62012CJ0417
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (első tanács)
2014. október 15. (
*1
)
„Fellebbezés — EMOGA — Területpihentetés — Távérzékeléssel végzett ellenőrzések — Növénytakaró a pihentetett parcellákon — Pénzügyi korrekciók”
A C‑417/12. P. sz. ügyben,
a Dán Királyság (képviseli: V. Pasternak Jørgensen, meghatalmazotti minőségben, segítői: J. Pinborg és P. Biering advokaterne)
fellebbezőnek,
támogatja:
a Francia Köztársaság (képviseli: D. Colas és C. Candat, meghatalmazotti minőségben),
a Holland Királyság (képviseli: M. de Ree és M. Bulterman, meghatalmazotti minőségben),
a Finn Köztársaság (képviseli: J. Leppo, meghatalmazotti minőségben),
a Svéd Királyság (képviseli: U. Persson, meghatalmazotti minőségben)
beavatkozók a fellebbezési eljárásban,
az Európai Unió Bírósága alapokmányának 56. cikke alapján 2012. szeptember 13‑án benyújtott fellebbezése tárgyában,
másik fél az eljárásban:
az Európai Bizottság (képviseli: F. Jimeno Fernández, meghatalmazotti minőségben, segítője: T. Ryhl ügyvéd)
az elsőfokú eljárás alperese,
A BÍRÓSÁG (első tanács),
tagjai: A. Tizzano tanácselnök, S. Rodin, A. Borg Barthet, E. Levits (előadó) és M. Berger bírák,
főtanácsnok: N. Jääskinen,
hivatalvezető: C. Strömholm tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2013. december 12‑i tárgyalásra,
a főtanácsnok indítványának a 2014. április 30‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Fellebbezésével a Dán Királyság az Európai Unió Törvényszéke Dánia kontra Bizottság ítéletének (T‑212/09, EU:T:2012:335, a továbbiakban: megtámadott ítélet) hatályon kívül helyezését kéri, amely ítélettel a Törvényszék elutasította az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EMOGA) Garanciarészlege és az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak a közösségi finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2009. március 19‑i 2009/253/EK bizottsági határozat (HL L 75., 15. o.; a továbbiakban: vitatott határozat) részleges megsemmisítése iránti keresetét, amennyiben e határozat kizárt a közösségi finanszírozásból egyes, a Dán Királyság által területpihentetés címén kifizetett kiadásokat.
Jogi háttér
Az 1258/1999/EK rendelet
2
Az alapügyben szereplő tényállás megvalósulásának időpontjában alkalmazandó, a közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló, 1999. május 17‑i 1258/1999/EK tanácsi rendelet (HL L 160., 103. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 25. kötet, 414. o.) a 7. cikke (4) bekezdésének első albekezdésében előírta, hogy:
„A Bizottság a kiadásoknak a 2. és a 3. cikkben említett közösségi finanszírozásból történő kizárásáról dönt, ha úgy találja, hogy a kiadásra nem a közösségi szabályoknak megfelelően került sor.”
A 2316/1999/EK rendelet
3
Az alapügyben szereplő tényállás megvalósulásának időpontjában alkalmazandó, az egyes szántóföldi növények termelői számára támogatási rendszer létrehozásáról szóló 1251/1999/EK tanácsi rendelet végrehajtására vonatkozó részletes szabályok meghatározásáról szóló, 1999. október 22‑i 2316/1999/EK bizottsági rendelet (HL L 280., 43. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 26. kötet, 362. o.) a 19. cikkében előírta:
„(1)   Az e fejezetnek megfelelően pihentetett területeknek legalább 0,3 hektár nagyságú és legalább 20 m szélességű összefüggő területnek kell lenniük.
A tagállamok elfogadhatnak:
a)
állandó határokkal, mint például falakkal, sövényekkel vagy vízfolyásokkal rendelkező egész parcellákat magukban foglaló kisebb területeket;
[…]
(4)   A tagállamok a pihentetett területek különleges helyzetével összeegyeztethető megfelelő intézkedéseket alkalmaznak annak érdekében, hogy azok megfelelő gondozását, valamint a környezet védelmét biztosítsák. Az ilyen intézkedések a növénytakaróra is vonatkozhatnak; ebben az esetben az intézkedéseknek biztosítaniuk kell, hogy a növénytakarót ne lehessen vetőmag‑előállításra felhasználni, valamint hogy semmilyen körülmények között ne lehessen augusztus 31‑e előtt mezőgazdasági célokra, illetve az azt követő január 15‑e előtt forgalmazási célú növénytermesztésre használni.
[…]”
A 2419/2001/EK rendelet
4
A 3508/92/EGK tanácsi rendelettel az egyes közösségi támogatási intézkedésekre vonatkozóan létrehozott egységes igazgatási és ellenőrzési rendszer részletes alkalmazási szabályainak megállapításáról szóló, 2001. december 11‑i 2419/2001/EK bizottsági rendelet (HL L 327., 11. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 34. kötet, 308. o.) a 15. cikkében előírta, hogy:
„Az adminisztratív és helyszíni ellenőrzéseket oly módon kell elvégezni, hogy biztosítsák a támogatási feltételeknek való megfelelés hatékony igazolását.”
5
Az említett rendeletnek a mezőgazdasági parcellák területének meghatározására vonatkozó 22. cikkének (1) bekezdése szerint:
„A mezőgazdaság parcellák területeit valamely, az illetékes hatóságok által megállapított módon kell meghatározni, amely legalább a nemzeti szabályokban előírtaknak megfelelő pontosságot biztosít. Az illetékes hatóságnak meg kell állapítania egy tűréshatárt, figyelembe véve az alkalmazott mérési módszert, a rendelkezésre álló hivatalos dokumentumok pontosságát, helyi tényezőket, mint például a parcella lejtését és alakját, valamint a (2) bekezdés rendelkezéseit.”
6
Ugyanezen rendelet 23. cikke a távérzékeléssel végzett ellenőrzések részletes szabályait határozta meg.
