62023TJ0558_RES
Kohtuasi T‑558/23
Swissgrid AG
versus
Euroopa Liidu Energeetikasektorit Reguleerivate Asutuste Koostöö Amet
Üldkohtu (kolmas koda laiendatud koosseisus) 8. oktoobri 2025. aasta otsus
Energeetika – Elektrienergia siseturg – Elektrisüsteemi tasakaalustamise eeskiri – Määruse (EL) 2017/2195 artikli 1 lõiked 6 ja 7 – Sageduse taastamise reservidest automaatse käivitamise teel saadava tasakaalustamisenergia vahetamise Euroopa keskkond – Šveitsi põhivõrguettevõtja kõrvalejäämine – ACERi apellatsiooninõukogule esitatud kaebus – Edasikaebamise eritingimused ja -kord – Määruse (EL) 2019/942 artikkel 28 – Vastuvõetamatus apellatsiooninõukogus kaebeõiguse puudumise tõttu – Otsese puutumuse puudumine – Õigusvastasuse vastuväide
Energeetika – Elektrisüsteemi tasakaalustamine – Määrus 2017/2195 – Käsitsi käivitatavatest sageduse taastamise reservidest saadava tasakaalustamisenergia vahetamise Euroopa keskkond – Kohaldamisala – Šveitsi põhivõrguettevõtjad – Hõlmamine – Tingimused – Komisjoni poolt niisuguse otsuse vastuvõtmine, millega ta kiidab heaks nende osalemise keskkonnas – Põhivõrguettevõtjate võimalus esitada liidu kohtule tegevusetuse tuvastamise hagi juhul, kui komisjon jätab otsuse vastu võtmata
(Nõukogu määrus 2017/2195, artikli 1 lõiked 6 ja 7)
(vt punktid 29–32, 35–37)
Euroopa Liidu ametid – Energeetikasektorit Reguleerivate Asutuste Koostöö Amet (ACER) – Kaebemenetlus – ACERi apellatsiooninõukogule esitatud kaebus – Vastuvõetavuse tingimused – Füüsilised või juriidilised isikud – Neid otseselt ja isiklikult puudutavad aktid – ACERi otsus, millega muudetakse sageduse taastamise reservidest automaatse käivitamise teel saadava tasakaalustamisenergia vahetamise Euroopa keskkonna rakendusraamistikku – Muudatus, millega ei kaasne lisatingimuse kehtestamine Šveitsi põhivõrguettevõtjate osalemiseks kõnealuses keskkonnas – Osalemine, mille tingimuseks on üksnes see, et komisjon võtab vastu loa andmise otsuse – ACERi otsus, mis ei mõjuta nende põhivõrguettevõtjate õiguslikku olukorda – Vastuvõetamatus
(ELTL artikli 263 neljas lõik; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2019/942, artikli 28 lõige 1)
(vt punktid 42–51)
Euroopa Liidu ametid – Energeetikasektorit Reguleerivate Asutuste Koostöö Amet (ACER) – Kaebemenetlus – ACERi apellatsiooninõukogule esitatud kaebus – Vastuvõetavuse tingimused – Füüsilised või juriidilised isikud – Neid otseselt ja isiklikult puudutavad aktid – ACERi otsus, millega muudetakse sageduse taastamise reservidest automaatse käivitamise teel saadava tasakaalustamisenergia vahetamise Euroopa keskkonna rakendusraamistikku – Muudatus, mis ei jäta Šveitsi põhivõrguettevõtjaid ilma nende lepingulistest õigustest, kui puudub komisjoni otsus nende keskkonnas osalemise heakskiitmise kohta – ACERi otsus, mis ei mõjuta nende põhivõrguettevõtjate õiguslikku olukorda – Vastuvõetamatus
(ELTL artikli 263 neljas lõik; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2019/942, artikli 28 lõige 1)
(vt punktid 64–71)
