61990CJ0240_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C-240/90,
República Federal de Alemania, representada por el Sr. E. Roeder, Ministerialrat del Bundesministerium fuer Wirtschaft, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de su Embajada, 20-22, avenue Émile Reuter,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. D. Booss, Consejero Jurídico, en calidad de Agente, asistido por el Sr. M. Hilf, Profesor de la Universidad de Bielefeld, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. R. Hayder, representante del Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandada,
que tiene por objeto la anulación del apartado 6 del artículo 6 del Reglamento (CEE) nº 3007/84 de la Comisión, de 26 de octubre de 1984, por el que se establecen las modalidades de aplicación de la prima en beneficio de los productores de carne de ovino (DO L 283, p. 28; EE 03/32, p. 161), modificado por el Reglamento (CEE) nº 1260/90, de 11 de mayo de 1990 (DO L 124, p. 15), y de las letras b) y c) del apartado 3 del artículo 13 del Reglamento (CEE) nº 3813/89 de la Comisión, de 19 de diciembre de 1989, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del régimen de ayudas transitorias a la renta agraria (DO L 371, p. 17), modificado por el Reglamento (CEE) nº 1279/90, de 15 de mayo de 1990 (DO L 126, p. 20),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: O. Due, Presidente; C.N. Kakouris, G.C. Rodríguez Iglesias, M. Zuleeg y J.L. Murray, Presidentes de Sala; G.F. Mancini, R. Joliet, F.A. Schockweiler, J.C. Moitinho de Almeida, M. Díez de Velasco y P.J.G. Kapteyn, Jueces;
Abogado General: Sr. F.G. Jacobs;
Secretario: Sra. D. Louterman-Hubeau, administrador principal;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 1 de abril de 1992;
oídas las conclusiones del Abogado General presentadas en audiencia pública el 3 de junio de 1992;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 1 de agosto de 1990, la República Federal de Alemania solicitó, con arreglo al párrafo primero del artículo 173 del Tratado CEE, la anulación del apartado 6 del artículo 6 del Reglamento (CEE) nº 3007/84 de la Comisión, de 26 de octubre de 1984, por el que se establecen las modalidades de aplicación de la prima en beneficio de los productores de carne de ovino (DO L 283, p. 28; EE 03/32, p. 161), modificado por el Reglamento (CEE) nº 1260/90, de 11 de mayo de 1990 (DO L 124, p. 15), y de las letras b) y c) del apartado 3 del artículo 13 del Reglamento (CEE) nº 3813/89 de la Comisión, de 19 de diciembre de 1989, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del régimen de ayudas transitorias a la renta agraria (DO L 371, p. 17), modificado por el Reglamento (CEE) nº 1279/90, de 15 de mayo de 1990 (DO L 126, p. 20).
2 Estas disposiciones establecen sanciones que deben aplicar las autoridades nacionales a los operadores que cometan irregularidades al presentar una solicitud de la ayuda económica reguladas por ciertos Reglamentos del Consejo. Las sanciones consisten bien en el pago de un incremento calculado sobre el importe de la ayuda indebidamente pagada, o bien en la exclusión del operador de la ayuda o del régimen de ayudas durante la campaña siguiente a aquella en la que se comprobó la irregularidad.
3 El apartado 6 del artículo 6 del Reglamento nº 3007/84, primera de las disposiciones impugnadas, se refiere a la organización común de mercados en el sector de la carne de ovino y caprino, creada por el Reglamento (CEE) nº 3013/89 del Consejo, de 25 de septiembre de 1989 (DO L 289, p. 1; en lo sucesivo, "primer Reglamento de base"). El artículo 5 de este Reglamento establece la concesión de una prima a los productores de carnes de ovino que cumplan determinados requisitos.
4 Con arreglo al tercer guión del apartado 9 del citado artículo 5, la Comisión está facultada para adoptar, de acuerdo con el procedimiento de Comités de gestión establecido en el artículo 30 del mismo Reglamento, las normas de desarrollo de dicho artículo y, en particular, las relativas a la presentación de las solicitudes de prima y pago de las mismas.
