61996CC0090_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1 Este asunto se refiere a una supuesta discriminación indirecta por razón de la nacionalidad contra lectores de lengua extranjera de nacionalidad no italiana, dedicados a la enseñanza en su lengua materna en una universidad italiana, en relación con el acceso a suplencias remuneradas. La relación laboral de estos lectores está regida por contratos de Derecho privado, mientras que la legislación italiana reserva las suplencias a miembros de determinadas categorías del personal docente cuya relación laboral se rige por el Derecho público. Hasta 1994, la legislación italiana impedía a las personas que no tenían la nacionalidad italiana acceder a los puestos universitarios de Derecho público. Esta limitación del acceso a las suplencias, ¿constituye una discriminación por razón de la nacionalidad?, y, de ser así, ¿es una respuesta proporcionada y objetivamente justificada a las necesidades legítimas del sistema universitario italiano?
II. Marco fáctico y normativo
2 El artículo 1 y el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n, 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad (1) disponen lo siguiente:
«Artículo 1
1. Todo nacional de un Estado miembro, sea cual fuere su lugar de residencia, tendrá derecho a acceder a una actividad por cuenta ajena y a ejercerla en el territorio de otro Estado miembro, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que regulan el empleo de los trabajadores nacionales de dicho Estado.
2. En particular se beneficiará en el territorio de otro Estado miembro de las mismas prioridades que los nacionales de dicho Estado en el acceso a los empleos disponibles.
[...]
Artículo 3
1. En el marco del presente Reglamento, no serán aplicables las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas, ni las prácticas administrativas de un Estado miembro:
- que limiten o subordinen a condiciones no previstas para los nacionales la oferta y la demanda de trabajo, el acceso al empleo y su ejercicio por los extranjeros; o
- que, aún siendo aplicables sin acepción de nacionalidad, tengan por finalidad o efecto exclusivo o principal, eliminar a los nacionales de otros Estados miembros de la oferta de empleo.
Esta disposición no se refiere a las condiciones relativas a los conocimientos lingüísticos exigidos en razón de la naturaleza del empleo a cubrir.»
3 Las disposiciones pertinentes de la legislación italiana son las siguientes. El artículo 114 del Decreto nº 382 del Presidente de la República, de 11 de julio de 1980 (en lo sucesivo, «Decreto de 1980»), modificado por el artículo 12 de la Ley nº 341, de 19 de noviembre de 1990, establece:
«Los cursos y las suplencias sólo podrán encargarse a profesores titulares y a investigadores universitarios reconocidos (2) del mismo sector científico y de la misma disciplina o de un sector similar, pertenecientes a la misma Facultad; en su defecto y mediante acuerdo motivado, a profesores titulares y a investigadores universitarios reconocidos de otra Facultad de la misma Universidad o de otra Universidad. Al atribuir las suplencias y ante solicitudes formuladas por profesores titulares e investigadores reconocidos, pertenecientes al mismo sector científico y a la misma disciplina, el Consejo de Facultad deberá dar la preferencia a las solicitudes presentadas por los profesores.»
4 Las dos categorías de personal universitario que pueden acceder a las suplencias están regidas por el Derecho público. De la legislación italiana pertinente resulta que los «cursos» son enseñanzas complementarias a la enseñanza principal impartida a los estudiantes y que las suplencias se producen cuando es necesario encontrar a un sustituto para un profesor ausente o cuando el mismo curso se imparte más de una vez en un año debido al número de estudiantes interesados. Las suplencias y los «cursos» son actividades accesorias al trabajo normal de profesores e investigadores y, al parecer, sólo están remuneradas en la medida en que las horas trabajadas exceden de las exigidas habitualmente. (3)
5 Las obligaciones de los investigadores están definidas en los artículos 31, 32 y 38 del Decreto de 1980 y comprenden la realización de prácticas de docencia con estudiantes, la asistencia a éstos en la preparación de tesis doctorales y mediante actividades de tutoría, y la labor de investigación. (4) El concurso para acceder a la condición de investigador consta de pruebas orales y escritas y de una valoración de la capacitación del aspirante. Para pertenecer a la categoría de reconocidos, los investigadores deben obtener, tras un período de prueba de tres años, la confirmación de un comité nacional que examina sus actividades docentes y de investigación durante dicho período. (5)
6 El estatuto y las obligaciones de los lectores/profesores de lengua extranjera (lettore/docente; en lo sucesivo, «lectores de lengua extranjera») se encuentran recogidos en el artículo 28 del Decreto de 1980:
«[...] los Rectores podrán contratar en régimen de Derecho privado, a propuesta motivada de la Facultad interesada, para responder a necesidades de los estudiantes que asisten a los cursos de lengua en materia de ejercicios prácticos, [...] a lectores de lengua materna extranjera de competencia acreditada y reconocida, comprobada por la Facultad [...]
En cualquier caso, la Facultad deberá garantizar la competencia específica de los lectores.
[...] Los contratos contemplados en el párrafo 1 no podrán prorrogarse más allá del año universitario para el que se establecieron y serán renovables cada año durante un período máximo de cinco años.
