61994C0041
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. A. LA PERGOLA
presentadas el 7 de diciembre de 1995 (
*1
)
Objeto del litigio
1.
La República Federal de Alemania (en lo sucesivo, «demandante») solicita la anulación parcial de la Decisión 93/659/CE (
1
) de la Comisión (en lo sucesivo, «demandada»), de 25 de noviembre de 1993, relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros, correspondientes a los gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (en lo sucesivo, «FEOGA») respecto al ejercicio financiero de 1990. La Decisión impugnada no concede la financiación comunitaria por determinados gastos efectuados en los Länder de Baviera y Baden-Württemberg, relativos a la concesión de la prima especial a la carne de vacuno (en lo sucesivo, «prima») regulada en el artículo 4 bis del Reglamento (CEE) no 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, (
2
) modificado por el Reglamento (CEE) no 571/89 del Consejo, de 2 de marzo de 1989. (
3
)
Motivos formulados por la Comisión
2.
La Comisión motivó la Decisión censurada basándose en diversas irregularidades advertidas en el sistema que se adoptó para la concesión de la prima por las autoridades alemanas competentes. A continuación se evocan los reproches que formula la Comisión, conjuntamente con las cuotas de gastos a las que corresponden, para las cuales se denegó, en consecuencia, la financiación comunitaria. En primer lugar, a juicio de la Comisión, en Baviera y Baden-Württemberg faltaron controles administrativos eficaces (5.040.986 DM). En segundo lugar, a su entender el sistema previsto en dichos Länder no era idóneo para evitar, en relación con los bovinos importados de Francia y Bélgica (838.636 DM) y exportados a Italia (311.529 DM), la doble concesión de la prima. Por otro lado, en su opinión, la aplicación del régimen transitorio establecido en el artículo 11 del Reglamento no 714/89 (
4
) (en lo sucesivo, «Reglamento») en relación con los bovinos de mayor edad adoleció de lagunas (1.326.990 DM).
3.
Con carácter preliminar, el Tribunal de Justicia está llamado a evaluar toda la actividad, tanto desde el punto de vista organizativo como desde el funcional, de la administración nacional competente para la aplicación del Derecho comunitario. En particular, por lo que se refiere a la primera crítica, se trata de determinar si el sistema administrativo establecido con arreglo a la normativa comunitaria en la materia proporciona o no garantías eficaces de respeto de esta última. Así, el presente caso reviste un elemento de novedad con respecto a otros asuntos análogos ya resueltos. (
5
) En estos asuntos anteriores, el Tribunal hubo de determinar si el Estado miembro interesado había vulnerado las obligaciones impuestas por el Derecho comunitario, al no establecer reglas orientativas para la actividad de control ejercida por los servicios locales. En este caso, en cambio, la normativa nacional (mejor dicho, regional) de ejecución de la normativa comunitaria fue adoptada. Se adoptaron asimismo directrices «centrales» referentes a eventuales problemas surgidos durante los controles de la regularidad de la concesión de la prima. (
6
) Por tanto, la cuestión que se plantea tiene por objeto determinar si las normas establecidas en el ámbito nacional se adecúan al criterio de la garantía idónea para el ejercicio de los controles prescritos en el ordenamiento comunitario y, más concretamente, si su aplicación concreta satisface los requisitos establecidos al efecto en la normativa nacional.
Marco normativo
Normativa reviva a L prima
4.
Antes de pasar a examinar los distintos motivos del recurso, considero oportuno recordar los principios que rigen la relación entre la Comunidad y los Estados miembros, por lo que respecta al caso de autos. Mediante el Reglamento nc 805/68, (
7
) la Comunidad introdujo determinadas medidas públicas de apoyo «con objeto de estabilizar los mercados y garantizar un nivel de vida justo para la población agrícola interesada» (cuarto considerando).
5.
Posteriormente, los instrumentos de intervención previstos en dichas disposiciones fueron, objeto de una revisión parcial. El Reglamento (CEE) no 467/87, (
8
) declara (primer considerando):
«la intervención pública ha perdido progresivamente su función original de red de seguridad y se ha convertido en una salida en sí misma»,
y establece normas para limitar las compras públicas, adaptando el régimen preexistente a la exigencia de «devolver al precio de mercado su papel fundamental como guía de la oferta y de la demanda» (primer considerando). El mismo Reglamento prevé, por otro lado, medidas de apoyo a los ingresos de los productores, destinadas a «compensar el efecto de adaptación del régimen de intervención» (sexto considerando). (
9
) En efecto, a los productores que no disfrutan de otras medidas se les concede, una sola vez, una prima especial por cada animal poseído (véase el artículo 4 bis introducido al efecto en el Reglamento no 805/68). (
10
)
6.
Las normas generales relativas a la concesión de la prima fueron establecidas en otro Reglamento (no 468/87). (
11
) Posteriormente, en el Reglamento no 714/89 se adoptaron las disposiciones de aplicación de la prima. (
12
) En el examen de los distintos motivos del recurso habré de referirme puntualmente a algunas de las disposiciones contenidas en él. Desde ahora advierto que esas disposiciones reflejan la especial atención que el legislador comunitario dispensa a la actividad de control. (
13
)
Normativa general relativa a la financiación de la política agrícoL
7.
A efectos del asunto presente, tienen asimismo importancia las normas aprobadas en el Reglamento (CEE) no 729/70. (
14
) Paso a recordarlas a continuación.
El apartado 1 del artículo 8 precisa:
«Los Estados miembros, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, adoptarán las medidas necesarias para:
—
asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el Fondo,
—
prevenir y perseguir las irregularidades
—
recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias.
Los Estados miembros informarán a la Comisión acerca de las medidas adoptadas con tal fin, y en particular del estado de los procedimientos administrativos y judiciales.»
En el apartado 1 del artículo 9 se dispone lo siguiente:
«Los Estados miembros [...] adoptarán todas las medidas que puedan facilitar la realización de los controles que la Comisión considere útiles en el marco de la gestión de la financiación comunitaria, incluyendo verificaciones sobre el terreno.
Los Estados miembros comunicarán a la Comisión las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que hayan adoptado para la aplicación de los actos comunitarios que tengan relación con la política agrícola común, siempre que dichos actos impliquen una incidencia financiera para el Fondo.»
Prindpios organizativos y jurisprudenciales
8.
¿Cuáles de los principios reguladores de la materia sirven para efectuar un reparto de las funciones entre los niveles administrativos comunitario y nacional?
Paso a considerar los datos normativos anteriormente recogidos.
Desde el punto de vista organizativo y funcional, la Comisión ejerce una intensa actividad reguladora de los mercados: se establecen a nivel comunitario las orientaciones, los instrumentos de la intervención, la importancia de las financiaciones y las modalidades del control de la regularidad de la concesión de las mismas. Sin embargo, no corresponde a la Comunidad regular los detalles de la aplicación de las normas que decida adoptar en el sector, ni controlar en concreto esa aplicación. Dicha actividad incumbe a las administraciones competentes de los Estados miembros. Corresponde a éstas organizar el sistema de concesión de la financiación y comprobar la regularidad de su funcionamiento, en su caso, estableciendo las medidas necesarias para la recuperación de las sumas indebidamente pagadas. (
15
) Se dibuja así un régimen de cooperación en las relaciones entre la Comunidad y los Estados miembros que, como ha tenido ocasión de señalar este Tribunal, responde a razones de eficiencia. (
16
)
9.
Tal régimen organizativo tiene consecuencias cuya importancia debe señalarse.
En primer lugar, los Estados miembros y la Comisión deben adecuar el ejercicio de sus propias atribuciones a lo dispuesto en el artículo 5 del Tratado, así como a los principios de buena administración y de seguridad jurídica, tal como han sido interpretados y desarrollados por este Tribunal. En efecto, la materia sobre la que versa este examen exigen un régimen —por repetir las palabras empleadas por el Tribunal— «basado en la confianza»; (
17
) y el artículo 5 es el punto de referencia necesario para determinar las obligaciones que incumben, respectivamente, a la Comunidad y al Estado miembro. Las autoridades nacionales están obligadas a observar lo establecido, expresa o tácitamente, en las normas comunitarias, a tener en debida cuenta su pleno significado para poder realizar los fines contemplados en ellas. (
18
) Por otra parte, el principio de cooperación implica, necesariamente, obligaciones de conducta recíprocas. La normativa establecida por la Comunidad para la asignación de la prima y las medidas adoptadas por los Estados miembros para darle efectividad persiguen, una y otras, el fin de organizar en común el mercado del sector. Con ese mismo fin se reparten las competencias entre los dos niveles de las Administraciones que han de cooperar. Al igual que cualquiera de sus miembros, la Comunidad no puede rebasar la esfera a la que debe limitar su intervención. El principio de cooperación, es menester añadirlo, opera asimismo conjuntamente con los de buena administración y seguridad jurídica. Cuando las normas adoptadas o la actividad ejercida por los Estados miembros responden al canon de la buena administración, puede estimarse que, con ello, cumplen asimismo las obligaciones derivadas del principio de cooperación y observan adecuadamente las disposiciones comunitarias. (
19
) Por lo que respecta al principio de seguridad jurídica, entra en juego especialmente cuando se trata de una actuación administrativa que tiene consecuencias financieras. En efecto, son necesarias disposiciones precisas para determinar el importe de los gastos que exige la actividad considerada y su correcta concesión. En tal caso, el principio de cooperación se conjuga con el de seguridad jurídica: las obligaciones previstas no sólo han de ser determinadas precisamente en su importe y regularmente cumplidas, sino también, no excesivamente onerosas para la Comunidad y el Estado miembro. (
20
)
10.
Los principios antes evocados han de aplicarse en la materia considerada sin perder de vista que la Administración comunitaria —preocupada por controlar los gastos, limitar las disparidades de trato y las posibles distorsiones del sistema derivadas del acaecimiento de fraudes contra el régimen de ayudas financieras— ejerce una estricta vigilancia del ejercicio, por parte de las Administraciones nacionales, de las competencias de ejecución que tienen atribuidas. (
21
)
Tanto el legislador comunitario como el propio Tribunal de Justicia han abordado plenamente este punto. Basta con recordar, por un lado, la atención dispensada por la normativa a los controles y a la responsabilidad financiera directa de los Estados miembros por las irregularidades advertidas, (
22
) y, por otro, los criterios de extremo rigor adoptados en la jurisprudencia a la hora de controlar la actividad del Estado miembro bajo diversos aspectos: parámetros del examen (
23
), carga de la prueba (
24
) y modalidades técnicas del control de las irregularidades. (
25
)
Las consideraciones que anteceden sirven, como se precisa a continuación, para el examen de los distintos motivos formulados por la demandante en apoyo de su pretensión de anulación.
Inexistencia de controles suficientes
11.
El primer motivo, relativo a la inadecuación de los controles ejercidos por los Länder alemanes, se subdivide en una serie de argumentos. En concreto, se discuten 1) la congruencia del control administrativo; 2) los controles relativos a la indicación de la edad de los bovinos; 3) los criterios de selección de las explotaciones sometidas a inspecciones; 4) los sistemas de identificación aplicados; 5) las modalidades de realización de las inspecciones en relación con la edad de los animales y la documentación exigida.
