62019CJ0299
DOMSTOLENS DOM (Niende Afdeling)
18. november 2020 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – bekæmpelse af forsinket betaling i handelstransaktioner – direktiv 2000/35/EF – begrebet »handelstransaktioner« – begrebet »levering af varer« og »levering af tjenester« – artikel 1 og artikel 2, nr. 1), første afsnit – offentlig bygge- og anlægskontrakt«
I sag C-299/19,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Tribunale ordinario di Torino (retten i Torino, Italien) ved afgørelse af 9. marts 2019, indgået til Domstolen den 11. april 2019, i sagen
Techbau SpA
mod
Azienda Sanitaria Locale AL
har
DOMSTOLEN (Niende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, N. Piçarra (refererende dommer), og dommerne S. Rodin og K. Jürimäe,
generaladvokat: M. Bobek,
justitssekretær: Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Azienda Sanitaria Locale AL ved avvovato C. Castellotti,
–
Europa-Kommissionen ved R. Tricot, G. Gattinara og K. Mifsud-Bonnici, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 2, nr. 1), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/35/EF af 29. juni 2000 om bekæmpelse af forsinket betaling i handelstransaktioner (EFT 2000, L 200, s. 35).
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Techbau SpA og Azienda Sanitaria Locale AL (det offentlige organ med ansvar for det offentlige sundhedsvæsen i Alexandria, Italien) (herefter »ASL«) vedrørende betaling af morarenter af det beløb, der skyldes for udførelsen af en kontrakt om opførelse af et operationsafsnit for et hospital.
Retsforskrifter
EU-retten
Direktiv 2000/35
3
Direktiv 2000/35 er med virkning fra den 16. marts 2013 blevet ophævet og erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/7/EU af 16. februar 2011 om bekæmpelse af forsinket betaling i handelstransaktioner (EUT 2011, L 48, s. 1).
4
Følgende fremgik af 7., 9., 10., 13., 16., 19., 20. og 22. betragtning til direktiv 2000/35:
»(7)
Virksomhederne, især de små og mellemstore, pålægges store administrative og finansielle byrder som følge af uforholdsmæssigt lange betalingsfrister og overskridelse af betalingsfrister. Disse problemer er også en vigtig årsag til insolvens, der kan føre til virksomhedslukning og tab af mange arbejdspladser.
[…]
(9)
Forskellene mellem betalingsregler og -praksis i medlemsstaterne udgør en hindring for et velfungerende indre marked.
(10)
Dette resulterer i en betydelig begrænsning af handelstransaktioner mellem medlemsstaterne. Dette er i strid med traktatens artikel 14, idet virksomheder bør være i stand til at drive handel inden for hele det indre marked, uden at transaktioner på tværs af grænserne indebærer større risici end salg på hjemmemarkedet. Det fører til konkurrenceforvridning, hvis der gælder væsentlig forskellige regler for henholdsvis transaktioner på hjemmemarkedet og transaktioner på tværs af grænserne.
[…]
(13)
Dette direktiv er begrænset til betalinger, der sker som vederlag for handelstransaktioner, og regulerer ikke transaktioner med forbrugere, renter i forbindelse med andre betalinger, f.eks. betalinger i henhold til lovgivningen om checks og veksler, eller betalinger som kompensation for skade, herunder betalinger fra forsikringsselskaber.
[…]
(16)
Forsinket betaling udgør et kontraktbrud, som er blevet finansielt tiltrækkende for skyldnere i de fleste medlemsstater som følge af lave morarenter og/eller langsomme inddrivelsesprocedurer. En afgørende ændring, herunder kompensation til kreditorer for påløbne omkostninger, er nødvendig for at vende denne tendens og sikre, at konsekvenserne af forsinket betaling bliver af en sådan art, at de er et incitament til ikke at betale for sent.
[…]
(19)
Direktivet bør forebygge misbrug af aftalefriheden til skade for kreditor. […]
(20)
Konsekvenserne af forsinket betaling vil kun have præventiv virkning, hvis de ledsages af hurtige og effektive retsprocedurer, der kun medfører små omkostninger for kreditor. I overensstemmelse med forbuddet mod forskelsbehandling i […] artikel 12 [EF] bør disse procedurer være tilgængelige for alle kreditorer, der er etableret i [Den Europæiske Union].
