Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY
przedstawiona w dniu 8 maja 2025 r.(1)
Sprawa C‑698/23 P
Europejski Inspektor Ochrony Danych (EIOD)
przeciwko
Parlamentowi Europejskiemu,
Radzie Unii Europejskiej
przy udziale:
Republiki Federalnej Niemiec,
Republiki Francuskiej,
Komisji Europejskiej
Odwołanie – Prawo instytucjonalne – Przetwarzanie danych osobowych przez Agencję Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Ścigania (Europol) – Rozporządzenie (UE) 2016/794 – Rozporządzenie (UE) 2022/991 – Prerogatywy instytucjonalne Europejskiego Inspektora Ochrony Danych (EIOD) – Skarga o stwierdzenie nieważności – Legitymacja procesowa – Artykuł 263 TFUE
1.        Niniejsze odwołanie dotyczy postanowienia z dnia 6 września 2023 r., EIOD/Parlament i Rada(2), w którym Sąd odrzucił jako niedopuszczalną wniesioną przez Europejskiego Inspektora Ochrony Danych (EIOD) skargę o stwierdzenie nieważności art. 74a i 74b rozporządzenia (UE) 2016/794(3), zmienionego rozporządzeniem (UE) 2022/991(4).
2.        W swej skardze do Sądu EIOD podniósł, że zakwestionowane przezeń przepisy regulują z mocą wsteczną niektóre praktyki Agencji Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Ścigania (Europol) w dziedzinie ochrony danych, do których sam EIOD ustosunkował się w decyzji z dnia 3 stycznia 2022 r.
3.        Zdaniem EIOD decyzja, którą skierował w dniu 3 stycznia 2022 r. do Europolu jest, ze względu na zmianę rozporządzenia 2016/794 w drodze rozporządzenia 2022/991, bezskuteczna. Jego zdaniem te nowe przepisy(5) naruszają jego niezależność i uchybiają jego uprawnieniom jako organu nadzorczego.
4.        W zaskarżonym postanowieniu Sąd orzekł w istocie, że EIOD:
–        nie przysługuje status przyznany państwom członkowskim i niektórym instytucjom Unii w art. 263 akapity drugi i trzeci TFUE;
–        może podważyć ważność zakwestionowanych przepisów tylko wówczas, gdy spełnia wymogi art. 263 akapit czwarty TFUE, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie.
I.      Okoliczności powstania sporu
5.        Okoliczności powstania sporu zostały opisane w pkt 2–13 zaskarżonego postanowienia, które przytaczam poniżej:
„2      W następstwie dochodzenia z własnej inicjatywy i decyzji w sprawie upomnienia z dnia 17 września 2020 r. [EIOD] wydał w dniu 3 stycznia 2022 r. wobec Agencji Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Ścigania (Europol) decyzję na podstawie art. 43 ust. 3 lit. e) pierwotnego rozporządzenia w sprawie Europolu, w której stwierdził, że »w planie działania przedstawionym przez Europol przewidziano dalsze przechowywanie zbiorów danych bez kategoryzacji, w związku z czym nie rozwiązano w nim kwestii naruszenia stwierdzonego w decyzji w sprawie upomnienia z dnia 17 września 2020 r.« oraz że »przetwarzanie przez Europol zbiorów danych bez kategoryzacji wyłącznie w celu pobierania odpowiednich informacji zgodnie z art. 18 ust. 3 i 5 oraz załącznikiem II.B do [pierwotnego][(6)] rozporządzenia w sprawie Europolu, a także zgodnie z zasadami minimalizacji danych i ograniczania przechowywania danych ([a]rt. 28 ust. 1 lit. c) i e) [pierwotnego] rozporządzenia w sprawie Europolu) nie może przekraczać maksymalnego okresu sześciu miesięcy od daty otrzymania wkładu«.
3      Aby wesprzeć ten tok rozumowania, [EIOD] wyjaśnił w szczególności, że »[w] braku wyraźnego przepisu prawnego określającego okres przechowywania przetwarzanych w tym celu danych osobowych należy dokonać wykładni per analogiam art. 18 ust. 6 [pierwotnego] rozporządzenia [w sprawie Europolu]«[(7)].
4      Z decyzji z dnia 3 stycznia 2022 r. wynika zatem, że EIOD nakazał Europolowi w istocie, by w odniesieniu do każdego wkładu otrzymanego od dnia 4 stycznia 2022 r. dokonał kategoryzacji osób, których dane dotyczą, w rozumieniu art. 18 ust. 5 pierwotnego rozporządzenia w sprawie Europolu, w terminie sześciu miesięcy od daty otrzymania wkładu i w terminie dwunastu miesięcy w odniesieniu do zbiorów danych istniejących w dniu 3 stycznia 2022 r., po upływie których to terminów Europol był zobowiązany usunąć te dane.
[…]
8      W dniu 8 czerwca 2022 r. Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej przyjęły zmienione rozporządzenie w sprawie Europolu. Brzmienie art. 74a i 74b zostało w tym rozporządzeniu utrzymane.
9      Przepisy te określają w istocie warunki, zgodnie z którymi Europol powinien dokonać w określonym terminie kategoryzacji zbiorów danych znajdujących się w jego posiadaniu w chwili wejścia w życie zmienionego rozporządzenia w sprawie Europolu oraz określają warunki i procedury, zgodnie z którymi w celu wsparcia toczącego się konkretnego postępowania przygotowawczego dozwolone jest przetwarzanie danych osobowych nieodnoszących się do kategorii osób, których dane dotyczą, wymienionych w załączniku II do zmienionego rozporządzenia w sprawie Europolu i przekazanych Europolowi przed dniem 28 czerwca 2022 r.
[…]
10      W dniu 15 czerwca 2022 r. [EIOD], uznając, że zakres jego decyzji z dnia 3 stycznia 2022 r. oraz zakres art. 74a i 74b zmienionego rozporządzenia w sprawie Europolu nie są takie same, zwrócił się do Parlamentu, Rady i Komisji [Europejskiej] o dostarczenie mu dokumentów dotyczących związku między przepisami zmienionego rozporządzenia w sprawie Europolu a wcześniejszym użyciem przez niego uprawnień nadzorczych. Parlament i Rada odpowiedziały na ten wniosek pismami, odpowiednio z dnia 12 lipca i 25 lipca 2022 r.
11      W dokumencie Rady nr 5370/22 z dnia 24 stycznia 2022 r. dotyczącym przygotowań do negocjacji trójstronnych wskazano, że »[n]iedawna decyzja [EIOD], która mogłaby mieć konsekwencje operacyjne dla działań Europolu, potwierdza potrzebę szybkiego przyjęcia rozporządzenia«, że »[p]rezydencja zaproponowała delegacjom wprowadzenie nowego art. 74[a], który miałby na celu dokładniejsze wyjaśnienie sytuacji danych będących obecnie w posiadaniu Europolu, w szczególności w kontekście wyżej wymienionej decyzji [EIOD] z dnia 3 stycznia 2022 r.« oraz że »na posiedzeniu w dniu 19 stycznia [2022 r.] wiele delegacji z zadowoleniem przyjęło zasady zawarte w tym wniosku, ale zatwierdzenie go przez komitet jest konieczne ze względu na jego niedawne przedstawienie i znaczenie, jakie sprawa ta stanowi w związku z decyzją [EIOD]«.
