62012CP0579
STANDPUNTBEPALING VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 11 juni 2013 (
1
)
Zaak C‑579/12 RX‑II
Europese Commissie
tegen
Guido Strack
„Heroverweging — Openbare dienst — Ambtenaren — Verlof — Overboeking van wegens ziekte niet opgenomen vakantieverlof — Artikel 1 sexies, lid 2, van Ambtenarenstatuut — Artikel 4 van bijlage V bij Ambtenarenstatuut — Richtlijn 2003/88/EG — Artikel 31, lid 2, van Handvest van de grondrechten van de Europese Unie — Aantasting van eenheid en samenhang van recht van Unie”
I – Inleiding
1.
Zijn de op het niveau van de Unie erkende sociaalrechtelijke minimumvoorschriften op ambtenaren van de Europese instellingen op dezelfde wijze van toepassing als op werknemers die aan het gemene recht zijn onderworpen? Dit is in wezen de juridische vraag waarover het Hof in het kader van de onderhavige heroverwegingsprocedure om een uitspraak is verzocht.
2.
Deze vraag is gerezen in verband met het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon. Dit recht, waaraan eerst uitvoering is gegeven bij richtlijn 93/104/EG (
2
) en vervolgens bij richtlijn 2003/88/EG (
3
), maakt deel uit van de algemene sociaalrechtelijke beginselen van de Unie en is thans neergelegd in artikel 31, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”). (
4
)
3.
In casu heeft de Europese Commissie geweigerd om de door Strack, voormalig ambtenaar van die instelling, in 2004 wegens diens langdurige ziekte niet opgenomen 38,5 verlofdagen over te boeken naar 2005. De bestreden beschikking, gegeven op 15 maart 2007, werd door de Commissie gebaseerd op een bepaling van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie (
5
) volgens welke ten hoogste twaalf verlofdagen naar het volgende jaar kunnen worden overgeboekt wanneer het vakantieverlof niet volledig is opgenomen anders dan om redenen van dienstbelang (artikel 4, eerste alinea, van bijlage V bij het Statuut). Aangezien in de tussentijd aan Strack een invaliditeitspensioen is toegekend, gaat het thans om de vraag of zijn resterend aantal verlofdagen over 2004 dat de twaalf automatisch naar 2005 overgedragen dagen overschrijdt, moet worden uitbetaald in geld (artikel 4, tweede alinea, van bijlage V bij het Statuut).
4.
Na de weigering van de Commissie heeft Strack zich gewend tot de rechterlijke instanties van de Unie, waarbij hij in eerste aanleg door het Gerecht voor ambtenarenzaken van de Europese Unie (hierna: „Gerecht voor ambtenarenzaken”) in het gelijk werd gesteld. (
6
) Het Gerecht voor ambtenarenzaken was van oordeel dat het betrokkene had moeten worden toegestaan het aantal wegens ziekte niet opgenomen verlofdagen te doen overboeken, zelfs wanneer dit aantal meer bedroeg dan de twaalf automatisch overgeboekte dagen, aangezien de Commissie verplicht is om dezelfde minimumvoorschriften in acht te nemen als die welke krachtens richtlijn 2003/88, zoals door het Hof uitgelegd in zijn Schultz-Hoff-rechtspraak (
7
), van toepassing zijn op werknemers die aan het gemene recht zijn onderworpen.
5.
Het Gerecht van de Europese Unie (hierna: „Gerecht”) heeft, op hogere voorziening van de Commissie, het arrest van het Gerecht voor ambtenarenzaken evenwel vernietigd en, uitspraak doende ten gronde, het beroep van Strack verworpen. (
8
) Het arrest van het Gerecht is in wezen gebaseerd op de stelling dat richtlijn 2003/88 en de Schultz-Hoff-rechtspraak niet kunnen worden toegepast op de regeling die van toepassing is op ambtenaren van de Europese instellingen.
6.
Ik herinner eraan dat het Hof in het arrest Schultz-Hoff e.a. voor recht heeft verklaard dat artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan nationale bepalingen of gebruiken volgens welke het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon vervalt aan het einde van de referentieperiode en/of van een naar nationaal recht vastgestelde overdrachtsperiode, ook wanneer de werknemer tijdens de gehele referentieperiode of een deel ervan met ziekteverlof is geweest en zijn arbeidsongeschiktheid heeft voortgeduurd tot het einde van zijn arbeidsverhouding, waardoor hij geen gebruik heeft kunnen maken van zijn recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon. (
9
) Het Hof heeft deze vaststelling in latere arresten, zij het met enige kleine nuances, in wezen bevestigd. (
10
)
7.
Op voorstel van de eerste advocaat-generaal heeft de Kamer van heroverweging van het Hof besloten een procedure in te leiden tot heroverweging van het arrest van het Gerecht (
11
) (artikel 256, lid 2, tweede alinea, VWEU, artikelen 62 en 62 bis van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, en artikel 193, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof). Het voorwerp van dit heronderzoek werd als volgt geformuleerd:
„De heroverweging zal betrekking hebben op de vraag of, gelet op de rechtspraak van het Hof over het recht op vakantieverlof met behoud van loon als beginsel van het sociale recht van de Unie, dat ook uitdrukkelijk is neergelegd in artikel 31, lid 2, van het Handvest [...] en met name voorwerp is van richtlijn [2003/88], het arrest van het Gerecht [...] de eenheid of de samenhang van het recht van de Unie aantast, in die zin dat dit Gerecht, als rechter in hogere voorziening:
—
artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie aldus heeft uitgelegd dat de voorschriften over de organisatie van de arbeidstijd bedoeld in richtlijn 2003/88, en meer bepaald het vakantieverlof met behoud van loon, daar niet onder vallen, en,
—
artikel 4 van bijlage V bij dit Statuut vervolgens zo heeft uitgelegd dat het recht op overdracht van meer vakantiedagen dan bij die bepaling vastgesteld, slechts kan worden toegekend in geval van een verhindering die verband houdt met de werkzaamheden van de ambtenaar in de uitoefening van zijn functie.”
8.
Het is voor het eerst dat een heroverwegingsprocedure betrekking heeft op vragen van materieel recht die verband houden met op Unieniveau erkende fundamentele rechten. Van fundamenteler belang nog dan de problematiek van de overboeking van verlofdagen, die op het eerste gezicht tamelijk technisch lijkt, zijn de richtsnoeren die het Hof over dit onderwerp zal geven voor de ontwikkeling en de concrete tenuitvoerlegging van het Europese ambtenarenrecht in zijn geheel.
II – Toepasselijke bepalingen
A – Handvest
9.
Krachtens artikel 31, lid 2, van het Handvest, „[heeft] [i]edere werknemer [...] recht op [...] een jaarlijkse vakantie met behoud van loon”.
10.
Volgens de toelichtingen bij het Handvest van de grondrechten (
12
) is deze bepaling gebaseerd op richtlijn 93/104, alsmede op artikel 2 van het Europees Sociaal Handvest (
13
) en op punt 8 van het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werknemers. (
14
)
B – Statuut
11.
Artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut, dat deel uitmaakt van de algemene bepalingen ervan, bepaalt:
„Ambtenaren in actieve dienst hebben recht op arbeidsomstandigheden die voldoen aan passende veiligheids- en gezondheidsnormen die ten minste gelijkwaardig zijn met de minimumvoorschriften die gelden op grond van maatregelen die krachtens de Verdragen op deze gebieden zijn vastgesteld.”
12.
In artikel 57, eerste alinea, van titel IV van hoofdstuk 2 van het Statuut, dat gaat over het verlof, wordt bepaald:
„De ambtenaar heeft per kalenderjaar recht op een vakantieverlof van ten minste 24 werkdagen en ten hoogste 30 werkdagen, volgens een regeling die in gemeenschappelijk overleg tussen de instellingen van de [Unie] na advies van het Comité voor het statuut wordt vastgesteld.”
13.
Artikel 4 van bijlage V bij het Statuut (
15
), dat deel uitmaakt van de nadere bepalingen betreffende het verlof, bepaalt:
„Indien de ambtenaar zijn vakantieverlof anders dan om redenen van dienstbelang vóór het einde van het kalenderjaar niet volledig heeft opgenomen, kan hij ten hoogste twaalf verlofdagen naar het volgende jaar doen overboeken.
Indien de ambtenaar zijn vakantieverlof bij beëindiging van de dienst niet volledig heeft opgenomen, wordt hem als compensatie voor elke niet genoten verlofdag een bedrag uitbetaald, gelijk aan 1/30 van zijn maandelijkse bezoldiging op het ogenblik van beëindiging van de dienst.
