61988J0297
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado nos processos apensos C-297/88 e C-197/89 (
*1
)
I — Enquadramento legislativo
A — As disposições comunitárias
1.
O direito de estada no território de um Estado-membro do cônjuge de um trabalhador na acepção do artigo 48.o do Tratado é disciplinado:
—
por um lado, pelo Regulamento (CEE) n.o 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade (JO L 257, p. 2), que dispõe nomeadamente no n.o 1, alínea a), do artigo 10.o:
«Têm o direito de se insular com o trabalhador nacional de um Estado-membro empregado no território de outro Estado-membro, seja qual for a sua nacionalidade: ... o cônjuge e descendentes menores de 21 anos ou a cargo...»;
—
por outro lado, pela Directiva 68/360/CEE do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativa à supressão das restrições à deslocação e permanência dos trabalhadores dos Estados-membros e suas famílias na Comunidade (JO L 257, p. 13), que prevê, no seu artigo l.o, a supressão, «nas condições previstas na presente directiva, (das) restrições à deslocação e à permanência dos nacionais dos referidos Estados e seus familiares aos quais se aplica o Regulamento (CEE)n.o 1612/68».
2.
Após a cessação da actividade do trabalhador, o Regulamento (CEE) n.o 1251/70 da Comissão, de 29 de Junho de 1970, relativo ao direito dos trabalhadores permanecerem no território de um Estado-membro depois de nele terem exercido uma actividade laboral (JO L 142, p. 24), reconheceu a este último o direito de permanecer no território do Estado-membro no qual exerceu a sua actividade. Este direito de permanência é extensivo aos familiares dos trabalhadores nas condições previstas do artigo 3.o do regulamento que dispõe nomeadamente :
«Os familiares do trabalhador, referidos no artigo 1.o do presente regulamento, que residam com ele no território de um Estado-membro, têm o direito de aí permanecer a título definitivo, se o trabalhador tiver adquirido o direito de permanência no território desse Estado, nos termos do artigo 2.o, e isto mesmo após a sua morte.»
3.
A mesma distinção entre o direito de estada e o direito de permanência aplica-se aos cônjuges dos nacionais de um Estado-membro que exerçam ou tenham exercido uma actividade profissional não assalariada no território de outro Estado-membro.
O direito de estada está previsto no artigo 1.o da Directiva 73/148/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1973, relativa à supressão das restrições à deslocação e à permanência dos nacionais dos Estados-membros na Comunidade, em matéria de estabelecimento e de prestação de serviços (JO L 172, p. 14). O direito de permanência é disciplinado em termos idênticos aos das disposições aplicáveis aos cônjuges dos trabalhadores pelo artigo 3.o da Directiva 75/34/CEE do Conselho, de 17 de Dezembro de 1974, relativa ao direito de os nacionais de um Estado-membro permanecerem no território de outro Estado-membro depois de nele terem exercido uma actividade não assalariada (JO 1975, L 14, p. 10).
4.
As condições em que os cidadãos comunitários e os seus familiares podem obter uma autorização de residência ou, sendo caso disso, contestar uma recusa de autorização de residência ou uma medida de expulsão são objecto da Directiva 64/221/CEE do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1964, para a coordenação de medidas especiais relativas aos estrangeiros em matéria de deslocação e estada justificadas por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública (JO 1964, n.o 56, p. 850).
Esta directiva dispõe nomeadamente nos seus artigos 8.o e 9.o:
«Artigo 8.o
O interessado deve poder recorrer da decisão que recuse a entrada, a emissão ou a renovação da autorização de residência, bem como da decisão de expulsão do território, utilizando, para o efeito, os recursos facultados aos nacionais para impugnação dos actos administrativos.
Artigo 9.o
1.   Não sendo possível interpor recurso para órgãos jurisdicionais, ou se este recurso apenas permite conhecer da legalidade da decisão, ou quando não tem efeito suspensivo, a decisão da autoridade administrativa que recuse a renovação da autorização de residência ou que determine a expulsão do titular de uma autorização de residência, salvo por motivo de urgência, só será proferida após a obtenção do parecer prévio de uma autoridade competente do país de acolhimento, perante o qual o interessado deve poder deduzir os seus meios de defesa e fazer-se assistir ou representar nos termos previstos na legislação nacional.
