61994C0271
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
ANTONIO LA PERGOLA
presentate il 22 novembre 1995 (
*1
)
Gli antefatti
1.
Con il presente ricorso, il Parlamento europeo chiede l'annullamento della decisione del Consiglio 11 luglio 1994, 94/445/CE, relativa alle reti telematiche fra amministrazioni per le statistiche degli scambi di beni fra Stati membri (EDICOM) (
1
). La censura concerne il fondamento giuridico di tale decisione, adottata sulla base dell'art. 235 del Trattato. Secondo la prospettazione della parte attrice, il provvedimento censurato avrebbe dovuto essere invece fondato sull'art. 129 D, terzo comma, o in via subordinata sull'art. 100 A. La Commissione, intervenuta in giudizio a sostegno del Parlamento, conclude anch'essa per l'annullamento della decisione in esame, invertendo, tuttavia, l'ordine delle norme ritenute pertinenti per la sua adozione. Essa invoca, infatti, l'art. 100 A in via principale e l'art. 129 D, terzo comma, a titolo sussidiario. Il particolare interesse del caso che ci concerne consiste nel fatto che è invocato per la prima volta dinnanzi alla Corte l'art. 129 D, introdotto dal Trattato di Maastricht con riguardo alle reti transeuropee.
2.
Prima di analizzare gli argomenti svolti dalle parti, è opportuno far cenno alle vicende procedimentali sottostanti all'adozione dell'atto.
La proposta iniziale della Commissione, del 12 marzo 1993, era fondata sull'art. 100 A (
2
). Il Parlamento, consultato dal Consiglio conformemente alla procedura prevista da tale norma, non aveva sollevato obiezioni quanto alla base giuridica prescelta. Successivamente, il Consiglio ha nuovamente consultato il Parlamento, adducendo che la decisione in parola andava fondata sull'art. 235, in luogo dell'art. 100 A. «Trattandosi di un insieme di azioni ed in assenza di reali misure di armonizzazione in questa decisione», spiegava infatti il Consiglio, «non esistevano altri poteri che quelli previsti all'art. 235». Il Parlamento, dal canto suo, faceva valere che la decisione proposta avrebbe trovato il suo titolo giustificativo nell'art. 129 D, terzo comma. A quel momento — è bene ricordarlo — era già entrato in vigore il Trattato di Maastricht, che contiene in materia di reti telematiche la disposizione da ultimo ricordata. Il Consiglio ha tuttavia tenuto ferma l'opinione di dover adottare la decisione EDICOM sulla base dell'art. 235.
Natura della presente controversia, ricevibilità e rilevanza dei mezzi dedotti
3.
Va detto, in via preliminare, che la corretta individuazione di quale sia il fondamento della decisione impugnata serve evidentemente ad accertare di conseguenza la procedura che andava seguita nel caso in esame, sotto il profilo sia delle attribuzioni spettanti agli organi che intervengono nel processo legislativo, sia delle differenti maggioranze di voto richieste per l'approvazione dell'atto. L'art. 235, come è noto, prevede una mera procedura di consultazione; gli articoli 129 D, terzo comma, e 100 A prescrivono invece, rispettivamente, la procedura di cooperazione e quella di codecisione. Ne consegue, secondo la costante giurisprudenza (
3
), che l'eventuale accertamento dell'erroneità della base giuridica prescelta non si esaurirebbe nel dichiarare un vizio di pura forma, ma concernerebbe la violazione di forme sostanziali, da cui la legittimità dell'atto risulta inficiata.
4.
È altresì fuor di dubbio che il ricorso è presentato dal Parlamento al fine di tutelare le proprie prerogative istituzionali, e cioè il diritto dell'istituzione attrice ad una più incisiva partecipazione al processo legislativo, ed è quindi ricevibile ai sensi dell'art. 173, terzo comma (
4
).
Sull'applicabilità dell'art. 235
5.
Ciò premesso, scendiamo al merito del ricorso. La decisione EDICOM, dicevo sopra, è stata fondata sull'art. 235. Secondo il costante orientamento giurisprudenziale, «dalla lettera stessa dell'art. 235 del Trattato si desume che il valersi di questo articolo come [fondamento giuridico] di un atto è possibile solo se nessun'altra disposizione del Trattato attribuisce alle istituzioni comunitarie la competenza necessaria per adottarlo» (
5
). Si tratta dunque di una norma residuale, invocabile esclusivamente in difetto di altre e più specifiche norme attributive di competenza. Ora, nel difendere la scelta dell'art. 235, il Consiglio muove proprio dalla considerazione che nel caso di specie non vi era altro titolo giustificativo della competenza comunitaria, diverso da quello, generale e sussidiario, offerto dall'art. 235. L'istituzione convenuta soggiunge che i precedenti programmi CADDIA (
6
), TEDIS (
7
), INSIS (
8
), di contenuto analogo a quello che è oggetto della decisione controversa, erano anch'essi fondati sull'art. 235. Ciò costituirebbe — sempre secondo il Consiglio — un'ulteriore riprova del buon fondamento del ricorso all'art. 235 anche per l'adozione della decisione EDICOM.
6.
