61997CC0234_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1 Den foreliggende sag drejer sig om et afslag paa en ansoegning om adgang til en udvaelgelsesproeve, som blev afholdt for at besaette en fast stilling ved Museo Nacional del Prado (herefter »Prado«) i Madrid. Ansoegningen blev indgivet af en spansk statsborger, der var i besiddelse af et almindeligt anerkendt eksamensbevis udstedt af et organ i Det Forenede Kongerige. Sagen rejser navnlig det spoergsmaal, om det er tilstraekkeligt til, at der er tale om et lovreguleret erhverv som omhandlet i den afledte faellesskabsret vedroerende gensidig anerkendelse af erhvervsmaessige kvalifikationer, at der findes en kollektiv overenskomst, hvorefter kun spanske eksamensbeviser samt eksamensbeviser, der anerkendes som ligestillede hermed, godtages, og om den paagaeldende bestemmelse, eller ordningen for anerkendelse af udenlandske kvalifikationsbeviser, er i strid med EF-traktatens artikel 48.
II - Retlige og faktiske omstaendigheder
2 Faellesskabets almindelige regler for gensidig anerkendelse af erhvervsmaessige kvalifikationer, der supplerer de sekundaere foranstaltninger, som er blevet truffet for specifikke erhverv, findes i Raadets direktiv 89/48/EOEF af 21. december 1988 om indfoerelse af en generel ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for erhvervskompetencegivende videregaaende uddannelser af mindst tre aars varighed (1) og i Raadets direktiv 92/51/EOEF af 18. juni 1992 om anden generelle ordning for anerkendelse af erhvervsuddannelser til supplering af direktiv 89/48/EOEF (2) (herefter undertiden under ét benaevnt »direktiverne«).
3 Ifoelge syvende betragtning til direktiv 89/48 boer »begrebet 'lovreguleret erhvervsmaessig virksomhed' defineres saaledes, at der tages hensyn til forskellige nationale sociologiske forhold«. Det boer derfor ogsaa omfatte erhverv, hvortil adgangen er forbeholdt indehavere af et bestemt eksamensbevis. »Erhvervssammenslutninger og -organisationer, som tildeler deres medlemmer saadanne titler, og som er anerkendt af de offentlige myndigheder, kan [foelgelig] ikke under paaberaabelse af deres privatretlige karakter unddrage sig den ved dette direktiv fastsatte ordning.«
4 I artikel 1, litra e), i direktiv 92/51 defineres et »lovreguleret erhverv« som »den eller de samlede lovregulerede erhvervsmaessige former for virksomhed, der udgoer dette erhverv i en medlemsstat« (3). I direktivets artikel 1, litra f), defineres »lovreguleret erhvervsmaessig virksomhed« - med en ordlyd, der for de relevantes deles vedkommende er naesten identisk med den i artikel 1, litra d), i direktiv 89/48 anvendte, saaledes:
»erhvervsmaessig virksomhed eller en form deraf, naar der enten direkte eller indirekte ifoelge love eller administrative bestemmelser kraeves et uddannelsesbevis eller kursusbevis for i en medlemsstat at optage eller udoeve denne virksomhed eller en form deraf«.
Det bestemmes videre i artiklen:
»Som en form for udoevelse af lovreguleret erhvervsmaessig virksomhed betragtes blandt andet:
- udoevelse af en aktivitet under anvendelse af en faglig titel, saafremt anvendelse af den paagaeldende titel er forbeholdt personer, der er i besiddelse af det uddannelsesbevis eller kursusbevis, der kraeves i henhold til love eller administrative bestemmelser
- udoevelse af erhvervsmaessig virksomhed inden for sundhedssektoren, i det omfang vederlag og/eller refusion for denne virksomhed i henhold til medlemsstatens sociale sikringsordning er betinget af, at den paagaeldende er i besiddelse af et uddannelsesbevis eller kursusbevis.
...« (4).
I artikel 1, litra f), andet afsnit, i direktiv 92/51 bestemmes det, at en erhvervsmaessig virksomhed, der udoeves af medlemmerne af en privat sammenslutning eller en organisation, som udsteder et eksamensbevis til sine medlemmer, som sikrer, at de overholder de faglige regler, den har fastsat, og som af medlemsstaten er anerkendt under en saerlig form med henblik paa at fremme og opretholde et hoejt niveau inden for den paagaeldende erhvervsgren, skal anses for lovreguleret (5).
5 I artikel 3 i direktiv 92/51 bestemmes det, at »naar der i vaertslandet kraeves et eksamensbevis ... for at optage eller udoeve et bestemt lovreguleret erhverv, kan den kompetente myndighed ikke ... under henvisning til manglende kvalifikationer naegte en EF-statsborger adgang til at optage eller udoeve et saadant erhverv paa samme vilkaar som dem, der gaelder for landets egne statsborgere«, naar den paagaeldende EF-statsborger opfylder én af to betingelser:
»a) saafremt ansoegeren er i besiddelse af et eksamensbevis som defineret i dette direktiv eller direktiv 89/48/EOEF, som i en anden medlemsstat er foreskrevet som betingelse for adgang til dér at optage eller udoeve det samme erhverv, og som er opnaaet i en medlemsstat, eller
b) saafremt ansoegeren paa fuldtidsbasis har udoevet det paagaeldende erhverv i mindst to aar eller i en tilsvarende periode paa deltid i loebet af de forudgaaende ti aar i en anden medlemsstat, hvor dette erhverv ikke er hverken lovreguleret i henhold til artikel 1, litra e), og artikel 1, litra f), foerste afsnit, i dette direktiv eller i henhold til artikel 1, litra c), og artikel 1, litra d), foerste afsnit, i direktiv 89/48/EOEF, og den paagaeldende er i besiddelse af et eller flere uddannelsesbeviser - som [opfylder visse betingelser]«.
De betingelser, der henvises til i litra b), gaar sammenfattet ud paa, at den paagaeldendes uddannelsesbevis skal vaere udstedt af en kompetent myndighed i en medlemsstat, at det skal vaere dokumentation for, at indehaveren med positivt resultat har gennemgaaet en post-gymnasial uddannelse af mindst et aars varighed samt at den erhvervsmaessige uddannelse, der eventuelt indgaar i denne post-gymnasiale uddannelse, og at den post-gymnasiale uddannelse har forberedt vedkommende til at udoeve det paagaeldende erhverv (6). Vaertsmedlemsstaten kan dog af ansoegeren kraeve, at han dokumenterer, at han har erhvervserfaring, naar varigheden af den ovenfor omtalte uddannelse er mindst et aar kortere end kraevet i vaertsmedlemsstaten (7), og at han gennemgaar en proevetid, der dog ikke maa overstige tre aar, eller bestaar en egnethedsproeve, naar den uddannelse, som han har modtaget, omfatter teoretiske og/eller praktiske fag eller discipliner, der er vaesentligt forskellige fra dem, der er omfattet af det i vaertsmedlemsstaten kraevede eksamensbevis (8).
6 Prado er et selvstaendigt administrativt organ med status som en juridisk person; det er tilknyttet det spanske kulturministerium og sorterer direkte under den ansvarlige minister. I artikel 6 i den kollektive overenskomst, som Prado i 1988 indgik med repraesentanter for personalet for saa vidt angaar ansatte, som er omfattet af den almindelige arbejdsret (9), bestemtes det, at personer, som skulle vaere i besiddelse af et eksamensbevis paa universitetsniveau, udelukkende skulle ansaettes paa grundlag af resultaterne af en offentlig udvaelgelsesproeve. Det bestemtes endvidere i overenskomsten, at restauratorer skulle vaere i besiddelse af et eksamensbevis udstedt af en af de to spanske restaurationsskoler eller af et udenlandsk eksamensbevis, som den kompetente myndighed havde anerkendt som ligestillet hermed (10). Dette krav afspejler tilsyneladende indholdet af en raekke ministerielle bekendtgoerelser, hvoraf den seneste er en bekendtgoerelse af 14. marts 1989, som blev udstedt af ministeren for undervisning og videnskab (11). I dennes artikel 6 bestemtes det, at personer, der havde bestaaet den afsluttende eksamen fra den spanske skole for konservering og restaurering af kulturgoder, skulle tildeles titlen restaurator af kulturgoder, og at denne titel var en uomgaengelig betingelse for deltagelse i udvaelgelsesproever med henblik paa besaettelse af stillinger som restaurator paa statslige centre. Bekendtgoerelsen blev imidlertid ophaevet ved den af ministeren for undervisning og videnskab udstedte bekendtgoerelse af 28. oktober 1991 (12), og i dag findes der ikke et saadant krav i spansk ret. I almindelighed reguleres udoevelsen af et erhverv kun i forskrifter, som i det spanske normhierarki har rang af love, men det fremgaar ikke desto mindre af forelaeggelseskendelsen, at kollektive overenskomster som den omhandlede udgoer en af de formelle retskilder, og at det kan foreskrives i saadanne, at adgangen til et bestemt erhverv eller en bestemt stilling forudsaetter et bestemt eksamensbevis eller en bestemt uddannelse. Saadanne overenskomster er bindende erga omnes, i det mindste i den forstand at de har konsekvenser for personer som sagsoegeren, der ikke er i besiddelse af det foreskrevne eksamensbevis.
