62000CC0159_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa on kysymys sellaisista kansallisen lainsäädännön säännöksistä, joissa kotitalouksien kulutukseen tarkoitettujen tuotteiden tuottajat ja maahantuojat velvoitetaan osallistumaan pakkausjätteistä huolehtimiseen ja hyödyntämiseen. Kyseisten säännösten mukaan tuottajien ja maahantuojien on järjestettävä pakkausjätteistä huolehtiminen joko sopimalla sen antamisesta hyväksytyn laitoksen tehtäväksi tai järjestämällä se itse palautusjärjestelmän taikka tätä tarkoitusta varten nimenomaisesti perustettujen keräyspisteiden avulla. Sellaisten tuottajien ja maahantuojien, jotka tekevät sopimuksen hyväksytyn laitoksen kanssa on lisäksi varustettava ne pakkaukset, joiden jätehuollosta kyseinen laitos huolehtii, erityisellä merkinnällä.
2. Onko tällaisia säännöksiä pidettävä direktiivin 83/189/ETY 1 artiklan 5 kohdassa tarkoitettuina teknisinä määräyksinä? Mitä seurauksia on siitä, että jäsenvaltio on laiminlyönyt antaa tällaiset säännökset komissiolle tiedoksi direktiivin 75/442/ETY 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla? Kielletäänkö tällaiset säännökset EY 28 artiklassa?
3. Nämä ovat lyhykäisyydessään ne kysymykset, jotka Cour de cassation on nyt käsiteltävänä olevassa ennakkoratkaisupyynnössään esittänyt.
Asian kannalta merkitykselliset oikeussäännöt
Teknisiä standardeja ja määräyksiä koskevat yhteisön oikeuden säännökset
4. Direktiivissä 83/189/ETY säädetään tietyistä menettelytavoista, joita jäsenvaltion on noudatettava sen aikoessa antaa teknisiä määräyksiä. Näiden menettelytapojen tarkoituksena - kuten direktiivin johdanto-osasta voidaan selvästi havaita - on helpottaa sisämarkkinoiden asianmukaista toimintaa ehkäisemällä ennakolta sellaisia tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajoituksia, joita voisi syntyä, jos jäsenvaltiot voisivat päättää täysin vapaasti niiden alueella markkinoille saatettaviin ja käytettäviin tavaroihin sovellettavista teknisistä vaatimuksista. Lyhyesti sanottuna jäsenvaltion, joka suunnittelee teknisten määräysten antamista, on ilmoitettava tällaisista suunnitelmistaan etukäteen komissiolle ja tämän jälkeen pidättäydyttävä kyseisten määräysten antamisesta tietyn odotusajan ajan antaakseen komissiolle ja muille jäsenvaltioille mahdollisuuden esittää huomautuksia mahdollisista kaupan esteistä sellaisessa vaiheessa, jossa tällaiset huomautukset voidaan vielä ottaa huomioon, ja antaakseen yhteisön lainsäätäjälle - mikäli tämä katsoo siihen olevan aihetta - mahdollisuuden antaa lainsäädäntöä kyseiseltä alalta. Nyt käsiteltävänä olevan asian kannalta merkitykselliset direktiivin 83/189/ETY säännökset, sellaisena kuin ne ovat muutettuna direktiivillä 88/182/ETY, mitä versiota sovelletaan nyt käsiteltävänä olevassa asiassa, ovat seuraavan sisältöiset.
5. Direktiivin 1 artiklan mukaan tarkoitetaan:
"1) teknisellä eritelmällä asiakirjaan sisältyvää eritelmää tuotteelta vaadittavista ominaisuuksista, kuten laadusta, suorituskyvystä, turvallisuudesta tai mitoista, mukaan lukien tuotteita koskevat termistöä, tunnuksia, kokeita ja testausmenetelmiä, pakkaamista, merkitsemistä tai selostetta koskevat vaatimukset - - ;
- -
5) teknisellä määräyksellä teknistä eritelmää niihin liittyvine hallinnollisine määräyksineen, joiden noudattaminen on lain nojalla tai käytännössä pakollista saatettaessa tuote markkinoille tai käytettäessä sitä jäsenvaltion alueella tai suuressa osassa sen aluetta, lukuun ottamatta kuitenkaan paikallisten julkisyhteisöjen antamia määräyksiä;
6) teknistä määräystä koskevalla ehdotuksella teknistä eritelmää ja siihen liittyviä hallinnollisia määräyksiä käsittävää tekstiä, joka on tarkoitus tai voidaan saattaa voimaan teknisenä määräyksenä ja joka on sellaisessa valmisteluvaiheessa, että siihen voidaan vielä tehdä olennaisia muutoksia;
7) tuotteella kaikkia teollisesti valmistettuja tuotteita ja kaikkia maataloustuotteita."
6. Direktiivin 8 artiklassa säädetään seuraavaa:
"1. Jäsenvaltioiden on annettava komissiolle välittömästi tiedoksi kaikki teknisiä määräyksiä koskevat ehdotukset - - ; jäsenvaltioiden on myös annettava lyhyt selvitys komissiolle niistä seikoista, joiden vuoksi teknisen määräyksen antaminen on välttämätöntä, jos perusteita ei ole selvitetty jo ehdotuksessa.
- - "
7. Direktiivin 10 artiklassa säädetään seuraavaa:
"Edellä 8 ja 9 artiklaa ei sovelleta, jos jäsenvaltiot noudattavat yhteisön direktiiveistä ja asetuksista johtuvia velvoitteitaan; sama koskee sellaisista kansainvälisistä sopimuksista johtuvia velvoitteita, joiden seurauksena yhteisössä vahvistetaan yhdenmukaiset tekniset eritelmät."
Jätteitä koskevat yhteisön oikeuden säännökset
8. Direktiivi 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY, sisältää useita jätehuoltoa koskevia yleisiä säännöksiä ja periaatteita. Direktiivin 3 ja 8 artikla ovat erityisen merkityksellisiä nyt käsiteltävänä olevan asian kannalta.
9. Direktiivin 3 artiklassa säädetään seuraavaa:
"1. Jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet edistääkseen:
a) ensiksi jätteiden tuotannon ja niiden haitallisuuden estämistä tai vähentämistä
- -
b) toiseksi:
i) jätteen hyödyntämistä kierrättämisen, uudelleenkäytön tai talteenoton tai jonkun muun toiminnan avulla tarkoituksena erottaa siitä uusioraaka-aineita tai
ii) jälleenkäyttämistä energianlähteenä.
2. Jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle kaikista toimenpiteistä, joita ne aikovat suorittaa 1 kohdassa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseksi paitsi milloin sovelletaan teknisiä standardeja ja määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä 28 päivänä maaliskuuta 1983 annettua neuvoston direktiiviä 83/189/ETY. Komission on ilmoitettava muille jäsenvaltioille ja 18 artiklassa mainitulle komitealle tällaisista toimenpiteistä."
10. Direktiivin 8 artiklassa säädetään seuraavaa:
"Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että jokainen jätteen haltija:
- antaa jätteet yksityisen tai julkisen jätteenkeräilijän tai sellaisen yrityksen käsiteltäväksi, joka suorittaa liitteessä II A tai II B tarkoitettuja toimia,
- hyödyntää tai käsittelee jätteet itse noudattaen tämän direktiivin säännöksiä."
Kansalliset säännökset
11. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa tarkasteltavana oleva kansallinen lainsäädäntö on 1.4.1992 annettu asetus nro 92-377, jolla on täytäntöönpantu jätteistä huolehtimisesta ja materiaalien hyödyntämisestä 15.7.1975 annettu laki nro 75-633, sellaisena kuin se on muutettuna, pakkausjätteiden osalta.
12. Asetus sisältää kotitalouksien pakkausjätteiden keräilyä ja hyödyntämistä koskevat yleiset säännökset Ranskan alueella. Asetuksessa velvoitetaan kaikkien sellaisten tuotteiden tuottajat ja maahantuojat, jotka saatetaan markkinoille pakkauksissa, huolehtimaan pakkausjätteistä joko käyttämällä viranomaisten tätä tarkoitusta varten hyväksymien laitosten jätehuoltopalveluja taikka huolehtimalla tällaisten pakkausjätteiden hyödyntämisestä itse.
