62022CC0061
OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
LAILI MEDINY
przedstawiona w dniu 29 czerwca 2023 r. (
1
)
Sprawa C‑61/22
RL
przeciwko
Landeshauptstadt Wiesbaden
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgericht Wiesbaden (sąd administracyjny w Wiesbaden, Niemcy)]
Odesłanie prejudycjalne – Rozporządzenie (UE) 2019/1157 – Poprawa zabezpieczeń dowodów osobistych obywateli Unii – Artykuł 3 ust. 5 – Obowiązek pobrania odcisków palców i przechowywania ich na nośniku danych o wysokim stopniu zabezpieczenia – Ważność – Podstawa prawna – Artykuł 21 ust. 2 TFUE – Artykuł 77 ust. 3 TFUE – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Artykuły 7 i 8 – Poszanowanie życia prywatnego i rodzinnego – Ochrona danych osobowych – Artykuł 52 ust. 1 – Zasada proporcjonalności – Ogólne rozporządzenie o ochronie danych – Artykuł 35 ust. 10 – Ocena skutków dla ochrony danych
I. Wprowadzenie
1.
Rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy ważności art. 3 ust. 5 rozporządzenia 2019/1157 (
2
), który to przepis ustanawia obowiązek zawarcia w każdym nowo wydawanym przez państwa członkowskie dowodzie osobistym obrazu odcisków palców posiadacza w drodze umieszczenia tego obrazu na nośniku danych o wysokim stopniu zabezpieczenia (
3
). Wniosek ten został złożony w ramach sporu między RL a Landeshauptstadt Wiesbaden (stolicą kraju związkowego Wiesbaden, Niemcy), którego przedmiotem jest decyzja administracyjna, na mocy której Landeshauptstadt Wiesbaden odmówił wydania dowodu osobistego bez obrazu odcisków palców przechowywanego na chipie.
2.
Poprzez swój wniosek sąd odsyłający zmierza do ustalenia, po pierwsze, czy art. 21 ust. 2 TFUE stanowił właściwą podstawę prawną dla przyjęcia rozporządzenia 2019/1157, po drugie, czy art. 3 ust. 5 tego rozporządzenia jest zgodny z art. 7 i 8 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) w związku z jej art. 52 ust. 1 oraz, po trzecie, czy owo rozporządzenie nie narusza przewidzianego w art. 35 ust. 10 RODO (
4
) obowiązku dokonania oceny skutków dla ochrony danych.
3.
Niniejsza sprawa stanowi, niezależnie od różnic między dowodami osobistymi a paszportami, rozwinięcie kwestii poruszonych w wyroku Schwarz (
5
). W owym wyroku Trybunał badał ważność art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2252/2004 (
6
), który to przepis ustanawia obowiązek pobrania odcisków palców i przechowywania ich w paszportach i innych dokumentach podróży wydawanych przez państwa członkowskie (
7
).
II. Ramy prawne
A.
Prawo Unii
1. Rozporządzenie 2019/1157
4.
Motywy 1–5, 15, 17, 18, 21 i 28 rozporządzenia 2019/1157 przewidują:
„(1)
Jednym z założeń Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) było ułatwienie swobodnego przepływu osób przy zapewnieniu bezpieczeństwa narodom, poprzez ustanowienie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, zgodnie z postanowieniami TUE i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).
(2)
Obywatelstwo Unii wiąże się z przyznaniem każdemu obywatelowi Unii prawa do swobodnego przemieszczania się z zastrzeżeniem pewnych ograniczeń i warunków. Dyrektywa […] 2004/38/WE[ (
8
)] wprowadza to prawo w życie. Również art. 45 [karty] zawiera przepisy zapewniające swobodę przemieszczania się i pobytu. Swoboda przemieszczania się wiąże się z prawem do wyjazdu z państw członkowskich i wjazdu na ich terytorium z ważnym dowodem osobistym lub paszportem.
(3)
Zgodnie z [dyrektywą 2004/38] państwa członkowskie wydają i odnawiają swoim obywatelom dowody osobiste lub paszporty zgodnie z prawem krajowym. […]
(4)
[Dyrektywa 2004/38] stanowi, że państwa członkowskie mogą przyjąć niezbędne środki w celu odmowy, zniesienia lub wycofania dowolnego prawa przyznanego tą dyrektywą w przypadku nadużycia praw lub oszustw. Za typowe przypadki oszustw w świetle tej dyrektywy uznano fałszowanie dokumentów lub nieprawdziwe przedstawienie istotnego faktu w odniesieniu do warunków związanych z prawem pobytu.
(5)
Istnieją znaczące różnice w poziomie zabezpieczeń krajowych dowodów osobistych wydawanych przez państwa członkowskie oraz dokumentów pobytowych wydawanych obywatelom Unii zamieszkującym w innym państwie członkowskim, jak również członkom ich rodzin. Te różnice zwiększają ryzyko fałszowania dokumentów oraz ryzyko przestępstw przeciwko wiarygodności dokumentów, a także przysparzają obywatelom trudności praktycznych, gdy chcą oni korzystać z przysługującego im prawa do swobodnego przemieszczania się. […]
[…]
(15)
[…] Ulepszone dowody osobiste powinny zapewnić łatwiejszą identyfikację i przyczynić się do lepszego dostępu do usług.
[…]
(17)
Zabezpieczenia są niezbędne do sprawdzenia, czy dokument jest autentyczny, oraz w celu ustalenia tożsamości osoby. Określenie minimalnych norm dotyczących zabezpieczeń oraz włączenie danych biometrycznych do dowodów osobistych […] stanowią ważny krok na drodze do zwiększenia bezpieczeństwa posługiwania się nimi w Unii. Włączenie takich identyfikatorów biometrycznych powinno umożliwić obywatelom Unii czerpanie pełnych korzyści z przysługujących im praw do swobodnego przemieszczania się.
(18)
Umieszczanie wizerunku twarzy i dwóch odcisków palców (zwanych dalej »danymi biometrycznymi«) w dowodach osobistych i kartach pobytowych, przewidziane już w odniesieniu do paszportów biometrycznych i dokumentów pobytowych wystawianych obywatelom państw trzecich, stanowi odpowiednią metodę łączenia wiarygodnej identyfikacji i ustalania autentyczności ze zmniejszonym ryzykiem oszustwa w celu poprawy bezpieczeństwa dowodów osobistych oraz kart pobytowych.
[…]
(21)
Niniejsze rozporządzenie nie stanowi podstawy prawnej do ustanowienia lub prowadzenia na szczeblu krajowym baz danych do celów przechowywania danych biometrycznych w państwach członkowskich, gdyż podstawę taką powinno stanowić prawo krajowe, które musi być zgodne z prawem Unii dotyczącym ochrony danych. Ponadto niniejsze rozporządzenie nie stanowi podstawy prawnej do stworzenia lub prowadzenia scentralizowanej bazy danych na szczeblu Unii.
[…]
(28)
Wprowadzenie minimalnych norm dotyczących zabezpieczeń i wzorów dowodów osobistych powinno umożliwić państwom członkowskim poleganie na autentyczności tych dokumentów, gdy obywatele Unii korzystają z prawa do swobodnego przemieszczania się. Wprowadzenie wzmocnionych norm dotyczących zabezpieczeń powinno zapewnić wystarczające gwarancje organom publicznym i podmiotom prywatnym, aby mogły one polegać na autentyczności dowodów osobistych używanych przez obywateli Unii do celów identyfikacji”.
5.
Artykuł 1 rozporządzenia 2019/1157, zatytułowany „Przedmiot”, stanowi:
„Niniejsze rozporządzenie wzmacnia normy dotyczące zabezpieczeń mające zastosowanie do dowodów osobistych wydawanych przez państwa członkowskie swoim obywatelom […], kiedy korzystają oni z prawa do swobodnego przemieszczania się”.
6.
Artykuł 3 rozporządzenia 2019/1157, zatytułowany „Normy dotyczące zabezpieczeń/wzór/specyfikacje”, brzmi:
„1.   Dowody osobiste wydawane przez państwa członkowskie są wytwarzane w formacie ID-1 i zawierają pole przeznaczone do odczytu maszynowego. Takie dowody osobiste opierają się na specyfikacjach i minimalnych normach dotyczących zabezpieczeń określonych w dokumencie ICAO nr 9303 i są zgodne z wymogami określonymi w lit. c), d), f) i g) załącznika do rozporządzenia (WE) nr 1030/2002 w wersji zmienionej rozporządzeniem (UE) 2017/1954.
[…]
5.   Dowody osobiste są wyposażone w nośnik danych o wysokim stopniu zabezpieczenia, który zawiera wizerunek twarzy posiadacza dokumentu i dwa odciski palców w formatach cyfrowych. W odniesieniu do pobierania identyfikatorów biometrycznych państwa członkowskie stosują specyfikacje techniczne określone w decyzji wykonawczej Komisji C(2018)7767[ (
9
)].
6.   Nośnik danych musi mieć wystarczającą pojemność i wydajność, aby zagwarantować integralność, autentyczność i poufność danych. Przechowywane dane są dostępne w formie bezstykowej i zabezpieczone, jak określono w decyzji wykonawczej C(2018)7767. Państwa członkowskie wymieniają się informacjami niezbędnymi do uwierzytelnienia nośnika danych oraz do dostępu do danych biometrycznych i ich weryfikacji, o których mowa w ust. 5.
7.   Z obowiązku złożenia odcisków palców mogą być zwolnione dzieci poniżej 12 roku życia.
Z obowiązku złożenia odcisków palców zwolnione są dzieci poniżej 6 roku życia.
Z obowiązku złożenia odcisków palców zwolnione są osoby, od których pobranie takich odcisków jest fizycznie niemożliwe.
[…]”.
7.
Artykuł 10 rozporządzenia 2019/1157, zatytułowany „Pobieranie identyfikatorów biometrycznych”, stanowi:
„1.   Identyfikatory biometryczne gromadzone są wyłącznie przez wykwalifikowany i odpowiednio upoważniony personel, wyznaczony przez krajowe organy odpowiedzialne za wydawanie dowodów osobistych lub dokumentów pobytowych, w celu umieszczenia ich na nośniku o wysokim stopniu zabezpieczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 5 w odniesieniu do dowodów osobistych […].
W celu zapewnienia zgodności identyfikatorów biometrycznych z tożsamością wnioskodawcy, wnioskodawca stawia się osobiście co najmniej raz w trakcie procedury wydawania dokumentu w odniesieniu do każdego wniosku.
2.   Państwa członkowskie zapewniają, aby wprowadzono właściwe i skuteczne procedury pobierania identyfikatorów biometrycznych oraz aby procedury te nie naruszały praw i zasad określonych w [karcie], Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz Konwencji Organizacji Narodów Zjednoczonych o prawach dziecka.
[…]
3.   Poza przypadkami, gdy jest to wymagane w celu przetwarzania zgodnie z prawem Unii i prawem krajowym, identyfikatory biometryczne gromadzone na potrzeby personalizacji dowodów osobistych lub dokumentów pobytowych są przechowywane w wysoce bezpieczny sposób i wyłącznie do dnia odbioru dokumentu, a w każdym razie nie dłużej niż 90 dni od daty wydania tego dokumentu. Po upływie tego okresu identyfikatory biometryczne zostają natychmiast usunięte lub zniszczone”.
8.
Artykuł 11 rozporządzenia 2019/1157, zatytułowany „Ochrona danych osobowych i odpowiedzialność”, ma następujące brzmienie:
„1.   Bez uszczerbku dla [RODO] państwa członkowskie zapewniają bezpieczeństwo, integralność, autentyczność i poufność danych gromadzonych i przechowywanych na użytek niniejszego rozporządzenia.
2.   Na użytek niniejszego rozporządzenia organy odpowiedzialne za wydawanie dowodów osobistych i dokumentów pobytowych uznaje się za administratora, o którym mowa w art. 4 ust. 7 [RODO], i są one odpowiedzialne za przetwarzanie danych osobowych.
3.   Państwa członkowskie zapewniają, aby organy nadzoru mogły w pełni wykonywać swoje zadania, o których mowa w [RODO], w tym miały dostęp do wszystkich danych osobowych i wszelkich niezbędnych informacji, a także do pomieszczeń lub sprzętu do przetwarzania danych prowadzonego przez właściwe organy.
[…]
5.   Informacje w formie nadającej się do odczytu maszynowego umieszcza się na dowodzie osobistym […] wyłącznie zgodnie z niniejszym rozporządzeniem oraz prawem krajowym wydającego państwa członkowskiego.
6.   Dane biometryczne przechowywane na nośniku danych dowodów osobistych i dokumentów pobytowych są wykorzystywane wyłącznie zgodnie z prawem Unii i prawem krajowym przez odpowiednio upoważniony personel właściwych organów krajowych i agencji unijnych dla potrzeb weryfikacji:
a)
autentyczności dowodu osobistego lub dokumentu pobytowego;
b)
tożsamości jego posiadacza za pomocą bezpośrednio dostępnych porównywalnych cech w przypadkach, gdy okazanie dowodu osobistego lub dokumentu pobytowego jest wymagane przepisami.
[…]”.
2. RODO
9.
Artykuł 6 RODO, zatytułowany „Zgodność przetwarzania z prawem”, stanowi:
„1.   Przetwarzanie jest zgodne z prawem wyłącznie w przypadkach, gdy – i w takim zakresie, w jakim – spełniony jest co najmniej jeden z poniższych warunków:
[…]
c)
przetwarzanie jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze;
d)
przetwarzanie jest niezbędne do ochrony żywotnych interesów osoby, której dane dotyczą, lub innej osoby fizycznej;
e)
przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi;
[…]”.
10.
Artykuł 35 RODO, zatytułowany „Ocena skutków dla ochrony danych”, brzmi:
„1.   Jeżeli dany rodzaj przetwarzania – w szczególności z użyciem nowych technologii – ze względu na swój charakter, zakres, kontekst i cele z dużym prawdopodobieństwem może powodować wysokie ryzyko naruszenia praw lub wolności osób fizycznych, administrator przed rozpoczęciem przetwarzania dokonuje oceny skutków planowanych operacji przetwarzania dla ochrony danych osobowych. Dla podobnych operacji przetwarzania danych wiążących się z podobnym wysokim ryzykiem można przeprowadzić pojedynczą ocenę.
