62003CJ0088_ET
Pooled
Kohtuotsuse põhistus
Resolutiivosa
Pooled
Kohtuasjas C‑88/03,
mille esemeks on EÜ artikli 230 alusel 24. veebruaril 2003 esitatud tühistamishagi,
Portugali Vabariik,
esindaja: L. Fernandes, keda abistasid advogado
J. da Cruz Vilaça ja advogado
L. Romão, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
hageja,
keda toetab
Hispaania Kuningriik,
esindaja: N. Díaz Abad, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik,
esindajad: R. Caudwell, keda abistas D. Anderson, QC, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
menetlusse astujad,
versus
Euroopa Ühenduste Komisjon,
esindajad: VS. Di Bucci ja F. de Sousa Fialho, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
kostja,
EUROOPA KOHUS (suurkoda),
koosseisus: president V. Skouris, kodade esimehed P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas (ettekandja) ja J. Malenovský, kohtunikud J.‑P. Puissochet, R. Schintgen, N. Colneric, S. von Bahr, J. Klučka ja U. Lõhmus,
kohtujurist: L. A. Geelhoed,
kohtusekretär: vanemametnik M. Ferreira,
arvestades kirjalikus menetluses ja 6. septembri 2005. aasta kohtuistungil esitatut,
olles 20. oktoobri 2005. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
Kohtuotsuse põhistus
1. Portugali Vabariik palub oma hagis tühistada komisjoni 11. detsembri 2002. aasta otsuse 2003/442/EÜ, mis käsitleb siseriikliku maksusüsteemi Assooride autonoomse piirkonna iseärasustele kohandamise kava osa, mis puudutab tulumaksumäära vähendusi (EÜT L 150, lk 52, edaspidi „vaidlustatud otsus”).
Õiguslik raamistik
Ühenduse õigusnormid
2. EÜ artikli 87 lõige 1 sätestab:
„Kui käesolevas lepingus ei ole sätestatud teisiti, on igasugune liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, ühisturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust.”
3. Komisjoni 10. detsembri 1998. aasta teatise riigiabi eeskirjade kohaldamise kohta äriühingute otsese maksustamisega seotud meetmete suhtes (EÜT C 384, lk 3, edaspidi „otsese maksustamise valdkonnas riigiabi käsitlev teatis”) punktis 2 sätestatakse, et teatises antakse selgitusi, kas maksumeetmeid saab määratleda riigiabina EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses.
4. EÜ artikli 87 lõikes 3 sätestatakse, et ühisturuga võib kokkusobivaks pidada:
„a) abi majandusarengu edendamiseks niisugustes piirkondades, kus elatustase on erakordselt madal või kus valitseb tõsine tööpuudus;
[…]
c) abi teatud majandustegevuse või teatud majanduspiirkondade arengu soodustamiseks, kui niisugune abi ei mõjuta ebasoovitavalt kaubandustingimusi määral, mis oleks vastuolus ühiste huvidega;
[…]”
5. EÜ artikli 299 lõige 2 sätestab, et asutamislepingu sätteid kohaldatakse Prantsusmaa ülemeredepartemangude, Assooride, Madeira ja Kanaari saarte suhtes. Võttes arvesse nende piirkondade struktuurilist ühiskondlikku ja majanduslikku olukorda, mille on tinginud teatud tegurid, mille püsivus ja koosmõju piiravad nende arengut, võib ühenduse seadusandja sellegipoolest võtta erimeetmeid, mis on suunatud eelkõige asutamislepingu kohaldamise tingimuste sätestamisele nendes piirkondades.
6. Komisjoni regionaalabi suuniste (EÜT 1998, C 74, lk 9), mida on muudetud 9. septembril 2000 (EÜT 2000, C 258, lk 5; edaspidi „regionaalabi käsitlevad suunised”), punkti 4.15 kohaselt on keelatud anda regionaalabi ettevõtja jooksvate kulude vähendamiseks ehk tegevusabi.
7. Nimetatud suuniste punkti 4.16.2 kohaselt võib siiski kiita heaks järk-järgult mitteväheneva ja ajaliselt piiratud abi andmise äärepoolseimates piirkondades, kellele laieneb EÜ artikli 87 lõike 3 punktides a ja c ette nähtud erand, kui abi eesmärk on katta täiendavad kulud, mis tekivad majandustegevuses EÜ artikli 299 lõikes 2 loetletud tegurite tõttu, mille püsivus ja koosmõju piiravad olulisel määral kõnealuste piirkondade arengut. Samas punktis on veel täpsustatud, et liikmesriik peab hindama nende kulude ulatust ja tõendama, et need on eelnimetatud teguritega seotud. Lisaks peab kavandatud abi andmine olema õigustatud regionaalarengule kaasaaitamise ja abi olemuse seisukohast, kusjuures abi määr peab olema proportsionaalne täiendavate kuludega, mille hüvitamiseks abi antakse.
Siseriiklikud õigusnormid
8. Portugali Vabariigi 2. aprilli 1976. aasta põhiseadus sätestab, et „Assooride ja Madeira saarestik on autonoomne piirkond, millel on iseseisev poliitiline ja halduslik seisund ning oma valitsusorganid”. Põhiseadus näeb siinjuures ette rea sätteid nende piirkondade võimu, pädevuse ja volituste ning nende vastavate poliitiliste- ja haldusorganite kohta.
9. nii
ise kui osalevad ka rahvusliku solidaarsuse põhimõtte kohaselt riigi maksutulu jaotamises. Peale selle kuulub nende piirkondade seadusandlike kogude ainupädevusse Rahvusassamblee vastuvõetud raamseaduses ettenähtud tingimuste kohaselt oma maksupädevuse teostamine ning riigimaksude kohandamine vastavalt piirkondlikele iseärasustele.
10. Portugal sätestas 24. veebruari 1998. aasta seadusega nr 13/98 autonoomsete piirkondade maksuküsimuste kohta (24. veebruari seadus nr 13/98. Lei de Finanças das Regiões Autónomas, Diário da República
I, A seeria, nr 46, 24.2.1998, lk 746; edaspidi „seadus nr 13/98”) üksikasjalikult sellise maksuautonoomia teostamise tingimused. Nimetatud seadus sätestab piirkondliku maksuautonoomia põhimõtted ja eesmärgid, autonoomsete piirkondade ja riigi maksuküsimuste vahelise koordineerimise ning kehtestab rahvusliku solidaarsuse põhimõtte ja riigi ning autonoomsete piirkondade koostöökohustuse.
11. Riigi ja autonoomsete piirkondade osas sätestavad seaduse nr 13/98 artikli 5 lõiked 1−3 järgmist:
„1. Riik, kes peab põhiseadusest ja õigusaktidest tuleneva solidaarsuskohustuse täitmiseks võtma arvesse oma eelarve võimalusi ja vajadust tagada riigi territooriumil kõigi võrdne kohtlemine, aitab koos autonoomsete piirkondade ametiasutustega kaasa majanduse arendamisele, piirkondade saarelisest asendist tingitud ebavõrdsuse vähendamisele ning majanduslikule ja sotsiaalsele ühtekuuluvusele ülejäänud riigi territooriumiga ja Euroopa Liiduga.
2. Rahvuslik solidaarsus eeskätt majanduslikus mõttes seisneb käesoleva seadusega ettenähtud eelarveeraldistes, mida kohandatakse pidevalt vastavalt autonoomsete piirkondade arengutasemele ning mille esmane eesmärk on luua paremad tingimused omatulu vahenditest rahastamiseks.
3. Rahvusliku solidaarsuse eesmärk on tagada aluspõhimõte, mille kohaselt tuleb tagada kõigi Portugali kodanike võrdne kohtlemine ja anda neile võimalus saada kasu sotsiaalpoliitikast riigi tasandil ning aidata kaasa majanduslikule ja sotsiaalsele ühtekuuluvusele ülejäänud riigi territooriumiga ja liiduga […]; see väljendub eeskätt eelarveeraldistes, mille tingimused sätestatakse kooskõlas käesoleva artikli sätetega.”
12. Nagu vaidlustatud otsuse põhjenduste punktis 7 on märgitud, näeb seadus nr 13/98 muu hulgas ette, et siseriiklik füüsilise isiku tulumaks ja juriidilise isiku tulumaks kujutavad endast nimetatud seadusega sätestatud tingimustel autonoomsete piirkondade tulu. Kõnealuse seaduse artikli 37 kohaselt on autonoomsete piirkondade seadusandlikud kogud volitatud muu hulgas vähendama nendes piirkondades kohaldatavat tulumaksumäära kuni 30% siseriiklike õigusnormidega sätestatud määrast.
