62007CJ0430
DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)
den 25 juni 2009 (
*1
)
”Beslut 2000/764/EG — Testning och epidemiologisk övervakning av bovin spongiform encefalopati — Förordning (EG) nr 2777/2000 — Marknadsstöd — Veterinära åtgärder — Gemenskapens medfinansiering av kostnaden för tester — Direktiv 85/73/EEG — Möjlighet för medlemsstaterna att, genom antingen nationella avgifter för besiktning av kött eller avgifter för att bekämpa epizootier, finansiera den del av kostnaden som inte täcks av gemenskapen”
I mål C-430/07,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Raad van State (Nederländerna) genom beslut av den 12 september 2007, som inkom till domstolen den 17 september 2007, i målet
Exportslachterij J. Gosschalk & Zoon BV
mot
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden A. Rosas samt domarna J.N. Cunha Rodrigues, J. Klučka, U. Lõhmus (referent) och A. Arabadjiev,
generaladvokat: P. Mengozzi,
justitiesekreterare: förste handläggaren M. Ferreira,
efter det skriftliga förfarandet,
efter förhandlingen den 11 september 2008,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
—
Exportslachterij J. Gosschalk & Zoon BV, genom K. Defares och S.M. Goossens, advocaten,
—
Nederländernas regering, genom C.M. Wissels, D.J.M. de Grave och M. de Mol, samtliga i egenskap av ombud,
—
Europeiska gemenskapernas kommission, genom F. Erlbacher och M. van Heezik, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 20 november 2008 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 2 i kommissionens förordning (EG) nr 2777/2000 av den 18 december 2000 om undantagsåtgärder till stöd för nötköttsmarknaden (EGT L 321, s. 47), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 111/2001 av den 19 januari 2001 (EGT L 19, s. 11) (nedan kallad förordning nr 2777/2000), giltigheten av artikel 2.2 i nämnda förordning och tolkningen av artikel 5.4 andra stycket i rådets direktiv 85/73/EEG av den 29 januari 1985 om finansieringen av de veterinära besiktningar och kontroller som anges i direktiven 89/662/EEG, 90/425/EEG, 90/675/EEG och 91/496/EEG (EGT L 32, s. 14; svensk specialutgåva, område 3, volym 18, s. 104), i dess ändrade och kodifierade lydelse enligt rådets direktiv 96/43/EG av den 26 juni 1996 (EGT L 162, s. 1) (nedan kallat direktiv 85/73).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan Exportslachterij J. Gosschalk & Zoon BV (nedan kallat Gosschalk) och Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (det nederländska ministeriet för jordbruk, natur och livsmedelskvalitet), angående finansiering av tester för bovin spongiform encefalopati (nedan kallad BSE), vilka utfördes under perioden maj till och med december 2001 på nötkreatur som var äldre än 30 månader och som fanns på Gosschalks anläggning.
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
3
I kapitel VI i bilaga 1 till rådets direktiv 64/433/EEG av den 26 juni 1964 om hygienproblem som påverkar handeln med färskt kött inom gemenskapen (EGT 121, 1964, s. 2012; svensk specialutgåva, område 3, volym 1, s. 89), i dess lydelse enligt rådets direktiv 95/23/EG av den 22 juni 1995 (EGT L 243, s. 7) (nedan kallat direktiv 64/433), föreskrivs följande angående besiktning ”före slakt”:
”…
27.
Besiktningen skall fastställa följande:
a)
Om djuren lider av någon sjukdom som kan överföras till människor eller djur, om de visar tecken på sjukdom eller har ett allmäntillstånd som tyder på att sådan sjukdom skulle kunna uppkomma.
…”
4
Artikel 1 i direktiv 85/73 har följande lydelse:
”Medlemsstaterna skall i enlighet med de föreskrifter som anges i bilaga A se till att ta ut en gemenskapsavgift för de kostnader som besiktningar och kontroller av produkter som anges i ovan nämnda bilaga medför, inbegripet dem som är avsedda att säkerställa skydd för djur i slakterier, i enlighet med kraven i direktiv 93/119/EEG.”
5
Artikel 4 i direktiv 85/73 har följande lydelse:
”1.   I avvaktan på att de bestämmelser som skall reglera gemenskapsavgifterna antas skall medlemsstaterna se till att säkerställa finansieringen av de besiktningar och kontroller som inte omfattas av artiklarna 1, 2 och 3.
2.   För att uppnå de mål som anges i punkt 1 får medlemsstaterna ta ut nationella avgifter, med iakttagande av de principer som bestämts för gemenskapsavgifter.”
6
Artikel 5 i detta direktiv har följande lydelse:
”1.   Gemenskapsavgifterna skall bestämmas så att de täcker de utgifter som den behöriga myndigheten har i fråga om
—
löner och sociala kostnader för besiktningsenheten,
—
administrativa kostnader i samband med genomförandet av besiktningar och kontroller; till detta kan hänföras nödvändiga kostnader för fortbildning av inspektörer,
för att genomföra de besiktningar och kontroller som anges i artiklarna 1, 2 och 3.
2.   Varje direkt eller indirekt återbetalning av den avgift som anges i detta direktiv är förbjuden. Om en medlemsstat eventuellt tillämpar ett genomsnittligt schablonbelopp som anges i bilagorna A, B eller C, skall detta dock inte anses som en indirekt återbetalning när enskilda fall granskas.
3.   Medlemsstaterna får ta ut ett högre belopp än gemenskapsavgiften under förutsättning att det totala belopp som varje medlemsstat tar ut inte överstiger de faktiska kostnaderna för besiktningen.
4.   …
Detta direktiv skall inte påverka medlemsstaternas möjligheter att ta ut en avgift för bekämpning av epizootier och enzootiska sjukdomar.”
7
Kapitel 1 i bilaga A till direktiv 85/73, angående avgifter för kött som omfattas av direktiven 64/433, 71/118/EEG, 91/495/EEG och 92/45/EEG, har följande lydelse:
”Den avgift som avses i artikel 1 skall fastställas i enlighet med artikel 5.1 på följande sätt:
1.
