ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (velkého senátu)
15. ledna 2014(*)
„Kasační opravný prostředek – Splnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora, kterým bylo určeno nesplnění povinnosti – Penále – Žádost o zaplacení – Zrušení vnitrostátních právních předpisů zakládajících nesplnění povinnosti – Posouzení opatření přijatých členským státem k vyhovění rozsudku Soudního dvora ze strany Komise – Meze – Rozdělení pravomocí mezi Soudním dvorem a Tribunálem“
Ve věci C‑292/11 P,
jejímž předmětem je kasační opravný prostředek na základě článku 56 statutu Soudního dvora Evropské unie, podaný dne 8. června 2011,
Evropská komise, zastoupená P. Hetschem, jakož i P. Costa de Oliveira a M. Heller, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
účastnice řízení podávající kasační opravný prostředek (navrhovatelka),
přičemž dalšími účastníky řízení jsou:
Portugalská republika, zastoupená L. Inez Fernandesem a J. Arsénio de Oliveirem, jako zmocněnci,
žalovaná v prvním stupni,
podporovaná
Českou republikou, zastoupenou M. Smolkem a D. Hadrouškem, jako zmocněnci,
Spolkovou republikou Německo, zastoupenou T. Henzem a J. Möllerem, jako zmocněnci,
Řeckou republikou, zastoupenou A. Samoni-Bantou a I. Pouli, jako zmocněnkyněmi, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
Španělským královstvím, zastoupeným N. Díaz Abad, jako zmocněnkyní,
Francouzskou republikou, zastoupenou G. de Berguesem, A. Adamem a J. Rossim, jakož i N. Rouam, jako zmocněnci,
Nizozemským královstvím, zastoupeným C. Wissels a M. Noort, jako zmocněnkyněmi,
Polskou republikou, zastoupenou M. Szpunarem a B. Majczynou, jako zmocněnci,
Švédským královstvím, zastoupeným A. Falk, jako zmocněnkyní,
vedlejšími účastníky v řízení o kasačním opravném prostředku,
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení V. Skouris, předseda, K. Lenaerts, místopředseda, A. Tizzano (zpravodaj), R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, E. Juhász, A. Borg Barthet, C. G. Fernlund a J. L. da Cruz Vilaça, předsedové senátů, A. Rosas, G. Arestis, A. Arabadžev, C. Toader, E. Jarašiūnas a C. Vajda, soudci,
generální advokát: N. Jääskinen,
vedoucí soudní kanceláře: M. Ferreira, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 5. března 2013,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 16. května 2013,
vydává tento
Rozsudek
1        Svým kasačním opravným prostředkem se Evropská komise domáhá zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 29. března 2011, Portugalsko v. Komise (T‑33/09, Sb. rozh. s. II‑1429, dále jen „napadený rozsudek“), kterým Tribunál zrušil rozhodnutí Komise C(2008) 7419 final ze dne 25. listopadu 2008 (dále jen „sporné rozhodnutí“) ve věci žádosti o zaplacení penále dlužného na základě rozsudku Soudního dvora ze dne 10. ledna 2008, Komise v. Portugalsko (C‑70/06, Sb. rozh. s. I‑1, dále jen „rozsudek z roku 2008“).
Skutečnosti předcházející sporu
2        Rozsudkem ze dne 14. října 2004, Komise v. Portugalsko (C‑275/03, dále jen „rozsudek z roku 2004“), Soudní dvůr rozhodl, že „Portugalská republika tím, že nezrušila nařízení s mocí zákona č. 48 051 ze dne 21. listopadu 1967, podle kterého je přiznání náhrady škody osobám poškozeným následkem porušení práva Společenství v oblasti veřejných zakázek nebo vnitrostátních předpisů, jimiž se toto právo provádí, podmíněno předložením důkazu o zavinění z nedbalosti nebo úmyslu [dále jen ‚nařízení s mocí zákona č. 48 051‘], nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají ze […] směrnice Rady 89/665/EHS ze dne 21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce [Úř. věst. L 395, s. 33; Zvl. vyd. 06/01, s. 246]“.
3        Jelikož Komise měla za to, že Portugalská republika tomuto rozsudku nevyhověla, rozhodla se podat žalobu na základě čl. 228 odst. 2 ES pro nesplnění povinností uložených rozsudkem z roku 2004.
4        V rozsudku z roku 2008 Soudní dvůr v bodech 16 a 17 uvedl, že s ohledem na znění výroku rozsudku z roku 2004 je k ověření, zda Portugalská republika přijala opatření nezbytná k vyhovění tomuto rozsudku, třeba určit, zda bylo nařízení s mocí zákona č. 48 051 zrušeno. Soudní dvůr v tomto ohledu v bodě 19 rozsudku z roku 2008 konstatoval, že ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku ze dne 13. července 2005 ještě Portugalská republika toto nařízení s mocí zákona nezrušila. Soudní dvůr dále v bodě 36 téhož rozsudku uvedl – což potvrdil zmocněnec portugalské vlády na jednání dne 5. července 2007 – že uvedené nařízení s mocí zákona bylo k uvedenému dni stále ještě v účinnosti.
