Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
ATHANASIOS RANTOS
föredraget den 7 maj 2026(1)
Mål C‑199/25
Fluvius Halle-Vilvoorde, tidigare Sibelgas,
Fluvius Kempen, tidigare Intercommunale Vereniging voor de Energiedistributie in de Kempen en het Antwerpse (IVEKA),
Fluvius IMEWO, tidigare Intercommunale Maatschappij voor Energievoorziening in West‑ en Oost‑Vlaanderen (IMEWO),
Fluvius West, tidigare Fluvius West och Intercommunale Maatschappij voor Gas en Elektriciteit van het Westen (GASELWEST),
Fluvius Zenne-Dijle, tidigare Iverlek och Provinciale Brabantse Energiemaatschappij (P.B.E.),
Fluvius Midden-Vlaanderen, tidigare Intercommunale Vereniging voor Energieleveringen in Midden-Vlaanderen (INTERGEM),
Fluvius Antwerpen,
Fluvius West,
Fluvius Limburg,
Provinciale Brabantse Energiemaatschappij CVBA (PBE)
mot
De Vlaamse Nutsregulator, tidigare De Vlaamse Regulator van de Elektriciteits- en Gasmarkt (VREG)
(begäran om förhandsavgörande från Hof van beroep te Brussel (Appellationsdomstolen i Bryssel, Belgien))
” Begäran om förhandsavgörande – Inre marknaden för el – Förordning (EU) 2019/943 – Artikel 18.1 – Avgifter för tillträde till näten samt användning och förstärkning av näten – Begreppet ’icke-relaterade kostnader för andra icke-relaterade politiska mål’ – Tariffmetod för eldistribution där det såvitt avser en väsentlig del av nätoperatörernas kostnader används en metod som grundar sig på historiska kostnadstrender – Möjlighet att tillfälligt bibehålla verkan av en nationell lagstiftning som har befunnits vara oförenlig med unionsrätten så att rättsosäkerhet kan undvikas ”
I.      Inledning
1.        Förevarande begäran om förhandsavgörande, som har framställts av Hof van beroep te Brussel (Appellationsdomstolen i Bryssel, Belgien), rör tolkningen av artikel 18.1 första stycket i förordning (EU) 2019/943.(2)
2.        Begäran har framställts inom ramen för en tvist mellan tio systemansvariga för distributionssystem i Flandern (nedan kallade sökandebolagen) och
Vlaamse Nutsregulator, tidigare Vlaamse Regulator van de Elektriciteits- en Gasmarkt (den flamländska tillsynsmyndigheten för el och gas) (nedan kallad VREG) beträffande lagligheten hos ett beslut i vilket nämnda myndighet fastställde tariffmetoden för distribution av el och naturgas under regleringsperioden 2025–2028 (nedan kallat det omtvistade beslutet).
3.        I detta sammanhang vill den hänskjutande domstolen i allt väsentligt få klarhet i två saker. Den ena är huruvida det är förenligt med artikel 18.1 första stycket i förordning 2019/943, som EU-domstolen ännu inte har tolkat, dels att en medlemsstat i nationell lagstiftning föreskriver en möjlighet för systemansvariga för distributionssystem att på sina slutkunder övervältra kostnaderna för att fullgöra skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som medlemsstaten har ålagt dem, dels att det i ett beslut fastställs en tariffmetod som grundar sig på bedömning av historiska kostnader. Den andra saken är huruvida det är möjligt att tillfälligt bibehålla verkan av denna lagstiftning för den händelse att den befinns vara oförenlig med unionsrätten, så att rättsosäkerhet kan undvikas.
II.    Tillämpliga bestämmelser
A.      Unionsrätt
1.      Förordning 2019/943
4.        Artikel 1 ”Syfte och tillämpningsområde” i förordning 2019/943 har följande lydelse:
”Syftet med denna förordning är att
a)       lägga grunden för ett effektivt uppnående av målen för energiunionen … genom att med hjälp av marknadens signaler uppnå ökad effektivitet, en större andel förnybara energikällor, försörjningstrygghet, flexibilitet, hållbarhet, utfasning av fossila bränslen och ökad innovation,
b)       fastställa grundläggande principer för välfungerande, integrerade elmarknader, som möjliggör icke-diskriminerande marknadstillträde för alla leverantörer av resurser och för elkunder, ger mer inflytande till konsumenterna, säkerställer konkurrenskraft på den globala marknaden, efterfrågeflexibilitet, energilagring och energieffektivitet, underlättar aggregering av decentraliserad produktion och förbrukning, och möjliggör marknadsintegrering såväl som sektoriell integrering och marknadsbaserad ersättning för el som produceras från förnybara källor,
…”
5.        Artikel 18 ”Avgifter för tillträde till näten, användning och förstärkning av näten” i samma förordning har följande lydelse:
”1.      De avgifter som tas ut av nätoperatörerna för tillträde till näten, inklusive avgifter för anslutning till näten, avgifter för användning av näten och, i tillämpliga fall, avgifter för därmed sammanhängande förstärkningar av näten, ska avspegla kostnaderna, vara transparenta, beakta behovet av nätsäkerhet och nätflexibilitet och spegla de faktiska kostnaderna, i den mån dessa kostnader motsvaras av effektiva och strukturellt jämförbara nätoperatörers kostnader, samt tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt. Avgifterna ska inte inbegripa icke-relaterade kostnader för andra icke-relaterade politiska mål.
Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 15.1 och 15.6 i direktiv 2012/27/EU[(3)] samt kriterierna i bilaga XI till det direktivet ska den metod som används för att fastställa nätavgifterna på ett neutralt sätt stödja generell systemeffektivitet på lång sikt genom prissignaler till kunderna och producenterna och framför allt tillämpas på ett sådant sätt att den inte leder till positiv eller negativ diskriminering mellan produktion som är ansluten på distributionsnivå och produktion som är ansluten på överföringsnivå.
…
2.      Tariffmetoderna ska avspegla de fasta kostnaderna för systemansvariga för överförings- och distributionssystem, och ska erbjuda tillräckliga incitament för systemansvariga för överförings- och distributionssystem på både kort och lång sikt, för att öka effektiviteten, inklusive energieffektiviteten, främja marknadsintegreringen och försörjningstryggheten och ge stöd till effektiva investeringar, …
…
4.      När avgifterna för nättillträde fastställs, ska följande beaktas:
a)      Inbetalningar och utbetalningar som uppstår på grund av kompensationsmekanismen mellan de systemansvariga för överföringssystem.
b)      Både faktiska utbetalningar och inbetalningar, och betalningar som förväntas för kommande perioder, som beräknas på grundval av tidigare perioder.
…
7.      Distributionstariffer ska avspegla kostnaderna och beakta systemanvändarnas, inklusive aktiva kunders, användning av distributionsnätet. …
8.      Metoder för distributionstariffer ska ge incitament till systemansvariga för distributionssystem för den mest kostnadseffektiva driften och utvecklingen av sina nät, inbegripet genom upphandling av tjänster. För detta ändamål ska tillsynsmyndigheter betrakta relevanta kostnader som berättigade och inkludera dessa relevanta kostnader i distributionstariffer, och får införa prestationsmål för att ge de systemansvariga incitament till att öka effektiviteten i sina nät, …”
2.      Direktiv (EU) 2019/944
6.        I led 57 i artikel 2 ”Definitioner” i direktiv (EU) 2019/944(4) anges att begreppet elföretag ska förstås så, att det avser ”en fysisk eller juridisk person … som bedriver åtminstone en av följande verksamheter: produktion, överföring, distribution, …”.
7.        I punkterna 2 och 3 i artikel 9 ”Skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster” i samma direktiv stadgas följande:
”2.      Medlemsstaterna får med beaktande fullt ut av tillämpliga bestämmelser i EUF-fördraget, särskilt artikel 106, för att tillgodose det allmänna ekonomiska intresset ålägga företag som bedriver verksamhet inom elsektorn att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, vilka kan avse tillförlitlighet, inbegripet försörjningstrygghet, regelbundenhet, kvalitet och pris vad gäller leveranser, samt miljöskydd, inbegripet energieffektivitet, energi från förnybara energikällor och klimatskydd. Dessa skyldigheter ska vara klart definierade, transparenta, icke-diskriminerande och kontrollerbara samt garantera att elföretag i unionen kan nå ut till nationella konsumenter på lika villkor. …
3.      Om det tillhandahålls ekonomisk ersättning, annan form av ersättning och exklusiva rättigheter som en medlemsstat beviljar för uppfyllandet av åliggandena i punkt 2 i denna artikel eller för tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster enligt artikel 27, ska detta ske på ett icke-diskriminerande och transparent sätt.”
8.        I punkt 4 i artikel 57 ”Tillsynsmyndigheternas utnämning och oberoende” i nämnda direktiv föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska garantera tillsynsmyndighetens oberoende och säkerställa att den utövar sina befogenheter på ett opartiskt och transparent sätt. I det syftet ska medlemsstaterna säkerställa att tillsynsmyndigheten, när den utför de uppgifter som den tilldelas genom detta direktiv och tillhörande lagstiftning,
a)      är juridiskt åtskild från och funktionellt oberoende av andra offentliga och privata enheter,
b)      säkerställer att dess personal och de personer som ansvarar för dess ledning
i)      agerar oberoende av marknadsintressen, och
ii)      inte söker eller tar emot direkta anvisningar från någon regering eller någon annan offentlig eller privat enhet när de utför sina tillsynsuppgifter. Det kravet inkräktar inte på ett i förekommande fall nära samarbete med andra berörda nationella myndigheter eller på de allmänna politiska riktlinjer som regeringen utfärdat och som inte avser tillsynsskyldigheter eller tillsynsbefogenheter enligt artikel 59.”
9.        I punkt 1 a i artikel 59 ”Tillsynsmyndigheternas uppgifter och befogenheter” i samma direktiv stadgas följande:
”Tillsynsmyndigheten ska ha följande uppgifter:
a)      Fastställa eller godkänna, enligt transparenta kriterier, överförings- eller distributionstariffer eller metoder för beräkning av dem, eller båda.”
B.      Belgisk rätt
10.      Artikel 4.1.30 punkt 1 i Decreet van 8 mei 2009 houdende algemene bepalingen betreffende het energiebeleid (Energiedecreet) (dekret av den 8 maj 2009 med allmänna energipolitiska bestämmelser (energidekret))(5) i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (nedan kallat energidekretet) har följande lydelse:
”[VREG] ska fastställa en tariffmetod och utöva sina befogenheter på tariffområdet med syftet att främja en stabil och förutsebar reglering som bidrar till att den liberaliserade marknaden fungerar väl och som ger de systemansvariga för distributionssystem möjlighet att göra nödvändiga investeringar i sina distributionsnät.”
