61999CJ0454_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-454/99,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av T. van Rijn och K. Fitch, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, företrätt av R. Magrill, i egenskap av ombud, biträdd av M. Hoskins, barrister, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
angående en talan om fastställelse av att Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland under vart och ett av åren 1985-1988 och 1990 har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5.2 i rådets förordning (EEG) nr 170/83 av den 25 januari 1983 om ett gemenskapssystem för bevarande och förvaltning av fiskeresurserna (EGT L 24, s.1) och enligt artikel 1.1 i rådets förordning (EEG) nr 2057/82 av den 29 juni 1982 om fastställande av vissa åtgärder för kontroll av fiske som bedrivs från medlemsstaternas fartyg (EGT L 220, s. 1) för tiden fram till den 1 augusti 1987 och artikel 1.1 i rådets förordning (EEG) nr 2241/87 av den 23 juli 1987 om fastställande av vissa åtgärder för kontroll av fisket (EGT L 207, s. 1; svensk specialutgåva, område 4, volym 3, s. 32) för tiden därefter, liksom enligt artikel 10.2 i förordning nr 2057/82 och artikel 11.2 i förordning nr 2241/87, artikel 9 i förordning nr 2241/87, artikel 1.2 i förordning nr 2057/82 eller artikel 1.2 i förordning nr 2241/87 jämförd med artikel 5.2 i förordning nr 170/83, genom att
- inte fastställa närmare föreskrifter för hur de kvoter som tilldelats det skall användas,
- inte genomföra de inspektioner och andra kontroller som föreskrivs i de relevanta gemenskapsrättsliga bestämmelserna,
- inte tillfälligt förbjuda fiske när kvoterna uttömts,
- inte (under år 1988) vidta tillräckliga åtgärder för att förhindra felregistrering av landningar av makrill, och
- inte vidta förvaltningsrättsliga eller straffrättsliga åtgärder mot ansvarig fartygsbefälhavare eller varje annan person som ansvarar för ifrågavarande överträdelse,
meddelar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden M. Wathelet samt domarna C.W.A. Timmermans, A. La Pergola (referent), P. Jann och S. von Bahr,
generaladvokat: C. Stix-Hackl,
justitiesekreterare: R. Grass,
med hänsyn till referentens rapport,
och efter att den 5 mars 2002 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 30 november 1999, med stöd av artikel 226 EG väckt talan och yrkat att domstolen skall fastställa att Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland under vart och ett av åren 1985-1988 och 1990 har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5.2 i rådets förordning (EEG) nr 170/83 av den 25 januari 1983 om ett gemenskapssystem för bevarande och förvaltning av fiskeresurserna (EGT L 24, s.1) och enligt artikel 1.1 i rådets förordning (EEG) nr 2057/82 av den 29 juni 1982 om fastställande av vissa åtgärder för kontroll av fiske som bedrivs från medlemsstaternas fartyg (EGT L 220, s. 1) för tiden fram till den 1 augusti 1987 och artikel 1.1 i rådets förordning (EEG) nr 2241/87 av den 23 juli 1987 om fastställande av vissa åtgärder för kontroll av fisket (EGT L 207, s. 1; svensk specialutgåva, område 4, volym 3, s. 32) för tiden därefter, liksom enligt artikel 10.2 i förordning nr 2057/82 och artikel 11.2 i förordning nr 2241/87, artikel 9 i förordning nr 2241/87, artikel 1.2 i förordning nr 2057/82 eller artikel 1.2 i förordning nr 2241/87 jämförd med artikel 5.2 i förordning nr 170/83, genom att
- inte fastställa närmare föreskrifter för hur de kvoter som tilldelats det skall användas,
- inte genomföra de inspektioner och andra kontroller som föreskrivs i de relevanta gemenskapsrättsliga bestämmelserna,
- inte tillfälligt förbjuda fiske när kvoterna uttömts,
- inte (under år 1988) vidta tillräckliga åtgärder för att förhindra felregistrering av landningar av makrill, och
- inte vidta förvaltningsrättsliga eller straffrättsliga åtgärder mot ansvarig fartygsbefälhavare eller annan som ansvarar för ifrågavarande överträdelse.
Tillämpliga bestämmelser
2 Förordning nr 170/83, som sedan den 1 januari 1993 ersatts av rådets förordning (EEG) nr 3760/92 av den 20 december 1992 om ett gemenskapssystem för fiske och vattenbruk (EGT L 389, s. 1; svensk specialutgåva, område 4, volym 4, s. 154) syftade enligt dess artikel 1 första stycket till "att skydda fiskebankar, bevara havets biologiska resurser och säkerställa ett balanserat utnyttjande av dessa på varaktig grund och på tillfredsställande ekonomiska och sociala villkor".
3 Enligt artikel 2.2 d och artikel 3 i förordning nr 170/83 kunde de åtgärder som vidtogs inom ramen för detta system innefatta en begränsning av fiskeansträngningen, särskilt genom att begränsa "totala tillåtna fångstmängder" (nedan kallad totala tillåtna fångstmängder eller TAC). När det bedöms vara nödvändigt att begränsa de totala tillåtna fångstmängderna fastställs denna för vart år i slutet av december genom rådsförordningar utfärdade på förslag av kommissionen. Genom dessa förordningar fastställs för följande kalenderår de totala tillåtna fångstmängderna för hela gemenskapen och den kvot som varje medlemsstat tilldelas. De totala tillåtna fångstmängderna och kvoterna fastställs per bestånd, det vill säga för varje art, och fiskezon.