Medlemsstaterna skall, utan att det påverkar punkterna 4 och 5, ta ut följande schablonbelopp för att täcka kostnaderna för besiktning i samband med slakt:
a)
Nötkött:
—
vuxna nötkreatur: 4,5 [euro] per djur,
—
unga nötkreatur: 2,5 [euro] per djur,
…”
8
I kommissionens beslut 98/272/EG av den 23 april 1998 om epidemiologisk övervakning av transmissibel spongiform encefalopati (TSE) och om ändring av beslut 94/474/EG (EGT L 122, s. 59) åläggs medlemsstaterna att genomföra ett årligt övervakningsprogram, enligt villkoren i bilagan till detta beslut, för att kunna varna för uppkomsten av sjuka djur.
9
I bilaga IV A till beslut 98/272, i dess lydelse enligt kommissionens beslut 2000/374/EG av den 5 juni 2000 (EGT L 135, s. 27), anges tre tester som är mycket känsliga och specifika när det gäller att påvisa TSE hos djur som befinner sig i det kliniska stadiet av sjukdomen.
10
Enligt denna bilaga är följande metoder godkända för denna testning:
”1.
Immunoblotting-test baserat på western blotting för att påvisa det proteasresistenta fragmentet PrPRes (Prionics Check-test).
2.
Elisa-metod i kombination med kemiluminiscens: extraktion samt någon typ av Elisa-teknik samt användning av förstärkt (enhanced) kemiluminiscerande reagens (Enfer-test).
3.
Sandwich-immunoassay för PrPRes som utförs efter denaturering och koncentrering (CEA-test).”
11
Genom kommissionens beslut 2001/8/EG av den 29 december 2000 om ändring av beslut 2000/764/EG om testning av nötkreatur för att upptäcka bovin spongiform encefalopati och uppdatering av bilaga IV till beslut 98/272 (EGT L 2, 2001, s. 28 och rättelse EGT L 31, s. 23), vilket är tillämpligt från och med den 1 januari 2001, har CEA-testet i punkt 3 i bilaga IV A till beslut 98/272 bytt namn till Bio-Rad och bilaga IV A i samma beslut har i den franska och den spanska versionen blivit bilaga IVa i detsamma.
12
Artikel 38 i rådets förordning (EG) nr 1254/1999 av den 17 maj 1999 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött (EGT L 160, s. 21) har följande lydelse:
”1.   Om en väsentlig prisökning eller ett väsentligt prisfall noteras på gemenskapsmarknaden och om situationen sannolikt kommer att bestå och därmed störa eller hota att störa marknaden skall nödvändiga åtgärder vidtas.
2.   Närmare tillämpningsföreskrifter för denna artikel skall antas av kommissionen i enlighet med förfarandet i artikel 43.”
13
Artikel 1 i rådets förordning (EG) nr 1258/1999 av den 17 maj 1999 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 160, s. 103) har följande lydelse:
”…
2.   Garantisektionen [vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket] skall finansiera
…
b)
intervention i syfte att stabilisera jordbruksmarknaden,
…
d)
gemenskapens finansiella bidrag till särskilda veterinära åtgärder, kontrollåtgärder på veterinärområdet och program för bekämpning och övervakning av djursjukdomar (veterinära åtgärder) samt till växtskyddsåtgärder,
…”
14
Artikel 3 i förordning nr 1258/1999 har följande lydelse:
”…
2.   Veterinära åtgärder och växtskyddsåtgärder som vidtas enligt gemenskapsbestämmelser skall finansieras enligt artikel 1.2 d.
…”
15
Artikel 1 i kommissionens beslut 2000/764/EG av den 29 november 2000 om testning av nötkreatur för att upptäcka bovin spongiform encefalopati och om ändring av beslut 98/272/EG (EGT L 305, s. 35), i dess lydelse enligt beslut 2001/8, har följande lydelse:
”1.   Medlemsstaterna skall säkerställa att alla nötkreatur som är äldre än 30 månader och som
—
’nödslaktats’ enligt definitionen i artikel 2 n i … direktiv 64/433 …, eller
—
slaktats i enlighet med bilaga I kapitel VI punkt 28 c i direktiv 64/433/EEG
från och med den 1 januari 2001 undersöks med ett av de godkända snabbtest som förtecknas i bilaga IV A till beslut 98/272…
Bestämmelserna i denna punkt skall också tillämpas på djur enligt första stycket som köps upp för att destrueras i enlighet med förordning … nr 2777/2000.
2.   Medlemsstaterna skall säkerställa att alla nötkreatur som är äldre än 30 månader och som har dött på gårdarna eller under transport, men som inte har slaktats för att användas som livsmedel, från och med den 1 januari 2001 undersöks i enlighet med bilaga I A till beslut 98/272…
3.   Medlemsstaterna skall säkerställa att alla nötkreatur som är äldre än 30 månader och som slaktas normalt för att användas som livsmedel senast från och med den 1 juli 2001 undersöks med ett av de godkända snabbtesten som förtecknas i bilaga IV A till beslut 98/272…
…”
16
Beslut 2000/764 har upphävts, med verkan från och med den 1 juli 2001, genom kommissionens förordning (EG) nr 1248/2001 av den 22 juni 2001 om ändring av bilagorna III, X och XI i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 999/2001 som rör epidemiologisk övervakning och testning av transmissibel spongiform encefalopati (EGT L 173, s. 12).
17
I artikel 12 i kommissionens beslut 2000/773/EG av den 30 november 2000 om godkännande av medlemsstaternas program för 2001 för övervakning av BSE och fastställande av gemenskapens finansiella bidrag (EGT L 308, s. 35) godkänns det program som utarbetats av Nederländerna och föreskrivs att gemenskapens finansiella stöd ska uppgå till högst 1260000 euro per medlemsstat.
