62018TJ0504
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)
19 de dezembro de 2019 (
*1
)
«Pessoal de uma empresa privada que presta serviços informáticos dentro da instituição — Recusa de acesso às instalações da Comissão — Competência do autor do ato»
No processo T‑504/18,
XG, representado por S. Kaisergruber e A. Burghelle‑Vernet, advogadas,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por C. Ehrbar e T. Bohr, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto um pedido baseado no artigo 263.o TFUE e destinado a obter a anulação da decisão da Comissão de 3 de julho de 2018 que manteve a recusa de acesso do recorrente às suas instalações,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção),
composto por: P. Nihoul (relator), exercendo funções de presidente, J. Svenningsen e U. Öberg, juízes,
secretário: M. Marescaux, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 8 de outubro de 2019,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1
O recorrente, XG, era, desde [confidencial] (
1
), empregado da sociedade [confidencial], que fazia parte do grupo [confidencial] (a seguir «empregador»).
2
Na sequência de um procedimento de contratação, um consórcio constituído por [confidencial] (a seguir «contratante») celebrou, em [confidencial], um contrato‑quadro [confidencial] com a União Europeia, para efeitos de prestação de serviços [confidencial] à Comissão Europeia (a seguir «contrato‑quadro»).
3
O recorrente foi afecto, pelo seu empregador, como [confidencial], à Direção‑Geral (DG) [confidencial] da Comissão, que estava situada no edifício [confidencial] da Comissão. Para o efeito, recebeu um título de acesso aos edifícios da Comissão.
4
O contrato‑quadro foi alterado pelo aditamento de 14 de setembro de 2017 (a seguir «aditamento ao contrato‑quadro»), que inseriu no contrato‑quadro o artigo 1.14 das condições especiais, que prevê, nomeadamente, o seguinte:
«2.   Nos termos dos artigos 3.o, 7.o e 8.o da Decisão (UE, Euratom) 2015/443 da Comissão[, de 13 de março de 2015,] relativa à segurança na Comissão [(JO 2015, L 72, p. 41)], é possível efetuar uma verificação dos antecedentes do pessoal afecto ao local, a fim de prevenir e controlar os riscos para a segurança do pessoal, bens e informações da Comissão. Além disso, nos termos da Lei de 11 de dezembro de 1998, Relativa à Classificação e às Habilitações, Certificados e Pareceres de Segurança […], os direitos de acesso do pessoal afeto ao local às instalações da autoridade contratante podem estar sujeitos à emissão de um parecer de segurança positivo pelas autoridades belgas. Os direitos de acesso existentes continuam válidos enquanto não for emitido um parecer de segurança negativo.
3.   Para permitir às autoridades belgas emitir um parecer de segurança, o contratante fornecerá o formulário em anexo ao pessoal em causa afeto ao local (documento de notificação). Os documentos de notificação, devidamente preenchidos e assinados (com a menção “documento de notificação”) são devolvidos à Direção de Segurança da Comissão (Comissão Europeia, HR.DS — BERL 3/190), e uma lista eletrónica atualizada dos dados pessoais relevantes, como indicados no formulário em anexo, é enviada para o endereço “EC‑SECURITY‑SCREENING@ec.europa.eu”, até 30 dias após a assinatura do presente aditamento.
4.   Em caso de não preenchimento ou de recusa de preenchimento do documento de notificação, pode ser recusado ao pessoal o direito de acesso aos edifícios da Comissão.
[…]
6.   […] O contratante compromete‑se a fornecer apenas pessoal afeto ao local que tenha recebido um parecer de segurança positivo para os seguintes edifícios da Comissão: [confidencial] […]»
5
Posteriormente, a Comissão contactou o empregador para este solicitar aos seus empregados que trabalhavam nos edifícios da Comissão o consentimento para o procedimento de obtenção de um parecer de segurança.
6
Em 26 de outubro de 2017, através do preenchimento do documento de notificação anexo ao aditamento ao contrato‑quadro, o recorrente deu o seu consentimento para que o seu processo fosse objeto de um controlo de segurança.