5        V rozsudku z roku 2008 tak Soudní dvůr v bodě 1 výroku rozhodl, že „Portugalská republika tím, že nezrušila nařízení s mocí zákona č. 48 051 […], nepřijala nezbytná opatření vyplývající z [rozsudku z roku 2004], a nesplnila tak povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 228 odst. 1 ES“.
6        V bodě 2 výroku rozsudku z roku 2008 Soudní dvůr rovněž rozhodl, že „Portugalské republice se ukládá, aby zaplatila Komisi Evropských společenství na účet ‚Vlastní zdroje Evropského společenství‘ penále ve výši 19 392 eur za každý den prodlení s provedením opatření nezbytných k vyhovění [rozsudku z roku 2004] ode dne vydání tohoto rozsudku až do dne splnění povinností vyplývajících z [rozsudku z roku 2004]“.
7        Dne 31. prosince 2007, tedy několik dní před vyhlášením rozsudku z roku 2008, přijala Portugalská republika zákon č. 67/2007, kterým se stanoví režim mimosmluvní občanskoprávní odpovědnosti státu a ostatních veřejnoprávních subjektů (Diário da República, 1. řada, č. 251 ze dne 31. prosince 2007, s. 9117, dále jen „zákon č. 67/2007“), který se týká zejména škod způsobených výkonem zákonodárné, soudní a správní činnosti. Tento zákon, jehož článek 5 ruší nařízení s mocí zákona č. 48 051, nabyl účinnosti dne 30. ledna 2008.
8        Na schůzce se zmocněnci Komise konané dne 28. ledna 2008 zástupci Portugalské republiky uvedli, že přijetím zákona č. 67/2007, kterým bylo zrušeno nařízení s mocí zákona č. 48 051, tento členský stát přijal veškerá opatření vyplývající z rozsudku z roku 2004, a že proto Portugalská republika musí zaplatit pouze částky dlužné za období ode dne vyhlášení rozsudku z roku 2008, tj. od 10. ledna 2008, do nabytí účinnosti zákona č. 67/2007, tj. do 30. ledna 2008. Komise měla naopak v podstatě za to, že tento zákon není opatřením, které by zajistilo řádné a úplné splnění povinností vyplývajících z rozsudku z roku 2004.
9        Dne 15. července 2008 zaslala Komise Portugalské republice dopis, kterým od ní požadovala v rámci výkonu rozsudku z roku 2008 zaplacení penále ve výši 2 753 664 eur za období od 10. ledna do 31. května 2008, jelikož měla za to, že tento stát dosud nepřijal veškerá opatření nezbytná k vyhovění rozsudku z roku 2004.
10      Na uvedený dopis Komise odpověděla Portugalská republika dne 4. srpna 2008. Zopakovala svůj názor, že zákon č. 67/2007 odpovídá rozsudku z roku 2004, a uvedla, že se nicméně rozhodla přijmout zákon č. 31/2008 ze dne 17. července 2008, kterým se mění zákon č. 67/2007 (dále jen „zákon č. 31/2008“), aby neprodlužovala spor ohledně výkladu zákona č. 67/2007.
11      Ve sporném rozhodnutí Komise v podstatě měla za to, že zákon č. 67/2007 nepředstavuje řádné splnění povinností vyplývajících z rozsudku z roku 2004, a že ode dne 18. července 2008, data nabytí účinnosti zákona č. 31/2008, Portugalská republika konečně splnila povinnosti vyplývající z tohoto rozsudku. Komise tedy potvrdila žádost o zaplacení penále obsaženou v dopise ze dne 15. července 2008 a vedle toho požadovala dodatečnou částku 911 424 eur za období od 1. června do 17. července 2008.
Napadený rozsudek
12      Portugalská republika podala k Tribunálu žalobu znějící na zrušení sporného rozhodnutí.
13      V napadeném rozsudku Tribunál na úvod ověřil svou pravomoc o takové žalobě rozhodnout.
14      Za tímto účelem nejprve v bodě 62 napadeného rozsudku připomněl, že Komisi přísluší, aby vymáhala částky, které mají připadnout do rozpočtu Unie na základě rozsudku Soudního dvora, vydaného podle čl. 228 odst. 2 ES, kterým je členskému státu uložena povinnost zaplacení.