Comincio con l'osservare che il Consiglio erra nell'attribuire decisivo rilievo alla circostanza che i programmi comunitari di intervento sopra ricordati erano stati adottati sulla base dell'art. 235 e non di altre previsioni del Trattato. Anzitutto, l'individuazione del corretto fondamento giuridico di un atto deve fondarsi su elementi obiettivi, quali la finalità ed il contenuto del provvedimento da adottare. Così insegna la costante giurisprudenza della Corte (
9
). La precedente prassi delle istituzioni in casi analoghi è, invece, del tutto irrilevante e non può pertanto vincolare l'autore dell'atto quanto alla determinazione della pertinente base giuridica (
10
). Sta di fatto, comunque, che i programmi CADDIA e INSIS risalgono ad un'epoca in cui non erano entrati in vigore né l'Atto unico europeo, né il Trattato di Maastricht, che hanno introdotto nell'ordinamento comunitario, rispettivamente, l'art. 100 A e l'art. 129 D. Queste norme, quindi, non potevano essere invocate nell'adozione di quei programmi per il semplice motivo che non erano ancora venute ad esistenza (
11
).
L'indagine rimessa alla Corte va dunque condotta in conformità dell'ordinamento ora vigente, senza lasciarsi dirigere dalla prassi, che non rivestirebbe, d'altronde, il rilievo ad essa attribuito dal Consiglio. Il criterio da seguire per la corretta impostazione e soluzione del caso in esame altro non può essere, a mio avviso, che quello tracciato dalla giurisprudenza: sono la finalità ed il contenuto della decisione EDICOM che devono essere presi in considerazione per appurare se il Consiglio poteva, oppur no, fondare l'adozione di tale provvedimento sull'art. 235.
La decisione EDICOM: finalità e contenuto
7.
Vediamo dunque di esaminare la decisione EDICOM, secondo il criterio che ora richiamavo. Una prima considerazione è la seguente. Per quel che qui importa, la realizzazione del mercato interno ha ubbidito a due fondamentali esigenze, egualmente importanti, che andavano tuttavia opportunamente conciliate: assicurare, con riferimento al funzionamento del mercato interno, nonché alla gestione delle politiche comuni, un adeguato scambio di informazioni fra le imprese, le amministrazioni nazionali e le competenti istituzioni comunitarie; eliminare d'altra parte, una volta abolite le frontiere interne, gli ostacoli alla libertà di circolazione che potevano derivare dalle formalità o dagli adempimenti gravanti sugli operatori economici per il fatto di dover raccogliere, a fini statistici, i dati riguardanti l'entità delle transazioni sulle merci tra gli Stati membri.
Non pochi provvedimenti comunitari sono stati dedicati al perseguimento di tali finalità (
12
). In particolare, l'eliminazione di ogni formalità, controllo o onere di documentazione per il movimento intracomunitário delle merci è stata affidata ad un sistema di raccolta di dati che, si dice, è diretto perché è compiuto presso le imprese, anziché alle frontiere (
13
). Quanto, poi, alle modalità tecniche di tale raccolta, il legislatore comunitario si è ispirato all'intento di assicurare un'informazione rapida, esauriente e al tempo stesso accessibile a tutti gli utenti interessati. Precisamente di qui discende l'esigenza di sistemi fra loro compatibili, che devono perciò essere fondati su metodologie di elaborazione automatica e trasmissione elettronica dell'informazione (
14
).
8.
La decisione EDICOM si inserisce nel contesto sopra descritto (
15
). Lo scopo cui essa tende è illustrato nel preambolo. Si vuole migliorare «la circolazione dell'informazione statistica al fine di creare il mercato europeo dell'informazione» (quarto ‘considerando’). Il quinto ‘considerando’, nel riferirsi alla «futura decisione del Consiglio che istituisce un'azione comunitaria pluriennale intesa a favorire la creazione di reti telematiche transeuropee (IDA)», precisa che è «opportuno completarla mediante azioni di carattere operativo, segnatamente nel settore statistico». Dal complessivo articolato della decisione impugnata si desume che essa è diretta ad assicurare l'interoperabilità delle reti telematiche nazionali, e così agevolare la loro confluenza in un'unica rete telematica transeuropea, destinata alla raccolta e alla trasmissione di dati tra amministrazioni.
9.
Detto ciò, siamo in grado di apprezzare più da vicino il contenuto della decisione controversa. L'art. 1, primo comma, istituisce «un insieme di azioni che agevolano l'evoluzione dei sistemi regionali, nazionali e comunitari verso sistemi interoperabili a livello europeo in una prima fase per la raccolta delle dichiarazioni dei dati sugü scambi di beni tra Stati membri presso le imprese, il controllo e la prima elaborazione di tali dati, nonché la diffusione delle statistiche risultanti, in appresso definito “azione EDICOM” (Electronic Data Interchange On Commerce)». Il secondo comma dispone, poi, che «tali sistemi si articolano attorno a sistemi di informazione ripartiti a livello regionale, nazionale e comunitario, la cui interoperabilità è garantita dall'elaborazione e dall'impiego di norme, standard e procedure di comunicazione armonizzati».
L'azione EDICOM, condotta sotto la responsabilità della Commissione e descritta a titolo esemplificativo all'art. 3, comprende segnatamente:
—
«— la concezione, lo sviluppo e la promozione del software per la rilevazione, il controllo e la trasmissione dell'informazione statistica nonché l'assistenza agli Stati membri per la messa a disposizione presso le imprese di tale software;
—
la concezione, lo sviluppo e la promozione del software per la ricezione, la convalida, l'elaborazione e la diffusione dei dati, l'assistenza agli organismi regionali, nazionali e comunitari che rilevano l'informazione statistica, la messa a disposizione presso i suddetti organismi di tale software, nonché, all'occorrenza, l'adeguamento delle attrezzature;
—
la concezione, lo sviluppo, la promozione e la messa a disposizione di formati di scambio d'informazione basati sulle norme europee e internazionali;
—
la concezione, la documentazione e la promozione dei metodi, delle procedure e degli accordi che saranno utilizzati negli scambi di informazioni;
—
la sensibilizzazione dei fornitori di software e di servizi alle necessità della statistica nazionale e comunitaria».