El Consejo de Administración de la Universidad, previa consulta al Consejo de Facultad, determinará las prestaciones exigidas a los lectores y las retribuciones correspondientes.
La retribución no podrá superar el nivel de remuneración inicial de un profesor auxiliar contratado a tiempo parcial.» (6)
7 Estas condiciones fueron el objeto de las sentencias del Tribunal de Justicia en los asuntos Allué y otro/Università degli Studi di Venezia (7) (en lo sucesivo, «Allué 1») y Allué y otros/Università degli Studi di Venezia (8) (en lo sucesivo, «Allué 2»). En ambos asuntos, la concesión de contratos de menor duración a los lectores de lengua extranjera (sólo un año, renovables por un máximo de cinco años) que los concedidos a los demás trabajadores, (9) o los demás docentes, (10) constituía una discriminación por razón de la nacionalidad, ya que el 75 % de dichos lectores no tenían la nacionalidad italiana (11) y ninguna razón objetiva justificaba la diferencia de trato. Los demandantes en el proceso principal (en lo sucesivo, «demandantes») son nacionales del Reino Unido y trabajan como lectores de lengua extranjera en la Università degli Studi di Verona (en lo sucesivo, «Universidad»). A raíz de los asuntos Allué, el Pretore de Verona consideró que sus contratos correspondían a los de la categoría de profesor universitario por tiempo indefinido (docenti a tempo indeterminato dell'Università). Reciben la retribución de un profesor asociado a tiempo parcial (professore associato a tempo definito). (12) Sin embargo, se sigue considerando que sus contratos están regidos por el Derecho privado, a diferencia de la mayor parte del resto del personal universitario. En el asunto Allué 2, el Abogado General Sr. Lenz señaló que los demandantes también consideraban discriminatorio este hecho, pero que no formaba parte del objeto del litigio. (13) Según la legislación italiana, los puestos de la Administración Pública, incluidos los empleos universitarios regidos por el Derecho público, estaban reservados a los nacionales italianos. El artículo 3 del Decreto del Presidente del Consejo de Ministros nº 174, de 7 de febrero de 1994, que desarrolla el artículo 37 del Decreto Legislativo nº 21, de 3 de febrero de 1993, permitió el acceso a estos puestos universitarios a quienes no eran italianos.
8 Los demandantes solicitaron un suplencia remunerada de enseñanza de las lenguas modernas en la Universidad que se había anunciado para el año académico 1995/1996. El Rector denegó sus solicitudes, mediante resoluciones de 14 de abril de 1995, por el único motivo de que no eran ni profesores titulares a efectos de la normativa aplicable ni investigadores universitarios reconocidos. Dos de los demandantes presentaron solicitudes similares en 1994, que también fueron denegadas por motivos análogos. Mediante resolución de 19 de abril de 1995, la suplencia fue concedida a la Sra. Camilla Bettoni, empleada de la Università di Padova.
9 Los demandantes pidieron la anulación de estas resoluciones ante el Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (en lo sucesivo, «tribunal nacional»). Alegaron que el principal efecto del artículo 114 del Decreto de 1980, en su versión modificada, era el de excluir de las suplencias a los nacionales de otros Estados miembros. No podían acceder a los puestos de investigador o profesor titular antes de 1994 debido a la situación ilícita de Italia (exclusión de los no nacionales de los puestos en la Administración Pública que no implican el ejercicio de la autoridad pública), a pesar de que, según afirman, sus contratos por tiempo indefinido deberían considerarse equivalentes al reconocimiento de los investigadores tras el período de prueba de tres años. Alegan que sus obligaciones docentes actuales son equivalentes a las de los profesores titulares o, como mínimo, a las de los investigadores. La Universidad niega que exista discriminación, fundándose en que, a los nacionales italianos se les aplican los mismos criterios para el acceso a los puestos de que se trata.
10 El tribunal nacional suspendió el procedimiento y pidió al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, una decisión prejudicial sobre la siguiente cuestión:
«Si los artículos 5 y 48 del Tratado CEE y los artículos 1 y 3 del Reglamento (CEE) nº 1612/68 de 15 de octubre de 1968 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que la legislación de un Estado miembro limite la posibilidad de conseguir cursos o suplencias en la enseñanza universitaria a determinadas categorías, como las previstas en la Ley italiana, en un contexto como el de la normativa y las prácticas administrativas italianas, en lugar de prever que los lectores universitarios de lengua extranjera, con un contrato por tiempo indefinido en una Universidad italiana, también tengan derecho a presentar su candidatura para los cursos y las suplencias universitarias.»
