62013CC0689(01)
DODATOČNÉ NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MELCHIOR WATHELET
prednesené 15. októbra 2015 (
1
)
Vec C‑689/13
Puligienica Facility Esco SpA (PFE)
proti
Airgest SpA
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala
Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Taliansko)]
„Opätovné otvorenie ústnej časti konania — Článok 267 ZFEÚ — Pojem ‚súdny orgán‘ — Organizačný prístup — Funkčný prístup“
I – Úvod
1.
Tieto návrhy sú druhými návrhmi predloženými v rámci veci PFE (C‑689/13, EU:C:2015:263). Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka jednak výkladu článku 1 ods. 3 smernice Rady 89/665/EHS z 21. decembra 1989 o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení týkajúcich sa uplatňovania postupov preskúmavania v rámci verejného obstarávania tovarov a prác (
2
), zmenenej a doplnenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2007/66/ES z 11. decembra 2007 (
3
), a jednak výkladu článku 267 ZFEÚ, ako aj zásad prednosti práva Únie a konformného výkladu.
2.
Rozhodnutím z 20. januára 2015 rozhodol Súdny dvor o pridelení veci piatej komore. Dňa 11. marca 2015 sa uskutočnilo pojednávanie, na ktorom mali Puligienica Facility Esco SpA (PFE), Gestione Servizi Ambientali Srl, talianska vláda, ako aj Európska komisia možnosť predložiť svoje pripomienky. Svoje prvé návrhy v tejto veci som predniesol 23. apríla 2015. (
4
) Dňa 10. júna 2015 sa však v rámci svojej porady táto komora v súlade s článkom 60 ods. 3 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora rozhodla vrátiť vec Súdnemu dvoru, ktorý ju nanovo pridelil veľkej komore.
3.
Súdny dvor preto uznesením PFE (C‑689/13, EU:C:2015:521) nariadil opätovné otvorenie ústnej časti konania a vyzval dotknuté osoby uvedené v článku 23 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie, aby sa vyjadrili k tejto otázke: „Podľa funkčného prístupu vzťahujú sa pojem ‚súdny orgán‘ v zmysle článku 267 ZFEÚ a povinnosť uplatňovať právo Únie, ako ho vyložil Súdny dvor Európskej únie, na senát súdu členského štátu, ktorý prejednáva spor, alebo podľa organizačného prístupu sa tento pojem a povinnosť vzťahujú výlučne na tento súd ako celok, ktorého organizačnou zložkou je tento senát?“
4.
V týchto návrhoch sa tak zameriam iba na uvedenú otázku a obmedzím sa na pripomenutie skutočností potrebných na jej skúmanie. Napokon uvádzam, že iba talianska, holandská a poľská vláda, ako aj Komisia odpovedali na otázku položenú Súdnym dvorom po opätovnom otvorení ústnej časti konania. Na pojednávaní, ktoré sa uskutočnilo 15. septembra 2015, požiadali o možnosť vyjadriť sa iba talianska vláda a Komisia.
II – Právny rámec
5.
Správny poriadok bol zavedený legislatívnym dekrétom č. 104 z 2. júla 2010 (riadna príloha GURI č. 156 zo 7. júla 2010).
6.
Podľa článku 99 ods. 3 tohto poriadku „v prípade, že senát, ktorému bola vec pridelená, nesúhlasí s právnou zásadou stanovenou plénom, odôvodneným uznesením vráti rozhodnutie vo veci tomuto plénu“.
7.
Článok 99 ods. 4 uvedeného poriadku spresňuje, že „plénum rozhodne o celom spore, pokiaľ sa nerozhodne stanoviť len právnu zásadu a vrátiť rozhodnutie vo veci v zostávajúcej časti pôvodnému senátu“.
III – Analýza
A – Pripomenutie výkladu navrhnutého v mojich prvých návrhoch
8.
Na úvod poznamenávam, že talianska vláda, ako aj ostatné dve vlády, ktoré odpovedali na otázku položenú Súdnym dvorom, zastávajú funkčný výklad pojmu „súdny orgán“.
9.
