62023CC0048
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL ATHANASIOS RANTOS
prezentate la 5 septembrie 2024 (
1
)
Cauza C‑48/23
Alajärven Sähkö Oy ș.a.,
Elenia Verkko Oyj
împotriva
Energiavirasto
[cerere de decizie preliminară formulată de markkinaoikeus (Tribunalul pentru Litigii Economice, Finlanda)]
„Trimitere preliminară – Piața internă de energie electrică – Directiva (UE) 2019/944 – Articolul 57 alineatele (4) și (5) – Independența autorităților naționale de reglementare – Articolul 59 – Atribuțiile și competențele acestor autorități – Stabilirea metodelor de control – Legislație națională prin care se urmărește reducerea prețului distribuției energiei electrice fără a interveni direct în tarifele de transport și de distribuție sau în metodologiile pentru acestea – Decizia unei autorități de reglementare de a‑și adapta metodele de control în consecință – Dreptul guvernului unui stat membru de a emite orientări generale care nu se referă la atribuțiile și competențele autorității de reglementare – Întinderea acestui drept”
I. Introducere
1.
Directiva (UE) 2019/944 (
2
) prevede că statele membre trebuie să garanteze independența autorităților naționale de reglementare în cadrul pieței interne de energie electrică. Autoritățile respective au în special atribuția să stabilească sau să aprobe, conform unor criterii transparente, tarife de transport sau de distribuție și/sau metodologiile pentru acestea.
2.
În ce măsură această directivă permite guvernului unui stat membru să reducă nivelul costurilor operatorilor de distribuție de energie electrică, pentru a determina reducerea tarifelor pentru consumatori, fără a aduce atingere independenței autorității naționale de reglementare? Aceasta este în esență întrebarea adresată de markkinaoikeus (Tribunalul pentru Litigii Economice, Finlanda).
3.
Cererea de decizie preliminară a fost formulată în cadrul unei proceduri inițiate de Alajärven Sähkö Oy ș.a. și de Elenia Verkko Oyj (denumită în continuare „Elenia”), operatori de rețea, în legătură cu unele decizii ale Energiavirasto (Autoritatea pentru Energie, Finlanda), și anume autoritatea națională de reglementare, de modificare a metodelor sale de control referitoare la determinarea profitului operatorilor de rețea în urma adoptării unei legi destinate să reducă prețurile distribuției de energie electrică.
II. Cadrul juridic
A.
Dreptul Uniunii
4.
Articolul 1 din Directiva 2019/944, intitulat „Obiectul”, prevede:
„Prezenta directivă stabilește norme comune pentru producerea, transportul, distribuția, stocarea energiei și furnizarea energiei electrice, precum și dispoziții privind protecția consumatorilor, în vederea creării, în Uniune, a unor piețe de energie electrică cu adevărat integrate, competitive, axate pe consumator, flexibile, echitabile și transparente.
Prin valorificarea avantajelor unei piețe integrate, prezenta directivă urmărește să asigure prețuri și costuri ale energiei accesibile și transparente pentru consumatori, un grad înalt de siguranță a alimentării cu energie electrică și o tranziție lină către un sistem energetic sustenabil cu emisii scăzute de dioxid de carbon. Prezenta directivă stabilește norme esențiale referitoare la organizarea și funcționarea sectorului energiei electrice al Uniunii […] și norme privind independența autorităților de reglementare ale statelor membre.
Prezenta directivă stabilește, de asemenea, modalitățile de cooperare între statele membre, autoritățile de reglementare și operatorii de transport și de sistem în vederea realizării unei piețe interne de energie electrică complet interconectate care să sporească integrarea energiei electrice din surse regenerabile, concurența liberă și siguranța alimentării.”
5.
Articolul 57 din această directivă, intitulat „Desemnarea și independența autorităților de reglementare”, prevede:
„(1)   Fiecare stat membru desemnează o singură autoritate de reglementare la nivel național.
[…]
(4)   Statele membre garantează independența autorităților de reglementare și se asigură că acestea își exercită competențele în mod imparțial și transparent. În acest scop, statele membre se asigură că, atunci când își îndeplinește atribuțiile de reglementare care îi revin în temeiul prezentei directive și al actelor juridice conexe, autoritatea de reglementare:
(a)
este distinctă din punct de vedere juridic și independentă din punct de vedere funcțional de alte entități publice sau private;
(b)
se asigură că personalul său și persoanele cu funcție de conducere:
(i)
acționează în mod independent de orice interes de piață și
(ii)
nu solicită și nu acceptă instrucțiuni directe din partea niciunui guvern sau a niciunei entități publice sau private în îndeplinirea atribuțiilor de reglementare care le revin. Această cerință nu aduce atingere unei cooperări strânse, după caz, cu alte autorități naționale competente sau orientărilor de politică generală elaborate de guvern, care nu au legătură cu atribuțiile de reglementare menționate la articolul 59.
(5)   În scopul de a proteja independența autorităților de reglementare, statele membre se asigură, în special, că:
(a)
autoritățile de reglementare pot lua decizii autonome, independent de orice alt organism politic;
[…]”
6.
Articolul 59 din directiva respectivă, intitulat „Atribuțiile și competențele autorităților de reglementare”, prevede:
„(1)   Autoritățile de reglementare au următoarele atribuții:
(a)
să stabilească sau să aprobe, conform unor criterii transparente, tarife de transport sau de distribuție sau metodologiile pentru acestea sau ambele;
[…]
(m)
să stabilească sau să aprobe standardele și cerințele de calitate a serviciilor și a furnizării sau să contribuie la realizarea acestui obiectiv împreună cu alte autorități competente și să monitorizeze respectarea normelor de siguranță și fiabilitate a rețelei și să revizuiască performanțele lor anterioare;
[…]
(7)   Cu excepția cazurilor în care [Agenția pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei (ACER)] are competența de a stabili și de a aproba clauzele și condițiile sau metodologiile de punere în aplicare a codurilor de rețea și a orientărilor în temeiul capitolului VII din Regulamentul (UE) 2019/943[ (
3
)] în conformitate cu articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul (UE) 2019/942[ (
4
)] deoarece este necesar ca acestea să fie coordonate între ele, autoritățile de reglementare răspund de stabilirea sau de aprobarea, cu suficient timp înainte de intrarea lor în vigoare, cel puțin a metodologiilor naționale folosite pentru calcularea sau stabilirea clauzelor și condițiilor referitoare la:
(a)
tarifele de conectare și acces la rețelele naționale, inclusiv tarifele de transport și de distribuție, sau metodologiile referitoare la acestea, aceste tarife sau metodologii permit efectuarea investițiilor necesare în rețele într‑un mod care să permită acestor investiții să asigure funcționarea continuă a rețelelor;
[…]”
B.
Dreptul finlandez
7.
Articolul 19 din sähkömarkkinalaki (588/2013) [Legea privind piața energiei electrice (588/2013)], astfel cum a fost modificată prin laki sähkömarkkinalain muuttamisesta (730/2021) [Legea de modificare a Legii privind piața energiei electrice (730/2021), denumită în continuare „Legea 730/2021” (
5
)] (denumită în continuare „Legea privind piața energiei electrice”), intitulat „Obligația de dezvoltare a rețelei”, prevede:
„În scopul de a asigura utilizatorilor rețelei sale accesul de o calitate suficient de bună la energia electrică, operatorul de rețea este obligat să își întrețină, să își opereze și să își dezvolte rețeaua electrică, precum și legăturile cu alte rețele în concordanță cu cerințele stabilite pentru operarea rețelelor electrice și cu nevoile rezonabile ale utilizatorilor rețelei.
O rețea electrică, printre altele, se proiectează, construiește și întreține astfel încât:
(1)
să îndeplinească cerințele de calitate privind operarea rețelelor electrice și să se asigure totodată calitatea tehnică bună a transportului și distribuției energiei electrice;
[…]
(6)
operatorul de rețea să poată furniza utilizatorilor rețelei servicii de transport și distribuție într‑un mod eficient din punctul de vedere al costurilor;
[…]”
8.
Articolul 51 din această lege, intitulat „Cerințe de calitate pentru operarea unei rețele de distribuție”, cuprinde prevederi detaliate în această privință.
9.
