62009CC0061_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Nemčija) je s tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe Sodišču postavilo vprašanja glede razlage člena 44 Uredbe Sveta (ES) št. 1782/2003.(2) Stranki v postopku v glavni stvari sta v bistvu v sporu glede upoštevanja zemljišča – namenjenega varstvu okolja in kmetijski proizvodnji – pri določitvi pravic do plačila za kmetijo.
I – Pravni okvir
2. Uredba št. 1782/2003 določa obliko dohodkovne podpore za kmete, imenovane shema enotnega plačila (v nadaljevanju: SEP).
3. V členu 2 Uredbe št. 1782/2003 je med drugim opredeljeno „kmetijsko gospodarstvo“, in sicer kot „vse proizvodne enote, s katerimi upravlja kmet in ki se nahajajo na ozemlju iste države članice“, „kmetijska dejavnost“ pa kot „proizvodnja, vzreja ali gojenje kmetijskih proizvodov vključno z žetvijo, molžo, rejo živali in kmetijsko rejo živali ali ohranjanje zemljišča po dobrih kmetijskih in okoljskih pogojih, določeno v členu 5“.
4. Glede uporabe pravic do plačila je v členu 44 Uredbe št. 1782/2003 določeno:
„1. Na podlagi vsake pravice do plačila, ki vključuje upravičen hektar, se pridobi pravica do plačila zneska, ki ga določa pravica do plačila.
2. ‚Upravičeni hektar‘ pomeni vsako kmetijsko površino kmetijskega gospodarstva, ki se uporablja kot orno zemljišče in trajni travnik, razen površin, ki se uporabljajo za trajne nasade, gozdove ali nekmetijske dejavnosti.
3. Kmet prijavi parcele, ki ustrezajo upravičenemu hektarju, ki je vključen v katero koli pravico do plačila. Razen v primeru višje sile ali izjemnih okoliščin so te parcele na razpolago kmetu najmanj 10 mesecev od datuma, ki ga določi država članica, vendar ne prej kot od 1. septembra v koledarskem letu pred letom vložitve zahtevka za udeležbo v [SEP].
[...]“
5. Člen 2 Uredbe Komisije (ES) št. 795/2004(3) določa, da „[v] naslovu III Uredbe (ES) št. 1782/2003 in tej uredbi velja naslednja opredelitev pojmov:
(a) ‚kmetijsko zemljišče‘ pomeni celotno zemljišče, ki zajema orna zemljišča, trajne travnike in trajne nasade;
(b) ‚orno zemljišče‘ pomeni ‚orno zemljišče‘ v smislu točke (1) člena 2 Uredbe Komisije (ES) št. 796/2004;
[...]
(e) ‚trajni travnik‘ pomeni ‚trajni travnik‘ v smislu točke (2) člena 2 Uredbe št. 796/2004;
[…]“
6. Člen 2 Uredbe št. 796/2004(4) hkrati določa, da se „[v] tej uredbi [...] uporabljajo naslednje opredelitve:
(1) ‚orna zemljišča‘ so zemljišča, obdelana zaradi pridelave rastlinskih pridelkov, in zemljišča v prahi ali zemljišča, ki se vzdržujejo po načelu dobrega kmetijskega in okoljskega delovanja v skladu s členom 5 Uredbe (ES) št. 1782/2003, ne glede na to, ali gre za zemljišče s toplo gredo ali s pritrjeno ali premično toplo gredo;
(2) ‚trajni pašnik‘ je zemljišče, ki se uporablja za naravno gojenje trave ali druge zelnate krme (samoposajene) ali gojene (posejane) in ki ni vključeno v kolobarjenje kmetijskega gospodarstva pet let ali več, razen zemljišča v prahi na podlagi člena 6 Uredbe Sveta (ES) št. 1251/1999 [UL L 160, str. 1], zemljišča v prahi na podlagi člena 54(2) in člena 107 Uredbe (ES) št. 1782/2003, območja v prahi v skladu z Uredbo Sveta (EGS) št. 2078/92 [UL L 215, str. 85] in območja v prahi v skladu s členi 22, 23 in 24 Uredbe Sveta (ES) št. 1257/1999 [UL L 160, str. 80];
[…]“
II – Dejansko stanje in vprašanja za predhodno odločanje
7. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe je bil vložen v okviru spora pred predložitvenim sodiščem, in sicer med Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion, Trier (Nemčija) (upravni organ z nadzornimi in s posvetovalnimi pristojnostmi, v nadaljevanju: ADD) in Landkreis Bad Dürkheim (okrožje Bad Dürkheim, v nadaljevanju: Landkreis) glede upoštevanja določenega zemljišča (v nadaljevanju: zadevno zemljišče) pri določitvi pravic do plačil za kmetijo A. Niedermair‑Schiemann v okviru SEP za leti 2005 in 2006. A. Niedermair‑Schiemann je ovčerejka. Sicer ni lastnica zadevnega zemljišča, vendar ga lahko uporablja na podlagi pogodbe.
8. A. Niedermair-Schiemann je v skladu z upravljavsko pogodbo z zvezno deželo Porenje-Pfalz dovoljeno, da neodplačno, vendar v zameno za prevzem obveznosti plačila prispevkov v vzajemni zavarovalni sklad približno 5 ha velika zemljišča uporablja kot travnik in pašnik, pri čemer mora upoštevati določene omejitve. Od 1. novembra do 15. junija tako na zemljišču košnja ni dovoljena. Prepovedana je košnja s sesalnimi ali z rotacijskimi kosilnicami. Namesto druge košnje je mogoča paša ovc in koz, in sicer v obliki obročne paše ali paše na odprtem območju pod nadzorom pastirja, v takem primeru pa mora pašno obdobje odobriti organ za varstvo krajine.
