62014CC0268_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Kakšni so pogoji in omejitve za pooblastila Komisije, da od podjetij z odločbo zahteva predložitev informacij v okviru preiskave, ki se nanaša na morebitne kršitve pravil EU o konkurenci?
2. To je v bistvu ključno vprašanje, postavljeno v pritožbi, ki jo je družba Italmobiliare SpA (v nadaljevanju: družba Italmobiliare ali pritožnica) vložila zoper sodbo Splošnega sodišča, v kateri je zadnjenavedeno zavrnilo ničnostno tožbo zoper odločbo Komisije, sprejeto v skladu s členom 18(3) Uredbe št. 1/2003(2), s katero se od navedene družbe zahteva, naj predloži številne informacije.
3. Zelo podobna vprašanja so postavljena tudi v treh drugih pritožbah, ki so jih druge družbe, dejavne na trgu cementa, vložile zoper tri sodbe Splošnega sodišča, v katerih je navedeno sodišče prav tako večinoma zavrnilo njihove ugovore zoper odločbe Komisije, enakovredne tej, ki jo izpodbija družba Italmobiliare. Danes bom predstavil sklepne predloge tudi v navedenih drugih treh postopkih.(3) Te sklepne predloge je tako treba brati skupaj s sklepnimi predlogi v zadevnih treh postopkih.
I – Pravni okvir
4. V uvodni izjavi 23 preambule k Uredbi št. 1/2003 je navedeno:
„Komisija mora biti v vsej Skupnosti pooblaščena, da zahteva preskrbo takih informacij, ki so potrebne za odkrivanje vsakega sporazuma, sklepa ali usklajenega ravnanja, ki jih prepoveduje [člen 101 PDEU], ali vsake zlorabe prevladujočega položaja, ki jo prepoveduje [člen 102 PDEU]. Kadar podjetja upoštevajo odločbo Komisije, ne smejo biti prisiljena k priznanju storjene kršitve, v vsakem primeru pa morajo odgovoriti na konkretna vprašanja in zagotoviti dokumente, tudi ko je tako informacijo mogoče uporabiti proti njim ali proti drugemu podjetju kot dokazno gradivo za ugotavljanje kršitve.“
5. Člen 18, naslovljen „Zahteve po informacijah“, Uredbe št. 1/2003 v upoštevnem delu določa:
„1. Za izpolnjevanje nalog, ki jih nalaga ta uredba, Komisija lahko z enostavnim zahtevkom ali z odločbo zahteva od podjetij in podjetniških združenj, da ji predložijo vse potrebne informacije.
2. Kadar pošilja podjetjem ali podjetniškim združenjem enostavni zahtevek za informacije, Komisija navede pravno podlago in namen zahteve, podrobno navede, katere informacije zahteva, ter določi rok, v katerem mora informacije prejeti, in sankcije, ki jih predvideva člen 23 za predložitev netočnih ali zavajajočih informacij.
3. Kadar Komisija zahteva predložitev podatkov od podjetij in podjetniških združenj z odločbo, navede pravno podlago in namen zahteve, podrobno navede, katere informacije zahteva, in določi rok, v katerem mora informacije prejeti. Prav tako navede sankcije, ki jih predvideva člen 23, in navede ali naloži sankcije, ki jih predvideva člen 24. Poleg tega navede pravico [...] do pritožbe zoper odločbo [pri Sodišču].
[...]“
II – Dejansko stanje
6. Komisija je v letih 2008 in 2009 – v skladu s členom 20 Uredbe št. 1/2003 – opravila številne preglede v prostorih več družb, ki delujejo v cementni industriji. Ti pregledi so vključevali prostore družb Italcementi Fabbriche Riunite Cemento SpA (v nadaljevanju: Italcementi), Ciments français SA, Ciment Calcia SA in Ciment Belges SA, ki so družbe, ki jih pritožnica v skladu z izpodbijano sodbo neposredno ali posredno obvladuje. Po teh pregledih je bilo v letih 2009 in 2010 poslanih več zahtevkov za informacije v skladu s členom 18(2) Uredbe št. 1/2003, ki so bili – med drugim – naslovljeni na družbo Italcementi.
7. Komisija je družbo Italcementi z dopisom z dne 4. novembra 2010 obvestila, da namerava nanjo nasloviti odločbo o zahtevi po informacijah na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003, in ji poslala osnutek vprašalnika, ki ga je nameravala priložiti navedeni odločbi. Družba Italcementi je Komisiji pripombe predložila 15. novembra in 1. decembra 2010.
8. Komisija je 6. decembra 2010 pritožnici sporočila, da se je odločila zoper njo in sedem drugih družb začeti postopek na podlagi člena 11(6) Uredbe št. 1/2003 in člena 2 Uredbe št. 773/2004(4) zaradi domnevnih kršitev člena 101 PDEU, ki obsegajo oviranje uvoza iz držav zunaj EGP v EGP, razdeljevanje trgov, usklajevanje cen ter povezana protikonkurenčna ravnanja na trgu cementa in trgih podobnih proizvodov.
9. Komisija je 30. marca 2011 sprejela Odločbo C(2011) 2364 final v postopku na podlagi člena 18(3) Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 (zadeva 39520 – Cement in podobni proizvodi) (v nadaljevanju: izpodbijana odločba).
10. Komisija je v izpodbijani odločbi navedla, da lahko v skladu s členom 18 Uredbe št. 1/2003 za izpolnjevanje nalog, ki so ji naložene z navedeno uredbo, od podjetij in podjetniških združenj z enostavnim zahtevkom ali odločbo zahteva, naj ji predložijo vse potrebne informacije (točka 3 obrazložitve izpodbijane odločbe). Potem ko je Komisija opozorila, da je bila družba Italcementi obveščena o njenem namenu, da bo sprejela odločbo v skladu s členom 18(3) Uredbe št. 1/2003, in da je ta družba predložila pripombe k osnutku vprašalnika (točki 4 in 5 obrazložitve izpodbijane odločbe), je z odločbo od pritožnice in njenih hčerinskih družb zahtevala, naj odgovorijo na vprašalnik iz Priloge I. Ta priloga je obsegala 78 strani in je bila sestavljena iz desetih sklopov vprašanj. Navodila v zvezi z odgovori na zadevni vprašalnik so bila v Prilogi II, predloge, ki jih je treba uporabiti za odgovore, pa v Prilogi III.
11. Komisija je tudi opozorila na domnevne kršitve (točka 2 obrazložitve izpodbijane odločbe) in jih opisala, kot sledi: „Domnevne kršitve zadevajo oviranje trgovinskih tokov v Evropskem gospodarskem prostoru (EGP), vključno z oviranjem uvoza iz držav zunaj EGP v EGP, razdeljevanje trgov, usklajevanje cen ter povezana protikonkurenčna ravnanja na trgu cementa in trgih podobnih proizvodov.“ Komisija je glede na naravo in obseg zahtevanih informacij ter težo domnevnih kršitev pravil o konkurenci menila, da je bilo ustrezno pritožnici za odgovor na zahtevek za informacije dati na voljo 12 tednov.
12. V izreku izpodbijane odločbe je določeno:
„Člen 1
Družba Italmobiliare SpA skupaj s hčerinskimi družbami, ki se nahajajo v Evropski uniji in jih neposredno ali posredno obvladuje, predloži informacije iz Priloge I k tej odločbi v obliki, kot se zahteva v prilogah II in III k tej odločbi, najpozneje dvanajst tednov od dneva uradnega obvestila o tej odločbi. Obe prilogi sta sestavni del te odločbe.
Člen 2
Naslovnica te odločbe je družba Italmobiliare SpA skupaj s hčerinskimi družbami, ki se nahajajo v Evropski uniji in jih neposredno ali posredno obvladuje.“
13. Pritožnica je odgovore na vprašalnik, ki ga je poslala Komisija, predložila 27. junija in 11. julija 2011.
III – Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
14. Družba Italmobiliare je s tožbo, vloženo 8. junija 2011, Splošnemu sodišču predlagala, naj izpodbijano odločbo razglasi za nično.
15. Splošno sodišče je s sodbo z dne 14. marca 2014 Italmobiliare SpA/Komisija (T‑305/11) (v nadaljevanju: izpodbijana sodba)(5) tožbo zavrnilo in družbi Italmobiliare naložilo plačilo stroškov.
IV – Postopek pred Sodiščem in predlogi strank
16. Družba Italmobiliare s pritožbo, ki je bila pri Sodišču vložena 26. maja 2014, slednjemu predlaga, naj:
– razveljavi sodbo v zadevi T‑305/11 in sporno odločbo razglasi za nično;
– odredi potrebne in ustrezne ukrepe procesnega vodstva iz členov 62 in 64 Poslovnika Splošnega sodišča;
– Komisiji naloži plačilo stroškov postopka na prvi stopnji in pritožbenega postopka;
– podredno zadevo vrne Splošnemu sodišču v ponovno odločanje.
17. Komisija Sodišču predlaga, naj:
– pritožbo zavrne;
– po potrebi potrdi zakonitost izpodbijane odločbe;
– družbi Italmobiliare naloži plačilo stroškov.