In buona sostanza, la finalità ed il contenuto della decisione ci consentono di affermare che la Comunità ha voluto porre i presupposti di ordine tecnico per lo sviluppo di reti telematiche fra loro compatibili, e dunque interoperabili. Questo era il punto da acciarare. Si tratta ora di valutare se il provvedimento censurato poteva trovare idoneo fondamento giuridico nell'art. 129 D, terzo comma, ovvero nell'art. 100 A.
Sull'applicabilità dell'art. 129 D
10.
Il ricorrente deduce che la decisione controversa avrebbe dovuto essere fondata sull'art. 129 D, terzo comma. Più precisamente, la decisione EDICOM, in considerazione dei profili teleologici e contenutistici innanzi ricordati, rientrerebbe fra le attribuzioni comunitarie disciplinate dall'art. 129 C, n. 1, secondo trattino, a norma del quale la Comunità «intraprende ogni azione che si riveli necessaria per garantire l'interoperabilità delle reti (...)». Il Consiglio, al contrario, fa valere che le norme contenute nel Titolo XII in materia di reti transeuropee non trovano applicazione nel caso di specie.
È appena il caso di avvertire, in via preliminare, che il Consiglio scivola in un evidente equivoco quando, per escludere l'applicabilità dell'art. 129 D, si richiama, citandola testualmente, all'osservazione della Commissione secondo cui le norme del Titolo XII sarebbero volte alla creazione di reti; il che, ritiene l'istituzione convenuta, non si verifica nel caso di specie. Il punto non è di agevole comprensione. La Commissione, infatti, non contesta che vi sia, nel presente caso, la creazione di una rete transeuropea; essa vuole invece rilevare — come si dirà più avanti — che tale rete, piuttosto che costituire l'obiettivo principale dell'atto impugnato, è bensì meramente strumentale alla realizzazione del mercato interno. L'argomentazione è dunque diretta a sostenere l'applicabilità dell'art. 100 A, e non, come sembra invece prospettare il Consiglio, ad escludere che vi sia una «rete transeuropea».
Ora, la posizione delle parti diverge soprattutto con riguardo all'interpretazione dell'art. 129 C. Il resistente osserva che la competenza comunitaria, quale configurata in tale disposizione, deve svilupparsi secondo un preciso ordine logico, oltre che cronologico. L'azione volta a garantire l'interoperabilità delle reti, prevista all'art. 129 C, n. 1, secondo trattino, sarebbe precisamente subordinata alla definizione del quadro programmatico previsto dal primo trattino della medesima norma. Il Consiglio deduce, così, di non aver adottato la decisione EDICOM sulla base dell'art. 129 D in quanto mancava la previa adozione degli «orientamenti», che avrebbe dovuto costituire il quadro di riferimento obbligato per ogni provvedimento in materia.
Il Parlamento oppone, dal canto suo, che le attribuzioni in materia di interoperabilità delle reti sarebbero autonome, non subordinate, cioè, alla previa definizione degli «orientamenti» previsti dall'art. 129 C, n. 1, primo trattino.
Ritengo, per parte mia, di dover aderire al punto di vista del ricorrente. Che l'azione diretta a rendere interoperabili le reti nazionali sia autonoma risulta, a mio avviso, dalla lettura dell'art. 129 B, in cui sono contemplati gli obiettivi cui tende l'azione comunitaria nel caso di specie. Tale norma, accanto alla «costituzione ed allo sviluppo di reti transeuropee» (n. 1), prevede espressamente un ulteriore e distinto intervento comunitario, diretto a «favorire l'interconnessione e l'interoperabilità delle reti nazionali» (n. 2). Il che dimostra che l'intervento della Comunità è giustificato da una duplice finalità: esso deve aver riguardo sia alla «costituzione ed allo sviluppo» di nuove reti, sia alla creazione di una rete transeuropea mediante la connessione delle reti nazionali che già esistono (
16
). Ora, poiché le reti transeuropee non sono, né possono essere, diversamente da come ritiene il Consiglio, altro che connessioni tra le singole reti nazionali, in entrambe le ipotesi delineate dall'art. 129 B siamo di fronte ad una «rete transeuropea», qual essa è concepita dal Titolo XII del Trattato. La differenza fra tali autonome e distinte previsioni dell'art. 129 B è dunque questa: la prima si riferisce al caso in cui è necessario sopperire alla carenza di infrastrutture, che vanno costituite o sviluppate mediante interventi, si direbbe, di tipo strutturale, in quanto volti a creare le reti mancanti; la seconda è invece destinata ad operare in un contesto in cui le reti nazionali — che costituiranno poi la «rete transeuropea» — già esistono, e si tratta solo di interconnetterle.
