61979C0142
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL F. CAPOTORTI
VAN 24 APRIL 1980 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
De onderhavige zaak waarin ik thans conclusie neem, gaat over het recht van een ambtenaar bij de Gemeenschappen op uitkering van een dagvergoeding en op vergoeding van verhuiskosten; deze rechten worden geregeld in artikel 10, respectievelijk 9 van bijlage VII bij het Ambtenarenstatuut. Thans moet evenwel uitsluitend de vraag naar de ontvankelijkheid van het beroep worden onderzocht; ik ga dan ook niet in op de zaak ten gronde.
Allereerst een korte samenvatting van de feiten.
Mevrouw Fonti was van 5 oktober 1976 tot eind 1977 in dienst van het Europees Parlement als hulpfunctionaris werkzaam. In deze periode ontving zij gedurende ongeveer één jaar (en wel vanaf haar indiensttreding tot 24 oktober 1977) een dagvergoeding in de zin van artikel 69 van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden, waarin wordt verwezen naar voornoemd artikel 10 van bijlage VII bij het Ambtenarenstatuut. Toen zij daarop slaagde voor een vergelijkend onderzoek, werd zij, eveneens bij het Parlement, met ingang van 1 januari 1978 aangesteld als ambtenares op proef in de rang C3, salaristrap 3. Ofschoon in de aanstellingsbrief onder de voordelen die haar na de aanstelling zouden worden toegekend, ook de dagvergoeding (voor een periode van ten hoogste 180 dagen) was vermeld, werd mevrouw Fonti bedoelde vergoeding niet uitgekeerd. Nadat zij in een brief van 21 februari 1978 aan het hoofd van de dienst Beheer — Statuut om nadere inlichtingen terzake had verzocht, en vervolgens bij brief van 24 juli 1978 een nauwkeurig verzoek had ingediend, ontving zij op 11 oktober een negatief antwoord, waarvan de inhoud werd bevestigd door de directeur-generaal Administratie, personeel en financiën in een brief van 27 november 1978, gericht aan de voorzitter van het personeelscomité die ten gunste van Fonti had bemiddeld. In deze briefwisseling is ook het probleem van verzoeksters recht op vergoeding van verhuiskosten aan de orde gesteld. Op 20 februari 1979 diende Fonti een administratieve klacht in (als bedoeld in artikel 90, lid 2, van het Statuut), die op 12 september 1979, wegens het stilzwijgen van de administratie, werd gevolgd door een beroep bij het Hof.
De verwerende instelling heeft de niet-ontvankelijkheid van dit beroep ingeroepen, hoofdzakelijk op grond dat de daaraan voorafgegane klacht tardief was. Het Hof heeft daarop besloten, alvorens het beroep ten gronde te onderzoeken, uitspraak te doen over deze exceptie.
2.
Aangezien zowel de klacht als het beroep twee verschillende onderwerpen betreffen (recht op dagvergoeding en recht op vergoeding van verhuiskosten) dient ook het probleem van de ontvankelijkheid met betrekking tot de twee punten afzonderlijk te worden onderzocht. Ik zal daarom beginnen met het punt betreffende de dagvergoeding.
Zoals bekend moet ingevolge voornoemd artikel 90, lid 2, tweede streepje, van het Ambtenarenstatuut een klacht tegen een besluit van individuele aard worden ingediend binnen een termijn van drie maanden vanaf de dag waarop het besluit ter kennis wordt gebracht van diegene tot wie het gericht is en in elk geval vanaf de dag waarop betrokkene ervan kennis krijgt.
