62004CJ0310_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑310/04,
betreffende een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 230 EG, ingesteld op 22 juli 2004,
Koninkrijk Spanje,
vertegenwoordigd door M. Muñoz Pérez als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoeker,
tegen
Raad van de Europese Unie,
vertegenwoordigd door M. Balta en F. Florindo Gijón als gemachtigden,
verweerder,
ondersteund door
Commissie van de Europese Gemeenschappen,
vertegenwoordigd door M. Nolin en S. Pardo Quintillán als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
interveniënte,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: C. W. A. Timmermans (rapporteur), kamerpresident, R. Schintgen, R. Silva de Lapuerta, P. Kūris en G. Arestis, rechters,
advocaat-generaal: E. Sharpston,
griffier: L. Hewlett, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 19 januari 2006,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 16 maart 2006,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Het Koninkrijk Spanje verzoekt om nietigverklaring van hoofdstuk 10 bis van titel IV van verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 (PB L 270, blz. 1), dat bij artikel 1, punt 20, van verordening (EG) nr. 864/2004 van de Raad van 29 april 2004 (PB L 161, blz. 48) is ingevoegd (hierna: „verordening nr. 1782/2003, zoals gewijzigd”, en wat hoofdstuk 10 bis van die verordening betreft, hierna eveneens: „nieuwe steunregeling voor katoen”).
Toepasselijke bepalingen
2. Bij de toetreding van de Helleense Republiek tot de Europese Gemeenschappen in 1980 is een steunregeling voor katoen ingesteld bij het aan de toetredingsakte van die lidstaat gehechte Protocol nr. 4 betreffende katoen (PB 1979, L 291, blz. 174; hierna: „Protocol nr. 4”).
3. Deze regeling is voor het eerst op de oogst van 1981 toegepast en is vervolgens uitgebreid bij de toetreding van het Koninkrijk Spanje en de Portugese Republiek tot de Europese Gemeenschappen in 1986.
4. Volgens lid 2 van Protocol nr. 4 heeft bedoelde regeling met name ten doel de katoenproductie te ondersteunen in de gebieden van de Gemeenschap waar zij van belang is voor de landbouweconomie, de betrokken producenten in staat te stellen een redelijk inkomen te verwerven, en de markt te stabiliseren door structuurverbetering inzake het aanbod en het op de markt brengen.
5. Zowel de oorspronkelijke versie van lid 3 van Protocol nr. 4, als de versie ervan die voortvloeit uit verordening (EG) nr. 1050/2001 van de Raad van 22 mei 2001 houdende zesde aanpassing van de steunregeling voor katoen die bij het aan de Akte van Toetreding van Griekenland gehechte Protocol nr. 4 is ingesteld (PB L 148, blz. 1), bepalen dat die regeling „de toekenning van productiesteun [omvat]”.
6. In lid 6 van Protocol nr. 4, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1050/2001, heet het dat „de Raad, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement, met gekwalificeerde meerderheid van stemmen een besluit [neemt] over eventuele aanpassingen van de bij dit protocol ingestelde regeling en de basisvoorschriften vast[stelt] die nodig zijn voor de toepassing van de bepalingen in dit protocol”.
7. Op grond van bedoeld lid 6 heeft de Raad verordening (EG) nr. 1051/2001 van 22 mei 2001 betreffende de steun voor de katoenproductie (PB L 148, blz. 3) vastgesteld.
8. Uit de artikelen 2, 11 en 12 van die verordening blijkt dat de productiesteun voor niet-geëgreneerde katoen gelijk is aan het verschil tussen de door de verordening vastgestelde streefprijs voor katoen en de wereldmarktprijs, en dat die steun aan de egreneringsbedrijven wordt overgemaakt voor de niet-geëgreneerde katoen bij aankoop waarvan zij een prijs hebben betaald die ten minste gelijk is aan de door de verordening vastgestelde minimumprijs.
9. In het kader van de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid heeft de Raad verordening nr. 1782/2003 vastgesteld, die voorziet in gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en voor bepaalde steunregelingen voor landbouwers.
10. Teneinde de steunregelingen voor katoen, olijfolie, ruwe tabak en hop in overeenstemming te brengen met die in andere sectoren van het gemeenschappelijk landbouwbeleid heeft de Raad verordening nr. 864/2004 vastgesteld.
11. De punten 1, 2, 5, 6, 7, 22 en 23 van de considerans van verordening nr. 864/2004 luiden:
„(1) De ontkoppeling van de rechtstreekse steun aan de producenten en de invoering van de bedrijfstoeslagregeling zijn essentiële elementen in het proces van hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, dat erop is gericht over te schakelen van een beleid van prijs‑ en productiesteun op een beleid van inkomenssteun aan de landbouwers. Bij verordening (EG) nr. 1782/2003 zijn deze elementen ingevoerd voor een reeks van landbouwproducten.
(2) Om de kerndoelstellingen van de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid te bereiken, dient de steun voor katoen, olijfolie, ruwe tabak en hop grotendeels te worden ontkoppeld en in de bedrijfstoeslagregeling te worden geïntegreerd.
[...]
(5) De volledige integratie van de huidige steunregeling voor de katoensector in de bedrijfstoeslagregeling zou voor de katoenproducerende regio’s van de Gemeenschap een aanzienlijk risico op ontwrichting van de productie meebrengen. Een deel van de steun dient daarom aan de katoenteelt gekoppeld te blijven via een gewasspecifieke betaling per subsidiabele hectare. Het bedrag ervan dient zo te worden berekend dat economische voorwaarden worden gegarandeerd die in de voor deze teelt geschikte regio’s de voortzetting van activiteit in de katoensector mogelijk maken en die voorkomen dat katoen door andere gewassen wordt weggeconcurreerd. Om dit doel te bereiken is het verantwoord om per lidstaat het totale voor hectaresteun beschikbare bedrag vast te stellen op 35 % van het nationale aandeel in de zijdelings aan de producenten toegekende steun.
(6) De resterende 65 % van het nationale aandeel in de zijdelings aan de producenten toegekende steun dient beschikbaar te zijn voor de bedrijfstoeslagregeling.
(7) Om milieuredenen moet een basisareaal per lidstaat worden vastgesteld, ter beperking van de met katoen beteelde oppervlakten. Bovendien behoren alleen de oppervlakten waarvoor de lidstaten een vergunning hebben verleend, subsidiabel te zijn.
[...]
(22) Ontkoppeling van de steun voor katoen en ruwe tabak kan herstructureringsmaatregelen noodzakelijk maken. Extra communautaire steun voor de productiegebieden van de lidstaten waar in de jaren 2000, 2001 en 2002 communautaire steun voor katoen en ruwe tabak is toegekend, dient beschikbaar te worden gesteld door de overdracht van middelen van rubriek 1 a) naar rubriek 1 b) van de financiële vooruitzichten. Deze extra steun dient te worden gebruikt zoals bepaald in verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL).
(23) Om een harmonische voortzetting van de inkomenssteun aan de producenten in de katoen‑, olijfolie‑ en tabakssector te verzekeren, dient de mogelijkheid van uitstel van de integratie van deze steunregelingen in de bedrijfstoeslagregeling te worden uitgesloten.”
12. Verordening nr. 864/2004 heeft in titel IV van verordening nr. 1782/2003 een hoofdstuk 10 bis, met als opschrift „Gewasspecifieke betaling voor katoen”, ingevoegd, dat de artikelen 110 bis tot en met 110 septies omvat.