7
Por carta de 30 de março de 2018, o comité interministériel pour la politique de siège (CIPS) (Comité Interministerial para a Política de Sede) informou o recorrente de que a Autorité nationale de sécurité (ANS) (Autoridade Nacional de Segurança) tinha procedido a um controlo de segurança da sua pessoa e decidido emitir um parecer de segurança negativo a seu respeito (a seguir «parecer de segurança negativo»). Este parecer, anexo à carta, foi motivado pelo facto de o recorrente ser conhecido dos serviços de polícia, em primeiro lugar, por ofensas à integridade física e, em segundo lugar, por violação de um adulto, ambos atos cometidos [confidencial] contra a sua ex‑companheira.
8
Em 12 de abril de 2018, o recorrente interpôs recurso contra o parecer de segurança negativo na instância de recurso belga competente em matéria de habilitações, certificados e pareceres de segurança (a seguir «instância de recurso»).
9
Em 24 de abril de 2018, a Comissão foi notificada pelo Parlamento Europeu de que o recorrente tinha recebido um parecer de segurança negativo.
10
Em 25 de abril de 2018, após receção da confirmação do parecer de segurança negativo, a Comissão ouviu o recorrente na presença do seu empregador. Esta audição teve lugar perante A e B, funcionários do setor «Requisições Administrativas» da Direção de Segurança da Comissão. Convidado a pronunciar‑se sobre a não obtenção de um parecer de segurança positivo, o recorrente informou, nomeadamente, que, no que respeita à sua condenação por ofensa à integridade física, tinha recorrido da sentença e, no que respeita à violação, havia sido proferido um despacho de não pronúncia.
11
No final desta audição, de cuja ata o recorrente recebeu uma cópia, foi‑lhe retirado o direito de acesso às instalações da Comissão (a seguir «decisão de 25 de abril de 2018»). O recorrente declara o seguinte na ata da sua audição:
«Fui informado de que me vão retirar os títulos de acesso por não ter sido obtido um parecer de segurança positivo. Para o efeito, restituo os meus dois cartões de acesso […]. Fui informado de que, mais tarde, tenho o direito de pedir novamente, por escrito e com a devida fundamentação, acesso aos edifícios da Comissão.»
12
Por decisão de 20 de junho de 2018, a instância de recurso considerou que o parecer de segurança negativo carecia de base jurídica e que, consequentemente, não tinha competência para se pronunciar sobre o bem‑fundado desse parecer (a seguir «decisão da instância de recurso»).
13
Por correio eletrónico de 28 de junho de 2018, o empregador comunicou à Comissão a decisão da instância de recurso, alegando que esta tinha decidido que o parecer de segurança negativo emitido pela ANS «[carecia] de base jurídica e [devia], por conseguinte, ser considerado inexistente».
14
Por ofício de 3 de julho de 2018 (a seguir «decisão impugnada»), a Comissão informou o empregador de que «a proibição de acesso às instalações da Comissão [se] mant[inha], no caso [do recorrente], com base no artigo 3.o da Decisão (UE, Euratom) 2015/443 da Comissão, de 13 de março de 2015, relativa à segurança na Comissão», com o fundamento de que «o parecer negativo da ANS não [tinha] sido anulado pela instância de recurso». Este ofício foi assinado por C, chefe da Unidade «Segurança da Informação» da Direção de Segurança da DG dos Recursos Humanos e da Segurança da Comissão.
15
Por carta de 24 de julho de 2018, os advogados do recorrente solicitaram, nomeadamente, a comunicação do ato pelo qual a DG dos Recursos Humanos e da Segurança tinha delegado em C a competência para adotar decisões sobre o acesso aos edifícios.
16
Em 3 de agosto de 2018, o recorrente apresentou um pedido de medidas provisórias no tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunal de Primeira Instância de língua francesa de Bruxelas, Bélgica), solicitanto a anulação do parecer de segurança negativo.
17
Por ofício de 10 de agosto de 2018, a Comissão informou o recorrente de que considerava que «os pedidos formulados na [sua] carta [de 24 de julho de 2018] [deixaram de ser] pertinentes», dado, nomeadamente, ter sido interposto recurso no tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunal de Primeira Instância de língua francesa de Bruxelas).
18
Em 6 de setembro de 2018, o empregador informou o recorrente da cessação do seu contrato de trabalho e de que, em conformidade com a legislação belga em vigor em matéria de contrato de trabalho, o período de aviso prévio de nove semanas começaria a correr em 10 de setembro de 2018.