Az 1290/2005/EK rendelet
7
A közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló, 2005. június 21‑i 1290/2005/EK tanácsi rendelet (HL L 209., 1. o.) „Megfelelőségi vizsgálat” című 31. cikke az (1)–(3) bekezdésében előírja:
„(1)   A Bizottság a pénzösszegek közösségi finanszírozásból történő kizárásáról dönt, ha úgy találja, hogy a 3. cikk (1) bekezdésében és a 4. cikkben említett kiadások teljesítésére nem a közösségi szabályoknak megfelelően, a 41. cikk (3) bekezdésében említett eljárás szerint került sor.
(2)   A Bizottság a kizárásra kerülő pénzösszegeket különösen abból a szempontból vizsgálja meg, hogy mekkora a feltárt meg nem felelés jelentősége. A Bizottság figyelembe veszi a jogsértés természetét és súlyát, továbbá a Közösség által elszenvedett pénzügyi veszteséget.
(3)   Mielőtt a finanszírozás elutasítására vonatkozó határozat megszületik, a Bizottság vizsgálatainak eredményét, valamint az érintett tagállam válaszait írásban közlik, amely után a két fél arra törekszik, hogy megállapodásra jusson a meghozandó intézkedéseket illetően.
Ha nem jutnak megállapodásra, a tagállam négy hónapon belül eljárás indítását kérheti az álláspontok egyeztetése érdekében, amelynek eredményeit egy – Bizottságnak megküldött és a Bizottság által a finanszírozást elutasító határozat meghozatala előtt elbírált – jelentésbe kell foglalni.”
Az iránymutatások
8
„Az EMOGA Garanciarészlege számláinak végső elszámolására vonatkozó határozat előkészítése során a pénzügyi következmények kiszámítására vonatkozó iránymutatás” című, 1997. december 23‑i VI/5330/97. sz. bizottsági dokumentum (a továbbiakban: iránymutatások) leírja a pénzügyi átalánykorrekciók alkalmazási módszereit. Előírja különösen, hogy:
„Átalánykorrekciót akkor kell kilátásba helyezni, ha a Bizottság megállapítja, hogy egy rendelet által kifejezetten megkövetelt, vagy valamely kifejezett szabály tiszteletben tartásához közvetetten szükséges ellenőrző intézkedést (például támogatás bizonyos minőségű termékre történő korlátozása) nem a megfelelő módon hajtottak végre.
Amennyiben az ellenőrzéseket nem tökéletsen hajtják végre, értékelni kell a hiányosság súlyosságát. Gyakorlatilag minden ellenőrzési eljárás tökéletesíthető, és a bizottsági ellenőrök egyik feladata az eljárások javítására irányuló ajánlások megfogalmazása, és további ellenőrzések végrehajtása, amelyek – jóllehet a jogalkotó nem írja elő azokat – további biztosítékot nyújtanak a kiadásoknak az érintett tagállam saját feltételei szerinti szabályosságát illetően. Mindazonáltal, az a tény, hogy valamely ellenőrzési eljárás tökéletesíthető, önmagában még nem teszi indokolttá a pénzügyi korrekciót. A kifejezett közösségi szabályok alkalmazására vonatkozó jelentős mulasztásnak is fenn kell állnia, és annak az [Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalapnak (EMOGA)] okozott veszteség vagy a szabálytalanság tényleges kockázatával kell járnia.”
9
Az iránymutatások meghatározzák a bejelentett kiadások 2%‑ának, 5%‑ának, 10%‑ának vagy 25%‑ának megfelelő összegű pénzügyi átalánykorrekció alkalmazási feltételeit.
A jogvita alapját képező tényállás és a vitatott határozat
10
Miután az Európai Bizottság 2004 októberében és decemberében helyszíni ellenőrzést végzett a szántóföldi növények egységes igazgatási és ellenőrzési rendszere dán hatóságok általi, a 2002–2004‑es gazdasági években való alkalmazásának feltételei vonatkozásában, tájékoztatta a Dán Királyságot, hogy e hatóságok nem tartották tiszteletben az egyes szántóföldi növények termelői számára támogatási rendszer létrehozásáról szóló, 1999. május 17‑i 1251/1999/EK tanácsi rendelet (HL L 160., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 25. kötet, 322. o.) és az egyes közösségi támogatási programok integrált igazgatási és ellenőrzési rendszerének létrehozásáról szóló, 1992. november 27‑i 3508/92/EGK tanácsi rendelet (HL L 355., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 13. kötet, 223. o.) rendelkezéseit.
11
E következtetéseknek az 1999. október 22‑i 2245/1999/EK bizottsági rendelettel (HL L 273., 5. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 26. kötet, 335. o.) módosított, a 729/70/EGK tanácsi rendeletnek az EMOGA Garanciarészlege számlaelszámolási eljárása tekintetében történő alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1995. július 7‑i 1663/95/EK bizottsági rendelet (HL L 158., 6. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 18. kötet, 31. o.) 8. cikkének (1) bekezdése szerint a Dán Királysággal, 2006. június 27‑i levélben történő közlését követően és egy levélváltás után a Bizottság az e tagállamnak címzett 2008. február 21‑i levélben jelezte, hogy 5%‑os és 10%‑os mértékű pénzügyi korrekciókat kell alkalmazni a 2002–2004‑es gazdasági évek egyes kiadásai vonatozásában. E korrekciók összege 750 millió dán koronát (DKK) tesz ki.
12
A Dán Királyság, mivel úgy vélte, hogy a korrekció jogosulatlan volt, az egyeztető testülethez fordult.
13
Az utóbbi a 2008. szeptember 9‑i jelentésében azt a következtetést vonta le, hogy a két szemben álló fél álláspontja nem egyeztethető össze, és arra kérte a Bizottságot, hogy fontolja meg újra minden érintett kiadás vonatkozásában az 5%‑os és 10%‑os mértékű korrekció alkalmazását.
