62014CC0083_HR
Mišljenje nezavisnog odvjetnika
Mišljenje nezavisnog odvjetnika
I – Uvod
1. Prilikom razmatranja diskriminacijskih problema katkad se u prvom planu nađu individualne sudbine pojedinih osoba. To u ovom predmetu, koji se tiče zabrane diskriminacije na temelju etničkog podrijetla u skladu s pravom Unije, nije slučaj. Iako se u ovom predmetu također radi o pritužbi pojedinca, u središtu interesa stoji međutim paušalni i kolektivni karakter mjera koje se odnose na cijelu zajednicu, a mogu dovesti do stigmatizacije svih pripadnika te zajednice, kao i njihova socijalnog okruženja.
2. Konkretno, radi se o raširenoj praksi u bugarskom gradu Dupnici – međutim, ne samo tamo – da se brojila za električnu energiju u dijelovima grada u kojima žive pretežno pripadnici romske populacije postavljaju na visinu od oko 6 m, čime se onemogućavaju uobičajene vizualne provjere, dok su drugdje brojila postavljena na visinu od oko 1,70 m te su potrošačima relativno lako dostupna za očitavanje. Ovakva se praksa pravda neovlaštenim zahvatima na brojilima električne energije i nezakonitim priključenjima koja se u „romskim četvrtima“ očigledno često događaju.
3. U svojem sam se mišljenju u predmetu Belov(2) prvi puta već opsežno bavila tom problematikom, te sam je razmatrala u svjetlu zabrane diskriminacije na temelju etničkog podrijetla unutar prava Unije. Pri tome sam također upozorila na kontekst socijalne isključenosti Roma, kao i na krajnje teške socijalne i ekonomske uvjete u kojima ta etnička skupina živi u mnogim mjestima u Europi.
4. Ovaj slučaj pruža priliku za daljnju razradu tadašnjih razmišljanja u odnosu na nekoliko točaka. Kao prvo, to vrijedi za razgraničenje između izravne i neizravne diskriminacije na temelju etničkog podrijetla. Kao drugo, treba razmotriti mogu li i u kojoj mjeri osobe, koje same ne pripadaju određenoj etničkoj skupini koja je stavljena u nepovoljan položaj, opisanom praksom biti „sudiskriminirane“ (na francuskom: discrimination par association, ili također discrimination par ricochet ). Dodatno će se – kao što je to učinjeno u predmetu Belov – obraditi mogućnosti opravdanja kolektivnih mjera koje imaju stigmatizirajući karakter.
5. Problemi s nadležnošću ili dopuštenošću, kao što je to bilo u predmetu Belov(3), u ovom predmetu ne postoje jer je bugarsko tijelo koje je uputilo zahtjev za prethodnu odluku u ovom slučaju nedvojbeno sud u smislu članka 267. UFEU‑a.
II – Pravni okvir
A – Pravo Unije
6. Pravni okvir ovoga predmeta u okviru prava Unije određen je člankom 21. Povelje o temeljnim pravima, kao i Direktivom 2000/43/EZ(4) . Dodatno treba uputiti na direktive 2006/32/EZ(5) i 2009/72/EZ(6) koje sadržavaju pravila o unutarnjem tržištu električne energije, odnosno o energetskoj učinkovitosti u krajnjoj potrošnji.
1. Antidiskriminacijska Direktiva 2000/43
7. Svrha Direktive 2000/43 prema njezinu članku 1. jest „utvrditi okvir za borbu protiv diskriminacije na temelju rasnog ili etničkog podrijetla s ciljem ostvarenja načela jednakog postupanja u državama članicama“.
8. Članak 2. Direktive 2000/43 sadržava među ostalim sljedeće definicije pojmova:
„1. Za potrebe ove Direktive načelo jednakog postupanja znači nepostojanje izravne ili neizravne diskriminacije na temelju rasnog ili etničkog podrijetla.
2. Za potrebe stavka 1.:
(a) izravna diskriminacija postoji ako se prema nekoj osobi zbog njezina rasnog ili etničkog podrijetla postupa, ako se postupalo ili bi se postupalo nepovoljnije nego prema nekoj drugoj osobi u usporedivoj situaciji;
(b) neizravna diskriminacija postoji ako bi naizgled neutralna odredba, kriterij ili praksa doveli osobe određenog rasnog ili etničkog podrijetla u posebno nepovoljan položaj u usporedbi s drugim osobama, osim ako se takva odredba, kriterij ili praksa objektivno mogu opravdati zakonitim ciljem, a sredstva za njegovo postizanje prikladna su i potrebna.
3. Uznemiravanje se smatra diskriminacijom u smislu stavka 1. u slučaju nepoželjnog ponašanja povezanog s rasnim ili etničkim podrijetlom čiji je cilj ili učinak narušavanje dostojanstva osobe i stvaranje okružja u kojem postoji zastrašivanje, neprijateljstvo, degradiranje, ponižavanje ili napad. U tom kontekstu, pojam uznemiravanja može biti definiran u skladu s nacionalnim pravom i praksom država članica.
[…]“
9. Područje primjene Direktive 2000/43 određuje njezin članak 3. kako slijedi:
„1. U okvirima ovlasti prenesenih na Zajednicu, ova se Direktiva primjenjuje na sve osobe, kako u javnom tako i u privatnom sektoru, uključujući javna tijela, s obzirom na:
[…]
(h) pristup robi i uslugama te pružanje robe i usluga dostupnih javnosti, uključujući one u području stanovanja.
[…]“
10. U članku 8. stavku 1. Direktive 2000/43 u pogledu tereta dokazivanja predviđeno je sljedeće:
„Države članice donose sve potrebne mjere u skladu sa svojim nacionalnim pravosudnim sustavima kako bi osigurale da, u slučajevima kada osobe koje smatraju da im je nanesena šteta zbog neprimjenjivanja načela jednakog postupanja, pred sudom ili nekim drugim nadležnim tijelom, iznesu činjenice na temelju kojih se može pretpostaviti postojanje izravne ili neizravne diskriminacije, teret dokazivanja da nije bilo kršenja načela jednakog postupanja leži na tuženiku.“
11. Konačno, ima se uputiti na uvodnu izjavu 16. Direktive 2000/43:
„Važno je zaštititi sve fizičke osobe od diskriminacije na temelju rasnog ili etničkog podrijetla. Države članice trebale bi također omogućiti, ako je to potrebno i u skladu sa svojim nacionalnim tradicijama i praksom, zaštitu pravnih osoba ako su diskriminirane na temelju rasnog ili etničkog podrijetla njihovih članova.“
2. Direktiva o unutarnjem tržištu električne energije i energetskoj učinkovitosti u krajnjoj potrošnji
12. Direktiva 2006/32 imala je za svrhu povećanje učinkovitosti korištenja energije u krajnjoj potrošnji u državama članicama različitim mjerama, među ostalim, mjerama za poboljšanje energetske učinkovitosti za krajnje potrošače. U svojoj uvodnoj izjavi 29. nalazila se, među ostalim, sljedeća formulacija:
„Kako bi se krajnjim potrošačima omogućilo da donose odluke na temelju bolje informiranosti s obzirom na njihovu pojedinačnu potrošnju energije, trebalo bi im o tome dati dovoljnu količinu informacija, kao i druge primjerene informacije […] Osim toga, potrošače bi trebalo aktivno poticati da redovito provjeravaju očitavanja stanja na svojim brojilima.“
13. Usto je u članku 13. stavku 1. Direktive 2006/32 bilo predviđeno:
„Države članice osiguravaju da, u mjeri u kojoj je to tehnički moguće, financijski opravdano i razmjerno s obzirom na potencijalne uštede energije, krajnjim kupcima električne energije, prirodnog plina, centraliziranoga grijanja i/ili hlađenja i tople vode u domaćinstvima budu pribavljena pojedinačna brojila po konkurentnim cijenama, koja točno odražavaju stvarnu potrošnju energije krajnjih kupaca i daju podatke o stvarnom vremenu korištenja.
[…]“
14. Direktiva 2009/72 sadržava zajedničke odredbe za proizvodnju, prijenos, distribuciju i opskrbu električnom energijom te uređuje organizaciju i način funkcioniranja tržišta električne energije. Sukladno članku 3. stavku 7. te direktive države članice poduzimaju „odgovarajuće mjere radi zaštite krajnjih kupaca“, koje barem u slučaju kupaca‑kućanstava uključuju mjere koje su navedene u prilogu I. te direktive.
15. Kako je to navedeno u prilogu I. stavku 1. Direktive 2009/72, koji nosi naslov „Mjere za zaštitu kupaca“, „mjere iz članka 3. [Direktive] trebaju osigurati da potrošači:
[…]
(h) imaju na raspolaganju podatke o svojoj potrošnji […]; [i]
(i) budu ispravno obaviješteni o stvarnoj potrošnji električne energije i troškovima dovoljno učestalo da bi mogli regulirati vlastitu potrošnju električne energije. […] Treba voditi računa o troškovnoj učinkovitosti takvih mjera. Za tu se uslugu potrošaču ne obračunavaju dodatni troškovi;
[…]“
B – Bugarsko pravo
16. U primjeni niza pravnih akata Europske unije, poimence Direktive 2000/43, u Bugarskoj je donesen Zakon o zaštiti od diskriminacije(7) (u daljnjem tekstu: ZZD), čiji članak 4. predviđa sljedeće:
„(1) Zabranjena je svaka izravna ili neizravna diskriminacija zbog spola, rase, nacionalnosti, etničke pripadnosti, ljudskog genoma, državljanstva, podrijetla, religije ili vjere, naobrazbe, uvjerenja, političke pripadnosti, osobnih ili socijalnih prilika, tjelesnog oštećenja, starosti, spolne orijentacije, obiteljskog stanja, imovnog stanja ili bilo kojeg drugog obilježja koje je utvrđeno u zakonu ili međunarodnom ugovoru kojega je Republika Bugarska stranka.
(2) Izravna diskriminacija postoji uvijek kada se prema osobi zbog značajki iz stavka 1. postupa, kada se postupalo ili bi se postupalo nepovoljnije nego prema drugoj osobi u usporedivim ili sličnim okolnostima.
(3) Neizravna diskriminacija postoji kada se osoba na temelju značajki iz stavka 1. putem naizgled neutralnih odredbi, kriterija ili postupaka u odnosu na druge osobe stavi u nepovoljniji položaj, osim ako su te odredbe, kriteriji ili postupci opravdani, a sredstva za postizanje cilja jesu prikladna i nužna.“
17. U § 1. dopunskih odredbi uz ZZD osim toga je navedeno:
„U smislu ovog zakona:
[…]
7. ‚nepovoljno postupanje‘ znači svako djelovanje, svaka radnja i svako propuštanje koje izravno ili neizravno ograničavaju prava ili legitimne interese;
8. ‚na temelju značajki prema članku 4. stavku 1.‘ znači na temelju stvarnog, sadašnjeg ili prošlog, ili predmnijevanog postojanja jedne ili više značajki kod diskriminirane osobe ili osobe s kojom je ona povezana ili za koju se smatra da je s njom povezana, ako je ta povezanost razlog za diskriminaciju;
[…]“
18. Usto se zahtjev za prethodnu odluku odnosi na daljnje nacionalne propise iz ZZD‑a i Zakona o gospodarenju energijom(8) (u daljnjem tekstu: ZE), čije se odredbe ovdje neće citirati.
III – Činjenično stanje i glavni postupak
A – Činjenično stanje
19. Anelija Georgieva Nikolova radi u bugarskom gradu Dupnici kao trgovkinja na malo. U gradskoj četvrti Gizdova Mahala ima trgovinu živežnim namirnicama, koju električnom energijom opskrbljuje poduzeće ČEZ Razpredelenie Blgarija(9) .
20. Gradska četvrt Gizdova Mahala poznata je kao najveća romska četvrt u Dupnici. Stanovništvo tog dijela grada pretežno se sastoji od pripadnika etničke skupine Roma. Ovo se međutim ne
odnosi na A. Nikolovu(10) .
