62024CC0144
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
ATHANASIOSA RANTOSA
od 30. travnja 2025. (
1
)
Predmet C‑144/24
Europska komisija
protiv
Mađarske
„Povreda obveze države članice – Sloboda poslovnog nastana – Nacionalni propis kojim se za određene osnovne građevinske sirovine određuju referentne cijene niže od tržišnih cijena – Obveza plaćanja ‚dodatne rudarske naknade’ koja odgovara 90 % razlike između referentne cijene i prodajne cijene – Nacionalni propis kojim se određuje minimalni obujam vađenja mineralnih resursa – Mjere koje uglavnom utječu na društva sa sjedištem u drugim državama članicama – Opravdanje – Direktiva (EU) 2015/1535 – Postupak pružanja informacija u području tehničkih normi i propisa te pravila o uslugama informacijskog društva – Obveza obavješćivanja”
I. Uvod
1.
Ovom tužbom zbog povrede obveze protiv Mađarske Europska komisija zahtijeva od Suda da utvrdi da je ta država članica donošenjem, 2021., nacionalnih pravila o plaćanju dodatne rudarske naknade i o minimalnom obujmu vađenja određenih mineralnih resursa povrijedila obveze koje ima na temelju članka 49. UFEU‑a i Direktive (EU) 2015/1535 (
2
).
2.
Konkretnije, svojom tužbom Komisija od Suda zahtijeva da utvrdi da je Mađarska, time što je donijela, s jedne strane, odredbe o plaćanju dodatne rudarske naknade i o minimalnom obujmu vađenja određenih mineralnih resursa koje su sadržane u Vladinoj uredbi br. 404/2021 o obvezi plaćanja dodatne rudarske naknade u svrhu gospodarskog oporavka (u daljnjem tekstu: Uredba br. 404/2021) (
3
) odnosno Vladinoj uredbi br. 405/2021 o odstupanju od Zakona br. XLVIII o rudarstvu iz 1993. (u daljnjem tekstu: Uredba br. 405/2021, zajedno nazvane: sporne dvije uredbe) (
4
) te, s druge strane, Zakon br. CXXXVI o izmjeni određenih zakona o energiji, prijevozu i povezanim područjima iz 2021. (u daljnjem tekstu: Zakon br. CXXXVI iz 2021.) (
5
), kojim su u Zakon br. XLVIII o rudarstvu iz 1993. umetnuti članci 27./A, 27./B i 27./C (u daljnjem tekstu zajedno nazvani: sporne odredbe), povrijedila obveze koje ima na temelju članka 49. UFEU‑a, kojim se propisuje sloboda poslovnog nastana, zbog toga što ta pravila ograničavaju mogućnost pokretanja i obavljanja u Mađarskoj djelatnosti na koju se primjenjuju navedena pravila za osobe i poduzetnike iz drugih država članica, te na temelju članka 5. stavka 1. Direktive 2015/1535, zbog toga što ta država članica nije Komisiji dostavila nacrte zakona kao što se zahtijeva tom odredbom.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
3.
U skladu s člankom 1. stavkom 1. Direktive 2015/1535:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
(a)
‚proizvod’ znači svaki industrijski i poljoprivredni proizvod, uključujući ribarske proizvode;
[…]
(c)
‚tehnička specifikacija’ znači specifikacija sadržana u dokumentu kojim se utvrđuju svojstva koja mora imati određeni proizvod, kao što su razine kakvoće, radne značajke, sigurnost ili dimenzije, uključujući zahtjeve koji se odnose na naziv pod kojim se proizvod prodaje, terminologiju, simbole, ispitivanje i metode ispitivanja, pakiranje, obilježavanje i označivanje te postupke ocjene sukladnosti proizvoda.
[…]
(d)
‚ostali zahtjevi’ znači zahtjev za proizvod različit od tehničke specifikacije koji utječe na životni ciklus proizvoda nakon njegova stavljanja na tržište, a posebno je uveden radi zaštite potrošača odnosno okoliša, kao što su uvjeti uporabe, recikliranja, ponovne uporabe i odlaganja, ako ti uvjeti mogu značajno utjecati na sastav ili prirodu proizvoda, odnosno njegovu prodaju;
[…]
(f)
‚tehnički propis’ znači tehničke specifikacije i ostali zahtjevi ili propisi koji se odnose na usluge, uključujući odgovarajuće administrativne odredbe pridržavanje kojih je obavezno, de jure ili de facto, kada je riječ o stavljanju na tržište, pružanju neke usluge, poslovnom nastanu nekog operatera usluga ili korištenju u nekoj državi članici ili najvećem dijelu iste […]
De facto tehnički propisi uključuju:
[…]
iii.
tehničke specifikacije ili druge zahtjeve ili pravila o uslugama povezane s fiskalnim ili financijskim mjerama koje utječu na potrošnju proizvoda ili usluga kroz poticanje pridržavanja takvih tehničkih specifikacija ili drugih zahtjeva ili propisa o uslugama […]
(g)
‚nacrt tehničkog propisa’ znači tekst neke tehničke specifikacije ili drugog zahtjeva ili propisa o uslugama, uključujući administrativne odredbe, formulirane s ciljem njihova donošenja ili donošenja u obliku nekog tehničkog propisa, koji je u fazi pripreme tijekom koje se još uvijek mogu napraviti bitne izmjene.”
4.
Članak 5. stavak 1. te direktive glasi:
„1.   […] države članice Komisiji bez odlaganja dostavljaju sve nacrte tehničkih propisa, osim ako se njima u cijelosti prenosi tekst međunarodne ili europske norme, u kom su slučaju dovoljne informacije o toj normi; one Komisiji istodobno dostavljaju obrazloženje u kojemu navode razloge za donošenje tehničkog propisa, ako ti razlozi već nisu pojašnjeni u nacrtu.
[…]”
B. Mađarsko pravo
1.
Zakon o rudarstvu
5.
U članku 3. stavku 1. Zakona o rudarstvu, kako je izmijenjen Zakonom br. CXXXVI iz 2021. (
6
) (u daljnjem tekstu: Zakon o rudarstvu), navodi se da su mineralni i geotermalni resursi u svojim prirodnim ležištima vlasništvo države.
6.
Člankom 27./A tog zakona propisuje se:
„(1)   U okviru svojih nadležnosti u području upravljanja mineralnim resursima, nadzorno tijelo za rudarstvo pomno nadzire gospodarske postupke povezane s istraživanjem i vađenjem mineralnih sirovina, njihovim trgovanjem i uporabom na razini nacionalnog gospodarstva. U tom kontekstu nadzorno tijelo za rudarstvo provjerava postoji li situacija koja opravdava provedbu mjere nadzora tržišta.
(2)   Ako mjesečna vrijednost indeksa cijena u industriji osnovnih građevinskih sirovina […] pokazuje povećanje cijena u industriji građevinskih materijala za najmanje 5 % u usporedbi s istim razdobljem prethodne godine, najmanje dva puta u razdoblju od 12 mjeseci, predsjednik Tijela može uredbom utvrditi postojanje situacije koja opravdava provedbu mjere nadzora tržišta.
[…]
(4)   U uredbi iz stavka 2. određuje se razdoblje trajanja situacije koja opravdava provedbu mjere nadzora tržišta, koje ne smije biti dulje od jedne godine.”
7.
Člankom 27./B navedenog zakona određuje se:
„(1)   Predsjednik Tijela uredbom propisuje, za rudnike otvorene u svrhu eksploatacije sirovina i osnovnih građevinskih sirovina koji raspolažu s najmanje 5000000 m3 mineralnih resursa za vađenje,
(a)
detaljne zahtjeve u pogledu minimalnog obujma mineralnih resursa koji se vade i pripadajućeg rasporeda vađenja,
[…]
na razdoblje trajanja situacije koja opravdava provedbu mjere nadzora tržišta.
[…]
(3)   U slučaju iz stavka 1. nadzorno tijelo za rudarstvo […]
(a)
odobrava novi tehnički plan eksploatacije za vađenje resursa ili izmjenu važećeg tehničkog plana eksploatacije za vađenje resursa u slučajevima u kojima plan eksploatacije operatora rudnika ispunjava zahtjeve utvrđene u uredbi iz stavka 1.,
(b)
po službenoj dužnosti provjerava važeći tehnički plan eksploatacije za vađenje resursa za rudnike s mineralnim resursima na koje se odnosi situacija koja opravdava provedbu mjere nadzora tržišta […]
[…]”
8.
Članak 27./C istog zakona glasi:
„(1)   U slučaju situacije koja opravdava provedbu mjere nadzora tržišta poduzetnik u smislu stavaka 2. i 3. obvezan je platiti dodatnu rudarsku naknadu u smislu ovog članka.
(2)   Obvezu plaćanja dodatne rudarske naknade ima poduzetnik koji
(a)
ima obvezu plaćanja rudarske naknade […], i
(b)
obavlja, kao svoju glavnu djelatnost,
(ba)
u sektoru vađenja sirovina i osnovnih građevinskih sirovina, te
(bb)
u sektoru proizvodnje proizvoda koji služe kao osnovne građevinske sirovine,
gospodarsku djelatnost koju je predsjednik Tijela definirao uredbom, te koji je
(c)
ostvario promet jednak ili veći od 3000000000 forinti (HUF) – ne uključujući povezane poduzetnike – tijekom drugog poreznog razdoblja koje je prethodilo situaciji koja opravdava provedbu mjere nadzora tržišta uvedene uredbom predsjednika Tijela. […]”
2.
Uredba br. 404/2021
9.
Sporne dvije uredbe prvotno su donesene, s učinkom od 9. srpnja 2021., samo za razdoblje trajanja pandemije bolesti COVID-19. Međutim, primjena tih uredbi produljena je zbog rata u Ukrajini, tako da su one na dan podnošenja ove tužbe zbog povrede obveze još bile na snazi.
10.
U članku 1. Uredbe br. 404/2021 određuje se:
„(1)   […] [O]bvezu plaćanja dodatne rudarske naknade ima poduzetnik koji
(a)
ima obvezu plaćanja rudarske naknade u skladu s člankom 20. stavkom 2. točkama (a) i (b) [Zakona o rudarstvu], i
(b)
obavlja kao glavnu djelatnost
(ba)
vađenje ukrasnog kamena i građevnog kamena, vapnenca, gipsa, krede i škriljevca (NACE 08.11),
(bb)
djelatnosti šljunčara i pješčara, vađenje gline i kaolina (NACE 08.12),
(bc)
proizvodnju cementa (NACE 23.51) ili
(bd)
proizvodnju vapna i gipsa (NACE 23.52),
(be)
proizvodnju opeke, crijepa i ostalih proizvoda od pečene gline za građevinarstvo (NACE 23.32),
(bf)
proizvodnju keramičkih pločica i ploča (NACE 23.31),
i čiji je
(c)
neto promet 2019. – isključujući poduzetnike koji su s njime povezani […] – bio jednak ili veći od 3000000000 forinti.
(2)   Obveznik plaćanja […] koji vadi, prerađuje ili proizvodi kao osnovne građevinske sirovine,
(a)
graduirani pijesak koji prodaje po cijeni većoj od 700 forinti po toni,
(b)
graduirani šljunak koji prodaje po cijeni većoj od 900 forinti po toni,
(c)
graduirani pjeskoviti šljunak koji prodaje po cijeni većoj od 700 forinti po toni,
(d)
prirodni pjeskoviti šljunak koji prodaje po cijeni većoj od 700 forinti po toni,
(e)
cement koji prodaje po cijeni većoj od 20000 forinti po toni,
(f)
[…]
– bez PDV‑a – plaća, kao dodatnu rudarsku naknadu, 90 % razlike između svojeg stvarnog prometa i prometa utvrđenog na temelju prodane količine i cijene određene u ovom stavku.
[…]
(3)   U okviru prodaje proizvoda iz stavka 2., prodavatelj koji nema obvezu plaćanja dodatne rudarske naknade nastoji da njegova profitna marža bude razumna, uzimajući u obzir vrijednosti navedene u stavcima 2. i 2.a.
[…]
(6)   Sredstvima od dodatne rudarske naknade financiraju se javni građevinski radovi za potrebe javnog zdravlja.
[…]”
3.
Uredba br. 405/2021
11.
Člankom 1. stavcima 1. do 3.a Uredbe br. 405/2021 propisuje se:
„(1)   S obzirom na iznimnu situaciju nastalu zbog pandemije koronavirusa, za rudnike koji su otvoreni u svrhu eksploatacije sirovina i osnovnih građevinskih sirovina, nadzorno tijelo za rudarstvo donosi odluku kojom se operatoru rudnika nalaže da,
(a)
ako je tehnički plan eksploatacije za pokretanje operativnog vađenja dobio prije stupanja na snagu ove uredbe, započne s operativnim vađenjem u roku od jedne godine u obujmu koji iznosi najmanje 50 % najvećeg obujma za vađenje odobrenog u prvom tehničkom planu eksploatacije za pokretanje vađenja, prije izmjene;
(b)
ako tehnički plan eksploatacije za pokretanje operativnog vađenja dobije nakon stupanja na snagu ove uredbe, započne s operativnim vađenjem u roku od jedne godine u obujmu koji iznosi 100 % najvećeg obujma za vađenje odobrenog u prvom tehničkom planu eksploatacije za pokretanje vađenja, prije izmjene.
[…]
(2)   Operator rudnika koji obavlja operativno vađenje sirovina i osnovnih građevinskih sirovina može smanjiti obujam vađenja ishođenjem odobrenja od nadzornog tijela za rudarstvo. Operator rudnika može podnijeti zahtjev za smanjenje obujma vađenja najkasnije do 20. dana u mjesecu koji slijedi nakon zadnjeg dana jednogodišnjeg roka za vađenje utvrđenog u članku 1. stavku 1.