V – Presoja pritožbenih razlogov
18. Družba Italmobiliare navaja pet pritožbenih razlogov. Na splošno se navedeni pritožbeni razlogi navezujejo na vprašanje, ali je Splošno sodišče pravilno razlagalo pooblastila Komisije, da zahteva informacije v skladu z Uredbo št. 1/2003.
19. Ključne zakonodajne določbe in sodna praksa, povezane s pooblastili Komisije, da zahteva informacije, so obravnavane v mojih sklepnih predlogih v zadevi HeidelbergCement AG/Komisija(6), ki so prav tako predstavljeni danes.
20. Glede na ta okvir bom zdaj preučil pritožbene razloge, ki jih je navedla pritožnica.
A – Naslovnik odločbe
1. Trditve strank
21. Družba Italmobiliare s prvim pritožbenim razlogom zatrjuje, da je Splošno sodišče napačno razlagalo in uporabilo člen 18 Uredbe št. 1/2003, ko je menilo, da lahko Komisija v obravnavanem primeru pošlje zahtevo za informacije običajnemu finančnemu holdingu, za katerega ni bilo dokazano, da obvladuje družbo Italcementi. Poleg tega pritožnica trdi, da je Komisija kršila načelo varstva legitimnih pričakovanj, saj je v prejšnji komunikaciji navedla, da bo naslovnik odločbe na podlagi člena 18(3) družba Italcementi. Nazadnje, pritožnica zatrjuje kršitev načela nediskriminacije: v tej preiskavi je bila edini finančni holding, na katerega je bila naslovljena odločba na podlagi člena 18(3), kljub temu da so imele druge poslovne skupine, ki so bile predmet iste preiskave, finančni holding na vrhu svoje korporacijske strukture.
22. Komisija trdi, da je prvi del tega pritožbenega razloga nedopusten, ker izpostavlja dejanska vprašanja, in da člen 18(3) Uredbe št. 1/2003 Komisiji vsekakor daje pooblastila, da zahteva informacije od vsakogar, za kogar utemeljeno meni, da bi lahko imel upoštevne informacije. Komisija dodaja, da družba Italmobiliare iz osnutka vprašalnika, posredovanega družbi Italcementi, ni mogla sklepati ničesar gotovega in da družbi Italcementi ni dala nobenega natančnega in brezpogojnega zagotovila glede naslovnika prihodnje odločbe.
2. Presoja
23. Pritožnica se s prvim pritožbenim razlogom pritožuje glede treh različnih domnevnih napak, ki naj bi jih storilo Splošno sodišče, ko je menilo, da je bilo mogoče izpodbijano odločbo zakonito nasloviti na pritožnico.
24. Preden začnem obravnavati najbolj zapleten del tega pritožbenega razloga – to je vprašanja, ali je lahko podjetje naslovnik zahteve za informacije, ki se nanaša predvsem na dejavnost drugega podjetja, v katerem ima deleže –, želim najprej obravnavati druge dele prvega pritožbenega razloga.
25. Prvič, menim, da Splošno sodišče ni napačno uporabilo prava, ko je razsodilo, da pritožnica od Komisije ni prejela natančnih, brezpogojnih in skladnih zagotovil, da bo prihodnja odločba na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003 naslovljena na družbo Italcementi. Prvič, vprašalnik, ki je bil 4. novembra 2010 poslan družbi Italcementi, je bil le osnutek, ki so ga pripravile službe Komisije in s katerim naj bi Komisija prejela pripombe, da bi izboljšala besedilo končnega vprašalnika. Zgolj posvetovanje samo po sebi Komisije ne more zavezati glede sprejetja zavezujoče odločbe na podlagi člena 18(3).(7) V nobenem primeru pa za besedilo osnutka vprašalnika ne more veljati, da izključuje možnost, da bi lahko bile druge družbe, ki so del iste poslovne skupine ali so kako drugače na korporativni ravni povezane z družbo Italcementi, naslovnik odločbe na podlagi člena 18(3). Drugič, dejstvo, da je bila pritožnica naslovnica odločbe o začetku postopka, sprejete le nekaj dni po tem, ko je bil osnutek vprašalnika poslan družbi Italcementi, izključuje možnost, da bi lahko kakršna koli zagotovila, za katera pritožnica morda trdi, da jih je v zvezi s tem prejela od Komisije, bila „natančna, brezpogojna in skladna“ v smislu sodne prakse Sodišča o legitimnih pričakovanjih.(8)
26. Glede domnevne diskriminacije menim, da ta pritožba ni utemeljena. Kot bom pojasnil v naslednjih točkah, člen 18 Uredbe št. 1/2003 daje Komisiji pooblastila, da zahteva informacije od katerega koli podjetja, za katerega meni, da ima informacije, upoštevne za njene preiskave. Zato narava dejavnosti, ki jih izvaja podjetje, na katerega je naslovljena zahteva za informacije, načeloma ni pomembna. Posledično ni pomembno, ali je bila družba Italmobiliare obravnavana drugače kot druga podjetja, ki so bila prav tako finančni holdingi. Ni namreč mogoče izključiti, da so bile navedene družbe v smislu posedovanja informacij, ki jih je želela pridobiti Komisija, v drugačnem položaju kot družba Italmobiliare. V spisih ni ničesar, kar bi lahko Splošnemu sodišču omogočilo dejansko primerjavo družbe Italmobiliare z navedenimi družbami s tega vidika.
27. Na podlagi povedanega bom zdaj preučil, kar je po mojem mnenju ključno vprašanje, postavljeno s prvim pritožbenim razlogom: ali je bila Komisija v obravnavani zadevi upravičena odločbo o zahtevi po informacijah nasloviti na družbo, ki je imela deleže v družbah, osumljenih kršitve člena 101 PDEU.
28. To vprašanje – ki je pravno in s tem dopustno v okviru pritožbe – izhaja iz dejstva, da pritožnica zatrjuje, da je ob sprejetju izpodbijane odločbe delovala zgolj kot „finančni holding“. Po mnenju pritožnice niti sporna odločba niti izpodbijana sodba ne podajata nobenega dokaza, da je izvajala nadzor nad družbami, ki spadajo v skupino Italcementi. Ob pomanjkanju takih dokazov po mnenju pritožnice ni bilo razumno predvidevati, da je imela kakršne koli informacije, ki bi bile upoštevne za preiskavo.
29. Glede tega je treba upoštevati, da lahko Komisija v skladu s členom 18 Uredbe št. 1/2003 zahtevo za informacije naslovi na katero koli podjetje, ki bi lahko imelo upoštevne informacije, ne glede na njegovo vpletenost v domnevno kršitev.
30. Komisija ima pri izvajanju pooblastil, ki so ji dodeljena z Uredbo št. 1/2003, vključno s tistimi na podlagi člena 18 navedene uredbe, široko polje proste presoje. Vendar to polje proste presoje ni neomejeno. Komisija mora namreč pri izvajanju pooblastil za preiskavo spoštovati splošna pravna načela in temeljne pravice, priznane v pravu EU.(9) Te omejitve se po mojem mnenju ne nanašajo le na vidike, kot je količina zahtevanih informacij ali obdobje, v katerem je treba zadevne informacije predložiti, temveč tudi na izbiro podjetja, na katerega se naslovi zahteva za informacije.
31. Zdi se mi, da so v obravnavani zadevi posebej pomembna tri splošna pravna načela.
32. Prvič, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je načelo sorazmernosti eno od splošnih načel prava EU, ki zahteva, da morajo biti ukrepi, sprejeti v skladu z njegovimi določbami, primerni za uresničenje legitimnih ciljev, ki jim sledi zadevna ureditev, in ne smejo prekoračiti okvirov, ki so potrebni za njihovo doseganje.(10) Če je mogoče izbirati med več primernimi ukrepi, je treba uporabiti tistega, ki je najmanj obremenjujoč, povzročene neprijetnosti pa ne smejo biti nesorazmerne glede na zastavljene cilje.(11) V okviru pravil EU o konkurenci je Sodišče že razsodilo, da je preiskava nesorazmerna, kadar pomeni pretiran in s tem nedopusten poseg v pravice zadevnih podjetij.(12)
33. Drugič, iz sodne prakse Sodišča jasno izhaja, da načelo pravne varnosti, ki je splošno načelo prava EU, zahteva, da mora biti vsak akt EU, zlasti če nalaga ali dopušča nalaganje kazni, jasen in natančen, tako da se lahko zadevne osebe nedvoumno seznanijo s pravicami in dolžnostmi, ki izhajajo iz njega, ter ustrezno ukrepajo.(13)
34. Tretjič, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je Komisija v okviru upravnih postopkov glede domnevnih kršitev pravil EU o konkurenci zavezana spoštovati pravico do dobrega upravljanja, določeno v členu 41 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.(14) Ta pravica med drugim vključuje obveznost uprave EU, da „svoje odločitve obrazloži“.
35. Menim, da se v obravnavani zadevi z odločbo Komisije postavljajo vprašanja, povezana z navedenimi tremi splošnimi načeli.
