62022CC0266
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL ATHANASIOS RANTOS
prezentate la 11 mai 2023 (
1
)
Cauza C‑266/22
CRRC Qingdao Sifang CO LTD,
Astra Vagoane Călători SA
împotriva
Autorității pentru Reformă Feroviară,
Alstom Ferroviaria SpA
[cerere de decizie preliminară formulată de Curtea de Apel București (România)]
„Trimitere preliminară – Apropierea legislațiilor – Proceduri de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii – Directiva 2014/24/UE – Articolul 25 – Legislație națională intrată în vigoare după publicarea anunțului de participare – Modificarea noțiunii de «operator economic» – Excluderea ofertei depuse de un operator economic cu sediul în Republica Populară Chineză – Țară terță nesemnatară a unui acord menționat la articolul 25”
I. Introducere
1.
Prezenta cerere de decizie preliminară privește interpretarea articolului 2 alineatul (1) punctul 13, a articolului 18 alineatul (1), a articolului 25 și a articolului 49 din Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE (
2
), astfel cum a fost modificată prin Regulamentul delegat (UE) 2019/1828 al Comisiei din 30 octombrie 2019 (
3
) (denumită în continuare „Directiva 2014/24”).
2.
Prin intermediul celor două întrebări preliminare, Curtea de Apel București (România) solicită în esență Curții să examineze dacă aceste dispoziții ale dreptului Uniunii privind achizițiile publice se opun ca un operator economic stabilit în Republica Populară Chineză să fie exclus de la o procedură de achiziții publice deschisă de o autoritate contractantă a unui stat membru, atunci când această excludere rezultă dintr‑o legislație națională prin care noțiunea de „operator economic” a fost modificată în vederea transpunerii articolului 25 din Directiva 2014/24, iar legislația națională respectivă a intrat în vigoare după publicarea anunțului de participare.
3.
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între un consorțiu format din CRRC Qingdao Sifang și Astra Vagoane Călători SA (denumite în continuare, împreună, „consorțiul”), pe de o parte, și Autoritatea pentru Reformă Feroviară (denumită în continuare „ARF”), o entitate contractantă din România, și Alstom Ferroviaria, care a intervenit în susținerea ARF, pe de altă parte. Mai precis, acest litigiu se referă la decizia acestei entități de a exclude oferta depusă de consorțiu, în cadrul unei proceduri de atribuire a unui contract de achiziție publică având ca obiect achiziționarea a douăzeci de rame electrice interregionale noi și prestarea de servicii de mentenanță și de reparare a acestor rame, pentru motivul că CRRC Qingdao Sifang este o societate al cărei sediu social se află în Republica Populară Chineză.
4.
Întrebările adresate vor permite Curții să examineze, pentru prima dată, conformitatea cu dreptul Uniunii a unor norme naționale care urmăresc transpunerea articolului 25 din Directiva 2014/24, precum și să interpreteze conținutul normativ al acestei dispoziții.
II. Cadrul juridic
A.
Dreptul Uniunii
1. Directiva 2014/24
5.
Considerentele (1), (17) și (98) ale Directivei 2014/24 enunță:
„(1)
Atribuirea contractelor de achiziții publice de către sau în numele autorităților statelor membre trebuie să respecte principiile Tratatului privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), mai exact libera circulație a mărfurilor, libertatea de stabilire și libertatea de a furniza servicii, precum și principiile care derivă din acestea, cum ar fi egalitatea de tratament, nediscriminarea, recunoașterea reciprocă, proporționalitatea și transparența. Cu toate acestea, pentru contractele de achiziții publice care depășesc o anumită valoare, ar trebui elaborate dispoziții pentru coordonarea procedurilor de achiziții publice naționale, pentru ca principiile respective să fie transpuse în practică și achizițiile publice să fie deschise concurenței.
[…]
(17)
Prin Decizia 94/800/CE a Consiliului [din 22 decembrie 1994 privind încheierea, în numele Comunității Europene, referitor la domeniile de competența sa, a acordurilor obținute în cadrul negocierilor comerciale multilaterale din Runda Uruguay (1986-1994) (JO 1994, L 336, p. 1, Ediție specială, 11/vol. 10, p. 3)] a fost aprobat Acordul privind achizițiile publice al Organizației Mondiale a Comerțului [denumit în continuare „AAP”]. Obiectivul AAP este de a institui un cadru multilateral de drepturi și obligații echilibrate referitoare la contractele de achiziții publice în scopul de a realiza liberalizarea și expansiunea comerțului mondial. Pentru contractele reglementate de anexele 1, 2, 4 și 5 și de notele generale la apendicele I al Uniunii Europene la AAP, precum și de alte acorduri internaționale pertinente obligatorii pentru Uniune, autoritățile contractante ar trebui să își îndeplinească obligațiile care le revin în temeiul acestor acorduri prin aplicarea prezentei directive operatorilor economici din țările terțe semnatare ale acordurilor.
[…]
(98)
Este esențial ca criteriile de atribuire sau condițiile de executare a unui contract privind aspectele sociale ale procesului de producție să se refere la lucrările, produsele sau serviciile care urmează a fi furnizate în temeiul contractului. În plus, acestea ar trebui să se aplice în conformitate cu Directiva 96/71/CE [a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 1996 privind detașarea lucrătorilor în cadrul prestării de servicii (JO 1997, L 18, p. 1, Ediție specială, 05/vol. 4, p. 29)], astfel cum este interpretată de [Curte], și nu ar trebui să fie alese sau aplicate într‑un mod care discriminează direct sau indirect operatorii economici din alte state membre sau din țări terțe care sunt parte la AAP sau la acordurile de liber schimb la care Uniunea este de asemenea parte. […]”
6.
Articolul 2 din Directiva 2014/24, intitulat „Definiții”, prevede printre altele următoarele definiții la alineatul (1):
„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:
[…]
5.
«contracte de achiziții publice» înseamnă contracte cu titlu oneros, încheiate în scris între unul sau mai mulți operatori economici și una sau mai multe autorități contractante și care au ca obiect execuția de lucrări, furnizarea de produse sau servicii;
[…]
10.
«operator economic» înseamnă orice persoană fizică sau juridică sau o entitate publică sau grup de astfel de persoane și/sau entități, inclusiv orice asociere temporară de întreprinderi, care oferă execuția de lucrări și/sau o lucrare, furnizarea de produse sau prestarea de servicii pe piață;
[…]
11.
«ofertant» înseamnă un operator economic care a depus o ofertă;
[…]
13.
«document al achiziției» înseamnă orice document produs de autoritatea contractantă sau la care aceasta face trimitere pentru a descrie sau a defini elementele achiziției sau ale procedurii, inclusiv anunțul de participare, anunțul de intenție, în cazul în care este utilizat ca mijloc de convocare la o procedură concurențială de ofertare, specificațiile tehnice, documentul descriptiv, condițiile contractuale propuse, formatele pentru prezentarea documentelor de către candidați și ofertanți, informațiile privind obligațiile general aplicabile și orice alte documente adiționale;
[…]”
7.
Potrivit articolului 7 din aceasta, intitulat „Contracte din sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale”, Directiva 2014/24 nu se aplică contractelor de achiziții publice și concursurilor de proiecte care, în conformitate cu Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale și de abrogare a Directivei 2004/17/CΕ (JO 2014, L 94, p. 243), astfel cum a fost modificată prin Regulamentul delegat (UE) 2019/1829 al Comisiei din 30 octombrie 2019 (JO 2019, L 279, p. 27) (denumită în continuare „Directiva 2014/25”), sunt atribuite sau organizate de autorități contractante care desfășoară una sau mai multe dintre activitățile menționate la articolele 8-14 din Directiva 2014/25 și sunt atribuite pentru desfășurarea acestor activități.
