61995CJ0094_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
Nos processos apensos C-94/95 e C-95/95,
que têm por objecto pedidos dirigidos ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.º do Tratado CE, pela Pretura circondariale di Bassano del Grappa (Itália), destinado a obter, nos litígios pendentes neste órgão jurisdicional entre
Danila Bonifaci e o. (C-94/95),
Wanda Berto e o. (C-95/95)
e
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação e a validade do artigo 4.º, n.º 2, da Directiva 80/987/CEE do Conselho, de 20 de Outubro de 1980, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à protecção dos trabalhadores assalariados em caso de insolvência do empregador (JO L 283, p. 23; EE 05 F2 p. 219), bem como sobre a interpretação do princípio da responsabilidade do Estado pelos prejuízos causados aos particulares por uma violação do direito comunitário que lhe seja imputável,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Quinta Secção),
composto por: J. C. Moitinho de Almeida, presidente de secção, L. Sevón, D. A. O. Edward, P. Jann e M. Wathelet (relator), juízes,
advogado-geral: G. Cosmas,
secretário: L. Hewlett, administradora,
vistas as observações escritas apresentadas:
- em representação das demandantes no processo principal, por C. Mondin, A. Campesan e A. Dal Ferro, advogados no foro de Vicenza,
- em representação do Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), por R. Sarto e L. Cantarini, advogados no foro de Roma, e R. Di Iorio, advogado no foro de Vicenza,
- em representação do Governo italiano, pelo professor U. Leanza, chefe do Serviço do Contencioso Diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, assistido por D. Del Gaizo, avvocato dello Stato,
- em representação do Governo do Reino Unido, por L. Nicoll, do Treasury Solicitor's Department, na qualidade de agente, assistida por N. Green, barrister,
- em representação do Conselho da União Europeia, por A. Sacchettini, director no Serviço Jurídico, e S. Marquardt, membro do mesmo serviço, na qualidade de agentes,
- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por L. Gussetti, membro do Serviço Jurídico, assistido por H. Kreppel, funcionário nacional destacado junto deste serviço, na qualidade de agentes,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das demandantes no processo principal, representadas por A. Campesan e A. Dal Ferro, do Governo italiano, representado por D. Del Gaizo, do Governo do Reino Unido, representado por L. Nicoll, N. Green e S. Richards, barrister, do Conselho, representado por A. Sacchettini, e da Comissão, representada por L. Gussetti, M. Patakia, membro do Serviço Jurídico, e E. Altieri, funcionário nacional destacado junto deste serviço, na qualidade de agentes, na audiência de 3 de Outubro de 1996,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 23 de Janeiro de 1997,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despachos de 21 de Março de 1995, que deram entrada no Tribunal de Justiça em 24 de Março seguinte, a Pretura circondariale di Bassano del Grappa apresentou, nos termos do artigo 177.º do Tratado CE, três questões prejudiciais relativas à interpretação e à validade do artigo 4.º, n.º 2, da Directiva 80/987/CEE do Conselho, de 20 de Outubro de 1980, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à protecção dos trabalhadores assalariados em caso de insolvência do empregador (JO L 283, p. 23; EE 05 F2 p. 219, a seguir «directiva»), bem como sobre a interpretação do princípio da responsabilidade do Estado pelos prejuízos causados aos particulares por uma violação do direito comunitário que lhe seja imputável.
2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de dois litígios que opõem, por um lado, D. Bonifaci e o. e, por outro, W. Berto e o. ao Istituto nazionale della previdenza sociale (a seguir «INPS»), a propósito da reparação do prejuízo sofrido em razão da transposição tardia da directiva.
3 A directiva destina-se a garantir aos trabalhadores assalariados um mínimo comunitário de protecção em caso de insolvência do empregador, sem prejuízo de disposições mais favoráveis existentes nos Estados-Membros. Com esta finalidade, prevê, designadamente, garantias específicas para o pagamento das remunerações em dívida.
4 Segundo o artigo 11.º, n.º 1, desta directiva, os Estados-Membros estavam obrigados a adoptar as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à directiva até 23 de Outubro de 1983.
