ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
9 novembre 2017 (*)
« Manquement d’État – Aides d’État – Aide déclarée illégale et incompatible avec le marché intérieur – Obligation de récupération – Obligation d’information – Inexécution – Moyens de défense – Impossibilité absolue d’exécution »
Dans l’affaire C‑481/16,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 108, paragraphe 2, deuxième alinéa, TFUE, introduit le 2 septembre 2016,
Commission européenne, représentée par MM. A. Bouchagiar et B. Stromsky, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République hellénique, représentée par M. K. Boskovits et Mme V. Karra, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. C. G. Fernlund, président de chambre, MM. A. Arabadjiev (rapporteur) et E. Regan, juges,
avocat général : M. M. Szpunar,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en n’ayant pas pris, dans les délais prescrits, toutes les mesures nécessaires à l’exécution de la décision 2014/539/UE de la Commission, du 27 mars 2014, concernant l’aide d’État SA.34572 (13/C) (ex 13/NN) accordée par la Grèce à Larco General Mining & Metallurgical Company SA (JO 2014, L 254, p. 24), ou, en tout état de cause, en n’ayant pas suffisamment informé, conformément aux prescriptions de l’article 5 de cette décision, la Commission des mesures prises, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 3 à 5 de ladite décision ainsi que du traité FUE.
Le cadre juridique
2        L’article 14, paragraphe 3, du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [108 TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1), dispose :
« Sans préjudice d’une ordonnance de la Cour de justice [de l’Union européenne] prise en application de l’article [278 TFUE], la récupération s’effectue sans délai et conformément aux procédures prévues par le droit national de l’État membre concerné, pour autant que ces dernières permettent l’exécution immédiate et effective de la décision de la Commission. À cette fin et en cas de procédure devant les tribunaux nationaux, les États membres concernés prennent toutes les mesures prévues par leurs systèmes juridiques respectifs, y compris les mesures provisoires, sans préjudice du droit [de l’Union]. »
Les antécédents du litige et la procédure précontentieuse
3        Le 27 mars 2014, la Commission a adopté la décision 2014/539 qui a été notifiée à la République hellénique le 28 mars 2014 et dont les articles 2 à 5 du dispositif sont libellés comme suit :
« Article 2
L’aide d’État s’élevant à 135 820 824,35 EUR sous la forme de garanties de l’État en faveur de Larco General Mining & Metallurgical Company SA [ci-après « Larco »] en 2008, 2010 et 2011 et la participation de l’État à l’augmentation du capital de l’entreprise en 2009, illégalement accordée par la Grèce en violation de l’article 108, paragraphe 3, du traité est incompatible avec le marché intérieur.
Article 3
1.      La Grèce est tenue de récupérer les aides incompatibles visées à l’article 2 auprès du bénéficiaire.
[...]
Article 4
1.       Le recouvrement de l’aide à laquelle se réfère l’article 2 sera immédiat et effectif.
2.       La Grèce garantit l’exécution de la présente décision dans un délai de quatre mois à partir de la date de sa notification.
Article 5
1.       Dans les deux mois à compter de la notification de la présente décision, la Grèce fournira les renseignements suivants :
a)      le montant total (principal et intérêts) à récupérer auprès du bénéficiaire ;
b)      une description détaillée des mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision ;
c)      les documents démontrant que le bénéficiaire a été mis en demeure de rembourser l’aide.
