62015CJ0220
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kolmas jaosto)
27 päivänä lokakuuta 2016 (
*1
)
”Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen — Tavaroiden vapaa liikkuvuus — Direktiivi 2007/23/EY — Pyroteknisten tuotteiden markkinoille saattaminen — 6 artikla — Direktiivin vaatimusten mukaisten pyroteknisten tuotteiden vapaa liikkuvuus — Kansallinen säännöstö, jossa pyroteknisten tuotteiden markkinoille saattamiselle asetetaan lisävaatimuksia — Velvollisuus tehdä ennakkoilmoitus kansalliselle laitokselle, jolla on toimivalta tarkastaa pyroteknisten tuotteiden käyttöohjeet ja muuttaa niitä”
Asiassa C‑220/15,
jossa on kyse SEUT 258 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu 12.5.2015,
Euroopan komissio, asiamiehinään D. Kukovec ja A. C. Becker, avustajanaan B. Wägenbaur, Rechtsanwalt,
kantajana,
vastaan
Saksan liittotasavalta, asiamiehinään T. Henze, J. Möller ja K. Petersen,
vastaajana,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja L. Bay Larsen sekä tuomarit M. Vilaras (esittelevä tuomari), J. Malenovský, M. Safjan ja D. Šváby,
julkisasiamies: M. Bobek,
kirjaaja: hallintovirkamies K. Malacek,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 27.4.2016 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 7.7.2016 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Euroopan komissio vaatii kanteellaan unionin tuomioistuinta toteamaan, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut pyroteknisten tuotteiden markkinoille saattamisesta 23.5.2007 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2007/23/EY (EUVL 2007, L 154, s. 1) 6 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se on säätänyt mainitussa direktiivissä olevat vaatimukset ylittäen ja aiemmin suoritetusta pyroteknisten tuotteiden vaatimustenmukaisuuden arvioinnista huolimatta yhtäältä, että ensimmäisen räjähdysaineista annetun asetuksen (Erste Verordnung zum Sprengstoffgesetz; BGBl. 1991 I, s. 169), sellaisena kuin se on muutettuna 25.7.2013 annetulla lailla (BGBl. 2013 I, s. 2749) (jäljempänä SprengV) 6 §:n 4 momentissa säädettyä menettelyä (jäljempänä riidanalainen ilmoitusmenettely) on sovellettava mainittuihin tuotteisiin ennen niiden markkinoille saattamista, ja toisaalta, että Bundesanstalt für Materialforschung und ‑prüfungilla (materiaalien tutkimuksesta ja testauksesta vastaava liittovaltion viranomainen, jäljempänä BAM) on mainitun säännöksen nojalla toimivalta tarkastaa kyseisten tuotteiden käyttöohjeet ja tarvittaessa muuttaa niitä (jäljempänä riidanalainen käyttöohjeiden muuttamisvalta).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
2
Direktiivin 2007/23 1, 2, 8, 16, 19 ja 20 perustelukappaleessa todettiin seuraavaa:
”(1)
Jäsenvaltioissa voimassa olevissa laeissa, asetuksissa ja hallinnollisissa määräyksissä, jotka koskevat pyroteknisten tuotteiden saattamista markkinoille, on eroja, jotka liittyvät erityisesti turvallisuus- ja toimintaominaisuuksien kaltaisiin seikkoihin.
(2)
Kyseiset lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset, jotka ovat omiaan aiheuttamaan esteitä yhteisön sisäiselle kaupalle, olisi yhdenmukaistettava, jotta voidaan taata pyroteknisten tuotteiden vapaa liikkuvuus sisämarkkinoilla ja varmistaa samalla korkeatasoinen ihmisten terveyden ja turvallisuuden suoja sekä kuluttajien ja ammattimaisten loppukäyttäjien suoja.
– –
(8)
Pyroteknisen tuotteen olisi teknistä yhdenmukaistamista ja standardeja koskevasta uudesta strategiasta 7 päivänä toukokuuta 1985 annetussa neuvoston päätöslauselmassa [(EYVL 1985, C 136, s. 1)] mainittujen periaatteiden mukaisesti oltava tämän direktiivin mukainen, kun se saatetaan yhteisön markkinoille ensimmäistä kertaa. – –
– –
(16)
Teknistä yhdenmukaistamista ja standardeja koskevan uuden lähestymistavan mukaisesti pyroteknisten tuotteiden, jotka on valmistettu yhdenmukaistettuja standardeja noudattaen, olisi oletettava täyttävän tässä direktiivissä säädetyt olennaiset turvallisuusvaatimukset.
– –
(19)
Markkinoille saatettaessa pyroteknisissä tuotteissa olisi oltava CE-merkintä, joka osoittaa niiden olevan tämän direktiivin säännösten mukaisia, jotta ne voisivat liikkua vapaasti yhteisössä.
(20)
Teknistä yhdenmukaistamista ja standardeja koskevan uuden lähestymistavan mukaisesti suojalausekemenettely on tarpeen, jotta on mahdollista riitauttaa pyroteknisen tuotteen vaatimustenmukaisuus tai tuoda esiin sen virheitä. Jäsenvaltioiden olisi siten toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet kieltääkseen CE-merkinnällä varustettujen tuotteiden markkinoille saattamisen tai rajoittaakseen sitä tai vetääkseen tuotteet markkinoilta, jos ne vaarantavat kuluttajien terveyden ja turvallisuuden alkuperäisen käyttötarkoituksen mukaisesti käytettyinä.”
