62022CC0011
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL ATHANASIOS RANTOS
prezentate la 23 martie 2023 (
1
)
Cauza C‑11/22
Est Wind Power OÜ
împotriva
AS Elering
[cerere de decizie preliminară formulată de Tallinna Halduskohus (Tribunalul Administrativ din Tallinn, Estonia)]
„Trimitere preliminară – Ajutoare acordate de state – Sprijin pentru energia din surse regenerabile – Orientări privind ajutoarele de stat pentru protecția mediului și energie pentru perioada 2014-2020 – Punctul 19 subpunctul 44 și punctul 126 nota de subsol 66 – Construirea unui parc eolian – Noțiunea de «autorizație națională pentru realizarea unui proiect de investiții» – Noțiunea de «demarare a lucrărilor»”
Introducere
1.
Prezenta cerere de decizie preliminară privește interpretarea punctului 19 subpunctul 44 și a punctului 126 nota de subsol 66 din Orientările privind ajutoarele de stat pentru protecția mediului și energie pentru perioada 2014-2020 (denumite în continuare „Orientările din 2014”) (
2
).
2.
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între societatea Est Wind Power OÜ (denumită în continuare „EWP”), un producător de energie din surse regenerabile, pe de o parte, și AS Elering, autoritatea estoniană responsabilă cu acordarea ajutorului pentru energia din surse regenerabile, pe de altă parte, în legătură cu legalitatea unui aviz emis de aceasta din urmă, care a constatat că stadiul de dezvoltare a unui proiect de construcție a unui parc eolian întreprins de EWP nu îndeplinea cerințele legislației naționale care permit acestei societăți să obțină, pentru construirea parcului eolian respectiv, un ajutor pentru energia din surse regenerabile pe baza unei scheme de ajutor instituite de Republica Estonia.
3.
În conformitate cu cererea Curții, prezentele concluzii vor viza analiza primei și a celei de a opta întrebări preliminare, care privesc interpretarea noțiunilor de „demarare a lucrărilor” și de „autorizație națională pentru realizarea unui proiect de investiții” avute în vedere, prima, la punctul 19 subpunctul 44 și la punctul 126 nota de subsol 66 din Orientările din 2014 și, respectiv, a doua, în considerentul (42) al Deciziei din 6 decembrie 2017 privind modificările schemei de ajutor estoniene în favoarea surselor de energie regenerabile și a cogenerării (ajutorul de stat SA.47354) (
3
) (denumită în continuare „Decizia din 2017”) și care constituie ambele condiții necesare pentru a beneficia de acordarea ajutoarelor în discuție.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Orientările din 2014
4.
Punctul 19 subpunctul 44 din Orientările din 2014 cuprinde următoarea definiție:
„«demararea lucrărilor» înseamnă fie demararea lucrărilor de construcții în cadrul investiției, fie primul angajament ferm de comandă pentru echipamente sau alt angajament prin care investiția devine ireversibilă, oricare dintre acestea survine mai întâi. Cumpărarea de terenuri și lucrările pregătitoare, precum obținerea permiselor și realizarea studiilor preliminare de fezabilitate nu sunt considerate drept demarare a lucrărilor […]”
5.
Punctul 50 din aceste orientări precizează:
„Comisia consideră că ajutoarele nu prezintă un efect stimulativ pentru beneficiar în toate cazurile în care activitatea legată de proiectul respectiv a demarat înainte ca beneficiarul să adreseze autorităților naționale cererea de ajutor. În astfel de cazuri în care beneficiarul începe să pună în aplicare un proiect înainte de a introduce cererea de ajutor, niciun ajutor acordat în favoarea proiectului respectiv nu va fi considerat compatibil cu piața internă.”
6.
Punctul 126 din orientările menționate prevede printre altele:
„[..]
Începând cu 1 ianuarie 2017, se aplică cerințele prevăzute mai jos.
Ajutoarele se acordă prin intermediul unei proceduri de ofertare concurențiale, bazată pe criterii clare, transparente și nediscriminatorii […]”
7.
În conformitate cu nota de subsol 66, aferentă punctului 126 din aceleași orientări:
„Instalațiile care au demarat lucrările înainte de 1 ianuarie 2017 și au primit din partea statului membru o confirmare a ajutorului înainte de data respectivă pot beneficia de ajutor în temeiul schemei în vigoare la momentul confirmării.”
Decizia din 2017
8.
Considerentele (42)-(44) ale Deciziei din 2017 au următorul cuprins:
„(42)
Nota de subsol 66 din [Orientările din 2014] poate fi considerată o transpunere a principiului juridic al încrederii legitime și este strâns legată de cerința efectului stimulativ al ajutoarelor de stat. În mod concret, aceasta înseamnă că autoritățile care acordă ajutorul trebuie să considere drept producători existenți acei producători al căror proiect se afla la data de 1 ianuarie 2017 într‑un stadiu de dezvoltare care să permită finalizarea acestuia cu o probabilitate foarte ridicată, astfel încât să obțină ajutorul în conformitate cu schema de ajutor existentă (încredere legitimă). Aceasta presupune cel puțin ca inițiatorul proiectului să fi obținut autorizația națională necesară pentru realizarea proiectului și să dispună în mod legal de un drept de folosință asupra terenului pe care urmează să fie dezvoltat proiectul.
(43)
Definiția noțiunii de «demarare a lucrărilor» care figurează la punctul 19 subpunctul 44 din [Orientările din 2014] furnizează mai multe detalii în această privință. Prin urmare, nota de subsol 66 din [Orientările din 2014] trebuie citită și interpretată de autoritățile care acordă ajutoarele astfel încât să țină seama de acest element. Comisia observă în această privință că statele membre rămân responsabile pentru punerea în aplicare adecvată a măsurilor de ajutor prin intermediul organismelor lor competente.