36. Prvič, glede načela sorazmernosti ugotavljam, da ni sporno, da družba Italmobiliare ni bila dejavna na trgih, ki so se preiskovali. Prav tako ni sporno, da je imela Komisija zelo natančno predstavo o identiteti podjetij, ki so bila znotraj poslovne skupine Italmobiliare osumljena kršitve pravil EU o konkurenci. Dejansko so bili novembra 2008 v štirih od navedenih družb opravljeni pregledi na kraju samem. Poleg tega je bila družba Italcementi v letih 2009 in 2010 naslovnica številnih zahtevkov za informacije in osnutka vprašalnika, poslanega 4. novembra 2010. Pomembno je, da sama izpodbijana odločba ni bila osredotočena na dejavnosti družbe Italmobiliare, temveč se je nanašala predvsem na dejavnosti teh drugih podjetij.
37. Tudi če domnevamo, da je družba Italmobiliare imela želene informacije ali da je morda imela vsaj dostop do njih, se mi zdi, da bi lahko predložene informacije v vsakem primeru izhajale iz vira, ki bi se lahko štel le za „drugega najboljšega“. Povedano drugače, zahtevne informacije bi v vsakem primeru izvirale iz podjetja, ki ni bilo tisto, na katerega so nanašale in ki jih je domnevno zbralo.
38. V navedenih okoliščinah se čudim, da Komisija izpodbijane odločbe ni naslovila na navedene družbe, ki so bile – ponavljam – dobro znane, temveč na pritožnico. Zdi se očitno, da bi te informacije bolj zlahka in hitreje zagotovile navedene družbe.
39. Kakor koli, če je bila izpodbijana odločba naslovljena na pritožnico zato, da bi pridobili podatke od vseh podjetij, ki so del poslovne skupine Italmobiliare, strnjene v enoten sklop informacij, tak razlog po mojem mnenju ne bi bil veljaven. Kot sem podrobno razložil v svojih sklepnih predlogih, predstavljenih v zadevi HeidelbergCement, člen 18(3) Uredbe št. 1/2003 Komisiji ne dopušča, da od naslovnika zahteve za informacije zahteva, naj opravi naloge, ki so del priprave zadeve in bi jih posledično načeloma moralo opraviti osebje Komisije.(15)
40. Pritožnica dalje trdi – menim, da prepričljivo –, da ni mogoče preprosto domnevati, kot se zdi, da to počne Komisija, da je zgolj zaradi svojih deležev imela „nadzor“ nad zadevnimi družbami in da je to pomenilo, da je imela želene informacije ali da bi jih lahko zlahka in hitro pridobila. Vsekakor, četudi bi izhajali iz tega, da bi lahko pritožnica zaradi obstoječih korporacijskih povezav z zadevnimi družbami imela dostop do zadevnih informacij, je težko izpodbijati dejstvo, da so zbiranje, oblikovanje in predložitev zahtevanih informacij postali bolj zapleteni, zamudnejši in dražji. Hkrati pa se s tem oteži uresničevanje pravic do obrambe družbe Italcementi, vključno s privilegijem zoper samoobtožbo, saj jih je treba uresničevati prek „filtra“ družbe Italmobiliare.
41. To zlasti velja v obravnavani zadevi, saj je izpodbijana odločba vključevala izjemno veliko število vprašanj, ki so zadevala zelo različne teme in zahtevala zelo podrobne odgovore.(16) Menim, da Komisija od pritožnice – ki je zgolj finančni holding – ni mogla razumno pričakovati, da bo vse te informacije že imela na voljo. Prav tako ni mogla pričakovati, da so zaposleni finančnega holdinga sposobni zadevne informacije dati v določeno obliko in predložiti tako učinkovito in hitro, kot bi to lahko storili zaposleni dejanskih podjetij, na katera so se zadevne informacije nanašale.
42. To velja še toliko bolj, ker so bili prejšnji trije zahtevki za informacije na podlagi člena 18(2) Uredbe št. 1/2003 naslovljeni na družbo Italcementi, ki je nanje ustrezno odgovorila. Splošno sodišče je ugotovilo, da se je veliko vprašanj v izpodbijani odločbi nanašalo na iste informacije, ki so bile že zahtevane na podlagi člena 18(2).(17) Po mojem mnenju je paradoksalno, da odločba, ki večinoma zgolj zahteva, da se informacije, ki so bile že predložene ponovno predložijo, zato, da se konsolidirajo v drugačni obliki(18) ali obogatijo z dodatnimi podrobnostmi(19), ni naslovljena na isto podjetje, na katerega so bili naslovljeni prejšnji zahtevki.
43. Poleg tega so bili stroški, ki jih je zaradi zapletene in strogo določene oblike, v kateri so morale biti predložene zahtevane informacije, povzročila izpodbijana odločba, zagotovo precejšnji.(20) Težko je najti kakršen koli tehten razlog, zakaj bi moral navedene stroške nositi samo eden od delničarjev družb, ki se preiskujejo.
44. Na podlagi navedenega se mi zdi, da bi se lahko sprejetje odločbe, naslovljene na družbe, ki se preiskujejo, štelo za manj obremenjujoč ukrep, zlasti za pritožnico.
45. Drugič, glede načela pravne varnosti menim, da bi lahko prav dejstvo, da Komisija ni zavzela jasnega in nedvoumnega stališča glede podjetij, ki so se preiskovala – kot je ponazorjeno v točkah 25 in 37 teh sklepnih predlogov –, povzročilo negotovost pritožnici.
46. Glede tega je treba tudi opozoriti, da je v členu 1 izpodbijane odločbe navedeno, da „družba Italmobiliare SpA skupaj s hčerinskimi družbami, ki se nahajajo v Evropski uniji in jih neposredno ali posredno obvladuje, predloži informacije [...]“. Poleg tega člen 2 iste odločbe določa: „Naslovnica te odločbe je družba Italmobiliare SpA skupaj s hčerinskimi družbami, ki se nahajajo v Evropski uniji in jih neposredno ali posredno obvladuje.“ Vendar Komisija ni zagotovila nobene razlage, kako razumeti pojem neposrednega ali posrednega nadzora.
47. Navedene določbe očitno ne morejo pomeniti, da je pravna obveznost predložitve zahtevanih informacij veljala za katero koli drugo podjetje, razen za družbo Italmobiliare: taka obveznost (izvršljiva s finančnimi kaznimi) logično ne more veljati za podjetja, ki niso opredeljena in zlahka prepoznavna. Vendar se je od družbe Italmobiliare še vedno zahtevalo, naj predloži informacije v zvezi s podjetji, glede števila in identitete katerih ni mogla biti prepričana.
48. Znano je, da je lahko pojem „nadzora“ v skladu s pravili EU o konkurenci včasih precej nejasen. Pojem „nadzora“ se uporablja v okviru pravil EU, ki veljajo za nadzor nad združitvami.(21) Hkrati se v okviru postopka, ki se nanaša na uporabo členov 101 in 102 PDEU, pogosto uporablja pojem „enotnega gospodarskega subjekta“. Izraz tega je mogoče najti v obsežni sodni praksi sodišč EU glede odgovornosti matičnih družb za kršitve, ki so povezane s karteli in so jih zagrešile njihove hčerinske družbe; ta sodna praksa temelji tudi na zamisli, da lahko prvonavedene družbe izvajajo „nadzor“ nad zadnjenavedenimi. Poleg tega obstajajo nacionalna in nadnacionalna pravila o računovodskih standardih, ki določajo zahteve, s katerimi se lahko določi obveznost konsolidacije računovodskih izkazov različnih družb, ki spadajo v eno poslovno skupino.
49. Na podlagi navedenega – ker Komisija ni izrecno navedla, kako bi morala pritožnica razumeti sklicevanje na „hčerinske družbe, ki se nahajajo v Evropski uniji in jih neposredno ali posredno obvladuje“ – menim, da je lahko izpodbijana odločba pritožnico postavila v položaj pravne negotovosti.
50. V obravnavani zadevi je bilo to še posebej problematično, saj se je od pritožnice kot naslovnice izpodbijane odločbe zahtevalo, da izpolni to, kar se je z zadevno odločbo zahtevalo pod zagroženimi finančnimi kaznimi iz členov 23 in 24 Uredbe št. 1/2003. Ta grožnja je bila poudarjena tudi v besedilu vprašalnika, priloženega izpodbijani odločbi, kjer je bilo navedeno, da so se lahko predložene informacije štele za nepravilne ali zavajajoče, tudi če zgolj niso bile predložene v skladu z opredelitvijo in navodili iz prilog II in III izpodbijane odločbe.(22)
51. Tretjič, glede pravice do dobrega upravljanja – kolikor k obravnavani zadevi dodaja k temu kar neposredno sledi iz člena 296 PDEU – bi poudaril, da Komisija ni podala jasne utemeljitve, zakaj so se informacije zahtevale od pritožnice in ne neposredno od družb, ki so se preiskovale. Tako je družba Italmobiliare težko razumela, zakaj je bila odločba naslovljena nanjo in ne na zadnjenavedene. Ta težava je postala še večja, ker je bila obrazložitev v izpodbijani odločbi nedoločna in strnjena.(23)
52. Glede na zgoraj navedeno menim, da je prvi del prvega pritožbenega razloga utemeljen in da bi bilo treba izpodbijano sodbo zato razveljaviti.
