Edição provisória
CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
TAMARA ĆAPETA
apresentadas em 4 de setembro de 2025 (1)
Processo C‑147/24 [Safi] (i)
V
contra
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo rechtbank Den Haag (Tribunal de Primeira Instância da Haia, Países Baixos)]
« Reenvio prejudicial — Cidadania da União — Artigo 20.° TFUE — Cidadão da União menor ‟estático”, a cargo de um progenitor nacional de um país terceiro — Direito de residência derivado do progenitor — Progenitor titular de um direito de residência num Estado‑Membro diferente do Estado‑Membro
de nacionalidade e residência do menor — Regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular — Diretiva 2008/115/CE — Artigo 7.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Direito ao respeito pela vida privada e familiar — Artigo 24.°, n.os 2 e 3, da Carta — Interesse superior da criança»
I.      Introdução
1.        Em que circunstâncias pode um cidadão da União invocar a expressão «Civis Europæus sum» contra o seu próprio Estado‑Membro (2)?
2.        O presente processo diz respeito a um menor de nacionalidade neerlandesa que nunca exerceu o seu direito de circular livremente conferido pela União para abandonar o seu Estado‑Membro e que pode ser obrigado pelas autoridades neerlandesas a sair desse
Estado‑Membro e a mudar‑se para Espanha.
3.        As autoridades neerlandesas competentes recusaram conceder à mãe desse menor, nacional de um país terceiro (NPT), um direito de residência derivado ao abrigo do artigo 20.° TFUE, com base no direito desse progenitor NPT de residir em Espanha. As autoridades consideraram, portanto, que o artigo 20.° TFUE não era aplicável, porque a recusa de concessão do direito de residência não teria como consequência obrigar o cidadão da União em questão (o filho da NPT) a abandonar o território da União considerado no seu todo, mas apenas do território dos Países Baixos.
4.        Nestas circunstâncias, o artigo 20.° TFUE confere um direito de residência derivado?
5.        Para responder a esta questão, é necessário que o Tribunal de Justiça recorde a linha jurisprudencial do Acórdão Ruiz Zambrano (3).
II.    Antecedentes, questões prejudiciais e tramitação processual no Tribunal de Justiça
6.        V é uma NPT que reside nos Países Baixos com o seu filho menor, de nacionalidade neerlandesa, e com o seu cônjuge, que tem dupla nacionalidade (a dos Países Baixos e a de um país terceiro).
7.        A criança nasceu nos Países Baixos e nunca saiu do território desse Estado‑Membro. Por conseguinte, é um cidadão «estático» da União. Segundo o despacho de reenvio, a criança tem dificuldades de expressão e de linguagem, pelo que frequenta o ensino especial e beneficia de transporte organizado de ida e volta para um estabelecimento de ensino especial.
8.        O cônjuge de V tem um problema de saúde e recebe prestações sociais.
9.        V reside nos Países Baixos desde 2014, sem título de residência válido, e nunca teve problemas com a justiça.
10.      Em 13 de novembro de 2020, V solicitou um documento da UE/EEE que comprovasse o seu direito de residência derivado com base no artigo 20.° TFUE.
11.      O Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Secretário de Estado da Justiça e da Segurança, Países Baixos, a seguir «Secretário de Estado») indeferiu o pedido de V em 11 de novembro de 2021.
Considerou que não lhe assiste um direito de residência derivado ao abrigo do artigo 20.° TFUE, uma vez que o filho menor a seu cargo não seria obrigado a abandonar o território da União considerado no seu todo, mas poderia juntar‑se a ela em Espanha, onde esta tem um direito de residência.
12.      Resulta do despacho de reenvio que V, que residiu em Espanha entre 1999 e 2014, ainda detém um título de residência válido nesse Estado‑Membro.
13.      Após ter indeferido o seu pedido com base no artigo 20.° TFUE, o Secretário de Estado examinou ex officio
o seu direito ao abrigo do artigo 8.° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH), que protege a vida privada e familiar. Concluiu que V também não beneficiava de um direito de residência com base nessa disposição. Embora tenha constatado que existia uma vida privada e familiar nos Países Baixos, o Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid considerou que os interesses dos Países Baixos em matéria de imigração prevaleciam sobre os interesses pessoais da requerente e da sua família.
14.      Desta recusa de reconhecimento do direito de residência de V nos Países Baixos resultou que esta se encontrava em situação irregular no território desse Estado‑Membro. Consequentemente, com base na Diretiva 2008/115/CE (4), o Secretário de Estado ordenou a V que regressasse de imediato a Espanha (5). O incumprimento dessa ordem implicaria a emissão de uma decisão de regresso contra V.
15.      V apresentou uma reclamação dessa decisão, que o Secretário de Estado indeferiu em 20 de junho de 2022 por ser manifestamente infundada.
16.      No mesmo dia, V interpôs recurso desse indeferimento no rechtbank Den Haag (Tribunal de Primeira Instância da Haia, Países Baixos), o órgão jurisdicional de reenvio.
17.      O referido órgão jurisdicional pergunta se a circunstância de V ser titular de um direito de residência noutro Estado‑Membro (Espanha) é fundamento suficiente para lhe recusar um direito de residência derivado, apesar da existência de uma relação de dependência entre ela e o seu filho menor (6). Embora a mudança para Espanha significasse que ela e o seu filho menor não teriam de abandonar o território da União Europeia considerado no seu todo, o menor teria, no entanto,
de sair dos Países Baixos,
o que o obrigaria, na prática, a exercer o seu direito à livre circulação. O órgão jurisdicional de reenvio pergunta também em que momento do processo de análise dos pedidos de direito de residência derivado deve ser tido em conta o interesse superior da criança e o direito à vida familiar.
18.      Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se a obrigação de ter em consideração o interesse superior da criança e o direto à vida familiar, prevista no artigo 5.°, alíneas a) e b), da Diretiva 2008/115, também se aplica quando um NPT é obrigado a dirigir‑se imediatamente para outro Estado‑Membro por força do artigo 6.°, n.° 2, da mesma diretiva, e não por força de uma decisão de regresso nos termos do artigo 6.°, n.° 1, dessa diretiva (7).
19.      À luz destas considerações, o órgão jurisdicional de reenvio, no âmbito de um processo sumário, suspendeu os efeitos jurídicos da decisão controvertida até estar pronto a pronunciar‑se sobre o mérito do recurso.
20.      Nestas circunstâncias, o rechtbank Den Haag (Tribunal de Primeira Instância da Haia) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)      Deve o artigo 20.° TFUE ser interpretado no sentido de que não está excluído que deva ser concedido o direito de residência derivado a um progenitor nacional de um país terceiro no Estado‑Membro do qual o filho menor é nacional e no qual o filho reside sem ter exercido os seus direitos de cidadania, quando esse progenitor dispõe de um direito de residência noutro Estado‑Membro?
Se não estiver excluído que deva ser concedido o direito de residência derivado a um progenitor nacional de um país terceiro no Estado‑Membro do qual o filho menor é nacional e no qual o filho reside sem ter exercido os seus direitos de cidadania, quando esse progenitor dispõe de um direito de residência noutro Estado‑Membro:
2)      Resulta do artigo 20.° TFUE, atendendo ao disposto no artigo 5.°, alíneas a) e b), e no artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 2008/115, no caso de se verificar uma relação de dependência, como a que fundamenta a atribuição de um direito de residência derivado com base no artigo 20.° TFUE, uma obrigação da autoridade decisória de assegurar que o exercício do direito de livre circulação e residência é do interesse superior da criança e de que a vida familiar pode prosseguir, antes de obrigar o progenitor nacional de um país terceiro a dirigir‑se imediatamente para o Estado‑Membro no qual dispõe de uma autorização de residência ou de outro título que lhe confira direito de permanência, e devem esses elementos ser tidos em conta na apreciação do pedido de um direito derivado de residência?»
21.      Realizou‑se uma audiência
em 25 de março de 2025, na qual V, os Governos Neerlandês e Dinamarquês e a Comissão Europeia apresentaram os respetivos argumentos.
III. Análise
22.      O artigo 20.° TFUE confere um direito de residência derivado a um NPT quando é necessário proteger os direitos de cidadania dos nacionais dos Estados‑Membros (8).
23.      No caso em apreço, as autoridades neerlandesas competentes consideraram que não era necessário conceder um direito de residência derivado a V para proteger os direitos de cidadania da União do seu filho menor. A razão fundamental desta decisão foi a circunstância de V ter direito a residir em Espanha. Isto significava que, mesmo que o seu filho menor tivesse também de
sair dos Países Baixos devido à sua relação de dependência com V (9), a criança não seria obrigada a abandonar o território da União considerado no seu todo. A autoridade competente para decidir considerou que a família podia instalar‑se em Espanha, pelo que o artigo 20.° TFUE não era aplicável.
