62018TJ0509
URTEIL DES GERICHTS (Siebte Kammer)
19. Dezember 2019 (
*1
)
„EGFL und ELER – Von der Finanzierung ausgeschlossene Ausgaben – Ablaufzeiten, die zwischen mehreren Besuchen der nationalen Kontrollbehörden gelten – Ankündigung von Vor-Ort-Kontrollen – Implizite Ankündigung – Art. 25 und 26 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 809/2014 – Pauschale finanzielle Berichtigung“
In der Rechtssache T‑509/18,
Tschechische Republik, vertreten durch M. Smolek, J. Pavliš, O. Serdula und J. Vláčil als Bevollmächtigte,
Klägerin,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch A. Lewis, A. Sauka und K. Walkerová als Bevollmächtigte,
Beklagte,
betreffend eine Klage gemäß Art. 263 AEUV auf Nichtigerklärung des Durchführungsbeschlusses (EU) 2018/873 der Kommission vom 13. Juni 2018 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union (ABl. 2018, L 152, S. 29), soweit er die von der Tschechischen Republik zulasten des ELER getätigten Ausgaben in Höhe von 151116,65 Euro ausschließt,
erlässt
DAS GERICHT (Siebte Kammer)
unter Mitwirkung der Präsidentin V. Tomljenović sowie der Richterin A. Marcoulli und des Richters A. Kornezov (Berichterstatter),
Kanzler: R. Ūkelytė, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 3. Oktober 2019
folgendes
Urteil
Vorgeschichte des Rechtsstreits
1
Die Untersuchung, die zum vorliegenden Rechtsstreit führte und von der Europäischen Kommission vom 23. bis 27. November 2015 unter dem Aktenzeichen RD 2/2015/023/CZ durchgeführt wurde, betraf die Umsetzung des Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum ELER, Schwerpunkt 2 (2007–2013, flächenbezogene Maßnahmen), durch die Tschechische Republik in Bezug auf das in der Tschechischen Republik verwendete Verwaltungs- und Kontrollsystem im Rahmen von Agrarumweltmaßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums bzw. Maßnahmen zur Abschwächung natürlicher Nachteile. Diese Untersuchung folgte auf eine frühere Untersuchung, die die Kommission im Jahr 2011 in der Tschechischen Republik unter dem Aktenzeichen RD 2/2011/013/CZ durchgeführt hatte.
2
In Anwendung der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 352/78, (EG) Nr. 165/94, (EG) Nr. 2799/98, (EG) Nr. 814/2000, (EG) Nr. 1290/2005 und (EG) Nr. 485/2008 des Rates (ABl. 2013, L 347, S. 549, Berichtigung ABl. 2016, L 130, S. 9) und der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 809/2014 der Kommission vom 17. Juli 2014 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 1306/2013 hinsichtlich des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems, der Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums und der Cross-Compliance (ABl. 2014, L 227, S. 69) in geänderter Fassung teilte die Kommission der Tschechischen Republik ihre Feststellungen betreffend die im Jahr 2015 durchgeführte Untersuchung mit Schreiben vom 16. Februar 2016 mit, worin sie insbesondere darauf hinwies, dass die durch die verschiedenen Dienststellen des Mitgliedstaats vor Ort bei einem Begünstigten durchgeführten Kontrollen so koordiniert werden müssten, dass die Intervalle zwischen den einzelnen Besuchen vor Ort bei demselben Begünstigten verkürzt werden müssten und jedenfalls nicht mehr als 14 Tage betragen dürften und diese Ablaufzeit namentlich bei den Vor-Ort-Kontrollen, die Beihilfeanträge für Tiere bzw. Zahlungsanträge für tierbezogene Stützungsmaßnahmen (im Folgenden: Beihilfeanträge für Tiere) beträfen, auf 48 Stunden reduziert werden müsse, wie dies in dem – damals geltenden – Art. 4 Abs. 7 der Verordnung (EU) Nr. 65/2011 der Kommission vom 27. Januar 2011 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates hinsichtlich der Kontrollverfahren und der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen bei Maßnahmen zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums (ABl. 2011, L 25, S. 8) vorgesehen sei. Die Tschechische Republik antwortete darauf am 14. April 2016, woraufhin die Kommission der Tschechischen Republik am 18. Mai 2016 erneut ihre Anmerkungen übermittelte.