13. De artikelen 110 bis tot en met 110 quater van verordening nr. 1782/2003, zoals gewijzigd luiden:
„ Artikel 110 bis
Toepassingsgebied
Aan landbouwers die katoen van GN-code 5201 00 produceren, wordt steun verleend onder de in dit hoofdstuk vastgestelde voorwaarden.
Artikel 110 ter
Subsidiabiliteit
1. De steun wordt toegekend per hectare subsidiabel katoenareaal. Om subsidiabel te zijn moet het areaal bestaan uit landbouwgrond waarvoor de lidstaat een vergunning voor de katoenproductie heeft verleend, zijn ingezaaid met toegelaten rassen en ten minste tot de opening van de katoenbollen in normale groeiomstandigheden in stand worden gehouden.
Indien de katoen het stadium van de opening van de katoenbollen echter niet bereikt als gevolg van door de lidstaat als zodanig erkende uitzonderlijke weersomstandigheden, blijven volledig met katoen ingezaaide arealen voor de steun in aanmerking komen op voorwaarde dat de betrokken oppervlakten tot het tijdstip waarop de katoenbollen hadden moeten opengaan, niet voor enig ander doel dan de productie van katoen zijn gebruikt.
2. De lidstaten verlenen de vergunning, respectievelijk de toelating, voor de in lid 1 bedoelde grond en rassen overeenkomstig uitvoeringsbepalingen en voorwaarden die volgens de in artikel 144, lid 2, bedoelde procedure worden vastgesteld.
Artikel 110 quater
Basisarealen en bedragen
1. De volgende nationale basisarealen worden hierbij vastgesteld:
– Griekenland: 	370 000 ha
– Spanje: 		70 000 ha
– Portugal: 	360 ha.
2. De steun per subsidiabele hectare bedraagt in:
– Griekenland: 	594 EUR voor 300 000 ha en
342,85 EUR voor de resterende 70 000 ha
– Spanje: 1 039 EUR
– Portugal: 556 EUR.
[...]”
14. In de artikelen 110 quinquies en 110 sexies van verordening nr. 1782/2003, zoals gewijzigd, gaat het over erkende brancheorganisaties, die uit katoenproducerende landbouwers en ten minste één egreneringsbedrijf zijn samengesteld, en „zich met name de levering van kwalitatief geschikte niet-geëgreneerde katoen aan het egreneringsbedrijf tot doel stel[len]”. Die brancheorganisaties kunnen ten hoogste de helft van het totale bedrag van de steun waarop de bij haar aangesloten landbouwers recht hebben, differentiëren volgens een door hen vastgestelde schaal die rekening houdt met de kwaliteit van de niet-geëgreneerde katoen.
15. Verordening nr. 864/2004 heeft voorts in verordening nr. 1782/2003 een titel IV ter, met als opschrift „Financiële overdrachten”, ingevoegd, waarin onder meer artikel 143 quinquies, met als opschrift „Financiële overdracht voor herstructurering in de katoenproducerende regio’s” is opgenomen, dat luidt als volgt:
„Vanaf het begrotingsjaar 2007 is per kalenderjaar een bedrag van 22 miljoen EUR, vastgesteld op basis van de gemiddelde uitgaven voor katoen in de jaren 2000, 2001 en 2002, beschikbaar als extra communautaire steun voor maatregelen in katoenproducerende regio’s in het kader van de programmering van de plattelandsontwikkeling die overeenkomstig verordening (EG) nr. 1257/1999 wordt gefinancierd uit de afdeling Garantie van het EOGFL.”
16. Ten slotte is bij verordening nr. 864/2004 in artikel 153 van verordening nr. 1782/2003 een lid 4 bis ingevoegd, waarbij verordening nr. 1051/2001 werd ingetrokken, hoewel zij voor het verkoopseizoen 2005/2006 van toepassing blijft. Volgens artikel 156, lid 2, sub g, van verordening nr. 1782/2003, zoals gewijzigd, is de nieuwe steunregeling voor katoen van toepassing met ingang van 1 januari 2006 voor de op of na die datum ingezaaide katoen.
Conclusies van partijen
17. De Spaanse regering concludeert dat het het Hof behage:
– hoofdstuk 10 bis van titel IV van verordening nr. 1782/2003 zoals gewijzigd, nietig te verklaren;
– de Raad te verwijzen in de kosten.
18. De Raad verzoekt het Hof het beroep ongegrond te verklaren en verzoeker te verwijzen in de kosten.
19. De Commissie, die bij beschikking van de president van het Hof van 21 september 2004 is toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad, concludeert tot verwerping van het beroep.
Het verzoek van de Raad om de zaak naar het Hof te verwijzen opdat deze opnieuw zou worden toegewezen aan de Grote kamer
20. Bij op 5 april 2006 ter griffie van het Hof neergelegde brief heeft de Raad verzocht om de zaak naar het Hof te verwijzen opdat deze opnieuw zou worden toegewezen aan de Grote kamer.
21. Dit verzoek is ingediend op grond van artikel 16, derde alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie, waarin het heet dat het Hof zitting houdt in Grote kamer wanneer een gemeenschapsinstelling die partij is bij het geding daarom verzoekt, en op grond van artikel 44, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie, dat bepaalt dat de rechtsprekende formatie waaraan een zaak is toegewezen, in elke stand van het geding de zaak naar het Hof kan verwijzen opdat deze opnieuw wordt toegewezen aan een grotere formatie.
22. Dienaangaande zij opgemerkt dat het Hof krachtens artikel 16, derde alinea, van zijn Statuut verplicht is in Grote kamer zitting te houden wanneer een gemeenschapsinstelling die partij is bij het geding daarom verzoekt, terwijl een verwijzing als bedoeld in artikel 44, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie een maatregel is waarover de rechtsprekende formatie waaraan de zaak is toegewezen in beginsel ambtshalve en discretionair beslist.
23. Zou een verzoek op grond van artikel 16, derde alinea, van het Statuut evenwel in een vergevorderd stadium van de procedure kunnen worden ingediend, in casu na de sluiting van de mondelinge behandeling en dus in het stadium van de beraadslaging, dan zou de procedure grote vertraging kunnen oplopen, wat gevolgen zou kunnen teweegbrengen die kennelijk in strijd zijn met het vereiste van een goede rechtsbedeling, dat impliceert dat het Hof in iedere zaak die hem wordt voorgelegd moet kunnen verzekeren dat uitspraak wordt gedaan na een efficiënte procedure die binnen een redelijke termijn is afgesloten.
24. Bovendien is het Hof in casu van oordeel dat het over alle gegevens beschikt om uitspraak te kunnen doen.
25. Bijgevolg moet het verzoek van de Raad worden afgewezen.
Het beroep
26. Tot staving van haar beroep voert de Spaanse regering vier middelen aan: 1) schending van Protocol nr. 4; 2) schending van de motiveringsplicht; 3) misbruik van bevoegdheid; en 4) schending van het evenredigheidsbeginsel en van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen.
Eerste middel: schending van Protocol nr. 4
Argumenten van partijen
27. Met haar eerste middel voert de Spaanse regering aan dat artikel 110 ter van hoofdstuk 10 bis van titel IV van verordening nr. 1782/2003, zoals gewijzigd, nu daarin als enige voorwaarde voor de gewasspecifieke steun voor katoen wordt gesteld, dat het areaal ten minste tot de opening van de katoenbollen in stand wordt gehouden, in strijd is met lid 3 van Protocol nr. 4, een gemeenschapsbepaling van primair recht, en in het bijzonder met de in dat lid neergelegde voorwaarde dat sprake moet zijn van een productiesteunregeling.
28. De Spaanse regering stelt namelijk dat het begrip „productie” in lid 3 van Protocol nr. 4 aldus moet worden opgevat dat als toekenningsvoorwaarde voor katoensteun geldt, dat de katoen is geoogst.
