61976CV0001_FI
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Tuomion perustelut
Euroopan yhteisöjen komissio on 15.9.1976 yhteisöjen tuomioistuimeen jättämällään 10.9.1976 päivätyllä lausuntopyynnöllä pyytänyt yhteisöjen tuomioistuimen lausuntoa Euroopan talousyhteisön perustamissopimuksen 228 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan nojalla, jossa määrätään seuraavaa:
"Neuvosto, komissio tai jäsenvaltio voi hankkia yhteisön tuomioistuimen lausunnon siitä, onko suunniteltu sopimus sopusoinnussa tämän sopimuksen määräysten kanssa. Jos yhteisön tuomioistuimen lausunto on kielteinen, sopimus voi tulla voimaan vain 236 artiklassa määrätyin edellytyksin."
Selvitys lausuntopyynnöstä
Tällä pyynnöllä komissio pyrkii saamaan yhteisöjen tuomioistuimen lausunnon siitä, onko Euroopan sisävesiliikenteen seisontarahaston perustamista koskeva sopimusluonnos sopusoinnussa pe- rustamissopimuksen määräysten kanssa.
Suunnitellusta sopimuksesta ovat neuvotelleet komissio, joka on toiminut neuvoston päätöksen mukaisesti yhteisön nimissä, ja Sveitsi, ja neuvotteluihin on
osallistunut valtuuskuntia kuudesta jäsenvaltiosta
(Belgia,
Saksan liittotasavalta, Ranska, Luxemburg, Alankomaat ja Yhdistynyt kuningaskunta), jotka ovat sopimuspuolina joko Reinin vesiliikenteestä 17.10.1868 tehdyssä tarkistetussa yleissopimuksessa
(Mannheimin
yleissopimus) tai Moselin kanavoinnista 27.10.1956 tehdyssä yleissopimuksessa. Neuvottelujen päätyttyä sopimuspuolten edustajat ovat 9.7.1976 parafoineet sopimusluonnoksen, jonka
liitteenä
ovat
rahaston säännöt.
Lausuntopyynnön perusteluissa komissio toteaa, että suunniteltu järjestelmä edellyttää yhteisöltä päätösvallan ja lainkäyttövallan tiettyä siirtämistä yhteisistä toimielimistä riippumattomille elimille. Vaikka komissio katsoo kyseisen toimivallan siirron olevan sopusoinnussa perustamissopimuksen kanssa, se on pitänyt oikeusvarmuuden vuoksi aiheellisena kuulla yhteisöjen tuomioistuinta 228 artiklan mukaisesti ottaen huomioon, että tällainen toimivallan siirto on luonteeltaan tavanomaisesta poikkeava ja että
se saattaa muodostua ennakkotapaukseksi myöhemmin tehtävien sopi-musten kannalta.
Sopimusluonnos ja rahaston säännöt, jotka ovat sopimuksen erottamaton osa, ovat lausuntopyynnön liitteenä. Komissio on antanut yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi myös neuvostolle toimittamansa ehdotuksen sopimuksen tekemisestä annettavaksi asetukseksi. Kyseiset asiakirjaluonnokset on niin ikään julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä (EYVL N:o C 208, 3.9.1976, s. 2-22).
Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 107 artiklan mukaisesti lausuntopyyntö on annettu tiedoksi neuvostolle ja jäsenvaltioille. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet neuvosto sekä Tanskan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hal- litukset. Komissio on esittänyt lisähuomautuksia myöhemmässä tiedonannossa. Työjärjestyksen 108 artiklan 2 kohdan mukaisesti yhteisöjen tuomioistuin on kuullut julkisasiamiehiä suljetuin ovin pidetyssä istunnossa 18.1.1977.
Suunnitellun sopimuksen, siihen liitettyjen sääntöjen ja sopimuksen tekemisestä annettavaa asetusta koskevan luonnoksen erittely
Sopimuksen tavoitteena on perustaa järjestelmä, joka mahdollistaisi niiden häiriöiden poistamisen, joita suhdanteisiin liittyvä tavarankuljetuskaluston ylikapasiteetti aiheuttaa Reinin ja Moselin jokilaaksojen vesiväylien sekä kaikkien Reinin jokilaaksoon yhteydessä olevien Alankomaiden ja Saksan vesiväylien liikenteessä. Järjestelmässä on tarkoitus ottaa käyttöön menetelmä, jonka avulla osa käytettävissä olevasta kalustosta poistettaisiin väliaikaisesti käytöstä rahallista korvausta vastaan, joka myönnettäisiin liikenteenharjoittajille, jotka vetävät sisävesialuksia vapaaehtoisesti pois markkinoilta tietyksi ajaksi. Tämän tilapäisen liikakapasiteetin poisvetämisen avulla otaksutaan voitavan välttää liiallinen kilpailu, joka johtaisi kuljetushintojen romahtamiseen; jos kyseiset hinnat kyetään pitämään taloudellisesti tarkoituksenmukaisella tasolla, voidaan suunnitellun toiminnan avulla sisävesiliikenteen alan yritysten toimintaedellytykset palauttaa tavanomaisiksi, ja nämä voivat paremmin mukauttaa aluksensa käyttäjien tarpeisiin. Korvauksen maksamisesta vastaa rahasto (sisävesiliikenteen seisontarahasto), joka saa varansa kaikille järjestelmään kuuluvia vesiväyliä käyttäville aluksille määrättävistä maksuista.
Säännöissä on täsmälliset ja yksityiskohtaiset määräykset siitä, mitkä alusluokat kuuluvat suunniteltuun järjestelmään. Lisäksi niissä vahvistetaan kannettavan maksun suuruus ja maksuehdot siten, että ensimmäisen vuoden osalta maksun perusmääräksi vahvistetaan 0,0175 Saksan markkaa (DEM) vastaava määrä, jonka pohjalta kullekin alukselle lasketaan päivämaksu sen vetoisuuden ja moottorin tehon perusteella kertomalla kyseiset suureet tietyillä, kullekin alusluokalle vahvistetuilla tasoituskertoimilla. Hallintoneuvosto voi muuttaa perusmäärää ja tasoituskertoimia tietyissä rajoissa ja tietyissä olosuhteissa. Myös alusten väliaikaista käytöstä poistamista koskevista menettelyistä säännöissä on yksityiskohtaisia määräyksiä.
Järjestelmän toiminnasta vastaa suunnitellulla sopimuksella perustettava Euroopan sisävesiliikenteen seisontarahasto, jonka säännöt on liitetty sopimukseen sen erottamattomana osana. Rahasto määritellään kansainväliseksi julkisoikeudelliseksi elimeksi, joka on oikeushenkilö ja jolla on laajin oikeushenkilöille tunnustettu oikeus- ja oikeustoimikelpoisuus (sääntöjen 1 artikla). Rahaston elimet ovat hallintoneuvosto ja hallitus, jota avustaa johtaja (26 artikla). Lisäksi säännöissä perustetaan tuomioistuin, jonka nimenä on rahaston tuomioistuin (42 artikla).
Hallintoneuvostossa on yksi edustaja kustakin jäsenvaltiosta lukuun ottamatta Irlantia, joka on ilmoittanut, ettei se halua osallistua siihen, ja Sveitsistä, sekä komission edustaja, joka toimii sen puheenjohtajana. Kullakin hallintoneuvoston jäsenellä on yksi ääni lukuun ottamatta puheenjohtajaa, joka osallistuu asioiden käsittelyyn ilman äänioikeutta. Jollei säännöissä toisin määrätä, hallintoneuvosto tekee päätöksensä yksinkertaisella enemmistöllä annetuista äänistä. Kyseinen enemmistö edellyttää, että seuraavien valtioiden edustajista vähintään kolme äänestää asian puolesta: Belgia, Saksa, Ranska, Alankomaat ja Sveitsi. Tietyissä tärkeissä päätöksissä jäsenten on oltava yksimielisiä (27 artikla).
Valtioiden hallitukset nimeävät rahaston hallituksen jäsenet kansalaistensa joukosta siten, että Saksalla ja Alankomailla on neljä jäsentä, Belgialla, Ranskalla ja Sveitsillä kaksi ja Luxemburgilla yksi jäsen. Hallituksen kokoonpanon on edustettava tärkeimpiä jokiliikenteen harjoittajien ryhmiä. Kullakin jäsenellä on yksi ääni. Päätökset tehdään kahden kolmanneksen enemmistöllä annetuista äänistä (28 artikla). Rahaston johtajan nimeää hallintoneuvosto hallituksen ehdotuksesta (34 artikla).
Rahaston tuomioistuimessa on seitsemän tuomaria, jotka nimetään viideksi vuodeksi siten, että yhden tuomarin nimeää Sveitsi, kun taas kaikki muut sopimuspuolet nimeävät muut kuusi tuomaria (42 artiklan toinen kohta). Komission neuvostolle toimittamassa ehdotuksessa asetukseksi sopimuksen tekemisestä ja sen täytäntöönpanosta on kuitenkin säännös, jonka mukaan kyseiset kuusi muuta tuomaria nimeää yhteisöjen tuomioistuin omasta keskuudestaan (asetusluonnoksen 6 artikla).
