62012CJ0394
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (velkého senátu)
10. prosince 2013 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce — Společný evropský azylový systém — Nařízení (ES) č. 343/2003 — Určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl — Přezkum dodržení kritérií příslušnosti k posuzování žádosti o azyl — Rozsah soudního přezkumu“
Ve věci C‑394/12,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Asylgerichtshof (Rakousko) ze dne 21. srpna 2012, došlým Soudnímu dvoru dne 27. srpna 2012, v řízení
Shamso Abdullahi
proti
Bundesasylamt,
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení V. Skouris, předseda, K. Lenaerts, místopředseda, A. Tizzano, R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz, E. Juhász, A. Borg Barthet, C. G. Fernlund a J. L. da Cruz Vilaça, předsedové senátů, A. Rosas (zpravodaj), G. Arestis, J. Malenovský, A. Prechal, E. Jarašiūnas, a C. Vajda, soudci,
generální advokát: P. Cruz Villalón,
vedoucí soudní kanceláře: K. Malacek, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 7. května 2013,
s ohledem na vyjádření předložená:
—
za S. Abdullahi E. Daigneaultem a R. Seidlerem, Rechtsanwälte,
—
za rakouskou vládu C. Pesendorfer, jako zmocněnkyní,
—
za řeckou vládu G. Papagianni, L. Kotroni a M. Michelogiannaki, jako zmocněnkyněmi,
—
za francouzskou vládu S. Menezem, jako zmocněncem,
—
za italskou vládu G. Palmieri, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s G. Palatiellem, avvocato dello Stato,
—
za maďarskou vládu M. Fehérem a G. Koósem, jakož i K. Szíjjártó, jako zmocněnci,
—
za vládu Spojeného království J. Beeko, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s S. Leem, barrister,
—
za švýcarskou vládu D. Klingelem, jako zmocněncem,
—
za Evropskou komisi W. Bogensbergerem a M. Condou-Durande, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 11. července 2013,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 10, 16, 18 a 19 nařízení Rady (ES) č. 343/2003 ze dne 18. února 2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států (Úř. věst. L 50, s. 1; Zvl. vyd. 19/06, s. 109).
2
Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi S. Abdullahi, somálskou státní příslušnicí, a Bundesasylamt (Spolkový azylový úřad), ohledně určení členského státu příslušného k posouzení žádosti o azyl podané výše uvedenou k tomuto úřadu.
Právní rámec
Ženevská úmluva
3
Úmluva o právním postavení uprchlíků, která byla podepsána dne 28. července 1951 v Ženevě [Recueil des traités des Nations unies, sv. 189, s. 150, č. 2545 (1954), dále jen „Ženevská úmluva“], vstoupila v platnost dne 22. dubna 1954. Byl k ní připojen Protokol týkající se právního postavení uprchlíků ze dne 31. ledna 1967 (dále jen „protokol z roku 1967“), který vstoupil v platnost dne 4. října 1967.
4
Všechny členské státy jsou smluvními stranami Ženevské úmluvy a protokolu z roku 1967, stejně jako Islandská republika, Lichtenštejnské knížectví, Norské království a Švýcarská konfederace. Evropská unie smluvní stranou Ženevské úmluvy ani protokolu z roku 1967 není, ale článek 78 SFEU a článek 18 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) stanoví, že právo na azyl je zaručeno při dodržování mimo jiné této úmluvy a tohoto protokolu.
Unijní právo
5
Za účelem dosažení cíle stanoveného Evropskou radou na zasedání ve Štrasburku ve dnech 8. a 9. prosince 1989, spočívajícího v harmonizaci jejich azylových politik, podepsaly členské státy dne 15. června 1990 v Dublinu Úmluvu o určení státu příslušného pro posuzování žádosti o azyl podané v některém z členských států Evropských společenství (Úř. věst. 1997, C 254, s. 1, dále jen „Dublinská úmluva“). Tato úmluva vstoupila v platnost dne 1. září 1997 pro dvanáct původních signatářů, dne 1. října 1997 pro Rakouskou republiku a Švédské království a dne 1. ledna 1998 pro Finskou republiku.
6
Závěry Evropské rady na zasedání v Tampere ve dnech 15. a 16. října 1999 předvídaly zejména vytvoření společného evropského azylového systému.
7
Amsterodamská smlouva ze dne 2. října 1997 doplnila do Smlouvy o ES článek 63, který dal Evropskému společenství pravomoc k přijetí opatření doporučených Evropskou radou v Tampere. Přijetí tohoto článku mimo jiné umožnilo nahradit mezi členskými státy s výjimkou Dánského království Dublinskou úmluvu nařízením č. 343/2003, které vstoupilo v platnost dne 17. března 2003.
8
Na tomto právním základě byly přijaty rovněž různé směrnice, mezi nimi:
—
směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany (Úř. věst. L 304, s. 12; Zvl. vyd. 19/07, s. 96); tato směrnice byla nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (Úř. věst. L 337, s. 9);
—
směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (Úř. věst. L 326, s. 13); tato směrnice byla nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (Úř. věst. L 180, s. 60).
Nařízení č. 343/2003
9
Body 3 až 4 odůvodnění nařízení č. 343/2003 znějí následovně:
„(3)
Podle závěrů z Tampere by měl tento systém v krátké době rovněž zahrnovat jasnou a proveditelnou metodu určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl.
