Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
L. MEDINA
van 21 mei 2026 (1)
Zaak C‑230/25
Mihail Mihaylov Stefanov
Strafprocedure
in tegenwoordigheid van
Sofiyska apelativna prokuratura
[verzoek van de Apelativen sad – Sofia (rechter in tweede aanleg Sofia, Bulgarije) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Justitiële samenwerking in strafzaken – Waarden en doelstellingen van de Unie – Rechtsstaat – Beginselen van onafhankelijkheid en verbod op het ontslag van rechters – Rechterlijke instantie die uitspraak doet in een strafzaak en verweerster is in een civiele schadevergoedingsprocedure ”
I.      Inleiding
1.        Deze conclusie betreft een verzoek om een prejudiciële beslissing van de Apelativen sad – Sofia (rechter in tweede aanleg Sofia, Bulgarije). Deze rechter stelt het Hof vragen over de wijze van toepassing van het recht op rechtsbijstand, dat met name is neergelegd in richtlijn (EU) 2016/1919 van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2016 betreffende rechtsbijstand voor verdachten en beklaagden in strafprocedures en voor gezochte personen in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel (PB 2016, L 297, blz. 1). Meer in het bijzonder vraagt hij zich af onder welke voorwaarden een lidstaat de kosten die hij in het kader van deze rechtsbijstand heeft gemaakt, kan terugvorderen van de persoon die daarvan heeft geprofiteerd en die uiteindelijk strafrechtelijk is veroordeeld.
2.        Het recht op rechtsbijstand is, zoals het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) reeds lang geleden heeft benadrukt(2), soms onmisbaar om daadwerkelijke toegang tot de rechter te waarborgen. In de praktijk berust dit recht op twee elkaar aanvullende pijlers, namelijk de bijstand door een advocaat en de financiering van deze bijstand. Hoewel rechtsbijstand op het eerste gezicht een louter praktisch aspect van de organisatie van de gerechtelijke procedure lijkt, vormt hij in werkelijkheid een onmisbaar instrument voor de concretisering van het recht op rechterlijke bescherming binnen een rechtsstelsel. De rechtsbijstand zorgt er namelijk voor dat de justitiabele wordt bijgestaan door een advocaat en zo toegang krijgt tot de rechter, waardoor de rechtvaardigheid van de procedures wordt gewaarborgd. Rechtsbijstand waarborgt dus de in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) verankerde doeltreffendheid van het recht op rechterlijke bescherming, die op zijn beurt een voorwaarde vormt voor de tenuitvoerlegging van de fundamentele waarde van de rechtsstaat waarin artikel 2 VEU voorziet.
3.        In het onderhavige geval moet de rechtsbijstand worden bekeken in de specifieke context van strafprocedures die voor verschillende Bulgaarse rechterlijke instanties worden gevoerd. Het Hof wordt met name verzocht om vast te stellen of, en in hoeverre, van een persoon die rechtsbijstand heeft genoten, kan worden geëist dat hij de daarmee verband houdende kosten terugbetaalt. Om deze vraag te beantwoorden moet met name richtlijn 2016/1919 worden uitgelegd, waarin, na langdurig beraad van de wetgever over dit onderwerp, de gemeenschappelijke minimumregels voor de lidstaten inzake
het recht op rechtsbijstand in het kader van strafprocedures zijn vastgelegd.
II.    Toepasselijke bepalingen
A.      Unierecht
4.        De overwegingen 1, 2, 8, 17 en 30 van richtlijn 2016/1919 luiden als volgt:
„(1)      Deze richtlijn heeft als doel ervoor te zorgen dat het recht op toegang tot een advocaat, zoals bedoeld in richtlijn 2013/48/EU van het Europees Parlement en de Raad [van 22 oktober 2013 betreffende het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures en in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel en het recht om een derde op de hoogte te laten brengen vanaf de vrijheidsbeneming en om met derden en consulaire autoriteiten te communiceren tijdens de vrijheidsbeneming (PB 2013, L 294, blz. 1)], daadwerkelijk kan worden uitgeoefend door het beschikbaar stellen van bijstand van een door de lidstaten gefinancierde advocaat aan verdachten en beklaagden in strafprocedures [...].
(2)      Door te voorzien in gemeenschappelijke minimumnormen met betrekking tot het recht op rechtsbijstand aan verdachten, beklaagden [...], beoogt deze richtlijn het vertrouwen van de lidstaten in elkaars strafrechtsstelsels te versterken en aldus de wederzijdse erkenning van beslissingen in strafzaken te verbeteren.
[...]
(8)      Rechtsbijstand dient de kosten te dekken van de verdediging van verdachten, beklaagden [...]. Bij de verlening van rechtsbijstand moeten de bevoegde autoriteiten van de lidstaten kunnen eisen dat verdachten, beklaagden of gezochte personen een deel van die kosten, naargelang hun financiële middelen, zelf dragen.
[...]
(17)      Overeenkomstig artikel 6, lid 3, onder c), van het EVRM moeten verdachten en beklaagden die onvoldoende middelen hebben om de bijstand van een advocaat te betalen, het recht hebben op rechtsbijstand indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen. Op grond van dit minimumvereiste kunnen de lidstaten een draagkrachttoets, een gegrondheidstoets of beide toepassen. De toepassing van die tests mag niet leiden tot de beperking of afwijking van de rechten en procedurele waarborgen die zijn gewaarborgd overeenkomstig het Handvest en het EVRM, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie en door het EHRM.
[...]
(30)      Deze richtlijn voorziet in minimumvoorschriften. De lidstaten moeten de in deze richtlijn voorziene rechten kunnen uitbreiden om een hoger beschermingsniveau te bieden. [...] Het door de lidstaten geboden beschermingsniveau mag nooit lager zijn dan de normen die zijn neergelegd in het Handvest en in het EVRM, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie en het EHRM.”
5.        Artikel 2 („Toepassingsgebied”) van deze richtlijn bepaalt:
„1.      Deze richtlijn is van toepassing op verdachten en beklaagden in strafprocedures die recht op toegang tot een advocaat hebben uit hoofde van richtlijn 2013/48/EU, en:
a)      van wie de vrijheid is ontnomen;
b)      die dienen te worden bijgestaan door een advocaat overeenkomstig het Unierecht of het nationale recht, [...]
[...]”
6.        Artikel 4 („Rechtsbijstand in strafprocedures”) van genoemde richtlijn luidt:
„1.      De lidstaten zorgen ervoor dat verdachten en beklaagden die onvoldoende middelen hebben om voor de bijstand van een advocaat te betalen, het recht op rechtsbijstand kunnen uitoefenen wanneer de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen.
2.      De lidstaten kunnen een draagkrachttoets, een gegrondheidstoets of beide toepassen om te bepalen of rechtsbijstand moet worden verleend overeenkomstig lid 1.
3.      Wanneer een lidstaat een draagkrachttoets toepast, houdt hij rekening met alle relevante en objectieve factoren, waaronder inkomen, vermogen en gezinssituatie van de betrokkene, alsook de kosten van de bijstand van een advocaat en de levensstandaard in die lidstaat, om overeenkomstig de in die lidstaat toepasselijke criteria te bepalen of een verdachte of een beklaagde onvoldoende middelen heeft om voor de bijstand van een advocaat te betalen.
4.      Wanneer een lidstaat een gegrondheidstoets toepast, houdt hij rekening met de ernst van het strafbaar feit, de complexiteit van de zaak en de ernst van de sanctie die op het spel staat, om te bepalen of de belangen van een behoorlijke rechtspleging eisen dat rechtsbijstand wordt verleend. In elk geval wordt er in de volgende situaties van uitgegaan dat is voldaan aan de gegrondheidstoets:
a)      wanneer een verdachte of een beklaagde voor een bevoegde rechtbank of rechter verschijnt met het oog op een beslissing over detentie in elk stadium van de procedures die onder het toepassingsgebied van deze richtlijn vallen, en
b)      tijdens detentie.
[...]”
7.        Artikel 9 („Kwetsbare personen”) van diezelfde richtlijn bepaalt als volgt:
„De lidstaten zorgen ervoor dat bij de tenuitvoerlegging van deze richtlijn rekening wordt gehouden met de specifieke behoeften van kwetsbare verdachten, beklaagden en gezochte personen.”
8.        Artikel 11 („Non-regressie”) van richtlijn 2016/1919 luidt:
„Geen enkele bepaling van deze richtlijn mag worden opgevat als een beperking of afwijking van de rechten en procedurele waarborgen die zijn vastgelegd in het Handvest, het EVRM, of andere relevante bepalingen van het internationaal recht of van het recht van een lidstaat die een hoger beschermingsniveau biedt.”
