61983C0172
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
SIR GORDON SLYNN
fremsat den 5. juni 1985 (
*1
)
Høje Domstol.
I nærværende sager, der er anlagt i medfør af artikel 33 i EKSF-traktaten (i det følgende benævnt »traktaten«) har sagsøgeren nedlagt påstand om annullation af Kommissionens beslutning 83/398 om støtte, som den nederlandske regering påtænker at yde jern- og stålindustrien (EFT 1983 L 227, s. 33) (i det følgende benævnt »den hollandske beslutning«) samt den tilsvarende beslutning om støtte, som den italienske regering påtænker at yde til visse jern- og stålproducenter, Kommissionens beslutning 83/396 (EFT 1983 L 227, s. 24) (i det følgende benævnt »den italienske beslutning«).
Med henblik på at imødegå krisesituationen i stålindustrien vedtog Kommissionen i 1980 beslutning 257/80 om fællesskabsregler for støtte til fordel for stålindustrien (EFT L 29, s. 5). I denne beslutning, der blev vedtaget i henhold til traktatens artikel 95, var det bestemt, at støtte til stålindustrien kun måtte ydes efter forudgående meddelelse til Kommissionen samt på de vilkår, denne fastsatte.
Rådet vedtog på møderne den 3., 26. og 27. marts 1981, at beslutning nr. 257/80 skulle afløses af strammere regler, der skulle fastlægges efter stort set de samme retningslinjer (EF-Bulletin, 3-1981, ss. 87-88). På Rådets møde den 24. juni 1981 opnåedes enighed om et udkast til nye regler om støtte, der omfattede både særlig og almindelig støtte (EF-bulletin, 6-1981, ss. 17-19). Udkastet blev senere Kommissionens beslutning nr. 2320/81 (EFT 1981 L 228, s. 14). Bestemmelserne i denne beslutning, der som den tidligere beslutning blev vedtaget i henhold til artikel 95, skal finde anvendelse indtil den 31. december 1985.
Ifølge beslutning nr. 2320/81 skulle medlemsstaterne når bortses fra en undtagelse, der ikke har betydning i nærværende sag, den 30. september 1982 have underrettet Kommissionen om alle påtænkte støtteforanstaltninger eller planer om ændring af støtteforanstaltninger for stålindustrien. Sådanne foranstaltninger kunne kun iværksættes med Kommissionens samtykke og på de vilkår, den fastlagde. Det hovedkriterium, Kommissionen herved skal anvende er fastlagt i artikel 2. Denne bestemmelse er navnlig kendetegnet ved lu-avet om, at støtte skal kædes sammen med en nedbringelse af den samlede produktionskapacitet i den virksomhed, som modtager støtten, samt ved forbudet mod udbetaling af støtte efter den 31. december 1985 bortset fra rentegodtgørelser og indfrielse af sikkerhedsstillelse i forbindelse med lån udbetalt før denne dato. De følgende artikler indeholder detaljerede bestemmelser navnlig om investeringsstøtte, støtte til lukning, driftsstøtte, ekstraordinær støtte, samt støtte til forskning og udvikling.
I tiden derefter nåede Kommissionen til den opfattelse, at det var nødvendigt at reducere produktionskapaciteten med mellem 30 og 35 millioner tons den 1. juli 1983. Industriministrene var tilsyneladende på deres uformelle møde i Helsingør i Danmark den 17. og 18. november 1982 enige heri (EF-Bulletin II-1982, s. 18).
Den 29. juni 1983 ændrede Kommissionen beslutning nr. 2320/81 ved en række beslutninger til samtlige medlemsstater undtagen Danmark. I et flertal af disse beslutninger blev der givet tilladelse til den støtte, de pågældende medlemsstater havde foreslået, på betingelse af, at produktionskapaciteten blev nedsat med forskellige bestemt angivne mængder. Den hollandske beslutning havde nummeret C(83)950/8 og blev meddelt kongeriget Nederlandene ved følgeskrivelse af 30. juni 1983 til den hollandske udenrigsminister. I beslutningen betinges ydelsen af den af den hollandske regering foreslåede støtte af en kapacitetsnedskæring på 950000 tons. Hoogovens er langt den største af de to stålvirksomheder i kongeriget Nederlandene; den anden er Nedstaal, der er datterselskab af Thyssen og helt ejes af dette sidste selskab. Det var således klart, at Hoogovens måtte bære størstedelen af byrden i forbindelse med denne nedskæring.
I den ved Domstolen den 8. august 1983 anlagte sag har Hoogovens nedlagt påstand om annullation af nævnte beslutning (sag 172/83). I stævningen var der desuden nedlagt påstand om hel eller delvis annullation af den italienske beslutning, der har nummeret C(83)960/6, og som på sin side blev meddelt den italienske udenrigsminister ved følgeskrivelse af 30. juni 1983. Til støtte for denne sidste påstand anførte Hoogovens, at den italienske stålindustri er blevet mildere behandlet, og at Hoogovens derfor er blevet udsat for forskelsbehandling.
