61991CC0320_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. Mediante sus cuatro cuestiones, el órgano jurisdiccional nacional solicita fundamentalmente al Tribunal de Justicia que compruebe si los artículos 90 y 86 del Tratado se oponen a que un Estado miembro establezca o mantenga en vigor un régimen de monopolio que comprende, además del servicio postal básico, los denominados servicios de correo rápido.
Estas cuestiones se suscitaron en el marco de un proceso penal incoado contra el Sr. Corbeau por infracción de las normas que regulan el monopolio postal belga (artículos 1, 26 y 33 de la Ley de 26 de diciembre de 1956).
El Sr. Corbeau prestó servicios de correo postal dentro de un área limitada territorialmente (la ciudad de Lieja y las zonas limítrofes). A tal fin, celebró una serie de contratos de prestación de servicios ("conventions de location de services"), en base a los cuales se comprometió a recoger a domicilio la correspondencia y entregarla, en la mañana siguiente, bajo la condición de que dicha correspondencia fuera dirigida a destinatarios situados dentro del área antes mencionada. Asimismo, el Sr. Corbeau se encargaba del envío, a través del servicio postal, de la correspondencia destinada al exterior del área en la que prestaba servicio.
En la época de los hechos de autos, la normativa belga antes citada, en términos generales y salvo escasas excepciones, reservaba en exclusiva a la Administración postal la actividad de recogida, transporte y distribución de la correspondencia.
No obstante, posteriormente se modificó la legislación. La Ley de 21 de marzo de 1991 contempla expresamente entre las excepciones al monopolio postal la distribución efectuada a través del correo rápido ("courrier accéleré").
En las observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia, la administración postal belga ("la Régie des postes") especificó que la nueva legislación reconoció sustancialmente una situación que, de hecho, ya existía, puesto que antes de las modificaciones introducidas en marzo de 1991 las autoridades belgas habían tolerado ampliamente la prestación de servicios de correo rápido por parte de operadores especializados del sector.
No obstante, la Régie des postes no está de acuerdo en que la actividad desempeñada por el Sr. Corbeau pueda calificarse como servicio de correo rápido.
Las cuatro cuestiones
2. Este es el contexto en relación con el cual el Juez nacional interroga al Tribunal de Justicia. Las cuatro cuestiones planteadas (respecto de cuyo texto me remito al informe para la vista) se articulan en torno a los puntos siguientes:
a) Un monopolio postal como el que regula la Ley belga de 1956, ¿constituye una empresa que disfruta de una posición dominante a efectos del artículo 86 de Tratado (véase la cuarta cuestión)?
b) ¿En qué medida dicho monopolio puede considerarse conforme al Derecho comunitario y, en especial, a los artículos 90, 85 y 86 (véase la primera cuestión)?
c) ¿En qué medida dicho monopolio puede acogerse a la excepción contemplada en el apartado 2 del artículo 90? (véase la tercera cuestión)
d) ¿En qué medida debe procederse a la reordenación de dicho monopolio para ajustarlo al Derecho comunitario? (véase la segunda cuestión)
Puntos d) y a)
3. Antes de afrontar el núcleo del problema °que, como se ha dicho, se refiere a la legalidad del derecho exclusivo conferido para los servicios de correo rápido y que se menciona en los puntos b) y c)°, procede examinar de forma sintética los otros dos aspectos señalados por el Juez a quo.
En primer lugar, y respecto del punto d), objeto de la segunda cuestión, cabe destacar que el Tribunal de Justicia no debe pronunciarse específicamente sobre la necesidad de una "reordenación" del monopolio postal belga. En efecto, la respuesta en relación con este punto queda absorbida por las respuestas que debe dar este Tribunal a las restantes cuestiones prejudiciales suscitadas en la resolución de remisión. De hecho, una vez que se haya establecido si el monopolio postal se ajusta a los límites establecidos en el ordenamiento jurídico comunitario, y en qué medida, será superfluo preguntarse si debe procederse a la reordenación de dicho monopolio: está claro que, en todo caso, deberá modificarse la normativa nacional para eliminar los eventuales motivos de incompatibilidad señalados por el Tribunal de Justicia y para, en consecuencia, restablecer una situación coherente con los imperativos impuestos por el Tratado. Por otra parte, apenas es necesario precisar que la petición formulada a este respecto por el Juez parece referirse a la obligación de "readaptación" de los monopolios comerciales contemplada en el artículo 37 del Tratado, norma que, conforme a una reiterada jurisprudencia, se refiere exclusivamente a la comercialización de mercancías y, por tanto, no puede invocarse en relación con derechos exclusivos conferidos para la prestación de servicios.
4. Asimismo, resulta fácil responder al primero de los puntos anteriormente enumerados. En esencia, el Juez remitente pregunta si la Régie des postes puede calificarse como una empresa en posición dominante a efectos del artículo 86 del Tratado. A este propósito, procede recordar que en la sentencia Hoefner (1) el Tribunal de Justicia precisó que, en el contexto del Derecho de la competencia, el concepto de empresa comprende cualquier entidad que ejerza una actividad económica con independencia del estatuto jurídico de dicha entidad y de su modo de financiación. Ahora bien, en el presente caso, es evidente °y la propia Régie des postes lo reconoce° que tanto los servicios postales básicos, consistentes en la recogida, clasificación y distribución de la correspondencia, como los servicios de correo rápido constituyen actividades de carácter económico. Por consiguiente, no existe ninguna razón para no reconocer la naturaleza de empresa, a efectos de las normas comunitarias sobre la competencia, a un sujeto como, precisamente, la Régie des postes, que desempeña las actividades mencionadas.
5. Debe igualmente destacarse que la Régie des postes disfruta de un monopolio legal para la prestación de los servicios de que se trata, y ello en virtud de la Ley belga de 1956, antes citada; y, que, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (2) una posición dominante puede derivarse de disposiciones legislativas o reglamentarias que confieren derechos exclusivos a una determinada empresa.