Quale competenza attribuisce l'art. 129 C agli organi comunitari per perseguire le anzidette finalità? Tale norma riconosce alla Comunità un duplice ordine di attribuzioni, sia programmatiche, sia operative, che corrispondono, rispettivamente, alle due diverse ipotesi di intervento prefigurate ai nn. 1 e 2 dell'art. 129 B (
17
). Dove la creazione di una «rete transeuropea» richiede interventi di natura strutturale, la competenza è ripartita fra Stati membri e Comunità. Quest'ultima è chiamata a stabilire un quadro di programmi nei quali, oltre agli obiettivi, alle priorità ed alle linee principali di azioni previste, vengono altresì individuati specifici progetti di interesse comune (art. 129 C, n. 1, primo trattino). Spetterà poi agli Stati membri realizzare le infrastrutture necessarie all'esecuzione di tali progetti e comunque, più in generale, al perseguimento degli obiettivi stabiliti in sede comunitaria. Del resto, data la complessità della materia, si comprende agevolmente che il Trattato abbia tenuto conto della esigenza che la costituzione ex novo di una rete e lo sviluppo di quelle esistenti siano preceduti e preparati da un quadro di orientamenti, criteri direttivi, progetti di interesse comune: l'azione esecutiva degli Stati membri deve inserirsi in tale quadro di insieme quando occorre coordinarla e, se del caso, anche cofinanziarla. È previsto sia che gli Stati membri coordinino le rispettive azioni esecutive, sia che la Commissione prenda, «in stretta collaborazione con gli Stati membri, qualsiasi iniziativa utile per favorire detto coordinamento» (art. 129 C, n. 2). Parallelamente, poi, alla competenza programmatica e di coordinamento, è stata attribuita alla Comunità anche quella di contribuire al finanziamento dei progetti di interesse comune, individuati negli orientamenti (art. 129 C, n. 1, terzo trattino). È soprattutto a quest'ultimo riguardo che gli interventi esecutivi sono fatti necessariamente dipendere dalle disposizioni di ordine programmatico che devono precederli, giacché solo i progetti di interesse comune, individuati negli orientamenti, possono beneficiare, secondo l'esplicito disposto del terzo trattino, del contributo finanziario della Comunità. Qui si vede chiaramente il nesso di subordinazione che sussiste, nel sistema dell'art. 129 C, n. 1, fra il concreto esercizio della competenza prevista dal terzo trattino e la previa definizione degli orientamenti.
Altro è, però, il caso in cui le reti nazionali già esistono, e si tratta solo di collegarle. Per tale ipotesi, che è quella considerata dall'art. 129 B, n. 2, viene in rilievo la competenza espressamente e puntualmente fondata sull'art. 129 C, n. 1, secondo trattino, là dove è previsto che la Comunità intervenga al fine di assicurare «l'interoperabilità delle reti, con particolare riguardo all'armonizzazione delle norme tecniche». Quest'ultima attribuzione — che ci riguarda più da vicino — non è dunque configurata nel senso di investire la Comunità di una competenza esecutiva di ordine generale, volta a dare attuazione ai programmi, agli obiettivi ed ai progetti di interesse comune stabiliti in conformità del primo trattino. Una tale competenza spetta, va ricordato, agli Stati membri (
18
). La competenza comunitaria è, invece, solo quella «diretta ad assicurare l'interoperabilità delle reti» e resta quindi esclusivamente circoscritta alla diversa ipotesi in cui le reti nazionali già esistono, ma devono essere rese tecnicamente compatibili, perché esse siano integrate in un'unica rete transeuropea. È un caso in cui non occorre che la Comunità individui obiettivi in sede programmatica, con l'apposita procedura legislativa prevista a tale scopo: l'art. 129 B, n. 2, prevede direttamente ed in anticipo, una volta per tutte, l'azione comunitaria di precipuo carattere tecnico che serve ad interconnettere le reti nazionali. In altri termini, l'art. 129 C, n. 1, secondo trattino, configura un potere di azione autonomo: autonomo, perché si riferisce alla sola e particolare ipotesi, prevista all'art. 129 B, n. 2, in cui l'intervento comunitario è diretto, non già a costituire o sviluppare infrastrutture mancanti — nel qual caso è necessario predisporre obiettivi e individuare progetti di interesse comune — ma, più limitatamente, ad allacciare le reti nazionali già esistenti (
19
).
11.
Vi è di più. Anche a voler accogliere la tesi del Consiglio secondo cui ogni azione comunitaria sarebbe subordinata alla previa definizione degli orientamenti, ai sensi del primo trattino dell'art. 129 C, n. 1, dovrebbe comunque riconoscersi che il contesto programmatico che tale norma prefigura può già risultare dalla precedente normativa e, più in generale, dall'azione intrapresa e già definita dalla Comunità nel settore. Non occorre che il quadro programmatico sia appositamente stabilito ex novo quando esso forma già parte del'acquis communautaire e risponde agli scopi indicati come essenziali nell'art. 129 C, n. 1, primo trattino, configurando con sufficiente chiarezza «gli obiettivi, le priorità e le linee principali delle azioni previste nel settore delle reti transeuropee». In presenza degli estremi che sto descrivendo, il quadro programmatico al quale sarebbe, in ipotesi, subordinata l'azione operativa della Comunità non esige di essere ulteriormente definito: se lo dovesse essere, ne risulterebbe un inutile ed ingiustificato ritardo nel perseguimento di obiettivi predisposti come prioritari, e dunque da realizzare senza indugio. La competenza a stabilire il programma, anche quando si voglia considerarla in tutto il suo legittimo campo di esplicazione, non potrebbe comunque, io credo, paralizzare l'intervento operativo della Comunità, sempre che esso si inserisca in un quadro di orientamenti e criteri già chiaramente prestabiliti.
Ora, nel caso in esame, gli orientamenti erano compiutamente definiti. L'intervento comunitario si imponeva soltanto con riguardo al problema di interoperabilità delle reti nazionali. Infatti, il contesto normativo nel quale si colloca la decisione EDICOM, segnatamente quello risultante dai programmi CADDIA, INSIS, TEDIS, nonché dal regolamento 3330/91 e dalle decisioni 91/353 e 82/607, aveva stabilito «gli obiettivi, le priorità e le linee principali delle azioni previste nel settore delle reti transeuropee»; (
20
) e questo con particolare riferimento ai sistemi telematici per la raccolta e circolazione dei dati statistici. La disciplina disposta dalla decisione qui censurata realizza senza alcun dubbio un obiettivo nettamente delineato come prioritario dai provvedimenti in precedenza adottati dalla Comunità, come risulta dai ‘considerando’ di questi ultimi. Particolarmente significativa è in proposito la decisione 91/353, che annovera le reti transeuropee in materia statistica fra i settori telematici di interesse generale e a carattere prioritario. Questa stessa decisione, inoltre, non manca di riconoscere specificamente la preminente esigenza della interoperabilità tra le reti nazionali al fine di risolvere «i problemi dovuti all'incompatibilità dei sistemi telematici nazionali nonché (...) alle diverse procedure e ai differenti metodi». Il che giustifica pienamente la conclusione sopra raggiunta. «Gli obiettivi, le priorità e le linee principali delle azioni previste» erano già tracciati. Restavano soltanto da adottare le azioni operative necessarie per l'interoperabilità delle reti.
