62003CC0079_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Inledning
1. Förevarande mål rör en talan om fördragsbrott som kommissionen har väckt mot Konungariket Spanien på den grunden att Konungariket Spanien handlar i strid med rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar(2) (nedan kallat direktivet eller fågeldirektivet). Av nedanstående text kommer att framgå att kommissionen och den spanska regeringen har olika uppfattningar i denna fråga.
2. Mer specifikt avser målet frågan hur artiklarna 8 och 9 i fågeldirektivet skall tillämpas och tolkas vid bedömningen av om en viss traditionell fångstmetod för trastarter i den spanska regionen Valencia, paranymetoden, kan vara tillåten eller inte.
3. En ”parany” är en anordning för att fånga fåglar. Den består av ett antal limstickor som hängs upp i ett träd. De fåglar som jagas lockas till träden med hjälp av lockfåglar, och när en fågel kommer i kontakt med en limsticka fastnar denna på fågelns fjädrar. Fågeln förlorar sin flygförmåga och faller till marken, där den kan fångas av anordningens användare.
II – Tillämpliga bestämmelser
4. Enligt artikel 8 i direktivet skall medlemsstaterna vid jakt, fångst och dödande av fåglar enligt detta direktiv förbjuda användningen av alla medel, arrangemang eller metoder som används för storskalig eller icke-selektiv fångst eller dödande av fåglar eller som kan orsaka lokal utrotning av en art, särskilt användningen av de metoder som anges i bilaga 4 a.
5. Lim och sprängämnen är två medel som uttryckligen nämns i bilaga 4 a.
6. Enligt artikel 9.1 i fågeldirektivet får medlemsstaterna, om det inte finns någon annan lämplig lösning, medge undantag från bestämmelserna i artiklarna 5, 6, 7 och 8 av de anledningar som anges under punkterna a till c. Undantag kan medges ”för att förhindra allvarlig skada på gröda, boskap, skog, fiske och vatten” (punkt a) och ”[f]ör att under strängt kontrollerade förhållanden och på selektiv grund tillåta fångst, hållande i fångenskap eller annan förnuftig användning av vissa fåglar i litet antal” (punkt c).
7. Fångsten av trastar med hjälp av en parany inom den autonoma regionen Valencia har reglerats i Valencias regerings dekret 135/2000 av den 12 september 2000. I dekretet regleras förutsättningarna och förfarandet för ett att erhålla en fångstlicens(3) . I dekretet föreskrivs följande:
– krav på hur en parany skall utformas (bland annat avståndet mellan limstickorna och limmets egenskaper),
– de fågelarter som får fångas, nämligen taltrasten (Turdus philomelos), björktrasten (Turdus pilaris), rödvingetrasten (Turdus iliacus) samt dubbeltrasten (Turdus viscivorus),
– jaktsäsong och under vilka tider av dygnet jakt är tillåten,
– fångstkvoten för varje anordning.
III – Tvisten
8. Kommissionen har gjort gällande att fångsten av fåglar med hjälp av paranymetoden är en sådan icke-selektiv jaktmetod som avses i bilaga 4 a till direktiv 79/409. Fångstmetoden är därför förbjuden enligt artikel 8 i direktivet. Denna fångstmetod, där man använder sig av limstickor, ger nämligen otillräckliga garantier för att fångsten inte drabbar de fågelarter som skall skyddas enligt bilaga 1 till direktivet och för andra skyddade flyttfåglar eller fåglar som inte längre får jagas. Kommissionen anser att de särskilda villkor som enligt dekret 135/2000 gäller för paranymetoden inte är tillräckliga för att paranymetoden skall kunna betecknas som en selektiv fångstmetod.
9. Kommissionen anser vidare att denna fångstmetod inte kan tillämpas med åberopande av undantagsmöjligheterna enligt artikel 9.1 a. eller 9.1 c.