18
Artikel 17 i beslut 2000/773 har följande lydelse:
”Utöver åtgärder i de program som godkänns i artiklarna 2–16 skall ett finansiellt stöd från gemenskapen också beviljas för tester som görs i enlighet med artikel 1.3 i beslut 2000/764…, under förutsättning att respektive medlemsstat senast den 15 juni 2001 lämnar in ett ändrat program till kommissionen.”
19
Artikel 18 i beslut 2000/773 har följande lydelse:
”Gemenskapens finansiella stöd till de program som godkänns i artiklarna 2–16 skall uppgå till 100 % av kostnaderna (exklusive moms) för inköp av testutrustningar och reagenser, upp till högst 30 euro per test som görs mellan den 1 januari och den 31 december 2001 på sådana djur som avses i artikel 1.1 och 1.2 i beslut 2000/764 …”
20
Skälen 1–3 i förordning nr 2777/2000 har följande lydelse:
”(1)
Gemenskapens marknad för nötkött genomgår för närvarande en djup kris på grund av konsumenternas bristande förtroende för nötkött efter det att nya fall av [BSE] konstaterats. Såväl konsumtionen som produktionen har nu fallit till de lägsta nivåer som någonsin förekommit, vilket i sin tur lett till att producentpriserna sjunkit kraftigt. … I en situation som denna kan enligt artikel 38.1 i förordning … nr 1254/1999 undantagsåtgärder till stöd för marknaden vidtas för att återställa balansen. En av dessa åtgärder bör vara att djur som i normala fall skulle slaktas och därigenom orsaka stora överskott på marknaden kan dras tillbaka från köttproduktion genom ett system i vilket de köps upp och därefter destrueras.
(2)
I … beslut 2000/764… fastställs dels särskilda regler för BSE-test av djur som är äldre än 30 månader, dels vilka metoder som är godkända för detta. Enligt det beslutet skall alla djur som är äldre än 30 månader, och som på normalt sätt skall slaktas för framställning av livsmedel, testas för BSE senast från och med den 1 juli 2001. Fram till dess är det lämpligt att det ovan nämnda tillbakadragandet koncentreras till sådana djur i den åldern som inte testas för BSE, och att endast kött från djur som har testats med negativt resultat tillåts som livsmedel i gemenskapen och i tredje land.
(3)
För att få en snabb förbättring på marknaden för nötkött bör frivillig testning av djur som är äldre än 30 månader redan nu uppmuntras. Därför bör det fastställas bestämmelser för gemenskapens medfinansiering av de test som krävs, samtidigt som det måste ges garantier för att dubbla utbetalningar från gemenskapens budget inte förekommer.”
21
Artikel 2 i förordning nr 2777/2000 har följande lydelse:
”1.   Kött från nötkreatur som är äldre än 30 månader och som slaktas i gemenskapen efter den 1 januari 2001 får endast användas som livsmedel i gemenskapen eller exporteras till tredje land om det med negativt resultat har testats för [BSE] med ett godkänt snabbtest enligt bilaga IV A till kommissionens beslut 98/272…
2.   Gemenskapen skall medfinansiera de test som avses i punkt 1. Detta skall ske med 100 % av kostnaderna (exklusive moms) för inköp av testutrustningar och reagens, upp till högst 15 euro per test när det gäller test av djur som slaktas före den 1 juli 2001 eller innan det obligatoriska testprogrammet enligt artikel 1.3 i beslut 2000/764… träder i kraft.
Denna medfinansiering omfattar inte test som görs på
—
sådana djur som avses i artikel 1.1 i beslut 2000/764...,
—
sådana djur som omfattas av systemet för uppköp enligt artikel 3.3 i den här förordningen.
Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att undvika dubbla utbetalningar från gemenskapens budget.”
22
Artikel 3 i förordning nr 2777/2000 har följande lydelse:
”1.   Medlemsstaterna skall köpa in, slakta och destruera alla djur som är äldre än 30 månader och som erbjuds av alla producenter eller av deras företrädare, utan att det test som avses i artikel 2.1 behöver göras.
…
4.   Medlemsstater som på ett för kommissionen godtagbart sätt kan styrka att de har tillräcklig kapacitet för test enligt artikel 2.1 av det antal djur över 30 månaders ålder som slaktas under normala förhållanden kan få kommissionens tillstånd, enligt förfarandet i artikel 43 i förordning … nr 1254/1999, att stoppa systemet för uppköp enligt punkt 1, såvida ett sådant beslut som avses i punkt 3 inte fattas.
…”
23
Enligt artikel 11 i förordning nr 2777/2000 skulle förordningen tillämpas från och med den 1 januari 2001 och till och med den 30 juni 2001.
24
Med stöd av artikel 3.4 i förordning nr 2777/2000 antog kommissionen beslut 2001/3/EG av den 3 januari 2001 om särskilda åtgärder inom nötköttssektorn för Danmark och Nederländerna enligt förordning (EG) nr 2777/2000 (EGT L 1, s. 23), enligt vilket
”… Nederländerna skall bemyndigas att avbryta tillämpningen av det uppköpssystem som föreskrivs i förordning … nr 2777/2000.”
De nationella bestämmelserna
25
Det framgår av beslutet om hänskjutande att det, enligt artikel 68.1 i lagen av den 26 mars 1920 om statliga veterinärkontroller (Wet van 26 maart 1920, houdende bepalingen tot regeling van het Veeartsenijkundig Staatstoezicht) (nedan kallad lagen om veterinärkontroll), i dess lydelse vid tidpunkten för omständigheterna i målet vid den nationella domstolen, var förbjudet att exportera, försöka exportera eller föra ut färskt kött såvida inte leveransen i överensstämmelse med de regler som ministeriet fastställt försetts med en eller flera märkningar eller intyg från de nationella myndigheterna som styrkte att leveransen uppfyllde ministeriets exportkrav.
