61994CC0045_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. El presente asunto plantea el problema de la legalidad de un tributo recaudado sobre la importación y sobre la producción de mercancías en Ceuta, ciudad española situada en la costa mediterránea de Africa. El órgano jurisdiccional de remisión, en el marco del artículo 177 del Tratado, es el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, quien formuló la siguiente cuestión prejudicial:
" ¿El artículo 25, apartado 2, del Acta relativa a las condiciones de adhesión del Reino de España a las Comunidades Europeas así como el Protocolo número dos de la misma, en relación con las disposiciones de los Tratados CEE y CECA sobre la libre circulación de mercancías, permiten después de 1991 la existencia de una exacción como la regulada por la Ley española 8/1991, de 25 de marzo, que aprueba el Arbitrio sobre la Producción y la Importación en las Ciudades de Ceuta y Melilla, configurada de modo que se produce a través del mismo
" la casi absoluta ausencia de carga tributaria adicional para las operaciones interiores"
a la vez que mantiene la simultánea imposición efectiva sobre las importaciones procedentes del territorio aduanero de la Comunidad?
"
2. Dicha cuestión se suscitó en el marco de un litigio entre el Ayuntamiento de Ceuta y la Cámara de Comercio, Industria y Navegación de dicha ciudad. Esta última solicita que se declare la nulidad de la Ordenanza Municipal mediante la cual, basándose en la referida Ley 8/1991, de 25 de marzo,
(1) se aprobaron las normas de aplicación del Arbitrio sobre la Producción y la Importación en el Territorio de la Ciudad de Ceuta.
3. Para comprender el alcance exacto de la cuestión sometida al Tribunal de Justicia, resulta oportuno citar las disposiciones del Acta relativa a las condiciones de adhesión del Reino de España a las Comunidades Europeas
(2) (en lo sucesivo,
" Acta de adhesión" ) que se refieren de manera específica, en la materia que aquí interesa, a los territorios de Ceuta y Melilla, así como la normativa nacional objeto del litigio.
Los apartados 1 y 2 del artículo 25 del Acta de adhesión establecen lo siguiente:
" 1. Tanto los Tratados como los actos de las Instituciones de las Comunidades Europeas se aplicarán en las Islas Canarias y en Ceuta y Melilla salvo las excepciones contempladas en los apartados 2 y 3 y en las demás disposiciones de la presente Acta.
2. Las condiciones en que se aplicarán las disposiciones de los Tratados CEE y CECA sobre la libre circulación de mercancías, así como los actos de las Instituciones de la Comunidad relativos a la legislación aduanera y a la política comercial en las Islas Canarias y en Ceuta y Melilla, se definen en el Protocolo nº 2.
"
El referido Protocolo, tras precisar que
" el territorio aduanero de la Comunidad no comprenderá las Islas Canarias ni Ceuta ni Melilla"
(apartado 2 del artículo 1), regula el régimen aplicable a la importación de mercancías de países terceros en dichos territorios, el que rige sobre los productos originarios de las Islas Canarias y de Ceuta y Melilla puestos en libre práctica en el territorio aduanero de la Comunidad, el régimen particular aplicable a los productos de la pesca y de la agricultura y a los intercambios comerciales entre dichos territorios y, por último, el régimen aplicable a los productos comunitarios importados en las Islas Canarias o en Ceuta y Melilla, y, a tal respecto, establece la abolición progresiva de los derechos de aduana y de las exacciones de efecto equivalente durante el período transitorio.
Más concretamente, el artículo 6 establece:
" 1. Los productos originarios del territorio aduanero de la Comunidad se beneficiarán, en el momento de su importación en las Islas Canarias o en Ceuta y Melilla, de la exención de los derechos de aduana y de las exacciones de efecto equivalente en las condiciones definidas en los apartados 2 y 3.
2. Los derechos de aduana existentes en las Islas Canarias y en Ceuta y Melilla así como la exacción denominada
" arbitrio insular ─ tarifa general"
existente en las Islas Canarias, serán suprimidos progresivamente, respecto de los productos originarios del territorio aduanero de la Comunidad, al mismo ritmo y en las mismas condiciones que los previstos en los artículos 30, 31 y 32 del Acta de adhesión.