Den 19. august 1983 blev de to anfægtede beslutninger offentliggjort i EFT. Den hollandske beslutning blev beslutning 83/398, mens den italienske beslutning blev beslutning 83/396. Hoogovens anlagde derefter endnu engang den 6. oktober 1983 sag ved Domstolen (sag 226/83). Når bortses fra, at der ikke i det andet søgsmål henvises til de to følgeskrivelser af 30. juni 1983, er de to sager identiske. Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 13. februar 1985 blev de to sager forenede med henblik på den mundtlige forhandling og dommen.
Den række beslutninger, Kommissionen vedtog den 29. juni 1983, er ikke blot blevet anfægtet ved de her foreliggende søgsmål. I sag 222/83, Differdange kommune mod Kommissionen (Sml. 1984, s. 2889), var der nedlagt påstand om annullation af den luxembourgske beslutning, men sagen blev afvist af grunde, der ikke har nogen betydning i nærværende sag. Og i sag 214/83, Forbundsrepublikken Tyskland mod Kommissionen (der endnu verserer) har den tyske regering nedlagt påstand om annullation af den belgiske, franske, italienske og engelske beslutning.
Kommissionen har i sit svarskrift i sag 172/83 anerkendt, at denne sag kunne antages til realitetsbehandling, for så vidt som der deri var nedlagt påstand om annullation af den hollandske beslutning. Kommissionen har udtrykkeligt anerkendt, at nævnte beslutning angår Hoogovens og har en individuel karakter, og at kravene ifølge traktatens artikel 33, stk. 2, således er opfyldt.
I duplikken har Kommissionen imidlertid fremhævet, at Hoogovens foruden den nedskæring på 150000 tons, der allerede var gennemført ved lukningen af Demka-værket, faktisk havde besluttet at nedskære produktionskapaciteten med ca. 1 million tons ved udgangen af 1985. Hoogovens har dermed valgt at nedskære kapaciteten med en mængde, der overstiger 950000 tons, der i den hollandske beslutning er fastlagt for kongeriget Nederlandene i det hele taget. Kommissionen har på baggrund heraf uden at nedlægge en egentlig afvisningspåstand stillet sig tvivlende med hensyn til sagsøgerens søgsmålsinteresse i de foreliggende sager.
Hoogovens har i retsmødet ikke bestridt de faktiske omstændigheder, Kommissionen har fremdraget. Selskabet har gjort gældende, at grunden til, at det havde foretaget en kapacitetsnedskæring, der oversteg den mængde, Kommissionen havde stillet krav om, var, at et stålværk ikke kan »lukkes halvt«. Et værk har enten måttet fortsætte driften i fuldt omfang eller lukkes fuldstændigt. Hoogovens har fastholdt, at selskabet i alt fald stadig har en interesse i, at der afsiges dom, idet det må befrygtes, at Kommissionen for fremtiden vil stille krav om yderligere kapacitetsnedskæringer. Selskabet behøver en afgørelse vedrørende de anfægtede beslutningers lovlighed for at forberede sig på denne eventualitet.
Hoogovens' søgsmålsinteresse i de foreliggende sager bortfalder efter min mening ikke som følge af de faktiske omstændigheder, Kommissionen har nævnt. Indbringelse af sager for Domstolen har jo ifølge artikel 39 ingen opsættende virkning, og en part må således efterkomme en beslutning, der vedrører ham, indtil den endelige dom, medmindre der afsiges kendelse om foreløbige forholdsregler. En sagsøger berøver således ikke sig selv adgangen til at fortsætte et annullationssøgsmål, fordi han har truffet foranstaltninger, der faktisk opfylder den anfægtede beslutning, som fortsat anfægtes. At Hoogovens er gået længere end krævet af Kommissionen er uden betydning, eftersom man ikke på grundlag heraf nødvendigvis må drage den slutning, at Kommissionens beregninger har været korrekte. Hertil kommer som Hoogovens har fremhævet, at det har en fremtidig interesse i at opnå en afgørelse i de foreliggende sager.
Kommissionen har derudover i sit svarskrift nedlagt påstand om afvisning af sag 172/83 af to grunde.
Kommissionen har for det første gjort gældende, at Hoogovens har nedlagt påstand om annullation ikke blot af de to beslutninger, men også af Kommissionens følgeskrivelser til de hollandske og italienske myndigheder. Ifølge Kommissionen udgør disse følgeskrivelser ikke beslutninger i den i traktaten forudsatte betydning, og de kan således ikke annulleres. Denne argumentation beror på en misforståelse, idet Hoogovens overhovedet ikke faktisk påstår skrivelserne annulleret. Selskabet gør blot gældende, at følgeskrivelserne må tillægges betydning navnlig i forbindelse med fortolkningen og argumentationen i beslutningerne. Der er altså ikke noget grundlag for Kommissionens indsigelse.
Kommissionen har for det andet gjort gældende, at søgsmålet i medfør af traktatens artikel 33, stk. 2, skal afvises, for så vidt som det er rettet mod den italienske beslutning. Imidlertid er det en velkendt sag, at ordet »angå« i nævnte bestemmelse har en videre betydning end ordene »berører... umiddelbart og individuelt« i EØF-traktatens artikel 173, stk. 2. Således blev det i sag 10/68, Endemia mod Kommissionen, Sml. 1969, s. 117, fastslået, at et annullationssøgsmål rettet mod en beslutning, der gav en konkurrent til sagsøgeren en fordel, skulle afvises i medfør af sidstnævnte bestemmelse, idet der ikke forelå »særlige omstændigheder«, mens det stik modsatte resultat for så vidt angår artikel 33, stk. 2, i traktaten blev nået i de forenede sager 24 og 34/58, Chambre syndicale de la siderurgie mod Den Høje Myndighed, og i sag 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen mod Den Høje Myndighed (Sml. 1954-1964, hhv. s. 187 og s. 211).