(4)
Tato metoda by měla být založena na objektivních a spravedlivých kritériích jak pro členské státy, tak pro dotčené osoby. Mělo by být zejména možné urychleně určit příslušný členský stát tak, aby byl zaručen účinný přístup k řízení o přiznání právního postavení uprchlíka a aby nebyl ohrožen cíl urychleného vyřízení žádostí o azyl.“
10
Nařízení č. 343/2003 podle svého článku 1 stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států.
11
Článek 3 odst. 1 tohoto nařízení stanoví:
„Členské státy posuzují každou žádost o azyl podanou příslušníkem třetí země na hranici nebo na jejich území kterémukoli z nich. Žádost posuzuje jediný členský stát, který je příslušný podle kritérií stanovených v kapitole III.“
12
Za účelem určení „příslušného členského státu“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 nařízení č. 343/2003 stanoví články 6 až 14 tohoto nařízení obsažené v kapitole III, nadepsané „Pořadí kritérií“, soubor objektivních a hierarchicky seřazených kritérií souvisejících s nezletilými osobami bez doprovodu, celistvostí rodiny, vydáním povolení k pobytu nebo víza, nedovoleným vstupem na území členského státu nebo pobytem v něm, řádným vstupem na území členského státu a žádostí podanou v mezinárodní tranzitní oblasti letiště.
13
Článek 10 tohoto nařízení zní takto:
„1.   Pokud je na základě přímých nebo nepřímých důkazů popsaných ve dvou seznamech, které jsou uvedeny v čl. 18 odst. 3, včetně údajů ve smyslu kapitoly III nařízení [Rady] (ES) č. 2725/2000 [ze dne 11. prosince 2000 o zřízení systému ‚Eurodac‘ pro porovnávání otisků prstů za účelem účinného uplatňování Dublinské úmluvy (Úř. věst. L 316, s. 1; Zvl. vyd. 19/04, s. 26)], zjištěno, že žadatel o azyl překročil nedovoleným způsobem pozemní, námořní nebo vzdušnou cestou hranice některého členského státu ze třetí země, je k posouzení žádosti o azyl příslušný tento členský stát. Tato příslušnost končí po 12 měsících ode dne, kdy k nedovolenému překročení hranice došlo.
2.   Pokud členský stát nemůže být příslušný nebo již dále nemůže být příslušný v souladu s odstavcem 1 a pokud je na základě přímých nebo nepřímých důkazů popsaných ve dvou seznamech, které jsou uvedeny v čl. 18 odst. 3, zjištěno, že žadatel o azyl, který vstoupil na území členských států nedovoleným způsobem nebo u něhož není možné zjistit okolnosti jeho vstupu, pobýval v členském státě v době podání žádosti nepřetržitě nejméně pět měsíců, je k posouzení žádosti o azyl příslušný tento členský stát.
Jestliže se žadatel zdržoval po dobu nejméně pěti měsíců ve více členských státech, je k posouzení žádosti o azyl příslušný členský stát, ve kterém se zdržoval naposledy.“
14
Článek 13 uvedeného nařízení stanoví, že pokud nemůže být podle pořadí kritérií vyjmenovaných v tomto nařízení určen žádný členský stát, je k posouzení žádosti o azyl příslušný první členský stát, ve kterém byla žádost podána.
15
Podle článku 16 nařízení č. 343/2003:
„1.   Členský stát příslušný k posouzení žádosti o azyl podle tohoto nařízení je povinen:
a)
převzít za podmínek stanovených v článcích 17 až 19 žadatele o azyl, který podal žádost v jiném členském státě;
b)
dokončit posouzení žádosti o azyl;
[...]
2.   Pokud některý členský stát vydá žadateli povolení k pobytu, přecházejí povinnosti podle odstavce 1 na tento členský stát.
3.   Povinnosti podle odstavce 1 se ruší, opustí-li státní příslušník třetí země území členských států nejméně na dobu tří měsíců, pokud tento státní příslušník třetí země není držitelem platného povolení k pobytu vydaného příslušným členským státem.
[...]“
16
Článek 17 tohoto nařízení stanoví, že pokud se členský stát, ve kterém byla podána žádost o azyl, domnívá, že k posouzení žádosti o azyl je příslušný jiný členský stát, může v co nejkratší době a v každém případě do tří měsíců ode dne, kdy byla žádost podána, vyzvat tento jiný členský stát, aby žadatele převzal.
17
Článek 18 uvedeného nařízení zní následovně:
„1.   Dožádaný členský stát provede nezbytné kontroly a o žádosti o převzetí žadatele rozhodne do dvou měsíců ode dne obdržení žádosti.
2.   Při řízení o určení členského státu příslušného k posouzení žádosti o azyl ve smyslu tohoto nařízení se používají přímé a nepřímé důkazy.
3.   Postupem podle čl. 27 odst. 2 budou sestaveny a pravidelně kontrolovány dva seznamy, v nichž jsou v souladu s těmito kritérii uvedeny přímé a nepřímé důkazy:
a)
Přímé důkazy
i)
Jedná se o formální důkazy, které určují příslušnost podle tohoto nařízení, pokud nejsou vyvráceny důkazy o opaku.
ii)
Členské státy poskytnou výboru ve smyslu článku 27 vzory různých správních dokumentů podle druhů uvedených na seznamu formálních důkazů.
b)
Nepřímé důkazy
i)
Jedná se o indikativní prvky, které mohou být i přes svou vyvratitelnost v jistých případech podle důkazní síly, která jim je přisuzována, dostačující.
ii)
Jejich důkazní síla v souvislosti s příslušností k posouzení žádosti o azyl se posuzuje v jednotlivých případech.
