61981C0014
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL
VAN 29 OKTOBER 1981 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
De hiervolgende conclusie heeft betrekking op een beroep tegen de vaststelling van produktiequota voor het eerste kwartaal 1981 op grond van beschikking nr. 2794/80/EGKS van de Commissie van 31 oktober 1980 tot invoering van een quotastelsel voor de produktie van staal voor de ondernemingen van de ijzer- en staalindustrie (PB van 1980, L 291, biz. 1) en van beschikking nr. 3381/80/EGKS van de Commissie van 23 december 1980 (PB L 355 van'1980, biz. 37), waarbij voor dat kwartaal verminderingspercentages zijn vastgesteld. Daar het Hof met het stelsel van produktiequota bekend is, kan ik mij beperken tot een overzicht van de voor de onderhavige zaak relevante bepalingen.
Artikel 4 van beschikking nr. 2794/80 bevat de berekeningsmethodes voor het referentieproduktiecijfer, dat als uitgangspunt dient voor de verminderingspercentages. Terwijl in artikel 4, sub 1 en 2 sprake is van de reële referentieproduktiecijfers tijdens de referentieperiode, heeft het bepaalde sub 3, 4 en 5 betrekking op situaties die een correctie op de werkelijke referentieproduktiecijfers toelaten. Zo bepaalt artikel 4, sub 3 :
„Indien evenwel voor de periode van juli 1977 tot en met juni 1980 de gemiddelde bezettingsgraad van de produktiemogelijkheden van een onderneming zich tien procentpunten of meer bevond beneden de gemiddelde bezettingsgraad van dezelfde installaties van de andere ondernemingen van de Gemeenschap gedurende de jaren 1977, 1978 en 1979, zal de Commissie de referentieproduktieprijs (waarschijnlijk is bedoeld: referentieproduktiecijfer n.v.d.v.) verhogen tot een niveau overeenkomend met een bezettingsgraad van vijf procentpunten beneden de genoemde gemiddelde bezettingsgraad van de andere ondernemingen:
—
indien de onderneming van juli 1977 tot en met juni 1980 heeft deelgenomen aan de door de Commissie vastgestelde leveringsprogramma's en
—
indien de vaststelling van het programma voor deze onderneming op het jaar 1974 was gebaseerd, en
—
indien gedurende dit laatste jaar de installaties van de onderneming niet of slechts gedeeltelijk in bedrijf waren.”
Naast deze algemene correctiemogelijkheid biedt artikel 14 van beschikking nr. 2794/80 uitkomst in bijzondere gevallen.
Artikel 14, eerste alinea, lułdt als volgt:
„Indien de bij deze richtlijn en de uitvoeringsmaatregelen ervan opgelegde produktie- of leveringsbeperkingen voor een onderneming uitzonderlijke moeilijkheden doen rijzen, kan zij zich met overlegging van alle bewijsstukken dienaangaande tot de Commissie wenden.”
Op 5 januari 1981 ontving verzoekster, de firma Alphasteel Ltd., die staal produceert en verwerkt, een op 19 december 1980 gedateerde mededeling als bedoeld in artikel 3, lid 2, van de beschikking. Voor warmgewalst breedband en bandstaal gewalst op gespecialiseerde walsgroepen als bedoeld in artikel 2 van de beschikking onder categorie I, werd uitgegaan van een referentieproduktiecijfer van 102993 ton, hetgeen na aftrek van een verminderingspercentage van 27,73 % leidde tot een produktiequotum van 73433 ton voor deze produkten. Voor ruw staal werd uitgegaan van een referentieproduktiecijfer van 87500 ton, hetgeen na toepassing van een verminderingspercentage van eveneens 27,73 % voor het eerste kwartaal 1981 tot een produktiequotum van 63236 ton leidde. In deze mededeling werd, evenals in de voorafgaande, die betrekking had op het laatste kwartaal 1980, uitdrukkelijk vermeld dat de referentieproduktiecijfers overeenkomstig artikel 4 van de beschikking waren aangepast.
Op 12 december 1980, dat wil zeggen nog vóór de onderhavige vaststelling van de quota, had de Commissie verzoekster echter per telex meegedeeld dat artikel 4, sub 3, van de beschikking bij vergissing was toegepast, daar het voor verzoekster vastgestelde leveringsprogramma niet op het jaar 1974 was gebaseerd. De aanpassing van het referentieproduktiecijfer berustte derhalve, aldus de Commissie, op artikel 14 van de beschikking.
Daar verzoekster het ook met de vaststelling van de quota voor het eerste kwartaal 1981 niet eens was, verzocht zij de Commissie per brief van 19 januari 1981, de quota alsnog op basis van de totale capaciteit van haar bedrijf vast te stellen. Zij voerde daartoe aan dat zij een jong bedrijf was, waarvan de produktie pas tijdens de door de Commissie gehanteerde referentieperiode op gang was gekomen en dat bovendien door de destijds voorgeschreven minimumprijzen in zijn expansie was belemmerd.
