USNESENÍ SOUDNÍHO DVORA (šestého senátu)
4. října 2024(*)
„ Řízení o předběžné otázce – Článek 99 jednacího řádu Soudního dvora – Odpověď, kterou lze jasně vyvodit z judikatury – Směrnice 2011/98/EU – Vydávání jednotného povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí – Zásada rovnocennosti – Článek 47 Listiny základních práv Evropské unie – Utajované informace – Přístup ke spisu“
Ve věci C‑761/23,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná na základě článku 267 SFEU rozhodnutím Nejvyššího správního soudu (Česká republika) ze dne 23. listopadu 2023, došlým Soudnímu dvoru dne 11. prosince 2023, v řízení
N. V. N.
proti
Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců,
SOUDNÍ DVŮR (šestý senát),
ve složení: T. von Danwitz, předseda šestého senátu, L. Bay Larsen (zpravodaj), místopředseda Soudního dvora, G. Xuereb, soudce,
generální advokát: J. Richard de la Tour,
za soudní kancelář: A. Calot Escobar, vedoucí,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout usnesením s odůvodněním podle článku 99 jednacího řádu Soudního dvora,
vydává toto
Usnesení
1        Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 41 a 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) a zásady rovnocennosti.
2        Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi státním příslušníkem třetí země N. V. N. a Komisí pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců (Česká republika) (dále jen „Pobytová komise“) ohledně rozhodnutí, kterým tato komise zamítla odvolání N. V. N. proti rozhodnutí o zamítnutí jeho žádosti o vydání zaměstnanecké karty.
Právní rámec
3        Článek 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. prosince 2011 o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě (Úř. věst. 2011, L 343, s. 1) stanoví:
„1.      Žádost o vydání, změnu či obnovení jednotného povolení se podává v rámci jednotného postupu vyřizování žádostí. Členské státy určí, zda má žádost o jednotné povolení podat státní příslušník třetí země, nebo jeho zaměstnavatel. Členské státy se rovněž mohou rozhodnout přijímat žádosti od obou. Má-li žádost podat státní příslušník třetí země, umožní mu členské státy podat žádost ze třetí země nebo, pokud tak stanoví vnitrostátní právní předpisy, na území členského státu, na němž státní příslušník třetí země oprávněně pobývá.
2.      Členské státy [...] posoudí žádost podanou podle odstavce 1 a přijmou rozhodnutí o vydání, změně či obnovení jednotného povolení, pokud žadatel splňuje požadavky stanovené v unijním nebo vnitrostátním právu. Rozhodnutí o vydání, změně či obnovení jednotného povolení představuje jediný správní akt zahrnující povolení k pobytu i pracovní povolení.
3.      Jednotným postupem vyřizování žádostí není dotčen postup pro udělování víz, který může být vyžadován pro první vstup.
4.      V případě splnění stanovených podmínek vydají členské státy jednotné povolení státním příslušníkům třetích zemí, kteří požádají o přijetí, a již přijatým státním příslušníkům třetích zemí, kteří požádají o obnovení či změnu svých povolení k pobytu poté, co vstoupí v platnost vnitrostátní prováděcí právní předpisy.“
4        Článek 8 odst. 2 této směrnice stanoví:
„Proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o vydání, změnu nebo obnovení či o odnětí jednotného povolení je možné podat opravný prostředek v dotčeném členském státě v souladu s vnitrostátním právem. [...]“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
5        Dne 2. července 2019 podal N. V. N. prostřednictvím Velvyslanectví České republiky v Hanoji (Vietnamská socialistická republika) žádost o vydání zaměstnanecké karty.
6        Ministerstvo vnitra (Česká republika) tuto žádost rozhodnutím ze dne 2. října 2020 zamítlo, neboť pobyt N. V. N. na území nebyl v zájmu České republiky.
Tento závěr se zčásti zakládal na utajovaných informacích, které mělo Ministerstvo vnitra k dispozici.
7        N. V. N. toto rozhodnutí napadl u Pobytové komise.
Rozhodnutím ze dne 6. ledna 2021 tato komise rozhodnutí Ministerstva vnitra potvrdila.
8        N. V. N. podal proti tomuto rozhodnutí Pobytové komise žalobu u Krajského soudu v Ústí nad Labem (Česká republika).
Uvedený soud tuto žalobu rozsudkem ze dne 23. listopadu 2021 zamítl.
9        N. V. N. podal proti uvedenému rozsudku kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu (Česká republika), který je předkládajícím soudem.
