Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
A. RANTOS
fremsat den 7. maj 2026 (1)
Sag C-199/25
Fluvius Halle-Vilvoorde, tidligere Sibelgas,
Fluvius Kempen, tidligere Intercommunale Vereniging voor de Energiedistributie in de Kempen en het Antwerpse (IVEKA),
Fluvius IMEWO, tidligere Intercommunale Maatschappij voor Energievoorziening in West- en Oost-Vlaanderen (IMEWO),
Fluvius West, tidligere Fluvius West og Intercommunale Maatschappij voor Gas en Elektriciteit van het Westen (GASELWEST),
Fluvius Zenne-Dijle, tidligere Iverlek og Provinciale Brabantse Energiemaatschappij (P.B.E.),
Fluvius Midden-Vlaanderen, tidligere Intercommunale Vereniging voor Energieleveringen in Midden-Vlaanderen (INTERGEM),
Fluvius Antwerpen,
Fluvius West,
Fluvius Limburg,
Provinciale Brabantse Energiemaatschappij CVBA (PBE)
mod
De Vlaamse Nutsregulator, tidligere de Vlaamse Regulator van de Elektriciteits-en Gasmarkt (VREG)
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af hof van beroep te Brussel (appeldomstolen i Bruxelles, Belgien))
» Præjudiciel forelæggelse – indre marked for elektricitet – forordning (EU)
2019/943 – artikel
18, stk. 1 – afgifter for netadgang samt brug og styrkelse af net – begrebet »ikkerelaterede omkostninger, der støtter ikkerelaterede politiske målsætninger« – tarifmetode for distribution af elektricitet, der anvender en historisk omkostningsudviklingsmetode for en betydelig del af netoperatørernes omkostninger – mulighed for midlertidig opretholdelse af virkningerne af en national lovgivning, der er uforenelig med EU-retten for at undgå retlig usikkerhed «
I.      Indledning
1.        Denne anmodning om præjudiciel afgørelse fra hof van beroep te Brussel (appeldomstolen i Bruxelles, Belgien) vedrører fortolkningen af artikel 18, stk. 1, første afsnit, i forordning (EU) 2019/943 (2).
2.        Anmodningen er indgivet i forbindelse med en tvist mellem ti flamske distributionssystemoperatører (herefter »de sagsøgende DSO’er«) og Vlaamse Nutsregulator, tidligere Vlaamse Regulator van de Elektriciteits-en Gasmarkt (den flamske tilsynsmyndighed på elektricitets- og gasmarkedet) (herefter »VREG«) vedrørende lovligheden af en afgørelse fra sidstnævnte om fastsættelse af distributionstarifmetoden for elektricitet og naturgas i den regulerede periode 2025-2028 (herefter »den omtvistede afgørelse«).
3.        I denne sammenhæng er den forelæggende ret nærmere bestemt i tvivl om, for det første, hvorvidt en national lovgivning, hvorefter distributionssystemoperatører (herefter benævnt »DSO’er«) har mulighed for at lægge omkostningerne i forbindelse med opfyldelsen af forpligtelser til offentlig service (herefter benævnt »FOS’er«), som den pågældende medlemsstat pålægger dem, på deres slutkunder, samt en afgørelse, der fastsætter en tarifmetode baseret på vurderingen af historiske omkostninger, er forenelige med artikel 18, stk. 1, første afsnit, i forordning 2019/943, som endnu ikke er blevet fortolket af Domstolen, og for det andet muligheden for midlertidigt at opretholde virkningerne af denne lovgivning, i tilfælde af at den anses for uforenelig med EU-retten, for at undgå en situation med retlig usikkerhed.
II.    Retsforskrifter
A.      EU-retten
1.      Forordning 2019/943
4.        Artikel 1 i forordning 2019/943 med overskriften »Genstand og anvendelsesområde« er formuleret på følgende måde:
»Denne forordning har til formål at:
a)      fastlægge grundlaget for en effektiv opfyldelse af energiunionens målsætninger, [...] ved at lade markedssignaler være styrende med henblik på øget effektivitet, en større andel af vedvarende energikilder, forsyningssikkerhed, fleksibilitet, bæredygtighed, dekarbonisering og innovation
b)      fastlægge grundlæggende principper for velfungerende, integrerede elektricitetsmarkeder, som giver alle udbydere af ressourcer og elkunder ikkediskriminerende markedsadgang, [...] og sektoriel integration og markedsbaseret betaling for elektricitet produceret fra vedvarende energikilder
[...]«
5.        Denne forordnings artikel 18 med overskriften »Afgifter for netadgang samt brug og styrkelse af net« er affattet på følgende måde:
»1.      Afgifter, der opkræves af netoperatører for adgang til net, herunder afgifter for tilslutning til net, afgifter for brugen af net og i givet fald afgifter i tilknytning til styrkelse af net, skal afspejle omkostningerne, være gennemsigtige, tage hensyn til behovet for netsikkerhed og fleksibilitet og afspejle de faktiske omkostninger, for så vidt disse svarer til en effektiv og strukturelt sammenlignelig netoperatørs omkostninger og anvendes uden forskelsbehandling. Disse afgifter omfatter ikke ikkerelaterede omkostninger, der støtter ikkerelaterede politiske målsætninger.
Uden at det berører artikel 15, stk. 1 og 6, i direktiv 2012/27/EU [(3)] og kriterierne i bilag XI til nævnte direktiv, skal den metode, der anvendes til at bestemme netafgifterne, på neutral vis understøtte systemets samlede effektivitet på længere sigt i kraft af prissignaler til kunder og producenter og navnlig anvendes på en måde, der ikke indebærer positiv eller negativ forskelsbehandling mellem produktion forbundet på distributionsniveauet og produktion forbundet på transmissionsniveauet. [...]
2.      Tarifmetoder skal afspejle transmissionssystemoperatørers og distributionssystemoperatørers faste omkostninger og tilvejebringe passende incitamenter til transmissionssystemoperatører og distributionssystemoperatører på både kort og lang sigt for at øge effekten, herunder energieffektiviteten, fremme markedsintegrationen og forsyningssikkerheden, understøtte effektive investeringer, [...]
[...]
4.      Ved fastsættelse af afgifterne for netadgang skal følgende tages i betragtning:
a)      betalinger og indtægter, der skyldes ordningen for kompensation mellem transmissionssystemoperatører
b)      de faktisk foretagne og modtagne betalinger samt betalinger forventet for fremtidige perioder, skønnet på baggrund af tidligere perioder.
[...]
7.      Distributionstariffer skal afspejle omkostninger under hensyntagen til systembrugeres, herunder aktive kunders, brug af distributionsnettet. [...]
8.      Distributionstarifmetoder skal give distributionssystemoperatører incitamenter med henblik på den mest omkostningseffektive drift og udvikling af deres net, herunder gennem indkøb af ydelser. De regulerende myndigheder anerkender til dette formål relevante omkostninger som berettigede, medtager disse omkostninger i distributionstariffer og kan indføre præstationsmål for at give distributionssystemoperatører incitamenter til at forøge deres nets effektivitet, [...]«
2.      Direktiv (EU) 2019/944
6.        Artikel 2 i direktiv (EU) 2019/944 (4) med overskriften »Definitioner« præciserer i nr. 57), at begrebet »elektricitetsvirksomhed« skal forstås som værende »en fysisk eller juridisk person, der driver mindst en af følgende former for virksomhed: produktion, transmission, distribution, [...]«.
7.        Dette direktivs artikel 9 med overskriften »Forpligtelser til offentlige service« fastsætter i stk. 2 og 3:
»2.      Medlemsstaterne kan under fuld iagttagelse af de relevante bestemmelser i [EUF-traktaten], særlig artikel 106, ud fra almen økonomisk interesse pålægge virksomheder i elektricitetssektoren forpligtelser til offentlig service, som kan omfatte leveringernes sikkerhed, herunder forsyningssikkerhed, regelmæssighed, kvalitet og pris samt miljøbeskyttelse, herunder energieffektivitet, energi fra vedvarende energikilder og klimabeskyttelse. Disse forpligtelser skal være klart definerede, og de skal være gennemsigtige, ikkeforskelsbehandlende og kontrollerbare, og de skal sikre elektricitetsvirksomheder i Unionen lige adgang til de nationale forbrugere [...]
3.      Såfremt der ydes økonomisk kompensation, andre former for kompensation og enerettigheder fra en medlemsstat til opfyldelse af forpligtelserne i denne artikels stk. 2 eller til varetagelse af leveringspligt som fastsat i artikel 27, skal dette ske på en ikkeforskelsbehandlende og gennemsigtig måde.«
8.        Nævnte direktivs artikel 57 med overskriften »Udpegning af regulerende myndigheder og disses uafhængighed« fastsætter i stk. 4:
»Medlemsstaterne garanterer den regulerende myndigheds uafhængighed og sikrer, at den optræder upartisk og gennemskueligt i udøvelsen af dens beføjelser. Med dette formål sikrer medlemsstaterne, at den regulerende myndighed under udførelsen af de reguleringsopgaver, som dette direktiv og relateret lovgivning pålægger den,
a)      er juridisk adskilt fra og funktionelt uafhængig af andre offentlige eller private enheder, og
b)      sikrer, at dens personale og de personer, der har ansvaret for dens ledelse,
i)      handler uafhængigt af enhver markedsinteresse, og
ii)      ikke søger eller modtager direkte instrukser fra nogen regering eller anden offentlig eller privat enhed under udførelsen af reguleringsopgaverne. Dette krav berører ikke et tæt samarbejde, når det er hensigtsmæssigt, med andre relevante nationale myndigheder eller overordnede politiske retningslinjer fra regeringen, som ikke vedrører de reguleringsopgaver og ‑beføjelser, der er omhandlet i artikel 59.«
9.        Samme direktivs artikel 59 med overskriften »De regulerende myndigheders ansvar og beføjelser« bestemmer i stk. 1, litra a), at:
»Den regulerende myndighed har følgende opgaver:
a)      at fastsætte eller godkende transmissions- eller distributionstariffer eller deres metoder eller begge dele i overensstemmelse med gennemsigtige kriterier.«
B.      Belgisk ret
10.      Artikel
4.1.30, stk. 1, i decreet van 8
mei 2009 houdende algemene bepalingen betreffende het energiebeleid (Energiedecreet) (dekret af 8.5.2009 om almindelige bestemmelser om energipolitik (energidekret)) (5) i den affattelse, som finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen (herefter »energidekretet«), bestemmer:
»[VREG] fastlægger en tarifmetode og udøver sin tarifkompetence med det formål at fremme stabil og forudsigelig regulering, som bidrager til et velfungerende frit marked, og som gør det muligt for distributionssystemoperatører at foretage de nødvendige investeringer i deres distributionsnet.«
11.      Dette dekrets artikel 4.1.32, stk. 1, fastsætter:
»[VREG] fastsætter tarifmetoden under hensyntagen til følgende retningslinjer:
[...]