3
Direktiivin 2007/23 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä vahvistetaan säännöt, joilla pyritään luomaan edellytykset pyroteknisten tuotteiden vapaalle liikkuvuudelle sisämarkkinoilla varmistaen samalla korkeatasoisen ihmisten terveyden suojan sekä korkean yleisen turvallisuustason ja kuluttajansuojan ja kuluttajien turvallisuuden sekä ottaen huomioon ympäristönsuojeluun liittyvät näkökohdat.”
4
Direktiivin 2007/23 2 artiklan 2 alakohdan mukaan ”markkinoille saattamisella” tarkoitetaan ”yksittäisen tuotteen asettamista ensimmäistä kertaa saataville yhteisön markkinoilla jakelua ja/tai käyttöä varten joko maksua vastaan tai maksutta. Valmistajan omaan käyttöönsä valmistamia ilotulitusvälineitä, jotka jäsenvaltio on hyväksynyt käytettäväksi alueellaan, ei katsota markkinoille saatetuiksi”.
5
Direktiivin 2007/23 5 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen, että pyrotekniset tuotteet voidaan saattaa markkinoille vain siinä tapauksessa, että ne täyttävät tämän direktiivin vaatimukset, ne on varustettu CE-merkinnällä ja ne täyttävät vaatimustenmukaisuuden arviointiin liittyvät vaatimukset.”
6
Direktiivin 2007/23 6 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltiot eivät saa kieltää, rajoittaa tai estää tämän direktiivin vaatimukset täyttävien pyroteknisten tuotteiden saattamista markkinoille.
2.   Tämän direktiivin säännökset eivät estä jäsenvaltioiden toimenpiteitä, joilla yleiseen järjestykseen, turvallisuuteen tai ympäristönsuojeluun liittyvistä syistä kielletään luokkien 2 ja 3 ilotulitusvälineiden, teattereissa käytettävien pyroteknisten tuotteiden ja muiden pyroteknisten tuotteiden hallussapito, käyttö ja/tai myynti yleisölle tai rajoitetaan sitä.”
7
Direktiivin 2007/23 14 artiklan 4 ja 6 kohdassa säädetään seuraavaa:
”4.   Jäsenvaltioiden on järjestettävä ja toteutettava tarkoituksenmukaista markkinoille saatettujen tuotteiden valvontaa, ottaen asianmukaisesti huomioon olettamuksen CE-merkinnällä varustettujen tuotteiden vaatimustenmukaisuudesta.
– –
6.   Jos jäsenvaltio toteaa, että pyrotekninen tuote, joka on varustettu CE-merkinnällä ja jonka mukana seuraa EY-vaatimustenmukaisuusvakuutus ja jota käytetään aiotun käyttötarkoituksensa mukaisesti, on omiaan vaarantamaan ihmisten terveyden ja turvallisuuden, jäsenvaltion on kaikin tarvittavin väliaikaisin toimenpitein vedettävä kyseinen tuote pois markkinoilta, kiellettävä sen saattaminen markkinoille tai rajoitettava sen vapaata liikkuvuutta. Jäsenvaltion on ilmoitettava tästä komissiolle ja muille jäsenvaltioille.”
Saksan oikeus
8
Räjähdysainelain (Sprengstoffgesetz; BGBl. 2002 I, s. 3518), sellaisena kuin se on muutettuna 7.8.2013 annetulla lailla (BGBl. 2013 I, s. 3154), 6 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Liittovaltion sisäministeri voi asetuksella
– –
3.
säätää 1 kohdassa tarkoitettujen etujen suojelemiseksi,
– –
d)
että 1 §:n 1 momentissa tarkoitetuista hankituista tai maahantuoduista räjähdysaineista on annettava ilmoitus, jonka liitteenä on eräitä asiakirjoja.”
9
SprengV:n 6 §:n 4 momentissa säädetään seuraavaa:
”Valmistajan tai maahantuojan on ilmoitettava räjähdysaineista ja pyroteknisistä tuotteista [BAM:lle] ennen ensimmäistä käyttöä lain maantieteellisellä soveltamisalalla. Ilmoitukseen on liitettävä
– –
2.
pyroteknisistä tuotteista annetun direktiivin 2007/23/EY liitteessä I olevan 3 kohdan h alakohdassa vaaditut käyttöohjeet. [BAM] antaa osoitukseksi ilmoituksen tekemisestä tunnistenumeron. Tunnistenumero on sisällytettävä käyttöohjeisiin. [BAM] voi työntekijöiden tai kolmansien henkeen ja terveyteen tai omaisuuteen kohdistuvan vaaran ehkäisemiseksi rajoittaa tai täydentää valmistajan vahvistamia käyttöohjeita; käyttöohjeisiin voidaan tehdä rajauksia tai lisäyksiä myös myöhemmin. Neljättä virkettä ei sovelleta ajoneuvoihin tarkoitettuihin pyroteknisiin tuotteisiin tai 1 ja 4 luokan ilotulitusvälineisiin, jos tunnistenumero sisältyy 13 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaisesti ylläpidettäviin luetteloihin.”
Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
10
EU Pilot ‑menettelyn (3631/12/ENTR) puitteissa vuonna 2012 käydyn kirjeenvaihdon jälkeen komissio osoitti Saksan liittotasavallalle 25.1.2013 virallisen huomautuksen, jossa se väitti, että pyroteknisiä tuotteita koskevassa Saksan säännöstössä säädettiin velvoitteista, joilla ylitettiin direktiivissä 2007/23 säädetyt vaatimukset ja jotka saattoivat muodostaa kyseisten tuotteiden vapaan liikkuvuuden rajoituksen ainakin niille tuotteille, joiden yhteensoveltuvuuden kyseisen direktiivin vaatimusten kanssa mainitun direktiivin 10 artiklan mukaisesti ilmoitettu laitos on jo todennut.
