61998CJ0478_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-478/98,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door H. Michard en B. Mongin, leden van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van die dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verzoekster,
tegen
Koninkrijk België, vertegenwoordigd door A. Snoecx, adjunct-adviseur bij de directie-generaal juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, Buitenlandse handel en Ontwikkelingssamenwerking, als gemachtigde, bijgestaan door B. van de Walle de Ghelcke, advocaat te Brussel, Rue des Petits Carmes 15,
verweerder,
betreffende een verzoek aan het Hof om vast te stellen dat het Koninkrijk België, door Belgische ingezetenen te verbieden schuldbewijzen van een in het buitenland uitgegeven lening te verwerven, de krachtens artikel 73 B EG-Verdrag (thans artikel 56 EG) op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: G. C. Rodríguez Iglesias, president, J. C. Moitinho de Almeida, D. A. O. Edward, L. Sevón en R. Schintgen, kamerpresidenten, P. J. G. Kapteyn (rapporteur), C. Gulmann, A. La Pergola, J.-P. Puissochet, P. Jann en H. Ragnemalm, rechters,
advocaat-generaal: F. G. Jacobs
griffier: D. Louterman-Hubeau, hoofdadministrateur
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 28 maart 2000, waarop de Commissie was vertegenwoordigd door B. Mongin en het Koninkrijk België door B. van de Walle de Ghelcke, bijgestaan door M. Massart, hoofdinspecteur bij de administratie van fiscale zaken van het Ministerie van Financiën,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 15 juni 2000,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie op 21 december 1998, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG) het Hof verzocht om vast te stellen dat het Koninkrijk België, door Belgische ingezetenen te verbieden schuldbewijzen van een in het buitenland uitgegeven lening te verwerven, de krachtens artikel 73 B EG-Verdrag (thans artikel 56 EG) op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
2 Op grond van een koninklijk besluit van 4 oktober 1994 (hierna: koninklijk besluit") heeft de Belgische minister van Financiën op de euro-obligatiemarkt een staatslening opgenomen voor een bedrag van één miljard DEM.
3 Artikel 1 van het koninklijk besluit luidt als volgt:
Onze Minister van Financiën wordt ertoe gemachtigd een openbare lening met vaste rentevoet te sluiten voor een bedrag van één miljard Duitse mark met Dresdner Bank AG en Schweizerischer Bankverein (Deutschland) AG te Frankfurt. Deze lening kan, geheel of gedeeltelijk, het voorwerp zijn van een of meer swapverrichtingen."
4 Artikel 2 van het koninklijk besluit bepaalt:
De voorwaarden en de modaliteiten van deze lening en van de eventuele swapverrichtingen zullen worden vastgesteld in overeenkomsten die zullen worden gesloten met de betrokken financiële instellingen."
5 Artikel 3 vervolgt:
Er wordt afgezien van de inning van de roerende voorheffing op de interesten betreffende deze lening.
De inschrijving door Belgische verblijfhouders zal niet toegelaten worden, uitgezonderd door banken, financiële tussenpersonen en institutionele beleggers bedoeld in de overeenkomsten waarvan sprake in artikel 2 en onder de voorwaarden die erin worden bepaald.
De definitieve effecten zullen enkel aan de houders worden afgeleverd mits voorlegging van een certificaat dat bewijst dat deze houders niet-verblijfhouders zijn dan wel de voorwaarden in de vorige alinea vervullen."
6 Het bepaalde in artikel 3, tweede alinea, van het koninklijk besluit is uitgewerkt in de met de betrokken financiële instellingen gesloten overeenkomsten, waarin de voorwaarden en modaliteiten van de betrokken lening zijn vastgelegd. In deze overeenkomsten (onder het opschrift Verkoopbeperkingen") is met name bepaald:
The Bonds may not be offered or sold, directly or indirectly, to residents of, or corporations or other legal entities having their domicile in, The Kingdom of Belgium, except, provided that the offer or sale does not constitute an offer to the public of the Kingdom of Belgium, to (i) a bank which is so resident or domiciled, (ii) a broker, similar intermediary or institution of international standing whose business involves dealing in securities or managing customers' funds, which is so resident or domiciled and (iii) an insurance company which is so resident or domiciled."
[De obligaties mogen direct noch indirect worden aangeboden of verkocht aan Belgische ingezetenen, aan vennootschappen of andere rechtspersonen die in België hun zetel hebben. Hiervan zijn uitgezonderd, mits het aanbod of de verkoop geen aanbod aan het publiek in het Koninkrijk België is, i) een bank die in België is gevestigd of daar haar zetel heeft, ii) een makelaar, een soortgelijke tussenpersoon of instelling met een internationale reputatie die onder meer actief is in de effectenhandel of het beheer van fondsen van cliënten, die in België is gevestigd of daar zijn zetel heeft, en iii) een verzekeringsmaatschappij die in België is gevestigd of daar haar zetel heeft."]
