Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MACIEJA SZPUNARJA,
predstavljeni 12. februarja 2026(1)
Zadeva C‑658/24
Penny Market Kft.
proti
Komárom-Esztergom Vármegyei Kormányhivatal
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Győri Törvényszék (sodišče v Győru, Madžarska))
„ Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Nacionalni predpisi, ki od nekaterih distributerjev živil zahtevajo, da za določeno obdobje znižajo cene nekaterih živilskih izdelkov in imajo določeno količino na zalogi – Globa – Uredba (EU) št. 1308/2013 – Direktiva 2006/123/ES – Člen 14 – Svoboda ustanavljanja – Diskriminacija “
1.        Poleg tega, da so krize, zlasti vseevropske, v tem trenutku redni pojav, pomenijo, kadar so ekonomske, za Evropsko unijo in njene države članice tudi izziv, kako zaščititi prebivalstvo pred prekomernimi finančnimi posledicami. Nekatere države članice si še posebej prizadevajo, da za svoje prebivalstvo izravnajo tisto, kar štejejo za motnje na trgu. Vendar pogosto prav sprejeti ukrepi povzročajo (nove) motnje na trgu, saj mora na notranjem trgu, za katerega je značilen prosti pretok blaga, storitev in proizvodnih sredstev, nekdo – bodisi javni bodisi zasebni subjekt – na koncu kriti stroške.
2.        Obravnavani predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Győri Törvényszék (sodišče v Győru, Madžarska), je dober primer tega pojava: da bi se borila proti inflaciji in zagotovila zanesljivost oskrbe z nekaterimi živilskimi izdelki, za katera meni, da morajo biti potrošnikom nujno dostopna po dostopnih cenah, je Madžarska trgovcem na drobno naložila obveznost, da ponujajo popuste na te izdelke in da jih imajo na zalogi v zadostni količini. Ukrep velja le za trgovce na drobno, katerih prihodki od prodaje presegajo določen prag, posledica tega pa je, da se sicer navidezno uporablja brez razlikovanja za madžarske trgovce na drobno in trgovce na drobno s sedežem v drugih državah članicah Unije, v resnici pa vpliva skoraj izključno na slednje.
3.        Sodišče je v sodbi SPAR Magyarország že odločilo,(2) da je zakonodaja, podobna tisti v obravnavani zadevi, v nasprotju z Uredbo (EU) št. 1308/2013,(3) pravnim instrumentom, sprejetim v okviru skupne kmetijske politike Evropske unije. V teh sklepnih predlogih bom Sodišču predlagal, naj odloči v skladu s to sodno prakso in ugotovi, da je zadevni madžarski ukrep v nasprotju tudi z Direktivo 2006/123/ES.(4)
I.      Pravni okvir
A.      Pravo Unije
1.      Uredba št. 1308/2013
4.        V skladu s členom 83(5) Uredbe št. 1308/2013 „[d]ržave članice lahko sprejmejo ali ohranijo dodatne nacionalne določbe za proizvode, za katere velja tržni standard Unije, le če so te določbe skladne z zakonodajo Unije, zlasti z načelom prostega pretoka blaga, ter če je v njih upoštevana Direktiva 98/34/ES“.(5)
2.      Direktiva 2006/123
5.        V skladu s členom 1(1) Direktive 2006/123 „[t]a direktiva uvaja splošne določbe, ki ponudnikom storitev olajšujejo uveljavljanje svobode ustanavljanja in prostega pretoka storitev ter hkrati ohranjajo visoko raven kakovosti storitev“.
6.        Člen 3 te direktive, naslovljen „Razmerje z drugimi določbami prava [EU]“, določa:
„1.      V primeru nasprotij med določbami te direktive in drugimi akti [EU], ki urejajo posebne vidike začetka opravljanja in opravljanja storitvene dejavnosti na posebnih področjih ali za posebne poklice, imajo prednost določbe drugih aktov [EU], ki se uporabljajo na teh posebnih področjih ali za te posebne poklice. […]
[…]“
7.        Člen 14 Direktive 2006/123, naslovljen „Prepovedane zahteve“, določa:
„Države članice ne uveljavljajo naslednjih zahtev za začetek opravljanja storitvene dejavnosti ali njeno opravljanje na svojem ozemlju:
(1)      diskriminatornih zahtev, ki posredno ali neposredno temeljijo na državljanstvu ali v primeru podjetij kraju registriranega sedeža […]
[…].“
B.      Madžarsko pravo
8.        Madžarska vlada je 24. maja 2022 razglasila izredno stanje zaradi vojne v Ukrajini. V okviru tega posebnega pravnega režima je vlada sprejela a háborús élelmiszerár-infláció csökkentése érdekében szükséges intézkedésekről szóló 162/2023. (V. 5.) Korm. rendelet (vladni odlok št. 162/2023 z dne 5. maja o ukrepih, potrebnih za znižanje inflacije pri cenah hrane v vojnih razmerah; v nadaljevanju: vladni odlok), ki je začel veljati 6. maja 2023, da bi naslovila vprašanje visoke inflacije, ki jo je povzročila vojna.
