61984C0033
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
CARL OTTO LENZ
del 28 febbraio 1985 (
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)
Signor Presidente,
signori Giudici,
A.
Nella prima causa, in merito alla quale presento oggi le mie conclusioni, si tratta della validità di un regolamento comunitario in cui è stato stabilito, fra l'altro, l'importo compensativo monetario sul glucosio in polvere (destrosio) ricavato dal mais della voce 17.02 B II a) della tariffa doganale comune.
Nell'ordinanza di rinvio viene menzionato il regolamento 19 giugno 1980, n. 1541 (GU 1980, L 156, pag. 1, 2, 5 e 6); la Commissione ha però dimostrato — e l'attrice nel procedimento principale ha concordato con essa — che è più corretto far riferimento al regolamento n. 2140/79 (GU 1979, L 247, pagg. 1 e segg.) in cui — come risulta dall'art. 1 del regolamento n. 1541/80 — quest'ultimo regolamento ha sostituito la colonna « Italia » dell'allegato I.
Detto regolamento veniva applicato quando — nel periodo compreso fra il 7 e I'11 luglio 1980 — l'attrice nella causa principale, che trasforma prodotti agricoli, esportava, nell'ambito del commercio intracomunitário, il prodotto in precedenza menzionato nella Repubblica federale di Germania. In tale occasione — essendo l'Italia un cosiddetto paese a moneta debole — l'esportatore doveva pagare importi compensativi monetari.
L'attrice ritiene che l'importo compensativo monetario fosse maggiore del dovuto del 14% circa; infatti, il precitato regolamento si sarebbe basato, per la fissazione degli importi compensativi monetari per prodotti derivati dal mais, sul prezzo d'intervento del mais senza tener conto della restituzione che viene concessa alla produzione di amido di mais e che ha come conseguenza una diminuzione del prezzo della materia prima. L'inesattezza di tale tesi è stata effettivamente accertata dalla Corte già per quel che riguarda un precedente regolamento (il regolamento n. 652/76) nella sentenza 15 ottobre 1980 in causa 145/79 (
1
), di cui chiaramente l'attrice ha avuto conoscenza.
Quest'ultima pertanto adiva il tribunale di Venezia chiedendo il rimborso degli importi compensativi monetari riscossi in eccesso in violazione del regolamento n. 974/71. Il tribunale adito riteneva che la tesi dell'attrice non fosse infondata. Con ordinanza 24 novembre 1983 esso sospendeva quindi il giudizio e proponeva, a norma dell'art. 177 del trattato, la seguente questione pregiudiziale:
« Se il regolamento della Commissione CEE n. 1541/80 del 19.6.1980 sia valido per la parte in cui fissa gli importi compensativi monetari (ICM) per i prodotti oggetto delle esportazioni per cui è causa (glucosio in polvere o destrosio), contraddistinti sotto la voce doganale 17.02 B II a), in Lit. 29612 per tonnellata, dato che nel calcolo di tali ICM si è fatto riferimento al prezzo d'intervento del mais senza tenere conto della restituzione alla produzione dell'amido di mais, seguendo un criterio già oggetto di censura della Corte con sentenza 15.10.1980 resa nella causa 145/79 ».
B. Il mio parere in proposito è il seguente.
1.
L'unica questione proposta dal tribunale non presenta chiaramente alcuna difficoltà.
Come già ricordato, esiste una giurisprudenza univoca sul problema se nel calcolo degli importi compensativi monetari per i prodotti derivati dal mais e dall'amido di mais ci si possa basare sul prezzo d'intervento del mais ovvero — in quanto si tratti di commercio intracomunitário — vada dedotta la restituzione alla produzione. L'esattezza di questa giurisprudenza non è stata messa in discussione da nessuno ed anche il giudice del rinvio non ha formulato critiche in proposito. E quindi certo che non sono legittimi gli importi compensativi monetari per prodotti derivati che siano stati calcolati in base ai prezzi d'intervento non diminuiti della restituzione alla produzione. Lo stesso deve quindi valere per il regolamento ora in esame che ha parimenti adottato — come la Commissione ammette senz'altro — il suddetto metodo di calcolo.
