Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
NICHOLASA EMILIOUJA,
predstavljeni 23. oktobra 2025(1)
Zadeva C‑224/24
Società Eredi Raimondo Bufarini Srl – Servizi Ambientali
proti
Ministero dell’Interno,
Ministero della Transizione Ecologica,
Comitato tecnico regionale delle Marche,
Coordinamento per l’uniforme applicazione sul territorio nazionale di cui all’art. 11 del D.Lgs. 105/2015,
intervenienta
Regione Marche,
FP
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Consiglio di Stato (državni svet, Italija))
„ Predhodno odločanje – Direktiva 2012/18/EU – Obrat za obdelavo odpadkov – Nevarne snovi – Pojem ‚prisotnost nevarnih snovi‘ – Pričakovana prisotnost – Obveznost priglasitve “
I.      Uvod
1.        Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Consiglio di Stato (državni svet, Italija), se nanaša na razlago meril za določitev prisotnosti nevarnih snovi v smislu Direktive 2012/18/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. julija 2012 o obvladovanju nevarnosti večjih nesreč, v katere so vključene nevarne snovi (splošno imenovane direktiva Seveso-III).(2)
2.        Direktiva 2012/18 je tretja različica direktive Seveso,(3) ki se po imenu nanaša na industrijsko nesrečo, ki se je leta 1976 zgodila v bližini mesta Seveso (Italija). Ker je bila ena najhujših okoljskih katastrof v zgodovini, je takratnega zakonodajalca EGS spodbudila k sprejetju pravil za preprečevanje takih nesreč in ublažitev njihovih posledic.
3.        Povedano na kratko, Direktiva 2012/18 določa različne obveznosti za organizacije, v katerih so prisotne nevarne snovi v količinah, ki so enake ali večje od tistih iz Priloge I k tej direktivi. Glede na prisotne količine se lahko organizacije razvrstijo kot „nižje stopnje“ ali „višje stopnje“ (s čimer se sprožijo dodatne obveznosti).
4.        Problematika, ki se postavlja v tej zadevi, je torej zelo pomembna v sistematiki Direktive 2012/18, saj neposredno vpliva na razvrstitev organizacij, ki spadajo na področje uporabe te direktive, in v takih primerih na vrsto obveznosti, ki jih morajo te organizacije spoštovati.
II.    Pravni okvir
5.        Ti sklepni predlogi se nanašajo predvsem na razlago člena 3, točka 12, Direktive 2012/18, ki določa opredelitev „prisotnosti nevarnih snovi“, katerega besedilo je povzeto v točki 18 spodaj.
6.        V teh sklepnih predlogih se bom skliceval tudi na uvodne izjave od 1 do 6, 26 in 29 ter na člene 1, 7, 8 in od 10 do 12 direktive. Po drugi strani pa se ne bom skliceval na določbe Direktive 2008/98/ES(4) in Direktive 2010/75/EU(5). Čeprav sta navedeni v prvem vprašanju za predhodno odločanje, se ti direktivi v okviru tega postopka ne zdita upoštevni.
7.        Direktiva 2012/18 je bila v italijansko pravo prenesena z decreto legislativo 26 giugno 2015, n. 105 – Attuazione della direttiva 2012/18/EU relativa al controllo del pericolo di incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose (zakonska uredba št. 105 z dne 26. junija 2015 o izvajanju Direktive 2012/18/EU o obvladovanju nevarnosti večjih nesreč, v katere so vključene nevarne snovi) (v nadaljevanju: zakonska uredba št. 105).(6)
III. Dejansko stanje, postopek v glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
8.        Tožeča stranka v postopku v glavni stvari (Società Eredi Raimondo Bufarini Srl – Servizi Ambientali; v nadaljevanju: družba Bufarini) je družba, ki upravlja organizacijo za obdelavo nevarnih in nenevarnih tekočih odpadkov v Falconari Marittimi (Italija) na podlagi celovitega okoljskega dovoljenja, ki ga je izdala provinca Ancona (Italija). V skladu s tem dovoljenjem lahko družba Bufarini skladišči do 800 ton nevarnih odpadkov in obdeluje do 200 ton takih odpadkov na dan.