III. Observaciones
11 Los demandantes, la República Italiana y la Comisión presentaron observaciones orales y escritas.
12 En apoyo de su argumento relativo a la discriminación injustificada, los demandantes aducen que en sus contratos había estipulaciones que les exigían la enseñanza de idiomas, la realización de exámenes orales y escritos y la asistencia a los estudiantes en la preparación de sus tesis doctorales. También señalaron que determinadas categorías de empleados universitarios -profesores asistentes titulares (assistenti di ruolo ad esaurimento) y técnicos cualificados (tecnici laureati)- cuya contratación no está regida por el Derecho público o que, al menos, no acceden a sus puestos mediante concurso, están asimilados a los investigadores en lo que se refiere a la solicitud de suplencias, según el apartado 1 del artículo 16 de la Ley nº 341, de 19 de noviembre de 1990. Los demandantes también alegan que su propio estatuto está asimilado, según el apartado 1 del artículo 6 de la Ley nº 349, de 18 de marzo de 1958, al de los profesores asistentes universitarios (assistenti universitari) quienes, a su vez, mediante referencia expresa en el Decreto de 1980, están sujetos al régimen de los investigadores reconocidos. Por consiguiente, en su sentencia nº 284, de 23 de julio de 1987, la Corte Costituzionale declaró que la diferencia de trato entre profesores asistentes y lectores de lengua extranjera era discriminatoria.
13 Italia y la Comisión alegan que procede declarar la inadmisibilidad de la demanda por insuficiencia de información sobre los hechos, pues el tribunal nacional se limitó a describir en la petición de decisión prejudicial las pretensiones encontradas de las partes sin referir los hechos. La Comisión sostiene que la cuestión de la discriminación no se plantea en el litigio principal, ya que no se refiere al nombramiento de una persona para realizar una suplencia, sino a la cuestión previa del nombramiento como profesor titular o investigador. Los demandantes pudieron invocar el apartado 2 del artículo 48 del Tratado y el Reglamento nº 1612/68 para oponerse a su exclusión de los puestos mencionados, en vez de esperar a impugnar la presente disposición. La Comisión señala que ya ha prescrito la posibilidad de impugnar la discriminación anterior y que el Tribunal de Justicia no es competente para juzgar la cuestión planteada por el tribunal nacional en el presente asunto, cuestión que no es sino un mero instrumento para reabrir un viejo conflicto.
14 Por lo que se refiere al fondo del asunto, Italia alega que existe una diferencia objetiva entre las funciones y la capacitación de los profesores titulares e investigadores, por un lado, y de los lectores de lengua extranjera, por otro. Los primeros tienen obligaciones docentes mucho más onerosas; las obligaciones de los investigadores, en particular, se diferencian de las de los lectores de lengua extranjera, cuyas obligaciones son fundamentalmente de carácter práctico, por la exigencia de realizar labores de investigación en su disciplina. Tanto en el caso de los investigadores como en el caso de los profesores titulares, las suplencias suponen una mera ampliación de sus funciones contractuales y sólo son remuneradas en la medida en que se supera el número de horas exigido contractualmente al solicitante, en vez de tratarse de un puesto cualitativamente nuevo como ocurriría en el caso de los lectores de lengua extranjera. Este sistema permite a las universidades aprovechar sus recursos de forma racional al dar prioridad a los candidatos internos ya contratados para labores docentes similares y cuya capacidad ha quedado probada mediante concurso. Italia también alega que la asimilación de los profesores asistentes a los investigadores y la sentencia posterior de la Corte Costituzionale nº 284, de 23 de julio de 1987, se referían a una categoría de empleados que ha sido suprimida y que no era comparable a la de los lectores de lengua extranjera prevista en el artículo 28 del Decreto de 1980. La asimilación fue una medida transitoria, que afectó únicamente a las personas que habían ocupado plazas de profesores asistentes universitarios antes de las reformas de 1980. En respuesta a las alegaciones de los demandantes sobre el contenido de sus contratos, Italia manifestó durante la vista que los contratos eran ilícitos en la medida en que excedieran las labores prácticas de la enseñanza de idiomas.
15 La Comisión apoya la postura de Italia al considerar que existen diferencias objetivas entre los puestos de lector de lengua extranjera y los de investigador reconocido y profesor titular, diferencias que el Tribunal de Justicia no puede verificar por sí mismo y que no se mencionaban en la petición de decisión prejudicial. La Comisión destaca, además, la diferencia objetiva que existe entre las personas cuya relación laboral se rige por el Derecho público y quienes tienen contratos de Derecho privado. (14)
IV. Análisis
A. Admisibilidad
16 En mi opinión, se debe desestimar la alegación de Italia y la Comisión según la cual procede declarar la inadmisibilidad de la petición de decisión prejudicial por falta de información sobre el contexto fáctico del asunto. El Tribunal de Justicia declaró que «la necesidad de llegar a una interpretación del Derecho comunitario eficaz para el Juez nacional exige que éste defina el contexto fáctico y el régimen normativo en el que se inscriben las cuestiones que plantea o que, al menos, explique los presupuestos sobre los que se basan tales cuestiones». (15) Así ha ocurrido en el presente caso. Es cierto que el tribunal nacional no ha hecho referencia a los hechos por él comprobados, sino que se ha limitado a reproducir las cuestiones de hecho sobre las que discrepaban las partes. No obstante, «[l]a elección del momento más conveniente para plantear en cada caso la cuestión prejudicial [...] obedece, pues, a consideraciones de economía y de utilidad procesal, cuya apreciación no corresponde hacerla al Tribunal de Justicia, sino sólo al órgano jurisdiccional nacional.» (16) La descripción que el tribunal nacional realiza de las pretensiones de las partes define con claridad el objeto del litigio, y la respuesta del Tribunal de Justicia a la cuestión que se le plantea debe, a su vez, indicar al tribunal nacional qué cuestiones de hecho son relevantes y han de ser determinadas para resolver en el presente asunto. Por consiguiente, una cuestión de naturaleza jurídica puede servir de guía al tribunal nacional sobre la valoración de los hechos y evitar el examen innecesario de cuestiones de hecho complejas pero irrelevantes.
