61997TJ0204_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En los asuntos acumulados T-204/97 y T-270/97,
EPAC - Empresa para a Agroalimentação e Cereais, SA, con domicilio social en Lisboa (Portugal), representada por el Sr. J. Mota de Campos, Abogado de Lisboa, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. J. Calvo Basaran, 34, boulevard Ernest Feltgen,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. D. Triantafyllou y la Sra. M. Alves Vieira, miembros del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. C. Gómez de la Cruz, miembro del Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandada,
que tiene por objeto, en el asunto T-204/97, un recurso de anulación de la Decisión 97/433/CE de la Comisión, de 30 de abril de 1997, por la que se solicita al Gobierno portugués la suspensión de la ayuda en forma de garantía de Estado concedida a la empresa EPAC - Empresa para a Agroalimentação e Cereais, SA (DO L 186, p. 25), y, en el asunto T-270/97, un recurso de anulación de la Decisión 97/762/CE de la Comisión, de 9 de julio de 1997, relativa a las medidas adoptadas por Portugal en favor de EPAC - Empresa para a Agroalimentação e Cereais, SA (DO L 311, p. 25),
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
(Sala Quinta ampliada),
integrado por el Sr. J.D. Cooke, Presidente; el Sr. R. García-Valdecasas, la Sra. P. Lindh, el Sr. J. Pirrung y el Sr. M. Vilaras, Jueces;
Secretario: Sr. A. Mair, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 1 de julio de 1999;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
Antecedentes de hecho del litigio
1 EPAC - Empresa para a Agroalimentação e Cereais, SA, es una sociedad anónima de capital público creada por el Decreto-ley portugués nº 29/91, de 11 de enero de 1991, que desarrolla sus actividades en el mercado cerealista. Tiene su origen en el desmantelamiento progresivo de la empresa pública EPAC (en aquel momento Empresa Pùblica de Abastecimento de Cereais), fundada en 1977, la cual, en su condición de organismo público de intervención encargado de garantizar el abastecimiento nacional en cereales y en semillas, dispuso hasta 1985 de un monopolio público en la gestión de este mercado. En 1986, tras la adhesión de la República Portuguesa a las Comunidades Europeas, los silos portuarios propiedad de EPAC y los equipos, instalaciones y materiales correspondientes fueron transferidos, junto con los créditos de financiación vinculados a ellos, a una sociedad anónima de capital público de nueva creación, Silopor - Empresa de Silos Portuários.
2 La deuda que Silopor contrajo frente a EPAC, como consecuencia de la referida transferencia, fue estimada en 1989 en 7.500 millones de escudos portugueses (PTE), cantidad que Silopor era manifiestamente incapaz de reembolsar por sus propios medios. En febrero de 1997, dicha deuda, junto con los correspondientes intereses, se elevaba a un total de 31.200 millones de PTE.
3 EPAC presentaba una situación patrimonial desequilibrada, caracterizada por un exceso de activos inmovilizados y una pesada carga salarial, así como por una insuficiencia de capitales propios para financiar su actividad comercial. Esta situación era el resultado de mantener una amplia red de infraestructuras en todo el territorio nacional.
4 A partir de abril de 1996, EPAC se encontró ante la incapacidad de asumir la mayor parte de sus cargas financieras.
5 Tal situación llevó al Estado portugués a elaborar un plan de rentabilidad económica y saneamiento financiero para EPAC, que el 26 de julio de 1996 fue aprobado conjuntamente por el Secretario de Estado del Tesoro y de Hacienda y por el Secretario de Estado de Producción Agroalimentaria. De este modo, se autorizó a EPAC a negociar un préstamo, en condiciones de mercado, hasta un importe máximo de 50.000 millones de PTE, de los cuales 30.000 millones se beneficiarían de una garantía del Estado durante un período máximo de siete años.
6 Mediante Orden del Ministro de Hacienda nº 430/96-XIII, de 30 de septiembre de 1996, se concedió la referida garantía respecto de una parte del préstamo celebrado entre EPAC y un consorcio bancario, cuyo importe, de 48.700 millones de PTE, correspondía a la totalidad de la deuda de EPAC a 30 de junio de 1996. El objeto de dicho préstamo era la conversión del pasivo bancario a corto plazo de EPAC en pasivo a medio plazo. La duración se fijó en siete años, a un tipo de interés «Lisbor 6 meses» respecto de la parte del préstamo garantizada y «Lisbor 6 meses + 1,2 %» respecto de la parte no garantizada.
7 El 15 de octubre de 1996, la Comisión recibió una denuncia acerca de una posible ayuda de Estado constituida por la mencionada garantía del Estado relativa a los 30.000 millones de PTE y por el préstamo complementario de cerca de 20.000 millones de PTE, concedido en condiciones especiales.
8 Al no haber recibido notificación alguna, por parte de las autoridades portuguesas, según establece el artículo 93, apartado 3, del Tratado CE (actualmente artículo 88 CE, apartado 3) la Comisión les envió, el 31 de octubre de 1996, un escrito en que solicitaba la confirmación de tal ayuda. En caso de respuesta afirmativa, la Comisión solicitaba además a las autoridades portuguesas la notificación de la ayuda en cuestión, para proceder al examen de su compatibilidad con el mercado común, de conformidad con los artículos 92 del Tratado CE (actualmente artículo 87 CE, tras su modificación) y 93 del Tratado.
9 Mediante escrito de 26 de noviembre de 1996, la República Portuguesa confirmó la existencia de una garantía del Estado en favor de EPAC. Sin embargo, la Comisión no recibió notificación alguna de dicha operación con arreglo al artículo 93, apartado 3, del Tratado.
10 El 28 de enero de 1997, la denunciante presentó ante la Comisión una solicitud destinada a la adopción de medidas provisionales a fin de que se suspendiera la garantía concedida a EPAC por el Estado.
11 Mediante escrito de 27 de febrero de 1997, la Comisión informó a las autoridades portuguesas de que se había iniciado contra las ayudas concedidas a EPAC el procedimiento previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado (DO C 140, p. 16). La Comisión consideró que la concesión de la garantía por el Estado no se había supeditado al cumplimiento de determinadas obligaciones específicas y que los tipos de interés de los préstamos objeto de examen eran sensiblemente inferiores a los tipos de referencia del mercado, siendo así que una empresa en situación financiera difícil, como EPAC, no podría, en condiciones normales de mercado, obtener préstamos en condiciones más favorables que las ofrecidas a los operadores en situación financiera sana sin infringir las normas comunitarias relativas a las ayudas otorgadas por el Estado.
12 En el mencionado escrito, además, la Comisión instó al Gobierno portugués a adoptar todas las medidas necesarias para suspender inmediatamente el efecto de la garantía concedida a EPAC. Se asignó al Gobierno portugués un plazo de quince días a partir de la notificación de dicho escrito para que comunicara a la Comisión las medidas que hubiera adoptado para ajustarse a ese requerimiento. Por otra parte, la Comisión se reservó el derecho de adoptar una Decisión formal por la que se ordenara al Estado miembro la suspensión inmediata de la ayuda en cuestión en operaciones venideras.
13 La Comisión finalizó el referido escrito precisando que, dado que la medida controvertida era un tipo de ayuda que, por su propia índole, no suponía ningún desarrollo del sector ni de la región en cuestión, dicha ayuda parecía constituir una ayuda al funcionamiento contraria a la práctica constante de la Comisión en materia de aplicación de los artículos 92, 93 y 94 del Tratado CE (actualmente artículo 89 CE).
14 En el marco de este procedimiento, la Comisión requirió al Gobierno portugués, así como a los demás Estados miembros y a los interesados, para que presentaran sus observaciones.
15 Mediante escrito de 21 de marzo de 1997, el Gobierno portugués informó a la Comisión de que la Administración pública no había intervenido en absoluto en la negociación del préstamo que los bancos concedieron a EPAC para financiar sus operaciones comerciales, y facilitó una serie de precisiones en relación con dicho préstamo.
16 Mediante escrito de 8 de abril de 1997, el Gobierno portugués presentó formalmente a la Comisión sus observaciones sobre la decisión de incoar el procedimiento del artículo 93, apartado 2, del Tratado.
17 El 30 de abril de 1997, la Comisión adoptó la Decisión 97/433/CE, por la que se solicita al Gobierno portugués la suspensión de la ayuda en forma de garantía de Estado concedida a la empresa EPAC (DO L 186, p. 25). Esta Decisión dispone lo siguiente:
«Artículo 1
Se requiere a Portugal que suspenda inmediatamente la concesión de la garantía de Estado en favor de la empresa [EPAC] contemplada en la Decisión del Ministerio de Economía y Hacienda nº 430/96-XIII de 30 de septiembre de 1996, concedida en violación de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 93 y que comunique a la Comisión, en un plazo de quince días, las medidas adoptadas para ajustarse a la presente Decisión [...]»