9.        Comitato tecnico regionale delle Marche (deželni tehnični odbor Marke, Italija; v nadaljevanju: DTO) je v poročilu, objavljenem leta 2020, ugotovil, da organizacija, ki jo upravlja družba Bufarini, glede na svojo zmogljivost za skladiščenje in obdelavo nevarnih snovi spada na področje uporabe zakonske uredbe št. 105. DTO je na podlagi tega poročila družbi Bufarini poslal opomin, naj v 60 dneh predloži priglasitev in poročilo, ki ju določa ta zakonodaja.
10.      Ker podjetje ni sprejelo ustreznih ukrepov za uskladitev, je DTO z odločbo z dne 24. novembra 2020 družbi Bufarini poslal nov opomin, s katerim je zahteval predložitev predhodno zahtevane dokumentacije ali, podredno, fizično omejitev uporabe nekaterih rezervoarjev, ki so v njenem obratu. DTO je menil, da se je treba za določitev regulativne ureditve, ki se uporablja za organizacijo, kakršna je ta, ki jo upravlja družba Bufarini, na podlagi Direktive 2012/18, sklicevati na največjo količino nevarnih snovi, ki se lahko skladiščijo ali predelajo v predvidljivih okoliščinah. Po njegovem mnenju zgolj začasna prisotnost takih snovi v obratu sama po sebi ne zadostuje kot podlaga za to presojo.
11.      Družba Bufarini se s tem stališčem ni strinjala. Po njenem mnenju njen obrat ne spada na področje uporabe zakonske uredbe št. 105. Opozarja, da je vzpostavila sistem za upravljanje zalog in nadzor nad tem, da se pragovi, določeni z zakonodajo, ne prekoračijo.
12.      Zato je družba Bufarini odločbo DTO izpodbijala pri Tribunale amministrativo regionale per le Marche (upravno sodišče dežele Marke, Italija). To sodišče je s sodbo z dne 23. junija 2021 to tožbo zavrnilo.
13.      Družba Bufarini je zoper navedeno sodbo vložila pritožbo pri Consiglio di Stato (državni svet). To sodišče je leta 2022 prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo tri vprašanja. Tretje vprašanje za predhodno odločanje se je nanašalo na razlago člena 3, točka 12, Direktive 2012/18.
14.      Ta vprašanja so bila predmet zadeve C‑144/22, o kateri je Sodišče odločilo s sklepom z dne 15. decembra 2022, Società Eredi Raimondo Bufarini.(7) Vendar je Sodišče v tem sklepu ugotovilo, da na tretje vprašanje ni treba odgovoriti, saj je bilo postavljeno le v primeru, če bi Sodišče na prvo vprašanje (ki se je nanašalo na obseg obveznosti predložitve predloga za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267, tretji odstavek, PDEU) odgovorilo pritrdilno, česar pa ni storilo.
15.      V istem nacionalnem postopku je Consiglio di Stato (državni svet) 21. marca 2024 spet prekinil odločanje in Sodišču predložil drugi predlog za sprejetje predhodne odločbe. V tem postopku se postavljata ti vprašanji:
„1.      Ali opredelitev pojma ‚prisotnost nevarnih snovi‘ iz člena 3, točka 12, Direktive [2012/18] nasprotuje praksi, v skladu s katero se za določitev količine nevarnih snovi, ki so prisotne v obratu za obdelavo odpadkov, uporablja operativni postopek, ki ga izvaja upravljavec (in je celo naveden v dovoljenju iz člena 23 Direktive [2008/98] ali iz člena 4 Direktive [2010/75]), ki glede na to, da odpadke opredeljuje kot ‚zmes‘ v smislu člena 3, točka 11, Direktive [2012/18], predvideva stalno spremljanje količine nevarnih snovi, ki so prisotne v obratu, in zagotavlja, da nižje in višje stopnje, kot so določene v stolpcu 2 oziroma 3 Priloge I k Direktivi 2012/18/EU, niso presežene?
2.
