62023CC0448
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
DEANA SPIELMANNA
od 11. ožujka 2025. (
1
)
Predmet C‑448/23
Europska komisija
protiv
Republike Poljske
„Povreda obveze države članice – Obveze država članica – Uspostava pravnih lijekova potrebnih za osiguranje djelotvorne sudske zaštite – Zakonom ustanovljen neovisni i nepristrani sud – Postupak imenovanja sudaca poljskog Ustavnog suda – Načela autonomije, nadređenosti, djelotvornosti i ujednačene primjene prava Unije – Načelo obvezujućeg učinka presuda Suda Europske unije – Presude poljskog Ustavnog suda”
I. Uvod
1.
Prema slavnim riječima Pierrea Pescatorea, nadređenost je „bitan zahtjev” prava Unije (
2
). U razdoblju koje je uslijedilo nakon tog zapažanja, u pogledu primjene načela nadređenosti povremeno su se javljale napetosti između prava Unije i nacionalnih pravnih poredaka. Te su se napetosti ponajviše očitovale u pokušajima nacionalnih ustavnih sudova da ponovno definiraju načelo nadređenosti kada su smatrali da tumačenje tog načela koje je utvrdio Sud dovodi do odricanja od dijelova nacionalnog suvereniteta (
3
).
2.
U kontekstu osporavanja nadređenosti, na koje se poziva u ime zaštite nacionalnog ustavnog identiteta, u tako velikom opsegu kao što je onaj u ovom predmetu, zapažanje Pierrea Pescatorea važnije je nego ikad.
3.
Naime, postupak koji je u ovom predmetu u skladu s člankom 258. UFEU‑a Europska komisija pokrenula protiv Republike Poljske zbog povrede obveza koje ima na temelju članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a temelji se na trima prigovorima: kao prvo, dvije presude Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud, Poljska) od 14. srpnja i od 7. listopada 2021. dovode do toga da ta država članica ne jamči djelotvornu sudsku zaštitu u područjima obuhvaćenima pravom Unije, kao drugo, navedene presude dovode do ozbiljne povrede načela nadređenosti, autonomije, djelotvornosti i ujednačene primjene prava Unije, kao i do povrede obvezujuće prirode presuda Suda i, kao treće, Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) ne ispunjava zahtjeve neovisnosti, nepristranosti i prethodne ustanovljenosti zakonom, kako su predviđeni člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a.
4.
Povrede koje se pripisuju Republici Poljskoj stoga predstavljaju izravan i otvoreni napad Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud) na načelo nadređenosti prava Unije u ime Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej (Ustav Republike Poljske, u daljnjem tekstu: Ustav), odnosno ustavnog identiteta te države članice. Taj predmet upućuje na bit rasprave o prirodi Unijinih Ugovora i autonomiji njezina pravna poretka. Njime se poziva na ispitivanje složenog odnosa između načela nadređenosti prava Unije i nacionalnog identiteta država članica, kako je propisan člankom 4. stavkom 2. UEU‑a.
5.
Odmah valja navesti još jedan aspekt ovog predmeta, a to je da je Komisija prvi put podnijela tužbu zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a koja nije usmjerena samo protiv stajališta koje je zauzeo nacionalni ustavni sud, nego i protiv sudske prakse kojom se osporava autoritet Suda pozivanjem na navodnu neusklađenost s nacionalnim ustavom.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
6.
U skladu s člankom 4. stavkom 2. UEU‑a:
„Unija poštuje jednakost država članica pred Ugovorima, kao i njihove nacionalne identitete, koji su neodvojivo povezani s njihovim temeljnim političkim i ustavnim strukturama, uključujući regionalnu i lokalnu samoupravu. Ona poštuje njihove temeljne državne funkcije, uključujući osiguranje teritorijalne cjelovitosti države, očuvanje javnog poretka i zaštitu nacionalne sigurnosti. Nacionalna sigurnost posebice ostaje isključiva odgovornost svake države članice.”
7.
Člankom 19. stavkom 1. UEU‑a određuje se:
„Sud Europske unije obuhvaća Sud, Opći sud i specijalizirane sudove. On osigurava poštovanje prava pri tumačenju i primjeni Ugovorâ.
Države članice osiguravaju pravne lijekove dostatne za osiguranje učinkovite pravne zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije.”
8.
Člankom 279. UFEU‑a predviđa se:
„Sud Europske unije može u svim predmetima koji se pred njim vode odrediti sve potrebne privremene mjere.”
B. Poljsko pravo
9.
U članku 2. Ustava navodi se:
„Republika Poljska je demokratska država uređena vladavinom prava koja provodi načela socijalne pravde.”
10.
Člankom 4. stavkom 1. Ustava određuje se da „[u] Republici Poljskoj vrhovna vlast pripada narodu.”
11.
U članku 7. Ustava navodi se da „[t]ijela javne vlasti djeluju na temelju i u granicama prava.”
12.
U skladu s člankom 8. stavkom 1. Ustava, „Ustav je vrhovno pravno pravilo Republike Poljske.”
13.
Člankom 90. stavkom 1. Ustava određuje se da „Republika Poljska može na temelju ugovora ovlasti tijela javne vlasti u pogledu određenih pitanja ustupiti međunarodnoj organizaciji ili međunarodnom tijelu.”
14.
Članak 91. Ustava glasi kako slijedi:
„1.   Nakon što se objavi u Službenom listu Republike Poljske, ratificirani ugovor postaje sastavni dio nacionalnog pravnog poretka, odnosno primjenjuje se izravno, osim ako njegova primjena ovisi o donošenju zakona.
2.   Ratificirani ugovor, koji je potvrđen zakonom o ratifikaciji, ima veću pravnu snagu od zakona ako taj zakon nije u skladu s ugovorom. […]”
15.
U skladu s člankom 188. Ustava „Trybunał Konstytucyjny [(Ustavni sud)] odlučuje o:
1.
usklađenosti zakona i međunarodnih sporazuma s Ustavom,
2.
usklađenosti zakona s ratificiranim međunarodnim sporazumima čija ratifikacija zahtijeva prethodnu suglasnost koju dodjeljuje zakon,
3.
usklađenosti normativnih akata koje izdaju središnja državna tijela s Ustavom, ratificiranim međunarodnim sporazumima i zakonima,
4.
usklađenosti ciljeva ili aktivnosti političkih stranaka s Ustavom,
5.
ustavnim tužbama iz članka 79. stavka 1.”
16.
Člankom 190. Ustava određuje se:
„1.   Presude Trybunała Konstytucyjnog [(Ustavni sud)] obvezujuće su erga omnes i pravomoćne.
2.   Presude Trybunała Konstytucyjnog [(Ustavni sud)] koje se odnose na slučajeve navedene u članku 188. bez odgode se objavljuju u službenom tijelu u kojem je normativni akt bio objavljen. Ako akt nije bio objavljen, presuda se objavljuje u Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej “Monitor Polski” [(Službeni list Republike Poljske „Monitor Polski”)].
3.   Presuda Trybunała Konstytucyjnog [(Ustavni sud)] stupa na snagu na dan objave […].
[…]
5.   Trybunał Konstytucyjny [(Ustavni sud)] odlučuje većinom glasova.”
17.
Člankom 193. Ustava predviđa se da „[b]ilo koji sud može Trybunału Konstytucyjnom [(Ustavni sud)] uputiti pravno pitanje o usklađenosti normativnog akta s Ustavom, ratificiranim ugovorima ili zakonom ako ishod predmeta koji se pred njim vodi ovisi o odgovoru na to pitanje”.
18.
U članku 194. stavku 1. Ustava navodi se da „Trybunał Konstytucyjny [(Ustavni sud)] čini petnaest sudaca koje Sejm [(Donji dom parlamenta, Poljska)] pojedinačno bira na razdoblje od devet godina među osobama koje se ističu svojim poznavanjem prava. Ne može ih se ponovno izabrati u Trybunał Konstytucyjny [(Ustavni sud)].” Osim toga, člankom 194. stavkom 2. Ustava predviđa se da „[p]redsjednika i potpredsjednika Trybunała Konstytucyjnog [(Ustavni sud)] imenuje predsjednik Republike među kandidatima koje predloži opća skupština sudaca Trybunała Konstytucyjnog [(Ustavni sud)].”
III. Okolnosti spora i predsudski postupak
19.
Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) donio je 14. srpnja i 7. listopada 2021. dvije presude o neusklađenosti s Ustavom sudske prakse Suda koja se osobito odnosi na obvezu osiguravanja djelotvorne sudske zaštite koja proizlazi iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a (u daljnjem tekstu: sporne presude).
20.
Konkretnije, Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) donio je 14. srpnja 2021., odlučujući u sastavu od pet sudaca, presudu u predmetu P 7/20 (
4
). Taj je sud u toj presudi ispitao pravno pitanje koje je stegovno vijeće Sąda Najwyższeg (Vrhovni sud, Poljska) uputilo o usklađenosti s Ustavom privremenih mjera koje su Republici Poljskoj izrečene rješenjem od 8. travnja 2020., Komisija/Poljska (
5
) i kojima se suspendira primjena zakonodavnih odredbi kojima se stegovnom vijeću povjerava nadležnost u stegovnim predmetima koji se odnose na suce.
21.
Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) osobito je priznao da privremene mjere koje je Sud naložio na temelju članka 279. UFEU‑a, u skladu s načelom lojalne suradnje koje se predviđa člankom 4. stavkom 3. UEU‑a, mogu izravno primjenjivati tijela države članice, osobito sudovi, ali samo ako su te mjere obuhvaćene načelom dodjeljivanja nadležnosti i ako poštuju ustavni identitet države članice te načela supsidijarnosti i proporcionalnosti.
22.
Međutim, navedeni sud smatrao je da privremene mjere predviđene rješenjem Komisija/Poljska, koje se odnose na ustroj i funkcioniranje poljskih sudova te postupak pred njima, povređuju načelo dodjeljivanja propisano člankom 4. stavkom 1. UEU‑a i poljski ustavni identitet zajamčen člankom 4. stavkom 2. UEU‑a, te da nisu u skladu s ustavnim načelom demokratske države uređene vladavinom prava, koje je propisano člankom 2. Ustava. Stoga je Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) potvrdio nadređenost Ustava kao vrhovnog izvora prava u Poljskoj i pritom zaključio da je, u dijelu u kojem Sud toj državi članici nalaže obveze ultra vires donošenjem privremenih mjera o ustroju i nadležnosti poljskih sudova te postupku pred tim sudovima, članak 4. stavak 3. drugi podstavak UEU‑a, u vezi s člankom 279. UFEU‑a, protivan člancima 2. i 7., članku 8. stavku 1. i članku 90. stavku 1., u vezi s člankom 4. stavkom 1. Ustava.
23.
Osim toga, Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) smatra da se, kad je riječ o učincima njegove presude od 14. srpnja 2021., na „pravna pravila koja je utvrdio […] Sud”, koja su donesena ultra vires i protivna Ustavu, ne bi trebala primjenjivati načela nadređenosti i izravnog učinka prava Unije, dok prethodno navedena presuda ima učinke ex tunc te je upućena svim adresatima koji primjenjuju pravo Unije na državnom području Republike Poljske.
