61978C0091
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
FRANCESCO CAPOTORTI
apresentadas em 16 de Janeiro de 1979 (
1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
Os problemas que é preciso resolver no presente processo têm de novo a sua origem no monopólio alemão dos álcoois destilados. Convém, em primeiro lugar, lembrar que, na sequência dos acórdãos proferidos pelo Tribunal de Justiça, em 17 de Fevereiro de 1976, nos processos 45/75 (Rewe) e 91/75 (Miritz), a República Federal da Alemanha, pela lei de 2 de Maio de 1976, modificou o regime dos álcoois e liberalizou, nomeadamente, as suas importações, eliminando nessa matéria 0 direito exclusivo do monopólio. Isso deu lugar a um aumento imediato das importações e a uma diminuição sensível dos preços de venda de álcool no mercado alemão. Com efeito, o monopólio nacional, desde então submetido à concorrência dos produtos livremente importados, viu-se obrigado a reduzir os seus preços de venda, de 333 DM, por hectolitro de álcool etílico, para 183 DM, a partir de 23 de Fevereiro de 1977, e para 115 DM, a partir de 15 de Junho seguinte. No entanto, os preços elevados de compra das aguardentes, praticados pelo monopólio, não mudaram, o que teria sido uma causa grave de défice do orçamento do monopólio se a já citada lei de 2 de Maio de 1976 não tivesse aumentado o imposto de consumo das aguardentes, elevando-o de 1500 DM para 1650 DM por hectolitro. Entretanto, os utilizadores do álcool do monopólio e da aguardente de cereais que não é directamente comercializada pelo produtor foram excluídos deste aumento. Pela lei de 5 de Julho de 1976, a taxa do imposto de consumo sofreu um novo aumento e foi fixada em 1950 DM por hectolitro, a partir de 1 de Janeiro de 1977.
Há que recordar que esta imposição se reveste de três formas diferentes, a saber:
a)
a de imposto sobre o álcool propriamente dito (Branntweinsteuer), que respeita aos álcoois de produção nacional comercializados pelo monopólio federal;
b)
a de uma sobretaxa sobre o álcool (Branntweinaufschlag), que se aplica ao álcool de produção nacional isento da obrigação de entrega ao monopólio federal e, portanto, também ao álcool que não é entregue em violação da obrigação em causa;
c)
a de um direito compensatório em benefício do monopólio (Monopolausgleichsteuer) que respeita ao álcool importado.
Nos termos da regulamentação alemã citada, a taxa do direito compensatório em benefício do monopólio é igual à do imposto sobre o álcool e da sobretaxa aplicável aos álcoois não entregues ao monopólio ou isentos da obrigação de entrega. Porém, para os álcoois de produção nacional, a percentagem da sobretaxa nem sempre é a mesma. De facto, se se tratar de álcool produzido na Alemanha por destilarias sujeitas a uma imposição prefixada ou por destilarias «seladas» cuja produção anual não ultrapasse quatro hectolitros de álcool etílico, ou por destilarias de cooperativas frutícolas ou, enfim (dentro de certos limites), por quem seja igualmente proprietário da matéria-prima, está prevista uma redução de 21 %, no mínimo, e de 30,5 %, no máximo, em função da matéria-prima utilizada. No que respeita, por outro lado, aos álcoois importados, o benefício da redução do direito compensatório é apenas concedido aos álcoois à base de produtos provenientes de destilarias cuja produção anual não seja superior a quatro hectolitros de álcool etílico.
Sendo assim, vejamos o caso em apreço. A recorrente no processo pendente no Finanzgericht de Hamburgo é a empresa Hansen, de Flensburgo, que é proprietária de uma destilaria de álcool e importadora de álcool de outros Estados-membros e de países terceiros. A administração das alfândegas alemãs intimou-a a pagar o direito compensatório em benefício do monopólio, em relação a certas quantidades de álcool importadas pela recorrente e postas em livre prática na República Federal da Alemanha, mas a empresa Hansen contestou o cálculo da imposição efectuado pela alfândega de Flensburgo, considerando que o regime fiscal instituído pela lei de 2 de Maio de 1976 é incompatível com os artigos 37.o e 95 o do Tratado CEE. A incompatibilidade resulta do facto de o imposto de consumo que incide sobre os álcoois importados ser mais elevado que o imposto que onera uma parte dos álcoois produzidos na República Federal da Alemanha, devido ao sistema acima exposto de diminuição da sobretaxa sobre o álcool.
No órgão jurisdicional alemão, a empresa Hansen sustentou ainda que a cobrança do imposto de consumo se destina exclusivamente a financiar actividades tendentes a favorecer os produtores nacionais do ramo: é assim violada a proibição dos encargos de efeito equivalente. A mesma empresa vê, enfim, na adopção da lei de 2 de Maio de 1976, uma violação do artigo 93.o, n.o 3, do Tratado CEE, pelo facto de a República Federal da Alemanha ter informado tardiamente a Comissão do aumento das imposições que oneram os álcoois.
No âmbito deste litígio, o Finanzgericht de Hamburgo, por despacho de 22 de Março de 1978, submeteu ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.o do Tratado CEE, as questões prejudiciais seguintes:
«1)
Constitui o artigo 37.o do Tratado CEE, relativamente aos artigos 92o e 93o do Tratado CEE, uma lei especial, no sentido de que as medidas estatais que atingem a circulação de mercadorias entre os Estados-membros e, eventualmente, as trocas comerciais entre os Estados-membros e países terceiros, devem ser apreciadas à luz do artigo 37.o do Tratado CEE, quando essas medidas estatais envolvam, além do mais, um auxílio?