9.        Člen 1(2), točka 2, vladnega odloka določa:
„[Za namene tega odloka] ‚trgovec‘ [pomeni] trgovca, čigar glavna dejavnost je v statistični klasifikaciji dejavnosti opredeljena kot ‚4711 – Trgovina na drobno v nespecializiranih prodajalnah, v katerih prevladujejo živila, pijače in tobačni izdelki‘, in čigar čisti prihodki od prodaje v skladu z [a kiskereskedelmi adóról szóló 2020. évi XLV. törvény (zakon št. XLV iz leta 2020 o davku na drobnoprodajni sektor)] so leta 2021 presegali 1 milijardo forintov (HUF).“
10.      Člen 2, od (1) do (2a), tega vladnega odloka določa:
„1.      Za izdelke iz kategorij, navedenih v prilogi 1 (v nadaljevanju: kategorije izdelkov, za katere velja obvezen popust), in skupine izdelkov, naštete v prilogi 2, morajo trgovci med 1. junijem 2023 in 30. junijem 2024 znižati cene v vseh prodajalnah (ali, v primeru prodaje na daljavo, na vsaki platformi, na kateri se izvaja ta dejavnost).
2.      Za kategorije izdelkov iz priloge 1 med obdobjem znižanja cen, opisanega v odstavku 1, trgovci – v obdobju trajanja akcijske ponudbe, po njegovem izteku pa redno – za vsaj en izdelek po lastni izbiri v vsakem obdobju trajanja akcijske ponudbe iz vsake kategorije izdelkov, za katere velja obvezen popust (v nadaljevanju: izdelek z znižano ceno), uporabljajo bruto maloprodajno ceno, ki je vsaj za 15 % nižja od najnižje bruto maloprodajne cene, ki so jo uporabili v 30 dneh pred znižanjem cen za dani izdelek (v nadaljevanju: akcijska cena).
2a.      Med 1. avgustom 2023 in 30. junijem 2024 morajo trgovci poleg uporabe akcijskih cen v skladu z odstavkom 2 za druge izdelke iz dveh skupin izdelkov (po lastni izbiri), naštetih v Prilogi 2 – v obdobju trajanja akcijske ponudbe in po njegovem izteku redno – uporabljati bruto maloprodajno ceno, ki je vsaj 15 % nižja od nakupne cene.“
11.      Člen 3(1) tega vladnega odloka določa:
„Trgovci morajo
(a)      tržiti izdelke z znižano ceno in
(b)      te izdelke dnevno ponujati v prodajo vsaj v povprečni dnevni količini, ki so jo prodali leta 2022, tako da so potrebe kupcev neprekinjeno zadovoljene.“
12.      Člen 3/A(1) tega vladnega odloka poleg tega določa:
„Trgovci morajo izdelke, naštete v Prilogi 2, ki so jih tržili 1. junija 2023,
(a)      tržiti;
(b)      dnevno ponujati v prodajo vsaj v povprečni dnevni količini, ki so jo prodali leta 2022;
(c)      zagotoviti zadostne zaloge zgoraj navedenih izdelkov – po potrebi do dvakratne količine iz točke (b) – in jih ponujati kupcem v zadostni količini, da se zagotovi neprekinjeno zadovoljevanje njihovih potreb, ne da pride do pomanjkanja.“
13.      Člen 5(2) vladnega odloka določa:
„Če organ med nadzorom ugotovi, da obveznosti, določene s tem odlokom, niso bile izpolnjene […]
[…]
(d)      v primeru neizpolnjevanja obveznosti iz členov 3 in 3/A v posamezni kategoriji ali skupini izdelkov;
(da)      naloži globo v višini 500.000 HUF, če pomanjkanje v posamezni kategoriji ali skupini izdelkov ne presega 10 %;
(db)      naloži globo v višini 1 milijona HUF, če pomanjkanje v posamezni kategoriji ali skupini izdelkov presega 10 %, vendar ne presega 50 %;
(dc)      naloži globo v višini 2 milijonov HUF, če pomanjkanje v posamezni kategoriji ali skupini izdelkov presega 50 % ali če trgovec ni izpolnil svoje obveznosti, da so potrebe kupcev neprekinjeno zadovoljene, ali
(e)      lahko odredi, da trgovec začasno preneha opravljati dejavnost v prodajalni […], v kateri je bila ugotovljena kršitev, za obdobje, ki ni krajše od enega dne in daljše od šestih mesecev.“
14.      V prilogi 1 k vladnemu odloku je navedenih 20 kategorij izdelkov, za katere velja obvezen popust, vključno z naslednjimi: perutninsko meso; svinjina, govedina in druge vrste mesa; mesni proizvodi; mleko; mlečni proizvodi; kruh; pecivo; testenine; moka, sladkor; sveža zelenjava; sveže sadje; sadni in zelenjavni sokovi; pripravljene jedi, začimbe, mešanice začimb; kava, čaj; mineralne vode in brezalkoholne pijače.
15.      Priloga 2 k vladnemu odloku vsebuje seznam osmih skupin izdelkov po znižanih cenah, ki so v bistvu enaki kot izdelki, za katere so veljale regulirane cene, ki so bile predmet sodbe SPAR Magyarország.
