62002CJ0105_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑105/02,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 226 EG, ingesteld op 21 maart 2002,
Commissie van de Europese Gemeenschappen,
vertegenwoordigd door G. Wilms als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Bondsrepubliek Duitsland,
vertegenwoordigd door W.‑D. Plessing en R. Stüwe als gemachtigden, bijgestaan door D. Sellner, Rechtsanwalt,
verweerster,
ondersteund door:
Koninkrijk België,
vertegenwoordigd door M. Wimmer en A. Snoecx als gemachtigden, bijgestaan door B. van de Walle de Ghelcke, advocaat,
interveniënt,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: P. Jann, kamerpresident, N. Colneric, J. N. Cunha Rodrigues (rapporteur), M. Ilešič en E. Levits, rechters,
advocaat-generaal: C. Stix-Hackl,
griffier: K. Sztranc, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 4 mei 2005,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 8 december 2005,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland:
– door bepaalde documenten voor douanevervoer (carnets TIR) niet volgens de regels te zuiveren zodat de daaruit voortvloeiende eigen middelen niet correct werden geboekt en niet tijdig ter beschikking van de Commissie werden gesteld,
– door de Commissie niet in kennis te stellen van alle andere niet-betwiste douanebedragen die op soortgelijke wijze zijn behandeld (opneming in „boekhouding B” in plaats van in „boekhouding A”), wat het niet-zuiveren van carnets TIR door de Duitse douane vanaf 1994 tot aan de wijziging van het besluit van het Bundesministerium der Finanzen van 11 september 1996 (III B 1 – Z 0912 – 31/96; hierna: „federaal besluit van 1996”) betreft,
de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 van de Raad van 29 mei 1989 houdende toepassing van besluit 88/376/EEG, Euratom betreffende het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen (PB L 155, blz. 1), die per 31 mei 2000 is vervangen door verordening (EG, Euratom) nr. 1150/2000 van de Raad van 22 mei 2000 houdende toepassing van besluit 94/728/EG, Euratom betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen (PB L 130, blz. 1).
De Commissie verzoekt het Hof tevens vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland verplicht is:
– de eigen middelen die wegens de in de alinea’s 1 en 2 gestelde inbreuken niet zijn overgemaakt, onverwijld over te maken naar de rekening van de Commissie,
– met betrekking tot eventueel reeds naar de rekening overgemaakte bedragen de datum van opeisbaarheid van de vordering, het verschuldigde bedrag en eventueel de datum van de overmaking aan te geven,
– overeenkomstig de artikelen 11 van verordening nr. 1552/89, voor het tijdvak tot en met 31 mei 2000, en 11 van verordening nr. 1150/2000, voor het tijdvak na 31 mei 2000, aan de gemeenschapsbegroting de rente te betalen die verschuldigd is in geval van te late inschrijving in de boeken.
Het rechtskader
De TIR-overeenkomst
2. De Douaneovereenkomst inzake het internationale vervoer van goederen onder dekking van carnets TIR (hierna: „TIR-overeenkomst”) is op 14 november 1975 te Genève (Zwitserland) ondertekend. De Bondsrepubliek Duitsland is partij bij deze overeenkomst, evenals de Europese Gemeenschap, die deze heeft goedgekeurd bij verordening (EEG) nr. 2112/78 van de Raad van 25 juli 1978 (PB L 252, blz. 1). Deze overeenkomst is voor de Gemeenschap op 20 juni 1983 van kracht geworden (PB L 31, blz. 13).
3. De TIR-overeenkomst bepaalt onder meer dat goederen die onder de bij deze overeenkomst ingevoerde TIR-regeling worden vervoerd, op de douanekantoren van doorgang niet worden onderworpen aan betaling of consignatie van rechten en heffingen ter zake van de in‑ of uitvoer.
4. Voor de toepassing van deze faciliteiten verlangt de TIR-overeenkomst dat de goederen gedurende het gehele vervoer worden begeleid door een uniform document, het carnet TIR, aan de hand waarvan de regelmatigheid van het vervoer kan worden gecontroleerd. Ook moet het vervoer plaatsvinden onder de garantie van organisaties die daartoe overeenkomstig artikel 6 door de overeenkomstsluitende partijen zijn erkend.
5. Artikel 6, lid 1, van de TIR-overeenkomst bepaalt aldus:
„Iedere overeenkomstsluitende partij kan, onder de door haar vast te stellen voorwaarden en waarborgen, aan organisaties de bevoegdheid verlenen om, hetzij rechtstreeks, hetzij door tussenkomst van soortgelijke organisaties, carnets TIR af te geven, alsmede om zich garant te stellen.”
6. Het carnet TIR bestaat uit een reeks bladen die een strook nr. 1 en een strook nr. 2 met overeenstemmende stamnummers bevatten, waarop alle nodige gegevens zijn vermeld. Voor elk grondgebied waarover doorvoer plaatsvindt, wordt één paar stroken gebruikt. Bij het begin van het vervoer wordt stamnummer 1 ingediend bij het douanekantoor van vertrek; zuivering vindt plaats na ontvangst van stamnummer 2 van het op hetzelfde grondgebied gelegen douanekantoor van uitgang. Deze procedure wordt herhaald voor elk grondgebied waarover doorvoer plaatsvindt, waarbij gebruik wordt gemaakt van de verschillende paren stroken uit hetzelfde carnet.
7. De carnets TIR worden gedrukt en verdeeld door de te Genève gevestigde International Road Transport Union (Unie voor Internationaal Wegvervoer; hierna: „IRU”). Zij worden aan de gebruikers afgegeven door de organisaties van elke lidstaat die zich garant hebben gesteld, en die daartoe zijn gemachtigd door de administraties van de overeenkomstsluitende partijen. Het carnet TIR wordt afgegeven door de organisatie die zich garant heeft gesteld in het land van vertrek, waarbij de garantie wordt gedekt door de IRU en een in Zwitserland gevestigde pool van verzekeraars (hierna: „pool van verzekeraars”).
8. Artikel 8 van de TIR-overeenkomst luidt:
„1. De organisatie die zich garant heeft gesteld, verbindt zich tot voldoening van de rechten en heffingen ter zake van de invoer of de uitvoer, eventueel vermeerderd met de interest bij achterstallige betaling, welke verschuldigd zijn krachtens douanewetten en reglementen van het land waarin een onregelmatigheid met betrekking tot het TIR-vervoer is vastgesteld. Zij is gehouden tot betaling van bovenbedoelde bedragen, zowel hoofdelijk als gezamenlijk met de personen die deze bedragen verschuldigd zijn.
2. Wanneer de wetten en reglementen van een overeenkomstsluitende partij niet voorzien in de betaling van rechten en heffingen ter zake van de invoer of de uitvoer in de gevallen bedoeld in het eerste lid van dit artikel, verbindt de organisatie die zich garant heeft gesteld zich om onder dezelfde voorwaarden een bedrag te voldoen dat gelijk is aan het bedrag van de rechten en heffingen ter zake van de invoer of de uitvoer, eventueel vermeerderd met de verschuldigde interest bij achterstallige betaling.
3. Iedere overeenkomstsluitende partij stelt per carnet TIR het maximum vast van de bedragen die krachtens het bepaalde in het eerste en tweede lid van dit artikel kunnen worden geëist van de organisatie die zich garant heeft gesteld.
4. De organisatie die zich garant heeft gesteld, wordt tegenover de autoriteiten van het land waar het douanekantoor van vertrek is gelegen, aansprakelijk vanaf het tijdstip waarop het carnet TIR door het douanekantoor is ingeschreven. In de landen waar het TIR-vervoer van goederen vervolgens doorkomt, ontstaat deze aansprakelijkheid wanneer de goederen worden ingevoerd [...]
5. De aansprakelijkheid van de organisatie die zich garant heeft gesteld, heeft niet alleen betrekking op de goederen die in het carnet TIR zijn vermeld, doch strekt zich tevens uit tot de goederen die, hoewel zij niet in dat carnet zijn vermeld, zich in het verzegelde gedeelte van het wegvoertuig of in de verzegelde container bevinden; de aansprakelijkheid heeft geen betrekking op andere goederen.
6. Voor het vaststellen van de rechten en heffingen bedoeld in het eerste en tweede lid van dit artikel, gelden de in het carnet TIR vermelde gegevens betreffende de goederen, zolang het tegendeel niet is bewezen.
7. Wanneer de bedragen bedoeld in het eerste en tweede lid van dit artikel opeisbaar worden, moeten de bevoegde autoriteiten voor zover mogelijk de betaling hiervan eisen van de persoon of personen die rechtstreeks deze bedragen verschuldigd is of zijn, alvorens een vordering tot betaling in te dienen bij de organisatie die zich garant heeft gesteld.”
De regeling inzake de eigen middelen van de Gemeenschappen
9. Artikel 2 van verordening nr. 1552/89, dat staat in titel I, met het opschrift „Algemene bepalingen”, luidt:
„1. Voor de toepassing van deze verordening geldt een recht van de Gemeenschappen op de in artikel 2, lid 1, sub a en b, van besluit 88/376/EEG, Euratom genoemde middelen als vastgesteld zodra de belastingschuldige door de bevoegde dienst van de lidstaat in kennis wordt gesteld van het verschuldigde bedrag. Deze kennisgeving vindt met inachtneming van alle ter zake toepasselijke communautaire voorschriften plaats zodra de belastingschuldige bekend is en het bedrag van het recht door de bevoegde overheidsorganen kan worden berekend.