29. De verwijzing in de derde overweging van de considerans van bedoeld Protocol naar de betekenis van katoen als grondstof, moet volgens de Spaanse regering aldus worden opgevat dat daarmee geoogst katoen wordt bedoeld, aangezien alleen geoogst katoen industrieel kan worden verwerkt.
30. Bovendien is de precisering in artikel 1 van verordening (EEG) nr. 4006/87 van de Commissie van 23 december 1987 tot wijziging van Protocol nr. 4 betreffende katoen (PB L 377, blz. 49), dat het Protocol „betrekking [heeft] op niet-gekaarde en niet-gekamde katoen die valt onder post 5201 00 van de gecombineerde nomenclatuur”, slechts zinvol wanneer met het woord „katoen” geoogst katoen wordt bedoeld, aangezien katoen, in de fase van de opening van de katoenbollen, noodzakelijkerwijs geoogst is.
31. Ten slotte, volgens een algemeen rechtsbeginsel dat de lidstaten gemeen hebben en dat met name is neergelegd in het burgerlijk wetboek van een aantal van die staten, kan een natuurlijke vrucht, zoals katoen, pas vanaf de oogst ervan als geproduceerd worden beschouwd, aangezien zij daarvoor juridisch niet los van de plant bestaat en dus wordt beschouwd als een onderdeel van de plant zelf.
32. Uit de verplichting om het areaal ten minste tot de opening van de katoenbollen in stand te houden, welke verplichting op grond van verordening nr. 1782/2003, zoals gewijzigd, de enige voorwaarde is om in aanmerking te komen voor de nieuwe katoensteunregeling, volgt echter, anders dan onder de vroegere steunregelingen, niet dat de katoen moet zijn geoogst.
33. De bewoordingen van punt 5 van de considerans van verordening nr. 864/2004 en van hoofdstuk 10 bis van titel IV van verordening nr. 1782/2003, zoals gewijzigd, bevestigen dat de nieuwe steunmaatregel voor katoen een steunmaatregel is voor de teelt van katoen, niet voor de productie ervan.
34. Overigens blijkt uit studies dat het voor landbouwers na de inwerkingtreding van de nieuwe steunregeling voor katoen naar verwachting niet langer rendabel zal zijn om ervoor te zorgen dat de katoen een minimumkwaliteit heeft, en dat zij deze bijgevolg niet langer zullen oogsten.
35. Volgens de indeling van steunmaatregelen voor de toepassing van de Overeenkomst inzake de landbouw, die is opgenomen in bijlage 1 A bij de Overeenkomst tot oprichting van de Wereldhandelsorganisatie, welke Overeenkomst is goedgekeurd bij artikel 1, lid 1, eerste streepje, van besluit 94/800/EG van de Raad van 22 december 1994 betreffende de sluiting, namens de Europese Gemeenschap voor wat betreft de onder haar bevoegdheid vallende aangelegenheden, van de uit de multilaterale handelsbesprekingen in het kader van de Uruguay-Ronde (1986-1994) voortvloeiende overeenkomsten (PB L 336, blz. 1; hierna: „WTO-landbouwovereenkomst”), gaat de nieuwe steunregeling voor katoen bovendien over van de zogeheten „amber box” (productiesteun als bedoeld in artikel 6 van die overeenkomst) naar de zogeheten „blue box” (directe betalingen in het kader van programma’s voor productiebeperking die op een bepaalde oppervlakte en een bepaalde opbrengst zijn gebaseerd, als bedoeld in artikel 6, lid 5 van die overeenkomst).
36. Dit bevestigt, aldus de Spaanse regering, dat onder de nieuwe regeling de productie van katoen niet relevant is.
37. Die regeling kan dus niet worden aangemerkt als een steunregeling voor de productie in de zin van lid 3 van Protocol nr. 4.
38. De Raad betoogt dat de nieuwe steunregeling voor katoen volledig met Protocol nr. 4, en met name met lid 3 daarvan, in overeenstemming is, aangezien wel degelijk sprake is van een productiesteunregeling, ook al volgt de betaling van de steun voortaan op de instandhouding van het gewas tot de fase van de opening van de katoenbollen.
Beoordeling door het Hof
39. Met haar eerste middel betwist de Spaanse regering dat de in de nieuwe steunregeling voor katoen opgenomen nieuwe voorwaarde voor de gewasspecifieke betaling, namelijk dat het areaal ten minste tot de opening van de katoenbollen in stand wordt gehouden, verenigbaar is met lid 3 van Protocol nr. 4.
40. Vaststaat dat deze nieuwe subsidiabiliteitsvoorwaarde niet vereist dat de katoen wordt geoogst. Bijgevolg rijst in het onderhavige middel in wezen de vraag, of de in lid 3 van Protocol nr. 4 neergelegde verplichting tot invoering van een productiesteunregeling aldus moet worden opgevat dat onder een dergelijke regeling de oogst een voorwaarde moet zijn voor de toekenning van steun.
41. Zoals de Raad heeft opgemerkt, verwijst het begrip productie, volgens de normale betekenis ervan, naar een meerfasig procedé.
42. Protocol nr. 4 bevat geen definitie van het begrip productie, en niets in de tekst of de context van die handeling wijst erop, dat dit begrip productie in het kader van bedoeld Protocol een andere strekking heeft dan die welke resulteert uit de normale betekenis ervan.
43. Hierbij zij aangetekend dat uit de vermelding in de considerans van Protocol nr. 4 van de betekenis van katoen als grondstof niet volgt dat het Protocol enkel betrekking heeft op geoogste katoen.
44. Deze vermelding, beschouwd in de context van de considerans waarin zij is opgenomen, moet aldus worden opgevat, dat daarmee enkel wordt benadrukt dat de steunregeling voor katoen, wegens de betekenis van katoen als grondstof, het handelsverkeer met derde landen niet ongunstig zal mogen beïnvloeden.
45. Wat vervolgens de precisering in artikel 1 van verordening nr. 4006/87 betreft, dat Protocol nr. 4 betrekking heeft op niet-gekaarde en niet-gekamde katoen die onder post 5201 00 van de gecombineerde nomenclatuur valt, zij vastgesteld dat deze precisering katoen in de fase van de opening van de katoenbollen volstrekt niet uitsluit. In die fase, net als overigens in de latere fase van de oogst, is katoen immers per definitie niet-gekaard en niet-gekamd.
46. Bovendien is de betekenis van de begrippen productie, product, en vrucht, die, volgens de Spaanse regering, zou kunnen voortvloeien uit gemeenschappelijke definities in het burgerlijk recht van bepaalde lidstaten of zelfs uit de indeling van steunmaatregelen voor de toepassing van de WTO-landbouwovereenkomst, in dit verband irrelevant.
47. Bijgevolg kan de door de Spaanse regering voorgestane definitie van het begrip productie, die kennelijk beperkend is en op grond waarvan dit begrip enkel zou zien op de laatste fase van de productie, de oogst, niet worden aanvaard.
48. Daarenboven moet de normale betekenis van het begrip productie, waarmee, in zijn geheel beschouwd, het productieprocedé wordt bedoeld, in verband worden gebracht met de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover de Raad op grond van lid 6 van Protocol nr. 4 beschikt om een besluit te nemen over eventuele aanpassingen van de bij dit Protocol ingestelde regeling en om de basisvoorschriften vast te stellen die nodig zijn voor de toepassing van de bepalingen ervan.
49. In het kader van die ruime bevoegdheid kan de Raad de toekenning van steun voor katoen afhankelijk stellen van de voorwaarde dat een bepaalde fase in de katoenteelt moet zijn bereikt.