5°      Tarifferne skal afspejle de faktisk afholdte omkostninger, for så vidt som disse svarer til omkostningerne for en sammenlignelig effektiv enhed eller aktivitet.
[...]
10°      Omkostningerne i forbindelse med gennemførelsen af budgettet for offentlige tjenesteydelser, som pålægges ved eller i henhold til dekretet, og som ikke finansieres af skatter, afgifter, tilskud, bidrag og gebyrer, afholdes på en gennemsigtig og ikkediskriminerende måde i tarifferne efter [VREG’s] kontrol.
[...]
19°      Tarifferne må ikke indeholde incitamenter, der er skadelige for den samlede effektivitet, herunder energieffektiviteten i forbindelse med produktionen, distributionen og forsyningen af elektricitet [...]«
12.      Det nævnte dekrets artikel
4.1.34, fjerde afsnit, bestemmer:
»Appeldomstolen kan efter anmodning fra en part eller på eget initiativ beslutte, at retsvirkningerne af en afgørelse, der er blevet helt eller delvist ophævet, opretholdes helt eller delvist eller opretholdes midlertidigt i en periode, som den fastsætter. Denne foranstaltning kan dog kun pålægges af særlige grunde, der berettiger en tilsidesættelse af legalitetsprincippet, baseret på en særligt begrundet afgørelse og efter kontradiktion. Denne afgørelse skal også tage hensyn til tredjeparters interesser.«
III. Tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
13.      De sagsøgende DSO’er har af VREG fået til opgave at drive el- og naturgasdistributionsnettene i bestemte områder i Flandern (Belgien).
14.      Driften af disse net medfører nogle omkostninger for de sagsøgende DSO’er, som inden for visse grænser og under visse betingelser kan opkræves fra brugerne af nævnte distributionsnet ved hjælp af nettariffer. Eftersom de sagsøgende DSO’er har et lovbeskyttet monopol, regulerer VREG deres nettariffer ved at fastsætte den tarifmetode, der skal finde anvendelse. Denne metode, der generelt er fastsat for en periode på fire år, fastsætter det indtægtsniveau, som de sagsøgende DSO’er har tilladelse til at opkræve via nettariffer betalt af brugerne af distributionsnettet for at dække deres driftsomkostninger.
15.      Den godkendte indtægt består af dels eksogene omkostninger, dvs. omkostninger, som de sagsøgende DSO’er ikke har indflydelse på, dels endogene omkostninger, dvs. passende og nødvendige omkostninger, der hænger sammen med net- og datahåndtering, som de sagsøgende DSO’er derfor har indflydelse på (6).
16.      Den 21. juni 2024 underskrev formanden og et medlem af VREG’s bestyrelse i overensstemmelse med energidekretet den omtvistede afgørelse, der fastsatte den tarifmetode, der gælder for distribution af elektricitet og naturgas for perioden 2025-2028. Denne tarifmetode omfatter formler til beregning af den tilladte indtægt, der er beregnet til at dække de sagsøgende DSO’ers rimelige og effektive endogene omkostninger, dvs. de maksimale endogene omkostninger, som sidstnævnte kan overføre til brugerne af distributionsnetværkene.
17.      Den nævnte tarifmetode tager med henblik herpå hensyn til udviklingen i de sagsøgende DSO’ers omkostninger. Nærmere bestemt tager VREG for det første hensyn til udviklingen i de endogene omkostninger i sektoren, dvs. summen af de endogene omkostninger for alle flamske DSO’er inden for den samme regulerede aktivitet i det seneste regnskabsår, i det foreliggende tilfælde perioden 2019-2023. For det andet fastsætter VREG, at grundbeløbet for de tilladte indtægter for endogene omkostninger i hele reguleringsperioden 2025-2028 justeres årligt i takt med inflationen, således at dette grundbeløb korrigeres i det følgende år i overensstemmelse med den faktiske inflation. For det tredje tager VREG, ud over ændringer i historiske omkostninger, også højde for et effektivitetsincitament, det såkaldte »frontier shift«, som afspejler den forbedring i produktiviteten, som de bedst præsterende virksomheder opnår gennem anvendelse af den bedste praksis (teknologiske fremskridt), og som ifølge VREG er nødvendig for at kompensere for faldet i konkurrencen mellem de sagsøgende DSO’er. Endelig, for det fjerde, tilføjes fem yderligere endogene elementer, som ikke er relevante i dette tilfælde, til grundbeløbet for tilladte indtægter for endogene omkostninger.
18.      Den 19. juli 2024 anlagde de sagsøgende DSO’er et søgsmål ved hof van beroep te Brussel (appeldomstolen i Bruxelles), den forelæggende ret, med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse. Sagsøgerne har bl.a. gjort gældende, at VREG’s tarifmetode til fastsættelse af afgifterne for distribution af elektricitet og naturgas i perioden 2025-2028 er i strid med betingelserne i energidekretets artikel 4.1.30 og 4.1.32, direktiv 2019/944, princippet om omkostningsrelaterede afgifter som omhandlet i artikel 18 i forordning 2019/943 og en række principper forbundet med god forvaltningsskik.
19.      VREG har navnlig gjort gældende, at den tarifmetode, der er fastsat for perioden 2025-2028, tilsidesætter artikel 18, stk. 1, første afsnit, andet punktum, i forordning 2019/943, for så vidt som afgifterne i overensstemmelse med energidekretets artikel 4.1.32, stk. 1, nr. 10, omfatter ikkerelaterede omkostninger, der støtter ikkerelaterede politiske målsætninger. VREG har i den forbindelse anført, at de nationale bestemmelser, der er omhandlet i hovedsagen, pålægger de sagsøgende DSO’er forskellige FOS’er, for hvilke de modtager kompensation, der delvist finansieres af midler stillet til rådighed via Energiefonds (energifonden) og af Vlaamse Gewests (regionen Flandern) generelle udgiftsbudget. Efter at disse kompensationer er trukket fra, vil de resterende omkostninger relateret til finansielle driftsomkostninger dog blive videreført til nettarifferne for elektricitet. Ifølge VREG forfølger størstedelen af disse FOS’er imidlertid sociale og miljømæssige mål, som derfor ikke har nogen forbindelse til driften af distributionsnet.
20.      Under disse omstændigheder er den forelæggende ret for det første i tvivl om, hvorvidt de nationale bestemmelser, der er omhandlet i hovedsagen, er forenelige med artikel 18, stk. 1, første afsnit, andet punktum, i forordning 2019/943, hvorefter nettariffer ikke må omfatte »ikkerelaterede omkostninger, der støtter ikkerelaterede politiske målsætninger«, som er et begreb, der ikke er defineret i denne forordning. Ifølge denne ret henviser udtrykket »ikkerelaterede politiske målsætninger« til målsætninger, der ikke er relateret til udvikling og drift af selve nettene. I den forbindelse har denne ret bemærket, at fremme af brugen af vedvarende energikilder gennem obligatoriske køb af såkaldte »grønne« certifikater og kraftvarmecertifikater synes at forfølge energipolitiske mål, der er forskellige fra dem, der er relateret til udvikling eller effektiv drift af distributionsnet. Den nævnte ret har således spurgt, om de »ikkerelaterede omkostninger«, der vedrører FOS’er, som ikke har nogen forbindelse med driften af nettet, og som i Belgien overvæltes på afgifterne i henhold til energidekretet, er forenelige med denne bestemmelse.
21.      For det andet overvejer den forelæggende ret, om en tarifmetode baseret på de sagsøgende DSO’ers historiske omkostninger er i overensstemmelse med artikel 18, stk. 1, første afsnit, første punktum, i forordning 2019/943 i mangel af kontrol med deres effektivitet. Denne bestemmelse kræver reelt, at de omkostninger, der overvæltes på brugerne, svarer til omkostningerne hos en effektiv netoperatør med en sammenlignelig struktur, hvilket indebærer, at afgifterne ikke må overstige det niveau, der ville følge af et konkurrenceorienteret marked. I denne henseende har den forelæggende ret anerkendt, at brugen af empiriske historiske data kan vise sig at være relevant, men den overvejer, om regulering af afgifter, der udelukkende er baseret på de historiske omkostninger, uden en mekanisme til at vurdere deres effektivitet virkelig er forenelig med formålet med forordningen og mere bredt med selve formålet med enhver regulering, der finder anvendelse på et monopolmarked, som er at forhindre, at priserne fastsættes højere end dem, der ville være gældende i en konkurrenceorienteret kontekst.
22.      For det tredje og sidste overvejer den forelæggende ret den midlertidige opretholdelse af virkningerne af den anfægtede tarifmetode i denne sag. Ifølge den forelæggende ret, og i medfør af Domstolens praksis (7), kan tvingende retssikkerhedsmæssige hensyn begrunde den midlertidige opretholdelse af virkningerne af energidekretets artikel 4.1.32, stk. 1, nr. 10, og/eller den omtvistede afgørelse i det tilfælde, at Domstolen finder dem uforenelige med EU-retten. I denne forbindelse bemærker denne ret, at en ubetinget annullering kan undergrave retssikkerheden (8).
23.      På denne baggrund har hof van beroep te Brussel (appeldomstolen i Bruxelles) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)      Skal artikel 18, stk. 1, [første afsnit,] andet punktum, i [forordning 2019/943] fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national bestemmelse, såsom [energidekretets] artikel 4.1.32, stk. 1, nr. 10, […], hvorefter omkostningerne til de [FOS’er], som er pålagt ved eller på grundlag af dekretet, og som ikke finansieres gennem skatter, gebyrer, støtte, bidrag og afgifter, skal medregnes i afgifterne?
2)      Skal artikel 18, stk. 1, [første afsnit,] første punktum, i [forordning 2019/943] fortolkes således, at denne bestemmelse som sådan er til hinder for en regulerende myndigheds fastlæggelse af en afgiftsmetode for distribution af elektricitet, hvorved der med hensyn til en væsentlig del af omkostningerne for den [DSO], som er underlagt en indtægtsregulering, anvendes en historisk omkostningsudviklingsmetode (hvorved indtægterne fastlægges på grundlag af omkostningerne i fortiden), eller bør anvendelsen af denne metode suppleres ved, at omfanget af de historiske omkostninger efterprøves med hensyn til deres effektivitet?
3)      Såfremt [hof van beroep te
Brussel] (appeldomstolen i Bruxelles) på grundlag af svarene på de ovenstående præjudicielle spørgsmål måtte fastslå, at VREG har tilsidesat en eller flere af sine forpligtelser i henhold til de i disse spørgsmål anførte bestemmelser, kan den da midlertidigt opretholde virkningerne heraf for at undgå retlig usikkerhed?«
24.      Der er indgivet skriftlige indlæg af de sagsøgende DSO’er, VREG, den belgiske og den finske regering og Europa-Kommissionen. De samme parter har også afgivet mundtlige indlæg i retsmødet, der blev afholdt den 11. februar 2025.
