61976C0046
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. REISCHL,
PRÉSENTÉES LE 23 NOVEMBRE 1976 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
La présente affaire a pour objet l'interprétation de l'article 16 du traité CEE, en vertu duquel les États membres devaient supprimer entre eux, au plus tard à la fin de la première étape, les droits de douane à l'exportation et les taxes d'effet équivalent.
A la fin de l'année 1970, le requérant au principal, un entrepreneur installé aux Pays-Bas, a importé dans ce pays des porcs en provenance d'autres États membres. En outre, d'août 1966 à juillet 1971, il a exporté dans d'autres États membres, des porcs, des porcs d'élevage, des bovins, des bovins d'élevage et des chevaux en provenance des Pays-Bas. Conformément a la loi néerlandaise sur le bétail et à ses dispositions d'application, selon lesquelles le bétail destiné à l'importation et à l'exportation doit être soumis à un contrôle effectué par le service vétérinaire, des examens ont été effectués sur les marchandises en question. A cette occasion, le requérant a dû payer des taxes qui avaient été fixées en détail par le ministre de l'agriculture. Estimant que cette imposition est illicite, il a intenté un recours en restitution contre l'État néerlandais.
Dans la mesure où il s'agissait d'importation, le requérant voit dans ces impositions, des taxes d'effet équivalent et il invoque le fait qu'une interdiction en ce sens, applicable aux échanges intracommunautaires, est devenue directement effective à compter du 1er janvier 1970. Dans la mesure où ses exportations ont été grevées, il estime que les impositions sont des taxes d'effet équivalant aux droits de douane à l'exportation. A cet égard, en ce qui concerne les échanges intracommunautaires, l'interdiction serait devenue intégralement et directement effective à compter du 1er janvier 1962.
Contre cette thèse l'État néerlandais a présenté une série d'objections.
Il allègue que le contrôle à l'importation fait partie intégrante d'un système néerlandais général de contrôles sanitaires et que les taxes perçues à cette occasion entrent, elles aussi, dans un système général, parce qu'elles sont également appliquées au cheptel national. A ce sujet, en relevant l'affirmation du gouvernement néerlandais selon laquelle les impositions litigieuses ne pourraient pas être comparées à différentes impositions nationales dont le niveau varie d'une commune à l'autre, le tribunal d'arrondissement de La Haye est parvenu, dans une appréciation provisoire, à la conclusion qu'il s'agissait effectivement d'une taxe d'effet équivalent.
En ce qui concerne la visite du bétail lors de l'exportation, le gouvernement néerlandais a fait valoir en outre que les prestations ainsi fournies constituaient un avantage pour l'exportateur, qui obtenait ainsi la garantie de pouvoir importer les animaux examinés, dans d'autres pays de la CEE. Les taxes perçues à cette occasion, qui couvraient uniquement les frais, devraient donc être considérées comme la contrepartie d'une prestation fournie par l'administration. A cet égard, le tribunal d'arrondissement de La Haye a déclaré, qu'en réalité, on ne pourrait pas parler d'un avantage au sens de votre jurisprudence dans l'affaire 24-68 (Commission/République italienne, arrêt du 1er juillet 1969, Recueil 1969, p. 193), l'État néerlandais aurait lui-même reconnu que l'évaluation est incertaine et qu'un avantage concret est donc invérifiable.
L'État néerlandais a ensuite allégué que sa manière d'agir était conforme à un principe de politique économique selon lequel les frais exposés pour un produit doivent être apportés par ce dernier et par ses consommateurs. Le tribunal n'a pas non plus suivi cette thèse, en relevant que les dépenses liées au contrôle vétérinaire sont faites dans l'intérêt général, c'est-à-dire en vue de protéger la vie des hommes et des animaux.
En outre, à l'argument selon lequel lorsque les coûts du contrôle vétérinaire seraient couverts par des ressources étatiques générales, on devrait parler d'aides cachées et illicites selon le traité, le tribunal a rétorqué en disant que la perception de taxes frappant les exportateurs pourrait avoir un effet discriminatoire, puisque la marchandise se trouve ainsi dans une situation défavorable sur le marché du pays de destination. De plus, il ne serait pas prouvé, qu'après le contrôle vétérinaire, le bétail exporté se trouverait dans une meilleure situation dans le pays de destination.