Articolul 52 din legea menționată, intitulat „Proiect de dezvoltare a rețelei de distribuție”, prevede:
„Dezvoltarea unei rețele de distribuție a unui operator de distribuție trebuie să se sprijine pe un proiect de dezvoltare a rețelei de distribuție transparent, care să conțină următoarele elemente:
1)
un plan privind investițiile majore în rețeaua de distribuție, necesare pentru menținerea capacității de transport a rețelei de distribuție, precum și pentru conectarea noilor capacități de producție a energiei electrice și a noilor sarcini din rețeaua de distribuție din următorii zece ani, inclusiv stațiile de încărcare pentru mașinile electrice și cantitatea necesară pentru satisfacerea nevoilor de alimentare la mal cu energie electrică ale navelor maritime și de navigație interioară;
2)
măsuri a căror punere în aplicare are ca rezultat îndeplinirea și menținerea cerințelor impuse rețelei de distribuție prin articolele 51 și 119;
3)
un plan pentru o posibilă utilizare flexibilă a consumului de energie electrică, a stocurilor de energie electrică și a măsurilor de eficiență energetică ale operatorului de distribuție, precum și a altor resurse, ca alternative pentru extinderea capacității de transport a rețelei de distribuție;
[…]”
10.
Articolul 119 din aceeași lege, intitulat „Dispoziție tranzitorie privind fiabilitatea operării rețelelor de distribuție”, prevede:
„Operatorul de distribuție este obligat să îndeplinească cerințele stabilite la articolul 51 primul paragraf punctele 2 și 3 în zona sa de responsabilitate cel târziu până la 31 decembrie 2028. Cerințele trebuie să fie îndeplinite până la 31 decembrie 2019 pentru cel puțin 50 % din toți utilizatorii rețelei de distribuție, cu excepția reședințelor secundare, și până la 31 decembrie 2023 pentru cel puțin 75 % din toți utilizatorii rețelei de distribuție, cu excepția reședințelor secundare.
Dacă procentul de cabluri subterane din rețeaua de medie tensiune din zona de responsabilitate a operatorului de distribuție nu depășește 60 % până la 31 decembrie 2018, operatorul de distribuție trebuie să se conformeze cerințelor de la articolul 51 primul paragraf punctele 2 și 3 în zona sa de responsabilitate cel târziu până la 31 decembrie 2036. În acest caz, cerințele trebuie să fie îndeplinite pentru cel puțin 75 % din toți utilizatorii rețelei de distribuție cel târziu până la 31 decembrie 2028, cu excepția reședințelor secundare.”
11.
În cadrul lucrărilor pregătitoare ale Legii nr. 730/2021, în motivarea detaliată referitoare la modificarea dispoziției articolului 119 din Legea privind piața energiei electrice se arată printre altele cele ce urmează. Prorogarea termenului pentru îndeplinirea cerințelor privind fiabilitatea în exploatare a rețelelor de distribuție aduce modificări considerabile în ceea ce privește mediul de reglementare al operatorilor de distribuție. Efectele de orientare ale dispozițiilor articolului 119 al doilea și al treilea paragraf din această din urmă lege trebuie corelate cu restul supravegherii rețelei. În consecință, propunerile de modificare a dispozițiilor menționate înseamnă și că metodele de control pentru fixarea tarifelor de rețea trebuie să țină seama de prorogarea termenului pentru îndeplinirea cerințelor privind siguranța alimentării și modificările implicite ale investițiilor operatorilor de distribuție și finanțarea acestora. Efectele modificării mediului de operare ar trebui să se reflecte, de exemplu, în diferitele elemente cuprinse în metodologiile de calcul al tarifelor operatorului de distribuție, referitoare la finanțarea investițiilor și care stimulează investițiile.
12.
Articolul 6 din laki sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta (590/2013) [Legea privind supravegherea piețelor de energie electrică și de gaze naturale (590/2013)], în versiunea sa aplicabilă litigiului principal (denumită în continuare „Legea privind supravegherea”), intitulat „Atribuțiile Autorității pentru Energie ca autoritate națională de reglementare”, este redactat după cum urmează:
„Autoritatea pentru Energie, acționând în calitate de autoritate națională de reglementare în sensul legislației Uniunii Europene aplicabile sectoarelor energiei electrice și gazelor naturale, este responsabilă în special de:
1)
stabilirea, în conformitate cu procedura prevăzută de prezenta lege, a metodologiilor de stabilire a tarifelor de transport și de distribuție pentru operatorii de rețele de energie electrică și de gaze naturale;
[…]
7)
controlul respectării normelor referitoare la siguranța și fiabilitatea rețelelor de energie electrică și de gaze naturale, revizuirea performanțelor anterioare ale rețelelor, precum și participarea la elaborarea cerințelor de calitate a serviciilor rețelelor de energie electrică și de gaze naturale și a furnizării de energie electrică și de gaze naturale.
[…]”
13.
Potrivit articolului 10 din această lege, intitulat „Condiții și metode stabilite de Autoritatea pentru Energie”:
„Autoritatea pentru Energie trebuie să stabilească prin decizie (decizie de stabilire), înainte de implementarea lor, pentru operatorii de rețea, pentru operatorii principali de rețea responsabili de sistem, pentru operatorii rețelei de transport responsabili de sistem, precum și pentru operatorul unei instalații de tratare de gaze naturale lichefiate, condițiile de utilizare a serviciilor și metodologiile de stabilire a tarifelor pentru următoarele servicii:
1)
metodele de determinare, în timpul perioadei de control, a profitului obținut din exploatarea rețelei de către un operator de sistem și tarifele pentru serviciile de transport;
[…]”
14.
Articolul 13 din legea menționată, intitulat „Modificarea deciziei de stabilire”, prevede:
„Autoritatea [pentru Energie] poate modifica o decizie de stabilire prin adoptarea unei noi decizii, la cererea destinatarului deciziei de stabilire sau la inițiativa Autorității [pentru Energie] înseși. O decizie de stabilire cu durată limitată de aplicare poate fi modificată la inițiativa destinatarului deciziei sau din oficiu de către Autoritatea [pentru Energie], iar Autoritatea [pentru energie] poate adopta din oficiu o decizie de stabilire valabilă pe durată nelimitată, dacă:
[…]
2)
revizuirea a fost determinată de o modificare a prevederilor legale.
[…]”
III. Litigiul principal, întrebările preliminare și procedura în fața Curții
15.
Autoritatea pentru Energie a stabilit prin deciziile din 30 noiembrie 2015 (denumite în continuare „deciziile din 30 noiembrie 2015”) metode de control, pe de o parte, pentru a patra perioadă de control cuprinsă între 1 ianuarie 2016 și 31 decembrie 2019 și, pe de altă parte, pentru a cincea perioadă de control cuprinsă între 1 ianuarie 2020 și 31 decembrie 2023, privind determinarea profitului obținut din exploatarea rețelei de către operatori, precum și a tarifelor pentru serviciile de transport de energie electrică (denumite în continuare „metodele de control inițiale”).
16.
Prin deciziile din 15 decembrie 2021 (denumite în continuare „deciziile din 15 decembrie 2021”), Autoritatea pentru Energie a modificat deciziile sale din 30 noiembrie 2015, pentru perioada 1 ianuarie 2022-31 decembrie 2023, în ceea ce privește metodele de control inițiale. În deciziile din 15 decembrie 2021 se menționează că problema metodelor de control a fost ridicată din oficiu de Autoritatea pentru Energie, după intrarea în vigoare la 1 august 2021 a Legii 730/2021.
17.
La 17 și 19 ianuarie 2022, Alajärven Sähkö și, respectiv, Elenia au sesizat markkinaoikeus (Tribunalul pentru Litigii Economice), instanța de trimitere, cu acțiuni prin care au solicitat printre altele anularea deciziilor din 15 decembrie 2021 pentru motivul că acestea au modificat metodele de control inițiale prin actualizarea prețurilor unitare aplicate la calcularea bazei profitului operatorilor unei rețele de energie electrică și prin eliminarea metodei opționale aplicate în vederea stabilirii ratei dobânzii fără risc. În acțiunile lor, reclamantele au susținut printre altele că Autoritatea pentru Energie nu a adoptat deciziile respective în mod autonom ca autoritate de reglementare independentă, astfel cum impune articolul 57 din Directiva 2019/944.
18.
În memoriul în răspuns, Autoritatea pentru Energie a solicitat instanței de trimitere să respingă aceste acțiuni, susținând în special că modificarea metodelor de control inițiale a fost determinată de modificarea Legii privind piața energiei electrice și a Legii privind supravegherea. Legiuitorul național ar fi apreciat că modificările amintite îndeplineau cerințele dreptului Uniunii privind independența autorității de reglementare și că se limitau la enunțarea unor orientări generale.
19.
