ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
27 novembre 2003(1)
"Manquement d'État - Non-transposition de la directive 90/219/CEE - Organismes génétiquement modifiés - Utilisation confinée"
Dans l'affaire C-429/01,
Commission des Communautés européennes, représentée par M. G. zur Hausen, en qualité d'agent, assisté de Mes M. van der Woude et V. Landes, avocats, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République française, représentée initialement par MM. G. de Bergues et D. Colas, puis par M. G. de Bergues et Mme C. Isidoro, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
ayant pour objet de faire constater que, en ne transposant ni correctement ni complètement les articles 14, sous a) et b), 15, paragraphes 1 et 2, 16, paragraphe 1, et 19, paragraphes 2 à 4, de la directive 90/219/CEE du Conseil, du 23 avril 1990, relative à l'utilisation confinée de micro-organismes génétiquement modifiés (JO L 117, p. 1), telle que modifiée par la directive 94/51/CE de la Commission, du 7 novembre 1994, adaptant au progrès technique la directive 90/219 (JO L 297, p. 29), et en ne transposant pas les dispositions de cette directive pour certaines utilisations confinées relevant du ministère de la Défense, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive ainsi que de l'article 249 CE,
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. V. Skouris, faisant fonction de président de la sixième chambre, MM. C. Gulmann et J.-P. Puissochet, Mmes F. Macken et N. Colneric (rapporteur), juges,
avocat général: M. F. G. Jacobs,
greffier: M. R. Grass,
vu le rapport du juge rapporteur,
vu la décision prise, l'avocat général entendu, de juger l'affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1
Par requête déposée au greffe de la Cour le 5 novembre 2001, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 226 CE, un recours visant à faire constater que, en ne transposant ni correctement ni complètement les articles 14, sous a) et b), 15, paragraphes 1 et 2, 16, paragraphe 1, et 19, paragraphes 2 à 4, de la directive 90/219/CEE du Conseil, du 23 avril 1990, relative à l'utilisation confinée de micro-organismes génétiquement modifiés (JO L 117, p. 1), telle que modifiée par la directive 94/51/CE de la Commission, du 7 novembre 1994, adaptant au progrès technique la directive 90/219 (JO L 297, p. 29, ci-après la "directive"), et en ne transposant pas les dispositions de cette directive pour certaines utilisations confinées relevant du ministère de la Défense, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive ainsi que de l'article 249 CE.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
2
La directive fixe des règles relatives à l'utilisation confinée de micro-organismes génétiquement modifiés (ci-après les "MOGM").
3
L'utilisation confinée est définie, à l'article 2, sous c), de la directive, comme "toute opération dans laquelle des micro-organismes sont génétiquement modifiés ou dans laquelle des [MOGM] sont cultivés, stockés, utilisés, transportés, détruits ou éliminés, et pour laquelle des barrières physiques, ou une combinaison de barrières physiques et de barrières chimiques et/ou biologiques, sont utilisées en vue de limiter le contact de ces micro-organismes avec l'ensemble de la population et l'environnement".
4
Poursuivant un objectif de protection de la santé humaine et de l'environnement, la directive procède notamment à une classification des MOGM et fixe les principes de sécurité, d'hygiène professionnelle et de confinement qui leur sont applicables.
5
C'est ainsi que l'article 4 de la directive classe les MOGM en deux groupes en fonction des risques qu'ils présentent. Les MOGM répondant aux critères de l'annexe II de la directive relèvent du premier groupe (ci-après le "groupe I"), les autres du second (ci-après le "groupe II").
6
Par ailleurs, l'article 2, sous d) et e), de la directive établit une distinction selon le but dans lequel les MOGM sont utilisés. Ainsi, les opérations dites "de type A" servent à l'enseignement, à la recherche, au développement ou à des fins non industrielles ou non commerciales et s'effectuent à petite échelle. Les autres opérations sont dites "de type B".
7
La directive établit des procédures de notification spécifiques selon le groupe d'OGM (groupe I ou II) et le type d'opération (type A ou B). Elle distingue par ailleurs deux régimes: le régime de l'autorisation, pour les opérations entraînant des risques importants qui ne peuvent être mises en oeuvre qu'après autorisation de l'autorité nationale compétente, et celui de la déclaration, pour les opérations présentant des risques moindres. La directive fixe notamment le contenu du dossier de notification, la procédure qui doit être suivie en matière d'autorisation ou de déclaration ainsi que les obligations d'information de la Commission et des autres États membres.
8
L'article 14 de la directive dispose:
"Avant le début d'une opération, si nécessaire, les autorités compétentes s'assurent:
a)
qu'un plan d'urgence est établi pour la protection de la santé humaine et de l'environnement à l'extérieur de l'installation en cas d'accident et que les services d'urgence ont connaissance des dangers et en sont informés par écrit;
b)
que les personnes susceptibles d'être affectées par un accident sont informées, d'une manière appropriée et sans avoir à en faire la demande, sur les mesures de sécurité et sur le comportement à adopter en cas d'accident. Ces informations sont répétées et mises à jour à intervalles appropriés. Elles sont également rendues accessibles au public.
Les États membres concernés mettent simultanément à la disposition des autres États membres intéressés, comme base de toute consultation nécessaire dans le cadre de leurs relations bilatérales, les mêmes informations que celles qui sont communiquées à leurs propres ressortissants."
9
La directive a été modifiée par la directive 98/81/CE du Conseil, du 26 octobre 1998 (JO L 330, p. 13). Aux termes de l'article 14 de la directive ainsi modifiée:
"Avant le début d'une utilisation confinée, les autorités compétentes s'assurent:
a)
qu'un plan d'urgence est établi pour les utilisations confinées dans les cas où une défaillance des mesures de confinement pourrait entraîner un danger grave, immédiat ou différé, pour les personnes se trouvant en dehors du site et/ou pour l'environnement, sauf si un plan d'urgence a été établi en application d'un autre acte communautaire;
b)
que les informations concernant ces plans d'urgence, y compris les mesures de sécurité pertinentes à mettre en oeuvre, sont fournies de manière appropriée aux organismes et autorités susceptibles d'être affectés par l'accident, sans qu'ils doivent en faire la demande. Ces informations sont périodiquement mises à jour. Elles sont également rendues publiques.