21. U navedenoj gradskoj četvrti su 1999. i 2000. svim potrošačima koje danas opskrbljuje društvo ČEZ postavljena brojila električne energije(11) na stupovima električne mreže nadzemnih vodova na visinu od oko 6 m, što je nedostupno za uobičajene vizualne provjere. Nesporno je da se ta praksa(12) primjenjuje samo u gradskim četvrtima s pretežno romskom populacijom i da se tamo primjenjuje na sve kupce, bez obzira pripadaju li oni toj etničkoj skupini ili ne. Ta se mjera opravdava velikim brojem neovlaštenih rukovanja brojilima električne energije i čestim slučajevima neovlaštenog priključivanja na električnu mrežu u tim dijelovima grada. Na drugim su mjestima, međutim, brojila električne energije za sve potrošače – i za one koji pripadaju etničkoj skupini Roma – postavljena na dostupnoj visini od oko 1,70 m, najčešće u stanovima kupaca, na vanjskim zidovima njihovih zgrada ili na ogradama.
22. Kako bi i kod brojila električne energije koja su postavljena na većoj visini potrošačima omogućili barem neizravnu vizualnu provjeru očitavanja, društvo ČEZ se u svojim općim uvjetima poslovanja obvezalo na pisani zahtjev potrošača u roku od tri dana besplatno staviti na raspolaganje specijalno vozilo s podiznom rampom, pomoću kojega radnici društva ČEZ mogu očitati brojila. Do sada, međutim, tu ponudu nije iskoristio nijedan potrošač. U zamjenu se potrošaču, uz naplatu, može postaviti kontrolno brojilo u njegovu stanu. Druga mogućnost vizualne provjere za potrošače u tim gradskim četvrtima ne postoji.
23. Prema rješenju o upućivanju zahtjeva za prethodnu odluku, u medijima se izvještava o novoj vrsti brojila električne energije koja potrošnju mogu očitati na daljinu, i koja, osim toga, mogu dojaviti pokušaj manipulacije društvu koje vrši opskrbu električnom energijom.
B – Glavni postupak
24. A. Nikolova je 5. prosinca 2008. podnijela pritužbu bugarskoj Komisiji za zaštitu od diskriminacije(13) (KZD) zbog diskriminirajućeg karaktera sporne prakse društva ČEZ. U svojoj je žalbi istaknula „izravnu diskriminaciju“ na temelju svoje „nacionalnosti“(14) . Osim toga, navela je da su njezini računi za električnu energiju previsoki u odnosu na stvarnu potrošnju te da pretpostavlja da joj je društvo ČEZ zaračunalo previsoku vrijednost potrošnje kako bi kompenziralo gubitke na drugom mjestu u toj gradskoj četvrti. Naposljetku, A. Nikolova naglašava da joj postavljanje brojila električne energije na mjestu koje je nedostupno za uobičajene vizualne provjere onemogućuje očitavanje stanja svojega brojila i kontrolu svojih računa za električnu energiju.
25. U slučaju A. Nikolove, prema tehničkom vještačenju provedenom po nalogu suda, nije došlo do nedopuštenog rukovanja ili nezakonitog priključenja na električnu mrežu.
26. Odlukom od 6. travnja 2010. KZD je utvrdio da sporna praksa predstavlja „neizravnu diskriminaciju“ na temelju značajke „narodnosti“ koja se ne može opravdati. Na zahtjev društva ČEZ tu je odluku međutim poništio Varhoven administrativen sad(15) presudom od 19. svibnja 2011., posebice jer nije jasno u odnosu na koju je drugu narodnost A. Nikolova bila diskriminirana. Predmet je vraćen KZD‑u na ponovni postupak.
27. Dana 30. svibnja 2012. KZD je ponovno odlučio o predmetu i utvrdio „izravnu diskriminaciju“ na temelju „osobne situacije“ A. Nikolove. U obrazloženju KZD je naveo da je A. Nikolovu društvo ČEZ na temelju mjesta gdje se nalazi njezina poslovna jedinica stavilo u nepovoljniji položaj od drugih kupaca kojima su brojila električne energije postavljena na mjestu dostupnom za vizualne provjere. KZD je obvezao ČEZ na obustavu te protupravnosti, ponovnu uspostavu jednakog postupanja prema A. Nikolovoj te suzdržavanje od takve diskriminirajuće prakse u budućnosti.
28. Protiv te je odluke ČEZ ponovno uložio pravni lijek, o kojem sada odlučuje Administrativen sad Sofija‑grad(16), to jest sud koji je uputio zahtjev. U glavnom postupku društvu ČEZ potporu pruža bugarska Državna regulatorna komisija za energiju i vodu(17) (u daljnjem tekstu: DKEVR).
29. Sud koji je uputio zahtjev za odluku polazi od toga da se predmet ne treba raspravljati s gledišta „narodnosti“ ili „osobne situacije“, već s gledišta „zaštićene značajke ‚etničke pripadnosti‘“. Taj sud naginje stajalištu da A. Nikolova trpi izravnu diskriminaciju na temelju etničkih razloga. Pripadnost A. Nikolove etničkoj skupini Roma proizlazi, prema shvaćanju tog suda, iz okolnosti da se sama „identificira“ s Romima iz svoje gradske četvrti.
IV – Zahtjev za prethodnu odluku i postupak pred ovim Sudom
30. Rješenjem od 5. veljače 2014., koje je Sud zaprimio dana 17. veljače 2014., Administrativen sad Sofija‑grad podnio je ovom Sudu na odlučivanje ni više ni manje nego deset izrazito opsežnih pitanja, koja pojedinačno glase kako slijedi:
1. Treba li pojam „etničko podrijetlo“ upotrijebljen u Direktivi 2000/43/EZ i Povelji Europske unije o temeljnim pravima tumačiti na način da obuhvaća kompaktnu skupinu bugarskih državljana romskog podrijetla poput onih koji žive u gradskoj četvrti „Gizdova Mahala“ u gradu Dupnici?
2. Je li pojam „usporediva situacija“ u smislu članka 2. stavka 2. točke (a) Direktive 2000/43 moguće primijeniti na predmetno činjenično stanje, u slučaju gdje su instrumenti za komercijalno mjerenje u romskim gradskim četvrtima postavljeni na visinu od 6 do 7 metara, dok se u drugim gradskim četvrtima bez kompaktnog romskog stanovništva postavljaju na visinu manju od 2 metra?
3. Treba li članak 2. stavak 2. točku (a) Direktive 2000/43 tumačiti na način da postavljanje instrumenata sredstava za komercijalno mjerenje u romskim gradskim četvrtima na visini od 6 do 7 metara predstavlja nepovoljnije postupanje prema stanovništvu romskog podrijetla u usporedbi sa stanovništvom drugog etničkog podrijetla?
4. Ako je riječ o nepovoljnijem postupanju, treba li onda navedenu odredbu tumačiti na način da to postupanje, uzimajući u obzir činjenice u glavnom postupku, u cijelosti ili djelomično proizlazi iz činjenice da je riječ o etničkoj skupini Roma?
5. Je li prema Direktivi 2000/43 dopuštena nacionalna odredba poput § 1. točke 7. Dopunskih odredbi uz Zakon za zaštita ot diskriminacija (Zakon za zaštitu od diskriminacije) koja određuje da svako djelovanje, svaka radnja i svako propuštanje koji izravno ili neizravno ograničavaju prava ili legitimne interese predstavlja „nepovoljno postupanje“?
6. Je li pojam „naizgled neutralna praksa“ u smislu članka 2. stavka 2. točke (b) Direktive 2000/43 moguće primijeniti na praksu društva ČEZ Razpredelenie Blgarija AD, u skladu s kojom ono postavlja instrumente za komercijalno mjerenje na visinu od 6 do 7 metara? Kako treba tumačiti izraz „naizgled“ – na način da je praksa očito neutralna ili na način da je neutralna samo na prvi pogled, to jest da samo izgleda neutralna?
7. Je li za postojanje neizravne diskriminacije u smislu članka 2. stavka 2. točke (b) Direktive 2000/43 potrebno da neutralni postupci dovode osobe na temelju njihove rase ili etničkog podrijetla u osobito nepovoljniji položaj, ili je dovoljno da taj postupak ograničava samo osobe određenoga etničkog podrijetla? Je li u svezi s tim prema članku 2. stavku 2. točki (b) Direktive 2000/43 dopuštena nacionalna odredba poput članka 4. stavka 3. ZZD‑a, u skladu s kojom neizravna diskriminacija postoji ako se osoba na temelju značajki prema stavku 1. (uključujući etničku pripadnost) dovodi u nepovoljniji položaj?
8. Kako treba tumačiti izraz „dovesti u posebno nepovoljan položaj“ u smislu članka 2. stavka 2. točke (b) Direktive 2000/43? Odgovara li on izrazu „postupa [...] nepovoljnije“ upotrijebljenom u članku 2. stavku 2. točki (a) Direktive 2000/43 ili on obuhvaća samo posebno ozbiljne, očite i teške slučajeve nejednakog postupanja? Predstavlja li praksa opisana u ovom predmetu posebno nepovoljan položaj? U slučaju da ne postoji posebno ozbiljan, očit i težak slučaj dovođenja u nepovoljniji položaj, je li to dovoljno za utvrđenje nepostojanja neizravne diskriminacije (bez provjeravanja je li dotična praksa opravdana, prikladna i nužna za postizanje zakonitog cilja)?
9. Jesu li prema članku 2 stavku 2. točaka (a) i (b) Direktive 2000/43 dopuštene nacionalne odredbe poput članka 4. stavaka 2. i 3. ZZD‑a, koje za postojanje izravne diskriminacije traže „nepovoljnije postupanje“, a za utvrđenje neizravne diskriminacije traže „dovođenje u nepovoljniji položaj“, pri čemu ne prave razliku prema težini dotičnog nepovoljnog postupanja kako se to čini u Direktivi?
10. Treba li članak 2. stavak 2. točku (b) Direktive 2000/43 tumačiti na način da je navedena praksa društva ČEZ Razpredelenie Blgarija AD u pogledu jamstva sigurnosti električne mreže i urednog evidentiranja potrošnje električne energije stvarno opravdana? Je li ta praksa prikladna, uzimajući u obzir obvezu tuženika da potrošačima osigura slobodan pristup zaslonima brojila električne energije? Je li ta praksa nužna, ako je iz objava u medijima poznato da postoje druga, tehnički i financijski pristupačna sredstva za jamstvo sigurnosti instrumenata komercijalnog mjerenja?
31. U pisanom dijelu postupka pred Sudom pisana očitovanja podnijeli su ČEZ, A. Nikolova, KZD, bugarska vlada i Europska komisija. Uz iznimku KZD‑a isti su sudionici bili zastupljeni i na usmenoj raspravi od 13. siječnja 2015.
V – Ocjena
32. Činjenično stanje spora u glavnom postupku s različitih je gledišta ispitano na nacionalnoj razini od strane nadležnih tijela i sudova, posebice s obzirom na – u domaćem pravu zabranjenu – diskriminaciju na temelju „narodnosti“ i „osobne situacije“. S gledišta prava Unije se, međutim, jedino postavlja pitanje predstavlja li praksa kao što je sporna praksa u glavnom postupku diskriminaciju na temelju etničkog podrijetla u smislu Direktive 2000/43. Konačno, i zahtjev se za prethodnu odluku odnosi samo na razjašnjenje tog pitanja, koje je pred ovaj Sud iznio Administrativen sad Sofija‑grad.
33. Opsežan katalog pitanja koji je predočio sud koji je uputio zahtjev može se tematski sortirati, pri čemu možemo razlikovati područja primjene zabrane diskriminacije (vidjeti u nastavku poglavlje A), pojam diskriminacije (vidjeti o tome dalje u tekstu, poglavlje B) i razloge za eventualno opravdanje sporne prakse (vidjeti o tome dalje u tekstu, poglavlje C).
A – Područje primjene zabrane diskriminacije na temelju etničkog podrijetla
34. Kao prvo, treba razmotriti ulazi li činjenično stanje poput onog u glavnom postupku u područje primjene zabrane diskriminacije na temelju etničkog podrijetla prema Direktivi 2000/43.
35. Kao što je sud koji je uputio zahtjev priznao, on toj problematici nije posvetio posebno pitanje osim donekle kriptične napomene o „kompaktnoj skupini bugarskih državljana romskog podrijetla“ u prvom pitanju. Međutim, kako proizlazi iz obrazloženja zahtjeva za prethodnu odluku, sud koji je uputio zahtjev od Suda traži jasno stajalište o tome je li praksa, koja je označena kao sporna u glavnom postupku, obuhvaćena zabranom diskriminacije.
1. Stvarno područje primjene
36. Kao jedini sudionik postupka, društvo ČEZ smatra da sporna praksa uopće ne ulazi u stvarno područje primjene Direktive 2000/43.