[…]
10.   Ustęp 1–7 nie mają zastosowania, jeżeli przetwarzanie na mocy art. 6 ust. 1 lit. c) lub e) ma podstawę prawną w prawie Unii lub w prawie państwa członkowskiego, któremu podlega administrator, i prawo takie reguluje daną operację przetwarzania lub zestaw operacji, a oceny skutków dla ochrony danych dokonano już w ramach oceny skutków regulacji w związku z przyjęciem tej podstawy prawnej – chyba że państwa członkowskie uznają za niezbędne, by przed podjęciem czynności przetwarzania dokonać oceny skutków dla ochrony danych”.
3. Dyrektywa 2004/38
11.
Artykuł 4 dyrektywy 2004/38, zatytułowany „Prawo wyjazdu”, stanowi:
„1.   Bez uszczerbku dla przepisów dotyczących dokumentów podróży, mających zastosowanie do krajowych kontroli granicznych, wszyscy obywatele Unii posiadający ważny dowód tożsamości lub paszport oraz członkowie ich rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich, lecz posiadają ważny paszport, mają prawo do opuszczenia terytorium państwa członkowskiego, w celu odbycia podróży do innego państwa członkowskiego.
[…]”.
12.
Artykuł 5 dyrektywy 2004/38, zatytułowany „Prawo wjazdu”, stanowi:
„1.   Bez uszczerbku dla przepisów dotyczących dokumentów podróży, mających zastosowanie do krajowych kontroli granicznych, państwa członkowskie przyznają obywatelom Unii prawo wjazdu na ich terytorium z ważnym dokumentem tożsamości lub paszportem oraz przyznają prawo wjazdu na ich terytorium członkom rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich, z ważnym paszportem.
[…]”.
B.
Prawo krajowe
13.
Gesetz über Personalausweise und den elektronischen Identitätsnachweis (ustawa o dowodach osobistych i elektronicznym dokumencie tożsamości) (
10
) stanowi środek transpozycji do prawa niemieckiego obowiązku ustanowionego w art. 3 ust. 5 rozporządzenia 2019/1157.
14.
Paragraf 1 PAuswG, zatytułowany „Obowiązek identyfikacyjny; prawo do identyfikacji”, stanowi w ust. 1:
„Obywatele niemieccy w rozumieniu art. 116 ust. 1 ustawy zasadniczej zaczynają podlegać obowiązkowi posiadania dowodu osobistego, gdy kończą 16. rok życia i zostają objęci powszechnym obowiązkiem meldunkowym albo, jeśli nie są objęci tym obowiązkiem, gdy przebywają głównie w Niemczech. Na wniosek organu uprawnionego do weryfikowania tożsamości są oni zobowiązani okazać dowód osobisty. Posiadaczy dowodów osobistych nie można zobowiązać do oddania dowodu osobistego w depozyt ani do zrzeczenia się jego posiadania w inny sposób. Przepis powyższy nie ma zastosowania do organów uprawnionych do weryfikowania tożsamości ani w przypadku zatrzymania lub konfiskaty”.
15.
Paragraf 5 PAuswG, zatytułowany „Wydawanie dowodu osobistego”, stanowi w ust. 9:
„Dwa odciski palców wnioskodawcy, które mają być przechowywane na elektronicznym nośniku danych zgodnie z [rozporządzeniem 2019/1157], są przechowywane na nośniku służącym do przechowywania i przetwarzania danych w postaci płaskiego odcisku lewego i prawego palca wskazującego. Jeżeli brak jest palca wskazującego, jeżeli odcisk palca jest niewystarczającej jakości lub jeżeli opuszek palca jest uszkodzony, alternatywnie przechowuje się płaski odcisk kciuka, palca środkowego lub palca serdecznego. Odcisków palców nie przechowuje się, jeżeli pobranie odcisków palców jest niemożliwe ze względów medycznych, które nie mają charakteru tymczasowego”.
III. Okoliczności faktyczne w postępowaniu głównym i pytanie prejudycjalne
16.
W listopadzie 2021 r. RL wystąpił do Landeshauptstadt Wiesbaden o wydanie nowego dowodu osobistego i podał, że chip w jego starym dowodzie osobistym jest uszkodzony. W swoim wniosku RL wyraźnie zażądał wydania tego dowodu bez umieszczania na jego chipie obrazu odcisków palców.
17.
Landeshauptstadt Wiesbaden nie przychylił się do wniosku RL, ponieważ, po pierwsze, zgodnie z prawem niemieckim dowód osobisty pozostaje ważny nawet wówczas, gdy chip jest uszkodzony. Z racji faktu, że RL posiadał już ważny dokument tożsamości, nie był on uprawniony do otrzymania nowego dowodu osobistego. Po drugie, Landeshauptstadt Wiesbaden uznał, że w każdym wypadku dowodu osobistego nie można wydać bez obrazu odcisków palców posiadacza, ponieważ począwszy od dnia 2 sierpnia 2021 r. przechowywanie obrazu odcisków palców na chipach nowych dowodów osobistych stało się obowiązkowe na mocy § 5 ust. 9 PAuswG.
18.
RL wniósł do Verwaltungsgericht Wiesbaden (sądu administracyjnego w Wiesbaden, Niemcy), który jest sądem odsyłającym w niniejszej sprawie, skargę, w której domagał się zobowiązania właściwego organu do wydania mu nowego dowodu osobistego, w którym nie byłby przechowywany obraz odcisków palców.
19.
Sąd odsyłający ma wątpliwości co do ważności art. 3 ust. 5 rozporządzenia 2019/1157, który stanowi podstawę regulacji zawartej w § 5 ust. 9 PAuswG, a tym samym co do obowiązkowego charakteru czynności pobrania odcisków palców i przechowywania ich w niemieckich dowodach osobistych. W tym względzie ów sąd przypomina, że zgodnie z art. 3 ust. 5 rozporządzenia 2019/1157 dowody osobiste wydawane przez państwa członkowskie mają być wyposażone w nośnik danych o wysokim stopniu zabezpieczenia, który zawiera wizerunek twarzy posiadacza i dwa odciski palców w formatach cyfrowych.
20.
W szczególności sąd odsyłający podnosi istnienie trzech podstaw nieważności art. 3 ust. 5 rozporządzenia 2019/1157.
21.
Po pierwsze, sąd odsyłający zastanawia się, czy rozporządzenia 2019/1157 nie należało przyjąć na podstawie art. 77 ust. 3 TFUE, który przewiduje stosowanie specjalnej procedury ustawodawczej, w ramach której Rada stanowi jednomyślnie, zamiast na podstawie art. 21 ust. 2 TFUE, który dotyczy zwykłej procedury ustawodawczej, zakładającej wspólne podejmowanie decyzji przez Parlament Europejski i Radę Unii Europejskiej. Zwraca on uwagę, że w wyroku Schwarz Trybunał uznał, iż art. 62 pkt 2 lit. a) TWE, który następnie stał się art. 77 ust. 3 TFUE, stanowił właściwą podstawę prawną dla przyjęcia rozporządzenia nr 2252/2004, w którym przewidziano obowiązek pobierania odcisków palców i przechowywania ich w paszportach i innych dokumentach podróży. Sąd ten zastanawia się zatem, czy podstawą prawną dla przyjęcia rozporządzenia 2019/1157 nie powinno być to samo postanowienie.
22.
Po drugie, sąd odsyłający ma wątpliwości co do zgodności art. 3 ust. 5 rozporządzenia 2019/1157 z art. 7 i 8 karty. Wskazuje on, że obowiązkowe pobieranie odcisków palców i przechowywanie ich w dowodach osobistych stanowi w świetle wyroku Schwarz ograniczenie praw uznanych w tych dwóch postanowieniach. Ponadto jego zdaniem to ograniczenie nie spełnia warunków przewidzianych w art. 8 ust. 2 i art. 52 ust. 1 karty, a tym samym nie jest uzasadnione. Dokładniej rzecz ujmując, sąd odsyłający zastanawia się, czy art. 3 ust. 5 rozporządzenia 2019/1157 służy realizacji prawnie uzasadnionego interesu oraz czy obowiązek wynikający z tego przepisu można uznać za odpowiedni, konieczny i proporcjonalny.
23.
Po trzecie, sąd odsyłający wyraża wątpliwości odnośnie do ustanowionego w art. 35 ust. 10 RODO obowiązku dokonania oceny skutków dla ochrony danych. Sąd ten zauważa w szczególności, powołując się na opinię Europejskiego Inspektora Ochrony Danych na temat wniosku dotyczącego rozporządzenia (
11
), że ów przepis ma zastosowanie do przetwarzania odcisków palców przewidzianego w rozporządzeniu 2019/1157. Prawodawca Unii nie dokonał jednak tej oceny przy uchwalaniu tego rozporządzenia.
24.
W tych okolicznościach Verwaltungsgericht Wiesbaden (sąd administracyjny w Wiesbaden) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy obowiązek umieszczania i przechowywania odcisków palców w dowodach osobistych na podstawie art. 3 ust. 5 [rozporządzenia 2019/1157] narusza prawo Unii wyższego rzędu, w szczególności
a) art. 77 ust. 3 TFUE,
b) art. 7 i 8 [karty],
c) art. 35 ust. 10 RODO
i w związku z tym jest nieważny z jednego z tych powodów?”.
25.
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do sekretariatu Trybunału w dniu 1 lutego 2022 r. Uwagi na piśmie przedstawili rządy niemiecki, hiszpański i polski, Parlament, Rada, Komisja Europejska oraz skarżący w postępowaniu głównym. Rozprawa odbyła się w dniu 14 marca 2023 r.
IV. Ocena
26.
Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy rozporządzenie 2019/1157 jest ważne w świetle prawa Unii. W szczególności zastanawia się on:
–
po pierwsze, czy art. 21 ust. 2 TFUE stanowił właściwą podstawę prawną dla przyjęcia rozporządzenia 2019/1157, w szczególności zaś jego art. 3 ust. 5, zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, o której mowa w tym postanowieniu;
–
po drugie, czy art. 3 ust. 5 rozporządzenia 2019/1157 jest zgodny z art. 7 i 8 karty w związku z jej art. 52 ust. 1; oraz
–
po trzecie, czy art. 3 ust. 5 rozporządzenia 2019/1157 nie narusza obowiązku dokonania oceny skutków dla ochrony danych na podstawie art. 35 ust. 10 RODO.
27.
Omówię po kolei każdą z tych podstaw nieważności.
A.
Podstawa prawna dla przyjęcia rozporządzenia 2019/1157
28.
Pierwsza podstawa nieważności dotyczy podstawy prawnej dla przyjęcia rozporządzenia 2019/1157. Zasadniczo sąd odsyłający ma wątpliwości, czy to rozporządzenie nie należało przyjąć na podstawie art. 77 ust. 3 TFUE zamiast na podstawie art. 21 ust. 2 tego traktatu. Poza formalnym wyborem właściwej podstawy prawnej rozporządzenia 2019/1157 chodzi tutaj jeszcze o kwestię dwóch alternatywnych procedur ustawodawczych mających odpowiednio zastosowanie na mocy każdego z tych postanowień.
29.
Artykuł 21 TFUE znajduje się w części drugiej tego traktatu, który nosi tytuł „Niedyskryminacja i obywatelstwo Unii”. Ustęp 1 tego artykułu stanowi, że każdy obywatel Unii ma mieć prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w traktatach i w środkach przyjętych w celu ich wykonania. Artykuł 21 ust. 2 TFUE umożliwia natomiast przyjmowanie przez Unię przepisów ułatwiających wykonywanie tego prawa, jeżeli do osiągnięcia tego celu działanie okazuje się konieczne, a traktaty nie przewidują niezbędnych kompetencji. W takim przypadku zastosowanie znajduje zwykła procedura ustawodawcza, która zakłada wspólne podejmowanie decyzji przez Parlament i Radę.
30.
Z kolei art. 77 ust. 3 TFUE, który odnosi się do „polityk dotyczących kontroli granicznej, azylu i imigracji”, znajduje się w części trzeciej tytuł V owego traktatu, który to tytuł jest poświęcony „przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości”. W myśl tego postanowienia, jeżeli działanie Unii okazuje się niezbędne do ułatwienia wykonywania prawa, o którym mowa w art. 20 ust. 2 lit. a) TFUE – a więc prawa do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich – Rada może przyjąć przepisy dotyczące w szczególności paszportów i dowodów tożsamości. Zgodnie z brzmieniem art. 77 ust. 3 TFUE jego stosowanie jest również uzależnione od nieistnienia stosownych uprawnień przewidzianych traktatami. W takim przypadku zastosowanie znajduje specjalna procedura ustawodawcza, w ramach której Rada stanowi jednomyślnie po konsultacji z Parlamentem.
31.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wybór podstawy prawnej aktu Unii musi opierać się na obiektywnych czynnikach, które można poddać kontroli sądowej, a do których należą cel i treść tego aktu (
12
). Ponadto Trybunał wyjaśnił, że przy ustalaniu właściwej podstawy prawnej aktu Unii można uwzględnić kontekst prawny nowego uregulowania, w szczególności w zakresie, w jakim taki kontekst może rzucić światło na cel tego uregulowania (
13
).
32.
Jeśli chodzi o niniejszą sprawę, chciałabym na wstępie zaznaczyć, że okoliczność, iż w wyroku Schwarz art. 77 ust. 3 TFUE został uznany za właściwą podstawę prawną rozporządzenia nr 2252/2004, w którym ustanowiono wymóg obowiązkowego pobierania odcisków palców i przechowywania ich w paszportach obywateli Unii (
14
), nie jest – wbrew temu, co twierdzi sąd odsyłający – sama w sobie rozstrzygająca na potrzeby ustalenia, czy rozporządzenie 2019/1157 zostało prawidłowo oparte na art. 21 ust. 2 TFUE. Trybunał konsekwentnie wskazuje bowiem w duchu przytoczonego powyżej orzecznictwa, że prawidłową podstawę prawną aktu należy ustalać z uwzględnieniem jego celu i treści, a nie z uwzględnieniem podstawy prawnej innych aktów Unii, które mają podobne cechy (
15
).