[...]”
14.
In een circulaire van het directoraat-generaal „Personeelszaken en administratie”, bekendgemaakt in Mededelingen van de administratie nr. 66‑2002 van 2 augustus 2002, wordt bepaald:
„Indien het niet opgenomen vakantieverlof meer dan twaalf dagen bedraagt, kunnen de dagen boven de twaalf in het Statuut voorziene dagen alleen worden overgedragen indien wordt aangetoond dat de ambtenaar deze om redenen van dienstbelang in het lopende kalenderjaar niet heeft kunnen opnemen.”
15.
Deze circulaire is met ingang van 1 mei 2004 vervangen door een besluit van de Commissie van 28 april 2004 houdende invoering van toepassingsbepalingen op het gebied van verlof (
16
), waarin onder meer wordt bepaald:
„De overdracht van meer dan [twaalf] dagen is alleen toegestaan indien wordt aangetoond dat de betrokkene deze om redenen van dienstbelang (die expliciet moeten worden genoemd) gedurende het lopende kalenderjaar niet heeft kunnen opnemen; deze dagen worden na besluit van [de verantwoordelijke van de afdeling personeelszaken] bij de dagen van het lopende kalenderjaar gevoegd;
[...]
Er wordt geen overdracht van meer dan [twaalf] dagen toegestaan, indien het vakantieverlof niet is opgenomen om andere dan om redenen van dienstbelang (bij voorbeeld om gezondheidsredenen: ziekte, ongeval, het inhalen van vakantieverlof na een ongeval of ziekte gedurende het vakantieverlof, moederschapsverlof, adoptieverlof, ouderschapsverlof, verlof om gezinsredenen, verlof om redenen van persoonlijke aard, onbezoldigd verlof, verlof wegens militaire dienstplicht, etc.);
[...]”
16.
Uit conclusie nr. 53A/70 van de hoofden van administratie van 9 januari 1970 blijkt eveneens dat de overdracht van vakantieverlof zelfs bij langdurige ziekte moet worden beperkt tot twaalf dagen.
C – Richtlijn 2003/88
17.
Richtlijn 93/104 is vervangen door richtlijn 2003/88, en de verwijzingen in eerstgenoemde richtlijn moeten worden beschouwd als verwijzingen naar laatstgenoemde richtlijn. (
17
)
18.
Punt 6 van de considerans van richtlijn 2003/88 luidt:
„Er moet rekening worden gehouden met de beginselen van de Internationale Arbeidsorganisatie ter zake van de organisatie van de arbeidstijd, met inbegrip van de beginselen op het gebied van nachtarbeid.”
19.
Artikel 1 van richtlijn 2003/88, met het opschrift „Doel en toepassingsgebied”, bepaalt:
„1.   Deze richtlijn bepaalt minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid op het gebied van de organisatie van de arbeidstijd.
2.   Deze richtlijn is van toepassing op:
a)
[...] de minimale jaarlijkse vakantie [...]
[...]”
20.
Artikel 7 van deze richtlijn, met het opschrift „Jaarlijkse vakantie”, luidt:
„1.   De lidstaten treffen de nodige maatregelen opdat aan alle werknemers jaarlijks een vakantie met behoud van loon van ten minste vier weken wordt toegekend, overeenkomstig de in de nationale wetten en/of gebruiken geldende voorwaarden voor het recht op en de toekenning van een dergelijke vakantie.
2.   De minimumperiode van de jaarlijkse vakantie met behoud van loon kan niet door een financiële vergoeding worden vervangen, behalve in geval van beëindiging van het dienstverband.”
III – Analyse
21.
Conform het door de Kamer van heroverweging in zijn besluit tot inleiding van de procedure (
18
) vastgestelde kader, zal ik in mijn analyse hoofdzakelijk ingaan op de vraag of het Gerecht de eenheid of de samenhang van het recht van de Unie heeft aangetast door een onjuiste uitlegging te geven aan artikel 1 sexies, lid 2, van het Ambtenarenstatuut en artikel 4 van bijlage V bij dit Statuut, wat de overboeking betreft van het wegens langdurige ziekte van de betrokkene niet opgenomen vakantieverlof.
22.
De door de Commissie en de Raad van de Europese Unie aangevoerde stelling dat in casu geen aantasting van de eenheid of de samenhang van het recht van de Unie kan worden vastgesteld, omdat het Gerecht geen „overkoepelende normen” heeft toegepast, maar bepalingen van het Statuut die niet van toepassing zijn op andere gebieden van het recht van de Unie, moet meteen al worden afgewezen.
23.
Indien de bovengenoemde stelling zou worden aanvaard, dreigt de heroverwegingsprocedure volledig te worden uitgehold. Het komt mij voor dat de Commissie en de Raad zijn voorbijgegaan aan de bestaansreden van deze procedure. Het gevaar van aantasting van de eenheid of de samenhang van het recht van de Unie kan immers ook ontstaan naar aanleiding van technische bepalingen die deel uitmaken van een speciale regeling, wanneer die bepalingen door het Gerecht zodanig worden uitgelegd en toegepast dat zij in strijd komen met de regels die gelden op andere gebieden van het recht van de Unie of met Unierechtelijke beginselen met een overkoepelend karakter.
24.
Vanuit deze optiek zal ik om te beginnen onderzoeken of het te heroverwegen arrest blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de regels van het Statuut die van toepassing zijn op het vakantieverlof (zie hierna onder A) en vervolgens ingaan op de vraag of deze mogelijk onjuiste rechtsopvatting de eenheid of de samenhang van het recht van de Unie aantast (zie hierna onder B).
A – Onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht
25.
Partijen en instellingen die opmerkingen hebben ingediend bij het Hof zijn het volstrekt oneens over de vraag of het te heroverwegen arrest blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot het recht op een jaarlijkse vakantie met behoud van loon. Strack betoogt dat het Gerecht in hoge mate blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door geen toepassing te geven aan de voorschriften van artikel 7 van richtlijn 2003/88, zoals die zijn uitgelegd door het Hof in de Schultz-Hoff-rechtspraak in het kader van artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut en artikel 4 van bijlage V bij dit Statuut. De Commissie en de Raad nemen het volkomen tegenovergestelde standpunt in en verdedigen, met in wezen identieke argumenten, het te heroverwegen arrest, zoals dit door het Gerecht is gewezen.
1. Uitlegging van artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut: incorporering van de minimumvoorschriften van richtlijn 2003/88
26.
Krachtens artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut „[hebben] [a]mbtenaren in actieve dienst [...] recht op arbeidsomstandigheden die voldoen aan passende veiligheids- en gezondheidsnormen die ten minste gelijkwaardig zijn met de minimumvoorschriften die gelden op grond van maatregelen die krachtens de Verdragen op deze gebieden zijn vastgesteld”.
27.
Anders dan het Gerecht voor ambtenarenzaken, heeft het Gerecht, als rechter in tweede aanleg, deze bepaling aldus uitgelegd dat de voorschriften inzake de jaarlijkse vakantie met behoud van loon, zoals neergelegd in artikel 7 van richtlijn 2003/88 en uitgelegd in de Schultz-Hoff-rechtspraak (
19
), daar niet onder vallen.
28.
Daarmee is het Gerecht uitgegaan van een te beperkte lezing van artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut, die weinig overtuigend is.
29.
Uit artikel 1, lid 1, alsook uit de considerans van richtlijn 2003/88 (
20
) blijkt immers uitdrukkelijk dat deze tot doel heeft „minimumvoorschriften” te bepalen inzake „veiligheid en gezondheid” op het gebied van de organisatie van de arbeidstijd. Het doel van richtlijn 2003/88 sluit derhalve precies aan bij dat van artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut, dat eveneens – en in vrijwel gelijke bewoordingen – spreekt van „minimumvoorschriften” op het gebied van „veiligheids- en gezondheidsnormen”. Gelet op de formulering van deze twee teksten, kan mijns inziens moeilijk staande worden gehouden dat artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut niet verwijst naar richtlijn 2003/88, die, onder meer, uitvoering geeft aan het recht op een jaarlijkse vakantie met behoud van loon.
30.
Anders dan door het Gerecht (
21
), de Commissie en de Raad is gesteld, kan de werkingssfeer van artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut niet tot de in de overige bepalingen van het Statuut (
22
) niet geregelde technische minimumvoorschriften op het gebied van bescherming van de gezondheid en veiligheid van werknemers op hun werkplek worden beperkt. Een dergelijke uitlegging gaat eraan voorbij dat voornoemd artikel 1 sexies deel uitmaakt van de algemene bepalingen van het Statuut, die dwars door alle rechtsgebieden van het Europese ambtenarenrecht heen moeten worden toegepast en dus niet restrictief mogen worden uitgelegd.