Para el correcto desarrollo de mis conclusiones, considero necesario ocuparme, en primer lugar, de los argumentos expuestos en los motivos más generales (números 1 y 3). Habida cuenta de las conclusiones a las que llegue, examinaré después los motivos de impugnación más específicos. Los argumentos que examino en primer lugar requieren determinadas reflexiones de índole general acerca de la distinción entre control administrativo y control de inspección, con objeto de dejar claro cómo se configura la actividad de control en el conjunto del procedimiento de concesión de la prima.
Inadecuación del control administrativo y criterios de sección de Us inspecciones
12.
En el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento se dispone:
«Las autoridades competentes designadas por cada Estado miembro procederán al control administrativo y efectuarán inspecciones sobre el terreno con objeto de comprobar el cumplimiento de las disposiciones del régimen de la prima especial. Dichos controles deberán llevarse a cabo sobre un número mínimo de explotaciones [...]. Se controlará, en particular:
a)
el número de bovinos machos existentes en la explotación dirigida por el productor que presente la solicitud, o, en caso de aplicación del artículo 4 del Reglamento (CEE) no 468/87, el respeto del límite de noventa animales por año natural y por explotación;
b)
la veracidad de las declaraciones y el cumplimiento de los compromisos suscritos por el productor;
c)
el cumplimiento de las disposiciones relativas a la identificación o al mercado contemplados en el artículo 7.»
13.
La censura contenida en el Informe de síntesis va dirigida directamente contra la actividad de control administrativo. La Comisión no consideró que las modalidades del control ejercido por las autoridades competentes de los Länder fueran conformes a las disposiciones comunitarias. Ello se debió a que el control se dirigía exclusivamente a verificar que se hubieran cumplimentado regularmente los formularios de solicitud de la prima y que el número máximo de solicitudes de prima correspondiese al establecido en el Reglamento.
14.
Contra tales reproches, la demandante opone la tesis según la cual por control administrativo ha de entenderse «un examen eficaz de la plausibilidad de las solicitudes de prima» —como el que fue previsto y efectuado— y no el control «definitivo» del respeto de los requisitos establecidos en la normativa comunitaria, que se ejerce, por el contrario, sólo mediante la inspección. Las solicitudes de prima fueron siempre comparadas (electrónicamente en Baviera, manualmente en Baden-Württemberg) con los datos relativos a los años precedentes; el personal de los servicios de agricultura competentes, caracterizado por su elevada profesionalidad y conocimiento de los lugares y explotaciones de la zona, garantiza una ejecución eficaz de los controles previstos. La eficacia de esta actuación se confirmó asimismo, en opinión de la demandante, por las inspecciones efectuadas por los funcionarios del FEOGA, que pusieron de manifiesto un porcentaje mínimo de irregularidades (inferior al 1 %). Por último, como aduce la demandante en la réplica, el nivel adecuado de los controles previstos en los Länder se desprende de una investigación efectuada el 12 de septiembre de 1991 por el Ministerio bávaro de Alimentación, Agricultura y Silvicultura, referente a las medidas dirigidas a comprobar la regularidad de las solicitudes de prima.
15.
A juicio de la Comisión, el control administrativo, si bien es distinto del de inspección, no ha de limitarse por ello a un examen superficial de la regularidad de la actividad, como el que tuvo lugar en este caso. En cuanto a la alegada comparación de los resultados, la demandada sostiene que faltan elementos de prueba al respecto. En todo caso, dicha comparación tiene, a su entender, un valor relativo para la evaluación de la plausibilidad de las solicitudes, y ello, por lo demás, exclusivamente en relación con la actividad inspectora. Por lo que respecta a la supuesta profesionalidad del personal de los servicios de agricultura y a su especial conocimiento de los casos que les correspondía examinar, en opinión de la Comisión, distan mucho de estar demostrados: la misma relación numérica entre las solicitudes y los funcionarios que las examinaron dice poco, a su entender, en favor de la profundidad del control. Por último, el reducido número de irregularidades comprobadas durante las inspecciones fue resultado, a su juicio, no de la eficiencia, como afirma la demandante, sino, por el contrario, de la insuficiencia del sistema de control y, en particular, de las lagunas observadas por la Comisión en el sistema de identificación de los animales. En la duplica se sostiene que el Tribunal de Justicia no puede, ni con arreglo a la normativa comunitaria aplicable (
26
) ni con arreglo a los apartados 1 y 2 del artículo 42 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, tomar en consideración el motivo relativo al resultado de las investigaciones del Ministerio, por haber sido invocado de forma tardía.
16.
A mi entender, la cuestión depende de la correcta definición del concepto de control administrativo a efectos del Reglamento. Como ya he dicho, demandante y demandada proponen tesis diversas al respecto. Según mi parecer, he de inclinarme por la expuesta por la demandada. Para aclarar este extremo, recuerdo que el Tribunal de Justicia ha precisado la función esencial que desempeña la actividad de control confiada a los Estados miembros. Dicha actividad, como se ha declarado, ha de ser ejercida por la Administración nacional de un modo que permita «garantizar que sean observados correctamente los requisitos materiales y formales para la concesión de tales primas» (el subrayado es mío). (
27
)
Ahora bien, tanto el control administrativo como la inspección son los medios de examen y cognoscitivos dirigidos a realizar el fin definido en la jurisprudencia. Ambos instrumentos tienen idéntico destino funcional y, por ende, han de configurarse y aplicarse según los principios de la normativa comunitaria y las exigencias que con ella se pretende satisfacer. En el sistema alemán, el control administrativo se circunscribió a la verificación formal de la mera plausibilidad de las solicitudes de prima. Sin embargo, el Reglamento atribuye a dichos controles una amplitud e importancia posibles enteramente distintas. Los configura como un medio —paralelo a la inspección, aunque no por ello menos eficaz— para la persecución de las finalidades antes indicadas. En efecto, la actividad de control, cualquiera que sea el medio elegido para ponerla en práctica, debe ser adecuada para asegurar la observancia de las disposiciones adoptadas para la concesión de la prima. Ello significa que el control responde a la función que se le asigna exclusivamente cuando está organizado y ejercido con referencia a todo el procedimiento de concesión de la prima, además de con respecto a la disposición normativa específica referente al número e identificación de los bovinos, la exactitud de las declaraciones de los productores solicitantes de las primas y el respeto por su parte de los compromisos asumidos. En otras palabras, para ser adecuado a efectos del Derecho comunitario, el control exigido al Estado miembro —y tanto el control administrativo como el de inspección— debe satisfacer el requisito de la exhaustividad, abarcando correctamente la esfera en la que puede ejercerse. Por otra parte, corno ya he señalado, los parámetros del control se deducen de los principios básicos de la normativa: cooperación entre la Comisión y los Estados miembros, buena administración y seguridad jurídica. Corresponde al intérprete precisar cómo se reflejan tales principios en el caso concreto, determinando el tipo de control y las modalidades de ejercicio de éste.
La verificación de la mera plausibilidad de las solicitudes de prima descansa en una concepción, antes señalada, reductiva del control administrativo, que no se ajusta, por las razones que quedan expuestas, a la acogida en la normativa comunitaria. La demandante aduce otros argumentos para sostener lo contrario. Algunos de ellos, por otra parte, se refieren a circunstancias y elementos de apreciación subjetiva —como, por ejemplo, la profesionalidad de los funcionarios de la Administración alemana— que, según entiendo, difícilmente está en condiciones de evaluar el Tribunal de Justicia. Para la evaluación de la actividad desarrollada por los servicios de la Administración competente basta con centrar la atención en el motivo relativo a los criterios de selección de las explotaciones que habían de inspeccionarse. En efecto, el análisis de dicha perspectiva permite ya remontarse al mismo concepto de control adoptado en el sistema alemán y, lo que aquí importa, comprobar si, en la aplicación práctica, los instrumentos cognoscitivos responden a las finalidades que les son propias, tal como se definen en la normativa comunitaria.
17.
Por lo que respecta a este segundo motivo, se trata de evaluar si el criterio de selección aleatoria de las explotaciones sometidas a inspección, adoptado en el sistema alemán, es satisfactorio. La Comisión juzgó que tal solución no es idónea para asegurar el control exigido por la normativa comunitaria, puesto que no se basa en criterios racionales.
18.
En sus escritos y en la vista, la demandante contestó invocando la eficacia sustancial del sistema elegido. Según argumenta, ninguno de los beneficiarios de la prima está protegido frente a una eventual inspección, y todas las explotaciones pueden ser objeto de la comprobación inspectora incluso durante varios años consecutivos. El control aleatorio, añade la demandante, está vinculado a intervenciones selectivas, justificadas por apreciaciones objetivas, y las autoridades alemanas son plenamente conscientes de la necesidad de realizar controles exactos. A este respecto, la demandante cita las conclusiones de los servicios competentes de ambos Länder, que tuvieron en cuenta la exigencia de ordenar comprobaciones inspectoras más frecuentes si, durante el transcurso del año, se advirtiera un incremento del número de irregularidades. Por otra parte, en su opinión, la elección del procedimiento de inspección se encuentra dentro de los límites de la discrecionalidad que corresponde a la Administración alemana en la ejecución de la normativa comunitaria: y el correcto ejercicio de dichas atribuciones discrecionales por parte de la demandante fue reconocido por la propia Comisión mediante escrito de 9 de agosto de 1991. En el recurso se aducen asimismo otros dos argumentos: el sistema se beneficia de las externalidades positivas de la actividad de control ejercida por los mismos servicios de la Administración en el ámbito de la normativa nacional en materia de subvenciones agrícolas; (
28
) las Administraciones de los Länder instaron expresamente a los servicios locales a realizar inspecciones en el número prescrito de explotaciones. (
29
)
19.
Según el parecer de la Comisión, una selección de las explotaciones que han de inspeccionarse basada, como en el caso presente, exclusivamente en tomas de muestras no se funda en criterios racionales de investigación y contrasta con el parámetro, establecido en el ordenamiento comunitario, de la eficacia sustancial que debe ir unida a la actividad de control. A su juicio, el ejercicio de la discrecionalidad reconocida a las Administraciones nacionales no obedece a los fines del Reglamento. La Comisión añade algunas precisiones: los escritos de las administraciones evocados por la demandante se remontan al 13 de agosto de 1990 y no se refieren al período de que se trata; en todo caso, no tuvieron incidencia práctica, desde el momento en que, durante 1990, pese al elevado índice de denegaciones registrado el año anterior, no se produjo el correspondiente incremento de la actividad inspectora; por otro lado, el texto de su escrito de 9 de agosto no basta, en modo alguno, para justificar una actividad inspectora enteramente aleatoria. A lo sumo, reconoce la exigencia de basar los controles en criterios objetivos y racionales, distintos de los basados en los datos ofrecidos por el método de examen de inspección adoptado en Alemania. Por último, carece de pertinencia la referencia que hace la demandante a las «externalida-des» derivadas de la simultánea vigencia de la normativa nacional en materia de subvenciones y de los actos administrativos que evoca. El argumento, sostiene la demandada, no toca el problema central de la selección de las explotaciones que habían de inspeccionarse.
20.