8.
Articolul 18 din Directiva 2014/24, intitulat „Principii aplicabile achizițiilor”, precizează la alineatul (1) primul paragraf că autoritățile contractante îi tratează pe operatorii economici în mod egal și fără discriminare și acționează într‑o manieră transparentă și proporționată.
9.
Articolul 19 din această directivă, intitulat „Operatori economici”, prevede la alineatul (1) primul paragraf:
„Operatorii economici care, în temeiul legislației statului membru în care sunt stabiliți, au dreptul să presteze serviciul în cauză nu pot fi respinși numai pe motiv că, în temeiul legislației statului membru în care se atribuie contractul, sunt obligați să fie persoane fizice sau persoane juridice.”
10.
Articolul 25 din directiva menționată, intitulat „Condiții referitoare la AAP și la alte acorduri internaționale”, are următorul cuprins:
„În măsura în care intră sub incidența anexelor 1, 2, 4 și 5 și a notelor generale la apendicele I al Uniunii Europene la AAP și a celorlalte acorduri internaționale care prevăd obligații în sarcina Uniunii, autoritățile contractante acordă lucrărilor, produselor, serviciilor și operatorilor economici ai semnatarilor acestor acorduri un tratament nu mai puțin favorabil decât tratamentul acordat lucrărilor, produselor, serviciilor și operatorilor economici din Uniune.”
11.
Articolul 49 din aceeași directivă, intitulat „Anunțurile de participare”, are următorul cuprins:
„Anunțurile de participare se utilizează ca mijloc de invitație la procedura concurențială de ofertare pentru toate procedurile, fără a aduce atingere articolului 26 alineatul (5) al doilea paragraf și articolului 32. Anunțurile de participare conțin informațiile prevăzute în anexa V partea C și se publică în conformitate cu articolul 51.”
12.
Articolul 58 din Directiva 2014/24, intitulat „Criterii de selecție”, prevede la alineatul (2) primul paragraf:
„În ceea ce privește capacitatea de exercitare a activității profesionale, autoritățile contractante pot impune operatorilor economici obligația de a fi înscriși în unul dintre registrele profesionale sau comerciale din statul membru de stabilire, care figurează în anexa XI, sau de a se conforma oricăror cerințe stabilite în respectiva anexă.”
2. Directiva 2014/25
13.
Articolul 1 din Directiva 2014/25, intitulat „Obiect și domeniu de aplicare”, prevede la alineatul (2):
„În sensul prezentei directive, achiziția publică înseamnă achiziționarea, prin intermediul unui contract de produse, lucrări și servicii, de lucrări, de produse sau de servicii de către una sau mai multe entități contractante de la operatori economici aleși de către aceste entități contractante, cu condiția ca lucrările, produsele sau serviciile să fie destinate efectuării uneia dintre activitățile menționate la articolele 8-14.”
14.
Articolul 11 din această directivă, intitulat „Servicii de transport”, prevede:
„Prezenta directivă se aplică activităților legate de punerea la dispoziție sau exploatarea rețelelor destinate să furnizeze un serviciu public în domeniul transportului pe calea ferată, cu sisteme automate, cu tramvaiul, troleibuzul, autobuzul sau pe cablu.
În ceea ce privește serviciile de transport, se consideră că o rețea există în cazul în care serviciul este oferit în condiții de exploatare stabilite de o autoritate competentă a unui stat membru, cum ar fi condițiile privind rutele ce urmează să fie deservite, privind capacitatea de transport disponibilă sau frecvența serviciului.”
15.
Articolul 43 din directiva menționată, intitulat „Condiții referitoare la AAP și la alte acorduri internaționale”, are următorul cuprins:
„În măsura în care intră sub incidența anexelor 3, 4 și 5 și a notelor generale la apendicele I al Uniunii Europene la AAP și a celorlalte acorduri internaționale care prevăd obligații în sarcina Uniunii, entitățile contractante în sensul articolului 4 alineatul (1) litera (a) acordă lucrărilor, produselor, serviciilor și operatorilor economici ai semnatarilor acestor acorduri un tratament nu mai puțin favorabil decât tratamentul acordat lucrărilor, produselor, serviciilor și operatorilor economici din Uniune.”
3. Comunicarea Comisiei din 24 iulie 2019
16.
Comunicarea Comisiei din 24 iulie 2019, intitulată „Orientări privind accesul ofertanților și al bunurilor din țările terțe pe piața achizițiilor publice din UE” [C(2019) 5494 final] (
4
) (denumită în continuare „Comunicarea Comisiei din 24 iulie 2019”), cuprinde următoarele fragmente relevante:
„UE s‑a angajat, în cadrul mai multor acorduri internaționale (cum ar fi [AAP] și acordurile bilaterale de liber schimb cu capitole privind achizițiile publice), să acorde accesul pe piața sa de achiziții publice al anumitor lucrări, produse, servicii și operatori economici din mai multe țări terțe.
În consecință, directivele privind achizițiile publice impun cumpărătorilor publici din UE să acorde lucrărilor, produselor, serviciilor și operatorilor economici ai semnatarilor acestor acorduri un tratament nu mai puțin favorabil decât tratamentul acordat lucrărilor, produselor, serviciilor și operatorilor economici din UE, în măsura în care acestea intră sub incidența acestor acorduri.
Dincolo de această obligație, operatorii economici din țări terțe, care nu au un acord care să prevadă deschiderea pieței de achiziții publice a UE sau ale căror produse, servicii și lucrări nu intră sub incidența unui astfel de acord, nu au acces [asigurat] la procedurile de achiziții din UE și pot fi excluși.”
B.
Dreptul român
17.
Articolul 3 alineatul (1) litera jj) din Legea nr. 98 din 19 mai 2016 privind achizițiile publice (Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 390 din 23 mai 2016), în versiunea în vigoare la 3 aprilie 2020 (denumită în continuare „Legea privind achizițiile publice”), definește noțiunea de „operator economic” după cum urmează:
„În sensul prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații:
[…]
(jj)
operator economic – orice persoană fizică sau juridică, de drept public ori de drept privat, sau grup ori asociere de astfel de persoane, care oferă în mod licit pe piață executarea de lucrări și/sau a unei construcții, furnizarea de produse ori prestarea de servicii, inclusiv orice asociere temporară formată între două ori mai multe dintre aceste entități.”
18.
Articolul 236 din Legea privind achizițiile publice prevede:
„(1)   Prezenta lege se aplică procedurilor de atribuire inițiate după data intrării sale în vigoare.
(2)   Procedurilor de atribuire în curs de desfășurare la data intrării în vigoare a prezentei legi li se aplică legea în vigoare la data inițierii procedurii de atribuire.
(3)   Prezenta lege se aplică contractelor de achiziție publică/acordurilor‑cadru încheiate după data intrării sale în vigoare.
(4)   Contractele de achiziție publică/acordurile‑cadru încheiate înainte de data intrării în vigoare a prezentei legi sunt supuse dispozițiilor legii în vigoare la data când acestea au fost încheiate în tot ceea ce privește încheierea, modificarea, interpretarea, efectele, executarea și încetarea acestora.”
19.