Instanța de trimitere subliniază că trebuie să soluționeze problema dacă Autoritatea pentru Energie putea să modifice prin deciziile din 15 decembrie 2021, în mijlocul perioadei de control, metodele de control inițiale. În cadrul acestei aprecieri ar trebui să se verifice dacă prin modificările aduse Legii privind piața energiei electrice prin Legea 730/2021 s‑a adus atingere independenței acestei autorități, care este autoritatea națională de reglementare în sensul articolului 57 din Directiva 2019/944.
20.
În această privință, Autoritatea pentru Energie și‑ar fi motivat în esență deciziile respective prin lucrările pregătitoare ale Legii 730/2021. În deciziile menționate se arată printre altele că, potrivit modificărilor Legii privind piața energiei electrice care rezultă din această lege, respectiva autoritate a început să modifice metodele de control inițiale pentru a le adapta la cerințele care decurg din dispozițiile de drept național. Potrivit acelorași decizii, scopul principal al acestor modificări consta în crearea de noi instrumente pentru Autoritatea pentru Energie, cu ajutorul cărora să fie posibilă influențarea dinamicii tarifelor de transport de energie electrică, fără ca prin aceasta să se pună în pericol dezvoltarea rețelelor electrice inteligente și care prezintă siguranță din punctul de vedere al alimentării cu energie.
21.
În plus, instanța de trimitere arată că, potrivit proiectului de lege al guvernului care a avut drept rezultat adoptarea Legii 730/2021 (denumit în continuare „proiectul de lege”), obiectivul modificărilor aduse Legii privind piața energiei electrice a fost dorința de a atenua creșterea prețurilor pentru distribuția de energie, prin măsuri care să reducă nivelul costurilor operatorului de distribuție, și de a menține sub control creșterea nivelului costurilor. În această privință, în proiectul de lege ar fi fost tratate modificările metodelor de control realizate apoi de Autoritatea pentru Energie după intrarea în vigoare a Legii 730/2021, subliniind că revizuirea acestor metodologii nu era supusă condiției existenței unei legislații care se referă direct la conținutul metodologiilor menționate.
22.
Proiectul de lege ar preciza totodată că, într‑un raport privind contextul de reglementare istoric, redactat pentru Työ- ja elinkeinoministeriö (Ministerul Muncii și Economiei, Finlanda) în contextul lucrărilor pregătitoare ale Legii 730/2021, Autoritatea pentru Energie a arătat că, din cauza propunerilor de modificare a dispozițiilor de drept național privind operatorii unei rețele de energie electrică, trebuie să modifice, inclusiv în ceea ce privește perioada de control curentă, metodele de control inițiale. Potrivit unei aprecieri a acestui minister la care se face referire în proiectul de lege, modificările comunicate de Autoritatea pentru Energie ale metodologiilor de calcul al tarifelor de distribuție anunțate ar influența considerabil veniturile operatorilor de distribuție și cele care se înscriu ca venituri în contabilitatea proprietarilor lor. În plus, proiectul de lege ar conține evaluări ale influențelor financiare care decurg din modificările metodelor de control în ceea ce privește nivelul permis al profitului operatorilor de distribuție, precum și tarifele de distribuție percepute de la clienții operatorilor de distribuție.
23.
De asemenea, un raport al Comisiei Economice redactat în contextul dezbaterilor parlamentare privind proiectul de lege ar menționa printre altele că ar trebui să se intervină asupra profiturilor excesive ale operatorilor de rețele care ar fi devenit posibile datorită metodelor de calcul aplicate. Potrivit acestui raport, în cadrul metodelor de control inițiale, s‑a determinat valoarea rețelei pe baza prețurilor unitare ale componentelor stabilite de Autoritatea pentru Energie. S‑a considerat că o problemă a metodelor de control inițiale este faptul că prețurile unitare ar fi fost fixate pe baza prețurilor unitare per componentă stabilite de Autoritatea pentru Energie. Or, aceste prețuri unitare ar fi fost fixate pentru opt ani, și anume pentru perioada 2016-2023, și din această cauză prețurile nu mai corespund nivelului real al costurilor. Raportul menționat ar evidenția faptul că un factor important pe care se bazează reglementările privind fixarea tarifelor de transport pentru energie electrică și metodologiile de calcul al tarifelor este evaluarea rețelei electrice, după care se determină profitul, și că obiectivul propunerilor de modificare a reglementărilor naționale consta în mod expres în facilitarea modificării modelului de control în mijlocul perioadei de control curente.
24.
Instanța de trimitere adaugă că Alajärven Sähkö și Elenia au susținut în fața sa că punerea în aplicare a obiectivelor care rezultă din lucrările pregătitoare ale Legii 730/2021 și influența asupra independenței Autorității pentru Energie rezultau și din documentele pe care acestea le-au prezentat, în special materialul de prezentare al Ministerului Muncii și Economiei, pregătit pentru conferința de presă din 15 octombrie 2020, precum și materialul de prezentare utilizat de ministrul economiei pentru conferința de presă din 28 ianuarie 2021.
25.
Potrivit acestei instanțe, modificările în sine ale Legii privind piața energiei electrice, introduse prin Legea 730/2021, nu au afectat direct metodele de control pentru operatorii de distribuție aplicate de Autoritatea pentru Energie pentru determinarea profitului rezonabil al societăților de distribuție. În plus, modificările menționate nu ar fi adus schimbări directe nici în privința prețurilor unitare aplicate la calcularea profitului și nici în privința ratei dobânzii fără risc aplicate pentru determinarea ratei de rentabilitate adecvate. Obiectivul modificărilor în discuție, astfel cum ar reieși și din lucrările pregătitoare ale Legii 730/2021, ar fi fost obținerea unei reduceri a prețului de distribuție a energiei. Astfel cum se arată în lucrările pregătitoare menționate, Autorității pentru Energie i‑ar fi fost puse la dispoziție instrumentele și temeiurile pentru a modifica, chiar în mijlocul perioadei de control, metodologiile de calcul de așa manieră încât să se obțină o reducere a prețului de distribuție a energiei și i‑au fost prezentate aceste modificări și s‑a efectuat evaluarea ex ante a efectelor lor. Ar părea evident că aceste considerații au fost avute în vedere și la adoptarea deciziilor din 15 decembrie 2021 ale Autorității pentru Energie.
26.
Instanța menționată apreciază că este necesară în primul rând interpretarea de către Curte a aspectului dacă obiectivul atenuării creșterii prețului de distribuție a energiei și al unei reduceri a acestui preț poate fi considerat a reprezenta altceva decât o chestiune ce intră în sfera atribuțiilor și competențelor autorității naționale de reglementare, astfel cum sunt prevăzute la articolul 59 din Directiva 2019/944, în special în cazul în care obiectivul modificării legii constă de exemplu într‑o ameliorare a eficienței întreprinderii care exploatează rețeaua din punctul de vedere al costurilor sau dacă poate fi vorba despre orientări de politică generală care nu au legătură cu atribuțiile și competențele respective, iar în cazul unui răspuns afirmativ, care ar fi condițiile în acest sens. Aceeași instanță apreciază totodată că este necesar să se stabilească cât de importantă este împrejurarea că aceste considerații menționate au fost prezentate în lucrările pregătitoare ale Legii 730/2021 (
6
) și dacă acestea pot fi într‑adevăr considerate orientări de politică în sensul articolului 59 din directiva în cauză.
27.
În aceste condiții, markkinaoikeus (Tribunalul pentru Litigii Economice) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Care sunt criteriile ce trebuie aplicate și avute în vedere pentru a aprecia dacă a existat o intervenție în atribuțiile și competențele de reglementare esențiale ale autorității de reglementare naționale de natură a determina nerespectarea cerinței privind independența autorității de reglementare naționale prevăzute la articolul 57 alineatele (4) și (5) din Directiva 2019/944 sau dacă este vorba despre orientări generale care nu au legătură cu atribuțiile și competențele de reglementare în sensul articolului 59 din Directiva 2019/944?
2)
O modificare a dispozițiilor de drept național, în modul [aflat în discuție în cauza principală], prin care s‑a urmărit, după cum se arată în lucrările pregătitoare ale modificării legii, să se exercite o influență asupra prețurilor de distribuție a energiei, prin modificări ale Legii naționale privind piața energiei electrice în ceea ce privește mediul de reglementare al operatorilor de rețea, prin care însă nu se intervine ca atare direct în tarifele de transport sau de distribuție și nici în metodologiile de calcul al acestor tarife, dar al căror efect a fost că autoritatea de reglementare națională a trebuit totuși să își modifice metodele de control în mijlocul unei perioade de control, trebuie considerată compatibilă, din perspectiva cerinței privind independența autorității de reglementare, cu articolul 57 alineatele (4) și (5) din Directiva 2019/944?”