IV.    Bedømmelse
A.      Om det første præjudicielle spørgsmål
1.      Formaliteten
25.      Det skal indledningsvis undersøges, selv om parterne i sagen ikke har rejst nogen formalitetsindsigelse, om det første præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.
26.      Jeg skal i den forbindelse nævne, at det ifølge Domstolens faste praksis inden for rammerne af den ved artikel 267 TEUF indførte procedure udelukkende tilkommer den nationale retsinstans, for hvilken en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse (9). Ikke desto mindre tilkommer det Domstolen at undersøge de omstændigheder, hvorunder den nationale ret har forelagt sagen, med henblik på at efterprøve sin egen kompetence eller formaliteten vedrørende den forelagte anmodning. Domstolen kan bl.a. foranlediges til at undersøge, om de EU-retlige bestemmelser, som de præjudicielle spørgsmål vedrører, kan anvendes af den forelæggende ret med henblik på at afgøre tvisten i hovedsagen. Hvis dette ikke er tilfældet, er disse bestemmelser uden relevans for afgørelsen af denne tvist, og den præjudicielle afgørelse, der anmodes om, er ikke nødvendig for, at den forelæggende ret kan afsige dom, hvorfor disse spørgsmål skal afvises (10).
27.      I denne sag fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at VREG i forbindelse med den tvist, der er forelagt den forelæggende ret i forhold til artikel 18, stk. 1, første afsnit, andet punktum, i forordning 2019/943,
har bestridt lovligheden af energidekretets artikel 4.1.32, stk. 1, nr. 10, hvilken bestemmelse tillader, at omkostningerne i forbindelse med opfyldelsen af de FOS’er, som den pågældende medlemsstat pålægger DSO’erne, medregnes i nettarifferne, når disse omkostninger ikke finansieres af skatter, afgifter, tilskud, bidrag eller gebyrer.
28.      Det skal påpeges, at energidekretet dannede grundlag for etableringen af en ordning til fremme af elektricitet produceret fra vedvarende energikilder, som af de kompetente belgiske myndigheder blev meddelt Kommissionen, og som var genstand for afgørelse C(2018) 1003 final af 16. februar 2016 vedrørende statsstøtte SA.46013 (2017/N) – Belgien, Certifikater for elektricitet produceret fra vedvarende energikilder og certifikater for højeffektiv kraftvarmeproduktion i Flandern (herefter »Kommissionens afgørelse om godkendelse«) (11). Kommissionen besluttede med denne afgørelse ikke at gøre indsigelse mod denne ordning og anså den derfor for
forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF (12).
29.      Jeg skal i den forbindelse nævne, således som det følger af fast retspraksis, at Kommissionens og de nationale retters respektive roller med hensyn til den af EUF-traktaten indførte kontrolordning med statsstøtte supplerer hinanden, men er klart adskilte (13). De nationale retter har navnlig til opgave – indtil Kommissionen har truffet endelig afgørelse – at sikre borgernes rettigheder i tilfælde, hvor de statslige myndigheder muligvis tilsidesætter forbuddet i artikel 108, stk. 3, TEUF. Med henblik herpå kan de på området for statsstøtte få forelagt tvister, som indebærer, at de skal fortolke og anvende begrebet »statsstøtte« i artikel 107, stk. 1, TEUF for at fastslå, om en statslig foranstaltning, som er indført uden iagttagelse af den procedure med forudgående kontrol, der er fastsat i artikel 108, stk. 3, TEUF, skulle have været underkastet denne procedure. Derimod er disse retter ikke kompetente til at træffe afgørelse om en statsstøtteforanstaltnings eller en statsstøtteordnings forenelighed med det indre marked. I henhold til fast retspraksis henhører denne kompetence nemlig under Kommissionens enekompetence under forbehold af Den Europæiske Unions retsinstansers efterprøvelse (14).
30.      Det følger desuden af fast retspraksis, at proceduren i artikel 108 TEUF aldrig må føre til resultater, der er i strid med EUF-traktatens særlige bestemmelser. En støtte, der som sådan eller ved visse af sine elementer er i strid med EU-rettens almindelige bestemmelser eller principper, kan således ikke erklæres forenelig med det indre marked. Når en støttes eller støtteordnings elementer er så uløseligt forbundet med støttens eller støtteordningens formål eller funktion, at det ikke er muligt at vurdere dem isoleret, skal deres virkning for den samlede støttes eller støtteordnings forenelighed eller uforenelighed med det indre marked nødvendigvis bedømmes efter fremgangsmåden i artikel 108 TEUF (15). Bedømmelsen af sådanne elementer falder derfor uden for de nationale retters kompetence (16).
31.      Inden for rammerne af tvisten i hovedsagen er det derfor nødvendigt at undersøge, om muligheden for i nettarifferne at indregne de omkostninger fra udførelsen af de FOS’er, som staten pålægger de sagsøgende DSO’er i henhold til energidekretet, vil kunne blive vurderet af den forelæggende ret i forhold til artikel 18, stk. 1, første afsnit, andet punktum, i forordning 2019/943, selv om dette dekret allerede har været genstand for en afgørelse om godkendelse fra Kommissionen, der fastslår dets forenelighed med det indre marked.
32.      Jeg skal i den forbindelse påpege, at Domstolen i Tiberis Holding-dommen
fandt, at den anmodning om præjudiciel afgørelse Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) havde indgivet, skulle afvises, nærmere bestemt fordi den fortolkning af artikel
3 i direktiv
2009/28/EF (17) og af artikel 4 i direktiv
(EU)
2018/2001 (18), som denne ret havde anmodet om, ikke var relevant for løsningen af tvisten i hovedsagen, idet EU-retten er til hinder for, at den forelæggende ret vurderer foreneligheden med bestemmelserne for mekanismen med negativt incitament, der var omhandlet i den pågældende sag, idet denne mekanisme er uløseligt forbundet med anvendelsen af den statsstøtteordning, som Kommissionen ved afgørelse
C(2016)
2726 final af 28. april 2016 om statsstøtte SA.43756
(2015/N)
– Støtte til elektricitet fra vedvarende energikilder i Italien, havde erklæret forenelig med det indre marked.
33.      Nærmere bestemt fastslog Domstolen for det første, at hvis Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) tillodes selv at tage stilling til, om mekanismen med negativt incitament var lovlig i lyset af artikel 3 i direktiv 2009/28, ville dette i det væsentlige svare til at tildele denne retsinstans beføjelse til at erstatte Kommissionens vurdering i dens afgørelse med sin egen og dermed give den mulighed for at gribe ind i de enekompetencer, der er forbeholdt denne institution for så vidt angår vurderingen af statsstøttens forenelighed med det indre marked (19). For det andet fastslog Domstolen, at enhver ændring af denne mekanisme med negativt incitament som på grund af en eventuel forøgelse af støtteintensiteten, der kan følge af den pågældende ændring, kan påvirke vurderingen af den omhandlede støtteordnings forenelighed med det indre marked og dermed udgøre en »ny støtte«, der er underlagt anmeldelsespligten, og for hvilken vurderingen af foreneligheden med det indre marked henhører under Kommissionens enekompetence under forbehold af Unionens retsinstansers efterprøvelse (20). Denne retspraksis gør det derfor muligt klart at identificere de omstændigheder, hvorunder en national ret, for hvilken der er indbragt en tvist vedrørende en national forordnings forenelighed med EU-retten, kan træffe afgørelse, når denne forordning vedrører en statsstøtteforanstaltning, hvis forenelighed tidligere er blevet undersøgt af Kommissionen.
34.      Jeg skal i den forbindelse præcisere, at den støtteordning for vedvarende energi, som er oprettet af den belgiske regering og godkendt af Kommissionen, har til formål at fremme produktionen af elektricitet i solcelleanlæg ved hjælp af en købsforpligtelse og en garanteret minimumspris. Det følger særligt af Kommissionens afgørelse om godkendelse, at denne ordning er baseret på oprettelsen af et marked for grønne certifikater, hvor forskellige energimarkedsdeltagere indgår, og hvor netoperatører er juridisk forpligtede til at købe certifikater til en garanteret minimumspris, når producenter ikke kan finde købere på markedet (21). Efter en grundig analyse af de relevante bestemmelser i energidekretet og den faktiske anvendelse af støttemekanismen for vedvarende energi, herunder den rolle, der er tildelt netoperatører i forbindelse med køb af grønne certifikater, konkluderede Kommissionen, at den nævnte ordning er forenelig med reglerne om statsstøtte.
35.      Det følger endvidere af Kommissionens afgørelse om godkendelse, at den købsforpligtelse, der er pålagt DSO’erne i energidekretet, er af særlig betydning inden for rammerne af den pågældende støtteordning og blev taget i betragtning ved vurderingen af den anmeldte ordnings forenelighed og proportionalitet. Da de flamske DSO’er havde til opgave at fungere som »købere i sidste instans« – idet de er forpligtet til at købe enhver mængde certifikater, der tilbydes dem af markedsdeltagerne, til en minimumspris fastsat af de relevante nationale bestemmelser (22) – udgør deres intervention på markedet et centralt element i den støtteordning, som Kommissionens afgørelse om godkendelse omhandler (23).
36.      Hvis den FOS for køb af grønne certifikater, som den pågældende medlemsstat pålægger DSO’er, i lyset af Domstolens praksis, der er nævnt i punkt 30 i nærværende forslag til afgørelse, vil kunne udgøre en ordning, der er uløseligt forbundet med driften af den pågældende støtteordning, skal det dog nævnes, at det i den foreliggende sag ikke er den mekanisme, der er indført ved energidekretet, som fastsætter en forpligtelse for DSO’erne til at købe grønne certifikater, der anfægtes i henhold til artikel 18, stk. 1, i forordning 2019/943 (24), men snarere muligheden for at indregne omkostningerne i forbindelse med udførelsen af de FOS’er, der pålægges DSO’erne ved dette dekret, samt de nærmere bestemmelser for deres integration i nettarifferne (25). I medfør af Domstolens praksis udgør dette sidste parameter dog ikke en ordning, der er uløseligt forbundet med den pågældende støtteordnings funktion, på grundlag af hvilken Kommissionen har vurderet dens overensstemmelse og forenelighed med bestemmelserne om statsstøtte.
37.      Den måde, hvorpå omkostningerne fra FOS’erne blev medregnet i elafgifterne, blev faktisk ikke undersøgt i Kommissionens afgørelse om godkendelse. Selv hvis det lægges til grund, at den støtteordning, der blev anmeldt til Kommissionen, indeholdt elementer vedrørende registreringen af disse omkostninger, hvilket ikke fremgår af denne afgørelse, ville denne institution under ingen omstændigheder have været i stand til at identificere energidekretets potentielle uforenelighed med hensyn til forbuddet, der nu er fastsat i artikel 18 i forordning 2019/943, mod at inkludere »ikkerelaterede omkostninger, der støtter ikkerelaterede politiske målsætninger«, i netafgifterne (26).