33.
Co się tyczy z jednej strony celu rozporządzenia 2019/1157, pragnę zauważyć, że jego art. 1, zatytułowany „Przedmiot”, stanowi, iż owo rozporządzenie wzmacnia normy dotyczące zabezpieczeń mające zastosowanie w szczególności do dowodów osobistych wydawanych przez państwa członkowskie swoim obywatelom, kiedy korzystają oni z prawa do swobodnego przemieszczania się. Ten przepis ujmuje w ramy normatywne motywy 1–5 owego rozporządzenia, w których poprzez nawiązanie do traktatu UE, traktatu FUE, art. 45 karty oraz dyrektywy 2004/38 wyrażono cel polegający na ułatwieniu korzystania z przysługującego obywatelom Unii prawa do swobodnego przemieszczania się w bezpiecznym środowisku (
16
).
34.
W szczególności w motywie 4 rozporządzenia 2019/1157 zauważono, że typowymi przypadkami oszustw związanych ze swobodnym przemieszczaniem się są fałszowanie dokumentów lub nieprawdziwe przedstawienie istotnego faktu w odniesieniu do warunków związanych z prawem pobytu. Ponadto w motywie 5 rozporządzenia 2019/1157 uznano, że fałszowanie dokumentów oraz przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów wynikają z istnienia znaczących różnic w poziomie zabezpieczeń krajowych dowodów osobistych wydawanych przez państwa członkowskie. Zgodnie z tym motywem owe różnice zwiększają ryzyko fałszowania dokumentów oraz ryzyko przestępstw przeciwko wiarygodności dokumentów, a także przysparzają obywatelom trudności praktycznych, gdy chcą oni korzystać z przysługującego im prawa do swobodnego przemieszczania się. Wreszcie, motyw 28 rozporządzenia 2019/1157 przewiduje, że wprowadzenie wzmocnionych norm dotyczących zabezpieczeń powinno zapewnić wystarczające gwarancje organom publicznym i podmiotom prywatnym, aby mogły one polegać na autentyczności dowodów osobistych używanych przez obywateli Unii Europejskiej do celów identyfikacji.
35.
Co się natomiast tyczy z drugiej strony treści rozporządzenia 2019/1157, ustanowiony w nim obowiązek pobrania i przechowywania obrazu odcisków palców, który jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, stanowi część większej grupy środków mających zastosowanie do nowo wydawanych krajowych dowodów osobistych, które to środki zostały w większości wymienione w art. 3, zatytułowanym „Normy dotyczące zabezpieczeń/wzór/specyfikacje”.
36.
W świetle motywu 17 rozporządzenia 2019/1157 oczywiste jest, że owe środki mają w zamierzeniu służyć celom w zakresie wprowadzenia zabezpieczeń niezbędnych do sprawdzenia, czy dokument jest autentyczny, oraz ustalenia tożsamości osoby (
17
). W tym względzie w motywie 18 rozporządzenia 2019/1157 wyjaśniono jeszcze, że umieszczanie w dowodach osobistych danych biometrycznych – wizerunku twarzy i dwóch odcisków palców – stanowi odpowiednią metodę łączenia wiarygodnej identyfikacji i ustalania autentyczności ze zmniejszonym ryzykiem oszustwa w celu poprawy bezpieczeństwa dowodów osobistych.
37.
Z powyższego wynika, że celem, jaki przyświecał Parlamentowi i Radzie przy przyjmowaniu rozporządzenia 2019/1157, było zasadniczo ułatwienie korzystania z przysługującego obywatelom Unii prawa do podróżowania na terytorium dowolnego państwa członkowskiego i przebywania na tym terytorium z wykorzystaniem dowodu osobistego oraz polegania na tym dokumencie jako na autentycznym i wiarygodnym dowodzie tożsamości. Takimi sformułowaniami posłużyła się również Komisja w swoim wniosku dotyczącym rozporządzenia (
18
), w którym uwypuklono, podobnie zresztą jak w rozporządzeniu 2019/1157, potrzebę zmniejszenia ryzyka fałszowania dokumentów oraz ryzyka przestępstw przeciwko wiarygodności dokumentów, tak aby zwiększyć uznawanie tych dowodów w państwach członkowskich innych niż państwo ich wydania (
19
). Jeśli weźmie się pod uwagę przepisy zawarte w rozporządzeniu 2019/1157, należy uznać, że cel ten miał zostać osiągnięty poprzez umieszczenie w krajowych dowodach osobistych wspólnych zabezpieczeń, które w owym rozporządzeniu zostały sklasyfikowane z jednej strony jako minimalne normy dotyczące zabezpieczeń, a z drugiej strony – jako wzmocnione normy dotyczące zabezpieczeń (
20
). Do tej drugiej kategorii zalicza się obowiązkowe pobieranie odcisków palców i przechowywanie ich obrazu na nośniku o wysokim stopniu zabezpieczenia.
38.
Pozostaje pytanie, czy – w świetle celu i treści rozporządzenia 2019/1157, tak jak zostały one opisane powyżej – prawodawca Unii słusznie uznał, że art. 21 ust. 2 TFUE stanowi właściwą podstawę prawną dla przyjęcia tego rozporządzenia. Z uwagi na brzmienie tego postanowienia, które przywołano w pkt 29 niniejszej opinii, udzielenie odpowiedzi na to pytanie będzie wymagało od Trybunału zbadania, po pierwsze, czy można uznać, że rozporządzenie 2019/1157 zostało prawidłowo przyjęte w celu ułatwienia wykonywania prawa do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, po drugie, czy działanie Unii było konieczne do osiągnięcia tego celu oraz, po trzecie, czy traktaty nie przewidywały niezbędnych kompetencji.
1. Ułatwienie wykonywania prawa do swobodnego przemieszczania się
39.
Jeśli chodzi, po pierwsze, o ustalenie, czy rozporządzenie 2019/1157 zostało prawidłowo przyjęte w celu ułatwienia wykonywania prawa do swobodnego przemieszczania się, należy przypomnieć, że – zgodnie z art. 4 dyrektywy 2004/38 – wszyscy obywatele Unii mają prawo do opuszczenia terytorium państwa członkowskiego w celu odbycia podróży do innego państwa członkowskiego (zwane dalej „prawem wyjazdu”). Podobnie w myśl art. 5 tej dyrektywy państwa członkowskie powinny przyznać obywatelom Unii prawo wjazdu na ich terytorium (zwane dalej „prawem wjazdu”). Z dyrektywy 2004/38 wynika, co zostało też podkreślone w motywie 2 rozporządzenia 2019/1157, że oba te prawa należą do istoty prawa do swobodnego przemieszczania się i jako takie stanowią jeden z filarów obywatelstwa Unii.
40.
Korzystanie z prawa wyjazdu i prawa wjazdu na podstawie tych przepisów jest jednak uzależnione od spełnienia wymogu okazania ważnego dokumentu tożsamości lub ważnego paszportu. Jak wskazał Trybunał w swoim orzecznictwie, wymóg ten ma na celu uproszczenie sposobu wykazywania prawa pobytu tak z punktu widzenia obywateli Unii, jak i władz krajowych (
21
). W związku z tym zaufanie, jakie państwa członkowskie przejawiają przy przyjmowaniu obywatela Unii na swoich terytoriach, a w ostatecznym rozrachunku wykonanie przez tego obywatela prawa do swobodnego przemieszczania się, zależy od tego, na ile jego dokument tożsamości lub paszport są wiarygodne pod względem autentyczności i identyfikacji (
22
). Jak wynika z motywu 4 rozporządzenia 2019/1157, jest tak tym bardziej dlatego, że dyrektywa 2004/38 zezwala państwom członkowskim na odmowę, zniesienie lub wycofanie dowolnego prawa przyznanego tą dyrektywą w przypadku oszustw (
23
).
41.
Ponadto należy pamiętać, że wykonywanie prawa do swobodnego przemieszczania się nie jest ograniczone, jak zasadniczo podnosi skarżący, do odprawy granicznej (
24
) lub rejestracji do celów administracyjnych. Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu pozwala obywatelom Unii włączyć się do życia codziennego innych mieszkańców przyjmującego państwa członkowskiego. Krajowe dowody osobiste pełnią zatem te same funkcje co w przypadku owych mieszkańców, co oznacza, że jedynie wiarygodny i autentyczny dowód tożsamości, wydany zgodnie z wspólnymi normami dotyczącymi zabezpieczeń i we wspólnym formacie, ułatwia korzystanie w pełni z prawa do swobodnego przemieszczania się. Bez takich wspólnych wzorów i norm, a także ze względu na niejednolitość dotychczasowych krajowych dowodów osobistych w obrębie Unii, do której to kwestii powrócę później (
25
), przeszkody i trudności mogą się łatwiej materializować, co stanowi główny problem zasygnalizowany w motywie 5 rozporządzenia 2019/1157.
42.
W tym względzie dobry przykład stanowi posługiwanie się krajowymi dowodami osobistymi w celu korzystania z usług świadczonych przez podmioty publiczne lub prywatne w przyjmującym państwie członkowskim, w szczególności gdy prawo krajowe wymaga do celów identyfikacji okazania dokumentu potwierdzającego tożsamość. Ma to miejsce na przykład przy korzystaniu z usług banków, linii lotniczych, lokali rozrywkowych, hoteli i innych obiektów turystycznych itp. Ponadto posługiwanie się krajowymi dowodami osobistymi ma zasadnicze znaczenie przy korzystaniu z praw wykazujących ścisły związek ze swobodnym przemieszczaniem się i pobytem, takich jak prawo głosowania i kandydowania w wyborach europejskich i lokalnych (
26
).
43.
W tym kontekście trudno jest moim zdaniem utrzymywać, mając na uwadze cel i treść rozporządzenia 2019/1157, że owo rozporządzenie nie wykazuje związku z celem polegającym na ułatwieniu wykonywania prawa do swobodnego przemieszczania się. Jest wprost przeciwnie – ujednolicenie wzoru krajowych dowodów osobistych i poprawa ich wiarygodności z wykorzystaniem norm dotyczących zabezpieczeń, w tym tych, które zostały wprowadzone w art. 3 ust. 5 rozporządzenia 2019/1157, wpływa bezpośrednio na wykonywanie tego prawa poprzez zwiększenie wiarygodności tych dokumentów – i to, jak słusznie zauważa Komisja, zarówno pod względem technicznym, jak i z perspektywy ich postrzegania przez społeczeństwo – a tym samym sprawienie, że będą one łatwiej uznawane przez organy państw członkowskich oraz przez usługodawców (
27
). Ostatecznie oznacza to zmniejszenie niedogodności, kosztów i barier administracyjnych napotykanych przez przemieszczających się obywateli Unii.
44.
W pozostałym zakresie pragnę dodać, że fakt, iż paszporty, których dotyczy już wymóg obowiązkowego pobierania i przechowywania odcisków palców na podstawie rozporządzenia nr 2252/2004, są dokumentami, które mogą być alternatywnie wykorzystywane przez obywateli Unii w celu wykonywania prawa do swobodnego przemieszczania się, nie wyklucza tego, aby krajowe dowody osobiste mogły służyć temu samemu celowi na mocy dyrektywy 2004/38 (
28
) oraz aby – z punktu widzenia prawodawcy Unii – konieczne mogło być wprowadzenie bardziej zharmonizowanych wzorów tych dowodów i surowszych norm dotyczących ich zabezpieczeń, tak aby uczynić je bardziej wiarygodnymi, a tym samym łatwiej uznawanymi.
45.
Pierwszy warunek, o którym mowa w art. 21 ust. 2 TFUE, mianowicie wymóg, aby rozporządzenie 2019/1157 zostało prawidłowo przyjęte w celu ułatwienia wykonywania prawa do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, jest zatem moim zdaniem spełniony.
2. Konieczny charakter działania
46.
Co się tyczy, po drugie, ustalenia, czy działanie Unii było konieczne do osiągnięcia celu polegającego na ułatwieniu wykonywania prawa do swobodnego przemieszczania się, muszę wskazać, że nie jest to element, który został w sposób konkretny poruszony przez sąd odsyłający bądź też zakwestionowany przez skarżącego w postępowaniu głównym. W każdym wypadku chciałabym zwrócić uwagę Trybunału na przeprowadzoną przez Komisję ocenę skutków, która towarzyszy przedstawionemu przez tę instytucję wnioskowi dotyczącemu rozporządzenia (
29
).
47.
W tej ocenie Komisja wyjaśniła, że obywatele Unii są coraz bardziej mobilni – i to zarówno w obrębie Unii, jak i poza jej granicami – co niewątpliwie należy uznać za jeden z największych sukcesów integracji europejskiej (
30
). Komisja podkreśla w tym względzie, że o ile w dyrektywie 2004/38 ustanowiono warunki korzystania z prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu, o tyle nie uregulowano w niej wzoru i norm dotyczących zabezpieczeń krajowych dowodów osobistych, w związku z czym w obiegu na terenie Unii znajduje się ponad 250 wersji tych dowodów (
31
). W tych okolicznościach w ocenie skutków przeprowadzonej przez Komisję wśród problemów związanych z korzystaniem z prawa do swobodnego przemieszczania się wymieniono niewystarczający stopień uznawania przez państwa członkowskie krajowych dowodów osobistych, wzrost liczby przestępstw przeciwko wiarygodności dokumentów, brak możliwości ustalenia autentyczności tych dowodów osobistych oraz skomplikowane procedury ich wydawania i zarządzania nimi (
32
). W ocenie skutków przeprowadzonej przez Komisję sformułowano wniosek, że choć istnieje rosnąca potrzeba korzystania z krajowych dowodów osobistych, to w razie niepodjęcia odpowiednich działań trudności w wykonywaniu praw do swobodnego przemieszczania utrzymają się albo też zintensyfikują (
33
).
48.
