62023CJ0016_RES
Predmet C-16/23
FA.RO. di YK & C. Sas
protiv
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunale AmministrativoRegionale per la Liguria)
Presuda Suda (prvo vijeće) od 17. listopada 2024.
„Zahtjev za prethodnu odluku – Usluge na unutarnjem tržištu – Direktiva 2006/123/EZ – Sustav ovlašćivanja – Članak 10. – Uvjeti za dodjelu ovlaštenja – Prodaja duhanskih proizvoda – Nacionalni propisi kojima se dodjela ovlaštenja za prodajno mjesto duhanskih proizvoda podvrgava ispunjavanju uvjetâ – Uvjeti koji se odnose na udaljenost i na populaciju – Zaštita javnog zdravlja od pušenja”
Sloboda poslovnog nastana – Slobodno pružanje usluga – Usluge na unutarnjem tržištu – Direktiva 2006/123 – Područje primjene – Nacionalni propisi koji maloprodaju proizvoda od prerađenog duhana namjenjuju ovlaštenim distributerima – Uključenost
(Direktiva 2006/123 Europskog parlamenta i Vijeća, uv. izj. 2., 5. i 8., čl. 1. st. 1. i 3., čl. 2. st. 1. i 2. te čl. 4. t. (1))
(t. 55., 56., 58.-62.)
Sloboda poslovnog nastana – Usluge na unutarnjem tržištu – Direktiva 2006/123 – Sustav ovlašćivanja – Pojam – Nacionalni propisi kojima se stavljanje na tržište proizvoda od prerađenog duhana na malo podvrgava postupku dodjele prodajnog mjesta – Uključenost – Provjera od strane suda koji je uputio zahtjev
(Direktiva 2006/123 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. t. 6.)
(t. 67., 70., 71.)
Sloboda poslovnog nastana – Usluge na unutarnjem tržištu – Direktiva 2006/123 – Sustav ovlašćivanja – Nacionalni propisi kojima se dodjela ovlaštenja za prodajno mjesto duhanskih proizvoda podvrgava ispunjavanju uvjeta koji se odnose na udaljenost i na populaciju, bez mogućnosti da se u obzir uzmu periodična povećanja broja potrošača – Dopuštenost – Pretpostavke – Poštovanje uvjetâ iz članka 10. stavka 2.
(Direktiva 2006/123 Europskog parlamenta i Vijeća, uv. izj. 7. i 66., čl. 4. t. (8), čl. 9. st. 1., čl. 10. st. 1. i 2., čl. 14. t. (5))
(t. 77.-79., 81.-86., 89.-92., 94.-98., 100., 101., 103.-106., 108., 112., 113. i izreka)
Kratak prikaz
Povodom zahtjeva za prethodnu odluku u kontekstu uspostavljanja prodajnog mjesta proizvodâ od prerađenog duhana, Sud se izjasnio o usklađenosti talijanskih propisa koji se primjenjuju na njihovu maloprodaju s Direktivom 2006/123 (
1
), pri čemu se, u svrhu ovlaštenja takvog uspostavljanja, u tim propisima upotrebljavaju restriktivni kriteriji koji se temelje na geografskoj udaljenosti i gustoći populacije.
Nakon što mu je opozvana dozvola za maloprodaju duhanskih proizvoda, društvo FA.RO. zatražilo je od Agenzije delle Dogane e dei Monopoli (Agencija za carine i monopole, Italija, u daljnjem tekstu: ADM) uspostavljanje novog prodajnog mjesta proizvodâ od prerađenog duhana u svojem poslovnom prostoru u kojem se poslužuje hrana i toči piće.
ADM je odbio taj zahtjev uz obrazloženje da uvjeti koji se odnose na minimalnu geografsku udaljenost između pružatelja usluga i na populaciju, predviđeni nacionalnim propisom, nisu bili ispunjeni.
