Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
présentées le 12 mars 2026 (1)
Affaire C‑11/25
Jelgavas valstspilsētas pašvaldība
contre
Konkurences padome
[demande de décision préjudicielle formée par l’Augstākā tiesa (Senāts) (Cour suprême, Lettonie)]
« Renvoi préjudiciel – Concurrence – Article 102 TFUE – Abus de position dominante – Notions d’activité économique et d’entreprise – Organisation du service de gestion des déchets dans la commune et faculté de choisir le système de sélection du contractant – Décisions relevant de l’exercice de prérogatives de puissance publique – Procédure de sélection du contractant fournissant le service de gestion des déchets municipaux – Attribution directe – Prestataire de services appartenant en partie à la municipalité »
1.        En 2004, la Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (municipalité de Jelgava, Lettonie) a conclu avec une société dont elle est actionnaire majoritaire un contrat de services portant sur la collecte et le traitement des déchets dans la commune.
2.        La sélection du contractant s’est faite sans ouverture d’une quelconque procédure de passation de marché. Il a été prévu que le contrat soit en vigueur jusqu’en 2029.
3.        En 2021, le Konkurences padome (Conseil de la concurrence, Lettonie) a constaté que, en sélectionnant directement le contractant, la municipalité avait enfreint l’interdiction d’exploiter abusivement une position dominante et lui a ainsi infligé une amende.
4.        La juridiction de renvoi sollicite l’interprétation de l’article 102 TFUE afin de déterminer, en substance, si une municipalité agit en qualité d’« entreprise » lorsqu’elle adopte une décision sur la manière d’organiser la fourniture du service de gestion des déchets sur son territoire.
I.      Le cadre juridique
A.      Le droit de l’Union
1.      La directive 75/442/CEE
5.        L’article 5 de la
directive 75/442 (2) prévoit :
« Les États membres établissent ou désignent la ou les autorités compétentes chargées, dans une zone déterminée, de planifier, d’organiser, d’autoriser et de superviser les opérations d’élimination des déchets. »
2.      La directive 2008/98/CE
6.        Aux termes de l’article 13 (« Protection de la santé humaine et de l’environnement ») de la directive 2008/98 (3) :
« Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que la gestion des déchets se fait sans mettre en danger la santé humaine et sans nuire à l’environnement, et notamment :
a)      sans créer de risque pour l’eau, l’air, le sol, la faune ou la flore ;
b)      sans provoquer de nuisances sonores ou olfactives ; et
c)      sans porter atteinte aux paysages et aux sites présentant un intérêt particulier. »
B.      Le droit letton
1.      Le Konkurences likums (loi sur la concurrence)
7.        En vertu de l’article 1er, point 1, de la loi sur la concurrence (4),
est considérée comme une « position dominante » la position économique d’un ou plusieurs opérateurs économiques sur un marché déterminé, lorsque cet opérateur ou ces opérateurs sont en mesure d’entraver, de restreindre ou de fausser de manière significative la concurrence sur ce marché pendant une période suffisamment longue en agissant de manière totalement ou partiellement indépendante des concurrents, des clients, des fournisseurs ou des consommateurs.
8.        L’article 1er, point 9, de la loi sur la concurrence qualifie d’« opérateur économique » toute personne (y compris étrangère) qui exerce ou a l’intention d’exercer une activité économique sur le territoire de la Lettonie ou dont l’activité produit ou est susceptible de produire des effets sur la concurrence sur le territoire letton.
9.        L’article 13 de la loi sur la concurrence a la même portée que l’article 102 TFUE (5).
2.      Le Valsts pārvaldes iekārtas likums (loi portant organisation de l’administration publique)
10.      Conformément à l’article 1er, point 2, de la loi portant organisation de l’administration publique (6), est considérée comme une « personne morale publique dérivée » une municipalité ou une autre personne morale publique instituée par ou en vertu d’une loi.
11.      L’article 87 de la loi portant organisation de l’administration publique dispose qu’une personne morale publique agit dans le domaine du droit privé i) lorsqu’elle effectue les opérations nécessaires à son fonctionnement, ii) lorsqu’elle fournit des services, ou iii) lorsqu’elle crée une société de capitaux ou acquiert une participation dans une société de capitaux existante. Une personne morale publique qui agit dans le domaine du droit privé est soumise aux lois régissant les opérations de droit privé en général, dans la mesure où cette action n’est pas limitée par d’autres réglementations.
3.      Le likums « Par pašvaldībām » (loi municipale)
12.      Conformément à l’article 15 de la loi municipale (7), les municipalités disposent d’une autonomie fonctionnelle pour organiser des services d’utilité publique pour la population, dont la gestion des déchets municipaux.
4.      L’Atkritumu apsaimniekošanas likums (loi sur la gestion des déchets)
13.      Aux termes de l’article 9
de la loi sur la gestion des déchets (8), les municipalités organisent, sur leur territoire administratif, la gestion des déchets municipaux, y compris les déchets dangereux, conformément aux plans de gestion des déchets.
14.      L’article 15 de la loi sur la gestion des déchets prévoit la compétence de l’autorité locale pour sélectionner l’opérateur qui effectuera la collecte, le transport, la manutention et le stockage des déchets municipaux dans la zone de gestion correspondante, conformément à la procédure prévue par la réglementation en matière de marchés publics, en organisant une procédure de passation de marché pour la gestion des déchets municipaux dans une zone déterminée (9).
5.      Le likums « Par iepirkumu valsts vai pašvaldību vajadzībām » (loi relative à la passation des marchés publics de l’État ou des municipalités)
15.      En vertu de l’article 1er, point 3, sous a), de la loi relative à la passation des marchés public de l’État ou des municipalités (10), on entend par « pouvoir adjudicateur » une administration publique, une autre autorité publique, une personne morale dérivée de droit public, ainsi qu’une entité de droit privé qui remplit simultanément les critères suivants :
–        avoir été créée pour ou avoir pour tâche de répondre à une nécessité publique et ne pas être de nature commerciale,
–        être placée sous l’autorité ou l’influence déterminante d’une administration publique, d’une autre autorité publique, d’une personne morale dérivée de droit public ou d’une entité de droit privé répondant à ces critères (sous la forme d’une majorité des droits de vote lors de l’élection des membres des organes de surveillance ou de direction ou lors de la désignation des dirigeants) ou dont les activités sont financées à plus de 50 % par l’État, une personne morale dérivée de droit public ou une personne de droit privé répondant à ces critères.