II.    Dejansko stanje, postopek in vprašanji za predhodno odločanje
16.      Toženi nacionalni organ je 20. februarja 2024 v okviru sheme obvezne akcijske ponudbe opravil pregled na kraju samem v prodajalni v Tatabányi (Madžarska), ki jo upravlja družba Penny Market Kft., tožeča stranka v postopku v glavni stvari.
17.      Z odločbo z dne 27. marca 2024 je nacionalni organ družbi Penny Market naložil globo, povezano z varstvom potrošnikov, v višini 4 milijonov HUF (približno 10.380 EUR), ker je pri pregledu na kraju samem ugotovil, da dva izdelka z znižano ceno (jabolka in brezalkoholna gazirana pijača v 0,33-litrski embalaži) v prodajalni nista bila na policah, čeprav sta bila na zalogi, in da na dan pregleda nista bila prodajana. Družba Penny Market torej ni zagotovila trženja izdelkov na enega od dni med obdobjem trajanja akcijske ponudbe, ki je trajalo en teden, in, natančneje, ni ponudila v prodajo povprečne dnevne količine, prodane leta 2022, da bi zagotovila neprekinjeno zadovoljevanje potreb kupcev. Posledično je tožeča stranka kršila člen 3(1) vladnega odloka.
18.      Kar zadeva jabolka, tožeča stranka navaja, da so dobavitelji zamujali in da je bila na dan pregleda povprečna dnevna količina tega izdelka, prodana leta 2022, dejansko prodana. Meni, da bi morala tožena stranka preučiti prodajo za ves dan in da ne bi smela sklepati na podlagi določenega trenutka. Poudarja, da je bil v kategoriji mineralnih vod in brezalkoholnih pijač potrošnikom na voljo nadomestni izdelek.
19.      Predložitveno sodišče dvomi o združljivosti vladnega odloka z določbami o notranjem trgu in zakonodajo, ki se nanaša na skupno kmetijsko politiko.
20.      V teh okoliščinah je Győri Törvényszék (sodišče v Győru) s sklepom z dne 23. septembra 2024, ki ga je sodno tajništvo Sodišča prejelo 9. oktobra 2024, prekinilo postopek in Sodišču v predhodno odločanje predložilo naslednji vprašanji:
„1.      Ali je treba člena 49 in 56 PDEU ter člen 16(1) [Direktive 2006/123] razlagati tako, da ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, ki ob sklicevanju na izredne razmere izključno trgovcem[, ki se ukvarjajo s prodajo živil na drobno in] katerih letni promet presega 1 milijardo HUF [(približno 2.595.196 EUR)], nalaga obveznost, da za nekatere kategorije izdelkov v določenem obdobju uporabljajo bruto maloprodajno ceno, ki je vsaj za 15 % nižja od najnižje bruto maloprodajne cene, ki so jo uporabili v predhodnih 30 dneh, pri čemer je treba v primeru neizpolnitve te obveznosti trgovcu obvezno naložiti globo?
2.      Ali je treba [Uredbo št. 1308/2013] razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki ob sklicevanju na izredne razmere izključno trgovcem[, ki se ukvarjajo s prodajo živil na drobno in] katerih letni promet presega 1 milijardo HUF, nalaga obveznost, da za nekatere kategorije izdelkov v določenem obdobju uporabljajo bruto maloprodajno ceno, ki je vsaj za 15 % nižja od najnižje bruto maloprodajne cene, ki so jo uporabili v predhodnih 30 dneh, pri čemer je treba v primeru neizpolnitve te obveznosti trgovcu obvezno naložiti globo?“
21.      Družba Penny Market, madžarska, nemška in avstrijska vlada ter Komisija so predložile pisna stališča. Vse te stranke, razen avstrijske vlade, so se udeležile obravnave 13. novembra 2025.
III. Presoja
A.      Uvodna pojasnila
22.      Dejansko stanje v obravnavani zadevi spominja na dejansko stanje v sodbi SPAR Magyarország. V tej zadevi je Sodišče odločilo, da je treba Uredbo št. 1308/2013 razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu ukrepu, ki zaradi izrednih razmer na eni strani distributerju nalaga, da kmetijske proizvode, ki spadajo na področje uporabe te uredbe, ponuja v prodajo po regulirani ceni in v povprečni dnevni količini, ki jo je imel distributer na zalogi, in določa obvezno naložitev globe v primeru kršitve obveznosti, določenih s tem nacionalnim ukrepom.(6)
23.      Opozoriti je treba, da sta se vprašanji, ki ju je predložitveno sodišče postavilo v sodbi v zadevi SPAR Magyarország, nanašali le na določbe Uredbe št. 1308/2013, ki je instrument skupne kmetijske politike Evropske unije. Ni bilo nobenega sklicevanja na primarno ali sekundarno pravo v okviru temeljnih svoboščin notranjega trga. Sodišče je zato v svojem odgovoru analiziralo le to uredbo.(7)
24.      Obravnavana zadeva je drugačna. Predložitveno sodišče se tu poleg Uredbe št. 1308/2013 sklicuje tudi na več določb v zvezi z notranjim trgom. Zato bom v odgovoru na vprašanji predložitvenega sodišča obravnaval obe skupini določb.
