62001CC0331_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I ─ Inleiding
1.
Het Koninkrijk Spanje verzoekt om nietigverklaring van beschikking nr. 2001/557/EG van de Commissie van 11 juli 2001 houdende onttrekking aan communautaire financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten voor het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, hebben verricht(2), voorzover daarin op de door Spanje in 1996 krachtens verordening (EG) nr. 1357/96(3) verrichte uitgaven een financiële correctie ten bedrage van 185 046 088,00 ESP is toegepast wegens
"systeem niet conform regels"
.
II ─ Rechtskader
A ─
Gemeenschapsrecht
2.
De financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid is geregeld in verordening (EEG) nr. 729/70.(4) Overeenkomstig de artikelen 1, lid 2, sub b, en 3, lid 1, van deze verordening financiert het EOGFL, afdeling Garantie, de interventies ter regulering van de landbouwmarkten, waartoe volgens de communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten wordt overgegaan. Tot deze interventies behoren ook de in de onderhavige procedure in geding zijnde premies van verordening nr. 1357/96.
3.
Volgens artikel 5, lid 2, sub c, eerste alinea, van verordening nr. 729/70
"neemt de Commissie een besluit over de bedragen die moeten worden onttrokken aan de [...] communautaire financiering, wanneer zij constateert dat de desbetreffende uitgaven niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn verricht"
.
4.
Overeenkomstig artikel 5, lid 2, sub c, vijfde alinea, eerste zin, van verordening nr. 729/70 kan
"[f]inanciering [...] niet worden geweigerd voor uitgaven die meer dan 24 maanden vóór de schriftelijke mededeling door de Commissie van de resultaten van die verificaties aan de betrokken lidstaat zijn gedaan"
.
5.
De betalingen waarin verordening nr. 1357/96 voorzag, konden blijkens artikel 7, tweede alinea, juncto artikel 11 van de verordening slechts eenmaal, en wel in de periode van 13 juli tot en met 15 oktober 1996, worden verricht. De betalingen konden volgens verordening nr. 1357/96 op twee manieren plaatsvinden:
6.
In de eerste plaats als
extra betalingen bovenop de lopende premiebedragen voor mannelijke runderen of zoogkoeien
overeenkomstig verordening (EEG) nr. 805/68 van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees(5) (hierna:
"extra betalingen"
), die ten tijde van de feiten van toepassing was.
Daartoe bepaalt verordening nr. 1357/96:
Tweede overweging van de considerans
"overwegende [...] dat, met het oog op een snelle betaling en om het gewenste economische effect te sorteren, die middelen in het algemeen beschikbaar moeten worden gesteld in de vorm van betalingen bovenop de premies die in het kalenderjaar 1995 voor de in aanmerking komende dieren worden uitgekeerd [...]; dat de producenten evenwel voor deze extra betalingen slechts in aanmerking komen voorzover het aantal dieren waarvoor zij in het kalenderjaar 1996 aanspraak kunnen maken op een premie, niet lager is dan in het kalenderjaar 1995"
.
Artikel 1, lid 3
"De mate waarin een producent recht heeft op elk van de in de leden 1 en 2 bedoelde extra betalingen die hij voor het kalenderjaar 1995 heeft ontvangen, hangt af van het aantal dieren waarvoor hij aantoont voor het kalenderjaar 1996 recht te hebben op een premie."
Artikel 2, leden 1 en 2
"1. Wanneer het aantal dieren die voor het kalenderjaar 1996 voor een premie in aanmerking komen, kleiner is dan dat waarvoor een producent op grond van artikel 1 een extra betaling heeft ontvangen, wordt het deel van de extra betalingen waarop hij geen recht had, verrekend bij de uitkering van de premies op grond van verordening (EEG) nr. 805/68 voor het kalenderjaar 1996.
2. Wanneer een producent voor het kalenderjaar 1996 geen aanvraag voor premies op grond van verordening (EEG) nr. 805/68 indient, of wanneer bij de in lid 1 bedoelde verrekening blijkt dat het totale premiebedrag waarop hij recht heeft, ontoereikend is, dient hij de op grond van artikel 1 gedane extra betalingen waarop hij geen recht had, terug te betalen.
"
7.
De lidstaten konden de betalingen ook
op andere wijze
verrichten.
Daartoe bepaalt verordening nr. 1357/96:
Vijfde overweging van de considerans
"overwegende dat lidstaten wier productiestructuur een ander betalingssysteem dan door middel van genoemde premieverhoging geschikter maakt en/of wanneer de noodzaak om alle betalingen vóór 15 oktober uit te voeren dit noodzakelijk maakt, in afwijking van het bovenstaande het totale bedrag van de steun die anders zou zijn betaald door middel van premieverhoging en het in de bijlage bedoelde bedrag, aan de hand van objectieve criteria over alle rundveehouders mogen verdelen"
.
Artikel 5
"In afwijking van het bepaalde in de artikelen 1 tot en met 4 kunnen de lidstaten het totale bedrag van de steun dat voortvloeit uit de toepassing van artikel 1, leden 1 en 2, en artikel 4, onder a, volgens objectieve criteria aan de rundveehouders toekennen, mits geen hogere compensatie dan het inkomensverlies van deze veehouders plaatsvindt en concurrentieverstoringen worden voorkomen."
8.
Krachtens artikel 10 van verordening 1357/96 heeft de Commissie verordening (EG) nr. 1504/96 van 29 juli 1996(6) (hierna:
"uitvoeringsverordening"
) vastgesteld, die onder andere het volgende bepaalt:
Eerste overweging van de considerans
"overwegende dat, met het oog op de transparantie tussen de lidstaten, en op het toezicht op en het goede beheer van de extra betalingen die zijn vastgesteld bij verordening (EG) nr. 1357/96, de lidstaten de Commissie op de hoogte moeten brengen van de gekozen wijze van toekenning [...]"
