62023CJ0254
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
10 de julho de 2025 (
*1
)
[Texto retificado por Despacho de 15 de setembro de 2025]
Índice
I. Quadro jurídico
A. Direito da União
1. Tratado FUE
2. Protocolo n.o 26
3. Carta
4. Diretiva 2006/123
5. Diretiva 2008/98
6. Diretiva 2018/851
B. Direito esloveno
II. Tramitação do processo principal e questões prejudiciais
III. Quanto às questões prejudiciais
A. Quanto à primeira questão
B. Quanto às questões segunda a décima
1. Observações preliminares
a) Quanto à Diretiva 2008/98
b) Quanto à Diretiva 2006/123 e aos artigos 49.o e 56.o TFUE
c) Quanto à justificação das restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços à luz da Diretiva 2006/123 e dos artigos 49.o e 56.o TFUE
d) Quanto ao respeito da Carta e dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima
2. Quanto às condições de criação de um monopólio na atividade de execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor
a) Quanto à existência de uma restrição da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços
b) Quanto à justificação das restrições verificadas
1) Quanto ao requisito de não discriminação
2) Quanto à existência de razões imperiosas de interesse geral
3) Quanto ao requisito de proporcionalidade
i) Quanto à adequação da restrição em causa para garantir a realização dos objetivos prosseguidos
ii) Quanto à necessidade e ao caráter proporcionado em sentido estrito das restrições em causa
4) Quanto ao respeito dos artigos 16.o e 17.o da Carta, bem como dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima
3. Quanto às medidas impostas ao titular do monopólio e às pessoas que detêm participações no mesmo
a) Quanto à existência de restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços
b) Quanto à justificação das restrições em causa
1) Quanto ao requisito de não discriminação
2) Quanto à existência de razões imperiosas de interesse geral
3) Quanto ao requisito de proporcionalidade
i) Quanto à adequação da restrição em causa para garantir a realização dos objetivos prosseguidos
ii) Quanto à necessidade e ao caráter proporcionado em sentido estrito das restrições em causa
4) Quanto ao respeito do artigo 16.o da Carta
4. Quanto às medidas impostas aos produtores que pretendam aceder ao mercado nacional
a) Quanto às restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços
b) Quanto à justificação das restrições em causa
1) Quanto à existência de razões imperiosas de interesse geral
2) Quanto ao requisito de proporcionalidade
i) Quanto à adequação das restrições para garantir a realização dos objetivos prosseguidos
ii) Quanto à necessidade e ao caráter proporcionado em sentido estrito das restrições em causa
3) Quanto ao respeito do artigo 16.o da Carta
5. Quanto à incidência da existência de um serviço de interesse económico geral na compatibilidade das restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços com o direito da União
IV. Quanto às despesas
«Reenvio prejudicial — Liberdade de estabelecimento e livre prestação de serviços — Artigos 49.o e 56.o do Tratado da União Europeia — Protocolo (n.o 26) relativo aos serviços de interesse geral, anexo aos Tratados UE e FUE — Serviços no mercado interno — Diretiva 2006/123/CE — Âmbito de aplicação — Serviços de interesse económico geral — Requisitos sujeitos a avaliação — Artigo 15.o — Resíduos — Diretiva 2008/98/CE — Responsabilidade alargada do produtor — Artigos 8.o e 8.o‑A — Criação de um monopólio no mercado para a execução coletiva das obrigações decorrentes da responsabilidade alargada do produtor — Organização única sem fins lucrativos — Artigo 106.o, n.o 2, do TFUE — Conceito de “empresa” — Modalidades de criação e de funcionamento — Disposições transitórias — Obrigação de adesão dos produtores sujeitos à responsabilidade alargada — Artigos 16.o e 17.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Liberdade de empresa e direito de propriedade — Princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima — Proporcionalidade»
No processo C‑254/23,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Ustavno sodišče (Tribunal Constitucional, Eslovénia), por Decisão de 13 de abril de 2023, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 20 de abril de 2023, no processo
INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. e outros,
Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. e outros,
sendo interveniente:
Državni zbor Republike Slovenije,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
composto por: K. Lenaerts, presidente, T. von Danwitz, vice‑presidente, K. Jürimäe, C. Lycourgos, L. Arastey Sahún, S. Rodin, A. Kumin, N. Jääskinen e M. Gavalec, presidentes de secção, E. Regan, I. Ziemele (relatora), Z. Csehi e O. Spineanu‑Matei, juízes,
advogado‑geral: A. M. Collins,
secretário: M. Longar, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 11 de junho de 2024,
considerando as observações apresentadas:
–
em representação da INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. e outros, por A. Brezavšček, odvetnik,
–
em representação da Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. e outros, por M. Senica e M. Urankar, odvetnika,
–
[conforme retificado por Despacho de 15 de setembro de 2025] em representação do Governo Esloveno, por A. Dežman Mušič e T. Mihelič Žitko, na qualidade de agentes,
–
em representação do Governo Checo, por L. Langrová, M. Smolek e J. Vláčil, na qualidade de agentes,
–
em representação do Governo Húngaro, por Z. Biró‑Tóth, na qualidade de agente,
–
em representação do Governo Neerlandês, por E. M. M. Besselink, M. K. Bulterman e C. S. Schillemans, na qualidade de agentes,
–
em representação da Comissão Europeia, por L. Armati, M. Kocjan, M. Mataija e D. Milanowska, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 26 de setembro de 2024,
profere o seguinte
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 14.o, 49.o, 56.o e 106.o TFUE, do Protocolo (n.o 26) relativo aos serviços de interesse geral, anexo aos Tratados UE e FUE (a seguir «Protocolo n.o 26»), da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno (JO 2006, L 376, p. 36), dos artigos 8.o e 8.o‑A da Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de 2008, relativa aos resíduos e que revoga certas diretivas (JO 2008, L 312, p. 3), conforme alterada pela Diretiva (UE) 2018/851 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2018 (JO 2018, L 150, p. 109) (a seguir «Diretiva 2008/98»), dos artigos 16.o e 17.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), bem como dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima.
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um processo de fiscalização da constitucionalidade relativo a certas disposições da Zakon o varstvu okolja (Lei da Proteção do Ambiente), de 16 de março de 2022 (Uradni list RS, n.o 44/22), na sua versão aplicável ao processo principal (a seguir «ZVO‑2»), que aprova o regime de responsabilidade alargada do produtor no direito esloveno (a seguir «regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal»).
I. Quadro jurídico
A. Direito da União
1.
Tratado FUE
3
O artigo 49.o TFUE dispõe:
«No âmbito das disposições seguintes, são proibidas as restrições à liberdade de estabelecimento dos nacionais de um Estado‑Membro no território de outro Estado‑Membro. Esta proibição abrangerá igualmente as restrições à constituição de agências, sucursais ou filiais pelos nacionais de um Estado‑Membro estabelecidos no território de outro Estado‑Membro.
[…]»
4
O artigo 56.o TFUE dispõe:
«No âmbito das disposições seguintes, as restrições à livre prestação de serviços na União [Europeia] serão proibidas em relação aos nacionais dos Estados‑Membros estabelecidos num Estado‑Membro que não seja o do destinatário da prestação.
[…]»
5
O artigo 106.o TFUE dispõe:
«1.   No que respeita às empresas públicas e às empresas a que concedam direitos especiais ou exclusivos, os Estados‑Membros não tomarão nem manterão qualquer medida contrária ao disposto nos Tratados, designadamente ao disposto nos artigos 18.o e 101.o a 109.o, inclusive.
2.   As empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral ou que tenham a natureza de monopólio fiscal ficam submetidas ao disposto nos Tratados, designadamente às regras de concorrência, na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada. O desenvolvimento das trocas comerciais não deve ser afetado de maneira que contrarie os interesses da União.
[…]»
2.
Protocolo n.o 26
6
Nos termos do artigo 1.o do Protocolo n.o 26:
«Os valores comuns da União no que respeita aos serviços de interesse económico geral, na aceção do artigo 14.o [TFUE] incluem, em especial:
–
o papel essencial e o amplo poder de apreciação das autoridades nacionais, regionais e locais para prestar, mandar executar e organizar serviços de interesse económico geral de uma forma que atenda tanto quanto possível às necessidades dos utilizadores,
–
a diversidade dos variados serviços de interesse económico geral e as diferenças nas necessidades e preferências dos utilizadores que possam resultar das diversas situações geográficas, sociais ou culturais;
–
um elevado nível de qualidade, de segurança e de acessibilidade de preços, a igualdade de tratamento e a promoção do acesso universal e dos direitos dos utilizadores.»
3.
Carta
7
O artigo 16.o da Carta, intitulado «Liberdade de empresa», dispõe:
«É reconhecida a liberdade de empresa, de acordo com o direito da União e as legislações e práticas nacionais.»
8
O artigo 17.o da Carta, sob a epígrafe «Direito de propriedade», enuncia, no seu n.o 1:
«Todas as pessoas têm o direito de fruir da propriedade dos seus bens legalmente adquiridos, de os utilizar, de dispor deles e de os transmitir em vida ou por morte. Ninguém pode ser privado da sua propriedade, exceto por razões de utilidade pública, nos casos e condições previstos por lei e mediante justa indemnização pela respetiva perda, em tempo útil. A utilização dos bens pode ser regulamentada por lei na medida do necessário ao interesse geral.»
9
O artigo 52.o da Carta, sob a epígrafe «Âmbito e interpretação dos direitos e dos princípios», prevê, no seu n.o 1:
«Qualquer restrição ao exercício dos direitos e liberdades reconhecidos pela presente Carta deve ser prevista por lei e respeitar o conteúdo essencial desses direitos e liberdades. Na observância do princípio da proporcionalidade, essas restrições só podem ser introduzidas se forem necessárias e corresponderem efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União, ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros.»
4.
Diretiva 2006/123
10
Os considerandos 6, 17, 70 e 73 da Diretiva 2006/123 têm a seguinte redação:
«6)
A supressão [dos] entraves [à liberdade de estabelecimento dos prestadores nos Estados‑Membros e à livre circulação de serviços entre Estados‑Membros] não se pode fazer apenas através da aplicação direta dos artigos [49.o] e [56.o TFUE], já que, por um lado, o tratamento numa base casuística através de processos por infração contra os Estados‑Membros em causa seria, designadamente na sequência dos alargamentos, extremamente complicado para as instituições nacionais e [da União] e, por outro, a supressão de muitos dos entraves requer a coordenação prévia das legislações nacionais, nomeadamente para instaurar uma cooperação administrativa. […]
[…]
17)
A presente diretiva só abrange os serviços prestados mediante contrapartida económica. Os serviços de interesse geral não se encontram abrangidos pela definição do artigo [57.o TFUE] e, assim, não são incluídos no âmbito de aplicação da presente diretiva. Os serviços de interesse económico geral são serviços prestados mediante contrapartida económica, pelo que se encontram abrangidos pelo âmbito da presente diretiva. […]
[…]
70)
Para os efeitos da presente diretiva […], os serviços apenas podem ser considerados serviços de interesse económico geral se forem prestados no cumprimento de uma missão específica de interesse público cujo desempenho tenha sido confiado ao prestador pelo Estado‑Membro em questão. Esta missão deverá ser desempenhada através de um ou mais atos, de forma determinada pelo Estado‑Membro em questão, e especificar a natureza precisa da referida missão específica.
[…]
73)
Entre os requisitos que devem ser analisados figuram os regimes nacionais que, por razões diferentes das relativas às qualificações profissionais, restringem a determinados prestadores o acesso a certas atividades. Esses requisitos também impõem ao prestador a sua constituição de acordo com uma forma jurídica específica, nomeadamente sob a forma de pessoa coletiva, de sociedade unipessoal, de entidade sem fins lucrativos ou de sociedade detida exclusivamente por pessoas singulares, e exigências relativas à detenção do capital de uma sociedade, nomeadamente, a obrigação de dispor de um capital mínimo para determinadas atividades ou de uma qualificação específica para deter o capital social ou gerir determinadas sociedades. […]»
11
O artigo 1.o desta diretiva, sob a epígrafe «Objeto», dispõe:
«1.   A presente diretiva estabelece disposições gerais que facilitam o exercício da liberdade de estabelecimento dos prestadores de serviços e a livre circulação dos serviços, mantendo simultaneamente um elevado nível de qualidade dos serviços.
2.   A presente diretiva não tem por objeto a liberalização dos serviços de interesse económico geral reservados a entidades públicas ou privadas, nem a privatização de entidades públicas prestadoras de serviços.
3.   A presente diretiva não tem por objeto a abolição dos monopólios de prestação de serviços nem os auxílios concedidos pelos Estados‑Membros, que são abrangidos pelas regras comunitárias em matéria de concorrência.
A presente diretiva não afeta a liberdade de os Estados‑Membros definirem, em conformidade com a legislação comunitária, o que entendem por serviços de interesse económico geral, o modo como esses serviços devem ser organizados e financiados, em conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais, e as obrigações específicas a que devem estar sujeitos.
[…]»
12
O artigo 2.o da mesma diretiva, sob a epígrafe «Âmbito de aplicação», dispõe:
«1.   A presente diretiva é aplicável aos serviços fornecidos pelos prestadores estabelecidos num Estado‑Membro.
2.   A presente diretiva não se aplica às seguintes atividades:
a)
Serviços de interesse geral sem caráter económico;
[…]»
13
O artigo 4.o da mesma diretiva, sob a epígrafe «Definições», dispõe:
«Para efeitos do disposto na presente diretiva, entende‑se por:
[…]
1)
“Serviço”: qualquer atividade económica não assalariada prestada geralmente mediante remuneração, referida no artigo [57.o TFUE];
[…]
7)
“Requisito”: qualquer obrigação, proibição, condição ou limite previsto nas disposições legislativas, regulamentares ou administrativas dos Estados‑Membros ou que decorra da jurisprudência, das práticas administrativas, das regras das ordens profissionais ou das regras coletivas de associações ou organismos profissionais aprovadas no exercício da sua autonomia jurídica; […]
8)
“Razões imperiosas de interesse geral”: razões reconhecidas como tal pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, nomeadamente pelos seguintes motivos: […] a saúde pública […] a proteção do ambiente e do ambiente urbano […];
[…]»
14
O artigo 15.o da Diretiva 2006/123, sob a epígrafe «Requisitos sujeitos a avaliação», dispõe:
«1.   Os Estados‑Membros devem verificar se os respetivos sistemas jurídicos estabelecem algum dos requisitos referidos no n.o 2 e devem assegurar que esses requisitos sejam compatíveis com as condições referidas no n.o 3. Os Estados‑Membros devem adaptar as respetivas disposições legislativas, regulamentares ou administrativas de forma a torná‑las compatíveis com as referidas condições.
2.   Os Estados‑Membros devem verificar se os respetivos sistemas jurídicos condicionam o acesso a uma atividade de serviços ou o seu exercício ao cumprimento de algum dos seguintes requisitos não discriminatórios:
a)
Restrições quantitativas ou territoriais, nomeadamente sob a forma de limites fixados em função da população ou de uma distância geográfica mínima entre prestadores;
b)
Obrigação de o prestador se constituir de acordo com uma forma jurídica específica;
c)
Requisitos relativos à detenção do capital de uma sociedade;
d)
Requisitos, excluindo os referentes a questões abrangidas pela Diretiva 2005/36/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de setembro de 2005, relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais (JO 2005, L 255, p. 22)] ou os previstos noutros instrumentos comunitários, que restringem a determinados prestadores o acesso à atividade de serviço em causa em razão da natureza específica da atividade;
[…]
3.   Os Estados‑Membros devem verificar se os requisitos referidos no n.o 2 observam as condições seguintes:
a)
Não discriminação: os requisitos não podem ser direta ou indiretamente discriminatórios em razão da nacionalidade ou, tratando‑se de sociedades, do local da sede;
b)
Necessidade: os requisitos têm que ser justificados por uma razão imperiosa de interesse geral;
c)
Proporcionalidade: os requisitos têm que ser adequados para garantir a consecução do objetivo prosseguido, não podendo ir além do necessário para atingir este objetivo e não podendo ser possível obter o mesmo resultado através de outras medidas menos restritivas.
4.   Os n.os 1, 2 e 3 apenas se aplicam à legislação no domínio dos serviços de interesse económico geral na medida em que a aplicação desses números não obste ao desempenho, de direito ou de facto, das missões específicas cometidas a esses serviços.
5.   No relatório de avaliação mútua previsto no n.o 1 do artigo 39.o, os Estados‑Membros devem indicar:
a)
Os requisitos que tencionam manter e as razões pelas quais consideram que esses requisitos observam as condições referidas no n.o 3;
b)
Os requisitos que foram suprimidos ou simplificados.
6.   A partir de 28 de dezembro de 2006, os Estados‑Membros só podem introduzir quaisquer novos requisitos do tipo referido no n.o 2, se os mesmos estiverem em conformidade com as condições previstas no n.o 3.
[…]»
15
O artigo 16.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Liberdade de prestação de serviços», dispõe, no seu n.o 1:
«Os Estados‑Membros devem respeitar o direito de os prestadores prestarem serviços num Estado‑Membro diferente daquele em que se encontram estabelecidos.
O Estado‑Membro em que o serviço é prestado deve assegurar o livre acesso e exercício da atividade no setor dos serviços no seu território.
[…]»
16
O artigo 17.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Exceções adicionais à liberdade de prestação de serviços», dispõe:
«O artigo 16.o não é aplicável:
1.
Aos serviços de interesse económico geral prestados noutro Estado‑Membro, nomeadamente:
[…]
e)
Ao tratamento de resíduos;
[…]»
5.
Diretiva 2008/98
17
O artigo 1.o da Diretiva 2008/98, com a epígrafe «Objeto e âmbito de aplicação», prevê:
«A presente diretiva estabelece medidas de proteção do ambiente e da saúde humana, prevenindo ou reduzindo a produção de resíduos, os impactos adversos decorrentes da produção e gestão de resíduos, e reduzindo os impactos gerais da utilização dos recursos e melhorando a eficiência dessa utilização, medidas essas que são fundamentais para a transição para uma economia circular e para garantir a competitividade da União a longo prazo.»
18
O artigo 3.o dessa diretiva, sob a epígrafe «Definições», dispõe:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
[…]
9)
“Gestão de resíduos”: a recolha, o transporte, a valorização (incluindo a triagem), e a eliminação de resíduos, incluindo a supervisão destas operações, a manutenção dos locais de eliminação após encerramento e as medidas tomadas na qualidade de comerciante ou corretor;
[…]
21)
“Regime de responsabilidade alargada do produtor”: um conjunto de medidas tomadas pelos Estados‑Membros para assegurar que cabe aos produtores dos produtos a responsabilidade financeira ou a responsabilidade financeira e organizacional pela gestão da fase “resíduos” do ciclo de vida de um produto.»
19
O artigo 8.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Regime de responsabilidade alargada do produtor», prevê:
«1.   A fim de reforçar a reutilização, a prevenção, a reciclagem e outros tipos de valorização de resíduos, os Estados‑Membros podem tomar medidas de caráter legislativo ou não legislativo para assegurar que uma pessoa singular ou coletiva que a título profissional desenvolva, fabrique, transforme, trate, venda ou importe produtos (o produtor do produto) esteja sujeita ao regime de responsabilidade alargada do produtor.
Essas medidas podem incluir a aceitação dos produtos devolvidos e dos resíduos que subsistem depois de esses produtos terem sido utilizados, bem como a subsequente gestão de resíduos e a responsabilidade financeira por essas atividades. Estas medidas podem incluir a obrigação de disponibilizar ao público informações acessíveis sobre até que ponto o produto é reutilizável e reciclável.
Caso essas medidas incluam a criação de regimes de responsabilidade alargada do produtor, são aplicáveis os requisitos gerais mínimos estabelecidos no artigo 8.o‑A.
Os Estados‑Membros podem decidir que os produtores de produtos que assumam, de moto próprio, a responsabilidade financeira ou a responsabilidade financeira e organizacional pela gestão da fase “resíduos” do ciclo de vida de um produto devem aplicar alguns ou todos os requisitos gerais mínimos estabelecidos no artigo 8.o‑A.
2.   Os Estados‑Membros podem tomar medidas adequadas para incentivar a conceção de produtos e componentes de produtos a fim de reduzir o impacto ambiental e a produção de resíduos durante a produção e posterior utilização dos produtos, e a fim de assegurar que a valorização e a eliminação dos produtos que se tenham transformado em resíduos sejam realizadas nos termos dos artigos 4.o e 13.o
Essas medidas podem incentivar, entre outros, o desenvolvimento, a produção e a comercialização de produtos e componentes de produtos adequados a várias utilizações, que contenham materiais reciclados, que sejam tecnicamente duradouros e facilmente reparáveis, e que, depois de transformados em resíduos, são adequados a ser preparados para a reutilização e a reciclagem, de modo a facilitar a aplicação correta da hierarquia dos resíduos. As medidas devem ter em conta o impacto dos produtos ao longo de todo o ciclo de vida, a hierarquia dos resíduos e, se for caso disso, as possibilidades de reciclagem múltipla.
3.   Caso apliquem a responsabilidade alargada do produtor, os Estados‑Membros tomam em conta a exequibilidade técnica e a viabilidade económica, bem como os impactos globais em termos ambientais, de saúde humana e sociais, respeitando a necessidade de garantir o correto funcionamento do mercado interno.
4.   A responsabilidade alargada do produtor é aplicada sem prejuízo da responsabilidade pela gestão de resíduos prevista no n.o 1 do artigo 15.o e sem prejuízo da legislação específica em vigor relativa a produtos e fluxos de resíduos.
5.   A Comissão [Europeia] organiza um intercâmbio de informações entre os Estados‑Membros e os agentes envolvidos nos regimes de responsabilidade alargada do produtor sobre a aplicação prática dos requisitos gerais mínimos estabelecidos no artigo 8.o‑A. Nele se inclui, nomeadamente, o intercâmbio de informações sobre as melhores práticas para assegurar a governação adequada, a cooperação transnacional em relação aos regimes de responsabilidade alargada do produtor e o bom funcionamento do mercado interno, sobre os aspetos organizacionais e a monitorização das organizações que aplicam as obrigações de responsabilidade alargada do produtor em nome dos produtores de produtos, sobre a modulação das contribuições financeiras, sobre a seleção dos operadores de gestão de resíduos e sobre a prevenção da deposição de lixo em espaços públicos. A Comissão publica os resultados deste intercâmbio de informações e pode fornecer orientações sobre estes e outros aspetos relevantes.
A Comissão publica orientações, em consulta com os Estados‑Membros, sobre a cooperação transfronteiriça em relação aos regimes de responsabilidade alargada do produtor e sobre a modulação das contribuições financeiras a que se refere o artigo 8.o‑A, n.o 4, alínea b).
Se necessário para evitar distorções do mercado interno, a Comissão pode adotar atos de execução a fim de estabelecer critérios com vista à aplicação uniforme do artigo 8.o‑A, n.o 4, alínea b), excluindo no entanto qualquer determinação exata do nível das contribuições. Os referidos atos de execução são adotados pelo procedimento de exame a que se refere o artigo 39.o, n.o 2.»