16.      L’article 4 contient des exceptions à l’application de la loi et permet au pouvoir adjudicateur de ne pas l’appliquer dans le cas de la passation d’un marché ayant pour objet, entre autres, un service fourni par un organe créé dans le but d’exercer des fonctions du pouvoir adjudicateur, qui est sous le contrôle total ou sous la subordination du pouvoir adjudicateur et qui fournit principalement (à plus de 80 % de leur montant en argent) ses services au pouvoir adjudicateur et respecte pleinement les exigences de la loi à l’égard des tiers.
II.    Les faits, le litige et la question préjudicielle
17.      L’enchaînement des faits décrit dans la décision de renvoi est le suivant :
–        le 27 septembre 2004, la société SIA JELGAVAS komunālie pakalpojumi (ci-après la « SIA JKP »), dont le capital social est détenu à 51 % par la municipalité de Jelgava et à 49 % par une personne morale de droit privé, a été inscrite au registre du commerce de la République de Lettonie ;
–        le 1er novembre 2004, la municipalité de Jelgava a conclu avec la SIA JKP un contrat de prestation de services qui avait pour objet la gestion des déchets ainsi que l’amélioration et la promotion du système de gestion des déchets dans la commune de Jelgava jusqu’au 31 décembre 2029 (ci-après le « contrat de services ») ;
–        la municipalité de Jelgava a conclu ce contrat de services sans appliquer de procédure
de passation de marché, puisqu’elle s’est fondée sur une exception prévue par la loi relative à la passation des marchés publics
en vigueur à l’époque,
à savoir
la procédure in house ;
–        le 25 mai 2020, le Conseil de la concurrence a reçu une plainte d’un particulier alléguant que la sélection du prestataire de services de gestion des déchets sur le territoire municipal de Jelgava avait été illégale et que, par conséquent, le contrat de services devait être résilié et une nouvelle procédure de sélection du contractant devait être organisée, et
–        le 22 juillet 2021, le Conseil de la concurrence a rendu une décision constatant que la municipalité de Jelgava avait enfreint l’article 13, paragraphe 1, de la loi sur la concurrence (interdiction de l’exploitation abusive d’une position dominante) et lui a infligé une amende.
18.      La municipalité de Jelgava a introduit un recours contre cette décision devant l’Administratīvā apgabaltiesa (Cour administrative régionale, Lettonie). Elle a soutenu, en résumé, que le fait d’attribuer le droit de fournir les services de collecte des déchets au moyen d’une procédure in house
ne constitue pas une décision d’un opérateur du marché. En adoptant la décision relative à la procédure de sélection du gestionnaire des déchets municipaux, la municipalité aurait exercé des prérogatives de puissance publique (relevant du droit public) qui ne sont pas soumises au contrôle de l’autorité de la concurrence.
19.      Le recours a été rejeté par la juridiction de première instance, qui a accueilli les arguments du Conseil de la concurrence, et confirmé que la municipalité de Jelgava était un opérateur du marché
et avait abusé de sa position dominante.
20.      La municipalité de Jelgava
a contesté devant l’Augstākā tiesa (Senāts) (Cour suprême, Lettonie) l’arrêt rendu en première instance.
21.      Dans ce contexte, l’Augstākā tiesa (Senāts) (Cour suprême) a saisi la Cour de la question préjudicielle suivante :
« L’article 102 [TFUE]
doit-il être interprété en ce sens que, compte tenu des circonstances de la présente affaire, relève également de son champ d’application une décision prise par une personne morale dérivée de droit public sur la manière dont l’organisation de la gestion des déchets sera assurée sur le territoire municipal, et qui, dans ce cas particulier, a consisté à organiser la prestation de ce service de telle manière que, sur le fondement de la procédure [in house], le droit de fournir ledit service est attribué à une entreprise en partie détenue par la municipalité ?
En d’autres termes, une municipalité qui décide d’organiser un service de gestion des déchets municipaux de telle manière que, sur le fondement de la procédure [in house], elle attribue le droit de fournir ce service à une entreprise qu’elle détient en partie, peut-elle être considérée comme agissant en tant qu’opérateur économique ou entreprise au sens de l’article 102
[TFUE] ? »
III. La procédure devant la Cour
22.      La demande de décision préjudicielle a été enregistrée au greffe de la Cour le 9 janvier 2025.
23.      Des observations écrites ont été présentées par la municipalité de Jelgava, le Conseil de la concurrence, le gouvernement letton ainsi que par la Commission européenne. Tous ont comparu à l’audience qui s’est tenue le 10 décembre 2025.
IV.    Appréciation
A.      La recevabilité de la demande de décision préjudicielle
24.      La juridiction de renvoi expose de manière détaillée (11) les éléments qui, selon elle, plaident en faveur de la recevabilité du renvoi préjudiciel :
–        elle reconnaît que, en l’espèce, l’exploitation abusive de la position dominante n’est pas susceptible d’affecter le commerce entre les États membres, car les faits concernent une situation purement interne. En principe, seules les règles nationales, à savoir la loi sur la concurrence, sont applicables ;
–        elle explique que la législation lettone en matière de concurrence est rédigée de manière à ce que celle-ci soit harmonisée avec le droit de l’Union. La loi sur la concurrence adoptée en 2001 correspond, pour l’essentiel, aux articles 81 et 82 CE (devenus articles 101 et 102 TFUE) ;
–        elle souligne, s’agissant de l’interdiction de l’abus de position dominante,
que l’article 13, paragraphe 1, point 2, de la loi sur la concurrence est analogue à l’article 102 TFUE, sauf en ce qui concerne l’affectation du commerce entre États. C’est pourquoi l’interprétation du droit national relative à cette disposition ne devrait pas s’écarter de la manière dont le droit de l’Union est appliqué, et
–        elle relève que la Cour s’est déclarée compétente pour statuer sur les demandes de décision préjudicielle portant sur des dispositions du droit de l’Union « dans des situations dans lesquelles les faits au principal se situaient en dehors du champ d’application directe de ce droit, pour autant que lesdites dispositions avaient été rendues applicables par la législation nationale, laquelle se conformait, pour les solutions apportées à des situations purement internes, à celles retenues par le droit de l’Union » (12).
25.      Je partage le point de vue de la juridiction de renvoi. Sans qu’il soit nécessaire de développer davantage, il suffit de renvoyer à l’arrêt du 5 décembre 2024, rendu dans le cadre d’une demande de décision préjudicielle analogue présentée par l’Administratīvā apgabaltiesa (Cour administrative régionale) (13), pour confirmer la recevabilité du renvoi préjudiciel.