Ali člen 7 Direktive [2012/18], ki določa, da upravljavec ‚pristojnemu organu pošlje priglasitev‘, ki vsebuje informacije, naštete v členu 7(1) navedene direktive, in ki se razlaga ob upoštevanju načel konkurence in svobode ustanavljanja, nasprotuje določbam, kakršne so te iz člena 13(1), (2) in (5) decreto legislativo n. 105/2015 (zakonska uredba št. 105/2015), v skladu s katerimi je mogoče te informacije sporočiti izključno v okviru ‚priglasit[ve], pripravljen[e] na podlagi obrazca iz Priloge 5‘ (odstavek 1), ‚podpisane v obliki lastne izjave, kakor je opredeljena v veljavni zakonodaji‘ (odstavek 2), ‚ki jo upravljavec enemu od naslovnikov iz odstavka 1 pošlje v elektronski obliki, pri čemer uporabi storitve in orodja za telematsko pošiljanje, ki so na voljo prek seznama obratov, ki bi utegnili povzročiti večjo nesrečo iz člena 5(3)‘, ali ‚izključno po varni elektronski pošti, opremljeni z digitalnim podpisom‘ (odstavek 5), kar izključuje možnost sporočanja informacij v okviru ‚operativnega postopka, ki ga izvaja upravljavec‘, ki predvideva stalno spremljanje količine nevarnih snovi, ki so prisotne v obratu, in zagotavlja, da nižje in višje stopnje, kot so določene v stolpcu 2 oziroma 3 Priloge I k Direktivi [2012/18], niso presežene?“
16.      Pisna stališča sta predložili družba Bufarini in Evropska komisija.
IV.    Analiza
A.      Prvo vprašanje
17.      Predložitveno sodišče želi s prvim vprašanjem pridobiti pojasnitev opredelitve pojma „prisotnost nevarnih snovi“ iz člena 3, točka 12, Direktive 2012/18 in, natančneje, pomen pojma „pričakovana prisotnost“ iz tega člena.
18.      Ta določba predpisuje:
„‚prisotnost nevarnih snovi‘ pomeni dejansko ali pričakovano prisotnost nevarnih snovi v organizaciji ali nevarnih snovi, ki bi razumno predvidljivo lahko nastale med izgubo nadzora nad procesi, vključno s skladiščenjem, v katerem koli obratu znotraj organizacije, v količinah, ki so enake ali večje od količin za razvrstitev iz dela 1 ali dela 2 Priloge I“.(8)
19.      Iz tega sledi, da se šteje, da so nevarne snovi v smislu te direktive prisotne v organizaciji – če je njihova količina enaka ali večja od količin, navedenih v Prilogi I k tej direktivi – v treh primerih: (I) kadar so dejansko prisotne; (II) če je njihovo prisotnost mogoče pričakovati; ali (iii) kadar je razumno predvideti, da bi lahko nastale med izgubo nadzora nad procesi v organizaciji.
20.      Razvrstitev organizacije v enega od treh scenarijev mora biti načeloma izvedena pred začetkom vsake dejavnosti, ki vključuje obdelavo nevarnih snovi. Kot je navedeno zgoraj, je v obravnavani zadevi upošteven drugi od teh položajev.
21.      V bistvu gre za vprašanje, ali so nacionalni organi (to je DTO) pravilno menili, da je treba v primeru, kot je ta v postopku v glavni stvari, „pričakovane“ količine določiti na podlagi največje zmogljivosti organizacije v skladu z okoljskim dovoljenjem. To stališče je v tem postopku zagovarjala tudi Komisija.
22.      Družba Bufarini pa meni, da se upravljavec pri ugotavljanju „pričakovane prisotnosti“ nevarnih snovi lahko sklicuje na mehanizem, v okviru katerega se stalno spremljajo količine nevarnih snovi v obratu in zagotavlja, da pragovi, določeni z Direktivo 2012/18, niso preseženi. Poudarja, da njena organizacija skladišči in obdeluje tako nevarne kot nenevarne snovi.
23.      Poudariti je treba, da Direktiva 2012/18 ne opredeljuje pojma „pričakovan“ in ne vsebuje dodatnih pojasnil glede njegovega pomena. Zaradi tega neobstoja natančne opredelitve se porajajo vprašanja o tem, kako morajo pristojni organi oceniti „pričakovano“ prisotnost nevarnih snovi za namene razvrstitve v skladu z direktivo.