.
Artikel 1
"Met betrekking tot de bij verordening (EG) nr. 1357/96 vastgestelde extra steun delen de lidstaten de Commissie de volgende gegevens mee:
a) bij toepassing van de artikelen 1 tot en met 4 van de genoemde verordening,
─
uiterlijk op 15 november 1996 en 31 juli 1997, het aantal op grond van artikel 1 toegekende extra steunbedragen, uitgesplitst over de in de artikelen 4 ter en 4 quinquies van verordening (EEG) nr. 805/68 bedoelde regelingen;
[...]
b) bij toepassing van artikel 5 en, in voorkomend geval, artikel 4, punt b, van de genoemde verordening,
─
zo spoedig mogelijk, de wijze van toekenning van de in artikel 5 en, in voorkomend geval, artikel 4, punt b, bedoelde steun en met name de betrokken soort of categorie dieren, de vastgestelde bedragen per eenheid, de berekeningsmethode en de uiterste data van betaling;
─
uiterlijk op 15 november 1996, respectievelijk 31 juli 1997, de totale op grond van artikel 5 en, in voorkomend geval, artikel 4, punt b, uitgekeerde bedragen, alsmede het aantal begunstigden en het betrokken aantal dieren.
"
B ─
Nationaal recht
9.
De Orden Ministerial del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (besluit van de Spaanse minister van Landbouw, Visserij en Levensmiddelenvoorziening) van 19 september 1996(7) (hierna:
"ministerieel besluit"
) regelt de procedure inzake de extra betalingen van premies ten gunste van producenten van mannelijke runderen en zoogkoeien.
10.
Het ministerieel besluit is blijkens zijn artikel 1 uitdrukkelijk gegrond op artikel 5 van verordening nr. 1357/96. Overeenkomstig artikel 2 van het besluit krijgen de genoemde veehouders extra betalingen voor het aantal dieren waarvoor zij tijdens het kalenderjaar 1995 recht op een premie hadden overeenkomstig verordening 805/68.
III ─ Feiten en argumenten van partijen
11.
Alle betalingen overeenkomstig verordening nr. 1357/96 werden door de Spaanse autoriteiten vóór 15 oktober 1996 verricht. Bij fax van 8 juni 1998 informeerden de Spaanse autoriteiten de Commissie over de hoogte van de uitgekeerde middelen. In de periode van 21 tot en met 25 september 1998 voerde de Commissie in Spanje algemene inspecties uit met betrekking tot de premiebetalingen voor dieren.
12.
In de fax van 8 juni 1998 beriepen de Spaanse autoriteiten zich op artikel 1 van de uitvoeringsverordening en werden de artikelen 1 en 4, sub a of b, van verordening nr. 1357/96 als
"rechtsgrondslag"
van de verschillende betalingen genoemd, die bovendien als
"extra betalingen"
werden gekwalificeerd. De hoogte van de betalingen werd ─ in de rubrieken met betrekking op de uitgaven krachtens artikel 1 van verordening nr. 1357/96 ─ met telkens 27,00 ECU voor zoogkoeien en 23,00 ECU voor mannelijke runderen aangegeven. De uitgaven werden bovendien in de jaarrekening in de begrotingspost voor de toepassing van artikel 1 van verordening nr. 1357/96 (B01-2133.001 en 002) opgenomen, niet in de begrotingspost voor de toepassing van artikel 5 van verordening nr. 1357/96 (B01-2133.004).
13.
Uit de in Spanje verrichte inspecties kwam naar voren dat de Spaanse autoriteiten de extra betalingen overeenkomstig het aantal in 1995 in aanmerking komende dieren verricht had. Met een in 1996 eventueel verminderd aantal dieren was geen rekening gehouden. Op het verzoek van de Commissie om gegevens te verstrekken over de daardoor eventueel ontstane overschotbetalingen, hebben de Spaanse autoriteiten niet geantwoord.
14.
Bij schrijven van 29 maart 1999, ingekomen bij de permanente vertegenwoordiging van het Koninkrijk Spanje bij de Europese Unie op 12 april 1999, deelde de Commissie de resultaten van de verificaties(8) mee.
15.
Op 11 juli 2001 gaf de Commissie beschikking 2001/557/EG. Hierin heeft zij met betrekking tot het Koninkrijk Spanje ─ onder vermelding van de reden
"systeem niet conform regels"
─ voor het begrotingsjaar 1997 een financiële correctie toegepast van 2 % op de onder de begrotingsposten B01-2133.001 en 002 gedeclareerde uitgaven (ESP 185 046 088,00) voor verordening nr. 1357/96. Deze financiële correctie is onderwerp van het onderhavige verzoek tot nietigverklaring, dat het Koninkrijk Spanje bij schrijven van 3 september 2001, ingekomen ter griffie van het Hof op 6 september 2001, ingediend heeft.
16.
Het Koninkrijk Spanje concludeert dat het het Hof behage:
─
de beschikking van de Commissie van 11 juli 2001 houdende onttrekking aan communautaire financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten voor het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, hebben verricht, nietig te verklaren voorzover deze beschikking de aan het Koninkrijk Spanje opgelegde en in het onderhavige verzoek betwiste financiële correcties betreft,
─
de verwerende instelling in de kosten te verwijzen.
De Commissie concludeert dat het het Hof behage:
─
het beroep ongegrond te verklaren,
─
verzoeker te verwijzen in de kosten.
IV ─ Middelen
17.