10. Den spanska regeringens hänvisning till artikel 9.1 a. tredje strecksatsen kan enligt kommissionen inte godtas. För det första har den spanska regeringen inte visat att det ”inte finns någon annan lämplig lösning” för att förhindra den allvarliga skada på vin- och olivgårdar som regeringen har påstått föreligger. Kommissionen anser att det finns andra ändamålsenliga sätt att skydda grödorna mot den skada som de berörda trastfåglarna påstås orsaka, till exempel med hjälp av ljudkanoner och jaktgevär. Dessa alternativa metoder används även i andra spanska regioner där det förekommer oliv- och/eller druvodling, till exempel Andalusien och Kastilien-La Mancha. I dessa regioner får fåglar inte längre fångas med hjälp av limstickor och där har tydligen ovannämnda alternativa metoder fungerat tillfredsställande.
11. För det andra har kommissionen ifrågasatt den spanska regeringens uppgifter om skadans omfattning. Denna regerings uppskattningar av de berörda trastarternas populationer och fåglarnas dagliga intag av vegetabilisk föda är enligt kommissionens uppfattning för höga. Kommissionen har dessutom anfört att den geografiska spridningen av de licenser som beviljats för fångst med paranymetoden inte alls överensstämmer med vin- och olivgårdarnas lokalisering.
12. Den spanska regeringens hänvisning till artikel 9.1 c. i direktivet kan inte heller godtas, eftersom denna undantagsmöjlighet endast kan åberopas när man på selektiv grund fångar vissa fåglar ”i litet antal” och ”under strängt kontrollerade förhållanden”.
13. Kommissionen har gjort gällande att paranymetoden är en icke-selektiv jaktmetod även när den används under de förutsättningar som anges i dekret 135/2000, samt att antalet jaktlicenser multiplicerat med fångstkvoten per licenshavare ger en total fångstkvot som på intet sätt kan betecknas som ett ”litet antal” i den mening som avses i artikel 9.1 c. i direktivet. Även det antal fåglar som enligt den spanska regeringen faktiskt har fångats sedan dekretet trädde i kraft, överskrider denna gräns.
14. Den spanska regeringens svaromål avser följande tre punkter:
– huruvida fångstmetoden kan betraktas som selektiv,
– huruvida det föreligger andra ändamålsenliga fångstmetoder,
– huruvida det rör sig om ett ”litet antal” fåglar i den mening som avses i artikel 9.1 c. i direktivet.
15. Den spanska regeringen anser att fångsten av fåglar med paranymetoden, såsom den har reglerats i dekret 135/2000, är en selektiv fångstmetod. Fångstmetoden strider således inte mot bestämmelserna i direktivet och omfattas därför inte av artikel 8 jämförd med bilaga 4 a till direktivet. I inledningen till dekret 135/2000 har fångst med lim visserligen beskrivits som en jaktmetod som är icke-selektiv, men detta gäller inte om jakten sker i enlighet med de bestämmelser och restriktioner som angivits i dekretet. Den spanska regeringen har i detta sammanhang hänvisat till några bestämmelser i dekretet som visar att paranymetoden numera är en selektiv fångstmetod: avstånd och placering av limstickorna, de krav som ställs på limmet, användning av lockfåglar som är av samma art som de fåglar som får jagas och en minimihöjd för träd i vilka paranyanordningar installeras.
16. Den spanska regeringen anser att de alternativa lösningar som kommissionen föreslagit för att förhindra skador på grödor är otillräckliga. Användningen av ljudkanoner är för dyr och dessutom förenad med risk för skogsbränder. Användningen av gevär skulle innebära att antalet jaktlicenser kommer att öka och att jaktperioden blir längre. Att jakten ökar på detta sätt kan få konsekvenser för den naturliga balansen i populationen av andra flyttfågelarter som får jagas.
17. Den spanska regeringen har med hänvisning till domstolens konstaterande i ett tidigare mål(4), nämligen att ”begränsningen av jakten till ett litet antal fåglar inte innebär någon absolut gräns utan att bedömningen om det rör sig om ett litet antal måste göras med hänsyn till bevarandet av den totala populationens samt artens reproduktionsnivå”, gjort gällande att kommissionen inte har visat att de bestämmelser som regionen Valencia infört strider mot de kriterier som anges i artikel 9.1 c.
