62017CJ0244
ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
4 september 2018 (
*1
)
„Beroep tot nietigverklaring – Besluit (EU) 2017/477 – Standpunt dat namens de Europese Unie moet worden ingenomen in de Samenwerkingsraad die is ingesteld in het kader van de versterkte Partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Unie en haar lidstaten, enerzijds, en de Republiek Kazachstan, anderzijds, met betrekking tot de werkafspraken van de Samenwerkingsraad, het Samenwerkingscomité en de gespecialiseerde subcomités en andere organen – Artikel 218, lid 9, VWEU – Besluit tot vaststelling van de standpunten die namens de Unie moeten worden ingenomen in een bij een internationale overeenkomst ingesteld lichaam – Overeenkomst waarvan sommige bepalingen aanknopingspunten hebben met het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid (GBVB) – Stemregel”
In zaak C‑244/17,
betreffende een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU, ingesteld op 10 mei 2017,
Europese Commissie, aanvankelijk vertegenwoordigd door L. Havas, L. Gussetti en P. Aalto als gemachtigden, vervolgens door L. Havas en L. Gussetti als gemachtigden,
verzoekster,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door M. Bishop en P. Mahnič Bruni als gemachtigden,
verweerder,
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, A. Tizzano, vicepresident, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, L. Bay Larsen, E. Levits, C. G. Fernlund en C. Vajda, kamerpresidenten, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader, M. Safjan, E. Jarašiūnas (rapporteur), S. Rodin en F. Biltgen, rechters,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: L. Hewlett, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 17 april 2018,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 31 mei 2018,
het navolgende
Arrest
1
De Europese Commissie vordert nietigverklaring van besluit (EU) 2017/477 van de Raad van 3 maart 2017 betreffende het standpunt dat namens de Europese Unie moet worden ingenomen in de Samenwerkingsraad die is ingesteld in het kader van de versterkte Partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Unie en haar lidstaten, enerzijds, en de Republiek Kazachstan, anderzijds, met betrekking tot de werkafspraken van de Samenwerkingsraad, het Samenwerkingscomité en de gespecialiseerde subcomités en andere organen (PB 2017, L 73, blz. 15; hierna: „bestreden besluit”).
Partnerschapsovereenkomst en bestreden besluit
2
Op 26 oktober 2015 heeft de Raad van de Europese Unie besluit (EU) 2016/123 vastgesteld betreffende de ondertekening namens de Europese Unie en de voorlopige toepassing van de versterkte Partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Unie en haar lidstaten, enerzijds, en de Republiek Kazachstan, anderzijds (PB 2016, L 29, blz. 1). Dit besluit is vastgesteld met als rechtsgrondslag artikel 37 en artikel 31, lid 1, VEU, alsmede artikel 91, artikel 100, lid 2, en de artikelen 207 en 209 VWEU, juncto artikel 218, leden 5 en 8, tweede alinea, VWEU. De versterkte Partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Unie en haar lidstaten, enerzijds, en de Republiek Kazachstan, anderzijds (hierna: „Partnerschapsovereenkomst”) is ondertekend op 21 december 2015 te Astana (Kazachstan) en de voorlopige toepassing ervan, als bepaald in artikel 281, lid 3, ving aan op 1 mei 2016.
3
Artikel 268 van de Partnerschapsovereenkomst stelt een Samenwerkingsraad in, die bij de uitvoering van zijn taken wordt bijgestaan door het bij artikel 269 van die overeenkomst ingestelde Samenwerkingscomité. Laatstgenoemd artikel bepaalt in lid 6 dat de Samenwerkingsraad kan besluiten gespecialiseerde subcomités of andere organen in te stellen die hem bij de uitvoering van zijn taken kunnen bijstaan, en dat de Samenwerkingsraad hun samenstelling, hun taken en hun werking bepaalt.
4
Voorts bepaalt artikel 268, lid 7, van de Partnerschapsovereenkomst dat de Samenwerkingsraad zijn reglement van orde vaststelt. Daarin bepaalt de Samenwerkingsraad volgens artikel 269, lid 7, van die overeenkomst de taken en de werking van het Samenwerkingscomité en van elk ander subcomité of orgaan dat hij opricht.
5
Voor de uitvoering van deze bepalingen heeft de Commissie – samen met de Hoge Vertegenwoordiger van de Europese Unie voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – op 3 februari 2017 een voorstel vastgesteld voor een besluit van de Raad betreffende het standpunt dat namens de Europese Unie moet worden ingenomen in de bij de Partnerschapsovereenkomst ingestelde Samenwerkingsraad, met als procedurele rechtsgrondslag artikel 218, lid 9, VWEU, juncto artikel 37 VEU, en als materiële rechtsgrondslag de artikelen 207 en 209 VWEU.