Het Koninkrijk Spanje voert tot staving van zijn beroep twee middelen aan.
Het
eerste
middel stelt dat Spanje het in verordening nr. 1357/96 voorziene betalingssysteem voor het verrichten van de extra betalingen nageleefd heeft, zodat de financieringsweigering rechtsgrond mist.
Met het
tweede
middel betoogt Spanje dat bij de weigering van de in geding zijnde financiering in elk geval de in artikel 5, lid 2, sub c, vijfde alinea, van verordening nr. 729/70 bepaalde termijn van 24 maanden is geschonden.
V ─ In rechte
A ─ Eerste middel: naleving van het in verordening nr. 1357/96 voorziene betalingssysteem voor het verrichten van de extra betalingen
1. Argumenten van partijen
18.
De
Spaanse regering
is van mening dat de uitkering van de extra betalingen regelmatig was. Spanje had gekozen voor een betalingssysteem als bedoeld in artikel 5 van verordening nr. 1357/96 (hierna:
"bijzonder betalingssysteem"
). Een dergelijk bijzonder betalingssysteem behoeft niet de terugvorderingsmogelijkheden van artikel 2 van verordening nr. 1357/96 te omvatten. Die zijn slechts noodzakelijk bij het algemene betalingssysteem volgens de artikelen 1 tot en met 4 (hierna:
"algemene betalingssysteem"
) van verordening nr. 1357/96.
19.
Uit de vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 1357/96 blijkt dat de lidstaten een bijzonder betalingssysteem konden toepassen indien dit nodig was vanwege bijzondere spoedeisendheid, voortkomend uit de noodzaak om de betaling overeenkomstig artikel 7 van verordening nr. 1357/96 vóór 15 oktober 1996 te verrichten. Dit zou in Spanje het geval zijn geweest.
20.
Tegen het argument van de Commissie, dat de lidstaten slechts een bijzonder betalingssysteem hadden kunnen kiezen indien zij de betalingen ─ anders dan in Spanje ─ niet in de vorm van extra betalingen bovenop de premies krachtens verordening nr. 805/68 goten, beroept de Spaanse regering zich eveneens op de vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 1357/96. Uit de formulering ( "en/of"
) van deze overweging blijkt dat de lidstaten de keuze van een bijzonder betalingssysteem
hetzij
op het vereiste van een ander betalingssysteem dan een premieverhoging
hetzij
op de noodzaak van uitkering vóór 15 oktober 1996 konden baseren. In Spanje was laatstgenoemde noodzaak doorslaggevend geweest.
21.
Ingeval een bijzonder betalingssysteem wordt ingevoerd, verlangt artikel 5 van verordening nr. 1357/96 met name dat de extra betalingen op grond van
"objectieve criteria"
worden toegekend, dat de compensatie niet hoger is dan het door de producenten geleden inkomstenverlies.
22.
Het betalingssysteem als geregeld in het ministerieel besluit berust op objectieve criteria, aangezien het de betaling in alle gevallen relateert aan het in aanmerking komende aantal dieren in 1995.
23.
De compensatie is bij de afzonderlijke producenten en veehouders van de in aanmerking komende dieren ook niet hoger dan de geleden schade: op grond van het betalingssysteem van het ministerieel besluit was het inderdaad mogelijk dat producenten of veehouders waarvan het in aanmerking komende aantal dieren in 1996 kleiner was dan in 1995, extra betalingen ontvingen voor meer dieren dan zij in hun bezit hadden. De extra betalingen bedroegen echter slechts 2,9 % van de marktprijs, die in Spanje in de periode van februari 1995 tot en met juni 1996 met meer dan 32 % was gedaald. Gezien het feit dat het gemiddelde aantal in aanmerking komende dieren in Spanje op het moment van de uitkering van de extra betalingen vijftien dieren was en het verlies per dier een veelvoud van het bedrag van de extra betalingen beliep, is de compensatie voor de individuele veehouder over het algemeen niet hoger geweest dan het verlies.
24.
Aangaande de opmerking dat de Spaanse autoriteiten zelf de Commissie hebben ingelicht over de toepassing van een algemeen betalingssysteem, betoogt de Spaanse regering dat deze informatie, gezien de vereisten van verordening nr. 1504/94, onvolledig was. De verwijzing naar de artikelen 1 en 4, sub a, van verordening nr. 1357/96 was namelijk slechts bedoeld geweest om duidelijk te maken dat de uitkeringen van het Spaanse betalingssysteem naar vorm en hoogte beantwoordden aan de extra betalingen als geregeld in de artikelen 1 en 4 van verordening nr. 1357/96.
25.
Volgens de
Commissie
was de uitkering van de middelen overeenkomstig verordening nr. 1357/96 niet regelmatig.
26.
De uitkeringen van het ministerieel besluit hebben plaatsgevonden in de vorm van extra betalingen bovenop de premies overeenkomstig verordening nr. 805/68 en waren exact gelijk aan het bedrag voorzien in artikel 1 van verordening nr. 1357/96. Daarmee heeft het Koninkrijk Spanje te kennen gegeven dat het extra betalingen overeenkomstig het algemene betalingssysteem uitgekeerd heeft. Dit hebben de Spaanse autoriteiten in hun kennisgeving aan de Commissie overeenkomstig artikel 1 van verordening nr. 1504/94 ook precies zo aangegeven.
27.
Indien een lidstaat echter het algemene betalingssysteem toepast, mag dat niet gebeuren zonder inachtneming van de berekeningsmethode van artikel 1, lid 3, van verordening nr. 1357/96 en de terugvorderingsbepalingen van artikel 2 van diezelfde verordening.
28.