24.
Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) donio je 7. listopada 2021., zasjedajući u punom sastavu, presudu u predmetu K 3/21 (
6
), čije je obrazloženje objavljeno 16. studenoga 2022. i u čijoj se izreci navodi:
„1.
Članak 1. prvi i drugi stavak, u vezi s člankom 4. stavkom 3. [UEU‑a], u dijelu u kojem Europska unija, koju su osnovale ravnopravne i suverene države, stvaranjem „sve tješnje povezane unije među narodima Europe”, čija integracija, utemeljena na pravu Unije i njegovu tumačenju koje provodi Sud Europske unije, ulazi u „novu fazu” u kojoj:
(a)
tijela Europske unije djeluju izvan granica nadležnosti koju im je Republika Poljska povjerila u Ugovorima;
(b)
Ustav nije vrhovno pravno pravilo Republike Poljske koja ima učinak nadređenosti valjanosti i primjene;
(c)
Republika Poljska ne može funkcionirati kao suverena i demokratska država,
protivan je članku 2., članku 8. i članku 90. stavku 1. [Ustava].
2.
Članak 19. stavak 1. drugi podstavak [UEU‑a], u dijelu u kojem se njime, u svrhu jamčenja djelotvorne sudske zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije, nacionalnim sudovima (redovnim sudovima, upravnim sudovima, vojnim sudovima i Vrhovnom sudu) dodjeljuje nadležnost da:
(a)
odbiju odredbe Ustava u okviru donošenja svojih odluka, protivan je članku 2., članku 7., članku 8. stavku 1., članku 90. stavku 1. i članku 178. stavku 1. Ustava;
(b)
temelje svoje odluke na odredbama koje više nisu na snazi s obzirom na to da ih je Donji dom parlamenta stavio izvan snage i/ili na to da ih je Trybunał Konstytucyjny [(Ustavni sud)] proglasio protivnima Ustavu,
protivan je članku 2., članku 7., članku 8. stavku 1., članku 90. stavku 1., članku 178. stavku 1. i članku 190. stavku 1. Ustava.
3.
Članak 19. stavak 1. […] i članak 2. [UEU‑a], u dijelu u kojem se njima, u svrhu jamčenja djelotvorne sudske zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije i osiguravanja neovisnosti sudova, nacionalnim sudovima (redovnim sudovima, upravnim sudovima, vojnim sudovima i Vrhovnom sudu) dodjeljuje nadležnost da:
(a)
nadziru postupak imenovanja sudaca, uključujući zakonitost akta kojim predsjednik Republike Poljske imenuje suca,
protivni su članku 2., članku 8. stavku 1., članku 90. stavku 1. i članku 179., u vezi s člankom 144. stavkom 3. točkom 17. Ustava;
(b)
nadziru zakonitost rezolucije kojom je Krajowa Rada Sądownictwa [(Državno sudbeno vijeće, Poljska, u daljnjem tekstu: KRS)] podnijela predsjedniku Republike prijedlog o imenovanju suca,
protivni su članku 2., članku 8. stavku 1., članku 90. stavku 1. i članku 186. stavku 1. Ustava;
(c)
odlučuju o manjkavosti postupka imenovanja suca i posljedično odbijaju priznati status suca osobi imenovanoj na dužnost suca u skladu s člankom 179. Ustava,
protivni su članku 2., članku 8. stavku 1., članku 90. stavku 1. i članku 179., u vezi s člankom 144. stavkom 3. točkom 17. Ustava.”
25.
Komisija je 22. prosinca 2021. Republici Poljskoj uputila pismo opomene u skladu s člankom 258. UFEU‑a. Prigovarala je toj državi članici da je povrijedila obveze koje ima na temelju članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a i opća načela autonomije, nadređenosti, djelotvornosti i ujednačene primjene prava Unije te da je povrijedila obvezujući učinak presuda Suda.
26.
Usto, Komisija je smatrala da Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) ne ispunjava zahtjev zakonom prethodno ustanovljenog neovisnog i nepristranog suda u smislu odredbi članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a, u vezi s člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja). Konkretnije, Komisija je smatrala, kao prvo, da su u prosincu 2015. tri suca imenovana očito i izričito protivno nacionalnim ustavnim odredbama kojima se uređuje imenovanje sudaca Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud), od kojih je jedan, odnosno sudac M. M., i dalje obnašao svoju dužnost. Kao drugo, Komisija je smatrala da imenovanje sutkinje J. P. u prosincu 2016. na mjesto predsjednice Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud) sadržava nekoliko ozbiljnih nepravilnosti.
27.
Republika Poljska odgovorila je dopisom od 18. veljače 2022. na to pismo opomene i osporavala Komisijine argumente.
28.
Komisija je 15. srpnja 2022. Republici Poljskoj uputila obrazloženo mišljenje u kojem tvrdi da je ta država članica povrijedila obveze koje ima na temelju članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a, opća načela autonomije, nadređenosti, djelotvornosti i ujednačene primjene prava Unije, kao i obvezujući učinak presuda Suda.
29.
Republika Poljska odgovorila je 14. rujna 2022. na obrazloženo mišljenje, pri čemu je navela da tvrdnja o povredi nije osnovana.
IV. Postupak pred Sudom
30.
Komisija je tužbom od 15. veljače 2023. pokrenula ovaj postupak pred Sudom. Ona od Suda zahtijeva da:
–
utvrdi da, s obzirom na tumačenje Ustava koje je Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) primijenio u svojim spornim presudama, Republika Poljska nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a;
–
utvrdi da, s obzirom na tumačenje Ustava koje je Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) primijenio u svojim spornim presudama, Republika Poljska nije ispunila obveze koje ima u skladu s općim načelima autonomije, nadređenosti, djelotvornosti i ujednačene primjene prava Unije i da je povrijedila obvezujući učinak presuda Suda;
–
utvrdi da, s obzirom na to da Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) ne ispunjava zahtjeve zakonom prethodno ustanovljenog neovisnog i nepristranog suda, zbog nepravilnosti u postupcima imenovanja triju sudaca tog suda u prosincu 2015. i u postupku imenovanja predsjednice tog suda u prosincu 2016., Republika Poljska nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a;
–
naloži Republici Poljskoj snošenje troškova postupka.
31.
Republika Poljska u svojem je odgovoru na tužbu koji je podnijela 6. listopada 2023. tražila od Suda da odbije Komisijinu tužbu u cijelosti kao neosnovanu i da joj naloži snošenje troškova postupka.
32.
Republika Poljska u svojem je odgovoru na repliku od 31. siječnja 2024. povukla svoja očitovanja iznesena u odgovoru na tužbu i u cijelosti priznala prigovore koje je Komisija istaknula u tužbi.
33.
Odlukama predsjednika Suda od 23. listopada i 7. studenoga 2023. Kraljevini Belgiji i Kraljevini Nizozemskoj odobrena je intervencija u postupak u potporu Komisijinu zahtjevu.
V. Pravna ocjena
A. Uvodne napomene
34.
Kao što je to istaknuto u točki 4. ovog mišljenja, posebnost ovog predmeta odnosi se na činjenicu da Komisija prigovara Republici Poljskoj da je kategorički odbila nadređenost prava Unije, do te mjere da je dovela u pitanje same temeljne vrijednosti europske integracije. Drugim riječima, Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) poziva se, u ime ustavnog identiteta svojeg pravnog poretka, na mogućnost izravne provjere usklađenosti presuda Suda s Ustavom, pri čemu izravno osporava načelo nadređenosti prava Unije i sam autoritet Suda. Takav pristup ne odnosi se samo na nekoliko sporednih nesuglasnosti između pravnog poretka Unije i nacionalnog pravnog poretka, nego je usmjeren na samu srž načela nadređenosti, i to do te mjere da dovodi u pitanje hijerarhiju pravnih pravila u pravnom poretku Unije.
35.
U ovom predmetu jasno dolazi do izražaja odnos između dvaju načela koja se, s gledišta nacionalnog suda, mogu činiti potpuno suprotnima. S jedne je strane nadređenost prava Unije, načelo koje ima „centripetalni” učinak i koje čini sam temelj nadnacionalne integracije. S druge je strane poštovanje nacionalnog identiteta država članica, pojam s „centrifugalnim” učinkom predviđen člankom 4., stavkom 2. UEU‑a, koji upućuje na „ono što čini da je neka država ono što jest, a ne neka druga, ono što omogućuje njezino prepoznavanje i razlikovanje od drugih” (
7
).
36.
Usto, taj je predmet dio šireg pravnog konteksta: nekoliko ustavnih ili vrhovnih sudova država članica već je primijenilo teoriju ultra vires ili se pozvalo na ustavni identitet svojih pravnih poredaka kako bi relativiziralo ili čak osporavalo nadređenost prava Unije (
8
). To bi se moglo shvatiti kao odmjeravanje snaga (
9
) između nacionalnih ustavnih čuvara i pravnog poretka Unije.
37.
Neću skrivati da sam u određenoj mjeri zabrinut zbog te pojave jer ona pokazuje da se pravna Europa suočava s napetošću između, s jedne strane, potrebe da se očuvaju jedinstvo i djelotvornost prava Unije i, s druge strane, želje da se zaštiti posebnost različitih ustavnih identiteta. Ta je napetost odraz dubokih i vrlo zabrinjavajućih promjena koje nadilaze isključivo tehnički okvir primjene prava Unije.
38.
U tom mi se kontekstu čini ključnim naglasiti, prilikom ispitivanja povreda koje se stavljaju na teret Republici Poljskoj, da osjetljiv odnos između koncepata nacionalnog identiteta, ustavnog identiteta i nadređenosti prava Unije nije dio pravne praznine, nego pravnog poretka Unije. Stoga prilikom svakog ispitivanja koje se odnosi na doseg tog tumačenja treba uzeti u obzir tekstualne i kontekstualne elemente koji idu u prilog tumačenju članka 4. stavka 2. UEU‑a, utvrđenog s obzirom na normativno okruženje te odredbe. Ta je točka nedvojbeno središnji aspekt ovog predmeta, koji će se temeljitije ispitati u analizi drugog prigovora (
10
).
B. Ispitivanje osnovanosti tužbe
39.
Valja podsjetiti na to da Republika Poljska u potpunosti priznaje bitne povrede odredbi Ugovorâ koje joj Komisija stavlja na teret. Međutim, želim podsjetiti na to da je, iako se može smatrati da su činjenice na kojima se temelje povrede koje se stavljaju na teret u ovoj tužbi prihvaćene, na Sudu da utvrdi postoje li te povrede, čak i ako ih država o kojoj je riječ ne osporava (
11
).
1.
Prvi prigovor
a)
Argumenti stranaka
40.
Komisija, koju podupiru Kraljevina Belgija i Kraljevina Nizozemska, prigovara Republici Poljskoj da je povrijedila obvezu koja se državama članicama nalaže člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a u pogledu osiguravanja djelotvorne sudske zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije.