Om in casu uit te maken of de klacht tijdig werd ingediend, moet de bezwarende maatregel worden geïdentificeerd en worden onderzocht wanneer deze ter kennis van Fonti werd gebracht of wanneer zij er uiterlijk kennis van heeft gekregen. Partijen zijn het op dit punt niet eens. Verzoekster betoogt dat zij van het bezwarende besluit eerst kennis kreeg door de brief van 27 november 1978 van de directeur-generaal Administratie, personeel en financiën, waarbij de voorzitter van het personeelscomité werd meegedeeld dat aan betrokkene een dagvergoeding noch een vergoeding van verhuiskosten zou worden toegekend. De verwerende instelling daarentegen betoogt in de eerste plaats dat verzoekster van het besluit om geen dagvergoeding toe te kennen op de hoogte werd gesteld dooide toelichting bij de betaling van haar maandsalaris (salarisstrookje), die Fonti voor het eerst werd verstrekt bij haar aanstelling in januari 1978. Verweerder wijst er ten tweede op dat ook op het formulier dat de administratie voor elke ambtenaar bij de indiensttreding opmaakt, de in het salaris begrepen toelagen vermeld staan. Van dit formulier droeg verzoekster uiterlijk in februari 1978 al kennis, aangezien zij er in haar brief van 22 februari van dat jaar aan het hoofd van de dienst „Beheer — Statuut” aan refereerde. Meer subsidiair merkt verweerster ten slotte nog op dat verzoekster duidelijk en volledig op de hoogte werd gesteld van de afwijzende beslissing door de brief die het hoofd van de dienst „Beheer — Statuut” haar op 11 oktober 1978 zond.
Deze drie door het Parlement aangevoerde verweermiddelen dienen in dezelfde volgorde te worden onderzocht. Met betrekking tot het eerste lijkt het mij nuttig eraan te herinneren dat volgens de rechtspraak van het Hof ook de salarisstrook, mits daaruit duidelijk blijkt van het besluit betreffende het betwiste onderdeel van het salaris, een bezwarende maatregel kan zijn (zie arrest van 21 februari 1974 in de zaken 15-33, 52, 53, 57-109, 116, 117, 123, 132 en 135-137/73, Kortner e. a., Jurispr. 1974, blz. 177).
De salarisstrook die het Parlement tijdens het betrokken tijdvak — dat wil zeggen gedurende geheel 1978 — aan zijn personeelsleden (en dus ook, naar men mag aannemen, aan Fonti) afgaf, was een formulier dat op de voorzijde de identificatiegegevens van het personeelslid (nummers 1 tot 5) en de verschillende bestanddelen van het nettosalaris met de respectieve bedragen (nummers 6 tot 19) bevatte; op de achterzijde stonden toelichtingen afgedrukt om de lezer de betekenis van elke vermelding te verklaren. De verschillende soorten vergoedingen op het formulier hadden in feite enkel op vaste toelagen betrekking, zoals het salaris, de gezinstoelage, de kindertoelage, de forfaitaire toelage voor schoolgaande kinder en, de ontheemdingstoelage enzovoort, zodat daarbij niet de — tijdelijke — dagvergoeding was vermeld. Doch ingeval een dagvergoeding werd uitgekeerd, werd aan de betrokkene, tezamen met de salarisstrook een apart, speciaal formulier afgegeven met de gegevens betreffende deze vergoeding (bedrag en periode waarover ze werd uitgekeerd). Al deze gegevens werden het Hof verstrekt in een brief van 25 maart 1980 van de gemachtigde van het Parlement, waarbij kopieën van bedoelde formulieren waren gevoegd.
Op grond hiervan meen ik dat het feit dat aan Fonti een salarisstrook werd afgegeven zonder dat daarbij het afzonderlijke formulier betreffende de dagvergoeding was gevoegd, volstond om haar te doen weten dat deze vergoeding haar niet werd toegekend en om haar in staat te stellen, een klacht in te dienen indien zij dat geraden achtte. Deze opvatting berust op de overweging dat de salarisstrook gedetailleerde gegevens betreffende alle bestanddelen van de bezoldiging bevatte en de bedragen ervan vermeldde, zodat de som daarvan, na aftrek van de, eveneens vermelde, belastingen en bijdragen voor sociale zekerheid, logischerwijze moest overeenstemmen met het totale bedrag van de bezoldiging. Het niet vermelden van de dagvergoeding kon dan ook niets anders betekenen dan dat de administratie besloten had deze vergoeding niet toe te kennen. Aangezien bovendien in de door de directeur-generaal Administratie, personeel en financiën, ondertekende aanstellingsbrief van 9 december 1977 van de administratie, onder de bestanddelen van de bezoldiging waarop verzoekster recht zou hebben, ook de dagvergoeding (voor een periode van ten hoogste 180 dagen) voorkwam, diende verzoekster zelf nauwgezet de bestanddelen van de bezoldiging aan de hand van de salarisstrook na te gaan om vast te stellen of de bezoldiging alle in het voorstel vermelde elementen, de dagvergoeding daaronder begrepen, bevatte.