26
Enligt artikel 73 i denna lag skulle kostnaderna för den typ av undersökning som de nationella myndigheterna utförde i enlighet med artiklarna 68 och 69 i denna lag ersättas i enlighet med en av ministeriet fastställd taxa.
27
De krav som avses i artikel 68.1 i lagen om veterinärkontroll formulerades i 1985 års förordning om export av färskt kött och köttprodukter (Regeling uitvoer vers vlees en vleesbereidingen 1985). Denna lag ändrades den 21 december 2000 i syfte att genomföra beslut 2000/764.
28
Enligt artikel 2.1 y i denna förordning fick köttet inte komma från nötkreatur som var äldre än 30 månader och som inte testats med ett godkänt BSE-test eller som testats positivt för BSE.
29
I framställningen av skälen till den ovan i punkt 27 redovisade ändringen nämndes följande avseende förordning nr 2777/2000:
”Den omständigheten att Nederländerna har kapacitet att utföra testerna innebär att Nederländerna inte omfattas av Europeiska kommissionens förordning om undantagsåtgärder till stöd för nötköttsmarknaden. I denna förordning föreskrivs att samtliga nötkreatur som är äldre än 30 månader och som inte har testats för BSE, i princip utan undantag, ska köpas. Eftersom Nederländerna faktiskt har kapacitet att utföra detta test på samtliga nötkreatur som är äldre än 30 månader, finns det inget skäl till att köpa samtliga nötkreatur som inte har testats.”
30
Det ersättningsbelopp som avses i artikel 73 i lagen om veterinärkontroll återfinns i 1993 års förordning om avgifter för besiktning av kött och köttprodukter (Regeling tarieven keuring vlees en vleesproducten 1993).
31
Det framgår av den nederländska regeringens yttranden att BSE-testerna, i enlighet med dessa bestämmelser och under perioden mellan den 1 januari och den 1 april 2001, helt finansierades av de nationella myndigheterna, med undantag för testutrustningar och reagens om upp till högst 15 euro per test vilka medfinansierades av gemenskapen. Från och med den 1 april 2001 belades testerna med en avgift på 70 NLG (31,76 euro) per djur, i enlighet med artikel 3b i förordningen om avgifter för besiktning av kött och köttprodukter. Från och med den 1 januari 2002 finansierades dessa tester helt av näringsidkarna. Den totala kostnaden för ett snabbtest för BSE var i genomsnitt 198,35 NLG (90 euro) per djur. Detta belopp täckte kostnaden för utrustning, provtagning, transport av prover och utförande av testet.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
32
Mellan maj och december 2001 utförde Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (nationell myndighet för besiktning av boskap och kött), i samband med en besiktning av kött för export, en serie snabbtester för BSE på nötkreatur som var äldre än 30 månader och som fanns på Gosschalks anläggning.
33
Genom fakturor utställda mellan februari och april 2002 till Gosschalk begärde de nederländska myndigheterna att detta företag skulle betala en avgift på 31,76 euro per BSE-test till ett totalt belopp av 1681279,12 euro, varav 92675,68 euro hänförde sig till tester som hade utförts under maj och juni 2001.
34
Gosschalk begärde omprövning med avseende på dessa fakturor, utan framgång. Ärendet överklagades sedan till Rechtbank Zutphen som fann att överklagandet inte kunde tas upp till sakprövning, eftersom fakturorna inte utgjorde förvaltningsbeslut som kunde överklagas.
35
I maj 2004 överklagade Gosschalk Rechtbank Zutphens beslut till Raad van State, som genom beslut av den 3 november 2004 biföll överklagandet, upphävde det överklagade beslutet och återförvisade målet till Rechtbank Zutphen. Genom dom av den 17 november 2005 ogillade denna senare domstol Gosschalks överklagande, inklusive yrkandet om ersättning.
36
Gosschalk överklagade denna senare dom till Raad van State, som beslutade att vilandeförklara målet och ställa fyra tolkningsfrågor (frågorna 1–4) avseende de BSE-tester som utfördes under maj och juni 2001, och en tolkningsfråga (fråga 5) avseende de tester som utfördes under perioden mellan den 1 maj och den 31 december 2001. Dessa frågor har följande lydelse:
”1)
Ska de BSE-tester som genom [1985 års förordning om export av färskt kött och köttprodukter], vilken antogs i syfte att genomföra artikel 1.3 i beslut 2000/764..., blev obligatoriska från och med den 1 januari 2001 anses utgöra sådana tester som avses i artikel 2.1 i förordning nr 2777/2000...?
2)
Vid ett jakande svar, ska artikel 2.1 i förordning nr 2777/2000 anses vara en sådan intervention i syfte att stabilisera marknaden för nötkött (marknadsstöd) som avses i artikel 1.2 b i förordning nr 1258/1999... eller en sådan särskild veterinär åtgärd som avses i artikel 1.2 d i samma förordning, eller både och?
3)
Om det (även) rör sig om marknadsstöd, innebär detta, mot bakgrund av EG-domstolens dom av den 30 september 2003 i mål C-239/01, Tyskland mot kommissionen (REG 2003, s. I-10333), att de utförda testerna ska finansieras av gemenskapen ensam och att artikel 2.2 i förordning nr 2777/2000 således stod i strid med förordning nr 1254/1999 och därför var ogiltig i den mån det i denna föreskrevs att gemenskapen endast skulle finansiera en del av kostnaderna för dessa BSE-tester?
4)
Om artikel 2.2 i förordning nr 2777/2000 var giltig, utgör den i så fall hinder mot att medlemsstaterna låter marknadsaktörerna stå för kostnaderna för att utföra BSE-tester?