Les États membres concernés mettent simultanément à la disposition des autres États membres intéressés, comme base de toute consultation nécessaire dans le cadre de leurs relations bilatérales, les mêmes informations que celles qui sont communiquées à leurs propres ressortissants."
10
Selon l'article 15 de la directive:
"1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que, en cas d'accident, l'utilisateur soit tenu d'informer immédiatement l'autorité compétente visée à l'article 11 et de fournir les renseignements suivants:
-
les circonstances de l'accident,
-
l'identité des micro-organismes génétiquement modifiés qui ont été libérés et les quantités libérées,
-
toute information nécessaire à l'évaluation des effets de l'accident sur la santé de l'ensemble de la population et sur l'environnement,
-
les mesures d'urgence qui ont été prises.
2. Lorsque des informations sont communiquées au titre du paragraphe 1, les États membres doivent:
-
faire en sorte que soient prises toutes les mesures d'urgence appropriées à moyen et à long terme et alerter immédiatement tout État membre qui pourrait être affecté par l'accident,
-
rassembler, si possible, les informations nécessaires à une analyse complète de l'accident et, le cas échéant, faire des recommandations pour éviter que de tels accidents ne se reproduisent à l'avenir et pour en limiter les conséquences."
11
L'article 16, paragraphe 1, de la directive dispose:
"Les États membres sont tenus:
a)
de consulter les autres États membres susceptibles d'être affectés en cas d'accident lors de l'établissement et de la mise en oeuvre des plans d'urgence;
b)
d'informer la Commission aussi rapidement que possible de tout accident entrant dans le champ d'application de la présente directive, en indiquant les circonstances de l'accident, l'identité des micro-organismes génétiquement modifiés qui ont été libérés et les quantités libérées, les mesures d'urgence appliquées et leur efficacité, et en fournissant une analyse de l'accident, assortie de recommandations destinées à limiter les effets de celui-ci et à éviter que des accidents semblables ne surviennent à l'avenir."
12
Aux termes de l'article 19 de la directive:
"1. La Commission et les autorités compétentes ne divulguent à des tiers aucune information confidentielle qui leur serait notifiée ou communiquée d'une autre manière en vertu de la présente directive et elles protègent les droits de propriété intellectuelle afférents aux données reçues.
2. Le notifiant peut indiquer quelles sont les informations contenues dans les notifications faites en application de la présente directive dont la divulgation pourrait nuire à sa position concurrentielle et qui devraient donc être traitées confidentiellement. En pareil cas, une justification vérifiable doit être fournie.
3. L'autorité compétente, après consultation du notifiant, décide quelles informations seront tenues confidentielles et elle en informe le notifiant.
4. En aucun cas les informations suivantes ne peuvent demeurer confidentielles lorsqu'elles ont été fournies conformément aux articles 8, 9 ou 10:
-
la description du ou des micro-organismes génétiquement modifiés, les nom et adresse du notifiant, le but de l'utilisation confinée et le lieu d'utilisation,
-
les méthodes et plans de contrôle du ou des micro-organismes génétiquement modifiés et d'intervention d'urgence,
-
l'évaluation des effets prévisibles, notamment des effets pathogènes et/ou écologiquement perturbateurs.
5. Si, pour quelque raison que ce soit, le notifiant retire la notification, l'autorité compétente doit respecter le caractère confidentiel de l'information fournie."
13
La directive 90/219 prévoit, à son article 22, que les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à celle-ci au plus tard le 23 octobre 1991. Les modifications résultant de la directive 94/51 ne concernaient que l'annexe II de la directive 90/219 et devaient avoir pris effet en droit national pour le 30 avril 1995. La directive 98/81 est entrée en vigueur le 5 décembre 1998. Le délai octroyé aux États membres pour se conformer à celle-ci est échu, selon son article 2, paragraphe 1, premier alinéa, dix-huit mois après la date de son entrée en vigueur, à savoir le 5 juin 2000.
La réglementation nationale
14
Selon l'article L. 511-1 du code de l'environnement (JORF du 21 septembre 2000, annexe p. 38203):
"Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature et de l'environnement, soit pour la conservation des sites et des monuments [...]"
15
Aux termes de l'article L. 512-1, premier alinéa, du code de l'environnement:
"Sont soumises à autorisation préfectorale les installations qui présentent de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts visés à l'article L. 511-1."
16
Selon l'article L. 512-8 dudit code:
"Sont soumises à déclaration les installations qui, ne présentant pas de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts visés à l'article L. 511-1, doivent néanmoins respecter les prescriptions générales édictées par le préfet en vue d'assurer dans le département la protection des intérêts visés à l'article L. 511-1."
17
L'article L. 512-12 du code de l'environnement dispose:
"Si les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 ne sont pas garantis par l'exécution des prescriptions générales contre les inconvénients inhérents à l'exploitation d'une installation soumise à déclaration, le préfet, éventuellement à la demande des tiers intéressés et après avis de la commission départementale consultative compétente, peut imposer par arrêté toutes prescriptions spéciales nécessaires.
En vue de protéger les intérêts visés à l'article L. 511-1, le préfet peut prescrire la réalisation des évaluations et la mise en oeuvre des remèdes que rendent nécessaires soit les conséquences d'un accident ou incident survenu dans l'installation, soit les conséquences entraînées par l'inobservation des conditions imposées en application du présent chapitre. Ces mesures sont prescrites par des arrêtés pris, sauf cas d'urgence, après avis de la commission départementale consultative compétente."