Enfin, le fait que la directive du Conseil no 64/432 (JO 1964, p. 1977), dont il était déjà question dans l'affaire Simmenthal, a prescrit un contrôle à l'exportation pour les bovins et les porcs, a posé un problème au tribunal d'arrondissement de La Haye. Certes, il inclinait à ne pas attacher d'importance à ce fait. A ce sujet, il s'est référé à l'arrêt rendu dans l'affaire 29-72 (SpA Marimex/Administration italienne des finances, arrêt du 14 décembre 1972, Recueil 1972, p. 1309) et il a déclaré que l'accomplissement des obligations fixées dans la directive ne signifiait pas nécessairement que des taxes devaient être également prélevées à cette occasion. En outre, le tribunal a invoqué le fait que la directive avait précisément pour objet la suppression des entraves à la circulation des marchandises et qu'un prélèvement de taxes, qui devrait être considéré comme une entrave indirecte, serait donc difficilement conforme à cet objectif. Toutefois la Cour de justice n'ayant pas, jusqu'à présent, pris expressément position sur ce problème particulier, le tribunal d'arrondissement de La Haye a, par un jugement interlocutoire du 10 mai 1976, sursis à statuer et posé à la Cour les questions suivantes:
«Les charges pécuniaires, appliquées par un État membre pour des raisons de contrôle sanitaire de têtes de bétail destinées à être expédiées vers un autre État membre, doivent-elles être considérées comme des taxes d'effet équivalant à des droits de douane à l'exportation lorsque ces charges pécuniaires servent à couvrir, et ne dépassent pas, le coût réel d'un contrôle sanitaire qui est opéré par décision de l'autorité nationale:
a)
— s'agissant de bovins ou de porcins —
pour l'exécution des obligations que le Conseil de la Communauté économique européenne a imposées à l'État membre d'expédition dans sa directive no 64/432/CEE du 26 juin 1964; ou bien
b)
— s'agissant de bovins ou de porcins —
pour l'exécution des obligations visées au point a) et en outre pour constater que les bovins ou les porcins en question remplissent les conditions spéciales auxquelles l'État membre de destination subordonne leur importation; ou bien
c)
— s'agissant d'autres animaux que de bovins ou de porcins —
pour constater que les animaux en question remplissent les conditions auxquelles l'État membre de destination subordonne leur importation?»
Il faut retenir des développements du tribunal d'arrondissement de La Haye que les taxes litigieuses sont payables en raison d'un contrôle vétérinaire obligatoire qui est effectué lors de l'exportation, avant le passage de la frontière. En revanche, elles ne s'appliqueraient pas aux produits qui sont commercialisés à l'intérieur du pays. Elles ne devraient donc pas être considérées comme une partie d'un système fiscal général, en vertu duquel les produits commercialisés à l'intérieur du pays et les marchandises exportées seraient systématiquement grevés selon les mêmes critères. En outre, les taxes ne devraient pas non plus être considérées comme la contrepartie d'un service rendu par l'administration.
Si on l'admet, il n'est pas douteux selon votre jurisprudence antérieure en cette matière — nous estimons qu'il n'est pas nécessaire de le démontrer davantage — que les taxes litigieuses doivent au fond être qualifiées de taxes d'effet équivalent: La seule question qui se pose est donc de savoir si néanmoins elles peuvent être justifiées selon le traité. De l'avis du tribunal d'arrondissement de La Haye, il faut répondre à cette question en tenant compte des considérations émises dans les questions citées. Avec la Commission, nous estimons qu'il est juste de ne pas limiter l'examen à ces points. Puisque le tribunal qui a rendu l'ordonnance de renvoi n'a émis qu'une appréciation provisoire et étant donné les allégations du gouvernement néerlandais dans la procédure pendante devant nous, l'examen devrait plutôt être élargi et étendu également aux considérations que le tribunal d'arrondissement de La Haye, dans son ordonnance de renvoi, a déjà rejetées comme dénuées d'importance. Nous devrions donc étudier également la question de savoir si les taxes litigieuses ne peuvent pas être tout de même considérées comme la contrepartie des services rendus par l'administration, puis examiner si leur perception est conforme à un principe général de politique économique, et peut donc ainsi être justifiée, et enfin s'il est possible d'objecter contre leur suppression, qu'elle violerait les dispositions du traité CEE relatives aux aides, parce que, dans ce cas, un financement opéré au moyen de ressources étatiques entre en ligne de compte.