No me siento persuadido por la tesis de la demandante. El argumento «probabilistico» adoptado tendrá su lógica (de origen, digamos, matemático) pero no convence, en cuanto se aprecia en el contexto de la normativa en la materia y de la relación de complementariedad entre los instrumentos de inspección que en ella se contemplan. En efecto, ¿qué significa tal complementariedad? Control administrativo e inspección son instrumentos cognoscitivos distintos y, sin embargo, como se ha señalado anteriormente, con un destino funcional común. Cuando se utiliza un medio, por tanto, debe apreciarse cómo podrá ponerse en práctica en relación con el otro. Sólo así es completo y eficiente el sistema de control en su conjunto. Y es este esquema, en el que control administrativo e inspección se complementan recíprocamente, el que debía adoptarse en el caso presente. Dicho esto, procede precisar mejor este extremo. La investigación aleatoria no es un método de inspección necesariamente irracional o vulnerador del principio de buena administración. No obstante, en el caso de autos, adquirió ese carácter en la medida en que se fundó en una mera presunción estadística. Se consideró que existía la misma probabilidad de conducta irregular en todas las explotaciones, sin distinción, que en abstracto podían someterse a la inspección. Sin embargo, podía haberse previsto que la cuota porcentual de las explotaciones que habrían de inspeccionarse se seleccionase no aleatoriamente, sino basándose en el resultado de los controles administrativos procedentes: mediante una primera selección de los casos en los que las probabilidades de irregularidades fueses más elevadas, siempre, naturalmente, a efectos de la correcta concesión de la prima. (
30
) Como señala el experto de la Comisión, ello hubiera constituido una forma de inspección menos indiscriminada y más racional, adecuada a las disposiciones del Reglamento. Ahora bien, en el sistema alemán no hay rastro de semejante utilización de los dos instrumentos cognoscitivos, ni en las disposiciones normativas ni en la práctica. (
31
) Se prefirió el criterio de la inspección aleatoria, con exclusión de cualquier otro. No se apreció que debía funcionar necesariamente vinculado a alguna forma de control administrativo, en la que la actividad inspectora basada en el puro y simple azar pudiera encontrar un punto de apoyo racional.
21.
A este respecto, añado una simple reseña relativa a la actividad de control administrativo. El presupuesto del criterio de selección de las explotaciones que han de inspeccionarse es, en el sistema alemán, sencillamente el de la igualdad de probabilidades de existencia de irregularidades en la conducta de —repito, sin distinción— todos los posibles beneficiarios de la prima. Ahora bien, a mi entender, ello constituye una confirmación indirecta, aunque importante, de la insuficiencia del control administrativo previsto y aplicado en los Lander: el control es exclusivamente «documental» —como, por lo demás, se precisa en el Informe de síntesis— y no sirve para seleccionar, con base en una previa apreciación de los factores de riesgo, las explotaciones que posteriormente se inspeccionan. De hecho, la inspección va precedida de la verificación, estrictamente formal, de la plausibilidad de la solicitud de prima, a la que deben considerarse ajenas cualesquiera apreciaciones de fondo del modo en que los interesados en la prima gestionan las explotaciones.
En conclusión, la elección realizada en el sistema alemán se aleja de las disposiciones comunitarias y no se ajusta al principio de buena administración.
22.
Restan por apreciar los otros argumentos aducidos por la demandada. El primero de ellos hace referencia al presunto «juicio de conformidad» expresado por la Comisión en relación con el criterio de selección adoptado. Tampoco a este respecto cabe compartir la postura de la demandante. El tenor del escrito de la invocada carta de la Comisión es, en efecto, explícito: ante la «absence totale de critères de choix» advertida en las inspecciones de los servicios de Erding y Leonberg, la Comisión consideraba «le taux d'inspection comme parfaitement arbitraire et, par conséquent, peu représentatif et peu efficace». Asimismo, la afirmación, no discutida, del experto de la Comisión según la cual los servicios locales fueron interrogados al respecto, precisamente durante la inspección, demuestra que las autoridades administrativas alemanas eran conocedoras de la insuficiencia de tal método de selección.
Adolecen asimismo de impertinencia los argumentos aducidos por la demandante en relación con las «externalidades» derivadas de los controles realizados con arreglo a la normativa nacional en materia de subvenciones, así como las restantes alegaciones referentes a las misivas dirigidas por las autoridades a los servicios administrativos en relación con la actividad inspectora. En ambos casos, la demandante pasa por alto la cuestión planteada de la inexistencia de criterios orientadores objetivos para la actividad inspectora de la Administración. Nada se dice respecto a la compatibilidad entre el sistema previsto en la normativa nacional y las disposiciones comunitarias. Por lo que respecta a las citadas cartas, versan exclusivamente sobre la cantidad de explotaciones que habían de inspeccionarse, cosa que no se discute. En cuanto a los resultados de la investigación aportados en la réplica, soy del parecer de que el Tribunal no puede tenerlos en cuenta. La Comisión denunció puntualmente las infracciones de la normativa comunitaria durante el procedimiento. En consecuencia, la demandante debía presentar tales documentos antes del 15 de diciembre de 1992: fecha límite establecida por la Comisión mediante su Decisión de 6 de noviembre de 1992, adoptada sobre la base del apartado 3 del artículo 1 del Reglamento (CEE) no 1723/72 de la Comisión, de 26 de julio de 1972, relativo al reconocimiento de los gastos del Fondo europeo de intervención. (
32
) Además, dicha invocación tardía de medios de prueba tampoco puede justificarse con arreglo al apartado 1 del artículo 42 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia. En efecto, la demandante no ha dicho nada sobre la motivación del «retraso producido» que expresamente exige esa norma.
Indicaciones reføtivas a L edad de los animales
23.
En el artículo 2 del Reglamento no 714/89 se dispone:
«Las solicitudes de prima [...] deberán incluir [...]:
—
datos relativos a la edad de los animales considerados».
A este respecto, la Decisión impugnada se basa en la circunstancia de que las autoridades administrativas alemanas no exigieron informaciones exhaustivas específicas sobre la edad de los bovinos, sino que prescribieron exclusivamente una declaración de los titulares de las explotaciones que certificase que los animales tenían, al menos, seis meses de edad. Método de identificación cuya insuficiencia fue puesta de manifiesto en la inspección de los funcionarios del FEOGA, en concreto desde el momento en que en la documentación relativa a gran número de bovinos no se facilitaban indicaciones de ningún tipo sobre la edad. Ese dato, unido a las características propias del sistema (y, en especial, como se subrayó en la vista, al hecho de que el mismo fuera «autogestiona-do» por los interesados), implicaba mayores dificultades para la comprobación de la edad de los animales, fuese en la fase de control administrativo o en la de inspección sobre el terreno.
24.
La demandante, por su parte, discute los reproches formulados por la Comisión. Sostiene que no existían disposiciones comunitarias específicas sobre la edad de los animales. La práctica vigente, consistente en la mera confirmación de la edad mínima por parte de los titulares de las explotaciones, estaba por tanto justificada, entre otras razones, por las dificultades a la hora de determinar con precisión la edad del bovino. En el recurso se expuso asimismo un argumento de carácter sustantivo. El sistema adoptado en los Lander prevé marcados diferenciados en función del período de la solicitud. Dicha rotación, a juicio de la demandante, ha de distinguir los animales objeto de prima entre un período y otro, impide la doble concesión de la prima y garantiza la regularidad de todo el mecanismo de ayuda. La demandante afirma asimismo que, para el titular de la explotación, mantener los animales en ésta hasta un nuevo período de marcado idéntico sería una elección poco rentable desde el punto de vista económico. (
33
)
25.
La demandada considera que «la indicación de la edad» debe interpretarse conforme a la legislación comunitaria y a su finalidad, con objeto de darle valor en el marco de todo el procedimiento de control. En otros ordenamientos jurídicos, según se ha afirmado, el sistema de control prevé un auténtico libro en el que también se documenta, con un margen de certeza razonable, la edad de cada uno de los animales objeto de prima. En cuanto al sistema alemán de marcado rotativo, constituiría una «garantía» de la regularidad de las operaciones referentes a la prima exclusivamente en la medida en que el sistema subyacente de identificación de los animales y de la edad de éstos fuese eficiente, cosa que, sin embargo, censuró la demandada mediante su Decisión.
26.
La cuestión estriba, pues, en determinar cómo debe indicarse la edad de los bovinos con arreglo a la normativa comunitaria. En todo caso, las informaciones exigidas por las autoridades administrativas nacionales deben estar destinadas al ejercicio de controles adecuados. En los ordenamientos de otros Estados miembros, como recordaba anteriormente, está previsto un libro por cada animal objeto de prima, cuya edad queda así documentada con un adecuado margen de certeza. No es ésta la única solución que puede adoptarse. Sin embargo, lo que importa es que las «indicaciones» prescritas en la normativa comunitaria adquieran, a nivel nacional, el pleno significado impuesto por los propios fines del Reglamento. No sucedió así en el caso de autos. El sistema alemán de subdivisión de los períodos, en sí y por sí, nada prueba a los efectos que ahora importan, ni contribuye, en todo caso, a refutar la duda suscitada por la Comisión en cuanto a la eficacia de la práctica adoptada en ambos Länder para determinar la edad del bovino.
Las inspecciones: identificación de los animales
27.
En el apartado 1 del artículo 7 del Reglamento no 714/89 se dispone:
«Los animales para los que se presente la solicitud de prima [...] deberán llevar [...] una identificación que sea perfectamente visible y permanente. Dicha identificación consistirá en el marcado indeleble de una oreja del animal, bien mediante su perforación, bien mediante la fijación de una marca en la misma, bien mediante la correspondiente incisión».
28.
¿Son los sistemas de identificación empleados en los Länder «perfectamente visibles y permanentes» y, por tanto, idóneos para evitar la doble concesión de la prima? La Comisión entiende que no. Las operaciones de marcado, afirma, son realizadas por los propios solicitantes, sin vigilancia oficial, y no proporcionan garantías suficientes. En efecto, las inspecciones efectuadas por los funcionarios del FEOGA pusieron de manifiesto que las perforaciones tienden a cerrarse y las marcas pueden retirarse con facilidad. Por otra parte, según la Comisión, el propio índice elevado de denegaciones de solicitudes por parte de las autoridades alemanes se deriva de que el marcado de los animales no es un procedimiento idóneo para reconocerlos.
29.
La demandante, por el contrario, invoca la suficiencia «técnica» del sistema empleado: la retirada de las marcas y el proceso de cicatrización de las perforaciones que denuncia la Comisión son, a su entender, supuestos improbables y raros. (
34
) A tal efecto, aporta al Tribunal de Justicia un medio de prueba constituido por un dictamen pericial sobre la calidad del marcado. Por otro lado, en su opinión, la existencia de una actividad de control adecuada ha quedado comprobada y no desmentida por los litigios iniciados ante los órganos jurisdiccionales administrativos alemanes, que versan precisamente sobre la no concesión de la prima por las carencias advertidas en la identificación de los animales. La Comisión, añade la demandante, aprobó implícitamente el sistema organizativo adoptado en los Länder; tanto porque, en relación con otros casos (y, en especial, con la Directiva 92/102/CEE del Consejo, de26 de noviembre de 1992, relativa a la identificación y al registro de animales), (
35
) la Comunidad estableció regímenes de identificación similares, como por el hecho de que tras recibir, con arreglo al Reglamento, la comunicación del sistema adoptado en Alemania, la Comisión lo valoró positivamente. (
36
)
30.
