62015TJ0112
SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
de 30 de marzo de 2017 (
*1
)
«FEOGA — Sección “Garantía” — FEAGA y Feader — Gastos excluidos de la financiación — Reglamento (CE) n.o 1782/2003 — Reglamento (CE) n.o 796/2004 — Régimen de ayudas por superficie — Concepto de pastos permanentes — Obligación de motivación — Proporcionalidad — Corrección financiera a tanto alzado — Deducción de corrección anterior»
En el asunto T‑112/15,
República Helénica, representada inicialmente por los Sres. I. Chalkias y G. Kanellopoulos y las Sras. E. Leftheriotou y A. Vasilopoulou, posteriormente por el Sr. Kanellopoulos y las Sras. Leftheriotou y Vasilopoulou, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada inicialmente por el Sr. D. Triantafyllou y la Sra. A. Marcoulli, posteriormente por el Sr. Triantafyllou, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE a fin de obtener la anulación de la Decisión de Ejecución 2014/950/UE de la Comisión, de 19 de diciembre de 2014, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la Sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2014, L 369, p. 71),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava),
integrado por el Sr. D. Gratsias, Presidente, y las Sras. M. Kancheva y N. Półtorak (Ponente), Jueces;
Secretario: Sra. S. Spyropoulos, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 15 de septiembre de 2016;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1
Entre los días 26 y 29 de septiembre de 2008 y entre los días 23 y 27 de febrero de 2009, la Comisión de las Comunidades Europeas realizó las investigaciones AA/2008/012/GR y AA/2009/031/GR relativas a los gastos efectuados por la República Helénica en concepto de, respectivamente, ayudas por superficie y medidas de desarrollo rural, en el marco de la Sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader).
2
Mediante escritos de 21 de noviembre de 2008 y de 13 de mayo de 2009, la Comisión envió sus observaciones a la República Helénica. La República Helénica respondió a esas observaciones, respectivamente, el 21 de enero de 2009 y el 13 de julio de 2009.
3
El 8 de abril de 2010, se celebró una reunión bilateral. El 2 de junio de 2010, la Comisión envió a República Helénica sus conclusiones, a las que ésta respondió el 2 de agosto de 2010.
4
Mediante escrito de 31 de mayo de 2013, la Comisión informó a la República Helénica de que mantenía su posición en cuanto al importe neto de 104758550,31 euros que pretendía imponer a ésta y a los motivos de sus correcciones.
5
La República Helénica sometió el asunto al órgano de conciliación mediante escrito de 11 de julio de 2013, en el que rechazaba en particular el importe de las correcciones propuestas.
6
En su dictamen emitido el 31 de enero de 2014, el órgano de conciliación, aunque señalaba que no había sido posible acercar las posiciones de las partes, instaba a éstas a mantener ulteriores contactos para acercar sus respectivas posiciones.
7
El 26 de marzo de 2014, la Comisión adoptó su posición final tras el dictamen del órgano de conciliación, en la que señalaba la existencia de deficiencias en el funcionamiento del sistema de identificación de las parcelas agrícolas y del sistema de información geográfica (en lo sucesivo, «SIPA-SIG») que afectaban a los controles cruzados y a los controles administrativos, deficiencias en los controles sobre el terreno y cálculos erróneos de los pagos y de las sanciones. Por otra parte, la Comisión señaló el carácter recurrente de esas apreciaciones. El importe final neto de la corrección impuesta a la República Helénica se elevaba a 86007771,11 euros.
8
El 19 de diciembre de 2014, la Comisión adoptó la Decisión de Ejecución 2014/950/UE, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la Sección de Garantía del FEOGA, al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Feader (DO 2014, L 369, p. 71; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
9
Mediante la Decisión impugnada, la Comisión aplicó, en relación con la República Helénica, correcciones a tanto alzado en relación con el año de solicitud 2008 en el sector de las ayudas por superficie por un importe total de 61012096,85 euros, del que dedujo un importe de 2135439,32 euros. La Comisión impuso también correcciones con respecto al año de solicitud 2008 en el ámbito del desarrollo rural por un importe total de 10504391,90 euros, del que dedujo la cantidad de 2588231,20 euros. Los importes de las incidencias financieras que resultan de ello son, respectivamente, de 58876657,53 euros y de 7916160,70 euros.
10
La Comisión justificó la imposición de las correcciones a tanto alzado por las siguientes razones, expuestas en el informe de síntesis adjunto a la Decisión impugnada (en lo sucesivo, «informe de síntesis»):
—
en cuanto al SIPA-SIG: los servicios de la Comisión consideraban que éste no se ajustaba a lo dispuesto en el artículo 20 del Reglamento (CE) n.o 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n.o 2019/93, (CE) n.o 1452/2001, (CE) n.o 1453/2001, (CE) n.o 1454/2001, (CE) n.o 1868/94, (CE) n.o 1251/1999, (CE) n.o 1254/1999, (CE) n.o 1673/2000, (CEE) n.o 2358/71 y (CE) n.o 2529/2001 (DO 2003, L 270, p. 1), en su versión modificada. En particular:
—
se observaron errores en relación con los límites de las parcelas de referencia y su superficie máxima admisible, ya que esos datos eran en esencia inexactos; concretamente, se apreciaron tales errores respecto a las superficies utilizadas como pastos que, según las comprobaciones, seguían sin poder ser consideradas subvencionables sobre la base del artículo 2, párrafo primero, puntos 2 y 2 bis, del Reglamento (CE) n.o 796/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones para la aplicación de la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control previstos en el Reglamento n.o 1782/2003 (DO 2004, L 141, p. 18), en su versión modificada; por consiguiente, los agricultores no fueron correctamente informados de la admisibilidad de las parcelas que pretendían declarar; además, los controles cruzados dirigidos a evitar que una misma ayuda fuera indebidamente otorgada varias veces en relación con la misma parcela no eran concluyentes, salvo si se hubieran efectuado controles sobre el terreno que permitieran detectar la localización incorrecta de las parcelas y su admisibilidad;
—
a partir del año 2009, se utilizaba una nueva información en el SIPA-SIG para las declaraciones y los controles cruzados; sin embargo, los resultados de los controles cruzados no podían emplearse para evaluar el riesgo para el Fondo en relación con el año 2008; en efecto, en 2008, los agricultores declaraban sus parcelas sobre la base en los antiguos SIPA-SIG; no obstante, si el sistema hubiera funcionado correctamente en 2008, se habrían rechazado, por no ser subvencionables, algunas de esas parcelas, que, en un porcentaje importante, eran pastos permanentes a los que las autoridades griegas atribuían un carácter subvencionable que ya había excluido la Comisión, en la correspondencia anterior, por considerar que no respetaban las disposiciones legales pertinentes;
—
los controles sobre el terreno no respondían, para el año de solicitud 2008, a los requisitos de los artículos 23 y 30 del Reglamento n.o 796/2004. Más particularmente:
—
en cuanto a los pastos: la falta de medición de los pastos se consideró particularmente preocupante; en varios casos, las superficies admisibles estaban cubiertas de plantas leñosas y otras parcelas estaban en parte cubiertas de forrajes herbáceos, de modo que no cumplían los criterios de pastos permanentes del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004; las superficies declaradas se encontraban con frecuencia en zonas apartadas, sin límites visibles y difícilmente accesibles; se observó que los inspectores no habían procedido a la medición de las superficies de modo conforme con los requisitos del artículo 30 del Reglamento n.o 796/2004; aunque la República Helénica había indicado en varias ocasiones que las superficies controvertidas habían sido siempre utilizadas como pastos sin que la Comisión hubiera discutido su admisibilidad, lo cierto es que tales superficies tampoco habían sido subvencionables con arreglo a las normas aplicables antes de 2006 y la Dirección General (DG) «Agricultura» también había criticado su admisibilidad (investigación AP/2001/06);
—
en cuanto a los controles sobre el terreno por teledetección: el procedimiento aplicado no se ajustaba a lo exigido; por consiguiente, se abonaron ayudas a favor de parcelas no subvencionables en virtud del artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.o 1782/2003 y del artículo 2 del Reglamento n.o 796/2004;
—
en cuanto a los controles sobre el terreno clásicos: la «nueva medición» puso de manifiesto la existencia de diferencias pero sin demostrar que se produjeran deficiencias sistemáticas en el funcionamiento de ese tipo de control, a excepción de los pastos; en 2008, con vistas a la creación de un nuevo SIPA-SIG, la República Helénica no hizo constar en éste los datos de las parcelas sujetas a los controles sobre el terreno clásicos; por consiguiente, no existía ninguna representación gráfica que permitiera detectar declaraciones múltiples;
—
las lagunas detectadas constituían una deficiencia continua en el funcionamiento de los controles fundamentales y de los controles secundarios y generaban un riesgo para el fondo en relación con las ayudas por superficie; además, eran recurrentes;
—
las lagunas detectadas se repercutían sobre las ayudas complementarias «vinculadas» a la superficie.
11
Teniendo en cuenta las apreciaciones relativas a las deficiencias en el SIPA-SIG y en los controles sobre el terreno, la Comisión aplicó correcciones repartidas según la siguiente clasificación:
—
para los agricultores que únicamente declaraban pastos, se impuso una corrección a tanto alzado del 10 % a causa de una situación problemática en el SIPA y los controles sobre el terreno, que ponían de manifiesto la existencia de un número significativo de errores y, por lo tanto, de irregularidades importantes; según la Comisión, aunque, con arreglo al documento n.o VI/5330/97, de 23 de diciembre de 1997, titulado «Directrices para el cálculo de las repercusiones financieras al preparar la Decisión de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA» (en lo sucesivo, «documento VI/5330/97»), estaba justificada una corrección del 25 %, la aplicación de una corrección a tanto alzado del 10 % parecía más apropiada teniendo en cuenta el «efecto amortiguador»;
—
para los agricultores que no declaraban pastos, se impuso una corrección a tanto alzado del 2 % teniendo en cuenta el «efecto amortiguador», la mejora de los controles sobre el terreno clásicos y el hecho de que, en esta categoría de agricultores, el nivel de irregularidades identificadas era menor y de que los controles sobre el terreno clásicos representaban una parte esencial de los controles;
—
para las ayudas vinculadas a la superficie complementarias, se impuso una corrección a tanto alzado del 5 % porque se vieron afectadas negativamente por la puesta en práctica con retraso de controles sobre el terreno y por la inexistencia del «efecto amortiguador»;
—
para todas las medidas de desarrollo rural basadas en la superficie, se impuso una corrección a tanto alzado del 5 %.
Procedimiento y pretensiones de las partes
12
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 2 de marzo de 2015, la República Helénica interpuso el presente recurso.
13
A propuesta del Juez Ponente, el Tribunal General (Sala Octava) decidió iniciar la fase oral del procedimiento.
14
En el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 89 de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal instó a la Comisión a presentar dos documentos. Ésta así lo hizo dentro del plazo señalado.
15
En la vista de 15 de septiembre de 2016, se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal. Durante la vista, la República Helénica presentó algunos documentos, que ya constaban en autos.
16
La República Helénica solicita al Tribunal que anule la Decisión impugnada, en la medida en que excluye de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados en concepto de ayudas por superficie para el año de solicitud 2008 y que corresponden al 10 % del importe total de los gastos efectuados en el sector de las ayudas relativas a los pastos, al 5 % del importe total de los gastos efectuados como consecuencia de las ayudas vinculadas complementarias y al 5 % del importe total de los gastos efectuados en el ámbito del desarrollo rural.
17
La Comisión solicita al Tribunal que:
—
Desestime el recurso por infundado.
—
Condene en costas a la República Helénica.