Assooride autonoomse piirkonna erikord
13. Assooride piirkonna seadusandlik organ kehtestas talle selleks antud pädevuse alusel 20. jaanuari 1999. aasta piirkondliku seadusandliku dekreediga nr 2/99/A, muudetud 30. detsembri 1999. aasta seadusandliku dekreediga nr 33/99/A (edaspidi „dekreet nr 2/99/A”), üksikasjalikud eeskirjad siseriikliku maksusüsteemi kohandamiseks piirkondlikele iseärasustele. Nimetatud seadusandlik dekreet kehtib alates 1. jaanuarist 1999 ning käsitleb eelkõige tulumaksumäära vähendusi.
14. Nimetatud maksumäära vähendusi kohaldatakse automaatselt kõikidele ettevõtjatele (füüsilised ja juriidilised isikud). Portugali ametiasutuste sõnul on selliste vähenduste eesmärk eelkõige võimaldada Assooridel asuvatel ettevõtjatel ületada struktuuriliselt ebasoodsaid olusid, mis on tingitud nende asukohast saartel ning äärepoolseimas piirkonnas. Seetõttu vähendatakse kõikidel Assooride piirkonna maksukohustuslastel, kes peavad maksma füüsilise isiku tulumaksu ja ettevõtte tulumaksu, füüsilise isiku tulumaksumäära kuni 20% (1999. aasta jooksul 15%) ja juriidilise isiku tulumaksumäära kuni 30%. Portugali ametiasutuste arvestuste kohaselt on selle meetme eelarvekulu maksumäära vähendamisest tuleneva saamata jäänud maksutulu tõttu ligikaudu 26,25 miljonit eurot aastas.
Vaidlustatud otsus
15. Portugali ametiasutused teavitasid 5. jaanuari 2000. aasta kirjaga Euroopa Ühenduste Komisjoni kavast, millega kohandatakse siseriiklikku maksusüsteemi Assooride autonoomse piirkonna iseärasustele. Nimetatud kava, millest teatati viivitusega vastuseks komisjoni teenistuste 7. detsembri 1999. aasta infonõudele pärast ajakirjanduses ilmunud artikleid ning mis jõustus ilma komisjoni loata, kanti teatamata abi registrisse.
16. Pärast Portugali ametiasutuste edastatud teabe uurimist otsustas komisjon algatada EÜ artikli 88 lõikes 2 sätestatud menetluse selle kava osa suhtes, mis puudutab tulumaksumäära vähendusi. Selle menetluse käigus esitas Ahvenamaa (Soome) omavalitsus komisjonile märkused Portugali ametiasutuste seisukoha toetuseks.
17. Selle menetluse tulemusena võttis komisjon vastu vaidlustatud otsuse.
18. Nimetatud otsuse põhjenduste punktis 23, milles komisjon viitab otsese maksustamise valdkonnas riigiabi käsitlevale teatisele, tuletab komisjon meelde kriteeriumid, millega määratakse kindlaks riigiabi EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses. Kõnealune meede peab andma abisaajale soodustuse, mis vähendab tema eelarvel tavaliselt lasuvaid kulutusi. Selline soodustus peab olema antud riigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik millisel kujul. Kõnealune meede peab mõjutama konkurentsi ja liikmesriikidevahelist kaubandust. Viimasena peab meede olema spetsiifiline või valikuline selles mõttes, et see soodustab teatavaid ettevõtjaid või teatavate kaupade tootmist.
19. Vaidlustatud otsuse põhjenduste punktis 24 teeb komisjon järelduse, et kõik need kriteeriumid on kõnealuste tulumaksumäära vähenduste puhul täidetud. Esimese kolme kriteeriumi osas on ta muuhulgas arvamusel, et:
„– […] [k]uivõrd kõnealused maksumäära vähendused laienevad ettevõtjatele, annab see neile soodustuse, mis vähendab nende eelarvel tavaliselt lasuvaid kulutusi,
– maksu vähendamine tähendab saamata jäänud maksutulu, mis […] „on samaväärne riigivahenditest tehtud finantskulutusega”. Kuivõrd see põhimõte kehtib ka liikmesriikide piirkondlike ja kohalike omavalitsusüksuste antud abi puhul […], kasutatakse kõnealusteks maksumäära vähendusteks riigi vahendeid ehk vahendeid, mis Portugali eelarvesüsteemis on eraldatud Assooride autonoomsele piirkonnale,
– konkurentsi ja liikmesriikidevahelise kaubanduse mõjutamise kriteerium eeldab, et meetmest kasusaaja tegeleb majandustegevusega tema õiguslikust seisundist või rahastamisviisist sõltumata. Väljakujunenud kohtupraktika järgi on kaubanduse mõjutamise tingimus täidetud, kui kasu saavad ettevõtjad tegelevad majandustegevusega, mis on seotud liikmesriikidevahelise kaubandusega […]. Sama kehtib ka vaatluse all olevate maksuvähenduste puhul, kui võtta arvesse [nende] sektoripõhise kohaldamisala ulatust ja kuivõrd vähemalt mõned asjaomastest ettevõtjatest tegutsevad alal, mis on seotud liikmesriikidevahelise kaubandusega”.
20. Valikulisuse kriteeriumi osas tsiteerib komisjon otsese maksustamise valdkonnas riigiabi käsitleva teatise punkti 17. Selles on öeldud, et komisjoni otsuse tegemise praktika näitab, „et [EÜ] artikli 87 lõikes 1 sätestatud spetsiifilisuse kriteeriumi ei kohaldata ainult nende meetmete suhtes, mida rakendatakse kogu liikmesriigi territooriumil”, ning et „selle kohaselt määratakse kindlaks abimeetmed, mis on mõeldud mõne piirkonna majandusliku arengu edendamiseks”. Komisjoni hinnangul kujutavad kõnealused maksumäära vähendused endast vastavas Portugali piirkonnas asuvate ettevõtjate jaoks soodustust, mida ei saa kasutada ettevõtjad, kes soovivad teha sarnaseid majandustoiminguid teistes Portugali piirkondades. Vaidlustatud otsuse põhjenduste punkti 24 kohaselt soodustavad need seega EÜ artikli 87 lõike 1 mõttes Assooride piirkonnas maksustatavaid ettevõtjaid võrreldes kõigi teiste Portugali ettevõtjatega.
21. Komisjoni selline järeldus tugineb alljärgnevale arutlusele, mis on toodud vaidlustatud otsuse põhjenduste punktides 26, 27, 31 ja 33.
22. Esiteks, kuivõrd abi mõistes sisalduv valikulisuse element põhineb kahe ettevõtjate rühma (soodustuse saanud ja soodustusest ilmajäetud ettevõtjad) omavahelisel võrdlemisel sama võrdlusbaasi alusel, saab seda tuvastada üksnes võrdluses tavalise maksustamisega. Komisjoni arvamuse kohaselt „tuleneb nii asutamislepingu ülesehitusest, mis käsitleb riigi poolt või riigi ressurssidest antud abi, kui ka liikmesriikide keskasutuste põhimõttelise tähtsusega rollist ettevõtjate poliitilise ja majandusliku keskkonna määratlemisel nende võetud meetmete, nende osutatud teenuste ja võimalusel nende sooritatud finantstehingute abil, et
võrdlemisel tuleb aluseks võtta liikmesriigi majandusruum. Komisjoni pikaajalise praktika kohaselt […] määratletakse abina maksustamiskord, mida rakendatakse teataval territooriumil või piirkonnas ning mis on liikmesriigi üldise maksustamiskorraga võrreldes soodsam […]”.
23. Teiseks on abi mõistega, mis hõlmab mistahes sekkumisi, mis vähendavad ühe või mitme ettevõtja eelarvel tavaliselt lasuvaid kulutusi, olenemata nende eesmärgist, põhjendusest ja ametiasutuse seisundist, kes neid kehtestab või kelle eelarvest kulud kaetakse, vastuolus Portugali ametiasutuste poolt väidetu, et territoriaalselt piiratud ulatusega soodustused muutuvad asjaomases piirkonnas üldisteks meetmeteks ainuüksi seetõttu, et neid ei ole kehtestanud mitte keskasutus, vaid piirkondlik ametiasutus, ja et neid rakendatakse kogu territooriumi ulatuses, mis allub selle piirkonna jurisdiktsioonile. „Üksnes meetme üle otsustaval organil põhinev vahetegemine võtaks kogu kasuliku mõju [EÜ] artiklilt 87, mis püüab asjaomaseid meetmeid hõlmata vastavalt mõjule, mida need konkurentsile ja ühenduse kaubandusele avaldavad […]”.