14
Amint azt a Bizottság a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóságnak (DG AGRI) az EMOGA Garanciarészlege számlaelszámolási eljárása összefüggésében a Bizottság által folytatott ellenőrzés eredményeiről szóló, 2009. január 6‑i, az 1258/1999 rendelet 7. cikkének (4) bekezdése és az 1290/2005 rendelet 31. cikke alapján kiadott összefoglaló jelentésében (a továbbiakban: összefoglaló jelentés) megállapítja, a vitatott határozattal a Dán Királyság által teljesített kiadásokra adott esetben 2%‑os, 5%‑os vagy 10%‑os pénzügyi átalánykorrekciót alkalmazott a parcellák távérzékeléssel végzett ellenőrzései terén tapasztalt hiányosságok és a pihentetett területekre vonatkozó szabályozási követelményeknek való megfelelés ellenőrzésében tapasztalt hiányosságok címén.
15
Egyrészt a Bizottság a 2003‑as és 2004‑es gazdasági év során kifizetett támogatásokra 2%‑os átalánykorrekciót alkalmazott az EMOGA‑nak okozott anyagi kár címén, mivel a Dán Királyság nem tett korrekciós intézkedéseket a távérzékeléssel végzett ellenőrzések keretében, amikor a parcellákat nagy felbontású képek segítségével (a továbbiakban: nagy felbontású képek) mérték fel.
16
Egyrészt a Bizottság, mivel a pihentetett területek vonatkozásában az EMOGA‑ból fizetett egyes kiadások finanszírozásból való kizárását igazoló több szabálytalanságot is megállapított, azt a következtetést vonta le, hogy e területek kulcsellenőrzéseit nem, vagy olyan rosszul végezték el, hogy az teljesen hatástalan volt. Ennélfogva a 2002–2004‑es gazdasági évben kifizetett támogatásokra egy meghatározott, az adott esettől függően 5%‑os vagy 10%‑os átalánykorrekciót alkalmazott az EMOGA‑nak okozott anyagi kár megtérítése érdekében.
A megtámadott ítélet
17
Először is a távérzékeléssel végzett ellenőrzésekre vonatkozó szabályokat illetően a Törvényszék a megtámadott ítélet 48–50. pontjában megállapította, hogy a Dán Királyságnak egy eltérő módszert kellett volna alkalmaznia annak érdekében, hogy megbizonyosodjon a nagy felbontású képek segítségével végzett parcellamérések pontosságáról, annál is inkább, mivel e tagállam hatóságait 2002. decemberben tájékoztatták arról, hogy a Bizottság nem javasolja e mérési módszert.
18
Egyébiránt a megtámadott ítélet 52. pontjában a Törvényszék elismerte, hogy a Bizottság a 2419/2001 rendelet 22. cikkének (1) bekezdése szerint szabadon választhatja meg, hogy mely megfelelő módszert alkalmazza az ellenőrzött parcellák területének meghatározásához.
19
Másodszor, a pihentetett területek ellenőrzésére vonatkozó szabályokat illetően, a Törvényszék egyrészt a megtámadott ítélet 69–85. pontjában értelmezte a 2316/1999 rendelet 19. cikkének (4) bekezdését, a Bizottság álláspontjával szemben akként megítélve, hogy a pihentetett parcellák megfelelő gondozásához és a környezet védelméhez megfelelő intézkedésnek minősül a pihentetett parcellákon lévő növénytakaró fenntartása. A Törvényszék a megtámadott ítélet 106. pontjában mindazonáltal megállapította, hogy amikor a Bizottság komoly és ésszerű kétség igazolását számos, egymástól független bizonyítékra alapítja, az ellenőrzés módszereinek elégtelen jellegére történő következtetéshez elegendő, ha e bizonyítékok egyike megerősítésre kerül. Ennélfogva folytatta a Bizottság által bemutatott bizonyítékok vizsgálatát.
20
Miután a Törvényszék emlékeztetett a tagállamok pihentetett parcellákra vonatkozó gondozási kötelezettségére, a megtámadott ítélet 93. és 94. pontjában úgy ítélte meg, hogy az említett rendelkezés szerint az e parcellákon fenntartott növénytakarót gondozni kell az említett parcellák mezőgazdasági feltételeinek fenntartása érdekében.
21
Másrészt az „állandó határok” 2316/1999 rendelet 19. cikke (1) bekezdése második albekezdésének a) pontja szerinti fogalmát illetően a Törvényszék a megtámadott ítélet 101. pontjában úgy ítélte meg, hogy az e rendelet szerinti parcellák csak akkor részesülhetnek terület alapú támogatásban, ha fizikailag elhatároltak. Ennélfogva elutasította a Dán Királyság azon értelmezését, amely szerint a kataszteri határok eleget tesznek az említett rendelkezés követelményeinek.
22
Azon feltételek állítólagos jogellenességét illetően, amelyek mellett a Bizottság megállapította a pihentetett parcellákat érintő egyes szabálytalanságokat, a Törvényszék a megtámadott ítélet 122. pontjában úgy ítélte meg, hogy a Dán Királyság az ügyben felmerült kétséget nem veheti figyelembe a támogatás kérelmezőjének javára, ha a pihentetési időszak lezárását követően elvégzett helyszíni ellenőrzések révén megállapították az érintett parcellákon tárolt szénakazlak vagy építési hulladékok jelenlétét.
23
A Törvényszék a megtámadott ítélet 123. pontjában úgy ítélte meg, hogy a Bizottságnak jogosan vannak komoly és ésszerű kétségei a Dán Királyság által azon parcellák vonatkozásában végzett ellenőrzés elégséges jellegét illetően, amelyek tekintetében egyes szabálytalanságokat állapítottak meg, és e tagállam nem adott elő az e kétségek eloszlatására alkalmas érveket.
24
Harmadszor, ami a lényeges eljárási szabályok megsértését illeti, a Törvényszék elutasította az említett tagállam által előadott érvek összességét.
25
Negyedszer, a pénzügyi korrekciókra vonatkozó szabályokat illetően, a Törvényszék a megtámadott ítélet 168. pontjában megállapította, hogy a Bizottság ésszerűen következtethetett arra, hogy az EMOGA‑t érő veszteségek kockázata jelentős volt, és igazolta az 5%‑os vagy 10%‑os mértékű átalánykorrekciót.
