62012CP0286
NÁZOR GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
ze dne 2. října 2012 (
1
)
Věc C-286/12
Evropská komise
proti
Maďarsku
„Nesplnění povinnosti státem — Sociální politika — Směrnice 2000/78/ES — Rovné zacházení v zaměstnání a povolání — Rozdílné zacházení na základě věku — Povinný odchod soudců, státních zástupců a notářů, kteří dosáhli věku 62 let, do důchodu — Snížení a následné zvýšení důchodového věku — Odůvodněnost a přiměřenost opatření“
I – Úvod
1.
Za jakých podmínek unijní právo připouští, aby byla v soudnictví stanovena horní věková hranice pro výkon veřejných funkcí? Od přijetí směrnice Rady 2000/78/ES ze dne 27. listopadu 2000, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání (
2
), to není poprvé, co je Soudní dvůr konfrontován s touto otázkou.
2.
Zatímco v rozsudku Fuchs (
3
) se ještě jednalo o to, zda vůbec může závazná věková hranice existovat, toto řízení pro nesplnění povinnosti se týká snížení věkové hranice pro soudce, státní zástupce a notáře ze 70 let na 62 let. Maďarsko tímto přizpůsobilo důchodový věk v soudnictví obecně platnému důchodovému věku. Půl roku po nabytí účinnosti této nové právní úpravy musely všechny osoby zastávající uvedené funkce, které tuto novou věkovou hranici již překročily, tedy osm ročníků, odejít do důchodu. V příštích letech však bude každý rok zvýšen obecný důchodový věk, který nyní platí i pro soudnictví, o šest měsíců, dokud nebude dosaženo obecného důchodového věku 65 let.
3.
Je třeba v zásadě objasnit, zda je tato právní úprava odůvodněná.
II – Právní rámec
A – Ke směrnici 2000/78
4.
Body 8, 9, 11 a 25 odůvodnění směrnice 2000/78 znějí:
„(8)
Hlavní zásady zaměstnanosti pro rok 2000, schválené Evropskou radou v Helsinkách dne 10. a 11. prosince 1999, zdůrazňují nutnost podporovat trh práce, který by byl příznivý vůči sociální integraci vypracováním komplexního svazku politik zaměřených na boj proti diskriminaci skupin, jako jsou zdravotně postižené osoby. Zdůrazňují také potřebu věnovat zvláštní pozornost pomoci starším pracovníkům za účelem zvýšení jejich podílu mezi výdělečně činným obyvatelstvem.
(9)
Zaměstnání a povolání jsou klíčovými prvky při zaručení rovných příležitostí pro všechny a velmi přispívají k plné účasti občanů na hospodářském, kulturním a sociálním životě a k osobnímu rozvoji.
[…]
(11)
Diskriminace na základě […] věku […] může ohrozit dosažení cílů Smlouvy o ES, zejména dosažení vysoké úrovně zaměstnanosti a sociální ochrany, zvyšování životní úrovně a kvality života, hospodářské a sociální soudržnosti, solidarity a volného pohybu osob.“
[…]
(25)
„Zákaz diskriminace na základě věku je důležitou součástí dosahování cílů stanovených v hlavních zásadách zaměstnanosti a podporování různosti pracovních sil. Rozdílná zacházení v souvislosti s věkem však mohou být za určitých okolností oprávněná, a proto vyžadují zvláštní ustanovení, která se mohou lišit podle situace v jednotlivých členských státech. Je tudíž důležité rozlišovat mezi rozdílným zacházením, které je odůvodněné, zejména mezi oprávněnými cíli politiky zaměstnanosti, trhu práce a odborného vzdělávání, a diskriminací, která musí být zakázána.“
5.
Účelem směrnice 2000/78 je podle článku 1 „stanovit obecný rámec pro boj s diskriminací na základě náboženského vyznání či víry, zdravotního postižení, věku nebo sexuální orientace v zaměstnání a povolání, s cílem zavést v členských státech zásadu rovného zacházení“.
6.
Článek 2 odst. 1 a čl. 2 písm. a) směrnice 2000/78 obsahují zákaz diskriminace:
„(1)   Pro účely této směrnice se ‚zásadou rovného zacházení‘ rozumí neexistence jakékoli přímé nebo nepřímé diskriminace na jakémkoli základě uvedeném v článku 1.
(2)   Pro účely odstavce 1 se
a)
‚přímou diskriminací‘ rozumí, pokud se s jednou osobou zachází méně příznivě, než se zachází nebo zacházelo nebo by se zacházelo s jinou osobou ve srovnatelné situaci na základě jednoho z důvodů uvedených v článku 1“.
7.
Článek 3 („Oblast působnosti“) směrnice 2000/78 v odstavci 1 stanoví:
„V rámci pravomocí svěřených Společenství se tato směrnice vztahuje na všechny osoby ve veřejném i soukromém sektoru, včetně veřejných subjektů, pokud jde o:
[…]
c)
podmínky zaměstnání a pracovní podmínky včetně podmínek propouštění a odměňování;
[…]“
8.
Článek 6 odst. 1 a 2 směrnice 2000/78 obsahuje možné odůvodnění rozlišování na základě věku:
„(1)   Bez ohledu na čl. 2 odst. 2 mohou členské státy stanovit, že rozdíly v zacházení na základě věku nepředstavují diskriminaci, jestliže jsou v souvislosti s vnitrostátními právními předpisy objektivně a rozumně odůvodněny legitimními cíli, zejména legitimními cíli politiky zaměstnanosti, trhu práce a odborného vzdělávání, a jestliže prostředky k dosažení uvedených cílů jsou přiměřené a nezbytné.