Esta autoridade deve ser diferente da que for competente para proferir a decisão de recusa de renovação da autorização de residência ou de expulsão.
2.   As decisões de recusa de emissão da primeira autorização de residência, bem como as decisões de expulsão proferidas antes da emissão da referida autorização, serão submetidas, a pedido do interessado, à apreciação da autoridade competente para emitir o parecer prévio previsto no n. c 1. O interessado será, então, autorizado a apresentar pessoalmente os seus meios de defesa, salvo quando a isso se oponham os interesses da segurança nacional.»
B — As disposições nacionais
1.
O artigo 40.o da lei belga de 15 de Dezembro de 1980 sobre o acesso ao território, a permanência, o estabelecimento e a expulsão de estrangeiros (Moniteur belge de 31.12.1980, p. 14584) equipara os cônjuges estrangeiros de um nacional belga, qualquer que seja a sua nacionalidade, a um «estrangeiro da Comunidade Europeia».
O artigo 42.o desta lei dispõe:
«É reconhecido aos estrangeiros da Comunidade Europeia o direito de permanência nas condições e pela duração determinadas na lei, em conformidade com os regulamentos e directivas das Comunidades Europeias.
O direito de permanência prova-se através de uma autorização emitida nos casos e segundo as modalidades determinadas pelo rei, em conformidade com os referidos regulamentos e directivas.
A decisão relativa à emissão da autorização de permanência é tomada nos mais curtos prazos e, o mais tardar, nos seis meses seguintes ao pedido.»
2.
No que respeita às vias de recurso contra as recusas de autorização de permanência e as medidas de expulsão, a lei de 15 de Dezembro de 1980 distingue:
—
por um lado, no seu artigo 44.o, a possibilidade de apresentar um pedido ďe revisão ao ministro da Justiça. O artigo 67.o desta mesma lei esclarece que nenhuma medida de expulsão do território pode ser executada durante a instrução deste pedido;
—
por outro lado, no seu artigo 69.o, um recurso de anulação dirigido ao Conselho de Estado.
Na redacção dada pela lei de 15 de Julho de 1987(Moniteur belge de 18.7.1987, p. 11111), o artigo 63.o da lei de 15 de Dezembro de 1980 excluiu expressamente, relativamente a certas decisões respeitantes aos estrangeiros, a aplicação do artigo 584.o do Código Judiciário que conferia ao juiz das medidas provisórias o poder de ordenar a suspensão de uma decisão administrativa. As medidas tomadas relativamente a cidadãos comunitários não figuram no número das decisões referidas por essa exclusão.
II — Factos e tramitação processual
1.
Massam Dzodzi tem nacionalidade togolesa. Entrada na Bélgica no início do ano de 1987, casou em 14 de Fevereiro de 1987 com Julien Herman, de nacionalidade belga.
Na semana seguinte ao casamento, Massam Dzodzi apresentou um «pedido de estabelecimento reservado aos beneficiários dos regulamentos e directivas comunitárias». A administração belga não decidiu sobre o pedido em virtude da partida dos dois cônjuges para o Togo. No decurso da sua permanência neste país, que durou desde o mês de Abril ao mês de Julho de 1987, Julien Herman contraiu uma grave doença. De regresso à Bélgica, morreu em fins de Julho de 1987.
2.
Massam Dzodzi, que tinha acompanhado o seu marido para a Bélgica, partiu de novo para o Togo, de onde apresentou um pedido de permanência prolongada no território belga, a fim de poder tratar das formalidades da sucessão. Este pedido invocava o artigo 40.o da lei de 15 de Dezembro de 1980, atrás citada, que equipara o cônjuge de um cidadão belga a um cidadão de um país membro da Comunidade Económica Europeia.
Ainda antes de a administração belga ter decidido sobre este pedido, Massam Dzodzi regressou à Bélgica.