18
Aux termes de l'article 17 du décret n° 77-1133, du 21 septembre 1977, pris pour l'application de la loi n° 76-663, du 19 juillet 1976, relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (JORF du 8 octobre 1977, p. 4897), tel que modifié par le décret n° 2000-258, du 20 mars 2000 (JORF du 22 mars 2000, p. 4417, ci-après le "décret n° 77-1133"):
"Les conditions d'aménagement et d'exploitation doivent satisfaire aux prescriptions fixées par l'arrêté d'autorisation et, le cas échéant, par les arrêtés complémentaires.
[...]
L'arrêté peut prévoir, après consultation des services départementaux d'incendie et de secours, l'obligation d'établir un plan d'opération interne en cas de sinistre. Le plan d'opération interne définit les mesures d'organisation, les méthodes d'intervention et les moyens nécessaires que l'exploitant doit mettre en oeuvre pour protéger le personnel, les populations et l'environnement.
[...]
L'arrêté fixe également les mesures d'urgence qui incombent à l'exploitant sous le contrôle de l'autorité de police et les obligations de celui-ci en matière d'information et d'alerte des personnes susceptibles d'être affectées par un accident, quant aux dangers encourus, aux mesures de sécurité et au comportement à adopter."
19
L'article 2 du décret n° 77-1133 précise le contenu de la demande d'autorisation. Aux termes du deuxième alinéa, point 4, de cette disposition:
"[...] Le cas échéant, le demandeur pourra adresser, en exemplaire unique et sous pli séparé, les informations dont la diffusion lui apparaîtrait de nature à entraîner la divulgation de secrets de fabrication.
[...]"
20
L'article 5 dudit décret met en oeuvre une procédure d'enquête publique. Aux termes du dernier alinéa de cet article:
"À la requête du demandeur, ou de sa propre initiative, le préfet peut disjoindre du dossier soumis à l'enquête et aux consultations prévues ci-après les éléments de nature à entraîner notamment la divulgation de secrets de fabrication ou à faciliter des actes susceptibles de porter atteinte à la santé, la sécurité et la salubrité publiques."
21
L'article 27 du décret n° 77-1133 dispose:
"Le préfet donne récépissé de la déclaration et communique au déclarant une copie des prescriptions générales applicables à l'installation.
Le maire de la commune où l'installation doit être exploitée (à Paris, le commissaire de police) reçoit une copie de cette déclaration et le texte des prescriptions générales. Une copie du récépissé est affichée pendant une durée minimum d'un mois à la mairie (à Paris, au commissariat de police) avec mention de la possibilité pour les tiers de consulter sur place le texte des prescriptions générales. Procès-verbal de l'accomplissement de cette formalité est dressé par les soins du maire (à Paris, par ceux du commissaire de police).
À la demande de l'exploitant, certaines dispositions peuvent être exclues de cette publicité lorsqu'il pourrait en résulter la divulgation de secrets de fabrication."
22
Le décret n° 93-774, du 27 mars 1993, fixant la liste des techniques de modification génétique et les critères de classement des organismes génétiquement modifiés (JORF du 30 mars 1993, p. 5714), reprend la classification en deux groupes (groupes I et II) définie par la directive. L'article 3 dudit décret introduit par ailleurs une ventilation des MOGM en quatre classes (classes 1 à 4) qui reprend les critères de classification figurant à l'annexe II de la directive 90/219. S'agissant de l'utilisation d'OGM et de MOGM dans les laboratoires de recherche et de développement ou d'enseignement, la Commission de génie génétique française a procédé à une classification des niveaux de confinement à mettre en oeuvre. C'est ainsi qu'elle a défini quatre niveaux de confinement, dénommés L1 à L4, comportant des contraintes de sécurité d'un niveau croissant.
23
Le décret n° 93-773, du 27 mars 1993, pris pour l'application, s'agissant des utilisations civiles, de l'article 6 de la loi n° 92-654, du 13 juillet 1992, relative au contrôle de l'utilisation et de la dissémination des organismes génétiquement modifiés et modifiant la loi n° 76-663 (JORF du 30 mars 1993, p. 5712), prévoit à l'article 2, second alinéa, dernière phrase, que la demande d'agrément mentionne les informations devant, selon le demandeur, rester confidentielles.
24
L'article 7, partie I, dudit décret dispose:
"Lorsque la demande porte sur la première utilisation dans un laboratoire d'organismes génétiquement modifiés du groupe II, classes 3 et 4 [...], l'agrément le mentionne et indique que le demandeur doit mettre à la disposition du public un dossier d'information.
[...]
Ce dossier comprend, à l'exclusion de toute information couverte par le secret industriel et commercial, ou protégée par la loi, ou dont la divulgation pourrait porter préjudice aux intérêts de l'exploitant du laboratoire ou des personnes qui mettent en oeuvre l'utilisation:
-
[...]
-
toutes informations utiles sur le classement des organismes génétiquement modifiés qui pourront être mis en oeuvre dans l'installation, ainsi que sur les mesures de confinement, les moyens d'intervention en cas de sinistre et les prescriptions techniques au respect desquels l'agrément est subordonné;
-
le cas échéant, le résumé de l'avis donné sur la demande d'agrément par la commission de génie génétique;
[...]"
La procédure précontentieuse
25
Le gouvernement français a communiqué à la Commission des mesures de transposition de la directive dans différentes lettres envoyées entre mars 1992 et juin 1998.
26
La Commission a adressé à la République française, le 18 mars 1998, un courrier mettant cet État membre en demeure de présenter ses observations quant au grief d'une transposition incorrecte et incomplète de la directive.
27
Les réponses fournies par les autorités françaises n'ayant pas été jugées satisfaisantes par la Commission, celle-ci a adressé à la République française un avis motivé, par lettre du 19 mai 2000. La Commission y invitait cet État membre à prendre les mesures nécessaires pour se conformer à l´avis motivé dans un délai de deux mois à compter de la notification de celui-ci.
28
Par la suite, les 21 et 28 juillet 2000, le gouvernement français a adressé à la Commission deux notes relatives à la transposition de la directive.