31.
Overigens pleiten de door de Commissie aangevoerde argumenten inzake de ontstaansgeschiedenis van artikel 1 sexies van het Statuut geenszins voor een restrictieve uitlegging van deze bepaling. Noch het oorspronkelijke voorstel van de Commissie (
23
), noch de door het „Raadgevend Comité” (
24
) aangenomen versie van artikel 1 sexies, bevat namelijk duidelijke en nauwkeurige aanwijzingen in die zin dat enkel technische normen op het gebied van gezondheid en veiligheid, of enkel de niet door andere delen van het Statuut geregelde gebieden onder die nieuwe bepaling zouden vallen.
32.
In de Duitse versie van het oorspronkelijke voorstel van de Commissie wordt verwezen naar „gezondheids- en veiligheidsnormen op de werkplek” (
25
). Niettemin komt deze toevoeging, zelfs indien zij zou duiden op een wil om de minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid op het gebied van de organisatie van de arbeidstijd uit te sluiten, niet voor in de door mij geraadpleegde andere taalversies van het voorstel van de Commissie. (
26
) Het feit dat deze toevoeging slechts voorkomt in één taalversie van het voorstel voor een verordening, lijkt mij derhalve niet relevant voor een getrouwe weergave van de wil van de toenmalige communautaire wetgever, en dit te meer daar de definitieve versie van artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut, zoals deze door de Raad is goedgekeurd (
27
), geen enkele verwijzing meer bevat naar de „werkplek”, ook niet in de Duitse versie.
33.
De Commissie kan zich ter rechtvaardiging van een restrictieve uitlegging van artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut evenmin beroepen op artikel 31 van het Handvest. Het is juist dat voornoemde bepaling van het Handvest twee afzonderlijke leden bevat, waarvan alleen het eerste uitdrukkelijk betrekking heeft op de gezondheid en veiligheid van werknemers, terwijl het tweede – over werktijd en vakantie met behoud van loon – deze aspecten niet met zoveel woorden noemt. Dit neemt evenwel niet weg dat ook dit tweede lid raakt aan de veiligheid en gezondheid van werknemers in de zin van richtlijn 2003/88, voorheen richtlijn 93/104. Artikel 31, lid 2, van het Handvest is immers, onder meer, op laatstgenoemde richtlijn gebaseerd, zoals duidelijk blijkt uit de toelichtingen bij het Handvest. (
28
) En het doel van deze richtlijn is er nu juist in gelegen minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid vast te leggen. (
29
)
34.
Weinig overtuigend is ook het door de Commissie aangevoerde – en door het Gerecht in het te heroverwegen arrest overgenomen (
30
) – argument dat een „incorporering” in het Statuut van de minimumvoorschriften van richtlijn 2003/88 indruist tegen de in artikel 336 VWEU neergelegde autonomie van de wetgever van de Unie op het gebied van het ambtenarenrecht. Zoals Strack terecht heeft opgemerkt, heeft de Raad nu juist door deze wetgevende autonomie uit te oefenen een algemene bepaling kunnen invoegen in het Statuut, te weten artikel 1 sexies, lid 2, die minimumnormen op het gebied van gezondheid en veiligheid – waaronder die welke zijn neergelegd in richtlijn 2003/88 – invoert in het Europese ambtenarenrecht.
35.
De inachtneming van richtlijn 2003/88 in een zaak als de onderhavige, tast derhalve in geen enkel opzicht de autonomie van de wetgever aan, doch stemt overeen met de bewoordingen en grondbeginselen van een nieuwe clausule die op besluit van de Raad zelf in het Statuut is ingevoegd. Ofschoon de minimumvoorschriften van de richtlijnen van de Unie inzake het arbeidsrecht in de eerste plaats gericht zijn tot de lidstaten, en niet zonder meer aan de instellingen van de Unie kunnen worden tegengeworpen (
31
), zijn de minimumvoorschriften van richtlijn 2003/88 wel degelijk, door middel van artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut, toepasselijk geworden op de Europese openbare dienst.
36.
Gelet op het voorgaande, ben ik van mening dat artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut aldus moet worden uitgelegd dat de in richtlijn 2003/88 bedoelde voorschriften over de organisatie van de arbeidstijd en meer bepaald de jaarlijkse vakantie met behoud van loon, daar onder vallen. Door in het te heroverwegen arrest het tegenovergestelde te oordelen, heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
2. Uitlegging van artikel 4 van bijlage V bij het Statuut: overboeking van wegens ziekte niet opgenomen vakantieverlof
37.
Volgens artikel 4, eerste alinea, van bijlage V bij het Statuut kan de ambtenaar, indien hij anders dan om redenen van dienstbelang voor het einde van het lopende kalenderjaar niet zijn vakantieverlof heeft opgenomen ten hoogste twaalf verlofdagen naar het volgende jaar doen overboeken.
38.
Anders dan het Gerecht voor ambtenarenzaken heeft het Gerecht, als rechter in tweede aanleg, deze bepaling aldus uitgelegd dat het recht op overboeking van meer dan twaalf vakantiedagen slechts kan worden toegekend in geval van een verhindering die verband houdt met de werkzaamheden van de ambtenaar in de uitoefening van zijn functie. Dit sluit volgens het Gerecht elke overboeking uit van het aantal verlofdagen dat de wettelijke grens van twaalf dagen overschrijdt, wanneer deze verlofdagen niet konden worden opgenomen wegens langdurige ziekte van de betrokken ambtenaar. (
32
)
39.
Om redenen die ik hierna zal uiteenzetten, lijkt deze uitlegging van het Gerecht van artikel 4, eerste alinea, van bijlage V bij het Statuut, mij uitzonderlijk strikt te zijn, alsook te getuigen van weinig respect voor de minimumvoorschriften inzake jaarlijkse vakantie zoals die voortvloeien uit artikel 7 van richtlijn 2003/88, gelezen in het licht van de Schultz-Hoff-rechtspraak.
40.
De uitlegging door het Gerecht, die overigens krachtig wordt verdedigd door de Commissie en de Raad, lijkt, althans op het eerste gezicht, te zijn gebaseerd op de formulering van artikel 4, eerste alinea, van bijlage V bij het Statuut. De bewoordingen van die bepaling sluiten immers elke overboeking van verlof boven de wettelijke grens van twaalf dagen uit, tenzij een dergelijke overboeking kan worden gerechtvaardigd door redenen van dienstbelang. Een overboeking van verlofdagen die om andere redenen, bijvoorbeeld wegens ziekte, niet zijn opgenomen, lijkt derhalve, a priori, slechts toegestaan binnen de grens van voornoemde twaalf dagen.
41.
Niettemin moet, zoals het Hof in zijn rechtspraak heeft beklemtoond, voor de uitlegging van een bepaling van de Unie niet enkel rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen die de regeling waarvan zij deel uitmaakt, nastreeft. (
33
)
42.
Wat om te beginnen de wettelijke context van artikel 4, van bijlage V bij het Statuut betreft, dienen de algemene bepalingen van dit Statuut, en meer in het bijzonder artikel 1 sexies, lid 2, ervan, in aanmerking te worden genomen. Zoals ik reeds heb uiteengezet (
34
), heeft deze bepaling tot gevolg dat onder meer de minimumvoorschriften van richtlijn 2003/88 op het gebied van de organisatie van de arbeidstijd, met inbegrip van die op het gebied van jaarlijkse vakantie met behoud van loon (artikel 7 van richtlijn 2003/88) toepasselijk zijn geworden op de Europese openbare dienst.
43.
Wat vervolgens de door het Statuut nagestreefde doelstellingen betreft, moet worden beklemtoond dat de bij richtlijn 2003/88 ingevoerde, op 1 mei 2004 in werking getreden, hervorming onder meer tot doel had dit van 1962 daterende Statuut wat de op Unieniveau (
35
) erkende fundamentele rechten en beginselen, alsook de sociale bescherming (
36
) betreft, te moderniseren. Hieruit volgt dat een fundamenteel beginsel van sociaal recht van de Unie, zoals het recht op een jaarlijkse vakantie met behoud van loon, dat met name is neergelegd in artikel 31, lid 2, van het Handvest en waaraan uitvoering is gegeven bij richtlijn 2003/88 en de daarop betrekking hebbende rechtspraak, bij de uitlegging en toepassing van alle bepalingen van het Statuut bijzondere aandacht verdient.
44.