Por último, como se confirmó igualmente en la sentencia "ERT", debe considerarse que una posición dominante que se refiere a la totalidad del territorio de un Estado miembro se extiende a una "parte sustancial" del mercado común, a efectos del artículo 86 del Tratado.
Por consiguiente, sobre este punto, puede responderse fácilmente al Juez nacional que un organismo, como la Régie des postes belga, al cual la Ley ha conferido un monopolio general de los servicios postales para todo el territorio nacional ocupa una posición dominante en una parte sustancial del mercado común, a efectos del artículo 86 del Tratado.
Puntos b) y c)
6. Para examinar, a continuación, la cuestión central suscitada en el presente procedimiento, entiendo que el análisis puede articularse con arreglo al orden siguiente.
En primer lugar, es oportuno definir los elementos esenciales de la jurisprudencia relativa a la aplicación de las normas sobre la competencia del Tratado °en especial, los artículos 90 y 86° a los derechos exclusivos, inherentes a la prestación de servicios, conferidos por los Estados a determinadas empresas.
En segundo lugar, podrá evaluarse la compatibilidad, en relación con dichas normas, del derecho exclusivo concedido a la administración postal belga en relación con el servicio postal básico y con los servicios de correo rápido del tipo de los que son objeto del presente procedimiento.
Marco jurisprudencial
7. Ante todo, sabido es que, según reiterada jurisprudencia, confirmada recientemente en la sentencia "servicios de telecomunicación", (3) el simple hecho de crear una posición dominante mediante la concesión de derechos exclusivos, a efectos del apartado 1 del artículo 90 del Tratado, no es, de por sí, incompatible con el artículo 86.
Al mismo tiempo, el Tribunal de Justicia, desde las primeras sentencias dictadas en la materia, ha tenido cuidado de precisar las condiciones que limitan la facultad de los Estados miembros de sustraer determinadas empresas al libre juego de la competencia, mediante la atribución de derechos exclusivos.
8. Así, ya en la sentencia "Puerto de Mertert" (4) °relativa a un supuesto no muy diferente del que fue objeto de la más reciente sentencia "Porto di Genova" (5)° el Tribunal de Justicia destacó que el apartado 2 del artículo 90 es aplicable, en principio, al caso de una empresa que, para la gestión de la más importante desembocadura fluvial del Estado interesado, goza de determinados privilegios para el cumplimiento de la misión que le ha sido legalmente confiada y mantiene, a tal fin, estrechas relaciones con la Administración (véase el apartado 11). Cabe observar que en aquel caso dichos "privilegios" se concretaban en una situación de monopolio de hecho del que disfrutó dicha empresa, debido a las medidas adoptadas por los poderes públicos, en relación con las operaciones de carga y descarga de las mercancías (en efecto, la acción ejercitada ante el Juez nacional se refería a un competidor que fue excluido de la prestación de dichas operaciones como consecuencia del monopolio concedido a la empresa "privilegiada").
Ahora bien, respecto de dicho supuesto, el Tribunal de Justicia declaró que incumbía a la Comisión comprobar si se habían satisfecho los requisitos para la aplicación de la excepción prevista en el apartado 2 del artículo 90, comprobación que imponía a su vez "una apreciación de las exigencias inherentes tanto al cumplimiento de la misión específica confiada a las empresas de que se trata como a la tutela del interés de la Comunidad" (apartados 12 a 14 de la citada sentencia)
Asimismo, el Tribunal de Justicia precisó que dicha apreciación "depende de los objetivos de política económica general perseguidos por los Estados bajo el control de la Comisión" (apartados 15 y 16) control que ésta está llamada a ejercer en virtud de los poderes que le confiere el apartado 3 del artículo 90. (6)
9. De forma análoga, en el asunto "Sacchi" (7) el Tribunal de Justicia, al subrayar que el apartado 1 del artículo 90 no contiene una prohibición de la concesión de derechos especiales o exclusivos, precisó que es compatible con el Tratado el establecimiento de un monopolio legal °como el monopolio de la RAI para las transmisiones de radio y televisión° "por consideraciones de interés público, de carácter extraeconómico" (apartado 14).
10. La posterior sentencia "Van Ameyde" (8) se sitúa en la misma perspectiva. En este caso, el Tribunal de Justicia tuvo que pronunciarse de nuevo sobre la legalidad de las restricciones a la libre competencia ocasionadas por la concesión de derechos exclusivos a determinadas empresas. En aquel asunto, se impidió a un operador económico, que ejercía la actividad de "loss adjuster" (relativa a la investigación y liquidación de siniestros automovilísticos), filial de una compañía aseguradora neerlandesa, el desarrollo de su propia actividad empresarial mediante la medida, adoptada por las autoridades italianas en el marco del sistema de la "carta verde", por la que se reservaban exclusivamente a las sociedades aseguradoras asociadas al Ufficio centrale italiano di assistenza assicurativa, con la consiguiente exclusión de los "loss adjusters", las operaciones de liquidación de los siniestros causados en el territorio nacional por vehículos asegurados en el extranjero. (9)
A este respecto, el Tribunal de Justicia subrayó que, al examinar la cuestión a la luz de los artículos 85, 86 y 90 del Tratado, era necesario evaluar por separado la compatibilidad con dichas disposiciones, por una parte, de los posibles comportamientos o prácticas de las empresas a las que se confirió el derecho exclusivo, y, por otra, de la medida nacional por la que se reservaba en exclusiva a las compañías aseguradoras la liquidación de los siniestros ocasionados por vehículos extranjeros.