37. Ova argumentacija, na koju se to poduzeće oslanjalo već u predmetu Belov, je promašena.
38. Potpuno je nesporno da je opskrba električnom energijom, kao pružanje robe i usluga dostupnih javnosti, obuhvaćena područjima u kojima je sukladno članku 3. stavku 1. točki (h) Direktive 2000/43 zabranjena diskriminacija na temelju rase ili etničkog podrijetla.
39. Kao što sam u predmetu Belov već opširno izložila(18), nema govora o opskrbi električnom energijom bez diskriminacije, ako ni ukupni uvjeti pod kojima se potrošačima vrši opskrba električnom energijom nisu nediskriminatorno organizirani. Stavljanje na raspolaganje brojila električne energije dio je tih ukupnih uvjeta pod kojima društvo ČEZ svoje kupce opskrbljuje električnom energijom.
40. Nadalje, u područja za koja je nadležan zakonodavac Unije spada regulacija unutarnjeg tržišta električnom energijom, uključujući informiranje krajnjih potrošača o njihovoj potrošnji električne energije putem brojila električne energije. Preduvjet iz članka 3. stavka 1., prema kojemu se Direktiva 2000/43 primjenjuje samo u okviru nadležnosti koje su prenesene na Uniju, također je ispunjen(19) .
41. Slijedom toga, sporna praksa spada u stvarno područje primjene Direktive 2000/43.
2. Osobno područje primjene
42. Mnogo zanimljivije od stvarnog područja primjene u ovom je slučaju osobno područje primjene Direktive 2000/43, kojemu ću se sada posvetiti. Tog problema se sud koji je uputio zahtjev samo dotaknuo u svom prvom prethodnom pitanju, i to na način da se pozvao na „kompaktnu skupinu bugarskih državljana romskog podrijetla“ dodavši da Romi u Bugarskoj uživaju status etničke manjine.
43. S europskog gledišta valja reći da se Romi imaju smatrati samostalnom etničkom skupinom, kako im je to i priznato, koja k tome treba i posebnu zaštitu. U tom se smislu u više navrata izjasnio i Europski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP)(20) . Njegovu praksu potrebno je uzeti u obzir kod tumačenja i primjene zabrane diskriminacije na temelju rase i etničkog podrijetla sadržane u pravu Unije, kako je to danas na razini primarnog prava određeno u članku 21. Povelje o temeljnim pravima(21) .
44. Samim utvrđenjem da se kod Roma radi o samostalnoj etničkoj skupini ne može se na zadovoljavajući način odgovoriti na pitanje o osobnom području primjene Direktive 2000/43 u ovom predmetu. Ostaje za raspraviti može li se i u kojoj mjeri osoba u položaju A. Nikolove, u okolnostima poput onih u glavnom postupku, pozvati na zabranu diskriminacije na temelju etničkog podrijetla.
a) Može li se podnositeljica pritužbe smatrati Romkinjom?
45. Polazna točka za razmatranje trebala bi biti da svi pripadnici neke etničke skupine na osnovi prava Unije uživaju zaštitu od svake diskriminacije na temelju svojega etničkog podrijetla.
46. Slučaj A. Nikolove, čijom pritužbom je došlo do glavnog postupka, ističe se, međutim, zbog posebnosti da je podnositeljica pritužbe sama izričito navela Sudu da ona ne
pripada etničkoj skupini Roma.
47. Iako je sud koji je uputio zahtjev također isključivo nadležan ocijeniti činjenično stanje i na njega primijeniti pravo – uključujući i pravo Unije – ipak je zadaća Suda dati sve potrebne upute sudu koji je uputio zahtjev, a koje će mu olakšati rješavanje spora u glavnom postupku(22) .
48. S tim u vezi, iz ponašanja A. Nikolove u glavnom postupku, a posebice iz isticanja etničke diskriminacije, ne bi trebalo donijeti preuranjeni zaključak da ona sama pripada etničkoj skupini Roma.
49. Moguće je da se A. Nikolova „identificirala“ s Romima u Gizdovoj Mahali jer je i sama – kao i drugi stanovnici te gradske četvrti – pogođena spornom praksom i pati zbog njezina stigmatizirajućeg učinka. Međutim, ta činjenica ne znači nužno da se i A. Nikolova osobno ubraja u etničku skupinu Roma. Prije je riječ o tome da se u glavnom postupku A. Nikolova želi pred nadležnim nacionalnim tijelima zaštititi od iste prakse koja pogađa i Rome u gradskoj četvrti Gizdova Mahala. Samo na temelju toga ne mogu se donijeti zaključci u odnosu na njezinu vlastitu etničku pripadnost.
50. U slučaju dvojbe, u pogledu ocjene pitanja treba li žrtvu smatrati pripadnikom određene etničke skupine ili ne, odlučujuće je i ostaje njezino vlastito izj ašnjavanje(23) .
51. Ne ulazeći u utvrđenja suda koji je uputio zahtjev – i oslanjajući se na navode A. Nikolove pred našim Sudom – polazim od toga da A. Nikolova ne
pripada etničkoj skupini Roma.
b) Može li se smatrati da je podnositeljica pritužbe „sudiskriminirana“?
52. Puka činjenica da sama podnositeljica pritužbe, po svemu sudeći, ne pripada etničkoj skupini Roma ni na koji način ne isključuje mogućnost da se može na temelju činjeničnog stanja poput onog u glavnom predmetu pozvati na zabranu diskriminacije na temelju etničkog podrijetla.
53. Potrebno je naime naglasiti da ni članak 21. Povelje o temeljnim pravima niti brojne jezične verzije Direktive 2000/43 ne ograničavaju primjenu načela jednakog postupanja na osobu koja je diskriminirana na temelju „svoje“ (u smislu: svoje vlastite ) rase ili etničkog podrijetla(24) . Štoviše, pripadajuće su odredbe prava Unije formulirane na općenitiji način i zabranjuju svaku diskriminaciju na temelju rase ili etničkog podrijetla.
54. Ta mala ali značajna razlika u formulaciji nije nastala slučajno. Ona je od velike važnosti za tumačenje i primjenu zabrane diskriminacije i njezino područje uporabe ne smije se usko tumačiti(25) . U skladu s općim ciljem stvaranja okvira za suzbijanje diskriminacije (članak 1. Direktive 2000/43), ta otvorena formulacija omogućava i onim osobama koje su samo „sudiskriminirane“ da se pozovu na zabranu diskriminacije.
55. Zaštitu od toga posebnog oblika diskriminacije, koja se na francuskom jeziku vrlo točno označava izrazom discrimination par association (diskriminacija na temelju povezanosti) ili discrimination par ricochet (kolateralna diskriminacija), ovaj je Sud već jednom priznao – u presudi Coleman – gdje se radilo o tjelesnom oštećenju(26) .
56. Načela iz presude Coleman bez daljnjega se mogu prenijeti na predmetni slučaj, iako tada nije bila razmatrana Direktiva 2000/43, nego njoj srodna Direktiva 2000/78(27), jer se te dvije sestrinske direktive ovdje sadržajno podudaraju u ključnim točkama pa su, naposljetku, izraz načela jednakog postupanja, koje spada u opća načela prava Unije i određeno je u članku 21. Povelje o temeljnim pravima (28) .
57. „Sudiskriminiran“ je u prvom redu onaj tko je u uskoj osobnoj vezi s nositeljem nekog od obilježja navedenih u članku 21. Povelje o temeljnim pravima te u antidiskriminacijskim direktivama. U predmetu Coleman se, na primjer, radilo o radnici koja je na svom radnom mjestu bila izložena neugodnostima zbog invalidnosti svojega sina(29) .
58. Međutim postojanje takve osobne povezanosti ni u kojem slučaju nije jedina zamisliva poveznica na temelju koje se neka osoba treba smatrati „sudiskriminiranom“. Štoviše, „sudiskriminirajući“ se karakter može pronaći i u samoj spornoj mjeri, i to osobito ako je ta mjera zbog svojega paušalnog i kolektivnog karaktera takva da može ne samo nanijeti štetu nositelju nekoga od obilježja navedenih u članku 21. Povelje o temeljnim pravima kao i u antidiskriminacijskim direktivama, nego obuhvaća i druge osobe kao neku vrstu „kolateralne štete“.
59. Zamislite si skupinu od šest osoba koje žele zajedno ručati u restoranu, ali zbog boje kože jedne od tih osoba ne mogu dobiti stol. Očito je da pri tom rasističkom ispadu nije bila diskriminirana samo osoba na koju se to primarno odnosilo već je „sudiskriminirano“ i drugih pet osoba. Jer zbog navedenog rasističkog motiva nijedna od njih neće biti poslužena u tom restoranu. Pri tome nije bitno je li riječ o članovima obitelji, skupini prijatelja ili poslovnim ljudima koji su se tom prilikom možda prvi puta susreli.
60. Slično je i u predmetnom slučaju: sporna praksa društva ČEZ na paušalan je i kolektivan način usmjerena protiv svih osoba koje u četvrti Gizdova Mahala to društvo opskrbljuje električnom energijom. Ako bi se u nastavku pokazalo da je s tom praksom povezana diskriminacija Roma koji žive u toj gradskoj četvrti,(30) paušalan i kolektivan karakter te prakse dovodi do toga da se silom prilika „sudiskriminiraju“ osobe koje same nisu Romi. Naime, pod stigmatizirajućim djelovanjem te paušalne i kolektivne mjere ti ljudi pate jednako kao i Romi. I oni su izloženi okruženju koje je obilježeno diskriminacijom, koje negira njihovo dostojanstvo, a čemu doprinosi sporna praksa(31) .
61. Stoga se A. Nikolova kao podnositeljica pritužbe u glavnom postupku može pozvati na zabranu diskriminacije na temelju etničkog podrijetla, iako sama ne pripada etničkoj skupini Roma(32) .
c) Može li se podnositeljica pritužbe u svojstvu poduzetnice pozvati na zabranu diskriminacije?
62. Na kraju ostaje za raspraviti može li pozivanje A. Nikolove na zabranu diskriminacije biti neuspješno jer ista, kako se čini, ne stanuje u četvrti Gizdova Mahala, nego tamo samo drži prodavaonicu živežnih namirnica.
63. Iako ni sud koji je uputio zahtjev niti sudionici u postupku ovoj okolnosti nisu pridali veći značaj, treba napomenuti da zaštita temeljnih prava koja se jamči poduzećima nema nužno istu širinu opsega zaštite koju uživaju pojedinci.
64. Također nije ni na koji način isključena mogućnost da se i osobe koje obavljaju djelatnost u svojstvu poduzetnika pozovu na zabranu diskriminacije na temelju etničkog podrijetla. Ni u članku 21. Povelje o temeljnim pravima niti u Direktivi 2000/43 ne nalazi se odredba, pa čak ni naznaka, da samo fizičke osobe izvan svojega eventualnog gospodarskog djelovanja moraju biti zaštićene od diskriminacije.
65. Naprotiv, očito je da su i gospodarski aktivne osobe na mnogo načina izložene opasnosti da na temelju određenih osobnih značajki – posebice onih navedenih u članku 21. Povelje o temeljnim pravima i u antidiskriminacijskim direktivama – postanu žrtvama diskriminacije. Stoga zabrana diskriminacije, kao što je konkretizirana u Direktivi 2000/43, izričito vrijedi i u zanimanju i zvanjima, a što se konačno vidi ne samo u definiciji njezina područja primjene u članku 3. stavku 1. točkama (a) do (d) Direktive. Čak i pravne osobe pod određenim uvjetima mogu uživati zaštitu od diskriminacije(33) .
66. U predmetnom slučaju treba još istaknuti da podnositeljica pritužbe vodi svoju prodavaonicu živežnim namirnicama u četvrti Gizdova Mahala kao samostalna trgovkinja. Ovisno o činjeničnim utvrđenjima suda koji je uputio zahtjev, treba smatrati da je A. Nikolova redovito osobno prisutna u prodavaonici kao prodavačica i da je stoga u svojstvu gospodarski aktivne fizičke osobe izložena spornoj praksi – također i njezinu stigmatizirajućem djelovanju – na isti način kao i ljudi koji stanuju i žive u toj gradskoj četvrti.
67. Slijedom toga, okolnost da podnositeljicu pritužbe sporna praksa pogađa samo u njezinu svojstvu poduzetnice i trgovca pojedinca nije podobna za isključenje primjene načela zabrane diskriminacije na ovaj predmet.
3. Privremeni zaključak
68. Sve u svemu, činjenično stanje poput onoga u glavnom postupku spada u područje primjene zabrane diskriminacije na temelju etničkog podrijetla prema pravu Unije i sukladno Direktivi 2000/43.