11
Virallinen huomautus koski riidanalaista ilmoitusmenettelyä ja riidanalaista käyttöohjeiden muuttamisvaltaa.
12
Saksan liittotasavalta vastasi viralliseen huomautukseen 21.3.2013 päivätyllä kirjeellä. Se kuvaili riidanalaisen ilmoitusmenettelyn tarkoituksen ja selitti, että BAM ei osallistunut asiaan ilmoitettuna laitoksena, jonka tehtävänä on arvioida pyroteknisten tuotteiden vaatimustenmukaisuutta, vaan se toimi markkinoiden valvontatehtävissä, jotka eivät kuulu direktiivillä 2007/23 toteutetun yhdenmukaistamisen alaan. Saksan liittotasavalta väitti myös, että vaikka pyroteknisten tuotteiden markkinoille pääsyyn sovellettiin yhdenmukaistettuja vaatimuksia, tilanne ei ollut näin sytytysvälineiden osalta. Se huomautti myös, että riidanalainen ilmoitusmenettely oli valmistajille ja maahantuojille vähäinen rasitus, eikä sitä täten voitu pitää suhteettomana rasituksena. Se vetosi lopuksi siihen, ettei asiassa syntynyt mitään jäsenvaltioiden kuluttajia tai taloudellisia toimijoita syrjiviä vaikutuksia.
13
Komissio osoitti Saksan liittotasavallalle 27.1.2014 perustellun lausunnon, jossa se toisti moitteensa riidanalaisesta ilmoitusmenettelystä ja riidanalaisesta käyttöohjeiden muuttamisvallasta, kiisti kyseisen jäsenvaltion argumentit ja vaati sitä noudattamaan direktiivin 2007/23 mukaisia velvoitteitaan kahden kuukauden määräajassa mainitun lausunnon vastaanottamisesta.
14
Komissio täydensi lausunnossa perusteluitaan, joiden mukaan edellä mainitusta menettelystä aiheutui lisäkustannuksia ja ajanhukkaa, kuten sille osoitetusta kantelusta ilmeni, eikä se täten ollut vähäinen rasitus. Mainitun kantelun mukaan riidanalainen ilmoitusmenettely saattoi kestää kolme kuukautta ja edellytti maksun maksamista ja näytteiden toimittamista. Komissio selitti perustellussa lausunnossa lisäksi, että direktiivissä 2007/23 säädetyt vaatimukset täyttävien käyttöohjeiden sisältyminen tuotteeseen oli yksi direktiivin olennaisista vaatimuksista ja että ilmoitettu laitos valvoi tätä vaatimustenmukaisuusmenettelyssä, joten näiden ohjeiden uutta valvontaa suhteessa kansallisiin säännöksiin ei voitu hyväksyä. Komissio totesi perustellussa lausunnossa lopuksi, että riidanalainen ilmoitusmenettely ei kuulu direktiivin 2007/23 6 artiklan 2 kohdan säännösten, joissa sallitaan se, että yleiseen järjestykseen, turvallisuuteen tai ympäristönsuojeluun liittyvistä syistä jäsenvaltio kieltää ilotulitusvälineiden hallussapidon, käytön ja/tai myynnin yleisölle tai rajoittaa sitä, soveltamisalaan.
15
Saksan liittotasavalta vastasi perusteltuun lausuntoon 20.3. ja 2.4.2014 päivätyillä kirjeillä.
16
Se totesi riidanalaisesta ilmoitusmenettelystä heti alkuun, että pyroteknisten tuotteiden valmistajilla ja maahantuojilla olevaa velvoitetta ilmoittaa käyttöohjeissa BAM:n myöntämä tunnistenumero ei enää sovellettu 27.3.2014 lähtien. Tämän jälkeen se huomautti, ettei BAM ollut koskaan suorittanut sellaisten pyroteknisten tuotteiden valvontaa, joiden vaatimustenmukaisuus oli jo arvioitu. Se täsmensi lopuksi, että menettelyn kesto oli keskimäärin kaksi tai kolme viikkoa, eikä se voinut kestää kolmea kuukautta kuin poikkeustapauksissa.
17
Saksan liittotasavalta pitäytyi väitteissään riidanalaisesta käyttöohjeiden muuttamisvallasta. Sen mukaan direktiivillä 2007/23 toteutettu yhdenmukaistaminen koski ainoastaan pyroteknisten tuotteiden markkinoille saattamista, ei niiden käyttöä, ja kyseisen direktiivin 12 ja 13 artiklassa säädetyt pakkausmerkintöjä koskevat vaatimukset olivat ainoastaan vähimmäisvaatimuksia, joita kansalliset markkinavalvontaviranomaiset saattoivat täydentää. Kyseessä oleva muuttamisvalta on oikeutettu kuluttajien suojelun lisäksi myös laajemmin velvoitteella suojata elämää, joka seuraa sekä Saksan perustuslain (Grundgesetz) 2 §:n 2 momentista että Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 2 artiklan 1 kohdasta samoin kuin Euroopan unionin perusoikeuskirjan 3 artiklan 1 kohdasta.
18
Tässä tilanteessa komissio päätti nostaa nyt käsiteltävän kanteen.