5 Não tendo a República Italiana cumprido esta obrigação, o Tribunal de Justiça declarou o incumprimento por acórdão de 2 de Fevereiro de 1989, Comissão/Itália (22/87, Colect., p. 143).
6 Tendo trabalhado para uma empresa estabelecida em Valdastico (Itália), cuja falência foi declarada em 5 de Abril de 1985, e sendo credoras de mais de 253 milhões de LIT, quantia reconhecida no passivo desta empresa, D. Bonifaci e 33 outras assalariadas intentaram, em Abril de 1989, na Pretura circondariale di Bassano del Grappa, uma acção contra a República Italiana, destinada a que, tendo em conta a obrigação que lhe incumbia de executar a directiva a partir de 23 de Outubro de 1983, esta fosse condenada a pagar-lhes os créditos que lhes eram devidos a título de salários em atraso, pelo menos quanto aos três últimos meses, ou, subsidiariamente, a pagar-lhes uma indemnização.
7 Na mesma época, A. Francovich, assalariado de uma empresa que apenas lhe tinha pago adiantamentos esporádicos por conta do seu salário e que lhe devia uma quantia de cerca de 6 milhões de LIT, invocou igualmente perante a Pretura circondariale di Vicenza, o direito de obter do Estado italiano as garantias previstas pela directiva ou, a título subsidiário, uma indemnização.
8 Os dois órgãos jurisdicionais acima referidos apresentaram questões prejudiciais idênticas relativas ao efeito directo das disposições da directiva e ao direito à reparação dos prejuízos sofridos em conexão com as disposições da directiva desprovidas de efeito directo. Em resposta a estas questões, o Tribunal de Justiça, no acórdão de 19 de Novembro de 1991, Francovich I (C-6/90 e C-9/90, Colect., p. I-5357), decidiu que as disposições da directiva que definem os direitos dos trabalhadores deviam ser interpretadas no sentido de que, por um lado, os interessados não podiam invocar estes direitos contra o Estado perante os órgãos jurisdicionais nacionais, na falta de medidas de execução tomadas dentro dos prazos, e, por outro, que o Estado-Membro era obrigado a reparar os prejuízos causados aos particulares pela não transposição da directiva.
9 Em 27 de Janeiro de 1992, o Governo italiano adoptou, em execução do disposto no artigo 48.º da Lei de habilitação n.º 428, de 29 de Dezembro de 1990, o Decreto legislativo n.º 80, que transpôs a directiva (GURI n.º 36, de 13 de Fevereiro de 1992, a seguir «decreto legislativo»).
10 O n.º 7 do artigo 2.º do decreto legislativo fixa as condições para reparação dos prejuízos causados pela transposição tardia da directiva, remetendo para os critérios fixados, em execução da directiva, para cumprimento da obrigação de pagamento das instituições de garantia a favor dos trabalhadores vítimas de insolvência do empregador respectivo. Esta disposição tem a seguinte redacção:
«Para determinar a indemnização que deve eventualmente ser concedida aos trabalhadores no quadro dos processos a que se refere o artigo 1.º, n.º 1 [isto é, a falência, a concordata, a liquidação administrativa coerciva e a administração extraordinária das grandes empresas em crise], para reparação dos prejuízos decorrentes da não transposição da Directiva 80/987/CEE, os prazos, as medidas e os critérios aplicáveis são os referidos nos n.os 1, 2 e 4. A acção de indemnização deve ser intentada no prazo de um ano a contar da data de entrada em vigor do presente decreto.»
11 O n.º 1 do mesmo artigo 2.º estabelece que a garantia abrange os «créditos resultantes de contratos de trabalho que não os devidos pela cessação da relação laboral relativos aos três últimos meses da relação laboral compreendidos nos doze meses anteriores à:
a) data da medida que determina a instauração de um dos processos a que se refere o artigo 1.º, n.º 1».
12 Resulta dos despachos de reenvio que o período de doze meses a que se refere esta última disposição é calculado retroactivamente a partir da data da decisão que declara a falência da empresa em causa.