4 I artikel 5.2 i förordning nr 170/83 föreskrevs följande:
"Medlemsstaterna skall, i enlighet med tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelser, fastställa närmare föreskrifter för hur de kvoter som tilldelats dem skall användas ..."
5 I förordning nr 2057/82 föreskrevs kontrollåtgärder av fiske som bedrevs från fiskefartyg vilka förde en medlemsstats flagg eller var registrerade i en medlemsstat i syfte att säkerställa att inskränkningarna av fiskemöjligheterna följdes. Förordningen innehöll föreskrifter om de inspektioner och kontrollåtgärder som medlemsstaternas myndigheter skulle genomföra beträffande fiskefartygen och deras verksamhet på havet och i hamnarna, och om skyldighet för medlemsstaterna att underrätta kommissionen om resultaten av deras kontrollverksamhet.
6 I artikel 1.1 och 1.2 i förordning nr 2057/82 föreskrevs följande:
"1. För att säkerställa att alla gällande regler om åtgärder för bevarande och kontroll följs skall varje medlemsstat inom sitt territorium och inom de marina farvatten som lyder under dess överhöghet och jurisdiktion utöva kontroll över hamnar och de fartyg som för en medlemsstats flagg eller är registrerade i en medlemsstat.
2. Om en medlemsstats behöriga myndigheter efter en sådan kontroll eller inspektion som avses i punkt 1 finner att gällande bestämmelser om åtgärder för bevarande och kontroll inte uppfyllts av ett fartyg som för en medlemsstats flagg eller är registrerat i en medlemsstat, skall de vidta straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga åtgärder mot det berörda fartygets befälhavare."
7 Genom rådets förordning (EEG) nr 3723/85 av den 20 december 1985 om ändring av förordning (EEG) nr 2057/82 (EGT L 361, s. 42), vilken trädde i kraft den 1 januari 1986, utvidgades medlemsstaternas skyldighet att vidta straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga åtgärder för det fall att kontrollerna eller inspektionerna enligt artikel 1.2 i förordning nr 2057/82 åsidosatts på så sätt att sådana åtgärder därefter inte endast skulle vidtas mot det berörda fartygets befälhavare utan även mot "annan ansvarig".
8 En ytterligare ändring av artikel 1.1 och 1.2 i förordning nr 2057/82 infördes genom rådets förordning nr 4027/86 av den 18 december 1986 (EGT L 376, s. 4), vilken trädde i kraft den 1 januari 1987. I artikel 1.1 och 1.2 i förordning nr 2057/82 i dess ändrade lydelse föreskrevs följande:
"1. För att säkerställa att alla gällande regler om åtgärder för bevarande och kontroll följs skall varje medlemsstat inom sitt territorium och inom de marina farvatten som lyder under dess överhöghet och jurisdiktion utöva kontroll över fisket och angränsande verksamhet. Den skall inspektera fiskefartyg och all sådan verksamhet, inbegripet landning, försäljning och lagring av fisk samt registrering av landningar och försäljning, där man genom en inspektion har möjlighet att granska tillämpningen av denna förordning.
2. Om en medlemsstats behöriga myndigheter efter en sådan kontroll eller inspektion som avses i punkt 1 finner att gällande bestämmelser om åtgärder för bevarande och kontroll inte uppfyllts, skall de vidta straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga åtgärder mot det berörda fartygets befälhavare eller någon annan ansvarig person."
9 I artikel 10.1 och 10.2 i förordning nr 2057/82 föreskrevs följande:
"1. Alla fångster av ett kvoterat bestånd eller en kvoterad grupp av bestånd, som tas av fiskefartyg som för en medlemsstats flagg eller är registrerade i en medlemsstat skall dras från den kvot som för ifrågavarande bestånd eller grupp av bestånd har tilldelats denna stat, oberoende av landningsplatsen.
2. Varje medlemsstat skall fastställa ett datum för när fångsterna av ett kvoterat bestånd eller en kvoterad grupp av bestånd som tagits från fiskefartyg som för denna medlemsstats flagg eller är registrerade i denna medlemsstat skall anses ha förbrukat den kvot som den tilldelats för detta bestånd eller denna grupp av bestånd. Från detta datum skall medlemsstaterna tills vidare förbjuda att fisk som ingår i detta bestånd eller denna grupp av bestånd fångas från dessa fartyg, och att sådan fisk som fångats efter detta datum bevaras ombord, lastas om och landas, och skall fastställa ett datum, fram till vilket det är tillåtet att lasta om, landa eller lämna de sista anmälningarna om fångster. Denna åtgärd skall utan dröjsmål anmälas till kommissionen, som sedan skall underrätta de övriga medlemsstaterna om denna."