Zowel de door het Statuut nagestreefde doestellingen als de wettelijke context van artikel 4, van bijlage V bij dat Statuut, pleiten dus voor een inachtneming van de minimumvoorschriften van richtlijn 2003/88, en met name van artikel 7 ervan, zoals uitgelegd in de Schultz-Hoff-rechtspraak en geïncorporeerd in het Statuut bij artikel 1 sexies, lid 2, ervan.
45.
Hiertegen kan niet worden ingebracht dat artikel 4 van bijlage V bij het Statuut een lex specialis bevat die voorrang heeft op artikel 1 sexies, lid 2, van dit Statuut. Anders dan de Commissie en de Raad lijken te betogen, heeft het Hof nooit voor recht verklaard dat alle bepalingen in de bijlagen bij het Statuut noodzakelijkerwijs voorrang moeten hebben op de algemene bepalingen ervan. Ofschoon het Hof heeft verklaard dat de bepalingen van het Statuut en de bijlagen daarbij dezelfde rang hebben (
37
), is het karakter van lex specialis wat de bijlagen betreft evenwel slechts erkend voor zover deze uitvoering geven aan specifieke bepalingen van het Statuut. (
38
) Tussen artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut en artikel 4 van bijlage V bij het Statuut is van een dergelijke verhouding nu juist geen sprake. De in deze bijlage V neergelegde „nadere bepalingen betreffende het verlof” geven weliswaar uitvoering aan titel IV, hoofdstuk 2, van het Statuut, en met name aan artikel 57 ervan, maar voornoemde bijlage V bevat geen enkele uitvoeringsbepaling met betrekking tot artikel 1 sexies van dit Statuut.
46.
Zelfs indien zou kunnen worden aangenomen dat artikel 4 van bijlage V bij het Statuut specifiekere regels bevat dan artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut, dit neemt niet weg dat bij de uitlegging en toepassing van die regels rekening moet worden gehouden met het gebod van „praktische concordantie” van deze twee bepalingen van het Statuut.
47.
In artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut is een beginsel neergelegd dat moet worden toegepast op alle door het Statuut geregelde gebieden. Hieruit volgt dat de minimumvoorschriften inzake gezondheid en veiligheid waarnaar deze bepaling verwijst – met name die van artikel 7 van richtlijn 2003/88, zoals uitgelegd in de Schultz-Hoff-rechtspraak – terdege in acht moeten worden genomen bij de uitlegging en toepassing van alle bepalingen van het Statuut, met inbegrip van de bepalingen van bijlage V daarbij.
48.
Dit geldt te meer daar artikel 1 sexies van het Statuut van recentere datum is dan artikel 4 van bijlage V bij het Statuut, zodat het als een lex posterior kan worden aangemerkt. De nieuwe, recentelijk door de wetgever middels artikel 1 sexies in het Statuut ingevoerde, toelichtingen mogen derhalve bij de uitlegging en toepassing van artikel 4 van bijlage V bij het Statuut niet buiten beschouwing worden gelaten.
49.
Dit betekent niet dat de in artikel 4, eerste alinea, van bijlage V bij het Statuut neergelegde regel van niet-overboeking van vakantieverlof thans zijn nuttig effect zou hebben verloren. Het is immers enkel in het geval van langdurige ziekte van de betrokken ambtenaar, dat de minimumvoorschriften van richtlijn 2003/88, zoals deze zijn uitgelegd en toegepast in de Schultz-Hoff-rechtspraak en zijn opgenomen in het Statuut bij artikel 1 sexies, lid 2, daarvan, nopen tot een zekere versoepeling van die regel.
50.
Gelezen in het licht van artikel 7 van richtlijn 2003/88 en de Schultz-Hoff-rechtspraak (van toepassing op de Europese openbare dienst krachtens artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut), moet artikel 4 van bijlage V bij het Statuut aldus worden begrepen dat het niet elke overboeking van vakantieverlof dat de wettelijke grens van twaalf dagen overschrijdt, verbiedt, wanneer de betrokken ambtenaar wegens een langdurige ziekte zijn recht op vakantieverlof niet volledig heeft kunnen genieten.
51.
Anders dan door het Gerecht in het te heroverwegen arrest, alsook door de Commissie en de Raad is verklaard, is de uitlegging van artikel 4 van bijlage V bij het Statuut die ik zojuist in punt 50 supra uiteen heb gezet, geen uitlegging contra legem. (
39
) Integendeel, het komt mij voor dat dit deze uitlegging de enige is die niet alleen de tekst, maar ook de wettelijke context van artikel 4 van bijlage V bij het Statuut, alsook de doelstellingen die de betrokken regeling nastreeft, volledig eerbiedigt.
52.
De problematiek van de wegens ziekte niet volledig genoten verlofrechten kan slechts worden benaderd vanuit een soepele uitlegging van het in artikel 4, eerste alinea, van bijlage V bij het Statuut neergelegde verbod, daar anders wordt ingegaan tegen de essentie van de minimumvoorschriften die voortvloeien uit artikel 1 sexies, lid 2, van dit Statuut, juncto artikel 7 van richtlijn 2003/88, zoals uitgelegd in de Schultz-Hoff-rechtspraak:
—
ofwel men is, net als het Gerecht voor ambtenarenzaken (
40
), van mening dat de overboeking van wegens ziekte niet volledig genoten verlofrechten in het geheel niet onder artikel 4 van bijlage V bij het Statuut valt,
—
ofwel men stelt de arbeidsongeschiktheid, naar behoren ondersteund door een medische verklaring, gelijk aan het „dienstbelang” dat een overboeking van niet opgenomen vakantieverlof rechtvaardigt.
53.
De eerste uitleggingsmogelijkheid (zie punt 52 supra, eerste streepje) berust op de gedachte dat het verbod om meer dan twaalf dagen vakantieverlof „anders dan om redenen van dienstbelang” over te boeken naar het volgende jaar, vrij mag worden uitgelegd. Het verbod zou restrictief kunnen worden uitgelegd en aldus kunnen worden begrepen dat het slechts het aantal dagen vakantieverlof beperkt dat om louter persoonlijke, ter keuze van de ambtenaar zelf aangevoerde redenen – in tegenstelling tot redenen van dienstbelang, waarover zijn superieuren beslissen – kan worden overgeboekt. Ziekte is een evenwel een omstandigheid die noch afhangt van de vrije keuze van de ambtenaar, noch van de door zijn superieuren gemaakte keuzes.
54.
De tweede uitleggingsmogelijkheid (zie punt 52 supra, tweede streepje) is gebaseerd op de gedachte dat het niet alleen in strijd zou zijn met de geldende regelgeving (
41
), maar ook met het dienstbelang, wanneer een ambtenaar zou worden verplicht te werken of zijn vakantieverlof op te nemen hoewel zijn gezondheid het hem niet toestaat de doelstellingen van zijn werkzaamheden te behalen. Indien het in strijd is met het dienstbelang dat een zieke ambtenaar zijn vakantieverlof opneemt, dan kan de overboeking van de wegens zijn ziekte niet opgenomen vakantieverlof hem niet worden geweigerd.
55.
Al met al ben ik dus van mening dat artikel 4 van bijlage V bij het Statuut aldus kan en moet worden uitgelegd dat het niet elke overboeking van vakantieverlof dat de wettelijke grens van twaalf dagen overschrijdt, verbiedt, wanneer de betrokken ambtenaar wegens een langdurige ziekte zijn verlofrechten niet volledig heeft kunnen genieten. Door het tegenovergestelde te oordelen, heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
3. Voorlopige conclusie
56.
Door geen rekening te houden met de minimumvoorschriften op het gebied van jaarlijkse vakantie met behoud van loon, zoals die voortvloeien uit artikel 7 van richtlijn 2003/88, gelezen in het licht van de Schultz-Hoff-rechtspraak, heeft het Gerecht op twee punten blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Het is niet alleen uitgegaan van een onjuiste uitlegging van artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut, maar ook van een onjuiste lezing van artikel 4 van bijlage V bij dit Statuut.
B – Aantasting van de eenheid of de samenhang van het recht van de Unie
57.
Aangezien het te heroverwegen arrest op twee punten blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting, namelijk met betrekking tot de uitlegging en toepassing van artikel 1 sexies, lid 2, van het Ambtenarenstatuut en met betrekking tot de uitlegging en toepassing van artikel 4 van bijlage V bij dit Statuut, moet worden onderzocht of en, in voorkomend geval, in welke mate dit arrest de eenheid of de samenhang van het recht van de Unie aantast.
1. Vier door het Hof gehanteerde criteria om een aantasting van de eenheid of de samenhang van het recht van de Unie vast te stellen
58.