24.      Ker ni izrecne opredelitve, je treba pri razlagi izraza „pričakovan“ upoštevati besedilo določbe ter cilje in splošno sistematiko Direktive.
25.      V zvezi z besedilom te določbe ugotavljam, da se izraz „pričakovan“ v vsakdanjem jeziku na splošno razume kot sopomenka izrazov, kot so „anticipiran“, „zamišljen“, „načrtovan“, „napovedan“ in „predviden“. Primerjava različnih jezikovnih različic Direktive potrjuje to ugotovitev.(9)
26.      Glede na navedeno se zdi, da jezikovna razlaga člena 3, točka 12, Direktive 2012/18 ne podpira stališča, ki ga je sprejel DTO in ki ga zagovarja Komisija, in sicer da je treba „pričakovano prisotnost“ enačiti z največjo zmogljivostjo. Zdi se, da besedilo določbe zahteva vsaj razumno verjetnost, da bodo zadevne nevarne snovi v določenem trenutku prisotne v večjih količinah, kot so navedene v Prilogi I.
27.      To potrjuje tudi besedilo člena 7(1) Direktive 2012/18, ki upravljavcem nalaga, da pristojnemu organu pošljejo priglasitev, ki med drugim vsebuje „zadostne informacije za določitev vključenih ali verjetno prisotnih nevarnih snovi in kategorij snovi“, ter „količino in fizikalno obliko zadevnih nevarnih snovi“.(10) Podobno je v opombi 3 k Prilogi I k Direktivi 2012/18 navedeno, da so „količine, ki jih je treba upoštevati pri uporabi ustreznih členov [direktive], […] največje količine, ki so prisotne ali za katere je verjetno, da bodo kdaj prisotne.“(11)
28.      Moja razlaga pojma „pričakovan“ je tudi bolj skladna z besedilom člena 3, točka 12, Direktive 2012/18 v zvezi s tretjim položajem, v katerem se šteje, da so nevarne snovi prisotne v organizaciji, če „bi razumno predvidljivo lahko nastale med izgubo nadzora nad procesi […] znotraj organizacije“. Ta del določbe kaže tudi na to, da zgolj teoretična možnost, da so nevarne snovi lahko prisotne v količinah, ki so enake ali večje od tistih iz Priloge I, ne zadostuje za to, da povzroči uporabo Direktive 2012/18.
29.      V vsakem primeru, če bi uporabo Direktive povzročila zgolj zmožnost organizacije, da skladišči, predeluje ali generira nevarne snovi, je mogoče razumno pričakovati, da bi zakonodajalec Unije ustrezno ubesedil upoštevne določbe. Uporaba izraza „pričakovana prisotnost“ za pojem največje skupne zmogljivosti se zdi na jezikovni in pojmovni ravni nenatančna, zlasti v okviru zakonodajnega instrumenta, katerega določbe naj bi bile po mnenju samega zakonodajalca Unije „jasne, skladne in lahko razumljive, da bi prispevale k boljšemu izvajanju in izvršljivosti.“(12)
30.      Razlage pojma „pričakovan“, ki jo predlagata DTO in Komisija, prav tako ne potrjuje kontekstualna ali teleološka razlaga določb Direktive 2012/18.
31.      V zvezi s kontekstom me ne prepričajo trditve Komisije, da je razlaga pojma „pričakovan“, ki temelji na zmogljivosti, potrebna, ker je treba vnaprej izpolniti več obveznosti iz Direktive 2012/18, torej preden so nevarne snovi prvič prisotne v organizaciji. Komisija se sklicuje zlasti na obveznosti priprave in izvajanja politike preprečevanja večjih nesreč (člen 8), priprave varnostnega poročila (člen 10), priprave načrta ukrepov ob nesrečah in predložitve s tem povezanih informacij pristojnim nacionalnim organom (člen 12).(13)
32.      Ta trditev se zdi nekoliko krožna, saj temelji na predpostavki, da se morajo zadevne določbe uporabljati za vsako organizacijo, ki ne more vnaprej predvideti natančnih količin nevarnih snovi, prisotnih v katerem koli trenutku. Po mojem mnenju ta predpostavka ni utemeljena. Če pragovi iz Priloge I niso preseženi, je nezmožnost vnaprejšnje ocene točnih količin obdelane snovi kadar koli nepomembna. Zato se pomisleki Komisije glede uporabe členov 8, 10 in 12 Direktive 2012/18 načeloma ne morejo uresničiti.