9. A. Niedermair-Schiemann mora v skladu s pogodbo o vzdrževanju in upravljanju, sklenjeno z Landkreis, kot izvajalka pogodbe določena naravovarstvena območja, velika približno 35 ha, vzdrževati in upravljati z vidika ohranjanja narave. Za to prejme letno plačilo v višini 13.870 EUR. Izpolnjevati mora posebne pogodbene obveznosti in upoštevati nadaljnja navodila organa za ohranjanje narave – na primer o intenzivnosti paše –, pri tem pa so ji v pomoč vzdrževalni ukrepi naravovarstvenega organa, na primer predhodna košnja delov zemljišča ter redno odstranjevanje grmovja in krčenje, ki jih izvajajo tretje osebe.
10. A. Niedermair-Schiemann je zadevno zemljišče v okviru vlog za kmetijsko podporo prijavila kot trajni pašnik, ki spada h kmetijskemu gospodarstvu. Z odločbo z dne 20. februarja 2006 so ji bile dodeljene pravice do plačila za orna zemljišča in pašnike. Ta odločba je bila na podlagi ministrskega navodila spremenjena z odločbo z dne 14. maja 2007, ker zemljišča, ki so se uporabljala na podlagi upravljavskih pogodb, niso bila upravičena do podpore. A. Niedermair‑Schiemann je vložila ugovor pri odboru za pravne zadeve Landkreis in to je zgoraj navedeno odločbo o spremembi razveljavilo. Verwaltungsgericht (upravno sodišče) je s sodbo z dne 2. julija 2008 ugodilo tožbi zoper odločbo o razveljavitvi, ki jo je izdalo Landkreis, in razveljavilo odločbo o ugovoru ter tako znova uveljavilo odločbo z dne 14. maja 2007. Navedena sodba se je izpodbijala pred predložitvenim sodiščem in to je odločilo, da je treba Sodišču v predhodno odločanje predložiti ta vprašanja:
„1. Ali gre za ‚kmetijsko zemljišče‘ v smislu člena 44(2) Uredbe št. 1782/2003 tudi tedaj, kadar se zemljišče sicer uporablja tudi v kmetijske namene (paša zaradi ovčjereje), vendar pa uporaba v pretežnem delu sledi ciljem varstva krajine in ohranjanja narave?
2. Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen:
Ali se zemljišče uporablja v nekmetijske namene v smislu člena 44(2) Uredbe št. 1782/2003, če je dejavnost pretežno namenjena varstvu narave, vsekakor pa, če mora kmet pri izpolnjevanju ciljev varstva narave upoštevati navodila naravovarstvenega organa?
3. Če gre za kmetijsko zemljišče (prvo vprašanje), ki se uporablja tudi v kmetijske namene (drugo vprašanje):
Ali uvrstitev kmetijskega zemljišča h kmetijskemu gospodarstvu (kmetijsko zemljišče kmetijskega gospodarstva v smislu člena 44(2) Uredbe št. 1782/2003) predvideva:
(a) da kmetijsko gospodarstvo z njim razpolaga na podlagi zakupne pogodbe ali podobnega časovno omejenega odplačnega posla?
(b) Če je odgovor na vprašanje (a) nikalen: Ali vpliva na uvrstitev h kmetijskemu gospodarstvu to, da so zemljišča prepuščena kmetijskemu gospodarstvu v uporabo na določen način in v omejenem časovnem obdobju skladno s cilji varstva narave neodplačno ali v zameno za prevzem obveznosti plačila prispevkov v vzajemni zavarovalni sklad ?
(c) Če je odgovor na vprašanje (a) pritrdilen: Ali vpliva na uvrstitev h kmetijskemu gospodarstvu to, da je kmetijsko gospodarstvo zavezano na zemljiščih opravljati določene naloge in zato prejme plačilo?“
11. Landkreis, ADD, A. Niedermair-Schiemann, nemška vlada in Evropska komisija so predložili pisna stališča. Vsem tem strankam, razen nemški vladi, se je na obravnavi 4. februarja 2010 pridružila poljska vlada.
III – Presoja
A – Glavne trditve strank
12. ADD glede drugega vprašanja trdi, da uporaba zemljišča, namenjenega ohranjanju narave, ni kmetijska dejavnost. V zvezi s tretjim vprašanjem trdi, da zemljišče, za katero veljajo predpisi o ohranjanju narave, ne more biti kmetijsko zemljišče iz člena 44(2) Uredbe št. 1782/2003. V takem primeru bi moralo zemljišče – to pomeni proizvodne enote v smislu člena 2 navedene uredbe – upravljati kmetijsko gospodarstvo. Vendar pojem upravljanja zahteva neomejeno razpolaganje z zemljiščem, kar zadeva njegovo kmetijsko rabo.
13. Landkreis trdi, da je zemljišče, namenjeno ohranjanju kmetijskih in okoljskih pogojev, kmetijsko zemljišče v smislu člena 44(3) Uredbe št. 1782/2003. Navodila okoljevarstvenega organa ne vplivajo na to ugotovitev. Landkreis glede tretjega vprašanja navaja, da člen 44(3) Uredbe št. 1782/2003 ne določa, ali in kako mora biti zadevno zemljišče pravno dodeljeno kmetu. Niti brezplačno dajanje zemljišča na razpolago niti nadomestilo za pašo na zemljišču nikakor ne vplivata na njegovo uvrstitev k določenemu kmetijskemu gospodarstvu.