13. Nyt käsiteltävänä olevan asian kannalta erityisen tärkeitä ovat asetuksen 4, 5, 6 ja 10 §.
14. Asetuksen 4 §:n 1 momentin mukaan tuottajien ja maahantuojien, joiden tuotteita markkinoidaan pakattuina, tai jos tuottajaa tai maahantuojaa ei voida nimetä, henkilön, joka saattaa tuotteen markkinoille ensimmäistä kertaa, on "osallistuttava kaikkien pakkausjätteidensä huolehtimiseen tai järjestettävä se".
15. Asetuksen 4 §:n 2 momentissa säädetään, että jos hyväksytty laitos huolehtii tuottajalle kuuluvista jätteistä huolehtimista koskevista velvollisuuksista, tuottajan "on merkittävä (identifier) tällaisen laitoksen käsiteltäväksi tulevat pakkaukset - - yhdessä määrittämiensä sääntöjen mukaisesti, kuten jäljempänä 5 §:ssä säädetään".
16. Asetuksen 5 §:n mukaan "henkilöiden - -, jotka käyttävät pakkausjätteestään huolehtimiseen [hyväksytyn] laitoksen palveluja - -, on tehtävä [tällaisen laitoksen kanssa] sopimus, jossa määritellään erityisesti se tapa, jolla pakkaukset merkitään, vuosittain takaisin otettavien pakkausjätteiden arvioitu määrä sekä laitokselle maksettava korvaus; näiltä osin sopimusten on oltava jäljempänä 6 §:ssä tarkoitettujen vakioehtojen (clauses du cahier des charges) mukaisia".
17. Asetuksen 6 §:ssä säädetään ministeriön toimiluvasta, joka vaaditaan sellaisilta laitoksilta, jotka haluavat huolehtia kotitalousjätteiden huolehtimisesta ja hyödyntämisestä. Kyseisessä pykälässä säädetään erityisesti, että toimilupa myönnetään korkeintaan kuuden vuoden pituiseksi uusittavissa olevaksi ajanjaksoksi, ja että hyväksytyn laitoksen on neuvoteltava sopimuksista tuottajien, jätteen keräilijöiden ja hyödyntäjien sekä paikallisten viranomaisten kanssa. Lupahakemuksen on 6 §:n 4 momentin mukaan sisällettävä vakioehdot (cahier des charges), joista ilmenee muun muassa se tapa, jolla tuottajan maksettavaksi tuleva osuus lasketaan, sekä kunkin sellaisen materiaalin osalta, joista hyväksytty laitos tekee sopimuksia pakkausten tai pakkausmateriaalien valmistajien kanssa, ne tekniset vaatimukset, jotka käytettävien pakkausten on täytettävä.
18. Asetuksen 10 §:n mukaan tuottajat voivat huolehtia pakkausjätteiden hävittämisestä itse. Jos ne näin tekevät, niiden on joko "perustettava palautusjärjestelmä" taikka "järjestettävä erityisesti tätä tarkoitusta varten perustetut keräyspisteet".
19. Asetuksen 12 §:n mukaan asetus tuli voimaan 1.1.1993.
Tosiseikat sekä ennakkoratkaisukysymykset
20. Tapauksen tosiseikat, sellaisina kuin ne ilmenevät ennakkoratkaisupyynnöstä ja muusta asiakirja-aineistosta, voidaan tiivistää seuraavasti.
21. Eco-Emballages SA (jäljempänä Eco-Emballages), pääasian kantaja, on vuonna 1992 perustettu osakeyhtiö. Eco-Emballagesin yhtiöjärjestyksen mukaan sen tarkoituksena on huolehtia Ranskan alueella sellaisten jätteiden keräämisestä ja hyödyntämisestä, jotka ovat syntyneet sellaisten tuottajien ja maahantuojien markkinoille saattamista tuotteista, joita koskevat jätteiden käsittelystä ja materiaalien hyödyntämisestä 15.7.1975 annetussa laissa nro 75-633 säädetyt velvollisuudet.
22. Eco-Emballagesille myönnettiin 12.11.1992 asetuksen 6 §:n mukainen ministeriön toimilupa kerätä ja hyödyntää kaikenlaisia kotitalouksien käyttöön tarkoitettujen tuotteiden pakkauksista syntyviä jätteitä.
23. Eco-Emballages ei kerää itse kotitalouksien pakkausjätteitä. Siitä huolehtivat Ranskan paikallisviranomaiset joko itse tai aliurakoitsijoidensa avulla osana yleisiä jätteenkeräilytoimintojaan. Eco-Emballagesin erityisenä tehtävänä on koordinoida kotitalouksien pakkausjätteiden keräilyä ja hyödyntämistä sekä huolehtia rahaliikenteestä tuottajien (jotka maksavat Eco-Emballagesille korvauksia tekemiensä "tuottajasopimusten" perusteella), paikallisviranomaisten (jotka saavat Eco-Emballagesilta korvauksia "paikallisviranomaissopimusten" perusteella) ja teollisuusyritysten (jotka ovat "takaisinottosopimuksissaan" sitoutuneet jalostamaan paikallisviranomaisten taikka niiden aliurakoitsijoiden kotitalousjätteistä talteenottamat raaka-aineet) välillä.
24. Société Sapod Audic (jäljempänä Sapod), pääasian vastaaja, on ranskalainen yritys, joka myy muovipakkauksiin pakattuja siipikarjatuotteita. Asetuksessa säädettyjen velvollisuuksien täyttämiseksi Sapod teki Eco-Emballagesin kanssa sopimuksen 19.9.1993. Sopimuksen mukaan Eco-Emballages myönsi Sapodille ei-yksinomaisen oikeuden kiinnittää tuotteisiinsa tietty merkki ("vihreä piste" -merkki). Merkki koostuu ympyrästä, joka sisältää kaksi ristikkäistä nuolta, jotka pyörivät samaan suuntaan keskellä olevan pystysuoran akselin ympäri. Oikeudestaan kyseisen merkin käyttämiseen Sapod sitoutui maksamaan Eco-Emballagesille korvauksen. Merkin kiinnittämisen myötä sopimuksen kattamat pakkaukset kyettiin tunnistamaan asetuksen 4 §:n 2 momentin mukaisesti ja samalla se toimi Ranskan viranomaisille todistuksena siitä, että Sapod oli täyttänyt sille asetuksen 4 §:n 1 momentin mukaan kuuluvan velvollisuutensa osallistua omalta osaltaan pakkausjätteistä huolehtimiseen.
25. Osapuolten solmiessa edellä mainitun sopimuksen Eco-Emballages oli ainoa yritys, jonka Ranskan viranomaiset olivat hyväksyneet asetuksen 6 §:n nojalla huolehtimaan kaikenlaisten kotitalouksien pakkausjätteiden keräilystä ja hyödyntämisestä.
26. Maksettuaan sovitut maksut ajanjaksolta 1.1.1993-1.10.1994 Sapod lopetti sopimuksen mukaisten maksujen maksamisen. Tämän jälkeen Eco-Emballages saattoi asian ranskalaiseen tuomioistuimeen, jossa se vaati Sapodia maksamaan erääntyneitä maksuja ajanjaksolta 1.10.1994-30.9.1996 yhteensä 60 791 Ranskan frangia.
27. Ranskalaiset alemman asteen tuomioistuimet hyväksyivät kyseisen vaatimuksen, jonka jälkeen Sapod valitti Cour de cassationiin. Kyseisessä tuomioistuimessa Sapod vaati, että kantajan vaatimus tulisi hylätä. Sapodin mukaan 19.9.1993 tehtyä sopimusta ei voida panna täytäntöön, koska ensiksikin asetus nro 92-377 on direktiivissä 83/189/ETY tarkoitettu tekninen määräys, johon ei voida vedota yksityisiä kansalaisia vastaan, koska sitä ei ole ilmoitettu asianmukaisesti komissiolle, ja koska toiseksi tuottajien ja maahantuojien velvollisuus osallistua Eco-Emballagesin ylläpitämään järjestelmään on määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaava toimenpide, joka pakottavan perusteen puuttuessa on EY 28 artiklan vastainen.