24. Komisjon lisab, et „käesolev otsus ei puuduta mehhanismi, mis võimaldab kõikidel teatud tasandi (piirkond, vald vms) kohalikel omavalitsustel kehtestada ja koguda kohalikke makse, mis ei ole kuidagi seotud siseriikliku maksustamisega. Vastupidi, käesoleval juhul on tegemist siseriiklike õigusnormidega sätestatud ja Portugali mandriosas rakendatava maksumäära vähendamisega, mis laieneb üksnes Assooridele. Neil tingimusel on ilmne, et piirkondlike ametiasutuste võetud meede on erand siseriiklikust maksusüsteemist”.
25. Kolmandaks ei saa eelmainitud maksumäära vähendusi õigustada Portugali maksusüsteemi olemuse või ülesehitusega. Komisjon on eelkõige seisukohal, et „kuna need vähendused ei tulene selliste põhimõtete kohaldamisest nagu seda on proportsionaalne või progressiivne maksustamine, vaid soodustavad konkreetses piirkonnas asuvaid ettevõtteid nende finantsseisundist olenemata, ei saa nendega taotletud regionaalarengu eesmärke pidada Portugali maksusüsteemile omaseiks.”
26. Olles vaidlustatud otsuse põhjenduste punktis 34 määratlenud kõnealused meetmed riigiabina, leiab komisjon põhjenduste punktis 35, et kuna sell e abi eesmärk on ettevõtjate jooksvate kulude vähendamise abil leevendada püsivaid struktuuriliselt ebasoodsaid olusid, mis on tingitud Assooride piirkonna saarelisest asendist ja kaugusest mandril asuvatest majanduskeskustest, kujutab see endast tegevusabi. Komisjon lisab, et sellist abi võib lubada juhul, kui selle eesmärk on vähendada täiendavaid kulusid, mis tekivad majandustegevuses EÜ artikli 299 lõikes 2 loetletud ebasoodsate olude tõttu, võttes arvesse regionaalabi käsitlevate suuniste punktis 4.16.2 sätestatud tingimusi, s.t abi andmine peab olema õigustatud regionaalarengule kaasaaitamise ja abi olemuse seisukohast ning abi määr peab olema proportsionaalne täiendavate kuludega, mille hüvitamiseks abi antakse.
27. Selles osas märgib komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduste punktis 38, et niivõrd kuivõrd kõnealused tulumaksumäära vähendused laienevad „finantssektorist väljaspool tegutsevatele ettevõtjatele”, võib ta neid maksevähendusi pidada ühisturuga kokkusobivaks abiks vastavalt EÜ artikli 87 lõike 3 punktis a sätestatud erandile.
28. Kuivõrd aga tulumaksumäära vähendused laienevad finantssektoris tegutsevatele ettevõtjatele, siis leiab komisjon, et need ei ole regionaalarengule kaasaaitamise seisukohast õigustatud ning nende määr ei ole proportsionaalne ebasoodsate oludega, mille leevendamiseks abi antakse. Seega ei saa komisjon pidada neid vähendusi EÜ artikli 87 lõike 3 punkti a mõttes ühisturuga kokkusobivaks, kuna siiamaani puuduvad kvantitatiivsed andmed, mille abil saaks objektiivselt hinnata Assooridel finantssektoris tegutsevate ettevõtjate täiendavate kulude määra. Samuti ei kuulu see abi mõne muu asutamislepingus ette nähtud erandi alla.
29. Täpsustuseks tuleb öelda, et komisjon tõi vaidlustatud otsuse põhjenduste punktis 18 Portugali ametiasutuste edastatud uuringu osas esile finantssektoris tegutsevate ettevõtjate puudumise põhivalimis olnud ettevõtjate hulgas. Komisjon märkis, et Portugali ametiasutused põhjendasid seda puudumist üksnes statistiliste andmete puudumisega selle tegevusala kohta, tunnistades sealjuures, et sellise tegevusala puhul ei ole neil võimalik täpselt näidata, et kõnealused tulumaksumäära vähendused olid oma olemuse ja määra poolest sellised, et võimaldaksid Assooride piirkonna spetsiifilisi probleeme leevendada.
30. Komisjon lisab vaidlustatud otsuse põhjenduste punktis 42, et läbipaistvuse ja õiguskindluse huvides tuleb kokkusobivuse ühisturuga otsuse tegemisel välja jätta ka „kontsernisiseste teenuste osutamine (s.o tegevus, mille majanduslikuks aluseks on koordineerimis‑, finants‑ või turustusteenuste osutamine samasse kontserni kuuluvatele ettevõtjatele)”. Komisjoni hinnangul „ei aita selline tegevus regionaalarengule piisaval määral kaasa ning eespool finantssektoriga seoses nimetatud põhjustel ei saa seda EÜ artikli 87 lõike 3 punkti a või muude asutamislepingus ette nähtud erandite alusel ühisturuga kokkusobivaks tunnistada”.
31. Seetõttu tunnistab komisjon vaidlustatud otsuse artiklis 1 ühisturuga kokkusobivaks siseriikliku maksusüsteemi Assooride autonoomse piirkonna iseärasustele kohandamise kava selle osa, mis puudutab tulumaksumäära vähendusi, arvestades artiklit 2, mille kohaselt on artiklis 1 nimetatud abikava osa ühisturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see laieneb finantsvaldkonnas tegutsevatele ettevõtjatele ning ettevõtjatele, kelle tegevusalaks on kontsernisiseste teenuste osutamine. Vaidlustatud otsuse artiklis 3 kohustab komisjon Portugali võtma kõiki vajalikke meetmeid, et artiklis 2 nimetatud tegevusaladel tegutsevatelt ettevõtjatelt artiklis 1 sätestatud abikava osa alusel makstud abi tagasi saada.
Poolte nõuded
32. Euroopa Kohtu presidendi 16. septembri 2003. aasta määrusega lubati Portugali Vabariigi nõuete toetuseks menetlusse astuda Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigil.
33. Euroopa Kohtu presidendi 9. juuni 2005. aasta määrusega lubati Portugali Vabariigi nõuete toetuseks menetlusse astuda Hispaania Kuningriigil.
34. Portugali Vabariik palub Euroopa Kohtul:
– tunnistada käesolev hagi vastuvõetavaks;
– tunnistada käesolev hagi põhjendatuks ja tühistada seega vaidlustatud otsus osas, milles selles määratletakse riigiabina Assooride residendist füüsiliste ja juriidiliste isikute tulumaksumäära vähendused;
– teise võimalusena ja ilma et see piiraks eespool toodut, tunnistada käesolev hagi põhjendatuks ja tühistada vaidlustatud otsus osas, milles sellega tunnistatakse ühisturuga kokkusobimatuks finantssektoris tegutsevatele ning kontsernisiseste teenuste osutamisega tegelevatele ettevõtjatele kohaldatavad maksumäära vähendused ning milles otsuse artiklis 3 kohustatakse Portugali Vabariiki seda summat tagasi nõudma;
– mõista kõik kohtukulud koos Portugali Vabariigi kantud kohtukuludega välja komisjonilt.
35. Euroopa Ühenduste Komisjon palub:
– jätta hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata;
– mõista kohtukulud välja Portugali Vabariigilt;
36. Portugali nõuete toetuseks menetlusse astunud Ühendkuningriik palub Euroopa Kohtul tunnistada hagi põhjendatuks ja tühistada seega vaidlustatud otsus osas, milles sellega määratletakse riigiabina Assooride residendist füüsiliste ja juriidiliste isikute tulumaksumäära vähendused.
Hagi
37. Portugali valitsus esitab oma hagi toetuseks kolm väidet. Esiteks on vaidlustatud otsuses EÜ artikli 87 lõike 1 kohaldamisel tehtud kaks õiguslikku viga. Teiseks ei ole kõnealune otsus piisavalt põhjendatud ja rikub seega EÜ artiklit 253. Kolmandaks on otsuses tehtud ilmne viga EÜ artikli 87 lõike 3 punkti a kohaldamist puudutavate asjaolude hindamisel.
Esimene väide, mis käsitleb EÜ artikli 87 lõike 1 kohaldamisel tehtud õiguslikku viga
Poolte argumendid
38. Portugali valitsuse esimene väide on, et Assooridel asuvatele füüsilistele ja juriidilistele isikutele dekreediga nr 2/99 ette nähtud tulumaksumäära vähendused ei ole mitte valikulised, vaid üldised meetmed, ning et nende vähenduste tulemuseks olev maksukoormuse erinevus on Portugali maksusüsteemi olemuse ja ülesehitusega igal juhul õigustatud.
