62021CC0162
JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2022. szeptember 8. (
1
)
C‑162/21. sz. ügy
Pesticide Action Network Europe és társai
(a Conseil d’État [államtanács, Belgium] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Mezőgazdaság – Belső piac – Egészségvédelem – 1107/2009/EK rendelet – Növényvédő szerek – Neonikotinoidok – A méhek védelme – Hatóanyagok, amelyek használatát a Bizottság bizonyos felhasználások tekintetében megtiltotta – 53. cikk – A korlátozott és ellenőrzött felhasználást szolgáló forgalomba hozatal tagállam általi engedélyezése olyan veszély miatt, amely más észszerű eszközzel nem hárítható el – Arányosság – Kivételes esetek”
I. Bevezetés
1.
Az úgynevezett neonikotinoidok növényvédő szerekben való felhasználása már többször foglalkoztatta a Bíróságot. Ezek a hatóanyagok egyfelől különösen alkalmasak bizonyos felhasználásokra, másfelől okkal feltételezhető, hogy károsak különösen a méhekre. A Bíróság ezért először e hatóanyagok egy nemzeti tilalmát, (
2
) majd felhasználásuk Bizottság általi jelentős korlátozásait (
3
) vizsgálta meg. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem alapján a Bíróságnak először azt kell tisztáznia, hogy milyen mértékben térhet el valamely tagállam e korlátozásoktól úgynevezett szükséghelyzeti engedély útján annak érdekében, hogy neonikotinoidok használatával elhárítson egy, bizonyos mezőgazdasági növényekre jelentett veszélyt.
2.
Az ilyen szükséghelyzeti engedély jogalapját a növényvédő szerekről szóló rendelet (
4
) 53. cikkének (1) bekezdése képezi. Ez a rendelkezés megköveteli az arányosság vizsgálatát, és így bizonyos esetekben szükséges lehet a valamely növényvédő szer használatával járó kockázatokat a szer előnyeivel szemben mérlegelni, ami az előzetes döntéshozatalra előterjesztett egyik kérdés tárgyát képezi. A többi kérdés a magok növényvédő szerrel való kezelésének, valamint forgalomba hozatalának és vetésének lehetőségére, a Bizottság által valamely hatóanyag jóváhagyásakor kifejezetten meghatározott korlátozásoktól való eltérés lehetőségére, valamint a szükséghelyzeti engedéllyel elhárítani kívánt veszély szükséges minőségére vonatkozik. Az e kérdésekre adandó válaszokból kitűnik, hogy a mérlegelés során tiszteletben kell tartani bizonyos korlátokat.
II. Jogi háttér
3.
A növényvédő szerekről szóló rendelet (8) preambulumbekezdése a szabályozás alapvető céljait ismerteti:
„E rendelet célja, hogy biztosítsa mind az emberek és állatok egészségének, mind a környezetnek a magas szintű védelmét, és ezzel egyidejűleg megőrizze a közösségi mezőgazdaság versenyképességét. Külön figyelmet kell fordítani a népesség sérülékenyebb csoportjainak, például a várandós nőknek, a csecsemőknek és a gyermekeknek a védelmére. Az elővigyázatosság elvét kell alkalmazni, és e rendeletnek biztosítania kell, hogy az iparág igazolja, hogy a gyártott vagy forgalomba hozott anyagok vagy növényvédő szerek nem hatnak károsan az emberek és állatok egészségére, illetve nem terhelik elfogadhatatlan mértékben a környezetet.”
4.
A növényvédő szerekről szóló rendelet (24) preambulumbekezdése a növényvédő szerek engedélyezésének feltételeit ismerteti:
„Az engedélyezést szabályozó rendelkezéseknek magas szintű védelmet kell biztosítaniuk. A növényvédő szerek engedélyezésekor ezért az emberek és állatok egészségének, valamint a környezetnek a védelme elsőbbséget kell, hogy élvezzen a növénytermesztés fejlesztésével szemben. Ezért az egyes növényvédő szerek forgalomba hozatala előtt igazolni kell, hogy azok egyértelműen előnyösek a növénytermesztés szempontjából, és nem hatnak károsan az emberek és állatok egészségére – ideértve a népesség sérülékenyebb csoportjait is –, illetve nem terhelik elfogadhatatlan mértékben a környezetet.”
5.
A növényvédő szerekről szóló rendelet (32) preambulumbekezdése a tagállamok 53. cikk szerinti szükséghelyzeti hatásköreit ismerteti:
„Kivételes esetekben a tagállamok engedélyezhetnek olyan növényvédő szereket, amelyek nem felelnek meg az e rendeletben előírt feltételeknek, ha ez azért szükséges, mert olyan veszély vagy fenyegetés áll fenn a növénytermesztés vagy az ökoszisztéma tekintetében, amely semmilyen más ésszerű eszközzel nem hárítható el. Az ilyen ideiglenes engedélyeket közösségi szinten felül kell vizsgálni.”
6.
A növényvédő szerekről szóló rendelet 2. cikkének (1) bekezdése a növényvédő szerek fogalmának meghatározását tartalmazza:
„Ezt a rendeletet kell alkalmazni azokra a növényvédő szerekre, amelyek – abban a formában, ahogy eljutnak a felhasználóhoz – hatóanyagokból, védőanyagokból vagy kölcsönhatás‑fokozókból állnak vagy ilyet tartalmaznak, és amelyek rendeltetésszerű felhasználása a következők egyike:
a)
növények vagy növényi termékek védelme valamennyi károsító szervezettel szemben, vagy az ilyen szervezetek működésének megakadályozása, kivéve, ha e szerek fő rendeltetése nem a növények vagy növényi termékek védelme, hanem higiéniai célzatú;
[…]
E szerek a továbbiakban: a növényvédő szerek.”
7.
Releváns továbbá a károsító szervezet és a környezet fogalmának a növényvédő szerekről szóló rendelet 3. cikkében szereplő meghatározása:
„E rendelet alkalmazásában:
[…]
7.
»károsító szervezet«: minden olyan faj, törzs vagy genotípus, amely növényekre vagy növényi termékekre nézve kártékony állatokhoz, növényekhez vagy kórokozókhoz tartozik;
[…]
13.
»környezet«: a víz (ideértve a felszín alatti és a felszíni vizeket, az átmeneti vízfolyásokat, a parti és a tengervizeket), az üledék, a talaj, a levegő, a föld, a növény‑ és állatvilág vadon élő fajai, és a köztük lévő kölcsönhatások, továbbá más élő szervezetekkel való kölcsönhatásaik”.
8.
A hatóanyagok jóváhagyását a növényvédő szerekről szóló rendelet II. fejezete 1. szakaszának 1. és 2. alszakasza (4–13. cikk) szabályozza.
9.
A növényvédő szerekről szóló rendelet 4. cikke a jóváhagyási kritériumokat tartalmazza. A 4. cikk (2) és (3) bekezdése szerint ki kell zárni különösen az emberi egészségre és az állatok egészségére gyakorolt káros hatásokat, valamint a környezet elfogadhatatlan mértékben való terhelését.
10.
A növényvédő szerekről szóló rendelet 4. cikkének (7) bekezdése bizonyos feltételek mellett lehetővé teszi az általános követelményeknek nem megfelelő hatóanyagok jóváhagyását:
„Az (1) bekezdéstől eltérve, amennyiben a kérelemhez csatolt dokumentáció támasztja alá, hogy a hatóanyagra a növények egészségét fenyegető olyan komoly veszély elhárítása érdekében van szükség, amely más rendelkezésre álló eszközzel – így nem vegyi módszerekkel – nem védhető ki, a hatóanyag korlátozott, a komoly veszély elhárításához szükséges, de legfeljebb öt évet felölelő időtartamra jóváhagyható még akkor is, ha nem felel meg a II. melléklet 3.6.3., 3.6.4., 3.6.5., illetve 3.8.2. pontjában foglalt kritériumoknak, feltéve, hogy a hatóanyag felhasználása során kockázatcsökkentő intézkedéseket alkalmaznak a humán és a környezeti expozíció mértékének minimalizálására. […]
[…]
A tagállamok csak abban az esetben engedélyezhetnek az e bekezdéssel összhangban engedélyezett hatóanyagokat tartalmazó növényvédő szereket, ha az a területükön a növények egészségét fenyegető komoly veszély elhárítása érdekében szükséges.