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 25 din 31 martie 2021 privind modificarea și completarea unor acte normative în domeniul achizițiilor publice (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 346 din 5 aprilie 2021) (denumită în continuare „OUG nr. 25/2021”), intrată în vigoare la 5 aprilie 2021, a modificat mai multe dispoziții din Legea privind achizițiile publice, pentru a transpune articolul 25 din Directiva 2014/24, precum și articolul 43 din Directiva 2014/25.
20.
Articolul V din OUG nr. 25/2021 prevede:
„Procedurile de atribuire în cadrul cărora operatorii economici au depus oferte la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență se supun legislației în vigoare la data inițierii acestora.”
21.
Articolul 3 alineatul (1) litera jj) din Legea privind achizițiile publice, astfel cum a fost modificat prin OUG nr. 25/2021, definește noțiunea de „operator economic” după cum urmează:
„În sensul prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații:
[…]
(jj)
operator economic – orice persoană fizică sau juridică, de drept public ori de drept privat, sau grup ori asociere de astfel de persoane, inclusiv orice asociere temporară formată între două ori mai multe dintre aceste entități, care oferă în mod licit pe piață executarea de lucrări, furnizarea de produse ori prestarea de servicii, și care este/sunt stabilită/stabilite în:
(i)
un stat membru al [Uniunii];
(ii)
un stat membru al Spațiului Economic European (SEE);
(iii)
țări terțe care au ratificat [AAP], în măsura în care contractul de achiziție publică atribuit intră sub incidența anexelor 1, 2, 4 și 5, 6 și 7 la Apendicele I al Uniunii Europene la acordul respectiv;
(iv)
țări terțe care se află în proces de aderare la [Uniune];
(v)
țări terțe care nu intră sub incidența punctului (iii), dar care sunt semnatare ale altor acorduri internaționale prin care [Uniunea] este obligată să acorde accesul liber la piața în domeniul achizițiilor publice”.
22.
Articolul 49 din Legea privind achizițiile publice, astfel cum a fost modificat prin OUG nr. 25/2021, prevede:
„(1)   Autoritățile contractante au obligația să acorde operatorilor economici un tratament egal și nediscriminatoriu și să acționeze într‑o manieră transparentă și proporțională.
(2)   În măsura în care intră sub incidența anexelor 1, 2, 4 și 5, 6 și 7 la Apendicele I al Uniunii Europene la AAP și a celorlalte acorduri internaționale care prevăd obligații în sarcina [Uniunii], autoritățile contractante acordă lucrărilor, produselor, serviciilor și operatorilor economici ai semnatarilor acestor acorduri un tratament egal cu cel acordat lucrărilor, produselor, serviciilor și operatorilor economici din [Uniune].”
23.
Articolul 53 alineatele (1) și (l1) din Legea privind achizițiile publice, astfel cum a fost modificat prin OUG nr. 25/2021, prevede:
„(1)   Au dreptul de a participa la procedurile de atribuire prevăzute la articolul 68, în calitate de ofertant individual/ofertant asociat/candidat/terț susținător/subcontractant, operatorii economici definiți la articolul 3 alineatul (1) litera jj).
(l1)   Autoritatea contractantă exclude din procedura de atribuire orice persoană fizică sau juridică, având calitatea de ofertant individual/ofertant asociat/candidat/terț susținător/subcontractant, care nu se încadrează în definiția de la articolul 3 alineatul (1) litera jj), fără a mai fi necesară verificarea încadrării în prevederile articolelor 164, 165 și 167.”
III. Litigiul principal, întrebările preliminare și procedura în fața Curții
24.
La 3 aprilie 2020, ARF a inițiat o procedură de atribuire, prin licitație deschisă, a unui contract de achiziție publică având ca obiect „achiziționarea a 20 de rame electrice interregionale noi, denumite RE‑IR, și achiziționarea serviciilor de mentenanță și reparații necesare funcționării respectivelor trenuri”, prin publicarea în Sistemul Electronic de Achiziții Publice a anunțului de participare CN1020204 din 3 aprilie 2020, împreună cu documentația de atribuire aferentă.
25.
La 5 aprilie 2021 a intrat în vigoare OUG nr. 25/2021 privind modificarea și completarea unor acte normative în domeniul achizițiilor publice.
26.
La 19 aprilie 2021, care era data‑limită pentru depunerea ofertelor în cadrul procedurii de atribuire a contractului în discuție, au depus oferte doi operatori economici, și anume consorțiul și Alstom Ferroviaria.
27.
La 2 noiembrie 2021, ARF a publicat raportul final al procedurii de atribuire nr. 22/410/28.10.2021, prin care a exclus oferta depusă de consorțiu și a declarat câștigătoare oferta depusă de Alstom Ferroviaria (denumit în continuare „raportul de excludere”). Motivul excluderii a constat în faptul că liderul consorțiului, și anume societatea CRRC Qingdao Sifang, nu se încadra în noțiunea de „operator economic” definită la articolul 3 alineatul (1) litera jj) din Legea privind achizițiile publice, astfel cum a fost modificată prin OUG nr. 25/2021, având în vedere faptul că sediul său social se află în Republica Populară Chineză.
28.
La 11 noiembrie 2021, consorțiul a introdus o contestație împotriva raportului de excludere la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (România) (denumit în continuare „CNSC”). În cadrul acestei contestații, consorțiul a arătat că excluderea respectivă, întemeiată pe aplicarea retroactivă a OUG nr. 25/2021, contravine Constituției României și dreptului Uniunii.
29.
Prin decizia din 31 ianuarie 2022, CNSC a respins contestația consorțiului. Acest organ a arătat mai întâi că Republica Populară Chineză nu îndeplinește niciuna dintre condițiile prevăzute la articolul 3 alineatul (1) litera jj) punctele (i)-(v) din Legea privind achizițiile publice, astfel cum a fost modificată prin OUG nr. 25/2021. CNSC a constatat în continuare că consorțiul depusese oferta la 19 aprilie 2021, respectiv după intrarea în vigoare, la 5 aprilie 2021, a OUG nr. 25/2021. În sfârșit, același organ a subliniat că, potrivit articolului V din OUG nr. 25/2021, numai procedurile de atribuire în cadrul cărora operatorii economici au depus oferte la data intrării în vigoare a acestei OUG sunt reglementate de legislația în vigoare la data inițierii lor. A contrario, procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice în cadrul cărora nu a fost depusă nicio ofertă la data de 5 aprilie 2021, data intrării în vigoare a OUG nr. 25/2021, ar fi reglementate de OUG menționată.
30.
La 14 februarie 2022, consorțiul a introdus o plângere împotriva deciziei CNSC la Curtea de Apel București, instanța de trimitere, care se pronunță în ultimă instanță. În cadrul acestei plângeri, consorțiul arată că schimbarea regulilor unei proceduri de atribuire a contractelor de achiziții publice ulterior inițierii acesteia reprezintă o încălcare a principiilor dreptului Uniunii, în special a principiilor protecției încrederii legitime, securității juridice, neretroactivității, transparenței și tratamentului egal.
31.
La 2 martie 2022, reclamantele au solicitat sesizarea Curții cu trei întrebări preliminare.
32.
Instanța de trimitere subliniază că prin OUG nr. 25/2021 a fost modificat cadrul juridic în materie de contracte de achiziții publice și au fost redefinite anumite reguli generale de participare la procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice, în conformitate cu articolul 25 din Directiva 2014/24, care prevede obligația statelor membre de a asigura un tratament egal cu cel oferit operatorilor economici din statele membre numai pentru operatorii economici din statele terțe semnatare ale acordurilor la care face referire această dispoziție.