10 Förordning nr 2057/82 ersattes från och med den 1 augusti 1987 av förordning nr 2241/87, genom vilken förordning nr 2057/82 kodifierades efter omfattande ändringar av bestämmelserna om inspektioner och kontroller av fisket i den förordningen. Förordning nr 2241/87, som i sin tur ersattes från och med den 1 januari 1994 i sin tur av rådets förordning (EEG) nr 2847/93 av den 12 oktober 1993 om införande av ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken (EGT L 261, s. 1; svensk specialutgåva, område 4, volym 5, s. 118), innehöll bland annat artiklarna 1 och 11, vilkas lydelse var identisk med artiklarna 1 och 10 i förordning nr 2057/82, i dess lydelse enligt förordning nr 4027/86.
11 I artikel 9 i förordning nr 2241/87 föreskrevs följande:
"1. Medlemsstaterna skall se till att alla landningar av sådana bestånd eller grupper av bestånd som omfattas av en TAC eller kvot från fiskefartyg som för en medlemsstats flagg eller är registrerade i en medlemsstat blir registrerade.
...
2. Före den 15 i varje månad skall varje medlemsstat anmäla till kommissionen vilka mängder som under föregående månad landats av ett bestånd eller en grupp av bestånd som omfattas av en TAC eller kvot och överlämna alla upplysningar som erhållits i enlighet med artiklarna 7 och 8.
Anmälningarna till kommissionen skall innehålla uppgift om fångstplats enligt artiklarna 5 och 6 samt om de berörda fiskefartygens nationalitet.
Utan att det påverkar tillämpningen av övriga bestämmelser i denna punkt skall medlemsstaterna på kommissionens begäran lämna mer detaljerad eller regelbunden information än vad som krävs i denna punkt, om fångsterna ur bestånd eller grupper av bestånd inom en TAC eller kvot riskerar att nå nivån för tillåten fångstmängd eller kvot.
3. Kommissionen skall underrätta medlemsstaterna om inkomna anmälningar avseende denna artikel inom 10 dagar räknat från den dag den tog emot dessa anmälningar.
4. Varje medlemsstat skall bevara eller låta bevara de dokument som inlämnats till dess behöriga myndigheter i enlighet med artiklarna 5 och 6 och de särskilda tillämpningsföreskrifterna för dessa artiklar, så att dokumenten som ligger till grund för de anmälningar till kommissionen som avses i punkt 2 kan spåras under en tid av tre år räknat från början av året som följer på det år under vilket landningarna ägt rum."
Det administrativa förfarandet
12 Kommissionen lämnade i enlighet med artikel 169 i EG-fördraget (nu artikel 226 EG) formella underrättelser till Förenade kungariket om att kvoterna avseende olika fiskbestånd hade överskridits genom skrivelser av den 2 oktober 1986, den 13 maj 1987 och den 26 mars 1991 avseende överfisket under år 1985, av den 28 september 1987 och den 26 mars 1991 avseende överfisket under år 1986, av den 10 april 1989 och den 26 mars 1991 avseende överfisket under år 1987, av den 28 maj 1991 avseende överfisket under år 1988, och av den 18 februari 1993 avseende överfisket under år 1990.
13 Kommissionen anförde i dessa skrivelser att fiskare från Förenade kungariket under dessa år fångat mer fisk än de kvoter som Förenade kungariket tilldelats, och att Förenade kungariket inte alls eller alltför sent vidtagit nödvändiga åtgärder för att undvika detta överfiske i strid med tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelser. Förenade kungariket uppmanades yttra sig inom en månad från mottagandet av respektive skrivelse.
14 Förenade kungarikets regering besvarade respektive formell underrättelse den 9 december 1986, den 11 juni 1987 och den 16 maj 1991 avseende överfisket under år 1985, den 10 november 1987 och den 16 maj 1991 avseende överfisket under år 1986, den 28 juni 1989 och den 16 maj 1991 avseende överfisket under år 1987, den 22 juli 1991 avseende överfisket under år 1988 och den 19 april 1993 avseende överfisket under år 1990.
15 Förenade kungarikets regering gav i sina svarsskrivelser en mängd förklaringar till de ifrågavarande fallen av överfiske, och hänvisade bland annat till oförutsebara och oväntade landningar, dåliga väderleksförhållanden och försenade landningsförklaringar beträffande landningar i Spanien från fiskefartyg, vilka visserligen förde brittisk flagg eller var registrerade i Förenade kungariket, men vars verksamhet utövades från spanska hamnar (nedan kallade brittisk-spanska fartyg).
16 Eftersom Förenade kungariket enligt kommissionen inte hade vidtagit lämpliga åtgärder för att komma till rätta med det överfiske som påtalats i dessa skrivelser lämnade kommissionen Förenade kungariket fyra motiverade yttranden. Det första, som avsåg de påstådda överträdelserna under år 1985, lämnades den 21 november 1988, och det andra, som avsåg de påstådda överträdelserna under år 1986, lämnades den 9 februari 1989. Det motiverade yttrandet av den 1 oktober 1992 rörde åren 1985, 1986 och 1987, och det motiverade yttrandet av den 17 april 1996 rörde åren 1988 och 1990.
17 I dessa motiverade yttranden anförde kommissionen att ingen av de förklaringar som Förenade kungariket lämnat i anledning av de formella underrättelserna var av den arten att Förenade kungariket skulle befrias från sina skyldigheter i anledning av överfisket under ifrågavarande perioder.