B – Namen zahteve za informacije
1. Trditve strank
53. Družba Italmobiliare z drugim pritožbenim razlogom zatrjuje, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo pri svoji razlagi člena 296 PDEU glede obrazložitve, ki se zahteva za odločbo, izdano na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003. Pritožnica poleg tega Splošnemu sodišču očita, da je brez ustrezne obrazložitve zavrnilo njen argument glede napake, ki jo je storila Komisija, ko je namesto enostavnega zahtevka na podlagi člena 18(2) sprejela zavezujočo zahtevo za informacije na podlagi odstavka 3 istega člena.
54. Komisija trdi, da bi bilo treba ta pritožbeni razlog zavrniti. Poudarja, da je bil postopek ob sprejetju izpodbijane odločbe še vedno v zgodnji fazi. Zahteva za informacije ne more vsebovati takih podrobnosti, kot se zahtevajo za odločbe, sprejete ob koncu preiskave. Komisija tudi dodaja, da člen 18(3) Uredbe št. 1/2003 od nje ne zahteva obrazložitve, zakaj se je odločila sprejeti zavezujočo odločbo, namesto da bi izdala enostavni zahtevek za informacije.
2. Presoja
55. Na začetku bi opozoril, da mora biti v skladu z ustaljeno sodno prakso obrazložitev aktov institucij Unije, ki se zahteva s členom 296 PDEU, prilagojena vrsti obravnavanega akta ter mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, ki je akt izdala, tako da se lahko zainteresirane osebe seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko sodišča EU opravijo nadzor nad zakonitostjo navedene utemeljitve. Obveznost obrazložitve je treba presojati glede na vse okoliščine posameznega primera. Ne zahteva se, da se v obrazložitvi podrobno navedejo vse upoštevne dejanske in pravne okoliščine, ker je treba vprašanje, ali obrazložitev akta ustreza zahtevam člena 296 PDEU, presojati ne samo glede na njegovo besedilo, ampak tudi glede na njegov okvir in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje.(24)
56. V zvezi z odločbami Komisije o pregledu na podlagi člena 20 Uredbe št. 1/2003 je Sodišče nedavno potrdilo, da Komisiji naslovnika odločbe o pregledu ni treba obvestiti o vseh informacijah, ki jih ima v zvezi z domnevnimi kršitvami, niti ji ni treba podati stroge pravne opredelitve teh kršitev, mora pa jasno navesti domneve, ki jih namerava preveriti. Čeprav mora Komisija čim natančneje navesti, kateri dokazi se iščejo in na kaj se mora nanašati pregled, pa po drugi strani ni nujno, da se v odločbi o pregledu natančno opredeli upoštevni trg, niti da se navede natančna pravna opredelitev domnevnih kršitev ali obdobje, v katerem naj bi bile te kršitve storjene, če ta odločba o pregledu vsebuje bistvene elemente, ki so bili že navedeni. Pregledi se namreč običajno opravijo na začetku preiskave, zaradi česar Komisija v tej fazi še nima natančnih informacij o zadevnih vidikih. Namen pregleda je prav zbiranje dokazov v zvezi z domnevno kršitvijo, tako da lahko Komisija preveri utemeljenost svojih sumov in predloži podrobnejšo pravno oceno.(25)
57. Zdi se mi, da se ta načela – smiselno – uporabljajo za odločbe o zahtevah po informacijah na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003. Očitno si obe vrsti ukrepov prizadevata za isti cilj in zajemata ugotavljanje dejstev. Čeprav besedilo določb ni enako, menim, da ju je treba zaradi njune ustrezne podobnosti tudi razlagati enotno.(26)
58. Glede na navedeno se postavlja ključno vprašanje, ali je Splošno sodišče pravilno preizkusilo zadostnost obrazložitve v izpodbijani odločbi. Povedano drugače, postavlja se naslednje vprašanje: Ali je zadevna obrazložitev ob upoštevanju faze postopka, v kateri je bila sprejeta izpodbijana odločba, dovolj jasna, da po eni strani naslovniku omogoča uresničevanje njegovih pravic do obrambe in presojo njegove dolžnosti sodelovanja s Komisijo, po drugi strani pa sodiščem EU omogoča izvedbo sodnega nadzora?
59. Po mojem mnenju bi bilo treba na to vprašanje odgovoriti nikalno.
60. Splošno sodišče v točki 68 izpodbijane sodbe ugotavlja, da je bila v obrazložitvi v izpodbijani odločbi uporabljena „zelo splošna dikcija, ki bi morala biti natančnejša in si zato glede tega zasluži grajo“. Menim, da bi to težko izpodbijali: dejansko je obrazložitev premalo podrobna s treh pomembnih vidikov. Gre za, zlasti, opis domnevnih kršitev, njihov geografski obseg in proizvode, ki jih zadevajo kršitve.
61. V uvodni izjavi 2 izpodbijane odločbe je glede domnevnih kršitev navedeno: „Domnevne kršitve zadevajo oviranje trgovinskih tokov [...], vključno z oviranjem uvoza [...], razdeljevanje trgov, usklajevanje cen in povezana protikonkurenčna ravnanja.“ Ta opis morebitnih kršitev se ne zdi samo precej nedoločen („oviranje trgovinskih tokov“, „vključno z oviranjem uvoza“), temveč tudi vseobsegajoč („povezana protikonkurenčna ravnanja“). Sklicevanje na „razdeljevanje trgov“ in „usklajevanje cen“ – ker je tako splošno – bolj slabo prispeva k natančnejši določitvi narave ravnanja, ki ga sumi Komisija. Večina kartelov namreč vključuje elemente razdeljevanja trgov in usklajevanja cen. V praksi se zdi, da ta opis zajema veliko večino vrst sporazumov, prepovedanih s členom 101 PDEU.
62. Kar zadeva geografski obseg domnevnih kršitev, je v izpodbijani odločbi navedeno oviranje trgovinskih tokov v EGP, vključno z oviranjem uvoza iz držav zunaj EGP v EGP. Drži, da v odločbi na podlagi člena 18 ni treba opredeliti geografskega elementa upoštevnega trga(27), vendar bi lahko pričakovali kak sklic vsaj na nekatere prizadete države. Zlasti ni jasno, ali je morebitni prizadeti trg celoten EGP ali samo njegovi deli, in če je tako, kateri.
63. Nazadnje, izpodbijana odločba je še bolj nedoločna pri razlagi proizvodov v zvezi s katerimi se izvaja preiskava. V praksi je samo cement opredeljen kot upoštevni proizvod, saj se odločba – glede preostalega – sklicuje na „trge [cementu] podobnih proizvodov“. Ponavljam, da ta opis ni samo izjemno nedoločen (kako zelo „podobni“ cementu morajo biti proizvodi?), temveč morda zajema tudi vse vrste proizvodov, v zvezi s katerimi pritožnica (kot prodajalec ali kupec) izvaja dejavnosti.
64. Po mnenju Splošnega sodišča(28) je pomanjkanje podrobnosti v izpodbijani odločbi deloma omiljeno z dejstvom, da se odločba izrecno sklicuje na odločbo Komisije o začetku postopka, ki je vključevala dodatne informacije o geografskem obsegu domnevnih kršitev in vrsti zajetih proizvodov.
65. Pritožnica prereka, da je mogoče pomanjkljivosti izpodbijane odločbe popraviti zgolj s sklicevanjem na predhodno odločbo, in poudarja, da je vsekakor tudi odločba o začetku postopka premalo podrobna.
66. Po mojem mnenju bi morali akti EU, s katerimi se nalagajo obveznosti, ki posegajo v zasebno sfero posameznikov ali podjetij in katerih neupoštevanje pomeni tveganje visokih finančnih kazni, načeloma vključevati samostojno obrazložitev.(29) Pomembno je namreč, da se zadevnim posameznikom ali podjetjem omogoči, da razloge za zadevni akt razumejo brez pretiranega truda za razlago,(30) tako da lahko učinkovito in pravočasno uresničujejo svoje pravice. To zlasti velja za akte, ki vključujejo izrecna sklicevanja na predhodne akte, ki vsebujejo drugačno obrazložitev. Vsaka pomembna razlika med dvema aktoma lahko povzroči negotovost za naslovnika.
67. Ne glede na zgoraj navedeno menim, da je Splošno sodišče v obravnavani zadevi izjemoma pravilno navedlo, da se lahko obrazložitev v izpodbijani odločbi razlaga v povezavi z obrazložitvijo, vključeno v odločbo o začetku postopka. Obe odločbi sta bili sprejeti v okviru iste preiskave in se očitno nanašata na iste domnevne kršitve. Prav tako sta bili sprejeti v kratkem časovnem razdobju. Še pomembneje, zdi se, da ni pomembnejše razlike med obrazložitvama teh odločb. Zato menim, da je mogoče v obravnavani zadevi prvo odločbo obravnavati kot „okvir“ druge odločbe, ki ga naslovnik ni mogel prezreti.(31)
68. Vendar, čeprav je prva odločba res vsebovala pomembnejšo podrobnost glede geografskega obsega domnevnih kršitev (z navedbo morebitnih prizadetih držav članic), pa ni bila enako podrobna glede narave zadevnih kršitev in zajetih proizvodov. Zlasti navedena razlaga pojma „cement in podobni proizvodi“, vključena v opombo na strani 4 prve odločbe, zajema potencialno zelo širok in raznovrsten nabor proizvodov.