Nog voordat op dit verzoek was beschikt, te weten op 29 januari 1981, wendde verzoekster zich krachtens artikel 33, tweede alinea, EGKS-Verdrag tot het Hof van Justitie met het verzoek om nietigverklaring van de beschikking van 19 december 1980. Zij beriep zich op gebrekkige motivering van de individuele beschikking, onrechtmatigheid van de algemene basisbeschikking nr. 2794/80 en niet-toepassing van artikel 4, sub 3, en artikel 14 daarvan.
Nadat het beroep was ingesteld, deelde de Commissie verzoekster bij sdhrijven van 24 februari 1981 mee dat zij ten onrechte van genoemd artikel 4, sub 3, was uitgegaan. Zij oordeelde dat de vaststelling van de quota moest worden gebaseerd op een referentieproduktiecijfer van 63537 ton voor gewalste staalprodukten en 40153 ton voor ruwstaal en reduceerde ingevolge artikel 14 van de algemene beschikking het verminderingspercentage voor beide produkten tot nul, met als gevolg dat de quota werden vastgesteld op het niveau van de referentieproduktiecijfers. Deze beschikking diende de vroegere beschikking van 19 december 1980 buiten werking te stellen en te vervangen.
Verzoekster wijzigde hierop in repliek haar petitum; zij vordert thans nietigverklaring van verweersters mededeling van 19 december 1980, zoals gewijzigd op 24 februari 1981, met veroordeling van verweerster in de kosten van het geding.
De Commssie vordert een verklaring dat het geding zonder voorwerp is geraakt en een vrijelijke beslissing ten aanzien van de kosten van het geding overeenkomstig artikel 69, § 5, van het Reglement voor de procesvoering.
Mijn standpunt in deze is het volgende:
I — Is het geding zonder voorwerp geraakt?
Volgens de Commissie is door de intrekking van de individuele beschikking van 19 december 1980 de grondslag aan het beroep komen te ontvallen en is het geding derhalve zonder voorwerp geraakt. Daar deze beschikking in ieder opzicht gebrekkig was, diende zij na afweging van verzoeksters belangen tegen die van de andere door de quotaregeling geraakte ondernemingen, te worden ingetrokken. De belangen van verzoekster zijn volgens de Commissie niet of nauwelijks geschaad, omdat die intrekking binnen redelijke termijn heeft plaatsgevonden en verzoekster de quota op dat moment toch pas voor 10 % had uitgeput.
Daar — nog steeds aldus de Commissie — met name artikel 4 van de beschikking niet op verzoekster had mogen worden toegepast en de vaststelling van de referentieproduktiecijfers zelfs in het licht van deze bepaling onjuist was, moest de oorspronkelijke beschikking wel worden vervangen door een volkomen nieuwe, die zich zowel qua motivering als voor wat betreft de toegepaste bepalingen, de in aanmerking genomen referentieproduktiecijfers en de quotaregeling, van de eerste onderscheidde. Nu geen afzonderlijk beroep is ingesteld tegen de beschikking van 24 februari 1981 en de eerste beschikking is ingetrokken, dient volgens de Commissie overeenkomstig de rechtspraak van het Hof te worden verklaard dat het geding zonder voorwerp is geraakt.
Volgens verzoekster evenwel vormt de beschikking van 24 februari 1981 enkel een correctie op de oorspronkelijke, waarbij alsnog de ontbrekende motivering is gegeven en die derhalve heeft geleid tot een herberekening van de quota. Uit het telegram van 12 december 1980, dat, naar in confesso, betrekking had op het laatste kwartaal van 1980, kon volgens verzoekster duidelijk worden afgeleid dat niet artikel 4 doch artikel 14 op haar moest worden toegepast. Het schrijven van 24 februari 1981 heeft deze constatering, die logisch gesproken ook voor het eerste kwartaal van 1981 moest gelden, volgens haar enkel bevestigd. De voornaamste grieven evenals de incidenteel ingeroepen onrechtmatigheid van beschikking nr. 2794/80, de weigering om artikel 4 van deze beschikking op verzoekster toe te passen en de onjuiste toepassing van 14, zijn daarentegen ongewijzigd gebleven. Gelet op de rechtspraak van enkele Lid-Staten valt volgens verzoekster bovendien ernstig te betwijfelen of een overheidsorgaan een gebrekkige beschikking mag intrekken en door een ongunstigere mag vervangen, nadat beroep is ingesteld en de beroepstermijnen zijn verstreken.
Ik meen evenwel dat voor de beantwoording van de vraag of het geding door de mededeling van de Commissie van 24 februari 1981 zonder voorwerp is geraakt, de beoordeling van de mededeling uiteindelijk niet beslissend is. Dat een geding zonder voorwerp is geraakt, kan slechts worden aangenomen wanneer de grief waarop het beroep berust, is weggevallen. Als men nu, met verzoekster, in het schrijven van 24 februari geen zelfstandige beschikking ziet doch slechts een correctie op de quotaregeling voor het eerste kwartaal 1981, dan blijven in ieder geval de grieven inzake de onrechtmatigheid van de algemene beschikking nr. 2794/80, de niet-toepassing van artikel 4, sub 3, alsmede de onjuiste toepassing van artikel 14 van deze beschikking overeind.