14. A. Niedermair-Schiemann glede prvega vprašanja trdi, da je zemljišče, ki se dejansko uporablja kot „orno zemljišče“ v smislu člena 2(1) Uredbe št. 796/2004 ali kot „trajni pašnik“ v smislu navedenega člena, še vedno kmetijsko zemljišče iz člena 44(2) Uredbe št. 1782/2003, tudi če je pretežno namenjeno varstvu krajine in ohranjanju narave. V zvezi z drugim vprašanjem navaja, da se zemljišče uporablja v kmetijske namene v smislu člena 44(2) Uredbe št. 1782/2003, tudi če je glavni namen kmetijske dejavnosti varstvo narave. Pri tem ni pomembno, ali mora kmet – pogodbeno ali po zakonu – upoštevati navodila naravovarstvenega organa. Glede tretjega vprašanja A. Niedermair‑Schiemann trdi, da se za uvrstitev kmetijskega zemljišča h kmetijskemu gospodarstvu (kmetijska površina kmetijskega gospodarstva v smislu člena 44(2) Uredbe št. 1782/2003) ne zahteva pogodba civilnega prava. Zato se za zemljišče, ki se da na razpolago kmetijskemu gospodarstvu, ne zahteva niti zakupna pogodba niti podoben časovno omejen odplačni posel. To, da je kmetijsko zemljišče brezplačno ali v zameno za prevzem obveznosti plačila prispevkov v vzajemni zavarovalni sklad prepuščeno kmetijskemu gospodarstvu v uporabo na določen način in v omejenem časovnem obdobju, skladno s cilji ohranjanja narave, še ne pomeni, da se navedeno zemljišče ne uvršča h kmetijskemu gospodarstvu. Vzrok za to je, da ravnanja kmeta v obravnavanem primeru ne določajo popolnoma tretje osebe. In nazadnje, to, da mora kmetijsko gospodarstvo – pogodbeno ali na podlagi kmetijsko-okoljskih zahtev – na zemljišču opravljati določene naloge v zameno za plačilo, še ne pomeni, da ga ni mogoče uvrstiti h kmetijskemu gospodarstvu v smislu člena 44(2) Uredbe št. 1782/2003.
15. Nemška vlada trdi, da je treba na prvo vprašanje odgovoriti v smislu, da je zemljišče še vedno kmetijsko zemljišče v smislu člena 44(2) Uredbe št. 1782/2003, tudi če je – čeprav se uporablja kot pašnik v kmetijske namene – namenjeno tudi varstvu krajine in ohranjanju narave. To velja tudi, če sta zadnjenavedena namena njegov glavni cilj. Nemška vlada glede drugega vprašanja trdi, da to, da je kmetijska dejavnost namenjena tudi – ali celo pretežno – ohranjanju narave, oziroma da to, da mora kmet pri izpolnjevanju ciljev ohranjanja narave upoštevati navodila naravovarstvenega organa, še ne pomeni, da se zemljišče ne more uvrščati h kmetijskim dejavnostim. V zvezi s tretjim vprašanjem navedena vlada navaja, da je za uvrstitev kmetijskega zemljišča, namenjenega kmetijski dejavnosti v omejenem časovnem obdobju, h kmetijskemu gospodarstvu (kmetijska površina kmetijskega gospodarstva v smislu člena 44(2) Uredbe št. 1782/2003) nujno, da zemljišče upravlja kmet. Vendar ni nujno, da je uporaba dovoljena za plačilo. Pri ugotavljanju, ali zemljišče upravlja kmet, je treba izvesti skupno presojo vseh upoštevnih okoliščin. Odvisno od okoliščin posameznega primera – zlasti obsega regulacije ali regulativnih pristojnosti pogodbene stranke – lahko dovoljenje za uporabo zemljišč na določen način in v omejenem časovnem obdobju v skladu s cilji ohranjanja narave dejansko pomeni, da ta zemljišča ne bi smela biti uvrščena h kmetijskemu gospodarstvu, ki jih uporablja, ker jih ne upravlja. Ker pa mora kmetijsko gospodarstvo v zameno za plačilo opravljati določene naloge na zemljišču, bi morala biti njegova uvrstitev h kmetijskemu gospodarstvu načelno izključena.
16. Komisija predlaga, naj se vprašanja za predhodno odločanje preoblikujejo, in v bistvu trdi, da je nanje treba odgovoriti tako. Prvič, člen 44(2) Uredbe št. 1782/2003 ne onemogoča, da bi se zemljišča štela za „upravičene hektarje“, če so v okoliščinah, kot so te v postopku v glavni stvari, pretežno namenjena varstvu krajine in ohranjanju narave ali pa je to glavni namen dejavnosti, ki se izvaja na teh zemljiščih. Drugič, člen 44 Uredbe št. 1782/2003 je treba v okoliščinah, kot so te v postopku v glavni stvari, razlagati tako, da se za zemljišča lahko šteje, da spadajo h kmetijskemu gospodarstvu v skladu s SEP: (a) ne glede na obstoj zakupne pogodbe ali drugega časovno omejenega odplačnega posla, tudi če se zemljišča kmetijskemu gospodarstvu dajo na razpolago brezplačno in le v zameno za prevzem obveznosti plačila prispevkov v vzajemni zavarovalni sklad; (b) čeprav mora kmet upoštevati navodila naravovarstvenega organa oziroma mora kmetijsko gospodarstvo v zameno za plačilo opravljati določene naloge na zemljišču oziroma (c) tudi če za zemljišča v omejenem časovnem obdobju veljajo nekatere omejitve.