38.      Jeg skal endvidere påpege, at den retspraksis, der stammer fra Tiberis Holding-dommen, kun kan blive relevant, hvis den forelæggende ret finder, at en mulig uforenelighed mellem energidekretet og artikel 18, stk. 1, i forordning 2019/943 vil kunne påvirke intensiteten af eller ordningen for den støtte, som Kommissionen har godkendt, i det omfang, det vil føre til en ændring af støttens beløb eller de betingelser, på grundlag af hvilke dens analyse af foreneligheden blev udført og dens godkendelse blev givet, eller hvis den finder, at denne mulige uforenelighed vil kunne påvirke vurderingen af den pågældende støtteordnings forenelighed med det indre marked, i hvilket tilfælde den kan betragtes som »ny støtte« med de deraf følgende konsekvenser både med hensyn til den nationale domstols kompetence og spørgsmålet om formaliteten vedrørende det første præjudicielle spørgsmål (27). De sagsakter, der er forelagt Domstolen, indeholder imidlertid ingen beviser, der understøtter en sådan konklusion.
39.      Set i lyset af ovenstående betragtninger mener jeg derfor, at de grunde, der førte til den konklusion, at anmodningen om præjudiciel afgørelse ikke kunne antages til realitetsbehandling i den sag, der gav anledning til Tiberis Holding-dommen, ikke kan overføres til den foreliggende sag, og at det første præjudicielle spørgsmål derfor kan antages til realitetsbehandling.
2.      Om realiteten
40.      Jeg skal indledningsvis anføre, at den fortolkning, som den forelæggende ret ønsker, udelukkende vedrører artikel 18, stk. 1, første afsnit, i forordning 2019/943. Jeg er imidlertid, som samtlige parter i sagen, af den opfattelse, at det for at kunne give denne ret et brugbart svar er nødvendigt at tage hensyn til både artikel 9 i direktiv 2019/944, som fastlægger den retlige ramme for FOS’er i energisektoren, og dette direktivs artikel 57 og 59, som henholdsvis regulerer udpegningen og uafhængigheden af nationale regulerende myndigheder samt omfanget af de opgaver, de er betroet.
41.      Når det er sagt, skal Domstolen fortolke artikel 18, stk. 1, første afsnit, i forordning 2019/943 og undersøge samspillet med de førnævnte bestemmelser i direktiv 2019/944 for for det første at vurdere, om omkostningerne i forbindelse med gennemførelsen af FOS’er falder ind under begrebet »netafgifter«, og for det andet at fastslå, om fastsættelsen af disse afgifter faktisk falder ind under de opgaver, der er pålagt de nationale regulerende myndigheder, og i givet fald at fastslå, i hvilket omfang det vil kunne påvirke disse myndigheders beslutningsautonomi og uafhængighed.
a)      Om hensyntagen til FOS’er i netafgifter
42.      Den første problemstilling, som den forelæggende ret har anført, vedrører energidekretets forenelighed med artikel 18, stk. 1, i forordning 2019/943, for så vidt som dette dekret fastsætter, at omkostningerne ved FOS’erne vedrørende vedvarende energi kan overføres til nettarifferne, selv
om disse FOS’er ikke har nogen forbindelse til driften af distributionsnettet, og idet denne bestemmelse forbyder, at »ikkerelaterede omkostninger, der støtter ikkerelaterede politiske målsætninger«, medregnes i afgifterne for netadgang.
43.      Jeg skal nævne, at det følger af Domstolens faste praksis, at der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse skal tages hensyn til dennes ordlyd, den sammenhæng, hvori den indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (28).
44.      Hvad for det første angår ordlyden af artikel 18, stk. 1, første afsnit, i forordning 2019/943 fastslår denne bestemmelse, at afgifter, der opkræves af netoperatører for adgang til net, herunder afgifter for tilslutning til net, afgifter for brugen af net og i givet fald afgifter i tilknytning til styrkelse af net, skal afspejle omkostningerne, være gennemsigtige, tage hensyn til behovet for netsikkerhed og fleksibilitet og afspejle de faktiske omkostninger, for så vidt som disse svarer til en effektiv og strukturelt sammenlignelig netoperatørs omkostninger og anvendes uden forskelsbehandling. Disse afgifter omfatter ikke ikkerelaterede omkostninger, der støtter ikkerelaterede politiske målsætninger.
45.      Det fremgår klart af ordlyden af den nævnte bestemmelse, at selv
om EU-lovgiver havde til hensigt at regulere netafgifter ved at kræve, at de dertil forbundne omkostninger er knyttet til den faktiske drift af nettet, må disse bl.a. ikke omfatte ikkerelaterede omkostninger, der støtter ikkerelaterede politiske målsætninger, selv
om begreberne »afgifter for netadgang«, »ikkerelaterede omkostninger« og »ikkerelaterede politiske målsætninger« ikke er defineret i denne forordning.
46.      Hvad for det andet angår den sammenhæng, hvori artikel 18, stk. 1, første afsnit, i forordning 2019/943 indgår, hører denne bestemmelse til under kapitel III i nævnte forordning, som omhandler netadgang og mulige tilfælde af kapacitetsbegrænsninger, og mere specifikt under afdeling II i nævnte kapitel med overskriften »Netafgifter og flaskehalsindtægter«, som omfatter to artikler.
47.      Det lader i den forbindelse til, at selv
om stk. 2-8 i den nævnte bestemmelse indeholder flere detaljer om den metode, der skal følges for at fastsætte netafgifter, og mere generelt retningslinjer for prissætning af transmissionen og distributionen af elektricitet, giver disse elementer i sig selv ikke et klart svar på det første præjudicielle spørgsmål.
48.      Under disse omstændigheder, og for fuldt ud at undersøge den sammenhæng, hvori artikel 18, stk. 1, første afsnit, i forordning 2019/943 indgår, er det også nødvendigt at tage hensyn til visse bestemmelser i direktiv 2019/944.
49.      Hvad angår tarifmetoden gør jeg opmærksom på, at slutkundens pris i overensstemmelse med punkt 3 i bilag I til dette direktiv, som præciserer mindstekravene til fakturering og faktureringsoplysninger, er summen af de tre hovedkomponenter, dvs. for det første »energi- og leveringskomponenten«, for det andet »netkomponenten« (transmission og distribution) og for det tredje den komponent, der omfatter »skatter, afgifter og gebyrer«. Desuden, som nævnt i dette punkt 3, fremgår den relevante definition for disse komponenter af bilag II til forordning (EU)
2016/1952 (29), som udtrykkeligt fastsætter, at den tredje komponent (»skatter, gebyrer og afgifter«) bl.a. kan omfatte gebyrer i forbindelse med aktiviteter, der skal fremme vedvarende energikilder.
50.      Hvad nærmere bestemt angår
FOS’erne fastsætter artikel 9, stk. 2, i direktiv 2019/944, at medlemsstaterne kan pålægge elektricitets- og naturgasvirksomheder sådanne forpligtelser, herunder vedrørende energi fra vedvarende energikilder (30). Det præciseres desuden i dette direktivs artikel 9, stk. 3, at såfremt der ydes økonomisk kompensation, andre former for kompensation og enerettigheder fra en medlemsstat til opfyldelse af forpligtelserne i denne artikels stk. 2, skal dette ske på en ikkeforskelsbehandlende og gennemsigtig måde.
51.      Det følger af en samlet fortolkning af artikel 18 i forordning 2019/943 og de førnævnte bestemmelser i direktiv 2019/944, at selv
om begreberne »afgifter for netadgang«, »afgifter« og »tarifmetoder« ikke er defineret i forordning 2019/943 eller altid anvendes konsekvent (31), udgør de »tariffer« eller »afgifter« for net, der er omhandlet i artikel 18, stk. 1, i nævnte forordning, kun en af de tre hovedkomponenter i den samlede fakturering.
52.      Desuden giver artikel 9 i direktiv 2019/944 medlemsstaterne en betydelig skønsmargen, både med hensyn til at definere den type FOS, de ønsker at pålægge DSO’erne, og med hensyn til finansieringsordningerne for disse FOS’er (32). Det følger heraf, at dette direktiv i princippet ikke er til hinder for nationale bestemmelser, der giver DSO’erne mulighed for at overvælte omkostningerne i forbindelse med udførelsen af de forsyningspligtforpligtelser, som den pågældende medlemsstat pålægger dem, på slutkunderne, herunder i form af afgifter, forudsat at parametrene og retningslinjerne for denne finansiering opfylder betingelserne i det nævnte direktivs artikel 9, stk. 3.
53.      Hvad for det tredje og sidste angår de mål, der forfølges med forordning 2019/943, fremgår det af dennes artikel 1, at den bl.a. har til formål at lægge grundlaget for en effektiv opfyldelse af energiunionens målsætninger og målet om klimaneutralitet i Unionen. Den tilsigter særligt at muliggøre produktion af markedssignaler, der opfordrer til øget effektivitet, en større andel af vedvarende energikilder, forsyningssikkerhed, fleksibilitet, bæredygtighed, dekarbonisering og innovation.
54.      Henset til de elementer, der er anført i de foregående punkter i nærværende forslag til afgørelse, mener jeg, at følgende konklusioner bør lægges til grund.
55.      Jeg erindrer indledningsvis om, således som det er påpeget i punkt 44 og 45 i nærværende forslag til afgørelse, at artikel 18, stk. 1, i forordning 2019/943 kun finder anvendelse på »afgifter«, der er forbundet med brugen af, tilslutningen til og styrkelsen af nettet. Denne bestemmelse dækker derfor kun de omkostninger, som netoperatøren faktisk afholder, og som er tæt forbundet med driften af distributionsnettet, og regulerer ikke andre tarifkomponenter, der ikke har nogen tilknytning til den faktiske brug af nettet. Det følger heraf, at de omkostninger, der er forbundet til FOS’erne for støtte til vedvarende energi, som opkræves af netoperatøren, ikke som udgangspunkt er en del af de »afgifter«, der er omhandlet i denne bestemmelse, og derfor ikke falder ind under dens anvendelsesområde (33).
56.      Det fremgår desuden af artikel 18, stk. 1, i forordning 2019/943, at medlemsstaterne ikke i de netadgangsafgifter, der er omhandlet i nævnte bestemmelse, må medregne omkostninger, som ikke er strengt forbundet med driften af nettet, og som forfølger »ikkerelaterede målsætninger«. Denne begrænsning synes på den ene side at afspejle EU-lovgivers ønske om at forhindre, at disse afgifter omdirigeres fra deres formål og bruges som en restmekanisme til finansiering af offentlige politikker uden nogen åbenlys forbindelse til distributions- og transmissionsnettet for elektricitet, og på den anden side at sikre gennemsigtighed ved fastsættelsen af tarifferne, hvilket er et væsentligt element for, at markederne for elektricitet på EU-plan fungerer korrekt (34).