5 Basándose en esta disposición, el citado Reglamento nº 1260/90 modificó el artículo 6 del Reglamento nº 3007/84, de 26 de octubre de 1984 (en lo sucesivo, "primer Reglamento de ejecución"). Este artículo 6, en su versión modificada, establece en su apartado 1 que, si el número de cabezas efectivamente subvencionables que resulte del control mencionado en el artículo 5 es inferior a aquel para el que se haya presentado la solicitud de prima, no se pagará prima alguna. El apartado 5 del artículo 6 dispone, además, que los importes pagados indebidamente se recuperarán, incrementados en un interés que el Estado miembro deberá determinar desde la fecha del pago de la prima hasta su recuperación. Si se comprobara que la diferencia se debe a una falsa declaración hecha deliberadamente o por con negligencia grave, el apartado 6 del mismo artículo establece la siguiente sanción: el productor quedará también excluido del beneficio del régimen de la prima durante la campaña de comercialización siguiente a aquella en la que se hubiera comprobado la falsa declaración.
6 Las demás disposiciones controvertidas se refieren al régimen de ayudas transitorias a la renta agraria establecido por el Reglamento (CEE) nº 768/89 del Consejo, de 21 de marzo de 1989 (DO L 84, p. 8; en lo sucesivo, "segundo Reglamento de base"). Este Reglamento creó la posibilidad de conceder una ayuda transitoria a los agricultores que cumplieran determinados requisitos. Su artículo 12 dispone que las normas de desarrollo del mismo se adoptarán de conformidad con el procedimiento de Comité de gestión creado en el artículo 13 del mismo Reglamento.
7 Basándose en estas disposiciones, la Comisión adoptó el Reglamento nº 3813/89, de 19 de diciembre de 1989 (en lo sucesivo, "segundo Reglamento de ejecución"). El apartado 3 del artículo 13 de este Reglamento, modificado mediante el citado Reglamento nº 1279/90, está redactado en los siguientes términos:
"Cuando se compruebe que se ha concedido una ARA sobre la base de datos inexactos, facilitados y certificados por el agricultor, el correspondiente Estado miembro adoptará las siguientes medidas:
a) El agricultor deberá restituir el importe de la ayuda pagada indebidamente más los intereses devengados desde la fecha del pago de la ayuda hasta la fecha de su recuperación efectiva. El tipo de interés aplicado será el que esté establecido para operaciones de recuperación análogas con arreglo al Derecho nacional.
b) Además, cuando la autoridad competente determine que el importe se ha pagado indebidamente debido a irregularidades graves cometidas por el agricultor, el Estado miembro aplicará una de las siguientes medidas:
- en todos los casos, el agricultor deberá abonar una cantidad igual al 30 % de la ayuda pagada de forma irregular, o
- como norma general, el agricultor deberá abonar una cantidad igual al 30 % de la ayuda pagada de forma irregular, pero existirá la posibilidad de exigir, según la gravedad del caso, un importe de un 20 % como mínimo y de un 40 % como máximo de la ayuda pagada de forma irregular.
c) Además, el agricultor responsable de proporcionar datos inexactos que hayan dado lugar a la aplicación de las disposiciones previstas en la letra b) no podrá beneficiarse de pago alguno en virtud de un PARA [Programa de ayudas a la renta agraria] durante un período de 12 meses a contar desde la fecha en que hayan sido aplicadas dichas disposiciones. En los casos en los que la ayuda se haya capitalizado, el Estado miembro afectado adoptará las medidas necesarias para garantizar un trato equivalente al aplicable en el caso de no haberse capitalizado los pagos.
[...]"
Son precisamente las letras b) y c) de esta última disposición las que han sido impugnadas por el Gobierno alemán en el marco del presente recurso.
