62007TO0456
TRIBUNALENS BESLUT (tredje avdelningen)
den 12 februari 2010 (
*1
)
I mål T-456/07,
Europeiska kommissionen, företrädd av J.-F. Pasquier och D. Martin, båda i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Översättningscentrum för Europeiska unionens organ (Översättningscentrum), inledningsvis företrätt av advokaten G. Vandersanden, därefter av advokaten L. Levi,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring av det påstådda beslutet enligt vilket Översättningscentrum underlät att betala en avgift till den allmänna budgeten, för budgetåren 1998–2005, som motsvarade den del av finansieringen av gemenskapens pensionssystem som det åligger arbetsgivaren att betala,
meddelar
TRIBUNALEN (tredje avdelningen)
sammansatt av ordföranden J. Azizi samt domarna E. Cremona och S. Frimodt Nielsen (referent),
justitiesekreterare: E. Coulon,
följande
Beslut
Tillämpliga bestämmelser
Gemenskapens pensionssystem
1
Artikel 83 i tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska gemenskaperna har, såväl i den version som gällde före den 1 maj 2004 (nedan kallade de tidigare tjänsteföreskrifterna) som efter detta datum (nedan kallade de nya tjänsteföreskrifterna), följande lydelse:
”1.   De förmåner som betalas ut inom ramen för detta pensionssystem skall belasta gemenskapernas budget. Medlemsstaterna skall gemensamt garantera utbetalningen av dessa förmåner enligt den fördelningsnyckel som fastställs för finansieringen av sådana utgifter.
…
2.   Tjänstemännen skall bidra med en tredjedel till finansieringen av detta pensionssystem …”
2
I artikel 83a.2, som har införts i de nya tjänsteföreskrifterna, föreskrivs följande:
”Byråer som inte subventioneras genom Europeiska unionens budget skall till denna budget oavkortat betala de avgifter som krävs för att finansiera systemet.”
Finansiella bestämmelser
3
I artikel 72.2 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 248, s. 1, med rättelse i EGT L 25, 2003, s. 43) (nedan kallad budgetförordningen), som gäller från och med den, föreskrivs att institutionerna har möjlighet att fastställa fordringar som de anser sig ha. Denna bestämmelse har följande lydelse:
”Varje institution får införa ett formellt förfarande för att fastställa fordringar på andra gäldenärer än stater, varvid förfarandet skall bestå i ett beslut som skall räknas som verkställbart i den mening som avses utgöra exekutionstitel enligt artikel 256 i EG-fördraget.”
Bestämmelser som gäller Översättningscentrum
Tillämpliga bestämmelser under hela den omtvistade perioden
4
Översättningscentrum för Europeiska unionens organ (Översättningscentrum) är en byrå som inrättades genom rådets förordning (EG) nr 2965/94 av den 28 november 1994 om upprättande av ett översättningscentrum för Europeiska unionens organ (EGT L 314, s. 1; svensk specialutgåva, område 1, volym 3, s. 208). Översättningscentrum är en juridisk person (artikel 3 i förordning nr 2965/94) och har en egen budget. Centrumet har till uppgift att utföra översättningsarbete för de organ som anges i artikel 2 i förordning nr 2965/94 och eventuellt även för institutionerna. Det ska också delta i det internationella översättningsutskottet. Översättningscentrum ligger i Luxemburg (Luxemburg).
5
Artikel 9 i förordning nr 2965/94 har följande lydelse:
”1.   Centrumet skall ledas av en direktör som utnämns av styrelsen på förslag av kommissionen för en femårsperiod, som kan förlängas.
2.   Direktören skall vara laglig företrädare för centrumet. Han eller hon skall ansvara för
—
utarbetande och genomförande på lämpligt sätt av arbetsprogrammet och av styrelsens beslut,
—
den löpande förvaltningen,
—
utförandet av de uppgifter som åläggs centrumet,
—
genomförandet av budgeten,
—
alla personalfrågor,
—
förberedelse av styrelsens möten.
3.   Direktören ska avlägga rapport till styrelsen om sin verksamhet.”
6
I artikel 17 i förordning nr 2965/94 föreskrivs att centrumets personal ska omfattas av de regler och föreskrifter som gäller för tjänstemän och övriga anställda inom Europeiska gemenskaperna.
7
Förordning nr 2965/94 har ändrats två gånger. Den första av dessa ändringar, som infördes genom rådets förordning (EG) nr 2610/95 av den 30 oktober 1995 (EGT L 268, s. 1), trädde i kraft den . Den andra, som infördes genom rådets förordning (EG) nr 1645/2003 av den (EUT L 245, s. 13), trädde i kraft den .