Insomma, che le attribuzioni previste dall'art. 129 C, n. 1, secondo trattino, siano autonome, oppure subordinate — come ci dice il Consiglio — alla definizione di un quadro programmatico, il pratico risultato è, nel caso che ci concerne, sempre quello che ho detto: la Comunità era competente ad adottare azioni operative volte ad assicurare l'interoperabilità delle reti nazionali, senza dover previamente definire né attendere gli «orientamenti» prescritti dal primo trattino della norma in discorso.
12.
Chiediamoci, dopo le precisazioni fin qui fatte, se la decisione EDICOM possa effettivamente qualificarsi come un'azione diretta «a garantire l'interoperabilità delle reti», come richiede l'art. 129 C, n. 1, secondo trattino. La risposta non può che essere affermativa. È lo stesso tenore della decisione, infatti, a confermare puntualmente la conclusione che ritengo di poter indicare alla Corte. L'articolo 1 definisce l'azione EDICOM, testualmente, come diretta ad agevolare l'«evoluzione dei sistemi regionali, nazionali e comunitari verso sistemi interoperabili a livello europeo (...)». L'art. 3, nel descrivere, a titolo esemplificativo, il possibile raggio dell'intervento comunitario, contempla una serie di varie attività, che hanno in comune il requisito di essere destinate a creare i presupposti, di natura tecnica, perché le singole reti nazionali possano, una volta rese compatibili ed interoperabili, comporre la rete telematica transeuropea. L'interoperabilità delle reti costituisce, dunque, l'essenziale obiettivo della decisione censurata.
Il combinato disposto dell'art. 129 D, terzo comma, e 129 C, n. 1, secondo trattino, offriva pertanto la base giuridica sulla quale il Consiglio poteva e doveva fare affidamento nell'emanare la decisione impugnata.
Sull'applicabilità dell'art. 100 A
13.
Le conclusioni sopra raggiunte non mi esimono, tuttavia, dallo spiegare perché ritengo di non poter essere d'accordo con la Commissione e lo stesso Parlamento sull'altro possibile titolo giustificativo della decisione, invocato in via principale dall'una istituzione ed in via sussidiaria dall'altra, che sarebbe costituito dall'art. 100 A del Trattato. Tale norma attribuisce competenze normative alla Comunità relativamente «al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l'instaurazione ed il funzionamento del mercato interno».
La tesi della Commissione è che la decisione controversa, in quanto afferente alla realizzazione del mercato interno, avrebbe dovuto fondarsi sulla norma ora richiamata (
21
). In particolare, pur riconoscendo che l'azione EDICOM è diretta ad assicurare l'interoperabilità delle reti telematiche nazionali, la Commissione deduce che la finalità principale dell'atto è quella di garantire il funzionamento del mercato comune: la creazione di una rete telematica sarebbe meramente strumentale rispetto al perseguimento di tale prevalente obiettivo ed avrebbe quindi richiesto, secondo la parte interveniente, l'applicazione prioritaria dell'art. 100 A (
22
).
14.
A mio avviso, la tesi della Commissione non merita di essere accolta. Essa condurrebbe alla conseguenza, francamente inaccettabile, che ogni caso in cui l'intervento della Comunità serve, seppure indirettamente, agli scopi del mercato comune verrebbe attratto nell'ambito di applicazione dell'art. 100 A. La giurisprudenza della Corte depone in altro senso. La mera circostanza che si verta in tema di instaurazione o funzionamento del mercato interno non è sufficiente perché trovi applicazione l'art. 100 A (
23
). Più precisamente, è giurisprudenza costante che il ricorso a tale articolo non è giustificato, qualora l'atto da adottare abbia solo come effetto secondario quello di armonizzare le condizioni del mercato all'interno della Comunità (
24
). In altri termini, perché un atto possa fondarsi sull'art. 100 A, occorre che esso abbia necessariamente ed appositamente per «oggetto» l'instaurazione ed il funzionamento del mercato interno. Giustamente, l'avvocato generale Tesauro, nella causa Commissione/Consiglio (
25
), ha avvertito che i provvedimenti da adottare in applicazione dell'art. 100 A devono specificamente disciplinare «le condizioni della concorrenza o degli scambi all'interno della Comunità». Per converso, la norma non è applicabile qualora «l'atto in questione, nel perseguire determinati obiettivi rientranti nell'ambito di una specifica azione o politica comunitaria, produca poi, accessoriamente, degli effetti riflessi sulle condizioni del mercato».
Dopodiché, è agevole constatare che le condizioni messe a punto da questa Corte per l'applicazione dell'art. 100 A non risultano soddisfatte nel caso di specie. La decisione EDICOM vuol garantire l'interoperabilità delle reti telematiche in materia di statistica sugli scambi di beni fra Stati membri. L'incidenza che tale decisione ha sul campo coperto dall'art. 100 A è solo quella, indiretta, di agevolare il funzionamento del mercato interno. L'oggetto immediato del provvedimento consiste però nel creare i presupposti, di natura tecnica, per poter garantire, come si è visto, l'interoperabilità delle reti nazionali. Si trattava di porre le premesse di una rete telematica transeuropea e non di altro; ed in relazione a tale oggetto immediato della decisione il Trattato prefigura una specifica politica ed azione comunitaria, disciplinata in un apposito titolo. Le disposizioni ivi poste prevalgono quindi, ai fini qui considerati, rispetto a qualsiasi altra.