25.      Predložitveno sodišče z vprašanjema, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali člena 49 in 56 PDEU, člen 16 Direktive 2006/123 ali določbe Uredbe št. 1308/2013 nasprotujejo nacionalni ureditvi, ki ob sklicevanju na izredne razmere trgovcem, ki se ukvarjajo s prodajo živil na drobno in katerih letni promet presega določen znesek, nalaga obveznost, da za nekatere kategorije izdelkov v določenem obdobju uporabljajo bruto maloprodajno ceno, ki je vsaj za 15 % nižja od najnižje bruto maloprodajne cene, ki so jo uporabili v predhodnih 30 dneh, pri čemer je treba v primeru neizpolnitve te obveznosti trgovcu obvezno naložiti globo.
26.      Nacionalni ukrep je mogoče jedrnato povzeti tako. V skladu z vladnim odlokom so morali trgovci, ki se ukvarjajo s prodajo živil na drobno, v določenem obdobju za nekatere izdelke uporabljati bruto maloprodajno ceno, ki je vsaj za 15 % nižja od najnižje bruto maloprodajne cene, ki so jo uporabili v predhodnih 30 dneh. Vladni odlok se uporablja le za trgovce na drobno, katerih letni promet je v letu 2021 presegal 1 milijardo HUF. Ta vladni odlok določa, da je treba v okviru določene „kategorije izdelkov“ znižati ceno vsaj enemu izdelku. Take kategorije izdelkov so: perutninsko meso, svinjina, govedina, druge vrste mesa; mesni proizvodi; mleko; mlečni proizvodi; kruh; pecivo; testenine; moka, sladkor; sveža zelenjava; sveže sadje; sadni in zelenjavni sokovi; pripravljene jedi, začimbe, začimbne mešanice; kava, čaj; mineralne vode in brezalkoholne pijače.
B.      Uredba št. 1308/2013
27.      V sodbi SPAR Magyarország je podrobna razprava o Uredbi št. 1308/2013, katere glavni poudarki so povzeti v nadaljevanju.
28.      Madžarska je sprejela ukrep, ki je zaradi izrednih razmer na eni strani distributerjem nalagal, da kmetijske proizvode, ki spadajo na področje uporabe Uredbe št. 1308/2013, ponujajo v prodajo po regulirani ceni in v povprečni dnevni količini, ki so jo imeli na zalogi v referenčnem letu, in na drugi strani predpisoval obvezno naložitev globe v primeru kršitve obveznosti, določenih s tem nacionalnim ukrepom.
29.      Sodišče je zlasti ugotovilo naslednje. Prvič, države članice se morajo – če obstaja uredba o skupni ureditvi trgov (SUT) na določenem področju – vseeno vzdržati sprejetja vsakršnih ukrepov, ki bi od nje odstopali ali jo kršili. S SUT prav tako niso združljivi predpisi, ki ovirajo njeno pravilno delovanje, tudi če zadevno področje s to SUT ni bilo urejeno izčrpno.(8) Drugič, ob neobstoju mehanizma določanja cen je svobodno določanje prodajnih cen na podlagi svobodne konkurence sestavni del te Uredbe št. 1308/2013 in pomeni odraz načela prostega pretoka blaga v razmerah učinkovite konkurence.(9) Tretjič, vzpostavitev SUT državam članicam ne preprečuje, da uporabijo nacionalna pravila, s katerimi se uresničuje cilj v splošnem interesu, ki ni eden od tistih, ki jih zajema ta SUT, tudi če lahko ta pravila vplivajo na delovanje notranjega trga v zadevnem sektorju, če so navedena pravila primerna za zagotovitev uresničitve zastavljenega cilja in ne presegajo tega, kar je nujno za dosego tega cilja.(10)
30.      Menim, da to na koncu pomeni enak način preučevanja nacionalnega ukrepa, kot se izvaja skozi prizmo temeljnih svoboščin iz Pogodb: Država članica mora navesti cilj v splošnem interesu in dokazati, da je nacionalni ukrep primeren in da so sredstva za doseganje tega cilja sorazmerna.
31.      V obravnavani zadevi obveznosti znižanja cen in dobave količin, določeni v vladnem odloku, nista predvideni v Uredbi št. 1308/2013. Prav tako sta v nasprotju z načelom svobodne konkurence, ki je eden od temeljnih ciljev Uredbe št. 1308/2013. Obveznost trženja nekaterih izdelkov po nižji bruto maloprodajni ceni in v določeni količini trgovcem preprečuje, da bi prosto določali svoje prodajne cene ali količine, ki jih želijo prodati. Poleg tega, kot je pravilno poudarila nemška vlada, vladni odlok družbam preprečuje, da bi delovale tržno usmerjeno, se dinamično odzivale na ponudbo in povpraševanje ter se prilagajale spremembam na trgu. Poleg tega so spregledani številni dejavniki, ki so neločljivo povezani s svobodno konkurenco, kot so sezonska nihanja, različne strukture stroškov, razlike v kakovosti ali na splošno cenovna konkurenca med različnimi akterji v dobavni verigi.