Toto stanovisko som implicitne, no rozhodne, zaujal aj ja vo svojich prvých návrhoch. Po uskutočnení analýzy druhej prejudiciálnej otázky položenej vnútroštátnym súdom som dospel k záveru, že „článok 267 ZFEÚ bráni ustanoveniu, akým je článok 99 ods. 3 správneho poriadku, ktorý sa vykladá v tom zmysle, že ukladá povinnosť senátu súdu, proti ktorého rozhodnutiam nie je prípustný opravný prostriedok, ak nesúhlasí s právnou zásadou stanovenou plénom toho istého súdu, postúpiť vec na rozhodnutie tomuto plénu bez toho, aby mal predtým možnosť položiť prejudiciálnu otázku Súdnemu dvoru“. (
5
)
10.
Aj keď som výslovne nepoukázal na myšlienku „funkčného“ poňatia súdneho orgánu v zmysle článku 267 ZFEÚ, táto myšlienka je v súlade s navrhovaným riešením. Práve túto myšlienku napokon zastávam v týchto dodatočných návrhoch.
B – Le Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Správna súdna rada pre región Sicília) a dôsledok článku 99 ods. 3 správneho poriadku na konečnú povahu jej rozhodnutí
11.
Vzhľadom na to, že Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana je zložená z dvoch senátov, ktoré sú detašovanými senátmi Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko) (
6
), podľa môjho názoru je nespochybniteľné, že má povahu súdneho orgánu v zmysle článku 267 ZFEÚ. Podľa článku 6 ods. 1 správneho poriadku totiž „Consiglio di Stato je správny súdny orgán rozhodujúci v poslednom stupni“.
12.
Talianska vláda na pojednávaní z 15. septembra 2015 potvrdila, že jednak proti rozhodnutiam vydaným Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana nie je prípustný žiaden opravný prostriedok, a jednak že ani neuplatnenie článku 99 ods. 3 správneho poriadku nemôže byť dôvodom na podanie opravného prostriedku ani na uloženie sankcie. (
7
)
13.
Ako som už uviedol vo svojich prvých návrhoch, aj samotný Corte suprema di cassazione (Kasačný súd, Taliansko) sa v rozsudku spojených senátov č. 2403 vyhlásenom 4. februára 2014 domnieval, že v „talianskom správnom súdnom systéme prináleží Consiglio di Stato, jeho senátom a plénu bez rozdielu rozhodovať ako súdny orgán posledného stupňa v zmysle článku 267 tretieho odseku ZFEÚ“. (
8
)
14.
Možnosť tohto súdneho orgánu položiť prejudiciálnu otázku Súdnemu dvoru napokon nie je novou skutočnosťou, pretože Súdny dvor už poskytol odpoveď na základe viacerých návrhov na začatie prejudiciálneho konania, ktoré mu predložila Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana. (
9
)
15.
Zvolenie organizačného prístupu vo vzťahu k tomuto súdnemu orgánu by tak znamenalo, že určitý súdny orgán v zmysle článku 267 ZFEÚ môže toto svoje postavenie stratiť z dôvodu existencie pravidla, ktoré je špecifické pre organizáciu súdov daného členského štátu.
C – Dôsledok postúpenia veci zo strany senátu súdu v prospech rovnakého súdu v inom zložení
16.
Z už ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že článok 267 ZFEÚ bráni právnym predpisom členského štátu, ktoré zavádzajú incidenčné konanie kontroly ústavnosti vnútroštátnych zákonov, pokiaľ prioritná povaha tohto konania vo svojom dôsledku bráni vnútroštátnemu súdu vo výkone jeho právomoci alebo v plnení jeho povinnosti obrátiť sa na Súdny dvor s prejudiciálnymi otázkami, a to tak pred predložením otázky ústavnosti vnútroštátnemu súdu poverenému výkonom kontroly ústavnosti zákonov, ako prípadne aj po vydaní rozhodnutia uvedeného súdu o tejto otázke. (
10
) Z tejto judikatúry vyplýva, že súd konajúci vo veci musí mať vždy možnosť obrátiť sa v danom momente na Súdny dvor s návrhom na začatie prejudiciálneho konania.