[...]”
10. Deze bepaling is per 14 juli 1996 gewijzigd bij verordening (Euratom, EG) nr. 1355/96 van de Raad van 8 juli 1996 (PB L 175, blz. 3), en de inhoud ervan is overgenomen in artikel 2 van verordening nr. 1150/2000, dat is geformuleerd als volgt:
„1. Voor de toepassing van deze verordening geldt een recht van de Gemeenschappen op de in artikel 2, lid 1, sub a en b, van besluit 94/728/EG, Euratom genoemde eigen middelen als vastgesteld, zodra is voldaan aan de voorwaarden van de douanevoorschriften voor wat betreft de boeking van het bedrag van het recht en de kennisgeving daarvan aan de belastingschuldige.
2. Het voor de in lid 1 bedoelde vaststelling in aanmerking te nemen tijdstip is het tijdstip van de boeking, bedoeld in de douanevoorschriften.
[...]”
11. Artikel 6, leden 1 en 2, sub a en b, van verordening nr. 1552/89, dat staat in titel II, met het opschrift „Boekhouding van de eigen middelen” [thans artikel 6, leden 1 en 3, sub a en b, van verordening nr. 1150/2000], luidt:
„1. Bij de schatkist van iedere lidstaat of bij het orgaan dat de lidstaat aanwijst, wordt een boekhouding van de eigen middelen gevoerd, gespecificeerd naar de aard van de middelen.
2. a)	De overeenkomstig artikel 2 vastgestelde rechten worden, onder voorbehoud van het bepaalde sub b, uiterlijk op de eerste werkdag na de 19e van de tweede maand die volgt op de maand waarin de vaststelling heeft plaatsgehad, in de boekhouding opgenomen [gewoonlijk ‚boekhouding A’ genoemd].
b) Vastgestelde rechten die niet in de sub a bedoelde boekhouding zijn opgenomen omdat zij nog niet zijn geïnd en geen zekerheid is gesteld, worden binnen de sub a vastgestelde termijn in een specifieke boekhouding opgenomen [gewoonlijk ‚boekhouding B’ genoemd]. De lidstaten kunnen de vastgestelde rechten waarvoor een zekerheid is gesteld, echter eveneens in een specifieke boekhouding opnemen indien deze rechten worden betwist, waardoor de waarde ervan wijzigingen kan ondergaan als de uitslag van de geschillen bekend is.”
12. Artikel 9 van verordeningen nrs. 1552/89 en 1150/2000, dat staat in titel III, met het opschrift „Het ter beschikking stellen van de eigen middelen”, luidt als volgt:
„1. Op de in artikel 10 aangegeven wijze boekt iedere lidstaat de eigen middelen op het credit van de rekening welke daartoe op naam van de Commissie bij zijn schatkist of bij het orgaan dat de lidstaat aanwijst, is geopend.
Deze rekening wordt zonder kosten bijgehouden.
2. De geboekte bedragen worden door de Commissie omgerekend en in haar boekhouding opgenomen [...]”
13. Ingevolge artikel 10, lid 1, van respectievelijk de verordeningen nrs. 1552/89 en 1150/2000, dat in diezelfde titel III staat:
„Na aftrek van 10 % als inningskosten krachtens artikel 2, lid 3, van [respectievelijk besluit 88/376 en besluit 94/728], geschiedt de boeking van de eigen middelen, bedoeld in artikel 2, lid 1, sub a en b, [van deze besluiten], uiterlijk op de eerste werkdag na de 19e dag van de tweede maand die volgt op de maand waarin het recht overeenkomstig artikel 2 van deze verordening is vastgesteld.
Voor de volgens [respectievelijk de artikelen 6, lid 2, sub b, en 6, lid 3, sub b] in boekhouding [B] opgenomen rechten moet de boeking echter uiterlijk geschieden op de eerste werkdag na de 19e van de tweede maand die volgt op de inning van de rechten.”
14. In artikel 11 van verordeningen nrs. 1552/89 en 1150/2000, dat eveneens in die titel III staat, heet het:
„Elke te late boeking op de in artikel 9, lid 1, bedoelde rekening verplicht de betrokken lidstaat tot het betalen van rente tegen de op de vervaldag op de geldmarkt van deze lidstaat geldende rentevoet voor kortetermijnfinanciering, vermeerderd met twee punten. Deze rente wordt met 0,25 punt per maand vertraging verhoogd. De aldus verhoogde rente geldt voor de gehele periode van de vertraging.”
15. Artikel 17, leden 1 en 2, van deze verordeningen, dat staat in titel VII, met het opschrift „Bepalingen betreffende de controle”, luidt als volgt:
„1. De lidstaten zijn verplicht alle nodige maatregelen te treffen opdat de bedragen van de overeenkomstig artikel 2 vastgestelde rechten ter beschikking van de Commissie worden gesteld op de in deze verordening vastgestelde wijze.
2. De lidstaten behoeven de bedragen van de vastgestelde rechten slechts dan niet ter beschikking van de Commissie te stellen, indien door overmacht geen inning heeft kunnen plaatsvinden. Bovendien is het de lidstaten in bijzondere gevallen toegestaan deze bedragen niet ter beschikking van de Commissie te stellen wanneer na een diepgaand onderzoek van alle relevante gegevens van het betrokken geval blijkt dat de inning om redenen onafhankelijk van hun wil definitief onmogelijk is [...]”
16. Artikel 18 van verordening nr. 1552/89 [thans artikel 18 van verordening nr. 1150/2000] bepaalt:
„1. De lidstaten verrichten de verificaties en onderzoeken betreffende de vaststelling en de terbeschikkingstelling van de eigen middelen als bedoeld in artikel 2, lid 1, onder a) en b), van [respectievelijk de besluiten 88/376 en 94/728]. De Commissie oefent haar bevoegdheden uit overeenkomstig de bepalingen van dit artikel.
2. In het kader van lid 1:
– zijn de lidstaten verplicht op verzoek van de Commissie aanvullende controles te verrichten; in haar verzoek moet de Commissie aangeven waarom een aanvullende controle gerechtvaardigd is;
– betrekken de lidstaten de Commissie, op haar verzoek, bij de door hen verrichte controles.
De lidstaten nemen alle maatregelen waardoor deze controles kunnen worden vergemakkelijkt. Wanneer de Commissie bij deze controles wordt betrokken, houden de lidstaten de in artikel 3 bedoelde bewijsstukken te harer beschikking.
[...]”
De nationale regeling
17. Het federaal besluit van 1996 bepaalt:
„Met betrekking tot vorderingen tot betaling van invoerrechten in het kader van de regeling voor communautair douanevervoer of de gemeenschappelijke regeling voor vervoer, geldt dat voor de vorderingen alleen dan zekerheid is gesteld wanneer voor elke vervoershandeling een afzonderlijke garantie is gesteld en deze garantie nog niet is vrijgegeven.
Alle andere vorderingen die uit de regeling voor communautair douanevervoer, de gemeenschappelijke regeling voor vervoer of de TIR-regeling voortvloeien, worden beschouwd als vorderingen waarvoor geen zekerheid is gesteld [...]”
De precontentieuze procedure
18. Bij een door de Commissie in Duitsland van 24 tot en met 28 november 1997 verrichte controle van de traditionele eigen middelen is in het kader van de regeling voor communautair douanevervoer vastgesteld, dat eigen middelen niet of niet tijdig aan de Commissie waren betaald, doordat de boekhoudregels van artikel 6, lid 2, sub a, van verordening nr. 1552/89 niet waren nageleefd. Volgens de Commissie hadden de Duitse autoriteiten bepaalde vervoersdocumenten niet volgens de regels gezuiverd in het kader van de regeling voor communautair douanevervoer, door zich te baseren op het federaal besluit van 1996. Het zou gaan om 509 carnets TIR met betrekking tot de jaren 1993 tot en met 1995, en de betrokken rechten zouden in totaal een bedrag van ongeveer 20 miljoen DM vertegenwoordigen. Weliswaar hadden de douanekantoren tijdig een vordering tot betaling van de rechten gericht tot de organisatie die zich garant had gesteld en waaraan zij een termijn hadden gesteld, maar betaling was uitgebleven en de Duitse autoriteiten hadden de verschuldigde bedragen niet in rechte ingevorderd, terwijl zij dit hadden moeten doen. Volgens de Commissie is de inning van de betrokken rechten opgeschort of zelfs niet ingezet, doordat de Duitse regering met de organisaties die zich garant hebben gesteld overeenkomsten had gesloten waardoor zij er tijdelijk van afzag haar rechten geldend te maken.
19. Volgens de Duitse autoriteiten moesten de betrokken bedragen worden aangemerkt als bedragen waarvoor geen zekerheid was gesteld in de zin van het federaal besluit van 1996. Bijgevolg hadden zij die bedragen opgenomen in boekhouding B, hoewel in het kader van de TIR-overeenkomst voor een carnet TIR een bedrag van 50 000 USD als contractuele zekerheid was gesteld.