3
Am 21. Juni 2016 fand ein bilaterales Treffen statt, dessen Protokoll die Kommission der Tschechischen Republik am 22. Juli 2016 übermittelte. Diese äußerte sich dazu gegenüber der Kommission am 22. September 2016, wobei sie die Kommission insbesondere davon in Kenntnis setzte, dass sie ungeachtet ihrer unterschiedlichen Auffassung mit dem 8. August 2016 eine neue Verfahrensanweisung erlassen habe, die den Forderungen der Kommission entspreche.
4
Anschließend fand zwischen der Kommission und der Tschechischen Republik ein umfangreicher Schriftwechsel statt, in dessen Folge die Kommission beschloss, eine ergänzende Untersuchung durchzuführen (im Folgenden: ergänzende Untersuchung), worüber sie die Tschechische Republik am 13. Oktober 2017 informierte. Die ergänzende Untersuchung wurde vom 30. Oktober bis 3. November 2017 vorgenommen.
5
Im Anschluss an die ergänzende Untersuchung übermittelte die Kommission der Tschechischen Republik mit Schreiben vom 14. März 2018 die förmliche Mitteilung gemäß Art. 34 Abs. 3 Unterabs. 3 und Art. 40 Abs. 1 ihrer Durchführungsverordnung (EU) Nr. 908/2014 vom 6. August 2014 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 1306/2013 hinsichtlich der Zahlstellen und anderen Einrichtungen, der Mittelverwaltung, des Rechnungsabschlusses und der Bestimmungen für Kontrollen, Sicherheiten und Transparenz (ABl. 2014, L 255, S. 59, Berichtigung ABl. 2015, L 114, S. 25) (im Folgenden: förmliche Mitteilung). Sie bestätigte darin den bereits geäußerten Standpunkt, wonach die erste Kontrolle, wenn die tschechischen Behörden mehrere Kontrollen vor Ort bei ein und demselben Begünstigten vornähmen, als „implizite Ankündigung“ der nachfolgenden Kontrollen anzusehen sei, so dass diese, wie in Art. 4 Abs. 7 der Verordnung Nr. 65/2011 und Art. 25 der Durchführungsverordnung Nr. 809/2014 vorgesehen, spätestens innerhalb von 14 Tagen bzw. im Fall der Beihilfeanträge für Tiere gar binnen 48 Stunden erfolgen müssten. Der Verstoß gegen diese Regel habe eine Schwachstelle bei einer Schlüsselkontrolle dargestellt. Die Kommission schlug jedoch keine finanzielle Berichtigung für die Jahre 2014 und 2015 vor, da die tschechischen Behörden in diesem Zeitraum berechtigterweise darauf hätten vertrauen können, dass die nationale Regelung mit dem Unionsrecht vereinbar sei. Für das Jahr 2016 hingegen hatte sie das Risiko für die Mittel der Union aufgrund einer Schwachstelle bei einer Schlüsselkontrolle unter Anwendung einer pauschalen finanziellen Berichtigung von 5 % auf 151116,65 Euro veranschlagt (vgl. S. 2 der förmlichen Mitteilung).
6
Am 24. April 2018 stellte die Tschechische Republik einen Schlichtungsantrag, der von der Schlichtungsstelle mit der Begründung als unzulässig zurückgewiesen wurde, dass der betreffende Betrag nicht über 1 Mio. Euro hinausgehe und dass die Tschechische Republik nicht nachgewiesen habe, dass es sich um eine Grundsatzfrage betreffend die Anwendung der Unionsvorschriften handle.
7
Die Kommission erließ am 13. Juni 2018 den Durchführungsbeschluss (EU) 2018/873 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union (ABl. 2018, L 152, S. 29, im Folgenden: angefochtener Beschluss).
8
Gemäß dem angefochtenen Beschluss schloss die Kommission von der Finanzierung durch die Union u. a. in Bezug auf die Tschechische Republik einen Betrag von insgesamt 151116,65 Euro betreffend Maßnahmen aus, die unter das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem (IVKS) im Rahmen des Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum ELER (2014–2020) fallen und zu Zahlungen im Rahmen der Haushaltsjahre 2017 und 2018 geführt hatten.
Verfahren und Anträge der Parteien
9
Mit Klageschrift, die am 24. August 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Tschechische Republik die vorliegende Klage erhoben.
10
Die Klagebeantwortung ist am 29. November 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingereicht worden. Eine Berichtigung der Klagebeantwortung ist am 23. Januar 2019 eingegangen.
11
Die Parteien haben in der Sitzung vom 3. Oktober 2019 mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet.