IV – Rättslig bedömning
18. Förevarande mål gäller framför allt frågan om hur artiklarna 8 och 9 i fågeldirektivet skall tolkas och tillämpas. Enligt artikel 8.1 är användningen av alla medel, arrangemang eller metoder som används för storskalig eller icke-selektiv fångst eller dödande av fåglar förbjuden, särskilt användningen av de medel som anges i bilaga 4 a, däribland ”lim”. I artikel 9 ges en noggrann beskrivning av undantagen till förbudsbestämmelserna i bland annat artikel 8.
19. Inledningsvis vill jag påpeka att den spanska regeringens argument, att en parany som används i enlighet med dekret 135/200 inte omfattas av förbudet i artikel 8.1, inte kan godtas.
20. Enligt denna bestämmelse skall medlemsstaterna förbjuda användning av lim som metod för fångst eller dödande av fåglar. Denna bestämmelse jämförd med bilaga 4 a ger inte någon grund för påståendet att en fångstmetod där man använder lim vid tillämpningen av en fångstmetod som påstås vara mer selektiv inte är förbjuden.
21. Användning av denna fångstmetod kan således endast vara tillåten om det handlar om ett sådant undantag som avses i artikel 9 i direktivet. Den spanska regeringens argumentation avseende fångstmetodens selektiva karaktär skall därför bedömas mot bakgrund av denna bestämmelse.
22. Den spanska regeringen har hänvisat till två undantagsmöjligheter för användning av paranymetoden.
– Artikel 9.1 a.: För att förhindra allvarlig skada på grödor.
– Artikel 9.1 c.: För att under strängt kontrollerade förhållanden och på selektiv grund tillåta fångst, hållande i fångenskap eller annan förnuftig användning av vissa fåglar i litet antal.
23. Av artikel 9 i direktivet framgår enligt domstolens bedömning(5) att undantag från artikel 8 i direktivet är tillåtna om tre villkor har uppfyllts: Undantaget gäller endast för de fall där det inte finns någon annan lämplig lösning, undantaget skall vara baserat på åtminstone en av grunderna i den uttömliga uppräkningen i artikel 9.1 a, 9.1 b och 9.1 c, och undantaget måste uppfylla de noggrant beskrivna formella kraven i artikel 9.2. Detta sistnämnda villkor saknar för övrigt betydelse i förevarande fall.
24. Om den spanska regeringen vill åberopa den tredje undantagsmöjligheten i artikel 9.1 a, det vill säga att man vill förhindra allvarlig skada på grödor, måste den styrka att det finns en påtaglig risk för att de fyra trastfåglar som anges i dekret 135/2000 orsakar allvarlig skada på grödorna, att denna skada inte kan förhindras med hjälp av vanligt förekommande medel och metoder som är tillåtna enligt direktivet och, slutligen, att jakten med paranymetoden är ett acceptabelt alternativ.
25. Den spanska regeringen har gjort gällande att ett stort antal av de berörda trastarterna passerar regionen Valencia på sin flyttning och orsakar allvarlig skada på oliv- och druvgårdarna där. Den spanska regeringen och kommissionen har dock mycket olika uppfattningar angående antalet fåglar och skadans omfattning. Antalet fåglar, som den spanska regeringen hade uppskattat till 20 miljoner i sitt svaromål, har i kommissionens beräkningar reducerats till 5 miljoner, vilket den spanska regeringen inte bestridit. Även den spanska regeringens uppgifter om fåglarnas dagliga intag av oliver, har i de sakkunnigutlåtanden som åberopats av kommissionen justerats till en mycket lägre nivå. (Enligt den spanska regeringens beräkningar äter trastar ungefär 30 gram oliver per dygn, medan trastar enligt kommissionens källor bara äter 6 till 12 gram per dygn, varav endast en del i form av oliver och andra frukter.) Kommissionen har slutligen gjort gällande att trastar framför allt äter de oliver som fallit ner från träden och som inte kan användas för konsumtion eller förädling.
26. Dessa uppgifter, som parterna i stora drag är överens om, ger vid handen att de berörda trastarterna faktiskt åsamkat viss skada på grödorna. Det är dock betydligt mindre säkert om den spanska regeringens uppgifter ger stöd för bedömningen att det rör sig om en ”allvarlig skada” i den mening som avses i artikel 9.1 a. fjärde strecksatsen i direktivet.