Sobre este último extremo, el Tribunal concluyó que, en definitiva, la medida de que se trata no era incompatible con el artículo 90, en relación con los artículos 85 y 86 del Tratado. Procede subrayar que el resultado de dicho análisis se basa en una consideración bastante pormenorizada de las finalidades de la medida, valoradas a la luz de las exigencias propias de la Comunidad. En realidad, el Tribunal de Justicia destaca que la reserva prevista en favor de las compañías aseguradoras cumple uno de los objetivos del sistema de la "carta verde" (a saber, el de ofrecer una protección plena a los damnificados, mediante la creación, en todos los países adheridos, de una oficina nacional integrada por las compañías aseguradoras, cada una de las cuales se encuentra sujeta a controles especiales y debe prestar las garantías exigidas en la legislación nacional); y que, a su vez, dicho sistema, reconocido y perfeccionado por el Derecho comunitario, tiene por objeto facilitar la libre circulación de las personas y de las mercancías. Asimismo, el Tribunal de Justicia, al reconocer en base a estos motivos la compatibilidad del derecho exclusivo de que se trata °y de las correspondientes restricciones de la competencia° tuvo cuidado de circunscribir los límites de dicha compatibilidad: precisó que la legalidad del régimen nacional con respecto al artículo 90, en relación con los artículos 85 y 86, estaba supeditada a la condición de que, en todo caso, la exclusiva legal no obstaculizara "la libertad del asegurador, al que se confía la función de la liquidación, para recurrir, con vistas a la investigación del siniestro, a otra empresa especializada en dicha área que no esté asociada la oficina" (apartado 18).
Asimismo, puede destacarse que, en la sentencia "Van Ameyde", el Tribunal de Justicia rechazó la idea que la concesión de un derecho exclusivo por parte del Estado implicara como tal °es decir, por el simple hecho de crear una reserva a favor de determinadas empresas° una discriminación por razón de la nacionalidad y, por consiguiente, una infracción de los artículos 52 y 59 del Tratado (véanse los apartados 26 y ss.).
11. Más recientemente, el Tribunal de Justicia ha examinado la compatibilidad de los derechos exclusivos con las normas del Tratado en dos grupos de sentencias. Un primer grupo comprende las sentencias "Hoefner, ERT y Porto di Genova". En estas tres sentencias, el Tribunal de Justicia parte expresamente del principio, ya reconocido en la sentencia "GB-Inno-BM/ATAB", (10) según el cual los Estados miembros deben abstenerse de adoptar medidas que menoscaben la eficacia de las normas comunitarias sobre la competencia. Este Tribunal deduce de ello que se infringe el apartado 1 del artículo 90, en relación con el artículo 86, cuando los Estados confieren derechos exclusivos que crean una situación en la cual la empresa titular de dichos derechos se ve obligada necesariamente a abusar de éstos. Debe observarse que las sentencias antes citadas no definen (al menos, no claramente) los elementos que permiten distinguir una situación que lleva necesariamente a un abuso, de una situación que, por el contrario, no lleva a dicho abuso. Tampoco precisan las sentencias si basta con constatar que una determinada situación es potencialmente abusiva o si, por el contrario, procede en todo caso comprobar que efectivamente se ha cometido un determinado abuso. (11) No obstante, del conjunto de los fundamentos de las referidas sentencias parece desprenderse que, para determinar si el establecimiento o mantenimiento de un derecho exclusivo puede menoscabar la eficacia de las normas comunitarias sobre la competencia y, por consiguiente, es incompatible con el apartado 1 del artículo 90, procede considerar elementos como la capacidad del titular del derecho exclusivo para satisfacer la demanda en el mercado de que se trata y (al menos) la posibilidad de que este último se vea inducido a adoptar comportamientos contrarios al artículo 86 del Tratado.
12. Procede asimismo subrayar que, en la sentencia ERT, el Tribunal de Justicia reconoció que el artículo 59 del Tratado se opone a la creación de un monopolio legal (relativo a la difusión de programas de televisión producidos por el propio monopolio y a la retransmisión de programas procedentes de otros Estados miembros), cuando dicho monopolio entraña efectos discriminatorios en perjuicio de las emisiones procedentes de otros Estados miembros. No obstante, en la posterior sentencia Comisión/Países Bajos, (12) el Tribunal de Justicia declaró que una normativa que obliga a los organismos de radiodifusión a dirigirse a una empresa nacional para la realización de sus programas se encuentra, sin más, sometida al artículo 59 y, por tanto, prohibida, salvo que se justifique por razones de interés general (véanse apartados 31 y ss.). Por consiguiente, en virtud del artículo 59, un monopolio legal de servicios no puede restringir la libertad de los destinatarios del propio servicio de recurrir a prestadores establecidos en otros Estados miembros. Sin embargo, el artículo 59 no regula otro supuesto, a saber, el supuesto en que °como precisamente en el presente caso° el monopolio legal impide a un operador nacional prestar el servicio a usuarios nacionales. (13)
13. El marco jurisprudencial esbozado hasta este punto se completa, por último, con un grupo posterior de sentencias, que comprende las decisiones "RTT" (14) y "servicios de telecomunicación". De esta última, en especial, se desprende, en términos taxativos, que la extensión de un monopolio legal a un mercado conexo, pero distinto, sin justificación objetiva, está prohibida como tal en las disposiciones del apartado 1 del artículo 90, en relación con el artículo 86. Dicha sentencia, como se especificó aún más claramente en la sentencia "RTT", se basa en la idea de que una disposición nacional no puede colocar legítimamente a una empresa pública o a una empresa que disfruta de derechos exclusivos o especiales en una situación que, de haber resultado de un comportamiento autónomo de la empresa, constituiría una infracción del artículo 86 del Tratado.
De la sentencia "RTT" se desprende asimismo que:
° cuando una medida estatal extiende un derecho exclusivo a otro mercado, sin justificación objetiva, es la extensión en cuanto tal la que se prohíbe en el apartado 1 del artículo 90 y el artículo 86, sin que sea necesario demostrar que el Estado haya favorecido abusos efectivamente cometidos por la empresa titular de la exclusiva (apartados 23 y 24);
° la actividad de producción y comercialización de los productos (en los cuales incide la exclusiva) es una actividad que debe poder ejercer toda empresa (apartado 22);
° la exclusión o restricción de la competencia, derivada de la medida estatal de que se trata, puede justificarse en base al apartado 2 del artículo 90, bajo la condición de que sea proporcionada con determinadas "exigencias esenciales" (apartado 22): en aquel caso se trataba de la seguridad de los usuarios, la seguridad de los operadores de la red y la protección de ésta contra posibles daños.