33.
În preambulul OUG nr. 25/2021, guvernul României ar fi făcut referire la situația din ultimii ani, în care s‑a constatat o creștere a numărului de ofertanți din țări terțe la procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice, ofertanți care ar oferi garanții reduse cu privire la respectarea unor cerințe precum standardele de calitate certificate, standardele de mediu și dezvoltare durabilă, cerințele legate de condițiile de muncă și protecție socială, precum și politicile concurențiale.
34.
Instanța de trimitere constată că articolul 25 din Directiva 2014/24 nu face distincție, în ceea ce privește tratamentul operatorilor economici vizați de această dispoziție, în funcție de momentul la care acești operatori și‑au depus ofertele în cadrul procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice la care participă.
35.
Această instanță ridică problema măsurii în care respectarea principiilor securității raporturilor juridice și protecției încrederii legitime, consacrate de dreptul Uniunii, precum și a principiilor egalității de tratament, transparenței și proporționalității, prevăzute la articolul 18 alineatul (1) din Directiva 2014/24 coroborat cu articolul 2 alineatul (1) punctul 13 și cu articolul 49 din această directivă, este asigurată atunci când un ofertant este exclus pe baza unui act normativ care are putere de lege și care modifică, după publicarea anunțului de participare, definiția operatorului economic.
36.
În aceste condiții, Curtea de Apel București a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Principiile securității raporturilor juridice și protecției încrederii legitime se opun unei legislații naționale care a transpus articolul 25 din [Directiva 2014/24], începând cu data de 5 aprilie 2021, și care a stabilit ca operatorii economici care nu intră sub incidența acestor dispoziții ale Uniunii să poată participa în continuare la procedurile de achiziții publice numai dacă au depus oferte până la data intrării în vigoare a acestei modificări legislative?
2)
Principiile egalității de tratament, transparenței și proporționalității prevăzute în articolul 18 alineatul (1) raportat la articolul 2 alineatul (1) punctul 13 și articolul 49 din [Directiva 2014/24] se opun excluderii unui ofertant pe baza unui act normativ cu putere de lege adoptat de guvernul statului membru care instituie o regulă nouă privind modificarea definiției operatorului economic ulterior publicării anunțului de participare corespunzător procedurii de atribuire la care acesta participă?”
37.
Consorțiul, ARF, Alstom Ferroviaria, guvernul austriac, precum și Comisia Europeană au prezentat Curții observații scrise.
38.
Alstom Ferroviaria și ARF, ambele cu titlu subsidiar, precum și guvernul austriac și Comisia propun să se răspundă negativ la întrebările adresate. Consorțiul propune, la rândul său, să se răspundă afirmativ la acestea.
IV. Analiză
A.
Cu privire la admisibilitatea întrebărilor preliminare și la competența Curții de a răspunde la acestea
39.
Atât Alstom Ferroviaria, cât și ARF invocă inadmisibilitatea cererii de decizie preliminară în totalitate. Alstom Ferroviaria susține, mai precis, că întrebările preliminare sunt inadmisibile întrucât nu privesc interpretarea unor dispoziții de drept al Uniunii, ci a unor norme de drept național (
5
) care țin de competența exclusivă a instanței naționale. ARF susține la rândul său că situația juridică ce stă la baza litigiului principal nu intră în domeniul de aplicare ratione personae al dreptului Uniunii și că cererea de decizie preliminară este inadmisibilă în privința CRRC Qingdao Sifang. În plus, în cazul în care cererea de decizie preliminară ar fi declarată inadmisibilă în privința CRRC Qingdao Sifang, aceasta ar trebui declarată inadmisibilă și în privința Astra Vagoane Călători, care este, desigur, stabilită în România, dar a participat la procedura de atribuire a contractului de achiziții publice în cadrul unui consorțiu cu CRRC Qingdao Sifang.
40.
Am dori să amintim în acest sens că, potrivit unei jurisprudențe constante, în cadrul procedurii de cooperare dintre instanțele naționale și Curte instituite la articolul 267 TFUE, revine numai instanței naționale sesizate cu soluționarea litigiului și care trebuie să își asume răspunderea pentru hotărârea judecătorească ce urmează a fi pronunțată competența să aprecieze, în raport cu particularitățile cauzei, atât necesitatea unei hotărâri preliminare pentru a fi în măsură să pronunțe propria hotărâre, cât și pertinența întrebărilor pe care le adresează Curții. În consecință, în cazul în care întrebările adresate au ca obiect interpretarea unei norme de drept al Uniunii, Curtea este, în principiu, obligată să se pronunțe (
6
). În plus, Curtea poate refuza să se pronunțe asupra unei întrebări preliminare adresate de o instanță națională numai dacă este evident că interpretarea dreptului Uniunii solicitată nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal, atunci când problema este de natură ipotetică sau atunci când Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care i‑au fost adresate (
7
).
41.
În prezenta cauză, instanța de trimitere urmărește să afle dacă aplicarea, după publicarea anunțului de participare, a unei legislații naționale prin care a fost modificată noțiunea de „operator economic” în vederea transpunerii articolului 25 din Directiva 2014/24, din care a rezultat excluderea consorțiului, este compatibilă cu dreptul Uniunii. În aceste împrejurări, nu se poate considera că interpretarea solicitată a dreptului Uniunii nu ar avea în mod evident nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal sau ar fi de natură ipotetică. În plus, decizia de trimitere conține elemente de fapt și de drept suficiente pentru a răspunde în mod util la întrebările adresate de instanța de trimitere. În ceea ce privește, pe de altă parte, argumentele invocate de ARF în legătură cu inaplicabilitatea Directivei 2014/24 în cazul unor operatori economici stabiliți în țări terțe care nu au semnat un acord prin care să poată participa la procedurile de achiziții publice din Uniune, este vorba despre argumente care privesc analiza pe fond a întrebărilor adresate, iar nu admisibilitatea lor.
42.
Având în vedere considerațiile care precedă, apreciem că cererea de decizie preliminară este admisibilă.
B.
Cu privire la fond
43.
Prin intermediul celor două întrebări preliminare, care trebuie examinate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă principiile securității juridice și protecției încrederii legitime, pe de o parte, și principiile egalității de tratament, transparenței și proporționalității, prevăzute la articolul 18 alineatul (1) din Directiva 2014/24 coroborat cu articolul 2 alineatul (1) punctul 13 și cu articolul 49 din această directivă, pe de altă parte, se opun excluderii unui ofertant pentru motivul că acesta este stabilit într‑o țară terță care nu este semnatară a unui acord menționat la articolul 25 din directiva amintită, în cazul în care, pe de o parte, această excludere rezultă dintr‑o legislație națională prin care a fost modificată noțiunea de „operator economic” în vederea transpunerii acestui articol 25 și, pe de altă parte, legislația națională respectivă a intrat în vigoare după publicarea anunțului de participare în discuție, însă înainte ca ofertele să fi fost depuse.
44.
Având în vedere faptele în discuție în litigiul principal, trebuie să se formuleze câteva observații introductive cu privire la domeniul de aplicare material, temporal și personal al Directivei 2014/24. Astfel, numai în cazul în care consorțiul intră în domeniul de aplicare al directivei menționate, acesta va putea invoca diferitele principii ale dreptului Uniunii asupra cărora instanța de trimitere ne solicită să ne pronunțăm.
45.