33.      Tudi trditev Komisije, ki se nanaša na besedilo člena 7(4) in člena 11 Direktive 2012/18, ni prepričljiva. Komisija poudarja, da morajo na podlagi teh določb upravljavci pristojnemu organu sporočiti znatna povečanja ali zmanjšanja količine prisotne nevarne snovi, preden se zgodijo, in po potrebi sprejeti ustrezne ukrepe. Kot poudarja Komisija, to ni izvedljivo, kar zadeva nepredvidena in nenadna povečanja, zaradi nedelovanja procesa spremljanja.
34.      Menim, da na podlagi teh določb ni mogoče pravilno razlagati člena 3, točka 12, Direktive 2012/18. Kot je razvidno iz besedila in konteksta člena 7(4)(a) in člena 11 Direktive 2012/18, se te določbe nanašajo na dolgoročno povečanje ali zmanjšanje količine nevarnih snovi, prisotnih v organizaciji.
35.      V številnih ali celo vseh organizacijah lahko pride do nenamernih in prehodnih razmer, ki lahko privedejo do količin, ki so skladiščene, predelane ali generirane nad ravnmi, sporočenimi organom (in, glede na okoliščine primera, nad ravnmi, odobrenimi z dovoljenjem). To velja tudi za tiste, ki izpolnjujejo vse obveznosti iz Direktive. Povsem jasno je, da v teh primerih upravljavcem ni treba revidirati ali posodabljati priglasitve, politike preprečevanja večjih nesreč itd.
36.      Logično bi moralo enako veljati v primerih, v katerih, kot trdi družba Bufarini, obstaja mehanizem, s katerim se stalno spremlja količina nevarnih snovi, prisotnih v organizaciji, da se zagotovi, da pragovi iz Priloge I k Direktivi 2012/18 niso preseženi. Če bi se pragovi v danem trenutku lahko pomotoma presegli, bi to upravljavca spodbudilo k temu, da bi ukrepal, tako da bi zmanjšal količino pod pragove, določene v Prilogi I. V teh primerih tudi ne pride do dolgoročne spremembe količine obdelanih nevarnih snovi, čeprav upravljavec ne uspe takoj ukrepati. Ti položaji torej ne spadajo na področje uporabe določb, na katere se sklicuje Komisija.(14)
37.      Dalje, v zvezi s teleološko razlago določb Direktive 20212/18 ugotavljam naslednje.
38.      Prvič, res je, da je končni cilj Direktive zagotoviti visoko raven varovanja zdravja ljudi in okolja.(15) Vendar je njeno področje uporabe omejeno – kot je med drugim pojasnjeno v uvodnih izjavah od 1 do 6 in členu 1 – na „preprečevanje večjih nesreč […] in omejevanje njihovih posledic“.(16) To ni instrument, namenjen vsem industrijskim nesrečam, v katere so vključene nevarne snovi, temveč le tistim, ki pomenijo veliko nevarnost za zdravje ljudi in okolje. Prav tako ni njen namen zmanjšati tveganja na nič (očitno nemogoča naloga) ali se temu približati.(17)
39.      Ne smemo spregledati, da tudi v primeru nepravilnega delovanja mehanizmov spremljanja, kot so tisti, ki jih je opisala družba Bufarini, ki lahko privedejo do tega, da količine nevarnih snovi začasno presežejo pragove iz Priloge I, tak dogodek sam po sebi ne bi neposredno povzročil nesreče, še manj pa večje nesreče. Tako je zlasti, kadar upravljavec ohrani sposobnost hitrega in učinkovitega posredovanja za zmanjšanje zadevnih količin in ponovno vzpostavitev varnih razmer. Če se torej hitro izvedejo ustrezni blažilni ukrepi, se profil tveganja organizacije ne bi bistveno povečal. To poudarja pomen upoštevanja obstoječih tehničnih jamstev in operativnega odziva upravljavca pri oceni morebitnih tveganj v skladu z Direktivo 2012/18.