B.      Bulgaars recht
9.        Artikel 94 van de Nakazatelno-protsesualen kodeks (wetboek van strafvordering; hierna: „NPK”) bepaalt:
„(1)      In een strafprocedure is de bijstand van een advocaat verplicht wanneer:
[...]
6.      [...] de beklaagde zijn vrijheid is ontnomen;
[...]
8.      de zaak wordt behandeld in afwezigheid van de beklaagde;
9.      de beklaagde niet in staat is om het honorarium van een advocaat te betalen, maar gebruik wenst te maken van de diensten van een advocaat, en de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen.
[...]
(3)      Wanneer bijstand door een advocaat verplicht is, wijst de bevoegde autoriteit een advocaat voor de verdediging aan.
[...]”
10.      Artikel 189, lid 3, NPK luidt:
„Wanneer de verdachte schuldig wordt bevonden, verwijst de rechter hem in de kosten, met inbegrip van het honorarium en de overige kosten van de toegevoegde advocaat, alsmede de kosten die zijn gemaakt door de particuliere aanklager en de gevoegde partij, indien zij dat hebben gevorderd. Wanneer er meerdere veroordeelden zijn, bepaalt de rechter het deel dat elk van hen moet betalen.”
11.      Artikel 23 van de Zakon za pravnata pomosht (wet betreffende de rechtsbijstand) bepaalt:
„(1)      De rechtsbijstandsregeling [...] omvat de gevallen waarin de wet voorschrijft dat de verdediging moet worden gevoerd door een advocaat, een plaatsvervangend advocaat of een vertegenwoordiger.
(2)      De rechtsbijstandsregeling dekt ook gevallen waarin de verdachte, de beklaagde of de partij in een strafrechtelijke, civielrechtelijke of bestuursrechtelijke zaak niet over de nodige middelen beschikt om de bijstand van een advocaat te betalen, maar over een advocaat wenst te beschikken, en de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen. In dergelijke gevallen hoeft de betrokkene de kosten van de toegekende rechtsbijstand niet terug te betalen.
[...]”
12.      Artikel 25, lid 1, van deze wet luidt als volgt:
„[...] het besluit tot toekenning van rechtsbijstand [wordt] genomen [...] op verzoek van de betrokkene of van rechtswege, waarbij aan deze betrokkene schriftelijk, middels een verklaring volgens het door het bureau voor rechtsbijstand vastgestelde model, wordt uitgelegd dat hij de kosten van de rechtsbijstand in geval van een uitspraak of veroordeling zal moeten terugbetalen, behalve in de in artikel 23, lid 2, bedoelde gevallen. De weigering om rechtsbijstand te verlenen wordt met redenen omkleed en kan op passende wijze worden aangevochten.”
III. Feiten, hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
13.      Om te beginnen is verzoeker in het hoofdgeding, Mihail Mihaylov Stefanov, die eerder op 3 juni 2018 in voorlopige hechtenis was genomen en werd vertegenwoordigd door een toegevoegd advocaat, in het kader van een eerste gerechtelijke procedure door de Spetsializiran nakazatelen sad (bijzondere strafrechter, Bulgarije) veroordeeld tot een voorwaardelijke gevangenisstraf van een jaar en tien maanden, met een proefperiode van vier jaar, wegens het plegen van twee strafbare feiten volgens de Nakazatelen kodeks (Bulgaars strafwetboek). Hij heeft tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld bij het Apelativen spetsializiran nakazatelen sad (bijzondere strafrechter in tweede aanleg, Bulgarije), die het genoemde vonnis wegens een procedurefout heeft vernietigd en de zaak heeft terugverwezen naar de Spetsializiran nakazatelen sad voor een uitspraak ten gronde. De detentie van verzoeker in het hoofdgeding was op 14 maart 2019 beëindigd.
14.      Verzoeker in het hoofdgeding heeft tegelijkertijd bij de Sofiyski gradski sad (rechter voor de stad Sofia, Bulgarije) een civielrechtelijke
aansprakelijkheidsvordering ingesteld tegen de Spetsializiran nakazatelen sad en de Apelativen spetsializiran nakazatelen sad, waarbij hij verschillende schadeaanspraken in verband met zijn detentieperiode aanvoerde.
15.      Vervolgens heeft de Spetsializiran nakazatelen sad in het kader van een tweede gerechtelijke procedure een nieuwe veroordeling uitgesproken tegen verzoeker in het hoofdgeding, die tegen dit vonnis hoger beroep heeft ingesteld bij de Apelativen spetsializiran nakazatelen sad. De Apelativen spetsializiran nakazatelen sad heeft dit hoger beroep verworpen, maar het vonnis van de Spetsializiran nakazatelen sad wel gedeeltelijk vernietigd. Verzoeker in het hoofdgeding heeft tegen die beslissing cassatieberoep ingesteld bij de Varhoven kasatsionen sad (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Bulgarije). Deze rechter
heeft het arrest in hoger beroep en het vonnis in eerste aanleg vernietigd en de zaak terugverwezen naar de Spetsializiran nakazatelen sad.
16.      Ten slotte is in het kader van een derde gerechtelijke procedure, ter uitvoering van het arrest van de Varhoven kasatsionen sad,
een nieuwe tenlastelegging opgesteld en is de zaak toegewezen aan de Spetsializiran nakazatelen sad. Verzoeker in het hoofdgeding heeft verzocht om wraking van de rechter die deze zaak behandelde, alsmede van alle rechters van de Spetsializiran nakazatelen sad, op gronden die vergelijkbaar waren met die welke hij had aangevoerd in het kader van zijn eerdere verzoek, dat tijdens de tweede gerechtelijke procedure was ingediend. Aangezien de Bulgaarse wetgever had besloten om de gespecialiseerde strafrechtbanken, waaronder de Spetsializiran nakazatelen sad, af te schaffen, is de zaak evenwel overgedragen aan de Sofiyski gradski sad. Tegelijkertijd werd de zaak in verband met de civielrechtelijke aansprakelijkheidsvordering die bij de Sofiyski gradski sad was ingesteld, verwezen naar de Sofiyski okrazhen sad (regionale rechter Sofia, Bulgarije). In deze omstandigheden heeft verzoeker in het hoofdgeding verzocht om wraking van de rechters van de Sofiyski gradski sad, op grond dat zij niet onpartijdig zouden zijn. Dit verzoek is afgewezen en verzoeker in het hoofdgeding is veroordeeld.
17.      Verzoeker in het hoofdgeding heeft tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechterlijke instantie, en heeft daarbij tevens verzocht om wraking van de strafrechters waaruit deze instantie is samengesteld.
18.      Ten eerste merkt de verwijzende rechter op dat de behandeling van de verschillende zaken die in de punten 13 tot en met 17 van deze conclusie worden beschreven, vraagstukken opwerpt met betrekking tot de beoordeling van de onpartijdigheid van de rechters die zitting hebben in alle rechterlijke instanties die bij deze zaken betrokken zijn geweest, met inbegrip van de verwijzende rechter zelf. In dit verband zet de verwijzende rechter uiteen dat verzoeker in het hoofdgeding deze onpartijdigheid betwist op grond dat deze rechterlijke instanties de hoedanigheid van verweerster hebben in de civielrechtelijke aansprakelijkheidsvordering die hij naar aanleiding van zijn detentie heeft ingesteld. Verder preciseert hij, wat de zaak in het hoofdgeding betreft, dat daarin uitsluitend de gegrondheid moet worden onderzocht van het beroep van verzoeker in het hoofdgeding tegen de uitspraak waarbij de Sofiyski gradski sad hem schuldig heeft bevonden aan het plegen van de hem ten laste gelegde strafbare feiten. Vragen in verband met de rechtmatigheid van zijn voorlopige hechtenis en de beoordeling van het bestaan van immateriële schade en de eventuele vergoeding daarvan, vallen daarentegen onder de bevoegdheid van de Sofiyski okrazhen sad in het kader van de civielrechtelijke aansprakelijkheidsvordering.
19.      Ten tweede meldt de verwijzende rechter dat verzoeker in het hoofdgeding tijdens de tweede gerechtelijke procedure op de hoogte is gesteld van de data van de terechtzittingen voor de Sofiyski gradski sad, en van het feit dat de zaak bij verstek zou worden berecht indien hij daar zonder geldige reden niet zou verschijnen. Verzoeker in het hoofdgeding heeft laten weten dat hij niet van plan was op deze terechtzittingen te verschijnen, daar hij werd gezocht teneinde
in het kader van een andere strafzaak in voorlopige hechtenis te worden geplaatst. De procedure voor deze rechter vond plaats in aanwezigheid van een toegevoegde advocaat. Tijdens de laatste terechtzitting is verzoeker in het hoofdgeding verschenen om te verzoeken dat alle gehoren van getuigen en deskundigen die reeds hadden plaatsgevonden,
zouden worden herhaald, hetgeen de Sofiyski gradski sad heeft geweigerd. Verzoeker in het hoofdgeding heeft daarop de rechtszaal verlaten. De Sofiyski gradski sad heeft zijn beslissing gegeven in aanwezigheid van de toegevoegde advocaat en in afwezigheid van verzoeker in het hoofdgeding. De verwijzende rechter vraagt zich af hoe dergelijk gedrag juridisch moet worden gekwalificeerd, met name in het licht van overweging 35 van richtlijn (EU) 2016/343 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende de versterking van bepaalde aspecten van het vermoeden van onschuld en van het recht om in strafprocedures bij de terechtzitting aanwezig te zijn (PB 2016, L 65, blz. 1).