Društvo FA.RO. je zatim podnijelo tužbu pred Tribunaleom amministrativo regionale per la Liguria (Okružni upravni sud za Liguriju, Italija), sudom koji je uputio zahtjev. To je društvo, među ostalim, tvrdilo da uspostavljanje novog prodajnog mjesta u njegovu poslovnom prostoru ne bi imalo štetan učinak da ponuda premašuje potražnju, i to zbog intenziteta turizma u određenim razdobljima.
Stoga je sud koji je uputio zahtjev od Suda zatražio, u biti, da odgovori na pitanje protive li se Direktivi 2006/123 nacionalni propisi koji dodjelu ovlaštenja za prodajna mjesta duhanskih proizvoda podvrgavaju poštovanju uvjeta koji se odnose na minimalnu geografsku udaljenost između pružatelja usluga i na populaciju, pri čemu nadležno javno tijelo ne može, umjesto tih uvjeta, u obzir uzeti periodična povećanja broja potrošača.
Ocjena Suda
Kao prvo, Sud je pojasnio da je propis koji maloprodaju proizvoda od prerađenog duhana pridržava za distributere koje je ovlastila javna vlast obuhvaćen područjem primjene Direktive 2006/123. Naime, takav propis nije obuhvaćen pojmom monopola, koji se nalazi izvan područja primjene te direktive (
2
), jer država ne osigurava tu trgovačku djelatnost, koja ostaje podložna tržišnom natjecanju i koja nije dodijeljena samo jednom subjektu, a uprava se, osim toga, ne može uključiti u poslovne odluke nositelja prodajnih mjesta i dozvola za prodaju.
Kao drugo, Sud je napomenuo da je organizacija maloprodaje proizvoda od prerađenog duhana obuhvaćena pojmom „sustav ovlašćivanja” u smislu članka 4. točke 6. Direktive 2006/123, s obzirom na to da, u okviru sustava uspostavljenog predmetnim nacionalnim propisom, postoji postupak koji pružatelj usluga mora slijediti da bi od nadležnog tijela dobio službenu odluku koja mu omogućuje pristup toj djelatnosti.
Stoga ograničavajući uvjeti koji se odnose na udaljenost i na populaciju, predviđeni tim sustavom ovlašćivanja, moraju poštovati odredbe članka 10. stavka 2. točaka (a) do (g) navedene Direktive 2006/123.
Stoga oni, prvo, moraju biti nediskriminirajući, što se čini da je posrijedi u ovom slučaju.
Drugo, moraju biti opravdani važnim razlogom u općem interesu. Taj razlog može biti zaštita zdravlja ljudi od rizika koji proizlaze iz proizvoda od prerađenog duhana. Suprotno tomu, strogo ekonomska razmatranja ne mogu predstavljati važan razlog u općem interesu. Naime, sustav ovlašćivanja ne može sadržavati zahtjeve koji su predmet zabrane, s obzirom na to da članak 14. točka 5. Direktive 2006/123 predviđa zabranu da se ovlašćivanje uvjetuje dokazivanjem postojanja ekonomske potrebe ili potražnje na tržištu. U ovom slučaju, međutim, kriteriji utvrđeni nacionalnim propisom o udaljenosti i rezidentnoj populaciji mogli bi se, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, kvalificirati kao ekonomsko ispitivanje ako bi njihov cilj bio osigurati dovoljnu razinu prihoda prodavateljima proizvoda od prerađenog duhana ili maksimizirati naplatu poreza od potrošača tih proizvoda s obzirom na to da se njima osobito nastoji spriječiti, s jedne strane, povećanje broja prodajnih mjesta na mjestima na kojima je potražnja već zadovoljena postojećim prodajnim mjestima i, s druge strane, to da nedovoljan broj prodajnih mjesta dovede do ishoda u kojem dio potražnje ostane nezadovoljen. Suprotno tomu, u slučaju da se navedenim kriterijima ne nastoji postići cilj ekonomske prirode i da su objektivno opravdani važnim razlogom u općem interesu, kao što je zaštita javnog zdravlja izbjegavanjem poticanja potrošnje posredstvom povećane ponude i uz odvraćajući učinak na potražnju, oni ne bi bili obuhvaćeni tom zabranom.