De precontentieuze procedure
7 Op 6 januari 1995 verzocht de Commissie de Belgische autoriteiten om uitleg over de bepalingen van het koninklijk besluit. Haars inziens vormde het in artikel 3 van het koninklijk besluit vervatte verbod voor Belgische ingezetenen om in te tekenen op een in het buitenland uitgeschreven lening, een met artikel 73 B van het Verdrag strijdige belemmering van het vrije kapitaalverkeer.
8 Op 13 februari 1975 antwoordden de Belgische autoriteiten, dat dit verbod verenigbaar was met het gemeenschapsrecht. Door in België gevestigde natuurlijke personen de mogelijkheid tot intekening op de in DEM uitgeschreven staatslening te ontzeggen, kon worden vermeden dat zij in België de belasting ontdoken door de ontvangen rente niet aan te geven. Verder stelden de Belgische autoriteiten, dat het koninklijk besluit berustte op artikel 73 D, lid 1, sub a en b, EG-Verdrag (thans artikel 58, lid 1, sub a en b, EG).
9 De Commissie achtte dit antwoord niet bevredigend en leidde bij aanmaningsbrief van 11 augustus 1995 de niet-nakomingsprocedure in, waarbij zij de Belgische regering verzocht om binnen een termijn van twee maanden haar opmerkingen te maken.
10 In de eerste plaats stelde de Commissie, dat artikel 73 D, lid 1, sub a, van het Verdrag weliswaar de mogelijkheid biedt om fiscaal onderscheid te maken tussen ingezetenen en niet-ingezetenen, maar dat er in casu geen sprake is van een verschillende fiscale behandeling, maar van een eenvoudig verbod voor in België gevestigde natuurlijke personen om schuldbewijzen van een in het buitenland uitgegeven lening te verwerven.
11 In de tweede plaats merkte zij op, dat naar de mening van de Belgische autoriteiten de noodzaak om de inachtneming van de fiscale voorschriften door de in België gevestigde belastingplichtigen te verzekeren, een beperking van het vrije kapitaalverkeer kan rechtvaardigen, gezien artikel 73 D, lid 1, sub b, van het Verdrag. Een dergelijke maatregel acht de Commissie evenwel niet evenredig aan het nagestreefde doel; aanvaarding van een dergelijk standpunt zou tot gevolg hebben, dat elke kapitaalbeweging die een risico van belastingontwijking inhoudt, kan worden verboden.
12 Bij brief van 30 oktober 1995 bleef de Belgische regering bij het in haar brief van 13 februari 1995 verdedigde standpunt. Zij stelde, dat het verbod enkel was ingegeven door het streven, de samenhang van het belastingsysteem te handhaven. Verder was het verbod volgens haar willekeurig noch discriminatoir en ging het in casu evenmin om een verkapte beperking van het vrije kapitaal- en betalingsverkeer.
13 Op 16 april 1997 zond de Commissie de Belgische regering een met redenen omkleed advies waarin zij haar verzocht, binnen een termijn van twee maanden vanaf de kennisgeving van het advies de nodige maatregelen te nemen om eraan te voldoen. Op dit advies werd niet geantwoord.
14 In die omstandigheden heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
Ten gronde
15 De Commissie stelt, dat het in het koninklijk besluit geformuleerde absolute verbod voor Belgische ingezetenen om op de euro-obligatiemarkt schuldbewijzen van een lening te verwerven (hierna: bestreden maatregel") afbreuk doet aan het vrije kapitaalverkeer in de zin van artikel 73 B van het Verdrag en geen objectieve rechtvaardigingsgrond vindt in artikel 73 D, in het bijzonder omdat het gaat om een onevenredige maatregel.
16 Vooraf zij opgemerkt, dat niet wordt betwist, dat de bestreden maatregel van het Koninkrijk België het vrije kapitaalverkeer tussen de lidstaten beïnvloedt. Zoals de advocaat-generaal in punt 27 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is die maatregel weliswaar gericht tot de Belgische ingezetenen, maar kan zij in geen geval als een louter interne maatregel worden beschouwd, aangezien de betrokken lening in DEM op de euro-obligatiemarkt is uitgegeven, is getekend door een internationaal consortium van banken en financiële instellingen, aan de beurs van Frankfurt is genoteerd en door het Duitse recht wordt beheerst.