In de twee tot nu toe gewezen heroverwegingsarresten heeft het Hof zich bij zijn onderzoek of een beslissing van het Gerecht de eenheid of de samenhang van het recht van de Unie aantastte, geconcentreerd op vier aspecten, waarbij het is uitgegaan van een globale beoordeling van deze aspecten, beschouwd in hun geheel:
—
de omstandigheid dat het Gerecht is afgeweken van vaste rechtspraak van het Hof (
42
);
—
het feit dat het te heroverwegen arrest een precedent kan scheppen voor toekomstige zaken (
43
);
—
de omstandigheid dat de door het Gerecht geschonden beginselen een belangrijke plaats innemen binnen de rechtsorde van de Unie (
44
), hetgeen met name het geval kan zijn wanneer deze beginselen door het Handvest worden gewaarborgd (
45
);
—
het feit dat de betrokken rechtsregel niet uitsluitend tot het ambtenarenrecht behoort, maar onafhankelijk van het betrokken gebied van toepassing is. (
46
)
59.
Deze vier overwegingen zijn weliswaar „noch minimaal, noch uitputtend” (
47
), doch zij volstaan om het Hof in staat te stellen te constateren of in casu sprake is van een aantasting van de eenheid of de samenhang van het recht van de Unie, zoals ik hierna uiteen zal zetten.
a) Eerste en tweede criterium
60.
Wat om te beginnen de eerste twee criteria betreft, moet worden vastgesteld dat het Gerecht door te weigeren op de zaak van Strack de aanwijzingen van het arrest Schultz-Hoff e.a. (
48
) toe te passen, is afgeweken van vaste rechtspraak van Hof. Het te heroverwegen arrest brengt daarmee het risico met zich mee dat de rechtspraak van de rechterlijke instanties van de Unie inzake vakantie met behoud van loon uiteen gaat lopen al naargelang het gaat om werknemers die aan het gemene recht zijn onderworpen of om werknemers die werkzaam zijn bij de Europese openbare dienst.
61.
Ook kan het te heroverwegen arrest een precedent scheppen voor toekomstige zaken, aangezien dit arrest, indien het wordt bevestigd, ongetwijfeld het beginpunt zal vormen van een nieuwe rechtspraak op het gebied van de Europese openbare dienst inzake verlof met behoud van loon.
62.
De Commissie en de Raad brengen hier tegenin dat het niet de taak van het Hof is om zich in een heroverwegingsprocedure uit te spreken over de gegrondheid van een ontwikkeling in de rechtspraak van het Gerecht in zijn hoedanigheid van rechter in hogere voorziening. Dit argument lijkt mij evenwel in casu irrelevant.
63.
Het Hof heeft verklaard dat de ontwikkeling van de rechtspraak op het gebied van ambtenarenzaken thans uitsluitend een taak is van het Gerecht voor ambtenarenzaken en het Gerecht; bovendien levert de omstandigheid dat het Hof zich nog niet heeft uitgesproken over een rechtsvraag op zich geen rechtvaardiging op voor een heroverweging. (
49
) Dit wil echter niet zeggen dat het Gerecht voor ambtenarenzaken en het Gerecht „carte blanche” hebben gekregen van het Hof om de rechtspraak op het gebied van ambtenarenzaken naar eigen goeddunken te ontwikkelen zonder zich te bekommeren om de verenigbaarheid van die rechtspraak met andere gebieden van het recht van de Unie en, met name, met de grondbeginselen daarvan. Het Hof heeft immers gepreciseerd dat het bevoegd blijft om, binnen het kader van de heroverwegingsprocedure, te vermijden dat de beslissingen van het Gerecht op het gebied van ambtenarenzaken de eenheid of de samenhang van het recht van de Unie aantasten. (
50
)
b) Derde en vierde criterium
64.
Aangaande het derde en vierde criterium moet worden beklemtoond dat de onjuiste rechtsopvatting waarvan het Gerecht in het te heroverwegen arrest blijk heeft gegeven zich niet beperkt tot een verkeerde uitlegging en toepassing van twee technische bepalingen van het Ambtenarenstatuut – te weten, artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut en artikel 4 van bijlage V daarbij – en één richtlijn, in casu richtlijn 2003/88. Zoals het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld, moet het recht op jaarlijkse vakantie, zoals hieraan uitvoering is gegeven bij, met name, richtlijn 2003/88, worden beschouwd als een bijzonder belangrijk beginsel van sociaal recht van de Unie, waarvan niet kan worden afgeweken (
51
) en dat niet restrictief mag worden uitgelegd. (
52
) Het belang van dit recht is overigens nog vergroot doordat het, op basis van met name richtlijn 2003/88, in het Handvest is opgenomen. (
53
)
65.
Het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon behoort duidelijk niet slechts tot één gebied van het recht van de Unie. Integendeel, het is van toepassing onafhankelijk van het betrokken gebied. Derhalve heeft het Gerecht, door geen rekening te houden met de uit artikel 7 van richtlijn 2003/88 – zoals uitgelegd in de Schultz-Hoff-rechtspraak – voortvloeiende minimumvoorschriften op het gebied van de jaarlijkse vakantie met behoud van loon, een norm van Unierecht veronachtzaamd die, anders dan de Commissie en de Raad hebben betoogd, een fundamenteel en overkoepelend karakter heeft.
66.
Het is juist dat het ambtenarenrecht, met inbegrip van het Europese ambtenarenrecht, bepaalde bijzondere kenmerken vertoont die afwijkingen van het algemene arbeids- en sociale recht noodzakelijk kunnen maken. (
54
) Niettemin zijn dergelijke afwijkingen slechts toelaatbaar wanneer het beginsel van gelijke behandeling, dat in de artikelen 20 en 21 van het Handvest is vastgelegd en zelf een algemeen rechtsbeginsel is van de Unie, volledig in acht wordt genomen. (
55
)
67.
Het non-discriminatiebeginsel vereist dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij die behandeling objectief gezien gerechtvaardigd is. (
56
) De kenmerken van verschillende situaties en daarmee hun vergelijkbaarheid moeten onder andere worden bepaald en beoordeeld tegen de achtergrond van het voorwerp en het doel van de regeling die het betrokken onderscheid invoert. Bovendien moet rekening worden gehouden met de beginselen en doelstellingen van het gebied waaronder de betrokken handeling valt. (
57
)
68.
Derhalve kan, ter rechtvaardiging van eventuele afwijkingen van de op ambtenaren toepasselijke regeling ten opzichte van de fundamentele beginselen van algemeen recht die voor alle werknemers gelden, niet louter een beroep worden gedaan op een globale beoordeling van de beroepsmatige status van een ambtenaar, enerzijds, en die van een aan het gemene recht onderworpen werknemer anderzijds. Elke individuele afwijking dient zijn grondslag te hebben in een specifieke bijzonderheid van de beroepsmatige status van een ambtenaar.
69.
Het is nu juist op het gebied van de jaarlijkse vakantie met behoud van loon, dat de situatie van Europese ambtenaren mij vergelijkbaar lijkt met die van aan het gemene recht onderworpen werknemers. Het staat immers vast dat het doel van het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon erin bestaat de werknemer in staat te stellen uit te rusten en over een periode van ontspanning en vrije tijd te beschikken, en dat dit doel niet kan worden bereikt wanneer de betrokkene ziek is (
58
), ongeacht of deze een aan het gemene recht onderworpen werknemer of een ambtenaar is en ongeacht of zijn werkgever hem tijdens zijn ziekte al dan niet doorbetaalt. Ik zie dus geen enkele objectieve reden die de minder gunstige behandeling van een ambtenaar ten opzichte van een aan het gemene recht onderworpen werknemer zou kunnen rechtvaardigen met betrekking tot de, door de Schultz-Hoff-rechtspraak erkende, overboeking van wegens een langdurige ziekte niet opgenomen verlofdagen.
c) Aanvullende opmerkingen
70.
De Schultz-Hoff-rechtspraak is niet zonder kritiek gebleven, en de Commissie, ondersteund door de Raad, heeft niet verzuimd hierop te wijzen. De Commissie heeft inzonderheid gewezen op de moeilijkheden die zijn verbonden aan de praktische tenuitvoerlegging van een stelsel dat, in individuele gevallen, overboeking mogelijk maakt van het aantal niet opgenomen vakantieverlofdagen dat het forfaitaire aantal automatisch overgeboekte verlofdagen overschrijdt. Bovendien heeft zij gewezen op de economische kosten die met een dergelijk systeem van overboeking van verlofdagen zijn gemoeid voor de werkgever en – in het specifieke geval van de instellingen – voor de Unie. (
59
)
71.