6
Op 3 maart 2017 heeft de Raad het bestreden besluit vastgesteld en daarbij aan de voorgestelde rechtsgrondslagen artikel 31, lid 1, VEU en de artikelen 91 en 100, lid 2, VWEU toegevoegd. In dat besluit is bepaald:
„Artikel 1
1.   Het namens de Unie in te nemen standpunt in de Samenwerkingsraad die is ingesteld bij artikel 268, lid 1, van de [Partnerschapsovereenkomst], wordt gebaseerd op de aan dit besluit gehechte ontwerpbesluiten van de Samenwerkingsraad inzake:
–
de goedkeuring van de reglementen van orde van de Samenwerkingsraad, het Samenwerkingscomité en de gespecialiseerde subcomités en andere organen,
–
de oprichting van een subcomité Justitie, vrijheid en veiligheid, een subcomité Energie, vervoer, milieu en klimaatverandering en een subcomité Douanesamenwerking.
2.   Kleine technische verbeteringen van de ontwerpbesluiten van de Samenwerkingsraad kunnen worden overeengekomen door de vertegenwoordigers van de Unie in de Samenwerkingsraad zonder dat daartoe een besluit van de Raad is vereist.
Artikel 2
De Samenwerkingsraad wordt namens de Unie voorgezeten door de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, overeenkomstig diens verantwoordelijkheden ingevolge de Verdragen en in diens hoedanigheid van voorzitter van de Raad Buitenlandse Zaken.
[...]”
Conclusies van partijen
7
De Commissie verzoekt het Hof het bestreden besluit nietig te verklaren en de Raad te verwijzen in de kosten.
8
De Raad concludeert tot verwerping van het beroep en tot verwijzing van de Commissie in de kosten. Subsidiair, voor het geval dat het bestreden besluit nietig wordt verklaard, verzoekt hij het Hof om de gevolgen van dit besluit te handhaven.
Beroep
Argumenten van partijen
9
Met haar enige middel verwijt de Commissie de Raad dat hij als rechtsgrondslag van het bestreden besluit artikel 31, lid 1, VEU heeft toegevoegd, waarin met name is bepaald dat besluiten in het kader van hoofdstuk 2 van titel V van het VEU, dat specifieke bepalingen bevat betreffende het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB), met eenparigheid van stemmen worden genomen, tenzij in dat hoofdstuk anders is bepaald.
10
Tot staving van dit middel stelt de Commissie dat een besluit uit hoofde van artikel 218, lid 9, VWEU met gekwalificeerde meerderheid van stemmen moet wordt vastgesteld, overeenkomstig het bepaalde in artikel 218, lid 8, eerste alinea, juncto artikel 218, lid 9, VWEU, zoals het Hof heeft geoordeeld in het arrest van 18 december 2014, Verenigd Koninkrijk/Raad (C‑81/13, EU:C:2014:2449, punt 66), zelfs als een of meer van de materiële rechtsgrondslagen ervan anders eenparigheid zouden eisen voor het sluiten van een internationale overeenkomst.
11
Volgens de Commissie voorziet artikel 218 VWEU, zoals het Hof heeft opgemerkt in het arrest van 24 juni 2014, Parlement/Raad (C‑658/11, EU:C:2014:2025, punt 52), in één enkele en algemene procedure voor de onderhandeling over en de sluiting van de internationale overeenkomsten die de Unie bevoegd is te sluiten op haar actiegebieden, het GBVB daaronder begrepen, hetgeen is bevestigd in het arrest van 14 juni 2016, Parlement/Raad (C‑263/14, EU:C:2016:435, punt 55), waarin het Hof heeft geoordeeld dat een overeenkomst die overwegend onder het GBVB valt, moet worden gesloten overeenkomstig artikel 218, lid 6, VWEU. Deze eenvormige procedure regelt zowel de onderhandelingen over en de sluiting van internationale overeenkomsten als de vaststelling van standpunten ter uitvoering van dergelijke overeenkomsten. Hoofdstuk 2 van titel V van het VEU bestrijkt niet de besluitvormingsprocedure die van toepassing is op internationale overeenkomsten.
12
De stemregels voor de vaststelling van elk besluit van de Raad dat wordt genomen krachtens artikel 218, lid 9, VWEU, zijn uitsluitend neergelegd in artikel 218, lid 8, eerste alinea, VWEU, dat een lex specialis vormt die voorziet in een vereenvoudigde procedure die door de Raad moet worden gevolgd wanneer hij de standpunten bepaalt die moeten worden ingenomen in een bij een overeenkomst opgericht lichaam, zowel op gebieden die tot het GBVB behoren als op die welke niet daartoe behoren. Bijgevolg was volgens de Commissie de regel van de stemming bij gekwalificeerde meerderheid van toepassing voor de vaststelling van het bestreden besluit, omdat het doel ervan er niet in bestaat het institutionele kader van de Partnerschapsovereenkomst aan te vullen of te wijzigen, maar er alleen in bestaat te verzekeren dat die overeenkomst doeltreffend wordt uitgevoerd, zodat dit besluit niet kan worden gelijkgesteld met de sluiting of de wijziging van een internationale overeenkomst.