(44)
În ipoteza în care autoritatea care acordă ajutoarele consideră că lucrările referitoare la un anumit proiect au demarat, în sensul punctului 19 subpunctul 44 din [Orientările din 2014], înainte de 1 ianuarie 2017, Comisia consideră că această apreciere privește proiectul respectiv ca atare.”
Dreptul estonian
9.
Articolul 59 din elektrituruseadus (Legea privind piața energiei electrice) (Riigi Teataja din 30 iunie 2020, denumită în continuare „ELTS”), intitulat „Ajutor”, prevedea, în versiunea sa în vigoare până la 31 octombrie 2021:
„(1)   Producătorul are dreptul să obțină din partea operatorului de sistem de transport ajutorul menționat de prezentul articol: 1) pentru producția de energie electrică, dacă a utilizat pentru aceasta un echipament de producție de energie din surse regenerabile a cărui putere netă nu depășește 125 MW;
[…].
(2)   Operatorul de sistem de transport plătește un ajutor producătorului la cererea acestuia:
[…]
(21)   Ajutorul menționat la alineatul (2) al prezentului articol constituie un ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) [TFUE], care este acordat în conformitate cu Orientările din [2014], precum și pe baza Deciziei din [2017].
(22)   Ajutorul menționat la alineatul (2) al prezentului articol pentru energia produsă de un echipament de producție cu o putere electrică de minimum 1 MW poate fi solicitat de un producător care, în ceea ce privește proiectul de investiții aferent acestui echipament de producție, a demarat lucrările, cel târziu la 31 decembrie 2016, procedând cel puțin în una dintre următoarele modalități:
1)
a început producția de energie electrică;
2)
a demarat lucrările de construcții aferente acestui proiect de investiții;
3)
și‑a asumat un angajament ferm de a comanda echipamente destinate construirii unei instalații de producție;
4)
și‑a asumat alt angajament prin care proiectul de investiții devine ireversibil, cu excepția achiziționării terenului pe care va fi situată instalația, a obținerii autorizațiilor și a lucrărilor pregătitoare, care nu sunt considerate angajamente prin care proiectul de investiții devine ireversibil.
(23)   Atunci când producătorul solicită operatorului de sistem de transport și un aviz cu privire la conformitatea sa cu condițiile menționate la alineatul (22) al prezentului articol, acesta trebuie emis în termen de 90 de zile de la primirea cererii respective.
[…]”
Litigiul principal, întrebările preliminare și procedura în fața Curții
10.
În vederea instalării unui parc eolian compus din 28 de turbine eoliene, cu o putere totală de 64,4 MW, la Päite‑Vaivina, pe teritoriul comunei Toila (Estonia), EWP a întreprins următoarele demersuri: la 27 aprilie 2004, această societate a încheiat un contract de abonament cu operatorul de sistem de transport Elering și a achitat în acest scop taxe de racordare în cuantum de 522813,93 euro; în cursul anului 2008, EWP a instalat stâlpii de măsurare a vântului și a suportat în acest scop costuri aferente în cuantum de 212002,15 euro; printr‑un contract din 11 mai 2010, EWP a dobândit drepturi de superficie asupra celor 28 de terenuri prevăzute pentru construirea parcului eolian preconizat.
11.
La 19 ianuarie 2016, consiliul local din Toila a publicat condițiile de proiectare a parcului eolian și, la 4 februarie 2016, EWP a solicitat eliberarea unei autorizații de construcție. La 20 aprilie 2016, Ministerul Apărării a refuzat aprobarea planurilor de construcție a parcului eolian, iar prin ordinul din 26 aprilie 2016 consiliul local din Toila a refuzat eliberarea autorizației de construcție solicitate. În urma acestui refuz, EWP a introdus acțiuni împotriva acelor decizii de respingere.
12.
La 29 septembrie 2020, EWP a solicitat Elering, în temeiul articolului 59 alineatul (23) din ELTS, un aviz cu privire la conformitatea proiectului de investiții preconizat cu condițiile prevăzute la articolul 59 alineatul (22) din legea menționată. În avizul din 13 aprilie 2021, Elering a considerat că proiectul respectiv nu îndeplinea condițiile prevăzute de această dispoziție și, în consecință, EWP nu putea fi calificată drept „producător existent” în sensul legislației naționale.
13.
La 13 mai 2021, EWP a sesizat Tallinna Halduskohus (Tribunalul Administrativ din Tallinn, Estonia), instanța de trimitere, cu o acțiune în anularea avizului în discuție și a solicitat obligarea Elering la reexaminarea cererii sale.
14.
Instanța de trimitere arată că, în cadrul cauzei principale, a solicitat Comisiei Europene, în temeiul articolului 29 alineatul (1) din Regulamentul (UE) 2015/1589 al Consiliului (
4
), un aviz cu privire la interpretarea considerentului (42) al Deciziei din 2017 și în special la noțiunea de „producător existent”, care figurează în acesta.
15.
Prin avizul din 17 ianuarie 2020, Comisia a răspuns că considerentul (42) al Deciziei din 2017 trebuia interpretat în sensul că presupune ca, la data de 1 ianuarie 2017, „inițiatorul proiectului să fi obținut autorizația națională necesară pentru realizarea proiectului și să dispună în mod legal de un drept de folosință asupra terenului pe care urmează să fie dezvoltat proiectul”. Această instituție a adăugat că cele două condiții, împreună cu una dintre cele trei ipoteze prevăzute la punctul 19 subpunctul 44 prima teză din Orientările din 2014, trebuiau îndeplinite pentru ca întreprinderea să poată fi considerată „producător existent” și, astfel, să beneficieze de un ajutor de stat compatibil cu piața internă în temeiul Deciziei din 2017.