20. Deze handelwijze is gekritiseerd door de Commissie, die betoogt dat de contractuele zekerheid moet worden beschouwd als een afzonderlijke of forfaitaire zekerheid, zodat de betrokken vorderingen – voor zover zij niet zijn betwist – moeten worden opgenomen in boekhouding A.
21. Bij brief van 19 december 1997 heeft de Commissie de Duitse autoriteiten derhalve verzocht haar in kennis te stellen van de inhoud van de in punt 18 van dit arrest genoemde overeenkomsten en die van vergelijkbare overeenkomsten die eventueel met andere organisaties die zich garant hebben gesteld, zijn gesloten, en haar met betrekking tot de in verband met de niet-gezuiverde carnets TIR vastgestelde en niet-geïnde eigen middelen aan te geven, op welk tijdstip en in welke vorm deze middelen ter beschikking van de Commissie zouden worden gesteld.
22. Bij schrijven van 22 januari 1998 hebben de Duitse autoriteiten betoogd dat de toename van fraude met betrekking tot doorvoer onder geleide van carnets TIR heeft geleid tot opzegging van de herverzekeringsovereenkomst door de pool van verzekeraars op 5 december 1994, en tot opschorting van betalingen door deze pool aan de Duitse organisaties die zich garant hebben gesteld en die zijn herverzekerd via de IRU (International Road Transport Union). In deze omstandigheden was het ter voorkoming van het faillissement van deze organisaties en bijgevolg van het ineenstorten van het TIR-stelsel in de gehele Europese Unie noodzakelijk dat de Duitse autoriteiten tijdelijk ervan afzagen om hun aanspraken in rechte geldend te maken. Overigens loopt een arbitrageprocedure tussen de IRU en de pool. Volgens genoemde autoriteiten kunnen uit de niet-zuivering van vervoershandelingen voortvloeiende vorderingen slechts worden aangemerkt als vorderingen waarvoor zekerheid is gesteld in de zin van verordening nr. 1552/89, indien de gestelde zekerheden afzonderlijke vervoershandelingen betreffen en zij een bescherming verlenen die in overeenstemming is met het daadwerkelijke risico, hetgeen in casu niet het geval is.
23. Bij brief van 30 maart 1998 heeft de Commissie haar verzoek om terbeschikkingstelling van de in geding zijnde eigen middelen herhaald, daar zij van mening was dat voor de vorderingen inzake niet-zuivering van doorvoerhandelingen, vastgesteld bij de controle op de eigen middelen in 1997, zekerheid was gesteld.
24. Bij brief van 22 mei 1998 hebben de Duitse autoriteiten geantwoord dat zij aan dit verzoek niet konden voldoen zonder de Duitse begroting onevenredig te belasten, aangezien de betrokken zekerheden slechts een deel van het bedrag van de in geding zijnde rechten dekten. Vóór de vaststelling van het federaal besluit van 1996 heeft de Bondsrepubliek Duitsland de vorderingen waarvoor zekerheid was gesteld, globaal in boekhouding A opgenomen en de eigen middelen ter beschikking van de Commissie gesteld, ongeacht of de rechten waren betaald, zelfs als andere lidstaten tot inning van de rechten bevoegd waren wegens inbreuken of onregelmatigheden die op hun grondgebied hadden plaatsgevonden. Deze op de Duitse begroting drukkende buitengewone last viel niet meer te dragen.
25. Bij schrijven van 8 juni 1998 heeft de Commissie de Duitse autoriteiten met name verzocht om haar de eerder gevraagde informatie te verschaffen voor de berekening van eventuele vertragingsrente op de grondslag van artikel 11 van verordening nr. 1552/89. In hun antwoord van 18 september daaraanvolgend hebben deze autoriteiten hun in de brieven van 22 januari en 22 mei 1998 uiteengezette standpunt opnieuw bevestigd.
26. Bij brief van 30 oktober 1998 heeft de Commissie de Duitse regering verzocht om vóór de laatste dag van de tweede maand die volgt op het versturen van die brief, bij wijze van voorschot op de verschuldigde rechten een bepaald bedrag over te maken en haar in kennis te stellen van alle andere niet-betwiste douanebedragen die in boekhouding B in plaats van in boekhouding A waren opgenomen, en die betrekking hadden op door de Duitse douanekantoren van 1994 tot en met 1998 niet-gezuiverde carnets TIR.
27. Bij brief van 4 maart 1999 hebben de Duitse autoriteiten hun standpunt nogmaals uiteengezet en de Commissie laten weten dat zij weigerden aan haar verzoek te voldoen.
28. In een brief van 24 maart 1999, en vervolgens in haar aanmaningsbrief van 15 november 1999 heeft de Commissie de door de Duitse regering verdedigde uitlegging van verordening nr. 1552/89 betwist. Anders dan de Duitse autoriteiten betogen, bevestigt de Commissie daarin dat het gaat om zekerheden voor elk carnet TIR – welke zekerheden de vorderingen in het merendeel van de gevallen volledig of grotendeels dekken – en niet om voor meerdere vorderingen gestelde globale zekerheden.
29. De hardnekkige weigering, aan de Commissie de inhoud van de met de organisaties die zich garant hebben gesteld, gesloten overeenkomsten mee te delen, is in strijd met artikel 10 EG. Wat met name de in geding zijnde carnets TIR met betrekking tot 1993 en 1994 betreft, deze werden niet geraakt door de ontbinding van de herverzekeringsovereenkomst eind 1994. Wat de carnets TIR met betrekking tot 1995 betreft, heeft de Bondsrepubliek Duitsland tijdelijk van inning van haar vorderingen bij de organisatie die zich garant heeft gesteld, afgezien, op voorwaarde dat de aansprakelijkheid van die organisatie gehandhaafd blijft ten belope van een „passende eigen bijdrage”, en zij haar vorderingen op de herverzekeraar tot zekerheid cedeert. Bijgevolg waren de vorderingen voor 1995 en de daaropvolgende jaren ook door garanties gedekt en hadden zij – ten minste voor een deel – in boekhouding A moeten worden opgenomen en ter beschikking van de Commissie worden gesteld, voor zover zij niet tijdig waren betwist. Met betrekking tot het tijdelijk afzien van inning van de in boekhouding B opgenomen bedragen herinnert de Commissie eraan, dat de Duitse autoriteiten krachtens artikel 17 van verordening nr. 1552/89 gehouden zijn met de vereiste zorg alle maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om de vastgestelde eigen middelen te innen.
30. Bij brief van 1 februari 2000 hebben de Duitse autoriteiten hun standpunt gehandhaafd en nader onderbouwd; bij die brief waren de met de organisaties die zich garant hadden gesteld gesloten overeenkomsten inzake het uitstel van betaling gevoegd.
31. Op 8 november 2000 heeft de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland een met redenen omkleed advies gestuurd. Volgens de Commissie had de arbitrageprocedure tussen de IRU en de pool van verzekeraars niet tot gevolg dat de vorderingen als betwist konden worden aangemerkt. De belastingschuldigen hadden de hoofdvorderingen niet betwist en de weigering van de pool om de aansprakelijkheid van de debiteur over te nemen, kan niet als een betwisting van de hoofdvorderingen worden aangemerkt. En ten slotte had het tijdelijk afstand doen door de Duitse autoriteiten van hun vorderingen enkel en alleen betrekking op de aansprakelijkheid van de verzekeraars achter de organisaties die zich garant hadden gesteld. De verplichting van de belastingschuldigen en daarmee van de Bondsrepubliek Duitsland met betrekking tot de communautaire begroting blijft onverkort bestaan. Anders dan deze lidstaat stelt, bestaat geen aanleiding tot toepassing van artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1552/89, dat alleen van toepassing is wanneer de eigen middelen niet konden worden geïnd door overmacht (eerste zin van die bepaling) of wanneer de inning definitief onmogelijk is om redenen onafhankelijk van de wil van de lidstaten (tweede zin van die zelfde bepaling).
32. De Commissie heeft de Duitse autoriteiten opnieuw verzocht om haar, om te voorkomen dat extra vertragingsrente verschuldigd zou worden, een bedrag van 10 552 875 DM – overeenkomend met het bedrag ter zake van het niet-zuiveren van carnets TIR met betrekking tot 1996 en 1997 – onverwijld ter beschikking te stellen, haar in kennis te stellen van alle andere niet-betwiste douanebedragen die met betrekking tot het niet-zuiveren van carnets TIR door de Duitse douanekantoren vanaf 1994 tot de wijziging van het federaal besluit van 1996 een soortgelijke behandeling hebben ondergaan, en de betrokken eigen middelen onverwijld ter beschikking van de Commissie te stellen opdat geen extra vertragingsrente verschuldigd zou worden. De Bondsrepubliek Duitsland werd verzocht de nodige maatregelen te nemen om binnen een termijn van twee maanden na de ontvangst van het met redenen omkleed advies, de maatregelen te treffen die nodig zijn om zich naar dit advies te voegen.