In ogni caso, quel che la Commissione non vede, nel presente giudizio, è che lo stesso art. 129 B, espressamente richiamato dall'art. 129 C, è diretto esso pure alla realizzazione del mercato comune. Del resto, questo è uno scopo centrale del Trattato, perseguito sotto vario riguardo da più disposizioni. L'art. 100 A e l'art. 129 C si pongono dunque, rispetto alla realizzazione del mercato interno, su un piano, diciamo, di convergenza teleologica. Entrambe le disposizioni sono volte a perseguire gli obiettivi stabiliti dall'art 7 A. Tra di esse corre, tuttavia, una differenza di contenuto. L'art. 129 C è norma più specifica rispetto all'art. 100 A, in quanto essa disciplina il particolare aspetto dell'integrazione economica, che ha riguardo alla creazione di reti telematiche transeuropee. E dove vi è una specifica base giuridica la giurisprudenza della Corte insegna che essa costituisce l'esclusivo fondamento dell'atto da adottare (
26
). Il che è quanto precisamente accade nel nostro caso. In considerazione di questo suo specifico carattere, è, quindi, l'art. 129 C che doveva regolare in via esclusiva l'adozione della decisione in esame.
15.
In conclusione, la decisione controversa avrebbe dovuto essere emanata in virtù del solo art. 129 D, terzo comma, unica norma specificamente pertinente nel caso di specie. Il Consiglio non poteva adottarla sulla base dell'art. 235. Il provvedimento impugnato non ha dunque il corretto fondamento giuridico e va annullato per tale motivo.
Sulla conservazione degli effetti della decisione EDICOM
16.
Nei propri scritti difensivi il Consiglio chiede poi che la Corte, in caso di eventuale annullamento della decisione EDICOM (
27
), ne faccia comunque salvi gli effetti. La Commissione, dal canto suo, si associa a tale richiesta e fa valere, al riguardo, che l'annullamento con effetto retroattivo dell'atto impugnato pregiudicherebbe irrimediabilmente le azioni operative che sono già state intraprese sulla base della decisione EDICOM. Siffatto pregiudizio consisterebbe, più precisamente, nell'impossibilità per gli Stati membri di predisporre su base telematica le statistiche sugli scambi di beni intracomunitari. Sarebbe dunque necessario un ritorno alla raccolta dei dati mediante formulari. Pertanto, tenuto conto delle perturbazioni che conseguirebbero ad un annullamento con effetto retroattivo della decisione censurata, nonché della necessità di garantire la continuità del servizio pubblico comunitario, il Consiglio e la Commissione chiedono alla Corte di disporre il mantenimento dei suoi effetti fino all'entrata in vigore di una nuova decisione fondata sulla base giuridica appropriata (
28
). Sono per parte mia dell'avviso che la domanda delle parti debba essere accolta. Ritengo, infatti, che l'annullamento ex tunc della decisione EDICOM pregiudicherebbe seriamente le azioni, peraltro di notevole rilievo, già intraprese dalla Commissione ed arrecherebbe altresì grave ed ingiustificato nocumento agli operatori economici, agli Stati membri, nonché alla Comunità stessa. Propongo quindi di decidere, ex art. 174, secondo comma (
29
), che gli effetti della decisione in questione saranno considerati definitivi fino all'adozione di una nuova decisione fondata sulla base giuridica pertinente.
Conclusioni
In considerazione di quanto sopra esposto, propongo alla Corte di:
—
dichiarare nulla la decisione del Consiglio 11 luglio 1994, 94/445/CE, relativa alle reti telematiche fra amministrazioni per le statistiche degli scambi di beni fra Stati membri (EDICOM);
—
dichiarare che gli effetti della decisione saranno mantenuti fino all'adozione di una nuova decisione fondata sulla corretta base giuridica;
—
condannare il Consiglio alle spese di giudizio, ad eccezione di quelle sostenute dalla Commissione.
(
*1
)	Lingua originale: l'italiano.
(
1
)	GU L 183 del 19.7.1994, pag. 42.
(
2
)	GU C 87 del 27.3.1993, pag. 10.
(
3
)	V. ex multis, sentenze 26 marzo 1987, causa 45/86, Commissione /Consiglio (Race. pag. 1493, punto 12), e 29 marzo 1990, causa C-62/88, Grecia /Consiglio (Racc, pag. I-1527, punto 10).
(
4
)	V. sentenza 28 giugno 1994, causa C-187/93, Parlamento/Consiglio (Race. pag. I-2857, punto 14).
(
5
)	Si veda, a moto esemplificativo, la sentenza Commissione/ Consiglio citata alla nou 3, punto 13.
(
6
)	Decisione del Consiglio 26 marzo 1985, 85/214/CEE, relativa al coordinamento delle azioni degli Suti membri e della Commissione per la realizzazione di un programma a lungo termine di impiego della telematica nei sistemi d'informazione comuniuri sulle importazioni e le esportazioni e sulla gestione ed il controllo finanziario delle organizzazioni del mercato agricolo (GU L 96 del 3.4.1985, pag. 35).
(
7
)	Decisione del Consiglio 5 ottobre 1987, 87/499/CEE, che istituisce un programma comunitario relativo al trasferimento elettronico di dati per uso commerciale, il quale utilizza le reti di comunicazione (TEDIS) (GU L 285 dell'8.10.1987, pag. 35).
