62024TO0204
BESCHLUSS DES GERICHTS (Siebte Kammer)
23. Mai 2025 (
*1
)
„Nichtigkeitsklage – Europäisches Finanzaufsichtssystem – Untersuchung wegen Verletzung von Unionsrecht – Empfehlung der EIOPA zu den Maßnahmen, die zu ergreifen sind, um das Unionsrecht einzuhalten – Art. 17 Abs. 3 der Verordnung (EU) Nr. 1094/2010 – Nicht anfechtbare Handlung – Unzulässigkeit“
In der Rechtssache T‑204/24,
Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s. mit Sitz in Bratislava (Slowakei), vertreten durch Rechtsanwalt A. Börner, Rechtsanwältin S. Henrich und Rechtsanwalt S. Förster,
Klägerin,
gegen
Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA), vertreten durch A. Terstegen-Verhaag und S. Dispiter als Bevollmächtigte im Beistand von Rechtsanwalt H.‑G. Kamann,
Beklagte,
erlässt
DAS GERICHT (Siebte Kammer)
unter Mitwirkung der Präsidentin K. Kowalik-Bańczyk (Berichterstatterin) sowie der Richter E. Buttigieg und G. Hesse,
Kanzler: V. Di Bucci,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens, insbesondere
–
der Einrede der Unzulässigkeit, die die EIOPA mit am 16. Juli 2024 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangenem gesondertem Schriftsatz erhoben hat,
–
der am 29. August 2024 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangenen Stellungnahme der Klägerin zu der Einrede der Unzulässigkeit,
–
der am 23. Juli bzw. am 2. August 2024 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangenen Anträge der Slowakischen Republik und der Europäischen Kommission auf Zulassung zur Streithilfe,
folgenden
Beschluss
1
Mit ihrer Klage nach Art. 263 AEUV beantragt die Klägerin, die Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., die Nichtigerklärung der an die Národná banka Slovenska gerichteten Empfehlung der Europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA) vom 16. Mai 2022 zu den Maßnahmen, die erforderlich sind, um der Richtlinie 2009/138/EG nachzukommen (im Folgenden: angefochtene Handlung).
Vorgeschichte des Rechtsstreits
2
Die Klägerin ist ein Lebensversicherungsunternehmen mit Sitz in der Slowakei und steht unter der Aufsicht der Národná banka Slovenska (slowakische Nationalbank) (im Folgenden: NBS).
3
Am 17. März 2022 leitete die EIOPA eine Untersuchung gemäß Art. 17 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1094/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 zur Errichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde (Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung), zur Änderung des Beschlusses Nr. 716/2009/EG und zur Aufhebung des Beschlusses 2009/79/EG der Kommission (ABl. 2010, L 331, S. 48) ein. Durch diese Untersuchung sollte ermittelt werden, ob die NBS gegenüber der Klägerin ihre Aufsichtsbefugnisse im Einklang mit der Richtlinie 2009/138/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 betreffend die Aufnahme und Ausübung der Versicherungs- und der Rückversicherungstätigkeit (Solvabilität II) (ABl. 2009, L 335, S. 1) ausgeübt hatte.
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Am 16. Mai 2022 nahm die EIOPA auf der Grundlage von Art. 17 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1094/2010 die angefochtene Handlung an.
5
Die EIOPA stellte bei dieser Gelegenheit zunächst fest, dass die Klägerin die in der Richtlinie 2009/138 enthaltenen Vorschriften für versicherungstechnische Rückstellungen, für die Solvenzkapitalanforderung und für die Mindestkapitalanforderung sowie die Anlagevorschriften dieser Richtlinie nicht eingehalten habe (Rn. 58 bis 80 und 101 der angefochtenen Handlung). Sodann prüfte die EIOPA die von der NBS gegenüber der Klägerin ergriffenen Aufsichtsmaßnahmen und gelangte zu dem Ergebnis, dass die NBS dadurch das Unionsrecht verletzt habe und ihren Aufsichtspflichten aus Art. 29 Abs. 1 und Art. 34 Abs. 1, 2 und 6 der Richtlinie 2009/138 nicht nachgekommen sei, dass sie nicht fristgerecht und auf angemessene Art und Weise die erforderlichen korrigierenden Maßnahmen ergriffen habe (Rn. 81 bis 100, 103 und 105 der angefochtenen Handlung). Schließlich befand die EIOPA, dass die NBS nunmehr unverzüglich handeln und Maßnahmen ergreifen müsse, die ihr ermöglichten, das Unionsrecht einzuhalten (Rn. 97, 100, 104 und 105 der angefochtenen Handlung).