2)
Em caso de resposta afirmativa â primeira questão:
a)
Deve o artigo 37.o, n.o 2, do Tratado CEE, conjugado com o seu n.o 1, primeiro parágrafo, que proíbe qualquer discriminação entre os nacionais dos Estados-membros nas condições de abastecimento e de comercialização, ser interpretado no sentido de que visa também as medidas estatais que estabelecem para os produtos importados e para os produtos nacionais uma sobretaxa uniforme do imposto de consumo, cujo rendimento inscrito no orçamento geral é indirectamente destinado a cobrir as perdas de um monopólio estatal de carácter comercial, perdas estas que resultam do pagamento a certos produtores de um preço excessivo, em relação às condições de
mercado existentes no interior da Comunidade, e da diminuição simultânea dos preços de venda dos produtos em causa comprados a preços excessivos?
b)
Deve o artigo 37.o, n.o 2, do Tratado CEE, que proíbe a adopção de medidas que limitem o alcance dos artigos relativos à extinção dos direitos aduaneiros, ser interpretado como visando também as medidas do género das descritas na questão 2, alínea a)?
c)
Confere também o artigo 37o do Tratado CEE direitos directos, que os tribunais nacionais devem tutelar, às pessoas afectadas por uma sobretaxa do imposto de consumo que onera de forma idêntica os produtos importados e os produtos nacionais, quando essa sobretaxa fiscal, tomada isoladamente, é, sem dúvida, compatível com o Tratado CEE, mas, em conjugação com outras medidas, se torna incompatível com o Tratado?
d)
O âmbito do artigo 37.o do Tratado CEE abrange também as medidas que atingem a importação de mercadorias provenientes de países terceiros e, nesse caso, em que condições?
3)
No caso de a cobrança do imposto de consumo constituir um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro e de o âmbito do artigo 37.o do Tratado CEE não abranger as importações provenientes de países terceiros: cria o artigo 2o, n.o 1, da decisão do Conselho de 29 de Setembro de 1970, relativa à associação à Comunidade Económica Europeia dos países e territórios do ultramar (JO L 282, p. 83), direitos que os tribunais nacionais devem tutelar?»
As dúvidas do órgão jurisdicional de reenvio, quanto à compatibilidade do regime dos álcoois em vigor na Alemanha com o Tratado CEE, resultam não só do tratamento fiscal mais favorável de que beneficiam certos álcoois nacionais em relação aos álcoois importados mas também de um motivo mais geral relativo ao próprio funcionamento do monopólio alemão dos álcoois destilados. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, esse monopólio não foi ainda adaptado de forma a apresentar simplesmente as características de uma organização nacional de mercado. Tem uma influência negativa no mercado e na concorrência por efeito da acção conjunta dos factores seguintes: obrigação de venda ao monopólio de determinados álcoois e possibilidade de venda de outros álcoois a preços de compra garantidos aos produtores nos dois casos; fixação dos preços de venda ao público a um nível inferior aos custos. Isto tem por consequência sustentar artificialmente a capacidade concorrencial dos produtos nacionais em relação aos dos Estados-membros, quando se pode supor que, sem o monopólio, uma parte da produção nacional estaria destinada a desaparecer do mercado.
2.
A propósito da primeira questão, há que observar que a sua formulação levanta certas dúvidas: isso é tanto mais incómodo quanto o conjunto dos problemas colocados na segunda questão se subordina a uma resposta afirmativa à questão inicial. Na realidade, quando o juiz nacional pergunta se o artigo 37.o do Tratado CEE é uma lex specialis, em relação aos artigos 92.o e 93.o, parece avançar a hipótese de uma aplicação do artigo 37.o com prioridade sobre o respeito pelas disposições do artigo 92.o e do artigo 93.o e derrogando eventualmente estas disposições. Mas quando o mesmo juiz precisa que se refere a «medidas nacionais que atingem a circulação de mercadorias entre os Estados-membros e, eventualmente, as trocas comerciais entre os Estados-membros e os países terceiros», medidas que envolvem, além do mais, subsídios, e quando procura saber se elas devem ser igualmente apreciadas em relação ao artigo 37.o, o problema aparece a uma luz diferente: com efeito, entende-se que as medidas como a que está em análise entram no campo de aplicação dos artigos 92.o e 93.o e o problema que se coloca é apenas o de saber se, a par destes artigos, há que ter em conta igualmente o artigo 37.o, quando os subsídios estão ligados a um sistema de monopólio nacional de carácter comercial. Em última análise, o que se pode dizer com certeza é que o juiz alemão levanta o problema das relações entre o artigo 37.o, por um lado, e os artigos 92.o e 93.o, por outro: em meu entender, convém abordar este assunto em termos gerais e passar em seguida ao exame dos diferentes pontos de que se compõe a segunda questão.