Consideraciones generales sobre la jurisprudencia
14. El examen de la jurisprudencia realizado hasta este punto parece confirmar que el Derecho comunitario establece límites precisos a la facultad de los Estados miembros para atribuir derechos exclusivos. En el sector servicios, las disposiciones que confieren dichos derechos pueden apreciarse a la luz de las disposiciones del artículo 90 y en relación con el artículo 86, o, cuando concurran los requisitos necesarios, de los artículos 90 y 59.
En particular, el Tribunal de Justicia considera, en principio, contrarias a los artículos 90 y 86 las medidas que extienden la exclusiva legal de un mercado a otro (sentencias "RTT" y "servicios de telecomunicación"). En efecto, en dicho caso, la medida estatal produce efectos particularmente nocivos en la competencia y los intercambios. Interviene en una situación en la que la estructura del mercado ha sido alterada ya por la existencia de una exclusiva anterior; en estas circunstancias, sustraer otros sectores de actividad al libre juego de la competencia no es, en principio, compatible con un sistema dirigido a garantizar la libertad de mercado y la competencia efectiva entre las empresas.
No obstante, parece necesaria una precisión. Las medidas que extienden el alcance de una exclusiva no son por su propia naturaleza distintas de las medidas que establecen una exclusiva. Unas y otras eliminan, en un determinado ámbito, la posibilidad del libre ejercicio de la actividad económica y, por tanto, de la competencia. Por este motivo pueden examinarse a la luz de los artículos 90 y 86. Y en ambos supuestos procede, fundamentalmente, comprobar si las medidas de que se trata responden a justificaciones objetivas o no.
En realidad, el examen de dichas justificaciones parece el elemento principal de la jurisprudencia considerada (véanse las sentencias "Puerto de Mertert", "Van Ameyde", "Sacchi", "RTT" y "servicios de telecomunicación"). Desde esta perspectiva, procederá, por tanto, fundamentalmente, apreciar si los derechos exclusivos conferidos por los Estados están motivados por exigencias de interés general, a su vez coherentes con los objetivos de la Comunidad.
En el marco de dicha apreciación, será necesario respetar un criterio de proporcionalidad, en el sentido de que no deben considerarse admisibles las restricciones de la competencia (y de los intercambios) que no sean indispensables para satisfacer las exigencias invocadas como justificación de los derechos exclusivos (véase, en especial, la sentencia "RTT", así como "Puerto de Mertert").
La jurisprudencia no es unánime a la hora de determinar si la apreciación de dichas exigencias debe efectuarse en el marco del apartado 1 del artículo 90 (véanse, en dicho sentido, las sentencias "Sacchi" y "Van Ameyde") o en el marco del apartado 2 del artículo 90 (véanse las sentencias "Puerto de Mertert" y, más recientemente, "RTT"). La primera solución parece más coherente con el contenido de las dos disposiciones. En efecto, es el apartado 1 del artículo 90 el que tiene por objeto las medidas adoptadas por los Estados, mientras que el apartado 2 del artículo 90 se refiere a las empresas y limita la aplicación de las normas sobre la competencia a los comportamientos adoptados por éstas. No obstante, no me parece que esta distinción revista una importancia significativa en el plano jurídico. En todo caso, se tratará de determinar si las restricciones de la competencia derivadas del régimen nacional de que se trata son necesarias para la realización de las exigencias de interés público perseguidas.
A la luz de estos elementos, procede apreciar la compatibilidad de los derechos exclusivos concedidos a la Administración postal belga con los artículos 90 y 86.
El monopolio legal del servicio postal básico
15. En todos los Estados miembros se ha establecido un servicio postal universal para la recogida, clasificación y distribución de la correspondencia (servicio postal básico). Es indiscutible que dicho servicio, en la medida en que permite las comunicaciones interpersonales, satisface una necesidad vital de la colectividad.
En coherencia con la función social que desempeña, el servicio postal se organiza de manera tal que responda a varias exigencias específicas. En efecto, dicho servicio se presta:
° a cualquiera que lo solicite en la totalidad del territorio nacional (obligación de servicio público);
° con un nivel cualitativo medio;
° a una tarifa única (esto es, independiente de la distancia que deba cubrirse y de la ubicación de los lugares de envío y destino) y fijada a un nivel accesible para todos.
A tal fin, el servicio postal efectúa una perecuación tarifaria. Esta operación consiste en la fijación de la tarifa en función del coste medio de explotación, efectuando así una compensación entre los excedentes obtenidos en las líneas de coste unitario inferior (en particular, las líneas de mayor tráfico y mejor comunicadas) y las pérdidas registradas en las líneas de coste unitario más elevado.
Esta perecuación tarifaria, a su vez, presupone el establecimiento de un monopolio legal. En efecto, si e liberalizara el servicio postal, la competencia se concentraría en las líneas más rentables, ejerciendo una progresiva presión sobre las tarifas y un consiguiente "descremado" de los beneficios de la Administración postal. Por el contrario, a esta última le correspondería encargarse de las líneas más onerosas y, en consecuencia, estructuralmente deficitarias.
De ello se desprende que, como confirma ampliamente el Libro Verde de la Comisión sobre los servicios postales, (15) a falta de monopolio legal, la administración postal se vería obligada, para mantener su equilibrio económico, a renunciar al sistema de perecuación tarifaria y a adoptar tarifas diferenciadas. Sin embargo, dicha solución °al margen de su aplicación práctica concreta° estaría en contradicción con la función social propia del servicio postal, desde el momento en que ocasionaría un aumento de las tarifas en las líneas de menor tráfico y gestión más onerosa, con la consecuencia de que se penalizaría, de hecho, la correspondencia procedente de las zonas más aisladas y con menor densidad de población, y dirigida a dichas zonas, que son, por lo general, las que sufren retrasos en su desarrollo y donde, por consiguiente, el incremento de las tarifas de un servicio público esencial, como el servicio postal, tendría un impacto particularmente nocivo desde todos los puntos de vista.