B. Existencia de discriminación encubierta
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También considero que se debe desestimar la alegación de la Comisión según la cual el presente asunto se limita a plantear un antiguo problema, ya prescrito, sobre normas discriminatorias para el acceso a los puestos de profesor titular e investigador reconocido antes de 1994. En palabras del Tribunal de Justicia, «[u]na petición presentada por un órgano jurisdiccional nacional sólo puede ser rechazada si resulta evidente que la interpretación del Derecho comunitario solicitada no tiene relación alguna con la existencia real o con el objeto del litigio principal». (17) No ocurre así en el caso de autos. Las normas de contratación anteriores a 1994 establecían una discriminación directa por razón de la nacionalidad. En cambio, el principio de igualdad de trato, contemplado en el apartado 2 del artículo 48 del Tratado y los artículos 1 y 3 del Reglamento nº 1612/68, no sólo prohíbe las discriminaciones ostensibles, fundadas en la nacionalidad, sino también todas las formas encubiertas de discriminación que, aplicando otros criterios de distinción, abocan de hecho al mismo resultado. (18) En el asunto O'Flynn, (19) el Tribunal de Justicia tuvo la oportunidad de analizar los tipos de circunstancias fácticas, tratadas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en las que se consideró que existía discriminación encubierta o indirecta contra trabajadores por razón de la nacionalidad:
«18. En consecuencia, deben considerarse indirectamente discriminatorios los requisitos de Derecho nacional que, aunque se apliquen con independencia de la nacionalidad, afecten fundamentalmente (20) o en su mayor parte a los trabajadores migrantes, (21) así como los requisitos indistintamente aplicables que puedan ser cumplidos más fácilmente por los trabajadores nacionales que por los trabajadores migrantes, (22) o incluso aquellos requisitos que puedan perjudicar particularmente a los trabajadores migrantes. (23)
19. Ello es así, salvo que dichas disposiciones estén justificadas por consideraciones objetivas, independientes de la nacionalidad de los trabajadores afectados, y sean proporcionadas al objetivo legítimamente perseguido por el Derecho nacional. (24)
20. Del conjunto de la citada jurisprudencia se desprende que, a menos que esté justificada objetivamente y sea proporcionada al objetivo perseguido, una disposición de Derecho nacional debe considerarse indirectamente discriminatoria cuando, por su propia naturaleza, pueda afectar más a los trabajadores migrantes que a los trabajadores nacionales e implique por consiguiente el riesgo de perjudicar, en particular, a los primeros.
21. No es necesario comprobar, a este respecto, si la disposición controvertida afecta, en la práctica, a un porcentaje considerablemente más importante de trabajadores migrantes. Basta con comprobar que dicha disposición puede producir tal efecto. Debe añadirse que los motivos por los cuales un trabajador migrante decide hacer uso de su libertad de circulación dentro de la Comunidad no pueden ser tomadas en consideración para apreciar el carácter discriminatorio de una disposición nacional. En efecto, la posibilidad de invocar una libertad tan fundamental como la libertad de circulación de las personas no puede ser limitada por tales consideraciones, de carácter puramente subjetivo.»
18 La determinación de que una norma nacional puede afectar fundamentalmente, o en su mayor parte, a trabajadores migrantes, o de que puede ser cumplida más fácilmente por los trabajadores nacionales que por los trabajadores migrantes o de que puede perjudicar particularmente a los trabajadores migrantes, es un proceso objetivo y neutral. Se lleva a cabo mediante una comparación de la probabilidad relativa de que la norma de que se trate afecte, respectivamente, a trabajadores nacionales y a trabajadores migrantes. Por ejemplo, si tanto los familiares de los trabajadores migrantes como de los trabajadores nacionales prefieren ser enterrados en su país de origen, como ocurría en el asunto O'Flynn, la norma nacional que limite la ayuda financiera a los gastos de los entierros que se realizan en territorio nacional tendrá un efecto desproporcionado en los trabajadores migrantes.
19 El Tribunal de Justicia declaró en O'Flynn que los trabajadores migrantes no están obligados a explicar la pauta de conducta que da lugar a que una norma nacional los afecte negativa y desproporcionadamente. Determinar si la normativa nacional que rige la asignación de suplencias remuneradas tiene un efecto negativo desproporcionado sobre los trabajadores no italianos de las facultades de lenguas de las universidades italianas es una cuestión objetiva. Se puede afirmar la existencia de este efecto si, en las facultades de que se trate, una mayoría sustancial de quienes pueden solicitar las suplencias remuneradas son italianos mientras que no lo son una mayoría sustancial de quienes pertenecen a las categorías de personal docente excluidas, o si la proporción de italianos en las categorías que pueden optar a estas plazas es sustancialmente mayor que la proporción de italianos en el conjunto de dichas facultades. Además, como declaró el Tribunal de Justicia en el asunto O'Flynn, se puede considerar que una norma nacional tiene efectos discriminatorios si es susceptible de surtir dichos efectos de forma desproporcionada, aunque no se hayan demostrado en la práctica.