13
De Commissie merkt bovendien op dat het standpunt van de Raad niet in overeenstemming is met artikel 40, eerste alinea, VEU, voor zover de toevoeging van artikel 31, lid 1, VEU eenparigheid van stemmen zou vereisen voor de vaststelling van elk besluit uit hoofde van artikel 218, lid 9, VWEU dat wordt genomen in het kader van een internationale overeenkomst waarvan de rechtsgrondslag een bepaling omvat die tot het GBVB behoort, ongeacht het voorwerp van het besluit. Deze opvatting zou ertoe leiden dat de procedures betreffende het GBVB niet alleen worden toegepast voor de uitoefening van de bevoegdheden van de Unie op het gebied van het GBVB, maar ook voor de uitvoering van ander Uniebeleid.
14
De Raad merkt op dat besluit 2016/123, waarbij goedkeuring is gegeven voor de ondertekening van de Partnerschapsovereenkomst en voor de voorlopige toepassing van bepaalde gedeelten ervan, is vastgesteld met als rechtsgrondslag artikel 37 en artikel 31, lid 1, VEU, alsmede artikel 91, artikel 100, lid 2, en de artikelen 207 en 209 VWEU, juncto artikel 218, lid 5 en lid 8, tweede alinea, VWEU, zonder dat dit door de Commissie was bestreden, en dat de in het bestreden besluit vervatte maatregelen ertoe strekken de goede werking van het bij de Partnerschapsovereenkomst ingestelde institutionele kader te verzekeren.
15
Volgens de Raad is het vaste rechtspraak dat de bevoegdheid van de Unie om internationale verbintenissen aan te gaan de bevoegdheid omvat om naast deze verbintenissen institutionele bepalingen vast te stellen, welke ondersteunend zijn en dus onder dezelfde bevoegdheid vallen als de materiële bepalingen waar zij bij horen. Daaruit volgt zijns inziens dat de Unie het bestreden besluit enkel kon vaststellen op basis van de bepalingen die haar de bevoegdheid verlenen om de materiële bepalingen van de Partnerschapsovereenkomst vast te stellen.
16
De Commissie geeft volgens hem overigens een onjuiste uitlegging van de rechtspraak. Ten eerste bevestigt het arrest van 24 juni 2014, Parlement/Raad (C‑658/11, EU:C:2014:2025), inderdaad dat de procedure voor de vaststelling van besluiten tot bepaling van standpunten die namens de Unie moeten worden ingenomen in een bij een overeenkomst opgericht lichaam, moet worden beschouwd als één enkele en algemene procedure die van toepassing is op alle beleids‑ en alle activiteitengebieden van de Unie. Evenwel formuleert dit arrest in punt 53 een beginsel op grond waarvan die procedure rekening moet houden met de specifieke regels die de Verdragen voor elk activiteitengebied van de Unie bevatten, met name wat de aan de instellingen toegedeelde bevoegdheden betreft. Het gebied van het GBVB heeft specifieke procedurele en materiële regels en daarmee moet dus rekening worden gehouden bij de toepassing van de algemene procedure van artikel 218, lid 9, VWEU. In het bijzonder mag de Raad in de uitoefening van zijn bevoegdheden op dat gebied enkel in de in artikel 31, leden 2 en 3, VEU bedoelde gevallen besluiten met gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Geen enkele bepaling van het VWEU kan worden gebruikt om tot een andere afwijking te komen, omdat anders artikel 40, tweede alinea, VEU wordt geschonden.
17
Ten tweede kan het arrest van 18 december 2014, Verenigd Koninkrijk/Raad (C‑81/13, EU:C:2014:2449), niet als basis dienen voor het standpunt van de Commissie dat een besluit van de Raad uit hoofde van artikel 218, lid 9, VWEU in alle gevallen met gekwalificeerde meerderheid moet worden genomen, ongeacht het terrein van de Unie waarop dat besluit betrekking heeft. Een dergelijk standpunt druist in tegen de vaste rechtspraak volgens welke de materiële rechtsgrondslag van een maatregel bepaalt welke procedure moet worden gevolgd voor de vaststelling van die maatregel. Dit standpunt is tevens in strijd met de juiste uitlegging van dat arrest, dat moet worden gelezen in zijn context – daar de zaak die daaraan ten grondslag lag, geen verband hield met de uitoefening van de bevoegdheden van de Unie op het gebied van het GBVB – en rekening houdend met het feit dat de regel van stemmen met een gekwalificeerde meerderheid als bepaald in artikel 16, lid 3, VEU, genoemd in de conclusie van de advocaat-generaal, waarnaar genoemd arrest verwijst, niet van toepassing is op het GBVB.