19
Por Despacho de 26 de outubro de 2018, a secção de medidas provisórias do tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunal de Primeira Instância de língua francesa de Bruxelas) suspendeu os efeitos dos pareceres da ANS relativos ao recorrente e ordenou ao Estado belga que pedisse à ANS um novo parecer de segurança.
Tramitação processual e pedidos das partes
20
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 24 de agosto de 2018, o recorrente interpôs o presente recurso.
21
Por requerimento separado, entregue na Secretaria do Tribunal Geral na mesma data, o recorrente apresentou um pedido de medidas provisórias para a suspensão da execução da decisão impugnada.
22
Em 24 de agosto de 2018, o recorrente solicitou o anonimato nos termos do artigo 66.o do Regulamento de Processo do Tribunal, o qual lhe foi concedido por decisão de 2 de outubro de 2018.
23
Por Despacho de 11 de setembro de 2018, XG/Comissão (T‑504/18 R, não publicado, EU:T:2018:526), o presidente do Tribunal Geral indeferiu o pedido de suspensão da execução da decisão impugnada.
24
Sob proposta do juiz‑relator, o Tribunal Geral decidiu dar início à fase oral do processo e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 89.o do Regulamento de Processo, convidou as partes a apresentarem determinados documentos e colocou‑lhes questões escritas. As partes responderam a estes pedidos no prazo que lhes tinha sido fixado.
25
O recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
anular a decisão impugnada;
–
condenar a Comissão nas despesas.
26
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
declarar o recurso inadmissível ou, em qualquer caso, declarar que o recurso ficou sem objeto;
–
a título subsidiário, negar provimento ao recurso;
–
condenar o recorrente nas despesas.
Questão de direito
Quanto à admissibilidade do recurso
27
A Comissão considera que o recurso é inadmissível, por duas razões: por um lado, o recorrente, que foi despedido pelo seu empregador, já não tem interesse em pedir a anulação da decisão impugnada e, por outro, o recurso é interposto contra um ato confirmativo de uma decisão que se tornou definitiva.
28
Embora a Comissão não tenha invocado um fundamento de inadmissibilidade a este respeito, importa examinar, além disso, se a decisão impugnada, ainda que ocorrendo num quadro contratual, pode ser considerada um ato impugnável na aceção do artigo 263.o TFUE.
Quanto ao interesse em agir do recorrente
29
A Comissão considera que o recorrente perdeu o seu interesse em agir pelo facto de, tendo sido despedido pelo seu empregador, já não poder retirar nenhum benefício da anulação da decisão impugnada. Com efeito, era apenas na sua qualidade de empregado do contratante da Comissão que possuía um título de acesso às instalações desta instituição.
30
A este propósito, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, um recurso de anulação interposto por uma pessoa singular ou coletiva só é admissível na medida em que o recorrente tenha interesse na anulação do ato recorrido. Tal interesse pressupõe que a anulação do ato recorrido seja, por si própria, suscetível de ter consequências jurídicas e que o recurso possa, assim, pelo seu resultado, proporcionar um benefício à parte que o interpôs (v. Acórdão de 18 de março de 2010, Centre de Coordination Carrefour/Comissão, T‑94/08, EU:T:2010:98, n.o 48 e jurisprudência referida).
31
Este interesse em agir deve ter‑se constituído e ser atual e é apreciado na data em que o recurso é interposto. No entanto, deve perdurar até à prolação da decisão jurisdicional, sob pena de não conhecimento do mérito (Acórdãos de 7 de junho de 2007, Wunenburger/Comissão, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, n.o 42, e de 18 de março de 2010, Centre de Coordination Carrefour/Comissão, T‑94/08, EU:T:2010:98, n.o 49).
32
No caso vertente, em 6 de setembro de 2018, ou seja, após a interposição do presente recurso, o empregador informou o recorrente de que o seu contrato de trabalho ia cessar e que, em conformidade com a legislação belga em vigor em matéria de contrato de trabalho, o período de aviso prévio de nove semanas começaria a correr em 10 de setembro de 2018.
33
O contrato cessou, portanto, em novembro de 2018.
34
No entanto, não há lugar a considerar que o recorrente perdeu o interesse em agir, uma vez que, em 24 de setembro de 2018, o empregador lhe escreveu:
«Assim que receberes uma notificação positiva do gabinete de segurança e que a DG [confidencial] tiver um pedido que te diga respeito, elaboraremos novamente um contrato de trabalho entre ti e a nossa sociedade.»