La Comisión, por su parte, expone diversos argumentos. A su entender, tanto la inspección como los testimonios recogidos por los funcionarios comunitarios entre los titulares de explotaciones alemanes, señalan la ineficiência del sistema de identificación aplicado: según lo afirmado por el experto de la Comisión en la vista, los animales presentaban «multitud» de perforaciones, que hacían difícil, cuando no imposible, la correcta identificación.
En segundo lugar, la referencia de la demandante a la normativa y escrito mencionados anteriormente carece de pertinencia a efectos de la presente Decisión. La norma citada tiene por objeto, a su entender, un caso distinto y, en todo caso, no se adoptó hasta una fecha posterior; por otra parte, el escrito de 23 de noviembre se limitaba a valorar en abstracto el sistema de identificación adoptado, sin entrar en la compatibilidad entre el sistema de marcado en su conjunto, tal como fue previsto y aplicado en el caso concreto, y los requisitos establecidos en la normativa comunitaria.
31.
Estas son las conclusiones de las partes. A mi entender, debe atribuirse una importancia decisiva a la circunstancia —surgida durante la inspección realizada por los funcionarios del FEOGA y confirmada por el experto de la Comisión durante la vista— de que los animales eran, en efecto, difícilmente identificables por haber sido objeto de varios marcados, perforaciones y laceraciones. El primer hecho que considero oportuno subrayar es que, en los Länder, las operaciones de identificación son realizadas directamente por los propios titulares de las explotaciones. La Administración no las controla directamente. Ahora bien, la identificación del animal es un elemento cardinal de la regularidad en la concesión de la prima y del control correspondiente. (
37
) Así se desprende de la lógica y del tenor literal de la normativa. (
38
) Delegar en los titulares de las explotaciones, en los mismos beneficiarios de la prima, una actividad de consecuencias tan relevantes contradice los criterios de exhaustividad y diligencia del control que deben considerarse impuestos a los Estados miembros para la observancia del principio de buena administración. Si se hubiera querido confiar a los titulares de las explotaciones, la actividad de marcado hubiera podido y debido ejercerse bajo la vigilancia directa de la Administración.
32.
A esta apreciación de índole general desearía añadir un segundo argumento. La demandante sustenta su tesis en la afirmación de que existe un control final sobre la concesión de la prima: si el marcado no es regular, afirma, la prima no se concede, como lo demuestra el gran número de litigios administrativos que han surgido al respecto. Sin embargo, al razonar así se pasa por alto que es al Tribunal de Justicia a quien corresponde apreciar, precisa y exclusivamente, la idoneidad técnica del sistema de identificación, es decir, su conformidad con los requisitos establecidos de «permanencia» y «perfecta visibilidad» del marcado. La no adopción de un sistema que responda a tales características lleva consigo la inobservancia de las disposiciones comunitarias. Este, y no otro, era el dato que procedía determinar en relación con este aspecto del recurso. No importa cómo el ordenamiento interno pueda haber reaccionado, posteriormente, ante las eventuales irregularidades observadas en el funcionamiento del sistema previsto. Las decisiones de denegación de las solicitudes de prima y las consiguientes controversias ante los Jueces administrativos dejan intacto el hecho de que el sistema de identificación no fue concebido como hubiera debido serlo de conformidad con la normativa comunitaria. En todo caso, como observa la Comisión, los mencionados litigios —originados precisamente porque, en contra de lo dispuesto en el Reglamento, no se previeron formas adecuadas de marcado e identificación de los bovinos— constituye una confirmación indirecta de las dudas suscitadas por las comprobaciones objetivas resultantes de la actividad inspectora del FEOGA.
33.
En esta línea de consideraciones, cabe añadir otra observación. Las inspecciones sobre el terreno están previstas para un reducido porcentaje de explotaciones. Sin embargo, el número de irregularidades que se advirtieron en ellas fue elevado. Es lícito suponer que el marcado podría demostrarse irregular con una frecuencia análoga también en los casos que no fueran objeto de inspección, que representan el 90 % del total de las explotaciones. También este dato fáctico presumible debe relacionarse con la reprochada ineficiência o insuficiencia del sistema de identificación de los bovinos.
34.
A continuación, paso a examinar la afirmación relativa al conocimiento y aprobación implícita del sistema alemán por parte de la Comisión. Esta admite que, en su momento, declaró la compatibilidad, en abstracto, del régimen adoptado en Alemania con las normas comunitarias. No obstante, precisa que con ello no pretendió excluir, en modo alguno, el que, de someterse el sistema al escrutinio de su aplicación práctica, el resultado pudiera ser el opuesto. En todo caso, corresponde ahora al Tribunal apreciar tanto las disposiciones de este controvertido régimen de identificación de los bovinos, como su aplicación concreta. Ya he expuesto mi opinión sobre la Decisión que procede adoptar. Añado únicamente que la referencia que hace la demandante a la Directiva 92/102 carece de pertinencia en el caso presente. La medida es posterior y ajena a los hechos controvertidos, y no contribuye en modo alguno a dilucidar la cuestión central de la aplicación práctica del procedimiento de identificación. Por último, en relación con el dictamen pericial aportado en la réplica, considero que el Tribunal no puede tenerlo en cuenta. A este respecto, valgan las observaciones que hice en el punto 22 de estas conclusiones.
Inspecciones: inexistencia de documentos y registros
35.
En la Decisión examinada se afirma que, una vez comprobada la regularidad de los instrumentos de identificación, los inspectores nacionales se limitaban a examinar si el número de animales presentes en la explotación correspondía al indicado en la solicitud de prima. La Administración alemana no adoptó medidas de ningún tipo encaminadas a certificar el respeto de los requisitos de permanencia en la explotación y edad de los animales.
36.
La demandante responde con consideraciones de hecho y de Derecho: a su entender, la profesionalidad de los funcionarios garantizó la eficacia de la actividad inspectora; los formularios de inspección exigían expresamente a los inspectores determinar si se había respetado el período mínimo establecido de permanencia del bovino en la explotación.
El argumento de índole jurídica versa, en cambio, sobre la inexistencia de disposiciones de la normativa comunitaria que obliguen a la demandante a mantener documentación adicional. La demandante sostiene que tal requisito se contempla, en efecto, en el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 7 del Reglamento exclusivamente para los Estados miembros que adopten sistemas de identificación «fuera del marco específico de la prima especial».
37.
La Comisión recuerda que la crítica no se basa en la circunstancia de no haberse previsto documentación adicional sino, más sencillamente, en la insuficiencia objetiva de la actividad de inspección desarrollada a nivel nacional. Los funcionarios del FEOGA, afirma la demandada, advirtieron que los inspectores de los servicios competentes se habían limitado exclusivamente a comprobar el número de animales presentes en la explotación, sin formular a los titulares de las explotaciones las preguntas que exigía el formulario y sin efectuar una investigación seria sobre la observancia de los requisitos contemplados en la normativa.
38.
Ahora bien, a mi juicio, las inspecciones representan el instrumento más avanzado e incisivo para la comprobación de la regularidad de las operaciones relativas a la prima. En consecuencia, debe ahondarse en la investigación inspectora, como exige su función característica. Sólo así se justifica que se limite, en el esquema organizativo examinado, a un porcentaje de las explotaciones beneficiarias de la prima. Si se estableciera una investigación de ese tipo relativa a la totalidad de las explotaciones, la operación de control sería antieconómica y obstaculizaría la correcta comercialización de los productos, perjudicando, en definitiva, al mismo funcionamiento del mercado. Desde esta óptica, la inspección está destinada a determinar, con el mayor grado de certeza posible, la observancia de los requisitos, tanto objetivos como subjetivos, establecidos para la concesión de la prima. Como ya he dicho, el control administrativo no es un control meramente formal. Debía comprobarse el efectivo e íntegro cumplimiento de los mencionados requisitos. Se comprende, pues, fácilmente que el nivel de exigencia de la investigación sea severo, y que pase a serlo aún más cuando se utiliza el instrumento específico de la inspección. Queda dicho que los Estados miembros están obligados a adecuar los controles que se les exigen al principio de buena administración. Debe decirse una vez más que el fin perseguido es ¿t certeza o, al menos, una confianza razonabh en que se han respetado todas las disposiciones establecidas para la concesión de la prima. En vista de las dudas suscitadas por la comprobaciones objetivas de la inspección del FEOGA, las alegaciones de la demandante no prueban que la actividad inspectora fuese ejercida con el necesario rigor.
39.
El examen de los diversos motivos del recurso ha puesto de manifiesto que, en su conjunto, la actividad de control desarrollada en los dos Länder ha de considerarse insatisfactoria. En primer lugar, las comprobaciones objetivas de la inspección pusieron de manifiesto la falta de indicaciones sobre la edad de los bovinos, la insuficiencia de los procedimientos de identificación empleados y una superficial actividad inspectora sobre el terreno. Por otro lado, la interpretación de las disposiciones del Reglamento adoptada por la demandante, tanto en relación con el propio concepto de control administrativo como con las normas relativas a la identificación de los animales, contrasta con las indicaciones de principio que cabe deducir de la propia normativa. Estas circunstancias, unidas a la concurrencia de indicios de ineficiência del sistema, cuales son el ingente número de recursos administrativos relacionados con irregularidades en la fase de marcado, sustentan legítimamente la duda «seria y razonable» que manifiesta la Comisión acerca de la corrección de la actuación de la Administración alemana. A mi parecer, Alemania no ha dado una respuesta adecuada a tal duda. Considero por ello que no pueden considerarse ilegítimas las medidas de la Comisión basadas en el presente motivo de impugnación.
La importación y exportación de animales para los cuales ya se había concedido la prima
40.
En relación con la exportación de animales objeto de prima, el Reglamento establece una norma específica que se inserta en las disposiciones más generales del artículo 7. En su párrafo segundo, dicho artículo atribuye a los Estados miembros la facultad de utilizar
«Los sistemas de identificación aplicados [...] fuera del marco específico de la prima especial [...] para la identificación de los animales elegibles [...]. En tal caso, los números de los animales de que se trate deberán figurar en la solicitud de la prima, y ésta deberá poder verificarse:
—
bien mediante un documento que acompañe al animal durante toda su vida [...].
—
bien [...] mediante un registro en el que el animal esté registrado bajo su número y que deberán llevar las autoridades competentes o, si las disposiciones legales y administrativas nacionales así lo prevén, los propios productores, de acuerdo con la Comisión.»
Así, el párrafo tercero establece lo siguiente:
«No obstante, los animales identificados de este modo que, previo pago de la prima, se expidan hacia otro Estado miembro deberán marcarse de un modo específico en el momento de la expedición.»
Las críticas contenidas en el Informe de síntesis se refieren a la circunstancia de no haberse previsto medidas adecuadas para evitar que los animales importados de Bélgica y Francia, así como los exportados a Italia, fuesen objeto de doble concesión de la prima.
41.
El control de la importación y exportación de bovinos afecta a un delicado aspecto de la materia aquí examinada. La circulación de los animales puede originar el riesgo de que se conceda más de una prima. Sin embargo, el sistema del Reglamento descansa en el criterio inderogable según el cual, para un mismo bovino, la prima sólo puede concederse una vez. Si faltan reglas adecuadas de coordinación entre los diversos mercados nacionales que permitan garantizar la inexistencia de repeticiones en la concesión de las primas, dichas reglas deben, de lege ferenda, adoptarse sin dilación.