Indien men deze stelling aanvaardt, is het onderdeel van het beroep dat betrekking heeft op de dagvergoeding stellig niet ontvankelijk, want de administratieve klacht van 20 februari werd dus meer dan een jaar na het van januari 1978 daterende bezwarende besluit ingediend.
3.
Het tweede door verweerder aangevoerde argument berust, zoals gezegd, hoofdzakelijk op de brief die verzoekster op 21 februari 1978 aan het hoofd van de dienst „Beheer — Statuut” zond, waarin zij schreef dat zij op het bij haar aanstelling tot ambtenaar opgemaakte „fiche d'accompagnement” had ontdekt dat „de dagvergoeding was ingetrokken”, en opmerkte dat dit „in lijnrechte tegenspraak was met de aanstellingsbrief van 9 december 1977”. Het „fiche d'accompagnement” waaraan verzoekster refereert (niet te verwarren met de hiervoor genoemde maandelijkse salarisstrook) is een formulier dat dient om een aantal gegevens betreffende de juridische en financiële positie van de ambtenaar bij te houden; op het formulier staat onder meer een opsomming van een aantal vergoedingen die in de bezoldiging kunnen zijn begrepen, waarnaast telkens met „ja” of „nee” wordt aangeduid of de betrokkene deze vergoeding geniet. In casu was op het formulier van Fonti in het vakje naast de vermelding „indemnités journalières” met de hand „non” geschreven (op verzoek van het Hof heeft de raadsman van verzoekster een fotokopie van bedoeld formulier overgelegd).
Het bedoelde formulier is weliswaar een intern document van de administratie, dat niet ter kennis van het personeelslid wordt gebracht, maar is in casu van groot belang omdat het ondubbelzinnig getuigt van de bedoeling van de administratie de uitkering van de dagvergoeding te weigeren.
Doordat verzoekster van de inhoud van dit document kennis kon nemen, was zij vanzelf op de hoogte van het bezwarende besluit dat de administratie te harer aanzien had genomen. Het betreft hier natuurlijk een informele wijze van informatie, doch zij is toch relevant aangezien zij voldoet aan het bepaalde in het reeds geciteerde artikel 90, lid 2, tweede streepje, van het Ambtenarenstatuut. Volgens deze bepaling worden immers, met het oog op de aanvang van de termijn binnen welke de klacht moet worden ingediend, de kennisgeving van een maatregel van individuele aard en het feit dat de betrokkene ervan hoe dan ook kennis heeft gekregen, met elkaar gelijk gesteld.
Mij dunkt dat dit argument niet afdoende kan worden weerlegd met de stelling dat het uit het „fiche d'accompagnement” blijkende besluit van de administratie de dagvergoeding niet toe te kennen, ongeldig is omdat het niet met redenen is omkleed (artikel 25, tweede alinea, van het Statuut) en dat het mitsdien niet het te bestrijden bezwarend besluit kan zijn. Om een besluit te kunnen aanvechten, volstaat het mijns inziens dat het bestaat en een standpunt van de administratie vormt dat als rechtshandeling kan worden aangemerkt; niet nodig is dat het besluit vrij van gebreken is: een klacht beoogt immers juist een gebrek van het besluit aan te tonen en op grond daarvan de nietigverklaring ervan te bereiken. Het is in dit verband overigens veelzeggend dat het Hof de bij de betaling van het maandsalaris afgegeven salarisstrook — toch een document dat, als het al een duidelijk standpunt van de administratie inhoudt, stellig geen enkele motivering verstrekt — beschouwt als een bezwarend besluit dat kan worden bestreden.
Indien men in casu het tijdstip waarop verzoekster kennis kreeg van het „fiche d'accompagnement” (februari 1978) beschouwt als de dag waarop de termijn van drie maanden voor het indienen van een klacht inging, moet men wel vaststellen dat de ongeveer een jaar later ingediende klacht (20 februari 1979) te laat kwam. Ook langs deze weg komt men mitsdien tot de conclusie dat het beroep betreffende de dagvergoeding niet ontvankelijk is.