40.      Poleg tega je treba ta končni cilj uskladiti z drugimi javnimi interesi. Zlasti, kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 4 navedene direktive, si je zakonodajalec Unije tudi prizadeval, da „z uskladitvijo določb in poenostavitvijo zmanjša nepotrebno upravno breme, pod pogojem, da ne bodo ogroženi varnost, okolje in varstvo človekovega zdravja“. Podoben pomislek je izražen v uvodni izjavi 18 navedene direktive, v kateri je navedeno, da je potrebno „zmanjšanje upravnega bremena, zlasti za mala in srednja podjetja,
[…] kadar je mogoče“.
41.      Če bi sprejeli razlago člena 3, točka 12, Direktive 2012/18, ki jo je podala Komisija, bi to pomenilo, da se tudi upravljavcem z zelo nizkim profilom tveganja(18) naloži spoštovanje več obveznosti, katerih izpolnitev je lahko draga. Ta upravna in finančna bremena se zdijo nesorazmerna in daleč od realističnega pristopa k obvladovanju nevarnosti večjih nesreč.(19)
42.      Glede na načelo sorazmernosti je razumno domnevati, da je zakonodajalec Unije pri opredelitvi pojma „prisotnost nevarnih snovi“ kot parametru za določitev področja uporabe Direktive 2012/18 in za razlikovanje med organizacijami na nižji ravni in organizacijami na višji ravni uporabil pragmatičen in ne preveč formalističen pristop.
43.      Zato menim, da je treba pojem „pričakovana prisotnost“ razlagati na način, ki odraža pristop, ki temelji na tveganju, v skladu s preventivnim ciljem Direktive, pri čemer se je treba osredotočiti na predvidljive operativne pogoje in ne na teoretične največje zmogljivosti. Taka razlaga je v skladu s ciljem direktive, ki je preprečiti večje nesreče, saj od držav članic in upravljavcev zahteva, da ocenijo verjetno dejansko prisotnost nevarnih snovi in ravnanje z njimi, s čimer se olajšajo sorazmerni in izvršljivi regulativni ukrepi.
44.      Seveda se strinjam s pomisleki Komisije, da se je treba izogniti položajem, v katerih bi se lahko upravljavci – v slabi veri ali zgolj iz malomarnosti – zlahka izognili obveznostim, ki jih imajo na podlagi Direktive 2012/18. Razlaga pojma „pričakovana prisotnost“, ki bi upravljavcem dejansko dala proste roke, da se oprejo na svoja subjektivna pričakovanja in ocene, bi ogrozila učinkovitost sistema varstva, vzpostavljenega z Direktivo 2012/18.
45.      Uporaba Direktive 2012/18 za dano organizacijo ali njena opredelitev kot „nižje ravni“ ali „višje ravni“ mora po mojem mnenju temeljiti na objektivnih podatkih, ki jih pristojni organi lahko takoj in zlahka preverijo. V nasprotnem primeru sistem inšpekcijskih pregledov in kazni, ki ga je določil zakonodajalec Unije, ne bi deloval pravilno.(20)
46.      Člen 20(1) Direktive 2012/28 določa, da „[d]ržave članice zagotovijo, da pristojni organi vzpostavijo sistem inšpekcijskih pregledov“. Namen teh inšpekcijskih pregledov je predvsem omogočiti pristojnim organom, da „v primeru neskladnosti s to direktivo ustrezno ukrepajo“ (uvodna izjava 26 te direktive). Poleg tega člen 28 Direktive 2012/18, kakor je povzet v uvodni izjavi 29 te direktive, državam članicam nalaga, da določijo in dejansko izvajajo kazni, ki se uporabljajo za kršitve nacionalnih določb, sprejetih na podlagi te direktive, in ki so učinkovite, sorazmerne in odvračilne.
47.      Glede na to menim, da bi bil lahko sistem, kot je tisti, ki ga je predvidela družba Bufarini, v določenih okoliščinah ustrezen za zagotovitev, da „pričakovana prisotnost“ nevarnih snovi v organizaciji ostane pod pragovi, določenimi v Prilogi I. Ta sistem vključuje vzpostavitev mehanizma, ki ves čas spremlja količino nevarnih snovi, prisotnih v organizaciji, in omogoča upravljavcu, da takoj posreduje, če obstaja tveganje, da bi te snovi lahko presegle pragove, določene v Prilogi I.