35
Resulta desta carta que, apesar da decisão impugnada, a relação de confiança entre o recorrente e o seu empregador se manteve, pelo que, se a decisão impugnada fosse anulada, o recorrente teria fortes possibilidades de ser contratado por este empregador.
36
A este respeito, a Comissão não pode alegar que a carta de 24 de setembro de 2018 não se refere à anulação da decisão impugnada, mas sim à emissão de um parecer de segurança positivo. Com efeito, em caso de anulação da decisão impugnada, incumbe à Comissão extrair as consequências dessa anulação, e não se pode excluir que, sem um parecer de segurança positivo, considere que deveria ser novamente concedido o acesso do recorrente aos seus edifícios.
37
Além disso, importa recordar que decorre do artigo 266.o TFUE que um recorrente mantém o interesse em pedir a anulação de um ato de uma instituição, a fim de evitar que a alegada ilegalidade que vicia o ato se reproduza no futuro, desde que tal eventualidade seja previsível, independentemente das circunstâncias do processo que deu origem ao recurso interposto pelo recorrente (v., neste sentido, Acórdão de 7 de junho de 2007, Wunenburger/Comissão, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, n.os 50 a 52).
38
No caso em apreço, se o recorrente fosse novamente contratado pelo empregador, teria interesse em que a Comissão não reiterasse uma decisão que padece das mesmas ilegalidades que são alegadas no âmbito do presente recurso.
39
Por essas razões, a exceção de inadmissibilidade suscitada pela Comissão com base na falta de interesse em agir do recorrente deve ser rejeitada.
Quanto à questão de saber se a decisão impugnada tem caráter confirmativo
40
Segundo a Comissão, a decisão impugnada não é um ato recorrível na aceção do artigo 263.o TFUE, porque é puramente confirmativa da decisão de 25 de abril de 2018, pela qual retirou o título de acesso ao recorrente. Esta decisão tornou‑se definitiva visto que não foi objeto de recurso no prazo de dois meses previsto no artigo 263.o, último parágrafo, TFUE. O recurso interposto da decisão impugnada, a qual não tem por objeto senão manter essa proibição de acesso, é, portanto, inadmissível.
41
A este respeito, convém recordar que, segundo jurisprudência bem assente, um recurso de anulação de um ato meramente confirmativo de uma decisão anterior que se tornou definitiva é inadmissível. Considera‑se que um ato é meramente confirmativo de uma decisão anterior se não contiver nenhum elemento novo relativamente à decisão anterior e se não tiver sido precedido de um reexame da situação do destinatário dessa decisão (v. Acórdão de 7 de fevereiro de 2001, Inpesca/Comissão, T‑186/98, EU:T:2001:42, n.o 44 e jurisprudência referida).
42
Todavia, o caráter confirmativo ou não de um ato não pode ser apreciado em função apenas do seu conteúdo relativamente ao da decisão anterior que confirma. Com efeito, há igualmente que apreciar o caráter do ato impugnado em função da natureza do pedido a que este ato constitui uma resposta (v. Acórdão de 7 de fevereiro de 2001, Inpesca/Comissão, T‑186/98, EU:T:2001:42, n.o 45 e jurisprudência referida).
43
Em especial, se o ato constitui a resposta a um pedido em que são invocados factos novos e essenciais, e através do qual se solicita à Administração que proceda a um reexame da decisão anterior, não se pode considerar que este ato tem caráter meramente confirmativo, na medida em que decide sobre estes factos e contém, assim, um elemento novo em relação à decisão anterior (Acórdão de 7 de fevereiro de 2001, Inpesca/ComissãoT‑186/98, EU:T:2001:42, n.o 46).
44
Para ter um caráter novo, é necessário que nem o recorrente nem a Administração tivessem tido ou podido ter conhecimento do facto em causa no momento da adoção da decisão anterior; esta condição encontra‑se satisfeita, a fortiori, se o facto em causa tiver surgido depois da adoção da decisão anterior (v. Acórdão de 7 de fevereiro de 2001, Inpesca/Comissão, T‑186/98, EU:T:2001:42, n.o 50 e jurisprudência referida).