50. De gekozen maatregel moet echter evenredig zijn aan de in lid 2 van Protocol nr. 4. gestelde doelstellingen. De vraag of dit in casu het geval is, is aan de orde in het tweede onderdeel van het vierde middel van de Spaanse regering.
51. In beginsel stond het de gemeenschapswetgever dus vrij om een van de fasen van de teelt aan te merken als subsidiabiliteitsvoorwaarde voor katoen, in casu is dit de fase van de opening van de katoenbollen, in plaats van de latere fase van de oogst, die in de vroegere steunregelingen moest zijn voltooid.
52. De verwijzing in punt 5 van de considerans van verordening nr. 864/2004 en in de titel van hoofdstuk 10 bis van titel IV van verordening nr. 1782/2003, zoals gewijzigd, naar de nieuwe steunregeling als steun voor de teelt van katoen, betekent dus niet dat die steunmaatregel geen steun is bij de productie van katoen in de zin van lid 3 van Protocol nr. 4.
53. Hieruit moet worden geconcludeerd dat het begrip productiesteun in de zin van lid 3 van Protocol nr. 4 niet in de weg staat aan de in de nieuwe steunregeling voor katoen opgenomen voorwaarde om in aanmerking te komen voor de gewasspecifieke betaling, namelijk dat het areaal ten minste tot de opening van de katoenbollen in stand wordt gehouden.
54. Het eerste middel moet dus worden afgewezen.
Tweede middel: schending van de motiveringsplicht
Argumenten van partijen
55. Met haar tweede middel stelt de Spaanse regering dat de motiveringsverplichting van artikel 253 EG niet in acht is genomen bij de vaststelling van de nieuwe steunregeling voor katoen, aangezien in verordening nr. 864/2004, waarbij die regeling is ingesteld, niet de redenen zijn vermeld die de gemeenschapswetgever ertoe hebben gebracht de oude regeling, die voorzag in zijdelingse steun welke door de egreneringsbedrijven naar gelang van de geoogste katoen aan de producenten werd overgemaakt, te vervangen door een regeling die voorziet in rechtstreekse steun aan de producenten, met van toen af aan als enige toekenningsvoorwaarde dat de katoenteelt in stand wordt gehouden tot de fase van de opening van de katoenbollen.
56. De Raad is van mening dat de grenzen die het Hof in zijn rechtspraak heeft gesteld aan de motivering van normatieve handelingen van algemene toepassing, in acht zijn genomen. Dienaangaande volstaat de vaststelling dat in verordening nr. 864/2004 de algemene redenen zijn uiteengezet die de gemeenschapswetgever er in het kader van zijn ruime discretionaire bevoegdheid toe hebben gebracht om de bestreden bepalingen vast te stellen. Bovendien diende de gemeenschapswetgever niet specifiek aan te geven waarom de betaling van de gekoppelde steun onder de nieuwe regeling niet langer verband houdt met de hoeveelheid geoogste katoen of de kwaliteit ervan, maar met de teelt van katoen op een bepaalde oppervlakte.
Beoordeling door het Hof
57. Volgens vaste rechtspraak moet de door artikel 253 EG vereiste motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en moet de redenering van de instelling die de handeling heeft vastgesteld, er duidelijk en ondubbelzinnig in tot uiting komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de gemeenschapsrechter zijn toezicht kan uitoefenen. Het is evenwel niet noodzakelijk, dat alle gegevens feitelijk en rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 253 EG voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de tekst ervan, doch ook op de context waarin deze is genomen en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie met name arrest van 14 juli 2005, Nederland/Commissie, C‑26/00, Jurispr. blz. I‑6527, punt 113 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
58. Betreft het, zoals in casu, een handeling die algemene toepassing moet vinden, dan kan in de motivering worden volstaan met de vermelding in het algemeen van de omstandigheden die tot de vaststelling van de handeling hebben geleid, en van haar algemene doelstellingen (zie met name arrest van 10 maart 2005, Spanje/Raad, C‑342/03, Jurispr. blz. I‑1975, punt 55).
59. Bovendien heeft het Hof bij herhaling geoordeeld, dat indien het door de instelling nagestreefde doel, wat het wezenlijke betreft, uit een handeling van algemene toepassing blijkt, het te ver zou gaan om voor elke technische keuze van die instelling een specifieke motivering te verlangen (zie met name arrest van 19 november 1998, Spanje/Raad, C‑284/94, Jurispr. blz. I‑7309, punt 30).
60. Dienaangaande zij vastgesteld dat de omstandigheden die de gemeenschapswetgever ertoe hebben gebracht verordening nr. 864/2004 vast te stellen, en bedoelde algemene doelstellingen, transparant en duidelijk worden samengevat in de considerans van die verordening.
61. Uit de eerste twee punten van de considerans van bedoelde verordening blijkt immers dat de wijzigingen ingevolge die handeling ten doel hebben de steunregelingen voor bepaalde sectoren van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, waaronder de katoensector, in overeenstemming te brengen met de doelstellingen van de bij verordening nr. 1782/2003 doorgevoerde hervorming van de andere sectoren van dat beleid.
62. Het tweede punt van de considerans preciseert dat die doelstellingen voor de betrokken sectoren de overschakeling met zich brengen van een beleid van prijs‑ en productiesteun op een beleid van inkomenssteun aan de landbouwers, en dus de ontkoppeling van een groot gedeelte van de steun, en de integratie ervan in de bedrijfstoeslagregeling.
63. Vervolgens is in de punten 5 en 6 van de considerans van verordening nr. 864/2004 vermeld waarom de katoensteun niet volledig kan worden ontkoppeld. Daarin wordt eveneens uiteengezet op basis waarvan het bedrag van de steun, die gekoppeld moet blijven, wordt berekend, dat dit bedrag overeenstemt met 35 % van de totale bestaande zijdelingse steun, en dat de resterende 65 % van dat totaalbedrag voor de bedrijfstoeslagregeling beschikbaar dient te zijn.
64. Hieruit moet worden geconcludeerd, dat het doel, wat het wezenlijke betreft, dat de Raad heeft nagestreefd met de vaststelling van verordening nr. 864/2004, voor zover daarbij de nieuwe steunregeling voor katoen wordt ingesteld, duidelijk kan worden teruggevonden in deze punten van de considerans.
65. Bijgevolg diende de gemeenschapswetgever niet ook nog eens specifiek elke technische keuze te motiveren, zoals deze om als voorwaarde voor de toekenning van de gewasspecifieke betaling voor katoen te verlangen, dat de katoenteelt tot de fase van de opening van de katoenbollen in stand wordt gehouden.
66. Derhalve moet ook het tweede middel worden afgewezen.
Derde middel: misbruik van bevoegdheid
Argumenten van partijen
67. De Spaanse regering betoogt dat verordening nr. 864/2004, voor zover daarbij de nieuwe steunregeling voor katoen wordt ingesteld, nietig is wegens misbruik van bevoegdheid, aangezien zij op grond van lid 6 van Protocol nr. 4 is vastgesteld, maar met een andere doelstelling dan in die bepaling wordt beoogd en voornamelijk ter omzeiling van de specifieke procedure waarin het EG-Verdrag voorziet om de bepalingen van primair recht die in bedoeld Protocol zijn opgenomen te wijzigen.
68. De Raad stelt dat de instelling van de nieuwe steunregeling voor katoen bij de bestreden bepalingen van verordening nr. 1782/2003, zoals gewijzigd, volledig in overeenstemming is met het in lid 6 van Protocol nr. 4 bedoelde begrip „eventuele aanpassingen”, zodat geen sprake kan zijn van misbruik van bevoegdheid.