Si può persino affermare che ora non è assolutamente necessario accertare l'invalidità del regolamento oggetto della presente controversia poiché ciò già risulta — per lo meno tacitamente — dalla sentenza 15 ottobre 1980, in causa 145/79 (
2
). A questo proposito è importante il fatto che — anche se nella predetta controversia si trattava di amido di mais (e quindi non di glucosio) — è stato censurato in via generale il calcolo degli importi compensativi monetari per prodotti derivati dal mais (« amido di granoturco e suoi derivati » — punto 16 della motivazione della sentenza), in cui assume rilevanza la restituzione alla produzione. Inoltre, per lo stesso motivo non è stato annullato solo il regolamento n. 652/76, che all' epoca veniva in rilievo; oltre a ciò, il punto 49 della motivazione della sentenza recita: « la stessa conclusione s'impone per quanto concerne la validità dei successivi regolamenti della Commissione aventi ad oggetto la determinazione o la modifica degli importi compensativi monetari da applicarsi ai prodotti di cui al paragrafo precedente ». Veniva pertanto compreso anche il regolamento n. 2140/79 (come modificato dal regolamento 19 giugno 1980, n. 1541/80), già in vigore all'epoca della pronuncia della sentenza. Infatti, esso sostituiva un precedente regolamento (il regolamento n. 1367/79), e appare un ininterrotto collegamento tramite successivi regolamenti sino al regolamento n. 527/76, il quale a sua volta è stato integrato dal precitato regolamento n. 652/76.
Nella presente controversia sarebbe quindi sufficiente dichiarare che l'invalidità del regolamento preso in considerazione dal giudice italiano risulta già in base alla sentenza in causa 145/79 1. Tuttavia, anche nell'interesse della certezza e della chiarezza del diritto — poiché all'epoca il dispositivo della sentenza non aveva fatto espresso riferimento al regolamento attualmente in esame ed al prodotto di cui è causa — è certamente corretto che nel dispositivo della sentenza venga ora espressamente dichiarato che il regolamento n. 2140/79 (come modificato dal regolamento n. 1541/80) va considerato invalido per i precitati motivi.
Non è effettivamente necessario svolgere ora altre osservazioni in merito alla domanda di pronuncia pregiudiziale in base alla sua formulazione ed alla sua motivazione.
2.
Nel corso del procedimento è stato tuttavia trattato inoltre approfonditamente (e per l'attrice si può dire: soprattutto) il problema degli effetti della dichiarazione d'invalidità. Anche se esso non è stato sollevato espressamente dal giudice nazionale (chiaramente perché esso tende, come altri giudici, malgrado quanto constatato nella sentenza 145/79 (
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), della quale mi occuperò fra poco, a decidere autonomamente sulla domanda di rimborso e quindi a trarre le conseguenze a suo avviso necessarie dalla dichiarazione d'invalidità), non si dovrebbe tuttavia semplicemente passare sotto silenzio tale problema. Quest'ultimo viene infatti in rilievo — in base a questioni espressamente sollevate — anche nelle cause 39/84 (
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) e 46/84 (
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), contemporaneamente trattate, e ove al riguardo si pervenga a conclusioni espresse, le stesse devono naturalmente valere anche per il caso presente.
a)
Ricordo che nella sentenza in causa 145/79 1 relativamente agli effetti di una dichiarazione di nullità in un procedimento pregiudiziale, è stata ritenuta corretta l'applicazione analogica dell'art. 174 del trattato CEE ove si dispone:
« Tuttavia, per quanto concerne i regolamenti, la Corte di giustizia, ove lo reputi necessario, precisa gli effetti del regolamento annullato che devono essere considerati come definitivi ».