Yhteisöjen tuomioistuin antaa rahaston tuomioistuimelle käytettäväksi toimitilansa, tekniset yksikkönsä ja kirjaamonsa. Rahaston tuomioistuin vahvistaa itse tarvittavat toimintaansa koskevat määräykset ja erityisesti menettelysäännöt (asetuksen 6 artikla; sääntöjen 42 artiklan 4 kohta).
Hallintoneuvosto, joka "takaa yleisen edun toteutumisen sekä sen, että sopimuksen ja sääntöjen tavoitteita ja määräyksiä noudatetaan", vahvistaa hallituksen ehdotuksesta ja säännöissä vahvistetuissa rajoissa maksujen perusmäärät ja hyväksyy nimenomaisesti tai implisiittisesti hallituksen päätökset seisontajaksoista ja myönnettävien korvausten suuruudesta (29-31 artikla). Hallitus vastaa rahaston hallinnosta ja varainhoidosta sekä huolehtii hallintoneuvoston tekemien päätösten täytäntöönpanosta (29 artikla). Yksittäiset maksuja ja seisontakorvauksia koskevat soveltamispäätökset tekee johtaja (35 artikla).
Rahaston elinten tekemät yleisesti sovellettavat päätökset ovat "kaikilta osiltaan velvoittavia ja niitä sovelletaan sellaisenaan kaikissa Euroopan talousyhteisön jäsenvaltioissa sekä Sveitsissä" (39 ar-tikla). Ne julkaistaan Euroopan yhteisöjen ja Sveitsin virallisissa lehdissä (40 artikla). Päätökset, joissa aluksen omistajalle tai käyttäjälle määrätään maksuvelvoite, ovat täytäntöönpanokelpoisia
ja
tunnustetaan
sellaisiksi kaikissa jäsenvaltioissa ja Sveitsissä (46 artikla).
Johtajan tekemistä yksittäisistä soveltamispäätöksistä voi valittaa hallitukselle (35 artikla). Hallituksen perusteltuihin päätöksiin voivat hakea muutosta kaikki luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt, jotka voivat osoittaa, että niillä on siihen intressiä, tuomioistuimissa, jotka ne valtiot, joiden alueella on rahaston pää- tai sivutoimipaikka, ovat nimenneet tätä tarkoitusta varten. Mannheimin yleissopimuksella tai Moselin kanavoinnista tehdyllä yleissopimuksella perustetut tuomioistuimet voidaan julistaa tältä osin toimivaltaisiksi (41 artikla).
Yhteisön jäsenvaltiot ja Sveitsi sekä komissio voivat nostaa rahaston tuomioistuimessa kumoamiskanteen rahaston elimen päätöksestä tai muusta toimesta. Ne voivat myös saattaa rahaston tuomioistuimen käsiteltäväksi laiminlyöntikanteen aina, kun hallintoneuvosto on sopimuksen tai sääntöjen vastaisesti laiminlyönyt päätöksen tekemisen (43 artikla). Velvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen jotain jäsenvaltiota tai Sveitsiä vastaan voi nostaa mikä tahansa muu hallintoneuvostossa edustettuna oleva valtio tai komissio (45 artikla).
Rahaston tuomioistuimella on niin ikään toimivalta antaa ennakkoratkaisu sopimuksen ja sääntöjen tulkinnasta samoin kuin rahaston elinten tekemien päätösten pätevyydestä ja tulkinnasta kyseisten määräysten yhdenmukaisen soveltamisen varmistamiseksi kaikissa kyseisissä valtioissa. Mikä tahansa jäsenvaltion tai Sveitsin muutoksenhakutuomioistuin voi saattaa tällaisen ennakkoratkaisukysymyksen rahaston tuomioistuimen käsitel- täväksi. Sveitsin valtuuskunta on kui- tenkin tehnyt varauman siltä osin kuin kyseinen mahdollisuus on rajattu muutoksenhakutuomioistuimille. Jos kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, kyseisen tuomioistuimen on saatettava kysymys rahaston tuomioistuimen käsiteltäväksi (44 artikla).
Sopimus ja säännöt ovat sitovia kaikkien yhdeksän jäsenvaltion alueella - näin ollen myös niissä kolmessa jäsenvaltiossa, jotka eivät sinänsä ole sopimuspuolia - ja Sveitsin alueella (sopimuksen 4 ar-tikla).
Sopimus on voimassa viiden vuoden
ajan
ja
sen
voimassaoloaikaa voidaan jatkaa (5 artikla).
Sopimusvaltiot, jotka ovat sopimuspuolina myös Mannheimin yleissopimuksessa ja Moselin kanavoinnista tehdyssä yleissopimuksessa, sitoutuvat tekemään kyseisiin yleissopimuksiin muutokset, joita sopimus edellyttää (3 artikla). Kysymys on molemmissa tapauksissa tietyistä tuomioistuimia koskevista lausekkeista ja Mannheimin yleissopimuksen osalta myös määräyksestä, jossa kielletään kaikkien maksujen kantaminen yksinomaan vesiliikenteen harjoittamisen perusteella.
Komission neuvostolle toimittaman, sopimuksen tekemisestä ja täytäntöönpanosta annettavaa asetusta koskevan ehdotuksen mukaan kaikki kysymykset, jotka tulevat esille hallintoneuvostossa ja joihin liittyy rahaston toimintaa koskeva periaatteellinen intressi tai yhteistä liikennepolitiikkaa koskeva intressi, voidaan antaa neuvoston käsiteltäviksi; käsiteltyään ne neuvosto tekee ratkaisunsa määräenemmistöllä komission ehdotuksesta yhteisten suuntaviivojen vahvistamiseksi. Tällöin rahaston hallintoneuvostossa edustettuina olevat jäsenvaltiot noudattavat neuvoston vahvistamia suuntaviivoja tai sen tekemiä päätöksiä (asetuksen 5 artikla). Sopimuksen voimassaoloajan pidentämisen ja sen alueellisen soveltamisalan laajentamisen edellytyksenä on aina, että neuvosto antaa tähän ennakolta sitovan hyväksyntänsä (3 ja 4 artikla).
Yhteenveto toimielinten ja hallitusten esittämistä huomautuksista
A - Komissio
Lausuntopyynnössään komissio tarkastelee erityisesti kolmea kysymystä, jotka koskevat sopimuksen yhteensopivuutta perustamissopimuksen kanssa.
Ensimmäinen näistä kysymyksistä koskee sopimuksen tekemisen oikeudellista perustaa ja tiettyjen jäsenvaltioiden siihen osallistumisen perusteltavuutta. Tältä osin komissio huomauttaa, että suunniteltu järjestelmä on osa yhteistä liikennepolitiikkaa, josta määrätään perustamissopimuksen 74 ja 75 artiklassa. Näin ollen järjestelmä olisi ollut mahdollista perustaa itsenäisesti perustamissopimuksen 75 artiklan nojalla annettavalla asetuksella, jollei Sveitsin liittämistä järjestelmään olisi pidetty sen tehokkuuden vuoksi välttämättömänä.
Koska yhteisöjen tuomioistuin on todennut asiassa 22/70, AETR, 31.3.1971 antamassaan tuomiossa (Kok. 1971, s. 263), että yhteisöllä on 75 artiklan perusteella toimivalta tehdä kolmansien valtioiden kanssa aiheelliset sopimukset yhteisen liikennepolitiikan toteuttamiseksi, yhteisön olisi ollut mahdollista tehdä kahdenvälinen sopimus Sveitsin kanssa. Neuvosto on kuitenkin pitänyt suositeltavana suunnitellun järjestelmän käyttöönottoa monenvälisellä sopimuksella, jossa olisivat sopimuspuolina yhteisön ja Sveitsin lisäksi myös Reinin ja Moselin vesiliikennettä koskevien yleissopimusten allekirjoittajavaltiot. Tietyistä järjestelmään liittyvistä seikoista saattoi aiheutua ongelmia sen osalta, oliko järjestelmä yhteensopiva niiden velvoitteiden kanssa, joita kyseisissä yleissopimuksissa sopimuspuolina olevilla valtioilla on, ja ne saattavat edellyttää kyseisten yleissopimusten mukauttamista uuteen järjestelmään.
Näin ollen komissio katsoo ensimmäisen tarkastellun kysymyksen osalta, että
-
neuvosto voi tehdä suunnitellun sopimuksen yhteisön puolesta asetuksella, jonka on perustuttava perustamissopimuksen 75 artiklaan ja joka on annettava kyseisessä artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen;
-
se, että ne kuusi jäsenvaltiota, joita sitoo joko Reinin sisävesiliikenteestä tehty tarkistettu yleissopimus tai Moselin kanavoinnista tehty yleissopimus, ovat sopimuspuolina myös suunnitellussa sopimuksessa, voi olla perusteltua, mikäli kyseiseen sopimukseen sisällytetään määräykset mainittujen yleissopimusten muuttamisesta.
Toinen kysymys, jota komissio on huomautuksissaan käsitellyt, koskee suunnitellulla sopimuksella perustettavan rahaston elimille myönnettävää päätösvaltaa. Kysymys on täsmällisemmin siitä, onko toimielimiä koskevien perustamissopimuksen määräysten mukaista se, että yhteisö myöntää yhteisistä toimielimistä riippumattomille elimille toimivallan tehdä yleisesti sovellettavia päätöksiä, joita sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa, ilman että yhteisön toimielinten itsensä olisi osallistuttava tähän.
