a uma avaliação das informações que lhe foram apresentadas, com base nas quais considerava que a condição habilitadora horizontal da Carta respeitante à independência do poder judicial estava preenchida na Hungria. Por esse motivo, as despesas da Hungria relacionadas com determinados programas — para os quais a condição habilitadora horizontal da Carta foi inicialmente considerada não preenchida devido a falhas na independência do poder judicial — podiam ser reembolsadas à Hungria (47).
43.      Além disso, a referida declaração de avaliação reitera que a Comissão não aprovou o desembolso de fundos para vários programas ao abrigo do RDC devido a falhas persistentes na Hungria no que diz respeito às liberdades académicas, à lei húngara de proteção da criança e ao direito de asilo (48).
44.      A decisão controvertida, que tem por destinatário a Hungria, não foi publicada.
45.      Por Comunicado de Imprensa publicado em 13 de dezembro de 2023, no mesmo dia que a decisão controvertida, a Comissão informou o público da decisão controvertida através da qual libertava os fundos em vários programas abrangidos pelo RDC. No mesmo comunicado de imprensa, informou também o público da sua outra decisão, também do mesmo dia, de manter a suspensão das autorizações orçamentais ao abrigo do Regulamento Condicionalidade (49).
III. Pedidos das partes
46.      Por petição de 25 de março de 2024, o Parlamento pede ao Tribunal de Justiça que anule a decisão controvertida e que condene a Comissão nas despesas.
47.      A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que negue provimento ao recurso e condene o Parlamento no pagamento das despesas.
IV.    Tramitação processual no Tribunal de Justiça
48.      Em 26 de julho de 2024, o Presidente do Tribunal de Justiça concedeu permissão à Hungria para intervir em apoio dos pedidos da Comissão.
49.      Em 14 de outubro de 2025, realizou‑se uma audiência na qual o Parlamento, a Comissão e o Governo Húngaro apresentaram alegações orais.
V.      Análise
50.      Em apoio do seu recurso de anulação da decisão controvertida, o Parlamento invoca três fundamentos, o primeiro dos quais se divide em seis partes. Com base nesses fundamentos, o Parlamento alega que a Comissão: i) violou o artigo 9.°, n.° 1, o artigo 15.° e o anexo III do RDC, e cometeu um erro manifesto de apreciação; ii) violou o seu dever de fundamentação; e iii) incorreu em desvio de poder.
51.      Antes de passar à minha análise de cada um desses fundamentos, começarei por abordar várias questões preliminares, que são relevantes para determinar como o Tribunal de Justiça deve proceder à fiscalização jurisdicional no presente processo.
A.      Questões preliminares
52.      O Parlamento e a Comissão discordaram quanto ao nível adequado de fiscalização que o Tribunal de Justiça deve aplicar ao apreciar a decisão da Comissão sobre o cumprimento da condição habilitadora relativa à independência do poder judicial nos termos do RDC.
53.      O Parlamento considera que tal apreciação exige uma fiscalização completa por parte do Tribunal de Justiça. Em contrapartida, a Comissão entende que a fiscalização efetuada pelo Tribunal de Justiça deve apenas determinar se esta cometeu um erro manifesto de apreciação (50).
54.      Em princípio, a intensidade da fiscalização realizada pelo Tribunal de Justiça dependerá do grau de deferência com que este deve tratar uma instituição da União no que diz respeito à decisão objeto da fiscalização. Tal, por sua vez, dependerá do poder de apreciação que a legislação aplicável eventualmente confere à instituição em causa para adotar essa
decisão. Em princípio, quanto maior for o poder de apreciação deixado à instituição, menos intrusiva deve ser a fiscalização do Tribunal de Justiça, uma vez que este apenas necessita de examinar os limites desse poder de apreciação.
55.      A este respeito, afigura‑se ser possível distinguir duas fases diferentes no que diz respeito ao critério do Estado de direito no âmbito da condicionalidade orçamental.
56.      Numa primeira fase, as instituições da União (a Comissão, individualmente, ao abrigo do RDC, e o Conselho, sob proposta da Comissão, ao abrigo do Regulamento MRR e do Regulamento Condicionalidade) preveem os requisitos específicos que um determinado Estado‑Membro deve cumprir — para receber pagamentos a partir do orçamento — a fim de proteger os interesses financeiros da União Europeia.
57.      Nessa fase, como reconheceram as partes no presente processo, a Comissão dispõe de poder de apreciação para avaliar a situação num Estado‑Membro e decidir quais as condições necessárias e suficientes para salvaguardar os interesses orçamentais da União Europeia. Este poder de apreciação é, em primeiro lugar, limitado pela finalidade da condicionalidade do Estado de direito no contexto orçamental, que é garantir a correta utilização dos fundos da União (51).
Em segundo lugar, no contexto do RDC, esse poder de apreciação é guiado pelo artigo 9.°, n.° 1, do RDC, que exige que tanto os Estados‑Membros como a Comissão garantam o respeito pelos direitos fundamentais e a conformidade com a Carta na execução dos fundos, bem como pelo artigo 15.° e pelo anexo III do RDC, que enumera as condições habilitadoras horizontais, entre as quais a condição habilitadora horizontal da Carta. Essas disposições exigem que a Comissão garanta o respeito pela Carta, mas são omissas quanto aos meios precisos para alcançar esse fim.
58.      Por conseguinte, a Comissão goza de um certo poder de apreciação para determinar o que é necessário para garantir o respeito da condição habilitadora horizontal da Carta num certo Estado‑Membro e pode impor, nos limites desse poder, requisitos específicos que este deve cumprir antes de o pagamento a partir do orçamento ser autorizado.
59.      No que respeita aos dez programas propostos pela Hungria, a Comissão exerceu esse poder de apreciação quando adotou as decisões de aprovação. Como a Comissão sublinhou na audiência, essas decisões não foram impugnadas. Por conseguinte
a forma como a Comissão exerceu o seu poder de apreciação ao adotar essas decisões e ao estabelecer requisitos concretos para a Hungria ao abrigo da condição habilitadora horizontal da Carta não está em causa no presente processo.
60.      O presente processo exige uma fiscalização jurisdicional da decisão da Comissão adotada na segunda fase.
61.      Numa segunda fase, depois de o Estado‑Membro obrigado a tomar medidas para cumprir a condição habilitadora horizontal da Carta ter informado a Comissão de que essas medidas foram tomadas, esta deve, em conformidade com o artigo 15.°, n.° 4, do RDC, avaliar se as condições acordadas foram cumpridas.
62.      Nessa fase, a Comissão não dispõe, em princípio, de poder de apreciação. O artigo 15.°, n.° 2, do RDC prevê que uma condição habilitadora está cumprida quando são respeitados todos os critérios relacionados com a mesma, o que inclui, a meu ver, os requisitos específicos da condição habilitadora horizontal da Carta
estabelecidos para um determinado Estado‑Membro nas decisões de aprovação.
63.      Por outras palavras, uma vez estabelecidos os requisitos específicos nas decisões de aprovação, a Comissão pode decidir autorizar o pagamento só se todos esses requisitos estiverem cumpridos.
64.      Tal significa que a fiscalização jurisdicional do Tribunal de Justiça deve incidir
na exatidão da apreciação da Comissão relativamente ao cumprimento de cada requisito por parte de um Estado‑Membro. Trata‑se de uma apreciação factual que, no presente processo, exige uma análise das reformas húngaras. Parte das alegações do Parlamento [por exemplo, a sua alegação relativa à nova legislação sobre o sistema de pontos para a eleição de juízes ou a sua alegação relativa às novas regras para a eleição do presidente do Kúria (Supremo Tribunal)] exigem essa fiscalização da adequação das reformas húngaras. Dado que a Comissão não tem poder de apreciação a este respeito, a mera constatação de um erro de apreciação deve conduzir à anulação de uma decisão. Por outras palavras, para garantir os interesses financeiros da União, o Tribunal de Justiça deve assegurar‑se da inexistência de erros de apreciação e não apenas da inexistência de erros manifestos de apreciação das alterações implementadas pela Hungria.
65.      No entanto, muitas das alegações do Parlamento no presente processo não são dessa natureza. Esta instituição não contesta, pelo menos na maioria dos seus argumentos, as conclusões factuais da Comissão, embora descreva os seus fundamentos em termos de «avaliação errada» (52). Não há dúvida, por exemplo, de que determinados diplomas legislativos húngaros estavam em vigor na altura em que a decisão controvertida foi adotada. Em vez disso, a controvérsia que está na origem das alegações do Parlamento diz respeito, essencialmente, à questão de saber se a Comissão dispunha de alguma margem de manobra para libertar os fundos, mesmo que os requisitos impostos não tivessem sido cumpridos na íntegra.
66.      Na minha opinião, a resposta a essa pergunta só pode ser encontrada quando considerada à luz do objetivo da imposição da condição habilitadora horizontal da Carta, que é garantir a salvaguarda dos interesses financeiros da União. A este respeito, ao adotar uma decisão que levanta a suspensão dos pagamentos, a Comissão deve dispor de alguma margem de manobra
para decidir se o risco para os interesses financeiros da União se mantém, mesmo que certos requisitos não estejam (ainda) — ou, pelo menos, não estejam totalmente — cumpridos.
Do mesmo modo, a Comissão deve também ter em consideração outros desenvolvimentos relevantes — quer se trate de desenvolvimentos legislativos ou práticos no Estado‑Membro em análise — e ter o poder de recusar a libertação dos fundos com base no facto de esses desenvolvimentos diminuírem ou comprometerem as reformas concretas implementadas ao abrigo da condição habilitadora horizontal da Carta. A Comissão deve dispor desse poder de apreciação para poder ter em conta situações específicas que não podem ser previstas antecipadamente.
67.      No entanto, o Tribunal de Justiça deve poder exercer a sua fiscalização jurisdicional tendo em conta os «ajustamentos à realidade» da Comissão. Para o efeito, se a Comissão, na sua decisão de levantar a suspensão do pagamento, se afastar de um dos requisitos concretos previstos na condição habilitadora horizontal da Carta, deve justificar por que razão considerou, ainda assim, que cada requisito estava substancialmente cumprido, de modo que os interesses financeiros da União Europeia não estivessem em risco.
68.      Tal explicação por parte da Comissão é devida no momento da adoção de uma decisão, pois, sem ela, seria difícil avaliar se uma fiscalização jurisdicional é realmente necessária. Mesmo que tal decisão seja formalmente dirigida apenas ao Estado‑Membro em causa, existem interesses públicos mais amplos subjacentes a essa decisão, nomeadamente o desembolso de fundos públicos. Por esse motivo, e especialmente em situações em que a libertação dos fundos tinha sido previamente suspensa, a Comissão deve uma explicação não só à Hungria mas também aos cidadãos da União em geral. Este é também um argumento a favor da exigência da publicação de tal decisão (53).