17. Poljska vlada je navedla, da je njeno stališče v bistvu enako stališču Komisije.
B – Presoja
1. Prvo in drugo vprašanje
18. Menim, da bi bilo treba prvo in drugo vprašanje preučiti skupaj.(5) Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem sprašuje, ali gre za „kmetijsko zemljišče“ v smislu člena 44(2) Uredbe št. 1782/2003 tudi takrat, ko se zemljišče uporablja tudi v kmetijske namene (paša zaradi ovčjereje), vendar pa sta glavna cilja uporabe varstvo krajine in ohranjanje narave. Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem sprašuje, ali se zemljišče uporablja v nekmetijske namene v smislu člena 44(2) Uredbe št. 1782/2003, če je dejavnost pretežno namenjena varstvu narave, vsekakor pa, če mora kmet pri izpolnjevanju naravovarstvenih ciljev upoštevati navodila naravovarstvenega organa.
19. Veliki senat Sodišča je v zadevi Horvath (6), ki se je nanašala na Uredbo št. 1782/2003, med drugim razsodil, da „[k]er je treba zahteve v zvezi z varstvom okolja, ki je eden od bistvenih ciljev Skupnosti, v smislu člena 6 ES ‚vključevati v opredelitve in izvajanje politik in dejavnosti Skupnosti‘, je treba varstvo obravnavati kot cilj, ki je tudi del skupne kmetijske politike“.
20. Cilji skupne kmetijske politike in cilji varstva okolja se med seboj ne izključujejo; nasprotno, treba jih je razumeti, kot da se dopolnjujejo. To je pomembno, ker bi lahko iz vprašanj za predhodno odločanje izhajalo, da si ta sklopa ciljev po mnenju nacionalnega sodišča v bistvu nasprotujeta.
21. Člen 44(2) Uredbe št. 1782/2003 določa, da „upravičeni hektar“ pomeni vsako „kmetijsko površino“ kmetijskega gospodarstva, ki se uporablja kot „orno zemljišče“ in „trajni travnik“, razen površin, ki se uporabljajo za trajne nasade, gozdove in „nekmetijske dejavnosti“.
22. Pojem „kmetijsko zemljišče“ je podrobno opredeljen v členu 2(a) Uredbe št. 795/2004: pomeni celotno zemljišče, ki zajema orna zemljišča, trajne travnike in trajne nasade.
23. Iz zgornjih določb izhaja, da „upravičen hektar“ pomeni vsa orna zemljišča in trajne travnike – razen površin, ki se uporabljajo za trajne nasade in gozdove –, ki so namenjeni kmetijski dejavnosti.
24. Zato se bom skliceval na pojme (i) trajni travnik; (ii) orno zemljišče in (iii) kmetijska dejavnost.
25. Pojma orno zemljišče in trajni travnik sta pojasnjena v členu 2 Uredbe št. 796/2004. Predložitveno sodišče na podlagi teh določb sklepa, da se morajo kmetijska zemljišča uporabljati v kmetijske „namene“. Zato sprašuje, ali zadostuje, da je, če se zemljišče uporablja v več namenov (na primer tudi kot ohranitveno območje), vsaj en namen kmetijski ali pa je v takem primeru odločilen glavni namen.
26. Jasno pa je, kot izhaja iz opredelitve „upravičenega hektarja“ v točki 21 zgoraj in kot bo razvidno tudi iz spodaj navedenih določb, da sta pri tem dejanska raba zemljišča ali morda to, kaj je dejansko posajeno na tem zemljišču, pomembnejša od ciljev ali (glavnih) namenov njegove uporabe.
27. Iz člena 2(e) Uredbe št. 795/2004 (ki se sklicuje na člen 2(2) Uredbe št. 796/2004) namreč izhaja, da „trajni pašnik“ pomeni zemljišče, ki se uporablja za naravno gojenje trave ali druge naravne zelnate krme (samoposejane) oziroma gojene (posejane) in ni vključeno v kolobarjenje kmetijskega gospodarstva pet let ali več, razen zemljišč v zadevni shemi za praho. Očitno je torej pomembno dejansko gojenje trave ali druge zelnate krme, razen pri zemljiščih v zadevni shemi za praho.
28. V zvezi s tem je treba opozoriti na navedbo predložitvenega sodišča, da je zadevno zemljišče namenjeno ovčjereji. To pomeni, da je zemljišče dejansko namenjeno gojenju trave ali druge zelnate krme.
29. Če torej zadevno zemljišče pet let ali več ni bilo vključeno v kolobarjenje kmetijskega gospodarstva – kar iz dokumentov, predloženih Sodišču, ni razvidno –, potem zadevno zemljišče vsekakor ustreza opredelitvi „trajnega pašnika“, saj je jasno, da se uporablja za pašo ovc.
30. Dalje, tudi pojem „ornega zemljišča“ temelji na dejanski rabi zadevnega zemljišča: iz člena 2(b) Uredbe št. 795/2004 (ki se sklicuje na člen 2(1) Uredbe št. 796/2004), izhaja, da v bistvu pomeni zemljišče, dejansko obdelano zaradi pridelave rastlinskih pridelkov, in zemljišče v prahi ali zemljišče, ki se vzdržuje po načelu dobrega kmetijskega in okoljskega delovanja v skladu s členom 5 Uredbe št. 1782/2003.