4.   Požadavky kladené na důkazy by neměly přesáhnout mez, která je nezbytná pro řádné uplatňování tohoto nařízení.
5.   Pokud neexistuje žádný formální důkaz, uzná dožádaný členský stát svou příslušnost, pokud jsou nepřímé důkazy logické, ověřitelné a dostatečně podrobné, aby mohla být příslušnost určena.
[...]
7.   Pokud není dodržena dvouměsíční lhůta podle odstavce 1 a měsíční lhůta podle odstavce 6, má se za to, že žádost byla schválena, což má za následek vznik povinnosti převzít osobu včetně přijetí řádných opatření pro příjezd.“
18
Článek 19 odst. 1 až 4 nařízení č. 343/2003 zní takto:
„1.   Pokud dožádaný členský stát souhlasí s převzetím žadatele, uvědomí členský stát, ve kterém byla podána žádost o azyl, žadatele o svém rozhodnutí neposuzovat jeho žádost a o povinnosti přemístit žadatele do příslušného členského státu.
2.   Rozhodnutí podle odstavce 1 musí obsahovat odůvodnění. Obsahuje podrobnosti o lhůtě pro provedení přemístění a v případě potřeby informace o místě a dni, kde a kdy by se měl žadatel ohlásit, jestliže cestuje do příslušného členského státu sám. Proti tomuto rozhodnutí je možné podat opravný prostředek nebo je možné provést jeho přezkum. Opravný prostředek nebo přezkum týkající se tohoto rozhodnutí nemá odkladný účinek na provedení přemístění, pokud tak nerozhodnou soudy nebo příslušné orgány v jednotlivém případě, umožňují-li to vnitrostátní právní předpisy.
3.   Přemístění žadatele z členského státu, ve kterém byla podána žádost o azyl, do příslušného členského státu se provádí po konzultaci dotyčných členských států v souladu s vnitrostátním právem prvního členského státu, jakmile je to z praktického hlediska možné, avšak nejpozději šest měsíců po přijetí žádosti o převzetí nebo rozhodnutí o opravném prostředku nebo přezkumu, pokud má odkladný účinek.
[...]
4.   Pokud k přemístění nedojde během šestiměsíční lhůty, je příslušný členský stát, ve kterém byla žádost o azyl podána. Tato lhůta může být prodloužena nejvýše na jeden rok, pokud přemístění nemohlo být uskutečněno z důvodu uvěznění žadatele o azyl, nebo až na 18 měsíců, pokud je žadatel o azyl na útěku.“
19
Nařízení č. 343/2003 bylo zrušeno a nahrazeno nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (přepracované znění) (Úř. věst. L 180, s. 31).
Nařízení (ES) č. 1560/2003
20
Článek 3 nařízení Komise (ES) č. 1560/2003 ze dne 2. září 2003, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 343/2003 (Úř. věst. L 222, s. 3; Zvl. vyd. 19/06, s. 200), nadepsaný „Vyřízení žádostí o převzetí“, zní takto:
„1.   Právní a faktické argumenty uvedené v žádosti musí být přezkoumány vzhledem k nařízení (ES) č. 343/2003 a seznamu přímých a nepřímých důkazů uvedených v příloze II tohoto nařízení.
2.   Bez ohledu na kritéria a ustanovení nařízení (ES) č. 343/2003, která jsou v žádosti uplatňována, musí dožádaný členský stát ve lhůtě stanovené v čl. 18 odst. 1 a 6 uvedeného nařízení na základě všech údajů, které má přímo i nepřímo k dispozici, objektivně a důkladně přezkoumat, zda je k posouzení žádosti o azyl příslušný. Pokud z těchto kontrol vyplývá, že příslušnost dožádaného členského státu je odůvodněna přinejmenším podle jednoho kritéria uvedeného nařízení, musí svou příslušnost uznat.“
21
Článek 4 nařízení č. 1560/2003, nadepsaný „Vyřízení žádostí o přijetí zpět“, stanoví:
„Je-li žádost o přijetí zpět založena na údajích poskytnutých ústřední jednotkou Eurodacu a překontrolovaných dožadujícím členským státem v souladu s čl. 4 odst. 6 nařízení (ES) č. 2725/2000, uzná dožádaný členský stát svou příslušnost, pokud z provedených kontrol nevyplývá, že jeho příslušnost zanikla podle čl. 4 odst. 5 druhého pododstavce nebo podle čl. 16 odst. 2, 3 nebo 4 nařízení (ES) č. 343/2003. Zánik příslušnosti podle uvedených ustanovení je možné uplatnit pouze na základě materiálních důkazů nebo podložených a ověřitelných tvrzení žadatele o azyl.“
22
Článek 5 tohoto nařízení, nadepsaný „Zamítavá odpověď“, stanoví:
„1.   V případě, že dožádaný členský stát po provedení posouzení shledá, že předložené důkazy nezakládají jeho příslušnost, uvede ve své zamítavé odpovědi dožadujícímu státu úplné a podrobné důvody svého zamítnutí.
2.   Domnívá-li se dožadující členský stát, že je toto zamítnutí založeno na nesprávném vyhodnocení, nebo může-li předložit doplňující důkazy, může požádat o nové posouzení své žádosti. Tato možnost musí být využita do tří týdnů od obdržení zamítavé odpovědi. Dožádaný členský stát odpoví do dvou týdnů. V žádném případě nesmí tento dodatečný postup přesáhnout lhůty stanovené v čl. 18 odst. 1 a 6 a čl. 20 odst. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 343/2003.“
23
Článek 14 uvedeného nařízení, nadepsaný „Dohodování“, zní takto:
„1.   V případě, že se členské státy nejsou schopny dohodnout ohledně nezbytnosti provedení přemístění nebo slučování příbuzných na základě článku 15 nařízení (ES) č. 343/2003 nebo ohledně členského státu, ve kterém mají být dotčené osoby sloučeny, mohou použít dohodovací řízení stanovené v odstavci 2 tohoto článku.