69.      1. Tendo isso em conta, no presente processo, o Tribunal de Justiça deve apreciar se a Comissão decidiu efetivamente libertar os fundos, apesar de os requisitos concretos previstos na condição habilitadora horizontal da Carta para a Hungria não terem sido cumpridos, e se a sua justificação para se afastar de alguns desses requisitos é suficiente para permitir ao Tribunal de Justiça concluir que já não existe um risco para os interesses financeiros da União.
70.      Os principais argumentos invocados pelo Parlamento no seu primeiro fundamento são i) a Comissão não procedeu a uma avaliação exaustiva das reformas legislativas na Hungria que ela própria exigiu nas decisões de aprovação; ii) nem todas as reformas estavam em vigor no momento em que a Comissão adotou a decisão controvertida; e iii) a Comissão não teve em conta outros desenvolvimentos pertinentes não abordados nas decisões de aprovação. O principal argumento do Parlamento no seu segundo fundamento é que faltava a fundamentação exigida na decisão controvertida.
71.      Proponho que o Tribunal de Justiça se baseie nas seguintes considerações para apreciar esses argumentos.
72.      Primeiro, creio não haver dúvidas de que a Comissão está vinculada pelos requisitos que ela própria impôs à Hungria nas decisões de aprovação. Como afirmado pela Comissão, cada um dos requisitos específicos, concebidos para responder a uma ou mais das falhas identificadas, deve ter uma ligação direta com a gestão e a execução dos fundos. Por conseguinte, há que presumir que, sem o cumprimento desses requisitos, os interesses financeiros da União continuariam em risco. A este respeito, a Hungria deve implementar todas as reformas indicadas nessas decisões e a Comissão não pode, em princípio, libertar os fundos antes disso.
73.      Segundo, como referido acima, poderá ser demasiado rígido exigir que as reformas sejam implementadas ao pormenor, uma vez que a Comissão deve estar em posição de ajustar a sua avaliação a cada situação individual. No entanto, se a Comissão concluir que a Hungria cumpriu, em geral, os requisitos de independência do poder judicial, de modo que os fundos podem ser libertados, deve explicar por que razão o incumprimento de determinadas condições não representa um risco para os interesses financeiros da União.
74.      Terceiro, quando a Comissão tenha solicitado a um Estado‑Membro que adotasse alterações legislativas concretas, como fez nas decisões de aprovação (54), não deve, em princípio, adotar uma decisão de levantamento da suspensão antes de o ato legislativo em causa estar
em vigor. Do mesmo modo, se o requisito estiver relacionado com a aplicação da legislação na prática, a Comissão deve avaliar e considerar satisfatória a aplicação efetiva dessa legislação antes de adotar uma decisão que levante a suspensão dos pagamentos. Se, pelo contrário, a Comissão entender que a mera proposta ou adoção de um ato legislativo já preenche os requisitos impostos antes da sua entrada em vigor e/ou implementação, deve justificar esse entendimento.
75.      Quarto, em princípio, a Comissão não pode impor requisitos que não tenham sido incluídos nas decisões de aprovação como condições adicionais para o desembolso dos fundos. No entanto, se ocorrerem novos desenvolvimentos jurídicos (legislação, jurisprudência ou similares) no período compreendido entre a adoção das decisões de aprovação e a adoção da decisão que levanta a suspensão dos pagamentos, a Comissão deve tê‑los em consideração, desde que tais desenvolvimentos sejam de natureza tal que influenciem o objetivo das reformas exigidas nas decisões de aprovação. Ignorar tais desenvolvimentos contrariaria o objetivo da condicionalidade do Estado de direito. Tal seria igualmente incompatível com o artigo 15.°, n.° 6, do RDC, que obriga os Estados‑Membros
e a Comissão a assegurar que as condições habilitadoras continuam a ser cumpridas e respeitadas ao longo de todo o período de programação.
76.      À luz do que precede, irei agora examinar cada uma das alegações do Parlamento pela ordem seguida na petição apresentada por esta instituição ao Tribunal de Justiça.
B.      Primeiro fundamento: violação do artigo 9.°, n.° 1, artigo 15.° e anexo III do RDC, e erros manifestos de apreciação
77.      O primeiro fundamento do Parlamento está dividido em seis partes, alegando que: (i) nem todas as alterações estavam em vigor à data da decisão controvertida; (ii) existiam falhas na avaliação das reformas relativas ao Conselho Nacional da Magistratura (a seguir «CNM»); (iii) existiam falhas na avaliação das reformas relativas à independência do Kúria (Supremo Tribunal); (iv) existiam falhas na avaliação das reformas relativas às nomeações judiciais; (v) existiam falhas na avaliação das reformas relativas aos reenvios prejudiciais; e (vi) a Comissão não teve em conta todos os elementos pertinentes para a avaliação.
1.      Primeira parte do primeiro fundamento: nem todas as alterações estavam em vigor à data da decisão controvertida
a)      Principais questões e argumentos das partes
78.      O artigo 3.°, n.° 2, das decisões de aprovação dispõe que a condição habilitadora horizontal da Carta será considerada cumprida quando a Hungria tiver «implementado as
[…] alterações [nelas enumeradas] e essas alterações estiverem a ser aplicadas».
79.      O Parlamento alega que a Comissão cometeu um erro ao adotar a decisão controvertida antes de o Decreto 18/2023 relativo ao sistema de distribuição de processos do Kúria (Supremo Tribunal) — que estabelece regras pormenorizadas em matéria de registo e descreve a obrigação deste tribunal publicar atualizações semanais no seu sítio Internet — e o artigo 35.° da Lei que altera as Leis da Universidade (Lei LXXXV de 2023) — que suprimiu a expressão «aplicáveis nos processos penais» do
artigo 490.°, n.° 1, do Código de Processo Penal, que a Comissão considerou constituir um obstáculo aos reenvios prejudiciais para o Tribunal de Justiça — se terem tornado aplicáveis. Estes dois atos entraram em vigor 61 dias após a sua publicação, ou seja, respetivamente, em 6 e 13 de fevereiro de 2024.
80.      A Comissão alega que, nos termos da Lei relativa às Reformas Judiciais (Lei X de 2023), «quase todas» as alterações exigidas pelas decisões de aprovação estavam em vigor e eram aplicadas desde 1 de junho de 2023. As duas alterações que ainda não tinham entrado em vigor no momento da adoção da decisão controvertida são, no entender da Comissão, meras clarificações adicionais de medidas já em vigor. O Governo Húngaro, que intervém em apoio da Comissão, afirma que as duas alterações a que o Parlamento se refere foram introduzidas para garantir a adoção das regras pormenorizadas adicionais que foram elaboradas e propostas com base numa avaliação exaustiva da Comissão.
81.      Além disso, a Comissão considera que não podia solicitar esclarecimentos adicionais, como previsto no artigo 15.°, n.° 4, do RDC, uma vez que tal só seria possível no caso de uma avaliação negativa. Acrescenta que já tinha solicitado esclarecimentos em duas ocasiões anteriores, o que já tinha adiado a sua decisão por um período muito superior ao prazo de três meses fixado por essa disposição.
b)      Análise
82.      O artigo 15.°, n.° 4, do RDC exige que a Comissão proceda, «com a maior brevidade possível e, o mais tardar, [no prazo de] três meses» após a receção da informação relevante, a uma avaliação e que informe o Estado‑Membro em causa se concorda com a autoavaliação deste último quanto ao cumprimento das condições habilitadoras horizontais. No entanto, quando a Comissão não dispõe de informações suficientes para chegar a uma decisão positiva ou negativa, nada a impede de pedir informações complementares, como aliás fez em duas ocasiões no presente processo (v. n.° 32 das presentes conclusões).
83.      Os segundo, terceiro e quarto parágrafos do artigo 15.°, n.° 4, do RDC regulam apenas o procedimento no caso de uma avaliação negativa por parte da Comissão. Porém, essa disposição, e o RDC em geral, são omissos quanto à possibilidade de a Comissão solicitar esclarecimentos adicionais.
84.      A meu ver, é tanto no interesse do Estado‑Membro em questão como no interesse de uma tramitação eficaz e célere do procedimento que a Comissão tenha a possibilidade de solicitar esclarecimentos adicionais antes de tomar uma decisão positiva ou negativa. Se a Comissão não dispuser de informações suficientes, não poderá tomar uma decisão positiva e, por conseguinte, no interesse da boa execução do orçamento da União, só poderá adotar uma decisão negativa. Nesse cenário, seria necessário reiniciar todo o procedimento, o que daria à Comissão mais três meses para tomar uma decisão após o Estado‑Membro em questão a ter informado da implementação das reformas exigidas.
85.      Nesse sentido, a exigência de clarificação não prolonga, portanto, inevitavelmente o período em detrimento de um Estado‑Membro, mas permite à Comissão chegar mais rapidamente a uma decisão positiva. Por esse motivo, e contrariamente ao que a Comissão defendeu, a suspensão do procedimento enquanto se aguardam esclarecimentos ou a entrada em vigor de nova legislação não constitui uma violação do direito que assiste a um Estado‑Membro de receber uma avaliação fundamentada com a maior brevidade possível.
86.      Tal significa que, nos termos do RDC, a Comissão não estava impedida de solicitar esclarecimentos adicionais, nem de aguardar a entrada em vigor das reformas em questão antes de adotar uma decisão positiva.
87.      Nessa perspetiva, importa recordar que tanto o Decreto 18/2023 como o artigo 35.° da Lei que altera as Leis da Universidade (Lei LXXXV de 2023) se tornaram aplicáveis em fevereiro de 2024. O facto de a Comissão ter insistido na adição dessas alterações à legislação demonstra que a Comissão considerou tais alterações não apenas «adicionais», mas sim bastante necessárias — fazendo, portanto, parte dos aspetos «a aplicar» antes da adoção de uma avaliação positiva.
88.      Uma vez que ainda não tinham sido aplicados, conforme previsto nas condições estabelecidas nas decisões de aprovação, a Comissão violou as suas obrigações ao adotar a decisão controvertida prematuramente, sem apresentar nenhuma justificação para tal decisão.
89.      Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que julgue procedente a primeira parte do primeiro fundamento.
2.      Segunda parte do primeiro fundamento: falhas na avaliação das reformas relativas ao CNM
a)      Principais questões e argumentos das partes
90.      Nas decisões de aprovação, a Comissão concluiu que a criação do Gabinete Nacional da Magistratura (a seguir «GNM») — responsável pela administração dos tribunais e cujo presidente tem amplos poderes administrativos — comporta um risco evidente de decisões arbitrárias relativas às carreiras dos juízes, incluindo a sua transferência e remoção da bolsa de juízes competentes para conhecer de processos administrativos (55). Devido a este risco, o artigo 3.°, n.° 3, das decisões de aprovação exige alterações legislativas que reforcem os poderes do CNM para que este possa exercer efetivamente a sua função constitucional de supervisão do GNM. Em especial, o artigo 3.°, n.° 3, quinto parágrafo, alínea b), das decisões de aprovação exige que o CNM tenha plena capacidade jurídica e autonomia orçamental. O artigo 3.°, n.° 3, quinto parágrafo, alínea d), das referidas decisões exige que a Hungria introduza alterações nas regras aplicáveis à eleição dos juízes para o CNM, e o artigo 3.°, n.° 3, terceiro parágrafo, alínea a), exige que o CNM esteja habilitado a emitir pareceres vinculativos sobre a regulamentação relativa ao sistema de pontos para a avaliação das candidaturas a cargos judiciais.