15      Poté v bodech 63 až 65 napadeného rozsudku uvedl, že vzhledem k tomu, že Smlouva o ES neobsahuje žádné zvláštní ustanovení týkající se řešení sporů vzniklých mezi členským státem a Komisí v souvislosti s takovým rozsudkem ukládajícím povinnost zaplacení, použijí se procesní prostředky stanovené Smlouvou o ES. Podle Tribunálu tedy rozhodnutí, kterým Komise stanovuje částku dlužnou členským státem z titulu penále, jež mu bylo uloženo Soudním dvorem, může být předmětem žaloby na neplatnost ve smyslu článku 230 ES. Tribunál tedy prohlásil, že má pravomoc rozhodnout o takové žalobě na základě čl. 225 odst. 1 prvního pododstavce ES.
16      Konečně v bodech 66 a 67 napadeného rozsudku Tribunál upřesnil, že výkon této pravomoci mu však nedovoluje zasahovat do výlučné pravomoci vyhrazené Soudnímu dvoru články 226 ES a 228 ES a rozhodovat tak o otázce týkající se nesplnění povinností členským státem, jež pro něj vyplývají ze Smlouvy o ES, o které nebylo nejprve rozhodnuto Soudním dvorem.
17      Na základě těchto úvodních poznámek Tribunál v bodech 68 a 69 napadeného rozsudku zaprvé rozhodl, na základě znění výroku rozsudku z roku 2004, posuzovaného ve světle odůvodnění podaného Soudním dvorem v bodech 16 až 19 rozsudku z roku 2008, že k vyhovění rozsudku z roku 2004 stačí, aby Portugalská republika zrušila nařízení s mocí zákona č. 48 051, a že povinnost platit penále trvá do tohoto zrušení.
18      V bodech 71 a 72 napadeného rozsudku z toho dovodil, že Komise jednala v rozporu s výrokem rozsudku z roku 2008, když shledala, že přijetí zákona č. 67/2007, kterým bylo uvedené nařízení s mocí zákona zrušeno, nepředstavuje řádné splnění povinností vyplývajících z rozsudku z roku 2004 a že Portugalská republika tomuto rozsudku vyhověla až 18. července 2008, kdy nabyl účinnosti zákon č. 31/2008. Z tohoto důvodu Tribunál rozhodl, že sporné rozhodnutí musí být zrušeno.
19      Tribunál zadruhé v bodě 80 a následujících napadeného rozsudku přezkoumal argument Komise, že prostřednictvím rozsudků z roku 2004 a z roku 2008 Soudní dvůr nevyžadoval od Portugalské republiky k ukončení nesplnění povinnosti určeného v prvním z těchto rozsudků pouze zrušení nařízení s mocí zákona č. 48 051, ale obecně uvedení vnitrostátních právních předpisů do souladu s požadavky směrnice 89/665. Podle Komise tedy vytýkané nesplnění povinnosti trvalo, dokud v portugalském vnitrostátním právu bylo přiznání náhrady škody osobám poškozeným porušením unijního práva podmíněno předložením důkazu o zavinění z nedbalosti nebo úmyslu.
20      V tomto ohledu Tribunál v bodech 81 a 82 napadeného rozsudku rozhodl, že výkon pravomoci Komise posoudit opatření přijatá členským státem k vyhovění rozsudku Soudního dvora ukládajícímu penále nemůže zasahovat do procesních práv členských států, jak vyplývají z řízení stanoveného článkem 226 ES, ani do výlučné pravomoci Soudního dvora rozhodovat o souladu vnitrostátních právních předpisů s unijním právem.
21      Tribunál v bodě 88 napadeného rozsudku zejména konstatoval, že určení práv a povinností členských států a posouzení jejich chování může být učiněno pouze rozsudkem Soudního dvora rozhodujícího na základě článků 226 ES až 228 ES.
22      Tribunál proto v bodě 89 napadeného rozsudku rozhodl, že Komise nemohla v rámci ověření splnění povinností vyplývajících z rozsudku z roku 2008 rozhodnout, že zákon č. 67/2007 není v souladu s unijním právem, a poté z toho vyvodit důsledky pro výpočet penále stanoveného Soudním dvorem. V témže bodě dodal, že pokud měla Komise za to, že právní režim zavedený novým zákonem nepředstavuje řádné provedení směrnice 89/665, měla zahájit postup podle článku 226 ES.
23      Zatřetí Tribunál v bodě 90 napadeného rozsudku konstatoval, že kdyby byl Komisi přiznán větší prostor pro uvážení, pokud jde o hodnocení opatření přijatých ke splnění povinností vyplývajících z rozsudku vydaného na základě čl. 228 odst. 2 ES, mělo by to za následek, že poté, co by členský stát napadl závěry Komise, které překračují rámec samotného znění výroku rozsudku Soudního dvora, by Tribunál musel nevyhnutelně rozhodnout o souladu vnitrostátních právních předpisů s unijním právem. Takové posouzení však spadá do výlučné pravomoci Soudního dvora, a nikoli do pravomoci Tribunálu.