B – Pojam diskriminacije
69. Kao drugo, treba ispitati dovodi li sporna praksa do diskriminacije – naime određenije do nejednakog postupanja
– na temelju etničkog podrijetla. Kako je razvidno iz njegova drugog do devetog pitanja, sud koji je uputio zahtjev neodlučan je oko toga koje pravne zahtjeve treba staviti za utvrđenje takve diskriminacije i mora li eventualno smatrati da je riječ o izravnoj ili neizravnoj diskriminaciji.
70. Između sudionika u postupku, naravno, postoji nesuglasje o tome. Dok A. Nikolova smatra da je riječ o izravnoj diskriminaciji, bugarska vlada, kao također i Europska komisija, bliži su shvaćanju da je riječ o neizravnoj diskriminaciji. KZD samo upućuje na svoju odluku u glavnom postupku dok se ČEZ, koji smatra da Direktiva 2000/43 uopće nije primjenjiva, općenito očituje na pojam diskriminacije.
71. Razgraničenje između izravne i neizravne diskriminacije od pravnoga je značaja prije svega zato što se mogućnosti opravdanja razlikuju već prema tome povezuje li se nejednako postupanje, kao temelj diskriminacije, izravno ili neizravno s rasom ili etničkim podrijetlom(34) .
72. Mogućnosti opravdanja neizravnog nejednakog postupanja sročene su u članku 2. stavku 2. točki (b) Direktive 2000/43 na vrlo općenit način („objektivno mogu opravdati zakonitim ciljem“), dok se izravno nejednako postupanje može opravdati „u vrlo ograničenim okolnostima“(35), osobito (za predmetni slučaj nerelevantnim) „bitnim i odlučujućim profesionalnim zahtjevima“ u smislu članka 4. Direktive.
73. Iz toga slijedi da je paleta mogućih ciljeva koji se mogu koristiti za opravdanje izravnog nejednakog postupanja na temelju rase ili etničkog podrijetla mnogo uža od one kojom se može opravdati neizravno nejednako postupanje bez obzira na to što su zahtjevi testa proporcionalnosti u bitnome jednaki.
74. Hoće li okolnosti poput onih iz glavnoga postupka dovesti do utvrđenja izravne ili neizravne diskriminacije, to sud koji je uputio zahtjev treba sam ocijeniti jer je isključivo on dužan utvrditi i ocijeniti činjenice, kao i primijeniti pravo na konkretan slučaj(36) . Sud može međutim sudu koji je uputio zahtjev dati sve potrebne smjernice koje će mu olakšati rješavanje spora u glavnom postupku(37) . S obzirom na sumnje koje se izražavaju s tim u svezi u rješenju o upućivanju zahtjeva za prethodnu odluku, te u svezi tamo opisanih divergencija u bugarskoj sudskoj praksi, ovaj se Sud ne bi trebao suzdržati od takvih smjernica.
1. Uvodna napomena: ograničenje prava ili legitimnih interesa nije potrebno
75. Najprije valja kratko razmotriti može li se utvrđenje diskriminacije na temelju etničkog podrijetla učiniti ovisnim o izravnom ili neizravnom ograničenju prava ili legitimnih interesa. Tu problematiku sud koji je uputio zahtjev spominje u okviru svojeg petog pitanja. Pozadina toga je da, sukladno § 1. točki 7. Dodatnih odredbi uz ZZD, „nepovoljno postupanje“ postoji samo ako su „izravno ili neizravno ograničena prava ili legitimni interesi“.
76. Kao što sam već izložila u predmetu Belov(38), ni utvrđenje izravne diskriminacije niti utvrđenje neizravne diskriminacije ne podrazumijevaju nikakvo ograničavanje zakonom utvrđenih prava ili interesa. To ponajprije ovisi isključivo o tome da postoji nepovoljnije postupanje ili zakidanje, bez obzira na to zbog čega je uslijedilo takvo nepovoljnije postupanje ili zakidanje, jesu li pri tome povrijeđena prava ili interesi te, ako jesu, koji. Štoviše, prema sudskoj praksi ovog Suda, za diskriminaciju nije potrebno čak ni da postoji konkretna žrtva diskriminacije(39) .
77. Stoga je za pretpostavku diskriminacije dovoljno bilo kakvo postupanje prema nekoj osobi ili skupini osoba koje je nepovoljnije od sadašnjeg, prošlog ili mogućeg postupanja prema drugim osobama ili skupinama osoba. Postavljanje dodatnih pretpostavki koje nisu predviđene u Direktivi 2000/43 ne bi bilo spojivo s visokom razinom zaštite koju je postavio zakonodavac Unije.
78. Stoga se na peto prethodno pitanje ima odgovoriti negativno.
79. Radi potpunosti dodajem da se u ovom predmetu očito radi o pravima odnosno legitimnim interesima stanovnika četvrti Gizdova Mahala u svezi s njihovom opskrbom električnom energijom. Naime, kao krajnji kupci oni žele, kao što je pravom Unije i propisano, raspolagati podacima o svojoj potrošnji te biti dovoljno često i u prikladnom obliku informirani o svojoj stvarnoj potrošnji i troškovima električne energije kako bi sami mogli regulirati vlastitu potrošnju električne energije(40) . Ovaj pravno zaštićeni interes potrošača u Gizdovoj Mahali ograničava se praksom koja je sporna u glavnom postupku.
2. O izravnoj diskriminaciji
80. Sukladno članku 2. stavku 2. točki (a) Direktive 2000/43 izravna diskriminacija postoji kada se prema nekoj osobi zbog (njezina) rasnog ili etničkog podrijetla(41) postupa, kada se postupalo ili bi se postupalo nepovoljnije nego prema nekoj drugoj osobi.
81. Ni iz rješenja o upućivanju zahtjeva za prethodnu odluku niti iz očitovanja sudionika u postupku nisu razvidne nikakve konkretne naznake koje bi upućivale na to da je sporna praksa izabrana baš zbog
etničkog podrijetla stanovnika četvrti Gizdova Mahala, ili da se veže uz neku okolnost koja je neraskidivo povezana s njihovim etničkim podrijetlom.
82. Za utvrđenje izravne diskriminacije na temelju etničkog podrijetla svakako nije nužno da je sporna praksa bila etnički motivirana . Može se itekako smatrati da postoji izravna diskriminacija čim je neka mjera naizgled neutralna, ali u stvarnosti se odnosi, ili se može odnositi, samo na osobe koje su nositelji nekog od obilježja određenih u članku 21. Povelje o temeljnim pravima i u antidiskriminacijskim direktivama.
83. Tako je Sud u pogledu drugih zabrana diskriminacije već imao priliku smatrati vezu s trudnoćom kao izravnu diskriminaciju na temelju spola jer se ista može odnositi samo
na žene(42), a pravila koja su vezana uz pravo dobivanja starosne mirovine ocijenio je kao izravnu diskriminaciju na temelju dobi jer iste mogu djelovati samo
u korist ili na teret osoba određene dobi(43) . Na sličan način ovaj Sud predmnijeva postojanje izravne diskriminacije na temelju spolne orijentacije ako se prednost u korist supružnika uskraćuje istospolnim parovima koji žive u registriranoj životnoj zajednici sličnoj braku, a sami nemaju pristup instituciji braka(44) .
84. Međutim, u ovom slučaju nema sličnih okolnosti.
85. S jedne strane se sporna praksa stvarno provodi samo u gradskim četvrtima kao što je Gizdova Mahala, koje su pretežno nastanjene određenom etničkom skupinom. Međutim, ista se ni u kojem slučaju ne odnosi samo
na osobe koje pripadaju toj etničkoj skupini – u ovom slučaju Rome – već i na druge kupce poduzeća koje isporučuje električnu energiju – kao što je to na primjer A. Nikolova – koje žive u tim gradskim četvrtima bez obzira na to kojeg su etničkog podrijetla. Nasuprot tome, ta se praksa ne odnosi na Rome koji žive u drugim dijelovima grada ili zemlje, a koji su pretežno nastanjeni drugim etničkim skupinama.
86. Koliko je to razvidno, sporna praksa društva ČEZ odnosi se samo na potrošače koji se opskrbljuju električnom energijom u gradskoj četvrti Gizdova Mahala isključivo na temelju njihove značajke stanovnika. Ona, dakle, nije neodvojivo povezana s njihovom etničkom pripadnošću, kao što to može biti trudnoća sa spolom osobe, ovlaštenje za primanje starosne mirovine sa starošću sa životnom dobi te osobe i život u registriranom partnerstvu s njezinom spolnom orijentacijom(45) .
87. S tim u svezi, u ovom slučaju ne nalazim dovoljno odrednica za izravnu diskriminaciju(46) . Sama okolnost da se sporna praksa stvarno pojavljuje samo u onim gradskim četvrtima u kojima živi pretežno romsko stanovništvo, tako da učinak istih na poseban način osjećaju samo pripadnici te etničke skupine, prema mojem mišljenju nije dostatna za prebacivanje tereta dokazivanja u smislu članka 8. stavka 1. Direktive 2000/43 s ciljem da se utvrdi izravna diskriminacija na temelju etničkog podrijetla.
88. Ostaje nam međutim za ispitati može li se na temelju te okolnosti utvrditi neizravna diskriminacija.
3. O neizravnoj diskriminaciji
a) Definicija neizravne diskriminacije prema Direktivi 2000/43
89. Prema članku 2. stavku 2. točki (b) Direktive 2000/43, neizravna diskriminacija postoji kada naizgled neutralna odredba, kriterij ili praksa mogu dovesti osobe određenog rasnog ili etničkog podrijetla u posebno nepovoljan položaj u usporedbi s ostalim osobama, osim ako se takva odredba, kriterij ili praksa ne mogu objektivno opravdati legitimnim ciljem i ako sredstva za postizanje tog cilja nisu prikladna i nužna.
90. U pogledu dvaju dijelova definicije neizravne diskriminacije prema pravu Unije, čini se da je sud koji je uputio zahtjev u svojem šestom, sedmom i osmom pitanju naišao na određene poteškoće u razumijevanju, koje bi barem djelomično mogle imati veze s posebnostima bugarske jezične inačice Direktive 2000/43: s jedne se strane radi o izrazu „naizgled“, a s druge o formulaciji „dovede u posebno nepovoljan položaj“.
91. Sukladno općem cilju Direktive 2000/43, to jest osiguravanju zaštite od diskriminacije na najbolji način i uz postizanje najviše moguće razine zaštite(47), ni prvi ni drugi dio te rečenice ne smiju se shvatiti kao ograničavanje pojma diskriminacije.
92. Tako se izraz „naizgled“(48) u članku 2. stavku 2. točki (b) Direktive 2000/43 smije tumačiti samo na način da se radi o naizgled
ili prima facie
neutralnim odredbama, kriterijima ili postupcima. Međutim, tim se izrazom ne misli da sporne odredbe, kriteriji ili postupci moraju biti neutralni na posebno očigledan način, kao što se čini da to smatra sud koji je uputio zahtjev. Potonje bi naime imalo krajnje nelogičnu posljedicu, a to je da bi se od utvrđenja neizravne diskriminacije trebalo odustati uvijek kada se sporne odredbe, kriteriji ili postupci pokažu „manje neutralnima“ nego što bi se to doimalo na prvi pogled. Time bi mogla nastati praznina u zaštiti od diskriminacije koja ne može biti namjerna.
93. Što se tiče formulacije „dovede u posebno nepovoljan položaj“ iz članka 2. stavka 2. točke (b) Direktive 2000/43, ista se također ne smije pogrešno razumjeti u smislu da samo osobito teški slučajevi stavljanja u posebno nepovoljan položaj pripadnika neke rase ili etničke skupine daju povoda za utvrđenje neizravne diskriminacije. Tom se formulacijom ponajprije misli to da se neizravnom diskriminacijom uvijek ima smatrati situacija u kojoj naizgled neutralne odredbe, kriteriji ili postupci na određene osobe – pripadnike određene rase ili etničke skupine – imaju nepovoljniji učinak
nego na druge(49) . Postojanje neizravne diskriminacije, drugim riječima, ne ovisi o tome je li nekoj osobi određene rase ili etničkog podrijetla neki negativan učinak koji je doživjela bio posebno tegoban. Težina nepovoljnog učinka može, u najboljem slučaju, igrati ulogu u okviru procjene opravdanosti osporavane mjere: što je učinak nepovoljniji, to su veći zahtjevi u pogledu opravdanosti.
b) Primjena definicije na ovaj predmet
94. Po navodima suda koji je uputio zahtjev, sporna se praksa primjenjuje isključivo u gradskim četvrtima s pretežno romskim stanovništvom. To su također suglasno potvrdili i sudionici u postupku. Stoga je očito da se sporna praksa na poseban način odnosi na pripadnike te etničke skupine.