Fundamentos de Derecho
18
En apoyo de su recurso, la República Helénica invoca tres motivos de anulación. El primer motivo, relativo a la corrección financiera del 10 % para las ayudas por superficie, se basa en la interpretación y la aplicación erróneas del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004, en una motivación insuficiente y en la vulneración del principio de proporcionalidad y de los límites que se imponen a la facultad discrecional de la Comisión. El segundo motivo, relativo a la corrección financiera a tanto alzado del 5 % para las ayudas vinculadas complementarias, se basa en un error de hecho, en una motivación insuficiente y en la vulneración del principio de proporcionalidad. El tercer motivo, relativo a la corrección financiera del 5 % aplicada para las ayudas del segundo pilar de la política agrícola común (PAC), consagrada al desarrollo rural, se basa en una insuficiencia de motivación, en un error de hecho y en la vulneración del principio de proporcionalidad.
19
Con carácter preliminar, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, los fondos agrícolas europeos financian únicamente las intervenciones realizadas conforme a las disposiciones de la Unión en el marco de la organización común de los mercados agrícolas (sentencia de 27 de febrero de 2013, Polonia/Comisión, T‑241/10, no publicada, EU:T:2013:96, apartado 20).
20
Cuando la Comisión se niega a que determinados gastos se efectúen a cargo del fondo debido a la infracción de las disposiciones del Derecho de la Unión imputables a un Estado miembro, no le corresponde demostrar de forma exhaustiva la insuficiencia de los controles efectuados por las administraciones nacionales o la irregularidad de las cifras transmitidas por éstas, sino aportar un elemento de prueba de la duda seria y razonable que alberga con respecto a dichos controles o dichas cifras. Esta atenuación de la carga de la prueba en favor de la Comisión se explica por el hecho de que el Estado miembro se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios para la liquidación de cuentas de los fondos agrícolas europeos y, en consecuencia, le incumbe probar de manera detallada y completa la realidad de sus controles o de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión (sentencias de 11 de enero de 2001, Grecia/Comisión, C‑247/98, EU:C:2001:4, apartados 7 a 9, y de 17 de mayo de 2013, Grecia/Comisión, T‑294/11, no publicada, EU:T:2013:261, apartado 21).
21
Así pues, procede verificar si el Estado miembro interesado demostró la inexactitud de las apreciaciones de la Comisión o la inexistencia de riesgo de pérdida o de irregularidad para el fondo sobre la base de la aplicación de un sistema de control fiable y eficaz (sentencia de 17 de mayo de 2013, Grecia/Comisión, T‑294/11, no publicada, EU:T:2013:261, apartado 22; véase, en este sentido, la sentencia de 24 de febrero de 2005, Grecia/Comisión, C‑300/02, EU:C:2005:103, apartado 95).
22
Éstas son las consideraciones que deben guiar el examen de los motivos invocados por la República Helénica en apoyo de su recurso en lo que respecta a los tres tipos de correcciones financieras aplicadas en la Decisión impugnada.
Sobre el motivo relativo a la corrección financiera del 10 % que afecta a las ayudas por superficie
23
Por lo que se refiere a la corrección financiera del 10 % que afecta a las ayudas por superficie, la República Helénica invoca tres alegaciones, basadas, respectivamente, en la interpretación y la aplicación erróneas del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004, que establece la definición de pasto, en un defecto de motivación y en la vulneración del principio de proporcionalidad.
Sobre la primera alegación, basada en la interpretación y la aplicación erróneas del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004
24
La República Helénica alega, en esencia, que la definición de los «pastos permanentes», que figura en el artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004, debe interpretarse en el sentido de que incluye las superficies cubiertas de maleza y de plantas leñosas, características de los pastos denominados de tipo mediterráneo.
25
Con carácter preliminar, procede señalar que, con arreglo al artículo 31 del Reglamento (CE) n.o 1290/2005 del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación de la política agrícola común (DO 2005, L 209, p. 1), la Comisión excluye de la financiación de la Unión los gastos que no se hayan efectuado con arreglo a la normativa de la Unión. De ello resulta que la Comisión está obligada a perseguir el objetivo del legislador dentro de los límites fijados por los reglamentos pertinentes y que no se confiere la ayuda a las rentas agrícolas de manera discrecional, sino únicamente cuando ésta sea conforme a los requisitos enunciados en los textos aplicables.
26
En la medida en que no es pacífica entre las partes la interpretación de la definición de los «pastos permanentes» que pueden acogerse a la ayuda con arreglo a la normativa en vigor respecto al año de solicitud 2008, es preciso, antes de nada, determinar las normas pertinentes para la definición de los «pastos permanentes» y su interpretación y, a continuación, examinar si la Comisión no incurrió en error al imponer la corrección a tanto alzado controvertida sobre la base de las apreciaciones efectuadas.
27
En primer lugar, es necesario señalar que, a efectos de la determinación de los derechos al pago de la ayuda, en el artículo 43 del Reglamento n.o 1782/2003, en su versión en vigor cuando ocurrieron los hechos, se reconocía un derecho de ayuda por hectárea, conforme al cual el número de hectáreas incluía, según el apartado 2, letra b), del citado artículo, la totalidad de la superficie forrajera durante el período de referencia. Dicha superficie se definía en el apartado 3 del artículo 43 del Reglamento n.o 1782/2003, según el cual se incluía en ella «la superficie de la explotación que estuviera disponible [...] para la cría de animales», salvo, en particular, las construcciones, los bosques, las albercas y los caminos.
28
Según el artículo 44, apartado 1, del Reglamento n.o 1782/2003, en su versión en vigor cuando ocurrieron los hechos, todo derecho de ayuda unido a una hectárea admisible permitía cobrar la ayuda. Según el apartado 2 de ese mismo artículo, por hectáreas admisibles, debía entenderse «las superficies agrarias de la explotación consistentes en tierras de cultivo y pastos permanentes, salvo [...] bosques o [superficies] utilizadas para actividades no agrarias».
29
De las anteriores consideraciones se desprende que el sistema creado por el Reglamento n.o 1782/2003, en su versión en vigor cuando ocurrieron los hechos, reservaba las ayudas vinculadas a la superficie únicamente a las superficies agrícolas, dicho de otro modo, a toda superficie que tuviera una cubierta de producción agrícola, para evitar que las superficies que no se dedicaban efectivamente a una actividad agrícola pudieran ser admitidas al pago de la ayuda.
30
En segundo lugar, los pastos permanentes se definían en el artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004, en su versión aplicable en 2008, como «tierras utilizadas para el cultivo de gramíneas u otros forrajes herbáceos, ya sean naturales (espontáneos) o cultivados (sembrados), y no incluidas en la rotación de cultivos de la explotación durante cinco años o más [...]».
31
Además, con arreglo al artículo 2, párrafo primero, punto 2 bis, del Reglamento n.o 796/2004, en su versión en vigor cuando ocurrieron los hechos, las «gramíneas u otros forrajes herbáceos» designaban «todas las plantas herbáceas que se suelen encontrar en los pastos naturales o que se incluyen en las mezclas de semillas para pastos o prados de siega en el Estado miembro (utilizadas o no para pasto de los animales)».
32
Por otra parte, en virtud del artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.o 796/2004, en su versión en vigor cuando ocurrieron los hechos, «las parcelas con árboles se considerarán parcelas agrícolas a efectos del régimen de ayuda por superficie, siempre que las actividades agrícolas contempladas en el artículo 51 del Reglamento [...] n.o 1782/2003, o, en su caso, la producción prevista puedan llevarse a cabo de forma similar a como se haría en parcelas sin árboles en la misma zona».
33
En primer lugar, es preciso señalar que la definición de «pastos permanentes» que figura en el artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004 sólo mencionaba expresamente como «pastos permanentes» las tierras utilizadas para el cultivo de gramíneas u otros forrajes herbáceos.
34
En consecuencia, aunque no se excluya expresamente de esa definición a las plantas distintas de las gramíneas y los otros forrajes herbáceos, tal definición establecía una distinción implícita entre, por un lado, las gramíneas y los forrajes herbáceos, y, por otro, por oposición a éstos, todos los forrajes no herbáceos, a saber, las plantas leñosas. En efecto, de la formulación de los términos «cultivo de gramíneas u otros forrajes herbáceos» se desprende que, en principio, sólo las gramíneas y los forrajes herbáceos podían acogerse a la ayuda conforme a la citada definición.
35
Así pues, en lo tocante a las ayudas a los pastos, el criterio seguido por el Reglamento n.o 796/2004 para garantizar que no se abonaran ayudas cuando se tratase de superficies que no estuvieran sujetas a una actividad agrícola era el tipo de vegetación presente en la superficie en cuestión. En efecto, el predominio de plantas distintas de los forrajes herbáceos servía de indicador de abandono de la actividad agrícola en las superficies de que se trataba, en este caso los pastos. De este modo, la limitación de la definición de los «pastos permanentes» a las superficies cubiertas de gramíneas y de forrajes herbáceos, que sirven de forraje natural, trataba de prevenir el riesgo de admisión a las ayudas de superficies afectas a actividades no agrícolas y no utilizadas efectivamente para la cría de animales. Los elementos leñosos (árboles y arbustos) podían a lo sumo ser tolerados si no comprometían el desarrollo de los recursos derivados de los forrajes herbáceos y, por ende, la explotación efectiva de las parcelas como pastos.
36
Por consiguiente, tanto del tenor del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004 como de los objetivos y del contexto de éste se desprende que el concepto de «pastos permanentes» debe interpretarse en el sentido de que los bosques y las parcelas cubiertas de plantas leñosas estaban excluidos, en principio, de la ayuda.
37
Además, de los autos resulta que el Centro Común de Investigación (JRC) publica una guía destinada a facilitar a los Estados miembros directrices sobre las mejores maneras de respetar las disposiciones legales en vigor relativas a la política agrícola común (PAC).
38
Según la versión de la guía aplicada en 2008 y facilitada por la Comisión en respuesta a la diligencia de ordenación del procedimiento:
«Los servicios de la Comisión consideran que “las arboledas” deberían ser interpretadas como superficies de una parcela agrícola con una cubierta de árboles (incluidos los matorrales, etc.) que impide el crecimiento de la vegetación de un estrato inferior adaptado al pasto; con arreglo al artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.o 796/2004, debería considerarse que, por lo general, las superficies arboladas en el interior de una parcela agrícola de una densidad superior a 50 árboles por hectárea no son subvencionables; se pueden prever excepciones, justificadas con carácter previo por los Estados miembros, en el caso de clases de árboles de cultivo mixto, como los huertos, y por razones ecológicas/medioambientales; [...] en cuanto a los matorrales, las rocas, etc., las condiciones en que puede considerarse que tales elementos forman parte de una parcela agrícola deben definirse sobre la base de las normas habituales del Estado miembro o de la región interesados».
39
Del extracto de la referida guía se desprende que una presencia limitada de árboles, inferior a 50 árboles por hectárea, no excluía a las parcelas agrícolas de la ayuda, en la medida en que esa presencia marginal no impedía su explotación agrícola efectiva. Según la guía, también era posible prever otras excepciones a la exclusión de árboles y de otras plantas leñosas, siempre que se definieran y justificaran con carácter previo.