È stato perciò espressamente dichiarato che l'invalidità, a suo tempo constatata, delle disposizioni regolamentari litigiose non consente « di rimettere in discussione la riscossione o il pagamento degli importi compensativi monetari effettuati dalle autorità nazionali, in base a dette disposizioni, per il periodo anteriore alla data della presente sentenza » (punto 53 della motivazione).
La Commissione ne ha tratto le debite conseguenze in quanto, col regolamento 21 novembre 1980, n. 3013 (GU 1980, L 312, pag. 12 e segg.) essa ha modificato gli importi compensativi monetari (fra l'altro anche per i prodotti di cui è causa): poiché la sentenza è stata pronunziata il 15 ottobre 1980, si è dichiarato che gli importi compensativi monetari calcolati in conformità andavano applicati su richiesta a partire dal 15 ottobre 1980 (cfr. 4o considerando del regolamento).
b)
L'attrice non ritiene corretta tale tesi. Essa sostiene fondamentalmente che con la dichiarazione di nullità di un regolamento sarebbero terminate le funzioni della Corte di giustizia; spetterebbe poi al giudice nazionale trarre le debite conseguenze di tale pronunzia. Quest'ultimo dovrebbe quindi decidere sul problema del rimborso di importi compensativi monetari pagati in eccesso (come è stato sottolineato in precedenti sentenze) a norma del diritto nazionale. Ai sensi della legge italiana, che sarebbe applicabile nel nostro caso, le somme non dovute (a parte i casi di prescrizione e di decadenza dei termini) dovrebbero essere rimborsate. Nel caso di specie il pagamento degli importi compensativi monetari sarebbe avvenuto nel luglio del 1980 (pertanto prima della pronunzia della precitata sentenza). Il 1o luglio 1980 sarebbe tuttavia entrato in vigore il regolamento del Consiglio n. 1430/79 « relativo al rimborso o allo sgravio dei diritti all'importazione o all'esportazione » (GU 1979, L 175, pag. 1 e segg.), che contemplerebbe una soluzione per casi come quelli di cui trattasi nel combinato disposto dell'art. 2 e dell'art. 14, in cui verrebbe stabilito un rimborso quando l'importo di tali diritti sia superiore, per un qualsiasi motivo, a quello legalmente da riscuotere.
La Commissione non ha aderito a questa tesi. Essa sostiene invece che non esiste nessuna ragione per modificare sostanzialmente detta giurisprudenza. Tutt'al più essa ritiene adeguata una certa mitigazione nel senso di ammettere un effetto retroattivo della dichiarazione d'invalidità per gli interessati che abbiano già fatto valere una domanda di rimborso prima della pronunzia della relativa sentenza. In caso di efficacia ex nunc dell'invalidità bisognerebbe invece, a suo avviso, limitarsi a prendere in considerazione fattispecie da ritenersi concluse al momento della pronunzia della sentenza.
e)
Su questa problematica va ancora esposto quanto segue.
aa)
Se si ritiene — come penso — che la sentenza 145/79 (
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) contenga anche la dichiarazione d'invalidità del regolamento di cui è causa e che quindi la pronuncia in ordine agli effetti della dichiarazione d'invalidità valga anche per quest'ultimo, si pone il problema, sollevato dall'attrice, se sia ora effettivamente opportuna una modifica di questa giurisprudenza.
A questo proposito non è ad esempio possibile sostenere — per agevolare una simile decisione — che si tratta solamente di una modifica in relazione ad una singola fattispecie in cui debbano semplicemente ridursi importi compensativi monetari (e cioè mediante deduzione dal prezzo del mais della restituzione alla produzione). Nella sentenza in causa 145/79 (
6
) sono state infatti mosse censure al regolamento n. 652/76 ed ai regolamenti successivi anche perché la somma degli importi compensativi da applicarsi all'insieme dei diversi prodotti derivati superava l'importo compensativo stabilito per il prodotto base (punto 48 della motivazione); era perciò necessaria una nuova determinazione globale degli importi compensativi per diversi prodotti derivati, cioè non si tratta appunto solamente della diminuzione di una voce. Inoltre, per la limitazione degli effetti della dichiarazione di invalidità non era determinante soltanto la situazione appena trattata, bensì anche il riconoscimento che altrimenti, « attesa la mancanza di uniformità fra le legislazioni nazionali in materia », avrebbero potuto verificarsi « considerevoli disparità di trattamento » e quindi provocarsi nuove distorsioni della concorrenza (punto 52 della motivazione).