(2.a)   Smanjenje obujma vađenja može se odobriti u sljedećim slučajevima:
(a)
operator rudnika nalazio se u situaciji prouzročenoj višom silom ili
(b)
postoji važan vanjski razlog koji nije obuhvaćen točkom (a) i ne ulazi u područje djelatnosti operatora.
(3)   Ako vađenje ne započne u skladu sa stavkom 1., osim u slučajevima predviđenima u stavku 3.a, nadzorno tijelo za rudarstvo operatoru rudnika oduzima rudarsku dozvolu i određuje kao novog nositelja rudarske dozvole za rudnik o kojem je riječ [mađarsko društvo za upravljanje državnom imovinom] koje će ostvarivati pravo vlasništva uime mađarske države.
(3.a)   Nadzorno tijelo za rudarstvo ne oduzima rudarsku dozvolu operatoru rudnika ako on dokaže da postoji razlog za isključenje primjene tog pravila u skladu sa stavkom 2.a.”
III. Predsudski postupak
12.
Komisija je, slijedom pritužbe, 6. travnja 2022. Mađarskoj uputila pismo opomene u kojem je osporavala usklađenost spornih odredbi s, među ostalim (
7
), člankom 49. UFEU‑a i člankom 5. stavkom 1. Direktive 2015/1535.
13.
Komisija navodi da su spornim dvjema uredbama, s jedne strane, za određene osnovne građevinske sirovine utvrđene službene cijene koje su niže od tržišnih te je, s druge strane, za najveće poduzetnike koji vade ili proizvode te sirovine – od kojih gotovo sve kontroliraju društva sa sjedištem u drugim državama članicama – propisana obveza plaćanja dodatne rudarske naknade koja odgovara 90 % razlike između službene cijene i prodajne cijene koja je veća od službene. Istodobno su poduzetnici na koje se te uredbe primjenjuju dužni održavati minimalnu razinu vađenja koju je odredila Vlada, a u protivnom će izgubiti odobrenje za rudarske radove. Komisija smatra da je Zakon o rudarstvu izmijenjen kako bi se predsjednika nadzornog tijela za rudarstvo ovlastilo za poduzimanje sličnih mjera.
14.
Mađarska je u svojem odgovoru od 13. lipnja 2022. osporavala povrede koje joj se stavljaju na teret u tom pismu opomene. Konkretno, s jedne strane, kad je riječ o navodnoj povredi slobode poslovnog nastana, mađarska su tijela tvrdila da je dodatna rudarska naknada porez, da su sporne odredbe opravdane važnim razlozima u općem interesu (
8
) i da se njima sloboda poslovnog nastana ograničava proporcionalno, s obzirom na to da su sporne dvije uredbe privremene i izvanredne mjere. S druge strane, kad je riječ o povredi obveze obavješćivanja na temelju Direktive 2015/1535, ta su tijela izjavila da obavijest o Uredbi br. 404/2021 nije dostavljena kao što je prvotno predviđeno zbog administrativnih razloga te su tvrdila da ta uredba ne ulazi u „ostale zahtjeve” na koje se primjenjuje ta obveza obavješćivanja. Isto tako, smatrala su da ne postoji obveza obavješćivanja za članke 27./A do 27./C Zakona o rudarstvu s obzirom na to da te odredbe nemaju konkretan tehnički sadržaj.
15.
Komisija je 26. siječnja 2023. Mađarskoj uputila obrazloženo mišljenje, u kojem je ponovila argumente koje je iznijela u pismu opomene (
9
). U skladu s člankom 258. prvim stavkom UFEU‑a, Komisija je pozvala tu državu članicu da poduzme potrebne mjere kako bi postupila u skladu s tim obrazloženim mišljenjem u roku od dva mjeseca od njegova primitka.
16.
Mađarska je odgovorila na obrazloženo mišljenje dopisom od 30. ožujka 2023. u kojem je ustrajala u tome da povrede koje joj se stavljaju na teret nisu osnovane.
IV. Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
17.
S obzirom na to da taj odgovor nije smatrala zadovoljavajućim, Komisija je tužbom od 23. veljače 2024. pokrenula ovaj postupak zbog povrede obveze.
18.
Mađarska je 14. svibnja 2024. podnijela odgovor na tužbu.
19.
Komisija je 25. lipnja 2024. podnijela repliku, a Mađarska 6. kolovoza 2024. odgovor na repliku.
20.
Svojom tužbom Komisija od Suda zahtijeva da utvrdi da je Mađarska donošenjem spornih odredbi povrijedila obveze koje ima na temelju članka 49. UFEU‑a i članka 5. stavka 1. Direktive 2015/1535 te da joj naloži snošenje troškova.
21.
Mađarska od Suda zahtijeva da odbije tužbu kao neosnovanu i da naloži Komisiji snošenje troškova.
V. Analiza
22.
U prilog svojoj tužbi Komisija ističe dva prigovora, koji se temelje na povredi članka 49. UFEU‑a odnosno članka 5. stavka 1. Direktive 2015/1535.
A. Prvi prigovor, koji se temelji na povredi članka 49. UFEU‑a
23.
U okviru svojeg prvog prigovora Komisija tvrdi da sporne dvije uredbe i članci 27./A do 27./C Zakona o rudarstvu ograničavaju, i pojedinačno i zajedno, slobodu poslovnog nastana jer poduzetnicima sa sjedištem u drugim državama članicama onemogućuju ili čine manje privlačnim obavljanje u Mađarskoj djelatnosti obuhvaćenih Uredbom br. 404/2021 (1.) i da se takvo ograničenje ne može opravdati važnim razlozima u općem interesu na koje se Mađarska poziva (2.).
1.
Postojanje ograničenja slobode poslovnog nastana
a)
Argumentacija stranaka
24.
Na prvom mjestu, Komisija u tužbi iznosi svoje shvaćanje sadržaja prethodno navedenih odredbi. Najprije, kad je riječ o Uredbi br. 404/2021, napominje da se njezinim člankom 1. stavkom 2. utvrđuje službena cijena za pet osnovnih građevinskih sirovina (odnosno za graduirani pijesak, graduirani šljunak, graduirani pjeskoviti šljunak, prirodni pjeskoviti šljunak i cement) te se propisuje da poduzetnik o kojem je riječ u slučaju prodaje po cijeni većoj od te plaća, kao dodatnu rudarsku naknadu, 90 % razlike između svojeg stvarnog prometa i onog utvrđenog na temelju prodane količine i službene cijene. Nadalje, kad je riječ o Uredbi br. 405/2021, Komisija ističe da, na temelju članka 1. stavaka 1., 2. i 2.a te uredbe, nadzorno tijelo za rudarstvo operatorima rudnika nalaže da započnu operativno vađenje u roku od jedne godine i u obujmu koji iznosi najmanje 50 % najvećeg obujma vađenja odobrenog u tehničkom planu eksploatacije (za planove dobivene prije stupanja na snagu navedene uredbe) ili 100 % tog obujma vađenja (za planove dobivene nakon stupanja na snagu te uredbe). Najmanji primjenjivi obujam vađenja može se smanjiti samo uz odobrenje tog tijela i ako se operator rudnika nalazi u situaciji prouzročenoj višom silom ili ako postoji drugi vanjski važan razlog. Operatoru koji se ne pridržava tog minimalnog obujma vađenja oduzima se rudarska dozvola, koja se dodjeljuje društvu Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. (mađarsko društvo za upravljanje državnom imovinom) koje će ostvarivati pravo vlasništva uime mađarske države. Naposljetku, kad je riječ o
Zakonu o rudarstvu, člancima 27./A do 27./C tog zakona predsjednik nadzornog tijela za rudarstvo ovlašćuje se da, u slučaju situacije koja opravdava provedbu mjere nadzora tržišta, donese mjere slične onima predviđenima u spornim dvjema uredbama, i to čak i nakon završetka kriznog stanja i primjene tih uredbi. Činjenica da predsjednik tog tijela nije donio takve mjere, iako su s obzirom na razinu inflacije u Mađarskoj uvjeti za njihovu primjenu bili ispunjeni, može se objasniti okolnošću da je mađarski zakonodavac produljio primjenu navedenih uredbi, koja je prvotno bila ograničena na razdoblje pandemije bolesti COVID-19, kako bi se nastavila tijekom trajanja rata u Ukrajini, tako da nije bilo potrebno primijeniti takav postupak predviđen Zakonom o rudarstvu.
25.
Na drugom mjestu, Komisija iznosi razmatranja o primjeni tih odredbi. Osobito naglašava da su tijekom predsudskog postupka cijene utvrđene u članku 1. stavku 2. Uredbe br. 404/2021 i dalje bile niže od tržišnih cijena za svaku od osnovnih sirovina navedenih u njemu. Također je utvrdila da od 340 poduzetnika koji u Mađarskoj posluju u sektorima određenima u toj uredbi samo četiri moraju plaćati dodatnu rudarsku naknadu, od kojih su svi osim jednog u vlasništvu poduzetnika iz druge države članice. To je 1,2 % od ukupnog broja od 340 poduzetnika, ali ta četiri poduzetnika na tržištu građevinskih sirovina zauzimaju udio od oko 25 %. Poduzetnici na koje se primjenjuje navedena uredba obvezni su prodavati svoje proizvode po cijeni koja je u njoj utvrđena, znatno nižoj od tržišne. U protivnome moraju platiti rudarsku naknadu koja odgovara 90 % razlike između cijene određene u toj uredbi i tržišne cijene. Komisija smatra da zbog toga u praksi ti poduzetnici, za razliku od onih koji nemaju obvezu plaćanja dodatne rudarske naknade, ne mogu ostvariti pravednu profitnu maržu te su primorani poslovati s gubitkom. Uredba br. 405/2021 pojačava taj učinak jer poduzetnici koji su obvezni platiti tu naknadu moraju, kako im ne bi bila oduzeta rudarska dozvola, održati minimalnu razinu proizvodnje propisanu tom uredbom, čak i ako posluju s gubitkom.
26.
Naposljetku, na trećem mjestu, Komisija s obzirom na prethodna razmatranja zaključuje da sporne dvije uredbe te članci 27./A do 27./C Zakona o rudarstvu, i pojedinačno i zajedno, ograničavaju slobodu poslovnog nastana zbog triju razloga.
27.
Kao prvo, kad je riječ o poduzetnicima koji namjeravaju ući na mađarsko tržište, a čije je sjedište u državi članici koja nije Mađarska, ta su pravila ozbiljna prepreka ostvarivanju njihove slobode poslovnog nastana i poslovanja. Naime, navedena pravila tim poduzetnicima otežavaju pristup tom tržištu jer su obvezni u roku od jedne godine dosegnuti razinu proizvodnje propisanu Uredbom br. 405/2021, dok se Uredbom br. 404/2021 znatno otežava ili čak onemogućuje ostvarivanje dobiti.
28.
Kao drugo, kad je riječ o poduzetnicima koji su već prisutni na mađarskom tržištu, uvođenje novih uvjeta koji se odnose na obavljanje gospodarske djelatnosti čini manje privlačnim ili čak nemogućim ostvarivanje njihove slobode poslovnog nastana jer bi njihova dobit bila znatno ograničena te bi bilo moguće da će poslovati s gubitkom, što otežava ili čak onemogućuje realizaciju ulaganja.
29.
Kao treće, prema sudskoj praksi Suda, ostvarivanje slobode poslovnog nastana načelno podrazumijeva da gospodarski subjekti imaju slobodu određivanja prirode i opsega gospodarske djelatnosti koja će se obavljati u državi članici domaćinu kao i slobodu naknadnog smanjenja obujma te djelatnosti (
10
). Međutim, pravilo koje se odnosi na minimalnu razinu proizvodnje ne dopušta ostvarivanje slobode poslovnog nastana u tom pogledu.
30.
K tomu, propis o kojem je riječ dovodi do neizravne diskriminacije jer se, uz jednu iznimku, primjenjuje na poduzetnike koje kontroliraju društva sa sjedištem u drugim državama članicama. Na to utvrđenje ne utječe okolnost da se i poduzetnici sa sjedištem u drugim državama članicama mogu nalaziti u kategoriji gospodarskih subjekata koji se stavljaju u povoljniji položaj.
31.
Mađarska, pak, osporava sve Komisijine argumente, pri čemu u biti tvrdi da se spornim odredbama ne ograničava sloboda poslovnog nastana niti je riječ o obliku diskriminacije, bilo očitom bilo prikrivenom.
32.
Na prvom mjestu, Mađarska u svojem odgovoru na tužbu najprije osporava Komisijin pristup koji čini analiza predmetnih odredbi u cjelini i ispitivanje njihovih zajedničkih učinaka. Prema njezinu mišljenju, te odredbe, kako bi se utvrdilo ograničava li se njima sloboda poslovnog nastana, treba ispitati odvojeno jer se ne mogu primjenjivati zajedno niti proizvoditi kumulativne učinke. Naime, s jedne strane, Uredba br. 405/2021 odnosi se samo na operatore rudnika koji na dan stupanja na snagu te uredbe još nisu započeli operativno vađenje, a ne i na operatore koji već obavljaju vađenje, a koji su obvezni platiti dodatnu rudarsku naknadu na temelju navedene uredbe. S druge strane, Zakon o rudarstvu i sporne dvije uredbe ne sadržavaju usporedne postupke, s obzirom na to da su u tim uredbama odredbe koje su izravno primjenjive na operatore rudnika, dok se člancima 27./A do 27./C tog zakona samo predviđa mogućnost da se propišu pravila, iznimna i privremena, koja se ne mogu ocijeniti meritorno jer još nisu donesena. Također naglašava da su ti članci doneseni kako bi se zamijenila pravila sadržana u navedenim uredbama. Stupanje na snagu navedenih članaka nije dovelo do stavljanja izvan snage tih uredbi zato što krizna situacija i dalje traje.