40
Es preciso señalar también que, en el presente litigio, en lo que atañe a la corrección a tanto alzado aplicada a las ayudas relativas a los pastos, la Comisión basó su decisión en las siguientes apreciaciones. En el primer escrito dirigido a la República Helénica, fechado el 21 de noviembre de 2008, la Comisión indicó que los controles sobre el terreno efectuados a raíz de las investigaciones en cuestión habían demostrado que algunas superficies que se habían acogido a la ayuda no respetaban los criterios de admisibilidad previstos en el artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.o 1782/2003 y en el artículo 2 del Reglamento n.o 796/2004. La Comisión mencionó los siguientes ejemplos:
—
642-526-7231-031B: de las 18 hectáreas declaradas/aceptadas, sólo el 10 % podían considerarse admisibles; la parcela tal como aparecía dibujada en el mapa no podía ser localizada en los pastos comunales;
—
665-522-0095-039B: 35 hectáreas declaradas/aceptadas; una parte de la parcela declarada por el agricultor era un litoral arenoso con un poco de hierba, parcialmente acondicionado como pista de pruebas; las autoridades griegas habían aceptado la superficie como pasto, porque los animales la atravesaban, criterio que no ha sido considerado aceptable;
—
585-559-2915-001B: declarada/aceptada por un total de 3,1 hectáreas; la parcela en su conjunto medía 38,4 hectáreas, de las que el municipio consideraba pastos subvencionables 37,7; al ser la parcela un pasto comunal, no podía ser localizada; sobre la base de una foto facilitada en el último estadio de la misión, al menos la mitad del terreno estaba cubierta de arbustos densos o de bosque;
—
522-528-2317-401B: declarada/aceptada por un total de 20 hectáreas; la parcela en su conjunto medía 33,69 hectáreas, de las que el municipio consideraba pastos subvencionables 32,75; el terreno estaba completamente cubierto de árboles y, de hecho, constituía un bosque; las autoridades alegaban que los animales podían adentrarse en él; en el nuevo SIPA-SIG, el terreno se interpretaba como un bosque basándose en ortoimágenes;
—
513-526-3201-401B: declarada/aceptada por un total de 7 hectáreas; la parcela en su conjunto medía 9,3 hectáreas, de las que el municipio consideraba pastos subvencionables 8,8; el bloque era de hecho la ladera de una montaña cubierta en un 80 % de arbustos y de árboles densos; en el nuevo SIPA-SIG, se consideraba que el bloque era subvencionable al 100 % sobre la base de las ortoimágenes, lo que se estimó incorrecto; junto al bloque se encuentra una zona de pasto y el agricultor que declaró ese bloque lleva a pastar a sus animales en el pasto auténtico, situado fuera del bloque;
—
512-526-9460-402B: declarada/aceptada por un total de 18 hectáreas; la parcela en su conjunto medía 42 hectáreas, de las que el municipio consideraba pastos subvencionables 41,2; el bloque estaba situado en la ladera escarpada de una montaña, cubierta de árboles/arbustos y de matorrales; en el nuevo SIPA-SIG, el bloque se interpreta como un bosque basándose en ortoimágenes.
41
De la correspondencia posterior entre la Comisión y la República Helénica resulta que las autoridades griegas no consiguieron justificar las deficiencias observadas por la Comisión. Por consiguiente, la Comisión declaró, en el informe de síntesis, que «en el caso de los agricultores que únicamente declaraban pastos, la situación ponía de manifiesto la elevada tasa de errores y, por lo tanto, de irregularidades significativas». El informe de síntesis señala que, además, en algunos casos, las parcelas admitidas no estaban cubiertas de plantas herbáceas, sino de plantas leñosas, y, en otras ocasiones, partes de parcelas estaban cubiertas de plantas herbáceas, de modo que, por lo tanto, no cumplían los criterios de los pastos permanentes establecidos en el artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/20024. Por otra parte, según el informe de síntesis, era bastante corriente que las superficies declaradas se encontraran en lugares apartados (públicos/comunes), que no estaban siempre visiblemente delimitados y no eran fácilmente accesibles. Así pues, se señaló que los inspectores no procedían a la medición de las superficies de las parcelas agrícolas declaradas con arreglo al artículo 30 del Reglamento n.o 796/2004, en la medida en que, en ocasiones, únicamente se indicaba un punto de referencia, sin que se efectuara ninguna determinación efectiva de la superficie.
42
De las consideraciones anteriores resulta que las irregularidades observadas por los servicios de la Comisión podían constituir elementos de prueba de la duda seria y razonable que ésta albergaba acerca de las ayudas abonadas en concepto de pastos, con arreglo a la jurisprudencia citada en el anterior apartado 20.
43
Pues bien, la República Helénica no aporta ningún elemento que demuestre la inexactitud de las apreciaciones de la Comisión y permita poner en tela de juicio la decisión de imponer una corrección a tanto alzado en concepto de pastos permanentes, conforme a la jurisprudencia citada en el anterior apartado 21.
44
En efecto, la República Helénica alega, en esencia, que no sería lógico ni fundado excluir los pastos «de tipo mediterráneo» de las ayudas de la PAC y formula, en apoyo de su alegación, una serie de argumentos que tratan de demostrar que la Comisión incurrió en error al imponer la corrección a tanto alzado controvertida, en la medida en que las superficies cubiertas de plantas leñosas que sirven de forraje tradicional a los animales del área mediterránea deberían haber podido acogerse a la ayuda en su calidad de pastos.
45
Es preciso destacar, antes de nada, que, mediante esta alegación, la República Helénica no pretende negar la legalidad de la definición de «pastos permanentes» que figura en el artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004.
46
Por otra parte, en primer lugar, la República Helénica sostiene que la PAC siempre ha tenido por objeto apoyar a los pastos de tipo mediterráneo, que se extienden sobre una parte significativa del territorio helénico, francés, italiano, español y portugués. Además, según la República Helénica, la exclusión de los pastos mediterráneos de la definición de «pastos permanentes» sería contraria a las disposiciones de la Unión en materia de protección medioambiental.
47
A este respecto, procede declarar que la República Helénica se limita a alegar, de manera abstracta, que la PAC siempre ha tenido por objetivo ofrecer apoyo a los pastos permanentes de tipo mediterráneo, respaldando esta afirmación sólo mediante una referencia abstracta a la sentencia de 6 de noviembre de 2014, Grecia/Comisión (T‑632/11, no publicada, EU:T:2014:934), desprovista de explicaciones en cuanto a su pertinencia.
48
En lo que atañe al supuesto objetivo de la PAC consistente en fomentar los pastos permanentes de tipo mediterráneo, es preciso señalar, en primer lugar, que ni figura entre los objetivos de la PAC enunciados en el artículo 39 TFUE ni resulta de las disposiciones del Reglamento n.o 1782/2003, que únicamente señalaba, en su considerando 4, que, «dado que los pastos permanentes tienen un efecto medioambiental positivo, resulta oportuno adoptar medidas para fomentar su mantenimiento y evitar una transformación masiva en tierras de cultivo».
49
Por otra parte, es necesario señalar que, aunque la República Helénica alega que la Decisión impugnada debe ser conforme con las disposiciones de la Unión en materia de protección medioambiental, no precisa las disposiciones supuestamente infringidas.
50
En segundo lugar, la República Helénica alega que, en los países mediterráneos, el concepto de «pastos permanentes» hace referencia a superficies cubiertas de vegetación natural, leñosa o arbolada, destinadas a pastos para los animales de granja. La República Helénica invoca asimismo la reivindicación recurrente de los ganaderos del sur de Europa relativa al reconocimiento de la subvencionabilidad de los pastos de tipo mediterráneo en el marco de la PAC, independientemente de la vegetación que en ellos se encuentre.
51
Antes de nada, procede señalar que la República Helénica no puede invocar válidamente un supuesto concepto interno de pastos que englobaría a las superficies en las que predomina una cobertura vegetal leñosa como recurso forrajero, toda vez que, según la definición de la Unión en vigor en la época en que ocurrieron los hechos, sólo se toleraba una presencia marginal de plantas leñosas (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de julio de 2012, Grecia/Comisión, T‑86/08, EU:T:2012:345, apartado 68).
52
Además, en apoyo de su alegación basada en la reivindicación recurrente relativa al reconocimiento de la admisibilidad de los pastos de tipo mediterráneo en el marco de la PAC, la República Helénica se limita a remitirse a una serie de anexos, de entre los cuales el más antiguo está fechado en 2011, sin aportar explicación alguna ni identificar las partes pertinentes de tales anexos.
53
Pues bien, del artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal se deduce que las razones de hecho y de Derecho en las que se basa el recurso deben desprenderse, al menos de forma sumaria, del propio texto de la demanda y que no es suficiente, por tanto, que en la demanda se haga referencia a dichas razones indicando que figuran en un texto anexo a la misma. Del mismo modo, no incumbe al Tribunal buscar e identificar, en los anexos, los motivos que a su juicio podrían constituir el fundamento del recurso, puesto que los anexos tienen una función puramente probatoria e instrumental (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de junio de 2005, Dansk Rørindustri y otros/Comisión, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P a C‑208/02 P y C‑213/02 P, EU:C:2005:408, apartados 94, 97 y 100). De todo ello resulta que la remisión global a los anexos invocados por la República Helénica debe desestimarse por ser inadmisible.
54
No obstante, es preciso señalar que el trabajo sobre la reforma de la PAC de 2014‑2020 se inició en abril de 2010 mediante la apertura de un debate público sobre el futuro de la PAC, sus objetivos y principios. Seguidamente, en octubre de 2011, la Comisión presentó un conjunto de propuestas legislativas que llevaron a la adopción, en particular, del Reglamento (UE) n.o 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la Política Agrícola Común y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.o 637/2008 y (CE) n.o 73/2009 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 608). El citado Reglamento ha ampliado la definición de «pastos permanentes» a las superficies cubiertas de plantas leñosas. Por lo tanto, es posible concluir, sobre la base del contenido de los documentos que la República Helénica intenta invocar, que dichos documentos han sido elaborados y publicados en el marco de una campaña que tenía por objeto influir en las decisiones del legislador que afectan a la disposición controvertida en lo que atañe a los pastos permanentes. Aun suponiendo que los anexos invocados por la República Helénica pudieran ser pertinentes en el marco de la impugnación de la legalidad, no planteada en el caso de autos, del Reglamento n.o 796/2004 en la medida en que, según la República Helénica, éste excluye de la definición de pastos permanentes a los pastos de tipo mediterráneo, su pertinencia no tendría entidad suficiente para fundamentar una interpretación amplia de la disposición controvertida en el caso de autos.
55
En tercer lugar, la República Helénica alega que las superficies controvertidas siempre fueron utilizadas como pastos sin que la Comisión haya discutido su subvencionabilidad.
56
A este respecto, es preciso señalar que la Comisión no está obligada a asumir, con cargo a los fondos agrícolas europeos, los gastos efectuados por un Estado miembro sobre la base de una aplicación objetivamente errónea, pero derivada de una interpretación adoptada de buena fe, del Derecho de la Unión, salvo si la interpretación errónea del Derecho de la Unión puede ser imputada a una institución de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de junio de 2009, España/Comisión, T‑369/05, no publicada, EU:T:2009:213, apartado 67).
57
Pues bien, es necesario declarar que la República Helénica no aporta ningún elemento que permita concluir que en 2008 su interpretación del concepto de pastos fuera imputable a un comportamiento de la Comisión. Se limita a reafirmar la alegación, rechazada por la Comisión, de que no se impugnó la admisibilidad de las superficies tradicionalmente dedicadas a pastos —que había ya formulado en el procedimiento administrativo previo—, sin presentar, no obstante, elementos probatorios que la respalden. A este respecto, del informe de síntesis resulta que, según las reglas en vigor antes de 2006, se consideraba que esas superficies no eran subvencionables y que la Comisión rechazaba su admisibilidad al pago de la ayuda. Por consiguiente, ese argumento debe rechazarse.