Institutsioonide aktid – Alusakt ja rakendusakt – Rakendusakt, millega ei või alusakti olulisi sätteid muuta ega täiendada – Olulisteks säteteks kvalifitseerimine – Asjaomase valdkonna omaduste ja eripäraga arvestamine – Rakendusakt, mille eesmärk on integreerida tasakaalustamisenergia turud ja jätta Šveitsi põhivõrguettevõtjad välja tasakaalustamisenergia vahetamise Euroopa keskkondadest, kui liiduga on sõlmitud kahepoolne kokkulepe – Alusaktiga taotletavate eesmärkide täpsustamine – Lubatavus
(ELTL artikli 291 lõige 2; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrused nr 714/2009 ja 2019/943; komisjoni määrus 2017/2195)
(vt punktid 80–88, 96)
Rahvusvahelised lepingud – Liidu lepingud – Esimus liidu teiseste õigusaktide suhtes – Kohustus tõlgendada teiseseid õigusakte rahvusvahelisi lepinguid arvestades
(ELTL artikli 216 lõige 2)
(vt punktid 105 ja 106)
Rahvusvahelised lepingud – Liidu lepingud – EMÜ-Šveitsi vabakaubandusleping – Kokkulepe, millega keelatakse koguseliste impordipiirangute või samaväärse toimega meetmete kehtestamine – Liidu õigusnormid, millega jäetakse Šveitsi põhivõrguettevõtjad välja sageduse taastamise reservidest automaatse käivitamise teel saadava tasakaalustamisenergia vahetamise Euroopa keskkonnast, välja arvatud juhul, kui komisjon võtab vastu otsuse, millega kiidab heaks nende osalemise selles keskkonnas – Lubatavus
(EMÜ-Šveitsi vabakaubandusleping, artikkel 13; komisjoni määrus 2017/2195, artikli 1 lõiked 6 ja 7
(vt punktid 109, 111–115)
Rahvusvaheline avalik õigus – Põhimõtted – Rahvusvahelise tavaõiguse põhimõtted – Määruse kehtivuse analüüsimine rahvusvahelist tavaõigust arvestades – Liidu õigusnormid, millega jäetakse Šveitsi põhivõrguettevõtjad välja sageduse taastamise reservidest automaatse käivitamise teel saadava tasakaalustamisenergia vahetamise Euroopa keskkonnast, välja arvatud juhul, kui komisjon teeb otsuse, millega kiidab heaks nende osalemise selles keskkonnas – Ennetuspõhimõtte rikkumine – Tingimused – Ilmne hindamisviga seoses selle põhimõtte kohaldamise tingimustega – Puudumine
(ELL artikli 3 lõige 5; komisjoni määrus 2017/2195, artikli 1 lõiked 6 ja 7)
(vt punktid 118–128)
Kokkuvõte
Üldkohus kinnitas oma kohtuotsusega Euroopa Liidu Energeetikasektorit Reguleerivate Asutuste Koostöö Ameti (ACER) apellatsiooninõukogu sellise otsuse kehtivust, millega jäeti vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata Šveitsi põhivõrguettevõtja kaebus. Sellega seoses andis Üldkohus hinnangu tingimuste kohta, mis peavad olema täidetud, et niisugune põhivõrguettevõtja saaks osaleda määruse 2017/2195 (
1
) alusel tasakaalustamisenergia vahetamise Euroopa keskkondades, selle põhivõrguettevõtja õiguse kohta esitada kaebus niisuguse ACERi otsuse peale, mille adressaat ta ei ole, ning selle kohta, kas määrus 2017/2195 on kooskõlas rahvusvahelisest tavaõigusest tuleneva ennetuspõhimõttega.
Euroopa Komisjon võttis 2. augustil 2017 vastu määruse 2017/2195, milles on muu hulgas ette nähtud, et luuakse Euroopa keskkond sageduse taastamise reservidest automaatse käivitamise teel saadava tasakaalustamisenergia vahetamiseks. ACER võttis selle määruse alusel vastu otsuse, millega luuakse Euroopa keskkond automaatselt käivitatavatest sageduse taastamise reservidest saadava tasakaalustamisenergia vahetamiseks (edaspidi „aFRR‑keskkond“) ja mille lisa sisaldab aFRR‑keskkonna rakendamise raamistikku (edaspidi „rakendusraamistik“).