24      S ohledem na tyto úvahy Tribunál žalobě Portugalské republiky vyhověl a sporné rozhodnutí zrušil.
Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastníků řízení
25      Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
–        zrušil napadený rozsudek;
–        vydal konečné rozhodnutí o otázkách, které jsou předmětem kasačního opravného prostředku a zamítl žalobu na neplatnost sporného rozhodnutí, a
–        uložil Portugalské republice náhradu nákladů obou stupňů řízení.
26      Portugalská republika navrhuje, aby byl kasační opravný prostředek zamítnut a Komisi byla uložena náhrada nákladů řízení jak v prvním stupni, tak v řízení o kasačním opravném prostředku.
27      Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 27. října 2011 bylo České republice, Spolkové republice Německo, Řecké republice, Španělskému království, Francouzské republice, Nizozemskému království, Polské republice a Švédskému království povoleno vedlejší účastenství na podporu návrhových žádání Portugalské republiky.
Ke kasačnímu opravnému prostředku
K první části prvního důvodu kasačního opravného prostředku týkající se příslušných pravomocí Komise a Tribunálu
Argumentace účastníků řízení
28      Komise v podstatě zpochybňuje výklad podaný Tribunálem v bodech 82 až 89 napadeného rozsudku, podle něhož posouzení obsahu nových právních předpisů přijatých členským státem ke splnění povinností vyplývajících z rozsudku vydaného Soudním dvorem na základě čl. 260 odst. 2 SFEU spadá v každém případě do výlučné pravomoci Soudního dvora a musí být v případě neshody mezi Komisí a uvedeným členským státem předmětem nového řízení na základě článku 258 SFEU.
29      Přijetím takového výkladu tak podle názoru Komise Tribunál nesprávně omezil jak její pravomoci v rámci vymáhání penále uloženého na základě čl. 260 odst. 2 SFEU, tak své vlastní pravomoci v souvislosti se soudním přezkumem aktů Komise.
30      Zaprvé Tribunál podle tvrzení Komise tím, že v bodech 87 až 89 napadeného rozsudku vyloučil možnost Komise posoudit obsah zákona č. 67/2007 za účelem ověření, zda Portugalská republika řádně vyhověla rozsudku z roku 2004 a ukončila tak neplnění povinnosti, neoprávněně redukoval pravomoci Komise, které má při provádění unijního rozpočtu a zajištění užitečného účinku řízení o nesplnění povinnosti, na pouhý „čistě formální dohled“, jehož cílem je určit, zda bylo nařízení s mocí zákona č. 48 051 zrušeno či nikoli. Podle tohoto přístupu by se totiž Komise měla při zkoumání, zda opatření přijatá dotčeným členským státem tomuto státu umožňují vyhovět rozsudku Soudního dvora, omezit na konstatování přijetí nových opatření tímto členským státem a zdržet se přezkumu, jehož cílem je ověření vhodnosti těchto opatření ke splnění povinností vyplývajících z uvedeného rozsudku v konkrétním případě.
31      Kromě toho, kdyby v případě neshody mezi Komisí a členským státem ohledně toho, zda právní předpisy, které přijal, členskému státu umožňují vyhovět rozsudku vydanému na základě čl. 260 odst. 2 SFEU, Komise nemohla tyto právní předpisy přezkoumat, aby se ujistila, že odpovídají požadavkům Soudního dvora, a byla v důsledku toho nucena – jak uvádí Tribunál – podat k Soudnímu dvoru novou žalobu na základě článku 258 SFEU k posouzení nových ustanovení, byla by účinnost řízení o nesplnění povinnosti, a zejména účinnost penále, ohrožena.
32      Komise zadruhé tvrdí, že pravomoc Tribunálu v oblasti kontroly Komise v rámci ověření legality sporného rozhodnutí byla neprávem omezena.
33      Tribunál měl podle ní zejména přezkoumat závěry Komise o nových právních předpisech přijatých Portugalskou republikou, aby konkrétně ověřil, zda přijetím sporného rozhodnutí tento orgán ve skutečnosti nepřekročil rámec předmětu nesplnění povinnosti a nedopustil se pochybení při hodnocení toho, zda neplnění povinnosti nadále trvá.
34      Tribunál naproti tomu provedl „čistě formální“ přezkum, když se v bodě 84 napadeného rozsudku omezil na konstatování, že právní situace dotčeného členského státu, o které Soudní dvůr rozhodl, že není v souladu se směrnicí 89/665, se změnila pouze v důsledku přijetí nového zákona, a sice zákona č. 67/2007, obsahujícího v porovnání s režimem vyplývajícím z nařízení s mocí zákona č. 48 051 „podstatné změny“, a to bez ohledu na to, zda toto opatření skutečně mohlo ukončit neplnění povinnosti určené Soudním dvorem.