32.      Madžarska vlada kot razloga za sprejetje vladnega odloka navaja boj proti inflaciji in zagotavljanje zanesljivosti oskrbe.
33.      Oba razloga sta dejansko povezana s splošnim interesom. Čeprav ne gre za razloga, ki sta povsem ekonomska(11), menim, da bi za boj proti inflaciji to skoraj lahko trdili, zato je pri preučitvi vladnega odloka potrebna skrajna previdnost.
1.      Obveznost znižanja cen
34.      Glede primernosti vladnega odloka za doseganje navedenih ciljev je treba v zvezi s ciljem boja proti inflaciji opozoriti, da bo tak ukrep verjetno imel nasproten učinek. Kot je prepričljivo trdila družba Penny Market, obveznost trgovcev na drobno, da določene izdelke ponujajo v prodajo po določenih cenah, včasih pod nakupnimi cenami – in s tem z izgubo – ter da jih imajo na zalogi v količinah, ki ne temeljijo na dejanskem povpraševanju, pomeni, da so trgovci na drobno včasih prisiljeni zvišati cene drugih izdelkov, da bi pokrili izgube in dodatne stroške. Tako zvišanje cen za neregulirane izdelke bi torej lahko izničilo vse cenovne prednosti reguliranih izdelkov in bi lahko posledično prispevalo k višji inflaciji. Poleg tega se obvezne akcijske kampanje za kategorije izdelkov, navedene v prilogi 1 k vladnemu odloku, ne zdijo primerno sredstvo za doseganje znižanja cen, saj so trgovci na drobno v bistvu najprej spodbujeni, da zvišajo cene, da bi čim bolj zmanjšali svoje izgube, če bi nato morali odobriti predpisane popuste. Poleg tega lahko povečano povpraševanje po cenovno reguliranih izdelkih povzroči splošno zvišanje nakupnih cen, kar bi povečalo izgube zadevnih trgovcev na drobno in lahko zvišalo cene zadevnih izdelkov pri trgovcih na drobno, ki ne spadajo v okvir vladnega odloka, s čimer bi se povečala inflacija.
35.      Poleg tega se boja proti inflaciji ne loteva usklajeno. Kot je poudarila nemška vlada, obravnavanje tega vprašanja izključno na ravni trgovcev, ki se ukvarjajo s prodajo živil na drobno, ni niti usklajeno niti sistematično, saj ne upošteva drugih elementov dobavne verige. Če je cilj usklajen boj proti inflaciji z obveznim zniževanjem cen, je treba upoštevati celotno dobavno verigo.
36.      Nazadnje, kot dodatni dokaz, da se zadevni cilji ne uresničujejo usklajeno, opozarjam, da je zakonodaja usmerjena na velike trgovce na drobno in ne upošteva v zadostni meri prebivalstva na bolj podeželskih območjih, ki mora običajno prevoziti velike razdalje do kraja, kjer je velik trgovec na drobno.
2.      Obveznost vzdrževanja določene količine zalog
37.      Tudi obveznost, da se vedno ponuja določena količina določenih izdelkov, ni primerna za doseganje ciljev boja proti inflaciji ali zagotavljanja zanesljivosti oskrbe. S tem, da se trgovcem, ki se ukvarjajo s prodajo živil na drobno, naloži obveznost, da izdelke, na katere se nanaša znižanje cen, vedno ponujajo v prodajo v povprečni dnevni količini, ki so jo prodali leta 2022, se ne upoštevajo sezonska nihanja v razpoložljivosti in povpraševanju po različnih izdelkih. Predpisovanje določene količine, ki jo je v določeni sezoni pogosto težko ohraniti, ni le umetno, temveč povzroča tudi znatno višje stroške za trgovce na drobno, ki jih morajo ti nameniti za druge izdelke, s čimer se ovira cilj boja proti inflaciji. Ker bo redni mehanizem ponudbe in povpraševanja tako popolnoma nevtraliziran, bo verjetni rezultat umetno zvišanje cen drugih izdelkov.
3.      Vmesni predlog
38.      Kot je razvidno iz navedenega, vladni odlok po mojem mnenju ni primeren za doseganje cilja boja proti inflaciji in zagotavljanja zanesljivosti oskrbe z določenimi izdelki. Zato je v nasprotju z Uredbo št. 1308/2013.
C.      Direktiva 2006/123
1.      Upoštevne določbe Direktive 2006/123
39.      Najprej bom na kratko pojasnil, katere določbe Direktive 2006/123 se uporabljajo v obravnavani zadevi in zakaj.
40.      Prvič, člen 2(1) Direktive 2006/123 določa, da se ta direktiva uporablja za storitve, ki jih opravljajo ponudniki s sedežem v državi članici. V skladu s členom 4(1) te direktive „‚storitev‘ pomeni vsako pridobitno dejavnost samozaposlene osebe, ki se praviloma opravlja za plačilo, kakor je navedeno v [členu 57 PDEU]“. Kot je Sodišče že odločilo, pomeni trgovina z blagom na drobno „storitev“ v smislu te direktive.(12)
41.      Drugič, ker obravnavana zadeva ne zadeva nobene od dejavnosti ali področij, izključenih z njenega področja urejanja(13) ali področja uporabe,(14) zadevna storitev spada na področje uporabe Direktive 2006/123.