Começarei por sublinhar que as disposições do artigo 37.o não podem seguramente ser interpretadas como visando derrogar as disposições respeitantes ao domínio dos auxílios concedidos pelos Estados. A orientação do artigo 37o está de harmonia com certos princípios de base do Tratado CEE: proibição de discriminação entre os nacionais dos Estados-membros nas condições de abastecimento e de comercialização, extinção dos direitos aduaneiros e das restrições quantitativas. A eventual derrogação de um princípio de base (protecção do livre jogo da concorrência, com as limitações correspondentes dos auxílios estatais) teria exigido uma cláusula explícita que, pelo contrário, não existe. Em consequência, os Estados, mesmo que se sirvam dos monopólios comerciais para conceder auxílios a determinadas empresas, continuam inteiramente submetidos às disposições dos artigos 92o e 93o
Sendo assim, convém, entretanto, lembrar que, quando se trata de auxílios de Estado concedidos através de um monopólio para facilitar o comércio dos produtos agrícolas, é preciso ter em conta o artigo 42.o do Tratado, nos termos do qual «as disposições do capítulo relativo às regras de concorrência só são aplicáveis à produção e ao comércio dos produtos agrícolas, na medida em que tal seja determinado pelo Conselho …». Ora, no Regulamento n.o 26, de 4 de Abril de 1962, o Conselho decidiu (no artigo 4.o) que «o disposto no n.o 1 e no n.o 3, primeira frase, do artigo 93.o do Tratado é aplicável aos auxílios concedidos em benefício da produção ou do comércio dos produtos enumerados no Anexo II do Tratado».
O artigo 92o não é, de facto, mencionado no regulamento. Como se sabe, o artigo 93.o, n.o 1, atribui à Comissão a tarefa de proceder com os Estados-membros ao exame permanente dos regimes de auxílios existentes nestes Estados e, além disso, a faculdade de lhes propor «as medidas adequadas, que sejam exigidas pelo desenvolvimento progressivo ou pelo funcionamento do mercado comum». Quanto à primeira frase do n.o 3, ela obriga, decerto, os Estados a informarem em tempo útil a Comissão dos projectos que visem instituir ou modificar os auxílios, mas confere exclusivamente à instituição comunitária o poder de apresentar observações a esse respeito.
Deve deduzir-se daí que, em matéria agrícola, as limitações substanciais do poder dos Estados para conceder auxílios, fixadas pelo artigo 92o, e a atribuição correlativa de poderes de decisão à Comissão, por força do artigo 93.o, n.o 2, continuam inoperantes?
A Comissão pronunciou-se nesse sentido, na resposta que deu, em 9 de Dezembro de 1976, à questão parlamentar 543/76, relativa à adaptação do monopólio em causa (JO C 23, de 31 .1.1977, p. 12).
No entanto, parece-me não faltarem razões válidas para duvidar da conformidade desta interpretação com o sistema comunitário.
No seu acórdão proferido em 10 de Dezembro de 1974, Charmasson (48/74, Recueil, p. 1394, Colect., p. 591), o Tribunal declarou, além do mais, que as derrogações que uma organização nacional de mercado podia efectuar, dentro dos limites necessários do seu funcionamento, «às regras gerais do Tratado» estavam, em todo o caso, confinadas ao período transitório. No fim deste período, no caso de não ter sido criada uma organização comum de mercado no sector dos produtos já submetidos à organização nacional de mercado, esta deixa de poder funcionar derrogando as regras gerais do Tratado.
Ainda que neste processo o problema tenha sido colocado essencialmente em relação à proibição das restrições quantitativas no comércio intracomunitário, os termos gerais empregados na fundamentação do acórdão e a lógica do raciocínio que segue levam a pensar que a obrigação de uma organização nacional de mercado agir conforme o Tratado não se limita ao domínio dos contingentes. O acórdão Charmasson referiu-se, com efeito, mais largamente à necessidade da «adaptação da organização nacional às regras previstas para o estabelecimento do mercado comum»; entre estas, figuram certamente também as proibições das medidas de efeito equivalente às restrições quantitativas e dos encargos de efeito equivalente aos direitos aduaneiros. Noutros processos, o Tribunal pôs em evidência a relação de complementaridade entre essas proibições e a proibição de discriminações fiscais estabelecida pelo artigo 95.o do Tratado; portanto, parece lógico considerar que esta disposição se aplica a partir de então igualmente ao sector da agricultura, independentemente da existência de uma organização comum de mercado.
Ao abordar o problema da aplicabilidade, em matéria agrícola, dos artigos 92.o e 93o, importa notar que, nos diferentes regulamentos que instituem organizações comuns de mercado, figura uma disposição que declara estes artigos aplicáveis aos sectores regidos por cada um desses regulamentos. Mas não se diz que deve instituir-se uma organização comum de mercado para cada produto agrícola. É concebível que certos sectores possam funcionar de uma forma satisfatória com vista à prossecução dos objectivos enunciados pelo artigo 39.o do Tratado, sem que sejam necessariamente submetidos a um regime comunitário específico caracterizado por mecanismos de orientação e de intervenção em matéria de produção, de comércio e de preços, na condição de as regras gerais relativas à instauração do mercado comum serem respeitadas. Se, pelo contrário, se entender que, mesmo depois de findo o período transitório — isto é, depois do momento indicado no artigo 40.o, n.o 1, do Tratado, como determinante para a instauração da política agrícola comum —, os Estados-membros continuam a dispor de uma ampla liberdade para conceder auxílios nos sectores agrícolas que não são ainda objecto de uma organização comum de mercado, estará legitimada uma situação incompatível com a plena subordinação do domínio agrícola às citadas regras gerais. Com efeito, todos os Estados-membros que gozem da faculdade incontrolada de subsidiar as empresas nacionais têm, nesses sectores, a possibilidade de dificultar a circulação dos produtos dos outros Estados-membros e de colocar a produção nacional numa situação privilegiada no plano da concorrência. A concessão de novos auxílios de Estado pode tornar-se o instrumento que permite reintroduzir, sob outra forma, restrições ao comércio intracomunitário e obter assim resultados análogos aos que produzem as medidas que, no processo Charmasson, foram consideradas incompatíveis com o Tratado.