35      Umožnit Tribunálu, aby takto omezil svou přezkumnou pravomoc, přitom podle Komise znamená připustit, že jakékoliv nové opatření přijaté členským státem v návaznosti na rozsudek Soudního dvora vydaný na základě čl. 260 odst. 2 SFEU přináší nutnost automaticky zahájit nové řízení o nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU. Takové řešení, vedle toho, že by mohlo ohrozit účinnost uvedených ustanovení, by bylo v každém případě v rozporu se samotnou logikou řízení o nesplnění povinnosti.
36      Portugalská republika tuto argumentaci Komise zpochybňuje.
Závěry Soudního dvora
37      Článek 260 odst. 1 SFEU stanoví, že shledá-li Soudní dvůr, že členský stát nesplnil povinnost, která pro něj vyplývá ze Smluv, je tento stát povinen přijmout opatření, která vyplývají z rozsudku Soudního dvora.
38      V souladu s odstavcem 2 uvedeného článku, má-li Komise za to, že dotyčný členský stát nepřijal opatření, která vyplývají z takového rozsudku, může předložit věc Soudnímu dvoru, aby tomuto členskému státu uložil zaplacení paušální částky nebo penále.
39      Na rozdíl od řízení zavedeného článkem 258 SFEU, jehož cílem je určit, že jednání členského státu je v rozporu s unijním právem, a přimět tento členský stát, aby v tomto jednání ustal (viz rozsudky ze dne 7. února 1979, Francie v. Komise, 15/76 a 16/76, Recueil, s. 321, bod 27, jakož i ze dne 6. prosince 2007, Komise v. Německo, C‑456/05, Sb. rozh. s. I‑10517, bod 25), je cíl řízení upraveného v článku 260 SFEU mnohem více omezen, jelikož směřuje pouze k tomu, přimět členský stát, který je v prodlení, aby vyhověl rozsudku, kterým bylo rozhodnuto o nesplnění povinnosti (rozsudek ze dne 12. července 2005, Komise v. Francie, C‑304/02, Sb. rozh. s. I‑6263, bod 80, jakož i ze dne 21. září 2010, Švédsko a další v. API a Komise, C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, Sb. rozh. s. I‑8533, bod 119).
40      Na posledně uvedené řízení tedy musí být nahlíženo jako na zvláštní soudní řízení za účelem výkonu rozsudků Soudního dvora a, jinak řečeno, jako na prostředek výkonu rozhodnutí (výše uvedený rozsudek Komise v. Francie, bod 92). V rámci takového řízení proto mohou být projednávána pouze nesplnění povinností vyplývajících pro členský stát ze Smlouvy o FEU, která Soudní dvůr na základě článku 258 SFEU posoudil jako opodstatněná (rozsudek ze dne 10. září 2009, Komise v. Portugalsko, C‑457/07, Sb. rozh. s. I‑8091, bod 47).
41      A fortiori, pokud Soudní dvůr uloží dotčenému členskému státu zaplacení penále, musí Komise při ověřování opatření přijatých tímto členským státem k vyhovění takovému rozsudku a vymáhání částek dlužných na základě uložených sankcí zohlednit vymezení nesplnění povinnosti, jak je provedl Soudní dvůr v rozsudcích vydaných na základě článků 258 SFEU a 260 SFEU.
42      V projednávaném případě jak z výroku rozsudku z roku 2004, tak z výroku rozsudku z roku 2008 vyplývá, že nesplnění povinnosti určené Soudním dvorem tkví v tom, že nebylo zrušeno nařízení s mocí zákona č. 48 051, které podmiňovalo přiznání finanční náhrady osobám poškozeným porušením unijního práva v oblasti veřejných zakázek předložením důkazu o zavinění z nedbalosti nebo úmyslu.
43      Ke splnění povinností vyplývajících z rozsudku z roku 2004 přijala Portugalská republika zákon č. 67/2007. Tento zákon, který nabyl účinnosti několik dní po vyhlášení rozsudku z roku 2008, zrušil nařízení s mocí zákona č. 48 051.
44      Komise nicméně po přezkoumání uvedeného zákona dospěla k závěru, že tento zákon není v souladu s unijním právem a nezajišťuje proto řádné splnění povinností vyplývajících z rozsudku z roku 2004.
45      Z toho vyvstal spor mezi uvedeným orgánem a Portugalskou republikou týkající se právního významu a výkladu zákona č. 67/2007, který vyústil v přijetí sporného rozhodnutí, v němž Komise na základě vlastního výkladu účinků tohoto zákona vypočetla výši penále stanoveného Soudním dvorem.
46      Komise se tím vyjádřila k otázce souladu zákona č. 67/2007 se směrnicí 89/665, ačkoliv, jak Tribunál právem uvedl v bodech 83 až 85 napadeného rozsudku, tento zákon zavedl režim odpovědnosti, který byl odlišný od režimu zavedeného nařízením s mocí zákona č. 48 051 a který předtím nemohl být přezkoumán Soudním dvorem.