bb)
In quanto l'attrice ha sostenuto la tesi secondo cui sarebbe sostanzialmente fuori luogo applicare l'art. 174 del trattato CEE in un procedimento pregiudiziale relativo alla validità di regolamenti comunitari, non vedo alcun motivo per seguirla a questo proposito e quindi proporre una simile modifica radicale della giurisprudenza. Trovo che questo problema di fondo, dopo approfondite indagini, vada considerato risolto. Ritengo senz'altro plausibile — come il mio collega Darmon nelle sue conclusioni in causa 112/83 (
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) — l'applicazione della norma di cui sopra anche nel contesto della dichiarazione d'invalidità di un regolamento comunitario, poiché in proposito possono chiaramente sorgere gli stessi conflitti d'interesse che si presentano in occasione della dichiarazione di nullità in un procedimento d'impugnazione. Tutte le osservazioni in contrario addotte o citate in questo contesto non sono invece, a mio avviso, tali da aprire una nuova discussione sul problema di fondo.
ce)
Secondo me non vi è neppure motivo per modificare la giurisprudenza alla luce del regolamento del Consiglio n. 1430/79, citato dall'attrice, « relativo al rimborso o allo sgravio dei diritti all'importazione o all'esportazione », entrato in vigore il 1o luglio 1980 (cfr. art. 27).
Il regolamento di cui trattasi esisteva già all'epoca della pronunzia della sentenza in causa 145/79 (
6
). Nondimeno si è pervenuti alle suddette contestate conclusioni sugli effetti della dichiarazione d'invalidità. Non deve tuttavia assolutamente ammettersi che il nostro problema di retroattività sia stato a suo tempo trattato anche alla luce del regolamento ora citato.
Questo regolamento non va applicato per altri motivi. Esso vale infatti solamente per i prelievi e altre imposizioni all'esportazione nei rapporti con paesi terzi (art. 1, n. 2, lett. b)), non invece per gli importi compensativi monetari nel commercio intracomunitário, il cui rimborso viene richiesto nella causa principale. La sua applicazione è stata estesa a questi ultimi per la prima volta solo con il regolamento della Commissione 19 maggio 1981, n. 1371, «recante modalità per l'applicazione amministrativa degli importi compensativi monetari» (GU 1981, L 138, pag. 1 e segg., art. 22, n. 2).
Anche ammettendo che il regolamento n. 1430/79 dovesse applicarsi già in precedenza agli importi compensativi monetari, non va dimenticato che le condizioni poste dall'art. 2, citato dall'attrice, — che contempla il rimborso condizionato alla prova che l'importo di tali diritti è superiore, per un qualsiasi motivo, a quello legalmente percepibile — non sono appunto soddisfatte, se la Corte dichiara l'invalidità di una norma con effetto però solo per il futuro. Per il periodo antecedente alla pronunzia della sentenza 15 ottobre 1980 si deve quindi ritenere che la norma continui a valere. In questo contesto non si può neppure seguire l'opinione secondo cui il regolamento n. 1430/79 limiterebbe l'applicazione dell'art. 174 del trattato CEE, mentre è vero, al contrario, che una pronunzia della Corte basata sulla suddetta norma del trattato ha maggiore forza del diritto comunitario secondario stabilito nel suddetto regolamento.
dd)
Non vi è neppure alcun motivo per modificare la giurisprudenza nel senso di ammettere una retroattività della dichiarazione d'invalidità, per lo meno per quel che riguarda il rimborso parziale di importi compensativi monetari troppo elevati a imprese cui è stato richiesto il pagamento in base al regolamento ora in causa.