27. Även om skadan skulle kunna bedömas som ”allvarlig” är detta otillräckligt för att undantagsmöjligheten i artikel 9 med framgång skall kunna åberopas. I den första meningen i denna artikel anges tydligt att det även måste visas att det inte fanns ”någon annan lämplig lösning” för att förhindra och begränsa skadan. Dessutom måste det göras antagligt att den föreslagna fångstmetoden faktiskt är en ändamålsenlig lösning på problemet.
28. Den spanska regeringen har inte visat att de allmänt tillåtna metoderna för att jaga, fånga och skrämma bort fåglar är otillräckliga för att förhindra eller begränsa den skada som enligt regeringen kan uppstå.
29. I andra regioner som har en omfattande oliv- och druvodling och som stora mängder trastar passerar på sin flyttning, såsom Andalusien och Kastilien-La Mancha, har ordinarie metoder för fångst, såsom jakt med gevär, och metoder för att skrämma bort fåglar, såsom ljudkanoner, fungerat tillfredsställande.
30. Skälen till varför ljudkanoner enligt den spanska regeringen inte utgör någon lämplig lösning för regionen Valencia, såsom kostnaderna och risken för skogsbränder, måste gälla i tillämpliga delar även i de områden där paranymetoden inte är tillåten. Den spanska regeringen har dock inte visat varför den metod som är vedertagen och tydligen tillfredsställande i andra områden, inte är någon lämplig lösning i regionen Valencia.
31. Den spanska regeringens argument mot jakt med gevär är att denna metod skulle medföra en ökad jakt på andra arter som får jagas samt att jägarna i regionen Valencia har en bristande disciplin. Även dessa argument är föga övertygande. Jakt med gevär är en mycket selektiv fångstmetod, om den bedrivs i enlighet med gällande föreskrifter. Om regeringens argument omkring jägarnas bristande disciplin faktiskt stämmer, kan det på sin höjd vara ett skäl att förbjuda denna jaktmetod helt och hållet. Det finns dock ingenting i akten som styrker detta, och den spanska regeringen har dessutom inte förklarat varför fångsten med hjälp av paranymetoden inte skulle drabbas av problem med disciplin.
32. Den spanska regeringen har inte heller lyckats visa hur fångsten med paranymetoden, som huvudsakligen sker i de delar av regionen Valencia som ligger utanför de centrala områdena för oliv- och druvodling, kan lösa problemet med den skada som fåglarna påstås orsaka dessa odlingar. Enligt uppgift finns 80 procent av alla paranyanordningar i provinsen Castellon och av dessa har 69 procent placerats i områden där det inte finns någon oliv- eller vinodling. Dessa paranyanordningar befinner sig antingen i områden där det överhuvudtaget inte idkas något jordbruk (11,7 procent) eller i områden med enda st apelsinodling. Den spanska regeringen har svarat att dessa paranyanordningar skall förhindra skador på olivodlingar i hela Valencia och att denna region har en stor yta. Jag delar dock kommissionens uppfattning att detta resonemang inte kan godtas. Fångst av trastar får nämligen endast ske under en viss period, som sammanfaller med dessa fåglars flyttning. Dessa paranyanordningar kan därför endast ge skydd åt de jordbruksområden i vilka de har placerats. Detta betyder att det inte längre finns något logiskt samband mellan skadan och behovet av att använda en fångstmetod som är förbjuden enligt artikel 8.1 jämförd med bilaga 4 a.
33. Vad gäller den spanska regeringens hänvisning till undantagsmöjligheten enligt artikel 9.1 c. i direktivet har jag två inledande anmärkningar att göra.
34. För det första framgår av ordalydelsen och konstruktionen av artikel 9.1 att undantagsmöjligheterna under punkterna a till och med c endast kan åberopas om kravet är uppfyllt att ”det inte finns någon annan lämplig lösning”.
35. Det är inte klart vilket problem den spanska regeringen anser måste lösas med hjälp av den undantagsmöjlighet som anges i artikel 9.1 c. Det verkar vara underförstått att den spanska regeringen anser att undantagsmöjligheten skall användas för att bevara en traditionell fångstmetod som utgör en del av den regionala kulturen i Valencia. Det framgår dock varken av skälen i direktivet eller av dess innehåll att direktivet har som mål att skydda traditionella fångstmetoder som strider mot artikel 8.1 jämförd med bilaga 4 a.