20 Una norma nacional derogada por la que hasta fechas muy recientes (el año anterior al año en que se adoptaron las resoluciones que originaron el presente litigio) se excluía a los no italianos de las categorías laborales que podían optar a las suplencias es susceptible de causar en la práctica el efecto de que una parte desproporcionada del personal docente de las facultades que no tiene la nacionalidad italiana quede excluido de la posibilidad de acceder a suplencias remuneradas. Es probable que pasen varios años antes de que se corrija el desequilibrio en la representación de trabajadores migrantes y nacionales en dichas categorías de personal docente. Esta es una conclusión objetiva, a la que se llega con independencia de la licitud de las circunstancias en las que encuentra su origen. Por ello, sin perjuicio de la verificación del tribunal nacional, continuaré mi exposición sobre la base de que, en vista de esta discriminación anterior, la aplicación del artículo 114 del Decreto de 1980, con sus modificaciones posteriores, puede tener un efecto negativo desproporcionado en los trabajadores no italianos de las facultades italianas de lenguas.
C. Justificación
21 Aunque una norma nacional favorezca desproporcionadamente a los trabajadores nacionales, debe ser objeto de un nuevo análisis para determinar si está justificada por consideraciones objetivas independientes de la nacionalidad de los trabajadores y si sus efectos son proporcionados con el objetivo legítimo perseguido por la norma. En particular, el Tribunal de Justicia señaló en el asunto Alué 2 (25) que las normas del Tratado no se oponen a que los Estados adopten medidas indistintamente aplicables destinadas a garantizar la buena gestión de sus universidades y que puedan afectar, en particular, a los nacionales de los demás Estados miembros, siempre que se respeten los requisitos que se acaban de enumerar.
22 La finalidad expresa del artículo 114 del Decreto de 1980, en su versión modificada, es la de permitir la utilización racional de los recursos humanos de las universidades italianas de forma que cuando sea necesario impartir enseñanzas adicionales se recurra, en primer lugar, a los profesores titulares y los investigadores reconocidos que son miembros de la facultad de que se trate o de la misma universidad y, subsidiariamente, a personal equivalente de otras universidades. No se incurrirá en nuevos gastos cuando no se sobrepase el número de horas de enseñanza exigido contractualmente al empleado de que se trate. Desde este punto de vista, la competencia del personal que puede optar a las suplencias está garantizada automáticamente por haber superado un concurso antes de su nombramiento para el puesto principal, por haber sido objeto de confirmación tras un período de prueba y por la similitud funcional entre sus obligaciones actuales y las suplencias. También se invoca la distinción esencial entre puestos regidos por el Derecho público y los regidos por el Derecho privado.
23 La utilización racional de los recursos, el no incurrir en gastos innecesarios y la verificación de la competencia del personal docente son todas finalidades legítimas en el contexto de la buena gestión de una universidad. No obstante, excluir totalmente a determinadas categorías del personal de la posibilidad de optar a las suplencias puede ser un medio desproporcionado para perseguir estos objetivos.
24 La finalidad de recurrir en primer lugar al personal docente de una determinada facultad puede ser oponible frente a quien, por elevada que sea su capacitación, todavía no ha trabajado para la universidad de que se trate, pero no puede justificar, en mi opinión, la exclusión de personas que forman parte en ese momento del personal docente de la facultad, siempre que, por otra parte, sean competentes. Además, la normativa sobre el pago únicamente de las horas de enseñanza que sobrepasan el número estipulado en los contratos de los docentes se podría aplicar también sin problemas a los empleados excluidos, ya que, al parecer, sus contratos también prevén un número determinado de horas de trabajo durante el año académico. En cualquier caso, considero dudoso que esta norma pueda dar lugar a ahorros significativos, a no ser que se presuma que los solicitantes pidan trabajo sin remunerar. Al Tribunal de Justicia no se le ha informado de que la solicitante de la Università di Padova a quien se le concedió la suplencia, segunda parte demandada en el litigio principal, trabaje sin recibir remuneración.
25 A continuación paso a examinar la cuestión de considerar como prueba de la competencia profesional la condición de ser titular de un puesto de Derecho público determinado. Este punto se refiere a dos cuestiones distintas: por una parte, la garantía que supuestamente constituyen los procesos de contratación mediante concurso o la confirmación tras un período de prueba y, por otra parte, la controvertida equivalencia de funciones entre los lectores de lengua extranjera y los investigadores reconocidos. Por las razones que expondré con mas detalle posteriormente considero que es desproporcionada la aplicación automática de la norma excluyente del artículo 114 del Decreto de 1980, en su versión modificada, sin tomar en consideración la capacitación, experiencia y labor de investigación de otros empleados que solicitan las suplencias. La decisión final sobre los nombramientos siempre corresponderá a la Universidad. La función de este Tribunal de Justicia consiste, simplemente, en ayudar al tribunal nacional a comprobar que no se han producido prácticas discriminatorias injustificadas durante el proceso decisorio.
