62023CJ0016_RES
Zaak C‑16/23
FA.RO. di YK & C. Sas
tegen
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Tribunale Amministrativo regionale per la Liguria)
Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 17 oktober 2024
„Prejudiciële verwijzing – Diensten op de interne markt – Richtlijn 2006/123/EG – Vergunningstelsel – Artikel 10 – Voorwaarden voor de verlening van de vergunning – Merk van het tabaksproduct – Nationale regeling die de verlening van een vergunning voor de inrichting van een verkooppunt voor tabaksproducten laat afhangen van de naleving van voorwaarden – Voorwaarden inzake afstand en bevolkingsomvang – Bescherming van de volksgezondheid tegen roken”
Vrijheid van vestiging – Vrij verrichten van diensten – Diensten op de interne markt – Richtlijn 2006/123 – Werkingssfeer – Nationale regeling die de detailhandel in tabaksproducten voorbehoudt aan gemachtigde wederverkopers – Daaronder begrepen
(Richtlijn 2006/123 van het Europees Parlement en de Raad, overwegingen 2, 5 en 8, art. 1, leden 1 en 3, art. 2, leden 1 en 2, en art. 4, punt 1)
(zie punten 55, 56, 58‑62)
Vrijheid van vestiging – Diensten op de interne markt – Richtlijn 2006/123 – Vergunningstelsel – Begrip – Nationale regeling die de detailhandel in tabaksproducten onderwerpt aan een procedure voor de toewijzing van verkooppunten – Daaronder begrepen – Toetsing door de verwijzende rechterlijke instantie
(Richtlijn 2006/123 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, punt 6)
(zie punten 67, 70, 71)
Vrijheid van vestiging – Diensten op de interne markt – Richtlijn 2006/123 – Vergunningstelsel – Nationale regeling die de verlening van een vergunning voor verkooppunten voor tabaksproducten laat afhangen van de naleving van voorwaarden inzake afstand en bevolkingsomvang, zonder dat rekening mag worden gehouden met een periodieke toename van het aantal consumenten – Toelaatbaarheid – Voorwaarden – Naleven van de in artikel 10, lid 2, gestelde voorwaarden
(Richtlijn 2006/123 van het Europees Parlement en de Raad, overwegingen 7 en 66, art. 4, punt 8, art. 9, lid 1, art. 10, leden 1 en 2, art. 14, punt 5)
(zie punten 77‑79, 81‑86, 89‑92, 94‑98, 100, 101, 103‑106, 108, 112, 113 en dictum)
Samenvatting
Naar aanleiding van een verzoek om een prejudiciële beslissing in het kader van de inrichting van een verkooppunt voor tabaksproducten, heeft het Hof uitspraak gedaan over de verenigbaarheid met richtlijn 2006/123 (
1
) van de Italiaanse regeling die van toepassing is op de detailverkoop van deze producten en die beperkende criteria hanteert op basis van geografische afstand en bevolkingsdichtheid met het oog op de vergunning van een dergelijke inrichting.
Na de intrekking van haar vergunning voor de detailverkoop van tabaksproducten heeft FA.RO. bij de Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (agentschap voor douane en monopolies; hierna: „ADM”) een aanvraag ingediend om in haar eet- en drankgelegenheid een nieuw verkooppunt voor tabaksproducten in te richten.
Het ADM heeft dit verzoek afgewezen omdat niet aan de in de nationale regeling gestelde voorwaarden inzake een geografische minimumafstand tussen dienstverrichters en de bevolkingsomvang was voldaan.
FA.RO. heeft daarop beroep ingesteld bij de Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (bestuursrechter in eerste aanleg Ligurië, Italië), de verwijzende rechter. Deze vennootschap heeft met name betoogd dat het inrichten van een nieuw verkooppunt in haar etablissement als gevolg van het hoge aantal toeristen in bepaalde perioden, niet leidt tot een te groot aanbod in verhouding tot de vraag.