[…]
(22)
Dette direktiv skal indeholde bestemmelser om alle handelstransaktioner mellem virksomheder eller mellem virksomheder og offentlige myndigheder i betragtning af, at sidstnævnte foretager et stort antal betalinger til virksomhederne. Direktivet skal derfor også indeholde bestemmelser om alle handelstransaktioner mellem [hovedentreprenører] og deres leverandører og underleverandører.«
5
Direktivets artikel 1 bestemte:
»Dette direktiv finder anvendelse på alle betalinger, der foretages som vederlag for handelstransaktioner.«
6
Nævnte direktivs artikel 2 med overskriften »Definitioner« har følgende ordlyd:
»I dette direktiv forstås ved:
1)
»handelstransaktioner«: forretningsmæssige transaktioner mellem virksomheder eller mellem virksomheder og offentlige myndigheder, som indebærer levering af varer eller tjenester mod vederlag
»ordregivende myndigheder«: enhver ordregivende myndighed eller andre ordregivere, som er defineret i direktiverne om offentlige indkøbskontrakter […]
»virksomhed«: enhver enhed der handler som led i selvstændig økonomisk eller erhvervsmæssig aktivitet, uanset om den kun udøves af en enkelt person enhver
[…]«
7
Artikel 6 i direktiv 2000/35, der har overskriften »Gennemførelse«, bestemte i stk. 1 og 3:
»1.   Medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv inden den 8. august 2002. De underretter straks Kommissionen herom.
[…]
3.   Ved gennemførelsen af dette direktiv kan medlemsstaterne udelukke:
a)
gæld, der er genstand for insolvensbehandling, der er indledt mod en skyldner
b)
aftaler, der er indgået inden den 8. august 2002, og
c)
morarentefordringer på under 5 EUR.«
Direktiv 2004/18/EF
8
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter (EUT 2004, L 134, s. 114), som med virkning fra den 31. januar 2006 ophævede og erstattede Rådets direktiv 92/50/EØF af 18. juni 1992 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler (EFT 1992, L 209, s. 1), med undtagelse af artikel 41 heri, samt Rådets direktiv 93/36/EØF af 14. juni 1993 om samordning af fremgangsmåderne ved offentlige indkøb (EFT 1993, L 199, s. 1) og Rådets direktiv 93/37/EØF af 14. juni 1993 om samordning af fremgangsmåderne med hensyn til indgåelse af offentlige bygge- og anlægskontrakter (EFT 1993, L 199, s. 54) blev selv ophævet og erstattet med virkning fra den 18. april 2016 af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU af 26. februar 2014 om offentlige udbud og om ophævelse af direktiv 2004/18/EF (EUT 2014, L 94, s. 65).
9
Artikel 1 i direktiv 2004/18 med overskriften »Definitioner« bestemte i stk. 2, 8 og 9:
»2.
a)
Ved »offentlige kontrakter« forstås gensidigt bebyrdende aftaler, der indgås skriftligt mellem en eller flere økonomiske aktører og en eller flere ordregivende myndigheder, og som vedrører udførelsen af arbejde, levering af varer eller tjenesteydelser, der er omfattet af dette direktiv.
b)
Ved »offentlige bygge- og anlægskontrakter« forstås offentlige kontrakter om enten udførelse eller både projektering og udførelse af arbejder vedrørende en af de i bilag I omhandlede aktiviteter eller af bygge- og anlægsarbejde eller om udførelsen ved et hvilket som helst middel af et bygge- og anlægsarbejde, der svarer til behov præciseret af den ordregivende myndighed. Ved »bygge- og anlægsarbejde« forstås resultatet af et sæt bygge- og anlægsaktiviteter bestemt til i sig selv at udfylde en økonomisk eller teknisk funktion.
c)
Ved »offentlige vareindkøbskontrakter« forstås andre offentlige kontrakter end dem, der er omhandlet i litra b), og som vedrører køb, leasing eller leje med eller uden forkøbsret af varer.
[…]
d)
Ved »offentlige tjenesteydelseskontrakter« forstås offentlige kontrakter, bortset fra offentlige bygge- og anlægskontrakter og vareindkøbskontrakter, der vedrører tjenesteydelser nævnt i bilag II.
[…]
8.   […]
Begrebet »økonomisk aktør«, dækker både en entreprenør, en leverandør og en tjenesteyder. Det anvendes udelukkende for at forenkle teksten.
[…]
9.   Som »ordregivende myndigheder« betragtes staten, regionale eller lokale myndigheder, offentligretlige organer og sammenslutninger af en eller flere af disse myndigheder eller et eller flere af disse offentligretlige organer.