26.      Dans l’affaire C-606/23 :
–        l’interprétation de l’article 101, paragraphe 1, TFUE était demandée au regard de faits qui, bien que ne relevant pas du champ d’application directe du droit de l’Union, étaient régis par des dispositions nationales qui, pour réglementer une situation purement interne, se basaient elles-mêmes sur le droit de l’Union, et
–        la juridiction de renvoi lettone estimait que l’interprétation du droit de l’Union était nécessaire pour statuer sur l’application de l’article 11, paragraphe 1, de la loi sur la concurrence. L’interprétation de cette disposition ne devrait, selon elle, pas être différente de celle de l’article 101, paragraphe 1, TFUE, dès lors que les deux dispositions établissent un cadre juridique essentiellement analogue.
27.      En réponse à cette demande, la Cour :
–        a reconnu sa compétence pour statuer, car « [...] il ressort
de la décision de renvoi [rendue dans cette affaire] que l’article 11, paragraphe 1, de la loi sur la concurrence prévoit un cadre juridique identique à celui institué à l’article 101, paragraphe 1, TFUE et que ledit article 11, paragraphe 1, reçoit, dans l’ordre juridique letton, la même interprétation que celle qui est donnée de l’article 101, paragraphe 1, TFUE » (14), et
–        a rappelé qu’elle s’était déjà déclarée compétente pour statuer sur des demandes de décision préjudicielle portant sur l’interprétation de l’article 101, paragraphe 1, TFUE soulevées par des juridictions lettones dans des situations similaires (15).
28.      Ces considérations sont applicables, mutatis mutandis, à une affaire telle que la présente, dans laquelle l’interprétation de l’article 102 TFUE est en cause.
B.      Analyse de la question préjudicielle
29.      La décision du Conseil de la concurrence repose sur la double prémisse selon laquelle la municipalité de Jelgava, en attribuant le marché litigieux, a agi en tant qu’entreprise et exploité abusivement sa position dominante sur le marché de la fourniture du service de collecte des déchets municipaux sur son territoire (16).
30.      Il y a cependant un doute sur le point de savoir si la décision
du Conseil de la concurrence n’a porté que sur le moment où le contrat de services a été attribué (le 1er novembre 2004) (17) ou si, au contraire, elle s’est étendue au moment du dépôt de la plainte qui a déclenché l’action de cet organisme (le 25 mai 2020).
31.      Déterminer quel moment a été pris en considération pour apprécier l’exploitation abusive de la position dominante pourrait avoir des conséquences quant au droit de l’Union applicable (18).
32.      En particulier, l’article 102 TFUE n’était pas en vigueur en 2004. En revanche, l’article 82 CE, lui, l’était. Étant donné que leur contenu coïncide en substance, je ne vois pas d’inconvénient à se concentrer sur la disposition du droit primaire de l’Union visée par la juridiction de renvoi dans sa question (l’article 102 TFUE).
1.      La nature du contrat
33.      Lors de l’audience, un débat a été soulevé sur le point de savoir si l’opération en cause pouvait être qualifiée de contrat de services ou de concession.
34.      Il pourrait être opportun de résoudre cette question pour déterminer si, du point de vue du droit de l’Union régissant la passation des marchés publics, la directive 2014/24/UE (19) ou la directive 2014/23/UE (20) s’applique.
35.      Il appartient à la juridiction de renvoi, eu égard du contenu exact du contrat, concernant lequel celle-ci dispose de tous les éléments d’appréciation, d’en déterminer la nature (21).
36.      Le choix d’une solution ou d’une autre ne conditionne pas la réponse à la question relative à l’interprétation de l’article 102 TFUE. Si la municipalité de Jelgava a agi en tant qu’entreprise et s’est livrée à l’exploitation abusive d’une position dominante, le fait que cette (éventuelle) exploitation abusive résulte d’un contrat de services ou d’une concession ne me paraît pas déterminant.
37.      Je ne crois pas non plus que la distinction soit pertinente pour aborder, en l’espèce, le régime juridique des attributions in house, sur lesquelles je me pencherai ci-après. Que ce soit en application de l’article 12 de la directive 2014/24 (pour les contrats de services) ou de l’article 17 de la directive 2014/23 (pour les concessions) (22), ce régime juridique est similaire.
38.      En tout état de cause, afin de suivre la terminologie utilisée par la juridiction de renvoi, je me référerai, dans les présentes conclusions,
au « contrat de service ».
2.      Les termes du litige et la position de la juridiction de renvoi
39.      La juridiction de renvoi expose, comme motifs qui l’amènent à saisir la Cour, ceux que je résume comme suit :
–        l’applicabilité à la municipalité de l’obligation énoncée à l’article 13, paragraphe 1, de la loi sur la concurrence suppose que celle-ci soit considérée comme une entreprise, et qu’elle occupe également une position dominante sur le marché concerné ;
–        une personne morale de droit public peut agir dans le domaine du droit privé. Si elle intervient en tant qu’entreprise, elle doit respecter les règles de concurrence ;
–        dans le contexte de l’article 102 TFUE, la qualification d’une entité en tant qu’entreprise dépend du point de savoir si ses activités peuvent être qualifiées d’activités économiques ou, au contraire, d’activités liées à
l’exercice de prérogatives de puissance publique ;
–        la prestation d’un service de gestion des déchets constitue en soi une activité économique. Lorsqu’elle crée une personne morale de droit privé ou acquiert une participation dans une société de capitaux existante, une municipalité agit dans le domaine du droit privé ;
–        cela étant, il existe des doutes sur le point de savoir si, en prenant une décision sur la manière dont l’organisation de la gestion des déchets sera assurée sur son territoire, une municipalité agit dans le domaine du droit privé ;
–        selon le droit letton, l’organisation de la gestion des déchets constitue une fonction autonome et une obligation de droit public de la municipalité. Elle relève de l’exercice des prérogatives de puissance publique, telles que prévues par la législation nationale (23) ;
–        la municipalité, en tant que personne morale de droit public légalement tenue d’organiser la gestion des déchets, doit sélectionner le gestionnaire de ces déchets selon la procédure prévue par la loi, qui renvoie à celles prévues par les règles de passation des marchés publics (24) ;
–        au moment de l’attribution du contrat de services (en 2004), la loi nationale ne contenait aucune disposition relative à la procédure à suivre par la municipalité pour sélectionner l’opérateur appelé à assurer la gestion du service. La Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle, Lettonie) a toutefois jugé que la législation relative à la passation des marchés publics était applicable à la sélection des prestataires du service de collecte des déchets depuis 2002, et,
–        en vertu de la loi relative à la passation des marchés publics, les municipalités peuvent ne pas appliquer la réglementation en matière de passation des marchés publics si elles passent un marché avec un organe qui est sous leur contrôle total. Si les conditions requises pour l’application de la procédure in house
ne sont pas réunies, il y a lieu d’appliquer une procédure de marché public.
