PRESUDA SUDA (treće vijeće)
19. siječnja 2023.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2006/123/EZ – Usluge na unutarnjem tržištu – Članak 2. stavak 2. točka (d) – Materijalno područje primjene – Usluga u području prijevoza – Pružanje tečajeva za povećanje osviještenosti o sigurnosti na cestama i osposobljavanje vozača namijenjenih povratu bodova iz vozačke dozvole – Koncesija za javne usluge – Članak 15. – Zahtjevi – Podjela relevantnog područja na pet dijelova – Kvantitativno i teritorijalno ograničenje pristupa dotičnoj djelatnosti – Važni razlozi u općem interesu – Opravdanje – Cestovna sigurnost – Proporcionalnost – Usluga od općeg gospodarskog interesa”
U predmetu C‑292/21,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Tribunal Supremo (Vrhovni sud, Španjolska), odlukom od 6. travnja 2021., koju je Sud zaprimio 7. svibnja 2021., u postupku
Administración General del Estado,
Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE),
UTE CNAE‑ITT‑FORMASTER‑ECT
protiv
Asociación para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (Audica),
Ministerio Fiscal,
SUD (treće vijeće),
u sastavu: K. Jürimäe, predsjednica vijeća, M. Safjan, N. Piçarra, N. Jääskinen (izvjestitelj) i M. Gavalec, suci,
nezavisni odvjetnik: N. Emiliou,
tajnik: M. Ferreira, glavna administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 1. lipnja 2022.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–        za Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE) i privremeni konzorcij CNAE‑ITT‑FORMASTER‑ECT, A. Jiménez‑Blanco Carrillo de Albornoz, J. Machado Cólogan, abogados, i A. R. de Palma Villalón, procurador,
–        za Asociación para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (Audica), J. Cremades García, S. Rodríguez Bajón i A. Ruiz Ojeda, abogados,
–        za španjolsku vladu, I. Herranz Elizalde i S. Jiménez García, u svojstvu agenata,
–        za češku vladu, M. Smolek i J. Vláčil, u svojstvu agenata,
–        za nizozemsku vladu, M. K. Bulterman, M. H. S. Gijzen i J. Langer, u svojstvu agenata,
–        za Europsku komisiju, L. Armati, É. Gippini Fournier, M. Mataija i P. Němečková, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 15. rujna 2022.,
donosi sljedeću
Presudu
1        Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (SL 2006., L 376, str. 36.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 47., str. 160.).
2        Zahtjev je upućen u okviru spora između Administración General del Estado (Opća državna uprava, Španjolska) (u daljnjem tekstu: Opća uprava), Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE) i privremenog konzorcija sastavljenog od CNAE‑ITT‑FORMASTER‑ECT (u daljnjem tekstu: CNAE), s jedne strane, i Ministerio Fiscal (Državno odvjetništvo, Španjolska) i Asociación para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (Audica), s druge strane, u pogledu pravnog uređenja primjenjivog na pružanje usluga tečajeva za povećanje osviještenosti o sigurnosti na cestama i osposobljavanje vozača namijenjenih povratu bodova iz vozačke dozvole.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2006/123
3        Uvodne izjave 33., 40. i 70. Direktive 2006/123 glase:
„(33)      Usluge iz područja primjene ove Direktive obuhvaćaju najrazličitije djelatnosti koje su predmet stalnih promjena […]. Uključene su, također, usluge za poduzeća i potrošače, kao što su […] usluge arhitekata; distribucijska trgovina; organizacija trgovačkih sajmova; najam automobila; putničke agencije. […] Ove djelatnosti mogu uključiti usluge koje zahtijevaju neposrednu blizinu ili putovanje pružatelja i primatelja usluge te usluge koje se mogu pružati na daljinu uključujući putem interneta.
[…]
(40)      Pojam ‚prevladavajući razlozi od društvenog interesa’, koji se spominju u određenim odredbama ove Direktive, razradio je Sud u svojoj sudskoj praksi vezano uz članke 43. i 49. [UFEU‑a], a moguća je i njegova daljnja razrada. Pojam, kako ga u sudskoj praksi priznaje Sud, obuhvaća najmanje sljedeće razloge: […] sigurnost na cestama […]
[…]
(70)      Za potrebe ove Direktive i ne dovodeći u pitanje članak 16. [UEZ‑a] usluge se mogu smatrati uslugama od općeg gospodarskog interesa jedino ako se njima izvršava posebna zadaća u društvenom interesu, koju je dotična država članica povjerila pružatelju usluge. Dodjeljivanje takve zadaće mora biti potvrđeno jednim ili više akata, čiji oblik određuje dotična država članica i mora se precizno navesti priroda takve posebne zadaće.”
4        Članak 2. te direktive propisuje:
„1.      Ova se Direktiva primjenjuje na usluge koje [pružaju] pružatelji s poslovnim nastanom u državi članici.
2.      Ova se direktiva ne primjenjuje na sljedeće djelatnosti:
(a)      negospodarske usluge od općeg interesa;
[…]
(d)      usluge na području prijevoza, uključujući lučke službe, koje ulaze u područje primjene glave V. [UEZ‑a];
[…]”
5        U skladu s člankom 4. navedene direktive:
„U smislu ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
1.      ‚usluga’ je svaka samostalna gospodarska djelatnost koja se obično obavlja za naknadu, kako je spomenuto u članku 50. [UEZ‑a];
[…]
5.      ‚poslovni nastan’ je stvarno izvođenje gospodarske djelatnosti, kako je navedeno u članku 43. [UEZ‑a], od strane pružatelja usluga u neodređenom vremenskom razdoblju i sa stalnom infrastrukturom gdje se stvarno obavlja djelatnost pružanja usluga;
[…]
8.      ‚prevladavajući razlozi od društvenog interesa’ su razlozi koji su kao takvi priznati u sudskoj praksi Suda, a uključuju sljedeće razloge: […] javnu sigurnost […];
[…]”
6        Poglavlje III. Direktive 2006/123 naslovljeno je „Sloboda poslovnog nastana za pružatelje usluga”. Članci 9. do 13. te direktive dio su odjeljka 1. tog poglavlja, naslovljenog „Ovlaštenja”.
7        Članak 9. navedene direktive, naslovljen „Sustavi ovlašćivanja”, određuje:
„1.      Pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti ne podliježe sustavu ovlašćivanja, osim ako su ispunjeni sljedeći uvjeti:
(a)      sustav ovlašćivanja nije diskriminirajući u odnosu na dotičnog pružatelja;
(b)      potreba za sustavom ovlašćivanja opravdava se prevladavajućim razlogom od društvenog interesa;
(c)      postavljeni cilj ne može se ostvariti manje strožim mjerama, a posebno zato što provođenje naknadne inspekcije ne bi bilo stvarno učinkovito jer je prekasno.
[…]
3.      Ovaj se odjeljak ne odnosi na one aspekte sustava ovlašćivanja koje izravno ili neizravno uređuju drugi akti Zajednice.”
8        Članak 15. iste direktive nalazi se u odjeljku 2. njezina poglavlja III., naslovljenom „Zahtjevi koji su predmet zabrane ili ocjenjivanja”. Taj se članak odnosi na zahtjeve koje trebaju ocijeniti države članice i predviđa:
„1.      Države članice ispituju predviđa li njihov pravni sustav neki od zahtjeva iz stavka 2. i osiguravaju da su svi takvi zahtjevi usklađeni s uvjetima iz stavka 3. Države članice prilagođavaju svoje zakone i druge propise da bi se uskladili s tim uvjetima.
2.      Države članice ispituju je li u njihovom pravnom sustavu pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti uvjetovano ispunjavanjem nekih od sljedećih nediskriminirajućih zahtjeva:
(a)      kvantitativnih ili teritorijalnih ograničenja, a posebno u obliku granica koje se utvrđuju s obzirom na populaciju ili minimalnu geografsku udaljenost između pružatelja usluga;
[…]
3.      Države članice provjeravaju da zahtjevi iz stavka 2. ispunjavaju sljedeće uvjete:
(a)      nediskriminacije: zahtjevi ne smiju biti izravno ili neizravno diskriminirajući s obzirom na državljanstvo niti mjesto registriranog sjedišta za poduzeća;
(b)      nužnosti: zahtjevi moraju biti opravdani prevladavajućim razlogom od društvenog interesa;
(c)      proporcionalnosti: zahtjevi moraju biti prikladni za sigurno ispunjenje postavljenog cilja; ne smiju prekoračiti ono što je nužno za ostvarivanje tog cilja i nije ih moguće zamijeniti drugim, manje strogim mjerama kojima se postiže isti rezultat.
4.      Stavci 1., 2. i 3. primjenjuju se na zakonodavstvo u području usluga od općeg gospodarskog interesa u onoj mjeri u kojoj primjena tih stavaka ne ometa pravno ili stvarno izvršavanje posebne zadaće koja im je povjerena.
[…]”
Direktiva 2014/23/EU
9        Direktiva 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovorâ o koncesiji (SL 2014., L 94, str. 1.) utvrđuje, u skladu sa svojim člankom 1. stavkom 1., pravila o postupcima nabave koju provode javni naručitelji i naručitelji putem koncesije, čija procijenjena vrijednost nije manja od praga navedenog u članku 8. te direktive.
10      U skladu s člankom 5. navedene direktive:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
1.      ‚koncesije’ znači koncesije radova ili koncesije usluga, kako je definirano u točkama (a) i (b):
[…]
(b)      ‚koncesija usluga’ znači ugovor kojim se ostvaruje novčani interes, a sklapa se u pisanom obliku posredstvom kojeg jedan javni naručitelj ili naručitelj ili više njih povjeravaju pružanje usluga ili upravljanje uslugama koje nisu izvođenje radova iz točke (a) jednom gospodarskom subjektu ili više njih čija se naknada sastoji isključivo od prava na iskorištavanje usluga koje su predmet ugovora ili od tog prava i plaćanja.
[…]”
11      Članak 8. iste direktive utvrđuje pragove i metode izračunavanja procijenjene vrijednosti koncesija. U skladu s njegovim stavkom 1., ona se primjenjuje na koncesije čija je vrijednost jednaka ili veća od 5 186 000 eura.
12      U skladu s člankom 51. stavkom 1. Direktive 2014/23, države članice morale su donijeti zakone, propise i upravne odredbe potrebne za usklađivanje s tom direktivom najkasnije do 18. travnja 2016.
13      Iz članka 54. drugog stavka navedene direktive proizlazi da se ona ne primjenjuje na dodjelu koncesija za koje se prikupljaju ponude ili su dodijeljene prije 17. travnja 2014.
Španjolsko pravo
14      Direktiva 2006/123 prenesena je u španjolsko pravo Leyom 17/2009 sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (Zakon 17/2009 o slobodnom pristupu uslužnim djelatnostima i o njihovu obavljanju) od 23. studenoga 2009. (BOE br. 283, od 24. studenoga 2009., str. 99570.). Članak 3. tog zakona navodi da je „usluga” definirana kao „svaka samostalna gospodarska djelatnost koja se obično obavlja za naknadu, kako je spomenuto u članku 50. [UEZ‑a]”. Nadalje, u članku 5. tog zakona navedeno je da se pristup uslužnoj djelatnosti može uvjetovati ishođenjem ovlaštenja kada su ispunjena tri uvjeta: nediskriminacija, nužnost i proporcionalnost.
15      Prema Leyu 17/2005 por la que se regula el permiso y la licencia de conducción por puntos y se modifica el texto articulado de la ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial (Zakon 17/2005 o vozačkim dozvolama i vozačkim dozvolama s bodovima te o izmjeni zakona o prometu, prometu motornih vozila i sigurnosti na cestama) od 19. srpnja 2005. (BOE br. 172, od 20. srpnja 2005., str. 25781.), dodjela usluga tečajeva za povećanje osviještenosti o sigurnosti na cestama i osposobljavanje vozača namijenjenih povratu bodova iz vozačke dozvole mora se obaviti putem koncesije za javne usluge.
16      Orden INT/2596/2005 por la que se regulan los cursos de sensibilización y reeducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción (Odluka INT/2596/2005 o tečajevima namijenjenima nositeljima vozačkih dozvola za povećanje osviještenosti o sigurnosti na cestama i osposobljavanje vozača) od 28. srpnja 2005. (BOE br. 190, od 10. kolovoza 2005., str. 28083.) provodi zakon iz prethodne točke ove presude. U skladu s njezinim člankom 12., nadzor i inspekcija tečajeva za povećanje osviještenosti o sigurnosti na cestama i osposobljavanje vozača provode se u skladu s tehničkim specifikacijama utvrđenima u ugovoru o koncesiji za dotičnu javnu uslugu. Međutim, u tom članku 12. pojašnjava se da Dirección General de Tráfico (Opća uprava za promet, Španjolska), izravno ili putem svojih službi, može ispitati tečajeve za djelomičan povrat bodova iz vozačkih dozvola i one za povrat vozačkih dozvola kao i provesti inspekciju centara koji održavaju te tečajeve.
Glavni postupak i prethodno pitanje
17      Opća uprava za promet najavila je postupak nadmetanja „Koncesija za održavanje tečajeva za povećanje osviještenosti o sigurnosti na cestama i osposobljavanje vozača u svrhu povrata bodova iz vozačkih dozvola: pet skupina”. Taj poziv na nadmetanje odnosio se na predavanja koja moraju odslušati vozači kako bi povratili bodove iz vozačke dozvole koje su izgubili zbog prometnih prekršaja.
18      Ugovor na koji se odnosilo nadmetanje uređen je kao ugovor o koncesiji za javne usluge. U tu je svrhu cijelo nacionalno državno područje, osim Katalonije i Baskije, bilo podijeljeno na pet područja, tako da se od pet raspisanih grupa na svako područje odnosila jedna grupa. Na kraju postupka uspješni ponuditelj iz svake grupe u okviru nadmetanja bio je tako jedini subjekt ovlašten za izvođenje tečajeva za povećanje osviještenosti i obnovu znanja o sigurnosti u cestovnom prometu na svojem zemljopisnom području.
19      Audica je osporila predmetni poziv na nadmetanje pred Tribunalom Administrativo Central de Recursos Contractuales (Središnje upravno tijelo za žalbe koje se odnose na ugovore, Španjolska) uz obrazloženje da je dodjela tih tečajeva povećanja osviještenosti i obnove znanja o sigurnosti u cestovnom prometu putem ugovora o koncesiji za javne usluge protivna slobodi pružanja usluga.
20      Odlukom od 23. siječnja 2015. Središnje upravno tijelo za žalbe koje se odnose na ugovore odbilo je tužbu Audice. Potonja je potom protiv te odluke podnijela upravnu tužbu pred Salom de lo Contencioso‑Administrativo de la Audiencia Nacional (Vijeću za upravne sporove pri Visokom nacionalnom sudu, Španjolska).
21      U tom postupku Opća uprava i CNAE nastupili su kao tuženici, pri čemu valja pojasniti da je CNAE sudjelovao u predmetnom postupku javne nabave i da je Državno odvjetništvo interveniralo u potporu Audice.
22      Presudom od 28. studenoga 2018. taj je sud prihvatio tu upravnu tužbu i poništio odluku Središnjeg upravnog tijela za žalbe koje se odnose na ugovore od 23. siječnja 2015. kao i poziv na nadmetanje o kojem je riječ u glavnom postupku. Prema mišljenju navedenog suda, iako tečajevi povećanja osviještenosti i obnove znanja o sigurnosti na cestama radi povrata bodova iz vozačkih dozvola čine uslugu od općeg gospodarskog interesa u smislu članka 14. UFEU‑a, obveza dodjele koncesije za javne usluge neproporcionalna je i ne može se opravdati. Postoje druga sredstva kojima bi se mogao postići isti rezultat a da se ne dovede u pitanje tržišno natjecanje između pružatelja usluga koji mogu obavljati predmetnu djelatnost.
23      Opća uprava i CNAE podnijeli su protiv te presude žalbu u kasacijskom postupku pred Tribunalom Supremo (Vrhovni sud, Španjolska), koji je sud koji je uputio zahtjev.
24      Sud koji je uputio zahtjev dijeli dvojbe koje je pred njim izrazilo Državno odvjetništvo u pogledu sukladnosti, osobito s Direktivom 2006/123, dodjele tečajeva povećanja osviještenosti i obnove znanja o sigurnosti na cestama radi povrata bodova iz vozačke dozvole putem koncesije za javne usluge. Međutim, taj sud smatra da nije irelevantna argumentacija Opće uprave da nije moguće korisno usporediti početno osposobljavanje koje nude autoškole i te tečajeve povećanja osviještenosti i obnove znanja o sigurnosti na cestama. Postoji kvalitativna razlika između tih dviju vrsta tečajeva. Za razliku od tih tečajeva povećanja osviještenosti i obnove znanja o sigurnosti na cestama, početno osposobljavanje nije upućeno osobama koje su povrijedile pravila cestovnog prometa. Osim toga, za dobivanje vozačke dozvole potrebno je uspješno položiti ispit koji vode same autoškole.
25      Taj sud pojašnjava da na temelju trenutačnog španjolskog zakonodavstva autoškole podliježu običnoj upravnoj dozvoli. To podvrgavanje autoškola nadzoru uprave ipak ne ograničava pristup predmetnoj djelatnosti ni broj autoškola. Stoga, ako bi se priznala analogija između prvotnog osposobljavanja i navedenih tečajeva povećanja osviještenosti i obnove znanja o sigurnosti na cestama, moglo bi se postaviti pitanje zašto španjolski zakonodavac nije njihovu ponudu podvrgnuo jednostavnom sustavu upravnih dozvola umjesto njezine kvalifikacije kao javne usluge koju treba osigurati koncesijom.
26      U tim je okolnostima Tribunal Supremo (Vrhovni sud) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Je li nacionalno pravilo na temelju kojeg se tečajevi za povećanje osviještenosti o sigurnosti na cestama i osposobljavanje vozača u svrhu povrata bodova iz vozačkih dozvola moraju dodjeljivati koncesijom za javne usluge u skladu s Direktivom [2006/123] ili, ovisno o okolnostima slučaja, s drugim pravilima ili načelima prava Europske unije?”
O prethodnom pitanju
27      Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li pravo Unije, a osobito članak 15. Direktive 2006/123, tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis prema kojem dodjelu tečajeva povećanja osviještenosti i obnove znanja o sigurnosti na cestama radi povrata bodova iz vozačkih dozvola treba provesti koncesijom za javne usluge.
28      Kako bi se na koristan način odgovorilo na to pitanje, valja provjeriti, kao prvo, ulazi li pružanje tečajeva povećanja osviještenosti i obnove znanja o sigurnosti na cestama radi povrata bodova iz vozačkih dozvola u materijalno područje primjene Direktive 2006/123.
29      U tom pogledu najprije valja podsjetiti na to da se Direktiva 2006/123 primjenjuje na usluge koje pružaju pružatelji s poslovnim nastanom u državi članici. Članak 4. točka 1. te direktive pojašnjava da je za potrebe te direktive „usluga” svaka samostalna gospodarska djelatnost koja se obično obavlja za naknadu.
30      U ovom slučaju valja smatrati, kao što je to naveo sud koji je uputio zahtjev, da je pružanje tečajeva povećanja osviještenosti i obnove znanja o sigurnosti na cestama radi povrata bodova iz vozačkih dozvola putem koncesije obuhvaćena tim pojmom „usluge” jer ugovor o koncesiji omogućuje koncesionaru da naplatno pruža predmetne tečajeve. Osim toga, ta se djelatnost odnosi na stalnu poslovnu jedinicu iz koje se stvarno osigurava pružanje usluga.
31      Stoga, u skladu s definicijom pojma „poslovni nastan” iz članka 4. točke 5. Direktive 2006/123 i kao što je to u biti naveo nezavisni odvjetnik u točki 23. svojeg mišljenja, navedena djelatnost ulazi u područje primjene odredaba te direktive koje se odnose na slobodu poslovnog nastana.
32      Nadalje, u skladu s člankom 2. stavkom 2. točkom (d) Direktive 2006/123, iz njezina materijalnog područja primjene isključene su usluge na području prijevoza, pri čemu je na temelju članka 58. stavka 1. UFEU‑a sloboda pružanja usluga u području prometa posebno uređena glavom VI. UFEU‑a.
33      Prema ustaljenoj sudskoj praksi, pojam „usluga na području prijevoza” obuhvaća ne samo svaki fizički akt premještanja osoba ili dobara s jednog mjesta na drugo pomoću vozila, zrakoplova ili plovila nego i svaku uslugu koja je neraskidivo vezana uz takav akt (vidjeti u tom smislu presude od 20. prosinca 2017., Asociación Profesional Elite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981, t. 41. i od 15. listopada 2015., Grupo Itevelesa i dr., C‑168/14, EU:C:2015:685, t. 46.).
34      U tom kontekstu, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 31. svojeg mišljenja, stoga je potrebno razlikovati, s jedne strane, usluge koje su neraskidivo povezane s fizičkim aktom premještanja osoba ili dobara s jednog mjesta na drugo pomoću prijevoznog sredstva i, s druge strane, usluge koje ulaze u područje primjene te direktive jer njihova primarna svrha nije premještanje osoba ili robe.
35      Kako bi se moglo provesti to razlikovanje, valja uzeti u obzir glavni cilj dotične usluge (vidjeti u tom smislu presudu od 1. listopada 2015., Trijber i Harmsen, C‑340/14 i C‑341/14, EU:C:2015:641, t. 51.).
36      Tako su, u skladu s uvodnom izjavom 33. Direktive 2006/123, njome obuhvaćene, među ostalim, usluge najma automobila, usluge putničkih agencija i potrošačke usluge u području turizma, uključujući usluge turističkih vodiča.
37      Osim toga, iz točke 2.1.2. Priručnika o provedbi Direktive o uslugama proizlazi da se iznimka iz članka 2. stavka 2. točke (d) Direktive 2006/123 ne bi trebala primjenjivati na usluge autoškole.
38      Međutim, kao što je to nezavisni odvjetnik naveo u točki 34. svojeg mišljenja, isto kao i usluge autoškole navedene u prethodnoj točki ove presude, glavni je cilj tečajeva povećanja osviještenosti i obnove znanja o sigurnosti na cestama radi povrata bodova iz vozačkih dozvola to da se vozač obrazuje o sigurnoj i odgovornoj vožnji, a ne da se preveze.
39      Doduše, kao što je to osobito istaknula nizozemska vlada, Sud je presudio da su djelatnosti centara za tehnički pregled obuhvaćene iznimkom iz članka 2. stavka 2. točke (d) Direktive 2006/123 (presuda od 15. listopada 2015., Grupo Itevelesa i dr., C‑168/14, EU:C:2015:685, t. 54.).
40      Te su djelatnosti, međutim, nužan preduvjet za obavljanje glavne djelatnosti prijevoza. Međutim, za razliku od njih, koje se obavljaju izravno vozilom kao prijevoznim sredstvom, pravna pravila kojima se uređuje stjecanje ili zadržavanje vozačke dozvole određuju uvjete pod kojima osoba može upravljati određenom vrstom prijevoznog sredstva te su stoga kao takva povezana s osobom, a ne sa samim vozilom.
41      Stoga valja zaključiti da pružanje tečajeva povećanja osviještenosti i obnove znanja o sigurnosti na cestama radi povrata bodova iz vozačkih dozvola ne može biti obuhvaćeno iznimkom iz članka 2. stavka 2. točke (d) Direktive 2006/123.
42      Kao drugo, valja provjeriti utječe li na primjenjivost Direktive 2006/123 u okolnostima poput onih u glavnom postupku neki drugi instrument prava Unije, poput Direktive 2014/23, čija je primjenjivost bila predmet rasprave između stranaka glavnog postupka na raspravi.
43      Naime, u skladu s člankom 9. stavkom 3. Direktive 2006/123, njezini članci 9. do 13. ne primjenjuju se na one aspekte sustava ovlašćivanja koje izravno ili neizravno uređuju drugi akti Unije, kao što je to Direktiva 2014/23.
44      Međutim, primjenjivost potonje direktive pretpostavlja da je ispunjeno nekoliko kumulativnih uvjeta.
45      Najprije, kad je riječ o materijalnom području primjene Direktive 2014/23, predmetna usluga mora, u skladu s člankom 1. stavkom 1. te direktive, biti u obliku koncesije, pri čemu je „koncesija usluga” u njezinu članku 5. stavku 1. točki (b) definirana kao „ugovor kojim se ostvaruje novčani interes, a sklapa se u pisanom obliku posredstvom kojeg jedan javni naručitelj ili naručitelj ili više njih povjeravaju pružanje usluga ili upravljanje uslugama […] jednom gospodarskom subjektu ili više njih čija se naknada sastoji isključivo od prava na iskorištavanje usluga koje su predmet ugovora ili od tog prava i plaćanja”.
46      U ovom slučaju iz spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da tečajevi povećanja osviještenosti i obnove znanja o sigurnosti na cestama radi povrata bodova iz vozačkih dozvola moraju biti pruženi na temelju koncesije za javnu uslugu koja se odnosi na određeno zemljopisno područje i koja utvrđuje pružanje posebne usluge na tom području. Osim toga, takva koncesija ima za cilj prenijeti pravo na pružanje tečajeva o kojima je riječ s javnog naručitelja na svakog koncesionara. Stoga valja smatrati da koncesije za javne usluge o kojima je riječ u glavnom postupku ulaze u materijalno područje primjene Direktive 2014/23.
47      Nadalje, što se tiče primjenjivosti ratione temporis Direktive 2014/23, iz njezina članka 54. drugog stavka proizlazi da predmetna koncesija mora biti predmet ponude ili da je trebala biti dodijeljena nakon 17. travnja 2014.
48      Međutim, valja istaknuti da CNAE i španjolska vlada tvrde da su koncesije u glavnom postupku bile predmet ponude podnesene prije 18. travnja 2016., a to je datum, u skladu s člankom 51. stavkom 1. Direktive 2014/23, na koji istječe rok za njezino prenošenje u nacionalno pravo. Ta je ponuda stoga podnesena na datum kada je prethodno važeći nacionalni pravni sustav još bio na snazi i na koji ta direktiva nije bila ugrađena u to pravo.
49      U tom je pogledu Sud presudio, u predmetu iz područja javne nabave u kojem je bila riječ o ponudi koja je isključena iz postupka dodjele ugovora prije isteka roka za prijenos odnosne direktive te prije nego što je ta direktiva prenesena u nacionalno pravo, da bi se primjena te direktive protivila načelu pravne sigurnosti, s obzirom na to da je odluka kojom je navodno povrijeđeno pravo Unije donesena prije isteka navedenog roka (presuda od 15. listopada 2009., Hochtief i Linde‑Kca‑Dresden, C‑138/08, EU:C:2009:627, t. 28. i 29. i navedena sudska praksa).
50      U tim okolnostima, podložno provjerama koje mora provesti sud koji je uputio zahtjev, razvidno je da Direktiva 2014/23 nije primjenjiva ratione temporis na glavni postupak jer se čini da su koncesije o kojima je riječ u glavnom postupku bile predmet ponude prije isteka roka za prenošenje te direktive i jer potonja još nije bila ugrađena u španjolsko pravo.
51      Naposljetku, valja pojasniti da, čak i pod pretpostavkom da se Direktiva 2014/23 primjenjuje ratione temporis na glavni postupak, predmetni ugovor o koncesiji, u skladu s njezinim člankom 8. stavkom 1., mora imati i vrijednost jednaku ili veću od 5 186 000 eura.
52      Iako je u konačnici na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri je li taj uvjet ispunjen u ovom slučaju, valja primijetiti da se, na temelju informacija koje su na raspravi iznijeli CNAE, španjolska vlada i Europska komisija, vrijednost ugovora o kojem je riječ u glavnom postupku čini manjom od tog iznosa.
53      Stoga valja poći od pretpostavke da se Direktiva 2014/23 ne primjenjuje na činjenice u glavnom postupku. Iz toga slijedi da je poglavlje III. Direktive 2006/123 primjenjivo čak i ako je, kao što je to ovdje slučaj, riječ o potpuno unutarnjoj situaciji, odnosno situaciji u kojoj su svi relevantni elementi ograničeni na jednu državu članicu (vidjeti u tom smislu presudu od 22. rujna 2020., Cali Apartments, C‑724/18 i C‑727/18, EU:C:2020:743, t. 55. i 56.).
54      Stoga valja ispitati, kao treće, je li nacionalno pravilo na temelju kojeg se tečajevi povećanja osviještenosti i obnove znanja o sigurnosti na cestama radi povrata bodova iz vozačkih dozvola moraju dodjeljivati koncesijom za javne usluge spojivo s člankom 15. Direktive 2006/123.
55      Taj se članak, koji se nalazi u poglavlju III. te direktive, odnosi na zahtjeve koje nameće pravni sustav države članice i koji podliježu njezinoj ocjeni. Stoga najprije valja utvrditi je li takav propis obuhvaćen nekom od kategorija „zahtjeva” iz navedenog članka.