57.      Jeg erindrer dernæst om, at EU-lovgiver har fastsat visse regler for fakturering, både for netoperatøren og for slutforbrugeren, som bl.a. kræver, at netafgifter og afgifter vedrørende FOS’er til støtte for vedvarende energi skal præsenteres på transparent vis som afgifter, der er adskilt fra nettariffer, og at de ikke må være inkluderet i sidstnævnte.
58.      Det særlige ved den foreliggende sag er imidlertid, at omkostningerne vedrørende FOS’erne tilsyneladende ikke er blevet medregnet i kategorien »skatter, afgifter og gebyrer« (som svarer til den tredje komponent af tariffen i overensstemmelse med punkt 3 i bilag I til direktiv 2019/944) (35), hvilket ifølge alle sagens parter ville føre til en løsning, der er i overensstemmelse med EU-retten (36), men i kategorien »netafgifter« (som svarer til den anden komponent af tariffen i overensstemmelse med punkt 3 i bilag I til dette direktiv) (37), hvori kun omkostninger vedrørende nettet i princippet bør medtages.
59.      Selv om en sådan situation ved første øjekast kan rejse spørgsmål om foreneligheden af de nationale bestemmelser, der er omhandlet i hovedsagen, med artikel 18, stk. 1, i forordning 2019/943, er det efter min mening stadig nødvendigt at afklare, hvordan afgifterne knyttet til FOS’erne er blevet integreret i nettarifferne, og navnlig om disse afgifter faktisk påvirker VREG’s fastsættelse af disse tariffer (38). At begrænse sig til den blotte formelle klassificering af disse omkostninger for at konkludere, at de er uforenelige med denne bestemmelse, med den begrundelse, at disse omkostninger er blevet registreret i en anden kategori, når de klart burde have været registreret på en anden måde, vil efter min mening udgøre en overdreven formalisme, der vil være i strid med den effektive anvendelse af både forordning 2019/943 og direktiv 2019/944 (39).
60.      Det tilkommer således den forelæggende ret at undersøge ikke blot den formelle kvalifikation og formålet med den pågældende afgift og dens forbindelse til nettets aktivitet, men også den måde, hvorpå disse samme omkostninger er integreret i tarifstrukturen. Hvis disse netværksrelaterede gebyrer ikke kan adskilles fra andre omkostninger, der forfølger mål, der er uafhængige af nettet, ville dette a priori være uforeneligt med artikel 18, stk. 1, første afsnit, i forordning 2019/943. Derimod gælder denne betragtning efter min mening ikke på samme måde, når omkostninger, der ikke er relaterede til FOS’erne, såsom f.eks. dem, der vedrører udbydere af online-tjenester, er klart adskilt og klart kan skelnes fra netafgifter eller ‑tariffer (40). Med forbehold for de kontroller, som det påhviler den forelæggende ret at foretage i denne henseende, er det imidlertid ikke udelukket, at den i hovedsagen omhandlede situation falder ind under denne sidstnævnte hypotese (41).
b)      Om virkningen af at integrere FOS’er i nettariffer med hensyn til de beføjelser og den rolle, der er tildelt den nationale regulerende myndighed
61.      Det andet spørgsmål, som den forelæggende ret har rejst, handler om, hvorvidt medregningen af omkostninger vedrørende FOS’er i netafgifterne, således som det følger af den nationale lovgivning, der er omhandlet i hovedsagen, vil kunne underminere den nationale regulerende myndigheds uafhængighed eller beslutningsautonomi ved fastsættelse af nettariffer i overensstemmelse med kravene i artikel 57, stk. 4 og 5, og artikel 59, stk. 1, litra a), i direktiv 2019/944 (42).
62.      Jeg skal indledningsvis nævne, at artikel 57, stk. 4, i direktiv 2019/944 i det væsentlige fastsætter, at medlemsstaterne garanterer den regulerende myndigheds uafhængighed og sikrer, med dette formål, at den regulerende myndighed under udførelsen af de reguleringsopgaver, som dette direktiv og relateret lovgivning pålægger den, er juridisk adskilt fra og funktionelt uafhængig af andre offentlige eller private enheder, og sikrer, at dens personale og de personer, der har ansvaret for dens ledelse, handler uafhængigt af enhver markedsinteresse og ikke søger eller modtager direkte instrukser fra nogen regering eller anden offentlig eller privat enhed under udførelsen af disse opgaver (43). Det følger dog af dette direktivs artikel 57, stk. 4, at dette sidstnævnte krav ikke berører et tæt samarbejde, når det er hensigtsmæssigt, med andre nationale myndigheder eller overordnede politiske retningslinjer fra regeringen, som ikke vedrører de reguleringsopgaver og ‑beføjelser, der er omhandlet i artikel 59 i samme direktiv, og som i overensstemmelse med denne bestemmelses stk. 1, litra a), omfatter fastsættelse eller godkendelse af transmissions- eller distributionstariffer eller deres metoder (44).
63.      Det følger heraf, at for at sikre, at det indre marked for elektricitet fungerer, er det nødvendigt dels, at de regulerende myndigheder kan træffe afgørelser i alle reguleringsspørgsmål og kan være fuldt uafhængige af alle andre offentlige og private interesser, dels at direktiv 2019/944 ikke fratager medlemsstaterne muligheden for at etablere og offentliggøre deres nationale energipolitik samt at fastlægge en politikramme for disse myndigheder. Medlemsstaterne kan derfor frit vedtage deres egen lovgivning vedrørende det nationale elektricitetsmarked med undtagelse af de regulerende myndigheders opgaver og beføjelser, der er fastsat i dette direktiv (45).
64.      Det skal dog i denne forbindelse anføres, at selv om det ikke er bestridt, at fastsættelsen af distributionstariffer eller vedtagelsen af tarifmetoden for tilslutningsomkostninger i henhold til nævnte direktivs artikel 59, stk. 1, litra a), henhører under de nationale regulerende myndigheders enekompetence, idet de har en betydelig skønsmargen på dette område, kan denne kompetence ikke automatisk udvides til andre aspekter af energipolitikken, som ikke er relateret til de opgaver, der er tildelt disse myndigheder i henhold til denne bestemmelse, og som følgelig falder uden for deres kompetence, og hvis fastlæggelse i princippet er et prærogativ for den lovgivende eller udøvende magt. Dette gælder særligt for fastsættelsen af omkostninger i forbindelse med FOS’er inden for støtte til vedvarende energi og metoderne til at dække disse omkostninger.  Den måde, hvorpå en medlemsstat har til hensigt at støtte markedet for vedvarende energi på sit område, hvad enten det sker gennem direkte subsidier, skattemekanismer eller, som i dette tilfælde, en skattelignende foranstaltning, der består i at overvælte omkostningerne på slutforbrugerne, falder udelukkende ind under energipolitikkens ansvarsområde og ligger uden for de nationale regulerende myndigheders kompetence (46).
65.      Med andre ord, mens fastsættelsen af »afgifter« for netadgang som omhandlet i artikel 18, stk. 1, i forordning 2019/943 klart falder ind under de nationale regulerende myndigheders kompetence i henhold til artikel 59, stk. 1, litra a), i direktiv 2019/944, kan dette ikke være tilfældet for »skatter eller andre afgifter«, der ikke er knyttet til adgang til eller brug af nettet, og som derfor i princippet ikke falder ind under anvendelsesområdet for denne artikel 18, stk. 1 (47).
66.      Denne bemærkning forhindrer dog ikke medlemsstaterne i at tildele de nationale regulerende myndigheder en sådan kompetence og i, som i det foreliggende tilfælde (48), at underkaste reguleringen visse tarifmæssige aspekter, der ikke nødvendigvis falder ind under de oprindelige opgaver, der er defineret i artikel 59 i direktiv 2019/944, den kompetente nationale regulerende myndigheds tilsyn eller endda kontrol (49). Faktisk synes ingen bestemmelse i EU-retten at forhindre medlemsstaterne i at give den kompetente nationale myndighed beføjelse til at regulere tariffer relateret til FOS’er.
67.      Den omstændighed, der fremgår af punkt 58 i nærværende forslag til afgørelse, at gebyrerne vedrørende FOS’er ikke blev medregnet i den tredje komponent af fastsættelsen af nettarifferne, men i netværkstarifferne, kan ikke medføre, at der rejses spørgsmål ved den foregående analyse, og kan ikke i sig selv føre til en konklusion om, at den i hovedsagen omhandlede nationale regulering er uforenelig med artikel 57, stk. 4, og artikel 59, stk. 1, litra a), i direktiv 2019/944.
En sådan situation kan, forudsat at den forelæggende ret bekræfter, at omkostningerne forbundet med FOS’er, selv
om de formelt er inkluderet i netafgifter, i realiteten er klart adskilt fra disse, således at de ikke konkret påvirker metoden til beregning og fastsættelse af netafgifter eller ‑tariffer, ikke sidestilles med en situation, hvor den lovgivende eller udøvende magt havde til hensigt at gribe ind i beføjelserne for den nationale regulerende myndighed eller underminere dens myndighed i spørgsmål om fastsættelse eller godkendelse af tarifmetoder.
68.      Jeg skal endelig understrege, at hvis det fastslås, at omkostningerne forbundet med udførelsen af FOS’er, der skal overvæltes på slutkunderne, falder ind under de nationale regulerende myndigheders opgaver, følger det af Domstolens praksis, at en medlemsstats udøvelse af sin kompetence med hensyn til fastlæggelsen af sin energipolitik i visse tilfælde, selv på områder, der hører under den nationale regulerende myndigheds kompetence, kan have indvirkning på omkostningerne til driften af elektricitetssystemet, uden at en sådan indgriben i sig selv er uforenelig med artikel 57, stk. 4 og 5, i direktiv 2019/944 (50).
69.      Jeg erindrer i denne forbindelse om, at Domstolen i en tvist vedrørende foreneligheden af direktiv 2009/73/EF (51) og nationale bestemmelser, der i det væsentlige udgør statslig indgriben i prisen på naturgas, fastslog, at artikel 3, stk. 1-3, i nævnte direktiv (52), sammenholdt med chartrets artikel 36 og 38, skal fortolkes således, at bestemmelsen ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter de omkostninger, der følger af opfyldelsen af forpligtelser til oplagring af naturgas, der er pålagt naturgasvirksomhederne med henblik på at opretholde gasforsyningssikkerheden og sikre regelmæssig forsyning heraf i denne medlemsstat, udelukkende bæres af disse virksomheders kunder, der kan være enkeltpersoner, forudsat at denne lovgivning forfølger en almindelig økonomisk interesse, at den overholder proportionalitetsprincippet, og at de FOS’er, der er fastsat deri, er klart definerede, gennemsigtige, ikkediskriminerende, kontrollerbare og sikrer EU-naturgasselskaberne lige adgang til de nationale forbrugere (53).