Efter min mening foreligger der i nærværende sag særlige omstændigheder, der må medføre, at annullationssøgsmålet vedrørende den italienske beslutning må antages til behandling i realiteten. Den hollandske og den italienske beslutning er en del af en række beslutninger, der blev vedtaget af Kommissionen på én gang. Disse beslutninger må anses for at udgøre en helhed, der bringer Kommissionens koordinerede behandling af spørgsmålet om kapacitetsnedskæringen i Fællesskabets stålindustri som helhed til udtryk. Kommissionen har ganske vist i en besvarelse af et skriftligt spørgsmål fra Domstolen afvist, at de forskellige spørgsmål har været indbyrdes sammenhængende. Den har gjort gældende, at den tværtimod har gennemført en særskilt vurdering med hensyn til den nedskæring, der var nødvendig i hver enkelt medlemsstat for at gøre industrien dér mere konkurrencedygtig. Når henses til baggrunden for beslutningerne og deres tidsmæssige sammenhæng føler jeg mig ikke overbevist om udtalelserne herom. Det er herved værd at bemærke, at det i sidste afsnit af betragtning IV til såvel beslutning 83/396 som beslutning 83/398 hedder, at »der [ skal] sikres en rimelig fordeling af de nødvendige kapacitetsnedskæringer for at opnå en nedskæring på 30-35 millioner tons på fællesskabsniveau af kapaciteten inden for varmvalsede produkter, hvilket på baggrund af de generelle mål for stål er en forudsætning for en tilbagevenden til en minimumsudnyttelsesgrad, der kan sikre Fællesskabets jern- og stålindustris fortsatte eksistens på normale markedsvilkår«. I tredje afsnit i betragtning I til beslutning 2320/81 hedder det, at »hvis strukturomlægningen skal gennemføres således, at den bliver sammenhængende, retfærdig og socialt acceptabel, er det ønskeligt, at der indføres et omfattende EF-støttesystem, ... [der gør det] muligt at sikre, at al støtte som kan komme jern- og stålindustrien til gode behandles ensartet efter én og samme procedure«. Såfremt Kommissionen har behandlet forholdene forskelligt, alt efter hvilken medlemsstat der var tale om, må dette anses for en del af realiteten og ikke af formaliteten.
Såfremt en sagsøger anlægger sag mod en beslutning, der umiddelbart angår ham under henvisning til, at en beslutning, der angår andre producenter i en anden medlemsstat udgør en forskelsbehandling af ham, kan det efter min mening ikke gøres gældende, at en anfægtelse af sidstnævnte beslutning skal afvises, når denne beslutning indgår i en sammenhængende række af beslutninger med henblik på opnåelse af et bestemt resultat.
Denne opfattelse kan underbygges med henvisning til de følger, en annullation af den hollandske beslutning på grundlag af forskelsbehandling til fordel for italienske producenter ville få, efter en afvisning af søgsmålet mod den italienske beslutning. For så vidt jeg kan se, vil Kommissionen ikke derefter af egen drift kunne ophæve eller ændre den italienske beslutning, idet den hermed ville gribe ind i velerhvervede rettigheder. Kommissionen ville således kun kunne bringe forskelsbehandlingen til ophør ved at tillade en forøgelse af den hollandske stålindustris kapacitet. Dette ville være i modstrid med målsætningen med den samlede foranstaltning, der jo er en kapacitetsnedskæring.
Efter min mening skal derfor alle de af Kommissionen anførte afvisningsgrunde i sag 172/83 forkastes og sagen antages til realitetsbehandling.
I sag 226/83 har Hoogovens ikke henvist til følgeskrivelserne, og Kommissionen har derfor ikke i nævnte sag gentaget sine indsigelser vedrørende dem. Kommissionen har i øvrigt støttet sin afvisningspåstand i denne sag på de samme grunde som i sag 172/83. Af fremstillingen ovenfor følger at også disse grunde efter min mening skal forkastes.
I øvrigt foreligger der et problem, som Kommissionen ikke har bragt på bane, nemlig om sag 226/83 skal afvises med den begrundelse, at sagsøgerens påstande i denne sag allerede er under påkendelse i en anden sag. Dette spørgsmål vedrører imidlertid Domstolens kompetence, og det må derfor overlades til Domstolen at afgøre det ex officio.
Artikel 33, stk. 3, i EKSF-traktaten har følgende ordlyd: »De sager, der omhandles i de to første stykker i denne artikel, skal være indgivet inden en måned, efter at beslutningen eller henstillingen, alt efter sin art, er meddelt eller offentliggjort«. Ordlyden er en anden end i artikel 173, stk. 3, i EØF-traktaten, der lyder således: »De i denne artikel omhandlede klager skal indgives inden to måneder, efter at retsakten, alt efter sin art, er offentliggjort eller meddelt klageren eller, i mangel heraf senest to måneder efter, at klagerne har fået kendskab til den«.