7 I kongeligt dekret nr. 104/88 af 29. januar 1988 om anerkendelse af udenlandske titler og uddannelser bestemmes det, at en ekspertkommission i hvert enkelt tilfaelde skal foretage en sammenligning af den i udlandet gennemfoerte uddannelse og den, som inden for det samme omraade i Spanien er foreskrevet som en betingelse for tildeling af den paagaeldende titel, og foretage de fornoedne indstillinger til den ansvarlige minister. Der kan knyttes betingelser til en anerkendelse, f.eks. at der skal aflaegges proever inden for de omraader, som den udenlandske uddannelse ikke daekker.
8 Teresa Fernández de Bobadilla (herefter »sagsoegeren«) er spansk statsborger. Ved Boston College i USA opnaaede hun graden Bachelor of Arts i kunsthistorie. Derpaa modtog hun efter at have deltaget i en offentlig udvaelgelsesproeve afholdt af Prado et stipendium, som gjorde det muligt for hende at gennemfoere Master-studier i restaurering af kunstvaerker ved Newcastle upon Tyne Polytechnic (det nuvaerende University of Northumbria i Newcastle) i Det Forenede Kongerige, hvor hun efter to aars saavel praktiske som teoretiske fuldtidsstudier opnaaede graden Master of Arts i konservering af kunstvaerker. Uddannelsen er den ene af kun to saadanne videregaaende uddannelser i Det Forenede Kongerige, og personer, som har gennemfoert den, anses for kvalificerede til at arbejde paa museer og malerisamlinger, herunder statslige institutioner, og til at beklaede de fleste overordnede stillinger inden for omraadet (13). Det Forenede Kongeriges handels- og industriministerium har dog meddelt Kommissionen, at det hverken inden for den offentlige forvaltning eller mere generelt er et lovfaestet krav, at en person for at optage et saadant arbejde skal vaere i besiddelse af et af de eksamensbeviser, der udstedes ved fuldfoerelsen af de naevnte uddannelser.
9 Derefter arbejdede sagsoegeren i en raekke aar som midlertidigt ansat ved baade Prado (fra 1989 til 1992 og i 1995) og andre spanske museer, hvor hun navnlig beskaeftigede sig med restaurering af kunstvaerker paa papir. Desuden arbejde hun i en periode i Italien og gennemfoerte med positivt resultat en raekke supplerende faglige kurser i Spanien, USA og Japan.
10 Den 17. november 1992 opslog Prado en fast stilling som restaurator af kunstvaerker paa papir (14). Ifoelge artikel 4, litra b), i opslaget skulle ansoegerne opfylde betingelserne i den dagaeldende kollektive overenskomst. Ved skrivelse af 3. februar 1993 modtog sagsoegeren meddelelse om, at hun ikke havde faaet adgang til at deltage i udvaelgelsesproeven med henblik paa besaettelse af stillingen med den begrundelse, at hun ikke var i besiddelse af den foreskrevne titel, nemlig restaurator af kulturgoder. Hun havde den 9. oktober 1992 indgivet ansoegning til Ministeriet for Undervisning og Videnskab om, at hendes Master of Arts-grad blev anerkendt som ligestillet med en af de foreskrevne spanske eksamener. Den 9. december 1993 indstillede den ekspertkommission, som havde sammenlignet hendes uddannelse med den, der var foreskrevet for tildeling af den spanske titel, at anerkendelsen blev gjort betinget af, at hun bestod yderligere proever i 24 teoretiske og praktiske fag. Ved afgoerelse af 20. april 1995 stadfaestede ministeren som svar paa sagsoegerens skriftlige bemaerkninger kommissionens indstilling. Der var ved sammenligningen af uddannelserne hverken blevet taget hensyn til den erhvervserfaring, som sagsoegeren havde opnaaet, efter at hun var blevet tildelt Master of Arts-graden, eller til de andre studier, som hun havde gennemfoert.
11 Den 27. november 1996 anlagde sagsoegeren sag ved Juzgado de lo Social Nº 4 de Madrid (herefter »den nationale ret«) med paastand om ophaevelse af bestemmelserne om kvalifikationskrav for restauratorer i den kollektive overenskomst for Prado. Vedroerende anvendelsen af faellesskabsretten fandt den nationale ret paa grundlag af Domstolens dom i Kraus-sagen (15), at den retlige situation ikke udelukkende vedroerte interne spanske forhold. Endvidere fandt den, at traktatens artikel 48 kunne finde anvendelse paa en kollektiv overenskomst mellem parter, hvis forhold henhoerte under privatretten (16), navnlig i betragtning af den stilling, som kollektive overenskomster indtog i spansk ret.
12 Den nationale ret mente ikke, at konservering og restaurering var et lovreguleret erhverv i Spanien. Den fandt, at der, naar det kunne foreskrives, at ansoegerne besad et bestemt eksamensbevis, og der var saa stor forskel paa medlemsstaternes uddannelsessystemer, ikke var anden mulighed end at gennemfoere den langvarige, komplicerede og rigoristiske anerkendelsesprocedure. Dog mente den, at kravet om, at stillingsansoegerne var i besiddelse af et bestemt eksamensbevis, eller et dermed ligestillet bevis, kunne udgoere en skjult forskelsbehandling, som var i strid med traktatens artikel 48, fordi det gjorde det noedvendigt for ansoegere med et andet eksamensbevis at gennemgaa anerkendelsesproceduren for at kunne deltage i udvaelgelsesproeven med det resultat, at »det eksamensbevis, [ansoegeren] har opnaaet i et andet EF-land, ... i praksis [bliver] vaerdiloest«. I stedet kunne der som led i udvaelgelsesproceduren foretages en vurdering af samtlige ansoegeres eksamensbeviser, uanset deres oprindelse.
13 Den nationale ret har i henhold til EF-traktatens artikel 177 forelagt foelgende spoergsmaal til praejudiciel afgoerelse:
»Er det i strid med bestemmelserne om arbejdskraftens frie bevaegelighed, at det i en kollektiv overenskomst for et selvstaendigt organ under den spanske stat er fastsat, at der med henblik paa udoevelsen af erhvervet som restaurator (et ikke-lovreguleret erhverv) forinden kraeves en anerkendelse som ligestillet af en akademisk grad, der er opnaaet i en anden EF-medlemsstat, og en saadan anerkendelse meddeles paa grundlag af en sammenligning af studieplanerne i Spanien og i det paagaeldende andet land, og efter bestaaede teoretiske og praktiske proever i de fag, der indgaar i den spanske studieplan, men som ikke findes i studieplanen i den paagaeldende anden EF-medlemsstat?«
III - Indlaeg til Domstolen
14 Der er indgivet skriftlige indlaeg af sagsoegeren, Ministerio Fiscal (den spanske anklagemyndighed), Kongeriget Spanien, Republikken Finland og Kommissionen. Derudover er der afgivet mundtlige indlaeg af sagsoegeren, Spanien og Kommissionen.