Tyto rozdíly v zacházení mohou zahrnovat zejména:
a)
stanovení zvláštních podmínek pro přístup k zaměstnání a odbornému vzdělávání, pro zaměstnání a povolání včetně podmínek propuštění a odměňování, a to pro mladé pracovníky, starší osoby a osoby s pečovatelskými povinnostmi za účelem podpory jejich pracovního začlenění nebo zajištění jejich ochrany;
b)
stanovení minimálních podmínek věku, odborné praxe nebo let služby pro přístup k zaměstnání nebo k určitým výhodám spojeným se zaměstnáním;
c)
stanovení maximálního věku pro přijetí, který je založen na požadavcích dotyčného pracovního místa na odbornou přípravu nebo na potřebě přiměřené doby zaměstnání před odchodem do důchodu.“
B – Maďarské právo
9.
Před 1. lednem 2012 povoloval soudcům čl. 57 odst. 2 zákona č. LXVIII z roku 1997, aby zůstali ve funkci až do dosažení věku 70 let.
10.
Článek 90 písm. ha) zákona č. CLXII z roku 2011, který nabyl účinnost dne 1. ledna 2012, nyní stanoví, že soudci musí odejít do důchodu při dosažení stanoveného důchodového věku.
11.
Až do 1. ledna 2010 byl důchodový věk v Maďarsku 62 let. Podle čl. 18 odst. 1 zákona č. LXXXI z roku 1997, ve znění platném ode dne 1. ledna 2010, je nadále věk 62 let důchodovým věkem jen pro osoby, které se narodily před rokem 1952. Pro každý mladší ročník roste důchodový věk vždy o půl roku, než bude pro ročník 1957 dosaženo nového obecného důchodového věku 65 let.
12.
Podle článku 230 zákona č. CLXII z roku 2011 odcházejí soudci, kteří dosáhli 62 let, do důchodu k 30. červnu 2012 a soudci, kteří dosáhnou tohoto věku během roku 2012, k 31. prosinci 2012.
13.
Obdobná pravidla platí pro státní zástupce. Na notáře se nová věková hranice použije ode dne 31. prosince 2013.
III – Postup před zahájením soudního řízení a návrhová žádání
14.
Dne 17. ledna 2012 vyzvala Komise podle článku 258 SFEU Maďarsko, aby se vyjádřilo k výtce, že stanovením nové nejvyšší věkové hranice pro soudce, státní zástupce a notáře porušilo články 1 a 2 a čl. 6 odst. 1 směrnice 2000/78. Přestože Maďarsko popřelo v odpovědi ze dne 17. února 2012, že by se dopustilo nesplnění povinnosti, Komise v odůvodněném stanovisku ze dne 7. března 2012 nadále zastávala svůj názor. V tomto stanovisku určila Maďarsku lhůtu jednoho měsíce k tomu, aby ukončilo vytýkané nesplnění povinnosti. Maďarsko nicméně v odpovědi ze dne 30. března 2012 setrvalo na svém stanovisku.
15.
Z tohoto důvodu podala Komise dne 7. června 2012 tuto žalobu a navrhuje, aby Soudní dvůr:
—
určil, že Maďarsko tím, že přijalo vnitrostátní právní předpisy, které stanoví, že při dovršení věku 62 let povinně zaniká služební poměr soudců, státních zástupců a notářů, což vede k rozdílnému zacházení na základě věku, které není odůvodněno legitimním cílem a které každopádně není přiměřené ani nezbytné k dosažení sledovaného cíle, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 2 a z čl. 6 odst. 1 směrnice Rady 2000/78/ES ze dne 27. listopadu 2000, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání, a
—
uložil Maďarsku náhradu nákladů řízení.
16.
Maďarsko navrhuje, aby Soudní dvůr:
—
zamítl žalobu a
—
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
17.
Podle údajů Maďarska skončil na základě nové věkové hranice ke dni 30. června 2012 služební poměr 194 z 2996 maďarských soudců. Pro dalších 37 soudců již bylo zveřejněno rozhodnutí maďarského prezidenta ukončit jejich služební poměr ke dni 31. prosince 2012. Totéž platí pro 79 respektive 20 z 1 784 státních zástupců. Ukončit funkci má ke dni 31. prosince 2013 i 61 z 315 notářů.
18.
Na návrh Komise rozhodl předseda Soudního dvora usnesením ze dne 13. července 2012 o tom, že tato žaloba bude projednána ve zrychleném řízení na základě článku 23a statutu Soudního dvora Evropské unie a článku 62a jednacího řádu Soudního dvora. Účastníci řízení podali písemná vyjádření a jejich řeči byly vyslechnuty na jednání konaném dne 1. října 2012.
19.
Dne 16. července 2012 prohlásil maďarský ústavní soud změnu důchodového věku soudců za protiústavní (
4
). Jeho rozhodnutí platí se zpětným účinkem od 1. ledna 2012, nicméně nevede automaticky k tomu, že soudci již propuštění ze služby budou znovu přijati do funkce. Za tímto účelem se musí obrátit na příslušné maďarské soudy.
IV – Právní posouzení
A – K přípustnosti žaloby
20.
Maďarsko zastává názor, že rozhodnutím maďarského ústavního soudu se vyřešil spor o ustanovení, která byla zrušena se zpětnou účinností ke dni 1. ledna 2012. Tato námitka se týká důchodového věku soudců.
21.
Na první pohled se zdá, že napadená ustanovení v rozhodné době, to znamená při uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku (
5
) dne 7. dubna 2012, neexistovala, protože byla se zpětnou účinností zrušena rozhodnutím ústavního soudu. Tímto by se předmět žaloby ve vztahu k soudcům dodatečně vyřešil.
22.
Ve skutečnosti je ale zpětné zrušení pravidel týkajících se soudců neúplné. Skutečnost, že v rozhodné době existovala, vyplývá zejména z toho, že na jejich základě muselo ke dni 30. června 2012 odejít do důchodu 194 soudců a 79 státních zástupců. Rovněž rozsudek ústavního soudu nemá v tomto ohledu přímou zpětnou účinnost, protože tito soudci nebyli opět přijati do bývalé funkce.