12      Pismem z dnia 15 lipca 2022 r. [EIOD] zwrócił się do Europolu z pytaniem, czy w świetle art. 74a i 74b zmienionego rozporządzenia w sprawie Europolu jego decyzja z dnia 3 stycznia 2022 r. podlega nadal wykonaniu, czy też Europol uważa, że artykuły te zastąpiły lub zmieniły zakres tej decyzji.
13      Pismem z dnia 22 sierpnia 2022 r. Europol odpowiedział [EIOD] zasadniczo, że nadal wdraża niektóre punkty decyzji z dnia 3 stycznia 2022 r., ale na tym etapie nie jest w stanie wypowiedzieć się na temat sytuacji na dzień 3 stycznia 2023 r. i przedłożenia nowych sprawozdań z wdrożenia na podstawie tej decyzji. W piśmie tym wspomniano również, że art. 74a i 74b zmienionego rozporządzenia w sprawie Europolu nie zostały zastosowane do niektórych wkładów, które zostały usunięte”.
II.    Postępowanie przed Sądem i zaskarżone postanowienie
6.        W skardze do Sądu EIOD wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanych przepisów przejściowych.
7.        W swej odpowiedzi na tę skargę Parlament wniósł do Sądu o jej oddalenie.
8.        Ze swej strony Rada podniosła zarzut niedopuszczalności skargi oparty na dwojakiej podstawie, podnosząc, że „[…] po pierwsze, skarga jest niedopuszczalna ze względu na to, iż [EIOD] nie został wymieniony w art. 263 akapity drugi i trzeci TFUE, ani też w związku z wyrokiem […] Parlament/Rada[(8)] […], a po drugie, że decyzja nie dotyczy [EIOD] bezpośrednio i indywidualnie w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE”(9).
9.        W odniesieniu do tego zarzutu niedopuszczalności:
–        EIOD stwierdził „[…] przede wszystkim, że jego legitymacja do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE jest uzasadniona koniecznością posiadania przez niego środka prawnego w celu obrony jego prerogatyw instytucjonalnych, w szczególności niezależności jako organu nadzorczego na podstawie art. 8 ust. 3 Karty [praw podstawowych Unii Europejskiej], a także równowagi instytucjonalnej między rolą organów nadzorczych a rolą prawodawcy. W tym względzie wyjaśnia on, że ma legitymację procesową na podstawie orzecznictwa wynikającego z wyroku [Parlament/Rada], który należy zastosować w niniejszej sprawie w drodze analogii, ponieważ wyrok ten ukazuje, że ochrona prerogatyw instytucjonalnych pozwala instytucji w drodze wyjątku na ich obronę bez konieczności spełniania przez nią przesłanek dopuszczalności mających zastosowanie do osób fizycznych lub prawnych na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE”(10),
–        „[…] tytułem ewentualnym, [EIOD] podnosi, że zaskarżone przepisy dotyczą go bezpośrednio i indywidualnie i ma on oczywisty i aktualny interes w stwierdzeniu ich nieważności”(11).
10.      Sąd odrzucił skargę EIOD jako niedopuszczalną z następujących powodów:
–        Po pierwsze, EIOD ani nie jest mającym szczególny status organem Unii, ani nie figuruje wśród skarżących wymienionych w art. 263 akapity drugi i trzeci TFUE ani w wykazie instytucji zawartym w art. 13 ust. 1 TUE.
–        Po drugie, w obliczu powołania się przez EIOD na orzecznictwo wynikające z wyroku Parlament/Rada, legitymację przyznaną wówczas Parlamentowi można wytłumaczyć koniecznością wypełnienia luki, jaką stanowił w tamtym czasie brak środków zaskarżenia przeciwko aktom innych instytucji, które mogłyby uchybiać prerogatywom Parlamentu. Natomiast EIOD może wnieść skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE, gdyż jest organem utworzonym na mocy aktu prawa wtórnego, który może zostać zrównany z osobą prawną.
–        Po trzecie, EIOD, jako organ Unii, może zostać zrównany z osobą prawną w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, w związku z czym jest on jako taki uprawniony do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności zakwestionowanych przepisów przejściowych w zakresie, w jakim dotyczą one go bezpośrednio i indywidualnie.
–        W tym ostatnim względzie zakwestionowane przepisy przejściowe zmieniają system prawny ochrony danych, nadzór nad którym należy do EIOD, lecz pozostają bez wpływu na charakter lub zakres uprawnień przyznanych mu w prawodawstwie Unii, w związku z czym przesłanka bezpośredniego oddziaływania nie jest spełniona.
–        W związku z tym, zważywszy, że zakwestionowane przepisy przejściowe nie wpływają bezpośrednio na sytuację prawną EIOD, a przesłanki związane z wymogiem, by zaskarżony akt dotyczył skarżącego bezpośrednio i indywidualnie, mają charakter kumulatywny, Sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna.
III. Odwołanie i postępowanie przed Trybunałem
11.      W odwołaniu EIOD wnosi do Trybunału o:
–        uchylenie zaskarżonego postanowienia;
–        stwierdzenie nieważności zakwestionowanych przepisów przejściowych;
–        obciążenie pozwanych w pierwszej instancji kosztami postępowania.
12.      Odwołanie EIOD składa się z zarzutów: głównego i przedstawionego tytułem ewentualnym:
–        podnosi on przede wszystkim naruszenie zasady równowagi instytucjonalnej w rozumieniu wyroku Parlament/Rada oraz przysługującego mu prawa do środka prawnego, który będzie skutecznie chronił prerogatywę jego niezależności;
–        tytułem ewentualnym podnosi on, że Sąd popełnił błąd, uznawszy, iż zakwestionowane przepisy przejściowe nie dotyczyły EIOD bezpośrednio, jak wymaga tego art. 263 akapit czwarty TFUE.
13.      Parlament wnosi o:
–        oddalenie skargi;
–        obciążenie EIOD kosztami postępowania.
14.      Rada wnosi o:
–        odrzucenie skargi jako oczywiście niedopuszczalnej lub, tytułem żądania ewentualnego, oddalenie jej jako oczywiście bezzasadnej;
–        obciążenie EIOD kosztami postępowania.
15.      Republika Francuska i Komisja przedstawiły na poparcie Parlamentu i Rady uwagi na piśmie.
16.      Po złożeniu dwóch replik i dupliki w dniu 11 marca 2025 r. odbyła się rozprawa jawna, w której wzięli udział EIOD, Parlament, Rada i Komisja.