48.      Jasno je treba poudariti, da mora sistem, če naj se šteje za skladnega z zahtevami Direktive 2012/18, upravljavcu omogočiti preventivno posredovanje, to je
preden količine nevarnih snovi presežejo pragove, določene v Prilogi I. Nobenega mehanizma, ki deluje le z naknadnimi korektivnimi ukrepi in vodi do prisotnosti nevarnih snovi nad temi pragovi z določeno stopnjo rednosti, ni mogoče šteti za enakovrednega. V takih primerih prekoračitev ni naključna, ampak je predvidljiva, in kot taka nedvoumno povzroči uporabo direktive.
49.      Poleg tega bi moral takšen sistem ves čas beležiti prisotne količine, tako da bi lahko pristojni organi kadar koli preverili, ali so bili zadevni pragovi preseženi, in, če so bili, pridobili potrebne informacije (med drugim datume, trajanje in pogostost pojavov, presežne količine itd.).
50.      Seveda je vprašanje, ali je specifičen mehanizem, ki ga je vzpostavil določen upravljavec, točen, zanesljiv in učinkovit, v pristojnosti nacionalnih organov, predvsem upravnih ter
sodnih organov v primeru spora.
51.      Glede na navedeno menim, da je treba člen 3, točka 12, Direktive 2012/18 razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni praksi, v skladu s katero se „pričakovana“ prisotnost nevarnih snovi v organizaciji oceni glede na mehanizme, ki jih vzpostavi upravljavec in ki zagotavljajo kontinuirano spremljanje dejansko prisotnih količin. Takšni mehanizmi morajo omogočati hitro posredovanje za zmanjšanje teh količin v primerih, ko obstaja predvidljivo tveganje preseganja pragov iz Priloge I. Vendar je ta pristop dovoljen le, če mehanizem zagotavlja vodenje ustreznih evidenc, kar pristojnim organom omogoča izvedbo potrebnih preverjanj.
B.      Drugo vprašanje
52.      Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem sprašuje, ali lahko nacionalna zakonodaja zahteva, da se priglasitev iz člena 7(1) Direktive 2012/18 poda na en specifičen način, s čimer so izključene oblike priglasitve, ki temeljijo na novejših tehnologijah. Predložitveno sodišče se v zvezi s tem sklicuje na tehnologije, ki jih uporabljajo družba Bufarini in drugi upravljavci, ki so uvedli mehanizme spremljanja, kot so tisti, obravnavani zgoraj.
53.       Razlogi, iz katerih je predložitveno sodišče postavilo to vprašanje, mi niso povsem jasni. Poleg tega ne razumem, kako bi lahko odgovor na to vprašanje vplival na postopek, ki trenutno poteka pred predložitvenim sodiščem.
54.      Kolikor vem, je osrednje vprašanje spora o glavni stvari, katero metodo je treba uporabiti za ugotavljanje, ali organizacija spada na področje uporabe Direktive 2012/18, ker so nevarne snovi dejansko prisotne ali verjetno prisotne v organizaciji v količini, ki je enaka ali večja od pragov, določenih v Prilogi I k Direktivi 2012/18. Družba Bufarini trdi, da je metoda, ki jo uporablja v zvezi s tem, v skladu z določbami Direktive. To bi pomenilo, da njena organizacija ne spada na področje uporabe direktive.
55.      Določitev načina, na katerega mora gospodarski subjekt podati priglasitev iz člena 7 Direktive 2012/18 – ob predpostavki, da se ta določba uporablja za družbo Bufarini – se zdi neupoštevna za vprašanja, ki se postavljajo v postopku v glavni stvari. Ta ugotovitev velja še toliko bolj, če se na prvo vprašanje za predhodno odločanje odgovori tako, kot sem predlagal zgoraj.