O serviço de estrangeiros, por decisão de 11 dé Fevereiro de 1988, indeferiu um pedido de regularização da permanência apresentado por Massam Dzodzi, considerando que os motivos invocados para este pedido não podiam ser considerados excepcionais, e indicou que seriam dadas instruções à administração comunal com vista à emissão de uma «declaração de chegada» válida por três meses.
3.
Massam Dzodzi apresentou um pedido de revisão desta decisão, sublinhando a equiparação a um cidadão da Comunidade Económica Europeia da qual devia beneficiar; este pedido foi indeferido, por inadmissível, por duas decisões de 25 de Março e 12 de Abril de 1988 da administração belga.
A decisão de 25 de Março de 1988 continha a ordem de abandonar o território belga.
4.
Foi apresentado um pedido de medidas provisórias ao Tribunal de Primeira Instância de Bruxelas. O presidente deste órgão jurisdicional proferiu, em 5 de Outubro de 1988, um despacho decidindo a suspensão da instância para colocar ao Tribunal de Justiça as questões prejudiciais seguintes:
«A — Quanto ao direito de estada
Uma pessoa não comunitária casou com um nacional belga, que faleceu cerca de seis meses após o casamento. As condições de concessão do direito de estada de um nacional não comunitário, cônjuge de um belga, devem ser apreciadas no momento da entrada no reino, no momento da apresentação do pedido de estada ou no momento da tomada da decisão num prazo razoável?
Este eventual direito de estada terá ficado comprometido pelo facto de os cônjuges se terem ausentado do país durante um período superior a três meses mas inferior a seis meses, antes da emissão da autorização de residência, sem terem previamente informado as autoridades administrativas da eventual intenção de regressar posteriormente à Bélgica? Em caso negativo, a morte do cônjuge posteriormente ao regresso à Bélgica pode ter comprometido este direito?
B — Quanto ao direito de permanência
Nas condições de facto atrás descritas, a viúva pode reivindicar um direito de residência na Bélgica com base no Regulamento n.o 1251/70?
C — Questão subsidiária
O artigo 40.o da lei belga de 15 de Dezembro de 1980 equipara o cônjuge de um nacional belga aos cidadãos comunitários. Se se devesse responder negativamente às duas questões precedentes, unicamente com base na nacionalidade belga do falecido, poderia a interessada reivindicar um direito de estada ou um direito de residência se o seu falecido cônjuge fosse nacional de outro Estado-membro da Comunidade?»
5.
Massam Dzodzi interpôs recurso deste despacho.
6.
Por despacho de 16 de Maio de 1989, a cour d'appel de Bruxelas, dando razão às conclusões de Massam Dzodzi, decidiu:
—
por um lado, ordenar, sob cominação de sanções compulsórias, ao Estado belga a emissão a favor da recorrente de uma autorização de estada provisória válida «enquanto não se concluir o processo de medidas provisórias»;
—
por outro lado, colocar duas novas questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça.
Estas questões são as seguintes:
«1)
A Directiva 64/221/CEE do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1964, confere aos nacionais de um Estado-membro relativamente aos quais seja tomada uma decisão de entrada, de recusa de emissão ou de recusa de renovação de uma autorização de estada ou uma decisão de expulsão do território, o direito de interpor ‘os recursos contra os actos administrativos a que os nacionais têm direito’ (artigo 8.o).
Na Bélgica, os nacionais ameaçados de um dano iminente, que lhes possa causar um acto administrativo cuja legalidade é contestável, podem recorrer ao presidente do tribunal de première instance, com base no artigo 584.o do Código Judiciário, através de um processo de medidas provisórias com vista a que se ordene à autoridade pública que tome as medidas necessárias para proteger os seus interesses ameaçados ou a obrigá-la a suspender provisoriamente os efeitos do acto impugnado.
Em conformidade com as disposições atrás recordadas da Directiva 64/221, é permitido impedir aos beneficiários dessa directiva que recorram ao processo de medidas provisórias?