3. [...]
"
Estas condiciones son las establecidas en el Acta de adhesión para el resto del territorio español, es decir, la progresiva reducción de los derechos durante el período transitorio, hasta alcanzar su completa supresión el 1 de enero de 1993. Por último, no se establece ninguna norma específica con respecto a los productos contemplados por el Tratado CECA, que, por consiguiente, están sujetos al mismo régimen.
4. Hay que recordar además que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 26 del Acta de adhesión, en relación con el Capítulo V del Anexo I de ésta, en estos territorios no es aplicable el régimen comunitario en materia de Impuesto sobre el Valor Añadido. Por el contrario, no se estableció ninguna excepción con respecto a la aplicación de las disposiciones fiscales del Tratado, lo cual implica,
ex
artículo 2 del Acta de adhesión, que dichas normas, en particular el artículo 95, se aplican en los territorios de Ceuta y Melilla.
5. Precisamente con el fin de atenerse a las obligaciones derivadas de las citadas disposiciones del Acta de adhesión, el legislador español promulgó la Ley 8/1991, que modificó el régimen de los tributos locales vigentes en Ceuta y Melilla, sustituyendo el anterior Arbitrio sobre la Entrada de Mercancías (conocido con el nombre de
" aforo" ), por un nuevo tributo, el
" arbitrio" . El hecho imponible de dicho tributo ya no está constituido, como en época anterior, solamente por la importación de bienes muebles en los territorios considerados, sino también por su producción interna, con el propósito, expresamente enunciado en la exposición de motivos de la Ley, de eliminar toda discriminación basada en el
origen
de las mercancías. Habida cuenta, por otra parte, de las particulares dificultades que ponen lastre al desarrollo económico de los territorios de que se trata, que habían justificado en el pasado el establecimiento de un régimen fiscal diferenciado con respecto al aplicado en las restantes partes del territorio nacional, la Ley previó algunas medidas de protección, aunque de carácter temporal, de la industria local.
Con arreglo al artículo 1,
" el Arbitrio sobre la Producción y la Importación es un impuesto indirecto de carácter municipal que grava la producción o elaboración, así como la importación, de toda clase de bienes muebles corporales en las ciudades de Ceuta y Melilla, de acuerdo con las normas de la presente Ley" . El artículo 3 precisa, a continuación, que son operaciones sujetas al impuesto la producción de bienes realizada profesionalmente por empresarios en el desarrollo de su actividad empresarial, así como la importación de dichos bienes en los territorios en los que se aplica la Ley y,
ex
apartado 1 del artículo 5, incluye en esta segunda categoría también a las mercancías procedentes de otras regiones de España. El hecho determinante del devengo del arbitrio es, en virtud del artículo 11, la puesta a disposición del adquirente del bien, en el primer supuesto, y, en el segundo, la admisión de la declaración para el despacho de importación. En cuanto a la base imponible, está constituida, en cuanto a la producción interna, por el importe total de la contraprestación debida al cedente en el momento de la transmisión del bien, mientras que, con respecto a las mercancías de procedencia exterior, lo está por su valor en aduana (artículos 15 y 16). La fijación de los tipos de gravamen aplicables a los distintos productos se encomienda, dentro de los límites mínimo y máximo establecidos por la Ley (0,5 % y 10 %), a los Ayuntamientos respectivos (artículo 18), que han de establecerlos en el marco de las disposiciones de aplicación del tributo que les compete adoptar.
Por lo que se refiere a la ciudad de Ceuta, tales disposiciones fueron adoptadas mediante acuerdo de 24 de septiembre de 1991.
(3)
Los artículos 7 y 9 de la Ley 8/1991 determinan, por último, qué producciones e importaciones están exentas del pago del arbitrio. Ahora bien, las categorías de bienes que disfrutan de dicho régimen son, en buena medida, las mismas en ambos supuestos. No obstante, se establece un régimen específico en favor de la industria local en el apartado 2 del artículo 7, que prevé que
" podrán concederse exenciones totales o parciales con carácter temporal a los bienes producidos o elaborados por las industrias instaladas en el ámbito territorial de las ciudades de Ceuta y Melilla pertenecientes a los sectores económicos protegidos por la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de incentivos regionales para la corrección de los desequilibrios económicos interregionales" .