Hageja Swissgrid AG kui ainus põhivõrguettevõtja Šveitsis sõlmis teiste põhivõrguettevõtjatega vastastikuse mõistmise memorandumi, milles vormistati tema projektis osalemise tingimused, mis pidid viima süsteemi sageduse ja stabiilse toimimise automaatse taastamise rahvusvahelise koordineerimise keskkonnani (edaspidi „Picasso“).
Picasso liikmeks olevad põhivõrguettevõtjad, kelle hulka kuulub ka hageja, sõlmisid 1. juulil 2020 Picasso keskkonna koostöölepingu (edaspidi „Picasso koostööleping“), mille suhtes kehtib kõigile platvormidele ühine põhileping tasakaalustamiskeskkondade kohta (edaspidi „põhileping“).
Komisjoni energeetika peadirektoraadi peadirektor rõhutas 17. detsembri 2020. aasta kirjas, et ta ei näe põhjust võtta vastu otsus lubada Šveitsil määruse 2017/2195 artikli 1 lõike 7 alusel osaleda Euroopa tasakaalustamiskeskkondades.
ACER võttis 30. septembril 2022 vastu otsuse 15/2022, millega muudetakse nende üksuste määramist, kes täidavad rakendusraamistikus ette nähtud ülesandeid. Sellega muudeti „liikmeks oleva põhivõrguettevõtja“ määratlust, mis hõlmas enne „mis tahes põhivõrguettevõtjat, kes on liitunud aFRR-keskkonnaga“, nii, et see hõlmab nüüd „mis tahes põhivõrguettevõtjat, kelle suhtes kohaldatakse määrust 2017/2195 ja kes on liitunud aFRR‑keskkonnaga“.
Hageja esitas 30. novembril 2022 selle otsuse peale kaebuse ACERi apellatsiooninõukogule.
Kuna apellatsiooninõukogu leidis, et otsus 15/2022 ei ole akt, mis võiks hageja õiguslikku olukorda mõjutada, kuna puudub komisjoni otsus, mis lubaks tal aFRR‑keskkonnas osaleda, jättis apellatsiooninõukogu tema kaebuse määruse 2019/942 (
2
) artikli 28 lõike 1 alusel vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata.
Neil asjaoludel pöördus hageja apellatsiooninõukogu otsuse tühistamiseks Üldkohtusse.
Üldkohtu hinnang
Esimesena nõustus Üldkohus apellatsiooninõukogu järeldusega, et hagejal ei olnud õigust aFRR‑keskkonnas osaleda ilma komisjoni otsuseta määruse 2017/2195 artikli 1 lõike 7 alusel. Selle sätte kohaselt otsustab Šveitsi osalemise standardtoodetega kauplemise Euroopa keskkondades ACERi ja kõigi põhivõrguettevõtjate arvamuse alusel komisjon, tingimusel et selle artikli lõikes 6 sätestatud tingimused on täidetud.
Määruse 2017/2195 grammatilisest ja kontekstipõhisest tõlgendusest nähtub, et otsuse Šveitsi osalemise kohta keskkondades selle määruse artikli 1 lõike 7 alusel peab vastu võtma komisjon, kellel tuleb seejuures analüüsida, kas sama artikli lõikes 6 ette nähtud tingimused on täidetud. Seega ei ole põhjendatud hageja etteheide, et apellatsiooninõukogu ei analüüsinud, kas need tingimused olid täidetud või kas komisjon oleks pidanud tegema otsuse määruse 2017/2195 artikli 1 lõike 7 tähenduses.