69. Na podlagi povedanega menim, da dejstvo, da je obrazložitev morda preveč splošna ali nekako nedoločna glede nekaterih vidikov, posledično ne pomeni, da je nična, če preostanek odločbe naslovniku in sodiščem EU omogoča, da dovolj natančno razumejo, katere informacije želi Komisija in zakaj.(32) Čeprav le posredno in implicitno, lahko vsebina vprašanj dejansko dodatno pojasni obrazložitev, ki morda ni bila pripravljena dovolj natančno. Konec koncev zelo natančna in osredotočena vprašanja nujno razkrijejo obseg preiskave Komisije. Zdi se mi, da to zlasti velja za akte, sprejete v zgodnji fazi postopka, ko obseg preiskave še ni popolnoma in dokončno opredeljen ter ga bo morda treba v prihodnosti dejansko omejiti ali razširiti zaradi naknadno zbranih informacij.
70. V obravnavani zadevi pa dejansko velja obratno. Vprašanj, postavljenih družbi Italmobiliare, je nenavadno veliko in zajemajo zelo različne vrste informacij. Po mojem mnenju je izjemno težko najti rdečo nit med številnimi vprašanji iz vprašalnika.(33) Poleg tega se zdi, da nekatera vprašanja niso popolnoma skladna s tistim, kar je bilo navedeno v prejšnji odločbi o začetku postopka: na primer vprašanji 3 in 4 (ki zadevata posebej veliko količino informacij o desetletnem obdobju) nista omejeni na države članice, ki so bile v odločbi o začetku postopka navedene kot potencialno upoštevne.
71. Poleg tega, če naj bi bila rdeča nit navedenih vprašanj dobiti celovit pregled nad strukturo prihodkov in stroškov podjetja, da bi jo lahko Komisija analizirala z ekonometričnimi metodami (jo primerjala z drugimi podjetji, ki poslujejo v cementni industriji), se hkrati lahko postavlja vprašanje, ali je tako širok in vseobsegajoč zahtevek za informacije na podlagi člena 18 sploh primeren. Če Komisija nima konkretnih indicev, ki kažejo na sporno ravnanje, glede katerega bi lahko taka analiza zagotovila potrebno podporo, bi se zdel tak zahtevek za informacije primernejši za preiskavo posamezne panoge na podlagi člena 17 Uredbe št. 1/2003.
72. V navedenih okoliščinah se strinjam s pritožnico, da je bil namen zahteve Komisije za informacije premalo jasen in dvoumen. Posledično je bilo tej družbi prekomerno težko razumeti domnevne kršitve, da bi lahko ocenila obseg svoje dolžnosti sodelovanja s Komisijo in po potrebi uveljavila pravico do obrambe, na primer z zavrnitvijo odgovora na vprašanja, ki so bila po njenem mnenju nezakonita. To velja še toliko bolj, ker so nekatera vprašanja zadevala informacije, ki se niso nanašale zgolj na dejstva in so vključevale vrednostno sodbo,(34) druga vprašanja pa so bila precej nedoločna.(35) Tako pritožnica glede teh vprašanj ni mogla zlahka izključiti tveganja, da bi podala odgovore, ki bi pomenili samoobtožbo.(36)
73. Tega pomanjkanja podrobnosti ni mogoče – nasprotno, kot trdi Komisija – upravičiti z dejstvom, da je bila izpodbijana odločba sprejeta v zgodnji fazi preiskave. Izdana je bila namreč skoraj tri leta po začetku preiskave. V navedenem času so bili opravljeni številni pregledi in Komisija je že pred tem izdala zelo podrobne zahtevke za informacije, zadevna podjetja pa so nanje odgovorila. Dejansko je Komisija nekaj mesecev pred sprejetjem izpodbijane odločbe menila, da je zbrala dovolj elementov za začetek postopka na podlagi člena 11(6) Uredbe št. 1/2003 in člena 2 Uredbe št. 773/2004. Zadevni elementi bi morali Komisiji omogočiti podrobnejšo obrazložitev izpodbijane odločbe.
74. Strinjam se s Komisijo, da je zahtevana količina podrobnosti v obrazložitvi med drugim odvisna od informacij, ki jih ima ob sprejetju odločbe na podlagi člena 18.(37) Vendar po mojem mnenju to nujno pomeni, da obrazložitev, ki je morda sprejemljiva v zvezi z odločbo, sprejeto na začetku preiskave (tj. odločbo, s katero se od podjetja zahteva, naj se podredi pregledu v skladu s členom 20, ali čisto prvo odločbo o zahtevi po informacijah v skladu s členom 18(3)), morda ni enako sprejemljiva v zvezi z odločbo, sprejeto v precej poznejši fazi preiskave, ko ima Komisija obsežnejše informacije o domnevnih kršitvah.
75. V teh okoliščinah po mojem mnenju ni opravičila za to, da je družba Italmobiliare kljub vsem informacijam, ki jih je v prejšnjih letih že predložila Komisiji, in dodatnim naporom, ki so se zahtevala z izpodbijano odločbo, še vedno tavala v temi glede točnega obsega preiskave Komisije.
76. Poleg tega menim, da pritožnica pravilno zatrjuje, da je bil sodiščem EU znatno otežen sodni nadzor nad zakonitostjo izpodbijane odločbe. Kot sem podrobneje pojasnil v sklepnih predlogih, predstavljenih v zadevi HeidelbergCement,(38) Sodišče glede na malo informacije o domnevnih kršitvah, ki jih vsebuje izpodbijana odločba (četudi se ta razlaga ob hkratnem upoštevanju odločbe o začetku postopka), težko preveri, ali so izpolnjene zahteve glede potrebnosti in sorazmernosti zahteve.(39) Glede prvonavedenega elementa naj bi Sodišče presodilo, ali je povezava med domnevno kršitvijo in zahtevanimi informacijami dovolj tesna, da je zahteva Komisije utemeljena. Glede zadnjenavedenega pa mora Sodišče ugotoviti, ali so napori, ki se terjajo od podjetja, utemeljeni v javnem interesu in ali niso pretirani.
77. Iz navedenih razlogov menim, da je Splošno sodišče napačno razlagalo in uporabilo člen 296 PDEU in člen 18(3) Uredbe št. 1/2003 v zvezi z zahtevano obrazložitvijo odločbe o zahtevi po informacijah. Zato je treba izpodbijano sodbo razveljaviti v delu, v katerem je Splošno sodišče zaradi razlogov iz točk od 51 do 72 navedene sodbe menilo, da je izpodbijana odločba vsebovala zadostno obrazložitev.
C – Zadostni indici o obstoju kršitve
1. Trditve strank
78. Družba Italmobiliare s tretjim pritožbenim razlogom graja preizkus njenega tožbenega razloga s strani Splošnega sodišča, in sicer, da je Komisija s sprejetjem odločbe na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003 ravnala ultra vires . Po mnenju pritožnice je zaradi znatne količine in nedoločnosti zahtevanih informacij očitno, da Komisija ob izdaji izpodbijane odločbe ni imela dovolj indicev o obstoju kršitve člena 101 PDEU. Zato bi morala Komisija ukrepati v skladu s členom 17 iste uredbe. Pritožnica poleg tega Splošnemu sodišču očita, da ni odredilo nobenih pripravljalnih ukrepov za preveritev, ali je imela Komisija dovolj indicev za sprejetje odločbe na podlagi člena 18(3).
79. Komisija meni, da je ta pritožbeni razlog nedopusten in vsekakor neutemeljen.
2. Presoja
80. Družba Italmobiliare s tretjim pritožbenim razlogom v bistvu trdi, da Komisija ni imela zadostnih razlogov za sum kršitve ter da količina in vrsta zahtevanih informacij razkrivata, da je Komisija izvajala „raziskovalno ekspedicijo“.
81. Strinjam se s Komisijo, da je ta pritožbeni razlog deloma nedopusten in deloma neutemeljen.
82. Prvič, s tem ko pritožnica trdi, da je Splošno sodišče napačno presodilo elemente, ki so bili na prvi stopnji predloženi v podporo njenemu tožbenemu razlogu, ki se je nanašal na Komisijino ravnanje ultra vires, v bistvu Sodišče poziva k ponovni presoji teh elementov. Vendar to ni dopustno v okviru pritožbe.