17.
V prejednávanom prípade článok 99 ods. 3 správneho poriadku neukladá povinnosť postúpiť vec inému súdu, ale rovnakému súdu v inom zložení. Rozhodujúci prvok však podľa môjho názoru nespočíva v tomto rozdiele, ale v skutočnosti, že ak Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (alebo akýkoľvek iný senát Consiglio di Stato) rozhodne na základe článku 99 ods. 3 správneho poriadku o postúpení veci plénu, v zásade už tento samotný senát nie je súdom konajúcim vo veci, a v dôsledku toho sa už nebude môcť obrátiť na Súdny dvor s návrhom na začatie prejudiciálneho konania, a to či už súčasne alebo až následne. (
11
)
18.
Ako sa však zdá, nič v článku 99 ods. 3 správneho poriadku nebráni tomu, aby senát Consiglio di Stato využil článok 267 ZFEÚ pred týmto postúpením veci. (
12
) Bezpochyby je užitočné uviesť, že takýto výklad navrhuje aj talianska vláda.
19.
Za takéhoto predpokladu práve tomuto senátu prináleží, aby vyvodil dôsledky z rozsudku, ktorý by vydal Súdny dvor, alebo prípadne, a to výlučne v tomto momente, postúpil vec plénu Consiglio di Stato. Bolo by teda úlohou práve tohto senátu rozhodnúť vo veci v súlade s rozsudkom Súdneho dvora alebo sa na naň znova obrátiť.
20.
Takýto výklad navyše predstavuje výhodu v tom, že znižuje riziko neuplatnenia alebo nesprávneho uplatnenia práva Únie.
21.
Toto pojednanie týkajúce sa postúpenia veci zakončím úvahou vyplývajúcou z rozsudku Syfait a i. (C‑53/03, EU:C:2005:333). Vo svojich prvých návrhoch som načrtol paralelu s riešením, ktoré sa uplatnilo v rozsudku Parfums Christian Dior (C‑337/95, EU:C:1997:517). (
13
) Myslím si, že aj z rozsudku Syfait a i. (C‑53/03, EU:C:2005:333) je možné získať určitý poznatok, a to na základe uplatnenia argumentu a contrario.
22.
V tejto veci Súdny dvor rozhodol tak, že nie je príslušný odpovedať na prejudiciálne otázky, a to najmä z dôvodu, že orgán hospodárskej súťaže mohol stratiť svoju právomoc konať vo veci na základe rozhodnutia Komisie v súlade s článkom 11 ods. 6 nariadenia Rady (ES) č. 1/2003 zo 16. decembra 2002 o vykonávaní pravidiel hospodárskej súťaže stanovených v článkoch 81 [ES] a 82 [ES]. (
14
) Na rozdiel od pravidla týkajúceho sa organizácie súdov, akým je pravidlo, o aké ide vo veci samej, však v oblasti hospodárskej súťaže nemá inštancia, ktorá položila prejudiciálnu otázku, ani možnosť rozhodnúť o samotnom postúpení veci vyššej inštancii, ani o momente, kedy by mohlo dôjsť k postúpeniu veci. V prejednávanej veci naopak senát Consiglio di Stato po tom, ako sa obrátil na Súdny dvor s návrhom na začatie prejudiciálneho konania, rozhoduje, či postúpi vec plénu. Na základe uvedeného si tento senát zachováva postavenie súdneho orgánu v zmysle článku 267 ZFEÚ až dovtedy, kým sám nerozhodne o postúpení veci.
23.
Záverom sa domnievam, že súdny orgán treba vnímať v súlade s funkčným prístupom, a teda že svoje „postavenie“ súdneho orgánu nemôže stratiť, napriek tomu, že má možnosť po vydaní rozsudku Súdneho dvora postúpiť vec v prospech rovnakého súdu v inom zložení.
D – Úvahy pre úplnosť
24.
Pre úplnosť si myslím, že k tomu, aby Súdny dvor odmietol zvoliť organizačné poňatie pojmu súdny orgán v zmysle článku 267 ZFEÚ, by ho mal priviesť tiež jednak cieľ spolupráce obsiahnutý v článku 267 ZFEÚ, a jednak praktický problém pri uplatnení tohto organizačného prístupu.