26
Következésképpen a Törvényszék elutasította a Dán Királyság által benyújtott megsemmisítés iránti kérelmet.
A felek kérelmei
27
Fellebbezésével a Dán Királyság a megtámadott ítélet hatályon kívül helyezését kéri a Bíróságtól és azt, hogy adjon helyt az első fokon előadott kérelmeinek, vagy másodlagosan utalja vissza az ügyet a Törvényszék elé.
28
Az Európai Bizottság a fellebbezés elutasítását kéri, valamint a Dán Királyság kötelezését a költségek viselésére.
A fellebbezésről
29
Fellebbezésének alátámasztására a Dán Királyság négy jogalapra hivatkozik, amelyeket a 2419/2001 rendelet 15. cikkének téves értelmezésére, a 2316/1999 rendelet 19. cikke (4) bekezdésének téves értelmezésére és egyrészt a bizonyítási teherre vonatkozó szabályokra, másrészt pedig az átalánykorrekciókra vonatkozó rendelkezésekre vonatkozó téves jogalkalmazásra alapított.
30
A Bizottság úgy véli, hogy a fellebbezés alátámasztására felhozott valamennyi jogalapot mint elfogadhatatlant, vagy legalábbis mint megalapozatlant el kell utasítani.
31
Előzetesen a Bizottság által felhozott általános elfogadhatatlansági kifogást kell megvizsgálni.
Az általános elfogadhatatlansági kifogásról
32
A Dán Királyság által hivatkozott mindegyik jogalapra válaszolva a Bizottság először is a fellebbezés egészének elfogadhatatlanságára hivatkozik, mivel az a jelen ügy tényállásának újabb vizsgálatára irányul, és lényegében az első fokon előadott érvek megismétlésére korlátozódik.
33
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 256. cikk (1) bekezdése és az Európai Unió Bíróságának alapokmánya 58. cikkének első bekezdése szerint a fellebbezés csak jogkérdésekre vonatkozhat.
34
Egyébiránt az állandó ítélkezési gyakorlat szerint, amennyiben valamely fél az uniós jognak a Törvényszék által elfogadott értelmezését vagy alkalmazását kifogásolja, az elsőfokú eljárásban megvizsgált jogkérdések a fellebbezés keretében újból vita tárgyát képezhetik. Ugyanis, ha valamely fél nem alapíthatná fellebbezését a Törvényszék előtt már felhasznált jogalapokra és érvekre, a fellebbezési eljárás részben értelmét vesztené (Franciaország kontra Bizottság ítélet, C‑601/11 P, EU:C:2013:465, 71. pont).
35
A jelen fellebbezés tekintetében elegendő megállapítani, hogy a Dán Királyságnak – amint különösen a jelen ítélet 29. pontjából kitűnik – a Bizottság állításával ellentétben nem az a célja, hogy a Törvényszék előtt felhozott jogalapokat és érveket megismételve általában kétségbe vonja a Törvényszék tényértékelését. Ezzel szemben a fellebbező olyan jellegű jogkérdéseket tesz fel, amelyek fellebbezés tárgyát képezhetik.
36
Ezért a Bizottság által emelt általános elfogadhatatlansági kifogást el kell utasítani.
37
Így, amennyiben a Bizottság konkrétan a fellebbezésben foglalt egyes jogalapok elfogadhatatlanságára hivatkozik, e kifogásokat az érintett jogalapok vizsgálatának keretében kell elbírálni.
Az első jogalapról
A felek érvei
38
A Dán Királyság első jogalapként a 2419/2001 rendelet 23. cikkével összefüggésben értelmezett 15. cikkének értelmezését érintő Törvényszék általi azon téves jogalkalmazásra hivatkozik, hogy a globális helymeghatározó rendszer (GPS) révén kapott listát nem lehetett volna a távérzékeléssel kapott mérések értékeléséhez használni, mivel a két módszer szükségszerűen eltérő eredményre vezet.
39
Egyébiránt a Törvényszék nem valósághűen mutatta be a tényeket, és nem foglalt állást az azt bizonyító részletes dokumentumokkal kapcsolatban, hogy a dán hatóságok kiegészítő jellegű kiigazító ellenőrzéseket végeztek.
40
A Francia Köztársaság azt állítja, hogy a Törvényszék feladata annak vizsgálata, hogy a távérzékeléssel végzett mérés olyan pontosságot biztosít‑e, amely legalább a nemzeti rendelkezésekben előírtaknak megfelel. Mindenesetre a nemzeti méréseket bizonyos tűréshatárral kell értékelni.
41
A Bizottság a megtámadott ítélet 120. pontjában azt állítja, hogy a Törvényszék megállapította a dán ellenőrzési rendszer gyengeségeit. Márpedig a hivatkozott jogalap e ténybeli értékelés egyszerű megkérdőjelezése.
A Bíróság álláspontja
42
Amint arra a Törvényszék a megtámadott ítélet 37–41. pontjában helytállóan emlékeztetett, a 2419/2001 rendelet 15. cikke és 22. cikkének (1) bekezdése szerint a tagállamok feladata olyan intézkedések elfogadása, amelyek megítélésük szerint biztosítják az ellenőrzések hatékonyságát, és így a távérzékelés útján végzett mérések pontosságát.
43
Márpedig ha e rendelkezésekből az következik is, hogy bár a tagállamok szabadon választhatják meg a mezőgazdaság parcellák területmeghatározásának módját, e módnak meg kell felelnie a pontosságra vonatkozó követelménynek.
44
Ezen összefüggésben nem róható fel a Törvényszéknek, hogy úgy ítélte meg, hogy a területpihentetési szabályok alá tartozó parcellák dán hatóságok általi területmeghatározásának vizsgálata keretében a Bizottság alkalmazhatott az e hatóságok által alkalmazott módszertől eltérő módszert.
45
Ugyanis egyrészt a tagállamra háruló pontosságra vonatkozó követelmény tiszteletben tartásának ellenőrzése keretében a Bizottság nem korlátozható arra, hogy kizárólag az e tagállam által használt módszert alkalmazza, különösen, ha álláspontja szerint valamely eltérő módszer nagyobb pontosságot biztosít.