En resumen, puede considerarse que el monopolio legal inherente al servicio básico no puede eliminarse sin que se perjudique a la función esencial del servicio postal universal, consistente en ofrecer a la totalidad de la colectividad, en todo el territorio nacional, un medio de comunicación interpersonal, de calidad media, a una tarifa promediada y accesible a todos.
16. Sin embargo, la defensa del Sr. Corbeau, remitiéndose a la sentencia Hoefner, mantiene que el monopolio postal belga ya no está justificado, debido a su incapacidad para ofrecer servicios cualitativamente aceptables y adecuados para satisfacer la demanda y las expectativas de los usuarios.
Es cierto que el Tribunal de Justicia, en la sentencia "Hoefner", declaró que el establecimiento de un monopolio legal es incompatible con los artículos 90 y 86 cuando es patente que dicho monopolio no puede satisfacer la demanda. No obstante, parece dudoso que pueda aplicarse dicha jurisprudencia al caso de un monopolio postal. En efecto, este último, pese a que sus servicios puedan resultar de calidad mediocre e inferior a las expectativas del público, está sin embargo obligado, con arreglo a la Ley, a prestar dicho servicio a cualquiera que lo solicite.
Pero incluso al margen de esta consideración, me parece que la tesis de la defensa del Sr. Corbeau debe desestimarse por razones de principio. Como queda dicho, deben considerarse compatibles con los artículos 90 y 86 los monopolios legales que se justifiquen por exigencias objetivas de interés público, en especial, cuando dichas exigencias sean de carácter extraeconómico. Por contra, los artículos 90 y 86 no pueden constituir un medio para criticar la eficacia económica de este o aquel monopolio nacional. Si un monopolio responde a justificaciones objetivas °como en el caso del monopolio postal básico°, poco importa, por otra parte, que esté mejor o peor gestionado; en todo caso deberá considerarse conforme al Tratado, mientras que corresponderá a la autoridad nacional hacer todo lo posible por mejorar la calidad de los servicios prestados. Por lo demás, la consecuencia de cualquier otra solución sería que un régimen nacional por el que se establecen derechos exclusivos estaría permitido en un caso y prohibido en otro según la mayor o menor eficacia, o, en definitiva, la mayor o menor capacidad y corrección de la gestión del organismo titular de la exclusiva.
17. En estas circunstancias, considero que los artículos 90 y 86 del Tratado no se oponen a que se confieran a la administración postal derechos exclusivos que tengan por objeto el servicio de recogida, en los lugares previstos a tal fin, la clasificación y la distribución de la correspondencia.
El servicio de correo rápido
18. Como por otra parte se desprende del propio Libro Verde de la Comisión y como han subrayado ampliamente las partes que intervienen en el presente procedimiento °incluso la Régie des postes° el mantenimiento del servicio postal universal no justifica, sin embargo, el reconocimiento de derechos exclusivos que tengan un alcance ilimitado. En efecto, las restricciones de la competencia derivadas de un monopolio legal, deben en principio limitarse a lo estrictamente indispensable para satisfacer las exigencias para las que se estableció el propio monopolio.
Ahora bien, aunque no se discute que deba mantenerse el monopolio público para el servicio postal básico, no puede decirse lo mismo en relación con los servicios que se distinguen objetivamente del servicio básico y que presentan, en relación con este último, un valor añadido específico.
Ello se aplica, en particular, al servicio de correo rápido objeto del presente procedimiento.
El correo rápido °que no debe confundirse con la simple correspondencia "urgente", que está comprendida dentro del ámbito del servicio postal normal (Libro Verde, pp. 387 y 391)° es un servicio específico que ha venido desarrollándose, a un ritmo sostenido, en especial en los últimos años, para responder a las necesidades de determinadas categorías de usuarios (principalmente empresas y profesionales independientes).
Procede precisar que, como se desprende ampliamente del Libro Verde, el servicio de correo rápido °que no se encuentra definido legalmente° no se diferencia del servicio postal básico ni por el contenido y peso de los objetos distribuidos ni necesariamente °merece la pena subrayarlo° por una mayor rapidez. En uno de los pasajes del Libro Verde, la Comisión observa al respecto:
"¿Cómo distinguir fácilmente un envío urgente de una carta? Sus dimensiones, su peso y su contenido pueden ser iguales. Hasta la velocidad de distribución puede ser similar. La diferencia fundamental reside en el valor (con independencia de la forma que adopte) añadido por los proveedores del servicio urgente y reconocido por los clientes. El modo más eficaz de determinar el valor suplementario reconocido es fijarse en el precio suplementario que están dispuestos a pagar los clientes."
Lo que caracteriza al servicio de correo rápido es, en general, el valor añadido que presenta en relación con el servicio básico, valor añadido que, a su vez, consiste en una o varias prestaciones adicionales, como por ejemplo:
° la recogida a domicilio de la correspondencia;
° una mayor rapidez o fiabilidad de la distribución (derivada, por ejemplo, de la entrega dentro de un plazo garantizado o de la entrega en mano al destinatario, o incluso con confirmación al remitente de la realización de la distribución);
° la posibilidad de modificar el destino durante el trayecto ("tracking and tracing");
° la posibilidad de modelar el servicio en función de las exigencias individuales de la clientela (servicios personalizados). (16)
Asimismo, el servicio de correo rápido puede ejercerse en una esfera territorial de distintas dimensiones: internacional, nacional o, incluso, infranacional. (17) En especial, el Libro Verde precisa, en relación con los servicios de mensajería urbana ("city mail"): "Se trata de un servicio gestionado por operadores privados. Normalmente se refiere al correo que se recoge en una zona urbana para entrega en esa misma zona". Por lo demás, nada impide que empresas de correo rápido internacional presten también servicios de mensajería urbana.