70.      I betragtning af det ovenstående foreslår jeg, at det første spørgsmål besvares med, at artikel 18, stk. 1, første afsnit, andet punktum, i forordning 2019/943 og artikel 57, stk. 4 og 5, og artikel 59, stk. 1, litra a), i direktiv 2019/944 skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for, at afgifter for netadgang omfatter omkostninger til de FOS’er, som en medlemsstat pålægger netoperatøren i medfør af artikel 9, stk. 2, i direktiv 2019/944, og som ikke finansieres gennem skatter, gebyrer, støtte, bidrag og afgifter, forudsat at disse omkostninger ikke indgår i metoden til fastsættelse af disse afgifter, og at de klart adskiller sig fra de nævnte afgifter.
B.      Om det andet præjudicielle spørgsmål
71.      Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 18, stk. 1, første afsnit, første punktum, i forordning 2019/943 skal fortolkes således, at bestemmelsen
er til hinder for, at en national regulerende myndighed fastlægger en tarifmetode for distribution af elektricitet, hvorved der med hensyn til en væsentlig del af omkostningerne for de DSO’er, som er underlagt en indtægtsregulering, anvendes en historisk omkostningsudviklingsmetode (hvorved indtægterne fastlægges på grundlag af omkostningerne i fortiden), eller om anvendelsen af denne metode bør suppleres ved, at omfanget af de historiske omkostninger efterprøves med hensyn til deres effektivitet.
72.      Jeg skal indledningsvis nævne, at den fortolkning, som den forelæggende ret ønsker, udelukkende vedrører artikel 18, stk. 1, første afsnit, første punktum, i forordning 2019/943, som kræver, at afgifter for netadgang skal afspejle omkostningerne for DSO’erne, for så vidt som disse svarer til omkostningerne for en effektiv og strukturelt sammenlignelig DSO. For at kunne give et brugbart svar til denne ret mener jeg imidlertid, at spørgsmålet bør omformuleres således, at der ikke henvises til stk. 1 i denne artikel 18, men snarere til stk. 2 og 8 heri.
73.      Jeg skal i den forbindelse gøre opmærksom på, at artikel 18 i forordning 2019/943 fastsætter de generelle principper for fastsættelse og godkendelse af afgifter for netadgang, som bl.a. skal afspejle omkostninger, fremme markedsintegration og sikre forsyningssikkerhed samt tilskynde til effektiv udnyttelse af det eksisterende net ved hjælp af passende prissignaler rettet mod brugerne.
74.      Jeg skal for det første påpege, at artikel 18 i denne forordning ikke pålægger en specifik tarifmetode for distributionen af elektricitet, som den nationale regulerende myndighed skal følge. Det tilkommer således sidstnævnte at udvikle en metode, der opfylder alle kravene i artikel 18 i nævnte forordning, herunder kravene vedrørende omkostningseffektivitet (54). Desuden skal denne myndighed i betragtning af den komplekse og tekniske karakter af sin mission have en bred skønsmargen ved fastlæggelsen af denne metode (55). I denne sammenhæng skal den skønsmargen, som den nævnte myndighed har, give den mulighed for at tilpasse den anvendte metode og beregningsmetoderne i overensstemmelse med de parametre, den finder relevante i forhold til de mål, der forfølges af både EU-retten og de gældende nationale bestemmelser, herunder under hensyntagen til de specifikke forhold, der findes på det nationale elmarked (56).
75.      Jeg skal for det andet konstatere, at alene den omstændighed, at den metode, som en national regulerende myndighed har vedtaget, delvist er baseret på historiske data, der anvendes som udgangspunkt for vurderingen af en DSO’s fremtidige omkostninger (57), ikke i sig selv kan gøre den uforenelig med samme forordnings artikel 18 (58). Dette er bl.a. tilfældet, når denne metode ikke, som det synes at være tilfældet her, udelukker, at der tages hensyn til historiske omkostningsudviklingsfaktorer eller yderligere kriterier, der tager højde for, at fremtidige markedsudviklinger kan afvige fra dem, der er observeret tidligere.
76.      For det tredje, og således som det fremgår af artikel 18, stk. 1, 2 og 8, i forordning 2019/943, skal en tarifmetode for at være forenelig med denne bestemmelse omfatte elementer, der giver netoperatørerne incitament til at forbedre effektiviteten af omkostninger og investeringer, både på kort og lang sigt. Det er også vigtigt at påpege, at den nationale regulerende myndighed inden for rammerne af sin brede skønsbeføjelse, som nævnt i punkt 74 i nærværende forslag til afgørelse, kan sikre DSO’ernes økonomiske effektivitet på forskellige måder.
77.      I denne sag fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at den tarifmetode, som VREG har anvendt, omfatter justeringsfaktorer, der har til formål at sikre forbedringer af den samlede effektivitet, herunder systemets energieffektivitet, og som også giver mulighed for en form for omkostningskontrol for de sagsøgende DSO’er, som videreføres til tarifferne for elektriciteten (59).
78.      For det fjerde skal jeg gøre opmærksom på, at selv om den forelæggende ret er i tvivl om foreneligheden af den metode, som VREG anvender, med kravet i artikel 18, stk. 1, første afsnit, i forordning 2019/943, hvorefter de omkostninger, der kan overvæltes, skal afspejle »omkostningerne hos en effektiv og strukturelt sammenlignelig netoperatør«, forbliver dette spørgsmål i det væsentlige teoretisk, for så vidt som denne ret ikke har taget stilling til de detaljerede argumenter, som både de sagsøgende DSO’er og VREG har fremført vedrørende de forskellige parametre og metoder i den tarifmetode, som VREG har anvendt (60).
79.      Det forekommer mig også vigtigt i den forbindelse at understrege, at selv om Domstolen har kompetence til at fortolke EU-rettens bestemmelser, tilkommer det den ikke at foretage en abstrakt vurdering af de forskellige parametre i den metode, som VREG har anvendt, eller selv at fastlægge den konkrete metode, som denne myndighed burde have anvendt, eller at træffe afgørelse om hensigtsmæssigheden af de alternative kriterier, der kunne have været anvendt i denne sag. Fastlæggelsen af den passende metode afhænger af en række faktiske elementer og tekniske parametre, som Domstolen ikke har adgang til, og under alle omstændigheder henhører en sådan konkret vurdering udelukkende under den forelæggende rets kompetence. Det følger heraf, at det påhviler sidstnævnte ret i lyset af alle de faktiske omstændigheder, den har til rådighed, at efterprøve, om den anfægtede tarifmetode i denne sag opfylder kravene i artikel 18 i forordning 2019/943.
80.      Henset til det ovenstående foreslår jeg, at det andet spørgsmål besvares med, at artikel 18 i forordning 2019/943 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for, at en regulerende myndighed vedtager en metode for fastlæggelse af afgifterne for distribution af elektricitet, der anvender en historisk omkostningsudviklingsmetode, for så vidt som denne metode omfatter faktorer, der gør det muligt i nødvendigt omfang at justere disse data til en effektiv og strukturelt sammenlignelig DSO’s omkostninger. Det tilkommer den nationale regulerende myndighed under de nationale domstoles kontrol at afgøre, om den anvendte metode til denne beregning er hensigtsmæssig på grundlag af de relevante faktiske omstændigheder, og idet de generelle principper for fastsættelse af tariffer, der er fastsat i artikel 18 i denne forordning, overholdes.
C.      Om det tredje præjudicielle spørgsmål
81.      Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om den for at undgå retlig usikkerhed midlertidigt kan opretholde virkningerne af en national bestemmelse, såsom energidekretets artikel 4.1.32, stk. 1, nr. 10, og/eller den omtvistede
afgørelse, når denne i lyset af en dom afsagt af Domstolen på baggrund af en præjudiciel forelæggelse findes at være uforenelig med EU-retten.
82.      Det spørgsmål er, således som den forelæggende ret har anført, kun relevant, hvis denne ret, henset til svarene på de to første præjudicielle spørgsmål, beslutter at ophæve energidekretet og/eller den omtvistede afgørelse med den begrundelse, at den ene og/eller den anden er uforenelig med EU-retten.
83.      I lyset af mine foreslåede svar på det første og det andet spørgsmål er det ufornødent at besvare det tredje spørgsmål.
V.      Forslag til afgørelse
84.      På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af hof van beroep te Brussel (appeldomstolen i Bruxelles, Belgien) forelagte præjudicielle spørgsmål på følgende måde:
»1)      Artikel 18, stk. 1, første afsnit, andet punktum, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/943 af 5. juni 2019 om det indre marked for elektricitet og artikel 57, stk. 4 og 5, og artikel 59, stk. 1, litra a), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/944 af 5. juni 2019 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ændring af direktiv 2012/27/EU
skal fortolkes således, at
de ikke er til hinder for, at afgifter for netadgang omfatter omkostninger til de forpligtelser til offentlig service, som en medlemsstat pålægger netoperatøren i medfør af artikel 9, stk. 2, i direktiv 2019/944, og som ikke finansieres gennem skatter, gebyrer, støtte, bidrag og afgifter, forudsat at disse omkostninger ikke indgår i metoden til fastsættelse af disse afgifter, og at de klart adskiller sig fra de nævnte afgifter.
2)      Artikel 18, stk. 1, første afsnit, andet punktum, i forordning
2019/943
skal fortolkes således, at
denne bestemmelse ikke er til hinder for, at en regulerende myndighed vedtager en metode for fastlæggelse af afgifterne for distribution af elektricitet, der anvender en historisk omkostningsudviklingsmetode, for så vidt som denne metode omfatter faktorer, der gør det muligt i nødvendigt omfang at justere disse data til en effektiv og strukturelt sammenlignelig distributionssystemoperatørs omkostninger. Det tilkommer den nationale regulerende myndighed under de nationale domstoles kontrol at afgøre, om den anvendte metode til denne beregning er hensigtsmæssig på grundlag af de relevante faktiske omstændigheder, og idet de generelle principper for fastsættelse af tariffer, der er fastsat i artikel 18 i denne forordning, overholdes.«
1 –      Originalsprog: fransk.
2 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 5.6.2019 om det indre marked for elektricitet (EUT 2019, L 158, s. 54). Det skal påpeges, at denne forordning successivt er blevet ændret den 23.6.2022 og den 16.7.2024. Selv
om den forelæggende ret har vurderet, at bestemmelserne fra den oprindelige version af nævnte forordning er relevante, er det foreliggende forslag baseret på sidstnævnte, idet det præciseres, at de efterfølgende ændringer ikke ændrer analysen.