18
Volgens de Raad voorziet artikel 218, lid 9, VWEU weliswaar in een bijzondere en vereenvoudigde procedure voor de vaststelling van de standpunten die moeten worden ingenomen binnen een bij een overeenkomst opgericht lichaam of over de schorsing van de toepassing van een overeenkomst, doch regelt die bepaling niet alle aspecten van deze procedure en in het bijzonder niet de stemregel. Wat een bijzondere procedure betreft, kunnen de stemregels van artikel 218, lid 8, VWEU, die van toepassing zijn gedurende de gehele procedure voor de sluiting van een overeenkomst, voor welke procedure de bepalingen gelden die zijn vervat in de voorgaande leden van genoemd artikel 218, niet automatisch worden toegepast op deze bijzondere procedure. De stemregel van artikel 218, lid 8, eerste alinea, VWEU is daarop dus slechts van toepassing indien deze procedure de stemregels weerspiegelt die op de activiteitengebieden van de Unie gelden voor de vaststelling van interne handelingen. Voorts voorziet artikel 218, lid 9, VWEU weliswaar in een procedure die vereenvoudigd is vergeleken met de nader uitgewerkte procedure voor de sluiting van een overeenkomst, doch deze vereenvoudiging heeft uitsluitend betrekking op de beperkte deelname van het Europees Parlement.
19
De Raad betwist ten slotte de stellingen dat hij artikel 40 VEU zou hebben geschonden, en betoogt met name dat de toevoeging van artikel 31, lid 1, VEU als rechtsgrondslag van het bestreden besluit noodzakelijk was om de procedures die in de Verdragen zijn voorzien voor de uitoefening van de bevoegdheden van de Unie op het gebied van het GBVB in acht te nemen, dat de bevoegdheden van de instellingen niet zijn geschonden en dat het hoe dan ook noodzakelijk was dat de Raad met eenparigheid van stemmen besloot overeenkomstig artikel 293, lid 1, VWEU.
Beoordeling door het Hof
20
Teneinde te bepalen welke stemregel moet worden toegepast wanneer de Raad overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU een besluit vaststelt tot bepaling van de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, dient deze bepaling te worden uitgelegd rekening houdend niet alleen met de bewoordingen ervan, maar ook met de doelstellingen en de context ervan (zie in die zin arrest van 24 juni 2014, Parlement/Raad, C‑658/11, EU:C:2014:2025, punt 51).
21
Om te voldoen aan de vereisten van duidelijkheid, samenhang en rationalisering voorziet artikel 218 VWEU in één enkele en algemene procedure voor met name de onderhandeling over en de sluiting van de internationale overeenkomsten die de Unie bevoegd is te sluiten op haar actiegebieden, het GBVB daaronder begrepen, tenzij de Verdragen in bijzondere procedures voorzien (zie in die zin arrest van 24 juni 2014, Parlement/Raad, C‑658/11, EU:C:2014:2025, punt 52).
22
Het Hof heeft opgemerkt dat deze procedure – juist vanwege de algemene aard ervan – rekening moet houden met de specifieke regels die de Verdragen voor elk activiteitengebied van de Unie bevatten, met name wat de aan de instellingen toegedeelde bevoegdheden betreft, en dat zij tot doel heeft op extern niveau de bevoegdheidsverdeling tussen de instellingen te weerspiegelen die op intern niveau van toepassing is, in het bijzonder door een symmetrie in het leven te roepen tussen de procedure voor de vaststelling van Uniemaatregelen op intern vlak en de procedure voor de vaststelling van internationale overeenkomsten, teneinde met inachtneming van het bij de Verdragen gecreëerde institutionele evenwicht te verzekeren dat de bevoegdheden van het Parlement en de Raad met betrekking tot een gegeven terrein op beide vlakken dezelfde zijn (zie in die zin arrest van 24 juni 2014, Parlement/Raad, C‑658/11, EU:C:2014:2025, punten 53, 55 en 56).
23
Deze procedure omvat onder meer verscheidene regels die specifiek betrekking hebben op het optreden van de Unie op gebieden die onder het GBVB vallen.
24
Daaruit blijkt dat, wat de procedure voor de onderhandeling over en de sluiting van een internationale overeenkomst door de Unie betreft, de bepalingen zelf van artikel 218 VWEU rekening houden met de bijzonderheden van elk activiteitengebied van de Unie, met name die welke zijn voorzien voor het GBVB, en in dit verband het institutionele evenwicht weerspiegelen dat bij de Verdragen voor elk van deze gebieden tot stand is gebracht.