18 Mediante escrito de 21 de mayo de 1997, el Gobierno portugués comentó la referida Decisión, manifestando, entre otros cosas, que «no se trata[ba] de una inversión o de una subvención, sino [...] de la concesión de una garantía que cubre las obligaciones asumidas por EPAC y se deriva del contrato de reestructuración de créditos que esta sociedad negoció y celebró con el consorcio bancario acreedor». El Gobierno portugués añadió que la contribución financiera se derivaba únicamente del referido contrato, en el cual el Estado no era parte. Según este Gobierno, el propio Estado había considerado necesaria la operación de crédito en cuestión, operación cuyo efecto no era atribuir una ventaja a una empresa en relación con las demás, sino más bien mitigar un perjuicio irrogado por el Estado a la empresa.
19 La Comisión siguió dando curso al procedimiento y adoptó la Decisión 97/762/CE, de 9 de julio de 1997, relativa a las medidas adoptadas por Portugal en favor de EPAC (DO L 311, p. 25), la cual dispone lo siguiente:
«Artículo 1
Las ayudas concedidas a EPAC por el Gobierno portugués son ilegales, ya que han sido concedidas infringiendo las normas de procedimiento enunciadas en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado. Por otra parte, son incompatibles con el mercado común en virtud de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 92 del Tratado, y no satisfacen las condiciones para poder beneficiarse de ninguna de las excepciones establecidas en los apartados 2 y 3 de ese mismo artículo.
Artículo 2
1. Portugal deberá suspender las ayudas contempladas en el artículo 1 en un plazo de quince días a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión.
2. En un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, Portugal deberá adoptar las medidas necesarias con el fin de recuperar las ayudas contempladas en el artículo 1.
3. La recuperación se realizará de conformidad con los procedimientos de la legislación portuguesa y los intereses comenzarán a contarse a partir de la fecha de desembolso de las ayudas. El tipo de interés aplicable será el tipo de referencia utilizado para el cálculo del equivalente en subvención en el marco de las ayudas de finalidad regional.»
Procedimiento
20 Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 7 de julio y el 14 de octubre de 1997, respectivamente, la demandante interpuso un recurso contra la Decisión 97/433, inscrito con el número T-204/97, y otro recurso contra la Decisión 97/762, inscrito con el número T-270/97.
21 Por otro lado, la República Portuguesa interpuso el 23 de septiembre de 1997 un recurso de anulación de las Decisiones impugnadas en los presentes recursos, demandas que fueron registradas con los números C-246/97 y C-330/97. Mediante autos de 15 de diciembre de 1998, el Tribunal de Justicia decidió suspender el procedimiento en esos dos asuntos hasta que el Tribunal de Primera Instancia hubiera dictado las correspondientes sentencias.
22 En el asunto T-204/97, mediante acto separado presentado el 13 de octubre de 1997, la Comisión presentó una petición de sobreseimiento. El 21 de noviembre de 1997, la demandante presentó sus observaciones sobre dicha petición. Mediante auto de la Sala Cuarta ampliada de 5 de marzo de 1998, el Tribunal de Primera Instancia acordó unir el examen de la solicitud de sobreseimiento al del fondo del asunto y reservó la decisión sobre las costas.
23 Previo informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Quinta ampliada) decidió, por un lado, en el asunto T-270/97, adoptar diligencias de ordenación del procedimiento, requiriendo a las partes para que contestaran por escrito a algunas preguntas y presentaran determinados documentos, y, por otro lado, iniciar, en ambos asuntos, la fase oral del procedimiento. La Comisión y la demandante atendieron a dichos requerimientos mediante escritos de 7 y de 9 de abril de 1999, respectivamente.
24 Mediante auto de 16 de junio de 1999, se decidió acumular ambos asuntos a efectos de la fase oral. En la vista de 1 de julio de 1999 se oyeron los informes de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera Instancia.
25 Habiendo sido oídas las partes sobre este extremo, el Tribunal de Primera Instancia considera que procede ordenar la acumulación de los presentes asuntos a efectos de la sentencia, de conformidad con el artículo 50 de su Reglamento de Procedimiento.
Pretensiones de las partes
26 La parte demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Acuerde la admisión de los recursos y anule las Decisiones 97/433 y 97/762.
- Condene en costas a la Comisión.
27 La parte demandada solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- En el asunto T-204/97, declare el sobreseimiento y, en todo caso, desestime el recurso por infundado.
- En el asunto T-270/97, desestime el recurso por infundado.
- Condene en costas a la demandante.
Sobre el fondo del asunto T-270/97
28 Para fundamentar su recurso, la demandante invoca cuatro motivos, basados, en primer lugar, en el incumplimiento del deber de motivación; en segundo lugar, en la infracción del artículo 92, apartados 1 y 3, del Tratado; en tercer lugar, en la infracción de los artículos 90 y 222 del Tratado CE (actualmente artículos 86 CE y 295 CE); y, en cuarto lugar, en la violación de los principios generales de proporcionalidad, de seguridad jurídica y de confianza legítima.
1. Sobre el primer motivo, basado en el incumplimiento del deber de motivación
Alegaciones de las partes
29 La demandante afirma, en primer lugar, que existe una contradicción entre los hechos y su calificación jurídica en la motivación de la Decisión 97/762 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»). A este respecto, la demandante alega que la Comisión, en su escrito de notificación de la Decisión impugnada y en su Decisión provisional de 30 de abril de 1997, se refiere únicamente a la existencia de una «ayuda», mientras que, en la Decisión impugnada, utiliza unas veces el singular «ayuda» y otras veces el plural «ayudas». Esta contradicción dentro de los motivos y entre éstos y la parte dispositiva de la Decisión es el resultado de un desconocimiento de la situación jurídica de la sociedad demandante y de una apreciación errónea de los hechos por parte de la Comisión. De lo anterior se deriva una falta de motivación de la Decisión impugnada. A este respecto, la demandante subraya que, como el crédito bancario de cerca de 20.000 millones de PTE no está cubierto por ninguna garantía o intervención del Estado, no puede constituir una ayuda.
30 En segundo lugar, la demandante denuncia una motivación insuficiente. A la vista de la jurisprudencia pertinente en esta materia, la demandante considera que incumbía a la Comisión demostrar que la garantía del Estado constituía una ayuda, que tal ayuda afectaba a los intercambios comerciales entre Estados miembros, que falseaba o amenazaba falsear de un modo concreto la competencia y, por último, que la naturaleza de dicha ayuda hacía necesaria su recuperación (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 8 de junio de 1995, Siemens/Comisión, T-459/93, Rec. p. II-1675, apartado 31). Según la demandante, la gravedad de las consecuencias inherentes a la Decisión de la Comisión exigía «un rigor extremo al apreciar los elementos de hecho y de Derecho que motivan la apreciación de ilegalidad y la adopción de las medidas que figuran en la Decisión». Ahora bien, concluye la demandante, la Comisión se abstuvo de mencionar las características específicas del mercado (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de marzo de 1985, Países Bajos y Leeuwarder Papierwarenfabriek/Comisión, asuntos acumulados 296/82 y 318/82, Rec. p. 809, apartado 24) y de precisar los aspectos relativos a la incidencia en los intercambios comerciales y a la distorsión de la competencia.
31 En último lugar, la demandante afirma que la Comisión no tuvo en cuenta las observaciones formuladas por el Estado portugués y, en particular, el hecho de que la garantía constituía uno de los medios destinados a lograr el saneamiento financiero necesario en toda operación de privatización y era, por tanto, un requisito previo para la operación proyectada en relación con EPAC. Por último, concluye la demandante, la Comisión no indicó las razones que la llevaron, a la vista de las circunstancias del caso, a exigir la recuperación de las supuestas ayudas (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión, C-303/88, Rec. p. I-1433, apartado 54).
32 La Comisión replica que existe una total correspondencia entre la parte dispositiva de la Decisión impugnada y su motivación y que la única medida a que se refería la Decisión impugnada era la garantía concedida por el Estado portugués a EPAC. La Comisión alega que la utilización en la Decisión impugnada del término «ayuda» en plural obedece a su voluntad de proceder a la supresión completa de la ayuda y de sus efectos, así como de regresar al statu quo ante. Con carácter subsidiario, la Comisión afirma que la medida objeto de controversia constituyó también una ayuda en favor de Silopor, que hizo posible que esta empresa no pagara la deuda que había contraído con EPAC. Según la Comisión, este doble efecto de la ayuda justifica el empleo del plural.
33 La Comisión observa que, para fundamentar su argumentación, facilitó datos numéricos que permitían considerar que la ayuda en cuestión hizo posible la supervivencia de EPAC como operador de la máxima importancia en el mercado de referencia, y que consecuencia necesaria de ello fue que los intercambios comerciales resultaron afectados y la competencia distorsionada. Por último, la Comisión afirma que, contrariamente a las alegaciones de la demandante, en la Decisión impugnada justificó su negativa a tomar en consideración el argumento según el cual la ayuda en cuestión tenía por objeto el saneamiento de la situación financiera de EPAC y su reestructuración.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
34 La obligación de motivar sus Decisiones que incumbe a las Instituciones comunitarias conforme al artículo 190 del Tratado (actualmente artículo 253 CE) tiene por objeto permitir al Juez comunitario ejercer su control de legalidad y al interesado conocer las justificaciones de la medida adoptada, para poder hacer valer sus derechos y comprobar si la Decisión está o no fundada (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15 de septiembre de 1998, BFM y EFIM/Comisión, asuntos acumulados T-126/96 y T-127/96, Rec. p. II-3437, apartado 57).
