62024CC0418
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
RIMVYDAS NORKUS
vom 9. Oktober 2025 (
1
)
Rechtssache C‑418/24 [Obadal] (
i
)
TJ
gegen
Comunidad de Madrid,
Beteiligter:
Ministerio Fiscal
(Vorabentscheidungsersuchen des Tribunal Supremo [Oberster Gerichtshof, Spanien])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Sozialpolitik – Richtlinie 1999/70/EG – Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge – Befristete Arbeitsverträge im öffentlichen Sektor – Befristet beschäftigte Arbeitnehmerin mit einem Interimsbeamtenvertrag zur Besetzung einer freien Stelle – Paragraf 5 – Maßnahmen zur Vermeidung des missbräuchlichen Einsatzes aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge oder Arbeitsverhältnisse – Umwandlung der Verträge in unbefristete Verträge – Nationale Rechtsprechung, die eine solche Umwandlung nicht zulässt, aber einen ‚unbefristeten, nicht dauerhaften Vertrag‘ unter Bezug einer Entschädigung vorsieht – Wirksame, abschreckende und verhältnismäßige Sanktionsmaßnahmen – Praktische Wirksamkeit von Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung“
Inhalt
I. Einleitung
A. Rechtlicher Rahmen
1. Unionsrecht
2. Spanisches Recht
a) Verfassung
b) Rechtsvorschriften zu befristeten Arbeitsverträgen
1) Arbeitnehmerstatut
2) EBEP
3) Gesetz 20/2021
4) Gesetze über den Staatshaushalt für die Jahre 2017 und 2018
B. Ausgangsrechtsstreit, Vorlagefragen und Verfahren vor dem Gerichtshof
II. Würdigung
A. Zur Tragweite der Vorlagefragen und deren Umformulierung
B. Vorbemerkungen zum Inhalt und Umfang von Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung
1. Zu den beiden Arten von Maßnahmen: Vermeidung und Ahndung
2. Zur Unterscheidung der Regelungen, denen die Maßnahmen zur Vermeidung und Ahndung unterliegen
C. Zum Rechtsprechungsgrundsatz, nach dem es den nationalen Behörden obliegt, wirksame, abschreckende und verhältnismäßige Sanktionsmaßnahmen zu ergreifen, um die praktische Wirksamkeit der Richtlinie 1999/70 zu gewährleisten
D. Zu den Kriterien, anhand derer festgestellt werden kann, ob eine Maßnahme wirksam, abschreckend und verhältnismäßig ist
1. Muss die Sanktionsmaßnahme den Schaden, den der betroffene Beschäftigte erlitten hat, vollständig ersetzen?
2. Muss die Maßnahme sicherstellen, dass der Beschäftigte einen festen Arbeitsplatz erhält?
3. Muss die Maßnahme die individuelle Haftung des Verwaltungspersonals auslösen?
E. Zum Bestehen von Maßnahmen, die den missbräuchlichen Einsatz aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge angemessen ahnden
1. Ist die Umwandlung aufeinanderfolgender befristeter Verträge in einen „unbefristeten, nicht dauerhaften Vertrag“ eine angemessene Sanktionsmaßnahme?
2. Bestehen in der nationalen Rechtsordnung andere wirksame, abschreckende und verhältnismäßige Maßnahmen, um die missbräuchliche Verwendung aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge zu ahnden?
a) Zur Entschädigung in Höhe der Entschädigung wegen Kündigung aufgrund einer Wirtschaftskrise oder wegen missbräuchlicher Kündigung
1) Kurzer Hinweis auf die Rechtsprechung
2) Würdigung
b) Zur Haftungsregelung
1) Kurzer Hinweis auf die Rechtsprechung
2) Würdigung
c) Zu den Auswahlverfahren
1) Kurzer Hinweis auf die Rechtsprechung
2) Würdigung
III. Ergebnis
I. Einleitung
1.
Ist eine nationale Rechtsprechung, die den „unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigten Arbeitnehmern“ – eine richterrechtliche Konstruktion im spanischen Recht – nicht den Status eines „dauerhaft beschäftigten Vertragsbediensteten“ des öffentlichen Sektors zuerkennt, mit Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge (
2
) vereinbar? Enthält die nationale Rechtsordnung andere Maßnahmen, um den missbräuchlichen Rückgriff der öffentlichen Behörden auf aufeinanderfolgende befristete Verträge im Sinne dieses Paragrafen angemessen zu ahnden? Dies sind im Kern die Fragen, die das Tribunal Supremo (Oberster Gerichtshof, Spanien) dem Gerichtshof im vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen zur Auslegung dieses Paragrafen vorgelegt hat.
2.
Im Mittelpunkt dieser Fragen steht erneut eines der seit Langem bestehenden sozialen Anliegen der Europäischen Union, nämlich der Schutz von befristet beschäftigten Arbeitnehmern vor Missbrauch. Die Mindestschutzbestimmungen der Rahmenvereinbarung sollen nämlich die Prekarisierung der Lage der Beschäftigten (
3
) und somit deren Schwächung dadurch, dass sie während eines langen Zeitraums aufgrund eines befristeten Vertrags arbeiten, verhindern (
4
). Diese Gruppe von Arbeitnehmern läuft nämlich damit während eines erheblichen Teils ihres Berufslebens Gefahr, von festen Beschäftigungsverhältnissen ausgeschlossen zu sein, die doch, wie sich aus der Rahmenvereinbarung ergibt, einen wichtigen Aspekt des Arbeitnehmerschutzes darstellen (
5
).
3.
Seit Inkrafttreten der Rahmenvereinbarung am 10. Juli 1999 wurde der Gerichtshof in zahlreichen Fällen um Auslegung dieser Vereinbarung ersucht (
6
), insbesondere im Rahmen von Rechtssachen, in denen es um die Vereinbarkeit nationaler Maßnahmen zur Ahndung des missbräuchlichen Einsatzes aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge mit Paragraf 5 dieser Rahmenvereinbarung ging (
7
).
4.
In der Rechtssache Márquez Samohano aus dem Jahr 2014 erlangte der Gerichtshof insbesondere erstmals Kenntnis vom Konzept des „unbefristeten, nicht dauerhaften Vertrags“ (
8
), das das vorlegende Gericht geschaffen hatte, da es rechtlich nicht möglich war, Arbeitnehmern im öffentlichen Sektor, die Opfer einer missbräuchlichen Verwendung aufeinanderfolgender befristeter Verträge gewesen waren, den Status „dauerhaft beschäftigte Vertragsbedienstete“ zuzuerkennen (
9
).
5.
Trotz der seit 2014 vom Königreich Spanien verabschiedeten Reformen, die seine Bemühungen um die Anpassung seiner nationalen Rechtsvorschriften an die Rahmenvereinbarung zeigen, ist der Anteil der zeitlich befristeten Beschäftigung im öffentlichen Sektor nach Angaben des vorlegenden Gerichts mit fast 30 % nach wie vor sehr hoch. In der vorliegenden Rechtssache hat sich in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof herausgestellt, dass dieser Anteil im gesamten öffentlichen Sektor Spaniens bei 32,8 % liegt, was bedeutet, dass fast ein Drittel der Beschäftigten in diesem Sektor einen befristeten Arbeitsvertrag hat.
6.
Die jüngsten Urteile Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (
10
) und DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya et Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (
11
) befassten sich mit derselben Problematik. Da die Umsetzung dieser Urteile nach Angaben des vorlegenden Gerichts zu „vielfältigen und unterschiedlichen“ Auslegungen durch die nationalen Gerichte geführt hat, ist der Gerichtshof erneut aufgefordert, eine Beurteilung vorzunehmen, die es dem vorlegenden Gericht ermöglicht, den Ausgangsrechtsstreit zu entscheiden.
A. Rechtlicher Rahmen
1.
Unionsrecht
7.
Für den vorliegenden Fall sind Paragraf 1 Buchst. b und Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung neben Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 1999/70 von besonderer Bedeutung.
2.
Spanisches Recht
a)
Verfassung
8.
Art. 14 der Constitución española (spanische Verfassung, im Folgenden: Verfassung) bestimmt, dass die Spanier „vor dem Gesetz gleich [sind], und niemand … wegen seiner Abstammung, seiner Rasse, seines Geschlechts, seiner Religion, seiner Anschauungen oder jedweder anderer persönlicher oder sozialer Umstände diskriminiert werden [darf]“.
9.
Art. 23 Abs. 2 der Verfassung sieht vor, dass die Bürger „vorbehaltlich gesetzlich festgelegter Anforderungen zu gleichen Bedingungen das Recht auf Zugang zu öffentlichen Ämtern und Stellen [haben]“.
10.
Art. 103 Abs. 3 der Verfassung bestimmt u. a., dass das Statut der Beamten durch Gesetz festgelegt wird und für den Zugang zum öffentlichen Dienst die Grundsätze der Leistung und der Befähigung maßgeblich sind.
b)
Rechtsvorschriften zu befristeten Arbeitsverträgen
1) Arbeitnehmerstatut
11.
Art. 15 Abs. 3 des Texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (Neufassung des Gesetzes über das Arbeitnehmerstatut), gebilligt durch das Real Decreto Legislativo 2/2015 (Königliches gesetzesvertretendes Dekret 2/2015) vom 23. Oktober 2015 (
12
), in seiner auf den Sachverhalt des Ausgangsrechtsstreits anwendbaren Fassung (im Folgenden: Arbeitnehmerstatut) legt fest, dass „rechtsmissbräuchlich geschlossene befristete Verträge … als unbefristet [gelten]“.
12.
Art. 15 Abs. 5 des Arbeitnehmerstatuts bestimmt:
„Unbeschadet des Abs. 1 Buchst. a sowie der Abs. 2 und 3 dieses Artikels erlangen Arbeitnehmer, die bei demselben Unternehmen oder derselben Unternehmensgruppe innerhalb von 30 Monaten, sei es mit oder ohne Unterbrechung, für eine Dauer von mehr als 24 Monaten auf ein und derselben Arbeitsstelle oder verschiedenen Arbeitsstellen auf der Grundlage von mindestens zwei befristeten Arbeitsverträgen unmittelbar oder durch Zurverfügungstellung durch Zeitarbeitsfirmen – mit denselben oder abweichenden Vertragsbedingungen betreffend die Befristung – beschäftigt waren, den Status von Dauerbeschäftigten. …“
13.
Die 15. Zusatzbestimmung des Arbeitnehmerstatuts, die die „Anwendung zeitlicher Beschränkungen bei Verträgen, die eine bestimmte Aufgabe oder eine bestimmte Dienstleistung betreffen, und bei aufeinanderfolgenden Verträgen in der öffentlichen Verwaltung“ betrifft, stellt klar, dass ein Verstoß gegen diese Beschränkungen in „der öffentlichen Verwaltung und … mit ihr verbundenen oder ihr untergeordneten öffentlichen Einrichtungen“ nicht „die Anwendung der Verfassungsgrundsätze der Gleichheit, der Leistung und der Befähigung beim Zugang zu einer Beschäftigung im öffentlichen Dienst“ verhindern darf und „der Verpflichtung, die betreffenden Stellen nach den üblichen Verfahren gemäß den in der geltenden Regelung vorgesehenen Bestimmungen zu besetzen, nicht entgegensteht“, so dass „[d]er Arbeitnehmer … seine bisherige Stelle so lange [behält], bis sie nach den vorstehend genannten Verfahren neu besetzt wird. In diesem Moment endet das Arbeitsverhältnis, es sei denn, der betroffene Arbeitnehmer wird im öffentlichen Dienst eingestellt, nachdem er mit Erfolg an dem entsprechenden Auswahlverfahren teilgenommen hat.“
2) EBEP
14.
Die Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (Gesetz über das Grundstatut der öffentlichen Bediensteten), gebilligt durch das Real Decreto Legislativo 5/2015 (Königliches gesetzesvertretendes Dekret 5/2015) vom 30. Oktober 2015 (
13
), in ihrer auf den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens anwendbaren Fassung (im Folgenden: EBEP), wurde u. a. durch das Real Decreto-ley 14/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (Königliches Gesetzesdekret 14/2021 über dringliche Maßnahmen zur Verringerung der Befristung im öffentlichen Dienst) vom 6. Juli 2021 (
14
) und durch die Ley 20/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (Gesetz 20/2021 über dringende Maßnahmen zur Verringerung der Befristung im öffentlichen Sektor) vom 28. Dezember 2021 (
15
) geändert.
15.
Art. 8 EBEP sieht vor:
„1.   Öffentlicher Bediensteter ist, wer in der öffentlichen Verwaltung eine entgeltliche Tätigkeit im Dienst der allgemeinen Interessen ausübt.
2.   Die öffentlichen Bediensteten werden eingeteilt in:
a)
Laufbahnbeamte;
b)
Interimsbeamte;
c)
Vertragsbedienstete, unabhängig davon, ob sie fest, unbefristet oder befristet eingestellt sind;
d)
Hilfspersonal.“
16.
In Art. 11 Abs. 1 und 3 EBEP heißt es:
„1.   Vertragsbediensteter ist, wer aufgrund eines schriftlichen Arbeitsvertrags unabhängig von den Einstellungsmodalitäten, die im Arbeitsrecht vorgesehen sind, von der öffentlichen Verwaltung vergütete Dienstleistungen erbringt. Je nach seiner Dauer kann der Vertrag dauerhaft, unbefristet oder befristet sein.
…
3.   Die Verfahren zur Auswahl des beschäftigten Personals sind öffentlich und unterliegen in jedem Fall den Grundsätzen der Gleichheit, der Leistung und der Befähigung. Für Vertragsbedienstete auf Zeit gilt auch das Beschleunigungsgebot, um ausdrücklich gerechtfertigten Gründen der Notwendigkeit und Dringlichkeit zu entsprechen.“
17.
Art. 55 Abs. 1 EBEP lautet:
„Alle Bürger haben nach den Verfassungsgrundsätzen der Gleichheit, der Leistung und der Befähigung sowie den Bestimmungen des vorliegenden Statuts und den sonstigen in der Rechtsordnung geltenden Vorschriften das Recht auf Zugang zu Stellen im öffentlichen Dienst.“
18.
Art. 70 („Öffentliche Stellenausschreibung“) EBEP sieht vor:
„1.   Der durch Einstellung neuer Mitarbeiter zu deckende Personalbedarf, der mit einer Budgetzuweisung verbunden ist, ist Gegenstand einer Ausschreibung einer öffentlichen Stelle oder eines anderen ähnlichen Instruments zur Steuerung der Deckung des Personalbedarfs, was die Verpflichtung mit sich bringt, die entsprechenden Auswahlverfahren für die vorgesehenen Stellen – bis zu zehn Prozent zusätzlich – zu organisieren und die maximale Frist für die Veröffentlichung der Ausschreibungen festzusetzen. In jedem Fall muss die Durchführung der Ausschreibung einer öffentlichen Stelle oder des ähnlichen Instruments innerhalb eines Zeitraums von drei Jahren erfolgen, der nicht verlängert werden kann.
2.   Die Ausschreibung einer öffentlichen Stelle oder das ähnliche Instrument, die bzw. das jährlich von den Leitungsorganen der öffentlichen Verwaltung genehmigt wird, wird im jeweiligen Amtsblatt veröffentlicht.
…“
19.
Die 17. Zusatzbestimmung des EBEP wurde durch Art. 1 Abs. 3 des Gesetzes 20/2021 eingeführt. Diese 17. Zusatzbestimmung sieht vor:
„1.   Die öffentlichen Verwaltungen sind für die Einhaltung der Bestimmungen dieses Statuts verantwortlich und achten insbesondere darauf, dass bei der Einstellung von Vertragsbediensteten auf Zeit und der Ernennung von Interimsbeamten jede Art von Regelwidrigkeit vermieden wird.
Ebenso fördern die öffentlichen Verwaltungen in ihren jeweiligen Zuständigkeitsbereichen die Erarbeitung von Kriterien für Maßnahmen, um die Einhaltung dieser Zusatzbestimmung sowie ein abgestimmtes Vorgehen der verschiedenen für Personalfragen zuständigen Stellen zu gewährleisten.
2.   Regelverstöße in diesem Bereich lösen die entsprechende Haftung nach den in der jeweiligen öffentlichen Verwaltung geltenden Vorschriften aus.
3.   Jedes Rechtsgeschäft, jede Vereinbarung, Übereinkunft oder Regelung sowie alle in Anwendung oder Durchführung derselben getroffenen Maßnahmen, deren Inhalt unmittelbar oder mittelbar dazu führt, dass die Verwaltung die Höchstdauer der Ausübung der Tätigkeit der Bediensteten auf Zeit nicht einhält, sind nichtig.
4.   Die Nichteinhaltung der Höchstdauer der Ausübung der Tätigkeit führt für den betreffenden Interimsbeamten zu einer finanziellen Entschädigung in Höhe von 20 Tagesentgelten je Dienstjahr bis zu einer Obergrenze von zwölf Monatsentgelten, wobei Zeiten von unter einem Jahr anteilig nach den Monaten, in denen sie beschäftigt waren, berücksichtigt werden. Der Anspruch auf diese Entschädigung entsteht zum Zeitpunkt der tatsächlichen Beendigung der Tätigkeit und seine Höhe richtet sich ausschließlich nach der Einstellung, die zu der Pflichtverletzung geführt hat. Ein Anspruch auf Entschädigung entsteht nicht, wenn das Arbeitsverhältnis aus disziplinarischen Gründen oder durch freiwilliges Ausscheiden beendet wird.
5.   Bei Vertragsbediensteten auf Zeit berechtigt die Nichteinhaltung der Höchstdauer der Ausübung der Tätigkeit unbeschadet einer etwaigen Entschädigung wegen Verstoßes gegen spezifische arbeitsrechtliche Vorschriften zum Bezug der in diesem Absatz vorgesehenen finanziellen Entschädigung.