18 I skrivelser av den 8 februari 1989, den 17 april 1989 och av den 5 februari 1993 beträffande åren 1985-1987, och i en skrivelse av den 13 juni 1996 beträffande åren 1988 och 1990 besvarade Förenade kungariket de motiverade yttrandena. I svaren anförde det att problemen under åren 1985-1987 var hänförliga till de brittisk-spanska fartygens verksamhet och till att åtgärder i syfte att förbättra kontrollen och övervakningen av dessa fartyg hade vidtagits, vilket visas av att det under 1991 inte har visats förekomma något överfiske från dessa fartygs sida. Förenade kungariket gjorde således gällande att det vidtagit nödvändiga åtgärder för att förhindra ett senare överfiske. Vidare berodde överfisket under år 1990, som inträffade trots att det vidtagits åtgärder innan de relevanta kvoterna uttömts, på plötsliga och oväntade landningar.
19 Kommissionen förklarade att Förenade kungariket under de ifrågavarande fem åren underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten och väckte förevarande talan vid domstolen.
Prövning i sak
20 Kommissionen har i ansökan, i form av tabeller, redovisat de bestånd som vid 27 tillfällen överfiskats eller fiskats i områden där Förenade kungariket inte tilldelats någon kvot. I varje tabell anges det omtvistade beståndet, den tilldelade kvoten för Förenade kungariket - alternativt avsaknaden av tilldelad kvot - och den kvantitet med vilken överfiske skett för vart och ett av de ifrågavarande åren.
21 Kommissionen har således gjort gällande att Förenade kungariket underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten genom att under vart och ett av åren 1985-1988 och 1990
- i strid med artikel 5.2 i förordning nr 170/83 inte ha fastställt närmare föreskrifter om användande av fiskekvoter,
- i strid med artikel 1.1 i förordning nr 2057/82 för perioden till den 1 augusti 1987, och med artikel 1.1 i förordning nr 2241/87 för tiden därefter inte ha utfört inspektioner och andra kontroller,
- i strid med artikel 10.2 i förordning nr 2057/82 för perioden till den 1 augusti 1987, och med artikel 11.2 i förordning nr 2241/87 för tiden därefter, inte i tid förbjudit fiske,
- i strid med artikel 9 i förordning nr 2241/87 inte (under år 1988) ha vidtagit tillräckliga åtgärder för att förhindra felregistrering av landningar av makrill, och
- i strid med artikel 1.2 i förordning nr 2057/82, i dess lydelse enligt de successiva ändringar som genomförts under perioden fram till den 1 augusti 1987, och med artikel 1.2 i förordning nr 2241/87 för tiden därefter inte ha vidtagit förvaltningsrättsliga eller straffrättsliga åtgärder.
22 Domstolen prövar de två första grunderna gemensamt.
Avsaknaden av detaljerade föreskrifter om användningen av kvoter och av kontrollåtgärder
Parternas yttranden
23 Kommissionen har anfört att Förenade kungariket har underlåtit att säkerställa att fiskarna har registrerat alla fångster hos de behöriga myndigheterna, att inrätta ett system för snabb bedömning av all mottagen information för att göra det möjligt att i tid tillfälligt förbjuda fiske för att undvika att kvoter överskrids, att säkerställa att fiskarna verkligen upphör att fiska och landa fisk ur bestånden i enlighet med ett sådant förbud, och att säkerställa att de brittisk-spanska fartygen regelbundet anlöper Förenade kungariket för att underkasta sig kontroller.
24 Kommissionen har därvid gjort gällande att de 27 fall av överfiske eller fiske i zoner där Förenade kungariket inte tilldelats några kvoter enligt vad som beskrivits i ansökan inte varit isolerade misstag som inträffat i ett huvudsakligen sunt system, utan visar de systematiska brister som vidlådit det allmänna system som inrättats i Förenade kungariket.
25 Förenade kungarikets regering har inte bestridit att ett betydande överfiske har ägt rum under de ifrågavarande fem åren, och har med två undantag godtagit de mängdangivelser som kommissionen uppgivit i sin ansökan. Den har däremot bestridit att de behöriga nationella myndigheterna inte skulle ha säkerställt att de bestämmelser kommissionen har hänvisat till har följts, liksom att överskridandena av kvoter har inneburit ett åsidosättande av specifika skyldigheter i de gemenskapsrättsliga bestämmelserna.
26 Enligt Förenade kungarikets regering har kommissionen inte uppfyllt sin bevisskyldighet avseende de allmänna påståenden som utgör grunden för det påstådda fördragsbrottet. Den har i synnerhet grundat sin talan på ett begränsat antal tillfällen av överfiske. Enligt domstolens praxis får kommissionen inte hänvisa till en presumtion för att visa att en medlemsstat underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten. Kommissionen skulle vidare ha angivit specifikt vilka åtgärder Förenade kungariket skulle vidta för att dess underlåtenhet att vidta dessa skall kunna vara föremål för talan om fördragsbrott.