Por conseguinte, considero que, no quadro do sistema que acabo de descrever à luz da jurisprudência do Tribunal, seria deformar o sistema continuar a reconhecer aos Estados-membros toda a liberdade em matéria de auxílios nos sectores agrícolas que não são ainda regidos (e que talvez nunca o venham a ser) por uma organização comum. De harmonia com o sistema do Tratado, parece-me necessário admitir que, após o termo do período transitório, as disposições dos artigos 92.o e 93o do Tratado se aplicam igualmente à agricultura.
Não penso que seja possível opor validamente a este ponto de vista o facto de o Regulamento n.o 26 do Conselho, de 4 de Abril de 1962, se limitar a declarar aplicáveis (tal como acima recordei) apenas o disposto no artigo 93.o, n.o 1, e primeira frase do n.o 3. Parece-me, com efeito, duvidoso que, pelo menos nesta parte, haja que considerar o regulamento, e mais precisamente o artigo 4.o do Regulamento n.o 26, como estando ainda em vigor. A este respeito, é útil sublinhar que todas as disposições do capítulo relativo às regras de concorrência foram declaradas aplicáveis pelo regulamento em causa (introduzindo embora certas adaptações no respeitante aos artigos 85.o, n.o 1, e 91.o, n.o 1, com excepção do artigo 92.o, do artigo 93.o, n. os 2 e 3 — este último a partir do segundo período —, e do artigo 94o). O motivo desta orientação é revelado pelo último considerando do Regulamento n.o 26: entendia-se colocar a Comissão na situação «de estabelecer um inventário dos auxílios existentes, novos ou projectados, de apresentar aos Estados-membros as observações úteis e lhes propor as medidas apropriadas»; e tudo isto com vista à «aplicação, no âmbito do desenvolvimento da política agrícola comum, das regras relativas aos auxílios em benefício da produção ou do comércio dos produtos agrícolas-. A exclusão do artigo 92.o, de uma grande parte do artigo 93.o e do artigo 94.o tinha, pois, um carácter provisório; por outro lado, todo o Regulamento n.o 26 tinha uma função provisória, como mostram claramente os termos do primeiro considerando [«as disposições a seguir indicadas devem, por conseguinte, ser completadas, tendo em conta o desenvolvimento desta política (agrícola comum)»] e do segundo considerando (que prevê, além do mais, «a fixação posterior de um regime de concorrência adaptado ao desenvolvimento da política agrícola comum»). Ora, desde 1962 até hoje, produziram-se, sem qualquer dúvida, desenvolvimentos consideráveis na política agrícola comum; tivemos já ocasião de sublinhar que as regras que instituem as organizações comuns de mercado adoptadas entretanto regularam igualmente o problema dos auxílios de Estado. Paralelamente, a jurisprudência do Tribunal afirmou o princípio da submissão das organizações agrícolas nacionais de mercado às regras fundamentais do Tratado CEE. A conclusão que me parece justificado extrair destes elementos é que o artigo 4.o do Regulamento n.o 26, tornado incompatível com as regras comunitárias que estão hoje em vigor em matéria agrícola, deve ser considerado revogado em virtude desta incompatibilidade.
3.
Não quero, no entanto, deixar de considerar a hipótese de o artigo 4.o do Regulamento n.o 26 estar ainda em vigor, como pretende a Comissão. Nesse caso, é preciso também atribuir uma importância adequada ao respeito do disposto no artigo 93.o, n.o 1, e primeira frase do n.o 3 do Tratado, que são as únicas disposições referentes aos auxílios de Estado no sector da agricultura. E convém interrogarmo-nos sobre o valor jurídico de uma medida de auxílio estatal que tenha sido adoptada em violação do artigo 93.o, n.o 3, primeira frase.
Parece-me útil recordar o que se passou no caso em apreço. É indubitável que a reorganização do monopólio alemão dos álcoois estabelecida pela citada lei de 2 de Maio de 1976 teve incidência no sistema conexo dos auxílios de Estado, auxílios que se concretizam essencialmente na garantia de compra pelo monopólio do álcool de produção nacional a um preço superior ao preço de mercado e que conduziram à necessidade de aumentar o imposto de consumo para fazer face às perdas resultantes da diferença crescente entre o preço de compra e o preço do mercado. O Governo alemão tinha, pois, nos termos do artigo 93.o, n.o 3, primeira frase, a obrigação de informar a Comissão sobre o projecto da lei de reorganização que introduzia um novo sistema de financiamento do auxílio, e isto em tempo útil para que a Comissão estivesse em condições de apresentar as suas observações. Interpretando esta obrigação de uma forma bastante lata, o Governo federal esperou que o projecto de lei fosse aprovado pelo Parlamento para notificar a lei já aprovada à Comissão, em 23 de Abril de 1976, isto é, apenas nove dias antes da promulgação da lei pelo Presidente da República (ocorrida em 2 de Maio) e catorze dias antes da publicação no jornal oficial federal (em 7 de Maio). No essencial, a Comissão foi assim colocada perante o facto consumado, e a obrigação de informação em tempo útil — que tem um valor substancial porque a sua inobservância impede a Comissão de manifestar utilmente o seu ponto de vista sobre o projecto de auxílio — foi abertamente violada.