Kanne
Asianosaisten lausumat
19
Komissio väittää, että SprengV:n 6 §:n 4 momentissa velvoitetaan kaikki pyroteknisten tuotteiden valmistajat ja maahantuojat noudattamaan riidanalaista ilmoitusmenettelyä, joka on edellytyksenä näiden tuotteiden markkinoille pääsylle, ja mainitulla säännöksellä rikotaan täten direktiivin 2007/23 6 artiklan 1 kohtaa. Vaikka kyseisessä kansallisessa säännöksessä ei edellytetä aineellisten vaatimusten noudattamista, sillä kuitenkin velvoitetaan kaikki valmistajat ja maahantuojat ilmoittamaan kaikki pyrotekniset tuotteet riippumatta siitä, onko ilmoitettu laitos jo tutkinut sen, täyttävätkö tuotteet direktiivin 2007/23 olennaiset vaatimukset, maksamaan maksu, odottamaan tunnistenumeron myöntämistä ja mahdollisesti hyväksymään muutoksia kyseisten tuotteiden käyttöohjeisiin ennen kuin ne voivat tarjota niitä myytäviksi Saksan alueella.
20
Sillä seikalla, että riidanalaista ilmoitusmenettelyä sovelletaan erotuksetta kotimaisiin tuotteisiin ja maahantuotuihin tuotteisiin ja ettei menettelyllä syrjitä muihin jäsenvaltioihin kuin Saksaan sijoittautuneita taloudellisia toimijoita, ei komission mukaan muuteta edellä esitettyä toteamusta. Direktiivin 2007/23 6 artiklan 1 kohta ei nimittäin ole pelkkä syrjinnän kielto, vaan sillä taataan kaikkien direktiivin vaatimusten täyttävien pyroteknisten tuotteiden vapaa liikkuvuus. Mikään mainitussa direktiivissä ei osoita, että toimenpiteestä aiheutuvan rasituksen olisi ylitettävä tietty kynnys, jotta sitä voitaisiin pitää direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna rajoituksena tai esteenä.
21
Komissio kiistää myös väitteen, jonka mukaan BAM ei osallistu asiaan direktiivin 2007/23 10 artiklassa tarkoitettuna ilmoitettuna laitoksena vaan tuotteiden kaupan pitämiseen liittyvää akkreditointia ja markkinavalvontaa koskevista vaatimuksista ja neuvoston asetuksen (ETY) N:o 339/93 kumoamisesta 9.7.2008 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 765/2008 (EUVL 2008, L 218, s. 30) tarkoitettuna markkinavalvontaviranomaisena, mistä syystä riidanalaista ilmoitusmenettelyä ei voitaisi arvioida direktiivin 2007/23 suhteen. Vaikka oletettaisiin, että BAM toimii markkinavalvontaviranomaisena, se ei voi edellyttää ylimääräistä menettelyä, joka on vastoin pyroteknisten tuotteiden vapaata liikkuvuutta. Komission mukaan direktiivillä 2007/23 säännellään joka tapauksessa sekä markkinoille pääsyä että niiden markkinavalvontaa, koska sen 14 artiklan 4 kohdassa täsmennetään, että jäsenvaltioiden on järjestettävä pyroteknisten tuotteiden markkinavalvonta ”ottaen asianmukaisesti huomioon olettamuksen CE-merkinnällä varustettujen tuotteiden vaatimustenmukaisuudesta”.
22
Komissio katsoo myös, että myös riidanalaisella käyttöohjeiden muuttamisvallalla rikotaan direktiivin 2007/23 6 artiklan 1 kohtaa. Kyse on nimittäin täydentävästä valvonnasta, joka kohdistetaan erotuksetta kaikkiin tuotteisiin, vaikka niille on jo tehty vaatimustenmukaisuuden arviointi, josta on osoituksena CE-merkintä.
23
Komissio kiistää sen, että riidanalaisella käyttöohjeiden muuttamisvallalla pyritään kieltämään pyroteknisten tuotteiden hallussapito tai käyttö tai rajoittamaan sitä direktiivin 2007/23 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavoin. Vaikka pyroteknisten tuotteiden hallussapito tai käyttö kuuluukin jäsenvaltioiden sääntelyvallan piiriin, BAM:n harjoittamalla valvonnalla pyritään kuitenkin pikemminkin varmistumaan siitä, että pyroteknisten tuotteiden käyttöohjeet ovat asianmukaisia muihin kansallisiin säännöksiin nähden ennen niiden markkinoille saattamista, kuin määrittämään niiden käytön yksityiskohtaiset edellytykset. Käyttöohjeiden asianmukaisuus kuuluu kuitenkin erottamattomasti arviointiin siitä, täyttävätkö pyrotekniset tuotteet direktiivin 2007/23 liitteessä I luetellut olennaiset vaatimukset. Olettama CE-merkinnällä varustettujen tuotteiden vaatimustenmukaisuudesta kattaa myös niiden käyttöohjeiden asianmukaisuuden.
24
Saksan liittotasavalta väittää pääpiirteissään, että jäsenvaltioiden direktiivin 2007/23 6 artiklan 1 kohdan mukainen velvollisuus olla kieltämättä, rajoittamatta tai estämästä tämän direktiivin vaatimukset täyttävien pyroteknisten tuotteiden saattamista markkinoille koskee ainoastaan yksittäisen tuotteen ensimmäistä markkinoille saattamista Euroopan unionissa jakelua ja/tai käyttöä varten joko maksua vastaan tai maksutta mainitun direktiivin 2 artiklan 2 alakohdassa olevan määritelmän mukaisesti. Toisin kuin pyroteknisten tuotteiden asettamista saataville markkinoilla koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistamisesta 12.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/29/EU (EUVL 2013, L 178, s. 27) 4 artiklan 1 kohdalla, ensin mainitulla säännöksellä ei taata pyroteknisten tuotteiden vapaata liikkuvuutta Euroopan unionissa vaan ainoastaan niiden kaupan pitämisen ensimmäinen vaihe.