26 No cabe duda de que los Estados miembros están facultados para disponer que, a la hora de asignar las suplencias remuneradas, las universidades tomen en consideración la prueba formal de competencia consistente en la superación de un concurso. El Tribunal de Justicia ha declarado que los Estados miembros también tienen la facultad de disponer que el ejercicio de determinadas actividades profesionales quede reservado a los titulares de un diploma, certificado u otro título, a quienes pertenezcan a un Colegio profesional o bien a quienes estén sometidos a determinada disciplina o control. El nacional de otro Estado miembro que pretenda ejercer esa actividad deberá, en principio, reunir dichos requisitos, siempre que sean proporcionales y no tengan carácter discriminatorio. (26) No obstante, al aplicar las disposiciones nacionales, los Estados miembros no pueden ignorar los conocimientos y las aptitudes ya adquiridos por las personas en otro Estado miembro. (27) Se ha de tener en cuenta la equivalencia de diplomas, (28) y, llegado el caso, efectuar una comparación entre los conocimientos y aptitudes exigidos por sus disposiciones nacionales y los del interesado. (29)
27 Análogamente, cuando se asignan suplencias al personal docente, las universidades han de tomar en consideración otros elementos distintos de la superación de un concurso, siempre que estos elementos proporcionen una garantía similar de la competencia profesional. Aunque este requisito probablemente es aplicable a fortiori en los casos en que se excluyó a los no nacionales del proceso de selección para determinados puestos, de ningún modo debe limitarse su aplicación a este supuesto. Siempre existirá la posibilidad de que la capacitación de los trabajadores migrantes, desde un punto de vista formal, sea distinta de la que se requiere a los trabajadores nacionales y, sin embargo, una vez examinada, puede resultar equivalente. Cabría objetar que exigir a las universidades un examen detallado de diferentes elementos, para determinar si corresponden o no a las normas que rigen los concursos, es demasiado oneroso en el caso de puestos de carácter accesorio y temporal. No obstante, estos puestos temporales se ofrecen, en primer lugar, al personal docente de la facultad de que se trate. Las autoridades de la facultad ya deben conocer la capacitación de los lectores de lengua extranjera. Con arreglo al artículo 28 del Decreto de 1980, la facultad garantiza la competencia probada y reconocida de los lectores.
28 De igual modo, las universidades pueden tomar en consideración la competencia acreditada por la confirmación de los investigadores tras el período de prueba de tres años. No obstante, también deben tenerse en cuenta elementos probatorios equivalentes. La universidad puede decidir que el proceso de evaluación previo a la renovación de los contratos anuales de los demandantes en el período anterior a 1993 equivalía al proceso por el que los investigadores alcanzan la condición de reconocidos. Incluso en el caso contrario, si se prueba una competencia y experiencia equivalentes a las exigidas para la confirmación, en el supuesto de que a los lectores se les sometiera a un proceso semejante, este hecho debería satisfacer las preocupaciones legítimas de la autoridad universitaria. Si una disposición no permite que se tomen en consideración estos otros elementos de prueba de la competencia profesional, es manifiestamente restrictiva y, por tanto, desproporcionada.
29 La cuestión de si las funciones de los lectores de lengua extranjera y los investigadores reconocidos son equivalentes en la práctica provocó respuestas muy distintas en las observaciones presentadas al Tribunal de Justicia. En particular, no queda claro si la naturaleza de sus obligaciones docentes es similar y si, por ello, una categoría está más capacitada que la otra para ejercer el tipo de enseñanza exigida por las suplencias. Además, de la información recibida resulta que los investigadores, como corresponde a su denominación, están sujetos a la obligación de investigar, lo que no ocurre con los lectores de lengua extranjera.
30 Una medida que tiene efectos discriminatorios, para ser proporcionada, debe ser pertinente y no más restrictiva de lo necesario para alcanzar su objetivo legítimo. El Tribunal de Justicia declaró en la sentencia Asscher (30) que una diferencia de trato entre dos grupos de personas «puede calificarse de discriminación en el sentido del Tratado, si no existe ninguna diferencia de situación objetiva que pueda justificar una diferencia de trato en este punto entre ambas categorías». Sólo se debe establecer una distinción a la luz de similitudes y diferencias pertinentes entre las obligaciones docentes de los lectores de lengua extranjera y los investigadores. Dado que, en este contexto, la Universidad pretende determinar la experiencia y la capacidad de los candidatos al puesto, las actividades docentes de los candidatos, tal y como están previstas en sus contratos de trabajo y establecidas en el programa docente de la facultad, son tan pertinentes como lo son los requisitos formales del Decreto de 1980. La pertinencia de las diferencias entre las funciones de los lectores de lengua extranjera y los investigadores vendrá determinada por la naturaleza de las suplencias que se hayan de cubrir. Sólo se deben tener en cuenta las diferencias en la función o la experiencia profesional que puedan afectar a la capacidad de los aspirantes para realizar el trabajo exigido. Lo mismo se ha de decir de la investigación. De la naturaleza de las suplencias se debe inferir si la experiencia en actividades de investigación en la disciplina de que se trate es un elemento que se ha de valorar positivamente. En cualquier caso, la investigación realizada por los aspirantes, incluidos los lectores de lengua extranjera, aun cuando no esté exigida por sus contratos, se debe tomar en consideración junto con sus otras aptitudes y experiencia si dicha investigación guarda relación con las suplencias. De estas consideraciones, que variarán necesariamente dependiendo del aspirante y del puesto ofrecido, resulta que la diferencia entre las funciones previstas en la legislación de los investigadores y los lectores de lengua extranjera no es, por sí misma, suficiente para justificar que se excluya automáticamente a éstos de las suplencias.