Sabemos bem que estamos aqui fora do quadro do processo previsto pelo artigo 169.o que a Comissão entendeu não dever desencadear (mostrando assim que admite uma interpretação bastante lata do artigo 93.o, n.o 3, primeira frase). Podemos, pois, procurar apenas estabelecer, em termos gerais, quais as consequências da violação desta última disposição. Em meu entender, uma medida nacional adoptada em violação das condições mínimas fixadas pela disposição citada não pode deixar de ser considerada ilegal do ponto de vista do direito comunitário. A alternativa a esta tese consistiria em atribuir uma função limitada no plano processual à obrigação de informar a Comissão de qualquer projecto de auxílio: o Estado que não fornecesse a informação teria, é certo, violado essa obrigação, mas a violação não afectaria a legalidade da medida de auxílio. Uma interpretação tão restritiva estaria, no entanto, em contradição manifesta com a premissa de que parti: refiro-me à necessidade de atribuir uma importância apropriada ao artigo 4.o do Regulamento n.o 26, se se admitir que ele está ainda em vigor. Consequentemente, estou inclinado a defender a tese da ilegalidade das medidas nacionais introduzidas em violação do artigo 93.o, n.o 3, primeira frase. Portanto, os destinatários das obrigações que elas impõem não devem considerar-se obrigados a respeitá-las.
4.
Na sua segunda questão, alínea a), o juiz alemão coloca essencialmente o problema de saber se a proibição, imposta aos Estados-membros pelo artigo 37o, de adoptar qualquer nova medida contrária à proibição de discriminação entre os nacionais dos Estados-membros no que respeita às condições de abastecimento e de comercialização, se aplica igualmente às medidas de aumento do imposto de consumo que, onerando uniformemente os produtos nacionais e os produtos importados, têm em vista indirectamente cobrir as perdas de um monopólio do Estado, devidas a um desequilíbrio entre os preços de compra elevados, garantidos aos produtores nacionais, e os baixos preços de venda dos produtos.
É claro que a formulação desta questão reflecte a situação específica criada pela lei alemã de reorganização do monopólio dos álcoois. O carácter discriminatório desta lei pode ser verificado sob dois aspectos: primeiro, porque só o álcool de produção nacional é comprado pelo monopólio a um preço superior ao preço do mercado; segundo, porque este mecanismo de compra é financiado por um imposto de consumo que se aplica igualmente aos produtos importados, de maneira que estes não beneficiam da vantagem do preço de compra garantido. Além disso, existe um terceiro aspecto que convirá examinar a seguir: as vantagens fiscais concedidas a certas categorias de produtores nacionais não se estendem, a não ser numa proporção mínima, aos produtores estrangeiros.
No que respeita ao primeiro ponto, limitar-me-ei a observar que ele nos reconduz à questão, que já tratei, da aplicabilidade dos artigos 92.o e 93.o Com efeito, a compra do álcool nacional pelo monopólio a um preço mantido artificialmente a um nível elevado constitui um meio que permite preservar uma produção que se faz a custos superiores aos custos comunitários; constitui, pois, uma forma de auxílio de Estado à produção nacional. A circunstância de este auxílio ser concedido no quadro do funcionamento de um monopólio nacional não permite, como disse na resposta à primeira questão, apreciar essa situação diferentemente da dos auxílios que são concedidos fora de um monopólio. O carácter discriminatório é inerente à própria noção de auxílio de Estado. O problema transporta-se, pois, para o campo da compatibilidade dos auxílios deste tipo com o mercado comum, em particular em relação ao sector agrícola.
Quanto ao segundo problema, parece-me oportuno lembrar o que a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça definiu: uma forma de imposição que onere determinados produtos, nacionais e importados, e que se destine a financiar actividades que visam especificamente beneficiar os produtos nacionais tributados — para os quais a carga fiscal é assim compensada — deve antes ser apreciada à luz dos artigos 9.o e 12.o do Tratado (proibição de encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros) e não do artigo 95.o, que se refere às imposições internas discriminatórias. Tal regime fiscal constitui, com efeito, apenas na aparência, um sistema de imposições internas e deve, pelo contrário, ser considerado, pela sua natureza proteccionista, como um encargo de efeito equivalente a direitos aduaneiros (v. os acórdãos de 19 de Junho de 1973, Capolongo, 77/72, Colect., p. 253; de 18 de Junho de 1975, IGAV, 94/74, Colect., p. 241; e de 25 de Maio de 1977, Interzuccheri, 105/76, Recueil, p. 1030, Colect., p. 383). Nos termos desta jurisprudência, «uma tal qualificação supõe, no entanto, que haja uma correspondência claramente estabelecida entre, por um lado, a cobrança de uma contribuição fiscal indistintamente incidente sobre os produtos em causa, nacionais ou importados, e, por outro lado, o benefício garantido, por meio de recursos provenientes da mesma contribuição, apenas aos produtos nacionais».
Está, pois, fora de dúvida que a obrigação de não introduzir encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros provoca a proibição de onerar os produtos concorrentes dos outros Estados-membros, por meio do instrumento fiscal, com a carga (ou com uma parte da carga) dos auxílios reservados aos produtos nacionais. Convém ainda sublinhar que, embora a citada obrigação resulte dos artigos 9.o e 12.o do Tratado, ela é confirmada pelo artigo 37.o quando esteja em jogo um sistema de monopólio nacional de carácter comercial. Basta, a este respeito, ter em mente o n.o 2 do artigo 37.o, que obriga os Estados-membros a absterem-se «de tomar qualquer nova medida, que seja contrária aos princípios enunciados no n.o 1 (especialmente a citada proibição de discriminação entre os nacionais dos Estados-membros nas condições de abastecimento e de comercialização), ou que restrinja o âmbito de aplicação dos artigos relativos à eliminação dos direitos aduaneiros e das restrições quantitativas entre os Estados-membros».