8 Como ya se ha señalado, las disposiciones impugnadas deben clasificarse en dos grupos: por una parte, la letra b) del apartado 3 del artículo 13 del segundo Reglamento de ejecución, modificado por la Comisión, que impone al agricultor defraudador el pago de una cantidad que se añade a la devolución, con intereses, de la prima ya pagada (en lo sucesivo, "incrementos"); por otra parte, el apartado 6 del artículo 6 del primer Reglamento de ejecución y la letra c) del apartado 3 del artículo 13 del segundo Reglamento de ejecución, ambos modificados, que obligan a las autoridades nacionales a excluir durante un año a dichos operadores del beneficio de la subvención o del régimen de las subvenciones de que se trate (en lo sucesivo, "exclusiones").
9 En contra de estas medidas, el Gobierno alemán alega dos motivos. El primero consiste en negar la competencia de la Comunidad; el segundo, la de la Comisión.
Sobre la competencia de la Comunidad
10 Con carácter preliminar, procede señalar que este primer motivo sólo se refiere a las disposiciones citadas relativas a las exclusiones. En otras palabras, el Gobierno alemán no niega que la Comunidad sea competente para establecer sanciones como el pago de incrementos establecido en la letra b) del apartado 3 del artículo 13 del segundo Reglamento de ejecución.
11 A este respecto, procede recordar, en primer lugar, que la facultad de establecer las sanciones necesarias para la aplicación efectiva de las normativas vigentes en el ámbito de la política agrícola común ha sido reconocido a la Comunidad por este Tribunal de Justicia en varias ocasiones. Dicha facultad se basa en el apartado 3 del artículo 40 y en el apartado 2 del artículo 43 del Tratado.
12 De la jurisprudencia se deduce que dichas sanciones pueden revestir distintas formas. Así, por ejemplo, este Tribunal ha admitido la legalidad de medidas consistentes en imponer a un operador la devolución, incrementada con intereses, de un beneficio obtenido indebidamente (véase la sentencia de 5 de febrero de 1987, Plange Kraftfutterwerke, 288/85, Rec. p. 611) o también la pérdida de la fianza equivalente a este beneficio (véase, entre otras, la sentencia de 27 de noviembre de 1991, Italtrade, C-199/90, Rec. p. I-5545). De la misma forma este Tribunal ha entendido que la pérdida de una fianza constituía una sanción conforme al Derecho comunitario en supuestos en que esta fianza sólo servía para garantizar la obligación de exportar asumida por los interesados y éstos no habían obtenido ninguna ventaja pecuniaria de la Comunidad (véanse las sentencias de 17 de diciembre de 1970, Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, Rec. p. 1125, y de 18 de noviembre de 1987, Maizena, 137/85, Rec. p. 4587).
13 Esta potestad sancionadora implica que, en el ámbito de la política agrícola común, la Comunidad está facultada para imponer sanciones aplicables por las autoridades nacionales a los operadores económicos culpables de fraude.
14 En el marco del presente recurso, el Gobierno alemán afirma que la potestad sancionadora de la Comunidad a que nos acabamos de referir no se extiende a las exclusiones. Los motivos que invoca a este respecto son de tres tipos.
15 En primer lugar, las exclusiones son medidas demasiado diferentes de las enumeradas en el artículo 40 para poder estar incluidas por la norma de habilitación contenida en esta disposición. A este respecto, señala que, cuando se ejercen en el ámbito de las sanciones, las facultades de la Comunidad deben interpretarse de manera restrictiva.
16 A continuación, de la letra a) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado el Gobierno alemán deduce que las multas y las multas coercitivas son las únicas sanciones autorizadas en Derecho comunitario. Teniendo en cuenta que sus consecuencias no son cuantificables para los operadores económicos afectados, las exclusiones, a diferencia de los incrementos, no pueden ser asimiladas a estos dos tipos de sanciones.
