61987CC0186_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
A - Faktiske omstaendigheder
1 . Den anmodning om praejudiciel afgoerelse, der er indgivet af en erstatningskommission ved tribunal de grande instance de Paris, og som jeg skal behandle i dag, vedroerer spoergsmaalet om ikke-diskriminering af personer, som er blevet offer for en voldsforbrydelse . Sagen rejser en raekke principielle spoergsmaal vedroerende systematikken i reglerne om den fri udveksling af tjenesteydelser og de rettigheder, der tilkommer EF-borgere i kraft af disse regler .
2 . Sagsoegeren i hovedsagen, som er britisk statsborger, blev den 11 . juni 1982 under et ophold i Paris udsat for et overfald ved udgangen til en metrostation, hvorunder han kom alvorligt til skade og blev fraroevet en sum penge . Den 26 . maj 1983 ansoegte han foernaevnte kommission om en erstatning for den skade, han havde lidt . Ansoegningen om erstatning blev indgivet i henhold til artikel 706-3 i Frankrigs code de procédure pénale, der lyder saaledes :
"Den, som har lidt skade som foelge af en strafbar forsaetlig eller uagtsom handling, kan opnaa erstatning fra staten, saafremt foelgende betingelser er opfyldt :
1 ) Naar handlingen har medfoert legemsskade og enten haft doeden til foelge eller medfoert varig invaliditet eller fuldstaendig uarbejdsdygtighed i mere end én maaned;
2 ) naar skaden udgoer en alvorlig forstyrrelse af levevilkaarene i form af indtaegtstab eller -nedgang, udgiftsbyrde, uarbejdsdygtighed eller en fysisk eller psykisk integritetskraenkelse;
3 ) naar skadelidte ikke paa anden maade kan opnaa en effektiv og tilstraekkelig genopretning af skaden ".
3 . Ifoelge artikel 706-15 i code de procédure pénale er den foregaaende bestemmelses anvendelsesomraade begraenset til "personer, der er franske statsborgere eller udenlandske statsborgere og som godtgoer, enten at de er statsborgere i en stat, som har indgaaet en aftale om gensidighed med Frankrig vedroerende anvendelsen af naevnte bestemmelser i code de procédure pénale samt opfylder betingelserne i denne aftale, eller at de er indehavere af det saakaldte opholdsbevis ".
4 . Finansforvaltningens befuldmaegtigede har under henvisning til sidstnaevnte retsforskrift afvist sagsoegerens krav om erstatning . Sagsoegeren har anfaegtet afslaget og gjort gaeldende, at retsforskriften er i strid med faellesskabsretten, idet den indebaerer en ulovlig forskelsbehandling, som er begrundet i nationalitet . Foernaevnte kommission, som er kompetent til at traeffe afgoerelsen, har herefter udsat sagen og forelagt Domstolen foelgende spoergsmaal :
"Er bestemmelserne i artikel 706-15 i code de procédure pénale om ydelse af erstatning fra den franske stat til udenlandske statsborgere, som er blevet ofre for en voldsforbrydelse i Frankrig, forenelige med forbudet mod forskelsbehandling, som navnlig er indeholdt i EOEF-Traktatens artikel 7?"
5 . Vedroerende hovedsagens faktiske omstaendigheder i oevrigt samt parternes anbringender skal jeg henvise til retsmoederapporten .
B - Stillingtagen
6 . For at kunne besvare det praejudicielle spoergsmaal er det noedvendigt at foretage en afgraensning af anvendelsesomraadet for reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser . I modsaetning til, hvad der gaelder for de frie varebevaegelser og den fri bevaegelighed for personer, findes der ikke paa omraadet for fri udveksling af tjenesteydelser en saa righoldig praksis, at omraadet kan siges at vaere udtoemmende reguleret . Som det fremgaar af den foreliggende sag, findes der saaledes stadig mange uafklarede spoergsmaal vedroerende disse reglers anvendelsesomraade og hvilke kriterier, der skal anvendes til en afgraensning heraf .
7 . Den ved tribunal de grande instance nedsatte kommission, som skal traeffe afgoerelse i hovedsagen, maa for det foerste anses for en "ret" i EOEF-Traktatens artikel 177, stk . 2' s forstand . Den er en uafhaengig instans, som har kompetence til at traeffe afgoerelse i tvister vedroerende ansoegninger om erstatning til ofre for en voldsforbrydelse . Saadanne tvister skal indbringes for kommissionen, og den er et fast organ, der handler i henhold til lov . Kommissionen traeffer sine afgoerelser under anvendelse af retsregler, navnlig reglerne i code de procédure pénale . Den opfylder dermed samtlige betingelser efter Domstolens praksis for at kunne betegnes som en ret i Traktatens artikel 177' s forstand ( 1 ).
8 . Den forelaeggende rets praejudicielle spoergsmaal, om en national retsforskrift er forenelig med faellesskabsretten . Dette har Domstolen ikke kompetence til at afgoere . Derimod henhoerer det under den nationale rets kompetence at doemme om, hvorvidt en medlemsstats retsforskrift er uanvendelig eller ugyldig . Anmodningen om den praejudicielle afgoerelse skal dog ikke af denne grund afvises fra realitetsbehandling . Ifoelge fast praksis er Domstolen nemlig ikke bundet af det forelagte spoergsmaals ordlyd ( 2 ), men kan, under hensyn til sagens faktiske og retlige omstaendigheder, omformulere spoergsmaalet, saa den EF-retlige problematik goeres til sagens genstand, og Domstolen kan i sin praejudicielle afgoerelse opstille kriterier, som kan anvendes til at afgoere den konkrete tvist .