Volgt men evenwel verweerster en ziet men de mededeling van 24 februari als een nieuwe beschikking, die in de plaats komt van de eerste, dan moet de in repliek gewijzigde vordering van verzoekster worden beschouwd als een wijziging van eis, die door haar nauwe juridische en feitelijke verwevenheid met het oorspronkelijke voorwerp van het geding om redenen van proceseconomie ter zake dienend en derhalve toelaatbaar moet worden geacht.
In dit verband kan ook in het midden blijven of de oorspronkelijke beschikking tijdens de procedure en na het verstrijken van de beroepstermijnen kon worden ingetrokken en door een nog bezwarender beschikking kon worden vervangen. Belissend is hier enkel dat het schrijven van 24 februari 1981 rechtsgevolgen heeft. Daar de beschikking in zoverre voor verzoekster bezwarend is, is het geding niet zonder voorwerp geraakt.
Derhalve komt evenmin belang toe aan de door verweerster aangehaalde arresten van het Hof van 11 februari 1955 (zaak 4/54, Industrie Siderurgiche Associate (ISA), Jurispr. 1954-55, biz. 191) en van 1 juni 1961 (gevoegde zaken 5, 7 en 8/60, Meroni en Co. e. a., Jurispr. 1961, blz. 205), waarin het Hof had verklaard dat aan de betrokken vorderingen de grondslag was komen te ontvallen wegens gebrek aan procesbelang.
II — Ten gronde
Nu verzoekster tijdens de mondelinge behandeling uitdrukkelijk heeft verklaard haar eerste grief — schending van het Verdrag en van wezenlijke vormvoorschriften op grond dat de individuele beschikking niet met (consistente) redenen is omkleed — niet langer te handhaven, kan ik mij hieronder direkt bepalen tot de tweede grief, waarin verzoekster zoals gezegd de rechtmatigheid van de algemene beschikking nr. 2794/80 betwist. Verzoekster klaagt daartoe over schending van wezenlijke vormvoorschriften, schending van het Verdrag en misbruik van bevoegdheid.
1. Onvoldoende motivering en schending van artikel 58, lid 1, en artikel 74 EGKS-Verdrag
Verzoekster verwijt de Commissie, voornoemde bepalingen te hebben geschonden doordat zij bij de invoering van produktiequota niet heeft onderzocht of begeleidende handelspolitieke maatregelen als bedoeld in artikel 74 EGKS-Verdrag nodig waren. Artikel 58 EGKS-Verdrag bevat namelijk de dwingende bepaling dat wanneer de aldaar genoemde situatie zich voordoet, een stelsel van produktie-quota moet worden ingevoerd „vergezeld voor zover nodig van de maatregelen, bedoeld in artikel 74”. Beide bepalingen, zo vervolgt verzoekster, zijn als instrumenten voor crisisbeheersing nauw met elkaar verbonden, en uit het imperatieve karakter van artikel 58 EGKS-Verdrag volgt dwingend dat het niet mag worden toegepast wanneer niet de noodzaak van de in artikel 74 EGKS-Verdrag bedoelde maatregelen is onderzocht. Volgens haar had een dergelijke noodzaak in casu echter moeten worden beaamd. Zo de Commissie die noodzaak al heeft onderzocht, heeft zij door dit niet te vermelden, in ieder geval niet voldaan aan de uit artikel 15 EGKS-Verdrag voortvloeiende verplichting, de door haar vastgestelde besluiten met redenen te omkleden. Verzoekster meent dat aan de motiveringsplicht — niet in de laatste plaats in het belang van de rechterlijke toetsing — hogere eisen moeten worden gesteld naarmate de discretionaire bevoegdheid groter is.
De Commissie die enkel subsidiair op de hoofdzaak ingaat, betoogt dat de invoering van produktiequota reeds in voldoende mate gepaard is gegaan met handelspolitieke maatregelen, ook zulke als bedoeld in artikel 74 EGKS-Verdrag. Dit wordt volgens haar niet in de laatste plaats bevestigd door de omstandigheid dat de invoer van walserijprodukten van staal in de loop van 1980 aanzienlijk is teruggelopen.
Het verwijt van gebrekkige motivering wijst de Commissie van de hand met het betoog dat er geen reden was, artikel 74 in de considerans van de op artikel 58 gebaseerde algemene beschikking nr. 2794/80 te vermelden. Op de verhouding tussen artikel 58 en artikel 74 ben ik overigens reeds uitvoerig ingegaan in deel II, sub 3 van mijn conclusie van heden in zaak 258/80 (Rumi), waarnaar ik ter voorkoming van herhalingen moge verwijzen.
Bovendien heeft verzoekster noch voor wat betreft misbruik van bevoegdheid noch met betrekking tot de kennelijke miskenning van verdragsbepalingen concrete grieven aangevoerd.
Aan de motiveringsplicht zouden te hoge eisen worden gesteld, door in dit geval te verlangen dat in de considerans de ingewikkelde afweging van belangen wordt uiteengezet, terwijl ook de toetsing van de vastgestelde quota niet zou worden vergemakkelijkt door de loutere constatering dat de noodzaak van maatregelen als bedoeld in artikel 74 was onderzocht.