2.      La Grèce informera régulièrement la Commission de l’état d’avancement des mesures nationales prises pour mettre en œuvre la présente décision jusqu’à ce que le remboursement de l’aide mentionnée à l’article 2 soit effectué. Si la Commission en fait la demande, la Grèce lui transmettra dans les plus brefs délais tous les renseignements concernant les mesures qui ont déjà été prises ou qui seront prises pour se conformer à la présente décision. De même, elle transmettra des informations détaillées sur les montants de l’aide et des intérêts de recouvrement déjà récupérés auprès du bénéficiaire. »
4        Par ailleurs, la République hellénique ayant informé la Commission de son intention de vendre certains actifs de Larco par deux appels d’offres distincts, la Commission a adopté, le même jour que celui de l’adoption de la décision 2014/539, la décision concernant l’aide d’État SA.37954 (2013/N) relative à cette vente (ci-après « la décision relative à la vente de certains actifs de Larco »). Dans cette dernière décision, la Commission indique que, selon les informations fournies par la République hellénique, les deux procédures d’appel d’offres seraient menées respectivement par l’État et Larco, en tant que propriétaires des actifs concernés par chaque appel d’offres. En particulier, le premier appel d’offres concernerait l’usine métallurgique de Larymna (nome de Phtiotide, Grèce) ainsi que 40 % des droits d’exploitation du minerai de latérite d’Agios Ioannis (Grèce), tandis que le second porterait sur 73 % des droits d’extraction de la latérite d’Eubée (Grèce) et sur l’ensemble des droits d’extraction de la latérite de Kastoria (Grèce). À l’issue des deux procédures d’appels d’offres et indépendamment de leurs résultats, Larco serait mise en faillite conformément à la législation nationale et ses actifs restants seraient vendus dans le cadre de la procédure de liquidation.
5        Compte tenu de ces informations, la Commission a estimé, dans la décision relative à la vente de certains actifs de Larco, que, pour autant que sont respectées une série de dispositions et de conditions, ladite vente, premièrement, ne constituait pas une aide d’État et, deuxièmement, n’entraînait pas de continuité économique entre Larco et le ou les propriétaires des actifs qui seront vendus. La Commission a considéré que, dans ces conditions, la question de la récupération des aides d’État illégales qui avaient été versées à Larco ne concernera pas les nouveaux propriétaires des actifs destinés à être vendus.
6        Le délai de deux mois imparti à l’article 5 de la décision 2014/539 a expiré le 28 mai 2014. La Commission n’a reçu aucune information de la République hellénique quant aux mesures prises pour la récupération des aides en cause au cours de ce délai.
7        Par lettre du 23 juin 2014, la Commission a rappelé aux autorités helléniques leurs obligations résultant de la décision 2014/539 et leur a demandé à être informée, dans un délai de 20 jours ouvrables, des modalités de mise en œuvre de cette décision. Ces autorités ont répondu, par un courrier électronique du 18 juillet 2014, qu’elles n’étaient pas en mesure de lui fournir des indications dans ce délai.
8        Par ailleurs, la Commission a également rappelé dans cette lettre du 23 juin 2014 à la République hellénique que cette dernière était tenue au respect du délai de quatre mois prévu à l’article 4, paragraphe 2, de la décision 2014/539. Ce délai a toutefois expiré le 28 juillet 2014, sans que la Commission ait obtenu des informations relatives à la mise en œuvre de cette décision.
9        La Commission a invité, par lettres des 6 octobre 2014 et 18 décembre 2015, cet État membre à lui fournir ces informations et à organiser un échange portant sur la récupération de l’aide. Ledit État membre n’a cependant pas répondu à ces lettres. Une réunion entre la Commission et les autorités helléniques a été tenue à Athènes (Grèce). Ces autorités n’ont, toutefois, avancé aucun argument de nature à justifier l’absence de mesures d’exécution de la décision 2014/539.
10      C’est dans ces conditions que la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Sur le recours
11      À l’appui de son recours, la Commission invoque deux griefs, tirés, respectivement, de la violation des articles 3 et 4 de la décision 2014/539 et de celle de l’article 5 de cette décision.
12      La Commission soutient, en premier lieu, que la République hellénique n’a pas pris les mesures nécessaires pour récupérer les aides incompatibles dans le délai prescrit et, en second lieu, que cet État membre n’a pas suffisamment informé la Commission des mesures prises en application de ladite décision.
Sur le premier grief, tiré d’un défaut de récupération des aides incompatibles
Argumentation des parties
13      La Commission fait valoir que, à la date d’expiration du délai prévu à l’article 4, paragraphe 2, de la décision 2014/539, à savoir le 28 juillet 2014, la République hellénique n’avait pas assuré l’exécution de cette décision.