41.
Konkretno, Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) u svojoj presudi od 7. listopada 2021. kritizira tumačenje članka 19. stavka 1. UEU‑a koje je utvrdio Sud te ga proglašava neusklađenim s Ustavom. Osobito osporava nadležnost nacionalnih sudova za nadzor zakonitosti postupaka imenovanja sudaca, ocjenu KRS‑ovih rezolucija i proglašavanje određenih imenovanja nepravilnima, što je, prema njegovu mišljenju, protivno zahtjevu „zakonom ustanovljenog suda” u smislu članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a, koji se temelji upravo na ocjeni zakonitosti postupka imenovanja sudaca.
42.
U presudi od 14. srpnja 2021. Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) smatrao je da su privremene mjere, koje je Sud na temelju članka 279. UFEU‑a donio u svojem rješenju Komisija/Poljska i koje se odnose na suspenziju primjene nacionalnih odredbi kojima se stegovnom vijeću Sąda Najwyższeg (Vrhovni sud) dodjeljuje nadležnost za odlučivanje o stegovnim predmetima koji se odnose na suce, donesene ultra vires jer se njima ne poštuju ni ustavni identitet države članice ni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti.
43.
Komisija podsjeća na to da, u skladu s člankom 190. stavkom 1. Ustava, presude Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud) imaju učinak erga omnes, čime se povećava njihov utjecaj na sve nacionalne sudove.
44.
Kao što sam to već naveo (
12
), Republika Poljska više ne osporava povredu koja joj se stavlja na teret te se slaže s Komisijinim stajalištem.
b)
Analiza
1) Relevantna sudska praksa Suda
45.
Najprije podsjećam na to da je, kad je riječ o članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a, Sud priznao da, s obzirom na to da se tom odredbom nalaže svim državama članicama da uspostave pravne lijekove potrebne za osiguranje djelotvorne sudske zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije, osobito u smislu članka 47. Povelje, potonju odredbu treba uzeti u obzir u svrhu tumačenja članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a (
13
).
46.
Osim toga, člankom 19. UEU‑a konkretizira se vrijednost vladavine prava navedena u članku 2. UEU‑a te se njime nacionalnim sudovima i Sudu povjerava da zajamče punu primjenu prava Unije u svim državama članicama kao i sudsku zaštitu prava koju osobe ostvaruju na temelju tog prava. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, da bi ta zaštita bila zajamčena, svaka država članica na temelju članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a mora osigurati da tijela koja su, u svojstvu „suda” u smislu prava Unije, pozvana odlučivati o pitanjima koja se odnose na primjenu ili tumačenje tog prava i dio su njezina sustava pravnih lijekova u područjima obuhvaćenima pravom Unije, ispunjavaju zahtjeve djelotvorne sudske zaštite, među kojima je i zahtjev neovisnosti (
14
).
47.
Naposljetku, iako je organizacija pravosuđa u državama članicama u njihovoj nadležnosti, pri izvršavanju te ovlasti države članice ipak su dužne poštovati obveze koje za njih proizlaze iz prava Unije (
15
).
2) Primjena na ovaj slučaj
48.
Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) u spornim je presudama utvrdio tumačenje Ustava koje bitno odstupa od sudske prakse Suda, osobito kad je riječ o dosegu članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a. Taj se sukob očituje u tri aspekta.
49.
Kao prvo, Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) odbio je u presudi od 7. listopada 2021. tumačenje koje je Sud utvrdio u presudi od 2. ožujka 2021., A. B. i dr. (Imenovanje sudaca Vrhovnog suda – pravno sredstvo) (
16
). Sud je u toj presudi u biti priznao, među ostalim, da, ako ne postoji nadležni nacionalni sud za nadzor KRS‑ovih rezolucija, članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a treba tumačiti na način da se njime Naczelnom Sądu Administracyjnom (Visoki upravni sud, Poljska) nalaže da izuzme iz primjene nacionalno zakonodavstvo kojim mu se, protivno navedenoj odredbi, oduzima nadležnost kojom je dotad raspolagao za odlučivanje o tim rezolucijama (
17
).
50.
Naime, iz točke 2. podtočke (b) izreke presude od 7. listopada 2021., u vezi s odjeljcima 6.2., 6.4., 6.5. i 8.3. obrazloženja presude, proizlazi da je sudska nadležnost koja se temelji na članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a, kako je tumači Sud, protivna člancima 2. i 7., članku 8. stavku 1., članku 90. stavku 1., članku 178. stavku 1. i članku 190. stavku 1. Ustava. Isto tako, u točki 3. podtočki (b) izreke te presude odbija se nadležnost nacionalnih sudova, koja proizlazi iz sudske prakse Suda, za ocjenjivanje zakonitosti KRS‑ovih rezolucija kojima se predlaže imenovanje kandidata na pravosudne dužnosti. Naposljetku, Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) u odjeljcima 6.2., 6.4., 6.5. i 8.5. ponavlja da ne priznaje učinke koji proizlaze iz tumačenja članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a utvrđenog u presudi A. B. i dr.
51.
Kao drugo, Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) odbija nadzor pravilnosti postupaka imenovanja sudaca kako je utvrđen u sudskoj praksi Suda na temelju članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a. Konkretno, u točki 3. podtočkama (a) i (c) izreke presude od 7. listopada 2021. i u odjeljcima 6.4. i 8.4. obrazloženja proglašava da je nadležnost koja proizlazi iz sudske prakse Suda u pogledu članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a i kojom se nacionalne sudove ovlašćuje da provjeravaju zakonitost sudskih imenovanja protivna Ustavu.
52.
Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) stoga osporava tumačenje Suda navedeno u presudi od 6. listopada 2021., W. Ż. (Vijeće za izvanrednu kontrolu i javne poslove pri Vrhovnom sudu – imenovanje) (
18
). U skladu s tim tumačenjem, provjera pravilnosti postupka imenovanja suca u izvanredno vijeće Sąda Najwyższeg (Vrhovni sud) sastavni je dio zahtjeva „zakonom ustanovljenog neovisnog i nepristranog suda” kako se nalaže pravom Unije. Nacionalni sudovi stoga mogu osnovano ispitivati, na temelju članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a, zakonitost postupka imenovanja suca koji je donio osporavanu odluku te ga proglasiti nepostojećim ako je takva posljedica neophodna s obzirom na postupovnu situaciju o kojoj je riječ kako bi se zajamčila nadređenost prava Unije (
19
). Međutim, Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) smatra da se takvom provjerom de facto diskvalificiraju suci o kojima je riječ, „čija je sposobnost donošenja presuda istodobno njihovo temeljno pravo i njihova zadaća” (
20
).
53.
Kao treće, Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) u presudi od 14. srpnja 2021. osporava nadležnost Suda, osobito u pogledu donošenja privremenih mjera na temelju članka 279. UFEU‑a. Smatra da je Sud postupio ultra vires time što je na temelju prethodno navedene odredbe naložio privremene mjere radi očuvanja neovisnosti poljskih sudova.
54.
Naime, tim privremenim mjerama, kao što je suspenzija nadležnosti stegovnog vijeća Sąda Najwyższeg (Vrhovni sud) za odlučivanje u stegovnim predmetima, nastojao se zajamčiti puni učinak članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a. Time što dovodi u pitanje nadležnost Suda, koja proizlazi iz članka 279. UFEU‑a, za nalaganje privremenih mjera radi očuvanja prava na djelotvornu sudsku zaštitu pred neovisnim i nepristranim sudom koji je ustanovljen zakonom, Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) povređuje pravo na djelotvornu sudsku zaštitu. To stajalište navedenog suda, koji zabranjuje priznavanje obvezujućeg učinka privremenih mjera koje je naložio Sud, stoga predstavlja očitu povredu obveza koje proizlaze iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a kako ga tumači Sud.
55.
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da je, kao prvo, time što je odbila da nacionalni sud ima obvezu izuzeti iz primjene izmjene nacionalnog pravnog poretka, neovisno o tome je li riječ o zakonodavnim ili ustavnim izmjenama, u slučaju utvrđene povrede članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a, kao drugo, time što je odbila sudski nadzor KRS‑ovih rezolucija koje se odnose na imenovanje sudaca, kako ga je Sud utvrdio na temelju članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a, i, kao treće, time što je osporavala nadležnost Suda za donošenje privremenih mjera, Republika Poljska povrijedila svoju obvezu, u smislu članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a, u pogledu osiguravanja djelotvorne sudske zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije.
56.
Stoga predlažem Sudu da smatra da je Komisijin prvi prigovor osnovan.
2.
Drugi prigovor
a)
Argumenti stranaka
57.
Komisija tvrdi da je Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) u spornim presudama utvrdio tumačenje Ustava koje je protivno temeljnim načelima pravnog poretka Europske unije, odnosno načelima nadređenosti, autonomije, djelotvornosti i ujednačene primjene prava Unije, kao i obvezujućem učinku presuda Suda. Konkretno, iz obrazloženja presude od 7. listopada 2021. proizlazi da je Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) smatrao da se tumačenje koje je Sud utvrdio u pogledu članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a, kojim se nadležnim nacionalnim sudovima omogućuje da provedu djelotvoran sudski nadzor nad KRS‑ovim rezolucijama i da odlučuju o sporovima na temelju odredbi koje je zakonodavac stavio izvan snage ili proglasio neustavnima, kao i da ocjenjuju pravilnost imenovanja suca kako bi se strankama zajamčilo pravo na djelotvornu sudsku zaštitu, primjenjuje ultra vires i da se njime nezakonito povređuje poljski ustavni identitet.
58.
Presuda od 7. listopada 2021. također potvrđuje, protivno načelu obvezujućeg učinka presuda Suda, da tumačenje članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a, u vezi s člankom 2. UEU‑a, kako ga je utvrdio Sud, nema pravne učinke u poljskom pravnom poretku. Osim toga, Komisija odbija pozivanje Republike Poljske na „ustavni identitet”, pri čemu podsjeća na to da se, iako Unija poštuje nacionalni identitet država članica, njime ne može opravdati povreda temeljnih vrijednosti Unije, kao što su vladavina prava i neovisnost sudske vlasti.
59.
Kad je riječ o presudi od 14. srpnja 2021., Komisija tvrdi da bi se proglašenjem Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud) da su neustavne ne samo privremene mjere koje je Sud naložio u svojem rješenju Komisija/Poljska, nego da bi takve bile i sve druge buduće privremene mjere donesene na temelju članka 279. UFEU‑a u pogledu poljskog pravosudnog sustava, tim mjerama oduzeo svaki obvezujući pravni učinak u Poljskoj i stoga povrijedila načela nadređenosti i djelotvornosti prava Unije, kao i načelo obvezujuće prirode presuda Suda.
60.
Republika Poljska slaže se s Komisijinim stajalištem i dodaje da se djelotvornost prava Unije ne može razlikovati od jedne države članice do druge i da se ciljevi Ugovorâ ne mogu ostvariti bez ujednačene primjene prava Unije.
b)
Analiza
1) Relevantna sudska praksa Suda
61.