13 Além disso, nos termos do n.º 2 do artigo 2.º do decreto legislativo:
«O pagamento efectuado pelo Fundo, nos termos do n.º 1, não pode exceder um montante igual a três vezes o montante máximo do subsídio mensal pago pela caixa de integração extraordinária dos salários, depois de deduzidos os descontos para a segurança social.»
14 Face a esta regulamentação, o INPS considerou que os pedidos de indemnização formulados ao abrigo do artigo 2.º, n.º 7, do decreto legislativo, por D. Bonifaci e o., cujos empregadores foram declarados em falência após 23 de Outubro de 1983 e antes da entrada em vigor do decreto legislativo, deviam ser indeferidos com o fundamento de que nenhum período de emprego, pelo qual fossem devidas remunerações, se situava no interior do período de referência de doze meses anterior à declaração de falência a que se refere o artigo 2.º, n.º 1, deste decreto legislativo, ocorrida em 5 de Abril de 1985.
15 A Pretura circondariale di Bassano del Grappa, encarregada de dirimir o litígio, verificou que o legislador italiano, ao transpor a directiva, usou da faculdade que lhe confere o seu artigo 4.º, n.º 1, de limitar a obrigação de pagamento das instituições de garantia, e que recorreu a esta mesma faculdade para avaliar as indemnizações que os trabalhadores, detentores de créditos contra os empregadores declarados em falência antes da entrada em vigor das medidas nacionais de execução da directiva, poderiam reclamar ao Estado italiano em razão da transposição tardia.
16 Há que recordar a este respeito as disposições pertinentes da directiva.
17 Nos termos do artigo 2.º, n.º 1, da directiva, considera-se que um empregador se encontra em estado de insolvência:
a) quando tenha sido instaurado um processo de satisfação colectiva dos credores do empregador, que permita a tomada em consideração dos créditos dos trabalhadores assalariados contra ele; e
b) quando a autoridade competente tenha decidido a instauração do processo ou verificado o encerramento definitivo da empresa do empregador, bem como a insuficiência do activo disponível para justificar a instauração do processo.
18 O artigo 3.º, n.º 1, da directiva estabelece a obrigação, para os Estados-Membros, de tomar as medidas necessárias para que as instituições de garantia assegurem o pagamento dos créditos dos trabalhadores assalariados emergentes de contratos de trabalho ou de relações de trabalho e tendo por objecto a remuneração referente ao período situado antes de determinada data; esta é, nos termos do n.º 2 do mesmo artigo, à escolha dos Estados-Membros, a data da superveniência da insolvência do empregador, a do aviso prévio de despedimento dado ao trabalhador em causa por força da insolvência, ou, em alternativa, a da superveniência da insolvência ou a da cessação do contrato ou da relação de trabalho ocorrida por força da insolvência.
19 Porém, segundo o artigo 4.º, n.º 2, da directiva, o pagamento pode ser limitado aos créditos em dívida relativos à remuneração respeitante a determinados períodos, em função da escolha efectuada pelos Estados-Membros nos termos do artigo 3.º, n.º 2, ou seja:
- os três últimos meses do contrato ou da relação de trabalho compreendidos no período de seis meses anteriores à data da superveniência da insolvência do empregador;
- os três últimos meses do contrato ou da relação de trabalho anteriores à data do aviso prévio de despedimento dado ao trabalhador assalariado por força da insolvência do empregador;
- os dezoito últimos meses do contrato ou da relação de trabalho anteriores à data da superveniência da insolvência ou à da cessação do contrato ou da relação de trabalho ocorrida por força da insolvência, podendo os Estados-Membros limitar a obrigação de pagamento à remuneração referente a um período de oito semanas ou a diversos períodos parciais que perfaçam a mesma duração.
20 O artigo 4.º, n.º 3, da directiva autoriza, além disso, os Estados-Membros a fixar um limite máximo aos pagamentos, a fim de evitar o pagamento de importâncias que excedam a finalidade social da directiva.
21 Segundo o artigo 9.º da directiva, os Estados-Membros podem aplicar ou introduzir disposições mais favoráveis aos trabalhadores assalariados.