2)
Deve interpretar-se o artigo 9.o da directiva no sentido de que os interessados devem poder beneficiar de uma via de recurso que lhes permita pedir a intervenção urgente de um órgão jurisdicional nacional, antes da execução da medida impugnada, com vista a obter em tempo útil medidas de protecção dos direitos ameaçados?»
7.
Em conformidade com o artigo 20.o do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça, foram apresentadas observações escritas nestes dois processos pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por Etienne Lasnet, consultor jurídico, na qualidade de agente, pelo Governo belga, representado, no processo C-297/88, pelo vice-primeiro-ministro, ministro da Justiça e das Classes Médias, e, no processo C-197/89, pelo primeiro-ministro, ministro da Justiça e das Classes Médias, assistido pela advogada Martine Scarcez, do foro de Bruxelas, e por Massam Dzodzi, representada por Lue Misson e Jean-Paul Brilmaker, advogados do foro de Liège.
8.
Por despacho de 21 de Fevereiro de 1990, o Tribunal de Justiça ordenou a apensação dos dois processos para efeitos da fase oral do processo e elaboração do acórdão.
9.
Com base no relatório preliminar do juiz relator e ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução.
III — Observações escritas apresentadas ao Tribunal
Sobre as questões colocadas pelo Tribunal de Primeira Instância de Bruxehs
A — Sobre a competência do Tribunal de Justiça
1.
A título principal, o Governo belga invoca a incompetência do Tribunal de Justiça para conhecer das questões prejudiciais que lhe são colocadas. Sustenta que o direito à permanência no território belga do cônjuge estrangeiro de um nacional belga é exclusivamente regido pelas disposições de direito interno da lei de 15 de Dezembro de 1980, atrás citada. O direito comunitário não é, por consequência, directamente aplicável, tal como resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça (acórdão de 28 de Março de 1979, Saunders, 175/78, Recueil, p. 1129), segundo a qual as disposições do Tratado respeitantes à livre circulação de trabalhadores não podem ser aplicadas a situações puramente internas.
2.
Sobre este ponto, a Comissão argumenta que a equiparação efectuada pelo artigo 40.o da lei de 15 de Dezembro de 1980 dos cônjuges dos cidadãos belgas aos cidadãos dos países membros da Comunidade Económica Europeia é própria do direito belga.
Não está em causa o exercício de uma actividade económica por um cidadão comunitário noutro país da Comunidade; o princípio da livre circulação de pessoas reconhecido pelo Tratado não é, portanto, directamente aplicável no caso em análise.
3.
Massam Dzodzi defende a competência do Tribunal de Justiça para conhecer das questões colocadas, invocando os argumentos seguintes:
—
trata-se de um litígio «real» na acepção da jurisprudência que dimana do acórdão de 16 de Dezembro de 1981, Foglia/Novello (244/80, Recueil, p. 3045), que põe em causa a interpretação do direito comunitário, já que o artigo 40.o, quarto parágrafo, da lei belga de 15 de Dezembro de 1980, atrás citada, equipara os cônjuges dos cidadãos belgas aos cidadãos da Comunidade Económica Europeia, qualquer que seja a sua nacionalidade;
—
tal como resulta dos trabalhos preparatórios da lei de 15 de Dezembro de 1980, esta disposição tem como objecto evitar uma «discriminação ao invés» de tal modo que um cidadão não comunitário cônjuge de um cidadão belga seja colocado numa situação menos favorável que um cidadão não comunitário cônjuge de um cidadão de outro Estado-membro. A norma expressa pelo artigo 40.o da lei permite evitar esta discriminação ao invés, invocada no acórdão de 27 de Outubro de 1982, Morson (35/82 e 36/82, Recueil, p. 3723), e estabelecer a igualdade de tratamento entre todos os cidadãos comunitarios. A solução instituída pelo artigo 40.o da lei perderia a sua eficácia, em virtude, nomeadamente, dos riscos de divergência de jurisprudência entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça, se o recurso ao processo previsto no artigo 177.o fosse proibido em tal caso;
—
em processos precedentes (acórdãos de 19 de Dezembro de 1968, Sociedade por acções Salgoil, 13/68, Recueil, p. 661; de 13 de Março de 1979, Hansen GmbH e Co., 91/78, Recueil, p. 935; de 28 de Junho de 1978, Kenny, 1/78, Recueil, p. 1489), o Tribunal já decidiu questões de interpretação ou de validade do direito comunitário sem que tivesse sido provado que na origem das questões suscitadas existia um litígio de direito comunitário.