91.      A fim de cumprir essas exigências, a Hungria adotou o artigo 45.° da Lei relativa às Reformas Judiciais (Lei X de 2023), que reforça a independência administrativa e financeira do CNM (56). Todavia, esta alteração previa que, durante um período de nove meses a contar da sua entrada em vigor, as tarefas orçamentais do CNM seriam provisoriamente executadas pelo GNM (a seguir «período de incubação»). Esse período terminou em 1 de março de 2024, após a adoção da decisão controvertida.
92.      O Parlamento considera que a avaliação da Comissão em relação a essas três reformas apresenta falhas. No que respeita à capacidade jurídica e à autonomia financeira do CNM, considera que a decisão controvertida era prematura. Quanto às novas regras eleitorais aplicáveis aos membros do CNM, cuja entrada em vigor só estava prevista para janeiro de 2024, o Parlamento considera igualmente que a Comissão não podia adotar a decisão controvertida antes da entrada em vigor dessas regras. Relativamente ao parecer vinculativo sobre o sistema de pontos, o Parlamento considera que o ato não significa que o sistema de pontos existente deve ser substituído dentro de um prazo específico, o que significa que o sistema atual poderia ser mantido indefinidamente.
93.      A Comissão, apoiada pela Hungria, alega que a Lei relativa às Reformas Judiciais (Lei X de 2023), que entrou em vigor antes da adoção da decisão controvertida, introduziu as reformas necessárias, que se centravam na concessão de poderes alargados ao CNM sobre o GNM. O período de incubação de nove meses aplicava‑se apenas a questões de gestão e organização, o que não impedia o CNM de exercer os seus novos poderes sobre o GNM. Os requisitos relativos à eleição dos membros do CNM eram apenas marginais e, em qualquer caso, a Comissão não tinha motivos para considerar que a capacidade e a independência do CNM o impediam de exercer as necessárias funções de controlo sobre o GNM. Por último, a Comissão não considera que o facto de não ter imposto um prazo específico para a alteração do sistema de pontos constitua uma falha em relação à condição habilitadora horizontal da Carta, razão pela qual não estabeleceu esse requisito nas decisões de aprovação.
b)      Análise
94.      As duas primeiras críticas do Parlamento dizem respeito ao caráter prematuro da decisão controvertida. Em conformidade com a proposta que expus em relação à primeira parte do primeiro fundamento e na falta de qualquer fundamentação na decisão controvertida que explique por que razão a Comissão não esperou pela entrada em vigor dessas reformas ou pela sua execução, considero que o Tribunal de Justiça deve declarar que a Comissão aplicou incorretamente a lei.
95.      No que diz respeito ao parecer vinculativo sobre a regulamentação do sistema de pontos, concordo com a Comissão quando afirma que as decisões de aprovação não impunham uma reforma imediata desse sistema, mas simplesmente desde que o CNM tenha o poder de emitir pareceres vinculativos sobre qualquer reforma desse sistema. Uma vez que esse aspeto das decisões de aprovação não foi contestado após a sua adoção, proponho ao Tribunal de Justiça que julgue improcedente este aspeto da segunda parte do primeiro fundamento invocado pelo Parlamento.
96.      Tendo em conta o que precede, proponho ao Tribunal de Justiça que julgue parcialmente procedente a segunda parte do primeiro fundamento.
3.      Terceira parte do primeiro fundamento: falhas na avaliação das reformas relativas à independência do Kúria (Supremo Tribunal)
a)      Principais questões e argumentos das partes
97.      Nas decisões de aprovação, a Comissão concluiu que a independência do poder judicial tinha sido gravemente comprometida devido aos amplos poderes discricionários atribuídos ao presidente do Kúria (Supremo Tribunal) no que diz respeito tanto à nomeação de juízes para cargos de direção como à distribuição de processos (57). Por esse motivo, o artigo 3.°, n.° 4, das decisões de aprovação exigia a introdução de um conjunto de alterações às regras relativas à eleição do presidente do Kúria (Supremo Tribunal) (58) e ao sistema de distribuição de processos desse órgão jurisdicional (59).
98.      No que diz respeito à eleição do presidente do Kúria (Supremo Tribunal), o Parlamento afirma que a Comissão não avaliou adequadamente, antes de adotar a decisão controvertida, a possibilidade de o atual presidente do Kúria (Supremo Tribunal) se manter em funções por um período de tempo indeterminado por decisão de uma minoria de um terço da Országgyűlés (Assembleia Nacional) (60).
99.      No que diz respeito ao sistema de distribuição de processos, o Parlamento apresenta quatro críticas. Primeiro, distribuição dos processos pelas secções sem intervenção humana não era completamente automatizada ao abrigo do artigo 18.° da Lei relativa às Reformas Judiciais (Lei X de 2023) (61), um procedimento que não tinha sido implementado antes da adoção da decisão controvertida. Além disso, em outubro de 2023, a Comissão exigiu à Hungria que fornecesse uma confirmação, por escrito, por parte de um perito forense independente ou de outro profissional equivalente, de que o número dos processos apresentados por via eletrónica era atribuído sem intervenção humana. Esse relatório pericial não tinha sido apresentado à data da decisão controvertida. Segundo, o Parlamento alega que o sistema carece de transparência porque os relatórios publicados semanalmente pelo Kúria (Supremo Tribunal) no seu sítio Internet contêm dados incompletos e que esse órgão jurisdicional não prevê a publicação dos motivos da reatribuição de processos a outra secção. Nas situações em que tinha sido aplicada uma exceção, a única justificação publicada era a indicação da disposição legal aplicada naquele caso. O Parlamento alega ainda que, quando os processos são redistribuídos devido à carga de trabalho, não há forma de verificar se a secção original tinha efetivamente uma carga de trabalho excessiva. Além disso, o sistema de distribuição de processos deveria, em caso de derrogação, registar a decisão nos autos e disponibilizá‑la às partes. No entanto, o Parlamento observa que não é claro se tais registos são efetivamente criados ou, caso o sejam, se contêm detalhes suficientes para permitir às partes avaliar se a derrogação está em conformidade com as regras gerais. Terceiro, a partir de 1 de janeiro de 2024, as regras de distribuição de processos permitiam a criação de novas secções competentes para conhecer de processos relacionados com eleições no contexto das eleições parlamentares e municipais de 2024 (62). O Parlamento alega que não estão disponíveis nenhumas informações sobre a composição dessas secções. Quarto, o Parlamento alega que, nas decisões de aprovação, a Comissão ignorou o facto de que poderão existir problemas com o sistema de gestão de processos nos órgãos jurisdicionais de instância inferior, conforme exposto no Relatório de 2023 sobre o Estado de Direito (63).
100. A Comissão, apoiada pela Hungria, sustenta que as decisões de aprovação não estabelecem um requisito de afastamento antecipado do presidente do Kúria (Supremo Tribunal) e que, em qualquer caso, o seu mandato termina em 2028. No que diz respeito ao sistema de distribuição de processos, a Comissão alega que a Hungria cumpriu todos os requisitos estabelecidos nas decisões de aprovação e que a ausência de intervenção humana não era um requisito para a distribuição de processos. Essas decisões exigiam apenas que processos interpostos por via eletrónica fossem
numerados sem intervenção humana. Além disso, os registos semanais publicados no sítio Internet do referido órgão jurisdicional comprovam que os processos interpostos por via eletrónica recebem um número de processo sequencial na ordem de entrada e que são atribuídos às secções seguindo a mesma ordem. Ademais, no caso de uma derrogação específica, as partes recebem informações sobre os motivos dessa derrogação. No que respeita à derrogação relativa à carga de trabalho, a Comissão afirma que as decisões de aprovação exigiam a disponibilização de dados objetivos, um requisito que tem sido cumprido desde que foi conferido ao CNM o poder de emitir pareceres vinculativos sobre as fichas de dados e os métodos de avaliação da carga de trabalho dos juízes. A Comissão afirma ainda que, no momento da adoção da decisão controvertida, não podia ter conhecimento da possibilidade de criar novas secções no sistema de distribuição de processos, pois essa possibilidade só passou a existir a partir de 1 de janeiro de 2024. Por último, a Comissão reconhece que são necessárias algumas melhorias nos órgãos jurisdicionais de instância inferior, mas não incluiu esse requisito nas decisões de aprovação, uma vez que considerou suficiente concentrar‑se no bom funcionamento do Kúria (Supremo Tribunal), que é o elemento mais importante para a proteção dos interesses financeiros da União Europeia no contexto dos programas em causa.
b)      Análise
101. Nos termos do artigo 36.°, n.° 1, da Lei relativa às Reformas Judiciais (Lei X de 2023) (64), a Hungria adotou as alterações exigidas pela Comissão nas suas decisões de aprovação. Essas alterações não implicavam o afastamento do presidente do Kúria (Supremo Tribunal) em funções, algo que a Comissão não podia, em todo o caso, exigir, uma vez que tal violaria o princípio da inamovibilidade ao abrigo do direito da União (65). Em meu entender, a possibilidade de o atual presidente permanecer em funções por tempo indeterminado, desde que não seja alcançada a maioria necessária na Országgyűlés (Assembleia Nacional) para efeitos da nomeação de um novo presidente, é indevidamente hipotética e não permite concluir que a Comissão cometeu um erro de apreciação — ao determinar que a nova legislação preenchia os requisitos previstos na condição habilitadora horizontal da Carta ‑ que justifique a anulação da decisão controvertida. Este entendimento é ainda corroborado pelo facto de as decisões de aprovação não exigirem a alteração do sistema de eleição do presidente do Kúria (Supremo Tribunal) pela Országgyűlés (Assembleia Nacional).
102. Por conseguinte, considero que o Tribunal de Justiça deve rejeitar esse argumento do Parlamento.
103. No que diz respeito à automatização da distribuição de processos, ao introduzir o artigo 18.° da Lei relativa às Reformas Judiciais (Lei X de 2023) (66), a Hungria deu cumprimento ao requisito estabelecido pela Comissão nas decisões de aprovação. No entanto, antes da adoção da decisão controvertida, a Hungria não apresentou um relatório de um perito independente que certificasse que os processos interpostos por via eletrónica recebem efetivamente um número de processo sem intervenção humana, uma condição em que a Comissão tinha insistido. A Comissão não forneceu, na decisão controvertida, uma explicação para o facto de não ter aplicado esse requisito (67).