Moim zdaniem te wskazane powyżej kwestie, które omówiono szerzej w ocenie skutków przeprowadzonej przez Komisję, świadczą o tym, że obywatele Unii w coraz większym stopniu korzystają z praw do swobodnego przemieszczania się, co stanowi zresztą fakt powszechnie znany. Jednocześnie unaoczniają one obecne trudności i zagrożenia, które pojawiają się przy wykonywaniu tych praw ze względu na brak jednolitości wzorów i zabezpieczeń krajowych dowodów osobistych. Mając na uwadze szeroki zakres uznania przyznany prawodawcy Unii w sytuacji, w której jest on zmuszony dokonywać złożonych ocen (
34
), nie może być wątpliwości co do tego, że Parlament i Rada nie popełniły żadnego błędu, gdy uznały, iż działanie Unii będzie konieczne do osiągnięcia celu polegającego na ułatwieniu wykonywania swobodnego przepływu.
49.
Moim zdaniem spełniony jest zatem również i drugi warunek, o którym mowa w art. 21 ust. 2 TFUE.
3. Niezbędne kompetencje
50.
Po trzecie, przyjęcie aktu Unii na podstawie art. 21 ust. 2 TFUE jest obwarowane warunkiem, w myśl którego „traktaty nie przewidują niezbędnych kompetencji”. W postanowieniu odsyłającym sąd odsyłający wyraża pogląd, że art. 77 ust. 3 TFUE stanowi bardziej szczegółową podstawę prawną dla wprowadzenia nowych zabezpieczeń w krajowych dowodach osobistych państw członkowskich. Dlatego też ów sąd twierdzi, że przy uchwalaniu rozporządzenia 2019/1157 należało zastosować jako podstawę prawną art. 77 ust. 3 TFUE, a nie art. 21 ust. 2 TFUE.
51.
Na wstępie pragnę przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem użycie dwóch podstaw prawnych jest wykluczone, jeżeli procedury przewidziane dla obu tych podstaw są ze sobą niezgodne (
35
). W niniejszej sprawie procedury ustawodawcze mające zastosowanie z jednej strony na podstawie art. 21 ust. 2 TFUE oraz z drugiej strony na podstawie art. 77 ust. 3 TFUE wzajemnie się wykluczają, co oznacza, że oparcie się na pierwszym z tych postanowień w celu przyjęcia rozporządzenia 2019/1157 nie mogłoby zostać uznane za ważne, gdyby Trybunał doszedł do wniosku, iż właściwą podstawą prawną jego przyjęcia powinien był być art. 77 ust. 3 TFUE.
52.
W każdym wypadku nie sądzę, że – gdy pod uwagę wziąć brzmienie i umiejscowienie art. 77 ust. 3 TFUE w związku z systematyką owego traktatu – stanowisko, które zajmuje sąd odsyłający, daje się obronić.
53.
Po pierwsze, jak wskazano w pkt 30 niniejszej opinii, art. 77 ust. 3 TFUE znajduje się w części trzeciej tytuł V TFUE, który to tytuł jest poświęcony „przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości”, a konkretnie w jego rozdziale 2, odnoszącym się do „polityk dotyczących kontroli granicznej, azylu i imigracji”. To postanowienie następuje po art. 77 ust. 1 TFUE, który stanowi, że Unia rozwija politykę służącą osiągnięciu pewnych celów dotyczących zasadniczo kontroli granicznej. Następuje ono również po art. 77 ust. 2 TFUE, który zezwala Parlamentowi i Radzie na przyjmowanie, zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, środków dotyczących tejże polityki.
54.
Ogólna treść i systematyka art. 77 TFUE skłania zatem do przyjęcia, że choć ust. 3 tego artykułu przyznaje Radzie uprawnienie do przyjmowania przepisów odnoszących się do paszportów i dowodów tożsamości z myślą o ułatwieniu wykonywania prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu, owo uprawnienie należy rozumieć jako wykazujące związek z kontekstem polityki dotyczącej kontroli granicznej. Środek Unii wykraczający poza tę specyficzną treść, w sposób niezgodny z mającą zastosowanie procedurą ustawodawczą, nie będzie objęty zakresem stosowania art. 77 ust. 3 TFUE.
55.
W niniejszej sprawie wprowadzenie jednolitych norm, wzorów i specyfikacji dotyczących zabezpieczeń krajowych dowodów osobistych, w tym również tych, które zdefiniowano w art. 3 ust. 5 rozporządzenia 2019/1157, z pewnością może oddziaływać na kontrolę graniczną (
36
). Jak już jednak argumentowałam w niniejszej opinii, to rozporządzenie dotyczy życia obywateli Unii rozumianego w szerszym ujęciu, co stoi na przeszkodzie ograniczaniu go wyłącznie do dziedziny kontroli granicznej. W tym względzie warto przypomnieć, że jeżeli analiza danego aktu Unii wykaże, iż wyznaczono mu kilka celów i jeden z tych celów można zidentyfikować jako główny lub dominujący, podczas gdy pozostałe są jedynie pomocnicze, wówczas ten akt prawny należy wydać na jednej podstawie prawnej, to jest na tej podstawie, która jest wymagana z racji głównego lub dominującego celu (
37
). Jeśli chodzi o rozporządzenie 2019/1157, jest dla mnie oczywiste, że oddziaływa ono na prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu pod wieloma względami, wywierając jedynie częściowy wpływ na kontrolę graniczną.
56.
Po drugie, należy zauważyć, że zgodnie z brzmieniem art. 77 ust. 3 TFUE owo postanowienie ma zastosowanie tylko wówczas, gdy stosowne uprawnienia umożliwiające osiągnięcie jego celu nie zostały przewidziane w pozostałych postanowieniach traktatów – stanowi to alternatywną klauzulę zredagowaną analogicznie do art. 21 ust. 2 TFUE. Pojawia się pytanie, czy art. 21 ust. 2 TFUE lub art. 77 ust. 3 TFUE stanowią wobec siebie postanowienia bardziej szczegółowe, w szczególności jeśli chodzi o prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich.
57.
W tym względzie chciałabym z jednej strony podkreślić, że art. 77 ust. 3 TFUE odsyła wyraźnie do art. 20 owego traktatu, na mocy którego to postanowienia ustanowiono obywatelstwo Unii, w szczególności zaś do ust. 2 lit. a) tego artykułu, który przewiduje, iż owo obywatelstwo obejmuje prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich. Artykuł 77 ust. 3 stanowi następnie, że Rada jest uprawniona do przyjmowania przepisów dotyczących w szczególności dowodów tożsamości w celu ułatwienia wykonywania prawa, o którym mowa w art. 20 ust. 2 lit. a) TFUE, jeżeli traktaty nie przewidują stosownych uprawnień do działania w tym zakresie. Z kolei, jak już zauważyłam, art. 21 TFUE stanowi rozwinięcie regulacji art. 20 ust. 2 lit. a) TFUE, gdyż przewiduje w szczególności, że prawo, do którego odnosi się to postanowienie, podlega ograniczeniom i warunkom ustanowionym w traktatach i w środkach przyjętych w celu ich wykonania, w szczególności na podstawie jego ust. 2. W tym kontekście skłaniałabym się zatem do uznania, że art. 21 TFUE stanowi postanowienie bardziej szczegółowe niż art. 20 ust. 2 tego traktatu, które wywołuje skutek w postaci niemożności zastosowania alternatywnej klauzuli zawartej w art. 77 ust. 3 TFUE, a tym samym również przewidzianej w tym postanowieniu specjalnej procedury ustawodawczej.
58.
Z drugiej strony, jak podnosi Komisja, zakres stosowania alternatywnej klauzuli ustanowionej w art. 21 ust. 2 TFUE, które to postanowienie zezwala na przyjęcie przepisów ułatwiających swobodny przepływ osób, o ile traktaty nie przewidują niezbędnych kompetencji, wydaje się ograniczony do tych artykułów traktatu FUE, które znajdują się w jego części trzeciej tytuł IV, mianowicie do art. 45, który dotyczy swobodnego przepływu pracowników, oraz do art. 49 i 56, które dotyczą prawa przedsiębiorczości i prawa do świadczenia usług na terytorium innego państwa członkowskiego. Wynika to z systemowego punktu widzenia, mając na uwadze ryzyko pokrywania się postanowień owego traktatu dotyczących z jednej strony prawa obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium Unii i z drugiej strony prawa do swobodnego przemieszczania się, stanowiących zasadnicze elementy rynku wewnętrznego. Orzecznictwo Trybunału potwierdza to rozumowanie (
38
), a także wskazuje, że art. 21 TFUE znajduje swój szczególny wyraz w postanowieniach ustanawiających swobodny przepływ, sugerując ponadto, iż jeżeli sprawa jest objęta zakresem jednego z tych postanowień, art. 21 TFUE traci przysługujący mu przymiot właściwej podstawy prawnej dla przyjęcia przepisów ułatwiających wykonywanie prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu (
39
).
59.
Wreszcie, pragnę pokrótce wskazać, że okoliczność, iż w tekście art. 77 ust. 3 TFUE wspomniano konkretnie o dowodach tożsamości, na co zwraca uwagę sąd odsyłający, nie jest decydująca dla uznania, że owo postanowienie jest bardziej szczegółowe aniżeli art. 21 ust. 2 TFUE. W końcu art. 77 ust. 3 TFUE odnosi się również na przykład do dokumentów pobytowych, których jednolity wzór, w odniesieniu konkretnie do obywateli państw trzecich, został ustanowiony rozporządzeniem nr 1030/2002 (
40
), przewidującym minimalne zabezpieczenia oraz obowiązek przechowywania danych biometrycznych. Tymczasem owo rozporządzenie oraz zmieniające je akty przyjęto w drodze zwykłej procedury ustawodawczej na podstawie art. 63 pkt 3 WE, obecnie art. 79 TFUE, a nie na podstawie postanowienia będącego poprzednikiem art. 77 ust. 3 TFUE. Jest tak dlatego, że dokumenty pobytowe są przeznaczone do użytku wewnętrznego w wydającym je państwie członkowskim, a nie na potrzeby odprawy granicznej, tak jak ma to miejsce również, w głównej mierze, w przypadku krajowych dowodów osobistych.
60.
Wynika stąd, że art. 77 ust. 3 TFUE nie stanowi względem art. 21 ust. 2 TFUE postanowienia bardziej szczegółowego na potrzeby ułatwienia wykonywania prawa do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, co oznacza, iż trzeci warunek ustanowiony w drugim z tych postanowień jest spełniony.
61.
W świetle powyższego oraz biorąc pod uwagę fakt, że zaproponowana przeze mnie analiza prowadzi do wniosku, iż trzy warunki, o których jest mowa w tekście art. 21 ust. 2 TFUE, są spełnione, stwierdzam, że, posługując się tym postanowieniem jako podstawą prawną rozporządzenia 2019/1157, Parlament i Rada prawidłowo przyjęły owo rozporządzenie w drodze zwykłej procedury ustawodawczej.
62.
Podniesiona przez sąd odsyłający pierwsza podstawa nieważności nie powinna skłonić Trybunału do stwierdzenia nieważności rozporządzenia 2019/1157, w szczególności zaś nieważności jego art. 3 ust. 5.
B.
Artykuły 7 i 8 karty
63.
Druga podstawa nieważności podniesiona w odesłaniu prejudycjalnym odnosi się do tego, czy przewidziany w art. 3 ust. 5 rozporządzenia 2019/1157 obowiązek pobrania dwóch odcisków palców i przechowywania ich obrazu w nowo wydawanych przez państwa członkowskie dowodach osobistych stanowi nieuzasadnione ograniczenie art. 7 i 8 karty w związku z jej art. 52 ust. 1.
1. Ograniczenie
64.
Artykuł 7 karty stanowi, że każdy ma prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, domu i komunikowania się. Zgodnie z jej art. 8 ust. 1 każdy ma prawo do ochrony danych osobowych, które go dotyczą. Mimo że te dwa postanowienia są poświęcone dwóm różnym prawom podstawowym, Trybunał tradycyjnie stosuje je jednocześnie, gdy bada, tak jak w niniejszej sprawie, zgodność z kartą przepisów Unii lub przepisów krajowych dotyczących przetwarzania danych osobowych (
41
).
65.
Trybunał stwierdził również, że poszanowanie życia prywatnego w kontekście przetwarzania danych osobowych, uznane w art. 7 i 8 karty, odnosi się do wszelkich informacji dotyczących zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej (
42
). Nie ulega wątpliwości, że tyczy się to identyfikatorów biometrycznych oraz w szczególności cyfrowych zapisów odcisków palców, o których mowa w rozporządzeniu 2019/1157, które zawierają konkretne informacje o osobach fizycznych i pozwalają na ich dokładne zidentyfikowanie (
43
).
66.
Ponadto w wyroku Schwarz Trybunał orzekł, że ustanowiony rozporządzeniem nr 2252/2004 obowiązek umieszczania cyfrowych zapisów odcisków palców w nowo wydawanych przez państwa członkowskie paszportach należy traktować jako przetwarzanie danych osobowych oraz że takie ich umieszczanie stanowi ograniczenie praw zagwarantowanych w art. 7 i 8 karty (
44
). Jak zauważają wszyscy uczestnicy niniejszego postępowania, orzeczenie to skłania do przyjęcia, że rozporządzenie 2019/1157, które wprowadza podobne środki w przypadku krajowych dowodów osobistych, skutkuje ograniczeniem obu praw podstawowych chronionych na mocy tych artykułów.
67.
Dokładniej rzecz ujmując, owo ograniczenie należy scharakteryzować, mając na uwadze dwa środki wskazane w art. 3 ust. 5 rozporządzenia 2019/1157, mianowicie samo pobieranie odcisków palców (którego procedura została przewidziana w art. 10 ust. 1 owego rozporządzenia) oraz ostateczne umieszczenie tych odcisków palców na nośniku danych o wysokim stopniu zabezpieczenia znajdującym się w każdym nowo wydawanym przez państwa członkowskie dowodzie osobistym (
45
).
68.
Ponadto, jak zaznacza Parlament, pod uwagę trzeba wziąć środek przewidziany w art. 10 ust. 3 rozporządzenia 2019/1157. Przepis ten stanowi zasadniczo, że identyfikatory biometryczne gromadzone na potrzeby personalizacji dowodów osobistych są przechowywane przez organy publiczne do dnia odbioru dowodu osobistego przez posiadacza, a w każdym razie nie dłużej niż 90 dni od daty wydania tego dokumentu. Przechowywanie owych identyfikatorów w ten sposób zwiększa ryzyko nieupoważnionego dostępu przez organy publiczne do identyfikatorów biometrycznych pobranych na podstawie art. 3 ust. 5 rozporządzenia 2019/1157, w związku z czym nie należy go pomijać przy analizowaniu wprowadzonego tym przepisem ograniczenia praw zagwarantowanych w art. 7 i 8 karty.