58
En cuarto lugar, la República Helénica alega que corroboran la interpretación del concepto controvertido que defiende, por un lado, las recomendaciones de la Comisión que sirvieron de base a la elaboración, en 2012, de un plan de acción griego relativo a la evaluación de la admisibilidad de los pastos mediante fotointerpretación de imágenes vía satélite de las parcelas agrícolas y, por otro lado, la modificación de la definición controvertida operada por el Reglamento n.o 1307/2013.
59
En cuanto a la modificación de la definición de «pastos permanentes» operada por el Reglamento n.o 1307/2013, es preciso declarar que, mediante su alegación, la República Helénica invoca una legislación posterior en apoyo de su interpretación de la legislación aplicable en el presente litigio.
60
Pues bien, consta que las disposiciones pertinentes del nuevo Reglamento n.o 1307/2013 son aplicables a partir del 1 de enero de 2015, sin que se haya previsto aplicación retroactiva alguna. Es preciso declarar que, habida cuenta de que incumbía al legislador de la Unión, que dispone de un amplio margen de apreciación en el ejercicio de sus facultades, evaluar la situación y, en su caso, decidir sobre la oportunidad de modificar las disposiciones en vigor, de la única modificación posterior de la definición controvertida no resulta que el artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004 deba interpretarse siguiendo la modificación operada (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de abril de 2006, Deutsche Bahn/Comisión, T‑351/02, EU:T:2006:104, apartado 112). Por lo tanto, esta alegación debe desestimarse por infundada.
61
En cuanto a las recomendaciones y al plan de acción de 2012, de un extracto de dichas recomendaciones, presentado por la República Helénica, resulta que, si el número de árboles por hectárea de pastos era inferior a 50, se consideraba que toda la parcela era pasto. Si, en cambio, el número de árboles por hectárea de parcela de referencia era superior a 50, se debía considerar que la parcela en su totalidad no era constitutiva de pastos. En cuanto a las parcelas que albergaban arbustos dispersos, se establecía la siguiente clasificación:
—
cuando la superficie admisible como pasto se evaluaba mediante fotointerpretación en un porcentaje del 0 % al 25 %, era preciso considerar que el 0 % de la superficie total era subvencionable;
—
cuando la superficie admisible como pasto se evaluaba mediante fotointerpretación en un porcentaje del 25 % al 50 %, era preciso considerar que el 37,5 % de la superficie total era subvencionable;
—
cuando la superficie admisible como pasto se evaluaba mediante fotointerpretación en un porcentaje del 50 % al 75 %, era preciso considerar que el 62,5 % de la superficie total era subvencionable;
—
cuando la superficie admisible como pasto se evaluaba mediante fotointerpretación en un porcentaje del 75 % al 100 %, era preciso considerar que el 100 % de la superficie total era subvencionable.
62
Las citadas recomendaciones se basaban en la versión aplicada en 2012 de la guía publicada por el Joint Research Center, destinada a facilitar a los Estados miembros directrices sobre las mejores maneras de respetar las disposiciones legales en vigor relativas a la PAC (véanse los anteriores apartados 37 a 39). Según el extracto de esa guía, que figura en anexo a las referidas recomendaciones, e idéntico al texto en vigor en 2008:
«[...] la Comisión estima que “las arboledas” deberían ser interpretadas como superficies de una parcela agrícola con una cubierta de árboles (incluidos los matorrales, etc.) que impide el crecimiento de la vegetación de un estrato inferior adaptado al pasto; por lo que se refiere a las parcelas que contienen árboles, los servicios de la Comisión estiman que debe considerarse que las superficies arboladas en el interior de una parcela agrícola de una densidad superior a 50 árboles por hectárea no son subvencionables; se pueden prever excepciones, justificadas con carácter previo por los Estados miembros, en el caso de clases de árboles de cultivo mixto, como los huertos, y por razones ecológicas/medioambientales; [...] en cuanto a los matorrales, las rocas, etc., las condiciones en que puede considerarse que tales elementos forman parte de una parcela agrícola deben definirse sobre la base de las normas habituales del Estado miembro o de la región interesados».
63
Contrariamente a la versión en vigor en 2008, la versión de 2012 precisaba que, para evaluar la superficie admisible en el interior de una parcela agrícola de pastos permanentes, los Estados miembros podían utilizar un coeficiente de reducción, con una de las formas siguientes: «- un sistema de prorrateo [...]».
64
De los autos y de la información facilitada por la Comisión en la vista resulta que el plan de acción basado en las recomendaciones de la Comisión, al que se refiere la República Helénica, estaba en curso de elaboración en 2012, con vistas a la entrada en vigor del Reglamento n.o 1307/2013, el cual modificó la definición de «pastos permanentes». Ahora bien, de los autos no se desprende en modo alguno que el citado plan de acción y las recomendaciones en las que éste se apoya se aplicaran antes del año de elaboración del plan, a saber, 2012. De ello resulta que, aunque el plan de acción y las referidas recomendaciones permitieran una interpretación extensiva del concepto de pastos en la que se admitiera que pueden acogerse a la ayuda las superficies cubiertas de plantas leñosas con más de 50 árboles por hectárea, la República Helénica no puede invocar la elaboración del plan de acción y de esas recomendaciones para impugnar la imposición de la corrección a tanto alzado controvertida basada en las apreciaciones efectuadas para el año de solicitud 2008.
65
Por consiguiente, es preciso declarar que la República no ha demostrado la inexactitud de las apreciaciones de la Comisión.
66
Por último, se ha de señalar, a mayor abundamiento, que, dadas las deficiencias observadas en la aplicación de las reglas relativas a los pastos y en el funcionamiento del sistema de controles del SIPA-SIG, a las que se ha hecho referencia en los anteriores apartados 40 y 41, las superficies controvertidas no eran admisibles, con independencia de que la definición aplicada hubiera sido conforme al tenor del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004 o de que la Comisión hubiera aplicado la interpretación que resulta del plan de acción de 2012 o incluso la adoptada en el Reglamento n.o 1307/2013.
67
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede rechazar la primera alegación de la República Helénica, basada en una interpretación errónea de la definición de «pastos permanentes» que figura en el artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004.
Sobre la segunda alegación, basada en una insuficiencia de motivación
68
La República Helénica sostiene que, al no haber tomado en consideración los elementos que invocó en apoyo de la alegación basada en la interpretación y la aplicación erróneas de la definición de los pastos, interpretada en el contexto más amplio de los objetivos de la PAC, la Decisión de la Comisión adolece de una insuficiencia de motivación.
69
De entrada, procede señalar que del mero hecho de que la Comisión no se haya adherido a la postura de la República Helénica no resulta que la Decisión impugnada adolezca de una insuficiencia de motivación.
70
Por otra parte, procede recordar que la obligación de motivación constituye una formalidad sustancial que debe distinguirse de la cuestión del fundamento de la motivación, pues ésta pertenece al ámbito de la legalidad del acto controvertido en cuanto al fondo. Según reiterada jurisprudencia, la motivación exigida por el artículo 296 TFUE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control (sentencia de 29 de abril de 2004, Países Bajos/Comisión, C‑159/01, EU:C:2004:246, apartado 65).
71
Las decisiones de la Comisión en materia de liquidación de cuentas de los fondos se adoptan sobre la base de un informe de síntesis y de una correspondencia entre la Comisión y el Estado miembro interesado (sentencia de 14 de marzo de 2002, Países Bajos/Comisión, C‑132/99, EU:C:2002:168, apartado 39). En tales circunstancias, la motivación de una decisión por la que se deniega que una parte de los gastos declarados corra a cargo del fondo debe considerarse suficiente cuando el Estado destinatario haya estado estrechamente asociado al proceso de elaboración de esta Decisión y conociera las razones por las que la Comisión consideraba que el importe discutido no debía correr a cargo del fondo (sentencias de 20 de septiembre de 2001, Bélgica/Comisión, C‑263/98, EU:C:2001:455, apartado 98, y de 17 de mayo de 2013, Grecia/Comisión, T‑294/11, no publicada, EU:T:2013:261, apartado 94).
72
En el presente litigio, de los elementos contenidos en los autos se desprende que la República Helénica ha participado en el proceso de elaboración de la Decisión impugnada y que la cuestión de la no subvencionabilidad de las superficies no declaradas por no ser conformes con la definición de «pastos permanentes» del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004 fue expresamente señalada en la correspondencia inicial, en el marco del procedimiento de conciliación y en la posición final adoptada por la Comisión, como resulta de la correspondencia entre la Comisión y la República Helénica, del dictamen del órgano de conciliación y del informe de síntesis.
73
De este modo, de los escritos de la Comisión de 21 de noviembre de 2008 y de 31 de mayo de 2013, así como del dictamen del órgano de conciliación y del informe de síntesis adjunto a la Decisión impugnada, resulta claramente que la República Helénica conocía las irregularidades que motivaron las correcciones impuestas. En efecto, los servicios de la Comisión rechazaron expresamente la manera en que las autoridades griegas determinaban las superficies de los pastos admisibles al pago de las ayudas basándose en ejemplos de irregularidades y observaron y enumeraron las deficiencias en el funcionamiento del SIPA-SIG y en los controles sobre el terreno.
74
Por último, en el informe de síntesis, la Comisión concluyó lo siguiente:
«Para los agricultores que únicamente declara[ra]n pastos: la situación [era] reveladora de la elevada tasa de errores y, por lo tanto, de irregularidades importantes; por consiguiente, con arreglo a lo dispuesto en el documento n.o VI/5330/97, páginas 11 y 12, una corrección del 25 % está justificada; sin embargo, habida cuenta de que varios agricultores poseían más tierras que derechos (“efecto amortiguador”) [sólo una parte de los pastos permanentes que han sido declarados se utiliza para la activación de los derechos al pago], la aplicación de una corrección a tanto alzado del 10 % parece más adecuada».
75
De las consideraciones anteriores resulta que la República Helénica ha participado activamente en el proceso de elaboración de la Decisión impugnada, que conocía las razones por las que la Comisión estimaba que el fondo no debía hacerse cargo del importe de que se trata y que la Comisión indicó expresamente durante el procedimiento las razones de la imputación de la corrección a tanto alzado del 10 % de la ayuda pagada a la República Helénica en 2008 en concepto de ayuda por superficie respecto a los pastos permanentes.
76
Por lo tanto, la Decisión impugnada se ajusta a las exigencias del artículo 296 TFUE. En consecuencia, debe rechazarse la presente alegación.
Sobre la tercera alegación, basada en la vulneración del principio de proporcionalidad
77
La República Helénica alega, fundamentalmente, que el porcentaje de corrección del 10 % impuesto en la Decisión impugnada es desproporcionado y no debía exceder el 5 %.
78
Según la jurisprudencia, una corrección decidida por la Comisión, conforme a las directrices que haya adoptado en esta materia, pretende evitar que los fondos se hagan cargo de importes que no han servido para financiar alguno de los objetivos de la normativa de la Unión de que se trata y no constituye una sanción (véase la sentencia de 31 de marzo de 2011, Grecia/Comisión, T‑214/07, no publicada, EU:T:2011:130, apartado 136 y jurisprudencia citada). La jurisprudencia ha reconocido así que los porcentajes a tanto alzado fijados en las directrices permiten simultáneamente que se respete el Derecho de la Unión y se gestionen adecuadamente los recursos de ésta y evitar que la Comisión ejerza su facultad de apreciación imponiendo a los Estados miembros correcciones desmesuradas y desproporcionadas (sentencia de 10 de septiembre de 2008, Italia/Comisión, T‑181/06, no publicada, EU:T:2008:331, apartado 234).