Ook indien het betalingssysteem van het ministerieel besluit echter een bijzonder betalingssysteem op grond van artikel 5 van verordening nr. 1357/96 was, was het in ieder geval niet in overeenstemming met de in de verordening daaraan gestelde voorwaarden. Niet alleen waren de toepassingsvoorwaarden voor een dergelijk systeem niet vervuld, maar voldeed het betalingssysteem van het ministerieel besluit niet aan de inhoudelijke vereisten van een bijzonder betalingssysteem.
29.
Wat betreft de voorwaarden betoogt de Commissie dat het de lidstaten op grond van verordening nr. 1357/96 niet vrij staat te kiezen of zij de betalingen volgens een algemeen dan wel een bijzonder systeem verrichten.
30.
Toepassing van een bijzonder betalingssysteem kan inderdaad in beginsel gemotiveerd worden met het vereiste in artikel 5 van verordening nr. 1357/96, dat de betaling vóór 15 oktober 1996 verricht moest zijn. De Spaanse regering heeft een bijzondere spoedeisendheid echter slechts gesteld, maar niet bewezen. De noodzakelijke gegevens over het relevante aantal dieren in 1995 waren reeds vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 1357/96 voorhanden, en terugvorderingen op grond van een in 1996 kleiner aantal dieren ten opzichte van 1995 hadden de uitkering van de extra betalingen in de betreffende periode niet vertraagd, aangezien hoe dan ook eerst kon worden teruggevorderd nadat de daartoe benodigde gegevens beschikbaar waren, dus in 1997.
31.
Zelfs indien het Koninkrijk Spanje kon kiezen voor een bijzonder betalingssysteem, was het betalingssysteem van het ministerieel besluit nochtans inhoudelijk niet in overeenstemming met de criteria van verordening nr. 1357/96.
32.
Zoals namelijk blijkt uit de vijfde overweging van de considerans, moest een bijzonder betalingssysteem in ieder geval in een andere betalingsvorm voorzien dan in geval van een algemeen betalingssysteem. Zo mochten er geen uitkeringen in de vorm van extra betalingen bovenop de premies van verordening nr. 805/68 verricht worden. En van terugvorderingsbepalingen kon slechts worden afgezien indien het systeem in het geheel niet was gerelateerd aan het in 1995 voor premie in aanmerking komend aantal dieren op grond van verordening nr. 805/68 ─ een dergelijk betalingssysteem heeft de Bondsrepubliek Duitsland toegepast.
33.
Artikel 5 van verordening nr. 1357/96 stelt verder het vereiste van
"objectieve criteria"
en verlangt dat er geen betalingen plaatsvinden die hoger zijn dan het geleden inkomensverlies. Bijgevolg moest ook een bijzonder betalingssysteem waarborgen dat er geen betalingen verricht werden aan producenten of veehouders waarvan het aantal in aanmerking komende dieren in 1996 kleiner was dan in 1995.
2. Beoordeling
34.
De uitkering van de in verordening nr. 1357/96 voorziene betalingen kon, zoals uit deze verordening blijkt, volgens twee verschillende systemen gebeuren. De Commissie gaat er in de bestreden beschikking van uit dat het Koninkrijk Spanje geen van beide juist toegepast heeft.
35.
Ik zal derhalve eerst nagaan of het betalingssysteem van het ministerieel besluit aan de vereisten van het algemene betalingssysteem voldoet. Indien dat niet zo is, zal ik bezien of aan de toepassingsvoorwaarden voor een bijzonder betalingssysteem is voldaan. Enkel wanneer dit het geval is, hoef ik in te gaan op de discussie tussen partijen over de inhoudelijke vereisten van een bijzonder betalingssysteem.
a) Toepassing van het algemene betalingssysteem
36.
De partijen zijn het onderling niet erover eens of de Spaanse autoriteiten in de fax van 8 juni 1996 de toepassing van het algemene betalingssysteem hebben gedeclareerd. Hier hoef ik echter niet verder op in te gaan, aangezien partijen het er tenminste wel over eens zijn dat het betalingssysteem van het ministerieel besluit niet voldoet aan de eisen van het algemeen betalingssysteem volgens verordening nr. 1357/96.
37.
Het ministerieel besluit voorziet weliswaar in uitkeringen in de vorm van extra betalingen bovenop de premies overeenkomstig verordening nr. 805/68 en gaat ook uit van het aantal in aanmerking komende dieren in 1995. Deze uitkeringen zijn echter niet van voorlopige aard, aangezien het ministerieel besluit niets bepaalt omtrent terugvordering van eventueel te veel uitgekeerde betalingen ingeval het aantal dieren in 1996 ten opzichte van 1995 is verminderd. Daarmee is niet voldaan aan de vereisten van de artikelen 1, lid 3, en 2 van verordening nr. 1357/96.
b) Toepassing van een bijzonder betalingssysteem
38.
Het betalingssysteem van het ministerieel besluit kan derhalve hoogstens een bijzonder betalingssysteem in de zin van artikel 5 van verordening nr. 1357/96 zijn.
39.
De partijen verschillen van mening over de voorwaarden waaronder de lidstaten een bijzonder betalingssysteem voor de uitkering van de middelen van verordening nr. 1357/96 konden vaststellen, en welke inhoud dit systeem moest hebben.
40.
Enkel wanneer aan de voorwaarden van een bijzonder betalingssysteem is voldaan, is aan de orde of het systeem van het ministerieel besluit voldoet aan de inhoudelijke vereisten van artikel 5 van verordening nr. 1357/96. Ik zal dus eerst die voorwaarden behandelen.
41.
Artikel 5 van verordening nr. 1357/96 zelf bepaalt niets over de voorwaarden waaronder de lidstaten een bijzonder betalingssysteem kunnen toepassen.