12
Die Tschechische Republik beantragt,
–
den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären, soweit die Kommission darin einen Betrag von 151116,65 Euro als von ihr getätigte Ausgaben von der Finanzierung durch die Union ausgeschlossen hat;
–
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
13
Die Kommission beantragt,
–
die Klage abzuweisen;
–
der Tschechischen Republik die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
14
Die Tschechische Republik stützt ihre Klage auf drei Gründe, mit denen sie erstens einen Verstoß gegen Art. 52 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013, zweitens einen Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes und drittens einen Verstoß gegen Art. 52 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 in Bezug auf die Höhe der von der Kommission festgesetzten finanziellen Berichtigung geltend macht.
15
Was den ersten Klagegrund betrifft, weist die Tschechische Republik darauf hin, dass die Kommission nach Art. 52 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 Beträge von der Unionsfinanzierung nur unter der Bedingung ausschließen könne, dass die entsprechenden Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit dem Unionsrecht getätigt worden seien. Im Wesentlichen führt sie aus, die Kommission habe zu Unrecht festgestellt, dass eine erste Vor-Ort-Kontrolle als „implizite Ankündigung“ künftiger Kontrollen gelte und diese demzufolge stets innerhalb der in Art. 25 der Durchführungsverordnung Nr. 809/2014 vorgesehenen Ankündigungsfrist, nämlich 14 Tage bzw. 48 Stunden je nach Fallgestaltung, erfolgen müssten.
16
Die Kommission beantragt die Zurückweisung dieses Klagegrundes.
17
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die Verordnung Nr. 65/2011, wie die Kommission in der Klagebeantwortung hervorhebt und in der förmlichen Mitteilung ausgeführt hatte, mit Wirkung vom 1. Januar 2015 aufgehoben wurde. Folglich galt die Durchführungsverordnung Nr. 809/2014 ab dem Antragsjahr 2015. Insoweit ist klarzustellen, dass im vorliegenden Fall nur das Antragsjahr 2016 Gegenstand des Rechtsstreits ist, da die Kommission in Bezug auf die Antragsjahre 2014 und 2015 keine finanziellen Berichtigungen vorgenommen hat (vgl. oben, Rn. 5). Der vorliegende Rechtsstreit ist daher anhand der einschlägigen Bestimmungen der Durchführungsverordnung Nr. 809/2014 zu prüfen.
18
Im Übrigen ist daran zu erinnern, dass auf dem Gebiet des Rechnungsabschlusses für die Agrarfonds Entscheidungen auf der Grundlage eines zusammenfassenden Berichts und eines Schriftwechsels zwischen der Kommission und dem betroffenen Mitgliedstaat erlassen werden. Unter diesen Umständen ist die Begründung solcher Entscheidungen dann als ausreichend anzusehen, wenn der Staat, der Adressat der Entscheidung ist, eng in das Verfahren ihrer Ausarbeitung eingebunden war und die Gründe kannte, aus denen die Kommission der Ansicht war, den streitigen Betrag nicht zulasten der Unionsfonds übernehmen zu müssen (vgl. Urteil vom 21. März 2002, Spanien/Kommission, C‑130/99, EU:C:2002:192, Rn. 126 und die dort angeführte Rechtsprechung, Urteil vom 14. April 2005, Portugal/Kommission, C‑335/03, EU:C:2005:231, Rn. 84). Die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses ist daher insbesondere im Licht des Inhalts der förmlichen Mitteilung zu prüfen.
19
Im vorliegenden Fall folgt aus der besagten Mitteilung, dass nach Ansicht der Kommission die unter den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) fallenden Ausgaben für das Antragsjahr 2016 in der Tschechischen Republik nicht in Übereinstimmung mit Art. 25 der Durchführungsverordnung Nr. 809/2014 getätigt wurden, weshalb die Kommission auf der Grundlage von Art. 52 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 die pauschale finanzielle Berichtigung, die Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits ist, festsetzte.
20
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass Art. 52 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 u. a. vorsieht, dass die Kommission, wenn Ausgaben des ELER nicht in Übereinstimmung mit dem Unionsrecht getätigt wurden, Durchführungsrechtsakte zur Festlegung, welche Beträge von der Unionsfinanzierung auszuschließen sind, erlässt.