28.
Alajärven Sähkö, Elenia, Autoritatea pentru Energie, guvernele finlandez și cipriot, precum și Comisia Europeană au prezentat Curții observații scrise.
IV. Analiză
29.
Prin intermediul întrebărilor sale preliminare, care este necesar să fie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 57 alineatele (4) și (5) din Directiva 2019/944, referitor la independența autorităților naționale de reglementare, trebuie interpretat în sensul că se opune dispozițiilor de drept ale unui stat membru prin care s‑a urmărit, după cum se arată în lucrările pregătitoare ale legii în cauză, reducerea prețului de distribuție a energiei electrice fără a se interveni, ca atare, direct în tarifele de transport și de distribuție a energiei electrice și/sau în metodologiile de calcul al acestora, în sensul articolului 59 alineatul (1) litera (a) din directiva respectivă, dar al căror efect a fost că autoritatea de reglementare națională și‑a modificat metodele de control în mijlocul unei perioade de control.
30.
Pentru a răspunde la întrebarea menționată, vom examina, în primul rând, întinderea independenței conferite autorităților de reglementare naționale prin Directiva 2019/944 (secțiunea A), iar apoi, în al doilea rând, respectarea independenței acestor autorități în ceea ce privește atribuțiile lor de a stabili sau de a aproba tarifele de transport și de distribuție și/sau metodologiile de calcul al acestora (secțiunea B).
A.
Cu privire la întinderea independenței conferite autorităților de reglementare naționale prin Directiva 2019/944
31.
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că articolul 194 alineatul (1) TFUE prevede că, în contextul instituirii și al funcționării pieței interne și din perspectiva necesității de a conserva și îmbunătăți mediul, politica Uniunii în domeniul energiei urmărește, în spiritul solidarității între statele membre, să asigure funcționarea pieței energiei, să asigure siguranța aprovizionării cu energie în Uniune, să promoveze eficiența energetică și economia de energie, precum și dezvoltarea de noi surse de energie și energii regenerabile și să promoveze interconectarea rețelelor energetice (
7
). Alineatul (2) al acestui articol prevede că, fără a aduce atingere aplicării altor dispoziții ale tratatelor, Parlamentul European și Consiliul, hotărând în conformitate cu procedura legislativă ordinară, stabilesc măsurile necesare pentru realizarea obiectivelor prevăzute la alineatul (1), care nu aduc atingere dreptului unui stat membru de a stabili condițiile de exploatare a propriilor resurse energetice, dreptului său de a alege diferite surse de energie și structurii generale a aprovizionării sale cu energie, fără a aduce atingere articolului 192 alineatul (2) litera (c) TFUE. În consecință, Tratatul FUE, stabilind competența Uniunii în domeniul energiei, atribuie în mod expres statelor membre dreptul de a decide în special condițiile de exploatare a resurselor lor energice. În sfârșit, raportul dintre aceste două competențe, europeană și națională, se află în centrul prezentei cauze.
32.
Adoptată în temeiul articolului 194 alineatul (2) TFUE, Directiva 2019/944 trebuie coroborată cu alte acte referitoare la piața energiei electrice și publicate la aceeași dată, și anume în special Regulamentul (UE) 2019/941 (
8
) și Regulamentul 2019/943. Această directivă prevede, la articolul 1 al doilea paragraf, că stabilește norme esențiale referitoare la organizarea și funcționarea sectorului energiei electrice al Uniunii, în special norme privind independența autorităților de reglementare ale statelor membre. Din al treilea paragraf al articolului respectiv reiese că directiva menționată stabilește de asemenea modalitățile de cooperare între statele membre, autoritățile de reglementare și operatorii de transport și de sistem în vederea realizării unei piețe interne de energie electrică complet interconectate care să sporească printre altele siguranța alimentării.
33.
În acest context, articolul 57 alineatul (4) din Directiva 2019/944 prevede că statele membre garantează independența autorităților de reglementare și se asigură că acestea își exercită competențele în mod imparțial și transparent. Pentru a garanta o asemenea independență și atunci când își îndeplinesc atribuțiile de reglementare care le revin în temeiul directivei respective și al actelor juridice conexe, dispoziția menționată prevede, pe de o parte, la litera (a), că autoritatea de reglementare este distinctă din punct de vedere juridic și independentă din punct de vedere funcțional de alte entități publice sau private și, pe de altă parte, la litera (b) punctele (i) și (ii), că personalul acestei autorități și persoanele cu funcție de conducere acționează în mod independent de orice interes de piață și nu solicită și nu acceptă instrucțiuni directe din partea niciunui guvern sau a niciunei entități publice sau private în îndeplinirea atribuțiilor de reglementare care le revin, iar această cerință nu aduce atingere unei cooperări strânse, după caz, cu alte autorități naționale competente sau orientărilor de politică generală elaborate de guvern, care nu au legătură cu atribuțiile de reglementare menționate la articolul 59 din directiva în cauză. Acestea cuprind printre altele atribuția, prevăzută la articolul 59 alineatul (1) litera (a), care constă în a stabili sau a aproba, conform unor criterii transparente, tarife de transport sau de distribuție sau metodologiile pentru acestea sau ambele. În plus, în conformitate cu articolul 57 alineatul (5) litera (a) din aceeași directivă, în scopul de a proteja independența autorităților de reglementare, statele membre se asigură că autoritățile respective pot lua decizii autonome, independent de orice alt organism politic (
9
).
34.
Deși Curtea nu a avut încă ocazia să interpreteze articolul 57 alineatele (4) și (5) din Directiva 2019/944, ea a pronunțat mai multe hotărâri referitoare la articolul 35 alineatele (4) și (5) din Directiva 2009/72, al cărui mod de redactare este similar cu cel al articolului 57 alineatele (4) și (5). Din jurisprudența Curții reies, pentru prezenta cauză, concluziile care urmează.
35.
Referitor la noțiunea de „independență”, nici articolul 57 din Directiva 2019/944, nici vreo altă dispoziție din cadrul acesteia din urmă nu o definesc. În această privință, Curtea a statuat deja că, în ceea ce privește organele publice, această noțiune desemnează, în sensul său obișnuit, un statut care asigură organului respectiv posibilitatea de a acționa în deplină libertate în raport cu organismele față de care trebuie să îi fie asigurată independența, protejat de orice instrucțiune și de orice influență exterioară (
10
). Această independență decizională presupune că, în domeniul atribuțiilor și al competențelor de reglementare menționate la articolul 59 din directiva respectivă, autoritatea de reglementare adoptă deciziile în mod autonom, exclusiv în temeiul interesului public, pentru a asigura respectarea obiectivelor urmărite prin directiva menționată, fără a fi supusă unor instrucțiuni externe care provin de la alte organe publice sau private (
11
).
36.
Respectarea independenței în cauză este obligatorie de iure și de facto. Astfel, în conformitate cu jurisprudența Curții, competența atribuită de Directiva 2019/944 în mod exclusiv autorității de reglementare și independența acesteia trebuie să fie garantate față de orice organism politic, așadar nu numai față de guvern, ci și față de legiuitorul național, care nu poate să sustragă o parte din aceste competențe de la autoritatea de reglementare și să le atribuie altor organisme publice (
12
). În acest sens, Curtea a considerat că atribuirea unei alte autorități decât autoritatea de reglementare a competenței de a stabili elementele decisive pentru calculul tarifelor, în ceea ce privește anumite instalații de transport de energie electrică, precum marja de profit, nu era conformă cu dreptul Uniunii (
13
).
37.
În plus, din jurisprudența Curții rezultă că articolul 57 alineatele (4) și (5) din Directiva 2019/944 impune ca reprezentanții ministerelor naționale să nu poată utiliza participarea lor la procedurile privind reglementarea tarifară menționate pentru a exercita vreo presiune asupra autorității de reglementare sau pentru a‑i adresa instrucțiuni susceptibile să orienteze deciziile acesteia în cadrul atribuțiilor și competențelor sale care decurg din articolul 59 din directiva menționată. Deși directiva în cauză nu se opune ca guvernul unui stat membru, în special prin intermediul participării unor reprezentanți ai ministerelor sale, să își poată susține poziția în fața autorității de reglementare naționale în ceea ce privește modul în care consideră că această autoritate ar putea lua în considerare interesul public în cadrul atribuțiilor sale de reglementare, participarea menționată și în special opiniile formulate de respectivii reprezentanți în cursul procedurilor privind reglementarea tarifară nu pot avea un caracter obligatoriu și nici nu pot fi în niciun caz considerate de autoritatea de reglementare ca instrucțiuni față de care ar fi obligată să se conformeze în exercitarea atribuțiilor și a competențelor sale (
14
). În plus, normele privind participarea unor reprezentanți ai ministerelor naționale la procedurile privind reglementarea tarifară nu trebuie să aducă atingere sferei de aplicare a deciziilor autorității de reglementare adoptate în temeiul atribuțiilor și al competențelor prevăzute la articolul 59 menționat. În special, atunci când asemenea atribuții sau competențe o impun, aceste norme de participare nu pot afecta caracterul obligatoriu și direct aplicabil al deciziilor autorității menționate, impunând, de exemplu, ca deciziile respective să fie, înainte de punerea lor în aplicare, acceptate sau autorizate în prealabil de acești reprezentanți (
15
).