17 El Gobierno alemán alega por último que las exclusiones constituyen sanciones penales que ni el Consejo ni la Comisión están facultados para establecer. En efecto, estas sanciones son la expresión de un juicio de valor negativo que recae sobre el operador que ha cometido la irregularidad.
18 No procede admitir esta alegación. En efecto, a la primera alegación invocada por el Gobierno alemán procede responder, por una parte, que las medidas enunciadas por el apartado 3 del artículo 40 sólo constituyen ejemplos y que, por otra parte, las exclusiones cumplen el único requisito que exige esta disposición para estar incluidas en el ámbito de competencia de la Comunidad, a saber, que las medidas proyectadas sean necesarias para alcanzar los objetivos de la política agrícola común.
19 A este respecto, procede señalar que, como reconoce el propio Gobierno alemán, las exclusiones, así como los incrementos, están destinadas a combatir las numerosas irregularidades que se cometen en el marco de las ayudas a la agricultura y que, por gravar onerosamente el presupuesto de la Comunidad, pueden poner en peligro las acciones emprendidas por las Instituciones en este ámbito para estabilizar los mercados, mantener el nivel de vida de los agricultores y garantizar precios razonables en los suministros a los consumidores.
20 Por otra parte, procede añadir que corresponde exclusivamente al legislador comunitario determinar las soluciones más adecuadas a fin de alcanzar los objetivos de la política agrícola común. En el presente caso, el legislador comunitario, al establecer exclusiones para reprimir las irregularidades cometidas por los operadores en el marco de los regímenes de subvención de que se trata en el presente recurso, no se ha excedido de los límites de sus facultades.
21 A este respecto, procede señalar que, al ser demasiado numerosas las solicitudes de subvención para ser sometidas a controles sistemáticos y completos, difícilmente cabía intensificar los controles existentes. La aplicación de sanciones nacionales tampoco permitiría garantizar la uniformidad de las medidas aplicadas a los defraudadores.
22 Por consiguiente, procede afirmar que no hay ningún elemento en el apartado 3 del artículo 40 del Tratado que permita sustraer las exclusiones de la potestad sancionadora de la Comunidad en el ámbito de la política agrícola común.
23 Las otras dos alegaciones formuladas por el Gobierno alemán tampoco son pertinentes. A la alegación basada en la letra a) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado procede objetar que esta disposición sólo se refiere a las sanciones determinadas e impuestas directamente por las Instituciones comunitarias. Puesto que las exclusiones controvertidas deben ser aplicadas por las autoridades nacionales de acuerdo con las disposiciones uniformes del Derecho comunitario, la letra a) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado no puede servir de punto de referencia en el marco del presente procedimiento.
24 Respecto a la última alegación del Gobierno alemán, procede, en primer lugar, señalar que, en el marco del presente procedimiento, no procede pronunciarse sobre la competencia de la Comunidad en el ámbito penal.
25 Efectivamente, las exclusiones controvertidas no constituyen sanciones penales. A este respecto, el Gobierno alemán, que no niega la facultad de la Comunidad de establecer incrementos como los impugnados en el presente recurso, no ha demostrado que exista una diferencia fundamental entre la sanción consistente en imponer a un operador el pago de dicho incremento y la consistente en privar a este mismo operador del derecho a obtener una ventaja durante determinado período. En las dos hipótesis, la persona afectada sufre una pérdida económica que excede del mero reembolso, eventualmente incrementado con intereses, de las prestaciones indebidamente percibidas.
26 A continuación, procede considerar que la aplicación de una sanción a un operador económico supone que previamente se le haya reconocido un derecho. Teniendo en cuenta que se refiere a un régimen de ayudas comunitario financiado por fondos públicos y basado en el principio de solidaridad, dicho derecho debe supeditarse al requisito de que su titular presente todas las garantías de probidad y fiabilidad. Desde este punto de vista, la sanción impugnada constituye un instrumento administrativo específico que forma parte del régimen de ayudas destinado a garantizar la buena gestión económica de los fondos públicos comunitarios.