Hay que precisar al respecto que la citada ordenanza municipal de septiembre de 1991 estableció, en su artículo 14, que dicha exención podrá obtenerse en las condiciones y por el plazo especificados en la resolución de otorgamiento, a solicitud motivada de los interesados.
6. A la luz de las disposiciones pertinentes del Acta de adhesión, son, por consiguiente, los artículos 9 y 12, o en su caso, el artículo 95 del Tratado las normas con respecto a las cuales ha de examinarse la compatibilidad con el Derecho comunitario del arbitrio del que se trata.
A tal respecto, recuerdo en primer lugar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia,
(4) un mismo tributo no puede, en el sistema del Tratado, pertenecer simultáneamente a la categoría de las exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana, en el sentido de los artículos 9 y 12 y a la de los tributos internos en el sentido del artículo 95, en la medida en que los artículos 9 y 12 prohíben, entre los Estados miembros, la percepción de derechos de aduana de importación y exportación o de tasas de efecto equivalente, mientras que el artículo 95 se limita a prohibir los tributos internos que tengan, y sólo en la medida en que así sea, naturaleza discriminatoria de los productos de los demás Estados miembros.
7. Más en particular, la característica esencial de una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana, que la distingue de un tributo interno, reside, pues, en la circunstancia de que la primera grava tan sólo el producto importado en cuanto tal, mientras que el segundo grava al mismo tiempo productos importados y nacionales.
(5)
El Tribunal de Justicia precisó, además, en la sentencia Legros y otros,
(6) que tenía por objeto el
" octroi de mer"
aplicado en los DOM franceses, que
" un tributo proporcional al valor en aduana de los productos percibido por un Estado miembro sobre las mercancías importadas de otro Estado miembro por su introducción en una región del territorio del primer Estado miembro constituye una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana a la importación, aunque dicho tributo grave igualmente las mercancías introducidas en dicha región procedentes de otra parte de ese mismo Estado" .
(7) En aquella ocasión, el Tribunal de Justicia excluía la posibilidad de calificar el tributo objeto del litigio como tributo interno con arreglo al artículo 95, por el hecho de que, mientras éste gravaba todos los productos introducidos en la región de La Reunión, por su entrada en esta parte del territorio francés, los productos originarios de La Reunión estaban exentos
sistemáticamente,
precisamente por su origen regional y no a causa de criterios objetivos que habrían podido aplicarse igualmente a productos importados.
(8)
8. Pues bien, si se examina la normativa de que se trata a la luz de los principios que acabo de recordar, hay que observar que el arbitrio se aplica indistintamente tanto a las mercancías extranjeras y originarias de las demás partes del territorio nacional en el momento de su importación en Ceuta, como a las mercancías originarias de dicho territorio; además grava a categorías de productos basándose en un criterio objetivo, esto es, su pertenencia a las categorias de productos que se detallan en el cuadro anexo a la Ordenanza Municipal de 24 de septiembre de 1991, independientemente del origen del producto de que se trate. También las tarifas aplicables a los diversos productos y las exenciones previstas, excepción hecha del supuesto particular contemplado en el apartado 2 del artículo 7 de la Ley nº 8/1991, sobre el que me pronunciaré más adelante, se establecen teniendo exclusivamente en cuenta la pertenencia del producto ─y con independencia de su origen─ a una categoría determinada de mercancías.
El tributo objeto del litigio, que en estos rasgos se diferencia netamente del
" octroi de mer"
objeto de la sentencia Legros y otros, presenta por consiguiente, características que permiten considerarlo, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, como tributo interno en el sentido del artículo 95.