25
Wat artikel 218, lid 9, VWEU betreft, dit voorziet in een vereenvoudigde procedure voor, met name, het bepalen van de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in het kader van haar deelneming aan de vaststelling, binnen het bij de betrokken internationale overeenkomst opgerichte beslissende lichaam, van handelingen die deze overeenkomst toepassen of uitvoeren (zie in die zin arrest van 6 oktober 2015, Raad/Commissie, C‑73/14, EU:C:2015:663, punt 65).
26
Zoals blijkt uit de leden 6, 9 en 10 van artikel 218 VWEU, in hun onderlinge samenhang gelezen, bestaat deze vereenvoudiging, die enkel van toepassing is met betrekking tot handelingen die het institutionele kader van de overeenkomst niet aanvullen of wijzigen, uitsluitend in een beperking van de deelname van het Parlement.
27
Daar artikel 218, lid 9, VWEU geen enkele stemregel bevat voor de vaststelling door de Raad van de daarin bedoelde categorieën besluiten, moet op basis van artikel 218, lid 8, VWEU in elk individueel geval worden bepaald wat de toepasselijke stemregel is. Met betrekking tot een besluit waarbij de Raad het standpunt bepaalt dat namens de Unie in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam wordt ingenomen, heeft het Hof reeds geoordeeld dat in de situatie waarin een dergelijk besluit aan geen van de gevallen beantwoordt waarin artikel 218, lid 8, tweede alinea, VWEU vereist dat met eenparigheid van stemmen wordt besloten, de Raad dat besluit in beginsel overeenkomstig artikel 218, lid 8, eerste alinea, juncto artikel 218, lid 9, VWEU, met gekwalificeerde meerderheid moet vaststellen [arrest van 25 oktober 2017, Commissie/Raad (WRC‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, punt 51].
28
Op dit punt moet worden opgemerkt dat het bepalen van de stemregel die geldt voor de vaststelling van een dergelijk besluit, op basis van de twee alinea’s van artikel 218, lid 8, VWEU, ertoe bijdraagt te verzekeren, zoals ook in punt 24 van het onderhavige arrest is uiteengezet met betrekking tot de procedure voor het onderhandelen over en sluiten van een overeenkomst, dat in de in artikel 218, lid 9, VWEU bedoelde eenvormige procedure rekening wordt gehouden met de bijzonderheden van elk activiteitengebied van de Unie.
29
In het bijzonder betreft de eerste situatie waarin artikel 218, lid 8, tweede alinea, VWEU vereist dat de Raad met eenparigheid van stemmen besluit, het geval waarin de overeenkomst een gebied betreft waarop Uniehandelingen met eenparigheid van stemmen moeten worden vastgesteld. In deze situatie wordt aldus een verband gecreëerd tussen de materiële rechtsgrondslag van een uit hoofde van dat artikel genomen besluit en de voor de vaststelling ervan toepasselijke stemregel. Dat is het geval met het GBVB, daar artikel 31, lid 1, eerste alinea, VEU met name bepaalt dat besluiten in het kader van titel V, hoofdstuk 2, VEU met eenparigheid van stemmen worden genomen, tenzij in dat hoofdstuk anders is bepaald.
30
Het verband dat aldus is verzekerd tussen de materiële rechtsgrondslag van besluiten die worden genomen in het kader van de procedure van artikel 218, lid 9, VWEU en de stemregel die van toepassing is op de vaststelling van die besluiten, draagt er bovendien toe bij dat de symmetrie tussen de procedures voor het interne optreden van de Unie en de procedures voor haar externe optreden behouden blijft, met inachtneming van het door de auteurs van de Verdragen tot stand gebrachte institutionele evenwicht.
31
Anders dan de Commissie in wezen stelt, vloeit uit punt 66 van het arrest van 18 december 2014, Verenigd Koninkrijk/Raad (C‑81/13, EU:C:2014:2449) niet voort dat elk besluit waarbij een standpunt wordt bepaald dat namens de Unie wordt ingenomen in een bij een overeenkomst opgericht lichaam, overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU met een gekwalificeerde meerderheid moet worden vastgesteld, voor zover de handeling die moet worden vastgesteld het institutionele kader van die overeenkomst niet wijzigt of aanvult.
32
Inderdaad heeft het Hof in dat arrest geoordeeld dat met betrekking tot een besluit dat valt onder het in artikel 48 VWEU bedoelde gebied en dat is genomen in het kader van een associatieovereenkomst en niet het institutionele kader van die overeenkomst beoogt te vervolledigen of te wijzigen, maar uitsluitend wil waarborgen dat deze ten uitvoer wordt gelegd, de Raad overeenkomstig artikel 218, lid 8, eerste alinea, juncto artikel 218, lid 9, VWEU met gekwalificeerde meerderheid van stemmen en zonder goedkeuring van het Parlement moest besluiten. Het Hof heeft in dit kader dus niet verwezen naar artikel 218, lid 8, tweede alinea, VWEU, niettegenstaande de omstandigheid dat de tweede situatie waarin volgens deze bepaling de Raad met eenparigheid van stemmen besluit, juist betrekking heeft op „de associatieovereenkomsten”, die de Unie krachtens artikel 217 VWEU mag sluiten.