IV.    Ocena
A.      Główny zarzut odwołania
1.      Argumentacja stron
a)      W sprawie dopuszczalności
17.      Rada podnosi, że ten zarzut jest niedopuszczalny ze względu na to, iż EIOD ograniczył się do powtórzenia argumentów podniesionych w pierwszej instancji i do wyrażenia sprzeciwu wobec zaskarżonego postanowienia, bez wyraźnego zidentyfikowania podnoszonych naruszeń prawa.
18.      EIOD odpiera, że w swym odwołaniu konkretnie zidentyfikował sporne punkty i w tych ramach może on ustosunkować się do przyjętej przez Sąd wykładni prawa, której uzasadnienie jest zresztą jego zdaniem niewystarczające.
b)      Co do istoty
19.      EIOD twierdzi, że Sąd powinien był uznać istnienie po jego stronie legitymacji procesowej do zaskarżenia zakwestionowanych przepisów przejściowych niezależnie od wymogów z art. 263 akapit czwarty TFUE, gdyż, w przeciwnym razie, będąc niezależnym organem nadzorczym w rozumieniu art. 8 ust. 3 Karty, zostałby on pozbawiony prawa do wniesienia sprawy do sądu w celu zachowania równowagi instytucjonalnej.
20.      Na poparcie tego twierdzenia EIOD przytoczył wyrok Parlament/Rada, który Sąd uznał za nieistotny z powodów, które zdaniem EIOD nie są zasadne. Podobnie jak Parlament w sprawie, w której zapadł ten wyrok, EIOD nie dysponuje obecnie żadnym środkiem prawnym umożliwiającym mu obronę jego niezależności, chronionej przez art. 8 ust. 3 Karty, jako istotnego elementu systemu ochrony danych osobowych.
21.      Ponieważ EIOD, w odróżnieniu od Parlamentu w sprawie, w której zapadł wyrok Parlament/Rada, posiada osobowość prawną, nie można pozbawiać go możliwości obrony jego niezależności, która jest siłą rzeczy podważana przez retroaktywny charakter zakwestionowanych przepisów przejściowych.
22.      Zdaniem EIOD decydujące znaczenie ma to, żeby – jak orzekł Trybunał – zapewniona była integralność ustanowionego w traktatach systemu podziału kompetencji. Wiąże się to z wymogiem, aby, ze względu na zasadę równowagi sił, nie tylko instytucje, ale także organ taki jak EIOD miały zapewniony dostęp do środków prawnych.
23.      Ograniczenie przez Sąd dostępnego EIOD środka zaskarżenia do art. 263 akapit czwarty TFUE spowodowało powstanie luki w całym ustanowionym traktatowo systemie sądowniczym. Jedynie ogólna i autonomiczna legitymacja procesowa EIOD może zapewnić obronę sądową przysługujących mu prerogatyw w każdych okolicznościach, bez względu na przesłanki, które – tak jak te ustanowione w art. 263 akapit czwarty TFUE – są spełnione jedynie w bardzo wyjątkowych przypadkach. Na niezależność EIOD mogą mieć wpływ środki, które nie dotyczą go bezpośrednio i indywidualnie, ale mogą zachęcać go do „przewidywalnego posłuszeństwa”.
24.      EIOD zarzuca również Sądowi, że ten przypisał EIOD żądanie przyznania mu „uprzywilejowanego” prawa do podważania wszelkich przepisów w dziedzinie przetwarzania danych osobowych. Jedynym zamiarem, z jakim nosi się EIOD, jest zaś uznanie jego prawa do obrony prerogatywy jego niezależności, w rozumieniu przyjętym w wyroku Parlament/Rada, i, w tym ograniczonym zakresie, prawa do sprzeciwu wobec treści określonego aktu ustawodawczego w bardzo szczególnych okolicznościach.
25.      Parlament i Rada, popierane przez Komisję i rząd francuski, wnoszą o oddalenie głównego zarzutu odwołania ze względu na to, że EIOD nie może wnieść skargi o stwierdzenie nieważności, jeśli
nie spełnia przesłanek przewidzianych w art. 263 akapit czwarty TFUE.
26.      Zdaniem Parlamentu i Rady brzmienie art. 263 TFUE jest jasne: zgodnie z wolą autorów traktatów EIOD nie należy do kręgu osób mających legitymację procesową, jeśli nie spełnia przesłanek określonych w akapicie czwartym tego artykułu.
27.      Rada odrzuca twierdzenie EIOD o istnieniu luki i twierdzi, że uwzględnienie jego wniosku dałoby mu możliwość zakwestionowania każdego aktu ustawodawczego w dziedzinie ochrony danych, utrudniając zmianę przepisów w tym zakresie.
28.      Parlament, Rada i Komisja zgadzają się z przyjętą przez Sąd wykładnią wyroku Parlament/Rada. Instytucje te podkreślają, że w traktatach nie przyznano EIOD (organowi ustanowionemu w prawie wtórnym, odpowiadającemu za nadzór nad częścią unijnego prawa o ochronie danych) uprawnienia porównywalnego z tym rozpatrywanym w niniejszej sprawie.
29.      Komisja podnosi, że wykładnia, za przyjęciem której opowiada się EIOD, mogłaby mieć zastosowanie do wszystkich organów i jednostek organizacyjnych Unii, uchybiając przesłankom określonym w art. 263 akapit czwarty TFUE. Przesłanki, które, interpretowane w świetle prawa do skutecznej ochrony sądowej, nie stoją na przeszkodzie należytej ochronie danych osobowych, będącej ostatecznym powodem przyznanej EIOD niezależności, bez potrzeby przyznawania mu bezpośredniej i ogólnej legitymacji procesowej.
30.      W każdym razie Parlament twierdzi, że nie doszło do naruszenia niezależności EIOD, lecz do zgodnego z prawem wykonania uprawnień ustawodawczych w zakresie zmiany ram regulacyjnych ochrony danych osobowych.
2.      Analiza
a)      W sprawie dopuszczalności
31.      Wbrew stanowisku Rady nie uważam, aby główny zarzut odwołania był niedopuszczalny.
32.      Niewątpliwie odwołanie, które ogranicza się do powtórzenia lub dosłownego odtworzenia zarzutów i argumentów przedstawionych przed Sądem, nie spełnia wymogów uzasadnienia przewidzianych w art. 168 § 1 lit. d) i art. 169 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem(12).
33.      Zgodnie z wyrokiem Niemcy/Komisja „[k]westie prawne rozpatrywane w pierwszej instancji mogą jednak zostać ponownie rozważone w odwołaniu, gdy wnoszący odwołanie kwestionuje wykładnię lub zastosowanie przez Sąd prawa Unii”(13).
34.      Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Jeśli EIOD powtarza argumenty przedstawione w pierwszej instancji w celu uzasadnienia dopuszczalności swej skargi o stwierdzenie nieważności, czyni to, ponieważ kwestionuje ponownie przyjętą przez Sąd wykładnię art. 263 TFUE. EIOD identyfikuje (i kwestionuje) uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, wskazując dokładnie, jakie są argumenty prawne stanowiące podstawę jego żądania.
b)      Co do istoty
35.      W pkt 26–35 zaskarżonego postanowienia zostały zawarte powody, dla których zdaniem Sądu EIOD nie może wnieść skargi, jeśli nie spełnia warunków określonych w art. 263 akapit czwarty TFUE.