31. V odstavku 1 zadnjenavedenega člena je med drugim navedeno, da so zemljišča, ki se obdelujejo v skladu z dobrimi kmetijskimi in okoljskimi pogoji, „zlasti zemljišča, ki se ne uporabljajo več za proizvodne namene“.(7) Poleg tega je zlasti navedeno, da morajo države članice določiti minimalne zahteve za dobre kmetijske in okoljske pogoje na podlagi okvira, določenega v Prilogi IV. V navedeni prilogi je pod naslovom „Zadeva“ med drugim določeno: „Zagotavljati minimalno raven vzdrževanja in se izogibati slabšanju habitatov.“(8)
32. Kot smo videli že na začetku v točki 23 zgoraj, morajo biti zadevna zemljišča „namenjena kmetijski dejavnosti“.
33. Kmetijska dejavnost je opredeljena v členu 2(c) Uredbe št. 1782/2003, in sicer kot „proizvodnja, vzreja ali gojenje kmetijskih proizvodov vključno z žetvijo, molžo, rejo živali in kmetijsko rejo živali ali ohranjanje zemljišča po dobrih kmetijskih in okoljskih pogojih, določeno v členu 5“.
34. Zdi se, da predložitveno sodišče z drugim vprašanjem sprašuje, ali je dejavnost nekmetijska, če je njen „pretežni“ namen ohranjanje narave. Komisija je v zvezi s tem pravilno navedla, da je treba pri ugotavljanju, ali se zadevno zemljišče uporablja za dejavnosti, ki izpolnjujejo pogoje iz člena 2(c) Uredbe št. 1782/2003, upoštevati, da ta opredelitev v bistvu ne predvideva glavnega kmetijskega cilja. Izraz „kmetijski“ iz opredelitve se nanaša na rejo in oskrbo živali, ne pa na splošen opis „proizvodnje, vzreje ali gojenja kmetijskih proizvodov“. Namreč, že samo iz dejstva, da je po navedbah predložitvenega sodišča ovčjereja na zadevnem zemljišču namenjena prodaji, je razvidno, da se izvaja kmetijska dejavnost. Poudariti je treba, da je paša domačih živali kot vir zaslužka tradicionalna kmetijska dejavnost.
35. Menim tudi, da pri tem ni pomembno, ali mora kmet v zvezi z uporabo zadevnega zemljišča pri izpolnjevanju ciljev ohranjanja narave upoštevati navodila naravovarstvenega organa ali ne. Kmet lahko prijavi „upravičen hektar“ samo, če se za zadevno zemljišče lahko šteje, da se uvršča k njegovemu kmetijskemu gospodarstvu v smislu člena 44 Uredbe št. 1782/2003.
36. Iz točk 19 in 20 zgoraj izhaja, da ni nikakršnega protislovja med kmetijskim zemljiščem ali kmetijsko dejavnostjo na eni strani in vidiki ohranjanja narave na drugi.(9) Poleg tega je mogoče upravičeno trditi, da v obravnavanem primeru ohranjanje narave ni samostojna dejavnost, ampak je cilj, ki ga poskušajo doseči Evropska unija in/ali države članice – tudi v okviru kmetijskih dejavnosti.
37. Kar zadeva upoštevnost navodil organov, je v členu 3(2) Uredbe št. 1782/2003 izrecno navedeno, da mora „pristojni organ [...] kmetu posredovati seznam predpisanih zahtev ravnanja ter zahtev v zvezi z dobrimi kmetijskimi in okoljskimi pogoji, ki jih je treba spoštovati“. Dejstvo, da mora kmet upoštevati navodila, še ne pomeni, da na zadevnem zemljišču ne more samostojno izvajati kmetijske dejavnosti.
38. Kot sta upravičeno poudarili A. Niedermair-Schiemann in poljska vlada, kmetijska dejavnost že po definiciji ni nikoli popolnoma brez omejitev, saj za kmete veljajo različni zadevni pogoji, vključno s tistimi, povezanimi z okoljem, zlasti glede navzkrižne skladnosti.
39. Strinjam se s Komisijo, da so okoliščine postopka v glavni stvari odličen primer ekološkega kmetovanja. Že sama samostojna kmetijska dejavnost A. Niedermair-Schiemann, to je ovčjereja, izpolnjuje cilje ohranjanja narave. Ne bi bilo logično, če bi se ta odlični primer trajnostnega kmetovanja štel za nekmetijsko dejavnost prav zaradi svoje ekološke narave. V zvezi s tem ne smemo pozabiti, da je bil ves namen Uredbe št. 1782/2003 in reforme skupne kmetijske politike iz leta 2003 na splošno, da bi postalo evropsko kmetijstvo bolj trajnostno, konkurenčno in tržno naravnano.(10) A. Niedermair-Schiemann je poleg tega navedla, da je zemljišče, namenjeno ovčjereji, s kmetijsko-okoljskega vidika pogosto posebno: gre za zemljišče, katerega uporaba ni povezana s skoraj nikakršnim gospodarskim interesom (območja z mejnim donosom) in je v interesu lastnika zemljišča, čigar cilj je ohraniti njegovo ekološko vrednost.
40. In nazadnje, treba je poudariti, da iz predložitvene odločbe izhaja, da se zemljišče, namenjeno ohranjanju narave, v avstrijski in francoski shemi podpor prav tako upošteva v okviru pomoči kmetijam v obliki plačil.
41. Iz zgornjih ugotovitev izhaja, da je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da gre za „kmetijsko zemljišče“ v smislu člena 44(2) Uredbe št. 1782/2003 tudi tedaj, kadar se zemljišče uporablja tudi v kmetijske namene (paša zaradi ovčjereje), vendar pa uporaba v pretežnem delu sledi ciljem varstva krajine in ohranjanja narave. Na drugo vprašanje je treba odgovoriti, da se zemljišče uporablja v kmetijske namene v smislu člena 44(2) Uredbe št. 1782/2003, tudi če je kmetijska dejavnost pretežno namenjena varstvu narave in tudi če mora kmet upoštevati navodila naravovarstvenega organa.