79
Procede recordar que, por lo que se refiere al importe de la corrección financiera, la Comisión puede incluso llegar a rechazar que los fondos agrícolas corran con la totalidad de los gastos efectuados si comprueba que no existen mecanismos de control suficientes (sentencia de 11 de junio de 2009, Grecia/Comisión, T‑33/07, no publicada, EU:T:2009:195, apartado 140). Sin embargo, la Comisión debe respetar el principio de proporcionalidad, que exige que los actos de las instituciones no rebasen los límites de lo que resulte apropiado y necesario para conseguir el objetivo perseguido (sentencias de 17 de mayo de 1984, Denkavit Nederland, 15/83, EU:C:1984:183, apartado 25, y de 19 de junio de 1997, Air Inter/Comisión, T‑260/94, EU:T:1997:89, apartado 144).
80
Según reiterada jurisprudencia, si bien incumbe a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas del Derecho de la Unión, una vez probada la infracción es el Estado miembro quien debe demostrar, en su caso, que la Comisión cometió un error en cuanto a las consecuencias financieras que deben deducirse de dicha infracción (sentencias de 14 de febrero de 2008, España/Comisión, T‑266/04, no publicada, EU:T:2008:37, apartado 105, y de 5 de julio de 2012, Grecia/Comisión, T‑86/08, EU:T:2012:345, apartado 196).
81
Por lo que se refiere al porcentaje de corrección aplicado en el caso de autos, procede recordar que, a la luz de las directrices de la Comisión recogidas en el documento n.o VI/5330/97, cuando no sea posible evaluar con precisión las pérdidas sufridas por la Unión, puede contemplarse una corrección a tanto alzado (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de septiembre de 2003, Reino Unido/Comisión, C‑346/00, EU:C:2003:474, apartado 53).
82
Según el documento n.o VI/5330/97, cuando no se haya ejecutado en absoluto el sistema de control o su ejecución sea gravemente deficiente, y existan indicios de irregularidades muy frecuentes y de negligencia en la lucha contra las prácticas irregulares o fraudulentas, es preciso aplicar una corrección del 25 % de los gastos, en la medida en que existe un riesgo de pérdidas particularmente elevadas para el fondo.
83
Cuando uno o más controles fundamentales no se apliquen o se apliquen de forma tan deficiente o infrecuente que sean ineficaces para determinar la subvencionabilidad de una solicitud o prevenir las irregularidades, está justificada una corrección del 10 %, en la medida en que puede concluirse fundadamente la existencia de un alto riesgo de pérdidas para los fondos agrícolas europeos.
84
En cuanto a las deficiencias observadas por la Comisión, procede indicar con carácter preliminar que la República Helénica no discute su realidad, sino que se limita a impugnar el alcance de la corrección impuesta, a saber, el 10 %.
85
En el caso de autos, no consta que el sistema de control no se hubiera ejecutado en absoluto. Así pues, con arreglo a los criterios mencionados en el anterior apartado 82, debe verificarse si la Comisión pudo considerar acertadamente que, dadas las anomalías observadas, la ejecución del sistema de control era gravemente deficiente.
86
Del informe de síntesis se desprende que la Comisión había apreciado lagunas en el SIPA-SIG que implicaban inexactitudes materiales de los límites y de las superficies máximas admisibles de las parcelas de referencia. Por consiguiente, los controles cruzados dirigidos a evitar que una misma ayuda fuera indebidamente concedida varias veces en relación con la misma parcela no eran concluyentes, salvo que se hubieran efectuado controles sobre el terreno para detectar la localización incorrecta de las parcelas y su no subvencionabilidad.
87
Más en particular, la Comisión observó problemas importantes que afectaban a las superficies declaradas como pastos permanentes que la República Helénica consideraba subvencionables, pero que la Comisión rechazó en varias ocasiones por no ajustarse a las disposiciones pertinentes.
88
Las partes están en desacuerdo en su apreciación sobre la forma de determinar los «pastos que pueden acogerse al pago de la ayuda». Sin embargo, del análisis efectuado en el marco de la primera alegación del presente motivo resulta que, a pesar de la amplitud de la definición de «pastos permanentes» aplicada en el caso de autos, las irregularidades observadas llevaron a la Comisión a imponer la corrección a tanto alzado aplicada.
89
En concreto, la Comisión señaló en el informe de síntesis que, a raíz de la actualización del SIPA-SIG, una parte de las superficies declaradas en 2008 había sido retirada del sistema a partir de 2009. Sin embargo, si el SIPA-SIG hubiera funcionado correctamente en 2008, no se habría considerado que esa parte de las superficies podía acogerse al pago de la ayuda. Esta laguna afectaba a un porcentaje elevado de superficies consideradas equivocadamente subvencionables como pastos permanentes sobre la base de una definición errónea.
90
Además, en 2008, la Comisión declaró que el SIPA-SIG no funcionaba correctamente en la medida en que, con vistas a la creación de un nuevo SIPA-SIG en 2009, la República Helénica no había introducido en dicho sistema los datos de las parcelas sujetas a los controles sobre el terreno clásicos. Por consiguiente, no existía ninguna representación gráfica que permitiera detectar declaraciones múltiples. Ahora bien, en virtud de las normas del Derecho de la Unión relativas a los fondos, corresponde a los Estados miembros organizar un sistema eficaz de control y vigilancia. Esa exigencia implica que los límites de las parcelas de referencia y su superficie máxima admisible para la ayuda se definan de manera precisa y exacta. En efecto, dicha información es esencial para garantizar la fiabilidad de los controles administrativos cruzados, para que puedan realizarse los controles sobre el terreno y para que los agricultores dispongan de información correcta que les permita presentar declaraciones correctas (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de mayo de 2013, Bulgaria/Comisión, T‑335/11, no publicada, EU:T:2013:262, apartado 29).
91
A continuación, en cuanto a los controles sobre el terreno, la Comisión indicó en el informe de síntesis que su ejecución no se había ajustado a las normas en vigor en 2008.
92
En primer lugar, en lo que atañe a la calidad de los controles sobre el terreno, la Comisión señaló que la inexistencia de medición de los pastos era particularmente preocupante. En efecto, además de la no conformidad de las superficies con la definición de «pastos permanentes» que resultaba del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004, las superficies declaradas se encontraban situadas con frecuencia en zonas apartadas, sin límites visibles y difícilmente accesibles; se observó que los inspectores no habían procedido a la medición de las superficies conforme a lo exigido en el artículo 30 del Reglamento n.o 796/2004, en la medida en que en ocasiones únicamente se indicaba un punto de referencia sin que se procediera a una determinación efectiva de la superficie.
93
En segundo lugar, en lo tocante a los controles por teledetección, el procedimiento aplicado no se ajustaba a los requisitos. En efecto, las auditorías revelaron que, con demasiada frecuencia, se atribuía el código T‑4 (parcela cubierta por nubes) a las parcelas cuya subvencionabilidad era dudosa. A este respecto, la Comisión llamó la atención sobre las especificaciones técnicas según las cuales tales códigos no debían ser asignados a las parcelas cuya subvencionabilidad fuera dudosa tras aplicar la fotointerpretación informatizada.
94
En tercer lugar, en lo que atañe a los controles sobre el terreno ordinarios, la Comisión indicó en el informe de síntesis que, en relación con todas las parcelas, en 2008, los datos objeto de tales controles no figuraban registrados, lo que hacía que la detección de las declaraciones múltiples fuera imposible.
95
De las consideraciones anteriores resulta que, por lo que se refiere a los gastos vinculados a los pastos, la Comisión detectó anomalías en el sistema de control de la admisión, por parte de las autoridades helénicas, a la ayuda a los pastos de las superficies que no se ajustaban a la normativa en vigor. Esta constatación de la Comisión no puede ser desvirtuada aun partiendo de una interpretación extensiva del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004. Así, esas carencias en el sistema de control, junto con todas las demás carencias detectadas y no discutidas por la República Helénica, constituyen una aplicación gravemente deficiente del sistema de control que implica un elevado nivel de errores que pone de manifiesto irregularidades generalizadas, que probablemente supusieron pérdidas muy significativas para el fondo (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de octubre de 2005, Grecia/Comisión, C‑175/03, no publicada, EU:C:2005:643, apartado 79). No obstante, la Comisión tuvo en cuenta el riesgo inferior de pérdidas al que estuvo expuesto el fondo, derivado del «efecto amortiguador», en virtud del cual sólo una parte de las superficies declaradas era tenida en cuenta para activar los derechos al pago.
96
A la luz de las consideraciones anteriores, procede declarar que la Comisión podía, sin incurrir en error, aplicar una corrección a tanto alzado del 10 % a esos gastos.
97
Ninguna de las alegaciones de la República Helénica desvirtúa esta conclusión.
98
En primer lugar, la República Helénica invoca las mejoras que, según ella, fueron introducidas en los controles clásicos, pero no fundamenta esta alegación ni precisa de qué mejoras se trataba.
99
A este respecto, en lo que atañe a los controles sobre el terreno, del informe de síntesis resulta que la Comisión observó efectivamente un nivel elevado continuo de los controles sobre el terreno (superior al 10 %) de los agricultores durante los años de solicitud 2007 y 2008, que ha tendido en cuenta al calcular las correcciones a tanto alzado. Sin embargo, es preciso señalar también que, por lo que se refiere a la calidad del sistema de controles sobre el terreno, en el informe de síntesis, la Comisión reprochó a la República Helénica la existencia de lagunas y deficiencias, sin apreciar, en cambio, mejoras en cuanto a los pastos.
100
En consecuencia, ante la inexistencia de elementos que permitan verificar la alegación de la República Helénica, la argumentación relativa a las mejoras observadas debe ser rechazada.
101
En segundo lugar, por lo que se refiere a la Decisión de Ejecución de la Comisión, de 15 de abril de 2011, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del FEOGA, al FEAGA y al Feader (DO 2011, L 102, p. 33), por la que la Comisión impuso a la República Helénica un porcentaje de corrección del 5 % para el año 2007 basándose en las mismas apreciaciones que figuraban en la Decisión impugnada, es preciso señalar que las apreciaciones de la Comisión relativas a un año de solicitud anterior no pueden bastar para invalidar las apreciaciones de la Comisión que se refieren al año de solicitud en cuestión, cuando éstas pueden justificar las conclusiones y la corrección a tanto alzado impuesta. Además, en el informe de síntesis, la Comisión señaló el carácter recurrente de las deficiencias que observó.
102
Por último, procede señalar, en consonancia con la Comisión, que las superficies de los pastos permanentes se redujeron a 1,5 millones de hectáreas, a pesar de la aplicación a partir de 2012 de la definición más amplia de «pastos permanentes», que incluía la vegetación leñosa. La Comisión sostiene, acertadamente, que esa reducción del 50 % de las superficies subvencionables, en vez de un aumento previsible de éstas tras la ampliación de la definición controvertida, pone de manifiesto el alcance del problema inicial, que afectaba a las declaraciones relativas a las superficies que no respondían en cualquier caso a la definición, incluso ampliada, de los pastos.
103
Ahora bien, aun cuando la diferencia entre las superficies de los pastos que sirvieron de base a los derechos al pago y las superficies de los pastos efectivamente declaradas que invoca la República Helénica ha sido debidamente tenida en cuenta y ha permitido reducir la corrección a tanto alzado aplicada al 10 % gracias la consideración del «efecto amortiguador», esta cuestión sigue siendo independiente del problema que afecta a las declaraciones iniciales observado en 2008. En efecto, la República Helénica no puede sostener válidamente que, aun teniendo en cuenta la reducción de las superficies admisibles a 1,5 millones de hectáreas, no resulta de ello riesgo alguno para el fondo. El hecho de que las superficies que confieren derechos al pago de la ayuda vinculados a la superficie representen tan sólo una fracción de las superficies de pastos declaradas no desvirtúa las inexactitudes detectadas en el funcionamiento del SIPA-SIG y en los controles fundamentales, conforme a las cuales tales superficies, que se han podido acoger a la ayuda, no eran siempre completamente admisibles, ya que no cumplían los requisitos del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004 (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de mayo de 2013, Grecia/Comisión, T‑294/11, no publicada, EU:T:2013:261, apartado 204).