33
Deze situatie heeft evenwel de bijzonderheid dat zij betrekking heeft op een specifieke categorie van internationale overeenkomsten. Een besluit dat strekt tot tenuitvoerlegging van een associatieovereenkomst kan niet algemeen worden geacht vergelijkbaar te zijn met een dergelijke overeenkomst en bijgevolg op grond daarvan tot die categorie te behoren. Alleen wanneer een besluit dat strekt tot tenuitvoerlegging van een associatieovereenkomst tot doel heeft het institutionele kader ervan aan te vullen of te wijzigen, heeft dat besluit immers een zodanige strekking dat het moet worden gelijkgesteld met een besluit houdende sluiting van een overeenkomst tot wijziging van de associatieovereenkomst. Dit rechtvaardigt dat voor een dergelijk besluit onder toepassing van de in artikel 218, lid 9, in fine, VWEU vervatte uitzondering dezelfde procedure geldt als voor de sluiting van een associatieovereenkomst, waarbij de Raad dan met eenparigheid van stemmen besluit en goedkeuring van het Parlement vereist is overeenkomstig artikel 218, lid 6, tweede alinea, onder a), i), VWEU.
34
De eerste situatie waarin eenparigheid van stemmen vereist is volgens artikel 218, lid 8, tweede alinea, VWEU, is van geheel andere aard, omdat zij verband houdt met het gebied waarop de vastgestelde handeling betrekking heeft en bijgevolg met de inhoud ervan. In dat geval kan uit de omstandigheid dat een besluit dat strekt tot tenuitvoerlegging van een internationale overeenkomst van de Unie, middels een handeling die moet worden vastgesteld door een bij die overeenkomst opgericht besluitvormingslichaam, niet wordt bestreken door de uitzondering in artikel 218, lid 9, in fine, VWEU, geen enkele conclusie worden getrokken over de vraag of een dergelijk besluit al dan niet betrekking heeft op een gebied waarop eenparigheid van stemmen vereist is voor de vaststelling van een Uniehandeling en derhalve, gelet op de eerste situatie als bedoeld in artikel 218, lid 8, tweede alinea, VWEU, met eenparigheid van stemmen moet worden vastgesteld.
35
Teneinde in die context te bepalen of een besluit dat is vastgesteld in het in artikel 218, lid 9, VWEU omlijnde kader, daadwerkelijk betrekking heeft op een dergelijk gebied, moet worden gekeken naar de materiële rechtsgrondslag ervan.
36
Volgens vaste rechtspraak moet de keuze van de rechtsgrondslag van een Uniehandeling berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, waaronder het doel en de inhoud van de handeling [zie in die zin arresten van 26 maart 1987, Commissie/Raad, 45/86, EU:C:1987:163, punt 11; 11 juni 1991, Commissie/Raad, C‑300/89, EU:C:1991:244, punt 10; advies 2/00 (Protocole van Cartagena inzake bioveiligheid), van 6 december 2001, EU:C:2001:664, punt 22, en arrest van 14 juni 2016, Parlement/Raad, C‑263/14, EU:C:2016:435, punt 43].
37
Indien uit het onderzoek van een handeling van de Unie blijkt dat deze twee doeleinden nastreeft of dat er sprake is van twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoel of overwegende component terwijl het andere doel of de andere component slechts ondergeschikt is, moet de handeling op één rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is gelet op het hoofddoel of de overwegende component. Indien daarentegen vaststaat dat de handeling tegelijkertijd meerdere onlosmakelijk met elkaar verbonden doelstellingen of componenten heeft zonder dat de ene ondergeschikt is aan de andere, zodat verschillende bepalingen van de Verdragen van toepassing zijn, moet deze maatregel bij wijze van uitzondering op de verschillende desbetreffende rechtsgrondslagen worden gebaseerd (zie in die zin arresten van 10 januari 2006, Commissie/Parlement en Raad, C‑178/03, EU:C:2006:4, punten 42 en 43; 11 juni 2014, Commissie/Raad, C‑377/12, EU:C:2014:1903, punt 34, en 14 juni 2016, Parlement/Raad, C‑263/14, EU:C:2016:435, punt 44).