2.   Dohodovací řízení se zahájí na žádost jednoho z členských států ve sporu podanou předsedovi výboru zřízeného článkem 27 nařízení (ES) č. 343/2003. Udělením svého souhlasu s využitím dohodovacího řízení se členské státy zavazují dodržet v nejvyšší možné míře navržené řešení.
Předseda výboru jmenuje tři členy výboru zastupující tři členské státy, které s danou záležitostí nejsou spojeny. Tito zástupci obdrží písemné nebo ústní vyjádření stran a po rozpravě navrhnou do jednoho měsíce řešení, případně po hlasování.
Rozpravu řídí předseda výboru nebo jeho zástupce. Mohou vyjádřit svůj názor, nesmí ale hlasovat.
Ať už strany navržené řešení přijmou nebo odmítnou, je konečné a neodvolatelné.“
24
Tento článek 14 byl zrušen nařízením č. 604/2013, avšak jeho obsah byl převzat do článku 37 tohoto nařízení.
Směrnice 2005/85
25
Bod 29 odůvodnění směrnice 2005/85 uvádí:
„Tato směrnice se nezabývá postupy upravenými [nařízením č. 343/2003].“
Rakouské právo
26
Spolkový zákon o azylu (azylový zákon z roku 2005) [Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl (Asylgesetz 2005), BGBl. I, 109/2005], stanoví ve svém § 18 odst. 1 následující:
„Bundesasylamt a Asylgerichtshof [(soud pro otázky azylu)] musí z úřední povinnosti ve všech stadiích řízení zajistit, aby byly poskytovány údaje nezbytné pro přijetí rozhodnutí nebo aby byly doplňovány údaje týkající se okolností uplatněných na podporu žádosti, aby byly určovány a doplňovány předložené důkazy a obecně aby byly poskytovány veškeré informace, které jsou považovány za nezbytné pro odůvodnění žádosti. V případě potřeby jsou důkazy opatřeny z úřední povinnosti.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
27
Shamso Abdullahi je 22letá somálská státní příslušnice. V dubnu 2011 přicestovala letecky do Sýrie a poté v červenci téhož roku cestovala přes Turecko do Řecka, kam protiprávně přicestovala lodí. Shamso Abdullahi nepodala žádost o azyl u řecké vlády. S pomocí převaděčů potom s dalšími osobami přicestovala přes Bývalou jugoslávskou republiku Makedonii, Srbsko a Maďarsko do Rakouska. Hranice všech těchto zemí přešla protiprávně. V Rakousku, v blízkosti maďarských hranic, byla S. Abdullahi zadržena příslušníky rakouské policie, kteří zjistili jí absolvovanou trasu, a to i na základě výslechu ostatních účastníků.
28
V Rakousku podala S. Abdullahi dne 29. srpna 2011 u příslušného správního orgánu, Bundesasylamt, žádost o mezinárodní ochranu. Dne 7. září 2011 požádal Bundesasylamt podle čl. 10 odst. 1 nařízení č. 343/2003 Maďarsko o převzetí žadatelky a Maďarsko této žádosti dopisem ze dne 29. září 2011 vyhovělo. Maďarsko toto rozhodnutí odůvodnilo tím, že podle informací poskytnutých S. Abdullahi, jak je obdrželo od Rakouské republiky, a dostupných obecných informací o trasách nelegálních migrantů existují dostatečné důkazy, že dotčená vstoupila do Maďarska ilegálně ze Srbska a poté se vydala přímo do Rakouska.
29
Rozhodnutím ze dne 30. září 2011 Bundesasylamt odmítl žádost S. Abdullahi o azyl v Rakousku jako nepřípustnou a rozhodl o jejím přemístění do Maďarska.
30
Shamso Abdullahi podala proti tomuto rozhodnutí opravný prostředek, kterému Asylgerichtshof vyhověl rozsudkem ze dne 5. prosince 2011 z důvodu procesních vad. Opravný prostředek totiž obsahoval kritiku situace v oblasti azylu v Maďarsku z hlediska článku 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen „EÚLP“), který zakazuje mučení, jakož i nelidské a ponižující zacházení, a Bundesasylamt posuzoval situaci v Maďarsku na základě zdrojů, které nejsou aktuální.
31
V návaznosti na toto rozhodnutí Asylgerichtshof pokračoval Bundesasylamt ve správním řízení a rozhodnutím ze dne 26. ledna 2012 žádost o azyl znovu odmítl jako nepřípustnou a současně rozhodl o přemístění S. Abdullahi do Maďarska. Na podporu svého rozhodnutí Bundesasylamt, který přistoupil k aktualizaci údajů, jež měl ohledně Maďarska k dispozici, mimo jiné dospěl k závěru, že přemístěním S. Abdullahi do tohoto státu nebudou dotčena práva, která pro ni plynou z článku 3 EÚLP.
32
Toto rozhodnutí bylo napadeno novým opravným prostředkem, podaným dne 13. února 2012 k Asylgerichtshof, v němž S. Abdullahi poprvé uvedla, že členským státem příslušným k posouzení její žádosti o azyl není Maďarsko, nýbrž Řecká republika. Tvrdila však, že posledně uvedený stát nedodržuje v jistých ohledech lidská práva, takže provést přezkum její žádosti o azyl musí rakouské orgány.