6
Dementsprechend richtete die EIOPA in Rn. 105 der angefochtenen Handlung die folgenden beiden „Empfehlungen“ an die NBS:
„1. [D]ie NBS sollte binnen 45 Kalendertagen … einen Standpunkt einnehmen, Überprüfungen vornehmen und Schlussfolgerungen ziehen in Bezug auf die Frage, ob sich [die Klägerin] an die Entscheidung [der NBS] vom 19. April 2021 zu den [Verstößen gegen die Anlagevorschriften] und an [ihr]e Entscheidung vom 14. Januar 2022 zu den [Verstößen gegen die Vorschriften für versicherungstechnische Rückstellungen] gehalten hat.
2. Die NBS sollte die … erforderlichen Schritte und Maßnahmen nach den Art. 76, 138, 139 und 141 der Richtlinie 2009/138 unternehmen bzw. ergreifen, um sicherzustellen, dass [die Klägerin ihren Verpflichtungen] fristgerecht … im Rahmen einer ‚globalen/integrierten‘ Interventionsstrategie der NBS nachkommt, die dazu führt, dass entweder allen Zuwiderhandlungen strukturell und dauerhaft ein Ende gesetzt wird oder, falls es geeignet oder zwingend ist, [der Klägerin] gemäß Art. 144 der Richtlinie 2009/138 die Zulassung entzogen wird.“
7
Im Übrigen forderte die EIOPA die NBS auf, sie binnen zehn Tagen darüber in Kenntnis zu setzen, welche Schritte sie unternommen habe oder zu unternehmen gedenke, um das Unionsrecht einzuhalten (Rn. 106 der angefochtenen Handlung).
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Am 13. September 2022 nahm die Europäische Kommission auf der Grundlage von Art. 17 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1094/2010 die an die NBS gerichtete Stellungnahme C(2022) 6455 final zu den Maßnahmen an, die erforderlich sind, um der Richtlinie 2009/138 nachzukommen. Diese Stellungnahme ist Gegenstand einer von der Klägerin beim Gericht erhobenen und unter dem Aktenzeichen T‑179/24 in das Register eingetragenen Nichtigkeitsklage.
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Am 31. Oktober 2022 entzog die NBS der Klägerin die Zulassung (im Folgenden: Entscheidung über den Entzug der Zulassung). Am 1. Juni 2023 bestätigte die NBS diesen Entzug.
Anträge der Parteien
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Die Klägerin beantragt,
–
die angefochtene Handlung für nichtig zu erklären;
–
der EIOPA die Kosten aufzuerlegen.
11
Die EIOPA beantragt,
–
die Klage als unzulässig abzuweisen;
–
der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
12
Darüber hinaus beantragt die Klägerin, das Gericht möge im Rahmen prozessleitender Maßnahmen oder einer Beweisaufnahme der EIOPA aufgeben, im Wesentlichen alle Unterlagen vorzulegen, die mit dem die Klägerin betreffenden Aufsichtsverfahren in Zusammenhang stehen.
Rechtliche Würdigung
Zur Einrede der Unzulässigkeit
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Nach Art. 130 Abs. 1 und 7 seiner Verfahrensordnung kann das Gericht auf Antrag des Beklagten vorab über die Unzulässigkeit entscheiden. Im vorliegenden Fall hält sich das Gericht durch die Aktenstücke für hinreichend unterrichtet und entscheidet ohne Fortsetzung des Verfahrens, ohne dass es einer Anordnung der von der Klägerin beantragten prozessleitenden Maßnahmen oder Beweisaufnahme bedarf.
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Mit ihrer Einrede der Unzulässigkeit macht die EIOPA erstens geltend, dass die angefochtene Handlung nicht mit einer Nichtigkeitsklage angegriffen werden könne, da sie keine verbindlichen Rechtswirkungen entfalte. Zweitens sei diese Handlung allenfalls eine Vorbereitungshandlung, und die Klägerin sei von ihr nicht unmittelbar betroffen. Drittens sei die Klage nicht fristgerecht erhoben worden.
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Die Klägerin tritt den drei Teilen der Einrede der Unzulässigkeit entgegen. Sie macht insbesondere geltend, dass die angefochtene Handlung verbindliche Rechtswirkungen entfalte und daher mit einer Nichtigkeitsklage angegriffen werden könne. Sie erläutert sinngemäß, dass diese Handlung die NBS verpflichte, eine im Voraus bestimmte Maßnahme zu ergreifen, nämlich ihr die Zulassung zu entziehen.
16
Zunächst ist der erste Teil der Einrede der Unzulässigkeit zu prüfen und mithin zu ermitteln, ob die angefochtene Handlung unter die Handlungen fällt, die Gegenstand einer Nichtigkeitsklage gemäß Art. 263 AEUV sein können.
17
Nach Art. 263 Abs. 1 AEUV überwachen die Unionsgerichte die Rechtmäßigkeit der Handlungen der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union „mit Rechtswirkung gegenüber Dritten“.