B — Sobre a púméira questão rehtiva ao direito de permanência
1.
O Governo belga baseia-se nas disposições dos artigos 19.o e 40.o da lei de 15 de Dezembro de 1980, atrás citada, e no artigo 39.o do decreto real de 8 de Outubro de 1981 para propor as respostas seguintes:
—
no que respeita à data com referência à qual deve ser apreciado o direito à permanência do estrangeiro, esta deverá corresponder à data da decisão que decide sobre o pedido de autorização de permanência, desde que esta decisão ocorra num prazo razoável. Ê nessa data que o processo fica constituído e que a administração pode verificar se as condições estão reunidas;
—
no que respeita aos efeitos da ausência do estrangeiro do território belga durante um período de mais de três meses e menos de seis meses, o Governo belga recorda as disposições do artigo 19.o da lei que subordinam o direito ao regresso à posse pelo estrangeiro de uma autorização de permanência ou de estabelecimento válida à data da partida e à data do regresso e à circunstância de a administração comunal ser informada das condições de partida e de regresso ao território belga. No caso em análise, nenhuma destas condições foi preenchida.
2.
A Comissão argumenta que um cidadão de um Estado-membro da Comunidade Económica Europeia, que não exerceu em vida o direito à livre circulação na Comunidade, não está abrangido pelo âmbito de aplicação do direito comunitário designadamente dos artigos 48.o, 52.o e 59.o do Tratado (acórdão de 27 de Outubro de 1982, 35/82 e 36/82, atrás citado). Daqui resulta que o seu cônjuge, ainda que equiparado pelo direito belga a um cidadão comunitário, não pode invocar, nos termos das disposições comunitárias, o direito à permanência na Bélgica.
3.
Massam Dzodzi, tendo em conta, designadamente, a questão prejudicial colocada pelo tribunal nacional a título subsidiário, propõe a reformulação da questão da forma seguinte:
«Uma cidadã não comunitária casou na Bélgica com um cidadão comunitário que aí beneficiava do direito de residência, o qual morreu cerca de seis meses depois do casamento.
As condições de concessão do direito de residência da primeira devem ser apreciadas no momento da entrada no reino, no momento da apresentação do pedido de residência ou no momento da tomada de decisão num prazo razoável?
O eventual direito terá ficado comprometido pelo facto de os cônjuges se terem ausentado do país durante mais de três meses e menos de seis meses, antes da emissão da autorização de residência e sem que os cônjuges tenham previamente informado as autoridades administrativas da eventual intenção de regressar ulteriormente à Bélgica?
Por morte do seu cônjuge, a cidadã não comunitária, na hipótese de que pudesse reivindicar em vida do seu marido, beneficiário do direito de residência, não um direito de residência mas um simples direito de estada, adquire um direito de estada próprio e em que condições?»
A questão assim formulada, Massam Dzodzi propõe as respostas seguintes:
a) Sobre a data com referência à qual deve ser apreciado o direito de estada
O direito de estada nasce por aplicação dos princípios que dimanam da jurisprudência do Tribunal (acórdão de 8 de Abril de 1976, Royer, 48/75, Recueil, p. 497), desde que as condições impostas pelo Tratado estejam preenchidas.