U nastavku ću podsjetiti na načela koja proizlaze iz sudske prakse koja se odnosi na načelo nadređenosti prava Unije i pojam „nacionalnog identiteta” u smislu članka 4. stavka 2. UEU‑a.
62.
Od presude Internationale Handelgesellschaft (
21
), u kojoj je Sud potvrdio da je pravo Unije (tada pravo Zajednice) nadređeno nacionalnom pravu, uključujući nacionalne ustavne odredbe, do novijih presuda, osobito presuda Euro Box Promotion i dr. i presuda RS (Učinak presuda ustavnog suda) (
22
), u sudskoj praksi Suda pružaju se jasni odgovori na pitanja koja su u ovom predmetu istaknuta u pogledu dovođenja u pitanje načela nadređenosti prava Unije kad je ono, prema mišljenju nacionalnog ustavnog suda, protivno ustavnom identitetu države članice. Naime, nemogućnost države članice da nacionalnom ili ustavnom identitetu da prednost pred pravom Unije koje ima izravan učinak proizlazi iz svih općih načela koja su svojstvena pravnom poretku Unije i koja se temelje na načelu nadređenosti. Ta načela, koja osobito proizlaze iz autonomne prirode prava Unije, obuhvaćaju, među ostalim, jednakost država članica (
23
), načelo lojalnosti i načelo lojalne suradnje.
63.
Tako je Sud već priznao u presudi od 15. srpnja 1964., Costa/E. N. E. L. (6/64, EU:C:1964:66, str. 1159. i 1160.) da iz načela nadređenosti prava Zajednice proizlazi da nacionalne odredbe, bez obzira na to kako su formulirane, ne mogu imati prvenstvo nad pravom koje proizlazi iz Ugovora, koji je autonoman izvor prava, zbog njegove posebne i originalne prirode, a da pri tome to pravo ne izgubi svoje obilježje prava Unije i da se pri tome ne dovede u pitanje sam pravni temelj Unije. Osim toga, Sud je u toj presudi naglasio da se izvršna snaga prava Zajednice ne može razlikovati od jedne do druge države članice zbog pridržavanja naknadnog nacionalnog zakonodavstva a da to ne ugrozi ostvarenje ciljeva UEEZ‑a i dovede do diskriminacije na temelju državljanstva zabranjene tim Ugovorom (
24
).
64.
Sud je naglasio da je, s obzirom na to da ima isključivu nadležnost za davanje konačnog tumačenja prava Unije, na njemu da u izvršavanju te nadležnosti pojasni doseg načela nadređenosti prava Unije s obzirom na mjerodavne odredbe tog prava, tako da taj doseg ne može ovisiti o tumačenju odredbi nacionalnog prava niti o tumačenju odredbi prava Unije koje je prihvatio nacionalni sud, a koje ne odgovara tumačenju Suda (
25
).
65.
Stoga samo i isključivo Sud ima ovlast konačno odlučivati o sukobu između prava Unije i ustavnog identiteta države članice.
66.
Osim toga, Sud je izričito odlučio da, u skladu s načelom nadređenosti, pozivanje države članice na odredbe nacionalnog prava, makar one bile i ustavne prirode, ne može ugroziti jedinstvo i djelotvornost prava Unije. U skladu s već ustaljenom sudskom praksom, učinci načela nadređenosti prava Unije obvezuju sva tijela države članice, pri čemu posebno nacionalne odredbe, uključujući one ustavne prirode, tomu ne mogu biti prepreka (
26
). Usto, Sud je više puta podsjetio na to da ispunjavanje obveze pune primjene svih odredbi prava Unije koje imaju izravan učinak treba smatrati neophodnim za osiguravanje pune primjene prava Unije u svim državama članicama, kojom se isključuje mogućnost da se protiv pravnog poretka Unije daje prednost jednostranoj mjeri, kakva god ona bila (
27
). Navedena obveza poštovanja načela nadređenosti prava Unije predstavlja i izraz načela lojalne suradnje, utvrđenog člankom 4. stavkom 3. UEU‑a, kojim se nalaže da se izuzme iz primjene svaka nacionalna odredba, pa bila ona i naknadna, koja je protivna pravilu prava Unije koja ima izravan učinak (
28
).
67.
Sud je odlučio i da ni cilj ni posljedica članka 4. stavka 2. UEU‑a nije da se ustavnom sudu države članice dopusti – zanemarujući obveze koje posebno proizlaze iz članka 4. stavaka 2. i 3. te članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a, a koje su za njega obvezujuće – izuzimanje iz primjene pravnog pravila Unije zato što se njome povređuje nacionalni identitet dotične države članice kako ga definira nacionalni ustavni sud (
29
).
68.
Konkretno, ne može se valjano tvrditi da zahtjevi koji proizlaze iz poštovanja vrijednosti i načela kao što su vladavina prava, djelotvorna sudska zaštita i neovisnost pravosuđa koji su propisani člankom 2. i člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a, mogu utjecati na nacionalni identitet države članice u smislu članka 4. stavka 2. UEU‑a. Stoga potonja odredba, koju treba tumačiti s obzirom na odredbe iste razine propisane tim člankom 2. i člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom, ne može osloboditi države članice od poštovanja zahtjeva koji iz njih proizlaze (
30
).
69.
Stoga, iako, kao što to proizlazi iz članka 4. stavka 2. UEU‑a, Unija poštuje nacionalne identitete država članica koji su neodvojivo povezani s njihovim temeljnim političkim i ustavnim strukturama, tako da te države raspolažu određenom marginom prosudbe da osiguraju svoju obvezu provedbe načelâ vladavine prava, iz toga uopće ne proizlazi da ta obveza rezultata može varirati među državama. Naime, iako imaju zasebne nacionalne identitete koji su neodvojivo povezani s njihovim temeljnim političkim i ustavnim strukturama, koje Unija poštuje, države članice pridržavaju se pojma „vladavina prava”, koji dijele kao vrijednost zajedničku svojim vlastitim ustavnim tradicijama i koji su se obvezale trajno poštovati (
31
).
2) Primjena na ovaj slučaj
70.
Kao prvo, iz presude od 7. listopada 2021. najprije proizlazi da je Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) odlučio da su članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a i članak 2. UEU‑a, kako ih tumači Sud, osobito u presudama A. B. i dr. i W. Ż., neusklađeni s Ustavom.
71.
Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) u nekoliko odlomaka svoje presude od 7. listopada 2021. prethodno navedenu sudsku praksu Suda, prema kojoj nadležni nacionalni sudovi mogu, kako bi osigurali djelotvornu sudsku zaštitu, nadzirati KRS‑ove rezolucije i, po potrebi, izuzeti iz primjene nacionalne odredbe protivne tumačenju članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a ili čak ispitati pravilnost postupka imenovanja suca, u biti kvalificira kao ultra vires i kao da se njome povređuje poljski ustavni identitet (
32
).
72.
Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) u tom pogledu osobito ističe dva argumenta. S jedne strane, smatra da nadležnost koja se nacionalnim sudovima priznaje za provjeru pravilnosti postupka imenovanja sudaca ograničava ustavne ovlasti predsjednika Republike Poljske za imenovanje suca na KRS‑ov prijedlog. S druge strane, smatra da primjena zahtjeva zakonom prethodno ustanovljenog neovisnog i nepristranog suda u smislu članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a, koju provode poljski sudovi, dovodi u pitanje zakonitost akata o imenovanju koje donosi predsjednik Republike Poljske i stoga povređuje odredbe članka 179., u vezi s člankom 144. stavkom 3. točkom 17. Ustava, kojima se zabranjuje opoziv ili nadzor sudaca nakon donošenja odluke o njihovu imenovanju.
73.
Kao što to pokazuju točke 2. i 3. izreke presude od 7. listopada 2021., tim proglašenjem neustavnosti članka 2. i članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a izravno se dovodi u pitanje načelo nadređenosti prava Unije. Tim se odredbama propisuju temeljna pravna pravila Ugovorâ koja su neodvojiva od vladavine prava i zajednička svim državama članicama.
74.
Nadalje, tumačenje Ustava koje je utvrdio Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) ne povređuje samo članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a, kao što je to utvrđeno u okviru prvog prigovora, nego se njime toj odredbi, koju Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) kvalificira kao temelj „pravnih pravila rekonstruiranih u sudskoj praksi Suda”, čak namjerava oduzeti svaki pravni učinak na poljskom državnom području. To jasno proizlazi iz odjeljka 10. obrazloženja presude od 7. listopada 2021., u kojem je Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) poljskim tijelima javne vlasti, osobito sudovima, naložio da se suzdrže od primjene tih pravnih pravila kako ih tumači Sud. Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) poziva se na obvezujuću i konačnu prirodu erga omnes svojih presuda, koja je zajamčena člankom 190. stavkom 1. Ustava, i odlučuje da je svako javno tijelo, uključujući zakonodavca, redovne i upravne sudove te Sąd Najwyższy (Vrhovni sud), dužno provesti presudu od 7. listopada 2021.
75.
Stoga se navedenom presudom, koja predstavlja neviđenu pobunu, svim poljskim javnim tijelima, uključujući sudove koji mogu primjenjivati pravo Unije, zabranjuje da postupaju u skladu s obvezama koje proizlaze iz nadređenosti, autonomije i djelotvornosti prava Unije i kojima se nastoji osigurati puni učinak članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a, u vezi s člankom 2. UEU‑a. Stoga se presudom od 7. listopada 2021. povređuje i obvezujući učinak presuda Suda, koji je ključna sastavnica pravnog poretka Unije.
76.
Naposljetku, točku 1. izreke presude od 7. listopada 2021. može se, prema mojem mišljenju, tumačiti samo na način da se njome izravno dovodi u pitanje valjanost članka 1. prvog i drugog podstavka UEU‑a, kao i članka 4. stavka 3. UEU‑a, koji su dio temeljnih odredbi UEU‑a. Prema mišljenju Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud), to se dovođenje u pitanje opravdava činjenicom da je Unija ušla u novu fazu u kojoj tijela Unije postupaju ultra vires, da Ustav više nije vrhovno pravno pravilo u Poljskoj i da iz toga proizlazi da ta država članica više ne može funkcionirati kao suverena i demokratska država. Kao što je to istaknula Komisija, riječ je o iznimno zabrinjavajućem utvrđenju Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud) kojim se dovodi u pitanje obveza Republike Poljske da prihvati pravne posljedice koje proizlaze iz njezina pristupanja Uniji.
77.
Kao drugo, Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) u svojoj presudi od 14. srpnja 2021. osporava obvezujući doseg privremenih mjera koje je Sud donio na temelju članka 279. UFEU‑a. Konkretnije, taj sud smatra da takve mjere, kad se odnose na ustroj, nadležnost i funkcioniranje poljskih sudova, kao i na nacionalne postupke koji se na njih primjenjuju, povređuju načelo dodjeljivanja i poljski ustavni identitet (
33
). Tvrdi i da te mjere, među kojima je i rješenje Komisija/Poljska, prekoračuju granice prava Unije i povređuju poljski ustavni poredak.