Asjaolu, et ei ACERil ega ka apellatsiooninõukogul ei ole võimalik analüüsida, kas hageja aFRR‑keskkonnas osalemise tingimused olid täidetud, ei kujuta endast lünka määruse 2017/2195 artikli 1 lõigete 6 ja 7 kohtulikus kontrollis. Kui komisjon peaks alusetult keelduma viimati nimetatud sätte alusel otsust vastu võtmast, võib hageja kasutada ELTL artiklis 265 ette nähtud õiguskaitsevahendit, kui kõne all on tegevusetus, mis seisneb otsuse vastu võtmata või seisukoha võtmata jätmises.
Teisena leidis Üldkohus, et apellatsiooninõukogu ei rikkunud määruse 2019/942 artikli 28 lõiget 1, kui ta leidis, et otsuse 15/2022 tagajärjel tehtud muudatus „liikmeks oleva põhivõrguettevõtja“ määratluses, nii et see hõlmaks „mis tahes põhivõrguettevõtjat, kelle suhtes kohaldatakse määrust 2017/2195 ja kes on liitunud aFRR‑keskkonnaga“, ei muutnud selgelt tema õiguslikku olukorda.
Nimelt saab mõiste „põhivõrguettevõtja, kelle suhtes kohaldatakse määrust 2017/2195“, mis nüüd on hõlmatud „liikmeks oleva põhivõrguettevõtja“ määratlusega, hõlmata hagejat juhul, kui komisjon on tema suhtes teinud selle määruse artikli 1 lõike 7 alusel otsuse, millega kiidab heaks tema osalemise aFRR‑keskkonnas.
Lisaks ei mõjutanud „liikmeks oleva põhivõrguettevõtja“ määratluse muutmine ka hageja õiguslikku olukorda tema lepinguliste õiguste teostamisest väidetava ilmajäämise seisukohast.
On tõsi, et hageja on osaline nii põhilepingus kui ka Picasso koostöölepingus, mille eesmärk on reguleerida aFRR‑keskkonna toimimist määruse 2017/2195 ja rakendusraamistiku laiendusena. Samas tuleb tõdeda, et isegi enne otsust 15/2022 ei olnud hagejal tingimusteta lepingulist õigust kasutada aFRR‑keskkonda.
Esiteks ei ole see võimalus antud kõigile „liikmeks olevatele põhivõrguettevõtjatele“, vaid üksnes neile, kes kuuluvad „osalevate põhivõrguettevõtjate“ hulka, ning teiseks seavad lepingud, mille osaline hageja on, hageja võimaluse osaleda aFRR‑keskkonnas sõltuvusse määruse 2017/2195 artikli 1 alusel komisjoni otsuse vastuvõtmisest.
Seega, kuna enne otsust 15/2022 ei olnud hagejal kõnealuste lepingute alusel – ja seda sõltumata tema võimalikust kvalifitseerimisest „liikmeks olevaks põhivõrguettevõtjaks“ – lepingulist õigust kasutada aFRR‑keskkonda tasakaalustamisenergia standardtoodete vahetamiseks ilma komisjoni sellekohase otsuseta, ei saa asuda seisukohale, et otsusega 15/2022 võeti temalt selline õigus ära ja see mõjutas seega otseselt tema õiguslikku olukorda.
Kuna apellatsiooninõukogu ei rikkunud õigusnormi, kui ta jättis kaebuse vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata põhjusel, et määruse 2019/942 artikli 28 lõikes 1 ette nähtud tingimused ei olnud täidetud, analüüsis Üldkohus seejärel õigusvastasuse vastuväidet, mille hageja esitas määruse 2017/2195 artikli 1 lõigete 6 ja 7 peale.