4.
Laten we evenwel aannemen dat noch de maandelijkse salarisstrook noch het bij de indiensttreding van elke ambtenaar door de administratie opgemaakte „fiche d'accompagnement” kunnen worden beschouwd als bezwarende besluiten, die met een tijdig ingediende klacht kunnen worden bestreden. Ook in dat geval moet de klacht tardief en het beroep betreffende de dagvergoeding niet ontvankelijk worden geacht, daar er nog een latere positiebepaling van de administratie is geweest, die had kunnen en moeten worden bestreden, doch waartegen verzoekster geen klacht indiende. Ik doel hier op de brief die het hoofd van de dienst „Beheer — Statuut” op 11 oktober 1978 — dat wil zeggen meer dan vier maanden vóór de klacht werd ingediend — aan Fonti zond. In deze brief deelde het diensthoofd verzoekster mee dat de hoofden van administratieve diensten op 15 september 1978 bijeen om enkele aan de drie instellingen gemene personeelsproblemen op uniforme wijze op te lossen, waren overeengekomen dat een ambtenaar die reeds twee maanden voor zijn indiensttreding in zijn standplaats was gevestigd, niet kan worden geacht bij zijn aanstelling tot ambtenaar van woonplaats te zijn veranderd (terwijl dit juist een noodzakelijk vereiste vormt voor de toekenning van de dagvergoeding). Aan het slot van de brief werd geconcludeerd: „Je suis au regret, par conséquent, de ne pouvoir réserver une suite favorable à votre demande” (betreffende de dagvergoeding).
Dit document vormt mijns inziens een duidelijke en (door de verwijzing naar de besluiten van de hoofden van administratieve diensten) met redenen omklede positiebepaling en mitsdien stellig een besluit waartegen een klacht had moeten worden ingediend aangezien anders een daarop volgend beroep in rechte niet ontvankelijk zou zijn. Verzoekster heeft daartegen ingebracht dat de brief een besluit van een niet-bevoegd orgaan bevat en dus een uitlating vormt die irrelevant is voor de vaststelling van het beginpunt van de termijn bedoeld in artikel 90 van het Statuut. Ik ben evenwel van mening dat het betrokken besluit niet onbevoegd is genomen en dat, ware dit toch het geval, zulks zonder belang is voor de aanvang van genoemde termijn.
Over de beweerde onbevoegdheid wil ik, in het algemeen, opmerken dat elke instelling over een ruime bevoegdheid beschikt bij de inrichting van haar eigen diensten en bij de daarmee verband houdende interne bevoegdheidsverdeling (uiteraard binnen de eventuele grenzen die door het Verdrag en het afgeleide recht daaraan worden gesteld). Wat de administratie van het Parlement betreft, wordt de volgens het Statuut bij het tot aanstelling bevoegde gezag berustende bevoegdheid betreffende het personeelsbeheer ten aanzien van enkele aspecten van de rechtspositie van ambtenaren van de categorie A (en in een zeer gering aantal gevallen voor alle personeelsleden) uitgeoefend door het kabinet van de voorzitter en — op voorstel van de secretaris-generaal — door de voorzitter zelf; voor het overige is de secretaris-generaal bevoegd. De secretaris-generaal is op zijn beurt gemachtigd uitvoeringsbevoegdheden over te dragen aan de directeur-generaal Administratie. Dit alles blijkt uit de besluiten van 12 december 1962 en van 16 december 1976 van het kabinet van de voorzitter, waarvan de tekst in het dossier is opgenomen. De aan het diensthoofd „Beheer — Statuut” toegekende bijzondere bevoegdheden vloeien voort uit documenten die dooide gemachtigde van het Parlement op verzoek van het Hof werden overgelegd. Daaruit blijkt dat de verantwoordelijke van deze dienst — uitgezonderd de gevallen „waarin de beslissingsbevoegdheid uitdrukkelijk wordt toegewezen aan het tot aanstelling bevoegde gezag” — bevoegd is terzake van individuele rechten, aangezien „enkel het bestaan van een objectieve toestand moet worden vastgesteld”.