18
Folglich sind mit der Nichtigkeitsklage gemäß Art. 263 AEUV alle von den Organen, den Einrichtungen oder den sonstigen Stellen der Union erlassenen Maßnahmen oder Bestimmungen – unabhängig von ihrer Rechtsnatur oder Form – anfechtbar, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugen sollen (Urteil vom 31. März 1971, Kommission/Rat_22/70, EU:C:1971:32, Rn. 39 und 42, vgl. auch Urteil vom 15. Juli 2021, FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, Rn. 36 und die dort angeführte Rechtsprechung).
19
Umgekehrt sind alle Handlungen der Union, die keine verbindlichen Rechtswirkungen erzeugen, von der in Art. 263 AEUV vorgesehenen gerichtlichen Kontrolle ausgenommen (vgl. Urteil vom 15. Juli 2021, FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, Rn. 37 und die dort angeführte Rechtsprechung).
20
Dies gilt insbesondere für Empfehlungen, die keine verbindlichen Rechtswirkungen erzeugen sollen. Denn durch die Schaffung von Empfehlungen als besondere Kategorie von Unionshandlungen und durch die ausdrückliche Festlegung, dass sie „nicht verbindlich“ sind, sollte Art. 288 Abs. 5 AEUV den berechtigten Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union die Befugnis, Anstöße zu geben und Überzeugungsarbeit zu leisten, verleihen, die sich von der Befugnis zum Erlass verbindlicher Handlungen unterscheidet (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 20. Februar 2018, Belgien/Kommission, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, Rn. 26 und 27, sowie vom 25. März 2021, Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, Rn. 79, 80 und 82 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
21
Es ist jedoch möglich, gegen eine Empfehlung mit einer Nichtigkeitsklage vorzugehen, wenn die beanstandete Handlung aufgrund ihres Inhalts keine echte Empfehlung ist (Urteil vom 20. Februar 2018, Belgien/Kommission, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, Rn. 29).
22
Um festzustellen, ob eine Handlung verbindliche Rechtswirkungen erzeugt, ist auf ihr Wesen abzustellen und sind ihre Wirkungen anhand objektiver Kriterien wie z. B. des Inhalts der Handlung zu beurteilen, wobei gegebenenfalls der Zusammenhang ihres Erlasses und die Befugnisse des Organs, der Einrichtung oder der sonstigen Stelle der Union, das bzw. die die Handlung vornimmt, zu berücksichtigen sind (vgl. Urteil vom 15. Juli 2021, FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, Rn. 38 und die dort angeführte Rechtsprechung). Ergänzend kann auch das subjektive Kriterium der Absicht des Urhebers der Handlung Berücksichtigung finden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 6. Mai 2021, ABLV Bank u. a./EZB, C‑551/19 P und C‑552/19 P, EU:C:2021:369, Rn. 42).
23
Was im vorliegenden Fall als Erstes den oben in den Rn. 5 und 6 zusammenfassend wiedergegebenen Inhalt der angefochtenen Handlung betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass mit dieser Handlung lediglich eine Verletzung des Unionsrechts durch die Klägerin und die NBS festgestellt sowie zwei an die NBS gerichtete Empfehlungen formuliert werden, in denen die Maßnahmen dargelegt werden, die die NBS zu ergreifen habe, um diese Verletzung abzustellen. Diese Maßnahmen bestehen im Wesentlichen aus einer Überprüfung der Situation der Klägerin binnen 45 Tagen und der Annahme einer auf die Klägerin bezogenen „globalen/integrierten“, entweder zur Beendigung aller Verletzungshandlungen oder zum Entzug ihrer Zulassung führenden Strategie.
24
Als Zweites ist zum Wortlaut der angefochtenen Handlung festzustellen, dass sie in ihren beiden verbindlichen Fassungen im Titel und in ihren Gründen (Rn. 1, 2, 14, 18, 55, 105 und 106 der angefochtenen Handlung) als eine Empfehlung („recommendation“ in der englischen Fassung und „odporúčanie“ in der slowakischen Fassung) bezeichnet wird. Die Bezugnahme auf den Begriff „Empfehlung“ weist klar darauf hin, dass der Inhalt dieser Handlung nicht dazu bestimmt ist, verbindliche Rechtswirkungen zu erzeugen (Beschluss vom 26. Januar 2011, FIBE/Parlament, T‑550/10, nicht veröffentlicht, EU:T:2011:19, Rn. 19, vgl. auch entsprechend Urteil vom 1. Dezember 2005, Italien/Kommission, C‑301/03, EU:C:2005:727, Rn. 21 und 22).
25
Zudem ist die angefochtene Handlung sowohl in der englischen als auch in der slowakischen Fassung im Wesentlichen nicht verbindlich formuliert. So wird mehrfach der Konjunktiv benutzt, insbesondere in den beiden oben in Rn. 6 zitierten Empfehlungen, wie die Verwendung der Worte „should“ (sollte) im Englischen und „by mala“ (sollte) im Slowakischen belegt (Rn. 100, 104 und 105 der angefochtenen Handlung).