No âmbito do processo de emissão da autorização de residência, o direito de estada do cônjuge não pode ser apreciado no momento da passagem na fronteira, o que teria por efeito privá-lo deste direito quando o casamento com o trabalhador é posterior a esta passagem. Não pode igualmente ser apreciado no momento do pedido da autorização. Em tal caso, a autorização deveria ser emitida mesmo se o vínculo conjugal tivesse sido ulteriormente dissolvido, o que seria contrário à solução adoptada pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 13 de Fevereiro de 1985, Aissatou Diatta (267/83, Recueil, p. 567). O direito de estada deveria por isso ser apreciado com referência à data da decisão que decide sobre o pedido de autorização de residência, desde que esta ocorra num prazo razoável. Este prazo não pode exceder seis meses, em conformidade com o artigo 5.o da Directiva 64/221 do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1964, atrás citada.
b) Sobre os efeitos da ausência prolongada do território belga
Massam Dzodzi invoca, em primeiro lugar, as disposições do n.o 2 do artigo 6.o da Directiva 68/360 do Conselho, atrás citada, e do n.o 1 do terceiro parágrafo do artigo 4.o da Direttiva 73/148 do Conselho, de 21 de Maio de 1973, atrás citada, nos termos das quais as interrupções de estada que não ultrapassem seis meses consecutivos não afectam a validade da autorização de residência. O direito de estada não pode, por consequência, ser afectado quando o título de residência não é afectado.
Em segundo lugar, o direito de estada do cônjuge deriva do direito de residência de que beneficia o trabalhador. Ora, tal como resulta do artigo 5.o do Regulamento n.o 1251/70 da Comissão, de 29 de Junho de 1970, atrás citado, o direito de residência, uma vez adquirido, não é de forma alguma afectado por eventuais interrupções de estada no território de um Estado-membro.
Finalmente, quando a ausência se situa, como é o caso do litígio no processo principal, no momento em que a autorização de residência ainda não foi emitida, deve ser admitido, por analogia com as regras relativas ao prazo de validade da autorização de residência, que o pedido de autorização não tem que ser renovado se a ausência for inferior a seis meses. A circunstância de as autoridades do Estado-membro de acolhimento não terem sido informadas de tal ausência é desprovida de qualquer consequência jurídica.
c) Sobre as consequências da morte do cônjuge
Massam Dzodzi propõe que sejam aplicados o artigo 3.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1251/70 da Comissão, de 29 de Junho de 1970, atrás citado, e o artigo 3.o da Direttiva 75/34 do Conselho, de 17 de Dezembro de 1974, atrás citada, precisando-se que a condição de duração da residência instituída por estas disposições apenas diz respeito ao trabalhador e não ao seu cônjuge.
A aplicação destas disposições deve conduzir a reconhecer ao cônjuge, no caso referido pela questão, do direito de permanência de que é titular.
C — Sobre a segunda questão rektiva ao direito de permanência com fundamento no Regulamento n.o 1251/70 da Comissão, de 29 de Junho de 1970
1.
O Governo belga sustenta a título principal que as disposições do regulamento comunitário não são directamente aplicáveis a uma situação meramente interna.
A título subsidiário, o Governo belga argumenta que Massam Dzodzi não preenche, em todo o caso, as condições fixadas pelo regulamento comunitário para requerer o benefício do direito de residência. Os termos«mesmo depois da morte» utilizados pelo artigo 3.o do referido regulamento significam que esse direito só existe se tiver sido reconhecido antes da morte do trabalhador, o que não aconteceu no caso em análise.
2.
A Comissão sustenta que as disposições do Regulamento n.o 1251/70 da Comissão, de 29 de Junho de 1970, atrás citado, não são directamente aplicáveis a Massam Dzodzi porque não está em causa a liberdade de circulação dos trabalhadores na Comunidade.
3.
Massam Dzodzi invoca o benefício do regulamento comunitário. A situação referida pela jurisdição nacional corresponde, com efeito, em todos os pontos à letra do n.o 1 do artigo 3.o do Regulamento n.o 1251/70 da Comissão, de 29 de Junho de 1970, e da Directiva 75/34 do Conselho, de 17 de Dezembro de 1974, atrás citados.