35 Por otro lado, en la motivación de las Decisiones que debe adoptar para garantizar la aplicación de las normas en materia de competencia, la Comisión no está obligada a definir una postura sobre todas las alegaciones que los interesados aduzcan en apoyo de su solicitud. Le basta con exponer los hechos y las consideraciones jurídicas que revisten una importancia esencial en el sistema de la Decisión (véase la sentencia Siemens/Comisión, antes citada, apartado 31).
36 En lo que atañe a la calificación de una medida de ayuda, el referido principio exige que se indiquen las razones por las cuales la Comisión considera que la medida de que se trate está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 92, apartado 1, del Tratado.
37 Aunque consta que la Decisión impugnada utiliza simultáneamente el singular y el plural del término «ayuda», es preciso observar que la Comisión recordó allí el hecho, que también tuvo en cuenta en su escrito de 27 de febrero de 1997, de que el mecanismo de consolidación del pasivo de EPAC parecía constituir también una ayuda en favor de Silopor.
38 La Comisión menciona asimismo, en el considerando 13, letra c), lo siguiente:
«Así pues, la Comisión considera que la garantía estatal en favor de EPAC constituye también una ayuda de Estado en favor de su sucesora Silopor. Efectivamente, el Estado portugués, único accionista de las dos empresas, mediante la garantía estatal concedida a EPAC autoriza a esta última para no exigir la satisfacción de sus créditos, lo que equivale a una ayuda indirecta a Silopor.»
39 En todo caso, dado que la parte dispositiva de un acto no puede disociarse de su motivación, por lo que, en caso necesario, debe interpretarse teniendo en cuenta los motivos que han llevado a su adopción, el Tribunal de Primera Instancia estima que se dio a la demandante la posibilidad de comprender que la Decisión impugnada se refería únicamente a la garantía estatal que le había concedido el Estado portugués (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de mayo de 1997, TWD/Comisión, C-355/95 P, Rec. p. I-2549, apartado 21).
40 De lo anterior se desprende que debe desestimarse el argumento que la demandante basa en una contradicción en la motivación de la Decisión impugnada.
41 La demandante mantiene, a continuación, que la Comisión no ha demostrado que la garantía del Estado constituyera una ayuda, ni que afectara a los intercambios comerciales entre los Estados miembros, ni que falseara o amenazara falsear la competencia, ni que su naturaleza hiciera necesaria su recuperación.
42 Ahora bien, en el párrafo segundo del considerando 4 de la Decisión impugnada, la Comisión afirma que la garantía controvertida constituía una ayuda de Estado en el sentido del artículo 92, apartado 1, del Tratado. A este respecto, la Comisión señala que el tipo de interés de los préstamos incluía un elemento de ayuda y que la garantía de Estado examinada no contenía obligaciones específicas, las únicas que pueden justificar una eventual autorización de la medida de que se trate.
43 Por otro lado, la Comisión mencionó los efectos concretos de la ayuda sobre la competencia y sobre los intercambios comerciales intracomunitarios. En efecto, respecto del criterio relativo a la distorsión de la competencia, la Decisión impugnada precisa que tales medidas contribuían directamente a mejorar las condiciones de producción y comercialización de los productos de la empresa en comparación con otros operadores de la Comunidad Europea que no se benefician de ayudas similares (véase el considerando 4, párrafo tercero, de la Decisión impugnada).
44 En lo que atañe al criterio relativo a la incidencia sobre los intercambios comerciales intracomunitarios, la Decisión afirma lo siguiente:
«La producción comunitaria de cereales asciende a 173,9 millones de toneladas. La producción portuguesa de cereales se eleva a 1,52 millones de toneladas. Los intercambios entre la Comunidad Europea y Portugal son importantes, dado que Portugal es un país deficitario en cereales que importa anualmente de otros Estados miembros una cantidad superior a su producción (1,83 millones de toneladas) y exporta 32.530 toneladas hacia esos Estados miembros. El valor monetario de estos intercambios, en lo que se refiere a Portugal, se elevó en 1996 a aproximadamente 5,8 millones de ECU para las exportaciones y 310 millones de ECU para las importaciones.
Por consiguiente, estas medidas pueden afectar a los intercambios de cereales entre los Estados miembros. Dichos intercambios se ven afectados cuando las ayudas favorecen a un operador que opera en el comercio intracomunitario y extracomunitario de cereales con respecto a los demás. Las medidas en cuestión han tenido un efecto directo inmediato en los costes de la empresa. Por ello, constituyeron una ventaja económica respecto de las demás empresas del sector que no tuvieron acceso en Portugal ni en los demás Estados miembros a ayudas comparables. Por consiguiente, falsean o pueden falsear la competencia.» (Véase el considerando 11 de la Decisión impugnada, párrafos cuarto y quinto).
45 De esta motivación se desprende que la Comisión examinó si concurrían los requisitos para la aplicación del artículo 92, apartado 1, del Tratado. Así pues, la motivación permite a la demandante y al Juez comunitario conocer las razones por las que la Comisión consideró que el artículo 92, apartado 1, del Tratado era aplicable al caso de autos.
46 A este respecto, carece de fundamento la alegación de la demandante según la cual la Comisión se abstuvo de mencionar las características específicas del mercado.
47 En primer lugar, la demandante invoca erróneamente la sentencia Países Bajos y Leeuwarder Papierwarenfabriek/Comisión, antes citada, en la cual el Tribunal de Justicia, basándose en las obligaciones que establece la jurisprudencia (recordadas en el apartado 30 supra), sancionó la inexistencia de motivación de la Decisión impugnada en aquel asunto en lo relativo a los criterios de distorsión de la competencia y de incidencia en el comercio intracomunitario.
48 Aunque en la Decisión impugnada en el presente recurso la Comisión no haya indicado la cuota de mercado de EPAC, la demandante no puede reprochar a dicha Institución, habida cuenta de los pasajes pertinentes mencionados más arriba (véase el apartado 44 supra), el no haber examinado los efectos de la ayuda sobre la competencia y sobre los intercambios comerciales entre los Estados miembros.
49 A continuación, la demandante afirma que la Comisión no tuvo en cuenta las observaciones formuladas por el Estado portugués.
50 Ahora bien, procede hacer constar que, en el considerando 13 de la Decisión impugnada, la Comisión llevó a cabo una apreciación detallada del conjunto de las observaciones del Gobierno portugués contenidas en sus escritos de 8 de abril y de 21 de mayo de 1997.
51 En lo que atañe, más concretamente, a la alegación de la demandante relativa al hecho de que la garantía constituye uno de los medios destinados a lograr el saneamiento financiero necesario en toda operación de privatización, es preciso observar que la Comisión no disponía de información sobre medios alternativos. Al proceder como lo hizo, pese a haber expuesto dicho argumento en la Decisión impugnada (considerando 8, párrafo segundo), la Comisión pudo estimar que no se trataba de un hecho o de una consideración jurídica que tuviera una importancia esencial en el sistema de la Decisión.
52 Por último, la demandante alega que la Comisión no motivó suficientemente la obligación de recuperar la ayuda controvertida.
53 Sin embargo, según reiterada jurisprudencia, cuando, en contra de lo dispuesto en el artículo 93, apartado 3, del Tratado, la ayuda proyectada haya sido ya entregada, la Comisión, que puede intimar a las autoridades nacionales a que ordenen la devolución, no está obligada a exponer motivos específicos para justificar el ejercicio de esa facultad (véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de junio de 1999, Bélgica/Comisión, C-75/97, Rec. p. I-3671, apartado 82).
54 Pues bien, de la Decisión impugnada se desprende que la Comisión motivó suficientemente la recuperación de la ayuda en el considerando 15 de dicha Decisión, al afirmar que la ayuda en cuestión es, en cuanto al fondo y por las razones antes expuestas, incompatible con el mercado común en virtud del artículo 92 del Tratado. A este respecto, ha de indicarse que la Comisión justificó el importe de la ayuda que debe devolverse haciendo referencia a la ventaja financiera indebidamente percibida por EPAC, que resulta de la diferencia entre el coste financiero de mercado de los préstamos bancarios y el coste financiero efectivamente pagado por esa sociedad (véase el considerando 15 de la Decisión impugnada, párrafo quinto).