16.
În raport cu acest aviz, instanța de trimitere consideră că îi sunt necesare lămuriri suplimentare cu privire la noțiunile de „demarare a lucrărilor”, „lucrări de construcții în cadrul investiției”, „alt angajament prin care investiția devine ireversibilă” și „autorizație națională pentru realizarea unui proiect de investiții”, prevăzute la punctul 19 subpunctul 44 și la punctul 126 din Orientările din 2014, precum și cerințele care rezultă din acestea pentru o administrație națională în ceea ce privește evaluarea probabilității ca un proiect de investiții să fie finalizat.
17.
În aceste condiții, Tallinna Halduskohus (Tribunalul Administrativ din Tallinn) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Dispozițiile Uniunii Europene în materia ajutoarelor de stat, în special prima ipoteză a noțiunii de «demarare a lucrărilor» care figurează la punctul 19 subpunctul 44 din [Orientările din 2014], și anume «demararea lucrărilor de construcții în cadrul investiției», trebuie interpretate în sensul că înseamnă demararea oricăror lucrări de construcții în cadrul proiectului de investiții sau numai demararea unor lucrări de construcții în cadrul instalării proiectului de investiții destinat producerii de energie din surse regenerabile?
2)
Dispozițiile Uniunii Europene în materia ajutoarelor de stat, în special prima ipoteză a noțiunii de «demarare a lucrărilor» care figurează la punctul 19 subpunctul 44 din [Orientările din 2014], și anume «demararea lucrărilor de construcții în cadrul investiției», trebuie interpretate în sensul că, într‑o situație în care a constatat demararea lucrărilor de construcții în cadrul investiției, autoritatea competentă a statului membru trebuie să aprecieze de asemenea, în temeiul principiului protecției încrederii legitime, stadiul de dezvoltare a proiectului de investiții și probabilitatea de finalizare a proiectului de investiții?
3)
În cazul unui răspuns afirmativ la întrebarea anterioară, alte împrejurări obiective, precum litigiile pendinte care împiedică continuarea proiectului de investiții, pot fi luate în considerare în cadrul aprecierii stadiului de dezvoltare a proiectului de investiții?
4)
Prezintă relevanță în speță faptul că, la punctele 61 și 68 din Hotărârea din 5 martie 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, [EU:C:2019:172]), Curtea de Justiție a Uniunii Europene a statuat că existența sau inexistența unui efect stimulativ nu poate fi considerată ca fiind un criteriu clar și simplu de aplicat de către autoritățile naționale, având în vedere că, printre altele, verificarea sa ar impune efectuarea, de la caz la caz, a unor aprecieri economice complexe, un asemenea criteriu nefiind conform cerinței potrivit căreia criteriile de aplicare a unei exceptări trebuie să fie clare și simplu de aplicat de autoritățile naționale?
5)
În cazul unui răspuns afirmativ la întrebarea anterioară, dispozițiile Uniunii Europene în materia ajutoarelor de stat, în special nota de subsol 66 de la punctul 126 [din Orientările din 2014] coroborată cu punctul 19 subpunctul 44 din [acestea], trebuie interpretate în sensul că autoritatea națională nu trebuie să efectueze o apreciere economică a proiectului de investiții, de la caz la caz, atunci când examinează criteriul privind demararea lucrărilor?
6)
În cazul unui răspuns afirmativ la întrebarea anterioară, dispozițiile Uniunii Europene în materia ajutoarelor de stat, în special ultima ipoteză a noțiunii de «demarare a lucrărilor» care figurează la punctul 19 subpunctul 44 din [Orientările din 2014], și anume «alt angajament prin care investiția devine ireversibilă», trebuie interpretate în sensul că investiția devine ireversibilă prin orice alt angajament, cu excepția cumpărării de terenuri și a lucrărilor pregătitoare (precum obținerea unei autorizații de construcție), indiferent de costurile angajamentului asumat?
7)
Dispozițiile Uniunii Europene în materia ajutoarelor de stat și în special noțiunea de «demarare a lucrărilor» care figurează la punctul 19 subpunctul 44 din [Orientările din 2014] trebuie interpretate în sensul că, pentru demararea lucrărilor, condițiile indispensabile sunt existența unui drept de folosință al producătorului asupra terenului și existența unei autorizații naționale pentru realizarea proiectului de investiții?
8)
În cazul unui răspuns afirmativ la întrebarea anterioară, noțiunea de «autorizație națională pentru realizarea unui proiect de investiții» trebuie interpretată în lumina dreptului național și nu poate fi vorba decât despre o autorizație care permite efectuarea lucrărilor de construcții în cadrul proiectului de investiții?”
18.
EWP, Elering, guvernul estonian, precum și Comisia au depus observații scrise. În plus, aceste părți s‑au exprimat în ședința de audiere a pledoariilor care a avut loc la 12 ianuarie 2023.
Analiză
Cu privire la admisibilitatea primelor șase întrebări preliminare
19.
Cu titlu introductiv, trebuie analizată excepția de inadmisibilitate invocată de Comisie în privința primelor șase întrebări preliminare.
20.
Comisia consideră că, având în vedere răspunsurile care trebuie date la a șaptea și la a opta întrebare preliminară, primele șase întrebări preliminare sunt inadmisibile sau, în orice caz, lipsite de relevanță.
21.