95. Također je utvrđeno da se takva praksa na dva načina očituje kao opterećenje za potrošače pogođene tom mjerom: s jedne se strane tim potrošačima praktično onemogućava, ili barem pretjerano otežava, da vizualno provjere stanje na mjerodavnim brojilima za električnu energiju. Ako se sami žele redovito informirati o svojoj potrošnji električne energije, ne preostaje im ništa drugo nego u svojim kućanstvima ugraditi kontrolna brojila za potrošnju električne energije, zbog čega će imati dodatne troškove(50) . S druge je strane sporna praksa takva da omogućuje postizanje stigmatizirajućeg učinka jer javnost može steći dojam da su potrošači koje sporna mjera pogađa manipulirali svoja brojila, ili su se protupravno priključivali na električnu mrežu.
96. Okolnost da su nepovoljnim učincima povezanima sa spornom praksom pretežno pogođeni Romi upućuje na nejednako postupanje prema potrošačima u gradskoj četvrti pod nazivom Gizdova Mahala u odnosu na druge dijelove zemlje, koje je neizravno povezano s njihovim etničkim podrijetlom.
97. Postojanje tog neizravnog nejednakog postupanja društvo ČEZ ne može negirati isticanjem jednakog postupanja prema svim potrošačima unutar gradske četvrti Gizdova Mahala.
98. Sporna praksa sigurno pogađa sve potrošače električne energije koji stanuju u toj gradskoj četvrti na isti način, bez obzira na to pripadaju li oni romskoj etničkoj skupini ili ne. Za ovdje relevantan test diskriminacije međutim nije mjerodavna usporedba osoba koje trpe jednak nepovoljan učinak, nego usporedba osoba koje trpe nepovoljno postupanje i osoba koje ga ne trpe.
99. Upravo je usporedba s kupcima električne energije izvan
navedene gradske četvrti pojasnila da spornom praksom pri opskrbi električnom energijom dolazi do nepovoljnog postupanja na štetu potrošača u Gizdovoj Mahali(51), a koji su pretežno Romi.
100. ČEZ prigovara da situacija potrošača unutar i izvan gradske četvrti Gizdova Mahala nije usporediva, tako da sporna praksa ne može ni uzrokovati nejednako postupanje.
101. Taj se prigovor ima odbaciti. Moguće je, doduše, da su u toj gradskoj četvrti zabilježeni brojni slučajevi neovlaštenih zahvata na brojila za električnu energiju i nezakonitih priključivanja na električnu mrežu, dok drugdje to nije zabilježeno. Međutim interes je potrošača da provjere svoja brojila električne energije i da im se omogući opskrba električnom energijom bez stigmatizacije, i to jednako unutar i izvan navedene gradske četvrti. U svakom slučaju, zbog toga su svi kupci koje opskrbljuje društvo ČEZ u usporedivoj situaciji. Okolnost da se u određenim područjima češće pojavljuju nezakoniti zahvati na brojilima električne energije i električnu mrežu eventualno se može argumentirati na razini opravdanosti sporne prakse(52) . Ta okolnost, međutim, nema nikakve veze s usporedivošću situacija tih potrošača.
c) Može li već sâmo neizravno nejednako postupanje biti osnova za utvrđenje „sudiskriminacije“?
102. Zaključno preostaje kratko se osvrnuti na to je li prepreka utvrđenju neizravne diskriminacije u predmetnom slučaju činjenica da A. Nikolova kao podnositeljica pritužbe u glavnom postupku prema svim pokazateljima sama ne pripada etničkoj skupini Roma, nego je samo, kao vlasnica prodavaonice u gradskoj četvrti Gizdova Mahala, zajedno s ostalima obuhvaćena spornom praksom. U konačnici je dakle riječ o tome je li stavljanje Roma u lošiji položaj u gradskoj četvrti Gizdova Mahala, ako je to samo neizravno povezano s njihovim etničkim podrijetlom, dovoljno kao osnova za utvrđenje „sudiskriminacije“ A. Nikolove. Drugim riječima, valja razjasniti je li u kontekstu neizravne diskriminacije pravno dopušteno utvrditi postojanje „sudiskriminacije“(53) .
103. ČEZ tvrdi da se „sudiskriminacija“ može utvrditi samo u okviru izravne diskriminacije, međutim ne i u okviru neizravne diskriminacije.
104. Ja ne dijelim ovakvo stajalište. Možda je ovaj Sud problematiku „sudiskriminacije“ do sada imao prilike razmatrati samo u pogledu slučaja izravne diskriminacije(54) . To međutim ne znači da je za slučaj neizravne diskriminacije na bilo koji način isključio mogućnost da se utvrdi postojanje „sudiskriminacije“.
105. Strukturne posebnosti u činjeničnom opisu neizravne diskriminacije prema članku 2. stavku 2. točki (b) Direktive 2000/43 koje bi govorile protiv toga da se neka osoba smatra „sudiskriminiranom“ nije iznio nijedan sudionik u postupku, a one nisu ni razvidne.
106. Osim toga, smatram da je pravedno da se izraz „sudiskriminacija“ u svezi s neizravnom diskriminacijom prizna na isti način kao i u svezi s izravnom diskriminacijom.
107. Primjer srodnog diskriminatornog obilježja koje je također navedeno u članku 21. Povelje o temeljnim pravima može služiti kao pojašnjenje: ako u poduzeću djeca muških djelatnika imaju pravo na određenu socijalnu povlasticu – kao što je, na primjer, pohađanje vrtića u sklopu poduzeća – a djeca ženskih djelatnika nemaju, tu se radi o izravnoj
diskriminaciji na temelju spola djelatnika. Međutim, ako djeca zaposlenih na puno radno vrijeme imaju pravo na navedenu povlasticu, za razliku od zaposlenih na nepuno radno vrijeme, tu se radi o neizravnoj diskriminaciji na temelju spola djelatnika ako su zaposlenici koji rade u nepunom radnom vremenu pretežno žene – što je često slučaj ‐ a zaposlenici s punim radnim vremenom pretežno muškarci. I u jednom su i u drugom slučaju djeca skupine djelatnika koji se nalaze u nepovoljnom položaju „sudiskriminirana“. Da se u prvom slučaju radi o izravnoj diskriminaciji, a u drugom „samo“ o neizravnoj diskriminaciji na temelju spola djelatnika, u pogledu djece ne čini nikakvu razliku.
108. Također, praksa neke osiguravajuće kuće da u određenim gradskim četvrtima općenito traži više premije osiguranja mogla bi biti neizravno diskriminatorna u smislu članka 21. Povelje o temeljnim pravima ako bi stanovništvo tih gradskih četvrti pretežno pripadalo određenoj etničkoj skupini, određenom dohodovnom razredu ili određenoj vjerskoj zajednici. Čak i ako neki stanovnici tih pogođenih gradskih četvrti osobno ne pripadaju toj etničkoj skupini, dohodovnom razredu ili vjerskoj zajednici, oni su sudiskriminirani jer se i na njih primjenjuju više premije osiguranja.
109. Posebnosti neizravne diskriminacije – također i one koje se tiču „neizravne sudiskriminacije“ – u ovom slučaju, a i u drugima, dostatno se uzimaju u obzir na način da su mogući ciljevi koji se smiju koristiti radi opravdanja neizravnog nejednakog postupanja raznovrsniji od onih na temelju kojih se može opravdati izravno nejednako postupanje(55) .
4. Privremeni zaključak
110. Sve u svemu, kod činjeničnog stanja poput onog u glavnom postupku postoji neizravno nejednako postupanje na temelju etničkog podrijetla. Tako na prvi pogled postoji neizravna diskriminacija sukladno članku 2. stavku 2. točki (b) u svezi s člankom 8. stavkom 1. Direktive 2000/43.
C – Razlozi za eventualno opravdanje sporne prakse
111. Kao treće, naposljetku treba ispitati, je li moguće objektivno opravdanje za praksu, kao što je praksa koja je sporna u glavnom postupku.
112. Razmatranje te problematike nužno podrazumijeva da u predmetnom slučaju – u skladu s mojim prethodnim izlaganjima(56) – postoji neizravno nejednako postupanje
na temelju etničkog podrijetla. Samo za taj slučaj se, uostalom, i sud koji je uputio zahtjev u okviru svojeg desetog pitanja osvrnuo na tu temu kako, među ostalim, osobito pokazuje povezivanje s člankom 2. stavkom 2. točkom (b) Direktive 2000/43.
113. Za razliku od izravne diskriminacije na temelju rase ili etničkog podrijetla koja iz očitih razloga(57) načelno nema opravdanja(58), članak 2. stavak 2. točka (b) Direktive 2000/43 u svezi s neizravnom diskriminacijom propisuje da su sporne odredbe, kriteriji ili postupci dopušteni onda kada su objektivno opravdani legitimnim ciljem, a sredstva za postizanje tog cilja su prikladna i nužna, dakle u konačnici proporcionalna. Ta formulacija odgovara zahtjevima opravdanosti neizravnog nejednakog postupanja koji su općenito priznati u pravu Unije(59) .
1. Legitiman cilj
114. Iz zahtjeva za prethodnu odluku, kao i iz pisanih i usmenih očitovanja pred Sudom, proizlazi da je sporna praksa u gradskoj četvrti Gizdova Mahala – kao i u nekim drugim područjima Bugarske – nastala kao reakcija na velik broj neovlaštenih manipulacija brojilima električne energije i brojnih nezakonitih priključivanja na mrežu. S tim u svezi, društvo ČEZ poziva se na nužnost urednog evidentiranja potrošnje električne energije svojih kupaca te osiguranje sigurnosti električne mreže. Osim toga, prema navodima društva ČEZ, potrebno je zaštititi život i zdravlje potrošača, kao i njihove imovinske interese.
115. Svakako, prema članku 8. stavku 1. Direktive 2000/43, onaj koji se u glavnom postupku poziva na takve interese nosi teret dokazivanja da se spornom praksom stvarno provode navedeni ciljevi, a ne da takva praksa možda ima uporište u motivima koji bi imali veze s etničkim podrijetlom većinskog stanovništva gradske četvrti Gizdova Mahala. Od društva ČEZ moći će se s tim u svezi zatražiti da u pogledu toga kako se odvijalo odlučivanje koje je dovelo do sporne prakse podnese pisane dokaze u obliku internih akata, u svakom slučaju za ona razdoblja u kojima je prema unutarnjem pravu države čuvanje poslovne dokumentacije uobičajeno ili čak zakonom propisano. Neovisno o tome, od društva ČEZ moći će se još zatražiti da se konkretno očituje o tome postoji li u sadašnjem trenutku u naznačenoj gradskoj četvrti konkretna opasnost od neovlaštenih manipulacija brojilima električne energije ili od nezakonitog priključivanja na mrežu u velikim razmjerima.
116. Ako se očitovanje društva ČEZ o ciljevima koji se provode uzme kao točno, ta sporna praksa u osnovi služi sprečavanju prijevare i zloupotrebe u budućnosti i pridonosi osiguranju kvalitete financijski održive opskrbe električnom energijom u interesu svih potrošača.
117. Sprečavanje i suzbijanje prijevara i zloupotreba, kao i jamstvo sigurnosti i kvalitete opskrbe energijom, legitimni su ciljevi u državama članicama koje pravo Unije priznaje(60) .
2. Test proporcionalnosti
118. Potrebno je međutim ispitati je li za ostvarenje tih ciljeva bilo proporcionalno postaviti brojila za očitanje električne energije u dotičnoj gradskoj četvrti na visinu od oko 6 m. To bi prema članku 2. stavku 2. točki (b) Direktive 2000/43 imalo za pretpostavku da je sporna praksa „prikladna i nužna“ za ostvarenje legitimnih ciljeva.
119. Čak i ako bi možda bilo točno to da su razlozi za mjeru koja je predmet spora „općepoznati“(61), društvo ČEZ time neće biti oslobođeno od dužnosti dokazivanja da nije povrijeđeno načelo jednakog postupanja (članak 8. stavak 1. Direktive 2000/43). Naime, stupanj poznatosti razloga za određeno postupanje poduzeća još uvijek ne govori ništa o njihovu opravdanju, a posebice ne o njihovoj proporcionalnosti(62) .