20.      Ten derde zet de verwijzende rechter uiteen dat, in het Bulgaarse strafrechtsstelsel,
artikel 94, lid 1, punt 6, NPK bepaalt dat een beklaagde aan wie de vrijheid is ontnomen, verplicht door een advocaat moet worden verdedigd. Tegelijkertijd bepaalt artikel 94, lid 1, punt 8, NPK dat wanneer een zaak wordt behandeld in afwezigheid van de beklaagde, deze laatste eveneens verplicht door een advocaat moet worden verdedigd. Deze twee bepalingen voorzien niet in enig voorafgaand onderzoek naar de financiële draagkracht van deze persoon om een advocaat te betalen. Verder vloeit uit artikel 94, lid 1, punt 9, NPK voort dat wanneer een beklaagde zich door een advocaat wenst te laten vertegenwoordigen, maar hij niet over voldoende middelen beschikt om hem te betalen en de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen, een advocaat wordt toegevoegd. In dit laatste geval wordt rechtsbijstand dus toegekend op initiatief van de betrokkene en nadat is geverifieerd dat hij financieel niet in staat is een advocaat te betalen. Bovendien zet de verwijzende rechter uiteen dat de betrokkene krachtens artikel 25, lid 1, van de wet betreffende de rechtsbijstand verplicht is om, in geval van veroordeling, het geheel van de kosten in verband met de hem toegekende rechtsbijstand terug te betalen, behalve in het in artikel 23, lid 2, van deze wet bedoelde geval, namelijk wanneer de rechtsbijstand is toegekend omdat de verdachte, de vervolgde of de partij in een strafzaak, die niet over de nodige middelen beschikte, de wens had geuit om door een advocaat te worden bijgestaan, en de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisten.
21.      In de onderhavige zaak merkt de verwijzende rechter op dat verzoeker in het hoofdgeding tijdens bepaalde fasen van de gerechtelijke procedures zoals beschreven in de punten 13 tot en met 17 van deze conclusie, afwisselend rechtsbijstand heeft genoten op grond van artikel 94, lid 1, punten 6 en 8, NPK, waarop
artikel 2, lid 1, onder a) en b), van richtlijn 2016/1919 van toepassing is. Hij wijst er echter op dat later is vastgesteld dat verzoeker in het hoofdgeding niet over voldoende middelen beschikte om een advocaat in te schakelen, hetgeen niet was gecontroleerd op het moment dat hij rechtsbijstand ontving op grond van artikel 94, lid 1, punten 6 en 8, NPK.
22.      In dit verband vraagt de verwijzende rechter zich af of, wanneer een beklaagde rechtsbijstand heeft genoten omdat hem zijn vrijheid was ontnomen, zonder dat vooraf was nagegaan of hij financieel in staat was een advocaat te betalen, en wanneer later is vastgesteld dat zijn middelen in dit opzicht ontoereikend waren, artikel 25, lid 1, van de wet betreffende de rechtsbijstand buiten toepassing moet worden gelaten in het geval dat deze persoon wordt veroordeeld. De verwijzende rechter preciseert in essentie dat de twijfels die hij hierover koestert met name voortvloeien uit het feit dat, in het Bulgaarse rechtsstelsel, een beklaagde die rechtsbijstand geniet omdat hij niet over toereikende middelen beschikt, niet ingevolge deze bepaling kan worden verplicht om de kosten in verband met de rechtsbijstand in geval van veroordeling terug te betalen. Bijgevolg vraagt de verwijzende rechter zich af of, in een situatie zoals die in het hoofdgeding, de beklaagde moet worden gelijkgesteld met een beklaagde die rechtsbijstand zou hebben genoten omdat hij niet over toereikende financiële middelen beschikte om een advocaat te betalen.
23.      Verder werpt de verwijzende rechter ook de vraag op of artikel 25, lid 1, van de wet betreffende de rechtsbijstand in overeenstemming is met overweging 8 van richtlijn 2016/1919, voor zover in deze overweging in wezen wordt gesteld dat de lidstaten moeten kunnen eisen dat beklaagden zelf, naargelang hun financiële middelen, een deel van de kosten in verband met de rechtsbijstand dragen, terwijl artikel 25, lid 1, van de wet betreffende de rechtsbijstand niet betrekking heeft op het dragen van een deel van de kosten in verband met de rechtsbijstand, maar op het dragen van alle kosten.
24.      Ten vierde merkt de verwijzende rechter op dat tijdens de drie in de punten 13 tot en met 17 van deze conclusie beschreven procedures verschillende toegevoegde advocaten achtereenvolgens de verdediging van verzoeker in het hoofdgeding hebben verzorgd in het kader van rechtsbijstand. Verzoeker in het hoofdgeding heeft namelijk de wens geuit om verscheidene van hen te vervangen, ofschoon zij hun verplichting waren nagekomen om de voor hem gunstige feitelijke en juridische situaties
te verduidelijken, en zij daarbij hadden
getracht rekening te houden met de verdedigingsstrategie die hij voor ogen had. In deze omstandigheden vraagt de verwijzende rechter zich af welke maatregelen moeten worden genomen om de continuïteit van de vertegenwoordiging van een verdachte of een beklaagde tijdens de gehele duur van een strafprocedure te waarborgen. Meer in het bijzonder vraagt hij zich af of, en in welke omstandigheden, lidstaten het recht dienen te waarborgen dat verdachten of beklaagden hebben om de advocaat die hen in het kader van rechtsbijstand vertegenwoordigt, te vervangen wanneer de omstandigheden dit rechtvaardigen.
25.      In deze omstandigheden heeft de Apelativen sad – Sofia de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over zes vragen. Overeenkomstig het verzoek van het Hof zal ik echter alleen de vierde en de vijfde vraag behandelen, die als volgt zijn geformuleerd:
„[...]
4)      Moeten artikel 2, lid 1, onder a) en b), en artikel 4, leden 1 en 4, gelezen in samenhang met de overwegingen 8 en 17 van richtlijn [2016/1919], aldus worden uitgelegd dat in hechtenis genomen verdachten en beklaagden, ongeacht of zij voldoende middelen hebben om voor de bijstand van een advocaat te betalen, moeten worden gelijkgesteld met verdachten en beklaagden die niet over dergelijke middelen beschikken en aan wie rechtsbijstand wordt verleend omdat de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen?
5)      Indien de vierde vraag bevestigend wordt beantwoord, is een nationale regeling waarin is bepaald dat in geval van verlening van rechtsbijstand op grond van een wet die de verdediging door een advocaat verplicht stelt, zoals het geval is bij hechtenis van de verdachte of beklaagde, de laatstgenoemde de kosten voor de verleende rechtsbijstand moet vergoeden, zonder dat wordt nagegaan of hij voldoende middelen had om een advocaat te betalen, verenigbaar met overweging 8 van richtlijn 2016/1919?
[...]”
26.      Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 25 maart 2025 ingekomen ter griffie van het Hof. Verzoeker in het hoofdgeding, de Tsjechische regering en de Europese Commissie hebben binnen de in artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie gestelde termijn schriftelijke opmerkingen ingediend. Allen hebben deelgenomen aan de pleitzitting van 25 februari 2026.
IV.    Analyse
27.      Ik stel voor de twee vragen die in deze conclusie moeten worden onderzocht, gezamenlijk te behandelen(3), ook al wordt de tweede vraag slechts gesteld voor het geval dat de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord. Met deze vragen wenst de verwijzende rechter in de kern te vernemen of artikel 2, lid 1, onder a) en b), en artikel 4, leden 1 en 4, van richtlijn 2016/1919, gelezen in samenhang met overweging 8 ervan, in de weg staan aan een nationale regeling op grond waarvan een beklaagde die rechtsbijstand heeft genoten omdat hij in hechtenis was genomen, kan worden verplicht de kosten in verband met deze bijstand terug te betalen zonder dat vooraf zijn financiële middelen worden gecontroleerd, terwijl een beklaagde die genoemde bijstand juist heeft genoten omdat hij over onvoldoende middelen beschikte, niet aan een dergelijke verplichting kan worden onderworpen.