A questo proposito non si può accettare la tesi secondo cui il problema della retroattività sarebbe stato ancor più acuito dal regolamento del Consiglio n. 1697/79, relativo al recupero a posteriori dei dazi all'importazione o dei dazi all'esportazione che non sono stati corrisposti dal debitore (GU 1979, L 197, pag. 1 e seg.), così che le imprese dei cosiddetti paesi a moneta forte, dopo la rettifica di importi compensativi monetari troppo elevati, non dovrebbero temere un reclamo di importi compensativi monetari riscossi in eccesso. Anche il regolamento n. 1697/79 è stato esteso, col regolamento n. 1371/81, all'ambito degli importi compensativi monetari (art. 22, n. 2). Inoltre, possono nutrirsi seri dubbi sul fatto che l'art. 5 (cui ha fatto riferimento l'attrice) sia di aiuto in simili casi, in quanto riguarda solamente il recupero a posteriori di dazi e la sua esclusione in determinati casi.
La considerazione determinante per l'esclusione della retroattività — come ho già accennato — era che si potrebbe giungere, a causa della mancanza di uniformità delle norme nazionali in materia, a considerevoli disparità di trattamento qualora si ammettesse il reclamo di importi che siano stati indebitamente pagati, nei paesi a moneta debole, dagli imprenditori interessati e, nei paesi a moneta forte, dalle autorità nazionali competenti. Non si teneva quindi chiaramente presente soltanto il pericolo del reclamo di importi compensativi monetari riscossi in eccesso da parte di imprese dei cosiddetti paesi a moneta forte. È anche chiareche — tenuto conto delle diverse condizioni in vigore negli Stati membri per il reclamo di somme nei confronti di pubbliche amministrazioni — non verrebbe evitato il suddetto pericolo di distorsioni della concorrenza qualora la retroattività venisse esclusa solamente a favore di imprese di paesi a moneta forte.
Inoltre, non si può pensare di prendere in considerazione una deviazione dall'orientamento della giurisprudenza in relazione alla fattispecie in esame e alla dichiarazione d'invalidità del regolamento n. 2140/79. Infatti, anche se si dovesse ammettere che la decisione della Corte nella sentenza in causa 145/79 (
8
) sia venuta in essere principalmente sotto la spinta della circostanza che all'epoca si verteva principalmente su un regolamento del 1976, non è possibile ignorare che la sentenza ha fatto espresso riferimento anche a tutti i regolamenti successivamente adottati. Tuttavia, se ora si considerasse una differenziazione dal punto di vista della data di adozione del regolamento, sarebbe non solo problematico stabilirne i limiti esatti, ma si giungerebbe anche ad una disparità di trattamento degli interessati che la Corte è giustamente pervenuta innanzitutto ad escludere nella citata sentenza.
ee)
Pertanto, ciò che può tutt'al più essere preso in considerazione è una mitigazione della giurisprudenza nel senso prospettato dalla Commissione. Quindi possono essere esclusi dalla limitazione della dichiarazione d'invalidità casi in cui, prima della pronunzia della sentenza che dichiara l'invalidità, siano stati tempestivamente impugnati dinanzi ad un giudice atti adottati in esecuzione del regolamento dichiarato invalido, cioè casi non riguardanti procedimenti amministrativi conclusi e considerati definitivi dalle parti. In simili casi si può essenzialmente stabilire di riconoscere al criterio dell'equità sul caso singolo una priorità rispetto a quello della certezza del diritto. Si può quindi consentire a chi rivendica un proprio diritto di conseguire il risultato dei propri sforzi e venirgli in aiuto invece di ostacolarlo. Ciò sarebbe semplicemente lo sviluppo della giurisprudenza Defrenne (causa 43/75 (
9
)) relativa all'interpretazione e all'applicazione immediata dell'art. 119 del trattato CEE (parità di retribuzione tra lavoratori di sesso maschile e lavoratori di sesso femminile per uno stesso lavoro), in cui sono state ritenute legittime eccezioni all'efficacia, di norma ex nunc, dell'interpretazione stabilita in relazione ad interessati i quali abbiano già promosso un'azione giudiziaria o si siano avvalsi di un corrispondente mezzo d'impugnazione (punti 74 e 75 della motivazione). Tali considerazioni concordano con quelle espresse dalla Corte di giustizia nella sentenza 27 febbraio 1985 in causa 112/83 (
10
) (punto 18 della motivazione).