Beoordeling door het Hof
69. Zoals het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld, is van misbruik van bevoegdheid slechts sprake wanneer op grond van objectieve, relevante en overeenstemmende aanwijzingen blijkt dat de handeling uitsluitend of althans overwegend is vastgesteld om andere dan de aangegeven doelen te bereiken, of om zich te onttrekken aan de toepassing van een procedure waarin het Verdrag speciaal heeft voorzien om aan de omstandigheden van het geval het hoofd te bieden (zie in die zin met name arrest van 10 maart 2005, Spanje/Raad, reeds aangehaald, punt 64 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
70. Vastgesteld moet worden dat de Spaanse regering geen dergelijke aanwijzingen heeft verstrekt.
71. Wat de doelstellingen betreft die de Raad voor ogen had bij de vaststelling van verordening nr. 864/2004, voor zover daarbij de nieuwe steunregeling voor katoen wordt ingevoerd, wijst niets in de processtukken erop, dat de Raad uitsluitend of althans overwegend een ander doel heeft nagestreefd dan vermeld in de punten 1 en 2 van de considerans van die verordening, namelijk de steunregeling in de katoensector aan te passen aan de doelstellingen van de hervorming die bij verordening nr. 1782/2003 reeds in andere sectoren van het gemeenschappelijk landbouwbeleid was doorgevoerd.
72. De Spaanse regering heeft evenmin aangetoond dat de Raad met de vaststelling van verordening nr. 864/2004 op basis van lid 6 van Protocol nr. 4 uitsluitend of althans overwegend heeft beoogd zich te onttrekken aan de toepassing van de procedure voor de wijziging van bepalingen van primair recht.
73. Hierbij zij aangetekend, dat de Raad met lid 6 van Protocol nr. 4 als rechtsgrondslag over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt om een besluit te nemen over eventuele aanpassingen van de bij dat Protocol ingestelde steunregeling voor katoen.
74. De Spaanse regering heeft niets aangevoerd waaruit blijkt dat de Raad in werkelijkheid een andere doelstelling heeft nagestreefd dan het doorvoeren van dergelijke aanpassingen, en dat hij dus uitsluitend of althans overwegend van de procedure voor de vaststelling van die aanpassingen van punt 6 van Protocol nr. 4 gebruik had gemaakt om zich te onttrekken aan de toepassing van de procedure voor de wijziging van bepalingen van primair recht.
75. Ten slotte zij vastgesteld dat uit punt 5 van de considerans van verordening nr. 864/2004 blijkt dat de Raad, met de vaststelling van die handeling, voor zover daarbij de steunregeling voor katoen wordt gewijzigd, de in lid 2 van Protocol nr. 4 vermelde doelstellingen in acht heeft willen nemen, namelijk de katoenproductie te ondersteunen in de gebieden van de Gemeenschap waar zij van belang is voor de landbouweconomie, de betrokken producenten in staat te stellen een redelijk inkomen te verwerven, en de markt te stabiliseren door structuurverbetering inzake het aanbod en het op de markt brengen.
76. De vraag of die doelstelling is bereikt is aan de orde in het tweede onderdeel van het vierde middel, dat is ontleend aan schending van het evenredigheidsbeginsel. In het kader van het onderhavige middel moet zij dus niet worden onderzocht.
77. Gelet op het voorgaande moet ook het derde middel worden verworpen.
Vierde middel: schending van het evenredigheidsbeginsel en van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen
78. In de eerste plaats dient het tweede onderdeel van het onderhavige middel te worden onderzocht, waarin het gaat over het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen; vervolgens zal het eerste onderdeel van het middel worden onderzocht, dat betrekking heeft op het evenredigheidsbeginsel.
Schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen
– Argumenten van partijen
79. De Spaanse regering stelt dat de vaststelling van verordening nr. 864/2004, waarbij de nieuwe steunregeling voor katoen in ingevoerd, het gewettigd vertrouwen van de marktdeelnemers in de katoensector heeft geschonden, die mochten verwachten dat zij verder in aanmerking zouden blijven komen voor een steunregeling die in ieder geval in overeenstemming is met de in lid 2 van Protocol nr. 4 vermelde doelstellingen, met name het behoud van de katoenproductie in bepaalde gebieden van de Gemeenschap, en het vereiste dat er een productiesteunregeling zoals bedoeld in lid 3 van het Protocol moet bestaan.
80. De Raad betoogt dat de vaststelling van bedoelde verordening het gewettigd vertrouwen van de marktdeelnemers in de katoensector in de handhaving van een met Protocol nr. 4 verenigbare steunregeling niet heeft geschonden, aangezien de nieuwe steunregeling voor katoen volledig in overeenstemming is met de doelstellingen van het Protocol en hen niet de door de Spaanse regering gestelde aanzienlijke schade doet lijden, nu de inkomsten van bedoelde marktdeelnemers op hetzelfde peil blijven.
– Beoordeling door het Hof
81. Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan op het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen een beroep worden gedaan door iedere marktdeelnemer bij wie een instelling gegronde verwachtingen heeft gewekt. Wanneer een voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer echter de vaststelling van een voor zijn belangen nadelige communautaire maatregel kon voorzien, kan hij zich niet op dit beginsel beroepen wanneer die maatregel wordt vastgesteld. Bovendien is het vertrouwensbeginsel weliswaar één van de fundamentele beginselen van de Gemeenschap, doch de marktdeelnemers mogen niet vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie die de gemeenschapsinstellingen in het kader van hun beoordelingsvrijheid kunnen wijzigen. Dit is met name het geval op een gebied als dat van de gemeenschappelijke marktordeningen, waarvan het doel een voortdurende aanpassing aan de wijzigingen van de economische situatie meebrengt (arrest van 15 juli 2004, Di Lenardo en Dilexport, C‑37/02 en C‑38/02, Jurispr. blz. I‑6911, punt 70 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
82. In het onderhavige geval heeft de Spaanse regering niets aangevoerd waaruit blijkt dat de betrokken marktdeelnemers een door de gemeenschapsinstellingen gewekte gegronde verwachting konden koesteren, dat de steunregeling die vóór de wijziging bij verordening nr. 864/2004 in de katoensector gold, ongewijzigd zou blijven.
83. Daarenboven kan in casu geen beroep worden gedaan op het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, aangezien een voorzichtig en bezonnen marktdeelnemer de vaststelling van verordening nr. 864/2004 en de daarbij vastgestelde hervorming van de steunregeling voor katoen kon voorzien.
84. Zoals de advocaat-generaal in punt 70 van haar conclusie heeft opgemerkt, kan deze hervorming immers worden ingepast in een ruimere fundamentele hervorming, die sinds 1992 op politiek vlak werd besproken en die overigens specifiek aan de orde was in punt 2 van mededeling COM(2003) 698 def. van de Commissie van 20 november 2003, waarin een voorstel tot wijziging van verordening nr. 1782/2003 was opgenomen en waarvoor een kennisgeving in het Publicatieblad was gepubliceerd (PB 2004, C 96, blz. 5). Daarenboven was de steunregeling voor de katoensector in het verleden reeds herhaaldelijk grondig hervormd.
85. Voor zover de Spaanse regering ten slotte schending stelt van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen op grond dat de nieuwe steunregeling voor katoen niet beantwoordt aan de doelstellingen van Protocol nr. 4, valt dit betoog samen met het betoog tot staving van het eerste onderdeel van het vierde middel, zodat het niet moet worden onderzocht in het kader van het onderhavige onderdeel.
86. Bijgevolg moet het tweede onderdeel van het vierde middel, dat is ontleend aan schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, worden afgewezen.