11.      I artikel 4.1.32 punkt 1 i samma dekret stadgas följande:
”[VREG] ska fastställa tariffmetoden med beaktande av följande riktlinjer:
…
5°      Nätavgifterna ska avspegla de faktiska kostnaderna, förutsatt att dessa motsvarar kostnaderna för en effektiv jämförbar enhet eller verksamhet.
…
10°      Kostnader för skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster ålagda genom eller i kraft av dekretet som inte finansieras med skatter, avgifter, subventioner, bidrag eller taxor ska avräknas i nätavgifterna på ett öppet och icke-diskriminerande sätt, efter kontroll av [VREG],
…
19°      Nätavgifterna får inte skapa något incitament som riskerar att undergräva den övergripande effektiviteten, inbegripet energieffektiviteten vid produktion, distribution och leverans av el …”
12.      I artikel 4.1.34 fjärde stycket i nämnda dekret stadgas följande:
”Appellationsdomstolen kan, på begäran av en part eller på eget initiativ, besluta att de rättsliga verkningarna av det helt eller delvis upphävda beslutet ska bestå helt eller delvis, eller ska bestå tillfälligt under en tidsperiod som domstolen fastställer. Denna åtgärd får dock endast vidtas av exceptionella skäl som motiverar ett avsteg från legalitetsprincipen, på grundval av ett särskilt motiverat beslut och efter ett kontradiktoriskt förfarande. Detta beslut ska även ta hänsyn till tredje mans intressen.”
III. Målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet i EU-domstolen
13.      Sökandebolagen har av VREG utsetts att förvalta näten för distribution av el och naturgas i vissa angivna områden i Flandern (Belgien).
14.      Driften av dessa nät ger upphov till kostnader för sökandebolagen som dessa inom vissa gränser och på vissa villkor kan få täckning för genom nätavgifter (tariffer) som de tar ut av dem som använder näten. Eftersom sökandebolagen enligt lag har monopol reglerar VREG deras nätavgifter genom att ange vilken tariffmetod som ska tillämpas. I den metoden, som i allmänhet fastställs för en fyraårsperiod, anges nivån på de intäkter som sökandebolagen, för att kunna täcka sina driftskostnader, får erhålla från de nätavgifter som betalas av distributionsnätets användare.
15.      Den tillåtna intäktsnivån består av en del som motsvarar exogena kostnader, det vill säga kostnader som sökandebolagen inte kan påverka, och en del som motsvarar endogena kostnader, det vill säga skäliga och nödvändiga kostnader för drift av näten och hantering av information, som sökandebolagen således kan påverka.(6)
16.      Den 21 juni 2024 undertecknade VREG:s ordförande och en ledamot av dess styrelse det omtvistade beslutet i enlighet med energidekretet. Genom det beslutet fastställs tariffmetoden för distribution av el och naturgas under perioden 2025–2028. Den metoden inbegriper formler för att beräkna det tillåtna beloppet för intäkter avsedda att täcka sökandebolagens skäliga och effektiva endogena kostnader, alltså det maximala belopp för endogena kostnader som dessa bolag får övervältra på användarna av distributionsnäten.
17.      Tariffmetoden innebär därvidlag att hänsyn tas till hur sökandebolagens kostnader har utvecklats. Närmare bestämt beaktar VREG för det första utvecklingen av de sektoriella endogena kostnaderna, alltså de sammantagna endogena kostnaderna för samtliga systemansvariga för distributionssystem i Flandern avseende en viss reglerad verksamhet under den föregående tariffperioden, i det aktuella fallet perioden 2019–2023. För det andra har VREG föreskrivit att basdelen av de tillåtna intäkterna för endogena kostnader under hela regleringsperioden 2025–2028 årligen ska räknas upp mot inflationen, vilket betyder att denna basdel korrigeras i efterhand utifrån den faktiska inflationen. För det tredje beaktar VREG, utöver den historiska kostnadsutvecklingen, även en faktor som är avsedd att skapa incitament till ökad effektivitet. Denna faktor, som kallas frontier shift, avspeglar produktivitetsförbättringen hos de företag som har lyckats bäst tack vare användning av bästa praxis (tekniska framsteg). Enligt VREG är denna faktor nödvändig för att kompensera den minskade konkurrensen mellan sökandebolagen. För det fjärde läggs slutligen fem kompletterande endogena poster – vilka är ovidkommande i förevarande mål – till basdelen av de tillåtna intäkterna för endogena kostnader.
18.      Den 19 juli 2024 väckte sökandebolagen talan vid Hof van beroep te Brussel (Appellationsdomstolen i Bryssel), som är hänskjutande domstol, och yrkade ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet. De har bland annat gjort gällande att VREG:s tariffmetod för fastställande av avgifter för distribution av el och naturgas under perioden 2025–2028 strider mot bestämmelserna i artiklarna 4.1.30 och 4.1.32 i energidekretet, mot direktiv 2019/944, mot principen enligt artikel 18 i förordning 2018/943 med innebörden att tariffmetoden ska avspegla kostnaderna och mot ett flertal principer med anknytning till god förvaltning.
19.      VREG har för sin del bland annat gjort gällande att tariffmetoden för perioden 2025–2028 strider mot artikel 18.1 första stycket andra meningen i förordning 2019/943 i så måtto att avgifterna i enlighet med artikel 4.1.32 punkt 1 led 10 i energidekretet inbegriper icke-relaterade kostnader för andra icke-relaterade politiska mål. I det hänseendet har VREG hävdat att den nationella lagstiftning som är i fråga i det nationella målet innebär att sökandebolagen åläggs ett antal skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Sökandebolagen får enligt VREG till viss del kompensation för dessa skyldigheter genom medel som ställs till förfogande tack vare
Energiefonds (Energifonden) och via budgeten för allmänna utgifter för Vlaamse Gewest (regionen Flandern), men de kostnader hänförliga till sådana skyldigheter av ekonomisk beskaffenhet som återstår efter avdrag för denna kompensation övervältras i elnätsavgifterna. Vad som eftersträvas med de flesta av de aktuella skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster är enligt VREG mål som är av social eller miljömässig beskaffenhet och således saknar samband med driften av distributionsnäten.
20.      Mot denna bakgrund vill den hänskjutande domstolen för det första få klarhet i huruvida den nationella lagstiftning som är i fråga i det nationella målet är förenlig med artikel 18.1 första stycket andra meningen i förordning 2019/943, där det stadgas att nätavgifterna inte får inbegripa ”icke-relaterade kostnader för andra icke-relaterade politiska mål” – ett begrepp som inte definieras i den förordningen. Den hänskjutande domstolen anser att vad som avses med ”andra icke-relaterade politiska mål” är syften utan samband med utvecklingen och driften av själva näten. I detta hänseende har den hänskjutande domstolen påpekat att vad som eftersträvas genom främjande av användning av förnybara energikällor, bland annat genom en skyldighet att köpa ”gröna” certifikat och kraftvärmecertifikat, förefaller vara andra energipolitiska mål än de mål som avser utveckling eller effektiv drift av distributionsnät. Mot bakgrund av detta vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida det är förenligt med den ovannämnda bestämmelsen att ”icke-relaterade kostnader” hänförliga till skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster utan samband med förvaltningen av nätet i Belgien övervältras i nätavgifterna i kraft av energidekretet.
21.      För det andra vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida det är förenligt med artikel 18.1 första stycket första meningen i förordning 2019/943 att använda en tariffmetod som grundar sig på sökandebolagens historiska kostnader utan att det görs någon kontroll med avseende på dessa bolags effektivitet. Enligt den hänskjutande domstolen innebär nämligen den bestämmelsen ett krav på att de kostnader som övervältras på användarna måste motsvara kostnaderna för en effektiv och strukturellt jämförbar nätoperatör, något som betyder att nätavgifterna inte får ligga högre än vad de skulle göra på en konkurrensutsatt marknad. I detta hänseende undrar den hänskjutande domstolen, som vidgår att det förvisso kan vara relevant att använda empiriska historiska uppgifter, huruvida en tariffreglering som uteslutande grundar sig på historiska kostnader och saknar mekanism för bedömning av bolags effektivitet verkligen är förenlig med målet för den förordningen och mer allmänt med målet för varje reglering som ska tillämpas på en monopolmarknad, nämligen att förhindra att priserna hamnar högre än de skulle göra om konkurrens rådde.
22.      För det tredje undrar den hänskjutande domstolen slutligen huruvida det är möjligt att tillfälligt bibehålla verkningarna av den tariffmetod som har ifrågasatts i förevarande mål. Enligt nämnda domstol, och i överensstämmelse med EU-domstolens praxis,(7) förefaller nämligen tvingande rättssäkerhetshänsyn göra det berättigat att tillfälligt låta artikel 4.1.32 punkt 1 led 10 i energidekretet och/eller det omtvistade beslutet behålla sin verkan för den händelse att EU-domstolen finner att den bestämmelsen eller det beslutet strider mot unionsrätten. I detta hänseende har den domstolen framhållit att ett ogiltigförklarande med omedelbar och fullständig verkan skulle kunna undergräva rättssäkerheten.(8)
23.      Mot denna bakgrund beslutade Hof van beroep te Brussel (Appellationsdomstolen i Bryssel) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)      Ska artikel 18.1 första stycket andra meningen i [förordning 2019/943] tolkas så, att den utgör hinder för en sådan nationell bestämmelse som artikel 4.1.32 punkt 1 led 10 i [energidekretet], där det fastställs att kostnader för fullgörande av skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster ålagda genom eller i kraft av det dekretet som inte finansieras med skatter, avgifter, subventioner, bidrag eller taxor ska avräknas i nätavgifterna?
2)      Ska artikel 18.1 första stycket första meningen i [förordning 2019/943] tolkas så, att den utgör hinder för att en tillsynsmyndighet fastställer en tariffmetod för eldistribution där det såvitt avser en väsentlig del av kostnaderna för [systemansvariga för distributionsnät] som omfattas av intäktsreglering används en metod som grundar sig på den historiska kostnadsutvecklingen (varvid intäkterna fastställs på grundval av tidigare kostnader), eller ska tillämpningen av denna metod underbyggas av en kontroll av nivån på de historiska kostnaderna i förhållande till [de systemansvarigas] effektivitet?
3)      Får Hof van beroep te Brussel (Appellationsdomstolen i Bryssel), om denna domstol på grundval av svaren på tolkningsfrågorna ovan kommer fram till att VREG har åsidosatt en eller flera av de skyldigheter som följer av de bestämmelser som har nämnts i dessa frågor, tillfälligt bibehålla verkningarna av detta åsidosättande i syfte att undvika rättsosäkerhet?”