5)
Ska artikel 5.4 andra stycket i direktiv 85/73..., i dess ändrade och kodifierade lydelse enligt direktiv 96/43/EG, tolkas på så sätt att detta direktiv inte utgjorde hinder för en medlemsstat att ta ut avgifter för att utföra BSE-tester? Vid ett jakande svar, vilka krav ställdes i så fall på en avgift på BSE-tester?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
37
Den hänskjutande domstolen har ställt sin första fråga för att få klarhet i huruvida artikel 2.1 i förordning nr 2777/2000 ska tolkas på så sätt att den avsåg de BSE-tester som i Nederländerna, enligt lagstiftningen om genomförande av artikel 1.3 i beslut 2000/764, under månaderna maj och juni 2001 obligatoriskt skulle utföras på nötkreatur som var äldre än 30 månader och som slaktades normalt för att användas som livsmedel.
38
Domstolen erinrar om att det i både artikel 1 i beslut 2000/764 och artikel 2 i förordning nr 2777/2000 anges att de godkända snabbtesterna för BSE motsvarade de tester som angavs i bilaga IV A till beslut 98/272, närmare bestämt de tester som gick under benämningen ”Prionics Check”, ”Enfer” och ”Bio-Rad”. Tekniskt sett var det således fråga om samma slags tester.
39
Vad gäller omfattningen av skyldigheten att utföra dessa tester påpekar domstolen att det, å ena sidan, av artikel 1.3 i beslut 2000/764, som antogs den 29 november 2000 och som var tillämplig från och med den 1 januari 2001, följer att medlemsstaterna skulle säkerställa att alla nötkreatur, som var äldre än 30 månader och som skulle användas som livsmedel, senast från och med den 1 juli 2001 undersöktes med ett av dessa test.
40
Enligt förordning nr 2777/2000, som antogs den 18 december 2000 och som också var tillämplig från och med den 1 januari 2001, hade medlemsstaterna, å andra sidan, möjlighet att antingen BSE-testa det antal djur som uppfyllde ålderskravet och som slaktats under normala förhållanden, under förutsättning att de hade tillräcklig kapacitet och tekniska möjligheter, eller att upprätta ett blandsystem som kombinerade dels det speciella system genom vilket djuren köptes upp och därefter destruerades, dels, så långt som möjligt, testandet, vilket gjorde det möjligt att sälja köttet om det testats med negativt resultat.
41
Det framgår av denna förordning att, även om medlemsstaterna under maj och juni 2001 och i syfte att återställa balansen på marknaden för nötkött och höja konsumenternas förtroende gavs möjlighet att välja vilket system de ville använda, samtliga djur vars kött skulle användas som livsmedel icke desto mindre skulle underkastas obligatoriska BSE-tester, oavsett vilket system som valts.
42
För att avgöra om de tester som i Nederländerna var obligatoriska under den nämnda perioden utgjorde tester i den mening som avses i artikel 2.1 i förordning nr 2777/2000, saknar det betydelse huruvida skyldigheten att utföra dessa tester föreskrevs av en nationell lagstiftare som beslutat att flytta fram tillämpningen av artikel 1.3 i beslut 2000/764 till den 1 januari 2001, eftersom den berörda medlemsstaten hade tillstånd att avbryta tillämpningen av det speciella systemet för uppköp enligt artikel 3.4 i förordning nr 2777/2000, eller om denna skyldighet följde av artikel 2.1 i denna senare förordning, som tillämpades i en medlemsstat som inte hade tillräcklig kapacitet för att testa samtliga djur och som också tillämpade det ovannämnda systemet för uppköp, eftersom endast kött som gett negativt resultat vid ett av de tre godkända testerna fick användas som livsmedel och eftersom dessa tre tester tekniskt sett var identiska.
43
Den första frågan ska således besvaras enligt följande: Artikel 2.1 i förordning nr 2777/2000 ska tolkas på så sätt att den omfattar de BSE-tester som i Nederländerna under maj och juni 2001 obligatoriskt utfördes på allt kött från nötkreatur som var äldre än 30 månader och som slaktats för att användas som livsmedel.
Den andra och den tredje frågan
44
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra och den tredje frågan, som ska prövas tillsammans, för att, mot bakgrund av frågan om på vem det ankommer att finansiera tester för BSE, få klarhet i huruvida artikel 2.1 i förordning nr 2777/2000 ska tolkas på så sätt att förbudet, som föreskrevs från och med den 1 januari 2001, mot att sälja kött från nötkreatur som var äldre än 30 månader och som inte testats med negativt resultat för BSE, utgjorde en sådan intervention i syfte att stabilisera marknaden för nötkött som avses i artikel 1.2 b i förordning nr 1258/1999 eller en sådan särskild veterinär åtgärd som avses i artikel 1.2 d i samma förordning – eller både en interventionsåtgärd och en veterinär åtgärd. För det fall att denna bestämmelse innebar en interventionsåtgärd, vill den hänskjutande domstolen även få klarhet i huruvida artikel 2.2 i förordning nr 2777/2000 var giltig i den mån den föreskrev att gemenskapen endast skulle stå för en del av kostnaderna för dessa tester.
45
Det framgår av beslutet om hänskjutande att dessa frågor ställts mot bakgrund av domen i det ovannämnda målet Tyskland mot kommissionen, i vilken domstolen slog fast att gemenskapen ensam ska finansiera samtliga gemenskapens stödåtgärder för nötköttsmarknaden.
46
Domstolen konstaterar inledningsvis att förordning nr 2777/2000 antogs av kommissionen på grundval av artikel 38 i förordning nr 1254/1999. I artikel 38.2 i denna senare förordning gavs kommissionen behörighet att i enlighet med artikel 43 i densamma anta närmare tillämpningsföreskrifter för att stabilisera marknaden för nötkött.
47
I förordning nr 2777/2000 föreskrevs flera åtgärder för att få en snabb förbättring på marknaden för nötkött, som i slutet av år 2000 genomgick en djup kris på grund av konsumenternas vikande förtroende.
48
För det första föreskrevs det i förordning nr 2777/2000, såsom framgår av skäl 1 i förordningen, med stöd av artikel 38.1 i förordning nr 1254/1999, en möjlighet att i syfte att undvika stora överskott på marknaden vidta undantagsåtgärder till stöd för nötköttsmarknaden för att återställa balansen på densamma.