În această privință, instituția menționată susține că, printre condițiile de acordare a ajutorului, considerentul (42) al Deciziei din 2017 presupune că, pentru a putea fi considerat un „producător existent” la data de 1 ianuarie 2017, producătorul trebuie să fi obținut autorizația națională necesară pentru realizarea proiectului și să dispună în mod legal de un drept de folosință asupra terenului pe care urmează să fie dezvoltat proiectul. Or, Comisia apreciază că nu aceasta este situația în speță, în măsura în care din decizia de trimitere reiese că EWP nu dispunea, la acea dată, de autorizația autorităților estoniene necesară pentru a proceda la construirea parcului eolian în discuție. Rezultă, potrivit Comisiei, că una dintre condițiile prevăzute de Decizia din 2017 nu este îndeplinită, astfel încât primele șase întrebări preliminare sunt lipsite de pertinență.
22.
Deși trebuie să se arate că nu se contestă că „autorizația națională [necesară pentru realizarea proiectului]” constituie una dintre condițiile prealabile necesare pentru ca un investitor să poată fi calificat drept „producător existent” pentru a primi un ajutor în temeiul schemei estoniene de ajutor de stat, trebuie să se constate că nici Decizia din 2017, nici Orientările din 2014 nu definesc acest termen și nici nu furnizează precizări cu privire la tipul de „autorizație națională” necesară (de unde, de altfel, și cererea de lămuriri formulată de instanța de trimitere cu privire la tipul de autorizație necesară care face obiectul celei de a șaptea și al celei de a opta întrebări preliminare).
23.
Prin urmare, în măsura în care problema interpretării noțiunii de „autorizație națională” face obiectul unor interpretări divergente între părți fără să fi fost soluționată definitiv, apreciem că primele șase întrebări, referitoare la definirea criteriului principal pentru acordarea ajutorului își mențin pertinența și este necesar, așadar, să se înlăture excepția de inadmisibilitate invocată de Comisie.
Cu privire la fond
Observații introductive
24.
Prin intermediul celor opt întrebări preliminare, instanța de trimitere solicită Curții să interpreteze Orientările din 2014 pentru a stabili dacă autoritatea națională competentă, și anume operatorul de sistem de transport Elering, a refuzat în mod întemeiat să recunoască societății EWP statutul de „producător existent” la data de 31 decembrie 2016, statut care i‑ar fi permis să beneficieze de ajutoare în temeiul unei scheme anterioare de ajutor care a fost înlocuită la 1 ianuarie 2017.
25.
Trebuie amintit în această privință că Decizia din 2017 prevedea că, începând cu 1 ianuarie 2017, ajutoarele în favoarea producătorilor de energie din surse regenerabile în Estonia vor fi acordate în urma unei proceduri de ofertare concurențiale. Schema estoniană a prevăzut însă o derogare, în măsura în care obligația de a recurge la o procedură concurențială pentru acordarea unui ajutor nu se aplică în ceea ce privește „[i]nstalațiile care au demarat lucrările înainte de 1 ianuarie 2017 și au primit din partea statului membru o confirmare a ajutorului înainte de data respectivă”.
26.
Prin intermediul întrebărilor preliminare formulate, instanța de trimitere urmărește tocmai să obțină lămuriri cu privire la domeniul de aplicare al acestei derogări.
27.
Înainte de a efectua analiza, considerăm necesar, având în vedere pertinența sa pentru aspectele pe care Curtea va fi chemată să le soluționeze, să luăm poziție în legătură cu problema domeniului de aplicare al Orientărilor din 2014 și a caracterului lor obligatoriu în cadrul prezentei cauze, care a fost dezbătută în ședință.
28.
Trebuie amintit în acest sens că, în conformitate cu jurisprudența constantă a Curții, aprecierea compatibilității unor măsuri de ajutor cu piața internă, în temeiul articolului 107 alineatul (3) TFUE, este de competența exclusivă a Comisiei, care acționează sub controlul instanțelor Uniunii. În această privință, Comisia beneficiază de o largă putere de apreciere a cărei exercitare implică evaluări complexe de ordin economic și social. În exercitarea acestei puteri de apreciere, Comisia poate adopta orientări pentru a stabili criteriile pe baza cărora intenționează să evalueze compatibilitatea cu piața internă a măsurilor de sprijin preconizate de statele membre (
5
).
29.
Potrivit unei jurisprudențe de asemenea constante, orientările adoptate de Comisie prin intermediul unor comunicări se limitează, în principiu, doar să oblige această instituție în exercitarea puterilor sale apreciere și nu sunt susceptibile să creeze obligații juridice autonome în sarcina statelor membre (
6
). Astfel, în materia ajutoarelor de stat, numai deciziile adoptate de Comisie au un efect obligatoriu pentru statele membre, care sunt obligate să asigure respectarea acestora.
30.
Trebuie să se constate însă că Decizia din 2017 se bazează pe Orientările din 2014 și se referă în mod expres la acestea, ceea ce este de natură să le confere un caracter obligatoriu. Astfel, condițiile enumerate în Orientările din 2014 care sunt reproduse și reținute drept criterii de compatibilitate în Decizia din 2017 fac parte integrantă din aceasta din urmă, astfel încât Comisia solicită respectarea lor de către Republica Estonia (
7
).
31.