31 Al margen de este análisis general, también desearía referirme a la alegación de los demandantes de que determinadas categorías laborales están asimiladas a las categorías que pueden optar a las suplencias -profesor titular e investigador reconocido-, aunque no hayan sido contratadas tras un concurso ni realicen funciones docentes similares. Dilucidar si esta alegación es cierta y si las categoría laborales asimiladas también pueden optar a cubrir las suplencias es una cuestión del Derecho italiano sobre la que debe decidir el tribunal nacional. De ser así, y a falta de otra posible justificación no alegada ante el Tribunal de Justicia, el excluir de estos puestos a otras categorías laborales como los lectores de lengua extranjera incurriría en irracionalidad y, por tanto, sería desproporcionada.
32 Es necesario, asimismo, examinar el argumento de que las suplencias deben reservarse al personal docente de la facultad cuyas relaciones laborales están regidas por el Derecho público debido a que estos puestos también son de Derecho público. Se alega que la asignación de las suplencias a empleados cuyos contratos principales están regidos por el Derecho privado implicaría la creación de una relación jurídica autónoma, en vez de la mera ampliación de un contrato laboral de Derecho público como es el caso de los profesores titulares y los investigadores reconocidos. No obstante, en circunstancias en las que, a primera vista, existe una discriminación por razón de la nacionalidad, considero que esta cuestión es demasiado formalista para justificar la norma controvertida. A la luz del anterior análisis, los empleados de Derecho privado de las facultades de lenguas sólo pueden ser contratados si su capacitación, experiencia y trabajo de investigación en la materia de que se trate equivalen sustancialmente a los requeridos a los empleados de Derecho público mencionados en el artículo 114 del Decreto de 1980, en su versión modificada. Además, en el supuesto de que se les asignara una suplencia, este hecho no debería afectar a los derechos y obligaciones derivados de su contrato laboral principal.
33 En este contexto, es mi deseo subrayar la escasa repercusión que la solución propuesta tendría en las bases de Derecho público del sistema universitario italiano. El artículo 28 del Decreto de 1980 define una modalidad concreta de puesto de Derecho privado a partir de la competencia lingüística en la lengua materna, creando de esta forma una categoría discriminatoria virtualmente autodefinida y proporcionando la base para la acción ejercida por los demandantes. No obstante, en este como en otros ámbitos, los Estados miembros mantienen la facultad de reservar los puestos universitarios a los titulares de puestos de Derecho público, siempre que no se produzca una discriminación por razón de la nacionalidad. Análogamente, nada puede objetarse a que se cubran puestos universitarios de Derecho público mediante concursos abiertos o concursos que están abiertos a quienes posean la capacitación pertinente y en los que se tomen en cuenta debidamente la capacitación o la experiencia obtenida en otros Estados miembros. (31)
V. Conclusión
34. A la luz del análisis anterior, recomiendo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión planteada por el tribunal nacional en los siguientes términos:
Una normativa nacional sobre asignación de suplencias en las universidades al personal docente que, al permitir que sólo determinadas categorías laborales puedan acceder a ellas, tiene un efecto negativo desproporcionado para los trabajadores extranjeros constituye una discriminación encubierta ilícita por razón de la nacionalidad, a no ser que también se prevea la valoración de las solicitudes de trabajadores pertenecientes a otras categorías laborales con arreglo a la capacitación, a la experiencia y a la labor de investigación de éstos que sean pertinentes para el puesto de que se trate.
(1) - DO L 257, p. 2; EE 05/01, p. 77.
(2) - Profesori di ruolo y ricarcatori universitari confirmati.
(3) - Información extraída de las observaciones presentadas por Italia al Tribunal de Justicia.
(4) - Información extraída de las observaciones presentadas por Italia al Tribunal de Justicia.
(5) - Artículo 7 de la Ley nº 28, de 21 de febrero de 1980, citado en las observaciones presentadas por la Comisión al Tribunal de Justicia.
(6) - Esta disposición está reproducida en su totalidad en el informe para la vista previo a la sentencia de 30 de mayo de 1989, Allué y otro/Università degli Studi di Venezia (33/88, Rec. pp. 1591 y ss., especialmente pp. 1594 y 1595).
(7) - Antes citada.