42.
Enkel in de vijfde overweging van de considerans wordt hierover iets naders gezegd: de lidstaten kunnen een bijzonder betalingssysteem toepassen indien de
"productiestructuur een ander betalingssysteem dan door middel van genoemde premieverhoging geschikter maakt en/of wanneer de noodzaak om alle betalingen vóór 15 oktober uit te voeren dit noodzakelijk maakt"
.
43.
Het bijzonder betalingssysteem van het ministerieel besluit is een betalingssysteem in de vorm van een verhoging van de premies van verordening nr. 805/68, wat in ieder geval niet in overeenstemming is met de eerste voorwaarde. De partijen verschillen nu van mening of de vijfde overweging van de considerans aldus uitgelegd moet worden dat een bijzonder betalingssysteem kan berusten op
enkel
het feit dat de betalingen van verordening nr. 1357/96 in een relatief korte periode, namelijk van 15 juli tot en met uiterlijk 15 oktober 1996, geheel moesten zijn uitgevoerd.
44.
De tekst van de vijfde overweging van de considerans bevat in tien van de elf taalversies de woordcombinatie
"en/of"
, alleen in de Zweedse versie komt enkel het woord
"of"
voor. De woordcombinatie
"en/of"
dekt echter zowel de gevallen waarin een lidstaat aan beide voorwaarden voldoet (bijzondere productiestructuur vereist ander betalingssysteem/noodzaak van inachtneming van betalingstermijn), alsook de gevallen waarin slechts één van beide voorwaarden wordt vervuld. Dit wordt ook niet tegengesproken door de Zweedse versie van de overweging. In zoverre komen alle taalversies dus met elkaar overeen.(9)
45.
Indien het bijgevolg voor de keuze van een bijzonder betalingssysteem volstaat dat toepassing daarvan vereist was om aan de noodzaak alle betalingen vóór 15 oktober 1996 te verrichten te kunnen voldoen, komt vervolgens de vraag aan de orde of dit in Spanje inderdaad het geval was.
46.
In de eerste plaats ben ik van mening dat de vijfde overweging van de considerans niet aldus kan worden uitgelegd dat de noodzaak van artikel 7, tweede alinea, van verordening nr. 1357/96 (afwikkeling van de betalingen uiterlijk op 15 oktober 1996) op zichzelf reeds een beroep op de uitzonderingsbepaling van artikel 5 van verordening nr. 1357/96 mogelijk maakt. Deze datum was namelijk voor alle lidstaten dezelfde. Het zou echter onlogisch zijn om inachtneming van een voor alle lidstaten geldende uiterste datum als enige voorwaarde te stellen voor de toepasselijkheid van een uitzonderingsbepaling (de toepassing van een bijzonder betalingssysteem). Uit de vijfde overweging van de considerans blijkt eerder dat een bijzonder betalingssysteem (vanwege de noodzaak van betaling binnen de gestelde termijn)
noodzakelijk
moet zijn. Dit kan slechts zo opgevat worden dat zich in de desbetreffende lidstaat bijzondere problemen moeten hebben voorgedaan die het zonder toepassing van een bijzonder betalingssysteem moeilijk of onmogelijk hadden gemaakt de betalingen vóór de uiterste datum te verrichten.
47.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof is het aan de Commissie om aan te tonen dat er sprake is van een inbreuk op de gemeenschapsbepalingen, maar zal de lidstaat zo nodig moeten aantonen dat de Commissie met betrekking tot de daaruit volgende financiële consequenties een fout gemaakt heeft.(10)
48.
In het onderhavige geval heeft de Commissie de bestreden beschikking gemotiveerd met het argument
"systeem niet conform regels"
. Het Koninkrijk Spanje had derhalve uiteen moeten zetten en, indien nodig, bewijzen dat het bevoegd was een bijzonder betalingssysteem toe te passen. In casu had de Spaanse regering dus moeten aantonen waarom in Spanje de toepassing van een bijzonder betalingssysteem noodzakelijk was om tijdige betaling van de steun van verordening nr. 1357/96 te waarborgen. In plaats daarvan heeft de Spaanse regering zich slechts beroepen op het feit dat zij vanwege de uiterste datum slechts over een korte periode beschikte voor de betaling en er dientengevolge bijzondere spoed bestond. Zij heeft niet uiteengezet waarom de betaling in Spanje niet met toepassing van het algemene betalingssysteem tijdig verricht had kunnen worden.
49.
Bijgevolg heeft het Koninkrijk Spanje mijns inziens aan geen van de voorwaarden voor toepassing van een bijzonder betalingssysteem in de zin van artikel 5 van verordening nr. 1357/96 voldaan. Derhalve behoeft niet meer onderzocht te worden of het betalingssysteem van het ministerieel besluit inhoudelijk in overeenstemming was met de verordening.
50.
De Commissie heeft dus terecht aan de financiële correctie ten grondslag gelegd, dat het door het Koninkrijk Spanje in het kader van verordening nr. 1357/96 toegepaste betalingssysteem niet regelmatig was. Het
eerste
middel moet bijgevolg worden verworpen.
B ─
Tweede middel: schending van de fatale termijn voor uitgaven die meer dan 24 maanden vóór de mededeling van de resultaten van de verificaties zijn verricht
1. Argumenten van partijen
51.
De
Spaanse regering
betoogt dat de Commissie bij de vaststelling van de bestreden financiële correctie artikel 7, lid 4, vijfde alinea, sub a, van verordening (EG) nr. 1258/1999(11) heeft geschonden. De financiële correctie betreft namelijk uitgaven die de Spaanse autoriteiten meer dan 24 maanden vóór de mededeling van de Commissie van de resultaten van de verificaties verricht hebben.