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Was als Drittes den Zusammenhang des Erlasses der angefochtenen Handlung und die Befugnisse ihres Urhebers angeht, ist darauf hinzuweisen, dass Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010, wie aus deren 27. Erwägungsgrund hervorgeht, einen „Drei-Stufen-Mechanismus“ für die Fälle einführt, in denen einer nationalen Behörde in ihrer Aufsichtspraxis eine fehlende oder nicht ordnungsgemäße oder unzureichende Anwendung der Verpflichtungen nach dem Unionsrecht, insbesondere der in Art. 1 Abs. 2 dieser Verordnung genannten Rechtsakte, zu denen die Richtlinie 2009/138 zählt, zur Last gelegt wird.
27
In einer ersten Stufe führt die EIOPA gemäß Art. 17 Abs. 2 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1094/2010 gegebenenfalls eine Untersuchung der angeblichen Verletzung oder Nichtanwendung des Unionsrechts durch. Nach Abschluss dieser Untersuchung kann die EIOPA gemäß Art. 17 Abs. 3 Unterabs. 1 dieser Verordnung an die betroffene nationale Behörde „eine Empfehlung … richten, in der die Maßnahmen erläutert werden, die zur Einhaltung des Unionsrechts ergriffen werden müssen“.
28
In einer zweiten Stufe kann die Kommission, sollte die betroffene nationale Behörde das Unionsrecht innerhalb eines Monats nach Eingang der Empfehlung der EIOPA nicht einhalten, gemäß Art. 17 Abs. 4 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1094/2010 „eine förmliche Stellungnahme abgeben, in der die[se] Behörde aufgefordert wird, die erforderlichen Maßnahmen zur Einhaltung des Unionsrechts zu ergreifen“.
29
In einer dritten Stufe kann die EIOPA, falls die betroffene nationale Behörde der förmlichen Stellungnahme der Kommission nicht innerhalb der dort gesetzten Frist nachkommt und sofern bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind, auf der Grundlage von Art. 17 Abs. 6 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1094/2010 einen an das betroffene Finanzinstitut gerichteten „Beschluss im Einzelfall erlassen, der dieses zum Ergreifen der Maßnahmen verpflichtet, die zur Erfüllung seiner Pflichten im Rahmen des Unionsrechts erforderlich sind, einschließlich der Einstellung jeder Tätigkeit“.
30
Dem Wortlaut von Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010 ist somit zu entnehmen, dass die von der EIOPA auf der Grundlage von Art. 17 Abs. 3 dieser Verordnung abgegebenen Empfehlungen die zu ergreifenden Maßnahmen lediglich „erläutern“, während die von der Kommission auf der Grundlage von Art. 17 Abs. 4 dieser Verordnung abgegebenen förmlichen Stellungnahmen und die von der EIOPA auf der Grundlage von Art. 17 Abs. 6 dieser Verordnung erlassenen Einzelfallbeschlüsse ihre jeweiligen Adressaten zum Ergreifen dieser Maßnahmen „auffordern“ bzw. „verpflichten“.
31
Zudem bestimmt Art. 17 Abs. 7 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1094/2010, dass die betroffenen nationalen Behörden, wenn sie Maßnahmen in Bezug auf Sachverhalte, die Gegenstand einer förmlichen Stellungnahme der Kommission oder eines Einzelfallbeschlusses der EIOPA sind, ergreifen, „… der förmlichen Stellungnahme beziehungsweise dem Beschluss nachkommen [müssen]“. Dagegen sieht weder diese Bestimmung noch irgendeine andere Bestimmung der Verordnung Nr. 1094/2010 vor, dass diese Behörden verpflichtet wären, den von der EIOPA abgegebenen Empfehlungen nachzukommen.
32
Mithin ergibt sich sowohl aus dem Wortlaut von Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010 als auch aus der Konzeption des mit diesem Artikel eingeführten Drei-Stufen-Mechanismus, dass die von der EIOPA auf der Grundlage von Art. 17 Abs. 3 dieser Verordnung abgegebenen Empfehlungen einfache Empfehlungen sind und selbst keine verbindlichen Rechtswirkungen gegenüber der betroffenen nationalen Behörde oder dem betroffenen Finanzinstitut entfalten sollen. Dagegen entfalten die von der Kommission auf der Grundlage von Art. 17 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1094/2010 abgegebenen förmlichen Stellungnahmen und die von der EIOPA auf der Grundlage von Art. 17 Abs. 6 dieser Verordnung erlassenen Einzelfallbeschlüsse gegenüber ihren Adressaten verbindliche Rechtswirkungen.
33
Im Übrigen hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass von der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) auf der Grundlage einer mit Art. 17 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1094/2010 wortgleichen Bestimmung abgegebene Empfehlungen in die Kategorie der Unionshandlungen nach Art. 288 Abs. 5 AEUV fallen und daher keine verbindlichen Rechtswirkungen entfalten sollen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 25. März 2021, Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, Rn. 79 und 80). Solche Empfehlungen können daher nicht mit einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV angefochten werden (vgl. in diesem Sinne Schlussanträge des Generalanwalts Campos Sánchez-Bordona in der Rechtssache Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2020:729, Nr. 82).