46
Másrészt a Bizottság arra kötelezése, hogy e keretben az érintett tagállam által választott mérési módszert alkalmazza, gyengítheti a 2419/2001 rendelet által bevezetett kétszintű ellenőrzési rendszert.
47
Következésképpen a Bizottság csak akkor tudja hatékonyan megvizsgálni a nemzeti ellenőrzési rendszerek megbízhatóságát, ha szabadon választhatja meg a nemzeti hatóságok által végzett mérések ellenőrzésének a számára a pontosság szempontjából legmegfelelőbbnek tűnő módszerét.
48
A többi kifogást illetően emlékeztetni kell arra, hogy a tények Törvényszék által történő értékelése, a bizonyítékok elferdítésének esetét kivéve, nem minősül a Bíróság vizsgálatának hatálya alá tartozó jogkérdésnek.
49
Márpedig Törvényszéknek a megtámadott ítélet 50. és 120. pontjából következő ténybeli értékelésének vitatásával a Dán Királyság anélkül kéri a Bíróságtól, hogy értékelje újból a tényeket, hogy kiemelne olyan adatokat, amelyek lehetővé teszik az ilyen elferdítés megállapítását.
50
Ennélfogva az első jogalapot mint részben megalapozatlant és részben elfogadhatatlant el kell utasítani.
A második jogalapról
A felek érvei
51
A 2316/1999 rendelet 19. cikke (4) bekezdésének Törvényszék általi téves értelmezésére alapított második jogalap alátámasztására a Dán Királyság megerősíti, hogy a pihentetett terület vonatkozásában nem áll fenn a növénytakaró kaszálására vonatkozó kötelezettség, az e rendeletben előírt gondozási kötelezettség nem vonatkozik a növénytakaróra, és hogy a Törvényszék elmulasztotta megmagyarázni, hogy mit ért a pihentetett területek „mezőgazdasági feltételeinek fenntartása” alatt.
52
A Dán Királyság hozzáteszi, hogy a Bizottság által a vitatott határozatban megállapított szabálytalanságok jelentéktelensége nem alapozhatja meg az alkalmazott pénzügyi korrekciókat.
53
Egyébiránt a Törvényszék nem ítélt meg a Bizottság által megállapított egyéb szabálytalanságot, amely megalapozhatná a vitatott határozatot. Márpedig a megtámadott határozat indokolását érintő e mulasztás megakadályozza abban a fellebbezőt, hogy megfelelően értékelje a vitatott határozat jogszerűségét.
54
Egyébiránt a Törvényszék nem ítélte meg a Dán Királyság által előadott, a dán ellenőrzési rendszer megbízhatóságának igazolására alkalmas jogalapokat és bizonyítékokat.
55
A Francia Köztársaság azt állítja egyrészt, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor nem helyezte hatályon kívül a vitatott határozatot, jóllehet megállapította e határozat jogellenességét, másrészt pedig azt, hogy a gondozási kötelezettség nem a növénytakaróra, hanem magukra a pihentetett területekre vonatkozik.
56
A Finn Köztársaság hozzáteszi, hogy a 2316/1999 rendelet 19. cikke (4) bekezdésének Törvényszék által elfogadott értelmezése nem következik e rendelkezés megfogalmazásából.
57
A Bizottság emlékeztet arra, hogy a Törvényszék egyes parcellák támogathatósági feltételeit illetően szabálytalanságokat állapított meg, amelyet a Dán Királyság nem kérdőjelezett meg. Amennyiben a dán ellenőrzési rendszer hiányosságai az uniós szabályozás Dán Királyság általi téves értelmezéséből erednek, ebből még nem következik, hogy a Törvényszék nem alklamazta tévesen a jogot.
58
Ami a szabálytalanságok jelentőségét illeti, a Bizottság úgy érvel, hogy a helyszíni ellenőrzések lehetővé tették annak megállapítását, hogy a szabálytalanságok nem voltak sem csekélyek, sem jelentéktelenek.
A Bíróság álláspontja
59
Első kifogásával a Dán Királyság azt rója fel a Törvényszéknek, hogy akként értelmezte a 2316/1999 rendelet 19. cikke (4) bekezdésének első mondatát, hogy az a növénytakaró kaszálására vonatkozó kötelezettséget tartalmaz.
60
Márpedig meg kell állapítani, hogy az ilyen kifogás a megtámadott ítélet téves értelmezésén alapul.
61
Ugyanis először is a Törvényszék a megtámadott ítélet 88. pontjában emlékeztetett arra, hogy bár a tagállamok választhatják a növénytakaró pihentetett területeken történő fenntartását, a 2316/1999 rendelet 19. cikke (4) bekezdésének szövege szerint megfelelő intézkedéseket kell alkalmazniuk e területek megfelelő gondozása érdekében, tudván, hogy ha a növénytakaró fenntartását választják, azt gondozni kötelesek.
62
Majd a Törvényszék az említett ítélet 93. pontjában helytállóan hozzátette, hogy a pihentetett területeken fenntartott növénytakaró megfelelő gondozása a mezőgazdasági feltételek fenntartását szolgálja.
63
E tekintetben a Törvényszék ugyanezen ítélet 92. pontjában megállapította, hogy a Dán Királyság maga is állította, hogy a meghatározó szempont az volt, hogy a pihentetett területek a területpihentetés időszaka alatt művelhető területek maradtak‑e.
64
A Törvényszék végül a megtámadott ítélet 94. pontjában megállapította, hogy a pihentetett területeket illetően a növénytakaró fenntartása nem számított kivételnek a tagállamok által a 2316/1999 rendelet 19. cikkének (4) bekezdése szerint alkalmazott megfelelő intézkedések alól.
65
Ennélfogva a Törvényszék a Dán Királyság állításával szemben megelégedett azzal, hogy emlékeztetett a pihentetett területek fenntartásának szükségességére, amint azt az említett rendelet 19. cikke (4) bekezdésének első mondata kimondja, és nem hivatkozott a növénytakaró kaszálására vonatkozó velejáró kötelezettségre.