55 En consecuencia, carece de fundamento la imputación basada en la falta de motivación de la recuperación de la ayuda.
56 En tales circunstancias, debe desestimarse el primer motivo.
2. Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del artículo 92 del Tratado
Sobre la primera parte, basada en la infracción del artículo 92, apartado 1, del Tratado
Alegaciones de las partes
57 La demandante alega, en primer lugar, que la Comisión infringió el artículo 92, apartado 1, del Tratado, al considerar, en la Decisión impugnada, que la garantía del Estado constituía una ayuda de Estado en el sentido de dicho artículo. Para fundamentar su argumentación, la demandante alega, antes de nada, que la concesión de una garantía para una mera operación de reestructuración de su pasivo no supuso ninguna transferencia de fondos estatales, puesto que sólo se procedería a la ejecución de la garantía si ella incumpliera su contrato de préstamo. Además, la demandante añade que no cabe calificar de ayuda a la garantía, puesto que no le permitió negociar un crédito a un tipo de interés inferior al del mercado. A este respecto afirma que el tipo de interés que le aplicó el consorcio bancario no obedeció a una intervención de la Administración pública en el curso de las negociaciones, sino a la voluntad de ese mismo consorcio de hacer posible una operación de financiación destinada a convertir un pasivo a corto plazo en pasivo a largo plazo.
58 La demandante alega a continuación que incumbía al Estado, accionista único, asegurarse de que ella llevaba a cabo sus misiones de interés general y que, a este respecto, la garantía concedida por el Estado es comparable a la que puede conceder un inversor privado que actúe en una economía de mercado. Y así, la demandante sostiene que «existe ayuda de Estado cuando la autoridad pública facilita a la empresa recursos financieros en condiciones inaceptables para un inversor que opere en condiciones normales de mercado» y recuerda que la Comisión se ha inclinado por una concepción pragmática y evolutiva del mencionado criterio de inversor privado. De este modo, «un socio privado puede aportar razonablemente el capital necesario para asegurar la supervivencia de una empresa que atraviesa dificultades pasajeras, pero que, tras una eventual reestructuración, estaría en condiciones de recuperar su rentabilidad» (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de julio de 1986, Bélgica/Comisión, 234/84, Rec. p. 2263, apartado 15). No obstante, «la actuación del inversor público que persigue objetivos de política económica no es necesariamente la del inversor ordinario que coloca capitales en función de su rentabilidad a un plazo más o menos corto» (véase sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión, C-305/89, Rec. p. I-1603, apartado 20).
59 Aplicando la citada jurisprudencia a su propio caso, la demandante considera que era legítimo que el Estado interviniera para garantizarle una operación de reestructuración de su pasivo en condiciones de mercado, habida cuenta tanto de la condición de accionista único del Estado como de su responsabilidad en relación con la situación financiera de la empresa. A este respecto, la demandante hace referencia a su plan de reestructuración y de saneamiento financiero que debe, por un lado, conducirla a la privatización y, por otro, permitirle recuperar su rentabilidad en el mercado de referencia. De este modo, al tiempo que obraba en aras del interés general, inherente a la realización de la misión de la demandante, el Estado contribuía a «hacer de nuevo viable» una empresa pública y a no menoscabar su propio prestigio.
60 La demandante alega asimismo que, de conformidad con la posición adoptada por la Comisión en su comunicación sobre las relaciones financieras entre el Estado y las empresas públicas, las autoridades portuguesas habían facilitado amplia información que permitía dar a la concesión de la garantía una explicación plausible que excluía la calificación de ayuda. Sin embargo, concluye la demandante, la Comisión no tomó en consideración el conjunto de estos argumentos.
61 Por último, añade la demandante, al calificar de ayuda de Estado a la garantía la Comisión efectuó una interpretación abusiva del concepto de ayuda, y, puesto que no existe infracción del artículo 92, apartado 1, del Tratado, el Estado portugués no tenía obligación de notificar la supuesta ayuda a la Comisión con arreglo al artículo 93, apartado 3, del Tratado.
62 La demandante alega, en segundo lugar, que la Comisión infringió el artículo 92, apartado 1, del Tratado, por cuanto dicha Institución no demostró que la supuesta ayuda de Estado afectara a los intercambios comerciales intracomunitarios y falseara o amenazara falsear la competencia. Para fundamentar su argumentación, la demandante afirma que no basta con presumir que la mera adopción de una medida de ayuda financiera afecta a los intercambios comerciales, sino que incumbe a la Comisión, por el contrario, demostrar de modo concreto en cada caso la existencia de una alteración actual o potencial de la competencia (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de septiembre de 1994, España/Comisión, asuntos acumulados C-278/92, C-279/92 y C-280/92, Rec. p. I-4103, apartado 32). Al contentarse con afirmar la existencia de perturbaciones en el mercado, sin identificarlas, y de un flujo comercial entre Portugal y los demás Estados miembros, sin demostrar que EPAC utilizara en su beneficio dicho flujo, la Comisión no demostró que se hubieran visto afectados los intercambios comerciales intracomunitarios ni que se hubiera falseado el juego de la competencia.
63 La Comisión replica que la garantía controvertida constituye una ayuda de Estado y que un inversor privado habría optado por liquidar la sociedad EPAC y no por concederle una garantía. En el caso presente, la asignación de recursos estatales es consecuencia, no sólo de la renuncia a la prima que un avalista privado habría exigido como contrapartida del riesgo asumido, sino también de la carga que para el presupuesto del Estado supondría la materialización de tal riesgo. No obstante, en su respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal de Primera Instancia, la Comisión afirmó también que, en el supuesto de que se hubiera pagado efectivamente la referida prima al Estado portugués, su importe no correspondería al vigente en el mercado. La Comisión objeta, además, que no tenía obligación de demostrar el efecto real de la ayuda y que, en el caso de autos, acreditó que el comercio intracomunitario se había visto afectado.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- Sobre el concepto de ayuda de Estado
64 Con carácter preliminar, procede recordar que el artículo 92 del Tratado prohíbe las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones, en la medida en que tales ayudas afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
65 Procede también recordar que, según reiterada jurisprudencia, el concepto de ayuda comprende no sólo las prestaciones positivas, como las subvenciones propiamente dichas, sino también las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que recaen sobre el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en sentido estricto, tienen la misma naturaleza y producen idénticos efectos (véanse, entre otras, las sentencias del Tribunal de Justicia de 30 de noviembre de 1993, Kirsammer-Hack, C-189/91, Rec. p. I-6185, apartado 16; de 15 de marzo de 1994, Banco Exterior de España, C-387/92, Rec. p. I-877, apartado 13, y de 29 de junio de 1999, DM Transport, C-256/97, Rec.p. I-3913, apartado 19).
66 Según reiterada jurisprudencia, para apreciar si una medida estatal constituye una ayuda procede determinar si la empresa beneficiaria recibe una ventaja económica que no hubiera obtenido en condiciones normales de mercado (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 11 de julio de 1996, SFEI y otros, C-39/94, Rec. p. I-3547, apartado 60; de 29 de abril de 1999, España/Comisión, C-342/96, Rec. p. I-2459, apartado 41, y DM Transport, antes citada, apartado 22).
67 En el caso de autos, la demandante alega que la garantía prestada por el Estado portugués es comparable a la que puede conceder un inversor privado que actúe en una economía de mercado.
68 No obstante, es preciso indicar que el comportamiento del Estado portugués, que concedió la garantía controvertida, no puede compararse con el de un inversor privado (a este respecto, véanse, en materia de préstamos, la sentencia de 29 de abril de 1999, España/Comisión, antes citada, apartado 46, así como la sentencia DM Transport, antes citada, apartado 24), puesto que el Estado portugués no efectuó ninguna aportación de capital. Procede, pues, determinar si, en condiciones normales de mercado, la garantía que el Estado portugués concedió a EPAC para permitirle obtener un préstamo de los establecimientos bancarios la habría concedido también una empresa privada, habida cuenta, en particular, del riesgo de que dicha garantía tenga que ejecutarse en el supuesto de no devolución del préstamo concedido.
69 A este respecto, debe señalarse, en primer lugar, que EPAC se encontraba en una situación financiera gravemente comprometida, caracterizada por su incapacidad para asumir sus cargas financieras, así como por la necesidad de reestructurar su pasivo y sus capacidades logísticas y salariales.
70 Por otro lado, la demandante ha afirmado que «es legítimo pensar que, sin la concesión de dicha garantía del Estado, el contrato entre [ella] y el consorcio bancario [...] no se habría celebrado», y que, si el Estado toma la iniciativa de revocar la garantía, los bancos acreedores podrán exigir el pago inmediato de los créditos, arrastrándola de ese modo a la quiebra.
71 De lo anterior se deduce que EPAC se benefició de una ventaja de la que no se habría beneficiado en condiciones normales de mercado.
72 A este respecto, la demandante no puede alegar que el plan de rentabilidad económica y saneamiento financiero, unido a la concesión de un préstamo cubierto en parte por una garantía estatal, dejaba entrever suficientes perspectivas favorables como para que una empresa privada considerase aceptable la concesión de tal ventaja.