Ugyanakkor a szer fokozatos kivonására irányuló tervet kell kidolgozniuk a komoly veszély más módon, többek között nem vegyi módszerekkel történő elhárítására, és azt haladéktalanul továbbítaniuk kell a Bizottságnak.”
11.
A növényvédő szerekről szóló rendelet 6. cikke lehetővé teszi a jóváhagyás feltételekhez és korlátozásokhoz kötését:
„A jóváhagyást feltételekhez és korlátozásokhoz lehet kötni, ideértve az alábbiakat:
[…]
c)
a 8. cikkben említett adatok értékeléséből eredő korlátozások, figyelembe véve a szóban forgó mezőgazdasági, növényegészségügyi és környezeti feltételeket, beleértve az éghajlati feltételeket is;
[…]
e)
az alkalmazás módja és feltételei;
[…]
h)
azon területek kijelölése, ahol a hatóanyagot tartalmazó növényvédő szerek, köztük a talajkezelésre szolgáló szerek felhasználása nem engedélyezhető, vagy ahol a felhasználás meghatározott feltételekkel engedélyezhető;
j)
bármilyen egyéb különös feltétel, amely az e rendelet keretében rendelkezésre bocsátott adatok értékeléséből ered.”
12.
A hatóanyagok jóváhagyásának tartalmát a növényvédő szerekről szóló rendelet 13. cikkének (2) bekezdése szabályozza:
„A felülvizsgálati jelentés, a vizsgálat tárgyát képező kérdés tekintetében jogosan felmerülő egyéb tényezők és – a 178/2002/EK rendelet 7. cikkének (1) bekezdésében megállapított feltételek fennállása esetén – az elővigyázatossági elv alapján a 79. cikk (3) bekezdésében említett szabályozási bizottsági eljárásnak megfelelően rendeletet kell elfogadni, amely megállapítja, hogy
a)
a hatóanyag jóváhagyása megtörtént, adott esetben a 6. cikkben említett feltételekre és korlátozásokra figyelemmel;
b)
a hatóanyag jóváhagyása nem történt meg; vagy
c)
a jóváhagyás feltételei módosultak.”
13.
A növényvédő szerekről szóló rendelet 28. cikkének (1) bekezdése szerint a növényvédő szert az érintett tagállamnak engedélyeznie kell:
„Növényvédő szer csak akkor hozható forgalomba vagy használható fel, ha azt az érintett tagállam e rendeletnek megfelelően engedélyezte.”
14.
Az engedély követelményeit a növényvédő szerekről szóló rendelet 29. cikke szabályozza:
„(1)   A [helyesen: Az] 50. cikk sérelme nélkül növényvédő szer csak akkor engedélyezhető, ha a (6) bekezdésben említett egységes elvek alapján megfelel az alábbi követelményeknek:
a)
hatóanyagait, védőanyagait és kölcsönhatás‑fokozóit jóváhagyták;
b) […]”
15.
A növényvédő szerekről szóló rendelet 49. cikkének (1) bekezdése értelmében a tagállamok nem tiltják meg a vetőmagkezelés céljára legalább egy tagállamban engedélyezett növényvédő szerrel kezelt vetőmagok forgalomba hozatalát és felhasználását. A 49. cikk (2) bekezdése intézkedések meghozatalát írja elő az a tekintetben felmerülő komoly aggodalom eloszlatása érdekében, hogy a kezelt vetőmagok valószínűleg súlyos kockázatot jelentenek az emberek vagy állatok egészségére, vagy a környezetre.
16.
A növényvédő szerekről szóló rendelet „Növényvédelmi szükséghelyzetek” címet viselő 53. cikke lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy kivételesen az általános követelményeknek nem megfelelő növényvédő szereket engedélyezzenek:
„(1)   A 28. cikktől eltérve, különleges körülmények fennállása esetén a tagállamok legfeljebb 120 napra engedélyezhetik növényvédő szerek korlátozott és ellenőrzött felhasználást szolgáló forgalomba hozatalát, ha ez az intézkedés olyan veszély miatt szükséges, amely más ésszerű eszközzel nem hárítható el.
Az érintett tagállam haladéktalanul tájékoztatja a többi tagállamot és a Bizottságot a megtett intézkedésről, részletes információkat szolgáltatva a helyzetről és a fogyasztók biztonsága érdekében tett intézkedésekről.
(2)   A Bizottság szakvéleményt, vagy pedig tudományos vagy műszaki segítséget kérhet a Hatóságtól.
A Hatóság a kérelem időpontjától számított egy hónapon belül ismerteti a Bizottsággal véleményét vagy munkájának eredményeit.
(3)   Szükség esetén a 79. cikk (3) bekezdésében említett szabályozási bizottsági eljárással összhangban döntést kell hozni arról, hogy a tagállam mikor és milyen feltételek mellett:
a)
hosszabbíthatja vagy nem hosszabbíthatja meg az intézkedés időtartamát, illetve ismételheti meg azt; vagy
b)
vonja vissza vagy módosítja az intézkedését.
(4) […]”
III. A tényállás és az előzetes döntéshozatal iránti kérelem
17.
A tiametoxam és a klotianidin a mezőgazdaságban vetőmagkezelés céljára használt neonikotinoidok kategóriájába tartozó rovarölő szerek. Azokat eredetileg az Unióban hagyták jóvá. 2018‑ban a Bizottság újraszabályozta a klotianidin (
5
) és a tiametoxam (
6
) jóváhagyását, és ennek során a méhekkel kapcsolatos kockázatok miatt nagyon szigorú korlátozásokat határozott meg. E szabályozások 2018. december 19‑től megtiltották az említett hatóanyagokat tartalmazó növényvédő szerek állandó üvegházakon kívüli felhasználását. Az e hatóanyagokkal kezelt vetőmagok is csak ilyen üvegházakban használhatók fel. Amennyire megállapítható, ezek a korlátozott jóváhagyások 2019‑ben lejártak anélkül, hogy azokat új jóváhagyások váltották volna fel. (
7
) Ezért az e hatóanyagokon alapuló növényvédő szerek már nem engedélyezhetők az Unióban az általános engedélyezési eljárás keretében.
18.
A belga állam azonban 2018 őszén hat engedélyt adott ki a klotianidin és a tiametoxam hatóanyagokon alapuló növényvédő szerek bizonyos növények – köztük a cukorrépa – vetőmagjainak kezelése, e vetőmagok forgalomba hozatala, valamint azok szabadföldi vetése céljából történő felhasználására. Az engedély időtartama lényegében 2019 tavaszát fedte le. A szóban forgó termékeket azonban ezt megelőzően már több éve engedélyezték és használták Belgiumban.
19.
Különösen az alapeljárásban a belga állam támogatása érdekében beavatkozó SESVanderHave S. A. előadásából kitűnik, hogy a növényvédő szerek engedélyezett felhasználása az érintett növényeket – különösen a cukorrépát – károsító vírusokat terjesztő levéltetvek elleni küzdelmet szolgálja.
20.
Két, a peszticidek ellen küzdő és a biodiverzitást előmozdító egyesület, valamint egy méhész (a továbbiakban: felperesek) keresetet indított ezen engedélyekkel szemben a Conseil d’État (államtanács, Belgium) előtt. Azt állítják, hogy számos tudományos tanulmány bizonyította, hogy e neonikotinoidok használata jelentős kockázatot jelent a méhekre, a poszméhekre és más gyűjtögető rovarokra. A kezelt vetőmagok forgalomba hozatalának és szabadföldi felhasználásának engedélyezése nem egyeztethető össze az uniós joggal.
21.
A belga állam ezzel szemben úgy véli, hogy a felhasználási feltételek révén elkerülhető a méhekre jelentett elfogadhatatlan kockázat. Mivel az érintett növényeket a virágzás előtt takarítják be, a méhek és a növény közötti bármely kapcsolat elkerülhető. A belga állam támogatása érdekében különböző vállalkozások, valamint a belga cukorrépa‑ágazat és a cukorgyártók érdekképviseletei avatkoztak be a jogvitába.
22.
E körülményekre tekintettel a Conseil d’État (államtanács) felfüggesztette az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:
„1)
Úgy kell‑e értelmezni a [növényvédő szerekről szóló rendelet] 53. cikkét, hogy az lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy bizonyos feltételek mellett engedélyt adjanak a vetőmagok növényvédő szerrel való kezelésére, a növényvédő szerrel kezelt vetőmagok értékesítésére vagy vetésére?
2)
Az első kérdésre adandó igenlő válasz esetén: alkalmazható‑e a hivatkozott 53. cikk, bizonyos feltételek mellett, azokra a növényvédő szerekre, amelyek olyan hatóanyagokat tartalmaznak, amelyek forgalomba hozatala vagy felhasználása az Európai Unió területén korlátozott vagy tilos?
3)
A fent hivatkozott rendelet 53. cikke által megkövetelt »különleges körülmények« közé tartoznak‑e az olyan helyzetek, amelyekben a veszély bekövetkezése nem biztos, hanem csak valószínű?
4)
A fent hivatkozott rendelet 53. cikke által megkövetelt »különleges körülmények« közé tartoznak‑e az olyan helyzetek, amelyekben a veszély bekövetkezése előrelátható, szokásos, sőt ciklikus jellegű?
5)
Úgy kell‑e értelmezni a [növényvédő szerekről szóló rendelet] 53. cikkében használt »más észszerű eszközzel nem hárítható el« kifejezést, hogy az, a rendelet (8) preambulumbekezdésére tekintettel, egyenlő jelentőséget tulajdonít egyrészt az emberi és állati egészség és a környezet magas szintű védelme biztosításának, másrészt a közösségi mezőgazdaság versenyképessége megőrzésének?”
23.
A felperesek, a Belga Királyság, valamint az SESVanderHave S. A. – az alapeljárás egyik beavatkozója –, továbbá Finnország, a Francia Köztársaság, a Görög Köztársaság és Magyarország, valamint az Európai Bizottság terjesztett elő írásbeli észrevételeket ezen előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekkel kapcsolatban. A 2022. március 17‑i tárgyaláson a felperesek, Belgium, Görögország, Franciaország és a Bizottság vett részt.
IV. A jogkérdésről
24.
A növényvédő szerekről szóló rendelet 28. cikkének (1) bekezdése szerint a növényvédő szert az érintett tagállamnak engedélyeznie kell. A 29. cikk szerint ez az engedélyezés többek között azt feltételezi, hogy a Bizottság a 4–13. cikk alapján jóváhagyta a növényvédő szer hatóanyagait, védőanyagait és kölcsönhatás‑fokozóit.
25.
A növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikkének (1) bekezdése lehetővé teszi azonban a tagállamok számára, hogy szükséghelyzetben más növényvédő szereket is engedélyezzenek.
26.
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem öt kérdése az ilyen szükséghelyzeti engedélyezés során figyelembe veendő különböző elemekre vonatkozik. Először az ötödik kérdéssel foglalkozom, amelynek megválaszolása különösen egyértelművé teszi az említett rendelkezés működési módját. Ezt követően megvizsgálom a második, harmadik és negyedik, majd végezetül az első kérdést.
A.
Az ötödik kérdés: az érdekek súlyozása
27.
Az ötödik kérdés annak tisztázására irányul, hogy a növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikke (1) bekezdésének alkalmazása során hogyan kell súlyozni a (8) preambulumbekezdésben szereplő két célt, mégpedig egyrészt az emberi és állati egészség, valamint a környezet magas szintű védelmének biztosítását, másrészt a közösségi mezőgazdaság versenyképességének megőrzését.
28.
Ez a kérdés ahhoz kapcsolódik, hogy a növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikkének (1) bekezdése szerinti szükséghelyzeti engedélyezésre csak akkor kerülhet sor, ha az olyan veszély miatt szükséges, amely más észszerű eszközzel nem hárítható el. A (32) preambulumbekezdés szerint kivételes esetekben a tagállamok engedélyezhetnek növényvédő szereket, ha ez azért szükséges, mert olyan veszély vagy fenyegetés áll fenn a növénytermesztés vagy az ökoszisztéma tekintetében, amely semmilyen más észszerű eszközzel nem hárítható el.
29.
Az uniós jogalkotó tehát az arányosság vizsgálatához kötötte a növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikkének (1) bekezdése szerinti hatáskör gyakorlását.
30.
Az arányosság elve szerint a korlátozó intézkedések csak akkor jogszerűek, ha a kitűzött jogszerű célok elérésére alkalmasak és ahhoz szükségesek. Így több (egyformán (
8
)) megfelelő intézkedés közül a kevésbé korlátozó jellegűt kell választani, és az okozott hátrányok nem lehetnek aránytalanok az elérendő célokkal. (
9
)
31.
A növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikkének (1) bekezdése keretében a „hátrány” nem az alapvető jogok jogosultjai szabadságának vagy egyenlőségének korlátozásában, hanem a rendelet általános rendelkezései által biztosított környezet‑ és egészségvédelem terjedelmének csökkentésében áll. E célokat rögzíti ugyan az Alapjogi Charta 35. és 37. cikke, és legalábbis a 37. cikkel kapcsolatban a Bíróság már a Charta 52. cikkének (2) bekezdése értelmében vett, a Szerződések egyes rendelkezéseiben szabályozott „jogról” beszélt, (
10
) ténylegesen azonban a szükséghelyzeti engedélyezés feltételei aligha jelentik az alapvető jogok Charta 52. cikke (1) bekezdésének második mondata értelmében vett korlátozásának konkretizálását. Az arányosság elvével kapcsolatos vizsgálati lépések azonban a jelen esetben is elősegítik az ellentétes érdekek közötti egyensúly megteremtését.
32.
A növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikke (1) bekezdésének alkalmazása során először is a növénytermesztés vagy az ökoszisztéma tekintetében fennálló és elhárítandó veszélyt vagy fenyegetést kell azonosítani. Ebben rejlik az intézkedés célja.
33.
Ezt követően meg kell állapítani, hogy az engedélyezendő növényvédő szer felhasználásával elhárítható‑e egyáltalán ez a veszély.
34.
Amennyiben igen, úgy megvizsgálható, hogy szükséges‑e a növényvédő szer engedélyezése. A növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikke (1) bekezdésének szövege szerint ennek során meg kell vizsgálni, hogy a veszély elhárítható‑e más észszerű eszközzel. E tekintetben például olyan hatóanyagokon alapuló más növényvédő szerekre, amelyek megfelelő felhasználását jóváhagyta a Bizottság, a veszélynek ellenálló növényfajták használatára vagy a termelés más termékekre való átállítására lehet gondolni.
35.
Már a különböző intézkedések e vizsgálata során szükségessé válhat különböző jogilag védett érdekek egymással szembeni mérlegelése. A növényvédő szerekről szóló rendelet (32) preambulumbekezdésében ez abban nyilvánul meg, hogy engedélyezésre csak akkor kerülhet sor, ha a veszély semmilyen más észszerű eszközzel nem hárítható el. Ha a más eszköz hatékonysága nem nyilvánvalóan ugyanolyan vagy jobb, akkor ugyanis mérlegelni kell, hogy a kisebb hatékonyság elfogadható‑e az engedélyezendő növényvédő szer kockázataira tekintettel.
36.
Ha ez alapján nem létezik más észszerű eszköz a veszély elhárítására, akkor végül azt kell mérlegelni, hogy a növényvédő szerrel kapcsolatos kockázatok arányban állnak‑e a növények veszéllyel szembeni védelmével. Aligha igazolható ugyanis, hogy a szer használata „szükséges” az 53. cikk (1) bekezdése értelmében vagy „észszerű” a (32) preambulumbekezdés értelmében, ha annak kockázatai nagyobb súlyúak, mint az előnyök.
37.
A mérlegelést az elővigyázatosság elvének fényében kell elvégezni, mivel a növényvédő szerekről szóló rendelet rendelkezései a (8) preambulumbekezdés és az 1. cikk (4) bekezdése szerint kivétel nélkül ezen az elven alapulnak. (
11
) Ez az elv először is a hatóanyagok és növényvédő szerek használatának az egészségre és a környezetre (
12
) gyakorolt potenciálisan káros hatásai azonosítását feltételezi, másodsorban pedig a kockázatok átfogó elemzését, ami a rendelkezésre álló legmegbízhatóbb tudományos adatokon és a nemzetközi kutatások legújabb eredményein alapul. (
13
)
38.
A felperesek álláspontjával ellentétben e tekintetben főszabály szerint nem kifogásolható, ha az adott kérelmező benyújtja a szükséghelyzeti engedélyezéshez szükséges információkat és szakvéleményeket, mivel a növényvédő szerekről szóló rendelet a többi eljárás esetében is ilyen eljárásmódot ír elő. (
14
)
39.
A tagállamok által az uniós jog alkalmazása során tiszteletben tartandó megfelelő ügyintézés elve szerint mindazonáltal a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervek valamennyi releváns körülményre kiterjedő gondos és pártatlan vizsgálatot kötelesek lefolytatni, és meg kell bizonyosodniuk arról, hogy a végleges határozat meghozatala során a lehető legteljesebb körű és legmegbízhatóbb információk állnak rendelkezésükre. (
15
) Ez különösen azt jelenti, hogy nem vehetik át egyszerűen, ellenőrzés nélkül a kérelmezőtől származó információkat, hanem kritikusan értékelniük kell azokat, és a más forrásokból származó releváns információkat is figyelembe kell venniük.
40.
A mérlegelés során a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szerveknek szembe kell állítaniuk egymással az ily módon meghatározott kockázatokat és a kérdéses felhasználás szintén a legjobb tudományos ismeretek alapján azonosított előnyeit.
41.
A növényvédő szerekről szóló rendelet (8) preambulumbekezdéséből első ránézésre az tűnik ki e mérlegelést illetően, hogy egyrészt az emberi és állati egészség és a környezet magas szintű védelmének biztosítása, másrészt a mezőgazdaság versenyképességének megőrzése absztrakt szinten egyenlő jelentőséggel bír a rendelet alkalmazása során és ezért különösen az 53. cikk (1) bekezdése szerinti mérlegeléssel összefüggésben. Ugyanis mindkét célt „egyidejűleg” kell megvalósítani.
42.
A (8) preambulumbekezdés mindazonáltal azt is kimondja, hogy az e célok megvalósítása érdekében jóváhagyandó anyagok és engedélyezendő növényvédő szerek nem hathatnak károsan az emberek és állatok egészségére, és nem terhelhetik elfogadhatatlan mértékben a környezetet sem. Ezt az iparágnak, tehát az adott jóváhagyás, illetve engedély iránti kérelmet benyújtó vállalkozásnak kell igazolnia.
43.
Ugyanez következik a növényvédő szerekről szóló rendelet jelen eljárásban vizsgált (24) preambulumbekezdéséből. E preambulumbekezdés szerint a növényvédő szerek engedélyezésekor az emberek és állatok egészségének, valamint a környezetnek a védelme elsőbbséget kell, hogy élvezzen a növénytermesztés fejlesztésével szemben. Ezért az egyes növényvédő szerek forgalomba hozatala előtt igazolni kell, hogy azok egyértelműen előnyösek a növénytermesztés szempontjából, és nem hatnak károsan az emberek és állatok egészségére – ideértve a népesség sérülékenyebb csoportjait is –, illetve nem terhelik elfogadhatatlan (
16
) mértékben a környezetet.
44.
Az emberek és állatok egészségére gyakorolt káros hatások és a környezet elfogadhatatlan mértékben való terhelésének kizárására irányuló ugyanezen célkitűzés tűnik ki ezenfelül a növényvédő szerekről szóló rendelet (10) preambulumbekezdéséből, valamint 4. cikkének (2) és (3) bekezdéséből, 23. cikkének (2) bekezdéséből, 27. cikkének (1) bekezdéséből, 54. cikkének (1) bekezdéséből és 56. cikkének (1) bekezdéséből is.
45.
Ez jól mutatja egyfelől, hogy egyrészt az emberi és állati egészség és a környezet magas szintű védelmének biztosítása, másrészt a mezőgazdaság versenyképességének megőrzése absztrakt szinten nem bír egyenlő jelentőséggel a növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikke (1) bekezdésének alkalmazása során a mérlegelés keretében. Ellenkezőleg, főszabály szerint e mérlegelésnek is előnyben kell részesítenie az emberek és állatok egészségére gyakorolt káros hatások, illetve a környezet elfogadhatatlan mértékben való terhelésének megakadályozását a gazdasági megfontolásokkal szemben. Ez az 53. cikk szükséghelyzetet említő címében, valamint a (32) preambulumbekezdésben is kifejeződik, amely kivételes esetekre korlátozza az alkalmazást.
46.
Másfelől a növényvédő szerekről szóló rendelet alkalmazása során a mérlegelés keretében egyértelműen nagyobb jelentőséggel bír az emberek és állatok egészségére gyakorolt káros hatások megakadályozása, mint a környezetre gyakorolt káros hatások elkerülése. A rendelet ugyanis a környezet tekintetében csak az elfogadhatatlan mértékben való terhelést hivatott kizárni, az emberek és állatok egészsége tekintetében viszont minden káros hatást. A jogalkotó véleménye szerint tehát a környezetre gyakorolt olyan elfogadható mértékű káros következmények is elképzelhetőek, amelyek a növényvédő szerek engedélyezése során elfogadhatók.
47.
Ezért ha valamely növényvédő szer használata káros hatásokkal jár az emberek és állatok egészségére, csak akkor adható szükséghelyzeti engedély a növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikkének (1) bekezdése alapján, ha az különösen súlyos veszélyek elhárításához szükséges. Elképzelhetők például a népesség élelmezésbiztonságát fenyegető konkrét veszélyek, amelyeket szükséghelyzeti engedélyezéssel kell elhárítani. Pusztán gazdasági megfontolások viszont nem elegendőek.
48.
A környezet „csupán” káros mértékben való terhelése esetén ezzel szemben nagyobb a mérlegelési mozgástér. Bizonyos körülmények között ezért nyomós gazdasági érdekek nagyobb súllyal eshetnek latba, mint a környezetre gyakorolt kisebb káros hatások.
49.
Az állatok egészségének védelme és a környezet védelme e tekintetben közvetett módon a környezet fogalmának a növényvédő szerekről szóló rendelet 3. cikkének 13. pontjában szereplő meghatározása alapján határolható el egymástól. E fogalommeghatározás szerint különösen az állatvilág vadon élő fajai a környezet részét képezik. Mivel egyes vadon élő állatfajok a 3. cikk 7. pontja szerint károsító szervezetek lehetnek, amelyekkel szemben a 2. cikk (1) bekezdésének a) pontja szerint növényvédő szerekkel kell védekezni, mint például a jelen esetben a megcélzott levéltetvek, ellentmondásos is lenne, ha az e fajok egészségére gyakorolt minden káros hatást ki kellene zárni.
50.
A neonikotinoidokkal szembeni aggályok a méhekre, köztük a méhészetben használt mézelő méhekre gyakorolt hatásokkal kapcsolatosak. (
17
) Ez utóbbiak a vadméhekkel vagy a poszméhekkel ellentétben nem vadon élő állatfajok, és így legalábbis e tekintetben az állati egészség védelmének fajsúlyosabb védelmi célja érintett.
51.
Az ötödik kérdésre tehát azt a választ kell adni, hogy a növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikke (1) bekezdésének alkalmazása az elővigyázatosság elvére tekintettel történő konkrét mérlegelést követel meg azt illetően, hogy a mezőgazdaság versenyképességének a szóban forgó növényvédő szer használata révén történő megőrzése szempontjából jelentett előnyök nagyobb súllyal esnek‑e latba, mint a szer használatával járó kockázatok. Ha valamely növényvédő szer használata káros hatásokkal jár az emberek és állatok egészségére, csak akkor adható szükséghelyzeti engedély, ha az különösen súlyos veszélyek elhárításához szükséges. A környezet „csupán” káros mértékben való terhelése esetén ezzel szemben nagyobb a mérlegelési mozgástér.
B.
A második kérdés: olyan hatóanyagok, amelyek forgalomba hozatala vagy felhasználása korlátozott vagy tilos
52.
A második kérdés annak tisztázására irányul, hogy a növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikkének (1) bekezdése alapján engedélyezhetnek‑e a tagállamok olyan hatóanyagokat tartalmazó növényvédő szereket, amelyek forgalomba hozatala vagy felhasználása korlátozott vagy tilos. Bár a Conseil d’État (államtanács) csak arra az esetre veti fel ezt a kérdést, ha a Bíróság igenlő választ ad az első kérdésre, mégis észszerűnek tűnik számomra e kérdést ettől függetlenül is megvizsgálni.
53.
Az alapügyre tekintettel e kérdést úgy kell pontosítani, hogy a tagállamok engedélyezhetnek‑e növényvédő szereket olyan felhasználásra, amely ellentétes a Bizottság által a felhasznált hatóanyagok jóváhagyásával kapcsolatban megállapított korlátozásokkal.
54.
A növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikkének (1) bekezdése szerinti intézkedés a 28. cikktől eltérve hozható meg. E rendelkezés szerint a növényvédő szert az érintett tagállamnak engedélyeznie kell. Ez az engedélyezés a 29. cikk (1) bekezdésének a) pontja szerint különösen azt feltételezi, hogy a növényvédő szer hatóanyagait jóváhagyták. Ezt a jóváhagyást a Bizottság a 13. és 79. cikk alapján az Élelmiszerlánc‑ és Állategészségügyi Állandó Bizottsággal együttműködésben adja meg.
55.
A növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikkének (1) bekezdése következésképpen éppen azon növényvédő szerek engedélyezését teszi lehetővé a tagállamok számára, amelyek hatóanyagait a Bizottság nem hagyta jóvá.
56.
A felperesek véleménye szerint azonban ez csak azokra a hatóanyagokra vonatkozik, amelyekről a Bizottság még nem döntött. A tagállamok nem engedélyezhetnek viszont e rendelkezés alapján olyan hatóanyagokat tartalmazó növényvédő szereket, amelyek forgalomba hozatalát vagy felhasználását a Bizottság korlátozta vagy megtiltotta. Ezzel nem egyeztethetők össze a vitatott belga engedélyek. A két vitatott neonikotinoidra vonatkozó bizottsági jóváhagyások ugyanis kifejezetten tiltják a kezelt vetőmagok üvegházakon kívüli felhasználását, míg a belga engedélyek éppen lehetővé teszik a kezelt vetőmagok szabadföldi felhasználását.
57.
A növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikke (1) bekezdésének és 28. cikkének szövegét nem kell ugyan szükségszerűen a felperesek által javasolt módon értelmezni, de az legalábbis így is értelmezhető. A tagállamok 53. cikk (1) bekezdése szerinti hatásköre a nem jóváhagyott hatóanyagokra korlátozódna, míg a Bizottság által korlátozó feltételekkel jóváhagyott hatóanyagok nem tartoznának ebbe a hatáskörbe. E korlátozásokat nem lehetne megkerülni az 53. cikk (1) bekezdése alapján.
58.
Ezen értelmezés mellett szól, hogy a Bizottság már értékeli a hatóanyag kockázatait, amikor jóváhagyja azt, és ennek során a növényvédő szerekről szóló rendelet 6. cikke alapján bizonyos felhasználásokat kizáró feltételeket és korlátozásokat határoz meg.
59.
A növényvédő szerekről szóló rendelet (32) preambulumbekezdése azonban azt mutatja, hogy az 53. cikk (1) bekezdésének alkalmazási köre ennél jóval tágabb. E preambulumbekezdés szerint ugyanis a tagállamok engedélyezhetnek olyan növényvédő szereket, amelyek nem felelnek meg a rendeletben előírt feltételeknek. Ez nemcsak azokra a hatóanyagokra vonatkozik, amelyeket a Bizottság nem hagyott jóvá, hanem a jóváhagyott hatóanyagok olyan felhasználásaira is, amelyeket a Bizottság a jóváhagyás korlátozáshoz vagy feltételhez kötésével kizárt. (
18
)
60.
Következésképpen a növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikkének (1) bekezdése alapján a tagállamoknak kell megállapítaniuk, hogy a helyszínen konkrétan fennálló növényvédelmi szükségletek kivételesen nagyobb súllyal esnek‑e latba, mint a növényvédő szerrel kapcsolatos, a Bizottságot feltételek vagy korlátozások meghatározására késztető kockázatok, és ezért igazolják‑e a szükséghelyzeti engedélyezést.
61.
Ebben az értelmezésben a növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikkének (1) bekezdése lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy elfogadjanak bizonyos kockázatokat, amelyek a Bizottságot a kérdéses felhasználás kizárására késztették. E kockázatokkal azonban a tagállamoknak foglalkozniuk kell a szükséghelyzeti engedély megadásakor, mivel végleges határozatukat – amint már említettem – a lehető legteljesebb körű és legmegbízhatóbb információkra kell alapozniuk. (
19
)
62.
A Bizottság aggályai figyelmen kívül hagyásának kockázatát csökkenti egyébiránt, hogy a szükséghelyzeti engedély kiadása során a tagállamok a Bizottság felügyelete alatt állnak. Az érintett tagállamnak ugyanis a növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikke (1) bekezdésének második albekezdése alapján tájékoztatnia kell a Bizottságot és a többi tagállamot. Az 53. cikk (2) és (3) bekezdése alapján a Bizottság felülvizsgálhatja a szükséghelyzeti engedélyt, és szükség esetén korlátozhatja azt, vagy akár meg is tilthatja az engedélyezést.
63.
Bár a felperesek azzal érvelnek, hogy a Bizottság nagyon tartózkodóan gyakorolja ezt az ellenőrzési hatáskört, ez azonban inkább az ellen szól, hogy a tagállamok – legalábbis a Bizottság véleménye szerint – túllépik a növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikkének (1) bekezdése szerinti hatásköreiket. Amennyiben a Bizottság ennek során megsérti a növényvédő szerekről szóló rendeletet és különösen az 53. cikket, úgy az Aarhusi Egyezmény rendelkezéseinek az uniós intézményekre és szervekre való alkalmazásáról szóló rendelet (
20
) legutóbbi módosításai szerint a környezetvédelmi egyesületek egyébként a jelen eljáráshoz hasonló eljárások mellett vagy azok helyett felülvizsgálatot kérhetnek, és adott esetben az uniós bíróságokhoz fordulhatnak.
64.
A második kérdésre tehát azt a választ kell adni, hogy a növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikke (1) bekezdésének alkalmazása során a tagállamoknak mérlegelniük kell különösen, hogy a helyszínen konkrétan fennálló növényvédelmi szükségletek kivételesen nagyobb súllyal esnek‑e latba, mint a növényvédő szerrel kapcsolatos, az emberek vagy állatok egészségére, illetve a környezetre jelentett kockázatok, és ezért lehetővé teszik‑e olyan felhasználás szükséghelyzeti engedélyezését, amelyet a Bizottság megtiltott az érintett hatóanyag jóváhagyásakor.
C.
A harmadik és negyedik kérdés: a „különleges körülmények” kifejezés értelmezése
65.
A harmadik és a negyedik kérdés arra vonatkozik, hogy a tagállamok a növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikke (1) bekezdésének csaknem összes nyelvi változata szerint „különleges” körülmények fennállása esetén hozhatnak intézkedést, ha ez az intézkedés olyan veszély miatt szükséges, amely más észszerű eszközzel nem hárítható el. E tekintetben csak a német változat használja a „bestimmten” („bizonyos”) körülmények kifejezést.
66.
A Conseil d’État (államtanács) azt szeretné megtudni, hogy e körülmények közé tartoznak‑e az olyan helyzetek, amelyekben a veszély bekövetkezése nem biztos, hanem csak valószínű (harmadik kérdés), vagy amelyekben a veszély bekövetkezése előrelátható, szokásos, sőt ciklikus jellegű (negyedik kérdés).
1. A harmadik kérdés: a veszély valószínűsége vagy bizonyossága
67.
A harmadik kérdés a növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikkének (1) bekezdése szerinti szükséghelyzeti engedélyezés igazolásához szükséges veszély valószínűségének pontosítására irányul.
68.
Ez a kérdés azzal magyarázható, hogy a növényvédő szer vetőmagok kezelésére való őszi és téli felhasználásának időpontjában aligha lehet megítélni, hogy a következő év tavaszának és nyarának vetési időszakában ténylegesen mekkora lesz a növényekre gyakorolt káros hatás veszélye. Alkalmasint sem a vetőmagkezelés, sem a vetés időpontjában nem látható előre teljes bizonyossággal a megfelelő vírusokat terjesztő levéltetvek megjelenésének mértéke.
69.
A növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikke (1) bekezdésének szövege és különösen a kérdésben említett „különleges körülmények” kifejezés nem segít igazán e kérdés megválaszolásában.
70.
Bár a (32) preambulumbekezdés és az 53. cikk címe azt mutatja, hogy ezek a körülmények csak kivételes eseteket, illetve szükséghelyzeteket foglalnak magukban, a veszélynek azonban nem kell „biztosnak” lennie ahhoz, hogy ilyen helyzet álljon fenn. A felperesek álláspontjával ellentétben különleges sürgősségre vagy rövidesen bekövetkező veszélyre sincs szükség egy ilyen helyzet megállapításához.
71.
A megoldás sokkal inkább a növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikke (1) bekezdésének abban a már említett funkciójában rejlik, hogy szükséghelyzetben, illetve különleges körülmények fennállása esetén elősegítse az ellentétes érdekek közötti arányos egyensúly megteremtését. (
21
)
72.
Ebből a szempontból egy pusztán valószínű veszély elhárítása is arányos lehet, ha semmilyen más észszerű eszköz nem áll rendelkezésre. Ezzel szemben a veszély biztossá válásának megvárása – ahogyan azt több fél is állítja – alkalmasint megakadályozná, hogy a veszély a szóban forgó növényvédő szerrel egyáltalán még elhárítható legyen. Ebben az esetben a szükséghelyzeti engedélyezés már nem – vagy legalábbis már nem ugyanolyan mértékben – lenne alkalmas céljának elérésére. Ez esetben a késedelmes szükséghelyzeti engedélyezés nem jelentene kevésbé korlátozó jellegű alternatív eljárási módot a szükségesség vizsgálati lépése (
22
) értelmében.
73.
A felperesek egyesült királyságbeli gyakorlatra való hivatkozása (
23
) mindazonáltal azt mutatja, hogy lehetséges lehet egy kellő időben megadott szükséghelyzeti engedélyt olyan megfelelő feltételekhez kötni, amelyek növelik annak a valószínűségét, hogy a növényvédő szer használatára csak akkor kerüljön sor, ha az ténylegesen szükséges. Az Egyesült Királyságban ősszel adtak ugyan szükséghelyzeti engedélyt a neonikotinoidokra, de figyelemmel kísérték a további fejleményeket, és tavasszal felhagytak a felhasználással, mivel a veszély ekkor kevésbé súlyosnak tűnt az eredetileg vártnál.
74.
Főszabály szerint azonban a mindenkori előnyök és hátrányok mérlegelése a döntő: igaz ugyan, hogy a valószínű veszély kisebb súlyú, mint a teljes bizonyossággal fennálló veszély. A különösen nagy kár pusztán valószínű veszélye azonban hasonló súlyú lehet, mint a kisebb kár teljes bizonyossággal fennálló veszélye. Ezért egyik változat sem vehető figyelembe vagy zárható ki absztrakt módon a növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikke (1) bekezdésének alkalmazása során. Az, hogy a pusztán valószínű veszély elegendő‑e a szükséghelyzeti engedélyezés igazolásához, sokkal inkább attól függ, hogy az nagyobb súllyal esik‑e latba, mint a növényvédő szerrel kapcsolatos, az emberek és állatok egészségére, valamint a környezetre jelentett veszélyek.
75.
Egyébiránt az utóbb említett veszélyek esetében is felmerülhet ugyanez a kérdés, hiszen ezek a veszélyek is lehetnek valószínűek vagy biztosak. Az elővigyázatosság elvével kapcsolatos ítélkezési gyakorlatból derül ki, hogy milyen mértékben kell azokat figyelembe venni. Ezen elv akkor igazolja korlátozó intézkedések elfogadását, ha az elvégzett vizsgálatok eredményeinek nem meggyőző jellege miatt nem állapítható meg teljes bizonyossággal az állítólagos kockázat fennállása vagy mértéke, azonban e veszély bekövetkezése esetén a környezetre gyakorolt tényleges káros hatás valószínűsíthetően fennállna. (
24
) E tekintetben olyan veszélyekről van szó, amelyek fennállása vagy terjedelme nem biztos ugyan, mégis kellőképpen dokumentáltnak tűnnek, vagyis komoly és meggyőző valószínűsítő körülmények állnak fenn. (
25
)
76.
Egyébiránt az emberek vagy állatok egészségére, illetve a környezetre jelentett, ily módon meghatározott veszélyeknek a mezőgazdaságra jelentett és a szükséghelyzeti engedélyezéssel elhárítandó veszéllyel való összehasonlíthatósága érdekében az utóbbi megállapítása során ugyanazt az értékelési módszert kell alkalmazni, mint az előbbiek esetében. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy a mezőgazdaságra jelentett veszélyt is a rendelkezésre álló tanulmányok alapján kell értékelni, és az csak akkor tehet lehetővé szükséghelyzeti engedélyezést, ha komoly és meggyőző valószínűsítő körülmények állnak fenn.
77.
A harmadik kérdésre tehát azt a választ kell adni, hogy valamely növényvédő szer használatának a növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikkének (1) bekezdése szerinti engedélyezése nem attól függ, hogy az elhárítandó veszély bekövetkezése biztos vagy valószínű‑e, hanem attól, hogy e felhasználás előnyei nagyobb súllyal esnek‑e latba, mint az azzal járó hátrányok. Ennek során a szóban forgó felhasználás előnyeinek és hátrányainak – köztük az adott veszély valószínűsége mértékének – kellőképpen dokumentáltnak kell lenniük, és így komoly és meggyőző valószínűsítő körülményekből kell levezetni azokat.
2. A negyedik kérdés: előrelátható, szokásos és ciklikus jellegű veszély
78.
A negyedik kérdés is a szükséghelyzeti engedélyezést igazolni hivatott veszélyre vonatkozik. A Conseil d’État (államtanács) ugyanis azt szeretné megtudni, hogy az igazolhatósághoz előreláthatóan, szokásosan, sőt ciklikusan bekövetkező veszély is elegendő‑e.
79.
E kérdés hátterében az a körülmény áll, hogy a levéltetvek és a vírusos megbetegedések által jelentett veszély – különösen a SESVanderHave előadása szerint – előreláthatónak és szokásosnak tűnik Belgiumban. Ezért már a múltban is adtak ki hasonló engedélyeket ugyanezen veszély elhárítása céljából, és a jövőben is várható ilyen engedélyek kiadása.
80.
Kizárólag a szóban forgó hatóanyagok felhasználása előnyeinek és hátrányainak mérlegelése szempontjából arra a következtetésre lehet jutni, hogy nem bír jelentőséggel, hogy a veszély előreláthatóan, szokásosan, sőt ciklikusan következik‑e be. Az ilyen veszélyek esetében is előfordulhat ugyanis, hogy azok nagyobb súllyal esnek latba, mint a szóban forgó növényvédő szer használatával járó veszélyek. Azok tehát a növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikkének (1) bekezdése értelmében vett különleges körülményeket jelenthetnek.
81.
A növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikke (1) bekezdésének a Bizottság által hangsúlyozott keletkezéstörténete prima facie alátámasztja ezt az álláspontot. A Parlament Környezetvédelmi, Közegészségügyi és Élelmiszer‑biztonsági Bizottsága nem tudta ugyanis keresztülvinni azt a javaslatát, hogy ez a hatáskör a korábban hatályos növényvédő szerekről szóló irányelv (
26
) 8. cikkének (4) bekezdésében és tizennyolcadik preambulumbekezdésében foglaltakhoz hasonlóan előre nem látható veszélyhez vagy más vészhelyzetekhez legyen kötve. (
27
)
82.
A növényvédő szerekről szóló rendelet (32) preambulumbekezdése e tekintetben mindazonáltal egy pontosítást tartalmaz, amely szűkíti a mérlegelési mozgásteret. Eszerint ugyanis az 53. cikk (1) bekezdése csak „kivételes esetekben” alkalmazható. Az előrelátható vagy ciklikus jellegű veszélyek is jelenthetnek kivételes eseteket, ha ritkán, tehát csak kivételesen következnek be. A szokásos, tehát gyakran bekövetkező veszély ellenben már csak a szó jelentése szerint sem kivételes eset. Az ilyen veszély emellett az 53. cikk címe szerinti „szükséghelyzetnek” sem minősül.
83.
Ezen túlmenően a ritka kivételes esetekre, illetve szükséghelyzetekre való korlátozás a növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikke (1) bekezdése azon követelményének is megfelel, hogy a felhasználást „korlátozottan” kell engedélyezni. Ha viszont a felhasználás szokásos veszély elhárítását szolgálja, akkor azt gyakorlatilag állandó jelleggel, tehát korlátlanul kell engedélyezni.
84.
A növényvédő szerekről szóló irányelvvel való összevetés kiemeli a kivételes eset és a szükséghelyzet kifejezések jelentőségét, mivel az irányelv még nem tartalmazta ezeket. E kifejezéseknek a növényvédő szerekről szóló rendeletben való használatát ezért az 53. cikk szerinti engedélyezési hatáskör tudatos korlátozásának kell tekinteni.
85.
Ezen értelmezés nem jár azzal a következménnyel, hogy a szokásos veszélyeket szükségszerűen el kell fogadni. Ha a veszély elhárítására intenzív kereséssel sem található más eszköz, a Bizottságnak a hatóanyagok jóváhagyásáról való döntés meghozatalakor figyelembe kell vennie az ilyen veszélyeket, és bizonyos körülmények között a növényvédő szerekről szóló rendelet 6. cikke alapján ki kell jelölnie azon területeket, ahol a hatóanyagok az ott szokásosan bekövetkező veszélyek miatt szélesebb körben használhatók, mint az Unió más területein. A 6. cikk h) pontja azt mutatja, hogy a hatóanyagok ilyen földrajzi korlátozásokkal is jóváhagyhatók. Ha az általános jóváhagyási feltételek kizárják ezt, akkor e tekintetben legalább a növényvédő szerekről szóló rendelet 4. cikke (7) bekezdése alkalmazásának lehetségesnek kell lennie.
86.
A negyedik kérdésre ezért azt a választ kell adni, hogy a növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikkének (1) bekezdése alapján csak kivételesen adható szükséghelyzeti engedély. A gyakran bekövetkező szokásos veszély nem jelent kivételes esetet, és ezért nem elegendő.
D.
Az első kérdés: növényvédő szerrel kezelt vetőmagok
87.
Az első kérdés annak tisztázására irányul, hogy a növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikkének (1) bekezdése lehetővé teszi‑e a tagállamok számára, hogy bizonyos feltételek mellett engedélyt adjanak a vetőmagok növényvédő szerrel való kezelésére, valamint a növényvédő szerrel kezelt vetőmagok értékesítésére vagy vetésére.
88.
Mivel a növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikkének (1) bekezdése lehetővé teszi a tagállamok számára valamely növényvédő szer felhasználásának engedélyezését, e hatáskör már csak a szövege szerint is magában foglalja annak engedélyezését, hogy a vetőmagokat az engedélyezett növényvédő szerrel kezeljék, mivel ez a szer egyik felhasználása.
89.
A növényvédő szerekről szóló rendelet egyébiránt azon a feltételezésen alapul, hogy a növényvédő szereket ilyen módon használják fel, mivel többször is hivatkozik a vetőmagok kezelésére, sőt a 49. cikkben a kezelt vetőmagok forgalomba hozatalát szabályozza.
90.
A felperesek álláspontjával ellentétben a növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikke (1) bekezdésének célja sem szól a magok kezelésére való kiterjesztés ellen, amely kezelésre természeténél fogva jóval azt megelőzően kerül sor, hogy bekövetkezne a károsító szervezetekkel való esetleges későbbi megfertőződés. E szabályozás célja ugyanis – amint azt már kifejtettem – (
28
) nem kizárólag a rövidesen bekövetkező veszélyek elhárítása.
91.
Bár a növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikkének (1) bekezdése nem említi kifejezetten a növényvédő szerekkel kezelt vetőmagok forgalomba hozatalának vagy vetésének engedélyezését, közvetve azonban végső soron szintén a növényvédő szer felhasználásáról van szó. A szer ugyanis csak a kezelt vetőmag elvetésével tudja funkcióját betölteni. A forgalomba hozatal, tehát a mezőgazdasági termelőkre való átruházás célja e vetés lehetővé tétele.
92.
Ezt az eredményt támasztja alá az a Franciaország és Belgium által felvetett gondolat is, hogy a kezelt vetőmagok maguk is növényvédő szereknek tekinthetők a növényvédő szerekről szóló rendelet 2. cikkének (1) bekezdése értelmében.
93.
A tagállamnak azonban mind a forgalomba hozatalt, mind a vetést területének arra a vidékére kell korlátoznia, ahol az elhárítandó veszély bekövetkezik. A kezelt vetőmagok szélesebb körű felhasználását ugyanis nem igazolhatja ez a veszély. Ellenkezőleg, már a növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikke (1) bekezdésének szövege is csak a korlátozott és ellenőrzött felhasználásra való engedélyezést teszi lehetővé. E szükséges korlátozásnak a lehetséges felhasználás területét is ki kell jelölnie.
94.
Ebből egyébiránt az következik, hogy a kezelt vetőmagok forgalomba hozatalának a növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikkének (1) bekezdése alapján történő engedélyezése nem fejt ki olyan hatást, mint a 49. cikk szerinti, a kezelt vetőmagok forgalomba hozatalára vonatkozó uniós szabályozás. A 49. cikk az Unió területének egészén lehetővé teszi ugyanis a 28. cikk alapján engedélyezett növényvédő szerrel kezelt vetőmagokkal folytatott szabad kereskedelmet. Ez azonban éppen nem minősül korlátozott és ellenőrzött felhasználásnak.
95.
Az első kérdésre ezért azt a választ kell adni, hogy valamely növényvédő szernek a növényvédő szerekről szóló rendelet 53. cikkének (1) bekezdése szerinti szükséghelyzeti engedélyezése magában foglalhatja a vetőmagoknak a növényvédő szerrel való kezelését, valamint a növényvédő szerrel kezelt vetőmagok értékesítését vagy vetését az engedély hatálya alá tartozó területen.
V. Végkövetkeztetések
96.
Következésképpen azt javaslom a Bíróságnak, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelemre a következő választ adja:
1)
Az ötödik kérdésre azt a választ kell adni, hogy a növényvédő szerek forgalomba hozataláról szóló 1107/2009/EK rendelet 53. cikke (1) bekezdésének alkalmazása az elővigyázatosság elvére tekintettel történő konkrét mérlegelést követel meg azt illetően, hogy a mezőgazdaság versenyképességének a szóban forgó növényvédő szer használata révén történő megőrzése szempontjából jelentett előnyök nagyobb súllyal esnek‑e latba, mint a szer használatával járó kockázatok. Ha valamely növényvédő szer használata káros hatásokkal jár az emberek és állatok egészségére, csak akkor adható szükséghelyzeti engedély, ha az különösen súlyos veszélyek elhárításához szükséges. A környezet „csupán” káros mértékben való terhelése esetén ezzel szemben nagyobb a mérlegelési mozgástér.