40.      Sur la base de ces prémisses, la juridiction de renvoi tend à considérer que « la municipalité n’agit pas dans des conditions de concurrence[,] mais exerce des prérogatives de puissance publique » (25), lorsqu’elle décide (26) de la manière dont le service de gestion des déchets sera assuré.
41.      Dans le même ordre d’idées, la juridiction de renvoi ajoute que la question de l’exercice régulier du pouvoir de droit public par la municipalité pourrait faire l’objet d’un contrôle dans le cadre des infractions à la réglementation en matière de passation des marchés publics. Elle semble donc exclure implicitement que cette vérification doive se faire au regard des règles nationales de concurrence qui reprennent le contenu de l’article 102 TFUE.
3.      L’incidence de l’article 102 TFUE
a)      Les notions d’entreprise et d’entités publiques qui exercent des activités liées à l’exercice de prérogatives de puissance publique
42.      Initialement, la Cour est partie d’une approche organique selon laquelle était considérée comme une « entreprise » une organisation unitaire d’éléments personnels, matériels et immatériels, rattachée à un sujet juridiquement autonome, et poursuivant d’une façon durable un but économique déterminé (27).
43.      Par la suite, l’approche a évolué vers une perspective fonctionnelle. Le centre de gravité s’est déplacé de l’entité vers l’activité économique que celle-ci exerce : « [...] la notion d’entreprise comprend toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement [...] » (28).
44.      Selon la Cour, « [...] c’est le fait d’offrir des biens ou des services sur un marché donné qui caractérise la notion d’activité économique [...] » (29). Il s’agit généralement de prestations fournies en échange d’une rémunération, qui « constitue la contrepartie économique de la prestation concernée » (30).
45.      Sur cette base, il est possible qu’une entité publique agisse en tant qu’entreprise au sens de l’article 102 TFUE (31). Cependant, « ne présentent pas de caractère économique, justifiant l’application des règles de concurrence prévues par le traité [...], les activités qui se rattachent à l’exercice de prérogatives de puissance publique [...] » (32).
46.      La réalisation d’activités liées à l’exercice de prérogatives de puissance publique n’exclut pas qu’une personne publique puisse, dans le même temps, accomplir des activités économiques privées pour lesquelles elle est considérée comme une entreprise (33).
47.      Une analyse ad casum sera donc nécessaire pour déterminer si, dans une situation concrète, une entité publique agit ou non en tant qu’entreprise.
b)      L’organisation de la gestion des déchets municipaux
48.      En ce qui concerne l’organisation de la gestion des déchets, la règle du droit de l’Union qui servait de référence lorsque, en 2004, la municipalité de Jelgava a attribué la gestion du service relatif aux déchets municipaux était la directive 75/442.
49.      L’article 4 de la directive 75/442 imposait aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour assurer que les déchets seront éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans porter préjudice à l’environnement. L’article 5 leur ordonnait d’établir ou de désigner la ou les autorités compétentes chargées, entre autres, dans une zone déterminée, d’organiser les opérations d’élimination des déchets (34).
50.      La directive 75/442 n’a pas imposé un système spécifique, public ou privé, de gestion des déchets municipaux. Cela n’a pas non plus été imposé par la directive 2008/98 qui a suivi. Au sein de l’Union, des modèles différents, selon les préférences de chaque État membre, coexistent pour réglementer cette gestion dans le cadre établi par ces directives.
51.      Dans les États membres qui optent pour un modèle non externalisé, à savoir un système géré par leurs autorités publiques (habituellement, les collectivités locales), celles-ci peuvent soit assumer la responsabilité de fournir le service
elles-mêmes, avec leurs propres moyens humains et matériels, soit confier la gestion à une entité instrumentale placée sous leur contrôle, dans les conditions admissibles pour les missions confiées
in house (35).
52.      En lien avec les principes d’autosuffisance et de proximité dans le traitement des déchets, et en cohérence avec le « principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l’environnement », la Cour a souligné le rôle des collectivités locales dotées de compétences à cet égard (36).
53.      Rien ne s’oppose donc, du point de vue du droit de l’Union, à ce que la législation nationale attribue à une collectivité locale, en tant que personne exerçant des prérogatives de puissance publique, l’organisation de la collecte, du transport, du traitement et de l’élimination des déchets municipaux.
54.      Dans cette même mesure, la collectivité locale concernée ne saurait être considérée comme une « entreprise » soumise à l’application des règles de concurrence du traité FUE (notamment l’article 102 TFUE).
55.      Si cette collectivité locale peut être qualifiée d’entreprise en ce qui concerne d’autres activités économiques, tel n’est pas le cas, je le répète, lorsqu’elle organise la gestion des déchets municipaux dans le cadre d’un régime juridique qui relie cette gestion à l’exercice de prérogatives de puissance publique.
56.      Les informations fournies à la Cour dans le cadre du renvoi préjudiciel indiquent que, en Lettonie, les municipalités disposent d’une autonomie fonctionnelle pour organiser les services de gestion des déchets (37).
57.      Sous réserve de l’appréciation du droit national opérée par la juridiction de renvoi, il appartient à la municipalité de décider de la manière dont les déchets municipaux sont gérés sur son territoire, ce qui inclut la sélection de l’opérateur qui procédera à leur collecte, leur transport, leur manutention et leur stockage (38).
58.      En toute logique, c’est la juridiction de renvoi qui déterminera, en appréciant le comportement de la municipalité de Jelgava, si l’organisation de la gestion des déchets municipaux relève de l’exercice de prérogatives de puissance publique et, dans l’affirmative, si cette municipalité s’est conformée à la loi régissant cette matière.
59.      Si la juridiction de renvoi confirme (selon ce qu’elle-même laisse entendre dans la demande de décision préjudicielle) que la municipalité n’agit pas dans des conditions de concurrence, mais exerce des prérogatives de puissance publique, lorsqu’elle décide de la manière d’organiser la gestion des déchets municipaux, l’application de l’article 102 TFUE sera simplement exclue : la municipalité n’aura pas agi en tant qu’entreprise.
60.      A fortiori, comme l’indique à juste titre la juridiction de renvoi, il n’y aurait pas lieu, dans une telle situation, de constater « une position dominante sur le marché en ce que, fondamentalement, le pouvoir d’une municipalité d’adopter une telle décision (à savoir sa capacité d’influencer le marché) découle non pas de [l]a position économique [de la municipalité] sur le marché en cause, mais du fait qu[e celle-ci] a légalement l’obligation de droit public d’organiser la gestion des déchets sur le territoire concerné » (39).