33. De Duitse regering heeft op het met redenen omkleed advies geantwoord bij brief van 10 januari 2001, waarin zij het eerder uiteengezette standpunt herhaalde, te weten dat alleen bedragen waarvoor „rechtstreekse en onmiddellijk realiseerbare” zekerheden zijn gesteld, ter beschikking van de Gemeenschap moeten worden gesteld. Voor de betrokken zekerheden is dat echter niet het geval, uit hoofde van de TIR-overeenkomst, omdat de nationale organisaties niet langer konden steunen op de contra-garantie van de IRU, en deze niet kon rekenen op de prestaties van de pool van verzekeraars wegens het veel hogere, niet in de verzekeringsovereenkomsten voorziene schadebedrag, dat was te wijten aan ernstigere fraude door de georganiseerde misdaad. Het bedrag van de garantie, te weten 60 024 EUR, dekte niet de vorderingen ter zake de goederen. Bovendien volgt uit artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst dat in geval van niet-zuivering van TIR-vervoer, in de eerste plaats de rechtstreekse schuldenaar moet worden aangesproken. De organisaties die zich garant hebben gesteld, kunnen alleen aansprakelijk worden gesteld als die vordering niet slaagt.
34. Voorts moeten de vorderingen worden aangemerkt als betwist in de zin van artikel 6, lid 2, van verordening nr. 1552/89, aangezien zij voorwerp zijn van betwisting tussen de organisaties die zich garant hebben gesteld en de administratie. Bovendien zijn administratieve beroepen of gerechtelijke procedures bij de Duitse rechterlijke instanties aanhangig, waardoor het opnemen van de bedragen in boekhouding B is gerechtvaardigd. Ten slotte impliceert de overeenkomst met die organisaties niet een afstand van haar rechten ten aanzien van deze laatsten, maar enkel dat die rechten niet worden uitgewonnen, aangezien insolvabiliteit anders onafwendbaar is.
35. In deze omstandigheden heeft de Commissie besloten het onderhavige beroep in te stellen.
36. Bij beschikking van 9 september 2002 van de president van het Hof is het Koninkrijk België toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Bondsrepubliek Duitsland.
Het beroep
Het middel inzake gedeeltelijke niet-ontvankelijkheid van het beroep
Argumenten van partijen
37. De Bondsrepubliek Duitsland, ondersteund door het Koninkrijk België, betoogt dat het beroep gedeeltelijk niet-ontvankelijk is omdat de Commissie met de derde, de vierde en de vijfde conclusie van haar beroep verweerster ertoe wil verplichten respectievelijk „de eigen middelen die wegens de [in deze procedure bedoelde] inbreuken niet zijn overgemaakt, onverwijld over te maken naar de rekening van de Commissie”, „met betrekking tot eventueel reeds naar de rekening overgemaakte bedragen de datum van opeisbaarheid van de vordering, het verschuldigde bedrag en eventueel de datum van de overmaking aan te geven” en „aan de gemeenschapsbegroting de rente te betalen die verschuldigd is in geval van te late inschrijving in de boeken”.
38. Uit artikel 228, lid 1, EG blijkt duidelijk dat de rol van het Hof beperkt is tot de vaststelling van de niet-nakoming, zonder dat het Hof verweerster tot een bepaald gedrag kan verplichten, terwijl het aan de nationale organen staat te beslissen over de gevolgen van de vaststelling van de niet-nakoming, met dien verstande dat deze onverwijld moet ophouden. Verplichtingen met betrekking tot het beëindigen van een inbreuk kunnen zeker voorkomen in de overwegingen van het arrest van het Hof, maar niet in het dictum ervan (zie met name arrest van 20 maart 1986, Commissie/Duitsland, 303/84, Jurispr. blz. 1171, punt 19).
39. De derde en de vijfde conclusie van het beroep dienen derhalve te worden afgewezen, daar de Commissie met deze conclusies in feite vorderingen tot betaling instelt. Hetzelfde geldt voor de vierde conclusie van het beroep, waarmee de Commissie om een niet nader bepaald onderzoek verzoekt, terwijl het Hof in voorkomend geval alleen kan vaststellen dat de informatie‑ en de loyaliteitsplicht zijn geschonden (arrest van 7 maart 2002, Commissie/Italië, C‑10/00, Jurispr. blz. I‑2357). Voorts leidt dit laatste verzoek, nog afgezien van het feit dat het niet in het kader van de precontentieuze procedure is ingediend, tot een omkering van de bewijslast, die op de Commissie rust en niet op de lidstaat waartegen een beroep is ingesteld.
40. Volgens de Commissie beletten de bewoordingen van artikel 228 EG het Hof niet, nuttige uitspraken te doen over het laten ophouden van een inbreuk. Met betrekking tot de vierde conclusie van het beroep merkt de Commissie op, dat zij om na te gaan of de lidstaten het bedrag aan verschuldigde eigen middelen correct overmaken, in vergaande mate afhankelijk is van de door de lidstaten verstrekte gegevens. De lidstaten hebben een bijzondere plicht tot samenwerking (arrest Commissie/Italië, reeds aangehaald, punten 88 en volgende), die expliciet tot uitdrukking is gebracht in artikel 18, leden 2 en 3, van verordening nr. 1552/89, zodat de Commissie, zonder het evenredigheidsbeginsel te schenden, van verweerster de gegevens kon eisen die nodig zijn voor het verifiëren van het bestaan en de draagwijdte van de naar behoren onderbouwde niet-nakoming, zoals zij dat vanaf de aanvang van de administratieve procedure heeft gedaan.
41. Met betrekking tot de vijfde conclusie van het beroep merkt de Commissie op dat artikel 11 van verordening nr. 1552/89 een nauwkeurig bepaalde en onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van vertragingsrente bevat en dat het Hof reeds in andere niet-nakomingsberoepen op die verplichting heeft gewezen (zie met name arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 19). In geval van niet-nakoming van een betalingsverplichting beschikt de lidstaat niet over enige beoordelingsvrijheid inzake de wijze waarop de niet-nakoming moet worden beëindigd.
42. Ter terechtzitting heeft de Commissie de vijfde conclusie van het beroep in die zin geherformuleerd dat zij het Hof verzoekt vast te stellen dat de „Bondsrepubliek Duitsland artikel 11 van verordening nr. 1552/89 heeft geschonden door de verschuldigde rente niet naar de gemeenschapsbegroting over te maken”.
Beoordeling door het Hof
43. Met de derde en de vierde conclusie van haar beroep, alsmede met de vijfde conclusie in de oorspronkelijke versie ervan, verzoekt de Commissie het Hof de Bondsrepubliek Duitsland te veroordelen om respectievelijk „de eigen middelen die wegens de in de alinea’s 1 en 2 gestelde inbreuken niet zijn overgemaakt, onverwijld over te maken naar de rekening van de Commissie”, „met betrekking tot eventueel reeds naar de rekening overgemaakte bedragen de datum van opeisbaarheid van de vordering, het verschuldigde bedrag en eventueel de datum van de overmaking aan te geven” en „aan de gemeenschapsbegroting de rente te betalen die verschuldigd is in geval van te late inschrijving in de boeken”, zulks overeenkomstig de artikelen 11 van verordening nr. 1552/89, voor het tijdvak tot en met 31 mei 2000, en 11 van verordening nr. 1150/2000, voor het tijdvak vanaf 31 mei 2000.
44. Vaststaat dat het beroep krachtens artikel 226 EG beoogt, te doen vaststellen dat een lidstaat zijn communautaire verplichtingen niet is nagekomen. De vaststelling van een dergelijke niet-nakoming verplicht de betrokken lidstaat, volgens de bewoordingen van artikel 228 EG, die maatregelen te nemen welke nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof. Het Hof kan deze lidstaat evenwel niet bevelen, met name genoemde maatregelen te nemen (zie met name arrest van 14 april 2005, Commissie/Duitsland, C‑104/02, Jurispr. blz. I‑2689, punt 49).
45. In het kader van een beroep wegens niet-nakoming kan het Hof zich dus niet uitspreken over grieven die verband houden met conclusies die, zoals in casu, ertoe strekken dat het Hof een lidstaat gelast, bepaalde bedragen te boeken, over bepaalde bedragen inlichtingen te verstrekken en vertragingsrente te betalen.
46. Met betrekking tot de herformulering van de vijfde conclusie van het beroep zij eraan herinnerd dat een partij in beginsel het voorwerp van het geschil niet kan wijzigen in de loop van het geding en dat de gegrondheid van het beroep uitsluitend moet worden onderzocht tegen de achtergrond van de conclusies die in het inleidend verzoekschrift zijn voorgedragen (zie in die zin arresten van 25 september 1979, Commissie/Frankrijk, 232/78, Jurispr. blz. 2729, punt 3; 6 april 2000, Commissie/Frankrijk, C‑256/98, Jurispr. blz. I‑2487, punt 31, en 4 mei 2006, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C‑508/03, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 61).