20
O artigo 8.o‑A da mesma diretiva, sob a epígrafe «Requisitos gerais mínimos aplicáveis aos regimes de responsabilidade alargada do produtor», dispõe:
«1.   Caso sejam criados regimes de responsabilidade alargada do produtor nos termos do artigo 8.o, n.o 1, inclusive por força de outros atos legislativos da União, os Estados‑Membros devem:
a)
Definir de forma clara as funções e responsabilidades de todos os agentes envolvidos, incluindo os produtores de produtos que colocam produtos no mercado do Estado‑Membro, as organizações que aplicam as obrigações decorrentes da responsabilidade alargada do produtor em seu nome, os operadores públicos ou privados de resíduos, as autoridades locais e, se for o caso, os operadores da reutilização e da preparação para a reutilização e as empresas da economia social;
b)
Em consonância com a hierarquia dos resíduos, fixar metas de gestão de resíduos, a fim de atingir, pelo menos, as metas quantitativas relevantes para o regime de responsabilidade alargada do produtor estabelecidas na presente diretiva, na Diretiva 94/62/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de dezembro de 1994, relativa a embalagens e resíduos de embalagens (JO 1994, L 365, p. 10)], na Diretiva 2000/53/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de setembro de 2000, relativa aos veículos em fim de vida (JO 2000, L 269, p. 34)], na Diretiva 2006/66/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de setembro de 2006, relativa a pilhas e acumuladores e respetivos resíduos e que revoga a Diretiva 91/157/CEE (JO 2006, L 266, p. 1),] e na Diretiva 2012/19/UE do Parlamento Europeu e do Conselho [de 4 de julho de 2012, relativa aos resíduos de equipamentos elétricos e eletrónicos (REEE) (JO 2012, L 197, p. 38)], e fixam outras metas quantitativas e/ou objetivos qualitativos que sejam considerados relevantes para o regime de responsabilidade alargada do produtor;
c)
Assegurar a existência de um sistema de comunicação de informações para recolha de dados sobre os produtos colocados no mercado do Estado‑Membro por produtores de produtos sujeitos a regimes de responsabilidade alargada e dados sobre recolha e tratamento dos resíduos resultantes desses produtos, especificando, sempre que necessário, os fluxos de resíduos, bem como outros dados pertinentes para alínea b);
d)
Assegurar a igualdade de tratamento dos produtores de produtos, independentemente da sua origem ou dimensão, sem impor encargos regulamentares desproporcionados aos produtores, incluindo as pequenas e médias empresas, de pequenas quantidades de produtos.
2.   Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para garantir que os detentores de resíduos visados pelos regimes de responsabilidade alargada do produtor criados nos termos do artigo 8.o, n.o 1, são informados acerca das medidas de prevenção de resíduos, dos centros de reutilização e de preparação para a reutilização, dos sistemas de retoma e de recolha e da prevenção da deposição de lixo em espaços públicos. Os Estados‑Membros tomam igualmente medidas para criar incentivos para os detentores de resíduos assumirem a responsabilidade de entregar os seus resíduos nos sistemas de recolha seletiva existentes, nomeadamente, se for caso disso, através de normas ou incentivos económicos.
3.   Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para garantir que os produtores de produtos ou as organizações que aplicam as obrigações decorrentes da responsabilidade alargada do produtor em nome dos produtores de produtos:
a)
Têm um âmbito geográfico, de produtos e material claramente definidos, sem que esses domínios se encontrem limitados àqueles em que a recolha e a gestão de resíduos são as mais rentáveis;
b)
Asseguram a disponibilização adequada de sistemas de recolha de resíduos nas áreas referidas na alínea a);
c)
Dispõem dos meios financeiros ou dos meios financeiros e organizacionais necessários para cumprir as obrigações decorrentes da responsabilidade alargada do produtor;
d)
Criam um mecanismo de autocontrolo adequado, com auditorias independentes periódicas, quando pertinente, para avaliar:
i)
a sua gestão financeira, incluindo o cumprimento dos requisitos estabelecidos no n.o 4, alíneas a) e b),
ii)
a qualidade dos dados recolhidos e comunicados nos termos do n.o 1, alínea c), do presente artigo e dos requisitos do Regulamento (CE) n.o 1013/2006 [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de junho de 2006, relativo a transferências de resíduos (JO 2006, L 190, p. 1)];
e)
Disponibilizam ao público informações sobre o cumprimento das metas de gestão de resíduos referidas no n.o 1, alínea b), bem como, em caso de cumprimento coletivo das obrigações decorrentes da responsabilidade alargada do produtor, informações sobre:
i)
os seus proprietários e membros,
ii)
as contribuições financeiras pagas pelos produtores por unidade vendida ou por tonelada de produto colocado no mercado, e
iii)
o processo de seleção dos operadores de gestão de resíduos.
4.   Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para garantir que as contribuições financeiras pagas pelos produtores de produtos para cumprir as obrigações decorrentes da responsabilidade alargada:
a)
Cobrem os seguintes custos para os produtos que o produtor coloca no mercado no Estado‑Membro em causa:
–
custos da recolha seletiva de resíduos e do seu posterior transporte e tratamento, incluindo o tratamento necessário para cumprir as metas de gestão de resíduos da União, e custos necessários para cumprir outras metas e objetivos referidos no n.o 1, alínea b), tendo em conta as receitas resultantes da reutilização, da venda de matérias‑primas secundárias provenientes dos seus produtos e de cauções de depósito não reclamadas,
–
custos da comunicação das informações adequadas aos detentores de resíduos, nos termos do n.o 2,
–
custos da recolha e comunicação de dados, nos termos do n.o 1, alínea c).
A presente alínea não se aplica aos regimes de responsabilidade alargada do produtor criados nos termos da Diretiva [2000/53], [2006/66] ou [2012/19];
b)
Em caso de cumprimento coletivo das obrigações decorrentes da responsabilidade alargada do produtor, são determinadas, quando possível, para produtos ou grupos de produtos semelhantes, tendo em conta, nomeadamente, a sua durabilidade, reparabilidade e possibilidade de reutilização e de reciclagem, bem como a presença de substâncias perigosas, segundo uma abordagem baseada no ciclo de vida, consentânea com os requisitos previstos no direito da União aplicável e baseada, caso existam, em critérios harmonizados a fim de assegurar o bom funcionamento do mercado interno; e
c)
Não excedem os custos necessários para prestar serviços de gestão dos resíduos de uma forma economicamente eficiente. Tais custos são estabelecidos de modo transparente entre os intervenientes em causa.
Caso se justifique pela necessidade de assegurar a gestão adequada dos resíduos, bem como a viabilidade económica do regime de responsabilidade alargada do produtor, os Estados‑Membros podem afastar‑se da repartição da responsabilidade financeira estabelecida na alínea a), desde que:
i)
Em caso de regimes de responsabilidade alargada do produtor criados para cumprir as metas e objetivos de gestão de resíduos previstos nos atos legislativos da União, os produtores de produtos suportem pelo menos 80 % dos custos necessários,
ii)
Em caso de regimes de responsabilidade alargada do produtor criados em ou após 4 de julho de 2018 para cumprir as metas e objetivos de gestão de resíduos previstos unicamente na legislação dos Estados‑Membros, os produtores de produtos suportem pelo menos 80 % dos custos necessários,
iii)
Em caso de regimes de responsabilidade alargada do produtor criados antes de 4 de julho de 2018 para cumprir as metas e objetivos de gestão de resíduos previstos unicamente na legislação dos Estados‑Membros, os produtores de produtos suportem pelo menos 50 % dos custos necessários,
e desde que os custos restantes sejam suportados pelos produtores iniciais dos resíduos ou pelos distribuidores.
Esta derrogação não pode ser utilizada para reduzir a proporção dos custos suportados pelos produtores de produtos no âmbito dos regimes de responsabilidade alargada do produtor criados antes de 4 de julho de 2018.
5.   Os Estados‑Membros criam um quadro adequado de monitorização e de aplicação, a fim de garantir que os produtores de produtos e as organizações que aplicam as obrigações decorrentes da responsabilidade alargada do produtor em seu nome respeitam as obrigações decorrentes da responsabilidade alargada, inclusive em caso de vendas à distância, que os recursos financeiros são corretamente utilizados e que todos os intervenientes na aplicação dos regimes de responsabilidade alargada do produtor comunicam dados fiáveis.
Sempre que, no território de um Estado‑Membro, existam várias organizações que aplicam obrigações decorrentes da responsabilidade alargada em nome de produtores de produtos, o Estado‑Membro em causa nomeia pelo menos um organismo independente de interesses privados para controlar a execução das obrigações decorrentes desse regime, ou atribui esse controlo a uma autoridade pública.
Cada Estado‑Membro autoriza os produtores de produtos estabelecidos noutro Estado‑Membro que coloquem produtos no seu território a nomear uma pessoa singular ou coletiva estabelecida no seu território como representante autorizado para efeitos do cumprimento das obrigações do produtor decorrentes dos regimes de responsabilidade alargada do produtor no seu território.
Para efeitos de monitorização e verificação do cumprimento das obrigações do produtor do produto decorrentes dos regimes de responsabilidade alargada do produtor, os Estados‑Membros podem estabelecer requisitos, nomeadamente requisitos de registo, informação e apresentação de relatórios, a cumprir por uma pessoa singular ou coletiva a nomear como representante autorizado no território dos Estados‑Membros.
6.   Os Estados‑Membros asseguram um diálogo periódico entre as partes interessadas pertinentes envolvidas na aplicação dos regimes de responsabilidade alargada do produtor, incluindo produtores e distribuidores, operadores públicos ou privados de resíduos, autoridades locais, organizações da sociedade civil e, se for o caso, agentes da economia social, redes de reutilização e reparação e operadores de preparação para a reutilização.
7.   Os Estados‑Membros tomam medidas para assegurar que os regimes de responsabilidade alargada do produtor criados antes de 4 de julho de 2018 cumprem o disposto no presente artigo até 5 de janeiro de 2023.
8.   A disponibilização de informações ao público ao abrigo do presente artigo é realizada sem prejuízo da preservação da confidencialidade das informações comercialmente sensíveis em conformidade com o direito nacional e da União aplicável.»
6.
Diretiva 2018/851
21
Os considerandos 14, 21, 22 e 26 da Diretiva 2018/851 têm a seguinte redação:
«14)
Deverá ser introduzida uma definição de regime de responsabilidade alargada do produtor para clarificar que se trata de um conjunto de medidas tomadas pelos Estados‑Membros que exigem dos produtores de produtos que assumam a responsabilidade financeira ou a responsabilidade financeira e organizacional pela gestão da fase «resíduos» do ciclo de vida de um produto, incluindo as operações de recolha seletiva, triagem e tratamento. Esta obrigação também poderá abranger a responsabilidade organizacional e a responsabilidade de contribuir para a prevenção de resíduos e para a possibilidade de reutilização e de reciclagem dos produtos. Os produtores de produtos poderão cumprir as obrigações decorrentes do regime de responsabilidade alargada do produtor a título individual ou coletivo.
[…]
21)
Os regimes de responsabilidade alargada do produtor constituem um aspeto essencial da gestão eficiente dos resíduos. Todavia, a sua eficácia e nível de desempenho variam de forma significativa de um Estado‑Membro para outro. Por conseguinte, é necessário estabelecer requisitos mínimos operacionais para esses regimes de responsabilidade alargada do produtor, e tornar claro que esses requisitos se aplicam igualmente aos regimes de responsabilidade alargada do produtor estabelecidos ao abrigo de outros atos legislativos da União […], para além dos requisitos já estabelecidos nesses atos legislativos, salvo disposição expressa em contrário. […]
22)
Os requisitos gerais mínimos deverão reduzir os custos e impulsionar o desempenho, bem como garantir condições equitativas, inclusive para as pequenas e médias empresas e as empresas de comércio eletrónico, e evitar entraves ao bom funcionamento do mercado interno. Deverão contribuir também para incorporar os custos de fim de vida nos preços dos produtos e incentivar os produtores, quando conceberem os seus produtos, a terem mais em conta a possibilidade de reciclagem, a possibilidade de reutilização, a reparabilidade e a presença de substâncias perigosas. Globalmente, esses requisitos deverão melhorar a governação e a transparência dos regimes de responsabilidade alargada do produtor e reduzir a possibilidade de conflitos de interesses entre as organizações que aplicam as obrigações de responsabilidade alargada do produtor em nome dos produtores de produtos e os operadores de resíduos que essas organizações contratam. Os requisitos deverão aplicar‑se tanto aos novos regimes de responsabilidade alargada do produtor como aos que já existem. É necessário, porém, um período transitório para que os regimes de responsabilidade alargada do produtor existentes adaptem as suas estruturas e procedimentos aos novos requisitos.
[…]
26)
Os produtores de produtos deverão suportar os custos necessários para cumprir as metas de gestão de resíduos e outras metas e objetivos, inclusive em matéria de prevenção de resíduos, definidos para o regime de responsabilidade alargada do produtor pertinente. Em condições estritas, esses custos poderão ser partilhados com os produtores iniciais dos resíduos ou os distribuidores, caso se justifique pela necessidade de assegurar a gestão adequada dos resíduos e a viabilidade económica do regime de responsabilidade alargada do produtor.»
B. Direito esloveno
22
O artigo 34.o da ZVO‑2, sob a epígrafe «Responsabilidade alargada do produtor», dispõe:
«1)   O produtor de produtos sujeito à responsabilidade alargada do produtor […] é obrigado a respeitar todas as proibições, requisitos e outras regras de conduta, a fim de garantir que os resíduos resultantes da utilização desses produtos sejam geridos […] da forma prescrita.
[…]
4)   Um produtor estabelecido noutro país que venda à distância na Eslovénia, diretamente aos consumidores ou a outros utilizadores finais, produtos abrangidos pela [responsabilidade alargada do produtor], deve designar um mandatário responsável pelo cumprimento das suas obrigações.
[…]
6)   Um produtor estabelecido noutro Estado‑Membro da [União] ou num país do Espaço Económico Europeu […] cujos produtos abrangidos pela [responsabilidade alargada do produtor] sejam comercializados no território da Eslovénia pode assumir as obrigações de um produtor estabelecido na Eslovénia, designando um mandatário responsável pelo cumprimento das suas obrigações nesse território. No caso referido na frase anterior, essas obrigações são assumidas por esse mandatário.
[…]»
23
O artigo 35.o da ZVO‑2, sob a epígrafe «Obrigações do produtor», prevê:
«1)   O produtor deve assegurar:
1.
a recolha de resíduos provenientes de produtos em todo o território da Eslovénia, com exceção da recolha junto dos produtores iniciais de resíduos, quando esta for efetuada como serviço público municipal obrigatório para a recolha de resíduos urbanos;
2.
o tratamento de todos os resíduos provenientes de produtos recolhidos;
3.
a realização de objetivos ambientais através da gestão dos resíduos provenientes dos produtos;
4.
a informação ao público e aos detentores de resíduos sobre a metodologia e a importância da prevenção dos resíduos de produtos, da reutilização e devolução de produtos usados no âmbito da responsabilidade alargada do produtor, da recolha seletiva de resíduos de produtos e da prevenção do lixo abandonado ilegalmente, bem como da gestão ambientalmente eficaz dos resíduos provenientes de produtos;
5.
a informação das pessoas responsáveis pelo tratamento de resíduos no que respeita aos produtos abrangidos pela [responsabilidade alargada do produtor] e aos métodos de tratamento dos resíduos provenientes desses produtos, sempre que tal seja exigido; e
6.
a manutenção de um registo dos produtos abrangidos pela [responsabilidade alargada do produtor] e colocados no mercado na Eslovénia, a manutenção de um registo dos resíduos recolhidos e tratados a partir dos produtos, bem como a transmissão ao Ministério dos dados provenientes desses registos.
2)   O produtor cumpre as obrigações referidas no n.o 1 do presente artigo juntamente com outros produtores do mesmo tipo de produtos sujeitos à [responsabilidade alargada do produtor], participando na execução conjunta de atividades e medidas destinadas a cumprir as obrigações em matéria de resíduos desses produtos […]
3)   Não obstante o disposto no número anterior, um produtor pode cumprir individualmente as obrigações referidas no n.o 1 do presente artigo se colocar no mercado da Eslovénia produtos abrangidos pela [responsabilidade alargada do produtor] que não se destinem a uso doméstico […]
[…]»
24
O artigo 37.o da ZVO‑2, sob a epígrafe «Execução coletiva das obrigações», dispõe:
«1)   Os produtores referidos no artigo 35.o, n.o 1, da presente lei que não assegurem individualmente a execução das obrigações decorrentes deste artigo 35.o, n.o 3, devem assegurar a execução coletiva dessas obrigações. A execução coletiva das obrigações dos produtores do mesmo tipo de produtos sujeitos à [responsabilidade alargada do produtor] é assegurada por uma organização de execução coletiva das obrigações em matéria de [responsabilidade alargada do produtor] no respeitante aos resíduos desses produtos […] Essa organização deve assegurar a execução das obrigações dos produtores que a criam e dos produtores que a ela aderirem quando está já está criada. Esses produtores são colocados em pé de igualdade relativamente à execução dessas obrigações, quer tenham criado a referida organização quer a ela tenham aderido quando já estava criada.
2)   Uma única organização assegura a execução coletiva das obrigações dos produtores do mesmo tipo de produtos sujeitos à [responsabilidade alargada do produtor].
3)   Os produtores referidos no n.o 1 do presente artigo celebram um contrato escrito com essa organização, mandatando‑a para cumprir as obrigações que lhes incumbem por força do artigo 35.o, n.o 1, da presente lei.
[…]»
25
Nos termos do artigo 38.o da ZVO‑2, sob a epígrafe «Organização»:
1)   Uma organização é uma pessoa coletiva estabelecida na Eslovénia, com o objetivo de realizar, para os produtores do mesmo tipo de produto que estão sujeitos à responsabilidade alargada do produtor e que devam assegurar a execução coletiva das obrigações na matéria em conformidade com o n.o 1 do artigo anterior, a execução coletiva dessas obrigações no âmbito de uma atividade sem fins lucrativos, não devendo as receitas da execução coletiva das referidas obrigações por força da presente lei exceder os seus custos efetivos.
[…]
3)   Essa organização não pode exercer nenhuma atividade que não esteja relacionada com o objetivo referido no n.o 1 do presente artigo.
4)   Essa organização é criada e detida por produtores de determinados produtos do mesmo tipo sujeitos à [responsabilidade alargada do produtor] que, em conjunto, coloquem no mercado pelo menos 51 % da quantidade total desses produtos, não devendo a participação de cada produtor na mesma ser superior a 25 %. As modalidades de prova do cumprimento da condição referida na frase anterior são definidas pelo Governo nas disposições referidas no artigo 34.o, n.o 8, da presente lei.
5)   A mesma organização e o produtor que detém uma participação na mesma não podem ser pessoas que procedam à recolha ou ao tratamento dos resíduos provenientes de produtos que sejam objeto da execução coletiva das obrigações no âmbito da mesma, salvo se as disposições referidas no artigo 34.o, n.o 8, da presente lei previrem que deve ser considerada produtor uma pessoa que prepare os resíduos de produtos abrangidos pela responsabilidade alargada do produtor para reutilização e os entregue uma segunda vez no mercado ou uma pessoa que proceda à reciclagem desses resíduos numa substância ou num objeto valorizado que seja um produto abrangido pela responsabilidade alargada do produtor, mas que tenha uma utilização diferente do produto original.
6)   A organização em causa e o produtor que detém uma participação na mesma não podem:
1.
ter direta ou indiretamente ligações de capital com uma pessoa que proceda à recolha e ao tratamento dos resíduos provenientes de produtos objeto da execução coletiva das obrigações no seio dessa organização, nem deter nessa pessoa direitos de gestão ou de controlo;
2.
ter ligações de capital ou de parentesco com uma entidade que detenha ou controle os direitos de voto no órgão de administração ou no órgão de fiscalização da entidade referida no ponto anterior.
7)   É considerada uma relação de parentesco, na aceção do n.o 6, ponto 2, do presente artigo, uma relação de família em linha reta ou colateral até ao quarto grau inclusive, as ligações resultantes de formas de união de facto legalmente reconhecidas e do casamento até ao segundo grau inclusive, mesmo que a parceria ou o casamento tenham sido dissolvidos ou o titular da participação seja tutor ou numa relação de curatela em relação a uma pessoa que detenha ou controle os direitos de voto no órgão de direção ou de fiscalização ou que represente a pessoa referida nesse n.o 6, ponto 1.
8)   O controlo dos direitos de voto referido no n.o 6, ponto 2, do presente artigo designa os direitos, contratos ou outros meios que, considerados individual ou conjuntamente, e tendo em conta as circunstâncias factuais ou jurídicas relevantes, permitam ao detentor de uma participação exercer uma influência decisiva sobre uma pessoa que detém ou controla direitos de voto no órgão de direção ou de fiscalização ou que representa a pessoa referida no referido n.o 6, ponto 1.
9)   As restrições referidas nos n.os 5 e 6 do presente artigo aplicam‑se igualmente a um membro do órgão de administração da organização em causa, do seu órgão de fiscalização ou do seu representante.
10)   Uma organização deve dispor de um órgão de fiscalização do regime de [responsabilidade alargada do produtor], composto por três representantes dos produtores, detentores de participações na mesma e três representantes de produtores que adiram à organização já constituída e por um representante do Ministério do Ambiente. Os representantes dos produtores que criam uma organização e os representantes dos produtores que aderem a uma organização já constituída são colocados em pé de igualdade e dispõem dos mesmos direitos de decisão. O procedimento de designação dos representantes individuais dos produtores referidos no período anterior no órgão referido no presente número, bem como a duração do seu mandato para o regime de [responsabilidade alargada do produtor] são determinados pelo Governo nas disposições referidas no artigo 38.o, n.o 8, da presente lei.
11)   O órgão referido no número anterior deve:
1.
ser regularmente informado sobre a execução coletiva das obrigações por parte da organização em causa,
2.
confirmar o montante da contribuição financeira a pagar pelo produtor por unidade de venda ou por tonelada de um produto abrangido pela [responsabilidade alargada do produtor] e colocado no mercado na Eslovénia,
3.
confirmar os objetivos ambientais previstos e alcançados por esta organização na gestão dos resíduos provenientes de produtos,
4.
adotar um ato geral que defina as normas de gestão dos resíduos de produtos abrangidos pela [responsabilidade alargada do produtor] a respeitar pelas pessoas que recolhem ou tratam os resíduos provenientes de produtos desse tipo por conta da referida organização, além dos requisitos previstos nas disposições referidas no artigo 24.o, n.o 6, da presente lei e nas disposições referidas no artigo 34.o, n.o 8, da mesma,
5.
consultar ou organizar a consulta da documentação referida no artigo 37.o, n.o 6, ponto 4, da presente lei e, em conformidade com o seu artigo 40.o, n.o 11, inspecionar os locais de recolha ou de tratamento dos resíduos junto das pessoas que, em nome da mesma organização, recolhem ou tratam os resíduos provenientes de produtos abrangidos pela [responsabilidade alargada do produtor], e avaliar as suas conclusões em conformidade com os critérios estabelecidos nas disposições referidas no artigo 38.o, n.o 8, da presente lei, e
6.
confirmar o conteúdo do concurso referido no artigo 40.o, n.o 6, da presente lei e, com base nos critérios definidos pelo Governo nas disposições referidas no artigo 34.o, n.o 8, da presente lei, bem como nos resultados da consulta dos documentos e das inspeções dos locais de recolha ou de tratamento dos resíduos referidos no número anterior, determinar, de forma não discriminatória, as pessoas que efetuarão, para a organização em causa, nos termos do artigo 37.o, n.o 1, da presente lei, as operações de recolha e de preparação dos resíduos provenientes de produtos com vista à sua valorização definitiva ou à sua eliminação durante o ano civil seguinte.
[…]»
26
O artigo 39.o da ZVO‑2, sob a epígrafe «Obrigações da organização», dispõe:
«1)   A organização deve assegurar a execução coletiva das obrigações em conformidade com o artigo 35.o, n.os 1 e 2, da presente lei de forma rentável. A organização deve assegurar a execução das obrigações referidas na frase anterior para a gestão de todos os resíduos provenientes de produtos gerados em todo o território da República da Eslovénia durante um determinado período de tempo. A organização deve assegurar que a recolha e o tratamento dos resíduos provenientes de produtos sejam efetuados de forma que se evitem congestionamentos durante o ano.
[…]
3)   A organização deve dispor de um plano de execução coletiva das obrigações […] no qual define as atividades e as medidas destinadas à execução das obrigações referidas no n.o 1 do presente artigo.
[…]»
27
O artigo 41.o da ZVO‑2, sob a epígrafe «Autorização de execução coletiva das obrigações», dispõe:
«(1)   A organização em causa deve dispor de uma autorização para realizar a execução coletiva das obrigações.