22 O órgão jurisdicional de reenvio observa que o limite imposto, por aplicação do artigo 4.º, n.º 2, da directiva, à obrigação de pagamento das instituições de garantia, nos termos do artigo 2.º, n.º 1, do decreto legislativo, ao qual se refere ainda o artigo 2.º, n.º 7, do decreto para avaliar a reparação do prejuízo decorrente da transposição tardia da directiva, pode ter por consequência, tendo em conta a duração dos processos de satisfação colectiva em Itália, que o pagamento, quer dos créditos garantidos quer das indemnizações, não seja assegurado, apesar de não ser atribuível qualquer culpa ao trabalhador em causa.
23 Tendo em conta o que precede, a Pretura circondariale di Bassano del Grappa exprimiu dúvidas sobre a interpretação a dar ao artigo 4.º, n.º 2, da directiva e sobre a sua validade, bem como sobre a compatibilidade das condições de indemnização fixadas pelo decreto legislativo com o n.º 43 do acórdão Francovich I, já referido, segundo o qual as condições materiais e formais fixadas pelas diversas legislações nacionais em matéria de reparação dos danos decorrentes da violação por um Estado-Membro do direito comunitário não podem ser menos favoráveis do que as que dizem respeito a reclamações semelhantes de natureza interna e não podem ser organizadas de forma a tornar praticamente impossível ou excessivamente difícil a obtenção da reparação.
24 Em consequência, submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) O artigo 4.º, n.º 2, da Directiva 80/987/CEE deve ser interpretado no sentido de que os Estados-Membros podem usar da faculdade de limitar a obrigação de pagamento dos organismos de garantia às remunerações abrangidas por um determinado período de tempo - no caso concreto, doze meses -, mesmo na hipótese de o esgotamento de tal período de tempo não ser imputável a inércia culposa do trabalhador interessado e, de modo especial, nos casos em que os trabalhadores invoquem o direito à reparação dos danos em virtude da não transposição ou tardia transposição da mesma directiva?
2) No caso de resposta afirmativa à questão precedente, 1) deve considerar-se a validade do artigo 4.º, n.º 2, da directiva à luz do princípio da igualdade de tratamento e da não discriminação?
3) O n.º 43 do acórdão do Tribunal de Justiça da CEE de 19 de Novembro de 1991 deve ser interpretado no sentido de que as condições materiais e formais previstas pelo direito interno de cada Estado-Membro para a acção de reparação dos danos derivados da não transposição de uma directiva comunitária devem ser as mesmas (ou de qualquer modo nunca menos favoráveis relativamente àquelas) que as adoptadas pelo legislador nacional ao promover a tardia execução da mesma directiva?»
Quanto à admissibilidade das questões prejudiciais
25 O INPS considera que as duas primeiras questões, que incidem sobre a interpretação do artigo 4.º, n.º 2, da directiva, são inadmissíveis por não existir uma relação de «necessidade objectiva» entre a interpretação solicitada e a solução a dar ao litígio pelo juiz nacional. Segundo o INPS, este artigo, qualquer que seja a sua interpretação, não tem qualquer utilidade para decidir o litígio no processo principal, uma vez que diz unicamente respeito ao regime de protecção dos trabalhadores assalariados vítimas da insolvência do seu empregador ocorrida após a entrada em vigor do acto de transposição. Quanto à terceira questão, que incide sobre a compatibilidade do regime de indemnização instituído pelo decreto legislativo com o acórdão Francovich I, já referido, o INPS considera que ela se inclui na competência exclusiva dos órgãos jurisdicionais nacionais.
26 Segundo jurisprudência constante, compete unicamente aos órgãos jurisdicionais nacionais, aos quais é submetido um litígio e que devem assumir a responsabilidade da decisão judicial a proferir, apreciar, face às especificidades de cada processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poderem proferir a sua decisão como a pertinência das questões que colocam ao Tribunal de Justiça (v., designadamente, o acórdão de 21 de Março de 1996, Bruyère e o., C-297/94, Colect., p. I-1551, n.º 19). Só quando é manifesto que a interpretação ou a apreciação da validade de uma regra comunitária, solicitadas pela jurisdição nacional, não têm qualquer relação com a realidade ou com o objecto do litígio no processo principal, é que o pedido prejudicial pode ser julgado inadmissível (v., nomeadamente, o acórdão de 15 de Dezembro de 1995, Bosman, C-415/93, Colect., p. I-4921, n.º 61).