A.      Opmerkingen vooraf
28.      Om te beginnen is het nuttig om de historische context van de onderhavige zaak in herinnering te brengen. De discussie over de vraagstukken rond de waarborging van procedurele rechten in het kader van strafprocedures binnen de Europese Unie heeft plaatsgevonden voordat het Verdrag van Lissabon werd vastgesteld.(4) Deze discussie vormde de inspiratie voor een voortdurende verdieping van deze waarborgen, die er op termijn op was gericht de onderlinge afstemming van de wetgevingen van de lidstaten te bevorderen zodat de instrumentele beginselen van wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen en wederzijds vertrouwen konden worden toegepast. Deze doelstellingen zijn met name geformaliseerd in de resolutie van de Raad over een routekaart ter versterking van de procedurele rechten van verdachten en beklaagden in strafprocedures.(5) Deze laatste is opgenomen in de richtsnoeren van het „programma van Stockholm” betreffende de „ruimte van vrijheid, veiligheid en recht”, waarin werd gesteld dat „[d]e Europese justitiële ruimte [verder moet] worden uitgewerkt om de huidige versnippering ongedaan te maken”.(6)
29.      Het in het vorige punt van deze conclusie bedoelde streven is geleidelijk aan verwezenlijkt door de vaststelling van een eerste reeks van drie richtlijnen(7). Deze laatste zijn vervolgens in 2016 aangevuld met drie nieuwe richtlijnen(8). In wezen beogen deze zes richtlijnen, die zijn vastgesteld op grond van artikel 82, lid 2, VWEU(9), de totstandbrenging van een „communautair” model van strafrecht dat is gebaseerd op een gemeenschappelijk stelsel van procedurele rechten, alsmede het behoud van een zekere mate van evenwicht door een tegenwicht te bieden aan de eerder geboekte vooruitgang op het gebied van justitiële en politiële samenwerking met betrekking tot maatregelen die vervolging vergemakkelijken.(10)
30.      Het is belangrijk om in dit stadium te verduidelijken dat de contouren die door de zes zojuist genoemde richtlijnen worden geschetst, slechts een kader van gemeenschappelijke minimumnormen vormen waaraan de lidstaten zich op het gebied van procedurele waarborgen dienen te houden. Deze normen zijn overigens grotendeels geïnspireerd op rechten die zijn verankerd in het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 (EVRM), en met name in artikel 6 daarvan. In dit verband blijkt uit de toelichtingen bij het Handvest(11) dat dit artikel van het EVRM overeenkomt met artikel 47, tweede en derde alinea, en artikel 48 van het Handvest. Bijgevolg dient het Hof erop toe te zien dat het een zodanige uitlegging aan deze laatste bepalingen geeft dat het daardoor geboden beschermingsniveau niet in strijd komt met het niveau dat wordt gewaarborgd door artikel 6 EVRM, zoals uitgelegd door het EHRM.(12)
31.      In het hoofdgeding hebben de door de verwijzende rechter gestelde vragen betrekking op de kwestie van de rechtsbijstand. Dit recht is naar zijn aard nauw verbonden met het recht op toegang tot een advocaat, zoals gedefinieerd in richtlijn 2013/48, en is een voorwaarde voor de doeltreffendheid hiervan.(13) Rechtsbijstand is echter specifiek het onderwerp van richtlijn 2016/1919. Nog vóór de vaststelling van deze laatste richtlijn werd er uitvoerig gediscussieerd over zowel de noodzaak van het vaststellen van minimumnormen voor het recht op rechtsbijstand, als de daarmee gepaard gaande moeilijkheden. Zo hadden de diensten van de Commissie bijvoorbeeld, in een samenvatting van de effectbeoordeling die bij het opstellen van het voorstel voor een richtlijn van 27 november 2013 was uitgevoerd, gewezen op de nadelen die de verscheidenheid aan nationale stelsels op het gebied van rechtsbijstand meebracht met betrekking tot het doeltreffend waarborgen van het recht op een eerlijk proces.(14) Tegelijkertijd heeft de Commissie in haar voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende voorlopige rechtsbijstand voor verdachten en beklaagden wie de vrijheid is ontnomen en rechtsbijstand in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel, ook de financiële uitdagingen in verband met de toepassing van een richtlijn op dit gebied benadrukt.(15)
32.      Uit al het voorgaande volgt dat het recht op rechtsbijstand een van de essentiële onderdelen vormt van het strafrechtsstelsel dat de lidstaten ten uitvoer moeten leggen, aangezien het de effectieve toegang tot dit recht waarborgt. De vragen van de verwijzende rechter dienen tegen de achtergrond van deze overwegingen te worden beantwoord.
B.      Omvang van het recht op rechtsbijstand
33.      De vragen van de verwijzende rechter vloeien voort uit de situatie van verzoeker in het hoofdgeding, die in de procedure in het hoofdgeding rechtsbijstand heeft genoten vanwege zijn detentie en zonder dat zijn financiële middelen vooraf zijn onderzocht. Voor het beantwoorden van deze vragen moeten de bepalingen van richtlijn 2016/1919 worden onderzocht waarin de gemeenschappelijke minimumregels zijn vastgesteld die de lidstaten moeten naleven bij de uitvoering van het recht op rechtsbijstand.
1.      Bepalingen van richtlijn 2016/1919
34.      Artikel 2 van richtlijn 2016/1919 bepaalt dat deze richtlijn met name van toepassing is op verdachten en beklaagden in strafprocedures die recht op toegang tot een advocaat hebben uit hoofde van richtlijn 2013/48, en aan wie de vrijheid is ontnomen of die dienen te worden bijgestaan door een advocaat overeenkomstig het nationale recht. Uit de toelichtingen van de verwijzende rechter blijkt dat dit – in de procedure in het hoofdgeding – het geval is voor verzoeker in het hoofdgeding.
35.      Wat de toekenning van rechtsbijstand betreft, voorziet artikel 4, lid 1, van richtlijn 2016/1919 in een duidelijke verplichting voor de lidstaten om ervoor te zorgen dat verdachten en beklaagden rechtsbijstand genieten wanneer aan twee cumulatieve voorwaarden is voldaan, namelijk dat zij onvoldoende middelen hebben om voor de bijstand van een advocaat te betalen, en dat de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen.
36.      De wijze van toepassing van het recht op rechtsbijstand wordt vervolgens nader omschreven in lid 2 van dit artikel, waarin de beoordelingsmarge wordt vastgesteld waarover de lidstaten beschikken bij de uitvoering ervan. Zij kunnen de toekenning van rechtsbijstand onderwerpen aan een draagkrachttoets of een gegrondheidstoets, of cumulatief aan beide toetsen. In de leden 3 (draagkrachttoets) en 4 (gegrondheidstoets) wordt vervolgens nader bepaald hoe elk van deze twee toetsen moet worden uitgelegd. In wezen is aan de draagkrachttoets voldaan wanneer de verdachte of de beklaagde onvoldoende middelen heeft om voor de bijstand van een advocaat te betalen. De gegrondheidstoets is dan weer bedoeld om te bepalen of rechtsbijstand moet worden verleend teneinde de belangen van een behoorlijke rechtspleging te handhaven. Aan deze toets wordt hoe dan ook geacht te zijn voldaan wanneer over de detentie moet worden beslist of tijdens de detentie.
37.      Gelet op het voorgaande merk ik op dat de bewoordingen van artikel 4 van richtlijn 2016/1919 niet geheel eenduidig zijn, aangezien hieruit niet duidelijk blijkt of de twee cumulatieve voorwaarden die eerst in lid 1 van dit artikel zijn vastgelegd, verschillen van de twee toetsen die vervolgens in de leden 2, 3 en 4 van genoemd artikel worden vermeld. Ik ben echter van mening dat de Commissie tijdens de pleitzitting terecht heeft opgemerkt dat de begrippen „voldoende middelen” en „de belangen van een behoorlijke rechtspleging”, die in lid 1 worden genoemd, in wezen aansluiten bij de „draagkrachttoets” en de „gegrondheidstoets” die in de leden 2, 3 en 4 van ditzelfde artikel worden genoemd.