Tillämpliga bestämmelser under åren 1998–2002
8
Artikel 10 i förordning nr 2965/94 hade, i den version som enligt förordning nr 2610/95 gällde för budgetåren 1998–2002, följande lydelse:
”1.   För varje budgetår, vilket motsvarar kalenderåret, skall det utarbetas beräkningar över alla centrumets inkomster och utgifter, vilka uppförs i centrumets budget.
a)
Det skall råda balans mellan inkomster och utgifter i centrumets utgifter.
b)
Om inte annat följer av bestämmelserna i c om inkörningsperioden, skall centrumets inkomster bestå av betalning för tjänster från de inrättningar som det betjänar …
c)
Under inkörningsperioden, som inte skall överstiga tre budgetår,
—
bidrar de inrättningar, institutioner och organ som centrumet betjänar i början på varje räkenskapsår med ett fast belopp, som på grundval av så goda faktaupplysningar som möjligt beräknas som en viss andel av deras budget, och som kommer att justeras i förhållande till det faktiskt utförda arbetet,
—
kan det utbetalas ett driftsbidrag till centrumet från Europeiska gemenskapernas allmänna budget.
3.   Centrumets utgifter omfattar bl.a. löner till personalen, utgifter för administration och infrastruktur samt driftsutgifter.”
9
Reglerna för godkännande och genomförande av centrumets budget, som var tillämpliga under åren 1998–2002, fastställs i artiklarna 13–15 i förordning nr 2965/94, i deras lydelse enligt förordning nr 2610/95. Det framgår av dessa bestämmelser att centrumets direktör är behörig att utarbeta och genomföra budgeten medan det är styrelsen som ska godkänna budgeten och bevilja ansvarsfrihet.
Tillämpliga bestämmelser under åren 2003–2005
10
Artikel 10 i förordning nr 2965/94 hade, i den version som enligt förordning nr 1645/2003 gällde för budgetåren 2003–2005, följande lydelse:
”1.   För varje budgetår, vilket motsvarar kalenderåret, skall det utarbetas beräkningar över alla centrumets inkomster och utgifter, vilka uppförs i centrumets budget.
a)
Det skall råda balans mellan inkomster och utgifter i centrumets budget.
b)
Centrumets inkomster skall bestå av betalningar från de organ som centrumet arbetar för samt från de institutioner och organ med vilka ett samarbete har överenskommits som ersättning för de tjänster som centrumet utför, och även verksamhet av interinstitutionell natur, liksom även ett bidrag från gemenskapen.
3.   Centrumets utgifter omfattar bl.a. löner till personalen, utgifter för administration och infrastruktur samt driftsutgifter.”
11
Reglerna om godkännande och genomförande av centrumets budget, som var tillämpliga under 2003–2005, fastställs i artiklarna 13–15 i förordning nr 2965/94, i deras lydelse enligt förordning nr 1645/2003. Dessa sistnämnda bestämmelser innebär inte att direktörens befogenheter ifrågasätts. Däremot föreskrivs i dessa att Europaparlamentet och Europeiska unionens råd ska ingripa för att fastställa storleken på gemenskapens bidrag enligt artikel 10.2 i förordning nr 2965/94, i dess ändrade lydelse, och för att bevilja direktören ansvarsfrihet för genomförandet av centrumets budget. Bortsett från detta är styrelsens befogenheter oförändrade.
Bakgrund till tvisten
Begäran om inbetalning av en avgift till den allmänna budgeten för gemenskapens pensionssystem under budgetåren 1998–2005
12
Europeiska gemenskapernas kommission anmodade, genom skrivelse av den 1 juli 1998 (nedan kallad skrivelsen av den ) från generaldirektören vid generaldirektoratet för personal och administration, Europeiska läkemedelsmyndigheten (EMEA), Byrån för harmonisering inom den inre marknaden (varumärken, mönster och modeller) (harmoniseringsbyrån) samt Gemenskapens växtsortsmyndighet (CPVO) att betala in en avgift till gemenskapsbudgeten motsvarande den del av finansieringen av gemenskapens pensionssystem som det åligger arbetsgivaren att betala.
13
I skrivelsen av den 1 juli 1998 anges följande:
”De decentraliserade organen ska till kommissionen månatligen betala in sina personalavgifter till gemenskapens pensionssystem. Det är tänkt att vissa av dessa organ, som Ert, ska vara helt eller delvis självfinansierade. För att upprätthålla budgetbalansen och pensionssystemets inre logik..., måste dessa organ betala en arbetsgivaravgift till systemet motsvarande den dubbla personalavgiften viktad i förhållande till självfinansieringsnivån för varje organ.
Denna praxis grundar sig implicit på bestämmelserna om upprättandet av byråerna...
Jag skulle därför vara tacksam om Ni, i enlighet med det föreskrivna förfarandet för inbetalning av personalavgifter, betalade in det belopp till kommissionen som motsvarar Ert organs arbetsgivaravgifter till finansieringen av pensionssystemet, vilket kommissionen kommer att nyttja enligt tillämpliga bestämmelser.
Inbetalning ska ske retroaktivt från och med det år då Ert organ började uppbära egna medel, med tillkommande ränta enligt lämplig räntesats.”
14
Chefen för enheten för pensioner och kontakter med tidigare anställda, vid kommissionens generaldirektorat för personal och administration, översände skrivelsen av den 1 juli 1998 via telefax till Översättningscentrums direktör den I telefaxet angavs att skrivelsen av den egentligen var riktad även till centrumet som ”därför ombads att ta den i beaktande”.