1.
Commençons notre examen de cette affaire par l'allégation selon laquelle les taxes en question ne couvrent que les frais réels du contrôle sans les dépasser.
A cet égard, il suffit de renvoyer à votre jurisprudence en la matière, c'est-à-dire aux arrêts rendus dans les affaires 39-73 (Rewe-Zentralfinanz eGmbH/Directeur de la chambre d'agriculture de Westphalie-Lippe, arrêt du 11 octobre 1973, Recueil 1973, p. 1049) et 87-75 (Concerta Daniele Bresciani/Administration italienne des finances, arrêt du 5 février 1976, Recueil 1976, p. 129). Ces arrêts montrent clairement que le fait mentionné ne revêt aucune importance pour la qualification, lorsque tous les autres critères d'une taxe d'effet équivalent sont réunis.
2.
Quant au fait que ces contrôles sont prescrits dans l'État exportateur par une directive du Conseil, nous voudrions retenir tout de suite qu'il est impossible d'y voir un motif de justification pour la perception de taxes.
Tout d'abord, il est intéressant que la directive du Conseil no 64/432, en question, qui prévoit des contrôles vétérinaires dans l'État exportateur, pour autant qu'il s'agisse de bovins et de porcs qui doivent être commercialisés dans d'autres États membres, ne prescrit pas et n'autorise pas que des taxes correspondantes soient perçues dans la circulation intracommunautaire des marchandises. Par contre, il en est autrement de la directive no 72/462 (JO no L 302 du 31 décembre 1972) concernant des problèmes sanitaires et de police sanitaire lors de l'importation d'animaux des espèces bovines et porcines et des viandes fraîches en provenance des pays tiers. Son article 12, paragraphe 8, déclare expressément que «tous les frais occasionnés par l'application du présent article, y compris l'abattage et la destruction des animaux, sont à charge de l'expéditeur, du destinataire ou de leur mandataire sans indemnisation de l'État». On peut effectivement en conclure qu'en ce qui concerne les échanges intracommunautaires d'une part et les importations en provenance de pays tiers d'autre part, une différence est volontairement établie à propos de la réglementation des coûts.
En outre, la Commission remarque avec raison qu'un acte du Conseil ne pourrait absolument pas autoriser des taxes ayant des effets équivalant aux droits de douane dans la circulation intracommunautaire des marchandises; en effet le législateur communautaire, lui aussi, serait lié par le principe de libre circulation des marchandises. Lorsque des dérogations à ce principe ont été considérées comme admissibles — comme à propos de la compensation monétaire qui a joué un rôle dans l'affaire 10-73 (Rewe-Zentral AG/Bureau principal des douanes de Kehl, arrêt du 24 octobre 1973, Recueil 1973, p. 1175) — ce n'est que dans la mesure où il s'agissait de situations exceptionnelles et où il était nécessaire de garantir le fonctionnement du marché commun en dépit des difficultés survenues. A notre avis, il est évident qu'une telle appréciation ne convient pas pour la perception de taxes à l'occasion de contrôles vétérinaires.
Enfin, l'arrêt prononcé dans l'affaire 63-74 (W. Cadsky SpA/Istituto nazionale per il commercio estero, arrêt du 26 février 1975, Recueil 1975, p. 281), qui a été rendu à propos de questions voisines, est également intéressant, à cet égard. Il s'agissait de contrôles à l'exportation destinés à garantir le respect de certaines normes de qualité mais aussi de règles communes de commercialisation. Néanmoins une taxe perçue à cette occasion a été considérée comme une taxe illicite d'effet équivalant à un droit de douane. La Cour de justice a considéré qu'il était sans importance que la taxe soit perçue lors de l'exécution de mesures prévues dans des textes communautaires. Il faut appliquer le même principe dans la présente affaire.