24.      Após ter decidido que V não tinha direito de residência nos Países Baixos, nem ao abrigo do direito da União nem a nenhum outro título, a autoridade competente ordenou‑lhe que se mudasse imediatamente para Espanha. Esta decisão baseou‑se no artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 2008/115.
25.      Nestas circunstâncias, com a sua primeira questão o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se um progenitor NPT só pode invocar o artigo 20.° TFUE para que lhe seja concedido um direito de residência derivado nos casos em que, se assim não fosse, o cidadão da União menor «estático» a seu cargo estivesse obrigado a abandonar o território da União considerado no seu todo, ou se existem outras situações em que o artigo 20.° TFUE
seja aplicável.
26.      Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 20.° TFUE impõe às autoridades nacionais competentes a obrigação de avaliarem, antes de tomarem tal decisão, se impor a um progenitor NPT
que se mude para outro Estado‑Membro
é conforme com o interesse superior da criança e se a vida privada e familiar das pessoas em causa pode prosseguir nesse outro Estado‑Membro. O órgão jurisdicional de reenvio pergunta ainda se esses direitos fundamentais devem ser tidos em conta para decidir se deve ser concedido um direito de residência derivado a um progenitor NPT.
27.      Embora as respostas a estas duas questões estejam estreitamente ligadas, analisá‑las‑ei separadamente, uma vez que a segunda questão foi colocada apenas para o caso de uma resposta afirmativa à primeira questão.
28.      Proporei ao Tribunal de Justiça que,
ao responder à primeira questão, interprete o artigo 20.° TFUE no sentido de que é aplicável independentemente de o cidadão menor da União e o seu progenitor NPT poderem ou não mudar‑se para outro Estado‑Membro, no qual esse progenitor NPT é titular de um direito de residência.
29.      Neste contexto, defenderei que a essência dos direitos de cidadania da União protegidos pelo artigo 20.° TFUE engloba o direito de não circular (A.2). Uma vez que esta interpretação assenta no raciocínio do Tribunal de Justiça no Acórdão Ruiz Zambrano e na jurisprudência posterior, a minha análise começará por revisitar esse acórdão e a jurisprudência que dele derivou (A.1). Se o Tribunal de Justiça não aceitar a resposta apresentada na secção A.2, proporei uma análise alternativa, sugerindo que a autoridade competente para decidir
deve verificar se a mudança
de uma família noutro Estado‑Membro é efetivamente possível ao abrigo do direito da União (A.3).
30.      Em resposta à segunda questão do órgão jurisdicional de reenvio, analisarei a linha jurisprudencial do Acórdão Ruiz Zambrano, demonstrando que esta jurisprudência exige que as autoridades competentes tenham em conta o interesse superior da criança e o direito à vida familiar quando apreciam se o grau de dependência entre um cidadão da União e um NPT é de molde a que o cidadão da União seria obrigado a acompanhar o seu progenitor NPT nos casos em que esse progenitor fosse obrigado a abandonar o Estado‑Membro de que é nacional o menor cidadão da União a seu cargo. Se a autoridade competente para decidir
concluir que a dependência é de tal ordem que o artigo 20.° TFUE é aplicável, deve conceder um direito de residência derivado para proteger o direito de não circular do cidadão da União a cargo, mesmo que seja para outro Estado‑Membro (B).
31.      Por fim, aplicarei o raciocínio proposto às circunstâncias do caso em apreço(C).
A.      Primeira questão
32.      Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se só é possível obter um direito de residência derivado ao abrigo do artigo 20.° TFUE
quando, de outro modo, o cidadão da União se veria obrigado a abandonar o território da União Europeia considerado no seu todo.
33.      O fundamento desta questão resulta da fórmula‑padrão que foi desenvolvida na jurisprudência posterior ao Acórdão Ruiz Zambrano.  Esta fórmula tem a seguinte redação: «[e]xistem situações muito específicas nas quais, apesar de o direito derivado da União relativo ao direito de residência dos [NPTs] não ser aplicável e de o cidadão da União em causa não ter exercido a sua liberdade de circulação, deve, no entanto, ser atribuído um direito de residência a um [NPT], membro da família desse cidadão da União, sob pena de o efeito útil da cidadania da União ser posto em causa, se, como consequência da recusa desse direito, o referido cidadão da União fosse, de facto, obrigado a abandonar o território da União, considerado no seu todo, sendo desse modo privado do gozo efetivo do essencial dos direitos que o estatuto de cidadão da União lhe confere» (10).
34.      Numa primeira leitura, esta redação poderia parecer apoiar a posição das autoridades neerlandesas segundo a qual o artigo 20.° TFUE só confere um direito de residência derivado a um NPT nos casos em que, se assim não fosse, um cidadão menor da União se veria obrigado a abandonar o território da União Europeia considerado no seu todo.
35.      Todavia, uma leitura mais atenta desta jurisprudência revela que o Tribunal de Justiça não pretendeu sugerir que o facto de ser obrigado a abandonar o território da União Europeia considerado no seu todo é a única situação em que o artigo 20.° TFUE pode ser aplicado para conferir um direito de residência derivado ao progenitor NPT de um cidadão da União. Defenderei que, além da proteção do direito dos cidadãos da União de residirem Na União Europeia, que estava em causa na jurisprudência acima referida, o artigo 20.° TFUE protege também o direito dos cidadãos da União de escolherem não circular. Este último direito está incluído no direito «de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros», conferido aos cidadãos da União pelo artigo 20.°, n.° 2, alínea a), e pelo artigo 21.°, n.° 1, TFUE, e ao qual me referirei como «o direito de livre circulação e permanência».
1.      Acórdão Ruiz Zambrano e jurisprudência dele decorrente
36.      Os factos do processo Ruiz Zambrano são bem conhecidos. Um pai colombiano de duas crianças belgas que nunca tinham deixado
esse Estado‑Membro invocou a cidadania da União dos seus filhos, socorrendo‑se do artigo 20.° TFUE, em apoio do seu pedido destinado a obter um direito de residência derivado e uma autorização de trabalho na Bélgica (11). A situação em causa nesse processo era, para utilizar a terminologia
da legislação da União sobre o mercado interno, uma situação interna.
37.      Antes do Acórdão Ruiz Zambrano, o direito de livre circulação e permanência
o direito de cidadania mais importante
só tinha sido aplicado em situações de circulação transfronteiriça (12). Provavelmente, isso deveu‑se à sua origem no mercado interno (13). Por conseguinte, um nacional de um Estado‑Membro não podia invocar o artigo 20.° TFUE para se proteger contra medidas tomadas pelo seu Estado‑Membro se nunca tivesse abandonado esse Estado para trabalhar, prestar serviços, estudar ou permanecer noutro Estado‑Membro.
38.      Esta situação foi alterada com o Acórdão Ruiz Zambrano (14), em virtude do qual o exercício dos direitos de cidadania da União deixou de estar sujeito ao requisito da circulação transfronteiriça (15)..
39.      Apesar de não existir circulação transfronteiriça por parte dos filhos de Ruiz Zambrano neste processo, o Tribunal de Justiça concluiu que o artigo 20.° TFUE era aplicável.
Declarou que esta disposição podia ser invocada para se opor a medidas nacionais «que tenham o efeito de privar os cidadãos do gozo efetivo do essencial dos direitos conferidos pelo seu estatuto de cidadão da União» (16).
40.      O Tribunal de Justiça não forneceu uma definição geral ou explicação sobre o que pode constituir uma privação do gozo efetivo dos direitos de cidadania, nem sobre o que possa ser a essência dos direitos conferidos pelo estatuto de cidadão da União. Limitou‑se a explicar que os irmãos Ruiz Zambrano teriam sido privados do gozo efetivo dos seus direitos de cidadania se o seu pai não tivesse adquirido o direito de residir e trabalhar na Bélgica, uma vez que, caso esses direitos não tivessem sido concedidos, os filhos de Ruiz Zambrano se veriam obrigados a abandonar o território da União Europeia com o seu pai (17).
41.      No Acórdão Ruiz Zambrano, a potencial consequência da obrigação de os menores terem de abandonar o território da União considerado no seu todo resultava das circunstâncias específicas desse processo. Na minha perspetiva, este acórdão não poderia, portanto, ser interpretado no sentido de que o Tribunal de Justiça considerava que só nessas um cidadão da União poderia ser privado do gozo efetivo dos seus direitos de cidadania.
42.      No entanto, os acórdãos que se seguiram, a começar pelos Acórdãos McCarthy (18) e Dereci (19), começaram a associar o « gozo efetivo» ao facto de um cidadão da União ser obrigado a abandonar o território da União Europeia considerado no seu todo, utilizando esses critérios como base para a aplicação do artigo 21.° TFUE, no primeiro caso, ou do artigo 20.° TFUE, no segundo. Consequentemente, a obrigação de abandonar o território da União Europeia considerado no seu todo começou a ser entendida como um requisito de aplicação do artigo 20.° TFUE. Este parece ter sido também o entendimento das autoridades neerlandesas competentes no caso do presente processo.