28. Katsottuaan, että sen käsiteltäväksi saatettuun asiaan liittyi yhteisön oikeutta koskevia kysymyksiä, Cour de cassation päätti lykätä pääasian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
"1. Onko teknisiä standardeja ja määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä 23 päivänä maaliskuuta 1983 annetun neuvoston direktiivin 83/189/ETY 1 artiklaa, sellaisena kuin se on sekä ennen direktiivin 83/189/ETY olennaisesta muuttamisesta toisen kerran 23.3.1994 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 94/10/EY että sen jälkeen, tulkittava siten, että 1.4.1992 annetun asetuksen nro 92-377 säännökset merkitsevät teknistä määräystä erityisesti siltä osin kuin näiden säännösten nojalla tuottaja voi olla käyttämättä Eco-Emballagesin hyväksyttyä järjestelmää, jos tuottaja huolehtii pakkausjätteistään?
2. Onko direktiivin 83/189/ETY 10 artiklaa, sellaisena kuin se on sekä ennen muuttumisesta annettua direktiiviä 94/10/EY että sen jälkeen, ja jätteistä 15 päivänä heinäkuuta 1975 annetun neuvoston direktiivin 75/442/ETY 3 artiklan 2 kohtaa, sellaisena kuin se on muutettuna 18.3.1991 annetulla neuvoston direktiivillä 91/156/ETY, tulkittava siten, että Ranskan hallituksella on velvollisuus antaa komissiolle tiedoksi 1.4.1992 annetun asetuksen säännökset, ja myöntävässä tapauksessa siten, että yksityinen voi vedota tiedoksiannon laiminlyöntiin ja vaatia näiden säännösten julistamista täytäntöönpanokelvottomiksi?
3. Onko EY:n perustamissopimuksen 30 artiklaa (josta on muutettuna tullut EY 28 artikla) tulkittava siten, että se on esteenä asetuksen nro 92-377 kaltaiselle lainsäädännölle, jossa muista jäsenvaltioista peräisin olevien, kotitalouksien kulutukseen tarkoitettujen tuotteiden maahantuoja velvoitetaan käyttämään tiettyjen teknisten vaatimusten mukaisia pakkauksia ja kiinnittämään näihin pakkauksiin merkki, joka osoittaa kuulumisen pakkausjätteiden hyödyntämistä koskevaan hyväksyttyyn järjestelmään, siltä osin kuin tämä erotuksetta kaikkiin tuotteisiin sovellettava lainsäädäntö on suhteeton ympäristönsuojelua koskevaan pakottavaan vaatimukseen nähden?"
29. Sapod, Eco-Emballages, Ranskan, Saksan ja Alankomaiden hallitukset sekä komissio ovat esittäneet kirjalliset huomautuksensa. Sapod, Eco-Emballages, Ranskan hallitus ja komissio olivat edustettuina asian suullisessa käsittelyssä.
Ensimmäinen kysymys
Asiaan sovellettavat yhteisön oikeuden säännökset
30. Direktiiviä 83/189/ETY muutettiin olennaisesti 22.3.1988 annetulla direktiivillä 88/182/ETY: jäsenvaltioiden tuli ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin viimeksi mainitun direktiivin täytäntöönpanemiseksi viimeistään 1.1.1989. Direktiiviä 83/189/ETY muutettiin edelleen olennaisesti 23.3.1994 annetulla direktiivillä 94/10/EY: jäsenvaltioiden tuli ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin tämän direktiivin täytäntöönpanemiseksi 1.7.1995 mennessä. Cour de cassationin esittämistä ennakkoratkaisukysymyksistä ilmenee, että sen mukaan viimeksi mainitut muutokset ovat merkityksellisiä nyt käsiteltävänä olevan asian kannalta. Käsiteltävänä on kuitenkin kysymys siitä, laiminlöivätkö Ranskan viranomaiset ilmoitusvelvollisuutensa antaessaan 1.4.1992 asetuksen nro 92-377. Olen yhtä mieltä Sapodin, Eco-Emballagesin, Ranskan ja Alankomaiden hallitusten sekä komission kanssa siitä, että nyt käsiteltävä oleva asia on ratkaistava direktiivin 83/189/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 88/182/ETY, perusteella, ja että siihen ei voida ajallisesti soveltaa direktiiviä 94/10/EY.
31. Ranskan hallituksen mielestä direktiivi 94/10/EY on kuitenkin välillisesti merkityksellinen myös nyt käsiteltävänä olevassa asiassa. Se huomauttaa, että kyseisellä direktiivillä direktiivin 83/189/ETY 1 artiklaan sisältyvään teknisen määräyksen määritelmään lisättiin tiettyjä "muita vaatimuksia", ja katsoo tämän vuoksi, että ennen mainittua muutosta kyseiset vaatimukset jäivät direktiivin 83/189/ETY soveltamisalan ulkopuolelle. Olen eri mieltä. Direktiivin 94/10/EY johdanto-osan perusteella on selvää, että yhteisön lainsäätäjän tarkoituksena ei ollut ainoastaan direktiivin 83/189/ETY soveltamisalan laajentaminen, vaan myös sen selkeyttäminen, mitä oli jo siihen mennessä katsottava kuuluneen asianomaisen direktiivin soveltamisalaan. "Muiden vaatimusten" lisäämistä teknisten määräysten määritelmään ei tämän vuoksi voida pitää osoituksena siitä, että yhteisön lainsäätäjä olisi katsonut kyseisten vaatimusten jääneen direktiivin 83/189/ETY soveltamisalan ulkopuolelle ennen mainittua muutosta.
Käsiteltävien asioiden rajaaminen
32. Ensimmäisessä kysymyksessään Cour de cassation kysyy lähinnä sitä, onko asetuksessa olevan kaltaisia kansallisia säännöksiä pidettävä direktiivissä 83/189/ETY tarkoitettuina teknisinä määräyksinä. Jotta tähän kysymykseen voitaisiin vastata, on tarpeen - kuten komissio huomauttaa - tarkastella ensiksi sitä, voidaanko asetuksessa olevia säännöksiä pitää direktiivin 83/189/ETY 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina teknisinä eritelminä. Mikäli tähän kysymykseen vastataan myöntävästi, seuraavaksi on tarpeen pohtia sitä, onko näiden eritelmien noudattaminen lain nojalla tai käytännössä pakollista direktiivin 1 artiklan 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
33. Kuten osapuolet ovat todenneet, käsiteltävänä olevassa asetuksessa on kaksi sellaista säännöstä, joita on tarkasteltava vastattaessa Cour de cassationin esittämään ensimmäiseen kysymykseen: 4 §:n 2 momentti (jossa tuottajat velvoitetaan "merkitsemään" pakkauksensa) ja 6 §:n 4 momentti (jossa viitataan niihin teknisiin vaatimuksiin, jotka käytettävien pakkausten on täytettävä).
Onko asetuksen 4 §:n 2 momenttia pidettävä direktiivin 83/189/ETY 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna teknisenä eritelmänä?
34. On syytä palauttaa mieliin, että direktiivin 83/189/ETY 1 artiklan 1 kohdan mukaan teknisellä eritelmällä tarkoitetaan "asiakirjaan sisältyvää eritelmää tuotteelta vaadittavista ominaisuuksista - - mukaan lukien tuotteita koskevat - - tunnuksia, - - pakkaamista, merkitsemistä tai selostetta koskevat vaatimukset".