3.
Une troisième considération qui, selon l'avis du tribunal d'arrondissement de La Haye, pourrait entrer en ligne de compte pour une justification, est le fait que les contrôles sont également effectués dans le but de garantir que les marchandises exportées sont conformes aux conditions établies par l'État destinataire. A cet égard, il ne peut évidemment s'agir que de contrôles que l'État importateur peut encore effectuer lui-même, en dépit de la réglementation communautaire dont il était question dans l'affaire Simmenthal. Cela vaut pour des animaux, tels que les chevaux, qui, jusqu'à présent, ne sont pas compris dans les directives mentionnées. C'est également le cas, dans la mesure où la réglementation communautaire laisse expressément une place aux contrôles à l'importation dont il a été question en détail dans l'affaire Simmenthal. En outre, il faut songer à l'article 104 de l'acte d'adhésion, pour autant qu'il s'agisse d'exportations dans les nouveaux États membres.
A cet égard, le représentant du gouvernement néerlandais a allégué avec raison que, pour faciliter les échanges commerciaux et pour éviter des mesures absurdes, en particulier des transports inutiles, il serait concevable d'effectuer ces contrôles dès l'expédition. Il ne pourrait donc sembler inexact de ne pas considérer ces contrôles comme des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives au sens de l'article 34 du traité CEE ou de les déclarer justifiées conformément à l'article 36. En ce qui concerne ce dernier article, on peut considérer comme soutenable une interprétation large, selon laquelle les mesures visant à protéger la propre population de l'État membre intéressé ne sont pas seules à entrer en considération et cela principalement parce qu'au fond il ne s'agit de rien d'autre que de déplacer, de l'Etat importateur dans l'État exportateur, des entraves au commerce qui sont autorisées. Cependant la question de l'admissibilité de ces contrôles dans l'État exportateur, du point de vue des articles 34 et 36, peut finalement rester en suspens, puisqu'il faut reconnaître, qu'en tous cas, la thèse de la Commission selon laquelle il n'est certainement pas possible de trouver de cette manière une justification à la perception de taxes, est exacte.
En réalité, on peut dire que si, déjà pour des contrôles qui sont effectués en application du droit communautaire, une perception de taxe n'est pas admissible, à plus forte raison doit-il en être de même pour des contrôles réalisés en vertu de dispositions purement nationales. En outre, il faut rappeler l'arrêt rendu dans l'affaire 29-72 — Marimex — selon laquelle il est évident qu'une perception de taxes à la frontière n'est pas autorisée, même lorsque des contrôles sanitaires dont les coûts sont couverts par ces taxes, sont admissibles en vertu de l'article 36 du traité CEE. Cela devrait manifestement s'appliquer tant aux importations qu'aux exportations et aux contrôles effectués à leur occasion, car autrement un déplacement des contrôles dans l'État exportateur aboutirait à écarter les effets de l'arrêt Marimex.
4.
S'il apparaît ainsi qu'aucun des éléments cités dans l'ordonnance de renvoi ne suffit à justifier la perception de taxes, il nous faut encore examiner — comme nous l'avons annoncé — si les considérations discutées, à titre complémentaire, dans l'affaire au principal, et sur lesquelles le gouvernement néerlandais est encore revenu dans la présente procédure, conduisent à un autre résultat.
a)
A ce propos, il faut tout d'abord étudier l'idée que les taxes ne seraient rien d'autre que la contrepartie d'un service rendu par l'administration. Sur ce point, le gouvernement néerlandais allègue qu'on pourrait parler d'un service individuel et effectivement rendu, lorsque l'État aide ses exportateurs à surmonter les obstacles qui existent selon le droit communautaire ou que d'autres États maintiennent de manière licite dans le domaine des contrôles sanitaires. Le produit à exporter acquiert ainsi un surcroît de valeur, d'où un avantage bien déterminé dont l'évaluation chiffrée présuppose certes une connaissance des conditions du marché et des conditions du contrat, parce que le bénéficé manqué dont il est possible de parler en cas d'abstention d'exporter en dépend.