47. Eveneens volgens vaste rechtspraak (zie met name arresten van 9 november 1999, Commissie/Italië, C‑365/97, Jurispr. blz. I‑7773, punt 23, en 27 april 2006, Commissie/Duitsland, C‑441/02, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 59), wordt het voorwerp van het geschil bepaald door de door de Commissie aan de lidstaat gezonden aanmaningsbrief en het daarna door de Commissie opgestelde met redenen omkleed advies, en kan het daarna niet meer worden verruimd. De aan de betrokken lidstaat geboden mogelijkheid om opmerkingen in te dienen, vormt immers – ook wanneer die staat meent daarvan geen gebruik te moeten maken – een door het EG-Verdrag gewilde essentiële waarborg, en de eerbiediging van die mogelijkheid is een wezenlijk vormvereiste voor de regelmatigheid van de procedure tot vaststelling van de niet-nakoming door een lidstaat van de op hem rustende verplichtingen.
48. Voorts heeft het Hof nog geoordeeld dat dit evenwel niet betekent, dat de formulering van de grieven in de aanmaningsbrief, in het dispositief van het met redenen omkleed advies en in de conclusies van het verzoekschrift steeds volkomen gelijkluidend moet zijn, wanneer het voorwerp van het geschil niet is verruimd of gewijzigd, maar integendeel enkel is beperkt (arrest van 27 april 2006, Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 61 en daarin aangehaalde rechtspraak).
49. In het licht van deze rechtspraak kon de Duitse regering zowel in het stadium van de precontentieuze procedure als in de schriftelijke fase van de procedure voor het Hof, op goede gronden menen dat zij geen opmerkingen hoefde in te dienen met betrekking tot de vijfde conclusie van het beroep, voor zover deze kon worden geanalyseerd als een verzoek de Duitse regering een gebod op te leggen. Het verzoek om herformulering, dat de Commissie voor het eerst heeft ingediend ter terechtzitting, en waarmee zij genoemde conclusie strekkende tot het opleggen van een gebod – die de Commissie in haar repliek op de door de Bondsrepubliek in haar verweerschrift daartegen opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid heeft herhaald – wenste om te zetten in een conclusie strekkende tot vaststelling van een niet-nakoming, moet derhalve niet-ontvankelijk worden verklaard.
50. Gelet op de voorgaande overwegingen moeten de conclusies van het onderhavige beroep, voor zover zij ertoe strekken de Bondsrepubliek Duitsland te doen gelasten niet-overgemaakte eigen middelen naar de rekening van de Commissie over te maken, op grond van artikel 11 van de verordeningen nrs. 1552/89 en 1150/2000 vertragingsrente te betalen, en informatie te verstrekken over andere niet-betaalde bedragen, niet-ontvankelijk worden verklaard.
51. In de onderhavige zaak zal derhalve alleen worden ingegaan op de eerste twee conclusies van het beroep, te weten enerzijds het niet regelmatig zuiveren van 509 carnets TIR met betrekking tot de jaren 1993 tot en met 1995, en het niet correct boeken en het niet ter beschikking van de Commissie stellen van de overeenkomstige eigen middelen, en anderzijds de weigering om de Commissie in kennis te stellen van de andere niet-betwiste rechten wat het niet regelmatig zuiveren van carnets TIR vanaf 1994 tot en met september 1996 betreft, welke rechten tevens zouden zijn opgenomen in boekhouding B.
Ten gronde
Eerste grief: onregelmatigheden bij de behandeling van bepaalde carnets TIR, onjuiste boekhouding en het niet ter beschikking van de Commissie stellen van de desbetreffende bedragen
– Argumenten van partijen
52. De Commissie betoogt dat de in de onderhavige procedure bedoelde vorderingen door garanties waren gedekt, en dus ingevolge artikel 6, lid 2, sub a, van verordening nr. 1552/89 in boekhouding A moesten worden opgenomen. Volgens de TIR-regeling wordt betaling van de douanerechten immers gedekt door een garantie, te weten de carnets die zijn afgegeven door de organisaties die zich garant hebben gesteld, en die met de hoofdschuldenaar hoofdelijk aansprakelijk zijn voor de betaling van rechten en heffingen in geval van onregelmatigheden of fraude in het kader van TIR-vervoer.
53. De Commissie betoogt dat boekhouding B er niet toe strekt om de lidstaten te beschermen tegen een excessieve, op de begroting drukkende last, maar beoogt haar in de gelegenheid te stellen het handelen van de lidstaten op het gebied van de inning van de eigen middelen beter te volgen, met name in geval van fraude en onregelmatigheden. Deze doelstelling zou geen enkele zin meer hebben wanneer het elke lidstaat vrij zou staan, de kwaliteit van de garanties naar eigen inzicht te beoordelen, en alleen, zonder overleg met de Commissie, te besluiten op welk moment een vordering waarvoor zekerheid is gesteld, in de ene of in de andere boekhouding moet worden ingeschreven.
54. Uit artikel 6 van verordening nr. 1552/89, in zijn geheel gelezen, blijkt dat het opnemen van de rechten in boekhouding A niet vooronderstelt dat de garantie „rechtstreeks en onmiddellijk realiseerbaar” is. Zij moet alleen dan realiseerbaar zijn wanneer de op het tijdstip van de zekerheidstelling insolvabele debiteur uiteindelijk de douaneschuld niet zou kunnen betalen.
55. Volgens de Commissie betwisten de Duitse autoriteiten, ofschoon zij globaal betwisten dat de garantie voor een bedrag van 60 024 EUR per carnet TIR in de meeste gevallen volstaat voor het voldoen van vorderingen inzake douanerechten voor zwaar belastbare goederen, niet concreet dat de garanties in casu volstonden om de vorderingen te dekken. Evenmin betwisten zij dat de in geding zijnde garanties op zijn minst volstonden om de vorderingen in alle gevallen deels te dekken, zodat zij op zijn minst voor dat deel in boekhouding A hadden moeten worden opgenomen, mits geen andere beoordeling aan de orde is wegens de opzegging van de herverzekeringsovereenkomst, eind 1994, door de pool van verzekeraars.
56. Voor zover de datum waarop het TIR-vervoer is aangevangen en waarop de zekerheid is gesteld, bepalend is, hadden de vorderingen die betrekking hebben op het tijdvak vóór 1995 in elk geval in boekhouding A moeten worden opgenomen en ter beschikking van de Commissie moeten worden gesteld. Aangaande de na 1995 ontstane vorderingen had de stelling van de Duitse autoriteiten dat de vorderingen vanaf die datum als niet-gedekt moesten worden aangemerkt wegens de opzegging van de herverzekeringsovereenkomst door de pool van verzekeraars, die autoriteiten ertoe moeten brengen de TIR-procedure wegens het ontbreken van zekerheid niet toe te staan. Als zij die niettemin hebben aanvaard en de vorderingen om deze reden in boekhouding B hebben opgenomen, moeten zij ook het aan inning van die vorderingen verbonden risico dragen. Uitgangspunt moet zijn dat op zijn minst een gedeeltelijke garantie was verstrekt. De Bondsrepubliek Duitsland heeft tijdelijk afgezien van het geldend maken van de opeisbare vorderingen bij de organisatie die zich garant heeft gesteld, op voorwaarde dat deze voor een passende eigen bijdrage aansprakelijk blijft en zij haar vorderingen op de herverzekeraar tot zekerheid cedeert. Bijgevolg waren de vorderingen met betrekking tot 1995 en de daaraanvolgende jaren door garanties gedekt en hadden zij – op zijn minst gedeeltelijk – moeten worden opgenomen in boekhouding A en ter beschikking van de Commissie moeten worden gesteld, voor zover zij niet tijdig waren betwist.
57. Het feit dat de organisaties die zich garant hebben gesteld alleen subsidiair aansprakelijk zijn, is van weinig belang wanneer de vorderingen niet kunnen worden geïnd bij de hoofdschuldenaar. De subsidiaire aansprakelijkheid is een aanvullende zekerheid die op een later tijdstip kan worden ingeroepen en waardoor de schuldeiser zich kan verhalen op het vermogen van de zekerheidsteller indien het vermogen van de schuldenaar ontoereikend is. Overeenkomstig artikel 8, lid 1, van de TIR-overeenkomst hebben de lidstaten de mogelijkheid hun rechten jegens de organisaties die zich garant hebben gesteld, geldend te maken.
58. De Commissie benadrukt dat zij zich in de onderhavige procedure beperkt tot rechtens vaststaande rechten. Artikel 6, lid 2, sub b, tweede zin, van verordening nr. 1552/89, voor zover dit betrekking heeft op rechten die „worden betwist”, is niet van toepassing indien de voor een vordering gestelde zekerheid in het geding is doordat de zekerheidsteller niet de hoofdvordering betwist, maar alleen onzeker is of hij de garantie kan betalen.
59. De Commissie betoogt tevens dat de overwegingen van het Koninkrijk België over de mogelijkheid van betwisting van de rechten door de organisatie die zich garant heeft gesteld, hypothetisch zijn, aangezien het bestaan van de omstreden vorderingen niet is betwist. Er is enkel een opzegging van de garantie-overeenkomst geweest, waarna de lidstaat arbitrair uitstel van betaling heeft verleend en de gegarandeerde bedragen niet ter beschikking van de communautaire begroting heeft gesteld, zoals had moeten geschieden op grond van de krachtens verordening nr. 1552/89 op hem rustende verplichtingen. De gevolgen van een dergelijk gedrag mogen niet ten laste van deze begroting komen.