24.      Skriftliga yttranden har inkommit till EU-domstolen från sökandebolagen, från VREG, från den belgiska och den finländska regeringen och från Europeiska kommissionen, vilka samtliga även yttrade sig muntligen vid förhandlingen den 11 februari 2025.
IV.    Bedömning
A.      Den första tolkningsfrågan
1.      Upptagande till sakprövning
25.      Trots att ingen av parterna i målet har framställt någon invändning om rättegångshinder förefaller det mig nödvändigt att se närmare på huruvida den första tolkningsfrågan kan upptas till sakprövning.
26.      I detta hänseende erinrar jag om att det följer av EU-domstolens fasta praxis att det i ett förfarande enligt artikel 267 FEUF uteslutande ankommer på den nationella domstol som prövar målet och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl huruvida ett förhandsavgörande är nödvändigt för att den ska kunna döma i saken som huruvida de frågor som den ställer till EU-domstolen är relevanta. När de frågor som har ställts avser tolkningen av unionsrätten är EU-domstolen följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande.(9) Det ankommer emellertid på EU-domstolen att undersöka, i syfte att pröva huruvida den är behörig eller huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning, de omständigheter under vilka den nationella domstolen har framställt sin begäran om förhandsavgörande. EU-domstolen kan bland annat behöva ta ställning till huruvida den hänskjutande domstolen kan komma att tillämpa de unionsbestämmelser som tolkningsfrågorna avser när den avgör det nationella målet. Om så inte är fallet, är dessa bestämmelser inte relevanta för utgången i det målet, och då är det begärda förhandsavgörandet inte heller nödvändigt för att den hänskjutande domstolen ska kunna döma i saken, vilket innebär att tolkningsfrågorna inte kan tas upp till prövning.(10)
27.      I det aktuella fallet framgår det av begäran om förhandsavgörande att VREG i det mål som den hänskjutande domstolen ska pröva har ifrågasatt huruvida artikel 4.1.32 punkt 1 led 10 i energidekretet – en bestämmelse som medger att det i nätavgifterna beaktas kostnader som systemansvariga för distributionssystem ådrar sig i samband med att de fullgör skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som de har ålagts av den berörda medlemsstaten, i fall där dessa kostnader inte finansieras med skatter, avgifter, subventioner, bidrag eller taxor – är förenlig med artikel 18.1 första stycket andra meningen i förordning 2019/943.
28.      Energidekretet har legat till grund för införandet av en ordning för främjande av el från förnybara källor som de behöriga belgiska myndigheterna anmälde till kommissionen och som blev föremål för beslut C(2018) 1003 final av den 16 februari 2016 om statligt stöd SA.46013 (2017/N) – Belgien, Certifikat för el från förnybara källor och certifikat för kraftvärme med hög verkningsgrad i Flandern (nedan kallat kommissionens godkännandebeslut).(11) Genom det beslutet avstod kommissionen från att göra invändningar mot den aktuella ordningen, vilket betyder att kommissionen bedömde denna som förenlig med den inre marknaden i enlighet med artikel 107.3 c FEUF.(12)
29.      De nationella domstolarna och kommissionen har enligt EU-domstolens fasta praxis kompletterande, men olika, roller i den ordning för kontroll av statligt stöd som fastställs i EUF-fördraget.(13) De nationella domstolarna ska framför allt, till dess att kommissionen fattar sitt slutliga beslut, värna om skyddet för enskildas rättigheter vid nationella myndigheters eventuella åsidosättande av det förbud som föreskrivs i artikel 108.3 FEUF. Därvid kan de nationella domstolarna behöva avgöra mål där de måste tolka och tillämpa begreppet statligt stöd, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, för att kunna fastställa huruvida en statlig åtgärd som har införts utan att förfarandet för förhandskontroll i artikel 108.3 FEUF har iakttagits borde ha blivit föremål för detta förfarande. Däremot är de nationella domstolarna inte behöriga att avgöra huruvida statliga stödåtgärder eller ordningar för statligt stöd är förenliga med den inre marknaden. Enligt EU-domstolens fasta praxis har nämligen kommissionen exklusiv befogenhet att göra sådana bedömningar, vilka kan underställas unionsdomstolens kontroll.(14)
30.      Av EU-domstolens fasta praxis följer också att det förfarande som föreskrivs i artikel 108 FEUF aldrig får utmynna i ett resultat som är oförenligt med specifika bestämmelser i EUF-fördraget. Ett stöd som i sig eller på grund av vissa av sina villkor strider mot unionsbestämmelser eller allmänna principer i unionsrätten kan således inte förklaras vara förenligt med den inre marknaden. När villkoren för ett stöd eller en stödordning är så oskiljaktigt förbundna med stödets eller stödordningens syfte eller funktion att det inte är möjligt att bedöma dem separat, måste deras inverkan på stödets eller stödordningens förenlighet eller oförenlighet i sin helhet nödvändigtvis bedömas med hjälp av det förfarande som föreskrivs i artikel 108 FEUF.(15) Således är nationella domstolar inte behöriga att bedöma sådana villkor.(16)
31.      I det nu aktuella nationella målet behöver det följaktligen kontrolleras huruvida det kan tänkas att den hänskjutande domstolen, när den prövar möjligheten att i nätavgifterna avräkna sökandebolagens kostnader för sitt fullgörande av skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som staten har ålagt dem i kraft av energidekretet, kommer att göra en bedömning mot bakgrund av artikel 18.1 första stycket andra meningen i förordning 2019/943 utan att vederbörligen beakta att det dekretet redan har blivit föremål för ett godkännandebeslut från kommissionens sida, där denna har konstaterat att nämnda dekret är förenligt med den inre marknaden.
32.      I detta hänseende vill jag erinra om att EU-domstolen i domen i målet Tiberis Holding fann att den där aktuella begäran om förhandsavgörande från Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) inte kunde upptas till sakprövning, väsentligen av det skälet att den begärda tolkningen av artikel 3 i direktiv 2009/28/EG(17) och artikel 4 i direktiv (EU) 2018/2001(18) inte var relevant för avgörandet av det nationella målet med tanke på att unionsrätten utgjorde hinder för att den hänskjutande domstolen skulle pröva huruvida den negativa stimulansåtgärd som var i fråga i det målet var förenlig med dessa bestämmelser, vilket i sin tur berodde på att den åtgärden var oskiljaktigt förbunden med funktionssättet för en statlig stödordning som kommissionen hade förklarat vara förenlig med den inre marknaden genom beslut C(2016) 2726 final av den 28 april 2016 om statligt stöd SA.43756 (2015/N) – Stöd till el från förnybara energikällor i Italien.
33.      Närmare bestämt fann EU-domstolen dels att om Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) fick uttala sig om den berörda negativa stimulansåtgärdens lagenlighet i förhållande till artikel 3 i direktiv 2009/28, skulle detta innebära att den domstolen fick ersätta den bedömning som kommissionen hade gjort i sitt beslut med sin egen bedömning, vilket skulle betyda att nämnda domstol inkräktade på den exklusiva befogenhet som är förbehållen kommissionen vad gäller bedömning av huruvida statligt stöd är förenligt med den inre marknaden,(19) dels att varje ändring i denna negativa stimulansåtgärd genom en eventuell höjning av den möjliga stödnivån skulle kunna påverka bedömningen av åtgärdens förenlighet med den inre marknaden, varför en sådan ändring skulle medföra att det blev fråga om ett ”nytt stöd” som måste anmälas och som kommissionen skulle ha exklusiv befogenhet att bedöma med avseende på förenligheten med den inre marknaden, även om dess bedömning sedan skulle kunna underställas unionsdomstolens kontroll.(20) Denna rättspraxis gör det således möjligt att tydligt identifiera de fall där en nationell domstol får meddela avgörande i ett mål där det har uppkommit en fråga som rör en nationell lagstiftnings förenlighet med unionsrätten och den lagstiftningen berör en statlig stödåtgärd vars förenlighet redan har prövats av kommissionen.
34.      I detta hänseende vill jag påpeka att syftet med den ordning för stöd till förnybar energi som den belgiska regeringen har infört och som kommissionen har godkänt är att uppmuntra till elproduktion i fotovoltaiska anläggningar genom en köpskyldighet och ett garanterat minimipris. I synnerhet framgår det av kommissionens godkännandebeslut att nämnda ordning vilar på skapandet av en marknad för gröna certifikat där olika energimarknadsaktörer ska delta och där nätoperatörerna har en lagstadgad skyldighet att köpa certifikat till ett garanterat minimipris om producenterna inte finner några köpare på marknaden.(21) Efter en grundlig analys av de relevanta bestämmelserna i energidekretet och av den konkreta tillämpningen av mekanismen för att stödja förnybar energi, inklusive den roll som nätoperatörerna har anförtrotts när det gäller återköp av gröna certifikat, har kommissionen nått slutsatsen att ordningen är förenlig med reglerna om statligt stöd.
35.      Dessutom framgår det bland annat av kommissionens godkännandebeslut att den återköpsskyldighet som i kraft av energidekretet åvilar de systemansvariga för distributionssystem har särskilt stor betydelse för den ifrågavarande stödordningens funktionssätt och att den skyldigheten beaktades vid bedömningen av den anmälda ordningens förenlighet med den inre marknaden liksom vid bedömningen av dess proportionalitet. Att de systemansvariga för distributionssystem i Flandern har fått uppdraget att fungera som ”köpare i sista hand” – i så måtto att de är skyldiga att köpa alla certifikat som marknadsaktörerna erbjuder dem till ett minimipris som fastställs i den ifrågavarande nationella lagstiftningen(22) – innebär nämligen att deras agerande på den marknaden utgör en central beståndsdel i den stödordning som kommissionens godkännandebeslut avser.(23)
36.      Den skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster genom att återköpa gröna certifikat som de systemansvariga för distributionssystem har ålagts av den berörda medlemsstaten kan, mot bakgrund av den praxis från EU-domstolen som har erinrats om i punkt 30 i detta förslag till avgörande, förvisso anses utgöra ett villkor som är oskiljaktigt förbundet med den ifrågavarande stödordningens funktion, men det måste konstateras att vad som i förevarande mål har ifrågasatts med hänvisning till artikel 18.1 i förordning 2019/943(24) inte är den genom energidekretet införda mekanismen med en skyldighet för systemansvariga för distributionssystem att köpa gröna certifikat utan i stället möjligheten att i nätavgifterna avräkna kostnaderna för fullgörandet av de skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som dessa systemansvariga har ålagts genom detta dekret och de närmare villkoren för införlivandet av dessa kostnader.(25) Denna sistnämnda aspekt utgör inte något villkor som, i den mening som avses i EU-domstolens praxis, är oskiljaktigt förbundet med den ifrågavarande stödordningens funktion och som kommissionen lade till grund för sin bedömning av huruvida nämnda stödordning var att anse som förenlig med den inre marknaden och med reglerna för statligt stöd.