34
Als Viertes und in Ergänzung der bisherigen Ausführungen ist zur Absicht des Urhebers der angefochtenen Handlung darauf hinzuweisen, dass nichts in den Akten den Schluss zulässt, dass die EIOPA mit der Annahme dieser Handlung auf der Grundlage von Art. 17 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1094/2010 in Wirklichkeit eine verbindliche Handlung erlassen und nicht lediglich einen Anstoß geben und Überzeugungsarbeit leisten wollte. Insbesondere enthält die angefochtene Handlung keinen expliziten Hinweis darauf, dass die NBS verpflichtet wäre, den darin enthaltenen Empfehlungen nachzukommen.
35
Unter diesen Umständen und in Ansehung aller oben in den Rn. 23 bis 34 dargelegten Erwägungen ist im Ergebnis festzustellen, dass die angefochtene Handlung keine verbindlichen Rechtswirkungen entfaltet, so dass sie nicht mit einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV angegriffen werden kann.
36
Dieses Ergebnis wird durch das Vorbringen der Klägerin nicht in Frage gestellt.
37
Die Klägerin vertritt erstens die Ansicht, dass sich die Bindungswirkung der angefochtenen Handlung aus dem Wortlaut von Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010, aus der Konzeption des mit diesem Artikel eingeführten Mechanismus und aus dem in Art. 39 dieser Verordnung vorgesehenen Beschlussfassungsverfahren der EIOPA ergebe.
38
Hierzu ist zunächst festzustellen, dass der Wortlaut von Art. 17 der Verordnung Nr. 1094/2010 die Argumentation der Klägerin nicht stützt.
39
Zum einen sieht zwar Art. 17 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1094/2010 vor, dass die Empfehlung der EIOPA „die Maßnahmen erläutert …, die ergriffen werden müssen“, doch legt dieser Hinweis lediglich den Inhalt dieser Empfehlung fest und bewirkt nicht, dass sie hinsichtlich der Art von Maßnahmen, die von der betroffenen nationalen Behörde ergriffen werden können, einen verbindlichen und abschließenden Charakter erhält.
40
Zum anderen ist zweifellos richtig, dass Art. 17 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1094/2010 die betroffene nationale Behörde verpflichtet, die EIOPA über die Schritte zu unterrichten, die sie unternommen hat oder zu unternehmen beabsichtigt, um die Einhaltung des Unionsrechts zu gewährleisten. Diese Pflicht zur Unterrichtung, auf die in Rn. 106 der angefochtenen Handlung hingewiesen wurde (siehe oben, Rn. 7), bedeutet jedoch nicht, dass die Schritte, die die betroffene nationale Behörde unternommen hat oder zu unternehmen beabsichtigt, mit denen übereinstimmen müssen, die in der von der EIOPA abgegebenen Empfehlung enthalten sind.
41
Ferner ist Art. 39 Abs. 2 Sätze 1 und 3 der Verordnung Nr. 1094/2010 zu entnehmen, dass die EIOPA „dem Adressaten“ einer Empfehlung gemäß Art. 17 Abs. 3 dieser Verordnung ihre Absicht zur Abgabe dieser Empfehlung mitteilen muss, damit er Stellung nehmen kann. Entgegen dem Vorbringen der Klägerin kann aus diesen Bestimmungen allerdings weder hergeleitet werden, dass das betroffene Finanzinstitut Adressat dieser Empfehlung ist, noch, dass diese Empfehlung eine verbindliche Entscheidung darstellt. Denn Art. 17 Abs. 3 dieser Verordnung nennt keinen anderen Adressaten als die betroffene nationale Behörde und sieht auch nicht vor, dass eine solche Empfehlung für diese Behörde oder das betroffene Finanzinstitut verbindliche Rechtswirkungen entfaltet.
42
Schließlich kann die Frage, ob auf der Grundlage von Art. 17 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1094/2010 abgegebene Empfehlungen verbindlich sind, nicht von den Modalitäten des Verfahrens abhängen, in dem die Kommission gemäß Art. 17 Abs. 4 dieser Verordnung eine förmliche Stellungnahme abgibt, wenn die betroffene nationale Behörde auf eine Empfehlung der EIOPA hin die Einhaltung des Unionsrechts nicht gewährleisten sollte. Im letztgenannten Fall ist es daher ohne Belang, dass die Kommission eine förmliche Stellungnahme abgeben kann, ohne zuvor „weitere Beweise“ erheben zu müssen.