43.      Alguns processos posteriores, também respeitantes a um direito de residência derivado, resultavam de circunstâncias em que, à semelhança da situação no processo Ruiz Zambrano, cidadãos menores da União teriam sido obrigados a mudar‑se para um país terceiro se tivesse sido recusado um título de residência ao NPT que os tinha a seu cargo (20). Porém, mesmo em processos factuais diferentes, em que não havia o risco de um cidadão da União ser obrigado a abandonar o território da União considerado no seu todo, o Tribunal de Justiça continuou a associar o «gozo efetivo» à possibilidade de um cidadão da União ser obrigado a abandonar o território da União Europeia considerado no seu todo (21).
44.      Por último, em três acórdãos invocados pelo Governo Neerlandês no presente processo — Alokpa (22), M.D (23). e Rendón Marín (24) —, o Tribunal de Justiça pareceu sugerir que o artigo 20.° TFUE não confere um direito de residência derivado aos NPT quando os cidadãos da União permanecem no território da União mas que, ainda assim, são obrigados a mudar‑se para outro Estado‑Membro.
45.      Estes três processos distinguem‑se do presente processo em dois aspetos: por um lado, no tocante aos seus factos concretos (25) e, por outro — e de forma mais significativa —, no que respeita às diferenças na formulação das questões prejudiciais submetidas pelos órgãos jurisdicionais nacionais. Em resultado da dependência no diálogo judicial entre os tribunais nacionais e o Tribunal de Justiça, essas questões foram formuladas em moldes que levaram o Tribunal de Justiça a decidir os processos no contexto do direito de residência no território da União;
contexto que é diferente do do presente processo (26).
46.      Ao contrário desses processos, no presente processo, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se a privação do direito de residência no território da União Europeia considerado no seu todo é, de facto, o único contexto em que em que uma pessoa se vê privada do gozo efetivo dos direitos decorrentes da cidadania da União.
47.      Assim, contrariamente a estes processos anteriores, no presente processo o Tribunal de Justiça é diretamente convidado a responder à questão de saber se os cidadãos da União só estão protegidos pelo artigo 20.° TFUE quando, se assim não fosse, seriam obrigados a abandonar o território da União Europeia considerado no seu todo. Por conseguinte, o presente processo oferece ao Tribunal de Justiça a oportunidade de clarificar melhor a «essência» dos direitos de cidadania, cujo gozo efetivo é protegido pelo artigo 20.° TFUE.
48.      Em suma, em todos os processos posteriores ao Acórdão Ruiz Zambrano, o artigo 20.° TFUE foi interpretado no sentido de que era aplicável nos casos em que um cidadão da União tinha de abandonar o território da União Europeia considerado no seu todo (27), o que tem sido entendido como privar esse cidadão do gozo efetivo da essência dos seus direitos de cidadania.
49.      Todavia, parece‑me importante salientar que o Tribunal de Justiça nunca esclareceu de que modo viver num país terceiro efetivamente priva os cidadãos da União do gozo dos seus direitos ligados à cidadania da União, nem quais são os direitos em causa. No âmbito dos direitos consagrados no artigo 21.° TFUE —
«direito de circular e permanecer livremente» —
o direito de circular e permanecer
noutro Estado‑Membro
não é afetado, na minha opinião, se um cidadão da União residir num país terceiro. Com efeito, mesmo que viva num país terceiro, um cidadão da União pode sempre decidir entrar e residir num Estado‑Membro diferente do da sua nacionalidade, nas mesmas condições que se aplicariam se decidisse proceder a essa mudança a partir do Estado‑Membro
da sua nacionalidade (28). Estas condições são reguladas pela Diretiva Cidadania (29).
50.      Se o cidadão da União que se desloca para um Estado‑Membro diferente do da sua nacionalidade for um menor, pode ser necessário
conceder um direito de residência derivado ao seu familiar NPT que o tem a seu cargo. Nos termos da Diretiva Cidadania, esse direito derivado pode ser concedido se um menor com cidadania da União se mudar para outro Estado‑Membro e dispuser de recursos suficientes para o seu sustento nesse Estado‑Membro, mas não puder aí residir sem o NPT que o tem a seu cargo (30). O mesmo aconteceria se o cidadão menor da União se mudasse, a partir do país terceiro, para um Estado‑Membro diferente do da sua nacionalidade. Não obstante, se o cidadão menor da União residir num país terceiro e decidir mudar‑se para o Estado‑Membro
da sua nacionalidade, aplica‑se o artigo 20.° TFUE
para a concessão de um direito de residência derivado ao seu progenitor NPT, que tem a cargo esse cidadão menor da União (31).
51.      Logo, impedir que um cidadão da União seja obrigado a mudar‑se para um país terceiro não protege o seu direito de cidadania de circular e de permanecer noutro Estado‑Membro da União, uma vez que este direito também pode ser exercido a partir desse país terceiro. Porém, impedir a expulsão de facto de um cidadão da União do território da União garante a esse cidadão a possibilidade de permanecer no território da União, o que constitui uma expressão do «direito de circular e permanecer livremente» (32).
52.      Todavia, o facto de, no Acórdão Ruiz Zambrano, e noutros processos até ao momento, o Tribunal de Justiça ter protegido o direito de residência na União Europeia
não sugere, só por si, que este seja o único direito de cidadania de um cidadão «estático» da União que está abrangido pela proteção do artigo 20.° TFUE.
53.      Pelo contrário, no n.° 42 do Acórdão Ruiz Zambrano, o Tribunal de Justiça considerou que «o artigo 20.° TFUE obsta a medidas nacionais que tenham o efeito de privar os cidadãos do gozo efetivo do essencial dos direitos conferidos pelo seu estatuto de cidadão da União». Consequentemente, foi a privação do gozo dos direitos de cidadania que desencadeou a aplicação do artigo 20.° TFUE. No n.° 44 desse acórdão, o Tribunal de Justiça precisou, além disso, que recusar uma autorização de residência e de trabalho a um progenitor NPT de cidadãos menores da União Europeia implicaria a necessidade de esses filhos deixarem também o território da União para acompanhar o progenitor. Considerou‑se que isso os privaria do gozo efetivo dos seus direitos de cidadania, mas não que era a única situação em que essa privação poderia ocorrer.
54.      Na secção seguinte, proporei ao Tribunal de Justiça que interprete o artigo 20.° TFUE no sentido de que o direito de escolher não circular está compreendido na essência dos direitos de cidadania da União, cujo gozo efetivo este artigo protege.
2.      O direito de não circular como componente do direito dos cidadãos da União de circular e permanecer livremente
55.      A redação dos artigos 20.° e 21.° TFUE, a evolução do conceito de cidadania da União até ao presente e a jurisprudência do Tribunal de Justiça demonstram que a essência do direito de cidadania de circular e permanecer livremente não consiste unicamente no direito de permanecer no território da União considerado no seu todo.
56.      Defenderei que a essência dos direitos de cidadania da União engloba também o direito de os cidadãos da União optarem por não circular.
57.      Primeiro, na sua redação, os artigos 20.° e 21.° TFUE garantem aos cidadãos da União não só o direito de permanecer mas também o direito de circular livremente no território dos Estados‑Membros da União.
58.      Esta faculdade de circular é um direito e não uma obrigação. Este direito deve, portanto,
incluir um direito de não circular.
59.      Além disso, ao utilizar o advérbio «livremente», a redação do Tratado sugere a existência de uma liberdade de circulação, o que pressupõe necessariamente a escolha de exercer ou não esse direito (33).
60.      Segundo, a escolha dos cidadãos da União de permanecerem num Estado‑Membro diferente do da sua nacionalidade está protegida pelo direito da União, que,
em princípio, proíbe em princípio, o seu afastamento. O afastamento de um cidadão da União só é permitido se for necessário para a proteção da ordem pública e da segurança pública (34), justificações que devem, elas próprias, ser objeto de interpretação estrita (35).
61.      Não há razão para tratar os cidadãos «estáticos» da União que podem invocar o artigo 20.° TFUE de forma menos favorável do que os cidadãos móveis da União. Por este motivo, num caso em que um cidadão «estático» da União fosse de facto obrigado a abandonar o território do seu próprio Estado‑Membro, o seu estatuto de cidadão da União protegeria a sua opção de permanecer, da mesma forma que protege essa escolha de um cidadão móvel da União.
62.      Evidentemente, os cidadãos «estáticos» da União estão protegidos contra o afastamento do seu próprio Estado‑Membro pelo direito internacional, nomeadamente pelo artigo 3.° do Protocolo n.° 4 à CEDH (36).
63.      Ao garantir a um cidadão da União estático o direito de não circular, o artigo 20.° TFUE protege esse cidadão do afastamento
de facto, garantindo assim o seu direito de permanecer no Estado‑Membro da sua nacionalidade.