Pe de altă parte, reiese în mod clar atât din Decizia din 2017, cât și din observațiile guvernului estonian că acesta din urmă a aliniat schema sa de ajutor de stat la cadrul prevăzut de Orientările din 2014 astfel încât condițiile de acordare a ajutoarelor în discuție să fie, dacă nu identice, cel puțin conforme cu Orientările din 2014 (
8
). Astfel, prin notificarea unui proiect de ajutor de stat conform cu orientările, un stat membru urmărește să „se asigure” că Comisia va declara ajutorul notificat compatibil cu articolul 107 alineatul (3) TFUE, în măsura în care orientările au ca efect autolimitarea Comisiei în exercitarea puterii sale de apreciere (
9
).
32.
A reține, pe de altă parte, în prezenta cauză că dispozițiile orientărilor identificate de Comisie în Decizia din 2017 drept criterii de autorizare a ajutorului acordat nu ar avea efecte obligatorii în privința Republicii Estonia ar însemna, în speță, să se considere că aceasta nu este ținută de Decizia din 2017 și ar putea, prin urmare, să se sustragă de la obligațiile care decurg din ea, o soluție care, evident, nu poate fi conciliată cu jurisprudența constantă a Curții citată la punctul 29 din prezentele concluzii.
33.
Pe de altă parte, apreciem că faptul că, în cuprinsul întrebărilor preliminare, instanța de trimitere nu s‑a referit (direct) la considerentele Deciziei din 2017 care fac trimitere la dispozițiile Orientărilor din 2014, ci mai degrabă la acestea din urmă nu este de natură să repună în discuție constatările care precedă și nici să suscite vreo îndoială în ceea ce privește admisibilitatea întrebărilor preliminare adresate de instanța de trimitere.
Cu privire la prima întrebare preliminară
34.
Prin intermediul primei întrebări preliminare formulate, instanța de trimitere ridică problema modului în care trebuie interpretată prima ipoteză a noțiunii de „demarare a lucrărilor” avută în vedere la punctul 19 subpunctul 44 din Orientările din 2014, și anume „demararea lucrărilor de construcții în cadrul investiției”.
35.
Mai precis, ținând seama de faptul că EWP a procedat deja la instalarea stâlpilor de măsurare și la efectuarea racordurile necesare, prima întrebare urmărește să se stabilească dacă astfel de lucrări constituie „demararea lucrărilor de construcții în cadrul investiției” în sensul dispoziției menționate, după cum susține EWP, sau dacă această noțiune vizează numai demararea lucrărilor de construcție a instalațiilor producătoare de energie din surse regenerabile și, prin urmare, în speță, turbine eoliene, așa cum susțin Elering și guvernul estonian (
10
).
36.
Trebuie arătat de la bun început că definiția furnizată la punctul 19 subpunctul 44 prima teză din Orientările din 2014 și care a fost preluată în considerentul (36) al Deciziei din 2017 nu permite să se identifice tipul de lucrări vizate de expresia „lucrări de construcții în cadrul investiției”, nici să se stabilească un prag, în termeni de costuri, de la care ar trebui să se considere că lucrările inițiate îndeplinesc condițiile pentru a putea beneficia de ajutor.
37.
Cu toate acestea, trebuie amintit că noțiunea de „demarare a lucrărilor”, astfel cum reiese din considerentul (42) al Deciziei din 2017, permite să se stabilească dacă inițiatorul proiectului putea sau nu să fie considerat un „producător existent” de energie din surse regenerabile la data de 1 ianuarie 2017. Astfel, potrivit acestui considerent, pentru ca inițiatorul proiectului să poată fi considerat un „producător existent”, proiectul trebuie să se afle la această dată „într‑un stadiu de dezvoltare care să permită finalizarea acestuia cu o probabilitate foarte ridicată (
11
)”. În același considerent se precizează că un investitor care îndeplinește condițiile pentru a fi calificat drept „producător existent” ar trebui să obțină ajutorul pe baza schemei de ajutor existente în special în temeiul „principiului încrederii legitime” (
12
).
38.
În plus, trebuie să se sublinieze că schema estoniană de ajutor de stat urmărește să garanteze că numai o categorie specifică de producători pot fi calificați drept „producători existenți” pentru a beneficia, cu titlu derogatoriu, de un ajutor pe baza vechii scheme, fără a fi supuși noului regim concurențial, o asemenea derogare contribuind, de altfel, la facilitarea tranziției de la vechea la noua schemă de ajutor (
13
).
39.
Reiese de asemenea din considerentul (42) al Deciziei din 2017 că obiectivul modificărilor care au fost aduse de Republica Estonia schemei sale de ajutor de stat (și care au fost aprobate de Comisie prin această decizie), inclusiv modificările referitoare la noțiunea de „producător existent”, era tocmai să asimileze producătorilor de energie din surse regenerabile deja activi pe piață o anumită categorie de producători a căror intrare pe piață era de o probabilitate foarte ridicată având în vedere stadiul de avansare a lucrărilor (deja efectuate), precum și garanțiile deja obținute de autoritățile naționale în această privință.
40.
Având în vedere observațiile care precedă, considerăm că trebuie respinsă interpretarea preconizată de EWP potrivit căreia simplul fapt de a demara lucrările legate de proiectul său de investiții ar fi suficient pentru a fi calificat drept „producător existent” pentru a primi ajutorul în temeiul Deciziei din 2017.
41.
Deși nu se contestă că lucrările realizate de EWP constituie astfel una dintre etapele necesare pentru construcția și funcționarea parcului eolian preconizat, nu este mai puțin adevărat că interpretarea susținută de această societate este dificil de conciliat cu condițiile de acordare a ajutorului, așa cum reies din Decizia din 2017.
42.