38.
Astfel, competențele rezervate autorității de reglementare intră în sfera de executare pe baza unei aprecieri tehnice de specialitate a realității și, în exercitarea acestor competențe, autoritatea respectivă este subordonată unor principii și unor norme stabilite printr‑un cadru normativ atât de detaliat la nivelul Uniunii, care le limitează marja de apreciere și le împiedică să facă alegeri de natură politică (
16
).
39.
Care sunt motivele pentru care independența autorității de reglementare trebuie să aibă un asemenea caracter obligatoriu? În această privință, Curtea a precizat că independența deplină a autorităților de reglementare față de entitățile economice și de entitățile publice, fie organisme administrative, fie organisme politice, iar în acest din urmă caz, titulare ale puterii executive sau ale puterii legislative, este necesară pentru garantarea faptului că deciziile adoptate de autoritățile respective sunt imparțiale și nediscriminatorii, excluzând posibilitatea de a privilegia întreprinderile și interesele economice legate de guvern, de majoritatea sau, în orice caz, de puterea politică, și că, în plus, separarea deplină de puterea politică permite autorităților de reglementare să urmeze în acțiunea lor o perspectivă pe termen lung, care este necesară pentru realizarea obiectivelor directivelor privind piața energiei electrice (
17
). Această independență are astfel drept scop evitarea conflictelor de interese în detrimentul consumatorilor. Un autor a observat că o asemenea independență față de sectorul reglementat a dobândit treptat un temei juridic, prin intermediul jurisprudenței Curții, iar apoi în dreptul derivat (
18
). Apărarea independenței autorităților de reglementare prezintă diferite aspecte, care au fost analizate în special de Consiliul Autorităților de Reglementare în domeniul Energetic (CEER) (
19
).
40.
Deși sistemul dreptului Uniunii privilegiază o noțiune de independență în sens larg în ceea ce privește competențele specifice încredințate autorităților independente (
20
), acest sistem nu exclude totuși posibilitatea ca statele membre să intervină, în anumite condiții, asupra funcționării pieței energiei electrice. Într‑adevăr, articolul 59 din Directiva 2019/944 stabilește lista atribuțiilor și a competențelor conferite autorităților de reglementare. Deși lista respectivă vizează numeroase domenii, ea nu acoperă întreaga piață a energiei electrice. Statele membre pot astfel să își adopte propria reglementare referitoare la piața națională a energiei electrice în afara atribuțiilor și competențelor menționate. De asemenea, articolul 57 alineatul (4) litera (b) punctul (ii) din directivă prevede că cerința privind independența personalului autorității de reglementare și a persoanelor cu funcție de conducere nu aduce atingere orientărilor de politică generală elaborate de guvernul statului membru în cauză. Potrivit jurisprudenței Curții, reiese cu claritate din modul de redactare a acestor dispoziții că astfel de orientări generale nu privesc atribuțiile și nici competențele de reglementare menționate la articolul 59 din directiva menționată (
21
).
41.
După cum precizează considerentul (87) al Directivei 2019/944, aceasta și Directiva 2009/73/CE (
22
)„nu privează statele membre de posibilitatea de a‑și elabora și publica propriile politici energetice la nivel național. Reiese astfel că, în funcție de mecanismele constituționale naționale, ar putea fi de competența statelor membre să stabilească cadrul de politică în care autoritățile de reglementare trebuie să funcționeze, de exemplu în ceea ce privește siguranța alimentării. Cu toate acestea, orientările privind politica energetică generală prezentate de statele membre nu trebuie să afecteze independența și autonomia autorităților de reglementare”.
42.
Acest considerent stabilește astfel o legătură explicită între orientările generale adoptate de guvernul unui stat membru, care nu vizează doar personalul și persoanele cu funcție de conducere în cadrul autorității de reglementare, în sensul articolului 57 alineatul (4) litera (b) punctul (ii) din Directiva 2019/944, ci și toți participanții la piața energiei electrice, pe de o parte, și siguranța alimentării, care, potrivit articolului 59 alineatul (1) litera (m) din această directivă, nu este în mod necesar de competența autorității de reglementare, pe de altă parte (
23
). Din considerentul menționat reiese totodată că statele membre își pot elabora, la modul mai general, politica energetică la nivel național, după cum prevede articolul 194 alineatul (2) TFUE (
24
). În consecință, guvernul unui stat membru are dreptul de a adopta orientări generale, în special referitoare la „siguranța alimentării” cu energie electrică.
43.
Directiva 2019/944 nu definește noțiunea de „siguranță a alimentării”. În această privință, pare interesant să se facă trimitere la Regulamentul 2019/941, în cadrul căruia articolul 2 punctul 1 definește „siguranța alimentării cu energie electrică” ca fiind „capacitatea unui sistem de energie electrică de a garanta alimentarea cu energie electrică a clienților, la un nivel de performanță clar stabilit, fixat de statele membre interesate”. Această capacitate se traduce printr‑un „standard de fiabilitate”, care indică nivelul necesar de siguranță a alimentării al statului membru într‑un mod transparent (
25
) și care se calculează utilizând cel puțin valoarea pierderilor datorate întreruperii alimentării cu energie electrică și costul unei noi intrări într‑un anumit interval de timp și se exprimă ca „previziune de energie nefurnizată” și „previziune de pierderi datorate întreruperii alimentării cu energie electrică” (
26
).
44.
În concluzie, după cum a arătat Comisia în observațiile sale scrise, Directiva 2019/944 urmărește să identifice un echilibru între, pe de o parte, cerința ca autoritățile de reglementare naționale să fie independente, și, pe de altă parte, dreptul unui stat membru de a‑și stabili politica energetică la nivel național în domenii care nu sunt de competența exclusivă a acestor autorități de reglementare, în special în ceea ce privește siguranța alimentării cu energie electrică.
B.
Referitor la respectarea independenței autorităților de reglementare naționale în ceea ce privește atribuția lor de a stabili sau de a aproba tarifele de transport și de distribuție și/sau metodologiile de calcul al acestora
45.
În conformitate cu articolul 59 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2019/944, autoritatea de reglementare are atribuția de a stabili sau de a aproba, conform unor criterii transparente, tarife de transport sau de distribuție sau metodologiile pentru acestea sau ambele (
27
). De asemenea, articolul 59 alineatul (7) litera (a) prevede că, în principiu, autoritățile de reglementare răspund de stabilirea sau de aprobarea, cu suficient timp înainte de intrarea lor în vigoare, cel puțin a metodologiilor naționale folosite pentru calcularea sau stabilirea clauzelor și condițiilor referitoare la tarifele de conectare și acces la rețelele naționale, inclusiv tarifele de transport și de distribuție, sau metodologiile referitoare la acestea, aceste tarife sau metodologii permițând efectuarea investițiilor necesare în rețele într‑un mod care să permită acestor investiții să asigure funcționarea continuă a rețelelor. Din jurisprudența Curții reiese că o interpretare a dispozițiilor respective în sensul că unui guvern național îi este permis să stabilească sau să aprobe metodologiile de calcul al tarifelor de acces la rețea ar contraveni obiectivelor urmărite de directiva menționată (
28
).
46.
În speță, după cum reiese din modul de redactare a celei de a doua întrebări preliminare, instanța de trimitere consideră că Legea 730/2021 nu intervine ca atare direct în tarifele de transport sau de distribuție și nici în metodologiile de calcul al acestor tarife. Totuși, ea ridică problema dacă legea respectivă nu a adus atingere în mod indirect independenței Autorității pentru Energie, care a modificat ulterior metodele sale de control în mijlocul unei perioade de control.
47.