120. Također će se od poduzeća moći tražiti provjera sporne prakse u redovitim vremenskim razmacima te njihova ponovna ocjena u pogledu toga ispunjava li ona još uvijek zahtjeve načela proporcionalnosti.
a) „Prikladnost“ (primjerenost) sporne prakse
121. „Prikladna“ u smislu članka 2. stavka 2. točke (b) Direktive 2000/43 je mjera ako je pogodna
za postizanje traženog legitimnog cilja(63), što u predmetnom slučaju znači da ta mjera stvarno sprečava prijevare i zloupotrebe, kao i da može doprinijeti osiguranju kvalitete opskrbe električnom energijom.
122. Nema sumnje da su manipulacije i neovlaštena priključivanja na električnu mrežu otežana ako su brojila električne energije i razvodne kutije bili postavljeni na visinu od oko 6 m, koja redovno nije dostupna za potrošače. Sprečavanje nezakonitog posezanja pojedinaca u električnu mrežu k tome uglavnom ima pozitivan učinak za sve potrošače električne energije jer se tako smanjuje rizik od nesreća, sprečavaju se štete na infrastrukturi i sprečava se opće povećanje cijena električne energije, za koje postoji bojazan da bi moglo uslijediti kao naknada za te štete.
123. S tim u svezi, samo usput valja primijetiti da se prikladnost mjera uvijek treba procjenjivati s obzirom na ciljeve koji se njima namjeravaju postići. Ako mjerom, kao što je ova, treba reagirati na brojne nezakonite zahvate u opskrbu električnom energijom u određenom području, prikladnost te mjere teško će ovisiti o tome da odsad više neće biti slučajeva prijevare i zloupotrebe i da uopće neće dolaziti do smanjenja kvalitete opskrbe električnom energijom. Naprotiv, takva će se mjera morati smatrati prikladnom za ostvarenje svojih legitimnih ciljeva već i ako dovede do osjetnog smanjenja broja nezakonitih zahvata u opskrbu električnom energijom(64) .
124. Ne ulazeći pobliže u buduća utvrđenja suda koji je uputio zahtjev, praksa kao što je ova, koja se osporava u glavnom postupku, načelno se čini prikladnom za postizanje ciljeva koji se njome žele ostvariti.
b) Nužnost sporne prakse
125. Ako se uzme da je sporna praksa prikladna za sprečavanje prijevara i zloupotreba, kao i za osiguranje kvalitete opskrbe električnom energijom, onda se postavlja pitanje je li ista nužna za tu svrhu.
126. Mjera je nužna ako se željeni legitimni cilj ne može ostvariti blažom, jednako prikladnom mjerom. Dakle, za razmatranje ostaje jesu li postojala manje ograničavajuća sredstva za sprečavanje manipulacija brojilima električne energije i nezakonitih priključivanja na električnu mrežu u tim gradskim četvrtima.
127. Kao što sam već u predmetu Belov pobliže navela(65), naknadno korištenje civilnih ili kaznenih mjera protiv navodnih autora manipulacija na brojilima električne energije ili nezakonitih priključivanja na električnu mrežu načelno se samo za sebe ne može smatrati jednako prikladnim sredstvom za ostvarenje legitimnih ciljeva koji se u ovom predmetu žele postići. Isto vrijedi i za prijedlog da se u povišen položaj postave samo ona brojila električne energije na kojima su se manipulacije doista dogodile.
128. Drugačije nego u slučaju Belov(66), u ovom se predmetu već od početka ne čini nerealnim da se brojila električne energije postavljaju na uobičajenu visinu te da ih se pomoću posebnih tehničkih naprava osigurava od nezakonitih zahvata. Naime, u rješenju o upućivanju zahtjeva za prethodnu odluku spominje se „nova vrsta brojila“ o kojima se piše u medijima, s mogućnošću očitavanja na daljinu, koja bi k tome imala mogućnost poduzeću koje vrši opskrbu električnom energijom prijaviti pokušaje manipulacije.
129. Nesumnjivo bi se kod takve vrste postupanja radilo o manje ograničavajućoj mjeri prema krajnjim kupcima električne energije u gradskim četvrtima kao što je Gizdova Mahala. Posebice, na taj bi se način osiguralo to da tamo ne dolazi do stigmatizacije lokalnoga stanovništva i da svi potrošači i nadalje mogu vizualno provjeravati svoja brojila električne energije, kao što je to navodno uobičajeno i u drugim dijelovima Republike Bugarske.
130. Konačno će i sam sud koji je uputio zahtjev morati stvoriti sliku o tome je li korištenje navedene „nove vrste brojila“ uz ekonomski prihvatljiv trošak ostvarivo, ili bi s time bili povezani znatni dodatni troškovi koji bi možda morali biti raspodijeljeni na sve potrošače električne energije. Samo ako se pri korištenju te „nove vrste brojila“ doista radi o tehnički i financijski realnoj mjeri(67), ista bi mogla biti uzeta u obzir kao manje ograničavajuća i usto jednako prikladna alternativa u odnosu na spornu praksu postavljanja brojila električne energije na visinu od oko 6 m.
c) Nepostojanje prekomjernog ograničavanja osoba pogođenih spornom praksom
131. Ako se sporna praksa pokaže prikladnom i nužnom za postizanje postavljenog legitimnog cilja, još bi bilo potrebno ispitati bi li to dovelo do prekomjernog ograničavanja osoba koje žive u Gizdovoj Mahali(68) . Iz načela proporcionalnosti proizlazi naime da mjere koje ograničavaju neko pravo zajamčeno pravom Unije – u ovom slučaju zabranu diskriminacije na temelju etničkog podrijetla – za pojedinca ne smiju uzrokovati nepovoljne posljedice koje su nesrazmjerne s obzirom na ciljeve koji se nastoje postići(69) . Drugim riječima, zadani legitimni cilj mora se u što većoj mjeri uskladiti sa zahtjevima načela jednakog postupanja, te se mora pronaći pravedno pomirenje tih različitih, a suprotstavljenih, interesa(70) .
– Stigmatizirajući karakter sporne prakse
132. S tim u svezi najprije treba imati na umu da je postavljanje brojila električne energije na visinu od oko 6 m relativno drastična mjera kojom su paušalno i kolektivno pogođene sve osobe koje stanuju u Gizdovoj Mahali, dakle čak i ako uopće nisu nezakonito posezale u opskrbu električnom energijom. Tako može nastati dojam da su svi, ili u svakom slučaju brojni, stanovnici četvrti Gizdova Mahala upleteni u prijevare, manipulacije ili druge nepravilnosti u vezi s opskrbom električne energije, što je vrlo blizu izjednačavanju s općom sumnjom i stigmatizacijom stanovništva te gradske četvrti(71) .
133. Naposljetku praksa, poput sporne prakse u glavnom postupku, kao što je već naznačeno, vodi do nastanka ponižavajućeg okruženja za obuhvaćene osobe, među kojima su pretežno pogođeni pripadnici određene etničke skupine(72) . To je u suprotnosti s temeljnim vrijednostima na kojima je zasnovana Europska unija (članak 2. UEU‑a), te je također u suprotnosti sa smjerom djelovanja antidiskriminacijskih direktiva (vidjeti u tom pogledu posebice zabranu „uznemiravanja“ sukladno članku 2. stavku 3. Direktive 2000/43).
134. Prilikom pomirenja suprotstavljenih interesa u slučaju kao što je ovaj, toj se okolnosti mora dati posebna težina. Stoga isključivo ekonomski razlozi moraju pasti u drugi plan, a za sprečavanje prijevare i zloupotrebe kao i za osiguranje sigurnosti i kvalitete opskrbe električnom energijom moraju se po potrebi primijeniti i manje troškovno povoljne mjere kao što je ona postavljanja brojila električne energije na nepristupačnoj visini od oko 6 m.
– Zahtjevi u svezi sa zaštitom krajnjih kupaca prema pravu Unije
135. Osim toga – neovisno o eventualnoj stigmatizaciji lokalnog stanovništva – treba podsjetiti da zakonodavac Unije u direktivama 2006/32 i 2009/72 izričito ističe interes krajnjih kupaca koje se opskrbljuje električnom energijom da budu redovito informirani o svojoj individualnoj potrošnji energije. Potrošače bi posebice trebalo aktivno poticati da redovito provjeravaju očitavanja na svojim brojilima(73) . Tom je cilju, postavljenom sukladno pravu Unije, protivno ako potrošači doduše dobiju brojila električne energije a postavi ih se na visini od oko 6 m koja je nedostupna za vizualne provjere(74) .
136. Pravo Unije zasigurno ne propisuje državama članicama da svakom potrošaču moraju staviti na raspolaganje besplatno brojilo električne energije(75) . Upravo na području opskrbe, na kojemu su se u prošlosti često događale prijevare i manipulacije u svezi s opskrbom električnom energijom, postoji poseban interes potrošača da redovito provjeravaju i prate svoju individualnu potrošnju električne energije(76) .
137. S tim u svezi, sud koji je uputio zahtjev morat će ispitati predstavlja li ponuda društva ČEZ, da se potrošačima prema njihovoj želji uz naplatu postavi kontrolno brojilo električne energije u njihovim kućanstvima, prikladnu zamjenu za nemogućnost pristupa njihovim običnim brojilima koja su postavljena na visinu od oko 6 m. Pri tome će se posebno morati uzeti u obzir i to da bi obveza plaćanja takvoga kontrolnog brojila električne energije mogla odvratiti mnoge potrošače od njegove ugradnje(77) .
138. Priznaje se da društvo ČEZ potrošačima osim toga nudi da im se, na individualni zahtjev, omogući vizualna provjera pomoću besplatne podizne rampe. Međutim, čini se više nego dvojbenim da taj relativno kompliciran i opsežan postupak odgovara spomenutom cilju u skladu s pravom Unije, a to je da se potrošače potiče na redovitu provjeru stanja svojih brojila električne energije(78) . Naime, nije realistično očekivati da bi do korištenja specijalnoga vozila s podiznom rampom, za koje se mora podnijeti pisani zahtjev, došlo više od jedan do dva puta godišnje po potrošaču(79) .
3. Privremeni zaključak
139. Sažeto treba utvrditi da praksa poput sporne prakse u glavnom postupku sukladno članku 2. stavku 2. točki (b) Direktive 2000/43 može biti opravdana ako služi sprečavanju prijevara i zloupotreba, kao i osiguranju kvalitete opskrbe električnom energijom u interesu svih potrošača, pod uvjetom da
a) uz ekonomski opravdan trošak ne mogu biti poduzete druge, jednako prikladne mjere za ostvarenje tih ciljeva, koje bi imale manje ograničavajući učinak na stanovništvo u pogođenom području te
b) poduzeta mjera ne dovodi do pretjeranih negativnih posljedica za stanovnike pogođenog područja, pri čemu
– prijeteća stigmatizacija neke etničke skupine ima znatno veću težinu od posve ekonomskih razloga te se
– interes krajnjih kupaca električne energije da redovitom vizualnom provjerom svojih brojila električne energije prate svoju individualnu potrošnju energije mora uzeti u obzir u dostatnoj mjeri.
D – Posljedice za spor u glavnom postupku
140. Dođe li se u okviru diskriminacijskog testa do zaključka kakav sam naprijed razvila, odmah se nameće daljnje pitanje koje posljedice nastaju za spor u glavnom postupku ako se utvrdi diskriminacija na temelju etničkog podrijetla u smislu Direktive 2000/43. O toj se problematici, koja je već bila sporna u predmetu Belov, također na više mjesta raspravljalo i u ovom predmetu, i to ponajprije na inicijativu ČEZ‑a.
141. U tom pogledu dovoljno je spomenuti stalnu sudsku praksu ovoga Suda prema kojoj se, ako je moguće, nacionalni propisi trebaju u glavnom postupku tumačiti i primjenjivati u skladu s direktivama. Nacionalni sudovi, dakle, moraju tumačiti nacionalno pravo u najvećoj mogućoj mjeri sukladno tekstu i svrsi direktive kako bi se ostvario njome propisani cilj(80) . Oni moraju, uzimajući u obzir cjelokupno nacionalno pravo i primjenom svojih metoda tumačenja, učiniti sve što je u njihovoj nadležnosti kako bi osigurali punu djelotvornost predmetne direktive i došli do rezultata koji je u skladu s ciljem koji se namjerava postići Direktivom(81) .