Domstolens bedömning
27 Domstolen framhåller inledningsvis att kommissionen enligt artikel 226 EG kan inleda ett fördragsbrottsförfarande varje gång den anser att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten och att den inte behöver göra någon åtskillnad på grund av överträdelsens karaktär eller omfattning eftersom detta förfarande grundas på ett objektivt konstaterande av att en medlemsstat inte har iakttagit sina skyldigheter enligt fördraget eller enligt en rättsakt i sekundärrätten (se dom av den 1 mars 1983 i mål 301/81, kommissionen mot Belgien, REG 1983, s. 467, punkt 8, svensk specialutgåva, volym 7, s. 39, av den 27 november 1990 i mål C-209/88, kommissionen mot Italien, REG 1990, s. I-4313, punkt 13, av den 1 oktober 1998 i mål C-71/97, kommissionen mot Spanien, REG 1998, s. I-5991, punkt 14, och av den 1 februari 2001 i mål C-333/99, kommissionen mot Frankrike, REG 2001, s. I-1025, punkterna 32 och 33).
28 Enligt artikel 5.2 i förordning nr 170/83 skall medlemsstaterna, "i enlighet med tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelser, fastställa närmare föreskrifter för hur de kvoter som tilldelats dem skall användas". Det anges därvid i artikel 1.1 i förordning nr 2057/82 i dess lydelse enligt förordningarna nr 3723/85 och 4027/86 för tiden fram till den 1 augusti 1987 och i artikel 1.1 i förordning nr 2241/87 för tiden därefter att medlemsstaterna är skyldiga att vidta lämpliga kontrollåtgärder i syfte att säkerställa efterlevnaden av alla bestämmelser som antagits inom ramen för gemenskapssystemet för bevarande och förvaltning av fiskeresurserna. Det var således nödvändigt att vidta dessa åtgärder för att säkerställa att detta system fungerar, och i synnerhet att de kvoter som medlemsstaterna tilldelats iakttas.
29 Kommissionen har till stöd för sin talan utförligt redogjort för omständigheter rörande bestånden för varje berörd fiskart och aktuell zon, de kvoter som tilldelats och omfattningen av konstaterat överfiske eller otillåtet fiske. Utifrån dessa omständigheter kan det konstateras att det förekommit sex fall av överfiske med sammanlagt 1 217 ton och tre fall av fiske i icke tillåtna zoner med sammanlagt 140 ton under år 1985, fyra fall av överfiske med sammanlagt 752 ton och ett fall av fiske i icke tillåtna zoner med ett ton under år 1986, två fall av överfiske med sammanlagt 2 606 ton och sex fall av fiske i icke tillåtna zoner med sammanlagt 274,1 ton under år 1987, ett fall av överfiske med 23 620 ton makrill under år 1988, och fyra fall av överfiske med sammanlagt 389 ton under år 1990.
30 Förenade kungarikets regering har inte bestridit att ett betydande överfiske har ägt rum under de ifrågavarande fem åren, och har med två undantag godtagit de mängdangivelser som kommissionens uppgivit i sin ansökan.
31 Det förhållandet att det rört sig om betydande mängder och att bristerna upprepats visar att överfisket är en följd av att det saknats lämpliga föreskrifter för användningen av kvoterna och att Förenade kungariket underlåtit att uppfylla sin kontrollskyldighet (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 35).
32 Vad Förenade kungarikets regering anfört om att kommissionen endast åberopat en presumtion och ett begränsat antal fall av överfiske skall således lämnas utan avseende.
33 Förenade kungariket har således under vart och ett av åren 1985-1988 och 1990 underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5.2 i förordning nr 170/83, artikel 1.1 i förordning nr 2057/82 i dess lydelse enligt förordningarna nr 3723/85 och 4027/86 för tiden fram till den 1 augusti 1997 och artikel 1.1 i förordning nr 2241/87 för tiden därefter genom att inte fastställa närmare föreskrifter för hur de kvoter som tilldelats dem skall användas och inte genomföra de inspektioner och andra kontroller som föreskrivs i de relevanta gemenskapsrättsliga bestämmelserna.
Underlåtenhet att i tid förbjuda fiske
Parternas yttranden
34 Kommissionen har gjort gällande att artikel 10 i förordning nr 2057/82 och artikel 11 i förordning nr 2241/87 enligt domstolens praxis medför en skyldighet för varje medlemsstat att i tid vidta alla nödvändiga åtgärder för att undvika att de fartyg som för dess flagg eller är registrerade där gör sig skyldiga till överfiske. De behöriga myndigheternas praktiska svårigheter att förutse att kvoterna är nära att uttömmas kan inte åberopas som skäl för att underlåta att uppfylla denna skyldighet. En uppgift om fångade kvantiteter vid den tidpunkt när förbuden mot fiske i de bestånd där kvoterna uttömts hade trätt i kraft är tillräckligt för att bevisa ett sådant fördragsbrott. Enligt kommissionen är det endast denna tidpunkt som är relevant i förevarande mål.