(
8
)	Decisione del Consiglio 13 dicembre 1982, 82/869/CEE, relativa al coordinamento delle attività degli Stati membri e delle istituzioni della Comunità allo scopo di studiare la necessità e curare la preparazione di proposte per un sistema comunitario interistituzionale d'informazione (GU L 368 del 28.12.1982, pag. 40).
(
9
)	V. sentenze ciute alla nota 3.
(
10
)	V. sentenze 23 febbraio 1988, causa 131/86, Regno Unito/Consiglio (Race. pag. 905, punto 29), e causa 68/86, Regno Unito/Consiglio (Race. pag. 855, punto 24).
(
11
)	Nessun pregio ha poi l'eccezione del Consiglio, secondo cui a quell'epoca operava tutuvia l'art. 100 del Trattato, relativo alla realizzazione del mercato comune. Con ciò il Consiglio vorrebbe dimostrare che i programmi in discorso non avevano alcun nesso teleologico con l'ordinamento ed il funzionamento del mercato comune, saltando alla conclusione che l'unica via per introdurli era il ricorso all'art 235. Sennonché, è appena il caso di osservare, il Consiglio trascura qui che i programmi sopra ricordati non sono stati adottati sulla base dell'art. 100 per un'assorbente ragione, la quale concerne soltanto il mezzo normativo da adottare, e non certo il loro contenuto, né la possibile incidenza delle finalità da esse perseguite nell'ambito della realizzazione del mercato comune. Tali programmi esigevano l'adozione di una decisione, laddove l'art. 100 si limita a prevedere l'adozione di direttive.
(
12
)	Siffatte esigenze costituiscono la ragion d'essere dei programmi INSIS, CADDIA e TEDIS, nonché della decisione del Consiglio 28 luglio 1982, 82/607/CEE, in merito al coordinamento delle azioni degli Stati membri e della Commissione concernenti la preparazione di un programma a lungo termine di impiego della telematica nei sistemi d'informazione comunitari sulle importazioni/esportazioni e sulla gestione ed il controllo finanziario delle organizzazioni del mercato agricolo (GU L 247 del 23.8.1982, pag. 25); del regolamento (CEE) del Consiglio 7 novembre 1991, n. 3330, relativo alle statistiche sugli scambi di beni tra Suti membri (Intrastat) (GU L 316 del 16.11.1991, pag. 1); del regolamento (CEE) del Consiglio 5 aprile 1993, n. 854, relativo alle statistiche del transito e alle statistiche dei depositi concernenti gli scambi di beni tra Stati membri (GU L 90 del 14.4.1993, pag. 1), e, da ultimo, della decisione impugnata. I preamboli degli atti testé citati sono, al riguardo, eloquenti.
(
13
)	V. sesto ‘considerando’ del regolamento Intrastat, citato alla nota precedente.
(
14
)	Si veda, al riguardo, la legislazione citata alla nota 12 nonché la decisione del Consiglio 22 dicembre 1986, 87/95/CEE, relativa alla normalizzazione nel settore delle tecnologie dell'informazione e delle telecomunicazioni (GU L 36 del 7.2.1987, pag. 31), e la decisione del Consiglio 7 giugno 1991, 91/353/CEE, relativa ad un programma specifico di ricerca e di sviluppo tecnologico nel settore dei sistemi telematici di interesse generale (1990-1994) (GU L 192 del 16.7.1991, pag. 18).
(
15
)	Il terzo ‘considerando’ richiama espressamente l'art. 34 del regolamento n. 3330/91, che prevede la creazione di condizioni per un maggior ricorso all'elaborazione automatica e alla trasmissione elettronica dell'informazione, allo scopo di agevolare il compito dei fornitori dell'informazione.
(
16
)	È fin troppo evidente che questa seconda ipotesi —che è poi quella che ci concerne più da vicino — si riferisce a reti nazionali già esistenti, che si tratta soltanto di collegare: in tanto, infatti, può porsi un problema di interconnessione di reti, in quanto queste già esistano.
(
17
)	Giova ricordare che in relazione a tali fasi l'art. 129 D prevede diverse procedure legislative: la codecisione per gli orientamenti e la cooperazione per altre misure previste nell'art. 129 C, n. 1.
(
18
)	È interessante, al riguardo, il confronto con la diversa disciplina posta dall'art. 130 S, n. 3, in tema di ambiente. Tale disposizione prevede che U Consiglio, in un primo tempo, «adotta programmi d'azione generali che fissano gli obiettivi prioritari da raggiungere» e, successivamente, «adotta la misure necessarie all'attuazione di tali programmi». Questi ultimi debbono quindi essere necessariamente definiti in anticipo. Non è così, invece, nel caso che ci occupa: come risulta dal suo esplicito disposto, la competenza prevista all'art. 129 C, n. 1, secondo trattino, è diretta, piuttosto che all'esecuzione dei programmi prefigurati nel primo trattino, a regolare la distinta ed autonoma problematica relativa all'interoperabilità delle reti già esistenti.
(
19
)	Anzi, a ben vedere, l'esigenza «di garantire l'interoperabilità delle reti», cui si riferisce l'art. 129 C, n. 1, secondo trattino, si pone esclusivamente con riguardo alla interconnessione delle reti nazionali che già esistono e che si tratta, per l'appunto, di comporre ad unità: dove sia prevista la costituzione di nuove reti o lo sviluppo di quelle esistenti, è lecito supporre che siffatta esigenza venga già adeguatamente considerata e soddisfatta, dapprima in sede di elaborazione degli «orientamenti», e successivamente nel quadro dell'azione di coordinamento che è attribuita alla Commissione dall'art. 129 C, n. 2.