47      Je pravda, jak v podstatě uvedl Tribunál v bodě 81 napadeného rozsudku, že v rámci výkonu rozsudku Soudního dvora, kterým je členskému státu uloženo penále, musí mít Komise možnost posoudit opatření přijatá uvedeným členským státem k vyhovění rozsudku ukládajícímu penále.
48      Nicméně, jak Tribunál právem konstatoval v bodě 82 napadeného rozsudku, tuto posuzovací pravomoc nelze vykonávat tak, aby zasahovala do výlučné pravomoci Soudního dvora rozhodovat o souladu vnitrostátních právních předpisů s unijním právem.
49      Podle systému zavedeného články 258 SFEU až 260 SFEU totiž určení práv a povinností členských států, jakož i posouzení jejich chování může vyplývat pouze z rozsudku Soudního dvora (rozsudek ze dne 29. září 1998, Komise v. Německo, C‑191/95, Recueil, s. I‑5449, bod 45 a citovaná judikatura).
50      Soudní dvůr má tedy v tomto ohledu výlučnou pravomoc, kterou mu svěřuje přímo a výslovně Smlouva a do které nemůže Komise v rámci ověřování splnění povinností vyplývajících z rozsudku vydaného Soudním dvorem na základě čl. 260 odst. 2 SFEU zasahovat.
51      Stejně tak ani Tribunál nemůže, jak správně uvedl v bodě 90 napadeného rozsudku, rozhodnout o závěrech Komise ohledně vhodnosti vnitrostátní praxe nebo právní úpravy, která nebyla předtím přezkoumána Soudním dvorem, k zajištění vyhovění takovému rozsudku o nesplnění povinností. Tribunál by tím totiž musel nevyhnutelně rozhodnout o souladu vnitrostátních právních předpisů s unijním právem a zasáhl by tak do výlučné pravomoci Soudního dvora v tomto ohledu.
52      Z toho vyplývá, že pokud v rámci ověřování splnění povinností vyplývajících z rozsudku vydaného Soudním dvorem na základě článku 260 SFEU dojde ke sporu mezi Komisí a dotčeným členským státem ohledně vhodnosti vnitrostátní praxe nebo právní úpravy, která nebyla předtím přezkoumána Soudním dvorem, ke splnění povinností vyplývajících z takového rozsudku, Komise nemůže sama takový spor vyřešit přijetím rozhodnutí a vyvodit z toho důsledky pro výpočet penále.
53      Proti takovému rozhodnutí je samozřejmě možné podat, jako v projednávané věci, žalobu na neplatnost k Tribunálu a jím vydaný rozsudek může být předmětem kasačního opravného prostředku k Soudnímu dvoru.
54      Nicméně přezkum, který by v rámci takového řízení provedl Tribunál ohledně toho, jak Komise posoudila vhodnost vnitrostátní praxe nebo právní úpravy dosud neposuzované Soudním dvorem k zajištění řádného vyhovění rozsudku, kterým bylo určeno nesplnění povinnosti, by vedl nejen k porušení výlučné pravomoci, kterou Smlouva svěřuje v rámci řízení o nesplnění povinnosti Soudnímu dvoru, a to z důvodů uvedených v bodech 50 a 51 tohoto rozsudku, nýbrž rovněž k neoprávněnému omezení možnosti Soudního dvora přezkoumat skutková zjištění, na kterých Tribunál založil svou analýzu, jelikož Soudnímu dvoru nepřísluší, aby je v rámci kasačního opravného prostředku přezkoumával.
55      Kromě toho, kdyby byl Komisi přiznán širší prostor k uvážení v souvislosti s posouzením opatření, která vyplývají z rozsudku vydaného na základě čl. 260 odst. 2 SFEU, vedlo by to k porušení procesních práv na obhajobu, která mají členské státy v rámci řízení o nesplnění povinnosti.
56      Podle článků 258 SFEU až 260 SFEU totiž členské státy, o nichž má Komise za to, že nesplnily povinnosti, které pro ně vyplývají z unijního práva, mohou mimo jiné upřesnit své stanovisko v rámci postupu před zahájením soudního řízení. Tato fáze řízení má právě za cíl dát dotčenému členskému státu příležitost splnit jeho povinnosti, nebo účelně uplatnit důvody na jeho obranu proti výtkám Komise (v tomto smyslu viz zejména výše uvedený rozsudek ze dne 10. září 2009, Komise v. Portugalsko, bod 67 a citovaná judikatura).