15
Den 19 augusti 1998 svarade direktören vid Översättningscentrum chefen för enheten för pensioner och kontakter med tidigare anställda, vid kommissionens generaldirektorat för personal och administration, att han skulle beakta denna begäran och att han ville att kommissionen skulle ange ”den rättsliga grunden vad avser Översättningscentrum för denna praxis”.
16
Översättningscentrum begärde den 9 februari 2000 att kommissionen skulle yttra sig angående dess uppfattning att arbetsgivarens avgifter till gemenskapens pensionssystem ska täckas av gemenskapens allmänna budget.
17
Genom skrivelse av den 16 mars 2000 klargjorde chefen för enheten för pensioner och kontakter med tidigare anställda, vid kommissionens generaldirektorat för personal och administration, att Översättningscentrum skulle anses vara ett självfinansierat organ sedan dess inrättande och att centrumet alltsedan dess var skyldigt att erlägga arbetsgivaravgifter för gemenskapens pensionssystem till den allmänna budgeten.
18
Avdelningen för administration, ekonomi och personal vid Översättningscentrum underrättade genom skrivelse av den 11 april 2000 kommissionen om att centrumets styrelse ansåg att kommissionens ståndpunkt, i skrivelsen av den, byggde på ett osammanhängande och bristfälligt resonemang samt saknade rättslig grund. Kommissionen ombads återigen att ange den rättsliga grunden för sin begäran, för att styrelsen skulle kunna överväga att efterkomma begäran.
19
Chefen för enheten för pensioner och kontakter med tidigare anställda, vid kommissionens generaldirektorat för personal och administration, bekräftade genom skrivelse av den 16 maj 2000 den tidigare uttryckta ståndpunkten att Översättningscentrum var skyldigt att erlägga en avgift som motsvarade två tredjedelar av finansieringen av gemenskapens pensionssystem. Kommissionen ansåg att centrumet ”tveklöst var självfinansierat” eftersom det fick betalt för utförda tjänster, men att frågan huruvida centrumet var skyldigt att betala in ”arbetsgivardelen” under den inkörningsperiod som avses i artikel 10.2 c i förordning nr 2965/94 i dess dåvarande lydelse (se punkt 8 ovan) kunde diskuteras.
20
Genom skrivelse av den 21 juni 2000 uppgav avdelningen för administration, ekonomi och personal vid Översättningscentrum återigen att centrumet inte kunde betala en ”arbetsgivarandel” med mindre än att kommissionen lade fram den rättsliga grunden för sin begäran. I denna skrivelse angavs även att kommissionens begäran föreföll strida mot artikel 83.1 i de tidigare tjänsteföreskrifterna, enligt vilken ”[d]e förmåner som betalas ut inom ramen för detta pensionssystem skall belasta gemenskapernas budget”. En tydlig rättslig grund måste således anges ”för att invändningar från [Översättningscentrums] finansiella kontroll och från revisionsrätten [för Europeiska gemenskaperna] ska kunna undvikas”.
21
Den 27 oktober 2000 beslutade centrumets styrelse att avsätta medel i räkenskaperna uppgående till det avgiftsbelopp som kommissionen hade krävt sedan 1998. Innan inbetalning av motsvarande belopp kunde ske begärde centrumet emellertid återigen att kommissionen skulle ange vilken rättslig grund den hade som stöd för att kunna kräva en sådan inbetalning.
22
I en skrivelse av den 24 oktober 2000 som syftade till att förbereda ett internt samrådsmöte med andra avdelningar och som vidarebefordrades till Översättningscentrum för kännedom, angav generaldirektören vid kommissionens generaldirektorat för personal och administration följande:
”I [de tidigare] tjänsteföreskrifterna föreskrevs ursprungligen ett pensionssystem för den personal som omfattades av tjänsteföreskrifterna, och som arbetsgivaren finansierade uteslutande via [gemenskapens] budget.
I [de tidigare] tjänsteföreskrifterna... föreskrevs inte uttryckligen att en arbetsgivare som inte finansierades via [gemenskapens] budget skulle vara med och finansiera pensionssystemet. Det finns således fog för frågan huruvida en del av ett sådant organs personalomkostnader, i detta fall pensionerna, ska finansieras av [gemenskapens] budget.
I förordningen om upprättandet av översättningscentrumet föreskrevs inte heller uttryckligen att sådana avgifter skulle betalas in till systemet men däremot att centrumet kunde få anslag via [gemenskapens] budget endast under de tre första åren av sin existens, och därmed angavs implicit att centrumet därefter skulle självfinansieras.
Det är således ologiskt att ett självfinansierat organ skulle behöva finansieras via [gemenskapens] budget för den del av sina personalutgifter som exakt motsvarar pensionerna medan den återstående delen av personalutgifterna skulle täckas av dess egen budget.