38
Uit het voorgaande vloeit voort dat, net zoals geldt voor een besluit houdende sluiting van een internationale overeenkomst door de Unie, een besluit waarbij de Raad uit hoofde van artikel 218, lid 9, VWEU het standpunt bepaalt dat namens de Unie wordt ingenomen in een bij een overeenkomst opgericht lichaam, en dat uitsluitend betrekking heeft op het GBVB, in beginsel met eenparigheid van stemmen moet worden genomen, overeenkomstig artikel 218, lid 8, tweede alinea, VWEU. Indien een dergelijk besluit daarentegen meerdere componenten heeft of meerdere doeleinden nastreeft, waarvan sommige onder het GBVB vallen, moet de voor de vaststelling ervan toepasselijke stemregel worden bepaald in het licht van het hoofddoel of de overwegende component. Indien het hoofddoel of de overwegende component van het besluit onder een gebied valt waarvoor eenparigheid van stemmen niet vereist is voor de vaststelling van een Uniehandeling, moet dat besluit dus overeenkomstig artikel 218, lid 8, eerste alinea, VWEU met gekwalificeerde meerderheid van stemmen worden vastgesteld.
39
In casu bepaalt het bestreden besluit het standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen in de Samenwerkingsraad die is ingesteld bij de Partnerschapsovereenkomst, over, ten eerste, een besluit van die raad betreffende de vaststelling van zijn reglement van orde alsmede die van het Samenwerkingscomité, van gespecialiseerde subcomités en andere organen, en, ten tweede, een besluit van die raad tot oprichting van drie gespecialiseerde subcomités.
40
Zoals de advocaat-generaal in essentie heeft opgemerkt in punt 54 van haar conclusie, betreffen de handelingen waarvan de vaststelling werd overwogen dus op algemene wijze de werking van de krachtens de Partnerschapsovereenkomst ingestelde internationale lichamen. Daaruit volgt dat het gebied waaronder het bestreden besluit valt, moet worden beoordeeld in het licht van de Partnerschapsovereenkomst in zijn geheel [zie in die zin arrest van 25 oktober 2017, Commissie/Raad (herziene overeenkomst van Lissabon), C‑389/15, EU:C:2017:798, punt 64, en naar analogie advies 2/15 (vrijhandelsovereenkomst met Singapore) van 16 mei 2017, EU:C:2017:376, punt 276en aldaar aangehaalde rechtspraak].
41
De Raad betoogt op dit punt dat het raakvlak dat de Partnerschapsovereenkomst met het GBVB heeft, belangrijk genoeg is om te rechtvaardigen dat in de rechtsgrondslag van het bestreden besluit, zoals ook het geval is met het besluit inzake de ondertekening namens de Unie en inzake de voorlopige toepassing van de Partnerschapsovereenkomst zelf, artikel 37 VEU wordt opgenomen, waarin is bepaald dat de Unie met een of meer staten of internationale organisaties overeenkomsten kan sluiten op de gebieden die onder het GBVB vallen.
42
In dit verband moet ongetwijfeld worden opgemerkt dat de Partnerschapsovereenkomst, zoals de advocaat-generaal in de punten 64 tot en met 68 van haar conclusie heeft opgemerkt, bepaalde raakvlakken heeft met het GBVB. Zo is artikel 6 van die overeenkomst, dat staat in titel II ervan, met het opschrift „Politieke dialoog en samenwerking op het gebied van het buitenlands en veiligheidsbeleid”, specifiek gewijd aan dat beleid. De eerste alinea van dat artikel bepaalt immers dat de partijen hun dialoog en samenwerking op het gebied van het buitenlands en veiligheidsbeleid intensiveren en zich met name buigen over vraagstukken met betrekking tot conflictpreventie en crisisbeheer, regionale stabiliteit, non-proliferatie, ontwapening en wapenbeheersing, nucleaire veiligheid en controle op de uitvoer van wapens en goederen voor tweeërlei gebruik. Voorts hebben ook de artikelen 9 tot en met 12 van de Partnerschapsovereenkomst, die het kader omschrijven voor samenwerking tussen de partijen op het gebied van conflictpreventie en crisisbeheer, regionale stabiliteit, bestrijding van de verspreiding van massavernietigingswapens en illegale handel in handvuurwapens en lichte wapens, aanknopingspunten met het GBVB.
43
Evenwel moet worden vastgesteld dat, zoals de advocaat-generaal in wezen in punt 69 van haar conclusie heeft opgemerkt, deze raakvlakken tussen de Partnerschapsovereenkomst en het GBVB niet volstaan om aan te nemen dat artikel 37 VEU moet worden opgenomen in de rechtsgrondslag van het besluit inzake de ondertekening ervan namens de Europese Unie en inzake de voorlopige toepassing ervan.
44
Ten eerste valt het merendeel van de bepalingen van deze overeenkomst, die 287 artikelen omvat, hetzij onder de gemeenschappelijke handelspolitiek van de Unie, hetzij onder haar ontwikkelingssamenwerkingsbeleid.