42.      Tretjič, določbe Direktive 2006/123 niso v nasprotju z drugimi določbami prava EU. Člen 3(1) te direktive določa, da imajo v primeru nasprotij med določbami te direktive in drugimi akti EU, ki urejajo posebne vidike začetka opravljanja in opravljanja storitvene dejavnosti na posebnih področjih ali za posebne poklice, prednost določbe drugih aktov EU, ki se uporabljajo na teh posebnih področjih ali za te posebne poklice. Ista določba nato navaja kot primer(15) štiri akte prava EU, med katerimi ni Uredbe št. 1308/2013. Po mojem mnenju je to upravičeno, saj ta uredba preprosto ne ureja posebnih vidikov začetka opravljanja in opravljanja storitvene dejavnosti na posebnih področjih ali za posebne poklice.
43.      Povedano drugače, Uredba št. 1308/2013 ima drugačno zakonodajno in normativno vsebino kot Direktiva 2006/123. Nobeden od pravnih aktov zato ne predstavlja lex specialis v razmerju do drugega.
44.      Četrtič, v obravnavani zadevi gre za določbe o svobodi ustanavljanja, in ne za določbe o storitvah.
45.      Kot je znano, Direktiva 2006/123 obravnava hkrati svobodo ustanavljanja ponudnikov (storitev)(16) in prosti pretok storitev.(17) Čeprav ti poglavji temeljita na istih načelih, obstajajo številne manjše, vendar bistvene razlike v njuni strukturi in načinu, kako se je zakonodajalec Unije odločil obravnavati svobodo ustanavljanja ponudnikov storitev in prosti pretok storitev. Tako na primer v zvezi s svobodo ustanavljanja ponudnikov storitev ni potreben tako imenovani čezmejni element.(18)
46.      Razlika med ustanavljanjem in storitvami je v stabilnosti. Tako je v členu 4(5) Direktive 2006/123 „ustanovitev“ opredeljena kot „dejansko izvajanje gospodarske dejavnosti, kakor je navedeno v [členu 49 PDEU]“. Distributerji, ki spadajo na področje uporabe vladnega odloka, imajo na splošno že sedež na Madžarskem in ponavadi ponujajo svoje storitve in izdelke madžarskim kupcem. To vsekakor velja za družbo Penny Market, za katero je predložitveno sodišče ugotovilo, da jo je ustanovila nemška skupina REWE in je na Madžarskem od leta 1996. Zato je, kot je pravilno poudarila Komisija, trgovina na drobno, ki je predmet obravnavane zadeve, gospodarska dejavnost, ki se izvaja na stabilen in neprekinjen način na Madžarskem. Zadevne določbe tako sodijo v okvir svobode ustanavljanja, določene v poglavju III Direktive 2006/123, in ne v okvir prostega pretoka storitev iz poglavja IV te direktive.(19)
47.      Zato ne bom obravnaval člena 16 Direktive 2006/123,(20) ki je v poglavju o storitvah. Namesto tega se bom osredotočil na člen 14 te direktive, ki se nanaša na svobodo ustanavljanja ponudnikov storitev.
2.      Člen 14 Direktive 2006/123
48.      Člen 14 Direktive 2006/123 vsebuje absolutno prepoved diskriminatornih zahtev.
49.      V skladu s točko 1 tega člena države članice za začetek opravljanja storitvene dejavnosti ali njeno opravljanje na svojem ozemlju ne uveljavljajo diskriminatornih zahtev, ki posredno ali neposredno temeljijo na državljanstvu ali – v primeru podjetij – kraju registriranega sedeža.(21)
50.      Ključnega pomena je, da ko je taka diskriminacija ugotovljena, država članica ne more na noben način upravičiti diskriminatornega ukrepa. Člen 14 Direktive 2006/123 določa „črno listo“ zahtev, ki so prepovedane v vseh okoliščinah.(22) V zvezi s tem tam določene prepovedi presegajo Pogodbi, v skladu s katerima je omejitev svobode ustanavljanja teoretično lahko upravičena, če država članica dokaže, da je upravičena z nujnim razlogom v splošnem interesu ter da je sorazmerna in v skladu s temeljnimi pravicami in splošnimi načeli Evropske unije.
51.      V teh okoliščinah iz tega, kar zadeva obravnavano zadevo, sledi, da ima ugotovitev, ali je vladni odlok diskriminatoren, oprijemljive posledice, saj bi se tako zadeva zaradi nasprotja s členom 14 Direktive 2006/123 tu končala.
52.      Čeprav se seveda zavedam, da mora predložitveno sodišče na koncu ugotoviti, ali v obravnavani zadevi obstaja zahteva, ki je prepovedana v skladu s členom 14(1) Direktive 2006/123, menim, da lahko Sodišče na podlagi informacij, ki so mu na voljo, v tej fazi usmerja predložitveno sodišče. Pri tem predlagam, da Sodišče upošteva naslednje.