37.      Hur kostnaderna för skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster avräknas i elavgifterna prövades nämligen inte i kommissionens godkännandebeslut. Även om man antar att den stödordning som anmäldes till kommissionen hade inslag som rörde avräkning av sådana kostnader – något som det dock inte framgår av nämnda beslut att den skulle ha haft – saknade kommissionen i alla händelser möjlighet att påpeka att energidekretet i förekommande fall stred mot det först senare införda förbudet enligt artikel 18 i förordning 2019/943 mot att i nätavgifter inbegripa ”icke-relaterade kostnader för andra icke-relaterade politiska mål”.(26)
38.      Jag vill därutöver också framhålla att en förutsättning för att den rättspraxis som bygger på domen i målet Tiberis Holding ska kunna vara relevant är att den hänskjutande domstolen finner att energidekretet är oförenligt med artikel 18.1 i förordning 2019/943 på ett sätt som kan påverka nivån på eller villkoren för det stöd som kommissionen har godkänt i så måtto att den aktuella oförenligheten föranleder en ändring av beloppet för det stödet eller av de villkor som kommissionen lade till grund för sin bedömning av stödets förenlighet med den inre marknaden, och som den grundade sitt godkännande av stödet på, eller att den fastställer att
denna eventuella oförenlighet kan påverka bedömningen av den ifrågavarande stödordningens förenlighet med den inre marknaden. Då kan det nämligen anses att det är fråga om ett ”nytt stöd”, vilket i så fall får konsekvenser både för den nationella domstolens behörighet och för möjligheterna att uppta den första tolkningsfrågan till sakprövning.(27) De handlingar som EU-domstolen har fått ta del av innehåller emellertid inte några uppgifter som stöder en sådan slutsats.
39.      Mot bakgrund av ovanstående anser jag således att det i förevarande mål inte kan anses föreligga sådana omständigheter som i målet Tiberis Holding föranledde slutsatsen att den där framställda begäran om förhandsavgörande inte kunde upptas till sakprövning, utan att den första tolkningsfrågan i förevarande mål därmed kan upptas till sakprövning.
2.      Prövning i sak
40.      Inledningsvis noterar jag att det enda som den hänskjutande domstolen har begärt att få tolkat är artikel 18.1 första stycket i förordning 2019/943. I likhet med samtliga rättegångsdeltagare anser jag emellertid att en förutsättning för att den domstolen ska kunna få ett användbart svar är att hänsyn tas även till artikel 9 i direktiv 2019/944, i vilken fastställs den rättsliga ram som är tillämplig på skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster i energisektorn, och till artiklarna 57 och 59 i samma direktiv, vilka reglerar de nationella tillsynsmyndigheternas utnämning och oberoende respektive omfattningen av dessa myndigheters uppgifter.
41.      EU-domstolen ska alltså tolka artikel 18.1 första stycket i förordning 2019/943 och se närmare på sambandet mellan den artikeln och de ovannämnda bestämmelserna i direktiv 2019/944 för att dels bedöma huruvida kostnader för fullgörande av skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster är hänförliga till begreppet nätavgifter, dels avgöra huruvida det ingår bland de nationella tillsynsmyndigheternas uppgifter att fastställa sådana avgifter samt, i förekommande fall, i vilken utsträckning detta kan påverka dessa myndigheters möjligheter att fatta sina beslut självständigt och deras oberoende.
a)      Beaktande i nätavgifterna av skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster
42.      Det första problemkomplex som den hänskjutande domstolen har tagit upp rör huruvida det är förenligt med artikel 18.1 i förordning 2019/943 att energidekretet medger att kostnaderna för skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster med anknytning till förnybar energi övervältras i nätavgifterna, med tanke på att dessa skyldigheter enligt den hänskjutande domstolen saknar anknytning till förvaltningen av distributionsnätet och med tanke på att det enligt nämnda bestämmelse är förbjudet att i nätavgifterna inbegripa ”icke-relaterade kostnader för andra icke-relaterade politiska mål”.
43.      Jag erinrar om att det följer av EU-domstolens fasta praxis att det vid tolkningen av en unionsbestämmelse ska fästas avseende vid bestämmelsens lydelse, vid det sammanhang i vilket den förekommer och vid de mål som eftersträvas med de föreskrifter som den ingår i.(28)
44.      När det inledningsvis gäller lydelsen av artikel 18.1 första stycket i förordning 2019/943 noterar jag att det i den bestämmelsen anges att de avgifter som tas ut av nätoperatörerna för tillträde till näten, inklusive avgifter för anslutning till näten, avgifter för användning av näten och, i tillämpliga fall, avgifter för därmed sammanhängande förstärkningar av näten, ska avspegla kostnaderna, vara transparenta, beakta behovet av nätsäkerhet och nätflexibilitet och spegla de faktiska kostnaderna, i den mån dessa kostnader motsvaras av effektiva och strukturellt jämförbara nätoperatörers kostnader, samt tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt. Vidare anges att avgifterna inte ska inbegripa icke-relaterade kostnader för andra icke-relaterade politiska mål.
45.      Av denna bestämmelses lydelse framgår vid första anblicken att unionslagstiftaren har haft för avsikt att reglera nätavgifterna genom att ställa krav på att de därtill hänförliga kostnaderna ska ha anknytning till den faktiska driften av nätet, varvid nämnda avgifter bland annat inte får inbegripa icke-relaterade kostnader för andra icke-relaterade politiska mål, men icke desto mindre definieras begreppen ”nätavgifter”, ”icke-relaterade kostnader” och ”andra icke-relaterade politiska mål” inte i förordning 2019/943.
46.      När det vidare gäller sammanhanget för artikel 18.1 första stycket i förordning 2019/943 noterar jag att den bestämmelsen återfinns i kapitel III i den förordningen, vilket handlar om tillträdet till näten och om eventuella fall av överbelastning av dessa, och närmare bestämt i avsnitt 2 i det kapitlet, vars rubrik lyder ”Nätavgifter och intäkter från överbelastning” och som består av två artiklar.
47.      Punkterna 2–8 i artikel 18 innehåller mer utförlig information om hur nätavgifterna ska fastställas liksom, mer allmänt, vägledning om tariffmetoder för överföring och distribution av el, men detta utgör inte i sig ett tillräckligt underlag för ett tydligt svar på den första tolkningsfrågan.
48.      För en fullständig bedömning av sammanhanget för artikel 18.1 första stycket i förordning 2019/943 krävs därför att även vissa bestämmelser i direktiv 2019/944 beaktas.
49.      Såvitt avser tariffmetoden framhåller jag att det följer av punkt 3 i bilaga I ”Minimikrav för fakturering och faktureringsinformation” till det direktivet att det pris som kunden betalar ska vara summan av tre huvudkomponenter: för det första en energi- och leveranskomponent, för det andra en nätkomponent (överföring och distribution) och för det tredje en komponent som omfattar skatter, avgifter och övriga pålagor. I nämnda punkt 3 erinras också om att de relevanta definitionerna av dessa komponenter återfinns i bilaga II till förordning (EU) 2016/1952,(29) där det uttryckligen anges att den tredje komponenten (skatter, avgifter och övriga pålagor) kan innefatta bland annat pålagor kopplade till främjande av förnybara energikällor.
50.      Vad mer specifikt beträffar skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster föreskrivs i artikel 9.2 i direktiv 2019/944 att medlemsstaterna får ålägga el- och naturgasföretag sådana skyldigheter, bland annat med avseende på energi från förnybara energikällor.(30) Dessutom anges i artikel 9.3 i samma direktiv att om det tillhandahålls ekonomisk ersättning, annan form av ersättning eller exklusiva rättigheter som en medlemsstat beviljar för uppfyllandet av sådana skyldigheter som avses i artikel 9.2, ska detta ske på ett icke-diskriminerande och transparent sätt.
51.      Av artikel 18 i förordning 2019/943 jämförd med de ovannämnda bestämmelserna i direktiv 2019/944 framgår således att de ”nätavgifter” eller ”nättariffer” som avses i artikel 18.1 i den förordningen – trots att begreppen nätavgift, nättariff och tariffmetod inte definieras i förordning 2019/943 och inte heller alltid används på ett enhetligt sätt(31) – endast utgör en av de tre huvudkomponenterna i det totala fakturerade beloppet.
52.      Vidare innebär artikel 9 i direktiv 2019/944 att medlemsstaterna har ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning både när det gäller vilka typer av skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som de ålägger systemansvariga för distributionssystem och när det gäller hur sådana skyldigheter ska finansieras.(32) Av detta följer att det direktivet i princip inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som medger att systemansvariga för distributionssystem på sina slutkunder övervältrar kostnaderna för fullgörandet av skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som den berörda medlemsstaten ålägger dem, inbegripet i form av avgifter, under förutsättning att formerna för denna finansiering uppfyller de villkor som anges i artikel 9.3 i det direktivet.
53.      När det slutligen gäller de mål som eftersträvas med förordning 2019/943 noterar jag att det framgår av artikel 1 i denna att dess syfte bland annat är att lägga grunden för ett effektivt uppnående av målen för energiunionen och unionens mål om att uppnå klimatneutralitet. I synnerhet ska förordningen dels göra det möjligt att med hjälp av marknadens signaler uppnå ökad effektivitet, en större andel förnybara energikällor, försörjningstrygghet, flexibilitet, hållbarhet, utfasning av fossila bränslen och ökad innovation.
54.      Mot bakgrund av vad som har anförts i de föregående punkterna i detta förslag till avgörande anser jag att det är befogat att dra följande slutsatser.