45
Para ter um caráter essencial, é necessário que o facto em causa seja suscetível de alterar substancialmente a situação do recorrente que está na base do pedido inicial que deu origem à decisão anterior que se tornou definitiva (v. Acórdão de 7 de fevereiro de 2001, Inpesca/Comissão, T‑186/98, EU:T:2001:42, n.o 51 e jurisprudência referida).
46
No caso em apreço, note‑se que, na sua decisão de 25 de abril de 2018, a Comissão, para retirar ao recorrente o direito de acesso às suas instalações, teve em conta, nomeadamente, o parecer de segurança negativo que lhe foi atribuído pela ANS.
47
Posteriormente, o recorrente contestou a legalidade desse parecer de segurança perante a instância de recurso, que, em 20 de junho de 2018, decidiu que «o parecer tal como formulado pela [ANS] [carecia] de base jurídica» e que, consequentemente, «não [tinha] competência para se pronunciar sobre o bem‑fundado ou não do [presente] parecer».
48
Por correio eletrónico de 28 de junho de 2018, o empregador submeteu então a decisão da instância de recurso à Comissão, alegando que, em sua opinião, à luz desta decisão, o parecer de segurança negativo devia ser considerado inexistente.
49
O pedido de revisão da decisão de 25 de abril de 2018 baseava‑se, por conseguinte, na decisão da instância de recurso.
50
Ora, a decisão da instância de recurso apresenta um caráter novo na aceção da jurisprudência referida no n.o 44, supra, uma vez que foi proferida em 20 de junho de 2018, ou seja, após a decisão inicial, datada de 25 de abril precedente.
51
A decisão da instância de recurso tem igualmente caráter substancial. Com efeito, uma vez que aí se declara que o parecer de segurança negativo não tem base jurídica, aquela é suscetível de levantar dúvidas sobre um elemento importante considerado pela Comissão ao adotar a decisão de 25 de abril de 2018 e sugere que poderia conduzir a uma revisão dessa decisão.
52
Tendo tomado conhecimento deste novo elemento pelo empregador do recorrente, a Comissão procedeu a uma reapreciação da situação deste último, porque considerou que, uma vez que a instância de recurso não tinha anulado o parecer negativo, convinha manter a proibição de acesso de que aquele havia sido objeto em 25 de abril de 2018.
53
Por conseguinte, deve considerar‑se que a decisão impugnada não tem caráter confirmativo, pelo que o recurso não pode ser declarado inadmissível com este fundamento.
Quanto à questão de saber se a decisão impugnada pode ser dissociada do quadro contratual em que ocorre
54
A este respeito, importa recordar que, por força do artigo 263.o TFUE, os órgãos jurisdicionais da União fiscalizam a legalidade dos atos adotados pelas instituições e destinados a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros.
55
Segundo jurisprudência constante, esta competência diz respeito apenas aos atos referidos no artigo 288.o TFUE que as instituições são levadas a adotar nas condições previstas pelo Tratado FUE (v. Despacho de 10 de maio de 2004, Musée Grévin/Comissão, T‑314/03 e T‑378/03, EU:T:2004:139, n.o 63 e jurisprudência referida).
56
Em contrapartida, os atos adotados pelas instituições que se inscrevem num quadro puramente contratual, de que são indissociáveis, não estão, pela sua natureza, entre os atos a que se refere o artigo 288.o TFUE, cuja anulação pode ser requerida ao Tribunal Geral ao abrigo do artigo 263.o TFUE (Acórdãos de 17 de junho de 2010, CEVA/Comissão, T‑428/07 e T‑455/07, EU:T:2010:240, n.o 52, e de 24 de outubro de 2014, Technische Universität Dresden/Comissão, T‑29/11, EU:T:2014:912, n.o 29, e Despacho de 6 de janeiro de 2015, St’art e o./Comissão, T‑36/14, não publicado, EU:T:2015:13, n.o 30).
57
No caso em apreço, o recurso insere‑se, sem dúvida, num quadro contratual.
58
Com efeito, o código de conduta anexo ao contrato celebrado em 8 de fevereiro de 2017 entre o recorrente e o seu empregador prevê que o consultor externo que trabalha para a Comissão se compromete a respeitar as condições dos serviços de segurança da Comissão.