La procédure devant la Cour
29
Après avoir renoncé, dans sa réplique, au grief relatif à une transposition incomplète de l'article 15, paragraphe 1, de la directive, la Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour:
-
constater que, en ne transposant ni correctement ni complètement les articles 14, sous a) et b), 15, paragraphe 2, 16, paragraphe 1, et 19, paragraphes 2 à 4, de la directive ainsi qu'en ne transposant pas les dispositions de la directive pour certaines utilisations confinées relevant du ministère de la Défense, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive ainsi que de l'article 249 CE,
-
condamner la République française aux dépens.
30
La République française demande à la Cour:
-
de rejeter le recours à l'exception du grief tiré d'un défaut de transposition de la directive pour certaines installations relevant du ministère de la Défense, et
-
de condamner la Commission aux dépens.
Sur le recours
Sur le grief relatif à l'article 14, sous a), de la directive
Argumentation des parties
31
Selon la Commission, l'article 14 de la directive a un champ d'application large dans la mesure où il s'appliquerait à toute utilisation de MOGM. Or, cette disposition n'aurait pas été transposée en ce qui concerne:
-
les utilisations mettant en oeuvre des MOGM des groupes I ou II à des fins d'enseignement, de recherche ou de développement;
-
les utilisations à des fins industrielles ou commerciales par des installations autres que celles soumises à autorisation, à savoir celles devant être déclarées.
32
La directive exigerait la mise en oeuvre d'un plan d'urgence et l'information des services d'urgence "si nécessaire", ce qui supposerait une appréciation au cas par cas. Une transposition correcte de la directive ne pourrait se traduire par l'exclusion pure et simple de l'obligation de mise en oeuvre de ces mesures pour certains usages ou certains types d'installations.
33
Le gouvernement français fait valoir à titre liminaire qu'il ne résulte pas de la rédaction de l'article 14, sous a), de la directive une obligation d'établir systématiquement des plans d'urgence. Cette disposition se bornerait à prévoir que les autorités compétentes d'un État membre doivent exiger l'établissement d'un plan d'urgence "si nécessaire". Cette expression impliquerait que l'établissement d'un plan d'urgence n'a pas un caractère automatique. Accepter une interprétation selon laquelle une distinction en fonction du risque que présente l'installation ne saurait être opérée aboutirait purement et simplement à supprimer la précision du champ d'application de l'obligation, qui serait indiquée par l'expression "si nécessaire". La rédaction de l'article 14 de la directive telle que modifiée par la directive 98/81 confirmerait que les autorités compétentes ont seulement l'obligation de vérifier si un plan d'urgence est nécessaire et, dans ce cas, de veiller à ce qu'un tel plan soit établi.
34
En ce qui concerne les utilisations à des fins industrielles ou commerciales par des installations classées pour la protection de l'environnement et soumises à autorisation, le gouvernement français invoque l'article 17 du décret n° 77-1133, qui prévoit que l'arrêté d'autorisation peut imposer l'établissement d'un plan d'opération interne (POI) en cas de sinistre.
35
S'agissant des installations classées soumises à déclaration, le gouvernement français fait valoir que les préfets doivent arrêter des prescriptions générales pour toutes les catégories d'installations soumises à déclaration présentes dans leur département. L'établissement d'un plan d'urgence figurerait parmi les mesures qui peuvent être adoptées dans ce cadre. Le gouvernement français ajoute que, si les prescriptions générales applicables à une catégorie d'établissement ne prévoient pas l'établissement d'un tel plan alors que, pour un établissement particulier relevant de cette catégorie, il serait nécessaire, le préfet peut, en vertu de l'article L. 512-12 du code de l'environnement, prendre les mesures requises sous la forme de prescriptions spéciales.
36
Selon le gouvernement français, il est indifférent que la possibilité d'imposer l'établissement d'un plan d'urgence soit explicitement reconnue s'agissant des installations soumises à autorisation alors qu'elle relève du pouvoir d'établir des prescriptions générales ou spéciales pour les installations soumises à déclaration. En effet, ces dernières présentant des risques plus limités, la possibilité de prévoir un plan d'urgence ne devrait pas être spécifiquement envisagée.
37
Dès lors, pour toutes les installations soumises au régime des installations classées, l'autorité administrative compétente serait en mesure d'exiger de l'exploitant l'établissement d'un plan d'urgence. Le gouvernement français conclut que, si l'établissement d'un tel plan est nécessaire pour une installation donnée, l'autorité administrative sera tenue d'imposer une condition de cette nature.
38
Le gouvernement français ajoute que les installations d'enseignement ou de recherche sont soumises à une obligation comparable. Ces installations ne pourraient opérer qu'en vertu d'un agrément délivré au cas par cas. Or, cet agrément comprendrait l'obligation de respecter diverses prescriptions, par exemple celles figurant dans le guide de la Commission de génie génétique mais également celles contenues dans des arrêtés conjoints des ministres de l'Environnement et de la Recherche.
39
Même si ledit guide n'avait pas, en soi, une valeur juridiquement contraignante, les agréments imposeraient à l'exploitant d'une installation d'enseignement ou de recherche de respecter les prescriptions qui y sont formulées. Dès lors, il existerait bien pour toutes les installations de recherche ou d'enseignement devant respecter un niveau de confinement L3 ou L4 une obligation de se doter d'un plan d'urgence. Quant aux installations de recherche ou d'enseignement devant respecter un niveau de confinement L1 ou L2, le gouvernement français soutient que ces niveaux reflètent un risque plus limité de sorte que l'obligation d'établir un plan d'urgence ne saurait avoir un caractère systématique. Une telle obligation pourrait être imposée, si cela apparaît nécessaire, auxdites installations au titre de prescriptions spéciales incluses dans les décisions d'agrément.
Appréciation de la Cour
40
Il convient de rappeler que, conformément à la jurisprudence de la Cour (voir, notamment, arrêt du 28 février 1991, Commission/Italie, C-360/87, Rec. p. I-791, point 13), afin de garantir la pleine application des directives, en droit et non seulement en fait, les États membres doivent prévoir un cadre légal précis dans le domaine concerné.