25
Saksan liittotasavalta päättelee tästä, että koska jäsenvaltiot ovat säilyttäneet toimivallan säännellä pyroteknisten tuotteiden kaupan pitämistä ja jakelua niiden ensimmäisen markkinoille saattamisen jälkeen, riidanalainen ilmoitusmenettely ja riidanalainen käyttöohjeiden muuttamisvalta eivät ole direktiivin 2007/23 vastaisia.
26
Se väittää riidanalaisesta ilmoitusmenettelystä ensisijaisesti, ettei sen voida katsoa olevan päällekkäinen suhteessa ilmoitetussa laitoksessa suoritettavaan vaatimustenmukaisuuden arviointimenettelyyn, joka direktiivin 2007/23 4 artiklan 4 kohdan a alakohdan sekä 9 ja 10 artiklan nojalla on tehtävä kaikille pyroteknisille tuotteille. Yhtäältä riidanalainen ilmoitusmenettely toteutetaan paljon myöhemmin kuin ensimmäinen unionin markkinoille saattaminen ja Saksan markkinoille asettaminen. Toisaalta BAM ei suorita direktiivin 2007/23 9 artiklassa tarkoitettua teknistä vaatimustenmukaisuuden tarkastusta, vaan se ainoastaan toimittaa rekisteröintinumeron tai tunnistenumeron ja tarkistaa toimitettujen asiakirjojen perusteella pyroteknisten tuotteiden pakkausmerkintöjen paikkansapitävyyden.
27
Myönnettävään tunnistenumeroon, joka annetaan vain osoituksena BAM:lle tehdyn ilmoituksen sääntöjenmukaisuudesta ja pyroteknisten tuotteiden jäljitettävyyden takaamiseksi toimitusketjussa, ei liity ylimääräisiä aineellisia vaatimuksia, joilla ylitettäisiin direktiivin 2007/23 liitteessä I tarkoitetut olennaiset vaatimukset. Sitä paitsi on päätetty, että velvoitetta ilmoittaa tunnistenumero käyttöohjeissa ei toistaiseksi sovelleta.
28
Joka tapauksessa riidanalaiseen ilmoitusmenettelyyn, joka on vain yksinkertainen muodollinen ilmoitus, liittyy ainoastaan erittäin vähäisiä hallinnollisia rasituksia, jotka ovat vähemmän rajoittavia kuin tuontiluvat ja kevyempiä kuin markkinavalvontaviranomaisten tarkastuksiin liittyvät rasitukset, kun otetaan huomioon erityisesti vaara, joka ihmisten terveydelle ja turvallisuudelle aiheutuu pyroteknisistä tuotteista, joiden käyttäjinä on tilanteen mukaan toimittava ainoastaan henkilöitä, joilla on riittävä tekninen pätevyys.
29
Saksan liittotasavalta väittää toissijaisesti, että riidanalainen ilmoitusmenettely on markkinavalvontaa tai käyttäjien valvontaa valmisteleva toimi, joka on joka tapauksessa yhteensoveltuva direktiivillä 2007/23 luotujen markkinavalvontaperiaatteiden kanssa.
30
Riidanalaisesta käyttöohjeiden muuttamisvallasta Saksan liittotasavalta väittää, ettei se merkitse vaatimustenmukaisuuden arviointimenettelyn toistoa, koska direktiivin 2007/23 liitteessä I olevan 3 kohdan h alakohdassa ei aseteta ilmoitetuille laitoksille mitään ehdotonta velvoitetta valvoa pyroteknisten tuotteiden käyttöohjeita.
31
BAM ei suorita riidanalaisessa ilmoitusmenettelyssä direktiivin 2007/23 9 artiklassa tarkoitettua teknistä valvontaa vaan ainoastaan varmistuu ohjeiden sääntöjenmukaisuudesta toimitettujen asiakirjojen perusteella. Kun BAM muuttaa käyttöohjeita, se ei myöskään aseta pyroteknisille aineille tai ohjeiden riittävyydelle ylimääräisiä vaatimuksia, joilla täydennettäisiin direktiivin 2007/23 liitteessä I olevia vaatimuksia. Sen valvonta rajoittuu Saksan liittotasavallan mukaan direktiivin 2007/23 mukaisesti käyttöohjeisiin sovellettaviin vaatimuksiin ja kattaa yksinomaan pakkausmerkintöihin liittyvät pääasialliset velvoitteet, joiden noudattamatta jättämisestä aiheutuu erityisen vakavaa vaaraa ihmisten turvallisuudelle ja terveydelle.
32
Saksan liittotasavalta toteaa myös, että ilmoitetut laitokset eivät voi suorittaa pyroteknisten tuotteiden käyttöohjeiden sääntöjenmukaisuuden täydellistä valvontaa arvioidessaan niiden vaatimustenmukaisuutta ja pakkausmerkintöjä sen jäsenvaltion virallisella kielellä tai kielillä, jossa ne luovutetaan käyttäjille. Hetkellä, jolloin näiden tuotteiden vaatimustenmukaisuutta arvioidaan, kyseessä olevat jäsenvaltiot eivät nimittäin ole vielä tiedossa. Se huomauttaa lisäksi, että eri tekijät, jotka merkinnän on direktiivin 2007/23 12 artiklan 2 kohdan mukaisesti sisällettävä, eli ikärajat, käyttöohjeet ja varoetäisyys, eivät myöskään ole vielä tiedossa kyseisten tuotteiden vaatimustenmukaisuutta arvioitaessa.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Alustavia huomautuksia direktiivin 2007/23 2 artiklan 2 alakohdan ja 6 artiklan ulottuvuudesta
33
On huomattava, että direktiivi 2007/23 on kumottu 1.7.2015 alkavin vaikutuksin direktiivillä 2013/29. Käsiteltävänä oleva kanne koskee kuitenkin ainoastaan Saksan liittotasavallan direktiivin 2007/23 6 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteita.