A notre avis, cette argumentation, elle non plus, n'est pas pertinente. D'une part, le fait que des difficultés apparaissent en ce qui concerne l'évaluation chiffrée du prétendu avantage, lequel n'est pas d'une importance égale pour chaque exportateur, peut déjà susciter des scrupules. Nous rappelons à ce propos les déclarations qui ont été faites dans l'affaire 24-68 (Commission de la CEE/République italienne, arrêt du 1er juillet 1969, Recueil 1969, p. 193) et selon lesquelles une taxe ne peut pas être considérée comme la contre-valeur de services particuliers rendus par l'administration lorsqu'il s'agit d'un avantage général et surtout difficile à évaluer. En outre, on a allégué à bon droit, qu'en réalité, il s'agirait de mesures destinées à lutter contre les épidémies et que cette lutte est pratiquée dans l'intérêt général. A cet égard, nous renvoyons à l'arrêt rendu dans l'affaire 87-75 qui contient cette affirmation. En conséquence, la thèse selon laquelle les contrôles de police sanitaire seraient des prestations effectuées pour l'importateur a également été rejetée et, logiquement, on a considéré comme convenable que les frais ainsi occasionnés soient supportés par la collectivité. Enfin, l'arrêt rendu dans l'affaire 63-74 pourrait également être intéressant. Dans cet arrêt, vous avez expressément souligné que les contrôles à l'exportation ne constituaient pas des prestations accordées à l'exportateur. Puisque l'intérêt personnel des exportateurs semble si difficile à apprécier, il faudrait plutôt admettre que ces mesures d'encouragement aux exportations sont appliquées dans l'intérêt général.
b)
Selon l'avis du gouvernement néerlandais, le principe général de politique économique selon lequel les frais occasionnés dans l'intérêt d'un produit doivent être supportés par celui-ci et par ses consommateurs doit aussi entrer en ligne de compte en tant que considération justificative. Sur ce point, c'est-à-dire sur le problème des «coûts sociaux», des effets externes négatifs et de l'«internalisation of external costs», nous avons, au cours de la procédure orale, entendu des développements longs et impressionnants avec une série de citations extraites de la littérature de sciences économiques qui n'est pas toujours facile à comprendre. En outre, on a essayé de montrer comment cette règle s'applique en pratique, soit en reconnaissant le principe du «pollueur-payeur» dans la protection de l'environnement — à ce propos il existe même une recommandation du Conseil de 1975 — soit en répercutant sur les utilisateurs les frais d'infrastructure dans le domaine du trafic.
Ici, on peut déjà se demander s'il est juste et équitable que les frais de mesures qui servent à prévenir les épidémies chez les animaux et qui sont donc prises dans l'intérêt des agriculteurs, détenteurs d'animaux, soient précisément mises à la charge du commerce, qui est à l'origine de ces dangers, et donc finalement du consommateur, bien qu'il n'en soit pas directement le bénéficiaire. Comme la Commission l'a souligné, un autre élément important est que, s'il est possible de parler d'un principe général de ce contenu, il s'agit tout au plus d'un principe de politique économique, tandis qu'il n'est pas prouvé que cette règle existe aussi en tant que principe juridique. En réalité, les exemples cités par le gouvernement néerlandais qui concernent des faits partiellement différents ne sont pas de nature à fournir cette preuve et ne sont pas non plus assez nombreux. Par contre, on peut tirer du droit communautaire, des indices qui plaident contre la validité du principe dans ce domaine. Ici, ce sont surtout les arrêts relatifs à la question de savoir quand des taxes peuvent être considérées comme des contre-prestations de services individuels qui présentent de l'intérêt. Selon ces arrêts, il faut rechercher s'il existe un avantage réel et mesurable pour le produit et, à cet égard, les mesures qui comme la protection sanitaire sont prises dans l'intérêt général sont exclues. On peut aussi, comme la requérante l'a fait, se référer à l'arrêt Marimex et déduire du fait que, selon cet arrêt, des contrôles mais non les taxes perçues à leur occasion ont été déclarés licites, que les principes cités par le gouvernement néerlandais, selon lequel le produit supporterait les frais, ne s'appliquent pas dans ce domaine. Enfin, une remarque de la Commission nous paraît également convaincante, à savoir que même si l'on reconnaît l'exactitude du principe mentionné, lorsque se pose la question de l'appréciation de son importance dans le rapport entre ce principe et celui de la libre circulation des marchandises, la réponse pourrait difficilement être que ce dernier, dont vous avez toujours souligné l'importance dans votre jurisprudence, devrait céder.