104
Por consiguiente, es necesario considerar que la República Helénica no consiguió acreditar la inexactitud de las apreciaciones de la Comisión o la inexistencia de riesgo de pérdida o de irregularidad para el fondo, a la vista de la duda seria y razonable de la Comisión acerca del funcionamiento del SIPA-SIG y de los controles.
105
De las consideraciones anteriores se desprende que la Comisión estimó correctamente que las deficiencias en el SIPA-SIG y las lagunas en los controles fundamentales resultaban de la introducción de un sistema de control gravemente defectuoso que implicaba un elevado nivel de errores, el cual se traducía en irregularidades generalizadas. Habida cuenta del riesgo inferior para el fondo que obedecía al «efecto amortiguador», aplicó, acertadamente, una corrección financiera del 10 %.
106
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede desestimar la presente alegación y, por lo tanto, todo el motivo relativo a la corrección a tanto alzado del 10 % aplicada a los pastos.
Sobre el motivo relativo a la corrección financiera del 5 % que afecta a las ayudas por superficie complementarias
107
En el marco del motivo relativo a la corrección financiera del 5 % que afecta a las ayudas por superficie complementarias, la República Helénica formula alegaciones, basadas, respectivamente, en un error de hecho, en una insuficiencia de motivación y en la vulneración del principio de proporcionalidad.
108
A este respecto, es preciso señalar que, en el marco del presente motivo, la República Helénica se limita a enumerar, en el enunciado de dicho motivo, las referidas alegaciones, enumeración a la que sigue una argumentación confusa y, en parte, no sustentada en cuanto a los principios supuestamente vulnerados. Sin embargo, de los escritos de la República Helénica se desprende que ésta invoca, en esencia, la vulneración de las garantías procedimentales en el procedimiento administrativo previo y la vulneración del principio de proporcionalidad.
Sobre la primera alegación, basada en la vulneración de las garantías procedimentales en el marco del procedimiento administrativo previo
109
En el marco de esta alegación, la República Helénica sostiene que se le privó de la garantía de procedimiento recogida en el artículo 31 del Reglamento n.o 1290/2005 y en el artículo 11 del Reglamento (CE) n.o 885/2006 de la Comisión, de 21 de junio de 2006, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento n.o 1290/2005 del Consejo en lo que se refiere a la autorización de los organismos pagadores y otros órganos y a la liquidación de cuentas del FEAGA y del Feader (DO 2006, L 171, p. 90), debido a que la Comisión no le reprochó la extemporaneidad de los controles en tiempo oportuno.
110
Procede recordar que la decisión final y definitiva sobre la liquidación de cuentas se adopta al término del procedimiento contradictorio específico, durante el cual los Estados miembros afectados disponen de todas las garantías necesarias para exponer su punto de vista (sentencia de 14 de diciembre de 2000, Alemania/Comisión, C‑245/97, EU:C:2000:687, apartado 47).
111
Por otra parte, según jurisprudencia reiterada, la Comisión está obligada a respetar, en las relaciones con los Estados miembros, los requisitos que ella misma se ha impuesto mediante los reglamentos de desarrollo. En efecto, el incumplimiento de dichos requisitos puede privar de contenido, en función de su gravedad, a la garantía de procedimiento que el artículo 31 del Reglamento n.o 1290/2005 otorga a los Estados miembros (véase, por analogía, la sentencia de 17 de junio de 2009, Portugal/Comisión, T‑50/07, no publicada, EU:T:2009:206, apartado 27).
112
Además, el artículo 31 del Reglamento n.o 1290/2005, por un lado, y el artículo 11 del Reglamento n.o 885/2006, por otro, hacen referencia a la misma etapa del procedimiento de liquidación de cuentas, a saber, el envío de la primera comunicación por la Comisión al Estado miembro, a raíz de los controles efectuados por ella (véase la sentencia de 30 de abril de 2015, Francia/Comisión, T‑259/13, no publicada, recurrida en casación, EU:T:2015:250, apartado 100 y jurisprudencia citada).
113
El artículo 11 del Reglamento n.o 885/2006 define las diferentes etapas que se deben seguir en el procedimiento de liquidación de cuentas. En particular, el artículo 11, apartado 1, párrafo primero, de dicho Reglamento precisa el contenido de la primera comunicación escrita mediante la cual la Comisión comunica el resultado de sus comprobaciones a los Estados miembros antes de convocar la reunión bilateral. Con arreglo a esta disposición, la primera comunicación debe precisar el resultado de las comprobaciones de la Comisión al Estado miembro interesado e indicar las medidas correctivas que deban adoptarse para garantizar el cumplimiento de la normativa de la Unión de que se trata (sentencia de 24 de marzo de 2012, Grecia/Comisión, T‑184/09, no publicada, EU:T:2011:120, apartado 40).
114
Es preciso recordar, por otra parte, que el juez de la Unión ya declaró que la comunicación escrita a que se refiere el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 885/2006 debe proporcionar al Estado miembro un pleno conocimiento de las reservas de la Comisión, de modo que pueda cumplir la función de advertencia que se le confiere (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de junio de 2009, Portugal/Comisión, T‑50/07, no publicada, EU:T:2009:206, apartado 39).
115
De ello se deduce que, en la primera comunicación a la que se refiere el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 885/2006, la Comisión debe indicar, con suficiente precisión, el objeto de la investigación llevada a cabo por sus servicios y las deficiencias detectadas durante dicha investigación, ya que éstas pueden invocarse posteriormente como medio de prueba de la duda seria y razonable que alberga con respecto a los controles realizados por las administraciones nacionales o a las cifras remitidas por éstas y justificar, así, las correcciones financieras aplicadas en la decisión final por la que se excluyan de la financiación de la Unión por el fondo determinados gastos realizados por el Estado miembro interesado (sentencia de 17 de junio de 2009, Portugal/Comisión, T‑50/07, no publicada, EU:T:2009:206, apartado 40).
116
En consecuencia, a fin de cumplir su función de advertencia, especialmente a la luz del artículo 31 del Reglamento n.o 1290/2005, lo primero que debe hacer la comunicación prevista en el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 885/2006 es identificar con la suficiente precisión todas las irregularidades reprochadas al Estado miembro afectado que, en definitiva, hayan fundamentado la corrección financiera aplicada. Sólo una comunicación de esas características puede garantizar un pleno conocimiento de las reservas de la Comisión y puede constituir el elemento de referencia para el cómputo del plazo de veinticuatro meses previsto en el artículo 31 del Reglamento n.o 1290/2005 (sentencias de 3 de mayo de 2012, España/Comisión, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, apartado 31, y de 30 de abril de 2015, Francia/Comisión, T‑259/13, no publicada, recurrida en casación, EU:T:2015:250, apartado 106).
117
Con arreglo a la jurisprudencia antes citada, procede examinar si la comunicación de los resultados reúne los requisitos del artículo 11 del Reglamento n.o 885/2006 y constituye, por lo tanto, una comunicación regular en virtud de esa disposición.
118
Es preciso señalar que es así. En efecto, como alega la Comisión, al comunicar los resultados de las investigaciones en el escrito de 21 de noviembre de 2008 y en el escrito de 31 de mayo de 2013 elaborado sobre la base del artículo 16, apartado 1, del Reglamento n.o 885/2006, señaló expresamente el problema de los retrasos en la realización de los controles sobre el terreno, indicando que habían afectado a la calidad de los controles sobre el terreno en relación con las ayudas vinculadas a la superficie. Así pues, las deficiencias derivadas de la mala calidad de los controles sobre el terreno a causa de su extemporaneidad fueron identificadas claramente en la posición final de la Comisión (véase el escrito de 26 de marzo de 2014).
119
Por consiguiente, procede declarar que tanto la comunicación de los resultados como la comunicación dirigida a la República Helénica en el marco del procedimiento de conciliación identifican, en el sentido de la jurisprudencia antes referida, la extemporaneidad de los controles reprochada al Estado miembro que contribuyó a fundamentar la corrección financiera en el presente litigio en relación con las ayudas por superficie complementarias.
120
En consecuencia, habida cuenta de que la alegación de la extemporaneidad de los controles, que afecta a su calidad y puede ocasionar pérdidas para el fondo y justificar la imposición de una corrección financiera, fue comunicada a la República Helénica al menos dos veces durante el procedimiento administrativo previo, la República Helénica no puede válidamente invocar que la Comisión incumplió su obligación de someter a la discusión bilateral todo resultado del control que pudiera constituir motivo de una corrección incrementada.
121
De las consideraciones anteriores resulta que la primera alegación de la República Helénica debe ser rechazada.
Sobre la segunda alegación, basada en la vulneración del principio de proporcionalidad
122
En el marco de esta alegación, la República Helénica sostiene que, vistas las apreciaciones relativas a las superficies distintas de los pastos y las mejoras observadas con respecto al ejercicio precedente, procede limitar la corrección a lo sumo al 2 %.
123
En primer lugar, cabe señalar que la República Helénica no niega los retrasos producidos en la realización de los controles sobre el terreno clásicos.
124
Del anexo 2 del documento n.o VI/5330/97, antes citado, resulta que las deficiencias en el funcionamiento del SIPA-SIG y en los controles sobre el terreno afectan a los controles fundamentales (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de mayo de 2013, Bulgaria/Comisión, T‑335/11, no publicada, EU:T:2013:262, apartado 92).
125
Del documento n.o VI/5330/97 resulta también que cuando se efectúan todos los controles fundamentales, pero no se respeta el número, la frecuencia o el rigor preconizados por los reglamentos, y, por lo tanto, puede concluirse razonablemente que tales controles no ofrecen el nivel esperado de garantía de regularidad de las solicitudes, está justificada la aplicación de una corrección del 5 %, en la medida en que existe un riesgo significativo de pérdidas considerables para el fondo.
126
Como ya se ha señalado en el marco del examen de la tercera alegación del primer motivo y de la primera alegación del segundo motivo, la Comisión observó en el informe de síntesis deficiencias que afectaban al SIPA-SIG, que contenía información materialmente incorrecta sobre los límites y las superficies máximas subvencionables de las parcelas. Aunque estas deficiencias afectan especialmente a los pastos, se han apreciado en todo tipo de parcelas.
127
Seguidamente, por lo que se refiere a los controles sobre el terreno, la Comisión hizo constar en el informe de síntesis que no se efectuaban conforme a las normas en vigor en 2008, cuando lo cierto es que ello resultaba esencial para verificar correctamente la admisibilidad de la superficie declarada y así garantizar el respeto de los artículos 23 y 30 del Reglamento n.o 796/2004. En lo que atañe a los controles por teledetección, el procedimiento aplicado no se ajustaba a lo exigido. En efecto, las auditorías revelaron que el código T‑4 (parcela cubierta por nubes) se atribuía con demasiada frecuencia a parcelas cuya admisibilidad era dudosa. En cuanto a los controles sobre el terreno ordinarios, la Comisión señaló que en 2008, en relación con la totalidad de las parcelas, los datos objeto de esos controles no se habían registrado, lo que hacía que la detección de las declaraciones múltiples resultara imposible.