Komissio katsoo tällaisen toimivallan myöntämisen kansainväliselle elimelle olevan sopusoinnussa perustamissopimuksen kanssa siltä osin kuin kysymys on tarkkaan rajatusta hallinnointia koskevasta toimivallasta ja sikäli kuin sen myöntäminen on välttämätön seuraus yhteisön ulkoisesta toimivallasta.
Tältä osin komissio täsmentää, että päätösvallan myöntäminen kansainvälisellä sopimuksella sopimuspuolten edustajista muodostuville kahden- tai monenvälisille elimille ei ole uutta eikä sen yhteensopivuus perustamissopimuksen kanssa aiheuttane ongelmia. Olennainen poikkeama tavanomaisesta käytännöstä on tällaisen elimen tekemien päätösten välitön sovellettavuus. Komission kantana on kuitenkin, ettei kyseinen uusi erityispiirre - joka on kansainvälisen oikeuden nykykehityksen mukainen - ole ristiriidassa perustamissopimuksen kanssa, koska se liittyy yhteisön ulkoisen toimivallan käyttöön.
Komissio katsoo, että kun ulkoinen toimivalta annetaan perustamissopimuksessa yhteisölle, sillä on ehdottomasti oltava oikeus käyttää kyseistä toimivaltaa samoin edellytyksin ja samassa laajuudessa kuin jäsenvaltiot saattoivat sitä käyttää niiden yksityiskohtaisten sääntöjen mukaan, joilla niiden ulkoista toimivaltaa säänneltiin ennen kuin se poistettiin niiltä; kyseisiin edellytyksiin on näin ollen kuuluttava mahdollisuus myöntää kansainvälisellä sopimuksella perustetuille elimille toimivalta tehdä yhteisön oikeusjärjestyksessä välittömästi sovellettavia päätöksiä.
Komissio toteaa vielä, että tällaisen toimivallan myöntämisen laillisuudella on ilmeiset rajansa. Se ei saa ensiksikään merkitä sitä, että yhteiset toimielimet luopuisivat toimivallasta, joka niille perustamissopimuksessa annetaan. Lisäksi edellytysten, joilla toimivalta annetaan, on oltava sopusoinnussa siihen yhteiseen politiikkaan sisältyvien etujen kanssa, jonka toteuttamiseksi kyseinen sopimus tehdään.
Komission mukaan näitä rajoja on käsiteltävänä olevassa tapauksessa noudatettu. Yhteisö sinänsä voi täysipainoisesti osallistua järjestelmän toimintaan. Yhteisön toimielimet voivat aiheellisella tavalla välillisesti vaikuttaa rahaston toimintaan rahaston hallintoneuvoston kokoonpanon ja sen seikan ansiosta, että erityisen tärkeät kysymykset voidaan saattaa yhteisön neuvoston ratkaistaviksi.
Kolmas komission esille ottama kysymys koskee rahaston tuomioistuimen organisaatiota ja toimivaltaa. Tältä osin komissio väittää, että rahaston tuomioistuimen perustamista ja toimintaa koskevien määräysten taustalla on halu noudattaa edelleen yhteisöjen tuomioistuimen lainkäyttömenetelmiä samalla kun vastataan tarpeeseen mahdollistaa sveitsiläisen tuomarin osallistuminen suunnitellun sopimuksen mukaiseen tuomioistuinten suorittamaan valvontaan.
Sopimuksen ja sääntöjen määräykset, joissa rahaston tuomioistuimen toimivalta määritellään, tukeutuvat komission mukaan ETY:n perustamissopimuksen määräyksiin, joita on käytetty niiden mallina ja jotka useimmiten on yksinkertaisesti siirretty kyseisiin asiakirjoihin uuden tuomioistuimen erityispiirteisiin mukautettuina.
Rahaston sääntöjen ennakkoratkaisupyyntöjä koskevan 44 artiklan sanamuoto on komission mukaan laadittu sellaiseksi, ettei se rajoita toimivaltaa, joka yhteisöjen tuomioistuimella on perustamissopimuksen 177 artiklan nojalla. Tältä osin komissio palauttaa kuitenkin mieliin, että sääntöjen mukaan ennakkoratkaisua voidaan pyytää sekä rahaston elinten tiettyjen toimien tulkinnasta ja pätevyydestä että myös itse sopimuksen ja sääntöjen määräysten tulkinnasta, toisin sanoen sellaisten yhteisön oikeuden alaan kuuluvien toimien tulkinnasta, jotka voivat olla 177 artiklan nojalla yhteisöjen tuomioistuimelle esitettävän ennakkoratkaisupyynnön kohteena. Kyseenalaiseksi muodostuu tällöin, miten yhteisöjen tuomioistuimen ja rahaston tuomioistuimen keskinäinen toimivalta sovitetaan yhteen viimeksi mainitun seikan osalta. Järjestelmää voidaan komission mukaan tulkita kahdella tavalla, joista yhteisöjen tuomioistuimen asiana on aikanaan valita toinen, jollei se sitten pidä suositeltavana ilmaista kantaansa asiaan jo tämän lausuntopyynnön yhteydessä.
Ensimmäisen tulkinnan mukaan rahaston tuomioistuimelle esitettävä ennakkoratkaisupyyntömenettely asettuisi yhteisön oikeusjärjestyksessä päällekkäin 177 artiklassa määrätyn ennakkoratkaisupyyntömenettelyn kanssa. Toisin sanoen yhteisöjen tuomioistuimen olisi, jos jäsenvaltion tuomioistuin saattaisi sen käsiteltäväksi sopimuksen tai sääntöjen riidanalaisen määräyksen tulkintaa koskevan kysymyksen, saatettava se vuorostaan rahaston tuomioistuimen käsiteltäväksi ennen kuin se voisi itse vastata siihen.
Toisen tulkinnan mukaan jäsenvaltioiden kansallisten tuomioistuinten olisi saatettava ennakkoratkaisukysymyksensä suoraan rahaston tuomioistuimen käsiteltäviksi, jos ne koskevat rahaston elinten päätöksiä tai sääntöjen tai sopimuksen määräyksiä. Tämä tulkinta merkitsisi tosin, että yhteisö luopuisi osasta toimivaltaansa kansainvälisen elimen hyväksi, mutta komissio ei katso, että kysymys yhteisön tuomioistuinjärjestelmän osalta olisi luonteeltaan erilaisesta ongelmasta kuin yhteisön lainsäädäntö- ja täytäntöönpanojärjestelmän osalta. Komission mukaan ehdotettujen asiakirjojen sanamuodosta ilmenee, että niissä tällaiselle toimivallasta luopumiselle asetettavia rajoja on molempien järjestelmien osalta noudatettu.
Lopuksi komissio esittää lisähuomautuksen 44 artiklan toisessa kohdassa olevasta ilmaisusta muutoksenhaku. Jos kyseinen ilmaisu hyväksytään asiakirjan lopulliseen sanamuotoon, kansallisten alemman oikeusasteen tuomioistuinten ei olisi sen mukaan mahdollista saattaa ennakkoratkaisupyyntöjä rahaston tuomioistuimen käsiteltäviksi. Toisaalta nämä tuomioistuimet voivat ETY:n jäsenvaltioissa - joskaan eivät Sveitsissä - saattaa ne 177 artiklan nojalla yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäviksi. Tällainen tilanne voi johtaa tuomioistuinten toimivaltaa koskeviin ristiriitoihin tai toisistaan poikkeaviin tulkintoihin. Näin ollen komissiolla on tiettyjä epäilyksiä siitä, onko määräys sopusoinnussa perustamissopimuksen kanssa. Komissio toteaa, ettei se ole halunnut viivyttää neuvottelujen päätöstä painottamalla tätä erityistä seikkaa vaan että se pyytää tältä osin yhteisöjen tuomioistuimen kantaa.
Komissio on täsmentänyt yhteisön ulkoisesta toimivallasta aiemmin esittämiään huomautuksia 25.11.1976 antamassaan lisätiedonannossa ottaen huomioon erityisesti yhteisöjen tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa 3/76, 4/76 ja 6/76, Kramer ym., 14.7.1976 antaman tuomion (Kok. 1976, s. 1279).
Komissio on eritellyt yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä siltä osin kuin se koskee yhteisön toimivaltaa tehdä kansainvälisiä sitoumuksia, ja se katsoo voivansa päätellä, että yhteisöllä on tällainen toimivalta sillä perusteella, että perustamissopimuksessa vahvistetaan yhteisön sisäinen toimivalta, vaikkei kyseisen toimivallan osalta olisi vielä annettu johdettuun oikeuteen kuuluvia säännöksiä tai määräyksiä. Komission mukaan mikään ei näin ollen estäisi sitä, että yhteisö tekee, kuten käsiteltävässä asiassa, sopimuksen kolmannen valtion kanssa ja samanaikaisesti toteuttaa tarvittavat yhteisön sisäiset toimet. Asiassa AETR lähtöolettamuksena ollut kaksivaiheinen menettely ei näin ollen komission mukaan tässä tapauksessa ole ainoa sovellettava menettely.