[…]
(5)   A autorização de execução coletiva das obrigações é passada por um período indeterminado a contar da sua entrada em vigor. […]
[…]»
28
O artigo 275.o da ZVO‑2, sob a epígrafe «Adaptação da execução das obrigações decorrentes da [responsabilidade alargada do produtor] pelos atuais produtores [em causa]», dispõe:
«(1)   os produtores existentes de produtos sujeitos à [responsabilidade alargada do produtor] no momento da entrada em vigor da presente lei e que estejam sujeitos às suas obrigações na matéria no âmbito do sistema de execução coletiva das obrigações previsto no artigo 37.o da presente lei devem criar uma organização nos termos do artigo 38.o desta lei, e essa organização deve apresentar um pedido completo de autorização de execução coletiva das obrigações previstas no artigo 41.o da referida lei até 31 de julho de 2022. Os produtores existentes de produtos sujeitos à [responsabilidade alargada do produtor] no momento da entrada em vigor da presente lei e que não sejam fundadores de uma organização nos termos do seu artigo 38.o são obrigados a celebrar, até 31 de dezembro de 2022, um contrato com uma organização que obtenha uma autorização para a execução coletiva das obrigações decorrentes do artigo 41.o da presente lei.
[…]
(3)   Um produtor de produtos sujeitos à [responsabilidade alargada do produtor] no momento da entrada em vigor da presente lei que não cumpra o disposto nos números anteriores do presente artigo será punido com as seguintes sanções:
1.
no caso de pessoa coletiva, coima no montante de 75000 a 250000 euros;
2.
no caso empresário em nome individual ou pessoa singular que exerça uma atividade por conta própria, coima no montante de 45000 a 135000 euros.
[…]
(5)   Quando uma organização prevista no artigo 38.o, n.o 1, da presente lei notificar por escrito o Ministério de que, com base na autorização definitiva prevista no artigo 41.o, n.o 3, da presente lei, começa a assegurar a execução coletiva das obrigações relativas à gestão dos resíduos de embalagens nos termos da presente lei, o Ministério toma uma decisão declarativa sobre o termo da autorização de execução coletiva das obrigações de gestão dos resíduos de embalagens, que extingue a validade das licenças ambientais para a execução coletiva das obrigações relativas à gestão dos resíduos de embalagens emitidos com base no Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (Regulamento sobre a Gestão de Embalagens e Resíduos de Embalagens), de 27 de julho de 2006 (Uradni list RS, n.o 84/06), ou do Uredba o embalaži in odpadni embalaži (Regulamento sobre as Embalagens e Resíduos de Embalagens), de 8 de abril de 2021 (Uradni list RS, n.o 54/21).
(6)   As decisões que aprovam os planos comuns adotadas com base no Uredba o odpadni električni in elektronski opremi (Regulamento relativo aos Resíduos de Equipamentos Elétricos e Eletrónicos), de 23 de julho de 2015 (Uradni list RS, n.o 55/15), do Uredba o ravnanju z baterijami in akumulatorji ter odpadnimi baterijami in akumulatorji (Regulamento da Gestão das Pilhas e Acumuladores e dos Resíduos de Pilhas e Acumuladores), de 14 de janeiro de 2010 (Uradni list, RS, n.o 3/10), do Uredba o odpadnih nagrobnih svečah (Regulamento dos Resíduos de Velas de Cemitério), de 18 de abril de 2019 (Uradni list RS, n.o 25/19), do Uredba o ravnanju z odpadnimi zdravili (Regulamento da Gestão dos Medicamentos), de 30 de outubro de 2008 (Uradni list RS, n.o 105/08), Uredba o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi (Regulamento da Gestão dos Resíduos de Produtos Fitofarmacêuticos que contenham Substâncias Perigosas), de 9 de novembro de 2006 (Uradni list RS, n.o 119/06), Uredba o izrabljenih vozilih (Regulamento dos Veículos em fim de Vida), de 28 de abril de 2011 (Uradni list RS, n.o 32/11) e do Uredba o ravnanju z izrabljenimi gumami (Regulamento da Gestão dos Pneus Usados), de 30 de julho de 2009 (Uradni list RS, n.o 63/09), deixam de produzir efeitos com base nas decisões declarativas de caducidade dos planos conjuntos tomadas pelo ministério quando a organização referida no artigo 38.o, n.o 1, da presente lei notificar por escrito o ministério de que, com base na autorização definitiva referida no artigo 41.o, n.o 3, da presente lei, começou a realizar a execução coletiva das obrigações de gestão desses produtos por força da presente lei.
(7)   Deixam de ser válidas, a partir de 1 de janeiro de 2023, as decisões relativas à aprovação dos planos individuais adotadas com base no Regulamento da Gestão de Embalagens e Resíduos de Embalagens […], ou no Regulamento das Embalagens e Resíduos de Embalagens […], no Regulamento dos Resíduos de Equipamentos Elétricos e Eletrónicos […], no Regulamento da Gestão de Pilhas e Acumuladores e Respetivos Resíduos […], do Regulamento dos Resíduos de Velas de Cemitério […], do Regulamento da Gestão dos Medicamentos […], do Regulamento da Gestão dos Resíduos de Produtos Fitossanitários que contêm substâncias perigosas […], do Regulamento dos Veículos em fim de Vida […] e do Regulamento da Gestão dos Pneus Usados […], e o Ministério toma uma decisão declarativa sobre o assunto até 5 de janeiro de 2023.
(8)   Nos casos previstos nos n.os 5 e 6 do presente artigo, os contratos celebrados para a execução das obrigações dos produtores de produtos em matéria de gestão dos resíduos provenientes dos produtos, no âmbito dos quais a autorização de execução das obrigações foi concedida a uma sociedade com base no artigo 20.o, n.o 10, ponto 2, da Zakon o varstvu okolja (Lei da Proteção do Ambiente) (Uradni list RS, n.o 39/06, a seguir “ZVO‑1”), deixam de produzir efeitos a partir da data de adoção da decisão declarativa.
(9)   Nos casos referidos nos n.os 5 a 7 do presente artigo, os contratos celebrados entre uma sociedade autorizada a executar obrigações com base no artigo 20.o, n.o 10, ponto 2, da ZVO‑1 ou um produtor que tenha executado individualmente obrigações com base no artigo 20.o, n.o 10, ponto 1, da ZVO‑1, e as entidades que tratam os resíduos provenientes de produtos com base nesses contratos, deixam de produzir efeitos a partir da data em que a decisão declarativa é adotada.»
II. Tramitação do processo principal e questões prejudiciais
29
Em 29 de março de 2022, o legislador esloveno procedeu a uma reforma legislativa ao adotar a ZVO‑2, que substituiu pelo regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal, com efeitos a partir de 13 de abril de 2022, a ZVO‑1 e várias regulamentações setoriais aplicáveis a certas categorias de produtos.
30
Conforme resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça, a ZVO‑1 previa um regime por força do qual um produtor sujeito a obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor podia cumpri‑las, quer individual quer coletivamente, por intermédio de uma associação de produtores ou de uma sociedade comercial autorizada para esse efeito (a seguir «operador ZVO‑1»). As modalidades de aplicação deste regime figuravam em regulamentações setoriais para as diferentes categorias de produtos abrangidos por essa responsabilidade alargada e podiam também depender do modelo comercial de cada operador ZVO‑1.
31
Quanto às embalagens de produtos para uso doméstico e às velas de cemitério, foram identificadas grandes disfunções no que respeitava à aplicação do referido regime. Por conseguinte, o legislador esloveno interveio uma primeira vez em 2018 para assegurar a recolha e o tratamento dos resíduos de embalagens e velas de cemitério acumulados. Antes da adoção da ZVO‑2, interveio uma segunda vez alterando, a partir de 1 de janeiro de 2021, o mesmo regime, nomeadamente suprimindo a exclusão da sua aplicação aos produtores que colocam no mercado menos de 15 toneladas de embalagens por ano.
32
Chamado a conhecer de dois recursos interpostos, respetivamente, pela INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. e por outras sociedades e pessoas singulares (a seguir «Interzero e o.»), por um lado, e pela Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. e por outras sociedades, por outro, o Ustavno sodišče (Tribunal Constitucional, Eslovénia), que é o órgão jurisdicional de reenvio, instituiu um processo de fiscalização da constitucionalidade relativo ao regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal. As sociedades recorrentes no processo principal são sociedades comerciais com sede na Eslovénia. Trata‑se de produtores de produtos sujeitos ao regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal, de operadores ZVO‑1 e/ou de operadores que exercem a atividade de gestão de resíduos.
33
Por Despachos de 19 de maio e de 14 de dezembro de 2022, o órgão jurisdicional de reenvio suspendeu a aplicação de determinadas disposições da ZVO‑2 contestadas pelas recorrentes no processo principal, pelo que as disposições da ZVO‑1 e as regulamentações setoriais relevantes referidas no n.o 30 do presente acórdão continuam a aplicar‑se até à decisão definitiva a proferir no processo principal.
34
O órgão jurisdicional de reenvio constata que a ZVO‑2 alterou fundamentalmente as modalidades de execução das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor previstas até à data pela ZVO‑1 e interroga‑se sobre a conformidade com o direito da União de um certo número de medidas legislativas assim adotadas.
35
Em primeiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio observa que a atividade de execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor para cada categoria de produtos visados já não pode ser exercida por um ou mais operadores económicos que estejam em concorrência no mesmo mercado, devendo ser criada uma organização única, para cada uma dessas categorias de produtos, pelos produtores que coloquem no mercado pelo menos 51 % da quantidade total do produto em causa (a seguir «organização única»). Além disso, esta atividade deve ser exercida sem fins lucrativos, perdendo assim o seu caráter de atividade mercantil regulamentada.
36
Esse órgão jurisdicional indica, por um lado, que lhe é necessária uma interpretação do artigo 106.o TFUE para se poder pronunciar sobre a argumentação das recorrentes no processo principal segundo a qual a concessão de um direito exclusivo a uma organização única para efeitos do exercício da referida atividade é contrária a este artigo, lido em conjugação com o artigo 102.o TFUE.
37
Por outro lado, o referido órgão jurisdicional interroga‑se sobre a conformidade dessa situação monopolística à luz dos artigos 8.o e 8.o‑A da Diretiva 2008/98, da Diretiva 2006/123, dos artigos 49.o, 56.o e 106.o TFUE, bem como dos artigos 16.o e 17.o da Carta. No que respeita à justificação de uma restrição à luz tanto dos artigos 49.o e 56.o TFUE como do artigo 15.o, n.o 3, da Diretiva 2006/123, o mesmo órgão jurisdicional interroga‑se, nomeadamente, sobre se o regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal pode garantir de forma coerente a realização dos objetivos de proteção do ambiente e da saúde humana, conforme previstos nas Diretivas 2008/98 e 2018/851, e se esse regime se limita ao estritamente necessário.
38
Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio refere que o regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal prevê a extinção ex lege dos contratos celebrados entre os operadores ZVO‑1, por um lado, e os produtores de produtos sujeitos a um regime de responsabilidade alargada e os prestadores de serviços de gestão de resíduos, por outro. Essa extinção não está sujeita a nenhum prazo preciso, uma vez que só deve ocorrer depois de a organização única ter iniciado a sua atividade e de o Ministério do Ambiente ter adotado uma decisão declarativa nesse sentido. Além disso, não está prevista nenhuma medida de compensação para os operadores ZVO‑1 em causa.
39
Considerando que a exclusão dos prestadores atuais implica uma restrição à liberdade de empresa, conforme enunciada no artigo 16.o da Carta, bem como nos artigos 49.o e 56.o TFUE, esse órgão jurisdicional tem dúvidas quanto à conformidade com o direito da União das modalidades transitórias previstas pelo regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal. Em especial, a interpretação dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima é necessária, dado que as recorrentes no processo principal sustentam que a alteração efetuada por esse regime violou «de forma arbitrária e inesperada» a sua expectativa legítima de poderem exercer a atividade de execução coletiva das suas obrigações na matéria. O referido órgão jurisdicional interroga‑se ainda sobre a conformidade com o direito de propriedade garantido pelo artigo 17.o da Carta da regra de a organização única ter de utilizar os ganhos unicamente para exercer a atividade e realizar as medidas de execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor.
40
A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio considera que é certo que os regimes de responsabilidade alargada do produtor existentes deviam ser adaptados às exigências da Diretiva 2018/851 antes de 5 de janeiro de 2023. Todavia, uma vez que o legislador esloveno já tinha introduzido alterações na matéria a partir de 1 de janeiro de 2021, os atores em causa não podiam antecipar outras alterações, sobretudo tão importantes como as introduzidas pelo regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal.
41
Em terceiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio constata que o regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal impõe certo número de restrições em matéria de relações de capital, de relações de parentesco e de atividades autorizadas no que respeita aos diferentes intervenientes envolvidos na execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor. Em particular, a organização única só pode ser criada por produtores e só os produtores que a criaram podem nela deter uma participação. Além disso, os produtores que detêm uma participação nessa organização não podem exercer a atividade de recolha e de tratamento dos resíduos em causa, ao passo que os produtores que assumem obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor e que exercem ao mesmo tempo a atividade de recolha e tratamento de resíduos não podem deter essa participação.
42
A este respeito, esse órgão jurisdicional interroga‑se sobre a questão de saber se essas exigências, que podem ser entendidas no sentido de que visam, respetivamente, proteger‑se do risco de os não produtores poderem influenciar a gestão da organização única e reduzir os conflitos de interesses entre essa organização e os operadores que exercem a atividade de gestão de resíduos com vista à proteção do ambiente e da concorrência, são conformes com o artigo 15.o da Diretiva 2006/123, com os artigos 49.o e 56.o TFUE e com o artigo 16.o da Carta.
43
Em quarto lugar, o órgão jurisdicional de reenvio explica que os produtores abrangidos pelo regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal são obrigados, sob pena de coima, a contratar com a organização única para efeitos da execução coletiva das suas obrigações na matéria. Assim, interroga‑se sobre se tal restrição à liberdade contratual e à liberdade de empresa é conforme com o artigo 16.o da Carta e com os artigos 49.o e 56.o TFUE, tanto mais que as recorrentes no processo principal sustentam que essa obrigação de contratar coloca certos produtores numa situação desfavorável relativamente aos produtores que já detêm uma participação na organização única.
44
Nestas circunstâncias, o Ustavno sodišče (Tribunal Constitucional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Pode uma empresa encarregada da gestão de serviços de interesse económico geral na aceção do artigo 106.o, n.o 2, [TFUE] (à luz do artigo 14.o TFUE, do [Protocolo n.o 26], bem como dos artigos 8.o e 8.o A da Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de 2008, relativa aos resíduos e que revoga certas diretivas), ser considerada uma pessoa coletiva titular do direito exclusivo de exercer a atividade de execução coletiva das obrigações decorrentes da responsabilidade alargada do produtor para produtos do mesmo tipo no território da República da Eslovénia, atividade essa que inclui:
–
a celebração de contratos com os produtores de determinados produtos, ao abrigo dos quais estes encarregam essa pessoa coletiva de assegurar, em seu nome, uma gestão adequada dos resíduos resultantes desses produtos;
–
a organização de um sistema de recolha e de tratamento dos resíduos (celebração de contratos com sociedades comerciais que, em nome da organização [única], efetuam a recolha e o tratamento adequado de todos os resíduos recolhidos resultantes de produtos aos quais se aplica a responsabilidade alargada do produtor), e
–
a manutenção de um registo dos produtos aos quais se aplica a responsabilidade alargada do produtor e que são colocados no mercado na República da Eslovénia, bem como a manutenção de um registo dos resíduos recolhidos e tratados resultantes de produtos aos quais se aplica a responsabilidade alargada do produtor, bem como a transmissão destes dados ao Ministério,
e que, no exercício dessa atividade, a pessoa coletiva é obrigada a celebrar contratos, tanto com os produtores, que onera com a obrigação de responsabilidade alargada do produtor, como com as sociedades comerciais que efetuam a recolha e o tratamento dos resíduos [?]
2)
Devem os artigos 16.o e 17.o da [Carta], os artigos 49.o, 56.o e 106.o TFUE, a [Diretiva 2006/123], bem como os artigos 8.o e 8.o A da [Diretiva 2008/98], ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nos termos da qual a atividade de [execução coletiva] das obrigações decorrentes da responsabilidade alargada do produtor para produtos do mesmo tipo pode ser legalmente exercida por uma única pessoa coletiva no território do Estado‑Membro, sem fins lucrativos, o que significa que as receitas não excedem os custos reais [da execução coletiva] das obrigações decorrentes da responsabilidade alargada do produtor e que essa pessoa coletiva deve utilizar os lucros unicamente para o exercício das suas atividades e para a aplicação das medidas de [execução coletiva] das obrigações decorrentes da responsabilidade alargada do produtor[?]
3)
Em caso de resposta negativa à segunda questão, devem o artigo 16.o da [Carta], os artigos 49.o, 56.o e 106.o TFUE, os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, bem como os artigos 8.o e 8.o A da [Diretiva 2008/98], ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação ao abrigo da qual o Estado‑Membro altera a atividade de [execução coletiva] das obrigações decorrentes da responsabilidade alargada do produtor para produtos do mesmo tipo, transformando‑a, de uma atividade com fins lucrativos, regulamentada e orientada para o mercado, exercida por vários operadores económicos, numa atividade que uma única organização está autorizada a exercer e que deve ser exercida por essa organização sem fins lucrativos, na aceção da segunda questão?
4)
Devem as disposições do direito da União em causa na terceira questão ser interpretadas no sentido de que se opõem a uma legislação nacional, ao abrigo da qual, devido à entrada em vigor de um novo regime jurídico em matéria de [execução coletiva] das obrigações decorrentes da responsabilidade alargada do produtor, se verifica, por força da lei (ex lege), uma ingerência tal nas relações individuais que deixam de ser aplicáveis os contratos celebrados entre os operadores económicos que exerciam a atividade de [execução coletiva das obrigações em matéria de] responsabilidade alargada do produtor em conformidade com o regime anterior e os produtores sujeitos a obrigações no contexto da responsabilidade alargada do produtor, bem como entre os operadores económicos que exerciam a atividade de [execução coletiva das obrigações em matéria de] responsabilidade alargada do produtor nos termos do regime anterior e os operadores económicos que exerciam a atividade de recolha e de tratamento dos resíduos resultantes de produtos que são objeto [da execução coletiva] das obrigações decorrentes da responsabilidade alargada do produtor [?]
5)
Perante a adoção do novo regime jurídico descrito nas terceira e quarta questões, devem os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima ser interpretados no sentido de que o legislador deve prever um período transitório e/ou introduzir um sistema de compensação? Em caso de resposta afirmativa, que critérios devem ser respeitados para a razoabilidade do período transitório ou do sistema de compensação?
6)
Devem o artigo 16.o da [Carta], os artigos 49.o, 56.o e 106.o TFUE, a Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno, bem como os artigos 8.o e 8.o‑A da [Diretiva 2008/98], ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação ao abrigo da qual aos produtores com obrigações decorrentes da responsabilidade alargada do produtor, e que colocam no mercado 51 % dos produtos do mesmo tipo aos quais se aplica a obrigação de responsabilidade alargada do produtor, é imposta a obrigação de constituir uma pessoa coletiva encarregada do exercício da atividade de [execução coletiva] das obrigações decorrentes da responsabilidade alargada do produtor, e por força da qual os produtores de produtos do mesmo tipo devem, no caso de uma eventual revogação da autorização, constituir novamente uma determinada pessoa coletiva, ou devem as referidas disposições do direito da União ser interpretadas no sentido de que se opõem a um regime por força do qual só os produtores podem ser titulares de uma participação social nessa pessoa coletiva?
7)
Devem o artigo 16.o da [Carta], os artigos 49.o, 56.o e 106.o TFUE, a Diretiva [2006/123], bem como os artigos 8.o e 8.o A da Diretiva [2008/98], ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação ao abrigo da qual os produtores que são titulares de uma participação social na pessoa coletiva que assegura [a execução coletiva] das obrigações decorrentes da responsabilidade alargada do produtor não podem ser entidades que efetuam a recolha ou o tratamento de resíduos resultantes de produtos que são objeto [da execução coletiva] das obrigações decorrentes da responsabilidade alargada do produtor no seio dessa pessoa coletiva [?]
8)
Devem o artigo 16.o da [Carta], os artigos 49.o, 56.o e 106.o TFUE, a Diretiva [2006/123], bem como os artigos 8.o e 8.o‑A da [Diretiva 2008/98], ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação ao abrigo da qual os produtores que são titulares de uma participação social na pessoa coletiva que assegura [a execução coletiva] das obrigações decorrentes da responsabilidade alargada do produtor e a pessoa coletiva que exerce a atividade de [execução coletiva] das obrigações decorrentes da responsabilidade alargada do produtor não podem:
–
ter, direta ou indiretamente, ligações de capital com a entidade que efetua a recolha ou o tratamento dos resíduos resultantes de produtos que são objeto [da execução coletiva] das obrigações na pessoa coletiva que assegura [a execução coletiva] das obrigações decorrentes da responsabilidade alargada do produtor, nem ter direitos de gestão ou de controlo nessa entidade;
–
ter ligações de capital ou de parentesco com uma entidade que detém ou controla os direitos de voto no órgão de administração ou no órgão de fiscalização da entidade referida no travessão anterior ou que a representa [?]
9)
Devem o artigo 16.o da [Carta], os artigos 49.o, 56.o e 106.o TFUE, a Diretiva [2006/123], bem como os artigos 8.o e 8.o‑A da [Diretiva 2008/98], ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação ao abrigo da qual as restrições referidas nas sétima e oitava questões também se aplicam a um membro do órgão de administração da pessoa coletiva que exerce a atividade de [execução coletiva] das obrigações decorrentes da responsabilidade alargada do produtor, a um membro do órgão de fiscalização dessa pessoa coletiva ou ao seu representante?
10)
Devem o artigo 16.o da [Carta] e os artigos 49.o e 56.o TFUE ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação ao abrigo da qual os produtores sujeitos à responsabilidade alargada do produtor e que colocam no mercado produtos destinados a uso doméstico devem obrigatoriamente celebrar um contrato através do qual encarregam a pessoa coletiva titular da autorização para exercer a atividade de [execução coletiva] das obrigações decorrentes da responsabilidade alargada do produtor de cumprir as obrigações desses produtores decorrentes da responsabilidade alargada do produtor?»
III. Quanto às questões prejudiciais
A. Quanto à primeira questão
45
Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 106.o, n.o 2, TFUE deve ser interpretado no sentido de que uma pessoa coletiva que, por um lado, beneficia do direito exclusivo de exercer, de acordo com os artigos 8.o e 8.o‑A da Diretiva 2008/98, uma atividade que consiste em executar, relativamente a determinada categoria de produtos e em todo o território de um Estado‑Membro, obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor por conta dos produtores em causa e que, por outro lado, é obrigada a exercer esta atividade sem fins lucrativos, deve ser considerada uma empresa encarregada da gestão de um serviço de interesse económico geral, na aceção deste artigo 106.o, n.o 2.
46
Para responder a esta questão, importa verificar, num primeiro momento, se uma pessoa coletiva que atua nessas condições pode ser considerada uma «empresa», na aceção da referida disposição, e, num segundo momento, se a atividade que essa pessoa coletiva é chamada a exercer ao abrigo desse direito exclusivo pode ser qualificada de serviço de interesse económico geral, na aceção da mesma disposição.
47
Assim, no que respeita, em primeiro lugar, ao conceito de «empresa», na aceção do artigo 106.o, n.o 2, TFUE, importa recordar que, segundo jurisprudência constante no domínio do direito da concorrência da União, este conceito abrange qualquer entidade que exerça uma atividade económica, independentemente do estatuto jurídico dessa entidade e do seu modo de financiamento (v., neste sentido, Acórdãos de 11 de junho de 2020, Comissão e República Eslovaca/Dôvera zdravotná poist’ovňa, C‑262/18 P e C‑271/18 P, EU:C:2020:450, n.o 28 e jurisprudência referida, e de 18 de janeiro de 2024, Lietuvos notarų rūmai e o., C‑128/21, EU:C:2024:49, n.o 55).