59
Além disso, como resulta do n.o 4, supra, o aditamento ao contrato‑quadro prevê que, nos termos dos artigos 3.o, 7.o e 8.o da Decisão 2015/443, a Comissão pode efetuar uma verificação dos antecedentes do pessoal afeto ao local, a fim de prevenir e controlar os riscos para a segurança do seu pessoal, bens e informações, que os direitos de acesso do pessoal afeto ao local às instalações da autoridade contratante podem estar sujeitos à emissão de um parecer de segurança positivo pelas autoridades belgas, que os direitos de acesso existentes continuam válidos enquanto não for emitido um parecer de segurança negativo e que o contratante se compromete a fornecer apenas pessoal afeto ao local que tenha recebido um parecer de segurança positivo para os edifícios da Comissão aí enumerados.
60
Todavia, segundo a jurisprudência, o ato adotado por uma instituição num contexto contratual deve ser considerado dissociável deste último, quando, por um lado, tiver sido adotado por essa instituição no exercício das suas competências próprias e, por outro, produzir, por si próprio, efeitos jurídicos vinculativos suscetíveis de afetar os interesses do seu destinatário, podendo, assim, ser objeto de um recurso de anulação. Nestas circunstâncias, um recurso de anulação interposto pelo destinatário do ato deve ser considerado admissível (v. Despacho de 21 de outubro de 2011, Groupement Adriano, Jaime Ribeiro, Conduril/Comissão, T‑335/09, EU:T:2011:614, n.o 32 e jurisprudência referida).
61
Neste contexto, as «competências próprias de uma instituição» devem ser compreendidas como as competências que, baseando‑se nos Tratados ou no direito derivado, fazem parte das suas prerrogativas de autoridade pública e lhe permitem assim criar ou alterar, unilateralmente, direitos e obrigações em relação a terceiros (Despacho de 21 de outubro de 2011, Groupement Adriano, Jaime Ribeiro, Conduril/Comissão, T‑335/09, EU:T:2011:614, n.o 33).
62
Estas condições estão preenchidas no caso vertente.
63
Por um lado, a decisão impugnada foi adotada pela Comissão com base na Decisão 2015/443, que atribui a esta instituição competências próprias para, nomeadamente, garantir a segurança nas suas instalações.
64
Por outro lado, como a Comissão salientou em resposta a uma questão do Tribunal Geral, ao manter a proibição de acesso do recorrente às instalações da Comissão, a decisão impugnada produz, de modo unilateral e independentemente dos contratos referidos nos n.os 58 e 59, supra, efeitos jurídicos vinculativos sobre a situação de um terceiro, pelo que constitui um ato de autoridade pública.
65
Além disso, os efeitos da decisão impugnada ultrapassam a esfera contratual, uma vez que têm como consequência privar o recorrente de qualquer direito de acesso às instalações, mesmo como visitante.
66
Por conseguinte, a decisão impugnada constitui um ato dissociável do contrato, suscetível de recurso nos termos do artigo 263.o TFUE.
Quanto ao mérito
67
O recorrente invoca quatro fundamentos de recurso. O primeiro é relativo à incompetência do autor da decisão impugnada. O segundo é relativo à violação do artigo 3.o da Decisão 2015/443 e à inexistência de base jurídica da decisão impugnada. O terceiro é relativo à violação dos direitos fundamentais. O quarto, invocado a título subsidiário, é relativo à violação do artigo 296.o TFUE, do artigo 41.o, n.o 2, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e dos princípios da fundamentação formal e material de atos unilaterais.
68
O Tribunal Geral considera que o segundo fundamento deve ser analisado em primeiro lugar na parte relativa à violação do artigo 3.o da Decisão 2015/443.
Quanto ao segundo fundamento, na parte relativa à violação do artigo 3.o da Decisão 2015/443
69
No âmbito do segundo fundamento, o recorrente alega que a decisão impugnada carece de base jurídica, porque, nomeadamente, o artigo 3.o da Decisão 2015/443, para o qual remete a decisão impugnada, não prevê a possibilidade de retirar o direito de acesso aos edifícios da Comissão, mas constitui uma disposição geral que remete para a Carta dos Direitos Fundamentais, o Protocolo n.o 7 relativo aos Privilégios e Imunidades da União Europeia (JO 2010, C 83, p. 266) e o direito nacional.