Trots att något sådant förfarande varken nämns uttryckligen i [de tidigare] tjänsteföreskrifterna eller i förordning [nr 2965/94], förefaller det således logiskt att Översättningscentrum, i egenskap av arbetsgivare, betalar en avgift till [gemenskapens] budget för att lösgöra sig från sitt ansvar vad gäller pensioner och skjuta över detta till [gemenskapens] budget.
Det rör sig faktiskt om en situation som är identisk med situationen för två självfinansierade organ (Harmoniseringsbyrån och CPVO) vilken har medfört att dessa organ har betalat arbetsgivardelen till pensionssystemet (dubbelt så mycket som för de anställda) till [gemenskapens] budget för att systemet på sikt ska stå för motsvarande pensionsutgifter.
Problemet uppstår genom att Översättningscentrum anser att den nu gällande rättsliga grunden inte är bindande. Kommissionens rättstjänst har bekräftat att man rent juridiskt måste konstatera att det inte finns någon bestämmelse enligt vilken byråerna uttryckligen åläggs att betala in sin ’arbetsgivaravgift’ till den allmänna budgeten och att det inte är tillräckligt med enbart ett omnämnande i budgetrubriken.
Diskussionen måste därför främst handla om att finna en relevant rättslig grund som lämpar sig för att ålägga en sådan skyldighet, och endast själva tjänsteföreskrifterna och/eller förordningen om upprättande av Översättningscentrum kan härvid åberopas.
En ändring av [de tidigare] tjänsteföreskrifterna är visserligen tänkbar och skulle kunna ske inom ramen för det åtgärdspaket som håller på att utarbetas... En ändring av förordning [nr 2965/94] skulle emellertid även vara högst önskvärd och eventuellt tillräcklig för att fastslå att organet är helt självfinansierat, däri inbegripet finansieringen av personalutgifterna, vilket skulle ge en uttrycklig rättslig grund för centrumets inbetalning av avgifterna till [gemenskapens] budget.”
23
Direktören vid Översättningscentrum informerade, genom skrivelse av den 16 mars 2001, kommissionens generaldirektör vid generaldirektoratet för personal och administration att han instämde i reservationerna i skrivelsen av den beträffande en rättslig grund som skulle kunna stödja kommissionens begäran och föreslog att kommissionen skulle utarbeta ett utkast till avtal.
24
Genom skrivelse av den 11 oktober 2001 översände generaldirektören vid kommissionens generaldirektorat för personal och administration ett utkast till avtal till Översättningscentrum. Enligt artikel 1 i detta avtalsutkast skulle kommissionen säkerställa utbetalningen av pensioner till tjänstemän och övriga anställda vid centrumet. I artikel 2 föreskrevs bland annat att centrumet månatligen skulle betala en avgift till Europeiska unionens budget, vilken skulle motsvara hela det belopp som var avsett att täcka det försäkringstekniska värdet på personalens intjänade pensionsrättigheter, från och med den .
25
Den 26 oktober 2001 beslöt Översättningscentrums styrelse att inte gå vidare med avtalsutkastet.
26
Genom skrivelse av den 17 maj 2005 begärde generaldirektören vid kommissionens generaldirektorat för personal och administration, med stöd av artikel 83a.2 i de nya tjänsteföreskrifterna (se ovan i punkt 2), att Översättningscentrum skulle betala de belopp som motsvarade arbetsgivaravgifterna till gemenskapens pensionssystem för året 2005, det vill säga ett belopp på 1,52 miljoner euro. Vidare uppmanades centrumet att för budgetåren 1998–2004 betala det belopp som redan hade avsatts, det vill säga ett belopp som före nuvärdesberäkningen uppgick till 6 miljoner euro. Översättningscentrum fick därmed veta att kommissionens enheter för löneadministration och individuella ersättningar skulle utfärda betalningsorder.
27
Den tillförordnade direktören vid Översättningscentrum bestred genom skrivelse av den 26 augusti 2005 att detta var ett självfinansierat organ. Översättningscentrum gjorde i samband med detta gällande att det, enligt artikel 10.2 b i förordning nr 2965/94, i dess lydelse från och med 2003, fick ett bidrag från gemenskapen (se ovan i punkt 10) och att det omfattades av de finansiella bestämmelser som gällde för de organ som finansieras via den allmänna budgeten. Vidare erinrade centrumet om att det inte kunde efterkomma kommissionens begäran vad gällde budgetåren 1998–2004, eftersom kommissionen själv hade medgett att det inte fanns någon rättslig grund för denna. Kommissionen uppmanades därför att avbryta indrivningsförfarandena för de bestridda fordringarna.
28
Genom skrivelse av den 7 mars 2006 yttrade sig generaldirektören vid generaldirektoratet för översättning, i egenskap av översättningscentrumets styrelseordförande, över ett förslag från centrumet om att tvisten skulle hänskjutas till en oberoende expert. Det framgår av denna skrivelse, som översändes till centrumets tillförordnade direktör, att kommissionen inte hade något emot att centrumet sökte oberoende juridisk rådgivning, men att den ansåg att en sådan rådgivning inte kunde vara bindande för kommissionen, eftersom tvisten, om den kvarstod, endast kunde lösas vid gemenskapens domstolar.