Sobre este ponto, Massam Dzodzi sublinha que:
—
tal como relativamente ao direito de estada, não se pode admitir que o direito de permanência seja reservado à família que já estivesse constituída quando da sua entrada no território;
—
a regulamentação comunitária não exige, para efeitos de reconhecimento do direito de permanência do cônjuge, uma duração mínima de residência deste último no país de acolhimento; esta condição dizia apenas respeito, nalguns casos, ao trabalhador e não aos seus familiares.
D — Sobre a terceira questão, relativa ao direito de estada ou de permanência do cônjuge de um nacional de outro Estado-membro
1.
Massam Dzodzi, que integrou esta última questão na formulação das duas questões precedentes, considera que esta ficou sem objecto.
2.
O Governo belga sustenta que, mesmo admitindo que as disposições comunitárias sejam aplicáveis, não estariam, em todo o caso, reunidas as condições para que Massam Dzodzi possa requerer o benefício do direito de estada ou de permanência.
3.
A Comissão propõe que se responda que, no caso referido por esta última questão, o Regulamento n.o 1251/70 da Comissão e a Directiva 75/34 do Conselho podem ser aplicáveis e podem justificar o reconhecimento do direito de permanência se as condições impostas por estes textos estiverem preenchidas.
Sobre as questões colocadas pela cour d'appel
A título principal, o Governo belga e a Comissão retomam a sua argumentação no sentido de se decidir que o processo principal se refere a uma situação meramente interna.
O Governo belga sustenta que o Tribunal deve, por consequência, declarar-se incompetente.
A Comissão considera que o direito comunitário não é aplicável.
Só a título subsidiario apresentam observações sobre o mérito das questões prejudiciais suscitadas.
1) Sobre a primeira questão
O Governo belga sustenta que a Directiva 64/221 do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1964, atrás citada, autoriza os Estados-membros a instituir, para os cidadãos comunitários, vias de recurso específicas diferentes das que são facultadas aos nacionais noutros domínios do direito administrativo.
Assim, o artigo 44.o da lei de 15 de Dezembro de 1980 reconheceu aos nacionais comunitários ou equiparados a possibilidade de interpor um recurso especial de revisão contra as decisões de recusa de emissão da autorização de residência ou de expulsão.
Este processo oferece garantias idênticas às dos recursos facultados aos nacionais, visto que durante a instrução do pedido de revisão nenhuma medida de expulsão do território pode ser executada.
O Governo belga argumenta, além disso, que o n.o 2 do artigo 63.o da lei de 15 de Dezembro de 1980, introduzido pela lei de 14 de Julho de 1987, que suprime a possibilidade de recurso ao processo de medidas provisórias relativamente às impugnações referentes à estada de estrangeiros em território belga, não visa os nacionais comunitários ou equiparados.
A Comissão refere-se à jurisprudência do Tribunal de Justiça e mais particularmente ao acórdão de 5 de Março de 1980, Josette Pecastaing (98/79, Recueil, p. 691), para sustentar que o artigo 8.o da Directiva 64/221 do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1964, impõe aos Estados-membros a obrigação de assegurar às pessoas referidas pela directiva uma protecção judiciária que não seja menos favorável do que a que concedem aos seus próprios cidadãos em caso de recurso contra os actos da administração. Esta obrigação implica que os cidadãos comunitários possam beneficiar dos recursos com efeito suspensivo facultados aos nacionais.
Massam Dzodzi argumenta que o artigo 8.o da directiva aplica o princípio da não discriminação estabelecido pelo artigo 7.o do Tratado.
A recorrente no processo principal sustenta que o direito belga é discriminatório se ignorar as prescrições desta directiva.
Nos termos do artigo 584.o do Código Judiciário, os cidadãos belgas podem obter do presidente do Tribunal de Primeira Instância, em processo de medidas provisórias, uma decisão provisória quando um acto aparentemente ilegal da administração atenta contra os seus direitos subjectivos e há urgência em o impedir.
A lei belga de 14 de Julho de 1987, que altera a lei de 15 de Dezembro de 1980, tem por efeito suprimir, relativamente aos cidadãos comunitários cujo direito de permanência seja contestado, qualquer possibilidade de recorrer a esta via processual para impugnar uma recusa de autorização de residência ou uma medida de expulsão.