45
Ten tweede blijven de bepalingen van de Partnerschapsovereenkomst die een raakvlak hebben met het GBVB en zijn genoemd in punt 42 van het onderhavige arrest, naast het feit dat dit er weinig zijn gelet op het totale aantal bepalingen van deze overeenkomst, beperkt tot verklaringen van de overeenkomstsluitende partijen over de doelen die met hun samenwerking moeten worden nagestreefd en de thema’s waarop de samenwerking betrekking zal hebben, zonder de concrete wijze van deze samenwerking te bepalen (zie naar analogie arrest van 11 juni 2014, Commissie/Raad, C 377/12, EU:C:2014:1903, punt 56).
46
Deze bepalingen, die volkomen passen in het in artikel 2, lid 2, van de Partnerschapsovereenkomst genoemde doel ervan, namelijk bij te dragen tot internationale en regionale vrede en stabiliteit en economische ontwikkeling, hebben derhalve niet een zodanige strekking dat zou kunnen worden aangenomen dat zij een afzonderlijke component van die overeenkomst vormen, daar deze bepalingen juist ondergeschikt zijn ten opzichte van de twee componenten van die overeenkomst: gemeenschappelijke handelspolitiek en ontwikkelingssamenwerking.
47
Gelet op al het voorgaande heeft de Raad dus ten onrechte artikel 31, lid 1, VEU opgenomen als rechtsgrondslag voor het bestreden besluit en is dit besluit ten onrechte vastgesteld volgens de regel van eenparigheid van stemmen.
48
Bijgevolg dient het enige middel van de Commissie te worden aanvaard en het bestreden besluit nietig te worden verklaard.
Handhaving van de gevolgen van het bestreden besluit
49
De Raad verzoekt het Hof om, ingeval het bestreden besluit nietig wordt verklaard, de gevolgen ervan te handhaven. Tot staving van dit verzoek zet hij uiteen dat het in dat besluit bepaalde standpunt van de Unie reeds tot uitdrukking is gebracht overeenkomstig dat besluit en gevolgen heeft gehad, daar de reglementen van orde van de Samenwerkingsraad, van het Samenwerkingscomité en van de gespecialiseerde subcomités en andere organen, evenals het besluit houdende oprichting van drie gespecialiseerde subcomités, reeds zijn vastgesteld en op 28 maart 2017 in werking zijn getreden. Het zou zijns inziens onevenredig zijn om te vereisen dat een nieuw besluit wordt vastgesteld, waarvan de inhoud ongewijzigd zou blijven, omdat met het arrest van het Hof hetzelfde doel kan worden bereikt.
50
Volgens artikel 264, tweede alinea, VWEU kan het Hof, zo het dit nodig oordeelt, bepalen welke gevolgen van de nietig verklaarde handeling als definitief moeten worden beschouwd.
51
In casu blijkt uit de gegevens waarover het Hof beschikt dat het standpunt van de Unie dat bij het bestreden besluit is bepaald, in maart 2017 naar voren is gebracht in de Samenwerkingsraad en dat die raad de bij dat besluit voorgenomen handelingen in dezelfde maand heeft vastgesteld. Bijgevolg zou de nietigverklaring van het bestreden besluit zonder dat de gevolgen ervan worden gehandhaafd, de werking van de bij de Partnerschapsovereenkomst opgerichte lichamen kunnen verstoren, de verbintenissen van de Unie ten aanzien van door deze lichamen vastgestelde rechtshandelingen in twijfel kunnen trekken en aldus de goede uitvoering van die overeenkomst kunnen hinderen (zie naar analogie arrest van 1 oktober 2009, Commissie/Raad, C‑370/07, EU:C:2009:590, punt 65).
52
Bijgevolg dienen de gevolgen van het bestreden besluit, dat bij onderhavig arrest nietig wordt verklaard, om redenen van rechtszekerheid gehandhaafd te blijven.
Kosten
53
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Raad in het ongelijk is gesteld, moet hij overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in de kosten.
Het Hof (Grote kamer) verklaart:
1)
Besluit (EU) 2017/477 van de Raad van 3 maart 2017 betreffende het standpunt dat namens de Europese Unie moet worden ingenomen in de Samenwerkingsraad die is ingesteld in het kader van de versterkte Partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Unie en haar lidstaten, enerzijds, en de Republiek Kazachstan, anderzijds, met betrekking tot de werkafspraken van de Samenwerkingsraad, het Samenwerkingscomité en de gespecialiseerde subcomités en andere organen, wordt nietig verklaard.
2)
De gevolgen van besluit 2017/477 worden gehandhaafd.
3)
De Raad van de Europese Unie wordt verwezen in de kosten.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.