23.
Údajný stav v rozporu s unijním právem tak není plně odstraněn (
6
).
24.
Proto uvedený rozsudek nevedl k vyřešení sporu ve vztahu k dotčeným soudcům.
B – Věcný přezkum žalobního návrhu
25.
Podle čl. 2 odst. 1 ve spojení s článkem 1 směrnice 2000/78 nesmí docházet k žádné přímé nebo nepřímé diskriminaci na základě věku. Rozdílné zacházení může být nicméně odůvodněno podle článku 6 směrnice.
26.
Směrnice 2000/78 se použije na soudce, státní zástupce a notáře, protože dle čl. 3 odst. 1 se vztahuje na všechny osoby ve veřejném i soukromém sektoru, včetně veřejných subjektů. Na rozdíl od ozbrojených sil neexistuje žádná výjimka pro soudnictví.
1. Existence rozdílného zacházení
27.
Ukončení služebního poměru při dosažení určité věkové hranice, která opravňuje k pobírání starobního důchodu, vždy představuje rozdílné zacházení na základě věku ve smyslu čl. 2 odst. 1 a čl. 6 odst. 1 písm. a) směrnice 2000/78.
28.
Takové ustanovení totiž ovlivňuje podmínky zaměstnání a pracovní podmínky ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. c) směrnice 2000/78 tím, že brání dotčeným soudcům, státním zástupcům a notářům, aby po překročení věku 62 let nadále pracovali. Dále tím, že je s těmito osobami zacházeno méně příznivě než s osobami, které dosud nedosáhly tohoto věku, zavádí toto ustanovení rozdílné zacházení na základě věku ve smyslu čl. 2 odst. 1 této směrnice (
7
).
29.
Pokud k rozdílnému zacházení vede již věková hranice jako taková, musí to o to více platit pro snížení věkové hranice.
2. K odůvodnění rozdílného zacházení
30.
Podle čl. 6 odst. 1 směrnice 2000/78 nepředstavují ale rozdíly v zacházení na základě věku diskriminaci, jestliže jsou objektivní a přiměřené, jakož i v rámci vnitrostátních právních předpisů odůvodněné legitimním cílem, což znamená zejména legitimní cíle politiky zaměstnanosti, trhu práce a odborného vzdělávání. Kromě toho musí být prostředky k dosažení uvedených cílů přiměřené a nezbytné.
31.
Toto odůvodnění zkoumá Soudní dvůr ve dvou krocích: nejprve zkoumá cíle opatření a následně v rámci celkového posouzení kontextu právní úpravy, jakož i jejích výhod a nevýhod, zkoumá, zda je opatření přiměřené a nezbytné (
8
). Považuji nicméně za srozumitelnější držet se při posouzení přiměřenosti a nezbytnosti schématu pro přezkum zásady proporcionality (
9
).
32.
Podle této zásady nesmí opatření překročit meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení jimi sledovaných legitimních cílů. Pokud se nabízí volba mezi více přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření. Způsobené nevýhody musejí být přiměřené vzhledem ke sledovaným cílům (
10
).
33.
Je přitom třeba zohlednit, že členské státy mají na vnitrostátní úrovni značný prostor pro uvážení nejen ohledně toho, který určitý cíl v oblasti sociální politiky a politiky zaměstnanosti chtějí sledovat, ale i ve vymezení opatření k dosažení tohoto cíle (
11
). Tento prostor pro uvážení existuje na každé úrovni přezkumu přiměřenosti. V souladu s tím Soudní dvůr nenahrazuje hodnocení členských států, ale pouze zkoumá, zda se nejeví jako nelogické (
12
).
34.
V rámci tohoto řízení pro nesplnění povinnosti přísluší Komisi prokázat existenci tvrzeného nesplnění povinnosti. Musí Soudnímu dvoru předložit poznatky nezbytné k přezkoumání existence tohoto nesplnění povinnosti a nesmí se přitom opírat o pouhé domněnky (
13
).
35.
Pokud chce členský stát využít výjimku z obecné zásady, přísluší mu naopak, aby prokázal splnění podmínek pro uplatnění této výjimky (
14
). Při použití čl. 6 odst. 1 směrnice 2000/78 nesmějí být s ohledem na široký prostor členského státu pro uvážení požadavky na toto prokázání přehnané.
36.
Dále budu na základě těchto kritérií zkoumat legitimitu pěti cílů, které Maďarsko uvádí, jakož i to, zda jsou opatření k dosažení těchto cílů přiměřená a nezbytná. Následně bude případně nezbytné přezkoumat, zda jsou nevýhody, které opatření způsobuje, v přiměřeném poměru k výhodám zbývajících cílů. Nejprve je však třeba zabývat se tvrzením Komise, že cíle nové věkové hranice nelze dostatečně jasně určit.
a) K určitelnosti sledovaných cílů
37.
Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že z čl. 6 odst. 1 směrnice 2000/78 nelze dovodit, že v případě vnitrostátní právní úpravy, která neupřesňuje sledovaný cíl, je automaticky vyloučena možnost jejího odůvodnění na základě tohoto ustanovení. Při neexistenci takového upřesnění je nicméně důležité, aby jiné skutečnosti, vycházející z obecného kontextu dotyčného opatření, umožňovaly identifikaci cíle tohoto opatření za účelem výkonu soudního přezkumu jak ohledně jeho oprávněnosti, tak i přiměřenosti a nezbytnosti prostředků zavedených k dosažení tohoto cíle (
15
).
38.