15 Finland anfoerte, at erhvervet som restaurator af kunstvaerker maaske godt kunne anses for lovreguleret som omhandlet i direktiv 89/48 og 92/51. Der skulle tages hensyn til forskellige nationale sociologiske forhold, herunder i det aktuelle tilfaelde til kollektive overenskomsters stilling i spansk ret. Det anerkendtes i faellesskabsretten, at direktiver under visse omstaendigheder kunne gennemfoeres ved kollektive overenskomster (17), og det ville kunne bringe gennemfoerelsen af direktivernes maal i fare, hvis direktiverne ikke fandt anvendelse, naar der var fastsat betingelser for udoevelsen af et erhverv paa denne maade.
16 Domstolen stillede derfor parterne, Kommissionen og medlemsstaterne et spoergsmaal, der skulle besvares under retsmoedet, om, hvorvidt et erhverv kunne anses for lovreguleret, hvis det var foreskrevet i en bekendtgoerelse, at udoevelsen af erhvervet inden for den offentlige forvaltning forudsatte et bestemt eksamensbevis, eller hvis det var foreskrevet i en kollektiv overenskomst indgaaet af et selvstaendigt statsligt organ, at personer for at kunne udoeve erhvervet som ansatte i organet skulle vaere i besiddelse af dette eksamensbevis eller et dermed ligestillet bevis. Selv om der i retsmoederapporten henvises til den ministerielle bekendtgoerelse af 14. marts 1989, som Ministerio Fiscal omtaler i sine skriftlige bemaerkninger, blev Domstolen desvaerre foerst under retsmoedet underrettet om, at den var blevet ophaevet ved bekendtgoerelsen af 28. oktober 1991, hvilket overfloediggjorde foerste del af spoergsmaalet. Hverken sagsoegeren eller Spanien mente, at et erhverv kunne lovreguleres ved en kollektiv overenskomst. En saadan afspejlede blot »arbejdsmarkedsforholdene i medlemsstaten« (18). Spanien anfoerte, at en kollektiv overenskomst udelukkende forpligtede staten i dennes egenskab af arbejdsgiver, og at selv en regulering ved lov af, hvilke eksamensbeviser en person skulle vaere i besiddelse af for at udoeve et erhverv i den offentlige forvaltning, ikke ville udgoere lovregulering i direktivernes forstand, hvis den var uden betydning for udoevelsen af erhvervet i andre sammenhaenge. Kommissionen gjorde gaeldende, at statslige bestemmelser, hvorefter udoevelsen af et erhverv i den offentlige forvaltning forudsatte besiddelse af et bestemt eksamensbevis, udgjorde lovregulering af en af de »former for udoevelse« af erhvervet, der var omhandlet i artikel 1, litra d), i direktiv 89/48 og artikel 1, litra f), i direktiv 92/51. Den anfoerte dog ogsaa, at den kollektive overenskomst, som der var tale om, kun vedroerte ét statsligt organ, hvorfor dens anvendelsesomraade var alt for begraenset til, at den kunne anses for at lovregulere udoevelsen af erhvervet som restaurator, selv i henseende til adgang til den offentlige forvaltning.
17 Med hensyn til anvendelsen af traktatens artikel 48 gjorde sagsoegeren gaeldende, at kravet om, at det eksamensbevis, som hun havde erhvervet i Det Forenede Kongerige, skulle anerkendes, udgjorde en alvorlig hindring for hendes frie bevaegelighed, fordi der derved, i strid med Vlassopoulou-dommen (19) og Aranitis-dommen (20), ikke blev taget hensyn til hendes erhvervserfaring og videre studier efter tildelingen af den paagaeldende grad, og fordi hun ikke havde ret til at vaelge at aflaegge praktisk dokumentation for sine kundskaber. Finland fremsatte et lignende argument. Sagsoegeren anfoerte videre, at stk. 3 og 4 i traktatens artikel 48 forboed Spanien at opretholde en saadan hindring. Kommissionen gjorde gaeldende, at fastsaettelsen af, hvilke eksamensbeviser de ansatte skulle vaere i besiddelse af, herunder af, om ligestillede udenlandske eksamensbeviser kunne anerkendes, var et passende emne for uafhaengige forhandlinger mellem arbejdsmarkedets parter, og at den ikke i sig selv kunne betragtes som diskriminerende. Den fandt dog, at anerkendelsesproceduren ikke var egnet til vurdering af erhvervsmaessige kvalifikationer og erfaringer som foreskrevet i Vlassopoulou-dommen og Aranitis-dommen, jf. ovenfor.
18 Ministerio Fiscal og Spanien gjorde gaeldende, at kvalifikationskravene for stillingen som restaurator fandt anvendelse uden forskel, og at det ville udgoere en omvendt forskelsbehandling af personer, der have gennemfoert sammenlignelige studier i Spanien, at tillade indehavere af udenlandske eksamensbeviser, der ikke svarede til de i Spanien udstedte, at deltage i udvaelgelsesproever med henblik paa besaettelsen af saadanne stillinger. Under retsmoedet kunne Spaniens befuldmaegtigede dog ikke naevne nogen saadanne sammenlignelige spanske studier. Spanien anfoerte, at hensynet til bevarelsen af dets nationale kulturarv (Prado opbevarer for sit vedkommende en verdenskendt samling af kunst), gav det ret til at fastsaette saadanne betingelser, og at Domstolen i de saakaldte »turistguidesager« (21) havde anerkendt, at der var tale om et tvingende hensyn. Anerkendelseskommissionen havde overholdt samtlige de krav, som den ifoelge Domstolens dom i Heylens-sagen (22) skulle iagttage ved vurderingen af, om der var tale om ligestillede eksamensbeviser. Endvidere maatte man ikke sammenblande sammenligningen af to akademiske grader med den logisk set naestfoelgende opgave at vurdere en persons erhvervsmaessige kvalifikationer. Perioder med praktiske erfaringer burde foerst tages i betragtning paa sidstnaevnte trin. Dette var ikke i strid med Vlassopoulou-dommen, eftersom Domstolen deri havde udtalt, at de nationale myndigheder kunne kraeve, at den paagaeldende godtgjorde, at han var i besiddelse af faerdigheder, som der ikke var dokumentation for i hans akademiske eksamensbevis (23), saadan som det i det foreliggende tilfaelde var blevet kraevet af sagsoegeren. Under alle omstaendigheder havde en arbejdsgiver ret til at fastsaette enhver saadan betingelse, som han ansaa for noedvendig for udfoerelsen af de opgaver, som hans personale skulle loese, ligesom fagforeningerne havde ret til at stille krav om, at der blev fastsat objektive ansaettelseskriterier ved kollektiv overenskomst.
IV - Vurdering
19 Jeg skal indledningsvis anfoere, at jeg er enig med den nationale ret i, at den foreliggende sag er omfattet af faellesskabsrettens anvendelsesomraade, eftersom den vedroerer en statsborger i en medlemsstat, som, fordi hun lovligt har opholdt sig paa en anden medlemsstats omraade og dér erhvervet faglige kvalifikationer, i forhold til sin oprindelige medlemsstat befinder sig i en situation, som kan sammenlignes med den situation, som alle andre, der er omfattet af de ved traktaten sikrede rettigheder og friheder, befinder sig i (24).
20 Den nationale ret har lagt til grund, at erhvervet som restaurator af kunstvaerker ikke er lovreguleret i Spanien, men denne antagelse er blevet anfaegtet af Finland. Domstolen har soegt at afklare dette punkt ved forud for retsmoedet at stille parterne, Kommissionen og medlemsstaterne et spoergsmaal. Denne fremgangsmaade blev bl.a. valgt ud fra den urigtige forudsaetning, at titlen restaurator af kulturgoder og adgangen til stillinger i den statslige forvaltning efter spansk ret endnu var forbeholdt personer, som havde gennemfoert en af de ovenfor omtalte uddannelser. Det staar endvidere klart, at de naermere bestemmelser i direktiv 89/48 og direktiv 92/51 under visse omstaendigheder kunne foere til en for sagsoegeren mere tilfredsstillende loesning end den, som formentlig ville foelge af den direkte anvendelse af traktatens artikel 48, hvis erhvervet findes at vaere lovreguleret som omhandlet i de to direktiver. For at kunne give den nationale ret et anvendeligt svar paa dens spoergsmaal, som kan vaere den til hjaelp, naar den skal traeffe afgoerelse i den sag, som er blevet forelagt den, vil det derfor vaere hensigtsmaessigt foerst at undersoege, om dens antagelse er rigtig. Dette indebaerer ikke nogen omformulering af dens spoergsmaal (bortset fra, at der ikke tages hensyn til henvisningen til »et ikke-lovreguleret erhverv«), eftersom direktivernes bestemmelser er en del af de forskrifter i faellesskabsretten, der sikrer arbejdstagerne ret til fri bevaegelighed. Derudover behandler jeg de specifikke spoergsmaal, som anvendelsen af traktatens artikel 48 paa omstaendighederne i den foreliggende sag rejser.