Artikel 33 angiver, hvis jeg har forstået den rigtigt, en frist for sagsanlæg i tilfælde, hvor en beslutning formelt er blevet meddelt den virksomhed eller organisation, der senere ønsker at anfægte den, eller er blevet offentliggjort. Bestemmelsen er ikke til hinder for, at et søgsmål anlægges før offentliggørelsen, såfremt en sagsøger har kendskab til en beslutning rettet til en tredjemand, der endnu ikke er blevet offentliggjort, men som hævdes at angå ham eller at indebære en magtfordrejning til skade for ham.
Hoogovens kendte de to beslutninger og følgeskrivelserne af 30. juni 1983 og kunne fremlægge dem som bilag til stævningen i den den 8. august 1983 anlagte sag. Såfremt Hoogovens efter en analogi med bestemmelsen i artikel 33, stk. 3, om fristen efter offentliggørelse eller meddelelse, har haft en frist på en måned til anlæggelse af sag (plus den udsættelse på grund af afstand, selskabet har krav på, dvs. seks dage) fra den dato, hvor det fik kendskab til beslutningen og følgeskrivelserne, er det ikke godtgjort, at Hoogovens har anlagt sag efter udløbet af det omhandlede tidsrum.
Det må derfor efter min mening anerkendes, at det første søgsmål er blevet anlagt rettidigt.
Da Hoogovens kan have været i tvivl om, hvorvidt det i medfør af artikel 33, stk. 3, kunne anlægge sag før beslutningerne blev offentliggjort, har selskabet forståeligt nok ønsket at betrygge sin retsstilling ved at anlægge det andet søgsmål inden for den i nævnte artikel fastsatte frist. På den anden side finder jeg ikke, at det andet søgsmål, der helt støttes på de samme grunde som det første, skal antages til behandling i realiteten. Der er tale om en nøjagtig gentagelse af disse krav, og jeg foreslår derfor, at det afvises.
Vedrørende realiteten har sagsøgeren først og fremmest gjort gældende, at den hollandske beslutning strider mod traktatens artikel 13, idet beslutningen ikke indeholder de oplysninger, der kan begrunde kravet om en kapacitetsformindskelse på 950000 tons i den nederlandske stålindustri som en modydelse for de støtteforanstaltninger, der skal ydes denne industri.
Den passage i beslutningen, som denne indsigelse angår, har følgende ordlyd:
»Desuden skal der sikres en rimelig fordeling af de nødvendige kapacitetsnedskæringer for at opnå en nedskæring på 30-35 millioner tons på fællesskabsniveau af kapaciteten inden for varmvalsede produkter, hvilket på baggrund af de generelle mål for stål er en forudsætning for en tilbagevenden til en minimumsudnyttelsesgrad, der kan sikre Fællesskabets jern- og stålindustris fortsatte eksistens på normale vilkår. På denne baggrund og under hensyntagen til den allerede præsterede strukturomlægningsindsats og den støtte, der blev ydet før 1980, bør den nederlandske jern- og stålindustri yde en yderligere indsats. Ud overden foreslåede begrænsning på 250000 tons bør den nederlandske jern- og stålindustri således nedskære sin kapacitet inden for varmvalsede produkter med 700000 tons. Der bør fastsættes en frist for den nærmere fastlæggelse af, hvilke yderligere lukninger der skal foretages.«
Det kriterium, Kommissionen har benyttet i følgeskrivelsen af 30. juni 1983 til den hollandske udenrigsminister, der er vedlagt Hoogovens stævning, er blevet yderligere belyst. Kommissionen fastslog deri, at den var nået til den angivne mængde, dvs. 950000 tons, på grundlag af følgende kriterier: nødvendigheden af at nå det i Helsingør fastsatte mål, den for dette måls opfyldelse nødvendige solidaritet mellem medlemsstaterne, nødvendigheden af at sikre virksomheders levedygtighed, de forskellige beløb i støtte, medlemsstaterne ydede, og de økonomiske vanskeligheder i områder, hvor virksomheder der modtager støtte, er hjemmehørende.
Beslutningen og følgeskrivelsen redegjorde således tilsammen i visse henseender detaljeret for det kriterium, Kommissionen havde fulgt. I dommen i sag 14/81, Alpha Steel mod Kommissionen, Sml. 1982, s. 749 (se s. 766) fastslog Domstolen: »[For så vidt angår begrundelsen]..., påhviler det Kommissionen kort, men så klart og relevant som muligt at gøre rede for de væsentligste retlige og faktiske betragtninger, som beslutningen støttes på, og som er nødvendige for at forstå, hvorfor Kommissionen har udstedt beslutningen... det kræves imidlertid ikke, at Kommissionen tager stilling til alle de indvendinger, der kunne rejses mod beslutningen... det kan heller ikke kræves, at den angiver begrundelsen for, at den ikke har truffet andre foranstaltninger end de i beslutningen anførte, som den kunne have truffet inden for rammerne af sit frie skøn«. Hertil knytter sig den omstændighed, at Hoogovens fra udgangen af 1982 jævnlig havde drøftelser med Kommissionen om ændring af beslutning 2320/81 og at selskabet således var velbekendt med Kommissionens tankegang i tiden før den hollandske beslutning blev vedtaget; jfr. sag 13/72, Kongeriget Nederlandene mod Kommissionen, Sml. 1973, s. 27 og 39. Selv om det i det foreliggende tilfælde ville have været bedre, at Kommissionen gav en mere præcis redegørelse i beslutningen for, hvorledes den var nået til tallet 950000 tons, er den begrundelse, der er blevet givet, efter min mening tilstrækkelig til at opfylde kravene ifølge traktatens artikel 15.