Na tyto okolnosti však nemohou být kladeny příliš přísné požadavky. Soudní důr tak považoval pro zpřesnění cílů věkové hranice za dostatečné i tvrzení členského státu na jednání (
16
). Proto považuji za smysluplné akceptovat tvrzení Maďarska, že následně popsané cíle vyplývají dostatečně jasně z legislativního procesu, ačkoliv to není dále prokázáno. Kromě toho jsou možné cíle částečně zřejmé i nezávisle na výslovném uvedení.
b) K zajištění důchodového systému
39.
Podle tvrzení Maďarska má nová věková hranice zajistit další funkčnost důchodového systému.
40.
Tento cíl nespadá pod cíle uvedené příkladmo v čl. 6 odst. 1 směrnice 2000/78. Výčet však není taxativní (
17
). Zahrnuje cíle spadající do sociální politiky a cíle, které souvisejí s politikou zaměstnanosti, pracovního trhu nebo odborného vzdělávání (
18
). Rovněž finanční rovnováha důchodového systému je takovým cílem sociální politiky (
19
).
41.
Snížením věkové hranice se nicméně rozšíří okruh osob, které pobírají důchod, a zmenší okruh osob, které přispívají k jeho financování. Systém tak bude více zatížen. Toto opatření je tedy i při uznání širokého prostoru pro uvážení, který mají členské státy, nevhodný k tomu, aby přispěl k finanční rovnováze důchodového systému.
42.
Z tohoto důvodu je nutno tento argument Maďarska zamítnout.
c) K věkové skladbě
43.
Nová věková hranice má podle Maďarska za cíl i nastolení vyvážené věkové skladby. Souvislost mezi věkovými hranicemi a věkovou skladbou je nasnadě. Soudní dvůr již konstatoval, že cíl spočívající v nastolení vyvážené věkové skladby mezi mladými a staršími úředníky může představovat legitimní cíl politiky zaměstnanosti a trhu práce (
20
).
44.
Je nicméně sporné, zda náhlé zavedení nové věkové hranice může přispět k zavedení vyvážené věkové skladby v justiční službě. Nutí totiž k tomu, aby se osm ročníků nahradilo právníky, kteří jsou v současnosti dostupní na trhu práce. Ročníky, které jsou do funkce přijímány nyní, budou mít proto v budoucnosti v soudnictví početně nepřiměřenou velkou váhu oproti jiným ročníkům. A až odejdou do důchodu, vyvolají nepřiměřeně velkou potřebu nového obsazení funkcí.
45.
Zda k takovému účinku dojde, závisí na existující věkové skladbě a politice zaměstnanosti Maďarska. Maďarsko k těmto bodům nicméně nic neuvedlo.
46.
Ale i kdyby bylo možné z důvodu širokého prostoru členských států pro uvážení při použití čl. 6 odst. 1 směrnice 2000/78 uznat, že zavedení nové věkové hranice může přispět k vyvážené věkové skladbě, ve své konkrétní podobě by nebylo nezbytné. Vyvážené věkové skladby lze naopak dokonce lépe dosáhnout tím, že bude nová věková hranice postupně zaváděna v průběhu více let. V tomto případě totiž nebude nutné nahradit najednou osm ročníků právníků.
47.
Cíl spočívající ve vyvážené věkové skladbě tedy nemůže spornou právní úpravu odůvodnit.
d) Efektivita soudnictví
48.
Maďarsko dále uvádí, že nová věková hranice má vést k větší efektivitě veřejné správy v soudnictví.
49.
Tento cíl je zřejmě založen na úvaze, že mladší právníci, kteří byli nedávno přijati do zaměstnání, jsou schopni vykonávat službu lépe než starší právníci, kteří odešli do důchodu. Soudní dvůr již v této souvislosti ve vztahu ke státním zástupcům v zásadě uznal, že poskytování kvalitní správy soudnictví může být legitimním cílem věkové hranice (
21
).
50.
Je třeba souhlasit s Maďarskem, že věková hranice 62 let omezuje riziko snížení výkonnosti způsobeného věkem více než věková hranice 70 let. V tomto ohledu je v zásadě vhodná k tomu, aby přispěla ke kvalitě soudnictví.
51.
Zároveň Maďarsko uvádí, že mladší právníci na základě nedávného vzdělání disponují aktuálními právními poznatky, například v oblasti práva Evropské unie, které se v Maďarsku začalo vyučovat teprve nedávno. Není pochybností o tom, že odchod právníků do důchodu a jejich nahrazení mladšími právníky může být způsobem, jak do soudnictví vnést aktuální právní poznatky.
52.
Nicméně je značně sporné, zda nově přijatí právníci mohou vykonávat povolání soudce, státního zástupce či notáře lépe než odcházející právníci. V porovnání s jinými skupinami zaměstnanců mohou totiž právníci efektivně pracovat až do poměrně vysokého věku. Zejména získané zkušenosti a větší přirozená autorita, která často přichází s věkem, mají v tomto povolání velký praktický užitek.
53.
Rovněž existuje nebezpečí, že pro pokrytí mimořádné potřeby obsazení funkcí bude částečně třeba se smířit se značně nižší úrovní kvalifikace nově přijímaných právníků. Pokud by se například z důvodu odchodů do důchodu v roce 2012 museli přijmout noví soudci a státní zástupci, bylo by třeba akceptovat 273 nejlepších uchazečů. Při nahrazení jen jednoho ročníku by se naopak počet přijímaných úředníků mohl omezit jen na přibližně osminu tohoto počtu, tedy 35 nejlepších uchazečů.
54.
Pokud jde zejména o skupinu dotčených soudců, je také třeba zohlednit, že jejich náhlý odchod do důchodu může vyvolat pochybnosti o nezávislosti, a tedy kvalitě soudů (
22
). Podle čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (EÚLP) a čl. 47 odst. 2 Listiny základních práv Evropské unie musí být soudy nezávislé, nestranné a zřízené zákonem. Rovněž Soudní dvůr zejména v rámci žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce zdůraznil nezbytnou nezávislost soudů (
23
).