Binnen dit kader valt naar mijn mening ook het standpunt van het hoofd van de dienst „Beheer — Statuut” in voornoemde brief van 11 oktober 1978. Deze heeft immers enkel vastgesteld dat niet was voldaan aan de objectieve voorwaarden voor de toekenning van een dagvergoeding. Daaruit moet mitsdien worden geconcludeerd dat de beslissing om verzoekster de betaling van deze vergoeding te weigeren, werd genomen door een bevoegde dienst.
Zelfs als op dit punt nog onzekerheid zou bestaan, kan toch niet worden getwijfeld aan de geldigheid van het besluit vervat in de brief van 11 oktober 1978, aangezien de latere positiebepaling van de directeur-generaal Administratie, personeel en financiën waarbij de door het diensthoofd getroffen maatregel werd bevestigd, moet worden beschouwd als een bekrachtiging met werking ex tune. Ik doel hier op de brief die de directeur-generaal op 17 november 1978 aan de voorzitter van het personeelscomité zond, waarin, met betrekking tot (onder meer) het verzoek van Fonti om toekenning van een dagvergoeding, niet alleen werd gesteld dat aan dit verzoek niet kon worden voldaan, maar ook werd gepreciseerd dat betrokkene „officieel in kennis was gesteld van het voldoende met redenen omklede afwijzende besluit”, waaronder moet worden verstaan de positiebepaling in voornoemde brief van het diensthoofd van 11 oktober 1978.
Ik moge hieraan nog toevoegen dat de eventuele onbevoegdheid van het hoofd van de dienst „Beheer — Statuut” op de door mij hiervoor uiteengezette gronden in verband met het door verzoekster betreffende het „fiche d'accompagnement” aangevoerde gebrek aan motivering hoe dan ook geen invloed kan hebben op de aanvang van de termijn voor het instellen van het beroep.
5.
Om de exceptie wegens tardiviteit van haar klacht te weerleggen betoogt verzoekster dat het bezwarend besluit is vervat in de zoeven door mij genoemde brief van de directeur-generaal Administratie, personeel en financiën van 27 november 1978. Ik zie echter niet in hoe men kan staande houden dat bedoelde brief de eerste beslissing van de administratie inzake verzoeksters aanspraak zou vormen; in werkelijkheid bevat deze brief slechts een herhaling van eerdere en — zoals is gebleken — wel degelijk aan betrokkene bekend gemaakte positiebepalingen. De directeur-generaal stelde namelijk de voorzitter van het personeelscomité alleen in kennis van het standpunt dat de bevoegde diensten over de aanspraak van Fonti hadden ingenomen, waarbij hij geen enkel nieuw argument aanvoerde, doch alleen verwees naar het besluit van 11 oktober 1978 van het hoofd van de dienst „Beheer — Statuut”. Bovendien was de brief niet aan verzoekster gericht, waardoor wordt bevestigd dat hij louter informatie bevatte betreffende een reeds door de administratie ingenomen standpunt en nogmaals wordt weerlegd dat het om een echt besluit zou gaan.
Verzoekster poogt derhalve tevergeefs aan te tonen dat haar klacht tijdig werd ingediend door de datum van de brief van de directeur-generaal te beschouwen als de dag waarop de termijn was ingegaan. Deze Stelling is ongegrond, terwijl de exceptie van niet-ontvankelijkheid, zoals is gebleken, op verscheidene steekhoudende argumenten berust.
6.
Thans kom ik tot het onderzoek van de ontvankelijkheid van het beroep met het oog op het tweede onderdeel betreffende de vergoeding van verhuiskosten. Het recht op deze vergoeding wordt in artikel 9 van bijlage VII van het Ambtenarenstatuut toegekend aan de ambtenaar die van woonplaats moet veranderen teneinde te voldoen aan de verplichting in zijn standplaats te wonen.