48
Segundo jurisprudência constante, constitui atividade económica qualquer atividade consistente na oferta de bens ou serviços num determinado mercado, isto é, prestações realizadas normalmente mediante remuneração. A característica essencial da remuneração é a de constituir a contrapartida económica do serviço em causa (v., neste sentido, Acórdãos de 3 de outubro de 2002, Danner, C‑136/00, EU:C:2002:558, n.o 26 e jurisprudência referida; de 6 de novembro de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comissão, Comissão/Scuola Elementare Maria Montessori e Comissão/Ferracci, C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873, n.o 104 e jurisprudência referida, e de 11 de junho de 2020, Comissão e República Eslovaca/Dôvera zdravotná poist’ovňa, C‑262/18 P e C‑271/18 P, EU:C:2020:450, n.o 29 e jurisprudência referida).
49
Em contrapartida, uma atividade que, pela sua natureza, pelas regras a que está sujeita e pelo seu objeto, é alheia à esfera das trocas económicas ou está ligada ao exercício de prerrogativas de poder público é suscetível de estar excluída da aplicação das regras dos Tratados (v., neste sentido, Acórdãos de 19 de fevereiro de 2002, Wouters e o., C‑309/99, EU:C:2002:98, n.o 57, e de 28 de fevereiro de 2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, n.o 40).
50
No caso, resulta da decisão de reenvio que o regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal prevê a concessão, à organização única, do direito exclusivo de exercer, sem fins lucrativos e em todo o território esloveno, a atividade de execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor para uma determinada categoria de produtos abrangida por essa responsabilidade alargada. Essa atividade consiste, no essencial, na criação de um sistema de recolha e de tratamento dos resíduos provenientes desses produtos, em contrapartida do pagamento de taxas pelos produtores filiados nessa organização.
51
No que respeita às regras a que está sujeita, esta atividade é abrangida pelo regime de responsabilidade alargada do produtor previsto nos artigos 8.o e 8.o‑A da Diretiva 2008/98. Ora, o legislador da União limitou‑se a estabelecer requisitos mínimos aplicáveis em matéria de responsabilidade alargada do produtor, sem precisar a forma como os produtores em causa são obrigados a cumprir as obrigações a que estão sujeitos por força de um regime de responsabilidade estabelecido nos termos dessas disposições. No entanto, esse legislador indicou, no considerando 14 da Diretiva 2018/851, que esses produtores podem, em princípio, cumprir essas obrigações tanto individualmente como coletivamente. O recurso, por esses produtores, a uma organização chamada a exercer a atividade de execução coletiva das referidas obrigações em conformidade com essas disposições constitui, portanto, um dos meios através dos quais podem cumprir as obrigações a que estão sujeitos ao abrigo de um regime de responsabilidade alargada do produtor.
52
Por outro lado, como resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça, resulta do artigo 39.o, n.os 1 e 3, da ZVO‑2 que a organização única é obrigada a exercer a atividade de execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor de forma rentável, devendo as remunerações cobradas em contrapartida dos seus serviços cobrir todos os custos dessa atividade. Além disso, os eventuais lucros realizados por essa organização com base nas taxas que lhe são pagas pelos produtores em causa são reinvestidos nessa atividade e podem, assim, reforçar a capacidade financeira da referida organização para efeitos da criação do sistema de recolha e de tratamento dos resíduos provenientes de produtos abrangidos pela responsabilidade alargada do produtor.
53
Não obstante a grande influência que as autoridades públicas, como confirmou o Governo Esloveno na audiência, são chamadas a exercer, de maneira geral, na atividade da organização única, nomeadamente no que respeita à fixação do montante das taxas, essa organização dispõe de autonomia na forma como presta os seus serviços no domínio da execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor.
54
Nestas condições, não se pode considerar que a atividade referida no n.o 50 do presente acórdão está ligada ao exercício de prerrogativas de poder público em matéria de gestão de resíduos.
55
Além disso, no que respeita à questão de saber se a atividade exercida pela organização única é suscetível de ser qualificada de alheia à esfera das trocas económicas, importa recordar, por um lado, que o simples facto de uma entidade não prosseguir fins lucrativos não é suficiente para concluir que essa entidade não exerce uma atividade económica (v., neste sentido, Acórdão de26 de março de 2009, SELEX Sistemi Integrati/Comissão, C‑113/07 P, EU:C:2009:191, n.o 116). Assim, o simples facto de a regulamentação nacional prever que os lucros realizados por uma entidade através da sua atividade devem ser utilizados para prosseguir determinados objetivos de interesse geral não basta para alterar a natureza dessa atividade e para a privar do seu caráter económico (v., neste sentido, Acórdãos de 24 de março de 1994, Schindler, C‑275/92, EU:C:1994:119, n.o 35, e de 23 de fevereiro de 2016, Comissão/Hungria, C‑179/14, EU:C:2016:108, n.o 157).
56
Por outro lado, o caráter económico de uma atividade não é posto em causa pelo simples facto de um Estado‑Membro optar, como no caso presente, por subtrair, por considerações de interesse público, essa atividade ao jogo da concorrência criando um monopólio legal em benefício de uma entidade encarregada de direitos exclusivos (v., neste sentido, Acórdãos de 30 de abril de 1974, Sacchi, 155/73, EU:C:1974:40, n.o 14, e de 3 de outubro de 1985, CBEM, C‑311/84, EU:C:1985:394, n.o 16). Com efeito, decorre do artigo 106.o, n.os 1 e 2, TFUE que, independentemente da questão de saber se essa entidade prossegue ou não fins lucrativos, a forma como esse monopólio é organizado ou exercido é suscetível de violar as regras dos Tratados, em especial as relativas às liberdades de circulação e às regras de concorrência (v., neste sentido, Acórdão de 18 de junho de 1991, ERT, C‑260/89, EU:C:1991:254, n.o 11).
57
É certo que a situação é diferente quando a entidade em causa contribui para a gestão do serviço público da segurança social e desempenha uma função de caráter exclusivamente social, baseando‑se assim a sua atividade no princípio da solidariedade (v., neste sentido, Acórdãos de 17 de fevereiro de 1993, Poucet e Pistre, C‑159/91 e C‑160/91, EU:C:1993:63, n.o 18, e de 22 de outubro de 2015, EasyPay e Finance Engineering, C‑185/14, EU:C:2015:716, n.o 38). Todavia, uma atividade como a referida no n.o 50 do presente acórdão não se enquadra neste caso.
58
Em face destes elementos, pode considerar‑se que uma pessoa coletiva como a organização única exerce uma atividade económica, na aceção da jurisprudência referida nos n.os 47 e 48 do presente acórdão, e, portanto, constitui uma «empresa», na aceção do artigo 106.o, n.o 2, TFUE.
59
No que respeita, em segundo lugar, à questão de saber se a atividade de execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor pode ser qualificada de serviço de interesse económico geral, importa recordar que o artigo 106.o, n.o 2, TFUE, que visa conciliar o interesse dos Estados‑Membros em utilizar certas empresas como instrumentos de política económica ou social com o interesse da União em que sejam respeitadas as normas da concorrência e preservada a unidade do mercado interno, deve ser interpretado tendo em conta as precisões introduzidas no Protocolo n.o 26, indicando o seu artigo 1.o, nomeadamente, que os Estados‑Membros dispõem de um «poder discricionário» para prestar, mandar executar e organizar os serviços de interesse económico geral de um modo que responda tanto quanto possível às necessidades dos utilizadores (v., neste sentido, Acórdão de 24 de novembro de 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, n.os 30 e 31 e jurisprudência referida).
60
Assim, os Estados‑Membros podem, desde que respeitem o direito da União, definir o alcance e a organização dos seus serviços de interesse económico geral, tendo especialmente em conta os objetivos próprios da sua política nacional. A ampla margem de apreciação de que dispõem os Estados‑Membros a este respeito só pode ser posta em causa em caso de erro manifesto (v., neste sentido, Acórdãos de 20 de abril de 2010, Federutility e o., C‑265/08, EU:C:2010:205, n.o 29; de 15 de maio de 2019, Achema e o., C‑706/17, EU:C:2019:407, n.o 104; e de 8 de junho de 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, n.o 76). Com efeito, o poder de os Estados‑Membros definirem um serviço de interesse económico geral não pode ser exercido de modo arbitrário, com o único objetivo de subtrair um setor de atividade específico à aplicação das regras dos Tratados.
61
No âmbito da Diretiva 2006/123, essa margem de apreciação foi confirmada pelo legislador da União no artigo 1.o, n.o 3, segundo parágrafo, dessa diretiva, nos termos do qual a referida diretiva não prejudica a liberdade de os Estados‑Membros definirem, em conformidade com o direito da União, o que entendem por serviços de interesse económico geral, o modo como esses serviços devem ser organizados e financiados, em conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais, e as obrigações específicas a que devem estar sujeitos (v., neste sentido, Acórdão de 7 de novembro de 2018, Comissão/Hungria (C‑171/17, EU:C:2018:881, n.o 50).
62
É jurisprudência constante que um serviço é suscetível de ter interesse económico geral quando esse interesse apresenta características específicas face às de outras atividades da vida económica (Acórdãos de 7 de novembro de 2018, Comissão/Hungria, C‑171/17, EU:C:2018:881, n.o 51 e jurisprudência referida, e de 8 de junho de 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, n.o 77).
63
Além disso, como resulta ainda do considerando 70 da Diretiva 2006/123, para poder ser qualificado de serviço de interesse económico geral, um serviço tem de ser prestado no cumprimento de uma missão específica de serviço público confiada ao prestador pelo Estado‑Membro em causa (Acórdãos de 7 de novembro de 2018, Comissão/Hungria, C‑171/17, EU:C:2018:881, n.o 52, e de 8 de junho de 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, n.o 78).
64
Importa, portanto, que a empresa beneficiária tenha efetivamente sido incumbida da execução de obrigações de serviço público e que essas obrigações estejam claramente definidas no direito nacional, o que pressupõe a existência de um ou mais atos de autoridade pública que definam de forma suficientemente precisa pelo menos a natureza, a duração e o alcance das obrigações de serviço público que incumbem à empresa encarregada da execução dessas obrigações (v., neste sentido, Acórdãos de 20 de dezembro de 2017, Comunidad Autónoma del País Vasco e o./Comissão, C‑66/16 P a C‑69/16 P, EU:C:2017:999, n.o 73, e de 8 de junho de 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, n.o 79).
65
Assim, no que respeita, por um lado, à questão de saber se a atividade de execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor é suscetível de revestir um interesse económico geral, é certo que resulta da jurisprudência que a simples assunção organizacional de operações económicas por conta de terceiros não apresenta, em princípio, características específicas face às de outras atividades da vida económica (v., neste sentido, Acórdãos de 21 de março de 1974, BRT e Société belge des auteurs, compositeurs et éditeurs, 127/73, EU:C:1974:25, n.o 23; de 10 de dezembro de 1991, Merci convenzionali porto di Genova, C‑179/90, EU:C:1991:464, n.o 27; e de 28 de fevereiro de 2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, n.o 105).
66
Contudo, o Tribunal de Justiça já declarou que, tendo em conta a sua importância para a proteção do ambiente e da saúde humana, certos aspetos da gestão dos resíduos, como a sua recolha e o seu tratamento, podem ser objeto de um serviço de interesse económico geral, em especial quando o serviço em causa tem por objetivo fazer face a um problema ambiental (v., neste sentido, Acórdãos de 10 de novembro de 1998, BFI Holding, C‑360/96, EU:C:1998:525, n.o 52, e de 23 de maio de 2000, Sydhavnens Sten & Grus, C‑209/98, EU:C:2000:279, n.o 75).
67
Para verificar se se pode aplicar um raciocínio análogo à atividade de execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor, há que lembrar que o artigo 8.o, n.o 1, primeiro e terceiro parágrafos, da Diretiva 2008/98 prevê que os Estados‑Membros podem, a fim de reforçar a reutilização, a prevenção, a reciclagem e outra valorização em matéria de resíduos, sujeitar os produtores de produtos a regimes de responsabilidade alargada do produtor, devendo esses regimes estar em conformidade com os requisitos gerais mínimos enunciados no artigo 8.o‑A desta diretiva, conforme introduzidos pela Diretiva 2018/851.
68
Resulta da definição do «regime de responsabilidade alargada do produtor» que figura no artigo 3.o, ponto 21, da Diretiva 2008/98, lido em conjugação com o considerando 21 da Diretiva 2018/851, que os regimes de responsabilidade alargada do produtor visam enquadrar, no plano financeiro e, se for caso disso, organizativo, a gestão dos resíduos provenientes de certas categorias de produtos e constituem, assim, um elemento essencial de uma boa gestão desses resíduos. Com efeito, tais regimes contribuem diretamente para a realização do objetivo da Diretiva 2008/98 que visa, nomeadamente, reduzir ao mínimo os impactos negativos da gestão dos resíduos no ambiente e na saúde humana [v., neste sentido, Acórdãos de 14 de outubro de 2020, Sappi Austria Produktion e Wasserverband Region Gratkorn‑Gratwein, C‑629/19, EU:C:2020:824, n.o 59, e de 11 de novembro de 2021, Regione Veneto (Transferência de misturas de resíduos urbanos), C‑315/20, EU:C:2021:912, n.o 19].
69
Ora, como se observa no n.o 51 do presente acórdão, o recurso, por produtores sujeitos a obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor, a uma organização chamada a exercer a atividade de execução coletiva das obrigações na matéria, em conformidade com os artigos 8.o e 8.o‑A da Diretiva 2008/98, constitui um dos meios através dos quais esses produtores podem cumprir as obrigações a que estão assim sujeitos. Além disso, segundo as explicações fornecidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, foi para assegurar uma gestão eficaz dos resíduos e, portanto, proteger nomeadamente o ambiente, que o legislador esloveno adotou a ZVO‑2, que prevê que a atividade de execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor para um tipo de produtos só podia ser exercida por uma única organização. Daí resulta que, uma vez que contribui para garantir uma aplicação efetiva dos regimes de responsabilidade alargada do produtor, se pode considerar que esta atividade tem um interesse económico geral que apresenta características específicas face aos de outras atividades da vida económica e, por conseguinte, é suscetível de ser objeto de um serviço de interesse económico geral.
70
Por outro lado, quanto à questão de saber se, no exercício da atividade de execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor, a organização única presta os seus serviços no âmbito de uma missão particular de serviço público que lhe foi confiada, resulta da jurisprudência que o ato de autoridade pública pelo qual a empresa beneficiária está encarregada de um serviço de interesse económico geral pode ser de natureza não só legislativa ou regulamentar mas também administrativa, nomeadamente assumindo a forma de uma concessão de direito público eventualmente atribuída com vista a concretizar as obrigações legais impostas a essa empresa (v., neste sentido, Acórdão de 23 de outubro de 1997, Comissão/França (C‑159/94, EU:C:1997:501, n.os 65 e 66).
71
No caso, resulta da decisão de reenvio que, de acordo com o artigo 41.o da ZVO‑2, a organização única é responsável pela atividade de execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor ao abrigo de uma autorização emitida precisamente para esse efeito pelo ministério competente. Esse artigo 41.o, n.o 5, dispõe que essa autorização é passada por um período indeterminado e contém precisões relativas ao conteúdo e ao alcance das obrigações que incumbem à organização única no âmbito dessa atividade.
72
Verifica‑se, assim, que essa regulamentação cumpre o requisito de os serviços em causa serem prestados em aplicação de uma missão particular de serviço público confiada ao prestador pelo Estado‑Membro em causa, por força de um ou mais atos que preencham as condições recordadas no n.o 64 do presente acórdão. Cabe, porém, ao órgão jurisdicional de reenvio proceder às verificações necessárias a esse respeito.
73
Tendo em conta todos estes fundamentos, há que responder à primeira questão prejudicial que o artigo 106.o, n.o 2, TFUE deve ser interpretado no sentido de que uma pessoa coletiva que, por um lado, beneficia do direito exclusivo de exercer, de acordo com os artigos 8.o e 8.o‑A da Diretiva 2008/98, uma atividade que consiste em executar, relativamente a determinada categoria de produtos e em todo o território de um Estado‑Membro, obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor por conta dos produtores em causa e que, por outro lado, é obrigada a exercer esta atividade sem fins lucrativos, deve ser considerada uma empresa encarregada da gestão de um serviço de interesse económico geral, na aceção deste artigo 106.o, n.o 2, desde que essa pessoa coletiva tenha sido efetivamente encarregada da execução de obrigações de serviço público e a natureza, a duração e o alcance destas obrigações estejam claramente definidos no direito nacional.
B. Quanto às questões segunda a décima
74
Com a segunda a décima questões, a examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se os artigos 8.o e 8.o‑A da Diretiva 2008/98, a Diretiva 2006/123, os artigos 49.o, 56.o e 106.o TFUE, os artigos 16.o e 17.o da Carta, bem como os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma regulamentação nacional que:
–
institui uma situação de monopólio através da criação de uma organização encarregada da execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor e que dispõe do direito exclusivo de exercer essa atividade relativamente a determinada categoria de produtos, ao mesmo tempo que prevê tanto a revogação ex lege das autorizações que permitiram aos operadores económicos exercer a referida atividade até então como a rescisão ex lege de todos os contratos celebrados por esses operadores no exercício da mesma;
–
impõe que essa organização exerça a sua atividade sem fins lucrativos;
–
prevê a obrigação de os produtores sujeitos a obrigações decorrentes da responsabilidade alargada do produtor que coloquem no mercado pelo menos 51 % da quantidade total de uma mesma categoria de produtos abrangidos por essa responsabilidade alargada criarem e deterem uma participação na mesma organização;
–
prevê a obrigação de os detentores de uma participação nessa organização serem produtores no mercado em causa;
–
prevê a proibição de esses produtores exercerem uma atividade de recolha e de tratamento de resíduos, bem como a proibição de relações de capital ou de parentesco entre, por um lado, a referida organização, os membros do seu órgão de direção e os produtores que nela detenham uma participação e, por outro, as pessoas que efetuam a recolha e o tratamento dos resíduos, bem como as pessoas com direito de voto no órgão de gestão ou no órgão de fiscalização da mesma organização;
–
obrigue os referidos produtores de produtos à execução coletiva das suas obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor e lhes impõe que contratem com uma organização que disponha de um direito exclusivo para o exercício dessa atividade.
1.
Observações preliminares
75
Nas suas questões prejudiciais, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se tanto sobre as condições de criação de um monopólio relativo à atividade de execução das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor previstas no regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal como sobre certas medidas impostas, neste contexto, à organização única enquanto titular desse monopólio e aos produtores sujeitos a obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor por força do direito esloveno. Para responder a estas questões e tendo em conta todas as disposições do direito da União a que esse órgão jurisdicional se refere, importa precisar, antes de mais, em que medida essas disposições são suscetíveis de ter influência na análise das referidas questões.
a)
Quanto à Diretiva 2008/98
76
Nos termos do artigo 8.o, n.o 1, primeiro e terceiro parágrafos, da Diretiva 2008/98, os Estados‑Membros podem, a fim de reforçar a reutilização, a prevenção, a reciclagem e outros tipos de valorização em matéria de resíduos, sujeitar os produtores de produtos a regimes de responsabilidade alargada do produtor, devendo esses regimes cumprir os requisitos gerais mínimos estabelecidos no artigo 8.o‑A dessa diretiva.
77
Como recordado no n.o 51 do presente acórdão, os produtores de produtos sujeitos a esses regimes estabelecidos de acordo com os artigos 8.o e 8.o‑A da Diretiva 2008/98 podem, em princípio, cumprir as suas obrigações na matéria, quer individual quer coletivamente, recorrendo a uma organização encarregada de executar essas obrigações por sua conta.
78
A este respeito, a Diretiva 2008/98 não só deixa aos Estados‑Membros a opção de incluírem certas categorias de produtos em regimes de responsabilidade alargada do produtor como também lhes reconhece, sem prejuízo do respeito dos requisitos mínimos previstos no artigo 8.o‑A dessa diretiva, uma margem de apreciação na organização desses regimes, nomeadamente das modalidades de execução coletiva das obrigações na matéria.
79
Assim, por um lado, o artigo 8.o‑A, n.o 5, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/98 limita‑se a dispor que, quando várias organizações aplicam obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor em nome de produtores de produtos, os Estados‑Membros em causa devem designar, pelo menos, um organismo independente dos interesses privados ou uma autoridade pública para supervisionar o cumprimento das obrigações na matéria.
80
Por outro lado, resulta do artigo 8.o‑A, n.o 4, alínea c), da Diretiva 2008/98 que os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para assegurar que as contribuições financeiras pagas pelo produtor do produto em causa para cumprir as suas obrigações em matéria de responsabilidade alargada não excedam os custos necessários para a prestação de serviços de gestão de resíduos com uma boa relação custo‑eficácia. Ora, contrariamente ao que alegou o Governo Esloveno, tal regra, relativa à tarificação dos serviços de gestão de resíduos, não permite extrair conclusões quanto à possibilidade de uma organização encarregada da atividade de execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor prosseguir ou não fins lucrativos.
81
Contudo, resulta dos considerandos 22 e 26 da Diretiva 2018/851 que os regimes de responsabilidade alargada do produtor instituídos em conformidade com os artigos 8.o e 8.o‑A da Diretiva 2008/98 visam, nomeadamente, uma repercussão eficaz dos custos necessários para atingir os objetivos de gestão e de prevenção de resíduos definidos para o regime em causa nos produtores, bem como um aumento do desempenho ambiental dos sistemas de gestão de resíduos. Daí resulta que, ao instituírem regimes de responsabilidade alargada do produtor, os Estados‑Membros devem tomar em consideração esses objetivos, tendo em conta o objetivo geral da Diretiva 2008/98, que consiste na minimização dos impactos negativos da produção e da gestão de resíduos no ambiente e na saúde humana (v., neste sentido, Acórdão de 4 de julho de 2019, Tronex, C‑624/17, EU:C:2019:564, n.o 18), e do artigo 191.o, n.o 2, TFUE, que dispõe que a política da União no domínio do ambiente tem por objetivo atingir um nível de proteção elevado e se baseia, nomeadamente, nos princípios da precaução e da ação preventiva, bem como no princípio do poluidor‑pagador.
82
Além disso, o artigo 8.o, n.o 3, da Diretiva 2008/98 precisa que os Estados‑Membros, quando exercem a margem de apreciação recordada no n.o 78 do presente acórdão, são obrigados, na aplicação dos regimes de responsabilidade alargada do produtor, a assegurar o bom funcionamento do mercado interno. Assim, sem prejuízo das disposições excecionais previstas no direito da União no domínio dos serviços de interesse económico geral, qualquer regulamentação nacional que institua um regime de responsabilidade alargada do produtor de acordo com os artigos 8.o e 8.o‑A dessa diretiva deve ser conforme com as normas da União que visam assegurar o bom funcionamento do mercado interno, a saber, nomeadamente, os artigos 49.o e 56.o TFUE, que consagram, respetivamente, a liberdade de estabelecimento e a livre prestação de serviços, bem como os atos adotados em conformidade com os artigos 53.o e 62.o TFUE, como a Diretiva 2006/123.
83
Neste contexto, há que esclarecer que o artigo 8.o, n.o 3, da Diretiva 2008/98 visa a aplicação das regras do mercado interno da União não só nas relações entre os próprios produtores de produtos e entre esses produtores e os organismos que pretendam exercer a atividade de execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor mas também nas relações entre os organismos que pretendam exercer essa atividade.
b)
Quanto à Diretiva 2006/123 e aos artigos 49.o e 56.o TFUE
84
Resulta do considerando 6 da Diretiva 2006/123 que a supressão dos obstáculos à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços não pode ser feita unicamente através da aplicação direta dos artigos 49.o e 56.o TFUE, nomeadamente devido à extrema complexidade do tratamento caso a caso dos obstáculos a essas liberdades fundamentais (v., neste sentido, Acórdãos de 16 de junho de 2015, Rina Services e o., C‑593/13, EU:C:2015:399, n.o 38, e de 7 de novembro de 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, n.o 46).