Den første søgsmålsgrund omfatter også det anbringende, at Kommissionen ved at stille krav til den hollandske stålindustri om en alt for stor kapacitetsnedskæring har krænket Hoogovens ejendomsret i strid med artikel 1 i protokol nr. I til den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder. Anbringendet herom, som Hoogovens ikke har udviklet nærmere, falder efter min mening til jorden, når henses til netop den retspraksis, det støttes på. Domstolen har i dommen i sag 154/78, Valsabbia mod Kommissionen, Sml. 1980, s. 907 (s. 1010) fastslået, at »sikringen af ejendomsretten ikke kan udstrækkes til beskyttelse af handelsinteresser, hvis uvished er en del af det væsentlige i al økonomisk aktivitet«. Tilsvarende siges det i Domstolens dom i sag 258/81, Metallurgiki Halyps mod Kommissionen, Sml. 1982, s. 4261 (s. 4280), at »... det ikke [kan] betragtes om et indgreb i ejendomsretten, at de produktionsbegrænsninger den økonomiske situation kræver, kan forringe visse virksomheders rentabilitet og bringe deres eksistens i fare. Det sagsøgende selskab kan ikke under henvisning til ejendomsrettens ukrænkelighed unddrage sig de begrænsninger, som hele Fællesskabets jern- og stålindustri må bære«. Jeg skal følgelig foreslå, at dette anbringende forkastes.
Hoogovens anden søgsmålsgrund går ud på, at Kommissionen er gået ud fra en forkert retsopfattelse af begrebet »den maksimale produktionskapacitet«.
Det gøres hermed gældende, at Kommissionen har anvendt ét kriterium ved fastsættelsen af Hoogovens' kapacitet i referenceåret 1980 og et andet kriterium for de følgende år. For så vidt angår 1980 har Kommissionen set bort fra Hoogovens' teoretiske kapacitet, der var uanvendelig, idet der var mangel på stål til produktion af varmvalsede varer. Dette har betydet, at selskabets maksimale produktion af varmvalsede produkter skønsmæssigt er blevet ansat til 5,4 millioner tons og ikke 5,7 millioner tons. I 1981 kunne der igen købes stål i de ønskede mængder, og Hoogovens' produktionskapacitet steg derfor pludselig til sidstnævnte mængde. Man regnede med, at der igen i 1984 ville opstå mangel på halvfabrikata (slaps) til fremstilling af varmvalsede produkter, men det ansås for sandsynligt, at denne mangelsituation ville ophøre i 1987. Hoogovens har gjort gældende, at selskabets maksimale produktionskapacitet som følge af denne mangelsituation i disse år må anses for at være nedskåret fra 5,4 millioner tons til 4,9 millioner tons. Alligevel er Kommissionen ved beregningen af den af Hoogovens foreslåede produktionskapacitetsnedskæring nået til det resultat, at Hoogovens skulle gennemføre nedskæringen som om der ikke var mangel på slaps.
Hoogovens har på baggrund heraf anført, at Kommissionen ved at anvende to forskellige kriterier har undervurderet den mængde, som Hoogovens tilbød at opgive. Denne ansættes i den hollandske beslutning til 250000 tons. Parterne er enige om, at lukningen af Demka-værket ved beregningen heraf skulle ansættes til 150000 tons. På den anden side har Hoogovens gjort gældende, at restmængden, som Kommissionen skønsmæssigt ansatte til 100000 tons, faktisk repræsenterede 500000 tons (nemlig forskellem mellem 5,4 millioner tons i 1980 og 4,9 millioner tons i 1985).
Kommissionen har i sin besvarelse af skriftlige spørgsmål fra Domstolen vedrørende dette spørgsmål anerkendt, at den har anvendt to forskellige kriterier. Den har herved anført, at der korrekt kunne tages hensyn til mangelsituationen i 1980, idet der var tale om et referenceår. På den anden side skal der bortses fra den mangelsituation, man ventede fra 1980 til 1987, idet Hoogovens' uudnyttede kapacitet fra 1987 ville blive udnyttet igen. Det var hensigten med beslutning 2320/81 at få gennemført uomstødelige kapacitetsnedskæringer, således at der ikke kunne tages noget hensyn til blot midlertidige nedskæringer.