78.
Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) svoje stajalište temelji na nadređenosti Ustava kao vrhovnog pravnog pravila nacionalnog pravnog poretka, pri čemu stoga smatra da prednost ne može imati rješenje Komisija/Poljska kojim se suspendira nadležnost stegovnog vijeća Sąda Najwyższeg (Vrhovni sud). Prema njegovu mišljenju, kad bi se priznalo da privremene mjere Suda koje su donesene radi očuvanja neovisnosti sudaca obvezuju nacionalna tijela, time bi se iskrivilo poljsko ustavno načelo demokratske države uređene vladavinom prava, koje je propisano člankom 2. Ustava, ali i podjelu ovlasti koja proizlazi iz načela dodjeljivanja predviđenog Ugovorima Unije.
79.
Usto, Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) prigovara Sudu da nalaže pravna pravila koja je potonji sud navodno „utvrdio” i koja su proglašena neusklađenima s Ustavom. Iz toga zaključuje da se, kad je riječ o tim pravnim pravilima za koja se smatra da su donesena ultra vires, načelo nadređenosti i izravni učinak prava Unije prestaju primjenjivati. Time što se poziva na konačnu i univerzalno obvezujuću prirodu svojih presuda s učinkom ex tunc, Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) svim poljskim javnim tijelima nalaže da se suzdrže od primjene privremenih mjera i, općenitije, svakog pravnog pravila Unije koje, prema njegovu mišljenju, prekoračuje nadležnost dodijeljenu Ugovorima.
80.
Osim toga, Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) u svojoj presudi od 14. srpnja 2021. ne dovodi u pitanje samo autoritet i obvezujuću prirodu privremenih mjera koje je Sud naložio u svojem rješenju Komisija/Poljska, nego i svaku buduću privremenu mjeru koja bi se donijela na temelju članka 279. UFEU‑a u pogledu poljskog pravosudnog sustava. Taj sud time osporava same odredbe Ugovorâ na kojima Sud temelji te mjere, odnosno članak 4. stavak 3. UEU‑a i članak 279. UFEU‑a.
81.
U tom pogledu želim podsjetiti na to da ustavna priroda nacionalnih odredbi, na koje se poziva Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud), ne može ni u kojem slučaju opravdati dovođenje u pitanje načela nadređenosti, izravnog učinka i obvezujuće prirode odluka Suda. Stoga pozivanje na ta ustavna pravna pravila, kao i argument prema kojem organizacija pravosuđa u državama članicama proizlazi iz njihove isključive nadležnosti, kako bi se zaobišli zahtjevi koji proizlaze iz članka 2., članka 4. stavka 3. i članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a te članka 279. UFEU‑a, nije u skladu s jedinstvom, autonomijom i djelotvornosti pravnog poretka Unije.
82.
Ta primjedba, koja se odnosi na pozivanje Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud) na ustavne odredbe radi dovođenja u pitanje primjene načela nadređenosti prava Unije, dovodi me, kao treće, do temeljitije analize rasuđivanja Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud) iz spornih presuda koje se osobito temelji na potrebnom poštovanju ustavnog identiteta Republike Poljske u smislu članka 4. stavka 2. UEU‑a.
83.
Napominjem da se Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) u spornim presudama poziva na „ustavni identitet” Republike Poljske kako bi zaključio da određene odredbe poljskog primarnog prava nisu u skladu s tim načelom i pritom upućuje na članak 4. stavak 2. UEU‑a. Drugim riječima, Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) poziva se na „ustavni identitet” i pritom se oslanja na odredbu Ugovora koja se odnosi na „nacionalni” identitet. Kad je riječ o odnosu između tih dvaju pojmova, smatram da je, iako se nedvojbeno djelomično preklapaju, koncept nacionalnog identiteta općenitiji jer nije ograničen samo na elemente formalizirane u ustavnim tekstovima. Suprotno tomu, pojam ustavnog identiteta odlikuje se užim dosegom jer je ograničen na načela i vrijednosti propisane Ustavom neke države članice.
84.
Smatram da to pitanje, koje se odnosi na ustavni identitet, zaslužuje pažnju a da se pritom ipak ne izađe iz okvira ovog predmeta i ne razradi opća teorija, tim više jer ga treba ispitati u svakom slučaju zasebno pod pažljivim i isključivim nadzorom Suda.
85.
U tom pogledu valja istaknuti, kao prvo, da iz sustavnog tumačenja i sustavne primjene odredbe koja se odnosi na nacionalni identitet, kako je predviđena člankom 4. stavkom 2. UEU‑a, nipošto ne proizlazi da je Sud smatra čimbenikom koji može ograničiti nepovredivo načelo nadređenosti. Jedno od područja u kojima se pozivanje na „nacionalni identitet” znatno pojavljuje u sudskoj praksi osobito se odnosi na ispitivanje nacionalnih mjera koje predstavljaju ograničenje temeljnih sloboda unutarnjeg tržišta. U okviru tih predmeta, na poštovanje nacionalnog identiteta pozivalo se istodobno kao na samostalnu osnovu za odstupanje i kao na pravilo o tumačenju postojećih opravdanja, kao što je primjerice javni poredak (
34
).
86.
U okviru ovog mišljenja iznijet ću samo kratki sažetak koji se temelji na nekoliko primjera iz sudske prakse.
87.
U svojoj prvoj funkciji, članak 4. stavak 2. UEU‑a upotrebljava se kao alat koji omogućuje utvrđivanje važnog razloga u općem interesu koji opravdava odstupanje od primjene temeljne slobode. Primjerice, Sud je u tom kontekstu provjerio mogu li nacionalni propisi kojima se nastoji očuvati službeni jezik opravdati takvo odstupanje (
35
). Drugi primjer primjene odnosi se na ograničenja prava na slobodno kretanje osoba koja se temelje na nacionalnom propisu kojim se ograničava mogućnost korištenja plemićkih titula pri davanju imena (
36
). Treći primjer odnosi se na pitanje može li se načelom ljudskog dostojanstva, koje je propisano člankom 1. njemačkog Temeljnog zakona (Grundgesetz), opravdati ograničenje slobodnog pružanja usluga (
37
).
88.
U svojoj drugoj funkciji, članak 4. stavak 2. UEU‑a upotrebljava se kao parametar za tumačenje određenih odredbi sekundarnog prava u kontekstu povezanom s temeljnim strukturama ili ključnim funkcijama država članica (
38
).
89.
Međutim, upravo je u tome ključni element analize s obzirom na to da se na temelju sudske prakse koja se odnosi na tumačenje članka 4. stavka 2. UEU‑a ne može smatrati, kao što to predlaže Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud), da je nacionalni identitet element kojim se može dovesti u pitanje puna primjena načela nadređenosti. Kao što to proizlazi iz prethodno navedene analize, opreka između nadređenosti prava Unije i nacionalnog identiteta država članica zapravo je pseudoopreka jer ta dva pojma imaju različite funkcije u pravnom poretku Unije.
90.
Kao drugo, smatram potrebnim podsjetiti na to da se članak 4. stavak 2. UEU‑a ne može smatrati proturječnim članku 2. UEU‑a i temeljnim vrijednostima koje su njime propisane (
39
). Kao što je to naglasio Sud, „iako imaju zasebne nacionalne identitete koji su neodvojivo povezani s njihovim temeljnim političkim i ustavnim strukturama, koje Unija poštuje, države članice pridržavaju se pojma ‚vladavina prava’, koji dijele kao vrijednost zajedničku svojim vlastitim ustavnim tradicijama i koji su se obvezale trajno poštovati” (
40
). Iz toga slijedi da ustavni identitet države članice ne može imati prednost pred demokratskim temeljima Unije i njezinih država članica ni pred zajedničkim vrijednostima propisanima člankom 2. UEU‑a (
41
). Pristup promjenjive geometrije u pogledu vladavine prava ne može biti prihvatljiv kad je riječ o primjeni prava Unije. Kao što je to naglasio Sud, ako ustavni sud države članice ocijeni da se odredbom prava Unije, kako je tumači Sud, povređuje obveza poštovanja nacionalnog identiteta te države članice, taj ustavni sud mora prekinuti postupak i Sudu uputiti zahtjev za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a radi ocjenjivanja valjanosti te odredbe s gledišta članka 4. stavka 2. UEU‑a (
42
).
91.
Naposljetku, iako se možda ponavljam, središnje pitanje istaknuto u ovom predmetu odnosi se na primjenu načela nadređenosti koju provodi Sud, neovisno o tome postavlja li ga ustavni sud prešutno ili izravno kad osporava autoritet Suda za donošenje konačne odluke u slučaju sukoba između prava Unije i ustavnog identiteta države članice. Odgovor na to pitanje može se pronaći samo upućivanjem na temeljno utvrđenje: svojstvo članice Unije uvjetovano je pridruživanjem„pravnoj strukturi koja počiva na temeljnoj pretpostavci prema kojoj svaka država članica dijeli sa svim drugim državama članicama i priznaje da one s njom dijele zajedničke vrijednosti koje članak 2. UEU‑a sadržava i na kojima se temelji Unija” (
43
).
92.
Točno je da se državu ne može protiv njezine volje prisiliti na pristupanje Uniji (
44
). Međutim, s obzirom na to da ona suvereno odabire pristupiti joj, obvezuje se poštovati „pravila igre” u skladu s člankom 49. UEU‑a, kojim se državama članicama nalaže da nakon pristupanja poštuju vrijednosti Unije, odnosno vrijednosti koje su prihvatile slobodno i uz potpuno poznavanje činjenica (
45
). Ili je pak, kao što je na to podsjetio puni sastav Suda, koji je njegov najsvečaniji sastav, „poštovanje vrijednosti sadržanih u članku 2. UEU‑a od strane države članice uvjet za uživanje svih prava koja proizlaze iz primjene Ugovora na tu državu članicu […]. Naime, poštovanje tih vrijednosti ne može se svesti na obvezu kojom je država kandidatkinja vezana radi pristupanja Uniji i koje bi se mogla osloboditi nakon svojeg pristupanja” (
46
).
93.
U tom smislu članak 4. stavak 2. UEU‑a ne predstavlja prepreku, nego se njime poziva na plodonosan dijalog između pravnog poretka Unije i nacionalnih pravnih poredaka. Njime se uopće ne nalaže kruta ujednačenost, nego se omogućuje izgradnja europskog projekta koji nije fiksna i monolitna piramida, već suptilna i dinamična mreža u kojoj priznavanje nacionalnih posebnosti jača koheziju cjeline (
47
). Međutim, kako bi se pravu Unije osigurala snaga ujedinjavanja, ključno je da Sud u konačnici zadrži „posljednju riječ”.
94.