39. Mis puudutab nende meetmete valikulisust, siis Portugali valitsus väidab kõigepealt, et komisjon on ekslikult lähtunud kogu Portugali territooriumist. Meetme valikulisuse hindamiseks ei ole tingimata vajalik seda meedet asetada siseriiklikku raamistikku. Kui piirkondlik või kohalik asutus annab osale territooriumist, mis on tema jurisdiktsiooni all, territoriaalselt piiratud ulatusega maksusoodustusi, on võrdlusbaasiks vastav piirkond. Kuna sellistel tingimustel antavaid maksusoodustusi kohaldatakse kõikide ettevõtjate suhtes, kes on selles piirkonnas maksukohustuslased, on tegemist üldiste ja mitte valikuliste meetmetega.
40. Seejärel rõhutab Portugali valitsus, et kõnealused tulumaksumäära vähendused järgivad otseselt Portugali maksusüsteemi aluspõhimõtteid, eriti ümberjagamise ja rahvusliku solidaarsuse põhimõtteid, ning asjaomase piirkonna autonoomsuse ulatust. Maksuvähendused on põhiseadusest tulenevate suveräänsete õiguste teostamise tulemus ja on põhjendatud EÜ artikli 299 lõikes 2 määratletud teguritega, milleks on saareline asend, ebasoodus kliima ja Assooride majanduslik sõltuvus vähesest arvust toodetest.
41. Portugali valitsus leiab, et vaidlustatud otsuses ei ole arvestatud asjaolu, et
kõnealused maksuvähendused on õigustatud Portugali maksusüsteemi olemuse ja ülesehitusega. Valitsus väidab siinjuures, et need meetmed aitavad kaasa Portugali maksusüsteemi struktuuriliste eesmärke saavutamisele, milleks on ümberjagamise eesmärki silmas pidades maksevõimele vastav maksukoormuse jagamine. Lisaks tuletab ta meelde, et Portugali mandriosa territooriumil ja Assooridel asuvate maksumaksjate olukord on objektiivselt erinev Need kaks asjaolu on otseselt nimetatud ka põhiseaduses ja muudes õigusaktides, milles kehtestatakse Portugali maksusüsteemi aluspõhimõtted ning äärepoolseimate piirkondade autonoomia.
42. Komisjoni seisukohalt nähtub asutamislepingust, et meetme valikulisust tuleb hinnata siseriikliku võrdlusbaasi alusel. Kui võtta aluseks meetme kehtestanud piirkond, läheks see vastuollu asutamislepingus riigiabi kohta sätestatud eeskirjade eesmärgi ja põhimõttega. Isegi kui puudub materiaalne valikulisus, siis liikmesriigi teatud piirkondades tegutsevatele ettevõtjatele ettenähtud soodustused on olemuselt valikulised ja võivad seega kujutada endast riigiabi. Antud juhul annavad vaidlusalused maksuvähendused ettevõtjatele, kes on maksukohustuslased Assooride piirkonnas, eelise kõikide teiste Portugali ettevõtjate ees, sest Portugali mandriosa piirkondades ei saa kohalikud ametiasutused kõnealuseid siseriiklikke makse alandada ja seega kohaldatakse neile täismäära, millest piisab järeldamaks, et vaidlusalune meede on valikuline EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses. Asjas ei oma tähtsust asjaolu, et kõnealused maksuvähendused kehtestas mitte keskvalitsus, vaid muu üksus: meetme määratlemiseks võetakse arvesse üksnes tema mõju, mitte vormi.
43. Lisaks leiab komisjon, et Assooride autonoomse piirkonna autonoomsuse ulatus on tegelikkuses piiratud. Portugali keskvalitsusel on jätkuvalt põhimõttelise tähtsusega roll ettevõtjate jaoks majanduskeskkonna määratlemisel. Näiteks saavad Assooridel tegutsevad ettevõtjad kasutada keskvalitsuse rahastatud infrastruktuure või osaleda sotsiaalkindlustussüsteemis, mille finantstasakaal on keskvalitsuse poolt tagatud. Peale selle hüvitab keskvalitsus kaudselt asjaomasele piirkonnale maksumäärade vähendustest tingitud maksutulu vähenemise, tehes rahvusliku solidaarsuse põhimõtte alusel eelarvest eraldisi.
44. Mis puudutab vaidlusaluste maksusoodustuste õigustatust Portugali maksusüsteemi olemuse ja ülesehitusega, siis komisjon leiab, et ta seda saab lubada vaid juhul, kui need soodustused lähtuvad objektiivsetest erinevustest maksumaksjate vahel. Kõnesolevate maksuvähenduste puhul see aga ei kehti, kuna neid kohaldatakse kõikidele Assooridel asuvatele ettevõtjatele nende finantsolukorrast sõltumata ning nende kehtestamise aluseks on piirkonna majanduslikud tunnusjooned, mis on maksusüsteemist eraldiseisvad tegurid. Komisjon lisab, et süsteemi olemuse ja ülesehituse kontseptsioon viitab kohustuslike maksude süsteemi sisemisele loogikale ning vajalikele ja proportsionaalsetele tehnilistele erisustele, mis on mõeldud selleks, et seda saaks kohaldada kõigis olukordades, mil maksusüsteem on kohaldatav, ning mis vastavad nõudele, et süsteem peab kõikidel juhtudel, mis selle alla kuuluvad, toimima parimal võimalikul moel.
45. Portugali Vabariigi nõuete toetuseks menetlusse astunud Ühendkuningriigi valitsus keskendus oma argumentatsioonis valikulisuse kriteeriumi hindamisele. Mitte nõustudes komisjoni argumendiga, et EÜ artikli 87 lõikes 1 sätestatud spetsiifilisuse kriteeriumiga on vastavuses meetmed, mida ei kohaldata kogu liikmesriigi territooriumil, väidab nimetatud valitsus, et sellele kriteeriumile ei pruugi mõnikord vastata detsentraliseeritud või autonoomsete piirkondade kehtestatud maksumeetmed, mida kohaldatakse kogu nende jurisdiktsiooni all oleva territooriumi ulatuses ja mis ei ole sektorispetsiifilised.
46. Ühendkuningriik on arvamusel, et kui autonoomse piirkonna seadusandja määrab sarnaselt käesolevale juhule kindlaks maksumäärad, mida kohaldatakse ühetaoliselt kogu asjaomases piirkonnas, kuid mis on madalamad määradest, mida siseriikliku seadusandja otsuse alusel kohaldatakse teistes liikmesriigi osades, ei saa teha järeldust meetme valikulisuse kohta üksnes seetõttu, et teistes piirkondades kehtib teistsugune maksumäär. Valikulisusele tuleb sõltuvalt asjaoludest anda hinnang seda piirkonda ennast, mitte kogu liikmesriiki arvestades. Sellise juhtumiga on tegemist, kui põhiseaduslikus süsteemis tunnistatakse maksuautonoomiat, mille tõttu saab kohaliku omavalitsuse antud maksusoodustust käsitleda sellise autonoomse või detsentraliseeritud piirkonna poolt kehtestatuna, kelle pädevuses ei ole ainuüksi sellise otsuse tegemine, vaid kes peab kandma ka vastutust sellega kaasnevate majanduslike ja poliitiliste tagajärgede eest.
47. Ühendkuningriigi valitsus leiab, et komisjon oleks pidanud enne, kui otsustas, et
riiklikest maksumääradest madalamate piirkondlike maksumäärade kehtestamine on riigiabi kaaluma, milline on selle piirkondliku ametiasutuse autonoomia, kes need väiksemad määrad kehtestas, võttes sealjuures arvesse mitmesuguseid tegureid, nagu näiteks põhiseaduslikku süsteemi kuuluva maksupädevuse osas piirkonnale märkimisväärse ulatusega poliitilise autonoomia andmine, maksumäärade vähendamise otsuse tegemine piirkonna elanike valitud või tema ees vastutava organi poolt ning asjaolu, et piirkond on võtnud vastutuse otsuse majanduslike tagajärgede eest ilma teiste piirkondade või keskvalitsuse poolt antava abita või toetusteta.
48. Ühendkuningriigi valitsuse hinnangul tõstatab piirkondliku maksusüsteemi olemuse hindamine riigiabi seisukohast piirkondliku autonoomia osas laiemaid küsimusi, millel on väga suur põhiseaduslik tähtsus. Eelkõige võib see Šotimaa ja Põhja-Iirimaa olukorda silmas pidades seada kahtluse alla Ühendkuningriigi „asümmeetrilise” detsentraliseeritusega põhiseadusliku süsteemi.
49. Samuti Portugali Vabariigi toetuseks menetlusse astunud Hispaania Kuningriik toonitab, et detsentraliseerimine − seal, kus see esineb − on osa liikmesriikide põhiseaduslikust raamistikust. Seega kui järgida komisjoni argumente, tähendaks see põhiseadusliku korra eiramist, kuna otsese maksustamise poliitika on jätkuvalt liikmesriikide ainupädevuses.