69.
Wreszcie, art. 11 rozporządzenia 2019/1157, zatytułowany „Ochrona danych osobowych i odpowiedzialność”, w szczególności zaś jego ust. 6, zezwala właściwym organom krajowym i agencjom unijnym na wykorzystywanie krajowych dowodów osobistych z przechowywanymi na nich odciskami palców dla potrzeb weryfikacji autentyczności dowodu i tożsamości jego posiadacza. Również w kontekście tego wykorzystywania może się pojawić zagrożenie dla identyfikatorów biometrycznych pobranych na podstawie art. 3 ust. 5 rozporządzenia 2019/1157.
70.
Z powyższego wynika, że dla scharakteryzowania omawianego w niniejszej sprawie ograniczenia praw zagwarantowanych w art. 7 i 8 karty oraz ustalenia, czy ograniczenie to może być uzasadnione, badanie Trybunału powinno być przeprowadzone nie tylko w odniesieniu do pobrania odcisków palców i ich umieszczenia w nowo wydawanych przez państwa członkowskie krajowych dowodach osobistych, lecz obejmować także dwa dodatkowe środki, których ze względu na ich ścisły związek z gromadzeniem i dalszym wykorzystywaniem identyfikatorów biometrycznych będących przedmiotem regulacji art. 3 ust. 5 rozporządzenia 2019/1157 nie należy pomijać w toku tego badania.
2. Uzasadnienie ograniczenia
71.
Co się tyczy kwestii, czy opisane powyżej ograniczenie wynikające z rozporządzenia 2019/1157 może być uzasadnione, należy na wstępie zauważyć, że art. 8 ust. 2 karty zezwala na przetwarzanie danych osobowych, jeżeli osoba zainteresowana wyraża na to zgodę lub jeżeli ma zastosowanie inna uzasadniona podstawa przewidziana ustawą. W analizowanym przypadku jest oczywiste, że obywatele państwa członkowskiego składający wniosek o wydanie krajowego dowodu osobistego nie mogą, ze względu na obowiązkowy charakter środków przewidzianych w art. 3 ust. 5 rozporządzenia 2019/1157, wyrazić sprzeciwu wobec przetwarzania swoich odcisków palców (
46
). W związku z tym należy ustalić, czy takie przetwarzanie daje się uzasadnić w oparciu o inną uzasadnioną podstawę prawną.
72.
Trybunał konsekwentnie wskazuje, że prawa uznane w art. 7 i 8 karty nie mają charakteru bezwzględnego, lecz należy je rozpatrywać przez pryzmat ich funkcji w społeczeństwie (
47
). W tym względzie art. 52 ust. 1 zdanie pierwsze karty stanowi, że wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w karcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności. W zdaniu drugim art. 52 ust. 1 dodano, że z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób (
48
).
73.
W niniejszej sprawie, jak przyznaje sąd odsyłający, nie pojawia się żadna kwestia dotycząca wymogów ustanowionych w art. 52 ust. 1 zdanie pierwsze karty. W końcu wynikające z rozporządzenia 2019/1157 ograniczenia jej art. 7 i 8 są przewidziane ustawą, a konkretnie – rozporządzeniem, które w przypadku Republiki Federalnej Niemiec zostało nawet transponowane do prawa krajowego (
49
). Ponadto, mając na uwadze różne gwarancje ustanowione w art. 3 ust. 5, art. 10 ust. 1 i 3 oraz art. 11 ust. 6 rozporządzenia 2019/1157, w szczególności w odniesieniu do pobierania, przechowywania i wykorzystywania odcisków palców w nowo wydawanych krajowych dowodach osobistych, które to gwarancje opiszę w dalszej części niniejszej opinii (
50
), zapewnione jest poszanowanie istoty praw wyrażonych w obu tych postanowieniach.
74.
Pozostaje pytanie, czy ograniczenia te są zgodne z zasadą proporcjonalności oraz w szczególności czy są one konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię, jak wymaga tego art. 52 ust. 1 zdanie drugie karty.
75.
Jeśli chodzi o ustalenie, czy ograniczenia wynikające z rozporządzenia 2019/1157 odpowiadają celowi interesu ogólnego, wyjaśniłam już w ramach analizy pierwszej podstawy nieważności (
51
), że owo rozporządzenie ma na celu ułatwienie korzystania z prawa do swobodnego przemieszczania się obywateli Unii w drodze uczynienia krajowych dowodów osobistych bardziej wiarygodnymi pod względem autentyczności i identyfikacji. Zasadniczo z art. 1 rozporządzenia 2019/1157 odczytywanego w świetle między innymi jego motywów 4, 5, 18 i 28 wynika, że brak jednolitości w odniesieniu do wzorów i zabezpieczeń krajowych dowodów osobistych zwiększa ryzyko fałszowania dokumentów oraz ryzyko przestępstw przeciwko wiarygodności dokumentów; w związku z tym zapobieganie takim zjawiskom stanowi jeden z celów tego rozporządzenia, służąc upowszechnieniu uznawania tych dowodów osobistych w państwach członkowskich innych niż państwo ich wydania.
76.
Uważam wobec powyższego, że w zakresie, w jakim pobieranie odcisków palców i ich przechowywanie w nowo wydawanych krajowych dowodach osobistych, które przewidziano w art. 3 ust. 5 rozporządzenia 2019/1157, ma na celu zapobieganie fałszowaniu owych dowodów osobistych lub uniemożliwienie bezprawnego z nich korzystania przez osoby inne niż ich prawowity posiadacz – a tym samym ułatwia korzystanie z prawa do swobodnego przemieszczania się zagwarantowanego między innymi w art. 45 karty – ograniczenia wprowadzone rozporządzeniem 2019/1157 realizują cel interesu ogólnego w rozumieniu art. 52 ust. 1 karty (
52
). Trybunał przyjął podobną wykładnię w wyroku Schwarz (
53
), który moim zdaniem dotyczył sytuacji analogicznej do tej, która jest rozpatrywana w niniejszej sprawie.
77.
Jeśli chodzi o proporcjonalność ograniczeń wprowadzonych rozporządzeniem 2019/1157, to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zasada proporcjonalności wymaga, by akty prawne instytucji Unii były odpowiednie do realizacji uzasadnionych celów, którym akty te służą, i nie wykraczały poza to, co jest odpowiednie i konieczne do ich osiągnięcia (
54
).
78.
Ponadto w przypadku, gdy w grę wchodzą ingerencje w prawa podstawowe, zakres uprawnień dyskrecjonalnych prawodawcy Unii może okazać się ograniczony w zależności od kilku czynników, w tym w szczególności konkretnego obszaru, natury prawa gwarantowanego przez kartę, charakteru i wagi tej ingerencji oraz jej celu (
55
).
79.
Co się tyczy niniejszej sprawy, prawdą jest, że ani pobranie odcisków palców, ani ich przechowywanie w nowo wydawanych krajowych dowodach osobistych nie stanowi samo w sobie środka o szczególnej intensywności, jeśli chodzi o ograniczenie przez nie praw zagwarantowanych w art. 7 i 8 karty. Z jednej strony bowiem pobranie odcisków palców nie jest czynnością mającą charakter intymny (
56
), zaś z drugiej strony identyfikatory biometryczne przechowywane w nowo wydanym dowodzie osobistym pozostają na mocy rozporządzenia nr 2019/1157 w wyłącznej dyspozycji jego posiadacza.
80.
Ograniczenie wprowadzone rozporządzeniem 2019/1157 odnosi się jednak do ochrony danych osobowych, która zgodnie z orzecznictwem Trybunału odgrywa istotną rolę w kontekście prawa podstawowego do poszanowania życia prywatnego (
57
). Ponadto środki towarzyszące pobieraniu i przechowywaniu odcisków palców, które opisałam w pkt 68 i 69 niniejszej opinii, mogą zwiększyć ryzyko nieupoważnionego dostępu przez organy publiczne do identyfikatorów biometrycznych oraz ryzyko nadużyć w tym zakresie. Wreszcie, jak wskazuje sąd odsyłający, należy wziąć pod uwagę kumulatywny wpływ rozporządzenia 2019/1157 na ludność Unii, gdyż przewidziany w nim wymóg umieszczenia obrazu odcisków palców w nowo wydawanych dowodach osobistych może dotyczyć, z uwagi na istniejący w większości państw członkowskich obowiązek posiadania tych dokumentów, nawet 85 % obywateli Unii (
58
).
81.
Moim zdaniem ze wszystkich tych powodów należy uznać, że uprawnienia dyskrecjonalne prawodawcy Unii są ograniczone, co oznacza, iż kontrola wykonywania tych uprawnień powinna być ścisła. Niemniej jednak uważam, że ograniczenia wynikające z rozporządzenia 2019/1157, w szczególności zaś z jego art. 3 ust. 5, są odpowiednie i konieczne oraz nie wykraczają poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia głównego celu owego rozporządzenia.
82.
Po pierwsze, jeśli chodzi o kwestię, czy pobranie odcisków palców i ich przechowywanie w nowo wydawanych krajowych dowodach osobistych jest odpowiednie do osiągnięcia celu przyświecającego rozporządzeniu 2019/1157, bezsporne pozostaje – jak zresztą uznał Trybunał w wyroku Schwarz (
59
) – że przechowywanie odcisków palców na nośniku danych o wysokim stopniu zabezpieczenia może, ze względu na przysługujący odciskom palców walor unikalności do celów identyfikacji oraz techniczne wyrafinowanie rozwiązań służących do ich przechowywania, zmniejszyć ryzyko fałszowania dokumentów krajowych (
60
). Zmniejszenie ryzyka fałszowania krajowych dowodów osobistych doprowadzi do większego ich uznawania w państwach członkowskich innych niż państwo ich wydania, co ostatecznie przełoży się na łatwiejsze korzystanie z prawa obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się (
61
). Z tej perspektywy nie sądzę, aby mogły się ostać jakiekolwiek wątpliwości co do tego, że wykorzystywanie odcisków palców jest odpowiednie do osiągnięcia celu rozporządzenia 2019/1157 (
62
).
83.
Sąd odsyłający wskazuje jednak, że pobieranie i przechowywanie odcisków palców pozwala jedynie zweryfikować, czy dane biometryczne zawarte w konkretnym krajowym dowodzie osobistym odpowiadają danym biometrycznym jego posiadacza, natomiast nie umożliwia per se identyfikacji tej osoby. Jego zdaniem takiej identyfikacji można dokonać jedynie w drodze porównania danych biometrycznych zapisanych w dowodzie osobistym oraz danych biometrycznych przechowywanych w bazie danych całkowicie zabezpieczonej przed fałszowaniem. Z tej perspektywy sąd odsyłający zastanawia się, czy obowiązek umieszczania odcisków palców w krajowych dowodach osobistych może realizować cel rozporządzenia 2019/1157.
84.
W tym względzie pragnę podkreślić, że argument przytoczony przez sąd odsyłający nie jest w stanie podważyć faktu, iż umieszczanie odcisków palców w krajowych dowodach osobistych stanowi samo w sobie skuteczny środek zwiększenia poziomu autentyczności i wiarygodności tych dowodów, a tym samym ich uznawania w ramach wykonywania prawa do swobodnego przemieszczania się. Argument ten opiera się bowiem wyłącznie na założeniu, że umieszczenie cyfrowych zapisów odcisków palców w krajowych dowodach osobistych nie może zapewnić pełnej wiarygodności, ponieważ wciąż mogą one zostać podrobione i sfałszowane, co oznacza, iż cel przyświecający rozporządzeniu 2019/1157 nie może być w pełni osiągnięty.
85.
Kwestii całkowitego zabezpieczenia krajowych dowodów osobistych przed fałszowaniem w stanie prawnym po przyjęciu rozporządzenia 2019/1157, w tym środków wymaganych na podstawie jego art. 3 ust. 5, nie należy oceniać w świetle dostępnych Trybunałowi dowodów. Niemniej jednak z wyroku Schwarz wynika, że okoliczność, iż dana metoda walki z podrabianiem i bezprawnym używaniem dokumentów nie jest całkowicie niezawodna, nie ma decydującego znaczenia dla uznania jej za nieodpowiednią na potrzeby wykładni art. 52 ust. 1 karty. Wystarczające jest bowiem, że metoda ta w sposób znaczący zmniejsza ryzyko fałszowania, które istniałoby, gdyby nie była ona wykorzystywana (
63
).
86.
W związku z tym nawet jeżeli pobierania odcisków palców i przechowywania ich w nowo wydawanych dowodach osobistych nie należy uznać za środek zapewniający całkowitą ochronę przed fałszowaniem, nie podważa to faktu, iż środek ten jest odpowiedni do celów zapobiegania fałszowaniu dokumentów oraz przestępstwom przeciwko wiarygodności dokumentów, a tym samym do celów ułatwiania wykonywania prawa obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się. Nie podważa tego też okoliczność, na którą również zwrócił uwagę sąd odsyłający, że odciski palców pobiera się i umieszcza w dowodach osobistych wyłącznie w przypadku nowo wydawanych dowodów osobistych oraz że dawne dowody osobiste pozostają tymczasowo ważne (
64
). Nawet wówczas stopniowe wprowadzanie tego środka w odniesieniu do krajowych dowodów osobistych zmniejsza ryzyko fałszowania dokumentów krajowych, przyczyniając się sukcesywnie do osiągnięcia celu rozporządzenia 2019/1157.
87.
Po drugie, jeśli chodzi o kwestię, czy pobieranie odcisków palców i ich przechowywanie w dowodach osobistych jest także konieczne, co oznacza, że nie istnieje równie odpowiednia, lecz mniej inwazyjna metoda, z której można by skorzystać, aby zrealizować ten sam uzasadniony cel, sąd odsyłający wspomina o dwóch głównych alternatywnych wariantach wobec tego środka, z których pierwszy został szczegółowo przeanalizowany przez Komisję w ocenie skutków towarzyszącej wnioskowi dotyczącemu rozporządzenia (
65
).