Ved »offentligretligt organ« forstås ethvert organ:
a)
der er oprettet specielt med henblik på at imødekomme almenhedens behov, dog ikke behov af industriel eller kommerciel karakter
b)
som er en juridisk person og
c)
hvis drift enten for størstedelens vedkommende finansieres af staten, regionale eller lokale myndigheder eller andre offentligretlige organer, eller hvis drift er underlagt disses kontrol, eller hvortil staten, regionale eller lokale myndigheder eller andre offentligretlige organer udpeger mere end halvdelen af medlemmerne i administrations-, ledelses- eller tilsynsorganet
[…]«
10
Listen over de aktiviteter, der er omhandlet i artikel 1, stk. 2, litra b), i direktiv 2004/18, og som findes i direktivets bilag I, nævner bl.a. opførelse af bygge- og anlægsarbejder.
Direktiv 2011/7
11
Artikel 12 i direktiv 2011/7 foreskrev i stk. 1, at medlemsstaterne skulle gennemføre direktivet senest den 16. marts 2013, og gav i stk. 4 medlemsstaterne mulighed for ved gennemførelsen at udelukke aftaler, der var indgået inden denne dato.
12
Direktivets artikel 13, første afsnit, havde følgende ordlyd:
»Direktiv [2000/35] ophæves med virkning fra den 16. marts 2013, uden at det berører medlemsstaternes forpligtelser med hensyn til fristerne for dets gennemførelse i national ret og anvendelse. Det finder dog fortsat anvendelse på aftaler, der er indgået før den pågældende dato, og som nærværende direktiv ikke finder anvendelse på i henhold til artikel 12, stk. 4.«
Italiensk ret
Lovdekret nr. 231
13
Decreto Legislativo n. 231 ‐ Attuazione della direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali (lovdekret nr. 231/2002 om gennemførelse af direktiv 2000/35/EF om bekæmpelse af forsinket betaling i handelstransaktioner) af 9. oktober 2002 (GURI nr. 249 af 23.10.2002, herefter »lovdekret nr. 231«) gennemførte direktiv 2000/35 i italiensk ret.
14
Dette lovdekrets artikel 1 bestemmer:
»Bestemmelserne i dette dekret finder anvendelse på alle betalinger, der foretages som vederlag for handelstransaktioner.«
15
Lovdekretets artikel 2 med overskriften »Definitioner« bestemmer i stk. 1:
»I dette dekret gælder følgende definitioner:
a)
»handelstransaktioner«: forretningsmæssige transaktioner, uanset benævnelse, mellem virksomheder eller mellem virksomheder og offentlige myndigheder, som udelukkende eller fortrinsvis indebærer levering af varer eller tjenester mod vederlag
b)
»offentlige myndigheder«: statslige myndigheder, regioner, de selvstyrende provinser Trento og Bolzano, lokale offentlige myndigheder og sammenslutninger heraf, ikke økonomiske offentlige organer, ethvert andet organ, der er en juridisk person, og som er oprettet for at imødekomme særlige behov af almen interesse, der ikke er af industriel eller kommerciel karakter, og hvis virksomhed for mere end halvdelens vedkommende finansieres af staten, regioner, lokale myndigheder, andre offentlige organer eller offentligretlige organer, eller hvis drift er underlagt tilsyn af disse sidstnævnte organer, eller hvis administrations-, ledelses- eller tilsynsorganer udgøres for mindst 50%’s vedkommende af medlemmer, der er udpeget af disse sidstnævnte offentlige enheder.«
16
Lovdekretets artikel 11, stk. 1, bestemmer, at dekretets bestemmelser ikke finder anvendelse på kontrakter, der er indgået inden den 8. august 2002.
Lovdekret nr. 163
17
Decreto legislativo n. 163 ‐ Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (lovdekret nr. 163 om indførelse af en lov om offentlige bygge- og anlægskontrakter, tjenesteydelseskontrakter og vareindkøbskontrakter til gennemførelse af direktiv 2004/17/EF og 2004/18/EF) af 12. april 2006 (almindeligt tillæg til GURI nr. 100 af 2.5.2006, herefter »lovdekret nr. 163«) definerer i artikel 3, stk. 3, begreberne »kontrakter« eller »offentlige kontrakter« som »offentlige koncessionskontrakter, der har til formål at erhverve tjenester eller leveringer eller at gennemføre bygge- og anlægsarbejder, som iværksættes af de ordregivende myndigheder, organer eller enheder«.
Lovdekret nr. 192
18
Decreto legislativo n. 192 – Modifiche al decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, per l’integrale recepimento della direttiva 2011/7/UE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, a norma dell’articolo 10, comma 1, della legge 11 novembre 2011, n. 180 (lovdekret nr. 192 om ændring af lovdekret af 9.10.2002, nr. 231, med henblik på fuldstændig gennemførelse af direktiv 2011/7/EU om bekæmpelse af forsinket betaling i handelstransaktioner, i medfør af artikel 10, stk. 1, i lov af 11.11.2011, nr. 180), af 9. november 2012 (GURI nr. 267 af 15.11.2012, herefter »lovdekret nr. 192«) gennemførte direktiv 2011/7 i den italienske retsorden.