41
Il ressort du libellé de l'article 14, sous a), de la directive que, avant le début d'une opération visée par celle-ci, si nécessaire, les autorités compétentes s'assurent qu'un plan d'urgence est établi. Le législateur communautaire n'a pas exclu de manière générale certains types d'installations de l'obligation d'établir un tel plan. Il en découle que les autorités compétentes doivent évaluer la nécessité d'établir un plan d'urgence au cas par cas en fonction des risques. La transposition effective de cette disposition suppose que la réglementation nationale impose auxdites autorités une obligation précise en ce sens dans la mesure où l'établissement d'un tel plan n'est pas prescrit systématiquement pour certains types d'installations.
42
Or, force est de constater que la réglementation française ne satisfait pas à cette exigence.
43
Certes, s'agissant des installations classées soumises à déclaration, le préfet a le pouvoir d'imposer l'établissement d'un plan d'urgence soit par prescriptions générales, soit par prescriptions spéciales. Toutefois, aucune disposition ne lui impose clairement l'obligation d'évaluer la nécessité d'établir un plan d'urgence au cas par cas en fonction des risques.
44
Quant aux installations d'enseignement ou de recherche devant respecter un niveau de confinement L1 ou L2, le même raisonnement s'applique. La simple possibilité d'imposer à ces installations, par prescriptions spéciales, l'obligation d'établir un plan d'urgence ne saurait être considérée comme assurant une transposition effective de l'article 14, sous a), de la directive.
45
En ce qui concerne les installations d'enseignement ou de recherche devant respecter un niveau de confinement L3 ou L4, le gouvernement français fait valoir que les agréments imposent de respecter les prescriptions contenues dans le guide de la Commission de génie génétique et que celles-ci prévoient l'établissement d'un plan d'urgence pour les installations d'enseignement et de recherche devant respecter un tel niveau de confinement. Toutefois, même si tel est le cas en fait, ledit gouvernement n'a pas démontré que les autorités compétentes sont tenues en droit de prévoir une telle obligation dans les agréments en cause. En outre, sont seulement visés à cet égard les laboratoires de recherche et non l'ensemble des installations d'enseignement ou de recherche devant respecter un tel niveau de confinement.
46
Par conséquent, le recours doit être considéré comme fondé en tant qu'il porte sur l'article 14, sous a), de la directive.
Sur le grief relatif à l'article 14, sous b), premier alinéa, de la directive
Argumentation des parties
47
La Commission indique que, à sa connaissance, la seule disposition transposant en droit français l'article 14, sous b), de la directive est l'article 17 du décret n° 77-1133, qui porterait sur l'utilisation de MOGM à des fins industrielles ou commerciales. Cet article 17 prévoirait que l'arrêté d'autorisation peut fixer les mesures d'urgence qui incombent à l'exploitant et les obligations de celui-ci en matière d'information et d'alerte des personnes susceptibles d'être affectées par un accident, quant aux dangers encourus, aux mesures de sécurité et au comportement à adopter. Or, cette disposition ne concernerait que les installations qui sont soumises à autorisation, et non l'ensemble des installations. Il apparaîtrait également que l'article 14, sous b), de la directive n'a pas été transposé en ce qui concerne les utilisations à des fins d'enseignement, de recherche ou de développement.
48
S'agissant de l'information du public, la Commission fait valoir que, à supposer même que des mesures de sécurité soient prévues dans les prescriptions générales et spéciales auxquelles ces installations peuvent être soumises, la possibilité donnée au public de consulter ces prescriptions, dont il ignore si elles contiennent des mesures de sécurité, ne satisfait pas à l'obligation de les rendre accessibles par elles-mêmes automatiquement au public.
49
Le gouvernement français relève que, telle qu'elle est libellée, l'obligation prévue à l'article 14, sous b), de la directive est distincte de celle faisant l'objet du grief relatif au passage sous a) de cet article. En effet, ledit passage porterait sur l'obligation d'établir des plans d'urgence alors que le passage sous b) porterait sur l'obligation d'informer le public des "mesures de sécurité" et du "comportement à adopter en cas d'accident".
50
Or, il serait difficile de distinguer un plan d'urgence des mesures de sécurité et des règles de comportement à appliquer en cas d'accident. Les deux obligations sembleraient donc étroitement liées. Cette interprétation serait confirmée par la modification apportée à l'article 14 de la directive par la directive 98/81. Cette modification aurait eu pour effet, premièrement, de déplacer vers le passage sous b) de cet article l'expression de l'obligation de transmettre les plans d'urgence aux services d'urgence et, deuxièmement, d'imposer l'information non plus de toute personne susceptible d'être affectée, mais uniquement des organismes et autorités susceptibles d'être affectés. La disposition en cause créerait donc l'obligation de transmettre les plans d'urgence aux services d'urgence, d'informer les organismes et autorités susceptibles d'être affectés de leurs principales dispositions, de mettre ces plans à jour et de les rendre accessibles au public.
51
Compte tenu qu'il considère qu'un plan d'urgence ne doit être établi qu'en cas de nécessité, le gouvernement français n'a pas prévu d'obligation systématique de transmission des mesures prévues par un tel plan aux autorités et aux organismes chargés de sa mise en oeuvre.
52
Pour les installations classées soumises à autorisation, l'obligation contenue à l'article 14, sous b), de la directive serait reprise explicitement à l'article 17 du décret n° 77-1133. Pour les installations classées soumises à déclaration, l'article 27 de ce décret disposerait qu'une copie du récépissé des prescriptions générales applicables à l'installation est affichée pendant une durée minimale d'un mois à la mairie avec mention de la possibilité pour les tiers de consulter sur place le texte desdites prescriptions.
53
Le gouvernement français relève que certaines installations d'enseignement et de recherche sont également soumises, lorsqu'elles déposent une demande d'agrément, à l'obligation de déposer un dossier d'information à la mairie. Conformément à l'article 7, partie I, du décret n° 93-773, ce dossier devrait comprendre "toutes informations utiles sur le classement des organismes génétiquement modifiés qui pourront être mis en oeuvre dans l'installation, ainsi que sur les mesures de confinement, les moyens d'intervention en cas de sinistre et les prescriptions techniques au respect desquels l'agrément est subordonné". Pour les autres installations d'enseignement et de recherche, l'autorité administrative pourrait également prévoir, dans la mesure où un plan d'urgence est nécessaire, des modalités d'information du public.
Appréciation de la Cour
54
À titre liminaire, il y a lieu de constater que l'article 14, sous b), premier alinéa, de la directive vise, dans sa première phrase, le groupe des personnes susceptibles d'être affectées par un accident et, dans sa troisième phrase, le public, donc une collectivité plus large qui englobe ledit groupe. Cette première phrase établit une obligation d'informer les personnes concernées sans que celles-ci aient à en faire la demande. Aux termes de ladite troisième phrase, les informations en cause sont également rendues accessibles au public, qui doit dès lors pouvoir les consulter.
55
La directive 98/81 a modifié l'article 14, sous b), premier alinéa, première phrase, de la directive en ce sens que la disposition correspondante n'a plus trait aux personnes, mais aux organismes et aux autorités susceptibles d'être affectés par un accident.
56
Il est de jurisprudence constante que l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre, telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé (voir, notamment, arrêt du 31 mars 1992, Commission/Italie, C-362/90, Rec. p. I-2353, point 10).
57
La directive 98/81 devait être transposée au plus tard le 5 juin 2000, donc avant que le délai fixé par l'avis motivé adressé par la Commission à la République française ne soit écoulé. Or, au moins à partir de ladite date, cet État membre n'était plus tenu de transposer l'article 14, sous b), premier alinéa, première phrase, de la directive.
58
Dès lors, le recours doit être rejeté comme irrecevable pour autant qu'il concerne cette disposition de la directive (voir, en ce sens, arrêt du 31 mars 1992, Commission/Italie, précité, point 13).
59
S'agissant du grief relatif à l'obligation de rendre accessibles au public les informations relatives aux mesures de sécurité et au comportement à adopter en cas d'accident, telle que prévue à l'article 14, sous b), premier alinéa, troisième phrase, de la directive, il y a lieu de constater que cette obligation a été reprise par la directive 98/81 dans la mesure où celle-ci impose de rendre publiques des informations concernant les plans d'urgence, y compris les mesures de sécurité pertinentes à mettre en oeuvre. La Commission fait valoir, à juste titre, que ces plans ne sont pas nécessairement accessibles au public dans tous les cas, ainsi qu'il découle des observations du gouvernement français lui-même. En outre, une transposition effective de la disposition en cause suppose que les plans d'urgence soient accessibles au public en tant que tels. Dès lors, la possibilité de consulter des documents contenant des informations hétérogènes exigeant ainsi une recherche pour les plans d'urgence tels que les prescriptions auxquelles les installations peuvent être soumises ne saurait être regardée comme assurant une transposition effective de cette disposition.
60
Par conséquent, le recours doit être considéré comme fondé en tant qu'il porte sur l'article 14, sous b), premier alinéa, troisième phrase, de la directive.
Sur le grief relatif aux articles 14, sous b), second alinéa, 15, paragraphe 2, et 16, paragraphe 1, de la directive
Argumentation des parties
61
La Commission fait valoir que le caractère direct des obligations pesant en vertu des articles 14, sous b), second alinéa, 15, paragraphe 2, et 16, paragraphe 1, de la directive sur les autorités françaises n'a pas pour effet de dispenser celles-ci de créer un cadre minimal de mise en oeuvre au niveau national. Ce cadre devrait notamment déterminer les autorités compétentes habilitées à communiquer des informations aux autres États membres, ou les modalités d'une telle action. Il serait d'autant plus nécessaire que ces obligations visent indirectement à protéger les intérêts du public des autres États membres.
62
La Commission soutient que, en l'absence d'un tel cadre minimal, les articles 14, sous b), second alinéa, 15, paragraphe 2, et 16, paragraphe 1, de la directive ne peuvent être considérés comme transposés.
63
Selon le gouvernement français, ces dispositions se caractérisent par le fait qu'elles ne produisent aucun effet dans l'ordre juridique interne des États membres. Elles se borneraient à régir les modalités de consultations entre les États membres ou entre un État membre et les institutions de la Communauté. Cela résulterait particulièrement de l'article 14, sous b), second alinéa, de la directive qui évoque les "relations bilatérales" entre les États membres.
64
Pour fonder le grief considéré, la Commission devrait démontrer que le plein effet de la directive ne peut être assuré sans l'application de règles dans l'ordre juridique interne français. Or, elle se contenterait d'affirmer la nécessité d'un cadre minimal de transposition prévoyant notamment la désignation des autorités compétentes ou certaines modalités d'exécution.
65
Le gouvernement français estime qu'aucune mesure ne doit être prise dans l'ordre juridique français pour assurer le plein effet des dispositions en cause.
66
Ainsi, les obligations qu'elles comportent seraient mises en oeuvre dans le cadre des contacts bilatéraux avec les États membres limitrophes, ainsi qu'avec les institutions communautaires. Ces relations seraient régies par un ensemble de textes confiant la conduite des relations avec les États étrangers au ministère des Affaires étrangères et celle des relations avec les institutions communautaires à un organe interministériel dépendant du Premier ministre, à savoir le secrétariat général de la coordination interministérielle pour les questions de coopération économique européenne. Ces textes généraux préciseraient la nature des autorités chargées, le cas échéant, de la transmission des informations en cause. Dans la mesure où les dispositions litigieuses ne régiraient ni les relations entre l'État et les particuliers ni les relations entre particuliers, aucun acte légal spécifique dans l'ordre interne français n'aurait une quelconque utilité.
67
En outre, des dispositions identiques auraient pu figurer dans un règlement communautaire ou une décision, et non dans une directive. Si tel avait été le cas, aucune mesure n'aurait été nécessaire en droit interne pour assurer le plein effet de ces dispositions.
Appréciation de la Cour
68
Il ressort de la jurisprudence de la Cour qu'une disposition qui ne concerne que les relations entre les États membres et la Commission ne doit pas, en principe, être transposée. Toutefois, étant donné que les États membres ont l'obligation d'assurer le plein respect du droit communautaire, la Commission a la faculté de démontrer que le respect de la disposition d'une directive qui régit ces relations nécessite l'adoption de mesures de transposition spécifiques dans l'ordre juridique national (voir, en ce sens, arrêt du 24 juin 2003, Commission/Portugal, C-72/02, non encore publié au Recueil, points 19 et 20).
69
Si l'État membre a choisi de ne pas préciser explicitement le cadre juridique dans lequel les autorités nationales sont amenées à entretenir de telles relations, il est responsable de la violation éventuelle des obligations résultant en la matière du droit communautaire.
70
En l'espèce, les articles 14, sous b), second alinéa, 15, paragraphe 2, et 16, paragraphe 1, de la directive concernent tous uniquement les relations entre un État membre et la Commission ou les autres États membres.
71
Quant à l'argument de la Commission, selon lequel un cadre minimal de mise en oeuvre de ces dispositions doit être prévu dans l'ordre juridique interne, force est de constater que la Commission n'a pas soutenu que les autorités françaises compétentes sont empêchées de mettre en oeuvre lesdites dispositions et d'en assurer le plein effet.
72
La Commission n'a d'ailleurs pas démontré que le respect de ces dispositions nécessite l'adoption de mesures de transposition spécifiques dans l'ordre juridique national. Elle fait valoir son grief même au cas où l'article 15, paragraphe 2, de la directive serait respecté en pratique. La Commission n'a pas non plus invoqué d'arguments afin de démontrer une pratique des autorités françaises allant à l'encontre des obligations énoncées aux articles 14, sous b), second alinéa, et 16, paragraphe 1, de la directive.
73
Par conséquent, il y a lieu de rejeter le recours en tant qu'il porte sur les articles 14, sous b), second alinéa, 15, paragraphe 2, et 16, paragraphe 1, de la directive.
Sur le grief relatif à l'article 19, paragraphes 2 et 3, de la directive
Argumentation des parties
74
Selon la Commission, la réglementation française omet de préciser que, dans le cas où le notifiant souhaite que des informations contenues dans la demande d'agrément soient traitées confidentiellement, il doit fournir une justification vérifiable.
75
L'article 19 de la directive, qui aurait clairement pour finalité d'imposer des obligations aux notifiants et de conférer au public un droit à l'information sur les utilisations de MOGM, ne pourrait être considéré comme transposé par des dispositions générales ne reprenant pas en détail le mécanisme prévu par la disposition communautaire.
76
De même, aucun élément disponible ne préciserait que l'autorité compétente prend une décision après avoir, obligatoirement, consulté le notifiant et qu'elle informe celui-ci de sa décision.
77
Selon le gouvernement français, s'agissant des installations classées soumises à autorisation, l'article 2 du décret n° 77-1133 définit le contenu de la demande d'autorisation qui sert de notification au sens de la directive pour ces installations. Il préciserait, s'agissant des procédés de fabrication que le demandeur mettra en oeuvre, que, "[l]e cas échéant, le demandeur pourra adresser, en exemplaire unique et sous pli séparé, les informations dont la diffusion lui apparaîtrait de nature à entraîner la divulgation de secrets de fabrication". Aucune autre disposition des articles 2 ou 3 de ce décret ne prévoirait une telle faculté.
78
Le gouvernement français ajoute que l'article 27 dudit décret régit les modalités de publicité de la déclaration qui sert de notification, au sens de la directive, pour les installations classées soumises à déclaration. Il se réfère spécialement au dernier alinéa de cette disposition.
79
S'agissant des installations d'enseignement et de recherche, l'article 2, second alinéa, dernière phrase, du décret n° 93-773 disposerait que la demande d'agrément mentionne les informations devant, selon le demandeur, rester confidentielles.
80
Pour les trois catégories d'installations concernées par la mise en oeuvre de la directive, le notifiant aurait donc la faculté de demander que certaines informations qu'il transmet avec sa demande d'autorisation, sa déclaration ou sa demande d'agrément demeurent confidentielles.
81
L'autorité administrative compétente ne serait pas tenue de traiter comme confidentielle une donnée uniquement parce qu'un notifiant le demande. Le fait que la demande ne lie pas cette autorité ressortirait du libellé des dispositions nationales en cause, par exemple de l'usage du conditionnel dans la réglementation sur les installations classées ou de l'ajout de la précision "selon le demandeur" dans la réglementation sur les installations d'enseignement et de recherche. Il serait donc inutile de préciser que l'autorité compétente décide des informations qui seront effectivement considérées comme confidentielles puisque cela ressortirait suffisamment du fait que le droit du notifiant se limite à indiquer les informations dont il considère qu'elles doivent rester confidentielles.
82
Pour la même raison, il ne serait pas utile de préciser que ces demandes de traitement confidentiel sont assorties d'une justification. En effet, dans la mesure où il ne suffirait pas de demander que les informations soient traitées comme confidentielles pour que cette demande soit agréée, le notifiant devrait nécessairement, pour que sa demande soit agréée, apporter une justification. Selon le gouvernement français, du fait que la confidentialité constitue l'exception, il va de soi que la demande de confidentialité doit être justifiée.
Appréciation de la Cour
83
Selon une jurisprudence constante, s'agissant de la transposition d'une directive dans l'ordre juridique d'un État membre, il est indispensable que le droit national en cause garantisse effectivement la pleine application de la directive, que la situation juridique découlant de ce droit soit suffisamment précise et claire et que les bénéficiaires soient mis en mesure de connaître la plénitude de leurs droits et obligations (voir arrêts du 23 mars 1995, Commission/Grèce, C-365/93, Rec. p. I-499, point 9, et du 12 juin 2003, Commission/Luxembourg, C-97/01, non encore publié au Recueil, point 32).
84
À cet égard, il y a lieu de constater que ni l'article 2 du décret n° 77-1133 s'agissant des installations classées soumises à autorisation, ni l'article 27 dudit décret pour ce qui est des installations classées soumises à déclaration, ni l'article 2, second alinéa, dernière phrase, du décret n° 93-773 en ce qui concerne les installations d'enseignement et de recherche ne précisent d'une manière claire et non équivoque que le demandeur doit fournir une justification vérifiable, comme l'exige l'article 19, paragraphe 2, seconde phrase, de la directive.
85
Il ne saurait être soutenu à cet égard que, dans la mesure où la confidentialité constitue l'exception, la demande de confidentialité doit être justifiée. S'il est vrai que l'existence de principes généraux de droit constitutionnel ou administratif peut rendre superflue la transposition de normes résultant d'une directive par des mesures législatives ou réglementaires spécifiques, il n'en demeure pas moins qu'un recours à un principe tel que celui invoqué en l'occurrence par le gouvernement français n'assure pas la pleine application de l'article 19, paragraphe 2, seconde phrase, de la directive d'une manière suffisamment claire et précise. Le notifiant doit être mis en mesure de déduire du texte de la réglementation nationale les exigences conditionnant un traitement confidentiel, y compris celle d'une justification vérifiable.
86
Pour ce qui est du grief relatif à l'obligation, découlant de l'article 19, paragraphe 3, de la directive, de consulter le notifiant, le gouvernement français n'a pas invoqué d'arguments tendant à le réfuter.
87
S'agissant de l'obligation, prévue par la même disposition, d'informer le notifiant de la décision prise par l'autorité compétente quant aux informations devant rester confidentielles, ce gouvernement n'a évoqué aucun texte du droit administratif français qui obligerait expressément l'administration à notifier une telle décision.
88
Par conséquent, le recours doit être considéré comme fondé en tant qu'il porte sur l'article 19, paragraphes 2 et 3, de la directive.
Sur le grief relatif à l'article 19, paragraphe 4, de la directive
Argumentation de parties
89
Selon la Commission, aucune disposition de la réglementation française ne permet de conclure à une transposition correcte de l'article 19, paragraphe 4, de la directive.
90
S'agissant des installations classées soumises à autorisation, le gouvernement français soutient que toutes les informations énumérées à l'article 19, paragraphe 4, de la directive doivent figurer dans la demande d'autorisation, de sorte qu'elles sont communiquées au public par le biais de l'enquête publique et, donc, ne peuvent en aucun cas rester confidentielles.
91
Quant aux installations d'enseignement et de recherche manipulant des MOGM du groupe II, classes 3 et 4, elles seraient tenues, conformément à l'article 7, partie I, du décret n° 93-773, de mettre à la disposition du public un dossier d'information comprenant "toutes informations utiles sur le classement des organismes génétiquement modifiés qui pourront être mis en oeuvre dans l'installation" ainsi que "l'avis donné sur la demande d'agrément par la Commission de génie génétique", ce qui assurerait la transposition de l'obligation de veiller à ce que l'évaluation des effets prévisibles des recherches projetées ne puisse être confidentielle.
92
Le gouvernement français n'exclut pas que quelques ajustements de la réglementation française soient nécessaires, à la marge, pour assurer le plein effet de l'article 19, paragraphe 4, de la directive, s'agissant des installations classées soumises à déclaration ou des installations d'enseignement et de recherche de niveau de confinement de groupe I, classe 1, ou de groupe II, classe 2.
Appréciation de la Cour
93
À cet égard, il suffit de constater que le gouvernement français a reconnu que, s'agissant des installations classées soumises à déclaration ainsi que de certaines installations d'enseignement et de recherche, la réglementation française doit être ajustée pour assurer le plein effet de l'article 19, paragraphe 4, de la directive. La transposition de cette disposition doit donc être jugée comme incomplète.
94
Par conséquent, le recours doit être considéré comme fondé en tant qu'il porte sur l'article 19, paragraphe 4, de la directive.
Sur le grief relatif à un défaut de transposition de la directive pour certaines utilisations confinées relevant du ministère de la Défense
95
Le gouvernement français admet, dans son mémoire en défense, que certaines installations relevant du ministère de la Défense ne sont couvertes par aucune mesure de transposition de la directive.
96
Il convient dès lors de constater que le recours doit être considéré comme fondé en tant qu'il porte sur la transposition de la directive pour certaines utilisations confinées relevant du ministère de la Défense.
97
Eu égard à l'ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de constater que, en ne transposant ni correctement ni complètement les articles 14, sous a) et b), premier alinéa, troisième phrase, et 19, paragraphes 2 à 4, de la directive et en ne transposant pas les dispositions de celle-ci pour certaines utilisations confinées relevant du ministère de la Défense, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive.
Sur les dépens
98
Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. Toutefois, en vertu de l'article 69, paragraphe 3, du même règlement, la Cour peut répartir les dépens ou décider que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs. En l'espèce, chaque partie ayant partiellement succombé en ses moyens, il y a lieu de décider que chacune supporte ses propres dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (sixième chambre)
déclare et arrête:
1)
En ne transposant ni correctement ni complètement les articles 14, sous a) et b), premier alinéa, troisième phrase, et 19, paragraphes 2 à 4, de la directive 90/219/CEE du Conseil, du 23 avril 1990, relative à l'utilisation confinée de micro-organismes génétiquement modifiés, telle que modifiée par la directive 94/51/CE de la Commission, du 7 novembre 1994, adaptant au progrès technique la directive 90/219, et en ne transposant pas les dispositions de cette directive pour certaines utilisations confinées relevant du ministère de la Défense, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive.
2)
Le recours est rejeté pour le surplus.
3)
Chaque partie supporte ses propres dépens.
Skouris
Gulmann
Puissochet
Macken
Colneric
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 27 novembre 2003.
Le greffier
Le président de la sixième chambre
R. Grass
V. Skouris
1 -
Langue de procédure: le français.