33
Tyto orgány nezahájily s Řeckou republikou dohodovací řízení ani nepodaly tomuto členskému státu žádost o převzetí.
34
Asylgerichtshof prohlásil rozsudkem ze dne 14. února 2012 tuto žalobu S. Abdullahi za neopodstatněnou a rozhodl, že v souladu s čl. 10 odst. 1 nařízení č. 343/2003 je členským státem příslušným k posouzení žádosti o azyl Maďarsko.
35
Shamso Abdullahi podala opravný prostředek k Verfassungsgerichtshof (Ústavní soud), přičemž v podstatě zopakovala argument, že členským státem příslušným k posouzení žádosti není Maďarsko, nýbrž Řecká republika. Rozsudkem ze dne 27. června 2012 (U 350/12-12) Verfassungsgerichtshof zrušil uvedený rozsudek Asylgerichtshof ze dne 14. února 2012. Toto rozhodnutí bylo odůvodněno odkazem na jiný rozsudek, vydaný téhož dne v rámci věci s podobným skutkovým stavem (rozsudek U 330/12-12). V posledně uvedeném rozsudku Verfassungsgerichtshof označil za „pochybnou“ tezi, na které Asylgerichtshof založil své rozhodnutí potvrdit přemístění S. Abdullahi do Maďarska, a sice že příslušnost založená na čl. 10 odst. 1 nařízení č. 343/2003 (příslušnost Řecké republiky) zaniká, pokud osoba pobývala ve třetí zemi (v tomto případě Bývalé jugoslávské republice Makedonie a Srbsku), a to i krátkodobě. Podle názoru Verfassungsgerichtshof sice Asylgerichtshof své rozhodnutí, že Maďarsko je příslušným členským státem, odůvodnil z hlediska německé a rakouské právní nauky týkající se nařízení č. 343/2003, avšak někteří rakouští autoři zastávají i opačný názor. Skutečnost, že S. Abdullahi pokračovala v cestě do třetí země, by vedla k zániku povinnosti převzetí ze strany Řecké republiky podle čl. 16 odst. 3 nařízení č. 343/2003 pouze tehdy, kdyby dotčená osoba opustila území členských států alespoň na tři měsíce. Kromě toho odkaz na rozsudek Soudního dvora ze dne 21. prosince 2011, N. S. a další (C-411/10 a C-493/10, Sb. rozh. s. I-13905) není relevantní, jelikož skutkové okolnosti v případě tohoto rozsudku nejsou srovnatelné se skutkovými okolnostmi v původním řízení.
36
Verfassungsgerichtshof měl za to, že daná otázka měla být předložena jako předběžná otázka Soudnímu dvoru a zrušil rozsudek Asylgerichtshof z důvodu, že tento soud porušil právo S. Abdullahi na řízení před soudem určeným jí zákonem (zásada takzvaného „zákonného soudce“).
37
Tento rozsudek Verfassungsgerichtshof byl doručen Asylgerichtshof dne 10. července 2012. Od té doby trvá řízení u Asylgerichtshof.
38
Vzhledem k tomu, že Verfassungsgerichtshof zpochybnil význam přijetí příslušnosti členským státem, klade si předkládající soud zaprvé otázku v tomto ohledu. Podotýká, že přezkum příslušnosti členského státu znamená povinnost velmi širokého přezkumu, která je neslučitelná s rychlostí požadovanou při určení příslušného členského státu. I když nařízení č. 343/2003 kromě toho stanoví právo žadatele o azyl napadnout jeho přemístění, nezakládá toto nařízení právo na azylové řízení v daném členském státě podle volby žadatele. Podle režimu zavedeného uvedeným nařízením mají subjektivní práva – která mohou být předmětem opravného prostředku – v souvislosti s dodržením kritérií příslušnosti pouze členské státy navzájem. Asylgerichtshof zdůrazňuje rovněž skutečnost, že rozhodnutí vnitrostátního soudu označující jiný stát za příslušný by mohlo být v praxi vůči tomuto členskému státu nevykonatelné kvůli lhůtám stanoveným tímto nařízením.
39
Zadruhé si Asylgerichtshof klade otázku ohledně případné příslušnosti Řecké republiky, kdyby neměl být brán v potaz souhlas Maďarska. S odkazem na body 44 a 45 rozsudku ze dne 3. května 2012, Kastrati a další (C‑620/10), předkládající soud dovozuje, že čl. 16 odst. 3 nařízení č. 343/2003, podle něhož se povinnosti příslušného členského státu ruší, opustí-li žadatel o azyl území členských států nejméně na dobu tří měsíců, se nepoužije, pokud žádost o azyl ještě neexistuje. Kromě toho uvádí, že toto ustanovení figuruje mezi procesními ustanoveními nařízení, a nikoliv v jeho kapitole III, která stanoví kritéria věcné příslušnosti. Předkládající soud rovněž poukazuje na to, že i nařízení č. 1560/2003 zmiňuje čl. 16 odst. 3 nařízení č. 343/2003 až v článku 4, týkajícím se žádosti o přijetí zpět, a nikoliv v článku 3, který se týká žádosti o převzetí. Uvedený soud konečně zdůrazňuje, že povinnost ověřit trasu absolvovanou žadatelem o azyl, jakož i data jeho vstupů na území Unie a jeho opuštění, může zabrat čas a vyvolávat složité otázky v oblasti dokazování, což by mohlo prodloužit dobu trvání řízení, jakož i fázi nejistoty žadatele o azyl.