c)
Ainsi il ne nous reste qu'à examiner ce qu'il convient de penser de l'argument selon lequel l'interdiction de la perception de taxes aboutirait à ce que les frais des contrôles sanitaires à l'exportation doivent être payés avec des fonds de l'État. En effet, la prise en charge des coûts de commercialisation par l'Etat ne serait rien d'autre qu'une aide déguisée à l'exportation qui pourrait conduire à des distorsions de concurrence et donc ne pas être compatible avec l'article 92 du traité.
A cela la Commission objecte — et son objection nous a convaincus — que le raisonnement du gouvernement néerlandais ne serait pas compatible avec l'exigence d'une interprétation cohérente du traité. En réalité, on ne peut pas admettre qu'en ce qui concerne les frais d'une activité qui est permise selon le traité, d'une part, l'article 16 contienne l'interdiction de les mettre à la charge de l'exportateur, tandis que, d'autre part, l'article 92 interdit le financement par des fonds publics. La suppression d'une taxe, qui viole le droit communautaire, ne peut pas être interdite d'après l'article 92. En outre, il est intéressant que la requérante ait fait valoir que le financement du contrôle par des fonds publics n'aboutirait pas à une distorsion de concurrence parce que des taxes analogues ne sont pas perçues dans les échanges commerciaux purement internes des États membres. En conséquence, le tribunal d'arrondissement de La Haye n'a pas considéré comme prouvé que la suppression de la taxe aurait un effet discriminatoire, mais il a admis au contraire que sa perception pourrait avoir un effet discriminatoire sur les marchés du pays importateur. Au reste, à propos de cette dernière question, il faudrait remarquer avec la Commission que la procédure préjudicielle ne se prête pas à de tels examens, c'est-à-dire à la constatation de distorsions de concurrence. Au cas où l'on pourrait réellement en parler, c'est-à-dire lorsque, dans un État destinataire, ces frais de contrôle grèvent le produit contrôlé, on ne pourrait, en tout cas, pas pallier au moyen d'une dérogation à l'interdiction de l'article 16, mais uniquement par des efforts en vue d'une harmonisation du droit. Peut-être cela aboutirait-il à ce que les États destinataires considérés financent eux aussi les contrôles avec des fonds publics; mais des mesures communautaires d'harmonisation sont également concevables en ce qui concerne la question de la couverture des frais.
5.
Au total, il apparaît donc que des taxes prélevées, pour des contrôles à l'exportation, du genre de celles qui nous intéressent en l'espèce ne sont pas compatibles avec l'article 16 du traité CEE. Le tribunal d'arrondissement de La Haye doit en tirer les conséquences en considérant que l'élimination des taxes illicites selon l'article 16 devait avoir lieu au plus tard à la fin de la première étape de la période de transition et qu'une interdiction en ce sens, immédiatement applicable, existait depuis le 1er janvier 1962.
6.
Nous vous proposons donc de répondre de la manière suivante à la question posée par le tribunal d'arrondissement de La Haye:
Une charge financière grevant unilatéralement, lors du passage de la frontière des marchandises exportées vers d'autres États membres, constitue une taxe d'effet équivalant à un droit de douane. Il en est également ainsi lorsque ces charges sont imposées à l'occasion de contrôles vétérinaires obligatoires à l'exportation, compatibles avec le droit communautaire ou prescrits par celui-ci.
(
1
)	Traduit de l'allemand.