Interpretarea susținută de EWP ar determina, în primul rând, o extindere a noțiunii de „producător existent” care nu își găsește sprijin în această decizie, din moment ce ar conduce la asimilarea cu producătorii deja activi pe piață (și cu cei a căror intrare pe piață este iminentă) a producătorilor ale căror lucrări se află într‑un stadiu incipient și pentru care nu există nicio garanție (la data de 31 decembrie 2016) că vor fi finalizate la termen. Or, interpretarea reținută de EWP ar permite oricărui producător, indiferent de natura lucrărilor efectuate și de investițiile deja realizate, să pretindă acordarea de ajutoare de stat.
43.
În al doilea rând, astfel cum s‑a constatat la punctele 37-39 din prezentele concluzii, nu este suficient ca lucrările legate de construirea unui parc eolian să fi demarat pur și simplu, este necesar și ca stadiul lor de avansare să fie de așa natură încât investiția să fi devenit ireversibilă, astfel încât să existe o probabilitate ridicată ca lucrările să fie realizate.
44.
Or, aceasta înseamnă, în opinia noastră, că noțiunea de „demarare a lucrărilor” presupune nu numai ca toate lucrările pregătitoare să fi fost efectuate (inclusiv obținerea unei autorizații de construcție), ci și să fi existat o evaluare a volumului costurilor suportate, a investițiilor realizate și a angajamentelor asumate, în raport cu costul total al proiectului. Or, deși EWP contestă aprecierile efectuate de Elering în ceea ce privește partea din costul lucrărilor pe care aceasta le‑a realizat în raport cu costul total al proiectului în discuție, părțile nu contestă că construirea eolienelor (care, în speță, nici măcar nu a demarat încă) reprezintă partea cea mai importantă din costul total al acestui proiect (
14
).
45.
Ținând seama de aprecierile care precedă [și în special de considerentul (42) al Deciziei din 2017], apreciem că noțiunea de „demarare a lucrărilor de construcții în cadrul investiției” trebuie interpretată în sensul că vizează, în speță, construirea instalațiilor producătoare de energie electrică.
46.
Trebuie amintit, în al treilea rând, că sunt excluse în mod expres din definiția demarării lucrărilor care figurează la punctul 19 subpunctul 44 din Orientările din 2014 „lucrările pregătitoare, precum […] realizarea studiilor preliminare de fezabilitate”.
47.
Sub rezerva constatărilor de fapt pe care trebuie să le efectueze instanța de trimitere în această privință, s‑ar părea că caracteristicile și obiectivele unei instalații precum cea a stâlpilor de măsurare a vântului (la fel ca și demersurile întreprinse de EWP pentru a efectua racordurile necesare) se apropie mai degrabă de un „studiu preliminar de fezabilitate” care permite investitorului în cauză să stabilească dacă amplasarea selectată este adecvată pentru construirea unui parc eolian, înainte de a efectua lucrările necesare pentru realizarea acestei investiții (
15
).
48.
Elementele care precedă ar părea, așadar, să indice că, la data de 1 ianuarie 2017, proiectul lui EWP nu se afla într‑un stadiu de dezvoltare care să permită finalizarea acestuia cu o probabilitate foarte ridicată și că ar fi trebuit să beneficieze de ajutor pe baza schemei de ajutor existente în sensul considerentului (42) al Deciziei din 2017.
49.
Având în vedere cele ce precedă, propunem să se răspundă la prima întrebare preliminară că normele Uniunii în materia ajutoarelor de stat, în special prima ipoteză a noțiunii de „demarare a lucrărilor” prevăzută la punctul 19 subpunctul 44 din Orientările din 2014, și anume „demararea lucrărilor de construcții în cadrul investiției”, trebuie interpretate în sensul că expresia „lucrări de construcții” nu poate viza demararea oricăror lucrări de construcții în cadrul proiectului de investiții, ci numai demararea lucrărilor de construcții legate de instalarea turbinelor eoliene producătoare de energie din surse regenerabile.
Cu privire la a opta întrebare preliminară
50.
Prin intermediul celei de a opta întrebări formulate, instanța de trimitere ridică mai întâi problema dacă noțiunea de „autorizație națională pentru realizarea unui proiect de investiții” trebuie interpretată în lumina dreptului național. Această instanță dorește, pe de altă parte, să obțină lămuriri cu privire la tipul de autorizație care este necesar pentru construirea unui parc eolian. Mai precis, chiar dacă punctul 19 subpunctul 44 din Orientările din 2014 nu specifică tipul de autorizație necesar, considerentul (42) al Deciziei din 2017 impune ca „inițiatorul proiectului să fi obținut autorizația națională necesară pentru realizarea proiectului” (
16
).
51.
Trebuie arătat că părțile din litigiul principal sunt în dezacord cu privire la conținutul care trebuie atribuit noțiunii de „autorizație națională”. Astfel, pe de o parte, Elering, guvernul estonian și Comisia consideră că autorizația națională presupune o autorizație de construcție, și anume o autorizație care conferă în mod direct dreptul de a construi parcul eolian. Pe de altă parte, EWP apreciază că nu trebuie să fie vorba în mod necesar despre autorizația finală emisă pentru construirea tuturor părților proiectului și că, în speță, criteriul referitor la autorizația națională este deja îndeplinit ca urmare a existenței planului general de amenajare urbană, care include parcul eolian.
52.
În lipsa unor precizări cu privire la tipul de autorizație necesară în Decizia din 2017 și a unei armonizări la nivelul dreptului Uniunii, trebuie să se observe de la bun început că noțiunea de „autorizație națională” trebuie interpretată în lumina dreptului național. În această privință, trebuie arătat, pe de o parte, astfel cum reiese dintr‑o jurisprudență constantă, că nu este de competența Curții să se pronunțe cu privire la interpretarea reglementării naționale (
17
). Trebuie subliniat, pe de altă parte, că, în cadrul puterii sale de apreciere, instanța de trimitere este obligată să respecte Decizia din 2017 (
18
).