85
Com efeito, a apreciação simultânea de uma medida nacional à luz das disposições da Diretiva 2006/123 e do TFUE equivaleria a introduzir uma apreciação casuística, ao abrigo do direito primário, e invalidaria assim a harmonização seletiva realizada pela referida diretiva (v., neste sentido, Acórdãos de 30 de janeiro de 2018, X e Visser, C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2018:44, n.o 96, e de 7 de novembro de 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, n.o 47 e jurisprudência referida).
86
Daí resulta que só quando uma restrição à liberdade de estabelecimento ou à livre prestação de serviços não está abrangida pelo âmbito de aplicação dos capítulos III e IV da Diretiva 2006/123, em especial dos seus artigos 15.o e 16.o, deve ser examinada à luz dos artigos 49.o e 56.o TFUE (v., neste sentido, Acórdãos de 26 de junho de 2019, Comissão/Grécia, C‑729/17, EU:C:2019:534, n.o 54 e jurisprudência referida, e de 7 de novembro de 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, n.o 48).
87
Por conseguinte, para responder à segunda a décima questões, há que interpretar as disposições da Diretiva 2006/123, desde que sejam aplicáveis ao processo principal.
88
Nos termos do seu artigo 1.o, n.o 1, a Diretiva 2006/123 aprova as normas gerais que permitem facilitar o exercício da liberdade de estabelecimento dos prestadores de serviços e a livre circulação de serviços. Nos termos do seu artigo 2.o, n.o 1, esta diretiva aplica‑se aos serviços prestados pelos prestadores estabelecidos num Estado‑Membro, uma vez que o conceito de «serviço», nos termos do artigo 4.o, ponto 1, da referida diretiva, abrange qualquer atividade económica não assalariada prestada normalmente mediante remuneração, referida no artigo 57.o TFUE.
89
No caso, o regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal diz respeito a diferentes aspetos da prestação de serviços de execução coletiva das obrigações na matéria, bem como a certas exigências a que estão sujeitos os produtores abrangidos por esse regime e que exercem as suas atividades económicas no território esloveno, pelo que a Diretiva 2006/123 é, em princípio, aplicável no processo principal.
90
No entanto, como se observa na resposta dada à primeira questão prejudicial, a atividade de executar, relativamente a uma determinada categoria de produtos e em todo o território de um Estado‑Membro, obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor por conta dos produtores em causa e que devem ser exercidas sem fins lucrativos por força do direito desse Estado‑Membro é suscetível de ser qualificada de serviço de interesse económico geral. Além disso, o regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal institui um monopólio de exercício da referida atividade. Há que lembrar, a este respeito, que, por força do seu artigo 1.o, n.os 2 e 3, primeiro parágrafo, a Diretiva 2006/123 não trata da liberalização dos serviços de interesse económico geral, reservados a entidades públicas ou privadas, nem da abolição dos monopólios que fornecem serviços.
91
Estas disposições da Diretiva 2006/123 excluem do seu âmbito de aplicação as situações em que o fornecimento de um serviço está subtraído à concorrência, por uma regulamentação nacional ter conferido um monopólio para o fornecimento de determinados serviços a um determinado operador, e em que a sua aplicação tenha por efeito pôr em causa a existência desse monopólio (v., neste sentido, Acórdão de 17 de outubro de 2024, FA.RO. di YK, C‑16/23, EU:C:2024:886, n.o 55). Todavia, o Tribunal de Justiça interpretou as referidas disposições no sentido de que apenas dizem respeito aos serviços de interesse económico geral e aos monopólios de serviços existentes à data em que a referida diretiva entrou em vigor (v., neste sentido, Acórdão de 7 de novembro de 2018, Comissão/Hungria, C‑171/17, EU:C:2018:881, n.os 42 e 43).
92
Daí resulta que o regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal não está abrangido pela exclusão do âmbito de aplicação da Diretiva 2006/123 prevista no seu artigo 1.o, n.os 2 e 3, primeiro parágrafo.
93
É certo que o seu artigo 1.o, n.o 3, segundo parágrafo, dispõe que a Diretiva 2006/123 não prejudica a liberdade dos Estados‑Membros de definirem, em conformidade com a legislação da União, o que entendem por serviços de interesse económico geral, o modo como esses serviços devem ser organizados e financiados, em conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais, e as obrigações específicas a que devem estar sujeitos. Não deixa de ser verdade que, com esta reserva, tendo em conta o artigo 2.o, n.os 1 e 2, alínea a), dessa diretiva, conjugado com o seu considerando 17, as regras estabelecidas pela referida diretiva se aplicam, em princípio, aos serviços de interesse económico geral, estando apenas excluídos do seu âmbito de aplicação os serviços de interesse geral sem caráter económico (v., neste sentido, Acórdãos de 23 de dezembro de 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, n.os 43 e 44; de 11 de abril de 2019, Repsol Butano e DISA Gas, C‑473/17 e C‑546/17, EU:C:2019:308, n.o 43; e de 17 de outubro de 2024, FA.RO. di YK, C‑16/23, EU:C:2024:886, n.o 61).
94
No que respeita à liberdade de estabelecimento dos prestadores de serviços, o artigo 15.o, n.o 1, primeiro período, da Diretiva 2006/123 dispõe que os Estados‑Membros devem examinar se os respetivos sistemas jurídicos preveem um ou mais dos requisitos referidos no artigo 15.o, n.o 2, dessa diretiva e, em caso afirmativo, assegurar que esses requisitos sejam compatíveis com as condições de não discriminação, necessidade e proporcionalidade previstas no artigo 15.o, n.o 3, da referida diretiva. Segundo o artigo 15.o, n.o 1, segundo período, da mesma diretiva, os Estados‑Membros devem adaptar as respetivas disposições legislativas, regulamentares ou administrativas para as tornar compatíveis com estas condições (v., igualmente, neste sentido, Acórdão de 30 de janeiro de 2018, X e Visser (C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2018:44, n.o 129).
95
Embora o artigo 15.o, n.o 4, da Diretiva 2006/123 precise que os n.os 1 a 3 deste artigo só se aplicam à legislação relativa aos serviços de interesse económico geral desde que a aplicação destes últimos números não obste ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que foi confiada ao prestador em causa, o Tribunal de Justiça declarou que esta disposição não exclui automaticamente os serviços de interesse económico geral do âmbito de aplicação do referido artigo. Com efeito, como resulta dos próprios termos do n.o 4 do artigo 15.o da Diretiva 2006/123, quando as condições de não discriminação, necessidade e proporcionalidade, previstas no n.o 3 deste artigo 15.o, não prejudicam a missão específica atribuída pela autoridade competente a um serviço de interesse económico geral, devem ser respeitadas (v., neste sentido, Acórdãos de 7 de novembro de 2018, Comissão/Hungria, C‑171/17, EU:C:2018:881, n.o 62, e de 11 de abril de 2019, Repsol Butano e DISA Gas, C‑473/17 e C‑546/17, EU:C:2019:308, n.o 47).
96
Daí resulta que só as restrições à liberdade de estabelecimento que não estejam abrangidas pelos requisitos enumerados no artigo 15.o, n.o 2, da Diretiva 2006/123 devem ser examinadas à luz do artigo 49.o TFUE. Quanto a esses requisitos, há que sublinhar que, segundo jurisprudência constante, as disposições do capítulo III da Diretiva 2006/123, relativo à liberdade de estabelecimento dos prestadores, que inclui o artigo 15.o desta diretiva, se aplicam também a situações em que todos os elementos relevantes estão confinados ao interior de um único Estado‑Membro [v., neste sentido, Acórdãos de 30 de janeiro de 2018, X e Visser, C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2018:44, n.o 110, e de 17 de outubro de 2024, FA.RO. di YK, C‑16/23, EU:C:2024:886, n.o 47 e jurisprudência referida].
97
Em contrapartida, no que respeita à livre prestação de serviços referida no artigo 16.o da Diretiva 2006/123, o seu artigo 17.o, ponto 1, alínea e), prevê expressamente que esse artigo 16.o não se aplica aos serviços de interesse económico geral prestados noutro Estado‑Membro, nomeadamente ao tratamento de resíduos. No que respeita a esta liberdade fundamental, o regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal só pode, por conseguinte, ser examinado à luz do artigo 56.o TFUE.
c)
Quanto à justificação das restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços à luz da Diretiva 2006/123 e dos artigos 49.o e 56.o TFUE
98
No que respeita às restrições à liberdade de estabelecimento abrangidas pelos requisitos enumerados no artigo 15.o, n.o 2, da Diretiva 2006/123, decorre dos n.os 5 e 6 deste artigo que os Estados‑Membros podem manter ou, se for caso disso, introduzir requisitos do tipo dos mencionados no n.o 2 do referido artigo, desde que estejam em conformidade com as condições previstas no seu n.o 3 [Acórdãos de 16 de junho de 2015, Rina Services e o., C‑593/13, EU:C:2015:399, n.o 33, e de 29 de julho de 2019, Comissão/Áustria (Engenheiros civis, agentes de patentes e veterinários), C‑209/18, EU:C:2019:632, n.o 80].
99
Por força das condições cumulativas previstas no artigo 15.o, n.o 3, da Diretiva 2006/123, os requisitos em causa, primeiro, não devem ser direta ou indiretamente discriminatórios em função da nacionalidade dos interessados ou, no caso de sociedades, do local da sua sede social. Segundo, esses requisitos devem ser justificados por uma razão imperiosa de interesse geral. Terceiro, devem ser proporcionados, isto é, devem ser adequados a garantir, de forma coerente e sistemática, a realização do objetivo prosseguido, sem ir além do necessário para o alcançar, entendendo‑se que não devem existir outras medidas menos restritivas que permitam alcançar o mesmo resultado (v., neste sentido, Acórdãos de 7 de novembro de 2018, Comissão/Hungria, C‑171/17, EU:C:2018:881, n.o 80, e de 7 de novembro de 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, n.os 79 e 84).
100
No que respeita às restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços garantidas pelos artigos 49.o e 56.o TFUE, é jurisprudência assente que estas só podem ser admitidas na condição de serem justificadas por uma razão imperiosa de interesse geral e de respeitarem o princípio da proporcionalidade, o que implica que sejam adequadas a garantir, de forma coerente e sistemática, a realização do objetivo prosseguido e não vão além do necessário para o atingir (v., neste sentido, Acórdãos de 18 de junho de 2019, Áustria/Alemanha, C‑591/17, EU:C:2019:504, n.o 139 e jurisprudência referida; de 7 de setembro de 2022, Cilevičs e o., C‑391/20, EU:C:2022:638, n.o 65 e jurisprudência referida; e de 8 de junho de 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, n.o 64).
101
Para determinar se uma restrição preenche o requisito da proporcionalidade, é ao Estado‑Membro que pretende invocar um objetivo adequado para legitimar uma restrição a uma liberdade fundamental ou a um direito fundamental que incumbe fornecer ao órgão jurisdicional nacional todos os elementos suscetíveis de permitir que este se certifique de que a medida em causa cumpre efetivamente os requisitos decorrentes do princípio da proporcionalidade (v., neste sentido, Acórdão de 28 de fevereiro de 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, n.o 62 e jurisprudência referida), devendo as razões justificativas suscetíveis de ser invocadas por esse Estado‑Membro ser acompanhadas de uma análise da aptidão e da necessidade dessa medida para alcançar esse objetivo, bem como dos elementos precisos que permitam sustentar a sua argumentação (v., neste sentido, Acórdão de 19 de janeiro de 2023, CIHEF e o., C‑147/21, EU:C:2023:31, n.o 53 e jurisprudência referida).
102
No entanto, não se pode deduzir da jurisprudência do Tribunal de Justiça que um Estado‑Membro se encontra privado da possibilidade de demonstrar que uma medida restritiva cumpre esses requisitos, pelo simples facto de não estar em condições de fornecer estudos que tenham servido de base à adoção da regulamentação em causa (v., neste sentido, Acórdão de 28 de fevereiro de 2018, Brady Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, n.o 63 e jurisprudência referida).
103
Com efeito, o órgão jurisdicional nacional deve examinar de forma objetiva, com recurso a dados estatísticos ou por outros meios, se os elementos fornecidos pelas autoridades do Estado‑Membro em causa permitem razoavelmente considerar que os meios escolhidos são suscetíveis de permitir realizar os objetivos prosseguidos e se é possível atingi‑los através de medidas menos restritivas (v., neste sentido, Acórdão de 17 de outubro de 2024, FA.RO. di YK, C‑16/23, EU:C:2024:886, n.o 92 e jurisprudência referida).
104
A este respeito, quanto ao ónus imposto aos operadores económicos pelas medidas nacionais em causa, os Estados‑Membros são obrigados, mesmo perante uma margem de apreciação, a basear as suas escolhas em critérios objetivos e a examinar, no âmbito da apreciação dos condicionalismos ligados a diferentes medidas possíveis, se os objetivos prosseguidos por essas medidas nacionais são suscetíveis de justificar consequências económicas negativas, mesmo consideráveis, para os operadores económicos em causa (v., por analogia, Acórdãos de 16 de dezembro de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e o., C‑127/07, EU:C:2008:728, n.o 59 e jurisprudência referida, e de 8 de dezembro de 2020, Polónia/Parlamento e Conselho, C‑626/18, EU:C:2020:1000, n.o 98).
d)
Quanto ao respeito da Carta e dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima
105
Segundo jurisprudência constante, quando um Estado‑Membro alega que uma medida de que é autor e que restringe uma liberdade fundamental garantida pelo Tratado FUE se justifica ao abrigo deste Tratado ou de uma razão imperiosa de interesse geral reconhecida pelo direito da União, deve considerar‑se que essa medida implementa o direito da União, na aceção do artigo 51.o, n.o 1, da Carta, pelo que deve ser conforme com os direitos fundamentais consagrados nesta última [v., neste sentido, Acórdão de 18 de junho de 2020, Comissão/Hungria (Transparência associativa), C‑78/18, EU:C:2020:476, n.o 101 e jurisprudência referida]. O mesmo se aplica quando um Estado‑Membro invoca, ao abrigo do artigo 15.o, n.o 3, alínea b), da Diretiva 2006/123, uma razão imperiosa de interesse geral para justificar uma exigência abrangida pelo n.o 2 desse artigo [v., por analogia, Acórdão de 6 de outubro de 2020, Comissão/Hungria (Ensino Superior), C‑66/18, EU:C:2020:792, n.o 214].
106
Daqui resulta que, quando uma legislação nacional constitui uma restrição à liberdade de estabelecimento e/ou à livre prestação de serviços, a compatibilidade dessa legislação com o direito da União e, por conseguinte, a sua justificação, devem ser examinadas não só à luz das exceções previstas na Diretiva 2006/123 e na jurisprudência do Tribunal de Justiça mas também à luz dos direitos e liberdades garantidos pela Carta [v., neste sentido, Acórdãos de 21 de maio de 2019, Comissão/Hungria (Usufruto sobre terrenos agrícolas), C‑235/17, EU:C:2019:432, n.o 66 e jurisprudência referida, e de 6 de outubro de 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, n.o 89].
107
O requisito de uma medida ser conforme com os direitos e liberdades garantidos pela Carta implica verificar se as disposições nacionais em causa introduzem restrições aos mesmos e, em caso afirmativo, se essas restrições são justificadas à luz das exigências enunciadas no artigo 52.o, n.o 1, da Carta [v. Acórdão de 18 de junho de 2020, Comissão/Hungria (Transparência associativa), C‑78/18, EU:C:2020:476, n.o 103].
108
A este respeito, há que lembrar que nem a liberdade da empresa consagrada no artigo 16.o da Carta nem o direito de propriedade garantido no seu artigo 17.o são prerrogativas absolutas (v., neste sentido, Acórdão de 30 de abril de 2024, Trade Express‑L e DEVNIA TSIMENT, C‑395/22 e C‑428/22, EU:C:2024:374, n.o 78 e jurisprudência referida), podendo o seu exercício, em conformidade com o artigo 52.o, n.o 1, da Carta, ser objeto de restrições desde que essas restrições estejam previstas por lei, respeitem o conteúdo essencial dessa liberdade e desse direito e, na observância do princípio da proporcionalidade, sejam necessárias e correspondam efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros.
109
Neste contexto, há que precisar que os objetivos de interesse geral, como a proteção do ambiente e da saúde pública, não podem ser prosseguidos por uma medida nacional sem ter em conta o facto de que devem ser conciliados com os direitos fundamentais e os princípios abrangidos por essa medida, conforme enunciados pelos Tratados e pela Carta, efetuando uma ponderação equilibrada entre, por um lado, esses objetivos de interesse geral e, por outro, os direitos e princípios em causa, a fim de assegurar que os inconvenientes causados pela referida medida não sejam desproporcionados relativamente aos objetivos prosseguidos. Assim, a possibilidade de justificar uma restrição aos direitos garantidos pelos artigos 16.o e 17.o da Carta deve ser apreciada através da medição da gravidade da ingerência que tal restrição implica e da verificação de que a importância dos objetivos de interesse geral prosseguidos por essa restrição está relacionada com essa gravidade (v., neste sentido, Acórdão de 5 de dezembro de 2023, Nordic Info, C‑128/22, EU:C:2023:951, n.o 93 e jurisprudência referida).
110
Por outro lado, quando um Estado‑Membro invoca razões imperiosas de interesse geral para justificar uma regulamentação suscetível de entravar o exercício da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços, essa justificação deve ser apreciada igualmente à luz dos princípios gerais do direito da União, entre os quais figuram os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima (v., neste sentido, Acórdãos de 20 de dezembro de 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, n.o 44 e jurisprudência referida, e de 22 de setembro de 2022, Admiral Gaming Network e o., C‑475/20 a C‑482/20, EU:C:2022:714, n.o 60).
111
Tendo em conta todas estas observações preliminares, há que examinar as diferentes medidas do regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal à luz das disposições do direito da União referidas nas questões prejudiciais.
2.
Quanto às condições de criação de um monopólio na atividade de execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor
112
A primeira parte da segunda questão e a terceira a quinta questões dizem respeito, antes de mais, às condições que enquadram o estabelecimento de um monopólio relativo à execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor.
a)
Quanto à existência de uma restrição da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços
113
O artigo 37.o, n.o 2, da ZVO‑2 prevê a atribuição de um direito exclusivo a uma organização única encarregada de exercer essa atividade numa determinada categoria de produtos, instituindo assim a favor dessa organização uma situação de monopólio da referida atividade.
114
Para verificar se tal medida é abrangida pelo artigo 15.o da Diretiva 2006/123, há que lembrar que o conceito de «requisito», que figura no n.o 2 desse artigo, deve ser entendido, segundo o artigo 4.o, ponto 7, dessa diretiva, no sentido de que visa, em especial, «qualquer obrigação, proibição, condição ou limite previsto nas disposições legislativas, regulamentares ou administrativas dos Estados‑Membros» (v., neste sentido, Acórdão de 7 de novembro de 2018, Comissão/Hungria, C‑171/17, EU:C:2018:881, n.o 77 e jurisprudência referida).
115
Por outro lado, é jurisprudência constante que o conceito de «restrição», na aceção dos artigos 49.o e 56.o TFUE, incide sobre as medidas que proíbem, perturbam ou tornam menos atrativo o exercício da liberdade de estabelecimento ou da livre prestação de serviços, como as medidas adotadas por um Estado‑Membro que, embora indistintamente aplicáveis, afetem o acesso das empresas de outros Estados‑Membros ao mercado [v., neste sentido, Acórdãos de 29 de março de 2011, Comissão/Itália, C‑565/08, EU:C:2011:188, n.os 45 e 46 e jurisprudência referida, e de 8 de junho de 2023, Fastweb e o. (Periodicidades de faturação), C‑468/20, EU:C:2023:447, n.os 81 e 82 e jurisprudência referida].
116
A este respeito, há que considerar que a instituição, pelo artigo 37.o, n.o 2, da ZVO‑2, de um monopólio sobre a atividade de execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor, uma vez que o monopólio assim instituído não constitui um requisito relativo às matérias abrangidas pela Diretiva 2005/36 nem um requisito previsto noutros instrumentos da União, é um requisito que reserva o acesso à atividade de serviço em causa a determinados prestadores em razão da natureza específica da atividade em causa, na aceção do artigo 15.o, n.o 2, alínea d), da Diretiva 2006/123. Com efeito, resulta da jurisprudência que está abrangida por esse requisito uma regulamentação nacional que, através da instituição de um monopólio, reserva o acesso a uma atividade de prestação de serviços a uma única empresa privada ou pública (v., neste sentido, Acórdão de 7 de novembro de 2018, Comissão/Hungria, C‑171/17, EU:C:2018:881, n.o 79).
117
Por outro lado, no que respeita à livre prestação de serviços, é jurisprudência constante que uma regulamentação nacional, como o artigo 37.o, n.o 2, da ZVO‑2, que sujeita o exercício de uma atividade económica a um regime de exclusividade a favor de um único operador público ou privado, constitui uma restrição a esta liberdade fundamental (v., neste sentido, Acórdãos de 7 de novembro de 2018, Comissão/Hungria, C‑171/17, EU:C:2018:881, n.o 88 e jurisprudência referida, e de 2 de março de 2023, Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, n.o 47).
b)
Quanto à justificação das restrições verificadas
118
Em conformidade com a jurisprudência referida nos n.os 98 a 110 do presente acórdão, há que verificar se essas restrições podem ainda assim ser justificadas.
1) Quanto ao requisito de não discriminação
119
Quanto ao requisito da não discriminação, refira‑se que o regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal se aplica a todos os produtores que colocam produtos no mercado na Eslovénia, sem distinguir, de forma direta ou indireta, em função da sua nacionalidade ou, no caso de sociedades, do local da sua sede social. Em especial, resulta do artigo 34.o, n.os 1, 4 e 6, da ZVO‑2 que um produtor estabelecido noutro Estado‑Membro que não a República da Eslovénia e que comercializa produtos neste último Estado‑Membro está, em princípio, sujeito às obrigações em matéria de responsabilidade alargada previstas nessa lei.
2) Quanto à existência de razões imperiosas de interesse geral
120
Resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que o legislador esloveno adotou o regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal com o objetivo de dar cumprimento aos requisitos mínimos na matéria que figuram no artigo 8.o‑A da Diretiva 2008/98 e aos objetivos ambientais prosseguidos por esta última. O Governo Esloveno sustenta que este regime visa uma melhoria do sistema de responsabilidade alargada do produtor e do sistema de gestão dos resíduos provenientes de produtos abrangidos por essa responsabilidade alargada na Eslovénia, nomeadamente reduzindo o volume de resíduos a tratar, o que se inscreve na prossecução dos objetivos de proteção do ambiente e da saúde pública. O referido regime respondeu, a este respeito, a uma ineficácia da gestão dos resíduos na vigência da ZVO‑1, manifestada por uma acumulação de resíduos de embalagens junto dos prestadores dos serviços públicos locais de recolha dos resíduos urbanos.
121
Ora, tais objetivos constituem razões imperiosas de interesse geral suscetíveis de justificar restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços. Com efeito, por um lado, no que respeita à justificação dos requisitos abrangidos pela Diretiva 2006/123, o artigo 4.o, ponto 8, desta diretiva define o conceito de «razão imperiosa de interesse geral» no sentido de que visa as razões reconhecidas como tais pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, entre as quais figuram, nomeadamente, a proteção da saúde pública, bem como a proteção do ambiente e do ambiente urbano.
122
Por outro lado, é jurisprudência constante que a proteção do ambiente constitui uma razão imperiosa de interesse geral suscetível de justificar restrições às liberdades fundamentais (v., neste sentido, Acórdãos de 14 de dezembro de 2004, Radlberger Getränkegesellschaft e S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, n.o 75, e de 19 de janeiro de 2023, CIHEF e o., C‑147/21, EU:C:2023:31, n.o 51). O mesmo se diga dos objetivos de garantia da qualidade dos serviços e de proteção da saúde pública [v., neste sentido, Acórdãos de 19 de maio de 2009, Comissão/Itália, C‑531/06, EU:C:2009:315, n.o 51, e de 29 de julho de 2019, Comissão/Áustria (Engenheiros civis, agentes de patentes e veterinários), C‑209/18, EU:C:2019:632, n.o 89 e jurisprudência referida].