Den angripna handlingen
29
Den 21 mars 2006 sände generaldirektören vid generaldirektoratet för personal och administration en skrivelse till den tillförordnade direktören vid Översättningscentrum. I skrivelsen vidhöll kommissionen sin begäran, angående att arbetsgivaravgifter till gemenskapens pensionssystem för åren 1998–2005 skulle betalas in till den allmänna budgeten, och bad centrumet inkomma med ett motiverat ställningstagande i denna fråga inom en månad.
30
Genom skrivelse av den 7 april 2006 (nedan kallad den angripna handlingen) översände den tillförordnade direktören vid Översättningscentrum ett yttrande till generaldirektören vid generaldirektoratet för personal och administration som centrumets styrelse hade antagit den (nedan kallat yttrandet av den ).
31
I yttrandet uppgav centrumets styrelse att man, efter att ha beaktat en sammanfattande rapport som hade utarbetats den 10 januari 2006 av generaldirektören för kommissionens generaldirektorat för översättning, ett yttrande av den från Översättningscentrums avdelning för rättsliga frågor samt en skrivelse från en lärare i juridik, inte ansåg sig vara skyldig att betala in någon ”arbetsgivaravgift” till gemenskapens pensionssystem. Kommissionen uppmanades likväl att underkasta sig ett skiljeförfarande för att frågan skulle få en slutgiltig lösning.
Förfarandet och parternas yrkanden
32
Kommissionen väckte förevarande talan genom en ansökan som inkom till domstolens kansli den 15 juni 2006.
33
Genom beslut av den 11 december 2007 hänsköt domstolen målet till tribunalen.
34
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
—
ogiltigförklara den angripna handlingen, och
—
förplikta Översättningscentrum att ersätta rättegångskostnaderna.
35
Översättningscentrum har yrkat att tribunalen ska
—
avvisa talan i första hand och i andra hand ogilla den, samt
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
36
Om det är uppenbart att talan inte kan tas upp till prövning kan rätten enligt artikel 111 i rättegångsreglerna fatta ett motiverat beslut utan ytterligare behandling.
37
Tribunalen anser att handlingarna i förevarande mål innehåller tillräckliga upplysningar för att avgöra målet utan ytterligare behandling.
38
Översättningscentrum har genom förevarande talan framfört två invändningar om rättegångshinder. Den första avser att den angripna handlingen inte är en sådan åtgärd som har bindande rättsverkningar som kan påverka kommissionens intressen genom att väsentligt förändra dess rättsliga ställning. Översättningscentrums andra invändning om rättegångshinder avser att centrumet inte tillhör de institutioner som räknas upp i artikel 230 EG, vars rättsakter tribunalen ska kontrollera lagenligheten av.
39
Tribunalen ska först pröva den första invändningen om rättegångshinder.
Parternas argument
40
Översättningscentrum har gjort gällande att den angripna handlingen, som utgörs av delgivningen av yttrandet den 22 mars 2006, inte kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring, eftersom yttranden uttryckligen utesluts enligt artikel 230 EG från den lagenlighetskontroll som där föreskrivs.
41
Översättningscentrum har vidare åberopat den rättspraxis enligt vilken det endast är handlingar som har bindande rättsverkningar av beskaffenhet att påverka sökandens intressen genom att väsentligt förändra dess rättsliga ställning som enligt artikel 230 EG kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring, och för att kunna avgöra om en handling har sådana verkningar ska avseende fästas vid dess innehåll.
42
Översättningscentrum har anfört att den angripna handlingen inte är ett beslut och att den saknar bindande rättsverkan. Yttrandet av den 22 mars 2006 innehåller en bedömning av frågan huruvida centrumet är ett subventionerat organ eller inte och en anmodan om att kommissionen ska skjuta upp indrivningen av bestridda fordringar samt underkasta sig ett skiljeförfarande (se punkt 31), vilket kommissionen formellt inte har vägrat i någon av de skrivelser som har varit adresserade till centrumet. Det rör sig således endast om ett ställningstagande, inte om ett beslut, åtföljt av en inbjudan till en senare förhandling för att finna en godtagbar lösning för de båda parterna. Översättningscentrum har för övrigt aldrig formellt motsatt sig kommissionens begäran utan har endast önskat få vissa klargöranden från denna institution.
43
Vad beträffar den angripna handlingen rör det sig enbart om en delgivning av yttrandet av den 22 mars 2006 som inte innehöll någon bedömning av dess räckvidd.
44
Den omständigheten att den angripna handlingen utgörs av ett svar på en begäran, som fanns i skrivelsen av den 21 mars 2006 från generaldirektören vid generaldirektoratet för personal och administration till den tillförordnade direktören vid Översättningscentrum, räcker inte för att beteckna den som ett beslut mot vilket talan kan väckas enligt artikel 230 EG.