88.
Pierwszy alternatywny wariant sprowadzałby się w istocie do ograniczenia wymogów w zakresie ochrony przed fałszowaniem do wizerunku twarzy posiadacza dowodu, co stanowiłoby metodę służącą również celowi harmonizacji poszczególnych norm dotyczących zabezpieczeń krajowych dowodów osobistych na szczeblu krajowym.
89.
W tym względzie, jak wcześniej wskazałam, Trybunał orzekł już, iż środek polegający na pobraniu odcisków palców, podobnie jak środek polegający na wykonaniu fotografii twarzy, nie wiąże się z czynnością o charakterze intymnym. Nie jest on w stanie wywołać u zainteresowanej osoby żadnego szczególnego dyskomfortu fizycznego lub psychicznego, podobnie jak wykonanie fotografii twarzy (
66
). Trybunał uznał ponadto, że nawet jeżeli pobranie odcisków palców stanowiłoby dodatkową czynność względem wykonania fotografii twarzy, to zsumowania dwóch operacji służących identyfikacji osób nie należy a priori traktować jako zdarzenia samo w sobie powodującego poważniejsze naruszenie praw uznanych w art. 7 i 8 karty niż każda z tych operacji rozpatrywana odrębnie (
67
).
90.
Co więcej, z uwagi na fakt, że cechy anatomiczne twarzy człowieka mogą ulegać znaczącym zmianom ze względu na rozmaite okoliczności życiowe, takie jak starzenie się lub początki choroby, dopasowanie wyłącznie wizerunku twarzy na krajowym dowodzie osobistym z twarzą posiadacza tego dowodu może z większym prawdopodobieństwem prowadzić do błędów w identyfikacji niż sprawdzenie wizerunku twarzy na dowodzie osobistym oraz odcisków palców tegoż posiadacza. W tym względzie, jak podkreśla rząd niemiecki, nawet dopasowanie zdjęć biometrycznych może prowadzić do błędu na skutek wykorzystania nowoczesnych technik morfingu umożliwiających łączenie różnych twarzy w jeden wizerunek twarzy.
91.
W związku z tym ani ręczne, ani zautomatyzowane porównywanie wizerunku twarzy na krajowym dowodzie osobistym z twarzą posiadacza dowodu (
68
), które stanowiły metody stosowane w wielu państwach członkowskich przed przyjęciem rozporządzenia 2019/1157, nie jest w stanie przynieść rezultatu bardziej skutecznego niż łączne zastosowanie dwóch identyfikatorów biometrycznych, o których mowa w art. 3 ust. 5 owego rozporządzenia, to znaczy wizerunku twarzy posiadacza dowodu oraz dwóch odcisków palców (
69
). Moim zdaniem do podobnego wniosku można by dojść, gdyby wizerunek twarzy posiadacza karty miał być łączony wyłącznie z hologramami lub znakami wodnymi, jak twierdzi również sąd odsyłający.
92.
Drugim alternatywnym wariantem byłoby przechowywanie mniejszej ilości danych daktyloskopijnych w postaci tak zwanych minucji albo też wymóg pobrania jednego odcisku palca. W tym względzie należy wyjaśnić, że umieszczenie minucji w krajowych dowodach osobistych wymagałoby najpierw pobrania całego odcisku palca, a następnie wyekstrahowania tych minucji, co wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia bardziej rozbudowanych operacji przetwarzania danych niźli samo tylko pobranie i przechowywanie poszczególnych odcisków palców. Z tego powodu nie wydaje mi się, aby tę metodę można było uznać za mniej inwazyjną.
93.
W literaturze naukowej podnosi się również, że przechowywanie minucji może nie zapewniać tego samego poziomu bezpieczeństwa przy weryfikowaniu tożsamości co wykorzystywanie pełnych odcisków palców (
70
), co stanowi argument, który można dopisać do listy obaw dotyczących zapewnienia interoperacyjności w przypadku korzystania z minucji. W tym względzie, jak na rozprawie podkreśliła większość uczestników, ani na szczeblu europejskim, ani na szczeblu krajowym nie istnieje jakakolwiek jednolita procedura odczytywania minucji z krajowych dowodów osobistych (ani nawet dostępne oprogramowanie do tego celu), co może prowadzić do bardzo poważnych zakłóceń w zakresie wymiany danych między organami krajowymi (
71
).
94.
Sytuacja wygląda tak samo chociażby na poziomie międzynarodowym, na którym obowiązuje wymóg, że dowód tożsamości może być wykorzystywany w międzynarodowym transporcie lotniczym, o ile spełnia specyfikacje określone w dokumencie nr 9303 Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (
72
). W specyfikacjach tych wskazano, że jeżeli państwo przewiduje umieszczanie odcisków palców w dokumentach podróży przeznaczonych do odczytu maszynowego, to przechowywanie obrazu odcisku palca jest obowiązkowe w celu zapewnienia interoperacyjności w wymiarze globalnym (
73
). Przechowywanie minucji nie czyni zadość tym wymogom.
95.
Jeśli chodzi o pobieranie i przechowywanie pojedynczego odcisku palca, jestem skłonna uznać, że – choć ilość przechowywanych danych jest mniejsza niż w przypadku przechowywania dwóch odcisków palców – ta metoda nie jest równie odpowiednia, ponieważ zapewnia mniejszą wiarygodność. W tym względzie jako przykład można wskazać sytuację, w której odcisk palca został pobrany nieprawidłowo lub w której palec, którego odcisk pobrano, został uszkodzony. W każdym wypadku zgodnie z orzecznictwem Trybunału za proporcjonalne można uznać nawet pobranie większej liczby odcisków palców (
74
).
96.
Z powyższych rozważań wynika, że nie istnieje równie odpowiednia, lecz mniej inwazyjna metoda, w porównaniu z pobieraniem i przechowywaniem odcisków palców, pozwalająca zrealizować w podobnie skuteczny sposób cel rozporządzenia 2019/1157.
97.
Po trzecie, aby art. 3 ust. 5 rozporządzenia 2019/1157 był uzasadniony w świetle przyświecającego mu celu, przetwarzanie wszystkich odcisków palców pobranych na podstawie tego przepisu nie powinno wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia owego celu. W tym względzie prawodawca powinien upewnić się co do tego, czy istnieją specyficzne gwarancje służące skutecznej ochronie tych danych przed przetwarzaniem niewłaściwym lub stanowiącym nadużycie (
75
). To uzasadnienie można zaakceptować jedynie wówczas, gdy zostaną wprowadzone konkretne środki służące ograniczeniu stwarzanego zagrożenia w celu zapobiegania wszelkim nadużyciom (
76
).
98.
W niniejszej sprawie należy podkreślić, że art. 3 ust. 5 i 6, art. 10 i 11 rozporządzenia 2019/1157 ustanawiają jasne ramy prawne gromadzenia i przechowywania i wykorzystywania identyfikatorów biometrycznych, a mianowicie odcisków palców (
77
).
99.
W szczególności, po pierwsze, warunki mające zastosowanie do pobierania odcisków palców zostały określone w art. 10 rozporządzenia 2019/1157. Przepis ten stanowi wyraźnie, że identyfikatory biometryczne są pobierane przez wykwalifikowanych i należycie upoważnionych pracowników wyznaczonych przez organy krajowe odpowiedzialne za wydawanie dokumentów tożsamości oraz wyłącznie w celu umieszczenia ich na nośniku o wysokim poziomie bezpieczeństwa, o którym mowa w art. 3 rozporządzenia 2019/1157. Ponadto państwa członkowskie powinny zapewnić, aby wprowadzono właściwe i skuteczne procedury pobierania identyfikatorów biometrycznych oraz aby takie procedury były zgodne z prawami i zasadami określonymi nie tylko w karcie, ale także w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz Konwencji o prawach dziecka (
78
). W przypadku gdy występują trudności, procedury te powinny także przestrzegać godność danej osoby.
100.
Po drugie, co się tyczy przechowywania identyfikatorów biometrycznych po ich pobraniu, art. 3 ust. 6 rozporządzenia 2019/1157 stanowi wyraźnie, że nośnik pamięci musi mieć wystarczającą pojemność i być odpowiedni do zagwarantowania integralności, autentyczności i poufności danych gromadzonych, które powinny być zabezpieczone zgodnie z instrukcjami ustanowionymi w decyzji Komisji C(2018) 7767 (
79
). Ponadto zgodnie z art. 10 ust. 3 tego rozporządzenia przechowywanie identyfikatorów biometrycznych przez właściwe organy po ich pobraniu jest ograniczone do okresu między ich zgromadzeniem a dniem wydania dowodu osobistego, który to okres w żadnym wypadku nie może przekraczać 90 dni od daty jego wydania. W tym okresie dane muszą być przechowywane w wysoce bezpieczny sposób. Po jego upływie pobrane odciski palców zostają natychmiast usunięte lub zniszczone.
101.
Po trzecie, dostęp do odcisków palców przechowywanych na nośniku danych jest również bardzo ograniczony na podstawie art. 11 rozporządzenia 2019/1157. Dostęp do nich przysługuje jedynie odpowiednio upoważnionemu personelowi właściwych organów (
80
) i jest możliwy wyłącznie wówczas, gdy okazanie dowodu osobistego jest wymagane przepisami Unii lub prawem krajowym. Ponadto ów dostęp musi mieć na celu wyłącznie weryfikację autentyczności dowodu osobistego lub tożsamości jego posiadacza. Ponadto kontrola wizerunku twarzy jest głównym celem weryfikacji autentyczności dokumentu i tożsamości jego posiadacza, co oznacza, że zgodnie z powszechną praktyką państwa członkowskie powinny weryfikować odciski palców tylko wtedy, gdy jest to konieczne do potwierdzenia w sposób niebudzący wątpliwości autentyczności dokumentu i tożsamości posiadacza (
81
).
102.
W świetle powyższego uważam, że rozporządzenie 2019/1157 ustanawia wystarczające i odpowiednie środki, które pozwalają zagwarantować skuteczną ochronę pobierania, przechowywania i wykorzystywania identyfikatorów biometrycznych, w szczególności cyfrowych zapisów odcisków palców, przed przetwarzaniem niewłaściwym lub stanowiącym nadużycie.
103.
Konkretniej rzecz ujmując, środki te gwarantują, że procedury pobierania są prowadzone przez ograniczoną liczbę wyspecjalizowanego personelu i są uważnie i z wyprzedzeniem wprowadzane przez państwa członkowskie w celu poszanowania praw podstawowych i godności zainteresowanych osób. Państwa te zapewniają również, aby identyfikatory biometryczne przechowywane w nowo wydanym dowodzie osobistym pozostawały do wyłącznej dyspozycji posiadacza po jego wydaniu i nie były publicznie dostępne (
82
). Organy publiczne przechowują identyfikatory biometryczne w wysoce bezpieczny sposób wyłącznie do celów wydania dowodu tożsamości i ani rzeczone organy, ani inne osoby nie mają późniejszego dostępu do nich. Identyfikatory biometryczne muszą w każdym przypadku zostać usunięte i zniszczone po wyraźnie określonym i rozsądnym okresie ich przechowywania przez organy publiczne, jeżeli ów dowód nie zostanie wydany. Wreszcie, środki wprowadzone rozporządzeniem 2019/1157 potwierdzają dostęp do identyfikatorów biometrycznych i ich wykorzystanie w ściśle określonych okolicznościach, przewidzianych przez prawo i wyłącznie w celu weryfikacji autentyczności dokumentu i tożsamości jego posiadacza, zgodnie z głównym celem tego rozporządzenia.
104.
Dla pełności wywodu chciałabym nawiązać do zastrzeżenia sformułowanego na początku art. 10 ust. 3 rozporządzenia 2019/1157, na temat którego Trybunał zadał podczas rozprawy kilka pytań. Regulacja zawarta w art. 10 ust. 3 zdanie pierwsze rozporządzenia 2019/1157 dotyczy – jak już wspomniałam – tymczasowego gromadzenia odcisków palców przez organy publiczne oraz obowiązku przechowywania tych identyfikatorów biometrycznych w wysoce bezpieczny sposób i jest poprzedzona następującym zastrzeżeniem: „[p]oza przypadkami, gdy jest to wymagane w celu przetwarzania zgodnie z prawem Unii i prawem krajowym”. Wydaje się, że źródeł tego zastrzeżenia należy upatrywać w negocjacjach międzyinstytucjonalnych (rozmowach trójstronnych) Parlamentu, Rady i Komisji, które odbyły się w toku zwykłej procedury ustawodawczej zwieńczonej przyjęciem rozporządzenia 2019/1157 (
83
).
105.
W tym względzie prawdą jest, iż to zastrzeżenie mogłoby sugerować, że organy publiczne mogą przechowywać identyfikatory biometryczne, takie jak odciski palców, po ich pobraniu przez okres dłuższy niż określony w art. 10 ust. 3 rozporządzenia 2019/1157 oraz że owe organy mogą wykorzystywać je w dodatkowych celach, które nie zostały precyzyjnie określone w tym rozporządzeniu, takich jak na przykład tworzenie krajowych baz danych.
106.
Z uważnej lektury art. 10 ust. 3 rozporządzenia 2019/1157 wynika jednak, że to zastrzeżenie nie ustanawia żadnej podstawy prawnej do podejmowania działań w celach innych niż te, które w sposób konkretny wskazano w tym rozporządzeniu. Rzeczone zastrzeżenie wyraźnie odnosi się bowiem do przepisów dodatkowych, czy to Unii, czy też państw członkowskich, co oznacza, że ewentualne ograniczenie praw zagwarantowanych w art. 7 i 8 karty należy badać wyłącznie w świetle takich innych przepisów, a nie traktować jako ograniczenie przewidziane autonomicznie w rozporządzeniu 2019/1157. Taką interpretację potwierdza w szczególności lektura motywu 21 rozporządzenia 2019/1157 (
84
), w którym jednoznacznie stwierdzono, że owo rozporządzenie nie stanowi podstawy prawnej do ustanowienia lub prowadzenia na szczeblu krajowym baz danych do celów przechowywania danych biometrycznych w państwach członkowskich, ponieważ podstawę taką powinno stanowić prawo krajowe, które musi być zgodne z prawem Unii dotyczącym ochrony danych. W tym samym motywie wskazano ponadto, że owo rozporządzenie nie stanowi podstawy prawnej do stworzenia lub prowadzenia scentralizowanej bazy danych na szczeblu Unii.