No obstante, la cuestión sometida al examen del Tribunal se plantea exclusivamente en el plano de la obligaciones que incumben a los Estados miembros con arreglo al Reglamento vigente. ¿Qué criterio debía observar la demandante para prevenir el temido riesgo de doble concesión? A mi parecer, la cuestión presenta dos aspectos que, claramente, procede disociar. En efecto, se discute el sistema de identificación de los bovinos, en un caso, importados (de Bélgica y Francia) y, en otro, exportados (a Italia).
42.
Desde la primera perspectiva, tiene importancia —como en efecto lo ponen de manifiesto las posturas de ambas partes— el principio de cooperación entre la Comunidad y los Estados miembros. La Comisión reprocha a Alemania el que no adoptase medidas idóneas para identificar los bovinos importados, habiéndose limitado a solicitar la intervención de la Comunidad para que se resolviese convenientemente el problema de la doble concesión de la prima, en el Estado miembro de destino o en el de procedencia del animal. A su entender, la demandante no obró con la diligencia que exigía la dificultad del caso. Por el contrario, Alemania alega que fue la Comisión quien «rompió» la relación de cooperación con la autoridad nacional, al no atender, al menos con respecto al año objeto del procedimiento de liquidación, las peticiones apremiantes que recibió de esta última para regular el caso. (
39
)
43.
Trataré de precisar los términos de la cuestión. La Comisión pretende obtener de Alemania la observancia de un deber de conducta leal para con la Comunidad, que, en el caso de autos, debió concretarse, a su entender, en la adopción de reglas y prácticas de identificación de los bovinos técnicamente adecuadas —la clave siempre es ésta— para impedir las posibles duplicaciones de primas. (
40
) Sin embargo, la demandada permaneció inerte ante el problema pendiente. No respondió a las peticiones de la demandante, que había solicitado expresamente a la Comisión medidas de intervención de interés común. Ahora bien, las dificultades de la cooperación se superan con la recíproca lealtad de los sujetos interesados y su voluntad acorde de actuar para regular los interés en juego. El principio de cooperación leal —de esa Gemeinschaftstreue que recuerda mucho a la affectio foederis, la Bundestreue de la que ofrece el ejemplo el propio ordenamiento constitucional alemán— no puede funcionar claudicando. Así, precisamente, razonó el Tribunal al sentar las bases de los criterios que rigen la relación tanto entre la Comunidad y los Estados miembros como entre las propias Instituciones. (
41
)
44.
En el caso presente, ni el Reglamento examinado ni ninguna otra norma comunitaria han impuesto a los Estados miembros una obligación de identificar de forma específica y diferenciada al animal importado. Según la Comisión, como queda dicho, Alemania hubiera debido, con arreglo a la normativa comunitaria, integrar las disposiciones del Reglamento adoptando normas y garantías de control adecuadas para que los animales importados no fuesen objeto de doble concesión de la prima. Sin embargo, soy del parecer de que tal obligación no puede considerarse sancionada, ni siquiera implícitamente, por las disposiciones del Reglamento. Como señalaba antes, la circulación de los bovinos reviste, necesariamente, interés para la coordinación de los mercados nacionales. La materia sólo puede contar con un régimen eficaz mediante disposiciones y medidas adoptadas —como posteriormente se hizo— en el plano comunitario. (
42
) En consecuencia, la regulación del caso considerado era, en primer lugar, de la incumbencia de la Comisión: ello es así tanto por la apuntada naturaleza «ultra nacional» del problema como por la dificultad objetiva, a falta de un sistema homogéneo de marcado, para verificar el origen de los bovinos adquiridos. Si es así, la demandante no es responsable de ninguna omisión ilícita ni debe soportar los gastos que la Comisión se negó a liquidar a su favor. (
43
)
45.
Paso ahora a examinar el planteamiento y la resolución de la cuestión que versa sobre el marcado específico en el momento de la exportación. Como se ha visto, en su párrafo primero, el artículo 7 del Reglamento contiene disposiciones sobre la forma de individualizar los animales para los cuales se ha solicitado la prima y que satisfagan los requisitos de la normativa para su obtención.
La identificación debe ser «perfectamente visible y permanente», y consistirá en el marcado indeleble de una oreja del animal mediante perforación, fijación de una marca o incisión. Este tipo de marcado se aplica en todo el ámbito comunitario: es la marca standard. No obstante, en los párrafos sucesivos, el mismo artículo 7 prevé que los Estados miembros podrán servirse de otro sistema, distinto del antes mencionado, siempre que observen asimismo las indicaciones técnicas establecidas en el Reglamento para identificar cada uno de los animales admitidos a efectos de la concesión de la prima: marca o número aplicado sobre la oreja del animal o sobre una marca auricular, según los casos, o un documento de registro. Inmediatamente a continuación de esta disposición, en el artículo 7 se añade textualmente: «No obstante, los animales identificados de este modo que, previo pago de la prima, se expidan hacia otro Estado miembro, deberán marcarse de un modo específico en el momento de la expedición.»
46.
La Comisión entiende que el marcado especial previsto en esta norma debe aplicarse a todos los bovinos identificados con arreglo al artículo 7, al margen de que lo hayan sido mediante el sistema general o mediante otro tipo de marcado que haya preferido emplear el Estado miembro. Sin embargo, en la norma se emplean precisamente los términos «de este modo» y debe considerarse que el legislador quería atribuir a las palabras que empleó el significado literal que les corresponde. El empleo de los términos «de este modo», y no de otros, significa, por tanto, que la norma relativa a la ulterior señal distintiva del bovino exportado después de la obtención de la prima se refiere, textualmente, a un solo caso; a saber, el de un animal que no lleva el marcado previsto en el párrafo primero, sino que ha sido identificado con otro de los sistemas que permite el Reglamento.
47.
Esta lectura de la norma, propuesta por la demandante, está justificada no sólo por el tenor literal sino también por la estructura lógica del artículo 7. El sistema general que se establece en el párrafo primero se basa en el carácter de permanencia y clara visibilidad del marcado. Las normas establecidas para los sistemas que puedan utilizar los Estados miembros como alternativa al reglamentario, en cambio, reducen la identificación al mínimo indispensable de incisión corporal sobre el bovino y, en compensación, disponen que la solicitud de prima deberá verificarse mediante los documentos exigidos que necesariamente han de acompañar al animal. En este último caso, cuando se expide el bovino a otro Estado miembro de la Comunidad y se considera el riesgo de que el mismo sea objeto de otra prima en el lugar de destino, debe preverse el marcado específico que se añade a las señales de identificación ya aplicadas al animal basándose en el sistema nacional. Esta norma se desprende, por tanto, de la propia lógica del Reglamento, inspirado en el principio de concesión de la prima una sola vez.
48.
Ahora bien, ¿cabe concebir tal obligación también en relación con los bovinos que ya han sido identificados con el régimen general? La respuesta es negativa. En efecto, no se precisan las características de dicha identificación adicional. Ha de considerarse que deben responder a los requisitos de carácter indeleble y reconocible propios de la identificación general. Un doble marcado de las mismas características ¿puede, no obstante, considerarse conforme al principio de buena administración y de eficacia de la acción administrativa? ¿Cómo podría contribuir a reducir el riesgo de doble concesión de la prima por el animal exportado? Me parece más correcto interpretar la norma en el sentido de que sólo los otros sistemas de identificación que eventualmente utilice el Estado miembro deben completarse con el marcado especial que sigue a la concesión de la prima y se aplica en caso de exportación. En cambio, para el supuesto particular que ahora interesa, no se tomó en consideración el marcado con el sistema general. Y se explica por qué. El Reglamento lo prevé con el criterio evidente consistente en que las marcas y perforaciones o incisiones en la oreja han de identificar al bovino a todos los efectos posibles del régimen comunitario de la prima, incluso el de la garantía de concesión una sola vez. Por consiguiente, en todo el ámbito comunitario y, por ello, también el Estado miembro al que sea importado, debe considerarse que el animal que lleva la identificación normalizada ha sido ya objeto de una prima irrepetible. La pretensión de la demandante es fundada. (
44
)
Entiendo, pues, que debo proponer al Tribunal de Justicia que acoja el motivo relativo a las importaciones de animales de Bélgica y Francia, así como el relativo a las exportaciones a Italia.
Aplicaciones de las disposiciones transitorias
49.
El régimen transitorio se concreta en el artículo 11 (apartados 2 y 3) del Reglamento, que dispone lo siguiente:
«Los Estados miembros [...] pueden abrir, entre el 3 de abril y el 4 de junio de 1989, un período transitorio para la presentación de solicitudes que afecten a animales cuyo engorde haya acabado prácticamente.
En estos casos el productor deberá declarar en su solicitud:
—
que los animales afectados tienen al menos 12 meses el día de la presentación de la solicitud;
—
que los mantendrá en su explotación durante un mes como mínimo;
—
que los animales serán sacrificados o exportados a un país tercero antes del 3 de septiembre de 1989.
Los animales deberán llevar una identificación que sea perfectamente visible y permanente.»
50.
El no reconocimiento de los gastos efectuados con arreglo a tal régimen se articula del siguiente modo: por lo que respecta al 4% (equivalente a 379.140 DM), debe relacionarse con comprobaciones documentales efectuadas por los funcionarios del FEOGA que pusieron de manifiesto que la prima se concedió irregularmente en un 5,6 % de las solicitudes (porcentaje que se redujo al 4 % a raíz de las informaciones transmitidas por Alemania durante el procedimiento); en cuanto al 10% (equivalente a 957.850 DM), está relacionado con lagunas más generales del sistema adoptado en los dos Länder. El motivo específico de la objeción se centra en las irregularidades concretas advertidas en el abono de la medida. En efecto, en el escrito de la Comisión de 29 de septiembre de 1992 se indica que, en relación con treinta y seis solicitudes por las cuales se abonó puntualmente la prima, se comprobaron las siguientes circunstancias: venta o sacrificio del animal antes del plazo establecido; inexistencia de pruebas documentales, y modificaciones introducidas en los documentos acreditativos. Dicha crítica concreta, que sin embargo la demandante demuestra conocer (véase el punto 18 de la demanda), no fue discutida directamente. En consecuencia, debe considerarse aceptada.
51.
No así, en cambio, por lo que respecta al no reconocimiento de los gastos relacionado con lagunas de índole general en el funcionamiento del régimen transitorio. Pese a constituir una excepción expresa al régimen general, las normas establecen, también con referencia a los bovinos adultos, determinados requisitos —relativos tanto a la actividad inspectora como a la identificación de los animales— encaminados, todos ellos, a limitar los casos de doble concesión de la prima. El acto impugnado se basa en la supuesta inobservancia de tales requisitos. Más concretamente, en el Informe de síntesis se reprochan: a) una identificación de los animales contraria a las disposiciones de la normativa; b) casos de doble concesión de la prima; c) la irregularidad de los documentos justificativos del sacrificio, y d) vigilancia insuficiente. Abordaré estos puntos en el orden siguiente: a), c), b) y, por último, d).
52.