83. Drugič, očitek, ki se je nanašal na odločitev Splošnega sodišča, da ne odredi pripravljalnih ukrepov ali ukrepov procesnega vodstva po uradni dolžnosti, da bi preverilo dejanski obstoj zadostnih indicev o obstoju kršitve, je treba prav tako zavrniti. Iz ustaljene sodne prakse je razvidno, da lahko samo Splošno sodišče presoja morebitno potrebo po dopolnitvi podatkov, ki so mu na voljo v zadevi, o kateri odloča. Vprašanje, ali so dokazi ki so mu predloženi zadostni, je odvisno od njegove proste presoje dejstev, ki v okviru pritožbene stopnje ni predmet nadzora Sodišča, razen v primeru izkrivljanja dokazov ali če je iz dokumentov v spisu razvidna vsebinska nepravilnost ugotovitev Splošnega sodišča.(40) A fortiori, to načelo velja še toliko bolj, kadar gre za vprašanje sprejemanja pripravljalnih ukrepov ali ukrepov procesnega vodstva po uradni dolžnosti.(41)
84. V obravnavani zadevi je imela pritožnica možnost Splošnemu sodišču predlagati, naj sprejme kateri koli tak ukrep, da bi preverilo, ali je Komisija imela dovolj indicev. Splošno sodišče je v „vzporedni“ zadevi Cementos Portland Valderrivas/Komisija, postavljeno pred izrecno zahtevo tožnika, Komisiji dejansko odredilo predložitev indicev, ki jih ima, zato da bi se lahko prepričalo, da izpodbijana odločba ni samovoljna.(42)
85. Vendar pritožnica v obravnavani zadevi ni predložila podobnega predloga. Zato menim, da Splošnemu sodišču, ob upoštevanju splošnih elementov, ki jih je navedla pritožnica (presoja, ki je v okviru pritožbe ni mogoče preizkusiti), in ob neobstoju kakršnega koli specifičnega predloga, ni mogoče oporekati odločitve, da ni bilo potrebe po nadaljnji preiskavi zadeve.(43)
D – Sorazmernost
1. Trditve strank
86. Pritožnica s četrtim pritožbenim razlogom v bistvu trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo pri razlagi in uporabi načela sorazmernosti. Po mnenju pritožnice Splošno sodišče po eni strani ni priznalo obstoja manj obremenjujočih ukrepov za dosego želenega cilja (kot je preiskava posamezne panoge ali enostavni zahtevek za informacije), po drugi strani pa ni sankcioniralo čezmernega in nedopustnega bremena, ki je bilo pritožnici naloženo z izpodbijano odločbo.
87. Komisija zatrjuje, da je Splošno sodišče v obravnavani zadevi pravilno ocenilo načelo sorazmernosti in da sporna odločba ne krši navedenega načela.
2. Presoja
88. Ta pritožbeni razlog postavlja dve različni vprašanji z vidika sorazmernosti. Obravnaval ju bom zaporedoma.
a) Izbira pravnega instrumenta
89. S prvim delom tega pritožbenega razloga se v bistvu postavlja vprašanje, ali je Komisija kršila načelo sorazmernosti – kot trdi pritožnica –, ko je sprejela zavezujočo odločbo na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003, namesto da bi izdala enostavni zahtevek za informacije na podlagi odstavka 2 navedenega člena ali izvedla preiskavo posamezne panoge v skladu s členom 17 iste uredbe.
90. To stališče me ne prepriča.
91. Na prvem mestu, glede preiskav posamezne panoge ugotavljam, da Splošno sodišče ni ugotovilo, da je Komisiji primanjkovalo zadostnih indicev, da bi bila upravičena poslati zahtevo za informacije na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003. Očitka pritožnice v zvezi s tem ni mogoče sprejeti zaradi zgoraj pojasnjenih razlogov.(44) Zato ni nobene podlage za trditev, da bi Komisija lahko ali morala začeti preiskavo posamezne panoge na podlagi člena 17 Uredbe št. 1/2003.
92. Če je imela Komisija dovolj indicev, ki so kazali na morebiten obstoj kršitev pravil EU o konkurenci (o čemer to sodišče v okviru pritožbe ne odloča), je člen 18 Uredbe št. 1/2003 pravilna pravna podlaga za preiskavo zadeve.
93. Na drugem mestu, glede enostavnega zahtevka za informacije na podlagi člena 18(2) Uredbe št. 1/2003 ugotavljam naslednje. Večina informacij, zahtevanih v izpodbijani odločbi, je zajemala podatke, ki jih je Komisija zahtevala od vseh podjetij, osumljenih sodelovanja v domnevni kršitvi, da bi jih lahko primerjala. Komisija bi lahko smiselno primerjavo napravila le, če bi bile zahtevane informacije predložene približno ob istem času ter bi bile točne in popolne. Napake ali zamude, čeprav le enega samega podjetja, pozvanega k sodelovanju, bi pomenile, da primerjava, ki jo je predvidela Komisija, ne bi bila izvedljiva oziroma v nobenem primeru ne bi bila dovolj zanesljiva.
94. V navedenih okoliščinah je bila Komisija upravičena do mnenja, da je bilo sprejetje zavezujoče odločbe v skladu s členom 18(3) najprimernejši način za zagotovitev, da bodo zahtevane informacije čim popolnejše in pravilnejše ter predložene v želenem času.
95. Zato bi bilo treba prvi del tega pritožbenega razloga zavrniti.
b) Sorazmernost v ozkem smislu
96. Najprej bi spomnil, da je Sodišče ob več priložnostih poudarilo, da je potreba po varstvu posameznikov pred samovoljnimi ali nesorazmernimi posegi javnih organov v njihovo zasebno sfero, vključno kadar ti organi izvršujejo pravila konkurence, splošno načelo prava EU.(45) Zlasti je ukrep preiskave nesorazmeren, kadar pretirano in s tem nedopustno posega v zadevne pravice.(46)
97. Očitno ni jasno določenega preizkusa za ugotovitev, ali je določena zahteva za informacije, naslovljena na neko podjetje, pretirana ali ne. Odgovor na zadevno vprašanje je mogoč le na podlagi presoje vsakega primera posebej, pri čemer se upoštevajo vse upoštevne okoliščine.
98. Pri presoji sorazmernosti določenega zahteve za informacije je treba tehtati zlasti dva elementa. Na eni strani tehtnice sta javni interes, ki upravičuje preiskavo Komisije, in potreba navedene institucije, da prejme informacije, kar ji omogoča izvajanje nalog, ki so ji dodeljene s Pogodbo. Bolj kot domnevna kršitev škodi konkurenci, bolj bi morala biti Komisija od podjetja upravičena pričakovati, da si bo prizadevalo predložiti zahtevane informacije, s čimer izpolni svojo dolžnost dejavnega sodelovanja. Na drugi strani tehtnice pa je delovna obremenitev, ki jo podjetju povzroči zahtevek za informacije. Večja kot je delovna obremenitev, ki odvrača pozornost zaposlenih v podjetju od njihovih običajnih poslovnih nalog in povzroča dodatne stroške, bolj se lahko zahtevek za informacije šteje za pretiranega.
99. Komisija v obravnavani zadevi trdi, da domnevno ravnanje pritožnice pomeni zelo resno kršitev pravil EU o konkurenci. Kljub malo informacijam, ki so bile o tej zadevi navedene v izpodbijani odločbi ali odločbi o začetku postopka, se je verjetno mogoče strinjati s Komisijo, da bi lahko bile posledice domnevnih kršitev, če bi bile dokazane, za evropske potrošnike posebej resne_.(47)
100. Ne glede na navedeno dejstvo se zdi, da je bila delovna obremenitev, ki jo je pritožnici povzročila izpodbijana odločba (za katero je v izpodbijani sodbi navedeno, da je povzročila „posebej veliko delovno obremenitev“)(48), čezmerna in nerazumno obremenjujoča.
101. Ni mogoče resno ugovarjati dejstvu, da se je z izpodbijano odločbo zahtevala predložitev izjemne količine podatkov, ki so zajemali skoraj vse gospodarske dejavnosti pritožnice v dvanajstih državah članicah v desetletnem obdobju.
102. Poleg tega je že sama sestava nekaterih vprašanj, ki jih je postavila Komisija, pritožnici povzročila znatno delovno obremenitev, saj jo je zavezovala, da pregleda skoraj vse poslovne transakcije več družb, ki so bile del njene poslovne skupine v zadnjih desetih letih, da bi lahko ekstrapolirala in prečistila zahtevane podatke.
103. Drugi razlog za znatno delovno obremenitev, ki jo je povzročila izpodbijana odločba, je v obliki, ki jo je Komisija določila za predložitev zahtevanih informacij. Dejansko je lahko v digitalni dobi dejstvo, da zahtevek za informacije zahteva predložitev zelo velike količine informacij, pogosto drugotnega pomena. V veliko primerih bo delovna obremenitev, ki jo povzroči zahtevek za informacije, odvisna predvsem od tega kakšen način predložitve informacij Komisija zahteva od prejemnika zadevne zahteve. Povedano drugače, pogosto je oblika, v kateri morajo biti v skladu z zahtevami Komisije predložene informacije, tista, ki podjetju povzroči največjo delovno obremenitev.
104. Glede tega ugotavljam, da sta prilogi II (Podrobna navodila za izpolnjevanje vprašalnika) in III (Predloge za odgovore) k izpodbijani odločbi skupaj vsebovali skoraj 30 izjemno zapletenih strani. Oblika je bila določena zelo strogo in navodila so bila zelo podrobna.