35 Förenade kungarikets regering har inte bestridit att kvoterna varit uttömda vid tiden för ikraftträdande av respektive fiskeförbud i de fem fall som kommissionen har åberopat. Den har emellertid anfört att underlåtenheten att förbjuda fisket i så god tid att överfiske kan undvikas endast skall anses utgöra en överträdelse av gemenskapsrätten när det varit möjligt att förutse att kvoterna skulle uttömmas. Kommissionen har underlåtit att beakta ett flertal omständigheter, såsom landningar som ägt rum i Spanien och fluktuationer i de kvantiteter som landats i andra medlemsstater eller tredje land, vilka Förenade kungarikets regering åberopade under det administrativa förfarandet och som visar att uttömmandet av kvoterna var svårt att förutse. Kommissionen har heller inte anfört några konkreta mängduppgifter till stöd för sitt påstående avseende underlåtenheten att i tid förbjuda fisket under åren 1985-1987.
Domstolens bedömning
36 Av domstolens praxis framgår att medlemsstaterna, enligt artikel 10.2 i förordning nr 2057/82 och artikel 11.2 i förordning nr 2241/87, är skyldiga att innan kvoterna har uttömts införa tvingande bestämmelser om tillfälligt förbud för allt fiske. Enligt dessa bestämmelser skall medlemsstaterna i tid vidta alla nödvändiga åtgärder för att förhindra att kvoterna i fråga överskrids, för att säkerställa iakttagandet av de kvoter som de tilldelats i syfte att bevara fiskeresurserna (se dom av den 20 mars 1990 i mål C-62/89, kommissionen mot Frankrike, REG 1990, s. I-925, punkt 17, av den 7 december 1995 i mål C-52/95, kommissionen mot Frankrike, REG 1995, s. I-4443, punkterna 29 och 30, och av den 25 april 2002 i de förenade målen C-418/00 och C-419/00, kommissionen mot Frankrike, REG 2002, s. I-3969, punkt 58).
37 Domstolen konstaterar att Förenade kungarikets regering inte har bestridit att kvoterna överskridits vid tiden för ikraftträdande av respektive fiskeförbud i de fem fall som kommissionen har åberopat. Vad avser de övriga fallen av överfiske har Förenade kungarikets regering heller inte bestridit att de nationella myndigheterna inte vidtagit några åtgärder innan kvoterna överskridits.
38 Det följer vidare av fast rättspraxis att en medlemsstat inte får underlåta att genomföra lämpliga åtgärder för att i tid förbjuda fiske med hänvisning till praktiska svårigheter. Tvärtom åligger det medlemsstaterna att genom sådana åtgärder övervinna dessa svårigheter (se dom av den 1 februari 2001 i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 44).
39 De praktiska svårigheter till följd av landningar som ägt rum i Spanien och fluktuationer i de kvantiteter som landats i andra medlemsstater eller tredje land som Förenade kungarikets regering åberopat saknar således betydelse för denna fråga.
40 Förenade kungariket har således underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 10.2 i förordning nr 2057/82 för tiden fram till den 1 augusti 1987 och artikel 11.2 i förordning nr 2241/87 för tiden därefter genom att inte tillfälligt förbjuda fiske när kvoterna uttömts.
Underlåtenhet att vidta tillräckliga åtgärder för att förhindra felregistrering av landningar av makrill under år 1988
Parternas yttranden
41 Kommissionen har anfört att artikel 9 i förordning nr 2241/87 inte bara medförde en skyldighet för varje medlemsstat att registrera landningar från fiskefartyg som förde dess flagg eller var registrerat i denna stat och att anmäla motsvarande information till kommissionen före den 15 i var månad, utan även att se till att den information som anmälts verkligen motsvarade de landningar som skett och korrekt återgav i vilka zoner fångsterna skett. Myndigheterna i Förenade kungariket har emellertid inte vidtagit erforderliga åtgärder för att under år 1988 säkerställa att de områden där makrillen fångades registrerades riktigt respektive korrigerades i efterhand.
42 Förenade kungarikets regering har för sin del anfört att kommissionen inte har styrkt att anmälningarna av fångster från fiskefartyg som förde dess flagg innehöll felaktiga uppgifter om var fångsterna ägt rum. Kommissionen har för övrigt grundat sig på uppskattade värden för att fastställa omfattningen av överfisket. Vidare var den huvudsakliga skyldigheten enligt artikel 9.2 i förordning nr 2241/87 endast att inom den föreskrivna fristen anmäla sådan information som framgår av loggböckerna och landningsdeklarationerna till kommissionen. Denna skyldighet har Förenade kungariket uppfyllt.
43 Förenade kungarikets regering har vidare gjort gällande att kommissionens påstående om att Förenade kungariket underlåtit att korrigera de ursprungligen anmälda uppgifterna i efterhand saknar grund. Det har nämligen inte varit möjligt att fastställa några exakta uppgifter om de fångstmängder som eventuellt skulle ha registrerats på annat sätt, trots att såväl de nationella myndigheterna som kommissionens inspektörer genomfört fördjupade undersökningar.
44 Enligt kommissionen är det främsta syftet med systemet med fångstregistreringar att ge kommissionen och medlemsstaterna en precis uppfattning om den totala utvecklingen av fisket för att göra det möjligt att vidta nödvändiga åtgärder för att undvika kvotöverskridanden. Medlemsstaterna är således skyldiga att tillhandahålla så pålitliga statistikuppgifter som möjligt med hänsyn till de uteblivna eller felaktiga registreringar eller andra problem som de kan ha kännedom om.