Or, după cum se va demonstra în continuare, dacă aplicarea ratione materiae și ratione temporis a acestei directive ridică, desigur, probleme care țin in fine de aprecierea instanței naționale, nu aceasta este situația aplicării sale ratione personae, în măsura în care articolul 25 din aceasta are ca efect faptul că operatorii economici ai statelor terțe care nu sunt semnatare ale acordurilor vizate de această dispoziție nu beneficiază de drepturile prevăzute de directiva menționată și, prin urmare, nu pot invoca în mod valabil o încălcare a principiilor egalității, nediscriminării, securității juridice și protecției încrederii legitime prevăzute de dreptul Uniunii.
1. Cu privire la aplicarea ratione materiae
46.
Asemenea guvernului austriac și Comisiei, considerăm că este posibil ca contractul de achiziții publice în discuție în litigiul principal, care privește achiziționarea de rame electrice destinate transportului feroviar și de servicii de mentenanță și de reparații necesare funcționării acestor rame, să nu intre sub incidența Directivei 2014/24, cu privire la care instanța de trimitere ne solicită să ne pronunțăm, ci a Directivei 2014/25.
47.
Directiva 2014/24 se aplică procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de către autoritățile contractante în ceea ce privește contractele de achiziții publice a căror valoare estimată este egală sau mai mare decât pragurile stabilite la articolul 4 din această directivă. În temeiul articolului 7 din directiva menționată, aceasta nu se aplică printre altele contractelor de achiziții publice care sunt atribuite sau organizate de autorități contractante care desfășoară una sau mai multe dintre activitățile menționate la articolele 8-14 din aceeași directivă și sunt atribuite pentru desfășurarea acestor activități. Astfel, domeniul de aplicare material al Directivei 2014/24 nu se extinde printre altele la contractele de achiziții publice în sectorul serviciilor de transport, așa cum este definit la articolul 11 din Directiva 2014/25 (
8
). Într‑adevăr, acest articol 11, intitulat „Servicii de transport”, prevede la primul paragraf că această directivă se aplică activităților legate de punerea la dispoziție sau exploatarea rețelelor destinate să furnizeze un serviciu public, printre altele în domeniul transportului pe calea ferată. În plus, potrivit celui de al doilea paragraf al articolului menționat, o rețea există în cazul în care serviciul este oferit în condiții de exploatare stabilite de o autoritate competentă a unui stat membru, cum ar fi condițiile privind rutele ce urmează să fie deservite, capacitatea de transport disponibilă sau frecvența serviciului.
48.
Cu toate acestea, în prezenta cauză, nu se poate stabili în mod concludent, la lecturarea dosarului de care dispune Curtea, nici, pe de o parte, dacă autoritatea contractantă în discuție în litigiul principal, în pofida denumirii sale, prestează ea însăși servicii de transport în sensul articolului 11 din Directiva 2014/25 (
9
), nici, pe de altă parte, dacă ramele electrice care fac obiectul contractului în discuție în litigiul principal vor fi exploatate în cadrul unei rețele în sensul aceleiași dispoziții (
10
). Va reveni, așadar, instanței de trimitere, singura competentă să aprecieze faptele, sarcina de a examina aceste aspecte și de a stabili dacă contractul în discuție în litigiul principal intră în domeniul de aplicare al Directivei 2014/24 sau în cel al Directivei 2014/25.
49.
Acestea fiind precizate, trebuie să se constate că articolul 25 din Directiva 2014/24, cu privire la care se solicită Curții să se pronunțe, este formulat în termeni analogi celor ai articolului 43 din Directiva 2014/25 și privește în esență aceleași acorduri (
11
). În consecință, neidentificarea precisă a directivei aplicabile în cauza în discuție în litigiul principal nu ar trebui să fie de natură să împiedice Curtea să răspundă la întrebările adresate, interpretarea reținută în privința articolului 25 din Directiva 2014/24 putând fi transpusă direct articolului 43 din Directiva 2014/25 (
12
).
2. Cu privire la aplicarea ratione temporis
50.
Astfel cum reiese dintr‑o jurisprudență constantă, directiva aplicabilă unui contract de achiziții publice este, în principiu, cea în vigoare la momentul la care autoritatea contractantă alege tipul de procedură pe care o va urma și soluționează definitiv problema dacă există sau nu există obligația de a se asigura în prealabil condiții concurențiale pentru atribuirea unui contract de achiziții publice (
13
).
51.
În această privință, observăm că Directiva 2004/18 a fost abrogată prin Directiva 2014/24, cu efect de la 18 aprilie 2016. Articolul 90 din Directiva 2014/24 prevede că statele membre trebuie să asigure intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma acestei din urmă directive până la 18 aprilie 2016, sub rezerva anumitor excepții (
14
) care, în speță, sunt lipsite de pertinență.
52.
În prezenta cauză, publicarea cererii de ofertă a avut loc la 3 aprilie 2020, la aproape patru ani de la abrogarea Directivei 2004/18 și de la expirarea termenului de transpunere a Directivei 2014/24. Prin urmare, pentru ordinea juridică a Uniunii, directiva în vigoare la momentul la care autoritatea contractantă a ales tipul de procedură era Directiva 2014/24.
53.
Această concluzie nu poate fi infirmată de faptul că OUG nr. 25/2021, care a transpus articolul 25 din Directiva 2014/24 în dreptul român, a intrat în vigoare abia la 5 aprilie 2021, adică ulterior lansării cererii de ofertă din 3 aprilie 2020 și la aproape cinci ani după expirarea termenului de transpunere a Directivei 2014/24.
54.
Astfel, în primul rând, dintr‑o jurisprudență constantă a Curții referitoare la aplicarea Directivei 2014/24 reiese că dispozițiile acestei directive se aplică pentru perioada ulterioară termenului de transpunere, iar aceasta chiar și înainte de data la care ele au fost efectiv transpuse (
15
). Pe de altă parte, Curtea a stabilit recent că excluderea unei oferte din procedura de atribuire a unui contract de achiziții publice înainte de data expirării termenului de transpunere a directivei în cauză și înainte ca aceasta să fi fost transpusă în dreptul național ar fi contrară principiului securității juridice dacă decizia împotriva căreia se invocă o încălcare a dreptului Uniunii a fost luată anterior acestei date (
16
). O interpretare a contrario a acestei jurisprudențe permite să se considere că Directiva 2014/24 nu se aplică decât dacă, cel puțin, ea a fost transpusă în dreptul național la momentul excluderii. Or, aceasta era efectiv situația în speță. Prin urmare, Directiva 2014/24 era în mod clar aplicabilă. Acest lucru este valabil și în raport cu normele de transpunere a Directivei 2014/25 (
17
).
55.
În al doilea rând, trebuie să se arate că, desigur, potrivit unei jurisprudențe constante, o directivă nu poate, prin ea însăși, să creeze obligații în sarcina unui particular și, prin urmare, nu poate fi invocată ca atare împotriva sa. Astfel, a extinde posibilitatea de a invoca o dispoziție a unei directive netranspuse sau incorect transpuse la domeniul raporturilor dintre particulari ar însemna să se recunoască Uniunii competența de a edicta obligații în sarcina particularilor cu efect imediat, deși Uniunea are această posibilitate numai în cazurile în care i s‑a atribuit competența de a adopta regulamente (
18
). Nu aceasta este însă situația în speță.
56.
