62000CC0278_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I – Inleiding
1. In deze zaak verzoekt de Griekse regering het Hof om de beschikking van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 1 maart 2000, betreffende de steunregelingen die Griekenland in 1992 en 1994 heeft toegepast met het oog op de vereffening van schulden van landbouwcoöperaties, inclusief steun voor de reorganisatie van de zuivelcoöperatie AGNO(2) (hierna: „de beschikking”), waarbij de regelingen die Griekenland in 1992 en 1994 heeft getroffen om de schulden van een aantal landbouwcoöperaties te verevenen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt zijn verklaard, in haar geheel nietig te verklaren. Subsidiair verzoekt de Griekse regering om artikel 2 van genoemde beschikking, waarin Griekenland wordt opgedragen de onwettig verklaarde steun met rente terug te vorderen, nietig te verklaren.
II – De feitelijke achtergronden en het juridisch kader
2. Naar uit het verzoekschrift en uit de bestreden beschikking van de Commissie blijkt, zijn de landbouwcoöperaties waarom het in deze zaak gaat, privaatrechtelijke rechtspersonen, waarvan de leden hoofdelijk aansprakelijk zijn voor de schulden. De leden zijn in de regel producenten van primaire landbouwproducten. Zij werken in de coöperatie samen ten behoeve van de be‑ en verwerking van hun producten en de afzet daarvan.
3. Voor deze coöperaties geldt een bijzonder wettelijk regime. Zo zijn zij verplicht de productie van hun leden geheel af te nemen en worden zij door de Griekse overheid als intermediair gebruikt bij de verwezenlijking van haar sociale en andere beleidsdoeleinden. Uit de hieronder – in punten 6 en 7 – weergegeven Griekse wetgeving blijkt dat het beleidsinstrumentele optreden van de landbouwcoöperaties zich over een breed terrein kan uitstrekken.
4. De tussenkomst van de coöperaties ten behoeve van het sociaal-economische beleid van de Griekse overheid heeft klaarblijkelijk negatieve gevolgen gehad voor hun financiële situatie, nu de Griekse regering tot tweemaal toe daarvoor een saneringsregeling heeft moeten treffen.
5. De eerste van deze regelingen is te vinden in de Griekse wet nr. 2008/92, waarvan de in deze zaak relevante kernbepalingen zijn te vinden in artikel 32, leden 2 en 3.
6. In artikel 32, lid 2, van genoemde wet is bepaald dat de Griekse Staat schulden die primaire, secundaire of tertiaire coöperaties, verenigingen en ondernemingen over de jaren 1982 tot en met 1989 bij de Griekse Landbouwbank (hierna: „GLB”) hebben uitstaan, mag overnemen en vereffenen indien en voorzover die schulden zijn aangegaan voor de uitvoering van sociale maatregelen of andere interventiemaatregelen in opdracht van of voor rekening van de Griekse staat.
7. In artikel 32, lid 3, van de wet is bepaald dat genoemde schulden slechts mogen worden overgenomen en vereffend als is voldaan aan de basisvoorwaarde dat de coöperatie, de vereniging of de onderneming levensvatbaar wordt geacht.
8. Ter toelichting op deze regeling hebben de Griekse autoriteiten in hun brief van 7 juni 1993 aan de Commissie (zie hierover nader punten 23 en 24) erop gewezen dat de te verevenen schulden het gevolg waren van de verlaging van de detailhandelsprijzen, die aan de consument ten goede kwamen. Daardoor zouden de betrokken bedragen niet kunnen worden teruggevorderd. Voorts zouden ook schulden voor vereffening in aanmerking komen die om andere redenen zijn gemaakt, bijvoorbeeld in het kader van afzetmaatregelen, voor investeringen, wegens gebrek aan eigen kapitaal en wegens door buitengewone gebeurtenissen veroorzaakte verliezen.
9. Uit dezelfde brief blijkt dat de Griekse regering bij de toepassing van deze bepaling de verplichting is aangegaan om aan de GLB een deel van de achterstallige betalingen voor 61 landbouwcoöperaties te vergoeden, namelijk voor een bedrag van 91,769 miljard GRD op een totaal van 266,126 miljard GRD.
10. De tweede hier van belang zijnde Griekse wettelijke regeling betreft artikel 5 van wet nr. 2234/94. Deze wet is uitgevaardigd ter uitvoering van verordening (EEG) nr. 2079/92 van de Raad van 30 juni 1992 tot instelling van een communautaire steunregeling voor vervroegde uittreding in de landbouwsector.(3) In deze wet zijn daarnaast enige bepalingen opgenomen betreffende de schulden van landbouwcoöperaties. Volgens genoemd artikel 5 kan de GLB binnen bepaalde grenzen helpen bij het betalen van uitstaande schulden. Dit artikel geldt voor alle op 31 december 1993 uitstaande schulden die zijn toe te schrijven aan „objectieve en externe omstandigheden”.
11. De regeling houdt voorts in dat tijdens de eerste helft van de looptijd van de herschikte lening geen rente hoeft te worden betaald. Daarna is rente verschuldigd die gelijk is aan 50 % van het normale markttarief voor dergelijke leningen. De looptijd van de leningen is vastgesteld op tien jaar. De GLB heeft evenwel de mogelijkheid om voor uitzonderlijke gevallen waar het tekort bijzonder groot is, de terugbetalingsperiode tot vijftien jaar te verlengen, met een aflossingsvrije periode van drie jaar, dan wel de rente te verlagen tot minder dan 50 % van het geldende markttarief.
12. Volgens genoemde wet kunnen de coöperaties slechts worden gesteund als zij eerst een studie over de haalbaarheid voor een ontwikkelings‑ of moderniseringsplan voorleggen waaruit blijkt dat zij in staat zijn de herschikte schulden terug te betalen. Daarnaast kunnen aan de schuldherschikking bepaalde voorwaarden worden gesteld, zoals organisatorische modernisering, inkrimping van het personeelsbestand, verkoping van het eigen vermogen, etc.
13. In de door de Griekse regering bestreden beschikking van de Commissie speelt nog het besluit nr. 1620 van de gouverneur van de Bank van Griekenland van 5 oktober 1989 een rol. Dit besluit staat de kredietinstellingen in Griekenland toe uitstaande schulden die in enigerlei vorm van lening in GRD of vreemde valuta zijn aangegaan te regulariseren. Voorts geeft dit besluit de banken de mogelijkheid om leningen in aandelen om te zetten. Deze bepaling geldt voor alle banken, zowel voor de staatsbanken als voor de commerciële banken.
14. In 1992 zijn bij besluit nr. 2091 van de gouverneur van de Bank van Griekenland van 11 juni 1992 minimumrentetarieven voor deze consolidatie vastgelegd: 18 % voor kortlopende leningen en 17 % voor leningen met een middellange of lange looptijd. Deze minimumtarieven zijn vervolgens afgeschaft bij besluit nr. 2326 van de gouverneur van de Bank van Griekenland van 4 augustus 1994.
III – De bestreden beschikking
15. In haar beschikking, die op 5 mei 2000 aan de Griekse Permanente Vertegenwoordiging is betekend, heeft de Commissie onder andere geoordeeld dat artikel 32, lid 2, van de wet nr. 2008/1992 een steunmaatregel vormde die onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Zij oordeelde ook dat artikel 5 van de wet nr. 2237/1994 een steunmaatregel vormde die niet voldeed aan de voorwaarden van de regels voor de zogeheten herstructureringssteun. Mede om de argumenten van de Griekse autoriteiten te weerleggen heeft de Commissie het individuele geval van de vereffening van de schulden van de coöperatie AGNO onderzocht. Dit onderzoek bevestigde de Commissie in haar oordeel over de twee bovengenoemde steunregelingen (artikel 1 van de beschikking). Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de Commissie de Griekse autoriteiten uitgenodigd om alle nodige maatregelen te nemen teneinde binnen twee maanden na kennisgeving van de beschikking de onwettig ter beschikking gestelde steun terug te vorderen volgens de procedures waarin de Griekse wetgeving voorziet. De terug te vorderen steun omvat rente vanaf de datum waarop de steun daadwerkelijk aan de begunstigden ter beschikking is gesteld tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan (artikel 2 van de beschikking).
16. Ten slotte nodigt de Commissie de Griekse regering uit haar binnen twee maanden na betekening van de beschikking te informeren over de maatregelen die zij ter uitvoering ervan heeft genomen. Te dien einde dient de Griekse regering een volledige lijst van de begunstigden van de betrokken steunregelingen met vermelding van de terug te vorderen bedragen en de verschuldigde rente over te leggen. Voorts heeft de Commissie om nadere informatie verzocht over de controle die door de GLB wordt uitgeoefend over AGNO, over de relaties tussen de Griekse Staat en de GLB en over alle schuldbeschikkingen die de GLB heeft toegepast op basis van beschikking nr. 1620 van 5 oktober 1989 van de gouverneur van de Bank van Griekenland (artikel 3 van de beschikking).
IV – De procedure
17. Op 13 juli 2000 heeft de Griekse regering ingevolge artikel 230 EG een beroep tot nietigverklaring ingesteld tegen de beschikking. Daarin verzoekt zij het Hof genoemde beschikking in haar geheel, dan wel, subsidiair, artikel 2 van de beschikking nietig te verklaren.
18. Tevens heeft de Griekse regering op 13 juli 2000, met toepassing van artikel 242 EG, om opschorting verzocht van de tenuitvoerlegging, primair, voor de beschikking in haar geheel, of subsidiair, voor artikel 2 van de beschikking. Bij beschikking van 12 oktober 2000 heeft de president van het Hof het verzoek in kort geding afgewezen.
19. De Commissie heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep als ongegrond en tot veroordeling van verzoekende partij in de proceskosten.
20. Ter zitting van het Hof op 17 oktober 2002 hebben de Griekse regering en de Commissie hun standpunten mondeling toegelicht.
V – Prealabele opmerkingen
21. In haar uitvoerige beschikking behandelt de Commissie drie afzonderlijke procedures die zij ingevolge artikel 88, lid 2, EG heeft ingeleid.
22. Allereerst heeft de Commissie bij brief SG (97) D/10773 van 19 december 1997 Griekenland in kennis gesteld van haar besluit om een procedure in te leiden ten aanzien van de vereffening van schulden voor landbouwcoöperaties op basis van artikel 32, lid 2, van wet nr. 2008/92.
23. Al bij brief van 7 juni 1993 had de Griekse minister van landbouw de Commissie in kennis gesteld van het voornemen om genoemde bepaling van wet nr. 2008/92 toe te passen met het oog op de vereffening van de schulden die diverse categorieën landbouwcoöperaties hadden uitstaan bij de GLB.
24. Aanvankelijk heeft de Commissie deze brief als een kennisgeving in de zin van artikel 88, lid 3, EG beschouwd. Echter toen de Commissie er naderhand van op de hoogte werd gebracht dat de steun waarin artikel 32, lid 2, van wet nr. 2008/92 voorziet, in ieder geval reeds aan de zuivelcoöperatie AGNO was verleend zonder haar voorafgaande goedkeuring, heeft zij besloten deze bepaling als niet-gemelde steunmaatregel te registreren.
25. Een tweede procedure heeft de Commissie ingeleid bij brief SG (97) D 10775 van 19 december 1997 naar aanleiding van een klacht over de zuivelcoöperatie AGNO in Noord-Griekenland.
26. Uit het onderzoek naar aanleiding van die klacht bleek dat AGNO heeft geprofiteerd van de volgende, alle door de GLB uitgevoerde maatregelen:
– 851 miljoen GRD op basis van artikel 32, lid 2, van wet nr. 2008/92 en 529,89 miljoen GRD in het kader van artikel 19, lid 1, van de – niet gemelde – wet nr. 2198/94 als vergoeding van door de kernramp van Tsjernobyl veroorzaakte verliezen;
– 10,145 miljard GRD op basis van artikel 5 van de – niet gemelde – wet nr. 2237/94 in de vorm van een consolidatielening voor een schuld die door aanzienlijke vertraging bij de uitvoering van een investeringsproject is ontstaan;
– 1,899 miljard GRD in het kader van het – niet gemelde – besluit van de gouverneur van de Bank van Griekenland van 5 oktober 1989, waarin is bepaald dat publieke en private banken hun cliënten consolidatieleningen mogen toekennen.
27. Een derde procedure heeft de Commissie ingeleid bij brief SG (98) D/4020 van 20 mei 1998 ten aanzien van de artikelen 14 tot en met 17 quinquies van wet nr. 2538/97 van 1 december 1997, die de Griekse Staat de mogelijkheid bieden de schulden van meer dan 200 coöperaties en unies daarvan, alsmede van ondernemingen en landbouwers te delgen door tussenkomst van de GLB. Het ging hierbij om een totaal te delgen schuld van 163 miljard GRD.
28. Vervolgens heeft Griekenland de Raad verzocht met laatstgenoemde maatregelen in te stemmen op grond van artikel 88, lid 2, derde alinea, EG. Bij besluit van 15 december 1998 heeft de Raad dit verzoek ingewilligd.(4) In punt 10 van haar bestreden beschikking stelt de Commissie vast dat deze beschikking „bijgevolg” geen betrekking heeft op de artikelen 14 tot en met 17 quinquies van wet nr. 2538/97. In het onderhavige beroep ontleent de Griekse regering evenwel argumenten aan het besluit van de Raad van 15 december 1998. Daarom heeft deze derde procedure, ook al heeft de bestreden beschikking daarop geen betrekking, toch een zekere relevantie voor de beoordeling van het beroep behouden.
29. In de bestreden beschikking onderzoekt de Commissie primair de verenigbaarheid van de generieke regelingen van artikel 32, lid 2, van wet nr. 2008/92 en artikel 5 van wet nr. 2237/94 met artikel 87 EG. Daarnaast onderzoekt en beoordeelt zij de steun die AGNO, onder meer, op grond van deze regelingen heeft ontvangen.
30. Deze werkwijze leidt ertoe dat de opbouw van de analyses en de oordeelsvorming in de beschikking ingewikkeld en niet altijd even transparant is.
31. Het laatste wordt weerspiegeld in het zeer omvangrijke verzoekschrift van de Griekse regering, waarin met een groot aantal middelen bijna ieder onderdeel van de beschikking wordt bestreden.
32. Ter wille van de overzichtelijkheid van deze conclusie worden hieronder de aangevoerde middelen als volgt gegroepeerd en beoordeeld:
– de middelen die gericht zijn tegen het oordeel van de Commissie over artikel 32, lid 2, van wet nr. 2008/92 (VI);
– de middelen die gericht zijn tegen het oordeel van de Commissie over artikel 5 van wet nr. 2237/94 (VII);
– de middelen die gericht zijn tegen het oordeel van de Commissie over de aan AGNO verleende steun (VIII);
– diverse middelen, onder meer tegen de in artikel 3 van de beschikking opgelegde verplichting tot terugvordering van de verleende steun (IX).
VI – Artikel 32, lid 2, van wet nr. 2008/92.
33. De Griekse regering heeft in hoofdzaak vier middelen aangevoerd tegen het oordeel van de Commissie dat artikel 32, lid 2, van wet nr. 2008/92 onverenigbaar is met artikel 87 EG en dat de op grond van deze bepaling verleende staatssteun diende te worden teruggevorderd:
– de Commissie zou de desbetreffende regeling ten onrechte als een generiek steunregime hebben aangemerkt en hebben nagelaten de door de Griekse regering overgelegde gegevens betreffende de geïndividualiseerde toepassing van de regeling te beoordelen;
– de Commissie zou ten onrechte hebben geoordeeld dat de toepassing van de regeling niet kon worden gerechtvaardigd met een beroep op artikel 87, lid 2, sub b, EG;
– het oordeel van de Commissie dat de op grond van de regeling uitgekeerde steun niet als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden aangemerkt, zou evenmin houdbaar zijn;
– ten slotte zou de Commissie door de buitensporige traagheid waarmee zij in deze zaak is opgetreden niet meer de terugvordering van de op grond van de regeling uitgekeerde steun kunnen eisen.
34. De middelen van de Griekse regering zijn in het bijzonder gericht tegen de volgende overwegingen van de beschikking:
„a. Voor wat betreft de toepasselijkheid van artikel 87, lid 2, sub b, EG.
(139) Ten eerste heeft de Commissie er nota van genomen dat artikel 32, lid 2, van Griekse wet nr. 2008/92 in de eerste plaats beoogt de schulden te delgen die landbouwcoöperaties hebben gemaakt bij de uitvoering van sociale en interventiemaatregelen van de Griekse staat. Hoewel Griekenland aanvoert dat de Griekse staat deze interventiemaatregelen heeft ingesteld met het oog op de vergoeding van de schade die is veroorzaakt door de 24 natuurrampen die Griekenland tussen 1982 en 1989 hebben getroffen, slaagt Griekenland er niet in aan te tonen dat er een causaal verband is tussen deze natuurrampen en het ingrijpen van de staat in de prijsvorming van de producten. Zo is het verband tussen de vergoeding van schade die bij de uitvoer van sinaasappelen, de afzet van abrikozen, de bouw van een koeleenheid en de opslag van tafelolijven is opgelopen, en natuurrampen, van welke aard dan ook, die onder artikel 87, lid 2, sub b, van het EG-verdrag vallen, op zijn minst onduidelijk.
(140) Ten tweede blijkt uit de 116 evaluatienota’s die de Griekse autoriteiten hebben toegestuurd en waarin de redenen voor de herschikking van de schulden van de afzonderlijke coöperaties zijn vermeld, dat de schade in geen van deze gevallen veroorzaakt is door natuurrampen ten gevolge van slechte weersomstandigheden. Voor slechts zes coöperaties (waaronder de zuivelcoöperatie AGNO) zijn schuldregelingen getroffen in verband met de kernramp van Tsjernobyl.
(141) Ten derde wijst de Commissie erop dat de Griekse staat de coöperaties pas na 1992 heeft vergoed voor schade die vermoedelijk aan de landbouwproductie is toegebracht door natuurrampen en buitengewone gebeurtenissen die tussen 1982 en 1989 hebben plaatsgevonden. In sommige gevallen kan de schadevergoeding dus tot tien jaar na de schadetoebrengende gebeurtenis zijn toegekend.