142. Na temelju informacija kojima raspolaže Sud, ništa ne upućuje na to da bi u glavnom postupku bilo isključeno da se mjerodavne norme bugarskog prava, to jest odredbe ZZD‑a, mogu tumačiti i primijeniti u skladu s Direktivom 2000/43. Time se ovdje – kako je razvidno – neće postavljati teška pitanja horizontalnoga izravnog učinka temeljnih prava.
143. Osim toga treba napomenuti da direktiva dakako ne može sama po sebi stvoriti obveze za pojedinca, pa se na nju kao takvu ne može pozvati protiv njega(82) .
144. Zabrana diskriminacije na temelju rase i etničkoga podrijetla je međutim opće načelo prava Unije, koje je na razini primarnog prava zajamčeno u članku 21. Povelje o temeljnim pravima, te se u Direktivi 2000/43 samo konkretizira(83) – isto kao, na primjer, zabrana diskriminacije na temelju starosti ili spolne orijentacije u Direktivi 2000/78(84) i drukčije nego primjerice zahtjev na plaćeni godišnji odmor(85), ili pravo na informacije i traženje mišljenja djelatnica i djelatnika u poduzeću(86) .
145. U pravnim odnosima kao što je predmetni, u kojima je na jednoj strani potrošač ili mali obrtnik, a na drugoj strani pružatelj usluga od općeg interesa, načelo jednakog postupanja dobiva poseban značaj. Slično kao u radnom odnosu, takvi pravni odnosi obilježeni su strukturnom neravnotežom sudionika.
146. Čini se opravdanim, barem u takvoj situaciji, također izuzeti od primjene nacionalne pravne propise koji su u suprotnosti sa zabranom diskriminacije koja je zajamčena kao temeljno pravo, pa čak i između pojedinaca. To vrijedi utoliko više u slučaju kao što je ovaj u kojem pojedinac ne postaje neposredno adresat temeljnog prava, nego se temeljno pravo primjenjuje samo kao mjerilo provjere legitimnosti nacionalnog prava(87) .
VI – Zaključak
147. Na temelju navedenih razmatranja predlažem Sudu, da na zahtjev za prethodnu odluku podnositelja Administrativen sad Sofija‑grad odgovori kako slijedi:
1. U području koje je pretežno nastanjeno pripadnicima određene etničke skupine i osobe koje tamo žive a same ne pripadaju toj etničkoj skupini mogu se pozvati na zabranu diskriminacije na temelju etničkog podrijetla, ako su sudiskriminirane nekom mjerom, na temelju njezina paušalnog i kolektivnog karaktera.
2. Ako se potrošačima u uobičajenom slučaju stave na raspolaganje besplatna brojila električne energije postavljena u zgradama ili na zgradama na način da su dostupna za vizualne provjere, dok su takva brojila u područjima koja su pretežno naseljena romskim stanovništvom postavljena na stupove na visinu od oko 6 m, tu se na prvi pogled radi o neizravnoj diskriminaciji na temelju etničkog podrijetla u smislu članka 2. stavka 2. točke (b) u svezi s člankom 8. stavkom 1. Direktive 2000/43.
3. Takva mjera može biti opravdana ako služi sprečavanju prijevara i zloupotreba, kao i osiguranju kvalitete opskrbe električnom energijom u interesu svih potrošača, pod uvjetom da
a) uz ekonomski opravdan trošak ne mogu biti poduzete druge, jednako prikladne mjere za ostvarenje tih ciljeva, koje bi imale manje ograničavajući učinak na stanovništvo u pogođenom području, i da
b) poduzeta mjera ne dovodi do pretjerano negativnih posljedica za stanovnike pogođenog područja, pri čemu
– prijeteća stigmatizacija etničke skupine ima znatno veću težinu od isključivo ekonomskih razloga, i pri čemu se
– interes krajnjih kupaca električne energije da redovitom vizualnom provjerom svojih brojila električne energije prate individualnu potrošnju energije mora uzeti u obzir u dostatnoj mjeri.
(1) .
(2)  –	Mišljenje u predmetu Belov (C‑394/11, EU:C:2012:585).
(3)  –	U svezi s tadašnjim zahtjevom za prethodnu odluku ovaj se Sud u presudi Belov (C‑394/11, EU:C:2013:48) oglasio nenadležnim jer je utvrdio da tijelo koje je uputilo zahtjev za prethodnu odluku nema svojstvo suda u smislu članka 267. UFEU‑a.
(4)  –	Direktiva 2000/43/EZ Vijeća od 29. lipnja 2000. o provedbi načela jednakog postupanja prema osobama bez obzira na njihovo rasno ili etničko podrijetlo (SL L 180, str. 22.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 20., svezak 1., str. 19.).
(5)  –	Direktiva 2006/32/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2006. o energetskoj učinkovitosti u krajnjoj potrošnji i energetskim uslugama te o stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 93/76/EEZ (SL L 114, str. 64.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 3., str. 61.). Iako je ta Direktiva stavljena izvan snage 4. lipnja 2014. Direktivom 2012/27/EU (SL L 315, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 4., str. 202.) i derogirana, ipak se i dalje primjenjuje na ovaj predmet jer je spornu odluku KZD (u daljnjem tekstu: Komisija za zaštitu od diskriminacije) donio 4. lipnja 2014. godine.
(6)  –	Direktiva 2009/72/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 2003/54/EZ (SL L 211, str. 55.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 4., str. 29.).
(7)  –	Zakon za zaštita ot diskriminacija.
(8)  –	Zakon za energetikata.
(9)  –	U daljnjem tekstu: ČEZ.
(10)  –	Prema vlastitim navodima A. Nikolove u njezinu pisanom očitovanju u postup ku pred Sudom.
(11)  –	U zahtjevu za prethodnu odluku – oslanjajući se na jezični izričaj članka 120. ZE‑a – govori se o „instrumentima komercijalnog mjerenja“ potrošnje električne energije krajnjeg potrošača. Međutim, radi pojednostavljenja u nastavku ću ostati pri uobičajenom izrazu brojilo, kojim se koristi i pravo Unije – na primjer u brojnim jezičnim verzijama Direktive 2006/32.
(12)  –	U daljnjem tekstu također: sporna praksa.
(13)  –	Komisija za zaštita ot diskriminacija.
(14)  –	U jeziku postupka: „narodnost“ (народност).
(15)  –	Vrhovni upravni sud Republike Bugarske.
(16)  –	Upravni sud Grada Sofije.
(17)  –	Daržavna komisija po energijno i vodno regulirane.
(18)  –	Vidjeti s tim u svezi moje mišljenje u predmetu Belov (C‑394/11, EU:C:2012:585, t. 59. do 65.).
(19)  –	Vidjeti s tim u svezi moje mišljenje u predmetu Belov (C‑394/11, EU:C:2012:585, t. 66.).
(20)  –	ESLJP, presuda od 13. studenoga 2007., D. H. i dr./Češka Republika (Zahtjev br. 57325/00, Recueil des arrêts et décisions
2007-IV, t. 182. u svezi s t. 175.).
(21)  –	Članak 21. stavak 1. Povelje oslanja se, među ostalim, i na članak 14. EKLJP‑a. U mjeri u kojoj je u skladu s člankom 14. EKLJP‑a, „primjenjuje se u skladu s njim“ (Objašnjenja koja se odnose na Povelju o temeljnim pravima (SL C 303, str. 17. (ovdje str. 24.)) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 120. (ovdje str. 127.)); ta objašnjenja su donesena kao uputa za tumačenje Povelje pa ih, sukladno članku 6. stavku 1. trećem podstavku UEU‑a u svezi s člankom 52. stavkom 7. Povelje, sudovi Unije i sudovi država članica moraju uzeti u obzir na odgovarajući način).
(22)  –	Stalna sudska praksa; vidjeti osobito presude Gauchard (20/87, EU:C:1987:532, t. 5.), Feryn (C‑54/07, EU:C:2008:397, t. 19.), MOTOE (C‑49/07, EU:C:2008:376, t. 30.) i Asociaţia Accept (C‑81/12, EU:C:2013:275, t. 41. do 43.).
(23)  –	Vidjeti u tom smislu Općenitu preporuku VIII u svezi s tumačenjem i primjenom članka 1. stavaka 1. i 4. Međunarodne konvencije o ukidanju svih vrsta rasne diskriminacije (UNTS, sv. 660., str. 195.), koju je 23. kolovoza 1990. objavio Odbor Ujedinjenih Naroda za suzbijanje rasne diskriminacije (Committee on the Elimination of Racial Discrimination – CERD). Prema toj preporuci, ako prilikom svrstavanja pojedinaca u pojedinu rasu ili etničku skupinu ne bi postojale suprotne odrednice, kao osnova za to trebalo bi poslužiti njihovo vlastito određenje.
(24)  –	Od jezičnih verzija članka 2. stavka 2. Direktive 2000/43 koje sam uspoređivala, samo njemačka („aufgrund ihrer
Rasse oder ethnischen Herkunft“), talijanska („a causa della sua
razza od origine etnica“) i hrvatska („zbog njezina
rasnog ili etničkog podrijetla“) u točki (a) sadržavaju ovdje istaknutu posvojnu zamjenicu; ona međutim drugačije glasi u bugarskoj („въз основа на расов признак или етнически произход“), češkoj („z důvodu rasy nebo etnického původu“), španjolskoj („por motivos de origen racial o étnico“), estonskoj („rassilise või etnilise päritolu tõttu“), grčkoj („για λόγους φυλετικής ή εθνοτικής καταγωγής“), engleskoj („on grounds of racial or ethnic origin“), francuskoj („pour des raisons de race ou d’origine ethnique“), mađarskoj („faji vagy etnikai alapon“), nizozemskoj („op grond van ras of etnische afstamming“), poljskoj („ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne“), portugalskoj („em razão da origem racial ou étnica“), slovačkoj („z dôvodu rasy alebo etnického pôvodu“) i švedskoj inačici („på grund av ras eller etniskt ursprung“) naznačenoga propisa.
(25)  –	Presuda Runevič-Vardyn i Wardyn (C‑391/09, EU:C:2011:291, t. 43.).
(26)  –	Presuda Coleman (C‑303/06, EU:C:2008:415, osobito t. 50. i 51.); o pojmu discrimination par association
vidjeti, dodatno, mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Poiaresa Madura u tom predmetu (EU:C:2008:61, osobito t. 4. i 5.).
(27)  –	Direktiva Vijeća 2000/78/EZ od 27. studenoga 2000. o uspostavi općeg okvira za jednako postupanje pri zapošljavanju i obavljanju zanimanja (SL L 303, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 1., str. 69.).
(28)  –	Vidjeti još jednom presudu Runevič-Vardyn i Wardyn (C‑391/09, EU:C:2011:291, t. 43.).
(29)  –	Presuda Coleman (C‑303/06, EU:C:2008:415, t. 24. do 26. i 59.).
(30)  –	Vidjeti o tome moje mišljenje dolje u točkama 69. do 139. ovog mišljenja.
(31)  –	U ovoj točki – i isključivo u ovoj – predmetni slučaj je sličan onima u presudama Feryn (C‑54/07, EU:C:2008:397, t. 23. do 26.) i Asociaţia Accept (C‑81/12, EU:C:2013:275, t. 49.), u kojima je ovaj Sud presudio protiv okruženja s diskriminatornim obilježjima (radilo se o politici zapošljavanja potencijalnih poslodavaca).
(32)  –	Pitanju bi li neizravno nejednako postupanje moglo biti osnova za utvrđenje „sudiskriminacije“ posvetit ću se dalje u tekstu u točkama 102. do 109. ovoga mišljenja.
(33)  –	Uvodna izjava 16. Direktive 2000/43.
(34)  –	Vidjeti o tome također – vezano uz diskriminaciju na temelju dobi – moja mišljenja u predmetu Andersen (C‑499/08, EU:C:2010:248, t. 31.).
(35)  –	Uvodna izjava 18. Direktive 2000/43.
(36)  –	Vidjeti uvodnu izjavu 15. Direktive 2000/43: „Procjena činjenica na temelju kojih se može zaključiti da postoji izravna ili neizravna diskriminacija u nadležnosti je nacionalnih pravosudnih ili drugih nadležnih tijela, u skladu s pravilima nacionalnog prava ili prakse.“ To odgovara stalnoj sudskog praksi u odnosu na zahtjeve za prethodnu odluku, vidjeti, među ostalim, MOTOE (C‑49/07, EU:C:2008:376, t. 30.), Winner Wetten (C‑409/06, EU:C:2010:503, t. 49.), Kelly (C‑104/10, EU:C:2011:506, t. 31.) i Asociaţia Accept (C‑81/12, EU:C:2013:275, t. 41. i 42.).