104. Por conseguinte, considero que o Tribunal de Justiça deve julgar procedente a alegação do Parlamento.
105. Quanto à transparência do sistema de distribuição de processos, a Hungria completou a reforma da Lei relativa às Reformas Judiciais (Lei X de 2023), através da adoção do Decreto 18/2023, que não tinha começado a ser aplicado no momento em que a Comissão adotou a decisão controvertida (como referido no âmbito da primeira parte do primeiro fundamento). Por conseguinte, a Comissão não podia razoavelmente concluir que os requisitos estabelecidos nas decisões de aprovação tinham sido cumpridos.
106. Além disso, o Parlamento alega que as novas regras relativas ao sistema de distribuição de processos passaram a ser aplicáveis em 1 de janeiro de 2024, substituindo as regras anteriores a partir de dezembro de 2023, e que incluem a criação de novas secções para conhecer de processos relacionados com eleições no contexto das eleições parlamentares e municipais. A Comissão alega que não tinha conhecimento das alterações, mas a correspondência trocada com a Hungria revela que a Comissão tinha sido informada das mesmas. A Comissão também tinha conhecimento de que o novo sistema de distribuição de processos só produziria efeitos com a próxima alteração do sistema de distribuição de processos do Kúria (Supremo Tribunal), que deveria entrar em vigor após a adoção da decisão controvertida. Assim, existem indícios objetivos de que a Comissão tinha conhecimento de que o sistema de atribuição seria diferente daquele que tinha solicitado, a Comissão apressou‑se a dar uma avaliação positiva sem confirmar se estava a ser aplicado o sistema certo ou, pelo menos, indicar por que razão tal derrogação era aceitável.
107. Por essa razão, proponho ao Tribunal de Justiça que julgue procedentes essas duas alegações do Parlamento.
108. Por último, uma vez que a Comissão não impôs requisitos relativos à gestão dos processos nos órgãos jurisdicionais de instância inferior, a Hungria não era obrigada a introduzir tais reformas no âmbito do RDC.
109. Por conseguinte, essa alegação do Parlamento deve ser rejeitada.
110. Com base no que precede, proponho ao Tribunal de Justiça que julgue parcialmente procedente a terceira parte do primeiro fundamento.
4.      Quarta parte do primeiro fundamento: falhas na avaliação das reformas relativas às nomeações judiciais
a)      Principais questões e argumentos das partes
111. O artigo 3.°, n.° 4, das decisões de aprovação exige, nomeadamente, que a Hungria elimine a possibilidade de membros do Alkotmánybíróság (Tribunal Constitucional) serem nomeados para o Kúria (Supremo Tribunal) sem seguirem o procedimento de candidatura normal.
112. O Parlamento critica a Comissão por não exigir à Hungria que elimine a possibilidade de membros do Alkotmánybíróság (Tribunal Constitucional), que exerciam funções nesse órgão jurisdicional antes das reformas judiciais introduzidas pelo artigo 59.° da Lei relativa às Reformas Judiciais (Lei X de 2023), prosseguirem a sua carreira como juízes comuns em tribunais de recurso da sua escolha. Ao mesmo tempo, os membros do Alkotmánybíróság (Tribunal Constitucional) nomeados após a entrada em vigor da Lei relativa às Reformas Judiciais (Lei X de 2023) não podem ser transferidos para tribunais de recurso, ao passo que aqueles que já exerciam funções no referido órgão jurisdicional antes da adoção da lei podem ser transferidos.
113. A Comissão, apoiada pela Hungria, afirma que a sua avaliação tinha por objeto o processo de nomeação dos juízes do Kúria (Supremo Tribunal) e não os membros do Alkotmánybíróság (Tribunal Constitucional). Acrescenta que a possibilidade de os membros do Alkotmánybíróság (Tribunal Constitucional) sem experiência judicial prévia prosseguirem a sua carreira nos tribunais de recurso, sem terem de se submeter ao procedimento normal de nomeação dos juízes, não é suscetível de pôr em causa a independência do poder judicial na Hungria.
b)      Análise
114. Considero que a Hungria implementou apenas parcialmente a reforma exigida pela Comissão, uma vez que as novas regras só se aplicam aos futuros membros do Alkotmánybíróság (Tribunal Constitucional), mas não afetam aqueles que já exercem funções nesse tribunal. Por conseguinte, a Comissão deveria ter‑se certificado de que a Hungria cumpriu integralmente os requisitos que tinha estabelecido para esse Estado‑Membro nas decisões de aprovação, que, a meu ver, se destinavam a ser aplicados de igual forma a todos os membros do Alkotmánybíróság (Tribunal Constitucional) que exerciam funções nesse órgão jurisdicional antes e depois da entrada em vigor da disposição relevante da Lei relativa às Reformas Judiciais (Lei X de 2023).
115. Consequentemente, entendo que a Comissão não aplicou esse requisito imposto à Hungria, razão pela qual proponho ao Tribunal de Justiça que julgue procedente a quarta parte do primeiro fundamento.
5.      Quinta parte do primeiro fundamento: falhas na avaliação das reformas relativas aos reenvios prejudiciais
a)      Principais questões e argumentos das partes
116. O artigo 3.°, n.° 2, alínea c), das decisões de aprovação exige que a Hungria [nos termos do artigo 3.°, n.° 2, alínea c), i)] altere os artigos 666.° e seguintes do Código de Processo Penal de modo que elimine a possibilidade de o Kúria (Supremo Tribunal) fiscalizar a legalidade da decisão de um juiz de um órgão jurisdicional de instância inferior de proceder a um reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça, e que [nos termos do artigo 3.°, n.° 2, alínea c), ii)] altere o artigo 490.° desse código relativo à suspensão da instância, a fim de eliminar qualquer obstáculo que impeça um órgão jurisdicional de proceder a um reenvio prejudicial nos termos do artigo 267.° TFUE.
117. O Parlamento alega que as reformas introduzidas pelos artigos 63.° (68) e 64.° (69) da Lei relativa às Reformas Judiciais (Lei X de 2023) não invalidam expressamente a Decisão anterior Bt.III.838/2019/11 do Kúria (Supremo Tribunal), que o Tribunal de Justiça considerou violar o direito da União Europeia (70) e que poderia ter um efeito dissuasor sobre os juízes que ponderam apresentar pedidos de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça. Em apoio desse argumento, o Parlamento invoca o artigo 3.° da Lei que altera as Leis da Universidade (Lei LXXXV de 2023), que introduziu a possibilidade de o Alkotmánybíróság (Tribunal Constitucional) emitir um parecer ao Tribunal de Justiça, no âmbito de um processo prejudicial, sobre matérias como a identidade, a segurança e a soberania nacionais. No entender do Parlamento, a referida alteração, se lida em conjunto com Lei relativa à Proteção da Soberania Nacional (Lei LXXXVIII de 2023), que foi adotada durante a mesma sessão da Országgyűlés (Assembleia Nacional), poderia ser entendida como uma mensagem para os juízes dos tribunais comuns de que as questões sobre essas matérias devem ser decididas pelo Alkotmánybíróság (Tribunal Constitucional), o que poderá, assim, ter um efeito dissuasor sobre os juízes que ponderam apresentar pedidos de decisão prejudicial sobre questões conexas. Além disso, o Parlamento afirma que as partes da reforma que se destinavam a eliminar os obstáculos ao reenvio prejudicial — nomeadamente a parte relativa à supressão da expressão «aplicáveis nos processos penais» do
artigo 490.°, n.° 1, do Código de Processo Penal — ainda não eram aplicáveis no dia da adoção da decisão controvertida, uma vez que só foram introduzidas pelo artigo 35.° da Lei que altera as Leis da Universidade (Lei LXXXV de 2023), que entrou em vigor em 2024.
118. A Comissão, apoiada pela Hungria, considera que as alterações legislativas, que entraram em vigor em 1 de junho de 2023 quando os artigos 63.° e 64.° da Lei relativa às Reformas Judiciais (Lei X de 2023) foram adotados, já tinham dissipado qualquer dúvida relativa a pedidos de decisão prejudicial a que se refere o recorrente. A Comissão considera igualmente que, com base nessas duas reformas legislativas e no Acórdão do Tribunal de Justiça no processo IS (Ilegalidade do despacho de reenvio), não se pode argumentar que a Decisão Bt.III.838/2019/11 do Kúria (Supremo Tribunal) continuaria a ter um efeito dissuasor sobre os juízes. Para o efeito, a fim de evitar que restasse qualquer dúvida razoável, a Hungria adotou o artigo 35.° da Lei que altera as Leis da Universidade (Lei LXXXV de 2023), através do qual suprimiu a expressão «aplicáveis nos processos penais» do artigo 490.°, n.° 1, do Código de Processo Penal. Embora essa alteração específica tenha entrado em vigor após a decisão controvertida, a Comissão considera que os principais obstáculos aos reenvios prejudiciais introduzidos pelo assento anterior do Kúria (Supremo Tribunal) já tinham sido eliminados pelos artigos 63.° e 64.° da Lei relativa às Reformas Judiciais (Lei X de 2023), facto que o Parlamento não contestou. No que respeita à supressão tardia, pelo artigo 35.° da Lei que altera as Leis da Universidade (Lei LXXXV de 2023), da redação possivelmente enganosa constante do Código de Processo Penal em questão, a Comissão explica que já resultava da exposição de motivos deste código que qualquer questão pode ser submetida ao Tribunal de Justiça (71). Por último, a Comissão sustenta que o Parlamento não demonstrou de que modo a alteração legislativa que permite ao Alkotmánybíróság (Tribunal Constitucional) emitir um parecer interpretativo ao Tribunal de Justiça impede os juízes nacionais de submeterem um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça.
b)      Análise
119. A meu ver, o artigo 63.° da Lei relativa às Reformas Judiciais (Lei X de 2023) não eliminou completamente os obstáculos relativos aos reenvios prejudiciais, razão pela qual a Hungria adotou posteriormente o artigo 35.° da Lei que altera as Leis da Universidade (Lei LXXXV de 2023), através do qual suprimiu a expressão «aplicáveis nos processos penais». Por conseguinte, o Parlamento tem razão ao afirmar que a reforma legislativa necessária não tinha sido implementada à data da adoção da decisão controvertida. A explicação da Comissão de que as suas principais preocupações no que concerne aos reenvios prejudiciais já tinham sido abordadas no âmbito de outras reformas empreendidas pela Hungria e de que a adoção do artigo 35.° — que não tinha entrado em vigor no momento em que a Comissão adotou a decisão controvertida — constituía apenas uma correção adicional da redação potencialmente enganosa constante do Código de Processo Penal poderia, em princípio, ser aceite. No entanto, na decisão controvertida, a Comissão não apresentou uma razão para o facto de não ter aguardado que a
Lei que altera as Leis da Universidade (Lei LXXXV de 2023) entrasse em vigor antes de adotar a decisão controvertida.