17 Evenmin staat ter discussie, dat de betrokken maatregel als zodanig een beperking van het vrije kapitaalverkeer in de zin van artikel 73 B, lid 1, van het Verdrag vormt.
18 Immers, maatregelen van een lidstaat vormen beperkingen van het kapitaalverkeer in de zin van deze bepaling, wanneer zij de ingezetenen van die staat ervan weerhouden, in andere lidstaten leningen te sluiten of investeringen te verrichten (zie, in die zin, arresten van 14 november 1995, Svensson en Gustavsson, C-484/93, Jurispr. blz. I-3955, punt 10; 16 maart 1999, Trummer en Mayer, C-222/97, Jurispr. blz. I-1661, punt 26, en 14 oktober 1999, Sandoz, C-439/97, Jurispr. blz. I-7041, punt 19), of wanneer zij een directe buitenlandse investering afhankelijk stellen van een voorafgaande vergunning (arresten van 14 december 1995, Sanz de Lera e.a., C-163/94, C-165/94 en C-250/94, Jurispr. blz. I-4821, punten 24 en 25, en 14 maart 2000, Église de scientologie, C-54/99, Jurispr. blz. I-1335, punt 14).
19 Waar artikel 3, tweede alinea, van het koninklijk besluit evenwel voor Belgische ingezetenen de mogelijkheid uitsluit om op de betrokken lening in te tekenen, gaat het verder dan een maatregel die ertoe strekt, de ingezetenen van een lidstaat ervan te weerhouden in te tekenen op een in het buitenland uitgegeven lening, of die daarvoor een voorafgaande vergunning eist, en vormt het dus te meer een beperking van het vrije kapitaalverkeer in de zin van artikel 73 B van het Verdrag.
20 In haar verweerschrift betoogt de Belgische regering evenwel primair, dat de Belgische Staat de bestreden maatregel niet als overheid, maar als particuliere marktdeelnemer heeft genomen, zodat deze maatregel buiten het toepassingsgebied van artikel 73 B van het Verdrag valt.
21 Haars inziens moet onderscheid worden gemaakt tussen de rol van de staat als overheid en als marktdeelnemer. Dit onderscheid is eveneens in het gemeenschapsrecht te vinden, zoals blijkt uit richtlijn 80/723/EEG van de Commissie van 25 juni 1980 betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven (PB L 195, blz. 35), en uit de arresten van 17 oktober 1989, Ufficio distrettuale delle imposte dirette di Fiorenzuola d'Arda e.a (231/87 en 129/88, Jurispr. blz. 3233), en 14 oktober 1976, LTU (29/76, Jurispr. blz. 1541).
22 Dienaangaande volstaat de vaststelling, dat het afstand doen van de inning van de roerende voorheffing waarin artikel 3, eerste alinea, van het koninklijk besluit voorziet, een regelgevende maatregel is die enkel de staat als overheid kan nemen, zoals de Belgische regering overigens heeft erkend.
23 Er bestaat een onlosmakelijk verband tussen deze regelgevende maatregel en het in artikel 3, tweede alinea, van het koninklijk besluit aan Belgische ingezetenen opgelegde verbod.
24 Een dergelijk verbod als aanvulling op de afstand van de inning van de roerende voorheffing is immers slechts verklaarbaar door fiscale overwegingen, zoals de Belgische regering overigens heeft erkend met haar stelling, dat met de bestreden maatregel kon worden voorkomen dat Belgische ingezetenen van deze afstand zouden profiteren om geen belasting op de ontvangen rente te betalen. Bijgevolg is dit verbod een wezenlijk bestanddeel van de maatregelen die het Koninkrijk België heeft genomen ter regeling van de fiscale aspecten van de door de minister van Financiën te sluiten lening.
25 De bestreden maatregel is dus door de Belgische Staat als overheid genomen.
26 Het argument van de Belgische regering, dat de staat als leningnemer zich ertoe zou hebben beperkt, in onderlinge overeenstemming met de financiële tussenpersonen een in de leningsvoorwaarden opgenomen contractuele bepaling uit te werken zoals die in door particuliere leningnemers gesloten overeenkomsten voorkomt, kan dus niet worden aanvaard.
27 Gelet op het voorgaande moet worden geconcludeerd, dat de bestreden maatregel een door artikel 73 B, lid 1, van het Verdrag verboden beperking van het kapitaalverkeer vormt.
28 Subsidiair betoogt de Belgische regering, dat de bestreden maatregel gerechtvaardigd is en evenredig aan het nagestreefde doel.