Deși această instanță face trimitere la Legea 730/2021, ea vizează, mai precis, lucrările pregătitoare ale acesteia, și anume proiectul de lege, elaborat de guvern. Din decizia de trimitere, precum și din observațiile scrise ale Alajärven Sähkö și ale guvernului finlandez reiese că, prin adoptarea legii menționate, Parlamentul finlandez a aprobat în forma respectivă propunerile legislative cuprinse în proiectul de lege. În aceste condiții, ca răspuns la întrebarea instanței de trimitere prezentată la punctul 26 din prezentele concluzii, apreciem că lucrările pregătitoare ale legii în cauză pot fi considerate ca fiind orientări de politică generală elaborate de guvernul statului membru vizat, în sensul Directivei 2019/944 (
29
). În orice caz, având în vedere jurisprudența citată la punctul 36 din prezentele concluzii, independența autorității de reglementare naționale trebuie să fie garantată față de orice organism politic, așadar nu numai față de guvernul statului membru vizat, ci și față de legiuitorul național.
48.
Instanța de trimitere subliniază că obiectivul Legii 730/2021, astfel cum reiese din aceste lucrări pregătitoare, era reducerea prețurilor de distribuție a energiei electrice în Finlanda. În această privință, printre altele, proiectul de lege ar fi conținut evaluări ale influențelor financiare ale modificărilor metodelor de control în ceea ce privește nivelul permis al profitului operatorilor de distribuție, precum și tarifele de distribuție percepute de la clienții operatorilor de distribuție. Alajärven Sähkö și Elenia susțin în plus, în observațiile lor scrise, că proiectul de lege cuprindea calcule foarte precise legate de modul în care deciziile Autorității pentru Energie referitoare la metodele de calcul ar fi afectate de legea respectivă.
49.
Guvernul finlandez arată, în observațiile sale scrise, că furtuni și cantități importante de zăpadă au cauzat perturbări considerabile rețelelor de distribuție de energie electrică din Finlanda în cursul anilor 2000, provocând astfel întreruperi ale alimentării cu energie electrică. În consecință, Legea privind piața energiei electrice, în versiunea sa inițială, intrată în vigoare la 1 septembrie 2013, a stabilit obiective pentru operatorii de rețea în vederea îmbunătățirii siguranței rețelelor de distribuție, care trebuiau să fie îndeplinite în etape de la momentul respectiv până la sfârșitul anului 2028 în zonele de care erau responsabili fiecare dintre aceștia (
30
). În cursul anului 2016, distribuitorii de energie electrică și‑ar fi informat clienții despre creșteri deosebit de mari ale prețurilor lor, ceea ce a determinat guvernul să introducă în această lege dispoziții, intrate în vigoare la 1 septembrie 2017, care urmăreau în special să faciliteze prorogarea termenului pentru îndeplinirea cerințelor privind fiabilitatea în exploatare a rețelelor de distribuție, în scopul de a reduce nivelul costurilor operatorilor de distribuție și a atenua creșterea prețurilor pentru transportul de energie electrică. Guvernul intrat în funcție în anul 2019 ar fi prevăzut continuarea acestor măsuri, propunând măsuri referitoare la dezvoltarea și la siguranța rețelelor de distribuție, întrucât Autoritatea pentru Energie era competentă să modifice metodele de calcul al tarifelor de transport și de distribuție a energiei electrice.
50.
Tot potrivit guvernului finlandez, Legea 730/2021 a adus următoarele modificări: în primul rând, a fost adoptată o perioadă suplimentară de opt ani pentru îndeplinirea cerințelor privind fiabilitatea în exploatare a rețelei de distribuție, în conformitate cu noul articol 119 din Legea privind piața energiei electrice; în al doilea rând, a fost introdusă o dispoziție, și anume articolul 19 al doilea paragraf punctul 6 din această lege, potrivit căreia operatorul de rețea trebuie să fie în măsură să furnizeze servicii de transport și de distribuție utilizatorilor rețelei sale în mod rentabil și, în al treilea rând, articolul 52 din legea menționată, referitor la planul de dezvoltare a rețelei de distribuție, a fost completat astfel încât acest plan să poată fi utilizat în viitor pentru a încuraja și a monitoriza eficiența în materie de costuri pe care le implică dezvoltarea rețelei de distribuție, în special prin impunerea obligației ca planul respectiv să menționeze dacă operatorul de rețea utilizează participarea activă a cererii, măsuri de eficiență energetică, de stocare a energiei sau alte resurse, cu titlu opțional în raport cu extinderea capacității de transport a rețelei de distribuție. Acest guvern adaugă că, având în vedere relaxarea cerințelor în materie de siguranță a alimentării determinată de modificările în cauză, Autoritatea pentru Energie era îndreptățită să modifice metodologiile de calcul al tarifelor de distribuție pentru a împiedica operatorii de rețele să perceapă tarife de distribuție nejustificat de ridicate de la clienții lor.
51.
În această privință, referitor la competența Curții de a răspunde la întrebările preliminare, trebuie arătat, în primul rând, că sistemul de cooperare stabilit la articolul 267 TFUE este întemeiat pe o separare clară a funcțiilor între instanțele naționale și Curte. În cadrul unei proceduri inițiate în temeiul acestui articol, interpretarea prevederilor naționale este de competența instanțelor statelor membre, iar nu a Curții și nu este de competența acesteia din urmă să se pronunțe asupra compatibilității normelor de drept intern cu prevederile dreptului Uniunii. În schimb, Curtea este competentă să furnizeze instanței naționale toate elementele de interpretare proprii dreptului Uniunii care să îi permită acesteia să aprecieze compatibilitatea normelor de drept intern cu reglementarea Uniunii (
31
).
52.
În general, simplul fapt că guvernul unui stat membru urmărește să reducă prețurile de distribuție a energiei electrice nu pare să fie, ca atare, incompatibil cu articolul 57 alineatele (4) și (5) din Directiva 2019/944. Într‑adevăr, după cum s‑a arătat mai sus, această directivă nu privează statele membre de posibilitatea de a‑și stabili politica energetică la nivel național.
53.
Desigur, exercitarea de către un stat membru a propriilor competențe în ceea ce privește stabilirea politicii sale energetice la nivel național implică în mod inevitabil, prin însăși natura sa, repercusiuni asupra costurilor de exploatare a rețelei electrice. Prin urmare, nu pare întotdeauna ușor, în practică, să se facă distincție între punerea în aplicare a unei politici energetice naționale și respectarea competențelor autorității de reglementare (
32
). Deși jurisprudența Curții a făcut obiectul unor critici (
33
), considerăm că, dimpotrivă, ea permite efectuarea unei delimitări între competențele autorității de reglementare și cea a statului membru în cauză.
54.
Într‑adevăr, în contextul stabilirii politicii sale energetice naționale, un stat membru dispune de competența de a decide nivelul de siguranță a alimentării cu energie electrică atunci când nu a conferit această competență autorității de reglementare. Astfel, un stat membru este îndreptățit să opteze pentru un standard de fiabilitate mai scăzut pentru rețelele sale energetice dacă apreciază că standardul anterior implică un cost global excesiv, fără a aduce atingere viabilității rețelelor respective. Această reducere a standardului de fiabilitate conduce, în principiu, la o reducere a costurilor de investiții pentru operatorii de transport și de sistem, precum și de distribuție, care trebuie să implice în final o reducere a tarifelor pentru consumatori. Exercițiul menționat nu înseamnă că, de facto, statul membru stabilește tarifele de transport și de distribuție și/sau metodologiile de calcul al acestora. Într‑adevăr, influența asupra metodologiilor de calcul al tarifelor operatorilor de distribuție pare să fie o consecință cu totul indirectă a interesului legitim al statului membru de a alege nivelul de siguranță a alimentării sale cu energie electrică.
55.
De asemenea, potrivit articolului 194 alineatul (2) TFUE, un stat membru are competența de a stabili condițiile de exploatare a propriilor resurse energetice. La prima vedere, impunerea de către un stat membru a obligației operatorilor de rețea de a furniza utilizatorilor servicii de transport și de distribuție în mod rentabil și posibilitatea ca planul de dezvoltare a rețelei de distribuție să permită în viitor încurajarea și monitorizarea eficienței în materie de costuri de dezvoltare a acestei rețele pare să țină de competența respectivă. Într‑adevăr, statele membre au dreptul să urmărească utilizarea optimă a resurselor lor de energie electrică.
56.