55.      För det första påpekar jag, i linje med vad jag redan har sagt i punkterna 44 och 45 i detta förslag till avgörande, att artikel 18.1 i förordning 2019/943 är tillämplig uteslutande på de ”avgifter” som är knutna till användning av, anslutning till och förstärkning av näten. Således omfattar den bestämmelsen enbart de av nätoperatörernas faktiska kostnader som har nära samband med förvaltningen av distributionsnätet, vilket betyder att den inte reglerar andra avgiftskomponenter utan samband med den faktiska användningen av nätet. Av detta följer att av nätoperatörer fakturerade kostnader som är hänförliga till skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster till stöd för förnybar energi i princip inte ingår bland de ”avgifter” som avses i den bestämmelsen och att dessa kostnader således faller utanför tillämpningsområdet för nämnda bestämmelse.(33)
56.      Vidare framgår det av artikel 18.1 i förordning 2019/943 att det är förbjudet för medlemsstaterna att i de nätavgifter som avses i den bestämmelsen inbegripa kostnader som saknar strikt samband med förvaltningen av näten och i stället syftar till uppnående av ”andra mål”. Denna begränsning förefaller avspegla en önskan från unionslagstiftarens sida att dels undvika att avgifterna missbrukas som ett kompletterande sätt att finansiera offentliga politiska program utan uppenbar anknytning till näten för överföring och distribution av el, dels se till att avgifterna är transparenta, något som är en central aspekt av välfungerande elmarknader på unionsnivån.(34)
57.      För det andra noterar jag att unionslagstiftaren har fastställt vissa faktureringsregler som gäller både nätoperatörer och slutkonsumenter. Bland annat måste de avgifter som är knutna till skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster för stöd till förnybar energi redovisas på ett transparent sätt som avgifter skilda från nätavgifterna, och de får inte ingå i nätavgifterna.
58.      Det speciella med förevarande mål är att det förefaller som om kostnaderna för skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster har avräknats inte inom kategorin ”skatter, avgifter och tariffer” (vilken motsvarar den tredje avgiftskomponenten enligt punkt 3 i bilaga I till direktiv 2019/944(35)), något som enligt samtliga rättegångsdeltagare skulle ha varit en med unionsrätten förenlig lösning,(36) utan inom kategorin ”nätavgifter” (vilken motsvarar den andra avgiftskomponenten enligt punkt 3 i bilaga I till det direktivet(37)), som i princip enbart ska innefatta kostnader med anknytning till nätet.
59.      En sådan situation kan redan i sig vid första anblicken väcka tvivel om huruvida den nationella lagstiftning som är i fråga i det nationella målet är förenlig med artikel 18.1 i förordning 2019/943, men jag anser att det också behöver klargöras hur avgifterna med anknytning till skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster införlivades i nätavgifterna och i synnerhet huruvida de sistnämnda avgifterna i praktiken påverkade VREG:s fastställande av nätavgifterna.(38) Att dra slutsatsen att denna bestämmelse har åsidosatts med motiveringen att de aktuella kostnaderna har avräknats i en annan kategori än den som de tydligt borde ha utpekats som hänförliga till, och således inskränka sig till att beakta dessa kostnaders formella klassificering, vore nämligen enligt min åsikt ett alltför formalistiskt tillvägagångssätt som skulle undergräva en ändamålsenlig tillämpning av både förordning 2019/943 och direktiv 2019/944.(39)
60.      Således ankommer det på den hänskjutande domstolen att inte endast pröva den formella klassificeringen av och syftet med den ifrågavarande pålagan liksom dennas samband med nätverksamheten, utan även undersöka hur de aktuella kostnaderna har införlivats i avgiftsstrukturen. Om det visar sig att avgifterna med anknytning till nätet inte går att skilja från andra kostnader knutna till eftersträvandet av mål utan anknytning till nätet, är det förhållandet nämligen i princip oförenligt med artikel 18.1 första stycket i förordning 2019/943. Däremot är ett sådant konstaterande enligt min uppfattning inte på samma sätt påkallat om kostnaderna utan anknytning till nätet – exempelvis kostnaderna för skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster – är tydligt separata från, och klart kan särskiljas från, nätavgifterna.(40) Under alla omständigheter kan det inte uteslutas att den situation som är i fråga i det nationella målet är att hänföra till detta sista fall,(41) och det ankommer alltså på den hänskjutande domstolen att göra de i detta hänseende erforderliga kontrollerna.
b)      Påverkan på den nationella tillsynsmyndighetens befogenheter och roll av införlivandet i nätavgifterna av kostnader för skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster
61.      Det andra av de problemkomplex som den hänskjutande domstolen har tagit upp rör huruvida möjligheterna för den nationella tillsynsmyndigheten att fatta sina beslut självständigt och bedriva sin verksamhet på ett oberoende sätt, vilket den måste göra enligt artiklarna 57.4, 57.5 och 59.1 a i direktiv 2019/944, påverkas av att kostnader för skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster enligt den nationella lagstiftning som är i fråga i det nationella målet ska införlivas i nätavgifterna.(42)
62.      Inledningsvis erinrar jag om att det i artikel 57.4 i direktiv 2019/944 väsentligen föreskrivs att medlemsstaterna ska garantera den nationella tillsynsmyndighetens oberoende och för det ändamålet säkerställa att den myndigheten, när den utför de tillsynsuppgifter som den tilldelas genom det direktivet och tillhörande lagstiftning, är juridiskt åtskild från och funktionellt oberoende av andra offentliga och privata enheter och säkerställer att dess personal och de personer som ansvarar för dess ledning agerar oberoende av marknadsintressen och inte söker eller tar emot direkta anvisningar från någon regering eller någon annan offentlig eller privat enhet när de utför sina tillsynsuppgifter.(43) Enligt artikel 57.4 b ii) i det direktivet inkräktar emellertid det kravet inte på ett i förekommande fall nära samarbete med andra behöriga nationella myndigheter eller på allmänna politiska riktlinjer som regeringen har utfärdat och som inte avser tillsynsskyldigheter eller tillsynsbefogenheter enligt artikel 59 i samma direktiv, vilket enligt artikel 59.1 a innefattar skyldigheter och befogenheter att fastställa eller godkänna avgifter för överföring och distribution av el eller metoder för beräkning därav.(44)
63.      Av detta följer att en av förutsättningarna för att den inre marknaden för el ska kunna fungera väl är att de nationella tillsynsmyndigheterna kan fatta beslut i alla relevanta tillsynsfrågor och är fullständigt oberoende av övriga offentliga eller privata intressen medan en annan av dessa förutsättningar är att direktiv 2019/944 inte fråntar medlemsstaterna möjligheten att fastställa och offentliggöra en egen nationell energipolitik eller att fastställa ramen för sina tillsynsmyndigheters åtgärder. Följaktligen står det medlemsstaterna fritt att anta egen lagstiftning för sin nationella elmarknad, förutsatt att de iakttar bestämmelserna i det direktivet om tillsynsmyndigheternas uppgifter och befogenheter.(45)
64.      Det är ostridigt att de nationella tillsynsmyndigheterna i kraft av artikel 59.1 a i direktiv 2019/944 har exklusiv befogenhet att fastställa distributions- och överföringsavgifter liksom metoder för beräkning av anslutningsavgifter och att dessa myndigheter i det sammanhanget förfogar över ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning. Den befogenheten torde emellertid inte automatiskt kunna utökas till att även omfatta andra aspekter av energipolitiken som saknar samband med dessa myndigheters uppgifter enligt den bestämmelsen och därmed faller utanför deras befogenhetsområde och som det därför i princip är den lagstiftande eller verkställande makten som har rätt att reglera. En sådan aspekt är fastställandet av kostnaderna för skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster till stöd för förnybar energi och villkoren för erhållande av ersättning för sådana kostnader. Hur en medlemsstat går till väga för att stödja marknaden för förnybar energi inom sitt territorium – exempelvis genom att lämna direkta subventioner, använda beskattningsmekanismer eller, som i det nu aktuella fallet, vidta en beskattningsliknande åtgärd som innebär att kostnaderna övervältras på slutkonsumenterna – är nämligen ett rent energipolitiskt val som faller utanför de nationella tillsynsmyndigheternas befogenhetsområde.(46)
65.      Med andra ord faller fastställandet av sådana ”nätavgifter” som avses i artikel 18.1 i förordning 2019/943 tydligt inom de befogenheter som de nationella tillsynsmyndigheterna har i kraft av artikel 59.1 a i direktiv 2019/944, medan så inte torde vara fallet för sådana ”andra avgifter” som saknar samband med tillträdet till eller användningen av nätet och därmed i princip inte ingår i tillämpningsområdet för nämnda artikel 18.1(47).
66.      Detta konstaterande hindrar emellertid inte att medlemsstaterna kan ge sina nationella tillsynsmyndigheter en sådan befogenhet och därvid, som i det nu aktuella fallet,(48) låta den behöriga nationella tillsynsmyndigheten utöva tillsyn över, eller till och med kontrollera, regleringen av vissa avgiftsaspekter som inte nödvändigtvis ingår i dess ursprungliga uppgifter enligt artikel 59 i direktiv 2019/944(49). Det förefaller nämligen inte finnas någon unionsbestämmelse som hindrar att medlemsstaterna ger sina behöriga nationella tillsynsmyndigheter befogenhet att reglera avgifter knutna till skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster.
67.      Den i punkt 58 i detta förslag till avgörande nämnda omständigheten att avgifterna med anknytning till skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster ska ha avräknats i nätavgifterna och inte i den tredje avgiftskomponenten påverkar inte den ovan redovisade bedömningen, och nämnda omständighet kan inte heller i sig föranleda slutsatsen att den nationella lagstiftning som är i fråga i det nationella målet skulle vara oförenlig med artiklarna 57.4 och 59.1 a i direktiv 2019/944. Under förutsättning att den nationella domstolen bekräftar att kostnaderna med anknytning till skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, trots att de formellt ingick i nätavgifterna, i praktiken var tydligt åtskilda från dessa, så att dessa kostnader inte konkret påverkade metoden för att beräkna och fastställa nätavgifterna, kan nämligen en sådan situation inte likställas med en situation där den lagstiftande eller verkställande makten har haft för avsikt att inkräkta på den nationella tillsynsmyndighetens befogenheter eller underminera dennas rätt att fastställa eller godkänna tariffmetoder.