Pe de o parte, în cazul în care justițiabilii pot invoca o directivă care nu a fost transpusă în termenul stabilit nu împotriva unui particular, ci a unui stat, aceștia pot invoca directiva în cauză indiferent de calitatea în care acționează statul menționat. Trebuie să se evite astfel ca statul să poată obține avantaje din nerespectarea dreptului Uniunii. Într‑adevăr, se pot invoca dispozițiile unei directive de natură a avea efecte directe nu numai față de o entitate publică, ci și față de un organism care, indiferent de forma sa juridică, a fost însărcinat în temeiul unui act al autorității publice să îndeplinească, sub controlul acesteia din urmă, un serviciu de interes public și care dispune în acest scop de puteri exorbitante în raport cu normele aplicabile în relațiile dintre particulari (
19
).
57.
În speță, cererea de decizie preliminară pare să permită să se concluzioneze că ARF a acționat în calitate de autoritate publică care întrunește condițiile impuse de Directiva 2014/24 în ceea ce privește calificarea acesteia drept „autoritate contractantă”, în sensul articolului 1 alineatul (1) din această directivă, aspect care trebuie însă verificat de instanța de trimitere (
20
). Dacă acest aspect se confirmă, împotriva ARF s‑ar fi putut invoca atunci dispozițiile Directivei 2014/24, inclusiv normele referitoare la domeniul de aplicare al directivei menționate (care au fost analizate mai sus). Prin urmare, în orice ipoteză, operatorii economici care au participat la procedura de atribuire a contractului în discuție în litigiul principal și care intră în domeniul de aplicare al acesteia ar fi putut să invoce aplicarea Directivei 2014/24 după expirarea termenului de transpunere a acesteia, independent de faptul că această directivă nu a fost transpusă decât tardiv în dreptul român.
58.
Pe de altă parte, trebuie amintit de asemenea că instanța națională este obligată să interpreteze dreptul național, de la expirarea termenului de transpunere a unei directive netranspuse, astfel încât să facă situația în cauză imediat compatibilă cu dispozițiile acestei directive, fără a proceda însă la o interpretare contra legem a dreptului național (
21
). Or, în prezenta cauză, niciun risc al unei astfel de interpretări contra legem nu poate exista, în măsura în care, la data introducerii acțiunii, și anume la 11 noiembrie 2021, OUG nr. 25/2021, prin care a fost transpusă Directiva 2014/24, era deja în vigoare (
22
).
3. Cu privire la aplicarea ratione personae
59.
Pentru a se putea prevala de principiile dreptului Uniunii enunțate în întrebările preliminare adresate, consorțiul trebuie să intre în mod imperativ în domeniul de aplicare ratione personae al Directivei 2014/24. Astfel, în cazul în care nu intră în acest domeniu, ar trebui să se conchidă că această directivă nu poate conferi niciun drept consorțiului în cadrul litigiului principal. De asemenea, în măsura în care dreptul Uniunii nu i s‑ar aplica, el nu s‑ar putea întemeia pe principiile generale ale securității juridice și protecției încrederii legitime, așa cum sunt garantate de dreptul menționat.
60.
În această privință, amintim că CRRC Qingdao Sifang, societatea lider al consorțiului, este o societate stabilită în Republica Populară Chineză, care nu este semnatară a acordurilor menționate la articolul 25 din Directiva 2014/24. Pentru a răspunde la întrebările adresate, trebuie, așadar, să se stabilească cu precădere dacă o societate stabilită în acest stat intră în domeniul de aplicare ratione personae al directivei menționate (
23
).
61.
În această privință, trebuie să se examineze articolul 1 din Directiva 2014/24, intitulat „Obiect și domeniu de aplicare”, care se limitează să indice că această directivă „instituie norme aplicabile procedurilor de achiziție utilizate de către autoritățile contractante în legătură cu contractele de achiziții publice” și să descrie noțiunea de „achiziție publică” în sensul acestei directive ca fiind „achiziționarea, prin intermediul unui contract de achiziții publice, de lucrări, de produse sau de servicii de către una sau mai multe autorități contractante de la operatori economici aleși de aceste autorități contractante” (
24
). Prin urmare, domeniul de aplicare al directivei menționate depinde în parte de definiția noțiunii de „operator economic”. Or, în conformitate cu articolul 2 alineatul (1) punctul 10 din aceeași directivă, intră sub incidența acestei noțiuni „orice persoană fizică sau juridică sau o entitate publică sau grup de astfel de persoane și/sau entități, inclusiv orice asociere temporară de întreprinderi, care oferă execuția de lucrări și/sau o lucrare, furnizarea de produse sau prestarea de servicii pe piață”.
62.
Pe baza acestei definiții, care nu exclude în mod formal din noțiunea de „operator economic” persoanele fizice sau juridice stabilite în țările terțe, s‑ar putea susține că, în principiu, orice operator economic dintr‑o țară terță intră în domeniul de aplicare al Directivei 2014/24. Tocmai această teză este susținută de consorțiu, pentru a putea invoca aplicarea în privința sa a dreptului Uniunii și a drepturilor procedurale.
63.
Nu putem fi însă de acord cu această poziție. Astfel, asemenea ARF, guvernului austriac și Comisiei, apreciem că, în principiu, operatorii economici stabiliți în țările terțe nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 2014/24, cu excepția celor stabiliți în țări terțe semnatare ale acordurilor menționate la articolul 25 din această directivă. Prin urmare, trebuie interpretată această dispoziție.
64.
În conformitate cu o jurisprudență constantă, la interpretarea unei dispoziții de drept al Uniunii, trebuie să se ia în considerare nu numai termenii acesteia, ci și obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte, precum și geneza acestei reglementări (
25
).
a) Cu privire la interpretarea textuală
65.
În primul rând, în ceea ce privește modul de redactare a articolului 25 din Directiva 2014/24 (
26
), această dispoziție prevede că operatorilor economici ai țărilor terțe semnatare ale acordurilor care permit accesul la contractele de achiziții publice ale Uniunii trebuie să li se acorde un tratament „nu mai puțin favorabil” decât cel acordat operatorilor economici din statele membre. Cu alte cuvinte, numai întreprinderile din țările terțe cu care Uniunea a semnat acorduri internaționale obligatorii sau acorduri bilaterale de liber‑schimb care se extind la achizițiile publice beneficiază de un acces privilegiat la contractele de achiziții publice din Uniune. A contrario, ar trebui să se deducă de aici că statele membre beneficiază de posibilitatea de a acorda un tratament mai puțin favorabil operatorilor economici din țările terțe nesemnatare ale unor asemenea acorduri și, prin urmare, întreprinderile din țări terțe care nu sunt părți la un acord în materie nu pot pretinde un acces privilegiat la contractele de achiziții publice din Uniune. Orice altă interpretare ar goli de sens distincția dintre statele semnatare și statele nesemnatare.
66.
Or, principiul egalității de tratament al operatorilor economici constituie esența directivelor privind achizițiile publice, în jurul căruia se articulează cvasitotalitatea dispozițiilor acestora. Prin urmare, dacă o autoritate contractantă dintr‑un stat membru dispune de posibilitatea de a acorda un tratament mai puțin favorabil unui operator economic dintr‑o țară terță, de exemplu prin excluderea ofertei sale pentru a o favoriza pe cea a unei întreprinderi naționale, ne pare greu de susținut că astfel de operatori mai intră, oarecum pro forma, în domeniul de aplicare al Directivelor 2014/24 și 2014/25. Cu alte cuvinte, considerăm că posibilitatea statelor membre de a acorda un tratament mai puțin favorabil operatorilor economici din anumite țări terțe indică faptul că aceștia din urmă nu pot intra în domeniul de aplicare al directivelor privind achizițiile publice.