60. Ten slotte hebben de Duitse autoriteiten geen bewijs aangedragen tot nadere onderbouwing van de stelling dat zij, door tijdelijk van de inning van de in geding zijnde vorderingen af te zien, in het belang van de Gemeenschap hebben gehandeld, ter voorkoming van de ineenstorting van het TIR-stelsel. In dit geval hadden de autoriteiten in het belang van de Gemeenschap met de Commissie en de andere lidstaten moeten overleggen, voordat zij besloten van inning af te zien. De unilaterale benadering van deze autoriteiten illustreert juist een niet-nakomen van de in artikel 10 EG bedoelde samenwerkingsplicht, evenals het feit dat slechts laat is voldaan aan het door de Commissie vele malen herhaalde verzoek om haar in kennis te stellen van de modaliteiten van de tussen de Bondsregering en de organisatie die zich garant heeft gesteld gesloten overeenkomst en van de eventueel met andere zekerheidstellers gesloten overeenkomsten.
61. Met betrekking tot het tijdelijk afzien van de inning van in boekhouding B opgenomen bedragen betoogt de Commissie dat de Duitse autoriteiten gehouden zijn met de vereiste zorg alle maatregelen te treffen die nodig zijn voor de inning van de vastgestelde eigen middelen (artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1552/89). In casu gaat het niet om een onder artikel 17, lid 2, eerste en tweede zin, van verordening nr. 1552/89 vallend geval, aangezien de Bondsrepubliek Duitsland zich niet erop kan beroepen, dat aan alle voorwaarden van deze bepaling is voldaan, daar zij de betrokken procedure niet heeft gevolgd en evenmin is voldaan aan de materiële toepassingscriteria (onvoorzienbaarheid, bijzondere omstandigheden). Hypothetische gebeurtenissen zoals de ineenstorting van het herverzekeringsstelsel, volstaan niet om het gedrag van de Duitse autoriteiten te rechtvaardigen.
62. De Bondsrepubliek Duitsland betoogt dat de douaneautoriteiten de betrokken vorderingen in eerste instantie terecht in de boekhouding B hebben opgenomen, voor zover de organisaties die zich garant hebben gesteld vanaf 1993 niet langer voldoende zekerheid stelden voor de uit de niet-gezuiverde carnets TIR voortvloeiende vorderingen, wegens de duizelingwekkende toename van claims bij de pool van verzekeraars die hoe langer hoe vaker weigerden garant te blijven staan tegen de oorspronkelijke voorwaarden.
63. Volgens de bewoordingen zelf van artikel 6, lid 2, en de considerans van verordening nr. 1552/89 moeten in boekhouding A alleen de vorderingen worden opgenomen waarvoor zekerheid is gesteld en waarvoor zeker is dat het beroep op de garantie daadwerkelijk zal worden gehonoreerd. Dit is niet het geval voor de niet-solvabele organisaties die zich garant hebben gesteld en waarvan algemeen bekend is dat het vermogen onvoldoende is, of voor ontbonden of in gebreke blijvende internationale garantieketens (artikel 6 van de TIR-overeenkomst). Niet-geïnde maar wel gegarandeerde vorderingen behoren uit principe tot de „rechten die nog niet zijn geïnd” (artikel 6, lid 2, sub b, van verordening nr. 1552/89), en dit beginsel kan slechts uitzondering lijden als honorering van de garanties niet op moeilijkheden zal stuiten. De lidstaten zijn niet gehouden tot het bij voorbaat overmaken van rechten waarvoor geen of onvoldoende zekerheid is gesteld.
64. Anders dan in het stelsel van de carnets TIR, waarin de douaneadministraties zijn gehouden tot aanvaarding van de „internationaal” gedefinieerde garantie (garantie, gemaximeerd voor elk carnet, van de organisatie in het land waarin de douaneschuld ontstaat), zijn de betrokken douaneschulden in de andere douaneregelingen op elk moment volledig door de garantie gedekt [artikel 192 van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB L 302; hierna: „douanewetboek”)]. Douanevorderingen die door een bij internationale garantie-overeenkomst in het leven geroepen stelsel oninbaar zouden blijken, kunnen niet worden gelijkgesteld met vorderingen waarvoor zekerheid is gesteld in de zin van verordening nr. 1552/89. Anders zouden de lidstaten altijd verplicht zijn gewone middelen uit de begroting te gebruiken om de oninbare vorderingen te voldoen, terwijl zij voor deze onmogelijkheid tot inning op generlei wijze verantwoordelijk zouden zijn.
65. De Commissie onderscheidt ten onrechte tussen de tijdvakken voor en na 1 januari 1995. De opzegging van de herverzekeringsovereenkomst door de pool van verzekeraars impliceerde de onmiddellijke staking met terugwerkende kracht van de betalingen. Aangezien de zekerheid een accessoir karakter heeft, moesten de Duitse autoriteiten bovendien soms over een periode van meerdere jaren, dus na 1994, de onderzoeks‑ en fiscale procedures voeren (artikel 8, lid 7, van de TIR-overeenkomst), alvorens zich rechtens tot de organisaties die zich garant hadden gesteld, te kunnen wenden.
66. Anders dan de Commissie betoogt konden de Duitse autoriteiten na de opzegging eind 1994 van de herverzekeringsovereenkomst, niet weigeren het gebruik van de TIR-procedure toe te staan, tenzij zij bereid was om, afgezien van de bijna volledige verlamming van het handelsverkeer tussen Oost en West, eenzijdig een integrerend deel van het gemeenschapsrecht (artikel 91 van het douanewetboek) te schenden. Een lidstaat kan namelijk niet op eigen initiatief aanvullende garanties eisen zonder de TIR-regeling te schenden.
67. Subsidiair, zelfs als ervan moet worden uitgegaan dat het ging om „vorderingen waarvoor zekerheid is gesteld”, hadden de bedragen niet ter beschikking van de Commissie moeten worden gesteld, daar zij wegens overmacht zoals bedoeld in artikel 17, lid 2, eerste zin, van verordening nr. 1552/89 niet hadden kunnen worden geïnd. Dergelijke bedragen zouden dus noch in boekhouding A noch in boekhouding B moeten voorkomen, ongeacht of het een hoofd‑ of een nevenvordering zoals bijvoorbeeld een garantie betreft. De Duitse autoriteiten hebben alles gedaan om de verschuldigde vorderingen te innen bij de organisaties die zich garant hebben gesteld (proefproces tegen de organisaties die zich garant hebben gesteld, toezicht op het tekort aan vermogen van de organisaties).
68. Aangezien de IRU gedwongen was tegen de pool van verzekeraars lange arbitrageprocedures in te leiden, die nog altijd aanhangig zijn, en het economisch herstel van de organisaties die zich garant hebben gesteld meerdere jaren zou vergen, was voorts van meet af aan duidelijk dat de inning op lange termijn of zelfs voor altijd onmogelijk zou zijn in de zin van artikel 17, lid 2, tweede zin, van verordening nr. 1552/89, wegens de kennelijke en ernstige ontoereikendheid van het vermogen van de organisaties die zich garant hebben gesteld en het gebrek aan wil van de kant van de pool van verzekeraars om hun aansprakelijkheid voor de betalingen gestand te doen. De overeenkomsten die zijn gesloten met de organisaties die zich garant hebben gesteld zijn een eerste teken geweest van hernieuwde solvabiliteit van deze organisaties, die hen in staat stelt hun activiteiten te hernemen.
69. Het Koninkrijk België betoogt dat de lidstaten de douanerechten alleen ter beschikking van Commissie moeten stellen wanneer deze daadwerkelijk volledig zijn voldaan, en niet, zoals deze laatste betoogt, wanneer een deel van de rechten door een garantie wordt gedekt. Elke andere oplossing zou ingaan tegen de doelstelling van boekhouding B, op grond waarvan de lidstaten bedragen die zij niet kunnen verhalen, niet ter beschikking moeten stellen.
70. De Belgische regering meent voorts dat de Bondsrepubliek Duitsland het beginsel van communautaire loyaliteit niet heeft geschonden. Door met de organisaties die zich garant hebben gesteld uitstel van betaling overeen te komen, heeft de Bondsrepubliek Duitsland, zoals deze uiteen heeft gezet, een nog omvangrijkere schade voor het TIR-stelsel voorkomen, want in geval van invordering in rechte zouden deze organisaties onmiddellijk failliet zijn gegaan, wat zou hebben geleid tot de ineenstorting van het TIR-stelsel en tot een situatie waarin inning onmogelijk zou zijn, zoals bedoeld in artikel 17, lid 2, tweede zin, van verordening nr. 1552/89. Bovendien is het weinig loyaal van de Commissie, de lidstaten te verwijten dat zij niet hebben voldaan aan de ingevolge het gemeenschapsrecht op hen rustende verplichtingen, terwijl zij op de hoogte was van de betalingsproblemen van de organisaties die zich garant hebben gesteld.
Beoordeling door het Hof
71. Met deze grief verwijt de Commissie de Duitse autoriteiten in wezen dat zij eenzijdig hebben afgezien van de invordering in rechte van de organisaties die zich garant hebben gesteld voor vastgestelde vorderingen met betrekking tot de in de onderhavige procedure aan de orde zijnde carnets TIR, de overeenkomstige eigen middelen door ze niet in boekhouding A op te nemen verkeerd te hebben geboekt, en ze niet tijdig ter beschikking van de Commissie te hebben gesteld, in strijd met artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1552/89.