43
Zweitens macht die Klägerin geltend, dass die angefochtene Handlung im Rahmen eines Verfahrens erlassen worden sei, das ein bestimmtes Finanzinstitut betreffe und auf spezifische Maßnahmen für dieses Institut, wie den Entzug seiner Zulassung, gerichtet sei. In einem solchen Fall entfalte die von der EIOPA ausgesprochene Empfehlung verbindliche Rechtswirkungen.
44
Hierzu ist festzustellen, dass Art. 17 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1094/2010 jeden Fall einer Verletzung des Unionsrechts durch eine nationale Behörde erfasst, einschließlich und „insbesondere“ den, dass sie „es versäumt hat sicherzustellen, dass ein Finanzinstitut den [im Unionsrecht] festgelegten Anforderungen genügt“. Folglich ist der Umstand, dass eine auf der Grundlage dieser Bestimmung abgegebene Empfehlung die Situation eines bestimmten Finanzinstituts betrifft und spezifische Maßnahmen für dieses Institut befürwortet, nicht geeignet, ihr im Wege der Ausnahme oder Abweichung Verbindlichkeit zu verleihen.
45
Hinzu kommt, dass das oben in Rn. 33 erwähnte Urteil vom 25. März 2021, Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249), entgegen dem Vorbringen der Klägerin zu einer Empfehlung der EBA ergangen ist, die die Situation eines ganz bestimmten Finanzinstituts, nämlich der Korporativna targovska banka AD, betraf. Demzufolge ist der in diesem Urteil aufgestellte Grundsatz, dass Empfehlungen der EBA keine verbindlichen Rechtswirkungen entfalten sollen, auf die vorliegende Rechtssache entsprechend anwendbar.
46
Drittens vertritt die Klägerin sinngemäß die Ansicht, die EIOPA habe durch eine endgültige Stellungnahme das Ermessen der NBS beschränken und auf null reduzieren wollen, indem sie dieser unter Ausschluss eines eher schrittweisen Vorgehens und jeder anderen Maßnahme aufgegeben habe, der Klägerin die Zulassung sofort zu entziehen.
47
Hierzu ist zunächst festzustellen, dass die angefochtene Handlung nicht verbindlich formuliert ist (siehe oben, Rn. 25) und lediglich Empfehlungen ausspricht (siehe oben, Rn. 23), der NBS aber weder aufgibt noch verbietet, eine bestimmte Maßnahme zu ergreifen.
48
Insbesondere hat es die EIOPA der NBS überlassen, festzustellen, ob sie die Liste der möglichen und verhältnismäßigen Maßnahmen tatsächlich ausgeschöpft hatte oder ob es umgekehrt noch andere, alternative Maßnahmen gab (Rn. 104 der angefochtenen Handlung). Dementsprechend hat sie der NBS lediglich empfohlen, „die … erforderlichen Schritte und Maßnahmen [zu] unternehmen bzw. ergreifen“, und sie aufgefordert, den Entzug der Zulassung nur dann vorzunehmen, wenn sich diese Maßnahme als „geeignet oder zwingend“ erweisen sollte (zweite Empfehlung in Rn. 105 der angefochtenen Handlung, zitiert oben in Rn. 6). Folglich kann die Klägerin nicht mit Erfolg geltend machen, dass die EIOPA der NBS unter Ausschluss eines eher schrittweisen Vorgehens und jeder anderen Maßnahme aufgegeben hätte, der Klägerin die Zulassung zu entziehen.
49
Sodann kann die Klägerin, abgesehen davon, dass die EIOPA keinen endgültigen Standpunkt hinsichtlich der Art der zu ergreifenden Maßnahmen eingenommen hat, nicht mit Erfolg geltend machen, dass dann, wenn ein Organ, eine Einrichtung oder eine sonstige Stelle der Union sich eine endgültige Meinung gebildet und so seinen bzw. ihren Willen zum Ausdruck gebracht hat, eine wie auch immer geartete Vorprüfung abzuschließen, die erlassene Handlung stets Gegenstand einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV sein könne, wie aus dem Urteil vom 18. November 2010, NDSHT/Kommission (C‑322/09 P, EU:C:2010:701, Rn. 58), hervorgehe. Der Gerichtshof hat nämlich in den Rn. 51 bis 56 dieses Urteils im Wesentlichen nur entschieden, dass die Kommission, wenn sie es im Anschluss an die Prüfung einer Beschwerde implizit ablehnt, das Verfahren zur Prüfung staatlicher Beihilfen nach Art. 108 Abs. 2 AEUV zu eröffnen, keine nur vorläufige Maßnahme, sondern eine endgültige Entscheidung mit verbindlichen Rechtswirkungen erlässt, die demnach Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein kann. Dieses Urteil betraf somit einen Fall, in dem das betreffende Organ über eine Entscheidungsbefugnis verfügte und nicht – wie im vorliegenden Fall – lediglich über die Befugnis, gegenüber der betroffenen nationalen Behörde Empfehlungen abzugeben.