Anvendelsen af direktiv 89/48 og 92/51
21 Direktiv 92/51 er det mest umiddelbart relevante af de to direktiver. Direktiv 89/48 omhandler kun eksamensbeviser, der udstedes efter fuldfoerelsen af uddannelser af mindst tre aars varighed. Selv om det fremgaar, at direktiv 92/51 primaert omhandler kortere post-gymnasiale uddannelser, der foerer frem til faglige eksamener under magisterniveau, er dets bestemmelser efter min opfattelse ogsaa anvendelige paa studier paa magisterniveau, som kun sjaeldent varer over tre aar. Domstolen har allerede paapeget saadanne studiers betydning for arbejdstagernes karrieremuligheder og den deraf foelgende betydning for deres frie bevaegelighed af, at de anerkendes (25). Ikke desto mindre staar det klart, at de to direktiver supplerer hinanden inden for rammerne af en samlet ordning, og at de skal fortolkes under ét (26).
i) Kollektive overenskomsters retsstilling
22 Jeg skal indledningsvis behandle spoergsmaalet om, hvorvidt en bestemmelse i en kollektiv overenskomst mellem et organ inden for den offentlige forvaltning og de ansattes repraesentanter kan udgoere en »lov eller administrativ bestemmelse«, der, direkte eller indirekte, goer en af formerne for udoevelse af en erhvervsmaessig virksomhed betinget af besiddelsen af et bestemt eksamensbevis. Alt efter den retlige og faktiske sammenhaeng og af grunde, der er sammenlignelige med de af Finland anfoerte, mener jeg, at den kan.
23 Indledningsvis maa det undersoeges, hvilken stilling kollektive overenskomster indtager i den paagaeldende medlemsstats retsorden. I adskillige medlemsstaters retsordener er det overladt til arbejdsmarkedets parter at forhandle om indgaaelse af kollektive overenskomster om arbejdsvilkaarene, herunder om adgangen til beskaeftigelse. Disse overenskomster er ikke alene forpligtende for parterne og deres medlemmer, men forpligter ogsaa eller medfoerer retsvirkninger for tredjemand. F.eks. kan indgaaelsen af en kollektiv overenskomst forpligte en arbejdsgiver til, efter gennemfoerelsen af visse formaliteter saasom registrering, ogsaa at lade personer, som ikke er medlem af en af de fagforeninger, der er part i overenskomsten, vaere omfattet af de deri fastsatte fordele og vilkaar. I andre tilfaelde opstaar saadanne retsvirkninger foerst, naar et kompetent offentligt organ har godkendt overenskomsten. Dette gaelder navnlig med hensyn til ansaettelse som tjenestemand i staten.
24 Naar en kollektiv overenskomst har saadanne virkninger - uanset, om det er som foelge af lovgivning eller som foelge af et offentligt organs godkendelse - boer den efter min mening betragtes som en lov eller en administrativ bestemmelse, der kan regulere en erhvervsmaessig virksomhed. Dette raesonnement gaelder uanset, hvilke parter der har sluttet overenskomsten; de arbejdsgivere eller repraesentative arbejdsgiverorganer, som er part i den, kan saaledes vaere baade private og offentlige. Det vaesentlige er i begge tilfaelde, at en overenskomst mellem aktoerer paa arbejdsmarkedet er blevet gjort mere alment anvendelig og derved kommet til at beroere tredjemand, herunder arbejdstagere fra andre medlemsstater, og at denne virkning understoettes af det offentlige. I forhold til direktiverne udgoer overenskomsten saaledes en form for statslig delegering af reguleringskompetence til oekonomiske aktoerer, som er blevet tillagt statslige befoejelser. At staten i mangel af overordnede lovbestemmelser ikke kan kontrollere det noejagtige indhold af saadanne overenskomster, beroerer ikke deres offentlige og normative karakter (27). Saadan som Finland har paapeget, er kollektive overenskomsters potentielt normative karakter under visse omstaendigheder allerede anerkendt i faellesskabsretten (28).
25 Det angives i forelaeggelseskendelsen, at kollektive overenskomster, herunder bestemmelser om adgangen til bestemte erhvervs- og stillingskategorier, er en af de formelle retskilder i Spanien og har de ovenfor beskrevne virkninger, i det mindste for saa vidt angaar personer, som er ansat i henhold til den almindelige arbejdsret. Paa grund af den retskraft, som den kollektive overenskomst er tillagt, har Prado formentlig slet ikke haft mulighed for at give personer, som ikke var i besiddelse af de angivne eksamensbeviser, adgang til udvaelgelsesproeven med henblik paa besaettelse af stillingen som restaurator af kulturgoder. Overenskomsten har saaledes haft virkninger for personer, som, enten direkte eller gennem deres medlemskab af et repraesentativt organ, ikke var part i den. Derved adskiller den situation, der foreligger, naar der er tale om kollektiv overenskomst, som kan indbringes for domstolene, og som medfoerer retsvirkninger for tredjemand, sig meget markant fra de omstaendigheder, som Aranitis-dommen (29) drejer sig om. I denne sag var den erhvervsmaessige anvendelse af den akademiske grad, som der var tale om, ikke lovreguleret. Det var i praksis kun personer, som havde opnaaet denne grad, der soegte den paagaeldende form for erhvervsmaessig beskaeftigelse, og naesten samtlige udoevere af erhvervet var derfor i besiddelse af den. Sagsoegeren var stoedt paa vanskeligheder i forbindelse med sit eksamensbevis, som var blevet udstedt i en anden medlemsstat, og oenskede det under paaberaabelse af direktiv 89/48 anerkendt som ligestillet med en titel i vaertsmedlemsstaten. Domstolen udtalte, at »spoergsmaalet om, hvorvidt et erhverv er lovreguleret, afhaenger af de retlige forhold i vaertslandet og ikke af arbejdsmarkedsforholdene i medlemsstaten« (30).
26 En maade at fastslaa, hvornaar der foreligger en lovreguleret erhvervsmaessig virksomhed, som er tilpasset de individuelle forhold i en vaertsmedlemsstats retsorden, foelger anvisningen i syvende betragtning til direktiv 89/48, hvorefter begrebet »boer defineres saaledes, at der tages hensyn til forskellige nationale sociologiske forhold«. Det boer endvidere bemaerkes, at der i direktiverne udtrykkelig henvises til en anden form for delegeret offentlig myndighed. Naar en erhvervsmaessig virksomhed udoeves af medlemmerne af en privat sammenslutning eller en organisation, som udsteder eksamensbeviser, tildeler titler og haandhaever regler for faglig adfaerd, og som medlemsstaten har anerkendt i en saerlig form med henblik paa at fremme og opretholde et hoejt niveau inden for den paagaeldende erhvervsgren, skal den erhvervsmaessige virksomhed, som det drejer sig om, sidestilles med en lovreguleret erhvervsmaessig virksomhed (31). Som det anfoeres i betragtningen, kan saadanne sammenslutninger og organisationer »ikke under paaberaabelse af deres privatretlige karakter unddrage sig den ved dette direktiv fastsatte ordning«. Da en kollektiv overenskomst under de ovenfor angivne omstaendigheder, paa grund af delegeringen af offentlig normativ myndighed, kan have virkninger for adgangen til et erhverv, som svarer til virkningerne af den regulering af en erhvervsmaessig virksomhed, som en statsligt anerkendt erhvervssammenslutning eller -organisation foretager, mener jeg, at Spaniens argument, hvorefter kollektive overenskomster altid er af rent privat karakter, maa afvises. Det skal, endelig, tilfoejes, at sprogbrugen i direktivet tilsiger en fleksibel fremgangsmaade, idet selv de indirekte virkninger af »love eller administrative bestemmelser«, der kraever besiddelse af et bestemt eksamensbevis, fremhaeves.