68.      Slutligen vill jag påpeka – för den händelse att EU-domstolen skulle finna att kostnader för fullgörande av skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som sedermera ska övervältras på slutkunderna är hänförliga till de nationella tillsynsmyndigheternas uppgifter – att det enligt EU-domstolens praxis i vissa fall, inbegripet på områden som faller under den nationella tillsynsmyndighetens befogenhet, inte nödvändigtvis strider mot artikel 57.4 och 57.5 i direktiv 2019/944 om en medlemsstats utövande av sina befogenheter avseende fastställandet av nationell energipolitik kan få återverkningar på driftskostnaderna för elnätet.(50)
69.      I detta hänseende vill jag påpeka att EU-domstolen, i ett mål som rörde huruvida en nationell lagstiftning som väsentligen innebar att den berörda staten ingrep för att påverka priset på naturgas var förenlig med direktiv 2009/73/EG(51), fann att artikel 3.1–3.3 i det direktivet(52) mot bakgrund av artiklarna 36 och 38 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna ska tolkas så, att den inte utgör hinder för lagstiftning i en medlemsstat i vilken det föreskrivs att de kostnader som följer av de skyldigheter att lagra naturgas som åläggs naturgasföretag i syfte att trygga försörjning och regelbunden leverans av sådan gas i den medlemsstaten i sin helhet ska bäras av dessa företags kunder, vilka kan vara privatpersoner, förutsatt att denna lagstiftning eftersträvar ett mål av allmänt ekonomiskt intresse och iakttar proportionalitetsprincipen och att de föreskrivna skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster är klart definierade, transparenta, icke-diskriminerande och kontrollerbara samt garanterar att gasföretag i Europeiska unionen kan nå ut till de nationella konsumenterna på lika villkor.(53)
70.      Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att den första tolkningsfrågan ska besvaras med att artikel 18.1 första stycket andra meningen i förordning 2019/943 och artiklarna 57.4, 57.5 och 59.1 a i direktiv 2019/944 ska tolkas så, att de inte utgör hinder för att det i nätavgifterna avräknas kostnader som är hänförliga till en nätoperatörs fullgörande av skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster ålagda av en medlemsstat på grundval av artikel 9.2 i direktiv 2019/944 och som inte finansieras med skatter, avgifter, subventioner, bidrag eller taxor, förutsatt att dessa kostnader inte inbegrips i metoden för fastställande av nätavgifterna och att de tydligt skiljs från nätavgifterna.
B.      Den andra tolkningsfrågan
71.      Den hänskjutande domstolen har i allt väsentligt ställt sin andra tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida artikel 18.1 första stycket första meningen i förordning 2019/943 ska tolkas så, att den utgör hinder för att en nationell tillsynsmyndighet antar en tariffmetod för eldistribution där det såvitt avser en väsentlig del av kostnaderna för systemansvariga för distributionssystem som omfattas av intäktsreglering används en metod som grundar sig på den historiska kostnadsutvecklingen (varvid intäkterna fastställs på grundval av tidigare kostnader), eller huruvida tillämpningen av denna metod måste underbyggas av en kontroll av nivån på de historiska kostnaderna i förhållande till de systemansvarigas effektivitet.
72.      Jag noterar inledningsvis att det enda som den hänskjutande domstolen har begärt att få tolkat är artikel 18.1 första stycket första meningen i förordning 2019/943, där det stadgas att nätavgifterna ska avspegla kostnaderna för de systemansvariga för distributionssystem, under förutsättning att dessa motsvarar en effektiv och strukturellt jämförbar systemansvarigs kostnader. Emellertid anser jag att en förutsättning för att den hänskjutande domstolen ska kunna få ett användbart svar är att frågan omformuleras på så sätt att den inte avser artikel 18.1 utan i stället artikel 18.2 och 18.8.
73.      I detta hänseende erinrar jag om att det i artikel 18 i förordning 2019/943 räknas upp allmänna principer för fastställande och godkännande av nätavgifter. Bland annat stadgas att nätavgifterna ska avspegla kostnaderna, främja marknadsintegrering, garantera försörjningstrygghet och uppmuntra till effektiv användning av det befintliga nätet med hjälp av lämpliga prissignaler till användarna.
74.      Jag påpekar för det första att det i artikel 18 i förordning 2019/943 inte föreskrivs någon viss tariffmetod för eldistribution som de nationella tillsynsmyndigheterna är skyldiga att använda. Således ankommer det på varje sådan myndighet att utarbeta en metod som uppfyller samtliga krav i den bestämmelsen, däribland kravet på kostnadseffektivitet.(54) Eftersom det är en komplicerad uppgift av teknisk karaktär att fastställa en sådan metod, måste myndigheterna dessutom ha stort utrymme för skönsmässig bedömning när de gör detta.(55) Detta utrymme måste göra det möjligt för dem att anpassa sin valda metod och beräkningsvillkoren utifrån parametrar som de anser relevanta mot bakgrund av de mål som eftersträvas både med unionsrätten och med tillämplig nationell lagstiftning, varvid myndigheterna även måste kunna beakta de särskilda villkor som råder på de nationella elmarknaderna.(56)
75.      För det andra konstaterar jag att den omständigheten att en nationell tillsynsmyndighets valda metod delvis grundar sig på historiska uppgifter vilka används som utgångspunkt vid bedömning av de framtida kostnaderna för en systemansvarig för distributionssystem(57) inte i sig kan göra den metoden oförenlig med artikel 18 i förordning 2019/943.(58) En sådan oförenlighet kan emellertid föreligga exempelvis om den berörda metoden – såsom inte verkar vara fallet här – utesluter beaktande av faktorer för justering av historiska kostnader eller kompletterande kriterier som gör det möjligt att ta hänsyn till att den framtida utvecklingen på marknaden kan avvika från den observerade tidigare utvecklingen där.
76.      För det tredje följer det av artikel 18.1, 18.2 och 18.8 i förordning 2019/943 att ett krav för att en tariffmetod ska vara förenlig med den bestämmelsen är att metoden ger nätoperatörerna incitament att på både lång och kort sikt förbättra effektiviteten i fråga om kostnader och investeringar. Det behöver också påpekas att den nationella tillsynsmyndigheten inom ramen för sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning, vilket har erinrats om i punkt 73 i detta förslag till avgörande, på olika sätt kan säkerställa den ekonomiska effektiviteten hos de systemansvariga för distributionssystem.
77.      I det aktuella fallet framgår det av begäran om förhandsavgörande att den tariffmetod som VREG har valt inbegriper justeringsfaktorer som ska se till att det sker en förbättring av den allmänna effektiviteten, inbegripet systemets energieffektivitet, och att det även föreskrivs en form av kontroll av de kostnader för sökandebolagen som övervältras i elavgifterna.(59)
78.      För det fjärde noterar jag att den hänskjutande domstolen också undrar huruvida den metod som VREG tillämpar är förenlig med kravet enligt artikel 18.1 första stycket i förordning 2019/943 på att de kostnader som får övervältras måste motsvara ”effektiva och strukturellt jämförbara nätoperatörers kostnader” men att detta måste betraktas som en väsentligen hypotetisk fråga med tanke på att den hänskjutande domstolen inte har uttalat sig över de utförliga argument som har lagts fram både av sökandebolagen och av VREG på tal om de olika parametrarna och villkoren i den tariffmetod som VREG har antagit.(60)
79.      I detta hänseende anser jag det även viktigt att understryka att EU-domstolen är behörig att tolka unionsbestämmelser men att det inte ankommer på den vare sig att göra hypotetiska bedömningar av de olika parametrarna i den av VREG valda metoden, att själv slå fast vilken konkret metod som VREG ska tillämpa eller att uttala sig om det lämpliga i ersättningskriterier som skulle ha kunnat användas i det aktuella fallet. Fastställandet av en lämplig metod måste nämligen bygga på en uppsättning faktiska omständigheter och tekniska parametrar som EU-domstolen inte förfogar över, och i alla händelser är det uteslutande en uppgift för den hänskjutande domstolen att göra en sådan konkret bedömning. Av detta följer att det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera, mot bakgrund av samtliga faktiska omständigheter som den förfogar över, huruvida den tariffmetod som har ifrågasatts i det aktuella fallet uppfyller kraven enligt artikel 18 i förordning 2019/943.
80.      Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att den andra tolkningsfrågan ska besvaras med att artikel 18 i förordning 2019/943 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för att en nationell tillsynsmyndighet antar en tariffmetod för eldistribution där det används en metod som grundar sig på den historiska kostnadsutvecklingen, under förutsättning att det såvitt avser den metoden föreskrivs faktorer som gör det möjligt att vid behov justera de berörda uppgifterna mot bakgrund av kostnaderna för en effektiv och strukturellt jämförbar systemansvarig för distributionssystem. Det ankommer på den nationella tillsynsmyndigheten, vars beslut kan underställas de nationella domstolarnas kontroll, att avgöra huruvida den metod som används för sådana beräkningar är lämplig mot bakgrund av de relevanta faktiska omständigheterna, varvid de allmänna principer för fastställande av avgifter som anges i denna bestämmelse måste iakttas.
C.      Den tredje tolkningsfrågan
81.      Den hänskjutande domstolen har i allt väsentligt ställt sin tredje tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida den, i syfte att undvika rättsosäkerhet, tillfälligt får bibehålla verkningarna av en sådan nationell bestämmelse som artikel 4.1.32 punkt 1 led 10 i energidekretet och/eller det omtvistade beslutet för den händelse att det av en dom meddelad av EU-domstolen i ett mål om förhandsavgörande skulle framgå att denna bestämmelse är oförenlig med unionsrätten.
82.      Såsom den hänskjutande domstolen själv har påpekat är den frågan relevant endast om den domstolen, mot bakgrund av de svar som den får på sina båda första tolkningsfrågor, beslutar att ogiltigförklara energidekretet och/eller det omtvistade beslutet med motiveringen att det dekretet, det beslutet eller båda strider mot unionsrätten.
83.      Mot bakgrund av mina föreslagna svar på den första och den andra tolkningsfrågan saknas det anledning att besvara den tredje tolkningsfrågan.
V.      Förslag till avgörande
84.      Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från Hof van beroep te Brussel (Appellationsdomstolen i Bryssel, Belgien) enligt följande:
1)      Artikel 18.1 första stycket andra meningen i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/943 av den 5 juni 2019 om den inre marknaden för el och artiklarna 57.4, 57.5 och 59.1 a i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/944 av den 5 juni 2019 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om ändring av direktiv 2012/27/EU
ska tolkas så,
att de inte utgör hinder för att det i nätavgifterna avräknas kostnader som är hänförliga till en nätoperatörs fullgörande av skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster ålagda av en medlemsstat på grundval av artikel 9.2 i direktiv 2019/944 och som inte finansieras med skatter, avgifter, subventioner, bidrag eller taxor, förutsatt att dessa kostnader inte inbegrips i metoden för fastställande av nätavgifterna och att de tydligt skiljs från nätavgifterna.
2)      Artikel 18.1 första stycket första meningen i förordning 2019/943
ska tolkas så,
att den inte utgör hinder för att en nationell tillsynsmyndighet antar en tariffmetod för eldistribution där det används en metod som grundar sig på den historiska kostnadsutvecklingen, under förutsättning att det såvitt avser den metoden föreskrivs faktorer som gör det möjligt att vid behov justera de berörda uppgifterna mot bakgrund av kostnaderna för en effektiv och strukturellt jämförbar systemansvarig för distributionssystem. Det ankommer på den nationella tillsynsmyndigheten, vars beslut kan underställas de nationella domstolarnas kontroll, att avgöra huruvida den metod som används för sådana beräkningar är lämplig mot bakgrund av de relevanta faktiska omständigheterna, varvid de allmänna principer för fastställande av avgifter som anges i artikel 18 i förordning 2019/943 måste iakttas.