Paso a examinar el primer reproche formulado. De conformidad con el contenido del octavo considerando, se autorizó la simple coloración de la cabeza o el dorso de los animales comprendidos en el régimen transitorio. (
45
) Durante la inspección se puso de manifiesto, en relación con la inmensa mayoría de los animales, la inexistencia de una identificación conforme a los requisitos de la normativa comunitaria. Como precisó en la vista el experto de la Comisión, más concretamente, se advirtió la falta de indicaciones específicas de los servicios administrativos en relación con las coloraciones adoptadas: elemento esencial para una actividad de control eficiente.
53.
La demandante no dio respuesta adecuada a este concreto reproche ni en la fase escrita ni en la fase oral. En efecto, se limitó a justificar la suficiencia de la identificación con arreglo al Reglamento, invocando el reducido período de tiempo durante el cual los bovinos debían permanecer en la explotación con posterioridad al marcado.
No obstante, nada observó sobre el fondo del reproche, a saber, la inexistencia, señalada por la Comisión, de una actividad de coordinación por parte de los servicios competentes, en relación con las diversas coloraciones adoptadas. En efecto, el experto de la Comisión afirmó que las inspecciones permitieron verificar que los bovinos se identificaban de forma distinta entre una y otra explotación y, lo que es más grave, sin que los inspectores nacionales estuvieran al corriente de los tipos de identificación empleados en las diversas explotaciones. Estas circunstancias demuestran la inadecuación objetiva de tal actividad para un control eficaz. La demandante no ha respondido a este parecer.
54.
Opino que los reproches de la Comisión están justificados por el resultado de las inspecciones y bastan para concluir que el sistema de identificación adoptado en el régimen excepcional no se ajusta al Reglamento. Por no haber previsto instrumentos de coordinación, la actividad de los servicios competentes no satisface los requisitos de la buena administración y denota, en cambio, esa «falta de interés» en las finalidades del control que ha de efectuarse que, unida a las comprobaciones objetivas resultantes de la actividad efectuada, indica, como observaba en un caso similar al presente el Abogado General Sr. Van Gerven, la insuficiencia de la organización del sistema de control a nivel regional. (
46
)
55.
El segundo reproche contenido en el Informe de síntesis se refiere a la aplicación irregular de la normativa nacional de ejecución del Reglamento. Las disposiciones adoptadas en Alemania contemplan, entre las declaraciones del productor que deben acompañar a la solicitud de prima, una relativa a la realización del sacrificio de los animales durante el período correspondiente. (
47
)
Del Informe de síntesis se desprende que el FEOGA no puede controlar si se ha realizado el sacrificio, a causa de la insuficiencia de la documentación relativa a éste. (
48
) En particular, la Comisión reprochó la inexistencia o inexactitud de indicaciones referentes a la fecha y lugar de sacrificio de los animales adquiridos vivos a los tratantes; de una definición clara de los animales, y de especificaciones precisas relativas al precio y peso de los animales y al nombre del solicitante de la prima o del tratante. Por otra parte, la mayoría de los certificados fueron redactados por tratantes sin el visado del matadero. Estas insuficiencias hacían imposible verificar con exactitud si los animales objeto de prima habían sido, efectivamente, sacrificados antes de la fecha prevista, o si se había presentado la solicitud de prima precisamente para los animales sacrificados.
56.
La demandante alega, en primer lugar, el error de que adolece la declaración del FEOGA según la cual «casi todos los certificados de sacrificio» fueron cumplimentados por los tratantes. Según ella, se trató sólo de la mitad de dichos certificados: circunstancia ésta debida al hecho de que muchos mataderos eran, inicialmente, explotaciones de engorde y la documentación correspondiente menciona aún la denominación de su actividad originaria. En segundo lugar, la demandante sostiene que de las indicaciones contenidas en las facturas de los tratantes podía deducirse que el animal objeto de prima había sido efectivamente sacrificado en el plazo establecido. De hecho, hubiera sido antieconómico mantenerlo en la explotación después de la fecha de sacrificio prevista en la normativa. Por esta circunstancia, unida a la profesionalidad de los servicios competentes y a su conocimiento de los lugares, deberían considerarse garantizados los requisitos para la regularidad de la concesión de la prima.
57.
La Comisión no comparte estas argumentaciones. También yo entiendo que no bastan para poner en tela de juicio el dato objetivo e incontrovertido de la insuficiencia de la documentación relativa al sacrificio de los animales objeto de prima. Por lo que respecta a la relación de informaciones que el titular de la explotación debe facilitar con arreglo a las disposiciones nacionales, procede, también a este respecto, distinguir entre dicha normativa y su aplicación práctica. Como ya he observado en relación con los otros motivos, las deficiencias del sistema vigente en los Länder son, en diversos casos, omisiones u otras irregularidades en la aplicación concreta de dichas normas, que no se subsanan ni, en efecto, fueron corregidas por el especial conocimiento de las explotaciones alemanas que, según la demandante, poseen los servicios competentes.
58.
El tercer reproche de la Comisión es de carácter más general. Se imputa a la demandante, fundamentalmente, la inexistencia de una adecuada coordinación entre los dos regímenes. Debida a la ineficacia de los controles, a la insuficiencia de los sistemas de marcado y a unas inspecciones meramente formales, los mismos animales, insuficientemente controlados, podrían haber sido objeto de doble concesión de primas; una primera con arreglo al régimen standard y una segunda con arreglo al excepcional.
59.
Precisamente en virtud del alegado vínculo de fondo entre el régimen transitorio y el general, los argumentos expuestos no pueden disociarse del contexto más general en el que se ejerce la actividad de control, que examiné y evalué con respecto al primer motivo del recurso. En efecto, la demandante alega que la actividad de control desarrollada en los dos Länder (y, en especial, la de inspección) es idónea, en conjunto, para evitar episodios de doble concesión de las primas. Los restantes argumentos del recurso, más específicos que interesan ahora pueden resumirse del siguiente modo: precisamente con respecto a los animales comprendidos en el ámbito del régimen excepcional, el formulario de inspección preveía expresamente la obligación de los inspectores de verificar si era verosímil que el solicitante hubiera ya obtenido la prima; la propia Administración había indicado, en varias ocasiones, que la doble concesión de la prima era ilícita, y el Reglamento de ejecución alemán obligaba a llevar un registro desde el día de la solicitud de la prima hasta el del sacrificio.
60.
A tales consideraciones, la demandada opone la comprobada insuficiencia de la ejecución concreta de la actividad inspectora. Debido a su escasa profundidad, ni las disposiciones de la circular administrativa ni el formulario que contiene las preguntas que han de plantear los inspectores sirven para evitar episodios de doble concesión de la prima. Por otra parte, sostiene que el registro no prueba nada en cuanto a la doble concesión de la prima, desde el momento en que se refiere a un período posterior al de la eventual obtención de la medida comunitaria con arreglo al régimen general.
61.
Como puede apreciarse, estos argumentos presentan grandes analogías con los invocados en relación con la actividad de control ejercida de conformidad con el régimen general, y me permiten por ello remitir a las conclusiones antes expuestas en relación con este último régimen, a las que se añaden las referentes a los puntos a) y c) del presente motivo: el régimen transitorio carecía de los elementos esenciales para una correcta ejecución, a nivel nacional, de la actividad de control tal como está configurada en la normativa comunitaria. Con arreglo al conjunto de los elementos antes evocados en relación con la actividad inspectora, tanto del régimen general como del transitorio, estimo poder concluir que, al margen de que se considere uno u otro régimen, el resultado no varía: la ejecución de los controles fue inadecuada. Prescindiendo de las prescripciones contenidas en los formularios —que, por lo demás, considero suficientemente detalladas— los resultados de la inspección realizada por los funcionarios del FEOGA suscitan una duda justificada relativa a si la realización concreta de las inspecciones tuvo los caracteres de profundidad y exhaustividad que, como puse de manifiesto anteriormente, deben imperativamente considerase exigidos en la normativa comunitaria. Es precisamente el conjunto de las apreciaciones de los distintos reproches del presente motivo lo que demuestra que en el régimen transitorio las prácticas adoptadas dificultan la individualización de los animales que ya han sido objeto de prima, así como la verificación prescrita para la observancia de los requisitos relativos al sacrificio. En consecuencia, la actividad de control no se ejerce de un modo que impida la concesión varias veces de la medida de que se trata.
62.
Por último, la demandada considera que el elevado grado de descentralización de la organización administrativa en Baviera y Baden-Württemberg constituye, también debido a que las autoridades de ambos Länder se abstuvieron de adoptar medidas orientativas o directrices, una circunstancia «agravante» de las dificultades registradas en el ejercicio de la actividad de control.
63.
El argumento no me convence. Me permito recordar lo que declaró este Tribunal en otra ocasión, observando que «incumbe a la totalidad de las autoridades de los Estados miembros, ya sean centrales, federales u otras de índole territorial, garantizar la observancia de las normas del Derecho comunitario dentro del ámbito de sus competencias. Por el contrario, no incumbe a la Comisión pronunciarse sobre el reparto de competencias establecido por las normas institucionales de cada Estado miembro ni sobre las obligaciones que pueden incumbir a las autoridades de la República Federal y de los Länder, respectivamente». (
49
) La competencia relativa a la definición de las normas organizativas, especialmente en lo referente al reparto de funciones entre el nivel federal y el de los Länder, debe pues considerarse incontrolable por la Comisión: la materia es de competencia nacional exclusiva.
Tan sólo deseo agregar que, a mi parecer, las normas adoptadas por los Länder establecieron esa coordinación cuya existencia niega la Comisión. Se trata incluso de una actividad normativa y reglamentaria a menudo bastante detallada y precisa. Y es sólo la correspondiente aplicación concreta, como he señalado, la que se considera, en la mayor parte de los reproches formulados, inadecuada a la luz del Derecho comunitario.
Por los motivos expuestos, y hecha esta última precisión, estimo que el Tribunal no debe acoger los argumentos de la demandante relativos al motivo de impugnación referente al régimen transitorio.
Conclusión
A la vista de las consideraciones que anteceden, propongo al Tribunal de Justicia que:
—
anule la Decisión 93/659/CE de la Comisión, de 25 de noviembre de 1993, por lo que respecta a un importe de 1.150.165 DM correspondiente a los gastos no reconocidos en relación con las importaciones de bovinos de Francia y Bélgica, y las exportaciones de bovinos a Italia;
—
desestime las pretensiones de la demandante en todo lo demás;
—
dado que se han desestimado parcialmente pretensiones de ambas partes, propongo que se repartan las costas con arreglo al apartado 3 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento.
(
*1
)	Lengua original: italiano.
(
1
)	DO L 301, p. 13.
(
2
)	DO L 148, p. 24; EE 03/02, p. 157.
(
3
)	DO L 61, p. 43.
(
4
)	Reglamento (CEE) no 714/89 de la Comisión, de 20 de marzo de 1989, relativo a las disposiciones dc aplicación dcl régimen dc prima especial en favor dc los productores dc carne dc vacuno (DO L 78, p. 38).