Diese Entschädigung entspricht gegebenenfalls der Differenz zwischen höchstens 20 Tagesentgelten je Dienstjahr bis zu einer Obergrenze von zwölf Monatsentgelten und der Entschädigung, auf die der Bedienstete aufgrund der Beendigung seines Vertrags Anspruch hätte, wobei Zeiten von unter einem Jahr anteilig nach den Monaten, in denen er beschäftigt war, berücksichtigt werden. Der Anspruch auf diese Entschädigung entsteht zum Zeitpunkt der tatsächlichen Beendigung der Tätigkeit und seine Höhe richtet sich ausschließlich nach dem Vertrag, der zu der Pflichtverletzung geführt hat. Wird die Entschädigung gerichtlich zugesprochen, erfolgt eine Entschädigung in Höhe des gerichtlich zugesprochenen Betrags. Ein Anspruch auf die genannte Entschädigung entsteht nicht, wenn das Arbeitsverhältnis aufgrund einer als gerechtfertigt anerkannten disziplinarischen Entlassung oder durch freiwilliges Ausscheiden endet.“
3) Gesetz 20/2021
20.
Art. 2 („Verfahren zur Stabilisierung befristeter Beschäftigung“) des Gesetzes 20/2021 sieht vor:
„1.   In Ergänzung zu Art. 19 Abs. 1 Nr. 6 der Ley 3/2017, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 [(Gesetz 3/2017 über den allgemeinen Staatshaushalt für das Jahr 2017) vom 27. Juni 2017 (
16
)] und Art. 19 Abs. 1 Nr. 9 der Ley 6/2018, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 [(Gesetz 6/2018 über den allgemeinen Staatshaushalt für das Jahr 2018) vom 3. Juli 2018 (
17
)] wird durch das vorliegende Gesetz zur Stabilisierung befristeter Beschäftigung eine zusätzliche Quote zugelassen, um Stellen, auf denen befristet beschäftigtes Personal beschäftigt wird, in Stellen, die mit Laufbahnbeamten besetzt werden, umzuwandeln (sogenannte ‚Stabilisierungsquote‘ [‚tasa de estabilización‘]), die Planstellen einbezieht, für die Haushaltsmittel zur Verfügung stehen und auf denen mindestens in den drei Jahren vor dem 31. Dezember 2020 ununterbrochen befristet beschäftigtes Personal beschäftigt war; dies gilt unabhängig davon, ob diese Stellen in Stellenplänen, Personaleinsatzplänen oder anderen in den einzelnen öffentlichen Verwaltungen praktizierten Formen der Personalorganisation ausgewiesen sind oder nicht.
Unbeschadet der ersten Übergangsbestimmung werden Stellen, die von den in Art. 19 Abs. 1 Nr. 6 des Gesetzes 3/2017 über den allgemeinen Staatshaushalt für das Jahr 2017 und Art. 19 Abs. 1 Nr. 9 des Gesetzes 6/2018 über den allgemeinen Staatshaushalt für das Jahr 2018 vorgesehenen Verfahren zur Stabilisierung der Beschäftigung betroffen sind, in das im vorstehenden Unterabsatz beschriebene Verfahren zur Stabilisierung der Beschäftigung aufgenommen, sofern sie in das entsprechende Stellenangebot zur Stabilisierung im öffentlichen Dienst einbezogen wurden und sofern zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes in Bezug auf diese Stellen entweder nicht zur Einreichung von Bewerbungen aufgefordert wurde oder zur Einreichung von Bewerbungen aufgefordert wurde und diese Stellen nach Abschluss des Auswahlverfahrens unbesetzt geblieben sind.
2.   Das Stellenangebot, mit dem die in Abs. 1 genannten Stabilisierungsverfahren umgesetzt werden, sowie das neue Stabilisierungsverfahren werden vor dem 1. Juni 2022 genehmigt und in den einschlägigen Amtsblättern veröffentlicht; ihre Koordinierung erfolgt durch die zuständigen Behörden.
Bekanntmachungen von Auswahlverfahren zur Besetzung der Stellen, die in das Stellenangebot im öffentlichen Dienst aufgenommen wurden, werden bis zum 31. Dezember 2022 veröffentlicht.
Diese Auswahlverfahren werden bis zum 31. Dezember 2024 abgeschlossen.
3.   Der Anteil der Stellen, auf denen befristet beschäftigtes Personal beschäftigt wird, muss sich auf weniger als [8 %] der Planstellen belaufen.
4.   Zur Durchführung der Auswahlverfahren, die in jedem Fall die Grundsätze des freien Wettbewerbs, der Gleichheit, der Leistung, der Befähigung und der Öffentlichkeit wahren, können auf der Ebene der jeweiligen regionalen Zuständigkeitsbereiche der allgemeinen Staatsverwaltung, der Autonomen Gemeinschaften und der lokalen Gebietskörperschaften Verhandlungen zwischen den Sozialpartnern stattfinden; die Comisión de Coordinación del Empleo Público [(Kommission für die Koordinierung der Beschäftigung im öffentlichen Dienst, Spanien)] kann Maßnahmen treffen, um die Durchführung dieser Verfahren zwischen den einzelnen öffentlichen Verwaltungen zu koordinieren.
Unbeschadet etwaiger Bestimmungen in den Vorschriften für den öffentlichen Dienst der einzelnen Verwaltungen oder besonderer Vorschriften erfolgt die Personalauswahl auf der Grundlage von Verhandlungen zwischen den Sozialpartnern gemäß Art. 37 Abs. 1 Buchst. c [EBEP] durch Auswahlverfahren anhand von Befähigungsnachweisen und Prüfungen, wobei der Abschnitt der Auswahl anhand von Befähigungsnachweisen zu [40 %] in die Gesamtbewertung eingeht, in der zu einem überwiegenden Anteil die Erfahrung im Tätigkeitsbereich, der Rang, der Grad oder eine gleichwertige einschlägige Einstufung berücksichtigt werden und die Prüfungsaufgaben des Abschnitts der Auswahl anhand von Prüfungen nicht zu einem Ausschluss führen dürfen.
Soweit dies in den sektorspezifischen Vorschriften oder Rechtsvorschriften der einzelnen Verwaltungen vorgesehen ist, sind Arbeitsplatzwechsel und interner Aufstieg als einer derartigen Stellenbesetzung vorgeschaltete Verfahren mit den Stabilisierungsverfahren vereinbar.
5.   Die Durchführung dieser Verfahren darf keinesfalls zu einer Erhöhung der Ausgaben oder des Personalbestands führen, weshalb in diesen Verfahren zwingend Planstellen, auf denen befristet beschäftigtes Personal beschäftigt wird, auszuschreiben sind.
6.   Interimsbeamte oder befristet beschäftigte Vertragsbedienstete, deren Vertrag von der Verwaltung wegen einer erfolglosen Teilnahme an einem zur Stabilisierung durchgeführten Auswahlverfahren zu einem Zeitpunkt beendet wurde, zu dem sie als Interimsbeamte oder befristet beschäftigte Vertragsbedienstete tätig waren, haben Anspruch auf eine finanzielle Entschädigung in Höhe von 20 Tagesentgelten je Dienstjahr bis zu einer Obergrenze von zwölf Monatsentgelten, wobei Zeiten von unter einem Jahr anteilig nach den Monaten, in denen sie beschäftigt waren, berücksichtigt werden.
Bei einem befristet beschäftigten Vertragsbediensteten entspricht diese Entschädigung der Differenz zwischen höchstens 20 Tagesentgelten je Dienstjahr bis zu einer Obergrenze von zwölf Monatsentgelten und der Entschädigung, auf die er aufgrund der Beendigung seines Vertrags Anspruch hat, wobei Zeiten von unter einem Jahr anteilig nach den Monaten, in denen er beschäftigt war, berücksichtigt werden. Wird die Entschädigung gerichtlich zugesprochen, erfolgt eine Entschädigung in Höhe des gerichtlich zugesprochenen Betrags.
Nimmt ein Bewerber oder eine Bewerberin an einem zur Stabilisierung durchgeführten Auswahlverfahren nicht teil, so hat er oder sie keinen Anspruch auf eine finanzielle Entschädigung.
7.   Zur Weiterverfolgung des Stellenangebots bescheinigen die öffentlichen Verwaltungen dem Ministerium für Finanzen und den öffentlichen Dienst über den Staatssekretär für Haushalt und Ausgaben die Zahl der in jedem der betreffenden Bereiche ermittelten Planstellen, auf denen befristet beschäftigtes Personal beschäftigt wird.“
4) Gesetze über den Staatshaushalt für die Jahre 2017 und 2018
21.
Die 43. Zusatzbestimmung des Gesetzes 6/2018 über den allgemeinen Staatshaushalt für das Jahr 2018 in ihrer auf den Sachverhalt des Ausgangsrechtsstreits anwendbaren Fassung, die die 34. Zusatzbestimmung des Gesetzes 3/2017 über den allgemeinen Staatshaushalt für das Jahr 2017 ersetzt hat, sieht u. a. vor, dass der Status eines unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigten Arbeitnehmers nur aufgrund einer gerichtlichen Entscheidung zuerkannt werden kann. In dieser 43. Zusatzbestimmung heißt es, dass „Regelverstöße“, die bei der vorübergehenden Einstellung durch „die für Personalfragen zuständigen Organe in der jeweiligen öffentlichen Verwaltung und in den Einrichtungen, aus denen sich ihr Bedienstetenapparat zusammensetzt“, begangen wurden, die Haftung der „für Personalfragen zuständigen Organe nach den in der jeweiligen öffentlichen Verwaltung geltenden Vorschriften“ auslösen.
B. Ausgangsrechtsstreit, Vorlagefragen und Verfahren vor dem Gerichtshof
22.
TJ ist seit dem 2. März 2016 als Vertragsbedienstete in einer öffentlichen Bildungseinrichtung als Kinderbetreuerin tätig. Ihr Arbeitsverhältnis basiert seitdem auf sechs aufeinanderfolgenden befristeten Verträgen, die entweder zur Besetzung einer freien Stelle oder zur Vertretung eines Arbeitnehmers geschlossen wurden. Der letzte dieser Verträge wurde am 8. September 2017 geschlossen (
18
).
23.
Am 19. Juli 2021 erhob TJ beim Juzgado de lo Social no 13 de Madrid (Arbeits- und Sozialgericht Nr. 13 Madrid, Spanien) eine Klage, mit der sie beantragte, ihr Arbeitsverhältnis für dauerhaft oder hilfsweise für unbefristet, aber nicht dauerhaft zu erklären. Mit Urteil vom 13. März 2023 gab dieses Gericht ihren Anträgen teilweise statt und stufte das Arbeitsverhältnis als „unbefristetes, aber nicht dauerhaftes Arbeitsverhältnis“ ein, da es über einen Zeitraum von mehr als drei Jahren verlängert worden sei, ohne dass die Arbeitgeberin gemäß den nationalen Vorschriften die Stelle, auf der die Klägerin des Ausgangsrechtsstreits beschäftigt worden sei, besetzt habe.
24.
Die von TJ eingelegte Berufung wurde zurückgewiesen, woraufhin TJ ein Rechtsmittel zur Vereinheitlichung der Rechtsprechung beim Tribunal Supremo (Oberster Gerichtshof) einlegte, der in diesem Fall das vorlegende Gericht ist. Nach Ansicht von TJ ist ihr Arbeitsverhältnis als „dauerhaftes Arbeitsverhältnis“ einzustufen.
25.
Das vorlegende Gericht ersucht den Gerichtshof zunächst um Klarstellungen, damit es entscheiden könne, ob die spanische Regelung mit Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung vereinbar sei. Diese Regelung in der Auslegung durch seine Rechtsprechung beschränke die Anerkennung des Status eines „Dauerbeschäftigten“ im öffentlichen Sektor auf Personen, die in ein öffentliches Beschäftigungsverhältnis einträten, nachdem sie ein Auswahlverfahren nach den Grundsätzen der Gleichheit, der Leistung und der Befähigung erfolgreich durchlaufen hätten. Dagegen stufe sie das Arbeitsverhältnis eines befristet Beschäftigten, der ohne ein solches Verfahren eingestellt worden sei, für das missbräuchlich aufeinanderfolgende befristete Verträge verwendet worden seien, als „unbefristetes, aber nicht dauerhaftes Arbeitsverhältnis“ ein.
26.
Angesichts der im nationalen Recht vorgesehenen Maßnahmen und der rechtlichen Regelung zum Begriff „unbefristeter, nicht dauerhafter Vertrag“, die vom Tribunal Supremo (Oberster Gerichtshof) eingeführt worden sei, um dem Missbrauch von befristeter Beschäftigung im öffentlichen Sektor entgegenzuwirken, bevor sie vom Gesetzgeber in die spanische Rechtsordnung übernommen worden sei, hält das vorlegende Gericht die spanische Regelung für vereinbar mit Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung.
27.
Aufgrund unterschiedlicher Auslegung und Anwendung dieser Maßnahmen und dieser rechtlichen Regelung durch die spanischen Gerichte im Hinblick auf ihre Vereinbarkeit mit Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung, insbesondere nach dem Urteil Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, sei es gleichwohl angebracht, dass der Gerichtshof die diesbezüglichen Zweifel ausräume.
28.
Das vorlegende Gericht führt sodann die Gründe an, aus denen es die rechtliche Regelung für unbefristete, nicht dauerhafte Arbeitsverhältnisse sowie die spanischen Vorschriften insgesamt für mit diesem Paragraf 5 vereinbar hält.
29.
So legt es erstens dar, dass die Beschäftigung im öffentlichen Dienst Spaniens ihrer Art nach dauerhaft sei und der Zugang dazu deshalb den in der Verfassung verankerten Grundsätzen der Gleichheit, der Leistung und der Befähigung entsprechen müsse, um das Recht aller Unionsbürger auf Zugang zu diesen Stellen unter gleichen Bedingungen und ohne Diskriminierung gemäß Art. 45 AEUV und den Art. 20 und 21 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) zu gewährleisten. Diese Grundsätze würden im Übrigen sowohl für Beamte als auch für Vertragsbedienstete gelten. Daher sei es nicht möglich, einer Person, die die Auswahlverfahren gemäß diesen Grundsätzen nicht erfolgreich durchlaufen habe, den Status eines „Dauerbeschäftigten“ im öffentlichen Sektor zuzuerkennen. Würde allen „unbefristet, aber nicht dauerhaft“ beschäftigten Vertragsbediensteten der Status „Dauerbeschäftigter“ zuerkannt, wäre die Verwaltung von der Verpflichtung zur Durchführung dieser Verfahren befreit, wodurch jedoch anderen Unionsbürgern das Recht auf Teilnahme an diesen Verfahren vorenthalten würde.
30.
Zweitens weist das vorlegende Gericht darauf hin, dass der Rechtsbegriff des „unbefristet, nicht dauerhaft beschäftigten Arbeitnehmers“ durch seine eigene Rechtsprechung entwickelt worden sei, um dem Missbrauch von befristeter Beschäftigung im öffentlichen Sektor entgegenzuwirken. Der Grund für diese Lösung liege darin, dass es rechtlich unmöglich sei, Beschäftigten, die missbräuchlich aufeinanderfolgende befristete Verträge erhalten hätten, den Status „dauerhaft beschäftigter Vertragsbediensteter“ zuzuerkennen, da diese Beschäftigten nicht über den Weg eines Auswahlverfahrens gemäß den Grundsätzen der Gleichheit, der Leistung und der Befähigung in den öffentlichen Dienst eingetreten seien. Werde ein missbräuchlicher Einsatz aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge festgestellt, werde das rechtswidrige Arbeitsverhältnis daher mit Wirkung vom Tag der ursprünglichen Einstellung in ein „unbefristetes, nicht dauerhaftes Arbeitsverhältnis“ umgewandelt.
31.
Die daraus resultierende rechtliche Wirkung bestehe darin, dass das Vertragsverhältnis bis zur endgültigen Besetzung der Stelle mittels des nach spanischem Recht vorgesehenen Verfahrens aufrechterhalten werde. Sobald diese Stelle besetzt worden sei, ende das unbefristete, nicht dauerhafte Arbeitsverhältnis mit Zahlung einer Entschädigung in Höhe von 20 Tagesentgelten je Dienstjahr, höchstens jedoch zwölf Monatsentgelten. Der betreffende Beschäftigte habe keinen Anspruch auf diese Entschädigung, wenn die aufeinanderfolgenden befristeten Arbeitsverträge rechtmäßig und nicht missbräuchlich gewesen seien, was zeige, dass diese Entschädigung den Erwägungen hinsichtlich der Rechtmäßigkeit oder Missbräuchlichkeit befristeter Verträge Rechnung trage. Für den Fall, dass der Gerichtshof zu der Auffassung gelange, dass diese Entschädigung keine angemessene Maßnahme zur Vermeidung und Ahndung des missbräuchlichen Einsatzes aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge darstelle, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Zahlung der maximalen gesetzlichen Entschädigung, die bei missbräuchlicher Entlassung von Dauerbeschäftigten gewährt werde – Entschädigung in Höhe von 30 Tagesentgelten je Dienstjahr, höchstens jedoch 24 Monatsentgelten –, eine solche Maßnahme darstellen könne.
32.
Drittens fügt das vorlegende Gericht hinzu, dass der unbefristet, aber nicht dauerhaft Beschäftigte zum einen in allen Aspekten des Arbeitsverhältnisses, insbesondere hinsichtlich der Vergütung und der Beförderung, die gleichen Rechte wie Dauerbeschäftigte genieße. Zum anderen habe der Gerichtshof in Rn. 73 seines Urteils Instituto Madrileño offenbar eingeräumt, dass die Umwandlung des Arbeitsverhältnisses in ein unbefristetes, nicht dauerhaftes Arbeitsverhältnis eine Maßnahme zur Ahndung des missbräuchlichen Einsatzes aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge darstellen könne.
33.