3 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 25.10.2012 om energieffektivitet, om ændring af direktiv 2009/125/EF og 2010/30/EU samt om ophævelse af direktiv 2004/8/EF og 2006/32/EF (EUT 2012, L 315, s. 1).
4 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 5.6.2019 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ændring af direktiv 2012/27/EU (EUT 2019, L 158, s. 125).
5 –      Belgisch Staatsblad, 7.7.2009, s. 46192.
6 –      Nærmere bestemt er de endogene omkostninger opdelt i tre hovedkomponenter, nemlig for det første afskrivningsomkostninger, for det andet driftsomkostninger, herunder udgifter og indtægter, der falder ind under overskrifterne i den minimumsstandardiserede regnskabsplan, og for det tredje omkostninger vedrørende den investerede kapital.
7 –      Den forelæggende ret har i den forbindelse henvist til dom af 5.10.2023, Osteopathie Van Hauwermeiren (C-355/22, EU:C:2023:737, præmis 30), og af 12.9.2024, Casino de Spa m.fl. (C-741/22, EU:C:2024:732, præmis 52, 53 og 58-62 og den deri nævnte retspraksis).
8 –      Ifølge VREG vil det kræve mindst to år at udvikle en ny tarifmetode, en periode, hvor netoperatører sandsynligvis vil finansiere deres FOS’er uden at have de tilsvarende indtægter, hvilket vil kunne påvirke deres solvens. Desuden kan manglen på en midlertidig opretholdelse føre til tilbagevirkende justeringer af fakturaer.
9 –      Jf. bl.a. dom af 1.8.2025, Tiberis Holding (C-514/23, herefter »Tiberis Holding-dommen«, EU:C:2025:597, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).
10 –      Jf. Tiberis Holding-dommen (præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).
11 –      Godkendt statsstøtte inden for rammerne af bestemmelserne i artikel 107 og 108 [i EUF-traktaten] – Tilfælde, mod hvilke Kommissionen ikke gør indsigelse (EUT 2018, C 360, s. 1). Denne afgørelse kan findes på engelsk på Kommissionens websted med følgende adresse: https://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/271706/271706_1974009_131_2.pdf
12 –      Det er desuden vigtigt at nævne, at Kommissionens afgørelse om godkendelse fortsat er gældende, da godkendelsen er givet for en periode på ti år i overensstemmelse med syvende betragtning til nævnte afgørelse.
13 –      Jf. Tiberis Holding-dommen (præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).
14 –      Jf. Tiberis Holding-dommen (præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).
15 –      Jf. Tiberis Holding-dommen (præmis 41 og den deri nævnte retspraksis). Jf. ligeledes dom af 11.9.2025, Østrig mod Kommissionen (Paks II-kernekraftværket) (C-59/23 P, EU:C:2025:686, præmis 52-55, 70 og 71 og den deri nævnte retspraksis).
16 –      Jf. Tiberis Holding-dommen (præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).
17 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 23.4.2009 om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder og om ændring og senere ophævelse af direktiv 2001/77/EF og 2003/30/EF (EUT 2009, L 140, s. 16).
18 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 11.12.2018 om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder (EUT 2018, L 328, s. 82).
19 –      Jf. Tiberis Holding-dommen (præmis 44-50 og den deri nævnte retspraksis).
20 –      Jf. Tiberis Holding-dommen (præmis 51-62 og den deri nævnte retspraksis).
21 –      Hovedtrækkene i den pågældende støtteordning for vedvarende energi kan opsummeres som følger. Producenter af elektricitet fra vedvarende energikilder eller kraftvarmeproduktion tildeles certifikater for hver produceret energienhed. Leverandører af elektricitet eller indehavere af netadgang er underlagt en årlig forpligtelse til at bevare og returnere et vist antal certifikater, proportionalt med den mængde, de leverer, og kan pålægges en bøde, hvis de ikke opfylder denne forpligtelse. Certifikaterne handles i princippet på et marked, og deres pris bestemmes af udbud og efterspørgsel. Hvis nogle certifikater ikke finder en køber på dette marked, griber DSO’erne, der er juridisk forpligtet til at købe dem til en garanteret minimumspris, ind for at stabilisere markedet. De omkostninger, som DSO’erne afholder i henhold til denne købsforpligtelse, overvæltes derefter på forbrugerne gennem nettariffer. Vedrørende den rolle, der er tildelt DSO’erne inden for rammerne af den relevante støtteordning, jf. 8., 9., 36. og 75. betragtning til Kommissionens afgørelse om godkendelse.
22 –      Jf. 75. betragtning til Kommissionens afgørelse om godkendelse.
23 –      Det fremgår klart af 36. betragtning til Kommissionens afgørelse om godkendelse, at det pågældende marked på daværende tidspunkt var præget af et overskud af certifikater, hvilket førte til hyppig anvendelse af den købsforpligtelse, der var pålagt DSO’erne. Denne konstatering synes i øvrigt at blive bekræftet af forelæggelsesafgørelsen, hvori det fremgår, at de omhandlede betalinger svarer til særligt høje beløb, en omstændighed, der ifølge denne afgørelse i givet fald kan begrunde en tidsmæssig begrænsning af virkningerne af den kommende dom i det tilfælde, at Domstolens svar fører til, at den i hovedsagen omhandlede støtteordning vurderes til at være uforenelig med EU-retten. Jf. i den forbindelse punkt 22 i nærværende forslag til afgørelse.
24 –      Ingen af sagens parter har bestridt Kongeriget Belgiens mulighed for at pålægge de omhandlede FOS’er for så vidt angår andre bestemmelser i EU-retten. Det samme gælder for de finansieringsordninger, der er fastsat i disse FOS’er, og muligheden for, at DSO’er kan overvælte de relaterede omkostninger til slutforbrugerne. Som det blev bekræftet i retsmødet, vedrører det første præjudicielle spørgsmål, hvordan omkostningerne forbundet med FOS’er skal indregnes i afgifterne for el, samt konsekvenserne af at medregne dem i nettarifferme, uden på nogen måde at anfægte eksistensen af disse FOS’er eller deres finansieringsordninger, herunder muligheden for at overvælte de deraf følgende omkostninger på slutforbrugerne.
25 –      Det første præjudicielle spørgsmål handler netop om, hvorvidt omkostningerne i forbindelse med tilbagekøb af disse grønne certifikater kan overføres til nettarifferne i henhold til artikel 18, stk. 1, i forordning 2019/943. Desuden fremgår det ikke nogen steder i de sagsakter, som foreligger for Domstolen, at den forelæggende ret med sit spørgsmål har til formål at så tvivl om mekanismen for køb af grønne certifikater eller dens finansieringsordninger.
26 –      Den bestemmelse, der fandt anvendelse på tidspunktet for Kommissionens vedtagelse af afgørelsen om godkendelse, nemlig artikel 14 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 714/2009 af 13.7.2009 om betingelserne for netadgang i forbindelse med grænseoverskridende elektricitetsudveksling og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1228/2003 (EUT 2009, L 211, s. 15), var affattet på en anden måde og indeholdt ikke et sådan forbud.
27 –      Jf. Tiberis Holding-dommen (præmis 58, 60 og 61) og dom af 12.1.2023, DOBELES HES (C-702/20 og C-17/21, EU:C:2023:1, præmis 60 og 61).
28 –      Dom af 1.8.2025, Alace og Canpelli (C-758/24 og C-759/24, EU:C:2025:591, præmis 91 og den deri nævnte retspraksis).
29 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 26.10.2016 om europæiske statistikker over priserne på naturgas og elektricitet og om ophævelse af direktiv
2008/92/EF (EUT 2016, L 311, s. 1). Denne forordnings bilag II præciserer, at prisen for »net« bl.a. omfatter afgifterne for transmission og distribution. Desuden omfatter »skatter, gebyrer og afgifter« ligeledes skatter, gebyrer og afgifter, i forbindelse med aktiviteter, der skal fremme vedvarende energikilder, energieffektivitet og kraftvarmeproduktion.
30 –      Jeg skal i den forbindelse præcisere, at artikel 2, nr. 57), i direktiv 2019/944 definerer begrebet »elektricitetsvirksomhed« bredt, således at de FOS’er, der er omhandlet i direktivets artikel 9, som pålægges elektricitetsvirksomhederne, kan vedrøre såvel netoperatørerne som virksomheder i elektricitetssektoren.
31 –      Mens begrebet »afgifter« i artikel 18, stk. 1, i forordning 2019/943 anvendes om omkostningerne i forbindelse med transmission og distribution af elektricitet, anvendes begrebet »tarif« om disse omkostninger i bilag II til forordning 2016/1952, som punkt 3 i bilag I til direktiv 2019/944 henviser til. Det samme gælder for artikel 59, stk. 1, litra a), i nævnte direktiv, som omhandler »tariffer« for transmission og distribution uden at nævne de netadgangsafgifter, der er omhandlet i artikel 18, stk. 1, i forordning 2019/943. Det skal ligeledes nævnes, at udtrykket »afgift« anvendes til at beskrive både omkostninger forbundet med nettet (som omhandlet i artikel 18, stk. 1, i denne forordning) og omkostninger forbundet med FOS’er (inden for rammerne af den tredje komponent for afgifter, som fastsat i punkt 3 i bilag I til direktiv 2019/944 og bilag II til forordning 2016/1952). Jeg påpeger i denne forbindelse, at alle sagens parter i retsmødet bekræftede, at begreberne »tariffer« og »afgifter« efter deres opfattelse bør anses for synonymer.
32 –      Hvilket bl.a. omfatter fastsættelsen af ordningerne for godtgørelse af omkostningerne for udførelsen af disse.
33 –      Dette udelukker ikke, at visse FOS’er gennemføres i form af afgifter med tilknytning til driften eller brugen af nettet, som derfor falder ind under anvendelsesområdet for artikel 18, stk. 1, i forordning 2019/943, særligt når de har til formål at dække omkostninger i forbindelse med investeringer, der er nødvendige for at forbedre eller beskytte nettet eller for at forbinde kunder i landdistrikter eller fjerntliggende områder.
34 –      Jeg påpeger i den forbindelse, at Den Europæiske Unions Agentur for Samarbejde mellem Energireguleringsmyndigheder (ACER) i overensstemmelse med artikel 18, stk. 9 og 10, i forordning 2019/943 udarbejder en rapport om bedste praksis for metoderne for transmissions- og distributionstariffer. I den seneste version fastslår rapporten, at »omkostninger, der ikke vedrører brugen af nettet, kan forvrænge nettarifsignalerne og/eller forårsage forstyrrelser på markedet for elektricitet«. Jf. rapporten fra ACER om praksis for metoderne for nettariffer med overskriften »Getting the signals right: Electricity network tariff methodologies in Europe« af 26.3.2025 (herefter »ACER-rapporten«), som kun kan findes på engelsk på følgende adresse: https://www.acer.europa.eu/sites/default/files/documents/Reports/2025-ACER-Electricity-Network-Tariff-Practices.pdf, navnlig s. 29, punkt 85.