21
Art. 25 („Ankündigung von Vor-Ort-Kontrollen“) der Durchführungsverordnung Nr. 809/2014, dessen Verletzung im vorliegenden Fall den tschechischen Behörden vorgeworfen wird, bestimmt seinerseits, dass „Vor-Ort-Kontrollen… angekündigt werden [können], sofern dies ihrem Zweck oder ihrer Wirksamkeit nicht zuwiderläuft“, und „[d]ie Ankündigungsfrist … auf das strikte Minimum zu beschränken [ist] und … 14 Tage nicht überschreiten [darf]“ bzw. – außer in hinreichend begründeten Ausnahmefällen – 48 Stunden im Fall von Ankündigungen von Vor-Ort-Kontrollen im Rahmen von Beihilfeanträgen für Tiere.
22
Was den Zeitpunkt der Vor-Ort-Kontrollen betrifft, so ist dieser in Art. 26 der Durchführungsverordnung Nr. 809/2014 geregelt, der in Abs. 2 vorsieht, dass „[b]ei Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums im Anwendungsbereich des integrierten Systems … die Vor-Ort-Kontrollen auf der Grundlage einer Analyse der Risiken, die mit den verschiedenen Verpflichtungen im Rahmen jeder einzelnen Maßnahme einhergehen, über das Jahr verteilt durchgeführt [werden]“. Nach Abs. 4 dieses Artikels können, wenn die Einhaltung bestimmter Kriterien, Verpflichtungen und sonstiger Auflagen nur während eines bestimmten Zeitraums überprüft werden können, im Rahmen der Vor-Ort-Kontrollen zusätzliche Besuche zu einem späteren Zeitpunkt erforderlich sein. In einem solchen Fall werden die Vor-Ort-Kontrollen so abgestimmt, dass Anzahl und Dauer der Besuche bei einem Begünstigten auf das erforderliche Mindestmaß begrenzt werden. Der letzte Unterabsatz dieses Absatzes bestimmt, dass „[w]enn zusätzliche Besuche erforderlich sind, … Artikel 25 für jeden dieser Besuche [gilt]“.
23
Im vorliegenden Fall ist erstens unstreitig, dass die von den tschechischen Behörden durchgeführten Kontrollen für sich genommen sämtlich entweder ohne Ankündigung oder mit einer innerhalb der Zeitvorgaben des Art. 25 der Durchführungsverordnung Nr. 809/2014 ergangenen Ankündigung durchgeführt wurden.
24
Zweitens ergibt sich aus den Akten, dass sich die Tschechische Republik für ein „horizontales“ Kontrollsystem, das die gleichzeitige Kontrolle mehrerer Beihilfearten und mehrerer Förder- bzw. Cross-Compliance-Voraussetzungen durch mehrere Kontrollstellen ermöglichte, statt für die „vertikale“ Kontrolle nur einer bestimmten Maßnahme entschied. Die Kommission stellt aber nicht in Abrede, dass ein solches Kontrollsystem mit dem Unionsrecht vereinbar ist, und räumt somit ein, was sie in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat, dass das Unionsrecht nicht dadurch verletzt wird, dass die Kontrollaufgaben einer Vielzahl von Organen übertragen werden.
25
Folglich stellt die Kommission drittens auch nicht in Abrede, dass derselbe Begünstigte in einem solchen Kontrollsystem Gegenstand mehrerer Prüfungen seitens der verschiedenen nationalen Stellen sein kann.
26
Bei einem solchen Kontrollsystem ist der erste Besuch nach Ansicht der Kommission jedoch als „implizite Ankündigung“ der späteren Besuche bei demselben Begünstigten anzusehen, so dass letztere sämtlich innerhalb der in Art. 25 der Durchführungsverordnung Nr. 809/2014 vorgesehenen Ankündigungsfristen erfolgen müssten. Denn entsprechend ihren Ausführungen in der mündlichen Verhandlung ist die Kommission der Auffassung, dass ein erster Besuch „die gleichen Folgen“ wie eine Ankündigung im Sinne dieses Artikels habe, so dass die darin vorgesehenen Vorlaufzeiten als Höchstmaß gelten müssten, auch ohne vorherige Ankündigung. Art. 25 dieser Verordnung sei daher, so die Kommission in Beantwortung einer Frage des Gerichts, entsprechend anwendbar, wenn keine Ankündigung vorliege. Folglich habe die Tschechische Republik bei einer Mehrzahl von Kontrollen dadurch gegen diese Bestimmung verstoßen, dass sie nicht alle diese Kontrollen unter Beachtung der in Art. 25 dieser Verordnung vorgesehenen Ankündigungsfristen vorgenommen habe, d. h. indem sie zugelassen habe, dass der Zeitraum zwischen der ersten und der letzten Kontrolle länger als 14 Tage bzw. – bei Vor-Ort-Kontrollen im Rahmen von Beihilfeanträgen für Tiere – 48 Stunden sei.