ii) Lovreguleringens anvendelsesomraade
27 Paa baggrund af omstaendighederne i denne sag og det spoergsmaal, som Domstolen stillede foer retsmoedet, er det imidlertid ogsaa noedvendigt at undersoege, hvilke former for uddannelseskrav der kan udgoere lovregulering af en erhvervsmaessig virksomhed. Ogsaa selv om det kun i visse begraensede sammenhaenge, og ikke generelt, er foreskrevet i direkte eller indirekte (herunder delegerede) statslige bestemmelser af lovgivningsmaessig eller administrativ karakter, at optagelsen eller udoevelsen af en erhvervsmaessig virksomhed kraever besiddelse af et bestemt eksamensbevis eller kvalifikationsbevis, kan den paagaeldende erhvervsvirksomhed efter min opfattelse i den henseende alligevel udgoere en lovreguleret erhvervsvirksomhed som omhandlet i artikel 1, litra f), i direktiv 92/51. Jeg er enig med Kommissionen i, at faellesskabslovgiver har taget hoejde for dette ved at henvise til en erhvervsvirksomhed eller »en form deraf« (32). Den specifikke mulighed, at staten goer udoevelsen af en erhvervsmaessig virksomhed inden for den offentlige forvaltning eller en erhvervsmaessig virksomhed, hvortil der ydes offentlige midler, betinget af overholdelsen af uddannelsesmaessige krav, som ikke finder generel anvendelse, er forudset i artikel 1, litra f), hvorefter erhvervsmaessig virksomhed inden for sundhedssektoren er lovreguleret, i det omfang refusion for denne virksomhed i henhold til medlemsstatens sociale sikringsordning er betinget af besiddelse af et uddannelsesbevis.
28 Ikke desto mindre maa, saadan som ogsaa Kommissionen har paapeget, den statslige regulering af den erhvervsmaessige virksomhed have et vist minimum af generel anvendelighed. Det fremgaar af selve den maade, hvorpaa direktiverne er opbygget. Det er ikke alene afgoerende for fastsaettelsen af, hvornaar en vaertsmedlemsstat skal overholde direktiverne, men, i medfoer af begge direktivers artikel 3, ogsaa for fastsaettelsen af, hvilke eksamensbeviser den skal anerkende, hvordan den erhvervsmaessige virksomhed og, foelgelig, det lovregulerede erhverv defineres. Sagsoegeren har imidlertid hverken godtgjort, at hun opfylder kravene i artikel 3, litra a), eller kravene i artikel 3, litra b), i direktiv 92/51.
29 I artikel 3, litra a), henvises der ikke udtrykkelig til et lovreguleret erhverv eller en lovreguleret erhvervsmaessig virksomhed, men bestemmelsen omhandler for direktiv 92/51's vedkommende »et eksamensbevis ... som i en anden medlemsstat er foreskrevet som betingelse for adgang til dér at optage eller udoeve det samme erhverv«, hvilket implicit henviser til kriteriet i direktivets artikel 1, litra f).
30 For saa vidt angaar vaertsmedlemsstaten kunne man goere gaeldende, at en erhvervsmaessig virksomhed er lovreguleret i den i artikel 1, litra f), i direktiv 92/51 angivne betydning, naar en arbejdstager i Faellesskabet, som ansoeger om en stilling, stilles over for en lov eller en administrativ bestemmelse, hvorefter han skal vaere i besiddelse af et bestemt eksamensbevis, ogsaa selv om dette krav kun gaelder for den paagaeldende stilling eller arbejdsgiver og ikke finder mere generel anvendelse.
31 Paa denne maade kan det imidlertid hverken afgoeres, om en erhvervsmaessig virksomhed er lovreguleret i den medlemsstat, hvor eksamensbeviset er udstedt, ved anvendelsen af artikel 3, litra a), i direktiv 92/51, eller om den ikke er lovreguleret i den medlemsstat, hvor sagsoegeren har opnaaet erhvervserfaring, ved anvendelsen af samme direktivs artikel 3, litra b). Under saadanne omstaendigheder ville det ikke vaere i overensstemmelse med begrundelsen for direktiverne, nemlig at medlemsstaterne gensidigt skal anerkende de betingelser for at kunne udoeve et erhverv, som de hver isaer har fastsat, at en regulering med et snaevert anvendelsesomraade - maaske kun omfattende et enkelt aspekt af den erhvervsmaessige virksomhed eller kun en enkelt institution - i den medlemsstat, hvor den paagaeldende EF-arbejdstager havde erhvervet sine eksamensbeviser, blev anset for at forpligte vaertsmedlemsstaten til at lade ham faa adgang til en hvilken som helst gren af det tilsvarende erhverv, uanset hvor restriktive dens egne forskrifter var.
32 Hvordan skal man paa den anden side forene faellesskabslovgivers, i artikel 1, litra f), i direktiv 92/51 udtrykte, aabenbare oenske om at regulere situationer, hvor udoevelsen af en erhvervsmaessig virksomhed kun delvis er lovreguleret (for saa vidt angaar en af dens udoevelsesformer) i vaertsmedlemsstaten, og noedvendigheden af ved anvendelsen af artikel 3 at fastslaa, om udoevelsen af en erhvervsmaessig virksomhed er lovreguleret - generelt og abstrakt og ikke kun i et bestemt, konkret tilfaelde - i den medlemsstat, hvor en EF-arbejdstager tidligere har studeret eller arbejdet? Ved besvarelsen af dette spoergsmaal skal der tages hensyn til de forskellige samfundsmaessige forhold i medlemsstaterne og, navnlig, de forskellige maader, hvorpaa de har fordelt den lovgivningsmaessige og administrative kompetence mellem den offentlige forvaltnings forskellige niveauer (33). Naar et offentligt organ, det vaere sig nationalt eller regionalt, har fastsat, hvilke eksamensbeviser der kraeves for at varetage de dele af udoevelsen af en erhvervsmaessig virksomhed, som falder ind under dets kompetence, enten ved ansaettelse i den offentlige sektor eller for saa vidt angaar erhvervslivet i almindelighed, boer det paagaeldende erhverv efter min opfattelse anses for lovreguleret i direktivernes forstand. Hvis en saadan generel lovregulering af, hvilke eksamensbeviser der kraeves for at udoeve en erhvervsmaessig virksomhed inden for enten den offentlige eller den private sektor (i sidstnaevnte tilfaelde enten som arbejdstager eller som selvstaendig erhvervsdrivende), uanset paa hvilket offentligt forvaltningsniveau reguleringen finder sted, ikke var omfattet af direktiverne, ville det hoejst sandsynligt paa afgoerende maade hindre opfyldelsen af deres maal. Paa samme maade boer det, af de ovenfor anfoerte grunde, anses for lovregulering i direktivernes forstand, naar et privat organ paa grundlag af den lovgivningsmaessige eller administrative kompetence, som et saadant offentligt organ har delegeret til det, fastsaetter krav, der finder anvendelse paa et omraade af lignende udstraekning.
33 Det uddannelsesmaessige krav, som der er tale om i den foreliggende sag, gaelder imidlertid, saa vidt Domstolen er blevet underrettet, kun for en enkelt, selvstaendig statslig institution. Jeg mener derfor ikke, at dets anvendelsesomraade er tilstraekkelig generelt til, at det i sig selv kan udgoere lovregulering af en erhvervsmaessig virksomhed i Spanien. Situationen ville efter min opfattelse vaere en anden, hvis den nationale ret blandt bestemmelserne i de kollektive overenskomster, som andre offentlige museer og malerisamlinger hver isaer havde indgaaet, havde konstateret forskrifter, som svarede til bestemmelserne i de nu ophaevede ministerielle bekendtgoerelser - navnlig hvis den havde fundet, at dette var en foelge af forvaltningsmaessige retningslinjer fastlagt af Undervisnings- og Kulturministeriet eller af et andet kompetent offentligt organ - eller hvis den havde fundet, at de paagaeldende overenskomster var blevet godkendt af et saadant offentligt organ. Domstolen er imidlertid ikke blevet underrettet om, at noget saadant er tilfaeldet.