72. Allereerst zij opgemerkt dat de Duitse regering niet betwist dat de procedures tot inning in rechte met betrekking tot de omstreden carnets TIR zijn opgeschort of zelfs niet ingeleid, aangezien met de organisaties die zich garant hebben gesteld, overeenkomsten zijn gesloten waardoor de Duitse autoriteiten tijdelijk ervan afzagen om hun rechten geldend te maken. Deze regering erkent tevens dat het bedrag van de overeenkomstige vorderingen is opgenomen in boekhouding B en dat die uit TIR-vervoer ontstane vorderingen tussen 1993 en 1995 definitief zijn vastgesteld, zodat het gaat om vastgestelde rechten in de zin van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1552/89. Dezelfde regering betwist daarentegen dat zij door aldus te handelen de krachtens verordening nr. 1552/89 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
73. Zoals het Hof in herinnering heeft gebracht in punt 66 van het arrest van 15 november 2005 (Commissie/Denemarken, C‑392/02, Jurispr. blz. I‑9811), zijn de lidstaten ingevolge artikel 17, leden 1 en 2, van verordening nr. 1552/89 gehouden, alle nodige maatregelen te treffen opdat de bedragen van de overeenkomstig artikel 2 van deze verordening vastgestelde rechten ter beschikking van de Commissie worden gesteld. De lidstaten zijn van deze verplichting slechts ontslagen indien door overmacht geen inning heeft kunnen plaatsvinden of wanneer blijkt dat de inning om redenen onafhankelijk van hun wil definitief onmogelijk is.
74. Wat de boeking van de eigen middelen betreft, bepaalt artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1552/89, dat de lidstaten bij de schatkist of bij het door hen aangewezen orgaan, een boekhouding van die middelen moeten voeren. Krachtens lid 2, sub a en b, van dit artikel zijn de lidstaten verplicht, de overeenkomstig artikel 2 van deze verordening vastgestelde rechten uiterlijk op de eerste werkdag na de 19e van de tweede maand die volgt op de maand waarin de vaststelling heeft plaatsgehad, in boekhouding A op te nemen, onverminderd de mogelijkheid om vastgestelde rechten die „nog niet zijn geïnd” en waarvoor „geen zekerheid is gesteld”, en de vastgestelde rechten „waarvoor een zekerheid is gesteld” en die worden betwist, waardoor de waarde ervan wijzigingen kan ondergaan als de uitslag van de geschillen bekend is, op te nemen in boekhouding B.
75. Voor de terbeschikkingstelling van de eigen middelen bepaalt artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1552/89 dat iedere lidstaat, op de in artikel 10 van deze verordening aangegeven wijze, de eigen middelen op het credit van de rekening boekt welke daartoe op naam van de Commissie bij zijn schatkist of bij het orgaan dat de lidstaat aanwijst, is geopend. Overeenkomstig dat artikel 10, lid 1, geschiedt de boeking van de eigen middelen, na aftrek van de inningskosten, uiterlijk op de eerste werkdag na de 19e dag van de tweede maand die volgt op de maand waarin het recht overeenkomstig artikel 2 van deze verordening is vastgesteld, met uitzondering van de rechten die overeenkomstig artikel 6, lid 2, sub b, van deze verordening in boekhouding B zijn opgenomen, en die uiterlijk op de eerste werkdag na de 19e van de tweede maand die volgt op de „inning” van de rechten moeten zijn geboekt.
76. In het kader van de onderhavige procedure betoogt de Duitse regering niet, dat de omstreden rechten tijdig zijn betwist waardoor de waarde ervan wijzigingen heeft kunnen ondergaan als de uitslag van de geschillen bekend was, zoals bedoeld in artikel 6, lid 2, sub b, van verordening nr. 1552/89. In casu staat vast dat het geschil betrekking heeft op de honorering van de zekerheden en niet op het bestaan of het bedrag van de omstreden vorderingen, aangezien dit bedrag definitief is vastgesteld.
77. De Duitse regering betoogt dat de in het geding zijnde niet-geïnde rechten evenwel op goede gronden in boekhouding B konden worden opgenomen aangezien daarvoor in feite geen zekerheid was gesteld in de zin van artikel 6, lid 2, sub b, van verordening nr. 1552/89. Deze regering betwist op zich niet de kwalificatie van de garantie van de organisaties die zich garant hebben gesteld in het kader van het TIR-vervoer, als „zekerheid” in de zin van deze bepaling. Zij betoogt dat, wegens het uiteenvallen van het stelsel van zekerheden waarop het stelsel van doorvoer onder geleide van een carnet TIR sinds 1993 was gebaseerd, na de weigering van de pool van verzekeringsmaatschappijen om de Duitse organisaties die zich garant hebben gesteld terug te betalen, de zekerheden niet ten uitvoer bleken te kunnen worden gelegd vanwege de insolventie van deze organisaties, zodat de betrokken rechten als vorderingen waarvoor geen zekerheid was gesteld, in boekhouding B moesten worden opgenomen.
78. De rechten en verplichtingen van de organisatie die zich in het kader van de TIR-overeenkomst garant heeft gesteld, worden beheerst door deze overeenkomst, het gemeenschapsrecht en de met de Bondsrepubliek Duitsland gesloten borgtocht naar Duits recht (arrest van 23 september 2003, BGL, C‑78/01, Jurispr. blz. I‑9543, punt 45).
79. Krachtens artikel 193 van het douanewetboek kan de zekerheid die wordt verlangd om betaling van een douaneschuld te verzekeren, worden gesteld door borgstelling, en de borg dient zich er krachtens artikel 195 van dit wetboek schriftelijk toe te verbinden het bedrag waarvoor zekerheid is gesteld, hoofdelijk met de schuldenaar te betalen, indien de douaneschuld opeisbaar wordt.
80. Wat meer in het bijzonder het vervoer van goederen onder geleide van carnets TIR betreft, waarop artikel 91, lid 2, sub b, van het douanewetboek betrekking heeft, blijkt uit artikel 8, lid 1, van de TIR-overeenkomst dat de organisaties die zich garant hebben gesteld, zich er met die borgtocht op dezelfde wijze toe verbinden de door de belastingschuldigen verschuldigde douanerechten te betalen, en dat zij zowel hoofdelijk als gezamenlijk met die belastingschuldigen gehouden zijn die bedragen te betalen, ook al moeten de bevoegde autoriteiten volgens lid 7 van dat artikel voor zover mogelijk de betaling hiervan eisen van de persoon die deze bedragen rechtstreeks verschuldigd is, alvorens een vordering tot betaling in te dienen bij de organisatie die zich garant heeft gesteld.
81. In deze omstandigheden kan niet worden betwist dat de garantie die in het kader van TIR-vervoer door de organisaties die zich garant hebben gesteld is verstrekt, onder het begrip „zekerheid” in de zin van artikel 6, lid 2, sub b, van verordening nr. 1552/89 valt.
82. Evenwel dient te worden gepreciseerd dat het overeenkomstig artikel 8, lid 3, van de TIR-overeenkomst aan de lidstaten staat om per carnet TIR het maximum vast te stellen van de bedragen die van de organisatie die zich garant heeft gesteld, kunnen worden geëist.
83. Zoals de Commissie overigens erkent, moeten de met betrekking tot TIR-vervoer vastgestelde rechten derhalve in beginsel overeenkomstig artikel 10 van verordening nr. 1552/89 in boekhouding A worden opgenomen en ter beschikking van de Commissie worden gesteld, ten belope van het in het kader van het TIR-stelsel overeengekomen maximum, zelfs indien het bedrag van de douaneschuld in voorkomend geval dat maximum overschrijdt.
84. Zoals de advocaat-generaal in de punten 86 en 89 van haar conclusie terecht heeft opgemerkt, is deze uitlegging in overeenstemming met de doelen die worden nagestreefd met de instelling van boekhouding B, die er niet alleen toe strekt, zoals blijkt uit de vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 1552/89, de Commissie in staat te stellen het optreden van de lidstaten in verband met de inning van deze eigen middelen van meer nabij te volgen, maar ook bedoeld is om rekening te houden met het financiële risico die zij lopen.
85. De redenering van de Duitse regering, dat aangezien de crisis inzake het TIR-stelsel die heeft geleid tot het instorten van het systeem van zekerheid waarop dit stelsel is gebaseerd, tot gevolg heeft gehad dat voor de litigieuze vorderingen sinds 1993 in werkelijkheid geen zekerheid meer was gesteld, zodat de desbetreffende bedragen in boekhouding B moesten worden opgenomen, kan niet worden aanvaard.