36.
För det andra har den spanska regeringens åberopande av undantagsmöjligheten i artikel 9.1 c. skapat en inbördes motstridighet i dennes argumentation för tillåtande av användning av paranymetoden för att jaga fåglar. Om risken för allvarlig skada av grödor i förevarande fall gör det nödvändigt att använda speciella fångstmetoder, kan dessa fångstmetoder inte vara ändamålsenliga om de endast används för ”fångst av fåglar i litet antal”, och om det i stället handlar om tillåtande av en traditionell fångstmetod, kan denna metod med hänsyn till de restriktioner som angivits i artikel 9.1 c. i direktivet aldrig vara ett ändamålsenligt sätt att förebygga eller begränsa allvarlig skada på grödor.
37. Om domstolen tolkar artikel 9.1 c ungefär i enlighet med punkterna 27 och 28 i domen i målet C-282/85(6) och bedömer att bevarande av en traditionell fångstmetod utgör ett godtagbart skäl för att åberopa undantagsmöjligheten – under punkt 35 ovan har jag redan angivit att varken ordalydelsen eller strukturen av artikel 9 ger stöd åt detta synsätt – är frågan om användning av paranymetoden under de förutsättningar som anges i dekret 135/2000 innebär att jakten sker på selektiv grund samt att fåglar fångas ”i litet antal”.
38. Den spanska regeringen har gjort gällande att de krav som ställs på paranymetoden enligt dekretet garanterar att denna fångstmetod är selektiv. Det större avståndet mellan limstickorna, stickornas position, användningen av lim som kan tvättas bort samt bruket av endast trastar som lockfåglar innebär enligt den spanska regeringen att den övervägande majoriteten av de fåglar som fångas är taltrastar, björktrastar, rödvingetrastar och dubbeltrastar. Andra fåglar som fångas släpps igen efter att ha behandlats.
39. Med hänsyn till vad som framgår av den studie som kommissionen har hänvisat till, anser jag att den spanska regeringens ståndpunkt i denna fråga inte kan godtas. Användning av limstickor i paranyanordningar är per definition en icke-selektiv fångstmetod. Den som använder denna fångstmetod kan nämligen inte förhindra att även andra fåglar än de fyra trastarter som får jagas kan komma i kontakt med limstickorna. Kommissionen har anfört och den spanska regeringen har inte bestridit att även andra fågelarter fångas med paranymetoden, till exempel insektsätare som sångare, rödhake, svart rödstjärt och många andra arter. Dessutom finns det ett antal typer av ugglor, såsom tornuggla och Minervauggla, som blir offer för jakten enligt denna metod, som bedrivs på kvällen, natten och tidigt på morgonen. Det är dessutom inte omöjligt att även dessa rovfåglar följer efter de andra fåglarna som lockas av lockfågeln.
40. När man utan avsikt fångar andra fåglar än de fyra trastarterna med hjälp av en parany, skall dessa fåglar enligt dekretet rengöras och släppas. Detta betyder dock inte att fångstmetoden är selektiv. Det har redan ovan påpekats att användning av limstickor per definition är en icke-selektiv metod. Man kan försöka att lösa detta problem genom noggranna föreskrifter för fångsten, men den praktiska betydelsen av sådana föreskrifter är för det första beroende av om licenshavaren följer dem och för det andra av om de fåglar som fångas av misstag skadas av detta eller inte. Det är osäkert om insektsätare, som ofta är små och sårbara, har chans att överleva när de släpps igen efter att ha ”behandlats”.
41. Den paranymetod som reglerats i dekret 135/2000 uppfyller heller inte villkoret att det skall röra sig om ett litet antal fåglar. Enligt kommissionens beräkning innebär de licenser som beviljats för användning av metoden en total fångstkvot på 429 600 exemplar (2 864 licenser gånger 150 fåglar, vilket är fångstkvoten per parany och säsong). Detta är den totala lagliga fångstkvoten och det är denna siffra som enligt min uppfattning skall ligga till grund för bedömningen av huruvida det kan anses handla om jakt på ett litet antal fåglar. Omständigheten att man under jaktsäsongen kanske fångar färre exemplar än vad som är maximalt tillåtet är inte relevant, då risken för den berörda populationen måste bedömas utifrån omfattningen av den jakt som bedrivs enligt undantagsmöjligheten i artikel 8.1 jämförd med bilaga 4 a.