(142) Overeenkomstig haar vaste praktijk is de Commissie van oordeel dat, wanneer de steun pas jaren na de betrokken gebeurtenis wordt toegekend, er een reëel gevaar is dat de betaling van die steun dezelfde economische gevolgen zal hebben als steun voor de bedrijfsvoering. Bijgevolg hecht de Commissie, behoudens specifieke rechtvaardigingsgronden die bijvoorbeeld de aard en de omvang van de gebeurtenis of het pas later of nog steeds optreden van de schade betreffen, geen goedkeuring aan nationale steunmaatregelen die meer dan drie jaar na de betrokken gebeurtenis worden aangemeld. Deze vaste praktijk is recentelijk gecodificeerd in punt 11.1.2 van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector. De administratieve moeilijkheden die de Griekse autoriteiten aanvoeren, kunnen niet worden geacht een aanvaardbare rechtvaardiging te zijn, aangezien de wet, die in 1992 is goedgekeurd, reeds voorziet in een regeling van schade die dateert van 1982.
b. Voor wat betreft de toepasselijkheid van artikel 87, lid 3, EG.
(145) […] Bijgevolg moet worden onderzocht of voor de toepassing van de beoogde maatregelen een afwijking geldt op grond van artikel 87, lid 3, sub a, of artikel 87, lid 3, sub c.
(146) In het kader van artikel 32, lid 2, van Griekse wet nr. 2008/92 zijn alleen schulden kwijtgescholden die voortvloeiden uit de toepassing van sociale en interventiemaatregelen van de Griekse staat. Hoewel de Commissie, toen zij de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag inleidde, de Griekse autoriteiten heeft verzocht alle gegevens betreffende deze sociale en interventiemaatregelen mee te delen en dit nationale beleid aan het gemeenschappelijk landbouwbeleid te toetsen, hebben de Griekse autoriteiten de gevraagde inlichtingen niet verstrekt.
(147) Uit de analyse van de ontwerpwet en van de 116 gevallen waarin effectief een schulddelging is toegestaan, kan worden geconcludeerd dat alle redenen tot kwijtschelding betrekking hebben op uitgaven die de coöperaties hebben gemaakt om bepaalde activiteiten te kunnen uitoefenen. Bij alle redenen die voor de schulddelging zijn aangehaald (productiesteun, verzameling en afzet van landbouwproducten, opslag van landbouwproducten, aankoop van voor het productieproces benodigde materialen, lopende exploitatiekosten, beheer van bestrijdingsmiddelen en diervoeders, schulden bij de GLB, schade als gevolg van het prijzenbeleid, compensatie voor administratieve maatregelen, vergoeding voor door het ongeval van Tsjernobyl veroorzaakte schade, en investeringen) gaat het volgens de Commissie om steun voor de bedrijfsvoering, die zij bijgevolg niet kan goedkeuren op grond van artikel 7, lid 3, sub c, van het EG-Verdrag.
(148) Met name moet de steun waarmee de door het ongeval van Tsjernobyl veroorzaakte schade is vergoed, als steun voor de bedrijfsvoering worden beschouwd, aangezien die niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 87, lid 2, sub b, van het EG-Verdrag. Zo ook moet steun waarmee coöperaties zijn vergoed voor de uitvoering van investeringen, als steun voor de bedrijfsvoering worden beschouwd aangezien de vergoeding retroactief is uitbetaald en bijgevolg alleen de financiële toestand van de coöperaties heeft verbeterd nadat de investering was uitgevoerd, maar geen stimulans heeft geboden voor de uitvoering van investeringen en dus evenmin voor de ontwikkeling van de sector.
(149) In hun opmerkingen bevestigen de Griekse autoriteiten dat de maatregel genomen is om de zware schuldenlast van de begunstigden te verlichten en dat de begunstigden, die wellicht baat zullen hebben bij de ontwikkeling van bepaalde economische activiteiten of bepaalde regio’s, geen enkele tegenprestatie hebben geleverd. De loutere verklaring dat de coöperatie levensvatbaar is, kan niet als tegenprestatie worden beschouwd. Dat coöperaties er statutair toe verplicht zijn de volledige productie van hun leden over te nemen, doet niets aan deze conclusie af, aangezien geen enkele onderneming verplicht is de rechtsvorm van een coöperatieve vereniging aan te nemen. Gelet op de beginselen in de jurisprudentie, ziet de Commissie zich genoodzaakt te concluderen dat de maatregel niet valt onder de afwijking van artikel 87, lid 3, sub c, van het EG-Verdrag.
(150) Hoewel de Griekse autoriteiten zich niet uitdrukkelijk op artikel 87, lid 3, sub a, van het EG-Verdrag hebben beroepen, hebben zij aangevoerd dat de maatregelen een regionale dimensie hebben, aangezien de coöperaties de belangen weerspiegelen van grote groepen landbouwers die actief zijn in berg‑ en semi-bergstreken en probleemgebieden.
(151) In punt I.6 van de mededeling van de Commissie van 1988 inzake de wijze van toepassing van artikel 92, lid 3, sub a en c, van het EEG-Verdrag op regionale steunmaatregelen is bepaald dat de Commissie, als erkenning van de bijzondere problematiek van onder artikel 87, lid 3, sub a, van het EG-Verdrag vallende regio’s, bij wijze van uitzondering bepaalde productiesteun aan deze regio’s kan goedkeuren op de in de vijf streepjes van dat punt opgesomde voorwaarden. In het tweede streepje is het volgende bepaald: De steun moet bedoeld zijn om een duurzame en evenwichtige ontwikkeling van de economische bedrijvigheid te bevorderen en mag communautair gezien geen overcapaciteit in de bedrijfstak teweegbrengen waardoor het daaruit voortvloeiende probleem voor de bedrijfstak in de Gemeenschap ernstiger wordt dan het aanvankelijke regionale probleem; in dit verband is een sectorale benadering vereist en moeten met name de communautaire voorschriften, richtlijnen en beleidsvoornemens die gelden voor bepaalde sectoren (staal, scheepsbouw, synthetische vezels, textiel en kleding) en de landbouw, alsmede voor bepaalde agro-industrieën in acht worden genomen.
(152) In de landbouwsector, die de productie, de be‑ en verwerking en de afzet van onder bijlage I vallende producten omvat, is het sinds jaren de vaste praktijk van de Commissie steun voor de bedrijfsvoering voor alle bedrijvigheden en in alle regio’s, ook die welke onder artikel 87, lid 3, sub a, van het EG-Verdrag vallen, te verbieden […].”
A – Het eerste middel: de aard van de regeling van artikel 32, lid 2, van wet nr. 2008/92
1. Argumenten van partijen
35. De Griekse regering verwijt de Commissie dat zij ten onrechte artikel 32 van lid 2, van wet nr. 2008/92 heeft aangemerkt als een algemene steunregeling. Toen, in 1997, de Commissie het dossier eindelijk had onderzocht, was de toepassing van artikel 32 in individuele gevallen al voltooid. Artikel 32 betrof de toekenning van steun die bestemd was om de schade te vergoeden die voortvloeide uit gebeurtenissen die zich alle reeds verschillende jaren vóór de uitvaardiging van wet nr. 2008/92 hadden voorgedaan. Derhalve was zij op de hoogte van het aantal en de identiteit van de met steun begunstigde ondernemingen.
36. De Commissie zou overigens wel de informatie betreffende de afzonderlijke coöperaties hebben gebruikt die haar door de Griekse regering was overgelegd bij brief van 9 juni 1997. Zulks zou blijken uit de punten 147 tot en met 160 van de bestreden beschikking. De daarin vervatte stellingen zijn klaarblijkelijk gebaseerd op een bestudering van de meegezonden 116 evaluatienota’s.
37. Bovendien, zo vervolgt de Griekse regering, indien de Commissie van mening was dat de door Griekenland verschafte gegevens onvoldoende waren om de per geval verleende steun in detail te kunnen beoordelen, had zij aanvullende gegevens en informatie kunnen opvragen, gebruikmakend van de door het Hof erkende bevoegdheid om van de lidstaten alle nodige gegevens te vragen in verband met verleende staatssteun. Daarvan heeft de Commissie echter afgezien.
38. De Commissie stelt hier tegenover dat artikel 32, lid 2, van wet nr. 2008/92 geen geval van individuele steunverlening maar een algemeen steunregime betreft. De bevoegdheid om algemene steunregelingen te beoordelen, goed te keuren of te verbieden zou uitdrukkelijk door het Hof zijn erkend. Als regime, houdt de bepaling van artikel 32, lid 2, een algemene en abstracte regeling in die een onbepaald aantal begunstigden heeft. Gegeven het algemene karakter van de regeling kan de beschikking van de Commissie alleen die regeling tot voorwerp hebben. Daarom heeft zij geen betrekking op de individuele gevallen waarin artikel 32, lid 2, is toegepast. De Commissie vervolgt dat een algemene steunregeling slechts dan verenigbaar met het EG-Verdrag kan worden geacht, als er voldoende zekerheid over bestaat dat de toepassing ervan in individuele gevallen ook verenigbaar is met EG-Verdrag. De goedkeuring van steunregelingen die naar de kring van de begunstigden, de omvang en intensiteit van de steun en naar doelstellingen ondoorzichtig zijn, zou neerkomen op het geven van een blanco cheque aan de betrokken lidstaten en de effectiviteit van de artikelen 87 en 88 EG kunnen schaden.
39. De Commissie verwijst naar punt 139 van haar beschikking. Daaruit blijkt dat zij zich van de algemene strekking van artikel 32, lid 2, van wet nr. 2008/92 rekenschap heeft gegeven: „dat artikel 32, lid 2 [...] in de eerste plaats beoogt de schulden te delgen die landbouwcoöperaties hebben gemaakt bij de uitvoering van sociale en interventiemaatregelen van de Griekse Staat.” Aan de oordeelsruimte die de Commissie toekomt bij het nemen van beschikkingen met een algemene strekking, kan de omstandigheid niet afdoen, dat op het moment dat zij de beschikking neemt de betrokken nationale regelingen reeds in werking zijn gesteld en de begunstigden ervan bekend zijn. Dit wordt bevestigd door de rechtspraak van het Hof.
40. De opvatting van de verzoekster die vasthoudt aan de individuele beoordeling van ieder geval waarin de regeling wordt toegepast, zou leiden tot overbelasting en verlamming van de betrokken diensten van de Commissie. Dat sluit niet de mogelijkheid uit om individuele toepassingsgevallen aan te melden en te beoordelen, echter in die hypothese zouden deze gevallen dan afzonderlijk moeten worden aangemeld. Dat vloeit voort uit de rechtspraak over artikel 88, lid 3, EG, die thans is overgenomen in verordening (EG) nr. 659/99.(5) In het onderhavige geval had de procedure voor de Commissie evenwel de beoordeling van de steunregeling als zodanig tot voorwerp.
2. Beoordeling
41. De vraag of de Commissie artikel 32, lid 2, van wet nr. 2008/92 heeft mogen aanmerken en beoordelen als een generieke steunregeling dient, naar het mij voorkomt, bevestigend te worden beantwoord.
42. Dat de Commissie de bevoegdheid heeft generieke steunregelingen als zodanig te beoordelen, is sinds de uitspraak van het Hof in de zaak Italgrani(6) onomstreden. Het gebruik van die bevoegdheid is inmiddels een vaste beleidspraktijk geworden. Naar de Commissie terecht opmerkt is het ook een noodzakelijke beleidspraktijk. Alleen daarmee is zij bij machte haar bij het Verdrag opgedragen controle op de toepassing van nationale steunmaatregelen te vervullen.
43. In casu rijst vervolgens de vraag of de Commissie artikel 32, lid 2, van wet nr. 2008/92 kon aanmerken als een generieke steunregeling. Hieromtrent bestaat gelet op de bewoordingen en de strekking van deze regeling geen twijfel:
– zij heeft een generieke personele reikwijdte (primaire, secundaire of tertiaire coöperaties, verenigingen of ondernemingen die gemeen hebben dat zij schulden hebben uitstaan bij de GLB);
– zij heeft een generieke materiële werking (de schulden kunnen door de Griekse Staat worden overgenomen indien en voorzover zij zijn aangegaan ter uitvoering van sociale maatregelen of interventiemaatregelen in opdracht van de Griekse Staat);
– ook de in artikel 32, lid 3, van wet nr. 2008/92 omschreven voorwaarde is van generieke aard (de coöperatie, vereniging of de onderneming moet levensvatbaar zijn).
44. Ten slotte moet de vraag worden beantwoord of de Commissie de litigieuze regeling als onverenigbaar met het Verdrag heeft kunnen beoordelen.
45. Hierbij moet worden opgemerkt dat, voordat de Commissie aan een inhoudelijk oordeel over de krachtens een generieke regeling te verlenen staatssteun kan toekomen, de omvang en intensiteit voor die steun, de materiële rechtvaardigingsgronden daarvoor, de kring van potentiële begunstigden alsmede de administratieve toepassingspraktijk met voldoende duidelijkheid uit de aangemelde regeling moeten blijken. De regeling moet, in andere woorden, doorzichtig en „waterdicht” zijn.
46. Alleen indien een aangemelde generieke steunregeling aan die eisen voldoet, is de Commissie in staat tot een toetsing ervan aan het gemeenschapsrecht. Alleen dan kan de Commissie, indien genoemde toetsing positief uitvalt, ervan verzekerd zijn dat de toepassing van de regeling in individuele gevallen in overeenstemming met het gemeenschapsrecht blijft plaatsvinden. Ik ben het eens met de stelling van de Commissie dat de goedkeuring van een nationale regeling die niet aan de voorwaarden van transparantie en nauwkeurigheid voldoet, zou neerkomen op het verlenen van een „blanco cheque”.
47. Welnu, uit de aangevallen beschikking (punten 19 tot en met 24) blijkt, onweersproken, dat artikel 32, lid 2, van wet nr. 2008/92 is toegepast op een grote verscheidenheid van individuele gevallen, die om sterk uiteenlopende redenen in de schulden zijn geraakt (van prijsmaatregelen ten behoeve van de consument tot de ramp met de kerncentrale in Tsjernobyl). Eenzelfde verscheidenheid vertonen de economische activiteiten waarop deze steunregeling is toegepast: productie, exploitatie, uitvoer, opslag en investeringen.
48. Op basis van alleen deze gegevens, die haar deels al in 1993, deels naderhand in 1997 zijn medegedeeld, had de Commissie al tot het oordeel kunnen komen dat de regeling van artikel 32, lid 2, van wet nr. 2008/92 als zodanig niet voor een goedkeuring als generieke steunregeling vatbaar was.
B – Het tweede middel: de verenigbaarheid van de steun met artikel 87, lid 2, sub b, EG
1. Argumenten van partijen
49. De Griekse regering voert in hoofdzaak drie argumenten aan ter ondersteuning van dit middel.
50. In de eerste plaats zou de Commissie in de punten 139 en 140 van de bestreden beschikking, de door de Griekse regering overgelegde gegevens en informatie onjuist hebben beoordeeld, door vast te stellen dat er geen causaal verband zou zijn tussen de natuurrampen die Griekenland hebben getroffen en het ingrijpen van de staat in de prijsvorming van de producten. Dat optreden van de Griekse Staat zou wel terdege verband houden met die gebeurtenissen, namelijk om te voorkomen dat zij noodlottige gevolgen zouden hebben voor de producenten, de coöperaties en de consumenten.
51. In de tweede plaats, zo gaat verzoekster verder, zou de Commissie ten onrechte hebben geconstateerd dat er geen causale verbanden bestonden tussen de herschikking van de schulden van de coöperaties en schade ten gevolge van buitengewoon slechte weersomstandigheden. Volgens haar bestonden dergelijke verbanden wel terdege, waar de Griekse Staat de coöperaties verplicht heeft in dergelijke gevallen ten gunste van de primaire producten op te treden. Verzoekster licht die nader toe aan de hand van het optreden van de coöperatie AGNO na de nucleaire ramp van Tsjernobyl. Toen heeft AGNO de prijzen ondersteund die de producenten voor hun melk ontvingen, omdat de markt daarvoor en voor andere zuivelproducten geheel was ingestort. Zo gezien zou er wel degelijk een causaal verband bestaan tussen de natuurramp of buitengewone gebeurtenis, de schuld van de coöperatie en de herschikking ervan op grond van artikel 32, lid 2, van wet nr. 2008/92.
52. In de derde plaats had de Commissie in punt 141 van de aangevallen beschikking moeten motiveren waarom zij de argumenten van de Griekse autoriteiten ter verklaring van het lange tijdsverloop tussen de beweerdelijke schade toebrengende feiten en de maatregel tot vereffening van de uit die feiten voortvloeiende schulden niet aanvaardbaar achtte. Inderdaad had een grondige en objectieve beoordeling van de schade die de coöperaties hadden geleden nogal wat tijd gevergd, in het bijzonder omdat daarvoor de inschakeling van een tweetal typen onderzoekscommissies nodig was. Overigens zou aan punt 11.1.2 van de recente richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector, waarin de voorheen bestaande beleidspraktijk is gecodificeerd, een argument te ontlenen zijn om bij de beoordeling van het tijdsverloop tussen het schade toebrengende feit en de schadevergoeding daarvoor, rekening te houden met bestuurlijke en budgettaire beperkingen. Welnu, die omstandigheden hadden zich in casu voorgedaan.