120. Por esse motivo, considero que a alegação do Parlamento é procedente.
121. Além disso, ao adotar o artigo 3.° da Lei que altera as Leis da Universidade (Lei LXXXV de 2023), a Hungria estabeleceu a possibilidade de o Alkotmánybíróság (Tribunal Constitucional) emitir um parecer sobre questões de soberania nacional quando tal questão seja suscitada no âmbito de um pedido de decisão prejudicial para o Tribunal de Justiça. A Comissão tinha conhecimento dessa alteração, que entrou em vigor em 14 de dezembro de 2023, ou seja, no dia seguinte ao da adoção da decisão controvertida. A intenção subjacente a essa nova competência do Alkotmánybíróság (Tribunal Constitucional) para emitir pareceres sobre questões relacionadas com a soberania nacional e a forma como será exercida não eram objetivamente claras quando a decisão controvertida foi adotada, e também não são claras atualmente. Nesta perspetiva, como afirmado pelo Parlamento, essa disposição poderá, de facto, ter um efeito dissuasor sobre os juízes nacionais e desencorajá‑los de submeter um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça quando considerem que esse pedido é necessário para resolver litígios que envolvem a aplicação do direito da União Europeia.
122. Por conseguinte, a Comissão não poderia ter emitido uma avaliação positiva da reforma legislativa da Hungria sem determinar o efeito real dessa nova regra.
123. Com base no que precede, proponho ao Tribunal de Justiça que julgue procedente a quinta parte do primeiro fundamento.
6.      Sexta parte do primeiro fundamento: elementos pertinentes não foram tidos em conta na avaliação da Comissão
a)      Principais questões e argumentos das partes
124. O Parlamento alega que a Comissão limitou a sua avaliação à lista de condições estabelecidas nas decisões de aprovação, sem ter em conta outros desenvolvimentos significativos que ocorreram entre a adoção das decisões de aprovação e da decisão controvertida. Em particular, o Parlamento afirma que nada indica que a Comissão tenha tido em consideração a Lei relativa à Proteção da Soberania Nacional (Lei LXXXVIII de 2023) da Hungria (72), que, no seu entender, viola as competências constitucionais das instituições estatais, incluindo os órgãos jurisdicionais, ao criar um Gabinete para a Proteção da Soberania Nacional (a seguir «Gabinete») (73) com amplos poderes para investigar qualquer atividade que considere contrária à soberania nacional. Segundo o artigo 8.°, n.° 2, da referida lei as investigações do Gabinete não têm natureza administrativa, pelo que não podem ser contestadas perante um tribunal administrativo. Além disso, as suas conclusões ou relatórios não estão sujeitos a fiscalização jurisdicional. Consequentemente, o Parlamento alega que a Comissão deveria ter obtido garantias antes de emitir a sua avaliação positiva. Além disso, o Parlamento alega que a avaliação da Comissão não teve em conta as preocupações suscitadas no âmbito do Semestre Europeu e do Relatório de 2023 sobre o Estado de direito, que são posteriores às decisões de aprovação. Por último, o Parlamento alega ainda que essa avaliação ignorou igualmente o facto de as reformas judiciais terem sido realizadas sem consultas adequadas às partes interessadas.
125. A Comissão, apoiada pela Hungria, defende que as questões suscitadas pelo Parlamento não são relevantes, uma vez que não levam à conclusão de que as alterações adotadas não oferecem as garantias necessárias para assegurar o respeito da Carta na execução dos fundos da União. Além disso, a Comissão afirma que o Parlamento não demonstrou a existência de uma ligação entre a Lei relativa à Proteção da Soberania Nacional (Lei LXXXVIII de 2023) e a independência do poder judicial na Hungria. Acresce que, no entender da Comissão, o Parlamento não identificou as novas falhas suscitadas no âmbito do Semestre Europeu e do Relatório de 2023 sobre o Estado de direito e não explicou por que motivo tais falhas poderiam ser consideradas sistémicas e suficientemente graves para concluir que a condição habilitadora horizontal da Carta não está cumprida. Por último, segundo a Comissão, o facto de as reformas judiciais terem sido realizadas sem consultas adequadas às partes interessadas não pode justificar, do ponto de vista jurídico, a conclusão de que a referida condição habilitadora não está cumprida.
126. O Governo Húngaro alega, na sua intervenção, que as decisões de aprovação não exigiam consultas às partes interessadas, razão pela qual a Hungria não apresentou nenhuma prova dessas consultas na sua autoavaliação. No entanto, o projeto de Lei relativa às Reformas Judiciais (Lei X de 2023) foi apresentado para consulta social entre 18 de janeiro e 3 de fevereiro de 2023 e a Hungria tinha notificado a Comissão dos comentários escritos recebidos, tendo também realizado consultas presenciais com representantes de organizações, incluindo organizações da sociedade civil.
b)      Análise
127. A Comissão tinha conhecimento, em 2023, da adoção da Lei relativa à Proteção da Soberania Nacional (Lei LXXXVIII de 2023), como foi confirmado na audiência (74). Todavia, a Comissão alega que, aquando da adoção da decisão controvertida, não dispunha de nenhum elemento que a levasse a considerar que essa lei era suscetível de prejudicar a eficácia dos mecanismos destinados a assegurar o respeito da Carta na Hungria. A decisão controvertida não contém nenhum elemento que indique que a Comissão teve em conta essa lei, nem explica como essa instituição concluiu que os referidos desenvolvimentos legislativos não comprometem ou neutralizam os objetivos das reformas empreendidas pela Hungria após as decisões de aprovação.
128. Em meu entender, a Comissão estava obrigada, pelo menos, a solicitar explicações à Hungria para se certificar das possíveis consequências dessa lei. Como referido acima (v. n.° 75 das presentes conclusões), a Comissão não pode ignorar desenvolvimentos que possam influenciar os objetivos das reformas que impôs nas decisões de aprovação. Assim, ainda que não possam ser impostas novas condições, a Comissão tinha de se certificar de que a Hungria não adotava atos legislativos suscetíveis de diminuir os efeitos das reformas empreendidas para dar cumprimento às condições estabelecidas nas decisões de aprovação.
129. Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que julgue procedente esta alegação do Parlamento.
130. No que diz respeito à alegação do Parlamento de que a avaliação da Comissão ignorou questões suscitadas no âmbito do Semestre Europeu e do Relatório de 2023 sobre o Estado de direito, subscrevo o entendimento da Comissão de que o Parlamento não identificou com precisão os pontos que foram alegadamente ignorados (as preocupações suscitadas em relação ao mecanismo de distribuição de processos nos órgãos jurisdicionais de instância inferior já foram discutidas no n.° 97 das presentes conclusões).
131. Relativamente às consultas às partes interessadas, é verdade que a Comissão não incluiu este requisito nas decisões de aprovação (75). Ao mesmo tempo, na sua intervenção, a Hungria indica que realizou a necessária consulta às partes interessadas em relação à Lei relativa às Reformas Judiciais (Lei X de 2023), em conformidade com o PRR. Nem a Comissão nem o Parlamento contestaram essa alegação.
132. Com base no que precede, proponho ao Tribunal de Justiça que julgue parcialmente procedente a sexta parte do primeiro fundamento, apenas no que diz respeito à Lei relativa à Proteção da Soberania Nacional (Lei LXXXVIII de 2023).
C.      Segundo fundamento: violação pela Comissão do seu dever de fundamentação
1.      Principais questões e argumentos das partes
133. No seu segundo fundamento, o Parlamento alega que a Comissão violou o dever de fundamentação, como previsto no artigo 296.° TFUE, uma vez que a decisão controvertida se limita a enumerar as alterações adotadas pela Hungria e não fornece uma explicação material que permita ao leitor compreender as razões subjacentes à sua avaliação positiva. O Parlamento alega ainda que a utilização responsável do orçamento da União se baseia no princípio da confiança mútua entre os Estados‑Membros, que é comprometido quando a Comissão liberta fundos sem apresentar uma fundamentação adequada para tranquilizar as outras instituições da União, os Estados‑Membros e os cidadãos da União Europeia.
134. A Comissão, apoiada pela Hungria, considera que o Parlamento não aplicou o critério jurídico adequado e não teve devidamente em consideração a jurisprudência relativa ao dever de fundamentação. Segundo essa jurisprudência, o dever de fundamentação deve ser apreciado em função das circunstâncias do caso concreto, uma vez que a fundamentação deve deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, as razões para a adoção da decisão controvertida ou do ato em causa (76). Todavia, quando a parte em causa tenha estado estreitamente envolvida no processo que resultou nessa decisão controvertida e, portanto, esteja ciente das razões pelas quais a instituição a adotou, o alcance do dever de fundamentação é significativamente reduzido (77). A este respeito, a Comissão explica que a decisão controvertida constitui a sua resposta à Hungria no que respeita às justificações relativas às reformas legislativas introduzidas com base nas decisões de aprovação. Assim, quando uma decisão é precedida de um extenso diálogo com a pessoa juridicamente afetada pela mesma, basta que exponha os principais elementos de facto e de direito pertinentes para uma avaliação positiva. Além disso, em conformidade com o artigo 15.°, n.° 4, segundo parágrafo, do RDC, só quando discorde da avaliação do Estado‑Membro quanto à conformidade das medidas por este adotadas com as condições habilitadoras é que a Comissão está obrigada a comunicar‑lhe a sua avaliação.
2.      Análise
135. Que tipo de fundamentação é a Comissão obrigada a apresentar numa decisão através da qual levanta a suspensão dos pagamentos a partir do orçamento, para os quais impôs anteriormente determinadas condições, e a quem deve ser dirigida essa decisão?
136. O dever de fundamentação previsto no artigo 296.° TFUE tem, nomeadamente, por função permitir a fiscalização jurisdicional. Na jurisprudência assente, o Tribunal de Justiça
esclarece que «a fundamentação exigida pelo artigo 296.°, segundo parágrafo, TFUE deve ser adaptada à natureza do ato em causa e revelar clara e inequivocamente o raciocínio da instituição autora do ato para permitir aos interessados conhecerem as justificações da medida tomada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização» (78).
137. Daqui resulta que, além de permitir ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização, a fundamentação deve também permitir a potenciais recorrentes decidir se devem ou não interpor recurso no Tribunal de Justiça.
138. A Comissão baseia a sua defesa exclusivamente no facto de a Hungria dispor de fundamentação suficiente para compreender a decisão. No entanto, a fundamentação deve, mesmo que não seja necessário entrar em pormenores, satisfazer também os interesses que outros sujeitos possam ter nessa decisão, mesmo que não sejam os seus destinatários. Tal é especialmente verdade no caso em apreço no que diz respeito à justificação do motivo pelo qual os requisitos ainda não cumpridos não impediram a Comissão de decidir libertar os fundos do orçamento da União.