9. Tal conclusión no queda, por otra parte, enervada por la observación contenida en el auto de remisión, según la cual, en vista del hecho de que la elaboración y la producción industrial en Ceuta son muy exiguas, el arbitrio recae, en definitiva, esencialmente sobre la importación de bienes y, bien mirado, el establecimiento de un gravamen similar también sobre la producción no es sino la cobertura buscada por el legislador para mantener la existencia del anterior arbitrio sobre la importación prohibido por el Derecho comunitario. En efecto, sobre este aspecto, el Tribunal de Justicia ya tuvo ocasión de declarar que un tributo que grava tanto los productos importados como los nacionales, pero que de hecho se aplica casi exclusivamente a los importados al existir una producción nacional en extremo reducida, no constituye una exacción de efecto equivalente si se integra en un
" sistema general de tributos internos que gravan sistemáticamente categorías de productos según criterios objetivos aplicados con independencia del origen de éstos " .
(9) Pues bien, como ya se ha dicho, el arbitrio grava una serie de bienes en el momento de su puesta al consumo, sin que, al menos en principio, tenga influencia su origen regional, nacional o extranjero.
10. Por el contrario, habría que llegar a un resultado distinto si se demostrase, como sostuvo la parte demandante en el litigio principal, que los ingresos procedentes del tributo controvertido se destinan a financiar la actividad de una entidad pública o mixta que, luego, actúa exclusivamente en beneficio de la producción regional, en particular, mediante la concesión de créditos a las empresas establecidas en Ceuta. En efecto, ya en la sentencia Capolongo
(10) el Tribunal de Justicia afirmó:
Al interpretar el concepto de
" exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana de importación", puede ser oportuno tener en cuenta el destino de las cargas pecuniarias percibidas.
En efecto, cuando dicha carga pecuniaria o contribución está destinada exclusivamente a financiar actividades que redundan específicamente en beneficio de los productos nacionales gravados, puede resultar que la contribución general percibida según los mismos criterios sobre el producto importado y el producto nacional constituya no obstante para uno una carga pecuniaria suplementaria, mientras que para el otro constituya realmente la contrapartida de las ventajas o ayudas recibidas.
En consecuencia, una contribución regulada por un régimen general de tributos internos, que grava sistemáticamente los productos nacionales y los productos importados según los mismos criterios, puede constituir, no obstante, una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana de importación cuando dicha contribución está destinada exclusivamente a financiar actividades que redundan específicamente en beneficio del producto nacional gravado.
11. Este criterio jurisprudencial ha sido confirmado también con respecto a la aplicación del artículo 95.
(11) No obstante, dado que ─como recordé más arriba─ las disposiciones sobre tributos internos discriminatorios y sobre exacciones de efecto equivalente no pueden aplicarse cumulativamente, el criterio distintivo entre los dos supuestos ha sido trazado por el Tribunal de Justicia tomando como punto de referencia el carácter total o parcial de la compensación de la carga que soporta la producción nacional en el momento de su despacho a consumo con las ventajas que supone el destino dado a los ingresos del tributo. En el caso de la compensación total se trata de un tributo incompatible con los artículos 12 y siguientes del Tratado; en el caso de compensación parcial, el tributo es incompatible con el artículo 95 y prohibido en la medida en que resulte discriminatorio en perjuicio del producto importado.
(12)
12. El Ayuntamiento de Ceuta niega que los ingresos procedentes del arbitrio tengan un destino especial: contribuyen, junto con los demás ingresos a dotar a la Administración Local de los medios económicos necesarios para el cumplimiento del conjunto de sus actuaciones institucionales. Habida cuenta de que en la normativa objeto del litigio nada se precisa al respecto, resulta necesaria una apreciación de hecho que compete efectuar al Juez nacional. El tendrá que comprobar, en la determinación de los hechos, si los ingresos del arbitrio se destinan a la financiación de actividades que beneficien exclusivamente a la producción regional. Por consiguiente, en el caso de que se pruebe tal afectación, tendrá que concluir en el sentido de que el arbitrio que grava al producto importado constituye una exacción de efecto equivalente, si las ventajas para la producción regional compensan
totalmente
la carga soportada en el momento de su despacho a consumo. Si, por el contrario, las ventajas compensan sólo parcialmente la carga que grava el producto regional, el régimen de que se trata genera una discriminación fiscal incompatible con el artículo 95.