36.      Sąd podkreślił, że EIOD nie należy do instytucji wyraźnie upoważnionych na mocy art. 263 TFUE do: a) podniesienia braku kompetencji, naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, naruszenia traktatów lub jakiejkolwiek reguły prawnej związanej z ich stosowaniem lub nadużycia władzy (akapit drugi); oraz b) w przypadku niektórych instytucji do wszczęcia postępowania zmierzającego do zapewnienia ochrony ich prerogatyw (akapit trzeci).
37.      Tymi stronami upoważnionymi są zaś w szczególności:
–        państwa członkowskie, Parlament, Rada i Komisja, którym w art. 263 akapit drugi TFUE przyznana została ogólna legitymacja procesowa;
–        Trybunał Obrachunkowy, Europejski Bank Centralny i Komitet Regionów, które zgodnie z art. 263 akapit trzeci TFUE mogą wszcząć postępowanie zmierzające do zapewnienia ochrony ich prerogatyw.
38.      Oprócz tego, że EIOD nie należy do stron wymienionych w art. 263 akapity drugi i trzeci TFUE, nie znajduje się on również w wykazie instytucji wymienionych w art. 13 ust. 1 TUE. Z wyjątkiem Komitetu Regionów instytucje te są tymi samymi instytucjami, którym traktat FUE przyznał legitymację procesową, której domaga się teraz EIOD, nieznajdujący się na tej liście(14).
39.      EIOD jest organem Unii ustanowionym na mocy przepisu prawa wtórnego(15).      Zgodnie z orzecznictwem Trybunału nie można uznać, że wchodzi on w zakres pojęcia „instytucji”: zgodnie z brzmieniem art. 13 ust. 1 TUE pojęcie to odsyła do precyzyjnie określonego wykazu podmiotów, który nie obejmuje organów i jednostek organizacyjnych Unii(16).
40.      Zgodnie z art. 263 akapit pierwszy in fine TFUE „legalność aktów organów lub jednostek organizacyjnych Unii, które zmierzają do wywarcia skutków prawnych wobec osób trzecich”, podlega kontroli Trybunału Sprawiedliwości. Jednakże te organy i jednostki organizacyjne nie należą do podmiotów, które byłyby uprawnione do skorzystania z tego uprawnienia Trybunału na podstawie art. 263 akapity drugi i trzeci TFUE.
41.      To wykluczenie jest zaś celowe, ponieważ, jak słusznie zauważył Sąd, włączenie Komitetu Regionów do podmiotów, o których mowa w art. 263 akapit trzeci TFUE, świadczy o tym, że „nawet jeśli autorzy traktatu uwzględnili inne podmioty niż instytucje w wykazie uprawnionych do obrony swoich prerogatyw na podstawie tego postanowienia, to zdecydowali się nie uwzględniać w tym [EIOD]”(17).
42.      EIOD jest niezależnym organem, który musi kontrolować, zgodnie z art. 16 ust. 2 TFUE, czy instytucje, organy i jednostki organizacyjne samej Unii przestrzegają jej przepisów w tej dziedzinie(18). Okoliczność ta czyni EIOD niezależnym organem Unii, ale nie instytucją Unii.
43.      EIOD nie wniósł skargi do Trybunału Sprawiedliwości celem zakwestionowania nowych przepisów, do czego byłby zobowiązany, gdyby był instytucją Unii. W art. 51 lit. b) statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zastrzeżono dla Trybunału właściwość do rozpoznania skarg, o których mowa w art. 263 TFUE, wniesionych w szczególności przez jedną z instytucji Unii na akt ustawodawczy. Taki sposób działania świadczy o tym, że sam EIOD nie uważał się za instytucję Unii.
44.      EIOD kwestionuje raczej przedstawione w pkt 38–55 zaskarżonego postanowienia argumenty, za pomocą których Sąd odmówił zastosowania w drodze analogii wyroku Parlament/Rada.
45.      EIOD wydaje się zatem przyznawać, przynajmniej w sposób dorozumiany, że uregulowania z art. 263 akapity drugi i trzeci TFUE prowadziłyby do rozwiązania przyjętego w zaskarżonym postanowieniu. Jednakże uważa on, że, wbrew literalnemu brzmieniu tych dwóch postanowień powinny przeważyć względy, które doprowadziły Trybunał w wyroku Parlament/Rada do przyznania Parlamentowi kwestionowanej wówczas legitymacji procesowej.
46.      Niemniej jednak podzielam stanowisko Sądu w tej kwestii.
47.      Dokonana przez Sąd wykładnia wyroku Parlament/Rada prowadzi go do „przypomnienia”, że w wyroku tym „Trybunał stwierdził, iż treść art. 173 traktatu EWG nie daje Parlamentowi żadnej możliwości zakwestionowania przed sądami Unii aktów przyjętych przez inne instytucje, które mogą naruszać jego własne prerogatywy, i postanowił wypełnić tę lukę, odwołując się do ogólnej zasady równowagi instytucjonalnej”(19).
48.      W wyroku Parlament/Rada Trybunał orzekł, że:
–        prerogatywy Parlamentu „[są] jednym z elementów równowagi instytucjonalnej ustanowionej przez traktaty, które stworzyły system podziału kompetencji pomiędzy instytucjami Unii, który nadaje każdej instytucji własną rolę wewnątrz instytucjonalnej struktury Unii i przy wykonywaniu powierzonych jej zadań”(20);
–        należało dążyć do zapewnienia „utrzymania równowagi instytucjonalnej, a w konsekwencji sądowej kontroli poszanowania prerogatyw Parlamentu, gdy Parlament zwróci się o to do niego, za pomocą odpowiedniego do zamierzonego przezeń celu środka prawnego”(21);
–        w ramach tego obowiązku do samego Trybunału należało „zapewnienie pełnego stosowania postanowień traktatów dotyczących równowagi instytucjonalnej i uczynienie tego w taki sposób, aby, podobnie jak ma to miejsce w przypadku pozostałych instytucji, prerogatywy Parlamentu nie mogły zostać naruszone, co miałoby miejsce, jeśli nie mógłby on dysponować w sposób pewny i skuteczny jedną z traktatowych możliwości uzyskania ochrony prawnej”(22);
–        „[b]rak zawarcia w traktatach postanowienia przyznającego [Parlamentowi] legitymację procesową do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności może stanowić lukę o charakterze proceduralnym, która nie może przeważać nad podstawowym interesem polegającym na utrzymaniu i poszanowaniu równowagi instytucjonalnej, która została określona w traktatach ustanawiających Wspólnoty Europejskie”(23).
49.      W konsekwencji Trybunał uznał, że Parlament ma legitymację „procesową do wniesienia […] skargi o stwierdzenie nieważności aktu Rady lub Komisji, pod warunkiem, że akt ten ma na celu jedynie ochronę jego prerogatyw i że podnosi on jedynie zarzuty oparte na ich naruszeniu”(24).