50. Ühendkuningriigi esitatud seisukohtadele antud vastuses vaidlustab komisjon väite, et vaidlustatud otsuses toodud seisukoht võib takistada Šotimaal ja Põhja-Iirimaal neile maksustamise valdkonnas antud pädevuse teostamist.
51. Komisjon lisab, et kui käsitleda teatud piirkonnas kohaldatavaid ja kesktasandil kehtestatud maksuvähendusi võrdväärselt piirkondliku ametiasutuse kehtestatud analoogsete maksuvähendustega, on see kooskõlas põhimõttega, mille kohaselt riigiabi mõiste määratletakse selle alusel, millist mõju meede avaldab ettevõtjatele ja tootjatele, ilma et oleks vaja võtta arvesse selle põhjust või eesmärki või abi jagamise või haldamise eest vastutavate asutuste seisundit (2. juuli 1974. aasta otsus kohtuasjas 173/73: Itaalia vs. komisjon, EKL 1974, lk 709, punktid 27 ja 28, ning 22. märtsi 1977. aasta otsus kohtuasjas 78/76: Steinike & Weinling, EKL 1977, lk 595, punkt 21). Seevastu Ühendkuningriigi pakutud kriteeriumid, mille kohaselt tuleb meetme valikulisust „olenevalt asjaoludest” hinnata kas piirkonna või kogu liikmesriigi ulatuses, ei vasta nimetatud põhimõttele ja tekitavad õiguslikku ebakindlust, mis võib ohustada riigiabi kontrollimist.
Euroopa Kohtu hinnang
52. EÜ artikli 87 lõikega 1 keelatakse riigiabi, mis „soodusta[b] teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist”, st valikuline abi (vt 15. detsembri 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑66/02: Itaalia vs. komisjon, EKL 2005, lk I‑10901, punkt 94). Vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale ei hõlma aga riigiabi mõiste riigipoolseid meetmeid, millega kehtestatakse ettevõtjate erinev kohtlemine, ja seega a priori valikulisi meetmeid, kui selline erinev kohtlemine tuleneb maksusüsteemi olemusest ja ülesehitusest (vt selle kohta eespool viidatud 2. juuli 1974. aasta otsus Itaalia vs. komisjon, punkt 33, ja 15. detsmebri 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑148/04: Unicredito Italiano, EKL 2005, lk I‑11137, punkt 51).
53. Niisiis tuleb kõigepealt uurida, kas kõnealused maksumäära vähendamise meetmed on olemuselt valikulised, ja võimalusel kontrollida, kas need meetmed on Portugali maksusüsteemi olemuse ja ülesehitusega õigustatud, nagu väidab Portugali valitsus.
54. Mis puudutab riigiabi mõistes sisalduvale olemuslikule valikulisusele antavat hinnangut, tuleb väljakujunenud kohtupraktika kohaselt EÜ artikli 87 lõike 1 alusel kindlaks teha, kas antud õigusliku korra raames võetud siseriiklik meede soodustab „teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist” võrreldes teistega, kes asuvad nimetatud korra eesmärki silmas pidades võrreldavas õiguslikus ja faktilises olukorras (vt selle kohta 8. novembri 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑143/99: Adria-Wien Pipeline ja Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, EKL 2001, lk I‑8365, punkt 41; 29. aprilli 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑308/01: GIL Insurance jt, EKL 2004, lk I‑4777, punkt 68, ja 3. märtsi 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑172/03: Heiser, EKL 2005, lk I‑1627, punkt 40).
55. Selline analüüs on nõutav ka meetme puhul, mida pole kehtestanud mitte siseriiklik seadusandja, vaid piirkondlik ametiasutus, kuna meede, mille on võtnud kohaliku omavalitsus, mitte keskvõim, võib kujutada endast abi juhul, kui on täidetud EÜ artikli 87 lõikes 1 toodud tingimused (vt 14. oktoobri 1987. aasta otsus kohtuasjas C‑248/84: Saksamaa vs. komisjon, EKL 1987, lk 4013, punkt 17).
56. Eeltoodust järeldub, et kõnealuse meetme valikulisuse hindamiseks tuleb kontrollida, kas antud õigusliku korra raames võetud meede soodustab teatud ettevõtjaid võrreldes teistega, mis asuvad võrreldavas õiguslikus ja faktilises olukorras. Võrdlusbaasi määratlus on erilise tähtsusega maksumeetmete korral, sest soodustuse olemasolu saab tuvastada üksnes võrdluses nn tavalise maksustamisega. „Tavaline” maksumäär on võrdluse aluseks oleval geograafilisel alal kehtiv määr.
57. Siinjuures ei pea võrdluse aluseks olema tingimata asjaomase liikmesriigi territoorium, mistõttu ei ole meede, mis näeb ette soodustuse vaid riigi territooriumi ühes osas, ainuüksi sellest tulenevalt valikuline asjaolu EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses.
58. Ei saa välistada, et piirkondlikul omavalitsusüksusel on selline õiguslik ja faktiline seisund, mis annab talle liikmesriigi keskvalitsuse suhtes piisava autonoomsuse, et just nimelt see üksus, aga mitte keskvalitsus, saab enda võetud meetmete kaudu mängida põhimõttelise tähtsusega rolli ettevõtjate majanduskeskkonna määratlemisel. Sellisel juhul on võrdlusbaasiks meetme autoriks oleva piirkondliku omavalitsusüksuse territoorium, kus ta oma pädevust teostab, ja mitte kogu riigi territoorium, ning sellest lähtudes tuleb uurida, kas selle üksuse võetud meede
soodustab teatud ettevõtjaid võrreldes teistega, kes on meetme või asjaomase õigusliku korra eesmärki silmas pidades võrreldavas õiguslikus ja faktilises olukorras.
59. Nõustuda ei saa komisjoni väidetega, mille kohaselt on selline analüüs vastuolus asutamislepingu sätetega ja antud valdkonnas väljakujunenud kohtupraktikaga.
60. Samas on Euroopa Kohus juba varem asunud seisukohale, et see, et abikava on vastu võtnud kohalik omavalitsus, ei piira EÜ artikli 87 lõike 1 kohaldamist, kui nimetatud artiklis toodud tingimused on täidetud (vt selle kohta eespool viidatud otsus Saksamaa vs. komisjon, punkt 17). Nagu komisjon on vaidlustatud otsuse põhjenduste punktis 26 rõhutanud, näitab lisaks asutamislepingu enda tekst, mille artikli 87 lõike 3 punktide a ja c kohaselt võib pidada ühisturuga kokkusobivaks meetmed „piirkonna majandusarengu edendamiseks”, et riigiabi eeskirjade alusel riigi territooriumi ühe osaga piiratud soodustused võivad olla valikulised soodustused. Sellele vaatamata ei saa eeltoodust tuletada, et meede on EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses valikuline üksnes seetõttu, et seda kohaldatakse ainult piiratud geograafilisel alal liikmesriigis.
61. Samamoodi ei saa 19. septembri 2000. aasta otsusest C‑156/98: Saksamaa vs. komisjon (EKL 2000, lk I‑6857) tuletada, et kui meetmest saavad kasu ainult teatavas piirkonnas asuvad ettevõtjad, on see meede ainult selle asjaolu tõttu valikuline. Euroopa Kohus väljendas nimetatud otsuse punktis 23 arvamust, et kui maksusoodustus annab eelise teatud ettevõtjatele, mis asuvad uutes liidumaades ja Lääne-Berliinis, pole see olemuselt enam üldine maksu- või majanduspoliitika meede. Kuid asjaomase maksusoodustuse meetme oli võtnud siseriiklik seadusandja ja seda kohaldati erandina siseriiklikust ühtsest maksustamiskorrast ainult ühele osale ettevõtjatest teatud Saksamaa piirkondades ehk ettevõtjatele, kelle juures töötab vähemalt 250 töötajat ja kelle registrijärgne asukoht ja juhatus oli uutes liidumaades või Lääne-Berliinis.
62. Selleks, et hinnata valikulisust sellise meetme puhul, mille on vastu võtnud piirkondlik omavalitsusüksus ja mille eesmärk sarnaselt käesolevale meetmele on määrata kindlaks ainult liikmesriigi ühes osas kohaldatav vähendatud maksumäär võrreldes ülejäänud liikmesriigis kehtiva maksumääraga, tuleb käesoleva otsuse punktis 58 öeldu kohaselt kontrollida, kas see omavalitsusüksus on võtnud kõnealuse meetme keskvõimu suhtes piisava autonoomse pädevuse teostamise käigus, ning uurida, kas seda meedet kohaldatakse tegelikult kõigile ettevõtjatele või tootjatele, kes alluvad selle omavalitsusüksuse jurisdiktsioonile.