50
Ferner reicht der Umstand – selbst unterstellt, er sei erwiesen –, dass die EIOPA eine Form „politischen Drucks“ auf die NBS ausgeübt habe, damit diese der Klägerin die Zulassung entziehe, nicht für die Annahme aus, dass diese Agentur die Absicht hatte, ihre Befugnis, Anstöße zu geben und Überzeugungsarbeit zu leisten, zu überschreiten und eine in Art. 17 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1094/2010 nicht vorgesehene verbindliche Handlung zu erlassen.
51
Schließlich ergibt sich der Umstand – selbst wenn man ihn als erwiesen annimmt –, dass die angefochtene Handlung eine auslösende Rolle bei der Abgabe der Stellungnahme C(2022) 6455 final (siehe oben, Rn. 8) und dann beim Erlass der Entscheidung über den Entzug der Zulassung gespielt haben könnte, allein aus der Existenz von Verfahren, in denen auf der einen Seite die EIOPA und die Kommission und auf der anderen Seite nationale Behörden, darunter die NBS, tätig werden und zusammenwirken. Ein solcher Umstand kann der angefochtenen Handlung daher keine Bindungswirkung verleihen.
52
Die Klägerin macht viertens sinngemäß geltend, die Möglichkeit, unmittelbar gegen die angefochtene Handlung Klage zu erheben, sei erforderlich, um einen wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz gemäß Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) zu gewährleisten. Eine Klage vor den slowakischen Gerichten gegen die Entscheidung über den Entzug der Zulassung, in der inzidenter die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Handlung in Abrede gestellt werde, habe einen ungewissen Ausgang und sei unzureichend.
53
Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass das Recht auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz, wie es in Art. 47 Abs. 1 der Charta gewährleistet wird, nicht darauf abzielt, das in den Verträgen vorgesehene Rechtsschutzsystem und insbesondere die Bestimmungen über die Zulässigkeit von Klagen, die unmittelbar bei den Unionsgerichten erhoben werden, zu ändern. Somit sind die in Art. 263 AEUV vorgesehenen Zulässigkeitsvoraussetzungen im Licht des Rechts auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz auszulegen, ohne dass dies den Wegfall dieser im AEU-Vertrag ausdrücklich vorgesehenen Voraussetzungen zur Folge hätte (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 28. April 2015, T & L Sugars und Sidul Açúcares/Kommission, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, Rn. 43 und 44 sowie die dort angeführte Rechtsprechung). Die Auslegung des Begriffs „anfechtbare Handlung“ im Licht von Art. 47 der Charta kann daher nicht zum Wegfall der in Art. 263 Abs. 1 AEUV vorgesehenen Voraussetzung der verbindlichen Rechtswirkungen führen, ohne dass die den Unionsgerichten durch den AEU-Vertrag verliehenen Befugnisse überschritten würden (vgl. Urteil vom 9. Juli 2020, Tschechische Republik/Kommission, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, Rn. 52 und die dort angeführte Rechtsprechung).
54
Genau dies wäre jedoch der Fall, wenn die Klägerin eine Nichtigkeitsklage gegen eine Empfehlung der EIOPA erheben könnte, die keine anfechtbare Handlung im Sinne der oben in den Rn. 18 bis 22 angeführten Rechtsprechung darstellt.
55
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die Unionsgerichte ohne jede Ausnahme befugt sind, im Wege der Vorabentscheidung über die Gültigkeit der Handlungen der Unionsorgane und insbesondere über die Gültigkeit der von der EIOPA auf der Grundlage von Art. 17 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1094/2010 abgegebenen Empfehlungen zu befinden (vgl. in diesem Sinne entsprechend Urteil vom 25. März 2021, Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, Rn. 82 und 83 sowie die dort angeführte Rechtsprechung). Folglich werden die slowakischen Gerichte im Rahmen einer Klage gegen die von der NBS ergriffenen Maßnahmen und insbesondere gegen die Entscheidung über den Entzug der Zulassung erforderlichenfalls dem Gerichtshof ein Ersuchen um Vorabentscheidung über die Gültigkeit der angefochtenen Handlung vorlegen können.
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Die von der Klägerin angesprochenen praktischen Schwierigkeiten hinsichtlich der Effektivität einer Klage vor den slowakischen Gerichten und einer inzidenten Überprüfung der angefochtenen Handlung erscheinen nicht unüberwindlich.
57
Was zunächst den Umstand angeht, dass die NBS in der Entscheidung über den Entzug der Zulassung nicht auf die angefochtene Handlung abgestellt und darin nicht einmal auf sie Bezug genommen haben soll, spricht dies eher für die Annahme der EIOPA, dass die NBS dieser Handlung nicht gefolgt sei und einen anderen Ansatz gewählt habe. In diesem Fall könnte sich eine Vorlage zur Vorabentscheidung über die Gültigkeit dieser Handlung als nicht erforderlich erweisen.