50.      Okoliczności działania EIOD różnią się znacznie od tych, które zachodziły w przypadku Parlamentu w chwili wydania wyroku Parlament/Rada.
51.      Po pierwsze, w wyroku Parlament/Rada powołano się na równowagę instytucjonalną w odniesieniu do podziału kompetencji „między instytucjami [Unii]”. Jak zaś już wskazałem, EIOD nie jest instytucją Unii.
52.      Po drugie, w scenariuszu, o którym mowa w wyroku Parlament/Rada, Parlament dysponował jedynie „nieskutecznymi lub niepewnymi” możliwościami uzyskania ochrony prawnej swoich prerogatyw. W niniejszej sprawie natomiast EIOD dysponuje obecnie skutecznym i pewnym środkiem zaskarżenia. EIOD twierdzi(25), że jest w stanie udowodnić, iż spełnia wymogi dotyczące legitymacji procesowej, które zostały określone w art. 263 akapit czwarty TFUE(26).
53.      Dopuszczając taką możliwość w odniesieniu właśnie do tej sprawy EIOD w dużej mierze „dezaktywuje” swój pierwszy zarzut odwołania w zakresie odnoszącym się do zastosowania orzecznictwa zawartego w wyroku Parlament/Rada. Pragnę powtórzyć, że punktem wyjścia dla tego orzecznictwa było to, że Parlament nie dysponował skutecznymi i pewnymi środkami zaskarżenia.
54.      W związku z tym nie ma większego znaczenia to, czy istnieją inne sytuacje, w których EIOD, nawet gdyby jego prerogatywy zostały naruszone, nie posiadałby legitymacji do zwrócenia się do Trybunału na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE(27). Sytuacje takie jak te, na które powołuje się EIOD, mogą wystąpić lub nie, przy czym znaczenie ma tu jedynie konkretny i rzeczywisty przypadek, który został podniesiony przed Sądem. To, czy EIOD spełnia warunki zakwestionowania przedmiotowych przepisów przejściowych, należy ustalić jedynie w odniesieniu do tej sprawy.
55.      Reasumując, jestem zdania, że EIOD nie przysługuje czynna legitymacja procesowa przewidziana w art. 263 akapity drugi i trzeci TFUE, co przesądza o oddaleniu głównego zarzutu jego odwołania.
B.      Zarzut odwołania podniesiony tytułem ewentualnym
1.      Argumentacja stron
a)      W sprawie dopuszczalności
56.      Rada uważa, że zarzut ten jest również niedopuszczalny, ze względu na powody takie same jak te, które powinny prowadzić do odrzucenia zarzutu głównego.
b)      Co do istoty
57.      Przede wszystkim EIOD wskazuje na niejasność pkt 76 i 77 zaskarżonego postanowienia, w których Sąd stwierdził, że decyzja z dnia 3 stycznia 2022 r. „jest jednak decyzją administracyjną, która nie może wywierać wpływu na akty prawodawcze, takie jak [zmienione] rozporządzenie w sprawie Europolu, ani ingerować w jego treść” oraz że „zaskarżone przepisy zmieniają bowiem mające zastosowanie ramy prawne – których przestrzeganie monitoruje [EIOD] i które nie mają w pełni tego samego zakresu, co decyzja z dnia 3 stycznia 2022 r. – nie wpływają jednak na sytuację prawną [EIOD]”.
58.      Zdaniem EIOD twierdzenia te są błędne w dwojaki sposób. Po pierwsze, nie uwzględniono w nich tego, że EIOD winien wykonywać swe uprawnienia w warunkach pewności prawa i że przyjęcie środków z mocą wsteczną uchybiło tym uprawnieniom. Po drugie, nie uznano w nich, że celem zakwestionowanych przepisów przejściowych jest zneutralizowanie bieżących skutków konkretnej decyzji, a zatem są one skierowane do EIOD i Europolu.
59.      Zdaniem EIOD to właśnie retroaktywny charakter zakwestionowanych przepisów przejściowych podważa jego niezależność, która nie zostałaby w żaden sposób naruszona, gdyby ta zmiana legislacyjna została wprowadzona w życie ze skutkiem na przyszłość.
60.      EIOD dodaje, że przepisy te mają również nań szczególny wpływ ze względu na pełnioną przezeń funkcję nadzorczą w dziedzinie ochrony danych. Chodzi tu zaś o dane osobowe, których ochronie zagrażają te przepisy przejściowe, które z tego samego powodu siłą rzeczy dotyczą samego EIOD.
61.      Parlament i Rada, popierane przez Komisję i rząd francuski, popierają w istocie argumenty przyjęte przez Sąd.
62.      W szczególności Parlament podnosi, że, gdyby przyjąć, iż każda zmiana przepisów stosowanych już przez EIOD dotyczy go bezpośrednio, zostałby on uznany, wbrew art. 263 TFUE, za skarżącego uprzywilejowanego. W tym samym duchu rząd francuski ostrzega, że pozbawiłoby to kryterium bezpośredniego oddziaływania jego istoty.
2.      Analiza
a)      W sprawie dopuszczalności
63.      Powody, które przedstawiłem w celu odrzucenia podniesionego przez Radę zarzutu niedopuszczalności głównego zarzutu odwołania można przyjąć w odniesieniu do zarzutu podniesionego tytułem ewentualnym.
b)      Co do istoty
64.      Zarówno Sąd, jak i instytucje, które dołączyły do niniejszego postępowania w charakterze interwenientów, zgadzają się co do tego, że EIOD nie przysługuje legitymacja procesowa na podstawie art. 263 akapity drugi i trzeci TFUE (uprzywilejowana legitymacja procesowa). Zgadzają się one również co do tego, że istnienie legitymacji procesowej po stronie EIOD jest uzależnione od spełnienia przesłanek określonych w art. 263 akapit czwarty TFUE. Do tego momentu zgadzam się z tymi twierdzeniami.
65.      Nie zgadzam się jednak z tym, że w niniejszej sprawie EIOD nie spełnia warunków określonych w art. 263 akapit czwarty TFUE.
66.      Pomijając kwestię uprzywilejowanej legitymacji procesowej, do której aspiruje tu EIOD, uważam, że charakter powierzonych temu organowi zadań nadzorczych, które zostały przewidziane w przepisach dotyczących ochrony danych, powinien zniechęcać do przyjmowania zbyt rygorystycznej wykładni zwykłej legitymacji procesowej.
67.      Chociaż wcześniej stwierdziłem, iż EIOD nie jest instytucją Unii, pragnę teraz podkreślić, że pełni on ważną funkcję, która została zapisana w traktacie FUE celem zapewnienia, iż instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii będą przestrzegać w zakresie przetwarzania danych osobowych przepisów dotyczących ochrony osób fizycznych. Jedynie bardzo poważne powody mogą stanąć na przeszkodzie wykonywaniu tych funkcji w zakresie zaskarżania przed sądami Unii.