45
Eftersom kommissionen dessutom har medgett att den inte kan åberopa någon rättsligt bindande grund för att fastslå att Översättningscentrum har skyldighet att betala in arbetsgivaravgift till gemenskapens pensionssystem, anser centrumet att svaret på en helt vanlig betalningsuppmaning från kommissionen inte heller kan anses vara något beslut. Frågan huruvida en åsiktsyttring från en institution är ett beslut mot vilket talan kan väckas är avhängig frågan huruvida den som ligger bakom den omstridda handlingen har agerat utifrån en lagbestämmelse som ger denne en beslutsbefogenhet och om handlingen i fråga kan få rättsverkningar.
46
Den omständigheten att Översättningscentrum konstateras vara ett organ som delvis är subventionerat kan dessutom inte i sig påverka kommissionens intressen genom att väsentligt förändra dess rättsliga ställning.
47
Översättningscentrum anser slutligen att det är kommissionens agerande, det vill säga indrivningen av bestridda fordringar genom avräkning och väckande av en talan om ogiltigförklaring, som kan påverka dess intressen genom att väsentligt förändra dess rättsliga ställning. Enligt centrumet borde kommissionen i stället för att ha väckt talan om ogiltigförklaring av en åtgärd som saknar rättslig betydelse ha fattat ett beslut som har bindande rättsverkningar, vars lagenlighet centrumet hade kunnat bestrida.
48
Kommissionen har gjort gällande att det är själva innehållet i rättsakterna och upphovsmannens avsikt som avgör om talan kan väckas mot dem med stöd av artikel 230 EG. Enligt fast rättspraxis saknar formen för antagande av rättsakter eller beslut i princip betydelse för möjligheten att angripa dem genom talan om ogiltigförklaring.
49
Den angripna handlingen är ett svar på en begäran från generaldirektören vid generaldirektoratet för personal och administration om att ”från Översättningscentrums styrelse få ett formellt och motiverat ställningstagande angående inbetalningen till den allmänna budgeten av arbetsgivardelen avseende [centrumets] pensionsavgifter sedan budgetåret 1998”. Handlingen ska således, både vad gäller innehåll och avsikt, betraktas som att den uttrycker centrumets ställningstagande angående inbetalningen av arbetsgivaravgifterna för gemenskapens pensionssystem till den allmänna budgeten.
50
Kommissionen har hävdat att det rör sig om ett tydligt ställningstagande och att skrivelsen från den tillförordnade direktören vid Översättningscentrum, varigenom yttrandet delgavs, är en rättsakt mot vilken talan kan väckas med stöd av artikel 230 EG.
51
Enligt kommissionen framgår den angripna handlingens beslutskaraktär även av det sammanhang där den uppstod. Översättningscentrum har, till skillnad från Harmoniseringsbyrån och CPVO, sedan år 2000 konstant underlåtit att betala in de avgifter till gemenskapens pensionssystem som arbetsgivaren ska betala. Vidare har kommissionen vägrat att underkasta sig skiljeförfarande i en skrivelse av den 7 mars 2006 (se punkt 28 ovan). Mot bakgrund av dessa omständigheter förefaller centrumets påståenden om att den angripna handlingen innehåller en inbjudan till en senare diskussion och ett förslag om ett skiljeförfarande vara konstruerade.
Tribunalens bedömning
52
Enligt fast rättspraxis är det endast sådana åtgärder som har bindande rättsverkningar som kan påverka tredje mans intressen genom att klart förändra dennes rättsliga ställning som utgör rättsakter och beslut som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 17 april 2008 i mål T-260/04, Cestas mot kommissionen, REG 2008, s. II-701, punkt 67 och där angiven rättspraxis).
53
Vidare ska avseende fästas vid innehållet i en rättsakt vars ogiltighet yrkas i syfte att fastställa huruvida rättsakten kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring. Den form i vilken rättsakten har antagits saknar i princip betydelse i detta avseende (domen i det ovan i punkt 52 nämnda målet Cestas mot kommissionen, punkt 68 och där angiven rättspraxis).
54
Det är endast en sådan rättsakt genom vilken dess upphovsman entydigt och slutligt gör ett ställningstagande, i en form som möjliggör en identifiering av dess karaktär, som utgör ett beslut som kan vara föremål för en talan om ogiltigförklaring, dock under förutsättning att beslutet inte utgör en bekräftelse på en tidigare rättsakt (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 26 maj 1982 i mål 44/81, Tyskland och Bundesanstalt für Arbeit mot kommissionen, REG 1982, s. 1855, punkt 12). Om den angripna rättsakten enbart är bekräftande, kan talan tas upp till prövning endast om den bekräftade rättsakten har ifrågasatts i rätt tid (se förstainstansrättens dom av den i mål T-227/95 AssiDomän Kraft Products m.fl. mot kommissionen, REG 1997, s. II-1185, punkt 29, och där angiven rättspraxis). Om en sökande låter klagotiden gå till ända för ett beslut som otvetydigt har rättsliga följder som påverkar dennes intressen och som obligatoriskt omfattar denne, kan denne inte återställa denna frist genom att begära att det aktuella beslutets upphovsman ska ompröva sitt beslut och därefter föra talan mot ett avslag som bekräftar det tidigare beslutet (se förstainstansrättens dom av den i mål T-514/93, Cobrecaf m.fl. mot kommissionen, REG 1995, s. II-621, punkt 44 och där angiven rättspraxis).