În schimb, din moment ce autoritatea de reglementare are atribuția de a stabili sau de a aproba tarife de transport sau de distribuție și/sau metodologiile pentru acestea, în temeiul articolului 59 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2019/944, numai autoritatea menționată este competentă să elaboreze metodologiile de calcul și valoarea tarifelor în cauză. În acest sens, Curtea a arătat că guvernul unui stat membru nu poate să elaboreze metodologiile pentru stabilirea tarifelor de acces la rețea și să decidă care sunt cazurile și care este cadrul în care autoritatea de reglementare națională poate stabili condițiile și metodologiile menționate sau le poate aproba la solicitarea operatorului de sistem, precum și care sunt cazurile particulare de utilizare a rețelei și condițiile în care autoritatea respectivă poate, în fiecare caz specific, să autorizeze sau să refuze autorizarea în ceea ce privește tarifele individuale de acces la această rețea (
34
).
57.
Prin urmare, după cum arată Comisia în observațiile sale scrise, modificările dispozițiilor de drept național nu ar fi conforme cu Directiva 2019/944 dacă ele ar determina în detaliu efectele lor asupra tarifelor de transport sau de distribuție și/sau asupra metodologiilor pentru acestea, în măsura în care, potrivit articolelor 57 și 59 din directiva respectivă, autoritatea de reglementare are competența exclusivă de a evalua consecințele modificărilor aduse în special standardului de fiabilitate și de a le reflecta în metodologiile de stabilire a prețurilor.
58.
În această privință, Alajärven Sähkö și Elenia susțin că Ministerul Muncii și Economiei, ministrul responsabil de piața energiei electrice și Parlamentul finlandez au furnizat Autorității pentru Energie instrucțiuni foarte detaliate privind modificările pe care aceasta trebuia să le aducă, în urma adoptării Legii 730/2021, metodelor de control pe care le‑a elaborat anterior, ceea ce ar constitui o cale indirectă de stabilire a tarifelor de transport și de distribuție și/sau a metodologiilor de calcul al acestora. La rândul său, Autoritatea pentru Energie susține că raportul său cadru, care avea ca obiect metodele de control privind caracterul rezonabil al stabilirii tarifelor pentru exploatarea rețelei electrice, a fost realizat în mod autonom și că, pentru a se asigura previzibilitatea procesului legislativ, este oportun ca autoritatea de reglementare să poată furniza o expertiză independentă referitoare la efectele potențiale ale modificărilor dispozițiilor de drept național. Din moment ce o asemenea expertiză este destinată să ofere legiuitorului național clarificări legate de impactul acestor modificări asupra tarifelor de transport și de distribuție și/sau asupra metodelor de calcul ale acestora, apreciem că ea nu aduce atingere independenței autorității de reglementare în situația în care aceasta a putut acționa în mod autonom, exclusiv pe baza interesului public, pentru a asigura respectarea obiectivelor urmărite de directiva menționată, fără a fi supusă unor instrucțiuni externe provenite de la alte organe (
35
), aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere.
59.
Adăugăm că modul de redactare a celei de a doua întrebări preliminare, potrivit căreia Autoritatea pentru Energie „a trebuit […] să își modifice metodele de control” în urma adoptării Legii 730/2021, poate fi înțeles în sensul că s‑a impus o obligație acesteia. De asemenea, din decizia de trimitere reiese că, în deciziile sale din 15 decembrie 2021, autoritatea menționată afirmă că s‑a sesizat din oficiu cu privire la problema metodelor de control după intrarea în vigoare a legii menționate. În plus, în observațiile sale scrise, aceeași autoritate arată că formularea corectă a întrebării ar fi „a considerat că este necesară modificarea metodelor sale de control” în sensul că, în conformitate cu articolul 13 primul paragraf punctul 2 din Legea privind supravegherea, își poate modifica decizia de stabilire a metodelor de control în funcție de evoluția legislației naționale și că dispoziția în cauză lasă în mod explicit autorității de reglementare competența de a aprecia necesitatea și temeiurile metodelor de control, precum și ale modificărilor aduse acestora. În consecință, Autoritatea pentru Energie consideră ea însăși că nu a acționat în cadrul unei competențe nediscreționare în ceea ce privește stabilirea tarifelor de transport și de distribuție și/sau a metodologiilor de calcul al acestora.
60.
De asemenea, în observațiile sale scrise, guvernul cipriot observă că, potrivit modului de redactare a celei de a doua întrebări preliminare, autoritatea de reglementare națională și‑a modificat metodele de control în „mijlocul unei perioade de control”. Acest guvern deduce de aici că o astfel de modificare nu pare conformă cu articolul 59 alineatul (7) din Directiva 2019/944, potrivit căruia autoritățile de reglementare răspund de stabilirea sau de aprobarea, „cu suficient timp înainte de intrarea lor în vigoare”, cel puțin a metodologiilor naționale folosite pentru calcularea sau stabilirea tarifelor de transport și de distribuție sau a metodologiilor referitoare la acestea și ar aduce atingere independenței autorității de reglementare naționale în cazul în care a fost impusă. Totuși, trebuie arătat că instanța de trimitere nu solicită Curții să se pronunțe în legătură cu problema aplicării în timp a deciziilor din 15 decembrie 2021. Într‑adevăr, decizia de trimitere nu conține nicio referire în această privință. În aceste condiții, nu este necesar să se examineze întrebarea menționată.
61.
În final, revine instanței de trimitere sarcina de a examina dacă Legea 730/2021 intră în sfera competențelor conferite unui stat membru prin Directiva 2019/944, și anume dacă acțiunea statului membru vizat era strict limitată la stabilirea politicii sale energetice naționale, în special în ceea ce privește siguranța alimentării cu energie electrică și condițiile de exploatare a propriilor resurse de energie electrică sau dacă ea a adus atingere competenței exclusive a autorității de reglementare naționale de a stabili tarifele de transport și de distribuție și/sau metodele de calcul al acestora.
62.
Având în vedere toate cele de mai sus, considerăm că articolul 57 alineatele (4) și (5) din Directiva 2019/944 trebuie interpretat în sensul că nu se opune legislației unui stat membru care urmărește, după cum se arată în lucrările pregătitoare ale acesteia, să exercite o influență în sensul reducerii prețurilor de distribuție a energiei electrice fără a interveni ca atare direct în tarifele de transport și de distribuție a energiei electrice și/sau în metodologiile de calcul al acestora, dar al cărei efect a fost modificarea de către autoritatea de reglementare națională a metodelor sale de control, în măsura în care legislația respectivă reflectă orientările generale elaborate de guvernul statului membru în ceea ce privește politica sa energetică națională, în special referitor la stabilirea nivelului de siguranță a alimentării și a condițiilor de exploatare a resurselor de energie, care nu intră în sfera atribuțiilor și competențelor autorității de reglementare, în sensul articolului 59 din această directivă.
V. Concluzie
63.
Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de markkinaoikeus (Tribunalul pentru Litigii Economice, Finlanda) după cum urmează:
Articolul 57 alineatele (4) și (5) din Directiva (UE) 2019/944 a Parlamentului European și a Consiliului din 5 iunie 2019 privind normele comune pentru piața internă de energie electrică și de modificare a Directivei 2012/27/UE
trebuie interpretat în sensul că
nu se opune legislației unui stat membru care urmărește, după cum se arată în lucrările pregătitoare ale acesteia, să exercite o influență în sensul reducerii prețurilor de distribuție a energiei electrice fără a interveni ca atare direct în tarifele de transport și de distribuție a energiei electrice și/sau a metodologiilor de calcul al acestora, dar al cărei efect a fost modificarea de către autoritatea de reglementare națională a metodelor sale de control, în măsura în care legislația respectivă reflectă orientările generale elaborate de guvernul statului membru în ceea ce privește politica sa energetică națională, în special referitor la stabilirea nivelului de siguranță a alimentării și a condițiilor de exploatare a resurselor de energie, care nu intră în sfera atribuțiilor și competențelor autorității de reglementare, în sensul articolului 59 din această directivă.
(
1
)	Limba originală: franceza.
(
2
)	Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 5 iunie 2019 privind normele comune pentru piața internă de energie electrică și de modificare a Directivei 2012/27/UE (JO 2019, L 158, p. 125). Potrivit articolului 72 din Directiva 2019/944, aceasta a abrogat Directiva 2009/72/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 iulie 2009 privind normele comune pentru piața internă a energiei electrice și de abrogare a Directivei 2003/54/CE (JO 2009, L 211, p. 55) de la 1 ianuarie 2021.
(
3
)	Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 5 iunie 2019 privind piața internă de energie electrică (JO 2019, L 158, p. 54).
(
4
)	Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 5 iunie 2019 de instituire a Agenției Uniunii Europene pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei (JO 2019, L 158, p. 22).