55.
Pojem soudcovské nezávislosti zahrnuje podle ustálené judikatury dva aspekty: vnější a vnitřní. V projednávané věci je relevantní vnější aspekt nezávislosti, který předpokládá, že orgán, který má rozhodnout, je chráněn před vnějšími zásahy nebo tlaky, které by mohly ohrozit nezávislost rozhodování jeho členů, pokud jde o spory, které jim jsou předloženy (
24
).
56.
Výkonná moc proto nemůže odstranit soudce z funkce během jejich funkčního období (
25
). V tomto případě se sice nejedná o opatření výkonné moci, která souvisejí s jednotlivými soudci nebo řízeními. Jedná se však o závažný zásah do soudnictví, a sice odchod velkého počtu soudců, kteří by podle dosavadní právní úpravy zůstali ve službě ještě až o osm let déle. Tento zásah není relevantní až tehdy, když k němu skutečně dojde s úmyslem ovlivňovat soudnictví. Naopak je třeba zabránit již každému náznaku ovlivňování (
26
).
57.
I kdyby se přesto vzhledem k širokému prostoru členských států pro uvážení mělo uznat, že snížení věkové hranice na 62 let může přispět k větší efektivitě soudnictví, není toto snížení v každém případě nezbytné. To vyplývá především z rozpornosti maďarské právní úpravy. Jelikož má být věková hranice v následujících letech opět zvýšena na 65 let, i Maďarsko zřejmě vychází z toho, že kvalita soudnictví nevyžaduje věkovou hranici 62 let (
27
).
58.
Co se týče především zavedení aktuálních právních poznatků do soudnictví, jsou rovněž dostupné mírnější prostředky: právníci nezískávají aktuální právní poznatky jen během studia, ale i při zaměstnání – například samostudiem nebo v rámci organizovaného dalšího vzdělávání.
59.
Proto ani cíl posílení kvality soudnictví nemůže odůvodnit maďarskou právní úpravu.
e) Ke sblížení věkových hranic
60.
Hlavním argumentem Maďarska je, že nová věková hranice přiblíží situaci soudců k situaci v ostatních sektorech veřejné správy. Komise sice zpochybňuje, že je tento cíl dostatečně určitelný, nicméně tento cíl je zjevný již tím, že skutečně dochází ke sbližování věkových hranic.
61.
Stanovení, že zaměstnanci k určitému okamžiku odejdou z pracovního života do důchodu, spadá v zásadě mezi cíle, na které se vztahuje čl. 6 odst. 1.
62.
Legitimita cíle sblížit věkové hranice se ukazuje především na tom, že vnitrostátní právní předpisy jsou k tomu, aby zaručily uskutečnění dovolávaného cíle, způsobilé pouze tehdy, když opravdu odpovídají snaze dosáhnout jej soudržným a systematickým způsobem (
28
). Pochybnosti o soudržnosti právních úprav vyplývají především z výjimek. Soudní dvůr tak v souvislosti s věkovými hranicemi státních zástupců již zkoumal, zda výjimky pro jiné skupiny úředníků představují zpochybnění soudržnosti (
29
). Sblížení věkových hranic tedy může posílit soudržnost celkového systému.
63.
V konečném důsledku se jedná o uskutečnění zásady rovného zacházení. Tato zásada, jež byla mezitím zakotvena i v článku 20 Listiny základních práv, vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněné (
30
). Předpoklad, že situace právníků v soudnictví je srovnatelná se situací jejich kolegů v ostatních sektorech veřejné správy, zůstává v zásadě v rámci prostoru pro uvážení, kterým disponují členské státy. Ani Komise proti tomuto názoru nic nenamítala.
64.
Okamžitého sblížení důchodového věku v celé veřejné správě je však možné dosáhnout jen pomocí nové věkové hranice. Pro takto stanovený cíl by byla proto sporná právní úprava přiměřená a nezbytná.
65.
Při zohlednění zásady rovného zacházení však takto definovaný cíl již není v konkrétní situaci legitimní. Maďarští soudci, státní zástupci a notáři se totiž od právníků v ostatních odvětvích veřejné správy liší v jednom důležitém bodě: prozatím mohli vycházet z toho, že do důchodu budou muset odejít až ve věku 70 let. Maďarsko neprokázalo, proč navzdory tomuto legitimnímu očekávání existuje legitimní zájem na tom, aby se pro účely dosažení soudržnosti věková hranice okamžitě snížila o osm let.
66.
To, že v této situaci spíše existuje legitimní zájem na přechodných úpravách, vyplývá i z toho, že zvýšení věkové hranice pro celou veřejnou správu o pouhé tři roky Maďarsko rozložilo na více let. Tyto rozdíly v přechodných úpravách naznačují, že zájmy těch, kterých se dotklo snížení věkové hranice, nebyly zohledněny stejně jako zájmy ostatních zaměstnanců veřejné správy, u kterých došlo ke zvýšení věkové hranice.
67.
Kromě toho je nesoudržné, že – jak uvádí Komise, aniž jí bylo oponováno (
31
) – ostatní zaměstnanci ve veřejné správě neodcházejí do důchodu při dosažení věkové hranice automaticky, ale jen v případě, kdy dosáhli počtu let ve služebním poměru potřebného pro pobírání plného důchodu. V důsledku toho je možné, že soudci, státní zástupci a notáři budou povinně posláni do důchodu, ačkoliv mají nárok pouze na snížený důchod. V tomto rozsahu zasahuje nová věková hranice pro soudnictví do práv dotčených osob více, než je nezbytné pro sblížení věkových hranic v celé veřejné správě.
68.
Cíl sblížit věkové hranice ve veřejné správě tedy nemůže odůvodnit okamžité snížení věkové hranice o osm let.
f) Přístup mladých právníků k justiční službě
69.