67.
Pe de altă parte, această interpretare literală este confirmată de considerentul (10) al Regulamentului IPI (
27
), care, desigur, este ulterior adoptării Directivelor 2014/24 și 2014/25 și nu se aplică ratione temporis litigiului principal, dar care prevede în mod expres că „operatorii economici din țările terțe care nu au încheiat niciun acord care să prevadă deschiderea pieței de achiziții publice din UE, sau ale căror bunuri, servicii și lucrări nu sunt vizate de un astfel de acord, nu au accesul asigurat la procedurile de achiziții publice din UE și pot fi excluși”.
b) Cu privire la interpretarea contextuală
68.
În al doilea rând, această interpretare este susținută de contextul dispozițiilor relevante.
69.
În această privință, trebuie să se observe mai întâi că temeiul juridic al Directivei 2014/24 este constituit de articolul 53 alineatul (1), precum și de articolele 62 și 114 TFUE. Aceste dispoziții privesc dreptul de stabilire, libera prestare a serviciilor și, respectiv, adoptarea unor măsuri care vizează apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre având ca obiect instituirea și funcționarea pieței interne. Or, potrivit unei jurisprudențe constante, libertățile menționate mai sus nu se aplică serviciilor și societăților originare din țările terțe (
28
). În consecință, din temeiul juridic al Directivei 2014/24 s‑ar putea deduce că aceasta din urmă nu se aplică operatorilor economici din țări terțe – în afara excepției prevăzute la articolul 25 din directiva menționată.
70.
În continuare, articolul 19 alineatul (1) primul paragraf (
29
) și articolul 58 alineatul (2) primul paragraf (
30
) din această directivă pornesc de la premisa potrivit căreia „operatorii economici”, în sensul dispoziției menționate, sunt stabiliți într‑un stat membru.
71.
În sfârșit, faptul însuși că Directiva 2014/24 nu se aplică, în principiu, operatorilor economici din țări terțe explică, în opinia noastră, necesitatea includerii în această directivă a dispoziției care figurează la articolul 25 din directiva menționată, pentru ca dreptul Uniunii privind achizițiile publice să fie adaptat la obligațiile de deschidere contractate de Uniune în cadrul unor acorduri internaționale.
c) Cu privire la interpretarea teleologică
72.
În al treilea rând, teza excluderii pare de asemenea confirmată de interpretarea teleologică a articolului 25 din Directiva 2014/24. Reiese astfel din considerentele (17) și (98) ale acesteia, precum și din Comunicarea Comisiei din 24 iulie 2019 (
31
) că excluderea respectivă reflectă strategia de reciprocitate pusă în aplicare de Uniune în cadrul politicii comerciale comune și mai ales în relațiile sale cu Republica Populară Chineză. Se indică așadar, în mod expres, în această comunicare, că, dincolo de obligația prevăzută la articolul 25 din Directiva 2014/24 (și la articolul 43 din Directiva 2014/25), operatorii economici din țări terțe nu au acces asigurat la procedurile de achiziții publice din Uniune și pot fi „excluși” din acestea.
73.
Această strategie de reciprocitate constă mai precis în negocierea unui acces al întreprinderilor Uniunii la contractele de achiziții publice ale țărilor terțe în schimbul unui acces al întreprinderilor din aceste țări la contractele de achiziții publice ale Uniunii (
32
). Or, în mod evident, strategia respectivă ar deveni, în practică, imposibil de pus în aplicare în cazul în care directivele privind achizițiile publice ar trebui interpretate în sensul că operatorii economici din orice țară terță beneficiază de un drept efectiv de a participa la contractele de achiziții publice din Uniune.
74.
Având în vedere tot ceea ce precedă, apreciem că se poate afirma că operatorii economici din statele terțe care nu sunt semnatare ale unui acord menționat la articolul 25 din Directiva 2014/24 și la articolul 43 din Directiva 2014/25, precum Republica Populară Chineză, nu intră în domeniul de aplicare ratione personae al acestor directive și nu beneficiază de drepturile prevăzute de directivele menționate. Prin urmare, ei nu pot invoca în mod valabil o încălcare a principiilor egalității, nediscriminării, securității juridice și protecției încrederii legitime prevăzute de dreptul Uniunii. Singura posibilitate ca un atare operator economic să poată invoca asemenea drepturi prevăzute de această directivă este aceea de a se prevala de faptul că autoritatea contractantă a unui stat membru a comis o eroare atunci când a considerat că acest stat terț nu este semnatar al unuia dintre acordurile menționate la articolul 25 din directiva menționată sau că procedura de atribuire a contractului respectiv nu este acoperită de acordul pertinent, ceea ce în mod evident nu este cazul în speță. În orice caz, întrucât am conchis că Directiva 2014/24 nu este aplicabilă în speță, nu este necesar să se răspundă la cele două întrebări, care presupun aplicarea acesteia.
75.
În sfârșit, cu titlu suplimentar, trebuie amintit că orice pretenție a consorțiului față de ARF care este întemeiată în special pe principiile securității juridice și protecției încrederii legitime ca urmare a comportamentului ARF ar trebui să se întemeieze pe dreptul național.
V. Concluzie
76.
Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Curtea de Apel București (România) după cum urmează:
Articolul 2 alineatul (1) punctul 10, articolul 18 alineatul (1), articolul 25 și articolul 49 din Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE, astfel cum a fost modificată prin Regulamentul delegat (UE) 2019/1828 al Comisiei din 30 octombrie 2019,
trebuie interpretate în sensul că
operatorii economici din statele terțe care nu sunt semnatare ale acordurilor menționate la articolul 25 din această directivă nu beneficiază de drepturile prevăzute de directiva menționată și, prin urmare, nu pot invoca în mod valabil o încălcare a principiilor egalității, nediscriminării, securității juridice și protecției încrederii legitime prevăzute de dreptul Uniunii.
(
1
)	Limba originală: franceza.
(
2
)	JO 2014, L 94, p. 65.
(
3
)	JO 2019, L 279, p. 25.
(
4
)	JO 2019, C 271, p. 43.
(
5
)	Și anume, identificarea dispoziției tranzitorii relevante din OUG nr. 25/2021, elementele care definesc nașterea raportului juridic dintre consorțiu și ARF și cele care au condus la excluderea ofertantului, precum și momentul la care consorțiul a luat efectiv cunoștință de norma al cărei caracter nou este invocat.
(
6
)	Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler ș.a. (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 24 și jurisprudența citată), precum și Hotărârea din 12 ianuarie 2023, DOBELES HES (C‑702/20 și C‑17/21, EU:C:2023:1, punctul 46).
(
7
)	Hotărârea din 24 noiembrie 2020, Openbaar Ministerie (Fals în înscrisuri) (C‑510/19, EU:C:2020:953, punctul 26 și jurisprudența citată), și Hotărârea din 21 martie 2023, Mercedes‑Benz Group (Răspunderea producătorilor de vehicule echipate cu dispozitive de manipulare) (C‑100/21, EU:C:2023:229, punctul 53).
(
8
)	Hotărârea din 1 august 2022, Roma Multiservizi și Rekeep (C‑332/20, EU:C:2022:610, punctul 64).
(
9
)	A se vedea în această privință Concluziile avocatului general Sharpston prezentate în cauza Hörmann Reisen (C‑292/15, EU:C:2016:480, punctul 21).