14      La République hellénique n’aurait ainsi pas procédé à une récupération immédiate et effective de l’aide incompatible avec le marché intérieur, contrairement aux prescriptions de cet article.
15      La Commission considère que, afin de satisfaire à son obligation de récupérer une aide incompatible avec le marché intérieur, un État membre peut soit récupérer auprès de l’entreprise bénéficiaire l’intégralité du montant de cette aide, majoré des intérêts, soit, à défaut, ouvrir une procédure de faillite de cette entreprise, qui devrait s’accompagner de la cessation définitive des activités de celle-ci, et inscrire au tableau des créances celle relative à ladite aide.
16      La Commission expose que, conformément à une jurisprudence constante, le seul moyen de défense susceptible d’être invoqué par un État membre contre un recours en manquement introduit en vertu de l’article 108, paragraphe 2, TFUE est celui tiré d’une impossibilité absolue d’exécuter correctement la décision ordonnant la récupération.
17      La condition d’une impossibilité absolue d’exécution ne serait pas remplie lorsqu’un tel État se borne à faire part à la Commission de difficultés juridiques, politiques ou pratiques dans la mise en œuvre de la décision de récupération, sans entreprendre une véritable démarche auprès des entreprises en cause aux fins de récupérer l’aide et sans proposer à la Commission des modalités alternatives de mise en œuvre de cette décision permettant de surmonter ces difficultés.
18      En l’espèce, les autorités helléniques n’auraient ni récupéré auprès de Larco la totalité de l’aide en cause ni placé en liquidation cette entreprise en assurant la cessation définitive de ses activités et en inscrivant, dans le cadre de la procédure de faillite, le montant à récupérer au tableau des créances.
19      La Commission fait valoir que les difficultés juridiques et pratiques invoquées par les autorités helléniques aux fins de s’exonérer de leur obligation d’exécution et, en particulier, le désaccord sur le régime de propriété de l’usine métallurgique de Larymna concernent non pas la décision 2014/539, mais la décision relative à la vente de certains actifs de Larco. Selon la Commission, cette dernière décision, qui porte exclusivement sur la question de la responsabilité des acquéreurs éventuels des actifs de Larco quant à l’obligation de restituer les aides en cause ainsi que sur la question de savoir si la vente des actifs constituerait une aide d’État, a été adoptée à la demande des autorités helléniques afin de faciliter l’application du plan de cession de Larco et, en tout état de cause, au nom de la sécurité juridique. Elle n’affecterait nullement la responsabilité incombant à Larco de rembourser l’ensemble des aides incompatibles sur la base de la décision 2014/539.
20      Par ailleurs, la Commission considère que l’obligation de récupération des aides auprès de Larco n’est pas affectée par l’état d’avancement de la mise en œuvre du projet de vente des autorités helléniques. Selon la Commission, s’il existe effectivement de tels obstacles à l’exécution de ce projet, il appartient toutefois aux autorités helléniques d’apprécier dans quelle mesure elles souhaitent l’exécuter ou, au contraire, y renoncer. En tout état de cause, d’éventuels obstacles à la réalisation dudit projet seraient sans incidence sur l’obligation qui incombe à Larco de restituer les aides incompatibles, conformément à la décision 2014/539.
21      La République hellénique rétorque que la décision 2014/539 est directement liée à la décision relative à la vente de certains actifs de Larco. Selon cet État membre, la Commission a, par cette dernière décision, approuvé une procédure de vente précise, qui serait mise en œuvre par les autorités helléniques et qui aurait clairement une incidence sur l’exécution de la décision 2014/539. Selon cette procédure, Larco serait déclarée en faillite et les recettes provenant de la mise en œuvre de la procédure de faillite seraient utilisées pour récupérer les aides d’État après l’achèvement des procédures d’appels d’offres et indépendamment de leur issue. Il en résulterait que les difficultés juridiques et pratiques auxquelles sont confrontées les autorités helléniques pour ce qui est de la vente des actifs de Larco auraient une incidence sur l’exécution immédiate de l’obligation de récupération.