Kommissionens opfattelse med hensyn til den mangelsituation, der var ventet i tidsrummet 1984-1987, forekommer mig holdbar. På den anden side finder jeg ikke, at Kommissionen har godtgjort, at der korrekt kunne anvendes et særligt kriterium for referenceåret 1980. I det tidligere citerede afsnit fra den hollandske beslutning har Kommissionen som udgangspunkt for fastlæggelsen af, hvilken nedskæring den hollandske stålindustri skulle bære, benyttet den erklærede målsætning, at kapaciteten inden for varmvalsede produkter på fællesskasniveauskulle nedskæres med 30-35 millioner tons. Denne angivelse er meningsløs, hvis man ikke anvender det samme kriterium ved den skønsmæssige fastsættelse af kapaciteten i den årrække, der er tale om. Kommissionen har i sin besvarelse af et skriftligt spørgsmål fra Domstolen fastholdt, at den korrekt har kunnet anvende et andet kriterium for 1980, netop fordi der var tale om et referenceår. Men jeg har vanskeligt ved at forstå, hvorledes man mener med rette på én gang at kunne anvende to indbyrdes modstridende kriterier på én og samme foranstaltning. Ved at gøre det er man, så vidt jeg kan se, uundgåeligt nået til et fornuftsstridigt resultat ved kapacitetsfastsættelsen.
Kommissionen har desuden imødegået Hoogovens' anbringende med en henvisning til, at den ud over det af hr. Demarteau, der er en uafhængig sagkyndig, skønsmæssigt fastsatte tal har tildelt selskabet 380000 tons produktionskapacitet for så vidt angår dets store WBl-værker i 1980. Kommissionen har i sit svarskrift anført, at der her er tale om en indrømmelse, som ingen anden virksomhed har fået. Hoogovens har gjort gældende, at der overhovedet ikke har været tale om en indrømmelse. Det er ufornødent at tage stilling til spørgsmålet herom. Det vil være nok at fastslå, at den fejl, der er begået ved at beregne kapaciteten for alle Hoogovens' aktiviteter fra 1980 at regne på grundlag af fornuftsstridige kriterier, ikke kan udbedres ved hjælp af en eller anden metode til fastlæggelse af WBl-værkernes kapacitet. Kommissionens argument vedrørende de 380000 tons er derfor efter min mening irrelevant. Det samme må siges om de 70000 tons, der ifølge Kommissionen ligeledes som en indrømmelse, var fremkommet ved udelukkelsen af en del af den mulige overførsel af bredbånd til hvidblik fra WB2-anlægget til WBl-anlægget.
Hoogovens har endvidere gjort gældende, at Kommissionen afviste virksomhedens tilbud fra juli 1983 om en nedskæring af kapaciteten på SDW-anlægget med 75000 tons. Kommissionen har i svarskriftet begrundet afslaget med, at der derved ville være sket en ændring af »product-mix«, og at man ikke havde sikkerhed for, at tilbudet var uigenkaldeligt. Hoogovens har ikke på tilfredsstillende måde imødegået dette svar fra Kommissionen, og dets anbringende på dette punkt er efter min mening ikke godtgjort.
Kommissionen har tilsvarende ikke været i stand til at ansætte den af Hoogovens foreslåede kapacitetsnedskæring på et principielt tilfredsstillende grundlag. Som følge heraf er det tal for nedskæringen på 700000 tons ud over den af Hoogovens foreslåede nedskæring, som der stilles krav om i den hollandske beslutning, ikke holdbar. Beslutning 83/398 skal derfor annulleres, idet der herved helt kan bortses fra spørgsmålet om, hvorvidt Hoogovens som påstået har været udsat for en forskelsbehandling til fordel for virksomheder i andre medlemsstater.
Hoogovens har yderligere anført, at Kommissionen ikke i en anden henseende benyttede en rimelig metode ved skønnet vedrørende kapaciteten. Selskabet har anført, at Kommissionen godtog genkaldelige forslag om kapacitetsnedskæring fra virksomheder i andre medlemsstater, idet den herved beregnede den kapacitet, man opgav i de pågældende lande. På den anden side fulgte Kommissionen som tidligere nævnt en stik modsat linje over for Hoogovens. Hoogovens har under henvisning hertil gjort gældende, at det har været udsat for forskelsbehandling.
Hoogovens har gjort gældende, at Kommissionen gik ind for denne mere lempelige opfattelse for så vidt angår Sollac-værkerne i Frankrig og Port Talbot-anlægget i Det forenede Kongerige. Men Kommissionen har i duplikken anført, at på Sollac-værket var fem ovne med en samlet kapacitet på 3,5 millioner tons blevet definitivt standset og erstattet af en enkelt ovn med en kapacitet på 2,8 millioner tons. Kapacitetsnedskæringen var således endelig. Efter sin beskaffenhed har kapacitetsnedskæringen på Port Talbot-anlægget også ifølge Kommissionen duplik været endelig. Dér har tre ovne skullet sættes definitivt ud af drift og erstattes med én ny ovn. Denne nye ovn har ganske vist en højere kapacitet end de tre andre tilsammen, men af tekniske grunde har det været nødvendig at synkronisere produktionen på det nye anlæg og på de øvrige, hvilket har medført, at det nye værks kapacitet i realiteten ikke har kunnet udnyttes fuldt ud. Hoogovens har ikke været i stand til at gendrive Kommissionens anbringender hverken for så vidt angår Sollac-værkerne eller Port Talbot-værkerne. Det af Hoogovens om disse to anlæg anførte er altså ikke godtgjort og må forkastes.
Det sagsøgende selskabs anbringende om forskelsbehandling er imidlertid først og fremmest rettet mod den italienske stålindustri. Det har gjort gældende, at den italienske beslutning har sit grundlag i tal for den italienske industris kapacitet i 1980, der er højere end de tal, der dengang blev opstillet. Det har anført, at den italienske industri derved fik en »gave« på en produktionskapacitet på 1,9 millioner tons. Hoogovens har med støtte i dette anbringende påstået den italienske beslutning helt eller delvis annulleret.