33.
Na drugom mjestu, Mađarska osporava sve argumente kojima Komisija potkrepljuje postojanje ograničenja slobode poslovnog nastana, pri čemu, međutim, svakoj spornoj odredbi pristupa zasebno.
34.
S jedne strane, kad je riječ o dodatnoj rudarskoj naknadi propisanoj Uredbom br. 404/2021, ta država članica osporava sve razloge koje je Komisija navela.
35.
Kao prvo, kad je riječ o poduzetnicima koji namjeravaju ući na mađarsko tržište, obveza plaćanja te naknade ne primjenjuje se na nove subjekte koji ulaze na tržište s obzirom na to da je objektivni kriterij oporezivanja glavna djelatnost i neto promet u 2019.
36.
Kao drugo, kad je riječ o poduzetnicima koji su već prisutni na mađarskom tržištu, Mađarska tvrdi da je dodatna rudarska naknada porezna mjera, u okviru koje se pitanje obveze plaćanja poreza temelji na neutralnim i objektivnim kriterijima, odnosno neto prometu iz 2019., području djelatnosti i referentnoj cijeni. Sloboda poslovnog nastana stoga ne može biti povrijeđena u tom pogledu. Propis o kojem je riječ, kako bi se odredilo razmjerno porezno opterećenje, poreznu obvezu povezuje s iznosom prometa, koji je u sudskoj praksi Suda priznat kao neutralan kriterij razlikovanja i relevantan pokazatelj sposobnosti plaćanja poreznih obveznika (
11
).
37.
Kao treće, kad je riječ o postojanju neizravne diskriminacije, činjenica da su poduzetnici koji moraju platiti dodatnu rudarsku naknadu uglavnom poduzetnici iz drugih država članica proizlazi iz posebne strukture mađarskog tržišta, u kojoj su poduzetnici najveće snage u sektoru o kojem je riječ strani poduzetnici. U tom je pogledu ovaj predmet usporediv s predmetima u kojima su donesene presude Vodafone Magyarország i Tesco‑Global Áruházak (
12
). Naime, Mađarska tvrdi da se Uredba br. 404/2021 odnosi na subjekte s najvećim utjecajem na razinu cijena sirovina i osnovnih građevinskih sirovina ili s vodećim tržišnim udjelom, koji imaju dovoljnu tržišnu snagu da održe cijene prodavanih proizvoda na umjetno visokoj razini.
38.
S druge strane, kad je riječ o pravilima kojima se nalaže minimalna razina proizvodnje koja proizlaze iz Uredbe br. 405/2021, ta država članica podsjeća na to da je nacionalno zakonodavstvo i prije sadržavalo odredbe čiji je cilj osigurati zadovoljavanje potreba države za sirovinama te da zahtjevi koji se odnose na minimalni obujam mineralnih resursa koji se vadi i povezani raspored vađenja čine objektivna pravila koja se jednako primjenjuju na sve poduzetnike koji još nisu započeli operativno vađenje u rudniku ili koji raspolažu s najmanje 5000000 m3 mineralnih resursa za vađenje. Iako je točno da su ta pravila očito stroža u odnosu na ona koja su prethodno bila na snazi, ipak se ona jednako primjenjuju na sve poduzetnike. Kad je riječ o slobodi gospodarskih subjekata da odrede ili čak smanje opseg djelatnosti koja će se obavljati u državi članici domaćinu, presuda AGET Iraklis na koju se poziva Komisija donesena je u kontekstu koji se razlikuje od onoga u ovom predmetu, tako da se iz nje ne može izvesti općeniti zaključak da države članice ne mogu, u okviru svojih nadležnosti, donijeti mjere koje mogu utjecati na opseg gospodarske djelatnosti poduzetnika. U protivnome bi se svaka porezna mjera države članice mogla dovesti u pitanje.
39.
U svojoj replici Komisija u biti navodi, s jedne strane, kad je riječ o analizi učinaka odredbi o kojima je riječ, da se ne slaže sa stajalištem Mađarske prema kojem se učinci spornih dviju uredbi ne kumuliraju. Naime, iz članka 1. stavaka 2. i 2.a Uredbe br. 405/2021 proizlazi da se na poduzetnike koji već obavljaju djelatnost vađenja primjenjuje obveza u pogledu minimalnog obujma vađenja, a ta se količina može smanjiti samo ako su ispunili uvjete utvrđene u toj uredbi. S druge strane, kad je riječ o postojanju neizravne diskriminacije, Komisija tvrdi da su se presude Vodafone Magyarország i Tesco‑Global Áruházak na koje se poziva Mađarska odnosile na progresivne poreze na promet, dok dodatna rudarska naknada o kojoj je riječ u ovom predmetu nije ni porez na promet ni progresivan porez. Ukratko, određivanje područja primjene mjere, iako se ona ne temelji na formalnom razlikovanju na temelju državljanstva ili mjesta poslovnog nastana, očito ima obilježja diskriminacije ili zaštite i stoga nije u skladu s temeljnim slobodama.
40.
U svojem odgovoru na repliku Mađarska tvrdi, s jedne strane, kad je riječ o kumulativnom učinku spornih dviju uredbi, da je Komisijino tumačenje tog članka 1. stavaka 2. i 2.a pogrešno jer se navedeni članak primjenjuje na operatore rudnika koji započinju operativno vađenje. Priznaje da se, s obzirom na tekst tih uredbi, načelno ne može isključiti da se one primjenjuju na operatora rudnika koji je već prisutan na tržištu i koji započinje vađenje u novom rudniku. Međutim, ta država članica tvrdi da to nije realno u uvjetima mađarskog tržišta jer operatori koji plaćaju dodatnu rudarsku naknadu trenutačno ne raspolažu nijednim rudnikom na koji bi se primjenjivala Uredba br. 405/2021. Osim toga, čak i kad bi operator koji plaća tu naknadu zatražio otvaranje novog rudnika, zahtjev minimalnog obujma vađenja na njega bi se primjenjivao samo u odnosu na taj novi rudnik.
41.
S druge strane, Mađarska odgovara da dodatna rudarska naknada čini promjenjivi porez po razredima s obzirom na to da se zbog praga ostvarenog prometa određeni poduzetnici smatraju poreznim obveznicima, a drugi ne. Pod pretpostavkom da ta naknada nije progresivna, neki od zaključaka iz presuda Vodafone Magyarország i Tesco‑Global Áruházak mogu se primijeniti na ovaj predmet, osobito činjenica da je promet relevantan pokazatelj sposobnosti plaćanja poreznog obveznika. Budući da nijedna sudska odluka ne isključuje primjenjivost tog pokazatelja u slučaju promjenjivog poreza po razredima, navedeni pokazatelj stoga može činiti osnovicu takvog poreza. Naposljetku, porez sličan dodatnoj rudarskoj naknadi predviđen je Direktivom (EU) 2022/2523 (
13
), a odnosi se na gospodarske subjekte čiji promet, izračunan na temelju četiri fiskalne godine koje prethode fiskalnoj godini o kojoj je riječ, prelazi određenu godišnju razinu.
b)
Ocjena
42.
U okviru svojeg prvog prigovora Komisija u biti tvrdi da je time što je donijela pravna pravila koja imaju učinak da se poduzetnicima sa sjedištem u drugoj državi članici ograničava mogućnost da u Mađarskoj započnu ili nastave obavljati djelatnost obuhvaćenu tim pravilima, odnosno rudarstvo, Mađarska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 49. UFEU‑a.
43.
Konkretnije, s jedne strane, sporne dvije uredbe, kojima se propisuje obveza plaćanja dodatne rudarske naknade i obveza koja se odnosi na minimalan obujam vađenja, prema Komisijinu mišljenju povređuju, i pojedinačno i zajedno, članak 49. UFEU‑a, s obzirom na to da su poduzetnici koji moraju plaćati tu naknadu – a njih gotovo sve kontroliraju društva sa sjedištem u drugim državama članicama – obvezni ili prodati svoje proizvode po cijeni nižoj od tržišne ili platiti navedenu naknadu, što im, za razliku od poduzetnika koji nemaju obvezu plaćanja te naknade, znatno smanjuje dobit ili čak zbog toga moraju poslovati s gubitkom, a taj učinak pojačava obveza koja se odnosi na minimalni obujam vađenja. S druge strane, odredbe Zakona o rudarstvu predsjedniku nadzornog tijela za rudarstvo u biti omogućuju da donese mjere slične onima iz tih dviju uredbi i na taj način ograniči slobodu poslovnog nastana.
44.
U tom pogledu, podsjećam na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, „ograničenjima slobode poslovnog nastana” u smislu članka 49. UFEU‑a treba smatrati sve mjere koje zabranjuju, ometaju ili čine manje privlačnim ostvarivanje te slobode (
14
). Usto, sloboda poslovnog nastana podrazumijeva obvezu jednakog postupanja, koja zabranjuje ne samo očitu diskriminaciju na temelju sjedišta društva, nego i sve prikrivene oblike diskriminacije koji, primjenom drugih kriterija razlikovanja, u stvarnosti dovode do istog rezultata (
15
).
45.
S obzirom na ta načela valja ispitati ograničavaju li sporne dvije uredbe, s jedne strane, i članci 27./A do 27./C Zakona o rudarstvu, s druge strane, slobodu poslovnog nastana.
1) Sporne dvije uredbe
46.
Najprije valja provjeriti treba li sporne dvije uredbe ocijeniti s obzirom na njihove zajedničke učinke, kao što to tvrdi Komisija, ili pojedinačno, kao što to tvrdi Mađarska. Podsjećam na to da su, iako Komisija tvrdi da obveze koje se odnose na plaćanje dodatne rudarske naknade i minimalni obujam vađenja ograničavaju slobodu poslovnog nastana „i pojedinačno i zajedno”, njezine kritike u tom pogledu uglavnom formulirane uzimajući u obzir kumulativne učinke tih obveza (
16
).
47.
Iako se stranke slažu da se područja primjene ratione materiae tih dviju uredbi djelomično preklapaju (odnosno, u pogledu vađenja mineralnih resursa), njihova se stajališta razlikuju u pogledu pitanja mogu li se te uredbe s obzirom na njihova područja primjene ratione personae kumulativno primjenjivati na iste poduzetnike. Stoga valja ispitati mogu li se navedene uredbe primjenjivati zajedno tako da bi se za poduzetnika koji je obvezan platiti dodatnu rudarsku naknadu na temelju Uredbe br. 404/2021 mogla propisati i obveza minimalnog vađenja na temelju Uredbe br. 405/2021.
48.
U tom pogledu najprije ističem da iz članka 1. stavka 1. točaka (a) i (b) Uredbe br. 405/2021 proizlazi da se njime obveza minimalnog obujma vađenja propisuje samo za operatore rudnika koji, iako imaju tehnički plan eksploatacije za pokretanje operativnog vađenja, na dan stupanja na snagu navedene uredbe još nisu „započeli” operativno vađenje. Na te se nove operatore po definiciji ne bi primjenjivala obveza plaćanja dodatne rudarske naknade u smislu Uredbe br. 404/2021, s obzirom na to da se ona, u skladu s njezinim člankom 1. stavkom 1., isključivo odnosi na poduzetnike upravo na temelju glavne djelatnosti koju već obavljaju i prometa koji su ostvarili za 2019.
49.
Nadalje, smatram da se to utvrđenje ne može dovesti u pitanje Komisijinim argumentom prema kojem se članak 1. stavci 2. i 2.a Uredbe br. 405/2021, kojim se utvrđuju uvjeti koji se odnose na smanjenje obujma vađenja, odnosi na „operatora rudnika koji obavlja operativno vađenje”, a ne samo na poduzetnike koji se počinju baviti djelatnošću vađenja. Naime, kao što to tvrdi Mađarska, takvo tumačenje bilo bi proturječno drugim odredbama, odnosno, s jedne strane, članku 1. stavku 2. drugoj rečenici te uredbe, kojim se propisuje da „[o]perator rudnika može podnijeti zahtjev za smanjenje obujma vađenja” u roku određenom u njezinu članku 1. stavku 1., što je odredba koja se odnosi na „započinjanje” novog operativnog vađenja, te, s druge strane, članku 1. stavku 2. navedene uredbe, koji se također odnosi samo na operatore rudnika koji započinju s takvim vađenjem.
50.
U takvom kontekstu, smatram da Komisija, na kojoj je da dokaže postojanje navodne povrede i da, stoga, podnese Sudu elemente koji su mu potrebni za provjeru njezina postojanja (
17
), nije ispunila svoju obvezu u pogledu dokazivanja mogućnosti kumulativne primjene spornih dviju uredbi (
18
). Stoga te uredbe, za potrebe ove tužbe zbog povrede obveze, treba ispitati odvojeno.
i) Obveza plaćanja dodatne rudarske naknade na temelju Uredbe br. 404/2021
51.
Na prvom mjestu, kad je riječ o obvezi plaćanja dodatne rudarske naknade na temelju Uredbe br. 404/2021, Komisija tvrdi, a da Mađarska to ne osporava, s jedne strane, da su cijene određene u članku 1. stavku 2. te uredbe svih ondje navedenih osnovnih sirovina uvijek bile niže od tržišnih cijena te, s druge strane, da od 340 poduzetnika koji u Mađarskoj posluju u predmetnom sektoru samo četiri ispunjavaju uvjete za primjenu obveze plaćanja dodatne rudarske naknade, pri čemu su tri od ta četiri poduzetnika u vlasništvu društava iz drugih država članica. Usto, navodi se da je tržišni udio navedenih četiriju poduzetnika na tržištu tih sirovina oko 25 %.
52.