61.      Il résulte de ce qui précède que, pour répondre à la question préjudicielle telle qu’elle est posée, il suffirait d’indiquer qu’une municipalité qui, dans l’exercice de prérogatives de puissance publique, prend la décision d’organiser la fourniture du service de collecte et de traitement des déchets sur son territoire municipal, ne saurait être qualifiée d’entreprise au sens de l’article 102 TFUE. Telle est, en réalité, la question essentielle soulevée dans le cadre du renvoi préjudiciel.
62.      Cependant, pour que cette réponse soit complète, il conviendrait également d’aborder les problèmes soulevés quant au contenu du contrat conclu entre la municipalité de Jelgava et la SIA JKP dans le cadre d’une procédure in house. Ils sont visés dans la seconde partie de la demande de décision préjudicielle.
4.      L’application de la réglementation en matière de marchés publics
63.      Selon les informations fournies à la Cour, le droit national accorde aux collectivités locales une certaine marge d’appréciation pour choisir comment organiser la fourniture des services de gestion des déchets.
64.      La municipalité de Jelgava pouvait ainsi attribuer un contrat de services à l’issue d’une procédure concurrentielle (externalisation du service) ou fournir elle-même le service de collecte des déchets (internalisation du service) (40).
65.      Si la municipalité de Jelgava optait pour l’internalisation du service, elle pouvait le fournir par ses propres moyens instrumentaux, soit directement, soit dans le cadre d’une procédure interne, communément appelée procédure in house.
66.      La municipalité de Jelgava affirme qu’elle a décidé, en 2004, de fournir les services de gestion des déchets municipaux en recourant à une entreprise dont elle détenait la majorité du capital, dans le cadre d’une procédure in house.
67.      La jurisprudence sur la viabilité de ce type d’attributions in house est abondante (41). Comme la Cour l’a répété, l’exception in house « [...]
est justifiée par la considération qu’une autorité publique, qui est un pouvoir adjudicateur, a la possibilité d’accomplir les tâches d’intérêt public qui lui incombent par ses propres moyens, administratifs, techniques et autres, sans être obligée de faire appel à des entités externes n’appartenant pas à ses services [...] » (42).
68.      Cette exception, poursuit la Cour, « [...] peut être étendue aux situations dans lesquelles le cocontractant est une entité juridiquement distincte du pouvoir adjudicateur, lorsque ce dernier exerce sur l’attributaire un contrôle analogue à celui qu’il exerce sur ses propres services et que cette entité réalise l’essentiel de son activité avec le ou les pouvoirs adjudicateurs qui la détiennent [...] », et, dans de tels cas, il est ainsi possible de penser que « le pouvoir adjudicateur a recours à ses propres moyens » (43).
69.      Dans l’arrêt Undis Servizi, dont l’incidence aux fins de la présente affaire a été débattue lors de l’audience, la Cour a réitéré ces mêmes considérations et ajouté que la reconnaissance de l’exception in house était justifiée « [...] par le lien interne particulier qui existe, dans un tel cas, entre le pouvoir adjudicateur et l’entité attributaire, même si cette dernière est une entité juridiquement distincte du premier [...]. Dans de tels cas, il peut être considéré que le pouvoir adjudicateur a, en réalité, recours à ses propres moyens [...] et que l’entité attributaire fait quasiment partie des services internes de celui-ci » (44).
70.      La juridiction de renvoi ne demande pas l’interprétation des règles du droit de l’Union concernant les attributions in house qui ne relèvent pas de la réglementation relative à la passation des marchés publics (45). Elle ne saisit pas la Cour pour que celle-ci l’aide à déterminer si l’opérateur interne auquel la municipalité de Jelgava a directement attribué la gestion du service de ramassage des déchets remplissait les conditions spécifiques pour bénéficier d’une attribution in house.
71.      Le Conseil de la concurrence et le gouvernement letton soutiennent toutefois que l’application des règles relatives à la passation des marchés publics n’exclut pas que les autorités de surveillance de la concurrence apprécient la conformité d’un comportement donné, couvert par cette législation, avec le droit de la concurrence (dont fait partie l’article 102 TFUE).
72.      Ils ajoutent qu’une telle appréciation permettrait de constater qu’il y a eu une violation de l’interdiction de l’abus de position dominante prévue à l’article 102 TFUE, indépendamment de la question de savoir si l’activité en cause relève ou non du champ d’application de la réglementation sectorielle (en l’occurrence, de la réglementation relative à la passation des marchés publics) (46).
73.      Lors de l’audience, le Conseil de la concurrence et le gouvernement letton ont reconnu que le premier n’était pas compétent pour apprécier lui-même l’illégalité de la décision d’une municipalité confiant la gestion du service à son opérateur interne dans le cadre d’un contrat. Cette décision est soumise au contrôle du Iepirkumu uzraudzības birojs (Office de surveillance des marchés publics, Lettonie) et à un contrôle juridictionnel ultérieur (47).
74.      À ce stade, et une fois établie la prémisse selon laquelle le Conseil de la concurrence n’est pas compétent pour déterminer s’il y a eu une attribution in house irrégulière (c’est-à-dire non conforme à l’article 12 de la directive 2014/24 ou à l’article 17 de la directive 2014/23), le débat porte sur la question de savoir si cette (prétendue) attribution irrégulière serait suffisante pour conclure à l’existence d’un abus de position dominante.
75.      Selon moi, le « double contrôle » défendu par le Conseil de la concurrence et le gouvernement letton ne saurait avoir pour conséquence de constater que la procédure d’attribution in house des marchés publics entraîne, en soi, l’exploitation abusive d’une position dominante.
76.      Si la thèse du Conseil de la concurrence et du gouvernement letton avait une portée générale, la procédure in house conduirait en elle-même à constater un abus de position dominante, puisque la collectivité locale se réserve une activité économique sur un marché donné et exclut les concurrents de ce même marché pendant une période plus ou moins longue.
77.      Le gouvernement letton affirme, dans le même ordre d’idées, que le recours à la procédure in house s’est traduit par l’exclusion des concurrents et a eu un effet négatif sur la concurrence sur le marché concerné (48).