27 De lo anterior se deduce que el Gobierno alemán no ha invocado ningún motivo que justifique la sustracción de las exclusiones de la facultad sancionadora de la Comunidad en el ámbito de la política agrícola común. Por consiguiente, debe considerarse a la Comunidad competente para establecerlas.
28 Ello es así tanto más cuanto que, en la citada sentencia Internationale Handelsgesellschaft, el Tribunal de Justicia, como ya se ha recordado, reconoció la licitud de las sanciones que, como las exclusiones y también los incrementos, impugnados asimismo en el marco de este procedimiento, no se limitan a la mera devolución, eventualmente incrementada con intereses, de una prestación indebidamente pagada.
29 De lo anterior se deduce que la Comunidad es competente para establecer sanciones que, como las exclusiones establecidas en el apartado 6 del artículo 6 del primer Reglamento de ejecución y en la letra c) del apartado 3 del artículo 13 del segundo Reglamento de ejecución, exceden de la mera devolución de una prestación indebidamente pagada.
Sobre la competencia de la Comisión
30 En el marco de este segundo motivo, el Gobierno alemán considera que sólo el Consejo está facultado para establecer sanciones como los incrementos y que esta competencia no puede delegarse en ningún caso a la Comisión. Suponiendo que se reconozca a la Comunidad la facultad de establecer exclusiones, el Gobierno alemán opina que la Comisión no puede ser facultada en ningún caso para ejercerla.
31 En apoyo de su tesis, el Gobierno demandante alega, en primer lugar, que el Tratado, cuando se refiere al establecimiento de sanciones, sólo menciona al Consejo. Así sucede en el caso de la letra a) del apartado 2 del artículo 87, que sugiere al Consejo, y no a la Comisión, el establecimiento de multas y multas coercitivas en los actos que adopte con arreglo al apartado 1 del artículo 87 y al artículo 172, que atribuye competencia de plena jurisdicción a este Tribunal de Justicia respecto a las sanciones establecidas únicamente en los Reglamento del Consejo.
32 A continuación, el Gobierno alemán invoca el principio de legalidad, conforme al cual el establecimiento de sanciones es competencia exclusiva del legislador, y el principio de equilibrio institucional. En su condición de legislador de la Comunidad, sólo el Consejo está facultado para establecer los elementos esenciales de las organizaciones comunes de mercado. Las sanciones que, como las exclusiones y los incrementos, exceden de la mera devolución de una prestación indebida y que_por tanto, afectan a los derechos fundamentales de las personas, forman parte de dichos elementos esenciales.
33 Por último, el Gobierno demandante entiende que la imposición de sanciones a los operadores que han cometido irregularidades no puede considerarse ejercicio de una competencia de ejecución a los efectos de los artículos 145 y 155 del Tratado. El objetivo de estas normas no es ejecutar los Reglamentos de base del Consejo, sino completarlos.
34 Para responder a esta alegación procede, en primer lugar, descartar la aplicación de la letra a) del apartado 2 del artículo 87 y del artículo 172 del Tratado. Como ya se ha señalado en el apartado 23 respecto a la letra a) del apartado 2 del artículo 87, el artículo 172 sólo se refiere a las sanciones determinadas e impuestas directamente por las Instituciones comunitarias. Pero éste no es el caso de las sanciones controvertidas en el presente asunto.
35 Por lo demás, procede referirse al sistema legislativo establecido por el Tratado. Si el tercer párrafo del apartado 2 del artículo 43 atribuye, en principio, competencia al Consejo para adoptar, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, las normas relativas a las organizaciones comunes de mercado, los artículos 145 y 155 permiten además al Consejo atribuir a la Comisión, en los actos que adopte, las competencias de ejecución de las normas adoptadas por él. No obstante, el artículo 145 establece que el Consejo podrá reservarse, en casos específicos, el ejercicio directo de las competencias de ejecución.