64.      Terceiro, a grande maioria dos nacionais dos Estados‑Membros da União não exerce o seu direito de circulação (37). Embora o artigo 20.° TFUE atribua o estatuto de cidadão da União a todos os nacionais dos Estados‑Membros, a grande maioria optou por não circular (38). No entanto, isso não significa que não sejam cidadãos da União (39).
65.      O seu estatuto de cidadania também carece de proteção jurídica.
66.      Quarto, embora o estatuto de cidadão da União seja, como o Tribunal de Justiça concluiu, um estatuto fundamental de todos os nacionais dos Estados‑Membros (40), a maioria «estática» dos cidadãos da União não pode ser excluída do gozo dos direitos inerentes a esse estatuto. Afinal, o estatuto de cidadão da União dificilmente seria considerado fundamental se fosse pertinente apenas para uma minoria de nacionais dos Estados‑Membros que optaram por se deslocar (41).
67.      Quinto, embora a proteção pelo Tribunal de Justiça do direito de permanecer
no território da União tenha como principal razão garantir que os cidadãos da União possam beneficiar dos direitos conferidos pela legislação da União às pessoas que residem no seu território(42), este mesmo benefício é assegurado pelo reconhecimento do direito do cidadão de não se deslocar do Estado‑Membro da sua residência e nacionalidade.
68.      A maioria dos direitos criados pelo direito derivado da União para os particulares não está condicionada pela deslocação destes para outro Estado‑Membro.
69.      Por fim, caso o Tribunal de Justiça interprete a essência dos direitos dos cidadãos da União no sentido de incluírem o direito
de não circular, tal interpretação implicaria um alargamento unilateral do conceito de cidadania? Não subscrevo este entendimento.
70.      Os nacionais dos Estados‑Membros da União já tinham beneficiado de direitos de circulação decorrentes do mercado interno antes da introdução do estatuto de cidadão da União. Estes direitos respeitavam a cidadãos móveis economicamente ativos (trabalhadores por conta de outrem, trabalhadores por conta própria, candidatos a emprego e estudantes) e incluíam direitos derivados para alguns dos seus familiares. Por conseguinte, o direito de livre circulação e permanência, enquanto elemento dos direitos de cidadania da União, introduzido nos Tratados numa fase nova do processo de integração na União, deve revestir um significado e um alcance adicionais. Resulta claramente da escolha da expressão —
«cidadania da União» — que este conceito visa criar um vínculo adicional para os nacionais dos Estados‑Membros; uma ligação que não assenta apenas na lógica económica do mercado, mas que vincula os nacionais dos Estados‑Membros a uma sociedade europeia mais ampla baseada em valores comuns (43), sem os privar da sua identidade nacional (44). Esse vínculo existe independentemente de o cidadão da União se deslocar ou permanecer no seu Estado‑Membro.
71.      Assim, mesmo que a possibilidade de se deslocar para outro Estado‑Membro constitua uma parte importante da cidadania da União, este estatuto deve ser interpretado no sentido de que não confere apenas direitos às pessoas que optam por fazer uso dessa possibilidade, mas deve
proteger também aqueles que decidem não o fazer.
72.      Por todas estas razões, no meu entender, o artigo 20.° TFUE deve ser interpretado no sentido de que protege o direito de não circular. Para proteger este direito, é irrelevante que um cidadão seja obrigado a deslocar‑se para um país terceiro ou para outro Estado‑Membro. Em ambos os casos, os cidadãos da União correm o risco de ser privados da liberdade de optar por não circular, o que lesa o seu estatuto de cidadão da União. Em ambos os casos, este risco poderia, portanto, dar lugar a um direito de residência derivado para o NPT que tem a seu cargo o cidadão da União.
73.      À luz das considerações anteriores, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à primeira questão do órgão jurisdicional de reenvio que o artigo 20.° TFUE deve ser interpretado no sentido de que não está excluído que deva ser concedido o direito de residência derivado a um progenitor NPT no Estado‑Membro do qual o seu filho menor «estático» é nacional, apesar de esse progenitor ser titular de um direito de residência noutro Estado‑Membro. O direito conferido pela cidadania da União «de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros» engloba o direito de escolher não circular, sendo irrelevante que o cidadão da União seja obrigado a deslocar‑se para um país terceiro ou para outro Estado‑Membro.
3.      A título subsidiário
74.      Se o Tribunal de Justiça considerar que o artigo 20.° TFUE só é aplicável se um cidadão da União for obrigado a abandonar o território da União Europeia considerado no seu todo, é, no entanto, necessário que autoridade competente para decidir verifique se esse cidadão da União pode
preencher de facto os requisitos de uma autorização de residência válida noutro Estado‑Membro.
75.      Ainda que V tenha um direito de residência em Espanha(45), isso não resolve a questão de saber se toda a família (a saber, o seu filho menor e o seu marido) pode também reunir‑se a ela nesse Estado‑Membro.
76.      As autoridades neerlandesas parecem ter baseado a sua apreciação unicamente na hipótese de o cônjuge de V e o seu filho serem ambos cidadãos da União, sem procederem à verificação concreta de que estes poderiam de facto permanecer legalmente em Espanha.
77.      A possibilidade de mudança de toda a família não pode ser simplesmente presumida. Por conseguinte, antes de recusar a concessão do título de residência a V e de ordenar que se mudasse para Espanha, as autoridades neerlandesas tinham a obrigação de verificar por si próprias
se a mudança da família era legalmente
possível.
78.      Se assim não fosse, V, confrontada com a ordem para abandonar os Países Baixos, teria de regressar com o seu filho ao país terceiro de origem. Devido à sua dependência em relação à mãe, que não foi contestada por nenhuma das partes no processo principal, o filho de V, cidadão da União, seria obrigado a abandonar o território da União considerado no seu todo. Isso desencadearia a aplicação do artigo 20.° TFUE em conformidade com o raciocínio seguido pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Ruiz Zambrano e nos acórdãos que dele derivaram, de onde resultaria a obrigação de as autoridades neerlandesas reconhecerem o direito de residência derivado de V (46).
79.      Poderiam o filho e o marido de V mudar‑se para Espanha?
80.      Enquanto cidadãos da União, tanto o cônjuge de V como o seu filho gozam do direito de se deslocarem para Espanha e aí residirem até três meses (artigos 5.° e 6.° da Diretiva Cidadania).
81.      Para lá destes três meses, o artigo 7.° da Diretiva Cidadania impõe determinados requisitos.
82.      O cônjuge e o filho de V podem residir em Espanha, desde que exerçam uma atividade assalariada ou não assalariada [artigo 7.°, n.° 1, alínea a)]; disponham de recursos suficientes [artigo 7.°, n.° 1, alínea b)]; estejam inscritos num estabelecimento de ensino e simultaneamente disponham de recursos suficientes e de uma cobertura extensa de seguro de doença [artigo 7.°, n.° 1, alínea c)]. O filho de V é uma criança e não é provável que preencha nenhum destes requisitos (47). O marido de V recebe prestações sociais e está parcialmente dispensado de trabalhar devido ao seu estado de saúde, pelo que é também improvável que esteja abrangido por uma das referidas situações.
83.      Nos termos do artigo 7.°, n.° 1, alínea d), da Diretiva Cidadania, um cidadão da União pode ser inativo e permanecer noutro Estado‑Membro se se reunir a outro cidadão da União. Ora, não é o que sucede no caso em apreço, uma vez que V é NPT.
84.      Por conseguinte, sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, a possibilidade de residir em Espanha ao abrigo do direito da União não parece ser uma opção juridicamente viável para V e para a sua família.
85.      Em todo o caso, as autoridades neerlandesas não deviam ter recusado o direito de residência a V antes de verificarem se o seu filho e o seu marido poderiam efetivamente acompanhá‑la a Espanha nos termos no direito da União.
B.      Segunda questão
86.      Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, quando é que, no âmbito do processo de decisão sobre a concessão de um direito de residência derivado a um progenitor NPT, uma autoridade competente para decidir deve ter em conta o interesse superior da criança e o direito à vida familiar. Em especial, esse órgão jurisdicional pretende saber se uma decisão que obriga um progenitor NPT, com fundamento no artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 2008/115, a sair imediatamente do território e a dirigir‑se para outro Estado‑Membro no qual dispõe de um direito de residência pode ser adotada sem que seja tido em consideração o interesse superior da criança e o seu direito à vida familiar.
1.      O elevado grau de dependência como limiar para invocar o artigo 20.° TFUE como fonte de um direito de residência derivado
87.      Na jurisprudência, a apreciação da ingerência no direito à vida familiar e no interesse superior da criança está estreitamente ligada à constatação de um grau de dependência que, se for suficiente, pode conferir um direito de residência derivado a um progenitor NPT ao abrigo do artigo 20.° TFUE.
88.      O Tribunal de Justiça declarou que um elevado grau de dependência constitui um limiar para a concessão de um direito de residência derivado nas situações em que, de outro modo, a dependência obrigaria o cidadão da União a abandonar o território da União considerado no seu todo. Do mesmo modo e pela mesma razão que o direito de permanecer no território da União Europeia
só pode prevalecer sobre
as medidas nacionais relativas à imigração em «situações muito específicas» (48), o direito de não circular, na presente fase de desenvolvimento da integração europeia, também só é protegido, nos casos em que exista um grau de dependência suficiente entre o cidadão da União e o NPT.