78.      Or, le sens des procédures d’attribution in house que le droit de l’Union admet et réglemente (article 12 de la directive 2014/24 et article 17 de la directive 2014/23) est de favoriser, sous certaines conditions strictes, le choix d’un moyen instrumental propre des pouvoirs publics comme moyen de fournir un service. Dans cette mesure, le choix d’un attributaire (interne) pour exécuter la mission de prestation du service implique, eo ipso, l’exclusion de tous les autres concurrents potentiels.
79.      Je suis conscient que certaines autorités de concurrence des États membres sont réticentes à l’égard de l’utilisation de procédures d’attribution des marchés in house. Il est logique qu’elles s’interrogent sur les effets négatifs que la prolifération de ces procédures peut avoir sur les marchés (en particulier sur les marchés de services) (49).
80.      Cependant, l’admission des attributions in house est le fruit d’une décision consciente du législateur européen, qui a apprécié, conformément à ses propres choix politiques, l’opportunité de dispenser les pouvoirs publics des États membres, dans certains cas, de l’obligation de recourir aux procédures concurrentielles de passation des marchés.
81.      Cette décision, je le répète, justifie que les pouvoirs publics des États membres confient certaines tâches à leurs entités instrumentales (lorsque, entre autres conditions, ils exercent sur elles le même contrôle que sur leurs propres services) sans recourir au marché pour se procurer des travaux, des services ou des fournitures (50).
82.      Autre chose est le fait que les décisions individuelles d’une autorité publique qui confie la prestation du service à une entité instrumentale propre ne soient pas conformes aux directives 2014/24 ou 2014/23.
83.      Telle pourrait être la situation en l’espèce si la procédure in house n’avait pas été appliquée dans les conditions prévues par la loi, en particulier en ce qui concerne « le contrôle total exercé par la municipalité sur la société, ce qui n’est pas possible si une société privée détient une participation dans la société » (51). Le Conseil de la concurrence reprocherait alors une « application illégale du principe d’internalisation » (52).
84.      Sur ce point, la position de la juridiction de renvoi me paraît correcte : la question de l’exercice régulier de ses pouvoirs de droit public par la municipalité,
en attribuant le marché à un opérateur in house, pourrait faire l’objet d’un contrôle dans le cadre d’une procédure relative à une violation du cadre juridique des marchés publics (53).
85.      En effet, la décision de la municipalité de Jelgava considérée comme irrégulière pourra être contestée devant les organes chargés de juger les actes des administrations publiques en matière de passation de marchés (54). Dans le cadre de cette contestation, il sera alors possible de faire valoir que la mesure n’est pas conforme à la loi, qu’elle n’est pas nécessaire ou qu’elle est disproportionnée, ce sur quoi devront se prononcer, en dernier ressort, les juridictions compétentes.
86.      En tout état de cause, tout cela est, en soi, étranger à l’article 102 TFUE. D’une part, parce que, comme je l’ai déjà affirmé, cette disposition ne s’applique pas à une municipalité qui adopte une décision relative à la gestion des déchets dans l’exercice de prérogatives de puissance publique. D’autre part, parce que la violation (éventuelle) des règles de passation de marché public ne se traduit pas nécessairement par l’exploitation abusive d’une position dominante sur le marché intérieur ou une partie substantielle de celui-ci.
V.      Conclusion
87.      Eu égard à ce qui précède, je propose à la Cour de répondre à l’Augstākā tiesa (Senāts) (Cour suprême, Lettonie) dans les termes suivants :
« Une municipalité qui, dans l’exercice de prérogatives de puissance publique, prend la décision d’organiser la prestation du service de collecte et de traitement des déchets sur son territoire municipal, en l’attribuant par une procédure interne (procédure in house) à une entité soumise à un contrôle analogue à celui que cette municipalité exerce sur ses propres services, ne saurait être qualifiée d’“entreprise” au sens de l’article 102 TFUE ».
1      Langue originale : l’espagnol.
2      Directive du Conseil du 15 juillet 1975 relative aux déchets (JO 1975, L 194, p. 39).
3      Directive du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets et abrogeant certaines directives (JO 2008, L 312, p. 3). Il y a, parmi les directives abrogées, la
directive 2006/12/CE du Parlement européen et du Conseil, du 5 avril 2006, relative aux déchets (JO 2006, L 114, p. 9).
4      Loi du 4 octobre 2001 (Latvijas Vēstnesis, 2001, nº 151). Disponible à l’adresse suivante : https://likumi.lv/ta/id/54890-konkurences-likums.
5      Voir, en ce sens, arrêt du 14 septembre 2017, Autortiesību un komunicēšanās konsultāciju aģentūra –
Latvijas Autoru apvienība (C‑177/16, EU:C:2017:689, point 6).
6      Loi du 6 août 2002 (Latvijas Vēstnesis, 2002, nº 94). Disponible à l’adresse suivante :
https://likumi.lv/ta/id/63545-valsts-parvaldes-iekartas-likums.
7      Loi du 19 mai 1994
(Latvijas Vēstnesis, 1994, nº 61). Disponible à l’adresse suivante :
https://likumi.lv/ta/id/57255-par-pasvaldibam. Cette loi n’est plus en vigueur depuis le 1er janvier 2023.
8      Loi du 14 décembre 2000
(Latvijas Vēstnesis, 2000, nº 473/476).
Disponible à l’adresse suivante :
https://likumi.lv/ta/id/14012-atkritumu-apsaimniekosanas-likums.
Cette loi n’est plus en vigueur depuis le 18 novembre 2010.
9      Version adoptée le 22 juin 2005, entrée en vigueur le 26 juillet 2005.
10      Loi du 5 juillet 2001 (Latvijas Vēstnesis, 2001, nº 110). Disponible à l’adresse suivante :
https://likumi.lv/ta/id/26309-par-iepirkumu-valsts-vai-pasvaldibu-vajadzibam. Cette loi a ensuite été remplacée par le Publisko iepirkumu likums (loi relative à la passation des marchés publics)
de 2006 (Latvijas Vēstnesis, 2006, nº 65) et le Publisko iepirkumu likums (loi relative à la passation des marchés publics) de 2016 (Latvijas Vēstnesis, 2016, nº 254).
11      Point 8 de la décision de renvoi.
12      La juridiction de renvoi invoque, à cet effet, l’arrêt du 26 novembre 2015, Maxima Latvija (C -345/14, EU:C:2015:784), point 12 et jurisprudence citée.
13      Affaire Tallinna Kaubamaja Grupp et KIA Auto (C‑606/23, EU:C:2024:1004).
14      Arrêt du 5 décembre 2024, Tallinna Kaubamaja Grupp et KIA Auto (C‑606/23, EU:C:2024:1004, point 20).
15      Arrêt du 18 novembre 2021, Visma Enterprise (C‑306/20, EU:C:2021:935, point 47 et jurisprudence citée).
16      Selon le Conseil de la concurrence (note en bas de page 27 de ses observations écrites), le marché pertinent dans la présente affaire est celui de la collecte et du transport des déchets municipaux sur le territoire administratif de la ville de Jelgava.