Quanto ao nexo entre a cobrança da imposição e o financiamento do auxílio, compete ao juiz nacional do órgão jurisdicional de reenvio estabelecê-lo. Seja-me, no entanto, permitido notar que, no presente caso, esse nexo parece demonstrado por uma referência explícita contida no relatório que acompanhava o projecto da lei federal de 2 de Maio de 1976; com efeito, aí se reconhece que o aumento do imposto de consumo sobre os álcoois se destina a compensar a perda resultante, para o monopólio, da diminuição dos preços de venda e a diferença negativa que daí resulta entre o preço de compra garantido aos produtores nacionais e o preço de venda aos consumidores. Apesar disso, o representante do Governo alemão afirmou no presente processo o carácter «neutro» do imposto, sustentando que os motivos que conduziram o legislador a aumentar o imposto de consumo ou as circunstâncias que determinaram esse aumento pouco importavam, uma vez que, em sua opinião, «o legislador teria podido encontrar os recursos orçamentais necessários da mesma forma por um aumento da taxa de qualquer outro imposto federal». Pelo seu lado, a empresa Hansen contesta que exista realmente, no presente caso, uma tal liberdade de escolha em matéria fiscal. De qualquer modo, penso que não há que analisar uma questão que diz especificamente respeito ao direito nacional e que não tem incidência na interpretação do direito comunitário. Quer seja ou não exacto que o legislador nacional podia eventualmente recorrer a instrumentos fiscais diferentes do que foi escolhido para financiar o auxílio concedido aos produtores nacionais de álcool, o que nos interessa é que, correlativamente à necessidade de encontrar novas fontes para sustentar o acréscimo do custo destes auxílios, se tenha decidido aumentar um imposto concebido de forma a suportar em parte o financiamento do auxílio pelo produto idêntico importado dos outros Estados-membros.
Neste contexto, pouco importa, em minha opinião, a circunstância de que o produto do imposto em causa, em vez de ser afectado a um fundo especial destinado especificamente a financiar as intervenções do monopólio, seja lançado no orçamento geral do Estado, do qual são depois retiradas as somas necessárias a esse fim. Da mesma forma, não penso que o fundo do problema seja alterado pela falta de coincidência exacta entre as somas cobradas graças ao aumento do imposto considerado e as somas destinadas a cobrir o défice do monopólio resultante da acção de suporte da produção nacional de álcool. Em definitivo, a função político-económica da medida em causa conta, a meu ver, mais do que os seus aspectos formais.
As considerações que precedem têm igualmente um valor determinante relativamente à alínea b) da segunda questão do juiz alemão: com efeito, já defini, em minha opinião, qual a interpretação que convém dar ao artigo 37.o, n.o 2, num caso que apresenta as mesmas características do que o que examinamos de momento.
5.
Resta estudar o último dos problemas de discriminação acima evocados no quadro da alínea a) da segunda questão, isto é, o problema da incidência mais forte que o imposto de consumo tem nos produtos importados relativamente aos produtos nacionais correspondentes, que são beneficiados por um sistema particular de reduções.
A título preliminar, lembro que, no quadro do Tratado CEE, o domínio fiscal tem a sua regulamentação específica nos artigos 95.o a 99.o Porém, na formulação destas questões, o Finanzgericht de Hamburgo referiu-se sempre ao artigo 37.o e não ao artigo 95o, ainda que este tenha sido invocado no Finanzgericht pela empresa Hansen e, além disso, seja oportunamente mencionado na exposição dos fundamentos do despacho de reenvio. Convém, pois, clarificar a relação existente entre o artigo 37o e o artigo 95o
No seu acórdão proferido em 10 de Outubro último, no processo 148/77, Hansen & Balle/Hauptzollamt Flensburgo, o Tribunal de Justiça respondeu às questões de interpretação apresentadas por este mesmo Finanzgericht de Hamburgo em matéria de proibição de discriminação na cobrança das imposições internas relativas ao funcionamento do monopólio alemão dos álcoois, questões que se referiam tanto ao artigo 37.o como ao artigo 95.o do Tratado CEE. O Tribunal preferiu examinar o problema da discriminação à luz do artigo 95.o, uma vez que os regimes de favor, consistindo em reduções de impostos análogas à que está prevista pela lei alemã sobre o monopólio dos álcoois em relação a determinados grupos de destilarias, podem igualmente existir sem qualquer ligação com um monopólio comercial e que, além disso, «o artigo 37.o está fundamentado no mesmo princípio que o artigo 95.o, a saber, a extinção de qualquer discriminação nas trocas comerciais entre Estados-membros».