(
10
)	Cu privire la noțiunea de „exploatare”, a se vedea prin analogie Hotărârea din 28 februarie 2019, SJ (C‑388/17, EU:C:2019:161, punctul 49), și Hotărârea din 28 octombrie 2020, Pegaso și Sistemi di Sicurezza (C‑521/18, EU:C:2020:867, punctul 49 și următoarele).
(
11
)	În timp ce Directiva 2014/24 se referă la anexele 1, 2, 4 și 5 la apendicele I la AAP, Directiva 2014/25 se referă la anexele 3, 4 și 5 la același apendice la AAP. În acest apendice figurează listele părților referitoare la domeniul de aplicare al AAP, care fac parte integrantă din acesta.
(
12
)	A se vedea prin analogie Hotărârea din 10 noiembrie 2011, Norma‑A și Dekom (C‑348/10, EU:C:2011:721, punctul 39), și Hotărârea din 20 septembrie 2018, Rudigier (C‑518/17, EU:C:2018:757, punctul 44).
(
13
)	A se vedea în special Hotărârea din 10 iulie 2014, Impresa Pizzarotti (C‑213/13, EU:C:2014:2067, punctul 31), și Hotărârea din 3 octombrie 2019, Irgita (C‑285/18, EU:C:2019:829, punctul 31).
(
14
)	A se vedea în același sens articolul 106 alineatul (1) din Directiva 2014/25.
(
15
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 10 iulie 2014, Impresa Pizzarotti (C‑213/13, EU:C:2014:2067, punctele 30-33), Hotărârea din 20 septembrie 2018, Rudigier (C‑518/17, EU:C:2018:757, punctele 42 și 43), Hotărârea din 19 decembrie 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust și Coopservice (C‑216/17, EU:C:2018:1034, punctele 45 și 46), precum și Hotărârea din 27 noiembrie 2019, Tedeschi și Consorzio Stabile Istant Service (C‑402/18, EU:C:2019:1023, punctele 29-31).
(
16
)	A se vedea prin analogie Hotărârea din 15 octombrie 2009, Hochtief și Linde‑Kca‑Dresden (C‑138/08, EU:C:2009:627, punctele 28 și 29), și Hotărârea din 19 ianuarie 2023, CNAE ș.a. (C‑292/21, EU:C:2023:32, punctele 48-50).
(
17
)	A se vedea articolul 106 alineatul (1) din Directiva 2014/25.
(
18
)	A se vedea Hotărârea din 7 august 2018, Smith (C‑122/17, EU:C:2018:631, punctul 42 și jurisprudența citată), precum și Hotărârea din 22 iunie 2022, Volvo și DAF Trucks (C‑267/20, EU:C:2022:494, punctul 76 și jurisprudența citată). A se vedea de asemenea Ordonanța din 6 martie 2023, Deutsche Bank (Înțelegere – Instrumente derivate din rate ale dobânzilor în euro) (C‑198/22 și C‑199/22, nepublicată, EU:C:2023:166, punctele 70 și 71).
(
19
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 7 iulie 2016, Ambisig (C‑46/15, EU:C:2016:530, punctele 21 și 22, precum și jurisprudența citată).
(
20
)	A se vedea prin analogie Hotărârea din 7 iulie 2016, Ambisig (C‑46/15, EU:C:2016:530, punctul 23).
(
21
)	Ordonanța din 6 martie 2023, Deutsche Bank (Înțelegere – Instrumente derivate din rate ale dobânzilor în euro) (C‑198/22 și C‑199/22, nepublicată, EU:C:2023:166, punctul 71), precum și Hotărârea din 22 iunie 2022, Volvo și DAF Trucks (C‑267/20, EU:C:2022:494, punctul 77 și jurisprudența citată). A se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 17 octombrie 2018, Klohn (C‑167/17, EU:C:2018:833, punctele 45 și 65).
(
22
)	A se vedea articolul V din OUG nr. 25/2021.
(
23
)	Considerăm că problema aplicabilității acestei directive în cazul operatorilor din țări terțe se ridică nu numai pentru operatorii stabiliți într‑o țară terță care nu a semnat unul dintre acordurile menționate la articolul 25 din Directiva 2014/24 (precum în litigiul principal), ci și pentru operatorii stabiliți într‑o țară terță care a semnat efectiv o asemenea (asemenea) convenție (convenții), atunci când procedurile de achiziții publice nu sunt vizate de acordul sau de acordurile relevante. Această interpretare a fost reținută în considerentul (10) al Regulamentului (UE) 2022/1031 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 iunie 2022 privind accesul operatorilor economici, al bunurilor și al serviciilor din țări terțe pe piețele de achiziții publice și de concesiuni din Uniune și procedurile de sprijinire a negocierilor referitoare la accesul operatorilor economici, al bunurilor și al serviciilor din Uniune pe piețele de achiziții publice și de concesiuni din țări terțe (Instrumentul pentru achiziții publice internaționale – IPI) (JO 2022, L 173, p. 1) (denumit în continuare „Regulamentul IPI”). Acestea fiind precizate, a doua ipoteză amintită este lipsită de relevanță în cadrul litigiului principal.
(
24
)	Sublinierea noastră.
(
25
)	Hotărârea din 15 noiembrie 2018, Verbraucherzentrale Baden‑Württemberg (C‑330/17, EU:C:2018:916, punctul 23).
(
26
)	Articolul 43 din Directiva 2014/25.
(
27
)	A se vedea nota de subsol 23.
(
28
)	A se vedea, în ceea ce privește libera circulație a serviciilor, Hotărârea din 3 octombrie 2006, Fidium Finanz (C‑452/04, EU:C:2006:631, punctele 25 și 50). În ceea ce privește libertatea de stabilire, a se vedea Hotărârea din 1 aprilie 2014. Felixstowe Dock and Railway Company ș.a. (C‑80/12, EU:C:2014:200, punctul 39).
(
29
)	Potrivit acestei dispoziții, „[o]peratorii economici care, în temeiul legislației statului membru în care sunt stabiliți, au dreptul să presteze serviciul în cauză nu pot fi respinși numai pe motiv că, în temeiul legislației statului membru în care se atribuie contractul, sunt obligați să fie persoane fizice sau persoane juridice” (sublinierea noastră).
(
30
)	Potrivit acestei dispoziții, „[î]n ceea ce privește capacitatea de exercitare a activității profesionale, autoritățile contractante pot impune operatorilor economici obligația de a fi înscriși în unul dintre registrele profesionale sau comerciale din statul membru de stabilire, care figurează în anexa XI, sau de a se conforma oricăror cerințe stabilite în respectiva anexă” (sublinierea noastră).
(
31
)	A se vedea punctul 16 din prezentele concluzii.
(
32
)	Comunicarea Comisiei din 24 iulie 2019 precizează printre altele următoarele:
„UE ar trebui să urmărească în continuare condiții mai echilibrate și reciproce în relațiile sale economice. Achizițiile publice, care reprezintă o cotă de aproximativ 14 % din produsul intern brut al UE, reprezintă un element important în această privință. […]
UE urmărește în mod activ deschiderea unor oportunități de achiziții publice pentru întreprinderile europene prin susținerea deschiderii reciproce a piețelor achizițiilor publice din țări terțe. În cadrul negocierilor internaționale, UE a susținut o preluare pe scară mai largă a criteriilor de calitate, inclusiv a aspectelor legate de mediu, de condițiile sociale, de muncă și de inovare, precum și o deschidere ambițioasă a piețelor internaționale de achiziții publice” (sublinierea noastră).