27
Das Gericht erinnert insoweit daran, dass nach ständiger Rechtsprechung bei der Auslegung einer Unionsvorschrift nicht nur ihr Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen sind, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden (Urteile vom 9. März 2017, Polen/Kommission, C‑105/16 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2017:191‚ Rn. 38; vom 7. August 2018, Ministru kabinets, C‑120/17, EU:C:2018:638‚ Rn. 35, und vom 15. Mai 2019, Griechenland/Kommission, C‑341/17 P, EU:C:2019:409, Rn. 46).
28
Zum Ersten ist zum Wortlaut von Art. 25 der Durchführungsverordnung Nr. 809/2014 festzustellen, dass diese Bestimmung nicht vorsieht, dass eine erste Kontrolle vor Ort als „Ankündigung“ von zukünftigen Kontrollen zu betrachten ist. Sie sieht auch nicht vor, dass bei einer Mehrzahl von Kontrollen diese Kontrollen innerhalb von 14 Tagen oder gegebenenfalls – bei Beihilfeanträgen für Tiere – 48 Stunden nach der ersten Kontrolle durchzuführen sind. Auch keine andere Bestimmung der Durchführungsverordnung Nr. 809/2014 enthält eine entsprechende Regelung, wie die Tschechische Republik zu Recht ausführt.
29
Zum Argument der Kommission, wonach Art. 25 der Durchführungsverordnung Nr. 809/2014 entsprechend angewendet werden könne, ist festzustellen, dass dieser Artikel die Möglichkeit regelt, vor der Vornahme einer Vor-Ort-Kontrolle eine „Ankündigung“ zu machen. Wie die Tschechische Republik geltend macht, bedeutet der Ausdruck „Ankündigung“, dass der Empfänger, dem gegenüber die Kontrolle durchgeführt wird, darüber im Voraus in Kenntnis gesetzt wird. Eine Ankündigung erfolgt daher vor dem konkreten Zeitpunkt der Kontrolle, wie der Wortlaut dieser Bestimmung klar belegt, wonach „Vor-Ort-Kontrollen … angekündigt werden [können]“. Außerdem müssen dem Begünstigten in der Ankündigung regelmäßig Zeitpunkt und Gegenstand der Kontrolle mitgeteilt werden, um die vorherige Mitwirkung dieses Begünstigten sicherzustellen, wenn eine solche erforderlich ist, um die Wirksamkeit der Kontrolle zu gewährleisten (vgl. auch unten, Rn. 37 und 38). Der bloße Umstand, dass der Begünstigte Gegenstand einer ersten Kontrolle war, unterrichtet aber als solcher diesen weder darüber, dass zwangsläufig weitere Kontrollen folgen werden, da je nach Fallgestaltung auch eine einzige Kontrolle ausreichen kann, noch darüber, zu welchem genauen Zeitpunkt die späteren Kontrollen erfolgen werden und welche Aspekte dabei zu prüfen sind. Daher kann eine erste Kontrolle, selbst wenn man unterstellt, dass eine Ankündigung „implizit“ sein mag, nicht ohne Weiteres einer „impliziten Ankündigung“ gleichgestellt werden, die geeignet wäre, die in diesem Art. 25 vorgesehenen Fristen in Gang zu setzen.
30
Der von der Kommission vertretenen entsprechenden Anwendung von Art. 25 der Durchführungsverordnung Nr. 809/2014 in dem Sinne, dass alle späteren Kontrollen innerhalb von 14 Tagen bzw. – bei Beihilfeanträgen für Tiere – 48 Stunden erfolgen müssen, widerspricht zudem Art. 26 Abs. 4 a. E. dieser Verordnung ausdrücklich, wonach, wenn zusätzliche Besuche erforderlich sind, Art. 25 „… für jeden dieser Besuche [gilt]“. Selbst wenn also angenommen würde, dass eine erste Vor-Ort-Kontrolle als „implizite Ankündigung“ gälte, würde eine solche Ankündigung, einschließlich der auf sie anwendbaren Vorlaufzeit, nur jeden zusätzlichen Besuch und nicht, wie die Kommission vorträgt, alle derartigen Besuche betreffen, so dass alle Kontrollen innerhalb der in Art. 25 der Durchführungsverordnung Nr. 809/2014 vorgesehenen Fristen durchgeführt werden müssten. Eine entsprechende Anwendung dieses Artikels, wie sie von der Kommission vertreten wird, findet daher keine Grundlage.