45 Förenade kungarikets regering har i sin duplik anfört att de grunder som kommissionen åberopat till stöd för den påstådda överträdelsen av artikel 9.4 i förordning nr 2241/87 inte framförts förrän i dess replik, och att de enligt artikel 42.2 i domstolens rättegångsregler således inte får prövas.
Domstolens bedömning
46 Huruvida det gemenskapsrättsliga systemet med TAC och kvoter fungerar beror väsentligen på hur ändamålsenliga kontrollerna av landningarna och hur pålitlig medlemsstaternas statistik är. Det sistnämnda är en nödvändig förutsättning för att kommissionen skall kunna genomföra sin uppgift att kontrollera.
47 Enligt artikel 9.1 och 9.2 i förordning nr 2241/87 skall alla medlemsstater se till att samtliga landningar av ett bestånd eller en grupp av bestånd som omfattas av en TAC eller kvot registreras och att dessa uppgifter anmäls till kommissionen.
48 Dessa bestämmelser skall inte tolkas på så sätt att de endast medför en skyldighet för den berörda medlemsstaten att inom den fastställda tidsfristen lämna den information man erhållit, utan de medför tvärtom också en skyldighet att tillse att den information man lämnar är exakt.
49 Förenade kungarikets påstående om att artikel 9.2 i förordning nr 2241/87 endast medför en skyldighet för medlemsstaterna att inom den föreskrivna fristen vidarebefordra sådan information som framgår av loggböckerna och landningsdeklarationerna till kommissionen utan att granska huruvida uppgifterna är riktiga, att kommissionen inte får grunda sig på uppskattade värden och att det varit omöjligt att erhålla exakta uppgifter om vilka mängder som skulle ha korrigerats skall således lämnas utan avseende.
50 Det framgår av de undersökningar som genomförts av myndigheterna i Förenade kungariket och av kommissionen att av den totala mängden makrill som deklarerades av Förenade kungariket under år 1988 har mer än 32 000 ton inte registrerats på ett korrekt sätt i loggböcker och landningsdeklarationer. Förenade kungarikets regering har vidare själv medgett att de uppgifter som registrerats avseende fiskeplatser i vart fall delvis inte varit exakta, och att det funnits flera oförenliga uppgifter vid en jämförelse mellan uppgifterna om fiskeplatser för makrill under år 1988, vilka de nationella myndigheterna erhållit under sin undersökning och vidarebefordrat till kommissionen, och anteckningar i loggböckerna.
51 Kommissionen har således visat att Förenade kungariket under år 1988 inte har säkerställt att all makrill registrerats på ett korrekt sätt av de nationella myndigheterna.
52 Utan att det är nödvändigt att undersöka huruvida den av kommissionen åberopade grunden för påståendet att Förenade kungariket underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 9.4 i förordning nr 2241/87 utgör en ny grund i målet, konstaterar domstolen att kommissionen inte anfört några omständigheter till styrkande av att den specifika skyldighet som föreskrivs i den bestämmelsen har åsidosatts.
53 Förenade kungariket har således (under år 1988) underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 9.1 och 9.2 i förordning nr 2241/87 genom att underlåta att vidta tillräckliga åtgärder för att förhindra felregistrering av landningar av makrill.
Underlåtenhet att vidta straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga åtgärder
Parternas yttranden
54 Kommissionen har anfört att medlemsstaterna enligt artikel 1.2 i förordning nr 2057/82, i dess lydelse enligt förordningarna nr 3723/85 och 4027/86, respektive enligt artikel 1.2 i förordning nr 2241/87 var skyldiga att vidta straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga åtgärder mot envar som åsidosatt de gemenskapsrättsliga bestämmelserna om bevarande- och kontrollåtgärder. Praktiska svårigheter eller att de för överfisket ansvariga fartygen så gott som uteslutande varit verksamma utanför Förenade kungarikets territorialvatten motiverar inte avsaknaden av sådana åtgärder.
55 Förenade kungarikets regering har gjort gällande att kommissionen, för att styrka ett påstående om överträdelse av ovannämnda bestämmelser, enligt domstolens praxis är skyldig att lägga fram konkreta bevis för att de nationella myndigheterna i en medlemsstat systematiskt har underlåtit att vidta åtgärder mot ett fartygs befälhavare eller annan som ansvarar för ifrågavarande överträdelse trots att det funnits tillräckliga bevis för att väcka talan i straff- eller förvaltningsrättslig ordning.
56 Beträffande avsaknaden av åtgärder mot de ansvariga för de brittisk-spanska fartygen har Förenade kungarikets regering vidare anfört att de spanska myndigheterna inte kunnat tillhandahålla de uppgifter som den vid upprepade tillfällen har efterfrågat angående eventuella otillåtna landningar av fartyg som är registrerade i Förenade kungariket.
57 Kommissionen har framhållit att vad Förenade kungariket anfört skall lämnas utan avseende, eftersom underlåtenheten att vidta straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga åtgärder varit systematisk. Inga sådana åtgärder har vidtagits mot någon ansvarig trots att överträdelserna pågått under fem år.