1. Zásada spolupráce medzi Súdnym dvorom a súdmi členských štátov
25.
V prvom rade organizačný prístup vo vzťahu k pojmu „súdny orgán“ v zmysle článku 267 ZFEÚ je podľa môjho názoru v rozpore so skutočnosťou, že podľa ustálenej judikatúry zavádza článok 267 ZFEÚ „postup priamej spolupráce medzi Súdnym dvorom a súdmi členských štátov“. (
15
) Túto myšlienku spolupráce potvrdzuje rovnako znejúca zásada. Ako totiž správne uviedol generálny advokát Cruz Villalón, zásada lojálnej spolupráce zakotvená v článku 4 ods. 3 ZEÚ sa vzťahuje aj na súdy, „vrátane oboch súdov, o ktoré ide v tomto dôležitom konaní“. (
16
) Som tak priaznivo naklonený tvrdeniu Komisie, podľa ktorého sa na základe zásady lojálnej spolupráce má každé ustanovenie týkajúce sa organizácie súdov a súdneho konania vykladať nielen tak, aby bolo v súlade s článkom 267 ZFEÚ, ale aj tak, aby podporovalo prístup k mechanizmu návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ktorý tento článok definuje. (
17
)
26.
Preto keď súd rozhodujúci v poslednom stupni – ktorým je vzhľadom na talianske právo vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania (
18
) – vyjadrí svoje pochybnosti o výklade práva Únie a o jeho uplatňovaní zo strany inej súdnej inštancie rozhodujúcej v poslednom stupni, pôsobiacej v jeho právnom poriadku, alebo dokonca vlastného pléna tohto súdu, podľa môjho názoru prináleží Súdnemu dvoru poskytnúť mu odpoveď.
27.
Ako som už uviedol vo svojich prvých návrhoch, odmietnutie možnosti senátu súdu, proti ktorého rozhodnutiam nie je prípustný opravný prostriedok podľa vnútroštátneho práva, obrátiť sa na Súdny dvor len z toho dôvodu, že je tak povinné urobiť plénum toto istého súdu, je podľa môjho názoru v rozpore s ustálenou judikatúrou Súdneho dvora, ktorá vždy priznávala „vnútroštátnym súdom veľkú diskrečnú právomoc obrátiť sa na Súdny dvor, ak sa domnievajú, že vec, v ktorej rozhodujú, nastoľuje otázky vyžadujúce výklad alebo posúdenie platnosti ustanovení práva Únie potrebných na rozhodnutie sporu, ktorý im bol predložený“. (
19
)
28.
V tejto súvislosti sa pripájam k stanovisku poľskej vlády, podľa ktorého by akýkoľvek nedostatok tohto systému spolupráce medzi vnútroštátnymi súdmi a Súdnym dvorom mohol ohroziť samotnú účinnosť ustanovení Zmluvy a sekundárneho práva, ktorého sa týkajú pochybnosti vnútroštátneho súdu. (
20
)
29.
Uplatnením organizačného poňatia pojmu „súdny orgán“ by sa totiž zvýšilo riziko, že sa v predmetnom členskom štáte ustáli judikatúra, ktorá je v rozpore s právom Únie. V prípade, že by „senát“ súdu rozhodujúci v poslednom stupni nerozhodol o postúpení veci plénu a vydal rozhodnutie, ktoré je v rozpore s právom Únie, žiaden rozhodovací orgán by nemohol vykonať jeho nápravu. Pritom ako som už pripomenul vo svojich prvých návrhoch, pokiaľ sú vnútroštátne súdy, proti ktorých rozhodnutiam nie je prípustný opravný prostriedok podľa vnútroštátneho práva, povinné obrátiť sa na Súdny dvor, ak sú konfrontované s otázkou týkajúcou sa výkladu práva Únie, je to tak s cieľom „zabrániť tomu, aby sa v členskom štáte ustálila vnútroštátna judikatúra, ktorá nie je v súlade s pravidlami práva [Únie]“. (
21
)
2. Praktický problém uplatnenia organizačného poňatia
30.