27 No caso vertente, basta constatar que o regime instituído pelo decreto legislativo para indemnizar os trabalhadores em razão da transposição tardia da directiva remete explicitamente para as disposições do decreto legislativo que a transpõem para a ordem jurídica italiana e que o tribunal de reenvio considerou necessário solicitar ao Tribunal de Justiça que interpretasse o artigo 4.º, n.º 2, da directiva, para, nomeadamente, verificar se o legislador nacional tinha feito um uso correcto da faculdade que esse artigo lhe reconhece.
28 Além disso, contrariamente ao que sustenta o INPS, a terceira questão não se destina a que o Tribunal de Justiça se pronuncie sobre a compatibilidade do decreto legislativo com o direito comunitário, mas sim a que, no essencial, forneça ao órgão jurisdicional nacional os elementos de interpretação relevantes do direito comunitário que lhe são necessários para proceder a este exame.
29 As objecções aduzidas pelo INPS quanto à admissibilidade das questões prejudiciais não podem, em consequência, ser aceites. Há, pois, que responder às questões apresentadas pelo órgão jurisdicional nacional.
Quanto à primeira parte da primeira questão e à segunda questão
30 Pela primeira parte da primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 4.º, n.º 2, da directiva deve ser interpretado no sentido de os Estados-Membros conservarem a faculdade de limitar a obrigação de pagamento da instituição de garantia, quando tal limitação tiver por efeito privar os trabalhadores em causa do benefício de qualquer garantia pelo facto de nenhum período de emprego se situar no interior do período de referência previsto por esta disposição, apesar de tal circunstância não ser imputável aos trabalhadores. Na afirmativa, o Tribunal de Justiça é convidado, pela segunda questão, a apreciar a validade do artigo 4.º, n.º 2, da directiva face ao princípio da igualdade de tratamento.
31 Resulta dos despachos de reenvio e das observações apresentadas ao Tribunal de Justiça que estas questões foram colocadas em razão da consideração, pelo artigo 2.º, n.º 1, do decreto legislativo, que dá execução aos artigos 3.º e 4.º, n.º 2, da directiva, da data da decisão de instauração do processo de satisfação colectiva como data a contar da qual deve ser calculado o período de referência para efeito da concessão da garantia.
32 Daqui decorre que, em direito italiano, para que os trabalhadores possam beneficiar da garantia prevista pela directiva, tal como transposta para a ordem jurídica italiana, os períodos de emprego a que se reportam as remunerações em dívida devem estar obrigatoriamente situados dentro do período de doze meses que precede a data da instauração do processo de satisfação colectiva.
33 A fim de dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio, deve, a título liminar, verificar-se se a superveniência da insolvência do empregador, na acepção dos artigos 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 2, da directiva, corresponde efectivamente à data da instauração do processo de satisfação colectiva referido no artigo 2.º, n.º 1, da directiva. Foi, com efeito, face às consequências prejudiciais para os trabalhadores de uma tal correspondência, tendo em conta o tempo que pode decorrer entre o pedido de instauração do processo de satisfação colectiva e a decisão da sua instauração, que o órgão jurisdicional de reenvio apresentou a primeira questão.
34 No acórdão de 9 de Novembro de 1995, Francovich II (C-479/93, Colect., p. I-3843, n.º 18), o Tribunal considerou que resulta dos termos do artigo 2.º, n.º 1, da directiva que, para que um empregador seja considerado em estado de insolvência, é necessário, em primeiro lugar, que as disposições legislativas, regulamentares e administrativas do Estado-Membro em causa prevejam um processo destinado a satisfação colectiva dos credores à custa do património do empregador, em segundo lugar, que seja possível no quadro desse processo tomar em consideração os créditos dos trabalhadores assalariados resultantes de contratos ou de relações de trabalho, em terceiro lugar, que tenha sido pedida a instauração do processo e, em quarto lugar, que a autoridade competente nos termos das referidas disposições nacionais tenha ou decidido instaurar o processo, ou verificado o encerramento definitivo da empresa ou do estabelecimento do empregador, bem como a insuficiência do activo disponível para justificar a instauração do processo.