9 . Det spoergsmaal, der er forelagt i denne sag, vil kunne omformuleres paa foelgende maade :
"Kan en i nationalitet begrundet forskelsbehandling af personer, som er blevet ofre for en voldsforbrydelse, og som ansoeger om erstatning herfor fra staten, anses for en med faellesskabsretten stridende diskriminering begrundet i nationalitet?"
10 . Det foerste spoergsmaal er, om en EF-borger i sin egenskab af turist ( eller en ansoeger som i hovedsagen ) befinder sig i en situation, hvorpaa EF-retten finder anvendelse, og om han i kraft heraf indtager en vis privilegeret stilling . Jeg skal foerst undersoege det andet af disse to opregnede spoergsmaal, da det knytter sig direkte til sagens faktiske omstaendigheder .
11 . En person, der rejser som turist, kan taenkes at have visse rettigheder i sin egenskab af modtager af tjenesteydelser, uden at det i oevrigt er noedvendigt allerede paa dette sted at definere begrebet "turist ". Dette forudsaetter, at modtageren af tjenesteydelser kan have selvstaendige rettigheder og pligter i henhold til faellesskabsretten .
12 . Der er endnu ikke etableret en helt udtoemmende og omfattende systematik for reglerne om den fri udveksling af tjenesteydelser . Efter definitionen i Traktatens artikel 60 staar det dog fast, at tjenesteydelser er "de ydelser, der normalt udfoeres mod betaling, i det omfang de ikke omfattes af bestemmelserne vedroerende den frie bevaegelighed for varer, kapital og personer ". Denne formulering tyder paa, at reglerne om den fri udveksling af tjenesteydelser har karakter af opsamlingsbestemmelser . Naar det imidlertid betaenkes, at Traktaten ligestiller den fri udveksling af tjenesteydelser med den frie bevaegelighed for varer, personer og kapital ( efter at Faellesskabets maal og virksomhed er naermere fastlagt i Traktatens artikel 3 ) kan reglerne om den fri udveksling af tjenesteydelser ikke antages blot at have karakter af opsamlingsbestemmelser . Tvaertimod har reglerne en selvstaendig betydning og indgaar som en bestanddel af grundrettighederne .
13 . En afgraensning af reglernes saglige anvendelsesomraade maa foretages paa baggrund af ideen om ét faelles marked, indenfor hvilket al oekonomisk virksomhed inden for Faellesskabet er frigjort for samtlige begraensinger som foelge af nationalitet eller bopael . En stor del af den graenseoverskridende oekonomiske virksomhed inden for Faellesskabet omfattes af reglerne om frie varebevaegelser og den fri bevaegelighed for personer, og inden for sidstnaevnte sondrer man normalt mellem arbejdskraftens fri bevaegelighed og den fri etableringsret ( 3 ). Saafremt man ikke blot vil definere reglerne om retten til fri udveksling af tjenesteydelser negativt som opsamlingsbestemmelser, men positivt, kan de karakteriseres som retten til den graenseoverskridende "udveksling" af produkter, der ikke kan betegnes som "varer ". Der findes flere eksempler paa en saadan form for oekonomisk virksomhed, som har haft betydning i Domstolens praksis, eksempelvis graenseoverskridende radio - og fjernsynsvirksomhed ( 4 ) samt forsikringer ( 5 ).
14 . Denne form for tjenesteydelsesvirksomhed forudsaetter ikke noedvendigvis personbevaegelser over graensen . Der findes ogsaa andre former for graenseoverskridende udveksling af tjenesteydelser . Hermed taenkes paa tilfaelde, hvor enten tjenesteyderen begiver sig til en anden medlemsstat eller modtageren heraf modtager tjenesteydelsen i en anden medlemsstat . Efter den traditionelle opfattelse af princippet om den fri bevaegelighed for personer, er disse personbevaegelser ikke omfattet af princippet . Der findes imidlertid et behov for en faellesskabsretlig regulering, hvis ikke princippet om den fri udveksling af tjenesteydelser skal begraenses til de ydelser, som udveksles, uden at personerne flytter fra ét sted til et andet . Dette har da heller aldrig vaeret EF-lovgivers mening, saaledes som det direkte fremgaar af EOEF-Traktaten og den afledte faellesskabsret . Typeeksemplet paa en tjenesteydelse efter Traktatens artikel 59 er den situation, hvor tjenesteyderen midlertidigt begiver sig til en anden medlemsstat . Det kan, men behoever ikke vaere det sted, hvor modtageren af tjenesteydelsen er bosat, idet han meget vel kan taenkes at oppebaere ydelsen et andet sted . Den eneste betingelse er, at tjenesteyderen og modtageren ikke er bosat samme sted .