29 Onder verwijzing naar artikel 73 D, lid 1, sub b, van het Verdrag stelt zij, dat deze maatregel in de eerste plaats gerechtvaardigd is, omdat moest worden vermeden dat Belgische ingezetenen zich aan de belastingheffing zouden kunnen onttrekken door op de betrokken lening in te tekenen. De lening op de euro-obligatiemarkt is door het Koninkrijk België met het oog op een gezond beheer van de staatsschuld uitgegeven onder dezelfde voorwaarden als voor particuliere marktdeelnemers.
30 Kenmerkend voor euro-obligaties is met name de betaling van een brutorente", in die zin dat niets van de rente wordt afgetrokken. Het besluit om de lening op deze markt uit te schrijven, bracht mee, dat het Koninkrijk België moest afzien van inhouding van de roerende voorheffing. Aangezien echter moest worden voorkomen dat de vrijstelling van de roerende voorheffing tot belastingontwijking zou leiden, was het verbod voor Belgische ingezetenen om schuldbewijzen van de betrokken lening te verwerven, de enige mogelijkheid geweest om te verhinderen dat er een markt voor binnenlandse leningen, onderworpen aan voorheffing, en een markt voor euro-obligaties zonder voorheffing zouden ontstaan, die beide toegankelijk zouden zijn voor in België gevestigde particulieren.
31 In de tweede plaats acht de Belgische regering de bestreden maatregel gerechtvaardigd wegens de noodzaak, de fiscale samenhang in de zin van de arresten van 28 januari 1992, Bachmann (C-204/90, Jurispr. blz. I-249), en Commissie/België (C-300/90, Jurispr. blz. I-305), veilig te stellen. Aangezien de vrijstelling van de roerende voorheffing een noodzakelijke voorwaarde is om fondsen op de euro-obligatiemarkt op te nemen, moet de staat kunnen voorkomen dat de vrijstelling van de roerende voorheffing tot belastingontwijking leidt. Enerzijds biedt de bestreden maatregel dus de mogelijkheid om deze vereisten met elkaar in overeenstemming te brengen en de samenhang van het beleid inzake de uitgifte van leningen te verzekeren, anderzijds bestaat er een verband tussen de vrijstelling van de roerende voorheffing en het zo goed als vaststaande verlies van de eindbelasting.
32 In de derde plaats is het betrokken verbod volgens de Belgische regering ook gerechtvaardigd wegens de noodzaak, de doeltreffendheid van de fiscale controles te verzekeren; in zijn arrest van 15 mei 1997, Futura Participations en Singer (C-250/95, Jurispr. blz. I-2471), heeft het Hof deze noodzaak erkend als een dwingende reden van algemeen belang. Het staat de lidstaten vrij om bij gebreke van harmonisatie op gemeenschapsniveau alle nodige maatregelen te nemen om dit algemene belang veilig te stellen.
33 Om te beginnen moet het argument van de Belgische regering worden onderzocht, dat is gebaseerd op de noodzaak om de fiscale samenhang veilig te stellen, zoals erkend door het Hof in de arresten Bachmann en Commissie/België, reeds aangehaald.
34 In de zaken Bachmann en Commissie/België, reeds aangehaald, bestond er een direct verband tussen de aftrekbaarheid van de premies en de heffing van belasting over de bedragen die de verzekeringsmaatschappijen op ouderdoms- en overlijdensverzekeringen uitkeerden; dit verband moest worden veiliggesteld om de samenhang van de betrokken belastingregeling te handhaven. Het verlies aan inkomsten ten gevolge van de aftrek van de levensverzekeringspremies van het totale belastbare inkomen werd immers gecompenseerd door de heffing van belasting over de door de verzekeraars uitgekeerde pensioenen, renten of kapitalen. Wanneer geen premieaftrekmogelijkheid bestond, waren deze bedragen vrijgesteld van belasting.
35 Zoals de advocaat-generaal in punt 57 van zijn conclusie heeft opgemerkt, bestaat er in casu evenwel geen direct verband tussen enig fiscaal voordeel en een desbetreffend nadeel, welk verband zou moeten worden veiliggesteld ter handhaving van de fiscale samenhang.
36 Bijgevolg kan de bestreden maatregel niet worden gerechtvaardigd op grond van de noodzaak, de fiscale samenhang te handhaven.