13. Por otra parte, hecha esta precisión, el sistema fiscal objeto del litigio resulta en otro aspecto ciertamente discriminatorio en perjuicio de las mercancías importadas. El apartado 2 del artículo 7 de la Ley 8/1991 establece, en efecto, que podrán concederse exenciones totales o parciales con carácter temporal a algunas categorías de mercancías producidas por industrias instaladas en el ámbito territorial en la ciudad de Ceuta (y de Melilla); del artículo 14 de la Ordenanza Municipal de 24 de septiembre de 1991, que establece las normas para la aplicación de esta disposición particular, resulta que las referidas exenciones se otorgan a instancia de los interesados. Ahora bien, el carácter discriminatorio de tal disposición no se aminora por el hecho de que no solamente las mercancías importadas, sino también las procedentes de otras partes del territorio español, estén excluidas de dicho beneficio. Como señala la Comisión, en efecto, discriminaciones en razón del origen regional constituyen al menos una discriminación parcialmente basada en la nacionalidad, en la medida en que, inevitablemente, los productos importados similares o en competencia con los locales que pueden disfrutar de la exención sufren un tratamiento desfavorable. Según resulta de acuñada jurisprudencia del Tribunal de Justicia en relación con el artículo 30, para que una medida pueda ser considerada como discriminatoria o protectora, no es preciso que dicha medida tenga por efecto favorecer a la totalidad de los productos nacionales o perjudicar sólo a los productos importados y no a los productos nacionales.
(13)
Habida cuenta, por otra parte, de que el artículo 95 no puede ser invocado frente a tributos internos que graven productos importados, cuando no exista producción nacional similar o en competencia,
(14) la señalada incompatibilidad del arbitrio con dicha disposición puede invocarse solamente en la medida en que se aplique a mercancías para las que exista una producción regional gravada menos onerosamente que la producción similar o en competencia importada.
14. A mi parecer, no cabe, por último, modificar las conclusiones a las que hemos llegado, invocando, como hizo el Gobierno español, las normas del Tratado relativas a la cohesión económica y social, en particular el artículo 130 A. Si bien es cierto que dichas normas, que obligan a la Comunidad a proseguir su acción encaminada, en particular, a reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones, deben constituir una clave de interpretación del ordenamiento jurídico comunitario en su conjunto, no pueden, sin embargo, justificar excepciones a la aplicabilidad de otras normas del Tratado, si dichas excepciones no están expresamente previstas en éste o en disposiciones de igual rango. Pues bien, en lo que se refiere a la aplicabilidad de las normas en materia de libre circulación de mercancías en los territorios de Ceuta y Melilla, el Acta de adhesión no estableció al respecto ninguna excepción tras expirar el período transitorio. Dicho esto, estimo que el Tratado mismo, al igual que, por otra parte, el Derecho derivado, ofrece varios instrumentos que cabe utilizar para conseguir el objetivo señalado en el artículo 130 A, sin que sea necesario menoscabar los fundamentos en que se basa la Comunidad.
15. A la luz de las consideraciones hasta aquí expuestas considero que debe responderse al órgano jurisdiccional nacional en los términos siguientes:
" 1) El artículo 25 y el Protocolo nº 2 del Acta relativa a las condiciones de adhesión del Reino de España a las Comunidades Europeas, considerados en relación con los artículos 9 y siguientes del Tratado CE se opone a la percepción de un tributo sobre las mercancías importadas de otros Estados miembros y sobre las mercancías nacionales en el momento de su despacho a consumo en Ceuta, si se acredita que los ingresos procedentes de dicho impuesto se destinan a financiar actividades destinadas a beneficiar específicamente a los productos originar ios de dicha región, compensando
totalmente
la carga que soportan por la percepción del tributo. Dicho tributo deberá calificarse como tributo interno discriminatorio en el sentido del artículo 95 del Tratado, si los ingresos con él obtenidos se destinan a financiar actividades que compensen
sólo en parte
la carga que soportan los productos regionales sujetos por razón de la percepción del tributo.