53.      Na tej točki je koristno spomniti na to, kaj je samo predložitveno sodišče predložilo Sodišču v svojem predlogu za sprejetje predhodne odločbe. Predložitveno sodišče meni, da vladni odlok povzroča posredno diskriminacijo,(23) ker: (a) so bile vse družbe, vpletene v prodajo živil na drobno, s prometom, manjšim od 1 milijarde HUF – torej tisti trgovci, ki niso bili zajeti s členom 1(2), točka 2, vladnega odloka – v lasti madžarskih lastnikov, medtem ko vsi tisti trgovci, katerih podjetja so bila zajeta s to določbo, niso bili v lasti madžarskih lastnikov; (b) v okviru dejanske uporabe vladnega odloka pristojni organi pregledujejo in kaznujejo le prodajalne trgovcev, katerih podjetja niso v lasti madžarskih lastnikov; prodajalne trgovcev podjetij, ki so v lasti madžarskih lastnikov, niso predmet takih pregledov, ali pa so taki pregledi v osnovi nesmiselni oziroma se končajo brez kazni.
54.      Ne morem podvomiti v to presojo predložitvenega sodišča. Nasprotno, ocena dejanskega stanja se zdi povsem logična in razumna, kar mi daje trdne razloge za domnevo, da vladni odlok posredno diskriminira družbe v tuji lasti.
55.      Nazadnje, zaradi celovitosti menim, da sodbe Sodišča(24) na področju obdavčitve nimajo nobenega vpliva na obravnavano zadevo. To področje je zaznamovano s posebno občutljivostjo in splošno davčno suverenostjo držav članic. Celotna logika in utemeljitev obdavčitve temelji na domnevi zakonitosti v smislu, da lahko države članice zaradi omenjene splošne davčne suverenosti načeloma prosto obdavčijo katero koli dejavnost. Države članice lahko načeloma tudi svobodno določijo sistem obdavčitve, za katerega menijo, da je najprimernejši, tako da je uporaba progresivne obdavčitve prepuščena presoji vsake države članice,(25) zaradi česar v bistvu celo strmo progresivne davčne stopnje po svoji naravi ne pomenijo diskriminacije na podlagi kraja sedeža družb.(26) V takem položaju je zato mogoče, da ima progresivni davek večji vpliv na podjetja, ki so v lasti fizičnih ali pravnih oseb iz drugih držav članic, kot na fizične ali pravne osebe, ki prebivajo ali imajo sedež v zadevni državi članici. Vendar pa za zakonodajo, kot je ta v obravnavani zadevi, velja drugačna logika. V tem primeru velja nasprotna domneva, saj se morajo države članice vzdržati uvedbe kakršnih koli preprek, ki bi lahko ovirale delovanje notranjega trga.
56.      Sodišče zato v zadevah, ki se nanašajo na davke v okviru svoboščin notranjega trga, zlasti v zvezi z opravljanjem storitev, svobodo ustanavljanja in prostim pretokom kapitala,(27) zavzema drugačen pristop, saj zgolj nadzira ukrepe, ki so diskriminatorni. Zato, ko Sodišče ugotovi, da ukrep ni diskriminatoren, ta ne bo spadal na področje uporabe zadevne svoboščine iz Pogodbe. Zaradi teh posebnih okoliščin Sodišču svetujem, naj elementov svoje sodne prakse na področju obdavčitve ne prenese na standardne zadeve, ki se nanašajo na notranji trg, kot je ta.
3.      Vmesni predlog
57.      Vladni odlok je v nasprotju s členom 14 Direktive 2006/123.
4.      Člen 15 Direktive 2006/123
58.      Glede na moje zgornje ugotovitve analiza, ki sledi, ni več potrebna. Če se Sodišče odloči, da ne bo sledilo mojemu razlogovanju v zvezi s členom 14 Direktive 2006/123 in da bo vladni odlok presojalo glede na člen 15 te direktive, se sklicujem na zgornjo analizo v zvezi z Uredbo št. 1308/2013. Vladni odlok je v nasprotju s členom 15 Direktive 2006/123 iz popolnoma istih razlogov, kot je v nasprotju tudi z Uredbo št. 1308/2013.
59.      Zato zadevna zakonodaja zaradi svoje metode izračuna zmanjšuje ali nevtralizira profitno maržo, ki jo lahko dosežejo integrirani trgovci, ki se ukvarjajo s prodajo živil na drobno, v madžarskem živilskem sektorju.
IV.    Predlog
60.      Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanji, ki ju je predložilo Győri Törvényszék (sodišče v Győru, Madžarska), odgovori tako:
Določbe Uredbe (EU) št. 1308/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o vzpostavitvi skupne ureditve trgov kmetijskih proizvodov in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 922/72, (EGS) št. 234/79, (ES) št. 1037/2001 in (ES) št. 1234/2007 ter člen 14 Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu
je treba razlagati tako, da nasprotujejo nacionalnemu ukrepu, ki ob sklicevanju na izredne razmere trgovcem, ki se ukvarjajo s prodajo živil na drobno, katerih letni promet presega določen znesek, nalaga obveznost, da za nekatere kategorije izdelkov v določenem obdobju uporabljajo bruto maloprodajno ceno, ki je vsaj za 15 % nižja od najnižje bruto maloprodajne cene, ki so jo uporabili v predhodnih 30 dneh, pri čemer je treba v primeru neizpolnitve te obveznosti trgovcu obvezno naložiti globo.