40
Zatřetí a na posledním místě, pro případ, že by ve věci v původním řízení měla být Řecká republika považována za příslušný stát, poukazuje předkládající soud na to, že pokud přemístění do Řecké republiky není možné z důvodu systémových nedostatků azylového systému v tomto státě, dává to žadatelům o azyl možnost zvolit si cílový členský stát, který by byl věcně příslušný k provedení azylového řízení, což by bylo v rozporu s cíli nařízení č. 343/2003. Klade si otázku, zda s ohledem na tyto úvahy může být Řecká republika vyloučena rovnou, to znamená ve stadiu určování příslušného členského státu. Jinou možností by bylo zohlednit Maďarsko při přezkumu „dále uvedených kritérií“, což je výraz uvedený v bodě 96 výše uvedeného rozsudku N. S. a další a vzbuzující otázky.
41
Vzhledem k těmto skutečnostem se Asylgerichtshof rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Je třeba článek 19 nařízení č. 343/2003 ve spojení s jeho článkem 18 vykládat v tom smyslu, že souhlasem členského státu s převzetím žadatele o azyl se tento členský stát stává státem, který je podle čl. 16 odst. 1 úvodní věty tohoto nařízení příslušným k posouzení žádosti, nebo musí vnitrostátní orgán, který rozhoduje o opravném prostředku, v souladu s unijním právem, pokud během řízení o opravném prostředku podle čl. 19 odst. 2 uvedeného nařízení – bez ohledu na tento souhlas – dospěje k závěru, že podle kapitoly III tohoto nařízení je příslušný jiný stát (i když tomuto státu nebyla určena žádná žádost o převzetí nebo tento stát s ním nesouhlasí), závazně stanovit příslušnost tohoto jiného členského státu v rámci dotčeného řízení o rozhodnutí o opravném prostředku? Existují v tomto ohledu subjektivní práva každého žadatele o azyl na posouzení jeho žádosti určitým členským státem, příslušným podle těchto kritérií příslušnosti?
2)
Je třeba vykládat čl. 10 odst. 1 nařízení č. 343/2003 v tom smyslu, že členský stát, v němž došlo k prvnímu nedovolenému vstupu (‚první členský stát‘), je povinen za následujících skutkových okolností uznat svou příslušnost k posouzení žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země? Státní příslušník třetí země přicestuje ze třetí země nedovoleným způsobem do dotčeného prvního členského státu. Nepodá v něm žádost o azyl. Vycestuje následně do třetí země. Po méně než třech měsících přicestuje protiprávně z třetí země do jiného členského státu EU (‚druhý členský stát‘). Z tohoto druhého členského státu okamžitě vycestuje do třetího členského státu a podá v něm první žádost o azyl. K tomuto okamžiku uplynulo méně než dvanáct měsíců od jeho prvního protiprávního vstupu do prvního členského státu.
3)
Bez ohledu na odpověď na druhou otázku, pokud se v případě v ní uvedeného ‚prvního členského státu‘ jedná o členský stát, jehož azylový systém vykazuje zjištěné systematické nedostatky, které jsou rovnocenné s nedostatky popsanými v rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ze dne 21. ledna 2011, M. S. S. v. Belgie a Řecko ze dne 21. ledna 2011 (stížnost č. 30696/09), je nezbytné jiné posouzení členského státu primárně příslušného ve smyslu nařízení č. 343/2003, bez ohledu na [výše uvedený] rozsudek Soudního dvora [N. S. a další]? Je možné zejména vycházet z toho, že pobyt v takovém členském státě a priori nemůže představovat skutkovou okolnost, která zakládá příslušnost členského státu ve smyslu článku 10 nařízení č. 343/2003?“
K předběžným otázkám
K první otázce
42
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 19 odst. 2 nařízení č. 343/2003 má být vykládán v tom smyslu, že ukládá členským státům povinnost stanovit, že žadatel o azyl má právo požadovat v rámci opravného prostředku proti rozhodnutí o přemístění podle čl. 19 odst. 2 tohoto nařízení přezkum určení příslušného členského státu s odvoláním na nesprávné použití kritérií, která jsou uvedena v kapitole III tohoto nařízení.
Vyjádření předložená Soudnímu dvoru
43
Shamso Abdullahi, jakož i Evropská komise poukazují na to, že orgán rozhodující o opravném prostředku musí přezkoumat dodržení kritérií příslušnosti. Odkazují na bod 4 odůvodnění nařízení č. 343/2003, podle něhož metoda určení příslušného členského státu musí být založena „na objektivních a spravedlivých kritériích jak pro členské státy, tak pro dotčené osoby“.
44
Podle S. Abdullahi stanovení objektivních kritérií určení příslušného členského státu nařízením č. 343/2003 zakládá subjektivní práva žadatelů o azyl, kteří mohou požadovat přezkum legality uplatnění těchto kritérií, včetně faktických podmínek, které způsobují zánik této příslušnosti. Tento výklad odpovídá požadavkům článku 47 Listiny. Nadto nařízení č. 343/2003 nestanoví, že takový přezkum legality má být omezený, například na přezkum svévole.