Debe destacarse, asimismo, que dicho servicio se presta en el marco de relaciones contractuales de Derecho privado y, por tanto, está sometido a un régimen jurídico distinto del que se aplica a los servicios prestados por la administración postal. Por último, por lo que respecta a las tarifas, deben subrayarse dos aspectos. En primer lugar, a falta de un régimen definido por las autoridades públicas, es evidente que las tarifas se fijan libremente por los operadores económicos en base a sus costes y a las restantes condiciones existentes en el mercado (lo que implica que en algunos casos °por otra parte raros° las tarifas puedan coincidir con las tarifas practicadas en un determinado país por el correspondiente servicio postal básico, o resultar incluso inferiores a éstas).
No obstante, en segundo lugar, nada impide que las autoridades públicas adopten una normativa en materia de tarifas que únicamente permita la prestación de servicios de correo rápido por encima de un determinado umbral. Dicha normativa permitiría salvaguardar el equilibrio económico del servicio postal básico, sin, por ello, perjudicar a la actividad del correo rápido: aunque, efectivamente, es cierto que esta última actividad contiene un valor añadido con respecto al servicio postal básico, puede presumirse que el usuario está dispuesto a pagar, por el correo rápido, un precio superior al correspondiente al servicio postal ordinario. Además, dicha normativa, siempre que sea transparente y se mantenga dentro de los límites necesarios para garantizar las exigencias del monopolio postal por lo que respecta a los servicios básicos, puede considerarse conforme a las normas comunitarias sobre la competencia, como confirmó el Tribunal de Justicia en la sentencia Ahmed Saeed. (18) (19)
19. Dicho esto, y pasando a examinar la compatibilidad con los artículos 90 y 86 de la aplicación del derecho exclusivo no sólo al servicio postal básico, sino también a los servicios de correo rápido, procede señalar que las exigencias que justifican el mantenimiento del monopolio en el caso del servicio postal básico no concurren, por el contrario, en el caso del servicio de correo rápido.
Este último no cumple la función social propia del monopolio postal, y no está sometido a las mismas obligaciones: a diferencia del servicio postal básico, el servicio postal rápido no satisface una necesidad general de la colectividad, sino exigencias específicas de categorías concretas de usuarios (generalmente una clientela de negocios). Por consiguiente, el servicio de correo rápido no está sometido a las servidumbres que caracterizan al servicio postal, a saber, la prestación obligatoria a cualquiera que lo solicite, con un nivel medio de calidad y a una tarifa promediada accesible a todos, servidumbres que °como ya se ha expuesto° hacen necesario el mantenimiento de un ámbito exclusivo, un área reservada, para la actividad postal básica.
Por otra parte, puede subrayarse que los propios Estados reconocen sustancialmente la necesidad de liberalizar el servicio de correo rápido. En efecto, los Estados son perfectamente conscientes del hecho de que el correo rápido es un servicio objetivamente distinto del servicio básico y situado en un mercado diferente. Aunque, durante un cierto período, el monopolio legal se aplicó asimismo al correo rápido, ello no se debió a que, por algún motivo, se considerara necesario reservar dicho servicio a la administración postal, sino simplemente a la circunstancia de que el monopolio postal tenía carácter general y, que, por tanto, cuando comenzaron a difundirse nuevos servicios de valor añadido para la distribución de la correspondencia, dichos servicios entraron automáticamente en el ámbito del monopolio. Por otra parte, nadie niega que no sólo no subsiste justificación alguna para monopolizar el correo rápido, sino que, sobre todo, la administración postal no estaría en condiciones de prestar por sí sola los servicios de correo rápido solicitados por el mercado (como se desprende del Libro Verde, en la Comunidad sólo hay tres Estados miembros en los que el correo rápido todavía no se ha liberalizado totalmente).
20. Por lo que respecta a la incidencia en el comercio intracomunitario de las restricciones de la competencia relacionadas con la aplicación del monopolio postal al servicio de correo rápido, basta observar que la legislación nacional de que se trata puede impedir a operadores de otros Estados miembros tanto establecerse en el mercado belga para suministrar servicios de correo rápido, como prestar dichos servicios desde otros Estados miembros.
21. Para terminar, queda un último punto por considerar. En el marco del presente procedimiento, tanto los Gobiernos que han presentado observaciones, como la propia Régie des postes coincidieron en considerar que, en principio, para que los derechos exclusivos reconocidos a la administración postal sean compatibles con el Tratado, deben tener un alcance limitado y no pueden extenderse a servicios de correo rápido que presentan un valor añadido efectivo y que, por consiguiente, se diferencian del servicio básico.
Por el contrario, lo que se ha discutido en el presente procedimiento es que una actividad de distribución de correspondencia como la desempeñada por el Sr. Corbeau pueda calificarse como servicio de correo rápido. A este respecto, se ha alegado que un servicio de distribución de correspondencia limitado territorialmente, con plazos de entrega similares o ligeramente inferiores a los del servicio postal y en el que se aplican tarifas inferiores (aunque sólo sea levemente) a las tarifas postales ordinarias, no presenta realmente un valor añadido, se confunde con el servicio postal básico y, en consecuencia, debe estar sometido al monopolio legal.
22. A este respecto, me parece que se pueden formular, esquemáticamente, las siguientes observaciones.
Ante todo, procede destacar que la definición del servicio de correo rápido con respecto al servicio básico debe efectuarse en el plano comunitario y en base a los criterios más claros y uniformes posibles. En efecto, de dicha definición depende la aplicación a determinadas actividades de un régimen jurídico completamente distinto: en un caso, liberalización; en el otro, monopolio público. Ahora bien, las actividades sometidas a dichos regímenes deben definirse en términos idénticos en el conjunto de la Comunidad.
Asimismo, se ha precisado que el servicio de correo rápido se caracteriza por la prestación al usuario de prestaciones adicionales con respecto al servicio básico, y se ha indicado que el acento se pone más en la fiabilidad que se garantiza al usuario que en la mayor celeridad de la distribución. Por otra parte, a condición de que el servicio prestado contenga un valor añadido, carece de importancia que se desarrolle en una zona territorial más o menos amplia.