S obzirom na prethodno navedeno, valja zaključiti da to što je Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) proglasio da članak 2., članak 19. stavak 1. drugi podstavak, članak 4. stavak 3. UEU‑a i članaka 279. UFEU‑a nije u skladu s Ustavom predstavlja očitu, rekao bih čak i jednu od najizravnijih povreda temeljnih načela pravnog poretka Unije. Ta stajališta ne povređuju samo autoritet presuda Suda, nego i sve vrijednosti i obveze koje se Ugovorima nalažu državama članicama. Stoga se tumačenjem Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud) ozbiljno povređuju nadređenost, autonomija, ujednačenost i djelotvornost prava Unije.
95.
Zbog prethodno navedenih razloga, predlažem Sudu da smatra da je Komisijin drugi prigovor osnovan.
3.
Treći prigovor
a)
Argumenti stranaka
96.
Komisija svojim trećim prigovorom prigovara Republici Poljskoj da ne poštuje zahtjeve iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a i članka 47. Povelje. Ti se zahtjevi odnose na neovisnost, nepristranost i zakonitost Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud).
97.
Konkretno, smatra da Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) više ne ispunjava ta jamstva zbog nepravilnosti nastalih tijekom imenovanja sudaca u prosincu 2015. i izbora njihove predsjednice u prosincu 2016. U prosincu 2015. osmi saziv Donjeg doma parlamenta izabrao je tri osobe (M. M., H. C. i L. M.) da zamijene suce čiji su mandati istekli, iako je sedmi saziv već u listopadu 2015. izabrao druga tri suca (R. H., A. J. i K. Ś.) za ta ista radna mjesta. Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) u svojim je presudama od 3. i 9. prosinca 2015. odlučio da je izbor triju sudaca osmog saziva protivan Ustavu. Međutim, tri nezakonito izabrana suca položila su prisegu te im je odobreno da zasjedaju, dok zakonito izabrani suci nisu mogli preuzeti svoje dužnosti.
98.
Usto, Komisija naglašava da postupak odabira kandidata na mjesto predsjednika Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud), koji je doveo do imenovanja osobe J. P. u prosincu 2016., sadržava ozbiljne nepravilnosti.
99.
Republika Poljska slaže se s Komisijinim stajalištem i pojašnjava da je nepravilnost u sastavu Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud) glavni razlog za dovođenje u pitanje njegovih presuda.
b)
Analiza
1) Relevantna sudska praksa Suda
100.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, svaki nacionalni sud koji može odlučivati o pitanjima koja se odnose na pravo Unije treba ispunjavati potrebne zahtjeve neovisnosti i nepristranosti i treba biti ustanovljen zakonom (
48
). Ti zahtjevi proizlaze iz načela djelotvorne sudske zaštite koje je propisano člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a i člankom 47. drugim stavkom Povelje, prema kojem svatko ima pravo da zakonom prethodno ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj.
101.
Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da zahtjevi neovisnosti i nepristranosti pretpostavljaju postojanje pravila, osobito u pogledu sastava tijela i imenovanja njegovih članova, koja omogućuju da se kod osoba otkloni svaka legitimna sumnja u pogledu nemogućnosti utjecaja vanjskih čimbenika na to tijelo i njegove neutralnosti u odnosu na međusobno suprotstavljene interese (
49
).
102.
Usto, zahtjev koji se odnosi na „zakonom prethodno ustanovljeni […] sud” ima za cilj izbjeći da organizacija pravosudnog sustava bude prepuštena diskreciji izvršne vlasti i osigurati da to područje bude uređeno zakonom koji je donijela zakonodavna vlast na način koji je u skladu s pravilima kojima se uređuje izvršavanje njezine nadležnosti. Taj izraz osobito odražava načelo vladavine prava i ne odnosi se samo na pravnu osnovu samog postojanja suda, nego i na sastav suda u svakom predmetu kao i na bilo koju drugu odredbu nacionalnog prava čije nepoštovanje dovodi do nezakonitog sudjelovanja jednog ili više sudaca u razmatranju predmeta, što osobito uključuje odredbe o neovisnosti i nepristranosti članova odnosnog suda (
50
).
103.
Kad je riječ o povredi tog zahtjeva, Sud je odlučio, nadahnjujući se u tom pogledu sudskom praksom Europskog suda za ljudska prava, da nepravilnost počinjena prilikom imenovanja sudaca unutar predmetnog pravosudnog sustava znači povredu zahtjeva da sud bude ustanovljen zakonom, osobito kad je ta nepravilnost takve naravi i težine da dovodi do stvarne opasnosti da druge grane vlasti, osobito izvršne, raspolažu neutemeljenom diskrecijskom ovlasti dovodeći u opasnost integritet ishoda postupka imenovanja i izazivajući tako opravdanu sumnju pojedinaca u neovisnost i nepristranost odnosnog suca ili odnosnih sudaca. To je slučaj kad je riječ o temeljnim pravilima koja su sastavni dio uspostave i funkcioniranja tog pravosudnog sustava (
51
). Sud je tako pojasnio da iz sudske prakse Europskog suda za ljudska prava proizlazi da su samo povrede temeljnih pravila postupka imenovanja i preuzimanja dužnosti sudaca takve prirode da mogu dovesti do povrede članka 6. stavka 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP) (
52
).
2) Primjena na ovaj slučaj
i) Imenovanje sudaca Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud) koje je navodno protivno Ustavu
104.
Najprije valja istaknuti da je Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) „sud” u smislu članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a jer može odlučivati o pitanjima povezanima s primjenom i tumačenjem prava Unije (
53
). Taj zaključak potvrđuju, među ostalim, sporne presude, na koje se odnose prvi i drugi prigovor ove tužbe (
54
).
105.
U ovom slučaju, Donji dom parlamenta Republike Poljske (osmi saziv) imenovao je 2. prosinca 2015. tri osobe (M. M., H. C. i L. M.) u Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) kako bi popunile radna mjesta koja su postala slobodna 6. studenoga 2015. Međutim, prethodni Donji dom parlamenta (sedmi saziv) već je 8. listopada 2015. donio rezolucije o odabiru drugih triju sudaca (R. H., A. J. i K. Ś.) na iste dužnosti.
106.
Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) u svojoj je presudi od 3. prosinca 2015., K 34/15 (
55
) potvrdio, među ostalim, da je sedmi saziv Donjeg doma parlamenta bio ovlašten imenovati tri suca da zamijene suce čiji su mandati istekli 6. studenoga 2015. Usto, Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) istaknuo je obvezu predsjednika Republike Poljske da prihvati prisegu triju osoba koje je sedmi saziv Donjeg doma parlamenta (R. H., A. J. i K. Ś.) izabrao da zamijene suce čiji su mandati istekli 6. studenoga 2015. Osim toga, Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) svojom je presudom K 35/15 (
56
)9. prosinca 2015. poništio članak 137.a ustawe o Trybunale Konstytucyjnym (Zakon o Ustavnom sudu) od 25. lipnja 2015. (
57
), kako je izmijenjen ustawom o zmianie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (ustawa zmieniająca) (Zakon o izmjeni Zakona od 25. lipnja 2015 o Ustavnom sudu) od 19. studenoga 2015., na temelju kojeg, u slučaju sudaca Trybunała Konstytucyjnom (Ustavni sud) čiji mandati ističu 2015., rok za podnošenje prijave iznosi sedam dana od datuma stupanja na snagu te odredbe. Neustavnost se odnosila na izbor na mjesta sudaca pri Trybunału Konstytucyjnom (Ustavni sud) radi zamjene sudaca čiji su mandati istekli 6. studenoga 2015.
107.
Unatoč utvrđenju nepravilnosti imenovanja provedenog u prosincu 2015., tri suca o kojima je riječ položila su prisegu pred predsjednikom Republike Poljske te im je 20. prosinca 2016. sutkinja J. P., u svojstvu „suca koji obnaša dužnosti predsjednika” nakon umirovljenja predsjednika A. R., odobrila da zasjedaju. Suprotno tomu, tri suca koja su izabrana u listopadu 2015. nikad nisu mogla preuzeti svoje dužnosti jer se njihove prisege nisu prihvatile.
108.
Kao što je to istaknula Komisija, imenovanje prethodno navedenih triju sudaca i njihovo preuzimanje dužnosti pri Trybunału Konstytucyjnom (Ustavni sud) predstavljaju očitu povredu ustavnog načela koje se odnosi na imenovanje sudaca Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud) i koje je sastavni dio ustroja i funkcioniranja poljske države. Komisija također navodi, a da joj pritom Republika Poljska ne proturječi, da od isteka roka za odgovor na Komisijino obrazloženo mišljenje od 15. srpnja 2022. (odnosno od 15. rujna 2022.) do danas nije provedena nijedna od dviju presuda Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud) od 3. i 9. prosinca 2015. i da sudac M. M. i dalje zasjeda pri Trybunału Konstytucyjnom (Ustavni sud).
109.
Smatram korisnim navesti i da je Europski sud za ljudska prava u svojoj presudi od 7. kolovoza 2021., Xero Flor w Polsce sp. z o. o. protiv Poljske (
58
) potvrdio da ta situacija povređuje temeljno načelo kojim se uređuje imenovanje sudaca Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud), a time i pravo na „zakonom ustanovljeni sud” u smislu članka 6. stavka 1. EKLJP‑a. Iz toga slijedi da su neovisnost i nepristranost ustavnog suda zbog toga ozbiljno narušene, iako se člankom 19. UEU‑a i člankom 47. Povelje takva jamstva nalažu nacionalnim sudovima.
ii) Navodne nepravilnosti koje sadržava postupak imenovanja predsjednice Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud)
110.
Također smatram da su ozbiljne nepravilnosti utjecale i na postupak imenovanja predsjednice Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud).
111.
Konkretno, kako se bližio istek mandata prethodnog predsjednika Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud) (19. prosinca 2016.), poljski zakonodavac temeljito je preispitao postupak odabira kandidata. Stvoreno je novo radno mjesto „suca koji obnaša dužnosti predsjednika”, koje ne postoji u Ustavu, u čijem se članku 194. stavku 2. navode samo predsjednik i potpredsjednik. Dan nakon odlaska prethodnog predsjednika Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud), odnosno 20. prosinca 2016., predsjednik Republike Poljske imenovao je osobu J. P. na to novootvoreno radno mjesto. Istog je dana osoba J. P. odobrila trima nezakonito imenovanima sucima da zasjedaju i sazvala opću skupštinu. Od četrnaest prisutnih sudaca, osam ih je odbilo sudjelovati u glasovanju i zahtijevalo odgodu kako bi se omogućila prisutnost petnaestog suca. Taj je zahtjev odbijen te je osoba J. P. izabrana za predsjednicu Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud) sa samo pet glasova od četrnaest prisutnih članova, uključujući glasove triju sudaca čije se imenovanje već osporavalo (
59
). Predsjednik Republike Poljske imenovao ju je 21. prosinca 2016. predsjednicom Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud).
112.
Prema mojem mišljenju, taj slijed događaja pokazuje izravan i konkretan utjecaj zakonodavne i izvršne vlasti na sastav i funkcioniranje Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud), čime se stvara povećana opasnost od političkog uplitanja. Integritet postupka imenovanja, povjerenje osoba u neovisnost tog suda i poštovanje jamstava predviđenih člankom 19. UEU‑a i člankom 47. Povelje ozbiljno su narušeni.