38.      Bijgevolg blijkt naar mijn mening uit de letterlijke tekst van artikel 4 van richtlijn 2016/1919 dat de lidstaten met name verplicht zijn rechtsbijstand te verlenen aan elke verdachte of beklaagde wanneer deze laatste onvoldoende middelen heeft om de bijstand van een advocaat te verkrijgen en er over zijn detentie moet worden beslist of hij zich in detentie bevindt. Niettemin wordt gepreciseerd dat lidstaten kunnen besluiten slechts één van deze twee toetsen te verrichten, mits de gemeenschappelijke minimumregel die ik in de voorgaande volzin heb genoemd, namelijk de toekenning van rechtsbijstand indien aan beide toetsen is voldaan, wordt nageleefd. Dit betekent met andere woorden concreet dat een lidstaat kan besluiten rechtsbijstand te verlenen aan eenieder die slaagt voor een van de twee relevante toetsen, zonder de andere toets te verrichten, maar dat hij niet mag weigeren dergelijke bijstand te verlenen aan een verdachte of een beklaagde die voor beide toetsen slaagt.
2.      Context van richtlijn 2016/1919
39.      Uit het voorgaande blijkt dat richtlijn 2016/1919 voor de lidstaten voorziet in een verplicht systeem voor de toekenning van rechtsbijstand wanneer aan de twee voorwaarden, namelijk „voldoende middelen” en „de belangen van een behoorlijke rechtspleging”, is voldaan. Dit systeem geeft concreet invulling aan de toepassing van gemeenschappelijke minimumvoorschriften die de lidstaten hebben willen vaststellen om hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen onderling aan te passen, overeenkomstig artikel 82, lid 2, VWEU.
40.      De context van deze richtlijn bevestigt deze uitlegging.
41.      In wezen preciseert de wetgever in overweging 17 van genoemde richtlijn, ten eerste, dat het recht op rechtsbijstand voortvloeit uit artikel 6, lid 3, onder c), EVRM, en, ten tweede, dat het een minimumvereiste betreft en dat de cumulatieve of alternatieve toepassing van de twee relevante toetsen niet mag leiden tot een beperking of afwijking van de rechten en procedurele waarborgen die zijn verleend krachtens het Handvest en het EVRM, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie en het EHRM.
42.      Het minimale karakter van de in richtlijn 2016/1919 vastgestelde voorschriften wordt nadien overigens in herinnering gebracht in de overwegingen 30 en 31, en in artikel 1 van deze richtlijn, terwijl de noodzaak om het grondrecht op rechtsbijstand, zoals vastgelegd in het Handvest en het EVRM, te eerbiedigen, eveneens wordt benadrukt in overweging 30 van genoemde richtlijn.
43.      Al deze overwegingen maken het naar mijn mening mogelijk om een zekere samenhang te waarborgen wat betreft de verhouding tussen richtlijn 2016/1919 en de eraan voorafgaande richtlijn 2013/48, waarvan zij de doeltreffendheid beoogt te waarborgen(16), aangezien artikel 11 („Rechtsbijstand”) van laatstgenoemde richtlijn bepaalt dat zij moet worden uitgelegd zonder afbreuk te doen aan het nationale recht inzake rechtsbijstand, dat van toepassing is overeenkomstig het Handvest en het EVRM.
44.      In dit verband is het eveneens belangrijk eraan te herinneren dat, zoals ik in punt 30 van deze conclusie heb benadrukt, het recht op rechtsbijstand valt onder het grondrecht op een doeltreffende voorziening in rechte dat is vastgelegd in artikel 47 van het Handvest, dat op zijn beurt overeenkomt met artikel 6 EVRM. In overeenstemming met het voorgaande blijkt met name uit de rechtspraak van het EHRM dat, in het kader van het EVRM, het recht van de beklaagde op kosteloze bijstand van een toegevoegde advocaat een element vormt van het begrip „eerlijk strafproces”, waaraan twee voorwaarden zijn verbonden, namelijk het ontbreken van „voldoende middelen om een raadsman te bekostigen” en „de belangen van een behoorlijke rechtspleging”.(17)
3.      Doelstellingen van richtlijn 2016/1919
45.      Richtlijn 2016/1919 beoogt, overeenkomstig overweging 1 ervan, ervoor te zorgen dat het recht op toegang tot een advocaat, zoals bedoeld in richtlijn 2013/48, daadwerkelijk kan worden uitgeoefend. Door de wisselwerking tussen deze twee richtlijnen dragen zij dus bij tot de verwezenlijking van het in artikel 47, eerste alinea, van het Handvest verankerde recht op een doeltreffende voorziening in rechte, aangezien de verlening van rechtsbijstand het recht op toegang tot een advocaat ondersteunt.(18)
46.      In overweging 2 van richtlijn 2016/1919 wordt de methode aangegeven die wordt gebruikt om dit te bereiken, namelijk het voorzien in gemeenschappelijke minimumnormen om het vertrouwen van de lidstaten in elkaars strafrechtsstelsels te versterken en aldus de wederzijdse erkenning van beslissingen in strafzaken te verbeteren, hetgeen ook wordt herhaald in overweging 31 van deze richtlijn.
47.      De formulering van deze doelstellingen sluit aan bij de bezorgdheid die was geuit in het kader van de resolutie van de Raad van 30 november 2009, waarvan „Maatregel C” aangaf dat „[h]et recht op rechtsbijstand moet garanderen dat er effectief toegang tot [het] recht op juridisch advies wordt verschaft”.
48.      Tegelijk vloeit uit artikel 1 van richtlijn 2016/1919 voort dat deze richtlijn tot doel heeft om gemeenschappelijke minimumvoorschriften met betrekking tot het recht op rechtsbijstand vast te stellen, met name voor beklaagden in strafprocedures. Deze richtlijn beoogt dan ook niet de strafprocedure op dit gebied volledig te harmoniseren(19), noch alle voorwaarden vast te stellen voor de toekenning van rechtsbijstand aan een verdachte of een beklaagde(20).
C.      Mogelijkheid om terugbetaling van rechtsbijstand te eisen
49.      Uit al het voorgaande volgt dat het recht op rechtsbijstand binnen de Unie duidelijk is vastgesteld. De vragen die de verwijzende rechter aan het Hof heeft voorgelegd, hebben echter betrekking op een specifiek aspect van de tenuitvoerlegging van dit recht, namelijk de eventuele terugbetaling van de kosten in verband met deze bijstand, na de toekenning ervan, door de persoon die ervan heeft geprofiteerd.
1.      Overweging 8 van richtlijn 2016/1919
50.      Richtlijn 2016/1919 bevat geen enkel artikel betreffende de terugbetaling van de kosten die een lidstaat in het kader van rechtsbijstand heeft gemaakt. Deze kwestie komt niettemin aan de orde in overweging 8 van deze richtlijn, waarin staat dat „[b]ij de verlening van rechtsbijstand [...] de bevoegde autoriteiten van de lidstaten [moeten] kunnen eisen dat verdachten, beklaagden of gezochte personen een deel van die kosten, naargelang hun financiële middelen, zelf dragen”. In dit verband kunnen de volgende opmerkingen worden gemaakt.
51.      Om te beginnen is het belangrijk eraan te herinneren dat, hoewel een overweging van een richtlijn kan worden gebruikt om een bepaling van deze richtlijn te preciseren en zij een belangrijk interpretatief element vormt dat licht kan werpen op de wil van de opsteller van deze handeling(21), zij geen bindende rechtskracht heeft en niet afzonderlijk kan worden aangevoerd om rechten of verplichtingen in te stellen bij afwezigheid van gelijkwaardige of ondersteunende bepalingen in het dispositief van de richtlijn(22).
52.      In deze omstandigheden blijkt weliswaar uit de bewoordingen van overweging 8 van richtlijn 2016/1919 dat de lidstaten kunnen eisen dat personen die rechtsbijstand genieten een deel van de kosten hiervan dragen, en dat hierbij rekening moet worden gehouden met de financiële middelen van deze personen, maar deze overwegingen kunnen op zich geen rechtstreekse verplichting voor de lidstaten instellen.
53.      Vervolgens moet worden vastgesteld dat het ontbreken, in het dispositief van richtlijn 2016/1919, van een bepaling die expliciet betrekking heeft op de terugbetaling van de kosten in verband met rechtsbijstand het gevolg is van een bewuste keuze van de wetgever. Uit het voorstel voor een richtlijn van de Commissie blijkt namelijk dat er aanvankelijk sprake was van een artikel 4, lid 5, dat juist gewijd was aan de kwestie van de eventuele terugbetaling van de rechtsbijstand(23), en dat tijdens de wetgevingsprocedure het voorwerp was van discussies en wijzigingsvoorstellen, alvorens uit de definitieve versie van deze richtlijn te worden geschrapt. In deze omstandigheden is het ontbreken van een dergelijke bepaling noodzakelijkerwijs het gevolg van de uitwerking van een compromisoplossing die tijdens de totstandkoming van richtlijn 2016/1919 is gevonden, en niet van nalatigheid. Hieruit moet dan ook noodzakelijkerwijs worden afgeleid dat de wetgever niet heeft gewild dat de kwestie van de eventuele wijze van terugbetaling van rechtsbijstand binnen de lidstaten zou worden geharmoniseerd.