49
I enlighet med artikel 3.1 i förordning nr 2777/2000 var medlemsstaterna nämligen under vissa förutsättningar skyldiga att köpa in, slakta och destruera alla djur som erbjöds av en producent, utan att något test för BSE behövde göras. Detta gällde dock inte djur som avses i artikel 1.1 i beslut 2000/764 och som i vilket fall som helst måste testas för BSE. Det framgår emellertid av artikel 1.1 andra stycket i beslut 2000/764 att även djur som köpts upp för att destrueras skulle testas om de uppfyllde ålderskravet.
50
För det andra följer det av ordalydelsen i artikel 2.1 i förordning nr 2777/2000 att det datum efter vilket kött från nötkreatur som var äldre än 30 månader och som slaktats i gemenskapen skulle ha testats med negativt resultat för BSE med ett godkänt snabbtest för att få användas som livsmedel i gemenskapen eller exporteras till tredjeland flyttats fram till den 1 januari 2001.
51
För det tredje framgår det av skäl 3 i förordning nr 2777/2000 att artikel 2.2 i denna förordning, i syfte att uppmuntra frivillig testning under den berörda perioden, närmare bestämt mellan den 1 januari och den 30 juni 2001, föreskrev att gemenskapen skulle medfinansiera BSE-tester med 100 procent av kostnaderna (exklusive moms) för inköp av testutrustningar och reagens, upp till högst 15 euro per test.
52
För det fjärde föreskrevs det i artikel 3.4 i förordning nr 2777/2000, mot bakgrund av ett av förordningens ändamål, närmare bestämt ändamålet att kött från nötkreatur som var äldre än 30 månader efter den 1 januari 2001 fick användas som livsmedel i gemenskapen endast om det med negativt resultat testats för BSE, att de medlemsstater som hade tillräcklig kapacitet för test av det antal djur över 30 månaders ålder som slaktats under normala förhållanden kunde få avbryta tillämpningen av det särskilda systemet för uppköp enligt artikel 3.1.
53
Domstolen tillägger emellertid att den omständigheten att förordning nr 2777/2000 antagits med stöd av artikel 38.1 i förordning nr 1254/1999 inte innebär att samtliga åtgärder som föreskrevs i den utgjorde interventioner för att stabilisera jordbruksmarknaderna, i den mening som avses i artikel 1.2 b i förordning nr 1258/1999, i förevarande fall marknaden för nötkött.
54
För det första avsåg nämligen hänvisningen i skäl 1 i förordning nr 2777/2000 till artikel 38.1 i förordning nr 1254/1999 endast införandet av ett särskilt system i vilket djur köptes upp och därefter destruerades.
55
För det andra framgår det av skäl 2 i förordning nr 2777/2000, liksom av artikel 2 i densamma, att tillbakadragandet av djur från marknaden, som avses i det ovannämnda särskilda systemet för uppköp, skulle ske i kombination med särskilda regler för BSE-test enligt beslut 2000/764, och med metoder som var godkända för detta test och som föreskrevs i beslut 98/272.
56
Domstolen erinrar dessutom om att beslut 2000/764, som i enlighet med vad som framgår av ingressen till detsamma antogs med stöd av rådets direktiv 89/662/EEG av den 11 december 1989 om veterinära kontroller vid handeln inom gemenskapen i syfte att fullborda den inre marknaden (EGT L 395, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 31, s. 216) i syfte att bekämpa och övervaka BSE i gemenskapen, föreskrev att alla nötkreatur som var äldre än 30 månader under år 2001 skulle undersökas i två etapper över en längre tidsperiod med ett av de godkända snabbtest som förtecknades i bilaga IV A till beslut 98/272.
57
Enligt artikel 1.1 och 1.2 i beslut 2000/764 avsåg den första etappen, som började den 1 januari 2001, dels alla nötkreatur som var äldre än 30 månader och som nödslaktats, inklusive de djur som köpts upp för att destrueras i enlighet med förordning nr 2777/2000 eller som under slakt uppvisat kliniska tecken, dels ett stickprov från djur som dött på gården.
58
Den andra etappen, som senast skulle påbörjas den 1 juli 2001, avsåg, enligt artikel 1.3 i beslut 2000/764, alla nötkreatur som uppfyllde ålderskravet och som slaktades normalt för att användas som livsmedel.
59
Artikel 2.1 i förordning nr 2777/2000 innebar alltså inget annat än att den 1 juli 2001, vilket var det datum som fastställts i beslut 2000/764 och efter vilket alla nötkreatur som var äldre än 30 månader och som i gemenskapen slaktats normalt för framställning av livsmedel skulle undersökas med ett av de tester för BSE som avses i bilaga IV A till beslut 98/272, varvid endast kött från djur som har testats med negativt resultat fick säljas, flyttades fram till den 1 januari 2001.
60
Av detta följer att skyldigheten att BSE-testa nötkreatur utgjorde en veterinär åtgärd som ingick i programmen för bekämpning och övervakning av denna sjukdom. I artikel 3.2 i förordning nr 1258/1999 föreskrevs att sådana åtgärder skulle finansieras av gemenskapen enligt artikel 1.2 d i denna förordning.
61
Under dessa förhållanden är det inte nödvändigt att pröva huruvida artikel 2.2 i förordning nr 2777/2000, i den mån det i denna föreskrevs att gemenskapen endast skulle stå för en del av kostnaderna för BSE-testerna, var ogiltig för att den stred mot förordning nr 1254/1999.
62
Mot denna bakgrund ska den andra och den tredje frågan besvaras enligt följande: Artikel 2.1 i förordning nr 2777/2000 ska tolkas på så sätt att förbudet, som föreskrevs från och med den 1 januari 2001, mot att sälja kött från nötkreatur som var äldre än 30 månader och som inte testats med negativt resultat för BSE, utgjorde en veterinär åtgärd, i den mening som avses i artikel 1.2 d i förordning nr 1258/1999, som ingick i programmen för bekämpning och övervakning av BSE.