En cuanto a la actividad desempeñada por el Sr. Corbeau, sobre la base de la descripción que se desprende de los autos, y sin perjuicio de las comprobaciones que sólo el Juez nacional puede realizar, procede destacar que:
° el procesado efectúa la recogida a domicilio;
° dicha recogida se produce normalmente después del horario de recogida del servicio postal;
° la distribución se efectúa, a más tardar, en la mañana del día siguiente; aunque es cierto que los plazos de entrega son teóricamente similares a los del servicio postal, el procesado se compromete mediante contrato a garantizar el respeto puntual de dichos plazos (véase el artículo 3 de la copia del contrato aportada a los autos), mientras que los plazos de distribución del servicio postal son plazos objetivo, no garantizados, y que, en la práctica, únicamente se respetan en un porcentaje limitado de casos;
° el servicio da lugar a una relación directa y fiduciaria entre el procesado y sus clientes;
° dentro de ciertos límites, el cliente puede ponerse en contacto con el Sr. Corbeau, para modificar el destino de la correspondencia.
Ahora bien, todas estas prestaciones constituyen, objetivamente, prestaciones adicionales que pueden representar un valor añadido efectivo con respecto al servicio postal ordinario. En base a dichos elementos, en consecuencia, no existen motivos para considerar que las actividades desempeñadas por el procesado no deban calificarse como servicio de correo rápido.
Por último, en cuanto a la circunstancia de que las tarifas practicadas por el procesado sean ligeramente inferiores a las postales, procede recordar que las autoridades nacionales pueden, en principio, adoptar una normativa tarifaria que impida la prestación de servicios de correo rápido por debajo de un determinado umbral de precios, pero que, a falta de dicha normativa, los operadores económicos tienen, evidentemente, libertad para fijar de forma autónoma sus tarifas en función de su estructura de costes y de las condiciones del mercado.
23. A la luz de las consideraciones precedentes, considero que procede responder al Juez nacional en los siguientes términos:
1) Un organismo, como la Régie des postes belga, al que la Ley ha atribuido un monopolio general de los servicios postales, en relación con la totalidad del territorio nacional, es una empresa en posición dominante en una parte sustancial del mercado común a efectos del artículo 86 del Tratado.
2) El apartado 1 del artículo 90, en relación con el artículo 86, del Tratado se opone a que un Estado miembro aplique el monopolio legal, establecido para el servicio postal básico, también a actividades de correo rápido, como las que son objeto del presente procedimiento, que presentan un valor añadido efectivo con respecto a las actividades de recogida y distribución de la correspondencia propias del servicio postal básico.
(*) Lengua original: italiano.
(1) ° Sentencia de 23 de abril de 1991, Klaus Hoefner y Fritz Elser/Macroton GmbH, C-41/90, Rec. p. I-1979.
(2) ° Véase la sentencia de 3 de octubre de 1985, CBEM, 311/84, Rec. p. 3261 y, recientemente, la sentencia de 18 de junio de 1991, ERT, C-260/89, Rec. p. I-2925.
(3) ° Sentencia de 17 de noviembre de 1992, Reino de España/Comisión, asuntos acumulados C-271/90, C-281/90 y C-289/90, Rec. p. I-5833.
(4) ° Sentencia de 14 de julio de 1971, Ministerio Fiscal luxemburgués/Madeleine Muller, viuda de J.P. Hein y otros, 10/71, Rec. p. 723.
(5) ° Sentencia de 10 de diciembre de 1991, Merci convenzionali Porto di Genova SpA/Siderurgica Gabrielli SpA, C-179/90, Rec. p. I-5889.
(6) ° Procede observar que en la sentencia Puerto de Mertert, al igual que en la sentencia Inter-Huiles (sentencia de 10 de marzo de 1983, 172/82, Rec. p. 555), el Tribunal parte del principio de que el apartado 2 del artículo 90 no es una norma directamente aplicable. Dicha interpretación, que ya fue contradicha por otras sentencias más o menos contemporáneas de las dos sentencias citadas, parece hoy día completamente overruled a la luz de la jurisprudencia más reciente (véanse, en especial, las sentencias ERT y Porto di Genova).
(7) ° Sentencia de 30 de abril de 1974, 155/73, Rec. p. 409.
(8) ° Sentencia de 9 de junio de 1977, S.r.l. Ufficio Henry van Ameyde/S.r.l. Ufficio centrale italiano di assistenza assicurativa automobilisti in circolazione internazionale (U.C.I.), 90/76, Rec. p. 1091.
(9) ° En el litigio principal, la empresa de loss adjuster solicitó al Juez que declarara ilegal la pretensión del UCI de confiar la investigación y liquidación de los siniestros exclusivamente a las compañías aseguradoras asociadas al UCI y, en consecuencia, que declarara la ilegalidad de toda intervención de la UCI frente a terceros destinada a restringir la libre actividad de la demandante y desviar su clientela.
(10) ° Sentencia de 16 de noviembre de 1977, SA G.B.-Inno-B.M./Association des détaillants en tabac (ATAB), 13/77, Rec. p. 2115.
(11) ° Los resultados, considerablemente divergentes, a los que han llegado los tribunales nacionales que han tenido que aplicar, en los diferentes casos concretos, la sentencia Porto di Genova confirman que la fórmula de la situación que lleva necesariamente a un abuso es una fórmula ambigua ( a rather confusing formula según L. Gyselen, en C.M.L.R., 1992, p. 1238) y que, por tanto, puede suscitar numerosas dudas en cuanto a su aplicación. En efecto, según varios Jueces (Tribunale di Genova, auto de 9 de julio de 1992; Pretura di Genova, autos de 19 de junio de 1992, 22 de junio de 1992, 20 de julio de 1992 y 12 de agosto de 1992, en Foro Italiano, 1992, I, 2811), el Tribunal de Justicia no declaró la ilegalidad per se del derecho exclusivo atribuido a las compañías portuarias, sino que se limitó a censurar su explotación abusiva: de ello se desprende, según esta jurisprudencia, que la reserva reconocida en la Ley a favor de las compañías portuarias únicamente podrá considerarse inoperante cuando se desprenda que los derechos monopolísticos se han ejercido de forma abusiva. Otros Jueces, por el contrario, (Pretura di La Spezia, auto de 3 de junio de 1992; Pretura di Massa, auto de 2 de junio de 1992, igualmente en Foro Italiano, loc. cit.) han estimado que, conforme a la sentencia del Tribunal de Justicia, la reserva legal debería considerarse, ya de por sí, incompatible con el Derecho comunitario.