128
Por lo que se refiere, más en particular, a los controles sobre el terreno clásicos, la Comisión señaló en el informe de síntesis que, aunque la «nueva medición» hubiera puesto de manifiesto diferencias, éstas no tenían la suficiente entidad para respaldar la conclusión de que existían deficiencias sistemáticas en el funcionamiento de los controles.
129
Por último, en lo que atañe a las ayudas vinculadas a la superficie complementarias, la Comisión indicó que los controles sobre el terreno se habían visto afectados negativamente por los retrasos en su desarrollo.
130
La Comisión concluyó que las lagunas apreciadas representaban una deficiencia continua en el funcionamiento de los controles fundamentales y de los controles secundarios. Más particularmente, declaró que, en relación con el año en cuestión, las deficiencias que se referían al SIPA-SIG no habían sido corregidas respecto al año de solicitud precedente (2007).
131
De las consideraciones anteriores resulta que, en lo que respecta a las ayudas vinculadas a la superficie, la Comisión pudo, sin incurrir en error, aplicarles una corrección a tanto alzado del 5 %, conforme a lo dispuesto en el documento n.o VI/5330/97.
132
La República Helénica sostiene que las mejoras aportadas a los controles clásicos sobre el terreno y la mejora constante del SIPA-SIG ponen en tela de juicio la duda seria y razonable expresada por la Comisión, que, según ésta, justifica la imposición de un porcentaje de corrección del 5 % a las ayudas vinculadas a la superficies complementarias. Además, según la República Helénica, la Comisión debería haber impuesto el porcentaje del 2 % aplicado a las ayudas concedidas en el caso de las superficies distintas de los pastos.
133
Pues bien, la alegación basada en la falta de fundamento de la persistencia de una duda seria y razonable a pesar de las mejoras introducidas en el SIPA-SIG debe ser rechazada. En efecto, del apartado 4 de la demanda y del anexo 4 de ésta resulta que las mejoras aportadas al SIPA-SIG invocadas por la República Helénica no eran aplicables en 2008. Por lo tanto, las mejoras ulteriores aportadas al SIPA-SIG no pueden desvirtuar las apreciaciones de deficiencias durante el período de que se trata (véase, por analogía, la sentencia de 17 de mayo de 2013, Grecia/Comisión, T‑294/11, no publicada, EU:T:2013:261, apartado 206).
134
Por otra parte, las mejoras comprobadas en el sistema de controles sobre el terreno clásicos no bastan, por sí mismas, para desvirtuar la apreciación del riesgo para el fondo operada sobre la base de todas las deficiencias detectadas en relación con el año controvertido antes enumeradas.
135
Por último, ha de desestimarse la alegación de la República Helénica según la cual, para la ponderación del riesgo para el fondo, la Comisión debería haber hecho referencia al tipo de ayudas vinculadas a la superficie complementarias e imponerles el porcentaje del 2 % que aplicó a las ayudas concedidas en el caso de las superficies distintas de los pastos.
136
En efecto, además del hecho de que la República Helénica se limita a enunciar, en apoyo de su recurso, el carácter accesorio de las ayudas vinculadas a la superficie, del informe de síntesis se desprende que la reducción del porcentaje de corrección del 5 % al 2 %, impuesta en relación con las ayudas para las superficies distintas de los pastos (tierras de cultivo), resulta de la aplicación del «efecto amortiguador». Ahora bien, como alega la Comisión, una misma reducción debida al «efecto amortiguador» no puede aplicarse a las ayudas por superficie complementarias, con respecto a las cuales «el efecto amortiguador» no tiene incidencia alguna. En efecto, para ese tipo de ayudas, vinculadas a la producción, no operan los «derechos al pago», toda vez que éstos son activados por superficies admisibles, cuyo número puede ser inferior a las superficies totales declaradas por un agricultor. Así pues, en el caso de las ayudas por superficie complementarias, únicamente la superficie efectivamente cultivada que haya sido declarada sirve de base a la ayuda correspondiente.
137
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede desestimar la presente alegación y, por lo tanto, el segundo motivo, relativo a la corrección del 5 % que afecta a las ayudas por superficie complementarias, en su totalidad.
Sobre el motivo relativo a la corrección financiera del 5 % que afecta a las ayudas al desarrollo rural
138
En el marco del motivo relativo a la corrección financiera del 5 % que afecta a las ayudas al desarrollo rural, la República Helénica formula alegaciones basadas, respectivamente, en una insuficiencia de motivación, en un error de hecho y en la vulneración del principio de proporcionalidad. Además, invoca la existencia de una doble imposición de una corrección por la misma razón.
139
A este respecto, es preciso señalar que, en el marco del presente motivo, la República Helénica se limita de nuevo a enumerar, en el enunciado del motivo, las citadas alegaciones y acompaña esa enumeración de una argumentación confusa y, en parte, no sustentada en cuanto a los principios supuestamente vulnerados. No obstante, por lamentable que sea la ambigüedad señalada, ésta no impide a la Comisión presentar alegaciones en su defensa, ni al Tribunal pronunciarse sobre el recurso (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de noviembre de 2011, Sachsa Verpackung/Comisión, T‑79/06, no publicada, EU:T:2011:674, apartado 21). En efecto, de los escritos de la República Helénica resulta que ésta invoca, en esencia, una alegación basada en una insuficiencia de motivación y una alegación basada en la doble imposición de una corrección por una misma razón en relación con la medida que lleva el número 214 del programa de desarrollo rural.
Sobre la primera alegación, basada en una insuficiencia de motivación
140
En primer lugar, como ya se ha señalado anteriormente, las decisiones de la Comisión en materia de liquidación de cuentas de los fondos se adoptan sobre la base de un informe de síntesis y de la correspondencia entre la Comisión y el Estado miembro afectado (sentencia de 11 de marzo de 2002, Países Bajos/Comisión, C‑132/99, EU:C:2002:168, apartado 39). En tales circunstancias, la motivación de una decisión por la que se deniega que una parte de los gastos declarados corra a cargo del fondo debe considerarse suficiente cuando el Estado destinatario haya estado estrechamente asociado al proceso de elaboración de esta decisión y conociera las razones por las que la Comisión consideraba que la cantidad discutida no debía correr a cargo del fondo (sentencias de 20 de septiembre de 2001, Bélgica/Comisión, C‑263/98, EU:C:2001:455, apartado 98, y de 17 de mayo de 2013, Grecia/Comisión, T‑294/11, no publicada, EU:T:2013:261, apartado 94).
141
En segundo lugar, con arreglo al artículo 73 del Reglamento (CE) n.o 1698/2005, del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Feader (DO 2005, L 277, p. 1), para garantizar, en el marco de la gestión compartida, una buena gestión financiera conforme al artículo 274 CE, la Comisión realiza las acciones y los controles previstos en el artículo 9, apartado 2, del Reglamento n.o 1290/2005.
142
Con arreglo al artículo 9, apartado 2, del Reglamento n.o 1290/2005, la Comisión se cerciorará de la existencia y del funcionamiento correcto, en los Estados miembros, de los sistemas de gestión y control.
143
Por otra parte, es preciso señalar, como observa acertadamente la Comisión, sin que la República Helénica lo discuta, que las ayudas al desarrollo rural controvertidas en el caso de autos son ayudas vinculadas a la superficie agrícola declarada.
144
De las consideraciones anteriores se desprende que el sistema integrado de gestión y de control se aplica a los regímenes de ayuda directa y a las medidas de desarrollo rural que se otorgan en función del número de hectáreas.
145
A este respecto, procede recordar la importancia, ya mencionada, que reviste la creación del SIPA-SIG para el funcionamiento del régimen de ayudas vinculado a la superficie. En efecto, la identificación de las parcelas agrarias constituye un factor clave para la correcta aplicación de los regímenes vinculados a la superficie. La inexistencia de un sistema fiable de identificación de las parcelas implica en sí misma un elevado riesgo de perjuicio para el presupuesto de la Unión (véanse, en este sentido, las sentencias de 31 de marzo de 2011, Grecia/Comisión, T‑214/07, no publicada, EU:T:2011:130, apartado 57, y de 5 de julio de 2012, Grecia/Comisión, T‑86/08, EU:T:2012:345, apartado 122).
146
En el presente litigio, de los elementos que constan en los autos se desprende que la República Helénica ha participado en el proceso de elaboración de la Decisión impugnada y que la Comisión señaló la existencia de deficiencias en el funcionamiento del SIPA-SIG y de los controles sobre el terreno en la correspondencia inicial, en el marco del procedimiento de conciliación y en la posición final, como se desprende de la correspondencia entre la Comisión y la República Helénica, del dictamen del órgano de conciliación y del informe de síntesis. Las deficiencias señaladas afectaban a todos los tipos de ayudas vinculadas a la superficie.
147
De los escritos de la Comisión de 21 de noviembre de 2008 y de 31 de mayo de 2013, así como de su posición final, resulta claramente que la República Helénica conocía las irregularidades que motivaron las correcciones impuestas. En efecto, los servicios de la Comisión reprocharon expresamente a las autoridades griegas las anomalías en el SIPA-SIG y en los controles sobre el terreno.
148
Por último, en el informe de síntesis, la Comisión concluyó que «para todas las medidas del segundo pilar basadas en la superficie, dada la combinación de las apreciaciones realizadas, y con arreglo a lo dispuesto en el documento n.o VI/5330/97, se propone una corrección a tanto alzado del 5 %».
149
De las consideraciones anteriores se desprende que la República Helénica ha participado activamente en el proceso de elaboración de la Decisión impugnada, que conocía las razones por las que la Comisión estimaba que los fondos no debían asumir la cantidad controvertida y que la Comisión indicó expresamente durante el procedimiento administrativo las razones de la imposición de la corrección a tanto alzado en cuestión.
150
A este respecto, carece de pertinencia la alegación de la República Helénica, que, por otro lado, no está fundada, de que la Comisión no tomó en consideración, para la apreciación del riesgo que representan las deficiencias observadas, el aumento de los controles sobre el terreno prescrito en el marco de la ejecución de la medida de desarrollo rural en cuestión. Aun suponiéndolo confirmado, el aumento de los controles sobre el terreno no puede compensar las deficiencias detectadas en su realización (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de mayo de 2013, Grecia/Comisión, T‑294/11, no publicada, EU:T:2013:261, apartado 205).
151
Por otra parte, como se ha señalado en el anterior apartado 133, procede indicar que, aun cuando, al alegar la mejora constante del SIPA-SIG, la República Helénica se refiera a las mejoras aportadas a partir del año 2009 a raíz de un plan de acción a tal efecto, las mejoras aportadas después del año 2008, aun suponiéndolas fundadas, no pueden desvirtuar las consideraciones anteriores. Por lo tanto, procede desestimar por infundada la primera alegación, basada en la insuficiencia de la motivación suplementaria.
Sobre la segunda alegación, basada en una supuesta doble corrección, impuesta por la misma razón
152
La República Helénica alega, en esencia, que la corrección relativa a las ayudas al desarrollo rural debe anularse, por considerar que se aplica por segunda vez con respecto a la medida de desarrollo rural que lleva el número 214.
153
Más concretamente, la República Helénica sostiene, en primer lugar, que, de conformidad con las directrices aplicadas por la Comisión, recogidas en el documento n.o VI/5330/97, cuando se detectan varias deficiencias en el mismo sistema, no se aplican acumulativamente las correcciones financieras, sino que se toma en consideración sólo la deficiencia más grave, en términos de riesgos soportados por el sistema de control en su conjunto.
154
Como se precisó tanto en la réplica como en la vista, la República Helénica impugna el modo de cálculo de la corrección impuesta en el presente litigio.