54.      Ten slotte volgt uit het voorgaande dat, in de context van minimale harmonisatie zoals beschreven in punt 48 van deze conclusie en bij gebreke van een bepaling ter regeling van de kwestie van de terugbetaling van rechtsbijstand, de lidstaten vrij zijn om te beslissen of zij al dan niet een regeling ten uitvoer willen leggen voor de terugbetaling van kosten in verband met rechtsbijstand door de begunstigde hiervan.
55.      Zoals ik in de punten 21, 41 en 44 van deze conclusie heb opgemerkt, sluit het recht op rechtsbijstand in strafzaken, waarin richtlijn 2016/1919 voorziet, evenwel aan bij artikel 47, derde alinea, van het Handvest, dat op zijn beurt overeenkomt met artikel 6 EVRM.(24) De Uniewetgever heeft overigens in de overwegingen 17 en 30 van deze richtlijn duidelijk aangegeven dat hij genoemde richtlijn en de hierin vastgelegde rechten wil uitleggen in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof en het EHRM met betrekking tot deze twee bepalingen. In deze omstandigheden moet erop worden toegezien dat de uitlegging van richtlijn 2016/2019 en artikel 47, derde alinea, van het Handvest, een beschermingsniveau biedt dat niet in strijd komt met het niveau dat wordt gewaarborgd door artikel 6 EVRM, zoals uitgelegd door het EHRM.(25) De bevoegdheid waarover de lidstaten beschikken om al dan niet een regeling voor de terugbetaling van rechtsbijstand ten uitvoer te leggen, moet dan ook worden uitgeoefend met inachtneming van de rechten waarin richtlijn 2016/1919 uitdrukkelijk voorziet.
2.      Rechtspraak van het EHRM
56.      Ofschoon bij het Hof nog nooit een zaak aanhangig is gemaakt waarin de vraag aan de orde kwam of een praktijk waarbij van de begunstigde van rechtsbijstand wordt geëist dat hij deze bijstand terugbetaalt, verenigbaar is met richtlijn 2016/1919 of het Handvest, zijn vergelijkbare kwesties daarentegen herhaaldelijk aan de orde gekomen bij het EHRM.
57.      In de beslissing van 6 mei 1982, X tegen Bondsrepubliek Duitsland(26), heeft de voormalige Europese Commissie voor de Rechten van de Mens in wezen geoordeeld dat het niet onverenigbaar was met artikel 6, lid 3, onder c), EVRM om van een veroordeelde te eisen dat hij de kosten in verband met de genoten rechtsbijstand terugbetaalt, voor zover hij daartoe de middelen heeft.
58.      In het arrest van 25 september 1992, Croissant tegen Duitsland(27), heeft het EHRM eraan herinnerd dat artikel 6, lid 3, onder c), EVRM geen absoluut recht verankert, aangezien kosteloze bijstand door een toegevoegde advocaat slechts vereist is wanneer de beklaagde niet over de middelen beschikt om deze laatste te vergoeden. In dit verband heeft deze rechter geoordeeld dat een nationale regeling voor de toekenning van rechtsbijstand indruist tegen deze bepaling indien zij de eerlijkheid van de procedure aantast. Verder heeft hij benadrukt dat het niet aan hem was om te beslissen of de betrokken staat in de onderhavige zaak de terugbetaling van de litigieuze kosten had kunnen eisen in het geval de verzoeker tijdens de procedure had aangetoond dat zijn financiële middelen hem niet in staat stelden om deze kosten te betalen. Niettemin heeft hij opgemerkt dat de gevraagde bedragen in het betreffende geval niet buitensporig waren en dat zij in de praktijk over het algemeen ten minste werden verlaagd of zelfs kwijtgescholden in de fase van de uitvoering van het arrest. In een dergelijke situatie was het niet onredelijk om van de betrokkene te eisen dat hij het bewijs leverde dat zijn financiële middelen ontoereikend waren om de gevraagde terugbetaling te verrichten.
59.      In het arrest van 26 februari 2002, Morris tegen Verenigd Koninkrijk(28), heeft het EHRM geoordeeld dat er geen sprake is van schending van artikel 6, lid 3, onder c), EVRM wanneer een persoon een deel van de kosten van de rechtsbijstand moet betalen en hij daartoe de middelen heeft. In die context heeft het ook gepreciseerd dat het gevorderde bedrag, gelet op verzoekers middelen, willekeurig noch onredelijk leek. Hieruit kan impliciet worden afgeleid dat dit niet het geval zou zijn geweest indien de betrokkene niet de middelen had gehad om een deel van deze kosten te betalen. Soortgelijke conclusies kunnen in wezen worden getrokken uit het arrest van het EHRM van 17 februari 2011, Ognyan Asenov tegen Bulgarije(29).
60.      In het licht van het voorgaande stel ik vast dat de bevoegdheid van de staten die partij zijn bij het EVRM om terugbetaling van de kosten in verband met rechtsbijstand te eisen, duidelijk wordt afgebakend door de rechtspraak van het EHRM. Om te beginnen mag de uitoefening van deze bevoegdheid het eerlijke karakter van een gerechtelijke procedure niet in gevaar brengen. Vervolgens is het op zich weliswaar niet in strijd met artikel 6, lid 3, EVRM om een dergelijke terugbetaling te eisen, maar moet deze actie niettemin concreet worden beoordeeld in het licht van het gevorderde bedrag en de financiële middelen van de betrokkene. Ten slotte is het in een dergelijke situatie gerechtvaardigd dat de bewijslast met betrekking tot de materiële onmogelijkheid om tot genoemde terugbetaling over te gaan, rust op de persoon die zich op deze onmogelijkheid beroept.
D.      Toepassing op de onderhavige zaak
61.      De bezorgdheid van de verwijzende rechter past in de specifieke feitelijke en juridische context van het Bulgaarse strafrechtsstelsel. Deze rechter zet uiteen dat rechtsbijstand daar op verschillende wijzen kan worden toegekend. Ten eerste kan hij ambtshalve en zonder voorafgaande toetsing van de financiële middelen van de begunstigde worden toegekend, op grond dat er een vraag rijst in verband met de detentie en dat vertegenwoordiging door een advocaat dan verplicht is. Ten tweede kan hij worden toegekend wanneer een persoon slaagt voor twee toetsen die in wezen overeenkomen met de draagkrachttoets en de gegrondheidstoets waarin artikel 4 van richtlijn 2016/1919 voorziet. Dit veronderstelt met name dat voorafgaand onderzoek wordt gedaan naar de financiële middelen van deze persoon.
62.      In dit verband preciseert de verwijzende rechter dat een beklaagde of verdachte die rechtsbijstand geniet wegens de ontoereikendheid van zijn middelen, niet tot terugbetaling a posteriori kan worden verplicht. Daarentegen is een persoon die zich in de situatie van verzoeker in het hoofdgeding bevindt, namelijk die waarin hij rechtsbijstand geniet op grond van met name artikel 94, lid 1, punt 6 of punt 8, NPK, waaruit een verplichting tot vertegenwoordiging voortvloeit zonder voorafgaande toetsing van de financiële middelen, verplicht tot terugbetaling van alle kosten in verband met de rechtsbijstand die hem is verleend krachtens artikel 25, lid 1, juncto artikel 23, lid 1, van de wet betreffende de rechtsbijstand.
63.      In de eerste plaats blijkt zeer duidelijk uit de toelichting van de verwijzende rechter, zoals samengevat in de punten 61 en 62 van deze conclusie, dat in het Bulgaarse strafrechtsstelsel een beklaagde of verdachte in aanmerking kan komen voor rechtsbijstand op grond dat, in wezen, de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen omdat deze persoon zich in detentie bevindt of afwezig is tijdens de behandeling van zijn zaak en de bijstand van een advocaat verplicht is.
64.      In een dergelijk geval blijkt de Republiek Bulgarije dus te hebben gekozen voor een van de alternatieven waarin artikel 4, lid 2, van richtlijn 2016/1919 voorziet, namelijk het toepassen van de enkele gegrondheidstoets om te bepalen of rechtsbijstand moet worden toegekend. Een dergelijke keuze is, zoals ik in punt 38 van deze conclusie heb benadrukt, volkomen in overeenstemming met deze bepaling, voor zover rechtsbijstand ook wordt verleend aan verdachten en beklaagden die zich in een situatie bevinden waarin is voldaan aan beide toetsen waarin genoemde bepaling voorziet. Volgens de toelichting van de verwijzende rechter blijkt dit overigens het geval te zijn.