123
Visto que o Governo Esloveno invoca também o objetivo de uma redução dos custos de gestão de resíduos suportados pelos produtores em causa e baseia assim a sua argumentação na eficácia económica, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, os objetivos de natureza puramente económica não podem constituir uma razão imperiosa de interesse geral suscetível de justificar uma restrição a uma liberdade fundamental garantida pelo Tratado FUE (v., neste sentido, Acórdão de 8 de junho de 2023, Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2023:448, n.o 70 e jurisprudência referida). Em contrapartida, o Tribunal de Justiça admitiu que uma regulamentação nacional pode constituir uma restrição justificada a uma liberdade fundamental quando é ditada por motivos de ordem económica que prosseguem um objetivo de interesse geral (v., neste sentido, Acórdão de 22 de outubro de 2013, Essent e o. (C‑105/12 a C‑107/12, EU:C:2013:677, n.o 52 e jurisprudência referida). Assim, ainda que se considere que o regime de responsabilidade alargada em causa no processo principal seja ditado por esses motivos de eficácia económica, estes não podem, enquanto tais, constituir razões imperiosas de interesse geral suscetíveis de justificar uma restrição a uma liberdade fundamental garantida pelo direito da União, pelo que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, em definitivo, se esse regime prossegue, não obstante os referidos motivos, o objetivo da proteção do ambiente e da saúde pública.
3) Quanto ao requisito de proporcionalidade
124
Quanto ao requisito de proporcionalidade, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio, que tem competência exclusiva para apreciar os factos na origem do processo principal e para interpretar o regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal, verificar se este preenche os requisitos recordados nos n.os 98 a 104 do presente acórdão. Contudo, o Tribunal de Justiça, chamado a dar uma resposta útil a este órgão jurisdicional, tem competência para lhe fornecer indicações baseadas nos autos do processo principal e nas observações escritas que lhe foram apresentadas, suscetíveis de permitir ao referido órgão jurisdicional decidir (v., neste sentido, Acórdãos de 7 de setembro de 2022, Cilevičs e o., C‑391/20, EU:C:2022:638, n.os 72 e 73 e jurisprudência referida, e de 17 de outubro de 2024, FA.RO. di YK, C‑16/23, EU:C:2024:886, n.o 93).
i) Quanto à adequação da restrição em causa para garantir a realização dos objetivos prosseguidos
125
No que respeita à aptidão do monopólio relativo à atividade de execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor em cada fluxo de resíduos abrangido por essa responsabilidade alargada para alcançar os objetivos de proteção do ambiente e da saúde pública, resulta dos elementos levados ao conhecimento do Tribunal de Justiça que esse monopólio foi instituído para melhorar a acessibilidade, a transparência e a tarifação homogénea do sistema de responsabilidade alargada do produtor aplicável a uma determinada categoria de produtos e, mais genericamente, todo o sistema de gestão de resíduos em causa.
126
Assim, embora se verifique que essa medida é, em princípio, suscetível de alcançar os objetivos de proteção do ambiente e da saúde pública, é ainda necessário, segundo a jurisprudência referida nos n.os 99 e 100 do presente acórdão, que prossiga esses objetivos de forma coerente e sistemática, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar no termo de uma apreciação global das circunstâncias que rodeiam a adoção e a aplicação das disposições nacionais em causa (v., neste sentido, Acórdão de 28 de fevereiro de 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, n.o 64 e jurisprudência referida).
127
No caso, a Interzero e o. alegaram, nas suas observações escritas, que a criação de um monopólio no setor da execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor não constitui uma medida suscetível de prosseguir, de forma coerente, o objetivo de proteção do ambiente, uma vez que esta medida seria suscetível de prejudicar o objetivo de uma transição para uma economia circular. A criação desse monopólio poderia, por um lado, dissuadir os produtores em causa de desenvolverem soluções circulares inovadoras e mais eficientes do ponto de vista ambiental, a fim de melhorar a sua situação concorrencial e, por outro, impedir a transmissão de conhecimentos e de boas práticas provenientes de outros Estados‑Membros. O resultado seria, em última análise, um aumento dos custos para esses produtores.
128
É certo que, como resulta do artigo 1.o da Diretiva 2008/98, os regimes de responsabilidade alargada do produtor instituídos em conformidade com esta diretiva devem inscrever‑se numa lógica de transição para uma economia circular e de manutenção da competitividade da União a longo prazo. Todavia, nada nos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça permite considerar que uma situação caracterizada pela inexistência de mercado concorrencial no domínio da atividade de execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor, como a que resulta da instauração de uma situação de monopólio para o organismo encarregado da execução coletiva das obrigações na matéria, comprometeria, a prazo, a gestão eficaz dos resíduos pretendida pelo Estado‑Membro que instituiu o referido monopólio.
129
Por outro lado, importa sublinhar que, dado que uma regulamentação nacional que institui um monopólio constitui uma medida particularmente restritiva das liberdades fundamentais, deve ser acompanhada da criação de um quadro normativo adequado a garantir que o titular desse monopólio estará efetivamente em condições de prosseguir, de forma coerente e sistemática, os objetivos assim fixados através de uma oferta quantitativamente medida e qualitativamente adaptada em função desses objetivos e sujeita a um controlo estrito por parte das autoridades públicas (v., neste sentido, Acórdão de 8 de setembro de 2010, Stoß e o., C‑316/07, C‑358/07 a C‑360/07, C‑409/07 e C‑410/07, EU:C:2010:504, n.o 83). Assim, o direito da União pode exigir a imposição de certas restrições ao titular de um monopólio (v., neste sentido, Acórdão de 15 de setembro de 2011, Dickinger e Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, n.o 72), nomeadamente para evitar qualquer risco de comportamento abusivo por parte deste que seja suscetível de prejudicar os objetivos prosseguidos.
130
Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se o regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal prevê, no seu conjunto, as garantias necessárias a este respeito.
ii) Quanto à necessidade e ao caráter proporcionado em sentido estrito das restrições em causa
131
Como resulta tanto do artigo 15.o, n.o 3, alínea c), da Diretiva 2006/123 como da jurisprudência do Tribunal de Justiça, as medidas restritivas de uma liberdade fundamental só podem ser justificadas se o objetivo visado não puder ser atingido por medidas que, embora igualmente eficazes, sejam menos restritivas (v., neste sentido, Acórdãos de 7 de setembro de 2022, Cilevičs e o., C‑391/20, EU:C:2022:638, n.o 81 e jurisprudência referida, e de 7 de novembro de 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, n.o 83).
132
Quanto à escolha das medidas suscetíveis de realizar os objetivos em matéria de proteção do ambiente e da saúde pública, importa recordar, por um lado, que a proteção do ambiente constitui um dos objetivos essenciais da União, que reveste caráter tanto transversal como fundamental (v., neste sentido, Acórdão de 28 de fevereiro de 2012, Inter‑Environnement Wallonie e Terre wallonne, C‑41/11, EU:C:2012:103, n.o 57 e jurisprudência referida). Por outro lado, a saúde pública ocupa o primeiro lugar entre os bens e interesses protegidos pelo Tratado FUE e cabe aos Estados‑Membros decidir a que nível pretendem assegurar a proteção da saúde pública e o modo como esse nível deve ser atingido. Para este efeito, os Estados‑Membros dispõem de uma margem de apreciação para determinar, em função das particularidades nacionais e da importância que atribuem à realização de objetivos legítimos mais específicos à luz do direito da União, tais como a organização de um sistema de gestão de resíduos de qualidade, equilibrado e acessível a todos, as medidas suscetíveis de alcançar resultados concretos (v., neste sentido, Acórdãos de 28 de setembro de 2006, Ahokainen e Leppik, C‑434/04, EU:C:2006:609, n.o 32, e de 12 de novembro de 2015, Visnapuu, C‑198/14, EU:C:2015:751, n.o 118).
133
Daí resulta que, no respeito das exigências impostas, em especial, pela Diretiva 2008/98 e pelas regulamentações setoriais relevantes da União, os Estados‑Membros são, em princípio, livres de fixar os objetivos da sua política em matéria de gestão de resíduos e, sendo caso disso, definir com precisão o nível de proteção do ambiente e da saúde pública pretendido (v., por analogia, Acórdão de 15 de setembro de 2011, Dickinger e Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, n.o 47 e jurisprudência referida).
134
Por conseguinte, um Estado‑Membro que pretenda assegurar um nível de proteção particularmente elevado em matéria de ambiente e de saúde pública pode ter fundamento para considerar que só a concessão de direitos exclusivos a um organismo único sujeito a um controlo rigoroso por parte dos poderes públicos é suscetível de lhes permitir prosseguir esses objetivos de forma suficientemente eficaz (v., por analogia, Acórdãos de 8 de setembro de 2010, Stoß e o., C‑316/07, C‑358/07 a C‑360/07, C‑409/07 e C‑410/07, EU:C:2010:504, n.o 81, e de 15 de setembro de 2011, Dickinger e Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, n.o 48).
135
No caso, as recorrentes no processo principal consideram que os objetivos prosseguidos pelo legislador esloveno podem ser atingidos através de medidas menos restritivas, a saber, estabelecendo requisitos quanto à qualidade dos serviços e ao montante dos custos que a organização encarregada da execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor pode faturar aos produtores em causa e criando uma agência independente que exerça o controlo do regime de responsabilidade alargada do produtor em causa.
136
A este respeito, o Tribunal de Justiça já declarou que a questão de saber se, para atingir os objetivos prosseguidos, seria preferível, em vez de conceder um direito exclusivo de exploração a um organismo autorizado, adotar uma regulamentação que impusesse aos operadores económicos em causa as prescrições necessárias, está abrangida, em princípio, pela margem de apreciação dos Estados‑Membros, desde que, todavia, a escolha feita não se revele desproporcionada à luz do objetivo prosseguido (v., neste sentido, Acórdão de 21 de setembro de 1999, Läärä e o., C‑124/97, EU:C:1999:435, n.o 39).
137
Cabe, assim, ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se, ao adotar o regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal, o legislador esloveno visava verdadeiramente assegurar um nível de proteção particularmente elevado dos objetivos de proteção do ambiente e da saúde pública e se, à luz desse nível de proteção pretendido, a instituição de um monopólio relativo à atividade de execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor pode efetivamente ser considerada necessária (v., por analogia, Acórdão de 15 de setembro de 2011, Dickinger e Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, n.o 54).
138
Quanto à questão do caráter proporcionado em sentido estrito das medidas em causa, como resulta do n.o 104 do presente acórdão, o órgão jurisdicional de reenvio deverá igualmente verificar se essas medidas não são desproporcionadas em relação aos objetivos de proteção do ambiente e da saúde pública prosseguidos. Neste contexto, esse órgão jurisdicional poderá ter em conta, nomeadamente, as disfunções que, como resulta da decisão de reenvio, caracterizavam o regime de responsabilidade alargada do produtor previsto pela ZVO‑1 e não permitiam assegurar uma gestão eficaz dos resíduos. Poderá igualmente ter em conta a argumentação do Governo Esloveno de que o regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal permite ao Estado garantir a transparência do funcionamento da organização única e prevenir as distorções da concorrência no mercado da gestão de resíduos, e revela‑se mais económico e mais simples para os produtores, contribuindo assim para um melhor controlo da qualidade da gestão dos resíduos.
4) Quanto ao respeito dos artigos 16.o e 17.o da Carta, bem como dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima
139
De acordo com a jurisprudência referida nos n.os 105 a 110 do presente acórdão, resta examinar a instauração de um monopólio relativo à atividade de execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor, pelo regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal, à luz dos direitos fundamentais garantidos pela Carta, no caso, dos seus artigos 16.o e 17.o, bem como à luz dos princípios gerais do direito da União.
140
Em primeiro lugar, quanto ao artigo 16.o da Carta, este dispõe que «[é] reconhecida a liberdade de empresa, de acordo com o direito da União e as legislações e práticas nacionais». A proteção conferida por este artigo inclui, em especial, a liberdade de exercer uma atividade económica ou comercial, bem como a liberdade contratual (v., neste sentido, Acórdãos de 22 de janeiro de 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, n.o 42, e de 30 de abril de 2024, Trade Express‑L e DEVNIA TSIMENT, C‑395/22 e C‑428/22, EU:C:2024:374, n.o 76).
141
Tendo em conta a redação do artigo 16.o da Carta, que prevê que a liberdade de empresa é reconhecida de acordo com o direito da União e as legislações e práticas nacionais, distinguindo‑se assim das restantes liberdades fundamentais consagradas no título II da Carta, ao mesmo tempo que se aproxima da redação de determinadas disposições do seu título IV, essa liberdade pode, assim, ser sujeita a um amplo leque de intervenções do poder público suscetíveis de estabelecer, no interesse geral, limitações ao exercício da atividade económica. Ora, esta circunstância reflete‑se, nomeadamente, na forma como devem ser apreciadas a regulamentação da União e a legislação, bem como as práticas nacionais, à luz do princípio da proporcionalidade, nos termos do artigo 52.o, n.o 1, da Carta (v., neste sentido, Acórdão de 21 de dezembro de 2021, Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, n.os 81 e 82 e jurisprudência referida).
142
A este respeito, basta referir que, na medida em que as disposições do regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal que instituem um monopólio da atividade de execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor constituem, como se observa no n.o 116 do presente acórdão, uma restrição à liberdade de estabelecimento, constituem igualmente, em princípio, uma limitação ao exercício da liberdade de empresa dos operadores em causa, consagrada no artigo 16.o da Carta (v., neste sentido, Acórdão de 8 de maio de 2019, PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, n.o 65).
143
De acordo com o artigo 17.o, n.o 1, da Carta, todas as pessoas têm o direito de fruir da propriedade dos seus bens legalmente adquiridos, de os utilizar, de dispor deles e de os transmitir em vida ou por morte, e ninguém pode ser privado da sua propriedade, exceto por razões de utilidade pública, nos casos e condições previstos por lei e mediante justa indemnização pela respetiva perda, em tempo útil. A utilização dos bens pode ser regulamentada por lei na medida do necessário ao interesse geral.
144
O artigo 17.o, n.o 1, da Carta contém três normas distintas. A primeira, expressa no primeiro período desta disposição e que tem caráter geral, concretiza o princípio do respeito pela propriedade. A segunda, que figura no segundo período da referida disposição, visa a privação da propriedade e submete‑a a certas condições. Quanto à terceira, que figura no terceiro período da mesma disposição, reconhece aos Estados o poder de regulamentarem o uso dos bens na medida necessária ao interesse geral. Estas normas não são, no entanto, desprovidas de relação entre si. Com efeito, a segunda e a terceira normas dizem respeito a exemplos particulares de violação do direito de propriedade e devem ser interpretadas à luz do princípio consagrado na primeira dessas normas (v., neste sentido, Acórdãos de 10 de setembro de 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, n.o 81 e jurisprudência referida, e de 4 de outubro de 2024, Aeris Invest/Comissão e CUR, C‑535/22 P, EU:C:2024:819, n.o 214).
145
A proteção conferida pelo artigo 17.o, n.o 1, da Carta tem por objeto direitos que têm um valor patrimonial dos quais decorre, face ao ordenamento jurídico em causa, uma posição jurídica adquirida que permite o exercício autónomo desses direitos pelo e a favor do seu titular [Acórdãos de 21 de maio de 2019, Comissão/Hungria (Usufruto sobre terrenos agrícolas), C‑235/17, EU:C:2019:432, n.o 69 e jurisprudência referida, e de 5 de maio de 2022, BPC Lux 2 e o., C‑83/20, EU:C:2022:346, n.o 39].
146
A este respeito, resulta da jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem relativa ao artigo 1.o do Protocolo Adicional n.o 1 à Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinado em Paris, em 20 de março de 1952, jurisprudência que há que tomar em consideração, nos termos do artigo 52.o, n.o 3, da Carta, para efeitos da interpretação do seu artigo 17.o, enquanto limiar de proteção mínima [v., neste sentido, Acórdãos de 21 de maio de 2019, Comissão/Hungria (Usufruto sobre terrenos agrícolas), C‑235/17, EU:C:2019:432, n.o 72 e jurisprudência referida, e de 10 de setembro de 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, n.o 80], que os interesses ligados à exploração de uma licença constituem interesses patrimoniais que requerem a proteção conferida pelo referido artigo 1.o (v., neste sentido, TEDH, 7 de junho de 2012, Centro Europa 7 S.r.l. e Di Stefano c. Itália, CE:ECHR:2012:0607JUD003843309, § 178). Por conseguinte, a revogação ex lege de uma autorização que permite ao seu titular exercer uma atividade económica traduz‑se numa limitação ao direito de propriedade garantido nesse artigo que é abrangido, enquanto medida de regulamentação do uso dos bens, pelo segundo parágrafo desse artigo (v., neste sentido, Tribunal EDH, 13 de janeiro de 2015, Vékony c. Hungria, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, § 29 e 30, e Tribunal EDH, 5 de abril de 2022, NIT S.R. L. c. República da Moldávia, CE:ECHR:2022:0405JUD002847012, § 235 e 236).
147
Por outro lado, ainda segundo essa jurisprudência, uma intervenção por via legislativa sobre créditos contratuais existentes pode igualmente constituir uma medida de regulamentação do uso dos bens e, portanto, uma limitação do direito de propriedade (v., neste sentido, TEDH, 20 de julho de 2004, Bäck c. Finlândia, CE:ECHR:2004:0720JUD003759897, § 57 e 68).
148
No caso, resulta dos elementos levados ao conhecimento do Tribunal de Justiça que, sem prejuízo de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, a instituição de um monopólio para a organização única pelo regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal implica tanto a revogação ex lege das autorizações ambientais e das decisões de aprovação dos planos comuns existentes, passadas aos operadores ZVO‑1 para o exercício da atividade de execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor, como a rescisão ex lege de todos os contratos celebrados entre esses operadores e os produtores e com os prestadores de serviços de gestão de resíduos. Ora, estas consequências podem ser consideradas uma limitação ao exercício do direito de propriedade, abrangida pela regulamentação da utilização dos bens, na aceção do artigo 17.o, n.o 1, terceiro período, da Carta.
149
No que respeita à justificação de tais restrições à liberdade e ao direito previstos nos artigos 16.o e 17.o da Carta, primeiro, é facto assente que as referidas limitações, relativas à instituição de um monopólio e às modalidades transitórias previstas pelo legislador esloveno neste contexto, figuram no regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal, conforme estabelecido pela ZVO‑2.
150
Segundo, essas limitações respeitam o conteúdo essencial dos artigos 16.o e 17.o da Carta. Com efeito, no que respeita, por um lado, à condição relativa ao respeito do conteúdo essencial da liberdade de empresa, refira‑se que a instituição de um monopólio de uma atividade económica em detrimento dos operadores existentes não impede qualquer atividade empresarial desses operadores enquanto tal, sendo que, de resto, o direito primário permite expressamente a concessão de direitos exclusivos a um ou mais operadores públicos ou privados para uma determinada atividade económica e devendo as condições de criação de um monopólio relativo a uma atividade resultante da concessão de tais direitos ser apreciadas, como resulta do n.o 141 do presente acórdão, no âmbito do exame da proporcionalidade de tal medida.
151
Por outro lado, uma vez que, como se observa no n.o 148 do presente acórdão, esta medida está abrangida pela regulamentação do uso dos bens, na aceção do artigo 17.o, n.o 1, terceiro período, da Carta, não é suscetível de violar o conteúdo essencial do direito de propriedade (v., neste sentido, Acórdão de 10 de setembro de 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, n.o 88 e jurisprudência referida).
152
Terceiro, as mesmas limitações visam, como se observa no n.o 120 do presente acórdão, garantir um sistema de gestão de resíduos eficiente e, portanto, a realização dos objetivos de proteção do ambiente e da saúde pública, de modo que respondem efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União.
153
Quarto, quanto ao respeito do princípio da proporcionalidade, resulta dos n.os 125 a 136 do presente acórdão que tais limitações se revelam, em si mesmas, adequadas para alcançar os objetivos prosseguidos e necessárias para esse efeito. No entanto, no contexto de uma alteração legislativa, o respeito dos direitos fundamentais dos operadores económicos afetados por essa alteração exige igualmente que o legislador nacional institua medidas adequadas que permitam proteger esses operadores contra medidas que, tendo em conta a sua situação particular, lhes imponham um encargo excessivo (v., neste sentido, TEDH, 13 de janeiro de 2015, Vékony c. Hungria, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, § 34 e 35; TEDH, 16 de outubro de 2018, Könyv‑Tár Kft e o. c. Hungria, CE:ECHR:2018:1016JUD002162313, § 48 e 50).
154
Resulta também da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa aos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima que, no contexto de uma alteração legislativa, um legislador nacional deve ter em conta as situações particulares dos operadores económicos abrangidos por essa alteração e prever, se for caso disso, adaptações à aplicação das novas regras (v., neste sentido, Acórdãos de 7 de junho de 2005, VEMW e o., C‑17/03, EU:C:2005:362, n.o 81, e de 17 de dezembro de 2015, Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, n.o 48).
155
A este respeito, o Tribunal de Justiça já declarou que um operador económico que procedeu a investimentos dispendiosos para dar cumprimento ao regime anteriormente adotado pelo legislador nacional pode ser consideravelmente afetado nos seus interesses por uma supressão antecipada desse regime, sobretudo quando esta for efetuada de forma súbita e imprevisível, sem lhe dar tempo suficiente para se adaptar à nova situação legislativa (Acórdãos de 11 de junho de 2015, Berlington Hungary e o., C‑98/14, EU:C:2015:386, n.o 87 e jurisprudência referida, e de 22 de setembro de 2022, Admiral Gaming Network e o., C‑475/20 a C‑482/20, EU:C:2022:714, n.o 64).
156
Assim, cabe ao legislador nacional prever um período transitório de duração suficiente para permitir que os operadores económicos se adaptem às alterações que lhes dizem respeito ou um sistema de compensação razoável do prejuízo por eles sofrido (v., neste sentido, Acórdãos de 14 de dezembro de 2004, Radlberger Getränkegesellschaft e S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, n.o 81; de 11 de junho de 2015, Berlington Hungary e o., C‑98/14, EU:C:2015:386, n.o 85 e jurisprudência referida; e de 20 de dezembro de 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, n.o 48). Quando seja necessário para evitar encargos excessivos para esses operadores, não está excluída a possibilidade de essas duas medidas serem exigidas cumulativamente.
157
No caso, o órgão jurisdicional de reenvio indica, por um lado, que as disposições transitórias da ZVO‑2 que figuram no seu artigo 275.o não fixam um prazo preciso no termo do qual terminam as autorizações de que beneficiam os operadores ZVO‑1, bem como os contratos que estes celebraram com os produtores e os prestadores de serviços de gestão de resíduos. Com efeito, este prazo está ligado à comunicação, pela organização única, do facto de ter começado a proceder à execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor, bem como à adoção da decisão declarativa do ministério competente. Por outro lado, o regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal não prevê nenhum dispositivo de compensação dos operadores ZVO‑1.
158
É ao órgão jurisdicional de reenvio que cabe examinar se, nas circunstâncias do caso, o regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal é suscetível de constituir um encargo excessivo para os operadores ZVO‑1. Para esse efeito, deverá ter em conta todos os elementos relevantes que resultem, nomeadamente, dos termos, da sistemática e da finalidade da regulamentação em causa (v., neste sentido, Acórdão de 22 de setembro de 2022, Admiral Gaming Network e o., C‑475/20 a C‑482/20, EU:C:2022:714, n.o 65 e jurisprudência referida) e verificar se um operador económico prudente e avisado estava em condições de prever a adoção de uma medida suscetível de afetar os seus interesses [v., neste sentido, Acórdãos de 15 de abril de 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) e o., C‑798/18 e C‑799/18, EU:C:2021:280, n.o 42, e de 22 de setembro de 2022, Admiral Gaming Network e o., C‑475/20 a C‑482/20, EU:C:2022:714, n.o 62].