2) El artículo 25 y el Protocolo nº 2 del Acta relativa a las condiciones de adhesión del Reino de España a las Comunidades Europeas, considerados en relación con el artículo 95 del Tratado CE se oponen a la percepción de un tributo sobre las mercancías importadas de los demás Estados miembros y sobre las mercancías nacionales en el momento de su despacho a consumo en el territorio de Ceuta, en la medida en que se aplique a productos importados similares o en competencia con productos originarios de Ceuta exentos total o parcialmente del pago del tributo a causa de su origen regional.
"
(1) .
(1) BOE nº 73, de 26 de marzo de 1991, p. 765.
(2) DO 1985, L 302, p. 23.
(3) Boletín Oficial de Ceuta
de 25 de septiembre de 1991, p. 143.
(4) Sentencias de 18 de junio de 1975, IGAV (97/74, Rec. p. 699), apartado 13, y de 7 de mayo de 1987, Co-Frutta (193/85, Rec. p. 2085), apartados 8 a 11.
(5) Sentencia antes citada, apartado 9.
(6) Sentencia de 16 de julio de 1992 (C-163/90, Rec. p. I-4625).
(7) Apartado 18.
(8) Apartado 12.
(9) Véanse, al respecto, las sentencias de 22 de marzo de 1977, Steinike y Weinlig (78/76, Rec. p. 595), apartado 30, y Co-Frutta, antes citada, apartado 14.
(10) Sentencia de 19 de junio de 1973 (77/72, Rec. p. 611), apartados 13 y 14. Esta jurisprudencia ha sido posteriormente ratificada en una serie numerosa de decisiones, entre las cuales recuerdo las sentencias Steinike y Weinlig, citada en la nota 9; de 25 de mayo de 1977, Interzuccheri (105/76, Rec. p. 1029); de 28 de enero de 1981, Kortmann (32/80, Rec. p. 251); de 11 de marzo de 1992, Compagnie Commerciale de l ' Ouest y otros (asuntos acumulados C-78/90 a C-83/90, Rec. p. I-1847), y de 2 de agosto de 1993, CELBI (C-266/91, Rec. p. I-4337).
(11) Véase la sentencia de 21 de mayo de 1980, Comisión/Italia (73/79, Rec. p. 1533), apartado 15.
(12) Véanse, al respecto, las sentencias de 27 de octubre de 1993, Scharbatke (C-72/92, Rec. p. I-5509) apartados 10 a 16; CECBI, antes citada, apartados 13 a 19; de 16 de diciembre de 1992, Lornoy en Zonen y otros (C-17/91, Rec. p. I-6523), apartados 17 a 22; de 16 de diciembre de 1992, Claeys (C-114/91, Rec. p. I-6559), apartados 14 a 19; de 16 de diciembre de 1992, Demoor en Zonen y otros (asuntos acumulados C-144/91 y C-145/91, Rec. p. I-6613), apartados 18 a 21; de 11 de junio de 1992, Sanders Adour y Guyomarc ' h Orthez Nutrition animale (asuntos acumulados C-149/91 y C-150/91, Rec. p. I-3899), apartados 20 a 22, y Compagnie Commerciale de l ' Ouest y otros, antes citada, apartados 26 a 28.
(13) Véanse las sentencias de 15 de diciembre de 1993, Ligur Carni y otros (asuntos acumulados C-277/91, C-318/91 y C-319/91, Rec. p. I-6621), apartados 37 a 38; de 10 de diciembre de 1991, Merci Convencionali porto di Genova (C-179/90, Rec. p. I-5889), apartado 21; de 25 de julio de 1991, Aragonesa de Publicidad Exterior y Publivía (asuntos acumulados C-1/90 y C-176/90, Rec. p. I-4151), apartado 24, y de 20 de marzo de 1990, Du Pont de Nemours italiana (C-21/88, Rec. p. I-889), apartados 12 a 13.
(14) Véase la sentencia de 11 de diciembre de 1990, Comisión/Dinamarca (C-47/88, Rec. p. I-4509), especialmente el apartado 10.