O artigo 37o visa certamente pôr os monopólios nacionais em conformidade com as regras fundamentais que regem o funcionamento do mercado comum e, em particular — como o Tribunal definiu no referido acórdão de 10 de Outubro de 1978 —, com as disposições que procuram evitar que as condições das trocas comerciais entre os Estados-membros sejam falseadas, incluindo as disposições do artigo 95 o que prevêem a proibição das discriminações fiscais. Portanto, ao examinar as questões de interpretação do artigo 37.o que estão na origem do presente processo, há que ter em conta igualmente princípios definidos pela jurisprudência do Tribunal de Justiça a propósito da interpretação do artigo 95.o
Se, no quadro de um sistema de monopólio comercial, um Estado-membro utiliza o instrumento fiscal para financiar um auxílio aos produtores nacionais, importa que o Estado em causa respeite, em qualquer caso, as obrigações que resultam do artigo 95o Sabe-se que este artigo proíbe toda e qualquer forma de discriminação, directa ou indirecta, entre os produtos de um Estado-membro e os dos outros Estados-membros, na aplicação de imposições internas que oneram tanto os produtos nacionais como os produtos importados, e isso com base nos mesmos critérios. Por outro lado, resulta do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça, em 17 de Fevereiro de 1976, no processo 91/75, Miritz, que o artigo 37.o se aplica a todas as acções ligadas à existência de um monopólio e que tenham incidência nas trocas intracomunitárias de determinados produtos «e visa assim as imposições que criem, em determinados produtos importados, discriminações em relação aos produtos nacionais afectados pelo monopólio» (Recueil, p. 203, n.o 8, Colect., p. 119). Isto justifica a observação que formulei nas conclusões de 4 de Julho último, apresentadas no processo 148/77, Hansen & Balle, a saber, que o alcance da proibição das discriminações estabelecida pelo artigo 37.o em casos como os que acima são analisados chega a confundir-se fundamentalmente com a proibição de discriminação expressa no artigo 95.o
No caso presente, como salientou o órgão jurisdicional nacional de reenvio no seu despacho, o imposto de consumo que onera os produtos nacionais, por aplicação da lei federal de 2 de Maio de 1976, acaba por ser mais leve que o cobrado sobre os produtos importados idênticos. Com efeito, como disse no início das presentes conclusões, certas categorias de destilarias (as destilarias «em regime de avença» e as destilarias das cooperativas fruteiras) beneficiam de uma isenção parcial do imposto e de importantes reduções que não têm equivalente relativamente às empresas dos outros Estados-membros.
A este respeito, convirá recordar os critérios definidos pelo Tribunal de Justiça, no seu acórdão já referido de 10 de Outubro último, no processo 148/77. «Os favores reservados por uma legislação fiscal nacional a certos tipos de álcoois ou a certas categorias de produtores» não são em si mesmos inadmissíveis na medida em que podem «servir, com efeito, fins económicos ou sociais legítimos, tais como a utilização, pela destilaria, de determinadas matérias-primas, a manutenção da produção de álcoois típicos de alta qualidade, ou a manutenção de certas categorias de explorações, tais como as destilarias agrícolas»; «segundo as exigências do artigo 95.o, tais regimes de favor devem, no entanto, ser extensivos sem discriminação aos álcoois originários de outros Estados-membros». Quanto aos problemas de equiparação de tratamento que a aplicação do artigo 95.o pode fazer surgir, tendo em conta factores como a natureza dos produtos, as características técnicas das instalações, os processos de destilação, as modalidades de imposição e os métodos de controlo fiscal, dos quais as diferentes legislações nacionais fazem depender a concessão dos benefícios fiscais, o Tribunal sublinhou que «o artigo 95.o, primeiro parágrafo, visa tanto as discriminações directas como as indirectas e que a aplicação deste dispositivo se fundamenta não na exigência rigorosa da identidade dos produtos mas no carácter similar destes».
Estes critérios são, a meu ver, suficientes para permitir ao juiz nacional resolver as questões levantadas neste processo pelo tratamento fiscal diferenciado dos produtos nacionais e dos produtos importados.
6.
A alínea c) da segunda questão tem já na jurisprudência do Tribunal de Justiça uma resposta afirmativa. O acórdão proferido em 7 de Fevereiro de 1976, Rewe (45/75, Colect., p. 89), que tinha por objecto a interpretação do artigo 37.o do Tratado CEE, igualmente em relação ao monopólio alemão dos álcoois, afirmou no seu n.o 24 que «a proibição de qualquer discriminação, no que respeita às condições de abastecimento e comercialização das mercadorias produzidas ou comercializadas pelos nacionais dos diferentes Estados-membros, constitui, no âmbito de aplicação do Tratado, um princípio fundamental que, por sua própria natureza, respeita directamente à situação económica e jurídica daqueles nacionais. Na medida em que remete para um conjunto de disposições efectivamente aplicadas aos nacionais, esta norma é, por essência, susceptível de ser invocada directamente pelos particulares interessados». O mesmo acórdão precisou, além disso, que «no final deste período (de transição), a obrigação… (punida pelo artigo 37.o) já não se encontra subordinada a qualquer condição, nem o poderá ser, no que respeita ã sua execução ou aos seus efeitos, à intervenção de qualquer acto, seja da Comunidade seja dos Estados-membros, sendo, por sua própria natureza, susceptível de constituir, na esfera jurídica dos interessados, direitos que os órgãos jurisdicionais internos devem proteger».
7.
O Finanzgericht de Hamburgo coloca, além disso [na alínea d) da segunda questão], o problema de saber se o âmbito do artigo 37.o do Tratado CEE se estende igualmente às medidas que afectem a importação de mercadorias provenientes de países terceiros e, se assim for, em que condições.
Ao proibir as medidas novas contrárias aos princípios expressos no n.o 1 do artigo 37.o, o n.o 2 deste artigo proíbe antes de mais as medidas discriminatórias «entre nacionais dos Estados-membros, quanto às condições de abastecimento e de comercialização», e isto sem distinguir entre as origens das mercadorias. Na segunda parte do citado n.o 2, é proibida qualquer medida «que restrinja o âmbito da aplicação dos artigos relativos à eliminação dos direitos aduaneiros e das restrições quantitativas entre os Estados-membros».