73 En efecto, la demandante admite en sus escritos que el referido plan de rentabilidad y de saneamiento financiero no constituía un marco destinado a resolver los problemas de la empresa. Por otra parte, en su escrito de 8 de abril de 1997, el Gobierno portugués enuncia que «debe indicarse que este contrato de préstamo, si bien mitigó temporalmente ciertos efectos de la pasada situación, no ha contribuido en nada a solucionar las necesidades de la empresa en cuanto al fondo de rotación necesario para sus operaciones comerciales corrientes y en cuanto a las exigencias de inversión requeridas por la reestructuración de la empresa y para pagar a los trabajadores las indemnizaciones por la resolución de sus contratos de trabajo».
74 De lo anterior se deduce que la Comisión podía considerar fundadamente que, en las circunstancias del caso de autos, una empresa privada no habría concedido a EPAC la garantía de que se trata.
75 No puede desvirtuar esta conclusión el argumento de la demandante según el cual la intervención estatal se justifica por la búsqueda del interés general, la consideración de las preocupaciones salariales o incluso la búsqueda del mantenimiento del prestigio y de la credibilidad del Estado.
76 En efecto, la eventual responsabilidad del Estado portugués en la degradación de la situación financiera de EPAC carece de incidencia en la calificación como ayuda de la garantía controvertida, ya que el artículo 92 del Tratado no establece una distinción entre las intervenciones según sus causas o sus objetivos, sino que las define en función de sus efectos (véase, como más reciente, la sentencia de 17 de junio de 1999, Bélgica/Comisión, antes citada, apartado 25).
77 Tampoco puede desvirtuar esta conclusión la alegación de la demandante según la cual las autoridades portuguesas facilitaron a la Comisión datos que demostraban la existencia de una explicación plausible de la concesión de la garantía, que permitía excluir la calificación de ayuda de Estado.
78 Para fundamentar su afirmación, la demandante invoca la Comunicación (DO 1993, C 307, p. 3) de la Comisión a los Estados miembros relativa a la aplicación a las empresas públicas del sector de fabricación de los artículos 92 y 93 del Tratado CE y del artículo 5 de la Directiva 80/723/CEE de la Comisión, de 25 de junio de 1980, relativa a la transparencia de las relaciones financieras entre los Estados miembros y las empresas públicas (DO L 195, p. 35; EE 08/02, p. 75). El apartado 29 de esta Comunicación afirma lo siguiente:
«La presente Comunicación, al clarificar cómo va a aplicar la Comisión el principio del inversor en una economía de mercado y los criterios utilizados para determinar si existe o no ayuda, reducirá la incertidumbre en este ámbito. La Comisión no se propone aplicar los principios expuestos en esta Comunicación (que se refieren a un asunto muy complejo) de forma dogmática o inflexible. Comprende que en las decisiones empresariales de inversión existe un amplio margen de discrecionalidad, pero deben aplicarse los principios cuando quede fuera de toda duda y la única explicación razonable es que la provisión de fondos públicos debe ser considerada como una ayuda estatal.»
79 No obstante, ya se ha hecho constar, por un lado, que el comportamiento del Estado portugués no puede compararse con el de un inversor privado y, por otro, que la ventaja concedida a EPAC no la hubiera concedido, en condiciones normales de mercado, una empresa privada.
80 En lo que atañe a la inexistencia de transferencia de fondos estatales, debe señalarse que la ventaja concedida a EPAC implicará una carga adicional para el presupuesto del Estado en caso de que se ejecute la garantía (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de diciembre de 1998, Ecotrade, C-200/97, Rec. p. I-7907, apartado 43).
81 En tales circunstancias, la concesión de una garantía por el Estado no queda al margen de la prohibición del artículo 92 del Tratado por el mero hecho de que dicha ventaja no se le haya concedido a la empresa beneficiaria mediante una movilización inmediata y cierta de fondos estatales.
82 Por otro lado, de la Decisión impugnada se desprende que se había previsto el pago de una prima del 0,2 % al Estado portugués. Ahora bien, al no haber demostrado la demandante que dicho porcentaje se ajustara a los que se practican en el mercado, el Tribunal de Primera Instancia estima que la Comisión pudo considerar legítimamente que no constituía una justa remuneración del riesgo asumido por el Estado. Por consiguiente, el Estado sufre desde el principio un lucro cesante.
83 De cuanto antecede resulta que la Comisión no infringió el artículo 92, apartado 1, del Tratado al declarar que la garantía controvertida constituye una ayuda de Estado en el sentido de dicha disposición.
- Sobre la incidencia en los intercambios comerciales intracomunitarios y la distorsión de la competencia
84 La demandante afirma que la Comisión no ha demostrado que la supuesta ayuda afectara a los intercambios intracomunitarios y falseara o amenazara falsear la competencia y que, a este respecto, incumbía a dicha Institución demostrar de modo concreto en cada caso la existencia de una alteración actual o potencial de la competencia.
85 No obstante, la Comisión no está obligada a realizar un análisis económico con sus correspondientes cifras y extremadamente detallado. Además, como se trata de una ayuda que no ha sido notificada a la Comisión, la decisión que declare la incompatibilidad de dicha ayuda con el mercado común no debe obligatoriamente basarse en la demostración del efecto real de la ayuda sobre la competencia o sobre los intercambios comerciales entre Estados miembros. En efecto, decidir lo contrario supondría favorecer a los Estados miembros que conceden ayudas incumpliendo el deber de notificación que impone el artículo 93, apartado 3, del Tratado, en detrimento de los que las notifican en fase de proyecto (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión, C-301/87, Rec. p. I-307, apartado 33, y del Tribunal de Primera Instancia de 30 de abril de 1998, Vlaams Gewest/Comisión, T-214/95, Rec. p. II-717, apartado 67).
86 Pues bien, procede observar que la Decisión impugnada contiene, en la medida en que resultan necesarios, los elementos que permiten acreditar que los intercambios comerciales intracomunitarios se han visto afectados y que existe una distorsión de la competencia.
87 En efecto, la Comisión consideró, en la Decisión impugnada, que las medidas financieras controvertidas contribuían directamente a mejorar las condiciones de producción y comercialización de los productos de la empresa en comparación con otros operadores de la Comunidad Europea que no se benefician de ayudas similares. La Decisión afirma también que el denunciante presentó a la Comisión, en el procedimiento administrativo, una solicitud de suspensión de la garantía del Estado a raíz de la apertura de un procedimiento de licitación para la reducción del derecho de importación de maíz en Portugal. Interrogada en la vista sobre este extremo, la Comisión precisó que, al igual que EPAC, la denunciante había licitado para obtener una reducción de los derechos de importación. Según la Comisión, pues, la situación de EPAC, que en ese contexto presentó unas condiciones extremadamente competitivas que las demás empresas no podían igualar, es característica de una distorsión de la competencia.
88 Por otro lado, la Comisión indica, en la Decisión impugnada, la cuantía de los intercambios comerciales entre Portugal y la Comunidad Europea, precisando la importancia de los mismos, dado que Portugal es un país deficitario en cereales (el pasaje pertinente se reproduce en el apartado 44 supra).
89 La Comisión deduce de ello que dichos intercambios se ven afectados cuando una empresa que opera en el comercio intracomunitario y extracomunitario de cereales recibe ayudas que la favorecen con respecto a las demás, y que la medida en cuestión ha tenido un efecto directo inmediato en los precios de coste de la empresa, que ha obtenido así una ventaja económica respecto de las demás empresas del sector (el pasaje pertinente se reproduce en el apartado 44 supra).
90 Por consiguiente, la Comisión declaró fundadamente que los intercambios comerciales intracomunitarios se vieron afectados en el caso de autos. Por lo demás, la demandante no aporta, a este respecto, ningún elemento idóneo para desvirtuar esta conclusión.
91 Del conjunto de estas consideraciones se desprende que carece de fundamento la alegación basada en la infracción del artículo 92, apartado 1, del Tratado.
Sobre la segunda parte, basada en la infracción del artículo 92, apartado 3, del Tratado
Alegaciones de las partes
92 La demandante alega una infracción del artículo 92, apartado 3, letra c), del Tratado, por cuanto la Comisión no justificó suficientemente su decisión de excluir la aplicación de las excepciones previstas en el citado artículo. La Comisión no sólo habría debido comprobar la utilidad de la información facilitada por las autoridades portuguesas, sino tomarla más en consideración en sus apreciaciones. Y así, sabiendo desde el inicio del procedimiento que el plan de viabilidad económica y saneamiento financiero de EPAC ya no estaba destinado a constituir un marco para resolver los problemas de la empresa, la Comisión hubiera debido analizar la garantía controvertida basándose en los criterios aplicables a las ayudas de salvamento y no en los relativos a las ayudas de reestructuración.
93 Además de este error de calificación jurídica, la Comisión incurrió en un error de Derecho, según la demandante, en la aplicación al caso presente de los cuatro requisitos que identificó en su Comunicación 94/C 368/05 («Directrices comunitarias sobre ayudas de Estado de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis»; DO 1994, C 368, p. 12), y ello pese a haber admitido que EPAC es una empresa en crisis, incapaz de lograr el restablecimiento por sus propios medios.