Ik wens vooraf op te merken dat noch uit de overgelegde documenten noch uit einige andere bron blijkt dat betrokkenen vóór de indiening van haar klacht ooit de procedure voor vergoeding van verhuiskosten heeft ingeleid; zoals in bedoeld artikel wordt bepaald, bestaat deze procedure hierin dat aan de bevoegde diensten ten minste twee prijsopgaven worden voorgelegd waarvan één vervolgens door deze diensten moet worden goedgekeurd. De raadsman van verzoekster heeft overigens erkend dat mevrouw Fonti tot dusverre niet om vergoeding van verhuiskosten heeft verzocht. In deze omstandigheden ben ik van mening dat met betrekking tot dit onderdeel van het beroep, een bezwarende maatregel van de administratie waarvan betrokkene de geldigheid had kunnen bestrijden, ten enen male ontbreekt. Dientengevolge moet de door Fonti op 20 februari 1979 ingediende klacht op dit punt zonder voorwerp worden geacht, en is ook het daarop volgende beroep in rechte niet ontvankelijk voor zover het in verband staat met een klacht zonder voorwerp.
In feite was vóór de indiening van de klacht enkel in de brief die de voorzitter van het personeelscomité op 6 november 1978 aan de directeur-generaal Administratie, personeel en financiën zond en in diens antwoord van 27 november 1978 sprake van vergoeding van verhuiskosten. In de eerste brief werden zonder nadere bijzonderheden enkel de moeilijkheden vermeld, die verzoekster had ondervonden bij de verkrijging van betaling van de „indemnité de déménagement” terwijl in de tweede naast de dagvergoeding ook de „vergoeding van verhuiskosten” als onderwerp van de brief werd vermeld. Volgens verzoekster houdt dit document een negatieve beslissing in betreffende haar recht op vergoeding van verhuiskosten. Mij dunkt evenwel dat de tekst van de brief veel vragen doet rijzen: in weerwil van voornoemde aanduiding van het onderwerp wordt in de eerste volzin, waarin de aanspraken van verzoekster worden uiteengezet, de uitdrukking „het in het onderwerp genoemde recht” gebruikt, waarbij het enkelvoud veelbetekenend is. Verder wordt in de voorlaatste zin, die het antwoord ten gronde inhoudt, enkel het afwijzend besluit van het hoofd van de dienst „Beheer — Statuut” bevestigd, welk besluit, zoals bekend, uitsluitend op de dagvergoeding betrekking had. Voorts blijft hoe dan ook de tegenwerping van kracht dat, bij ontbreken van een verzoek om vergoeding, iedere positiebepaling van de administratie slechts een intentieverklaring zonder verdere gevolgen was.
Tijdens de mondelinge behandeling heeft de raadsman van verzoekster gesteld dat het onderhavige verzoek ertoe strekt van het Hof een declaratoire uitspraak te verkrijgen, en dat verzoekster geacht moet worden bij een dergelijke uitspraak belang te hebben om de onzekerheid weg te nemen of de administratie haar het recht op een latere vergoeding van verhuiskosten zal ontzeggen. Naar mijn mening moet evenwel de toelaatbaarheid van een vordering tot het doen van een declaratoire uitspraak in het kader van personeelsgeschillen getoetst worden niet alleen aan het algemene criterium van het belang bij de vordering maar ook aan de beginselen die dit soort geschillen regelen. Zoals bekend is in de regeling van het Statuut een getrapt stelsel voorzien waarvan de eerste fase steeds bestaat in een administratieve klacht die alleen kan worden ingediend tegen afzonderlijke besluiten van de administratie waardoor inbreuk wordt gemaakt op de rechten van de ambtenaren. Bij ontstentenis van dergelijke bezwarende besluiten kan een ambtenaar het Hof geen verzoek voorleggen dat er uitsluitend toe strekt de onzekerheid betreffende het bestaan van zijn recht weg te nemen. Nu in het onderhavige geval geen sprake is van een besluit van de administratie waardoor verzoekster schade heeft geleden, kan het beroep — voor zover betrekking hebbend op de verhuiskosten — dus niet worden ingesteld; het valt immers niet onder de in de artikelen 90 en 91 van het Ambtenarenstatuut geregelde rechtsmiddelen.
7.
Op grond van deze overwegingen concludeer ik dat het Hof het bij verzoekschrift van 12 september 1979 door Patrizia Fonti Geronimo tegen het Europees Parlement ingestelde beroep niet ontvankelijk verklare. Gelet op de aard van het geschil lijkt het mij billijk dat elk van beide partijen de eigen kosten draagt.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.