15 . Den opfattelse, hvorefter den fri udveksling af tjenesteydelser foregaar ved, at tjenesteyderen midlertidigt forlader det sted, hvor han normalt er bosat, finder tillige bekraeftelse i de handlingsprogrammer, som Faellesskabet har ivaerksat og de retsakter, det har udstedt . Der er hyppigt parallelitet ( saavel tidsmaessigt som i henseende til indholdet ) mellem udstedelsen af retsforskrifter om den fri udveksling af tjenesteydelser og udstedelsen af retsforskrifter om den fri etableringsret . Saaledes blev allerede det almindelige program om ophaevelse af begraensninger i den frie udveksling af tjenesteydelser ( 6 ) og den almindelige plan for ophaevelse af begraensninger i etableringsfriheden ( 7 ) vedtaget samme dag, offentliggjort samtidig og sidenhen regelmaessigt citeret under ét .
16 . Raadets direktiv 75/362/EOEF af 16 . juni 1975 indeholder regler saavel om den fri etableringsret som om den fri udveksling af tjenesteydelser . Det er et direktiv om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser for laeger og omfatter foranstaltninger, som skal lette den faktiske udoevelse af retten til etablering og fri udveksling af tjenesteydelser ( 8 ). Andre eksempler er direktiv 73/148/EOEF ( 9 ) om ophaevelse af rejse - og opholdsbegraensningerne inden for Faellesskabet for statsborgere i medlemsstaterne med hensyn til etablering og udveksling af tjenesteydelser, og direktiv 75/34/EOEF ( 10 ) om retten for statsborgere i en medlemsstat til at blive boende paa en anden medlemsstats omraade efter dér at have udoevet selvstaendig erhvervsvirksomhed .
17 . Selv om den vigtigste person er tjenesteyderen, er det ikke saadan, at modtageren af tjenesteydelser ikke spiller nogen retlig rolle . Den indbyrdes udveksling af ydelserne forudsaetter ogsaa deltagelse fra modtageren, og derigennem drager ogsaa han potentielt nytte af retten til den fri udveksling af tjenesteydelser . Det fremgaar hverken af EOEF-Traktatens artikel 59 eller af den afledte faellesskabsret, at han absolut skal modtage ydelsen paa det sted, hvor han er bosat . Det maa derfor vaere en tilstraekkelig betingelse for at antage, at der foreligger et tjenesteydelsesforhold i EF-rettens forstand, at tjenesteyderen og modtageren er bosat i forskellige medlemsstater . Jeg skal herefter gaa over til at undersoege, hvilke foelger dette har for modtagerens retsstilling .
18 . Allerede i det almindelige program om ophaevelse af begraensninger i den frie udveksling af tjenesteydelser naevnes det, at modtageren af tjenesteydelser kan blive udsat for ulovlige begraensninger . Det hedder saaledes i afsnit III, at de i afsnittet naevnte begraensninger skal ophaeves, "hvad enten de rammer tjenesteyderen direkte eller indirekte gennem ydelsens modtager eller gennem selve ydelsen ".
19 . I flere af de retsakter, Faellesskabet udstedte efter vedtagelsen af det almindelige program, omtales tjenesteyderen udtrykkeligt som rettighedsindehaver . I Raadets direktiv 64/221/EOEF ( 11 ) hedder det saaledes i betragtningerne : "samordningen ... maa foerst og fremmest tage sigte paa indrejse - og opholdsbetingelserne for de statsborgere i medlemsstaterne, der skifter opholdssted inden for Faellesskabet enten for at udfoere loennet arbejde eller udoeve selvstaendig erhvervsvirksomhed eller for at modtage tjenesteydelser" ( 12 ). Denne opfattelse gentages i direktivets artikel 1, hvori det hedder : "bestemmelserne i dette direktiv angaar de statsborgere i en medlemsstat, der opholder sig i eller begiver sig til en anden af Faellesskabets medlemsstater enten for at yde loennet arbejde eller udoeve selvstaendig erhvervsvirksomhed eller for at modtage tjenesteydelser" ( 13 ). Direktivet indeholder bestemmelser om medlemsstaternes pligt til at udstede opholdstilladelse og bestemmer bl.a ., at ansoegeren midlertidigt kan opholde sig paa den paagaeldende medlemsstats omraade, indtil der er truffet beslutning om udstedelse af eller afslag paa opholdstilladelse ( jfr . direktivets artikel 5, stk . 1, afsnit 2 ). Ifoelge et nyere direktiv "om ophaevelse af rejse - og opholdsbegraensningerne inden for Faellesskabet for statsborgere i medlemsstaterne med hensyn til etablering og udveksling af tjenesteydelser" ( 14 ) skal medlemsstaterne, som det fremgaar af direktivets artikel 1, stk . 1, litra b ), ophaeve rejse - og opholdsbegraensningerne for de af medlemsstaternes statsborgere, der oensker at begive sig til en anden medlemsstat for at modtage en tjenesteydelse . Direktivets artikel 4, stk . 2, bestemmer :
"For ydere og modtagere af tjenesteydelser ( 15 ) svarer retten til ophold til ydelsens varighed .
Saafremt dette tidsrum overstiger tre maaneder, udsteder den medlemsstat, i hvilken ydelsen udfoeres, et opholdsbevis, som godtgoer denne ret .
Saafremt dette tidsrum ikke overstiger tre maaneder, er det identitetskort eller pas, hvorpaa den paagaeldende er rejst ind i landet, tilstraekkeligt for opholdet . Medlemsstaten kan dog kraeve, at den paagaeldende anmelder sin tilstedevaerelse paa omraadet ."