70
A este respeito, note‑se que a decisão impugnada faz efetivamente referência ao artigo 3.o da Decisão 2015/443.
71
Como sublinhado pelo recorrente, o artigo 3.o da Decisão 2015/443 enumera as disposições e os princípios que a Comissão deve respeitar na execução dessa decisão, mas não lhe confere o poder necessário para adotar medidas que limitem o acesso de terceiros às suas instalações.
72
Na contestação, a Comissão alegou que a menção ao artigo 3.o da Decisão 2015/443, na decisão impugnada, constituía um erro de escrita e que, na realidade, era o artigo 12.o da mesma decisão que devia ter sido referido.
73
A este respeito, importa salientar que, como a Comissão salienta, o artigo 12.o, n.o 1, alínea b), da Decisão 2015/443 atribui competência ao pessoal mandatado nos termos do artigo 5.o da mesma decisão para proibir o acesso às instalações da Comissão.
74
Uma vez que constitui manifestamente um erro de escrita, a menção ao artigo 3.o da Decisão 2015/443, na decisão impugnada, não pode afetar o fundamento ou a validade da decisão.
75
Por conseguinte, o segundo fundamento deve ser julgado improcedente na parte relativa à referência à Decisão 2015/443.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à incompetência do autor da decisão impugnada
76
No primeiro fundamento, o recorrente alega que C, chefe da Unidade «Segurança da Informação» da Direção de Segurança da DG de Recursos Humanos e da Segurança, não tinha competência para adotar a decisão impugnada.
77
A este respeito, convém salientar que a Decisão 2015/443 prevê, no seu artigo 17.o, que as responsabilidades da Comissão referidas nessa decisão são exercidas pela DG dos Recursos Humanos e da Segurança, sob a autoridade e a responsabilidade do membro da Comissão responsável pela segurança.
78
Neste contexto, o artigo 5.o, n.o 1, da Decisão 2015/443 dispõe:
«Apenas podem ser atribuídas a pessoal autorizado, com base num mandato nominativo conferido pelo diretor‑geral dos Recursos Humanos e da Segurança e tendo em conta as suas funções atuais, as competências para tomar uma ou várias das seguintes medidas:
1.
Ser portador de armas pessoais;
2.
Conduzir inquéritos de segurança, conforme referido no artigo 13.o;
3.
Tomar as medidas de segurança indicadas no artigo 12.o, conforme especificado no mandato.»
79
Por sua vez, o artigo 12.o da Decisão 2015/443 dispõe, no seu n.o 1:
«A fim de garantir a segurança na Comissão e para prevenir e controlar riscos, o pessoal mandatado nos termos do artigo 5.o pode, em conformidade com os princípios estabelecidos no artigo 3.o, tomar, entre outras, uma ou várias das seguintes medidas de segurança:
[…]
b)
Medidas limitadas respeitantes às pessoas que representem uma ameaça para a segurança, incluindo […] proibir pessoas de aceder às instalações da Comissão por um período determinado de acordo com os critérios a definir nas regras de execução;
[…]»
80
Resulta destas disposições que, para adotar uma decisão de proibição de acesso como a decisão impugnada, o funcionário da Comissão deve ter um mandato nominativo conferido pelo diretor‑geral dos Recursos Humanos e da Segurança.
81
O requisito de um mandato nominativo implica que este deve ser conferido por escrito, como confirmado pela expressão «conforme especificado no mandato» que figura no artigo 5.o, n.o 1, ponto 3, da Decisão 2015/443.
82
No âmbito de uma medida de organização do processo, o Tribunal Geral perguntou à Comissão se C, signatário da decisão impugnada, fazia parte do pessoal com um mandato nominativo na aceção do artigo 5.o da Decisão 2015/443.
83
Resulta da resposta da Comissão que C não tinha recebido um mandato nominativo para adotar as medidas previstas no artigo 12.o, n.o 1, alínea b), da Decisão 2015/443.
84
Por conseguinte, há que concluir que o signatário da decisão impugnada não tinha poderes para a adotar em conformidade com os requisitos da Decisão 2015/443.
85
Na sua contestação, a Comissão alegou que a decisão impugnada podia ser tomada pelo chefe de unidade da Direção de Segurança, uma vez que esse agente tinha uma delegação de assinatura do diretor dessa direção para representar a Comissão junto de terceiros em matéria de política de segurança.