89.      Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o artigo 20.° TFUE não pode ser invocado contra medidas nacionais se estas se limitarem a afetar a escolha de não circular. O limiar para a concessão de um direito de residência derivado é, ao invés, uma privação dessa escolha, que só se verifica nos casos em que uma medida nacional obriga de facto um cidadão da União a circular.
90.      Tal como a entendo, o fundamento de tal limitação reside na ingerência dos direitos baseados na cidadania
da União nas prerrogativas dos Estados‑Membros no domínio da política de imigração. Uma vez aplicável o artigo 20.° TFUE, este pode prevalecer sobre as medidas nacionais, incluindo a recusa de um título de residência a um NPT. Por conseguinte, é necessário ponderar cuidadosamente estes dois interesses.
91.      Nesta perspetiva, pode considerar‑se que a exigência de um elevado grau de dependência serve para limitar o âmbito das situações em que pode ser concedido um direito de residência derivado a um NPT ao abrigo do artigo 20.° TFUE.
2.      Dependência e interesse superior da criança
92.      Segundo a jurisprudência, só existe privação dos direitos de cidadania se o cidadão da União tiver efetivamente, ou na prática (49), de se deslocar com o nacional de país terceiro.
93.      O Tribunal de Justiça não considera que seja o caso quando a dependência é de menor grau.
94.      Por exemplo, no Acórdão Dereci, o Tribunal de Justiça declarou que «o simples facto de a um nacional de um Estado‑Membro poder parecer desejável, por razões de ordem económica ou a fim de manter a unidade familiar no território da União, que membros da sua família que não têm a nacionalidade de um Estado‑Membro possam residir com ele no território da União não basta, por si só, para considerar que o cidadão da União é obrigado a abandonar o território da União, se tal direito não for concedido» (50).
95.      Portanto, o simples facto de a vida familiar ser desejável não é suficiente (51). Por exemplo, na maioria dos processos submetidos ao Tribunal de Justiça em que um cidadão adulto da União teria sido obrigado a abandonar o seu Estado‑Membro caso pretendesse prosseguir uma vida familiar com um NPT, o Tribunal de Justiça não considerou que o artigo 20.° TFUE conferia um direito de residência derivado. Ou seja, parece que o Tribunal de Justiça está disposto a admitir que «um adulto tem, em princípio, condições para ter uma vida independente dos membros da sua família» (52).
96.      No entanto, a situação é diferente quando se trata de cidadãos da União menores de idade (53).
97.      Na apreciação da dependência de um menor que é cidadão da União em relação a um membro da sua família
NPT, geralmente um progenitor, as autoridades competentes devem ter em conta não só o direito ao respeito pela vida familiar dessa criança, conforme consagrado no artigo 7.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, mas também o interesse superior dessa criança, conforme protegido pelo seu artigo 24.°, n.° 2 (54).
98.      Ao apreciarem o grau de dependência, as autoridades nacionais responsáveis devem avaliar exaustivamente todas as circunstâncias concretas de cada caso concreto (55).
99.      Devem ter em conta a idade da criança, o seu desenvolvimento físico e emocional, o grau da sua relação afetiva com o progenitor NPT e o risco que a separação dessa criança do progenitor acarretaria para o seu equilíbrio (56).
100. Se, com base numa apreciação detalhada da relação entre o filho a cargo, cidadão da União, e o seu progenitor NPT, as autoridades competentes que examinam o pedido de autorização de residência do progenitor concluírem que a criança seria obrigado a abandonar o Estado‑Membro com esse progenitor em caso de indeferimento do pedido, tais autoridades devem reconhecer que o grau de dependência é suficiente e conceder um direito de residência derivado com fundamento no artigo 20.° TFUE.
101. Esta abordagem coerente, que exige uma análise da Carta para determinar a aplicabilidade do artigo 20.° TFUE, tem sido criticada (57). Todavia, os problemas ligados a esta abordagem podem ser ultrapassados através da distinção entre a aplicabilidade do artigo 20.° TFUE e a sua aplicação em casos concretos como fundamentação de direitos de residência derivados.
102. A aplicabilidade do artigo 20.° TFUE em situações internas depende unicamente do facto de a pessoa em causa ser nacional de um Estado‑Membro.
103. Isto resulta claramente da jurisprudência. Por exemplo, no Acórdão X (Mãe tailandesa) (58), ao decidir sobre a aplicabilidade do artigo 20.° TFUE, o Tribunal de Justiça declarou: «o benefício do direito de residência derivado decorrente do artigo 20.° TFUE não depende do exercício, por esse menor, do seu direito de livre circulação e de residência no interior da União, mas da sua cidadania da União, estatuto de que goza independentemente do exercício do referido direito, pelo simples facto de possuir a nacionalidade de um Estado‑Membro» (59).
104. Assim, uma situação está abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 20.° TFUE pelo simples facto de uma pessoa ser nacional de um Estado‑Membro, mesmo que essa pessoa nunca tenha deixado o seu Estado de origem. Isto permite a aplicação do artigo 51.°, n.° 1, da Carta, segundo o qual os direitos consagrados por este instrumento só se aplicam aos Estados‑Membros quando apliquem o direito da União (60).
105. Como foi referido, a aplicação do artigo 20.° TFUE com vista à concessão de um direito de residência derivado num caso específico depende do grau de dependência entre o cidadão da União e o NPT, em cuja apreciação a autoridade competente para decidir deve considerar os direitos consagrados na Carta, a primazia do interesse superior da criança e o direito à vida familiar.
106. Isto responde parcialmente à segunda questão do órgão jurisdicional de reenvio. Os direitos consagrados nos artigos 7.° e 24.° da Carta são pertinentes para apreciar se um cidadão da União seria obrigado a acompanhar o seu progenitor NPT, a quem se exige que abandone o território.
107. Assim, se o grau de dependência for tal que o cidadão da União menor tenha de abandonar o território, as autoridades competentes devem conceder ao seu progenitor NPT um direito de residência derivado para proteger a essência dos direitos de cidadania do cidadão da União menor que engloba o direito de não circular.
108. Se o Tribunal de Justiça aceitar a minha proposta de que os direitos de cidadania da União abrangem não só o direito de permanecer no território da União Europeia mas também o direito de não circular, o facto de a família poder ser obrigada a mudar‑se para outro Estado‑Membro (e não para fora do território da União Europeia considerado no seu todo) é suficiente para reconhecer a existência de um direito de residência derivado nos termos do artigo 20.° TFUE.
109. Se, pelo contrário, o Tribunal de Justiça não aceitar esta proposta de interpretação da essência dos direitos de cidadania, mas limitar a aplicação do artigo 20.° TFUE às situações em que um cidadão da União é obrigado a abandonar o território da União Europeia considerado no seu todo, a autoridade competente para decidir tem, ainda assim, a obrigação de verificar se a família pode efetivamente mudar‑se e prosseguir a sua vida familiar em Espanha, sem que tal mudança prejudique o interesse superior da criança e o seu direito à vida familiar.
110. Ainda que um cidadão da União menor de idade fosse obrigado, devido à sua dependência de um NPT, a deixar um Estado‑Membro com esse NPT, nos casos em que não é negado a este último um direito de residência, um Estado‑Membro pode justificar o indeferimento de um pedido de direito de residência derivado nos termos do artigo 20.° TFUE com outros fundamentos. Esse Estado‑Membro pode, por exemplo, invocar fundamentos como a ordem pública ou a segurança pública para indeferir esse pedido (61). Para apreciar a proporcionalidade da utilização de tais fundamentos para justificar o indeferimento de um pedido nos termos do artigo 20.° TFUE, a autoridade competente para decidir deve ainda ter em consideração o interesse superior da criança e o direito à vida familiar.
111. Todavia, o presente processo, tal como foi apresentado ao Tribunal de Justiça, não suscita a questão de uma possível justificação da recusa de autorização de residência pelas autoridades nacionais. Afigura‑se que as autoridades competentes recusaram conceder um
direito de residência a V com o fundamento de que o artigo 20.° TFUE não era aplicável, sem tentar justificar a sua recusa com nenhum outro fundamento.
112. Por fim, a resposta completa à segunda questão do órgão jurisdicional de reenvio exige também ao Tribunal de Justiça que precise que as autoridades competentes não podem adotar uma decisão baseada no artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 2008/115 sem verificarem se o interesse superior da criança e o seu direito à vida familiar impõem a concessão de um direito de residência derivado, e se esses direitos podem ser limitados por outros fundamentos legítimos.
113. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça responda à segunda questão do órgão jurisdicional de reenvio da seguinte forma: O artigo 20.° TFUE deve ser interpretado no sentido de que impõe às autoridades competentes, quando avaliam a atribuição de um direito de residência derivado ao progenitor NPT de um cidadão da União menor a seu cargo, que verifiquem, tendo em consideração o interesse superior da criança e o direito à vida familiar, se o grau de dependência entre esse menor e esse progenitor é tal que o primeiro seria obrigado a acompanhar o referido progenitor, se a este fosse recusado um direito de residência. O interesse superior da criança e o seu direito à vida familiar devem ser avaliados antes da adoção de uma decisão baseada no artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 2008/115, que impõe a um NPT que se mude para outro Estado‑Membro no qual é titular de um direito de residência.
C.      Aplicação aos factos do presente processo
114. O artigo 20.° TFUE é aplicável no presente processo porque o filho de V é cidadão da União.
115. Para decidir sobre o direito de residência derivado de V, as autoridades competentes devem avaliar se o filho, cidadão da União, e a sua mãe NPT, que pediu uma autorização de residência, têm uma relação de dependência tal que o filho seria obrigado a abandonar os Países Baixos se a sua mãe fosse obrigada a abandonar esse território.
116. Com base no despacho de reenvio, é evidente que V é a principal responsável pelos cuidados do filho, uma vez que o seu pai não pode trabalhar regularmente e recebe prestações sociais por essa razão (62). Parece também existir um elevado grau de dependência entre a criança e a mãe. Por conseguinte, é do superior interesse da criança que esta permaneça com a mãe.
117. Por conseguinte, o menor seria obrigado a abandonar os Países Baixos com a mãe se fosse recusado a esta um direito de residência nesse Estado‑Membro. Este facto não parece ser controvertido e afigura‑se coerente com a conclusão das autoridades neerlandesas competentes.
118. Se a mãe da criança for obrigada a abandonar os Países Baixos e se, por conseguinte, a criança for obrigada a acompanhá‑la devido à sua relação de dependência, uma vez que o artigo 20.° TFUE confere aos cidadãos da União o direito de não circular, a questão de ela e o seu filho terem de se mudar para Espanha ou para um país terceiro torna‑se irrelevante.
119. Se for do interesse superior da criança exercer o seu direito de não circular, as autoridades neerlandesas devem conceder à sua mãe NPT
um direito de residência derivado.
120. Acresce que, nas circunstâncias específicas do presente processo, permanecer nos Países Baixos parece ser do interesse superior desse
menor. Portanto, o seu direito de cidadania de não circular só seria protegido se fosse atribuído
à sua mãe um direito de residência derivado.
IV.    Conclusão
121. À luz das considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais submetidas pelo rechtbank Den Haag (Tribunal de Primeira Instância da Haia, Países Baixos) do seguinte modo:
1)      O artigo 20.° TFUE deve ser interpretado no sentido de que não exclui que deva ser concedido a um progenitor NPT um direito de residência derivado no Estado‑Membro de que o seu filho menor «estático» é nacional, quando esse progenitor dispõe de um direito de residência noutro Estado‑Membro. O direito conferido pela cidadania da União «de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros» engloba o direito de optar por não circular, sendo irrelevante que o cidadão da União seja obrigado a mudar‑se para um país terceiro ou para outro Estado‑Membro.
2)      O artigo 20.° TFUE deve ser interpretado no sentido de que impõe às autoridades competentes, quando avaliam a concessão de um direito de residência derivado ao progenitor
NPT de um cidadão da União menor a seu cargo, que verifiquem, tomando em consideração o interesse superior da criança e o direito à vida familiar, se o grau de dependência entre esse menor e esse progenitor é tal, que o primeiro seria obrigado a acompanhar o referido progenitor, se a este fosse recusado um direito de residência. O interesse superior da criança e o direito à vida familiar devem ser apreciados antes da adoção de uma decisão baseada no artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 2008/115 que imponha a um NPT que se mude para outro Estado‑Membro no qual é titular de um direito de residência.
1      Língua original: inglês.
i      O nome do presente processo é um nome fictício. Não corresponde ao nome verdadeiro de nenhuma das partes no processo.
2      Tomei de empréstimo as palavras do advogado‑geral F. G. Jacobs que as empregou,
nas suas Conclusões no processo Konstantinidis (C‑168/91, EU:C:1992:504, n.° 46), num contexto diferente, anterior à introdução da cidadania da União pelo Tratado de Maastricht. O advogado‑geral F. G. Jacobs utilizou essas palavras para defender que uma pessoa que se desloca para outro Estado‑Membro como trabalhador assalariado ou não assalariado deve poder invocar os direitos humanos garantidos pela ordem jurídica da União.
3      Acórdão de 8 de março de 2011, Ruiz Zambrano (C‑34/09, a seguir «Acórdão Ruiz Zambrano», EU:C:2011:124).
4      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular (JO 2008, L 348, p. 98).
5      Embora o despacho de reenvio não o especifique, muito provavelmente esta decisão foi proferida nos termos do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 2008/115.
6      Apesar da aparente existência de uma relação de dependência entre V e o seu cônjuge, afigura‑se que o pedido de autorização de residência foi apresentado apenas com base na relação entre V e o seu filho menor.
7      Nos termos do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2008/115, «[s]em prejuízo das exceções previstas nos n.os 2 a 5, os Estados‑Membros devem emitir uma decisão de regresso relativamente a qualquer nacional de país terceiro que se encontre em situação irregular no seu território». O artigo 6.°, n.° 2, desta diretiva dispõe: «Os nacionais de países terceiros em situação irregular no território de um Estado‑Membro, que sejam detentores de um título de residência válido ou de outro título, emitido por outro Estado‑Membro e que lhes confira direito de permanência estão obrigados a dirigir‑se imediatamente para esse Estado‑Membro. Em caso de incumprimento desta exigência pelo nacional de país terceiro em causa ou se for necessária a partida imediata deste por razões de ordem pública ou de segurança nacional, aplica‑se o n.° 1.»
8      V., por exemplo, n.° 23 do Acórdão de 22 de junho de 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Mãe tailandesa de um filho menor neerlandês) [C‑459/20, a seguir «Acórdão X (Mãe tailandesa)», EU:C:2023:499]: «Em contrapartida, as disposições do Tratado FUE relativas à cidadania da União não conferem nenhum direito autónomo aos nacionais de países terceiros. Com efeito, os eventuais direitos atribuídos a esses nacionais não são direitos próprios dos referidos nacionais, mas direitos derivados dos direitos de que goza o cidadão da União.»
9      Resulta implicitamente deste raciocínio da autoridade nacional que o grau de dependência do menor em relação a V é tal que, se esta tivesse de abandonar os Países Baixos, o menor também seria obrigado a partir.
10      O Tribunal de Justiça utilizou esta formulação pela primeira vez no Acórdão de 8 de novembro de 2012, Iida (C‑40/11, a seguir «Acórdão Iida», EU:C:2012:691, n.° 71). Desde então, o Tribunal de Justiça repetiu a mesma formulação em numerosos processos subsequentes e respeitantes, de uma forma ou de outra, a um direito de residência derivado de um NPT. A mesma formulação existe, portanto, nos Acórdãos de 8 de maio de 2013, Ymeraga e o. (C‑87/12, a seguir «Acórdão Ymeraga», EU:C:2013:291, n.° 36,); de 10 de outubro de 2013, Alokpa e Moudoulou (C‑86/12, a seguir «Acórdão Alokpa», EU:C:2013:645, n.° 32); de 13 de setembro de 2016, CS (C‑304/14, a seguir «Acórdão CS», EU:C:2016:674, n.° 29); de 13 de setembro de 2016, Rendón Marín (C‑165/14, a seguir «Acórdão Rendón Marín», EU:C:2016:675, n.° 74); de 10 de maio de 2017, Chavez‑Vilchez e o. (C‑133/15, a seguir «Acórdão Chavez‑Vilchez», EU:C:2017:354, n.° 63); de 5 de maio de 2022, Subdelegación del Gobierno en Toledo (Residência de um membro da família — Recursos insuficientes) (C‑451/19 e C‑532/19, a seguir «Acórdão Subdelegación del Gobierno en Toledo», EU:C:2022:354, n.° 45); de 27 de abril de 2023, M.D. (Proibição de entrada na Hungria) (C‑528/21, seguir «Acórdão M.D.», EU:C:2023:341, n.° 58); Acórdão X (Mãe tailandesa), n.° 24, e de 25 de Abril de 2024, NW e PQ (Informações Classificadas) ( C‑420/22 e C‑528/22, EU:C:2024:344, n.° 60). Não obstante as referências tanto ao Acórdão Ruiz Zambrano como ao Acórdão de 15 de novembro de 2011, Dereci e o. (C‑256/11, a seguir «Acórdão Dereci», EU:C:2011:734), estes processos não utilizam esta formulação exata.