Na temelju tih utvrđenja Komisija tvrdi, s jedne strane, da je dobit poduzetnika koji moraju plaćati tu naknadu, s obzirom na učinke tih odredbi, znatno ograničena i da je moguće da moraju poslovati s gubitkom, što otežava ili čak onemogućuje realizaciju ulaganja, i za poduzetnike koji namjeravaju ući na mađarsko tržište i za one koji su već prisutni na njemu. S druge strane, prema Komisijinim tvrdnjama Uredba br. 404/2021 dovodi do neizravne diskriminacije jer se, uz jednu iznimku, primjenjuje na poduzetnike koje kontroliraju društva sa sjedištem u drugim državama članicama.
53.
Mađarska odgovara da sloboda poslovnog nastana ne može biti povrijeđena jer je dodatna rudarska naknada porezna mjera koja se temelji na neutralnim kriterijima kao što je, među ostalim, promet te da činjenica da predmetne poduzetnike kontroliraju društva iz drugih država članica proizlazi iz posebne strukture mađarskog tržišta, u kojem su poduzetnici najveće tržišne snage strani poduzetnici, slično onomu što je Sud presudio u presudama Vodafone Magyarország i Tesco‑Global Áruházak.
54.
U tom pogledu, podsjećam na to da je u predmetima u kojima su donesene te presude bila riječ o progresivnom porezu koji se zasniva na prometu (
19
). Međutim, kao što to ističe Komisija u svojim pismenima, dodatna rudarska naknada nije progresivna i, prije svega, ne utvrđuje se na temelju prometa jer on ne služi za određivanje osnovice te naknade, nego samo za to da se utvrdi ima li poduzetnik obvezu plaćanja te naknade. Osim toga, ta naknada, uvedena 2021. na, načelno, ograničeno razdoblje, odnosno na razdoblje trajanja pandemije bolesti COVID-19, temelji se na „fiksnom” prometu, u ovom slučaju onom ostvarenom 2019., iako su tu naknadu poduzetnici koji su je obvezni plaćati morali nastaviti plaćati barem do datuma podnošenja ove tužbe zbog povrede obveze, odnosno do 23. veljače 2024.
55.
Tako se dodatna rudarska naknada odnosi i uvijek će se, dok god se njezini učinci produljuju, odnositi na ista četiri poduzetnika, od kojih su tri pod kontrolom društava iz drugih država članica, i to čak i ako njihovi prometi više ne budu dosezali prag od tri milijarde forinti (odnosno otprilike 9,2 milijuna eura). Suprotno tomu, poduzetnici čiji bi promet dosegnuo taj prag nakon 2019. ne bi bili dužni plaćati tu naknadu. Komisija pak tvrdi, a da Mađarska to ne osporava, da su poduzetnici koji je ne plaćaju uglavnom u vlasništvu fizičkih ili pravnih osoba iz Mađarske.
56.
U tom smislu smatram da dodatnu rudarsku naknadu, s obzirom na značajke navedene u dvjema prethodnim točkama ovog mišljenja, treba smatrati neizravnom diskriminacijom koja je zabranjena člankom 49. UFEU‑a. Naime, Sud je presudio da obvezno opterećenje koje predviđa na prvi pogled objektivan kriterij razlikovanja – ali, uzimajući u obzir njegove značajke, u većini slučajeva stavlja u nepovoljniji položaj društva koja imaju sjedišta u drugim državama članicama i koja se nalaze u situaciji koja je usporediva s onom društava koja imaju sjedište u državi članici oporezivanja – čini neizravnu diskriminaciju (
20
).
57.
Usto, budući da se ta naknada obračunava u visini od 90 %, dakle gotovo cijele, razlike između prodajne cijene određenih osnovnih sirovina i referentne cijene za koju je nesporno da je niža od tržišnih cijena, čini mi se da ta naknada čini manje privlačnim, pa čak i nemogućim, ostvarivanje slobode poslovnog nastana, s obzirom na to da bi poduzetnicima koji su je obvezni plaćati mogla onemogućiti povrat njihovih ulaganja (
21
).
58.
Slijedom navedenog, smatram da odredbe Uredbe br. 404/2021 čine neizravnu diskriminaciju, kao i to da se njima ograničava sloboda poslovnog nastana u smislu članka 49. UFEU‑a.
ii) Obveza minimalnog obujma vađenja na temelju Uredbe br. 405/2021
59.
Na drugom mjestu, kad je riječ o obvezi koja se odnosi na minimalni obujam vađenja predviđenoj Uredbom br. 405/2021, valja ispitati može li se smatrati da takva obveza, promatrana zasebno, odnosno ne uzimajući u obzir kumulativne učinke koje bi imala s dodatnom rudarskom naknadom, ograničava slobodu poslovnog nastana.
60.
Smatram da to u ovom slučaju nije tako.
61.
Naime, prije svega, kad je riječ o poduzetnicima koji su već prisutni na mađarskom tržištu, Komisija prilikom opisivanja učinaka te uredbe više puta naglašava da ona podrazumijeva da su društva na koja se odnosi dužna održati minimalni obujam vađenja iako su primorana poslovati s gubitkom, što pretpostavlja da bi bila obvezna plaćati dodatnu rudarsku naknadu. Međutim, s obzirom na to da se nije dokazalo da se te dvije obveze istodobno primjenjuju na istog poduzetnika, ne čini se da je potonja okolnost utvrđena.
62.
Nadalje, kad je riječ o poduzetnicima koji se namjeravaju početi baviti rudarskom djelatnošću u Mađarskoj, odnosno jedinima za koje je, prema mojem mišljenju, jasno utvrđeno da se na njih primjenjuje Uredba br. 405/2021, ta institucija samo općenito tvrdi da pravila o kojima je riječ otežavaju pristup mađarskom tržištu. Međutim, iako je točno da bi ti poduzetnici bili dužni u roku od jedne godine dosegnuti razinu proizvodnje propisanu u toj uredbi, taj se isti zahtjev primjenjuje na sve nove subjekte koji ulaze na tržište (i domaće i strane), što de facto isključuje postojanje ikakve povrede slobode poslovnog nastana. U svakom slučaju, ističem da Komisija nije iznijela nijedan element na temelju kojeg bi se moglo utvrditi da su društva na koja se odnosi obveza minimalnog obujma vađenja prije svega društva iz drugih država članica.
63.
Naposljetku, Komisija se poziva na presudu AGET Iraklis, za koju mi se čini da se, u dijelu u kojem je riječ o slobodi smanjenja obujma djelatnosti koju društvo obavlja u državi članici domaćinu, ponajprije odnosi na poduzetnike koji već posluju na tržištu takve države članice. Osim toga, ta je presuda donesena u posebnom kontekstu jer se odnosila na nacionalni propis kojim se upravnom tijelu dodjeljuje ovlast da se, nakon procjene uvjeta na tržištu rada, stanja poduzetnika i interesa nacionalnog gospodarstva, usprotivi kolektivnom otkazivanju u grčkom poduzetniku koji kontrolira francuska multinacionalna grupa. Međutim, ne može se zanemariti činjenica da je Uredba br. 405/2021 donesena u sasvim drukčijem regulatornom kontekstu jer se njome samo izmjenjuje zakon koji je već sadržavao odredbe čiji je cilj osigurati zadovoljavanje potreba Mađarske za sirovinama. U protivnome bi se svaka porezna mjera koja je u isključivoj nadležnosti države članice, kao što je to gospodarenje mineralnim resursima – koji su, s obzirom na to da nisu neograničeni u svojim prirodnim ležištima, u isključivom vlasništvu države – potencijalno mogla dovesti u pitanje, s obzirom na to da bi mogla učiniti manje privlačnim ostvarivanje slobode poslovnog nastana.
64.
S obzirom na prethodno navedeno, čini mi se da Komisija nije dokazala na koji bi način obveza minimalnog obujma vađenja mineralnih sirovina ograničavala slobodu poslovnog nastana u smislu članka 49. UFEU‑a.
2) Članci 27./A do 27./C Zakona o rudarstvu
65.
Na trećem i posljednjem mjestu, kad je riječ o člancima 27./A do 27./C Zakona o rudarstvu, napominjem da Komisija samo tvrdi da sadržavaju „mjere slične” onima iz spornih dviju uredbi.
66.
U tom pogledu valja utvrditi da je tim člancima samo propisan opći okvir koji treba pobliže odrediti različitim uredbama koje će po potrebi donijeti predsjednik nadzornog tijela za rudarstvo. Iz pismena stranaka proizlazi pak da navedeni članci dosad još nisu provedeni.
67.
Točno je da je uređenje propisano tim člancima u osnovnim crtama slično onomu propisanom spornim dvjema uredbama. Međutim, budući da u članku 27./C Zakona o rudarstvu nisu određene referentne cijene, nije utvrđeno da su te cijene niže od tržišnih cijena, za razliku od onoga što je slučaj s Uredbom br. 404/2021. Isto tako, tim se člankom 27./C, za razliku od potonje uredbe, ne određuje, u okviru određenog poreznog razdoblja, promet relevantan da bi se utvrdilo koji su poduzetnici obvezni plaćati dodatnu rudarsku naknadu, nego se upućuje na „drugo porezno razdoblje koje je prethodilo situaciji koja opravdava provedbu mjere nadzora tržišta”, tako da se ti poduzetnici s vremenom mogu promijeniti.
68.
Stoga mi se čini da bi se učinci ograničenja slobode poslovnog nastana utvrđenog u vezi s Uredbom br. 404/2021 ovisno o slučaju mogli neizravno odraziti na članke 27./A do 27./C Zakona o rudarstvu u slučaju da se oni u budućnosti provode preuzimanjem spornih aspekata te uredbe. Međutim, u ovom se trenutku u vezi s tim člancima ne može utvrditi povreda obveze.
69.
Točno je da je Sud presudio, kao što to navodi Komisija, da, iako u praksi tijela države članice ne primjenjuju nacionalnu odredbu koja je protivna pravu Unije, pravna sigurnost ipak zahtijeva da se ta odredba izmijeni (
22
). Međutim, za primjenu te sudske prakse mora biti nesporno da je ta odredba protivna pravu Unije, što nije slučaj kad je riječ o člancima 27./A do 27./C.
70.
S obzirom na prethodno navedeno, predlažem da se zaključi da je Komisija postojanje ograničenja slobode poslovnog nastana dokazala samo u odnosu na obvezu plaćanja dodatne rudarske naknade na temelju Uredbe br. 404/2021. Pritom treba ispitati može li se to ograničenje ipak opravdati.
2.
Eventualno opravdanje ograničenja slobode poslovnog nastana
a)
Argumentacija stranaka
71.
Komisija u tužbi navodi da se Mađarska, u svojem odgovoru na obrazloženo mišljenje, pozvala na više važnih razloga u općem interesu. Kad je riječ o Uredbi br. 404/2021, koja je predmet ove analize, Mađarska se pozvala na sljedeće razloge: gospodarski oporavak, zaštita nacionalnog gospodarstva i njegovih glavnih sektora (u daljnjem tekstu, zajedno: gospodarski oporavak); sigurnost opskrbe; očuvanje i osiguravanje programa izgradnje stambenih objekata; nužnost borbe protiv nefunkcioniranja tržišta i postojanost poštenog poslovanja; suzbijanje nepoštenih praksi određivanja cijena te zaštita primatelja usluga (
23
).
72.
Na prvom mjestu, kad je riječ o gospodarskom oporavku, Komisija tvrdi da, u skladu sa sudskom praksom Suda, takvi gospodarski ciljevi ne mogu činiti važne razloge u općem interesu koji bi mogli opravdati ograničenje slobode poslovnog nastana, među ostalim u izvanrednoj situaciji, kao što je to potpora gospodarskom oporavku nakon pandemije bolesti COVID-19.
73.
Na drugom mjestu, kad je riječ o ostalim ciljevima koje čini očuvanje i osiguravanje programa izgradnje stambenih objekata, nužnost borbe protiv nefunkcioniranja tržišta i suzbijanje nepoštenih praksi određivanja cijena, prema Komisijinu mišljenju ti ciljevi sadržavaju neodređene pojmove koje je teško razlučiti od prethodno navedenih gospodarskih ciljeva. Naime, Mađarska je u vezi s tim ciljevima samo općenito navela nepovoljan razvoj tržišta kao posljedicu pandemije bolesti COVID-19 i postojanje nestašice osnovnih građevinskih sirovina na mađarskom tržištu (
24
).
74.
Na trećem i posljednjem mjestu, Komisija priznaje da su, u teoriji, i sigurnost opskrbe, s jedne strane, i zaštita potrošača i primatelja usluga, s druge strane, važni razlozi u općem interesu priznati pravom Unije. Stoga predlaže da se s obzirom na ta dva cilja provjeri mogu li se oni ostvariti zahvaljujući primjeni dodatne rudarske naknade predviđene Uredbom br. 404/2021 i može li se ona smatrati proporcionalnom.
75.
Kao prvo, kad je riječ o sigurnosti opskrbe, Komisija ističe da, iako je Sud utvrdio da se na takav cilj može pozivati samo u slučaju stvarne i dovoljno ozbiljne prijetnje koja utječe na temeljni interes društva, također je smatrao da se ne može smatrati da je cilj da se osigura sigurnost opskrbe građevinskog sektora, osobito na lokalnoj razini, kad je riječ o određenim osnovnim sirovinama, to jest šljunku, pijesku i glini koji se dobivaju rudarskom djelatnošću, obuhvaćen „temeljnim interesom društva” (
25
).
76.