34
Mainitun säännöksen mukaan jäsenvaltiot eivät saa kieltää, rajoittaa tai estää kyseisen direktiivin 2007/23 vaatimukset täyttävien pyroteknisten tuotteiden saattamista markkinoille.
35
Direktiivin 2007/23 2 artiklan 2 alakohdassa määritellään ”markkinoille saattaminen” siten, että sillä tarkoitetaan ”yksittäisen tuotteen asettamista ensimmäistä kertaa saataville yhteisön markkinoilla jakelua ja/tai käyttöä varten joko maksua vastaan tai maksutta”.
36
Näin ollen silloin, kun pyrotekninen tuote on saatettu direktiivin 2007/23 vaatimusten mukaisesti ensimmäisen kerran markkinoille unionissa, eli jonkun jäsenvaltion alueella, muut jäsenvaltiot eivät lähtökohtaisesti enää voi estää sen kaupan pitämistä ja jakelua alueellaan edellyttämällä muun muassa edellä mainittujen vaatimusten lisäksi sellaisten lisävelvoitteiden noudattamista tai lisämuodollisuuksien täyttämistä, joista ei säädetä kyseisessä direktiivissä. Kyse ei nimittäin voi olla mainitun direktiivin 2 artiklan 2 alakohdassa tarkoitetun yksittäisen tuotteen markkinoille saattamisesta, jos kyseinen tuote ei voi liikkua vapaasti unionin koko markkinoilla.
37
Saksan liittotasavalta kuitenkin nojautuu tässä yhteydessä direktiivin 2007/23 6 artiklan 1 kohdan kirjaimelliseen tulkintaan, joka keskittyy direktiivin 2 artiklan 2 alakohdassa säädettyyn markkinoille saattamisen käsitteen määritelmään, ja väittää, että direktiivillä taataan ainoastaan pyroteknisten tuotteiden ensimmäinen markkinoille saattaminen, eli niiden kaupan pitämisen ensimmäinen vaihe, ja täten jäsenvaltioilla on sen mukaan toimivalta säännellä kaikkia muita tuotteiden jakelun myöhäisempiä vaiheita aina vähittäismyyntiin loppukuluttajalle asti.
38
Tätä perustelua ei voida hyväksyä.
39
Tästä on muistutettava, että unionin oikeuden säännöksen tulkitsemisessa on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös on (ks. mm. tuomio 1.4.1993, Findling Wälzlager, C‑136/91, EU:C:1993:133, 11 kohta ja tuomio 4.2.2016, Hassan, C‑163/15, EU:C:2016:71, 19 kohta). Myös unionin oikeuden säännöksen syntyhistoriasta voi ilmetä sen tulkinnan kannalta merkityksellisiä seikkoja (ks. tuomio 27.11.2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, 135 kohta ja tuomio 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, 50 kohta).
40
Käsiteltävässä asiassa direktiivin 2007/23 2 ja 19 perustelukappaleesta sekä 1 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että direktiivin ensisijaisena tarkoituksena on ehkäistä esteitä, joita yhteisön sisäiselle kaupalle aiheutuu jäsenvaltioiden laeissa, asetuksissa ja hallinnollisissa määräyksissä, jotka koskevat mainitussa direktiivissä määriteltyjen pyroteknisten tuotteiden saattamista markkinoille, olevista eroista, ja näin ollen luoda edellytykset kyseisten tuotteiden vapaalle liikkuvuudelle sisämarkkinoilla varmistaen samalla korkeatasoisen ihmisten terveyden suojan sekä korkean yleisen turvallisuustason ja kuluttajien ja ammattimaisten loppukäyttäjien suojan ja turvallisuuden.
41
Tästä on muistutettava, että direktiivin 2007/23 8, 16 ja 20 perustelukappaleessa mainitun ”Teknistä yhdenmukaistamista ja standardeja koskevan uuden lähestymistavan” mukaisesti direktiivissä 2007/23 täsmennetään olennaiset turvallisuusvaatimukset, jotka pyroteknisten tuotteiden on täytettävä ja jotka pannaan täytäntöön yhdenmukaistetuilla standardeilla ja kansallisilla täytäntöönpanostandardeilla (ks. analogisesti tuomio 16.10.2014, komissio v. Saksa, C‑100/13, ei julkaistu, EU:C:2014:2293, 51 kohta).
42
Direktiivin 5 artiklan 1 kohdan ja 8 artiklan 3 kohdan mukaisesti – luettuna yhdessä sen 16 ja 19 perustelukappaleen valossa – jäsenvaltiot olettavat pyroteknisten tuotteiden markkinoille saattamisessa, että tällaiset tuotteet, joissa on CE-merkintä, täyttävät mainitun direktiivin liitteessä I tarkoitetut olennaiset vaatimukset.
43
Saman direktiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot eivät saa kieltää, rajoittaa tai estää pyroteknisten tuotteiden saattamista markkinoille unionin alueella, elleivät niiden toteuttamat toimenpiteet vastaa jotain direktiivin 6 artiklan 2 kohdassa säädetyistä poikkeuksista tai kuulu sen 14 artiklan 6 kohdassa säädettyyn markkinavalvontaan.