Poslední cíl, který Maďarsko uvádí, je odstranění překážek pro vstup mladých právníků do justiční služby. To je důsledek, který úzce souvisí s nejvyššími věkovými hranicemi a zejména s jejich snížením. Podle ustálené judikatury představuje podpora zaměstnávání nesporně legitimní cíl sociální politiky nebo politiky zaměstnanosti členských států, zejména pokud jde o podporu přístupu mladé generace k výkonu povolání (
32
).
70.
Nová věková hranice je vhodná k tomu, aby podpořila přístup mladších právníků k justiční službě. Je nicméně třeba zohlednit rozdíly mezi jejím dlouhodobým a přímým účinkem.
71.
Dlouhodobě snižuje dobu působení právníků v justiční službě, kteří budou nyní odcházet do důchodu o osm let dříve. Tento účinek bude nicméně v následujících letech omezen tím, že postupně opět dojde ke zvýšení důchodového věku na 65 let, takže v konečném důsledku zůstane jen snížení důchodového věku o pět let. Přesto budou místa v justiční službě opět volná dříve.
72.
Přechodně však převáží přímý účinek. V roce 2012 bude třeba z důvodu odchodu osmi ročníků právníků do důchodu obsadit mimořádně mnoho míst, což bude ku prospěchu mladým právníkům, kteří jsou nyní dostupní na trhu práce. Naproti tomu nebudou tato místa již dostupná pro další ročníky právníků, protože je budou dlouhodobě blokovat právníci, kteří se ujmou funkce nyní. Tím sice nebude dosažení cíle dlouhodobé podpory přístupu mladých právníků vyloučeno, ale bude silně omezeno.
73.
Okamžité zavedení nové věkové hranice proto není nezbytné k tomu, aby se podpořil přístup mladých právníků k justiční službě. Naopak, potenciální narušení věkové skladby (
33
) omezí z dlouhodobého hlediska šance mladých právníků na přístup do soudnictví. Spravedlivá rovnováha mezi různými generacemi právníků by měla mít za cíl rozdělit místa, která se uvolní při snížení věkové hranice, co nejrovnoměrněji mezi dospívající ročníky. Za tímto účelem by se nabízelo snížit postupně věkovou hranici na 65 let, která je beztoho cílovou konečnou věkovou hranicí.
74.
Nicméně pokud by mělo být cílem maximálně podpořit přístup právníků, kteří jsou aktuálně dostupní na trhu práce, skutečně nelze zjistit, zda existuje jiné stejně účinné opatření, jako je okamžité snížení věkové hranice na 62 let.
75.
Takto definovaný cíl může být nicméně uznán za legitimní jen tehdy, když existují zvláštní důvody pro to, aby se podpořila právě tato skupina. Představuje to totiž zátěž nejen pro právníky, kteří musí odejít do důchodu, ale středně nebo dlouhodobě to také blokuje místa, která by jinak byla dostupná pro následující ročníky právníků. Takové zvláštní důvody Maďarsko neuvedlo.
76.
Proto nemůže ani cíl usnadnění přístupu mladých právníků k soudnictví odůvodnit zavedení nové věkové hranice.
g) K otázce nadměrného omezení dotčených osob
77.
Pokud se přijatá opatření ukáží být přiměřená a nezbytná k dosažení sledovaných legitimních cílů, pak je třeba obvykle ještě přezkoumat, zda nemají za následek nadměrné omezení dotčených osob (zákaz nadměrného omezování) (
34
). Jelikož zavedení nové věkové hranice ale není pro žádný z uvedených legitimních cílů přiměřené a nezbytné, nemusí být tento bod zkoumán. Žaloba je naopak opodstatněná již na základě dosavadních úvah.
78.
Jen pro případ, že by Soudní dvůr nesouhlasil u všech cílů s mým hodnocením, se budu dále věnovat i zákazu nadměrného omezování. Podle něj je třeba najít spravedlivou rovnováhu mezi různými protikladnými zájmy (
35
).
79.
Aby bylo možné podpůrně provést toto hodnocení, musím – v rozporu s názorem, který zastávám – předpokládat, že nová věková hranice je přiměřená a nezbytná k dosažení jednoho nebo více z pěti výše uvedených cílů.
80.
Pro úplné hodnocení by kromě toho musely být zváženy hypotetické výhody, které z toho vyplývají.
81.
Takové spekulace však nejsou smysluplné. Proto svoje úvahy ohledně zákazu nadměrného omezování omezím na přezkum nevýhod nové věkové hranice. Na tomto základě se lze vyjádřit k tomu, jakého významu musí dosáhnout výhody nové věkové hranice, aby ji odůvodnily.
82.
Dotyční právníci jsou přímo dotčeni na svém právu nadále vykonávat povolání, které si zvolili. Mohou být teoreticky nadále činní jako právníci, například jako advokáti. Ale ztrácejí možnost pracovat dále v pozici, kterou aktivně zastávali až do dosažení věkové hranice.
83.
S tímto zásahem do profesní svobody jsou spojeny hospodářské nevýhody. Je totiž třeba vycházet z toho, že dotčené osoby dostanou namísto platu v plné výši zpravidla jen důchod v menším rozsahu (
36
).
84.
Soudní dvůr sice připustil, že opatření umožňující povinný odchod do důchodu pracovníků, kteří dosáhli věku 65 let, může splňovat cíl spočívající v podpoře přijímání nových pracovníků a může být považováno za opatření, které nadměrně nezasahuje do legitimních požadavků dotčených pracovníků, pokud tyto osoby mohou mít nárok na důchod, jehož úroveň nemůže být považována za nepřiměřenou (
37
). Tato přiměřenost nicméně závisí na více faktorech.
85.
Ztráta příjmu má tak zvláštní význam v případě, kdy dotčené osoby přijaly hospodářská rozhodnutí ve víře, že budou nadále vykonávat funkce. Mohly si například vzít úvěr, uzavřít smlouvu o doplňkovém důchodovém pojištění nebo odmítnout lukrativní zaměstnání v soukromém sektoru. A není zřejmé žádné opatření, které by takové nevýhody zmírňovalo. Navíc je dokonce možné, že mnohé dotčené osoby se budou muset smířit se značnými škrty svého důchodu, protože nepracovaly dostatečně dlouho, aby měly nárok na plný důchod (
38
).
86.
Maďarsko sice tvrdí, že nová věková hranice byla předvídatelná od června 2011. V případě všech dříve přijatých hospodářských rozhodnutí nemusely nicméně dotčené osoby počítat s tím, že budou muset odejít do důchodu před dosažením 70 let.
87.
Tyto citelné zásahy do práv dotčených osob by byly značně zmírněny a zároveň by se předešlo mnohým nevýhodám plynoucím z uskutečňování sledovaných cílů, kdyby Maďarsko zavedlo novou věkovou hranici jiným způsobem. Je totiž třeba, aby se snížení důchodového věku soudců, státních zástupců a notářů zkoordinovalo se zvýšením důchodového věku ostatních zaměstnanců veřejné správy. Za tímto účelem by Maďarsko muselo jen postupně snížit důchodový věk v soudnictví na 65 let, aby tato věková hranice začala pro obě skupiny platit ve stejné době.
88.
Skutečnost, že Maďarsko tuto možnost vůbec nevzalo v potaz, nutí k závěru, že neexistovala snaha o spravedlivou rovnováhu mezi zájmy dotčených právníků a zájmem na zavedení nové věkové hranice.
89.
Tyto úvahy kromě toho ukazují, že výhody okamžitého zavedení nové věkové hranice by musely mít zcela podstatný význam pro dosažení legitimního cíle, aby převážily nad výše uvedenými závažnými nevýhodami. Nezávisle na tom, zda bude Soudní dvůr v rozporu s mým stanoviskem považovat opatření za přiměřené a nezbytné k dosažení jednoho či více výše uvedených cílů, nejsou takové významné výhody patrné.
3. Závěr
90.
Žalobě je tedy třeba vyhovět.
V – K nákladům řízení
91.
Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise měla ve věci úspěch, je důvodné Maďarsku uložit náhradu nákladů řízení.
VI – Závěry
92.
Soudnímu dvoru proto navrhuji, aby rozhodl následovně:
„1)
Maďarsko tím, že přijalo právní předpisy, které stanoví, že služební poměr soudců, státních zástupců a notářů již nezaniká povinně při dovršení věku 70 let, nýbrž při dovršení věku 62 let, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 2 a z čl. 6 odst. 1 směrnice Rady 2000/78/ES ze dne 27. listopadu 2000, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání.
2)
Maďarsko ponese náklady řízení.“
(
1
) – Původní jazyk: němčina.
(
2
) – Úř. věst. L 303, s. 16.
(
3
) – Viz rozsudek ze dne 21. července 2011, Fuchs (C-159/10 a C-160/10, Sb. rozh. s. I-6919).
(
4
) – Věc 33/2012 (VII.17).
(
5
) – Rozsudek ze dne 15. března 2012, Komise v. Kypr (C-340/10, bod. 27, a tam uvedená judikatura).
(
6
) – Viz rozsudek ze dne 2. června 2005, Komise v. Řecko (C-394/02, Sb. rozh. s. I-4713, bod 19).
(
7
) – Srov. rozsudek Fuchs (uvedený v poznámce pod čarou 3, bod 34).
(
8
) – Viz rozsudky ze dne 12. října 2010, Rosenbladt (C-45/09, Sb. rozh. s I-9391, bod 73), a ze dne 5. července 2012, Hörnfeldt (C-141/11, bod 38).
(
9
) – K tomu viz mé stanovisko ze dne 6. května 2010, Andersen (C-499/08, Sb. rozh. s. I-9343, bod 47).
(
10
) – Rozsudky ze dne 12. července 2001, Jippes a další (C-189/01, Recueil, s. I-5689, bod 81), ze dne 7. července 2009, S.P.C.M. a další (C-558/07, Sb. rozh. s. I-5783, bod 41), a ze dne 8. července 2010, Afton Chemical (C-343/09, Sb. rozh. s. I-7023, bod 45 a tam uvedená judikatura).
(
11
) – Rozsudky ze dne 16. října 2007, Palacios de la Villa (C-411/05, Sb. rozh. s. I-8531, bod 68), a Rosenbladt (uvedený v poznámce pod čarou 8, bod 41).
(
12
) – Viz rozsudky Palacios de la Villa (uvedený v poznámce pod čarou 11, bod 72), Rosenbladt (uvedený v poznámce pod čarou 8, body 41 a 69), jakož i Hörnfeldt (uvedený v poznámce pod čarou 8, bod 32).
(
13
) – Rozsudky ze dne 25. května 1982, Komise v. Nizozemsko (96/81, Recueil, s. 1791, bod 6), a ze dne 14. června 2007, Komise v. Finsko (C-342/05, Sb. rozh. s. I-4713, bod 23).
(
14
) – Viz například rozsudek ze dne 15. prosince 2005, Komise v. Finsko (C-344/03, Sb. rozh. s. I-11033, body 36, 39 a 42).
(
15
) – Rozsudky Fuchs (uvedený v poznámce pod čarou 3, bod 39 a tam uvedená judikatura), jakož i Hörnfeldt (uvedený v poznámce pod čarou 8, bod 24).
(
16
) – Rozsudek Fuchs (uvedený v poznámce pod čarou 3, bod 40).