Näiden arviointiensa tuloksena komissio päättelee, että jos yhteisöllä on perustamissopimuksen nojalla toimivalta antaa tietyllä alalla, josta perustamissopimuksessa on määräyksiä (yhteisen politiikan toteuttaminen, jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistaminen jne.), yhteisössä sovellettavia yhteisiä sääntöjä ja jos osoittautuu tarpeelliseksi, että tietyt kolmannet maat liittyvät sen kanssa yhteen soveltaakseen samoja sääntöjä, yhteisön on voitava saman toimivallan perusteella olosuhteiden mukaan vaihtoehtoisesti
-
joko antaa kyseiset säännöt ensin itsenäisesti ja vasta sen jälkeen neuvotella ja tehdä kyseisten kolmansien maiden kanssa sopimus, jolla mainitut säännöt ulotetaan koskemaan kyseisiä maita,
-
tai neuvotella ja tehdä, vaikkei asiasta olisi vielä annettu johdettuun oikeuteen kuuluvia säännöksiä tai määräyksiä, niiden maiden kanssa, joita asia koskee, sopimus, jolla otetaan samalla kertaa ja samanaikaisesti käyttöön yhteiset säännöt yhteisössä ja samanlaiset säännöt mainituissa maissa.
B - Neuvosto
Huomautustensa johdannossa neuvosto kiinnittää huomiota vaikutukseen, joka sen toiminnalla sopimuksen tekemiseksi voisi olla perustamissopimuksen tulevan soveltamisen kannalta. Neuvosto toteaa, ettei se halua ottaa kantaa yhteisöjen tuomioistuimen ratkaistaviksi annettuihin kysymyksiin vaan että se pyrkii osaltaan huolehtimaan siitä, että nämä kysymykset tulevat esitetyiksi mahdollisimman selvästi ja täydellisesti.
Mitä tulee sopimuksen tekemisen oikeudelliseen perustaan yhteisön osalta ja tiettyjen jäsenvaltioiden siihen osallistumisen perusteltavuuteen, neuvoston huomautuksissa ilmaistaan epäilys siitä, onko tällä kysymyksellä asian kannalta merkitystä. Ratkaisu, jonka neuvosto on tehnyt sopimuksen neuvottelemisen osalta ja jonka mukaisesti komissio ehdottaa sopimusta tehtäväksi, ei ole neuvoston mukaan sellainen, että sen yhteensopivuus perustamissopimuksen kanssa voisi aiheuttaa ongelmia tai että yhteisön tai jonkin sen toimielimen toimivalta tehdä sopimus voitaisiin sen perusteella saattaa kyseenalaiseksi.
Jos yhteisöjen tuomioistuin haluaa kuitenkin ottaa tähän asiaan kantaa, neuvosto pyytää sitä täsmentämään, olisiko sopimuksen tekemistä perustamissopimuksen 75 artiklaan perustuvalla neuvoston asetuksella pidettävä
-
välittömästi kyseisen artiklan täytäntöön panemiseksi toteutettuna liikennepolitiikkaa koskevana toimenpiteenä,
-
vai sellaisen yksinomaisen ulkoisen toimivallan käyttämisenä, joka on seurausta olettamuksesta, että on olemassa perustamissopimuksen mukaisesti annettuja yhteisiä sääntöjä, joihin sopimuksen tekeminen voisi vaikuttaa.
Neuvosto tarkastelee yhteisöjen tuomioistuimen asiassa 22/70, AETR, antamaa tuomiota ja toteaa ymmärtäneensä siinä tarkoitettavan, että ennen yhteisten sääntöjen antamista jäsenvaltioita ei kielletä tekemästä kansainvälisiä liikennealan sopimuksia osana yhteistä toimintaansa. Nythän tilanne on se, että sisävesiliikenteen väliaikaisesta käytöstä poistamisesta ei ole vielä annettu yhteisön oikeussääntöjä.
Neuvoston mielestä kysymys rahaston elimille myönnettävästä päätösvallasta on olennaisin seikka, joka yhteisöjen tuomioistuimen olisi ratkaistava. Neuvoston mukaan se on yhteisön valtiosääntöoikeuden alaan kuuluva kysymys, johon on etsittävä vastausta itse perustamissopimuksesta, eikä näin ollen kansainvälisen oikeuden alaan kuuluva kysymys. Suunnitellulla sopimuksella perustettavien elinten tekemiä päätöksiä ei voitaisi pitää yhteisön toimielinten tekeminä riippumatta siitä, millaiset mahdollisuudet näillä tosiasiallisesti on vaikuttaa päätöksentekoon. Kyseisten elinten tekemien päätösten välitön sovellettavuus on se erityispiirre, joka erottaa siirretyn toimivallan sidotusta toimivallasta. Neuvoston mukaan ei ole epäilystä siitä, etteikö yhteisö voisi perustamissopimuksen mukaisesti tehdä kansainvälisiä sitoumuksia ja tällöin rajoittaa oman toimivaltansa käyttöä. Sitä vastoin epäilystä on siitä, voiko yhteisö lisäksi siirtää omaa toimivaltaansa yhteisön ulkopuolisille elimille.
Neuvosto palauttaa mieliin, että tietyt valtiot ovat joutuneet muuttamaan perustuslakiaan voidakseen siirtää toimivaltaansa yhteisön toimielimille, mutta se katsoo, ettei yhteisöjen tuomioistuimen nyt ratkaistavana olevan kysymyksen rinnastaminen siihen, jonka jäsenvaltiot ovat joutuneet ratkaisemaan perustamissopimusta tehtäessä tai siihen liittyessään, riitä antamaan yksiselitteistä vastausta siihen, onko suunniteltu sopimus nykymuodossaan sopusoinnussa perustamissopimuksen kanssa vai edellyttäisikö sopimuksen tekeminen, että sopimusluonnosta sitä ennen muutetaan.
Esitettyyn kysymykseen voidaan vastata ainoastaan perustamissopimuksen perusteella. Neuvosto viittaa yhteisön neljää toimielintä ja niiden tehtäviä koskeviin määräyksiin ja huomauttaa, että voidaan otaksua tarkoituksena olleen, että kyseisiä tehtäviä hoitavat ne toimielimet, joiden hoidettaviksi ne on annettu, eikä niin, että kyseiset toimielimet voivat vapaasti määrätä näistä tehtävistä ja antaa ne vuorostaan yhteisön ulkopuolisten elinten hoidettaviksi.
Mitä tulee komission huomautuksissaan esittämiin näkemyksiin siitä, missä rajoissa toimivallan siirtäminen olisi laillista, neuvosto katsoo puolestaan, etteivät kyseisten rajojen noudattamisen varmistamiseksi toteutetut varotoimet mitenkään muuta toimenpiteen luonnetta vaan että kysymys on joka tapauksessa toimivallan siirtämisestä.
Rahaston tuomioistuimen organisaatiosta ja toimivallasta neuvosto huomauttaa, että siinäkin on kysymys yhteisön toimielinten toimivallan siirtämisestä. Tältä osin neuvosto viittaa perustamissopimuksen 219 artiklaan, jossa jäsenvaltiot sitoutuvat ratkaisemaan perustamissopimuksen tulkintaa tai soveltamista koskevat riidat vain perustamissopimuksessa määrätyin keinoin.
Viitaten niihin kahteen tulkintaan, joita komissio pitää mahdollisina rahaston sääntöjen ennakkoratkaisupyyntöjä koskevan 44 artiklan osalta, neuvosto arvioi, että rahaston tuomioistuimen asiana on viime kädessä antaa kyseisestä artiklasta sen oikea tulkinta. Näin ollen kysymys olisi siitä, onko kansainvälinen sopimus, jonka mukaan yhteisön ulkopuolisella lainkäyttöelimellä on toimivalta määritellä yhteisöjen tuomioistuimen toimivalta, sopusoinnussa perustamissopimuksen kanssa.
Viimeinen kysymys, jota neuvoston kirjelmässä käsitellään, koskee rajoitusta, jonka mukaan kansallisten alimman oikeusasteen tuomioistuinten ei olisi mahdollista saattaa asioita rahaston tuomioistuimen käsiteltäviksi. Jos 44 artiklaa olisi tulkittava siten, että kansalliset tuomioistuimet eivät enää voisi saattaa yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi ennakkoratkaisukysymystä, joka koskee sopimusta, voidaan neuvoston mukaan kysyä, eikö mainitun rajoituksen vaikutus olisi tällöin perustamissopimuksessa määrättyä oikeussuojaa heikentävä.
C - Tanskan hallitus
Huomautustensa johdannossa Tanskan hallitus palauttaa mieliin neuvoston johdolla käydyissä neuvotteluissa omaksumansa kannan. Tuolloin se toisaalta myönsi, että vaikka suunnitellulla sopimuksella ei olisi käytännössä paljonkaan vaikutusta Tanskan kannalta, sillä olisi suuri merkitys
joillekin
muille jäsenvaltioille, mutta toisaalta se tähdensi, että kyseinen
sopimus
ei
saisi muodostua ennakkotapaukseksi sellaisten myöhemmin tehtävien sopimusten kannalta, joilla yhdessä kolmansien maiden kanssa perustettaisiin elimiä, joilla olisi toimivalta tehdä jäsenvaltioissa välittömästi sovellettavia päätöksiä. Viitaten komission esittämiin huomautuksiin, joissa komissio on päinvastoin katsonut sopimuksen saattavan muodostua ennakkotapaukseksi myöhemmin tehtävien sopimusten kannalta, Tanskan hallitus pitää aiheellisena täsmentää niitä näkökohtia, joiden sen mielestä olisi oltava ratkaisevia toimivaltaa siirrettäessä, joskaan se ei ole halukas ilmaisemaan kantaansa siihen, millaisia johtopäätöksiä kyseisten näkökohtien perusteella olisi käsiteltävänä olevassa tapauksessa tehtävä.