De door verzoekster aangehaalde arresten van het Hof van 20 maart 1959 (zaak 18/57, Nold, Jurispr. 1958-1959, blz. 93) en van 15 juli 1960 (gevoegde zaken 36, 37, 38 en 40/59, Präsident e. a., Jurispr. 1960, blz. 885) zijn in casu irrelevant voor zover het Hof zich in die zaken moest uitspreken over de rechtmatigheid van op grond van artikel 65, lid 2, EGKS-Verdrag te verlenen ontheffingen, die uitsluitend onder de aldaar genoemde voorwaarden mogen worden verleend.
Wel relevant zijn daarentegen het reeds geciteerde arrest in de zaak-ISA en het arrest van 20 maart 1957 (zaak 2/56, Geitling, Jurispr. 1957, blz. 9), waaruit duidelijk naar voren komt dat alleen die redenen behoeven te worden vermeld, die de Commissie tot vaststelling van de betrokken rechtsnorm hebben gebracht. Daar geen bepaling uit verordening nr. 2794/80 op artikel 74 EGKS-Verdrag berust, behoefde deze bepaling dus geen vermelding.
De grief inzake schending van het Verdrag en van wezenlijke vormvoorschriften moet derhalve ongegrond worden verklaard.
2. Schending van artikel 58, lid 2, EGKS-Verdrag
a)
Volgens verzoekster is de algemene beschikking nr. 2794/80 bovendien onverenigbaar met artikel 58, lid 2, EGKS-Verdrag, bepalende dat de Hoge Autoriteit „de quota op een billijke grondslag” vaststelt. Verzoekster stelt dat aan de invoering van produktiequota een billijke grondslag in de zin van deze bepaling ontbreekt, daar is uitgegaan van de produktie tijdens de referentieperiode van juli 1977 tot 1980. Dit was haars inziens ongunstig voor ondernemingen wier produktie pas in die periode op gang kwam of die tijdens de referentieperiode niet op volle bezetting hebben gedraaid. Daarentegen leidt het stelsel volgens haar tot een ongerechtvaardigde begunstiging van bedrijven die, zonder op rentabiliteitsaspecten te letten, bijvoorbeeld in het kader van een werkgelegenheidbeleid, een te grote staalproduktie hadden waarmee zij uiteindelijk de krisis in deze sector hebben bewerkstelligd. Naarmate een onderneming derhalve meer produceerde, werd zij door de aan deze produktie gekoppelde quota hoger beloond. Dit had volgens verzoekster echter kunnen worden vermeden door de quotaregeling te koppelen aan de produktiecapaciteit van een onderneming.
De Commissie stelt hier tegenover dat enkel een regeling als de onderhavige, gelet op de in de artikelen 2, 3 en 4 vervatte beginselen, kon beantwoorden aan het doel van de invoering van produktiequota, te weten een herstel van het evenwicht tussen vraag en aanbod in de ijzeren staalsector binnen de gemeenschappelijke markt. Een lineaire vermindering van de produktie kan het best worden bereikt door uit te gaan van de vroegere produktie van de ondernemingen en niet van hun capaciteit. Alleen wanneer concrete cijfers ontbraken of niet ter beschikking stonden, heeft men zijn toevlucht genomen tot het moeilijk grijpbare begrip capaciteit dat, in tegenstelling tot het begrip daadwerkelijke produktie, op schattingen berust.
Met de Commissie ben ik van mening dat op de in artikel 4, sub 1 en 2, van beschikking nr. 2794/80 neergelegde berekeningsmethodes voor de referentieproduktiecijfers niets valt aan te merken.
Hierbij dient allereerst te worden bedacht dat artikel 58 EGKS-Verdrag alleen de voorwaarden regelt waaronder een stelsel van produktiequota kan worden ingevoerd. De gedetailleerde uitwerking van dit stelsel is daarentegen overgelaten aan de Commissie, die daarbij, zoals bij alle normatieve handelingen van secundair gemeenschapsrecht, een ruime discretionaire bevoegdheid heeft. De Commissie moet haar bevoegdheid binnen de door het Verdrag gestelde grenzen naar behoren uitoefenen, hetgeen betekent dat zij in de eerste plaats moet handelen naar het doel van de haar gedelegeerde bevoegdheid.
De machtiging in artikel 58 EGKS-Verdrag heeft ten doel, in crisistijden het hoofd te bieden aan de terugloop van de vraag in de ijzer- en staalsector, en het evenwicht tussen vraag en aanbod op de markt te herstellen. Dit doel kan met name worden bereikt door geleidelijke vermindering van de oorspronkelijke overproduktie, door oplegging van produktiequota aan de afzonderlijke ondernemingen in de ijzer- en staalindustrie. Deze quota moeten luidens het Verdrag „op een billijke grondslag” worden vastgesteld, waarbij rekening moet worden gehouden met de in de artikelen 2, 3 en 4 genoemde beginselen, waaronder met name ook het discriminatieverbod.