44
Tästä seuraa, että pyrotekniset tuotteet, joissa on CE-merkintä, osoittavat täyttävänsä direktiivin 2007/23 olennaiset vaatimukset, ja niiden on lähtökohtaisesti voitava liikkua ilman esteitä tai rajoituksia koko unionin alueella siitä hetkestä lähtien, kun ne on ensimmäisen kerran saatettu markkinoille jossain jäsenvaltiossa, tämän kuitenkaan rajoittamatta toimenpiteitä, joita jäsenvaltiot voivat direktiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti toteuttaa yleiseen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen tai ympäristönsuojeluun liittyvistä syistä tai tilapäisesti osana markkinavalvontaa saman direktiivin 14 artiklan 6 kohdan mukaisesti ja sen 16 artiklan säännöksiä noudattaen.
45
Täten, toisin kuin Saksan liittotasavalta väittää, direktiivin 2007/23 6 artiklan 1 kohtaa ei voida – direktiivin 2 artiklan 2 alakohdassa olevasta määritelmästä huolimatta – tulkita siten, että sillä taataan ainoastaan kyseisen direktiivin vaatimusten mukaisten pyroteknisten tuotteiden ensimmäinen saattaminen markkinoille.
46
Kaikilla muilla tulkinnolla nimittäin tehtäisiin merkityksettömiksi kaikki direktiivissä 2007/23 olevat säännökset, koskivatpa ne olennaisia vaatimuksia, jotka pyroteknisten tuotteiden on täytettävä, tai niitä eri tarkastuksia, joita jäsenvaltioiden on näihin tuotteisiin kohdistettava sekä ennen niiden ensimmäistä markkinoille saattamista että sen jälkeen niiden vaatimustenmukaisuuden valvonnalla, CE-merkinnän valvonnalla ja markkinavalvonnalla.
47
Tätä tulkintaa tukee myös direktiivin 2007/23 syntyhistoria. Direktiivissä nimittäin toistetaan uskollisesti ”Teknistä yhdenmukaistamista ja standardeja koskevassa uudessa lähestymistavassa” esitetyt periaatteet ja säännöt, sellaisena kuin komissio mainitsee ne ”Uuden lähestymistavan mukaisten direktiivien täytäntöönpanon tehostamisesta” neuvostolle ja Euroopan parlamentille 7.5.2003 antamassaan tiedonannossa KOM(2003) 240 lopullinen.
48
Riidanalaisen ilmoitusmenettelyn ja riidanalaisen käyttöohjeiden muuttamisvallan yhteensoveltuvuutta direktiivin 2007/23 kanssa on tutkittava edellä esitetyn analyysin valossa.
Riidanalaisen ilmoitusmenettelyn yhteensoveltuvuus direktiivin 2007/23 kanssa
49
On todettava, että SprengV:n 6 §:n 4 momentin nojalla pyroteknisten tuotteiden käyttö Saksassa edellyttää, että niiden valmistaja tai maahantuoja on etukäteen ilmoittanut tuotteet ja niiden käyttöohjeet BAM:lle ja saanut tunnistenumeron, joka on mainittava käyttöohjeissa.
50
Mainitussa säännöksessä asetetaan täten pyroteknisten tuotteiden Saksan markkinoille pääsyn edellytykseksi sellaisten muodollisuuksien täyttäminen, joita yhtäältä sovelletaan direktiivissä 2007/23 olevien vaatimusten ja erityisesti sen vaatimustenmukaisuuden arviointimenettelyn, joka kyseisten tuotteiden on läpikäytävä niiden markkinoille saattamiseksi, lisäksi ja jotka toisaalta voivat johtaa käsittelymaksun perimiseen.
51
Puheena oleva säännös muodostaa täten direktiivin 2007/23 6 artiklan 1 kohdassa taatun pyroteknisten tuotteiden vapaan liikkuvuuden esteen.
52
Tätä johtopäätöstä ei voida horjuttaa sillä, että mainittuja muodollisuuksia sovelletaan erotuksetta kotimaisiin tuotteisiin ja maahantuotuihin tuotteisiin, että niillä ei toisteta direktiivin 2007/23 9 artiklassa säädettyä vaatimustenmukaisuuden arviointimenettelyä tai että niistä aiheutuu valmistajille tai maahantuojille ainoastaan vähäinen hallinnollinen tai taloudellinen rasitus.
53
On myös muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimenpidettä, joka on omiaan rajoittamaan tuontia, on pidettävä tavaroiden vapaan liikkuvuuden esteenä, vaikka este olisikin vähäinen (ks. vastaavasti tuomio 14.12.2004, Radlberger Getränkegesellschaft ja S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, 68 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
54
Väitetty jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen voidaan todeta jo pelkästään siitä syystä, että riidanalaista ilmoitusmenettelyä sovelletaan kaikkiin pyroteknisiin tuotteisiin, jotka on toimitettu jäsenvaltion markkinoille direktiivin 2007/23 säännösten mukaisesti, kun täsmennetään, ettei Saksan liittotasavalta ole vedonnut oikeuttamisperusteisiin, jotka perustuvat direktiivin 6 artiklan 2 kohdassa mainittuihin yleiseen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen tai ympäristönsuojeluun.
55
Saksan liittotasavalta väittää kuitenkin, että riidanalainen ilmoitusmenettely on markkinavalvontaa tai käyttäjien valvontaa valmisteleva toimi, joka on joka tapauksessa yhteensoveltuva direktiivin 2007/23 14 artiklassa luotujen periaatteiden kanssa.
56
Tämä väite ei kuitenkaan voi menestyä.