Massam Dzodzi propõe que o Tribunal de Justiça responda à primeira questão nos termos seguintes:
«O artigo 8.o da Directiva 64/221 do Conselho das Comunidades Europeias opõe-se a que uma lei de um Estado-membro prive o beneficiário de um direito de estada conferido por qualquer disposição do direito comunitário que preveja tal direito, da possibilidade de se dirigir a um órgão jurisdicional em processo de medidas provisórias quando uma medida administrativa prevista no artigo 8.o da directiva seja adoptada contra ele e quando os cidadãos deste Estado dispõem deste meio de recurso contra os actos administrativos. »
2) Sobre a segunda questão
O Governo belga sustenta, em primeiro lugar, que o artigo 9.o da Directiva 64/221 não pode ser interpretado no sentido de que permite aos cidadãos comunitários ou equiparados pedir a intervenção urgente de um órgão jurisdicional nacional para decidir sobre as impugnações que se refiram ao direito de estada:
—
por um lado, o caso de um direito nacional não conter qualquer possibilidade de interpor um recurso jurisdicional está expressamente previsto por esta disposição;
—
por outro lado, o parecer prévio à decisão de expulsão dado pela «autoridade competente do país de acolhimento», exigido por esta disposição, não pode ser equiparado a uma decisão jurisdicional.
Em segundo lugar, o Governo belga argumenta que a legislação belga respeita as prescrições da directiva, visto que o artigo 45.o da lei de 15 de Dezembro de 1980 prevê o aviso prévio da Comissão Consultiva dos Estrangeiros para toda e qualquer decisão de recusa de renovação de uma autorização de residência e para toda e qualquer decisão de expulsão do território.
A Comissão considera que o artigo 9.o da directiva deve ser interpretado como instituindo um processo mínimo destinado a remediar as insuficiências eventuais dos recursos facultados aos nacionais comunitários pelo direito nacional. Este processo aplica-se, nomeadamente, quando o recurso jurisdicional previsto pelo direito nacional apenas se refere à legalidade da decisão.
A jurisprudência do Tribunal de Justiça (acórdão de 18 de Maio de 1982, Adoui e Cornuaille, 115/81 e 116/81, Recueil, p. 1665) esclareceu o processo organizado por esta disposição e particularmente a natureza da autoridade competente do Estado de acolhimento, que pode ser um órgão jurisdicional ou qualquer outra autoridade independente, e bem assim o processo segundo o qual o parecer deve ser dado. Este processo deve permitir ao interessado apresentar as suas observações perante esta autoridade em condições equivalentes às proporcionadas noutras instâncias nacionais do mesmo tipo.
Massam Dzodzi propõe que a segunda questão seja reformulada e que se considere que a mesma se refere simultaneamente aos artigos 8.o e 9.o da directiva.
Estas disposições devem ser interpretadas tendo em vista o princípio da efectividade do direito que dimana da jurisprudência do Tribunal (acórdão de 28 de Outubro de 1975, Rutili, 36/75, Recueil, p. 1219, 1232; acórdão de 8 de Abril de 1976, 48/75, atrás citado), bem como o princípio do primado do direito.
Este último princípio teria sido adoptado pelo artigo 6.o da convenção europeia para a protecção dos direitos do homem e das liberdades fundamentais, de 4 de Novembro de 1950, pela jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (nomeadamente no seu acórdão Golder, de 24 de Fevereiro de 1975), bem como pelo n.o 1 do artigo 14.o do pacto internacional sobre os direitos civis e políticos, de 19 de Dezembro de 1966(Recueil des traités des Nations unies, vol. 999, p. 171). Este princípio implica que qualquer contestação relativa a um direito ou a uma obrigação de natureza civil deve poder ser apresentada perante um órgão jurisdicional em condições adequadas que permitam assegurar a protecção desse direito.
Segundo Massam Dzodzi, a aplicação destes princípios deve conduzir o Tribunal a responder afirmativamente à questão prejudicial colocada.
F. Grévisse
Juiz relator
(
*1
)	Língua do processo: francés.