(
5
)	Me refiero, concretamente, al precedente a mi juicio más próximo al presente asunto: la sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de junio de 1990 en el asunto Alemania/Comisión (C-8/88, Ree. I-2321). En aquella ocasión, el Abogado General Sr. Van Gcrvcn observó: «La novedad de este asunto estriba en la discusión en lo referente no tanto a las consecuencias que la Comisión ha sacado del análisis de cada uno de los expedientes, sino más bien a las consecuencias que la Comisión ha vinculado a su apreciación sobre la organización administrativa en materia de aplicación de la Política Agraria Común en determinadas regiones del Estado miembro afectado»; conclusiones relativas al asunto citade (p. I-2334, especialmente p. I-2335).
(
6
)	Me refiero a normativas de carácter tanto general como específico. Por un lado, basta con recordar, en el plano federal, el Reglamento general de ejecución relativo a la concesión de primas a los productores de carne de vacuno y ovino de 7 de octubre de 1987 (BGBl, I, 2266; posteriormente modificado mediante Reglamento de 10 de abril de 1989; BGBI, I, 778). Por otro lado, está prevista una normativa administrativa en el nivel Ac los Länder, extremadamente detallada en relación con el procedimiento de concesión de la prima y con la fase de control: véanse las directrices de ejecución del Ministerie bávaro de Agricultura y Silvicultura para la aplicación dc h prima especial concedida a los productores de carne dt vacuno, dc 12 dc febrero dc 1990 (no T6-7643.2-511); dictamen dcl Ministerio dcl Espacio Rural, Alimentación, Agricultura y Silvicultura de Baden-Wüttcmbcrg, dc 29 de marze dc 1989 (referente al régimen general dc la prima); circulai del mismo Ministerio de 29 de marzo de 1989 (relativa a 1: concesión de la prima), escrito del mismo Ministerio de 7 di junio de 1989 (relativo a los controles practicados en c ámbito del régimen de prima), y, por último, el detallado formulario de inspección previsto a nivel federal.
(
7
)	Reglamento por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino.
(
8
)	Reglamento (CEE) del Consejo, de 10 de febrero de 1987, por el que se modifica el Reglamento (CEE) no 805/68 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de vacuno así como los regímenes de primas concedidas en dicho sector (DO L 48, p. 1).
(
9
)	Las primas vigentes habían sido introducidas mediante los Reglamentos (CEE) dcl Consejo, de 6 de mayo de 1986, nOT 1346/86 (DO L 119, p. 39) y 1347/86 (DO L 119, p. 40).
(
10
)	El plazo, que inicialmente concluía ei 31 de diciembre de 1988, rue prorrogado mediante el Reglamento no 571/89 dei Consejo.
(
11
)	Reglamento (CEE) no 468/87 del Consejo, de 10 de febrero dc 1987, por ei que se establecen las normas generales dcl régimen de prima especial en favor de los productores de carne de vacuno (DO L 48, p. 4); modificado por el Reglamento (CEE) no 572/89 del Consejo, de 2 de marzo de 1989 (DO L 63, p. 1). Este Reglamento fijó determinados elementos básicos de la normativa; el importe de la prima; el número máximo de animales por explotación que podían disfrutar de ella, y la edad mínima de los bovinos.
(
12
)	El Reglamento no 714/89 sustituyó, derogándolo, al Reglamento (CEE) no 859/87 de la Comisión, de 25 de marzo de 1987, relativo a las modalidades de aplicación del régimen de prima especial en favor de los productores de carne de bovino (DO L 82, p. 25). En dichas modalidades se precisan: «a) las disposiciones relativas a la presentación de la solicitud y al pago de la prima; b) las disposiciones relativas a la identificación de los animales; c) las modalidades de control del número de bovinos machos declarados y del respeto de los requisitos [...] en particular, la duración del período de mantenimiento del ganado en la explotación con el fin de garantizar un control suficiente; d) las disposiciones particulares que deben aplicar los Estados miembros que desarrollen el régimen contemplado en el artículo 4, cuando se exporten los bovinos vivos elegibles hacia países terceros o cuando se expidan hacia otros Estados miembros.»
(
13
)	En este sentido, véanse los considerandos tercero y cuarto de la norma citada (aunque también los considerandos quinto y séptimo): El tercer considerando indica que «habida cuenta de las dificultades vinculadas a la presentación de pruebas que certifiquen el cumplimiento de las condiciones requeridas, resulta necesario establecer que las solicitudes vayan acompañadas de declaraciones y de compromisos por parte de los beneficiarios y que tales declaraciones y compromisos estén sometidos a un control administrativo así como a un control sobre el terreno de un número mínimo de explotaciones por parte de los Estados miembros, permitiendo la recuperación total de las sumas pagadas cuando resulten inexactas». En el cuarto considerado se especifica que «a la luz de la experiencia adquirida, y tomando en cuenta de manera apropiada las infracciones de menor importancia, deben reforzarse las disposiciones destinadas a prevenir y sancionar las irregularidades y los fraudes» (los subrayados son míos).
(
14
)	Reglamento del Consejo de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la Política Agrícola Común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220). Véanse asimismo los considerandos tercero, séptimo y octavo. En el tercero se prevé la creación de un Comité del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola; en el séptimo, que «deben adoptarse medidas para prevenir y perseguir cualquier irregularidad y para recuperar las sumas perdidas como consecuencia de dichas irregularidades o de negligencias [y] que procede determinar la forma en que se asumirán las consecuencias financieras de dichas irregularidades o de negligencias»; en el octavo, que es el más significativo a efectos del presente asunto, se recuerdan los dos valores — cooperación y control— precisando que «los gastos de la Comunidad deben ser objeto de controles en profundidad» y añadiendo que «como complemento de los controles que los Estados miembros efectúen a iniciativa propia y que seguirán siendo esenciales, procede prever unos controles que realizarán agentes de la Comisión así como la facultad que ésta se reserva de recurrir a los Estados miembros».
(
15
)	Véase la sentencia de 6 de mayo de 1982, Fromme (54/81, Rec. p. 1449), apartado 5: «el artículo 8 antes citado del Reglamento 729/70, al disponer que los Estados miembros, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarías y administrativas nacionales, adoptarán las medidas necesarias para recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o negligencias, no viene sino a confirmar expresamente una obligación que ya incumbe a los Estados miembros en virtud del principio de cooperación enunciado en el artículo 5 del Tratado». Véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Capotorti relativas a la sentencia de 6 de mayo de 1982, Bay WA (asuntos acumulados 146/81, 192/81 y 193/81, Rec. p. 1503).
(
16
)	Véase, en último lugar, la sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de noviembre de 1995, Nutral SpA/Comisión (C-476/93, Rec. p. I-4125). Véase la sentencia de 10 de noviembre de 1993, Países Bajos/Comisión (C-48/91, Rec. p. I-5611), apartado 11: «La gestión de la financiación del FEOGA descansa principalmente en las administraciones nacionales encargadas de velar por el estricto respeto de las normas comunitarias. [...] En efecto, tan sólo el Estado miembro está en condiciones de conocer y determinar con precisión los datos necesarios para la elaboración de las cuentas del FEOGA, ya que la Comisión no goza de la inmediatez necesaria para obtener de hs agentes económicos las informaciones que necenta» (el subrayado es mío); véase la sentencia de 7 de julio de 1987, Etoile commerciale y CNTA/Comisión (asuntos acumulados 89/86 y 91/86, Ree. p. 3005).
(
17
)	Véase la sentencia de 10 de noviembre de 1993, citada en la nou 16, apartado 11.
(
18
)	Así — en relación con una objeción de la República Federal de Alemania, según la cual las disposiciones del Reglamento (CEE) no 1244/82 de la Comisión, de 19 de mayo de 1982 (por el que se establecen modalidades de aplicación del régimen de primas para el mantenimiento de vacas que amamanten a sus crías) no contenían una obligación de adoptar determinadas disposiciones reguladoras de la concesión de la prima— el Tribunal ha indicado que «procede señalar a este respecto que la normativa comunitaria, sin llegar a imponer a los Estados miembros que dicten normas detalladas y rígidas en la materia, impone, sin embargo, la obligación de promulgar un conjunto coherente de medidas en las que se definan tineas maestras concretas dirigidas a los agentes encargados de realizar las inspecciones sobre el terreno» (el subrayado es mío); sentencia de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión, citada en la nota 5, especialmente apartados 36 a 38.
(
19
)	El concepto del principio de buena administración que evoco aquí está, en especial, relacionado con la necesaria exhaustividad de la actuación administrativa, que exige que «al resolver [...] la autoridad debe tomar en consideración la totalidad de los elementos que puedan determinar su decisión»; véase el auto del Tribunal de Primera Instancia de 7 de junio de 1991, Weyrich/Comisión (T-14/91, Rec. p. II-235); por otro lado, con carácter más general, hace referencia al carácter razonable de la actuación administrativa: véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de marzo de 1990, Italia/Comisión (C-10/88, Rec. p. I-1229), apartado 13: «el principio de buena administración exige que (la administración) comunique a tiempo la referida indicación de plazo»; véanse asimismo las sentencias de 14 de noviembre de 1989, Italia/Comisión (14/88, Rec. p. 3677), y de 11 de octubre de 1990, Italia/Comisión (34/89, Rec. p. 3603): la obligación de diligencia «implica que los Estados miembros deben adoptar con prontitud medidas destinadas a remediar las irregularidades» (apartado 12).
(
20
)	Véase la sentencia de 13 de marzo de 1990, Comisión / Francia (C-30/89, Rec. p. I-691).
(
21
)	Véase la sentencia de 10 de noviembre de 1993, Países Bajos/Comisión, citada en la nota 16. Compárese asimismo la reconstrucción del régimen organizativo en la materia S je ofrece el Abogado General Sr. Van Gerven en sus conusiones de 3 de marzo de 1993 en el asunto en el que recayó la sentencia Italia/Comisión (C-55/91, Rec. p. I-4834); véase, en especial, la primera sección de las conclusiones: «Observaciones preliminares de carácter general».
(
22
)	Véase el apañado 2 del artículo 8 del citado Reglamento no 729/70: «A falta de una recuperación total, las consecuencias financieras de las irregularidades o de las negligencias serán costeadas por la Comunidad, salvo las que resulten de irregularidades o de negligencias imputables a las administraciones u organismos de Tos Estados miembros.»
(
23
)	El Tribunal ha afirmado que «los Estados miembros tienen la obligación de organizar un conjunto de controles administrativos y de controles sobre el terreno que permitan garantizar que se han observado correctamente los requisitos materiales y formales para la concesión de tales primas» (el subrayado es mío); sentencia de 12 de junio de 1990, Alemania/Comi sión, citada en la nota 5, apartado 20.
(
24
)	La Comisión debe presentar una duda seria y razonable (mejor dicho, justificada) relativa a las eventuales irregularidades de la actividad administrativa nacional, mientras que incumbe a los Estados miembros aportar la prueba en contrario; sentencia de 10 de noviembre de 1993, Países Bajos/Comisión, citada en la nota 16, especialmente apartados 15 a 18; sentencia de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión, citada en la nota 5. Para una perspectiva desde otra óptica, véanse la sentencia de 12 de julio de 1984, Luxemburgo/Comisión (49/83, Rec. p. 2931), y las sentencias de 27 de febrero de 1985, Italia/Comisión (55/83, Rec. p. 683 y 56/83, Rec. p. 703) (sólo pueden ser reembolsados por el FEOGA los gastos en relación con los cuales el Estado miembro demuestre la realidad y regularidad en su realización).