Den fjärde och den femte frågan
63
Den hänskjutande domstolen har ställt den fjärde och den femte frågan, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 2.2 i förordning nr 2777/2000, liksom artiklarna 4 och 5.4 andra stycket i direktiv 85/73, ska tolkas på så sätt att medlemsstaterna genom att ta ut avgifter från marknadsaktörerna kunde låta dessa stå för kostnaderna för att utföra BSE-tester och, i så fall, enligt vilka kriterier.
64
I detta avseende påpekar domstolen att gemenskapens finansiella bidrag till medlemsstaternas program för övervakning av BSE fastställdes för år 2001 i beslut 2000/773. Vad för det första gäller djur som nämndes i artikel 1.1 och 1.2 i beslut 2000/764, närmare bestämt de djur som nödslaktats, som köpts upp för att destrueras i enlighet med förordning nr 2777/2000, som under slakt uppvisat kliniska tecken och som dött på gården samt ingått i ett stickprov, fastställdes gemenskapens medfinansiering i artikel 18 i beslut 2000/773 till 100 procent av kostnaderna, exklusive moms, för inköp av testutrustningar och reagenser, upp till högst 30 euro per test.
65
I artikel 17 i beslut 2000/773 fastslogs, för det andra, principen om ett finansiellt stöd från gemenskapen för tester som gjordes i enlighet med artikel 1.3 i beslut 2000/764, det vill säga av alla nötkreatur som var äldre än 30 månader och som slaktats normalt för att användas som livsmedel. Beloppet för denna finansiering fastställdes emellertid inte.
66
Det framgår dessutom av artikel 2 i förordning nr 2777/2000 att gemenskapen, fram till att det obligatoriska testprogrammet enligt artikel 1.3 i beslut 2000/764 trädde i kraft, eller före den 1 juli 2001, skulle medfinansiera 100 procent av kostnaderna, exklusive moms, för inköp av testutrustningar och reagens, upp till högst 15 euro per test när det gällde test av djur som var avsedda som livsmedel.
67
Det följer alltså av lydelsen i artiklarna 17 och 18 i beslut 2000/773 och artikel 2 i förordning nr 2777/2000 att dessa artiklar endast fastslog principen att gemenskapen skulle stå för kostnaderna för testen, varvid de två senare artiklarna dessutom fastställde de produkter som skulle omfattas av finansieringen, med angivelse av det totala belopp som skulle betalas ut i förhållande till det antal djur som testats. Det framgår dock på intet sätt av dessa bestämmelser hur de kostnader som inte omfattades skulle finansieras eller på vem det huvudsakligen ankom att betala dessa.
68
I detta avseende påpekar domstolen att det i direktiv 85/73 fastställdes harmoniserade regler för finansieringen av hygienbesiktningar och hygienkontroller som utfördes av veterinärer i syfte att garantera djur- och folkhälsan. Enligt artikel 1 i detta direktiv skulle medlemsstaterna, i enlighet med de föreskrifter som angavs i bilaga A i samma direktiv, se till att ta ut en gemenskapsavgift för kostnaderna för besiktningar och kontroller av produkter som var avsedda att användas som livsmedel och som angavs i ovan nämnda bilaga.
69
I kapitel I i bilaga A till direktiv 85/73 förtecknades de avgifter för färskt kött som bland annat omfattades av direktiv 64/433. Vad gäller nötkött tog medlemsstaterna, för att täcka kostnaderna för besiktning i samband med slakt, ut ett schablonbelopp om 4,5 euro per djur för vuxna nötkreatur och 2,5 euro per djur för unga nötkreatur.
70
Det ska dock konstateras att även om det i punkt 27 a i kapitel VI i bilaga I till direktiv 64/433 föreskrevs att veterinärbesiktningen före slakt skulle fastställa om djuren led av någon sjukdom som kunde överföras till människor eller djur, om de visade tecken på sjukdom eller hade ett allmäntillstånd som tydde på att sådan sjukdom skulle kunna uppkomma, fanns emellertid inte BSE med bland de sjukdomar som räknades upp i artikel 5 i detta direktiv och som de veterinära besiktningarna och kontrollerna var avsedda att upptäcka.
71
Av detta följer att kostnaderna för BSE-tester inte omfattades av bilaga A till direktiv 85/73, som avsåg gemenskapsavgifter avseende kostnaderna för besiktning i samband med slakt. Eftersom beloppet som skulle betalas för dessa tester inte harmoniserats, kunde det fastställas i varje medlemsstat mot bakgrund av kostnaden för de åtgärder som vidtagits för att utföra dessa tester.
72
Å ena sidan föreskrevs det nämligen i artikel 4.1 i direktiv 85/73 att medlemsstaterna, i avvaktan på att de bestämmelser som skulle reglera gemenskapsavgifterna antogs, skulle se till att säkerställa finansieringen av de besiktningar och kontroller som inte omfattades av bland annat artikel 1 i detta direktiv.
73
Å andra sidan föreskrevs det i artikel 5.4 andra stycket i direktiv 85/73 att direktivet inte skulle påverka medlemsstaternas möjligheter att ta ut en avgift för bekämpning av epizootier och enzootiska sjukdomar.
74
Det framgår såväl av lydelsen som av systematiken i bestämmelserna i direktiv 85/73 att artikel 4 i detta direktiv såsom nationella avgifter inkluderade avgifter som medlemsstaterna fastställde för hygienbesiktningar och hygienkontroller som dels utfördes i samband med slakt av djur – i förevarande fall nötkreatur – för framställning av livsmedel, dels utgjorde undersökningar eller tester, såsom BSE-tester, som inte angavs i direktiv 64/433, medan avgifter som omfattades av artikel 5.4 andra stycket i direktiv 85/73 var sådana som medlemsstaterna tog ut i samband med att de bekämpade epizootier och enzootiska sjukdomar utan samband med slakt.