55
En skriftlig meningsyttring eller en ren avsiktsförklaring kan däremot inte utgöra ett beslut som är av sådant slag att det kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring, eftersom det inte är ägnat att medföra några rättsverkningar och inte heller är avsett att medföra sådana verkningar (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 27 mars 1980 i mål 133/79, Sucrimex och Westzucker mot kommissionen, REG 1980, s. 1299, punkterna 15–19, och av den i mål 114/86, Förenade kungariket mor kommissionen, REG 1988, s. 5289, punkterna 12–15).
56
När det gäller talan om ogiltigförklaring som väcks av enskilda har det också ansetts att varje skrivelse genom vilken det ges ett svar på en fråga som har ställts av den som skrivelsen är riktad till inte nödvändigtvis utgör något beslut som ger den som skrivelsen är riktad till rätt att väcka talan om ogiltigförklaring (se, för ett liknande resonemang, domstolens beslut av den 27 januari 1993 i mål C-25/92, Miethke mot Europaparlamentet, REG 1993, s. I-473, punkt 10).
57
Det är mot bakgrund av dessa principer som det ska fastställas om den angripna handlingen kan utgöra föremål för en talan om ogiltigförklaring, vilket Översättningscentrum har bestritt, med motiveringen att handlingen inte är något beslut och inte medför någon bindande rättsverkan.
58
För det första framgår det av rättspraxis (se ovan i punkt 53) att det endast är innehållet i den angripna åtgärden som har betydelse och i princip inte dess form. Rättsaktens form kan nämligen inte ändra dess karaktär (se förstainstansrättens dom av den 24 mars 1994 i mål T-3/93, Air France mot kommissionen, REG 1994, s. II-121, punkt 57, och där angiven rättspraxis; svensk specialutgåva, volym 15, del 2, s. 1) och har därmed inte någon avgörande betydelse. Det kan emellertid inte därigenom uteslutas att tribunalen tar hänsyn till formen på de rättsakter som det har yrkats ogiltigförklaring av, eftersom denna kan bidra till att identifiera rättsaktens karaktär (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 54 nämnda målet Tyskland och Bundesanstalt für Arbeit mot kommissionen, punkt 12).
59
Det ska således först prövas huruvida den angripna handlingen genom sitt innehåll kan medföra rättsverkningar med anledning av dess upphovsmans behörighet (se, för ett liknande resonemang, beslutet i det ovan i punkt 56 nämnda målet Miethke mot Europaparlamentet, punkterna 15 och 16) och, därefter, om den faktiskt medför sådana verkningar.
60
För det första framgår det av behörighetsfördelningen mellan direktören vid Översättningscentrum och detta organs styrelse, som inrättades genom artiklarna 9 och 13–15 i förordning nr 2965/94 (se ovan punkterna 5, 9 och 11), att det ingår i styrelsens behörighet att fatta principbeslut om centrumets inbetalning till gemenskapens pensionssystem. Styrelsen skulle således, såsom kommissionen har anfört, kunna fatta ett beslut som kan påverka tredje mans rättsliga ställning, nämligen gemenskapens ekonomiska intressen.
61
För det andra utgörs den angripna handlingen av ett vanligt följebrev till yttrandet av den 22 mars 2006. Även om den är ett svar på en anmodan från kommissionen att ta ställning till principen om att Översättningscentrum ska erlägga en avgift till finansieringen av gemenskapens pensionssystem, såsom kommissionen har gjort gällande, saknar skrivelsen i sig rättslig betydelse. Det kan ändå inte uteslutas att den delgivna handlingen i sig påverkar kommissionens intressen genom att förändra dess rättsliga ställning. Därför ska innehållet i yttrandet av den granskas.
62
Tribunalen noterar i detta sammanhang att dokumentet kallas för ”yttrande”, vilket, såsom centrumet har anfört, i princip innebär att en sådan handling inte kan utgöra föremål för en lagenlighetskontroll. Då det är handlingens innehåll och inte dess form som har betydelse (se ovan punkterna 53 och 58) kan inte enbart den omständigheten att den benämns ”yttrande” medföra att talan inte kan tas upp till sakprövning. Däremot ska denna benämning beaktas, men inte tillmätas avgörande betydelse, för att det i samband med tolkningen av handlingens innehåll ska kunna bedömas om den utgör ett beslut.
63
I yttrandet angav Översättningscentrums styrelse bland annat följande:
”[Översättningscentrums] styrelse har med intresse tagit del av de olika tillsända handlingarna angående tillämpliga bestämmelser för inbetalning av arbetsgivaravgifter till gemenskapens pensionssystem för anställda vid [centrumet]...
Enligt [två] yttranden, förefaller det som om Översättningscentrum, vars uppgift bland annat är att delta i interinstitutionella kommittén för översättning och tolkning och som för detta ändamål erhåller bidrag ur [Europeiska unionens] allmänna budget, faktiskt är ett subventionerat organ, fastän kommissionen inte delar denna uppfattning. Översättningscentrums styrelse anser därför att centrumet inte har skyldighet att betala in arbetsgivaravgifter till gemenskapens pensionssystem.”