19
Lovdekret nr. 192 lod i det væsentlige definitionen af begrebet »handelstransaktion« uændret, således som den fremgik af artikel 2, stk. 1, litra a), i lovdekret nr. 231 i dens oprindelige affattelse.
20
Derimod definerer artikel 2, stk. 1, litra b), i lovdekret nr. 231, som affattet ved lovdekret nr. 192 (herefter »lovdekret nr. 231 med senere ændringer«) nu »de offentlige myndigheder« som »de myndigheder, der er omhandlet i artikel 3, stk. 25, i lovdekret [nr. 163], og enhver anden enhed, når den udøver en aktivitet, for hvilken den er forpligtet til at overholde bestemmelserne i lovdekret [nr. 163]«.
21
I henhold til artikel 3 i lovdekret nr. 192 finder bestemmelserne i dette lovdekret anvendelse på transaktioner, der er gennemført efter den 1. januar 2013.
Lov nr. 161
22
Efter at Europa-Kommissionen havde indledt en EU-Pilot-procedure (5216/13/ENTR. 1) mod Den Italienske Republik, vedtog den italienske lovgiver legge n. 161 – Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea 2013-bis (lov nr. 161 om bestemmelser truffet til gennemførelse af forpligtelser som følge af Italiens medlemskab af Den Europæiske Union – EU-lov 2013a) af 30. oktober 2014 (almindeligt tillæg til GURI nr. 261 af 10.11.2014, herefter »lov nr. 161«).
23
Lovens artikel 24 bestemmer i stk. 1:
»Artikel 2, stk. 1, litra a), i lovdekret [nr. 231], som erstattet af artikel 1, stk. 1, litra b), i lovdekret [nr. 192], skal fortolkes således, at de omhandlede handelstransaktioner også omfatter de kontrakter, der er omhandlet i artikel 3, stk. 3, i lovdekret [nr. 163].«
De faktiske omstændigheder og det præjudicielle spørgsmål
24
Den 29. april 2010 indgik ASL og Techbau en offentlig kontrakt til en værdi af 7487719,49 EUR vedrørende en »nøglefærdig« levering og indretning af et operationsafsnit med et præfabrikeret modulsystem til Ospedale Santo Spirito di Casale Monferrato (hospitalet Santo Spirito i Casale Monferrato, Italien). Kontrakten vedrørte seks operationsstuer med tilstødende lokaler og forbindelsesgange samt udførelse af alle bygge- og anlægsarbejder, der var nødvendige og hensigtsmæssige for leveringen.
25
Mens udbudsbetingelserne, der var vedlagt kontrakten, fastsatte en betalingsfrist på 90 dage efter modtagelsen af fakturaen, fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at ASL med betydelig forsinkelse betalte det i kontrakten fastsatte vederlag, hvorfor Techbau anlagde sag ved den forelæggende ret med påstand om, at ASL tilpligtedes at betale Techbau morarenter på 197008,65 EUR beregnet efter den i lovdekret nr. 231 fastsatte rentesats.
26
ASL har bestridt, at denne gæld er reel, idet organet har gjort gældende, at den i hovedsagen omhandlede kontrakt, for så vidt som den udgør en kontrakt vedrørende udførelsen af et offentligt bygge- og anlægsarbejde, ikke er omfattet af begrebet »handelstransaktion« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra a), i lovdekret nr. 231 og derfor ikke er omfattet af dette lovdekrets anvendelsesområde.
27
I denne forbindelse er den forelæggende ret på grundlag af en undersøgelse af de udbudsbetingelser, der er vedlagt den i hovedsagen omhandlede kontrakt, af den opfattelse, at kontrakten er en entreprisekontrakt og ikke en leveringsaftale, idet den ordregivende myndigheds interesse i at opføre bygge- og anlægsarbejdet er fremherskende i forhold til dets indretning.
28
Den forelæggende ret har anført, at en entreprisekontrakt om gennemførelse af et bygge- og anlægsarbejde, for så vidt som den skal adskilles fra en kontrakt om levering af varer eller levering af tjenesteydelser, i italiensk ret skal udelukkes fra begrebet »handelstransaktioner« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra a), i lovdekret nr. 231, som fortolket i national retspraksis, og falder således uden for dette lovdekrets anvendelsesområde. Følgelig reguleres følgerne af forsinket betaling i forbindelse med offentlige bygge- og anlægskontrakter ikke af bestemmelserne i lovdekret nr. 231, men af de bestemmelser, der er mindre gunstige for kreditorerne, i lovdekret nr. 163 og de bestemmelser, der er vedtaget til gennemførelse heraf.