94 En cuanto al primer requisito, relativo al tipo de interés de la garantía controvertida, la demandante afirma que los préstamos fueron negociados sin intervención directa de las autoridades portuguesas y en condiciones de mercado. Aunque se hubiera concedido una bonificación del tipo de interés, el tenor literal del primer criterio no exigía que el tipo aplicado se ajustara a las condiciones de mercado, pues tan sólo hay que aplicar un tipo equivalente al del mercado a los préstamos reembolsables. En cuanto al segundo requisito, relativo a la limitación de la ayuda al importe necesario para mantener a la empresa en funcionamiento, la demandante mantiene que la garantía no es una ayuda al funcionamiento sino una «medida de carácter excepcional y transitorio que permitirá superar ese problema a la espera de una solución global». Según la demandante, la solución elegida por las autoridades portuguesas tenía por objeto mantener la actividad de la empresa, sin infringir las normas del Derecho comunitario, procurando, para ello, consolidar un pasivo bancario a corto plazo transformándolo en un pasivo a largo plazo. En cuanto al tercer requisito, relativo a la duración de la ayuda concedida, la demandante alega que el plazo de seis meses habitualmente fijado es prorrogable y que es necesario dejar a la empresa beneficiaria de la ayuda tiempo suficiente para elaborar un plan de recuperación viable. Por último, en cuanto al cuarto requisito, relativo a la justificación social de la medida en cuestión, la demandante considera que, al hacer posible el mantenimiento de su actividad, la garantía concedida permitió evitar despidos y perturbaciones en el mercado de abastecimiento en cereales del país, así como perpetuar el apoyo comercial y técnico de EPAC a los agricultores portugueses.
95 La demandante señala también que, incluso suponiendo que la garantía concedida sea calificada de ayuda, tal ayuda no altera las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común, como exige el artículo 92, apartado 3, letra c), del Tratado. A este respecto, la demandante recuerda que, en una situación análoga a la del caso de autos, el Tribunal de Justicia consideró que el pago de deudas antiguas destinado a salvar una empresa no tiene necesariamente por efecto alterar las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común cuando tal operación viene acompañada, por ejemplo, por un plan de reestructuración (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de noviembre de 1984, Intermills/Comisión, 323/82, Rec. p. 3809, apartado 39).
96 La Comisión objeta que ella tuvo en cuenta la información transmitida por el Gobierno portugués. Por otro lado, en cuanto a la aplicación de la Comunicación 94/C 368/05, antes citada, la Comisión considera que era normal examinar conjuntamente los supuestos de la ayuda de salvamento y de la ayuda de reestructuración, pues ambas constituyen las dos caras de una misma operación destinada a salvar la empresa a corto plazo y a restaurar más tarde su viabilidad a largo plazo. Por último, la Comisión afirma que consideró fundadamente que la garantía controvertida no se conformaba a los criterios definidos en la mencionada Comunicación.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
97 Con carácter liminar, es preciso hacer constar que, según reiterada jurisprudencia, en el ámbito del artículo 92, apartado 3, del Tratado, la Comisión goza de una amplia facultad discrecional, cuyo ejercicio implica valoraciones de orden económico y social que deben efectuarse en el contexto comunitario, y que, por consiguiente, el control del Tribunal de Primera Instancia sobre tal apreciación debe limitarse a la observancia de las normas de procedimiento, al carácter suficiente de la motivación, a la exactitud material de los hechos y a la inexistencia de error de apreciación manifiesto y de desviación de poder (véanse, entre otras, la sentencia de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión, C-303/88, antes citada, apartado 34, y la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 13 de septiembre de 1995, TWD/Comisión, asuntos acumulados T-244/93 y T-486/93, Rec. p. II-2265, apartado 82).
98 La demandante alega que la Comisión infringió la Comunicación 94/C 368/05, antes citada.
99 A este respecto, la demandante considera, en primer lugar, que la Comisión habría debido analizar la garantía controvertida basándose en los criterios aplicables a las ayudas de salvamento y no en los criterios relativos a las ayudas de reestructuración.
100 Sin embargo, de la Decisión impugnada [véase el considerando 13, letra b)] se desprende que, si bien en el momento de la apertura del procedimiento la Comisión consideró que los criterios relativos a las ayudas de salvamento de empresas no podían aplicarse a la garantía estatal controvertida, al final afirmó en la Decisión impugnada, basándose en la información transmitida por el Gobierno portugués, que la garantía estatal constituía una ayuda de salvamento.
101 No obstante, la Comisión subraya que la garantía del Estado en favor de EPAC no responde a los criterios definidos en la mencionada Comunicación para poder tener la consideración de una ayuda de salvamento compatible con el mercado común, y lleva a cabo, a este respecto, un análisis de la ayuda en relación con los cuatro criterios definidos en dicha Comunicación [véase el considerando 13, letra b)].
102 De lo anterior se deduce que la Comisión procedió a efectuar un análisis completo de las excepciones previstas en dicha Comunicación y, en particular, un examen desde el punto de vista de las ayudas de salvamento.
103 Procede, pues, declarar que carece de fundamento la alegación de la demandante basada en un error de calificación jurídica de la medida controvertida en relación con las mencionadas Directrices.
104 En segundo lugar, la demandante alega un error de la Comisión en la aplicación de los criterios relativos a las ayudas de salvamento.
105 En su apartado 3.1, relativo a los requisitos generales para la autorización de las ayudas de salvamento, la Comunicación antes citada dispone lo siguiente:
«Para recibir la correspondiente autorización de la Comisión, las ayudas de salvamento [...]:
- deben constituir ayudas de liquidez consistentes en avales para préstamos o en préstamos a los tipos de interés vigentes en el mercado;
- deben limitarse al importe necesario para mantener a la empresa en funcionamiento (por ejemplo, cobertura de los costes de sueldos y salarios y suministros corrientes);
- deben pagarse exclusivamente durante el tiempo necesario (generalmente, durante no más de seis meses) para elaborar el correspondiente plan de recuperación, que ha de ser un plan factible;
- deben justificarse sobre la base de serias dificultades sociales, y no pueden tener, indebidamente, repercusiones negativas sobre la situación del sector en otros Estados miembros.»
106 En la Decisión impugnada, la Comisión consideró que en el caso presente no se cumplían los mencionados requisitos, porque el tipo de interés de los préstamos obtenido por EPAC era un tipo bonificado, porque la duración de la operación rebasaba ampliamente la regla general de los seis meses, porque el importe de la garantía no podía considerarse como el importe estrictamente necesario para mantener a la empresa en funcionamiento, y, por último, porque no se había alegado ninguna justificación social perentoria [véase el considerando 13, letra b)].
107 En cuanto al primer requisito, relativo al tipo de interés, debe recordarse que el objetivo perseguido por la Comisión al autorizar las mencionadas ayudas de salvamento es contribuir al desarrollo económico sin que los intercambios comerciales resulten afectados en forma contraria al interés comunitario. Desde esta perspectiva, el hecho de que el tipo de interés sea más favorable que el vigente en el mercado no es más aceptable en el caso de un préstamo obtenido gracias a una garantía estatal que en el caso de una ayuda consistente en el propio préstamo.
108 El tipo de interés del préstamo concedido a la demandante es del 6,75 % (tipo Lisbor) para la parte garantizada del préstamo y del 6,75 % + 1,2 % (tipo Lisbor + 1,2 %) para la parte no garantizada. A este respecto, no pueden aceptarse las afirmaciones de la demandante, corroboradas por una carta del Banco Chemical Finance, SA, miembro del consorcio bancario prestamista, según las cuales los tipos de interés aplicados reflejan las condiciones de mercado vigentes en la fecha de la firma del contrato de que se trata.
109 En efecto, por un lado, de la Decisión impugnada se desprende que el tipo de referencia comunitario en la fecha de concesión del préstamo era el 12,51 %, que debe considerarse un tipo mínimo, teniendo en cuenta que la difícil situación financiera de EPAC no le habría permitido obtener un préstamo en condiciones más favorables que las establecidas para los operadores en situación financiera equilibrada [véase el considerando 13, letra d)]. A este respecto, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal de Primera Instancia, la Comisión presentó una nota que sus Servicios habían enviado al Gobierno portugués, en la cual se mencionaba el mismo tipo de interés como tipo de referencia para Portugal, lo que permitía calcular, a priori, el elemento de ayuda resultante de los regímenes de bonificación de interés aplicables a los préstamos para inversión.
110 Por otro lado, de los documentos del Ministerio de Hacienda portugués relativos a la ejecución del plan de rentabilidad de EPAC se desprende que el tipo de interés aplicable a la parte garantizada del préstamo es inferior al tipo de referencia portugués del 12,98 % para 1995.