Schending van het evenredigheidsbeginsel
– Argumenten van partijen
87. De Spaanse regering betoogt in wezen dat de maatregelen in het kader van de nieuwe steunregeling voor katoen, in het bijzonder de vaststelling van het bedrag van de gewasspecifieke betaling voor katoen op 35 % van het onder de vroegere steunregeling beschikbare steunbedrag, en het feit dat voor subsidiabiliteit enkel is vereist dat de teelt ten minste tot de opening van de katoenbollen in stand wordt gehouden, kennelijk ongeschikt zijn ter bereiking van de doelstelling die in punt 5 van de considerans van die verordening is uiteengezet, en die overeenkomt met de doelstelling van lid 2 van Protocol nr. 4. Bijgevolg is het evenredigheidsbeginsel geschonden.
88. Volgens de Spaanse regering blijkt immers uit twee door haar overgelegde onderzoeken dat te voorzien valt dat die maatregelen ertoe zullen leiden dat de rentabiliteit van de katoenproductie in de betrokken Spaanse gebieden niet langer zal zijn verzekerd.
89. In het bijzonder zullen zij waarschijnlijk tot gevolg hebben dat een deel van de Spaanse productie van ruwe katoen zal wegvallen, of zelfs door andere gewassen zal worden verdrongen, en dat de verwerkingscapaciteit van de egreneringsfabrieken in de productiegebieden aanzienlijk minder benut zal worden, waardoor het economisch voortbestaan van die fabrieken in het gedrang zou komen en deze zelfs eventueel definitief zouden moeten sluiten.
90. Deze laatste ontwikkeling zou de katoenproductie verder kunnen doen dalen, aangezien deze niet kan plaatsvinden zonder de aanwezigheid – en dus het economisch voortbestaan – van dergelijke fabrieken in de nabijheid van de betrokken productiegebieden, nu katoen vóór de verwerking ervan slechts een geringe handelswaarde heeft en niet over grote afstanden kan worden vervoerd.
91. De Raad en de Commissie betogen dat de litigieuze maatregelen niet kennelijk ongeschikt zijn ter bereiking van de in lid 2 van Protocol nr. 4 en in punt 5 van de considerans van verordening nr. 864/2004 vermelde doelstellingen.
92. Onder de nieuwe steunregeling voor katoen zijn de inkomsten van de producenten, te weten de bedrijfstoeslag plus de specifieke hectaresteun en de verkoopprijs van de oogst, in grote lijnen gelijk gebleven aan die onder de oude steunregeling, zodat de invoering van die nieuwe regeling de rentabiliteit van de katoenproductie niet negatief heeft beïnvloed.
93. Bovendien blijkt volgens de Raad en de Commissie uit een onderzoek waarin de onder de nieuwe regeling te verwachten rentabiliteit van de katoenteelt werd vergeleken met die van de teelt van andere gewassen, dat het bedrag van de specifieke hectaresteun was vastgesteld op een niveau waarop de katoenproducenten een brutomarge exclusief bedrijfstoeslag kunnen realiseren die vergelijkbaar is met die van andere gewassen, zoals durumtarwe of maïs.
94. Nu de katoenteelt naar verwachting rendabel zal blijven, is het onwaarschijnlijk dat deze door andere gewassen zal worden verdrongen.
– Beoordeling door het Hof
95. Om te beginnen zij herinnerd aan de vaste rechtspraak van het Hof inzake het evenredigheidsbeginsel, zoals dit inzonderheid toepassing vindt in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
96. De communautaire wetgever beschikt op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid over een ruime beoordelingsvrijheid in overeenstemming met de hem bij de artikelen 34 EG tot en met 37 EG toegekende politieke verantwoordelijkheid. Derhalve dient het toezicht van de gemeenschapsrechter zich te beperken tot het onderzoek of bij de vaststelling van de betrokken maatregel geen kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid is begaan, dan wel of het betrokken orgaan de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid niet kennelijk heeft overschreden (arrest van 12 juli 2001, Jippes e.a., C‑189/01, Jurispr. blz. I‑5689, punt 80 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
97. Wat de evenredigheidstoetsing betreft, mogen handelingen van gemeenschapsinstellingen volgens het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, niet buiten de grenzen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de rechtmatige doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel (arrest Jippes e.a., reeds aangehaald, punt 81 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
98. Wat de rechterlijke toetsing van de wijze van uitvoering van een dergelijk beginsel betreft, kan, gezien de ruime discretionaire bevoegdheid waarover de gemeenschapswetgever op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid beschikt, aan de wettigheid van een op dit gebied vastgestelde maatregel slechts worden afgedaan, wanneer de maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel (arrest Jippes e.a., reeds aangehaald, punt 82 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
99. De vraag is dus niet, of de door de wetgever vastgestelde maatregel de enig mogelijke of de best mogelijke maatregel was, doch of hij kennelijk ongeschikt was (zie in die zin arrest Jippes e.a., reeds aangehaald, punt 83).
100. Wat de bij verordening nr. 864/2004 ingevoerde nieuwe steunregeling voor katoen betreft, blijkt uit punt 5 van de considerans van die verordening dat het bedrag van de gewasspecifieke betaling voor katoen zo is berekend dat economische voorwaarden worden gegarandeerd die in de voor deze teelt geschikte regio’s de voortzetting van de activiteit in die landbouwsector mogelijk maken en die aldus voorkomen dat katoen door andere gewassen wordt verdrongen.
101. Die doelstelling geeft uitdrukking aan en preciseert de in lid 2 van Protocol nr. 4 vermelde doelstellingen, naar luid waarvan de regeling voor productiesteun in de katoensector met name ten doel heeft de katoenproductie te ondersteunen in de gebieden van de Gemeenschap waar zij van belang is voor de landbouweconomie, de betrokken producenten in staat te stellen een redelijk inkomen te verwerven, en de markt te stabiliseren door structuurverbetering inzake het aanbod en het op de markt brengen.
102. Zoals blijkt uit de in de punten 98 en 99 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak, noopt het onderhavige onderdeel van het middel van de Spaanse regering tot het onderzoek van de vraag, of de litigieuze maatregelen van de nieuwe steunregeling voor katoen kennelijk ongeschikt zijn ter bereiking van die doelstelling, die in wezen bestaat in de vaststelling van de gewasspecifieke betaling voor katoen op een zodanig niveau dat een voldoende rentabiliteit is gewaarborgd, zodat de katoenproductie kan worden voortgezet in de voor deze teelt geschikte regio’s, waardoor wordt voorkomen dat katoen door andere gewassen wordt verdrongen.
103. Dienaangaande staat vast dat de Commissie vóór de vaststelling van verordening nr. 864/2004 geen onderzoek heeft verricht naar de waarschijnlijke sociaal-economische gevolgen van de voorgestelde hervorming in de katoensector, terwijl dergelijke onderzoeken wél waren verricht in het kader van de hervorming van de steunregelingen in andere sectoren, waaronder de tabakssector.
104. Bijgevolg rijst de vraag, op welke basis het bedrag van de gewasspecifieke betaling voor katoen is vastgesteld, en dus, of de gemeenschapswetgever op die basis, zonder overschrijding van zijn ruime beoordelingsbevoegdheid, tot het besluit kon komen dat dit bedrag, dat is vastgesteld op 35 % van het totaalbedrag van de steun onder de vroegere steunregeling, volstond ter bereiking van de nagestreefde doelstelling, namelijk de rentabiliteit en dus de voortzetting van die teelt te verzekeren.