Viertens teile das vorlegende Gericht nicht die Auffassung des Gerichts, das den Gerichtshof in der Rechtssache, die zum Urteil Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid geführt habe, um Vorabentscheidung ersucht habe, nach der das spanische Recht für unbefristete, nicht dauerhafte Verträge keine nationalen Maßnahmen zur Vermeidung und Ahndung des missbräuchlichen Rückgriffs auf solche Verträge vorsehe. Die Einstufung als „unbefristetes, nicht dauerhaftes Arbeitsverhältnis“ stellt nach Ansicht des vorlegenden Gerichts eine solche Maßnahme dar und kann daher als „gleichwertige und angemessene gesetzliche Maßnahme“ im Sinne von Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung angesehen werden.
34.
Fünftens und letztens habe das Gesetz 20/2021, das ein Verfahren zur Stabilisierung der Beschäftigung im öffentlichen Dienst vorsehe, spezifische gesetzliche Maßnahmen ins spanische Recht eingeführt, um insbesondere sicherzustellen, dass die Durchführung von Auswahlverfahren den Erwägungen zur Missbräuchlichkeit aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge Rechnung trage. Obwohl diese Verfahren auch Bewerbern offen stünden, die nicht von missbräuchlichen befristeten Verträgen betroffen seien, messe der Gesetzgeber der bisherigen Erfahrung und der Dauer, die die betroffenen befristet beschäftigten Arbeitnehmer ihren Aufgaben gewidmet hätten, einen entscheidenden Stellenwert bei, wodurch der missbräuchliche Einsatz solcher Verträge angemessen ausgeglichen und den Betroffenen gleichzeitig der endgültige Zugang zu der Stelle als „Dauerbeschäftigter“ erleichtert werde. Dieses Gesetz habe auch eine neue nationale Bestimmung eingeführt, die eine Haftung der öffentlichen Verwaltung bei Nichteinhaltung dieser Maßnahmen vorsehe.
35.
Unter diesen Umständen hat das Tribunal Supremo (Oberster Gerichtshof) mit Beschluss vom 30. Mai 2024, beim Gerichtshof eingegangen am 12. Juni 2024, das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1.
In erster Linie: Steht die Rechtsprechung, die unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigten Arbeitnehmern unter Berufung auf die Grundsätze der Gleichheit, der Leistung, der Befähigung und der Nichtdiskriminierung im Rahmen der Freizügigkeit der Arbeitnehmer den Status von Dauerbeschäftigten des öffentlichen Sektors versagt, im Widerspruch zu Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung?
2.
Hilfsweise, falls die vorstehende Frage bejaht wird: Kann die Zuerkennung einer abschreckenden Entschädigung für einen unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigten Arbeitnehmer bei Beendigung seines Arbeitsverhältnisses als geeignete Maßnahme angesehen werden, um im Einklang mit Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung Missbräuche durch aufeinanderfolgende befristete Verträge im öffentlichen Sektor zu vermeiden und gegebenenfalls zu ahnden?
36.
Das vorlegende Gericht hat beantragt, die vorliegende Rechtssache dem beschleunigten Verfahren gemäß Art. 105 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs zu unterwerfen. Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 4. September 2024, Obadal (C‑418/24, EU:C:2024:717), ist dieser Antrag zurückgewiesen worden. Angesichts der Eigenart der Rechtssache und der Bedeutung der mit ihr aufgeworfenen Fragen hat der Gerichtshof jedoch beschlossen, diese Rechtssache gemäß Art. 53 Abs. 3 seiner Verfahrensordnung mit Vorrang zu entscheiden.
37.
Am 8. Januar 2025 hat die spanische Regierung gemäß Art. 16 Abs. 3 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union beantragt, dass der Gerichtshof in der vorliegenden Rechtssache als Große Kammer tagt.
38.
TJ, das Ministerio Fiscal (Staatsanwaltschaft, Spanien), die spanische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht. In der mündlichen Verhandlung vom 24. Juni 2025 haben dieselben Parteien und Beteiligten sowie die italienische Regierung und die Comunidad Autónoma de Madrid (Autonome Gemeinschaft Madrid, Spanien), die keine schriftlichen Erklärungen eingereicht hatten, die vom Gerichtshof zur mündlichen Beantwortung gestellten Fragen beantwortet.
II. Würdigung
A. Zur Tragweite der Vorlagefragen und deren Umformulierung
39.
Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Rechtsprechung entgegensteht, die zur Gewährleistung verfassungsrechtlicher Grundsätze, nämlich der Grundsätze der Gleichheit, der Leistung, der Befähigung und der Nichtdiskriminierung, sowie der Freizügigkeit der Arbeitnehmer oder auch der in Art. 45 AEUV bzw. in den Art. 20 und 21 der Charta verankerten Grundsätze der Gleichheit und der Nichtdiskriminierung den unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigten Arbeitnehmern im öffentlichen Sektor nicht den Status von „Dauerbeschäftigten“ zuerkennt. Bei Bejahung der ersten Frage möchte das vorlegende Gericht mit seiner zweiten Frage im Wesentlichen wissen, ob dieser Paragraf 5 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, die für unbefristet, aber nicht dauerhaft Beschäftigte zum Zeitpunkt der Beendigung ihres Arbeitsverhältnisses die Zahlung einer Entschädigung vorsieht, für die eine doppelte Obergrenze gilt.
40.
Bevor ich mich mit diesen beiden Fragen befasse, halte ich es für sinnvoll, einige Überlegungen zu ihrer Tragweite anzustellen, um darzulegen, warum ich eine Umformulierung für angebracht halte.
41.
Da die beiden Vorlagefragen untrennbar miteinander verbunden sind, schlage ich dem Gerichtshof zunächst vor, sie gemeinsam zu prüfen, auch wenn die zweite Frage nur für den Fall einer Bejahung der ersten Frage gestellt wird.
42.
Sodann könnte zwar aus dem Wortlaut der ersten Frage geschlossen werden, dass das vorlegende Gericht lediglich danach fragt, ob die Unmöglichkeit, den „unbefristet, aber nicht dauerhaft Beschäftigten“ den Status von „dauerhaft beschäftigten Vertragsbediensteten“ zuzuerkennen, mit Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung vereinbar ist; ich bin jedoch der Ansicht, dass die Frage angesichts der im Vorlagebeschluss enthaltenen Angaben auch die Prüfung der Vereinbarkeit anderer nationaler Maßnahmen mit diesem Paragrafen umfasst, die das vorlegende Gericht, die spanische Regierung, die Staatsanwaltschaft sowie die Autonome Gemeinschaft Madrid als geeignete Maßnahmen zur Ahndung des missbräuchlichen Einsatzes aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge ansehen. Ich bin nämlich der Ansicht, dass bei der Prüfung einer solchen Vereinbarkeit alle in der nationalen Rechtsordnung vorgesehenen und vom vorlegenden Gericht dargelegten Maßnahmen zu berücksichtigen sind.
43.
Schließlich kann dem Gerichtshof zufolge eine nationale Regelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende spanische Regelung in der Auslegung durch das Tribunal Supremo (Oberster Gerichtshof), die im öffentlichen Sektor die Umwandlung aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge, einschließlich unbefristeter, nicht dauerhafter Verträge, in einen unbefristeten Vertrag untersagt, nur dann als mit der Rahmenvereinbarung vereinbar angesehen werden, wenn das innerstaatliche Recht des betreffenden Mitgliedstaats in diesem Sektor eine andere wirksame Maßnahme enthält, um den missbräuchlichen Einsatz aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge zu verhindern und gegebenenfalls zu ahnden (
19
).
44.
Im vorliegenden Fall betrifft der Ausgangsrechtsstreit zwischen TJ und der Autonomen Gemeinschaft Madrid vor dem vorlegenden Gericht die Einstufung des Arbeitsverhältnisses zwischen der Betroffenen und dieser öffentlichen Verwaltung. Aus dem Vorlagebeschluss geht hervor, dass TJ seit mehr als neun Jahren auf der Grundlage von sechs aufeinanderfolgenden befristeten Verträgen zur Besetzung von freien Stellen oder zur Vertretung von Beschäftigten dort tätig ist. Im Fall von TJ hat die spanische Justiz einen Missbrauch aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge festgestellt und ihr Arbeitsverhältnis in erster Instanz und in der Berufungsinstanz als „unbefristeten, nicht dauerhaften Vertrag“ eingestuft. TJ macht vor dem vorlegenden Gericht geltend, dass das Arbeitsverhältnis als dauerhaft einzustufen sei.
45.
Aus dem Vorlagebeschluss und den dem Gerichtshof vorliegenden Unterlagen geht somit hervor, dass im vorliegenden Fall tatsächlich missbräuchlich aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge verwendet wurden.
46.
Vor diesem Hintergrund sind die Vorlagefragen dahin zu verstehen, dass das vorlegende Gericht – wie es selbst angibt – im Wesentlichen wissen möchte, ob die im Vorlagebeschluss dargelegte spanische Rechtsordnung entsprechend den Anforderungen von Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung Maßnahmen vorsieht, um den missbräuchlichen Einsatz aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge angemessen zu ahnden.
47.
Um diese Frage sinnvoll zu beantworten, werde ich zunächst einige einleitende Bemerkungen zum Inhalt und zur Tragweite von Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung im Licht der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs machen (Abschnitt B). Bevor ich dann die Kriterien ermittle, anhand derer festgestellt werden kann, ob eine Maßnahme zur Ahndung des missbräuchlichen Einsatzes aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge eine „wirksame, abschreckende und verhältnismäßige Sanktionsmaßnahme“ im Sinne dieses Paragrafen darstellt (Abschnitt D), werde ich auf den Rechtsprechungsgrundsatz eingehen, nach dem es den nationalen Behörden obliegt, solche Maßnahmen zu erlassen, um die praktische Wirksamkeit dieses Paragrafen zu gewährleisten (Abschnitt C). Da im vorliegenden Fall tatsächlich aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge missbräuchlich verwendet wurden, werde ich prüfen, ob die nationalen Maßnahmen zur angemessenen Ahndung des Missbrauchs aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge oder Arbeitsverhältnisse mit diesem Paragrafen vereinbar sind. Abschließend werde ich Schlussfolgerungen aus dieser Prüfung ziehen und damit eine Antwort auf die umformulierte Frage vorschlagen (Abschnitt E).
48.
Wie in der Einleitung dieser Schlussanträge ausgeführt, hat der Gerichtshof im Übrigen bereits mehrfach zu den fraglichen nationalen Vorschriften Stellung genommen, wobei er eine langjährige Rechtsprechung zugrunde gelegt hat, die insbesondere die Maßnahmen zur angemessenen Ahndung des missbräuchlichen Einsatzes aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse betrifft und auf die sich die jüngsten Urteile Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid und DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya et Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya stützen. Daher werde ich in der folgenden Prüfung aus Gründen der Übersichtlichkeit nur die relevanten Aspekte dieser Rechtsprechung darlegen und versuchen, unnötige Wiederholungen im Text zu vermeiden, indem ich eine Reihe von Querverweisen anbringe.
B. Vorbemerkungen zum Inhalt und Umfang von Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung
49.
Im Folgenden möchte ich insbesondere auf das Zusammenspiel zwischen Paragraf 5 Nr. 1 und Nr. 2 Buchst. b der Rahmenvereinbarung in ihrer Auslegung durch den Gerichtshof eingehen und dabei zwischen den Arten der infrage kommenden Maßnahmen und den für sie geltenden Regelungen unterscheiden.
1.
Zu den beiden Arten von Maßnahmen: Vermeidung und Ahndung
50.
Zunächst möchte ich daran erinnern, dass sich aus dem zweiten Absatz der Präambel der Rahmenvereinbarung, ihren Allgemeinen Erwägungen 6 und 8 sowie aus der ständigen Rechtsprechung ergibt, dass feste Beschäftigungsverhältnisse einen wichtigen Aspekt des Arbeitnehmerschutzes darstellen, während befristete Arbeitsverträge nur unter bestimmten Umständen sowohl den Bedürfnissen der Arbeitgeber als auch der Arbeitnehmer entsprechen können (
20
).
51.
Sodann geht aus Paragraf 1 der Rahmenvereinbarung hervor, dass diese insbesondere zum Gegenstand hat, einen Rahmen zu schaffen, der den Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse vermeidet. Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung dient speziell der Umsetzung dieses Ziels, das darin besteht, den wiederholten Rückgriff auf solche Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse, in dem eine potenzielle Quelle des Missbrauchs zulasten der Arbeitnehmer gesehen wird, einzugrenzen, indem eine Reihe von Mindestschutzbestimmungen vorgesehen wird, die die Prekarisierung der Lage der Beschäftigten verhindern sollen (
21
).
52.
Dieser Rahmen umfasst zwei verschiedene Arten von Maßnahmen, die unterschiedlichen Regelungen unterliegen. Die Mitgliedstaaten sind also gemäß Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung verpflichtet, Maßnahmen zu ergreifen, um „Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse“ zu vermeiden. Ist jedoch bereits missbräuchlich von diesen Verträgen Gebrauch gemacht worden, müssen Maßnahmen zur angemessenen Ahndung eines solchen Missbrauchs insbesondere gemäß Nr. 2 Buchst. b dieses Paragrafen angewendet werden können (
22
).
2.
Zur Unterscheidung der Regelungen, denen die Maßnahmen zur Vermeidung und Ahndung unterliegen
53.
Erstens enthält Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung die Verpflichtung („effektiv und mit verbindlicher Wirkung“) für die Mitgliedstaaten, eine oder mehrere der unter Buchst. a bis c aufgeführten Maßnahmen zu ergreifen, wenn in dem betreffenden Mitgliedstaat noch keine gleichwertigen gesetzlichen Maßnahmen bestehen (
23
). Die Mitgliedstaaten verfügen insoweit über ein Ermessen, da sie die Wahl haben, auf eine oder mehrere der in dieser Vorschrift genannten Maßnahmen oder aber auf bestehende gleichwertige gesetzliche Maßnahmen zurückzugreifen, und zwar unter Berücksichtigung der Anforderungen bestimmter Branchen und/oder Arbeitnehmerkategorien. Der Gerichtshof stellte fest, dass „damit … Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung den Mitgliedstaaten ein allgemeines Ziel – Verhinderung solcher Missbräuche – vor[gibt], … ihnen jedoch zugleich die Wahl der Mittel zu seiner Erreichung [lässt], solange sie nicht das Ziel oder die praktische Wirksamkeit der Rahmenvereinbarung in Frage stellen“ (
24
).
54.
Wie zweitens aus dem Wortlaut von Paragraf 5 Nr. 2 Buchst. b der Rahmenvereinbarung hervorgeht, handeln die Mitgliedstaaten und/oder die Sozialpartner nur „gegebenenfalls“ gemäß dieser Bestimmung, indem sie festlegen, „unter welchen Bedingungen befristete Arbeitsverträge oder Beschäftigungsverhältnisse … als unbefristete Verträge oder Verhältnisse zu gelten haben“. Daher gibt diese Bestimmung, die im vorliegenden Fall von besonderer Bedeutung ist (
25
), „den Mitgliedstaaten die Befugnis, anzuordnen, dass Missbräuche zu einer Neueinstufung [bzw. Umwandlung] des Arbeitsvertrags als [bzw. in ein] unbefristetes Arbeitsverhältnis führen“ (
26
). Wie der Gerichtshof in seiner ständigen Rechtsprechung festgestellt hat, sieht diese Bestimmung ausdrücklich diese Sanktionsmaßnahme für solche Missbräuche vor, ohne sie jedoch für die Mitgliedstaaten verbindlich vorzuschreiben (
27
).
55.
Da jedoch weder die Richtlinie 1999/70 noch die Rahmenvereinbarung konkrete Sanktionsmaßnahmen vorsehen, die wirksam, abschreckend und verhältnismäßig sind, hat der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung dieses Erfordernis aufgestellt, um die praktische Wirksamkeit der Richtlinie zu gewährleisten (
28
). So hat er wiederholt darauf hingewiesen, dass es, wenn das Unionsrecht, wie im vorliegenden Fall, keine spezifischen Sanktionen für den Fall vorsieht, dass dennoch Missbräuche festgestellt worden sind, den nationalen Stellen obliegt, Maßnahmen zu ergreifen, die nicht nur verhältnismäßig, sondern auch hinreichend effektiv und abschreckend sein müssen, um die volle Wirksamkeit der zur Durchführung der Rahmenvereinbarung erlassenen Normen sicherzustellen (
29
). Der Gerichtshof hat hinzugefügt, dass es somit dem vorlegenden Gericht obliegt, zu beurteilen, inwieweit die nationale Regelung und Rechtsprechung unter Berücksichtigung ihrer Anwendungsvoraussetzungen und ihrer tatsächlichen Anwendung angemessene Maßnahmen darstellen, um den missbräuchlichen Einsatz aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse zu ahnden (
30
).
C. Zum Rechtsprechungsgrundsatz, nach dem es den nationalen Behörden obliegt, wirksame, abschreckende und verhältnismäßige Sanktionsmaßnahmen zu ergreifen, um die praktische Wirksamkeit der Richtlinie 1999/70 zu gewährleisten
56.
Zunächst möchte ich darauf hinweisen, dass der Rechtsprechungsgrundsatz, nach dem „es den nationalen Behörden obliegt, Maßnahmen zu ergreifen, die nicht nur verhältnismäßig, sondern auch effektiv und abschreckend genug sein müssen, um die volle Wirksamkeit der zur Durchführung der Rahmenvereinbarung erlassenen Normen sicherzustellen“, in einer ständigen und gefestigten Rechtsprechung verankert ist, in der sich der Gerichtshof auf mehrere Grundsätze des Unionsrechts gestützt hat (
31
).
57.