64
Mot bakgrund av omständigheterna i förevarande fall utgör den sista meningen i citatet i punkt 63 ovan inte något definitivt ställningstagande som har karaktären av ett beslut i den mening som avses i den rättspraxis som citeras ovan i punkt 54.
65
Trots att kommissionen, med stöd av artikel 72.2 i förordning nr 1605/2002, hade kunnat fatta ett beslut enligt vilket Översättningscentrum åläggs att betala in de belopp som den ansåg att detta organ var skyldigt att betala, har kommissionen endast vid ett flertal tillfällen uppmanat centrumet att spontant betala in en avgift till finansieringen av gemenskapens pensionssystem för budgetåren 1998–2005. Som svar på dessa uppmaningar har centrumet flera gånger frågat kommissionen om det finns någon rättslig grund som motiverar en inbetalning av avgiften i fråga (se ovan i punkterna 15, 18, 20, 23 och 27).
66
I detta avseende bedömer tribunalen att Översättningscentrums styrelse i yttrandet av den 22 mars 2006 endast underrättade kommissionen om att den ansåg att denna inte hade gett något tillfredsställande svar på dess upprepade förfrågningar om att kommissionen skulle ange vilken rättslig grund den stödde sig på för att kunna göra anspråk på en sådan inbetalning. Tribunalen noterar också att yttrandet av den avslutas med en uppmaning till fortsatt diskussion och ett förslag om tvistelösningsförfarande. Med beaktande av detta är det ställningstagande som Översättningscentrums styrelse har gjort inte definitivt och har inte kunnat medföra några bindande rättsverkningar som kan påverka tredje mans intressen genom att väsentligen förändra dennes rättsliga ställning.
67
Även om det antas att ställningstagandet i yttrandet av den 22 mars 2006 tvärtom skulle anses medföra sådana rättverkningar, från och med den (se punkt 18 ovan), därefter från den (se punkt 21 ovan) och den (se punkt 25 ovan), hade centrumets styrelse redan, i jämförbara och otvetydiga ordalag, bestritt att den har skyldighet att betala någon som helst arbetsgivaravgift till gemenskapens pensionssystem. Under dessa omständigheter har yttrandet av den en rent bekräftande karaktär i förhållande till de tidigare ställningstaganden som centrumets styrelse har gjort. Eftersom dessa sistnämnda inte har bestritts inom den föreskrivna fristen för att väcka en talan om ogiltigförklaring, kan förevarande talan således inte tas upp till prövning på grundval av den rättspraxis som nämnts i punkt 54 ovan.
68
För det andra är inget av kommissionens argument sådant att det kan fastställas att talan kan tas upp till prövning.
69
Det är visserligen riktigt att den angripna handlingen är ett svar på en uppmaning från generaldirektören vid generaldirektoratet för personal och administration (se ovan i punkt 29) om att från centrumets styrelse få ett ”formellt och motiverat ställningstagande” angående inbetalningen av arbetsgivaravgiften till gemenskapens pensionssystem för budgetåren 1998–2005. Ett meddelande från ett gemenskapsorgan, i vilket en fråga som har ställts av skrivelsens mottagare besvaras, är emellertid inte nödvändigtvis ett beslut som kan utgöra föremål för en talan om ogiltigförklaring (se, för ett liknande resonemang, beslutet i det ovan i punkt 56 nämnda målet Miethke mot Europaparlamentet punkt 10).
70
Den omständigheten att uppmaningen i yttrandet av den 22 mars 2006, om att fortsätta förhandlingarna med kommissionen och att gemensamt underkasta sig ett skiljeförfarande, i det sammanhang där den har uppkommit, enligt kommissionen är av konstruerad karaktär, innebär inte att detta förslag ska betraktas som enbart förhalande. Såsom ovan angetts i punkt 65 stod det nämligen kommissionen fritt att fatta ett beslut om att centrumet skulle åläggas att betala de avgifter som den ansåg att centrumet var skyldigt att betala. Översättningscentrum skulle i sådant fall vara mottagare av ett beslut som förändrar dess rättsliga ställning mot vilket det, om det hade funnit en grund för detta, hade kunnat väcka en talan om ogiltigförklaring.
71
Det framgår av ovanstående överväganden att Översättningscentrums första invändning om rättegånghinder ska godtas. Därmed ska talan avvisas, eftersom det är uppenbart att den inte kan prövas i sak utan att centrumets andra invändning om rättegånghinder behöver prövas.
Rättegångskostnader
72
Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom kommissionen har tappat målet ska Översättningscentrums yrkanden bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (tredje avdelningen)
följande:
1)
Talan avvisas eftersom det är uppenbart att den inte kan prövas i sak.
2)
Europeiska kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna.
Luxemburg den 12 februari 2010
E. Coulon
Justitiesekreterare
J. Azizi
Ordförande
(
*1
)	Rättegångsspråk: franska.