Najprije, Mađarska nije dokazala postojanje stvarne i dovoljno ozbiljne prijetnje opskrbi proizvodima o kojima je riječ u ovom slučaju. Čak i ako razina vađenja u toj državi članici ne bi bila dovoljna, ništa ne bi priječilo da se ti proizvode uvoze kako bi se nadoknadili eventualni proizvodni gubici u Mađarskoj (
26
). Usto, mađarska vlada nije ograničila ni izvoz tih proizvoda.
77.
Nadalje, propis o kojem je riječ očito nije prikladan da bi se zajamčila sigurnost opskrbe, s obzirom na to da bi obvezivanje proizvođača na to da prodaju svoje proizvode po cijenama nižima od tržišnih (pa stoga čak i s gubitkom) štetilo dugoročnoj financijskoj stabilnosti predmetnih poduzetnika te ih potaknulo da prestanu obavljati djelatnosti na mađarskom tržištu. Čak i ako se prizna da određivanje službene cijene poboljšava sigurnost opskrbe, ipak se taj zahtjev ne primjenjuje na 75 % proizvodnje, što je dodatan dokaz da se tim propisom ne može ostvariti zadani cilj.
78.
Usto, Mađarska je u svojem odgovoru na obrazloženo mišljenje pojasnila, s jedne strane, da je navedeni propis doveo do stabilizacije razine cijena sirovina i osnovnih građevinskih sirovina, odnosno do smanjenja te cijene za oko 10 % do jeseni 2021. Međutim, osim što mađarska tijela nisu potkrijepila tu tvrdnju, prema podacima kojima raspolaže Središnji ured za statistiku indeksi cijena predmetnih proizvoda pokazuju prilično stabilan rast do 2023. Osim toga, Komisija smatra da nije moguće utvrditi kakav učinak Uredba br. 404/2021 ima na razinu cijena osnovnih građevinskih sirovina zato što se ta uredba primjenjuje na samo 25 % tržišta predmetnih proizvoda. S druge strane, Mađarska je tvrdila da se vađenje tih sirovina znatno smanjilo tijekom prve polovine 2020., a da se u drugoj polovini 2021. proizvodnja ponovno nastavila povećavati, što je bio učinak istog propisa. Međutim, Komisija tvrdi da, s obzirom na podatke Središnjeg ureda za statistiku, nije dokazano da je donošenje mađarskog propisa o kojem je riječ dovelo do povećanja proizvodnje u građevinskom sektoru ili vađenja tih sirovina.
79.
Naposljetku, što se tiče proporcionalnosti, Mađarska nije objasnila zašto se sigurnost opskrbe ne može postići mjerama koje manje ograničavaju slobodu poslovnog nastana, na primjer nadzorom stanja na tržištu ili uspostavom rezervi na razini države ili pojedinačnih poduzetnika.
80.
Kao drugo, kad je riječ o zaštiti primatelja usluga, Komisija u tužbi navodi da je Mađarska tvrdila da je tržišna snaga poduzetnika na koje se primjenjuje dodatna rudarska naknada relevantan čimbenik za ocjenu prikladnosti i proporcionalnosti mjera o kojima je riječ i da se uvjeti za primjenjivost te naknade, kao što je prag neto prometa, odnose na poduzetnike koji imaju dovoljnu tržišnu snagu da obuzdaju proizvodnju i održe umjetno visoke prodajne cijene.
81.
U tom pogledu Komisija najprije napominje da je, ako je stvarni cilj dodatne rudarske naknade bio spriječiti neočekivanu dobit, teško razumjeti zašto je ona ograničena na vrlo mali broj poduzetnika koji posluju u tom sektoru.
82.
Nadalje, Mađarska uopće nije dokazala da „veliki poduzetnici” imaju takvu tržišnu snagu da bi mogli narušiti tržišne uvjete. Učinci narušavanja tržišta koje ta država članica opisuje, kao što su to nepoštene prakse određivanja cijena, usporedivi su sa zlouporabom vladajućeg položaja u smislu članka 102. UFEU‑a te im, ovisno o slučaju, treba pristupati primjenjujući pravo tržišnog natjecanja. Promet poduzetnika nije dovoljan dokaz postojanja vladajućeg položaja niti visoke dobiti. U tom pogledu, protiv poduzetnikâ iz sektora o kojem je riječ vode se postupci pred mađarskim tijelom nadležnim za tržišno natjecanje. Budući da to tijelo može poduzeti mjere protiv poduzetnika koji primjenjuju pretjerano visoke cijene na štetu potrošača, Komisija smatra da su nužnost, prikladnost i proporcionalnost propisa o kojima je riječ u ovom predmetu očito dvojbene.
83.
Naposljetku, Komisija naglašava da se Uredba br. 404/2021 ne primjenjuje samo na nekoliko poduzetnika koji su obvezni plaćati tu naknadu, s obzirom na to da se njezinim člankom 1. stavkom 3. svim gospodarskim subjektima nalaže ostvarivanje „razumne profitne marže”. Na temelju članka 1. stavka 4. te uredbe, ako prodavatelj koji nema obvezu plaćanja navedene naknade primjenjuje politiku cijena kojom nastoji ostvariti nerazumnu dobit, Državna porezna i carinska uprava može pokrenuti upravni porezni postupak. Tako se potonjom odredbom, kako bi se ostvario cilj sprečavanja nerazumne dobiti, predviđa mjera koja je manje ograničavajuća nego što je to propisivanje obveze plaćanja te naknade. Mađarska tijela nisu objasnila zašto ne bi bilo dovoljno primijeniti tu mjeru na sve sudionike na tržištu. Čini se da je oporezivanje dobiti manje ograničavajuća mjera od obveze pridržavanja razine cijena koja je znatno niža od razine tržišnih cijena i troškova proizvodnje.
84.
Mađarska pak, iako osporava to da Uredba br. 404/2021 dovodi do ograničenja slobode poslovnog nastana, dodaje da takvo ograničenje, pod pretpostavkom da postoji, opravdavaju legitimni ciljevi u općem interesu. Konkretnije, u svojem odgovoru na tužbu osporava Komisijinu ocjenu prema kojoj navedeni razlozi opravdavaju isključivo gospodarski cilj i stoga nisu važni razlozi u općem interesu. Naprotiv, ti su razlozi upravo služenje interesima stanovništva, potrošača i korisnika usluga na način da se jamči, s jedne strane, dostupnost dovoljnih količina sirovina za građevinsku industriju i, s druge strane, razumne cijene primjenom poštenih i nezlouporabljujućih praksi određivanja cijena.
85.
Nepovoljne gospodarske učinke pandemije bolesti COVID-19 2020. i 2021. pogoršale su trgovinske politike određenih sudionika na tržištu. Tijekom posljednjih pet godina cijena rudarskih proizvoda povećala se u prosjeku za 20 %. U istom razdoblju znatno se povećao promet najvećih subjekata u sektoru vađenja pjeskovitog šljunka, ali i njihova dobit nakon oporezivanja. Stoga su oni zahvaljujući golemom povećanju potražnje drugih sudionika u građevinskom lancu ostvarili dodatnu dobit.
86.
U tom kontekstu, kad je riječ o Uredbi br. 404/2021, Mađarska tvrdi da odabir kriterija prometa podrazumijeva da su obveznici plaćanja dodatne rudarske naknade poduzetnici koji imaju dovoljnu tržišnu snagu da održe cijenu prodavanih proizvoda na umjetno visokoj razini. Tim se propisom nastoje ostvariti, među ostalim, dva cilja koja se osobito odnose na sigurnost opskrbe i zaštitu primatelja usluga.
87.
Kao prvo, kad je riječ o sigurnosti opskrbe, Mađarska tvrdi da sigurnost opskrbe u građevinskom sektoru može biti temeljni interes društva (
27
). Međutim, nije potrebno, kao što to zahtijeva Komisija, pružiti dokaze o nestašici proizvoda o kojima je riječ na mađarskom tržištu, s obzirom na to da se vjerojatnost postojanja prijetnje sigurnosti opskrbe također može smatrati legitimnim ciljem ako postoje pokazatelji da sigurnost opskrbe u građevinskoj industriji može biti ugrožena. Države članice trebale bi moći poduzeti prikladne i proporcionalne preventivne mjere.
88.
Kad je riječ o Komisijinim argumentima da Uredba br. 404/2021 očito nije prikladno sredstvo jamčenja sigurnosti opskrbe, Mađarska ističe da su na temelju članka 1. stavka 3. te uredbe čak i poduzetnici na koje se ne primjenjuje obveza plaćanja dodatne rudarske naknade (odgovorni za 75 % proizvodnje) dužni uzeti u obzir razinu cijene određenu u navedenoj uredbi i težiti „razumnoj profitnoj marži”.
89.
Kao drugo, kad je riječ o zaštiti primatelja usluga, Mađarska naglašava da je, u pogledu tržišnih cijena, regulatorni instrument za velike poduzetnike obveza plaćanja dodatne rudarske naknade, a za male poduzetnike obveza razumne profitne marže. Svi su subjekti stoga obvezni primjenjivati poštene prakse određivanja cijena, ali se propisom pravi razlika ovisno o tržišnoj snazi tih poduzetnika. Ta je naknada opravdana poreznom autonomijom država članica, koju priznaje i Sud (
28
). Osim toga, proporcionalnost bi bila dovedena u pitanje upravo u slučaju u kojem bi se obveza plaćanja dodatne rudarske naknade primjenjivala na sve subjekte, a ne samo na one kojima gospodarska moć omogućuje da podnesu opterećenje obveze. Naposljetku, Mađarska odgovara da bi postupci u području tržišnog natjecanja omogućili otklanjanje povreda prava tržišnog natjecanja do kojih je već došlo, ali bi samo u maloj mjeri koristili njihovu sprečavanju. Usto, ako se pretpostavi da pravo tržišnog natjecanja može ponuditi rješenje za nepoštene prakse određivanja cijena, ono ipak ne može zajamčiti dostupnost dovoljne količine osnovnih građevinskih sirovina.
b)
Ocjena
90.
Najprije podsjećam na to da se, kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse Suda, ograničenje temeljne slobode zajamčene UFEU‑om može prihvatiti samo pod uvjetom da nacionalna mjera o kojoj je riječ odgovara važnom razlogu u općem interesu, da je prikladna za jamčenje ostvarenja cilja koji se njome nastoji ostvariti i da se njome ne prelazi ono što je nužno za njegovo postizanje (
29
). Naime, nacionalni propisi koji nisu jednako primjenjivi na svako pružanje usluga, bez obzira na mjesto s kojeg se pružaju, i koji su stoga diskriminirajući mogu se opravdati samo na temelju odstupanja ili razloga u općem interesu predviđenih Ugovorom (
30
). U tom kontekstu, nacionalno zakonodavstvo može jamčiti ostvarenje navedenog cilja samo ako zaista dosljedno i sustavno odražava nastojanje za postizanjem tog cilja (
31
). Država članica o kojoj je riječ treba dokazati da je taj uvjet ispunjen (
32
). Opravdavajući razlozi na koje se država članica može pozvati moraju biti popraćeni analizom prikladnosti i proporcionalnosti mjere koju je donijela ta država članica kao i preciznim elementima kojima se potkrepljuje njezina argumentacija (
33
).
91.
U ovom slučaju, kad je riječ o postojanju važnog razloga u općem interesu kojim bi se moglo opravdati ograničenje slobode poslovnog nastana koje sadržava Uredba br. 404/2021, utvrđujem, kao prvo, da iz pismena Mađarske proizlazi da je glavni cilj tog zakonodavstva bio zaštita ili oporavak gospodarstva, a taj se cilj osim toga nalazi u samom naslovu te uredbe, koji glasi „o obvezi plaćanja dodatne rudarske naknade u svrhu gospodarskog oporavka”. Konkretnije, ta je uredba donesena zbog razloga povezanih sa sigurnošću opskrbe i zaštitom potrošača, koji bi se postigli jamčenjem dostupnosti dovoljnih količina osnovnih građevinskih sirovina po cijenama koje nisu prekomjerne. Ti se razlozi, u konačnici, temelje na navodnim kombiniranim učincima nepovoljnog razvoja tržišta zbog pandemije bolesti COVID-19 i nestašice tih sirovina koju su, barem djelomično, prouzročila ili iskoristila najveća društva u tom sektoru, koja su na taj način ostvarila neočekivanu dobit.
92.
U tom pogledu, člankom 52. stavkom 1. UFEU‑a predviđa se da se ograničenje slobode poslovnog nastana može opravdati razlozima javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja. Međutim, ustaljena je sudska praksa da isključivo gospodarski razlozi povezani s promicanjem nacionalnog gospodarstva ili njegovim dobrim funkcioniranjem ne mogu opravdati prepreku jednoj od temeljnih sloboda zajamčenih Ugovorima (
34
). Iz toga slijedi da su, u ovom slučaju, razni, relativno apstraktni razlozi na koje se pozvala Mađarska, kako su izneseni u točki 71. ovog mišljenja, isključivo gospodarski razlozi i to ne mogu biti razlozi kojima bi se moglo opravdati ograničenje slobode poslovnog nastana o kojem je riječ.
93.
Kao drugo, pojašnjavam da je Sud priznao da gospodarski razlozi kojima se nastoji postići cilj od općeg interesa ili jamstvo usluge od općeg interesa mogu biti važan razlog u općem interesu koji opravdava prepreku nekoj od temeljnih sloboda. Međutim, iako su države članice načelno slobodne odrediti zahtjeve javnog poretka i javne sigurnosti u skladu sa svojim nacionalnim potrebama, s obzirom na to da je riječ o odstupanju od temeljne slobode, te razloge ipak treba usko tumačiti, tako da njihov doseg ne može jednostrano odrediti svaka država članica, bez nadzora institucija Unije. Stoga se na javni poredak i javnu sigurnost može pozivati isključivo ako postoji stvarna i dovoljno ozbiljna prijetnja koja utječe na neki od temeljnih interesa društva. Osim toga, ti se razlozi ne mogu zloupotrijebiti kako bi zapravo služili isključivo u gospodarske svrhe (
35
).