35. Asetuksen 4 §:n 2 momentissa, luettuna yhdessä asetuksen 5 §:n kanssa, säädetään, että sellaisten tuottajien, jotka eivät huolehdi pakkausjätteidensä jätehuollosta itse, on (i) "merkittävä" markkinoille saattamansa pakkaukset, (ii) tehtävä sopimus sellaisen hyväksytyn laitoksen kanssa, joka ottaa huolehtiakseen kyseisen tuottajan pakkauksista syntyvien jätteiden hyödyntämisestä ja käsittelystä sekä (iii) tässä sopimuksessa määriteltävä se yksilöintitapa, jolla hyväksytyn laitoksen käsiteltäväksi tarkoitetut pakkaukset voidaan tunnistaa.
36. Suullisen käsittelyn istunnossa kaikki paikalla olleet osapuolet olivat yhtä mieltä siitä, että voidakseen noudattaa asetuksen 4 §:n 2 momenttia, tuottajien on kiinnitettävä niihin pakkauksiin, joissa ne saattavat kotitalouksien kulutukseen tarkoitetut tuotteensa markkinoille, jokin erityinen tunnusmerkki. Yhtä mieltä oltiin myös siitä, että tällainen merkki voi olla useaa eri muotoa; tuottajien voidaan ajatella yksilöivän pakkauksensa kiinnittämällä niihin tunnuksia, viivakoodeja, tekstiä, numeroita tai jopa sähköisiä mikrosiruja. Asetuksessa vaaditaan näin ollen tuotteiden yksilöimistä, mutta siinä ei vaadita minkään tietyn merkin tai tunnuksen käyttöä.
37. Asetuksen 4 §:n 2 momenttia koskevan edellä esitetyn tulkinnan perusteella vastaus kysymykseen, sisältääkö asetus teknisiä eritelmiä, vaikuttaa selvältä. Asetuksen 4 §:n 2 momentissa tuottajan edellytetään kiinnittävän pakkaukseen jonkinlainen merkki, tunnus tai seloste. Direktiivin 83/189/ETY 1 artiklan 1 momentissa viitataan tuotteita koskeviin "tunnuksia", "pakkaamista" ja "merkitsemistä tai selostetta" koskeviin vaatimuksiin. Näin ollen, kuten Sapod on korostanut, suoraan direktiivin sanamuodosta näyttäisi seuraavan, että asetuksen 4 §:n 2 momentti on tekninen eritelmä.
38. Eco-Emballages, Ranskan ja Alankomaiden hallitukset sekä komissio ovat kuitenkin kiistäneet tällaisen tulkinnan oikeellisuuden.
39. Eco-Emballages ja komissio väittävät ennen kaikkea, että direktiivin 83/189/ETY 1 artiklan 1 kohtaa sovelletaan ainoastaan sellaisiin kansallisiin säännöksiin, joissa tuotteiden käytölle tai markkinoille saattamiselle asetetaan joitakin erityisiä ja täsmällisiä vaatimuksia. Koska asetuksen 4 §:n 2 momentissa asetetaan ainoastaan yleinen ja epätäsmällinen tavaroiden "merkitsemistä" koskeva vaatimus (exigence de principe) ilman, että siinä edellytettäisiin minkään tietyn merkin tai tunnuksen käyttämistä, kyseinen vaatimus jää Eco-Emballagesin ja komission mielestä direktiivin 83/189/ETY soveltamisalan ulkopuolelle.
40. Tämä argumentti on varsin vakuuttava. Termin "eritelmä" ymmärretään yleisesti tarkoittavan nimenomaista tai yksityiskohtaista luetteloa tai määrittelyä. Vastaavaa terminologiaa käytetään myös direktiivin muissa kieliversioissa, esimerkiksi tanskassa (specifikation), hollannissa (specificatie), ranskassa (spécification), saksassa (Spezifikation), italiassa (specificazione), espanjassa (especificación) ja ruotsissa (specifikation). Direktiivin 1 artiklan 1 kohdan sanamuodon perusteella on näin ollen mielestäni selvää, että yhteisön lainsäätäjä tarkoitti direktiivin soveltuvan vain sellaisiin kansallisiin toimenpiteisiin, joissa tavaroiden markkinoille saattamiselle tai käytölle asetetaan täsmällisiä vaatimuksia.
41. Tämä käsitys on yhdenmukainen direktiivin 83/189/ETY esitöiden ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa. Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut useaan eri otteeseen, että sellaisia kansallisia toimenpiteitä, joissa tavaroilta vaaditaan tiettyjä tunnuksia, merkkejä tai selosteita, on pidettävä teknisinä määräyksinä. Kuitenkin kaikissa näissä tapauksissa tarkasteltavina olleissa toimenpiteissä merkinnöille tai selosteille asetettiin nimenomaisia ja yksityiskohtaisia vaatimuksia. Niinpä asiassa komissio v. Saksa oli kysymys sellaisesta kansallisesta lainsäädännöstä, jossa vaadittiin, että steriileihin lääketieteellisiin instrumentteihin tuli kiinnittää niiden viimeistä käyttöpäivää koskeva seloste, mitä oli aikaisemmin vaadittu vain lääketuotteiden osalta. Asiassa Unilever yhteisöjen tuomioistuin tarkasteli sellaista lainsäädännössä asetettua vaatimusta, joka koski oliiviöljyihin maantieteellisen alkuperän perusteella tehtävää merkintää. Asiassa komissio v. Belgia oli käsiteltävänä säännös, jossa vaadittiin, että kalustetuissa vuokra-asunnoissa käytettävien kaasu- ja sähkölaitteiden oli oltava tiettyjen Belgian lainsäädännössä asetettujen teknisten standardien mukaisia ja että niissä oli oltava tunnus "CEBEC". Asiassa Bic Benelux, joka koski säännöksiä, joissa edellytettiin, että tietyissä ympäristölle haitallisissa tuotteissa oli oltava erityinen merkintä siitä, että niistä oli maksettava ympäristöveroa, yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että "velvollisuus kiinnittää tiettyjä tunnusmerkkejä tuotteisiin on tekninen eritelmä". Lopuksi, asiassa Colim antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että vaikka velvollisuutta ilmoittaa tietyt tuotetta koskevat tiedot kuluttajalle joko siten, että nämä tiedot mainitaan tuotteessa tai siten, että tuotteen mukana toimitetaan tietyt asiakirjat kuten käyttöohje ja takuutodistus, onkin pidettävä teknisenä eritelmänä, velvollisuus ilmoittaa nämä tiedot tietyllä kielellä ei sellaisenaan ole direktiivissä 83/189/ETY tarkoitettu tekninen määräys.
42. Sapod on kuitenkin sitä mieltä, että tällainen tulkinta on direktiivin 83/189/ETY tarkoituksen vastainen. Sapodin mielestä on merkityksetöntä, säätääkö jäsenvaltio täsmällisiä teknisiä eritelmiä lainsäädännössään vai asettaako se yleisiä vaatimuksia jättäen niiden täytäntöönpanon yhdelle tai useammalle hyväksymälleen yksityiselle laitokselle, koska molemmissa tapauksissa voi muodostua kaupan esteitä. Nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa yhteisöjen tuomioistuimen tulisi Sapodin mielestä ottaa huomioon myös se, että Eco-Emballages oli vuonna 1993 ainoa Ranskan viranomaisten hyväksymä laitos, joka saattoi ottaa huolehtiakseen sen laatuisten jätteiden jätehuollosta, joita Sapodin myymistä tuotteista syntyi, ja että vihreän pisteen merkin käyttäminen oli osa sitä vakiosopimusta (contrat d´adhésion), jota Eco-Emballages tuolloin tarjosi kaikille tuottajille. Ottaen huomioon Eco-Emballagesilla tuolloin olleen monopoliaseman sekä Sapodilla asetuksen perusteella olleen jätehuoltovelvollisuuden, Sapodilla ei ollut mahdollisuutta neuvotella minkään muunlaisen merkinnän käyttämisestä. Asetuksen mukainen järjestelmä pakotti näin ollen nyt käsiteltävänä olevan tapauksen kannalta merkityksellisenä ajankohtana Sapodin ja muut tuottajat merkitsemään pakkauksensa yhdellä tietyllä merkillä, nimittäin "vihreä piste" -merkillä.