139. A decisão controvertida limitou‑se a enumerar os requisitos impostos pelas decisões de aprovação e as reformas húngaras adotadas para cumprir esses requisitos, mas não mencionou os requisitos que não tinham sido cumpridos quando a decisão foi adotada, nem quaisquer desenvolvimentos entretanto ocorridos. Por conseguinte, a Comissão não explicou de todo por que razão os requisitos não cumpridos tinham deixado de ser considerados um obstáculo à libertação dos fundos do orçamento da União. Assim, essa parte da fundamentação não só era insuficiente para permitir qualquer contestação quanto ao seu mérito, como era, de facto, inexistente, violando, por conseguinte, o artigo 296.° TFUE.
140. Por esse motivo, considero que parte da fundamentação exigida à Comissão não foi exposta na decisão controvertida e proponho ao Tribunal de Justiça que julgue procedente o segundo fundamento do Parlamento.
D.      Terceiro fundamento: desvio de poder por parte da Comissão
1.      Principais questões e argumentos das partes
141. O Parlamento alega que, embora não tenha podido examinar a correspondência entre a Comissão e a Hungria de 11 a 13 de dezembro de 2023, os indícios disponíveis demonstram que a Comissão cometeu um desvio de poder quando fez uma avaliação positiva da condição habilitadora horizontal da Carta. O Parlamento sustenta que essa avaliação favorável foi concedida em troca da decisão do primeiro‑ministro húngaro de abandonar a sala, permitindo assim que os restantes membros do Conselho Europeu decidissem sobre a abertura das negociações de adesão com a Ucrânia em 14 e 15 de dezembro de 2023. Entre os elementos que corroboram esse argumento figuram o facto de o primeiro‑ministro estabelecer repetidamente uma ligação entre o financiamento da Ucrânia e o bloqueio de fundos da União a favor da Hungria, as publicações nas redes sociais que o mostram a abandonar a sala durante a votação, as declarações de um membro da Comissão, o facto de a decisão ter sido redigida apenas em inglês, e o pagamento efetuado à Hungria em 27 de dezembro de 2023
‑ um dia em que a Comissão não trabalha. Por último, o Parlamento argumenta que a Comissão não estava obrigada a apresentar a sua avaliação até àquela data e que a decisão controvertida não explica por que razão não esperou que as reformas exigidas se tornassem aplicáveis.
142. A Comissão, apoiada pela Hungria, alega que o Parlamento não demonstrou que a decisão controvertida se desvia dos objetivos que justificam os poderes da Comissão. Acrescenta que tinha de respeitar um prazo de três meses com início em 18 de julho de 2023, o qual foi suspenso duas vezes e só foi retomado depois de a Hungria ter apresentado esclarecimentos; por conseguinte, o prazo terminou antes do final do ano. O facto de a decisão ter sido adotada dez dias úteis antes do termo desse prazo não indica, segundo a Comissão, um procedimento precipitado, uma vez o processo foi examinado durante quase cinco meses, o que excede largamente o prazo de três meses e vai além do disposto no artigo 15.°, n.° 4, do RDC, que exige que seja tomada uma posição «com a maior brevidade possível e, o mais tardar, três meses» após a receção da autoavaliação do Estado‑Membro. Consequentemente, a Comissão alega que respeitou o artigo 15.°, n.° 4, do RDC. Por último, a decisão interna que habilita um diretor‑geral a transmitir a declaração foi tomada no âmbito de um procedimento escrito, redigido unicamente em inglês, em conformidade com a autorização do presidente da Comissão, nos termos do regulamento interno da Comissão, e a declaração em anexo foi posteriormente traduzida para húngaro.
2.      Análise
143. Na sua jurisprudência, o Tribunal de Justiça tem consistentemente sustentado que «um ato só enferma de desvio de poder caso se revele, com base em indícios objetivos, pertinentes e concordantes, ter sido adotado com a finalidade exclusiva, ou pelo menos determinante, de alcançar fins diferentes dos invocados ou de eludir um processo especialmente previsto pelo Tratado para fazer face às circunstâncias do caso em apreço» (79).
144. O facto de os fundos terem sido libertados quando ainda não estavam preenchidos todos os requisitos concretos — ou seja, prematuramente — e de tal ter acontecido sem nenhuma explicação pode levar uma pessoa razoável a questionar a verdadeira motivação subjacente à decisão controvertida. No entanto, as presunções ou «indícios», como o Parlamento lhes chama, de que os fundos da União foram, de facto, disponibilizados à Hungria em troca de favores políticos, baseiam‑se principalmente em publicações nas redes sociais, entrevistas e artigos jornalísticos. Em meu entender, esses elementos são insuficientes para provar que a Comissão adotou a decisão controvertida com a finalidade exclusiva ou determinante de alcançar outro objetivo que não fosse o de estabelecer que a Hungria tinha implementado as reformas legislativas necessárias em matéria de independência do poder judicial, condição cujo cumprimento lhe permitiria receber o pagamento dos fundos do RDC.
145. Assim, tendo em conta que as alegações de desvio de poder estão sujeitas a requisitos rigorosos pelo Tribunal de Justiça em matéria probatória(80), proponho ao Tribunal de Justiça que julgue improcedente o terceiro fundamento.
VI.    Despesas
146. Por força do artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
147. Tendo o Parlamento pedido a condenação da Comissão nas despesas e sendo esta a parte vencida, há que condená‑la nas despesas incorridas pelo Parlamento.
148. Em conformidade com o artigo 140.°, n.° 1, do referido regulamento, a Hungria, enquanto interveniente, suportará as suas próprias despesas.
VII. Conclusão
149. Face às considerações anteriores, proponho ao Tribunal de Justiça que:
–        anule a Decisão de Execução C(2023) 9014 da Comissão, de 13 de dezembro de 2023, relativa à aprovação e assinatura da avaliação da Comissão, nos termos do artigo 15.°, n.° 4, do Regulamento (UE) 2021/1060, sobre o cumprimento da condição habilitadora horizontal «3. Aplicação e execução efetivas da Carta dos Direitos Fundamentais» a respeito das falhas na independência do poder judicial na Hungria;
–        condene a Comissão Europeia a suportar as suas próprias despesas e as despesas incorridas pelo Parlamento Europeu;
–        condene a Hungria a suportar as suas próprias despesas.
1      Língua original: inglês.
2      Regulamento (UE) 2021/1060 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de junho de 2021, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu Mais, ao Fundo de Coesão, ao Fundo para uma Transição Justa e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos, das Pescas e da Aquicultura e regras financeiras aplicáveis a esses fundos e ao Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração, ao Fundo para a Segurança Interna e ao Instrumento de Apoio Financeiro à Gestão das Fronteiras e à Política de Vistos (JO 2021, L 231, p. 159).
3      Decisão da Comissão, de 13 de dezembro de 2023, relativa à aprovação e assinatura da avaliação da Comissão, nos termos do artigo 15.°, n.° 4 do Regulamento (EU) 2021/1060, sobre o cumprimento da condição habilitadora horizontal «3. Aplicação e execução efetivas da Carta dos Direitos Fundamentais» a respeito das falhas na independência do poder judicial na Hungria, Bruxelas, 13 de dezembro de 2023 (não publicada).
4      Para uma visão geral e explicação claras dos diferentes instrumentos de financiamento da União, v. de Witte, B., «Integration through funding? The Union’s finances as policy instrument», in Weber, R. (E.), The Financial Constitution of European Integration
‑ Follow the Money?, Hart Publishing, Oxford, 2023, pp. 221 a 236.
5      Regulamento (UE, Euratom) 2020/2092 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2020, relativo a um regime geral de condicionalidade para a proteção do orçamento da União (JO 2020, L 433I, p. 1; a seguir «Regulamento Condicionalidade»).
6      V. artigo 1.° do Regulamento Condicionalidade.
7      V., a este respeito, artigo 4.°, n.° 2, alínea d), e considerandos 8, 9 e 10 do Regulamento Condicionalidade. V., também, Acórdãos de 16 de fevereiro de 2022, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑156/21, EU:C:2022:97), e de 16 de fevereiro de 2022, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑157/21, EU:C:2022:98).
8      V. artigo 15.° e anexo III do RDC. A parte relevante da condição habilitadora horizontal da Carta expressa no anexo III tem a seguinte redação: «Existem mecanismos eficazes para garantir o respeito da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (“Carta”), nomeadamente: 1. Disposições destinadas a garantir que os programas apoiados pelos Fundos e a respetiva execução respeitem as disposições pertinentes da Carta. […]»
9      Regulamento (UE) 2021/241 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de fevereiro de 2021, que cria o Mecanismo de Recuperação e Resiliência (JO 2021, L 57, p. 17).
10      V. artigo 2.°, ponto 4, do Regulamento MRR.
11      O NGEU é um programa financeiro temporário — lançado em resposta ao impacto económico da pandemia de COVID‑19 — no valor de 750 mil milhões de euros, para cujo financiamento a União recorreu aos mercados financeiros. No entanto, embora seja apresentado como uma resposta de emergência à pandemia de COVID‑19, o NGEU é, na realidade, um plano que promove a transformação estrutural das economias dos Estados‑Membros, com especial ênfase nas transições ecológica e digital. V. van Middelaar, L., «Investment politics: A new capacity to project Union action into the future?», in Weber, R. (E.), The Financial Constitution of European Integration
‑ Follow the Money?, Hart Publishing, Oxford, 2023, pp. 237 a 257; v., em especial, p. 251.
12      O procedimento previsto no Regulamento MRR exige que um Estado‑Membro elabore, primeiro, um plano nacional de recuperação e resiliência (a seguir «PRR»), que responda aos «desafios e prioridades específicos por país» identificados no âmbito do Semestre Europeu e de outros mecanismos (v. artigos 17.° e 18.° do Regulamento MRR). Em seguida, a Comissão analisa o plano, em estreita cooperação com o Estado‑Membro em causa, e propõe o PRR, juntamente com as metas e marcos propostos, para aprovação do Conselho da União Europeia (v. artigos 19.° e 20.° do Regulamento MRR). A Comissão apresentou a proposta relativa à Hungria em 30 de novembro de 2022 e o Conselho aprovou o PRR húngaro, que incluía 111 marcos e metas, em 5 de dezembro de 2022. V. Decisão de Execução do Conselho relativa à aprovação da avaliação do plano de recuperação e resiliência da Hungria, 15447/22, adotada em 5 de dezembro de 2022 (a seguir «Decisão de Execução do Conselho relativa ao PRR da Hungria»), disponível em https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑15447‑2022‑INIT/pt/pdf. Em 7 de dezembro de 2023, o Conselho, na sequência da proposta apresentada pela Comissão, adotou alterações a essa decisão de execução, a fim de incluir um pedido de financiamento adicional ao abrigo do REPowerEU, entretanto criado (disponível em: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑15964‑2023‑REV‑1/en/pdf).
13      V. supermarcos 213 a 216 no anexo da Decisão de Execução do Conselho relativa ao PRR da Hungria.
14      Como explicarei em maior pormenor mais adiante (v. n.os 16 a 28 das presentes conclusões), ao abrigo do RDC, esses requisitos tornaram‑se parte integrante das decisões de aprovação (v. nota 31 das presentes conclusões), através das quais a Comissão aprovou, em 22 de dezembro de 2022, dez programas propostos pela Hungria e, ao mesmo tempo, suspendeu os pagamentos até que as condições habilitadoras fossem cumpridas.