22      La République hellénique fait valoir, en outre, que, si ces autorités prenaient des mesures entraînant la déclaration immédiate de faillite de Larco en application de la décision 2014/539, le résultat escompté par la décision relative à la vente de certains actifs de Larco ne pourrait plus être atteint. Dès lors, lesdites autorités auraient pour objectif de résoudre les problèmes juridiques qui seraient apparus à l’occasion de l’exécution de la décision relative à la vente de certains actifs de Larco et de résoudre le désaccord sur le régime de propriété de l’usine métallurgique de Larymna, de façon à procéder légalement aux appels d’offres prévus, puis à ouvrir la procédure de faillite.
Appréciation de la Cour
23      Il ressort de la jurisprudence de la Cour que l’État membre destinataire d’une décision l’obligeant à récupérer des aides illégales déclarées incompatibles avec le marché intérieur est tenu, en vertu de l’article 288 TFUE, de prendre toutes les mesures propres à assurer l’exécution de cette décision. Il doit parvenir à un recouvrement effectif des sommes dues aux fins d’éliminer la distorsion de concurrence causée par l’avantage concurrentiel procuré par ces aides (arrêt du 24 janvier 2013, Commission/Espagne, C‑529/09, EU:C:2013:31, point 91).
24      Il résulte de l’article 14, paragraphe 3, première phrase, du règlement no 659/1999 que la récupération d’une aide illégale déclarée incompatible avec le marché intérieur s’effectue « sans délai et conformément aux procédures prévues par le droit national de l’État membre concerné », pour autant que ces dernières permettent l’exécution immédiate et effective de la décision de la Commission. À cette fin, l’État membre concerné est tenu de prendre toutes les mesures prévues par leurs systèmes juridiques respectifs, sans préjudice du droit de l’Union (arrêt du 11 septembre 2014, Commission/Allemagne, C‑527/12, EU:C:2014:2193, point 38).
25      À cet égard, le fait que des entreprises bénéficiaires soient en difficulté n’affecte pas l’obligation de récupération de l’aide, l’État membre étant tenu, selon le cas, de provoquer la liquidation de la société (arrêt du 6 décembre 2007, Commission/Italie, C‑280/05, non publié, EU:C:2007:753, point 28).
26      Il est, en outre, de jurisprudence constante que le rétablissement de la situation antérieure et l’élimination de la distorsion de concurrence résultant de ces aides peuvent, en principe, être accomplis par l’inscription au tableau des créances de celle relative à la restitution des aides concernées (arrêt du 11 décembre 2012, Commission/Espagne, C‑610/10, EU:C:2012:781, point 72).
27      Toutefois, l’inscription au tableau des créances de celle relative à la restitution des aides concernées ne permet de satisfaire à l’obligation de récupération que si, dans le cas où les autorités étatiques ne pourraient récupérer l’intégralité du montant des aides, la procédure de faillite aboutit à la liquidation de l’entreprise bénéficiaire des aides illégales, c’est-à-dire à la cessation définitive de son activité (arrêt du 11 décembre 2012, Commission/Espagne, C‑610/10, EU:C:2012:781, point 104).
28      Le seul moyen de défense susceptible d’être invoqué par un État membre contre un recours en manquement introduit par la Commission sur le fondement de l’article 108, paragraphe 2, TFUE est celui tiré d’une impossibilité absolue d’exécuter correctement la décision de cette institution ordonnant la récupération de l’aide en question (arrêt du 24 janvier 2013, Commission/Espagne, C‑529/09, EU:C:2013:31, point 99).