In dieser Rechtsprechung hat der Gerichtshof zum einen festgestellt, dass die Mitgliedstaaten im Rahmen der ihnen durch Art. 288 Abs. 3 AEUV belassenen Freiheit verpflichtet sind, diejenigen Formen und Mittel zu wählen, die für die Gewährleistung der praktischen Wirksamkeit der Richtlinien unter Berücksichtigung des mit ihnen verfolgten Zwecks am geeignetsten sind (
32
). Zum anderen hat er ergänzt, dass die Einzelheiten der Durchführung solcher Normen zwar in Ermangelung einer einschlägigen Unionsregelung nach dem Grundsatz der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten durch ihr jeweiliges innerstaatliches Recht geregelt werden, aber nicht weniger günstig sein dürfen als bei entsprechenden Sachverhalten, die nur innerstaatliches Recht betreffen (Äquivalenzgrundsatz), und die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren dürfen (Effektivitätsgrundsatz) (
33
).
58.
Wenn es zu einem missbräuchlichen Einsatz aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse gekommen ist, muss laut dem Gerichtshof folglich die Möglichkeit bestehen, eine Maßnahme anzuwenden, die effektive und gleichwertige Garantien für den Schutz der Arbeitnehmer bietet, um diesen Missbrauch angemessen zu ahnden und die Folgen des Verstoßes gegen das Unionsrecht zu beseitigen (
34
). Nach Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 1999/70 haben die Mitgliedstaaten nämlich „alle notwendigen Maßnahmen zu treffen, um jederzeit gewährleisten zu können, dass die durch die Richtlinie vorgeschriebenen Ergebnisse erzielt werden“ (
35
), sei es durch Umwandlung dieser Beschäftigungsverhältnisse in unbefristete Arbeitsverträge oder durch Gewährung von Schadensersatz (
36
).
59.
In Bezug auf diesen Rechtsprechungsrahmen halte ich die beiden folgenden Überlegungen für angebracht.
60.
Erstens möchte ich die Frage aufwerfen, welche Ergebnisse die Richtlinie 1999/70 in der Auslegung durch den Gerichtshof verlangt, wenn, wie im vorliegenden Fall, bereits missbräuchlich aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse eingesetzt worden sind. Auch wenn aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs eindeutig hervorgeht, dass die in dieser Richtlinie vorgeschriebenen Ergebnisse dadurch sichergestellt werden sollen, dass die Mitgliedstaaten zum einen Maßnahmen ergreifen, die effektive und gleichwertige Garantien für den Schutz der Arbeitnehmer bieten, und zum anderen diese anwenden, „um den Missbrauch angemessen zu ahnden und die Folgen des Verstoßes gegen das Unionsrecht zu beseitigen“, bin ich der Ansicht, dass der genaue Umfang dieser beiden Voraussetzungen noch näher bestimmt werden muss (
37
).
61.
Hierbei könnte argumentiert werden, dass die erste Voraussetzung Sanktionen im engeren Sinne betrifft, die gegen die Urheber des Missbrauchs verhängt werden – insbesondere Straf- und/oder Disziplinarmaßnahmen –, während die zweite Voraussetzung Maßnahmen zur Entschädigung des Beschäftigten meint, der Opfer des Missbrauchs geworden ist.
62.
Hinsichtlich der konkreten Frage, ob die beiden Voraussetzungen alternativ oder kumulativ zu verstehen sind, zeigt die Konjunktion „und“, dass sie kumulativ sind. Daraus folgt, dass eine nationale Maßnahme nur dann die vom Unionsrecht geforderten effektiven und gleichwertigen Garantien für den Schutz der Beschäftigten bietet, wenn die genannten Voraussetzungen beide erfüllt sind. Obwohl die Verwendung dieser Konjunktion zeigt, dass beide Voraussetzungen zwingend vorliegen müssen, glaube ich, dass insbesondere die Voraussetzung hinsichtlich der Beseitigung der Folgen des Verstoßes gegen das Unionsrecht den Hauptzweck der Richtlinie 1999/70 und der Rahmenvereinbarung darstellt. Sie muss daher meines Erachtens Vorrang haben (
38
). Mit anderen Worten reicht die Verhängung abschreckender Sanktionen gegen die Urheber des Missbrauchs (Strafkomponente) nicht aus, wenn keine Maßnahmen zur wirksamen Beseitigung der Folgen für das Opfer dieses Missbrauchs (Entschädigungskomponente) ergriffen werden, insbesondere durch eine vollständige Wiedergutmachung des dem Beschäftigten entstandenen Schadens.
63.
Zweitens muss auch der genaue Zeitpunkt des Verstoßes gegen das Unionsrecht beleuchtet werden: Zu welchem Zeitpunkt kann von einem Verstoß gegen die Rahmenvereinbarung ausgegangen werden?
64.
Insoweit ist meines Erachtens klar und ergibt sich im Wesentlichen aus der oben genannten Rechtsprechung des Gerichtshofs (
39
), dass ein solcher Verstoß zu dem Zeitpunkt vorliegt, zu dem der Beschäftigte ständig und dauerhaft Aufgaben in der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt, die zu deren normaler Tätigkeit gehören, und die Dauer seiner Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse entweder ihre maximale Gesamtdauer oder die Anzahl der zulässigen Verlängerungen gemäß den nationalen Vorschriften in Anwendung von Paragraf 5 Nr. 1 Buchst. b und c der Rahmenvereinbarung überschreitet, oder aber, wenn die Verlängerung solcher Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse im Hinblick auf Paragraf 5 Nr. 1 Buchst. a dieser Rahmenvereinbarung sachlich nicht gerechtfertigt ist (
40
).
65.
Ich bin daher der Ansicht, dass ein Verstoß gegen die Rahmenvereinbarung nicht nur zum Zeitpunkt der Auflösung des unbefristeten, nicht dauerhaften Arbeitsvertrags aufgrund der Besetzung der betreffenden Stelle, des Renteneintritts des Beschäftigten, seiner Entlassung oder gar zum Zeitpunkt der Feststellung des Missbrauchs als gegeben angesehen werden kann.
66.
Dies vorausgeschickt, bleibt nun zu ermitteln, welche Kriterien erfüllt sein müssen, damit eine Maßnahme zur Ahndung des missbräuchlichen Einsatzes aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge als „wirksame, abschreckende und verhältnismäßige Sanktionsmaßnahme“ im Sinne von Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung angesehen werden kann.
D. Zu den Kriterien, anhand derer festgestellt werden kann, ob eine Maßnahme wirksam, abschreckend und verhältnismäßig ist
67.
Aus dem Urteil Santoro geht im Wesentlichen hervor, dass die in Anwendung von Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung ergriffenen nationalen Maßnahmen – um wirksam, abschreckend und verhältnismäßig zu sein – insbesondere die Gewährung einer angemessenen Entschädigung für den Beschäftigten, der Opfer eines Missbrauchs geworden ist, einschließlich der Möglichkeit für diesen, eine vollständige Entschädigung des entstandenen Schadens zu erhalten, sowie eines Sanktionssystems für die verantwortliche Verwaltung vorsehen können (
41
).
68.
Vor dem Hintergrund dieser Überlegungen möchte ich auf einen für den vorliegenden Fall wichtigen Punkt hinweisen. Es sollen die Kriterien ermittelt werden, anhand derer beurteilt werden kann, ob eine wirksame, abschreckende und verhältnismäßige Sanktionsmaßnahme mit Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung in Einklang steht. In diesem Zusammenhang verwende ich den Begriff „Sanktionsmaßnahme“ in Anlehnung an die Rechtsprechung des Gerichtshofs in Bezug auf Sanktionen im weiteren Sinne, die also sowohl den Entschädigungs- als auch den Strafaspekt der Maßnahme umfassen.
1.
Muss die Sanktionsmaßnahme den Schaden, den der betroffene Beschäftigte erlitten hat, vollständig ersetzen?
69.
Aus dem Urteil Santoro ergibt sich in Bezug auf Sanktionsmaßnahmen im weiteren Sinne zunächst, dass die vollständige Wiedergutmachung des dem Beschäftigten entstandenen Schadens eines der Kriterien darstellt, anhand derer festgestellt werden kann, ob eine Sanktionsmaßnahme wirksam, abschreckend und verhältnismäßig im Sinne von Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung ist.
70.
Zwar hat der Gerichtshof klargestellt, dass weder der Grundsatz des vollständigen Ersatzes des erlittenen Schadens noch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit eine Zahlung von Strafschadensersatz verlangen. Nach diesen Grundsätzen haben die Mitgliedstaaten nämlich eine angemessene Wiedergutmachung vorzusehen, die eine rein symbolische Entschädigung übersteigt, ohne jedoch über einen vollständigen Ausgleich hinausgehen zu müssen (
42
). Doch hat der Gerichtshof auch festgestellt, dass die Zuerkennung von Zinsen nach den anwendbaren nationalen Rechtsvorschriften ein unerlässlicher Bestandteil einer Entschädigung ist, die die Folgen des Missbrauchs beseitigt (
43
), insbesondere in den schwerwiegendsten Fällen (
44
).
71.
Wie die Kommission in ihrer Antwort auf eine Frage des Gerichtshofs in der mündlichen Verhandlung betont hat, darf daher eine Entschädigung für den dem Beschäftigten entstandenen Schaden nicht begrenzt werden, wenn sie alle Fälle von Missbrauch, einschließlich der schwerwiegendsten, angemessen ausgleichen soll (
45
). Es ist nämlich offensichtlich, dass die Festlegung einer Obergrenze den Entschädigungsbetrag im Voraus auf eine Höhe begrenzt, die nicht notwendigerweise der Schwere des Verstoßes, insbesondere seiner Dauer, angemessen ist, und damit die Gefahr besteht, dass diese Entschädigung rein symbolischer Natur ist, was nicht mit der Vorgabe des Gerichtshofs vereinbar ist, dass die Sanktion wirksam, abschreckend und verhältnismäßig sein muss. Zudem kann für die vollständige Wiedergutmachung des erlittenen Schadens, der durch den missbräuchlichen Einsatz aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge über einen langen Zeitraum entstanden ist, nicht von Umständen abgesehen werden, die, wie der Zeitablauf, den tatsächlichen Wert der Wiedergutmachung verringern können (
46
).
72.
Auch wenn die Mitgliedstaaten bei der Einführung ihrer Maßnahmen nämlich über einen Ermessensspielraum verfügen, muss dennoch das gesamte Maßnahmenpaket, d. h. das System an sich, wirksam sein, um mit Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung in Einklang zu stehen. Da allein das vorlegende Gericht für die Auslegung und Anwendung der nationalen Rechtsvorschriften zuständig ist, obliegt es folglich ihm, diese Vorschriften möglichst so auszulegen, dass der Grundsatz der Effektivität gewahrt bleibt.
73.
Schließlich hat der Gerichtshof in seinem Urteil Santoro insbesondere festgestellt, dass „[a]ngesichts der Schwierigkeiten, die mit dem Nachweis des Vorliegens einer entgangenen Chance zusammenhängen, … eine automatische Vermutung, die dem Arbeitnehmer, dem aufgrund des Missbrauchs aufeinanderfolgender befristeter Verträge Chancen auf Anstellung entgangen sind, die Möglichkeit gewährleisten soll, die Folgen eines solchen Verstoßes gegen das Unionsrecht zu beseitigen, geeignet ist, dem Effektivitätsgrundsatz zu genügen“ (
47
). Umgekehrt würde ein Ausgleichsmechanismus, bei dem der Beschäftigte die möglicherweise entgangene Chance nachweisen müsste, diesem eine Beweislast auferlegen, die, wenn nicht unmöglich, so doch zumindest sehr schwer zu erfüllen wäre, insbesondere aufgrund des ungleichen Kräfteverhältnisses zwischen den Parteien und der prekären Situation, in der er sich aufgrund des missbräuchlichen Einsatzes aufeinanderfolgender befristeter Verträge befindet. Ein solches Erfordernis würde die Wirksamkeit dieses Mechanismus beeinträchtigen. Daher entspricht auch der Mechanismus der Entschädigung des Beschäftigten auf gerichtlichem Wege ohne jede Beweislasterleichterung nicht den Anforderungen der Rahmenvereinbarung.
2.
Muss die Maßnahme sicherstellen, dass der Beschäftigte einen festen Arbeitsplatz erhält?
74.
Wie oben ausgeführt, soll die Rahmenvereinbarung die Prekarisierung der Lage der Beschäftigten und somit deren Schwächung durch den längeren Einsatz aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge verhindern. Feste Beschäftigungsverhältnisse stellen einen wichtigen Aspekt des Arbeitnehmerschutzes dar.
75.
Insoweit geht aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs hervor, dass Rechtsvorschriften, die zwingend vorsehen, dass befristete Arbeitsverträge, einschließlich der unbefristeten, nicht dauerhaften Verträge, im Fall der missbräuchlichen Verwendung in ein unbefristetes Arbeitsverhältnis umgewandelt werden, eine Maßnahme darstellen können, die einen solchen missbräuchlichen Rückgriff wirksam ahndet, und daher als mit Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung konform anzusehen sind (
48
).
76.
Allerdings möchte ich hinzufügen, dass eine solche Umwandlung allgemein nur dann als wirksame Maßnahme angesehen werden kann, wenn sie innerhalb einer angemessenen Frist erfolgt (
49
). Daher kann diese Maßnahme für einen Beschäftigten, der über einen besonders langen Zeitraum, beispielsweise zehn, 20 oder sogar 30 Jahre, mit aufeinanderfolgenden befristeten Verträgen tätig war, nicht als ausreichend angesehen werden.
77.
Daraus folgt, dass die Umwandlung eines befristeten Arbeitsvertrags in einen unbefristeten Vertrag allein keine wirksame Maßnahme zum Ausgleich des Schadens des Beschäftigten, der Opfer des Missbrauchs geworden ist, darstellen kann, insbesondere in den schwerwiegendsten Fällen, in denen die nationalen Gerichte einen Verstoß gegen Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung über einen längeren Zeitraum feststellen (
50
).
3.
Muss die Maßnahme die individuelle Haftung des Verwaltungspersonals auslösen?
78.
Zweifellos hätte eine Sanktionsmaßnahme, die die individuelle Haftung der Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung auslöst, eine abschreckende Wirkung. Zumal, wie die Kommission sowohl in ihren schriftlichen als auch in ihren mündlichen Erklärungen betont hat, eine Maßnahme zur Beseitigung der Folgen eines Missbrauchs – sei es durch die Zuerkennung einer pauschalen Entschädigung oder durch gerichtlichen Schadensersatz – im Gegensatz zu den Folgen im privaten Sektor zulasten der Staatskasse gehen würde, so dass die individuelle Verantwortlichkeit und die Sanktion auseinanderfallen würden.
79.
Daher stimme ich der Kommission darin zu, dass ein System der individuellen Haftung des Verwaltungspersonals ein geeignetes Instrument innerhalb eines Systems darstellen könnte, das auch andere ausreichend abschreckende, wirksame und verhältnismäßige Sanktionen umfasst. Damit ein solches System wirksam ist, muss es jedenfalls konkret, vorhersehbar und in der Praxis durchsetzbar sein. Es darf nicht lediglich eine abstrakte oder rein theoretische Möglichkeit darstellen.
80.
Selbst wenn – wie der Gerichtshof festgestellt hat – weder der Grundsatz des vollständigen Schadensersatzes noch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit die Zahlung von Strafschadensersatz vorschreiben, sehe ich daher keinen prinzipiellen Grund dafür, dass ein nationales System von Maßnahmen im Rahmen des den Mitgliedstaaten zur Verfügung stehenden Ermessensspielraums nicht sowohl die vollständige Wiedergutmachung des dem Beschäftigten entstandenen Schadens, als auch die Möglichkeit, einen Schadensersatzanspruch zu stellen, als auch die Einführung eines Mechanismus der individuellen Haftung des Verwaltungspersonals umfasst. Meiner Ansicht nach ist offensichtlich, dass ein nationales System, in dem der Einsatz aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge nach wie vor weit verbreitet ist, nicht als ein System angesehen werden kann, das auf wirksamen, abschreckenden und verhältnismäßigen Sanktionsmaßnahmen beruht. Dies wird vom vorlegenden Gericht zu überprüfen sein.
81.
Vor dem Hintergrund dieser Überlegungen werde ich nun prüfen, ob die vom vorlegenden Gericht beschriebenen Maßnahmen des spanischen Rechtssystems zur Ahndung des missbräuchlichen Einsatzes aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse mit Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung vereinbar sind.
E. Zum Bestehen von Maßnahmen, die den missbräuchlichen Einsatz aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge angemessen ahnden
82.
TJ macht zum einen geltend, dass der Status eines „unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigten Arbeitnehmers“ aufgrund seiner zeitlich begrenzten Natur lediglich eine befristete Beschäftigung aufrechterhalte, ohne die Ziele der Richtlinie 1999/70 zu erfüllen. Dieser Status ermögliche es daher weder, den dem betroffenen Beschäftigten entstandenen Schaden zu ersetzen, noch, ihn hinsichtlich seiner Rechte mit Dauerbeschäftigten gleichzustellen, da dieser Status unter Verstoß gegen Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung die Unsicherheit des Arbeitsplatzes aufrechterhalte. Daher könne ein unbefristeter, nicht dauerhafter Vertrag nicht als wirksame, verhältnismäßige und ausreichend abschreckende Sanktionsmaßnahme angesehen werden.
83.
In Bezug auf die Modalitäten für den Zugang zu befristeter Beschäftigung vertritt TJ zum anderen die Auffassung, dass es unzutreffend sei, dass die Verfassungsgrundsätze – nämlich die Grundsätze der Gleichheit, der Leistung und der Befähigung – bei der Einstellung von befristetem Personal nicht eingehalten worden seien. Um eine befristete Beschäftigung in der Verwaltung zu erhalten, müssten die betreffenden Mitarbeiter ein Auswahlverfahren durchlaufen, in dem sie ihre Qualifikationen und Leistungen unter Beweis stellen müssten (
51
).
84.
Um zu ermitteln, ob die spanische Rechtsordnung Maßnahmen vorsieht, mit denen der missbräuchliche Einsatz aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge angemessen geahndet werden kann, werde ich zunächst die Umwandlung dieser Art von Arbeitsverträgen oder ‑verhältnissen in ein „unbefristetes, nicht dauerhaftes Arbeitsverhältnis“ untersuchen und anschließend die anderen in den betreffenden nationalen Rechtsvorschriften vorgesehenen und vom vorlegenden Gericht dargelegten Maßnahmen im Licht der Rechtsprechung des Gerichtshofs prüfen (
52
).