43. Asiassa Bic Benelux antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että "direktiivin [83/189/ETY] tavoite on turvata ennakkovalvonnan keinoin tavaroiden vapaa liikkuvuus, joka on yksi yhteisön perusperiaatteista. Valvonta on tarpeen, koska direktiivissä tarkoitetut tekniset määräykset voivat rajoittaa suoraan tai välillisesti taikka tosiasiallisesti tai mahdollisesti yhteisön sisäistä tavarakauppaa". Kyseisen tuomion sekä direktiivin 83/189/ETY johdanto-osan toisen perustelukappaleen, jossa todetaan, että "tuotteita koskevista teknisistä määräyksistä johtuvat kaupan esteet voivat olla sallittuja vain, jos ne ovat välttämättömiä olennaisten vaatimusten täyttämiseksi ja niiden tavoite liittyy yleiseen etuun", perusteella on selvää, että direktiivin tarkoituksena on kaupan esteiden torjuminen.
44. Kuten olen edellä todennut, asetuksen 4 §:n 2 momentti merkitsee sitä, että tuottajien on merkittävä - hyväksytyn laitoksen kanssa tekemänsä sopimuksen mukaisesti - ne pakkaukset, joissa ne saattavat tavaroitaan markkinoille. Mielestäni, ja tältä osin olen samaa mieltä Sapodin kanssa, on selvää (ja tämän käsityksen ovat hyväksyneet myös Eco-Emballages, Saksan ja Alankomaiden hallitukset sekä komissio), että tällainen vaatimus saattaa rajoittaa jäsenvaltioiden välistä kauppaa tosiasiallisesti tai mahdollisesti, koska siitä on seurauksena, että muiden jäsenvaltioiden tuottajien on vaikeampaa ja kalliimpaa saattaa tuotteitaan Ranskan markkinoille. Tältä osin, kuten Sapod korostaa, on merkityksetöntä, ettei asetuksessa yksilöidä täsmällisesti, millainen merkki tai tunnus tuotteeseen on kiinnitettävä, koska kauppa saattaa rajoittua riippumatta siitä, millaista merkkiä tai tunnusta tuottajat ja hyväksytty laitos sopivat käyttävänsä.
45. Tämän vuoksi on todettava, että direktiivin 83/189/ETY tarkoitus saavutettaisiin paremmin, jos asetuksen 4 §:n 2 momentin kaltaisten yleisten säännösten katsottaisiin kuuluvan direktiivin soveltamisalaan. En kuitenkaan ole sitä mieltä, että tällaisella teleologisella tulkinta-argumentilla voitaisiin perustella päätelmä, jonka Sapod pyrkii siitä tekemään.
46. Ensinnäkin, sellainen tulkinta, jonka mukaan asetuksen 4 §:n 2 momentin kaltainen säännös olisi "tekninen eritelmä", merkitsisi mielestäni direktiivin 1 artiklan 1 kohdan selvän sanamuodon ohittamista.
47. Tältä osin on pidettävä mielessä, että yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa CIA Security antamassaan tuomiossa, että kansallisten tuomioistuinten on jätettävä soveltamatta sellaista kansallista teknistä määräystä, jota ei ole annettu tiedoksi direktiivin mukaisesti, ja asiassa Unilever antamassaan tuomiossa, että näin on meneteltävä jopa yksityisten välisessä sopimusoikeudellisia oikeuksia ja velvoitteita koskevassa riita-asiassa. Ratkaisulla, jonka mukaan tiettyä kansallisen oikeuden säännöstä, jota ei ole ilmoitettu komissiolle direktiivin 8 artiklan mukaisesti, on pidettävä teknisenä määräyksenä, voi näin ollen olla suoria ja vakavia seurauksia kauppaa harjoittaville toimijoille koko yhteisön alueella. Oikeusvarmuuden kannalta on tämän vuoksi tärkeää, että direktiivin 1 artiklassa säädettyjä määritelmiä tulkitaan tavalla, joka on sekä kauppaa harjoittavien toimijoiden että kansallisten viranomaisten ennustettavissa. Tämä merkitsee tulkintaa, joka ei mene direktiivin 1 artiklan 1 kohdan sanamuodon tavanomaisen merkityksen ulkopuolelle eikä vääristä sitä.
48. Edellä mainittu oikeusvarmuuden tarve selittänee myös sen, minkä vuoksi yhteisön lainsäätäjä päätti rajoittaa direktiivin soveltamisalaa viittaamalla "teknisten eritelmien" käsitteeseen, eikä viittaamalla kansallisen oikeuden säännösten kaupalle aiheuttamiin vaikutuksiin. Siinä missä ensiksi mainittu käsite tarjoaa objektiivisen kriteerin, jonka avulla kansalliset viranomaiset ja kauppiaat voivat arvioida kohtuullisen helposti, kuuluvatko kansallisen oikeuden säännökset direktiivin soveltamisalaan, jälkimmäinen kriteeri saattaisi edellyttää taloudellista analyysia, mikä tuskin takaisi vaadittavaa ennustettavuutta ja varmuutta.
49. Toiseksi, direktiivissä 83/189/ETY tehdään ero yhtäältä viranomaisten antamien teknisten määräysten ja toisaalta tunnustettujen standardisointielinten hyväksymien teknisten standardien välillä, ja siinä säädetään erilaisista ilmoitus- ja odotusajan vaatimuksista yhtäältä teknisten määräysten ja toisaalta teknisten standardien osalta. Direktiivissä ei viitata toimenpiteisiin, joihin yksityiset yritykset, kuten Eco-Emballages, ovat ryhtyneet, eikä aseteta vaatimuksia, joita tulisi noudattaa tällaisten yritysten ryhtyessä toimenpiteisiin, jotka vastaavat vaikutuksiltaan teknisten standardien hyväksymistä. Direktiivin rakenteesta voidaan näin ollen päätellä, että yhteisön lainsäätäjä on katsonut, että niitä toimenpiteitä, joihin yksityiset yritykset ovat ryhtyneet, kontrolloidaan - siltä osin kuin ne vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan - yhteisön kilpailusääntöjen perusteella, eikä nyt käsiteltävänä olevassa direktiivissä säädetyn ilmoitusmenettelyn avulla. Silloin, kun yksityisten yritysten toimenpiteet vaikuttavat haitallisesti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan - joko sopimusjärjestelyjen taikka määräävän markkina-aseman väärinkäytön vuoksi - sovelletaan ensi sijassa yhteisön kilpailusääntöjä. Kilpailusäännöillä pystytään näin ollen varmistamaan se, että direktiivin 83/189/ETY tarkoitusta ei vaaranneta.
50. Kolmanneksi, direktiivissä pidetään lähtökohtana sitä, että jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle teknisistä määräyksistä ennen kuin kansalliset viranomaiset ovat hyväksyneet ne lopullisesti. En pysty kuvittelemaan, kuinka jäsenvaltiot voisivat noudattaa tätä vaatimusta, jos nyt käsiteltävänä olevan direktiivin soveltamisalaan kuuluisi säännöksiä, kuten asetuksen 4 §:n 2 momentti, jotka itsessään eivät sisällä mitään teknisiä eritelmiä, mutta jotka saattavat yksityisten yritysten myöhempien toimenpiteiden seurauksena tosiasiassa pakottaa kauppaa harjoittavat toimijat noudattamaan tiettyjä yksilöityjä vaatimuksia.
51. Edellä mainituilla perusteilla olen sitä mieltä, että säännöstä, jossa tuottajat velvoitetaan "merkitsemään" pakkauksensa ja jossa siitä sopiminen, millä tavalla tämä velvollisuus on täytettävä, jätetään yksityisten yrittäjien kanssa tehtävien sopimusjärjestelyjen varaan, ei voida pitää direktiivin 83/189/ETY 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna teknisenä eritelmänä.
52. Lopuksi voidaan vielä todeta, että mikään asiakirjoissa ei viittaa siihen, että Ranskan viranomaiset olisivat laatineet asetuksen säännökset tarkoituksellisesti tavalla, joka mahdollistaisi niille direktiivistä aiheutuvien velvollisuuksien kiertämisen.