34 Fordi den kollektive overenskomst, der beskrives i forelaeggelseskendelsen, har saa begraenset et anvendelsesomraade, og fordi der ikke foreligger oplysninger om tilstedevaerelsen af mere generelt anvendelige love eller administrative bestemmelser (herunder eventuelle kollektive overenskomster eller en raekke saadanne overenskomster), drager jeg den konklusion, at erhvervet som restaurator af kunstvaerker ikke er et lovreguleret erhverv i Spanien som omhandlet i direktiv 89/48 og 92/51. Det maa derfor undersoeges, om sagsoegeren kan paaberaabe sig andre bestemmelser i faellesskabsretten vedroerende arbejdstagernes frie bevaegelighed, herunder navnlig traktatens artikel 48.
Traktatens artikel 48
35 Domstolen har, baade foer og efter direktivernes ikrafttraeden, regelmaessigt fastslaaet, at medlemsstaterne ogsaa skal overholde visse krav med hensyn til anerkendelse af eksamensbeviser udstedt i andre medlemsstater, som foelger af traktatens artikel 48. Den har altid accepteret, at medlemsstaterne »i det omfang betingelserne for at udoeve et givet erhverv ikke er harmoniseret ... [frit kan] fastsaette de kundskaber og kvalifikationer, der findes noedvendige for at udoeve vedkommende erhverv, ligesom de kan kraeve et eksamensbevis fremlagt som dokumentation for saadanne kundskaber og kvalifikationer« (34). Den har imidlertid ogsaa udtalt, at lovlige regler af denne art, ogsaa selv om de finder anvendelse uden forskelsbehandling med hensyn til nationalitet, udgoer en hindring for den effektive udoevelse af etableringsretten eller af arbejdstagernes frie bevaegelighed, som begge er sikret ved traktaten, og at medlemsstaterne i medfoer af traktatens artikel 5 skal afholde sig fra at traeffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggoerelsen af traktatens maalsaetninger i fare (35). Saadanne nationale regler skal derfor, selv naar de forfoelger et legitimt maal, der er foreneligt med traktaten og begrundet i tvingende almene hensyn, kunne sikre, at det med reglerne forfulgte maal naas, og maa ikke gaa ud over, hvad der er noedvendigt med henblik paa at naa det paagaeldende maal (36). Ved fastsaettelsen af, hvilket uddannelses- og kundskabsniveau, der er passende, har de spanske myndigheder ret til at lade sig paavirke af vaerdien af den kunstneriske arv, som Prado har i sin varetaegt (37). Hvis der derimod i de nationale regler for adgangen til et erhverv ikke tages hensyn til kundskaber og kvalifikationer, som den paagaeldende allerede har erhvervet i en anden medlemsstat, skabes der en urimelig hindring for udoevelsen af arbejdstagernes ret til fri bevaegelighed (38).
36 Domstolen fastslog derfor i Vlassopoulou-dommen, at en medlemsstat, hvortil der indgives ansoegning om tilladelse til at udoeve et erhverv, som er undergivet saadanne regler, skal »tage hensyn til eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, som vedkommende har erhvervet med henblik paa at kunne udoeve dette erhverv i en anden medlemsstat, idet den skal foretage en sammenligning mellem den kompetence, der er dokumenteret ved beviserne, og de krav om kundskaber og kvalifikationer, der stilles i de nationale regler« (39). Domstolen udtalte videre:
»Vaertslandets myndigheder skal ved denne undersoegelse objektivt kunne konstatere, at indehaveren af et udenlandsk eksamensbevis har kundskaber og kvalifikationer, som er, om ikke identiske med, saa dog i det mindste paa samme niveau som de kundskaber og kvalifikationer, der attesteres ved det i landet selv udstedte eksamensbevis. Ved denne vurdering af spoergsmaalet om ligestilling af det udenlandske eksamensbevis skal der alene tages hensyn til det kundskabs- og kvalifikationsniveau, som en person med et saadant eksamensbevis maa formodes at have opnaaet, naar henses til indholdet og varigheden af den teoretiske og praktiske uddannelse, der ifoelge eksamensbeviset er gennemfoert [(40)].
...
Hvis det paa grundlag af sammenligningen af eksamensbeviserne kan konstateres, at de kundskaber og kvalifikationer, der er dokumenteret ved det udenlandske eksamensbevis, svarer til de krav, der stilles i de nationale bestemmelser, er medlemsstaten forpligtet til at anerkende, at eksamensbeviset opfylder disse krav. Hvis der ved sammenligningen derimod kun fremgaar delvis overensstemmelse mellem kundskaberne og kvalifikationerne, er vaertslandet berettiget til at kraeve, at vedkommende dokumenterer, at han har erhvervet de manglende kundskaber og kvalifikationer. Det tilkommer i denne forbindelse de kompetente myndigheder i medlemsstaterne at vurdere, om de kundskaber, der er erhvervet i vaertslandet - enten ved studier eller ved praktisk erfaring - er tilstraekkelige til at dokumentere, at vedkommende har de manglende kundskaber« (41).
37 At jeg ovenfor har draget den konklusion, at erhvervet som restaurator af kunstvaerker ikke er lovreguleret i Spanien i direktivernes forstand, beroerer ikke ovenstaaende principper. Min konklusion bygger foerst og fremmest paa direktivernes udformning og opbygning. Der er ikke nogen tilsvarende grund til at begraense anvendelsen af de paa traktatens artikel 48 baserede generelle anerkendelsesprincipper til generelt anvendelige statslige bestemmelser om betingelserne for at faa adgang til et erhverv. Domstolens praksis finder i lige saa hoej grad anvendelse, naar medlemsstaterne eller disses offentlige organer paa lavere niveauer har begraenset adgangen til et erhverv i snaevert definerede sammenhaenge, saasom naar der kun er tale om en enkelt statslig institution. Det samme gaelder, naturligvis, med hensyn til foranstaltninger truffet af private erhvervssammenslutninger, naar de har lignende virkninger (42), og derfor, som en logisk konsekvens, ogsaa med hensyn til begraensninger, som er fastsat ved en kollektiv overenskomst mellem et offentligt organ og repraesentanter for dets personale. Som Domstolen udtalte i Walrave-dommen: »Artikel 48 ... omfatter [ogsaa] aftaler og reglementer, som ikke er udstedt af offentlige myndigheder« (43). Under alle omstaendigheder kan begraensningen henfoeres direkte til Prado, eftersom der i meddelelsen om udvaelgelsesproeven henvises til betingelserne i dets kollektive overenskomst.
38 Desuden er de krav, der blev fastsat i denne retspraksis, ogsaa blevet anset for anvendelige paa omstaendigheder, hvor et bestemt eksamensbevis ikke er foreskrevet for at faa adgang til et erhverv. I den sag, der foerte til Aranitis-dommen, skulle Domstolen tage stilling til den maade, hvorpaa en person, der var i besiddelse af et graesk eksamensbevis i geologi, var blevet indplaceret af arbejdsanvisningen i en anden medlemsstat. I den paagaeldende sag havde Arbeitsamt (arbejdsformidlingen) i Berlin oprindelig indplaceret sagsoegeren i kategorien »ufaglaert arbejdskraft«. Han fik senere tilladelse til at anvende sin graeske titel, som var blevet oversat til tysk paa den udstedte attest. Efter at have afgjort, at erhvervet som geolog ikke var et lovreguleret erhverv i direktivernes forstand i Tyskland, henviste (44) Domstolen til ovennaevnte praemis 16 i Vlassopoulou-dommen og udtalte:
»Det samme gaelder, naar der ikke ifoelge retlige bestemmelser kraeves et eksamensbevis for at optage eller udoeve erhvervsmaessig virksomhed. Under saadanne omstaendigheder er de kompetente myndigheder i vaertslandet, som har til opgave at indplacere borgere fra andre medlemsstater, hvilket kan faa betydning for disses mulighed for at finde arbejde i vaertslandet, forpligtede til herved at tage de eksamensbeviser, kundskaber, kvalifikationer og andre kvalifikationsbeviser, som vedkommende har opnaaet for at kunne udoeve et erhverv i sit hjemland eller oprindelsesland, i betragtning« (45).