86
Para provar a existência da alegada delegação de assinatura, a Comissão apresentou um documento com uma descrição da função exercida por C. Este documento refere, nomeadamente, que o chefe da Unidade «Segurança da Informação» da Direção de Segurança da DG dos Recursos Humanos e da Segurança representa a Comissão junto dos representantes dos Estados‑Membros e de Estados terceiros, bem como de organizações públicas e privadas, no que respeita à política de segurança e a outras matérias da competência desta unidade.
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A este respeito, convém recordar que uma delegação de assinatura se distingue de uma delegação de poderes na medida em que o delegante não transfere a competência para o delegado, o qual está simplesmente habilitado a redigir e a assinar, em seu nome e sob a responsabilidade do delegante, o instrumentum de uma decisão cujo conteúdo foi definido por este último. Além disso, uma delegação de assinatura deve dizer respeito a medidas de gestão e administrativas claramente definidas.
88
No caso em apreço, em primeiro lugar, importa observar que as competências indicadas no documento referido no n.o 86, supra, não incluem necessariamente o poder de proibir o acesso às instalações da Comissão.
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Em segundo lugar, há que constatar que, além de não estar assinada, a descrição das competências de C que consta desse documento não preenche, em virtude do seu caráter geral, o requisito de clareza aplicável à definição das medidas para as quais é concedida uma delegação de assinatura.
90
Em terceiro lugar, essa delegação de assinatura é incompatível com a Decisão 2015/443, que, para a adoção de uma medida de proibição de acesso, exige um mandato nominativo e expresso emitido pelo diretor da DG dos Recursos Humanos e da Segurança.
91
Nestas condições, deve considerar‑se que C não era competente para adotar a decisão impugnada.
92
Segundo a Comissão, a ilegalidade acabada de identificar, se fosse reconhecida, só deveria conduzir à anulação da decisão impugnada caso o recorrente demonstrasse ter sido lesado numa garantia que lhe devia ter sido concedida, prova que, no caso vertente, não foi apresentada.
93
A este respeito, importa realçar que, no caso de o litígio ser entre uma instituição e o seu pessoal e pôr em causa garantias concedidas a este último pelo Estatuto dos Funcionários da União Europeia ou uma regra de boa administração, a falta de competência do autor do ato impugnado não implica necessariamente a anulação desse ato se o recorrente não demonstrou ter sofrido uma violação de uma garantia (v., neste sentido, Acórdãos de 7 de fevereiro de 2007, Caló/Comissão, T‑118/04 e T‑134/04, EU:T:2007:37, n.os 67 e 68, e de 13 de dezembro de 2018, Pipiliagkas/Comissão, T‑689/16, não publicado, EU:T:2018:925, n.o 62).
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No entanto, não há que alargar esta jurisprudência às relações entre a Comissão e terceiros, tanto mais que, sendo externos à administração, estes não beneficiam das garantias concedidas aos funcionários da União pelo seu Estatuto.
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Pelo contrário, a jurisprudência sublinha que as normas em matéria de competência do autor do ato são de ordem pública, o que implica, dada a sua importância, que os fundamentos relativos à sua violação não só podem como devem ser suscitados oficiosamente pelo juiz da União, quando essa competência esteja em causa num processo que lhe tenha sido submetido (v., neste sentido, Acórdão de 17 de novembro de 2017, Teeäär/BCE, T‑555/16, não publicado, EU:T:2017:817, n.o 36 e jurisprudência referida).
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Nestas condições, o argumento invocado pela Comissão sobre este ponto deve ser rejeitado, o primeiro fundamento deve ser julgado procedente e, consequentemente, a decisão impugnada deve ser anulada, sem que seja necessário examinar o restante do segundo fundamento e os outros fundamentos.
Quanto às despesas
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Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
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Tendo a Comissão sido vencida, há que condená‑la nas despesas, em conformidade com os pedidos do recorrente.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)
decide:
1)
A decisão da Comissão Europeia de 3 de julho de 2018 que manteve a recusa de acesso de XG às suas instalações é anulada.
2)
A Comissão é condenada nas despesas.
Nihoul
Svenningsen
Öberg
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 19 de dezembro de 2019.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: francês.
(
1
)	Dados confidenciais ocultados.