Namítá zejména to, že české správní orgány porušily jeho právo seznámit se s utajovanými informacemi, na jejichž základě byla zamítnuta jeho žádost o zaměstnaneckou kartu.
Výhrady má též proti způsobu, jakým Krajský soud v Ústí nad Labem tyto utajované informace
přezkoumal.
10      Předkládající soud uvádí, že žádost N. V. N. spadá do působnosti směrnice 2011/98.
11      Zejména s ohledem na výklad ustanovení unijního práva, který byl proveden v rozsudcích ze dne 4. června 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363), a ze dne 22. září 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság a další (C‑159/21, EU:C:2022:708), si předkládající soud klade otázku, zda je s unijním právem slučitelná česká právní úprava přístupu státních příslušníků třetích zemí k utajovaným informacím, na jejichž základě byla zamítnuta jejich žádost o povolení k pobytu.
12      Předkládající soud uvádí, že české soudy mají přístup ke všem utajovaným informacím, které použily správní orgány, a mohou posoudit důvody nezpřístupnění těchto informací i legalitu všech rozhodnutí týkajících se pobytu.
Tyto soudy rovněž mohou příslušnému správnímu orgánu nařídit, aby odtajnil ty informace, k jejichž utajení není důvod. Samy uvedené soudy naproti tomu nemají možnost utajované informace dotyčnému státnímu příslušníkovi třetí země nebo jeho zástupci sdělit nebo takové informace odtajnit.
13      Pravomoci českých soudů jsou navíc takto omezeny pouze v rámci věcí týkajících se pobytu cizinců. V ostatních typech věcí tyto soudy mohou relevantní utajované informace účastníkovi řízení nebo jeho zástupci sdělit.
14      Za těchto podmínek se Nejvyšší správní soud rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Brání výklad článku 47 [Listiny] takové vnitrostátní úpravě, která znemožňuje soudu, aby v soudním řízení rozhodl o nahlížení do utajovaných písemností nebo záznamů, které byly v řízení před správním orgánem o vydání jednotného povolení – ve smyslu článku 4 směrnice [2011/98] – uchovávány odděleně mimo správní spis?“
Řízení před Soudním dvorem
15      Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 31. ledna 2024 bylo řízení v projednávané věci přerušeno do vyhlášení rozsudku ze dne 25. dubna 2024, NW a PQ (Utajované informace) (C‑420/22 a C‑528/22, EU:C:2024:344).
16      Dopisem ze dne 21. května 2024 zaslala soudní kancelář Soudního dvora uvedený rozsudek předkládajícímu soudu a vyzvala jej, aby jí sdělil, zda s ohledem na něj na
žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce trvá.
17      Rozhodnutím ze dne 18. června 2024, došlým soudní kanceláři Soudního dvora dne 21. června 2024, předkládající soud Soudní dvůr informoval, že na žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce trvá.
18      Zejména uvedl, že neshledává žádný legitimní důvod, proč by ve věcech týkajících se pobytu cizinců měly být pravomoci českých soudů omezeny. Dle jeho názoru by tudíž bylo užitečné, kdyby Soudní dvůr o této otázce rozhodl.
19      Za těchto okolností se Nejvyšší správní soud rozhodl pozměnit svoji žádost o rozhodnutí o předběžné otázce a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)      Brání výklad článků 41 a 47 [Listiny], zejména zásada rovnocennosti, takové vnitrostátní úpravě, která znemožňuje soudu pouze v řízení o žalobě proti rozhodnutí vydanému podle zákona o pobytu cizinců rozhodnout o nahlížení do utajovaných písemností nebo záznamů, které byly v řízení před správním orgánem o vydání jednotného povolení – ve smyslu článku 4 směrnice [2011/98] – uchovávány odděleně mimo správní spis, a podmínky zajišťující právo na obhajobu podle zákona o pobytu cizinců jsou tedy méně příznivé než ty, kterými se soudy řídí podle obecné právní úpravy?
2)      Pokud je odpověď na předchozí otázku kladná, má na posouzení věci vliv, že žadatelem o vydání jednotného povolení (ve smyslu článku 4 směrnice [2011/98]) je státní příslušník třetí země, který nemá práva odvozená od rodinného příslušníka – občana Evropské unie (článek 20 [SFEU])?“
K předběžným otázkám
20      Podle článku 99 jednacího řádu Soudního dvora může Soudní dvůr kdykoli na návrh soudce zpravodaje a po vyslechnutí generálního advokáta rozhodnout usnesením s odůvodněním, pokud lze odpověď na položenou předběžnou otázku jasně vyvodit z judikatury.