(
25
)	El Tribunal, con el fin de no gravar la actividad de control y de dar mayor eficacia a la amenaza de sanciones, ha confirmado la legitimidad del proceso de extrapolación de los resultados obtenidos a partir de una muestra mínima en el conjunto de la organización administrativa del Estado miembro, o, en casos como el presente, en los que la competencia esté atribuida al nivel regional, de la Administración local competente; véase la sentencia de 9 de agosto de 1994, Alemania/Comisión (C-413/92, Ree. p. I-3781), apartado 11.
(
26
)	Decisión C/92/2645 de la Comisión, de 6 de noviembre de 1992, adoptada sobre la base del apartado 3 del artículo 1 del Reglamento (CEE) no 1723/72 ac la Comisión, de 26 de julio de 1972 (DO L 186, p. 1; EE 03/06, p. 70).
(
27
)	Véase la sentencia dc 12 dc junio dc 1990, Alemania/Comisión, eitada en la nota 5, apartado 20.
(
28
)	Las Administraciones competentes, en opinión de la demandante, obtienen de su actividad con arreglo a la normativa alemana un útil conocimiento del control de inspección en materia de primas.
(
29
)	En ambos Länder, al indicar la necesidad de efectuar el número de inspecciones prescritas, se hizo referencia expresa a la exigencia de ajustarse a las disposiciones del Derecho comunitario (directriz del Ministerio de Alimentación, Agricultura y Silvicultura de Baviera de 13 de agosto de 1990; directriz del Ministerio del Espacio Rural, Alimentación, Agricultura y Silvicultura de Badcn-Württcmbcrg de 7 de junio de 1989, y circular de 29 de marzo de 1989 de este mismo Ministerio.
(
30
)	Véase, en apoyo de la interpretación propuesta, el Reglamento (CEE) no 3887/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992, por el que se establecen las normas de aplicación del sistema integrado de gestión y control relativo a determinados regímenes de ayudas comunitarias (DO L 391, p. 36); en particular, véase, en relación con la necesidad de unir el control de inspección al control administrativo, el apartado 4 del artículo 6: «La autoridad competente determinará las solicitudes que vayan a ser objeto de controles sobre el terreno, principalmente a partir de un análisis de riesgos, así como de la representatividad de las solicitudes de ayuda presentadas.»
(
31
)	Por el contrario, por lo que respecta a las inspecciones sobre el terreno, fas directrices del Ministerio bávaro de Alimentación, Agricultura y Silvicultura de 12 de febrero de 1990, relativas ala ejecución del régimen de prima especial concedida a los productores de carne de vacuno (noT6-7436.2-511), especifican expresamente: «Les controles sur place sont effectués de facon aléatoire (au moins 10%) mais doivent couvrir l'ensemble du territoire» (el subrayado cs mío).
(
32
)	Véanse la sentencia de 22 de junio de 1993, Alemania/Comisión (C-54/91, Ree. p. I-3399), y las conclusiones dcl Abogado General Sr. Tesauro relativas a ella.
(
33
)	En efecto, según dicho sistema, los animales por los cuales se ha solicitado la prima en un determinado período son marcados en una oreja, mientras que los del período sucesivo, ocho meses después, se marcan en la otra. Aparentemente, ello impide que los animales para los que se concede la prima durante el primer período sean objeto de prima en el segundo y, por tanto, convierte en «seguro» al sistema. Ello es así porque, al ser seis meses la edad mínima de los animales, en el curso del tercer período tendrán una edad mínima de veintidós meses (seis meses + ocho meses del primer período + ocho meses del segundo período): superior a su edad de máxima rentabilidad (dieciocho meses).
(
34
)	La demandante añade que, a nivel federal, se previo que, en caso de identificación defectuosa, debería procederse a una nueva operación de idcntJBcación.
(
35
)	DO L 355, p. 32.
(
36
)	Escrito dc 23 de noviembre de 1989 y, antes aún, télex de 2 de julio de 1987 (este último relativo al régimen análogo previsto en el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento no 859/87, antes citado).
(
37
)	Véanse, en este sentido, las conclusiones del Tribunal de Cuentas en su Informe Anual relativo al ejercicio 1991 (DO C 330, p. 91; punto 3.76).
(
38
)	Véase el séptimo considerando del Reglamento no 714/89, antes citado.
(
39
)	Las peticiones de Alemania que se señalan adoptaron la forma de escritos (en diciembre de 1989 y noviembre de 1990); deliberaciones en el seno del Comité de gestión de la carne de bovino (en mayo de 1991), y comunicaciones orales en noviembre de 1989 y con ocasión de las inspecciones del FEOGA en Baviera y Baden-Württemberg.
(
40
)	Véase la sentencia de 11 de octubre de 1990, Italia/Comisión, citada en la nota 19.
(
41
)	Véanse, en este sentido, las indicaciones relativas a la cooperación facilitadas, en materia de ayudas de £stado, en la sentencia de 2 de febrero de 1989, Comisión/Alemania (94/87, Rec. p. 175).
(
42
)	Como sc ha visto, dicha normativa homogénea no fue adoptada hasa 1992, con la Directiva 92/102 citada en cl punto 29 de estas conclusiones.
(
43
)	Considero asimismo oportuno recordar, aunque sean posteriores a los hechos del asunto presente, dos indicaciones normativas relativas a los fraudes que afecten a los intereses financieros de la Comunidad, indicaciones que refuerzan la solución de mi preferencia. Ei artículo 209 A, introducido mediante el Tratado de Maastricht, prevé en su párrafo segundo (segunda frase) que, a fin de coordinar sus acciones encaminadas a proteger los intereses de la Comunidad, los Estados miembros «organizarán, con la ayuda de la Comisión, una colaboración estrecha y regular entre los servicios competentes de sus Administraciones». En sentido análogo, y más específicamente, la normativa prevista en el Reglamento (CEE) no 595/91 del Consejo, de 4 de marzo de 1991, relativo a las irregularidades v a la recuperación de las sumas indebidamente pagadas en ef marco de la financiación de la Política Agraria Común (DO L 67, p. 11), basa la lucha contra el fraude precisamente en una estrecha cooperación entre los Estados miembros y la Comisión (véase el décimo considerando). Son también las indicaciones de tales actos normativos las que me llevan a considerar especialmente significativa la conducta omisiva en que incurrió la Comisión en el caso de autos, al haber impedido que se llevara a cabo la acción cooperativa que, mediante sus reiteradas peticiones, había solicitado expresamente la demandante.
(
44
)	Y la propia «génesis legislativa» de la disposición aporta la confirmación definitiva de que el enfoque que prefiero es correcto. En origen, el Reglamento (CEE) no 859/87 de la Comisión, de 25 de marzo de 1987, relativo a las modalidades de aplicación del régimen de prima especial en favor de los productores de carne de bovino (DO L 82, p. 25), preveía, en el apartado 2 del artículo 6, que «los animales para los que se presente la solicitud de prima [...] deberán ser marcados de forma permanente cuando vayan a ser expedidos. Tal marcado deberá ser diferente de la identificación [general] [...] con el fin de evitar confusiones entre ambos regímenes». Posteriormente, mediante el Reglamento (CEE) no 1120/87 de la Comisión, dc 23 dc abril de 1987 (DO L 109, p. 11), que modificó el anterior acto legislativo, sc introdujo — en términos que, más tarde, se mantendrían también en el Reglamento no 714/89 y en un único párrafo— cl régimen de identificación excepcional y la necesidad de marcado especial en el momento dc la expedición para los animales sometidos a tal régimen. El sistema así delineado, según el cual los animales comprendidos en ambos regímenes debían ser marcados especialmente en el momento de la expedición a otro Estado miembro, confirmado sustancialmcntc en el Reglamento (CEE) no 2430/87 de 11 de agosto de 1987 (DO L 224, p. 10), se concretó definitivamente en el Reglamento no 714/89. Este último texto eliminaba la norma que establecía el marcado especial — «diferente»— de los bovinos identificados con el sistema normalizado, manteniendo en cambio la obligación de marcado especial para los animales sometidos a régimen excepcional. Este excursus normativo pone de manifiesto dos cosas: la primera, que el marcado especial y «diferente» previsto para los bovinos identificados con el régimen general fue eliminado expresamente por el legislador. La segunda, que el origen del párrafo del artículo 7 del Reglamento no 714/89 controvertido aquí está directa y exclusivamente relacionado con los bovinos identificados de conformidad con el régimen excepcional. Estas dos indicaciones, a mi parecer, abogan indiscutiblemente a favor de la reserva de la obligación de marcado especial en el momento de la expedición exclusivamente a estos últimos bovinos, por considerarse innecesario un segundo marcado (que, en este momento, a falta de disposiciones específicas, tendría las mismas características que el primero) para los bovinos ya identificados, con arreglo al Reglamento, de forma «perfectamente visible y permanente».
(
45
)	El octavo considerando de! Reglamento no 714/89 dispone lo siguiente: «dadas las exigencias de la comercialización de los Bovinos machos en poder de los productores en el momento de la entrada en vigor del presente Reglamento, resulta conveniente establecer una excepción transitoria a la obligación de mantener a los animales en la explotación durante un determinado período después de la presentación de la solicitud, siempre que, no obstante, los bovinos cumplan los requisitos de edad exigidos y hayan sido engordados en la explotación durante un período mínimo de dos meses; [...] además, es conveniente prever para esos bovinos una excepción al sistema de marcado establecido, dado que, en razón de su edad, tales animales son de dificä manipulación» (el subrayado es mío).
(
46
)	Véanse las conclusiones del Sr. Van Gcrvcn en el asunto en el que recayó la sentencia Alemania/Comisión, citada en la nota 5, especialmente el punto 7: «la “falta de interés a escala federal o entre los Estados federados” [...] desemboca en otros [motivos], a saber, normas de control insuficientes dictadas por ios Länder competentes en la República Federal o de acuerdo con éstos y control insuficiente a nivel local de los funcionarios encargados de la aplicación y del control»; véanse asimismo los apartados 25 a 28 de la sentencia.
(
47
)	Estimo necesario detenerme en la importancia específica que reviste la documentación en el régimen transitorio. En efecto, en razón del reducido período de tiempo durante el cual está prescrito el mantenimiento del bovino en la explotación (un mes a contar desde la fecha de la solicitud) y que transcurre entre dicha fecha y el sacrificio o exportación del animal (como máximo, cinco meses), en definitiva, esa documentación pasa a ser el único medio a través de! cual puede verificarse la regularidad de la concesión de la medida comunitaria.
(
48
)	La documentación establecida en la normativa nacional es extremadamente detallada. Entre otras cosas, en ella se dispone que la prueba de la realización del sacrificio se aporte mediante: inspección sanitaria; certificación de sacrificio (peso en canal); certificación del animal destinado al matadero (peso vivo), con documentos adjuntos acreditativos del sacrificio: véase la circular del Ministerio del Espacio Rural, Alimentación, Agricultura y Silvicultura de Baden-Württemberg, de 29 de marzo de 1989, artículo 5.
(
49
)	Sentencia de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión, ciuda en la nota 5, apartado 13; véase la sentencia de 15 de diciembre de 1971, International Fruit (asuntos acumulados 51/71 a 54/71, Ree. p. 1107), apartado 4.