1.
Ist die Umwandlung aufeinanderfolgender befristeter Verträge in einen „unbefristeten, nicht dauerhaften Vertrag“ eine angemessene Sanktionsmaßnahme?
85.
Zunächst hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass die Paragrafen 2 und 3 der Rahmenvereinbarung dahin auszulegen sind, dass ein unbefristet, nicht dauerhaft beschäftigter Arbeitnehmer als befristet beschäftigter Arbeitnehmer im Sinne dieser Rahmenvereinbarung und damit als in deren Anwendungsbereich fallend anzusehen ist. Der Gerichtshof hat außerdem entschieden, dass Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung dahin auszulegen ist, dass der Ausdruck „aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse“ in dieser Bestimmung einen Fall erfasst, in dem wegen des Versäumnisses der betreffenden Verwaltung, fristgerecht ein Auswahlverfahren zur endgültigen Besetzung einer Stelle durchzuführen, auf der ein Arbeitnehmer unbefristet, nicht dauerhaft beschäftigt wird, der befristete Vertrag zwischen diesem Arbeitnehmer und dieser Verwaltung automatisch verlängert wurde (
53
).
86.
Im vorliegenden Fall führt das vorlegende Gericht zum einen aus, dass der unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigte Arbeitnehmer ein befristet beschäftigter Arbeitnehmer sei, da von Anfang an ein im Voraus bestimmter Grund für die Beendigung des Arbeitsverhältnisses vorliege, dessen Dauer von der Besetzung der Stelle abhänge, und zum anderen, dass die zeitlich ungewisse Verlängerung des unbefristeten, aber nicht dauerhaften Arbeitsverhältnisses, die von der Durchführung und dem Abschluss der Auswahlverfahren zur Besetzung der freien Stelle abhänge, für die Zwecke der Rahmenvereinbarung mit einer automatischen Verlängerung befristeter Verträge gleichgestellt werden könne. Nach Ansicht dieses Gerichts steht der in der Rechtsprechung verwendete Begriff des „unbefristet, aber nicht dauerhaft“ beschäftigten Arbeitnehmers daher nicht im Widerspruch zu der in der vorstehenden Nummer der vorliegenden Schlussanträge dargelegten Rechtsprechung (
54
), da die spanische Rechtsordnung mit dem Unionsrecht vereinbar sei, ohne dass zu diesem Zweck eine Auslegung contra legem des nationalen Rechts vorgenommen werden müsse.
87.
Das vorlegende Gericht erklärt darüber hinaus, dass der Begriff „unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigter Arbeitnehmer“ geschaffen worden sei, da es rechtlich unmöglich sei, Arbeitnehmern, die Opfer eines missbräuchlichen Einsatzes aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge geworden seien, den Status des „dauerhaft beschäftigten Vertragsbediensteten“ zuzuerkennen, und zwar aus den oben bereits dargelegten Gründen (
55
). Die Umwandlung aufeinanderfolgender befristeter Verträge in ein „unbefristetes, nicht dauerhaftes“ Arbeitsverhältnis unter Zuerkennung einer Entschädigung in Höhe von 20 Tagesentgelten je Dienstjahr bis zu einer Obergrenze von zwölf Monatsentgelten erfülle die Anforderungen der Rahmenvereinbarung in angemessener Weise.
88.
Erstens möchte ich daran erinnern, dass der Gerichtshof, wie aus der oben dargelegten Rechtsprechung hervorgeht (
56
), bei der Auslegung von Paragraf 5 Nr. 2 der Rahmenvereinbarung wiederholt entschieden hat, dass die Umwandlung aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge in einen unbefristeten Arbeitsvertrag oder ein unbefristetes Arbeitsverhältnis für die Mitgliedstaaten nicht zwingend vorgeschrieben ist. Daraus geht eindeutig hervor, dass er niemals gefordert oder auch nur nahegelegt hat, dass einem Beschäftigten in der öffentlichen Verwaltung der Status eines „dauerhaft beschäftigten Vertragsbediensteten“ (
57
) gemäß Art. 8 Abs. 2 Buchst. c EBEP oder der Status eines Beamten gemäß Abs. 2 Buchst. a zuerkannt werden müsse, ohne dass dieser zuvor die vorgesehenen Auswahlverfahren oder Prüfungen im Einklang mit den Verfassungsgrundsätzen der Gleichheit, der Leistung und der Befähigung bestanden hätte. Ebenso hat der Gerichtshof diese Grundsätze selbstverständlich nicht in Frage gestellt (
58
).
89.
Entgegen der in ihren schriftlichen Erklärungen dargelegten Auffassung der spanischen Regierung stellt sich daher meiner Ansicht nach die Frage einer möglichen Auslegung contra legem des nationalen Rechts, wie sie vom vorlegenden Gericht selbst aufgeworfen wurde, nicht, da die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet sind, aufeinanderfolgende befristete Verträge, wie im vorliegenden Fall das unbefristete, nicht dauerhafte Arbeitsverhältnis, in einen unbefristeten Vertrag (dauerhaft beschäftigter Vertragsbediensteter) umzuwandeln.
90.
Dagegen hat der Gerichtshof in Bezug auf diese Maßnahme auf der Grundlage einer ständigen und gefestigten Rechtsprechung entschieden, dass eine nationale Regelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende spanische Regelung, die im öffentlichen Sektor eine solche Umwandlung untersagt, nur dann als mit der Rahmenvereinbarung vereinbar angesehen werden kann, wenn das innerstaatliche Recht des betreffenden Mitgliedstaats in diesem Sektor eine
andere wirksame Maßnahme enthält, mit der der missbräuchliche Einsatz aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge geahndet werden kann (
59
).
91.
Das vorlegende Gericht führt in seinem Vorlagebeschluss aus, dass aus Rn. 73 des Urteils Instituto Madrileño hervorgehe, der Gerichtshof habe entschieden, dass, soweit es gegenüber dem Personal, das in den öffentlichen Verwaltungen nach dem Verwaltungsrecht beschäftigt sei, keine andere gleichwertige und wirksame Schutzmaßnahme gebe, was vom vorlegenden Gericht zu prüfen sei, die Gleichstellung dieses befristet beschäftigten Personals mit den „unbefristeten, nicht dauerhaft Beschäftigten“ eine Maßnahme darstellen könnte, die geeignet wäre, die missbräuchliche Verwendung befristeter Arbeitsverträge zu ahnden und die Folgen des Verstoßes gegen die Bestimmungen der Rahmenvereinbarung ungeschehen zu machen (
60
).
92.
Zwar hat der Gerichtshof diese Überlegung angestellt, nachdem er in Rn. 72 dieses Urteils klargestellt hatte, dass dies der Fall sein könnte, „[w]enn das vorlegende Gericht feststellen sollte, dass es in den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften keine andere wirksame Maßnahme gibt, um die eventuell festgestellten Missbräuche gegenüber den Beschäftigten des öffentlichen Sektors zu verhindern und zu ahnden, … [da] eine solche Situation geeignet [wäre], das Ziel und die praktische Wirksamkeit von Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung zu beeinträchtigen, und … daher im Widerspruch zu diesem Paragrafen [stünde]“ (Hervorhebung nur hier).
93.
Jedoch zeigt insoweit die Verwendung des Konjunktivs „könnte“ in Rn. 73 des Urteils Instituto Madrileño, dass der Gerichtshof nicht bestätigt hat, dass die Gleichstellung dieses befristet beschäftigten Personals mit den „unbefristet, nicht dauerhaft beschäftigten Arbeitnehmern“ eine Maßnahme darstellt, die geeignet ist, die missbräuchliche Verwendung befristeter Arbeitsverträge zu ahnden und die Folgen des Verstoßes gegen die Bestimmungen der Rahmenvereinbarung ungeschehen zu machen. Meines Erachtens bedeuteten nämlich die Ausführungen des Gerichtshofs in diesem Punkt des Urteils ganz einfach, dass es Sache des vorlegenden Gerichts in der diesem Urteil zugrunde liegenden Rechtssache war, die Umstände dieser Umwandlungsmaßnahme zu prüfen.
94.
Wie die Kommission zu Recht hervorgehoben hat, hatte sich außerdem das vorlegende Gericht in den Rechtssachen, die zum Urteil Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid geführt haben, bereits mit diesen Gesichtspunkten befasst und den Gerichtshof um Klarstellung seiner Auslegung ersucht. Daher hat der Gerichtshof in diesem letzten Urteil seine Rechtsprechung zum Begriff des „unbefristet, nicht dauerhaft beschäftigten Arbeitnehmers“ näher erläutert.
95.
Zweitens stelle ich fest, dass der Begriff des „unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigten Arbeitnehmers“ nach Ansicht des vorlegenden Gerichts zwar als Reaktion auf die missbräuchliche Verwendung befristeter Arbeitsverträge im öffentlichen Sektor zu verstehen ist, diese Umwandlung für sich genommen jedoch keine Maßnahme darstellen kann, mit der eine solche missbräuchliche Verwendung angemessen geahndet wird. Wie nämlich das vorlegende Gericht selbst ausgeführt und auch die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen festgestellt hat, besteht diese Maßnahme insbesondere darin, eine Reihe von befristeten Verträgen in ein einziges, aber ebenfalls befristetes Arbeitsverhältnis umzuwandeln, dessen Dauer im Ermessen der betreffenden öffentlichen Verwaltung liegt (
61
). Es scheint mir daher offensichtlich, dass eine missbräuchliche Verwendung von befristeten Verträgen nicht dadurch im weitesten Sinne sanktioniert werden kann, dass das Arbeitsverhältnis in eine andere Art von befristetem Verhältnis umgewandelt wird, da diese Umwandlung allein nicht ausreicht, um die missbräuchliche Verwendung aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge zur Deckung des Bedarfs der öffentlichen Verwaltung zu beenden, die eben nicht vorübergehender Natur sind, sondern noch über mehrere Jahre fortgesetzt werden können, bevor der Missbrauch tatsächlich beendet wird (
62
).
96.
Darüber hinaus hat der Gerichtshof in seinem Urteil DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya und Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, das zeitlich nach dem Vorlagebeschluss in der vorliegenden Rechtssache ergangen ist, bekräftigt, dass befristete Arbeitsverträge nicht zum Zweck der ständigen und dauerhaften Erfüllung von Aufgaben in der jeweiligen öffentlichen Verwaltung, die zur normalen Tätigkeit des betreffenden Arbeitnehmers gehören, verlängert werden dürfen. Er hat erneut festgestellt, dass eine solche Verlängerung der Prämisse, auf der die Rahmenvereinbarung beruht, unmittelbar zuwiderläuft (
63
).
97.
Diese Erwägung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass, wie das vorlegende Gericht ausführt, mit seiner Rechtsprechung die Rechte von unbefristet, nicht dauerhaft Beschäftigten den Rechten von Dauerbeschäftigten, insbesondere in Bezug auf Vergütung, Beförderung oder Leistungsanreize, gleichgestellt wurden, sofern die arbeitgebende Behörde verpflichtet ist, die betreffende Stelle im Rahmen eines öffentlichen Auswahlverfahrens auszuschreiben. Denn auch wenn diese Gleichstellung der Rechte die Situation von Beschäftigten, die sich seit Jahren oder sogar Jahrzehnten in einer prekären Lage befinden, ausschließlich verbessern kann, indem sie mögliche Unterschiede in der Behandlung von Beschäftigten mit identischen Aufgaben abbaut, genießen sie durch eine solche Gleichstellung noch keine Arbeitsplatzsicherheit, die vom Unionsgesetzgeber als grundlegender Bestandteil des Arbeitnehmerschutzes durch die Rahmenvereinbarung konzipiert wurde (
64
).
98.
Daher kann meines Erachtens in Fällen, in denen seit Beginn des unbefristeten, nicht dauerhaften Arbeitsverhältnisses keine Auswahlprüfung stattgefunden hat, eine stillschweigende Verlängerung dieses Vertrags um nochmals mehrere Jahre den Gegenstand, den Zweck und die praktische Wirksamkeit der Rahmenvereinbarung gefährden (
65
). Wie der Gerichtshof nämlich bereits festgestellt hat, könnten zum einen „[b]ei einer derart restriktiven Definition des Begriffs ‚aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse‘ … [zum einen] Arbeitnehmer … über Jahre hinweg in unsicheren Verhältnissen beschäftigt werden“, und zum anderen könnte eine solche Definition „nicht nur dazu führ[en], dass de facto eine große Zahl befristeter Arbeitsverhältnisse von dem mit der Richtlinie 1999/70 und der Rahmenvereinbarung angestrebten Arbeitnehmerschutz ausgeschlossen würde, so dass das mit ihnen verfolgte Ziel weitgehend ausgehöhlt würde, sondern auch dazu, dass es den Arbeitgebern ermöglicht würde, solche Arbeitsverhältnisse in missbräuchlicher Weise zur Deckung eines ständigen und permanenten Arbeitskräftebedarfs zu nutzen“ (
66
). Darüber hinaus ergibt sich aus dem rechtlichen und tatsächlichen Rahmen der Rechtssache, dass die 43. Zusatzbestimmung des Gesetzes 6/2018 vorsieht, dass der Status eines unbefristet, nicht dauerhaften beschäftigten Arbeitnehmers nur aufgrund einer gerichtlichen Entscheidung zuerkannt werden kann. Dies bedeutet zwangsläufig, dass, wie im vorliegenden Fall, der Beschäftigte, der Opfer des Missbrauchs geworden ist, einen Feststellungsantrag stellen muss, damit ihm der Status eines „unbefristet, nicht dauerhaft beschäftigten Arbeitnehmers“ zuerkannt wird.
99.
Daher bin ich der Ansicht, dass Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung grundsätzlich einer nationalen Rechtsprechung wie der des Ausgangsverfahrens nicht entgegensteht, die zur Gewährleistung verfassungsrechtlicher Grundsätze, nämlich der Grundsätze der Gleichheit, der Leistung, der Befähigung und der Nichtdiskriminierung, sowie der Freizügigkeit der Arbeitnehmer, den unbefristet, nicht dauerhaft beschäftigten Arbeitnehmern nicht den Status eines „dauerhaft beschäftigten (Vertrags)bediensteten“ des öffentlichen Sektors zuerkennt. Dies gilt jedoch unter der Voraussetzung, dass die innerstaatliche Rechtsordnung in diesem Sektor mindestens eine weitere wirksame Maßnahme vorsieht, mit der die missbräuchliche Verwendung aufeinanderfolgender befristeter Verträge verhindert und gegebenenfalls geahndet werden kann.
100.
Es stellt sich jedoch die Frage, ob in der spanischen Rechtsordnung, wie sie vom vorlegenden Gericht dargelegt wurde, andere wirksame Maßnahmen bestehen, mit denen der Missbrauch geahndet werden kann.
2.
Bestehen in der nationalen Rechtsordnung andere wirksame, abschreckende und verhältnismäßige Maßnahmen, um die missbräuchliche Verwendung aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge zu ahnden?
101.
Aus einer ständigen Rechtsprechung, auf die in Nr. 55 der vorliegenden Schlussanträge hingewiesen wird, geht hervor, dass Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung keine spezifischen Sanktionen für den Fall vorsieht, dass ein Missbrauch festgestellt wurde. In einem solchen Fall müssen die nationalen Stellen Maßnahmen ergreifen, die verhältnismäßig, wirksam und abschreckend sind, um die volle Wirksamkeit der zur Durchführung der Rahmenvereinbarung erlassenen Normen sicherzustellen.
102.
In diesem Zusammenhang weise ich darauf hin, dass es nicht Sache des Gerichtshofs ist, sich zur Auslegung der Bestimmungen des nationalen Rechts zu äußern; diese Aufgabe kommt allein den zuständigen nationalen Gerichten zu, die festzustellen haben, ob die von Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung aufgestellten Anforderungen durch die Bestimmungen der anwendbaren nationalen Regelung gewahrt werden. Der Gerichtshof kann jedoch, wenn er im Rahmen eines Vorabentscheidungsersuchens entscheidet, gegebenenfalls Klarstellungen vornehmen, um den nationalen Gerichten Leitlinien für ihre Beurteilung zu geben (
67
).
103.
Daher werde ich im Folgenden prüfen, ob die in der spanischen Rechtsordnung vorgesehenen Maßnahmen im Licht der Rechtsprechung des Gerichtshofs und unter Berücksichtigung der in den Nrn. 67 bis 81 der vorliegenden Schlussanträge dargelegten Kriterien verhältnismäßig, wirksam und abschreckend sind.
a)
Zur Entschädigung in Höhe der Entschädigung wegen Kündigung aufgrund einer Wirtschaftskrise oder wegen missbräuchlicher Kündigung
1) Kurzer Hinweis auf die Rechtsprechung
104.
Zunächst möchte ich daran erinnern, dass der Gerichtshof in seinen Urteilen Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (
68
) und DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya et Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (
69
) auf der Grundlage einer ständigen Rechtsprechung (
70
) entschieden hat, dass mit der Zahlung einer Entschädigung bei Vertragsende, die „losgelöst von jeglichen Erwägungen zur Legitimität oder Missbräuchlichkeit [aufeinanderfolgender] befristeter Verträge“ erfolgt, das mit Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung verfolgte Ziel, das darin besteht, Missbrauch zu verhindern, nicht erreicht werden kann. Um zu diesem Schluss zu gelangen, hat der Gerichtshof die Feststellung der vorlegenden Gerichte in diesen Rechtssachen berücksichtigt, wonach die pauschale Entschädigung nach spanischem Recht unbefristet, nicht dauerhaft beschäftigten Arbeitnehmern bei der Kündigung ihrer Verträge aufgrund der Besetzung ihrer Stelle zusteht, was voraussetzen würde, dass sie entweder am Auswahlverfahren teilgenommen und es nicht erfolgreich abgeschlossen haben oder dass sie an diesem Verfahren nicht teilgenommen haben. Er hat daraus geschlossen, dass eine solche Maßnahme offensichtlich nicht geeignet ist, einen Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse gebührend zu ahnden und die Folgen des Verstoßes gegen das Unionsrecht zu beseitigen, und daher alleine nicht wirksam und abschreckend genug zu sein scheint, um im Sinne der Rechtsprechung die volle Wirksamkeit der zur Durchführung der Rahmenvereinbarung erlassenen Normen sicherzustellen.