29
Den forelæggende ret er imidlertid i tvivl om denne tilgang, for så vidt som den svarer til at fortolke begreberne »levering af varer« og »levering af tjenesteydelser«, der er indeholdt i definitionen af begrebet »handelstransaktioner« i artikel 2, stk. 1, litra a), i lovdekret nr. 231, uden at tage hensyn til den betydning, som disse udtryk har i Unionens retsorden.
30
I denne forbindelse har den forelæggende ret bemærket, at i henhold til den autentiske fortolkning i lov nr. 161 af artikel 2, stk. 1, litra a), i lovdekret nr. 231, med senere ændringer, omfatter begrebet »handelstransaktioner«, der er omhandlet heri, ganske vist nu også kontrakter om udførelse af bygge- og anlægsarbejder samt projektering og udførelse af offentlige bygge- og anlægsarbejder. Den forelæggende ret er imidlertid af den opfattelse, at det i mangel af overgangsforanstaltninger i lov nr. 161 ikke klart fremgår af denne lov, at denne autentiske fortolkning har medført, at en entreprisekontrakt, der vedrører udførelsen af et offentligt bygge- og anlægsarbejde, og som blev indgået før ikrafttrædelsen den 1. januar 2013 af lovdekret nr. 192, er omfattet af begrebet »handelstransaktioner« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra a), i lovdekret nr. 231 og dermed af dekretets anvendelsesområde.
31
Under disse omstændigheder er den forelæggende ret af den opfattelse, at det med henblik på at træffe afgørelse i tvisten i hovedsagen er afgørende, om begrebet »handelstransaktioner« i artikel 2, nr. 1), første afsnit, i direktiv 2000/35, som artikel 2, stk. 1, litra a), i lovdekret nr. 231 har gennemført i italiensk ret, omfatter en kontrakt som den i hovedsagen omhandlede.
32
På denne baggrund har Tribunale ordinario di Torino (retten i Torino, Italien) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er artikel 2, nr. 1), i direktiv [2000/35] til hinder for en national bestemmelse som artikel 2, stk. 1, litra a), i lovdekret nr. 231 […], der udelukker kontrakter vedrørende udførelse af bygge- og anlægsarbejder (contratto d’appalato d’opera), såvel offentlige som private, og navnlig offentlige bygge- og anlægskontrakter som omhandlet i direktiv [2004/18] fra begrebet »handelstransaktion« – forstået som en transaktion, som »udelukkende eller fortrinsvis indebærer levering af varer eller tjenester mod vederlag« – og dermed fra dets anvendelsesområde?«
Om det præjudicielle spørgsmål
33
Det forelagte spørgsmål skal forstås således, at det nærmere bestemt ønskes oplyst, om artikel 2, nr. 1), første afsnit, i direktiv 2000/35 skal fortolkes således, at en offentlig bygge- og anlægskontrakt udgør en handelstransaktion som omhandlet i denne bestemmelse og dermed er omfattet af det nævnte direktivs materielle anvendelsesområde.
34
I denne forbindelse bemærkes indledningsvis, at Den Italienske Republik har gjort brug af den mulighed, som medlemsstaterne har i henhold til artikel 12, stk. 4, i direktiv 2011/7, for ved gennemførelsen af direktivet at udelukke aftaler, der er indgået inden den 16. marts 2013. Som det fremgår af denne doms præmis 21, blev lovdekret nr. 192, hvorved direktivet blev gennemført i italiensk ret, i overensstemmelse med sin artikel 3 erklæret anvendelig på transaktioner, der er gennemført med virkning fra den 1. januar 2013.
35
Eftersom den i hovedsagen omhandlede aftale i det foreliggende tilfælde blev indgået den 29. april 2010, er den omfattet af det tidsmæssige anvendelsesområde for direktiv 2000/35, idet dette direktiv i henhold til artikel 13 i direktiv 2011/7 ‐ med forbehold for det tilfælde, der er omhandlet i artikel 6, stk. 3, litra b), i direktiv 2000/35 ‐ fortsat finder anvendelse på aftaler, der er indgået inden den 16. marts 2013.