2)
A második kérdésre azt a választ kell adni, hogy az 1107/2009/EK rendelet 53. cikke (1) bekezdésének alkalmazása során a tagállamoknak mérlegelniük kell különösen, hogy a helyszínen konkrétan fennálló növényvédelmi szükségletek kivételesen nagyobb súllyal esnek‑e latba, mint a növényvédő szerrel kapcsolatos, az emberek vagy állatok egészségére, illetve a környezetre jelentett kockázatok, és ezért lehetővé teszik‑e olyan felhasználás szükséghelyzeti engedélyezését, amelyet a Bizottság megtiltott az érintett hatóanyag jóváhagyásakor.
3)
A harmadik kérdésre azt a választ kell adni, hogy valamely növényvédő szer használatának az 1107/2009/EK rendelet 53. cikkének (1) bekezdése szerinti szükséghelyzeti engedélyezése nem attól függ, hogy az elhárítandó veszély bekövetkezése biztos vagy valószínű‑e, hanem attól, hogy e felhasználás előnyei nagyobb súllyal esnek‑e latba, mint az azzal járó hátrányok. Ennek során a szóban forgó felhasználás előnyeinek és hátrányainak – köztük az adott veszély valószínűsége mértékének – kellőképpen dokumentáltnak kell lenniük, és így komoly és meggyőző valószínűsítő körülményekből kell levezetni azokat.
4)
A negyedik kérdésre azt a választ kell adni, hogy az 1107/2009/EK rendelet 53. cikkének (1) bekezdése alapján csak kivételesen adható szükséghelyzeti engedély. A gyakran bekövetkező szokásos veszély nem jelent kivételes esetet, és ezért nem elegendő.
5)
Az első kérdésre azt a választ kell adni, hogy valamely növényvédő szernek az 1107/2009/EK rendelet 53. cikkének (1) bekezdése szerinti szükséghelyzeti engedélyezése magában foglalhatja a vetőmagoknak a növényvédő szerrel való kezelését, valamint a növényvédő szerrel kezelt vetőmagok értékesítését vagy vetését az engedély hatálya alá tartozó területen.
(
1
)	Eredeti nyelv: német.
(
2
)	2020. október 8‑iUnion des industries de la protection des plantes ítélet (C‑514/19, EU:C:2020:803).
(
3
)	2021. május 6‑iBayer CropScience és Bayer kontra Bizottság ítélet (C‑499/18 P, EU:C:2021:367).
(
4
)	A növényvédő szerek forgalomba hozataláról valamint a 79/117/EGK és a 91/414/EGK tanácsi irányelvek hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. október 21‑i 1107/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2009. L 309., 1. o.).
(
5
)	Az 540/2011/EU végrehajtási rendeletnek a klotianidin hatóanyag jóváhagyási feltételei tekintetében történő módosításáról szóló, 2018. május 29‑i (EU) 2018/784 bizottsági végrehajtási rendelet (HL 2018. L 132., 35. o.).
(
6
)	Az 540/2011/EU végrehajtási rendeletnek a tiametoxam hatóanyag jóváhagyási feltételei tekintetében történő módosításáról szóló, 2018. május 29‑i (EU) 2018/785 bizottsági végrehajtási rendelet (HL 2018. L 132., 40. o.).
(
7
)	Az (EU) 2021/2081 végrehajtási rendelettel (HL 2021. L 426., 28. o.) módosított, [a növényvédő szerekről szóló rendeletnek] a jóváhagyott hatóanyagok jegyzéke tekintetében történő végrehajtásáról szóló, 2011. május 25‑i 540/2011/EU bizottsági végrehajtási rendelet (HL 2011. L 153., 1. o.; helyesbítés: HL 2012. L 26., 38. o.) mellékletének 121. és 140. pontja.
(
8
)	Lásd: 2015. december 23‑iScotch Whisky Association és társai ítélet (C‑333/14, EU:C:2015:845, 49. pont); 2018. szeptember 26‑iVan Gennip és társai ítélet (C‑137/17, EU:C:2018:771, 64. pont); 2022. április 26‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács (Feltöltések szűrése) ítélet (C‑401/19, EU:C:2022:297, 83. pont).
(
9
)	1989. július 11‑iSchräder HS Kraftfutter ítélet (265/87, EU:C:1989:303, 21. pont); 2010. március 9‑iERG és társai ítélet (C‑379/08 és C‑380/08, EU:C:2010:127, 86. pont); 2020. június 4‑iMagyarország kontra Bizottság ítélet (C‑456/18 P, EU:C:2020:421, 41. pont).
(
10
)	2016. december 21‑iAssociazione Italia Nostra Onlus ítélet (C‑444/15, EU:C:2016:978, 62. pont); 2019. március 13‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑128/17, EU:C:2019:194, 130. pont).
(
11
)	2019. október 1‑jei Blaise és társai ítélet (C‑616/17, EU:C:2019:800, 44. pont).
(
12
)	2019. március 28‑iVerlezza és társai ítélet (C‑487/17–C‑489/17, EU:C:2019:270, 57. pont); 2021. május 6‑iBayer CropScience és Bayer kontra Bizottság ítélet (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, 80. pont).
(
13
)	2019. október 1‑jei Blaise és társai ítélet (C‑616/17, EU:C:2019:800, 46. pont).
(
14
)	Lásd: 2019. október 1‑jei Blaise és társai ítélet (C‑616/17, EU:C:2019:800, 77. és azt követő pontok).
(
15
)	2020. május 14‑iAgrobet CZ ítélet (C‑446/18, EU:C:2020:369, 44. pont); 2021. október 21‑iCHEP Equipment Pooling ítélet (C‑396/20, EU:C:2021:867, 48. pont).
(
16
)	Bár a német változat itt az „unzulässig” („megengedhetetlen”) kifejezést használja, ez valószínűleg fordítási hiba.
(
17
)	Az (EU) 2018/784 végrehajtási rendelet és az (EU) 2018/785 végrehajtási rendelet preambulumbekezdései.
(
18
)	Végeredményben így még: a Törvényszék 2018. május 17‑iBayer CropScience és társai kontra Bizottság ítélete (T‑429/13 és T‑451/13, EU:T:2018:280, 463. pont); a Bayer CropScience és Bayer kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítványom (C‑499/18 P, EU:C:2020:735, 183. pont). A korábban hatályos szabályozással kapcsolatban lásd továbbá már: 2013. október 17‑iSumitomo Chemical ítélet (C‑210/12, EU:C:2013:665, 36. pont).
(
19
)	Lásd a fenti 39. pontot.
(
20
)	A 2021. október 6‑i (EU) 2021/1767 európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL 2021. L 356., 1. o.) módosított, a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló Aarhusi Egyezmény rendelkezéseinek az uniós intézményekre és szervekre való alkalmazásáról szóló, 2006. szeptember 6‑i 1367/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2006. L 264., 13. o.).
(
21
)	Lásd az ötödik kérdéssel kapcsolatban a fenti 31. és azt követő pontokban kifejtetteket.
(
22
)	Lásd a fenti 34. és 35. pontot.
(
23
)	Az írásbeli észrevételek 53. pontja.
(
24
)	2003. szeptember 23‑iBizottság kontra Dánia ítélet (C‑192/01, EU:C:2003:492, 52. pont); 2010. január 28‑iBizottság kontra Franciaország ítélet (C‑333/08, EU:C:2010:44, 93. pont); 2019. október 1‑jei Blaise és társai ítélet (C‑616/17, EU:C:2019:800, 43. pont); 2021. május 6‑iBayer CropScience és Bayer kontra Bizottság ítélet (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, 80. pont).
(
25
)	2021. május 6‑iBayer CropScience és Bayer kontra Bizottság ítélet (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, 130. pont). Lásd még: 2003. szeptember 9‑iMonsanto Agricoltura Italia és társai ítélet (C‑236/01, EU:C:2003:431, 113. pont).
(
26
)	A növényvédő szerek forgalomba hozataláról szóló, 1991. július 15‑i 91/414/EGK tanácsi irányelv (HL 1991. L 230., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 11. kötet, 332. o.).
(
27
)	A növényvédő szerek forgalomba hozataláról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre vonatkozó javaslatról szóló, 2007. december 5‑i A6‑0359/2007. sz. jelentés, 182. sz. módosító indítvány (https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-6-2007-0359_DE.html).
(
28
)	Lásd a fenti 70. és 72. pontot.