155
En efecto, la República Helénica alega que, a pesar de la deducción de 2318055,75 euros, la Comisión aplicó una doble corrección por la misma razón por la que se había impuesto una corrección anteriormente. En particular, la República Helénica considera que la deducción en cuestión no tiene en cuenta toda la corrección a tanto alzado impuesta en virtud de la Decisión de Ejecución 2013/214/UE de la Comisión, de 2 de mayo de 2013, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del FEOGA, al FEAGA y al Feader (DO 2013, L 123, p. 11). La República Helénica alega que le resulta imposible comprender el método de cálculo del importe de 2318055,75 euros, que, según ella, sólo se tomó en consideración para la corrección impuesta en virtud de la Decisión de Ejecución 2013/214, cuando lo cierto es que ésta se elevaba a 3328030,09 euros.
156
En primer lugar, del informe de síntesis, al que se remite la Decisión de Ejecución 2013/214, se desprende que las deficiencias de los controles señaladas por la Comisión afectaban al respeto de los compromisos impuestos, así como al carácter incompleto de los informes de control y a la trazabilidad, en particular, en el caso de una ayuda al desarrollo rural que llevaba el número 214, para el año de solicitud 2008. En cambio, tales deficiencias detectadas no afectaban a las superficies (los límites y las superficies máximas subvencionables) de las parcelas, que fueron señaladas en el marco de la investigación que condujo a la Decisión impugnada en el caso de autos, en relación con la misma medida de ayuda al desarrollo rural.
157
Por consiguiente, procede declarar que las dos correcciones a tanto alzado consecutivas se impusieron por diversas deficiencias detectadas en las dos investigaciones consecutivas efectuadas por la Comisión en relación con la misma medida de ayuda al desarrollo rural. A este respecto, la Comisión afirmó, tanto en su respuesta escrita a la diligencia de ordenación del procedimiento como en la vista, que se había visto obligada a reducir el importe de la corrección controvertida para evitar una acumulación de correcciones, pero alega que la deducción de 2318055,75 euros es, a tal efecto, correcta.
158
En cuanto a la Decisión de Ejecución 2013/214, de la parte del anexo de dicha Decisión consagrada a la partida presupuestaria 6711 resulta que la Comisión impuso, por un lado, una corrección a tanto alzado del 2 % en relación con el año 2009 por deficiencias que afectaban a los controles sobre el terreno en relación con el segundo pilar de la PAC, por un importe de 959020,82 euros, y, por otro lado, una corrección a tanto alzado del 5 % con respecto al año 2009 por deficiencias que afectaban a los controles sobre el terreno en lo que se refiere al segundo pilar de la PAC, por un importe de 2369009,27 euros. El importe total de la corrección impuesta en relación con el año 2009 por deficiencias que afectaban a los controles sobre el terreno en lo relativo al desarrollo rural (segundo pilar de la PAC) se elevaba a 3328030,09 euros.
159
Por lo que atañe, seguidamente, a los importes de las correcciones impuestas en la Decisión impugnada, de la parte del anexo de dicha Decisión consagrada a la partida presupuestaria 6711 se desprende que la Comisión impuso una corrección a tanto alzado del 5 % en relación con deficiencias que afectan al SIPA y a los controles sobre el terreno en lo relativo al desarrollo rural (segundo pilar de la PAC). Según el mismo anexo, el importe inicial de dicha corrección se elevó a 5007867,36 euros, de los que la Comisión dedujo 2318055,75 euros en concepto de la corrección anterior impuesta en virtud de la Decisión de Ejecución 2013/214. Habida cuenta de esta deducción, la incidencia financiera de la corrección controvertida se eleva a 2689811,61 euros.
160
En cuanto a la deducción de 2318055,75 euros a la que se ha hecho referencia antes, de las explicaciones ofrecidas por la Comisión en su escrito de contestación y en la dúplica resulta que el importe de 2318055,75 euros, correspondiente al importe de la corrección anterior deducida de la corrección de que se trata en el presente asunto, se incluyó, para el año de solicitud 2008, en el importe de la corrección a tanto alzado de 2369009,27 euros, el cual se refería a los dos años de solicitud, a saber, 2008 y 2009.
161
Al ser interrogada sobre las modalidades de cálculo del importe de 2318055,75 euros deducido de la corrección controvertida, la Comisión explicó en su respuesta a la diligencia de ordenación del procedimiento y, más adelante, en la vista, que la corrección anterior imputada en 2009 para el año 2008 se elevaba a 3745694,27 euros sobre un importe total de gastos de 134518285,02 euros. Según las explicaciones de la Comisión, esta corrección era aplicable, sin embargo, a todas las medidas de desarrollo rural (indicadas mediante el código que acaba en 001). En relación con el mismo período, según la Comisión, los pagos directos se elevaron a 83247820,42 euros. De ello se deduce, según la Comisión, que la relación ente los pagos directos vinculados a la superficie y el conjunto de los gastos en concepto de medidas agroambientales era del orden del 61 %.
162
La Comisión sostiene a continuación que, dado que para evitar una doble corrección debía deducir únicamente el importe de la corrección anterior relativa a las ayudas al desarrollo rural correspondiente al porcentaje de esas ayudas vinculadas a la superficie, aplicó a la corrección anterior el porcentaje del 61 % según la relación a la que se ha hecho referencia en el anterior apartado 161. De este modo, obtuvo la cantidad de 2318055,75 euros que dedujo.
163
No obstante, es preciso señalar que, en cualquier caso, los escritos presentados por la Comisión en apoyo de su modo de cálculo de la deducción de 2318055,75 euros no respaldaban dicho modo de cálculo. En efecto, los importes que figuran en los cuadros presentados por la Comisión en el anexo VI bis del escrito de contestación no coinciden con los importes de los cuadros presentados por la Comisión en el anexo de su respuesta a la diligencia de ordenación del procedimiento. Más en concreto, por un lado, las bases del cálculo de las correcciones impuestas no concuerdan en los documentos presentados por la Comisión y, por otro, ésta sigue sin explicar el origen del importe de 134518285,02 euros y del importe de la deducción anterior imputada en 2009 para el año de solicitud 2008, que ascendía a 3745694,27 euros, que no resultan de ningún otro documento que conste en autos. Asimismo, la Comisión tampoco explica la pertinencia de esas cifras para el cálculo de la deducción controvertida y para la eliminación de una doble corrección entre la Decisión de Ejecución 2013/214 y la Decisión impugnada.
164
Por otra parte, procede señalar que las «ayudas directas» a las que la Comisión hace referencia en su contestación a la diligencia de ordenación del procedimiento están comprendidas en el ámbito del primer pilar de la PAC. No obstante, tanto la corrección controvertida como la corrección precedente impuesta en virtud de la Decisión de Ejecución 2013/214, que se supone que fue deducida, afectan al desarrollo rural (segundo pilar de la PAC). De lo anterior resulta que la respuesta de la Comisión a la diligencia de ordenación del procedimiento es ambigua y puede llevar a confusión, por cuanto indica que el cálculo erróneo de las superficies tiene repercusiones tanto sobre los pagos directos como sobre las ayudas al desarrollo rural, pero no precisa en qué medida eso justifica las explicaciones que se dan a continuación.
165
Es preciso recordar que, según reiterada jurisprudencia, la motivación exigida por el artículo 296 TFUE debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control (véase la sentencia de 12 de mayo de 2016, Italia/Comisión, T‑384/14, EU:T:2016:298, apartado 43 y jurisprudencia citada).
166
Pues bien, cabe señalar que la Decisión impugnada contiene únicamente las cantidades de la corrección impuesta y de la deducción sin ninguna indicación que pueda aclarar el cálculo de éstas. Además, como se ha expuesto en el anterior apartado 163, el razonamiento que ha llevado a la Comisión a considerar que la deducción del importe de 2318055,75 euros es suficiente para tener en cuenta la corrección anterior, impuesta en virtud de la Decisión de Ejecución 2013/2014, adolece de ambigüedades y lagunas.
167
De las consideraciones anteriores se desprende que, a la luz de la jurisprudencia recordada en el anterior apartado 165, la Decisión impugnada adolece de una insuficiencia de motivación en lo que se refiere a la falta de acumulación de correcciones. Por consiguiente, el tercer motivo de la República Helénica debe estimarse y la Decisión impugnada debe anularse en lo que se refiere al cálculo del importe de la corrección de 5007867,36 euros, de la deducción de 2318055,75 euros y de la incidencia financiera de 2689811,61 euros que afectan a los gastos relativos a las ayudas al desarrollo rural (segundo pilar) e impuestas en relación con el año 2009 por deficiencias en el SIPA y los controles sobre el terreno para el año de solicitud 2008.
168
Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, procede, por un lado, anular por una insuficiencia de motivación la Decisión impugnada, en la medida en que excluyó de la financiación de la Unión los gastos efectuados por la República Helénica en el sector del desarrollo rural Feader Axe 2 (2007-2013, medidas vinculadas a la superficie), correspondientes al ejercicio 2009, por las deficiencias observadas en el SIPA y en los controles sobre el terreno (segundo pilar, año de solicitud 2008), y, por otro lado, desestimar el recurso en todo lo demás.
Costas
169
En virtud del artículo 134, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, cada parte cargará con sus propias costas. Sin embargo, si se estimase que las circunstancias del caso lo justifican, el Tribunal podrá decidir que una de las partes cargue, además de con sus propias costas, con una porción de las costas de la otra parte.
170
En el caso de autos, es preciso declarar que la República Helénica no solicitó la condena en costas de la Comisión.
171
Por consiguiente, dado que la República Helénica no ha solicitado el pago de las costas y que el recurso sólo se ha estimado parcialmente, procede resolver que la República Helénica cargue con sus propias costas y con las de la Comisión, tal como ésta solicitó.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
decide:
1)
Anular la Decisión de Ejecución 2014/950/UE de la Comisión, de 19 de diciembre de 2014, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la Sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), en relación con los importes de la corrección de 5007867,36 euros, de la deducción de 2318055,75 euros y de la incidencia financiera de 2689811,61 euros que afectan a los gastos efectuados por la República Helénica en el sector del desarrollo rural Feader Axe 2 (2007-2013, medidas vinculadas a la superficie), correspondientes al ejercicio fiscal 2009, por las deficiencias observadas en el sistema de identificación de las parcelas agrícolas (SIPA) y en los controles sobre el terreno (segundo pilar, año de solicitud 2008).
2)
Desestimar el recurso en todo lo demás.
3)
La República Helénica cargará con sus propias costas y con las de la Comisión Europea.
Gratsias
Kancheva
Półtorak
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 30 de marzo de 2017.
Firmas
Índice
Antecedentes del litigio
Procedimiento y pretensiones de las partes
Fundamentos de Derecho
Sobre el motivo relativo a la corrección financiera del 10 % que afecta a las ayudas por superficie
Sobre la primera alegación, basada en la interpretación y la aplicación erróneas del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.o 796/2004
Sobre la segunda alegación, basada en una insuficiencia de motivación
Sobre la tercera alegación, basada en la vulneración del principio de proporcionalidad
Sobre el motivo relativo a la corrección financiera del 5 % que afecta a las ayudas por superficie complementarias
Sobre la primera alegación, basada en la vulneración de las garantías procedimentales en el marco del procedimiento administrativo previo
Sobre la segunda alegación, basada en la vulneración del principio de proporcionalidad
Sobre el motivo relativo a la corrección financiera del 5 % que afecta a las ayudas al desarrollo rural
Sobre la primera alegación, basada en una insuficiencia de motivación
Sobre la segunda alegación, basada en una supuesta doble corrección, impuesta por la misma razón
Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: griego.