Kommissionen har i svarskriftet åbent erkendt, at den efterfølgende forhøjede tallene for 1980 for både Finsider og de private italienske stålproducenter, men den har gjort gældende, at denne ændring var berettiget.
For så vidt angår Finsider vedrørte ændringen dette selskabs anlæg i Bagnoli ved Neapel. Kommissionen gav i 1979 i medfør af traktatens artikel 54 sit samtykke til den investering, der krævedes til bygning af nyt værk dér. Det skete imidlertid på den betingelse, at kapaciteten blev nedskåret andre steder. Finsider gik klart ind på at afgive over 1 million tons produktions kapacitet som følge heraf. På baggrund heraf, anføres det, kunne den ikke rimeligvis anmode Finsider om for så vidt angår samme investering at gennemføre endnu en nedskæring.
Problemet vedrørende den private sektor har tilsyneladende haft en helt anden karakter. Der findes ca. 150 private stålvirksomheder i Italien, og der er mest tale om små virksomheder. I mange af disse har man tilsyneladende misforstået spørgeskema 2/61, der dannede grundlag for Kommissionens beregning af produktionen i de forskellige virksomheder i Fællesskabet, således at det blev forkert udfyldt. Kommissionen har på baggrund heraf fundet det rigtigt efterfølgende at ændre de tal, der var tale om.
Sagsøgeren har gjort gældende, at denne fremgangsmåde i begge tilfælde har været uberettiget. Men selskabet har efter min mening ikke godtgjort, at Kommissionen på den ene eller den anden måde har handlet ulovligt eller derved udsat Hoogovens for forskelsbehandling.
Sagsøgte skal derefter min mening frifindes for sagsøgerens påstande for så vidt angår den italienske beslutning.
Hoogovens har for det tredje gjort gældende, at Kommissionen har ladet den i sidste led i artikel 1 i den hollandske beslutning omhandlede støtte på 570 millioner HFL. ude af betragtning. Denne støtte hang sammen med ophøret i 1982 af sammenslutningen af Hoogovens og Hoesch, Dortmund. Denne sammenslutning var blevet dannet ved oprettelsen af Estel, der ejedes af Hoesch og Koninklijke Nederlandse Hoogovens en Staalfabrieken (»KNHS«) med lige store andele. Estel ejede på sin side aktierne i Hoogovens Groep, der er sagsøgere i nærværende sag, og i et datterselskab af Hoesch. Ved ophøret købte de to parter aktierne i Estel tilbage, idet KNHS købte aktierne i Hoogovens Groep og Hoesch aktierne i Hoesch-datterselskabet. Estel's virksomhed bestod derefter kun i afvikling af ældre gæld. Nogen tid før sammenslutningens ophør havde Hoesch haft tab, således at KNHS efter ophøret skyldte ca. 570 millioner HFL. til Hoesch til til dækning af de tab, dette selskab havde pådraget sig. Den hollandske regering bevilgede derfor KNHS et lån på det nævnte beløb, og dette skulle udelukkende anvendes til afvikling af denne gæld.
Hoogovens anerkender, at lånet udgjorde en støtte, men gør gældende, at Kommissionen burde have set bort fra det som følge af dets særlige beskaffenhed. Heroverfor har Kommissionen indvendt, at den omhandlede gæld var en følge af Hoogovens' tidligere virksomhed, som Hoogovens nu må tage på sig. Efter min mening må Kommissionen følges på dette punkt. Beskaffenheden af den gæld, der dækkes af støtten, er temmelig usædvanlig, men som fremhævet af Kommissionen har Hoogovens været stillet på samme måde for så vidt angår denne gæld som enhver anden virksomhed, der må påtage sig konsekvenserne af sin tidligere virksomhed.
På samme måde mener jeg, at man må forkaste Hoogovens' argument om, at støtten ikke burde være taget i betragtning, idet det var KNHS, der modtog den, mens Hoogovens selv ikke direkte fik nogen fordel af den. KNHS er jo et holdingselskab, der ikke driver selvstændig virksomhed, og Hoogovens har således som et fuldt ejet datterselskab i alt fald indirekte haft fordel af støtten.