107.
To właśnie dlatego nie wydaje mi się, że zastrzeżenie sformułowane na początku art. 10 ust. 3 rozporządzenia 2019/1157 może podważyć wniosek zaprezentowany w pkt 102 niniejszej opinii, zgodnie z którym rozporządzenie 2019/1157 zapewnia wystarczające gwarancje, aby zapobiec niewłaściwemu lub stanowiącemu nadużycie przetwarzaniu identyfikatorów biometrycznych, w szczególności cyfrowych zapisów odcisków palców.
108.
W świetle powyższego stwierdzam, ze rozporządzenie 2019/1157, w szczególności zaś jego art. 3 ust. 5, nie stanowi nieuzasadnionego ograniczenia art. 7 i 8 karty w związku z jej art. 52 ust. 1.
109.
Podniesiona przez sąd odsyłający druga podstawa nieważności nie powinna skłonić Trybunału do stwierdzenia nieważności rozporządzenia 2019/1157.
C.
Artykuł 35 ust. 10 RODO
110.
W ramach trzeciej podstawy nieważności sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy art. 3 ust. 5 rozporządzenia 2019/1157 narusza art. 35 ust. 10 RODO. Sąd ten podziela pogląd wyrażony przez EIOD w jego opinii z dnia 10 sierpnia 2018 r. (
85
) i zastanawia się, czy przy przyjmowaniu rozporządzenia 2019/1157 prawodawca Unii nie powinien był przeprowadzić oceny skutków dla ochrony danych.
111.
Artykuł 35 RODO znajduje się jego rozdziale IV, zatytułowanym „Administrator i podmiot przetwarzający”, a konkretnie w jego sekcji 3, poświęconej ocenie skutków dla ochrony danych i uprzednim konsultacjom.
112.
Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, jeżeli dany rodzaj przetwarzania, w szczególności z użyciem nowych technologii, może powodować wysokie ryzyko naruszenia praw lub wolności osób fizycznych, administrator ma przed rozpoczęciem przetwarzania dokonać oceny skutków planowanych operacji przetwarzania dla ochrony danych osobowych. W ust. 2–7 tego artykułu doprecyzowano treść spoczywającego na administratorach obowiązku dokonania oceny skutków, w szczególności poprzez wskazanie przypadków, w których ocena ta jest wymagana, i opisanie minimalnych elementów, jakie musi ona zawierać.
113.
Z kolei art. 35 ust. 10 RODO wprowadza wyjątek od obowiązku przeprowadzenia oceny skutków, który ma zastosowanie wówczas, gdy spełnione są warunki określone w tym przepisie, w szczególności zaś, gdy: (i) przetwarzanie danych jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze; (ii) prawo takie reguluje daną operację przetwarzania lub zestaw operacji oraz (iii) oceny skutków dla ochrony danych dokonano już w ramach oceny skutków regulacji w związku z przyjęciem owego prawa.
114.
Jeśli chodzi o niniejszą sprawę, muszę na wstępie zaznaczyć, że choć w ramach rozpatrywanej podstawy nieważności sąd odsyłający zarzuca naruszenie art. 35 ust. 10 RODO, to jednak elementy zawarte w postanowieniu odsyłającym sugerują, iż w ramach owej podstawy zarzuca się w rzeczywistości naruszenie art. 35 ust. 1 RODO. To bowiem drugi z tych przepisów nakłada na administratorów, zdefiniowanych w art. 4 pkt 7 RODO, obowiązek dokonania oceny skutków w przypadku wysokiego ryzyka naruszenia praw lub wolności osób fizycznych. Sąd odsyłający uważa, że to właśnie ten obowiązek spoczywał na prawodawcy Unii przy przyjmowaniu rozporządzenia 2019/1157; zdaniem tego sądu wydaje się też, iż ów obowiązek nie został dopełniony.
115.
Należy również zauważyć, że RODO i rozporządzenie 2019/1157 są aktami prawa wtórnego, które mają taką samą rangę w hierarchii źródeł prawa Unii. Oznacza to, że – wbrew temu, co sąd odsyłający sygnalizuje w swoim pytaniu – RODO nie można uznać za „prawo wyższego rzędu” w stosunku do rozporządzenia 2019/1157. W tym względzie z orzecznictwa Trybunału wynika zasadniczo, że jeżeli akt prawa wtórnego nie zawiera przepisu wskazującego wprost na jego pierwszeństwo przed innym aktem prawa wtórnego, to ważności drugiego z tych aktów nie można oceniać w świetle pierwszego z nich. W takim przypadku należy jedynie zapewnić takie stosowanie każdego z tych aktów, które jest zgodne ze stosowaniem drugiego z nich, i umożliwić w ten sposób ich spójne stosowanie (
86
).
116.
Co się tyczy rozporządzenia 2019/1157, pragnę zauważyć, że wykazuje ono, szczególnie w obrębie art. 11, wyraźne powiązania z RODO w odniesieniu do ochrony danych osobowych. Zgodnie z tym przepisem, który należy odczytywać w świetle motywów 40, 41 i 43 owego rozporządzenia, RODO stosuje się do danych osobowych, które mają być przetwarzane w kontekście stosowania rozporządzenia 2019/1157. Dokładniej rzecz ujmując, z art. 11 ust. 2 tego rozporządzenia wynika, że organy odpowiedzialne za wydawanie dowodów osobistych należy uznać za administratora, o którym mowa w art. 4 pkt 7 RODO, i że są one odpowiedzialne za przetwarzanie danych osobowych. Ponadto art. 11 ust. 3 rozporządzenia 2019/1157 zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia, aby organy nadzoru mogły w pełni wykonywać swoje zadania, o których mowa w RODO, co obejmuje na przykład zapewnienie, by miały one dostęp do wszystkich danych osobowych, a także do pomieszczeń lub sprzętu do przetwarzania danych właściwych organów.
117.
Z rozporządzenia 2019/1157 wynika, że RODO może nakładać na podmioty krajowe i właściwe organy pewne obowiązki przy wdrażaniu rozporządzenia 2019/1157. Instytucje Unii oraz rządy interweniujące przed Trybunałem uznają, że tak właśnie jest w istocie. Niemniej jednak z RODO w żaden sposób nie wynika, że na prawodawcy Unii ciąży obowiązek dokonania oceny skutków, tak jak jest on przewidziany w jego art. 35 ust. 1, zaś w przepisie tym nie ustanowiono żadnego kryterium, w oparciu o które należałoby na przykład oceniać ważność innej normy prawa wtórnego Unii.
118.
W świetle powyższego stwierdzam zatem, że art. 35 ust. 1 RODO nie ma zastosowania do prawodawcy Unii, gdy uchwala on normę prawa wtórnego, oraz że z tego właśnie powodu nie można uznać, iż w toku procesu legislacyjnego, którego zwieńczeniem było przyjęcie rozporządzenia 2019/1157, w szczególności zaś jego art. 3 ust. 5, naruszono wymóg dokonania oceny skutków.
119.
Z powyższych rozważań wynika, że podniesiona przez sąd odsyłający trzecia podstawa nieważności nie powinna skłonić Trybunału do stwierdzenia nieważności rozporządzenia 2019/1157.
120.
Analiza pytania skierowanego w trybie prejudycjalnym przez sąd odsyłający nie doprowadziła do zidentyfikowania jakichkolwiek czynników, które mogłyby wpływać na ważność rozporządzenia 2019/1157, w szczególności zaś na ważność jego art. 3 ust. 5.
V. Wnioski
121.
W świetle całości powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, by na pytanie przedstawione przez Verwaltungsgericht Wiesbaden (sąd administracyjny w Wiesbaden, Niemcy) odpowiedział następująco:
Analiza pytania prejudycjalnego nie doprowadziła do zidentyfikowania jakichkolwiek czynników, które mogłyby wpływać na ważność rozporządzenia 2019/1157, w szczególności zaś na ważność jego art. 3 ust. 5.
(
1
)	Język oryginału: angielski.
(
2
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1157 z dnia 20 czerwca 2019 r. w sprawie poprawy zabezpieczeń dowodów osobistych obywateli Unii i dokumentów pobytowych wydawanych obywatelom Unii i członkom ich rodzin korzystającym z prawa do swobodnego przemieszczania się (Dz.U. 2019, L 188, s. 67) (zwane dalej „rozporządzeniem 2019/1157”).
(
3
)	Ten obowiązek znajduje zastosowanie od dnia 2 sierpnia 2021 r. Zobacz art. 16 rozporządzenia 2019/1157.
(
4
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.U. 2016, L 119, s. 1; sprostowania: Dz.U. 2018, L 127, s. 2; Dz.U. 2021, L 74, s. 35) (zwane dalej „RODO”).
(
5
)	Wyrok z dnia 17 października 2013 r., Schwarz, C‑291/12, EU:C:2013:670 (zwany dalej „wyrokiem Schwarz”).
(
6
)	Rozporządzenie Rady (WE) nr 2252/2004 z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie norm dotyczących zabezpieczeń i danych biometrycznych w paszportach i dokumentach podróży wydawanych przez państwa członkowskie (Dz.U. 2004, L 385, s. 1) (zwane dalej „rozporządzeniem nr 2252/2004”).
(
7
)	Niniejsza sprawa jest również ściśle związana z zawisłą obecnie przed Trybunałem sprawą C‑280/22, Kinderrechtencoalitie Vlaanderen i Liga voor Mensenrechten.
(
8
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. 2004, L 158, s. 77 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 5, s. 46), ze zmianami (zwana dalej „dyrektywą 2004/38”).
(
9
)	Decyzja wykonawcza Komisji z dnia 30 listopada 2018 r. określająca specyfikację techniczną jednolitego wzoru dokumentów pobytowych dla obywateli państw trzecich i uchylająca decyzję C(2002)3069 [C(2018) 7767 final] [zwana dalej „decyzją Komisji C(2018) 7767”].
(
10
)	Ustawa z dnia 18 czerwca 2009 r. (BGBl. I, s. 1346), ostatnio zmieniona art. 2 ustawy z dnia 5 lipca 2021 r. (BGBl. I, s. 2281) (zwana dalej „PAuswG”).
(
11
)	Opinia Europejskiego Inspektora Ochrony Danych 7/2018 z dnia 10 sierpnia 2018 r. na temat wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie zwiększenia bezpieczeństwa dokumentów tożsamości obywateli Unii i innych dokumentów (Dz.U. 2018, C 338, s. 22) (zwana dalej „opinią EIOD 7/2018”).
(
12
)	Wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
13
)	Ibidem, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
14
)	Wyrok Schwarz, pkt 20.
(
15
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 18 grudnia 2014 r., Zjednoczone Królestwo/Rada, C‑81/13, EU:C:2014:2449, pkt 35, 36 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
16
)	Zobacz także motyw 46 rozporządzenia 2019/1157.
(
17
)	W tym motywie stwierdzono wyraźnie, że określenie minimalnych norm dotyczących zabezpieczeń oraz włączenie danych biometrycznych do dowodów osobistych stanowią ważne kroki na drodze do zwiększenia bezpieczeństwa posługiwania się nimi w Unii i umożliwienia obywatelom Unii czerpania pełnych korzyści z przysługujących im praw do swobodnego przemieszczania się.
(
18
)	Zobacz podobnie wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zwiększenia bezpieczeństwa dokumentów tożsamości obywateli Unii i dokumentów pobytowych wydawanych obywatelom Unii i członkom ich rodzin korzystającym z prawa do swobodnego przemieszczania się [COM(2018) 212 final], s. 4 (zwany dalej „wnioskiem Komisji”).
(
19
)	Aby zapoznać się z ramami koncepcyjnymi ogólnych i szczegółowych celów wniosku Komisji, zob. dokument roboczy służb Komisji – ocena skutków z dnia 17 kwietnia 2018 r. [SWD(2018) 110 final], s. 24 (zwany dalej „oceną skutków przeprowadzoną przez Komisję”).
(
20
)	Zobacz motyw 28 rozporządzenia 2019/1157.
(
21
)	Wyrok z dnia 17 lutego 2005 r., Oulane, C‑215/03, EU:C:2005:95, pkt 22.
(
22
)	Zobacz także art. 8 („Formalności administracyjne dla obywateli Unii”) ust. 3 dyrektywy 2004/38.
(
23
)	Zobacz art. 35 dyrektywy 2004/38.
(
24
)	Jak ma to miejsce chociażby w przypadku państw członkowskich takich jak Irlandia, w których nadal obowiązują kontrole na granicach wewnętrznych, lub w odniesieniu do tymczasowego przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych na podstawie art. 23 i nast. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeksu granicznego Schengen) (Dz.U. 2016, L 77, s. 1), ze zmianami.
(
25
)	Zobacz pkt 47 niniejszej opinii.
(
26
)	Korzyści związane z europejskimi prawami demokratycznymi oraz inicjatywą obywatelską zostały ponadto wskazane w ocenie skutków przeprowadzonej przez Komisję (pkt 6.1).
(
27
)	Zobacz podobnie: motyw 15 zdanie ostatnie rozporządzenia 2019/1157; motyw 28 tego rozporządzenia, w którym – jak już wspomniałam – wskazano, że oba rodzaje środków z jednej strony umożliwiają państwom członkowskim poleganie na autentyczności tych dokumentów, a z drugiej strony zapewniają organom publicznym i podmiotom prywatnym wystarczające gwarancje, aby mogły one polegać na dowodach osobistych używanych przez obywateli Unii do celów identyfikacji.
(
28
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 16 kwietnia 2015 r., Willems i in., od C‑446/12 do C‑449/12, EU:C:2015:238, pkt 39.
(
29
)	Ocena skutków przeprowadzona przez Komisję, do której odesłano w przypisie 19 do niniejszej opinii.