11      O pedido de Ruiz Zambrano baseava‑se provavelmente no Acórdão anterior, de 19 de outubro de 2004, Zhu e Chen (C‑200/02, a seguir «Acórdão Zhu e Chen», EU:C:2004:639), no qual o Tribunal de Justiça declarou que o direito de residência derivado pode ser atribuído a um progenitor NPT com base no estatuto de cidadão da União do filho menor dessa pessoa.
12      V. Acórdãos de 5 de junho de 1997, Uecker e Jacquet (C‑64/96 e C‑65/96, EU:C:1997:285, n.° 23); e de 2 de outubro de 2003, Garcia Avello (C‑148/02, EU:C:2003:539, n.° 26). No mercado interno, a exclusão de situações internas do âmbito de aplicação das regras da União foi frequentemente justificada pela expectativa de que cada Estado‑Membro se ocuparia dos seus próprios nacionais, razão pela qual o direito da União não deve interferir nas situações de discriminação inversa.
13      Por exemplo, Nic Shuibhne, N., The Resilience of EU Market Citizenship?, CMLR, 2010, pág. 1597.
14      Pode afirmar‑se que o Tribunal de Justiça já aplicou disposições relativas à cidadania numa situação puramente interna no Acórdão de 2 de março de 2010, Rottmann (C‑135/08, a seguir «Acórdão Rottmann», EU:C:2010:104). Contudo, ainda que J. Rottmann tivesse impugnado a decisão das autoridades alemãs de revogar uma decisão de naturalização através da qual este tinha adquirido a nacionalidade alemã na Alemanha, o contexto subjacente a este processo implicava uma deslocação transfronteiriça anterior, dado que J. Rottmann tinha nascido e vivido na Áustria antes de se mudar para a Alemanha e de perder a sua nacionalidade austríaca devido à aquisição da nacionalidade alemã. Porém, para decidir o processo, o Tribunal de Justiça não se baseou neste movimento anterior. Pelo contrário, considerou que a potencial perda da cidadania da União devido à perda da cidadania de um Estado‑Membro está abrangida pelo âmbito de aplicação do direito da União «pela sua própria natureza e pelas suas consequências» (Acórdão Rottmann, n.° 42).
15      V., a este respeito, Lenaerts, K. e Gutiérrez‑Fons, J. A «Epilogue on EU citizenship: Hopes and Fears» in Kochenov, D. (E.), EU Citizenship and Federalism: The Role of Rights, Cambridge, CUP, 2017, pág.751 a 781, a pág. 761.
16      Acórdão Ruiz Zambrano, n.° 42 (o sublinhado é meu).
17      Acórdão Ruiz Zambrano, n.os 43 e 44.
18      Acórdão de 5 de maio de 2011, McCarthy (C‑434/09, McCarthy, EU:C:2011:277, n.° 50).
19      Acórdão Dereci, n.° 66.
20      V., por exemplo, Acórdão de 6 de dezembro de 2012, O e o. (C‑356/11 e C‑357/11, a seguir «Acórdão O e o.», EU:C:2012:776); bem como Acórdão CS e Acórdão Chavez‑Vilchez.
21      Por exemplo, Acórdão Iida, n.° 71. Este processo respeitava a um pai NPT que vivia na Alemanha e que invocava o artigo 20.° TFUE para fundamentar o seu direito de residência derivado num caso em que a sua filha, cidadã alemã, se tinha entretanto deslocado para a Áustria para viver com a mãe, depois de o casal se ter divorciado. Os factos deste processo não revelaram nenhuma possibilidade de que a criança, cidadã da União, teria sido obrigada a abandonar a União Europeia considerada no seu todo se o pai não tivesse obtido autorização de residência na Alemanha. V., no mesmo sentido, Acórdão Ymeraga, n.° 36.
22      Acórdão Alokpa, n.° 35.
23      Acórdão M.D., n.° 62.
24      Acórdão Rendón Marín, n.° 79.
25      No Acórdão Alokpa, os cidadãos menores da União foram obrigados a mudar para o Estado‑Membro da sua nacionalidade, e não a abandoná‑lo. Nos Acórdãos M.D. e Rendón Marín, o direito de residência derivado não foi concedido ou foi revogado por razões de ordem pública.
26      Por exemplo, no Acórdão Rendón Marín (n.° 78), o Tribunal de Justiça explicou expressamente que estava a decidir sobre a existência de um direito de residência derivado com base no contexto específico desse caso, tendo em conta o direito de residência, quando afirmou: a recusa do título de residência
«poderia [...] resultar uma restrição ao referido direito, em especial ao direito de residência, podendo as referidas crianças ser obrigadas a acompanhar A. Rendón Marín e, assim, a abandonar o território da União considerado no seu todo» (o sublinhado é meu).
27      Ainda que nem sempre tenha sido expressa exatamente com as mesmas palavras, e apesar de existirem variações na formulação exata em diferentes idiomas, o Tribunal de Justiça, em substância, expressou essa preocupação nos seguintes acórdãos:
Dereci, n.° 66; O e o., n.° 47; Ymeraga, n.º 36; Alokpa, n.º 32; Rendón Marín, n.° 74; Chavez‑Vilchez, n.° 63, Subdelegación del Gobierno en Toledo, n.° 45; e M.D., n.° 58.
28      V. também, a este respeito, Davies, G., The Right to Stay at Home: A Basis for Expanding European Family Rights, in Kochenov D. (E.). nota 15, op. cit., pp. 468 a 488, na pág. 471. V., também, Nic Shuibhne, N., Ruiz Zambrano and the Essential Core of Union Citizenship, in Craig, P. e Schütze, R. (EE.), Landmark Cases in EU Law, Vol. 2, Bloomsbury, 2025, pp. 169 a 185, na p. 178.
29      Artigos 5.° a 7.° e 14.° da Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.° 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77, e retificações no JO 2004, L 229, p. 35; JO 2005, L 197, p. 34; e JO 2007, L 204, p. 28; a seguir «Diretiva Cidadania»).
30      V., a este respeito, Acórdão Zhu e Chen. O mesmo NPT pode disponibilizar recursos suficientes.
31      A este propósito, v. Acórdão X (Mãe tailandesa).
32      Além da redação dos artigos 20.° e 21.° TFUE, que se referem ao direito de residência, este direito pode ser associado aos benefícios que decorrem da vida no território da União Europeia. Isso proporciona o gozo de uma panóplia de direitos que a legislação da União confere a quem vive na União, quer sejam consumidores, trabalhadores assalariados ou simplesmente residentes que têm o direito de respirar ar puro. Todavia, estes variados direitos assistem a qualquer pessoa que resida no território da União Europeia, e não apenas aos cidadãos da União — não se trata de direitos de cidadania da União, de cuja privação trata a jurisprudência do processo Ruiz Zambrano. Não obstante, isso pode explicar a importância do reconhecimento de que os cidadãos da União Europeia têm o direito de permanecer no território da União.
33      Num contexto ligeiramente diferente do do presente processo, a advogada‑geral E. Sharpston propôs que «[o] que interessa é a liberdade de escolher entre deslocar‑se ou não. Uma medida que impõe a deslocação limita essa escolha. É, portanto, contrária ao artigo 21.°, n.° 1, TFUE.» V. Conclusões da advogada‑geral E. Sharpston no processo O e o. (C‑456/12 e C‑457/12, EU:C:2013:837, n.° 134). V., também, Sager, T., Freedom as MobilityImplications of the Distinction between Actual and Potential Travelling, Mobilities, 2006, pp. 465 a 488. Para um debate sobre o eventual direito à não circulação no direito da União, v. Iglesias Sánchez, S., A Citizenship Right to Stay? The Right Not to Move in a Union Based on Free Movement in Kochenov, D. (ed.), nota 15, op. cit., pp. 371 a 393.
34      V. artigo 28.° da Diretiva Cidadania.
35      V., por exemplo, Acórdão de 23 de novembro de 2010, Tsakouridis (C‑145/09, EU:C:2010:708, n.° 48), e Acórdão CS, n.° 37.
36      Assim, o Tribunal de Justiça reconheceu que, de acordo com o direito internacional, um Estado‑Membro não pode recusar ao seu próprio nacional a entrada no território nem o seu direito de aí residir. V., por exemplo, McCarthy (C‑434/09, EU:C:2011:277, n.° 29), e Acórdão de 6 de outubro de 2021, A (Passagem de fronteiras numa embarcação de recreio) (C‑35/20, EU:C:2021:813, n.° 69).
No entanto, é importante notar que, no presente caso, é evidente que as autoridades neerlandesas não se consideraram impedidas pelo direito internacional de obrigar o seu cidadão a abandonar de facto
o país da sua nacionalidade.
37      Desde 1 de janeiro de 2022, existem 13,7 milhões de cidadãos «móveis» da União (cidadãos que se deslocaram para viver, trabalhar ou estudar noutro Estado‑Membro). Em 2021, 1,4 milhões de pessoas que anteriormente residiam num Estado‑Membro da União migraram para outro Estado‑Membro. V., Comissão Europeia, Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, nos termos do artigo 25.° TFUE, sobre os progressos rumo a uma efetiva cidadania da UE 2020‑2023, COM(2023) 931 final, p. 19. Isto significa que menos de 3 % dos cidadãos da União exerceram o seu direito de circular livremente. Em 2021, apenas cerca de 0,2 % dos cidadãos da União exerceram o seu direito de livre circulação.