65.      Hoe dan ook volgt uit het voorgaande dat, aangezien een lidstaat kan kiezen om bij het vaststellen of rechtsbijstand wordt toegekend, hetzij een draagkrachttoets hetzij een gegrondheidstoets, hetzij beide toetsen toe te passen, deze twee toetsen noodzakelijkerwijs van elkaar verschillen en niet met elkaar mogen worden verward. Wanneer een lidstaat besluit slechts één van deze twee toetsen toe te passen, kan rechtsbijstand dus aan een persoon worden toegekend zonder dat wordt nagegaan of hij aan de andere toets voldoet, hetgeen echter niet betekent dat hij niet aan beide toetsen zou hebben voldaan indien deze lidstaat ervoor had gekozen beide toetsen gezamenlijk toe te passen.
66.      In de tweede plaats moet, indien de twee categorieën begunstigden van rechtsbijstand die ik zojuist heb genoemd niet samenvallen, worden nagegaan of het verschil tussen beide wat betreft het eventuele opleggen van een verplichting tot terugbetaling van de rechtsbijstand, in overeenstemming is met het Unierecht.
67.      In dit verband wil ik eraan herinneren dat het beginsel van gelijkheid voor de wet wordt gewaarborgd door artikel 20 van het Handvest, en dat dit beginsel vereist dat vergelijkbare situaties niet verschillend worden behandeld en dat verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is. De lidstaten moeten deze bepaling naleven wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, overeenkomstig artikel 51, lid 1, van het Handvest. Het vereiste dat de situaties vergelijkbaar zijn teneinde te kunnen uitmaken of er sprake is van schending van het beginsel van gelijke behandeling, moet worden beoordeeld aan de hand van alle elementen die deze situaties kenmerken, met name tegen de achtergrond van het voorwerp en het doel van de handeling waarbij het betrokken onderscheid wordt ingevoerd, met dien verstande dat daartoe rekening moet worden gehouden met de beginselen en doelstellingen van het gebied waaronder deze handeling valt.(30)
68.      In de onderhavige zaak valt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling binnen het toepassingsgebied van richtlijn 2016/1919, zoals overigens ook door de verwijzende rechter wordt aangegeven. Derhalve moet worden beoordeeld of, gelet op het doel en de strekking van de terugbetaling van de rechtsbijstand, de situatie van een persoon die deze bijstand geniet omdat hij zich in detentie bevindt en vertegenwoordiging door een advocaat verplicht is, zonder dat zijn financiële middelen worden gecontroleerd, vergelijkbaar is met die van een persoon die deze bijstand geniet omdat hij erom heeft verzocht, hij niet over de middelen beschikt om een advocaat te betalen en de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit rechtvaardigen.
69.      Ik stel in dit verband vast dat in beide gevallen de verstrekte rechtsbijstand tot doel heeft de betrokken personen te laten vertegenwoordigen door een advocaat die door de lidstaten wordt betaald, teneinde het recht op effectieve rechterlijke bescherming te waarborgen. Het enige verschil tussen deze twee situaties is dat bij de ene categorie de financiële middelen worden onderzocht, terwijl dit bij de andere categorie niet gebeurt. In het Bulgaarse strafrechtsstelsel is de eis tot terugbetaling van deze bijstand volgens de verwijzende rechter slechts een eenvoudig gevolg van de strafrechtelijke veroordeling aan het einde van deze procedure. In deze context lijken de twee situaties mij dan ook vergelijkbaar, aangezien zij alleen van elkaar verschillen door een procedure die volledig in de betrokken nationale regeling is vastgesteld en niet door de feitelijke situatie van de betrokken personen.
70.      In deze omstandigheden en onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter te verrichten toetsingen, zie ik niet in, wat de terugbetaling van de kosten in verband met rechtsbijstand betreft, hoe een verschillende behandeling van personen aan wie deze bijstand is toegekend omdat zij niet over voldoende middelen beschikten om een advocaat te betalen, en personen die deze bijstand hebben genoten omdat zij in detentie waren genomen maar evenmin over dergelijke middelen beschikten, gerechtvaardigd zou kunnen zijn.
71.      In de derde plaats dient naar mijn mening rekening te worden gehouden met de overwegingen in de punten 34 en 55 van deze conclusie, waarvan de belangrijkste punten als volgt kunnen worden samengevat:
–        De lidstaten dienen zich te houden aan een gemeenschappelijke minimumregel die erin bestaat dat rechtsbijstand wordt verleend aan elke verdachte of beklaagde die voldoet aan de twee voorwaarden van artikel 4, lid 1, van richtlijn 2016/1919, namelijk het ontbreken van voldoende middelen om zich door een advocaat te laten vertegenwoordigen en het feit dat de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen.
–        Dit recht op rechtsbijstand valt onder het in artikel 47 van het Handvest verankerde grondrecht op een doeltreffende voorziening in rechte, dat zelf rechtstreeks is geïnspireerd op het recht op een eerlijk proces waarin artikel 6 EVRM voorziet. In het algemeen mag het door de lidstaten geboden beschermingsniveau niet lager zijn dan de normen die zijn opgenomen in het Handvest of het EVRM, zoals uitgelegd door het Hof en het EHRM.
–        Richtlijn 2016/1919 voorziet noch in een verplichting tot vergoeding van de kosten in verband met rechtsbijstand, noch in een verbod daarop. De lidstaten zijn derhalve vrij om een dergelijk terugbetalingsmechanisme ten uitvoer te leggen, mits het geen afbreuk doet aan de rechten waarin richtlijn 2016/1919 voorziet, noch aan artikel 47 van het Handvest of artikel 6 EVRM, zoals respectievelijk door het Hof en het EHRM uitgelegd.
72.      Wat betreft, ten eerste, de verenigbaarheid van een terugbetalingsmechanisme voor rechtsbijstand zoals dit van het hoofdgeding met artikel 47 van het Handvest, merk ik met betrekking tot dit artikel op dat daarin uitdrukkelijk wordt verwezen naar „degenen die niet over toereikende financiële middelen beschikken”. Bovendien heeft het Hof benadrukt dat de opneming van de bepaling inzake de verlening van rechtsbijstand in het artikel van het Handvest betreffende het recht op een doeltreffende voorziening in rechte erop duidt dat bij de beoordeling van de noodzaak van verlening van die bijstand als uitgangspunt moet worden genomen het recht van de persoon zelf wiens door het recht van de Unie gegarandeerde rechten en vrijheden zijn geschonden en niet het algemeen belang van de samenleving, ook al kan dit een van de elementen ter beoordeling van de noodzaak van de bijstand zijn.(31)
73.      Uit het voorgaande volgt dat de kwestie van de financiële middelen van de betrokkene uiteraard centraal staat wat rechtsbijstand betreft, en dat de concrete situatie van deze persoon van fundamenteel belang is voor de
uitvoering van dit recht. Hieruit kan worden afgeleid dat het in strijd is met de essentie zelf van artikel 47 van het Handvest wanneer van een persoon wiens financiële situatie hem niet in staat stelt een beroep te doen op de bijstand van een advocaat om hem te vertegenwoordigen, wordt geëist dat hij de kosten van deze bijstand terugbetaalt terwijl zijn financiële situatie niet is verbeterd.
74.      Ten tweede, wat betreft artikel 6, lid 3, onder c), EVRM, en zoals aangegeven in de punten 57 tot en met 59 van deze conclusie, biedt de rechtspraak van het EHRM duidelijke aanwijzingen op dit punt. Zij sluit overigens aan bij de analyse in het vorige punt van deze conclusie, met betrekking tot artikel 47 van het Handvest. Een mechanisme voor de terugbetaling van de aan een veroordeelde persoon toegekende rechtsbijstand kan geen afbreuk doen aan het eerlijke karakter van de gerechtelijke procedure, noch aan de toegang van deze persoon tot de rechter. In die zin legt het EHRM een duidelijk verband tussen de kwestie van de terugbetaling van de rechtsbijstand en die van de doeltreffendheid zelf van het recht op deze bijstand. Verder moet de verenigbaarheid van dit mechanisme met artikel 6, lid 3, onder c), EVRM met name worden beoordeeld in het licht van de redelijkheid van het gevorderde bedrag en de financiële middelen van de betrokkene op het moment dat hij dit bedrag moet betalen, hetgeen ook hier impliceert dat zijn financiële situatie concreet wordt onderzocht.
75.      In het onderhavige geval bestaat er naar mijn mening een niet te verwaarlozen risico dat een terugbetalingsmechanisme zoals dit in het hoofdgeding de beslissing van een verdachte of beklaagde om zijn recht op beroep uit te oefenen, negatief beïnvloedt, omdat hij vreest dat hij extra kosten zal moet terugbetalen zonder daar de financiële middelen voor te hebben.