35 Assim, para que a directiva seja aplicável, devem ter-se verificado dois eventos: em primeiro lugar, deve ter sido apresentado à autoridade nacional competente um pedido de instauração de um processo de satisfação colectiva e, em segundo lugar, deve ter havido uma decisão de instauração do processo ou uma certificação do encerramento da empresa, em caso de insuficiência do activo.
36 Se o facto de se terem verificado os dois acontecimentos a que se refere o artigo 2.º, n.º 1, da directiva condiciona o funcionamento da garantia prevista pela directiva, tal não pode, porém, servir para identificar os créditos não pagos objecto dessa mesma garantia. Este último aspecto é regulado pelos artigos 3.º e 4.º da directiva, que se referem a uma data necessariamente única até à qual deverão ter decorrido os períodos de referência previstos nesses artigos.
37 Assim, o artigo 3.º da directiva dá aos Estados-Membros a faculdade de escolher, entre várias possibilidades, a data até à qual as remunerações não pagas serão garantidas. É tendo em conta a escolha assim efectuada pelos Estados-Membros que o artigo 4.º, n.º 2, da directiva determina os créditos não pagos que deverão, em qualquer caso, ser cobertos pela obrigação de garantia quando, como acontece no caso ora em apreço, um Estado-Membro decide, ao abrigo do artigo 4.º, n.º 1, limitar essa garantia no tempo.
38 No presente caso, o Estado italiano optou pela data da superveniência da insolvência do empregador, a que se referem os artigos 3.º, n.º 2, primeiro travessão, e 4.º, n.º 2, primeiro travessão, alargando o período de referência de seis para doze meses.
39 Resulta do que precede que, se a execução do sistema de protecção dos trabalhadores instituído pela directiva impõe ao mesmo tempo um pedido de instauração de um processo de satisfação colectiva dos credores, como o previsto pela legislação do Estado-Membro em causa, e uma decisão formal de instauração desse processo, a determinação dos créditos em dívida que devem ser garantidos pela directiva efectua-se, nos termos do disposto nos artigos 3.º, n.º 2, primeiro travessão, e 4.º, n.º 2, tendo como referência a superveniência da insolvência do empregador, que não coincide necessariamente com a data dessa decisão.
40 Com efeito, como resulta, aliás, das circunstâncias do caso em apreço, a decisão de instauração do processo de satisfação colectiva dos credores ou, mais precisamente, no presente caso, a sentença que declara a falência, pode só ocorrer muito tempo depois do pedido de instauração do processo ou ainda da cessação dos períodos de emprego a que respeitam as remunerações não pagas, de modo que, se a superveniência da insolvência do empregador estivesse dependente da reunião das condições a que se refere o artigo 2.º, n.º 1, da directiva, o pagamento dessas remunerações poderia, tendo em conta as limitações temporais previstas no artigo 4.º, n.º 2, nunca ser garantido pela directiva, e isto por razões que poderiam ser estranhas ao comportamento dos trabalhadores. Esta última consequência seria contrária à finalidade da directiva, que é, como resulta do seu primeiro considerando, garantir aos trabalhadores assalariados um mínimo comunitário de protecção em caso de insolvência do empregador.
41 A noção de superveniência da insolvência do empregador nem por isso pode ser equiparada, pura e simplesmente, como defendem as demandantes no processo principal, ao início da cessação de pagamento das remunerações. Com efeito, para identificar os créditos não pagos que devem ser garantidos pela directiva, os artigos 3.º e 4.º, n.º 2, referem-se a um período que se situa antes da data da superveniência da insolvência. Ora, se se seguisse a tese das demandantes no processo principal, dever-se-ia concluir que, antes dessa data, o empregador não deixou, por definição, de pagar as remunerações - o que teria como consequência privar de sentido os artigos 3.º e 4.º, n.º 2, da directiva.