Onko asetuksen 6 §:n 4 momenttia pidettävä direktiivin 83/189/ETY 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna teknisenä eritelmänä?
53. Asetuksen 6 §:n 4 momentissa säädetään, kuten edellä on jo kertaalleen todettu, että sellaisen laitoksen, joka haluaa järjestää jätehuoltoa Ranskassa, on haettava tätä tarkoitusta varten toimilupa toimivaltaisilta viranomaisilta ja sisällytettävä lupahakemukseensa vakioehdot (cahier des charges), joista ilmenee muun muassa kunkin sellaisen materiaalin osalta, joista hyväksytty laitos tekee sopimuksia pakkausten tai pakkausmateriaalien valmistajien kanssa, ne tekniset vaatimukset, jotka käytettävien pakkausten on täytettävä.
54. Yhteisöjen tuomioistuimelle nyt käsiteltävänä olevassa asiassa esitetyt huomautukset ovat suuressa määrin keskittyneet kyseisen säännöksen merkityksen ja vaikutusten arviointiin. Esitetyistä huomautuksista sekä Ranskan hallituksen ja Eco-Emballagesin yhteisöjen tuomioistuimen esittämään kirjalliseen kysymykseen antamista vastauksista käy selvästi ilmi, että kyseistä säännöstä on tulkittava osana Ranskan jätehuoltojärjestelmän kokonaisuutta.
55. Ranskan jätehuoltojärjestelmässä kotitalousjätteen keräilystä ja lajittelusta huolehtivat paikallisviranomaiset tai niiden aliurakoitsijat. Lajittelun jälkeen eri jätelajit toimitetaan yksityisille yrityksille hyödyntämistä varten. Eco-Emballages tekee sopimuksia sekä viranomaisten että yksityisten (jätteiden hyödyntämistä harjoittavien) yritysten kanssa. Paikallisviranomaisten kanssa tekemiensä sopimusten mukaisesti Eco-Emballages takaa, että paikallisviranomaisten keräämät ja lajittelemat kotitalouksien pakkausjätteet otetaan niiltä takaisin hyödyntämistä varten. Eco-Emballagesin kanssa tekemiensä sopimusten perusteella hyödyntämistä harjoittavat yritykset takaavat, että ne ottavat vastaan ja hyödyntävät paikallisviranomaisten keräämät jätteet. Nämä takuut ovat kuitenkin voimassa vain siltä osin kuin paikallisviranomaisten toimesta hyödynnettäväksi toimitettavat jätteet täyttävät tietyt sopimuksissa sovitut tekniset vaatimukset (prescriptions techniques minimales).
56. Näiden tietojen valossa vaikuttaa siltä, että asetuksen 6 §:n 4 momentin tarkoituksena on saattaa tekniset vaatimukset (prescriptions techniques minimales) - jotka on sisällytettävä hyväksytyn laitoksen, paikallisviranomaisten ja hyödyntämistä harjoittavien yritysten välillä tehtäviin sopimuksiin - toimivaltaisten Ranskan viranomaisten hyväksyttäviksi. Asetuksen 6 §:n 4 momentti on näin ollen ennen kaikkea, kuten Ranskan hallitus ja Eco-Emballages korostavat, kotitalouksien pakkausjätteiden laatua ja käsittelyä koskeva säännös; siinä ei aseteta vaatimuksia kotitaloustuotteille tai pakkauksille, joissa tällaiset tuotteet saatetaan markkinoille.
57. Tätä asetuksen 6 §:n 4 momenttia koskevaa tulkintaa ei mielestäni muuta miksikään Sapodin väite, jonka mukaan Eco-Emballages voisi estää tuotteen markkinoille saattamisen, mikäli se pakkaus, jossa tällaista tuotetta myydään, ei täytä kotitalousjätteitä koskevia teknisiä vaatimuksia sen jälkeen kun kuluttajat ovat poistaneet sen käytöstä ja paikallisviranomaiset ovat keränneet sen talteen ja lajitelleet sen. Kuten Ranskan hallitus ja Eco-Emballages korostavat, tällaiselle väitteelle ei ole mitään perusteita asetuksen tekstissä, eikä myöskään ole mitään viitteitä siitä, että Eco-Emballages olisi tosiasiassa yrittänyt estää tuotteiden markkinoille saattamista tällä perusteella.
58. Edellä esitetystä seuraa käsitykseni mukaan, että asetuksen 6 §:n 4 momentti jää direktiivin 83/189/ETY soveltamisalan ulkopuolelle. Kuten direktiivin johdanto-osan ja 1 artiklan 1 kohdan sekä 1 artiklan 5 kohdan määritelmien perusteella on selvää, direktiivin soveltamisala kattaa sellaiset kansalliset määräykset, jotka sisältävät "tuotteita" koskevia teknisiä eritelmiä. Direktiivin 1 artiklan 7 momentin mukaan "tuotteella" tarkoitetaan "kaikkia teollisesti valmistettuja tuotteita ja kaikkia maataloustuotteita". Vaikuttaa selvältä, että kotitalouksien pakkausjäte jää tämän määritelmän ulkopuolelle.
Onko asetus direktiivin 83/189/ETY 1 artiklan 5 kohdassa tarkoitettu tekninen määräys?
59. Koska asetuksen 4 §:n 2 momenttia ja 6 §:n 4 momenttia ei voida mielestäni pitää direktiivin 83/189/ETY 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina teknisinä eritelminä, ei ole tarpeen pohtia kysymystä siitä, onko niiden noudattaminen direktiivin 1 artiklan 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla lain nojalla tai käytännössä pakollista saatettaessa tuote markkinoille tai käytettäessä sitä jäsenvaltion alueella.
Toinen kysymys
60. Toisella kysymyksellään Cour de cassation kysyy lähinnä sitä, oliko Ranskan hallituksella velvollisuus ilmoittaa asetuksen säännökset komissiolle direktiivin 83/189/ETY 8 artiklan ja/tai direktiivin 75/442/ETY 3 artiklan 2 kohdan nojalla. Siinä tapauksessa, että tähän kysymykseen vastataan myöntävästi, Cour de cassation haluaa tietää, voiko yksityinen vedota ilmoitusvelvollisuuden laiminlyöntiin ja vaatia sillä perusteella näiden säännösten soveltamatta jättämistä kansallisissa tuomioistuimissa.
Direktiivin 83/189/ETY mukainen tiedoksiantaminen
61. Direktiivin 83/189/ETY 8 artiklan mukainen tiedoksiantovelvollisuus koskee teknisiä määräyksiä koskevia ehdotuksia. Kuten olen edellä todennut, asetuksen säännöksiä ei voida pitää direktiivin 1 artiklan 5 kohdassa tarkoitettuina teknisinä määräyksinä. Olen tämän vuoksi sitä mieltä, että Ranskan viranomaisilla ei ollut direktiivin perusteella velvollisuutta antaa asetuksen säännöksiä komissiolle tiedoksi.
62. Edellä esitetyn tulkinnan valossa ei ole tarpeen pohtia sitä, millaisia seurauksia direktiivin 8 artiklassa säädetyn tiedoksiantovelvollisuuden laiminlyönnillä olisi ollut kansallisessa oikeusprosessissa. Voidaan kuitenkin todeta, että nyt käsiteltävänä oleva asia osoittaa ne hankaluudet, joita yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Unilever antamasta tuomiosta voi seurata. Nyt käsiteltävänä olevan asian asiakirja-aineistosta voidaan havaita, että jos tässä asiassa katsottaisiin, että Ranskan valtio on rikkonut direktiivin mukaisia velvollisuuksiaan, tällainen lopputulos saattaisi vaikuttaa useiden tuhansien sellaisten sopimusten pätevyyteen ja täytäntöönpanokelpoisuuteen kansallisissa tuomioistuimissa, joita Eco-Emballagesin ja kotitalouksien kulutukseen tarkoitettujen tuotteiden tuottajat ovat tehneet asetuksen säännösten mukaisesti sen jälkeen, kun asetus tuli voimaan melkein kymmenen vuotta sitten.