1      Jezik izvirnika: angleščina.
2      Sodba z dne 12. septembra 2024 (C‑557/23; v nadaljevanju: sodba SPAR Magyarország, EU:C:2024:737).
3      Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o vzpostavitvi skupne ureditve trgov kmetijskih proizvodov in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 922/72, (EGS) št. 234/79, (ES) št. 1037/2001 in (ES) št. 1234/2007 (UL 2013, L 347, str. 671), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2021/2117 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 2. decembra 2021 (UL 2021, L 435, str. 262).
4      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL 2006, L 376, str. 36).
5      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. junija 1998 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih standardov in tehničnih predpisov (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 20, str. 337).
6      Glej točko 48 in izrek sodbe SPAR Magyarország.
7      Sodišče se je odločilo za ta pristop, čeprav je v tej zadevi družba SPAR Magyarország Kft. trdila, da je nacionalni ukrep v nasprotju s členoma 34 in 49 PDEU ter členi 16, 17, 20 in 21 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Poleg tega sta nemška in avstrijska vlada v svojih pisanjih analizirali temeljne svoboščine in ugotovili, da je zadevni nacionalni ukrep v nasprotju s členi 34, 36 in 49 PDEU ter členom 16, členom 17 in členom 49(3) Listine o temeljnih pravicah ter določbami Uredbe št. 1308/2013.
8      Glej sodbo z dne 11. marca 2021, Komisija/Madžarska (Profitne marže) (C‑400/19, EU:C:2021:194, točka 35), in sodbo SPAR Magyarország (točka 36).
9      Glej sodbo z dne 11. marca 2021, Komisija/Madžarska (Profitne marže) (C‑400/19, EU:C:2021:194, točka 36), in sodbo SPAR Magyarország (točka 37).
10      Glej sodbo z dne 11. marca 2021, Komisija/Madžarska (Profitne marže) (C‑400/19, EU:C:2021:194, točka 37), in sodbo SPAR Magyarország (točka 38).
11      V tem primeru bi jima pravo EU nasprotovalo.
12      Glej sodbo z dne 30. januarja 2018, X in Visser (C‑360/15 in C‑31/16, EU:C:2018:44, točka 97).
13      Glej člen 1, od (2) do (7), Direktive 2006/123.
14      Glej člen 2(2) in (3) Direktive 2006/123. Glede težavnosti natančne razmejitve med področjem urejanja in področjem uporabe te direktive glej moje sklepne predloge v zadevi Amazon EU (Najnižja cena dostave knjig) (C‑366/24, EU:C:2025:531, točka 49 in naslednje).
15      Kot je mogoče sklepati iz besedne zveze „ti vključujejo“.
16      Glej poglavje III Direktive 2006/123.
17      Glej poglavje IV Direktive 2006/123.
18      Glej sodbo z dne 30. januarja 2018, X in Visser (C‑360/15 in C‑31/16, EU:C:2018:44, točka 110).
19      V zvezi s tem je treba opozoriti, da vse stranke v postopku, razen nemške vlade v svojem pisnem stališču (čeprav v svojih ustnih stališčih na obravnavi ni vztrajala pri tem), menijo, da obravnavana zadeva spada na področje uporabe pravil o svobodi ustanavljanja.
20      Predložitveno sodišče se v svojem prvem vprašanju izrecno sklicuje na člen 16(1) Direktive 2006/123.
21      Določba za ponazoritev nato našteje dva primera („ki vključujejo predvsem“): (a) zahteve glede državljanstva ponudnika, njegovega osebja, lastnikov kapitala ali članov upravnih ali nadzornih teles ponudnika in (b) zahteve, da ponudnik, njegovo osebje, lastniki kapitala ali člani upravnih ali nadzornih teles ponudnika bivajo na tem ozemlju.
22      Glej sodbo z dne 16. junija 2015, Rina Services in drugi (C‑593/13, EU:C:2015:399, točke od 35 do 40).
23      V smislu člena 16(1)(a) Direktive 2006/123.
24      Glej na primer sodbi z dne 3. marca 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), in z dne 3. marca 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140). Za kritično oceno teh sodb glej tudi Kreuschitz, V., „Progressive taxes in special sectors: Awaiting judgment day?“; European State Aid Law Quarterly, zvezek 23(4), 2024, str. od 400 do 420, in Schroeder, W., „Ungarische Sondersteuern für den Einzelhandel. Illiberale Wirtschaftspolitik im Konflikt mit dem Binnenmarkt“, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 2025, str. od 939 do 944.
25      Glej sodbo z dne 3. marca 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, točka 69 in navedena sodna praksa).
26      Glej v bistvu sodbo z dne 3. marca 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, točka 74).
27      Glej tudi moje sklepne predloge v zadevi The Gibraltar Betting and Gaming Association (C‑591/15, EU:C:2017:32, točka 82 in naslednje).