Va tuttavia aggiunto subito che una simile mitigazione della giurisprudenza non avrebbe alcun risultato per l'attrice nella presente controversia. Per quel che riguarda il regolamento di cui trattasi si deve ritenere infatti che la sua invalidità sia già stata dichiarata nella precitata sentenza 15 ottobre 1980 (
8
). L'interessata ha però presentato una domanda di rimborso in via giurisdizionale solo nel maggio 1982 (ben dopo aver avuto conoscenza di detta giurisprudenza). Nel suo caso non si può quindi affermare che essa abbia cercato, promuovendo tempestivamente un'azione giudiziaria, di modificare la situazione di diritto prima della pronunzia della sentenza determinante. Essa intende in certo qual modo beneficiare soltanto dei risultati di azioni giuriziarie intentate da altri, il che può difficilmente essere considerato degno di tutela.
d)
Nella presente controversia può quindi essere sufficiente constatare — qualora la Corte non dovesse limitarsi ad osservare che l'invalidità del regolamento n. 2140/79 risulta già dalla sentenza in causa 145/79 (
11
) — che il suddetto regolamento va considerato invalido in base ai motivi inizialmente illustrati. Per quel che riguarda gli effetti della dichiarazione di invalidità ci si può invece attenere, per il caso presente, a quanto statuito nella sentenza in causa 145/79 1.
C.
Riassumendo, propongo pertanto che la questione sollevata dal tribunale di Venezia venga risolta nel senso che il regolamento n. 2140/79, come modificato dal regolamento n. 1541/80, è invalido nella misura in cui gli importi compensativi monetari per il glucosio in polvere o destrosio di cui alla voce tariffaria 17.02 B II a) sono stati fissati in base al prezzo d'intervento per il mais non diminuito della restituzione alla produzione concessa ai prodotti derivati dal mais.
(
*1
)	Traduzione dal tedesco.
(
1
)	Sentenza 15 ottobre 1980 in causa 145/79, S.A. Roquette Frères contro Stato francese, Race. 1980, pag. 2917.
(
2
)	Semenza 15 ottobre 1980 in causa 145/79, S.A. Roquette Frères contro Stato francese, Race. 1980, pag. 2917.
(
3
)	Sentenza 15 ottobre 1980 in causa 145/79, S.A. Roquette Frères contro Stato francese, Race. 1980, pag. 2917.
(
4
)	Causa 39/84, Maizena GmbH e a. contro Hauptzollamt di Amburgo-Jonas, ancora pendente.
(
5
)	Causa 46/84, ditta Nordgetreide GmbH & Co. KG contro Hauptzollamt di Amburgo-Jonas, ancora pendente.
(
6
)	Sentenza 15 ottobre 1980 in causa 145/79, S.A. Roquette Frères contro Stato francese, Race. 1980, pag. 2917.
(
7
)	Causa 112/83, Société des produits de maïs SA contro M. le Directeur général des douanes et droits indirects, Racc. 1985, pag. 732.
(
8
)	Sentenza 15 ottobre 1980 in causa 145/79, SA. Roqueltc Frcrcs contro Stato francese, Race. 1980, pag. 2917.
(
9
)	Sentenza 17 febbraio 1976 in causa 43/75 — Gabrielle Defrenne contro S.A. Sabena, Race. 1976, pag. 455.
(
10
)	Causa 112/S3, Société des produits de maïs SA contro M. le Directeur général des douanes et droits indirects, Race, 1985, pag. 732.
(
11
)	Sentenza 15 ottobre 1980 in causa 145/79, S.A. Roquette Frères contro Stato francese, Racc. 1980, pag. 2917.