Direktiivin 75/442/ETY mukainen ilmoittaminen
63. Direktiivin 75/442/ETY 3 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle kaikista toimenpiteistä, joita ne aikovat suorittaa 1 kohdassa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseksi. Nämä tavoitteet pitävät sisällään "jätteen hyödyntämisen edistämisen kierrättämisen, uudelleenkäytön tai talteenoton tai jonkun muun toiminnan avulla tarkoituksena erottaa siitä uusioraaka-aineita". Direktiivin 8 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että jokainen jätteen haltija antaa jätteet yksityisen tai julkisen jätteenkeräilijän käsiteltäväksi, tai hyödyntää tai käsittelee jätteet itse noudattaen direktiivin säännöksiä.
64. Asetus sisältää yleiset säännökset Ranskassa noudatettavasta kotitalouksien pakkausjätteiden keräilyä ja hyödyntämistä koskevasta järjestelmästä, mukaan lukien ne säännökset, joissa tuottajat velvoitetaan osallistumaan jätteiden käsittelyyn joko sopimalla sen järjestämisestä hyväksytyn laitoksen kanssa taikka huolehtimalla siitä itse. Asetuksen johdanto-osassa viitataan nimenomaisesti direktiiviin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/156/ETY.
65. Näin ollen on selvää, että Ranskan valtio oli direktiivin 75/442/ETY 3 artiklan 2 kohdan nojalla velvollinen ilmoittamaan komissiolle aikeistaan antaa kyseinen asetus. Ennakkoratkaisupyynnöstä ja komission suullisen käsittelyn istunnossa antamasta selvityksestä käy ilmi, että Ranskan valtio ei täyttänyt tätä velvollisuuttaan.
66. Mielestäni Ranskan valtiolla olleen ilmoitusvelvollisuuden laiminlyömisestä ei kuitenkaan seuraa asetuksen säännösten lainvastaisuutta taikka täytäntöönpanokelvottomuutta kansallisissa tuomioistuimissa käytävissä oikeudenkäynneissä.
67. Asiassa Enichem Base antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että "sen enempää (direktiivin 75/442/ETY 3 artiklan 2 kohdan) sanamuoto kuin tarkoituskaan eivät tue missään määrin käsitystä, jonka mukaan jäsenvaltioille kuuluvan ilmoitusvelvollisuuden noudattamatta jättäminen saisi itsessään aikaan annettujen säännösten lainvastaisuuden" ja että direktiivin 3 artiklan 2 kohta koskee "jäsenvaltioiden ja komission välistä suhdetta, eikä siitä seuraa yksityisille mitään sellaisia oikeuksia, joita jäsenvaltiot voisivat loukata, jos ne laiminlyövät velvollisuutensa ilmoittaa komissiolle etukäteen säännösluonnoksistaan".
68. Olen Eco-Emballagesin ja komission kanssa samaa mieltä siitä, että yhteisöjen tuomioistuimen tulisi vahvistaa kyseisestä tuomiosta ilmenevä tulkinta. Kuten huomautin asiassa Enichem Base antamassani ratkaisuehdotuksessa, on valaisevaa verrata direktiivejä 83/189/ETY ja 75/442/ETY. Siinä, missä ensiksi mainittu direktiivi sisältää yksityiskohtaiset säännökset siitä, kuinka komissio ja toiset jäsenvaltiot voivat esittää huomautuksia niille ilmoitetuista teknisiä määräyksiä koskevista ehdotuksista sekä vaatia tietyissä tapauksissa jäsenvaltioita lykkäämään näiden ehdotusten hyväksymistä tietyn pituisiksi ajanjaksoiksi, direktiivin 74/442/ETY säännökset ovat rajoitetumpia. Asiassa Enichem Base käsiteltävänä olleiden tosiseikkojen tapahtumahetkellä direktiivissä 75/442/ETY säädettiin ainoastaan velvollisuudesta ilmoittaa komissiolle. Olin tämän vuoksi sitä mieltä, että "koska ei ole säädetty toimenpiteen toteuttamisen lykkäämistä tai yhteisön valvontaa koskevaa menettelyä, ei voida katsoa, että ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönnistä olisi seurauksena toimenpiteiden lainvastaisuus".
69. Direktiiviä 75/442/ETY on sittemmin muutettu direktiivillä 91/156/ETY. Direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa säädetään nykyisin, että komission on "ilmoitettava muille jäsenvaltioille ja 18 artiklassa mainitulle komitealle" sille ilmoitetuista toimenpiteistä. Tämä muutos ei kuitenkaan anna aihetta muuttaa asiassa Enichem Base annetussa tuomiossa tehtyä päätelmää. Tosiasia on edelleenkin, että direktiivissä 75/442/ETY ei muutettunakaan säädetä kansallisten toimenpiteiden toteuttamisen lykkäämisestä, aseteta niiden voimaantulon edellytykseksi komission suostumusta tai komission vastustuksen puuttumista, taikka säädetä yksityiskohtaisista menettelytavoista, joiden tarkoituksena olisi antaa komissiolle ja toisille jäsenvaltioille mahdollisuus esittää huomautuksia niille ilmoitetuista ehdotuksista.
Kolmas kysymys
70. Kolmannella kysymyksellään Cour de cassation kysyy lähinnä sitä, onko EY 28 artikla esteenä asetuksessa säädetyn kaltaisten kansallisten säännösten antamiselle. Kysymys on ymmärrettävä siten, että sillä halutaan varmistua siitä, onko EY 28 artikla esteenä sellaisten kansallisten säännösten antamiselle, joiden mukaan tuottajien ja maahantuojien on joko huolehdittava itse pakkausjätteidensä jätehuollosta taikka sovittava sen antamisesta hyväksytyn laitoksen järjestettäväksi ja merkittävä ne pakkaukset, joiden jätehuollosta kyseinen laitos vastaa.
71. Ensinnäkin voidaan todeta, että pääasiassa esillä olevat tosiseikat näyttävät rajoittuvan vain yhteen jäsenvaltioon. Pääasiassa on kysymys kahden ranskalaisen yrityksen sopimusriidasta, joka koskee Ranskassa markkinoille saatettavien kotitaloustuotteiden pakkausten merkitsemistä sekä pakkausjätteiden käsittelyä tässä maassa. Mikään sen enempää ennakkoratkaisupyynnössä kuin suullisen käsittelyn istunnossa esitetyissä selvityksissäkään ei myöskään viittaa siihen, että Sapodin markkinoille saattamat tuotteet ja pakkaukset olisi osaksi tai kokonaan tuotu toisista jäsenvaltioista.
72. Asiassa Pistre antamassani ratkaisuehdotuksessa olin sitä mieltä, että yhteisöjen tuomioistuimen tulisi kieltäytyä antamasta tuomiossaan ratkaisua EY 28 artiklan soveltamisesta tuontiin silloin, kun sen käsiteltäväksi saatetun asian tosiseikaston perusteella on selvää, että pääasiassa kysymyksessä oleva tilanne on täysin rajattu kansalliseen alueeseen. Uskon, että kyseisessä ratkaisuehdotuksessa esittämäni näkökannat pätevät edelleenkin, kun käsiteltävänä olevaa kansallista toimenpidettä sovelletaan erotuksetta sekä kotimaisiin tuotteisiin että tuontituotteisiin ja kun kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä oleva asia ei koske tuontituotteita, vaan ainoastaan kotimaisia tuotteita. Tällaisten toimenpiteiden osalta EY 28 artiklalla on vaikutusta ainoastaan siltä osin, kuin ne koskevat tuontituotteita, eikä lainkaan siltä osin, kuin ne koskevat kotimaisia tuotteita. Näin ollen yhteisöjen tuomioistuimen EY 28 artiklaa koskeva tulkinta sellaisessa tapauksessa, jossa on kysymys vain kotimaisista tuotteista, on joko merkityksetön pääasian lopputuloksen kannalta tai merkityksellinen ainoastaan sellaisen kansallisen säännöksen perusteella, jossa kielletään käänteinen syrjintä. Molemmissa tapauksissa yhteisöjen tuomioistuin vastaisi tuontituotteita koskevaan hypoteettiseen kysymykseen, joka jää tapauksen tosiseikaston ulkopuolelle.