(
30
)	Zobacz ocena skutków przeprowadzona przez Komisję (pkt 1.1), w której stwierdzono, że ponad 15 mln obywateli Unii przebywa w innym państwie członkowskim, a ponad 11 mln obywateli pracuje w innym państwie członkowskim, oraz że w obrębie Unii przemieszcza się wielu studentów korzystających z możliwości w zakresie kształcenia i szkolenia.
(
31
)	Ocena skutków przeprowadzona przez Komisję, pkt 1.2; załącznik 5.
(
32
)	Ocena skutków przeprowadzona przez Komisję, pkt 2.1; rys. 2.1.
(
33
)	Ocena skutków przeprowadzona przez Komisję, pkt 2.2.
(
34
)	Zobacz podobnie w szczególności wyrok z dnia 22 czerwca 2017 r., E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
35
)	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 11 czerwca 2014 r., Komisja/Rada, C‑377/12, EU:C:2014:1903, pkt 34.
(
36
)	Jak zauważa rząd hiszpański, wydanie rozporządzenia 2019/1157 stanowiło jeden z celów działań na rzecz poprawy zabezpieczeń dokumentów podróży, które podjęto w szczególności w następstwie zmiany kodeksu granicznego Schengen, na mocy której wprowadzono obowiązek systematycznej kontroli wszystkich osób i ich dokumentów podróży, niezależnie od obywatelstwa posiadacza, w systemie informacyjnym Schengen (SIS) oraz w bazie danych Interpolu o skradzionych lub utraconych dokumentach podróży (SLTD). Zobacz podobnie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/458 z dnia 15 marca 2017 r. zmieniające rozporządzenie (UE) 2016/399 w odniesieniu do zintensyfikowania odpraw na granicach zewnętrznych z wykorzystaniem odpowiednich baz danych (Dz.U. 2017, L 74, s. 1). Zobacz także ocena skutków przeprowadzona przez Komisję, pkt 1.2 (s. 5).
(
37
)	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 20 listopada 2018 r., Komisja/Rada (MPA Antarktyka), C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:925, pkt 77 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
38
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 20 maja 2010 r., Zanotti, C‑56/09, EU:C:2010:288.
(
39
)	Ibidem, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
40
)	Zobacz art. 4b rozporządzenia Rady (WE) nr 1030/2002 z dnia 13 czerwca 2002 r. ustanawiającego jednolity wzór dokumentów pobytowych dla obywateli państw trzecich (Dz.U. 2002, L 157, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 19, t. 6, s. 3).
(
41
)	Zobacz wyroki: Schwarz, pkt 25; z dnia 8 kwietnia 2014 r., Digital Rights Ireland i in., C‑293/12 i C‑594/12, EU:C:2014:238, pkt 29. Porównaj opinia rzecznika generalnego P. Cruza Villalóna w sprawach połączonych Digital Rights Ireland i in. (C‑293/12 i C‑594/12, EU:C:2013:845, pkt 64), w której argumentuje on, że w przypadku danych osobowych, które nie dotyczą życia prywatnego, zastosowanie powinien mieć wyłącznie art. 8 karty.
(
42
)	Wyrok z dnia 3 października 2019 r., A i in., C‑70/18, EU:C:2019:823, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
43
)	Ibidem, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo. Zobacz także ocena skutków przeprowadzona przez Komisję, pkt 6.1 (s. 34, 35), w której podkreślono, że dane biometryczne muszą być zaszyfrowane oraz że w tym celu należy wymieniać klucze kryptograficzne z określonymi służbami, mianowicie ze strażą graniczną i policją.
(
44
)	Wyrok Schwarz, pkt 24–30.
(
45
)	Pobieranie odcisków palców ma się odbywać zgodnie ze specyfikacjami technicznymi określonymi w decyzji Komisji C(2018) 7767, do której odesłano w przypisie 9 do niniejszej opinii.
(
46
)	Zobacz w odniesieniu do obligatoryjnego charakteru krajowych dowodów osobistych w Republice Federalnej Niemiec § 1 ust. 1 PAuswG, przytoczony w pkt 14 niniejszej opinii.
(
47
)	Wyrok Schwarz, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
48
)	Ibidem, pkt 34. Zobacz także wyrok z dnia 8 kwietnia 2014 r., Digital Rights Ireland i in., C‑293/12 i C‑594/12, EU:C:2014:238, pkt 38.
(
49
)	Zobacz § 5 ust. 9 PAuswG, przytoczony w pkt 15 niniejszej opinii.
(
50
)	Zobacz pkt 97–107 niniejszej opinii.
(
51
)	Zobacz pkt 33–37 niniejszej opinii.
(
52
)	Zobacz także ocena skutków przeprowadzona przez Komisję, pkt 6.1 (s. 34), w której stwierdzono ponadto, że wprowadzenie dodatkowych zabezpieczeń krajowych dowodów osobistych wpłynie pozytywnie na wykonywanie podstawowych praw politycznych (art. 39, 40 karty), jak również na wykonywanie prawa petycji (art. 44 karty).
(
53
)	Wyrok Schwarz, pkt 36.
(
54
)	Zobacz wyrok z dnia 8 kwietnia 2014 r., Digital Rights Ireland i in., C‑293/12 i C‑594/12, EU:C:2014:238, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
55
)	Ibidem, pkt 47. Zobacz także w odniesieniu do art. 8 EKPC wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie S. i Marper przeciwko Zjednoczonemu Królestwu [GC], skargi nr 30562/04 i 30566/04, § 102, ETPC 2008-V.
(
56
)	Wyrok Schwarz, pkt 48.
(
57
)	Ibidem.
(
58
)	Zobacz opinia EIOD 7/2018, s. 3.
(
59
)	Zobacz podobnie wyrok Schwarz, pkt 41.
(
60
)	Nie ma dwóch osób posiadających takie same odciski palców; różnią się one od siebie nawet u bliźniąt jednojajowych. Układ linii papilarnych nie ulega też zmianom, nawet z wiekiem, chyba że dochodzi do uszkodzenia warstwy głębokiej (podstawnej) lub jej celowej zmiany w drodze operacji plastycznej. Są trzy główne wzory linii papilarnych – łukowe, pętlicowe i wirowe. Kształt, wielkość, liczba i rozmieszczenie drobnych elementów w obrębie tych wzorów czyni każdy odcisk palca unikalnym. Zobacz podobnie https://www.interpol.int/How-we-work/Forensics/Fingerprints.
(
61
)	Zobacz podobnie motyw 28 rozporządzenia 2019/1157, do którego odesłano w przypisie 27 do niniejszej opinii.
(
62
)	Jak już zauważyłam w niniejszej opinii, w prawie Unii ustanowiono w podobnych celach normy dotyczące zabezpieczeń i danych biometrycznych w paszportach i dokumentach podróży wydawanych przez państwa członkowskie (rozporządzenie nr 2252/2004), jednolitego formularza wizowego (rozporządzenie nr 1683/95 (Dz.U. 1995, L 164, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 19, t. 1, s. 13) oraz dokumentów pobytowych dla obywateli państw trzecich (rozporządzenie nr 1030/2002), które opierają się na spójnym podejściu przyjętym przez prawodawcę Unii.
(
63
)	Wyrok Schwarz (pkt 43, 44), w którym Trybunał uznał ponadto w istocie, że o ile prawdą jest, iż stosowanie metody weryfikowania tożsamości za pomocą odcisków palców może, w wyjątkowych przypadkach, nie prowadzić do optymalnych rezultatów, o tyle brak dopasowania danych biometrycznych posiadacza doprowadzi zazwyczaj do zwrócenia uwagi na tę osobę przez właściwe organy i poskutkuje przeprowadzeniem dokładniejszej kontroli w celu definitywnego ustalenia jej tożsamości.
(
64
)	Zobacz art. 5 rozporządzenia 2019/1157, zgodnie z którym dokumenty osobiste, które nie spełniają wymogów określonych w art. 3 tego rozporządzenia, tracą ważność wraz z upływem okresu ich ważności lub najpóźniej do dnia 3 sierpnia 2031 r., w zależności od tego, co nastąpi wcześniej.
(
65
)	Zobacz ocena skutków przeprowadzona przez Komisję, pkt 5.2, 6.1, tab. 6.1, w której to ocenie jest mowa o wariancie „Option ID 1”. Wariant ten obejmuje przyjęcie wzoru zawierającego pewne wspólne elementy, takie jak informacje umieszczone na dowodzie i minimalne zabezpieczenia uwzględniające wymogi określone w dokumencie ICAO nr 9303, a także chip z zapisanym obowiązkowym wizerunkiem twarzy.
(
66
)	Wyrok Schwarz, pkt 48.
(
67
)	Ibidem, pkt 49.
(
68
)	Na przykład z wykorzystaniem systemów EasyPass. Zobacz podobnie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/2225 z dnia 30 listopada 2017 r. zmieniające rozporządzenie (UE) 2016/399 w zakresie korzystania z systemu wjazdu/wyjazdu (Dz.U. 2017, L 327, s. 1).
(
69
)	Zobacz ocena skutków przeprowadzona przez Komisję, pkt 7.1 (s. 49), w której po porównaniu różnych alternatywnych wariantów pod kątem ich skuteczności stwierdzono, że łączne zastosowanie wizerunku twarzy i dwóch odcisków palców pozwala z większą skutecznością osiągnąć konkretne cele polegające na ograniczeniu liczby przestępstw przeciwko wiarygodności dokumentów i usprawnieniu ustalania autentyczności dokumentów. Zobacz także pkt 7.4 (s. 56) tego dokumentu, w którym wskazano, że na potrzeby zwiększenia uznawania krajowych dowodów osobistych i ułatwienia w ten sposób osiągnięcia celu w zakresie swobodnego przemieszczania się wymóg umieszczenia wizerunku twarzy w połączeniu z dwoma odciskami palców jest preferowany względem wymogu umieszczenia wyłącznie wizerunku twarzy.
(
70
)	D. Maltoni i in., Handbook of Fingerprint Recognition, 2nd edition, Springer 2009, s. 53.
(
71
)	Państwa członkowskie dysponują natomiast znormalizowanymi instrumentami zapewniającymi interoperacyjność identyfikatorów biometrycznych, o których mowa w rozporządzeniu 2019/1157. Zobacz w tym względzie art. 3 ust. 6 tego rozporządzenia i decyzja Komisji C(2018) 7767.
(
72
)	Zobacz motyw 23 rozporządzenia 2019/1157.
(
73
)	„Dokumenty podróży odczytywane maszynowo”, DOC nr 9303, wydanie 8, ICAO, 2021 (część 9, rozdział 4).
(
74
)	Za proporcjonalne można uznać nawet pobranie dziesięciu odcisków palców. Zobacz podobnie wyrok z dnia 3 października 2019 r., A i in., C‑70/18, EU:C:2019:823, pkt 58.
(
75
)	Zobacz wyrok Schwarz, pkt 55. Zobacz także wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Marper przeciwko Zjednoczonemu Królestwu [GC], skargi nr 30562/04 i 30566/04, § 103, ETPC 2008-V.
(
76
)	Wyrok z dnia 8 kwietnia 2014 r., Digital Rights Ireland i in., C‑293/12 i C‑594/12, EU:C:2014:238, pkt 54 i nast.
(
77
)	Zobacz także motyw 22 rozporządzenia 2019/1157.
(
78
)	Przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w jego rezolucji 44/25 z dnia 20 listopada 1989 r., która weszła w życie w dniu 2 września 1990 r.
(
79
)	Zobacz w szczególności załącznik III do decyzji Komisji C(2018) 7767, pkt 5, pod nagłówkiem „Bezpieczeństwo danych i kwestie związane z integralnością”.
(
80
)	Zobacz art. 11 ust. 7 rozporządzenia 2019/1157, który wymaga ponadto, aby państwa członkowskie prowadziły i przekazywały Komisji co roku wykaz właściwych organów mających dostęp do danych biometrycznych. Komisja powinna opublikować w internecie zestawienie takich wykazów.
(
81
)	Zobacz motyw 19 rozporządzenia 2019/1157. Zobacz także art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2252/2004, w którym przewidziano ten sam reżim ograniczonego wykorzystywania w odniesieniu do paszportów i dokumentów podróży.
(
82
)	Jak wyjaśniła Komisja na rozprawie, z decyzji Komisji C(2018) 7767 wynika, że w celu uwierzytelnienia terminalu urządzenie odczytowe przesyła zezwolenie na odczyt w formie różnych cyfrowych świadectw do chipu dowodu tożsamości. Chip zawarty w dowodzie tożsamości może zatem zweryfikować autentyczność świadectwa terminalu. W praktyce oznacza to, że jedynie właściwe organy wymienione w art. 11 ust. 7 rozporządzenia 2019/1157, a nie żadne inne organy lub osoby, mają dostęp do danych biometrycznych.
(
83
)	Zobacz dokument międzyinstytucjonalny z dnia 22 lutego 2019 r., w którym wskazano, że „w tekście kompromisowym pozostawiono wszystkie kluczowe elementy objęte mandatem negocjacyjnym Rady, w szczególności: […] możliwość ustanawiania i prowadzenia przez państwa członkowskie baz danych biometrycznych zgodnie z ustawodawstwem krajowym”; dostępny na stronie https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑6412-2019-INIT/en/pdf.
(
84
)	Zobacz także w tym względzie ocena skutków przeprowadzona przez Komisję, pkt 6 (s. 33, 35), w której stwierdza się, że „żaden element tych inicjatyw nie może stanowić podstawy prawnej dla scentralizowanego przechowywania zgromadzonych danych […] ani do wykorzystywania takich danych w celach innych niż weryfikacja autentyczności dokumentu i tożsamości jego posiadacza […]” oraz że „każde wdrożenie będzie musiało być zgodne z prawem Unii i chronionymi przez nie prawami podstawowymi”.
(
85
)	Zobacz przypis 11 do niniejszej opinii.
(
86
)	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 28 czerwca 2012 r., Komisja/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, pkt 110; z dnia 29 czerwca 2010 r., Komisja/Bavarian Lager, C‑28/08 P, EU:C:2010:378, pkt 56. Zobacz także opinia rzecznika generalnego G. Pitruzzelli w sprawach połączonych Luxembourg Business Registers (C‑37/20 i C‑601/20, EU:C:2022:43, pkt 66).