53.
Trebuie amintit, în această privință, că obținerea autorizației naționale constituie una dintre condițiile pentru ca un investitor să poată fi calificat drept „producător existent” și să beneficieze în acest scop de vechea schemă de ajutor, această obținere fiind în mod normal anterioară producerii unui eveniment legat de cele trei ipoteze menționate la punctul 19 subpunctul 44 din Orientările din 2014.
54.
Mai precis, considerentul (42) al Deciziei din 2017 impune ca, la data de 1 ianuarie 2017, producătorul să fi obținut autorizația națională necesară pentru realizarea proiectului (și să dispună în mod legal de dreptul de folosință asupra terenului pe care urmează să fie dezvoltat proiectul). Pe de altă parte, din legătura stabilită în acest considerent cu principiul încrederii legitime rezultă că autorizațiile naționale trebuie obținute astfel încât să creeze încrederea legitimă în realizarea proiectului de investiții. Altfel spus, proiectul în discuție trebuie să se găsească într‑un stadiu în care să existe o probabilitate foarte ridicată ca acesta să fie finalizat, ținând seama atât de stadiul de avansare a lucrărilor, cât și de garanțiile obținute de autoritățile publice în această privință.
55.
Prin urmare, este in fine de competența instanței de trimitere să aprecieze dacă, în conformitate cu dreptul național, condițiile necesare pentru proiectarea parcului eolian al lui EWP erau îndeplinite la data de 31 decembrie 2016 și în special dacă planul de urbanism publicat de consiliul local din Toila, la 19 ianuarie 2016, poate fi considerat suficient pentru a stabili dacă EWP a obținut „autorizația națională” necesară în sensul considerentului (42) al Deciziei din 2017.
56.
Trebuie să se precizeze însă că din constatările efectuate de instanța de trimitere reiese că, deși planul de urbanism a admis realizarea proiectului prin stabilirea unora dintre parametrii săi, acest plan nu constituie decât un document cu aplicabilitate generală care nu permite, în sine, construirea unui parc eolian. Astfel, autorizații suplimentare, inclusiv permisul de construcție, par, în plus, necesare pentru construirea diferitelor lucrări care compun parcul eolian, printre care în special construirea de turbine eoliene (
19
).
57.
Pe de altă parte, având în vedere legătura stabilită în considerentul (42) al Deciziei din 2017 între principiul încrederii legitime și autorizația națională necesară, suntem de acord cu poziția Elering și a guvernului estonian, și anume că nicio încredere legitimă în ceea ce privește realizarea unui proiect de investiții nu poate lua naștere din partea unei întreprinderi atât timp cât nu sunt îndeplinite toate cerințele care decurg din dreptul intern. Astfel, numai o situație stabilită în mod legal poate intra sub incidența principiului încrederii legitime. În consecință, acest principiu nu poate fi invocat atunci când o situație juridică nu este definitiv stabilită sau atunci când sunt îndeplinite numai unele dintre condițiile juridice necesare, în timp ce altele nu sunt îndeplinite. Pe de altă parte, acest principiu nu protejează simpla posibilitate sau perspectiva de a dobândi un drept în viitor, în special atunci când acesta rămâne supus unor condiții suplimentare, după cum pare să fie situația în speță (dat fiind că planul de amenajare a teritoriului ar permite ulterior, dar sub rezerva obținerii altor autorizații, eliberarea unei autorizații de construcție).
58.
Or, faptul că, potrivit informațiilor care figurează în cererea de decizie preliminară, Ministerul Apărării a refuzat, la 20 aprilie 2016, să aprobe proiectul de construcție a parcului eolian și consiliul local din Toila a refuzat, prin ordinul din 26 aprilie 2016, să elibereze autorizația de construcție pare să indice că nu toate autorizațiile naționale necesare în sensul considerentului (42) al Deciziei din 2017 erau disponibile (și, în orice caz, nu puteau să fie disponibile, având în vedere refuzurile citate anterior) înainte de 31 decembrie 2016.
59.
Ținând seama de cele ce precedă, propunem să se răspundă la a opta întrebare în sensul că noțiunea de „autorizație națională pentru realizarea unui proiect de investiții” trebuie definită în lumina dreptului național. Pe de altă parte, în cazul în care realizarea unui proiect de investiții necesită executarea unor lucrări de construcții care impun existența unei autorizații de construcție, „autorizația națională pentru realizarea unui proiect de investiții” nu poate fi decât o autorizație de construcție, cu alte cuvinte o autorizație definitivă în temeiul căreia se realizează lucrările de construcții.
Concluzie
60.
Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Tallinna Halduskohus (Tribunalul Administrativ din Tallinn, Estonia) după cum urmează:
1)
Punctul 19 subpunctul 44 din Orientările privind ajutoarele de stat pentru protecția mediului și energie pentru perioada 2014-2020
trebuie interpretat în sensul că
prima ipoteză a noțiunii de „demarare a lucrărilor”, și anume „demararea lucrărilor de construcții în cadrul investiției”, nu vizează demararea oricăror lucrări de construcții în cadrul unui proiect de investiții, ci numai demararea lucrărilor de construcții legate de instalarea turbinelor eoliene producătoare de energie din surse regenerabile.