Het komt mij evenwel voor dat de onderhavige zaak weinig geschikt is om de juistheid van de Schultz-Hoff-rechtspraak ter discussie te stellen. Dit geldt te meer daar de bezwaren van de Commissie en de Raad geen betrekking hebben op enigerlei bijzonder kenmerk van de Europese openbare dienst. Integendeel, bij de overboeking van verlofdagen kunnen zich dezelfde praktische en economische problemen voordoen als bij werknemers die aan het gemene recht zijn onderworpen. Daar komt bij dat de Europese instellingen door hun omvang en financiële capaciteit beter in staat zullen zijn aan dergelijke problemen het hoofd te bieden, dan kleine en middelgrote particuliere ondernemingen.
72.
Afgezien daarvan vind ik het op zijn minst verbazingwekkend dat de Commissie in haar hoedanigheid van werkgever dergelijke bijzonder scherpe kritiek uit op de oplossing waarvoor het Hof in het arrest Schultz-Hoff e.a. (
60
) heeft gekozen, terwijl diezelfde instelling deze oplossing nu juist sterk bij het Hof had aanbevolen toen het om de uitlegging van richtlijn 2003/88 ging. (
61
)
73.
De Europese ambtenaren het volledig genot onthouden van een belangrijk beginsel van sociaal recht, dat het recht van de Unie nochtans wel toekent aan werknemers die aan het gemene recht zijn onderworpen, lijkt mij onverenigbaar met de noodzaak om de eenheid en de samenhang van het recht van de Unie te waarborgen.
d) Samenvatting
74.
Gelet op het voorgaande, ben ik van mening dat in casu aan elk van de vier door het Hof geformuleerde criteria om vast te stellen of er sprake is van een aantasting van de eenheid of de samenhang van het recht van de Unie, is voldaan.
2. Onderscheid tussen „eenheid” en „samenhang” van het recht van de Unie
75.
Volledigheidshalve merk ik hier nog op dat de bepalingen die de heroverwegingsprocedure regelen, en met name artikel 256, lid 2, tweede alinea, VWEU, geen definitie bevatten van de begrippen „eenheid” en „samenhang” van het recht van de Unie. Ook in de rechtspraak zijn deze twee begrippen tot nu toe niet duidelijk en nauwkeurig afgebakend. Mijns inziens dient een aantasting van de eenheid van het recht van de Unie met name te worden vastgesteld, wanneer het Gerecht regels of beginselen van het recht van de Unie heeft geschonden die een bijzonder belang hebben, terwijl van een aantasting van de samenhang van het recht van de Unie veeleer sprake zal zijn wanneer het Gerecht is voorbijgegaan aan bestaande rechtspraak van de rechterlijke instanties van de Unie. (
62
)
76.
In de onderhavige zaak komen beide elementen samen, aangezien het Gerecht het recht heeft miskend op jaarlijkse vakantie met behoud van loon, zoals dit is uitgelegd door het Hof in zijn Schultz-Hoff-rechtspraak. Derhalve moet worden vastgesteld dat het te heroverwegen arrest zowel de eenheid als de samenhang van het recht van de Unie aantast.
3. Voorlopige conclusie
77.
Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging vast te stellen dat het te heroverwegen arrest de eenheid en de samenhang van het recht van de Unie aantast.
IV – Gevolgen voor het geding tussen Strack en de Commissie
78.
In theorie is het denkbaar dat het Hof zich in daartoe geëigende gevallen beperkt tot het vaststellen van een aantasting van de eenheid of de samenhang van het recht van de Unie zonder de desbetreffende beslissing van het Gerecht te vernietigen. Artikel 62 ter, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie verzet zich evenwel tegen een dergelijke handelwijze, zoals het Hof reeds tweemaal heeft verklaard. (
63
) De vaststelling dat sprake is van een aantasting van de eenheid of de samenhang van het recht van de Unie verplicht het Hof om de zaak hetzij terug te verwijzen naar het Gerecht, hetzij zelf af te doen.
79.
In casu vereist de afdoening van de zaak noch feitelijke vaststellingen, noch aanvullende juridische debatten die terugverwijzing naar het Gerecht zouden kunnen rechtvaardigen. Om in de bewoordingen van artikel 62 ter, eerste alinea, laatste zin, van het Statuut van het Hof van Justitie te spreken: „de oplossing van het geschil, gelet op het resultaat van de heroverweging, [vloeit] voort uit de feitelijke vaststellingen waarop de beslissing van het Gerecht is gebaseerd”.
80.
In deze omstandigheden dient het Hof de zaak zelf af te doen. Dit betekent dat het, ten eerste, uitspraak moet doen op de hogere voorziening van de Commissie tegen het arrest van het Gerecht voor ambtenarenzaken (zie hierna onder A) en, ten tweede, dient te beslissen over de kosten (zie hierna onder B).
A – Afwijzing van de hogere voorziening van de Commissie
81.
Zoals ik in het voorgaande reeds heb uiteengezet (
64
), is het Gerecht uitgegaan van een onjuiste uitlegging van artikel 1 sexies, lid 2, van het Ambtenarenstatuut en van artikel 4 van bijlage V bij dit Statuut. Gelet op de minimumvoorschriften die voortvloeien uit artikel 7 van richtlijn 2003/88, zoals uitgelegd in de Schultz-Hoff-rechtspraak, lijkt op de door het Gerecht voor ambtenarenzaken in eerste aanleg gekozen oplossing juridisch niets aan te merken, zodat de hogere voorziening van de Commissie tegen het arrest van het Gerecht voor ambtenarenzaken niet kan worden toegewezen. Derhalve dient de hogere voorziening te worden afgewezen.
82.
De nietigverklaring van de bestreden beschikking (
65
) door het Gerecht voor ambtenarenzaken in eerste aanleg (
66
) is daarmee definitief geworden. Krachtens artikel 4, tweede alinea, van bijlage V bij het Statuut, staat het aan de Commissie om een nieuw besluit te nemen over de vergoeding voor het door Strack niet opgenomen vakantieverlof over 2004, overeenkomstig het verzoek van laatstgenoemde en met inachtneming van de Schultz-Hoff-rechtspraak.
Aanvullende opmerkingen
83.
Het bezwaar van de Commissie dat omtrent de exacte inhoud van het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon in dat stadium nog geen duidelijkheid bestond, moet worden afgewezen. Hoewel de rechtspraak het nog niet in alle details heeft verduidelijkt, heeft het Hof er nooit enige twijfel over laten bestaan dat dit recht zich verzet tegen een categorische weigering om de wegens langdurige ziekte niet volledig genoten verlofrechten over te boeken naar het volgende jaar. (
67
)
84.
Dit volstaat om het geschil tussen Strack en de Commissie op te lossen. In het geval van Strack bestaat er overigens geen gevaar voor een „onbegrensde overdracht van verlofdagen”, aangezien aan Strack in 2005 een invaliditeitspensioen is toegekend en deze de actieve dienst dus heeft verlaten in het kalenderjaar dat volgde op het jaar waarin de litigieuze vakantierechten zijn ontstaan.
85.
Ik merk terzijde op dat het de wetgever van de Unie vrij staat om richtlijn 2003/88 of het Ambtenarenstatuut te wijzigen. Zo kan met name worden voorzien in een begrenzing van het overboekingstijdvak van wegens ziekte niet opgenomen verlofdagen (
68
), en de regels voor overboeking van verlofrechten kunnen variëren, al naargelang van de vraag of het al dan niet gaat om de jaarlijkse minimumvakantie. (
69
)
86.
Een eventuele wijziging van de toepasselijke regels van het Statuut kan echter geen terugwerkende kracht hebben, en de nieuwe regels zouden het tot aanstelling bevoegde gezag moeten verplichten terdege rekening te houden met het feit dat de betrokken ambtenaar wegens langdurige ziekte niet in staat is geweest om zijn vakantieverlof volledig op te nemen.
87.
Elke categorische uitsluiting van de overboeking van de wegens ziekte niet opgenomen verlofdagen, en elke forfaitaire begrenzing van het aantal verlofdagen – onder de jaarlijkse minimumvakantie – dat wegens ziekte kan worden overgeboekt naar het jaar dat volgt op het jaar waarin de betrokken verlofrechten zijn ontstaan, is onverenigbaar met de huidige stand van de minimumvoorschriften op het gebied van vakantie met behoud van loon, zoals die voortvloeien uit richtlijn 2003/88. (
70
)
B – Kosten
88.