Esiteks märkis Üldkohus, et vastavalt määrustes nr 714/2009 (
3
) ja 2019/943 (
4
) sätestatud eesmärkidele on määruse 2017/2195 eesmärk tasakaalustamisturgude lõimimine, mida peaks soodustama ühtse Euroopa tasakaalustamiskeskkonna loomine, et saada täielikult toimiv ja ühendatud energiasiseturg, mis põhineb ühiseeskirjade järgimisel. Kuna aga Šveitsi Konföderatsioon liidu siseturuga ei ole ühinenud ja kuna Šveitsi põhivõrguettevõtjate suhtes järelikult ei kohaldata samu eeskirju, mida kohaldatakse liidu liikmesriikide põhivõrguettevõtjate suhtes, on nende väljajätmine määruses 2017/2195 ette nähtud keskkondades osalemisest – piiramata võimalust sõlmida alternatiivne kahepoolne kokkulepe, milline võimalus jääb alati alles –, arvestades selle määrusega taotletavaid eesmärke, sealhulgas eelkõige siseturu loomine, täielikult põhjendatud.
Teiseks puudub igasugune vastuolu määruse 2017/2195 artiklis 1 sätestatud aFRR‑keskkonnas osaleda võivate põhivõrguettevõtjate kohaldamisala piiramise ja määruse 2019/943 sätestatud eesmärgi vahel, mis seisneb liikmesriikidevaheliste piiriüleste võimsusvoogude ja piiriüleste tehingute takistuste kaotamises elektri- ja seotud teenuste turgudel. Kui liidu põhivõrguettevõtjad ja kolmandate riikide põhivõrguettevõtjad tegutsevad samal sünkroonalal, on määruses 2017/1485 (
5
) selleks sõnaselgelt ette nähtud niisuguste kokkulepete sõlmimine, millega tagada süsteemi talitluskindlus ja vastavus vastavalt määruse sätetele koostöös kolmandate riikide põhivõrguettevõtjatega.
Kolmandaks ei saa määruse 2017/2195 artikli 1 lõikeid 6 ja 7 tõlgendada nii, et need lubavad komisjonil keelata hageja osalemise tasakaalustamiskeskkondades isegi juhul, kui Šveitsi Konföderatsiooni ja liidu vahel sõlmitakse leping. Liidu sõlmitud rahvusvaheliste lepingute ülimuslikkus teisese õiguse aktide suhtes nõuab, et viimaseid tõlgendataks võimaluste piires kooskõlas nende lepingutega.
Neljandaks ei saa hageja väljajätmist aFRR‑keskkonnast pidada tasakaalustamisenergia impordi koguseliseks piiranguks või samaväärse toimega meetmeks Euroopa Majandusühenduse ja Šveitsi Konföderatsiooni vahelise vabakaubanduslepingu (
6
) artikli 13 lõike 1 tähenduses. Kuna igal juhul ei pea hageja järgima samu ühiseeskirju nagu liidu põhivõrguettevõtjad ning teda ei saa seega pidada liidu põhivõrguettevõtjatega elektrienergia siseturu loomise eesmärgi seisukohast võrreldavas olukorras olevaks, ei saa ta seega tulemuslikult tugineda tema meelevaldsele diskrimineerimisele.
Viiendaks ei saa tema väljajätmist aFRR‑keskkonnas osalemisest pidada ilmselgelt vastuolus olevaks rahvusvahelisest tavaõigusest tuleneva ennetuspõhimõttega, mida liit peab ELL artikli 3 lõike 5 alusel aktide vastuvõtmisel järgima.
Sellega seoses on tõsi, et Rahvusvaheline Kohus on teatud tunnustatud üldpõhimõtetena välja toonud iga riigi kohustuse mitte lubada kasutada oma territooriumi teiste riikide õigusega vastuolus olevate tegude eesmärgil, millest tuleneb sisuliselt, et rahvusvahelise õiguse subjekt peab oma pädevuse teostamisel täitma nõutavat hoolsuskohustust.
Selleks, et isik saaks liidu akti kehtivuse kontrollimiseks liidu kohtute poolt tugineda rahvusvahelise tavaõiguse põhimõtetele, on vaja, et ühelt poolt oleks võimalik seada kahtluse alla liidu pädevus sellist akti vastu võtta ning teiselt poolt peaks kõnealune akt olema võimeline mõjutama isikule liidu õigusest tulenevaid õigusi või tekitama talle kohustusi selle õiguse alusel.