Dado que as medidas deste tipo — entre as quais figura evidentemente a imposição dos encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros — teriam uma incidência directa na importação das mercadorias, pode supor-se que, ao formular a citada questão, o juiz de reenvio visou sobretudo este aspecto do artigo 37.o Ora, é verdade que a referência implícita do n.o 2, segunda parte, conduz a disposições (os artigos 12.o a 17o e 30o a 36.o) cujo âmbito se limita às trocas comerciais entre os Estados-membros; e isto está conforme ao facto de os monopólios terem sido regidos essencialmente pelo artigo 37.o, como organismos que controlam, dirigem e influenciam as importações ou as exportações entre os Estados-membros (n.o 1, segundo parágrafo). Mas, se se formular a hipótese de medidas adoptadas por um monopólio ou ligadas à sua existência, que digam respeito igualmente à importação de mercadorias provenientes de países terceiros, não é possível deixar de ter em conta estes princípios ou estas regras que, embora não sejam referidas pelo artigo 37.o, se aplicam igualmente à actividade exercida pelos monopólios. A este respeito, quero referir-me, em particular, ao princípio de que a proibição de encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros se aplica igualmente às importações de mercadorias provenientes directamente de países terceiros; este princípio é claramente afirmado pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão de 13 de Dezembro de 1973, Diamantarbeiders (37/73 e 38/73, Colect., p. 633).
Em seguida, a proibição prevista no artigo 95.o, que vimos ser também aplicável a medidas fiscais eventualmente adoptadas no âmbito de monopólios, situa-se igualmente fora do quadro textual do artigo 37.o Parece-me oportuno precisar, neste caso, que esta proibição não pode ser extensiva a medidas fiscais relativas a mercadorias importadas de países terceiros, dado que ela se refere textualmente à hipótese de imposições discriminatórias aplicadas aos produtos dos outros Estados-membros.
No que se refere à terceira e última questão, observarei que a atenção que o juiz do reenvio dá ao artigo 2.o, n.o 1, da decisão do Conselho de 29 de Setembro de 1970, relativa à associação à Comunidade Económica Europeia dos países e territórios do ultramar, se justifica porque esta disposição estende à importação, na Comunidade, dos produtos originários desses países e territórios «a isenção dos direitos aduaneiros e encargos de efeito equivalente»; mas, desde que se considere que a proibição de fazer incidir (por meio do monopólio ou no contexto de um regime de monopólio) encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros se aplica a todas as mercadorias importadas de países terceiros, a resposta a esta terceira questão já não parece apresentar interesse. Penso que é mais útil sublinhar que o artigo 5.o, n.o 1, da citada decisão do Conselho obriga os Estados-membros a absterem-se de qualquer medida ou prática de natureza fiscal interna que estabeleça directa ou indirectamente uma discriminação entre os seus produtos e os produtos similares originários dos países, e territórios do ultramar associados à Comunidade. Desta forma, o princípio consagrado pelo artigo 95.o é praticamente extensivo aos produtos originários destes países, e derroga-se o critério, deduzido do texto do artigo 95.o, já referido, da não aplicação, às mercadorias importadas de países terceiros, da proibição de imposições discriminatórias.
8.
Por todos os fundamentos que precedem, concluo propondo ao Tribunal que responda como se segue às questões que o Finanzgericht de Hamburgo lhe submeteu, ao abrigo do artigo 177.o do Tratado CEE, pelo seu despacho de 22 de Março de 1978:
«1)
Os regimes nacionais de auxílios às empresas, ainda que estejam ligados ao funcionamento de um monopólio nacional e, embora, após o período de transição, digam respeito a produtos agrícolas não submetidos a uma organização comum de mercado, são regidos pelas disposições dos artigos 92.o e 93.o do Tratado CEE.
2)
A violação da obrigação de informar a Comissão 'em tempo útil' sobre projectos tendentes a instituir ou a modificar auxílios estatais (artigo 93.o, n.o 3, primeira frase, do Tratado CEE) torna, por si própria, ilegais as medidas de auxílio nacional.
3)
O artigo 37.o, n.o 2, do Tratado CEE, impondo aos Estados-membros a obrigação de se absterem de qualquer nova medida contrária aos princípios enunciados no n.o 1 ou que limite o alcance dos artigos relativos à extinção dos direitos aduaneiros, proíbe um aumento do imposto de consumo que onera determinadas mercadorias, tanto nacionais como importadas, e se destina directa ou indirectamente a financiar um auxílio concedido por um monopólio nacional aos produtores nacionais dessas mesmas mercadorias.
4)
A proibição de discriminações fiscais prevista no artigo 95.o do Tratado CEE e que é inteiramente aplicável no âmbito do artigo 37.o opõe-se a que, por meio de um regime diferenciado de benefícios e de reduções, determinadas imposições onerem os produtos nacionais em menor medida do que os produtos importados.
5)
As disposições do artigo 37.o do Tratado CEE, na medida em que implicam uma remessa para as regras deste mesmo Tratado que têm um efeito imediato em relação a particulares, criam direitos subjectivos que os órgãos jurisdicionais nacionais são chamados a tutelar.
6)
A proibição de aplicar, pelo monopólio ou em ligação com o seu funcionamento, encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros aplica-se igualmente a mercadorias importadas directamente de países terceiros.
7)
A proibição de imposições discriminatórias, embora não sendo aplicável por si a produtos importados de países terceiros, aplica-se aos produtos provenientes dos países e territórios do ultramar associados à Comunidade, por força do artigo 5.o, n.o 1, da decisão do Conselho de 29 de Setembro de 1970.»
(
1
)	Língua original: italiano.