Waar de onderhavige regeling uitgaat van een bepaald referentieproduktiecijfer van de betrokken ondernemingen, voldoet zij hieraan zonder meer. Wil men de daadwerkelijke produktie verminderen, dan is dit het enige juiste criterium. De toepassing van verminderingspercentages heeft voorts tot gevolg dat alle ondernemingen vergeleken met hun vroegere produktie op gelijkmatige en uniforme wijze door de verminderingsmaatregelen worden getroffen. Dit leidt er op zijn beurt toe, dat een uniforme terugloop van de produktie wordt bereikt voor elke onderneming en elke regio en dat in economisch en sociaal opzicht een verstoring van het evenwicht tussen de ondernemingen en de regio's wordt vermeden.
Zou men verzoeksters opvatting volgen en de quota aan de hand van de produktiecapaciteit van een onderneming vaststellen, dan zou een dergelijk resultaat niet zonder meer gewaarborgd zijn. Afgezien van het feit dat de produktiecapaciteit, anders dan de feitelijke produktie, noodzakelijkerwijs in veel sterkere mate moet worden vastgesteld aan de hand van veronderstellingen en imponderabilia, voert een verkleining van de produktiecapaciteit van de afzonderlijke ondernemingen gezien het verschil in de bezettingsgraad niet zonder meer tot de nagestreefde produktievermindering. Een aan de produktiecapaciteit gekoppelde quotaregeling zou derhalve ondernemingen die met een hoge bezettingsgraad werken, sterker benadelen dan ondernemingen die om wat voor redenen dan ook hun produktiemogelijkheid slechts ten dele benutten. Als gevolg van een dergelijke maatregel zou een verschuiving optreden in de marktaandelen van de afzonderlijke ondernemingen en in het vrije marktgebeuren worden ingegrepen, met als verdere consequentie dat, in strijd metode doelstelling van artikel 3, sub e, ontslagen van werknemers niet uitgesloten zouden zijn.
Het kan tenslotte ook niet de funktie van de betrekkelijk snel in te voeren quotaregeling zijn, de netelige en ingewikkelde problemen op te lossen betreffende het concurrentievermogen van kleine particuliere ondernemingen tegenover grote staatsbedrijven. Om het door verzoekster, zij het zonder enige nadere motivering, opgeworpen probleem van de subsidiëring van de ijzer- en staalindustrie aan te pakken zijn, zoals ik reeds in mijn conclusie in de zaak-Rumi heb betoogd, andere maatregelen nodig die niet in direkt relevant verband staan met de quotaregeling. Het ontbreken van dergelijke maatregelen kan in ieder geval geen grond vormen voor onrechtmatigheid van de krachtens artikel 58 EGKS-Verdrag te treffen quotaregeling.
Het kan evenmin bezwaarlijk worden geacht dat de beschikking als referentieperiode aanwijst de maanden van het kwartaal met de hoogste produktie in de periode tussen juli 1977 en juni 1980. In de considerans van de beschikking wordt terecht overwogen dat deze periode voldoende recent moet zijn om de werkelijke structuren tot uiting te doen komen, doch tevens lang genoeg moet zijn om maanden te kunnen aanwijzen die niet zijn beïnvloed door technische storingen of stakingen. Reeds uit het doel van de bepaling — een zo nauwkeurig mogelijk beeld van de daadwerkelijke produktie mogelijk te maken — volgt derhalve dat zij niet gebrekkig kan zijn op grond dat ondernemingen wier produktie eerst tijdens deze periode op gang is gekomen, de vaststelling van hun referentieproduktiecijfers niet op de totale periode kunnen baseren.
Voor het geval evenwel de toepassing van deze beschikking, die als iedere andere norm een abstracte en algemene regeling inhoudt, tot uitzonderlijke moeilijkheden leidt voor ondernemingen wier produktie tijdens deze periode nog niet volledig op gang was gekomen, voorziet de hardheidsclausule in artikel 14 van de beschikking in een procedure waardoor, met inachtneming van de bijzondere omstandigheden, soelaas kan worden geboden. Daar deze discretionaire bepaling een afwijking van de algemene regeling toelaat, was het consequent, toepassing ervan afhankelijk te stellen van de aanwezigheid van uitzonderlijke moeilijkheden als gevolg van de quotaregeling. Dat ondernemingen die dergelijke moeilijkheden niet kunnen aantonen, anders worden behandeld, is echter objectief gerechtvaardigd en derhalve, anders dan verzoekster meent, evenmin in strijd met het discriminatieverbod.
b)
Nu dus vaststaat dat het onderhavige quotastelsel, dat de werkelijke referentieproduktiecijfers als uitgangspunt heeft, als zodanig niet in strijd is met het Verdrag, moet nog worden nagegaan of het verenigbaar is met haar grondslag in het Verdrag dat de quotaregeling is gekoppeld aan de op grond van artikel 4, sub 3, te berekenen fictieve referentieproduktiecijfers.