Käsitletavas asjas on selge, et Šveits kuulub Mandri-Euroopa sünkroonalasse ja selle nurga alt vaadatuna võib asuda seisukohale, et ennetuspõhimõte võib seada kahtluse alla liidu pädevuse võtta vastu õigusnorme, mis võivad mõjutada kogu sünkroonala, sealhulgas Šveitsi. Lisaks, kuna hageja on ainus Šveitsi põhivõrguettevõtja, siis võib asuda seisukohale, et määrus 2017/2195 tekitab talle kohustusi juhul, kui tema mitteosalemine aFRR‑keskkonnas toob kaasa selle, et tal tuleb võtta plaanivälistest võimsusvoogudest tingituna meetmeid.
Sellegipoolest, kuivõrd rahvusvahelise tavaõiguse põhimõte ei ole samasuguse täpsusastmega nagu rahvusvahelise lepingu säte, siis peab kohtulik kontroll paratamatult piirduma küsimusega, kas liidu institutsioonid on kõnealust akti vastu võttes teinud ilmseid hindamisvigu selle põhimõtte kohaldamise tingimuste osas. Seetõttu ei saa asuda seisukohale, et komisjon rikkus ilmselgelt tavaõiguse normist tulenevat liidult nõutavat hoolsuskohustust, kui ta võimaldas aFRR‑keskkonnas üldjuhul osaleda vaid liidu põhivõrguettevõtjatel.
Nimelt on ühelt poolt liidu õiguses sõnaselgelt ette nähtud lepingute sõlmimine liidu põhivõrguettevõtjate ja kolmandate riikide põhivõrguettevõtjate vahel, kui viimased tegutsevad samal sünkroonalal. Sellest tuleneb, et hageja mitteosalemine aFRR‑keskkonnas ei välista kuidagi hageja ja liidu põhivõrguettevõtjate vahelist koostööd, kui kõne all on sünkroonala võrgu talitluskindlus, mida hoopis edendatakse.
Teiselt poolt on määruse 2017/2195 artikli 1 lõigetes 6 ja 7 ette nähtud hageja võimalus osaleda aFRR‑keskkonnas juhul, kui komisjon leiab, et Šveitsi väljajätmine võiks põhjustada piirkonna talitluskindlust ohustavaid plaaniväliseid võimsusvooge Šveitsi kaudu, ning tingimusel, et Šveitsi põhivõrguettevõtjate õigused ja kohustused on kooskõlas liidus tegutsevate põhivõrguettevõtjate õiguste ja kohustustega.
Eelnevat arvestades jättis Üldkohus tühistamishagi tervikuna rahuldamata.
(
1
)	Komisjoni 23. novembri 2017. aasta määrus (EL) 2017/2195, millega kehtestatakse elektrisüsteemi tasakaalustamise eeskiri (ELT 2017, L 312, lk 6).
(
2
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. juuni 2019. aasta määrus (EL) 2019/942, millega asutatakse Euroopa Liidu Energeetikasektorit Reguleerivate Asutuste Koostöö Amet (ELT 2019, L 158, lk 22).
(
3
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. juuli 2009. aasta määrus (EÜ) nr 714/2009 võrkudele juurdepääsu tingimuste kohta piiriüleses elektrikaubanduses ning millega tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1228/2003 (ELT 2009, L 211, lk 15).
(
4
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. juuni 2019. aasta määrus (EL) 2019/943, milles käsitletakse elektrienergia siseturgu (ELT 2019, L 158, lk 54).
(
5
)	Komisjoni 2. augusti 2017. aasta määrus (EL) 2017/1485, millega kehtestatakse elektri ülekandesüsteemi käidueeskiri (ELT 2017, L 220, lk 1).
(
6
)	Euroopa Majandusühenduse ja Šveitsi Konföderatsiooni vaheline 22. juuli 1972. aasta leping (EÜT 1972, L 300, lk 188; ELT eriväljaanne 11/11, lk 104).