31
Zum Zweiten ist zum Kontext, in den sich Art. 25 der Durchführungsverordnung Nr. 809/2014 einfügt, und zu der Systematik dieser Verordnung darauf hinzuweisen, dass der Zeitpunkt der Vor-Ort-Kontrollen von Art. 26 der Durchführungsverordnung Nr. 809/2014 geregelt wird, der in seinem Abs. 2 vorsieht, dass bei Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums im Anwendungsbereich des integrierten Systems die Vor-Ort-Kontrollen auf der Grundlage einer Analyse der Risiken, die mit den verschiedenen Verpflichtungen im Rahmen jeder einzelnen Maßnahme einhergehen, über das Jahr verteilt durchgeführt werden. So sind die nationalen Kontrollstellen befugt, den Zeitpunkt oder die Zeitpunkte des Jahres zu bestimmen, die am besten die Durchführung dieser Kontrollen und deren Wirksamkeit ermöglichen. Je nach Art der zu prüfenden Aspekte oder des jeweiligen landwirtschaftlichen Zyklus könnte ein Besuch vor Ort nämlich nur während eines bestimmten Zeitraums des Jahres möglich oder effizient sein. Gerade aus diesem Grund lässt Art. 26 Abs. 4 der genannten Verordnung ausdrücklich zusätzliche Besuche zu einem späteren Zeitpunkt zu.
32
Insoweit ist festzustellen, dass die Tschechische Republik als Anlage A 9 zur Klageschrift eine detaillierte Aufstellung mit den optimalen Zeiträumen für die Durchführung der Vor-Ort-Kontrollen je nach der Art der zu prüfenden Aspekte und des jeweiligen landwirtschaftlichen Zyklus vorgelegt hat, aus der sich ergibt, dass die Wirksamkeit mehrerer Kontrollen tatsächlich nur dadurch gewährleistet werden kann, dass diese während eines bestimmten Zeitraums des Jahres stattfinden, bisweilen im Abstand von mehreren Monaten zu dem bestmöglichen Zeitraum für die Kontrolle eines anderen Faktors, der Gegenstand einer Kontrolle beim gleichen Begünstigten sein kann. In der mündlichen Verhandlung zu diesem Punkt befragt, hat die Kommission bestätigt, dass sie die Richtigkeit dieser Angaben nicht in Abrede stelle.
33
Daraus folgt, dass die Auffassung der Kommission, wonach die verschiedenen Kontrollen sämtlich innerhalb der in Art. 25 der Durchführungsverordnung Nr. 809/2014 vorgesehenen Ankündigungsfristen, nämlich binnen 14 Tagen bzw. 48 Stunden, durchgeführt werden müssten, da die erste Kontrolle eine „implizite Ankündigung“ der künftigen Kontrollen sei, auch im Widerspruch zum Kontext von Art. 25 und zur Systematik dieser Verordnung steht.
34
Zum Dritten findet diese Schlussfolgerung ihre Bestätigung im Zweck von Art. 25 der Durchführungsverordnung Nr. 809/2014. Denn hierzu ist festzustellen, dass nach Art. 24 Abs. 1 dieser Verordnung die Vor-Ort-Kontrollen so durchgeführt werden müssen, dass die den Gegenstand der Kontrolle bildenden Aspekte zuverlässig geprüft werden. So ist eine Ankündigung nur statthaft, wenn dadurch die Vor-Ort-Kontrollen nicht gefährdet werden (27. Erwägungsgrund dieser Verordnung) und „sofern dies [dem] Zweck [und der] Wirksamkeit [der Kontrollen] nicht zuwiderläuft“ (Art. 25 Abs. 1 der Verordnung). Diese Bestimmungen sollen somit die Wirksamkeit der Kontrollen dadurch sicherstellen, dass sie den Überraschungseffekt begünstigen, indem Kontrollen unerwartet (ohne Ankündigung) oder, falls erforderlich, mit Ankündigung, allerdings ziemlich kurzfristig (14 Tage bzw. 48 Stunden bei Beihilfeanträgen für Tiere), durchgeführt werden.