Ďalej zvolenie organizačného poňatia pojmu „súdny orgán“ pri uplatňovaní článku 267 ZFEÚ by podľa môjho názoru bolo pre Súdny dvor ťažko realizovateľné.
31.
Ako som už totiž pripomenul vyššie, Súdny dvor už viackrát odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré mu položila Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana. (
22
)
32.
Navyše z odpovede talianskej vlády na otázku položenú Súdnym dvorom po opätovnom otvorení ústnej časti konania vyplýva, že taliansky občiansky súdny poriadok obsahuje ustanovenie obdobné článku 99 správneho poriadku, pokiaľ ide o Corte suprema di cassazione. Podľa článku 273 ods. 3 občianskeho súdneho poriadku totiž „v prípade, že senát [Corte suprema di cassazione] nesúhlasí s právnou zásadou stanovenou plénom, odôvodneným uznesením vráti rozhodnutie vo veci tomuto plénu“. Súdny dvor už pritom poskytol odpoveď na základe mnohých návrhov na začatie prejudiciálneho konania, ktoré mu predložil tento súd.
33.
Ak by mal Súdny dvor zvoliť organizačný prístup vo vzťahu k pojmu „súdny orgán“ v zmysle článku 267 ZFEÚ, znamenalo by to, že by sa akýkoľvek súd existujúci v členskom štáte, ktorého právny poriadok obsahuje procesnú normu podobnú norme, ktorú zavádza taliansky správny poriadok, resp. taliansky občiansky súdny poriadok, mohol obrátiť na Súdny dvor iba pod podmienkou, že nespochybní právnu zásadu stanovenú plénom tohto súdu.
34.
Takúto definíciu súdneho orgánu v zmysle článku 267 ZFEÚ by v praxi nebolo možné uplatniť, pretože by Súdnemu dvoru priniesla problém spočívajúci v tom, že by musel overovať svoju vlastnú príslušnosť. Túto príslušnosť je totiž možné overiť iba na základe vyčerpávajúcich informácií vnútroštátneho súdu o procesnom práve, ktorým sa riadi. Pritom však pri podaní návrhu na začatí prejudiciálneho konania nie sú Súdnemu dvoru nevyhnutne oznámené všetky vnútroštátne procesné podmienky. Navyše nepríslušnosť Súdneho dvora by závisela od účinného uplatňovania procesných noriem, ktoré sú sporné v prípade veci samej, ktorý viedol k podaniu návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Ak sa totiž vrátim k predpokladu uvedenému v talianskom správnom poriadku, senát Consiglio di Stato sa nevyhnutne neobracia na Súdny dvor s návrhom na začatie prejudiciálneho konania iba preto, že sa domnieva, že právna zásada stanovená plénom je v rozpore s právom Únie. Súdny dvor by bol pritom nepríslušný iba v takomto prípade.
35.
Uvedené poňatie by bolo napokon v rozpore s ustáleným prístupom Súdneho dvora, ktorý vníma sú orgán ako jeden a ten istý subjekt, bez ohľadu na jeho vnútornú organizáciu. Dôkaz takéhoto vnímania súdnych orgánov „ako celku“ je možné vidieť v spôsobe, akým Súdny dvor identifikuje vnútroštátne súdne orgány vo svojich rozsudkoch. Tieto súdne orgány sú totiž výlučne označované svojím „všeobecným“ názvom, bez odkazu na ich zloženie (senát, plénum, atď.).
IV – Návrh
36.
Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy, ako aj analýzu vykonanú v bodoch 63 až 89 mojich prvých návrhov, predložených v tejto veci 23. apríla 2015, sa domnievam, že pojem „súdny orgán“ v zmysle článku 267 ZFEÚ sa má vykladať podľa funkčného prístupu. V dôsledku uvedeného sa tento článok vzťahuje na sudcu alebo senát súdneho orgánu členského štátu, ktorý koná vo veci.
(
1
)	Jazyk prednesu: francúzština.