A esta segunda línea se adhirieron tanto el Gobierno italiano, en la Circular adoptada para ejecutar la sentencia Porto di Genova, como el Consiglio di Stato (Consejo de Estado), en un dictamen emitido en relación con la citada Circular (dictamen de 13 de mayo de 1992, nº 598, en Foro Italiano, 1992, III, 425). Efectivamente, ambos consideraron que la sentencia del Tribunal de Justicia declaró la ilegalidad del último apartado del artículo 110 del codice della navigazione, con la consiguiente pérdida del monopolio de las compañías en relación con la ejecución de las operaciones portuarias.
Asimismo, es interesante subrayar que, en el mencionado dictamen, el Consiglio di Stato, apartándose de la orientación expresada en la Circular ministerial, consideró que la sentencia del Tribunal de Justicia no sólo conlleva la supresión de los monopolios portuarios, sino que extiende sus efectos también al sistema de concesión administrativa, para el desarrollo de las operaciones portuarias, previsto en el artículo 111 del codice della navigazione. En efecto, el Consiglio di Stato dedujo de la sentencia del Tribunal de Justicia una serie de criterios que debe respetar la autoridad administrativa a la hora de otorgar concesiones. Dichas obligaciones se basan en la afirmación según la cual, conforme a los principios de la normativa comunitaria el régimen de concesión administrativa no debe traducirse en la creación de situaciones monopolísticas ilegales de hecho, debido a un uso distorsionado del poder administrativo, mediante el otorgamiento de una sola autorización o de un número reducido de ellas . Según el Consiglio di Stato, la ejecución de las normas comunitarias implica la adopción de una pluralidad de concesiones, de tal manera que se garantice el libre mercado y un sistema de competencia empresarial efectiva . De ello se desprende que, en el otorgamiento de las concesiones, la autoridad administrativa tiene la obligación de apreciar el dato económico de la relación entre el número de empresas y las exigencias del tráfico portuario, y el dato jurídico de la exigencia de ejecutar los principios extraídos de la normativa comunitaria en materia de libre mercado y de libre competencia . Asimismo, en el dictamen se recuerda que las medidas administrativas adoptadas a este respecto deben estar debidamente motivadas.
(12) ° Sentencia de 25 de julio de 1991, C-353/89, Rec. p. I-4069.
(13) ° En la sentencia Hoefner, el Tribunal de Justicia excluyó la aplicabilidad del artículo 59 a aquel caso, habida cuenta de la circunstancia de que tanto la empresa titular del derecho exclusivo como el destinatario del servicio eran nacionales de un mismo Estado miembro.
(14) ° Sentencia de 13 de diciembre de 1991, Régie des télégraphes et des téléphones (RTT)/GB-Inno-BM SA, C-18/88, Rec. p. I-5973.
(15) ° En el Libro Verde sobre el desarrollo del mercado único de los servicios postales [COM (91) 476 final, de 11 de junio de 1992], la Comisión subraya la necesidad de garantizar la prestación del servicio postal universal en toda la Comunidad a precios asequibles para todos. Objetivo éste que debe alcanzarse a través del establecimiento (en la medida en que se precise de manera individual en los Estados miembros) de un conjunto de servicios reservados y la concesión de determinados derechos especiales y exclusivos al proveedor de los servicios reservados, con el fin de mantener los recursos necesarios para desempeñar en buenas condiciones la misión de servicio público; al mismo tiempo, y sin detrimento de este objetivo, quedaba (léase: tener) en régimen de libre competencia una parte del sector lo más grande posible (Resumen, p. 10).
(16) ° El que tales prestaciones son las que con mayor frecuencia caracterizan al servicio de correo rápido se desprende tanto del Libro Verde como de las Decisiones adoptadas por la Comisión con arreglo al apartado 3 del artículo 90, respecto del régimen de la actividad de servicios de correo rápido en España (Decisión 90/456/CEE de 1 de agosto de 1990, DO L 233, p. 19) y en los Países Bajos (Decisión 90/16/CEE de 20 de diciembre de 1989, DO L 10, p. 47).
(17) ° Sobre la prestación de servicios de correo rápido en un ámbito territorialmente limitado, me remito a la Decisión 90/16/CEE de la Comisión, en la que se precisa que el 1 de enero de 1989, las empresas que desempeñaban dicha actividad en los Países Bajos eran principalmente pequeñas y medianas empresas que empleaban en dicho servicio a cerca de 4.000 personas destinadas, en su mayoría, a la distribución de la correspondencia dentro del país.
(18) ° Sentencia de 11 de junio de 1989, Ahmed Saeed Flugreisen y Silver Line Reisebuero GmbH/Zentrale zur Bekaempfung unlauteren Wettbewerbs e.V., 66/86, Rec. p. 803, apartados 54 y ss.
(19) ° En la Decisión 90/16/CEE, la Comisión examinó la normativa neerlandesa que preveía una tarifa mínima para el servicio de correo rápido. En aquel caso, la Comisión, sin cuestionar la tarifa mínima como tal, censuró la circunstancia de que dicha tarifa se aplicara a los operadores privados y no a la administración postal, la cual tenía reservada la facultad de prestar el servicio de correo rápido también por debajo del límite tarifario.
Asimismo, procede destacar que el Libro Verde de la Comisión (véanse pp. 45, 220-221) preconiza la adopción de un régimen tarifario para distinguir, en el plano normativo, el ámbito del servicio de correo rápido (liberalizado) del servicio postal básico (sujeto a monopolio).