38      A este respeito, van Roermund [G.C.G.J., Migrants, humans and human rights The right to move as the right to stay, in Lindahl, H., (ed.), A Right to Inclusion and Exclusion? Normative Fault Lines of the EU’s Area of Freedom, Security and Justice, Hart, Oxford, 2009, pág. 171] escreveu: «é uma ideia puramente romântica sugerir que todos os indivíduos desejam ser exploradores. Para a maioria das pessoas, a liberdade de circulação é um direito que preferem não exercer, pois alude a um papel muito diferente: o do vagabundo vulnerável e não o do funcionário seguro de si».
39      No seu artigo, Sara Iglesias Sánchez (nota 33, op. cit., pp. 388 e 389) apresentou os números do inquérito de 2013 segundo o qual mais de 60 % dos cidadãos da União se consideram cidadãos da União Europeia, mesmo que apenas uma pequena percentagem destes exerça o seu direito à livre circulação. Os últimos dados do Eurobarómetro (2025) revelam números semelhantes — 63 % dos cidadãos da União sentem‑se ligados à União Europeia (Standard Eurobarometer 103  Spring 2025).
40      Acórdão de 29 de abril de 2025, Comissão/Malta (Cidadania por investimento) (a seguir «Acórdão Comissão/Malta», C‑181/23, EU:C:2025:283, n.° 92). Embora neste acórdão tenha declarado que «o estatuto de cidadão da União constitui o estatuto fundamental dos nacionais dos Estados‑Membros», o Tribunal de Justiça invocou a sua jurisprudência anterior, em que considerou que esse estatuto «tende a ser o estatuto fundamental dos nacionais dos Estados‑Membros». Assim, é possível concluir que tem havido uma certa evolução a este respeito desde o Acórdão de 20 de setembro de 2001, Grzelczyk (C‑184/99, EU:C:2001:458, n.° 31), em que o Tribunal de Justiça o afirmou pela primeira vez. O Tribunal de Justiça reiterou a sua formulação do Acórdão Grzelczyk em numerosos outros processos, nomeadamente no Acórdão Ruiz Zambrano (v. n.° 41). O único processo em que o Tribunal de Justiça omitiu as expressões «tende a ser» ou «vocacionado para» antes do Acórdão Comissão/Malta, foi no seu Acórdão de 5 de setembro de 2023 Udlændinge‑ og Integrationsministeriet (Perda da nacionalidade dinamarquesa) (C‑689/21, EU:C:2023:626, n.° 38). Portanto, provavelmente a alteração de formulação no Acórdão Comissão/Malta foi intencional e revela um reforço da afirmação da importância do estatuto de cidadão da União. Tal evolução demonstra, na minha opinião, que a cidadania da União atingiu a maturidade, o que permite defini‑la mais detalhadamente.
41      Alguns dos outros direitos que o artigo 20.° TFUE confere aos cidadãos da União, e que são desenvolvidos mais pormenorizadamente nos artigos 22.° a 24.° TFUE também afetam os cidadãos móveis. Assim, o direito de voto nas eleições locais ou europeias no Estado‑Membro de residência é pertinente para os cidadãos que residem num Estado‑Membro diferente do da sua nacionalidade. O direito à proteção diplomática e consular em países terceiros pelas representações de Estados‑Membros que não o Estado‑Membro da nacionalidade do cidadão da União é pertinente para os cidadãos que viajam para países terceiros, mas não para os cidadãos «estáticos» ou móveis na aceção dos direitos de livre circulação. O direito de petição ao Parlamento Europeu, de se dirigir ao Provedor de Justiça Europeu ou de escrever às instituições da União na sua própria língua é, no entanto, também pertinente para os cidadãos «estáticos» e para os móveis.
42      V. nota 32 das presentes conclusões.
43      V., neste sentido, Acórdão Comissão/Malta, n.° 95. À luz desse acórdão, defendendo a introdução de uma dimensão europeia na educação, K. Grimonprez considerou que «o reconhecimento pelo Tribunal de Justiça de que a cidadania se baseia na solidariedade e na boa‑fé confirma que a sua relevância se estende além dos cidadãos móveis. Os seus efeitos aplicam‑se também àqueles que não atravessam fronteiras», Grimonprez, EU citizenship based on common values: implications of Commission v Malta (C‑181/23) for the European dimension in citizenship education (Case Comment) E.L. Rev. 2025, 502‑514, na pág. 512.
44      V., neste sentido, Acórdãos de 19 de novembro de 2024, Comissão/República Checa (Capacidade de se apresentar às eleições e pertença a um partido político) (C‑808/21, EU:C:2024:962, n.° 163) e de 19 de novembro de 2024, Comissão/Polónia (Capacidade de se apresentar às eleições e pertença a um partido político) (C‑814/21, EU:C:2024:963, n.° 160).
45      O órgão jurisdicional de reenvio deverá verificar se V beneficia efetivamente de um direito de residência em Espanha. V explicou que tentou renunciar a esse direito, mas não é certo que isso tenha sido possível. Procederei à análise baseando‑me na premissa, que resulta do despacho de reenvio, de que V pode efetivamente residir legalmente em Espanha.
46      Acrescento que não se deve ignorar que, embora se afigure que os dois progenitores têm a nacionalidade de um país terceiro, esse não é o caso do filho, pelo que a sua mudança e permanência nesse país terceiro ainda poderiam estar sujeitas a requisitos suplementares.
47      No entanto, com base no Acórdão Zhu e Chen, pode sustentar‑se que o filho de V poderia mudar‑se para Espanha se a sua mãe dispusesse de recursos suficientes para prover às suas necessidades nesse Estado‑Membro.
48      Redação utilizada pelo Tribunal de Justiça na maior parte dos processos relativos ao direito de residência derivado baseado no artigo 20.° TFUE. V., por exemplo, Acórdão NW e PQ, n.° 60 e jurisprudência referida.
49      V., por exemplo, Acórdão Chavez‑Vilchez, n.° 63.
50      Acórdão Dereci, n.° 68.
51       V., também, Acórdão de 5 de maio de 2011, McCarthy (C‑434/09, EU:C:2011:277, n.os 49 e 50); ou Acórdão Ymeraga, n.os 38, 39 e 43.
52      V., por exemplo, Acórdão de 7 de setembro de 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Natureza do direito de residência baseado no artigo 20.° TFUE, C‑624/20, EU:C:2022:639, n.° 40).
53      V., neste sentido, Acórdão Subdelegación del Gobierno en Toledo, n.° 56 e jurisprudência referida.
54      Acórdão Chavez‑Vilchez, n.° 70.
55      V., neste sentido, Acórdão Rendón Marín (n.° 85); Subdelegación del Gobierno en Toledo (n.° 53 e jurisprudência referida) e Acórdão NW e PQ, (n.° 77).
56      V., neste sentido, Acórdão Chavez‑Vilchez, n.° 71. Neste sentido, v. também, entre outros, Acórdão de 8 de maio de 2018, K.A. e o. (Reagrupamento familiar na Bélgica) (C‑82/16, EU:C:2018:308, n.° 72); Acórdão de 7 de setembro de 2022 Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Natureza do direito de residência baseado no artigo 20.° TFUE) (C‑624/20, EU:C:2022:639, n.os 38 e 39), e Acórdão X (Mãe tailandesa), n.° 48.
57      V., por exemplo, Šadl, U., «Case — Case‑Law — Law: Ruiz Zambrano as an Illustration of How the Court of Justice of the European Union Constructs Its Legal Arguments», EuConst, 2013, 205, a pág. 225.
58      As circunstâncias desse processo eram tais que o cidadão da União menor em causa, cujos direitos de cidadania foram invocados pela sua mãe NPT pedia o reconhecimento de um direito de residência derivado nos Países Baixos, vivera toda a sua vida num país terceiro.
59      Acórdão X (Mãe tailandesa), n.° 29 (o sublinhado é meu).
60      V., neste sentido, Acórdão de 26 de fevereiro de 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105).
61      V., por exemplo, Acórdão CS.
62      O Tribunal de Justiça precisou que, quando o cidadão da União em causa é um menor, as autoridades competentes devem determinar quem assume a guarda efetiva desse menor e se existe uma relação de dependência efetiva entre este e o progenitor NPT (Acórdão Chavez‑Vilchez, n.° 70). Além disso, ainda que exista dependência em relação aos dois progenitores, dos quais um é um NPT e o outro é cidadão da União, a mera existência e a mera participação desse progenitor cidadão da União na vida do filho não são, por si só, suficientes para recusar um direito de residência derivado a um progenitor NPT se o filho estiver realmente a cargo deste último.