(
17
) – Rozsudek ze dne 5. března 2009, Age Concern England (C-388/07, Sb. rozh. s. I-1569, bod 43), a ze dne 13. září 2011, Prigge a další (C-447/09, Sb. rozh. s. I-8003, bod 80).
(
18
) – Viz rozsudky Age Concern England (uvedený v poznámce pod čarou 17, bod 46), ze dne 18. června 2009, Hütter (C-88/08, Sb. rozh. s. I-5325, bod 41), jakož i Prigge a další (uvedený v poznámce pod čarou 17, bod 81).
(
19
) – Viz rozsudky ze dne 30. března 1993, Thomas a další (C-328/91, Recueil, s. I-1247, bod 12), ze dne 23. května 2000, Buchner a další (C-104/98, Recueil, s. I-3625, bod 26), a ze dne 1. dubna 2008, Maruko (C-267/06, Sb. rozh. s. I-1757, bod 78), jakož i k finanční rovnováze systémů zdravotního pojištění rozsudky ze dne 28. dubna 1998, Kohll (C-158/96, Recueil, s. I-1931, bod 41), ze dne 16. května 2006, Watts (C-372/04, Sb. rozh. s. I-4325, bod 103), ze dne 10. března 2009, Hartlauer (C-169/07, Sb. rozh. s. I-1721, bod 47), a ze dne 12. ledna 2010, Petersen (C-341/08, Sb. rozh. s. I-47, bod 45).
(
20
) – Rozsudek Fuchs (uvedený v poznámce pod čarou 3, bod 50).
(
21
) – Rozsudek Fuchs (citovaný v poznámce pod čarou 3, bod 50).
(
22
) – Viz rovněž rozsudek maďarského Ústavního soudu (uvedený v poznámce pod čarou 4).
(
23
) – Viz mimo jiné rozsudky ze dne 11. června 1987, X (14/86, Recueil s. 2545, bod 7), ze dne 17. září 1997, Dorsch Consult (C-54/96, Recueil, s. I-4961, bod 23), ze dne 31. května 2005, Syfait a další (C-53/03, Sb. rozh. s. I-4609, bod 29), a ze dne 14. června 2011, Miles a další (C-196/09, Sb. rozh. s. I-5105, bod 37).
(
24
) – Rozsudky ze dne 19. září 2006, Wilson (C-506/04, Sb. rozh. s. I-8613, body 50 a 51), a ze dne 22. prosince 2010, RTL Belgium (C-517/09, Sb. rozh. s. I-14093, bod 39), jakož i ESLP, rozsudek ze dne 28. června 1984, Campbell a Fell v. Spojené království (stížnosti č. 7819/77 a 7878/77, série A č. 80, § 78).
(
25
) – ESLP, rozsudek Campbell a Fell v. Spojené království (citovaný v poznámce pod čarou 24, § 80).
(
26
) – Viz ESLP, rozsudky ze dne 24. května 1989, Hauschildt v. Dánsko (stížnost č. 10486/83, bod 48), ze dne 25. června 1992, Thorgeir Thorgeirson v. Island (stížnost č. 13778/88, série A, č. 239, § 51), a ze dne 9. června 1998, Ondal v. Turecko (stížnost č. 22678/93, bod 71).
(
27
) – K rozpornému hodnocení věkových hranic v případě pilotů viz rozsudek Prigge a další (uvedený v poznámce pod čarou 17, body 73 až 75).
(
28
) – Rozsudky Petersen (uvedený v poznámce pod čarou 19, bod 53) a Fuchs (uvedený v poznámce pod čarou 3, bod 85). Ilustrační je rozsudek Hütter (uvedený v poznámce pod čarou 18, bod 46).
(
29
) – Fuchs (uvedený v poznámce pod čarou 3, bod 91).
(
30
) – Rozsudky ze dne 10. ledna 2006, IATA a ELFAA (C-344/04, Sb. rozh. s. I-403, bod 95), ze dne 16. prosince 2008, Arcelor Atlantique a Lorraine a další (C-127/07, Sb. rozh. s. I-9895, bod 23), ze dne 7. července 2009, S.P.C.M. a další (C-558/07, Sb. rozh. s. I-5783, bod 74), jakož i ze dne 14. září 2010, Akzo Nobel Chemicals a Akcros Chemicals v. Komise a další (C-550/07 P, Sb. rozh. s. I-8301, bod 55).
(
31
) – Bod 60 žaloby. Podle čl. 18 odst. 2 písm. b) zákona LXXXI z roku 1997 je nezbytný služební poměr v délce přinejmenším 20 let.
(
32
) – Rozsudky ze dne 18. listopadu 2010, Georgiev (C-250/09 a C-268/09, Sb. rozh. s. I-11869, bod. 45), a Fuchs (uvedený v poznámce pod čarou 3, bod 49).
(
33
) – Viz bod 44 výše.
(
34
) – Rozsudky Palacios de la Villa (uvedený v poznámce pod čarou 11, bod 73), ze dne 12. října 2010, Andersen (C-499/08, Sb. rozh. s. I-9343, body 41 až 48, zejména bod 47), jakož i moje stanovisko v uvedené věci (uvedené v poznámce pod čarou 9, bod 67).
(
35
) – K tomu viz mé stanovisko ve věci Andersen (uvedené v poznámce pod čarou 9, bod 68).
(
36
) – Na jednání maďarská vláda odhadla úroveň důchodu na přibližně 60 % až 80 % průměrného platu v období kariéry. V řízení před maďarským ústavním soudem (viz poznámka pod čarou 4) bylo uvedeno, že důchod činí přibližně 30 % platu.
(
37
) – Rozsudky Palacios de la Villa (uvedený v poznámce pod čarou 11, bod 73) a Fuchs (uvedený v poznámce pod čarou 3, bod 66).
(
38
) – Viz bod 67 výše.