58 Förenade kungarikets regering har i sin duplik preciserat sin inställning avseende vissa åtgärder som de nationella myndigheterna vidtagit gentemot ansvariga för olagliga aktiviteter i områden där Förenade kungariket saknat kvot eller efter att förbud utfärdats mot fiske av en viss art. Den har vidare motiverat Förenade kungarikets underlåtenhet att lämna dessa uppgifter till kommissionen under det administrativa förfarandet med hänvisning till att så lång tid förflutit innan kommissionen inlett förfarandet att det varit svårt att samla in de efterfrågade uppgifterna.
Domstolens bedömning
59 Vid överträdelser av gemenskapsrättsliga bestämmelser om bevarande och kontroll av fiskeresurser skall en medlemsstats behöriga myndigheter enligt de bestämmelser som återgivits i punkterna 6-10 ovan vidta straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga åtgärder mot ett fartygs befälhavare eller, från den 1 januari 1986, mot denne eller annan ansvarig.
60 Om de behöriga myndigheterna i en medlemsstat systematiskt avstår från att vidta rättsliga åtgärder mot dem som bär ansvaret för sådana överträdelser sätts nämligen såväl strävandena att bevara och förvalta fiskeresurserna som den gemensamma fiskeripolitikens enhetliga tillämpning på spel (domen av den 7 december 1995 i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 35).
61 Förenade kungariket har således varit skyldigt att från tidpunkten för kommissionens fiskeförbud under de ifrågavarande åren vidta straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga åtgärder mot dem som ansvarat för att detta fiske inte upphört trots förbudet.
62 Även med beaktande av de uppgifter som Förenade kungarikets regering lämnat i duplikens bilaga konstaterar domstolen att Förenade kungariket inte kunnat lämna någon information till kommissionen angående eventuella straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga åtgärder, trots att ett stort antal fall av olagligt fiske kunnat konstateras under de ifrågavarande åren. Vad Förenade kungariket anfört om att kommissionen skall lägga fram konkreta bevis skall således lämnas utan avseende (se domen av den 7 december 1995 i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 36).
63 Vad avser Förenade kungarikets uppgift om de praktiska svårigheterna till följd av att den övervägande delen av de fartyg under dess flagg som ansvarat för överfisket inte bedrivit sin verksamhet från dess territorialvatten, framhåller domstolen att en medlemsstat enligt fast rättspraxis inte kan åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som skäl för att underlåta att iaktta skyldigheter och tidsfrister som föreskrivs i gemenskapsreglerna (se dom av den 8 juni 1993 i mål C-52/91, kommissionen mot Nederländerna, REG 1993, s. I-3069, punkt 36, och av den 1 februari 2001 i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 59). Denna uppgift skall således också den lämnas utan avseende.
64 Förenade kungariket har således underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 1.2 i förordning nr 2057/82, i dess lydelse enligt förordningarna nr 3723/85 och 4027/86, för perioden fram till den 1 augusti 1987 och enligt artikel 1.2 i förordning nr 2241/87 för tiden därefter, genom att underlåta att vidta förvaltningsrättsliga eller straffrättsliga åtgärder mot fartygsbefälhavare som åsidosatt förordningarna eller annan som ansvarade för dessa överträdelser.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
65 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om motparten så har yrkat. Kommissionen har yrkat att Förenade kungariket skall förpliktas ersätta rättegångskostnaderna. Förenade kungariket har tappat målet. Det skall därför ersätta rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
följande dom:
1) Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har, under vart och ett av åren 1985-1988 och 1990, underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5.2 i rådets förordning (EEG) nr 170/83 av den 25 januari 1983 om ett gemenskapssystem för att bevara och förvalta fiskeresurser, artikel 1.1 i rådets förordning (EEG) nr 2057/82 av den 29 juni 1982 om fastställande av vissa åtgärder för kontroll av fiske som bedrivs från medlemsstaternas fartyg för tiden fram till den 1 augusti 1987, och artikel 1.1 i rådets förordning (EEG) nr 2241/87 av den 23 juli 1987 om fastställande av vissa åtgärder för kontroll av fisket för tiden därefter, liksom enligt artikel 10.2 i förordning nr 2057/82 för tiden fram till den 1 augusti 1987 och artikel 11.2 i förordning nr 2241/87 för tiden därefter, enligt artikel 9.1 och 9.2 i förordning nr 2241/87, och enligt artikel 1.2 i förordning nr 2057/82, i dess lydelse enligt rådets förordning nr 3723/85 av den 20 december 1985 och rådets förordning nr 4027/86 av den 18 december 1986, för tiden fram till den 1 augusti 1987 och enligt artikel 1.2 i förordning nr 2241/87 för tiden därefter, genom att
- inte fastställa närmare föreskrifter för hur de kvoter som tilldelats det skall användas och inte genomföra de inspektioner och andra kontroller som föreskrivs i de relevanta gemenskapsrättsliga bestämmelserna,
- inte tillfälligt förbjuda fiske när kvoterna uttömts,
- inte (under år 1988) vidta tillräckliga åtgärder för att förhindra felregistrering av landningar av makrill, och
- inte vidta förvaltningsrättsliga eller straffrättsliga åtgärder mot fartygsbefälhavare som åsidosatt förordningarna eller mot annan ansvarig för dessa överträdelser.
2) Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland skall ersätta rättegångskostnaderna.