66
Mindazonáltal a növénytakaró jelenléte, mint a pihentetett parcellák megfelelő gondozásához megfelelő intézkedés, nem mentesítheti az érintett tagállamot annak ellenőrzése alól, hogy maga az említett takaró gondozás tárgyát képezi. Ugyanis a pihentetett terület gondozására irányuló cél megvalósítása veszélybe kerülne, ha maga a növénytakaró nem képezné tárgyát az említett gondozásnak.
67
Második kifogásával a Dán Királyság azt rója fel a Törvényszéknek, hogy az nem helyezte hatályon kívül a vitatott határozatot annak megállapítása ellenére, hogy a Bizottság tévesen alkalmazta a jogot, amikor a növénytakaró fenntartását nem minősítette megfelelő intézkedésnek, és az ezen fenntartástól eltérő, a Bizottság által megállapított szabálytalanságok elegendőek voltak az e határozatban előírt pénzügyi korrekciók igazolásához.
68
Ugyanis a Törvényszék által megállapított szabálytalanságok a Dán Királyság szerint nem bírnak olyan jelentőséggel, hogy igazolják az alkalmazott korrekciókat.
69
Egyrészt emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint a Bizottságnak bizonyítania kell a nemzeti hatóságok által végrehajtott ellenőrzések tekintetében benne felmerült komoly és ésszerű kétséget a pénzügyi korrekció igazolásához (lásd ebben az értelemben: Görögország kontra Bizottság ítélet, C‑300/02, EU:C:2005:103, 34. pont).
70
Ennélfogva, mivel a Dán Királyságot illetően a Bizottság előadott a Törvényszék által elutasított bizonyítékokon kívüli ilyen bizonyítékokat, az utóbbi nem alkalmazta tévesen a jogot a vitatott határozat fenntartásával, mivel e bizonyítékokat nem vitatják.
71
Ennek alapján a Törvényszék a megtámadott ítélet 112. pontjában megállapította, hogy a Dán Királyság nem vitatta a Bizottságnak a szabálytalanságokat jellemző, és ezen más bizonyítékokat alkotó ténymegállapításainak bizonyított jellegét, mivel e tagállam azon időszak vitatására szorítkozott, amely alatt e szabálytalanságok megállapításra kerültek.
72
Másrészt meg kell állapítani, hogy a Dán Királyság, azáltal hogy felrója a Törvényszéknek, hogy az túl nagy jelentőséget tulajdonított azon szabálytalanságoknak, amelyek vonatkozásában megállapításra került, hogy igazolják a Bizottság ésszerű és komoly kétségét, a Bíróságtól a Törvényszék által korábban értékelt tények újbóli vizsgálatát kéri. Márpedig, amint arra a jelent ítélet 48. pontja emlékeztet, az ilyen kérelem nem fogadható el a fellebbezés szintjén.
73
Ami a harmadik, arra alapított kifogást illeti, hogy a Törvényszék nem határozott a Dán Királyság által előadott egyes bizonyítékokról, a Törvényszék – mivel úgy ítélte meg, hogy a Bizottság előterjesztette a dán ellenőrzési rendszer hatékonyságának vonatkozásában fennálló komoly és ésszerű kétségét megalapozó bizonyítékokat, és e kétségeket nem oszlatta el a Dán Királyság – a megtámadott ítélet 125. pontjában jogosan mellőzhette a Bizottság által előadott szabálytalanságokra vonatkozó bizonyítékok vonatkozásában e tagállam által előadott érvek vizsgálatát.
74
Egyébiránt a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy a Törvényszéket terhelő indokolási kötelezettség nem jelenti azt, hogy az köteles lenne olyan magyarázatot adni, amely egyenként és kimerítően követi a felek által előadott összes érvet, és az indokolás lehet közvetett is, amennyiben lehetővé teszi az érdekelt felek számára, hogy megismerjék érvelésük Törvényszék általi elutasításának okait, és lehetővé teszi a Bíróság számára a felülvizsgálat elvégzését (Edwin kontra OHIM ítélet, C‑263/09 P, EU:C:2011:452, 64. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
75
Következésképpen a második jogalapot részben mint megalapozatlant, részben mint elfogadhatatlant el kell utasítani.
A harmadik jogalapról
A felek érvei
76
A Dán Királyság az EMOGA számlaelszámolása során alkalmazott pénzügyi korrekciók területén fennálló bizonyítási teherre vonatkozó elvek megkérdőjelezése nélkül vitatja azok Törvényszék által történő alkalmazását. Egyrészt a Bizottság által a területpihentetés időszakának vége után elvégzett, mintavételen alapuló helyszíni vizsgálatok során megállapított szabálytalanságok nem bírnak bizonyító erővel. Másrészt a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor azt kérte e tagállamtól, hogy bizonyítsa, hogy minden területpihentetési intézkedéssel érintett parcella szabályos.
77
A Francia Köztársaság, a Holland Királyság és a Svéd Királyság e tekintetben úgy érvel, hogy nem azt kellett volna bizonyítania a Dán Királyságnak, hogy a pihentetett parcellák összessége tekintetében nem követtek el szabálytalanságot, hanem azt, hogy a Bizottság által tett megállapítások nem voltak reprezentatív jellegűek a nemzeti ellenőrzés minősége vonatkozásában.
78
A Bizottság emlékeztet arra, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint a Bizottság a bizonyítási kötelezettség könnyítésében részesül. Így többek között nem köteles bizonyítani, hogy az uniós szabályok alkalmazására vonatkozó jelentős mulasztás áll fenn.
A Bíróság álláspontja
79
Előzetesen meg kell állapítani, hogy az EMOGA számlaelszámolás keretében a tagállamok elsődleges szerepet játszanak, mivel lehetővé kell tenniük annak biztosítását, hogy az EMOGA csak a mezőgazdasági piacok közös szervezése keretében, az uniós rendelkezéseknek megfelelően végrehajtott intézkedéseket finanszírozza.