105.
Insbesondere hat der Gerichtshof im Urteil DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya et Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (
71
) hinzugefügt, dass eine Entschädigung, wie sie in Art. 2 des Gesetzes 20/2021 vorgesehen und auch Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits ist, da sie eine doppelte Obergrenze festlegt, d. h. die Begrenzung auf 20 Tagesentgelte je Dienstjahr mit einer Obergrenze von zwölf Monatsentgelten, weder eine angemessene und wirksame Entschädigung in Missbrauchsfällen, die länger als eine gewisse Zahl von Jahren andauern, noch einen angemessenen und vollständigen Ersatz der durch solchen Missbrauch entstandenen Schäden zu ermöglichen vermag. So hat der Gerichtshof entschieden, dass Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung „einer nationalen Regelung entgegensteht, die vorsieht, dass jedem Arbeitnehmer, dessen Arbeitgeber Missbrauch durch wiederholt verlängerte unbefristete, nicht dauerhafte Verträge begangen hat, eine pauschale Entschädigung in Höhe von 20 Tagesentgelten pro Beschäftigungsjahr, höchstens jedoch einem Jahresgehalt, zu zahlen ist, wenn die Zahlung dieser Entschädigung zum Vertragsende losgelöst von jeglichen Erwägungen zur Legitimität oder Missbräuchlichkeit dieser Verträge ist“ (
72
).
106.
Ich erkenne keinen Grund, weshalb ich dem Gerichtshof etwas anderes vorschlagen sollte. Dennoch werde ich in den vorliegenden Schlussanträgen diese Maßnahme im Licht bestimmter vom vorlegenden Gericht angegebener Aspekte (
73
) beurteilen.
2) Würdigung
107.
Im vorliegenden Fall erklärt das vorlegende Gericht in Bezug auf die Zahlung einer Entschädigung zunächst, dass die rechtliche Wirkung, die sich aus der Umwandlung aufeinanderfolgender befristeter Verträge in ein unbefristetes, nicht dauerhaftes Arbeitsverhältnis ergebe, darin bestehe, dass das Arbeitsverhältnis bis zur endgültigen Besetzung der Stelle im Rahmen des nach spanischem Recht vorgesehenen Verfahrens aufrechterhalten werde. Nach Abschluss dieses Verfahrens ende das unbefristete, nicht dauerhafte Arbeitsverhältnis mit Zahlung einer Entschädigung in Höhe von 20 Tagesentgelten je Dienstjahr, höchstens jedoch zwölf Monatsentgelten.
108.
Sodann könne die Entschädigung nicht als losgelöst von jeglichen Erwägungen zur Legitimität oder Missbräuchlichkeit der Verwendung dieser Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse betrachtet werden. Der betreffende Arbeitnehmer habe nämlich nur dann Anspruch auf diese Entschädigung, wenn die Verwendung aufeinanderfolgender befristeter Verträge rechtswidrig und missbräuchlich gewesen sei.
109.
Für den Fall, dass der Gerichtshof zu der Auffassung gelange, dass diese Entschädigung keine angemessene Maßnahme zur Vermeidung und Ahndung des missbräuchlichen Einsatzes aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge darstelle, möchte das vorlegende Gericht schließlich wissen, ob die Zahlung der maximalen gesetzlichen Entschädigung, die bei missbräuchlicher Entlassung von Dauerbeschäftigten gewährt werde in Höhe von 30 Tagesentgelten je Dienstjahr, höchstens jedoch 24 Monatsentgelten, eine solche Maßnahme darstellen könne.
110.
Erstens sollen, wie ich bereits angemerkt habe, die Mindestschutzbestimmungen der Rahmenvereinbarung die Prekarisierung der Lage der Beschäftigten und somit deren Schwächung dadurch, dass sie während eines langen Zeitraums aufgrund befristeter Verträge arbeiten, verhindern. So entsteht diese prekäre Situation nicht erst durch die Entlassung oder das Ende des Arbeitsverhältnisses des Beschäftigten, der Opfer des missbräuchlichen Einsatzes aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge geworden ist, sondern bereits durch den Missbrauch selbst.
111.
Doch auch wenn das unbefristete, nicht dauerhafte Arbeitsverhältnis bis zur endgültigen Besetzung der Stelle durch das nach spanischem Recht vorgesehene Verfahren fortbesteht, ist es unstreitig, dass die betreffende spanische Regelung eine Entschädigung erst zum Zeitpunkt der Beendigung dieses Arbeitsverhältnisses vorsieht. Daher ist eine solche Entschädigung in Höhe von 20 Tagesentgelten je Dienstjahr, begrenzt auf 12 Monatsentgelte, offensichtlich eher ein Ausgleich für die Auflösung des Vertrags als eine echte, im weitesten Sinne zu verstehende Ahndung des Missbrauchs, von dem der Beschäftigte betroffen war (
74
).
112.
Zweitens bedeutet diese Schlussfolgerung des Gerichtshofs aus der oben genannten Rechtsprechung, wonach die Zahlung dieser Entschädigung bei Vertragsende losgelöst von jeglichen Erwägungen zur Legitimität oder Missbräuchlichkeit der Verwendung dieser Verträge ist und für jeden Einzelfall durch einfache Berechnung objektiv überprüft werden kann, eindeutig, dass die genannte Entschädigung in den schwerwiegendsten Fällen von Missbrauch keine vollständige Wiedergutmachung des Schadens gewährleisten kann. Die Möglichkeit, eine Teilentschädigung zu erhalten, ist jedoch im Hinblick auf die Rahmenvereinbarung offensichtlich nicht ausreichend. Die Entschädigung muss vielmehr den Schaden, den der Beschäftigte aufgrund des missbräuchlichen Einsatzes aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge während der gesamten Dauer des Missbrauchs erlitten hat, vollständig ausgleichen.
113.
Im vorliegenden Fall befindet sich TJ nicht in einer Situation der Vertragsbeendigung. Vor diesem tatsächlichen Hintergrund stellt sich die Frage, worin bei einer solchen Entschädigung in Höhe von 20 Tagesentgelten je Dienstjahr, begrenzt auf zwölf Monatsentgelte, die abschreckende Wirkung bestehen soll und wie diese Entschädigung daher den Schaden von neun aufeinanderfolgenden Jahren des Missbrauchs wiedergutmachen soll. Anders gesagt erscheint mir diese Maßnahme weder abschreckend noch wie eine Wiedergutmachung.
114.
Drittens ist sehr wichtig, dass die Entschädigung sowohl den Beginn als auch das Ende des Verstoßes gegen das Unionsrecht berücksichtigt. Wie ich bereits dargelegt habe, beginnt der Verstoß gegen die Rahmenvereinbarung in dem Augenblick, in dem der Beschäftigte ständig und dauerhaft Aufgaben wahrnimmt, die zur normalen Tätigkeit der öffentlichen Verwaltung gehören und deren Dauer die maximale Gesamtdauer des Arbeitsverhältnisses, die im vorliegenden Fall nach den spanischen Rechtsvorschriften auf drei Jahre festgelegt ist, überschreitet. Darüber hinaus erinnere ich daran, dass eine Entschädigung für den dem Beschäftigten entstandenen Schaden nur dann als wirksame, abschreckende und verhältnismäßige Sanktionsmaßnahme angesehen werden kann, wenn sie alle Fälle von Missbrauch, einschließlich der schwerwiegendsten, angemessen ausgleichen kann und daher keiner Obergrenze unterliegt.
115.
Daraus folgt, dass bei der Berechnung der Entschädigung die individuelle Situation des Beschäftigten, der Opfer eines Missbrauchs geworden ist, berücksichtigt werden muss. In bestimmten Fällen könnte diese Entschädigung eine vollständige Wiedergutmachung des durch den Missbrauch entstandenen Schadens bewirken, in anderen Fällen erscheint eine solche vollständige Wiedergutmachung offensichtlich unmöglich.
116.
Daher kann generell davon ausgegangen werden, dass – wie der Gerichtshof bereits entschieden hat – weder die Zahlung einer Entschädigung in Höhe von 20 Tagesentgelten je Dienstjahr, begrenzt auf zwölf Monatsentgelte, noch die Zahlung einer Entschädigung in Höhe von 30 Tagesentgelten je Dienstjahr, begrenzt auf 24 Monatsentgelte, eine verhältnismäßige und wirksame Wiedergutmachung in Fällen von Missbrauch, die länger als eine gewisse Zahl von Jahren andauern, oder
einen angemessenen und vollständigen Ersatz
der durch einen solchen Missbrauch entstandenen Schäden zu ermöglichen vermag (
75
).
117.
Daher teile ich die Auffassung der Kommission in vollem Umfang, dass weder Beschäftigte, die in Rente gehen, kündigen oder aus irgendeinem Grund entlassen werden, bevor das Auswahlverfahren zur Stabilisierung abgeschlossen ist, noch diejenigen, die nach Abschluss dieses Verfahrens die Stelle erhalten haben, Anspruch auf eine Entschädigung haben, selbst wenn sie Opfer des missbräuchlichen Einsatzes aufeinanderfolgender befristeter Verträge geworden sind (
76
). Darüber hinaus ist nicht nachgewiesen worden, dass der Mechanismus der Entschädigung des Beschäftigten auf gerichtlichem Wege, der nach spanischem Recht keine Beweislasterleichterung vorsieht (
77
), tatsächlich und nicht nur theoretisch besteht.
118.
Daher reicht die Tatsache, dass – wie das vorlegende Gericht ausführt – der betroffene Beschäftigte nur dann Anspruch auf diese Entschädigung hätte, wenn der Einsatz aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge als rechtswidrig und missbräuchlich angesehen würde, nicht aus, um diese Maßnahme als geeignet anzusehen, „[den] Missbrauch angemessen zu ahnden und die Folgen des Verstoßes gegen das Unionsrecht zu beseitigen“ (Hervorhebung nur hier), wobei Letzteres das vorrangige Ziel der Richtlinie 1999/70 ist.
b)
Zur Haftungsregelung
1) Kurzer Hinweis auf die Rechtsprechung
119.
Hinsichtlich der Haftung öffentlicher Verwaltungen ist auf das Urteil Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid zu verweisen. Die Frage, ob die 43. Zusatzbestimmung des Gesetzes über den Staatshaushalt für das Jahr 2018 und die durch das Königliche Dekret 14/2021 eingeführte 17. Zusatzbestimmung des EBEP mit Paragraf 5 des Rahmenabkommens vereinbar sind, war Gegenstand der Fragen 8 und 9 in den Rechtssachen, die zu diesem Urteil geführt haben (
78
).
120.
Insoweit hat der Gerichtshof in den Rn. 113 bis 114 des genannten Urteils entschieden, dass der Wortlaut dieser beiden Bestimmungen offenbar einen derartigen Grad an Mehrdeutigkeit und Abstraktion aufweist, dass sie nicht mit der italienischen Haftungsregelung für Verwaltungen vergleichbar sind, auf die der Gerichtshof im Urteil Santoro (
79
) Bezug nimmt. Diese war in Verbindung mit anderen wirksamen und abschreckenden Maßnahmen – vorbehaltlich der Überprüfungen, die dem vorlegenden Gericht in der Rechtssache, in der dieses Urteil ergangen ist, oblagen – als geeignet angesehen worden, die Vereinbarkeit der italienischen Regelung mit Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung zu begründen. Der Gerichtshof hat somit entschieden, dass dieser Paragraf dahin auszulegen ist, dass er nationalen Bestimmungen entgegensteht, wonach „Regelverstöße“„nach den in der jeweiligen öffentlichen Verwaltung geltenden Vorschriften“ die Haftung der öffentlichen Verwaltungen auslösen, wenn diese nationalen Bestimmungen nicht wirksam und abschreckend sind, um die volle Wirksamkeit der zur Durchführung dieses Paragrafen erlassenen Normen sicherzustellen.
2) Würdigung
121.
Im vorliegenden Fall erklärt das vorlegende Gericht, dass die 17. Zusatzbestimmung in der durch das Gesetz 20/2021 geänderten Fassung eine Haftungsregelung für den Fall der Nichteinhaltung der in Art. 10 EBEP eingeführten Maßnahmen zur Stabilisierung und Konsolidierung der Beschäftigung im öffentlichen Dienst vorsehe. Diese Reform werde dadurch verstärkt, dass „Regelverstöße bei der Anwendung von Art. 10“„die Haftung nach den in der jeweiligen öffentlichen Verwaltung geltenden Vorschriften“ auslösten, was eine verhältnismäßige, wirksame und abschreckende Maßnahme darstelle, die geeignet sei, die Einhaltung der Verpflichtung sicherzustellen, Missbräuche bei der befristeten Beschäftigung von Personal im öffentlichen Dienst gemäß Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung zu vermeiden (
80
).
122.
In der mündlichen Verhandlung hat der Gerichtshof die spanische Regierung und die Autonome Gemeinschaft Madrid aufgefordert, die Gründe und die Bestimmungen des nationalen Rechts darzulegen, die es rechtfertigen, die in den Rn. 112 bis 114 des Urteils Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid enthaltene Beurteilung in der vorliegenden Rechtssache nicht anzuwenden.
123.
In Beantwortung dieser Frage hat die spanische Regierung unter Verweis auf ihre schriftlichen Erklärungen vorgetragen, dass die spanische Rechtsordnung Bestimmungen über die Haftung der öffentlichen Verwaltungen für den Fall enthalte, dass diese gegen ihre Verpflichtungen bei der Einstellung von Vertragsbediensteten verstießen.
124.
In ihren schriftlichen Erklärungen hatte die spanische Regierung hierzu zunächst darauf hingewiesen, dass die 43. Zusatzbestimmung des Gesetzes über den Staatshaushalt für das Jahr 2018 durch die 17. Zusatzbestimmung des EBEP infolge der durch das Gesetz 20/2021 erfolgten Reform verstärkt worden sei, indem sie eine Haftungsregelung für den Fall der Nichteinhaltung der in Art. 11 EBEP eingeführten Maßnahmen für die Verfahren zur Einstellung von Vertragsbediensteten vorsehe. Diese Gesetzesreform erweitere den Inhalt der oben genannten Regelung, da sie einen verhältnismäßigen, wirksamen und abschreckenden Mechanismus schaffe, der geeignet sei, sicherzustellen, dass die Verpflichtung zur Vermeidung von Missbrauch bei der Einstellung von befristetem Personal im öffentlichen Dienst eingehalten werde.
125.
Sodann hat die Regierung sich auf die Art. 94 ff. EBEP (
81
) sowie auf die für Beamte der staatlichen Verwaltung geltende Disziplinarordnung (
82
) berufen. Insbesondere definiere im Fall von Vertragsbediensteten im öffentlichen Sektor das nationale Recht den Begriff eines „schweren Verstoßes“ im Wesentlichen als Verletzung der Vorschriften über befristete und zeitlich begrenzte Verträge, insbesondere wenn diese zur Umgehung des Gesetzes verwendet würden (
83
).
126.
Schließlich hat die Regierung auf die Möglichkeit hingewiesen, vor den Sozialgerichten Schadensersatzklagen zu erheben; der Mechanismus der Vermögenshaftung staatlicher Behörden bleibe davon unberührt.
127.
Soweit sich erstens das vorlegende Gericht in dieser Rechtssache im Wesentlichen auf dieselbe nationale Regelung bezieht, die der Gerichtshof in den Rn. 112 bis 114 des Urteils Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid geprüft hat, sehe ich grundsätzlich keinen Anlass, weshalb der Gerichtshof von den dort angestellten Erwägungen abweichen sollte. Bei allem gebotenen Respekt: Aus dem Vorlagebeschluss geht nicht hervor, was genau unter dem Begriff „Regelverstöße“ zu verstehen ist, den der Gerichtshof im Rahmen dieses Urteils bereits erörtert hatte.
128.
Zweitens stelle ich fest, dass weder aus den schriftlichen noch den in der Verhandlung abgegebenen mündlichen Erklärungen der spanischen Regierung eine detaillierte Beschreibung der Haftungsregelung bei Nichteinhaltung der in Art. 11 EBEP eingeführten Maßnahmen in Bezug auf die Verfahren zur Einstellung von Vertragsbediensteten hervorgeht, obwohl die spanische Regierung geltend macht, dass diese Maßnahmen die bereits bestehenden nationalen Vorschriften verstärken sollten.
129.
Im Gegenteil: Die von der spanischen Regierung nach Rücksprache mit der Inspektion für Arbeit und soziale Sicherheit vorgelegten Zahlen, wonach in den letzten fünf Jahren mehr als 1200 Untersuchungen in spanischen Behörden durchgeführt worden seien, die zum Erlass von 100 Bußgeldbescheiden geführt hätten, reichen nicht aus, um die Wirksamkeit dieser Regelung zu belegen (
84
). Wie ich bereits in Nr. 79 der vorliegenden Schlussanträge dargelegt habe, kann eine Haftungsregelung nur dann als wirksam und abschreckend angesehen werden, wenn sie konkret, vorhersehbar und durchsetzbar ist. Sie darf nicht lediglich eine abstrakte oder rein theoretische Möglichkeit darstellen. Doch weder der Vorlagebeschluss noch die dem Gerichtshof vorliegenden Akten lassen diesen Schluss zu, und auch in der mündlichen Verhandlung ist dies nicht nachgewiesen worden. Tatsächlich hat die Autonome Gemeinschaft Madrid in Beantwortung einer Frage des Gerichtshofs in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass zwar theoretisch eine Haftung der Verwaltung ausgelöst werden könne, ihr jedoch bislang weder ein von der Arbeitsaufsichtsbehörde gegen sie eingeleitetes Haftungsverfahren noch ein gegen einen ihrer Bediensteten oder Beamten eingeleitetes Disziplinarverfahren bekannt sei.