42 Tendo em consideração tanto a finalidade social da directiva como a necessidade de fixar, de modo preciso, os períodos de referência dos quais a directiva faz depender efeitos jurídicos, a expressão «superveniência da insolvência do empregador», utilizada nos artigos 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 2, da directiva, deve ser interpretada no sentido de que se refere à data do pedido de instauração do processo de satisfação colectiva dos credores, sendo certo que a garantia não pode ser concedida antes da decisão de instauração desse processo ou da verificação do encerramento definitivo da empresa, em caso de insuficiência do activo.
43 Esta definição da noção de superveniência da insolvência do empregador não pode, porém, prejudicar a faculdade dos Estados-Membros, reconhecida pelo artigo 9.º da directiva, de aplicar ou adoptar disposições mais favoráveis aos trabalhadores, tendo como objectivo, designadamente, cobrir as remunerações não pagas durante um período posterior à apresentação do pedido de instauração do processo de satisfação colectiva dos credores (v. igualmente o acórdão desta mesma data, Maso e o., C-373/95, Colect., p. I-0000, n.os 46 a 52).
44 Uma vez que a superveniência da insolvência, na acepção dos artigos 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 2, da directiva, corresponde à data do pedido de instauração do processo de satisfação colectiva e não à data da decisão de instauração, na ocorrência, a da sentença declaratória da falência, que foi a hipótese admitida pelo órgão jurisdicional de reenvio, a primeira parte da primeira questão e a segunda questão ficam sem objecto.
Quanto à segunda parte da primeira questão e à terceira questão
45 Pela segunda parte da sua primeira questão, o órgão jurisdicional nacional pergunta ao Tribunal de Justiça se, no âmbito da reparação do prejuízo sofrido pelos trabalhadores em razão da transposição tardia da directiva, um Estado-Membro tem o direito de aplicar retroactivamente a esses trabalhadores as medidas de execução adoptadas tardiamente, nisto se compreendendo as limitações previstas no artigo 4.º, n.º 2, da directiva. Pela terceira questão, que deve ser apreciada concomitantemente com a referida por último, o órgão jurisdicional nacional interroga-se mais geralmente sobre o âmbito da indemnização a cargo do Estado-Membro em caso de transposição tardia de uma directiva.
46 Deve recordar-se a este propósito que, tal como o Tribunal de Justiça tem decidido de forma reiterada, o princípio da responsabilidade do Estado por prejuízos causados aos particulares por violações do direito comunitário que lhe são imputáveis é inerente ao sistema do Tratado (acórdãos Francovich I, já referido, n.º 35; de 5 de Março de 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame, C-46/93 e C-48/93, Colect., p. I-1029, n.º 31; de 26 de Março de 1996, British Telecommunications, C-329/93, Colect., p. I-1631, n.º 38; de 23 de Maio de 1996, Hedley Lomas, C-5/94, Colect., p. I-2553, n.º 24; e de 8 de Outubro de 1996, Dillenkofer e o., C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 e C-190/94, Colect., p. I-4845, n.º 20).
47 Quanto às condições em que um Estado-Membro é obrigado a reparar os danos assim causados, resulta da jurisprudência atrás referida que elas são em número de três, a saber, que a regra de direito violada tenha por objecto conferir direitos aos particulares, que a violação seja suficientemente caracterizada e que exista um nexo de causalidade directo entre a violação da obrigação que incumbe ao Estado e o prejuízo sofrido pelas pessoas lesadas (acórdãos, já referidos, Brasserie du pêcheur e Factortame, n.º 51; British Telecommunications, n.º 39; Hedley Lomas, n.º 25; e Dillenkofer e o., n.º 21). A apreciação destas condições é função de cada tipo de situação (acórdão Dillenkofer e o., n.º 24).
48 Quanto à medida da reparação a cargo do Estado-Membro ao qual o incumprimento é imputável, decorre do acórdão Brasserie du pêcheur e Factortame (já referido, n.º 82) que a reparação deve ser adequada ao prejuízo sofrido, isto é, deve ser susceptível de garantir uma protecção efectiva dos direitos dos particulares lesados.