80
Ugyanis a tagállam van leginkább abban a helyzetben, hogy az EMOGA számláinak végső elszámolásához szükséges adatokat összegyűjtse és ellenőrizze (Görögország kontra Bizottság ítélet, EU:C:2005:103, 36. pont).
81
Amint arra a Törvényszék a megtámadott ítélet 57. pontjában emlékeztetett, a Bizottság a mezőgazdasági piacok közös szervezése szabályai megsértésének bizonyítása érdekében azonban nem a nemzeti közigazgatási szervek által végrehajtott ellenőrzések elégtelenségének vagy az azok által ismertetett számok szabálytalanságának kimerítő jellegű bemutatására köteles, hanem arra, hogy bizonyítsa az ellenőrzések vagy e számok tekintetében benne felmerült komoly és ésszerű kétséget (lásd: Németország kontra Bizottság ítélet, C‑54/95, EU:C:1999:11, 35. pont; Görögország kontra Bizottság ítélet, EU:C:2005:103, 34. pont).
82
Az érintett tagállam a maga részéről nem cáfolhatja a Bizottság megállapításait anélkül, hogy saját állításait alátámasztaná egy megbízható és működőképes ellenőrzési rendszer létezését bizonyító tényekkel. Amennyiben nem tudja bizonyítani, hogy a Bizottság megállapításai pontatlanok, azok komoly kétségeket kelthetnek a megfelelő és hatékony felügyeleti és ellenőrzési intézkedések összességének végrehajtását illetően (Olaszország kontra Bizottság ítélet, C‑253/97, EU:C:1999:527, 7. pont; Görögország kontra Bizottság ítélet, EU:C:2005:103, 35. pont).
83
Következésképpen a tagállamra hárul ellenőrzései és számai valóságának és adott esetben a Bizottság állításai pontatlanságának legrészletesebb és legteljesebb bizonyítása (Görögország kontra Bizottság ítélet, EU:C:2005:103, 36. pont).
84
Ennek keretében a Törvényszék a megtámadott ítélet 107. pontjában megállapította, hogy a Bizottság, amint az az összefoglaló jelentéséből kitűnik, több szabálytalanságot is megállapított a pihentetett parcellák ellenőrzési feltételei vonatkozásában, amelyek igazolták a nemzeti ellenőrzési rendszer vonatkozásában fennálló komoly és ésszerű kétségét.
85
A Törvényszék a Dán Királyság érveinek elutasítása érdekében annak megállapításával, hogy az utóbbi a Bizottság által az összefoglaló jelentésének alapját képező vizsgálat során a parcellák kiválasztott mintája alapján tett konkrét megállapításokhoz kapcsolódó bizonyítékok előterjesztésére szorítkozott, és nem terjesztett elő a pihentetett parcellák összességére vonatkozó bizonyítékokat, nem alkalmazta tévesen a jogot.
86
Ugyanis egyrészt, az EMOGA számlaelszámolás során a tagállamok elsődleges szerepére és a pihentetett parcellák összességének a Bizottság által minden egyes tagállamban elvégzett ellenőrzésének fizikai lehetetlenségére tekintettel, az ezen elszámolás keretében bevezetett ellenőrzési rendszer lehetővé teszi a Bizottság számára, hogy értékelését a nemzeti hatóságok mintavételen alapuló helyszíni vizsgálatokon alapuló ellenőrzésének megbízhatósága vonatkozásában fennálló komoly és ésszerű kétségének bizonyítékára alapítsa.
87
Másrészt a jelen ügyben fennálló azon körülmény, hogy egyes szabálytalanságoknak, mint például a pihentetett területeken tárolt szénakazlak vagy építési hulladékok jelenlétének a területpihentetési időszak lezárását követően való megállapítása, nem kérdőjelezi meg e szabálytalanságok bizonyító erejét, mivel nem zárható ki, hogy az említett szabálytalanságok e területek pihentetési időszaka alatt is fennálltak. Mindenesetre az egyes szabálytalanságok megállapítása időpontjának vitatása nem tekinthető a dán ellenőrzési rendszer hatékonysága bizonyítékának.
88
A Törvényszék tehát helytállóan, a benyújtott bizonyítékok elferdítése nélkül állapította meg, hogy e szabálytalanságok lehetővé tették, hogy a Bizottságnak ésszerű és komoly kétségei legyenek a pihentetett parcellák dán hatóságok által bevezetett ellenőrzési rendszerének megbízhatósága vonatkozásában.
89
Ezen összefüggésben a Dán Királyság feladata az ilyen kétség eloszlatását lehetővé tevő olyan bizonyítékok előadása, amelyek alkalmasak a szabálytalanságok tényleges hiányának vagy azon ténynek a bizonyítására, hogy a megállapított szabálytalanságok csak olyan egyedi esetek, amelyek nem kérdőjelezik meg az említett rendszer egészének megbízhatóságát.
90
Mindazonáltal először is a Törvényszék a megtámadott ítélet 119. és 120. pontjában megállapította, hogy a Dán Királyság nem vezetett be olyan korrekciós intézkedéseket a kizárólag nagy felbontású képek használata esetére, mint amilyenek például a területpihentetési időszak lezárását megelőző fokozott helyszíni ellenőrzések. Ezen összefüggésben a Törvényszék a megtámadott ítélet 164. pontjában megállapította, hogy a Dán Királyság maga is elismerte az általa végrehajtott távérzékeléssel végzett ellenőrzések pontatlanságát.
91
Másodszor a Törvényszék a megtámadott ítélet 121. és 122. pontjában úgy ítélte meg, hogy a dán hatóságok által alkalmazott módszer, amely szerint a területpihentetési időszak lezárását követően általuk elvégzett helyszíni ellenőrzések során megállapított szabálytalanságok nem érintik az utóbbi időszakot, és így e módszer az ügyben felmerült kétséget a támogatás kérelmezőjének javára veszi figyelembe, nem egyeztethető össze a rendszer megbízhatóságát biztosító ellenőrzés szabályaival.