(
20
)	Ai dati sopra considerati si può aggiungere che nella comunicazione della Commissione «Verso le reti transeuropee per un programma di azione comunitaria», Doc. COM (90) 585 fin. del 10.12.1990, il programma EDICOM figura fra i progetti prioritari. Sebbene di per sé non decisiva, questa circostanza ha però un valore significativo ai fini che qui interessano.
(
21
)	Meriu poi solo un cenno, al fine di disattenderlo, l'ulteriore argomento avanzato dalla parte interveniente per sostenere l'applicabilità, nel caso di specie, dell'art. 100 A. Questa tesi si richiama all'art. 34 del regolamento n. 3330/91 (Intrastat), adonato sulla base dell'art. 100 A, che conferisce aua Commissione la possibilità di «creare le condizioni per un più esteso ricorso all'elaborazione automatica e alla trasmissione elettronica dell'informazione». La Commissione deduce che tale disposizione l'avrebbe abilitau a disporre, con proprio regolamento, puntuali azioni operative della stessa natura di quelle poi previste nella decisione EDICOM. Il che dimostrerebbe, a suo avviso, che l'art. 100 A, in quanto utilizzato a suo tempo come presupposto per l'adozione di quelle norme, sarebbe anche ora la norma su cuibasare la decisione contestata nel presente giudizio. Il ragionamento non convince. Ammettiamo pure — ma il punto è tutt'altro che chiaro — la sostanziale corrispondenza fra il disposto della decisione EDICOM e le norme autorizzate dall'art. 34 del regolamento Intrastat. Resa comunque il fatto che l'azione esecutiva, per la quale l'art. 100 A aveva offerto la base al momento in cui detto regolamento è stato emanato, è venuta a formare oggetto di apposite disposizioni del successivo Trattato di Maastricht: sono, pertanto, queste ultime a reggere l'intervento della Comunità quando i mezzi tecnici adoperati per «l'elaborazione automatica e la trasmissione elettronica dell'informazione», come si dice nel regolamento Intrastat, costituiscono reti telematiche. Torniamo così allo specifico disposto e allo specifico titolo del Trattato, che il Consiglio ha mancato di utilizzare come avrebbe dovuto. D'altro canto, la stessa Corte, nella causa Vreugdenhil (sentenza 29 giugno 1989, causa 22/88, Race. p. 2049, punti 16 e 17), ha posto il principio secondo cui la Commissione non può invocare i poteri di attuazione conferitile in una materia determinau «quando l'oggetto della disposizione sia estraneo al settore di cui trattasi, ed anzi pertenga ad un settore disciplinato in modo esauriente» da altre norme.
(
22
)	La stessa Commissione, tuttavia, soggiunge che dovrebbe applicarsi l'art. 129 D, terzo comma, in luogo dell'art. 100 A, ove si riconoscesse una prevalenza dell'elemento relativo alle reti telematiche.
(
23
)	Sentenza 17 marzo 1993, causa C-155/91, Commissione/ Consiglio (Racc. pag. I-939, punto 19).
(
24
)	Sentenza Commissione/Consiglio, ciuta alla nota precedente.
(
25
)	Sentenza citata alla nou precedente, pag. I-956.
(
26
)	V. sentenze Regno Unito/Consiglio, (ciute alla nota 10), punti 14 e seguenti; 16 novembre 1989, causa C-131/87, Commissione/Consiglio (Racc. pag. 3743, punto 25); Parlamento/Consiglio (ciuta alla nou 4), punti 24 e seguenti, nonché 5 ottobre 1994, causa C-280/93, Germania/Consiglio (Racc. pag. I-4973, punto 54).
(
27
)	Si tratta di ben 128 azioni operative, alcune delle quali già potute a termine, che hanno — secondo le deduzioni della Commissione — considerevolmente migliorato il sistema di scambio di informazioni per via telematica fra Suti membri, nonché fra Suti membri e Commissione.
(
28
)	Il Parlamento, in udienza, non si è opposto all'applicazione dell'art. 174, secondo comma, al caso in esame. Esso chiede però che l'eventuale mantenimento degli effetti della decisione EDICOM venga disposto, se del caso, fino alla data della pronuncia di annullamento della Corte, e non al momento, successivo, dell'adozione di una nuova decisione fondata sulla base giuridica appropriata. Al riguardo, sempre in udienza, la Commissione ha però obiettato che la soluzione proposta dal ricorrente arrecherebbe comunque un grave pregiudizio alle azioni già svolte ed a quelle in corso e provocherebbe altresì un vuoto giuridico in una materia di capitale importanza quale è quella in esame.
(
29
)	Rilevo, in limine, che l'applicazione dell'art 174, secondo comma, al caso di specie può avvenire solo in via analogica, giacché la norma è formulata con esplicito, ed esclusivo, riferimento ai regolamenti. Tuttavia, la Corte ne ha già esteso l'ambito di applicazione ad atti di diversa natura (sentenza 7 luglio 1992, causa C-295/90, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. 4193, punti 26 e 27. V, in particolare, le conclusioni dell'avvocato generale Jacobs e la giurisprudenza ivi richiamata). Che si tratti di una decisione, anziché di un regolamento, non osta dunque all'applicazione dell'art. 174, secondo comma, nel presente caso. Quanto, poi, alla possibilità di mantenere l'insieme degli effetti dell'atto annullato fino all'adozione di altro provvedimento fondato sulla corretta base giuridica, v. sentenza Commissione/Consiglio citata alla nota 3, punto 23, ed in particolare le conclusioni dell'avvocato generale Lenz.