52.
De resultaten van de verificaties zijn pas op 12 april 1999 medegedeeld, zodat in het algemeen slechts betalingen na 12 april 1997 van communautaire financiering uitgesloten konden worden. De extra betalingen waren echter in overeenstemming met artikel 7, tweede alinea, van verordening nr. 1357/96 tot en met 15 oktober 1996 uitgekeerd.
53.
Tegen het argument van de Commissie, dat de financiële correctie samenhangt met het feit dat de Spaanse autoriteiten de volgens de Commissie in 1996 te veel uitgekeerde extra betalingen in het begrotingsjaar 1997 niet teruggevorderd hebben, voert de Spaanse regering aan dat de financiële correctie uitdrukkelijk betrekking heeft op de uitgaven van begrotingspost B01-2133 van het begrotingsjaar 1996 en niet op verzuimde terugvorderingen in het begrotingsjaar 1997. In 1997 bestond deze begrotingspost zelfs niet meer.
54.
De
Commissie
is van mening dat zij de fatale termijn nageleefd heeft. De relevante niet-nakoming van verordening nr. 1357/96 heeft minder dan 24 maanden vóór de mededeling van de resultaten van de verificaties plaatsgevonden. De financiële correctie heeft namelijk geen betrekking op de extra betalingen die vóór oktober 1996 te veel uitgekeerd waren, maar is gebaseerd op het feit dat de Spaanse autoriteiten de te veel uitgekeerde extra betalingen niet hebben teruggevorderd nadat het werkelijke aantal in 1996 in aanmerking komende dieren was komen vast te staan (uiterlijk in juni 1997).
2. Beoordeling
55.
De Spaanse regering beroept zich op verordening nr. 1258/1999 tot staving van haar mening dat de Commissie de fatale termijn voor financiële correcties geschonden heeft. Uit artikel 20 van die verordening blijkt dat deze enkel van toepassing is op uitgaven die vanaf 1 januari 2000 verricht zijn. De door de Spaanse regering aangevoerde termijnbepaling (artikel 4, lid 4, vijfde alinea, sub a, van verordening nr. 1258/1999) stemt evenwel letterlijk overeen met artikel 5, lid 2, sub c, vijfde alinea, eerste zin, van de op dat moment toepasselijke versie van verordening nr. 729/70. Het tweede middel moet derhalve onderzocht worden aan de hand van deze laatste bepaling.
56.
Artikel 5, lid 2, sub c, vijfde alinea, eerste zin, van verordening nr. 729/70 sluit financiële correcties uit voor uitgaven die meer dan 24 maanden vóór de schriftelijke mededeling van de Commissie van de resultaten van de verificaties (in dit geval 12 april 1999) zijn verricht. Uitgaven die het Koninkrijk Spanje vóór 12 april 1997 heeft verricht, zouden dus uitgesloten kunnen zijn van een financiële correctie; in het onderhavige geval zou dat dus in beginsel voor alle in Spanje krachtens verordening nr. 1357/96 verrichte betalingen gelden.
a)  "Uitgaven"
in de zin van artikel 5, lid 2, sub c, vijfde alinea, eerste zin, van verordening nr. 729/70
57.
De partijen verschillen van mening over wat in verband met de fatale termijn verstaan moet worden onder
"uitgaven"
: de uitkering van de extra betalingen of ─ zoals de Commissie meent ─ het niet terugvorderen van de bedragen die in concrete gevallen waren betaald hoewel het in aanmerking komend aantal dieren in 1996 was gedaald ten opzichte van 1995. In het eerste geval zijn alle uitgaven verricht vóór de fatale termijn, in het tweede zouden ze nog binnen de termijn verricht kunnen zijn.
58.
Mijns inziens kan het argument van de Commissie op dit punt niet worden aanvaard.
59.
Zoals blijkt uit de zesde overweging van de considerans van verordening nr. 1287/95 ─ bij deze verordening werd artikel 5, lid 2, sub c, vijfde alinea, eerste zin, in verordening nr. 729/70 ingelast ─ is de betrokken termijn
"de maximumperiode [...] waarop de aan de uitkomsten van nalevingscontroles [door de Commissie] te verbinden gevolgen betrekking kunnen hebben"
.
60.
De daarmee nagestreefde rechtszekerheid voor de lidstaten(12) zou in gevaar komen indien de
"uitgaven"
waarvan beoordeeld moet worden of zij binnen dan wel buiten de uitsluitingstermijn vallen van artikel 5, lid 2, sub c, vijfde alinea, eerste zin, van verordening nr. 729/70, niet duidelijk te identificeren zijn. Indien het argument van de Commissie wordt gevolgd, is dit alleszins het geval, aangezien niet voldoende nauwkeurig te bepalen is wanneer de terugvorderingen hadden moeten plaatsvinden.
61.
Onder
"uitgaven"
in de zin van artikel 5, lid 2, sub c, vijfde alinea, eerste zin, van verordening nr. 729/70 kunnen derhalve alleen de daadwerkelijke betalingen uit hoofde van een communautaire landbouwsteunregeling worden verstaan.
b) Berekening van de aanvangsdatum van de fatale termijn overeenkomstig artikel 5, lid 2, sub c, vijfde alinea, eerste zin, van verordening nr. 729/70
62.
De vraag is nu, waaraan de aanvangsdatum van de fatale termijn te herkennen is, of anders gezegd: vangt de termijn in alle gevallen aan op het tijdstip van de kennisgeving van de mededeling van de resultaten van de verificaties, of kan dit ook een ander voor de lidstaten te berekenen tijdstip zijn.
63.