35
Mit der Tschechischen Republik ist aber darauf hinzuweisen, dass die bloße Tatsache, dass ein und derselbe Begünstigte zu verschiedenen Zeitpunkten des Jahres mehrfach von verschiedenen Behörden kontrolliert wird und somit nicht zwangsläufig alle Kontrollen innerhalb der in Art. 25 der Durchführungsverordnung Nr. 809/2014 vorgesehenen Ankündigungsfristen erfolgen, als solche nicht geeignet ist, die Wirksamkeit der Kontrollen in Frage zu stellen.
36
Zum einen kann nämlich der Begünstigte, dem gegenüber eine erste Kontrolle durchgeführt wurde, ohne ausdrückliche Ankündigung nicht sicher sein, dass er zwangsläufig Gegenstand weiterer Kontrollen durch die betreffenden Behörden sein wird, und erst recht nicht, zu welchem genauen Zeitpunkt und unter Prüfung welcher Aspekte spätere Kontrollen durchgeführt werden. Eine solche erste Kontrolle beseitigt somit nicht zwangsläufig den Überraschungseffekt, der durch die oben in Rn. 34 angeführten Bestimmungen angestrebt wird. In Wirklichkeit könnte, wie die Tschechische Republik hervorgehoben hat, die von der Kommission befürwortete Auslegung die gegenteilige Wirkung haben und jeglichem Überraschungseffekt zukünftiger Kontrollen entgegenwirken, da, wenn die erste Kontrolle stets als implizite Ankündigung anzusehen wäre, der Begünstigte die Gewissheit hätte, dass zusätzliche Kontrollen in den nächsten 14 Tagen (bzw. je nach Fall innerhalb von 48 Stunden) folgen würden, was es ihm ermöglichen würde, sich darauf einzustellen.
37
Zum anderen ist die von der Kommission vertretene Auslegung auch nicht geeignet, die praktische Wirksamkeit der in Art. 25 der Durchführungsverordnung Nr. 809/2014 vorgesehenen Ankündigung zu gewährleisten. Insoweit sind sich die Parteien darüber einig, dass eine Ankündigung insbesondere dann erforderlich sein kann, wenn die vorherige Mitwirkung des Begünstigten für die wirksame Durchführung der Kontrollen unumgänglich ist (z. B. durch ein Zusammenführen der Tiere vor dem Vor-Ort-Besuch). Wenn in einer ersten Kontrolle, wie von der Kommission vorgebracht, eine „implizite Ankündigung“ zu sehen wäre, würde das jedoch nicht die vorherige Mitwirkung des Begünstigten sicherstellen, da er angesichts des „impliziten“ Charakters der angenommenen „Ankündigung“ im Hinblick auf die Ermöglichung seiner etwaigen Mitwirkung gegenüber den zuständigen Stellen im Vorfeld nicht wüsste, zu welchem genauen Zeitpunkt und hinsichtlich welcher Aspekte er erneut kontrolliert werden wird.
38
Zwar kann nicht ausgeschlossen werden, dass ein Begünstigter je nach gewonnener Erfahrung nach einer ersten Kontrolle absehen kann, ob, wann und bezüglich welcher Aspekte er mit einer weiteren Kontrolle rechnen könnte. Im vorliegenden Fall wirft die Kommission der Tschechischen Republik jedoch nicht vor, in bestimmten konkreten Fällen Vor-Ort-Kontrollen in einer Weise durchgeführt zu haben, die es den Begünstigten ermöglicht hätte, Zeitpunkt und Umfang der späteren Kontrollen sicher vorherzusehen und sich darauf vorzubereiten, so dass die Wirksamkeit der Kontrollen beeinträchtigt worden wäre, und sie erbringt auch insoweit erst recht keinen Nachweis. Denn der einzige Verstoß gegen das Unionsrecht im Sinne von Art. 52 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013, aufgrund dessen die in der vorliegenden Rechtssache angefochtene pauschale Berichtigung festgesetzt wurde, wie er sich aus der förmlichen Mitteilung ergibt und wie er von der Kommission in der mündlichen Verhandlung bestätigt worden ist, besteht darin, dass die Tschechische Republik nicht alle Kontrollen innerhalb der von den Ankündigungsfristen des Art. 25 der Durchführungsverordnung Nr. 809/2014 umfassten Zeitspanne durchgeführt hat.