105. In dat verband verwijst de Raad naar een door de Commissie opgestelde tabel, waarin de onder de nieuwe regeling te verwachten rentabiliteit van de katoenteelt werd vergeleken met die van alternatieve teelten. De Raad merkt op dat deze cijfergegevens hem werden verstrekt opdat hij er bij de vaststelling van verordening nr. 864/2004 rekening mee zou kunnen houden.
106. Volgens dit onderzoek bedraagt de brutomarge per hectare exclusief bedrijfstoeslag voor katoen 744 EUR, en ligt zij dus tussen bedoelde marge voor durumtarwe, van 334 EUR, en die voor maïs, van 914 EUR. Ter terechtzitting heeft de Commissie verklaard dat blijkens deze cijfergegevens de katoenteelt na de inwerkingtreding van de hervorming rendabel zal blijven en zal kunnen blijven voortbestaan.
107. Bedoelde marge wordt berekend aan de hand van een formule die er in wezen op neerkomt dat op de inkomsten per hectare – die bestaan uit de verkoopprijs van de ruwe katoen, namelijk 750 EUR, en de gewasspecifieke betaling van 1 039 EUR, dus in totaal 1 789 EUR − de productiekosten, dit is de som van de specifieke en de algemene kosten, die volgens de Commissie 1 045 EUR per hectare bedragen, in mindering worden gebracht.
108. De Raad heeft evenwel gesteld dat bij het onderzoek van de toekomstige rentabiliteit van de katoenteelt eveneens rekening moet worden gehouden met de inkomsten uit de bedrijfstoeslag, die overeenstemt met 65 % van de steun in die sector.
109. Nu onder de nieuwe steunregeling voor katoen de som van de gekoppelde en de ontkoppelde steun gelijk is aan het totaalbedrag van de zijdelings toegekende steun onder de vroegere steunregeling, staat de toekomstige rentabiliteit van de katoenteelt buiten kijf. Bij de hervorming van de steun aan de katoenteelt is immers uitgegaan van de begrotingsneutraliteit van die hervorming.
110. Die stelling moet worden afgewezen. Zoals de Spaanse regering heeft opgemerkt zonder door de Commissie te zijn weersproken, moet, nu sprake is van een vergelijkend onderzoek van de rentabiliteit van alternatieve teelten, met de bedrijfstoeslag geen rekening worden gehouden, aangezien bij de toekenning daarvan niet wordt gezien naar de gekozen teelt en deze zelfs wordt toegekend indien de landbouwer zou besluiten niets te produceren.
111. Die toeslag heeft dus geen enkele invloed op de beslissing van de landbouwer om de ene teelt boven een andere te verkiezen. De begrotingsneutraliteit van de hervorming is als zodanig irrelevant bij de beoordeling of landbouwers in de toekomst niet zullen besluiten de teelt van katoen stop te zetten, of ze eventueel te vervangen door andere gewassen.
112. Voorts heeft de Spaanse regering op basis van twee onderzoeken bepaalde cijfergegevens betwist, die de Commissie bij de berekening van de rentabiliteit van de katoenteelt had gebruikt, inzonderheid die welke met de productiekosten verband hielden.
113. Volgens die onderzoeken bedroegen de productiekosten in werkelijkheid ten minste 1 861,81 EUR per hectare. Hierin zijn de loonkosten begrepen, die ten onrechte niet waren opgenomen in het desbetreffende bedrag waar de Commissie is van uitgegaan. Door de toevoeging van de loonkosten aan het door de Commissie gehanteerde bedrag van 1 045 EUR per hectare zou het door de Commissie vastgestelde bedrag nog maar 10 % afwijken van het door de Spaanse regering genoemde bedrag van de totale productiekosten.
114. Aangezien de katoenteelt veel arbeidsintensiever is dan andere teelten, is het volgens de Spaanse regering absoluut noodzakelijk met die kosten rekening te houden bij het onderzoek van de toekomstige rentabiliteit van die teelt.
115. Was in de berekening van de Commissie met de loonkosten en bovendien met het thans op de markt geldende verkoopprijsniveau rekening gehouden, dan zou volgens de Spaanse regering hieruit blijken dat onder de nieuwe steunregeling de productiekosten hoger zijn dan de inkomsten van de producenten, zodat de te verwachten brutomarge voor katoen nul is, of zelfs negatief, waardoor de landbouwers het risico lopen verlies te lijden indien zij de katoenteelt voortzetten.
116. In antwoord op haar ter terechtzitting hierover gestelde vragen, heeft de Commissie uiteengezet dat in het bedrag van 1 045 EUR per hectare waarvan zij was uitgegaan voor de van de productiekosten deel uitmakende algemene kosten, bepaalde loonkosten waren begrepen, waaronder die van de tijdelijke werknemers of seizoenarbeiders, en van de personen die een bepaald werk uitvoeren.
117. Volgens de Commissie moet in een vergelijkend onderzoek van de rentabiliteit van gewassen echter alleen rekening worden gehouden met de specifieke kosten, dit zijn de kosten die verband houden met de betrokken teelten, en niet met de vaste kosten, die met de exploitatie verband houden. Daarom hield de Commissie geen rekening met de vaste loonkosten, zoals de kosten van de arbeid van de landbouwers en hun familie.
118. Hieraan heeft de Commissie toegevoegd, dat die laatste kosten hoe dan ook niet konden worden opgenomen in de berekening van de rentabiliteit. Enerzijds waren immers voor die kosten grote, overigens onverklaarbare, verschillen vastgesteld tussen de cijfergegevens van de verschillende regio’s, zodat die gegevens niet betrouwbaar waren. Anderzijds is het bijzonder moeilijk om die kosten te verdelen over de verschillende teelten en andere activiteiten van iedere boerderij.
119. Gelet op deze preciseringen rijst de vraag, of de gemeenschapsinstellingen het evenredigheidsbeginsel hebben geschonden, waar zij het bedrag van de gewasspecifieke betaling voor katoen hebben vastgesteld op basis van het in punt 105 van het onderhavige arrest bedoelde vergelijkend onderzoek.
120. Het is juist dat de beoordeling van de gemeenschapswetgever, wanneer deze, zoals in casu, de toekomstige gevolgen van een vast te stellen regeling dient te beoordelen en die gevolgen niet met zekerheid zijn te voorzien, slechts kan worden afgekeurd indien zij, gelet op de gegevens waarover de wetgever ten tijde van de vaststelling van de betrokken regeling beschikte, kennelijk onjuist is (arrest Jippes e.a., reeds aangehaald, punt 84 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
121. Daarenboven is het zo dat de ruime beoordelingsbevoegdheid van de gemeenschapswetgever, waarvan de uitoefening bijgevolg door de rechter beperkt wordt getoetst, niet slechts de aard en de draagwijdte van de vast te stellen bepalingen geldt, doch tot op zekere hoogte ook de vaststelling van de basisgegevens (zie met name arrest van 25 oktober 2001, Italië/Raad, C‑120/99, Jurispr. blz. I‑7997, punt 44).
122. Een dergelijke rechterlijke toetsing, ook al is de draagwijdte ervan beperkt, vereist evenwel dat de gemeenschapsinstellingen die de betrokken handeling hebben vastgesteld, voor het Hof kunnen aantonen dat zij bij de vaststelling van de handeling hun beoordelingsbevoegdheid daadwerkelijk hebben uitgeoefend, wat veronderstelt dat rekening wordt gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden van de situatie welke die handeling heeft willen regelen.
123. Hieruit volgt dat die instellingen ten minste de basisgegevens moeten kunnen overleggen en duidelijk en ondubbelzinnig uiteenzetten, waarmee rekening moest worden gehouden als grondslag voor de litigieuze maatregelen van die handeling en waarvan de uitoefening van hun beoordelingsbevoegdheid afhing.