111 Procede, pues, declarar que el Estado portugués conocía el tipo de referencia -que se supone refleja el nivel medio de los tipos de interés vigentes para los préstamos a medio y a largo plazo- que la Comisión aplicaría a fin de calcular el elemento de ayuda. También procede declarar que en el caso presente se aplicó deliberadamente un tipo de interés sensiblemente inferior al mencionado tipo de referencia.
112 De lo anterior se desprende que la Comisión pudo considerar, sin incurrir en error manifiesto de apreciación, que los tipos de interés aplicados a EPAC habían sido objeto de bonificación.
113 En cuanto a los demás requisitos enunciados en la Comunicación, procede declarar, por un lado, que la garantía del Estado se concedió por un período de siete años, mientras que el plazo generalmente admitido es de seis meses. A este respecto, aunque la Comisión admite que este plazo puede prorrogarse para poder culminar la investigación relativa al plan de reestructuración, procede declarar que no cabe considerar que un plazo de siete años sea un plazo razonable para ello.
114 Por otro lado, de las citadas Directrices se desprende que las ayudas de salvamento permiten sostener temporalmente a una empresa durante el lapso de tiempo necesario para elaborar un plan adecuado a fin de superar las dificultades financieras surgidas. En tales circunstancias, la Comisión pudo considerar legítimamente que una garantía de siete años no podía constituir una ayuda de salvamento, máxime cuando nunca se transmitió a la Comisión el plan de reestructuración anunciado para 1997.
115 Por otro lado, no consta en autos que la demandante o su Gobierno hayan aducido en el procedimiento administrativo serias dificultades sociales.
116 En tales circunstancias, la Comisión no incurrió en error de Derecho al considerar que no concurrían los criterios relativos a las ayudas de salvamento.
117 De cuanto antecede se deduce que debe desestimarse el segundo motivo en su totalidad.
3. Sobre el tercer motivo, basado en la infracción de los artículos 90 y 222 del Tratado
Alegaciones de las partes
118 La demandante recuerda, por un lado, que del artículo 222 del Tratado se desprende que, en el ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 92 y 93 del Tratado, la Comisión debe respetar la igualdad de trato entre empresas públicas y privadas, y, por otro lado, que, según sus Estatutos, la empresa demandante debe ser considerada una empresa pública a efectos de la aplicación de las normas comunitarias en materia de competencia. De este modo, en materia de ayudas de Estado, la Comisión debe abstenerse de establecer discriminaciones entre los inversores públicos y los privados. Según la empresa demandante, habida cuenta de su viabilidad financiera y de la jurisprudencia pertinente en esta materia, la Comisión violó el principio de igualdad de trato. De la jurisprudencia se desprende, en efecto, que «del mismo principio de igualdad de trato se deduce que los capitales que el Estado pone, directa o indirectamente, a disposición de una empresa, en circunstancias que se corresponden con las condiciones normales de mercado, no pueden ser considerados como ayudas de Estado» (véase la sentencia de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión, C-303/88, antes citada, apartado 20).
119 La demandante alega también una infracción del artículo 90, apartado 2, del Tratado, por cuanto la Comisión no tuvo en cuenta el hecho de que las misiones que EPAC lleva a cabo tienen una finalidad social y corresponden a la realización de un servicio de interés económico general. Al constituir la concesión de la garantía una medida indispensable para la supervivencia de EPAC, resulta aplicable en el caso de autos el artículo 90, apartado 2, del Tratado, por lo que se justifica una excepción al principio de prohibición, supresión y recuperación de la supuesta ayuda.
120 En lo que atañe a la alegada infracción del artículo 222 del Tratado, la Comisión señala que la finalidad de su Decisión es el restablecimiento de la igualdad de trato entre la empresa pública beneficiaria de la ayuda y sus competidores.
121 Por lo que se refiere a la alegada infracción del artículo 90, apartado 2, del Tratado, la Comisión mantiene que la demandante no ha demostrado que el Estado le hubiera encargado la gestión de un servicio de interés económico general en el sentido de dicho artículo.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
122 En lo que atañe, por un lado, a la supuesta violación por la Comisión del principio de igualdad de trato entre empresas privadas y públicas, es preciso subrayar, en primer lugar, que, con arreglo al artículo 90, apartado 1, del Tratado, las normas sobre la competencia son aplicables indistintamente a ambos tipos de empresas, y, en segundo lugar, que el artículo 222 del Tratado no contraviene el referido principio.
123 Al calificar la garantía controvertida de ayuda incompatible con el mercado común, la Comisión no menoscabó en modo alguno el régimen de la propiedad pública y se limitó a tratar de forma idéntica al propietario público y al propietario privado de una empresa (véase la sentencia de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión, C-305/89, antes citada, apartado 24).
124 Procede, pues, declarar que carece de fundamento la alegación basada en la infracción del artículo 222 del Tratado.
125 En lo que atañe, por otro lado, a la supuesta infracción del artículo 90, apartado 2, del Tratado, de este artículo se desprende que, para poder recurrir a la excepción, es preciso que los poderes públicos hayan confiado a la empresa de que se trate la gestión de un servicio económico de interés general, que la aplicación de las normas del Tratado obstaculice el cumplimiento de la misión específica confiada a dicha empresa y, por último, que el interés de la Comunidad no resulte afectado (véase, entre otras, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 27 de febrero de 1997, FFSA y otros/Comisión, T-106/95, Rec. p. II-229, apartado 173).
126 A este respecto, a las empresas encargadas de la gestión de un servicio de interés económico general se les debe haber confiado esta misión mediante un acto de los poderes públicos (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de marzo de 1974, BRT y Société belge des auteurs, compositeurs et éditeurs, 127/73, Rec. p. 313, apartado 20, y de 18 de junio de 1998, Corsica Ferries France, C-266/96, Rec. p. I-3949, apartado 47).
127 Pues bien, debe hacerse constar que la demandante no ha demostrado que se le haya confiado una misión de esta naturaleza.
128 Por consiguiente, debe desestimarse la alegación basada en la infracción del artículo 90, apartado 2, del Tratado.
129 De ello se deduce que el tercer motivo debe desestimarse en su totalidad.
4. Sobre el cuarto motivo, basado en la violación de los principios generales de proporcionalidad, de seguridad jurídica y de confianza legítima
Alegaciones de las partes
130 La demandante afirma, en primer lugar, que la Comisión no se atuvo al «criterio mínimo de trato proporcionado y equilibrado de los intereses contrapuestos» al exigir la supresión y la recuperación de las ayudas concedidas. En efecto, la demandante considera que, entre la liquidación de la empresa, la ayuda directa o la garantía, el Estado accionista y gestor del interés general optó por la solución menos perjudicial para los intereses concurrentes.
131 Por otro lado, la demandante alega que el Estado portugués se encontraba ante la imposibilidad jurídica de adoptar las medidas exigidas por la Comisión, ya que éstas contravenían tanto el ordenamiento jurídico portugués como el Derecho comunitario en lo relativo al cumplimiento de las obligaciones contractuales. En efecto, el Estado no puede desvincularse unilateralmente de las obligaciones que ha contraído frente a los establecimientos bancarios, puesto que únicamente los Tribunales nacionales que conocen del asunto son competentes para declarar la nulidad de la garantía.
132 Por último, la demandante sostiene que tanto ella como los establecimientos bancarios basaron su confianza legítima en la legalidad de la garantía que se dio a dichos establecimientos y, por esta razón, merecen una protección jurídica adecuada, la cual es incompatible con una decisión de la Comisión que imponga la supresión de la garantía y la devolución de la pretendida ayuda derivada de la misma.
133 En lo que atañe al carácter supuestamente desproporcionado de las medidas exigidas, la Comisión considera que del Tratado y de la jurisprudencia se desprende que la supresión de la ayuda es necesaria para hacer posible el restablecimiento de la situación anterior (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión, C-142/87, Rec. p. I-959; de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión, C-305/89, antes citada, y de 4 de abril de 1995, Comisión/Italia, C-348/93, Rec. p. I-673). A este respecto, añade la Comisión, la jurisprudencia ha reconocido que la liquidación de la empresa beneficiaria de la ayuda no puede exonerar a un Estado de su obligación de suprimir dicha ayuda (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de enero de 1986, Comisión/Bélgica, 52/84, Rec. p. 89).
134 La Comisión afirma también que, teniendo en cuenta que ni el Estado, ni la propia beneficiaria de la ayuda, ni los bancos se aseguraron de la observancia del procedimiento de notificación ni, por tanto, de la legalidad de la ayuda, no pueden alegar la violación del principio de confianza legítima (véanse la sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de septiembre de 1990, Comisión/Alemania, C-5/89, Rec. p. I-3437, y las conclusiones del Abogado General Sr. Darmon correspondientes a dicha sentencia, Rec. p. I-3445, así como la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de octubre de 1996, Alemania y otros/Comisión, asuntos acumulados C-329/93, C-62/95 y C-63/95, Rec. p. I-5151).