36
Det skal i øvrigt præciseres, at de faktiske omstændigheder i hovedsagen vedrører ASL’s forsinkede gennemførelse af den betalingsforpligtelse, der er fastsat i den med Techbau indgåede entrepriseaftale, og som havde til formål at udføre et offentligt bygge- og anlægsarbejde. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at denne gensidigt bebyrdende aftale, hvor ASL ved indgåelsen handler som ordregivende myndighed og Techbau handler som tilslagsmodtager og således som økonomisk operatør, falder ind under begrebet »offentlige kontrakter« og nærmere bestemt begrebet »offentlige bygge- og anlægskontrakter«, der er omhandlet i direktiv 2004/18. Direktivets artikel 1, stk. 2, litra a) og b), definerer disse begreber som henholdsvis »gensidigt bebyrdende aftaler, der indgås skriftligt mellem en eller flere økonomiske aktører og en eller flere ordregivende myndigheder, og som vedrører udførelsen af arbejde, levering af varer eller tjenesteydelser, der er omfattet af dette direktiv«, og »offentlige kontrakter om enten udførelse eller både projektering og udførelse af arbejder vedrørende en af de i bilag I omhandlede aktiviteter eller af bygge- og anlægsarbejde eller om udførelsen ved et hvilket som helst middel af et bygge- og anlægsarbejde, der svarer til behov præciseret af den ordregivende myndighed«.
37
Hvad angår begrebet »handelstransaktioner« som omhandlet i direktiv 2000/35 definerer artikel 2, nr. 1), første afsnit, dette som »forretningsmæssige transaktioner mellem virksomheder eller mellem virksomheder og offentlige myndigheder, som indebærer levering af varer eller tjenester mod vederlag«, uden udtrykkeligt at nævne offentlige bygge- og anlægskontrakter og mere generelt udførelsen af bygge- og anlægsarbejder og uden at definere begreberne »levering af varer« eller »levering af tjenesteydelser«, som er omhandlet deri (jf. analogt vedrørende fortolkningen af artikel 2, nr. 1), i direktiv 2011/7 dom af 9.7.2020, RL (Direktivet om bekæmpelse af forsinket betaling), C-199/19, EU:C:2020:548, præmis 27).
38
Eftersom artikel 2, nr. 1), første afsnit, i direktiv 2000/35 desuden ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret med henblik på at fastlægge dens betydning og rækkevidde, skal denne bestemmelse normalt undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele Unionen. En tilsvarende fortolkning skal søges under hensyntagen til indholdet af den pågældende bestemmelse, den kontekst, den indgår i og de målsætninger, den forfølger (jf. analogt dom af 9.7.2020, RL (Direktivet om bekæmpelse af forsinket betaling), C-199/19, EU:C:2020:548, præmis 27), og eventuelt dens tilblivelseshistorie (jf. i denne retning dom af 10.12.2018, Wightman m.fl., C-621/18, EU:C:2018:999, præmis 47).
39
Hvad for det første angår ordlyden af artikel 2, nr. 1), første afsnit, i direktiv 2000/35 opstiller den to betingelser for, at en transaktion falder ind under begrebet »handelstransaktioner«, der er omhandlet deri. Transaktionen skal for det første gennemføres enten mellem virksomheder eller mellem virksomheder og offentlige myndigheder og skal for det andet indebære levering af varer eller tjenester mod vederlag (jf. analogt dom af 9.7.2020, RL (Direktivet om bekæmpelse af forsinket betaling), C-199/19, EU:C:2020:548, præmis 24).
40
Hvad angår den første betingelse, hvis fortolkning ikke giver anledning til tvivl hos den forelæggende ret, er det tilstrækkeligt at bemærke, at begrebet »ordregivende myndigheder« er defineret i artikel 2, nr. 1), andet afsnit, i direktiv 2000/35 som omfattende »enhver ordregivende myndighed eller andre ordregivere, som er defineret i direktiverne om offentlige indkøbskontrakter«, mens begrebet »virksomhed« omfatter »enhver enhed[,] der handler som led i selvstændig økonomisk eller erhvervsmæssig aktivitet, uanset om den kun udøves af en enkelt person«.
41
Hvad angår den anden betingelse, der er nævnt i denne doms præmis 39, hvorefter den omhandlede transaktion skal »indebære levering af varer eller tjenester mod vederlag«, skal det bemærkes, at direktiv 2000/35 i overensstemmelse med dets artikel 1, sammenholdt med 13. og 22. betragtning hertil, finder anvendelse på alle betalinger, der foretages som vederlag for handelstransaktioner, herunder betalinger mellem virksomheder og offentlige myndigheder, med undtagelse af transaktioner med forbrugere og andre typer betalinger i henhold til dette direktiv. Da transaktioner vedrørende offentlige bygge- og anlægskontrakter imidlertid ikke er nævnt blandt de materialer, der er omfattet af denne sidstnævnte bestemmelse, kan de ikke falde uden for det materielle anvendelsesområde for det pågældende direktiv.