De verwijzende rechter heeft het Hof vervolgens in wezen de vraag voorgelegd of richtlijn 2006/123 zich verzet tegen een nationale regeling die de verlening van een vergunning voor verkooppunten voor tabaksproducten laat afhangen van de naleving van voorwaarden inzake een geografische minimumafstand tussen dienstverrichters en de bevolkingsomvang, zonder dat de bevoegde overheidsinstantie, ter vervanging van deze voorwaarden, rekening kan houden met een periodieke toename van het aantal consumenten.
Beoordeling door het Hof
In de eerste plaats wijst het Hof erop dat een regeling die de detailverkoop van tabaksproducten voorbehoudt aan door de overheid gemachtigde wederverkopers binnen de werkingssfeer van richtlijn 2006/123 valt. Een dergelijke regeling valt immers niet onder het begrip „monopolie”, dat buiten de werkingssfeer van deze richtlijn (
2
) valt, aangezien de staat deze detailhandel – die niet aan de mededinging is onttrokken en niet aan één marktdeelnemer is toegekend – niet op zich neemt en de overheid zich bovendien niet kan mengen in de commerciële beslissingen van de exploitanten van verkooppunten en verkoopvergunningen.
In de tweede plaats merkt het Hof op dat de organisatie van de detailverkoop van tabaksproducten onder het begrip „vergunningstelsel” in de zin van artikel 4, punt 6, van richtlijn 2006/123 valt, voor zover een dienstverrichter in het kader van de betrokken nationale regeling verplicht is om bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele beslissing die hem toegang verleent tot deze activiteit.
Bijgevolg moeten de in dit vergunningstelsel gestelde beperkende voorwaarden inzake afstand en bevolkingsomvang de bepalingen van artikel 10, lid 2, onder a) tot en met g), van richtlijn 2006/123 eerbiedigen.
Ten eerste moeten ze niet-discriminatoir zijn, wat hier het geval lijkt te zijn.
Ten tweede moeten zij gerechtvaardigd zijn om een dwingende reden van algemeen belang. Deze kan bestaan in de bescherming van de volksgezondheid tegen de risico’s van tabaksproducten. Daarentegen kunnen zuiver economische doelstellingen geen dwingende redenen van algemeen belang vormen. Een vergunningstelsel mag immers geen verboden eisen omvatten, aangezien artikel 14, punt 5, van richtlijn 2006/123 verbiedt dat de verlening van de vergunning afhankelijk wordt gesteld van het bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat. In casu zouden de in de nationale regeling vastgestelde criteria inzake afstand en de omvang van de ingezeten bevolking, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, als een economische toets kunnen worden gekwalificeerd indien hun doel erin bestaat om de verkopers van tabaksproducten voldoende inkomsten te garanderen of de opbrengsten van de accijns op de verbruikers van die producten te maximaliseren. Zij beogen immers met name te vermijden, ten eerste, dat er te veel verkooppunten komen op plaatsen waar de bestaande verkooppunten reeds aan de vraag voldoen, en, ten tweede, dat er onvoldoende verkooppunten zijn waardoor aan een deel van de vraag niet kan worden voldaan. Wanneer deze criteria daarentegen geen doelstelling van economische aard nastreven en objectief gerechtvaardigd zijn door een dwingende reden van algemeen belang, zoals de bescherming van de volksgezondheid – waarbij wordt beoogd te voorkomen dat de consumptie van tabaksproducten wordt aangemoedigd door een groter aanbod en waarbij de vraag naar die producten wordt afgeremd – vallen zij niet binnen de werkingssfeer van dit verbod.
Ten derde moeten de voorwaarden inzake afstand en bevolkingsomvang geschikt zijn om het nagestreefde doel op een coherente en systematische wijze te verwezenlijken en mogen zij niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken.