113.
Osim toga, kao što je to istaknula Komisija, bilo je opravdano očekivati oprezan pristup od Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud) kako bi se otklonile sumnje proizašle iz tih nepravilnosti. Umjesto toga, osoba M. M. zasjedala je u predmetima koji izravno dovode u pitanje zakonitost njezina vlastitog imenovanja, čime se povrijedio zahtjev nepristranosti (
60
).
114.
Naposljetku, s obzirom na prethodno navedeno, nema dvojbe da se Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) ne može kvalificirati kao neovisan i nepristran „zakonom ustanovljeni sud”, kao što se to zahtijeva člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a, koji je ojačan člankom 47. Povelje. Naime, taj nedostatak potkopava legitimna očekivanja osoba u pogledu sposobnosti nacionalnih sudova da primjenjuju pravo Unije u skladu s europskim standardima, čime ugrožava integritet i djelotvornost pravnog poretka Unije.
115.
Stoga smatram, na temelju činjenica koje se ne osporavaju, da postupak imenovanja triju sudaca u prosincu 2015., kao i sutkinje J. P. na mjesto predsjednice Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud), sadržava nekoliko nepravilnosti koje se mogu kvalificirati kao očite i ozbiljne.
116.
S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da utvrdi da je Republika Poljska povrijedila obvezu koju ima na temelju članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a, odnosno da nije osigurala da Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) ispunjava zahtjev zakonom prethodno ustanovljenog neovisnog i nepristranog suda.
117.
Zbog prethodno navedenih razloga, predlažem Sudu da smatra da je Komisijin treći prigovor osnovan.
VI. Troškovi
118.
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
119.
U skladu s rješenjem koje predlažem, s obzirom na to da je Komisija podnijela zahtjev da se Republici Poljskoj naloži snošenje troškova i da ta država nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje vlastitih troškova te Komisijinih troškova.
VII. Zaključak
120.
S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da:
1.
utvrdi da, s obzirom na tumačenje Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej (Ustav Republike Poljske) koje je Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud, Poljska) primijenio u svojim presudama od 14. srpnja 2021. i od 7. listopada 2021., Republika Poljska nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a;
2.
utvrdi da, s obzirom na tumačenje Ustava Republike Poljske koje je Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) primijenio u svojim presudama od 14. srpnja 2021. i od 7. listopada 2021., Republika Poljska nije ispunila obveze koje ima na temelju općih načela autonomije, nadređenosti, djelotvornosti i ujednačene primjene prava Unije i da je povrijedila obvezujući učinak presuda Suda;
3.
utvrdi da Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) ne ispunjava zahtjeve zakonom prethodno ustanovljenog neovisnog i nepristranog suda, zbog nepravilnosti u postupcima imenovanja triju sudaca tog suda u prosincu 2015. i u postupku imenovanja predsjednice tog suda u prosincu 2016. i da Republika Poljska stoga nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a;
4.
naloži Republici Poljskoj snošenje vlastitih troškova i troškova Europske komisije.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	Pescatore, P., L’ordre juridique des Communautés européennes: étude des sources du droit communautaire, 2. izd., Presses universitaires de Liège, Liège, 1973., str. 227.
(
3
)	Vidjeti među ostalim rješenje Cortea costituzionale (Ustavni sud, Italija), br. 24/2017 od 26. siječnja 2017. (IT:COST:2017:24).
(
4
)	Dz. U. iz 2021., poz. 1309. (u daljnjem tekstu: presuda od 14. srpnja 2021.).
(
5
)	C‑791/19 R, u daljnjem tekstu: rješenje Komisija/Poljska, EU:C:2020:277
(
6
)	Dz. U. iz 2021., poz. 1852. (u daljnjem tekstu: presuda od 7. listopada 2021.)
(
7
)	Levade, A., „Identités constitutionnelles et hiérarchies”, Annuaire international de justice constitutionnelle, Economica, Presses Universitaires d’Aix‑Marseille, 2011., str. 455.
(
8
)	Vidjeti presudu Ústavnog souda (Ustavni sud, Češka Republika), Slovenské důchody XVII (Slovačke mirovine XVII, predmet Holubec), Pl. ÚS 5/12, od 31. siječnja 2012., koja je donesena nakon presude od 22. lipnja 2011., Landtová (C‑399/09, EU:C:2011:415). Vidjeti i presudu Højestereta (Vrhovni sud, Danska), Dansk Industri (DI) acting for Ajos A/S v. The estate left by A, br. 15/2014, UfR 2017.824 H, od 6. prosinca 2016., koja je donesena nakon presude od 19. travnja 2016., DI (C‑441/14, EU:C:2016:278). Vidjeti i, kad je riječ o Bundesverfassungsgerichtu (BVerfG) (Savezni ustavni sud, Njemačka), presude od 5. svibnja 2020., 2 BvR 859/15 et al. (PSPP), Europäische Grundrechte Zeitschrift, 2020., str. 246. i od 21. lipnja 2016., 2 BvR 2728/13 et al. (OMT II), Europäische Grundrechte Zeitschrift, 2016., str. 440. Kad je riječ o Conseilu constitutionnel (Ustavno vijeće, Francuska), ustavni sud smije provjeriti je li zakon o prenošenju u kojem se preuzima točan tekst direktive protivan izričitim odredbama francuskog Ustava ili „pravilima i načelima svojstvenima ustavnom identitetu Francuske, osim ako se to Ustavom dopušta” (odluke br. 2004‑496 (DC) od 10. lipnja 2004., JORF od 22. lipnja 2004., str. 11182., tekst br. 3 i br. 2006‑540 (DC) od 27. srpnja 2006., JORF od 3. kolovoza 2006., str. 11541., tekst br. 2).
(
9
)	Vidjeti među ostalim Nagy, I., „The rebellion of Constitutional Courts and the Normative Character of European Union Law”, International and Comparative Law Quarterly, 2024., sv. 73., br. 1, str. 65.–101. Taj autor predlaže kritičko tumačenje i procjenu pojave pobune europskih ustavnih sudova protiv bezuvjetne premoći prava Unije. U članku se navodi i sve češće osporavanje ultra vires, utvrđuje se njegovo podrijetlo i razvoj te predlažu temeljita analiza i moguće reforme. Autor pokazuje da pravi problem nije toliko u nadređenosti prava Unije, koliko u nadređenosti u tumačenju („interpretative primacy”) koju ima Sud. Autor tvrdi da je „pobunu” izazvala percepcija da sudska praksa Suda gubi svoju normativnu prirodu u korist sve izraženije političke prirode. Međutim, ne dovodeći u pitanje načelo nadređenosti kao takvo, autor kritizira „široko” tumačenje koje prelazi ono što su države članice „zamišljale” u ustavnom smislu (vidjeti osobito str. 97.–101.).
(
10
)	Vidjeti osobito točke 82. do 93. ovog mišljenja.
(
11
)	Vidjeti presude od 14. rujna 2017., Komisija/Grčka (C‑320/15, EU:C:2017:678, t. 21.) i od 15. ožujka 2018., Komisija/Češka Republika (C‑575/16, EU:C:2018:186, t. 105.).
(
12
)	Vidjeti točke 32. i 39. ovog mišljenja.
(
13
)	Vidjeti presudu od 20. travnja 2021., Repubblika (C‑896/19, u daljnjem tekstu: presuda Repubblika, EU:C:2021:311, t. 45. i navedena sudska praksa).
(
14
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2021., Euro Box Promotion i dr. (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 i C‑840/19, u daljnjem tekstu: presuda Euro Box Promotion i dr., EU:C:2021:1034, t. 220. i 221. i navedena sudska praksa).
(
15
)	Vidjeti presudu Repubblika (t. 48.) i presudu od 29. ožujka 2022., Getin Noble Bank (C‑132/20, EU:C:2022:235, t. 88.).
(
16
)	C‑824/18, u daljnjem tekstu: presuda A. B. i dr., EU:C:2021:153
(
17
)	Presuda A. B. i dr. (t. 149. i 150.)
(
18
)	C‑487/19, u daljnjem tekstu: presuda W. Ż., EU:C:2021:798
(
19
)	Presuda W. Ż. (t. 161.)
(
20
)	Vidjeti odjeljak 6.4. presude od 7. listopada 2021.
(
21
)	Presuda od 17. prosinca 1970. (11/70, EU:C:1970:114)
(
22
)	Presuda od 22. veljače 2022., (C‑430/21, u daljnjem tekstu: presuda RS, EU:C:2022:99)
(
23
)	O odnosu između načela nadređenosti prava Unije i načela jednakosti, vidjeti Kokott, J. i Hummel, D., „Der Vorrang des Unionsrechts als Ausdruck des Gleichheitsprinzips? – Zu einem neuartigen Begründungsansatz der Einschränkung einer Ultra‑vires‑Kontrolle durch die Gerichte der Mitgliedstaaten”, Europäische Grundrechte‑Zeitschrift, 2024, str. 1. do 7.
(
24
)	Sud je također odlučio da su ta bitna obilježja pravnog poretka Unije i važnost njegova poštovanja potvrđeni bezrezervnom ratifikacijom Ugovorâ kojima je izmijenjen UEEZ, posebno Ugovora iz Lisabona, kao što to osobito proizlazi iz Izjave br. 17 o nadređenosti, priložene uz završni akt međuvladine konferencije na kojoj je donesen Ugovor iz Lisabona, potpisan 13. prosinca 2007. Isto vrijedi za sudsku praksu Suda nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona (vidjeti presudu Euro Box Promotion i dr., t. 248. i 250.).
(
25
)	Vidjeti presudu RS (t. 52.) i presudu od 5. lipnja 2023., Komisija/Poljska (Neovisnost i privatan život sudaca) (C‑204/21, EU:C:2023:442, t. 79.).
(
26
)	Presuda od 5. lipnja 2023., Komisija/Poljska (Neovisnost i privatan život sudaca) (C‑204/21, EU:C:2023:442, t. 77.)
(
27
)	Presuda Euro Box Promotion i dr. (t. 249.)
(
28
)	Presuda Euro Box Promotion i dr. (t. 252.)
(
29
)	Vidjeti presudu RS (t. 70.).
(
30
)	Vidjeti presudu od 5. lipnja 2023., Komisija/Poljska (C‑204/21, EU:C:2023:442, t. 72.).
(
31
)	Vidjeti presudu od 5. lipnja 2023., Komisija/Poljska (C‑204/21, EU:C:2023:442, t. 73.).
(
32
)	Konkretno, prema mišljenju Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud), „[t]o što je Sud stvorio pravno pravilo prema kojem nacionalni sud može odbiti te zakonodavne izmjene i odlučiti na temelju prethodno primjenjivih odredbi (koje su stavljene izvan snage) ne temelji se ni na kojoj pravnoj osnovi. Naime, tim se pristupom Suda nacionalne sudove potiče te im se omogućuje da primijene neki drugi zakon osim onog koji je parlament donio u skladu s postupkom iz Ustava. To pravno pravilo stoga nije u skladu s navedenim kriterijima nadzora i osobito člankom 8. stavkom 1. Ustava” (odjeljak 8.3. presude od 7. listopada 2021.). Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) također je odlučio da je „pravno pravilo koje je Sud izveo iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka i članka 2. UEU‑a, u dijelu u kojem se njime, kako bi se zajamčile djelotvorna sudska zaštita u područjima obuhvaćenima pravom Unije i neovisnost sudaca, nacionalnim sudovima dodjeljuje ovlast za utvrđivanje nedostataka u postupku imenovanja sudaca i stoga za to da se kao suca ne prizna osobu imenovanu na tu dužnost na temelju članka 179. Ustava, protivno članku 2., članku 8. stavku 1., članku 90. stavku 1. i članku 179., u vezi s člankom 144. stavkom 3. točkom 17. Ustava.” (odjeljak 8.4. presude od 7. listopada 2021.).
(
33
)	Vidjeti odjeljke 6.8. i 6.10. presude od 14. srpnja 2021.
(
34
)	Vidjeti Guastaferro, B., „Beyond the Exceptionalism of Constitutional Conflicts: The Ordinary Functions of the Identity Clause”, Yearbook of European Law, 2012., sv. 31., br. 1, str. 290. Vidjeti i Bay Larsen, L., „Libres réflexions sur l’équilibre entre égalité des citoyens et diversité constitutionnelle dans la jurisprudence de la Cour relative au principe de primauté”, EUnited in diversity- The Rule of Law and Constitutional Diversity, akti međunarodne konferencije održane u Haau, Nizozemska, 31. kolovoza – 1. rujna 2023., Sud Europske unije, 2024., str. 109.–120., osobito str. 115. i sljedeće.
(
35
)	Vidjeti presude od 2. srpnja 1996., Komisija/Luksemburg (C‑473/93, EU:C:1996:263, t. 35.); od 12. svibnja 2011., Runevič-Vardyn i Wardyn (C‑391/09, EU:C:2011:291, t. 86.); od 16. travnja 2013., Las (C‑202/11, EU:C:2013:239, t. 26.) i od 7. rujna 2022., Cilevičs i dr. (C‑391/20, EU:C:2022:638, t. 68.) (vidjeti osobito u pogledu potonje presude Lenaerts, K. i Adam, S., „Le dialogue préjudiciel entre la Cour de justice et les juridictions suprêmes et constitutionnelles des États membres”, R. Mortier et al. (ur.), La Cour de cassation en dialogue/Het Hof van Cassatie in dialoog, Larcier‑Intersentia, Bruxelles, 2024., str. 649.).
(
36
)	Vidjeti presudu od 2. lipnja 2016., Bogendorff von Wolffersdorff (C‑438/14, EU:C:2016:401, t. 64.); vidjeti i, prije nego što se članak 4. stavak 2. UEU‑a uključio u primarno pravo Unije, presudu od 22. prosinca 2010., Sayn‑Wittgenstein (C‑208/09, EU:C:2010:806, t. 83.), koja se odnosila na uređenje prezimena.
(
37
)	Vidjeti presudu od 14. listopada 2004., Omega (C‑36/02, EU:C:2004:614, t. 32.).
(
38
)	Primjerice, u predmetu koji se odnosi na organizaciju radnog vremena, Sud je odlučio da se propis o kojem je bila riječ treba primjenjivati na način da ne sprečava oružane snage u izvršavanju njihovih zadaća (presuda od 15. srpnja 2021., Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, t. 43. do 46.)). Vidjeti i presude od 12. lipnja 2014., Digibet i Albers (C‑156/13, EU:C:2014:1756, t. 34.) i od 21. prosinca 2016., Remondis (C‑51/15, EU:C:2016:985, t. 40. do 47.) u pogledu načina na koji je Sud primijenio podjelu nadležnosti unutar država članica, kako je predviđena člankom 4. stavkom 2. UEU‑a, u području ugovora o javnoj nabavi i propisa o igrama na sreću.
(
39
)	Vidjeti i Zinonos, P., „Le principe de respect des identités nationales comme garantie systémique des noyaux constitutionnels nationaux”, Identité(s) transnationale(s) de l’Union européenne, Bruylant, Bruxelles, 2023., str. 533.; Faraguna, P., „On the Identity Clause and Its Abuses: ‘Back to the Treaty’”, European Public Law, sv. 27., br. 3, 2021., str. 429.
(
40
)	Vidjeti presudu od 16. veljače 2022., Mađarska/Parlament i Vijeće (C‑156/21, EU:C:2022:97, t. 234.).
(
41
)	Vidjeti von Bogdandy, A. i Schill, S. W., „Overcoming Absolute Primacy: Respect for National Identity Under the Lisbon Treaty”, Common Market Law Review, 2011., sv. 48., br. 5, str. 1430.
(
42
)	Vidjeti presudu RS (t. 71.).
(
43
)	Vidjeti presude od 16. veljače 2022., Mađarska/Parlament i Vijeće (C‑156/21, EU:C:2022:97, t. 125.) i Poljska/Parlament i Vijeće (C‑157/21, EU:C:2022:98, t. 143.).
(
44
)	Vidjeti presudu od 10. prosinca 2018., Wightman i dr. (C‑621/18, EU:C:2018:999, t. 65.).
(
45
)	O članku 49. UEU‑a i obvezi nedopustivosti nazadovanja koja se njime uvodi u pogledu poštovanja država članica vrijednosti Unije vidjeti među ostalim Fartunova‑Michel, M., „Le renvoi préjudiciel et l’article 19 TUE”, Revue des affaires européennes, br. 1., 2023., str. 47. i sljedeće.
(
46
)	Vidjeti presude od 16. veljače 2022., Mađarska/Parlament i Vijeće (C‑156/21, EU:C:2022:97, t. 126.) i Poljska/Parlament i Vijeće (C‑157/21, EU:C:2022:98, t. 144.).
(
47
)	Još je 1963. Pierre Pescatore naveo složenu ulogu Suda u tom pogledu, koja objedinjuje njegovu funkciju „vrhovnog arbitra” u području tumačenja prava Unije i funkciju autoriteta koji pažljivo uzima u obzir legitimne interese država članica. Tako je naglasio da „Sud u sporovima te vrste treba istodobno obavljati i uskladiti dvije funkcije: s jedne strane, on je čuvar interesa cjeline i ovlasti središnjih institucija i u tom smislu mi kao Europljani trebamo težiti hrabrom i snažnom Sudu, koji zna nametnuti autoritet Zajednice državama koje su ostale suverene i koje su kao takve previše sklone uzeti natrag ono što su ustupile potpisivanjem europskih Ugovora. Međutim, te države članice istodobno moraju u tom Sudu pronaći jamstvo za svoje legitimne interese i za ostatak svoje suverenosti u svrhu zaštite od središnjeg autoriteta koji bi mogao postati invazivan; u tom pogledu svatko od nas kao građanin neke države članice priželjkuje da je Sud odraz tog savezništva i da zna uskladiti potrebu za jedinstvom i potpuno poštovanje legitimnih ovlasti koje pripadaju lokalnim zajednicama.” (Pescatore, P., „La Cour en tant que juridiction fédérale et constitutionnelle” Dix ans de jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes: Rapport général au Congrès européen- Cologne”, od 24. do 26. travnja 1963., Carl Heymanns Verlag, Köln, 1963., str. 520. do 553., preuzeto u Pescatore, P., Études de droit communautaire européen 1962‑2007: avec une liste bibliographique complémentaire, Collection droit de l’Union européenne – Grands écrits, Bruylant, Bruxelles, 2008., str. 87. do 88.).
(
48
)	Vidjeti presudu A. B. i dr. (t. 112.) i presudu od 15. srpnja 2021., Komisija/Poljska (Sustav stegovnih mjera za suce) (C‑791/19, EU:C:2021:596, t. 55. i sljedeće i navedena sudska praksa).
(
49
)	Vidjeti presude W. Ż. (t. 128.) i Repubblika (t. 53. i navedena sudska praksa).
(
50
)	Presuda od 26. ožujka 2020., Preispitivanje Simpson/Vijeće i HG/Komisija (C‑542/18 RX‑II i C‑543/18 RX‑II, EU:C:2020:232, t. 73. i navedena sudska praksa)
(
51
)	Vidjeti presudu W. Ż. (t. 130. i navedena sudska praksa, kao i t. 152. i 153.).
(
52
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 29. srpnja 2024., Breian (C‑318/24 PPU, EU:C:2024:658, t. 83.), u kojoj se upućuje na presudu velikog vijeća ESLJP‑a od 1. prosinca 2020., Guðmundur Andri Ástráðsson protiv Islanda (CE:ECHR:2020:1201JUD002637418, t. 246. i 247.).
(
53
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 27. veljače 2018., Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, t. 38. do 40.).
(
54
)	Komisija navodi i druge odluke tog suda, kao i presudu od 7. ožujka 2017., RPO (C‑390/15, EU:C:2017:174), koja je donesena u prethodnom postupku koji je pokrenuo Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud).
(
55
)	Dz. U. iz 2015., poz. 2129.
(
56
)	Dz. U. iz 2015., poz. 2147.
(
57
)	Dz. U. iz 2015., poz. 1064.
(
58
)	CE:ECHR:2021:0507JUD000490718
(
59
)	Konkretnije, opća skupština sudaca Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud) odabrala je 20. prosinca 2016., sa šest glasova od četrnaest prisutnih sudaca, dva kandidata: osobu J. P., koja je dobila pet glasova, i osobu M. M., odnosno suca koji je u Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) imenovan 2. prosinca 2015. protivno članku 194. stavku 1. Ustava, koji je dobio jedan glas.
(
60
)	Konkretno, kao što je to istaknula Komisija, Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) također je odlučivao u sastavima čiji je član bila osoba M. M. u predmetima koji su se izravno odnosili na zakonitost imenovanja triju sudaca Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud) (među kojima je i osoba M. M.) 2. prosinca 2015., iako je sedmi saziv Donjeg doma parlamenta već izabrao druge suce (vidjeti primjerice presudu u predmetu K 1/17 od 24. listopada 2017., Dz. U. iz 2017., poz. 2001., t. 145. do 159., u kojoj je Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) ispitao ustavnost odredbe kojom se dopušta dodjeljivanje predmeta sucima Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud) koji su 2. prosinca 2015. nezakonito imenovani na već popunjena radna mjesta. Zahtjev Rzecznika Praw Obywatelskich (nacionalni ombudsman, Poljska) da se iz tog predmeta izuzmu osobe M. M. i H. C., koje su bile članovi sastava suda koji je ispitivao ustavnost odredbe koja se izravno odnosila na njihov status, bio je odbijen). Vidjeti u tom pogledu i presudu ESLJP‑a od 7. svibnja 2021., Xero Flor sp. z o.o. protiv Poljske (CE:ECHR:2021:0507JUD000490718, t. 273.).