130.
Daher bin ich der Ansicht, dass die sehr allgemeine Darstellung des Inhalts dieser in Rede stehenden nationalen Bestimmungen – nämlich der 43. Zusatzbestimmung des Gesetzes über den Staatshaushalt für das Jahr 2018, die durch die 17. Zusatzbestimmung des EBEP im Anschluss an die durch das Gesetz 20/2021 durchgeführte Reform verstärkt wurde – dem Gerichtshof nicht die erforderlichen Angaben liefert, um zu beurteilen, ob die Sanktionen, die sich aus der in den fraglichen Vorschriften vorgesehenen Haftungsregelung für die Verwaltung ergeben, vorbehaltlich der Überprüfung durch das vorlegende Gericht, die Vereinbarkeit dieser Regelung mit Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung begründen können.
c)
Zu den Auswahlverfahren
1) Kurzer Hinweis auf die Rechtsprechung
131.
Ich erinnere daran, dass der Gerichtshof in seinem Urteil Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid entschieden hat, dass Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, die die Durchführung von Verfahren zur Konsolidierung von Zeitstellen im Wege von Ausschreibungen zur Besetzung von Stellen vorsieht, auf denen Arbeitnehmer befristet beschäftigt werden, wozu auch Arbeitnehmer gehören, die unbefristet, aber nicht dauerhaft beschäftigt werden, wenn die Durchführung dieser Verfahren von allen Erwägungen zur Missbräuchlichkeit dieser befristeten Verträge losgelöst ist (
85
).
132.
Um zu diesem Schluss zu kommen, hat der Gerichtshof in den Rn. 117 und 118 dieses Urteils klargestellt, dass, obwohl die Durchführung von Auswahlverfahren den Arbeitnehmern, die im Rahmen aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse beschäftigt waren, die Möglichkeit bietet, eine stabile Beschäftigung anzustreben, da sie grundsätzlich an diesen Verfahren teilnehmen können, ein solcher Umstand die Mitgliedstaaten nicht von der Verpflichtung entbinden kann, eine geeignete Maßnahme für eine angemessene Ahndung des missbräuchlichen Rückgriffs auf aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge und ‑verhältnisse vorzusehen. Solche Verfahren, deren Ausgang zudem ungewiss ist, stehen nämlich im Allgemeinen auch Bewerbern offen, die nicht von einem derartigen Missbrauch betroffen waren. Der Gerichtshof hat hinzugefügt, dass die Durchführung solcher Verfahren, da sie von allen Erwägungen zur Missbräuchlichkeit befristeter Verträge losgelöst ist, nicht geeignet erscheint, einen Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverhältnisse angemessen zu ahnden und die Folgen eines Verstoßes gegen das Unionsrecht zu beseitigen. Sie dürfte es somit nicht ermöglichen, das mit Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung verfolgte Ziel zu erreichen.
2) Würdigung
133.
Im vorliegenden Fall geht aus dem Vorlagebeschluss hervor, dass in den letzten Jahren verschiedene Vorschriften zur Stabilisierung oder zur Konsolidierung befristeter Beschäftigungsverhältnisse erlassen wurden, mit denen u. a. die durch den missbräuchlichen Einsatz befristeter Verträge entstandenen Situationen bereinigt werden sollten. Konkret erklärt das vorlegende Gericht, dass das Gesetz 20/2021, das ein Verfahren zur Stabilisierung der Beschäftigung im öffentlichen Dienst vorsehe, spezifische gesetzliche Maßnahmen in das spanische Recht eingeführt habe, um insbesondere sicherzustellen, dass die Durchführung von Auswahlverfahren den Erwägungen hinsichtlich des missbräuchlichen Einsatzes aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge Rechnung trage. Der Gesetzgeber messe dabei nämlich der bisherigen Erfahrung und der Dienstzeit, die die betroffenen befristet Beschäftigten ihren Aufgaben gewidmet hätten, einen entscheidenden Stellenwert bei, wodurch der missbräuchliche Einsatz solcher Verträge angemessen ausgeglichen werde und den Betroffenen gleichzeitig der endgültige Zugang zu der Stelle als „Dauerbeschäftigter“ erleichtert werde (
86
).
134.
In diesem Zusammenhang stellen sich mindestens zwei Fragen: Kann die bloße Erfüllung der gesetzlichen Verpflichtungen der öffentlichen Verwaltung bei der Deckung des strukturellen Personalbedarfs als wirksame, abschreckende und verhältnismäßige Sanktionsmaßnahme angesehen werden? Fällt die Durchführung von Auswahlverfahren zur Besetzung von dauerhaften Planstellen – selbst im Rahmen eines „Verfahrens zur Stabilisierung der Beschäftigung“, wie es in der betreffenden Regelung vorgesehen ist – nicht unter die gesetzlichen und wünschenswerten organisatorischen Anforderungen im öffentlichen Sektor?
135.
Um diese Fragen zu beantworten, genügt der Hinweis, dass die durch das Gesetz 20/2021 eingeführten neuen gesetzlichen Maßnahmen, die ein Verfahren zur Stabilisierung der Beschäftigung im öffentlichen Dienst vorsehen, zwar den missbräuchlichen Einsatz aufeinanderfolgender befristeter Verträge verhindern sollen, es aber, wie der Gerichtshof bereits festgestellt hat, offensichtlich ist, dass die bloße Pflicht zur Durchführung von Auswahlverfahren zur endgültigen Besetzung von vorübergehend mit befristet beschäftigten Arbeitnehmern besetzten Stellen sowie genaue Fristen hierfür nicht sicherzustellen vermögen, dass solche Verfahren tatsächlich durchgeführt werden. Eine solche Regelung erscheint nicht geeignet, den missbräuchlichen Einsatz aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverhältnisse durch den betreffenden Arbeitgeber zu verhindern oder, was im vorliegenden Fall von Bedeutung ist, den missbräuchlichen Rückgriff auf solche Arbeitsverhältnisse angemessen zu ahnden und die
Folgen des Verstoßes gegen das Unionsrecht zu beseitigen, da ihre Anwendung keine negative Auswirkung auf den Arbeitgeber hätte (
87
).
136.
Darüber hinaus teile ich die von der Kommission in der mündlichen Verhandlung geäußerte Auffassung, dass die fraglichen Auswahlverfahren vom Gesetzgeber eher als ergänzende Maßnahme zur Behebung einer bestehenden Missbrauchssituation vorgesehen seien (
88
).
137.
Zur Durchführung von Auswahlverfahren als Sanktionsmaßnahme im Sinne von Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung, wie sie in der spanischen Rechtsprechung angewandt wird oder in Art. 2 des Gesetzes 20/2021 vorgesehen ist, hat der Gerichtshof klargestellt, dass die Durchführung von Auswahlverfahren den Arbeitnehmern, die missbräuchlich im Rahmen aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse beschäftigt wurden, zwar die Möglichkeit bieten, eine stabile Beschäftigung anzustreben, da sie grundsätzlich an solchen Verfahren teilnehmen können, die Mitgliedstaaten jedoch nicht von der Verpflichtung entbinden kann, geeignete Maßnahmen vorzusehen, um den Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse angemessen zu ahnden.
138.
Solche Verfahren, deren Ausgang zudem ungewiss ist, stehen nämlich im Allgemeinen auch Bewerbern offen, die nicht von einem derartigen Missbrauch betroffen waren. Der Gerichtshof hat daher entschieden, dass die Durchführung der Auswahlverfahren, wie sie in der nationalen Rechtsprechung oder in Art. 2 des Gesetzes 20/2021 vorgesehen ist, vorbehaltlich der vom vorlegenden Gericht vorzunehmenden Überprüfung, nicht geeignet erscheint, einen missbräuchlichen Rückgriff auf aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse angemessen zu ahnden und damit die Folgen des Verstoßes gegen das Unionsrecht zu beseitigen (
89
).
139.
Die Tatsache, dass der spanische Gesetzgeber der bisherigen Erfahrung und der Dauer, die die betroffenen befristet Beschäftigten ihren Aufgaben gewidmet haben, einen entscheidenden Stellenwert beimisst, kann zwar den Opfern eines missbräuchlichen Einsatzes befristeter Arbeitsverträge Beschäftigungsstabilität garantieren. Eine solche Maßnahme reicht jedoch allein nicht aus, wenn ein Verstoß gegen Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung über einen längeren Zeitraum hinweg fortbesteht (
90
). Sie ist auch dann nicht ausreichend, wenn diese Maßnahme zwar den Zugang zu einem festen Arbeitsplatz erleichtert, indem sie der bisherigen Erfahrung und der von den befristet Beschäftigten geleisteten Dienstzeit einen entscheidenden Stellenwert beimisst, der betreffende Arbeitnehmer jedoch die Auswahlprüfung nicht besteht.
140.
Im vorliegenden Fall geht aus der Antwort der Autonomen Gemeinschaft Madrid auf eine Frage des Gerichtshofs in der mündlichen Verhandlung hervor, dass TJ an einem dieser Verfahren zur Stabilisierung der Beschäftigung im öffentlichen Dienst teilgenommen hat und daraufhin die Stelle als Beamtin erhalten hat, die sie nun seit dem 25. April 2025 innehat. Es ist jedoch Sache des vorlegenden Gerichts, zu beurteilen, ob dieser Zugang zu einem sicheren Arbeitsplatz geeignet ist, alle Folgen des Missbrauchs, dem sie zum Opfer gefallen ist, zu beseitigen.
III. Ergebnis
141.
Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefragen des Tribunal Supremo (Oberster Gerichtshof, Spanien) wie folgt zu beantworten:
Paragraf 5 der am 18. März 1999 geschlossenen Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge, die im Anhang der Richtlinie 1999/70/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zu der EGB-UNICE‑CEEP-Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge enthalten ist,
ist dahin auszulegen, dass
er einer nationalen Rechtsprechung wie der des Ausgangsverfahrens, die zur Gewährleistung verfassungsrechtlicher Grundsätze, nämlich der Grundsätze der Gleichheit, der Leistung, der Befähigung und der Nichtdiskriminierung, den unbefristet, nicht dauerhaft beschäftigten Arbeitnehmern nicht den Status eines „dauerhaft beschäftigten Vertragsbediensteten“ des öffentlichen Sektors zuerkennt, nicht entgegensteht, vorausgesetzt, dass die innerstaatliche Rechtsordnung in diesem Sektor mindestens eine weitere wirksame Maßnahme vorsieht, mit der die missbräuchliche Verwendung aufeinanderfolgender befristeter Verträge verhindert und gegebenenfalls geahndet werden kann.
Damit eine Sanktionsmaßnahme wirksam, abschreckend und verhältnismäßig ist, um die volle Wirksamkeit der zur Durchführung von Paragraf 5 dieser Rahmenvereinbarung erlassenen Normen sicherzustellen, muss sie zum einen ein System vorsehen, mit dem der dem Beschäftigten durch die missbräuchliche Verwendung aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge entstandene Schaden vollständig ersetzt werden kann, wobei bei der Berechnung der Höhe der Entschädigung die Schwere des Verstoßes, einschließlich seiner Dauer, zu berücksichtigen ist, und zum anderen einen Mechanismus zur Sanktionierung der verantwortlichen öffentlichen Verwaltung, der hinreichend konkret, vorhersehbar und durchsetzbar ist und nicht lediglich eine abstrakte oder rein theoretische Möglichkeit darstellt.
Damit eine Sanktionsmaßnahme, die die Umwandlung aufeinanderfolgender befristeter Verträge in einen unbefristeten Arbeitsvertrag oder ein unbefristetes Arbeitsverhältnis vorsieht, für sich genommen als wirksame, abschreckende und verhältnismäßige Maßnahme angesehen werden kann, muss sie innerhalb einer angemessenen Frist erfolgen, um die volle Wirksamkeit der zur Durchführung von Paragraf 5 erlassenen Normen sicherzustellen.
Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, unter Berücksichtigung der vorstehenden Kriterien zu beurteilen, ob die nationale Regelung tatsächlich wirksame, abschreckende und verhältnismäßige Maßnahmen enthält, mit denen die missbräuchliche Verwendung aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge wirksam geahndet werden kann.
(
1
)	Originalsprache: Französisch.
(
i
)	Die vorliegende Rechtssache ist mit einem fiktiven Namen bezeichnet, der nicht dem echten Namen eines Verfahrensbeteiligten entspricht.
(
2
)	Rahmenvereinbarung vom 18. März 1999 (im Folgenden: Rahmenvereinbarung) im Anhang der Richtlinie 1999/70/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zu der EGB-UNICE‑CEEP-Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge (ABl. 1999, L 175, S. 43).
(
3
)	Vgl. in diesem Sinne insbesondere Urteile vom 4. Juli 2006, Adeneler u. a. (C‑212/04, im Folgenden: Urteil Adeneler, EU:C:2006:443, Rn. 63), vom 15. April 2008, Impact (C‑268/06, im Folgenden: Urteil Impact, EU:C:2008:223, Rn. 88), sowie vom 23. April 2009, Angelidaki u. a. (C‑378/07 bis C‑380/07, im Folgenden: Urteil Angelidaki, EU:C:2009:250, Rn. 73).
(
4
)	In Nr. 6 der Allgemeinen Erwägungen der Rahmenvereinbarung heißt es, dass unbefristete Arbeitsverträge die übliche Form des Beschäftigungsverhältnisses sind und zur Lebensqualität der betreffenden Arbeitnehmer und zur Verbesserung ihrer Leistungsfähigkeit beitragen.
(
5
)	Vgl. Urteil vom 22. November 2005, Mangold (C‑144/04, EU:C:2005:709, Rn. 64).
(
6
)	Zum Zeitpunkt der Abfassung dieser Schlussanträge hat der Gerichtshof bereits 43 Urteile und Beschlüsse in Vorabentscheidungsersuchen mit Verfahrenssprache Spanisch erlassen, darunter elf Rechtssachen, die zu Schlussanträgen des Generalanwalts geführt haben.
(
7
)	Vgl. insbesondere Urteile Adeneler und Angelidaki sowie vom 10. März 2011, Deutsche Lufthansa (C‑109/09, EU:C:2011:129), vom 19. März 2020, Sánchez Ruiz u. a. (C‑103/18 und C‑429/18, im Folgenden: Urteil Sanchez Ruiz, EU:C:2020:219), vom 11. Februar 2021, M. V. u. a. (Aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge im öffentlichen Sektor) (C‑760/18, EU:C:2021:113), vom 3. Juni 2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario (C‑726/19, im Folgenden: Urteil Instituto Madrileño, EU:C:2021:439), vom 24. Juni 2021, Obras y Servicios Públicos und Acciona Agua (C‑550/19, EU:C:2021:514), und vom 13. Januar 2022, MIUR und Ufficio Scolastico Regionale per la Campania (C‑282/19, EU:C:2022:3).
(
8
)	Urteil vom 13. März 2014, Márquez Samohano (C‑190/13, EU:C:2014:146).
(
9
)	Im selben Jahr leitete die Europäische Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV gegen das Königreich Spanien wegen nicht ordnungsgemäßer Umsetzung der Richtlinie 1999/70 ein (INFR[2014]4334). Dieses Verfahren, das noch nicht abgeschlossen ist, zeugt nach Ansicht der Kommission von der Komplexität und dem Umfang des Problems.
(
10
)	Urteil vom 22. Februar 2024 (C‑59/22, C‑110/22 und C‑159/22, im Folgenden: Urteil Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid).
(
11
)	Urteil vom 13. Juni 2024 (C‑331/22 und C‑332/22, im Folgenden: Urteil DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya und Departamento de Justicia).
(
12
)	BOE Nr. 255 vom 24. Oktober 2015, S. 100224.
(
13
)	BOE Nr. 261 vom 31. Oktober 2015, S. 103105.
(
14
)	BOE Nr. 161 vom 7. Juli 2021, S. 80375.
(
15
)	BOE Nr. 312 vom 29. Dezember 2021, im Folgenden: Gesetz 20/2021.
(
16
)	BOE Nr. 153 vom 28. Juni 2017, S. 53787.
(
17
)	BOE Nr. 161 vom 4. Juli 2018, S. 66621.
(
18
)	Aus der mündlichen Verhandlung geht hervor, dass der erste Vertrag, auf dessen Grundlage TJ von der Autonomen Gemeinschaft Madrid eingestellt wurde, zwar ein Vertrag als Vertragsbedienstete war, ihre letzte Stelle jedoch der einer Interimsbeamtin zur Besetzung einer freien Stelle („plaza de interinidad por cobertura de vacante“) entsprach. Siehe hierzu Fn. 80 der vorliegenden Schlussanträge.
(
19
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (Rn. 127 und die dort angeführte Rechtsprechung). Vgl. in diesem Sinne auch die Urteile vom 7. September 2006, Marrosu und Sardino (C‑53/04, im Folgenden: Urteil Marrosu und Sardino, EU:C:2006:517, Rn. 49), sowie vom 7. März 2018, Santoro (C‑494/16, im Folgenden: Urteil Santoro, EU:C:2018:166, Rn. 34).
(
20
)	Vgl. insbesondere Urteile Adeneler (Rn. 62), vom 3. Juli 2014, Fiamingo u. a. (C‑362/13, C‑363/13 und C‑407/13, im Folgenden: Urteil Fiamingo, EU:C:2014:2044, Rn. 55), vom 26. November 2014, Mascolo u. a. (C‑22/13, C‑61/13 bis C‑63/13 und C‑418/13, im Folgenden: Urteil Mascolo, EU:C:2014:2401, Rn. 73), vom 14. September 2016, Pérez López (C‑16/15, EU:C:2016:679, Rn. 27), sowie Sánchez Ruiz (Rn. 54).