56      U ovom slučaju iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je, u skladu s propisom o kojem je riječ u glavnom postupku, samo jedan koncesionar ovlašten pružati tečajeve povećanja osviještenosti i obnove znanja o sigurnosti na cestama radi povrata bodova iz vozačkih dozvola u svakom od pet prethodno definiranih zemljopisnih područja na cijelom dotičnom državnom području, isključujući Kataloniju i Baskiju. Nakon što je predmetni ugovor dodijeljen, koncesionar obavlja isključivu kontrolu nad područjem za koje je nositelj koncesije za javne usluge i nijednom drugom pružatelju usluga nije dopušteno pružati takve usluge na tom području.
57      Međutim, iz članka 15. stavka 1. i stavka 2. točke (a) Direktive 2006/123 proizlazi da kvantitativna ili teritorijalna ograničenja obavljanja uslužne djelatnosti čine zahtjeve u smislu te direktive kada nameću, među ostalim, ograničenja u pogledu broja operatora ovlaštenih za uspostavljanje poslovnog nastana u određenoj državi članici ili ograničenje u pogledu poštovanja minimalne zemljopisne udaljenosti između pružatelja usluga.
58      Uzimajući u obzir opis predmetnog nacionalnog propisa iz točke 56. ove presude, valja smatrati da on istodobno čini kvantitativno ograničenje i teritorijalno ograničenje u smislu članka 15. stavka 2. točke (a) Direktive 2006/123.
59      Takvo ograničenje slobode poslovnog nastana dopušteno je samo ako je spojivo s uvjetima iz članka 15. stavka 3. te direktive. Ono mora biti nediskriminirajuće, nužno i proporcionalno.
60      Što se tiče, kao prvo, poštovanja uvjeta „nediskriminacije” iz članka 15. stavka 3. točke (a) Direktive 2006/123, dovoljno je istaknuti, kao što su to učinile sve stranke koje su podnijele očitovanja, da se predmetni nacionalni propis primjenjuje bez diskriminacije na sve pružatelje koji žele pružati uslugu o kojoj je riječ u glavnom postupku.
61      Što se tiče, kao drugo, pitanja je li ta mjera opravdana prevladavajućim razlogom od društvenog interesa u smislu članka 15. stavka 3. točke (b) Direktive 2006/123, iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je ta mjera osmišljena za poboljšanje sigurnosti prometa na cestama olakšavanjem pristupa centrima za osposobljavanje vozačima koji su izgubili bodove iz svoje vozačke dozvole. U skladu s člankom 4. točkom 8. Direktive 2006/123 u vezi s njezinom uvodnom izjavom 40. i ustaljenom sudskom praksom Suda, riječ je o prevladavajućem razlogu od društvenog interesa kojim se mogu opravdati ograničenja slobode poslovnog nastana (vidjeti u tom smislu presudu od 15. listopada 2015., Grupo Itevelesa i dr., C‑168/14, EU:C:2015:685, t. 74. i navedenu sudsku praksu).
62      Kao treće, kad je riječ o pitanju je li takva mjera proporcionalna zadanom cilju od općeg interesa u smislu članka 15. stavka 3. točke (c) Direktive 2006/123, valja istaknuti da se nacionalna mjera kojom se ograničava sloboda poslovnog nastana kojom se ostvaruje cilj od općeg interesa može dopustiti samo ako je prikladna za jamčenje ostvarenja tog cilja i ako ne prelazi ono što je nužno za njegovo postizanje (vidjeti po analogiji presudu od 1. listopada 2015., Trijber i Harmsen, C‑340/14 i C‑341/14, EU:C:2015:641, t. 70.).
63      U konačnici je na nacionalnom sudu – koji je jedini ovlašten ocjenjivati činjenice iz glavnog postupka – da utvrdi udovoljava li neka mjera tim dvama zahtjevima. Međutim, kako bi sudu koji je uputio zahtjev dao korisne odgovore, Sud mu može dati naznake koje proizlaze iz spisa glavnog postupka kao i pisanih i usmenih očitovanja koja su mu podnesena, a koje će omogućiti tom sudu da donese odluku (vidjeti u tom smislu presudu od 1. listopada 2015., Trijber i Harmsen, C‑340/14 i C‑341/14, EU:C:2015:641, t. 71. i navedenu sudsku praksu).
64      Što se tiče, s jedne strane, prikladnosti mjere za ostvarivanje cilja poboljšanja sigurnosti prometa na cestama, iz elemenata podnesenih Sudu proizlazi da je cilj mjere o kojoj je riječ u glavnom postupku osigurati da postoji barem jedan subjekt zadužen za obavljanje predmetne djelatnosti na svakom od pet područja smještenih na cjelokupnom relevantnom području.