42. Domstolen har i mål C-282/85, som jag ovan redan hänvisat till, med rätta slagit fast att bedömningen av huruvida det rör sig om ”ett litet antal” fåglar inte kan göras utifrån absoluta tal, utan att hänsyn måste tas till bevarandet av den berörda artens relevanta totala population och dess reproduktion.
43. Enligt uppgifter från kommissionen som den spanska regeringen inte har bestridit uppgår den relevanta populationen i förevarande fall till ungefär fem miljoner exemplar. Den fångstkvot på 429 600 fåglar som är tillåten enligt licenserna utgör således drygt 8,5 procent av den totala populationen. Rent proportionellt kan detta antal svårligen kallas för litet.
44. I ”Andra rapporten om genomförande av direktiv 79/409/EEG om bevarande av vilda fåglar”, som publicerades 1993(7), har kommissionen utarbetat en metod för att bedöma vad som kan betraktas som ett litet antal enligt artikel 9.1 c. Avgörande för en fågelpopulations bevarande eller stabilitet är reproduktion, den årliga dödligheten av naturliga orsaker och – vad gäller arter som får jagas – på grund av jakt med ordinarie metoder. Om det finns en balans mellan reproduktion och den årliga dödligheten, och den berörda populationen är i stort sett stabil, får ett undantag för en speciell fångstmetod för ett ”litet antal” fåglar inte rubba denna balans.
45. Kommissionen har med stöd av vissa ornitologiska studier i den ovannämnda rapporten slagit fast att en enstaka minskning av populationen på 1 procent av det årliga dödstalet för arter som får jagas kan anses vara ett litet antal i den mening som avses i artikel 9.1 c. i direktivet. Om man iakttar denna gräns kommer artens stabilitet inte att äventyras.
46. Vad beträffar de trastarter som enligt dekret 135/2000 får fångas med hjälp av paranymetoden visar kommissionen beräkningar att 1 procent av den årliga dödligheten av den relevanta populationen motsvarar 83 750 exemplar. Det hör till sakens natur att man vid sådana beräkningar får räkna med en osäkerhetsmarginal, men skillnaden mellan antalet exemplar som får dödas enligt de licenser som beviljats – 429 600 – och antalet fåglar som kommissionen kommit fram till i sin beräkning – 83 750 – är så stor att den spanska regeringens påstående, att endast ett ”litet antal” fåglar kommer att jagas, inte kan godtas.
47. Med hänsyn till ovanstående anser jag att den spanska regeringen inte kan åberopa undantagsmöjligheten i artikel 9.1 c i direktivet som grund för att tillåta fångst av trastar med paranymetoden i regionen Valencia. Denna fångstmetod är till sin natur inte tillräckligt selektiv och skulle leda till fångst av betydligt fler fåglar än vad som kan anses vara i överensstämmelse med begränsningen till ett ”litet antal”.
V – Förslag till avgörande
48. Med hänsyn till vad som ovan anförts anser jag att domstolen skall:
– fastställa att Konungariket Spanien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 8.1 och 9.1 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar, och
– förplikta Konungariket Spanien att ersätta rättegångskostnaderna.
(1) .
(2)
–	 EGT L 103, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161.
(3)
–	Tribunal Superior de Justicia har i dom av den 26 september 2001 upphävt detta dekret. Domen har överklagats.
(4)
–	Domstolens dom av den 27 april 1998 i mål C-252/85, kommissionen mot Frankrike (REG 1998, s. I-2243).
(5)
–	Se till exempel domstolens dom av den 8 juli 1987 i mål C-262/85, kommissionen mot Italien (REG 1987, s. I-3073).
(6)
–	Se ovan fotnot 4.
(7)
–	COM(93) 572 slutlig, den 24 november 1993.