159
A este respeito, há que ter em conta todas as circunstâncias que caracterizam a situação individual dos operadores ZVO‑1 em causa, como o facto de as autorizações de que beneficiam terem sido emitidas por tempo indeterminado, bem como todas as circunstâncias que envolveram a adoção do regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal. Com efeito, verifica‑se que, antes da adoção da ZVO‑2, o legislador esloveno interviera duas vezes para alterar o regime de responsabilidade alargada do produtor até então previsto pela ZVO‑1, nomeadamente alterando, a partir de 1 de janeiro de 2021, esse regime de responsabilidade alargada suprimindo a exclusão da aplicação do referido regime até então aplicável aos produtores que colocassem no mercado menos de 15 toneladas de embalagens por ano.
160
Em face do exposto, há que declarar que, sem prejuízo do respeito do princípio da proporcionalidade, os artigos 8.o e 8.o‑A da Diretiva 2008/98, o artigo 15.o da Diretiva 2006/123, os artigos 49.o e 56.o TFUE, os artigos 16.o e 17.o da Carta, e os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, não se opõem a uma regulamentação nacional que institui uma situação de monopólio através da criação de uma organização encarregada da execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor, que dispõe do direito exclusivo de exercer essa atividade para uma determinada categoria de produtos, ao mesmo tempo que prevê tanto a revogação ex lege das autorizações que permitiram aos operadores económicos exercer a referida atividade até então, como a rescisão ex lege de todos os contratos celebrados por esses operadores no exercício da mesma atividade, desde que, no entanto, essa regulamentação, por um lado, seja acompanhada da criação de um quadro normativo adequado a garantir que o titular desse monopólio estará efetivamente em condições de prosseguir, de forma coerente e sistemática, os objetivos de proteção do ambiente e da saúde pública que o Estado‑Membro em causa fixou através de uma oferta quantitativamente medida e qualitativamente adaptada em função desses objetivos e sujeita a um controlo estrito por parte das autoridades públicas e, por outro lado, preveja adaptações à aplicação das novas regras destinadas a evitar qualquer encargo excessivo para os operadores económicos em causa, em especial um período transitório com uma duração suficiente para lhes permitir adaptarem‑se às alterações ou um sistema de compensação razoável do prejuízo por eles sofrido.
3.
Quanto às medidas impostas ao titular do monopólio e às pessoas que detêm participações no mesmo
161
Com a segunda parte da sua segunda questão, bem como com as questões sexta a nona, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, em seguida, sobre um certo número de medidas impostas à organização titular do monopólio relativa ao cumprimento das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor e às pessoas que detêm participações nessa organização.
a)
Quanto à existência de restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços
162
Em primeiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, com a segunda parte da sua segunda questão, sobre o requisito, previsto no artigo 38.o, n.o 1, da ZVO‑2, de a organização única ser obrigada a exercer sem fins lucrativos a atividade de execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor.
163
Refira‑se, a este respeito, que essa obrigação pode ser qualificada de requisito de o prestador ser constituído sob uma forma jurídica específica, na aceção do artigo 15.o, n.o 2, alínea b), da Diretiva 2006/123, desde que o direito nacional preveja efetivamente uma forma jurídica específica para as entidades sem fins lucrativos. Com efeito, o Tribunal de Justiça já declarou que, tendo em conta o considerando 73 desta diretiva, esta última disposição visa, nomeadamente, a exigência de o prestador de um serviço ser constituído numa entidade que não prossegue fins lucrativos (v., neste sentido, Acórdãos de 23 de fevereiro de 2016, Comissão/Hungria, C‑179/14, EU:C:2016:108, n.o 62, e de 26 de junho de 2019, Comissão/Grécia, C‑729/17, EU:C:2019:534, n.os 52 e 60).
164
Em segundo lugar, no que respeita à regulamentação nacional visada pela sexta questão prejudicial, o artigo 38.o, n.o 4, da ZVO‑2 institui, para os produtores de produtos sujeitos a obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor e que colocam no mercado pelo menos 51 % da quantidade total de uma mesma categoria de produtos abrangidos por essa responsabilidade alargada, a obrigação de criar uma organização única que exerça a atividade de execução coletiva das suas obrigações na matéria e de deter uma participação na mesma. Por outro lado, esses produtores não podem ser pessoas que procedam à recolha ou ao tratamento dos resíduos provenientes desses produtos.
165
Por um lado, a obrigação de determinados produtores criarem uma organização encarregada da execução coletiva das suas obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor para a categoria de resíduos em causa, à qual a obrigação de deter uma participação nesta está indissociavelmente ligada, não está abrangida por nenhuma das categorias de requisitos enumerados no artigo 15.o, n.o 2, da Diretiva 2006/123.
166
Uma vez que, como resulta dos n.os 96 e 97 do presente acórdão, este requisito deve ser apreciado à luz do direito primário, importa recordar que, quando uma medida nacional está simultaneamente ligada à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços, o Tribunal de Justiça aprecia‑a, em princípio, à luz de apenas uma dessas liberdades, se se verificar que, nas circunstâncias do caso concreto, a outra é totalmente secundária em relação à primeira e lhe pode ser associada. Para determinar a liberdade fundamental preponderante, há que tomar em consideração o objeto da regulamentação em causa (v., nomeadamente, Acórdão de 7 de setembro de 2022, Cilevičs e o., C‑391/20, EU:C:2022:638, n.os 50 e 51 e jurisprudência aí referida).
167
A fim de distinguir os âmbitos de aplicação respetivos da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços, há que determinar se o operador económico em causa está ou não estabelecido no Estado‑Membro em que propõe o serviço em questão. A esse respeito, o conceito de «estabelecimento» implica, assim, o exercício efetivo de uma atividade económica através de uma instalação estável no Estado‑Membro de acolhimento por um período indeterminado [v., neste sentido, Acórdãos de 22 de novembro de 2018, Vorarlberger Landes‑ und Hypothekenbank, C‑625/17, EU:C:2018:939, n.os 34 e 35, e de 4 de outubro de 2024, Lituânia e o./Parlamento e Conselho (Pacote mobilidade), C‑541/20 a C‑555/20, EU:C:2024:818, n.o 364 e jurisprudência referida].
168
Em contrapartida, são «prestações de serviços», na aceção do artigo 56.o TFUE, todas as prestações que não sejam propostas de modo estável e contínuo, a partir de um estabelecimento no Estado‑Membro de destino (Acórdãos de 7 de setembro de 2022, Cilevičs e o., C‑391/20, EU:C:2022:638, n.o 53 e jurisprudência referida, e de 21 de dezembro de 2023, European Superleague Company, C‑333/21, EU:C:2023:1011, n.o 245).
169
No caso, o artigo 38.o, n.os 4 e 5, da ZVO‑2 impõe obrigações específicas a certos produtores de produtos sujeitos à responsabilidade alargada do produtor devido à particular dimensão do volume da sua atividade económica no mercado esloveno. A este respeito, há que considerar que as atividades económicas exercidas por produtores de tal dimensão no mercado nacional são, regra geral, exercidas de modo estável e contínuo a partir de um estabelecimento no Estado‑Membro em causa. Daí resulta que, sem prejuízo de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio da situação dos produtores em causa, esta disposição está abrangida, de forma preponderante, pela liberdade de estabelecimento.
170
Ora, apesar de os nacionais de outros Estados‑Membros suscetíveis de serem abrangidos pela referida disposição não estarem impedidos de se estabelecer no território esloveno para exercerem a sua atividade económica, a obrigação, se for caso disso, de criarem uma entidade estabelecida na Eslovénia encarregada de exercer a atividade de execução coletiva das suas obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor e a obrigação de deterem uma participação na organização única é suscetível de implicar encargos administrativos e financeiros que acrescem aos ligados ao exercício da sua própria atividade económica.
171
Daí resulta que o regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal é suscetível de tornar menos atrativo, para os nacionais de outros Estados‑Membros, o seu estabelecimento no Estado‑Membro em causa, pelo que constitui uma restrição à liberdade de estabelecimento garantida pelo artigo 49.o TFUE.
172
Por outro lado, o requisito de só os produtores poderem deter uma participação na organização única constitui um requisito relativo à detenção do capital de uma sociedade, na aceção do artigo 15.o, n.o 2, alínea c), da Diretiva 2006/123. Com efeito, esta disposição visa qualquer requisito relativo à composição da entidade em causa ou à qualidade dos detentores do seu capital [v., neste sentido, Acórdãos de 1 de março de 2018, CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, n.o 77; de 26 de junho de 2019, Comissão/Grécia, C‑729/17, EU:C:2019:534, n.o 63; e de 29 de julho de 2019, Comissão/Áustria (Engenheiros civis, agentes de patentes e veterinários), C‑209/18, EU:C:2019:632, n.o 84].
173
Em terceiro lugar, no que respeita à regulamentação nacional visada pelas questões sétima a nona, o artigo 38.o, n.os 6 a 9, da ZVO‑2 prevê, por um lado, a proibição de os produtores que detenham uma participação na organização única exercerem uma atividade de recolha e de tratamento de resíduos, bem como, por outro, a proibição de vínculos de capital ou de parentesco entre, por um lado, essa organização, os membros do seu órgão de direção e os produtores que detenham uma participação na referida organização e, por outro, as pessoas que efetuam a recolha e o tratamento dos resíduos, bem como as pessoas com direito de voto no órgão de gestão ou no órgão de fiscalização da mesma organização.
174
Em face da definição recordada no n.o 172 do presente acórdão, que visa qualquer requisito relativo à composição da entidade em causa ou à qualidade dos detentores do seu capital, há que considerar que essa regulamentação constitui um requisito relativo à detenção do capital de uma sociedade, na aceção do artigo 15.o, n.o 2, alínea c), da Diretiva 2006/123.
b)
Quanto à justificação das restrições em causa
175
De acordo com a jurisprudência referida nos n.os 98 a 110 do presente acórdão, há que verificar se essas restrições podem, não obstante, ser justificadas.
1) Quanto ao requisito de não discriminação
176
Como referido no n.o 119 do presente acórdão, o regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal aplica‑se a todos os produtores que colocam produtos no mercado na Eslovénia, sem distinguir, de forma direta ou indireta, em função da sua nacionalidade ou, no caso de sociedades, do local da sua sede social. Daí resulta que os aspetos deste regime referidos nos n.os 162 a 174 do presente acórdão não têm caráter direta ou indiretamente discriminatório.
2) Quanto à existência de razões imperiosas de interesse geral
177
Como resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça, todos os requisitos impostos à organização única e aos produtores que nela detêm participações visam reforçar a responsabilidade organizacional dos produtores nos regimes de responsabilidade alargada do produtor, garantir as condições processuais da prestação monopolística dos serviços de execução coletiva das obrigações na matéria, bem como evitar conflitos de interesses entre os operadores em causa. Esses requisitos servem assim, de um modo mais geral, para tornar mais eficaz o sistema de gestão dos resíduos provenientes de produtos abrangidos pela responsabilidade alargada do produtor na Eslovénia, resolvendo os problemas de gestão de resíduos detetados na vigência da ZVO‑1. Ora, essas finalidades inscrevem‑se na prossecução dos objetivos de proteção do ambiente e da saúde pública que constituem, como resulta dos n.os 120 a 122 do presente acórdão, razões imperiosas de interesse geral suscetíveis de justificar restrições à livre prestação de serviços.
178
Na medida em que o Governo Esloveno invoca igualmente o objetivo de uma redução dos custos imposta aos produtores e baseia assim a sua argumentação na eficácia económica, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio, como recordado no n.o 123 do presente acórdão, verificar se, em definitivo, as restrições em causa prosseguem o objetivo da proteção do ambiente e da saúde pública.
3) Quanto ao requisito de proporcionalidade
i) Quanto à adequação da restrição em causa para garantir a realização dos objetivos prosseguidos
179
Primeiro, no que respeita ao requisito de a organização única ser obrigada a exercer a sua atividade sem fins lucrativos, nada nos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça permite pensar que tal medida não é adequada para garantir um sistema de gestão de resíduos eficaz e, portanto, a realização dos objetivos de proteção do ambiente e da saúde pública prosseguidos pelo legislador esloveno. Como sustenta o Governo Esloveno, o requisito de exercício sem fins lucrativos da atividade de execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor é suscetível de garantir que os custos desse serviço sejam faturados aos produtores tendo unicamente em conta os custos efetivos de execução dessas obrigações, sendo esses custos determinados em função do caráter duradouro, reparável, reutilizável e reciclável do produto em causa. Tal medida inscreve‑se, nomeadamente, no respeito do princípio do poluidor‑pagador consagrado pelo direito da União, como recordado no n.o 81 do presente acórdão.
180
Segundo, no que respeita às medidas relativas à criação da organização encarregada da execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor e à detenção de participações nesta, importa recordar que, como resulta da definição que figura no artigo 3.o, ponto 21, da Diretiva 2008/98, a finalidade dos regimes de responsabilidade alargada do produtor instituídos em conformidade com os artigos 8.o e 8.o‑A desta diretiva é garantir que os produtores de produtos sujeitos a obrigações de responsabilidade alargada assumam não só a responsabilidade financeira da gestão dos resíduos provenientes desses produtos mas também, se for caso disso, a responsabilidade organizacional dessa atividade.
181
Tanto a obrigação de os produtores sujeitos a obrigações de responsabilidade alargada que colocam no mercado pelo menos 51 % da quantidade total de uma mesma categoria de produtos abrangidos pela responsabilidade alargada do produtor criarem uma organização que exerça a atividade de execução coletiva das suas obrigações na matéria e de deter uma participação na mesma, como a obrigação de os detentores de uma participação nessa organização serem produtores, inscrevem‑se diretamente nessa finalidade e revelam‑se, assim, adequados para garantir a realização dos objetivos de proteção do ambiente e da saúde pública. Isto é tanto mais válido quanto estas regras permitem, de facto, envolver necessariamente os produtores que detêm as maiores quotas do mercado em causa na responsabilidade não só financeira mas também organizacional da gestão da fase «resíduos» do ciclo de vida de um produto.
182
Terceiro, no que respeita às normas relativas à proibição de relações verticais entre as organizações encarregadas da execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor, os detentores de participações nessas organizações, os órgãos de direção dessas organizações e os prestadores de serviços de gestão de resíduos, resulta do considerando 22 da Diretiva 2018/851 que os requisitos mínimos previstos no artigo 8.o‑A da Diretiva 2008/98 visam, nomeadamente, garantir condições de concorrência equitativas e limitar o risco de conflitos de interesses entre as referidas organizações e as organizações de gestão de resíduos a que as mesmas organizações recorrem.
183
Na medida em que estas normas visam evitar conflitos de interesses nas relações entre os diferentes operadores que intervêm no âmbito do regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal e, como, no essencial, referiu o advogado‑geral, no n.o 76 das suas conclusões, permitem assim reduzir o risco de, na adjudicação dos contratos públicos relativos à prestação de serviços de gestão de resíduos pela organização encarregada da execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor, não obstante, os proponentes que não preencham os requisitos económicos ou ambientais sejam selecionados com base em considerações irrelevantes, este aspeto do regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal também se revela adequado para garantir a realização dos objetivos de proteção do ambiente e da saúde pública.
ii) Quanto à necessidade e ao caráter proporcionado em sentido estrito das restrições em causa
184
Primeiro, no que respeita ao requisito de a organização única ser obrigada a exercer a sua atividade sem fins lucrativos, o Governo Esloveno afirma que o incentivo à realização de um lucro decorrente da ZVO‑1 impedia que se atingisse o objetivo de uma proteção adequada do ambiente. Cabe, em todo o caso, ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se o legislador esloveno dispunha de medidas menos restritivas que lhe permitissem atingir de forma igualmente eficaz os objetivos prosseguidos.
185
No que respeita ao caráter proporcionado em sentido estrito das medidas em causa, como resulta do n.o 104 do presente acórdão, o órgão jurisdicional de reenvio deverá igualmente verificar se essas medidas não são desproporcionadas em relação aos objetivos de proteção do ambiente e da saúde pública prosseguidos. Neste contexto, esse órgão jurisdicional poderá ter em conta, nomeadamente, as disfunções que, como resulta da decisão de reenvio, caracterizavam o regime de responsabilidade alargada do produtor previsto pela ZVO‑1 e comprometiam a gestão eficaz dos resíduos.
186
Segundo, no que respeita às medidas relativas à criação da organização encarregada da execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor, bem como à detenção de participações nesta, o Governo Esloveno observa que estas medidas visam assegurar que só pode ser criada uma organização única para cada categoria de produtos abrangidos pela responsabilidade alargada do produtor. Além disso, indica que as referidas medidas visam sanar as lacunas detetadas na ZVO‑1 no que respeita aos vínculos organizacionais entre os produtores e as organizações encarregadas da execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor, bem como maximizar a influência dos produtores no funcionamento dessa organização. Esta influência acrescida sobre a gestão, a direção e o autocontrolo da organização responsabiliza os produtores, uma vez que esta organização assegura, em seu nome e por sua conta, a gestão adequada dos resíduos provenientes de produtos sujeitos à responsabilidade alargada do produtor.
187
Refira‑se, a este respeito, que essas medidas visam permitir a criação da organização encarregada da execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor pelos produtores que colocam no mercado pelo menos 51 % da quantidade total do produto em causa. Assim, são suscetíveis de reforçar a responsabilização desses produtores e, portanto, de tornar mais eficaz o funcionamento dos regimes de responsabilidade alargada do produtor instituídos nos termos da ZVO‑2.
188
Além disso, tendo em conta a margem de apreciação de que dispõem os Estados‑Membros na escolha das medidas suscetíveis de realizar os objetivos de proteção do ambiente e da saúde pública a fim de assegurar um nível de proteção particularmente elevado, o legislador nacional pode, em princípio, considerar que existe um risco de, se os operadores económicos que não são produtores com atividade no mercado em causa puderem influenciar a gestão da organização encarregada da execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor, estes adotarem decisões de gestão suscetíveis de prejudicar os objetivos prosseguidos por essa organização (v., por analogia, Acórdão de 1 de março de 2018, CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, n.o 82).
189
Terceiro, no que respeita às normas relativas à proibição de ligações verticais entre as organizações encarregadas da execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor, os detentores de participações nestas e os prestadores de serviços de gestão de resíduos, o Governo Esloveno sustenta que essas regras são necessárias para garantir a competitividade no setor da gestão dos resíduos. Em especial, a criação de uma organização única para um mesmo tipo de produtos poderia levar a uma concentração da procura em certos serviços, o que daria a essa organização um tal poder de negociação que poderia quebrar o equilíbrio económico e concorrencial do mercado da gestão de resíduos. As normas relativas à proibição de ligações verticais visam igualmente reduzir os conflitos de interesses entre as organizações que aplicam as obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor em nome dos produtores e os prestadores de serviços de gestão de resíduos com os quais as organizações celebram contratos.
190
Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se o legislador esloveno tinha a possibilidade de adotar medidas que, embora menos restritivas, tivessem permitido atingir de forma igualmente eficaz os objetivos prosseguidos, entendendo‑se que a manutenção das condições de concorrência equitativas no setor da gestão dos resíduos, bem como o bom funcionamento desse mercado, revestem uma importância particular no contexto da aplicação dos artigos 8.o e 8.o‑A da Diretiva 2008/98. Neste âmbito, cabe a esse órgão jurisdicional ter em conta a margem de apreciação de que dispõem os Estados‑Membros, face ao n.o 134 do presente acórdão, na escolha das medidas suscetíveis de realizar os referidos objetivos.
4) Quanto ao respeito do artigo 16.o da Carta
191
De acordo com a jurisprudência recordada nos n.os 105 a 110 do presente acórdão, há que verificar ainda se o regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal é compatível com os direitos fundamentais garantidos pela Carta, no caso, com a liberdade de empresa garantida no seu artigo 16.o
192
Pelas mesmas razões enunciadas nos n.os 179 a 190 do presente acórdão, nada nos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça revela que as restrições à liberdade de empresa não possam ser justificadas em conformidade com as exigências previstas no artigo 52.o, n.o 1, da Carta.
193
Em face do exposto, há que concluir que, sem prejuízo do respeito do princípio da proporcionalidade, os artigos 8.o e 8.o‑A da Diretiva 2008/98, o artigo 15.o da Diretiva 2006/123, o artigo 49.o TFUE e o artigo 16.o da Carta não se opõem a uma legislação nacional que:
–
impõe que uma organização responsável pela execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor que disponha de um direito exclusivo exerça a sua atividade sem fins lucrativos;
–
prevê a obrigação de os produtores sujeitos a obrigações decorrentes da responsabilidade alargada do produtor que coloquem no mercado pelo menos 51 % da quantidade total de uma mesma categoria de produtos abrangidos por essa responsabilidade alargada criarem e deterem uma participação na mesma organização;
–
prevê a obrigação de os detentores de uma participação nessa organização serem produtores no mercado em causa;
–
prevê a proibição de esses produtores exercerem uma atividade de recolha e de tratamento de resíduos, bem como a proibição de relações de capital ou de parentesco entre, por um lado, a referida organização, os membros do seu órgão de direção e os produtores que nela detenham uma participação e, por outro, as pessoas que efetuam a recolha e o tratamento dos resíduos, bem como as pessoas com direito de voto no órgão de gestão ou no órgão de fiscalização da mesma organização.
4.
Quanto às medidas impostas aos produtores que pretendam aceder ao mercado nacional
194
Por último, com a sua décima questão, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a compatibilidade com os artigos 49.o e 56.o TFUE e com o artigo 16.o da Carta do recurso obrigatório à organização única para efeitos de execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor que é imposta aos produtores de produtos destinados a uso doméstico que pretendam aceder ao mercado esloveno.
a)
Quanto às restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços
195
Quanto à regulamentação visada pela décima questão, o artigo 35.o, n.o 3, da ZVO‑2 prevê que um produtor pode, em princípio, cumprir individualmente as suas obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor, salvo se os produtos que coloca no mercado na Eslovénia se destinarem a uso doméstico. Além disso, o artigo 37.o, n.os 3 e 4, da ZVO‑2 impõe aos produtores que estão assim obrigados a cumprir as suas obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor de forma coletiva a celebrarem, para esse efeito, um contrato com a organização única. Como resulta da decisão de reenvio, a recusa de celebrar esse contrato é passível de coima.
196
Ora, tais disposições tanto podem ser abrangidas pela liberdade de estabelecimento como pela livre prestação de serviços, consoante o operador económico em causa exerça ou não as suas atividades na Eslovénia através de um estabelecimento estável, na aceção da jurisprudência recordada nos n.os 167 e 168 do presente acórdão.
197
Quanto à questão de saber se o recurso obrigatório a um prestador específico constitui uma restrição à livre prestação de serviços, importa recordar, por um lado, que, como referido no n.o 51 do presente acórdão, a Diretiva 2008/98 permite, em princípio, aos produtores de produtos sujeitos a regimes de responsabilidade alargada do produtor cumprirem as suas obrigações na matéria de forma individual ou coletiva. Quando um Estado‑Membro opta por uma aplicação coletiva obrigatória para uma determinada categoria de produtos, as adaptações que os produtores em causa têm de efetuar para cumprir esse requisito podem implicar encargos administrativos e financeiros adicionais suscetíveis de tornar menos atrativo o acesso ao mercado esloveno. Isto é tanto mais válido uma vez que a regulamentação em causa se aplica também aos produtores que só ocasionalmente prestam serviços no mercado esloveno e que a sua inobservância é acompanhada de uma sanção pecuniária.
198
Por outro lado, o Tribunal de Justiça já declarou que uma obrigação de subscrição imposta a operadores económicos estabelecidos noutro Estado‑Membro pode constituir uma restrição à livre prestação de serviços quando reduz a capacidade de os operadores em causa competirem eficazmente com os operadores já presentes nesse Estado (v., neste sentido, Acórdão de 28 de abril de 2009, Comissão/Alemanha, C‑518/06, EU:C:2009:270, n.o 70). Assim, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que uma restrição à livre prestação de serviços pode resultar de disposições nacionais que submetam as condições de acesso de um operador ao mercado em causa, bem como as condições de exercício da atividade económica desse operador, à intervenção direta ou indireta de operadores concorrentes já presentes no mercado nacional em causa, correndo assim o risco de lhes conferir vantagens concorrenciais (v., neste sentido, Acórdãos de 15 de janeiro de 2002, Comissão/Itália, C‑439/99, EU:C:2002:14, n.o 39, e de 1 de julho de 2008, MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, n.os 38 e 51).