68.      Z powodów, które przedstawię poniżej, uważam, że nawet przyjmując zawężającą wykładnię przesłanek z art. 263 akapit czwarty TFUE można przyznać EIOD legitymację procesową, której odmówiono mu w zaskarżonym postanowieniu.
69.      Przyjęcie proponowanego przeze mnie rozwiązania nie przesądza o zasadności skargi o stwierdzenie nieważności. Na etapie badania dopuszczalności skargi nie ma potrzeby uprzedzać rozstrzygnięcia co do istoty sprawy: wystarczy sprawdzić, czy skarżący przedstawił we właściwy sposób powody, dla których zakwestionowany przezeń przepis ma wpływ na jego sytuację prawną(28).
70.      Sąd orzekł, że zaskarżone przepisy przejściowe nie dotyczą EIOD bezpośrednio, jak tego wymaga art. 263 akapit czwarty TFUE. Jest tak jego zdaniem po pierwsze dlatego, że przepisy te zmieniły uregulowanie, które EIOD ma za zadanie kontrolować, ale nie jego własne uprawnienia(29). Po drugie, jest tak ze względu na to, że przepisy te „pozostawiają Europolowi pewien zakres uznania”(30).
71.      Podejście przyjęte przez Sąd przy określaniu kryteriów pozwalających na ustalenie, czy zachodzi „bezpośrednie oddziaływanie”, jest co do zasady prawidłowe. Trybunał przypomniał, że do tego, aby móc zakwestionować dany środek, wymagane jest spełnienie dwóch kumulatywnych przesłanek, „mianowicie, by, po pierwsze, zaskarżony akt wywoływał bezpośredni wpływ na sytuację prawną jednostki i, po drugie, nie pozostawiał żadnego zakresu swobodnego uznania swoim adresatom, których obowiązkiem jest go wykonać, a wykonanie to ma mieć charakter automatyczny i wynikać z samego aktu Unii bez stosowania innych przepisów pośrednich”(31).
72.      Dokonując jednak oceny, czy zakwestionowane przepisy przejściowe mają wpływ na sytuację prawną EIOD w niniejszej sprawie, w mojej ocenie Sąd w rzeczywistości wypowiada się nie w przedmiocie dopuszczalności, lecz co do istoty skargi: jego kluczowe rozważania dotyczą wpływu, jaki mogą mieć zakwestionowane przepisy przejściowe na niezależność EIOD. W szczególności Sąd wykluczył, by (podnoszony) retroaktywny charakter zakwestionowanych przepisów przejściowych mógł zagrażać niezależności EIOD.
73.      Moim zdaniem na tym etapie postępowania Sąd powinien był jedynie sprawdzić, czy EIOD wskazał w sposób właściwy (tj. rozsądny i wiarygodny) powody, dla których przepisy te mogły wywołać taki skutek.
74.      To samo dotyczy drugiej z wymienionych przesłanek: Sąd uznaje za ustalone, że rozpatrywane przepisy przejściowe pozostawiają Europolowi zakres uznania przy podejmowaniu decyzji „o ewentualnym dalszym przetwarzaniu niektórych danych”, co świadczy o tym, że zaskarżone przepisy „nie mają […] charakteru czysto automatycznego”(32).
75.      Sąd oddalił skargę EIOD (w odniesieniu do skutków korzystania z tego zakresu uznania w związku z jego decyzją z dnia 3 stycznia 2022 r.), stwierdziwszy, że „zaskarżone przepisy nie uniemożliwiają EIOD wykonywania, zgodnie z jego zamiarem, jego własnych kompetencji”(33).
76.      Ta ostatnia ocena budzi jednak dwa zastrzeżenia:
–        Po pierwsze, ponownie stanowi ona rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, przesądzając, na etapie oceny dopuszczalności, o skutkach prawnych, jakie zakwestionowane przepisy przejściowe wywierają na sytuację podmiotu, który chce je zakwestionować(34). Ponadto stanowi ona to rozstrzygnięcie również ze względu na powołanie się na teoretyczną możliwość działania Europolu w określony sposób w sytuacji, gdy z odpowiedzi udzielonej EIOD przez Europol w dniu 22 sierpnia 2022 r.(35) wynika, że Europol co najmniej nie stosuje już części decyzji EIOD z dnia 3 stycznia 2022 r.
–        Po drugie, przenosi to problem na ewentualną reakcję EIOD na (przyszłe) decyzje Europolu, podczas gdy dla rozstrzygnięcia sporu decydujące było wyjaśnienie, czy zakwestionowane przepisy przejściowe same w sobie i ad hoc pokrywały wydane wcześniej przez EIOD decyzje indywidualne skierowane przeciwko określonym, również przeszłym, zachowaniom Europolu. W podobnych okolicznościach można było skutecznie argumentować, że przyznany „zakres uznania” pozwalał Europolowi eo ipso nie stosować się do decyzji EIOD z dnia 3 stycznia 2022 r.
77.      Niezależnie od powyższego nie jestem do końca pewien, czy w okolicznościach niniejszej sprawy wymóg dotyczący zakresu uznania powinien odnosić się do postępowania Europolu. Jeśli, jak rozumiem, zakwestionowane przepisy przejściowe dotyczą EIOD bezpośrednio i, jak zobaczymy, również indywidualnie, dzieje się tak dlatego, że wywołują one skutki prawne odnośnie do konkretnej decyzji EIOD i w tym zakresie są do niego skierowane. EIOD nie dysponował żadnym zakresem uznania co do przedmiotu tej decyzji, skoro, wskutek zakwestionowanych przepisów przejściowych, jego
działanie musiało bezwzględnie odpowiadać temu, co wynika z tych przepisów.
78.      Moim zdaniem z opisu stanu faktycznego przedstawionego przez EIOD i tego zawartego w zaskarżonym postanowieniu wynika, że rozpatrywane przepisy przejściowe dotyczyły EIOD bezpośrednio. W ten sposób doszło do naruszenia jego uprawnień lub jego niezależności, co, jak pragnę powtórzyć, stanowi kwestię merytoryczną, która została podniesiona przez EIOD przed Sądem.
79.      Kontrast między treścią decyzji EIOD z dnia 3 stycznia 2022 r. a treścią zakwestionowanych przepisów przejściowych świadczy o tym, że co najmniej uzasadnione było twierdzenie, iż w drodze zmienionego rozporządzenia w sprawie Europolu prawodawca zamierzał „skorygować” decyzję EIOD, która stała się ostateczna (i nie była zaskarżona przez Europol).
80.      W rezultacie:
–        Po pierwsze, EIOD wezwał Europol do podziału na kategorie, w terminie 12 miesięcy, zbiorów danych, które ten posiadał na dzień 3 stycznia 2022 r.