2. Tretje vprašanje
42. Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem sprašuje, ali uvrstitev kmetijskega zemljišča h kmetijskemu gospodarstvu (kmetijsko zemljišče kmetijskega gospodarstva v smislu člena 44(2) Uredbe št. 1782/2003) predvideva: (a) da kmetijsko gospodarstvo z njim razpolaga za plačilo na podlagi zakupne pogodbe ali podobnega časovno omejenega odplačnega posla; (b) če ne, ali vpliva na uvrstitev h kmetijskemu gospodarstvu, če so zemljišča prepuščena kmetijskemu gospodarstvu v uporabo na določen način in v omejenem časovnem obdobju skladno s cilji varstva narave neodplačno ali v zameno za prevzem obveznosti plačila prispevkov v vzajemni zavarovalni sklad, in (c), če je treba na vprašanje (a) odgovoriti pritrdilno, ali vpliva na uvrstitev h kmetijskemu gospodarstvu, če je kmetijsko gospodarstvo zavezano na zemljiščih opravljati določene naloge in za to prejme plačilo.
43. Ker gre – kot smo videli zgoraj – v obravnavanem primeru za kmetijsko zemljišče, ki se uporablja tudi za kmetijsko dejavnost, predložitveno sodišče želi pojasnila v zvezi z vprašanjem, kdaj se kmetijsko zemljišče uvršča h kmetijskemu gospodarstvu.
44. Načelno je lahko vprašanje uvrstitve zemljišča h kmetijskemu gospodarstvu zapleteno, zlasti če zemljišče prijavi več kmetov, čeprav uporaba zemljišča ni skupna. Vendar v obravnavanem primeru ne gre za to. Predložitveno sodišče je vprašanje uvrstitve zemljišča h kmetijskemu gospodarstvu postavilo v povezavi s pogoji za uporabo zemljišča.
45. Iz člena 44(2) Uredbe št. 1782/2003 izhaja, da „upravičen hektar“ pomeni kmetijsko površino „kmetijskega gospodarstva“.
46. Dalje člen 2(b) določa, da „kmetijsko gospodarstvo“ pomeni vse proizvodne enote, ki jih „upravlja“ (v nemščini „verwaltet“) kmet in so na ozemlju iste države članice.
47. In nazadnje, člen 44(3) določa, da je kmetijsko zemljišče „na razpolago kmetu najmanj 10 mesecev“.
48. Pojem „upravlja“ oziroma izraz „[biti] na razpolago“ nista opredeljena niti v Uredbi št. 1782/2003 niti v uredbah št. 795/2004 in št. 796/2004.
49. Kot je poudarila nemška vlada, iz člena 44 Uredbe št. 1782/2003 izhaja, da se mora zemljišče (parcele, ki ustrezajo upravičenemu hektarju) uporabljati, in sicer ga mora v kmetijske namene uporabljati kmet. Proizvodno enoto upravlja kmet, če jo v kmetijske namene uporablja v svojem imenu. Zato lahko pogodbene stranke načelno prosto določijo pravna razmerja, ki so podlaga za uporabo nekega zemljišča. Predložitveno sodišče mora preveriti, ali gre za uporabo v kmetijske namene v imenu kmeta, pri čemer mora upoštevati vse zadevne okoliščine primera.
50. Prav tako se strinjam s Komisijo, da podrobnosti lastništva ali zadevna pogodbena ureditev, na primer obstoj zakupne pogodbe ali plačila, v zameno za katera lahko kmet prijavi zemljišče, pri tem niso odločilne. Poleg tega bi bilo morda primerno poudariti, da je zakonodajalec Skupnosti v členu 46(2) Uredbe št. 1782/2003, ki spada v del Uredbe kot člen 44, v okviru prenosa pravic do plačila izrecno določil nekatere pogodbene ureditve, to je zakup ali podobne vrste prenosa, in tudi dokončen prenos.(11)
51. Vendar je jasno, da se člen 44 Uredbe št. 1782/2003 ne nanaša na te vidike. Zato se strinjam s predložitvenim sodiščem, da kmetijsko gospodarstvo ne bi smelo imeti pravice do razpolaganja samo pri zakupu ali podobnem poslu.
52. In nazadnje, kot je upravičeno poudarila poljska vlada, je pravni naslov v zvezi z zemljiščem vprašanje civilnega prava in se med državami članicami razlikuje. Če bi bil upošteven za razlago člena 44 Uredbe št. 1782/2003, bi se lahko zgodilo, da se v 27 državah članicah ne bi uporabljal enotno.
53. Dalje, predložitveno sodišče sprašuje, ali je neko zemljišče zemljišče kmetijskega gospodarstva, če se mu ga da na razpolago brezplačno ali le v zameno za prevzem obveznosti plačila prispevkov v vzajemni zavarovalni sklad in je namenjeno za kmetijsko uporabo, ki je omejena v času in naravi.