20 . Siden direktivet blev gennemfoert i national ret, har modtagere af tjenesteydelser en direkte traktathjemlet opholdsret i de medlemsstater, hvori den paagaeldende ikke er statsborger . Modtageren er i den henseende omfattet af det allerede i Traktatens artikel 3, litra c ) indeholdte princip om fri bevaegelighed for personer ( 16 ). Der kan imidlertid taenkes at vaere gjort ulovlige indskraenkninger i modtagerens EF-retlige stilling, saaledes at en restriktion, der beror paa en medlemsstats nationale retsforskrift, maa anses for uanvendelig, fordi den er i strid med faellesskabsretten .
21 . Det foreliggende problem er, om en turist potentielt eller konkret boer anses for en modtager af tjenesteydelser . I de forenede sager 286/82 og 26/83 ( 17 ) fastslog Domstolen, "at turister, kurrejsende og personer paa studie - eller forretningsrejse maa anses for modtagere af tjenesteydelser ". Der er ikke grund til at opgive denne praksis, selv om det endnu ikke er afklaret, hvem der boer anses for "turist", og i hvilket omfang en turist kan paaberaabe sig EF-rettens bestemmelser om forskelsbehandling .
22 . Jeg skal herefter komme ind paa, hvorledes begrebet "turist" boer defineres efter faellesskabsretten . Naar man tager i betragtning, at turister kun udgoer en begraenset kategori af modtagere af tjenesteydelser, er det imidlertid tvivlsomt, hvor stor en interesse, det har at opstille en saadan definition . Det har i hvert fald ingen retlig interesse at fastlaase de enkelte, potentielle grupper af modtagere i en én gang for alle fastlagt definition og herved afgraense de enkelte grupper overfor hinanden . Vores opgave maa vaere at foretage en mere konkret afgraensning af begrebet "modtager af tjenesteydelser ".
23 . Selv om man imidlertid ville forsoege at foretage en abstrakt EF-retlig beskrivelse af begrebet "turist", fremtraeder det ikke som tvingende noedvendigt, hvilke typer tjenesteydelser, der i saa fald skulle medtages ved fastlaeggelse af definitionen . Saafremt eksempelvis en overnatning paa et hotel skulle vaere omfattet af definitionen, saaledes som det er blevet anfoert under den mundtlige forhandling, ville et stort antal rejsende falde ind under begrebet "turist ". En ydelse praesteret i forbindelse med et saadant natlogi ville dermed ogsaa vaere omfattet af begrebet . Derigennem ville man i oevrigt skabe et element, som er faelles ogsaa for andre potentielle modtagere, saasom deltagere i studie - eller forretningsrejser, hvorom kan henvises til Domstolens praksis paa omraadet ( 18 ). Paa den anden side ville et betydeligt antal rejsende falde uden for definitionen, som ellers i et ikke ringe omfang ville kunne nyde godt af de infrastrukturer, der er indrettet for turister, og i den forbindelse oppebaere tjenesteydelser .
24 . Ifoelge en af Kommissionen offentliggjort undersoegelse ( 19 ) er den naeststoerste gruppe turister - naestefter hotelgaester ( 32 %) - overnattende gaester hos slaegtninge eller bekendte ( 21 %). Der er ingen tvivl om, at denne personkreds ogsaa oppebaerer andre turistydelser, saasom gastronomiske ydelser eller besoeg af kulturel art .
25 . Paa denne baggrund kunne man da i det mindste forestille sig at definere en turist som en person, der under én eller anden form modtager tjenesteydelser fra infrastrukturer af turistmaessig art . Selv en saa vid definition vil imidlertid allerede begrebsmaessigt skabe problemer, naar man tager i betragtning, at en raekke kulturelle institutioner saasom teatre, biografer og museer i lige saa hoej grad staar til raadighed for landets egen befolkning .
26 . Den graenseoverskridende turisme udgoer en betydelig del af tjenesteydelsessektoren og er omfattet af Traktatens bestemmelser herom .
27 . Der kan anlaegges to betragtninger, naar man i et konkret tilfaelde som det foreliggende skal afgoere, om en person er modtager af tjenesteydelser .
28 . Man kan enten anlaegge en "ex ante-betragtning" og generelt tage de tjenesteydelser i betragtning, som det kan komme paa tale at benytte under en rejse, og paa grundlag heraf fastslaa, allerede foer rejsen paabegyndes, om den paagaeldende er modtager af tjenesteydelser . For anvendelsen af denne betragtning taler gaeldende retsforskrifter vedroerende retten til indrejse og ophold, idet en person kan paaberaabe sig sin egenskab af tjenestemodtager allerede ved graensen og allerede foer vedkommende befinder sig paa en anden medlemsstats omraade og derfor saa meget mere, foer vedkommende ogsaa rent faktisk oppebaerer en tjenesteydelse .
29 . En anden mulighed til bestemmelse af, om nogen er tjenestemodtager, er at anlaegge en "ex post-betragtning", og se paa de faktisk oppebaarne tjenesteydelser . Denne fremgangsmaade vil i vidt omfang udelukke, at nogen misbruger deres rettigheder som modtagere af tjenesteydelser .
30 . Alligevel finder jeg, at den foerste fremgangsmaade er den bedste . Den er nemlig i overensstemmelse med allerede gaeldende retsforskrifter om modtagere af tjenesteydelser og forhindrer, at der opstaar uregulerede retsomraader . Dette sidste vil kunne medfoere uklare retsforhold og give anledning til tvister .