21      Navzdory pochybnostem předkládajícího soudu má Soudní dvůr v projednávané věci za to, že výklad unijního práva, o nějž žádá předkládající soud, lze z judikatury jasně vyvodit. V této věci je tudíž třeba použít článek 99 jednacího řádu.
K první otázce
22      Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda musí být články 41 a 47 Listiny ve spojení se zásadou rovnocennosti vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která vnitrostátnímu soudu, jenž přezkoumává legalitu rozhodnutí o pobytu, které bylo přijato na základě směrnice 2011/98 a je založeno na utajovaných informacích, zakazuje, aby dotyčné osobě sám povolil k těmto informacím přístup, má-li za to, že se nezpřístupnění těchto informací této osobě nejeví jako odůvodněné, kdežto
v řízeních, která se netýkají práva pobytu cizinců, soud takovou pravomoc má.
23      Vzhledem k tomu, že předkládající soud v první otázce odkazuje na článek 41 Listiny, v němž je zakotveno právo na řádnou správu, je třeba úvodem připomenout, že tento článek není určen členským státům, nýbrž výhradně orgánům, institucím a jiným subjektům Unie. Uvedený článek naproti tomu odráží obecnou zásadu unijního práva, která se na členské státy
použije, pokud uplatňují unijní právo (rozsudek ze dne 13. července 2023, Azienda Ospedale-Università di Padova, C‑765/21, EU:C:2023:566, bod 43 a citovaná judikatura).
24      Tato obecná zásada unijního práva je v projednávané věci pro posouzení první otázky irelevantní, jelikož se tato otázka netýká pravidel upravujících řízení před příslušnými správními orgány, nýbrž pravomocí, které musí mít vnitrostátní soudy v řízeních o žalobách proti rozhodnutím přijatým těmito orgány.
25      Článek 8 odst. 2 směrnice 2011/98 za tímto účelem stanoví, že proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o vydání jednotného povolení podle této směrnice je možné podat opravný prostředek v dotčeném členském státě v souladu s vnitrostátním právem.
26      Unijní právo ovšem neobsahuje ustanovení, která by přesně vymezovala pravomoci, jež musí mít vnitrostátní soud příslušný k přezkumu opravného prostředku podaného proti rozhodnutí o právu na pobyt na základě uvedené směrnice.
27      Dále je třeba uvést, že pravidla týkající se utajení a odtajnění informací podle vnitrostátních právních úprav nejsou předmětem pravidel harmonizovaných unijním aktem [rozsudek ze dne 25. dubna 2024, NW a PQ (Utajované informace), C‑420/22 a C‑528/22, EU:C:2024:344, bod 103].
28      Vzhledem k tomu, že v unijním právu nejsou vymezeny pravomoci, jež musí mít v souvislosti se sdělováním utajovaných informací vnitrostátní soud přezkoumávající legalitu rozhodnutí o pobytu, které bylo přijato podle směrnice 2011/98,
spadají
tedy tyto pravomoci na základě zásady procesní autonomie členských států do působnosti vnitrostátního právního řádu každého členského státu, avšak za podmínky, že pravidla vztahující se na dotčené opravné prostředky nejsou méně příznivá než ta, kterými se řídí obdobné situace vnitrostátní povahy (zásada rovnocennosti), a v praxi neznemožňují nebo nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných unijním právním řádem (zásada efektivity) [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. dubna 2024, NW a PQ (Utajované informace), C‑420/22 a C‑528/22, EU:C:2024:344, body 79 a 87, jakož i citovaná judikatura].
29      V tomto ohledu je třeba rovněž připomenout, že členské státy jsou při uplatňování unijního práva povinny zajistit dodržování práva na účinnou právní ochranu zakotveného v čl. 47 prvním pododstavci Listiny [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. dubna 2024, NW a PQ (Utajované informace), C‑420/22 a C‑528/22, EU:C:2024:344, body 80 a 87, jakož i citovaná judikatura].
30      Co se týče zásady rovnocennosti, je třeba připomenout, že tato zásada vyžaduje, aby se všechna pravidla použitelná na opravné prostředky používala bez rozdílu na opravné prostředky podané pro porušení unijního práva i na obdobné opravné prostředky podané pro porušení vnitrostátního práva (rozsudek ze dne 6. října 2021, Consorzio Italian Management a Catania Multiservizi, C‑561/19, EU:C:2021:799, bod 62 a citovaná judikatura).