Myös Tanskan hallituksen kantana on, että perustamissopimuksen 75 artikla on oikeudellinen perusta toimenpiteille, joiden tarkoituksena on vesiväylien tavarankuljetusten parantaminen. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että kyseisten toimenpiteiden toteuttamista koskevan toimivallan myöntäminen muille elimille kuin neuvostolle ja komissiolle olisi perusteltua. Myöskään yhteisön ulkoinen toimivalta ei ole riittävä perusta tällaiselle toimivallan myöntämiselle. Perustamissopimuksen 155 artiklassa taas neuvosto valtuutetaan antamaan komission toteutettaviksi ainoastaan täytäntöönpanotoimenpiteitä, ei poliittisluonteisia periaatepäätöksiä. Toimivallan siirto ei saa myöskään vääristää yhteisön rakennetta eikä sen toimielinten välistä tasapainoa, kuten yhteisöjen tuomioistuin on asiassa 25/70 (Kok. 1970, s. 1161) 17.12.1970 antamassaan tuomiossa todennut. Tästä ei kuitenkaan seuraa, että minkäänlaista toimivallan siirtoa ei voisi tapahtua. Tanskan hallitus lainaa yhteisöjen tuomioistuimen asiassa 8/55 (Kok. 1955-1956, s. 312) 29.11.1956 antamaa tuomiota, jonka perusteella se tekee johtopäätöksen, että yhteisölle nimenomaisesti annettu toimivalta edellyttää, että kyseistä toimivaltaa käytetään siltä osin kuin se on tarpeen perustamissopimuksen tehokkaan vaikutuksen (effet utile) varmistamiseksi ja että tätä tarkoitusta varten toimivaltaa tarvittaessa myös siirretään tietyltä osin.
Toimivallan siirtämismahdollisuus ei ole kuitenkaan rajaton. Se on pidettävä tarpeen vaatimissa rajoissa ja tämä tarve on arvioitava tosiasiallisesti suunnitellun järjestelmän perusteella eli ottaen erityisesti huomioon viranomaisen, jolle toimivalta siirretään, ja siirretyn toimivallan luonne. Toimivallan alkuperäiselle haltijalle on jäätävä mahdollisuus valvoa ja tarkkailla elintä, jolle toimivalta siirretään. Vaikka toimivallan siirtäminen yhteisön toimielinjärjestelmään kuulumattomalle elimelle voidaan hyväksyä, suhteellisuusperiaatetta on noudatettava sikäli, että siirtämisen tarpeellisuuden ja siten sen lainmukaisuuden tunnustamiselle asetettujen vaatimusten on oltava sitä tiukemmat, mitä itsenäisempi kyseinen elin on.
Siirrettävän toimivallan luonteen osalta Tanskan hallitus katsoo, että kysymys ei saisi olla harkintavallasta, ja viittaa yhteisöjen tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa 9/56 ja 10/56, Meroni, 13.6.1958 antamiin tuomioihin (Kok. 1958, s. 9). Lisäksi on otettava erityisesti huomioon se seikka, onko siirretyn toimivallan perusteella tehtyjen päätösten tarkoitettu mahdollisesti olevan välittömästi sovellettavia. Useimmissa jäsenvaltioissa on pidetty aiheellisena, että valtion sisäisessä oikeusjärjestyksessä välittömästi sovellettavien päätösten tekoa koskevan toimivallan siirtämiselle kansainväliselle elimelle voidaan osoittaa nimenomainen perusta perustuslaista. Tällaisen "suvereniteetista luopumisen" ei ole katsottu kuuluvan toimivaltaan toimia valtiota ulkosuhteissa sitovasti tekemällä kansainvälisiä sopimuksia. Näin ollen se, että yhteisöltä siirrettäisiin muille kansainvä lisille järjestöille toimivaltaa toimia siten, että kyseisellä toiminnalla on välitön oikeusvaikutus jäsenvaltioiden kansallisessa oikeusjärjestyksessä, voidaan hyväksyä vain erittäin rajoitetusti ja ainoastaan, jos perustamissopimuksen tavoitteita ei voida saavuttaa asianmukaisella tavalla muita menettelytapoja noudattaen.
D - Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus
Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus toteaa, että sopimuksen laatimiseen johtaneet neuvottelut käytiin sellaisen neuvoston päätöksen mukaisesti, joka oli tehty ennen Yhdistyneen kuningaskunnan liittymistä yhteisöön. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus ei halua nyt kiistää tällaiseen päätökseen perustuvan toimen pätevyyttä. Se lähtee olettamuksesta, että yhteisöllä on tarvittava toimivalta aloittaa neuvottelut ja ryhtyä järjestelyn osapuoleksi. Katsottaessa tällä tavoin sopimuspuolten on keskenään ratkaistava sellaiset asiat kuin sopimuksen määräysten täsmällinen sisältö ja siten myös uusille elimille myönnettävä toimivalta. Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mukaan suunniteltu sopimus ja siihen liitetyt säännöt muodostavat kokonaisuuden, jossa on pyritty sopimuspuolten etujen väliseen tasapainoon. Mikä tahansa sovittuun sanamuotoon tässä vaiheessa tehty muutos rikkoisi kyseisen tasapainon, joka
perustuu muihin
kuin niihin
näkökohtiin, jotka nyt on saatettu yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäviksi.
Tuomioistuinvalvontaa koskevassa rahaston sääntöjen VI luvusta Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus katsoo tarkoitettavan, että rahaston tuomioistuimen toimivalta on yksinomainen kaikissa niissä asioissa, joissa se on toimivaltainen. Ainoastaan näin voitaisiin riittävällä tavalla varmistaa lain noudattaminen järjestelyssä,
jossa
on
mukana
jäsenvaltioita, yhteisö ja yhteisöön kuulumaton valtio. Sääntöjen VI luvun merkityksen ja vaikutuksen tulkitseminen
millä
tahansa
muulla
tavalla johtaisi sopimuspuolten väliseen eriarvoisuuteen
ja olisi lisäksi omiaan aiheuttamaan sekannusta muun muassa siitä, miltä osin yhteisöjen tuomioistuimen toimivalta ja rahaston tuomioistuimen toimivalta ovat
keskenään
ristiriidassa,
yhteensopimattomat tai päällekkäiset.
Lisätietoja
Tarkastellessaan komission sille toimittamia asiakirjaluonnoksia yhteisöjen tuomioistuin on todennut niihin sisältyvän kaksi toisistaan poikkeavaa määräystä siitä, miten suunnitellun rahaston tuomioistuimen jäsenet nimetään. Sääntöjen 42 artiklan 2 kohdan mukaan rahaston tuomioistuimen jäseninä olevat seitsemän tuomaria nimetään siten, että yhden tuomarin nimeää Sveitsi, kun taas muut sopimuspuolet nimeävät yhteisesti muut kuusi tuomaria. Viimeksi mainittujen tuomarien osalta on sopimuksen tekemisestä annettavaa asetusta koskevan luonnoksen 6 artiklassa kuitenkin säännös, jonka mukaan kyseiset tuomarit nimeää yhteisöjen tuomioistuin omasta keskuudestaan. Perusteluista, jotka on toimitettu neuvostolle yhdessä asetusluonnoksen kanssa, ilmenee, että 6 artiklassa säädetystä järjestelystä on sovittu kaikkien valtuuskuntien kesken neuvottelujen yhteydessä ja että myös Sveitsin valtuuskunta on hyväksynyt sen.
Perusteluihin ei kuitenkaan sisälly vastaavaa mainintaa toisen yhteisöjen tuomioistuimen huomiota herättäneen asetusluonnoksen säännöksen osalta, joka on 5 artiklan 1 kohta; kyseisen säännöksen tarkoituksena on varmistaa yhteisön ja niiden jäsenvaltioiden, jotka ovat edustettuina rahaston hallintoneuvostossa, kantojen yhdenmukaisuus, ja sen sanamuoto on seuraava:
"5 artikla
1.
Kun kysymys, johon liittyy sopimuksella perustetun rahaston toimintaa koskeva periaatteellinen etu tai yhteistä liikennepolitiikkaa koskeva etu, tulee esille rahaston hallintoneuvostossa, se voidaan antaa jonkin jäsenvaltion tai komission pyynnöstä neuvoston käsiteltäväksi, jolloin neuvosto käsittelee sen viipymättä ja tekee ratkaisunsa määräenemmistöllä komission ehdotuksesta yhteisten suuntaviivojen vahvistamiseksi sekä tekee tällä tavoin tarvittaessa kaikki aiheellisiksi katsomansa päätökset.
Neuvoston ratkaistua tällaisen kysymyksen rahaston hallintoneuvostossa edustettuina olevat jäsenvaltiot
noudattavat mainitussa hallintoneuvostossa neuvoston
vahvistamia suuntaviivoja tai sen tekemiä päätöksiä. Tällä välin
ne
pidättäytyvät
kaikista
kannanotoista,
jotka voisivat rajoittaa
tai vaarantaa neuvoston päätöksentekoa sen käsiteltäväksi
annetussa kysymyksessä."