31 . Jeg har allerede omtalt det spoergsmaal, at ikke blot saerlige foranstaltninger for turister, men ogsaa andre tjenesteydelser, som i lige saa hoej grad staar til raadighed for indenlandske statsborgere, kan goere det berettiget at paaberaabe sig princippet om fri udveksling af tjenesteydelser . Dette gaelder for kulturelle foranstaltninger og for visse transportmidlers vedkommende . Transportmidlerne spiller naturligvis en vigtig rolle for turismen . Det samme gaelder taxaselskaber, busrejseselskaber, biludlejningsfirmaer og offentlige transportmidler .
32 . Paa denne baggrund kan benyttelse af metroen meget vel antages at udgoere en tjenesteydelse i faellesskabsrettens forstand . Det er i den forbindelse underordnet, hvorledes transportvirksomheden er organiseret, blot der er tale om en indretning, som kan benyttes mod vederlag, hvilket tillige er det afgoerende for, om virksomheden i EF-retlig henseende kan betragtes som tjenesteyder .
33 . Traktatens artikel 61 kan ved foerste oejekast tale imod at inddrage transportmidlerne i den gruppe af tjenesteydere, som driver virksomhed inden for turistsektoren . Artikel 61 bestemmer, at den frie udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet er omfattet af bestemmelserne i afsnittet om transport . Det anfoerte modargument beror imidlertid paa en overfladisk betragtning og kan ikke laegges til grund .
34 . Traktatens artikel 61 vedroerer foerst og fremmest den graenseoverskridende transport som primaer genstand for reglerne om den fri udveksling af tjenesteydelser . Bestemmelsen omfatter imidlertid ogsaa en ikke-etableret transportvirksomhed i dennes egenskab af tjenesteyder . Denne opfattelse bekraeftes af dommen i sag 13/83 ( 20 ), hvori anvendelsesomraadet for Traktatens artikel 61, stk . 1, sammenholdt med artikel 75, stk . 1, litra a ) og b ), beskrives som bestemmelser vedroerende "faelles regler for international transport til eller fra en medlemsstats omraade eller gennem en eller flere medlemsstaters omraader" samt vedroerende "de betingelser, under hvilke transportvirksomheder har adgang til at udfoere interne transporter i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende ". Der findes saaledes ingen betaenkeligheder ved at betragte en transportydelse - selv om denne ikke beroerer udlandet - som en tjenesteydelse, der oppebaeres af en modtager af tjenesteydelser, som er bosat i en anden medlemsstat, da man ogsaa kan ud gaa fra, at ydelsen modsvares af et vederlag, saaledes at forstaa, at vederlaget udgoer modydelsen for benyttelsen af transportmidlet .
35 . Jeg skal herefter undersoege argumentet om, hvorvidt en statslig godtgoerelse i sig selv kan betragtes som en tjenesteydelse i EF-rettens forstand . Allerede den definition af tjenesteydelser, som er indeholdt i Traktatens artikel 60 - der endvidere opregner flere eksempler paa tjenesteydelser - taler imidlertid mod denne fortolkning . Ved tjenesteydelser forstaas ifoelge denne bestemmelse de ydelser, der normalt udfoeres mod betaling, og som isaer omfatter virksomhed af industriel, handelsmaessig og haandvaerksmaessig karakter samt de liberale erhvervs virksomhed . I hvert fald siden afsigelsen af Domstolens dom i sag 263/86 ( 21 ) - hvori Domstolen entydigt tog stilling til spoergsmaalet om, hvorvidt statslig undervisning kan anses for en tjenesteydelse efter Traktaten - er vejen imidlertid blevet banet for at betragte en foranstaltning, som har karakter af en social ydelse, og som finansieres af offentlige midler, som en tjenesteydelse . De omstaendigheder, der var afgoerende i sagen Humbel, kan i det store og hele sammenlignes med omstaendighederne i den foreliggende sag .
36 . Det vaesentligste kendetegn ved vederlaget er saaledes, at det udgoer det oekonomiske modstykke til tjenesteydelsen, og at det normalt fastsaettes ved aftale mellem yderen og modtageren ( 22 ). Den offentlige undervisning opfylder ikke denne betingelse, ligesom en statslig godtgoerelse til ofre for en voldsforbrydelse ikke efter den tidligere angivne definition kan siges at udgoere et vederlag .
37 . Ogsaa paa dette punkt kan man henvise til dommen i sag 263/86 . Naar staten indfoerer og opretholder en ordning for ydelse af godtgoerelse til ofre for en voldsforbrydelse, kan man derfor ikke tale om, at den paataenker at praestere ydelser mod vederlag, men om, at den varetager sine opgaver over for befolkningen paa det sociale, kulturelle og uddannelsesmaessige omraade ( 23 ). Saadanne ydelser finansieres normalt over det offentlige budget .
38 . Sociale ydelser kan navnlig have EF-retlig relevans inden for den faelles socialpolitik eller paa omraadet den fri bevaegelighed for arbejdstagere, hvor der tilstraebes en fuldstaendig integration af de paagaeldende persongrupper . Sociale ydelser er derimod ikke egnet som genstand for den fri udveksling af tjenesteydelser .