94.
S obzirom na te kriterije valja ispitati ciljeve Uredbe br. 404/2021, odnosno sigurnost opskrbe, s jedne strane, i zaštitu primatelja usluga, s druge strane.
95.
Tako je, s jedne strane, kad je konkretno riječ o sigurnosti opskrbe, Sud utvrdio da se na takav cilj može pozivati samo u slučaju stvarne i dovoljno ozbiljne prijetnje koja utječe na temeljni interes društva (
36
). U slučaju poduzetnika koji obavljaju djelatnosti i pružaju javne usluge u sektoru nafte, telekomunikacija i energetike, Sud je presudio da cilj jamčenja sigurnosti opskrbe takvim proizvodima ili pružanja takvih usluga u slučaju krize na državnom području dotične države članice može predstavljati razlog javne sigurnosti i stoga eventualno opravdati prepreku temeljnoj slobodi. Međutim, Sud je ocijenio da se ne može smatrati da je mjera kojom se „nastoji osigurati sigurnost opskrbe građevinskog sektora, osobito na lokalnoj razini, kad je riječ o određenim osnovnim sirovinama, to jest šljunku, pijesku i glini koji se dobivaju rudarskom djelatnošću – obuhvaćen[a], kao što je to cilj povezan sa sigurnošću opskrbe sektora nafte, telekomunikacija i energetike, ‚temeljnim interesom društva’” (
37
). Naime, treba utvrditi da se zaključci iz presude Xella Magyarország, koja se odnosi upravo na mađarski građevinski sektor, mogu lako primijeniti u ovom slučaju.
96.
Osim toga, budući da se na postojanju takve nestašice osnovnih građevinskih sirovina temelji obrazloženje svih mjera koje osporava Komisija, Mađarska ne može, kao što to u biti čini, odbiti pružiti dokaz o postojanju takve nestašice. Naime, ograničenje slobode poslovnog nastana može se prihvatiti samo pod uvjetom da je opravdano važnim razlogom u općem interesu i da pritom poštuje načelo proporcionalnosti, što znači da je prikladno da na dosljedan i sustavan način jamči postizanje željenog cilja i da ne prekoračuje ono što je nužno za njegovo ostvarenje. Država članica o kojoj je riječ mora dokazati da su ti kumulativni uvjeti ispunjeni (
38
). Kad je konkretnije riječ o prvom od tih uvjeta, ta država članica mora, na konkretan način s obzirom na okolnosti pojedinog slučaja, dokazati da su predmetne odredbe opravdane (
39
). Međutim, čini mi se da tvrdnje Mađarske u tom pogledu, koje Komisija osporava na temelju podataka dobivenih od mađarskog Središnjeg ureda za statistiku ili nadzornog tijela za rudarstvo, ne potkrepljuju postojanje takve nestašice. U pogledu toga što Mađarska tvrdi da bi države članice trebale moći donijeti preventivne mjere ako samo postoji vjerojatnost prijetnje za sigurnost opskrbe, moram naglasiti da iz sudske prakse Suda proizlazi da se na razloge javnog poretka i javne sigurnosti može pozivati samo ako postoji stvarna, trenutačna i dovoljno ozbiljna prijetnja za neki od temeljnih interesa društva (
40
).
97.
U svakom slučaju, pod pretpostavkom da je takva nestašica osnovnih građevinskih sirovina postojala, ne čini mi se, kao što to navodi i Komisija, da dodatna rudarska naknada može na dosljedan i sustavan način zajamčiti postizanje ciljeva povezanih sa sigurnošću opskrbe i zaštitom potrošača, s obzirom na to da se odnosi na samo 25 % tržišta tih sirovina, dok se preostalih 75 % njih može prodavati po cijenama višim od cijena određenih Uredbom br. 404/2021. Obveza nastojanja da se ostvari razumna profitna marža koja se člankom 1. stavcima 3. i 4. te uredbe nalaže poduzetnicima koji prodaju tih 75 % sirovina čini mi se pak previše neodređenom da bi dovela u pitanje taj zaključak.
98.
Usto, kao što to napominje Komisija, obveza plaćanja dodatne rudarske naknade mogla bi potaknuti poduzetnike o kojima je riječ da taj dodatni trošak prenesu na potrošače, što bi in fine dovelo do povećanja cijena koje oni plaćaju.
99.
Osim toga, iako bi ta naknada mogla ponuditi rješenje kad je riječ o navodno prekomjernim cijenama, ona ipak ne bi omogućila da se zajamči dostupnost dovoljne količine tih sirovina.
100.
Naposljetku, kao i Komisija, smatram da Mađarska nije iznijela konkretne argumente u pogledu pitanja na koji bi način održavanje određene minimalne razine vađenja osnovnih građevinskih sirovina pridonijelo tomu da se zajamči ostvarenje cilja zaštite okoliša.
101.
Stoga mi se čini da razlozi koje je iznijela Mađarska ne mogu opravdati ograničenje slobode poslovnog nastana utvrđeno u točki 70. ovog mišljenja.
102.
S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da prvi prigovor djelomično prihvati na način da utvrdi da je Mađarska, time što je Uredbom br. 404/2021 donijela odredbe o plaćanju dodatne rudarske naknade, povrijedila obveze koje ima na temelju članka 49. UFEU‑a.
B. Drugi prigovor, koji se temelji na povredi članka 5. stavka 1. Direktive 2015/1535
103.
U okviru svojeg drugog prigovora Komisija od Suda traži da utvrdi da je Mađarska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 5. stavka 1. Direktive 2015/1535 jer joj nije dostavila nacrte Uredbe br. 404/2021 i članaka 27./A do 27./C Zakona o rudarstvu.
1.
Argumentacija stranaka
104.
Komisija u svojoj tužbi tvrdi da su i Uredba br. 404/2021 i članci 27./A do 27./C Zakona o rudarstvu obuhvaćeni područjem primjene Direktive 2015/1535 i da joj je stoga, na temelju članka 5. stavka 1. te direktive, trebalo dostaviti njihove nacrte. Konkretno, ta institucija smatra da su prethodno navedena nacionalna pravila „tehnički propisi”, kako su definirani u članku 1. stavku 1. točki (f) navedene direktive, te da, osobito, odgovaraju pojmu „ostali zahtjevi” u smislu članka 1. stavka 1. točke (d) iste direktive. Naime, smatra da prethodno navedena uredba i zakonske odredbe imaju obvezujući pravni oblik i utječu na prodaju sirovina i osnovnih građevinskih sirovina, s jedne strane, time što određuju službene cijene za te proizvode i, s druge strane, time što poduzetnicima koji prodaju navedene proizvode, kada to čine po cijeni višoj od službene cijene, nalažu obvezu plaćanja dodatne rudarske naknade. Ta naknada stoga ima velik učinak na te proizvode i na njihovu prodaju.
105.
U prilog svojem tumačenju Komisija upućuje na svoj vodič u vezi s Direktivom 2015/1535 (u daljnjem tekstu: Vodič (
41
)), prema kojem pojam „ostali zahtjevi” obuhvaća uvjete „koji utječu na životni ciklus proizvoda od razdoblja njegova stavljanja na tržište do faze gospodarenja ili odlaganja otpada koji se njime proizvede”, pri čemu ti uvjeti trebaju moći značajno utjecati na sastav, prirodu ili prodaju proizvoda.
106.
Usto, ciljevi od općeg interesa na koje se poziva Mađarska ne mogu utjecati na primjenu Direktive 2015/1535, čiji je cilj upravo da se Komisiji i državama članicama omogući da pravodobno, prije donošenja nacionalnog propisa, iznesu stajalište o nacrtu tehničkog propisa koji može narušiti funkcioniranje unutarnjeg tržišta.
107.
Mađarska najprije ponavlja stajalište koje je iznijela u svojem odgovoru na obrazloženo mišljenje, u skladu s kojim odredbe Uredbe br. 404/2021 nisu obuhvaćene pojmom „ostali zahtjevi” u smislu Direktive 2015/1535 jer se, s jedne strane, ne odnose na životni ciklus proizvoda nakon njegova stavljanja na tržište te, s druge strane, u pogledu tog proizvoda ne sadržavaju zahtjeve koji se odnose na fazu njegove uporabe. Naime, obveza plaćanja dodatne rudarske naknade zahtjev je porezne prirode, koji nije obuhvaćen pojmom „tehnički propis” u smislu članka 1. stavka 1. točke (f) drugog podstavka podtočke iii. i članka 5. stavka 1. zadnjeg podstavka te direktive. U tom pogledu podsjeća na to da se, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, a osobito presudom Admiral Sportwetten, porezno zakonodavstvo koje nije popraćeno nikakvim tehničkim specifikacijama ni drugim zahtjevima ne može kvalificirati kao „de facto tehnički propis” (
42
).
108.
Nadalje, kad je riječ o člancima 27./A do 27./C Zakona o rudarstvu, Mađarska smatra da oni čine samo regulatorni okvir za mjere koje bi se mogle donijeti samo u slučaju nastanka situacije koja može opravdavati provođenje mjere nadzora tržišta. Naime, ti se članci ne mogu primjenjivati zasebno jer njihova provedba zahtijeva donošenje drugih provedbenih akata. Budući da ti članci nemaju konkretan tehnički sadržaj, ta država članica ne može imati obvezu obavješćivanja.
109.
Naposljetku, Mađarska osporava Komisijin zaključak u pogledu toga da se spornim nacionalnim propisom određuju službene cijene, kako ga je iznijela u svojoj tužbi. U tom pogledu naglašava da prodajne cijene određene u članku 1. Uredbe br. 404/2021 nisu službene cijene. Naprotiv, to su referentne cijene za određivanje obveze plaćanja naknade.
110.
Komisija u replici pojašnjava taj dio svoje argumentacije koji se odnosi na određivanje službenih cijena tvrdeći da, iako se Uredbom br. 404/2021 poduzetnike o kojima je riječ ne obvezuje da prodaju svoje proizvode po cijenama koje su u njoj određene, razlika koju su dužni platiti na ime dodatne rudarske naknade u slučaju prekoračenja tih cijena tolika je da ima odlučujući utjecaj na određivanje prodajnih cijena, tako da cijene određene u Uredbi zapravo odgovaraju službenim cijenama.
111.
Kad je riječ o presudi Admiral Sportwetten, koju Mađarska spominje u svojem odgovoru na tužbu u potporu argumentu o poreznoj prirodi spornih odredbi, ta institucija izražava sumnje u mogućnost njezine primjene u ovom slučaju jer je riječ o predmetu koji se odnosi na porez, dok se dodatna rudarska naknada ne može smatrati porezom.
112.
Osim toga, kad je riječ o člancima 27./A do 27./C Zakona o rudarstvu, okolnost da su te odredbe primjenjive samo pod određenim uvjetima ili na temelju službene odluke ne znači da one ne mogu činiti „ostale zahtjeve” u smislu Direktive 2015/1535.
2.
Ocjena
113.
U okviru svojeg drugog prigovora Komisija tvrdi da je, u skladu s člankom 5. stavkom 1. Direktive 2015/1535, trebala biti obaviještena o Uredbi br. 404/2021 i člancima 27./A do 27./C Zakona o rudarstvu.
114.
Stoga valja ispitati meritum argumentacije koju je iznijela ta institucija kako bi se ocijenilo jesu li ta uredba i te zakonske odredbe stvarno obuhvaćene pojmom „ostali zahtjevi” u smislu te direktive. Smatram da u tu svrhu, s obzirom na različitost njihova sadržaja, ta pravila treba analizirati odvojeno.
a)
Obveza obavješćivanja o Uredbi br. 404/2021
115.
Na prvom mjestu, kad je riječ o Uredbi br. 404/2021, Komisija tvrdi da je ona obuhvaćena pojmom „ostali zahtjevi” u smislu Direktive 2015/1535 i da se stoga na nju primjenjuje obveza obavješćivanja predviđena tom direktivom.
116.
Uvodno, podsjećam na to da se člankom 5. stavkom 1. prvim podstavkom te direktive državama članicama u biti nalaže obveza da bez odgađanja dostave sve nacrte tehničkih propisa. Osim toga, na temelju članka 1. stavka 1. točke (f) navedene direktive, tehnički propis znači, naime, „tehničke specifikacije i ostali zahtjevi ili propisi koji se odnose na usluge, […] pridržavanje kojih je obavezno, de jure ili de facto, kada je riječ o stavljanju na tržište […] u nekoj državi članici ili najvećem dijelu iste, kao i zakon[i] i drug[i] propis[i] država članica, […] koji zabranjuju proizvodnju, uvoz, marketing ili korištenje nekog proizvoda”. Drugim riječima, iz teksta tog članka proizlazi da se u njemu razlikuju četiri kategorije mjera koje se mogu smatrati „tehničkim propisom” u smislu te direktive, među kojima su i „ostali zahtjevi” (
43
).
117.
Taj pojam „ostali zahtjevi” definiran je u članku 1. stavku 1. točki (d) Direktive 2015/1535 kao „zahtjev za proizvod različit od tehničke specifikacije koji utječe na životni ciklus proizvoda nakon njegova stavljanja na tržište, a posebno je uveden radi zaštite potrošača odnosno okoliša, kao što su uvjeti uporabe, recikliranja, ponovne uporabe i odlaganja, ako ti uvjeti mogu značajno utjecati na sastav ili prirodu proizvoda, odnosno njegovu prodaju”.
118.