Treće, uvjeti koji se odnose na udaljenost i na populaciju moraju biti prikladni da na dosljedan i sustavan način jamče postizanje postavljenog cilja i ne smiju prekoračivati ono što je nužno za njegovo ostvarenje.
U tom pogledu najprije proizlazi da je učinak tih uvjeta uspostava nadzora nad ponudom duhana, čime se sprečava poticanje njegove konzumacije i pridonosi cilju zaštite javnog zdravlja. Usto, kontrolirana ponuda zakonitih proizvoda od prerađenog duhana pridonosi smanjenju pribjegavanja krijumčarenim proizvodima koji mogu potaknuti potrošnju zbog nižih cijena ili značiti dodatne rizike za zdravlje potrošača.
Međutim, kako bi se na dosljedan i sustavan način postigao cilj zaštite javnog zdravlja, taj mehanizam nadzora ponude duhana, koji osigurava dostupnost i raspoloživost proizvoda od prerađenog duhana, trebao bi također imati odvraćajuće učinke u pogledu potražnje tih proizvoda. Osim toga, kako bi se očuvao njegov koristan učinak s obzirom na cilj zaštite javnog zdravlja, valja provjeriti je li primjena uvjeta koji se odnose na udaljenost i na populaciju dovoljna da se odvrati od konzumacije proizvoda od prerađenog duhana a da pritom ne dovede do povećanja nezakonite ponude tih proizvoda. Zbog tih je razloga na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri predstavlja li uspostavljanje samoposlužnih automata za prodaju, kako je uređeno nacionalnim propisima, alternativni način prodaje proizvoda od prerađenog duhana u odnosu na prodaju putem redovnih ili specijaliziranih prodajnih mjesta, odnosno dozvola za prodaju, pri čemu se moraju ispunjavati isti uvjeti koji se odnose na udaljenost i na populaciju te ne dolazi do povećanja ponude tih proizvoda.
Nadalje, Sud je naglasio da države članice raspolažu marginom prosudbe pri odlučivanju o razini zaštite javnog zdravlja koju žele provesti i načinu njezina postizanja. Stoga nije nužno da mjera ograničavanja koju su donijela tijela države članice odgovara konceptu koji dijele sve države članice. Slijedom toga, okolnost da FCTC (
3
) ne predviđa uvjete koji se odnose na udaljenost i na populaciju kao mjeru kojom se nastoji smanjiti konzumacija duhana nema nikakav utjecaj na ocjenu nužnosti uređenja o kojem je riječ u glavnom postupku za postizanje cilja zaštite javnog zdravlja.
S obzirom na tu marginu prosudbe, kada država članica smatra korisnim uvesti mjere radi kontrole ponude proizvoda od prerađenog duhana, ona može legitimno smatrati da periodično povećanje broja potrošača ne predstavlja čimbenik koji treba uzeti u obzir. Naime, uzimanje u obzir takvog periodičnog povećanja bilo bi protivno zadanom cilju ograničenja ponude kojim se nastoji odvratiti od potrošnje.
Četvrto, razvidno je da se uvjeti koji se odnose na udaljenost i na populaciju temelje na objektivnim podacima, da su unaprijed poznati i da u načelu ne mogu dovesti do poteškoća u tumačenju ni u primjeni. Međutim, prema nacionalnom propisu, čak i ako su ispunjeni uvjeti koji se odnose na udaljenost i na populaciju, redovna prodajna mjesta uspostavljaju se, konkretno, u vrijeme koje uprava smatra korisnim i prikladnim interesu za uslugom. Budući da je potonji pojam definiran na općenit način, njime se može dovesti u pitanje jasna, nedvoznačna, objektivna i transparentna priroda kriterija kojima se uređuje izvršavanje diskrecijske ovlasti uprave, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
(
1
)	Direktiva 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (SL 2006., L 376, str. 36.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 47., str. 160.)
(
2
)	Članak 1. stavak 3. te direktive
(
3
)	Okvirna konvencija Svjetske zdravstvene organizacije o nadzoru nad duhanom, potpisana u Ženevi 21. svibnja 2003.