92
E körülmények között a Törvényszék nem alkalmazta tévesen a jogot, amikor úgy ítélte meg, hogy a Bizottság hivatkozhatott a dán ellenőrzési rendszer megbízhatósága vonatkozásában az általa előadott bizonyítékokra tekintettel fennálló ésszerű és komoly kétségeire, és a Dán Királyságnak az ellenőrzései és számadatai valóságának kellően részletes és teljes bizonyítékokkal történő alátámasztására vonatkozó mulasztására.
93
Következésképpen a harmadik jogalapot – mint megalapozatlant – el kell utasítani.
A negyedik jogalapról
A felek érvei
94
A pénzügyi átalánykorrekciók alkalmazási feltételeire vonatkozó negyedik jogalap címén a Dán Királyság először is úgy érvel, hogy az uniós jog nem írja elő kifejezetten a pihentetett parcellák kaszálására vonatkozó kötelezettséget. Másodszor a vitatott határozatban hivatkozott anomáliák, jelentéktelenségükre tekintettel nem járnak az EMOGA‑nak okozott veszteség tényleges kockázatával.
95
A Dán Királyság a pénzügyi átalánykorrekciók összegét illetően hozzáteszi, hogy a Törvényszék nem pontosan mutatta be érvelését, és tévesen erősítette meg a vitatott határozatban csak kisebb szabálytalanságok alapján megállapított korrekciókat.
96
A Francia Köztársaság és a Svéd Királyság úgy érvel, hogy a Törvényszéknek azt kellett volna megállapítania, hogy a pihentetett parcellára vonatkozók gondozási kötelezettséget érintő szabálytalanságokra alkalmazott átalánykorrekció nem volt igazolt. Egyébiránt a Törvényszéknek meg kellett volna ítélnie a vitatott határozatban említett további szabálytalanságokat. Mindenesetre az alkalmazott pénzügyi korrekciók a Finn Köztársaság szerint nem arányosak a megállapított szabálytalanságokkal.
97
A Bizottság állítja, hogy a Törvényszék jogosan állapította meg, hogy a Dán Királyság nem tett eleget az Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelmére irányuló kötelezettségének, ami igazolja a pénzügyi átalánykorrekciók alkalmazását.
A Bíróság álláspontja
98
Először is a Törvényszék helytállóan ítélte úgy, hogy a Bizottságnak jogosan lehettek komoly és ésszerű kétségei a dán ellenőrzési rendszer megbízhatóságát illetően az általa megállapított szabálytalanságokra és arra tekintettel, hogy a Dán Királyság nem tudta eloszlatni e kétségeket.
99
Márpedig, amint az a jelen ítélet 79. pontjából következik, a tagállamok feladata annak biztosítása, hogy az EMOGA csak a mezőgazdasági piacok közös szervezése keretében, az uniós rendelkezéseknek megfelelően végrehajtott intézkedéseket finanszírozza. Ezen összefüggésben a tagállamokra hárul a helyszíni kulcsellenőrzések elvégzése.
100
A jelen esetben a jelen ítélet 87. pontjában emlékeztetett szabálytalanságok alapján a Bizottság azt állapította meg, hogy a percellák pihentetésére vonatkozó feltételeket nem tartották mindig tiszteletben, és hiányosak voltak a dán hatóságok ellenőrzései.
101
Másodszor, amint az a jelen ítélet 82. pontjából következik, nem feladata a Bizottságnak a pihentetett parcellák összességének ellenőrzése.
102
Ennélfogva a Bizottság jogosan alapít a mintavételen alapuló vizsgálatok révén összegyűjtött adatokra.
103
Mindazonáltal a Dán Királyság az e módszerrel kapott adatokból nem következtethet az EMOGA által elszenvedett veszteség jelentőségére a vitatott határozatban megállapított átalánykorrekciók megkérdőjelezéséhez.
104
Ugyanis egyrészt a Bizottság által megállapított szabálytalanságok, bármennyire jelentéktelenek is, megalapozhatták az utóbbinak a dán ellenőrzési rendszer egészének megbízhatóságára vonatkozó komoly és ésszerű kétségét, és igazolhatták az iránymutatások értelmében a vitatott határozatban megállapított átalánykorrekciókat.
105
Másrészt az iránymutatás fényében emlékeztetni kell arra, hogy amennyiben nem határozható meg pontosan az Uniót ért kár, a Bizottság átalánykorrekciót helyezhet kilátásba (Belgium kontra Bizottság ítélet, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, 136. pont).
106
Ennélfogva, mivel a Dán Királyság nem bizonyította, hogy a Bizottság által megállapított szabálytalanságok csak olyan egyedi eseteket érintettek, amelyek nem kérdőjelezik meg egészében a dán ellenőrzési rendszer megbízhatóságát, e tagállam nem állíthatja megalapozottan, hogy az alkalmazott átalánykorrekciók aránytalanok a megállapított szabálytalanságokhoz képest.
107
Következésképpen a negyedik jogalapot – mint megalapozatlant – el kell utasítani.
108
A fenti megfontolások összességéből következik, hogy a fellebbezést mint részben elfogadhatatlant, részben pedig megalapozatlant el kell utasítani.
A költségekről
109
A Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (1) bekezdése alapján, amelyet ugyanezen szabályzat 184. cikkének (1) bekezdése alapján a fellebbezési eljárásban is alkalmazni kell, a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Dán Királyságot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére. Ugyanezen szabályzat 140. cikkének (1) bekezdésével összhangban, amely szerint az eljárásba bavatkozó tagállamok és intézméynek maguk viselik saját költségeiket, úgy kell határozni, hogy a Francia Köztársaság, a Holland Királyság, a Finn Köztársaság és a Svéd Királyság maga viseli saját költségeit.
A fenti indokok alapján a Bíróság (első tanács) a következőképpen határozott:
1)
A Bíróság a fellebbezést elutasítja.
2)
A Bíróság a Dán Királyságot kötelezi a költségek viselésére.
3)
A Francia Köztársaság, a Holland Királyság, a Finn Köztársaság és a Svéd Királyság maguk viselik saját költségeiket.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: dán.