124. Zoals opgemerkt in de punten 116 tot en met 118 van het onderhavige arrest, blijkt uit de preciseringen van de Commissie ter terechtzitting dat bepaalde loonkosten niet zijn meegerekend, zodat daarmee geen rekening is gehouden bij haar vergelijkend onderzoek van de onder de nieuwe steunregeling te verwachten rentabiliteit van de katoenteelt, op grond waarvan het bedrag van de gewasspecifieke betaling voor katoen is vastgesteld.
125. De Spaanse regering heeft echter op grond van met cijfergegevens onderbouwde onderzoeken betoogd dat die kosten kunnen worden berekend, dat zij aanzienlijk zijn, en dat de in aanmerkingneming ervan ernstige twijfel kon doen rijzen omtrent de rentabiliteit van de katoenteelt onder de nieuwe steunregeling.
126. Zonder dat uitspraak behoeft te worden gedaan over de juistheid van de door beide partijen verstrekte cijfergegevens, zij vastgesteld dat de relevantie van de betrokken loonkosten bij de berekening van de productiekosten van katoen en van de te verwachten rentabiliteit van die teelt als zodanig moeilijk lijkt te kunnen worden betwist. De door de Commissie aangevoerde omstandigheid, dat het verkrijgen van deze gegevens een aantal technische problemen zou hebben gesteld, kan niet afdoen aan de relevantie van die gegevens.
127. Bovendien zij opgemerkt dat de Raad en de Commissie geen precieze argumenten hebben aangevoerd ter weerlegging van de zienswijze van de Spaanse regering, dat de inaanmerkingneming van deze kosten een dusdanige verhoging van de productiekosten van katoen met zich brengt dat een toereikende rentabiliteit van de katoenteelt onder de nieuwe steunregeling niet is verzekerd, zodat het gevaar bestaat dat de katoenteelt – althans voor een belangrijk gedeelte – zal worden stopgezet, of eventueel door andere gewassen verdrongen.
128. Overigens staat vast dat de mogelijke gevolgen van de hervorming van de steunregeling voor katoen voor de economische positie van de egreneringsbedrijven niet zijn onderzocht.
129. Zoals de Raad terecht heeft opgemerkt, ziet het uit lid 2 van Protocol nr. 4 voortvloeiende vereiste van de handhaving van de rentabiliteit van de katoenproductie als zodanig op de katoenproducenten en niet op de egreneringsbedrijven.
130. Een passend onderzoek van de weerslag van bedoelde hervorming op de rentabiliteit van de katoenproductie vereist evenwel dat de mogelijke gevolgen van de hervorming voor de egreneringsbedrijven in de productiegebieden worden onderzocht.
131. Zoals de Spaanse regering onweersproken heeft gesteld, is de katoenproductie immers niet economisch haalbaar zonder de aanwezigheid van dergelijke onder economisch rendabele voorwaarden opererende ondernemingen in de nabijheid van de productiegebieden, nu katoen voor de verwerking ervan slechts een geringe handelswaarde heeft en niet over grote afstanden kan worden vervoerd.
132. De productie van katoen en de verwerking ervan door de egreneringsbedrijven zijn dus kennelijk onlosmakelijk verbonden. Bijgevolg zijn de mogelijke gevolgen van de hervorming van de steunregeling voor katoen voor het economisch voortbestaan van de egreneringsbedrijven een basisgegeven waarmee rekening moet worden gehouden bij de beoordeling van de rentabiliteit van de katoenteelt.
133. In die omstandigheden zij vastgesteld dat de Raad, die verordening nr. 864/2004 heeft vastgesteld, voor het Hof niet heeft aangetoond dat hij bij de vaststelling van de bij die verordening ingestelde nieuwe steunregeling voor katoen zijn beoordelingsbevoegdheid daadwerkelijk heeft uitgeoefend, wat veronderstelde dat rekening werd gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden van de situatie, waaronder de aan de katoenteelt verbonden loonkosten en het voortbestaan van de egreneringsbedrijven, die ter beoordeling van de rentabiliteit van die teelt in aanmerking moesten worden genomen.
134. Hieruit volgt dat het Hof op basis van de door de gemeenschapsinstellingen verstrekte gegevens niet kan nagaan of de gemeenschapswetgever, zonder overschrijding van zijn ruime beoordelingsbevoegdheid ter zake, tot het besluit kon komen dat de vaststelling van het bedrag van de gewasspecifieke betaling voor katoen op 35 % van het totaalbedrag van de steun onder de vroegere steunregeling, volstond ter bereiking van de in punt 5 van de considerans van verordening nr. 864/2004 uiteengezette doelstelling, namelijk de rentabiliteit en dus de voortzetting van die teelt te verzekeren, welke doelstelling overeenkomt met de in lid 2 van Protocol nr. 4 vermelde doelstelling.
135. Bijgevolg moet worden geconcludeerd dat het evenredigheidsbeginsel is geschonden.
136. Hieruit volgt dat het vierde middel, voor zover het is ontleend aan schending van dit beginsel, gegrond is, en dat het beroep moet worden toegewezen.
137. Gelet op een en ander moet hoofdstuk 10 bis van titel IV van verordening nr. 1782/2003, zoals gewijzigd, dus nietig worden verklaard.
Beperking van de gevolgen van de nietigverklaring
138. Volgens artikel 231, tweede alinea, EG kan het Hof, zo het dit nodig oordeelt, die gevolgen van de nietig verklaarde verordening aanwijzen, welke als gehandhaafd moeten worden beschouwd.
139. In casu zij eraan herinnerd dat de nieuwe steunregeling voor katoen volgens artikel 156, lid 2, sub g, van verordening nr. 1782/2003, zoals gewijzigd, van toepassing is met ingang van 1 januari 2006 voor de op of na die datum ingezaaide katoen.
140. Bijgevolg hebben de landbouwers van de betrokken lidstaten mogelijkerwijs reeds bepaalde voorbereidingen getroffen om zich aan die regeling aan te passen teneinde recht te hebben op de daarbij vastgestelde steun, of zullen zij dit althans binnenkort moeten doen. Bovendien is het mogelijk dat de bevoegde overheidsinstanties van die lidstaten reeds de nodige uitvoeringsmaatregelen voor die regeling hebben vastgesteld of dat zij dit binnenkort zullen moeten doen.
141. Gelet op een en ander, en in het bijzonder om te vermijden dat na de nietigverklaring van hoofdstuk 10 bis van titel IV van verordening nr. 1782/2003, zoals gewijzigd, rechtsonzekerheid ontstaat over de regeling die van toepassing is op de steun in de katoensector, moeten de gevolgen van die nietigverklaring worden opgeschort totdat binnen een redelijke termijn een nieuwe verordening is vastgesteld.
Kosten
142. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Raad in het ongelijk is gesteld, dient hij overeenkomstig de vordering van het Koninkrijk Spanje te worden verwezen in de kosten. Volgens artikel 69, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering dragen de instellingen die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten.
Dictum
Het Hof van Justitie (Tweede kamer) verklaart:
1) Hoofdstuk 10 bis van titel IV van verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001, ingevoegd bij artikel 1, punt 20, van verordening (EG) nr. 864/2004 van de Raad van 29 april 2004, wordt nietig verklaard.
2) De gevolgen van die nietigverklaring worden opgeschort totdat binnen een redelijke termijn een nieuwe verordening is vastgesteld.
3) De Raad van de Europese Unie wordt verwezen in de kosten.
4) De Commissie van de Europese Gemeenschappen draagt haar eigen kosten.