39 Denne dom om en statslig arbejdsanvisnings indplacering af arbejdstagere, som paavirker deres muligheder for at opnaa beskaeftigelse i den paagaeldende stat, maa i endnu hoejere grad vaere anvendelig paa officielle nationale procedurer for anerkendelse af udenlandske eksamensbeviser. Enhver tvivl, der maatte vaere om, at resultaterne af en saadan procedure kan paavirke de beroerte personers muligheder for at opnaa beskaeftigelse, bortvejres af, at det i den kollektive overenskomst og den meddelelse om udvaelgelsesproeve, som den foreliggende sag drejer sig om, udtrykkelig er fastsat, at restauratorer af kunstvaerker og personer, der ansoeger om saadanne stillinger ved Prado, skal vaere i besiddelse af et bestemt spansk eksamensbevis eller af et udenlandsk eksamensbevis, som efter vurdering ifoelge den officielle procedure anses for ligestillet hermed. Der kan saaledes siges at vaere tale om to krav. For det foerste skal der fastsaettes en anerkendelsesprocedure i Spanien, som er i overensstemmelse med kravene i traktatens artikel 48. For det andet skal Prado ved fastsaettelsen af ansaettelsesbetingelserne og vurderingen af ansoegernes egnethed overholde traktatens artikel 48. Hvis den officielle anerkendelsesprocedure derfor ikke opfylder disse krav, kan Prado ikke lovligt, uden at foretage yderligere undersoegelser af deres kvalifikationer og erfaringer, udelukke ansoegere, som det ikke gennem denne procedure er lykkedes at opnaa anerkendelse af, at deres eksamensbeviser er ligestillede med dem, der udstedes i Spanien.
40 For at klarlaegge, hvilke krav traktatens artikel 48 indebaerer i det foreliggende tilfaelde, er det isaer vaesentligt at maerke sig henvisningen i praemis 20 i Vlassopoulou-dommen til medlemsstaternes pligt til, naar arbejdstagerens kvalifikationer kun delvis stemmer overens med dem, der anvendes som referencepunkt i vaertsmedlemsstaten, at vurdere, om de kundskaber, som han har erhvervet i vaertslandet - enten ved studier eller ved praktisk erfaring - er tilstraekkelige til at dokumentere, at hans kundskaber er ligestillede. Henvisningen i ovenstaaende passage fra Aranitis-dommen til »eksamensbeviser, kundskaber, kvalifikationer og andre kvalifikationsbeviser, som vedkommende har opnaaet« (46), mener jeg afspejler samme krav og udtrykker samme oenske om at fastslaa den paagaeldendes faktiske kundskaber og faerdigheder paa vurderingstidspunktet til forskel fra det rent akademiske indhold af hans oprindelige eksamensbevis.
41 Formaalet med en saadan anerkendelsesprocedure er at vurdere de saerlige kundskaber og faerdigheder, som EF-arbejdstagere med et eksamensbevis udstedt i en anden medlemsstat besidder, i forhold til de kundskaber og faerdigheder, som attesteres ved det eksamensbevis, der normalt udstedes i vaertsmedlemsstaten. Derfor mener jeg, at der endog ogsaa boer tages hensyn til perioder med studier eller praktiske erfaringer, som EF-arbejdstageren har gennemfoert uden for Faellesskabet, naar de kompletterer de grundlaeggende kvalifikationer, som han har erhvervet i en anden medlemsstat end vaertsmedlemsstaten. I modsat fald vil der kunne danne sig et forkert billede af hans faktiske kundskaber og faerdigheder.
42 Spanien indvendte, at der i en procedure for anerkendelse af akademiske grader ikke kunne tages hensyn til praktiske erfaringer eller videre studier. Det er rigtigt, at Domstolen har udstukket retningslinjer for en vurderingsprocedure i to trin. Siden Heylens-dommen har den slaaet fast, at der ved vurderingen af, om det udenlandske eksamensbevis skal anses for ligestillet, alene skal tages hensyn til de kundskaber og kvalifikationer, som det attesterer, under hensyn til varigheden og indholdet af den ifoelge eksamensbeviset gennemfoerte teoretiske og praktiske uddannelse (47). Domstolen har imidlertid i Vlassopoulou-dommen og i senere domme lagt vaegt paa, at der gennemfoeres yderligere et trin, hvorpaa der vurderes dokumentation for, at den paagaeldende er i besiddelse af kundskaber og faerdigheder, som ikke indgaar i hans oprindelige studier. Dette trin kan ikke undlades uden at give anledning til en urimelig hindring for udoevelsen af retten til fri bevaegelighed. Det er uvaesentligt, hvordan vurderingsproceduren tilrettelaegges, blot den endelige vurdering, som paavirker EF-arbejdstagerens muligheder for at opnaa beskaeftigelse, afspejler de faktiske forhold. I den situation, som der er tale om i den foreliggende sag, vil en sammenligning af sagsoegerens britiske eksamensbevis og den dertil svarende spanske studieplan ikke afspejle de faktiske forhold og ikke vaere tilstraekkelig til at afgoere, om hun er kvalificeret til at deltage i en udvaelgelsesproeve med henblik paa besaettelsen af en stilling i den offentlige forvaltning, som er defineret under henvisning til det spanske eksamensbevis eller dermed ligestillede udenlandske eksamensbeviser.
43 For at fuldstaendiggoere denne opregning af de krav, som traktatens artikel 48 indebaerer, skal jeg henvise til de krav, der foerst blev naevnt i Heylens-dommen, og hvorefter alle saadanne vurderingsafgoerelser skal begrundes og kunne indbringes for domstolene (48). Desuden skal, som fastslaaet af Domstolen i Kraus-dommen, den procedure, hvorefter der gives bevilling til at anvende en udenlandsk akademisk titel, »vaere let tilgaengelig for alle ansoegere, og den maa navnlig ikke vaere afhaengig af betaling af urimeligt hoeje forvaltningsgebyrer« (49). Som en naturlig foelge af kravet om en lettilgaengelig procedure, og for ikke at rejse hindringer for EF-arbejdstagernes ret til at udnytte beskaeftigelsesmuligheder i andre medlemsstater, boer vurderingsproceduren foere til en afgoerelse inden for et rimeligt tidsrum. Hvad der er rimeligt i det enkelte tilfaelde, afhaenger, naturligvis, af flere faktorer, herunder i hvor hoej grad den paagaeldende samarbejder med det anerkendende organ.
V - Forslag til afgoerelse
44 Paa baggrund af det foregaaende foreslaar jeg Domstolen, at den besvarer det af Juzgado de lo Social Nº 4 de Madrid forelagte spoergsmaal paa foelgende maade:
»Hvor det i en bestemmelse, som er indeholdt i en kollektiv overenskomst for et offentligt organ eller i en af et saadant organ offentliggjort meddelelse om en udvaelgelsesproeve er fastsat som betingelse for at kunne udoeve et erhverv som ansat ved organet, at personer, der ansoeger om en saadan beskaeftigelse, skal vaere i besiddelse af et eksamensbevis, som er udstedt i den paagaeldende medlemsstat, eller et eksamensbevis, som er udstedt i en anden medlemsstat, og som anerkendes som ligestillet af de kompetente myndigheder i foerstnaevnte medlemsstat, skal anerkendelsesproceduren overholde kravene i traktatens artikel 48. Navnlig skal de kompetente myndigheder, hvis de kundskaber og faerdigheder, som det udenlandske eksamensbevis er dokumentation for, kun delvis stemmer overens med dem, som det eksamensbevis, der udstedes i vaertsmedlemsstaten, attesterer, vurdere, om de kundskaber og faerdigheder, som ansoegeren maatte have erhvervet paa anden maade, ved et saerskilt uddannelsesforloeb eller gennem praktiske erfaringer, er tilstraekkelige til, at det kan fastslaas, at der er dokumentation for, at han er i besiddelse af de noedvendige kundskaber og faerdigheder, som ikke attesteres af det udenlandske eksamensbevis. Opfylder den officielle anerkendelsesprocedure ikke dette krav, skal det ansaettende offentlige organ ud fra disse kriterier selv vurdere, om eksamensbeviser udstedt i en anden medlemsstat til EF-statsborgere, der ansoeger om beskaeftigelse, kan anses for ligestillede.«
(1) - EFT 1989 L 19, s. 16.