65      Takva mjera može ostvariti postavljeni cilj jer se njome nastoji vozačima osigurati pristup centrima za osposobljavanje na cijelom relevantnom području, uključujući u zemljopisno izoliranim ili manje privlačnim područjima (vidjeti po analogiji presude od 10. ožujka 2009., Hartlauer, C‑169/07, EU:C:2009:141, t. 51. i 52. i od 1. lipnja 2010., Blanco Pérez i Chao Gómez, C‑570/07 i C‑571/07, EU:C:2010:300, t. 70.).
66      Što se tiče, s druge strane, pitanja prekoračuje li mjera o kojoj je riječ u glavnom postupku ono što je nužno za ostvarivanje postavljenog cilja, valja istaknuti da ta mjera čini znatno ograničenje slobode poslovnog nastana jer nameće podjelu relevantnog područja u pet glavnih područja na kojima samo jedan pružatelj usluga može pružati predmetnu uslugu.
67      Međutim, kao što je to nezavisni odvjetnik naveo u točkama 84. do 86. svojeg mišljenja, čini se da postoje manje ograničavajuće mjere od navedene mjere, koje omogućuju postizanje željenog cilja. Osim toga, kao što je to izneseno pred sudom koji je uputio zahtjev, nije isključeno ni da se taj cilj može postići sustavom upravnih dozvola umjesto pribjegavanjem javnoj usluzi koju treba pružiti putem koncesije.
68      Kao četvrto, ne može se isključiti da sud koji je uputio zahtjev nakon svojeg ispitivanja smatra da je pružanje tečajeva povećanja osviještenosti i obnove znanja o sigurnosti na cestama radi povrata bodova iz vozačkih dozvola zadaća povezana s uslugom od općeg gospodarskog interesa. To je slučaj, u skladu s uvodnom izjavom 70. Direktive 2006/123, ako se predmetna usluga pruža primjenom posebne zadaće javne usluge koju je dotična država članica povjerila pružatelju usluge.
69      U tom bi slučaju ta usluga stoga bila obuhvaćena primjenom članka 15. stavka 4. te direktive. Posljedično, spojivost mjere o kojoj je riječ u glavnom postupku s pravom Unije treba ocijeniti s obzirom na posebno pravilo koje se nalazi u toj odredbi.
70      To posebno pravilo predviđa da se pravila utvrđena u članku 15. stavcima 1. do 3. Direktive 2006/123 primjenjuju na dotično nacionalno zakonodavstvo u području usluga od općeg gospodarskog interesa u onoj mjeri u kojoj primjena tih stavaka ne ometa pravno ili stvarno izvršavanje posebne zadaće koja im je povjerena.
71      Sud je u tom pogledu pojasnio da se članku 15. stavku 4. navedene direktive ne protivi to da nacionalna mjera nameće teritorijalno ograničenje, pod uvjetom da je to ograničenje nužno za provedbu posebne zadaće pružatelja predmetne usluge od općeg gospodarskog interesa u ekonomski održivim uvjetima i proporcionalno toj provedbi (vidjeti u tom smislu presudu od 23. prosinca 2015., Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, t. 73.).
72      Međutim, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 100. svojeg mišljenja, nije isključeno da bi se moglo dokazati da bi podjela relevantnog područja na veći broj zemljopisnih područja od postojećih pet pridonijela olakšavanju pružanja predmetnih usluga u manje privlačnim područjima. U tim okolnostima teritorijalna podjela kao i kvantitativno ograničenje koje nameće mjera poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku nisu nužni za ispunjenje dotične posebne zadaće u ekonomski održivim uvjetima.
73      Međutim, na sudu koji je uputio zahtjev jest da ispita i uzme u obzir točan doseg obveza javnih usluga nametnutih, ovisno o slučaju, koncesionarima tečajeva povećanja osviještenosti i obnove znanja o sigurnosti na cestama radi povrata bodova iz vozačkih dozvola i da razmotri bi li manje ograničavajući režim mogao spriječiti ponudu predmetne javne usluge u ekonomski održivim uvjetima.
74      S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da članak 15. Direktive 2006/123 treba tumačiti na način da se toj odredbi protivi nacionalni propis prema kojem dodjelu tečajeva povećanja osviještenosti i obnove znanja o sigurnosti na cestama radi povrata bodova iz vozačkih dozvola treba provesti koncesijom za javne usluge u mjeri u kojoj taj propis prekoračuje ono što je nužno za ostvarivanje postavljenog cilja u općem interesu, tj. povećanje sigurnosti na cestama.
Troškovi
75      Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (treće vijeće) odlučuje:
Članak 15. Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu
treba tumačiti na način da se:
toj odredbi protivi nacionalni propis prema kojem dodjelu tečajeva povećanja osviještenosti i obnove znanja o sigurnosti na cestama radi povrata bodova iz vozačkih dozvola treba provesti koncesijom za javne usluge u mjeri u kojoj taj propis prekoračuje ono što je nužno za ostvarivanje postavljenog cilja u općem interesu, tj. povećanje sigurnosti na cestama.
Potpisi
*      Jezik postupka: španjolski