Volgens verzoekster zijn de in dit artikel genoemde voorwaarden afgestemd op een bepaalde, kleine groep ijzer- en staalproducerende ondernemingen en leiden zij ertoe dat deze in een betere positie worden geplaatst dan ondernemingen die, zoals verzoekster, eveneens vrijwillig aan leveringsprogramma's hebben deelgenomen doch niet aan de gestelde voorwaarden kunnen voldoen omdat hun produktie pas na 1974 is begonnen. Volgens haar is de bepaling derhalve alleen dan te verzoenen met het discriminatieverbod van het Verdrag, indien zij, tegen haar bewoordingen in, ook op laatstgenoemde ondernemingen wordt toegepast. In ieder geval, aldus verzoeksters, dient deze regeling, die de mogelijkheid biedt rekening te houden met de bezettingsgraad van de produktiecapaciteit van een onderneming, voorrang te hebben boven artikel 14 wanneer de bezettingsgraad, die op grond van vrijwillige deelneming aan leveringsprogramma's tijdens de referentieperiode toch al laag is, nog verslechtert doordat de quotaregeling is gekoppeld aan de feitelijke produktie in de betrokken periode.
Volgens de Commissie evenwel kan genoemde bepaling alleen al op grond van haar bewoordingen niet op verzoekster worden toegepast. Zij heeft ten doel, bepaalde nadelen te compenseren die ondernemingen die aan de drie voorwaarden voldoen vrijwillig op zich hebben genomen. Volgens de Commissie kan men dus niet spreken van een benadeling van andere ondernemingen, die niet aan deze voorwaarden voldoen.
Het komt mij voor dat de Commissie ook op dit punt gelijk heeft. Ook hier mag niet worden vergeten dat geen sprake is van discriminatie wanneer een afwijkende behandeling objectief gezien, met name in het licht van de doelstellingen van de betrokken regeling, kan worden gerechtvaardigd.
De in artikel 4, sub 3 tot 5 bedoelde fictieve referentieproduktiecijfers hebben kennelijk evenwel ten doel distorsies op te heffen, die zouden optreden indien van de werkelijke referentieproduktiecijfers van bepaalde ondernemingen werd uitgegaan. Bepaalde gedragingen van ondernemingen, die positieve gevolgen hadden voor de algemene doelstellingen van het ijzer- en staalbeleid, mogen deze ondernemingen bij de vaststelling van de quota niet tot nadeel strekken.
Tot beter begrip van de drie voorwaarden die gelijktijdig moeten worden vervuld opdat een onderneming in aanmerking komt voor toepassing van artikel 4, sub 3, van de beschikking, zij erop gewezen dat voor alle ondernemingen die na 1974 met hun produktie zijn gestart, van aanvang af rekening is gehouden met de capaciteit in de leveringsprogramma's, daar men hier niet kon teruggrijpen op een daadwerkelijke produktie. Anders lag de zaak echter bij ondernemingen die in dat jaar — het laatste normale, dat daarom ook als refrentieperiode diende — reeds bestonden. Bij deze ondernemingen werd uitgegaan van daadwerkelijke leveringen, waarbij ook geen rekening werd gehouden met bestaande installaties die nog niet in bedrijf waren. Artikel 4, sub 3, van de beschikking heeft ten doel, de nadelen weg te nemen die deze ondernemingen anders door de quotaregeling zouden ondervinden, doordat zij vrijwillig leveringsprogramma's hebben aanvaard waarvan zij wisten dat daarin nog geen rekening was gehouden met hun nieuwe capaciteit.
Uit de strekking van de bepaling volgt dus dat het objectief gerechtvaardigd is, een correctie op de referentieproduktiecijfers enkel aan te brengen bij ondernemingen die aan genoemde drie voorwaarden voldoen en daardoor, indien de quotaregeling was gekoppeld aan de werkelijke produktie, een nadeel zouden ondervinden dat andere ondernemingen niet te dragen hebben.
Tenslotte kan evenmin worden gesteld dat de Commissie het discriminatieverbod heeft geschonden door in de beschikking enkel voor de haar genoemde situaties in een correctie van de referentieproduktiecijfers te voorzien en niet voor de door verzoekster genoemde situatie. Generaliserend kan worden opgemerkt dat de beschikking haar doel — aanpassing van de produktie aan de verminderde vraag — niet door een te vergaande bevoorrechting van bijzondere situaties voorbij mag schieten. Daarom moet het ook voldoende worden geacht dat de Commissie in een abstracte en algemene regeling heeft voorzien in een correctie van die nadelen, waarvan zij voorzag dat zij in een groot aantal gevallen als het ware als een aan het systeem inherent gevolg zouden optreden. Voor de zeer uiteenlopende tekortkomingen in het concrete geval behoort daarentegen voldoende te zijn, dat op grond van een hardheidsclausule rekening kan worden gehouden met bijzondere omstandigheden.
3. Schending van artikel 14 EGKS-Verdrag en de andere grieven
Volgens verzoekster zijn er echter nog andere aspecten op grond waarvan valt te betwijfelen of artikel 4, sub 3, van de beschikking in overeenstemming is met het Verdrag. Zij betoogt dat de verhoging van de referentieproduktiecijfers in deze bepaling is voorbehouden aan ondernemingen die aan de daar genoemde vrijwillige leveringsprogramma's hebben deelgenomen, terwijl andere ondernemingen, die daaraan niet hebben deelgenomen of hebben kunnen deelnemen, niet voor deze regeling in aanmerking komen. Zulks is haars inziens in strijd met het beginsel „nulla poena sine lege”, houdt geen rekening met het uit artikel 14 EGKS-Verdrag voortvloeiende onverbindende karakter van de programma's en schendt bovendien het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen. Overigens is volgens haar ook artikel 4, sub 4, van de beschikking, dat rechtsgevolgen verbindt aan de eveneens onverbindende negatieve adviezen, in strijd met artikel 14 EGKS-Verdrag.