35 –      Jf. punkt 49 i nærværende forslag til afgørelse.
36 –      Såvel VREG som Kommissionen, som oprindeligt i deres skriftlige indlæg havde argumenteret for, at medtagelsen af omkostninger vedrørende FOS’erne i netafgifterne ville føre til uforenelighed, for VREG’s vedkommende, med artikel 18, stk. 1, i forordning 2019/943 og, for Kommissionens vedkommende, med artikel 57, stk. 4 og 5, samt artikel 59, stk. 1, litra a), i direktiv 2019/944, bekræftede i retsmødet, at omkostningerne vedrørende FOS’er fuldt ud kunne overvæltes på slutforbrugerne i henhold til den tredje takstkomponent.
37 –      Jf. punkt 49 i nærværende forslag til afgørelse.
38 –      Mens den forelæggende ret ikke har taget stilling til dette spørgsmål, er parterne uenige om, hvordan omkostningerne vedrørende FOS’er effektivt integreres i nettarifferne, og om eksistensen af en egentlig adskilt afgift for FOS’er i Flandern og om de præcise metoder til at beregne disse omkostninger. De sagsøgende DSO’er og den belgiske regering støtter eksistensen af en separat »specifik afgift« for FOS’er og hævder, at omkostningerne i forbindelse med disse FOS’er ikke påvirker metoden til beregning af netafgifterne. Denne påstand bestrides dog af VREG, som mener, at omkostningerne vedrørende FOS’er ikke er underlagt en separat afgift.
39 –      Dette gælder så meget desto mere, i betragtning af at de førnævnte bestemmelser i EU-retten ikke er kendetegnet ved deres klarhed, som fremlagt i punkt 51 i nærværende forslag til afgørelse.
40 –      Dette ville være tilfældet, hvis omkostningerne vedrørende FOS’er, selv
om de formelt er knyttet til »netadgangsafgifter«, blev anmeldt separat fra disse gebyrer.
41 –      I den forbindelse påpeger jeg, at det fremgår af ACER-rapporten, som både VREG og de sagsøgende DSO’er samt den belgiske regering har citeret, at omkostninger, der ikke er relateret til nettet, i Flandern ligesom i de fleste medlemsstater, er klart adskilt fra andre omkostninger eller gebyrer relateret til nettet. Jf. i den forbindelse rapportens punkt 63 og den dertil
hørende tabel 4 såvel som tabel 59 i bilag I, særligt s. 111. Dette bilag kan alene findes på engelsk på følgende adresse: https://www.acer.europa.eu/sites/default/files/documents/Publications_annex/2025-ACER-Electricity-Network-Tariff-Annex-I.pdf. Selv om ACER i den nævnte rapport påpeger, at omkostninger, der ikke er relateret til nettet, i nogle medlemsstater, herunder Kongeriget Belgien, Irland og Den Slovakiske Republik, er integreret i nettarifferne og ikke er klart adskilt i lovforslaget, synes denne betragtning ikke at gælde for hele det belgiske territorium, men er begrænset til regionen Bruxelles. Jf. i den forbindelse ACER-rapporten, s. 29, punkt 85, og tabel 59 i bilag I hertil, s. 111.
42 –      Kommissionen mener, at det første præjudicielle spørgsmål bør forstås som et forsøg på at afgøre, om en national lovgiver er kompetent til at vedtage bestemmelser, der kræver, at en national regulerende myndighed ved fastsættelsen af afgifter tager hensyn til omkostningerne forbundet med FOS’er. Ifølge Kommissionen kan nationale reguleringsforanstaltninger, der omfatter detaljerede bestemmelser, der specifikt fastsætter elementer, som den nationale regulerende myndighed har ret til at træffe afgørelse om, såsom niveauet for elnetafgifter eller de specifikke metoder til deres beregning, ikke tillades i lyset af artikel 57, stk. 4 og 5, og artikel 59, stk. 1, litra a), i direktiv 2019/944.
43 –      Jf. i denne retning dom af 2.9.2021, Kommissionen mod Tyskland (Gennemførelse af direktiv 2009/72 og 2009/73) (C-718/18, EU:C:2021:662, præmis 108 og 109 og den deri nævnte retspraksis).
44 –      Jf. dom af 6.3.2025, Alajärven Sähkö m.fl. (C-48/23, herefter »dommen i sagen
Alajärven Sähkö m.fl.«, EU:C:2025:144, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).
45 –      Jf. dommen i sagen
Alajärven Sähkö m.fl. (præmis 32 og 39 og den deri nævnte retspraksis).
46 –      I virkeligheden ligner afgifterne for FOS’er en »klassisk« støttemekanisme, som medlemsstaterne bruger blandt andre instrumenter inden for rammerne af statsstøtteordninger for vedvarende energi.
47 –      Således som det er fastslået i punkt 50 og 56 i nærværende forslag til afgørelse, falder omkostningerne i forbindelse med FOS’er, der støtter fremme af vedvarende energi, dog i princippet ind under sidstnævnte kategori.
48 –      Jeg skal i den forbindelse nævne, at energidekretet i denne sag fastsætter, at netoperatørernes overvæltning af omkostninger skal ske under kontrol af VREG. Det følger af både de skriftlige og de mundtlige indlæg fra VREG og den belgiske regering, at VREG’s kontrol bl.a. vedrører verificeringen af forbindelsen mellem disse omkostninger og de obligatoriske serviceydelser samt rimeligheden af sidstnævnte.
49 –      Dette kan bl.a. være tilfældet, når disse aspekter omfatter tekniske elementer, der kræver komplekse vurderinger.
50 –      Jf. dommen i sagen
Alajärven Sähkö m.fl. (præmis 40). Jf. ligeledes mit forslag til afgørelse i denne sag (C-48/23, EU:C:2024:695, punkt 52 og 53).
51 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 13.7.2009 om fælles regler for det indre marked for naturgas og om ophævelse af direktiv 2003/55/EF (EUT 2009, L 211, s. 94).
52 –      Bestemmelse, der expressis verbis svarer til artikel 9, stk. 1-3, i direktiv 2019/944.
53 –      Jf. dom af 30.4.2020, Оvergas Mrezhi og Balgarska gazova asotsiatsia (C-5/19, EU:C:2020:343, præmis 88). Jf. ligeledes dom af 16.7.2020, Kommissionen mod Ungarn (Afgifter for adgang til el- og naturgastransmissionsnet) (C-771/18, EU:C:2020:584, præmis 47-53).
54 –      Idet forordning 2019/943 ikke indeholder mere specifikke bestemmelser vedrørende den gældende metode til vurdering og fremme af effektivitet, falder fastlæggelsen af en sådan metode under den nationale regulerende myndigheds ansvarsområde i overensstemmelse med artikel 59 i direktiv 2019/944.
55 –      Jf. analogt dom af 23.10.2025, Gaso og Conexus Baltic Grid (C-87/24, EU:C:2025:826, præmis 81). Jf. ligeledes mit forslag til afgørelse i denne sag (C-87/24, EU:C:2025:249, punkt 65).
56 –      Dette er særligt tilfældet, når en national regulerende myndighed skal udføre prospektive økonomiske analyser med det formål at bestemme sandsynligheden for visse udviklinger på det relevante marked inden for fremtiden. Det siger sig selv, at sådanne prospektive analyser oftest er komplekse og nødvendigvis mere usikre end efterfølgende analyser. Jf. analogt på fusionsområdet dom af 13.7.2023, Kommissionen mod CK Telecoms UK Investments (C-376/20 P, EU:C:2023:561, præmis 82 og 83).
57 –      Det skal påpeges, at størstedelen af de nationale regulerende myndigheder i Unionen i forbindelse med reguleringen af DSO’ernes indtægter bruger historiske omkostningsbaserede metoder til at bestemme deres nettariffer. Jf. i denne forbindelse rapporten fra 2023 fra Rådet af Europæiske Energiregulatorer (CEER) om reguleringsrammer for europæiske energinetværk med overskriften »Regulatory Frameworks for European Energy Networks« af 21.2.2024, som kan findes på følgende adresse: https://www.ceer.eu/wp-content/uploads/2024/04/RFR23-Main-report.pdf, navnlig s. 166.
58 –      Det skal i denne forbindelse påpeges, at artikel 18, stk. 4, litra b), i forordning 2019/943 fastsætter, at »betalinger forventet for fremtidige perioder, skønnet på baggrund af tidligere perioder«, skal tages i betragtning ved fastsættelse af afgifterne for netadgang.
59 –      Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at den tarifmetode, som VREG har anvendt, bl.a. giver VREG mulighed for at udøve en kontrol med rimeligheden af de omkostninger, som DSO’erne har oplyst (hvilket bl.a. består i at kontrollere, om omkostningerne er berettigede set fra brugerne af distributionsnettets synspunkt eller i almen interesse, og om de ikke kunne have været undgået). Derudover har VREG sat et loft for indtægterne fra endogene omkostninger, hvilket dermed giver et incitament til effektivitet. Jf. ligeledes punkt 17 i nærværende forslag til afgørelsen.
60 –      Den forelæggende ret har bl.a. bemærket, at den metode, som VREG har anvendt, tilsyneladende ikke omfatter en mekanisme til at kontrollere berettigelsen og nødvendigheden af de omkostninger, som DSO’erne har afholdt i den omhandlede periode. Hvis det lægges til grund, at de flamske DSO’er i denne sag var ineffektive, et punkt, som denne ret selv har erkendt, at den ikke kan tage stilling til på nuværende tidspunkt, synes denne tarifmetode ifølge den nævnte ret ikke at være i stand til at opdage en sådan situation eller forhindre, at uforholdsmæssigt høje omkostninger overvæltes på slutbrugerne gennem uforholdsmæssigt høje tariffer. For fuldstændighedens skyld skal jeg påpege, at de sagsøgende DSO’er ifølge forelæggelsesafgørelsen, selv
om de i princippet ikke modsætter sig brugen af historiske omkostninger som udgangspunkt for beregningen af tariffer, har anfægtet den metode, som VREG har anvendt, med den begrundelse, at den ikke risikerer at »overvurdere« deres omkostninger, som forudset af samme ret, men snarere at »undervurdere« deres faktiske omkostninger (hvilket derfor ville resultere i, at disse DSO’er får en for lav indtægt). De sagsøgende DSO’er har også understreget, at de historiske data, som VREG’s metode er baseret på, ikke nødvendigvis afspejler de faktiske omkostninger, der er afholdt, især i tilfælde af chok eller uforudsete begivenheder, der har ført til betydelige udsving på markederne.