57      Z výše uvedeného vyplývá, že Tribunál v napadeném rozsudku neomezil neoprávněně pravomoci Komise v rámci ověření, zda Portugalská republika splnila povinnosti vyplývající z rozsudku z roku 2008, a tedy ani své vlastní pravomoci v souvislosti s přezkumem posouzení provedeného Komisí v tomto ohledu.
58      Za těchto podmínek musí být první část prvního důvodu kasačního opravného prostředku zamítnuta jako neopodstatněná.
Ke druhé části prvního důvodu kasačního opravného prostředku týkající se vymezení nesplnění povinnosti určeného Soudním dvorem v rozsudcích z roku 2004 a z roku 2008
Argumentace účastníků řízení
59      V rámci druhé části prvního důvodu kasačního opravného prostředku Komise Tribunálu vytýká, že se dopustil nesprávného právního posouzení tím, že výrok rozsudku z roku 2008 vyložil neúplně a formalisticky a že tak neoprávněně omezil předmět nesplnění povinnosti určeného Soudním dvorem jak v rozsudku z roku 2004, tak v rozsudku z roku 2008. Podle Komise totiž Tribunál v bodě 69 napadeného rozsudku nesprávně určil, že v souladu s tímto výrokem k vyhovění rozsudku z roku 2004 stačí, aby Portugalská republika zrušila nařízení s mocí zákona č. 48 051, a že povinnost platit penále trvá pouze do tohoto zrušení.
60      Podle Komise naopak výrok rozsudku z roku 2004 jasně vyžaduje, aby Portugalská republika provedla opatření nezbytná k vyhovění tomuto rozsudku, což měl Tribunál konkrétně ověřit, a nikoli jen konstatovat pouhé zrušení uvedeného nařízení s mocí zákona, které mělo mimoto za následek vytvoření mezery v portugalském vnitrostátním právu.
61      Komise tedy postupovala správně, když za účelem ověření, zda Portugalská republika vyhověla rozsudku z roku 2004, analyzovala soulad zákona č. 67/2007 se směrnicí 89/665, a po zjištění, že v portugalských právních předpisech je přiznání náhrady škody nadále podmíněno předložením důkazu o zavinění z nedbalosti nebo úmyslu, dospěla k závěru, že neplnění povinnosti nadále trvá.
62      Portugalská republika tuto argumentaci Komise zpochybňuje.
Závěry Soudního dvora
63      Druhá část prvního důvodu kasačního opravného prostředku vychází z nesprávného předpokladu, že za účelem ověření, zda Portugalská republika vyhověla rozsudku z roku 2004, potvrzenému rozsudkem z roku 2008, se Komise právem vyjádřila k otázce slučitelnosti zákona č. 67/2007 se směrnicí 89/665.
64      V rámci přezkumu posouzení provedeného Komisí ve sporném rozhodnutí měl tedy i Tribunál konkrétně ověřit, zda je uvedený zákon v souladu s unijním právem.
65      Z přezkumu první části prvního důvodu kasačního opravného prostředku však vyplývá, že Komise a Tribunál nemohou, za takových okolností, jako jsou okolnosti projednávané věci, zasahovat do výlučné pravomoci Soudního dvora, stanovené v článcích 258 SFEU až 260 SFEU, co se týče určení, že členský stát nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z unijního práva.
66      Tribunálu proto nelze vytýkat, že se dopustil nesprávného právního posouzení tím, že nepřezkoumal konkrétní právní význam zákona č. 67/2007.
67      Za těchto podmínek musí být druhá část prvního důvodu uplatňovaného Komisí na podporu jejího kasačního opravného prostředku zamítnuta a tento důvod je třeba v plném rozsahu zamítnut jako neopodstatněný.
Ke druhému důvodu kasačního opravného prostředku vycházejícímu z nedostatečného a rozporného odůvodnění napadeného rozsudku
Argumentace účastníků řízení
68      Komise tvrdí, že Tribunál zrušil sporné rozhodnutí na základě nedostatečného a rozporného odůvodnění napadeného rozsudku.
69      V souvislosti s nedostatečností odůvodnění Komise Tribunálu vytýká, že sporné rozhodnutí zrušil pouze na základě skutečnosti, uvedené v bodě 85 napadeného rozsudku, že Komise sama uznala v uvedeném rozhodnutí, že zákon č. 67/2007 potenciálně usnadňuje získání náhrady škody uchazeči poškozenými následkem protiprávního jednání veřejného zadavatele, a ve svých písemnostech dále sama uznala, že portugalský zákonodárce se nespokojil se zrušením nařízení s mocí zákona č. 48 051, ale nahradil je prostřednictvím tohoto zákona novým právním režimem.