42
I denne forbindelse har Domstolen præciseret, at artikel 1 i direktiv 2000/35, sammenholdt med artikel 2, nr. 1), første afsnit, heri, fastsætter et meget bredt anvendelsesområde for direktivet (jf. i denne retning dom af 28.11.2019, KROL, C-722/18, EU:C:2019:1028, præmis 31 og 32).
43
Under disse omstændigheder kan en offentlig bygge- og anlægskontrakt som omhandlet i artikel 1, stk. 2, litra b), i direktiv 2004/18 ikke falde uden for anvendelsesområdet for direktiv 2000/35, som fastsat i direktivets artikel 2, nr. 1), første afsnit.
44
Desuden viser anvendelsen i denne bestemmelse af udtrykket »som indebærer« med henblik på at beskrive den forbindelse, der skal være mellem på den ene side »transaktionen« og på den anden side »levering af varer« eller »levering af tjenesteydelser«, at en transaktion, der ikke har til formål at levere varer eller tjenesteydelser, ikke desto mindre kan være omfattet af begrebet »handelstransaktioner« som omhandlet i denne bestemmelse, når en sådan transaktion faktisk giver anledning til en sådan levering eller en sådan ydelse.
45
Særligt gælder, at selv om en offentlig bygge- og anlægskontrakt har til formål at gennemføre et bygge- eller anlægsarbejde, forholder det sig ikke desto mindre således, at de forpligtelser, som den økonomiske aktør har påtaget sig over for den ordregivende myndighed inden for rammerne af denne kontrakt, kan konkretiseres som i det foreliggende tilfælde ved en tjenesteydelse, såsom udarbejdelse af et projekt, der er defineret ved indkaldelse af tilbud eller opfyldelse af administrative formaliteter, eller ved levering af varer, såsom levering af materialer med henblik på udførelsen af det i hovedsagen omhandlede bygge- og anlægsarbejde.
46
Selve ordlyden af artikel 2, nr. 1), første afsnit, i direktiv 2000/35 taler derfor for en fortolkning af denne bestemmelse, hvorefter en offentlig bygge- og anlægskontrakt kan være omfattet af begrebet »handelstransaktioner« som omhandlet i nævnte bestemmelse.
47
For det andet bekræfter den sammenhæng, hvori denne bestemmelse indgår, en sådan fortolkning. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det heri indeholdte begreb »ordregivende myndigheder« er defineret i artikel 2, nr. 1), andet afsnit, i direktiv 2000/35 som omfattende »enhver ordregivende myndighed eller andre ordregivere, som er defineret i direktiverne om offentlige indkøbskontrakter«.
48
Den udtrykkelige henvisning til det tilsvarende begreb »ordregivende myndigheder«, som bl.a. fremgår af artikel 1, stk. 9, i direktiv 2004/18, ville imidlertid blive frataget sin effektive virkning, hvis offentlige bygge- og anlægskontrakter, der er indgået af sådanne myndigheder, og som er underlagt de regler og procedurer, der er fastsat i disse direktiver, ikke er omfattet af begrebet »handelstransaktioner« som omhandlet i artikel 2, nr. 1), første afsnit, i direktiv 2000/35 og følgelig falder uden for dette direktivs materielle anvendelsesområde.
49
Selv om der i direktiv 2004/18 foretages en sondring på grundlag af kontraktens genstand mellem offentlige bygge- og anlægskontrakter, vareindkøbskontrakter og tjenesteydelseskontrakter, fremgår det imidlertid ikke, at direktiv 2000/35, i mangel af oplysninger herom, er baseret på en sådan sondring med den virkning, at offentlige bygge- og anlægskontrakter udelukkes fra begreberne »levering af varer« og »tjenester« som omhandlet i dette direktivs artikel 2, nr. 1), første afsnit.
50
Eftersom direktiv 2000/35, der er vedtaget på grundlag af artikel 95 EF (nu artikel 114 TEUF), indgår i en tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning, der vedrører det indre markeds oprettelse og funktion, kan der i øvrigt ved fortolkningen af direktivet tages hensyn til begreberne »varer« og »tjenesteydelser« som omhandlet i de bestemmelser i EUF-traktaten, som fastsætter den frie bevægelighed for varer og tjenesteydelser, samt den retspraksis, hvori Domstolen har fortolket disse grundlæggende friheder (jf. analogt dom af 9.7.2020, RL (Direktivet om bekæmpelse af forsinket betaling), C-199/19, EU:C:2020:548, præmis 30).