53. De Commissie brengt hier in hoofdzaak twee argumenten tegen in. In de eerste plaats zou uit de bewoordingen van artikel 87, lid 2, sub b, EG blijken dat de daarin neergelegde afwijking op het algemeen verbod van staatssteun, slechts geldt voor steunmaatregelen die beogen schade te herstellen die een rechtstreeks gevolg is van natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen. In casu zou een dergelijk rechtstreeks verband ontbreken, omdat de gesteunde coöperaties zelf geen schade hadden ondervonden, maar de primaire producenten, wier producten c.q. productie onder de d esbetreffende natuurrampen hadden geleden. Dat de coöperaties schade hadden geleden doordat zij uit sociale motieven toch de sterk in waarde verminderde producten tegen de geldende richtprijzen van de primaire producenten moesten blijven afnemen, stond hoogstens in indirect verband met die gebeurtenissen. Hun „schade” vloeide rechtstreeks voort uit de door de Griekse overheid aan hen opgelegde verplichtingen. Bij de toepassing van artikel 32, lid 2, van wet nr. 2008/92 op de coöperaties is geen enkele verwijzing te vinden naar de werkelijk door de primaire producenten geleden schade.
54. In de door de Griekse regering gekozen constructie zou het ook onmogelijk zijn om precies te kwantificeren hoe groot de werkelijk geleden schade was bij de producent en of de daarvoor ontvangen vergoeding in de vorm van tegen vaste prijzen afgenomen producten adequaat was. Daarmee ontvalt de noodzakelijke transparantie aan de toepassing van artikel 87, lid 2, sub b, EG. Dat komt, zo vervolgt de Commissie, ook tot uiting in de besteding van de steun door de coöperaties: soms zijn de middelen gebruikt voor investeringen, in andere gevallen worden ze als productiesubsidies aangewend. Daarmee is men heel ver verwijderd van de beperkte en precieze strekking van het in artikel 87, lid 1, EG neergelegde verbod van staatssteun.
55. In de tweede plaats maakt naar de opvatting van de Commissie het tijdsverloop tussen de schade toebrengende feiten en de vergoeding daarvoor bij wet nr. 2008/92 het moeilijk daartussen een rechtstreeks en dwingend verband aan te nemen. In plaats van een vergoeding voor door buitengewone gebeurtenissen toegebrachte schade, kan dan de met grote vertraging toegekende financiële bijstand het karakter krijgen van een productie‑ of investeringssteun, die de mededingingsverhoudingen ernstig kan belasten.
2. Beoordeling
56. Hierboven in de punten 44 tot en met 48 heb ik al vastgesteld dat artikel 32, lid 2, van wet nr. 2008/92 niet voor goedkeuring als generieke steunregeling in aanmerking kon komen. Dezelfde argumenten zijn ook valide tegen de aanvaardbaarheid van de litigieuze maatregel als – generieke – afwijking van het verbod van staatssteun op grond van artikel 87, lid 2, sub b, EG.
57. De toepassingspraktijk van deze maatregel leert dat zij in sommige gevallen gehanteerd is waarin er geen enkel verband met een daaraan voorafgaande natuurramp of buitengewone gebeurtenis bestond. In andere gevallen is zij toegepast om schulden te delgen die de coöperaties waren aangegaan voor investeringen of voor de financiering van bepaalde activiteiten in hun bedrijfsexploitatie, zoals de promotie van de export of de opslag van producten. Van enig causaal verband tussen natuurrampen of bijzondere gebeurtenissen als schade toebrengend feit en de activiteiten waarvoor de schulden zijn aangegaan blijkt daarin niet. In weer andere gevallen doet zich een dergelijke causaliteit wel voor, maar is het verband slechts indirect. Een dergelijke diversiteit in de toepassingspraktijk staat zonder meer in de weg aan de conclusie dat artikel 32, lid 2, van wet nr. 2008/92 als generieke regeling verenigbaar zou zijn met de bijzondere uitzonderinggrond van artikel 87, lid 2, sub b, EG. Alleen hierom reeds faalt het beroep van de Griekse regering op die uitzonderingsgrond.
58. Ten overvloede merk ik nog op dat de argumenten die de Griekse regering heeft aangevoerd ter staving van dit middel, de constateringen van de Commissie in de punten 139 tot en met 142 van de aangevallen beschikking niet weerleggen. In de eerste plaats brengt de aard van de uitzonderingsgrond van artikel 87, lid 2, sub b, EG mee dat er een duidelijk en rechtstreeks verband moet bestaan tussen de schade toebrengende gebeurtenis en de op de vergoeding van de schade gerichte financiële bijstand van de overheid. Het in aanmerking nemen van financiële lasten die in een indirect of ver verwijderd verband staan met de schade toebrengende gebeurtenissen zou de kring van potentiële gegadigden voor zo’n financiële bijstand bijna onbeperkt kunnen uitbreiden, evenals de voor vergoeding in aanmerking te nemen „schade”. In de tweede plaats weerlegt de Griekse regering niet de vaststelling van de Commissie in punt 140 van de beschikking dat uit slechts 6 van 116 toegestuurde evaluatienota’s van een oorzakelijk verband met een natuurramp of buitengewone gebeurtenis zou blijken. Ten slotte toont de Griekse regering niet aan waarom zo’n lang tijdsverloop tussen het schade toebrengende feit en de schadevergoeding noodzakelijk zou zijn geweest. Haar verklaringsgronden beperken zich tot enkele algemeenheden, die per definitie niet kunnen volstaan om een gevalspecifieke verklaring te geven waarom het tijdsverloop tussen het schade toebrengende feit en de compensatie daarvoor zo lang moest zijn.
C – Het derde middel: de verenigbaarheid van de steun met artikel 87, lid 3, sub a, EG
1. Argumenten van partijen
59. De Griekse regering voert in hoofdzaak twee argumenten aan ter ondersteuning van dit middel.
60. Ten eerste zou de steun, die is toegekend op grond van artikel 32 van wet nr. 2008/92 onder de derogatiebepaling van artikel 87, lid 3, sub a, EG vallen, aangezien de steunmaatregelen zijn gegeven ter bevordering van de economische ontwikkeling in bepaalde Griekse regio's waar de levensstandaard abnormaal laag is en waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst. De Commissie zou in de punten 147 tot en met 154 van de bestreden beschikking een onjuiste beoordeling hebben gegeven door te verklaren dat artikel 32 van wet nr. 2008/92 niet in aanmerking komt voor de in artikel 87, lid 3, EG vastgestelde derogatie.
61. De schuldherschikkingen van 116 coöperaties waren noodzakelijk om de schade te herstellen die voortvloeide uit verschillende buitengewone gebeurtenissen, zoals de kernramp bij Tsjernobyl. In het geval waar deze schulden corresponderen met de uitgaven voor de verschillende investeringen uitgevoerd door de coöperaties, waren deze investeringen volgens de Griekse autoriteiten nodig in het kader van hun beleid van reorganisatie, herstructurering en economische en sociale modernisering van de coöperatieve sector.
62. De Griekse autoriteiten hebben toestemming gegeven tot herschikking van de schulden van slechts 116 coöperaties aangezien deze belangrijk waren voor de economische ontwikkeling van de regio’s waarin zij actief zijn (het gaat om onderontwikkelde regio’s met veel werkeloosheid). In dat licht moet ook de voorwaarde van de levensvatbaarheid van de coöperaties worden gezien. Die strekt ertoe om de bijdrage van de schuldherschikking aan de regionale ontwikkeling veilig te stellen.
63. De Commissie had moeten uitkomen bij de conclusie dat herschikking van de schulden noodzakelijk was in het belang van een economisch gezonde ontwikkeling van de desbetreffende regio’s en dat de maatregel verenigbaar was met artikel 87, lid 3, sub a, EG.
64. De Commissie heeft nagelaten de gunstige gevolgen voor de economische regionale ontwikkeling die voortvloeien uit de schuldherschikkingen van de coöperaties te noemen. Deze gevolgen zijn gelet op de fundamentele rol van de coöperaties in de zwakkere, vooral agrarische regio’s van Griekenland substantieel geweest. Buiten de landbouwsector is daar de werkgelegenheid niet groot. De economische positie van de landbouw is in deze regio’s van doorslaggevend belang voor hun ontwikkeling. Het achterwege laten van een herschikking van hun schulden zou het faillissement van de coöperaties hebben betekend met catastrofale gevolgen voor de ontwikkelingskansen van de betrokken regio’s.
65. In dat licht had de Commissie de gunstige gevolgen van de maatregelen voor de regionale economische ontwikkeling moeten afwegen tegen de mogelijke nadelige consequenties daarvan voor de tussenstaatse handel, de mededingingsverhoudingen en de landbouwmarktordeningen. Dat heeft zij nagelaten.
66. Ten tweede had de Commissie moeten beoordelen of de steun die in individuele gevallen voor investeringen is verleend, kon worden beschouwd als steun ter bevordering van de economische ontwikkeling zoals omschreven in artikel 87, lid 3, sub a, EG.
67. De Griekse regering verwijst daarbij naar het arrest van 14 september 1994(7) waarin het Hof verklaarde dat „ad hoc steunmaatregelen, dat wil zeggen steunmaatregelen die niet deel uitmaken van een nationaal programma van communautair belang, in beginsel niet aan het criterium van regionale specificiteit voldoen. Deze steunmaatregelen zijn namelijk niet in de eerste plaats bedoeld om de ontwikkeling van bepaalde economische regio’s te bevorderen, maar worden, zoals in casu, toegekend in de vorm van exploitatiesteun voor ondernemingen die in moeilijkheden verkeren. In die omstandigheden moet de betrokken staat aantonen, dat die steunmaatregelen inderdaad aan het criterium van regionale specificiteit voldoen. […] Het feit dat de onderhavige steun is toegekend op basis van ad hoc beslissingen kan in casu dus niet uitsluiten, dat zij als regionale steunmaatregelen in de zin van artikel 92, lid 3, sub a, van het Verdrag kunnen worden aangemerkt.”
68. De Commissie brengt hiertegen in dat artikel 32 van wet nr. 2008/92 niet onder de mededeling van de Commissie inzake de wijze van toepassing van artikel 92, lid 3, sub a en c, van het EG-Verdrag op regionale steunmaatregelen(8) kan vallen. In die mededeling wordt verwezen naar specifieke regelgeving voor „gevoelige” gebieden zoals de landbouw.(9) Verder is het volgens de vaste praktijk van de Commissie verboden, bedrijfssteun in het algemeen, dat wil zeggen in het geval er geen daadwerkelijk causaal verband is met de ontwikkeling van regionale gebieden, te verstrekken aan ondernemingen. Artikel 32, lid 2, van wet nr. 2008/92 voorziet in het vereffenen van schulden die zijn aangegaan voor de uitvoering van sociale maatregelen of sommige andere interventiemaatregelen. Een dergelijke regeling heeft onmiskenbaar een andere strekking dan een programma ter bevordering van investeringen met het oog op de verbetering van de werkgelegenheid in economisch zwakkere regio’s.
69. Het verbod op het verstrekken van bedrijfssteun is stringenter voor activiteiten die in het kader van gemeenschappelijke landbouwmarktordeningen worden verricht. Aangezien de werkingssfeer van artikel 32, lid 2, van wet nr. 2008/92 niet is beperkt tot de specifieke producten waarvoor, bij uitzondering, geen gemeenschappelijke marktordening geldt, is op die regeling het strikte verbod van bedrijfssteun volledig van toepassing.
70. Ook het tweede argument van verzoekster kan niet slagen volgens de Commissie. In het onderhavige geval moest de Commissie de steunregeling als zodanig beoordelen. Het ging niet om de individuele beoordeling van iedere afzonderlijke toepassing van de regeling. Daarvoor hadden de individuele toepassingsgevallen afzonderlijk op basis van artikel 88, lid 3, EG moeten worden aangemeld.
2. Beoordeling
71. Nu, zoals ik hierboven al heb uiteengezet, de regeling van artikel 32, lid 2, van wet nr. 2008/92 als zodanig niet voor een generieke goedkeuring in aanmerking kon komen, komt zij ook niet in aanmerking voor een toetsing aan een van de generieke uitzonderingsgronden, bedoeld in artikel 87, lid 3, sub a en c, EG. Alleen hierom al faalt het middel van de Griekse regering. Ook als dat niet het geval zou zijn, falen de door de Griekse regering aangevoerde argumenten voor de toepasselijkheid van genoemde uitzonderingsgronden.
72. In bepaalde gevallen kan een steunprogramma onder een van de bij artikel 87, lid 3, sub a en c, EG toegestane uitzonderingen vallen. Uit de mededeling van 1988 inzake de wijze van toepassing van artikel 92, lid 3, sub a en c, van het Verdrag (thans artikel 87, lid 3, sub a en c, EG), op regionale steunmaatregelen(10) blijkt dat steun ter creatie van werkgelegenheid of ten behoeve van initiële investeringen in bepaalde gevallen kan worden toegestaan. Bij bijzondere of blijvende problemen kan bij uitzondering bovendien productiesteun worden toegestaan.
73. In het onderhavige geval laat de toepassingspraktijk van de maatregel zien dat de betrokken steun niet was bedoeld voor het tot stand brengen van nieuwe investeringen of voor het scheppen van nieuwe arbeidsplaatsen in zwakkere regio’s, maar louter was bestemd om de financiële situatie van producenten te verbeteren.(11) In casu betwist de Griekse regering niet dat de steun is gegeven in de vorm van onder andere productiesteun en als een vergoeding aan de coöperaties voor de uitvoering van investeringen. De Griekse regering geeft enkel aan dat uit de gegeven steun, gunstige gevolgen voor de economische regionale ontwikkeling kunnen voortvloeien. Zij heeft echter geenszins aangetoond dat de betrokken steun door zijn aard daadwerkelijk en op duurzame wijze kon bijdragen tot de economische ontwikkeling.
74. In dit verband wijs ik er ten overvloede nog op dat een regionaal steunprogramma in de landbouwsector niet zonder meer in aanmerking kan komen voor de in artikel 87, lid 3, EG vastgestelde afwijkingen. De artikelen 87 tot en met 89 EG zijn weliswaar volledig van toepassing op de sectoren die onder een gemeenschappelijke marktordening vallen, echter de toepassing blijft ondergeschikt aan het bepaalde in de betrokken verordeningen. Met andere woorden, indien een beroep wordt gedaan op de uitzonderingsgronden van artikel 87, lid 3, sub a of c, EG voor steun aan een economische activiteit die onder een landbouwmarktordening valt, dient dat beroep primair in het licht van die marktordening te worden beoordeeld. Bij die beoordeling beschikt de Commissie over een discretionaire bevoegdheid. De Griekse regering heeft niet aangetoond dat het oordeel van de Commissie dat de litigieuze regeling de werking van de gemeenschappelijke marktordening ondermijnt, klaarblijkelijk ongegrond was.(12)
75. Volgens verzoekster had de Commissie nog moeten beoordelen of in de individuele gevallen waarin steun is verleend voor investeringen, deze als toegelaten ad-hocsteun kunnen worden beschouwd. Ad-hocbeslissingen kunnen onder de uitzondering van artikel 87, lid 3, sub a, EG vallen indien een lidstaat aantoont, dat de steunmaatregelen aan het criterium van regionale specificiteit voldoen.(13) Om twee redenen is een ad-hocbeoordeling hier niet aanvaardbaar. In de eerste plaats niet, omdat – zoals ik al heb vastgesteld in de punten 41 tot en met 43 – de Commissie de steunmaatregel als generieke steunmaatregel kon aanmerken en als zodanig beoordelen. Een beoordeling van alle afzonderlijke, reeds toegekende en uitgevoerde gevallen is hier dan ook niet aan de orde. In de tweede plaats niet, omdat de Griekse regering niet heeft aangetoond dat de steunmaatregel aan het criterium van regionale specificiteit voldoet. In artikel 32, lid 2, van wet nr. 2008/92 zijn coöperaties de begunstigden, onafhankelijk van de regio waarin zij opereren.
D – Het vierde middel: de traagheid waarmee de Commissie in deze zaak is opgetreden
1. Argumenten van partijen
76. De Griekse regering voert in hoofdzaak twee argumenten ter ondersteuning van dit middel. Ten eerste is de Griekse regering van mening dat de steun rechtmatig is aangemeld. Ten tweede verwijt zij de Commissie dat de procedure een te lang tijdsbestek heeft gekend.
77. De Griekse regering verwijt de Commissie dat zij de steunmaatregel als onrechtmatige steun heeft aangemerkt. Verzoekster had reeds op 7 juni 1993 de Commissie in kennis gesteld van haar voornemen, artikel 32, lid 2, van wet nr. 2008/92 toe te passen met het oog op de vereffening van de schulden die diverse soorten coöperaties over de periode 1982 tot en met 1989 bij de GLB hadden uitstaan.
78. De Commissie heeft echter pas op 19 december 1997, dat wil zeggen viereneenhalf jaar na betekening van de brief, Griekenland in kennis gesteld van haar besluit om de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden ten aanzien van de maatregel betreffende de vereffening van schulden van coöperaties in het kader van artikel 32, lid 2, van wet nr. 2008/92.
79. Verzoekster voegt hieraan toe dat de Griekse autoriteiten de Commissie ten laatste in juni 1997 hadden ingelicht over het feit dat aan artikel 32 lid 2, van wet nr. 2008/92 toepassing was gegeven. Tevens hebben de Griekse autoriteiten in maart 1998 afzonderlijke notities overlegd van 116 gevallen waarin steun was verleend aan coöperaties op grond van artikel 32. De Commissie was dan ook al bijna twee jaar op de hoogte van de gegevens over de 116 gevallen waarin steun was verleend.
80. Ten tweede verwijst de Griekse regering naar het arrest RSV/Commissie(14) waarin het Hof de beschikking van de Commissie betreffende de terugvordering van onverenigbare steun nietig verklaarde, vanwege de vertraging, te weten 26 maanden, waarmee de Commissie de bestreden beschikking had gegeven. Het Hof overwoog dat een dergelijke vertraging in dat geval bij de ontvanger van de steun een gewettigd vertrouwen kan wekken, dat eraan in de weg staat dat de Commissie de nationale overheid kan gelasten terugbetaling van de steun te vorderen. In casu is de Griekse regering van mening dat de situatie in de onderhavige zaak niet verschilt van die in de zaak RSV/Commissie.
81. De Commissie voert aan dat het eerste middel van de Griekse regering klaarblijkelijk ongegrond is. Zij stelt dat enkel het verstrijken van een bepaalde tijd na de aanvang van de procedure in de zin van artikel 88, lid 2, EG, niet kan leiden tot een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun wanneer de steun niet met inachtneming van de procedure van dat artikel is toegekend. Het simpele feit dat er twee maanden zijn verstreken na de aanmelding van de steun is onvoldoende om aan te nemen dat de steun is goedgekeurd. De betrokken lidstaat dient na aanmelding van een steunregeling de Commissie ook op de hoogte te brengen van zijn voornemen om over te gaan tot toepassing van die regeling, zodat de Commissie tijdig opmerkingen kan maken.
82.
De Commissie is van mening dat er een duidelijk verschil bestaat tussen het arrest RSV/Commissie en onderhavige zaak. De Griekse regering heeft de verleende steun nooit volgens de procedure van artikel 88, lid 3, EG formeel bij de Commissie aangemeld. Deze steun vloeide evenmin voort uit, noch hield deze verband met een eerdere steunregeling die reeds door de Commissie was goedgekeurd.
83. Het beroep van de Griekse regering op zaak RSV/Commissie is volgens de Commissie niet gegrond, omdat aan de voorwaarden die golden in de zaak RSV/Commissie in de onderhavige zaak niet wordt voldaan. Behalve dat in casu de toegekende steun niet formeel bij de Commissie was aangemeld, had de steun anders dan in genoemde zaak, geen betrekking op de aanvullende kosten van een operatie waarvoor reeds door de Commissie goedgekeurde steun was verleend.
2. Beoordeling
a) Is artikel 88 EG correct nageleefd?
84. Artikel 88 EG voorziet in procedures die het voortdurende onderzoek van en het toezicht op steunmaatregelen bij uitsluiting aan de Commissie opdraagt. De eventuele onverenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt dient, onder toezicht van het Hof, te worden vastgesteld door middel van een geëigende procedure, voor de toepassing waarvan de Commissie verantwoordelijk is.
85. Voor nieuwe steunmaatregelen is deze procedure neergelegd in artikel 88, lid 3, EG. De toepassingsmodaliteiten van die procedure zijn uitgewerkt in een omvangrijke rechtspraak van het Hof, die in 1999 is gecodificeerd in een Raadsverordening.(15) Omdat de in deze relevante handelingen en gebeurtenissen plaats vonden voordat die verordening in werking trad, moeten zij primair worden getoetst aan de rechtspraak van het Hof over de toepassing van artikel 88, lid 3, EG.
86. In zijn arrest van 11 december 1973 in de zaak Lorenz(16), bevestigd in latere rechtspraak(17), heeft het Hof verklaard dat de in artikel 88, lid 3, EG bedoelde inleidende fase van het onderzoek tot doel heeft de Commissie in staat te stellen zich een aanvankelijk oordeel te vormen over de vraag of de bij haar aangemelde voorgenomen steunmaatregelen geheel of gedeeltelijk verenigbaar zijn met het Verdrag. Het doel van deze bepaling, namelijk de invoering van met het Verdrag strijdige steunmaatregelen te voorkomen, brengt mee dat het verbod van artikel 88, lid 3, laatste volzin, EG gedurende de hele inleidende fase van kracht blijft. Gezien het belang dat de lidstaten hebben om spoedig te weten waar zij aan toe zijn op gebieden waar ingrijpen dringend noodzakelijk kan zijn, dient de Commissie dan ook met voortvarendheid te werk te gaan. Indien de Commissie, na door een lidstaat in kennis te zijn gesteld van een voorgenomen steunmaatregel of wijziging van een steunmaatregel, verzuimt de in artikel 88, lid 2, EG voorziene procedure op tegenspraak in te leiden, kan de betrokken lidstaat, na afloop van een redelijke termijn die door het Hof op twee maanden is gesteld, de voorgenomen steun toekennen, mits hij de Commissie daarvan tevoren op de hoogte brengt, waarna die steun onder de regeling voor bestaande steunmaatregelen komt te vallen.
87. Het is vaste rechtspraak dat een lidstaat geen beroep kan doen op de beginselen van het arrest Lorenz(18) wanneer hij een voorgenomen steunmaatregel tot uitvoering heeft gebracht, voordat deze is aangemeld. Het arrest Lorenz was onder meer gebaseerd op het belang van de lidstaten om spoedig te worden geïnformeerd in situaties waarin een steunmaatregel dringend is vereist. Dat rechtmatige belang wordt niet aanwezig geacht wanneer een lidstaat de maatregel voorafgaand aan de aanmelding tot uitvoering brengt.(19)
88. Aldus moet voor het intreden van de gevolgen van het arrest Lorenz voldaan zijn aan twee voorwaarden. De steun valt onder de regeling voor bestaande steunmaatregelen en kan door een lidstaat worden verleend indien a) de Commissie niet binnen twee maanden na aanmelding de procedure op tegenspraak van artikel 88, lid 2, EG inleidt, en b) de betrokken lidstaat de Commissie vooraf in kennis stelt van zijn voornemen tot toepassing van de aangemelde steunmaatregel. In de onderhavige zaak heeft de Griekse regering niet voldaan aan de tweede voorwaarde. Een lidstaat mag na de aanmelding van een steunmaatregel en na verloop van de termijn van twee maanden, de betrokken steun niet zonder kennisgeving aan de Commissie verlenen. Daarmee handelde zij in strijd met de verplichtingen voortvloeiende uit artikel 88, lid 3, derde volzin, EG. De steun moet derhalve als onrechtmatig worden aangemerkt.
b) Het tijdsverloop van de procedure van artikel 88, lid 2, EG
89. De Griekse regering heeft betoogd dat de procedure van artikel 88, lid 2, EG te lang heeft geduurd, namelijk 26 maanden. In het arrest RSV/Commissie(20) is uitgemaakt dat de termijn van 26 maanden die de Commissie in die zaak voor het geven van haar beschikking nodig had, bij verzoekster een gewettigd vertrouwen had kunnen wekken dat deze met het Verdrag verenigbaar was, zodat de Commissie niet van de betrokken nationale autoriteiten mocht eisen de steun terug te vorderen. Deze uitspraak moet mijns inziens echter in het licht van de bijzondere omstandigheden van de zaak worden geïnterpreteerd.
90. De in de zaak RSV/Commissie gegeven steun was, zij het na betaling ervan aan de begunstigde, formeel bij de Commissie aangemeld. De steun had betrekking op de aanvullende kosten van een operatie waarvoor reeds door de Commissie goedgekeurde steun was verleend. De steun betrof een sector waaraan sedert 1977 door de nationale autoriteiten steun werd verleend, welke door de Commissie was goedgekeurd. De beoordeling van de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt had geen diepgaand onderzoek vereist. Het Hof leidde daaruit af, dat verzoekster in die omstandigheden redelijkerwijs had kunnen aannemen, dat de steun niet meer op bezwaar van de Commissie zou stuiten.
91. Er bestaan echter wezenlijke verschillen tussen de feiten van de zaak RSV/Commissie en die van de onderhavige zaak.
92. Het staat in casu vast, dat Griekenland enkel een onvolledige aanmelding op 7 juni 1993 heeft gedaan. Uit de mededeling van de Commissie van 7 april 1998(21) wordt duidelijk dat de Commissie destijds niet over alle noodzakelijke informatie beschikte om de betrokken staatssteun te kunnen toetsen aan de bepalingen van het Verdrag. Bij brief van 31 oktober 1993 heeft de Commissie de Griekse autoriteiten dan ook verzocht om aanvullende informatie over de voorgenomen maatregelen. Voorts heeft de Commissie de Griekse autoriteiten bij brief van 5 februari 1997 aangemaand op haar eerdere brief te antwoorden. In haar laatste brief heeft de Commissie de Griekse autoriteiten medegedeeld dat de Commissie zich bij uitblijven van de gevraagde aanvullende informatie genoodzaakt zou kunnen zien de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden. De Commissie heeft op 19 december 1997 de procedure daadwerkelijk ingeleid, nadat de Griekse regering gedurende een periode van drieëneenhalf jaar had verzuimd te antwoorden. De lengte van de procedure is derhalve, in ieder geval tot 19 december 1997, voornamelijk aan de Griekse regering zelf te wijten, aangezien zij de Commissie niet adequaat van informatie heeft voorzien.
93. De steun toegekend op grond van artikel 32, lid 2, van wet nr. 2008/92 had, bovendien, geen betrekking op de aanvullende kosten van een operatie waarvoor reeds door de Commissie goedgekeurde steun was verleend. Het onderzoek naar alle relevante feiten en omstandigheden kon dus meer tijd in beslag nemen dan in het arrest RSV/Commissie(22) het geval was. Dat dit onderzoek niet eenvoudig was, blijkt uit het gegeven dat de Griekse regering daarvoor omvangrijke informatie moest verschaffen, onder meer over de 116 gevallen waarin de litigieuze regeling was toegepast.
94. In het licht van deze geheel andere feiten en omstandigheden kan verzoekster zich niet met succes beroepen op het arrest RSV/Commissie.
VII – artikel 5 van wet nr. 2237/94
95. De Griekse regering heeft in hoofdzaak drie middelen aangevoerd tegen het oordeel van de Commissie dat artikel 5 van wet nr. 2237/94 onverenigbaar is met artikel 87 EG en dat de op grond van deze bepaling verleende staatssteun diende te worden teruggevorderd:
– de Commissie zou ten onrechte hebben geoordeeld dat artikel 5 van Griekse wet nr. 2237/94 betreffende de consolidering van schulden van landbouwcoöperaties, een steunmaatregel in de zin van artikel 87, lid 1, EG is;
– het oordeel van de Commissie dat de uitgekeerde steun niet op grond van artikel 87, lid 2, sub b, EG of artikel 87, lid 3, sub a, EG, als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden aangemerkt, zou evenmin houdbaar zijn;
– de Commissie zou ten onrechte hebben geoordeeld dat de toepassing van de regeling niet kon worden gerechtvaardigd met een beroep op artikel 87, lid 3, sub c, EG.
96. De middelen van de Griekse regering zijn in het bijzonder gericht tegen de volgende overwegingen van de beschikking:
„(116) De Commissie heeft erop gewezen dat er wettelijke bepalingen bestaan op grond waarvan alle banken in Griekenland schuldherschikkingsregelingen kunnen treffen. De specifieke voorwaarden voor de uitvoering van deze schuldherschikkingen worden door de betrokken banken zelf vastgesteld overeenkomstig hun commerciële bankpraktijken. Door de vaststelling van artikel 5 van Griekse wet nr. 2237/94 kan de GLB deze transacties ook onder specifiekere voorwaarden uitvoeren. De Commissie mag bijgevolg aannemen dat deze transacties niet zouden hebben plaatsgevonden onder normale marktvoorwaarden, d.i. als de GLB zou hebben gehandeld overeenkomstig het beginsel van de particuliere kapitaalverstrekker die louter commerciële bankcriteria toepast.
(117) Ten eerste is het gamma ondernemingen dat voor de maatregel in aanmerking komt, aanzienlijk beperkt omdat aan een subsidieerbaarheidscriterium moet worden voldaan. Artikel 5 van Griekse wet nr. 2237/94 heeft namelijk specifiek betrekking op landbouwcoöperaties en kan niet worden toegepast voor andere soorten ondernemingen. Bovendien is het zo dat, terwijl de banken meestal zelf het rentetarief voor de schuldherschikkingsregelingen vaststellen, in artikel 5 van Griekse wet nr. 2237/94 zeer gunstige voorwaarden voor deze regelingen zijn vastgesteld, namelijk een looptijd tot hoogstens 15 jaar, een aflossingsvrije periode van drie jaar en een rentetarief van 50 % van de marktrente die normaal voor dergelijke leningen geldt.
(118) Bijgevolg is de Commissie van mening dat deze maatregel selectief is en de concurrentie in de interne markt verstoort, aangezien de begunstigde coöperaties concurrentievoordelen krijgen die niet in overeenstemming zijn met het beginsel van de particuliere kapitaalverstrekker.
(119) De Commissie is van oordeel dat de steunintensiteit minstens overeenkomt met de toekenning van een nieuwe lening voor het totaalbedrag van de schuld van de coöperatie, met een looptijd van tien of 15 jaar en een rentetarief van 50 % van de normale marktrente voor consolidatieleningen. Aangezien de steunregeling in 116 gevallen is toegepast en de Commissie niet kan uitsluiten dat minstens enkele coöperaties onder normale marktvoorwaarden geen schuldherschikking zouden hebben gekregen, kan de steunintensiteit in sommige gevallen tot 100 % bedragen, namelijk wanneer een dergelijke coöperatie onder normale omstandigheden geen schuldherschikkingsregeling had kunnen krijgen (punt 41 van de mededeling van de Commissie inzake de toepassing van de artikelen 92 en 93 van het EEG-Verdrag en van artikel 5 van richtlijn 80/723/EEG op openbare bedrijven in de industriesector).(23)
(120) Voorts vereist het Griekse argument, als zou het voor de GLB financieel voordeliger zijn de schuld van de coöperaties te herschikken dan deze coöperaties, inclusief AGNO, te dwingen bankroet te gaan, diepgaander onderzoek. De Commissie meent dat dit onderzoek geval per geval moet worden verricht.
(121) Meer bepaald heeft de zuivelcoöperatie AGNO in ten minste vier gevallen steun van de Griekse regering gekregen in de vorm van schuldkwijtscheldingen of schuldherschikkingen door de GLB (de Griekse wetten nrs. 2008/92, 2198/94, 2237/94 en 2538/97). Elke particuliere investeerder zou op een bepaald ogenblik zijn participatie in een dergelijke coöperatie ter discussie stellen om verdere schade te voorkomen.
(122) Ten tweede hebben de Griekse autoriteiten niet aangetoond dat particuliere banken dezelfde regelingen onder dezelfde voorwaarden hebben getroffen om de schuld van de landbouwcoöperaties te verlichten.
(123) Ten derde was de schuld van AGNO bij de GLB opgelopen tot 16,754 miljard GRD, terwijl de nettoactiva van AGNO een marktwaarde hadden van ongeveer 7 miljard GRD. De schuld van AGNO bij de andere banken was kleiner (698 miljoen GRD) dan die bij de GLB, wat erop wijst dat, zelfs als het bankwezen in zijn geheel zou instemmen met gunstige leenvoorwaarden voor AGNO(24), de door de GLB geboden faciliteit niet te vergelijken was met die van de andere banken. Voorts merkt de Commissie op dat, hoewel de nominale waarde van de gegeven garanties (44,23 miljard GRD) hoger is dan de te herschikken schuld, het grootste deel van de garanties voortvloeit uit de hoofdelijke aansprakelijkheid van de leden (30,55 miljard GRD) of uit vorderingen (4,84 miljard GRD). Per definitie is de mobilisering van dergelijke garanties uiterst moeilijk en zelfs onzeker, aangezien die afhangt van de aard van de vorderingen.(25)
(124) De Commissie is dan ook van mening dat aan alle voorwaarden voor de toepassing van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag is voldaan.”
A – Het eerste middel: Is artikel 5 van Griekse wet nr. 2237/94 een steunmaatregel in de zin van artikel 87, lid 1, EG?
1. Argumenten van partijen
97. Met het eerste middel betoogt Griekenland dat artikel 5 van wet nr. 2237/94 betreffende de consolidatie van schulden van landbouwcoöperaties geen steunmaatregel van de staten in de zin van artikel 87, lid 1, EG vormt. De Griekse regering draagt vier argumenten aan ter ondersteuning van dit middel.
98. Ten eerste verwijt de Griekse regering de Commissie dat deze ten onrechte heeft geoordeeld dat het regulariseren van schulden op grond van artikel 5 van bovengenoemde wet niet voldoet aan het beginsel van particuliere investeerder. Ten tweede bestrijdt zij het oordeel van de Commissie dat de GLB een specifieke functie uitoefent. Het derde argument betreft het feit dat de GLB niet tot schuldherschikking verplicht was en niet alle aanvragen tot schuldherschikking heeft gehonoreerd. Ten slotte stelt de Griekse regering nog dat de staat de GLB niet schadeloos heeft gesteld voor de aan haar optreden verbonden lasten.
99. Verzoekster is van mening dat de GLB op gelijke wijze gehandeld heeft als een particuliere kapitaalinvesteerder. De Griekse regering betoogt dat de GLB verplicht is te handelen volgens het beginsel van de particuliere kapitaalinvesteerder bij de uitoefening van al zijn operaties, teneinde effectief te functioneren in de sterk concurrerende Griekse en Europese financiële markten. Om deze reden zijn er strikte voorwaarden vastgesteld waaraan moest worden voldaan om voor schuldherschikking in aanmerking te komen.
100. De GLB had een groot economisch belang bij de herschikking van de schulden van de coöperaties. In 1994 waren vele coöperaties niet in staat hun schulden te vereffenen. Dit had verschillende oorzaken.
101.
Doordat pas op 31 augustus 1993 schadevergoeding was betaald voor schade voortvloeiende uit de ramp in Tsjernobyl, hadden de coöperaties grote schulden gemaakt. Deze werden slechts ten dele gedekt door de maatregelen op basis van wet nr. 2008/92. De rente op de resterende schuldenlast was omvangrijk, mede omdat in de betrokken periode de rentevoet hoog was. Bijgevolg drukte op de coöperaties een grote financiële last, voortvloeiende uit de rente‑ en aflossingsverplichtingen in verband met de uitstaande schulden. Hierbij kwam dat de afzetmogelijkheden door het uiteenvallen van de Sovjet-Unie minder waren geworden, terwijl de afzetkosten sterk waren gestegen doordat de normale doorvoerroutes geblokkeerd waren door de conflicten in het voormalige Joegoslavië. Ten slotte was het algemene klimaat in Griekenland ongunstig door het restrictieve financiële en monetaire beleid van de Griekse regering voor de convergentie van de Griekse economie met die van de andere landen van de Europese Unie.
102. De schulden en de daarmee gepaard gaande hoge aflossingskosten brachten de continuïteit van de coöperaties ernstig in gevaar. Aangezien de cliënten van de GLB voor een belangrijk gedeelte bestaan uit de coöperaties, had de GLB voor de veiligstelling van haar economische belangen rechtstreeks belang bij de voortzetting van de werkzaamheden van de coöperaties. Indien de coöperaties ten onder zouden gaan, riskeerde de GLB niet alleen het verlies van haar leningen maar tevens het verlies van toekomstige inkomsten.
103. De besluiten van de GLB betreffende de herschikking van de schulden van de coöperaties waren aldus volledig in overeenstemming met de wijze waarop een particuliere bank in soortgelijke omstandigheden zou hebben gehandeld. De GLB heeft alle verzoeken tot schuldherschikking op basis van commerciële criteria onderzocht en deze slechts ingewilligd voorzover de coöperaties aan de algemene voorwaarden van de GLB voor schuldherschikking voldeden. Met dat doel voor ogen had de GLB in de rondzendbrieven nrs. 150/94 en 22/95 de voorwaarden vastgesteld waaraan moet worden voldaan om voor schuldherschikking in aanmerking te komen (zie punt 87 van de beschikking). Verschillende coöperaties voldeden niet aan de criteria en hun verzoeken zijn dan ook afgewezen. Overigens is de GLB praktisch de enige bank die opereert in een agrarische sector.
104. Verzoekster voert aan dat de Commissie niet heeft aangetoond dat een particuliere bank in soortgelijke omstandigheden dezelfde regelingen niet onder dezelfde voorwaarden zou hebben getroffen. De Commissie zou evenmin hebben aangetoond dat de „in artikel 5 van wet nr. 2237/94 vastgestelde zeer gunstige voorwaarden” gunstiger zijn dan bij een particuliere bank. De Griekse regering benadrukt dat het zeer de vraag is of een particuliere bank tegen dezelfde condities als de GLB tot herschikking van de schulden van de coöperaties zou zijn overgegaan.
105. De rol van de GLB in de agrarische sector in Griekenland verplicht de GLB rekening te houden met grotere sectoriele parameters in zijn beslissingen, zoals de levensvatbaarheid van de cliënten op de lange termijn en het beschermen van zijn reputatie als geldschieter in deze sector. De Commissie leidt hieruit af dat de GLB een specifieke functie verricht in de agrarische sector. Verzoekster bestrijdt dit en verwijst daarbij naar de Mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de artikelen 92 en 93 van het EEG-Verdrag en van artikel 5 van richtlijn 80/723/EEG op openbare bedrijven in de industriesector(26), waarin wordt aangegeven dat „het derhalve is aangewezen te aanvaarden dat een moedermaatschappij, gedurende een korte periode, ook verliezen van een van haar filialen kan dragen teneinde de stopzetting van activiteit van deze laatste in de beste omstandigheden te laten verlopen. Dergelijke beslissingen kunnen niet alleen zijn ingegeven door de probabiliteit er rechtstreeks winst uit te halen, maar ook andere bekommernissen, zoals het behoud van het imago van de groep, of de heroriëntering van de activiteiten. Evenwel, wanneer de aanbreng van kapitalen abstractie maakt van elk perspectief van rentabiliteit, zelfs op lange termijn, moeten dergelijke beschikbaarstellingen worden aangemerkt als steun.”
106.
Voorts is verzoekster van mening dat artikel 5 van wet nr. 2237/94 niet gelijkgesteld kan worden met staatssteun omdat artikel 5 voor de GLB geen enkele verplichting inhoudt om de schulden van coöperaties te herschikken en het de coöperaties geen enkel recht verleent om een schuldherschikking van de GLB te eisen. De GLB heeft ook geen schadeloosstelling ontvangen van de Griekse Staat voor de herschikkingen van de schulden op grond van artikel 5.
107. Gezien het voorgaande, is verzoekster van mening dat de beschikking van de Commissie moet worden vernietigd omdat zij is gebaseerd op een onjuiste interpretatie van de toepasselijke bepalingen, op een onjuiste interpretatie van de feiten en op grond van een tegenstrijdige en onvoldoende motivering.
108. De Commissie stelt hier tegenover dat artikel 5 van wet nr. 2237/94 betreffende de consolidatie van schulden van landbouwcoöperaties wel terdege een steunmaatregel in de zin van artikel 87, lid 1, EG is. Onverminderd het bestaan van algemene bepalingen die banken de mogelijkheid verlenen de schulden van hun cliënten te herschikken, voorziet artikel 5 van wet nr. 2237/94 in een speciale behandeling van de coöperaties door de GLB. Meer in het bijzonder is het duidelijk dat artikel 5 van wet nr. 2237/94 zeer gunstige voorwaarden vaststelt voor de coöperaties, namelijk een looptijd tot hoogstens 15 jaar, een aflossingsvrije periode van drie jaar en een rentetarief van 50 % van de marktrente die normaal voor dergelijke leningen geldt. De Commissie acht het dan ook aannemelijk dat sommige coöperaties onder normale marktvoorwaarden niet voor een schuldherschikking in aanmerking zouden zijn gekomen.
109. Aan de andere kant sluit de Commissie ook niet uit dat bepaalde schuldherschikkingen van ondernemingen wel voldoen aan het beginsel van een particuliere investeerder in een markteconomie. Maar dit betekent niet dat zij alle gevallen afzonderlijk moet beoordelen. In onderhavige zaak gaat het om een algemene regeling en wordt er getoetst op een algemeen en abstract niveau. In casu miskent verzoekster dat algemene regelingen waarvan de toepassing steunverlening kan opleveren, moeten worden aangemeld bij de Commissie.(27)
110. De Commissie is van mening dat de GLB een specifieke functie uitoefent. Zij geeft hiervoor twee redenen. Ten eerste zijn er geen particuliere banken die leningen verstrekken aan coöperaties. Dit houdt in dat de GLB een speciale taak uitoefent in de agrarische sector die verschilt van een taakuitoefening onder normale marktvoorwaarden. Ten tweede is de GLB niet enkel geïnteresseerd in de probabiliteit er rechtstreeks winst uit te halen maar tevens in andere elementen, zoals de continuïteit van de betrokken ondernemingen. De mededeling van de Commissie waarnaar Griekenland verwijst, ter bestrijding van dit punt, is hier niet toepasselijk, omdat in het litigieuze geval het niet gaat om kapitaalinbreng, maar om schuldherschikkingen.
111. Verzoekster heeft opgeworpen dat artikel 5 van wet nr. 2237/94 geen staatssteun bevat omdat de GLB geen schadeloosstelling heeft ontvangen van de Griekse Staat voor de schuldherschikkingen. Echter volgens de Commissie is dit niet bepalend voor de vraag of er sprake is van staatssteun. De GLB is een bank van de openbare sector, de enige aandeelhouder ervan is de Griekse Staat en de Griekse Staat controleert de bank. Artikel 5 van wet nr. 2237/94 geeft de GLB de mogelijkheid leningen onder gunstigere voorwaarden te verstrekken, dit wil zeggen, niet onder de normale marktvoorwaarden. Dit voordeel, dat wordt betaald uit staatsmiddelen, moet worden beschouwd als staatssteun.
2. Beoordeling
112. Artikel 5 van wet nr. 2237/94 bepaalt dat de GLB binnen bepaalde grenzen landbouwcoöperaties kan helpen bij het betalen van uitstaande schulden. Deze regeling geldt voor alle op 31 december 1993 uitstaande schulden die zijn toe te schrijven aan objectieve en externe omstandigheden. Dit betekent dat schulden die voortvloeien uit bijvoorbeeld verkeerd beheer niet voor sanering in aanmerking komen. Volgens deze wet hoeft tijdens de eerste helft van de looptijd van de herschikte lening geen rente te worden betaald. Daarna is rente verschuldigd die gelijk is aan 50 % van het normale markttarief voor dergelijke leningen. De looptijd van de leningen is vastgesteld op tien jaar. De GLB heeft evenwel de mogelijkheid om voor uitzonderlijke gevallen waar het tekort bijzonder groot is, de terugbetalingsperiode tot 15 jaar te verlengen, met een aflossingsvrije periode van drie jaar, of de rente te verlagen tot minder dan 50 % van het markttarief. De coöperaties worden slechts gesteund als zij eerst een studie over de haalbaarheid van een ontwikkelings‑ of moderniseringsplan voorleggen waaruit blijkt dat zij in staat zijn de herschikte schulden terug te betalen. Daarnaast kunnen aan de steunverlening bepaalde voorwaarden worden verbonden (bijvoorbeeld administratieve en organisatorische modernisering, inkrimping van het personeelsbestand, verhoging van het eigen vermogen, enz.).
113. Hieronder ga ik eerst op de laatste twee argumenten van de Griekse regering in.
114. De Griekse regering heeft betoogd dat, doordat zij geen schadeloosstelling aan de GLB heeft betaald, er geen sprake kan zijn van staatssteun. Dit betoog kan niet worden aanvaard.
115. Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat artikel 87, lid 1, EG alle geldelijke middelen omvat die de overheid daadwerkelijk kan gebruiken om ondernemingen te steunen, ongeacht of deze middelen permanent deel uitmaken van het vermogen van de staat. Dus ook al zijn de bedragen die overeenkomen met de betrokken maatregel niet permanent in het bezit van de schatkist, dan nog volstaat het feit dat zij constant onder staatscontrole, en daarmee ter beschikking van de bevoegde nationale autoriteiten staan, om ze als staatsmiddelen aan te merken.(28)
116. De GLB staat in belangrijke mate onder controle van de Griekse Staat. Onbestreden staat vast dat de enige aandeelhouder van de GLB de Griekse Staat is. Verder wordt de raad van bestuur bij besluit van de regering benoemd en kan de Griekse Staat aldus rechtstreeks of middellijk een dominerende invloed uitoefenen. Vastgesteld moet worden dat de Griekse Staat, door zijn dominerende invloed op de GLB, het gebruik van hun middelen kan sturen en specifieke voordelen voor coöperaties kan financieren. De door hem verstrekte middelen zijn dan ook staatsmiddelen in de zin van artikel 87 EG.
117. Ook het argument van de Griekse regering, dat artikel 5 van wet nr. 2237/94 niet gelijkgesteld kan worden met staatssteun omdat artikel 5 voor de GLB geen enkele verplichting inhoudt om de schulden van coöperaties te herschikken en geen enkel recht verleent aan de coöperaties om een schuldherschikking van de GLB te eisen, kan niet worden aanvaard. Dit geldt evenzeer voor het verweermiddel van de Griekse regering waarin zij betoogt dat artikel 5 geen steun bevat omdat niet alle aanvragen tot schuldherschikking zijn gehonoreerd.
118. Gelijk de Commissie heeft betoogd in haar opmerkingen, ben ik van mening dat het ontbreken van een verplichting om alle verzoeken tot herschikking te honoreren inherent is aan een steunmaatregel. Het betoog van de Griekse regering bevat een contradictio in terminis. Steunmaatregelen zijn immers van nature selectief. Deze specificiteit is ook een van de kernelementen van het begrip „steunmaatregel”. Waar de Griekse regering met haar betoog wijst op de selectiviteit van de wet, geeft zij impliciet aan dat deze een van de basiskenmerken van een steunmaatregel vertoont.
119. De volgende twee argumenten van het middel van de Griekse regering gaan in tegen de opvatting van de Commissie dat de GLB een specifieke functie uitoefent en tegen het oordeel van de Commissie dat het regulariseren van schulden op grond van artikel 5 van bovengenoemde wet niet voldoet aan het beginsel van een particuliere investeerder.
120. De Griekse regering heeft in haar opmerkingen aangegeven dat de GLB rekening dient te houden met grote sectoriële parameters in zijn beslissingen, zoals de levensvatbaarheid van de cliënten op de lange termijn en het beschermen van zijn reputatie als geldschieter in deze sector. De Commissie leidt hieruit af dat de GLB een specifieke functie uitoefent, mede omdat de GLB praktisch als enige bank werkzaam is in de agrarische sector. De Griekse regering bestrijdt deze opvatting door te verwijzen naar de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de artikelen 92 en 93 van het EEG-Verdrag en van artikel 5 van richtlijn 80/723 op openbare bedrijven in de industriesector(29) . De overweging waarnaar zij verwijst betrof de situatie waarin een moedermaatschappij op grond van andere overwegingen dan enkel winstbejag, verliezen van een van haar filialen kon dragen.
121. De betrokken passage in de mededeling van de Commissie is evenwel niet van toepassing op de onderhavige situatie. Niet alleen kan de verhouding tussen de GLB en de landbouwcoöperaties niet worden vergeleken met die van een moeder‑ en een dochtermaatschappij, in casu is er ook geen sprake van kapitaalinbreng maar van schuldherschikking tussen de crediteur en de debiteur. De vergelijking is dan ook niet houdbaar.
122. Ik ben van oordeel dat de GLB wel een bijzondere missie vervult. In de eerste plaats omdat de GLB praktisch als enige bank werkzaam is in de agrarische sector. A contrario geeft de Griekse regering zelf ook aan dat de GLB een dergelijke missie heeft, doordat zij in haar opmerkingen nog heeft benadrukt dat het maar de vraag is of een particuliere bank tegen dezelfde voorwaarden als de GLB tot herschikking van de schulden van de agrarische coöperaties zou zijn overgegaan. In de tweede plaats heeft de Griekse regering aangegeven dat de GLB met grotere sectoriële parameters rekening dient te houden. De staat kan door middel van haar openbare bedrijven andere dan commerciële doelstellingen nastreven, zoals de elfde overweging van de considerans van richtlijn 80/273 in herinnering brengt. Ook in het licht hiervan moet worden vastgesteld dat de GLB een specifieke functie uitoefent.
123. Ten slotte moet onderzocht worden of het verwijt van de Griekse regering gegrond is, dat de Commissie ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 5 van wet nr. 2237/94 niet voldoet aan het beginsel van een particuliere investeerder.
124. In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat het criterium van het handelen als een particulier investeerder is afgeleid uit het beginsel van gelijke behandeling van de openbare en de particuliere sector, dat inhoudt, dat wanneer kapitaal onder met normale marktvoorwaarden overeenkomende omstandigheden, al dan niet rechtstreeks, door de staat ter beschikking van een onderneming wordt gesteld, dit niet als staatssteun kan worden aangemerkt.(30)
125. In het arrest België/Commissie(31) overwoog het Hof dat „luidens artikel 92, lid 1, EEG-Verdrag de verdragsbepalingen terzake van toepassing zijn op steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd. Bijgevolg kan […] niet worden onderscheiden tussen steun in de vorm van leningen en steun in de vorm van deelneming in het kapitaal van ondernemingen. Beide vormen vallen onder het verbod van artikel 92, wanneer aan de voorwaarden van deze bepaling is voldaan. Om vast te stellen of een dergelijke maatregel staatssteun oplevert moet worden uitgegaan van […] het criterium, te weten de mogelijkheden voor de onderneming om de betrokken bedragen op de particuliere kapitaalmarkt te verkrijgen. Wanneer het maatschappelijk kapitaal van een onderneming nagenoeg geheel in handen van de overheid is, moet met name worden beoordeeld, of een particuliere aandeelhouder in gelijkaardige omstandigheden, op grond van de te verwachten rentabiliteit en afgezien van elke overweging van sociale aard of van regionaal of sectorieel beleid, een dergelijke kapitaalinbreng zou hebben gedaan.”
126. In casu stelt artikel 5 van wet nr. 2237/94 zeer gunstige voorwaarden vast. Griekenland heeft niet aannemelijk gemaakt dat particuliere banken onder dezelfde gunstige voorwaarden schuldherschikkingen zouden aangaan. Integendeel, het is zeer moeilijk in te denken dat een particuliere bank die onder normale marktvoorwaarden werkzaam is, zou instemmen met een langdurige aflossingsvrije periode en een rentetarief van 50 % van de marktrente die normaal voor dergelijke leningen gelden. De schuldherschikking op grond van artikel 5 van wet nr. 2237/94 wordt tegen zodanige voorwaarden verstrekt, dat deze voor een bank niet als normaal kunnen worden beschouwd. Zou dat wel het geval zijn, dan was er geen behoefte geweest aan een bijzondere regeling als de onderhavige.
127. De GLB kan de vergelijking met een particuliere investeerder niet doorstaan. In het geval een particuliere bank in gelijkaardige omstandigheden, op grond van de te verwachten rentabiliteit en afgezien van elke overweging van sociale aard of van regionaal of sectorieel beleid, een dergelijke herschikking van de schulden zou hebben gedaan, levert dit geen staatssteun op. Een particuliere kredietverlener wordt namelijk verondersteld in zijn eigen commercieel belang te handelen. Echter, de GLB dient rekening te houden met andere belangen dan een particuliere bank. Zij handelt niet enkel op grond van eigen commerciële belangen maar tevens worden de sectoriële belangen in het oog gehouden, die ruimer zijn dan het eigen commerciële belang. Indien met het oog op juist die ruimere belangen kredietarrangementen worden getroffen waarvan ook de Griekse regering zegt dat het maar de vraag is of een particuliere bank daartoe zou zijn overgegaan, moet worden aangenomen dat deze arrangementen niet voldoen aan het criterium van de particuliere investeerder. Zij zijn derhalve in beginsel als staatssteun aan te merken. Hieraan wordt niet afgedaan door het feit dat er voorwaarden worden gesteld aan de coöperaties, zoals de levensvatbaarheid.
128. In het licht van bovenstaande kan niet worden volgehouden dat het op artikel 5 van wet nr. 2237/94 gebaseerde optreden van de GLB voldoet aan het criterium van de particuliere investeerder. Het middel van de Griekse regering moet dan ook als niet gegrond worden afgewezen.
B – Het tweede middel: de verenigbaarheid van de steun met artikel 87, lid 2, sub b, EG of met artikel 87, lid 3, sub a, EG
1. Argumenten van partijen
129. Met het tweede middel voert de Griekse regering ter staving van haar stelling dat artikel 5 van wet nr. 2237/94 verenigbaar zou zijn met de gemeenschappelijke markt op grond van artikel 87, lid 2, sub b, EG of artikel 87, lid 3, sub a, EG, sterk vergelijkbare argumenten aan als die welke zij in haar opmerkingen bij artikel 32, lid 2, van wet nr. 2008/92, heeft aangevoerd. Voor de nadere inhoud daarvan verwijs ik kortheidshalve naar de uiteenzetting in de punten 49 tot en met 52 en 59 tot en met 67. In het verlengde daarvan is ook het verweer van de Commissie nagenoeg gelijkluidend, zie daarvoor de punten 53 tot en met 55 en 68 tot en met 70.
2. Beoordeling
130. Om dezelfde redenen als in de punten 56 tot en met 58 en de punten 71 tot en met 74 van deze conclusie bij het onderzoek van het tweede en derde middel tegen het oordeel van de Commissie over artikel 32 van wet nr. 2008/92 zijn uiteengezet, acht ik mutatis mutandis de argumenten van de Griekse regering niet houdbaar en vormen zij geen rechtvaardigingsgrond voor artikel 5 van wet nr. 2237/94.
C – Het derde middel: de verenigbaarheid van de steun met artikel 87, lid 3, sub c, EG
1. Argumenten van partijen
131. Met dit middel betoogt de Griekse regering dat in het geval artikel 5 van Griekse wet nr. 2237/94 als staatssteun wordt beschouwd, deze bepaling verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt op grond van artikel 87, lid 3, sub c, EG. In dit artikel wordt bepaald dat steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van de economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken met de gemeenschappelijke markt verenigbaar kunnen worden verklaard, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
132. Uit de mededeling van de Commissie betreffende een communautaire kaderregeling voor reddings‑ en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden,(32) komt naar voren dat herstructureringssteun kan worden goedgekeurd indien voldaan wordt aan de volgende voorwaarden:
i) herstel van de levensvatbaarheid;
ii) vermijding van buitensporige vervalsing van de mededinging;
iii) 	steun in verhouding tot de kosten en baten van de herstructurering;
iv) volledige uitvoering van het herstructureringsplan en inachtneming van de voorwaarden;
v) controle en jaarlijks verslag.
133. Griekenland verwijt de Commissie dat zij de laatste vier hierboven genoemde voorwaarden onjuist heeft beoordeeld. Volgens de Griekse regering is de tweede voorwaarde wel vervuld omdat de herstructureringsregeling vooral is toegepast op kleine coöperaties en in bepaalde gevallen verliesgevende activiteiten moesten worden afgestoten of gereduceerd. De derde voorwaarde is eveneens vervuld. Uit de lijst van de 388 agrarische coöperaties die voor een schuldherschikkingsregeling in aanmerking zijn gekomen, blijkt dat het grootste deel van de steun overeenkomt met de kosten en baten van de herstructurering. In de beschikking betoogde de Commissie dat niet gegarandeerd kan worden dat de goedgekeurde steun in alle gevallen tot het strikt noodzakelijke minimum is beperkt. Griekenland wijt dit aan het feit dat de Commissie niet alle gevallen afzonderlijk heeft onderzocht. Ind ien de Commissie dit wel had gedaan was zij tot de conclusie gekomen dat zij voldeden aan de derde voorwaarde. Ook de laatste twee voorwaarden zijn vervuld, de GLB heeft elke keer ingegrepen indien dit noodzakelijk bleek. Tevens zijn er controles uitgevoerd en jaarlijkse verslagen gemaakt.
134. Voorts verandert de steun de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt niet zodanig dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
135. Uit deze analyse vloeit volgens de Griekse regering voort dat de herschikking van de schulden en het door functioneren van de agrarische coöperaties in de minder welvarende regio’s op een betere economische basis, bevorderlijk is voor de activiteit en de economische ontwikkeling van de landbouw aldaar. Dit zou niet kunnen worden bewerkstelligd door de markt zelf. De markt speelt echter geen enkele rol in de agrarische sector, omdat, zoals in alle EG-landen, de bijzondere kenmerken van deze sector tot een omvangrijke regulering van de agrarische productie hebben geleid (zie ook artikelen 33 en 42 EG).
136. De Commissie heeft volgens verzoekster tevens artikel 158 EG geschonden. In dit artikel wordt bepaald dat „teneinde de harmonische ontwikkeling van de Gemeenschap in haar geheel te bevorderen ontwikkelt en vervolgt de Gemeenschap haar optreden gericht op de versterking van de economische en sociale samenhang”. Volgens de Griekse regering wordt door middel van artikel 5 een hoger communautair doel, te weten de versterking van de economische en sociale samenhang, nagestreefd.
137. De Commissie brengt hiertegen in dat inderdaad rekening moet worden gehouden met de bepalingen betreffende de economische en sociale samenhang bij de uitvoering van communautair beleid (artikel 159 EG). Dit is ook gebeurd in gevallen van herstructureringssteun. Daar is een wat soepelere toepassing van het capaciteitsreductievereiste mogelijk, indien de betrokken ondernemingen in kwetsbare regio’s liggen.(33) Deze flexibele benadering houdt echter niet in dat de voorwaarden volledig buiten toepassing blijven.
138. Verzoekster rechtvaardigt evenmin dat in de wet een criterium ontbreekt voor de vereiste minimumbijdrage van de coöperaties aan de herstructureringskosten. Nog belangrijker is dat de toepassing van de wet zich niet beperkt tot kleine en middelgrote bedrijven, waardoor het a priori onmogelijk is het litigieuze regime in zijn huidige vorm onder de afwijkingsgrond van artikel 87, lid 3, sub c, EG te brengen.
139. Verzoekster is van mening dat de Commissie de gevallen individueel had moeten beoordelen. De Commissie bestrijdt dit. In het geval een lidstaat een staatssteunregime in een algemene en abstracte vorm aanmeldt, beoordeelt de Commissie dat op zijn algemene en abstracte kenmerken. Dit betekent dat het regime voldoende garanties moet inhouden zodat aan alle vereisten voor de verenigbaarheid met artikel 87 EG voldaan wordt. Bij afwezigheid van dergelijke garanties moet de desbetreffende regeling voor onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden gehouden. Dit sluit echter niet uit dat individuele gevallen van steunverlening kunnen worden aangemeld en los van de algemene regeling op hun eigen merites worden onderzocht en beoordeeld.
2. Beoordeling
140. Artikel 87, lid 3, EG verleent de Commissie een discretionaire bevoegdheid, waarvan de uitoefening een afweging van economische en sociale factoren impliceert die dient te geschieden in een communautair kader.(34) In casu blijkt niet dat de Commissie, waar zij heeft verklaard dat de betrokken steunregeling niet voor de in artikel 87, lid 3, sub c, EG bedoelde afwijking in aanmerking kwam, de grenzen van deze discretionaire bevoegdheid heeft overschreden. De Commissie is in de punten 158 tot en met 191 van de bestreden beschikking afdoende ingegaan op alle elementen van artikel 87, lid 3, sub c, EG. Daarbij is zij in het bijzonder ingegaan op de eisen die de algemene communautaire kaderregeling inhoudt voor de herstructurering van ondernemingen in moeilijkheden.(35) Die toetsing heeft tot de bevinding geleid dat de regeling van artikel 5 van wet nr. 2237/94 in verschillende opzichten niet voldoet aan de eisen van de kaderregeling. De door de Griekse regering naar voren gebrachte argumenten houden geen feiten of omstandigheden in, die aannemelijk maken dat de Commissie in haar oordeel is uitgegaan van onjuiste feiten. Evenmin blijkt daaruit dat de Commissie daaraan kennelijk onjuiste conclusies heeft verbonden. Dit middel faalt dan ook.
VIII –
De steun verleend aan AGNO
Opmerkingen van de partijen
141. De Griekse regering heeft in hoofdzaak twee middelen aangevoerd tegen het oordeel van de Commissie dat de aan AGNO verleende steun onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Deze zijn als volgt samen te vatten:
– De Commissie zou ten onrechte de steun die is verleend aan AGNO op basis van artikel 32, lid 2, van wet nr. 2008/92 en artikel 19, lid 1, van wet nr. 2198/94 als onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt hebben aangemerkt.
– Het oordeel van de Commissie dat de steun verleend aan AGNO op basis van artikel 5 van wet nr. 2237/94 en het besluit van de gouverneur van de Bank van Griekenland van 5 oktober 1989, niet als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden beschouwd, zou evenmin houdbaar zijn.
A – Het eerste middel: de verenigbaarheid van de steun verstrekt aan AGNO op grond van artikel 32, lid 2, van wet nr. 2008/92 en artikel 19, lid 1, van de wet nr. 2198/94
1. Argumenten van partijen
142. De Griekse regering verwijt de Commissie dat zij ten onrechte heeft aangenomen dat er geen causaal verband bestaat tussen de herschikking van de schulden van AGNO en de schade die is veroorzaakt door de kernramp van Tsjernobyl. Hoewel de Commissie heeft vastgesteld dat zes gevallen van steunverlening verband hielden met de kernramp in Tsjernobyl, beschouwt zij deze steunverlening niet als gerechtvaardigde staatssteun in de zin van artikel 87, lid 2, sub b, EG. Zij wijst er in haar beschikking op dat inzake de steun die aan AGNO is toegekend om de gevolgen van de kernramp te ondervangen, ten minste een deel van de schade voortvloeit uit het verschil tussen de gemiddelde prijzen die AGNO aan haar producenten heeft betaald en de richtprijzen voor diezelfde grondstoffen. Volgens de Commissie is dit verlies een gevolg van de hogere productieprijzen voor melk en niet van de buitengewone gebeurtenis op zich. Dit oordeel is volgens de Griekse regering onjuist, daar de schade van AGNO voortvloeit uit de aankoop van rauwemelkproducten tegen marktprijzen die golden vóór de kernramp. De concurrenten van AGNO waren niet verplicht de besmette melk te kopen en hebben dit ook niet gedaan. AGNO heeft haar leden beschermd door de schade te dekken die was ontstaan door de kernramp. De Griekse regering is dan ook van mening dat een causaal verband wel aanwezig is.
143. Tevens is de Griekse regering van mening dat de schade die AGNO als gevolg van de kernramp van Tsjernobyl heeft geleden, niet is overgecompenseerd. Het toegekende bedrag van 1,38 miljard GRD omvat het rechtstreekse verlies ten bedrage van 851 miljoen GRD en de rente op dit verlies ten bedrage van 529,89 miljoen GRD. De werkelijke rente op het verlies bedroeg 959,79 miljoen GRD. De Griekse regering voert dan ook aan dat de herschikking van een rentebedrag van 529,89 miljoen GRD geen overcompensatie is van de daadwerkelijk geleden verliezen. Herschikking van deze schuld moet dan ook worden beschouwd als verenigbare steun op grond van artikel 87, lid 2, sub b, EG.
144. De Commissie stelt hiertegenover dat de steun verstrekt aan AGNO, verleend op grond van artikel 32 van Griekse wet nr. 2008/92, is bedoeld om de schade te dekken die veroorzaakt is door de aankoop van grote hoeveelheden melk van de producenten, die anders niet zouden zijn verhandeld, en tegen een hogere prijs dan die welke gold voor de ramp. De effecten hiervan op de markt en de tussenstaatse handel kunnen niet worden bestreden.
145. Deze steun moet worden gekwalificeerd als bedrijfssteun en heeft geen enkel direct verband met het ongeluk te Tsjernobyl. Het gaat hier om een politieke interventie van de Griekse Staat ten voordele van de primaire producenten. Er bestaat dan ook geen causaal verband tussen een buitengewone gebeurtenis en de schulden.
146. De Commissie wijst erop dat het bij de steun die aan AGNO is toegekend op grond van artikel 19 van wet nr. 2198/94 (529,89 miljoen GRD), gaat om rente over een te laat betaalde vergoeding voor schade die door de kernramp van Tsjernobyl is veroorzaakt. Deze steun is verboden bedrijfssteun en er bestaat geen rechtstreeks verband met een buitengewone gebeurtenis. Aangezien de reden waarom de steun is toegekend dezelfde is als die voor de steun welke op grond van artikel 32, lid 2, van Griekse wet nr. 2008/92 is toegekend, geldt ook in dit geval dezelfde conclusie.
2. Beoordeling
Prealabele opmerking
147. Uit de hieraan voorafgegane beoordeling van artikel 32, lid 2, van wet nr. 2008/92 en artikel 5 van wet nr. 2237/94 blijkt dat AGNO gesteund is met toepassing van twee steunmaatregelen die als onrechtmatig zijn aan te merken. Voor de toetsing van de ten aanzien van AGNO in het bijzonder genomen maatregelen aan artikel 87 EG zou een geïndividualiseerde aanmelding nodig zijn geweest. Nu zo’n aanmelding niet heeft plaatsgevonden, kan de toepassing van de twee betrokken steunmaatregelen op AGNO niet anders dan onrechtmatig zijn.
148. Ten overvloede ga ik in het kort in op de middelen van de Griekse regering betreffende de beoordeling van het specifieke geval AGNO.
149. In de punten 56 tot en met 58 heb ik reeds vastgesteld dat enig direct causaal verband tussen natuurrampen of bijzondere gebeurtenissen als schade toebrengend feit en de activiteiten waarvoor de schulden zijn aangegaan op grond van artikel 32, lid 2, van wet nr. 2008/92 ontbrak. In het specifieke geval AGNO is er slechts sprake van een indirect verband. Het kan derhalve niet worden aanvaard dat de specifieke, aan AGNO verleende steun, onder de afwijking van het verbod van staatssteun op grond van artikel 87, lid 2, sub b, EG valt.
150. Het tweede argument betreft de steun die aan AGNO is toegekend op grond van artikel 19 van wet nr. 2198/94. Bij deze steunverlening ontbreekt het causale verband tussen natuurrampen of bijzondere gebeurtenissen als schade toebrengend feit en de activiteiten waarvoor de schulden zijn aangegaan, geheel. Rente over een te laat betaalde vergoeding voor schade, waarvan niet vaststaat dat deze een rechtstreeks gevolg is van de kernramp van Tsjernobyl, kan niet onder de afwijking van het verbod van staatssteun op grond van artikel 87, lid 2, sub b, EG vallen. Het argument van de Griekse regering dient dan ook te worden verworpen.
B – Het tweede middel: de verenigbaarheid van de steun verstrekt aan AGNO op grond van artikel 5 van de wet nr. 2237/94 en het besluit van 5 oktober 1989 van de gouverneur van de Bank van Griekenland
1. Argumenten van partijen
151. In de eerste plaats is de Griekse regering van mening dat de Commissie, de feiten die een rol speelden bij de behandeling van AGNO in 1995 onjuist heeft beoordeeld. De Commissie heeft in haar beslissing rekening gehouden met latere feiten en gegevens, die de GLB niet kon kennen ten tijde van haar transacties met AGNO. Daarmee kon zij dus geen rekening houden. Derhalve kan de conclusie van de Commissie dat AGNO tot viermaal toe steun heeft ontvangen en dat elke particuliere investeerder zich over zijn verdere financiële betrokkenheid bij AGNO zou hebben beraden, niet standhouden.
152. In de tweede plaats zou de Commissie in punt 123 van de bestreden beschikking, ten onrechte hebben geoordeeld dat de GLB het persoonlijke vermogen van de leden als garantie tegen het risico van faillissement van een coöperatie niet kon accepteren. Verzoekster is van mening dat een particuliere investeerder in gelijke omstandigheden dit wel had gedaan. In het geval dat het persoonlijke vermogen niet kan worden gebruikt als waarborg voor de leningen van de coöperaties, zou de wetgeving die voorziet in hoofdelijke aansprakelijkheid van de leden voor de schulden, zinledig worden.
153. Ten derde zou de Commissie de kosten-batenanalyse, verricht door de GLB voorafgaand aan de schuldherschikking van AGNO, verkeerd hebben beoordeeld. De objectieve waarde van het vermogen van AGNO was niet 4 miljard GRD, maar iets minder dan het dubbele. Bij een faillissement van AGNO en een staking van de activiteiten zou de waarde van het vermogen met 50 % en de inventaris met 70 % verminderen. Tevens waren de verplichtingen van AGNO ten gunste van de GLB op 31 december 1994 vervallen. Deze verplichtingen lagen aan de basis van de schuldherschikking en beliepen een bedrag van 8,061 miljard GRD; dientengevolge mocht de Commissie in haar beschikking geen rekening houden met de volledige schuld van AGNO jegens de GLB, een bedrag van 16,700 miljard GRD waarvan meer dan de helft niet was vervallen op het moment dat de schuldherschikking in 1995 plaatsvond. De zakelijke waarborgen, zoals de hypotheek en vorderingen op derden ten gunste van de GLB, die een bedrag van bijna 9 miljard GRD beliepen, moeten worden beschouwd als een voldoende zekerheid voor de GLB of voor welke andere bank dan ook. Dientengevolge, liet de beoordeling van de GLB duidelijk zien dat de waarborgen door AGNO voldoende waren in verhouding met de verlopen schulden.
154. In de vierde plaats, zo gaat verzoekster verder, zou de Commissie bij haar beoordeling van het besluit nr. 1620 van 5 oktober 1989 van de gouverneur van de Bank van Griekenland, ten onrechte hebben bepaald dat de GLB het referentietarief moest toepassen op de schuldherschikking van AGNO. De Commissie past het referentietarief toe bij het bepalen van het steunbedrag zoals bij regionale steun. De banken gebruiken het referentietarief niet bij het verstrekken van leningen aan hun cliënten. De Commissie legt niet uit waarom de GLB referentietarieven zou moeten gebruiken. Deze referentietarieven die het gemiddelde bancaire tarief op de kapitaalmarkt weergeven, zoals dat in overleg tussen de Commissie en de Griekse autoriteiten is vastgesteld, worden niet toegepast bij feitelijke leningstransacties tussen banken en cliënten.
155. De Commissie is van mening dat het verwijt van de Griekse regering dat zij rekening heeft gehouden met latere feiten, die niet konden worden gekend en beoordeeld door de GLB ten tijde van de acceptatie van de schuldherschikking, ongegrond is. De Griekse regering gaat niet daadwerkelijk in op de motieven van de Commissie om de steun onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt te verklaren. Aangezien artikel 5 van de wet nr. 2237/94 en besluit nr. 1620 van de gouverneur van de Bank van Griekenland niet voldoen aan de voorwaarden gesteld in de communautaire kaderregeling, zijn zij, evenals de op grond van die bepalingen plaatsvindende transacties, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
156. Voorts is de kosten-batenanalyse uitgevoerd door de GLB niet gelijk aan een analyse zoals een particuliere investeerder deze zou uitvoeren. De zuivelcoöperatie AGNO heeft in ten minste vier gevallen steun gekregen in de vorm van schuldkwijtscheldingen of schuldherschikkingen door de GLB (de Griekse wetten nrs. 2008/92, 2198/94, 2237/94 en 2538/97). Elke particuliere investeerder zou op een bepaald ogenblik zijn financiële betrokkenheid bij een dergelijke coöperatie ter discussie stellen om verdere schade te voorkomen.
157. In de kosten-batenanalyse uitgevoerd door de GLB wordt het eigen vermogen van 4 miljard van AGNO vergeleken met de schuld bij de GLB (16,7 miljard) en de verplichtingen bij privé-banken (698 miljoen). Uit deze analyse blijkt dat privé-investeerders vrijwel ontbreken. Belangrijker nog, daaruit blijkt dat er geen reële garanties zijn voor de door de GLB verstrekte lening. Het grootste deel van de garanties bestaat uit de hoofdelijke aansprakelijkheid van de leden van de coöperatie. Het activeren van dergelijke garanties is in de praktijk uiterst lastig. Onder deze omstandigheden kan niet worden volgehouden dat een privé-investeerder door zou zijn gegaan met het financieren van AGNO zonder reële, in het economische verkeer eenvoudig te activeren garanties.
158. De Commissie zet ten slotte uiteen waarom zij het door de GLB en AGNO overeengekomen rentetarief (21,5 %) bij de schuldherschikking van 1995 heeft getoetst aan het referentietarief (26,47 %). De referentietarieven worden door de Commissie in overleg met de autoriteiten van de lidstaten regelmatig berekend op grond van de beschikbare gegevens over de nationale kapitaalmarkten. Zij weerspiegelen de gemiddelde gangbare rente voor leningen aan het bedrijfsleven. Met dat in het referentietarief tot uiting gebrachte gemiddelde moeten de lidstaten rekening houden, om te kunnen beoordelen of de door hen aan het bedrijfsleven verschafte leningen een steunelement bevatten. Het ligt dan ook voor de hand dat de Commissie bij de beoordeling van de transactie tussen de GLB en AGNO het referentietarief als maatstaf heeft genomen.
2. Beoordeling
159. Heeft de GLB bij de schuldherschikking van 1995 als een particuliere investeerder gehandeld? De argumenten die de Griekse regering daarvoor aanvoert, acht ik niet overtuigend. De enkele omstandigheid al dat in een tijdsbestek van ruim vijf jaar de GLB tot drie maal toe AGNO te hulp moest schieten, maken het onwaarschijnlijk dat de GLB, toen zij voor de vierde maal een financiële injectie moest geven, als een particuliere investeerder heeft gehandeld. Dat geldt a fortiori waar de financiële risico’s voor de GLB van deze vierde operatie aanzienlijk waren en de door AGNO geboden verhaalsmogelijkheden bij insolventie in verhouding tot de vorderingen van de GLB onvoldoende en weinig solide waren. Dit laatste is zeker het geval voor het verhaal op de leden van AGNO. Als deelgenoten in deze coöperatie waren zij toch al aansprakelijk voor haar schulden. Het bij de schuldherschikking overeengekomen garantiebeding voegt daaraan weinig of niets toe. Zo een dergelijk verhaal op de primaire producenten al te effectueren is – het zal op grote sociale weerstanden stuiten – de mogelijke opbrengsten ervan zijn niet hoog aan te slaan. Immers, in die hypothese worden kwetsbare primaire landbouwproducenten, die in eerste instantie reeds hun financiële inbreng in de coöperatie teloor hebben zien gaan, alsnog aansprakelijk gesteld voor de nog openstaande – omvangrijke – vorderingen van de GLB. Het is zeer onwaarschijnlijk dat een particuliere investeerder een, blijkens de ervaringen van het recente verleden, uiterst riskante financiële transacties tegen zekerheden die in de praktijk nauwelijks te activeren zijn, zou hebben aangedurfd.
160. Tegen deze achtergrond kunnen de uitgebreide uiteenzettingen van de Griekse regering over de bedrijfseconomische situatie van AGNO mij niet overtuigen. Zij veranderen in essentie weinig aan het kerngegeven dat na de schuldherschikking van 1995 AGNO een onderneming is gebleven met een heel kwetsbare verhouding tussen het door de GLB ter beschikking gestelde vermogen en het eigen vermogen van de deelgenoten. Gelet op de hierboven gememoreerde zwakte van de garanties, blijft het onwaarschijnlijk dat een particuliere investeerder de evidente risico’s van een verdere en omvangrijkere financiële betrokkenheid bij AGNO zou hebben genomen.
161. Over het gebruik van het referentietarief door de Commissie bij de beoordeling van het besluit nr. 1620 van de gouverneur van de Bank van Griekenland kan ik kort zijn. Dat tarief strekt ertoe om dit steunelement dat in regelingen voor gesubsidieerde leningen aanwezig is, te berekenen.(36) Dat referentietarief komt overeen met de gemiddelde stand van de rente in de onderscheiden lidstaten voor leningen met een middellange tot lange looptijd (vijf tot tien jaar) waarvoor de gebruikelijke zekerheden zijn gesteld. Bij haar beoordeling van de transactie tussen de GLB en AGNO kon de Commissie niet anders dan de overeengekomen rente toetsen aan het voor Griekenland geldende referentietarief. Daaruit moest zij concluderen dat er in de overeengekomen rentevoorwaarden een steunelement zat. Dat steunelement wordt overigens nog versterkt door de andere voorwaarden van de transactie, zoals de aflossingsvrije periode.
162. Mijn conclusie is mitsdien dat de in dit middel aangevoerde argumenten van de Griekse regering het standpunt van de Commissie, dat de door de GLB met AGNO in 1995 overeengekomen herschikking van de schulden een steunoperatie was, niet weerleggen.
IX – Overige middelen, onder meer tegen de in artikel 3 van de beschikking opgelegde verplichting tot terugvordering van de verleende steun
163. De overige middelen van de Griekse regering kunnen als volgt worden gegroepeerd:
– de Commissie zou het gelijkheidsbeginsel geschonden hebben door wet nr. 2237/94 onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt te verklaren;
– de Commissie zou ten onrechte hebben geoordeeld dat de Griekse wetten nrs. 2237/94 en 2198/94 alsmede het besluit nr. 1620 van de gouverneur van de Bank van Griekenland het handelsverkeer ongunstig beïnvloeden;
– de Commissie zou de beschikking onvoldoende hebben gemotiveerd;
– het besluit van de Commissie tot terugvordering van de verleende steun, zou in strijd zijn met de beginselen van proportionaliteit en rechtszekerheid;
– ten slotte zou er een absolute onmogelijkheid bestaan tot terugvordering van de gegeven steun.
A – Het eerste middel: schending van het gelijkheidsbeginsel
1. Opmerkingen van partijen
164. De Commissie heeft volgens de Griekse regering het gelijkheidsbeginsel geschonden door wet nr. 2237/94 onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt te verklaren. Op 15 december 1998 heeft de Raad van de Europese Unie op grond van artikel 88, lid 2, derde alinea, bepaald dat in de artikelen 14 tot en met 18 en artikel 21 van Griekse wet nr. 2538/97 bedoelde steunmaatregelen, verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt, tot een bedrag van maximaal 158,672 miljard GRD.(37) In laatstgenoemde wet wordt herhaaldelijk verwezen naar de voorschriften van wet nr. 2237/94. Verzoekster is van mening dat de Raad hiermee impliciet alle eerdere steunmaatregelen heeft gevalideerd.
165. De Raad heeft in zijn besluit van 15 december 1998 Griekse wet nr. 2538/97 goedgekeurd. In de daardoor geschapen situatie konden Griekse landbouwers of agrarische coöperaties niet voorzien dat de met eerdere steunoperaties gemoeide bedragen alsnog zouden moeten worden terugbetaald.
166. De Commissie stelt hiertegenover dat het besluit van de Raad van 15 december 1998 ter goedkeuring van diverse steunmaatregelen hier niet van toepassing is, omdat dit besluit niet betrekking had op andere regelingen dan de goedgekeurde. De verwijzingen in wet nr. 2538/97 naar vroegere wetgeving wijzen op een complementariteit van de verschillende regelingen maar niet dat zij zijn opgegaan in wet nr. 2538/97.
167. Indien de Griekse regering voor haar eerder getroffen regeling goedkeuring had willen verkrijgen, had zij daarvoor vooraf uitdrukkelijk toestemming van de Raad moeten vragen. De goedkeuring van Griekse wet nr. 2538/97 kan niet zodanig worden opgerekt dat daardoor alle voorafgaande vergelijkbare regelingen met terugwerkende kracht worden goedgekeurd.
168. De Commissie wijst het verwijt van de Griekse regering van de hand dat de terugvordering van de op grond van de wetten nr. 2008/92 en nr. 2237/94 verleende steun voor de begunstigde ondernemingen tot gevolg heeft dat zij ten opzichte van de ondernemingen, die geprofiteerd hebben van de door de Raad goedgekeurde wet nr. 2538/97, worden benadeeld. Dat verwijt slaat in eerste instantie op de Griekse regering zelf terug. Zij heeft immers het Raadsbesluit tot goedkeuring van wet nr. 2538/97 uitgelokt. Aan de ongelijke behandeling die daarvan het onvermijdelijke gevolg is kan geen argument worden ontleend om de door de Raad gegeven goedkeuring voor steunverlening in enkele gevallen uit te breiden tot alle gevallen waarin daaraan voorafgaand in strijd met het gemeenschapsrecht steun aan de coöperaties is toegekend.
169. De argumenten ontleend aan het vermeende onvermogen van de op grond van de eerdere steunregelingen begunstigde landbouwers om te begrijpen waarom de aan hen verleende steun moet worden teruggevorderd, falen om dezelfde redenen. De Griekse regering had kunnen weten dat het door haar uitgelokte Raadsbesluit dat gevolg zou kunnen hebben.
2. Beoordeling
170. De Raad van de Europese Unie kan op grond van artikel 88, lid 2, tweede alinea, EG besluiten dat een steunmaatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, indien buitengewone omstandigheden een dergelijke beslissing rechtvaardigen. Deze bevoegdheid van de Raad heeft een zeer uitzonderlijk karakter en is een uitzondering op de in beginsel exclusieve bevoegdheid van de Commissie bij de beoordeling van nationale steunmaatregelen. De bevoegdheid van de Raad strekt tot het al dan niet verenigbaar verklaren van specifieke steunmaatregelen. Het toepassingsbereik van de door de Raad genomen besluiten gaat dan ook niet verder dan de steunmaatregelen waarop die besluiten expliciet betrekking hebben. Ware het anders, dan zou de primaire competentie van de Commissie worden uitgehold. Het besluit van de Raad van 15 december 1998 (nr. 14015) verklaart de artikelen 14 tot en met 18 en 21 van wet nr. 2538/97 in afwijking van artikel 87 EG verenigbaar met de gemeenschappelijke markt tot een bedrag van 158,672 miljard GRD. Daarmee wordt het toepassingsbereik uitputtend en nauwkeurig bepaald. Een verdere uitbreiding van dat bereik met een beroep op het gelijkheidsbeginsel is onverenigbaar met de bevoegdhedenverdeling van de artikelen 87 en 88 EG. Zij zou, bovendien, kunnen leiden tot uitholling van het in artikel 87, lid 1, EG neergelegde verbod. Daarom kan dit middel geen doel treffen.
B – Het tweede middel: ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer
1. Opmerkingen van de partijen
171. Met het tweede middel voert de verzoekster aan dat in het geval Griekse wet nr. 2237/94, Griekse wet nr. 2198/94 en besluit nr. 1620 van de gouverneur van de Bank van Griekenland kunnen worden beschouwd als staatssteun in de zin van artikel 87 EG, zij niet verboden zijn, noch in strijd zijn met het gemeenschapsrecht, gezien het feit dat zij de mededinging niet vervalsen noch het handelsverkeer tussen lidstaten beïnvloeden. De schuldherschikkingen hebben slechts betrekking op een klein gedeelte van de coöperaties en hebben geen invloed op het tussenstaatse handelsverkeer of de mededingingsverhoudingen.
172. Tevens heeft de Commissie niet gemotiveerd op welke gronden zij tot de conclusie is gekomen dat de litigieuze bepalingen het handelsverkeer beïnvloeden.
173. Voorts verwijst verzoekster naar de mededeling van de Commissie van 23 december 1994(38) waarin is aangegeven dat steun waarvan het bedrag te gering is om merkbare gevolgen te hebben op de intracommunautaire handel, niet verboden is. Dit de-minimisbedrag is gesteld op 50 000 ecu. In ten minste 17 gevallen van herschikking van de schulden op grond van artikel 32, lid 2, van Griekse wet nr. 2008/92 was het verstrekte steunbedrag minder dan 50 000 euro. Bij de schuldherschikkingen op grond van artikel 5 van Griekse wet nr. 2237/94 hadden 90 herschikkingen betrekking op een bedrag gelijk of lager dan 17 miljoen GRD (50 000 ecu).
174. De Commissie brengt hiertegen in dat volgens vaste rechtspraak staatssteun aan ondernemingen de intracommunautaire handel ongunstig beïnvloedt, onafhankelijk van de verleende bedragen, onafhankelijk van de grootte van de ondernemingen en onafhankelijk van het feit of zij hun producten exporteren of niet. Een gedetailleerde economische analyse of een bewijs van de daadwerkelijke effecten op het handelsverkeer wordt niet vereist. Voorts moet in een geval als onderhavige, rekening worden gehouden met het cumulatieve resultaat van de toepassing op een honderdtal coöperaties.
175.
Het argument van verzoekster betreffende de de-minimissteun is volgens de Commissie niet aanvaardbaar. De „de minimis”-regel is niet van toepassing op gevoelige sectoren zoals de landbouw.
2. Beoordeling
176. Volgens vaste rechtspraak sluit de betrekkelijk geringe omvang van een steun of de betrekkelijk geringe omvang van de betrokken onderneming niet a priori de mogelijkheid uit dat het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig wordt beïnvloed.(39) Andere elementen kunnen immers beslissend zijn voor de beoordeling van het effect van een steunmaatregel op de handelsbetrekkingen, met name het cumulatieve karakter van de steun en de omstandigheid dat de begunstigde ondernemingen werkzaam zijn in een sector met een bijzonder intensieve mededinging.(40) In de landbouwsector bestaat een dergelijke intensieve mededinging tussen de producenten van de lidstaten wier producten binnen de Gemeenschap worden verhandeld. De Griekse landbouwproductie besloeg in 1998 4,1 % van de totale Europese productie, en Griekenland voert aanzienlijke hoeveelheden producten uit naar andere lidstaten.(41) Onder dergelijke omstandigheden kunnen zelfs geringe steunbedragen het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloeden.
177. Het is weliswaar mogelijk, zoals de Commissie zelf met name in haar kaderregeling betreffende ondernemingen in moeilijkheden en in haar mededeling inzake de-minimissteun(42), heeft erkend, dat bepaalde zeer geringe steunbedragen geen merkbare invloed op het handelsverkeer en op de mededinging tussen de lidstaten hebben, zodat zij niet vooraf bij de Commissie behoeven te worden aangemeld.
178. Uit punt 2.3 van de kaderregeling betreffende ondernemingen in moeilijkheden en uit de vierde alinea van de mededeling inzake de-minimissteun blijkt echter dat de-minimisregel niet geldt voor sectoren waarvoor bijzondere communautaire regels inzake staatssteun gelden, in het bijzonder, de sectoren landbouw en visserij. De Griekse regering kan zich in het onderhavige geval derhalve niet op deze beleidsregels van de Commissie beroepen.
179. Op grond van deze overwegingen moeten de argumenten van de Griekse regering ter ondersteuning van dit middel worden afgewezen.
C – Het derde middel: onvoldoende motivering van de beschikking
1. Argumenten van partijen
180. Er zijn geen nadere relevante opmerkingen gemaakt betreffende dit middel.
2. Beoordeling
181. Met dit derde middel verwijt de Griekse regering de Commissie dat zij de beschikking onvoldoende heeft gemotiveerd. Ik ben van mening dat dit middel niet kan slagen.
182. De motiveringsplicht is een wezenlijk vormvoorschrift dat moet worden onderscheiden van de vraag van de juistheid van de motivering, die de materiële wettigheid van de omstreden handeling betreft. De motivering dient te beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht en moet duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens, feitelijk of rechtens, in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de eisen van artikel 253 EG voldoet, niet alleen moet worden gelet op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen.(43)
183. In het onderhavige geval geeft de Commissie in haar beschikking ondubbelzinnig aan waarom de omstreden steun de toets van de artikelen 87 en 88 EG niet kon doorstaan. De Commissie is uitputtend nagegaan, bij haar beoordeling van de litigieuze regelingen, of deze als steun zijn aan te merken en of een beroep op de uitzonderingsgronden van artikel 87, lid 2, sub b, en 3, sub a, en 3, sub c, mogelijk was.
D – Het vierde middel: terugvordering van de verleende steun is in strijd met de beginselen van proportionaliteit en rechtszekerheid
1. Opmerkingen van de partijen
184. Verzoekster is van mening dat het besluit van de Commissie tot terugvordering van de verleende steun en tevens de rente vanaf de datum waarop de begunstigden de steun ter beschikking hebben gekregen, disproportioneel is. De agrarische coöperaties waren te goeder trouw, zij wisten dat de steun was aangemeld bij de Commissie in 1993 en na een periode van 7 jaar zou terugvordering van steun en rente ondenkbaar zijn.