1      Originalspråk: franska.
2      Europaparlamentets och rådets förordning av den 5 juni 2019 om den inre marknaden för el (EUT L 158, 2019, s. 54). Det ska framhållas att denna förordning har genomgått successiva förändringar den 23 juni 2022 och den 16 juli 2024. Eftersom den hänskjutande domstolen har angett att det är bestämmelserna i den ursprungliga lydelsen av förordningen som är tillämpliga kommer förevarande förslag till avgörande att baseras på denna lydelse. Det ska preciseras att de senare ändringarna inte påverkar den bedömning som görs.
3      Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energieffektivitet, om ändring av direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG (EUT L 315, 2012, s. 1).
4      Europaparlamentets och rådets direktiv av den 5 juni 2019 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om ändring av direktiv 2012/27/EU (EUT L 158, 2019, s. 125).
5      Belgisch Staatsblad, den 7 juli 2009, s. 46192.
6      Dessa endogena kostnader består i sin tur av tre huvudsakliga delar, nämligen avskrivningskostnader, driftskostnader – inbegripet utgifter och inkomster hänförliga till rubrikerna i den standardiserade kontoplanen – och kostnader för investerat kapital.
7      Den hänskjutande domstolen har i detta hänseende hänvisat till dom av den 5 oktober 2023, Osteopathie Van Hauwermeiren (C‑355/22, EU:C:2023:737, punkt 30), och dom av den 12 september 2024, Casino de Spa m.fl. (C‑741/22, EU:C:2024:732, punkterna 52, 53 och 58–62 samt där angiven rättspraxis).
8      Enligt VREG skulle det nämligen ta minst två år att utveckla en ny tariffmetod. Under tiden skulle nätoperatörerna kunna tänkas behöva finansiera sina skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster utan att få in motsvarande intäkter, vilket skulle kunna påverka deras solvens. Om verkan av de tidigare reglerna inte tillfälligt bibehölls skulle detta dessutom kunna göra det nödvändigt att korrigera fakturor i efterhand.
9      Se, bland annat, dom av den 1 augusti 2025, Tiberis Holding (C‑514/23, EU:C:2025:597, punkt 33 och där angiven rättspraxis) (nedan kallad domen i målet Tiberis Holding).
10      Se domen i målet Tiberis Holding (punkt 35 och där angiven rättspraxis).
11      Tillstånd till statligt stöd enligt artiklarna 107 och 108 i [EUF-]fördraget – Fall i vilka kommissionen inte gör några invändningar (EUT C 360, 2018, s. 1). Detta beslut finns, på engelska, på kommissionens webbplats: https://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/271706/271706_1974009_131_2.pdf
12      Noteras ska också att kommissionens godkännandebeslut fortfarande gäller, eftersom godkännandet enligt vad som anges i skäl 7 i beslutet är giltigt i tio år.
13      Se domen i målet Tiberis Holding (punkt 39 och där angiven rättspraxis).
14      Se domen i målet Tiberis Holding (punkt 40 och där angiven rättspraxis).
15      Se domen i målet Tiberis Holding (punkt 41 och där angiven rättspraxis). Se, även, dom av den 11 september 2025 (Kärnkraftverket Paks II) (C‑59/23 P, EU:C:2025:686, punkterna 52–55, 70 och 71 samt där angiven rättspraxis).
16      Se domen i målet Tiberis Holding (punkt 42 och där angiven rättspraxis).
17      Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG (EUT L 140, 2009, s. 16).
18      Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av den 11 december 2018 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (EUT L 328, 2018, s. 82).
19      Se domen i målet Tiberis Holding (punkterna 44–50 och där angiven rättspraxis).
20      Se domen i målet Tiberis Holding (punkterna 51–62 och där angiven rättspraxis).
21      Huvuddragen i den aktuella ordningen för stöd för förnybar energi kan sammanfattas enligt följande. Producenterna av el från förnybara källor och kraftvärme erhåller certifikat för varje producerad enhet energi. De som levererar el, eller de som har tillgång till nätverket, har en årlig skyldighet att inneha och återlämna ett visst antal certifikat i proportion till deras leveransvolym vid äventyr av böter. Certifikaten är i princip föremål för handel på en marknad och deras pris bestäms av utbud och efterfrågan. I de fall då vissa certifikat inte hittar några köpare på denna marknad ingriper de systemansvariga för distributionssystem, som har en juridisk skyldighet att köpta dem till ett garanterat minimipris, för att stabilisera marknaden. De kostnader som de systemansvariga för distributionssystem får bära för denna köpskyldighet övervältras därefter på konsumenterna via nättarifferna.
Se, såvitt avser uppdraget för de systemansvariga för distributionssystem inom ramen för den berörda stödordningens funktionssätt, skälen 8, 9, 36 och 75 i kommissionens godkännandebeslut.
22      Se skäl 75 i kommissionens godkännandebeslut.
23      Av skäl 36 i kommissionens godkännandebeslut framgår att den ifrågavarande marknaden vid den aktuella tidpunkten kännetecknades av ett överskott på certifikat, vilket gjorde att den köpskyldighet som åvilade de systemansvariga för distributionssystem ofta utnyttjades.
Detta konstaterande förefaller för övrigt bekräftas av beslutet om hänskjutande, där det anges att betalningarna i fråga motsvarar särdeles höga belopp, vilket enligt beslutet är en omständighet som i förevarande fall kan motivera en begränsning i tiden av verkningarna av den kommande domen, för det fall de svar som domstolen lämnar föranleder ett fastställande av att den aktuella stödordningen i det nationella målet är oförenlig med unionsrätten. Se, i detta avseende, punkt 22 ovan.
24      Ingen av rättegångsdeltagarna har heller med hänvisning till några andra unionsbestämmelser bestritt att Konungariket Belgien får ålägga de ifrågavarande skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Detsamma gäller såvitt avser den föreskrivna metoden för finansiering av dessa skyldigheter och såvitt avser möjligheten för systemansvariga för distributionssystem att övervältra de därtill hänförliga kostnaderna på slutkonsumenterna. Såsom har bekräftats vid förhandlingen handlar den första tolkningsfrågan om det sätt på vilket de kostnader som är hänförliga till skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster ska avräknas i eltarifferna samt konsekvenserna av att de avräknas i nättarifferna, utan något
som helst ifrågasättande av skyldigheternas existens eller av deras finansieringsmetoder, inklusive möjligheten att övervältra de därav följande kostnaderna på slutkonsumenterna.
25      Den första tolkningsfrågan rör nämligen huruvida det mot bakgrund av artikel 18.1 i förordning 2019/943 är tillåtet att i nätavgifterna övervältra kostnader hänförliga till återköp av sådana gröna certifikat. Till yttermera visso tyder inget i de handlingar i målet som EU-domstolen förfogar över på att den hänskjutande domstolen skulle ha ställt sin fråga för att ifrågasätta mekanismen för återköp av gröna certifikat eller villkoren för finansiering av den mekanismen.
26      Den bestämmelse som var tillämplig vid tidpunkten för antagandet av kommissionens godkännandebeslut, nämligen artikel 14 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 714/2009 av den 13 juli 2009 om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel och om upphävande av förordning (EG) nr 1228/2003 (EUT L 211, 2009, s. 15), var annorlunda formulerad och innehöll inte något sådant förbud.
27      Se domen i målet Tiberis Holding (punkterna 58, 60 och 61) och dom av den 12 januari 2023, DOBELES HES (C‑702/20 och C‑17/21, EU:C:2023:1, punkterna 60 och 61).
28      Dom av den 1 augusti 2025, Alace och Canpelli (C‑758/24 och C‑759/24, EU:C:2025:591, punkt 91 och där angiven rättspraxis).
29      Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1952 av den 26 oktober 2016 om europeisk statistik om naturgas- och elpriser och om upphävande av direktiv 2008/92/EG (EUT L 311, 2016, s. 1). I bilaga II till den förordningen anges att nätpriset ska innefatta bland annat överförings- och distributionsavgifter. Den komponent som innefattar skatter, avgifter och övriga pålagor inbegriper dessutom skatter, avgifter och övriga pålagor kopplade till främjande av förnybara energikällor, energieffektivisering och kraftvärmeproduktion.
30      Jag noterar i detta sammanhang att begreppet elföretag i artikel 2 led 57 i direktiv 2019/944 ges en definition som är så bred att de elföretag som åläggs skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster enligt artikel 9 i det direktivet kan vara både nätoperatörer och andra företag i elsektorn.
31      I artikel 18.1 i förordning 2019/943 används (motsvarande svenskans ”avgifter”) på franska termen ”redevances” om de kostnader som är hänförliga till nätet för överföring och distribution av el, men i bilaga II till förordning 2016/1952 – till vilken det hänvisas i punkt 3 i bilaga I till direktiv 2019/944 – används termen ”tarifs” om dessa kostnader. På liknande sätt förhåller det sig med artikel 59.1 a i direktiv 2019/944, där det på franska talas om ”tarifs” (och på svenska om ”tariffer”) för överföring och distribution, medan de ”redevances” (”avgifter”) för nättillträde som åsyftas i artikel 18.1 i förordning 2019/943 inte nämns. Vidare måste det också konstateras att den franska termen ”redevance” (liksom den svenska termen ”avgift”) används både om kostnaderna för nätet (i den mening som avses i artikel 18.1 i förordning 2019/943) och på tal om kostnaderna för skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster (inom ramen för den tredje avgiftskomponenten enligt punkt 3 i bilaga I till direktiv 2019/944 och i bilaga II till förordning 2016/1952). I detta hänseende vill jag emellertid framhålla att samtliga rättegångsdeltagare vid förhandlingen vitsordade att termerna ”tarifs” och ”redevances” (och således även ”tariffer” och ”avgifter”) enligt dem ska betraktas som utbytbara mot varandra.
32      Detta innefattar bland annat fastställandet av de närmare villkoren för hur de systemansvariga ska få gottgörelse för kostnader som de åsamkas i samband med fullgörandet av sådana skyldigheter.
33      Detta utesluter inte att vissa skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster kan genomföras i form av avgifter knutna till förvaltningen eller användningen av nätet och därmed falla inom tillämpningsområdet för artikel 18.1 i förordning 2019/943, exempelvis om avgifterna är avsedda att täcka kostnader för investeringar som krävs för att förbättra eller skydda nätet eller för att möjliggöra anslutning till nätet av kunder på landsbygden eller i avlägsna områden.