(37)  –	Stalna sudska praksa; vidjeti osobito presude Gauchard (20/87, EU:C:1987:532, t. 5.), Feryn (C‑54/07, EU:C:2008:397, t. 19.), MOTOE (C‑49/07, EU:C:2008:376, t. 30.) i Asociaţia Accept (C‑81/12, EU:C:2013:275, t. 43.).
(38)  –	Vidjeti u tom pogledu moje mišljenje u predmetu Belov (C‑394/11, EU:C:2012:585, t. 70. do 74.).
(39)  –	Presuda Feryn (C‑54/07, EU:C:2008:397, t. 25.).
(40)  –	Članak 3. stavak 7. u svezi s Prilogom I. stavkom 1. točkom (h) i Direktiva 2009/72, kao i uvodna izjava 29. Direktive 2006/32, posljednja rečenica.
(41)  –	O značenju posvojne zamjenice „njezina“, koja se ne pojavljuje u svim jezičnim verzijama Direktive 2000/43, vidjeti točke 53. i 54. gore, kao i bilješku 24. ovog mišljenja.
(42)  –	Presude Dekker (C‑177/88, EU:C:1990:383, t. 12. i 17.), Handels- og Kontorfunktionærernes Forbund (C‑179/88, EU:C:1990:384, t. 13.), Busch (C‑320/01, EU:C:2003:114, t. 39.) i Kiiski (C‑116/06, EU:C:2007:536, t. 55.).
(43)  –	Presuda Ingeniørforeningen i Danmark (C‑499/08, EU:C:2010:600, t. 23. i 24.).
(44)  –	Presude Maruko (C‑267/06, EU:C:2008:179, t. 72.) i Römer (C‑147/08, EU:C:2011:286, t. 52.).
(45)  –	Posljednje, dakako, vrijedi za države članice u kojima je registrirana životna zajednica slična braku, a odnosi se na istospolne parove koji nemaju pristup instituciji braka.
(46)  –	U istom smislu sam se također izjasnila u svojem mišljenju u predmetu Belov (C‑394/11, EU:C:2012:585, t. 97. i 98.).
(47)  –	Vidjeti osobito uvodnu izjavu 28. Direktive 2000/43; u skladu s tom izjavom, cilj je ove Direktive, „[...] osiguravanje zajedničke visoke razine zaštite od diskriminacije u svim državama članicama [...]“.
(48)  –	Bugarski: „vidimo“ (видимо).
(49)  –	U svojem sam mišljenju u predmetu Hervis Sport- és Divatkereskedelmi (C‑385/12, EU:C:2013:531, t. 41.) u tom smislu navela da od neizravne diskriminacije treba polaziti samo ako neka mjera u pretežnoj većini slučajeva ima nepovoljan učinak na pripadnike neke određene skupine, dok je ovaj Sud presudio da to mora tako biti u većini slučajeva
(Presuda Hervis Sport- és Divatkereskedelmi, C‑385/12, EU:C:2014:47, t. 39.). U ovom predmetu za tu razliku ne treba ići dalje u dubinu jer je gradska četvrt Gizdova Mahala, prema navodima suda koji je uputio zahtjev, nesporno najveći romski okrug grada Dupnice.
(50)  –	Ponuda društva ČEZ da na pisani zahtjev potrošača stavi u roku od tri dana besplatno na raspolaganje posebno vozilo s podiznom rampom ne može se smatrati prikladnom alternativom jer potrošačima ne omogućava samostalno i prije svega kontinuirano praćenje svoje potrošnje električne energije; vidjeti o tome i točku 138. dolje ovog mišljenja.
(51)  –	O tom negativnom učinku vidjeti još jednom gore točku 95. ovog mišljenja.
(52)  –	Vidjeti o tome točke 111. do 139. dolje ovog mišljenja.
(53)  –	Općenita izlaganja o „sudiskriminaciji“ nalaze se gore pod točkama 52. do 61. ovog mišljenja.
(54)  –	Presuda Coleman (C‑303/06, EU:C:2008:415).
(55)  –	Vidjeti o tome gore točke 72. i 73. ovog mišljenja.
(56)  –	Vidjeti gore točke 69. do 110. ovog mišljenja.
(57)  –	Vidjeti npr. uvodnu izjavu 6. Direktive 2000/43, prema kojoj Europska unija odbacuje teorije kojima se pokušava dokazati egzistencija različitih ljudskih rasa.
(58)  –	Vidjeti o tome gore točku 72. ovog mišljenja. Različito postupanje prema osobama na temelju
njihove rase ili njihova etničkog podrijetla moguće je samo ako se te osobe ne nalaze u usporedivoj situaciji (vidjeti članak 2. stavak 2. točku (a) Direktive 2000/43) ili ako postoje bitni i odlučujući profesionalni zahtjevi (članak 4. te direktive).
(59)  –	Vidjeti o tome moje mišljenje u predmetu Belov (C‑394/11, EU:C:2012:585, t. 100.) kao i dodatno – u svezi s opravdanjem diskriminacije na temelju dobi u smislu Direktive 2000/78 – moje mišljenje u predmetu Andersen (C‑499/08, EU:C:2010:248, t. 46. i 47.).
(60)  –	O suzbijanju prijevare i zloupotrebe putem nacionalnih tijela vidjeti presude Halifax i dr. (C‑255/02, EU:C:2006:121, t. 68. i 69.), Cadbury Schweppes i Cadbury Schweppes Overseas (C‑196/04, EU:C:2006:544, t. 35.) i Kofoed (C‑321/05, EU:C:2007:408, t. 38.); o jamčenju sigurnosti i kvalitete opskrbe energijom u državama članicama vidjeti presude Campus Oil i dr. (72/83, EU:C:1984:256, t. 34. i 35.), Komisija/Belgija (C‑503/99, EU:C:2002:328, t. 55.) i Komisija/Portugal (C‑543/08, EU:C:2010:669, t. 84.).
(61)  –	Vidjeti o tome prethodno pitanje 5.3 točku (c) u predmetu Belov, navdeno u mojem mišljenju u tom predmetu (C‑394/11, EU:C:2012:585, t. 21.).
(62)  –	Vidjeti o tome moje mišljenje u predmetu Belov (C‑394/11, EU:C:2012:585, t. 104.).
(63)  –	Vidjeti o tome moje mišljenje u predmetu Belov (C‑394/11, EU:C:2012:585, t. 105.) kao i dodatno – vezano uz opravdanje diskriminacije na temelju dobi u smislu Direktive 2000/78 – moje mišljenje u predmetu Andersen (C‑499/08, EU:C:2010:248, t. 53.). Završni dio članka 6. stavka 1. podstavka 1. Direktive 2000/78 odgovara tekstu članka 2. stavka 2. točke (b) Direktive 2000/43, zbog čega su moja izlaganja u predmetu Andersen primjenjiva na ovaj predmet.
(64)  –	Vidjeti o tome moje mišljenje u predmetu Belov (C‑394/11, EU:C:2012:585, t. 107. i 108.).
(65)  –	Vidjeti o tome moje mišljenje u predmetu Belov (C‑394/11, EU:C:2012:585, t. 113. do 115.).
(66)  –	Vidjeti o tome moje mišljenje u predmetu Belov (C‑394/11, EU:C:2012:585, t. 110. do 112.).
(67)  –	Čini se da od toga polazi sud koji je uputio zahtjev, sukladno formulaciji posljednje rečenice njegova desetog prethodnog pitanja: pozivajući se na izvješća iz medija, tamo se govori o „drugim tehnički i financijski dostupnim sredstvima“.
(68)  –	Vidjeti o tome moje mišljenje u predmetu Belov (C‑394/11, EU:C:2012:585, t. 117.). U istom smislu – vezano uz Direktivu 2000/78 – presuda Ingeniørforeningen i Danmark (C‑499/08, EU:C:2010:600, t. 41. do 48., posebno t. 47.), kao i moje mišljenje u tom predmetu, koji se također naziva predmet Andersen (C‑499/08, EU:C:2010:248, t. 67.).
(69)  –	Presude Schräder HS Kraftfutter (265/87, EU:C:1989:303, t. 21.), Tempelman i van Schaijk (C‑96/03 i C‑97/03, EU:C:2005:145, t. 7.) i ERG i dr. (C‑379/08 i C‑380/08, EU:C:2010:127, t. 86.).
(70)  –	Vidjeti o tome još jednom moje mišljenje u predmetu Belov (C‑394/11, EU:C:2012:585, t. 117.) i Andersen (C‑499/08, EU:C:2010:248, t. 68.).
(71)  –	Vidjeti o tome moje mišljenje u predmetu Belov (C‑394/11, EU:C:2012:585, t. 118.).
(72)  –	U toj točki sam ponovno razmotrila izlaganja u predmetu Belov (C‑394/11, EU:C:2012:585, t. 98.) te sam došla do novih spoznaja.
(73)  –	Uvodna izjava 29. Direktive 2006/32, posljednja rečenica.
(74)  –	Vidjeti o tome moje mišljenje u predmetu Belov (C‑394/11, EU:C:2012:585, t. 119.).
(75)  –	Vidjeti posebno članak 13. stavak 1. podstavak 1. Direktive 2006/32.
(76)  –	Vidjeti o tome moje mišljenje u predmetu Belov (C‑394/11, EU:C:2012:585, t. 122.).
(77)  –	Vidjeti o tome moje mišljenje u predmetu Belov (C‑394/11, EU:C:2012:585, t. 121.).
(78)  –	Članak 3. stavak 7. u svezi s Prilogom I. stavkom 1. točkom (i) Direktive 2009/72 kao i uvodna izjava 29. Direktive 2006/32, posljednja rečenica.
(79)  –	Vidjeti o tome moje mišljenje u predmetu Belov (C‑394/11, EU:C:2012:585, t. 120.).
(80) – Stalna sudska praksa; vidjeti, među ostalim, presudu Marleasing (C‑106/89, EU:C:1990:395, t. 8.), Pfeiffer i dr. (C‑397/01 do C‑403/01, EU:C:2004:584, t. 113.), Dominguez (C‑282/10, EU:C:2012:33, t. 24.) i Asociaţia Accept (C‑81/12, EU:C:2013:275, t. 71.).
(81)  –	O tome vidjeti presude Pfeiffer i dr. (C‑397/01 do C‑403/01, EU:C:2004:584, t. 115. do 119.) i Dominguez (C‑282/10, EU:C:2012:33, t. 27.); slično već u presudi von Colson i Kamann (14/83, EU:C:1984:153, t. 28.: „u mjeri u kojoj mu nacionalno pravo daje diskrecijski prostor“).
(82)  –	Presuda Faccini Dori (C‑91/92, EU:C:1994:292, t. 20.), Pfeiffer i dr. (C‑397/01 do C‑403/01, EU:C:2004:584, t. 108.) i Dominguez (C‑282/10, EU:C:2012:33, t. 37.); u istom smislu presuda Association de médiation sociale (C‑176/12, EU:C:2014:2, t. 39.).
(83)  –	Presuda Runevič-Vardyn i Wardyn (C‑391/09, EU:C:2011:291, t. 43.); vidjeti također moje mišljenje u predmetu Belov (C‑394/11, EU:C:2012:585, t. 63. i 80.).
(84)  –	Sudska praksa uz Direktivu 2000/78 stoga je bez daljnjega primjenjiva na Direktivu 2000/43; vidjeti presude Mangold (C‑144/04, EU:C:2005:709, t. 74. i 75.), Kücükdeveci (C‑555/07, EU:C:2010:21, t. 51. i 53.) i Römer (C‑147/08, EU:C:2011:286, osobito t. 59.).
(85)  –	Presuda Dominguez (C‑282/10, EU:C:2012:33, osobito t. 42.). U tom se predmetu nije radilo o izrazu općeg načela jednakog postupanja u smislu članka 21. Povelje o temeljnim pravima, već ponajprije o pravu koje ima uporište u članku 31. stavku 2. u glavi „Solidarnost“ Povelje o temeljnim pravima.
(86)  –	Presuda Association de médiation sociale (C‑176/12, EU:C:2014:2, t. 45. do 49.).
(87)  –	U tom smislu već i u mojem mišljenju u predmetu Belov (C‑394/11, EU:C:2012:585, t. 81. i 82.).