39
Allgemeiner ist es, wie oben in Rn. 31 ausgeführt und wie die Kommission auch einräumt, möglich, dass nicht alle erforderlichen Kontrollen gleichzeitig oder kurzfristig durchgeführt werden können, da bestimmte Kontrollen je nach der Art der zu prüfenden Aspekte oder des jeweiligen landwirtschaftlichen Zyklus gemäß Art. 26 Abs. 2 und 4 der Durchführungsverordnung Nr. 809/2014 nur während eines bestimmten Zeitraums im Jahr durchgeführt werden können. Würden, wie von der Kommission vertreten, derartige Kontrollen zwingend innerhalb der in Art. 25 der Verordnung vorgesehenen Ankündigungsfristen durchgeführt werden, könnte ihre Wirksamkeit beeinträchtigt werden, da sich der so festgelegte Kontrollzeitraum für die Durchführung solcher Kontrollen möglicherweise nicht eignet.
40
Zum Vierten ist darauf hinzuweisen, dass jede den Mitgliedstaaten auferlegte Verpflichtung, die finanzielle Auswirkungen für sie haben kann, hinreichend klar und bestimmt sein muss, damit sie deren Tragweite verstehen und ihr nachkommen können. Denn nach ständiger Rechtsprechung verlangt der Grundsatz der Rechtssicherheit als Bestandteil der allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts, dass die Rechtsvorschriften klar, bestimmt und in ihren Auswirkungen vorhersehbar sind, damit sich die Betroffenen bei unter das Unionsrecht fallenden Tatbeständen und Rechtsbeziehungen orientieren können (vgl. Urteil vom 5. Mai 2015, Spanien/Kommission, C‑147/13, EU:C:2015:299, Rn. 79 und die dort angeführte Rechtsprechung).
41
Im vorliegenden Fall ergibt sich aber die Verpflichtung, die die Kommission den Mitgliedstaaten auferlegen will und nach der alle einschlägigen Kontrollen innerhalb der in Art. 25 der Durchführungsverordnung Nr. 809/2014 vorgesehenen Ankündigungsfristen durchzuführen sind, aus dem anwendbaren Rechtsrahmen nicht mit der Klarheit, Bestimmtheit und Vorhersehbarkeit, die gemäß dem Grundsatz der Rechtssicherheit erforderlich sind, damit die Mitgliedstaaten die Tragweite dieser Verpflichtung verstehen und ihr nachkommen können. Dies gilt umso mehr bei einer Vorschrift, die Fristen vorsieht, da diese definitionsgemäß klar und im Voraus bestimmt sein müssen, damit sowohl die Mitgliedstaaten als auch die von den Landwirtschaftsfonds Begünstigten die Tragweite dieser Vorschrift unzweideutig erkennen können.
42
Die Auffassung der Kommission, wonach eine erste Kontrolle als „implizite Ankündigung“ gelte und daher alle späteren Kontrollen innerhalb von 14 Tagen oder – bei Beihilfeanträgen für Tiere – 48 Stunden erfolgen müssten, läuft deshalb sowohl dem Wortlaut und dem Zweck von Art. 25 der Durchführungsverordnung Nr. 809/2014 als auch dem Kontext dieser Bestimmung, der Systematik dieser Verordnung und dem Grundsatz der Rechtssicherheit zuwider.
43
Daraus folgt, dass ein Verstoß gegen Art. 25 der Durchführungsverordnung Nr. 809/2014, der als einziger Verstoß gegen das Unionsrecht im Sinne von Art. 52 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 von der Kommission als Grund für die hier streitgegenständliche finanzielle Berichtigung für das Antragsjahr 2016 geltend gemacht wird, nicht vorliegt.
44
Folglich ist, ohne dass der zweite und der dritte Klagegrund geprüft zu werden brauchen, dem ersten Klagegrund stattzugeben und demzufolge der angefochtene Beschluss für nichtig zu erklären, soweit die Kommission darin die von der Tschechischen Republik zulasten des ELER getätigten Zahlungen in Höhe von 151116,65 Euro ausgeschlossen hat.
Kosten
45
Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichts ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
46
Da die Kommission unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Tschechischen Republik die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Siebte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1.
Der Durchführungsbeschluss (EU) 2018/873 der Kommission vom 13. Juni 2018 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union wird für nichtig erklärt, soweit die Europäische Kommission darin die von der Tschechischen Republik zulasten des ELER getätigten Zahlungen in Höhe von 151116,65 Euro ausgeschlossen hat.
2.
Die Kommission trägt die Kosten.
Tomljenović
Marcoulli
Kornezov
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 19. Dezember 2019.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Tschechisch.