39 . Der tilstraebes ikke nogen "social turisme" med EOEF-Traktaten, forstaaet som personers indrejse i en anden medlemsstat udelukkende eller overvejende med det formaal at opnaa gunstigere sociale ydelser i vaertslandet . For tjenesteydelsernes vedkommende fremgaar dette klart af ordene "mod betaling ".
40 . Af de anfoerte beragtninger foelger, at en person, der rejser under de her i sagen angivne omstaendigheder, er omfattet af Traktatens anvendelsesomraade, saavel dens personelle som dens saglige anvendelsesomraade ( 24 ). Dette beror i saglig henseende paa, at hans forhold boer henfoeres til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, og i personel henseende paa at en modtager af tjenesteydelser er et beskyttet retssubjekt efter gaeldende EF-ret . Der er derfor principielt intet til hinder for at bringe faellesskabsrettens ligebehandlingsprincip i anvendelse ( 25 ). I det konkrete tilfaelde, der foreligger til paadoemmelse i denne sag, maa princippet finde anvendelse i den form, det har faaet i Traktatens artikler 7 og 59 . Artikel 59 indeholder et specifikt diskrimineringsforbud, der er afledt af det generelle diskrimineringsforbud i Traktatens artikel 7, som artikel 59 dermed maa betragtes som et konkret udtryk for, uden at den fortraenger det .
41 . Saafremt den i sagen omhandlede retsforskrift - hvorefter retten til godtgoerelse til ofre for en voldsforbrydelse er begraenset til tre persongrupper, nemlig den paagaeldende medlemsstats egne statsborgere, udlaendinge, som er i besiddelse af et opholdsbevis, samt udlaendinge, med hvis hjemstat, der er indgaaet en aftale om gensidighed - begraenser den efter Traktaten bestaaende frihed til udveksling af tjenesteydelser, kan den altsaa vaere i strid med faellesskabsretten . En saadan begraensning kan bestaa i en ulige behandling, som er begrundet i nationalitet .
42 . I dommen i sag 63/86 ( 26 ) beskrev Domstolen indholdet af Traktatens artikler 52 og 59 som et konkret udtryk for ligebehandlingsprincippet i artikel 7 . Det anfoertes i dommen, at princippet indeholder dels et paabud om at indroemme EF-borgere, der udoever en selvstaendig erhvervsvirksomhed, national behandling, dels et forbud mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, som indebaerer en hindring for adgangen til eller udoevelsen af en saadan erhvervsvirksomhed .
43 . Vedroerende spoergsmaalet om, hvorvidt der foreligger en begraensning, skal jeg tage stilling til det andet led foerst, altsaa kriteriet om, at der ikke maa laegges hindringer i vejen for adgangen til eller udoevelsen af erhvervsvirksomhed . Jeg skal her vende tilbage til de betragtninger, jeg allerede tidligere har vaeret inde paa, og hvorefter det retsbeskyttede gode er borgernes ret til fri bevaegelighed i deres egenskab af modtagere af tjenesteydelser . Naar man derfor i vaertslandet naegter ofre for en voldsforbrydelse ret til at oppebaere godtgoerelse, er der efter min opfattelse ikke tale om at begraense selve adgangen til fri bevaegelighed, men udoevelsen af denne frihed . Herved sker der nemlig en forringelse i retsbeskyttelsen af det i allerhoejeste grad personlige retsgode, som tilkommer EF-borgere, der ikke tilhoerer nogen EF-retlig privilegeret personkreds .
44 . Ordningen for erstatning til ofre for en voldsforbrydelse maa betragtes som et supplerende led i opretholdelsen af den offentlige sikkerhed og orden . Den udgoer en kompensation for kraenkelse af retsgoder, som det principielt paahviler staten at beskytte, men som den i det konkrete tilfaelde var ude af stand til at beskytte .
45 . Heroverfor kan man ikke med rette haevde, at strafferetten er et omraade, der med sit komplekse regelsaet fortsat henhoerer uindskraenket under den nationale lovgivers kompetence . Dette princip forbliver i oevrigt uberoert ( 27 ), men den EF-retlige bedoemmelse af en regel afhaenger for det foerste ikke af, hvilket retsomraade, reglen henhoerer under, men af dens materielle indhold, og for det andet er det eneste relevante for den EF-retlige bedoemmelse, om den paagaeldende regel anvendes uden forskelsbehandling .
46 . Naar det gaelder en erstatningsordning som den her i sagen omhandlede, er en EF-borger, som oensker samme retsbeskyttelse som det paagaeldende lands egne statsborgere, noedsaget til at tegne en forsikring til daekning af den omhandlede risiko . De hermed forbundne udgifter forringer de oekonomiske midler, der staar til den paagaeldendes raadighed, hvorfor de kan betragtes som en hindring for den paagaeldendes opholdsret .
47 . Den hindring for opholdsretten, som et afslag paa at yde den i sagen omhandlede erstatning til visse EF-borgere udgoer, er tillige diskriminerende . Man kan sammenligne de EF-borgere, der hverken har fransk statsborgerskab eller er i besiddelse af et opholdsbevis eller er statsborgere i et land, som har indgaaet en aftale om gensidighed med Frankrig, med de franske statsborgere, som lever uden for Frankrig . Ogsaa de franske statsborgere, som er bosat uden for Frankrig, vil imidlertid kunne rejse krav i henhold til ordningen om erstatning til ofre for voldsforbrydelser .