63. Kohtujurist on oma ettepaneku punktis 50 ja sellele järgnevates punktides toonud välja eelkõige kolm olukorda, mil võib tõusetuda riigiabina määratlemise küsimus meetme puhul, millega geograafiliselt piiratud alal kehtestatakse riigi tasandil kehtiva maksumääraga võrreldes vähendatud maksumäär.
64. Esimesena käsitletavas olukorras otsustab keskvalitsus ühepoolselt kohaldada kindlaksmääratud geograafilises piirkonnas riigi tasandil kehtivast maksumäärast väiksemat määra. Teine olukord vastab maksupädevuse jaotamise mudelile, mille kohaselt on kõik sama tasandi (piirkond, vald vms) kohalikud ametiasutused pädevad neile antud volituste raames vabalt otsustama, millist maksumäära nende jurisdiktsiooni alla kuuluval territooriumil kohaldada. Komisjon tunnistas Portugali ja Ühendkuningriigi valitsuste eeskujul, et kohaliku ametiasutuse poolt teises olukorras võetud meede ei ole valikuline, sest ei ole võimalik kindlaks määrata tavalist maksumäära, mida saaks võtta alusmääraks.
65. Kolmandana käsitletavas olukorras kehtestab piirkondlik või kohalik ametiasutus keskvõimu suhtes piisava autonoomse pädevuse teostamise käigus maksumäära, mis on siseriiklikust määrast madalam ja mida kohaldatakse ainult tema jurisdiktsiooni alla kuuluval territooriumil asuvatele ettevõtjatele.
66. Viimase olukorra puhul võib maksumeetme valikulisuse hindamiseks asjakohane õiguslik raamistik piirduda vaid asjaomase geograafilise alaga juhul, kui piirkondlik omavalitsusüksus mängib eelkõige oma seisundi ja pädevuse tõttu põhimõttelise tähtsusega rolli poliitilise ja majandusliku keskkonna määratlemisel nende ettevõtjate jaoks, kes asuvad tema jurisdiktsiooni alla kuuluval territooriumil.
67. Et sellistel asjaoludel võetud otsust saaks pidada otsuseks, mis on tehtud piisava autonoomse pädevuse teostamise käigus, peab see otsus kohtujuristi ettepaneku punktis 54 märgitu kohaselt esiteks olema võetud piirkondliku või kohaliku ametiasutuse poolt, millel on põhiseaduslikul tasandil keskvalitsusest erinev poliitiline ja halduslik seisund. Teiseks peab see otsus olema vastu võetud nii, et keskvalitsus selle sisusse otseselt sekkuda ei saa. Kolmandaks ei tohi piirkonna ettevõtjatele kohaldatava siseriikliku maksumäära vähendamise majanduslike tagajärgi hüvitada teiste piirkondade või keskvalitsuse poolt antava abi või toetusega.
68. Eeltoodust tuleneb, et poliitiline ja majanduslik autonoomia keskvalitsusest, mis on piisav ühenduse riigiabi käsitlevate eeskirjade kohaldamiseks, tähendab sarnaselt Ühendkuningriigi poolt väidetule, et piirkondlikul omavalitsusüksusel ei ole mitte üksnes pädevus võtta oma jurisdiktsiooni alla kuuluval territooriumil meetmeid maksumäära vähendamiseks keskvalitsuse mistahes seisukohast sõltumata, vaid ta võtab ka vastutuse sellise meetmega kaasnevate poliitiliste ja majanduslike tagajärgede eest.
69. Kuna Portugali valitsus vaidlustab komisjoni antud hinnangu kõnealuste maksuvähenduste tegemiseks võetud meetmete valikulisusele, tuleb uurida, kas nende meetmete puhul mis annavad eelise Assooride piirkonna maksukohustuslikele ettevõtjatele, on täidetud käesoleva otsuse punktides 67 ja 68 toodud tingimused.
70. Selles osas tuleb märkida, et vastavalt Portugali Vabariigi põhiseadusele on Assoorid autonoomne piirkond, millel on iseseisev poliitiline ja halduslik seisund ning oma valitsusorganid, kellel on seaduse nr 13/98 ja dekreedi nr 2/99/A kohaselt õigus teostada oma maksupädevust ja kohandada riigimakse vastavalt piirkondlikele iseärasustele.
71. Mis puutub majanduslikku autonoomiasse, siis Portugali valitsus märgib vastuseks komisjoni argumentidele, et Assooride autonoomsel piirkonnal puudub autonoomia keskvalitsuse poolt tehtavate kompenseerivate rahaeraldiste tõttu, üksnes seda, et komisjon ei ole esitanud tõendeid, mis neid väiteid kinnitaks, , ilma et ta ka ise tõendaks, et Assooride autonoomne piirkond ei saa riigilt mingit rahalist toetust maksumäära vähendustest tingitud makstulu vähenemise hüvitamiseks.
72. Selles osas tuleb nentida, et seaduse nr 13/98 artikli 5 lõike 1 alusel ja siseriikliku maksusüsteemi piirkondlike iseärasustega kohandamise raames on põhiseaduslikku rahvusliku solidaarsuse põhimõtet täpsustatud nii, et keskvalitsus aitab koos autonoomsete piirkondade ametiasutustega kaasa majanduse arendamisele, piirkondade saarelisest asendist tingitud ebavõrdsuse vähendamisele ning majanduslikule ja sotsiaalsele ühtekuuluvusele ülejäänud riigi territooriumiga.
73. Nimetatud seaduse artikli 32 kohaselt väljendub kõnealuse põhimõtte rakendamine esiteks nii keskvõimu kui ka piirkondlik ametiasutuste kohustuses kiirendada saarelisest asendist tingitud ebavõrdsuse kaotamist, vähendades piirkondade maksukoormust, ning teiseks seisneb see kohustuses tagada avalike teenuste osutamise ja eraettevõtluse kohane tase.
74. Nagu Portugali valitsus ise on möönnud, tuleneb dekreedis nr 2/99/A ette nähtud siseriikliku maksusüsteemi piirkondlikele iseärasustele kohandamine otseselt sellest põhiseaduslikust ja seadusandlikust ülesehitusest.
75. Ehkki kõnealusest maksumäära vähendamisest tingitud maksutulu vähenemine Assooride piirkonnas võib mõjutada Portugali valitsuse poolt tunnistatud eesmärgi saavutamist – vähendada majandusarengu tasemest tulenevat ebavõrdsust, on selle hüvitamiseks siiski ette nähtud kesktasandil juhitav finantsmehhanism. Käesoleval juhul on selline rahastamine seaduse nr 13/98 artikli 5 lõikes 2 eelarveeraldistena sõnaselgelt sätestatud.
76. Eelnevast tuleneb, et need piirkondliku valitsuse maksupoliitika kaks aspekti, s.o esiteks otsus leevendada tulumaksumäära vähendamiseks antud pädevuse alusel piirkonna maksukoormust ja teiseks vähendada saarelisest asendist tingitud ebavõrdsust, on omavahel lahutamatult seotud ning sõltuvad rahaliselt keskvalitsuse hallatavatest eelarveeraldistest.
77. Selle taustal tuleb tõdeda, et Assooride autonoomse piirkonna valitsuse otsus kasutada oma pädevust vähendada siseriiklikku tulumaksumäära, võimaldamaks piirkonnas asuvatel ettevõtjatel ületada struktuuriliselt ebasoodsaid tingimusi, mis on tingitud nende asukohast saarelises ja äärepoolseimas piirkonnas, ei ole vastu võetud kõiki käesoleva otsuse punktides 67 ja 68 toodud tingimusi arvestades.
78. Järelikult ei saa kõnealuste maksumeetmete valikulisuse hindamiseks asjakohast õiguslikku raamistikku määratleda üksnes Assooride piirkonna geograafilistes piirides. Nende meetmete hindamisel tuleb võtta aluseks kogu Portugali territoorium, mille puhul näivad nad valikulisena.
79. Sellest ilmneb, et komisjon leidis vaidlustatud otsuses õigesti, et kõnealused maksumäära vähendused on valikulised ja mitte üldised meetmed.
80. Seega tuleb käesoleva kohtuotsuse punktis 52 osutatud kohtupraktika kohaselt uurida ja asjaomane liikmesriik peab tõendama, kas kõnealuseid maksumeetmeid saab õigustada Portugali maksusüsteemi olemuse või ülesehitusega.