–        Po drugie, w zakwestionowanych przepisach przejściowych: a) przedłużono do 18 miesięcy, z możliwością przedłużenia, okres, w którym Europol musi podzielić na kategorie dane będące w jego posiadaniu w chwili jego wejścia w życie, tj. w dniu 28 czerwca 2022 r.; oraz b) określono warunki i procedury, zgodnie z którymi w celu wsparcia toczącego się konkretnego postępowania przygotowawczego dozwolone jest przetwarzanie danych osobowych nieodnoszących się do kategorii osób, których dane dotyczą, wymienionych w załączniku II do pierwotnego rozporządzenia w sprawie Europolu i przekazanych Europolowi przed dniem 28 czerwca 2022 r.
81.      EIOD dokłada starań, aby zapewnić, że nie usiłuje skorzystać z legitymacji procesowej po to, aby przeciwdziałać wszelkim zmianom ram regulacyjnych, w które wpisuje się treść jego zadań. Ponadto nie ma on żadnych problemów z tym, aby przyznać, jak to uczynił na rozprawie, że nie miałby nic przeciwko nowemu uregulowaniu, gdyby miało ono być stosowane jedynie na przyszłość.
82.      Twierdzi on jednak, że w niniejszej sprawie zmiana ta dotyczy go w zakresie, w jakim zmienia ona treść jego wcześniejszej decyzji, która stała się już ostateczna i została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, co stwarza ryzyko „przewidywanego posłuszeństwa”, co z kolei mogłoby podważać jego niezależność.
83.      Można kwestionować, podobnie jak Parlament to, czy zakwestionowane przepisy przejściowe mają moc wsteczną. Pod dyskusję można również poddać to, czy, nawet w przypadku uznania ich mocy wstecznej, przepisy te mają negatywny wpływ na niezależność EIOD. Ogólnie rzecz biorąc, jestem zdania, że, w sytuacji gdy władza prawodawcza zmienia materialną treść przepisów, które mają być stosowane przez organ administracyjny, nie dopuszcza się ona jednak naruszenia niezależności tego organu(36).
84.      Nalegam jednak, że jest to kwestia merytoryczna podniesiona przez EIOD w jego skardze o stwierdzenie nieważności, której nie można pominąć, odrzucając z góry jej rozpatrzenie. W istocie Sąd antycypuje swoje uzasadnienie oddalenia co do istoty merytorycznego żądania EIOD jako podstawę rozstrzygnięcia o niedopuszczeniu do rozpatrzenia skargi o stwierdzenie nieważności.
85.      Doraźny charakter zakwestionowanych przepisów przejściowych umożliwia również uznanie za spełnioną przesłanki indywidualnego oddziaływania, w przedmiocie której, mimo że Sąd nie wydał orzeczenia w tej materii, należy wypowiedzieć się w tej instancji(37).
86.      To indywidualne oddziaływanie przejawia się moim zdaniem już w samym przebiegu procedury prawodawczej, która doprowadziła do przyjęcia zakwestionowanych przepisów przejściowych. Sąd przedstawił je szczegółowo w pkt 5–11 zaskarżonego postanowienia.
87.      W punktach tych można przeczytać, w jaki sposób ta procedura prawodawcza została wszczęta jeszcze przed przyjęciem decyzji EIOD z dnia 3 stycznia 2022 r.; konkretnie miało to miejsce w dniu 9 grudnia 2020 r. w drodze wniosku Komisji dotyczącego zmiany pierwotnego rozporządzenia w sprawie Europolu. W opinii 4/2021(38) sam EIOD poparł, z pewnymi zastrzeżeniami, ten wniosek.
88.      Istotne jest to, że wkrótce po przyjęciu decyzji EIOD z dnia 3 stycznia 2022 r., tj. 1 lutego 2022 r., w następstwie ostatniej rundy negocjacji trójstronnych zostały dodane zakwestionowane przepisy przejściowe. Wszystko to świadczy o tym, że u podstaw tego włączenia leży dokument Rady nr 5370/22 z dnia 24 stycznia 2022 r. w sprawie przygotowań do rozmów trójstronnych(39). Zgodnie z tym dokumentem:
–        „niedawna decyzja [EIOD], która mogłaby mieć konsekwencje operacyjne dla działań Europolu, potwierdza potrzebę szybkiego przyjęcia rozporządzenia”;
–        „[p]rezydencja zaproponowała delegacjom wprowadzenie nowego art. 74[a], który miałby na celu dokładniejsze wyjaśnienie sytuacji danych będących obecnie w posiadaniu Europolu, w szczególności w kontekście wyżej wymienionej decyzji [EIOD] z dnia 3 stycznia 2022 r.” oraz
–        „na posiedzeniu w dniu 19 stycznia [2022 r.] wiele delegacji z zadowoleniem przyjęło zasady zawarte w tym wniosku, ale zatwierdzenie go przez komitet jest konieczne ze względu na jego niedawne przedstawienie i znaczenie, jakie sprawa ta stanowi w związku z decyzją [EIOD]”(40).
89.      Trudno zaprzeczyć, że zakwestionowane przepisy przejściowe stanowią odpowiedź na środek zawarty w decyzji EIOD z dnia 3 stycznia 2022 r., a zatem zostały skierowane do EIOD indywidualnie. Chodzi o przepisy, których treść i konsekwencje są przeceniane w obliczu wyzwania związanego z tą decyzją EIOD, niezaskarżalną ze względu na to, że była ona ostateczna.
90.      Nie rozumiem sposobu, w jaki w tym kontekście można by przyjąć, że rozpatrywane przepisy przejściowe nie dotyczą EIOD bezpośrednio i indywidualnie, jeżeli ich celem jest przeciwdziałanie wydanej przez samego EIOD decyzji indywidualnej, która stała się już ostateczna.
91.      EIOD winien zapewnić i nadzorować stosowanie przepisów rozporządzenia (UE) 2018/1725(41) oraz „każdego innego aktu Unii odnoszącego się do podstawowych praw i wolności osób fizycznych w odniesieniu do przetwarzania danych osobowych przez instytucje i organy Unii”(42).
92.      Jeżeli w ramach wykonywania tej kompetencji EIOD narzuca organowi Unii konkretne działanie, a w ramach ustosunkowania się do tej decyzji (która w międzyczasie stała się ostateczna) zostanie następnie przyjęty przepis mający ją zneutralizować, uważam, że EIOD powinien mieć możliwość wszczęcia przed sądami Unii postępowania mającego na celu ocenę ważności tego (nowego) przepisu.
93.      Podsumowując, uważam, że, nie przesądzając co do istoty kwestii podniesionej przez EIOD przed Sądem w odniesieniu do ważności zakwestionowanych przepisów przejściowych, przepisy te dotyczą go w stopniu wystarczającym do uzasadnienia legitymacji procesowej, której odmówiono mu w zaskarżonym postanowieniu.
C.      Ostateczne rozstrzygnięcie sporu
94.      Zgodnie z art. 61 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej odwołanie pociąga za sobą uchylenie orzeczenia Sądu, a Trybunał może, jeśli stan postępowania na to pozwala, wydać orzeczenie ostateczne w sprawie lub skierować ją do ponownego rozpoznania przez Sąd.
95.      EIOD wnosi do Trybunału o wydanie ostatecznego orzeczenia w podniesionej w pierwszej instancji kwestii merytorycznej.