48 . Diskrimination defineres som en ulige behandling af sammenlignelige grupper, der ikke er objektivt, sagligt begrundet . Ifoelge dommen i sag 152/73 ( 28 ) skal den saglige begrundelse for en forskelsbehandling fremgaa af selve den paagaeldendes situation . Jeg finder ikke, at der her i sagen foreligger omstaendigheder, som kan begrunde en forskelsbehandling .
49 . Det er blevet gjort gaeldende under sagen, at der findes en objektiv begrundelse for at forskelsbehandle, nemlig at de oekonomiske midler, som erstatningen til de skadelidte udbetales af, hidroerer fra offentlige budgetter, og at personer, der ikke har bidraget til oprettelse af de paagaeldende solidaritetsfonde, heller ikke kan goere krav gaeldende over for disse . Dette argument maa af flere grunde tilbagevises .
50 . For det foerste er det naesten umuligt at foretage en skarp sondring mellem de persongrupper, der har bidraget til indtaegterne paa det nationale budget, og dem, der ikke har . F.eks . kan det taenkes, at franske statsborgere, der udoever erhvervsvirksomhed uden for fransk omraade, betaler indkomstskat til det land, hvori de er beskaeftiget . Omvendt kan det taenkes, at forretningsdrivende, som ikke opholder sig konstant paa en medlemsstats omraade, er forpligtet til at betale f.eks . selskabsskat, formueskat mv . til en medlemsstat, som de ikke er bosat i . Ogsaa selv om man anskuer tjenestemodtagergruppen for sig, maa man konstatere, at denne gruppe ikke alene medvirker til at stimulere oekonomien i kraft af de tjenesteydelser, den efterspoerger, men f.eks . ogsaa bidrager til medlemsstaternes budget med de forbrugsskatter, den betaler .
51 . I oevrigt er det anerkendt i Domstolens praksis, at ogsaa personer, der ikke tilhoerer gruppen af vandrende arbejdstagere og derfor ikke paataenker at blive fuldt ud integreret i beskaeftigelseslandet, har krav paa sociale fordele . Under en traktatbrudssag er Den Italienske Republik saaledes blevet domfaeldt for at have forbeholdt sine egne statsborgere ret til at eje og leje sociale boliger og mulighed for at opnaa realkreditlaan til en billig rente ( 29 ).
52 . Til slut skal jeg bemaerke, at jeg ikke mener, at en erstatning til ofre for en voldsforbrydelse er nogen social ydelse i traditionel forstand, og altsaa ikke nogen social bistand fra det offentlige . Den omstaendighed, at erstatningen til de skadelidte udbetales af offentlige midler, aendrer ikke herved . Erstatningen maa betragtes som en kompensation for den lidte skade, og som et retskrav, vi kender fra andre retsomraader, saasom civilretten og den offentlige ret, det vaere sig i form af krav om erstatning eller krav om godtgoerelse . Krav paa godtgoerelse fra de offentlige myndigheder honoreres af offentlige midler, uden at ydelserne derved faar karakter af sociale ydelser . Den omstaendighed, at staten ikke har forvoldt skaden, aendrer ikke herved . Naar staten har udstedt en lov om erstatning til skaderamte ofre, har den derigennem paataget sig en slags garanti for, at der ydes kompensation for et tab, som ikke kan erstattes paa anden maade, og som skyldes kraenkelsen af retsgoder, som staten nok principielt skal beskytte, men som den rent faktisk har vaeret ude af stand til at beskytte .
53 . Sammenfattende kan det saaledes fastslaas, at det er i strid med faellesskabsretten at opretholde en ordning, som goer det til en betingelse for at udbetale erstatning til personer, der er blevet ofre for en voldsforbrydelse - naar disse er statsborgere fra en anden medlemsstat - at de er i besiddelse af et opholdsbevis eller kommer fra et land, der har indgaaet en aftale om gensidighed med opholdslandet, mens det paagaeldende lands egne statsborgere, som er bosat i andre medlemsstater, ikke skal opfylde denne betingelse .
54 . Til sidst skal jeg behandle argumentet om, at den lovaendring, som blev foretaget i Frankrig i forhold til den oprindelige ordning fra 1977, og som forringede retsstillingen for de udlaendinge, der udsaettes for en voldsforbrydelse, var i strid med standstill-klausulen i EOEF-Traktatens artikel 62 . Som Kommissionens repraesentant med rette bemaerkede under den mundtlige forhandling, har EOEF-Traktatens artikler 59 og 60 vaeret umiddelbart anvendelige siden overgangsperiodens udloeb, hvorfor enhver hindring for den fri udveksling af tjenesteydelser uden videre er i strid med faellesskabsretten . Det er saaledes ikke noedvendigt specielt at paaberaabe sig Traktatens artikel 62, da enhver ny hindring ogsaa er en restriktion i artikel 59' s forstand .
55 . Af det anfoerte foelger, at en turist i sin egenskab af modtager af tjenesteydelser er beskyttet mod en forskelsbehandling, som udoeves paa grundlag af nationalitet i forbindelse med en ordning for erstatning til ofre for en voldsforbrydelse . Det er herefter ufornoedent at tage stilling til, om en statsborger fra en medlemsstat ( en EF-borger ) har krav paa en saadan beskyttelse uden hensyn til sin stilling som modtager af tjenesteydelser .
56 . De udgifter, der er afholdt af den franske regering og af Kommissionen, kan ikke godtgoeres . Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale domstol, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger .
C - Sammenfatning
Paa grundlag af samtlige hidtil anfoerte betragtninger skal jeg foreslaa, at det praejudicielle spoergsmaal besvares paa foelgende maade :
57 . "En forskellig behandling af EF-borgere, der udoeves paa grundlag af nationalitet, som led i en ordning for erstatning til ofre for voldsforbrydelser kan udgoere en diskriminerende hindring for den i kraft af faellesskabsretten bestaaende opholdsret og dermed vaere i strid med faellesskabsretten . Der maa herved tages hensyn til, at der ogsaa tilkommer modtagere af tjenesteydelser en direkte traktathjemlet opholdsret . Spoergsmaalet om en person har status som modtager af tjenesteydelser, maa afgoeres paa grundlag af en vurdering af de tjenesteydelser, den paagaeldende oppebaerer under sit ophold ."
(*) Originalsprog : tysk .
( 1 ) Jfr . dom af 21 . februar 1974 i sag 162/73, Birra Dreher SpA mod Amministrazione delle finanze dello Stato, Sml . s . 201 .
( 2 ) Jfr . f.eks . dom af 29 . november 1978 i sag 83/78, Pigs Marketing Board mod Raymond Redmond, Sml . s . 2347, og dom af 20 . april 1988 i sag 204/87, G . Bekaert, Sml . s . 2029 .
( 3 ) Jfr . dom af 31 . januar 1984 i de forenede sager 286/82 og 26/83, Graziana Luisi og Giuseppe Carbone mod Ministeriet for Statskassen, Sml . s . 377, praemis 9 .
( 4 ) Jfr . dom af 18 . marts 1980 i sag 52/79, Anklagemyndigheden mod Debauve, Sml . s . 833; dom af 18 . marts 1980 i sag 62/79, Coditel m.fl . mod Ciné Vog Films m.fl ., Sml . s . 881; dom af 6 . oktober 1982 i sag 262/81, Coditel m.fl . mod Ciné Vog Films m.fl ., Sml . s . 3381; og dom af 26 . april 1988 i sag 352/85, Bond van Adverteerders m.fl . mod den nederlandske stat, Sml . s . 2085 .
( 5 ) Jfr . dom af 4 . december 1986 i sag 205/84, Kommissionen mod Forbundsrepublikken Tyskland, Sml . s . 3755 .
( 6 ) Jfr . EFT Anden Serie IX, s . 3 .
( 7 ) Jfr . EFT Anden Serie IX, s . 7 .
( 8 ) Jfr . EFT 1975 L 167, s . 1 .
( 9 ) Jfr . EFT 1973 L 172, s . 14 .
( 10 ) Jfr . EFT 1975 L 14, s . 10 .
( 11 ) Jfr . direktiv af 25 . februar 1964 om samordning af de saerlige foranstaltninger, som gaelder for udlaendinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed ( EFT 1963-1964, s . 109 ) og direktiv 75/35/EOEF af 17 . december 1974 om udvidelse af anvendelsesomraadet for direktiv 64/221/EOEF ( EFT 1975 L 14, s . 14 ).
( 12 ) Min understregning .
( 13 ) Min understregning .
( 14 ) Jfr . foernaevnte direktiv 73/148/EOEF, EFT 1973 L 172, s . 14 .
( 15 ) Min understregning .
( 16 ) Jfr . dom af 7 . juli 1976 i sag 118/75, Lynne Watson og Alessandro Belmann, Sml . s . 1185, praemis 16 .
( 17 ) Jfr . fodnote 3, se dommens praemis 16 .
( 18 ) Jfr . den under fodnote 3 naevnte dom i de forenede sager 286/82 og 26/83, se dommens praemis 16 .
( 19 ) En undersoegelse, som European Omnibus Survey foretog for Kommissionen i juni 1986, se : Stichwort Europa, nr . 9/87 .
( 20 ) Jfr . dom af 22 . maj 1985 i sag 13/83, Europa-Parlamentet mod Raadet for De Europaeiske Faellesskaber, Sml . s . 1513 .
( 21 ) Jfr . dom af 27 . september 1988 i sag 263/86, den belgiske stat mod Humbel, Sml . s . 0000 .
( 22 ) Jfr . fodnote 21, dommens praemis 17 .
( 23 ) Jfr . samme doms praemis 18 .
( 24 ) Jfr . dom af 27 . oktober 1982 i de forenede sager 35 og 36/82, Morson mod den nederlandske stat og Sewradjie Jhanjan mod den nederlandske stat, Sml . s . 3723 .
( 25 ) Vedroerende anvendeligheden af dette princip, se dom af 14 . juli 1977 i sag 8/77, Sagulo m.fl ., Sml . s . 1495 .
( 26 ) Jfr . dom af 14 . januar 1988 i sag 63/86, Kommissionen mod Italien, Sml . s . 29, se dommens praemisser 12 og 13 .
( 27 ) Vedroerende kompetencefordelingen paa det strafferetlige og straffeprocessuelle omraade se dom af 11 . november 1981 i sag 203/80, anklagemyndigheden mod Guerrino Casati, Sml . s . 2595 .
( 28 ) Jfr . dom af 12 . februar 1974 i sag 152/73, G . M . Sotgiu mod Deutsche Bundespost, Sml . s . 153 .
( 29 ) Jfr . sag 63/86, foernaevnt .