15      V. comunicado de imprensa da Comissão, disponível em: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/ip_22_7273.
16      Na audiência, a Comissão explicou que a Hungria não solicitou nenhum pagamento ao abrigo do MRR, apesar de o pedido de pagamento ser um requisito prévio de qualquer desembolso ao abrigo desse mecanismo.
17      A Comissão explica que só recorre às medidas previstas nesse regulamento quando forem mais eficazes. V., a este respeito, Comunicação da Comissão, Orientações sobre a aplicação do Regulamento (UE, EURATOM) 2020/2092 relativo a um regime geral de condicionalidade para a proteção do orçamento da União [(2022/C 123/02), p. 12], disponível em: https://eur‑lex.europa.eu/legal‑content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022XC0318(02).
18      V. Decisão de Execução (UE) 2022/2506 do Conselho, de 15 de dezembro de 2022, relativa a medidas para a proteção do orçamento da União contra violações dos princípios do Estado de direito na Hungria (JO 2022, L 325, p. 94).
19      V. Proposta de Decisão de Execução do Conselho relativa a medidas para a proteção do orçamento da União contra violações dos princípios do Estado de direito na Hungria (COM/2022/485 final), disponível em: https://eur‑lex.europa.eu/legal‑content/PT/TXT/?uri=celex:52022PC0485. A primeira notificação da Comissão ao abrigo do Regulamento Condicionalidade foi enviada à Hungria em 27 de abril de 2022, que marcou o início do processo de avaliação com a Hungria.
20      V. considerandos 11 e 12 da Decisão de Execução 2022/2506 do Conselho.
21      Essa suspensão ascendia a aproximadamente 6,3 mil milhões de euros.
22      Esses programas são o Programa Operacional Mais — Ambiente e Eficiência Energética, o Programa Operacional Mais — Transportes Integrados e o Programa Operacional Mais — Desenvolvimento e Ordenamento do Território. São financiados pelos Fundos abrangidos pelo RDC.
23      Na mesma decisão, o Conselho proibiu a Comissão de assumir novos compromissos jurídicos com os fundos fiduciários de interesse público e quaisquer entidades por eles mantidas para financiamento da União ao abrigo de qualquer programa em regime de gestão direta ou indireta. Na Hungria, esses fundos fiduciários de interesse público controlam 21 instituições públicas húngaras. Os seus conselhos de administração têm o poder de definir a estratégia, o orçamento, a política de recursos humanos, a estrutura organizacional e as instituições, e podem selecionar diretores executivos, como os que ocupam cargos académicos e administrativos de alto nível.
24      V. Decisão da Comissão, de 13 de dezembro de 2023, sobre a reavaliação, por iniciativa da Comissão, do cumprimento das condições previstas no artigo 4.° do Regulamento (UE, Euratom) 2020/2092, na sequência da Decisão de Execução (UE) 2022/2506 do Conselho, de 15 de dezembro de 2022, relativa à Hungria [C(2023) 8999 final], disponível em: https://commission.europa.eu/system/files/2023‑12/C_2023_8999_1_EN_ACT.pdf.
25      É de salientar que, entretanto, a Hungria notificou a Comissão das alterações que introduziu em relação às fundações de gestão de ativos de interesse público que exerçam funções públicas, e solicitou à Comissão que propusesse ao Conselho a adaptação ou o levantamento das medidas tomadas ao abrigo do Regulamento Condicionalidade, mas apenas no que diz respeito aos fundos fiduciários de interesse público. Na sequência da decisão da Comissão que declarou insuficientes as reformas em causa, a Hungria interpôs, em 26 de fevereiro de 2025, recurso de anulação dessa decisão, que se encontra atualmente pendente no Tribunal Geral (processo T‑138/25, Hungria/Comissão).
26      V. artigos 21.° a 23.° do RDC.
27      À data da decisão controvertida, era aplicável o Regulamento (UE, Euratom) 1046/2018 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de julho de 2018, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União, que altera os Regulamentos (UE) n.° 1296/2013 (UE) n.° 1301/2013 (UE) n.° 1303/2013 (UE) n.° 1304/2013 (UE) n.° 1309/2013 (UE) n.° 1316/2013 (UE) n.° 223/2014 (UE) n.° 283/2014, e a Decisão n.° 541/2014/UE, e revoga o Regulamento (UE, Euratom) n.° 966/2012 (JO 2018, L 193, p. 1; a seguir «Regulamento Financeiro»).
28      V. artigo 15.°, n.° 2, segundo período, do RDC (o sublinhado é meu).
29      Essa autoavaliação foi comunicada em relação aos dez programas objeto do pedido. V., por exemplo, considerando 5 do «Programa Operacional Mais ‑ Ambiente e Eficiência Energética» para apoio do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, do Fundo de Coesão e do Fundo para uma Transição Justa ao abrigo do objetivo Investimento para o emprego e o crescimento na Hungria.
30      Essas decisões são: Decisão C(2022) 10004 que aprova o «Programa Operacional Mais ‑ Ambiente e Eficiência Energética» para apoio do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, do Fundo de Coesão e do Fundo para uma Transição Justa ao abrigo do objetivo Investimento para o emprego e o crescimento na Hungria; Decisão C(2022) 10007 que aprova o «Programa Operacional Mais ‑ Renovação Digital» para apoio do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e do Fundo Social Europeu Mais ao abrigo do objetivo Investimento para o emprego e o crescimento na Hungria; Decisão C(2022) 10008 que aprova o
«Programa Operacional Mais ‑ Desenvolvimento e Ordenamento do Território» para apoio do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e do Fundo Social Europeu Mais ao abrigo do objetivo Investimento para o emprego e o crescimento na Hungria; Decisão C(2022) 10009 que aprova o «Programa Operacional Mais ‑ Desenvolvimento Económico e Inovação» para apoio do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e do Fundo Social Europeu Mais ao abrigo do objetivo Investimento para o emprego e o crescimento na Hungria; Decisão C(2022) 10010 que aprova o
«Programa Operacional Mais ‑ Desenvolvimento dos Recursos Humanos» para apoio do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e do Fundo Social Europeu Mais ao abrigo do objetivo Investimento para o emprego e o crescimento na Hungria; Decisão C(2022) 10011 que aprova o
«Programa Operacional Mais ‑ Transportes Integrados» para apoio do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e do Fundo de Coesão ao abrigo do objetivo Investimento para o emprego e o crescimento na Hungria; Decisão C(2022) 10018 que aprova o
«Programa Mais ‑ Setor das Pescas da Hungria» para apoio do Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos, das Pescas e da Aquicultura na Hungria; Decisão C(2022) 10019 que aprova o Programa da Hungria de apoio do Fundo para a Segurança Interna para o período de 2021 a 2027; Decisão C(2022) 10020 que aprova o Programa da Hungria de apoio do Instrumento de Apoio Financeiro à Gestão das Fronteiras e à Política de Vistos para o período de 2021 a 2027; e Decisão C(2022) 10022 que aprova o Programa da Hungria de apoio do Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração para o período de 2021 a 2027 (a seguir «decisões de aprovação»).
31      V., por exemplo, considerando 8 da Decisão de Execução que aprova o «Programa Operacional Mais ‑ Ambiente e Eficiência Energética».
32      V. artigos 1.° e 2.° de cada uma das decisões de aprovação.
33      O artigo 3.°, n.° 2, é idêntico nas dez decisões de aprovação. O sublinhado é meu.
34      Voltarei a esses requisitos específicos, que alegadamente não foram cumpridos, quando analisar determinadas partes do primeiro fundamento invocado pelo Parlamento (v. secção V, subsecção B das presentes conclusões).
35      O sublinhado é meu.
36      Egyes igazságügyi tárgyú törvényeknek a magyar helyreállítási és ellenállóképességi tervhez kapcsolódó módosításáról szóló 2023. évi X. törvény [Lei X de 2023 que altera Determinadas Leis em Matéria Judicial relacionadas com o Plano de Recuperação e Resiliência da Hungria; a seguir «Lei relativa às Reformas Judiciais (Lei X de 2023)»]
37      Az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. Törvény [Lei LXVIII de 1997 relativa à Relação de Serviço dos Funcionários Judiciais; a seguir «Lei relativa
aos Funcionários Judiciais (Lei CLI de 2011)»].
38      Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. Törvény [Lei CLI de 2011 relativa ao Tribunal Constitucional; a seguir «Lei relativa ao Tribunal Constitucional (Lei CLI de 2011)»].
39      A bíróságok szervezetésről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény [Lei CLXI de 2011 relativa à Organização e à Administração dos Tribunais; a seguir «Lei relativa à Organização dos Tribunais (Lei CLXI de 2011)].
40      A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény [Lei CLXII de 2011 relativa ao Estatuto e à Remuneração dos Juízes; a seguir «Lei relativa ao Estatuto dos Juízes (Lei CLXII de 2011)»].
41      A büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény [Lei XC de 2017 relativa ao Processo Penal; a seguir «Lei relativa ao Processo Penal (Lei XC de 2017)»].
42      18/2023. (XII. 7.) IM rendelet a bírósági ügyvitel szabályairól szóló 14/2002. (VIII. 1) (Decreto 18/2023 do Ministro da Justiça, de 7 de dezembro de 2023, relativo à alteração do Decreto sobre a Gestão de Processos Judiciais; a seguir «Decreto 18/2023’).
43      Az egyetemek és a kutatóintézetek, valamint a gazdaság összekapcsoltságának erősítéséhez szükséges egyes törvények, továbbá egyes felnőttképzési és kulturális tárgyú törvények módosításáról szóló 2023. évi LXXXV. Törvény [Lei LXXXV de 2023 que altera determinadas leis necessárias para reforçar a interligação entre as universidades e os institutos de investigação e a economia, bem como determinadas leis relativas à educação de adultos e à cultura; a seguir «Lei que altera as Leis da Universidade (Lei LXXXV de 2023)»].
44      A nemzeti szuverenitás védelméről szóló 2023. évi LXXXVIII. törvény [Lei LXXXVIII de 2023 relativa à Proteção da Soberania Nacional; a seguir «Lei relativa à Proteção da Soberania Nacional (Lei LXXXVIII de 2023)»].
45      Nas presentes conclusões, utilizo o termo «decisão controvertida» para designar tanto a própria decisão como a declaração de avaliação que a acompanha.
46      Assim, em 18 de julho de 2023, a Hungria começou por informar a Comissão da sua autoavaliação positiva relativamente ao cumprimento da condição habilitadora horizontal da Carta no que diz respeito à independência do poder judicial. Uma vez que não estava em posição de concluir se as alterações legislativas implementadas pela Hungria preenchiam todas as condições especificadas nas decisões de aprovação, em 26 de setembro de 2023, a Comissão solicitou esclarecimentos à Hungria. Em 19 de outubro de 2023, a Hungria respondeu e forneceu explicações adicionais. Em 1 de novembro de 2023, a Comissão pediu mais esclarecimentos, tendo a Hungria respondido por ofícios de 11, 12 e 13 de dezembro de 2023.