Volgens artikel 195, lid 6, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof beslist het Hof over de kosten wanneer de beslissing van het Gerecht waarop de heroverweging betrekking heeft, is gegeven op grond van artikel 256, lid 2, VWEU.
89.
Het Reglement voor de procesvoering van het Hof bevat weliswaar geen bijzondere regels inzake de verdeling van de kosten in een heroverwegingsprocedure, doch dit mag voor het Hof geen aanleiding zijn om systematisch elke deelnemer aan de heroverwegingsprocedure en elke partij in het geding in zijn eigen kosten te verwijzen. Ofschoon het Hof in zijn eerste twee in heroverwegingsprocedures gewezen arresten inderdaad voor deze laatste oplossing heeft gekozen (
71
), ben ik evenwel van mening dat de omstandigheden van de verschillende zaken die in het kader van de heroverwegingsprocedure aan het Hof kunnen worden voorgelegd, een gedifferentieerde benadering van de beslissing over de kosten rechtvaardigen, waarbij voorts onderscheid moet worden gemaakt al naargelang het gaat om de kosten van de heroverwegingsprocedure (zie hierna onder 1) of om die van de procedure in hogere voorziening (zie hierna onder 2).
1. Kosten van de heroverwegingsprocedure
90.
Wat om te beginnen de kosten van partijen in het geding in de heroverwegingsprocedure betreft, ben ik van mening dat de verdeling ervan niet volledig los kan worden gezien van de door deze partijen verdedigde standpunten en, bovenal, van de relevantie en het welslagen van hun voor het Hof aangevoerde argumenten. Ook al gaat het Hof slechts in uitzonderlijke gevallen, en hoofdzakelijk in het belang van het recht, over tot heroverweging, dan nog kan immers niet worden ontkend dat de heroverwegingsprocedure zeker gevolgen heeft voor de rechten en plichten van partijen, voor wie deze procedure in werkelijkheid slechts een verlenging vormt van hun voor het Gerecht voor ambtenarenzaken en het Gerecht gevoerde geding (zie artikel 62 ter, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie).
91.
Mocht het Hof in de onderhavige zaak mijn voorstellen volgen inzake de inachtneming van de minimumvoorschriften van richtlijn 2003/88, zoals uitgelegd in de Schultz-Hoff-rechtspraak, dan zal de Commissie in het ongelijk en Strack in het gelijk worden gesteld. In deze omstandigheden zou het rechtvaardig en billijk zijn om de Commissie niet alleen in haar eigen kosten van de heroverwegingsprocedure, maar ook in die van Strack te verwijzen. Ik zie geen enkele geldige reden om Strack zijn eigen kosten te doen dragen, nu het de Commissie zelf is geweest die zich tot het Gerecht heeft gewend met een hogere voorziening waarvan de behandeling vervolgens ertoe heeft geleid dat het Hof de heroverwegingsprocedure heeft ingeleid. Indien Strack zijn eigen kosten van de heroverwegingsprocedure zou moeten dragen, dan zou voorts het gevaar bestaan dat het economische voordeel dat hij zou halen uit de vergoeding van zijn resterende verlofdagen over 2004 – welke vergoeding ongeveer een maandloon bedraagt – aanzienlijk wordt verminderd. (
72
)
92.
De Raad, die niet als partij in het geding, maar als instelling als bedoeld in de artikelen 23 en 62 bis, tweede alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie aan de heroverwegingsprocedure heeft deelgenomen, dient zijn eigen kosten te dragen.
2. Kosten van de procedure in hogere voorziening
93.
Wat vervolgens de kosten van de procedure in hogere voorziening betreft, dienen de bepalingen van artikel 138, lid 1, juncto artikel 184, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering naar analogie te worden toegepast. Hieruit volgt dat de Commissie, wier hogere voorziening zal moeten worden afgewezen, haar eigen kosten zal dragen, alsook, overeenkomstig de vordering van Strack, de kosten van de hogere voorziening.
V – Conclusie
94.
In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
„1)
Het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 8 november 2012, Commissie/Strack (T‑268/11 P) tast de eenheid en de samenhang van het recht van de Unie aan.
2)
Voornoemd arrest van het Gerecht van de Europese Unie wordt vernietigd.
3)
De hogere voorziening van de Europese Commissie tegen het arrest van het Gerecht voor ambtenarenzaken van de Europese Unie van 15 maart 2011, Strack/Commissie (F‑120/07), wordt afgewezen.
4)
De Raad van de Europese Unie draagt zijn eigen kosten van de heroverwegingsprocedure. Voor het overige draagt de Europese Commissie zowel de kosten van de procedure in hogere voorziening als de kosten van de heroverwegingsprocedure.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Frans.
(
2
)	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 23 november 1993 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd (PB L 307, blz. 18).
(
3
)	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 4 november 2003 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd (PB L 299, blz. 9).
(
4
)	Arrest van 8 november 2012, Heimann en Toltschin (C‑229/11 en C‑230/11, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
5
)	Hierna ook: „Ambtenarenstatuut” of „Statuut”.
(
6
)	Arrest Gerecht voor ambtenarenzaken van 15 maart 2011, Strack/Commissie (F‑120/07,); hierna: „arrest van het Gerecht voor ambtenarenzaken”.
(
7
)	Arresten van 20 januari 2009, Schultz-Hoff e.a. (C-350/06 en C-520/06, Jurispr. blz. I-179); 22 november 2011, KHS (C-214/10, Jurispr. blz. I-11757); 24 januari 2012, Dominguez (C‑282/10); 3 mei 2012, Neidel (C‑337/10), en 21 juni 2012, ANGED (C‑78/11), en arrest Heimann en Toltschin (aangehaald in voetnoot 4); hierna, gezamenlijk: „Schultz-Hoff-rechtspraak”.
(
8
)	Arrest Gerecht van 8 november 2012, Commissie/Strack (T‑268/11 P; hierna: „te heroverwegen arrest”).
(
9
)	Aangehaald in voetnoot 7 (punt 49).
(
10
)	Voor zover hier van belang, zie met name arresten KHS en Dominguez, aangehaald in voetnoot 7.
(
11
)	Beschikking van 11 december 2012, Heroverweging Commissie/Strack (C‑579/12 RX).
(
12
)	PB 2007, C 303, blz. 17, 26.
(
13
)	Ondertekend te Turijn op 18 oktober 1961.
(
14
)	Dit Handvest is door de Europese Raad van 9 december 1989 in Straatsburg aangenomen. Het is weergegeven in een document van de Commissie van 2 oktober 1989 [COM(89) 471 def.].
(
15
)	De Duitse versie van de eerste alinea van dit artikel is gerectificeerd (PB 2007, L 248, blz. 26 in fine).
(
16
)	C(2004) 1597.
(
17
)	Zie artikel 27, lid 2, van richtlijn 2003/88.
(
18
)	Aangehaald in punt 7 en in voetnoot 11 van deze standpuntbepaling.
(
19
)	Te heroverwegen arrest (met name punten 52‑56).
(
20
)	Zie met name punten 1 en 4 van de considerans van richtlijn 2003/88.
(
21
)	Te heroverwegen arrest (punt 53).
(
22
)	De door de Commissie binnen die context genoemde voorwaarden zijn: brandveiligheid, gevaarlijke stoffen, ventilatie en ergonomie.
(
23
)	Voorstel voor een verordening van de Raad tot wijziging van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen en van de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van deze Gemeenschappen, ingediend door de Commissie op 24 april 2002 [COM(2002) 213 def.].
(
24
)	Document van de Raad nr. 12957/03 van 26 september 2003, met het opschrift „Goedkeuring van de resultaten van het Comité van Overleg” (zie met name punt 11).
(
25
)	In het Duits: „Gesundheits- und Sicherheitsbedingungen am Arbeitsplatz” (cursivering van mij).
(
26
)	Spaanse, Deense, Engelse, Franse, Italiaanse, Nederlandse, Portugese en Zweedse versie.
(
27
)	Artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut, in de versie van verordening (EG, Euratom) nr. 723/2004 van de Raad van 22 maart 2004 tot wijziging van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen en van de regeling die van toepassing is op de andere personeelsleden van deze Gemeenschappen (PB L 124, blz. 1).
(
28
)	Deze toelichtingen, die zijn genoemd in punt 10 van deze standpuntbepaling, zijn opgesteld om richting te geven aan de uitlegging van het Handvest, en moeten door de rechterlijke instanties van de Unie en de lidstaten terdege in acht worden genomen (artikel 6, lid 1, derde alinea, VEU juncto artikel 52, lid 7, van het Handvest).
(
29
)	Zie punt 29 supra van deze standpuntbepaling.