58
Ferner werden die slowakischen Gerichte, was die Einstufung der zwischen der NBS, der EIOPA und der Kommission ausgetauschten Unterlagen als „geheim“ betrifft, erforderlichenfalls von der NBS deren Vorlage verlangen oder – falls dies erfolglos bleibt – die EIOPA und die Kommission auffordern können, ihnen diese Unterlagen zu übermitteln. Denn der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit in Art. 4 Abs. 3 EUV verpflichtet die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, die von einem nationalen Gericht erbetenen Informationen unverzüglich zu übermitteln (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 26. November 2002, First und Franex, C‑275/00, EU:C:2002:711, Rn. 49 und die dort angeführte Rechtsprechung).
59
Was sodann die Dauer und die angeblich fehlende aufschiebende Wirkung des Verfahrens vor den slowakischen Gerichten angeht, hat die Klägerin ihre Behauptung nicht untermauert. Jedenfalls stellt das Fehlen eines Rechtsbehelfs mit aufschiebender Wirkung gegen eine Entscheidung nicht zwangsläufig einen Verstoß gegen das Recht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz dar (vgl. in diesem Sinne entsprechend Urteil vom 17. Dezember 2015, Tall, C‑239/14, EU:C:2015:824, Rn. 59). Im Übrigen ergibt sich sowohl aus Art. 47 Abs. 1 der Charta als auch aus Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV, dass die Mitgliedstaaten ein System von Rechtsbehelfen und Verfahren vorsehen müssen, mit dem die Einhaltung des Rechts auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen gewährleistet werden kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 28. April 2015, T & L Sugars und Sidul Açúcares/Kommission, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, Rn. 49 und 50 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
60
Schließlich kann der Umstand allein, dass die Kommission am 24. April 2024 beschlossen hat, ein Vertragsverletzungsverfahren gemäß Art. 258 AEUV gegen die Slowakische Republik einzuleiten, weil die NBS bei der Ausübung ihrer Aufsichtsbefugnisse gegenüber der Klägerin gegen ihre Verpflichtungen verstoßen habe, jedenfalls nicht bezwecken oder bewirken, dass dieser ein wirksamer gerichtlicher Rechtsschutz vor den slowakischen Gerichten genommen würde.
61
Nach alledem kann die angefochtene Handlung nicht Gegenstand einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV sein, weil sie keine verbindlichen Rechtswirkungen entfaltet.
62
Mithin ist, ohne dass die übrigen Teile der Einrede der Unzulässigkeit zu prüfen wären, dem ersten Teil dieser Einrede stattzugeben und die Klage als unzulässig abzuweisen.
Zu den Anträgen auf Zulassung zur Streithilfe
63
Nach Art. 142 Abs. 2 der Verfahrensordnung wird die Streithilfe gegenstandslos, wenn die Klage für unzulässig erklärt wird. Da die Klage im vorliegenden Fall als unzulässig abgewiesen wird, haben sich die Anträge der Slowakischen Republik und der Kommission auf Zulassung zur Streithilfe erledigt.
Kosten
64
Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Klägerin unterlegen ist, sind ihr entsprechend dem Antrag der EIOPA neben ihren eigenen Kosten die Kosten der EIOPA aufzuerlegen, mit Ausnahme der im Zusammenhang mit den Anträgen auf Zulassung zur Streithilfe entstandenen Kosten.
65
Nach Art. 144 Abs. 10 der Verfahrensordnung tragen derjenige, der einen Antrag auf Zulassung zur Streithilfe gestellt hat, und die Hauptparteien jeweils ihre eigenen im Zusammenhang mit dem Antrag auf Zulassung zur Streithilfe entstandenen Kosten, wenn das Verfahren in der Hauptsache beendet wird, bevor über den Antrag auf Zulassung zur Streithilfe entschieden wurde. Im vorliegenden Fall tragen die Klägerin, die EIOPA, die Slowakische Republik und die Kommission jeweils ihre eigenen im Zusammenhang mit den Anträgen auf Zulassung zur Streithilfe entstandenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Siebte Kammer)
beschlossen:
1.
Die Klage wird abgewiesen.
2.
Die Anträge der Slowakischen Republik und der Europäischen Kommission auf Zulassung zur Streithilfe haben sich erledigt.
3.
Die Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s. trägt neben ihren eigenen Kosten die Kosten der Europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA), mit Ausnahme der im Zusammenhang mit den Anträgen auf Zulassung zur Streithilfe entstandenen Kosten.
4.
Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa, die EIOPA, die Slowakische Republik und die Kommission tragen jeweils ihre eigenen im Zusammenhang mit den Anträgen auf Zulassung zur Streithilfe entstandenen Kosten.
Luxemburg, den 23. Mai 2025
Der Kanzler
V. Di Bucci
Die Präsidentin
K. Kowalik-Bańczyk
(
*1
)	Verfahrenssprache: Englisch.