2)
Orientările privind ajutoarele de stat pentru protecția mediului și energie pentru perioada 2014-2020
trebuie interpretate în sensul că:
‐ noțiunea de „autorizație națională pentru realizarea unui proiect de investiții” trebuie definită în lumina dreptului național, fiind totodată conformă cu deciziile adoptate de Comisia Europeană în materia ajutoarelor de stat;
‐ în cazul în care realizarea unui proiect de investiții necesită executarea unor lucrări de construcții care impun existența unei autorizații de construcție, „autorizația națională pentru realizarea unui proiect de investiții” nu poate fi decât o autorizație de construcție, cu alte cuvinte o autorizație definitivă în temeiul căreia se realizează lucrările de construcții.
(
1
)	Limba originală: franceza.
(
2
)	JO 2014, C 200, p. 1.
(
3
)	JO 2018, C 121, p. 7.
(
4
)	Regulamentul Consiliului din 13 iulie 2015 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (JO 2015, L 248, p. 9).
(
5
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 19 iulie 2016, Kotnik și alții (C‑526/14, EU:C:2016:570, punctele 37-39).
(
6
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 19 iulie 2016, Kotnik și alții (C‑526/14, EU:C:2016:570, punctul 40), și Hotărârea din 15 decembrie 2022, Veejaam și Espo (C‑470/20, EU:C:2022:981, punctul 30).
(
7
)	Trebuie să se precizeze în această privință că atât posibilitatea de a prevedea o derogare de la noul sistem de ofertare concurențială [descrisă în considerentele (34) și (35) ale Deciziei din 2017], cât și condițiile de acordare a ajutoarelor de stat [definite în considerentele (36)-(44) ale Deciziei din 2017] se întemeiază pe Orientările din 2014.
(
8
)	A se vedea cu titlu de exemplu considerentul (37) al Deciziei din 2017, în care Comisia constată că definiția termenului „producător existent” prevăzută în legea estoniană este conformă cu noțiunea de „demarare a lucrărilor” enunțată la punctul 19 alineatul (44) din Orientările din 2014.
(
9
)	Fără ca aceasta să fie situația în prezenta cauză, trebuie totuși să se precizeze că statele membre își mențin posibilitatea de a notifica Comisiei proiecte de ajutor de stat care nu îndeplinesc (sau nu în întregime) criteriile prevăzute de orientări fără ca aceasta să însemne în mod necesar că Comisia nu va autoriza astfel de proiecte. A se vedea în acest sens Hotărârea din 19 iulie 2016, Kotnik și alții (C‑526/14, EU:C:2016:570, punctul 43), precum și Hotărârea din 15 decembrie 2022, Veejaam și Espo (C‑470/20, EU:C:2022:981, punctul 31).
(
10
)	Poziția Comisiei pare să se apropie de poziția susținută de cele două părți, fără ca aceasta să rezulte însă în mod clar din observațiile sale orale, această instituție concentrându‑se în principal, în ședință, în mod mai abstract asupra criteriilor de acordare a ajutorului înscrise în Decizia din 2017 fără a se pronunța în mod concret asupra speței. Pentru motivele invocate la punctul 21 din prezentele concluzii, Comisia nu a depus, pe de altă parte, observații scrise cu privire la această întrebare.
(
11
)	Sublinierea noastră.
(
12
)	A se vedea considerentul (42) al Deciziei din 2017.
(
13
)	A se vedea considerentele (34), (35) și (40) ale Deciziei din 2017.
(
14
)	În această privință, Elering a apreciat că construirea și instalarea turbinelor eoliene ar reprezenta aproape 80 % din costul total al proiectului.
(
15
)	Aceasta implică, în speță, că investitorul în cauză identifică localizarea geografică privilegiată ținând seama de caracteristicile morfologice ale amplasamentului selectat și de condițiile meteorologice aferente pentru a construi un parc eolian. Or, acest exercițiu presupune, în principiu, că un investitor explorează mai multe localizări, prin intermediul instalării unor stâlpi de măsurare pentru a putea stabili amplasamentul ideal pentru construcția unui parc eolian, precum și potențialul eolian al unei locații selectate, fără ca aceasta să însemne în mod necesar că un parc eolian va fi construit în fiecare dintre amplasamentele în care au fost inițial instalați acești stâlpi. Astfel, costurile suportate de EWP ar trebui asimilate mai degrabă unor cheltuieli generale și curente, iar nu unor cheltuieli (ireversibile) legate de infrastructura parcului eolian.
(
16
)	Trebuie arătat, cu titlu introductiv, că Curtea va fi invitată să se pronunțe cu privire la această întrebare numai în ipoteza în care aceasta ar aprecia că trebuie să se dea un răspuns afirmativ la a șaptea întrebare preliminară. Or, un asemenea răspuns pare să decurgă direct din textul Deciziei din 2017. În această privință, din cuprinsul punctului 19 alineatul (44) din Orientările din 2014 reiese că cumpărarea terenului și obținerea „autorizației naționale” fac parte dintre lucrările pregătitoare, iar considerentul (42) al Deciziei din 2017 impune fără echivoc ca investitorul să dispună de dreptul de folosință asupra terenului și să dețină „autorizația națională” pentru a putea fi calificat drept „producător existent”.
(
17
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 8 septembrie 2022, Ametic (C‑263/21, EU:C:2022:644, punctul 64).
(
18
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 15 decembrie 2022, Veejaam și Espo (C‑470/20, EU:C:2022:981, punctul 26), precum și Concluziile noastre prezentate în cauza Veejaam și Espo (C‑470/20, EU:C:2022:430, punctul 24).
(
19
)	De altfel, acest element pare să fie confirmat de faptele care au condus la litigiul principal, în special refuzul Ministerului Apărării de a aproba proiectele de construcție a parcului eolian și cel al consiliului local din Toila de a elibera autorizația de construcție solicitată de EWP.