75
Domstolen konstaterar att de BSE-tester som var obligatoriska enligt artikel 1.1 och 1.2 i beslut 2000/764, även om de utfördes i samband med slakt, i målet vid den nationella domstolen utfördes i syfte att bekräfta att nötkreatur i vissa riskgrupper hade smittats av denna sjukdom och att deras kött inte var avsett som livsmedel. De avgifter som medlemsstaterna kunde fastställa för att finansiera sådana tester omfattades således av artikel 5.4 andra stycket i direktiv 85/73, eftersom de utförts i syfte att bekämpa en epizooti.
76
De BSE-tester som avses i artikel 1.3 i beslut 2000/764 och artikel 2.1 i förordning nr 2777/2000 utfördes däremot i samband med slakt av nötkreatur som var avsedda att användas som livsmedel och kunde således finansieras genom nationella avgifter i den mening som avses i artikel 4 i direktiv 85/73.
77
Vad gäller de kriterier som skulle iakttas vid fastställandet av sådana avgifter, i målet vid den nationella domstolen närmare bestämt de avgifter som skulle finansiera tester för BSE, framgår det av artikel 4 i direktiv 85/73 att medlemsstaterna, i avsaknad av gemenskapsavgifter, fick ta ut nationella avgifter med iakttagande av de principer som bestämts för gemenskapsavgifter.
78
Det framgår av artikel 5.1–5.3 i direktiv 85/73 att gemenskapsavgifterna skulle bestämmas så, att de täckte de utgifter som den behöriga myndigheten hade i fråga om löner och sociala avgifter liksom administrativa kostnader i samband med genomförandet av besiktningar och kontroller, att det totala beloppet inte översteg de faktiska kostnaderna för besiktningen och att varje direkt eller indirekt återbetalning av sådana avgifter var förbjuden.
79
Domstolen konstaterar att dessa principer var tillämpliga per analogi när medlemsstaterna, såsom i målet vid den nationella domstolen, tog ut nationella avgifter, i den mening som avses i artikel 4 i direktiv 85/73, som var avsedda att täcka kostnaderna för att BSE-testa nötkreatur som skulle slaktas för att användas som livsmedel.
80
Det ska tilläggas att det i artikel 5.4 andra stycket i direktiv 85/73 inte föreskrevs att medlemsstaterna skulle iaktta de principer som gällde för gemenskapsavgifter när de tog ut en avgift för bekämpning av epizootier och enzootiska sjukdomar, som den som var avsedd att täcka kostnaderna för att BSE-testa sådana nötkreatur som avses i artikel 1.1 och 1.2 i beslut 2000/764.
81
Med beaktande av vad som har anförts ovan ska den fjärde och den femte frågan besvaras enligt följande: Artikel 2.2 i förordning nr 2777/2000, liksom artiklarna 4 och 5.4 andra stycket i direktiv 85/73, ska tolkas på så sätt att de inte utgjorde hinder mot att medlemsstaterna tog ut nationella avgifter för att finansiera BSE-tester. Det totala beloppet för de avgifter som togs ut i samband med slakt av nötkreatur som var avsedda som livsmedel skulle fastställas under iakttagande av principerna för gemenskapsavgifter, av vilka följer dels att detta belopp inte fick överstiga de kostnader som uppkommit i fråga om löner och sociala avgifter liksom administrativa kostnader i samband med genomförandet av dessa tester, dels att varje direkt eller indirekt återbetalning av sådana avgifter var förbjuden.
Rättegångskostnader
82
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
1)
Artikel 2.1 i kommissionens förordning (EG) nr 2777/2000 av den 18 december 2000 om undantagsåtgärder till stöd för nötköttsmarknaden, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 111/2001 av den 19 januari 2001, ska tolkas på så sätt att den omfattade de tester för bovin spongiform encefalopati som i Nederländerna under maj och juni 2001 obligatoriskt utfördes på allt kött från nötkreatur som var äldre än 30 månader och som slaktats för att användas som livsmedel.
2)
Artikel 2.1 i förordning nr 2777/2000, i dess lydelse enligt förordning nr 111/2001, ska tolkas på så sätt att förbudet, som föreskrevs från och med den 1 januari 2001, mot att som livsmedel sälja kött från nötkreatur som var äldre än 30 månader och som inte testats med negativt resultat för bovin spongiform encefalopati, utgjorde en veterinär åtgärd, i den mening som avses i artikel 1.2 d i rådets förordning (EG) nr 1258/1999 av den 17 maj 1999 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött, som ingick i programmen för bekämpning och övervakning av bovin spongiform encefalopati.
3)
Artikel 2.2 i förordning nr 2777/2000, i dess lydelse enligt förordning nr 111/2001, liksom artiklarna 4 och 5.4 andra stycket i rådets direktiv 85/73/EEG av den 29 januari 1985 om finansieringen av de veterinära besiktningar och kontroller som anges i direktiven 89/662/EEG, 90/425/EEG, 90/675/EEG och 91/496/EEG, i dess ändrade och kodifierade lydelse enligt rådets direktiv 96/43/EG av den 26 juni 1996, ska tolkas på så sätt att de inte utgjorde hinder mot att medlemsstaterna tog ut nationella avgifter för att finansiera kostnaden för tester för bovin spongiform encefalopati. Det totala beloppet för de avgifter som togs ut i samband med slakt av nötkreatur som var avsedda som livsmedel skulle fastställas under iakttagande av principerna för gemenskapsavgifter, av vilka följer dels att detta belopp inte fick överstiga de kostnader som uppkommit i fråga om löner och sociala avgifter liksom administrativa kostnader i samband med genomförandet av dessa tester, dels att varje direkt eller indirekt återbetalning av sådana avgifter var förbjuden.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: nederländska.