73. Olen tämän vuoksi sitä mieltä, että yhteisöjen tuomioistuimen tulisi kieltäytyä vastaamasta Cour de cassationin sille esittämään kolmanteen kysymykseen.
74. Tämä käsitys on yhdenmukainen yhteisöjen tuomioistuimen aiemman oikeuskäytännön kanssa. On totta, että yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että EY 234 artiklassa säädetyn järjestelmän mukaisesti kansallisten tuomioistuinten tehtävänä on yleensä arvioida onko sen esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta, ja että yhteisöjen tuomioistuin on joskus ollut halukas vastaamaan EY 28 artiklaa koskeviin kysymyksiin, vaikka pääasiassa esillä olleet tosiseikat ovatkin koskeneet ainoastaan yhtä jäsenvaltiota. Kuitenkin, siinä missä kyseisissä tapauksissa esillä olleet kansalliset toimenpiteet syrjivät tuontituotteita, nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa on kysymys sellaisista kansallisen oikeuden säännöksistä, jotka (kuten kaikki huomautuksia tässä asiassa esittäneet osapuolet ovat katsoneet) soveltuvat erotuksetta sekä kotimaisiin että muista jäsenvaltioista tuotuihin kotitaloustuotteisiin ja jotka (Eco-Emballagesin, Ranskan, Saksan ja Alankomaiden hallitusten sekä komission mukaan) ovat täysin oikeutettuja ympäristönsuojelullisilla liittyvillä perusteilla.
75. Yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Guimont antama tuomio tukee tältä osin kantaani. Kyseisessä asiassa yhteisöjen tuomioistuimelta kysyttiin, onko sellaisia kansallisia säännöksiä, joiden mukaan "Emmenthal"-nimitystä voidaan käyttää vain tietyt edellytykset täyttävistä juustoista, pidettävä EY 28 artiklassa tarkoitettuina vaikutukseltaan vastaavina toimenpiteinä. Tämä ennakkoratkaisukysymys esitettiin sellaisen rikosprosessin yhteydessä, jossa Ranskan kansalaista syytettiin ranskalaista alkuperää olevan emmentalin myymisestä Ranskan markkinoilla vastoin asianomaisia säännöksiä. Saksan, Alankomaiden ja Itävallan hallitukset sekä komissio katsoivat yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Pistre antamaan tuomioon vedoten, että yhteisöjen tuomioistuimen tulisi vastata sille esitettyyn ennakkoratkaisukysymykseen. Tähän argumenttiin vastatessaan yhteisöjen tuomioistuin totesi, että "asiassa Pistre ym. annettu tuomio koski tilannetta, jossa kysymyksessä olevaa kansallista säännöstä ei sovellettu erotuksetta, vaan se aiheutti muista jäsenvaltioista tuotujen tavaroiden suoraa syrjintää". Viimeksi mainitusta lausumasta voidaan päätellä, että jos kysymys on vain yhteen jäsenvaltioon rajoittuneesta tilanteesta, yhteisöjen tuomioistuin vastaa EY 28 artiklan soveltamista tuontiin koskeviin kysymyksiin vähemmän halukkaasti silloin kun käsiteltävänä olevia toimenpiteitä sovelletaan erotuksetta ja halukkaammin silloin kun kyseiset toimenpiteet syrjivät tuontituotteita.
76. Lisäksi voidaan todeta, että asiassa Guimont antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin päätti vastata EY 28 artiklaa koskevaan kysymykseen, vaikka käsiteltävänä olleita kansallisia toimenpiteitä sovellettiinkin erotuksetta sekä kotimaisiin tuotteisiin että tuontituotteisiin, koska se katsoi, että "vastaus voi olla [kansalliselle tuomioistuimelle] hyödyllinen tilanteessa, jossa käsiteltävänä olevan tapauksen kaltaisessa menettelyssä kotimaisella tuottajalla on kansallisen oikeuden nojalla samat oikeudet kuin toisen jäsenvaltion tuottajalla yhteisön oikeuden perusteella samanlaisessa tilanteessa". Sen sijaan ei ole väitetty, että EY 28 artiklaa koskeva tulkinta tuonnin osalta saattaisi olla merkityksellinen kansallisen yhdenmukaisen kohtelun periaatteen perusteella nyt käsiteltävänä olevassa asiassa kysymyksessä olevan Sapodin ja Eco-Emballagesin välisen sopimusriidan ratkaisemiselle.
77. Olen lisäksi sitä mieltä, että nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa on erityisiä seikkoja, jotka puhuvat EY 28 artiklaa koskevaan kysymykseen vastaamista vastaan. Yhteisöjen tuomioistuimelle on annettu hyvin vähän tietoa - eikä istunnossakaan juuri esitetty väitteitä tältä osin - asetuksen vaikutuksista tuonnille, asetusta koskevasta perusteesta sekä tämän perusteen suhteellisuudesta. Tarkemmin sanottuna asiakirja-aineisto ei sisällä mitään tietoa Ranskan jätehuoltolainsäädännöstä, asetuksen antamista edeltäneestä menettelystä, niiden maksujen tasosta, joita tuottajat joutuvat Eco-Emballagesin kaltaisten hyväksyttyjen laitosten kanssa tekemiensä sopimusten perusteella maksamaan taikka siitä, missä määrin vaatimus, joka velvoittaa osallistumaan jätehuoltoon ja jätteiden hyödyntämiseen taloudellisesti, kaksinkertaistaa Ranskan verolainsäädännön vaikutukset. Lisäksi, vaikka Eco-Emballagesin ja Saksan hallituksen esittämistä huomautuksista voidaankin havaita, että useat jäsenvaltiot ovat hyväksyneet säännöksiä, joissa tuottajat velvoitetaan kiinnittämään "vihreä piste" -merkkejä niihin pakkauksiin, joissa ne saattavat tuotteitaan markkinoille, yhteisöjen tuomioistuimelle esitetyt huomautukset eivät valaise sitä, missä määrin tällaiset kansalliset säännökset saattavat käytännössä vähentää asetukseen sisältyvien säännösten kaupalle aiheuttamia haitallisia vaikutuksia.
78. Asian kannalta merkityksellisten tietojen ja argumenttien puuttuessa on mielestäni mahdotonta esittää käsitystä asetuksen säännösten yhteensopivuudesta EY 28 artiklan kanssa.
Ratkaisuehdotus
79. Edellä esitetyillä perusteilla ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaisi sille esitettyihin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavalla tavalla:
1. Sellaiset kansallisen oikeuden säännökset kuten 1.4.1992 Ranskassa annetun asetuksen nro 92-377 säännökset, joissa kotitaloustuotteiden tuottajat, jotka eivät huolehdi itse pakkausjätteidensä jätehuollosta, velvoitetaan merkitsemään huolehdittavaksi tarkoitetut pakkauksensa, tekemään sopimus sellaisen hyväksytyn laitoksen kanssa, joka järjestää pakkausjätteiden jätehuollon ja jätteiden hyödyntämisen, ja sopimaan tässä sopimuksessa siitä tavasta, jolla hyväksytyn laitoksen vastuulle tulevat pakkaukset merkitään, eivät ole teknisiä standardeja ja määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä 28 päivänä maaliskuuta 1983 annetun neuvoston direktiivin 83/189/ETY 1 artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna 22.3.1988 annetulla neuvoston direktiivillä 88/182/ETY, tarkoitettuja teknisiä määräyksiä.
2. Vaikka asetus olisikin tullut ilmoittaa komissiolle jätteistä 15 päivänä heinäkuuta 1975 annetun neuvoston direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna 18.3.1991 annetulla neuvoston direktiivillä 91/156/ETY, 3 artiklan 2 kohdan perusteella, yksityinen kansalainen ei voi tähän laiminlyöntiin vetoamalla saada asetuksen säännöksiä julistetuiksi täytäntöönpanokelvottomiksi.