(
5
)	Legea 730/2021 a intrat în vigoare la 1 august 2021.
(
6
)	Instanța de trimitere are în vedere în această privință Hotărârea din 29 aprilie 2004, Björnekulla Fruktindustrier (C‑371/02, EU:C:2004:275).
(
7
)	A se vedea Hotărârea din 15 iulie 2021, Germania/Polonia (C‑848/19 P, EU:C:2021:598, punctul 37 și jurisprudența citată).
(
8
)	Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 5 iunie 2019 privind pregătirea pentru riscuri în sectorul energiei electrice și de abrogare a Directivei 2005/89/CE (JO 2019, L 158, p. 1).
(
9
)	De asemenea, potrivit considerentului (80) al Directivei 2019/944, autoritățile de reglementare trebuie să poată să ia decizii cu privire la toate aspectele relevante de reglementare, pentru a asigura funcționarea corespunzătoare a pieței interne de energie electrică și trebuie să fie pe deplin independente față de orice alt interes public sau privat. Considerentul respectiv precizează totodată că aceasta nu exclude controlul judiciar și exercitarea controlului parlamentar în conformitate cu dreptul constituțional al statelor membre.
(
10
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 2 septembrie 2021, Comisia/Germania (Transpunerea Directivelor 2009/72 și 2009/73) (C‑718/18, denumită în continuare Hotărârea Comisia/Germania, EU:C:2021:662, punctul 108, precum și jurisprudența citată).
(
11
)	A se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Germania, punctul 109 și jurisprudența citată.
(
12
)	A se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Germania, punctul 130.
(
13
)	A se vedea Hotărârea din 29 octombrie 2009, Comisia/Belgia (C‑474/08, EU:C:2009:681, punctele 29-31).
(
14
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 11 iunie 2020, Prezident Slovenskej republiky (C‑378/19, EU:C:2020:462, punctele 62 și 63). A se vedea, referitor la hotărârea respectivă, Rizzuto, F., „The Independance of National Regulatory Authorities: Is There Now an Autonomous EU LAW concept of Independance of General Application?”, în European Competition and Regulatory Law Review, 2021, vol. 5, nr. 1, p. 64-75.
(
15
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 11 iunie 2020, Prezident Slovenskej republiky (C‑378/19, EU:C:2020:462, punctul 64).
(
16
)	A se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Germania, punctul 132.
(
17
)	A se vedea Hotărârea Comisia/Germania, punctul 112. La punctul 126 din această hotărâre, Curtea a arătat totodată că principiul democrației nu se opune existenței unor autorități publice situate în afara administrației ierarhizate clasice și mai mult sau mai puțin independente față de guvern, care au deseori funcții normative sau exercită atribuții care trebuie să fie protejate de influența politică, rămânând totodată supuse respectării legii, sub controlul instanțelor competente, și că faptul de a conferi autorităților de reglementare naționale un statut independent de administrația generală nu este, în sine, de natură să priveze aceste autorități de legitimitatea lor democratică, în măsura în care acestea nu sunt excluse de la orice influență parlamentară.
(
18
)	A se vedea Delzangles, H., „L’indépendance des autorités de régulations sectorielles, communications électroniques, énergie et postes”, teză de doctorat susținută la 30 iunie 2008 la Universitatea din Bordeaux IV (Franța), în special p. 234.
(
19
)	A se vedea raportul (disponibil doar în limba engleză) al CEER intitulat „Safeguarding the independence of regulators – Insights from Europe’s energy regulators on powers, resources, independence, accountability and transparency”, 13 decembrie 2016, care poate fi consultat la următoarea adresă: https://www.ceer.eu/wp‑content/uploads/2024/04/C16-RBM-06-03_SafeguardingNRAIndependence_PUBLIC‑13-Dec-2016.pdf.
(
20
)	A se vedea Concluziile avocatului general Pitruzzella prezentate în cauza Comisia/Germania (Transpunerea Directivelor 2009/72 și 2009/73) (C‑718/18, EU:C:2021:20, punctul 128).
(
21
)	A se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Germania, punctul 110.
(
22
)	Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 13 iulie 2009 privind normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale și de abrogare a Directivei 2003/55/CE (JO 2009, L 211, p. 94).
(
23
)	În observațiile sale scrise, guvernul finlandez subliniază că, potrivit articolului 6 primul paragraf punctul 7 din Legea privind supravegherea, legiuitorul național a conferit autorității de reglementare nu doar competența de a aproba sau a elabora normele în materie de siguranță și de dezvoltare a rețelelor de distribuție a energiei electrice, ci și atribuția de a controla respectarea acestora și de a participa la elaborarea de cerințe referitoare la calitatea serviciilor rețelelor și a furnizării de energie electrică.
(
24
)	A se vedea punctul 31 din prezentele concluzii.
(
25
)	A se vedea articolul 25 alineatul (1) din Regulamentul 2019/943.
(
26
)	A se vedea articolul 25 alineatul (3) din Regulamentul 2019/943. Cu titlu de exemplu, Regatul Belgiei a stabilit standardul de fiabilitate la trei ore. A se vedea în acest sens Decretul regal din 4 septembrie 2002 de modificare a Decretului regal din 31 august 2021 privind stabilirea standardului de fiabilitate și aprobarea valorilor pierderilor datorate întreruperii alimentării cu energie electrică și a costului unei noi intrări (Moniteur belge din 14 septembrie 2022, p. 67240).
(
27
)	În plus, potrivit considerentului (82) al acestei directive, autoritățile de reglementare ar trebui fie să stabilească sau să aprobe tarife individuale de rețea pentru rețelele de transport și de distribuție, fie să stabilească o metodologie ori ambele și, în orice caz, ar trebui să se fie prezervată independența autorităților de reglementare în ceea ce privește stabilirea tarifelor de rețea în temeiul articolului 57 alineatul (4) litera (b) punctul (ii) din directiva în cauză.
(
28
)	A se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Germania, punctul 113.
(
29
)	În plus, Alajärven Sähkö și Elenia susțin în observațiile lor scrise că, în ordinea juridică finlandeză, documentele pregătitoare ale legii, precum rapoartele grupurilor de lucru, avizele comitetelor și ale comisiilor parlamentare, precum și proiectele de lege ale guvernului, joacă un rol important în interpretarea legislației și sunt utilizate în mod regulat pentru a ajuta la clarificarea intențiilor legiuitorului și că, cu cât documentele pregătitoare ale legii sunt mai detaliate și mai recente, cu atât este mai mare ponderea lor reală în interpretarea și aplicarea legislației.
(
30
)	Guvernul finlandez precizează că această lege, în versiunea sa inițială, prevedea obligația de a proiecta, de a construi și de a întreține rețelele de distribuție astfel încât o defecțiune a rețelelor respective cauzată de o furtună sau de greutatea zăpezii să nu determine o întrerupere a distribuției de energie electrică mai mare de șase ore în zona urbană și de 36 de ore în celelalte zone.
(
31
)	A se vedea Hotărârea din 8 mai 2024, Asociația Forumul Judecătorilor din România (Asociații ale magistraților) (C‑53/23, EU:C:2024:388, punctul 14 și jurisprudența citată).
(
32
)	A se vedea în acest sens Huhta, K., „C‑718/18 Commission v. Germany: Critical Reflections on the Independence of National Regulatory Authorities in EU Energy Law”, în European Energy and Environmental Law Review, 2021, vol. 30, nr. 6, p. 255-265, în special p. 261. Potrivit acestei autoare, Hotărârea Comisia/Germania a făcut și mai confuză delimitarea între orientările de politică energetică generală formulate de un stat membru și chestiunile care țin exclusiv de competența autorităților de reglementare naționale în măsura în care statele membre, iar nu autoritățile de reglementare, beneficiază de o marjă de apreciere largă pentru a stabili ce anume constituie un interes public. Autoarea menționată a subliniat totodată că nicio politică energetică națională nu poate evita luarea unei poziții cu privire la prețurile energiei și stabilirea tarifelor pentru aceasta, astfel încât orientările generale ale politicii energetice sunt în mare măsură de natură să afecteze condițiile în care se stabilesc tarifele.
(
33
)	A se vedea Huhta, K., op. cit., p. 261.
(
34
)	A se vedea Hotărârea Comisia/Germania, punctele 114-116. A se vedea și Hotărârea din 3 decembrie 2020, Comisia/Belgia (Piețele energiei electrice și gazelor naturale) (C‑767/19, EU:C:2020:984, punctele 98-115).
(
35
)	A se vedea punctul 35 din prezentele concluzii.