(8) - Sentencia de 2 de agosto de 1993 (asuntos acumulados C-259/91, C-331/91 y C-332/91, Rec. p. I-4309).
(9) - Este fue el punto de comparación utilizado por el Tribunal de Justicia en el apartado 10 y en el fallo de la sentencia Allué 1. No obstante, el Tribunal de Justicia comparó la posición de los lectores de lengua extranjera con la de «los profesores contratados, que ejercen también funciones de profesor sin haber aprobado un concurso» (apartado 16).
(10) - Este fue el elemento de comparación utilizado por el Tribunal de Justicia en los apartados 10 y 21 y en el fallo de la sentencia Allué 2.
(11) - Apartado 12 de las sentencias Allué 1 y Allué 2. En el punto 18 de las conclusiones en el asunto sobre el que recayó la sentencia Allué 2, el Abogado General Sr. Lenz mencionó un 64 % de trabajadores de nacionalidad extranjera entre los lectores de lengua extranjera, lo que se puede explicar por las diferencias en la clasificación de los lectores de origen no italiano que habían adquirido la nacionalidad italiana, normalmente por matrimonio.
(12) - Mediante resolución de 28 de octubre de 1993 en el caso de los dos primeros demandantes y mediante resolución de readmisión de 16 de mayo de 1994 en el caso del tercer demandante.
(13) - Punto 15 de las conclusiones.
(14) - Compárese esta postura con la de la Comisión en los asuntos Allué 1 y Allué 2, antes citados, en los que hizo una defensa pormenorizada de la similitud del trabajo realizado por los lectores de lengua extranjera y los investigadores con referencia a sus respectivas labores; véanse los informes para la vista respectivos, Rec. 1989, pp. 1591 y ss., especialmente pp. 1596 y 1597, y Rec. 1993, pp. I-4309 y ss., especialmente p. I-4318.
(15) - Sentencia de 26 de enero de 1993, Telemarsicabruzzo y otros (asuntos acumulados C-320/90, C-321/90 y C-322/90; Rec. p. I-393), apartado 6.
(16) - Sentencia de 11 de junio de 1987, Pretore de Salò (14/86, Rec. p. 2545), apartado 11; véanse también las sentencias de 10 de marzo de 1981, Irish Creamery Milk Suppliers' Association (asuntos acumulados 36/80 y 71/80, Rec. p. 735), apartados 7 y 8, y de 10 de julio de 1984, Campus Oil (72/83, Rec. p. 2727), apartados 10 y 11.
(17) - Sentencia de 26 de octubre de 1995, Furlanis (C-143/94, Rec. p. I-3633), apartado 12.
(18) - Véanse las sentencias de 16 de enero de 1986, Pinna (41/84, Rec. p. 1), apartado 24; Allué 1, apartado 11, y Allué 2, apartado 11.
(19) - Sentencia de 23 de mayo de 1996 (C-237/94, Rec. p. I-2617). Las notas al pie contenidas en la cita están tomadas del texto original.
(20) - Véanse las sentencias de 15 de enero de 1986, Pinna (41/84, Rec. p. 1), apartado 24; Allué 1, apartado 12, y de 21 de noviembre de 1991, Le Manoir (C-27/91, Rec. p. I-5531), apartado 11.
(21) - Véanse las sentencias de 17 de noviembre de 1992, Comisión/Reino Unido (C-279/89, Rec. p. I-5785), apartado 42, y de 20 de octubre de 1993, Spotti (C-272/92, Rec. p. I-5185), apartado 18.
(22) - Véanse las sentencias de 10 de marzo de 1993, Comisión/Luxemburgo (C-111/91, Rec. p. I-817), apartado 10, y de 4 de octubre de 1991, Paraschi (C-349/87, Rec. p. I-4501), apartado 23.
(23) - Véanse las sentencias de 8 de mayo de 1990, Biehl (C-175/88, Rec. p. I-1779), apartado 14, y de 28 de enero de 1992, Bachmann (C-204/90, Rec. p. I-249), apartado 9.
(24) - Véanse, en este sentido, las sentencias Bachmann, antes citada, apartado 27; Comisión/Luxemburgo, antes citada, apartado 12, y Allué 2, apartado 15.
(25) - Apartado 15.
(26) - Sentencia de 30 de noviembre de 1995, Gebhard (C-55/94, Rec. p. I-4165), apartados 35 a 37.
(27) - Sentencia de 7 de mayo de 1991, Vlassopoulou (C-340/89, Rec. p. I-2357), apartado 15.
(28) - Véanse las sentencias de 28 de abril de 1977, Thieffry (71/76, Rec. p. 765), apartados 19 y 27, y de 28 de junio de 1977, Patrick (11/77, Rec. p. 1199).
(29) - Sentencia Vlassopoulou, antes citada, apartado 16; sentencia Gebhard, antes citada, apartado 38.
(30) - Sentencia de 27 de junio de 1996, Asscher (C-107/94, Rec. p. I-3089), apartado 42 (el subrayado es mío).
(31) - Véase la sentencia de 23 de febrero de 1994, Scholz (C-419/92, Rec. p. I-505).