81. Üldise maksusüsteemi kohaldamisest tehtav erand võib olla õigustatud üldise maksusüsteemi olemuse ja üldise ülesehitusega juhul, kui asjaomane liikmesriik on võimeline tõendama, et see meede tuleneb otseselt selle liikmesriigi maksusüsteemi aluspõhimõtetest või suunistest. Sellega seoses tuleb teha vahet konkreetse maksustamiskorraga taotletavate väliste eesmärkide ja nende saavutamiseks vajalike maksusüsteemile omaste mehhanismide vahel.
82. Seega ei saa selliseid käesolevas kohtuasjas käsitletavaid meetmed, mida kohaldatakse kõigile ettevõtjatele nende majanduslikust olukorrast olenemata, pidada ümberjagamise loogika kohaselt vastavaks maksevõime järgmise vajadusele. Kuigi vastab tõele, et Assooride saarelise asendiga seonduvad puudused võivad põhimõtteliselt mõjutada kõiki ettevõtjaid, olenemata nende majanduslikust olukorrast, ei oma ainuüksi asjaolu, et piirkondlik maksusüsteem võimaldab tagada sellise ebavõrdsuse vähenemise, veel alust järeldada, et asjaomase autonoomse piirkonna asutuste antud mistahes maksusoodustus on õigustatud siseriikliku maksusüsteemi olemuse ja ülesehitusega. Regionaalarengu poliitikale või sotsiaalsele ühtekuuluvusele tuginev tegutsemine ei ole piisav selleks, et selle poliitika raames võetud meedet saaks pidada õigustatuks ainuüksi selle asjaolu tõttu.
83. Järelikult ei ole Portugali valitsus tõendanud, et Assooride autonoomse piirkonna võetud kõnealused meetmed olid üldise maksusüsteemi toimimiseks ja tõhususeks vajalikud. Ta piirdus selles osas ainult üldiste väidetega ega esitanud selle kinnitamiseks konkreetseid andmeid. Seega ei ole tõendatud, et kõnealused meetmed on Portugali maksusüsteemi olemuse ja ülesehitusega õigustatud.
84. Järelikult leidis komisjon vaidlustatud otsuses õigesti, et kõnealuste maksumäära vähendamise tulemuseks olev erinev maksukoormus ei ole Portugali maksusüsteemi olemuse ja ülesehitusega õigustatud.
85. Kõikidest eelnevatest kaalutlustest tuleneb, et hagi esimene väide tuleb tagasi lükata.
Teine väide, mis käsitleb liikmesriikidevahelise kaubanduse kahjustamise ja oluliste konkurentsipiirangute olemasolu ebapiisavat põhjendamist
Poolte argumendid
86. Portugali valitsus väidab sisuliselt seda, et vaidlustatud otsuse põhjendused ei vasta EÜ artikli 253 nõuetele, kuna nimetatud otsuses ei ole mainitud ega põhjendatud kõnealuste maksumäära vähenduste mõju liikmesriikidevahelisele kaubandusele ega nendest meetmetest tulenevaid olulisi konkurentsimoonutusi.
87. Komisjon lükkab selle väite ümber, tuginedes eelkõige Euroopa Kohtu praktikale, mille kohaselt piisab üldkohaldatava abikava puhul sellest, kui näidata, et vähemalt mõnede abisaajate puhul mõjutab meede kaubavahetust, ning komisjonil ei ole vaja oma otsustes seda küsimust enam üksikasjalikult käsitleda (7. märtsi 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑310/99: Itaalia vs. komisjon, EKL 2002, lk I‑2289). Käesoleval juhul kohaldatakse maksumäära vähendusi kõikidele maksukohustuslikele ettevõtjatele Assooride piirkonnas. Kuna vähemalt mõned asjassepuutuvatest ettevõtjatest tegutsevad alal, mis on seotud liikmesriikidevahelise kaubandusega ja alluvad ühenduse konkurentsile, on otsus piisavalt põhjendatud.
Euroopa Kohtu hinnang
88. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peavad EÜ artiklis 253 nõutavad põhjendused vastama asjassepuutuva akti iseloomule ning neist peab selgelt ja ühemõtteliselt nähtuma vaidlusaluse akti vastu võtnud institutsiooni arutluskäik, mis võimaldaks huvitatud isikutel teada saada võetud meetme põhjendusi ning ühenduse kohtul teostada kontrolli. Põhjendustes ei pea olema ära toodud kõik asjassepuutuvad faktilised ja õiguslikud asjaolud, kuna seda, kas akti põhjendused vastavad EÜ artikli 253 nõuetele, ei tule hinnata mitte ainult selle akti sõnastuse alusel, vaid lähtudes ka kontekstist ning kõnealust küsimust reguleerivatest õigusnormidest tervikuna (vt eelkõige 29. veebruari 1996. aasta otsus C‑56/93: Belgia vs. komisjon (EKL 1996, lk I‑723, punkt 86; 15. mai 1997. aasta otsus C‑278/92 P: Siemens vs. komisjon, EKL 1997, lk I‑2507, punkt 17, ja 15. juuli 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑501/00: Hispaania vs. komisjon, EKL 2004, lk I‑6717, punkt 73).
89. Abimeetme määratlemise puhul nõuab nimetatud põhimõte, et oleks näidatud, miks komisjon leiab, et asjaomane meede kuulub EÜ artikli 87 lõike 1 kohaldamisalasse. Isegi juhul, kui riigiabi andmise tingimustest lähtudes võib järeldada, et see abi võib mõjutada liikmesriikidevahelist kaubandust või kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, peab komisjon sellise otsuse põhjendustes vähemalt need asjaolud ära tooma (7. juuni 1988. aasta otsus kohtuasjas 57/86: Kreeka vs. komisjon, EKL 1988, lk 2855, punkt 15; 24. oktoobri 1996. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑329/93, C‑62/95 ja C‑63/95: Saksamaa jt vs. komisjon, EKL 1996, lk I‑5151, punkt 52, ja eespool viidatud 19. septembri 2000. aasta otsus Saksamaa vs. komisjon, punkt 98).
90. Käesolevas asjas piisab siinkohal märkimisest, et vaidlustatud otsuses on selgelt välja toodud ja käesolevas asjas kohaldatud kriteeriumid, millele meede peab vastama, et seda saaks tunnistada riigiabiks.
91. Mis puudutab komisjoni antud hinnangut abi mõju kohta ühendusesisesele kaubavahetusele, siis tuleb märkida, et vaidlustatud otsuse põhjenduste punktis 24, nagu käesoleva kohtuotsuse punktis 19 märgitud, on vastava süsteemi tunnusjoontest ja maksumäära vähenduste üldkohaldatavusest loogiliselt tuletatud, et kuna neid vähendusi rakendatakse kõikides majandussektorites Assooridel, tähendab see süsteem, et vähemalt mõned asjassepuutuvatest ettevõtjatest tegutsevad alal, mis on seotud sellise kaubavahetusega ning et seega võib see mõjutada liikmesriikidevahelist kaubandust.
92. Eeltoodust tuleneb, et Portugali valitsuse esitatud teine väide ebapiisava põhjendamise kohta tuleb tagasi lükata.
Kolmas väide, mis käsitleb EÜ artikli 87 lõike 3 punkti a kohaldamisel tehtud ilmset hindamisviga
Poolte argumendid
93. Kolmandas väites heidab Portugali valitsus komisjonile ette, et viimane on teinud ilmse hindamisvea, kuna ta jättis selles sättes ettenähtud erandi kohaldamata asjaomastele maksumäära vähendustele osas, milles neid kohaldatakse finantsvaldkonnas tegutsevatele ettevõtjatele ja ettevõtjatele, kelle tegevusalaks on kontsernisiseste teenuste osutamine, ning pidades neid vaidlustatud otsuse artiklis 2 ühisturuga kokkusobimatuks.
94. Portugali valitsus on seisukohal, et esiteks ei eksisteeri Portugali õiguskorras kontsernisiseste teenuste osutamisega seotud tegevusala ja teiseks on finantssektoris tegutsevad ettevõtjad võimelised kandma Assooride piirkonna äärepoolseimast ja saarelisest asendist tulenevaid lisakulusid samas mahus nagu teised majandussektorid, mis tehti kindlaks Madeira autonoomse piirkonnaga seotud riigiabi menetluse raames Euroopa Poliitikauuringute Keskuse poolt läbiviidud ja 3. novembril 1999 esitletud uuringu käigus. Selle uuringu eesmärk oli määrata kindlaks EÜ artikli 299 lõike 2 mõju Madeira ja Assooride autonoomsetele piirkondadele.
95. Komisjon ei nõustu väitega, et ta on teinud ilmse hindamisvea, ja meenutab kõigepealt, et tal on abi kokkusobivuse hindamisel ulatuslik kaalutlusõigus, mille kasutamine hõlmab majanduslikke ja sotsiaalseid hinnanguid.