57
Direktiivin 2007/23 14 artiklan 6 kohdassa säädetään kieltämättä jäsenvaltion mahdollisuudesta toteuttaa tarvittavia väliaikaisia toimenpiteitä vetääkseen markkinoilta pois pyroteknisen tuotteen, joka täyttää kyseisen direktiivin vaatimukset, eli tuotteen, joka on varustettu CE-merkinnällä ja jonka mukana seuraa EY-vaatimustenmukaisuusvakuutus ja jota käytetään aiotun käyttötarkoituksensa mukaisesti, kieltää sen saattamisen markkinoille tai rajoittaa sen vapaata liikkuvuutta, jos kyseinen tuote on omiaan vaarantamaan ihmisten terveyden ja turvallisuuden.
58
Kuten julkisasiamies kuitenkin huomauttaa ratkaisuehdotuksensa 63 kohdassa, markkinavalvonta, joka jäsenvaltioiden on järjestettävä, perustuu direktiivin 2007/23 14 artiklan 4 kohdan mukaan olettamaan CE-merkinnällä varustettujen tuotteiden vaatimustenmukaisuudesta, eikä sillä täten voida oikeuttaa riidanalaisesta ilmoitusmenettelystä aiheutuvan tarkastuksen kaltaista kaikkien Saksassa myytäväksi tarjottavien pyroteknisten tuotteiden järjestelmällistä tarkastamista.
59
Jäsenvaltion, joka haluaa toteuttaa tällaisen toimenpiteen, on joka tapauksessa direktiivin 2007/23 14 artiklan 6 kohdan viimeisen virkkeen mukaisesti ilmoitettava siitä etukäteen komissiolle, ja saman direktiivin 16 artiklan 1 kohdan nojalla yksinomaan komissiolla on toimivalta päättää, onko kyseinen toimenpide oikeutettu vai ei. Riidanalaisessa ilmoitusmenettelyssä ei säädetä mistään tiedotuksesta komissiolle, ja sitä sovelletaan ilman komission etukäteishyväksyntää kaikkiin valmistajiin ja maahantuojiin, jotka haluavat saattaa pyroteknisiä tuotteita Saksan markkinoille.
60
Edellä esitetystä arvioinnista seuraa, että Saksan liittotasavalta on jättänyt noudattamatta direktiivin 2007/23 6 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se on säätänyt mainitussa direktiivissä olevat vaatimukset ylittäen ja aiemmin suoritetusta pyroteknisten tuotteiden vaatimustenmukaisuuden arvioinnista huolimatta, että riidanalaista ilmoitusmenettelyä on sovellettava mainittuihin tuotteisiin.
Riidanalaisen käyttöohjeiden muuttamisvallan yhteensoveltuvuus direktiivin 2007/23 kanssa
61
SprengV:n 6 §:n 4 momentin mukaan BAM voi työntekijöiden tai kolmansien henkeen ja terveyteen tai omaisuuteen kohdistuvan vaaran ehkäisemiseksi rajoittaa tai täydentää – myös jälkikäteen – pyroteknisen tuotteen valmistajan laatimia käyttöohjeita.
62
Riidanalainen käyttöohjeiden muuttamisvalta, joka on osa riidanalaista ilmoitusmenettelyä, merkitsee, että pyroteknisten tuotteiden, jotka on saatettu markkinoille muissa jäsenvaltioissa kuin Saksan liittotasavallassa, pääsy Saksan markkinoille edellyttää niiden käyttöohjeiden järjestelmällistä tarkastusta, jota sovelletaan direktiivissä 2007/23 säädetyn vaatimustenmukaisuuden arviointimenettelyn puitteissa toteutettujen tarkastusten lisäksi.
63
Kuten julkisasiamies huomauttaa ratkaisuehdotuksensa 74 kohdassa, direktiivin 2007/23 liitteessä I olevan 3 kohdan h alakohdassa säädetään, että kaikista pyroteknisistä tuotteista on tarkastettava vastaanottajajäsenvaltion virallisilla kielillä laaditut tuotteiden käyttöohjeet ja tarvittaessa merkinnät, joista selviää tuotteen turvallinen käsittely, varastointi, käyttö (myös varoetäisyys) ja hävittäminen.
64
BAM:lle näin myönnetty toimivalta muodostaa täten direktiivin 2007/23 6 artiklan 1 kohdassa taatun pyroteknisten tuotteiden vapaan liikkuvuuden esteen.
65
Edellä esitetystä arvioinnista seuraa, että Saksan liittotasavalta on jättänyt noudattamatta direktiivin 2007/23 6 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se on säätänyt mainitussa direktiivissä olevat vaatimukset ylittäen ja aiemmin suoritetusta pyroteknisten tuotteiden vaatimustenmukaisuuden arvioinnista huolimatta, että BAM:lla on riidanalainen käyttöohjeiden muuttamisvalta.
Oikeudenkäyntikulut
66
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Saksan liittotasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska Saksan liittotasavalta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut pyroteknisten tuotteiden markkinoille saattamisesta 23.5.2007 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2007/23/EY 6 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se on säätänyt mainitussa direktiivissä olevat vaatimukset ylittäen ja aiemmin suoritetusta pyroteknisten tuotteiden vaatimustenmukaisuuden arvioinnista huolimatta yhtäältä, että ensimmäisen räjähdysaineista annetun asetuksen (Erste Verordnung zum Sprengstoffgesetz), sellaisena kuin se on muutettuna 25.7.2013 annetulla lailla, 6 §:n 4 momentissa säädettyä menettelyä on sovellettava mainittuihin tuotteisiin ennen niiden markkinoille saattamista, ja toisaalta, että Bundesanstalt für Materialforschung und ‑prüfungilla (materiaalien tutkimuksesta ja testauksesta vastaava liittovaltion viranomainen) on mainitun säännöksen nojalla toimivalta valvoa ja tarvittaessa muuttaa kyseisten tuotteiden käyttöohjeita.
2)
Saksan liittotasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: saksa.