Näin ollen yhteisöjen tuomioistuin on pyytänyt komissiolta kaikkia mahdollisia tietoja siitä, tuliko Sveitsin valtuuskunta sopimusneuvottelujen aikana tai myöhemmin tietoiseksi
edellä
esitetyn säännöksen sisällöstä ja hyväksyikö se sen.
Komissio on vastannut tähän pyyntöön 3.3.1977 päivätyllä tiedonannolla, josta ilmenee erityisesti seuraavaa:
Ehdotusta suunnitellun sopimuksen teke-misestä annettavaksi neuvoston asetuk-seksi ei ole sellaisenaan annettu virallisesti tiedoksi Sveitsin valtuuskunnalle; tämä on sen vakiintuneen käytännön mukaista, jota yhteisö noudattaa tehdessään sopimuksia kolmansien maiden kanssa. Sveitsin valtuuskunta on saanut kuitenkin epävirallisesti tiedon asetus-ehdotuksen säännöksistä varsinaisten neuvottelujen ulkopuolella ja tämä tiedonsaanti on varmistettu julkaisemalla kyseinen asetusehdotus sopimusluonnoksen parafoinnin jälkeen Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä. Toisin
kuin joidenkin muiden asetusehdotuksen säännösten osalta on käynyt, 5 artiklan sisältöä ei ole virallisesti tarkasteltu yhdessä muiden valtuuskuntien eikä myöskään Sveitsin valtuuskunnan kanssa, minkä vuoksi kyseiset valtuuskunnat ovat saaneet siitä tiedon ainoastaan epävirallisesti ilman, että niitä olisi pyydetty hyväksymään sitä. Sveitsin valtuuskunta on kuitenkin ilmoittanut periaatteessa vastustavansa kaikkia sanamuotoja, jotka voisivat vaarantaa sen riippumattomuuden ja harkinta- ja toimintavapauden, joka jokaisella rahaston hallintoneuvoston jäsenellä tulisi olla tehtäväänsä suorittaessaan.
Yhteisöjen tuomioistuimen kannanotto
I
1
Suunnitellussa sopimuksessa määrätyn ja sen liitteenä olevissa säännöissä täsmennetyn järjestelmän tarkoituksena on sisävesikuljetusalan taloudellisen tilanteen parantaminen maantieteellisellä alueella, jolla sisävesikuljetuksilla on kansainvälisen kuljetusverkon muodostamassa kokonaisuudessa erityisen suuri merkitys. Tällainen järjestelmä on epäilemättä tärkeä osa yhteistä liikennepolitiikkaa, jonka käyttöönotto on puolestaan osa ETY:n perustamissopimuksen 3 artiklassa määriteltyä yhteisön toimintaa. Tämän politiikan toteuttamiseksi perustamissopimuksen 75 artiklassa annetaan neuvostolle tehtäväksi antaa siinä määrättyjä menettelyjä noudattaen yhteisiä sääntöjä, joita sovelletaan kansainväliseen liikenteeseen yhden tai useamman jäsenvaltion alueelle tai alueelta. Kyseinen artikla antaa näin ollen yhteisön osalta tarvittavan oikeudellisen perustan suunnitellun järjestelmän perustamiselle.
2
Tässä tapauksessa yhteisten sääntöjen antaminen perustamissopimuksen 75 artiklan nojalla ei kuitenkaan täysin mahdollista tavoitellun päämäärän saavuttamista, koska kyseisillä päävesiväylillä harjoitettuun liikenteeseen on perinteisesti osallistunut yhteisöön kuulumattoman valtion, Sveitsin aluksia, joihin sovelletaan jo kauan sitten tehdyissä kansainvälisissä sopimuksissa vahvistettua vesiliikenteen vapauden järjestelmää. Tämän vuoksi on ollut tarpeen liittää Sveitsi suunniteltuun järjestelmään kyseisen yhteisöön kuulumattoman valtion kanssa tehtävällä kansainvälisellä sopimuksella.
3
Yhteisön toimivallasta tehdä tällainen sopimus ei ole nimenomaista määräystä perustamissopimuksessa. Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin jo aiemmin ja viimeksi yhdistetyissä asioissa 3/76, 4/76 ja 6/76, Kramer ym., 14.7.1976 antamassaan tuomiossa (Kok. 1976, s. 1279) todennut, että toimivalta tehdä kansainvälisiä sitoumuksia ei johdu yksinomaan perustamissopimuksella nimenomaisesti annetusta toimivallasta, vaan se voi olla johdettavissa implisiittisesti perustamissopimuksen muista määräyksistä. Yhteisöjen tuomioistuin teki tuolloin johtopäätöksen, että kun yhteisön toimielimille on yhteisön oikeudessa vahvistettu toimivalta yhteisön sisäisissä asioissa jonkin tietyn tavoitteen toteuttamiseksi, yhteisö on tällöin aina toimivaltainen tekemään tarvittavat kansainväliset sitoumukset kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi, vaikka tästä ei olisi annettu nimenomaista säännöstä tai määräystä.
4
Tämä päätelmä on tehtävä aina etenkin silloin, kun yhteisön sisäistä toimivaltaa on jo käytetty yhteisen politiikan mukaisten toimenpiteiden toteuttamiseksi. Se ei kuitenkaan rajoitu vain tähän mahdolliseen tilanteeseen. Vaikka yhteisön sisäiset toimenpiteet toteutettaisiin vasta, kun kansainvälinen sopimus tehdään ja saatetaan voimaan, kuten tässäkin tapauksessa on komission neuvostolle toimittaman asetusehdotuksen mukaan suunniteltu tehtäväksi, toimivalta toimia yhteisöä kolmansiin valtioihin nähden sitovasti voidaan joka tapauksessa implisiittisesti johtaa niistä perustamissopimuksen määräyksistä, joissa yhteisön sisäinen toimivalta vahvistetaan, siltä osin kuin se, että yhteisö osallistuu kansainvälisen sopimuksen tekemiseen, on välttämätöntä jonkin yhteisön tavoitteen saavuttamiseksi.
5
Yhteisen liikennepolitiikan, jonka sisältö määritellään perustamissopimuksen 74 ja 75 artiklassa, toteuttamiseksi neuvostolla on toimivalta antaa "aiheelliset säännökset", kuten viimeksi mainitun artiklan 1 kohdan c alakohdassa nimenomaisesti määrätään. Näin ollen yhteisöllä on toimivalta sekä ryhtyä tätä tarkoitusta varten sopimussuhteisiin kolmannen valtion kanssa että perustamissopimusta noudattaen ottaa yhdessä kyseisen valtion kanssa osaa tarkoituksenmukaisen organisaatiorakenteen, kuten tässä tapauksessa perustettavaksi suunnitellun, Euroopan sisävesiliikenteen seisontarahastoksi nimetyn kansainvälisen julkisoikeudellisen elimen perustamiseen. Yhteisö voi niin ikään tätä tarkoitusta varten yhteistoiminnassa kolmannen valtion kanssa myöntää tällaisen elimen hallintoelimille asianmukaisen päätösvallan ja määritellä tavoiteltuihin päämääriin nähden aiheellisella tavalla, millaisia säännöksiä tai määräyksiä tällaisessa yhteydessä annetaan, miten ne valmistellaan ja saatetaan voimaan ja millaiset vaikutukset niillä on.
6
Erityisen ongelman muodostaa se, että suunnitellun sopimuksen määräysten mukaan siinä on sopimuspuolina yhteisön ja Sveitsin lisäksi tiettyjä jäsenvaltioita. Kysymys on kuudesta valtiosta, jotka ovat sopimuspuolina joko Reinin vesiliikenteestä 17.10.1868 tehdyssä tarkistetussa yleissopimuksessa (Mannheimin yleissopimus) tai Moselin kanavoinnista 27.10.1956 tehdyssä yleissopimuksessa (Luxemburgin yleissopimus) ottaen huomioon, että viimeksi mainittu yleissopimus on yhteydessä Reinin vesiliikenteestä tehtyyn yleissopimukseen. Sopimuksen 3 artiklan mukaan kyseiset valtiot sitoutuvat tekemään mainittuihin kahteen yleissopimukseen muutokset, joita sopimukseen liitettyjen sääntöjen täytäntöönpano edellyttää.