70      V souvislosti s rozporností odůvodnění Komise tvrdí, že Tribunál sice v bodě 81 napadeného rozsudku uvedl, že Komise musí mít možnost posoudit opatření přijatá členským státem k vyhovění rozsudku Soudního dvora, aby se zabránilo tomu, že se členský stát omezí na to, že přijme opatření stejného obsahu jako opatření, která byla předmětem tohoto rozsudku, avšak v bodě 87 tohoto rozsudku omezil pravomoc Komise na čistě formální dohled, jehož cílem je pouze určit, zda bylo nařízení s mocí zákona č. 48 051 zrušeno či nikoli.
71      Portugalská republika tuto argumentaci Komise zpochybňuje.
Závěry Soudního dvora
72      Podle ustálené judikatury Soudního dvora musí z odůvodnění rozsudku jasně a jednoznačně vyplývat úvahy Tribunálu, tak aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí rozhodnutí a Soudní dvůr mohl vykonat přezkum (viz zejména rozsudek ze dne 2. dubna 2009, France Télécom v. Komise, C‑202/07 P, Sb. rozh. s. I‑2369, bod 29 a citovaná judikatura).
73      V projednávaném případě Tribunál v úvahách uvedených v bodech 68 až 91 napadeného rozsudku podrobně uvádí důvody zrušení sporného rozhodnutí, a toto odůvodnění tedy splňuje podmínky připomenuté v předchozím bodě.
74      Takové odůvodnění totiž spočívá na logickém, soudržném a úplném přezkumu okolností projednávané věci, který začíná v bodě 68 napadeného rozsudku analýzou významu rozsudku z roku 2008 ve světle jeho odůvodnění a výroku, pokračuje v bodech 73 až 90 téhož rozsudku vysvětlením důvodů, které Tribunál vedly k tomu, že odmítl výklad Komise, podle něhož mohla ověřit soulad zákona č. 67/2007 se směrnicí 89/665, a končí v bodě 91 napadeného rozsudku zrušením sporného rozhodnutí.
75      Je tedy nutné konstatovat, že Komise neprávem tvrdí, že jediným důvodem uvedeným Tribunálem k odůvodnění zrušení uvedeného sporného rozhodnutí je důvod uvedený v bodě 85 napadeného rozsudku.
76      Stejně tak argument Komise spočívající v tvrzení, že napadený rozsudek spočívá na rozporném odůvodnění, nelze přijmout.
77      V tomto ohledu je třeba poukázat na to, že v bodě 81 napadeného rozsudku Tribunál obecně uznal pravomoc Komise posoudit opatření přijatá členským státem k vyhovění rozsudku Soudního dvora vydaného na základě článku 260 SFEU.
78      Je však nutné konstatovat, že v bodě 82 uvedeného rozsudku Tribunál rozhodl, že tuto pravomoc lze vykonávat pouze v přesně stanovených mezích, a to zejména s ohledem na výlučnou pravomoc Soudního dvora rozhodovat o souladu vnitrostátních právních předpisů s unijním právem.
79      Právě na základě tohoto předpokladu Tribunál v bodech 83 až 88 napadeného rozsudku rozhodl, že vzhledem k tomu, že Soudní dvůr se v rozsudcích z roku 2004 a z roku 2008 nevyjádřil k souladu zákona č. 67/2007 s unijním právem, nebyla Komise v projednávaném případě oprávněna provést takové posouzení sama, ani z něj vyvozovat důsledky pro výpočet penále.
80      S ohledem na výše uvedené je třeba učinit závěr, že úvahy Tribunálu nejsou dotčeny žádnou nedostatečností ani rozporností odůvodnění a že druhý důvod, který uplatňuje Komise na podporu svého kasačního opravného prostředku, je tedy třeba zamítnout.
81      Z výše uvedeného plyne, že žádný z obou důvodů uplatňovaných Komisí na podporu jejího kasačního opravného prostředku nemůže být přijat, a tento kasační opravný prostředek tudíž musí být v celém rozsahu zamítnut.
K nákladům řízení
82      Podle čl. 184 odst. 2 jednacího řádu rozhodne Soudní dvůr o nákladech řízení, není-li kasační opravný prostředek opodstatněný. Podle čl. 138 odst. 1 téhož řádu, jenž se na řízení o kasačním opravném prostředku použije na základě odstavce 1 uvedeného článku 184, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Portugalská republika požadovala náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit posledně uvedené náhradu nákladů tohoto řízení. Podle čl. 140 odst. 1 uvedeného řádu, jenž se použije rovněž na řízení o kasačním opravném prostředku, je třeba rozhodnout, že členské státy, které vstoupily do tohoto řízení jako vedlejší účastníci, ponesou vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
1)      Kasační opravný prostředek se zamítá.
2)      Evropská komise ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady vynaložené Portugalskou republikou v tomto řízení.
3)      Česká republika, Spolková republika Německo, Řecká republika, Španělské království, Francouzská republika, Nizozemské království, Polská republika a Švédské království ponesou vlastní náklady řízení.
Podpisy.
* Jednací jazyk: portugalština.