31      Pokud vnitrostátní procesní pravidla vztahující se na opravné prostředky proti rozhodnutím o pobytu, u nichž je zpochybňována jejich slučitelnost s vnitrostátním právem, přiznávají příslušnému vnitrostátnímu soudu pravomoc, aby dotyčné osobě sám povolil přístup k utajovaným informacím, na jejichž základě byla tato rozhodnutí přijata, musí být
tato pravomoc tudíž
stejným způsobem přiznána vnitrostátnímu soudu příslušnému k projednání opravných prostředků proti rozhodnutím o pobytu, u nichž je zpochybňována slučitelnost s právem unijním.
32      V projednávané věci z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá – a to s výhradou ověření, které musí provést předkládající soud – že v českém právu je stanoveno všeobecné omezení pravomocí soudů, které rozhodují ve věcech pobytu státních příslušníků třetích zemí, ale že toto právo nepočítá s uplatňováním různých režimů v závislosti na tom, zda v těchto věcech podané žaloby vycházejí z porušení unijního práva, nebo z porušení práva
vnitrostátního.
33      Z výše uvedeného přitom vyplývá, že takovou právní úpravu nelze považovat za neslučitelnou se zásadou rovnocennosti.
34      Co se týče zásady efektivity a článku 47 Listiny, Soudní dvůr shledal, že se základním právem na účinnou soudní ochranu by bylo neslučitelné soudní rozhodnutí vycházející ze skutkových okolností a dokumentů, s nimiž se účastníci řízení nebo kterýkoli z nich nemohli seznámit, a tedy se k nim nemohli vyjádřit [rozsudek ze dne 25. dubna 2024, NW a PQ (Utajované informace), C‑420/22 a C‑528/22, EU:C:2024:344, bod 106 a citovaná judikatura].
35      Členské státy však ve výjimečných případech mohou, aby kvůli okolnostem souvisejícím s bezpečností státu zabránily
informování dotyčné osoby o přesných a úplných důvodech, které jsou základem pro rozhodnutí týkající se pobytu, stanovit procesněprávní techniky a pravidla, které umožňují skloubit
legitimní zájem na bezpečnosti státu, pokud jde o povahu a zdroje informací, k nimž bylo přihlíženo při přijímání takového rozhodnutí, a nutnost zajistit jednotlivcům v dostatečné míře dodržování takových jejich procesních práv, jako je právo být vyslechnut či zásada kontradiktornosti [rozsudek ze dne 25. dubna 2024, NW a PQ (Utajované informace), C‑420/22 a C‑528/22, EU:C:2024:344, bod 107 a citovaná judikatura].
36      Soudní dvůr považoval za slučitelný s článkem 47 Listiny systém, v němž se příslušný vnitrostátní soud může seznámit jak se všemi důvody, tak s nimi souvisejícími důkazy, na jejichž základě bylo dotčené rozhodnutí přijato, ale rovněž ověřit, zda okolnosti související s bezpečností státu, kterých se dovolává vnitrostátní orgán, skutečně brání úplnému sdělení těchto důvodů a důkazů [rozsudek ze dne 25. dubna 2024, NW a PQ (Utajované informace), C‑420/22 a C‑528/22, EU:C:2024:344, bod 108 a citovaná judikatura].
37      Pokud jde o soudní přezkum těchto okolností, měl Soudní dvůr za to, že za účelem zajištění dodržení článku 47 Listiny stačí, aby příslušný vnitrostátní soud mohl, dovodí-li, že uvedené okolnosti nemohou obstát, umožnit vnitrostátnímu orgánu, aby dotyčnému sdělil chybějící důvody a důkazy [rozsudek ze dne 25. dubna 2024, NW a PQ (Utajované informace), C‑420/22 a C‑528/22, EU:C:2024:344, bod 109 a citovaná judikatura].
38      Pokud se v takovém případě vnitrostátní orgán rozhodne nesdělit všechny důvody a důkazy s nimi související, musí příslušný soud za účelem dodržení článku 47 Listiny přezkoumat legalitu dotčeného rozhodnutí pouze na základě důvodů a důkazů, které byly sděleny [rozsudek ze dne 25. dubna 2024, NW a PQ (Utajované informace), C‑420/22 a C‑528/22, EU:C:2024:344, bod 110 a citovaná judikatura].
39      Naopak v případě, že příslušný vnitrostátní soud rozhodne, že okolnosti namítané vnitrostátním orgánem brání úplnému sdělení těchto důvodů a důkazů, měl Soudní dvůr za to, že příslušný vnitrostátní soud může tyto důvody a důkazy zohlednit, přičemž odpovídajícím způsobem zváží relevantní požadavky, a uvedl, že pokud tento soud zamýšlí takto postupovat, musí dbát na to, aby byla dotyčné osobě sdělena podstata důvodů, na nichž je založeno dotčené rozhodnutí, způsobem, který náležitě zohlední nutnost zachování důvěrnosti důkazů [rozsudek ze dne 25. dubna 2024, NW a PQ (Utajované informace), C‑420/22 a C‑528/22, EU:C:2024:344, bod 111 a citovaná judikatura].