(2) - EFT L 209, s. 25.
(3) - Den samme definition findes i artikel 1, litra c), i direktiv 89/48/EOEF.
(4) - Artikel 1, litra d), i direktiv 89/48 indeholder en tilsvarende definition af former for udoevelse af lovreguleret erhvervsmaessig virksomhed, idet der ogsaa her henvises til kravet om besiddelse af et eksamensbevis.
(5) - Artikel 1, litra d), andet afsnit, i direktiv 89/48 indeholder en lignende bestemmelse, som er tilpasset dette direktivs mere begraensede anvendelsesomraade.
(6) - Artikel 3 i direktiv 89/48 indeholder en lignende bestemmelse, som dog har en mere begraenset raekkevidde.
(7) - Artikel 4, stk. 1, litra a), i direktiv 92/51; jf. desuden artikel 4, stk. 1, litra a), i direktiv 89/48.
(8) - Artikel 4, stk. 1, litra b), i direktiv 92/51; jf. desuden artikel 4, stk. 1, litra b), i direktiv 89/48.
(9) - Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid, 1988, nr. 105, supplement. Overenskomsten er blevet afloest af en lignende overenskomst indgaaet i 1996, jf. Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid, 1996, nr. 57, supplement. Der gaelder en anden retsordning for tjenestemaend i staten, hvis ansaettelsesvilkaar hovedsagelig reguleres i den offentlige ret.
(10) - Bilag I, definition af personalekategorier, gruppe A, undergruppe II.
(11) - BOE af 18.3.1989, nr. 66.
(12) - BOE af 1.11.1991, nr. 262.
(13) - Disse oplysninger er afgivet af konserveringsenheden under United Kingdom Museums and Galeries Commission til det spanske undervisningsministerium.
(14) - Efter hvad der fremgaar, var stillingen undergivet den almindelige arbejdsret, ikke de saerlige regler for tjenestemaend i staten.
(15) - Dom af 31.3.1993, sag C-19/92, Sml. I, s. 1663 (herefter »Kraus-dommen«).
(16) - Dom af 12.12.1974, sag 36/74, Walrave og Koch, Sml. s. 1405 (herefter »Walrave-dommen«), og af 15.12.1995, sag C-415/93, Bosman, Sml. I, s. 4921.
(17) - Dom af 30.1.1985, sag 143/83, Kommissionen mod Danmark, Sml. s. 427, praemis 8; artikel 2, stk. 4, i den aftale om social- og arbejdsmarkedspolitikken indgaaet mellem Det Europaeiske Faellesskabs medlemsstater med undtagelse af Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, der er knyttet som bilag til den protokol om social- og arbejdsmarkedspolitikken, der er knyttet til traktaten.
(18) - Dom af 1.2.1996, sag C-164/94, Aranitis, Sml. I, s. 135, praemis 23.
(19) - Domstolens dom af 7.5.1991, sag C-340/89, Sml. I, s. 2357, praemis 19 og 20.
(20) - Praemis 31 og 32.
(21) - Domme af 26.2.1991, sag C-154/89, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 659, praemis 17, og sag C-198/89, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 727, praemis 21.
(22) - Dom af 15.10.1987, sag 222/86, Sml. s. 4097, praemis 13.
(23) - Praemis 19.
(24) - Kraus-dommen, praemis 15; jf. ogsaa praemis 16, 17 og 18.
(25) - Kraus-dommen, praemis 17-23.
(26) - Jf. fjerde og femte betragtning til direktiv 92/51/EOEF.
(27) - Det er et ganske andet spoergsmaal, om direktiverne direkte ville kunne goeres gaeldende over for private arbejdsgivere, hvis de nationale gennemfoerelsesforanstaltninger ikke kunne fortolkes saaledes, at de ogsaa omfattede saadanne forhold. Saadan som generaladvokat Van Gerven paapegede i sit forslag til afgoerelse i forbindelse med dom af 12.7.1990, sag C-188/89, Foster m.fl., Sml. I, s. 3313, punkt 11 og 16, varierer betydningen af begreberne »staten« og »de offentlige myndigheder« alt efter de enkelte reglers formaal og begrundelse.
(28) - Jf. ovenfor, punkt 14. Faellesskabslovgiver har ogsaa anerkendt kollektive overenskomsters potentielt normative karakter i artikel 7, stk. 4, i Raadets forordning nr. 1612/68/EOEF af 15.10.1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet (EFT 1968 II, s. 467), som Domstolen senest har behandlet i dom af 15.1.1998, sag C-15/96, Schoening-Kougebetopoulou, Sml. I, s. 47, praemis 12.
(29) - Anfoert ovenfor.
(30) - Praemis 23, min fremhaevelse.
(31) - Artikel 1, litra d), andet afsnit, i direktiv 89/48; artikel 1, litra f), andet afsnit, i direktiv 92/51.
(32) - Denne vurdering gaelder, med de noedvendige justeringer for saa vidt angaar kravene om uddannelsesmaessige kvalifikationer, ogsaa artikel 1, litra d), i direktiv 89/48.
(33) - Jf. eksempelvis behandlingen af de selvstyrende spanske regioners kompetence til at regulere erhvervet som turistfoerer i dom af 22.3.1994, sag C-375/92, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 923.
(34) - Heylens-dommen, praemis 10; jf. ogsaa Vlassopoulou-dommen, praemis 9, og dom af 7.5.1992, sag C-104/91, Aguirre Borrell m.fl., Sml. I, s. 3003, praemis 7.
(35) - Dom af 28.6.1977, sag 11/77, Patrick, Sml. s. 1199, praemis 10, og af 28.4.1977, sag 71/76, Thieffry, Sml. s. 765, praemis 16, Heylens-dommen, praemis 11 og 12, Vlassopoulou-dommen, praemis 15, og Borrell-dommen, praemis 10; jf. ogsaa Kraus-dommen, praemis 28 og 31.
(36) - Thieffry-dommen, praemis 12 og 15, dom af 20.5.1992, sag C-106/91, Ramrath, Sml. I, s. 3351, praemis 29 og 30, og Kraus-dommen, praemis 32.
(37) - Om den almene interesse i at beskytte nationale skatte af kunstnerisk, historisk eller arkaeologisk vaerdi, jf. traktatens artikel 36 og dom af 26.2.1991, sag C-180/89, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 709, praemis 20.
(38) - Vlassopoulou-dommen, praemis 15; Borrell-dommen, praemis 10.
(39) - Praemis 16; jf. ogsaa Borrell-dommen, praemis 11, dommen i sagen Kommissionen mod Spanien, praemis 12, og Aranitis-dommen, praemis 31. Domstolen henviste i Heylens-dommen, praemis 11, til en saadan forpligtelse i tilfaelde, hvor medlemsstatens lov- og forvaltningsforskrifter aabner mulighed for at anerkende udenlandske eksamensbeviser som ligestillede.
(40) - Jf. ogsaa Heylens-dommen, praemis 13, hvortil Domstolen henviste.
(41) - Praemis 17, 19 og 20; jf. ogsaa Borrell-dommen, praemis 12 og 14, og dommen i sagen Kommissionen mod Spanien, praemis 13.
(42) - Walrave-dommen, a.st_. praemis 17, 18, 19 og 21, dom af 14.7.1976, sag 13/76, Donà, Sml. s. 1333, praemis 17, og Bosman-dommen, praemis 82, 83 og 84.
(43) - Praemis 21, min fremhaevelse; jf. ogsaa Bosman-dommen, praemis 84; jf. desuden artikel 7, stk. 4, i den ovennaevnte forordning nr. 1612/68.
(44) - Praemis 31.
(45) - Ibid., praemis 32.
(46) - Min fremhaevelse.
(47) - Heylens-dommen, praemis 13, Vlassopoulou-dommen, praemis 17, Borrell-dommen, praemis 12, og dommen i sagen Kommissionen mod Spanien, praemis 13.
(48) - Praemis 17, Vlassopoulou-dommen, praemis 22, og Borrell-dommen, praemis 15.
(49) - Praemis 39.