Als ik het goed begrijp wil verzoekster dit laatste argument met betrekking tot artikel 4, sub 4, van de beschikking slechts als voorbeeld zien, zodat op deze grief niet nader behoeft te worden ingegaan. Daar zij voor het eerst in repliek naar voren is gebracht, zou zij in elk geval als tardief moeten worden verworpen. Bovendien moet deze grief alleen al niet-ontvankelijk worden geacht omdat noch de mededeling van 19 december 1980 noch die van 24 februari 1981 op de gewraakte bepaling berust en zij dan ook geen geval van toepassing van deze algemene regel vormen.
Wat de beweerde onverenigbaarheid van artikel 4, sub 3, van de beschikking met artikel 14 EGKS-Verdrag en de overige rechtsbeginselen betreft, zij echter slechts verwezen naar hetgeen ik hiervoor over het doel van deze bepaling heb gezegd. Ik ben het in zoverre met de Commissie eens, dat de compensatie van het nadeel dat de onder deze bepaling vallende ondernemingen hebben ondervonden en dat door de quotaregeling zou zijn blijven bestaan, niet kan worden gezien als een sanctie tegen andere ondernemingen die een dergelijk offer niet hebben gebracht. Derhalve is het ook misplaatst, te spreken van schending van het aan het strafrecht ontleende beginsel „nulla poena sine lege”.
Wat betreft de door verzoekster gestelde schending van het stelsel van besluitvorming van de communautaire instellingen, dat met name tot uiting komt in artikel 14 EGKS-Verdrag, kan verzoekster worden toegegeven dat de Commissie met de door haar opgestelde programma's een oriënterende taak verricht en dat het de ondernemingen in beginsel vrijstaat, deze al dan niet te volgen. Aan dit onverbindende karakter wordt door de in artikel 4, sub 3, van de beschikking voorziene correctiemogelijkheid evenmin afgedaan. Daarin worden immers uitsluitend gevolgen verbonden aan de feitelijke benadeling als gevolg van het naleven van deze programma's. Derhalve kan ook niet worden gesproken van schending van het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen, daar ondernemingen die niet aan de betrokken programma's hebben deelgenomen en daarom ook geen nadeel hebben ondervonden, moeilijk konden verwachten dat zij in een betere positie zouden worden geplaatst dan ondernemingen die deze nadelen hadden geaccepteerd.
4. Schending van beschikking nr. 2794/80
a)
Naast de hiervoor behandelde middelen, die betrekking hebben op de rechtmatigheid van de algemene beschikking, betwijfelt verzoekster of de twee aan haar gerichte mededelingen verenigbaar zijn met de daaraan ten grondslag liggende algemene beschikking. Volgens haar had de Commissie artikel 4, sub 3, van deze beschikking analoog op haar geval moeten toepassen, daar zij eveneens tijdens de betrokken referentieperiode met haar nieuwe installaties heeft deelgenomen aan leveringsprogramma's van de Commissie. In haar bijzondere geval kon het jaar 1974 echter niet relevant zijn. Verzoekster betoogt dat bovendien de facto is uitgegaan van de capaciteit, daar in genoemd jaar de produktie moest worden gelijkgesteld met de capaciteit van de ondernemingen.
Maar zoals gezegd is hetgeen verzoekster verlangt noch met de bewoordingen noch met de strekking van deze bepaling te verenigen. Ik kan mij hier beperken tot de opmerking, dat de in de betrokken bepaling genoemde programma's niet aan de produktie of de capaciteit van de ondernemingen refereren maar aan de levering. Zoals de Commissie terecht aanvoert, voldoet verzoekster ook al niet aan eerste voorwaarde, daar zij niet gedurende de daar genoemde referentieperiode doch eerst sedert het derde kwartaal 1978 heeft deelgenomen aan de leveringsprogramma's.
b)
Op grond hiervan heeft de Commissie ook de rechtsgrondslag van de mededeling van 19 december 1980 hersteld. Deze rectificatie van 24 februari 1981 moet mijns inziens worden beschouwd als een herroeping van de gebrekkige beschikking van 19 december 1980 en de uitvaardiging van een nieuwe, op artikel 14 van de beschikking gebaseerde individuele discretionaire beschikking. Hiervoor pleit onder meer dat de Commissie voor de verhoging van de referentieproduktiecijfers op grond van artikel 4, lid 3, van de beschikking, anders dan bij een discretionaire beslissing krachtens artikel 14, geen gebruik behoeft te maken van haar discretionaire bevoegdheid, maar enkel de aldaar genoemde criteria behoeft toe te passen. Een dergelijk besluit, een loutere toepassing van rechtsvoorschriften, kan echter niet door een wijziging van de motivering een andere aard krijgen.