40      Soudní dvůr však rovněž upřesnil, že pokud je tato povinnost sdělit informace porušena, je uvedený soud povinen z toho vyvodit důsledky podle vnitrostátního práva [rozsudek ze dne 25. dubna 2024, NW a PQ (Utajované informace), C‑420/22 a C‑528/22, EU:C:2024:344, bod 112 a citovaná judikatura].
41      Z výše uvedeného vyplývá, že příslušný vnitrostátní soud musí případně zvážit sdělení všech důvodů a důkazů nebo jejich části nezávisle na jejich případném utajení a dále že členské státy mohou příslušnému vnitrostátnímu orgánu vyhradit pravomoc sdělit, či nesdělit tyto důvody nebo důkazy, za předpokladu, že příslušný vnitrostátní soud má pravomoc vyvodit důsledky z rozhodnutí, které tyto orgány nakonec v tomto ohledu přijaly [rozsudky ze dne 25. dubna 2024, NW a PQ (Utajované informace), C‑420/22 a C‑528/22, EU:C:2024:344, bod 113, a ze dne 29. července 2024, protectus, C‑185/23, EU:C:2024:657, bod 99].
42      Pokud vnitrostátní orgán neodůvodněně brání sdělení všech informací, na nichž je založeno dotčené rozhodnutí, nebo jejich části, takové řešení v každém případě může zajistit plné dodržování článku 47 Listiny, jelikož zaručuje, aby nesplnění procesních povinností tímto orgánem nevedlo k tomu, že soudní rozhodnutí bude založeno na skutečnostech a dokumentech, s nimiž se žadatel nemohl seznámit, a k nimž se tedy nemohl vyjádřit [rozsudky ze dne 25. dubna 2024, NW a PQ (Utajované informace), C‑420/22 a C‑528/22, EU:C:2024:344, bod 114, a ze dne 29. července 2024, protectus, C‑185/23, EU:C:2024:657, bod 100].
43      Nelze tudíž mít za to, že k zajištění účinné soudní ochrany při posuzování legality rozhodnutí týkajícího se uplatnění směrnice 2011/98 je nezbytné, aby vnitrostátní soud, k němuž byl podán opravný prostředek proti tomuto rozhodnutí, disponoval pravomocí sám sdělit žadateli některé utajované informace, pokud se neposkytnutí těchto informací žadateli, případně prostřednictvím jeho advokáta, nejeví jako odůvodněné
[v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 25. dubna 2024, NW a PQ (Utajované informace), C‑420/22 a C‑528/22, EU:C:2024:344, bod 115, a ze dne 29. července 2024, protectus, C‑185/23, EU:C:2024:657, bod 101].
44      S ohledem na vše výše uvedené je třeba na první otázku odpovědět tak, že články 41 a 47 Listiny ve spojení se zásadou rovnocennosti musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která vnitrostátnímu soudu, jenž přezkoumává legalitu rozhodnutí o pobytu, které bylo přijato na základě směrnice 2011/98 a je založeno na utajovaných informacích, zakazuje, aby dotyčné osobě sám povolil k těmto informacím přístup, má-li za to, že se nezpřístupnění těchto informací této osobě nejeví jako odůvodněné, kdežto
v řízeních, která se netýkají práva pobytu cizinců, soud takovou pravomoc má.
Ke druhé otázce
45      Vzhledem k odpovědi na první otázku není třeba na druhou otázku odpovídat.
K nákladům řízení
46      Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (šestý senát) rozhodl takto:
Články 41 a 47 Listiny základních práv Evropské unie ve spojení se zásadou rovnocennosti musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která vnitrostátnímu soudu, jenž přezkoumává legalitu rozhodnutí o pobytu, které bylo přijato na základě směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. prosince 2011 o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě a je založeno na utajovaných informacích, zakazuje, aby dotyčné osobě sám povolil k těmto informacím přístup, má-li za to, že se nezpřístupnění těchto informací této osobě nejeví jako odůvodněné, kdežto v řízeních, která se netýkají práva pobytu cizinců, soud takovou pravomoc má.
V Lucemburku dne 4. října 2024.
Vedoucí soudní kanceláře
Předseda senátu
A. Calot Escobar
T. von Danwitz
*      Jednací jazyk: čeština.