Sagsøgeren har endvidere gjort gældende, at Kommissionen har begået en fejl i den hollandske beslutning, idet den har betegnet lånet på 570 millioner HFL. som en driftstøtte i den i artikel 5 i beslutning 2320/81 forudsatte betydning. Der kan imidlertid ikke herske tvivl om, at beslutningen har til formål at medtage alle former for støtte til stålindustrien. Dette fastslås på følgende helt klare måde i artikel 1, stk. 1, i beslutningen, der har følgende ordlyd: »Al støtte til jern-og stålindustrien, der finansieres af en medlemsstat, eller ved hjælp af statsmidler under enhver form kan — uanset om den er sektorbestemt eller ej — udelukkende betragtes som fællesskabsstøtte og derfor som forenelig med fællesmarkedets tilfredsstillende funktion, hvis den pågældende støtte er i overensstemmelse med de almindelige regler i artikel 2 og bestemmelserne i artikel 3-7«. Hoogovens har begrænset sig til en ikke nærmere udbygget påstand om, at det omhandlede lån ikke udgør driftstøtte, men der anføres intet om, til hvilken af de øvrige i beslutningen nævnte former for støtte den så må henføres. Endvidere er det ikke på nogen indlysende, at støtten kan henføres til en af disse andre former for støtte. Sagsøgerens anbringende om, at lånet ikke som krævet i artikel 5, stk. 1, første led, i beslutning 2320/81 udgør en integrerende del af et struluuromlægningsprogram, kan heller ikke tillægges betydning. Hvis der er noget, der svækker Hoogovens' krav, er det anbringendet herom, for på grundlag heraf kan man gøre gældende, at omfattes lånet ikke af artikel 5 kan det ikke »betragtes som foreneligt med fællesmarkedets tilfredsstillende funktion«. Også dette anbringende skal derfor efter min mening forkastes.
Hoogovens har subsidiært gjort gældende, at Kommissionen ud fra antagelsen om, at lånet var driftstøtte til Hoogovens måtte tilskrive Hoogovens, den kapacitetsnedskæring, Hoesch havde gennemført i forbindelse med det omhandlede beløb. Kommissionen har heroverfor indvendt, at dette kun kunne lade sig gøre, hvis Hoesch og den tyske regering gav deres samtykke. Hoogovens har hverken i replikken eller under den mundtlige forhandling søgt at gendrive Kommissionens udtalelser på dette punkt. Selskabet har heller ikke senere under sagen beskæftiget sig med dette anbringende. Jeg mener ikke, at Hoogovens har godtgjort rigtigheden af dette anbringende.
Hoogovens har for det fjerde gjort gældende, at artikel 7 i den hollandske beslutning indeholder bestemmelser om sanktioner, der ikke er hjemlet ved beslutning 2320/81. I artikel 7 er det bestemt, at Kommissionen kan kræve, at støtteudbetalingen indstilles, hvis det konstateres, at støtten er blevet udbetalt, uden at de i beslutningen fastsatte betingelser for godkendelse heraf er blevet overholdt, eller at de halvårlige rapporter, som tilsendes Kommissionen, giver anledning til tvivl om, hvorvidt den pågældende virksomheds fortsatte eksistens som økonomisk sundt foretagende er sikret senest ved udgangen af 1985, eller at den støttemodtagende virksomhed ikke har overholdt de forpligtelser, der påhviler den i medfør af traktatens regler, herunder navnlig den efter artikel 58 fastsatte ordning med produktionskvoter samt prisbestemmelserne. Hoogovens gør under anbringende af, at beslutning 2320/81 anføres at være udstedt i medfør af artikel 95, stk. 1 og stk. 2, i traktaten, gældende, at artikel 7 i den hollandske beslutning udgør en overtrædelse af artikel 95, stk. 2. Sidstnævnte bestemmelse har følgende ordlyd: »Den samme beslutning eller henstilling, vedtaget på samme måde, fastsætter eventuelt de sanktioner, der skal iværksættes«. Ifølge Hoogovens findes den eneste bestemmelse om sanktioner i beslutning nr. 2320/81 i artikel 8, stk. 3, der vedrører støtte, som ikke er forenelig med bestemmelserne i denne beslutning, og som ikke lovligt kan være hjemmel for artikel 7 i den hollandske beslutning.
Kommissionen har gjort gældende, at indstilling af udbetaling af støtte som omhandlet i artikel 7 i den hollandske beslutning ikke er en sanktion i den i artikel 95, stk. 2, i traktaten, forudsatte betydning. Og selv om man antager, at den er det, kan hjemmelen for den findes i artikel 8, stk. 1, i beslutning 2320/81, der blandt andet indeholder følgende bestemmelse: »Den pågældende medlemsstat kan kun gennemføre de planlagte foranstaltninger med Kommissionens billigelse og under overholdelse af de af den fastsatte betingelser«.
Ordet »penalty« (sanktioner) i artikel 95 i traktaten omfatter efter min mening ikke blot bøder, hvilket også følger af anvendelsen af ordet »sanction« i den franske udgave af traktaten. Men hvad enten indstilling af støtteudbetalingen udgør en sanktion eller ej, omfattes den ganske klart som anført af Kommissionen af artikel 8, stk. 1, i beslutning 2320/81. Dette følger ganske enkelt af, at tilladelsen til at yde en støtte har karakter af en betingelse. Dette resultat svækkes ikke af den omstændighed, at udbetalingen af støtte ifølge artikel 7 til enhver tid kan afbrydes, såfremt forpligtelser i henhold til traktaten, der ikke omfattes af beslutning 2320/81, ikke overholdes.
Hoogovens' anbringende vedrørende artikel 7 i den hollandske beslutning, jfr. traktatens artikel 95 og artikel 8 i beslutning 2320/81, skal derfor efter min mening forkastes.
På grundlag af det anførte foreslår jeg Domstolen i sag 172/83 at annullere beslutning 83/398 og i sag 226/83 at afsige afvisningsdom. Kommissionen bør afholde Hoogovens' omkostninger i sag 172/83, mens omkostningerne i sag 226/83 bør ophæves.
(
*1
) – Oversat fra engelsk.