29      Il importe de rappeler que, d’une part, la condition relative à l’existence d’une impossibilité absolue n’est pas remplie lorsque l’État membre défendeur se borne à invoquer des difficultés juridiques, politiques ou pratiques auxquelles il s’est trouvé confronté pour mettre en œuvre la décision concernée, sans entreprendre une véritable démarche auprès des entreprises en cause aux fins de récupérer l’aide et sans proposer à la Commission des modalités alternatives de mise en œuvre de cette décision qui auraient permis de surmonter ces difficultés, et que, d’autre part, de prétendus problèmes internes rencontrés lors de l’exécution de la décision de la Commission ne sauraient justifier le non-respect par cet État membre des obligations qui lui incombent au titre du droit de l’Union (arrêt du 24 janvier 2013, Commission/Espagne, C‑529/09, EU:C:2013:31, point 101).
30      En l’espèce, il est constant que la République hellénique n’a ni récupéré les aides d’État en cause dans le délai imparti par la Commission ni provoqué la liquidation de Larco.
31      À cet égard, cet État membre soutient que la décision 2014/539 et la décision relative à la vente de certains actifs de Larco, adoptées le même jour, sont directement et indissociablement liées et, dès lors, les difficultés juridiques et pratiques auxquelles sont confrontées les autorités helléniques en ce qui concerne le projet de vente empêcheraient l’exécution immédiate de la décision de récupération.
32      Or, il convient de constater que les deux décisions en cause ont des objets différents. Ainsi qu’il ressort de la décision relative à la vente de certains actifs de Larco et de l’appréciation à laquelle a abouti la Commission dans cette décision, l’objet de celle-ci est uniquement d’examiner de manière préliminaire, en premier lieu, si la structure de la vente proposée par la République hellénique, y compris les modalités liées à l’ouverture de la procédure de faillite de Larco, renferme ou non une aide d’État et, en second lieu, si cette structure n’entraînera pas de continuité économique entre Larco et le ou les futur(s) propriétaire(s) des actifs vendus.
33      Quant à la décision 2014/539, celle-ci a pour objet de constater l’existence d’une aide incompatible avec le marché intérieur et de déclencher la procédure de recouvrement de cette aide.
34      Il résulte des constatations qui précèdent que ces décisions concernent des mesures étatiques différentes. D’une part, la décision 2014/539 concerne une aide d’État octroyée sous la forme de garanties d’État au cours des années 2008, 2010 et 2011 et l’augmentation du capital de Larco au cours de l’année 2009. D’autre part, la décision relative à la vente de certains actifs de Larco concerne le projet de vente proposé par la République hellénique et ses implications.
35      De surcroît, il ressort de cette dernière décision que la Commission avait considéré que celle-ci ne portera pas atteinte à l’obligation de récupération des aides illégales déclarées incompatibles avec le marché intérieur dans la décision 2014/539.
36      Dans ces conditions, bien que lesdites décisions aient été adoptées à la même date et concernent la même entreprise, elles ne peuvent être considérées comme étant directement et indissociablement liées.
37      Partant, les appréciations de la Commission figurant dans la décision relative à la vente de certains actifs de Larco n’ont pour effet ni de remettre en cause l’obligation d’exécution de la décision 2014/539 ni de soumettre l’exécution de cette dernière aux conditions prévues dans la décision relative à la vente de certains actifs de Larco.
38      Ainsi, si le désaccord entre la République hellénique et Larco quant à la propriété de l’usine de Larymna est susceptible d’empêcher la mise en œuvre de la vente des actifs de Larco, il ne saurait affecter l’exécution de la décision 2014/539.
39      Par ailleurs, rien n’impose à la République hellénique de mettre en œuvre cette vente.
40      Dès lors, la République hellénique se bornant, en substance, à invoquer des difficultés juridiques et pratiques auxquelles elle s’est trouvée confrontée pour mettre en œuvre le projet de vente faisant l’objet de la décision relative à la vente de certains actifs de Larco afin de justifier l’inexécution de la décision 2014/539, il suffit de relever que, au regard de la jurisprudence rappelée aux points 28 et 29 du présent arrêt, de telles difficultés ne sauraient être invoquées comme un moyen de défense dans le cadre d’un recours en manquement introduit par la Commission sur le fondement de l’article 108, paragraphe 2, TFUE.