34      I detta hänseende vill jag framhålla att Europeiska unionens byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer) enligt artikel 18.9 och 18.10 i förordning 2019/943 ska utarbeta rapporter om bästa praxis i fråga om metoder för överförings- och distributionstariffer. I den senaste av dessa rapporter anges att ”kostnader som saknar samband med användningen av nätet kan förvränga avgiftssignalerna i nätet och/eller vålla störningar på elmarknaden”. Se Acers rapport om praxis i fråga om nätavgifter med rubriken ”Getting the signals right: Electricity network tariff methodologies in Europe” av den 26 mars 2025 (nedan kallad Acers rapport), som finns – enbart på engelska – på följande adress: https://www.acer.europa.eu/sites/default/files/documents/Reports/2025-ACER-Electricity-Network-Tariff-Practices.pdf, särskilt s. 29, punkt 85.
35      Se punkt 49 i detta förslag till avgörande.
36      VREG och kommissionen gjorde i sina skriftliga yttranden ursprungligen gällande att det var rättsstridigt att inbegripa kostnaderna för skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster i nätavgifterna. Närmare bestämt ansåg VREG att detta stred mot artikel 18.1 i förordning 2019/943 medan kommissionen ansåg att det stred mot artiklarna 57.4, 57.5 och 59.1 a i direktiv 2019/944. Vid förhandlingen vitsordade sedan både VREG och kommissionen att det var möjligt att inom ramen för den tredje avgiftskomponenten helt och hållet övervältra kostnaderna för skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster på slutkonsumenterna.
37      Se punkt 49 i detta förslag till avgörande.
38      Den hänskjutande domstolen har inte uttalat sig i denna fråga, men rättegångsdeltagarna har olika åsikter om hur kostnaderna för skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster konkret har införlivats i nätavgifterna, om huruvida det i Flandern finns en verklig separat avgift för skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och om de exakta villkoren för
avräkningen av kostnaderna för sådana skyldigheter. Sökandebolagen och den belgiska regeringen har gjort gällande att det finns en separat ”specifik avgift” för skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och därvid hävdat att kostnaderna för dessa skyldigheter inte på något sätt påverkar metoden för beräkning av nätavgifterna. Detta påstående har emellertid bestritts av VREG, som anser att kostnaderna för skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster inte är föremål för någon separat avgift.
39      Så är i all synnerhet fallet med tanke på att de ovannämnda unionsbestämmelserna inte kännetecknas av påfallande klarhet, något som har diskuterats i punkt 51 i detta förslag till avgörande.
40      Så vore fallet om kostnaderna för skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster visserligen formellt var knutna till ”nätavgifterna” men ändå redovisades separat i förhållande till dessa avgifter.
41      I detta hänseende vill jag framhålla att det av Acers rapport – som både VREG, sökandebolagen och den belgiska regeringen har åberopat – framgår att det i Flandern liksom i de flesta medlemsstaterna förhåller sig så, att de kostnader som saknar anknytning till nätet tydligt skiljs från de övriga kostnader eller avgifter som har anknytning till nätet; se punkt 63 i rapporten och den därtill knutna tabell 4 samt tabell 59 i bilaga I, särskilt s. 111. I sin rapport anger Acer visserligen att det i några medlemsstater, däribland Konungariket Belgien, Irland och Republiken Slovakien, förhåller sig så, att kostnaderna utan anknytning till nätet ingår i nätavgifterna och inte tydligt separeras på fakturan, men det påpekandet förefaller inte gälla hela Belgien utan enbart Brysselregionen; se Acers rapport, s. 29, punkt 85, och tabell 59 i bilaga I, s. 111.
42      Kommissionen anser att den första tolkningsfrågan ska förstås så, att den rör huruvida en nationell lagstiftare får införa bestämmelser som tvingar en nationell tillsynsmyndighet att vid fastställande av avgifter beakta kostnader för skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Enligt kommissionen får nationell lagstiftning mot bakgrund av artiklarna 57.4, 57.5 och 59.1 a i direktiv 2019/944 inte innehålla detaljerade bestämmelser där det specificeras sådant som faller inom den nationella tillsynsmyndighetens utrymme för skönsmässig bedömning, exempelvis nivån på avgifterna för elnätet eller de konkreta metoderna för beräkning av dessa avgifter.
43      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 september 2021, kommissionen/Tyskland (Införlivande av direktiven 2009/72 och 2009/73) (C‑718/18, EU:C:2021:662, punkterna 108 och 109 samt där angiven rättspraxis).
44      Se dom av den 6 mars 2025, Alajärven Sähkö m.fl. (C‑48/23, EU:C:2025:144, punkt 30 och där angiven rättspraxis) (nedan kallad domen i målet Alajärven Sähkö m.fl.).
45      Se domen i målet Alajärven Sähkö m.fl., punkterna 32 och 39 samt där angiven rättspraxis.
46      I praktiken påminner avgifterna för skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster om den ”klassiska” stödmekanism som är ett av de instrument som medlemsstaterna brukar använda i ordningar för statligt stöd till förnybar energi.
47      Kostnader för skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som främjar förnybar energi är, såsom har konstaterats i punkterna 50 och 56 i detta förslag till avgörande, i princip hänförliga till denna sistnämnda kategori.
48      I detta hänseende erinrar jag om att det i energidekretet föreskrivs att nätoperatörernas övervältrande av kostnaderna ska ske under VREG:s kontroll. Enligt VREG:s och den belgiska regeringens såväl skriftliga som muntliga yttranden undersöker VREG vid sin kontroll bland annat sambandet mellan de aktuella kostnaderna och skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster samt det skäliga i dessa kostnader.
49      Så skulle bland annat kunna vara fallet när dessa aspekter inbegriper tekniska delar som kräver komplexa bedömningar.
50      Se domen i målet Alajärven Sähkö m.fl. (punkt 40). Se även mitt förslag till avgörande i det målet (C‑48/23, EU:C:2024:695, punkterna 52 och 53).
51      Europaparlamentets och Rådets Direktiv 2009/73/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 2003/55/EG (EUT L 211, 2009, s. 94).
52      Bestämmelse som uttryckligen motsvarar artikel 9.1–9.3 i direktiv 2019/944.
53      Se dom av den 30 april 2020, Оvergas Mrezhi och Balgarska gazova asotsiatsia (C‑5/19, EU:C:2020:343, punkt 88). Se, även, dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Ungern (Avgifter för tillträde till systemen för överföring av el och naturgas) (C‑771/18, EU:C:2020:584, punkterna 47–53).
54      Eftersom det i förordning 2019/943 inte finns några närmare bestämmelser om metoden för att utvärdera och uppmuntra till effektivitet ingår fastställandet av en sådan metod bland de nationella tillsynsmyndigheternas uppgifter enligt artikel 59 i direktiv 2019/944.
55      Se, analogt, dom av den 23 oktober 2025, Gaso och
Conexus Baltic Grid (C‑87/24, EU:C:2025:826, punkt 81). Se även mitt förslag till avgörande i det målet (C‑87/24, EU:C:2025:249, punkt 65).
56      Så är bland annat fallet när en nationell tillsynsmyndighet anser sig behöva göra framåtblickande ekonomiska analyser i syfte att fastställa sannolikheten för en viss utveckling på den relevanta marknaden inom en förutsebar tid. Det är självklart att sådana framåtblickande analyser oftast är av komplicerad beskaffenhet och att de nödvändigtvis är mer osäkra än efterhandsanalyser. Se, analogt, vad gäller företagskoncentrationer, dom av den 13 juli 2023, kommissionen/CK Telecoms UK Investments (C‑376/20 P, EU:C:2023:561, punkterna 82 och 83)
57      Här ska det framhållas att såvitt avser reglering av intäkterna för systemansvariga för distributionssystem använder de flesta nationella tillsynsmyndigheterna i unionen metoder som grundar sig på historiska uppgifter när de fastställer sina nätavgifter. Se 2023 års rapport från de europeiska energitillsynsmyndigheternas samarbetsorganisation Council of European Energy Regulators (CEER) om regelverken för de europeiska energinäten, daterad den 21 februari 2024, med titeln ”Regulatory Frameworks for European Energy Networks”, som återfinns på följande adress: https://www.ceer.eu/wp-content/uploads/2024/04/RFR23-Main-report.pdf, särskilt s. 166.
58      Noteras bör i detta hänseende att det i artikel 18.4 b i förordning 2019/943 föreskrivs att vid fastställande av nätavgifter är ”betalningar som förväntas för kommande perioder, som beräknas på grundval av tidigare perioder” en av de omständigheter som ska beaktas.
59      Av begäran om förhandsavgörande framgår att den av VREG valda tariffmetoden bland annat innefattar att VREG kontrollerar huruvida de kostnader som de systemansvariga för distributionssystem redovisar är skäliga (varvid VREG bland annat bedömer huruvida kostnaderna är berättigade ur distributionsnätsanvändarnas eller allmänintressets perspektiv och huruvida de skulle ha kunnat undvikas). Dessutom tillämpar VREG en övre gräns för endogena kostnader, vilket utgör ett incitament till ökad effektivitet. Se även punkt 17 i detta förslag till avgörande.
60      Den hänskjutande domstolen har bland annat angett att den metod som VREG tillämpar inte förefaller innefatta någon mekanism som gör det möjligt att kontrollera att de kostnader som de systemansvariga för distributionssystem har ådragit sig under referensperioden är motiverade och nödvändiga. Denna tariffmetod är enligt nämnda domstol inte ägnad vare sig att möjliggöra upptäckt av bristande effektivitet bland de systemansvariga för distributionssystem i Flandern – varvid nämnda domstol själv har medgett att den i detta skede inte kan uttala sig om de systemansvarigas eventuella bristande effektivitet – eller att förhindra att oskäligt höga kostnader övervältras på slutanvändarna genom alltför höga avgifter. För fullständighetens skull vill jag också påpeka att sökandebolagen enligt begäran om förhandsavgörande inte principiellt motsätter sig att historiska uppgifter används som utgångspunkt vid beräkning av avgifter och att de har ifrågasatt den av VREG valda metoden inte därför att den skulle riskera att ”överskatta” deras kostnader, vilket alltså är vad den hänskjutande domstolen har resonerat kring, utan därför att den riskerar att ”underskatta” deras faktiska kostnader (något som alltså skulle leda till att dessa bolag beviljades alltför låga intäkter). Sökandebolagen har även framhållit att de historiska uppgifter som utgör grundvalen för den metod som valts av VREG inte nödvändigtvis återspeglar de faktiska kostnaderna som uppkommer bland annat vid en chock eller oväntade händelser som leder till betydande fluktuationer på marknaden.