47      Estes incluem o programa de apoio do Fundo para a Segurança Interna, como estabelecido na Decisão de Execução C(2022) 10019; o programa de apoio do Instrumento de Apoio Financeiro à Gestão das Fronteiras e à Política de Vistos, como estabelecido na Decisão de Execução C(2022) 10020; o Programa Operacional Mais ‑ Desenvolvimento e Ordenamento do Território, como estabelecido na Decisão de Execução C(2022) 10008; o Programa Operacional Mais ‑ Transportes Integrados,
como estabelecido na Decisão de Execução C(2022) 10011; o Programa Operacional Mais ‑ Ambiente e Eficiência Energética, como estabelecido na Decisão de Execução C(2022) 10004; e o Programa Mais ‑ Setor das Pescas da Hungria, como estabelecido na Decisão de Execução C(2022) 10018.
48      São eles o Programa de Apoio do Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração, como estabelecido na Decisão de Execução C(2022) 10022; o Programa Operacional Mais ‑ Desenvolvimento dos Recursos Humanos, como estabelecido na Decisão de Execução C(2022) 10010, conforme retificada pela Decisão de Execução (2023) 1483 da Comissão, de 8 de março de 2023; o Programa Operacional Mais ‑ Renovação Digital, como estabelecido na Decisão de Execução C(2022) 10007; e o Programa Operacional Mais ‑ Desenvolvimento Económico e Inovação, como estabelecido na Decisão de Execução C(2022) 10009.
49      V. comunicado de imprensa da Comissão, Commission considers that Hungary’s judicial reform addressed deficiencies in judicial independence, but maintains measures on budget conditionality, de 13 de dezembro de 2023, disponível em: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/document/print/en/ip_23_6465/IP_23_6465_EN.pdf.
50      Embora o Parlamento tenha caracterizado os erros da Comissão como manifestos, na audiência explicou que pretendia apenas sugerir que os erros eram óbvios e não que é esse o nível de fiscalização que o Tribunal de Justiça deve adotar ao apreciar a legalidade da decisão.
51      Como o Tribunal de Justiça explicou em dois acórdãos relativos à condicionalidade, os requisitos respeitantes ao Estado de direito no âmbito da condicionalidade orçamental só permitem às instituições da União proceder a um exame de situações nos Estados‑Membros
desde que estas sejam relevantes para a boa gestão financeira do orçamento da União ou para a proteção dos seus interesses financeiros. V. Acórdãos de 16 de fevereiro de 2022, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑156/21, EU:C:2022:97, n.os 144 e 145), e de 16 de fevereiro de 2022, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑157/21, EU:C:2022:98, n.os 162 e 163).
52      Embora essa formulação possa não refletir adequadamente o conteúdo de todos os fundamentos do Parlamento, manterei essa terminologia para preservar a ligação com cada parte do primeiro fundamento do Parlamento. No entanto, a alegação relativa à «avaliação errada» nas segunda, terceira, quarta e quinta partes do primeiro fundamento do Parlamento deve, em relação a algumas das alegações, ser interpretada não como relacionada com a determinação errada dos factos, mas sim como uma aplicação incorreta do direito.
53      Não posso deixar de observar que o presente processo revelou que muitos passos relacionados com a utilização dos fundos da União e a implementação de diferentes formas de condicionalidade a esse respeito
não são suficientemente transparentes. Isso está em contradição com o princípio da democracia, pois dificulta aos cidadãos da União compreender como e por que razão muitas das decisões orçamentais são tomadas.
54      V., por exemplo, artigo 3.° da Decisão de Execução C(2022) 10004, que aprova o
Programa Operacional Mais ‑ Ambiente e Eficiência Energética.
55      V. considerando 9 das decisões de aprovação.
56      Que altera o subtítulo 63 da Lei relativa à Organização dos Tribunais (Lei CLXI de 2011).
57      V. considerandos 10 e 11 das decisões de aprovação.
58      Em especial, os candidatos a esses cargos devem possuir, pelo menos, cinco anos de experiência como juiz, não podem ser reeleitos e o CNM deve emitir um parecer vinculativo sobre a aptidão do candidato para o desempenho desse cargo.
59      Em especial, os números dos processos têm de ser atribuídos sem intervenção humana, os processos devem ser atribuídos às secções de acordo com critérios objetivos previamente estabelecidos, a formação de julgamento deve ser composta seguindo um algoritmo previamente definido, as partes no processo devem poder verificar, com base nos autos, se as regras relativas à atribuição dos processos foram devidamente aplicadas, e o conselho judicial do Kúria (Supremo Tribunal) e o Kollegium (Departamento dos Juízes) devem poder emitir um parecer vinculativo sobre o sistema de distribuição de processos.
60      Como refere o Relatório de 2023 sobre o Estado de direito da Comissão ‑ Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation in Hungary, 2023, p. 7 (a seguir «Relatório de 2023 sobre o Estado de direito»): «uma minoria de bloqueio no Parlamento pode impedir a eleição de um novo presidente, mantendo assim o titular em funções por um período de tempo indeterminado».
61      Que alteram o artigo 10.°, n.° 4, alínea c), da Lei relativa à Organização dos Tribunais (Lei de CLXI de 2011).
62      A disposição VI.4 do Sistema de Distribuição de Processos prevê que o chefe do departamento administrativo pode, por despacho especial, atribuir os processos relacionados com eleições às secções VIII, IX, X e XI, compostas por três membros, se forem apresentados mais de 15 processos eleitorais à Kúria (Supremo Tribunal) num período de três dias de calendário. As quatro secções VIII, IX, X e XI são secções novas, criadas especialmente para litígios eleitorais, e, fora isso, não funcionam, razão pela qual essas secções específicas são designadas como secções «fantasmas». Sem essas alterações, os litígios eleitorais seriam decididos pelas secções existentes compostas por três membros.
63      V. Relatório de 2023 sobre o Estado de direito, p. 6.
64      Que altera o artigo 114.°, n.° 1, da Lei relativa à Organização dos Tribunais (Lei de CLXI de 2011).
65      V. Acórdãos de 5 de novembro de 2019, Comissão/Polónia (Independência dos tribunais comuns) (C‑192/18, EU:C:2019:924, n.° 115), e de 7 de maio de 2024, NADA e o. (C‑115/22, EU:C:2024:384, n.os 43 e 44).
66      Que altera o artigo 10.°, n.° 4, da Lei relativa à Organização dos Tribunais (Lei de CLXI de 2011). Estabelece que «os números dos processos recebidos por via eletrónica serão atribuídos por meio de um processo automatizado, sem intervenção humana».
67      No seu ofício à Comissão de 11 de dezembro de 2023, a Hungria precisou que, com base numa sugestão feita pela Comissão em reuniões bilaterais realizadas em 2 de novembro de 2023, a Hungria se comprometeu a fornecer à Comissão um relatório de auditoria independente até 30 de junho de 2024.
68      O artigo 63.°, n.° 1, da Lei relativa às Reformas Judiciais (Lei X de 2023) dispõe que «um tribunal pode, oficiosamente ou mediante requerimento, apresentar um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça [...] nos termos das regras dos Tratados em que se funda a União Europeia, sempre que o considere necessário, em relação a qualquer ato jurídico ou regulamentação da União Europeia aplicável aos processos penais».
69      O artigo 64.° da Lei relativa às Reformas Judiciais (Lei X de 2023) dispõe que «não cabe recurso dos despachos proferidos nos termos do artigo 490.°».
70      V. Acórdão de 23 de novembro de 2021, IS (Ilegalidade do despacho de reenvio) (C‑564/19, EU:C:2021:949).
71      A exposição de motivos do artigo 63.° da Lei relativa às Reformas Judiciais (Lei X de 2023) dispõe que: «não pode ser tomada nenhuma decisão para fiscalizar a legalidade de uma decisão de submeter ao Tribunal de Justiça da União Europeia uma questão a título prejudicial» e «o direito dos juízes húngaros de submeterem ao Tribunal de Justiça [...] questões a título prejudicial ao abrigo dos Tratados da União não é limitado por instrumentos nacionais».
72      Esta lei foi adotada em 12 de dezembro de 2023 na mesma sessão da Országgyűlés (Assembleia Nacional) em que foi adotado o artigo 35.° da Lei que altera as Leis da Universidade (Lei LXXXV de 2023).
73      Szuverenitásvédelmi Hivatal (Gabinete para a Proteção da Soberania Nacional).
74      Deve também ser tido em consideração que a Comissão instaurou um processo por infração relativamente à Lei da Soberania no Tribunal de Justiça. V. processo pendente C‑829/24, Comissão/Hungria. V., também, conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo C‑829/24, Comissão/Hungria, proferidas no mesmo dia que as presentes conclusões.
75      No entanto, tais consultas eram exigidas no âmbito de quatro marcos com redação idêntica ao abrigo do Regulamento MRR.
76      A Comissão invocou os Acórdãos de 29 de setembro de 2011, Elf Aquitaine/Comissão (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, n.os 146 a 148 e jurisprudência aí referida), e de 11 de julho de 2013, Ziegler/Comissão (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, n.os 114 e 115).
77      A Comissão invocou os Acórdãos de 11 de dezembro de 1980, Acciaierie e Ferriere Lucchini/Comissão (1252/79, EU:C:1980:288, n.° 14); de 14 de janeiro de 1981, Alemanha/Comissão (819/79, EU:C:1981:2, n.os 19 a 21); de 14 de novembro de 1989, Itália/Comissão (14/88, EU:C:1989:421, n.° 11); de 2 de abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, n.° 63); de 22 de março de 2001, França/Comissão (C‑17/99, EU:C:2001:178, n.° 35); de 10 de setembro de 2015, Fliesen‑Zentrum Deutschland (C‑687/13, EU:C:2015:573, n.os 75 e 76); e de 27 de setembro de 2012, Applied Microengineering/Comissão (T‑387/09, EU:T:2012:501, n.° 67).
78      V., ex multis, Acórdão de 11 de julho de 2013, Ziegler/Comissão (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, n.° 115 e jurisprudência aí referida) ou Acórdão de 23 de janeiro de 2025, Neos/Ryanair e Comissão (C‑490/23 P, EU:C:2025:32, n.° 34 e jurisprudência aí referida) (o sublinhado é meu).
79      V. Acórdão de 8 de dezembro de 2020, Hungria/Parlamento e Conselho
(C‑620/18, EU:C:2020:1001, n.° 82 e jurisprudência aí referida).
80      V. Lenaerts, K., Gutman, K. e Nowak, J.T., EU Procedural Law, Oxford University Press, 2023, n.os 7.191 a 7.194.