135 Por último, la Comisión mantiene que el Gobierno portugués está obligado a aplicar las medidas adoptadas en la Decisión impugnada.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
136 Por lo que se refiere, para empezar, a la primera alegación de la demandante, basada en la violación del principio de proporcionalidad por el requisito que exige la supresión y la recuperación de la ayuda, debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia, «la recuperación de una ayuda de Estado ilegalmente concedida, con objeto de restablecer la situación anterior, no puede, en principio, considerarse una medida desproporcionada en relación con los objetivos de las disposiciones del Tratado en materia de ayudas de Estado». A este respecto, la recuperación de la ayuda ilegal tiene por objeto restablecer la situación anterior a la concesión de la ayuda (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de enero de 1997, España/Comisión, C-169/95, Rec. p. I-135, apartado 47, y de 17 de junio de 1999, Bélgica/Comisión, antes citada, apartado 68).
137 Como la Comisión declaró fundadamente que la ayuda controvertida era incompatible con el mercado común, la supresión y la recuperación de la ayuda indebidamente percibida guardan proporción con la ilegalidad declarada.
138 En lo que atañe, a continuación, a la supuesta imposibilidad de aplicar la Decisión de la Comisión en que se encuentra el Estado portugués, es preciso declarar que eventuales dificultades, procesales o de otra naturaleza, respecto a la ejecución de dicha Decisión no pueden influir sobre su legalidad (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de septiembre de 1994, España/Comisión, antes citada, apartado 80, y de 17 de junio de 1999, Bélgica/Comisión, antes citada, apartado 86).
139 La demandante alega, por último, que basó su confianza legítima en la legalidad de la garantía concedida por el Estado al consorcio bancario.
140 Con carácter liminar procede declarar que, con arreglo al artículo 93, apartado 3, del Tratado, todo proyecto dirigido a establecer una nueva ayuda deberá ser notificado a la Comisión con anterioridad a su ejecución, so pena de no ser considerado regularmente adoptado (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink's France, C-367/95 P, Rec. p. I-1719, apartado 35).
141 Pues bien, el Estado portugués no efectuó dicha notificación, a pesar de que la Comisión le instó a ello en su escrito de 31 de octubre de 1996.
142 Por consiguiente, habida cuenta del carácter imperativo del control que la Comisión efectúa sobre las ayudas estatales, EPAC no pudo depositar, en principio, una confianza legítima en la legalidad de la ayuda que se le concedió infringiendo el artículo 93, apartado 3, del Tratado (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de marzo de 1997, Alcan Deutschland, C-24/95, Rec. p. I-1591, apartado 43).
143 A este respecto, es preciso señalar que, aun cuando la demandante hubiera alegado circunstancias excepcionales que pudieran fundamentar su confianza legítima a efectos de oponerse a la devolución de la ayuda, correspondería al Juez nacional que conozca del asunto valorar las referidas circunstancias (véase la sentencia Comisión/Alemania, antes citada, apartado 16).
144 Además, dado que la cuestión planteada no es diferente según se trate de la confianza legítima del beneficiario de la ayuda o de la del acreedor de este último, incumbía también a los bancos acreedores obrar con la prudencia y diligencia requeridas y proceder a las oportunas comprobaciones sobre la legalidad de la ayuda.
145 De lo anterior resulta que el cuarto motivo debe ser desestimado.
146 De ello se deduce que el recurso correspondiente al asunto T-270/97 debe desestimarse en su totalidad.
Sobre el sobreseimiento en el asunto T-204/97
Alegaciones de las partes
147 La Comisión afirma que la Decisión de 30 de abril de 1997, por la que se requiere con carácter provisional al Gobierno portugués para que suspenda la ayuda en forma de garantía del Estado, es una orden conminatoria de suspensión, en el sentido de la sentencia Francia/Comisión, antes citada, y, a este respecto, constituye una medida provisional adoptada a la espera del resultado del examen de la ayuda. Tal Decisión deja de tener razón de ser tan pronto como se adopta una Decisión definitiva que resuelva sobre el fondo del asunto. Al resolver sobre el fondo, la Decisión definitiva sustituye a la Decisión provisional.
148 La Comisión recuerda que el 9 de julio de 1997 adoptó una Decisión definitiva mediante la que declaró la incompatibilidad de la ayuda con el Tratado y exigió su supresión y su devolución. Por consiguiente, las obligaciones del Estado miembro afectado y las consecuencias para la empresa beneficiaria de la ayuda no eran ya resultado de la Decisión provisional de suspensión, sino de la Decisión definitiva. De este modo, la Decisión provisional fue «absorbida» por la Decisión definitiva.
149 En consecuencia, la Comisión considera que el presente litigio se ha quedado sin objeto.
150 La demandante replica que el presente recurso no se ha quedado sin objeto por el mero hecho de que se haya adoptado una Decisión definitiva respecto de la medida estatal controvertida. A este respecto, la demandante afirma que la Decisión provisional tuvo hondas repercusiones en su «vida interna».
151 En efecto, el argumento basado en la ilegalidad de la Decisión provisional debe ser apreciado por el Tribunal, a fin de determinar si se conculcaron los derechos del Estado portugués y de EPAC en el período comprendido entre la adopción de la Decisión provisional y la de la Decisión definitiva.
152 Con carácter subsidiario, la demandante sostiene que, en el supuesto de que el presente recurso debiera ser declarado sin objeto, ello sería consecuencia del hecho de que la Comisión adoptó la Decisión definitiva, y que, por lo tanto, carecería de justificación obligarle a soportar las costas derivadas del asunto T-204/97.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
153 Con carácter previo, procede señalar que la Decisión de 30 de abril de 1997 ordenó la suspensión de la ayuda en forma de garantía de Estado en favor de la empresa EPAC. Mediante la Decisión de 9 de julio de 1997, la Comisión declaró la ilegalidad de la medida estatal controvertida y, simultáneamente, ordenó su supresión en un plazo de quince días a partir de la fecha de notificación de dicha Decisión y su recuperación en un plazo de dos meses a partir de la notificación de esa misma Decisión, disponiendo que los intereses comenzarían a contarse a partir de la fecha de desembolso de la ayuda. La Decisión de 9 de julio de 1997 fue notificada al Estado portugués el 18 de julio de 1997.
154 En tales circunstancias, es preciso examinar si la demandante sigue teniendo interés en impugnar la Decisión provisional. A este respecto, debe recordarse que un recurso de anulación queda sin objeto cuando, al margen de una eventual estimación del mismo, la situación jurídica del demandante no puede resultar modificada por la anulación, o el mantenimiento, del acto impugnado. En tal supuesto, procede declarar el sobreseimiento del asunto.
155 En lo que atañe al interés de la demandante en que se declare que la Decisión provisional surtió efectos autónomos hasta el momento de adoptarse la Decisión definitiva, es preciso observar que de las respuestas de EPAC a las preguntas escritas formuladas por este Tribunal de Primera Instancia se desprende que el Estado portugués no llevó a efecto la suspensión de la garantía objeto de litigio. Por consiguiente, la demandante no puede alegar haber sufrido perjuicio autónomo alguno como consecuencia de la Decisión provisional.
156 Por otro lado resulta que, desde su entrada en vigor, la Decisión de 9 de julio de 1997 privó de todo efecto jurídico autónomo a la Decisión provisional, debido a la naturaleza de las medidas que ordena. En efecto, las consecuencias de la supresión y de la recuperación de la ayuda sustituyen a las consecuencias de una mera suspensión.
157 Además, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal de Primera Instancia, EPAC admitió en la vista que, en el supuesto de que el Tribunal declarara ilegal la ayuda, «disminuiría evidentemente el interés en continuar el procedimiento».
158 En tales circunstancias, habida cuenta de que el Tribunal de Primera Instancia ha confirmado la Decisión de la Comisión, convertida en definitiva, mediante la que se ordena la supresión y la recuperación de la ayuda y no únicamente su suspensión, la demandante no conserva ningún interés en obtener la anulación de la Decisión provisional.
159 Por consiguiente, el recurso en el asunto T-204/97 ha quedado sin objeto, de manera que procede sobreseer dicho asunto.
Decisión sobre las costas
Costas
En el asunto T-270/97
160 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla en costas, de conformidad con lo solicitado al efecto por la Comisión.
En el asunto T-204/97
161 A tenor del artículo 87, apartado 6, del Reglamento de Procedimiento, en caso de sobreseimiento el Tribunal de Primera Instancia resolverá discrecionalmente sobre las costas. A la vista de las circunstancias del caso de autos, este Tribunal considera que la demandante debe cargar con la totalidad de las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
(Sala Quinta ampliada)
decide:
1) Acumular los asuntos T-204/97 y T-270/97 a efectos de la sentencia.
2) Desestimar el recurso en el asunto T-270/97.
3) Sobreseer el recurso en el asunto T-204/97.
4) En el asunto T-270/97, la demandante cargará con sus propias costas, así como con las costas en que haya incurrido la Comisión.
5) En el asunto T-204/97, la demandante cargará con sus propias costas, así como con las costas en que haya incurrido la Comisión.