17      À cette date, la République de Lettonie avait déjà adhéré à l’Union européenne. Les actes relatifs à l’adhésion de la République de Lettonie ont été publiés au Journal officiel de l’Union européenne du 23 septembre 2003 (JO 2003, L 236, p. 33).
18      Cela pourrait également avoir des conséquences, éventuellement, en ce qui concerne l’application du droit national. Au point 16 de la décision de renvoi, le juge a quo évoque l’incidence que
pourrait
avoir, du point de vue du droit interne, l’une ou l’autre date : selon la municipalité de Jelgava, en l’absence, en 2004, de toute règle relative à la procédure qu’elle devait suivre pour la sélection du contractant, la réglementation en matière de passation de marchés publics ne lui était pas applicable.
19      Directive du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).
20      Directive du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur l’attribution de contrats de concession (JO 2014, L 94, p. 1).
21      Arrêt du 29 avril 2025, Fastned Deutschland (C‑452/23, EU:C:2025:284), point 41 : « [...] la question de savoir si une opération est à qualifier de “marché public”, au sens de la directive 2014/24, ou de “concession”, au sens de la directive 2014/23, doit être appréciée exclusivement au regard du droit de l’Union [...] ».
22      Arrêt du 29 avril 2025, Fastned Deutschland (C‑452/23, EU:C:2025:284), point 48 : « [...]
l’application des règles du droit de l’Union en matière de concessions était exclue si, tout à la fois, le contrôle exercé sur le concessionnaire par le pouvoir adjudicateur était analogue à celui que ce dernier exerçait sur ses propres services et si le concessionnaire réalisait l’essentiel de son activité avec le pouvoir adjudicateur qui le détient [...]. En effet, dans le cas d’une telle attribution in house, le pouvoir adjudicateur était réputé avoir recours à ses propres moyens, dès lors que, même si le concessionnaire était juridiquement distinct de lui, il pouvait, en pratique, être assimilé aux services internes du pouvoir adjudicateur, de sorte qu’un appel à la concurrence n’était pas obligatoire [...]. Ces principes sont désormais consacrés et précisés à l’article 17 de la directive 2014/23, qui énonce les conditions dans lesquelles une concession entre entités appartenant au secteur public ne relève pas du champ d’application de cette directive ».
23      La juridiction de renvoi précise que cette obligation est, également, conforme aux obligations de droit public établies à l’article 8 de la directive 75/442 (et, respectivement, à l’article 8 et à l’article 15, paragraphe 1, des directives 2006/12 et 2008/98).
24      L’article 15, paragraphe 1, de la loi sur la gestion des déchets du 14 décembre 2000 prévoit
que les municipalités doivent sélectionner l’entreprise chargée de la gestion des déchets conformément aux procédures prévues par la réglementation régissant les marchés publics. Une disposition similaire figure dans la loi sur la gestion des déchets
du 28 octobre 2010.
25      Point 18 de la décision de renvoi.
26      Selon le gouvernement letton et le Conseil de la concurrence, qui l’ont affirmé dans plusieurs passages de leurs observations écrites et l’ont répété lors de l’audience, l’acte de la municipalité de Jelgava portant décision de recourir à la procédure in house avant la conclusion du contrat ne figure pas dans le dossier. Toutefois, la juridiction de renvoi présuppose l’existence d’un tel acte, auquel il est fait référence aux points 13 et 18 de la demande de décision préjudicielle. En tout état de cause, la signature du contrat entre la municipalité de Jelgava et la SIA JKP révèle à elle seule, sans qu’une quelconque autre preuve documentaire soit nécessaire, que la municipalité opte pour ce système d’attribution du service ; le contrat n’est que la manifestation de la volonté de la municipalité en ce sens.
27      Arrêt du 13 juillet 1962, Mannesmann/Haute Autorité (19/61, EU:C:1962:31, pages 705 et 706).
28      Arrêt du 23 avril 1991, Höfner et Elser (C‑41/90, EU:C:1991:161, point 21).
29      Arrêt du 11 juillet 2006, FENIN/Commission (C‑205/03 P, EU:C:2006:453, point 25).
30      Arrêt du 10 juillet 2025, INTERZERO e.a. (C‑254/23, EU:C:2025:569, point 48).
31      Arrêt du 12 juillet 2012, Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, point 35).
32      Arrêts du 12 juillet 2012, Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, point 36) ; du 19 janvier 1994, SAT Fluggesellschaft (C‑364/92, EU:C:1994:7, points 30 et 31), et du 10 juillet 2025, INTERZERO e.a. (C‑254/23, EU:C:2025:569, point 49).
33      Arrêt du 1er juillet 2008, MOTOE (C‑49/07, EU:C:2008:376), point 25 : « [...]
la circonstance qu’une entité dispose, pour l’exercice d’une partie de ses activités, de prérogatives de puissance publique n’empêche pas, à elle seule, de la qualifier d’entreprise au sens du droit communautaire de la concurrence pour le reste de ses activités économiques [...]. En effet, la qualification d’activité relevant de l’exercice des prérogatives de puissance publique ou d’activité économique doit être faite à part pour chaque activité exercée par une entité donnée ».
34      Voir article 13 de la directive 2008/98, retranscrit au point 6 des présentes conclusions. L’article 16 de cette directive oblige les États membres à créer un réseau intégré et adéquat d’installations de traitement des déchets destinés à l’élimination et des
« déchets municipaux en mélange collectés auprès des ménages privés, y compris lorsque cette collecte concerne également de tels déchets provenant d’autres producteurs ».
35      Voir le document Legal Assistance on the Application of Public Procurement Rules in the Waste Sector Final Report, publié par la Commission en août 2016. Résumant la situation existant dans les États membres, il indique : « Local authorities have the possibility to perform the provision of services themselves (direct public management) or to delegate it to other public or private entities (delegated public or private management). Delegated public management is mainly organised through direct contract awards to a separate public entity under the control of the authority (under the exclusions provided by the EU Public Procurement Directive for in-house provision or public-public cooperation). Delegated private management is organised by outsourcing the public task to a private operator through public contracts and concession contracts, whereby the contract is awarded as a result of public procurement procedures » (p. 1).