In dit verband blijkt in de eerste plaats dat deze voorwaarden tot gevolg hebben dat het aanbod van tabaksproducten wordt gecontroleerd, waardoor kan worden voorkomen dat het tabaksgebruik wordt aangemoedigd, hetgeen aldus bijdraagt tot de doelstelling om de volksgezondheid te beschermen. Bovendien draagt het gecontroleerde aanbod van legale tabaksproducten bij tot het terugdringen van smokkelwaar die het verbruik kunnen stimuleren vanwege de lagere prijzen of die bijkomende risico’s voor de gezondheid van de consument kunnen teweegbrengen.
Om de doelstelling van de bescherming van de volksgezondheid op een coherente en systematische wijze te bereiken, zou het mechanisme ter controle van het aanbod van tabaksproducten, dat toelaat de toegankelijkheid en de beschikbaarheid van deze producten te waarborgen, echter ook de vraag naar die producten moeten afremmen. Om het nuttige effect ervan met betrekking tot de doelstelling om de volksgezondheid te beschermen, moet bovendien worden nagegaan of de toepassing van de voorwaarden inzake afstand en bevolkingsomvang volstaat om het tabaksgebruik te ontmoedigen zonder dat dit tot een toename van het illegale aanbod van tabaksproducten leidt. Om die redenen staat het aan de verwijzende rechter om na te gaan of in dat kader de plaatsing van verkoopautomaten een alternatief vormt voor de verkoop van tabaksproducten door gewone of gespecialiseerde verkooppunten, of vergunningen, die aan dezelfde voorwaarden inzake afstand en bevolkingsomvang moeten voldoen, en geen toename van het aanbod van deze producten teweegbrengt.
Daarnaast benadrukt het Hof dat de lidstaten over een beoordelingsmarge beschikken om te beslissen op welk niveau zij de bescherming van de volksgezondheid willen toepassen en de wijze waarop zij deze moeten bereiken. Aldus is het niet vereist dat alle lidstaten over de door de autoriteiten van een lidstaat vastgestelde beperkende maatregel eenzelfde overtuiging delen. Bijgevolg is de omstandigheid dat de FCTC (
3
) niet voorziet in voorwaarden inzake afstand en bevolkingsomvang als maatregel ter vermindering van het tabaksgebruik niet van invloed op de beoordeling van de vraag of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling noodzakelijk is om het doel van bescherming van de volksgezondheid te bereiken.
In het licht van deze beoordelingsmarge kan een lidstaat die het nuttig acht om maatregelen in te voeren om het aanbod van tabaksproducten te controleren, rechtmatig oordelen dat een periodieke toename van het aantal consumenten geen factor is waarmee rekening moet worden gehouden. Rekening houden met een dergelijke periodieke toename zou immers indruisen tegen de doelstelling om het aanbod te beperken teneinde het verbruik te ontmoedigen.
Ten vierde blijkt dat de voorwaarden inzake afstand en bevolkingsomvang in casu gebaseerd zijn op objectieve gegevens, vooraf bekend zijn en in beginsel geen aanleiding kunnen geven tot uitleggings- of toepassingsmoeilijkheden. Dit gezegd zijnde, zelfs als aan de voorwaarden inzake afstand en bevolkingsomvang is voldaan, worden gewone verkooppunten volgens de nationale regeling met name ingericht wanneer de administratie dit nuttig en aangewezen acht in het belang van de dienst. Aangezien dit laatste begrip in algemene bewoordingen is gedefinieerd, kan het echter twijfel doen rijzen over het duidelijke, ondubbelzinnige, objectieve en transparante karakter van de criteria die de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid door de administratie afbakenen, hetgeen door de verwijzende rechter moet worden nagegaan.
(
1
)	Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376, blz. 36).
(
2
)	Artikel 1, lid 3, van deze richtlijn.
(
3
)	Kaderverdrag van de Wereldgezondheidsorganisatie inzake tabaksontmoediging, ondertekend te Genève op 21 mei 2003.