185. Verzoekster verwijst naar de jurisprudentie waaruit zou blijken dat terugvordering na zeven jaar niet meer mogelijk is, zeker niet gezien het feit dat de Griekse regering de procedure van artikel 88 EG heeft gevolgd.(44)
186. De Commissie is van mening dat de ongedaanmaking van onwettige steun door middel van terugvordering het logische gevolg is van de vaststelling dat de steun onwettig is. De terugvordering van de onwettige steun is bedoeld om de vroegere toestand te herstellen, zelfs als dit het faillissement van de betrokken ondernemingen impliceert. Terugvordering is om deze reden dan ook niet disproportioneel.
187. Evenmin kan een beroep worden gedaan op de goede trouw van de coöperaties, gezien het feit dat de Griekse regering bij toepassing van artikel 32 van Griekse wet nr. 2008/92 de voorwaarden van artikel 88, lid 3, EG niet heeft nageleefd. De goede trouw kan zeker niet worden ingeroepen voor de steun die is verleend op grond van artikel 5 van Griekse wet nr. 2237/94, omdat deze regeling nooit is aangemeld.
188. De terugvordering kan evenmin worden geweigerd op grond van het feit dat er vijf jaren zijn verstreken sinds de toekenning van de steun. De bevoegde autoriteit is op grond van het gemeenschapsrecht verplicht, het besluit tot toekenning van onrechtmatige steun die in een beschikking van de Commissie onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt is verklaard en waarvan de terugvordering is gelast, in te trekken, ook indien zij de termijn heeft laten verstrijken waarna naar nationaal recht intrekking in het belang van de rechtszekerheid is uitgesloten.
2. Beoordeling
189. Ook dit middel waarin de verzoekster het besluit van de Commissie tot terugvordering van de verleende steun bestrijdt, kan niet slagen. Naar vaste rechtspraak is de ongedaanmaking van onwettige steun door middel van terugvordering het logische gevolg van de vaststelling dat de steun onwettig is.(45) Bijgevolg is de terugvordering van onwettige staatssteun teneinde de vroegere toestand te herstellen, in beginsel niet te beschouwen als een maatregel die onevenredig is ten opzichte van de doelstellingen van de verdragsbepalingen inzake staatssteun(46) Hetzelfde geldt voor de rentevordering over het tijdvak gelegen tussen de datum van uitkering van de steun en die van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
190. De Griekse regering kan zich ook niet beroepen op het gewettigd vertrouwen van de ontvangers van de steun, aangezien de gegeven steun op grond van artikel 32 van wet nr. 2008/92 en artikel 5 van wet nr. 2237/94, in strijd met de voorschriften van artikel 88, lid 3, EG is toegekend.(47) De litigieuze steun is, in weerwil van de door artikel 88, lid 3, EG aan de lidstaten opgelegde verplichtingen, toegekend zonder vooraf te zijn gemeld dan wel na aanmelding te zijn toegekend zonder voorafgaande mededeling daarvan. Ondernemingen die steun genieten kunnen slechts in beginsel een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun hebben wanneer de steun met inachtneming van alle uit artikel 88 EG voor de lidstaten voortvloeiende verplichtingen is toegekend. De door staatssteun begunstigde ondernemingen behoren te weten dat deze onderworpen zijn aan de voorschriften van de artikelen 87 en 88 EG. Zij zullen derhalve zich in staat moeten stellen om na te gaan of in hun geval aan alle uit die voorschriften voortvloeiende verplichtingen is voldaan.
191. Derhalve maakt artikel 2 van de bestreden beschikking geen inbreuk op het gewettigde vertrouwen van de ondernemingen, die deze steun hebben ontvangen.
E – Het vijfde middel: Absolute onmogelijkheid tot terugvordering van de steun
1. Opmerkingen van de partijen
192. Het laatste middel van de Griekse regering behelst de absolute onmogelijkheid tot terugvordering van steun. Volgens de Griekse autoriteiten bestaat er een absolute onmogelijkheid om de beschikking uit te voeren omdat de Griekse autoriteiten bij 500 coöperaties de steun die ontvangen is in de jaren 1993, 1994 en 1995 met rente zou moeten terughalen. De coöperaties hebben geen eigen vermogen waardoor de roerende en onroerende goederen verkocht moeten worden. In het geval de coöperaties de schulden niet kunnen betalen dienen de leden van de landbouwcoöperaties deze te betalen aangezien de leden hoofdelijk aansprakelijk zijn voor de schulden. Dit zal sociale, economische en politieke problemen opleveren.
193.
De Griekse regering merkt vervolgens op dat in het geval artikel 5 van wet nr. 2237/94 en het besluit nr. 1620 van de gouverneur van de Bank van Griekenland kunnen worden beschouwd als steun, dit geen juridische gevolgen kan hebben voor individuele gevallen van herschikking van de schulden. De schuldherschikkingen van de agrarische coöperaties door de GLB, berusten op leningsovereenkomsten tussen partijen die beheerst worden door het privaatrecht. De logische consequentie hiervan is dat de Commissie niet kan besluiten tot terugvordering van de steun die een individueel geval van herschikking van de schulden door de GLB bevat.
194. Volgens de Commissie kan het grote aantal leden van de betrokken coöperaties waarnaar de Griekse regering verwijst ter staving van de onmogelijkheid van terugvordering, niet rechtvaardigen dat er een absolute onmogelijkheid bestaat om de steun terug te vorderen. De Commissie merkt nog op dat de verantwoordelijkheid van de leden van de coöperaties op het gebied van de terugvordering niet een vanzelfsprekende is maar afhangt van de grootte van de schuld van de coöperaties in verhouding tot het vermogen van laatstgenoemde.
195. Indien het argument van de verzoekster betreffende de onmogelijkheid tot terugvordering van de steun omdat deze zijn afgesloten op basis van door autonome partijen gesloten overeenkomsten, zou worden geaccepteerd, kan elke lidstaat toepassing van de staatssteunregels omzeilen door steun te verlenen door middel van privaatrechtelijke contracten via een intermediair.
2. Beoordeling
196. Volgens de Griekse regering ontstaan er sociale, economische en politieke problemen bij terugvordering van de steun. Echter, de enkele vrees voor binnenlandse moeilijkheden kan geen rechtvaardiging zijn om de betrokken regeling niet toe te passen.(48) Ook kan het feit dat bij een groot aantal begunstigden de steun moet worden teruggevorderd, niet leiden tot de vaststelling dat terugvordering absoluut onmogelijk is.(49) Eveneens kan de absolute onmogelijkheid van terugvordering niet ingeroepen worden in het geval de steun door middel van een privaatrechtelijk contract is verleend. Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, mag de vorm waarin de steun is gegeven geen rol spelen, anders kunnen lidstaten de toepasselijke steunregels omzeilen door ze in een bepaalde vorm te gieten.
197. Ik wil er nog op wijzen dat, zoals het Hof reeds heeft uitgemaakt, indien een lidstaat die bij de uitvoering van een beschikking van de Commissie inzake steunmaatregelen op niet voorziene en onvoorzienbare moeilijkheden stuit, of zich bewust wordt van gevolgen die de Commissie niet voor ogen kan hebben, deze problemen aan laatstgenoemde dient voor te leggen en passende wijzigingen van de betrokken beschikking dient voor te stellen. Op grond van het met name in artikel 5 van het Verdrag tot uitdrukking gebrachte beginsel dat de lidstaten en de gemeenschapsinstellingen over en weer tot loyale samenwerking verplicht zijn, moeten in een dergelijk geval de Commissie en de lidstaat te goeder trouw samenwerken om met volledige inachtneming van de verdragsbepalingen, inzonderheid die betreffende de steunmaatregelen, de moeilijkheden te overwinnen.(50)
198. Concluderend moet dus worden vastgesteld, dat de maatregel van de Commissie geen procedureregels heeft geschonden, evenredig was en niet indruiste tegen het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen.
X – Kosten
199. De Commissie heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep als ongegrond en tot veroordeling van verzoekende partij in de proceskosten. Aangezien ik concludeer tot ongegrondverklaring van het beroep van de Griekse regering, dient deze in de kosten te worden veroordeeld.
XI – Conclusie
200. Op grond van het bovenstaande geef ik het Hof in overweging:
a) het beroep van de Griekse regering tegen de beschikking van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 1 maart 2000, betreffende de steunregelingen die Griekenland in 1992 en 1994 heeft toegepast met het oog op de vereffening van schulden van landbouwcoöperaties, inclusief steun voor de reorganisatie van de zuivelcoöperatie AGNO, te verwerpen;
b) de Griekse regering, ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering in de proceskosten te veroordelen.
(1) .
(2)
–	Beschikking van de Commissie van 1 maart 2000, betreffende de steunregelingen die Griekenland in 1992 en 1994 heeft toegepast met het oog op de vereffening van schulden van landbouwcoöperaties (inclusief steun voor de reorganisatie van de zuivelcoöperatie AGNO). [Kennisgeving geschied onder nummer C(2002) 686), PB 2002, L 159, blz. 1].
(3)
–	PB L 215, blz. 91.
(4)
–	Besluit nr. 1620, niet gepubliceerd, zie evenwel, mededeling van de Commissie met betrekking tot steunmaatregel C 32/98 (ex NN 22/98) inzake de vereffening van schulden van landbouwcoöperaties en andere ondernemingen door de Griekse landbouwbank, (PB 1999, C 120, blz. 16).
(5)
–	Verordening van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag. (PB L 83, blz. l).
(6)
–	Arrest van 5 oktober 1994, Italië/Commissie, „Italgrani” (C‑47/91, Jurispr. blz. I‑4635).
(7)
–	Spanje/Commissie (C‑278/92, C‑279/92 en C‑280/92, Jurispr. blz. I‑4103, punt 49).
(8)
–	PB 1988, C 212, blz. 2.
(9)
–	Zie ook overweging 151 van de beschikking.
(10)
–	Aangehaald in voetnoot 8.
(11)
–	Staatssteun die louter bedoeld is om de financiële situatie van producenten te verbeteren, maar die op geen enkele wijze tot de ontwikkeling van de sector bijdraagt, en vooral steun die uitsluitend op grond van prijzen, hoeveelheden, productie-eenheden of eenheden van de productiemiddelen wordt toegekend, wordt als exploitatiesteun beschouwd die met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar is. Hij kan door zijn aard de mededingingsvoorwaarden in de sectoren waarin hij wordt toegekend schaden en het handelsverkeer zodanig dreigen te veranderen dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad, terwijl hij anderzijds niet geschikt is om een van de in de afwijkingsbepalingen genoemde doelstellingen te verwezenlijken. Deze beleidslijn is naderhand neergelegd in de Mededeling van de Commissie – Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector (PB 2000, C 28, blz. 2).
(12)
–	Volgens vaste rechtspraak verleent artikel 87, lid 3, EG de Commissie een discretionaire bevoegdheid, waarvan de uitoefening een afweging van economische en sociale factoren impliceert die dient te geschieden in een communautair kader. Zie met name arresten van 17 september 1980, Philip Morris/Commissie (730/79, Jurispr. blz. 2671, punt 24), en 24 februari 1987, Deufil/Commissie (310/85, Jurispr. blz. 901, punt 18).
(13)
–	Arrest Spanje/Commissie (aangehaald in voetnoot 7, punt 49).
(14)
–	Arrest van 24 november 1987 (223/85, Jurispr. blz. 4617, punt 17).
(15)
–	Op 22 maart 1999 is verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 EG-Verdrag (hierna: „verordening”) vastgesteld (aangehaald in voetnoot 5). De verordening bevat rechtens bindende, algemene procedureregels die van toepassing zijn op steunmaatregelen in alle sectoren. De verordening is vastgesteld met het doel de eerdere praktijk van de Commissie te codificeren en te versterken en de transparantie en rechtszekerheid te verhogen.
(16)
–	Arrest van 11 december 1973, Lorenz (120/73, Jurispr. blz. 1471).
(17)
–	Zie onder andere arresten van 28 januari 2003, Duitsland/Commissie (C‑334/99, Jurispr. blz. I‑1139); 20 september 2001, Banks (C‑390/98, Jurispr. blz. I‑6117); 15 februari 2001, Oostenrijk/Commissie (C‑99/98, Jurispr. blz. I‑1101), en 22 juni 2000, Frankrijk/Commissie (C‑332/98, Jurispr. blz. I‑4833).
(18)
–	Aangehaald in voetnoot 16.
(19)
–	Arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 15 september 1998, Gestevisión Telecinco/Commissie (T‑95/96, Jurispr. blz. II‑3407, punten 76–79).
(20)
–	Aangehaald in voetnoot 14.
(21)
–	Mededeling van de Commissie overeenkomstig artikel 93, lid 2, van het EG-Verdrag aan de overige lidstaten en de andere belanghebbenden betreffende steun die Griekenland heeft besloten aan coöperaties toe te kennen voor de terugbetaling van hun schulden (PB C 107, blz. 19).
(22)
–	Aangehaald in voetnoot 14.
(23)
– PB 1993, C 307, blz. 3.
(24)
– Voetnoot 14 en Bulletin EG 9‑1984, deel 3, punt 5, sub 3.2, derde geval, mutatis mutandis (wat de kapitaalinbreng van particuliere aandeelhouders betreft).
(25)
– Zie steunmaatregel C 47/95, in het kader waarvan Italië volgens de procedure van artikel 88, lid 2, derde alinea, van de Raad de toestemming heeft gekregen steun te verlenen om te voorkomen dat banken in geval van bankroet van coöperaties beslag zouden leggen op het persoonlijke vermogen van de leden van de coöperatie.
(26)
–	Aangehaald in voetnoot 23.
(27)
–	Arrest van 17 juni 1999, Piaggio (C‑295/97, Jurispr. blz. I‑3735).
(28)
–	Zie arrest van 16 mei 2000, Frankrijk/Ladbroke Racing en Commissie (C‑83/98 P, Jurispr. blz. I‑3271, punt 50).
(29)
–	Aangehaald in voetnoot 23.
(30)
–	Arrest van 21 maart 1991, Italië/Commissie (C‑303/88, Jurispr. blz. I‑1433, punt 20).
(31)
–	Arrest van 10 juli 1986 (234/84, Jurispr. blz. 2263, punten 13 en 14).
(32)
–	Mededeling van de Commissie – Communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden, van 23 december 1994 (PB C 368 blz. 12).
(33)
–	Mededeling van de Commissie (aangehaald in voetnoot 32, punt 3.2.3).
(34)
–	Arresten Philip Morris/Commissie (aangehaald in voetnoot 12, punt 24), Deufil/Commissie (aangehaald in voetnoot 12, punt 18), en van 14 januari 1997, Spanje/Commissie (C‑169/95, Jurispr. blz. I‑135, punt 18).
(35)
–	Mededeling van de Commissie (aangehaald in voetnoot 32).
(36)
–	Mededeling van de Commissie over de methode waarmee de referentie‑ en disconteringspercentages worden vastgesteld (PB 1997, C 273, blz. 3).
(37)
–	Mededeling van de Commissie met betrekking tot steunmaatregel C 32/98 (ex NN 22/98) inzake de vereffening van schulden van landbouwcoöperaties en andere ondernemingen door de Griekse landbouwbank (aangehaald in voetnoot 4).
(38)
–	Aangehaald in voetnoot 32.
(39)
–	Arresten Philip Morris (aangehaald in voetnoot 12) en 11 november 1987, Frankrijk/Commissie (259/85, Jurispr. blz. 4393).
(40)
–	Arrest van 19 september 2002, Spanje/Commissie (C‑113/00, Jurispr. blz. I‑7601, punt 30).
(41)
–	Zie punt 106 van de beschikking.
(42)
–	Mededeling 96/C 68/06 inzake de-minimissteun, (PB 1996, C 68, blz. 9).
(43)
–	Zie met name arresten van 13 maart 1985, Nederland en Leeuwarder Papierwarenfabriek/Commissie (296/82 en 318/82, Jurispr. blz. 809, punt 19); 14 februari 1990, Delacre e.a./Commissie (C‑350/88, Jurispr. blz. I‑395, punten 15 en 16), en 29 februari 1996, België/Commissie (C‑56/93, Jurispr. blz. I‑723, punt 86).
(44)
–	In het arrest Deutsche Milchkontor heeft het Hof bepaald dat „de beginselen van de bescherming van het gewettigd vertrouwen en van de rechtszekerheid deel uitmaken van de communautaire rechtsorde. Derhalve kan geen strijdigheid met deze rechtsorde worden aangenomen indien een nationale regeling het gewettigd vertrouwen en de rechtszekerheid beschermt op een gebied als de terugvordering van onverschuldigd betaalde communautaire steun.” (Arrest van 21 september 1983, 205/82–215/82, Jurispr. blz. 2633, punt 30).
(45)
–	Zie onder andere a rresten van 21 maart 1990, België/Commissie, „Tubemeuse” (C‑142/87, Jurispr. blz.  I‑959, punt 66); 10 juni 1993, Commissie/Griekenland (C‑183/91, Jurispr. blz. I‑3131, punt 16), en 11 juli 1996, SFEI e.a. (C‑39/94, Jurispr. blz  I‑3547, punt 68).
(46)
–	Arrest „Tubemeuse” (aangehaald in voetnoot 45, punt 66).
(47)
–	Zou men dit toelaten, dan zouden de artikelen 87 en 88 elk nuttig effect verliezen, aangezien de nationale instanties zich dan op hun eigen onrechtmatig gedrag zouden kunnen beroepen om door de Commissie op grond van deze verdragsartikelen gegeven beschikkingen elke werking te ontnemen. Arrest van 20 september 1990, Commissie/Duitsland (C‑5/89, Jurispr. blz. I‑3437, punt 17).
(48)
–	Arrest van 7 december 1995, Commissie/Frankrijk (C‑52/95, Jurispr. blz. I‑4443, punt 38).
(49)
–	Zie ook arrest van 29 januari 1998, Commissie/Italië (C‑280/95, Jurispr. blz. I‑259).
(50)
–	Arrest van 4 april 1995, Commissie/Italië (C‑348/93, Jurispr. blz. I‑673, punt 17).