96. Teiseks väidab komisjon, et Euroopa Poliitikauuringute Keskuse uuring, millele Portugali valitsus tugineb, ei ole finantssektoris tegutsevatele ettevõtjatele kohaldatava maksumäära vähenduste kokkusobivuse hindamiseks asjakohane. See uuring loetleb asjaomase piirkonna äärepoolseima asukohaga kaasnevad kulud, kuid jätab kindlaks määramata kulude mõju erinevatele majandussektoritele. Seega kui põhjendatult möönda, et kõik Assooride piirkonnas asuvad ettevõtjad tegutsevad samades struktuuriliselt ebasoodsates oludes, mis on tingitud sellest, et Assooride puhul on tegemist saarestikuga, mis asub kaugel mandril asuvatest majanduskeskustest, ei saa sellest järeldada, et selliste ebasoodsate olude mõju majandustegevuse lisakuludele on kõikides sektorites ühesugune.
97. Komisjon leiab, et pakutavate teenuste erakordset mobiilsust arvestades on finantssektor Assooridel teiste sektoritega võrreldes teistsuguses olukorras. Just seetõttu palus komisjon korduvalt juba menetluse algusest peale Portugali ametiasutustel edastada talle teavet, mis tõendaks, et finantssektorile antud soodustused on õigustatud. Komisjon väidab, et ilma üksikasjaliku teabeta ei saa ta Portugali ametiasutuste edastatud dokumentide alusel lugeda kõnealuses sektoris tegutsevatele ettevõtjatele kohaldatavaid maksuvähendusi EÜ artikli 87 lõike 3 punkti a alusel ühisturuga kokkusobivaks.
98. Komisjon meenutab veel kord, et kui liikmesriik ei edasta talle nõutud teavet või edastab teavet ainult osaliselt, tuleb komisjoni otsuse seaduslikkust hinnata teabe alusel, mis on tema käsutuses otsuse tegemise hetkel (13. juuni 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑382/99: Madalmaad vs. komisjon, EKL 2002, lk I‑5163, punkt 49). Seda põhimõtet tuleb käesoleval juhul veelgi rangemalt kohaldada seetõttu, et Portugali ametiasutuste poole pöörduti taotlusega mitmel korral ning kuna soodustuste andmise õigustatuse tõendamiskoormus lasub regionaalabi käsitlevate suuniste punkti 4.16.2 kohaselt liikmesriigil.
Euroopa Kohtu hinnang
99. Alustuseks tuleb meenutada, et komisjonil on EÜ artikli 87 lõike 3 kohaldamisel ulatuslik kaalutlusõigus, mille kasutamine hõlmab majanduslikke ja sotsiaalseid hinnanguid, mida tuleb teostada ühenduse kontekstis. Euroopa Kohus ei saa nimetatud vabaduse teostamise seaduslikkuse kontrollimisel asendada otsuse autori poolt antud hinnangut enda omaga, vaid peab piirduma sellega, et uurib, kas viimati nimetatud hinnangu andmisel ei ole tehtud ilmset viga või et tegemist ei ole võimu kuritarvitamisega (vt eelkõige eespool viidatud 7. märtsi 2002. aasta otsus Itaalia vs. komisjon, punktid 45 ja 46; 12. detsembri 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑456/00: Prantsusmaa vs. komisjon, EKL 2002, lk I‑11949, punkt 41, ja eespool viidatud 15. detsembri 2005. aasta otsus Itaalia vs. komisjon, punkt 135).
100. Regionaalabi käsitlevad suunised keelavad anda regionaalabi ettevõtja jooksvate kulude vähendamiseks ehk tegevusabi. Nimetatud suuniste punkti 4.16.2 koh aselt võib siiski kiita heaks tegevusabi andmise äärepoolseimates piirkondades, millele laieneb EÜ artikli 87 lõike 3 punktides a ja c ette nähtud erand, kui abi eesmärk on katta täiendavad kulud, mis tekivad majandustegevuses EÜ artikli 299 lõikes 2 loetletud tegurite tõttu, mille püsivus ja koosmõju piiravad olulisel määral kõnealuste piirkondade arengut.
101. Viidatud punktis on täpsustatud, et asjaomane liikmesriik peab hindama nende kulude täiendavate kulude tähtsust ja tõendama, et need on eelnimetatud teguritega seotud. Lisaks peab kõnealune abi olema õigustatud regionaalarengule kaasaaitamise ja abi olemuse seisukohast, kusjuures abi määr peab olema proportsionaalne täiendavate kuludega, mille hüvitamiseks seda antakse.
102. Tuleb märkida, et kui Portugali valitsus väidab, et kõnealused meetmed vastavad suunistes ettenähtud kriteeriumitele mitte ainult finantsteenuseid mittehõlmavate majandussektorite osas, mida komisjon on vaidlustatud otsuses tunnistanud, vaid ka finantssektori enda osas, ei vaidlusta ta regionaalabi käsitlevate suuniste tingimusi. Portugali valitsus vaidlustab üksnes viisi, kuidas komisjon on neid Assooride piirkonna finantssektorile kohaldanud. Ta leiab, et ta on tegelikult tõendanud, et finantsvaldkonnas tegutsevad ettevõtjad peavad kandma kõnealuse piirkonna geograafilisest eripärast tulenevaid täiendavaid kulusid samas mahus nagu teised seal asuvad ettevõtjad.
103. Nagu käesoleva kohtuotsuse punktis 101 meenutatud, peab abi andnud liikmesriik regionaalabi käsitlevate suuniste kohaselt hindama abi ulatust ja tõendama, et need on regionaalarengule kaasaaitamise seisukohast õigustatud ning et antud soodustuste määr on proportsionaalne täiendavate kuludega, mille hüvitamiseks neid antakse. Niisiis tuleneb kohtutoimikust ja vaidlustatud otsuse põhjenduste punktist 18, et Portugali ametiasutused ei olnud suutelised sellist teavet finantssektori kohta edastama.
104. Kuigi vaidlustatud otsuses ei täpsustata, miks komisjon pidas vajalikuks saada enda käsutusse finantssektorit puudutavaid kvantitatiivseid tõendeid, ei saa sellest järeldada, et nimetatud institutsioon on oma kaalutlusõiguse piire ületanud.
105. Seega ei ole komisjon teinud ilmset hindamisviga, tunnistades vaidlustatud otsuse artiklis 1 sätestatud abikava ühisturuga kokkusobimatuks osas, milles seda kohaldatakse finantsvaldkonnas tegutsevatele ettevõtjatele.
106. Seetõttu tuleb kontsernisiseste teenuste osutamisega tegelevate ettevõtjate osas märkida, et vastuseks Portugali ametiasutuste argumendile, mille kohaselt sellist tegevust Portugali õiguskorras käesoleval ajal ei eksisteeri, märkis komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduste punktis 42 läbipaistvuse ja õiguskindluse huvides, et kui sellist tegevust saab praktikas sooritada peamiselt kontsernile osutatavate teenuste raames, siis tuleb sellel tegevusalal tegutsevatele ettevõtjatele kohaldatavad maksumäära vähendused EÜ artikli 87 lõike 3 punktis a ette nähtud erandi kohaldamisalast de jure välja jätta. Komisjon leiab, et kuna nende mõju kontserni asukoha valikule ja nende väline mõju kohalikule majandusele on väike, ei aita selline tegevus regionaalarengule piisavalt kaasa, et kõnealuseid meetmeid, mida sellisele tegevusele kohaldatakse, saaks EÜ artikli 87 lõike 3 punkti c alusel või muude asutamislepingus ette nähtud erandite tõttu finantssektori osas eespool märgitud põhjustel ühisturuga kokkusobivaks tunnistada ning seda sõltumata sellest, kas selline tegevusala Portugali õiguskorras konkreetsel ajahetkel eksisteeris. Kuna puudub Portugali valitsuse argumentatsioon nende väidete vastu, ei ole ilmse hindamisvea tegemine nende ettevõtjate osas tõendatud.
107. Järelikult tuleb hagi kolmas väide EÜ artikli 87 lõike 3 punkti a rikkumise kohta tagasi lükata.
108. Kuna ükski Portugali Vabariigi esitatud väidetest ei ole vastuvõetav, tuleb hagi rahuldamata jätta.
Kohtukulud
109. Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Portugali Vabariik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud jätta tema kanda. Kodukorra artikli 69 lõike 4 esimese lõigu alusel kannavad kohtuvaidluses menetlusse astunud liikmesriigid ise oma kohtukulud.
Resolutiivosa
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
1. Jätta hagi rahuldamata.
2. Mõista kohtukulud välja Portugali Vabariigilt.
3. Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik ning Hispaania Kuningriik kannavad oma kohtukulud ise.