86. Zonder dat behoeft te worden nagegaan of het bij de TIR-overeenkomst ingestelde stelsel van zekerheid vanaf 1993 niet meer naar behoren functioneerde, blijkt, zoals de Commissie heeft betoogd, dat de eenzijdige beslissing van de Duitse autoriteiten om de omstreden procedures van inning bij de organisaties die zich garant hebben gesteld, op te schorten, overeenkomsten in verband met uitstel van betaling met deze laatsten te sluiten, en die definitief vastgestelde rechten bijgevolg in boekhouding B op te nemen, in elk geval schending oplevert van de krachtens artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1552/89 op de lidstaten rustende verplichting om de nodige maatregelen te treffen opdat de eigen middelen ter beschikking van de Commissie worden gesteld onder de voorwaarden van deze verordening.
87. Het genoemde artikel 17, lid 1, vormt immers een specifieke uitdrukking van de uit artikel 10 EG voortvloeiende vereisten van loyale samenwerking, op grond waarvan de lidstaten enerzijds de problemen waarop zij bij de toepassing van het gemeenschapsrecht zijn gestuit, aan de Commissie moeten voorleggen (zie naar analogie, met name arrest van 2 juli 2002, Commissie/Spanje, C‑499/99, Jurispr. blz. I‑6031, punt 24), en anderzijds geen nationale instandhoudingsmaatregelen mogen invoeren tegen de eventueel door de Commissie geformuleerde bezwaren, voorbehouden of voorwaarden in (zie naar analogie arrest van 5 mei 1981, Commissie/Verenigd Koninkrijk, 804/79, Jurispr. blz. 1045, punt 32). In casu staat vast dat de Bondsrepubliek Duitsland eenzijdig heeft gehandeld, ondanks de door de Commissie geformuleerde bezwaren.
88. Deze verplichting is des te belangrijker nu, zoals het Hof in punt 54 van het reeds aangehaalde arrest Commissie/Denemarken heeft vastgesteld, onvoldoende opbrengsten bij een bron van eigen middelen ofwel moeten gecompenseerd bij een andere bron van eigen middelen, of anders moeten leiden tot een aanpassing van de uitgaven.
89. Bovendien kan de Duitse regering zich niet beroepen op overmacht in de zin van artikel 17, lid 2, van verordening nr. 1552/89. Volgens vaste rechtspraak moet onder „overmacht” worden verstaan abnormale en onvoorziene omstandigheden die zich buiten toedoen van degene die zich erop beroept hebben voorgedaan en waarvan de gevolgen ondanks alle voorzorgsmaatregelen niet konden worden vermeden (zie met name arrest van 5 februari 1987, Denkavit, 145/85, Jurispr. blz. 565, punt 11). Door eenzijdig te handelen op de in punt 86 van dit arrest omschreven wijze, heeft de Bondsrepubliek Duitsland niet alle voorzorgsmaatregelen getroffen om de gestelde gevolgen te voorkomen.
90. In deze omstandigheden is de eerste grief gegrond.
Tweede grief: de weigering de Commissie mededeling te doen van de andere ten onrechte in boekhouding B opgenomen bedragen
– Argumenten van partijen
91. De Commissie merkt op dat artikel 18, leden 2 en 3, van verordening nr. 1552/89, op het gebied van de eigen middelen van de Gemeenschappen een illustratie vormt van de plicht tot samenwerking waartoe de lidstaten zijn gehouden. In deze omstandigheden meent de Commissie dat zij zonder het evenredigheidsbeginsel te schenden, van de Bondsrepubliek Duitsland kan eisen dat zij in kennis wordt gesteld van de gegevens die noodzakelijk zijn om het bestaan en de reikwijdte van de niet-nakoming die zij in het kader van de onderhavige procedure heeft aangetoond, na te gaan.
92. De Duitse regering brengt hiertegen in dat de Commissie geen aanspraak kan doen gelden op een algemeen informatierecht. Bij ontbreken van een verordening van de Raad van de Europese Unie bestaat een dergelijk recht niet. De in artikel 10 EG vervatte plicht tot loyale samenwerking rechtvaardigt niet dat de Commissie onredelijke verzoeken om informatie tot de lidstaten richt, temeer daar het voldoen aan de door de Commissie in casu gevraagde inlichtingen het werk van de bevoegde douanekantoren gedurende vele weken zouden verlammen.
– Beoordeling door het Hof
93. Uit artikel 10 EG volgt dat de lidstaten te goeder trouw moeten meewerken aan ieder door de Commissie krachtens artikel 226 EG verricht onderzoek en haar daartoe alle gevraagde informatie moeten verstrekken (zie met name arrest van 6 maart 2003, Commissie/Luxemburg, C‑478/01, Jurispr. blz. I‑2351, punt 24).
94. Met betrekking tot de plicht van de lidstaten om in loyale samenwerking met de Commissie de maatregelen te treffen die de toepassing verzekeren van de bepalingen van gemeenschapsrecht betreffende de vaststelling van eventuele eigen middelen, heeft het Hof geoordeeld dat uit de betrokken verplichting, die op het gebied van verificatie meer specifiek is neergelegd in artikel 18 van verordening nr. 1552/89, voortvloeit dat wanneer de Commissie grotendeels op de door de betrokken lidstaat aangebrachte elementen is aangewezen, deze lidstaat alle bewijsstukken en andere nuttige documenten onder redelijke voorwaarden ter beschikking van de Commissie moet stellen, zodat zij kan verifiëren of, en zo ja, in welke mate de betrokken bedragen eigen middelen van de Gemeenschappen vormen (arrest van 7 maart 2002, Commissie/Italië, reeds aangehaald, punten 89‑91).
95. Naar aanleiding van de door de functionarissen van de Commissie in november 1997 in Duitsland verrichte controles, waarbij een bepaald aantal gevallen zijn vastgesteld van definitief vastgestelde rechten in verband met TIR-vervoer die zijn ingeschreven in boekhouding B, heeft de Commissie de Duitse autoriteiten vanaf oktober 1998 herhaaldelijk verzocht om haar in kennis te stellen van alle andere niet-betwiste rechten die op dezelfde wijze waren geboekt en die betrekking hadden op door de Duitse douanekantoren vanaf 1994 niet-gezuiverde carnets TIR.
96. Door aan dit verzoek niet te voldoen is de Bondsrepubliek de verplichtingen niet nagekomen die meer specifiek op haar rusten krachtens artikel 18, lid 2, van verordening nr. 1552/89, op grond waarvan de lidstaten met name zijn gehouden om op verzoek van de Commissie, die moet aangeven waarom een dergelijke controle gerechtvaardigd is, aanvullende controles te verrichten.
97. Zoals in punt 95 van dit arrest is opgemerkt, was het verzoek van de Commissie ingegeven door de vaststelling bij de controle in november 1997, van een bepaald aantal gevallen waaruit volgens die instelling een schending van verordening nr. 1552/89 bleek. De Commissie was derhalve volledig gerechtigd de Bondsrepubliek Duitsland om aanvullende controles te verzoeken zoals bedoeld in artikel 18, lid 2, van deze verordening teneinde haar inlichtingen te verstrekken over andere vergelijkbare gevallen in de betrokken periode.
98. In deze omstandigheden is ook de tweede grief gegrond.
99. Gelet op een en ander dient de slotsom te luiden als volgt:
– door bepaalde documenten voor douanevervoer (carnets TIR) niet volgens de regels te zuiveren zodat de daaruit voortvloeiende eigen middelen niet correct werden geboekt en niet tijdig ter beschikking van de Commissie werden gesteld,
– door de Commissie van de Europese Gemeenschappen niet in kennis te stellen van alle andere niet-betwiste douanebedragen die op soortgelijke wijze zijn behandeld (opneming in „boekhouding B” in plaats van in „boekhouding A”), wat het niet-zuiveren van carnets TIR door de Duitse douane vanaf 1994 tot aan de wijziging van het besluit van het Bundesministerium der Finanzen van 1996 betreft,
is de Bondsrepubliek Duitland de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens verordening nr. 1552/89, die per 31 mei 2000 is vervangen door verordening nr. 1150/2000.
Kosten
100. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland op de voornaamste punten in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten. Overeenkomstig lid 4 van dit artikel draagt het Koninkrijk België zijn eigen kosten.
Dictum
Het Hof van Justitie (Eerste kamer) verklaart:
1) Door bepaalde documenten voor douanevervoer (carnets TIR) niet volgens de regels te zuiveren zodat de daaruit voortvloeiende eigen middelen niet correct werden geboekt en niet tijdig ter beschikking van de Commissie werden gesteld,
door de Commissie van de Europese Gemeenschappen niet in kennis te stellen van alle andere niet-betwiste douanebedragen die op soortgelijke wijze zijn behandeld (opneming in „boekhouding B” in plaats van in „boekhouding A”), wat het niet-zuiveren van carnets TIR door de Duitse douane vanaf 1994 tot aan de wijziging van het besluit van het Bundesministerium der Finanzen van 11 september 1996 betreft,
is de Bondsrepubliek Duistland de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 van de Raad van 29 mei 1989 houdende toepassing van besluit 88/376/EEG, Euratom betreffende het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen, die per 31 mei 2000 is vervangen door verordening (EG, Euratom) nr. 1150/2000 van de Raad van 22 mei 2000 houdende toepassing van besluit 94/728/EG, Euratom betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen.
2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3) De Bondsrepubliek Duitsland wordt verwezen in de kosten.
4) Het Koninkrijk België draagt zijn eigen kosten.