(
30
)	Te heroverwegen arrest (punt 53 in fine).
(
31
)	Arrest van 9 september 2003, Rinke (C-25/02, Jurispr. blz. I-8349, punt 24), en arrest Gerecht van 21 september 2011, Adjemian e.a./Commissie (T-325/09 P, Jurispr. blz. II-6515, punt 51).
(
32
)	Te heroverwegen arrest (met name punten 54, 64 en 67).
(
33
)	Arresten van 17 november 1983, Merck (292/82, Jurispr. blz. 3781, punt 12); 19 november 2009, Sturgeon e.a. (C-402/07 en C-432/07, Jurispr. blz. I-10923, punt 41), en 14 februari 2012, Toshiba Corporation e.a. (C‑17/10, punt 73).
(
34
)	Zie punten 26‑36 van deze standpuntbepaling.
(
35
)	Zie met name de nieuwe bepalingen die in het Statuut zijn ingevoegd bij de artikelen 1 quinquies, 11 bis, 12 bis en 17 bis ervan, alsmede de punten 14 en 16 van de considerans van verordening nr. 723/2004.
(
36
)	Punt 9 van de considerans van verordening nr. 723/2004.
(
37
)	Arrest van 24 november 2010, Commissie/Raad (C-40/10, Jurispr. blz. I-12043, punt 61).
(
38
)	Zie in die zin arrest van 22 december 2008, Centeno Mediavilla e.a./Commissie (C-443/07 P, Jurispr. blz. I-10945, punt 105), en arrest Commissie/Raad (aangehaald in voetnoot 37, punten 61‑67).
(
39
)	De Commissie verwijst naar het arrest van 23 april 2009, Angelidaki e.a. (C-378/07-C-380/07, Jurispr. blz. I-3071, punt 199), en het arrest Dominguez (aangehaald in voetnoot 7, punt 25) die evenwel enkel betrekking hebben op de verplichting om nationaal recht uit te leggen in overeenstemming met een richtlijn.
(
40
)	Zie in die zin arrest Gerecht voor ambtenarenzaken (punten 72 en 74).
(
41
)	Zie artikel 59 van het Statuut, enerzijds, en artikel 3 van bijlage V bij het Statuut, anderzijds.
(
42
)	Arresten van 17 december 2009, Heroverweging M/EMEA (C-197/09 RX-II, Jurispr. blz. I-12033, punt 63), en 28 februari 2013, Heroverweging Arango Jaramillo e.a./EIB (C‑334/12 RX-II, punt 51).
(
43
)	Arresten Heroverweging M/EMEA (aangehaald in voetnoot 42, punt 62) en Heroverweging Arango Jaramillo e.a./EIB (aangehaald in voetnoot 42, punt 50).
(
44
)	Arresten Heroverweging M/EMEA (aangehaald in voetnoot 42, punt 65) en Heroverweging M/EMEA (aangehaald in voetnoot 42, punt 53).
(
45
)	Heroverweging Arango Jaramillo e.a./EIB (aangehaald in voetnoot 42, punt 53).
(
46
)	Arresten Heroverweging M/EMEA (aangehaald in voetnoot 42, punt 64) en Heroverweging M/EMEA (aangehaald in voetnoot 42, punt 52).
(
47
)	In deze bewoordingen zijn de vier door het Hof geformuleerde criteria gekwalificeerd door advocaat-generaal Mengozzi in punt 70 van zijn standpuntbepaling in de zaak die heeft geleid tot het arrest Heroverweging Arango Jaramillo e.a./EIB (aangehaald in voetnoot 42).
(
48
)	Aangehaald in voetnoot 7.
(
49
)	Beschikking van 8 februari 2011, Heroverweging Commissie/Petrilli (C‑17/11 RX, Jurispr. blz. I‑299, punt 4).
(
50
)	Ibidem.
(
51
)	Arresten Schultz-Hoff (aangehaald in voetnoot 7, punten 22 en 54), KHS (aangehaald in voetnoot 7, punt 23), ANGED (aangehaald in voetnoot 7, punt 16), Dominguez (aangehaald in voetnoot 7, punt 16) en Heimann en Toltschin (aangehaald in voetnoot 4, punt 22). Er zij bovendien aan herinnerd dat artikel 7 van richtlijn 2003/88 niet behoort tot de bepalingen waarvan krachtens artikel 17 van die richtlijn kan worden afgeweken.
(
52
)	Arresten ANGED (aangehaald in voetnoot 7, punt 18) en Heimann en Toltschin (aangehaald in voetnoot 4, punt 23).
(
53
)	Zie artikel 31, lid 2, van het Handvest en de daarop betrekking hebbende toelichtingen (aangehaald in punt 10 van deze standpuntbepaling), en arresten KHS (aangehaald in voetnoot 7, punt 37), Neidel (aangehaald in voetnoot 7, punt 40), ANGED (aangehaald in voetnoot 7, punt 17) en Heimann en Toltschin (aangehaald in voetnoot 4, punt 22).
(
54
)	Ik denk met name aan de wijze van aanstelling van een ambtenaar en aan de voorwaarden waaronder zijn arbeidsverhouding wordt beëindigd.
(
55
)	Arrest van 14 september 2010, Akzo Nobel Chemicals en Akcros Chemicals/Commissie e.a. (C-550/07, Jurispr. blz. I-8301, punt 54).
(
56
)	Arrest van 16 december 2008, Arcelor Atlantique en Lorraine e.a. (C-125/07, Jurispr. blz. I-9895, punt 23), en arrest Akzo Nobel Chemicals en Akcros Chemicals/Commissie e.a. (aangehaald in voetnoot 55, punt 55).
(
57
)	Arrest Arcelor Atlantique en Lorraine e.a. (aangehaald in voetnoot 56, punten 25 en 26). Zie ook arrest van 12 mei 2011, Luxemburg/Parlement en Raad (C-176/09, Jurispr. blz. I-3727, punt 32).
(
58
)	Arresten Schultz-Hoff e.a. (punt 25), KHS (punt 31), en ANGED (punt 19), aangehaald in voetnoot 7.
(
59
)	Zie ook, over dit laatste aspect, te heroverwegen arrest (punt 50 in fine).
(
60
)	Aangehaald in voetnoot 7.
(
61
)	Zie met name punt 40 van het rapport ter terechtzitting in de zaak die heeft geleid tot het arrest Schultz-Hoff e.a. (aangehaald in voetnoot 7).
(
62
)	Arrest Heroverweging Arango Jaramillo e.a./EIB (aangehaald in voetnoot 42, punten 54 en 55 van de motivering en punt 1 van het dictum). Zie ook punt 76 van de standpuntbepaling van advocaat-generaal Mengozzi in de zaak die heeft geleid tot dat arrest.
(
63
)	Arresten Heroverweging M/EMEA (aangehaald in voetnoot 42, punten 68 en 69), en Heroverweging Arango Jaramillo e.a./EIB (aangehaald in voetnoot 42, punten 56 en 57).
(
64
)	Punten 26‑56 van deze standpuntbepaling.
(
65
)	Ter herinnering: het gaat om de beschikking van de Commissie van 15 maart 2007 tot afwijzing van Stracks verzoek om zijn resterende vakantiedagen over 2004 te mogen overdragen (zie arrest Gerecht voor ambtenarenzaken, punt 20).
(
66
)	Arrest Gerecht voor ambtenarenzaken (punt 79 van de motivering en punt 1 van het dictum).
(
67
)	Arrest Schultz-Hoff e.a. (aangehaald in voetnoot 7, met name punten 48 en 49).
(
68
)	Arresten KHS (met name punten 28, 29, 33, 34, 43 en 44) en Neidel (punten 38‑43), aangehaald in voetnoot 7.
(
69
)	Zie in die zin arrest Dominguez (aangehaald in voetnoot 7, punten 47‑50).
(
70
)	Zie in die zin arrest Schultz-Hoff e.a. (aangehaald in voetnoot 7, punten 48, 49 en 52) en de in voetnoten 68 en 69 van deze standpuntbepaling aangehaalde rechtspraak.
(
71
)	Arresten Heroverweging M/EMEA (aangehaald in voetnoot 42, punt 73) en Heroverweging Arango Jaramillo e.a./EIB (aangehaald in voetnoot 42, punt 61).
(
72
)	Meer specifiek gaat het om de vergoeding in geld voor 26,5 op 38,5 in 2004 niet opgenomen verlofdagen (de twaalf resterende dagen werden automatisch overgeboekt naar 2005). Deze vergoeding moet worden berekend op basis van artikel 4, tweede alinea, van bijlage V bij het Statuut.