54. Predložitveno sodišče je v zvezi s tem in tudi glede zgoraj navedenega vprašanja zakupa poudarilo, da zlasti pastirji kmetijska zemljišča tradicionalno pogosto uporabljajo ekstenzivno in brezplačno, kar lastniki dopuščajo na podlagi običajnega prava.(12)
55. Kar zadeva dejstvo, da je uporaba zemljišč dovoljena za časovno omejeno obdobje v skladu s cilji ohranjanja narave, Komisija upravičeno trdi, da 10 mesecev, ki se zahtevajo v členu 44(3) Uredbe št. 1782/2003, pomeni, da bi moral imeti kmet zadevno zemljišče za svojo kmetijsko dejavnost na razpolago vsaj 10 mesecev. K temu pa spada ohranjanje zemljišča v dobrih kmetijskih in okoljskih pogojih. Zato je pri omejitvi uporabe nujno, da je zemljišče med omejitvijo še naprej namenjeno kmetijski dejavnosti, brez katere element funkcionalne uvrstitve h kmetijskemu gospodarstvu ne bi več obstajal.
56. Kot namreč izhaja iz uvodne izjave 2 Uredbe Sveta (ES) št. 146/2008(13), je namen člena 44(3) Uredbe št. 1782/2003 preprečiti podvajanje zahtevkov za isto zemljišče. Vendar iz predložitvene odločbe izhaja, da zadevno zemljišče uporablja samo en kmet, to je A. Niedermair-Schiemann, in da ima edino ona pravico do uporabe tega zemljišča.
57. Zemljišča sicer ni mogoče uporabljati 10 mesecev na leto, saj je njegova uporaba časovno omejena. Vendar zadostuje, da v tem obdobju ni druge kmetijske rabe, zato lahko kmetijsko gospodarstvo 10-mesečni prirastek uporabi za živalsko krmo. Predložitveno sodišče pravilno navaja, da to pomeni, da je bila v obravnavanem primeru kljub omejitvi uporabe kmetijska raba še vedno mogoča. Zato je bilo zadevno zemljišče namenjeno kmetijski dejavnosti tudi v obdobju, v katerem je bila njegova raba prepovedana.
58. Skratka, strinjam se z A. Niedermair-Schiemann, da za uvrstitev zemljišča h kmetijskemu gospodarstvu zadostuje, da lahko kmet, ki zemljišče dejansko uporablja, 1. tretjim osebam prepreči sočasno uporabo; 2. lahko razpolaga s sadovi svojega dela; 3. ne da bi bil popolnoma odvisen od odločitev tretje osebe.
59. Zato v odgovor na prvi in drugi del tretjega vprašanja (to čki (a) in (b)) menim, da se za uvrstitev kmetijskega zemljišča h kmetijskemu gospodarstvu ne zahteva, da je zemljišče kmetijskemu gospodarstvu na razpolago za plačilo na podlagi zakupa ali drugega časovno omejenega posla. Poleg tega na uvrstitev h kmetijskemu gospodarstvu ne vpliva, da je uporaba zemljišč dovoljena na določen način in v omejenem časovnem obdobju skladno s cilji varstva narave neodplačno ali v zameno za prevzem obveznosti plačila prispevkov v vzajemni zavarovalni sklad.
60. Ker je bil odgovor na prvi del tretjega vprašanja (točka (a)) nikalen, načelno ni nujno odgovoriti na tretji del (točka (c)). Vendar ga bom zaradi izčrpnosti preučil in navedel naslednje ugotovitve. Kot smo videli zgoraj, v obravnavanem primeru niso pomembna formalna pravna razmerja, temveč so pomembne dejanske pravice do uporabe, ki jih ima kmet. Dejstvo, da je kmet „prevzemnik naročila“ (v francoščini „le mandataire“), ni odločilno. Če torej kmet samostojno opravlja kmetijsko dejavnost na zadevnem zemljišču, ne glede na to, ali za to prejema dodatno plačilo, se to zemljišče uvršča h kmetijskemu gospodarstvu. Iz predložitvene odločbe izhaja, da plačilo ni plača za pašo, temveč je to dodatek za težavno delo, saj je upravljanje zemljišča iz okoljskih razlogov še posebno drago; zadevni znesek menda bolj ali manj pokrije dodatne stroške, ki nastanejo pri izkoriščanju območij z mejnim donosom. Sama paša kljub temu služi namenu kmetije, saj bi se ovce sicer morale pasti drugje.
61. Po mojem mnenju iz predložitvene odločbe ne izhaja, da kmet v obravnavanem primeru ovčjereje na zadevnem zemljišču ni mogel izvajati samostojno.
62. Zato kot odgovor na tretji del tretjega vprašanja (točka (c)) menim, da na uvrstitev h kmetijskemu gospodarstvu ne vpliva to, da mora kmetijsko gospodarstvo v zameno za plačilo na zemljišču opravljati določene naloge.
IV – Predlog
63. Sodišču predlagam, naj na vprašanja, ki jih je predložilo Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, odgovori:
1. Za „kmetijsko zemljišče“ v smislu člena 44(2) Uredbe Sveta (ES) št. 1782/2003 z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete ter o spremembi Uredbe (EGS) št. 2019/93 in številnih drugih uredb gre tudi, kadar se zemljišče uporablja tudi v kmetijske namene (paša zaradi ovčjereje), vendar pa uporaba v pretežnem delu sledi ciljem varstva krajine in ohranjanja narave.
2. Zemljišče se še vedno uporablja v kmetijske namene v smislu člena 44(2) Uredbe št. 1782/2003, tudi če je kmetijska dejavnost pretežno namenjena varstvu narave in tudi če mora kmet upoštevati navodila naravovarstvenega organa.
3. Za uvrstitev kmetijskega zemljišča h kmetijskemu gospodarstvu se ne zahteva, da je zemljišče kmetijskemu gospodarstvu na razpolago za plačilo na podlagi zakupa ali drugega časovno omejenega posla. Poleg tega na uvrstitev h kmetijskemu gospodarstvu ne vpliva to, da je uporaba zemljišč dovoljena na določen način in v omejenem časovnem obdobju skladno s cilji varstva narave neodplačno ali v zameno za prevzem obveznosti plačila prispevkov v vzajemni zavarovalni sklad. In nazadnje, na uvrstitev h kmetijskemu gospodarstvu ne vpliva to, da mora kmetijsko gospodarstvo na zemljišču opravljati določene naloge v zameno za plačilo.