In het onderhavige geval is de uitgangssituatie namelijk als volgt:
64.
Op grond van artikel 1 van de uitvoeringsverordening hadden de lidstaten een informatieplicht met betrekking tot de door hen toegepaste betalingssystemen voor verordening nr. 1357/96. Bij toepassing van het algemene betalingssysteem moesten de gegevens uiterlijk 31 juli 1997 meegedeeld worden (artikel 1, sub a, van de uitvoeringsverordening); werd een bijzonder betalingssysteem toegepast, moest dat
"zo spoedig mogelijk"
gebeuren (artikel 1, sub b, van de uitvoeringsverordening), maar in ieder geval eveneens uiterlijk 31 juli 1997. In het onderhavige geval werden de gegevens over het in Spanje toegepaste betalingssysteem echter ten vroegste (zo dit al het geval was)(13) bij fax van de Spaanse autoriteiten van 8 juni 1998 verstrekt ─ dus minstens tien maanden te laat.
65.
Uit de eerste overweging van de considerans van de uitvoeringsverordening blijkt echter dat de gegevens met betrekking tot de nationale betalingssystemen ertoe dienen de Commissie het toezicht op en het goede beheer van de middelen mogelijk te maken, en dus ook dienen ter vereenvoudiging van het onderzoek van de betalingssystemen op hun verenigbaarheid met de verordening. Het is in ieder geval niet uitgesloten dat de voor de fatale termijn relevante mededeling van de resultaten van de verificaties slechts daarom ten gunste van het Koninkrijk Spanje is vertraagd, omdat de Spaanse autoriteiten hun verplichting uit artikel 1 van de uitvoeringsverordening niet of ten minste niet tijdig zijn nagekomen.
66.
De fundamentele vraag is derhalve of de termijn ook dan onweerlegbaar aanvangt op de datum van de mededeling van de resultaten van de verificaties, indien deze datum door de betrokken lidstaat zelf beïnvloed kan worden.
67.
In de zaak Spanje/Commissie(14) heeft het Hof zich reeds gebogen over de vraag of de aanvangsdatum onder bepaalde omstandigheden vóór de datum van de mededeling van de resultaten van de verificaties kan liggen. Het heeft dit ontkend met het argument dat
"[d]ie beperking [van de periode] als doel [heeft] de lidstaten te beschermen tegen het gebrek aan rechtszekerheid [...]. Bijgevolg voldoet de uitlegging volgens dewelke de beperking in de tijd niet van toepassing is wanneer de betrokken lidstaat weet dat de Commissie van mening is dat zijn controlesysteem tekortkomingen vertoont, niet aan het rechtszekerheidsvereiste."
68.
De feitelijke en juridische situatie in de aangehaalde zaak is mijns inziens echter niet volledig te vergelijken met de onderhavige. In die zaak had het Hof namelijk geen enkele aanleiding om zich met de rol van een
bijzondere (15) medewerking van de lidstaat bezig te houden, zoals die in dit geval is geregeld in artikel 1 van de uitvoeringsverordening.
69.
Bovendien is het in casu, anders dan in de aangehaalde zaak, in ieder geval in beginsel mogelijk om een andere duidelijke aanvangsdatum voor de fatale termijn te berekenen(16), die aan het door het Hof op de voorgrond gestelde rechtszekerheidsvereiste voor de lidstaten(17) voldoet.
70.
Ik aarzel evenwel om het Hof in het onderhavige geval een begindatum voor te stellen die afwijkt van artikel 5, lid 2, sub c, vijfde alinea, eerste zin, van verordening nr. 729/70.
71.
Mijns inziens behoort een dergelijke afwijking weliswaar in beginsel niet onmogelijk te zijn indien de mededeling van de resultaten van de verificaties is vertraagd doordat de lidstaat niet aan een bijzondere gemeenschapsrechtelijke medewerkingsplicht heeft voldaan en die vertraging een gunstig effect voor hem heeft. Daarbij dient echter de voorwaarde te worden gesteld, dat de niet-nakoming van de bijzondere gemeenschapsrechtelijke medewerkingsplicht de Commissie er aantoonbaar van heeft weerhouden de noodzakelijke verificaties uit te voeren en de resultaten op een eerder tijdstip mee te delen.
72.
Dit kan in het onderhavige geval evenwel niet zonder meer worden aangenomen. Uit het argument van de Commissie kan namelijk niet reeds worden opgemaakt, en dit lijkt mij fundamenteel, dat zij in het onderhavige geval aan de inachtneming van de informatieplicht van artikel 1 van de uitvoeringsverordening een bepaalde betekenis toegekend heeft voor de uitvoering van de verificaties en de daarbij aansluitende termijnbepalende mededeling van de resultaten.
73.
De Commissie heeft in het bijzonder niet aangevoerd dat de niet- of in ieder geval duidelijk verlaat verstrekte informatie beslist noodzakelijk was om te kunnen verifiëren welk van de in verordening nr. 1357/96 voorziene betalingssystemen in Spanje toegepast was en of dit regelmatig was. Blijkens het door haar gestelde heeft zij integendeel pas
na
de verificaties eind september 1998 zelf getracht vast te stellen welk systeem de Spaanse autoriteiten hadden toegepast voor de betalingen uit hoofde van verordening nr. 1357/96.
74.
Gezien het bovenstaande ben ik van mening dat de fatale termijn van artikel 5, lid 2, sub c, vijfde alinea, eerste zin, van verordening nr. 729/70 in het onderhavige geval moet aanvangen op de datum van de mededeling van de resultaten van de verificaties aan de Spaanse autoriteiten (12 april 1999).
75.