56.      Zato menim, da drugo vprašanje za predhodno odločanje ni dopustno.
V.      Predlog
57.      Glede na navedeno
Sodišču predlagam, naj na vprašanji, ki ju je postavil Consiglio di Stato (državni svet, Italija), odgovori:
1.      Člen 3, točka 12, Direktive 2012/18/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. julija 2012 o obvladovanju nevarnosti večjih nesreč, v katere so vključene nevarne snovi,
je treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni praksi, v skladu s katero se „pričakovana“ prisotnost nevarnih snovi v organizaciji oceni glede na mehanizme, ki jih vzpostavi upravljavec in ki zagotavljajo kontinuirano spremljanje dejansko prisotnih količin. Takšni mehanizmi morajo omogočati hitro posredovanje za zmanjšanje teh količin v primerih, ko obstaja predvidljivo tveganje preseganja pragov iz Priloge I k Direktivi 2012/18. To velja, če mehanizem zagotavlja vodenje ustreznih evidenc, kar pristojnim organom omogoča izvedbo potrebnih preverjanj.
2.      Drugo vprašanje za predhodno odločanje je nedopustno.
1      Jezik izvirnika: angleščina.
2      Direktiva, ki spreminja in nato razveljavlja Direktivo Sveta 96/82/ES (UL 2012, L 197, str. 1).
3      Njena prva različica sega v leto 1982: Direktiva Sveta 82/501/EGS z dne 24. junija 230 o nevarnostih večjih nesreč pri nekaterih industrijskih aktivnostih (UL 1982, L 230, str. 1).
4      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (UL 2008, L 312, str. 3).
5      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o industrijskih emisijah (celovito preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja) (UL 2010, L 334, str. 17).
6      GURI št. 161, 14. julij 2015.
7      EU:C:2022:1013.
8      Moj poudarek.
9      Glej na primer nemško („vorgesehene“), grško („προβλεπόμενη“), špansko („anticipada“), francosko („anticipée“), nizozemsko („verwachte“), italijansko („prevista“), poljsko („przewidywaną“), portugalsko („prevista“), romunsko („anticipată“) in finsko („niitä ennakoidaan olevan“) jezikovno različico Direktive 2012/18.
10      Moj poudarek.
11      Moj poudarek.
12      Glej uvodno izjavo 4 Direktive 2012/18.
13      Poudariti je treba, da se člena 10 in 12 Direktive 2012/18 uporabljata le za organizacije višje stopnje.
14      Drugače pa je lahko, če količin ni mogoče hitro zmanjšati. V teh primerih lahko nedelovanje sistema spremljanja privede ne le do uporabe sankcij (glej točko 48 spodaj), ampak celo povzroči uporabo Direktive 2012/18.
15      Glej zlasti uvodne izjave od 2 do 4 in 6 ter člen 1 Direktive 2012/18.
16      Moj poudarek. V tem okviru glej tudi sodbo z dne 17. julija 1999, Komisija/Italija (C‑336/97, EU:C:1999:314, točka 20 in navedena sodna praksa).
17      Glej na primer, OECD, „OECD guiding principles for chemical accident prevention, preparedness and response – Third edition“, 2023, str. 15: „Ukrepi, ki jih industrija sprejme za obvladovanje tveganj kemičnih nesreč, bi morali biti primerni, da se ta zmanjšajo, kolikor je razumno mogoče.“ Moj poudarek.
18      V zvezi s tem je zanimivo poudariti, da je Komisija v nedavnem poročilu ugotovila, da se je glede na njeno namensko podatkovno zbirko večina nesreč (vključno z „večjimi“ nesrečami), zabeleženih v obdobju od 2019 do 2022, zgodila v organizacijah višje stopnje. Glej Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o izvajanju in učinkovitem delovanju Direktive [2012/18] o obvladovanju nevarnosti večjih nesreč, v katere so vključene nevarne snovi, za obdobje 2019–2022, COM(2025) 508 final, z dne 19. septembra 2025, str. 13.
19      V zvezi s tem glej mnenje Ekonomsko-socialnega odbora o predlogu direktive Evropskega parlamenta in Sveta o obvladovanju nevarnosti večjih nesreč, v katere so vključene nevarne snovi, COM(2010) 781 final – 2010/0377 (COD), točka 4.9.
20      V zvezi s pomenom ustreznega izvajanja takega sistema glej sodbo z dne 17. junija 1999, Komisija/Italija (C‑336/97, EU:C:1999:314, točka 25).