41      Eu égard à ce qui précède, il y a lieu d’accueillir le premier grief de la Commission, tiré de la violation des articles 3 et 4 de la décision 2014/539, au motif que la République hellénique n’a pas pris toutes les mesures nécessaires pour récupérer auprès de son bénéficiaire l’aide litigieuse.
Sur le second grief, tiré d’un défaut d’information de la Commission
Argumentation des parties
42      Par son second grief, la Commission fait valoir que les autorités helléniques n’ont pas communiqué, dans les délais prescrits, les informations demandées concernant la récupération de l’aide en cause. Elles n’auraient ni fourni d’informations permettant à la Commission de vérifier l’exactitude du calcul de la somme à rembourser et des intérêts ni avancé d’arguments de nature à justifier l’absence totale de mesures visant à lancer la procédure de récupération de l’aide. En outre, la Commission souligne que, en tout état de cause, les difficultés d’exécution du plan de cession n’expliquent nullement l’absence totale d’information.
43      La République hellénique soutient que ces autorités n’ont pas transmis de nouvelles informations à la Commission sur l’état d’avancement de la procédure de récupération en raison de difficultés juridiques relatives à la mise en œuvre des appels d’offres en vue de la vente de certains éléments d’actifs de Larco.
Appréciation de la Cour
44      L’article 5, paragraphe 1, de la décision 2014/539 impose à la République hellénique de fournir certains renseignements relatifs à la récupération de l’aide dans un délai de deux mois à compter de la date de notification de cette décision. L’article 5, paragraphe 2, de cette dernière prévoit l’obligation pour cet État membre, d’une part, de tenir la Commission régulièrement informée de l’état d’avancement des mesures prises pour le recouvrement de l’aide jusqu’à ce que le remboursement de cette aide soit effectué et, d’autre part, de transmettre des informations détaillées sur les montants de l’aide et des intérêts de recouvrement déjà récupérés auprès du bénéficiaire.
45      S’agissant de l’obligation prévue audit article 5, paragraphe 1, il y a lieu de constater que cet État membre n’a pas satisfait à celle-ci, dès lors qu’il ressort du courrier électronique des autorités helléniques, du 18 juillet 2014, visant la demande d’information de la Commission formulée dans sa lettre du 23 juin 2014, qu’elles n’étaient pas en mesure de répondre à cette demande dans les délais prescrits.
46      Quant à l’obligation prévue à l’article 5, paragraphe 2, de la décision 2014/539, il convient de constater que, en n’ayant pas pris, dans les délais prescrits, les mesures nécessaires afin de se conformer à cette décision, la République hellénique a, de ce fait, également manqué à cette obligation (voir, en ce sens, arrêt du 9 juillet 2015, Commission/France, C‑63/14, EU:C:2015:458, point 62).
47      Il convient, en conséquence, de constater que le manquement de cet État membre à l’obligation d’informer la Commission des mesures prises en application de la décision 2014/539 est constitué.
48      Eu égard à tout ce qui précède, il y a lieu de constater que, en n’ayant pas pris, dans les délais prescrits, toutes les mesures nécessaires à l’exécution de la décision 2014/539 et en n’ayant pas informé la Commission des mesures prises en application de cette décision, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 3 à 5 de ladite décision ainsi que du traité FUE.
Sur les dépens
49      Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République hellénique et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) déclare et arrête :
1)      En n’ayant pas pris, dans les délais prescrits, toutes les mesures nécessaires à l’exécution de la décision 2014/539/UE de la Commission, du 27 mars 2014, concernant l’aide d’État SA.34572 (13/C ex 13/NN) accordée par la Grèce à Larco General Mining & Metallurgical Company SA, et en n’ayant pas informé la Commission européenne des mesures prises en application de cette décision, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 3 à 5 de ladite décision ainsi que du traité FUE.
2)      La République hellénique est condamnée aux dépens.
Signatures
*      Langue de procédure : le grec.