Bijgevolg kan slechts een financiële correctie worden toegepast op de betalingen die na 12 april 1997 verricht zijn. Aangezien alle betalingen ingevolge verordening nr. 1357/96 in Spanje echter tot en met 15 oktober 1996 waren uitgekeerd, heeft de bestreden beschikking ten onrechte betrekking op uitgaven die meer dan 24 maanden vóór de schriftelijke mededeling van de resultaten van de verificaties waren gedaan.
76.
Het tweede middel dient derhalve te worden aanvaard. De bestreden beschikking moet worden nietig verklaard voorzover daarin een financiële correctie is toegepast op de door Spanje in 1996 op grond van verordening nr. 1357/96 gedane uitgaven.
VI ─ Conclusie
77.
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
"1)
Beschikking nr. 2001/557/EG van de Commissie van 11 juli 2001 houdende onttrekking aan communautaire financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten voor het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, hebben verricht, wordt nietig verklaard voorzover daarin een financiële correctie ten bedrage van 185 046 088,00 ESP is toegepast op de door Spanje in 1996 krachtens verordening (EG) nr. 1357/96 verrichte uitgaven.
2)
De Commissie van de Europese Gemeenschappen wordt in de kosten verwezen.
"
(1) .
(2)
PB L 200, blz. 28.
(3)
Verordening van de Raad van 8 juli 1996 tot vaststelling van extra betalingen in 1996 bovenop de premiebedragen die zijn vastgesteld in verordening (EEG) nr. 805/68 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees en tot wijziging van die verordening (PB L 175, blz. 9).
(4)
Verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1287/95 van de Raad van 22 mei 1995 (PB L 125, blz. 1).
(5)
PB L 148, blz. 24, in de destijds geldende redactie van verordening (EG) nr. 894/96 (PB L 125, blz. 1).
(6)
PB L 189, blz. 77.
(7)
BOE nr. 228 van 20 september 1996 (21089).
(8)
Mededeling overeenkomstig artikel 8, lid 1, van verordening (EG) nr. 1663/95 van de Commissie van 7 juli 1995 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad aangaande de procedure inzake de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie (hierna:
"mededeling inzake de resultaten van de verificaties"
).
(9)
Arresten van 15 oktober 1996, Henke (C-298/94, Jurispr. blz. I-4989, punt 15), en 17 december 1998, Codan (C-236/97, Jurispr. blz. I-8679, punt 26).
(10)
Zie in die zin bijvoorbeeld het arrest van 12 juli 1984, Luxemburg/Commissie (49/83, Jurispr. blz. 2931, punt 30).
(11)
Verordening van de Raad van 17 mei 1999 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 160, blz. 103).
(12)
Arrest van 21 maart 2002, Spanje/Commissie (C-130/99, Jurispr. blz. I-3005); conclusie van advocaat-generaal Tizzano van 21 februari 2002 in zaak C-158/00, Luxemburg/Commissie (arrest van 13 juni 2002, Jurispr. blz. I-5373, punt 41).
(13)
De Spaanse regering stelt dat de fax van 8 juni 1998 geen gegevens over de toepassing van een bepaald betalingssysteem bevatte, en zij heeft ter terechtzitting verklaard dat zij de Commissie ook geen kopie van het ministerieel besluit heeft doen toekomen.
(14)
Aangehaald in voetnoot 12, punten 133 en volgende.
(15)
De rechtssituatie verschilt wat dit betreft ook van die welke aan de conclusie van advocaat-generaal Tizzano in de zaak Luxemburg/Commissie (aangehaald in voetnoot 12) ten grondslag lag. In punt 45 van die conclusie kant hij zich ertegen om vertragingen in de mededelingen van de resultaten van de verificaties, die in het algemeen
"juist te wijten [zijn] aan onvoldoende medewerking van de lidstaten"
, te behandelen als tegenargument, dat de lidstaten op de termijn van 24 maanden kunnen vertrouwen.
(16)
De aanvangsdatum van de termijn zou aan een fictieve datum van de mededeling van de resultaten van de verificaties gekoppeld kunnen worden, waarvan de berekening er als volgt uitziet: Vooropgesteld dat een lidstaat het toegepaste betalingssysteem tijdig heeft meegedeeld, heeft de Commissie uiterlijk op 31 juli 1997 de noodzakelijke informatie tot haar beschikking gehad. Uitgaande van de daadwerkelijke ontvangst van de informatie in casu (op zijn vroegst 8 juni 1998), heeft de Commissie tien maanden nodig gehad om de resultaten van de verificaties daadwerkelijk mee te delen. Indien nu de
daadwerkelijke verwerkingstijd
die de Commissie in het concrete geval nodig heeft gehad, wordt gerekend vanaf de
wettelijk laatst mogelijke datum
van informatieverstrekking door de lidstaten (dus op 31 juli 1997), dan zou de termijn in het onderhavige geval zijn ingegaan op 31 mei 1998. Daarmee zouden alle in Spanje van 15 juli tot en met 15 oktober 1996 overeenkomstig verordening nr. 1357/96 verrichte betalingen binnen de omstreden termijn van 24 maanden liggen en derhalve in aanmerking kunnen komen voor een financiële correctie.
(17)
Dit is ook het wezenlijke verschil met de belangensituatie in de zaak Spanje/Commissie (aangehaald in voetnoot 12). Daar moest het in aanmerking te nemen tijdstip voor de aanvang van de fatale termijn namelijk de datum zijn waarop de betrokken lidstaat wist dat de uitgaven niet overeenkomstig het gemeenschapsrecht verricht waren. Een dergelijk tijdstip is echter nauwelijks te bepalen; zie ook de conclusie van advocaat-generaal Jacobs in die zaak, punt 95.