36 Como se deduce de la sentencia de 17 de diciembre de 1970, Koester (25/70, Rec. p. 1161), apartado 6, las citadas disposiciones efectúan una distinción entre las normas que, por ser esenciales en la materia regulada, deben reservarse a la competencia del Consejo y aquellas normas que, por ser solamente de ejecución de las primeras, pueden ser objeto de delegación en la Comisión.
37 En el presente asunto, las normas impugnadas por el Gobierno alemán no pueden calificarse de esenciales para la organización común de mercado creada por el primer Reglamento de base y el régimen de ayudas establecido por el segundo Reglamento de base. Efectivamente, esta calificación debe reservarse a las disposiciones destinadas a traducir las orientaciones fundamentales de la política comunitaria. No es éste el caso de las sanciones que, como los incrementos o las exclusiones, están destinadas a garantizar tales objetivos asegurando la buena gestión económica de los fondos comunitarios destinados a su consecución.
38 Por último, procede añadir que la inclusión de la facultad sancionadora en las competencias de ejecución ya ha sido admitido por este Tribunal de Justicia en la citada sentencia Koester. Se recordará que en dicha sentencia se declaró que las disposiciones que supeditan la expedición de un certificado de exportación a la constitución de una fianza y que establecen la pérdida de la misma cuando no se cumpla la obligación de exportar en los plazos señalados forman parte de las competencias de ejecución de la Comisión. Al igual que los incrementos y las exclusiones que han dado lugar al presente recurso, aquella sanción no consistía en la mera devolución de una prestación indebida.
39 Por consiguiente, procede afirmar que las medidas consistentes en establecer sanciones como incrementos o exclusiones en el caso en que el operador económico afectado comunique informaciones falsas a la Comisión no exceden del marco de ejecución de los principios establecidos en los Reglamentos de base y que, puesto que el Consejo no se la ha reservado, esta competencia puede ser objeto de delegación a la Comisión.
40 Con carácter subsidiario, el Gobierno alemán afirma que, suponiendo que la facultad de imponer las sanciones controvertidas haya podido ser objeto de delegación a la Comisión, el tercer guión del apartado 9 del artículo 5 del primer Reglamento de base y el artículo 12 del segundo Reglamento de base se redactaron en términos demasiado generales para producir tal efecto. A este respecto invoca la segunda frase del primer párrafo del artículo 1 de la Decisión 87/373/CEE del Consejo, de 13 de julio de 1987, por la que se establecen las modalidades del ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (DO L 197, p. 33), conforme a la cual el Consejo especificará los elementos esenciales de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión. En el presente asunto, esta disposición habría obligado al Consejo a habilitar expresamente a la Comisión para establecer sanciones, incluso fijando su naturaleza y su nivel máximo.
41 Esta alegación tampoco es pertinente. De la citada sentencia Koester se deduce que, cuando el Consejo ha fijado en su Reglamento de base las normas esenciales de la materia regulada, puede delegar a la Comisión la facultad general de adoptar las modalidades de aplicación, sin que deba precisar los elementos esenciales de las competencias delegadas y que, para ello, una disposición redactada en términos generales proporciona una base de habilitación suficiente.
42 La citada Decisión no puede poner en entredicho este principio. Efectivamente, al constituir un acto de Derecho derivado no puede añadir nada a las normas del Tratado, que no obligan al Consejo a precisar los elementos esenciales de las competencias de ejecución delegadas a la Comisión.
43 Teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, procede llegar a la conclusión de que la Comisión es competente para imponer los incrementos y las exclusiones establecidas por el apartado 6 del artículo 6 del primer Reglamento de ejecución y por las letras b) y c) del apartado 3 del artículo 13 del segundo Reglamento de ejecución.
44 Por consiguiente, procede desestimar el recurso.
Decisión sobre las costas
Costas
45 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la República Federal de Alemania, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la República Federal de Alemania.