105. Glede strogosti modela bi poudaril, da je bilo popolno spoštovanje zahtevane oblike zagotovljeno z izrecno zagroženimi kaznimi. V okencu na začetku vprašalnika je Komisija (v krepkem tisku in podčrtano) zapisala: „Upoštevajte, da se bo vaš odgovor štel za nepravilen ali zavajajoč, če ne boste upoštevali naslednjih opredelitev in navodil.“
106. Glede izjemno podrobnih navodil bi zgolj opozoril na preveč natančna navodila glede odgovorov, ki jih je Komisija pričakovala v Excelovi datoteki. Pritožnica je lahko uporabila le predloge iz Priloge III in od nje se je pričakovalo, da bo med drugim dosledno spoštovala navodila glede števila datotek, ki jih je treba predložiti, števila preglednic za vsako datoteko, imena vsake preglednice, uporabljenih okrajšav, imen in številk stolpcev in vrstic, formata datumov ter uporabe presledkov, posebnih znakov ali simbolov.(49)
107. Poleg tega številne in skoraj kriptirane šifre, ki jih je moral uporabljati naslovnik odločbe – kot je poudarila Komisija, „enotno“ in v „odgovorih na vsa vprašanja“(50) –, očitno niso niti povečale čitljivosti in uporabniške prijaznosti izpodbijane odločbe niti olajšale naloge podjetja, tj. priprava odgovorov.
108. Z gotovostjo lahko rečemo, da bi se tudi izkušenemu poslovnežu zadevna oblika, vsaj na prvi pogled, zdela kot zapletena uganka.
109. Kot sem pojasnil v svojih sklepnih predlogih, predstavljenih v zadevi HeidelbergCement, pojma „informacije“ iz člena 18 Uredbe št. 1/2003 ni mogoče razlagati tako, da lahko Komisija od podjetja zahteva predložitev zahtevanih informacij v zelo posebni obliki. Od naslovnikov zahtevkov za informacije se očitno pričakuje, da bodo na zahtevek odgovorili s predložitvijo informacij, ki niso le pravilne in popolne, temveč tudi natančne in jasne. Poleg tega se lahko, kadar se zahteva predložitev informacij v določeni obliki, da se zagotovi koristen odgovor, od naslovnikov tudi pričakuje, da bodo – zaradi dolžnosti dejavnega sodelovanja – upoštevali obliko, ki jo zahteva Komisija. Vendar Komisija od podjetij ne more zahtevati, naj pri predložitvi zahtevanih informacij opravijo tako obsežne, zapletene in zamudne pisarniške in upravne naloge, da je videti, kot da je priprava zadeve zoper ta podjetja dejansko dana v „podizvajanje“ tem podjetjem. Nenazadnje je Komisija tista, ki mora dokazati kršitev pravil EU o konkurenci.(51)
110. Kakor koli, ne glede na morebitno kršitev člena 18 (ki je pritožnica ni zatrjevala) se mi zdi, da je oblika, naložena v izpodbijani odločbi, pritožnici očitno povzročila zelo veliko delovno obremenitev. To je še manj sprejemljivo, ker je oblikovanje, ki ga je zahtevala Komisija, pogosto zadevalo podatke, ki jih je Komisija že imela ali ki so bili javno dostopni.
111. Glede prvega vidika ne bi smeli spregledati, da je izpodbijana odločba sledila drugim posebej obremenjujočim zahtevkom za informacije (ki so bili v obliki enostavnih zahtevkov na podlagi člena 18(2) Uredbe št. 1/2003), na katere je odgovorila družba Italcementi. Ti prejšnji zahtevki so se nanašali na enako vrsto informacij z nekaj drugačnih podrobnosti ali v drugačni obliki.
112. Tako je izpodbijana odločba pritožnico – zaradi zahtevane oblike za predložitev informacij – zavezovala k dodatnim prizadevanjem zgolj zaradi preoblikovanja podatkov, ki so bili že predloženi Komisiji. Za tako zahtevo ne morem najti nobene utemeljitve. V navedenih okoliščinah bi lahko zahtevo Komisije po preoblikovanju zelo velike količine podatkov smiselno primerjali z zahtevo po prevajanju številnih in obsežnih dokumentov, ki jih ima podjetje, v drug jezik. Dejstvo, da osebje Komisije morda nima ustreznega jezikovnega znanja, po mojem mnenju ne bi upravičilo take zahteve.
113. Če bi Komisija v svojih zahtevkih za informacije, izdanih v skladu s členom 18(2) Uredbe št. 1/2003, vprašanja oblikovala tako, kot so bila oblikovana v izpodbijani odločbi, ali če bi se naknadno zadovoljila že s predložitvijo dodatnih zahtevanih informacij, bi bilo pritožnici prihranjenega precej dela.
114. Glede drugega vidika pa velja, da je izpodbijana odločba od pritožnice zahtevala predložitev informacij, ki so bile javno dostopne, v določeni obliki. Na primer, točka 10 Priloge II k izpodbijani odločbi določa: „Vse denarne vrednosti morajo biti izražene v evrih. Če uporabljena lokalna valuta ni evro, jih preračunajte v evre na podlagi uradnega menjalnega tečaja, ki ga je za referenčno obdobje objavila Evropska centralna banka.“ Ni jasno, zakaj teh izračunov ni moglo opraviti osebje Komisije.(52)
115. Iz vseh navedenih razlogov menim, da pritožnica upravičeno trdi, da je sporna odločba kršila načelo sorazmernosti. Zato bi bilo treba ugoditi drugemu delu četrtega pritožbenega razloga pritožnice in temu primerno razveljaviti izpodbijano sodbo.
E – Pravica do izjave
1. Trditve strank
116. Družba Italmobiliare s petim pritožbenim razlogom trdi, da v izpodbijani sodbi niso ustrezno obravnavani njeni argumenti glede domnevne kršitve njene pravice do izjave.
117. Komisija meni, da bi bilo treba ta pritožbeni razlog zavrniti.
2. Presoja
118. Tako kot Komisija tudi sam menim, da je ta pritožbeni razlog neutemeljen.
119. Niti določbe Uredbe št. 1/2003 niti sodna praksa Sodišča ne priznavata pravice do izjave pred sprejetjem preiskovalnih ukrepov, kot so zahteve za informacije, naslovljene na zadevna podjetja.(53)
120. Če se Komisija v nekaterih primerih odloči posvetovati z zadevnimi podjetji pred sprejetjem enega od takih ukrepov(54), to stori na svojo pobudo in v svojem interesu. Podjetja iz takega posvetovanja ne morejo izpeljati nobene posebne pravice, razen morda pravice, da Komisija ustrezno upošteva pripombe, ki jih morda predložijo v odgovor.(55)
121. Tako se pritožnica, kljub temu da se je 4. novembra 2010 z družbo Italcementi posvetovalo o osnutku vprašalnika pred sprejetjem izpodbijane odločbe, ne more pritoževati, da je bil rok za predložitev pripomb prekratek ali da je Komisija na koncu izdala odločbo z vprašalnikom, ki se je nekoliko razlikoval od poslanega osnutka.
122. Zato bi bilo treba peti pritožbeni razlog zavrniti.
VI – Posledice presoje
123. Sodišče v skladu s prvim odstavkom člena 61 Statuta Sodišča razveljavi odločitev Splošnega sodišča, če je pritožba utemeljena. Če postopek to dovoljuje, lahko samo dokončno odloči o zadevi. Zadevo lahko tudi vrne v razsojanje Splošnemu sodišču.
124. Ugotovil sem, da bi bilo treba v celoti ali deloma ugoditi trem od petih pritožbenih razlogov, ki jih je navedla pritožnica, in torej razveljaviti izpodbijano sodbo.
125. Glede na razpoložljiva dejstva in izmenjavo stališč pred Splošnim sodiščem in tem sodiščem menim, da lahko Sodišče dokončno odloči o tej zadevi, ne da bi bilo treba sprejeti kakršen koli ukrep procesnega vodstva, kot je zahtevala pritožnica.
126. Družba Italmobiliare je v tožbi pred Splošnim sodiščem navedla pet razlogov v podporo svoji zahtevi za razglasitev sporne odločbe za nično.
127. Na podlagi zgoraj predstavljenih razlogov menim, da je bila sporna odločba nezakonita iz treh glavnih razlogov: napačno je bila naslovljena na družbo Italmobiliare (glej točke od 23 do 48 teh sklepnih predlogov), vsebovala je nezadostno obrazložitev glede namena zahteve (glej točke od 51 do 72 teh sklepnih predlogov), in ni izpolnila zahteve po sorazmernosti (glej točke od 83 do 102 teh sklepnih predlogov). Vsaka od teh kršitev prava sama po sebi zadostuje za razglasitev celotne odločbe za nično. Posledično menim, da ni potrebna preučitev, ali so bili drugi tožbeni razlogi, ki jih je pritožnica navedla na prvi stopnji, utemeljeni.
VII – Stroški
128. V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži stranki, ki v postopku ne uspe.
129. Če se bo Sodišče strinjalo z mojo presojo pritožbe, bi bilo treba v skladu s členi 137, 138 in 184 Poslovnika Komisiji naložiti plačilo stroškov teh postopkov - postopka na prvi stopnji in pritožbenega postopka.