37 Aangaande het betoog van de Belgische regering omtrent de noodzaak, belastingontwijking te voorkomen en de doeltreffendheid van de fiscale controles te verzekeren, zij eraan herinnerd, dat artikel 73 B, lid 1, van het Verdrag volgens artikel 73 D, lid 1, sub b, niets afdoet aan het recht van de lidstaten, alle nodige maatregelen te nemen om overtredingen van de nationale wetten en voorschriften tegen te gaan, met name op fiscaal gebied en met betrekking tot het bedrijfseconomisch toezicht op financiële instellingen, of te voorzien in procedures voor de kennisgeving van kapitaalbewegingen ter informatie van de overheid of voor statistische doeleinden, dan wel maatregelen te nemen die op grond van de openbare orde of de openbare veiligheid gerechtvaardigd zijn".
38 Zoals het Hof reeds heeft vastgesteld in het arrest van 23 februari 1995, Bordessa e.a. (C-358/93 en C-416/93, Jurispr. blz. I-361, punten 21 en 22), en arrest Sanz de Lera e.a., reeds aangehaald (punt 22), omvatten de in artikel 73 D, lid 1, sub b, bedoelde nodige maatregelen om bepaalde fiscale overtredingen tegen te gaan, in het bijzonder maatregelen voor de doeltreffendheid van de fiscale controles alsook de bestrijding van illegale activiteiten zoals belastingfraude.
39 Bijgevolg kunnen de bestrijding van belastingontwijking en de doeltreffendheid van de fiscale controles in casu krachtens artikel 73 D, lid 1, sub b, van het Verdrag worden aangevoerd als rechtvaardigingsgronden voor beperkingen van het vrije kapitaalverkeer tussen de lidstaten.
40 Er moet dus worden nagegaan, of de bestreden maatregel in de zin van artikel 73 D, lid 1, sub b, van het Verdrag nodig is om belastingontwijking tegen te gaan en de doeltreffendheid van de fiscale controles te verzekeren.
41 Een maatregel kan slechts onder artikel 73 D van het Verdrag vallen, indien zij in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, dit wil zeggen dat zij geschikt moet zijn ter bereiking van het ermee nagestreefde doel en niet verder mag gaan dan ter bereiking van dit doel nodig is.
42 Om te beginnen moet worden vastgesteld, dat noch het recht van het Koninkrijk België om gebruik te maken van dit soort lening, noch de eruit voortvloeiende noodzaak om van de roerende voorheffing af te zien, door de Commissie ter discussie wordt gesteld.
43 Zij betwist daarentegen wel de geldigheid van het argument van de Belgische regering, dat de bestreden maatregel om fiscale redenen gerechtvaardigd zou zijn.
44 Er moet dus worden nagegaan, of dat argument kan worden aanvaard.
45 Blijkens het arrest van 17 juli 1997, Leur-Bloem (C-28/95, Jurispr. blz. I-4161, punt 44), kan een algemeen vermoeden van belastingfraude of -ontwijking geen rechtvaardigingsgrond zijn voor een fiscale maatregel die afbreuk doet aan de door een richtlijn nagestreefde doelstellingen. Dit geldt te meer in het onderhavige geval, waar de bestreden maatregel bestaat in een absoluut verbod om een door artikel 73 B van het Verdrag beschermde fundamentele vrijheid uit te oefenen.
46 Wat verder het argument van de Belgische regering betreft, dat enkel met de bestreden maatregel kon worden voorkomen dat een markt voor binnenlandse leningen, onderworpen aan voorheffing, en een markt voor euro-obligaties zonder voorheffing ontstonden, die beide toegankelijk zouden zijn voor Belgische ingezetenen, volstaat de vaststelling, dat in België gevestigde aspirant-beleggers zonder beletsel schuldbewijzen kunnen verkrijgen van leningen die door andere emittenten dan het Koninkrijk België op de euro-obligatiemarkt zijn geplaatst en die evenmin aan de Belgische roerende voorheffing zijn onderworpen.
47 Bijgevolg moet worden vastgesteld, dat de bestreden maatregel niet in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel is en derhalve niet onder artikel 73 D, lid 1, sub b, van het Verdrag kan vallen.
48 Mitsdien is het Koninkrijk België, door Belgische ingezetenen te verbieden schuldbewijzen van een in het buitenland uitgegeven lening te verwerven, de krachtens artikel 73 B van het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
49 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk België in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1) Door in artikel 3, tweede alinea, van het koninklijk besluit van 4 oktober 1994 Belgische ingezetenen te verbieden schuldbewijzen van een in het buitenland uitgegeven lening te verwerven, is het Koninkrijk België de krachtens artikel 73 B EG-Verdrag (thans artikel 56 EG) op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) Het Koninkrijk België wordt in de kosten verwezen.