199
No caso, o artigo 38.o, n.o 10, da ZVO‑2 prevê que a organização única é dotada de um órgão de fiscalização para o regime de responsabilidade alargada do produtor em causa, composto por três representantes dos produtores, detentores de participações nessa organização, três representantes de produtores que aderem à organização já constituída e um representante do ministério responsável pelo ambiente. Entre os poderes de que este órgão dispõe por força do artigo 38.o, n.o 11, da ZVO‑2 figuram, nomeadamente, o de obter acesso a determinadas informações detidas pelos produtores relativamente aos produtos abrangidos pela responsabilidade alargada do produtor e o de escolher, segundo as modalidades prescritas, as pessoas encarregadas da recolha e do tratamento dos resíduos por conta da organização única.
200
Verifica‑se, portanto, que a atividade da organização única com a qual qualquer produtor que pretenda aceder ao mercado esloveno tem de contratar é substancialmente determinada por produtores que já estão presentes no mercado esloveno. Além disso, como referiu a Comissão nas suas observações escritas, não está excluída a possibilidade de os representantes desses produtores exercerem o seu mandato prosseguindo os interesses económicos próprios destes últimos e, tendo em conta os poderes de que dispõe essa organização, beneficiar esses produtores com vantagens concorrenciais devido à sua presença nesta. Embora seja certo que resulta da decisão de reenvio que, no caso dos produtores representados no órgão de fiscalização, os produtores que detêm uma participação nessa organização e os que nela não detêm nenhuma participação são colocados em pé de igualdade e têm os mesmos direitos de decisão, não é menos verdade que todos esses produtores são operadores económicos concorrentes face aos produtores que pretendem aceder ao mercado esloveno.
201
Nestas condições, o recurso obrigatório a um prestador específico é suscetível de tornar menos atrativo, para os nacionais de outros Estados‑Membros, o exercício da livre prestação de serviços no Estado‑Membro que impõe essa obrigação e constitui, assim, uma restrição à livre prestação de serviços garantida pelo artigo 56.o TFUE. Por motivos análogos, as disposições referidas nos n.os 197 a 199 do presente acórdão são suscetíveis de tornar menos atrativo, para os nacionais de outros Estados‑Membros, o seu estabelecimento no Estado‑Membro em causa, pelo que constituem também uma restrição à liberdade de estabelecimento garantida pelo artigo 49.o TFUE.
b)
Quanto à justificação das restrições em causa
202
De acordo com a jurisprudência referida nos n.os 98 a 110 do presente acórdão, há que verificar se essas restrições podem ainda assim ser justificadas.
1) Quanto à existência de razões imperiosas de interesse geral
203
Como resulta da decisão de reenvio, a obrigação de os produtores que pretendam aceder ao mercado esloveno contratarem com a organização única para efeitos da execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor visa reforçar a responsabilidade organizacional dos produtores no âmbito do regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal e, portanto, a eficácia do sistema de gestão dos resíduos provenientes de produtos abrangidos por esse regime na Eslovénia. Esta finalidade inscreve‑se na prossecução dos objetivos de proteção do ambiente e da saúde pública que constituem, como resulta dos n.os 120 a 122 do presente acórdão, razões imperiosas de interesse geral suscetíveis de justificar restrições à livre prestação de serviços.
2) Quanto ao requisito de proporcionalidade
i) Quanto à adequação das restrições para garantir a realização dos objetivos prosseguidos
204
No que respeita à aptidão de uma medida que prevê o recurso obrigatório a um único prestador para efeitos da execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor para atingir os objetivos de proteção do ambiente e da saúde pública prosseguidos pela ZVO‑2, tanto o caráter obrigatório deste recurso a um único prestador como a obrigação de os produtores de produtos sujeitos a essa responsabilidade alargada contratarem com uma organização que dispõe de um direito exclusivo para o exercício dessa atividade parecem cumprir esse requisito.
205
Com efeito, por um lado, nada nos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça permite pensar que a execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor possa apresentar desvantagens em relação à sua execução individual, em especial no que respeita aos fluxos de resíduos. Pelo contrário, como sustentou o Governo Neerlandês nas suas observações escritas, a obrigação de os produtores de produtos para uso doméstico cumprirem as suas obrigações de forma coletiva através de uma organização única pode contribuir para impedir ou, pelo menos, reduzir certos comportamentos abusivos por parte dos produtores de produtos sujeitos à responsabilidade alargada do produtor que poderiam recorrer aos mecanismos de retoma, de recolha ou de reciclagem instituídos no âmbito dessa implementação coletiva, mas sem pagarem as contribuições previstas em função da quantidade e do tipo de resíduos que geram.
206
Por outro lado, como a Comissão refere nas suas observações escritas, a obrigação de contratar imposta aos produtores sujeitos à responsabilidade alargada do produtor inscreve‑se numa abordagem sistemática e coerente no âmbito da criação de um monopólio relativo à atividade de execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor. Em todo o caso, a instituição de um regime obrigatório de execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor, concebido em torno de uma organização única, pode, como foi sustentado pelos Governos Esloveno e Neerlandês no processo no Tribunal de Justiça, facilitar a criação de um sistema eficaz de gestão de resíduos, em especial em Estados‑Membros de pequena ou média dimensão.
ii) Quanto à necessidade e ao caráter proporcionado em sentido estrito das restrições em causa
207
No que respeita à questão de saber se os objetivos de proteção do ambiente e da saúde pública poderiam ser atingidos através de medidas menos restritivas, verifica‑se que, como resulta dos n.os 132 a 134 do presente acórdão e sem prejuízo de o legislador nacional ter verdadeiramente pretendido alcançar um nível particularmente elevado de proteção do ambiente e da saúde pública, o recurso obrigatório a um prestador único para efeitos da execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor pode ser considerado necessário para atingir esses objetivos.
208
De qualquer forma, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se o legislador esloveno não dispunha da possibilidade de adotar medidas que, não deixando de ser igualmente eficazes para atingir os objetivos prosseguidos, tivessem sido menos restritivas, nomeadamente porque o regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal se aplica também aos produtores que só ocasionalmente prestam serviços no mercado esloveno.
209
Por outro lado, como resulta do n.o 104 do presente acórdão, o órgão jurisdicional de reenvio deverá verificar se as medidas em causa no processo principal não são desproporcionadas face aos objetivos de proteção do ambiente e da saúde pública prosseguidos. Neste contexto, poderá ter em conta, nomeadamente, as disfunções que, como resulta da decisão de reenvio, caracterizavam o regime de responsabilidade alargada do produtor previsto pela ZVO 1.
3) Quanto ao respeito do artigo 16.o da Carta
210
De acordo com a jurisprudência recordada nos n.os 105 a 110 do presente acórdão, há que verificar ainda se o regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal é compatível com os direitos fundamentais garantidos pela Carta, no caso, com a liberdade de empresa garantida no seu artigo 16.o
211
A este respeito, por um lado, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que constitui uma limitação ao exercício da liberdade de empresa qualquer medida suscetível de ter um efeito suficientemente direto e significativo sobre o livre exercício da atividade profissional ou comercial dos operadores em causa (v., neste sentido, Despacho de 23 de setembro de 2004, Springer, C‑435/02 e C‑103/03, EU:C:2004:552, n.o 49).
212
Por outro lado, o Tribunal de Justiça já declarou que a proteção conferida pelo artigo 16.o da Carta comporta igualmente, ao abrigo da liberdade contratual, a livre escolha do parceiro económico [v., neste sentido, Acórdãos de 22 de janeiro de 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, n.o 43 e jurisprudência referida, e de 12 de janeiro de 2023, TP (Montagem audiovisual para a televisão pública), C‑356/21, EU:C:2023:9, n.o 74] e que a imposição de uma obrigação de contratar constitui uma limitação substancial à liberdade contratual de que beneficiam, em princípio, os operadores económicos (v., neste sentido, Acórdão de 28 de abril de 2009, Comissão/Itália, C‑518/06, EU:C:2009:270, n.o 66).
213
No caso, tanto a obrigação de os produtores de produtos de uso doméstico cumprirem as suas obrigações de forma coletiva como a obrigação imposta a esses produtores de contratarem com a organização única são suscetíveis, uma vez que constituem restrições à livre prestação de serviços e à liberdade de estabelecimento, de terem um efeito suficientemente direto e significativo sobre o livre exercício da atividade profissional dos referidos produtores, pelo que constituem restrições ao exercício da sua liberdade de empresa garantido pelo artigo 16.o da Carta. Como recordado no n.o 108 do presente acórdão, tais limitações podem, no entanto, ser justificadas.
214
Quanto à justificação relativa ao caráter obrigatório da execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor para os resíduos provenientes de produtos destinados a uso doméstico e à obrigação de contratar imposta aos produtores desses produtos, primeiro, é facto assente que estas obrigações estão previstas no regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal.
215
Segundo, estas restrições à liberdade de empresa respeitam o conteúdo essencial da liberdade garantida no artigo 16.o da Carta. Com efeito, estes requisitos impostos não impedem qualquer atividade empresarial enquanto tal, antes constituem medidas de regulação da atividade profissional ou comercial dos operadores em causa cujas condições devem, como resulta do n.o 141 do presente acórdão, ser apreciadas no âmbito do exame da sua proporcionalidade.
216
Terceiro, essas limitações visam, como se observa no n.o 120 do presente acórdão, garantir um sistema de gestão de resíduos eficaz e, portanto, a realização dos objetivos de proteção do ambiente e da saúde pública, de modo que respondem efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União.
217
Quarto, quanto ao respeito do princípio da proporcionalidade, resulta dos n.os 204 a 206 do presente acórdão que o regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal se revela, por si só, adequado para atingir os objetivos prosseguidos e necessário para esse efeito. No entanto, pode‑se deduzir da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o respeito da liberdade contratual exige igualmente que qualquer intervenção legislativa ou regulamentar de um Estado‑Membro nas relações contratuais de um operador económico com outros operadores económicos seja organizada para minimizar o seu impacto nos interesses deste último (v., neste sentido, Acórdão de 18 de julho de 2013, Alemo‑Herron e o., C‑426/11, EU:C:2013:521, n.os 34 e 35).
218
Do mesmo modo, resulta da jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem que, em caso de limitação da liberdade contratual por via legislativa de grande amplitude, esta deve ser acompanhada de garantias processuais coerentes que permitam evitar qualquer encargo excessivo para as pessoas em causa e garantir que o funcionamento do sistema e o seu impacto nos direitos dessas pessoas não sejam arbitrários nem imprevisíveis (v., neste sentido, Tribunal EDH, 19 de junho de 2006, Hutten‑Czapska c. Polónia, CE:ECHR:2006:0619JUD003501497, §§ 167 e 168; Tribunal EDH, 14 de outubro de 2008, Maria Dumitrescu e Sorin Mugur Dumitrescu c. Roménia, CE:ECHR:2008:1014JUD000729302, § 47 e 54, e Tribunal EDH, 28 de janeiro de 2014, Bittó c. Eslováquia, CE:ECHR:2014:0128JUD003025509, § 98).
219
Daqui resulta que, quando um Estado‑Membro impõe aos produtores de produtos sujeitos à responsabilidade alargada do produtor o recurso obrigatório a uma organização única para efeitos da execução coletiva das suas obrigações na matéria, incumbe‑lhe assegurar que essa obrigação seja acompanhada de garantias processuais suficientes, nomeadamente no que respeita a eventuais conflitos de interesses ou desvantagens concorrenciais, que permitam evitar qualquer encargo excessivo para os produtores em causa no exercício da sua atividade económica resultante de efeitos arbitrários ou imprevisíveis nas suas relações contratuais. Uma vez que uma regulamentação nacional como a que está em causa no processo principal deve ser adaptada para minimizar o seu impacto nos interesses dos operadores económicos em causa, o órgão jurisdicional de reenvio deverá também verificar, como resulta do n.o 109 do presente acórdão, que a importância dos objetivos de interesse geral prosseguidos por essa limitação está relacionada com a gravidade da ingerência que essa limitação comporta.
220
Nestas condições, há que considerar que, sem prejuízo do respeito do princípio da proporcionalidade, os artigos 8.o e 8.o‑A da Diretiva 2008/98, o artigo 56.o TFUE e o artigo 16.o da Carta não se opõem a uma regulamentação nacional que torna obrigatória a execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor para os produtores de produtos sujeitos a essa responsabilidade alargada e lhes impõe que contratem com uma organização que disponha de um direito exclusivo para o exercício dessa atividade, desde que, no entanto, essas obrigações sejam acompanhadas de garantias processuais suficientes, nomeadamente no que respeita a eventuais conflitos de interesses ou desvantagens concorrenciais, que permitam evitar qualquer encargo excessivo para os produtores em causa no exercício da sua atividade económica resultante de efeitos arbitrários ou imprevisíveis nas suas relações contratuais.
5.
Quanto à incidência da existência de um serviço de interesse económico geral na compatibilidade das restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços com o direito da União
221
Se o órgão jurisdicional de reenvio vier a considerar, por um lado, que, tendo em conta a resposta dada à primeira questão prejudicial, a atividade de execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor deve ser qualificada de serviço de interesse económico geral, na aceção do artigo 15.o, n.o 4, da Diretiva 2006/123 e do artigo 106.o, n.o 2, TFUE, e, por outro, que uma ou mais disposições do regime de responsabilidade alargada do produtor em causa no processo principal não são conformes com o artigo 15.o, n.os 1 a 3, dessa diretiva ou com os artigos 49.o e/ou 56.o TFUE, conforme interpretados, se for caso disso, à luz dos direitos e liberdades enunciados nos artigos 16.o e 17.o da Carta e dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, caber‑lhe‑á ainda verificar se essas restrições podem ser justificadas nos termos do artigo 15.o, n.o 4, da Diretiva 2006/123 ou do artigo 106.o, n.o 2, TFUE.
222
Com efeito, por um lado, o artigo 15.o, n.o 4, da Diretiva 2006/123 dispõe que os n.os 1 a 3 deste artigo só se aplicam à legislação no domínio dos serviços de interesse económico geral desde que a sua aplicação não obste ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular confiada à empresa em causa. O referido artigo não se opõe a uma regulamentação nacional que impõe um requisito, na aceção do seu n.o 2, que não cumpre as condições de não discriminação, de necessidade e de proporcionalidade previstas no seu n.o 3, desde que esse requisito seja necessário para o exercício, em condições economicamente viáveis, da missão particular de serviço público em causa (v., neste sentido, Acórdãos de 23 de dezembro de 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, n.o 73, e de 7 de novembro de 2018, Comissão/Hungria, C‑171/17, EU:C:2018:881, n.os 52 e 85).
223
Por outro lado, o artigo 106.o, n.o 2, TFUE, conjugado com o seu n.o 1, permite justificar a concessão, por um Estado‑Membro, a uma empresa encarregada da gestão de um serviço de interesse económico geral, de direitos especiais ou exclusivos contrários às regras dos Tratados, uma vez que o cumprimento da missão particular que lhe foi confiada só possa ser assegurado pela concessão desses direitos e desde que o desenvolvimento das trocas comerciais não seja afetado de forma contrária ao interesse da União (v., neste sentido, Acórdãos de 23 de maio de 2000, Sydhavnens Sten delas Grus, C‑209/98, EU:C:2000:279, n.o 74; de 18 de dezembro de 2007, Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, C‑220/06, EU:C:2007:815, n.o 78; e de 1 de outubro de 2009, Woningstichting Sint Servatius, C‑567/07, EU:C:2009:593, n.o 44).
224
Segundo as suas próprias constatações, caberá ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se as condições recordadas nos n.os 222 e 223 do presente acórdão estão preenchidas, entendendo‑se que, para se poder considerar que as obrigações impostas a uma empresa encarregada da gestão de um serviço de interesse económico geral fazem parte da missão particular que lhe foi confiada, é necessário que apresentem um nexo com o objeto do serviço de interesse económico geral em causa e que visem diretamente contribuir para a satisfação desse interesse (v., neste sentido, Acórdão de 23 de outubro de 1997, Comissão/França (C‑159/94, EU:C:1997:501, n.os 44 a 68).
225
De qualquer forma, cabe às autoridades nacionais que invocam a existência de um serviço de interesse económico geral exporem, de forma circunstanciada, as razões pelas quais a ausência de restrição à liberdade de estabelecimento ou à livre prestação de serviços constituiria prejudicaria o cumprimento, de direito ou de facto, de uma missão particular de serviço público confiada à empresa em causa (v., neste sentido, Acórdãos de 13 de maio de 2003, Comissão/Espanha, C‑463/00, EU:C:2003:272, n.o 82, e de 8 de junho de 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, n.o 75). Esta exigência não pode, no entanto, ir ao ponto de exigir a essas autoridades que demonstrem, de forma positiva, que nenhuma outra medida imaginável permite assegurar o cumprimento dessa missão nas mesmas condições (v., neste sentido, Acórdão de 23 de outubro de 1997, Comissão/Países Baixos, C‑157/94, EU:C:1997:499, n.os 44 a 58).
226
Em face de todos estes fundamentos, há que responder às questões prejudiciais segunda a décima que os artigos 8.o e 8.o‑A da Diretiva 2008/98, o artigo 15.o da Diretiva 2006/123, os artigos 49.o, 56.o e 106.o TFUE, os artigos 16.o e 17.o da Carta e os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima devem ser interpretados no sentido de que, sem prejuízo do respeito do princípio da proporcionalidade, não se opõem a uma regulamentação nacional que:
–
institui uma situação de monopólio através da criação de uma organização encarregada da execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor que dispõe do direito exclusivo de exercer esta atividade relativamente a determinada categoria de produtos, ao mesmo tempo que prevê tanto a revogação ex lege das autorizações que permitiram aos operadores económicos exercer a referida atividade até então como a rescisão ex lege de todos os contratos celebrados por estes operadores no exercício da mesma atividade, desde que, no entanto, por um lado, esta regulamentação seja acompanhada da criação de um quadro normativo adequado a garantir que o titular deste monopólio estará efetivamente em condições de prosseguir, de forma coerente e sistemática, os objetivos de proteção do ambiente e da saúde pública que o Estado‑Membro em causa fixou através de uma oferta quantitativamente medida e qualitativamente adaptada em função destes objetivos e sujeita a um controlo estrito por parte das autoridades públicas e, por outro lado, preveja adaptações à aplicação das novas regras destinadas a evitar qualquer encargo excessivo para os operadores económicos em causa, em especial um período transitório com uma duração suficiente para lhes permitir adaptarem‑se às alterações ou a um sistema de compensação razoável do prejuízo por eles sofrido;
–
impõe que essa organização exerça a sua atividade sem fins lucrativos;
–
prevê a obrigação de os produtores sujeitos a obrigações decorrentes da responsabilidade alargada do produtor que coloquem no mercado pelo menos 51 % da quantidade total de uma mesma categoria de produtos abrangidos por essa responsabilidade alargada criarem e deterem uma participação na mesma organização;
–
prevê a obrigação de os detentores de uma participação nessa organização serem produtores no mercado em causa;
–
prevê a proibição de esses produtores exercerem uma atividade de recolha e de tratamento de resíduos, bem como a proibição de relações de capital ou de parentesco entre, por um lado, a referida organização, os membros do seu órgão de direção e os referidos produtores e, por outro, as pessoas que efetuam a recolha e o tratamento dos resíduos, bem como as pessoas com direito de voto no órgão de gestão ou no órgão de fiscalização da mesma organização;
–
torna obrigatória a execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor para os produtores de produtos sujeitos a essa responsabilidade alargada e lhes impõe que contratem com a mesma organização, desde que, no entanto, estas obrigações sejam acompanhadas de garantias processuais suficientes, nomeadamente no que diz respeito a eventuais conflitos de interesses ou desvantagens concorrenciais, que permitam evitar qualquer encargo excessivo para os produtores em causa no exercício da sua atividade económica resultante de efeitos arbitrários ou imprevisíveis nas suas relações contratuais.
IV. Quanto às despesas
227
Revestindo o processo, quanto às partes no processo principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas para submeter observações ao Tribunal de Justiça, que não as das referidas partes, não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) declara:
1)
O artigo 106.o, n.o 2, TFUE
deve ser interpretado no sentido de que:
uma pessoa coletiva que, por um lado, beneficia do direito exclusivo de exercer, de acordo com os artigos 8.o e 8.o‑A da Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de 2008, relativa aos resíduos e que revoga certas diretivas, conforme alterada pela Diretiva (UE) 2018/851 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2018, uma atividade que consiste em executar, relativamente a determinada categoria de produtos e em todo o território de um Estado‑Membro, obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor por conta dos produtores em causa e que, por outro lado, é obrigada a exercer esta atividade sem fins lucrativos, deve ser considerada uma empresa encarregada da gestão de um serviço de interesse económico geral, na aceção deste artigo 106.o, n.o 2, desde que essa pessoa coletiva tenha sido efetivamente encarregada da execução de obrigações de serviço público e a natureza, a duração e o alcance destas obrigações estejam claramente definidos no direito nacional.
2)
Sem prejuízo do respeito do princípio da proporcionalidade, os artigos 8.o e 8.o‑A da Diretiva 2008/98, conforme alterada pela Diretiva 2018/851, o artigo 15.o da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno, os artigos 49.o e 56.o TFUE, os artigos 16.o e 17.o da Carta, e os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima
devem ser interpretados no sentido de que:
não se opõem a uma regulamentação nacional que:
–
institui uma situação de monopólio através da criação de uma organização encarregada da execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor que dispõe do direito exclusivo de exercer esta atividade relativamente a determinada categoria de produtos, ao mesmo tempo que prevê tanto a revogação ex lege das autorizações que permitiram aos operadores económicos exercer a referida atividade até então como a rescisão ex lege de todos os contratos celebrados por estes operadores no exercício da mesma atividade, desde que, no entanto, por um lado, esta regulamentação seja acompanhada da criação de um quadro normativo adequado a garantir que o titular deste monopólio estará efetivamente em condições de prosseguir, de forma coerente e sistemática, os objetivos de proteção do ambiente e da saúde pública que o Estado‑Membro em causa fixou através de uma oferta quantitativamente medida e qualitativamente adaptada em função destes objetivos e sujeita a um controlo estrito por parte das autoridades públicas e, por outro lado, preveja adaptações à aplicação das novas regras destinadas a evitar qualquer encargo excessivo para os operadores económicos em causa, em especial um período transitório com uma duração suficiente para lhes permitir adaptarem‑se às alterações ou a um sistema de compensação razoável do prejuízo por eles sofrido;
–
impõe que essa organização exerça a sua atividade sem fins lucrativos;
–
prevê a obrigação de os produtores sujeitos a obrigações decorrentes da responsabilidade alargada do produtor que coloquem no mercado pelo menos 51 % da quantidade total de uma mesma categoria de produtos abrangidos por essa responsabilidade alargada criarem e deterem uma participação na mesma organização;
–
prevê a obrigação de os detentores de uma participação nessa organização serem produtores no mercado em causa;
–
prevê a proibição de esses produtores exercerem uma atividade de recolha e de tratamento de resíduos, bem como a proibição de relações de capital ou de parentesco entre, por um lado, a referida organização, os membros do seu órgão de direção e os referidos produtores e, por outro, as pessoas que efetuam a recolha e o tratamento dos resíduos, bem como as pessoas com direito de voto no órgão de gestão ou no órgão de fiscalização da mesma organização;
–
torna obrigatória a execução coletiva das obrigações em matéria de responsabilidade alargada do produtor para os produtores de produtos sujeitos a essa responsabilidade alargada e lhes impõe que contratem com a mesma organização, desde que, no entanto, estas obrigações sejam acompanhadas de garantias processuais suficientes, nomeadamente no que diz respeito a eventuais conflitos de interesses ou desvantagens concorrenciais, que permitam evitar qualquer encargo excessivo para os produtores em causa no exercício da sua atividade económica resultante de efeitos arbitrários ou imprevisíveis nas suas relações contratuais.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: esloveno.