76.      Overigens blijkt uit de toelichtingen van de verwijzende rechter dat, wat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde terugbetalingsmechanisme betreft, de financiële middelen van de verdachten of beklaagden nooit worden onderzocht voordat hun bij een veroordeling wordt gevraagd de rechtsbijstand terug te betalen. Zoals ik in de punten 60 en 74 van deze conclusie heb aangegeven, blijkt uit de rechtspraak van het EHRM ondubbelzinnig dat de autoriteiten verplicht zijn om zowel de redelijkheid van het gevraagde bedrag als het vermogen van de betrokkene om dit bedrag te betalen, te beoordelen alvorens een dergelijke terugbetaling te vorderen.
77.      Dit lijkt mij overigens ook in overeenstemming met de doelstellingen van richtlijn 2016/1919. Deze richtlijn beoogt niet alleen dat een betrokkene bijstand van een advocaat geniet, maar ook dat de kosten van deze bijstand door de lidstaten worden gefinancierd. In deze omstandigheden blijkt het weliswaar niet onredelijk om van een persoon wiens financiële middelen dit toelaten, te eisen dat hij aan deze financiering bijdraagt, maar deze bevoegdheid moet door deze lidstaten op evenredige wijze worden uitgeoefend, binnen de grenzen die ik in de punten 71 tot en met 74 van deze conclusie heb beschreven.
78.      Het argument dat de Commissie tijdens de pleitzitting naar voren heeft gebracht, namelijk dat een persoon die niet over de middelen beschikt om de bijstand van een advocaat te financieren, kan worden gelijkgesteld met een kwetsbare persoon in de zin van artikel 9 van richtlijn 2016/1919, lijkt mij niet relevant. Niets in de bewoordingen van deze richtlijn pleit namelijk in die zin, en uit de rechtspraak blijkt overigens duidelijk dat er geen vermoeden van kwetsbaarheid ten aanzien van beklaagden bestaat en dat iemands vermogen om een advocaat te betalen en zijn kwetsbaarheid twee verschillende zaken zijn(32).
V.      Conclusie
79.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de vierde en de vijfde prejudiciële vraag van de Apelativen sad – Sofia te beantwoorden als volgt:
„Artikel 2, lid 1, onder a) en b), en artikel 4, leden 1 en 4, van richtlijn (EU) 2016/1919 van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2016 betreffende rechtsbijstand voor verdachten en beklaagden in strafprocedures en voor gezochte personen in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel, gelezen in samenhang met overweging 8 van deze richtlijn,
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij in de weg staan aan een nationale regeling op grond waarvan een beklaagde die rechtsbijstand heeft genoten omdat hij in hechtenis was genomen, kan worden verplicht de kosten in verband met deze bijstand terug te betalen zonder dat vooraf zijn financiële middelen worden gecontroleerd. Een dergelijke praktijk kan bovendien discriminerend zijn in het geval dat een beklaagde die juist vanwege de ontoereikendheid van zijn middelen deze bijstand heeft genoten, niet aan een dergelijke verplichting zou kunnen worden onderworpen.”
1      Oorspronkelijke taal: Frans.
2      EHRM, 9 oktober 1979, Airey tegen Ierland, CE:ECHR:1979:1009JUD000628973, § 26.
3      Zie arresten van 17 juli 1997, Krüger (C‑334/95, EU:C:1997:378, punten 22 en 23); 28 november 2000, Roquette Frères (C‑88/99, EU:C:2000:652, punt 18), en 3 juni 2025, Kinsa (C‑460/23, EU:C:2025:392, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
4      Zie met name Groenboek van de Commissie – Procedurele waarborgen voor verdachten in strafzaken in de gehele Europese Unie (COM(2003) 75 definitief) van 19 februari 2003, en voorstel voor een kaderbesluit van de Raad over bepaalde procedurele rechten in strafprocedures binnen de gehele Europese Unie (COM(2004) 328 definitief) van 28 april 2004.
5      Resolutie van de Raad van 30 november 2009 (PB 2009, C 295, blz. 1; hierna: „resolutie van de Raad van 30 november 2009”).
6      Het programma van Stockholm – Een open en veilig Europa ten dienste en ter bescherming van de burger (PB 2010, C 115, blz. 1).
7      Richtlijn 2010/64/EU van het Europees Parlement en de Raad van 20 oktober 2010 betreffende het recht op vertolking en vertaling in strafprocedures (PB 2010, L 280, blz. 1); richtlijn 2012/13/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2012 betreffende het recht op informatie in strafprocedures (PB 2012, L 142, blz. 1), en richtlijn 2013/48.
8      Richtlijn 2016/343; richtlijn (EU) 2016/800 van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2016 betreffende procedurele waarborgen voor kinderen die verdachte of beklaagde zijn in een strafprocedure (PB 2016, L 132, blz. 1), en richtlijn 2016/1919.
9      Zie, voor een gedetailleerdere toelichting, conclusie van advocaat-generaal Ćapeta in de zaak M.S. e.a. (Procedurele rechten van minderjarigen) (C‑603/22, EU:C:2024:157, punten 26‑31).
10      Zie in dit verband overweging 10 van de resolutie van de Raad van 30 november 2009.
11      PB 2007, C 303, blz. 17.
12      Zie in die zin arrest van 15 september 2022, HN (Proces van een verdachte die van het grondgebied is verwijderd) (C‑420/20, EU:C:2022:679, punten 54 en 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Ik wil er bovendien op wijzen dat uit vaste rechtspraak volgt dat overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest, de in het Handvest vervatte rechten dezelfde inhoud en reikwijdte hebben als de overeenkomstige, door het EVRM gewaarborgde rechten, hetgeen niet verhindert dat het recht van de Unie een ruimere bescherming kan bieden. Bij de uitlegging van de door artikel 47, tweede alinea, en artikel 48, lid 2, van het Handvest gewaarborgde rechten moet het Hof bijvoorbeeld rekening houden met de overeenkomstige rechten die worden gewaarborgd door artikel 6 EVRM, zoals uitgelegd door het EHRM, als minimumbeschermingsniveau. Zie arrest van 22 juni 2023, K.B. en F.S. (Ambtshalve vaststelling in strafzaken) (C‑660/21, EU:C:2023:498, punt 41).
13      Zie in die zin arrest van 8 mei 2025, Barało (C‑530/23, EU:C:2025:322, punten 58 en 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
14      Werkdocument van de diensten van de Commissie van 27 november 2013. Samenvatting van de effectbeoordeling bij de richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende voorlopige rechtsbijstand voor verdachten en beklaagden wie de vrijheid is ontnomen en rechtsbijstand in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel (SWD(2013) 477 final).
15      COM(2013) 824 final.
16      Zie overweging 1 van richtlijn 2016/1919.
17      EHRM, 25 september 1992, Pham Hoang tegen Frankrijk (CE:ECHR:1992:0925JUD 001319187, § 39).
18      Arrest van 8 mei 2025, Barało (C‑530/23, EU:C:2025:322, punt 97 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
19      Zie naar analogie arrest van 15 september 2022, HN (Proces van een verdachte
die van het grondgebied is verwijderd) (C‑420/20, EU:C:2022:679, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
20      Zie naar analogie beschikking van 12 februari 2019, RH (C‑8/19 PPU, EU:C:2019:110, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
21      Zie arrest van 19 december 2019, Puppinck e.a./Commissie (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punt 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
22      Zie arrest van 21 maart 2024, LEA (C‑10/22, EU:C:2024:254, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
23      Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende voorlopige rechtsbijstand voor verdachten en beklaagden wie de vrijheid is ontnomen en rechtsbijstand in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel, COM(2013) 0824 final van 27 november 2013.
24      Zie in die zin arrest van 15 september 2022, HN (Proces van een verdachte die van het grondgebied is verwijderd) (C‑420/20, EU:C:2022:679, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
25      Zie in die zin arrest van 15 september 2022, HN (Proces van een verdachte die van het grondgebied is verwijderd) (C‑420/20, EU:C:2022:679, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
26      CE:ECHR:1982:0506DEC000936581.
27      CE:ECHR:1992:0925JUD001361188.
28      CE:ECHR:2002:0226JUD003878497.
29      CE:ECHR:2011:0217JUD003815704. Een vrij gelijkaardige redenering is ook gevolgd in EHRM, 21 juni 2011, Orlov tegen Rusland, CE:ECHR:2011:0621JUD002965204.
30      Zie in die zin arrest van 6 juni 2023, O. G. (Europees aanhoudingsbevel tegen een onderdaan van een derde land) (C‑700/21, EU:C:2023:444, punten 40‑43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
31      Arrest van 22 december 2010, DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, punt 42).
32      Zie in die zin arrest van 8 mei 2025, Barało (C‑530/23, EU:C:2025:322, punten 61‑71 en aldaar aangehaalde rechtspraak).