Herroeping van een gebrekkige administratieve handeling waarbij subjectieve rechten worden verleend is echter, zoals het Hof reeds in het arrest van 12 juli 1957 (gevoegde zaken 7/56 en 3-7/57, Algera, Jurispr. 1957, blz. 85) heeft vastgesteld, volgens het recht van alle Lid-Staten en daarmee ook gemeenschapsrechtelijk geoorloofd, daar „het ontbreken van een objectief legale basis ... het subjectieve recht van de belanghebbende aantast...”.
Herroeping was in casu met name reeds daarom gerechtvaardigd, omdat het algemeen belang bij herroeping van deze gebrekkige handeling — zij zou verzoeksters onderneming op kosten van het gehele quotastelsel ongerechtvaardigd hebben bevoordeeld — zwaarder woog dan het beschermenswaardige belang bij handhaving ervan van verzoeksters, die over het gehele betrokken kwartaal de haar toegekende quota slechts tot 10 % had uitgeput. Alleen indien en voor zover verzoekster op goede gronden op de rechtmatigheid van de mededeling van19 december 1980 had mogen vertrouwen, was er reden geweest voor bescherming van haar vertrouwen; dit was echter niet het geval, daar verzoekster reeds op grond van het telexbericht van 12 december 1980 van de gebrekkigheid van deze mededeling kon uitgaan en daarvan ook blijkens haar latere gedrag, is uitgegaan. Evenmin was er reden voor de erkenning van een beschermingswaardig vertrouwen in die zin dat geen verdere bezwarende administratieve besluiten zouden worden genomen.
Over de voorwaarden waaronder een onwettige administratieve handeling mag worden herroepen heeft het Hof echter reeds in de zaak Algera op grond van een uitvoerige rechtsvergelijkende studie verklaard dat zulks in beginsel geoorloofd is, althans „binnen een redelijke termijn”. In dit arrest wordt, om op het bezwaar van verzoekster in te gaan, uitdrukkelijk verklaard dat „volgens het Franse recht ... de onwettige handeling slechts (kan) worden ingetrokken vóór het verstrijken van de beroepstermijn en, indien beroep is ingesteld, vóór de uitspraak van de rechter”. In casu evenwel heeft herroeping van de maatregel van 19 december 1980, die doordat zij werd aangevochten niet onherroepelijk was geworden, in de loop van de procedure, dat wil zeggen vóór het arrest, plaatsgevonden.
Daar verzoekster op dat moment haar quota, ook zoals die opnieuw waren vastgesteld, slechts voor een klein deel had uitgeput, zal men bovendien de redelijkheid van de termijn niet kunnen betwisten.
c)
Het voorgaande geeft ten slotte ook uitsluitsel omtrent verzoeksters laatste grief, volgens welke de Commissie een onjuist gebruik zou hebben gemaakt van de haar in artikel 14 van de beschikking toegekende discretionaire bevoegdheid door de werkelijke produktie niet overeenkomstig artikel 4, sub 3, van de beschikking te verhogen. Ik kan hier volstaan met de opmerking dat, gelijk ook de Commissie naar voren brengt, deze bepaling niet betekent dat de algemene beschikking, in afwijking van de andere bepalingen, aan de produktiecapaciteit en niet aan de daadwerkelijke produktie refereert. De Commissie dient haar bevoegdheid veeleer dusdanig uit te oefenen dat zowel rekening wordt gehouden met het doel van de algemene beschikking — vermindering van de daadwerkelijke produktie als met de hieruit voortvloeiende moeilijkheden in een concreet geval. Wanneer zij, in aanmerking genomen dat een normale korting in verzoeksters geval tot een bezettingsgraad van 17,6 % zou hebben geleid, het bestaan van uitzonderlijke moeilijkheden heeft erkend en derhalve van iedere vermindering heeft afgezien, valt hiertegen stellig niets in te brengen. Daarnaast had de Commissie ook geen reden de referentieproduktiecijfers tot boven de werkelijke produktie te verhogen — nog afgezien van de vraag of artikel 14 zulks toestaat — aangezien verzoekster de haar toegekende quota destijds slechts in geringe mate had uitgeput.
Uit het voorgaande volgt dat de Commissie artikel 14 van de beschikking in haar mededeling van 24 februari 1981 juist heeft uitgelegd en dat haar niet kan worden verweten dat zij artikel 4, sub 3, had moeten toepassen.
III — De kosten
Bij de beslissing omtrent de kosten moet er dus van worden uitgegaan dat het beroep ongegrond is. Evenwel dient rekening te worden gehouden met de omstandigheid dat het beroep tegen de mededeling van 19 december 1980 althans op het punt van de onjuiste motivering daarvan zou zijn toegewezen. Zonder dat op grond van de wijziging van eis behoeft te worden verklaard dat het geding zonder voorwerp is geraakt, lijkt het mij juist om in de geest van artikel 69, § 5, van het Reglement voor de procesvoering te beslissen dat verweerster, ondanks haar gelijk, een derde van de proceskosten zal hebben te dragen.
IV —
Ik stel daarom voor het beroep te verwerpen en verzoekster te veroordelen tot betaling van tweederde, en verweerster tot betaling van een derde van de kosten van het geding.
(
1
)	Vertaald uit het Duits.