7
Juuri tämän erityisen sitoumuksen vuoksi, joka on tehty perustamissopimuksen 234 artiklan toisen kohdan määräykset huomioon ottaen, on ymmärrettävää ja perusteltua, että mainitut kuusi valtiota ovat sopimuksessa sopimuspuolina yhteisön rinnalla. Juuri tällä sitoumuksella poistetaan se este, jonka tietyt Mannheimin ja Luxemburgin yleissopimusten määräykset muodostavat sopimuksessa tarkoitetun järjestelmän toteuttamiselle. Sen, että kyseiset valtiot ovat sopimuksessa sopimuspuolina, tarkoituksena on katsottava olevan ainoastaan tämä, eikä niin, että sitä pidettäisiin tarpeellisena järjestelmän toteuttamiseksi sen muilta osin. Sopimuksen 4 artiklan mukaan kyseinen asiakirja samoin kuin säännöt ovat sitovia kaikkien jäsenvaltioiden alueella, myös niissä jäsenvaltioissa, jotka eivät ole sopimuspuolia; näin ollen voidaan todeta, että edellä esitettyä erityistä sitoumusta lukuun ottamatta oikeusvaikutukset, jotka sopimuksella on jäsenvaltioihin nähden, perustuvat perustamissopimuksen 228 artiklan 2 kohdan mukaisesti yksinomaan siihen, että yhteisö on siinä sopimuspuolena. Näin ollen se, että sopimuksen sopimuspuolina on myös kuusi jäsenvaltiota, ei tarkoita, että yhteisön ulkoista toimivaltaa loukattaisiin. Tämän vuoksi ei ole syytä päätellä, että kyseinen suunniteltuun sopimukseen liittyvä seikka olisi ristiriidassa perustamissopimuksen kanssa.
II
8
Vaikka kyseisten jäsenvaltioiden osallistuminen neuvotteluihin oli perusteltua edellä esitetyn tarkoituksen vuoksi, sillä on kuitenkin ollut vaikutuksia, jotka eivät ole pysyneet kyseisen tavoitteen rajoissa eivätkä ole olleet niiden vaatimusten mukaisia, joita käsitteisiin yhteisö ja yhteinen politiikka sisältyy. Kyseinen tilanne näyttääkin johtaneen siihen, että sopimuksen ja sääntöjen soveltamisalasta on epäselvyyttä. Niinpä 4 artiklan mukaan sopimus ja säännöt ovat sitovia kaikkien yhdeksän jäsenvaltion sekä Sveitsin alueella, kun taas 6 artiklassa määritellyt yleiset velvoitteet koskevat "sopimuspuolia", toisin sanoen yhteisöä sellaisenaan ja muina sopimuspuolina olevia seitsemää valtiota.
9
Itse säännöissä myönnetään oikeuksia tai asetetaan velvoitteita erilaisille ryhmittymille, jotka käsittävät milloin kaikki yhteisön jäsenvaltiot ja Sveitsin (kuten 39, 43, 45 ja 46 artiklassa), milloin jäsenvaltiot yhtä lukuun ottamatta ja Sveitsin (tällainen on hallintoneuvoston kokoonpanoa koskevan 27 artiklan rakenne), milloin taas yhteisön sellaisenaan ja Sveitsin (kuten rahaston päätösten ja muiden toimien julkaisemista koskevassa 40 artiklassa) tai ne viisi valtiota, joille on varattu erityisasema päätöksentekomenettelyssä (sääntöjen 27 artiklan 5 kohta). Tässä kokonaisuudessa yhteisön toimielinten asema on erittäin rajoitettu: komissio hoitaa puheenjohtajan ja sihteerin tehtäviä hallintoneuvostossa, mutta sillä ei ole siellä äänioikeutta. Rahaston toiminnan kannalta ratkaisevia tehtäviä hoitavat valtiot. Niinpä 27 artiklan 1 kohdan mukaan hallintoneuvostossa on "edustajat", jotka saavat "toimivaltansa" ja "valtuutuksensa" asianomaisilta valtioilta.
10
Yhteisöjen tuomioistuin katsoo, että nämä määräykset ja etenkin rahaston johtavan elimen eli hallintoneuvoston organisaatiota ja päätöksentekomenettelyä koskevat määräykset saattavat kyseenalaiseksi yhteisön toimielinten toimivallan ja että ne lisäksi muuttavat perustamissopimuksen kanssa yhteensopimattomalla tavalla jäsenvaltioiden välisiä suhteita yhteisössä sellaisina kuin ne on vahvistettu yhteisön perustamisen ja myöhemmin sen laajentamisen yhteydessä.
11
Tältä osin on korostettava erityisesti kahta seuraavaa seikkaa:
a)
yhteisön ja sen toimielinten korvaaminen rahaston organisaatiorakenteessa joillakin jäsenvaltioilla, kun kysymys on toimimisesta yhteiseen politiikkaan kuuluvalla alalla, jolla perustamissopimuksen 3 artiklassa nimenomaisesti mahdollistetaan ainoastaan "yhteisön toiminta";
b)
tämän korvaamisen seurauksena tapahtuva jäsenvaltioiden välisten suhteiden muuttaminen vastoin jo perustamissopimuksen johdanto-osan toisessa kappaleessa esitettyä vaatimusta, jonka mukaan yhteisön tavoitteet on saavutettava "yhteisellä toiminnalla", ottaen huomioon, että perustamissopimuksen 4 artiklan mukaisesti kyseisen toiminnan toteuttaminen kuuluu yhteisön toimielimille, joista kukin toimii oman toimivaltansa rajoissa. Tällaisen yhteistä toimintaa koskevan näkemyksen kanssa on ristiriidassa erityisesti
-
tietyn jäsenvaltion jättäminen - vaikka se olisi vapaaehtoista - kokonaan rahaston toiminnan ulkopuolelle,
-
tietyille jäsenvaltioille sääntöjen 27 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa annettu mahdollisuus pidättäytyä osallistumasta yhteiseen politiikkaan kuuluvien asioiden hoitoon, sekä
-
se, että rahaston päätöksentekomenettelyssä tietyille valtioille myönnetään erityisoikeuksia, mikä poikkeaa yhteisössä vallitsevista, tässä tarkoitetulla yhteiseen politiikkaan kuuluvalla alalla toteutettavaa päätöksentekoa koskevista näkemyksistä.
12
Näin ollen on todettava, että säännöissä ei suinkaan tyydytä ratkaisemaan yhteisön ulkosuhteisiin olennaisesti liittyvistä vaatimuksista johtuvia ongelmia vaan että ne merkitsevät sitä, että yhteisö luopuisi itsenäisestä toiminnasta ulkosuhteissaan ja yhteisön sisäistä perustuslakia muutettaisiin siten, että yhteisön rakenteen olennaisia osia kuten toimielinten oikeuksia ja jäsenvaltioiden keskinäistä asemaa muutettaisiin. Yhteisöjen tuomioistuimen kantana on, että hallintoneuvoston näin määritelty rakenne ja tapa, jolla kyseisen elimen sisäinen päätöksentekomenettely on järjestetty, eivät ole yhtenäisyyttä ja jäsenvaltioiden solidaarisuutta koskevien niiden vaatimusten mukaiset, joiden merkitystä yhteisöjen tuomioistuin on jo asiassa 22/70, komissio vastaan neuvosto (AETR), 31.3.1971 antamassaan tuomiossa (Kok. 1971, s. 263) korostanut ja joita se on vielä yksityiskohtaisemmin eritellyt 11.11.1975 antamassaan lausunnossa 1/75 (Kok. 1975, s. 1355 ja EYVL C 268, s. 18).
13
Se, että asetusluonnoksen 5 artiklassa hallintoneuvoston toimintaan yritetään jälkikäteen liittää lähempänä perustamissopimuksen vaatimuksia olevia näkemyksiä, ei ole asianmukainen keino niiden rahaston rakenteeseen erottamattomasti liittyvien puutteiden korjaamiseksi, sellaisena kuin tämä rakenne ilmenee komission neuvottelemasta asiakirjaluonnoksesta.
14
Yhteisöjen tuomioistuin on tarkastellut tätä kysymystä kaikilta osiltaan ja se on ottanut asianmukaisella tavalla huomioon, että voi olla vaikeaa löytää käytännön ratkaisua siihen, miten yhteisön ja ainoastaan yhden kolmannen valtion hallinnoima kansainvälinen julkisoikeudellinen elin olisi järjestettävä, jotta molemmat sopimuspuolet säilyttäisivät itsenäisyytensä. Asiaan liittyvien erityisten etujen vuoksi on epäilemättä ymmärrettävää, että hallintoelinten on haluttu muodostuvan sellaisista hallinnollisista tahoista, joita sisävesiliikenteen ongelmat välittömästi koskettavat. Onko tämän päämäärän vuoksi perusteltua muodostaa sekajärjestö, jossa yhteisön etujen suojeleminen on tarkoitus varmistaa sillä, että hallintoneuvoston istunnoissa on puheenjohtajan ja Sveitsin edustajan rinnalla läsnä kansallisia edustajia? Asiaan liittyviä etuja ja haittoja arvioituaan yhteisöjen tuomioistuin on tullut johtopäätökseen, että vaikka rahaston elinten kokoonpanoa on epäilemättä mahdollista painottaa aiheelliseksi katsottavalla tavalla, tämä ei saa johtaa yhteisön toimielinten heikkenemiseen ja yhteisen politiikan perustasta luopumiseen edes yhden tietyn, rajoitetun tavoitteen osalta. Komission toteamus, että sopimusta ja sääntöjä voitaisiin käyttää vastaisuudessa mallina muilla aloilla toteutettaville järjestelyille, on saanut yhteisöjen tuomioistuimen vakuuttuneeksi kriittisen asenteensa oikeellisuudesta: jos näin menetellään toistuvasti, vaarana on tosiasiallisesti se, että yhteisön työ tehdään asteittain tyhjäksi ja että näin tehdään peruuttamattomasti, koska kysymys on aina kolmansiin valtioihin nähden tehdyistä sitoumuksista. Näiden näkökohtien vuoksi yhteisöjen tuomioistuin on lopulta päätynyt kielteiseen arvioon hankkeesta sen tältä osin.