45
Komise tvrdí, rovněž s odkazem na článek 47 Listiny, že zásada účinnosti opravného prostředku stanoveného v čl. 19 odst. 2 nařízení č. 343/2003 znamená, že žadatel o azyl může požadovat přezkum legality svého přemístění do dožádaného členského státu, což zahrnuje to, zda bylo dodrženo pořadí kritérií nebo lhůty stanovené nařízením č. 343/2003. Žadatel o azyl může rovněž uvést důvody vzbuzující přesvědčení, že ve státě, do něhož bude přemístěn, může být podroben nelidskému a ponižujícímu zacházení ve smyslu článku 4 Listiny. Kdyby orgán rozhodující o opravném prostředku dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí není zákonné, musí jej změnit nebo zrušit a sám určit členský stát, který považuje za příslušný k posouzení žádosti o azyl. Členský stát, ve kterém byla žádost o azyl podána, by pak měl znovu zahájit postup uvedený v článcích 17 až 19 nařízení č. 343/2003.
46
Řecká a maďarská vláda, vláda Spojeného království a švýcarská vláda mají naopak za to, že podle čl. 19 odst. 1 nařízení č. 343/2003 se opravný prostředek může týkat pouze rozhodnutí neposuzovat žádost a povinnosti přemístění. Může být založen pouze na porušení konkrétních práv, jako jsou porušování základních práv v členském státě přemístění nebo ochrana celistvosti rodiny. Řecká a maďarská vláda, jakož i vláda Spojeného království upozorňují na průtahy, které by plynuly z šetření týkajících se příslušného členského státu nebo z konzultací s jiným členským státem, ačkoliv nařízení č. 343/2003 zdůrazňuje rychlost vyřízení žádostí o azyl. Taková šetření nejsou odůvodněná, jelikož projevením souhlasu ze strany členského státu je cíle nařízení č. 343/2003, tj. určení členského státu příslušného k posouzení žádosti o azyl, dosaženo.
Odpověď Soudního dvora
47
Daná otázka se týká výkladu nařízení č. 343/2003 a práv, která žadatelům o azyl plynou z tohoto nařízení, jež představuje jeden z prvků společného evropského azylového systému přijatého Evropskou unií.
48
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle čl. 288 druhého pododstavce ES má nařízení obecnou působnost a je závazné v celém rozsahu a přímo použitelné ve všech členských státech. Je proto z důvodu samotné své povahy a funkce v systému pramenů unijního práva způsobilé přiznat jednotlivcům práva, která mají vnitrostátní soudy povinnost chránit (rozsudky ze dne 10. října 1973, Variola, 34/73, Recueil, s. 981, bod 8; ze dne 17. září 2002, Muñoz a Superior Fruiticola, C-253/00, Recueil, s. I-7289, bod 27, jakož i ze dne 14. července 2011, Bureau national interprofessionnel du Cognac, C-4/10 a C-27/10, Sb. rozh. s. I-6131, bod 40).
49
Je třeba ověřit, do jaké míry ustanovení uvedená v kapitole III nařízení č. 343/2003 skutečně přiznávají žadatelům o azyl práva, která jsou vnitrostátní soudy povinny chránit.
50
Nejprve je třeba uvést, že nařízení č. 343/2003 stanoví jediný opravný prostředek, a to podle čl. 19 odst. 2. Toto ustanovení upravuje možnost žadatele o azyl podat proti rozhodnutí neposuzovat jeho žádost a přemístit jej do příslušného členského státu opravný prostředek nebo požádat o jeho přezkum. Kromě toho směrnice 2005/85, která v kapitole V popisuje mimo jiné řízení o opravném prostředku v rámci posuzování žádostí o azyl, uvádí v bodě 29 odůvodnění, že se nezabývá postupy upravenými nařízením č. 343/2003.
51
Pokud jde o rozsah opravného prostředku podle čl. 19 odst. 2 nařízení č. 343/2003, je třeba toto nařízení vykládat nejen z hlediska znění ustanovení, která jej tvoří, nýbrž rovněž z hlediska jeho obecné systematiky, cílů a kontextu, a to zejména vývoje, který zaznamenalo v souvislosti se systémem, jehož je součástí.
52
V tomto ohledu je třeba připomenout, že společný evropský azylový systém byl koncipován v kontextu umožňujícím předpokládat, že všechny státy, které se na něm podílejí, ať jde o členské státy nebo třetí státy, dodržují základní práva, včetně práv, jejichž základem je Ženevská úmluva a protokol z roku 1967, jakož i EÚLP, a že si členské státy mohou v tomto ohledu vzájemně důvěřovat (výše uvedený rozsudek N. S. a další, bod 78).
53
Právě z důvodu této zásady vzájemné důvěry přijal unijní zákonodárce nařízení č. 343/2003 s cílem racionalizovat posuzování žádostí o azyl a zabránit zahlcení systému povinností státních orgánů zabývat se několikanásobnými žádostmi podanými stejným žadatelem, zvýšit právní jistotu, pokud jde o určování státu odpovědného za posouzení žádosti o azyl, a vyhnout se tak systému „forum shopping“, přičemž hlavním cílem toho všeho je zrychlení posuzování žádostí v zájmu jak žadatelů o azyl, tak zúčastněných států (výše uvedený rozsudek N. S. a další, bod 79).
54
A dále, pravidla vztahující se na žadatele o azyl byla na úrovni Unie do značné míry harmonizována, naposledy zejména směrnicemi 2011/95 a 2013/32.
55
Z toho vyplývá, že žádost žadatele o azyl bude posuzována do značné míry podle stejných pravidel bez ohledu na to, který členský stát bude příslušný k posouzení této žádosti na základě nařízení č. 343/2003.