VIII – Predlog
130. Glede na vse zgoraj navedene preudarke Sodišču predlagam, naj:
– razveljavi sodbo Splošnega sodišča z dne 14. marca 2014 Italmobiliare SpA/Komisija (T‑305/11);
– Odločbo Komisije C(2011) 2364 final v postopku na podlagi člena 18(3) Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 (zadeva 39520 – Cement in podobni proizvodi) razglasi za nično;
– Komisiji naloži plačilo stroškov na prvi stopnji in v pritožbenem postopku.
(1) .
(2)
–	Uredba Sveta (ES) z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov 81 in 82 Pogodbe (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 2, str. 205).
(3)  –	Zadeve HeidelbergCement/Komisija (C ‑ 247/14 P), Schwenk Zement/Komisija (C ‑ 248/14 P), Buzzi Unicem/Komisija (C ‑ 267/14 P).
(4)  –	Uredba Komisije (ES) št. 773/2004 z dne 7. aprila 2004 v zvezi z vodenjem postopkov Komisije v skladu s členoma 81 in 82 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 3, str. 81).
(5)  –	EU:T:2014:126.
(6)  –	C ‑ 247/14 P, točke od 22 do 28.
(7)  –	Glej moje sklepne predloge, predstavljene v zadevi Buzzi Unicem/Komisija (C ‑ 267/14 P, točke od 120 do 125).
(8)  –	Glej med drugim sodbo HGA in drugi/Komisija (C ‑ 630/11 P do C ‑ 633/11 P, EU:C:2013:387, točka 132 in navedena sodna praksa).
(9)  –	Glej moje sklepne predloge, predstavljene v zadevi HeidelbergCement/Komisija (C ‑ 247/14 P, točke od 22 do 28).
(10)  –	Glej v tem smislu sodbe ABNA in drugi (C ‑ 453/03, C ‑ 11/04, C ‑ 12/04 in C ‑ 194/04, EU:C:2005:741, točka 68); S.P.C.M. in drugi (C ‑ 558/07, EU:C:2009:430, točka 41) ter Vodafone in drugi (C ‑ 58/08, EU:C:2010:321, točka 51).
(11)  –	Glej med drugim sodbo Fédesa in drugi (C ‑ 331/88, EU:C:1990:391, točka 13).
(12)  –	Glej v tem smislu sodbo Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, točki 76 in 80 ter navedena sodna praksa).
(13)
–	Glej v tem smislu sodbi Gondrand in Garancini (169/80, EU:C:1981:171, točka 17) ter Van Es Douane Agenten (C ‑ 143/93, EU:C:1996:45, točka 27 in navedena sodna praksa).
(14)  –	Glej sodbo Ziegler/Komisija (C ‑ 439/11 P, EU:C:2013:513, točka 154 in navedena sodna praksa).
(15)  –	Glej moje sklepne predloge, predstavljene v zadevi HeidelbergCement/Komisija (C ‑ 247/14 P, točke od 98 do 112).
(16)  –	V zvezi s tem glej spodnji točki 70 in 71 teh sklepnih predlogov.
(17)  –	Glej točko 107 izpodbijane sodbe.
(18)  –	Glej točki 106 in 109 izpodbijane sodbe.
(19)  –	Glej točke od 115 do 117 izpodbijane sodbe.
(20)  –	V zvezi s tem glej moje sklepne predloge, predstavljene v zadevi HeidelbergCement/Komisija (C ‑ 247/14 P, točka 121).
(21)  –	Glej zlasti člen 3 Uredbe Sveta (ES) št. 139/2004 z dne 20. januarja 2004 o nadzoru koncentracij podjetij (Uredba ES o združitvah) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 3, str. 40).
(22)  –	Glej spodnjo točko 105 teh sklepnih predlogov.
(23)  –	Glej spodnje točke od 51 do 77 teh sklepnih predlogov.
(24)  –	Glej sodbo Nexans in Nexans France/Komisija (C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, točki 31 in 32 ter navedena sodna praksa).
(25)  –	Prav tam, točke od 34 do 37 in navedena sodna praksa.
(26)  –	Člen 18 Uredbe št. 1/2003 določa, da mora Komisija v odločbi „nave[sti] pravno podlago in namen zahteve, podrobno nave[sti], katere informacije zahteva, ter določi[ti] rok, v katerem mora informacije prejeti“. Člen 20(4) iste uredbe določa, da mora odločba „podrobno navaja[ti] predmet in namen pregleda, določ[ati] datum začetka“.
(27)  –	Sklepni predlogi generalne pravobranilke J. Kokott, predstavljeni v zadevi Nexans in Nexans France/Komisija (C‑37/13 P, EU:C:2014:223, točke od 35 do 38).
(28)  –	Točki 67 in 68 izpodbijane sodbe.
(29)  –	Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Légerja, predstavljene v zadevi BPB Industries in British Gypsum/Komisija (C‑310/93 P, EU:C:1994:408, točka 22).
(30)  –	Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca C. O. Lenza, predstavljene v zadevi SITPA (C‑27/90, EU:C:1990:407, točka 59).
(31)  –	Glej sodno prakso, navedeno v točki 51 teh sklepnih predlogov. Glej tudi sodbo Acciaierie e ferriere Lucchini/Komisija (1252/79, EU:C:1980:288, točka 14) in sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Poiaresa Madura, predstavljene v zadevi Komisija/max.mobil (C ‑ 141/02 P, EU:C:2004:646, točka 97).
(32)  – Glej sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott, predstavljene v zadevi Nexans in Nexans France/Komisija (C‑37/13 P, EU:C:2014:223, točka 52).
(33)  –	Za več podrobnosti glej moje sklepne predloge, predstavljene v zadevi HeidelbergCement/Komisija (C ‑ 247/14 P, točki 46 in 47).
(34)  –	Kot je vprašanje 1D. Glej moje sklepne predloge, predstavljene v zadevi HeidelbergCement/Komisija (C ‑ 247/14 P, točka 161).
(35)  –	Glej moje sklepne predloge, predstavljene v zadevi HeidelbergCement/Komisija (C ‑ 247/14 P, točke od 138 do 146).
(36)  –	Glej moje sklepne predloge, predstavljene v zadevi HeidelbergCement/Komisija (C ‑ 247/14 P, točke od 149 do 168).
(37)  –	Glej moje sklepne predloge, predstavljene v zadevi HeidelbergCement/Komisija (C ‑ 247/14 P, točka 50).
(38)  –	Glej točke od 52 do 54.
(39)  –	Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca F. G. Jacobsa, predstavljene v zadevi SEP/Komisija (C‑36/92 P, EU:C:1993:928, točka 30).
(40)  –	Glej sodbo Der Grüne Punkt - Duales System Deutschland/Komisija (C ‑ 385/07 P, EU:C:2009:456, točka 163 in navedena sodna praksa).
(41)  –	Glej v tem smislu sodbo Chalkor/Komisija (C ‑ 386/10 P, EU:C:2011:815, točki 65 in 66).
(42)  –	T‑296/11, EU:T:2014:121, točke od 41 do 56.
(43)  –	Točka 79 izpodbijane sodbe.
(44)  –	Glej zgornje točke od 81 do 85 teh sklepnih predlogov.
(45)  –	Glej sodbi Hoechst/Komisija (46/87 in 227/88, EU:C:1989:337, točka 19) in Roquette Frères (C ‑ 94/00, EU:C:2002:603, točke 27, 50 in 52).
(46)  –	Glej v tem smislu sodbo Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, točki 76 in 80 ter navedena sodna praksa).
(47)  –	Med drugim upoštevam število vpletenih podjetij, geografski obseg domnevnih kršitev in nedopustne omejitve, vključene v domnevne sporazume.
(48)  –	Točki 98 in 101 izpodbijane sodbe.
(49)  –	Glej točke 2, 6, 7, 8, 9, 13, 14 in 15 Priloge III. Za podobno zapletena navodila glej med drugim tudi vprašanji 1(A) in 2 v Prilogi I.
(50)  –	Glej točki 16 in 17 Priloge II.
(51)  –	Glej člen 2 Uredbe št. 1/2003.
(52)  –	Glej moje sklepne predloge, predstavljene v zadevi HeidelbergCement/Komisija (C ‑ 247/14 P, točka 120).
(53)  –	Glej v tem smislu sodbo National Panasonic/Komisija (136/79, EU:C:1980:169, točka 21).
(54)  –	Kot na primer predlaga v oddelku 3.4.3 priročnika Najboljše prakse za predložitev gospodarskih dokazov in zbiranje podatkov v primerih, ki so povezani z uporabo členov 101 in 102 PDEU, in v primeru združitve (Best Practices for the submission of economic evidence and data collection in cases concerning the application of Article 101 and 102 and in merger cases) (delovni dokument služb Komisije), „če bo to primerno in koristno“. Dokument je objavljen na spletni strani Generalnega direktorata za konkurenco pri Evropski komisiji.
(55)  –	Glej moje sklepne predloge, predstavljene v zadevi Buzzi Unicem/Komisija (C ‑ 267/14 P, točke od 120 do 125).