III
15
Rahaston elimille myönnettävän päätösvallan osalta sääntöjen 39 artiklassa määrätään, että rahaston elinten tekemät yleisesti sovellettavat päätökset ovat kaikilta osiltaan velvoittavia ja niitä sovelletaan sellaisenaan kaikissa yhteisön jäsenvaltioissa sekä Sveitsissä. On kyseenalaista, kuuluuko tällaisen, yhteisön koko aluetta koskevan toimivallan myöntäminen yhteisöstä erilliselle kansainväliselle julkisoikeudelliselle elimelle toimielinten toimivaltaan. Erityisesti on esitetty kysymys, voivatko toimielimet vapaasti siirtää perustamissopimuksessa niille itselleen annetun toimivallan tai osan siitä muille kuin yhteisön elimille ja tällä tavoin perustaa jäsenvaltioille velvoitteen soveltaa omassa oikeusjärjestyksessään sellaisenaan oikeussääntöjä, jotka ovat peräisin muualta kuin yhteisöstä ja joita annettaessa ei ole noudatettu perustamissopimuksen määräysten eikä takeitten mukaisia menettelyjä ja edellytyksiä.
16
Tällä tavoin esitettyä kysymystä ei ole kuitenkaan tarpeen ratkaista tässä lausunnossa. Tosiasiallisesti rahaston elimille sääntöjen mukaan myönnettävä toimivalta määritellään ja rajataan kyseisten sääntöjen määräyksissä niin selkeästi ja täsmällisesti, että tässä tapauksessa kysymys on selvästi ainoastaan täytäntöönpanovallasta. Niinpä kyseisten elinten toimiala rajataan kaluston ylikapasiteetin vapaaehtoiseen käytöstä poistamiseen rahallista korvausta vastaan, jota maksetaan rahastosta, joka saa varansa sen järjestelmään kuuluvia vesiväyliä käyttäville aluksille määrättävistä maksuista. Tältä osin on sopimuksen 1 artiklan kolmannessa kohdassa täsmennys, jonka mukaan rahaston tarkoituksena ei ole, eikä sen seurauksena saa myöskään tosiasiallisesti olla, pysyvän vähimmäistason vahvistaminen rahtihinnoille laskusuhdanteiden aikana tai rakenteellisen epätasapainon korjaaminen. Maksujen suuruus - toisin sanoen niiden perusmäärä ja tasoituskertoimet - määritellään sääntöjen sanamuodossa nimenomaisesti järjestelmän ensimmäisen toimintavuoden ajaksi ja muutoksista, joita hallintoneuvosto niihin päätöksillään myöhemmin tekee, määrätään, että niissä on joko noudatettava tiettyjä rajoja tai niiden on perustuttava yksimieliseen päätökseen.
IV
17
Suunniteltuun sopimukseen sisältyvässä tuomioistuinjärjestelmässä on määräyksiä tietyn toimivallan myöntämisestä rahaston tuomioistuimeksi nimetylle elimelle, joka eroaa perustamissopimuksella perustetusta yhteisöjen tuomioistuimesta erityisesti kokoonpanonsa osalta. Rahaston tuomioistuimelle on tarkoitus myöntää toimivalta ratkaista rahaston toimintaa koskevissa asioissa rahaston elimiä tai valtioita vastaan nostetut kanteet sääntöjen 43 artiklassa määritellyin edellytyksin sekä sellaista valtiota, jonka alueella säännöt ovat sitovat, (mutta ei yhteisöä sinänsä) vastaan nostetut velvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevat kanteet 45 artiklassa määrätyin edellytyksin. Lisäksi rahaston tuomioistuimella olisi toimivalta ratkaista kansallisten tuomioistuinten sen käsiteltäviksi saattamat ennakkoratkaisupyynnöt 44 ar-tiklassa määritellyin edellytyksin. Ennakkoratkaisupyyntöjen osalta on todettava, että ne voisivat koskea sekä rahaston elinten tekemien päätösten pätevyyttä ja tulkintaa että sopimuksen ja sääntöjen tulkintaa.
18
Kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut erityisesti asiassa 181/73, Haegemann, 30.4.1974 antamassaan tuomiossa (Kok. 1974, s. 449), yhteisön sellaisen valtion kanssa, joka ei ole jäsenvaltio, tekemä sopimus on yhteisön kannalta perustamissopimuksen 177 artiklan ensimmäisen kohdan b alakohdassa tarkoitettu yhteisön toimielimen säädös ja tästä seuraa, että yhteisöjen tuomioistuimella on yhteisön oikeusjärjestyksen mukaan toimivalta antaa ennakkoratkaisu tällaisen sopimuksen tulkinnasta. Tällöin on kyseenalaista, ovatko rahaston tuomioistuinta koskevat määräykset sopusoinnussa yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaa koskevien perustamissopimuksen määräysten kanssa.
19
Yhteisöjen tuomioistuimelle esitettyjen huomautusten mukaan tuomioistuinten toimivaltaa koskevia sääntöjen määräyksiä voidaan tulkita eri tavoin. Erään tulkinnan mukaan rahaston tuomioistuimen toimivalta korvaisi yhteisöjen tuomioistuimen toimivallan siltä osin kuin kysymys on sopimuksen ja sääntöjen tulkinnasta. Toisen tulkinnan mukaan rahaston tuomioistuimen toimivalta olisi rinnakkainen yhteisöjen tuomioistuimen toimivallan kanssa ja näin ollen kansallisen tuomioistuimen asiana olisi saattaa asia käsiteltäväksi jompaankumpaan näistä lainkäyttöelimistä.
20
Yhteisöjen tuomioistuimen asiana ei ole antaa perustamissopimuksen 228 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisessa lausuntomenettelyssä lopullista ratkaisua lausuntopyynnön kohteena olevien asiakirjaluonnosten tulkinnasta. Tässä tapauksessa on syytä ainoastaan todeta, että kyseisten lainkäyttöelinten asiana on tehdä tällainen tulkinta. Vaikka mahdollisuuden, että kyseisistä tulkinnoista aiheutuu toimivaltaristiriitoja, toivotaan jäävän mahdollisimman pieneksi, ei voida silti ennakolta sulkea pois mahdollisuutta, että kyseiset lainkäyttöelimet päätyisivät toisistaan poikkeaviin tulkintoihin, joilla olisi seurannaisvaikutuksia oikeusvarmuuden kannalta.
21
Säännöissä määrätyn kaltaista tuomioistuinjärjestelmää, joka kokonaisuutena takaa yksityisille oikeussubjekteille tehokkaan oikeusturvan, ei ole mahdollista perustaa ottamatta samalla huomioon niitä seurauksia, joita yhteisöön kuulumattoman valtion osallistumisesta siihen väistämättä aiheutuu. Rakennetta, johon järjestelmän osalta on päädytty, voidaan periaatteessa perustella tarpeella luoda muutoksenhakumenettelyjä ja oikeudenkäyntimenettelyjä, joilla varmistetaan, että rahaston toiminnassa noudatetaan lakia kaikkien oikeussubjektien osalta yhdenvertaisella tavalla. Vaikka yhteisöjen tuomioistuin pitää myönteisenä sääntöjen määräyksistä kuvastuvaa pyrkimystä järjestää rahaston yhteyteen tilanteen asettamiin vaatimuksiin mukautettu oikeussuoja, se pitää kuitenkin velvollisuutenaan esittää joitakin varauksia siltä osin kuin kysymys on rahaston tuomioistuimen rakenteen yhteensopivuudesta perustamissopimuksen kanssa.
22
Jos edellä 19 kohdassa esitetty toinen tulkinta hyväksyttäisiin, yhteisöjen tuomioistuin näkisi vaikeuksia syntyvän asetusluonnoksen 6 artiklan voimaan saattamisesta, koska niiden kuuden yhteisöjen tuomioistuimen jäsenen tilanne, jotka kutsuttaisiin jäseniksi rahaston tuomioistuimeen, saattaisi olla jo sellainen, että se vaikuttaa asian ratkaisuun asioissa, jotka tulevat vireille yhteisöjen tuomioistuimessa oltuaan ennen sitä vireillä rahaston tuomioistuimessa tai päinvastoin. Suunniteltu järjestely voisi olla ristiriidassa sen tuomarien velvoitteen kanssa, jonka mukaan näiden on ratkaistava yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäviksi tulevat asiat täysin puolueettomasti. Pahimmillaan voisi käydä niin, että yhteisöjen tuomioistuimen olisi mahdotonta saada kokoon päätösvaltaista määrää tuomareita sellaisten kysymysten ratkaisemiseksi, jotka olisivat jo olleet rahaston tuomioistuimen käsiteltävinä. Tämän vuoksi yhteisöjen tuomioistuin katsoo, että rahaston tuomioistuin voidaan perustaa sääntöjen 42 artiklassa suunnitellussa muodossa ainoastaan, jos sen jäseniksi ei kutsuta yhteisöjen tuomioistuimen tuomareita.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
on antanut seuraavan lausunnon:
Euroopan sisävesiliikenteen seisontarahaston perustamista koskeva sopimusluonnos ei ole sopusoinnussa ETY:n perustamissopimuksen kanssa.