49 Finalmente, resulta de uma jurisprudência constante desde o acórdão Francovich I (já referido, n.os 41 a 43) que, com reserva do que precede, é no âmbito do direito nacional da responsabilidade que incumbe ao Estado reparar as consequências do prejuízo causado, entendendo-se que as condições fixadas pelas legislações nacionais em matéria de reparação dos danos não podem ser menos favoráveis do que as que dizem respeito a reclamações semelhantes de natureza interna e não podem ser organizadas de forma a tornar praticamente impossível ou excessivamente difícil a obtenção da reparação.
50 No caso vertente, o Tribunal de Justiça já declarou, no acórdão Francovich I (já referido, n.º 46), que o Estado-Membro está obrigado a reparar os prejuízos causados aos particulares pela não transposição da directiva no prazo prescrito.
51 No que respeita à medida da reparação do prejuízo que decorre de tal incumprimento, há que observar que a aplicação retroactiva e completa das medidas de execução da directiva aos trabalhadores vítimas da transposição tardia permite, em princípio, remediar as consequências indemnizáveis da violação do direito comunitário, na condição de a directiva ter sido regularmente transposta. Com efeito, esta aplicação deve ter por efeito garantir aos trabalhadores os direitos de que teriam beneficiado se a directiva tivesse sido transposta no prazo prescrito (v. ainda o acórdão desta mesma data, Maso e o., já referido, n.os 39 a 42).
52 A aplicação retroactiva das medidas de execução da directiva implica necessariamente que possa também fazer-se aplicação de uma limitação da obrigação de pagamento da instituição de garantia, segundo as modalidades previstas no artigo 4.º, n.º 2, da directiva, quando o Estado-Membro efectivamente exerceu esta faculdade ao transpor a directiva para a ordem jurídica interna.
53 No entanto, no quadro do litígio que tem que decidir, compete ao juiz nacional, à luz dos princípios que decorrem da jurisprudência do Tribunal de Justiça, tal como foram recordados nos n.os 46 a 49 do presente acórdão, zelar por uma reparação adequada do prejuízo sofrido pelos beneficiários. Uma aplicação retroactiva, regular e completa das medidas de execução da directiva será suficiente para este fim, salvo se os beneficiários demonstrarem a existência de perdas complementares por eles sofridas pelo facto de não terem podido beneficiar em devido tempo das vantagens pecuniárias garantidas pela directiva, as quais também deverão ser reparadas.
54 Há, pois, que responder à segunda parte da primeira questão e à terceira questão que a aplicação retroactiva e completa das medidas de execução da directiva permite remediar as consequências indemnizáveis da sua transposição tardia, desde que a directiva tenha sido regularmente transposta. No entanto, compete ao juiz nacional zelar por uma reparação adequada do prejuízo sofrido pelos beneficiários. Uma aplicação retroactiva, regular e completa das medidas de execução da directiva será suficiente para este fim, salvo se os beneficiários demonstrarem a existência de prejuízos adicionais por eles sofridos pelo facto de não terem podido beneficiar em tempo útil das vantagens pecuniárias garantidas pela directiva, os quais também deverão ser reparados.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
55 As despesas efectuadas pelos Governos italiano e do Reino Unido, bem como pelo Conselho da União Europeia e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Quinta Secção),
pronunciando-se sobre as questões submetidas pela Pretura circondariale di Bassano del Grappa, por despachos de 21 de Março de 1995, declara:
A aplicação retroactiva e completa das medidas de execução da Directiva 80/987/CEE do Conselho, de 20 de Outubro de 1980, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à protecção dos trabalhadores assalariados em caso de insolvência do empregador, permite remediar as consequências indemnizáveis da transposição tardia desta directiva, desde que ela tenha sido regularmente transposta. No entanto, compete ao juiz nacional zelar por uma reparação adequada do prejuízo sofrido pelos beneficiários. Uma aplicação retroactiva, regular e completa das medidas de execução da directiva será suficiente para este fim, salvo se os beneficiários demonstrarem a existência de prejuízos adicionais por eles sofridos pelo facto de não terem podido beneficiar em tempo útil das vantagens pecuniárias garantidas pela directiva, os quais também deverão ser reparados.