(
21
)	Vgl. in diesem Sinne insbesondere Urteile Adeneler (Rn. 63), vom 13. September 2007, Del Cerro Alonso (C‑307/05, EU:C:2007:509, Rn. 26 und die dort angeführte Rechtsprechung), sowie DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya und Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (Rn. 44 und 45 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
22
)	Zu diesem Rechtsgrundsatz und seinem Ursprung siehe Nrn. 55 bis 64 der vorliegenden Schlussanträge.
(
23
)	Die in Paragraf 5 Nr. 1 Buchst. a bis c aufgeführten drei Maßnahmen betreffen sachliche Gründe, die die Verlängerung solcher Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse rechtfertigen, die insgesamt maximal zulässige Dauer aufeinanderfolgender Arbeitsverträge oder -verhältnisse und die zulässige Zahl ihrer Verlängerungen. Vgl. insbesondere Urteil Mascolo (Rn. 74 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
24
)	Vgl. insbesondere Urteile Impact (Rn. 70 und die dort angeführte Rechtsprechung); Mascolo (Rn. 75 und 76); Santoro (Rn. 27 und 28), sowie DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya und Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (Rn. 46 und 48 sowie die dort angeführte Rechtsprechung). Hervorhebung nur hier.
(
25
)	Siehe Nr. 45 der vorliegenden Schlussanträge.
(
26
)	Vgl. Schlussanträge des Generalanwalts Poiares Maduro in der Rechtssache Marrosu und Sardino (C‑53/04, EU:C:2005:569, Nrn. 29 und 30).
(
27
)	Vgl. in diesem Sinne insbesondere Urteile Adeneler (Rn. 91), vom 7. September 2006, Vassallo (C‑180/04, im Folgenden: Urteil Vassallo, EU:C:2006:518, Rn. 42), und Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (Rn. 124). In seiner Rechtsprechung verwendet der Gerichtshof den Begriff „Sanktionsmaßnahme“ im weiteren Sinne und bezieht sich damit sowohl auf den Strafcharakter (die Sanktion im engeren Sinne) als auch auf den Entschädigungscharakter (die Beseitigung der Folgen des Missbrauchs) der Maßnahme, die die Mitgliedstaaten in Anwendung der Richtlinie 1999/70 vorsehen müssen. Siehe dazu meine Ausführungen in den Nrn. 61 und 62 der vorliegenden Schlussanträge.
(
28
)	In anderen Richtlinien im Bereich des Sozialrechts hingegen hat der Unionsgesetzgeber ein solches Erfordernis vorgesehen. Vgl. insbesondere Art. 15 der Richtlinie 2000/43/EG des Rates vom 29. Juni 2000 zur Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ohne Unterschied der Rasse oder der ethnischen Herkunft (ABl. 2000, L 180, S. 22): „… Die Sanktionen, die auch Schadenersatzleistungen an die Opfer umfassen können, müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein.“ Vgl. auch Art. 20 der Richtlinie 2014/67/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 zur Durchsetzung der Richtlinie 96/71/EG über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1024/2012 über die Verwaltungszusammenarbeit mit Hilfe des Binnenmarkt‑Informationssystems („IMI-Verordnung“) (ABl. 2014, L 159, S. 11): „Die vorgesehenen Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein.“
(
29
)	Vgl. in diesem Sinne Urteile Adeneler (Rn. 94), Marrosu und Sardino (Rn. 51), Vassallo (Rn. 36), Sánchez Ruiz (Rn. 88), sowie Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (Rn. 103).
(
30
)	Vgl. Urteil DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya et Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (Rn. 71 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
31
)	Siehe Nr. 55 der vorliegenden Schlussanträge. Hervorhebung nur hier.
(
32
)	Vgl. Urteil Adeneler (Rn. 93 und die dort angeführte Rechtsprechung). Diese allgemeine Linie der Rechtsprechung hat sich später im besonderen Kontext von Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung in der konkreteren Formulierung niedergeschlagen, dass diese Bestimmung den Mitgliedstaaten ein allgemeines Ziel – Verhinderung von Missbrauch – vorgibt, ihnen jedoch die Wahl der Mittel zu seiner Erreichung lässt, wie im letzten Satz von Nr. 53 der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt.
(
33
)	Vgl. insbesondere Urteile Fiamingo (Rn. 62), und Mascolo (Rn. 78).
(
34
)	Vgl. insbesondere Urteile Fiamingo (Rn. 64), Mascolo (Rn. 79), sowie DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya et Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (Rn. 69 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
35
)	Vgl. Urteile Adeneler (Rn. 102), Vassallo (Rn. 38), sowie Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (Rn. 104). Hervorhebung nur hier.
(
36
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil Angelidaki (Rn. 160 bis 166).
(
37
)	Obwohl der Begriff „sanction“ im Französischen mehrere Bedeutungen haben kann, geht nämlich aus der englischen Fassung dieser Stelle der Rechtsprechung noch deutlicher hervor, dass der Gerichtshof zwischen zwei verschiedenen Voraussetzungen – „in order duly to punish that abuse and nullify the consequences of the breach of EU law“ – unterscheidet, was bestätigt, dass sowohl Straf- als auch Entschädigungsmaßnahmen gemeint sind. Dies gilt auch für die deutsche Fassung („um diesen Missbrauch angemessen zu ahnden und die Folgen des Verstoßes gegen das Unionsrecht zu beseitigen“), die litauische Fassung („siekiant tinkamai nubausti už šį piktnaudžiavimą ir pašalinti Sąjungos teisės pažeidimo pasekmes“), die polnische Fassung („by zastosować odpowiednią sankcję i usunąć konsekwencje naruszenia prawa Unii“) und die spanische Fassung („con objeto de sancionar debidamente dicho abuso y eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión“). Hervorhebung nur hier.
(
38
)	Eine Maßnahme zur Ahndung des Missbrauchs ist nämlich möglicherweise nicht geeignet, dessen Folgen tatsächlich zu beseitigen, und umgekehrt. Daher sollten nationale Maßnahmen immer in ihrer Gesamtheit betrachtet werden.
(
39
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (Rn. 80).
(
40
)	Wie der Gerichtshof wiederholt betont hat, darf der Begriff „aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverhältnisse“ nicht restriktiv ausgelegt werden, um zu verhindern, dass Beschäftigte über Jahre hinweg in unsicheren Verhältnissen beschäftigt werden. Bei einer restriktiven Auslegung bestünde nämlich die Gefahr, dass de facto eine große Zahl befristeter Arbeitsverhältnisse von dem mit der Richtlinie 1999/70 und der Rahmenvereinbarung angestrebten Arbeitnehmerschutz ausgeschlossen würde, so dass das mit ihnen verfolgte Ziel weitgehend ausgehöhlt würde. Vgl. in diesem Sinne die in Nr. 98 der vorliegenden Schlussanträge angeführte Rechtsprechung.
(
41
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil Santoro (Rn. 54).
(
42
)	Vgl. Urteil DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya et Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (Rn. 81 und 83 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
(
43
)	Vgl. entsprechend Urteil vom 2. August 1993, Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, Rn. 32).
(
44
)	Siehe Fn. 45 der vorliegenden Schlussanträge.
(
45
)	Insbesondere in Fällen, in denen der Missbrauch aufeinanderfolgender befristeter Verträge über einen Zeitraum von zehn, 20 oder sogar 30 Jahren angedauert hat.
(
46
)	Vgl. entsprechend Urteil vom 2. August 1993, Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, Rn. 31 und 32).
(
47
)	Rn. 50 dieses Urteils.
(
48
)	Vgl. insbesondere Urteil Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (Rn. 128 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
49
)	In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission insbesondere darauf hingewiesen, dass dies für den privaten Sektor gelte, und hat dazu auf die in Art. 15 Abs. 5 des Arbeitnehmerstatuts vorgesehene Frist verwiesen. Siehe insoweit Nr. 12 der vorliegenden Schlussanträge.
(
50
)	Zu den betreffenden Auswahlverfahren, die als Maßnahme vorgesehen sind, um dem Beschäftigten den Zugang zu einem festen Arbeitsplatz zu ermöglichen, siehe Nrn. 131 ff. der vorliegenden Schlussanträge.
(
51
)	Insoweit verweist TJ auf Art. 10 Abs. 2 und Art. 61 Abs. 4 EBEP in der auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung.
(
52
)	Siehe Nrn. 23 und 44 der vorliegenden Schlussanträge.
(
53
)	Vgl. Urteil Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (Rn. 66 und 82 sowie Tenor Nrn. 1 und 2).
(
54
)	Siehe Fn. 53 der vorliegenden Schlussanträge.
(
55
)	Siehe Nrn. 29 und 30 der vorliegenden Schlussanträge. Hervorhebung nur hier.
(
56
)	Siehe Nrn. 50 bis 54 der vorliegenden Schlussanträge.
(
57
)	Hervorhebung nur hier.
(
58
)	Dennoch stellt sich die Frage, ob die Einhaltung dieser Grundsätze nicht von Fall zu Fall geprüft werden sollte. Aus der mündlichen Verhandlung geht nämlich hervor, dass TJ im Rahmen eines nach spanischem Recht vorgesehenen Auswahlverfahrens für die Einstellung von Vertragsbediensteten eingestellt worden ist, bei dem die Grundsätze der Gleichheit, der Leistung und der Befähigung hätten beachtet werden können, was vom vorlegenden Gericht zu beurteilen ist.
(
59
)	Vgl. in diesem Sinne Urteile Adeneler (Rn. 105), Marrosu und Sardino (Rn. 49), Santoro (Rn. 34), vom 7. April 2022, Ministero della Giustizia u. a. (Status der italienischen Friedensrichter) (C‑236/20, EU:C:2022:263, Rn. 62), sowie Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (Rn. 127). Siehe auch Nrn. 43 und 52 der vorliegenden Schlussanträge.
(
60
)	Nach Ansicht der Kommission beruht der vom vorlegenden Gericht in dieser Rechtssache angeführte offensichtliche Widerspruch offenbar darauf, dass die für Sozialsachen zuständigen vorlegenden Gerichte, die allein den Begriff „unbefristet, nicht dauerhaft Beschäftigter“ anwenden könnten, diesen Begriff zwar als unzureichende Maßnahme betrachteten (vgl. Urteil Sánchez Ruiz, Rn. 102, sowie Beschluss vom 11. Dezember 2014, León Medialdea, C‑86/14, EU:C:2014:2447, Rn. 51), die für Verwaltungsstreitigkeiten zuständigen vorlegenden Gerichte diesen Begriff aber zumindest als eine gewisse Verbesserung der Situation der dem Verwaltungsrecht unterliegenden Beschäftigten ansähen und versuchten, ihn in dieses Recht zu übertragen (vgl. Urteile vom 14. September 2016, Martínez Andrés und Castrejana López, C‑184/15 und C‑197/15, EU:C:2016:680, und Instituto Madrileño, Rn. 72 und 73).
(
61
)	Siehe Nr. 30 sowie die in den Nrn. 85, 90 und 96 der vorliegenden Schlussanträge angeführte Rechtsprechung. Vgl. ebenso Urteil Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (Rn. 78).
(
62
)	Insbesondere ist daran zu erinnern, dass in den verbundenen Rechtssachen, die zu dem Urteil Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (Rn. 77) geführt haben, seit Beginn des unbefristeten, nicht dauerhaften Arbeitsverhältnisses keine Auswahlprüfung stattgefunden hatte. In der Rechtssache C‑59/22 bestand diese Situation seit 27 Jahren, und in der Rechtssache C‑110/22 war der Kläger des Ausgangsrechtsstreits seit 20 Jahren mit einem unbefristeten, nicht dauerhaften Vertrag in der betreffenden Verwaltung beschäftigt.
(
63
)	Rn. 52 bis 54, 65, 66, 73 und 91 dieses Urteils.
(
64
)	Siehe Nr. 50 und die in Fn. 20 der vorliegenden Schlussanträge angeführte Rechtsprechung.
(
65
)	Vgl. in diesem Sinne Urteile Sánchez Ruiz (Rn. 61), Instituto Madrileño (Rn. 35), sowie Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (Rn. 78).
(
66
)	Vgl. in diesem Sinne Urteile Adeneler (Rn. 85), Sánchez Ruiz (Rn. 62 und 63), Instituto Madrileño (Rn. 36 und 37), sowie Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (Rn. 79 und 80).
(
67
)	Vgl. insbesondere Urteil Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (Rn. 90 und 92 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
(
68
)	Rn. 105 bis 107 dieses Urteils.
(
69
)	Rn. 79, 80 und 84 dieses Urteils.
(
70
)	Vgl. insbesondere Urteile vom 21. November 2018, de Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:936, Rn. 94 und 95), sowie Instituto Madrileño (Rn. 74 und 75).
(
71
)	Rn. 81 dieses Urteils.
(
72
)	Vgl. Urteile Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (Rn. 108). Vgl. auch Urteil DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya et Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (Rn. 80 und 81).
(
73
)	Siehe Nrn. 59 bis 80 der vorliegenden Schlussanträge.
(
74
)	In der mündlichen Verhandlung wurde deutlich, dass diese Entschädigung derjenigen entspricht, die im Arbeitnehmerstatut für den Fall einer Kündigung des Vertrags aus sachlichen Gründen vorgesehen ist. Vgl. insbesondere Urteil vom 21. November 2018, de Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:936, Rn. 17).
(
75
)	Vgl. Urteil DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya et Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (Rn. 81).
(
76
)	Vgl. Art. 2 Abs. 6 Unterabs. 3 des in Nr. 20 der vorliegenden Schlussanträge zitierten Gesetzes 20/2021.
(
77
)	Siehe Nr. 73 der vorliegenden Schlussanträge.
(
78
)	Rn. 112 dieses Urteils.
(
79
)	Rn. 52 dieses Urteils.
(
80
)	Aus Gründen der Klarheit weise ich darauf hin, dass Art. 10 EBEP, dessen Wortlaut im Vorabentscheidungsersuchen nicht einmal wiedergegeben ist, meinem Verständnis nach die Interimsbeamten („funcionarios interinos“) betrifft und nicht die Vertragsbediensteten („personal laboral“), die in Art. 11 EBEP behandelt werden. Es stellt sich daher die Frage, ob diese Haftungsregelung für Interimsbeamte, wie sie vom vorlegenden Gericht im Rahmen von Art. 10 EBEP dargelegt wurde, auch auf Vertragsbedienstete im Sinne von Art. 11 EBEP, wie TJ, anwendbar ist, was vom vorlegenden Gericht zu prüfen ist. Jedenfalls ist darauf hinzuweisen, dass die Autonome Gemeinschaft Madrid in Beantwortung einer Frage des Gerichtshofs klargestellt hat, dass TJ zum Zeitpunkt ihres Antrags beim Gericht erster Instanz, den Vertrag für dauerhaft zu erklären, eine Stelle als Interimsbeamtin innehatte, mit der eine freie Stelle besetzt werden sollte („plaza de interinidad por cobertura de vacante“). Siehe insoweit Fn. 18 der vorliegenden Schlussanträge.
(
81
)	Art. 95 Abs. 2 Buchst. d EBEP legt der spanischen Regierung zufolge fest, dass es sich beim „Abschluss offensichtlich rechtswidriger Vereinbarungen, die der Verwaltung oder den Bürgern schweren Schaden zufügen“, um ein „sehr schweres Disziplinarvergehen“ handelt.
(
82
)	Insbesondere bezeichnet laut der spanischen Regierung Art. 7 Abs. 1 Buchst. h des Real Decreto 33/1986 por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado (Königliches Dekret 33/1986 zur Billigung der Verordnung über das Disziplinarwesen für Beamte der Staatsverwaltung) vom 10. Januar 1986 (BOE Nr. 15 vom 17. Januar 2017, S. 2377) „die Erstellung von Berichten und den Abschluss von Vereinbarungen, die offensichtlich rechtswidrig sind, wenn sie der Verwaltung oder den Bürgern Schaden zufügen und kein sehr schweres Vergehen darstellen“, als „schweres Vergehen“.
(
83
)	Den schriftlichen Erklärungen ist zu entnehmen, dass Art. 7 Abs. 2 des Texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (Neufassung des Gesetzes über Verstöße und Sanktionen im Sozialbereich), gebilligt durch das Real Decreto 5/2000 (Königliches gesetzesvertretendes Dekret 5/2000) vom 4. August 2000 (BOE Nr. 189 vom 8. August 2000, S. 15060), Folgendes als „schweren Verstoß“ definiert: „Verletzung der Vorschriften über Vertragsmodalitäten, befristete und zeitlich begrenzte Verträge durch ihre Verwendung unter Umgehung des Gesetzes oder in Bezug auf Personen, Zwecke, Sachverhalte und zeitliche Begrenzungen, die nicht durch Gesetz, Verordnung oder – wenn diese Aspekte durch Tarifverhandlungen festgelegt werden können – Tarifvertrag vorgesehen sind. Zu diesem Zweck wird für jeden betroffenen Arbeitnehmer ein Verstoß angenommen.“
(
84
)	Die spanische Regierung hat diese Zahlen in der mündlichen Verhandlung auf eine Frage des Gerichtshofs hin mitgeteilt.
(
85
)	Rn. 121 dieses Urteils.
(
86
)	Siehe Nr. 20 der vorliegenden Schlussanträge.
(
87
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil Sánchez Ruiz (Rn. 97).
(
88
)	In diesem Zusammenhang geht aus der Antwort der spanischen Regierung auf eine Frage des Gerichtshofs während der mündlichen Verhandlung hervor, dass bereits drei außerordentliche Verfahren zur Stabilisierung durchgeführt wurden. Im Rahmen des letzten Stabilisierungsverfahrens nach dem Gesetz 20/2021 seien 544151 befristete Stellen ermittelt worden, von denen bereits 365714 in unbefristete Arbeitsverhältnisse umgewandelt worden seien.
(
89
)	Vgl. Urteil DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya et Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (Rn. 77).
(
90
)	Siehe Nr. 77 der vorliegenden Schlussanträge.