51
Det fremgår af Domstolens praksis, at der ved »varer« som omhandlet i artikel 28, stk. 1, TEUF forstås produkter, hvis værdi kan måles i penge, og som i sig selv kan være genstand for forretningsmæssige transaktioner (dom af 23.1.2018, Buhagiar m.fl., C-267/16, EU:C:2018:26, præmis 67). Hvad angår begrebet »tjenesteydelser« defineres det i artikel 57, stk. 1, TEUF således, at det betegner de ydelser, der normalt udføres mod betaling, i det omfang de ikke omfattes af bestemmelserne vedrørende den frie bevægelighed for varer, kapital og personer, og i stk. 2 heri opregnes som eksempler visse former for virksomhed, der er omfattet af dette begreb, herunder virksomhed af handelsmæssig karakter.
52
I lyset af de definitioner i EUF-traktaten på området for grundlæggende frihedsrettigheder, der er nævnt i den foregående præmis, og den dertil knyttede retspraksis kan der således næppe være tvivl om, at en entreprisekontrakt, der har til formål at gennemføre et bygge- eller anlægsarbejde i almindelighed, og en offentlig bygge- og anlægskontrakt i særdeleshed indebærer levering af »varer« eller »tjenesteydelser« som omhandlet i artikel 28 TEUF og 57 TEUF. Set i dette perspektiv kan en offentlig bygge- og anlægskontrakt indebære levering af varer eller tjenesteydelser som omhandlet i artikel 2, nr. 1), første afsnit, i direktiv 2000/35.
53
Hvad for det tredje angår formålet med 2000/35 bemærkes, at dette – således som det fremgår af 9., 10. og 20. betragtning hertil – består i at harmonisere konsekvenserne af forsinket betaling med henblik på at give dem en præventiv virkning, således at der ikke opstilles hindringer for handelstransaktioner i hele det indre marked (jf. i denne retning dom af 28.11.2019, KROL, C-722/18, EU:C:2019:1028, præmis 35).
54
En udelukkelse af en ikke ubetydelig del af handelstransaktioner, dvs. transaktioner vedrørende offentlige bygge- og anlægskontrakter, fra de mekanismer til bekæmpelse af forsinket betaling, der er fastsat i direktiv 2000/35, ville for det første være i strid med dette direktivs formål, som fremgår af 22. betragtning til direktivet, hvorefter direktivet skal indeholde bestemmelser om alle handelstransaktioner mellem virksomheder eller mellem virksomheder og offentlige myndigheder. For det andet vil en sådan udelukkelse nødvendigvis bevirke, at den effektive virkning af de nævnte mekanismer mindskes, herunder i forhold til transaktioner, der kan involvere erhvervsdrivende fra forskellige medlemsstater.
55
Som Kommissionen har fremhævet i sit skriftlige indlæg, gælder dette så meget desto mere, som forsinket betaling på området for offentlige bygge- og anlægskontrakter kan give anledning til langt større problemer end på andre områder på grund af de økonomiske omkostninger og de risici, som disse kontrakter indebærer for de økonomiske aktører.
56
Hvad for det fjerde angår direktiv 2000/35’s tilblivelseshistorie skal det bemærkes, at Kommissionen i begrundelsen til forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om bekæmpelse af forsinket betaling i handelstransaktioner af 25. marts 1998 (EFT 1998, C 168, s. 13), der ligger til grund for dette direktiv, har fremhævet for det første den kontraktmæssige uligevægt mellem et stort antal virksomheder og offentlige myndigheder, navnlig inden for visse brancher, såsom byggesektoren, som følge af hvilken disse virksomheder kan blive pålagt betalingsbetingelser uden at få mulighed for at forhandle disse, og, for det andet, behovet for at regulere følgerne af forsinket betaling inden for den offentlige byggesektor.
57
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 2, nr. 1), første afsnit, i direktiv 2000/35 skal fortolkes således, at en offentlig bygge- og anlægskontrakt udgør en handelstransaktion, som indebærer levering af varer eller tjenesteydelser som omhandlet i denne bestemmelse, og som derfor er omfattet af dette direktivs materielle anvendelsesområde.
Sagsomkostninger
58
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Niende Afdeling) for ret:
Artikel 2, nr. 1), første afsnit, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/35/EF af 29. juni 2000 om bekæmpelse af forsinket betaling i handelstransaktioner skal fortolkes således, at en offentlig bygge- og anlægskontrakt udgør en handelstransaktion, som indebærer levering af varer eller tjenesteydelser som omhandlet i denne bestemmelse, og som derfor er omfattet af dette direktivs materielle anvendelsesområde.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk.