62014TJ0312_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci T‑312/14,
Federazione nazionale delle cooperative della pesca (Federcoopesca),
se sídlem v Římě (Itálie),
Associazione Lega Pesca,
se sídlem v Římě,
Associazione generale cooperative italiane settore agro ittico alimentare (AGCI AGR IT AL),
se sídlem v Římě,
zastoupené L. Caroli, S. Venturou a V. Cannizzarem, advokáty,
žalobkyně,
proti
Evropské komisi,
zastoupené A. Bouquetem a D. Nardim, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je návrh na zrušení rozhodnutí Komise C (2013) 8635 final ze dne 6. prosince 2013, týkajícího se zavedení akčního plánu na odstranění nedostatků italského systému kontroly rybolovu,
TRIBUNÁL (druhý senát),
ve složení M. E. Martins Ribeiro, předsedkyně, S. Gervasoni (zpravodaj) a L. Madise, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: J. Palacio González, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 6. února 2015,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
Skutečnosti předcházející sporu
1. Článek 102 nařízení Rady (ES) č. 1224/2009 ze dne 20. listopadu 2009 o zavedení kontrolního režimu Společenství k zajištění dodržování pravidel společné rybářské politiky, o změně nařízení (ES) č. 847/96, (ES) č. 2371/2002, (ES) č. 811/2004, (ES) č. 768/2005, (ES) č. 2115/2005, (ES) č. 2166/2005, (ES) č. 388/2006, (ES) č. 509/2007, (ES) č. 676/2007, (ES) č. 1098/2007, (ES) č. 1300/2008 a (ES) č. 1342/2008 a o zrušení nařízení (EHS) č. 2847/93, (ES) č. 1627/94 a (ES) č. 1966/2006 (Úř. věst. L 343, s. 1), stanoví:
„1. Členské státy poskytnou Komisi veškeré příslušné informace, o které je případně požádá k provedení tohoto nařízení. Při požádání o informace Komise určí přiměřenou lhůtu, ve které mají být poskytnuty.
2. Domnívá-li se Komise, že při provádění pravidel společné rybářské politiky došlo k nesrovnalostem nebo že stávající kontrolní opatření a metody v konkrétních členských státech nejsou účinné, informuje dotyčné členské státy, které následně provedou správní šetření, jehož se mohou zúčastnit úředníci Komise.
3. Dotyčné členské státy informují Komisi o výsledcích šetření a předloží Komisi zprávu vyhotovenou nejpozději tři měsíce po obdržení žádosti Komise. Tuto lhůtu může Komise prodloužit na základě řádně odůvodněné žádosti členského státu o přiměřenou dobu.
4. Pokud správní šetření uvedené v odstavci 2 nevede k odstranění nesrovnalostí nebo pokud Komise zjistí nedostatky v kontrolním režimu členského státu během ověřování nebo nezávislých inspekcí uvedených ve článcích 98 a 99 nebo v auditu uvedeném v článku 100, vytvoří Komise s členským státem akční plán. Členský stát učiní veškerá nezbytná opatření k provedení uvedeného akčního plánu.“
2. Dne 17. prosince 2012 informovala Evropská komise Italskou republiku, že zjistila nesrovnalosti, které nepříznivě ovlivňují dodržování určitých pravidel společné rybářské politiky, zejména nesrovnalosti vztahující se k rybolovu vysoce stěhovavých rybích populací ve Středomoří, a připomněla jí povinnost provést správní šetření týkající se jejího kontrolního systému podle čl. 102 odst. 2 nařízení č. 1224/2009.
3. Správní šetření bylo provedeno italským kontrolním orgánem určeným italskými orgány veřejné moci dne 13. února 2013 v součinnosti s úředníky Komise.
4. Závěrečná zpráva o správním šetření byla Komisi předána dne 17. dubna 2013.
5. Komise měla za to, že správní šetření nevedlo k odstranění zjištěných nesrovnalostí, a proto společně s italskými orgány vypracovala návrh akčního plánu.
6. Rozhodnutím C (2013) 8635 final ze dne 6. prosince 2013, přijatým na základě čl. 102 odst. 4 nařízení č. 1224/2009 (dále jen „napadené rozhodnutí“), přijala Komise akční plán na odstranění nedostatků italského systému kontroly rybolovu. Mezi akcemi uvedenými v tomto plánu stanoví akce č. 13 přijetí nových technických opatření týkajících se slučitelnosti systému „ferrettara“ sdružujícího různé tradiční systémy unášených sítí s malými oky s jinými sítěmi určenými k rybolovu, akce č. 15 stanoví přijetí alternativních opatření za účelem kompenzace chybějícího satelitního dohledu, jakož i požadavek ohlašovat některá plavidla schválená pro účely lovu mečouna, akce č. 16 stanoví provádění mezinárodních ustanovení týkajících se minimální velikosti úlovku mečouna a technických vlastností lovných šňůr do vnitrostátního práva a konečně akce č. 17 stanoví zvýšení odrazujícího účinku finančních sankcí uplatněných v případě závažných a opakovaných porušení.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
7. Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 28. dubna 2014 podaly žalobkyně, Federazione nazionale delle cooperative della pesca (Federcoopesca), Associazione Lega Pesca a Associazione generale cooperative italiane settore agro ittico alimentare (AGCI AGR IT AL), tuto žalobu.
8. Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 23. července 2014 vznesla Komise námitku nepřípustnosti podle čl. 114 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu ze dne 2. května 1991.
9. Dne 8. září 2014 předložily žalobkyně svá vyjádření k námitce nepřípustnosti vznesené Komisí.
10. Na základě zprávy soudce zpravodaje rozhodl Tribunál (druhý senát) zahájit ústní část řízení pro účely rozhodnutí o námitce nepřípustnosti vznesené Komisí.
11. Účastníci řízení byli v rámci organizačního procesního opatření vyzváni, aby se na jednání vyjádřili k různým otázkám, mimo jiné k otázce, zda je možné mít za to, že se třetí část čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, podle které může každá fyzická nebo právnická osoba podat žalobu proti „právním aktům s obecnou působností [nařizovacím aktům], které se jí bezprostředně dotýkají a nevyžadují přijetí prováděcích opatření“, může použít s ohledem jak na účel tohoto ustanovení, tak i na skutečnost, že tvůrci Smlouvy spojili podmínku bezprostředního dotčení s dodatečnou podmínkou týkající se neexistence prováděcích opatření, pouze na zpochybnění aktů, které samy o sobě, tedy nezávisle na jakémkoli prováděcím opatření, mění právní postavení dotčené osoby.
12. Řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na otázky položené Tribunálem byly vyslechnuty na jednání konaném dne 6. února 2014.
13. Žalobkyně navrhují, aby Tribunál:
– zrušil napadené rozhodnutí, „konkrétně pokud jde o [akce č. 13, 15, 16 a 17 uvedené v akčním plánu“ připojeném k tomuto rozhodnutí];
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
14. Komise navrhuje, aby Tribunál:
– odmítl žalobu jakožto nepřípustnou;
– uložil žalobkyním náhradu nákladů řízení.
15. Na jednání žalobkyně upřesnily, že návrh se týká výlučně zrušení akcí č. 13, 15, 16 a 17 uvedených v akčním plánu připojeném k napadenému rozhodnutí, což bylo zaneseno do protokolu o jednání.
Právní otázky
16. Komise tvrdí, že tato žaloba je nepřípustná zejména proto, že žalobkyně, které nejsou adresáty napadeného rozhodnutí, neprokázaly, že byly aktivně legitimovány k podání žaloby proti tomuto rozhodnutí. Tvrdí, že žalobkyně nejsou aktivně legitimovány na základě třetí části čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, podle které může každá fyzická nebo právnická osoba podat žalobu proti „právním aktům s obecnou působností [nařizovacím aktům], které se jí bezprostředně dotýkají a nevyžadují přijetí prováděcích opatření“. V tomto ohledu upřesňuje, že napadené rozhodnutí zahrnuje prováděcí opatření. Konstatuje rovněž, že napadené rozhodnutí nemá přímý dopad, neboť akční plán může mít účinky na právní postavení žalobkyň pouze prostřednictvím vnitrostátních opatření nezbytných k jeho provedení. Konečně tvrdí, že napadené rozhodnutí se žalobkyň osobně nedotýká.
17. Úvodem je nutno podotknout, že žalobkyně jsou asociace, které sdružují osoby či subjekty profesně činné zejména v oblasti rybolovu, a že zastupují zájmy těchto osob a subjektů.
18. V tomto ohledu je nutno připomenout, že přípustnost žaloby na neplatnost podané sdružením, které je založeno za účelem podpory kolektivních zájmů určité kategorie jednotlivců, závisí, není-li samo aktivně legitimováno, na okolnosti, zda tuto žalobu mohli jeho členové podat individuálně (viz usnesení ze dne 10. prosince 2004, EFfCI v. Parlament a Rada, T‑196/03, Sb. rozh., EU:T:2004:355, body 41 až 43 a citovaná judikatura).
19. V projednávaném případě se žalobkyně dovolávají aktivní legitimace, kterou mají jejich členové, kteří jsou profesně činní v odvětví rybolovu v Itálii, konkrétně rybáři disponující povolením k rybolovu mečouna, vydaným italskými orgány, aniž by uplatňovaly svou další vlastnost umožňující podat žalobu a aniž by taková legitimace vyplývala z písemností ve spise.
20. Aktivní legitimace žalobkyň bude proto zkoumána ve vztahu k aktivní legitimaci takových členů žalobkyň, jako jsou členové uvedení výše v bodě 19.
21. Kromě toho je nesporné, že napadené rozhodnutí je určeno Italské republice a že žalobkyně nejsou jeho adresáty.
22. Úvodem je třeba posoudit, zda jsou žalobkyně oprávněny dovolávat se čl. 263 čtvrtého pododstavce třetí části SFEU, jehož použitelnost je nutno zkoumat v případě, že napadený akt sám o sobě nemění právní postavení žalobce.
K použitelnosti čl. 263 čtvrtého pododstavce třetí části SFEU v případě neexistence aktu, který sám o sobě mění právní postavení žalobce
23. Článek 263 čtvrtý pododstavec SFEU stanoví, že „[k]aždá fyzická nebo právnická osoba může za podmínek uvedených v prvním a druhém pododstavci podat žalobu proti aktům, které jsou jí určeny nebo které se jí bezprostředně a osobně dotýkají, jakož i proti právním aktům s obecnou působností [nařizovacím aktům], které se jí bezprostředně dotýkají a nevyžadují přijetí prováděcích opatření“.
24. První dvě části čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU odpovídají částem, které byly před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost obsaženy v čl. 230 čtvrtém pododstavci ES. První část umožňuje adresátovi aktu napadnout jej a druhá část upřesňuje, že pokud napadený akt není určen fyzické nebo právnické osobě podávající žalobu na neplatnost, je přípustnost žaloby podmíněna tím, že se jí tento akt dotýká bezprostředně a zároveň osobně (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. října 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a další v. Parlament a Rada, C‑583/11 P, Sb. rozh., EU:C:2013:625, body 55 a 56).
25. Měl-li akt před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost bezprostřední účinky na právní postavení fyzické či právnické osoby, aniž vyžadoval přijetí prováděcích opatření, hrozilo této osobě nebezpečí, že by se jí nedostalo účinné právní ochrany, pokud by nebyla tímto aktem osobně dotčena. Fyzická či právnická osoba totiž byla schopna dosáhnout soudního přezkumu tohoto aktu až poté, co ustanovení uvedeného aktu porušila a odvolala se na protiprávnost tohoto aktu v rámci řízení, jež proti ní bylo zahájeno před vnitrostátními soudy (rozsudek ze dne 19. prosince 2013, Telefónica v. Komise, C‑274/12 P, Sb. rozh., EU:C:2013:852, bod 27).
26. Pro předejití tomuto riziku týkajícímu se nařizovacích aktů byla Lisabonskou smlouvou do čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU doplněna třetí část, která zmírňuje podmínky přípustnosti žalob na neplatnost podaných fyzickými a právnickými osobami. Tato část, aniž váže přípustnost žalob na neplatnost podaných těmito osobami na podmínku osobního dotčení, totiž umožňuje využití tohoto procesního prostředku v případě „právních aktů s obecnou působností [nařizovacích aktů]“, které nevyžadují přijetí prováděcích opatření a dotýkají se žalobce bezprostředně (rozsudek Inuit Tapiriit Kanatami a další v. Parlament a Rada, bod 24 výše, EU:C:2013:625, bod 57).
27. Pojem „právní akty s obecnou působností [nařizovací akty], které [se bezprostředně týkají každé fyzické nebo právnické osoby] a které nevyžadují přijetí prováděcích opatření“, ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce třetí části SFEU je tudíž nutno vykládat ve světle cíle tohoto ustanovení, kterým je, jak vyplývá z historie jeho vzniku, zabránit tomu, aby byl jednotlivec, jehož právní postavení je aktem přesto přímo změněno, zbaven účinné soudní ochrany, pokud jde o tento akt (rozsudek Telefónica v. Komise, bod 25 výše, EU:C:2013:852, body 27 a 28).
28. Ve světle tohoto účelu však má být čl. 263 čtvrtý pododstavec třetí část SFEU použit pouze tehdy, jestliže napadený akt sám o sobě, tedy nezávisle na jakémkoli prováděcím opatření, mění právní postavení žalobce.
29. Pokud totiž akt sám o sobě nemění právní postavení žalobce, je toto postavení měněno pouze tehdy, pokud jsou ohledně tohoto žalobce přijata prováděcí opatření k tomuto aktu. Žalobce tedy může zpochybnit tato opatření a v rámci takového zpochybnění namítat protiprávnost aktu, který provádějí, takže na něj nemůže být nahlíženo jako na osobu zbavenou účinné soudní ochrany.
30. V tomto ohledu je nutno připomenout, že možnost napadnout dotčená opatření je zaručena, pokud tato opatření příslušejí členskému státu podle ustanovení Smlouvy nebo na základě judikatury Soudního dvora. Podle čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU totiž členské státy stanoví prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých právem Unie. Soudní dvůr již také rozhodl, že vnitrostátní soudy jsou povinny v co největším možném rozsahu vykládat a uplatňovat vnitrostátní procesní předpisy, kterými se řídí podání procesního prostředku, způsobem, který umožní fyzický m a právnickým osobám zpochybnit před soudem legalitu jakéhokoli rozhodnutí nebo jiného vnitrostátního opatření týkajícího se použití obecně závazného unijního aktu ve vztahu k nim tím, že budou namítat jeho neplatnost (rozsudek ze dne 25. července 2002, Unión de Pequeños Agricultores v. Rada, C‑50/00 P, Recueil, EU:C:2002:462, bod 42).
31. Výklad čl. 263 čtvrtého pododstavce třetí části SFEU podaný výše v bodě 28, který se zakládá na účelu tohoto ustanovení, je potvrzen skutečností, že tvůrci Smlouvy spojili v rámci uvedeného ustanovení podmínku bezprostředního dotčení s dodatečnou podmínkou týkající se neexistence prováděcích opatření.
32. Před analýzou společného dopadu těchto dvou kumulativních podmínek je třeba připomenout, že pokud jde nejprve o podmínku bezprostředního dotčení, není důvod vykládat tuto podmínku uvedenou v čl. 263 čtvrtém pododstavci třetí části SFEU jinak než, jak je vykládána ve druhé části téhož ustanovení (stanoviska generální advokátky Kokott ve věci Inuit Tapiriit Kanatami a další v. Parlament a Rada, C‑583/11 P, Sb. rozh., EU:C:2013:21, bod 69, a ve věci Telefónica v. Komise, C‑274/12 P, Sb. rozh., EU:C:2013:204, bod 59). Pojem bezprostředního dotčení, jak byl nově zaveden v tomto ustanovení, nemůže být v žádném případě vykládán úžeji než pojem bezprostředního dotčení, jak byl upraven v čl. 230 čtvrtém pododstavci ES [rozsudek ze dne 25. října 2011, Microban International a Microban (Europe) v. Komise, T‑262/10, Sb. rozh., EU:T:2011:623, bod 32].
33. Podle judikatury vyžaduje podmínka, podle které musí být fyzická nebo právnická osoba bezprostředně dotčena rozhodnutím, které je předmětem žaloby, aby napadený akt měl bezprostřední účinky na právní postavení žalobce a neponechával jeho adresátům pověřeným jeho provedením žádnou volnost uvážení (rozsudek ze dne 22. března 2007, Regione Siciliana v. Komise, C‑15/06 P, Sb. rozh., EU:C:2007:183, bod 31).
34. Tato podmínka ve skutečnosti zahrnuje dva odlišné předpoklady v závislosti na tom, zda napadený akt sám o sobě, tedy nezávisle na jakémkoli prováděcím opatření, mění právní postavení žalobce.
35. V prvním případě mění napadený akt sám o sobě právní postavení žalobce. Tak je tomu zejména tehdy, jestliže akt nahrazuje vnitrostátní opatření, která upravovala postavení žalobce. Týká se tedy žalobce stejně přímo jako tato vnitrostátní opatření a je považován za „okamžitě vykonatelný“ a „přímo použitelný“ na uvedený subjekt (rozsudek ze dne 1. července 1965, Toepfer a Getreide-Import Gesellschaft v. Komise, 106/63 a 107/63, Recueil, EU:C:1965:65, s. 532, 533).
36. Pod tento první případ spadá i nařízení, které se použije bezprostředně bez zásahu vnitrostátních orgánů a které se nepochybně a reálně dotýká právního postavení jednotlivců tím, že omezuje jejich práva nebo jim ukládá povinnosti (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 1. dubna 2004, Komise v. Jégo-Quéré, C‑263/02 P, Recueil, EU:C:2004:210, body 35 a 37), nebo rozhodnutí, stanoví-li zákaz uvádění látky na trh [rozsudek Microban International a Microban (Europe) v. Komise, bod 32 výše, EU:T:2011:623, body 24, 28 a 34].
37. V tomto prvním případě se podmínka bezprostředního dotčení považuje za splněnou, aniž by byla v tomto ohledu nutná analýza.
38. V druhém případě napadený akt k tomu, aby měl účinky na právní postavení jednotlivců, nezbytně předpokládá, aby byla přijata prováděcí opatření. Podmínka bezprostředního dotčení se nicméně považuje za splněnou, pokud tento akt ukládá povinnosti svému adresátovi ke svému výkonu a pokud je adresát automaticky povinen přijmout opatření, která mění právní postavení žalobce (rozsudky ze dne 13. května 1971, International Fruit Company a další v. Komise, 41/70 až 44/70, Recueil, EU:C:1971:53, body 23 až 28; ze dne 19. října 2000, Itálie a Sardegna Lines v. Komise, C‑15/98 a C‑105/99, Recueil, EU:C:2000:570, bod 36, a ze dne 26. září 2000, Starway v. Rada, T‑80/97, Recueil, EU:T:2000:216, body 61 a 62).
39. Je třeba podotknout, že v rámci druhého předpokladu je k tomu, aby mohla být splněna podmínka bezprostředního dotčení, nutné, aby napadený akt vyžadoval přijetí prováděcích opatření ve vztahu k žalobci.
40. Pokud jde o čl. 263 čtvrtý pododstavec třetí část SFEU, spojili tvůrci Smlouvy v rámci uvedeného ustanovení podmínku bezprostředního dotčení s dodatečnou podmínkou týkající se neexistence prováděcího opatření a tato skutečnost tak má nezbytně za následek vyloučení druhého předpokladu z oblasti působnosti této třetí části.
41. Je třeba dodat, že otázka, zda má adresát napadeného rozhodnutí prostor pro uvážení při provádění napadeného aktu, nemá vliv na posouzení podmínky týkající se existence prováděcích opatření, neboť taková existence postačuje k tomu, aby se čl. 263 čtvrtý pododstavec třetí část SFEU nepoužil (v tomto smyslu viz rozsudek Telefónica v. Komise, bod 25 výše, EU:C:2013:852, bod 35, a usnesení ze dne 9. září 2013, Altadis v. Komise, T‑400/11, Sb. rozh., EU:T:2013:490, bod 47). Ostatně pokud by se pojem „prováděcí opatření“ ve smyslu třetí části čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU týkal pouze prováděcích opatření předpokládajících výkon diskreční pravomoci, bylo by pro jednotlivce paradoxně mnohem jednodušší podat žalobu pouze proti nařizovacím aktům, na které se vztahuje toto ustanovení, než proti individuálně určeným opatřením, u nichž byla zachována podmínka osobního dotčení. Takový výklad se však nezdá být v souladu se záměrem tvůrců Smlouvy.
42. Z výše uvedeného vyplývá, že čl. 263 čtvrtý pododstavec třetí část SFEU lze použít jak s ohledem na účel tohoto ustanovení, tak i na skutečnost, že tvůrci Smlouvy spojili podmínku bezprostředního dotčení s dodatečnou podmínkou týkající se neexistence prováděcího opatření, pouze na zpochybnění aktů spadajících pod první z obou předpokladů, který zahrnuje podmínku bezprostředního dotčení (viz bod 34 výše), což je podmínka týkající se napadených aktů, které samy, tedy nezávisle na jakémkoli prováděcím opatření, mění právní postavení žalobce.
43. Pokud tedy napadený akt sám o sobě nemění právní postavení žalobce, je toto zjištění dostačující k učinění závěru, že nelze použít čl. 263 čtvrtý pododstavec třetí část SFEU, a to aniž by bylo v tomto případě nutné ověřit, zda tento akt obsahuje prováděcí opatření vůči žalobci.
44. Situaci dotčenou v původním řízení je tedy třeba posoudit z hlediska výše uvedených úvah.
45. V tomto ohledu je nutno připomenout, že napadené rozhodnutí bylo přijato na základě čl. 102 odst. 4 nařízení č. 1224/2009, který stanoví, že Komise vytvoří s členským státem akční plán určený k odstranění nedostatků zjištěných v kontrolním režimu zavedeném tímto členským státem v oblasti společné rybářské politiky a kromě toho že dotčený členský stát učiní veškerá nezbytná opatření k provedení akčního plánu, který se jej týká.
46. V tomto ustanovení se Rada omezila na to, že zmocnila Komisi, aby v součinnosti s příslušnými vnitrostátními orgány vypracovala akční plán sestávající ze souboru opatření přijatých těmito orgány na vnitrostátní úrovni a dále že se pro ně stane tento plán závazným.
47. Z článku 102 odst. 4 nařízení č. 1224/2009 tedy nevyplývá, že by Komise měla pravomoc přijmout jednostranné akty použitelné přímo na osoby profesně činné v oblasti rybolovu v určitém členském státě.
48. V tomto ohledu je nutno podotknout, že čl. 102 nařízení č. 1224/2009, nadepsaný „Další postup navazující na zprávy o ověřování, nezávislé inspekci a auditu“, je zahrnut do hlavy X uvedeného nařízení, nadepsané „Hodnocení a kontrola prováděné Komisí“.
49. Předmětem opatření uvedených v této hlavě, jak stanoví první článek hlavy X nařízení č. 1224/2009, tedy článek 96, nadepsaný „Obecné zásady“, je kontrola a vyhodnocování uplatňování pravidel společné rybářské politiky členskými státy.
50. Rozhodnutí přijaté na základě čl. 102 odst. 4 nařízení č. 1224/2009, tj. posledního odstavce posledního článku hlavy X tohoto nařízení, tedy představuje výsledek opatření kontroly a hodnocení použití pravidel společné rybářské politiky členskými státy a odráží se pouze v souboru opatření, která musí dotyčný členský stát provést, pokud nedodržel uvedená pravidla. Jak vyplývá ze sdělení ze dne 14. listopadu 2008, které Komise zaslala Evropskému parlamentu a Radě a jež se týká návrhu nařízení Rady o zavedení kontrolního režimu pro zajištění dodržování pravidel společné rybářské politiky, je cílem přijetí akčního plánu poskytnutí možnosti, aby dotyčný členský stát napravil uvedené nedostatky a odstranil nesrovnalosti.
51. Rozhodnutí přijaté podle čl. 102 odst. 4 nařízení č. 1224/2009 je tak nutno odlišovat od individuálních opatření nebo opatření s obecným dosahem, která může Komise přijmout podle ustanovení hlavy XI uvedeného nařízení, nadepsané „Opatření pro zajištění souladu členských států s cíli společné rybářské politiky“. Na základě ustanovení v této hlavě může Komise mimo jiné dočasně ukončit rybolov v lovištích, na něž mají tyto nedostatky dopad (článek 104), provést odpočty z budoucích kvót členského státu (článek 105), provést odpočty z budoucí intenzity rybolovu členského státu (článek 106) nebo v naléhavém případě pozastavit rybolovné činnosti plavidel plujících pod vlajkou členského státu (článek 108).
52. Z výše uvedeného vyplývá, že rozhodnutí přijaté podle čl. 102 odst. 4 nařízení č. 1224/2009 nemění samo o sobě, tedy nezávisle na jakémkoli prováděcím opatření, právní postavení jakékoli jiné fyzické nebo právnické osoby, než je členský stát, který je jejím adresátem. Nemění tedy sama o sobě zejména právní postavení osob profesně činných v oblasti rybolovu.
53. Tato neexistence změny právního postavení jednotlivců je v projednávaném případě potvrzena zveřejněním napadeného rozhodnutí. Toto rozhodnutí totiž nebylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie, ale bylo pouze zasláno Italské republice. Navíc toto rozhodnutí až do 17. března 2014 podléhalo klasifikaci „EU restricted“, což je dalším ukazatelem toho, že uvedené rozhodnutí nelze uplatňovat vůči jednotlivcům.
54. Kromě toho žádná z akcí uvedených v akčním plánu připojeném k napadenému rozhodnutí neodpovídá přijetí opatření příslušnými vnitrostátními orgány. Pokud jde konkrétně o akce č. 13 a 15, je stanoveno přijetí ministerského výnosu, a pokud jde o akce č. 16 a 17, je stanoveno přijetí návrhu změny platné vnitrostátní právní úpravy. To potvrzuje, že napadené rozhodnutí nemůže samo o sobě, tedy nezávisle na jakémkoli prováděcím opatření, změnit právní postavení jednotlivců.
55. V důsledku toho je třeba na základě předchozích úvah a zejména na základě úvah v bodech 42 a 43 tohoto rozsudku dospět k závěru, že žalobkyně se pro účely přípustnosti své žaloby nemohou dovolávat čl. 263 čtvrtého pododstavce třetí části SFEU.
56. Předchozí závěr se uplatní, aniž by bylo nutné určit, zda napadené rozhodnutí představuje „akt s obecnou působností [nařizovací akt]“ ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce třetí části SFEU. Rovněž není nutné zkoumat, zda toto rozhodnutí vyžaduje přijetí prováděcích opatření vůči žalobkyním či jejich členům, neboť takové zkoumání by předpokládalo, že Tribunál vychází z postavení té osoby, která se dovolává práva podat žalobu na základě tohoto ustanovení, a nikoli z postavení jiných subjektů (rozsudek Telefónica v. Komise, bod 25 výše, EU:C:2013:852, bod 30).
57. Kromě toho i za předpokladu, že by Italská republika nepřijala opatření stanovená v akčním plánu připojeném k napadenému rozhodnutí, což zřejmě uznali účastníci řízení na jednání, by tedy právní postavení žalobkyň nebo jejich členů nebylo nikterak dotčeno a v rozporu s tím, co tvrdily žalobkyně, by na ně nebylo možno nahlížet jako na osoby zbavené účinné soudní ochrany.
58. Je třeba doplnit, že vzhledem k tomu, že na základě čl. 102 odst. 4 nařízení č. 1224/2009 byla Komise v součinnosti s příslušnými vnitrostátními orgány pouze zmocněna k vypracování akčního plánu sestávajícího ze souboru opatření přijatých na vnitrostátní úrovni těmito orgány a dále že se pro ně tento plán stane závazným (viz výše, bod 46), žalobkyně nesprávně tvrdí, že italské správní orgány nebo italské soudy mohou napadené rozhodnutí použít přímo nebo prostřednictvím techniky konformního výkladu.
59. Navíc takové rozhodnutí, jako je napadené rozhodnutí, které samo o sobě, tedy nezávisle na jakémkoli prováděcím opatření, nemění právní postavení jakékoli jiné fyzické nebo právnické osoby než členského státu, který je jejím adresátem, nemůže ukládat povinnosti jednotlivci, a nelze se jej tedy jako takového vůči němu dovolávat (obdobně viz usnesení ze dne 7. července 2014, Industrie Cartarie Tronchetti Ibérica v. Komise, T‑244/13, EU:T:2014:644, body 30 a 39).
60. A konečně nelze přijmout ani argument žalobkyň, podle kterého by italské soudy mohly provádět techniku konformního výkladu. Je totiž nutno připomenout, že zásada konformního výkladu vnitrostátního práva má určité meze. Povinnost vnitrostátního soudu přihlížet k obsahu směrnice, pokud vykládá a používá relevantní pravidla vnitrostátního práva, je tak omezena obecnými právními zásadami a nemůže sloužit jako základ pro výklad vnitrostátního práva contra legem
(rozsudek ze dne 15. ledna 2014, Association de médiation sociale, C‑176/12, Sb. rozh., EU:C:2014:2, bod 39). Buď tedy italské právní předpisy již zahrnují povinnosti stanovené v napadeném rozhodnutí, a v tom případě toto rozhodnutí nemění právní postavení žalobkyň nebo jejich členů, nebo vnitrostátní právní předpisy takové povinnosti neobsahují, a v tomto případě nemohou italské soudy provádět výklad v souladu s vnitrostátním právem.
K osobnímu dotčení žalobkyň
61. Je třeba připomenout, že žalobkyně nejsou adresáty napadeného rozhodnutí a že, jak již bylo uvedeno (viz bod 55 tohoto rozsudku), nejsou oprávněny dovolávat se čl. 263 čtvrtého pododstavce třetí části SFEU.
62. Žalobkyně jsou tedy oprávněny podat žalobu na základě čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU pouze v případě, že se jich napadené rozhodnutí dotýká bezprostředně a osobně.
63. Pokud jde o druhou z těchto podmínek, z ustálené judikatury vyplývá, že jiné subjekty než adresáti rozhodnutí mohou tvrdit, že jsou osobně dotčeny, pouze tehdy, jsou-li tímto rozhodnutím zasaženy z důvodu určitých vlastností, které jsou pro ně zvláštní, nebo faktické situace, která je vymezuje vzhledem ke všem ostatním osobám a tím je individualizuje způsobem obdobným tomu, jakým by byl individualizován adresát rozhodnutí (rozsudky ze dne 15. července 1963, Plaumann v. Komise, 25/62, Recueil, EU:C:1963:17, s. 223; ze dne 9. června 2011, Comitato „Venezia vuole vivere “ a další v. Komise, C‑71/09 P, C‑73/09 P a C‑76/09 P, Sb. rozh., EU:C:2011:368, bod 52, a Telefónica v. Komise, bod 25 výše, EU:C:2013:852, bod 46).
64. Z ustálené judikatury rovněž vyplývá, že možnost určit více či méně přesně počet, nebo dokonce i totožnost právních subjektů, na něž se opatření použije, nikterak neznamená, že tyto subjekty musí být považovány za osobně dotčené tímto opatřením, pokud se toto použití provádí na základě objektivní právní nebo skutkové situace definované dotčeným aktem (rozsudek Telefónica v. Komise, bod 25 výše, EU:C:2013:852, bod 47).
65. Je třeba konstatovat, že napadené rozhodnutí se vztahuje na objektivně vymezené situace a vyvolává právní účinky vzhledem k obecně a abstraktně pojímaným kategoriím osob.
66. Zaprvé se totiž napadené rozhodnutí, zejména akce č. 13, 15, 16 a 17 uvedené v akčním plánu připojeném k tomuto rozhodnutí, vztahuje na členy žalobkyň pouze na základě jejich objektivní vlastnosti jakožto rybářů, zejména rybářů mečouna využívajících určitých technik rybolovu, stejným způsobem jako na jakýkoli jiný hospodářský subjekt, který se nachází nebo může nacházet v totožné situaci (pokud jde o ustanovení ukládající povinnosti srovnatelné s povinnostmi stanovenými napadeným rozhodnutím, viz rozsudek Komise v. Jégo-Quéré, bod 36 výše, EU:C:2004:210, bod 46, a usnesení ze dne 14. února 2012, Federcoopesca a další v. Komise, T‑366/08, EU:T:2012:74, bod 28).
67. Na jednání ostatně nebylo zpochybněno, že aktuální seznam plavidel plujících pod italskou vlajkou, která jsou oprávněna provádět rybolov mečouna, zahrnuje více než 7 300 plavidel, což představuje další náznak skutečnosti, že napadené rozhodnutí se nemůže individuálně dotýkat žalobkyň nebo jejich členů.
68. Zadruhé se nezdá, že by ustanovení unijního práva ukládalo Komisi, aby při přijímání napadeného rozhodnutí postupovala v rámci, v němž byli členové žalobkyň nebo žalobkyně schopni uplatňovat případná práva. Unijní právo tak nedefinovalo zvláštní právní postavení ve prospěch takových subjektů, jako jsou členové žalobkyň nebo žalobkyně, pokud jde o přijetí napadeného rozhodnutí (rozsudek Komise v. Jégo-Quéré, bod 66 výše, EU:C:2004:210, bod 47).
69. Z výše uvedeného vyplývá, že napadené rozhodnutí se netýká uzavřeného okruhu osob určených v okamžiku jeho přijetí, jejichž práva Komise zamýšlela upravit (rozsudek ze dne 21. května 1987, Union Deutsche Lebensmittelwerke a další v. Komise, 97/85, Recueil, EU:C:1987:243, bod 11).
70. I kdyby na napadené rozhodnutí mohlo být pohlíženo jako na rozhodnutí dotýkající se žalobkyň nebo jejich členů jakožto skupiny osob, jež byly nebo mohly být známy v okamžiku přijetí tohoto aktu na základě kritérií, která jsou členům skupiny vlastní, což nebylo prokázáno, z písemností ve spise každopádně nevyplývá, že na žalobkyně nebo jejich členy lze pohlížet jako na osoby disponující nabytým právem, které může být dotčeno napadeným rozhodnutím.
71. V tomto ohledu je třeba připomenout, že pokud se napadené rozhodnutí dotýká skupiny osob, jež byly nebo mohly být známy v okamžiku přijetí uvedeného aktu na základě kritérií, která jsou členům skupiny vlastní, mohou být tyto osoby tímto aktem osobně dotčeny coby osoby patřící k omezenému okruhu hospodářských subjektů. Jsou jimi zejména v případě, že rozhodnutí mění práva, která jednotlivec nabyl před jeho přijetím (rozsudky ze dne 13. března 2008, Komise v. Infront WM, C‑125/06 P, Sb. rozh., EU:C:2008:159, body 71 a 72, a ze dne 27. února 2014, Stichting Woonlinie a další v. Komise, C‑133/12 P, Sb. rozh., EU:C:2014:105, bod 46).
72. V projednávaném sporu je třeba podotknout, že cílem společné rybářské politiky je zajistit takové využívání živých vodních zdrojů, které umožní udržitelné hospodářské, environmentální a sociální podmínky (bod 1 odůvodnění nařízení č. 1224/2009). Úspěch této politiky vyžaduje zavedení účinného kontrolního režimu (bod 2 odůvodnění nařízení č. 1224/2009).
73. Tento kontrolní režim je mimo jiné založen na povolovacím režimu upraveném v hlavě III nařízení č. 1224/2009, nadepsané „Obecné podmínky přístupu do vod a ke zdrojům“. Podle čl. 6 odst. 1 uvedeného nařízení se tak rybářské plavidlo Unie smí používat k obchodnímu využívání živých vodních zdrojů, pouze pokud má platnou licenci k rybolovu. Rovněž podle článku 7 tohoto nařízení je rybářské plavidlo Unie oprávněno provozovat určité rybolovné činnosti, pouze jsou-li uvedeny v platném oprávnění k rybolovu.
74. Licence k rybolovu však může být pozastavena nebo s konečnou platností odňata. V tomto ohledu zavádí článek 92 nařízení č. 1224/2009 bodový systém. Podle tohoto systému se držiteli licence přidělují body, dopustí-li se závažného porušení pravidel společné rybářské politiky. Dosáhne-li celkový počet takto přidělených bodů určitého prahu, licence se automaticky pozastavuje nebo odejme. Pokud jde o oprávnění k rybolovu podle článku 7 uvedeného nařízení, toto oprávnění se nevydá, pokud dotyčné plavidlo nemá licenci nebo byla-li mu pozastavena nebo odňata, přičemž toto oprávnění se pozastavuje v případě pozastavení licence k rybolovu.
75. Článek 108 nařízení č. 1224/2009 mimoto stanoví, že v případě splnění určitých podmínek může Komise přijmout mimořádná opatření zahrnující mimo jiné pozastavení rybolovných činností plavidel plujících pod vlajkou členského státu.
76. Rybářská plavidla Unie tak, pokud jde o přístup ke zdrojům, podléhají schvalovacímu režimu, který se vyznačuje určitou nejistotou.
77. V tomto ohledu již Soudní dvůr judikoval, že skutečnost, že osobám svědčí rybolovné právo a příslušný členský stát jim přidělil rybolovnou kvótu pro danou rybolovnou sezónu, nezakládá dotčené osobě právo na to, že bude moci tuto kvótu vyčerpat za každých okolností (rozsudek ze dne 14. října 2014, Giordano v. Komise, C‑611/12 P, Sb. rozh., EU:C:2014:2282, bod 48).
78. Je tudíž nutno konstatovat, že udělení licence a oprávnění k rybolovu, jehož se dovolávají žalobkyně, neumožňuje, aby byl jeho držitel považován za osobu disponující nabytým právem ve smyslu judikatury uvedené výše v bodě 71.
79. Žalobkyně se tedy neprávem domnívají, že ony samy nebo jejich členové jsou individualizovány napadeným rozhodnutím.
80. Z výše uvedených úvah plyne, že žalobkyně nejsou aktivně legitimovány k podání žaloby proti napadenému rozhodnutí.
81. V důsledku toho, aniž je nutno určit, zda je přípustné, aby žalobkyně dosáhly částečného zrušení napadeného rozhodnutí, je třeba dospět k závěru, že tato žaloba musí být v každém případě odmítnuta jako nepřípustná.
K nákladům řízení
82. Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a žalobkyně neměly ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedeným uložit náhradu nákladů řízení.
Výrok
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (druhý senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se odmítá.
2) Federazione nazionale delle cooperative della pesca (Federcoopesca), Associazione Lega Pesca a Associazione generale cooperative italiane settore agro ittico alimentare (AGCI AGR IT AL) se ukládá náhrada nákladů řízení.