U tom se članku tako postavlja niz od pet kumulativnih uvjeta, odnosno da postoji zahtjev (prvi uvjet) za proizvod (drugi uvjet), da je posebno uveden radi zaštite potrošača ili okoliša (treći uvjet) i utječe na uvjete povezane sa životnim ciklusom tog proizvoda nakon njegova stavljanja na tržište (četvrti uvjet), ako ti uvjeti mogu značajno utjecati na prodaju predmetnog proizvoda (peti uvjet).
119.
Stoga valja ispitati jesu li ti uvjeti ispunjeni u ovom slučaju.
120.
U tom pogledu, kao prvo, kad je riječ o prvom uvjetu, smatram da je on ispunjen jer iz postupovnih dokumenata podnesenih Sudu proizlazi da Uredba br. 404/2021 nedvojbeno ima obvezujući pravni oblik. Naime, člankom 1. te uredbe, s jedne strane, određuju se referentne cijene za prodaju osnovnih građevinskih sirovina navedenih u njegovu stavku 2. te se, s druge strane, za poduzetnike obuhvaćene njegovim stavkom 1. propisuje obveza plaćanja dodatne rudarske naknade u slučaju da prodajna cijena njihovih proizvoda bude veća od cijene određene u tom stavku 2.
121.
Kao drugo, kad je riječ o drugom uvjetu, kojim se izričito traži da se zahtjev nalaže„za proizvod”, ističem da nacionalnom mjerom, da bi se ona mogla kvalificirati kao „ostali zahtjevi”, mora biti utvrđen uvjet koji može značajno utjecati na prodaju predmetnog proizvoda. Međutim, uvjet koji se ne nalaže u odnosu na predmetni proizvod, nego u odnosu na potencijalne kupce ili gospodarske subjekte koji prodaju taj proizvod ne može biti obuhvaćen tim pojmom (
44
).
122.
Slijedom navedenog, u ovom slučaju, ako članak 1. stavak 1. točku (d) Direktive 2015/1535 treba tumačiti usko, Uredba br. 404/2021 ne bi se mogla kvalificirati kao „ostali zahtjevi” jer se njome utvrđuju referentne cijene za prodaju osnovnih građevinskih sirovina a da se pritom ne nalaže njihova primjena. Plaćanje dodatne rudarske naknade, koje se pak nalaže u slučaju prekoračenja tih cijena, obveza je poduzetnika obuhvaćenih tom uredbom i ne nalaže se izravno u odnosu na proizvod o kojem je riječ.
123.
Međutim, smatram da u tom konkretnom slučaju iznimno treba primijeti šire tumačenje tog zahtjeva kako bi se u obzir uzeo i utjecaj nacionalnog propisa na predmetne proizvode. Kao što to tvrdi Komisija, smatram da se referentne cijene za prodaju osnovnih građevinskih sirovina određene u članku 1. stavku 2. navedene uredbe, iako tehnički nisu službene cijene, de facto kao takve nalažu. Naime, dodatna rudarska naknada koju bi poduzetnici navedeni u stavku 1. tog članka bili obvezni platiti ako odluče prodavati svoje proizvode po cijenama višim od onih određenih istom uredbom, de facto je oblik sankcije. Budući da ta naknada odgovara obvezi plaćanja 90 % razlike između stvarnog prometa tih poduzetnika i prometa utvrđenog na temelju prodane količine i referentne cijene, navedeni poduzetnici zapravo gotovo i nemaju razloga da primijene vlastite cijene. Upravo suprotno, potiču se da primjenjuju referentne cijene kako ne bi bili „sankcionirani”, tako da te referentne cijene zapravo odgovaraju službenim cijenama. Iz toga slijedi da, iako iz teksta Uredbe br. 404/2021 ne proizlazi da su navedene cijene službene, s obzirom na to da se zapravo nalažu kao cijene za prodaju prethodno navedenih proizvoda, treba ih smatrati „uvjetima koji se nalažu” u odnosu na osnovne građevinske sirovine, u smislu Direktive 2015/1535.
124.
Osim toga, predloženo tumačenje potvrđuju ciljevi koji se žele ostvariti tom direktivom. Kao što je to Sud istaknuo, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, cilj je navedene direktive, putem preventivnog nadzora, zaštititi slobodno kretanje robe, što je jedan od temelja Unije, te je taj nadzor koristan u mjeri u kojoj tehnički propisi na koje se Direktiva 2015/1535 odnosi mogu predstavljati prepreke razmjeni robe među državama članicama, koje su dopuštene samo kada su nužne kako bi se zadovoljili važni zahtjevi od javnog interesa (
45
). Usko tumačenje uvjeta da se zahtjev nalaže „za proizvod”, koje bi imalo kao posljedicu isključivanje Uredbe br. 404/2021 iz područja primjene te direktive, bilo bi pak pretjerano formalističko. Istodobno, takav bi pristup podrazumijevao opasnost od izbjegavanja primjene Direktive 2015/1535 jer bi bilo dovoljno da se zahtjevi za proizvode ne nalažu tehnički, odnosno da to ne proizlazi izričito iz teksta zakona, da ne budu obuhvaćeni njezinim područjem primjene. Očito je da bi takva formalnost tu direktivu lišila korisnog učinka.
125.
Kao treće, kad je riječ o trećem uvjetu koji se odnosi na razloge zaštite, među ostalim, potrošača ili okoliša u odnosu na koje se „zahtjev” nalaže, treba utvrditi da, iako Komisija ne spominje to pitanje u tužbi, Mađarska kao moguće opravdanje za ograničenje slobode poslovnog nastana koje joj se stavlja na teret navodi zaštitu primatelja usluga. Neovisno o ocjeni provedenoj u okviru tog prvog prigovora, važno je da je ta država članica donijela Uredbu br. 404/2021 zbog prethodno navedenih razloga zaštite, tako da se treći zahtjev iz tog članka može smatrati ispunjenim u ovom slučaju. Takvo tumačenje potvrđuju ciljevi koji se nastoje ostvariti Direktivom 2015/1535, koji idu u prilog njezinu širokom tumačenju zbog razloga koji su već navedeni u točki 122. ovog mišljenja.
126.
Kao četvrto, kad je riječ o četvrtom uvjetu, iz teksta članka 1. stavka 1. točke (d) Direktive 2015/1535 proizlazi da se „ostali zahtjevi” moraju odnositi na životni ciklus proizvoda o kojem je riječ nakon njegova stavljanja na tržište. Na primjer, navode se osobito uvjeti uporabe, recikliranja, ponovne uporabe i odlaganja tog proizvoda.
127.
U tom pogledu ističem da Mađarska smatra da se sporne odredbe ne odnose na životni ciklus proizvoda nakon njegova stavljanja na tržište i da ne sadržavaju ni zahtjev koji se odnosi na fazu njegove uporabe. Komisija pak ne razmatra to pitanje. Naime, ona to pitanje ne spominje u tužbi niti u pismu opomene ili u obrazloženom mišljenju.
128.
U tom pogledu, podsjećam na to da iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da je, u okviru postupka zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, na Komisiji teret dokazivanja navodne povrede. Ta je institucija dužna Sudu dostaviti dokaze koji su mu nužni za ispitivanje postojanja te povrede, pri čemu se ne može pozvati ni na kakvu pretpostavku (
46
). Stoga Komisijina tužba osobito mora sadržavati dosljedno i detaljno obrazloženje razloga na temelju kojih je ta institucija zaključila da zainteresirana država članica nije ispunila jednu od obveza koje ima na temelju prava Unije (
47
).
129.
Međutim, u ovom slučaju, kad je riječ o uvjetu koji se odnosi na životni ciklus proizvoda nakon njegova stavljanja na tržište, na prvi pogled nije očit odgovor na pitanje ispunjavaju li sporne odredbe taj uvjet. Točno je da te odredbe koje se odnose na određivanje cijena predmetnih proizvoda ne odgovaraju kategorijama primjera koje su izričito navedene u članku 1. stavku 1. točki (d) Direktive 2015/1535, među kojima su recikliranje, ponovna uporaba ili odlaganje i uporaba tih proizvoda, koji prema Vodiču čine najvažnije posebne slučajeve. Kad je riječ o posljednjem primjeru, odnosno uvjetu uporabe predmetnog proizvoda, nije jasno je li uvjet koji se odnosi na određivanje cijena usporediv ili barem povezan s pojmom „uporaba” proizvoda. Nije očigledan ni odgovor na pitanje utječe li takva odredba o određivanju cijena na životni ciklus proizvoda koji, na temelju Vodiča, traje od razdoblja stavljanja na tržište do faze gospodarenja ili odlaganja otpada koji on proizvede. Osim toga, moram naglasiti da mi se čini da se određivanje cijene proizvoda nalaže za taj proizvod u trenutku njegova stavljanja na tržište, a ne nakon stavljanja na tržište, ali pritom nije isključena mogućnost da ta cijena može proizvesti učinke na prodaju nakon njegova stavljanja na tržište. Iz toga slijedi da se tekst Direktive 2015/1535 ne odnosi izričito na mjere određivanja cijena kao što su mjere o kojima je ovdje riječ niti na mjere koje su s njima usporedive. Napominjem i da Vodič ne nudi nijedan primjer mjera sličnih njima (
48
), tako da se jasno ne nalaže tumačenje pojma „ostali zahtjevi” koje Sud treba dati.
130.
Naime, s jedne strane, Komisija treba objasniti zašto se sporne odredbe odnose na životni ciklus proizvoda o kojima je riječ nakon njihova stavljanja na tržište, a s druge je strane na Sudu da na temelju pravnih i činjeničnih elemenata koje mu je ta institucija pružila odluči postoji li povreda obveze koja se stavlja na teret. Sud stoga ne može zamijeniti ocjenu navedene institucije svojom ocjenom ili ispraviti nedostatke u njezinoj argumentaciji. Slijedom navedenog, smatram da tužba ne ispunjava zahtjeve koji proizlaze iz sudske prakse Suda koji se navode u točki 129. ovog mišljenja.
131.
Kao peto, ako bi Sud smatrao da je Komisija u dovoljnoj mjeri dokazala da je četvrti uvjet ipak ispunjen, podredno ističem da, kad je riječ o petom uvjetu, iz teksta članka 1. stavka 1. točke (d) Direktive 2015/1535 proizlazi da tim „ostalim zahtjevima” moraju biti propisani uvjeti koji „značajno” utječu na „prodaju” proizvoda o kojem je riječ. U tom pogledu, sklon sam stajalištu da u ovom slučaju ti uvjeti propisani Uredbom br. 404/2021 doista utječu na prodaju osnovnih građevinskih sirovina, i to, štoviše, dovoljno izravno i značajno (
49
). Naime, nema sumnje da su cijena proizvoda i njegova prodaja neodvojivo povezani pojmovi. Konkretnije, odredbe koje je donijela Mađarska, odnosno određivanje referentnih cijena i propisivanje obveze plaćanja dodatne rudarske naknade u slučaju nepridržavanja tih cijena, znatno ograničavaju sposobnost poduzetnika obuhvaćenih tom uredbom da prilagode svoje troškove i profitne marže kako bi njihovo poslovanje ostalo profitabilno. Usto, način na koji se određuje cijena proizvoda ima izravne učinke na dinamiku tržišta jer utječe, među ostalim, na ponašanje potencijalnih kupaca čija potražnja raste ili se, obrnuto, smanjuje, ovisno o fluktuaciji cijena. Iz toga slijedi da očito postoji vrlo uska povezanost između mjera koje se odnose na određivanje cijena proizvoda, poput onih o kojima je riječ u ovom predmetu, i njihove prodaje.
b)
Obveza obavješćivanja o člancima 27./A do 27./C Zakona o rudarstvu
132.
Komisija tvrdi da članci 27./A do 27./C Zakona o rudarstvu čine „ostale zahtjeve” u smislu Direktive 2015/1535 i da je zbog toga trebala biti obaviještena o njima. Međutim, osim što je Komisijin argument dodatno oslabljen zbog činjenice da se tim zakonom ne određuje nikakva referentna cijena, ta institucija ponovno iznosi samo općenita razmatranja, koja su relativno kratka, nedovoljno potkrijepljena i ne objašnjavaju zašto ona smatra da su te odredbe obuhvaćene pojmom „ostali zahtjevi” u smislu te direktive.
133.
Stoga, kao što to proizlazi iz točaka 129., 130. i 132. ovog mišljenja, s obzirom na to da smatram da Komisija nije u dovoljnoj mjeri dokazala da Uredba br. 404/2021 i članci 27./A do 27./C Zakona o rudarstvu sadržavaju pravila koja su obuhvaćena pojmom „ostali zahtjevi” u smislu članka 1. stavka 1. točke (d) Direktive 2015/1535, predlažem da se drugi prigovor odbije u cijelosti.
134.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da utvrdi da je Mađarska donošenjem Uredbe br. 404/2021 povrijedila obveze koje ima na temelju članka 49. UFEU‑a te da u preostalom dijelu odbije tužbu.
VI. Troškovi
135.
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. U skladu s člankom 138. stavkom 3. Poslovnika, ako stranke djelomično uspiju u svojim zahtjevima, svaka stranka snosi svoje troškove. U ovom su slučaju Komisija i Mađarska zahtijevale da se drugoj stranci u postupku naloži snošenje troškova. U okviru predloženog zaključka Komisija je djelomično uspjela u prvom prigovoru, a Mađarska u drugom prigovoru. Stoga bi bilo opravdano svakoj stranci naložiti snošenje vlastitih troškova.
VII. Zaključak
136.
S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da:
–
utvrdi da je Mađarska donošenjem Vladine uredbe br. 404/2021 o obvezi plaćanja dodatne rudarske naknade u svrhu gospodarskog oporavka povrijedila obveze koje ima na temelju članka 49. UFEU‑a;
–
odbije tužbu u preostalom dijelu;
–
naloži Europskoj komisiji i Mađarskoj da snose vlastite troškove.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 9. rujna 2015. o utvrđivanju postupka pružanja informacija u području tehničkih propisa i pravila o uslugama informacijskog društva (SL 2015., L 241, str. 1.)