(1) .
(2)
– 	Uredba z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete ter o spremembi uredb (EGS) št. 2019/93, (ES) št. 1452/2001, (ES) št. 1453/2001, (ES) št. 1454/2001, (ES) [št.] 1868/94, (ES) št. 1251/1999, (ES) št. 1254/1999, (ES) št. 1673/2000, (EGS) št. 2358/71 in (ES) št. 2529/2001 (UL L 270, str. 1), kakor je bila spremenjena z Uredbo Sveta (ES) št. 2013/2006 z dne 19. decembra 2006 (UL L 384, str. 13) (v nadaljevanju: Uredba št. 1782/2003).
(3)
–	Uredba z dne 21. aprila 2004 o podrobnih pravilih za izvajanje sheme enotnega plačila, predvidenega v [Uredbi št. 1782/2003] (UL L 141, str. 1), kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 1974/2004 z dne 29. oktobra 2004 (UL L 345, str. 85) (v nadaljevanju: Uredba št. 795/2004).
(4)
– 	Uredba Komisije (ES) št. 796/2004 z dne 21. aprila 2004 o podrobnih pravilih za izvajanje navzkrižne skladnosti, modulacije in integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, predvidenih z [Uredbo št. 1782/2003] (UL L 141, str. 18), kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 239/2005 z dne 11. februarja 2005 (UL L 42, str. 3) (v nadaljevanju: Uredba št. 796/2004).
(5)
–	Komisija je predlagala, naj Sodišče preoblikuje vprašanja za predhodno odločanje. Sam menim, da to ni nujno, če želimo predložitvenemu sodišču koristno odgovoriti in mu omogočiti, da odloči o zadevi, ki mu je bila predložena.
(6)
– 	Sodba z dne 16. julija 2009 (C‑428/07, še neobjavljena v ZOdl., točka 29). Glej tudi sklepne predloge generalne pravobranilke Trstenjak v tej zadevi, zlasti točke od 43 do 53.
(7)
–	Ta določba je utemeljena v uvodni izjavi 3 Uredbe št. 1782/2003, v skladu s katero je njen zakonodajni cilj preprečiti opuščanje kmetijskih zemljišč. Poleg tega se je mogoče sklicevati tudi na uvodno izjavo 4, v kateri je navedeno, da ker imajo trajni travniki ugoden učinek na okolje, je primerno sprejeti ukrepe za spodbuditev ohranjevanja obstoječih trajnih travnikov, da ne bi prišlo do množičnega spreminjanja njihove namembnosti v orna zemljišča.
(8)
–	Pod „Standardi“ so v Prilogi navedeni minimalne obremenitve živine in/ali ustrezni režimi; zaščita trajnega travnika; ohranitev krajinskih značilnosti in preprečevanje razraščanja neželene vegetacije na kmetijskem zemljišču.
(9)
–	Za ponazoritev naj opozorim, da mojo razlago v teh sklepnih predlogih potrjuje veljavna zakonodaja. Sklicujem se na Uredbo Sveta (ES) št. 73/2009 z dne 19. januarja 2009 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor za kmete v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete, spremembi uredb (ES) št. 1290/2005, (ES) št. 247/2006, (ES) št. 378/2007 in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1782/2003 (UL L 30, str. 16). V skladu s členom 34(2)(a) Uredbe „upravičen hektar“ med drugim pomeni kmetijske površine, ki se uporabljajo za kmetijsko dejavnost ali se, „če se površine prav tako uporabljajo za nekmetijske dejavnosti, pretežno uporablja za kmetijske dejavnosti“. Dalje, člen 1(3) Uredbe Komisije (ES) št. 370/2009 z dne 6. maja 2009 o spremembi [Uredbe št. 795/2004] (UL L 114, str. 3) določa, da se zemljišče uporablja pretežno za kmetijske dejavnosti, „če se kmetijska dejavnost lahko izvaja, ne da bi bila znatno ovirana z intenzivnostjo, naravo, trajanjem in periodičnostjo nekmetijske dejavnosti“. In nazadnje, iz člena 34(2)(b) Uredbe št. 73/2009 izhaja, da so vse površine, za katere je bila v letu 2008 v okviru SEP priznana pravica do plačil, še naprej upravičene, tudi če zaradi izvajanja nekaterih okoljskih ukrepov, navedenih v Uredbi, niso več skladne z opredelitvijo „upravičeni“.
(10)
–	V zvezi s tem glej tudi Norer, R., Rechtsfragen der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik 2003, Einheitliche Betriebsprämie und Cross Compliance in europa-, verfassungs-, verwaltungs- und zivilrechtlicher Analyse, NWV, Dunaj - Gradec, 2007, str. 13 in naslednje.
(11)
–	V zvezi s tem glej sodbo z dne 21. januarja 2010 v zadevi van Dijk (C‑470/08, še neobjavljena v ZOdl.) in sklepne predloge, ki sem jih predstavil v zadevi Harms (C‑434/08 ), o kateri Sodišče še ni odločilo.
(12)
–	V zvezi s tem glej točko 39 zgoraj.
(13)
–	Uredba z dne 14. februarja 2008 o spremembah [Uredbe št. 1782/2003] ter Uredbe (ES) št. 1698/2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL L 46, str. 1).