36      Arrêt du 11 novembre 2021, Regione Veneto (Transfert de déchets municipaux en mélange) (C‑315/20, EU:C:2021:912), point 25 :
« [...] les États membres disposent d’une marge d’appréciation quant au choix de la base territoriale qu’ils jugent appropriée pour atteindre l’autosuffisance nationale en ce qui concerne le traitement des déchets dont il s’agit. Cependant, [...]
l’une des plus importantes mesures devant être adoptées par les États membres, notamment par l’intermédiaire des collectivités locales dotées de compétences à cet égard, consiste à rechercher un traitement desdits déchets dans l’installation la plus proche possible du lieu de leur production [...] ». Mise en italique par mes soins.
37      Article 15 de la loi municipale du 19 mai 1994.
38      Articles 9 et 15 de la loi sur la gestion des déchets du 14 décembre 2000.
39      Point 18 de la décision de renvoi.
40      Dans ses observations écrites (point 17), le Conseil de la concurrence reconnaît que, selon le droit national, les municipalités peuvent organiser la gestion des déchets par
elles-mêmes, en la confiant à leur propre opérateur, ou en contractant avec des opérateurs privés. La juridiction de renvoi appelle « internalisation » du service la gestion effectuée par la collectivité locale.
41      En particulier, à partir des arrêts
du 18 novembre 1999, Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562), et
du 11 janvier 2005, Stadt Halle et RPL Lochau (C‑26/03, EU:C:2005:5).
42      Arrêt du 8 mai 2014, Datenlotsen Informationssysteme (C‑15/13, EU:C:2014:303,
point 25 et jurisprudence citée). Plus récemment, arrêt
du 8 décembre 2016, Undis Servizi (C‑553/15, ci-après l’« arrêt Unids Servizi », EU:C:2016:935, point 30).
43      Arrêt du 8 mai 2014, Datenlotsen Informationssysteme (C‑15/13, EU:C:2014:303, point 25 et jurisprudence citée).
44      Arrêt Unids Servizi (point 30).
45      L’article 12 de la directive 2014/24 précise à quelles conditions un marché attribué par un pouvoir adjudicateur à une autre personne morale de droit public ou privé est exclu du champ d’application de cette directive. L’article 17 de la directive 2014/23 va dans le même sens.
46      Le Conseil de la concurrence cite, à l’appui de sa thèse, l’arrêt du 27 février 2025, Aeroportul Internațional « Avram Iancu » Cluj (C‑220/24, EU:C:2025:124, points 30 et 31). Dans cette affaire, la réglementation sectorielle appliquée était la directive 96/67/CE du Conseil, du 15 octobre 1996, relative à l’accès au marché de l’assistance en escale dans les aéroports de la Communauté (JO 1996, L 272, p. 36). La Cour a jugé que les articles 1er et 6 de la directive 96/67 « ne f[aisaient] pas obstacle à l’application de l’article 102 TFUE dans des circonstances où un prestataire de services d’assistance en escale s’est vu refuser l’accès à l’infrastructure aéroportuaire, nécessaire aux fins de l’exercice de cette activité, d’un aéroport de l’Union européenne dont, à la date de ce refus, le trafic annuel était inférieur à deux millions de mouvements de passagers » (dispositif).
47      Point 28 des observations écrites du Conseil de la concurrence.
48      Point 12 des observations écrites du gouvernement letton : « L’abus de position dominante exercé par la municipalité [de Jelgava] s’est manifesté par éviction et a eu un effet négatif sur la concurrence sur le marché concerné. En effet, l’action de la municipalité consistant à se réserver, sans nécessité (justification) objective, des activités économiques sur le marché en cause et à protéger sa filiale de la concurrence a conduit à l’exclusion des concurrents du marché en cause pendant une période prolongée ».
49      Voir, par exemple, rapport du 19 juin 2013 de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (Commission nationale des marchés et de la concurrence, Espagne) intitulé « Medios propios y las encomiendas de gestión : implicaciones de su uso desde la óptica de la promoción de la competencia » (« Moyens propres et missions de gestion : implications de leur utilisation du point de vue de la promotion de la concurrence »). Ce rapport indique : « La restriction de la concurrence ferme l’accès à la prestation en cause pour tous les offrants autres que le moyen propre, limitant la capacité de ces derniers à fournir leurs produits à l’administration, qui peut souvent être un important demandeur de ce type de biens et de services » (point VI, deuxième conclusion, p. 94). « L’utilisation de cet instrument, qui est intrinsèquement restrictif de la concurrence, doit se faire en justifiant tant l’attribution correcte de la qualité de moyen propre à une entité publique que le recours à la mission de gestion lors de chaque approvisionnement particulier » (point VII, p. 97). Mise en italique par mes soins. Le rapport est disponible à l’adresse suivante : https://pmt-eu.hosted.exlibrisgroup.com/primo-explore/fulldisplay ?docid=34CNMC_BKM000007612_3&context=L&vid=34CNMC_V1&lang=es_ES&search_scope=LOCAL_full&adaptor=Local%20Search%20Engine&tab=default_tab&query=any_contains_informe%20 %22medios%20propios%22&offset=0.
50      Je reprends
dans ce point les considérations que j’ai exposées dans mes conclusions dans l’affaire LitSpecMet (C‑567/15, EU:C:2017:319, point 69).
51      Point 7 de la décision de renvoi.
52      Point 7 de la décision de renvoi.
53      Point 18 de la décision de renvoi.
À la fin de ce point, la juridiction de renvoi souligne que « les questions préjudicielles portant sur le bien-fondé de l’application de la procédure [in house] sont généralement posées dans des procédures où la décision d’attribution directe d’un marché public prise par l’autorité est remise en question ». En ce qui concerne les attributions in house ayant donné lieu à des demandes de décision préjudicielle dans le secteur des déchets, voir, entre autres, arrêts du 10 septembre 2009, Sea (C‑573/07, EU:C:2009:532) ; du 29 novembre 2012, Econord (C‑182/11 et C‑183/11, EU:C:2012:758), et du 12 mai 2022, Comune di Lerici (C‑719/20, EU:C:2022:372).
54      Au point 28 des observations écrites, le Conseil de la concurrence reconnaît que « la justification et la mise en œuvre du choix de chaque forme de prestation de services sont soumises à des critères juridiques et, par conséquent, au contrôle des autorités de surveillance (et, par la suite, des tribunaux). Par exemple, dans le cadre du marché de la collecte et du transport des déchets municipaux, le bien-fondé de l’application de l’article 3, paragraphe 1, point 7, [de la loi relative à la passation des marchés publics] par la municipalité fournissant le service de manière indépendante est soumis à un contrôle juridictionnel ».