(
3
)	A gazdaság újraindítása érdekében fizetendő kiegészítő bányajáradékról szóló 404/2021. (VII. 8.) Korm. rendeletet
(
4
)	A bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény eltérő alkalmazásáról szóló 405/2021. (VII. 8.) Korm. rendelet
(
5
)	Az egyes energetikai és közlekedési tárgyú, valamint kapcsolódó törvények módosításáról 2021. évi CXXXVI. törvény
(
6
)	Zakonom br. CXXXVI iz 2021. u Zakon o rudarstvu umetnuti su, s učinkom od 18. prosinca 2021., članci 27./A do 27./C, što su odredbe na koje se odnosi ova tužba zbog povrede obveze.
(
7
)	Komisija je u svojem pismu opomene iznijela mišljenje da je Mađarska povrijedila i obveze koje ima na temelju članka 15. stavka 2. točaka (a) i (g) i članka 15. stavaka 6. i 7. Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (SL 2006., L 376, str. 36.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 47., str. 160.).
(
8
)	To su: gospodarski oporavak, zaštita nacionalnog gospodarstva i njegovih glavnih sektora, jamčenje sigurnosti opskrbe, očuvanje i osiguravanje programa izgradnje stambenih objekata, borba protiv nefunkcioniranja tržišta, jamčenje poštenog poslovanja, suzbijanje nepoštenih praksi određivanja cijena i zaštita primatelja usluga nakon poremećaja na tržištu sirovina i osnovnih građevinskih sirovina prouzročenih pandemijom bolesti COVID-19.
(
9
)	Međutim, u svojem obrazloženom mišljenju Komisija više nije navodila povredu odredbi Direktive 2006/123.
(
10
)	Vidjeti presudu od 21. prosinca 2016., AGET Iraklis (C‑201/15, u daljnjem tekstu: presuda AGET Iraklis, EU:C:2016:972, t. 53.).
(
11
)	Vidjeti presudu od 3. ožujka 2020., Vodafone Magyarország (C‑75/18, u daljnjem tekstu: presuda Vodafone Magyarország, EU:C:2020:139, t. 50.).
(
12
)	Vidjeti presude Vodafone Magyarország (t. 52.) i od 3. ožujka 2020., Tesco‑Global Áruházak (C‑323/18, u daljnjem tekstu: presuda Tesco‑Global Áruházak, EU:C:2020:140, t. 72.). U tim je predmetima Sud naveo da okolnost da najveći dio takvog posebnog poreza snose porezni obveznici koji su u vlasništvu fizičkih ili pravnih osoba iz drugih država članica ne može sama po sebi značiti diskriminaciju. Naime, takva okolnost objašnjava se činjenicom da tržištem o kojem je riječ vladaju takvi porezni obveznici, koji na njemu ostvaruju najveći promet. Dakle, ta okolnost slučajan je pokazatelj suodnosa koji može postojati svaki put kada predmetnim tržištem vladaju poduzetnici iz drugih država članica ili trećih država odnosno domaći poduzetnici koji su u vlasništvu fizičkih ili pravnih osoba iz drugih država članica ili trećih država.
(
13
)	Direktiva Vijeća od 14. prosinca 2022. o osiguravanju globalne minimalne razine oporezivanja za skupine multinacionalnih poduzeća i velike domaće skupine u Uniji (SL 2022., L 328., str. 1. i ispravak SL 2023., L 13, str. 9.)
(
14
)	Vidjeti presudu od 13. srpnja 2023., Xella Magyarország (C‑106/22, u daljnjem tekstu: presuda Xella Magyarország, EU:C:2023:568, t. 58. i navedena sudska praksa).
(
15
)	Vidjeti u tom smislu presude od 5. veljače 2014., Hervis Sport- és Divatkereskedelmi (C‑385/12, EU:C:2014:47, t. 30. i navedena sudska praksa); od 11. lipnja 2015., Berlington Hungary i dr. (C‑98/14, EU:C:2015:386, t. 38. i navedena sudska praksa); od 22. studenoga 2018., Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939, t. 39. i 42. i navedena sudska praksa); Vodafone Magyarország (t. 42. i 43. i navedena sudska praksa); od 2. veljače 2023., Freikirche der Siebenten‑Tags‑Adventisten in Deutschland (C‑372/21, EU:C:2023:59, t. 29. i navedena sudska praksa) i Xella Magyarország (t. 62. i 63.).
(
16
)	Vidjeti u tom pogledu točke 25., 27. i 28. ovog mišljenja.
(
17
)	Vidjeti presudu od 21. prosinca 2023., Komisija/Danska (Najdulje trajanje parkiranja) (C‑167/22, EU:C:2023:1020, t. 47. i navedena sudska praksa).
(
18
)	Uostalom, utvrđujem da proizlazi da obveza pružanja takvog dokaza nije neostvariva, s obzirom na to da se plaćanje dodatne rudarske naknade predviđene Uredbom br. 404/2021 odnosi na samo četiri poduzetnika. Prema tome, ne čini mi se da je nemoguće konkretno i precizno dokazati da je tim četirima društvima, ili barem pojedinima od njih, određena obveza minimalnog obujma vađenja u skladu s Uredbom br. 405/2021. Međutim, osim što Komisija nije pružila takav dokaz, Mađarska u svojem odgovoru na repliku usto tvrdi, na temelju informacija koje je dostavilo tijelo nadležno za odluke u području nadzora rudarstva, da takva odluka nije donesena. Točno je da ta država članica ujedno priznaje da bi se, kada bi operator koji plaća tu naknadu zatražio otvaranje novog rudnika, obveza minimalnog obujma vađenja primjenjivala na njega za taj novi rudnik. Međutim, ta eventualna primjenjivost je, s obzirom na spis podnesen Sudu, i dalje potpuno hipotetska i u svakom slučaju puno ograničenija od kumulativne i opće primjene spornih dviju uredbi koju Komisija navodi u svojoj tužbi.
(
19
)	Vidjeti presude Vodafone Magyarország (t. 46.) i Tesco‑Global Áruházak (t. 66.).
(
20
)	Vidjeti presudu od 21. prosinca 2023., Cofidis (C‑340/22, EU:C:2023:1019, t. 42. i navedena sudska praksa).
(
21
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 20. prosinca 2017., Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, t. 36.).
(
22
)	Vidjeti presudu od 26. lipnja 2019., Komisija/Grčka (C‑729/17, EU:C:2019:534, t. 102. i navedena sudska praksa).
(
23
)	Kad je riječ o izmjeni Zakona o rudarstvu, Mađarska je usto navela zaštitu okoliša tijekom rudarskih radova, s obzirom na to da se ta zaštita može osigurati trajnim vađenjem.
(
24
)	U tom pogledu Komisija skreće pozornost i na konferenciju za tisak mađarskog ministra gospodarstva na kojoj je, kao što to navodi Komisija, objasnio da je cilj Vlade u biti bio to da strateški sektori budu u mađarskim rukama, što je dokaz da je ta vlada doista nastojala ostvariti gospodarske ciljeve i postići primjenu manje povoljnog postupanja na strane poduzetnike.
(
25
)	Vidjeti presudu Xella Magyarország (t. 67. do 69.).
(
26
)	Primjera radi, uvoz cementa se od 2021. do 2023. povećao s 40 % na 60 %, dok se uvoz pijeska i šljunka nije znatno promijenio.
(
27
)	Mađarska u tom pogledu navodi mišljenje nezavisne odvjetnice T. Ćapeta u predmetu Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:267, t. 82.).
(
28
)	Vidjeti presudu od 19. prosinca 2019., Brussels Securities (C‑389/18, EU:C:2019:1132, t. 48. i navedenu sudsku praksu).
(
29
)	Vidjeti presudu Xella Magyarország (t. 60. i navedena sudska praksa).
(
30
)	Vidjeti u tom smislu presude od 25. srpnja 1991., Collectieve Antennevoorziening Gouda (C‑288/89, EU:C:1991:323, t. 11. i navedena sudska praksa); od 14. studenoga 1995., Svensson i Gustavsson (C‑484/93, EU:C:1995:379, t. 15.) i od 29. travnja 1999., Ciola (C‑224/97, EU:C:1999:212, t. 16. i navedena sudska praksa).
(
31
)	Vidjeti presude od 11. lipnja 2015., Berlington Hungary i dr. (C‑98/14, EU:C:2015:386, t. 64. i navedena sudska praksa) i od 22. lipnja 2016., Mennens (C‑255/15, EU:C:2016:472, t. 44.).
(
32
)	Vidjeti na primjer presude od 6. ožujka 2018., SEGRO i Horváth (C‑52/16 i C‑113/16, EU:C:2018:157, t. 85. i navedena sudska praksa); od 14. veljače 2019., Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, t. 72. i navedena sudska praksa) i od 18. lipnja 2020., Komisija/Mađarska (Transparentnost udruženja) (C‑78/18, EU:C:2020:476, u daljnjem tekstu: presuda Transparentnost udruženja, t. 77. i navedena sudska praksa).
(
33
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 23. prosinca 2015., Scotch Whisky Association i dr. (C‑333/14, EU:C:2015:845, t. 54. i navedena sudska praksa).
(
34
)	Vidjeti presudu Xella Magyarország (t. 23. i 64. i navedena sudska praksa), u kojoj se Mađarska pozvala i na negativne posljedice pandemije bolesti COVID-19 na nacionalno gospodarstvo.
(
35
)	Vidjeti presudu Xella Magyarország (t. 63. do 66. i navedena sudska praksa). Vidjeti i presudu od 26. rujna 2018., Van Gennip i dr. (C‑137/17, EU:C:2018:771, t. 56. i navedena sudska praksa).
(
36
)	Vidjeti presudu Xella Magyarország (t. 67. i 68.).
(
37
)	Vidjeti presudu Xella Magyarország (t. 69. i navedena sudska praksa).
(
38
)	Vidjeti presudu od 6. listopada 2020., Komisija/Mađarska (Visoko obrazovanje) (C‑66/18, EU:C:2020:792, t. 178. i 179. i navedena sudska praksa).
(
39
)	Vidjeti u tom smislu presudu Transparentnost udruženja (t. 77. i navedena sudska praksa).
(
40
)	Vidjeti u tom smislu presudu Transparentnost udruženja (t. 91. i navedena sudska praksa).
(
41
)	Vodič za postupak pružanja informacija u području tehničkih propisa i pravila o uslugama informacijskog društva (str. 14.), dostupan je na internetskim stranicama Komisije na sljedećoj adresi: https://technical‑regulation‑information‑system.ec.europa.eu/hr/the-20151535-and‑you/being‑informed/guidances/vademecum
(
42
)	Vidjeti presudu od 8. listopada 2020., Admiral Sportwetten i dr. (C‑711/19, u daljnjem tekstu: presuda Admiral Sportwetten, EU:C:2020:812, t. 38.).
(
43
)	Ostale su kategorije tehničkih propisa: i. „tehničke specifikacije”, ii. „propisi koji se odnose na usluge” i iii. „zakoni i drugi propisi država članica koji zabranjuju proizvodnju, uvoz, marketing ili korištenje nekog proizvoda”. Vidjeti presude od 28. svibnja 2020., ECO‑WIND Construction (C‑727/17, EU:C:2020:393, t. 32.) i od 13. ožujka 2025., Unigames (C‑120/24, EU:C:2025:174, t. 31.).
(
44
)	Vidjeti u tom pogledu presude od 26. rujna 2018._Van Gennip i dr. (C‑137/17, EU:C:2018:771, t. 39. do 41. i navedena sudska praksa) i od 24. studenoga 2022., Belplant (C‑658/21, EU:C:2022:925, t. 37. do 39. i navedena sudska praksa).
(
45
)	Usto, iz uvodnih izjava 3. i 9. te direktive proizlazi da je jedan od njezinih ciljeva osigurati najveću moguću transparentnost nacionalnih inicijativa za utvrđivanje tehničkih propisa. U tom pogledu, u uvodnoj izjavi 7. navedene direktive dodaje se da je njezin cilj omogućiti gospodarskim subjektima da bolje iskoriste prednosti unutarnjeg tržišta na način da se osigura veća količina informacija zahvaljujući redovitom objavljivanju nacrta tehničkih propisa država članica i pružanju mogućnosti tim subjektima da ocijene njihov utjecaj. Vidjeti u tom smislu presude od 4. veljače 2016., Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, t. 82.); od 9. ožujka 2023., Vapo Atlantic (C‑604/21, EU:C:2023:175, t. 41.), i od 21. prosinca 2023., Papier Mettler Italia (C‑86/22, EU:C:2023:1023, t. 43. i navedena sudska praksa). Vidjeti i uvodnu izjavu 4. Direktive 2015/1535.
(
46
)	Vidjeti presude od 6. listopada 2021., Komisija/Italija (Sustav za prikupljanje i pročišćavanje komunalnih otpadnih voda) (C‑668/19, EU:C:2021:815, t. 27. i navedena sudska praksa) i od 29. srpnja 2024., Komisija/Portugal (Inženjeri građevinarstva) (C‑768/22, EU:C:2024:643, t. 79. i navedena sudska praksa).
(
47
)	Vidjeti presudu od 19. studenoga 2024., Komisija/Poljska (Pasivno biračko pravo i članstvo u političkoj stranci) (C‑814/21, EU:C:2024:963, t. 61. i 62.).
(
48
)	Vidjeti Vodič, str. 14.
(
49
)	Vidjeti presudu od 19. srpnja 2012., Fortuna i dr. (C‑213/11, C‑214/11 i C‑217/11, EU:C:2012:495, t. 35.).