56
Kromě toho některá ustanovení nařízení č. 343/2003 a č. 1560/2003 svědčí o záměru unijního zákonodárce zavést v případě určování členského státu příslušného k posouzení žádosti o azyl organizační pravidla upravující vztahy mezi členskými státy podle vzoru Dublinské úmluvy (obdobně viz rozsudky ze dne 13. června 2013, Unanimes a další, C‑671/11 až C‑676/11, bod 28, jakož i Syndicat OP 84, C‑3/12, bod 29).
57
Článek 3 odst. 2 (takzvaná „doložka svrchovanosti“) a čl. 15 odst. 1 (humanitární doložka) nařízení č. 343/2003 tedy mají zachovat pravomoci členských států při výkonu práva poskytnout azyl, nezávisle na členském státu příslušném k posouzení žádosti na základě kritérií stanovených tímto nařízením. Pokud jde o fakultativní ustanovení, ta přiznávají členskému státu širokou posuzovací pravomoc (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek N. S. a další, bod 65, jakož i rozsudek ze dne 6. listopadu 2012, K, C‑245/11, bod 27).
58
Stejně tak článek 23 nařízení č. 343/2003 členským státům umožňuje, aby mezi sebou přijaly dvoustranná správní ujednání ohledně praktických podrobností provádění tohoto nařízení, která se mohou týkat mimo jiné zjednodušení postupů a zkrácení lhůt pro přenos a posuzování žádostí o převzetí nebo přijetí žadatelů o azyl zpět. Kromě toho čl. 14 odst. 1 nařízení č. 1560/2003 – nyní článek 37 nařízení č. 604/2013 – stanoví, že v různých případech neshody ohledně uplatňování nařízení č. 343/2003 mohou členské státy použít dohodovací řízení, kterého se účastní členové výboru zastupující tři členské státy, které s danou záležitostí nejsou spojeny, avšak v jeho rámci se nepočítá byť jen se slyšením žadatele o azyl.
59
Konečně, jak vyplývá z bodů 3 a 4 nařízení č. 343/2003, jedním z hlavních cílů tohoto nařízení je zavést jasnou a proveditelnou metodu umožňující urychleně určit členský stát příslušný k posuzování žádosti o azyl tak, aby byl zaručen účinný přístup k řízení o přiznání právního postavení uprchlíka a nebyl ohrožen cíl urychleného vyřízení žádostí.
60
V projednávaném případě je napadeným rozhodnutím rozhodnutí členského státu, v němž žalobkyně v původním řízení podala žádost o azyl, uvedenou žádost neposuzovat a dotčenou přemístit do jiného členského státu. Tento druhý členský stát s převzetím žalobkyně v původním řízení souhlasil na základě kritéria uvedeného v čl. 10 odst. 1 nařízení č. 343/2003, to znamená jako členský stát prvního vstupu žalobkyně v původním řízení na území Unie. Za takové situace, kdy členský stát souhlasí s převzetím, a s ohledem na skutečnosti uvedené v bodech 52 a 53 tohoto rozsudku, může žadatel o azyl zpochybnit volbu tohoto kritéria pouze s poukazem na existenci systémových nedostatků azylového řízení a podmínek přijímání žadatelů o azyl v tomto členském státě, které představují závažné a prokazatelné důvody pro domněnku, že tento žadatel bude vystaven skutečnému riziku nelidského nebo ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 Listiny (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek N. S. a další, body 94 a 106, jakož i rozsudek ze dne 14. listopadu 2013, Puid, C‑4/11, bod 30).
61
Jak přitom vyplývá ze spisu předloženého Soudnímu dvoru, žádná indicie neumožňuje mít za to, že v rámci věci v původním řízení tomu tak je.
62
Vzhledem ke všem předchozím úvahám je třeba na první otázku odpovědět tak, že čl. 19 odst. 2 nařízení č. 343/2003 musí být vykládán v tom smyslu, že za okolností, kdy členský stát souhlasil s převzetím žadatele o azyl na základě kritéria uvedeného v čl. 10 odst. 1 uvedeného nařízení, to znamená jako členský stát prvního vstupu žadatele o azyl na území Unie, může tento žadatel zpochybnit volbu tohoto kritéria pouze s poukazem na existenci systémových nedostatků azylového řízení a podmínek přijímání žadatelů o azyl v tomto členském státě, které představují závažné a prokazatelné důvody pro domněnku, že uvedený žadatel bude vystaven skutečnému riziku nelidského nebo ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 Listiny.
Ke druhé a třetí otázce
63
Vzhledem k tomu, že obě další předběžné otázky byly položeny pro případ, kdy by bylo rozhodnuto, že žadatel o azyl je oprávněn požadovat přezkum určení členského státu příslušného k posouzení jeho žádosti o azyl, není namístě na ně odpovídat.
K nákladům řízení
64
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
Článek 19 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 343/2003 ze dne 18. února 2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států, musí být vykládán v tom smyslu, že za okolností, kdy členský stát souhlasil s převzetím žadatele o azyl na základě kritéria uvedeného v čl. 10 odst. 1 uvedeného nařízení, to znamená jako členský stát prvního vstupu žadatele o azyl na území Evropské unie, může tento žadatel zpochybnit volbu tohoto kritéria pouze s poukazem na existenci systémových nedostatků azylového řízení a podmínek přijímání žadatelů o azyl v tomto členském státě, které představují závažné a prokazatelné důvody pro domněnku, že uvedený žadatel bude vystaven skutečnému riziku nelidského nebo ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 Listiny základních práv Evropské unie.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.