(
2
)	Ú. v. ES L 395, s. 33; Mim. vyd. 06/001, s. 246.
(
3
)	Ú. v. EÚ L 335, s. 31.
(
4
)	C‑689/13, EU:C:2015:263.
(
5
)	Bod 91 mojich prvých návrhov.
(
6
)	Podľa článku 1 ods. 2 legislatívneho dekrétu č. 373 z 24. decembra 2003 nazvaného „Spôsoby uplatňovania osobitného štatútu regiónu Sicília v súvislosti s výkonom funkcií Consiglio di Stato v regióne“ (riadna príloha GURI č. 10 zo 14. januára 2004).
(
7
)	Talianska vláda už túto neexistenciu sankcie spomenula vo svojich písomných pripomienkach. Pozri bod 76 a judikatúru Consiglio di Stato citovanú v mojich prvých návrhoch.
(
8
)	Podľa citácie, ktorú talianska vláda prevzala v bode 9 svojej odpovede na otázku položenú Súdnym dvorom po opätovnom otvorení ústnej časti konania (kurzívou zvýraznil generálny advokát).
(
9
)	Pozri rozsudok Valvo (C‑78/07, EU:C:2008:171), uznesenie Rizzo (C‑107/11, EU:C:2012:96), ako aj rozsudok Ottica New Line di Accardi Vincenzo (C‑539/11, EU:C:2013:591). Poznamenávam, že posledné dva návrhy na začatie prejudiciálneho konania boli predložené po nadobudnutí účinnosti správneho poriadku.
(
10
)	Rozsudok Melki a Abdeli (C‑188/10 a C‑189/10, EU:C:2010:363, bod 57 a výrok). Pozri tiež rozsudok A (C‑112/13, EU:C:2014:2195, bod 46 a výrok).
(
11
)	Podľa článku 99 ods. 4 správneho poriadku ak je vec predložená plénu Consiglio di Stato, toto plénum „rozhodne o celom spore, pokiaľ sa nerozhodne stanoviť len právnu zásadu a vrátiť rozhodnutie vo veci v zostávajúcej časti pôvodnému senátu“.
(
12
)	Ďalej v súlade so záverom, ku ktorému som dospel vo svojich prvých návrhoch, iný výklad, na základe ktorého by sa ukladala povinnosť „senátu súdu, proti ktorého rozhodnutiam nie je prípustný opravný prostriedok, ak nesúhlasí s právnou zásadou stanovenou plénom toho istého súdu, postúpiť vec na rozhodnutie tomuto plénu bez toho, aby mal predtým možnosť položiť prejudiciálnu otázku Súdnemu dvoru, [by tak nebol v súlade s článkom 267 ZFEÚ]” (pozri bod 91 mojich prvých návrhov). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
13
)	Pozri body 85 až 89 mojich prvých návrhov.
(
14
)	Ú. v. ES L 1, 2003, s. 1; Mim. vyd. 08/002, s. 205.
(
15
)	Rozsudok Gauweiler a i. (C‑62/14, EU:C:2015:400, bod 15 a citovaná judikatúra). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
16
)	Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Cruz Villalón vo veci Gauweiler a i. (C‑62/14, EU:C:2015:7, bod 64).
(
17
)	Bod 12 odpovede Komisie na otázku položenú Súdnym dvorom po opätovnom otvorení ústnej časti konania.
(
18
)	Pozri body 66 a 69 až 76 mojich prvých návrhov, ako aj body 11 až 13 týchto návrhov.
(
19
)	Rozsudok Križan a i. (C‑416/10, EU:C:2013:8, bod 64 a citovaná judikatúra). Kurzívou zvýraznil generálny advokát. Pozri bod 64 mojich prvých návrhov.
(
20
)	Pozri bod 5 odpovede poľskej vlády na otázku položenú Súdnym dvorom po opätovnom otvorení ústnej časti konania.
(
21
)	Rozsudok Lyckeskog (C‑99/00, EU:C:2002:329, bod 14 a citovaná judikatúra).
(
22
)	Pozri judikatúru citovanú v poznámke pod čiarou 9.