96.      Moim zdaniem stan postępowania nie pozwala na wydanie orzeczenia przez Trybunał. W rzeczywistości przyznaje to sam EIOD, który zmierza do wydania „ostatecznego wyroku po umożliwieniu wszystkim uczestnikom przedstawienia ich uwag odnoszących się do wszystkich aspektów sprawy”(43).
97.      Spór w pierwszej instancji koncentrował się na dopuszczalności skargi wniesionej przez EIOD przeciwko zakwestionowanym przepisom przejściowym. Pomimo że kwestia ta została rozstrzygnięta, jak właśnie wyjaśniłem, poprzez antycypowanie oceny niektórych kwestii merytorycznych, nie była ona przedmiotem pełnej debaty, lecz została potraktowana wyłącznie instrumentalnie, celem podjęcia decyzji co do kwestionowanej przez Parlament i Radę legitymacji procesowej EIOD. Należy zatem skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd, aby ten, po przeprowadzeniu odpowiedniej kontradyktoryjnej debaty, wydał odpowiednie rozstrzygnięcie co do istoty.
D.      W przedmiocie kosztów
98.      Zgodnie z art. 184 regulaminu postępowania przed Trybunałem, na wniosek EIOD należy obciążyć Parlament i Radę kosztami postępowania w niniejszej instancji, zaś Republika Federalna Niemiec i Republika Francuska pokrywają własne koszty.
V.      Wnioski
99.      W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi:
–        oddalenie odwołania;
–        uchylenie postanowienia Sądu Unii Europejskiej z dnia 6 września 2023 r., EIOD/Parlament i Rada (T‑578/22, EU:T:2023:522);
–        przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania co do istoty zgodnie z art. 61 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej;
–        obciążenie Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej kosztami postępowania;
–        orzeczenie, że Republika Federalna Niemiec i Republika Francuska pokrywają własne koszty.
1      Język oryginału: hiszpański.
2      Sprawa T‑578/22, EU:T:2023:522. Zwane dalej „zaskarżonym postanowieniem”.
3      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie Agencji Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Ścigania (Europol), zastępujące i uchylające decyzje Rady 2009/371/WSiSW, 2009/934/WSiSW, 2009/935/WSiSW, 2009/936/WSiSW i 2009/968/WSiSW (Dz.U. 2016, L 135, s. 53). Zwane dalej „pierwotnym rozporządzeniem w sprawie Europolu”.
4      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2022 r. zmieniające rozporządzenie (UE) 2016/794 w odniesieniu do współpracy Europolu z podmiotami prywatnymi, przetwarzania danych osobowych przez Europol na poparcie dochodzeń karnych oraz roli Europolu w zakresie badań naukowych i innowacji
(Dz.U. 2022, L 169, s. 1). Następnie będę odnosić się do pierwotnego rozporządzenia w sprawie Europolu wraz wprowadzonymi w jego drodze zmianami, zwanego dalej „zmienionym rozporządzeniem w sprawie Europolu”).
5      Są to dwa przepisy przejściowe (art. 74a i 74b, zwane dalej „zakwestionowanymi przepisami przejściowymi”) dotyczące odpowiednio, w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy, przetwarzania danych osobowych w ramach wsparcia będącego w toku konkretnego postępowania przygotowawczego oraz przetwarzania danych osobowych znajdujących się w posiadaniu Europolu.
6      Artykuł 18 („Cele działań związanych z przetwarzaniem informacji”) pierwotnego rozporządzenia w sprawie Europolu, który przewidywał w ust. 3 i 5:
„3. Przetwarzanie do celów analiz operacyjnych, o których mowa w ust. 2 lit. c), prowadzi się z wykorzystaniem projektów analizy operacyjnej, do których mają zastosowanie następujące szczególne zabezpieczenia:
a)       w odniesieniu do każdego projektu analizy operacyjnej dyrektor wykonawczy określa konkretny cel, kategorie danych osobowych oraz kategorie osób, których dane dotyczą, uczestników, okres przechowywania oraz warunki dostępu do danych, przekazywania i wykorzystywania ich i informuje o nich zarząd oraz EIOD;
b)       dane osobowe można gromadzić i przetwarzać wyłącznie do celów określonego projektu analizy operacyjnej. W przypadku gdy staje się jasne, że dane osobowe mogą mieć znaczenie dla innego projektu analizy operacyjnej, dalsze przetwarzanie tych danych osobowych jest dozwolone wyłącznie w zakresie, w jakim takie dalsze przetwarzanie jest niezbędne i proporcjonalne, a dane osobowe spełniają wymogi określone w lit. a) mające zastosowanie do tego innego projektu analizy;
c)            dostęp do danych odpowiedniego projektu i możliwość przetwarzania tych danych mają wyłącznie upoważnieni pracownicy.
[…]
5.
W załączniku II wymieniono kategorie danych osobowych oraz kategorie osób, których dane dotyczą, w odniesieniu do których można gromadzić i przetwarzać dane w odniesieniu do każdego z celów, o których mowa w ust. 2”.
7      Artykuł 18 ust. 6 pierwotnego rozporządzenia w sprawie Europolu stanowił: „Europol może czasowo przetwarzać dane na potrzeby stwierdzenia, czy dane takie mają znaczenie dla realizacji jego zadań, a jeśli tak to
dla którego z celów, o których mowa w ust. 2. Zarząd, działając na wniosek dyrektora wykonawczego i po zasięgnięciu opinii EIOD, doprecyzowuje warunki przetwarzania takich danych, w szczególności odnoszące się do dostępu do danych i wykorzystania danych, a także do ograniczeń czasowych, nieprzekraczających sześciu miesięcy, dotyczących przechowywania i usuwania danych, z należytym uwzględnieniem zasad, o których mowa w art. 28”.
8      Wyrok wstępny z dnia 22 maja 1990 r., Parlament/Rada (C‑70/88, EU:C:1990:217; zwany dalej „wyrokiem Parlament/Rada”).
9      Punkt 23 zaskarżonego postanowienia.
10      Punkt 21 zaskarżonego postanowienia.
11      Punkt 22 zaskarżonego postanowienia.
12      Wyrok z dnia 17 grudnia 2020 r., Niemcy/Komisja (C‑475/19 P i C‑688/19 P, EU:C:2020:1036, zwany dalej „wyrokiem Niemcy/Komisja”), pkt 33, na który powołuje się Rada.
13      Wyrok Niemcy/Komisja, pkt 33.
14      Jak wskazał Sąd w pkt 27 zaskarżonego postanowienia.
15      Artykuł 41 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 45/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2000 r. o ochronie osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez instytucje i organy wspólnotowe i o swobodnym przepływie takich danych (Dz.U. 2001, L 8, s. 1).
16      Punkt 29 zaskarżonego postanowienia, w którym Sąd przytoczył wyrok z dnia 14 lipca 2022 r., Włochy i Comune di Milano/Rada i Parlament (Siedziba Europejskiej Agencji Leków) (C‑106/19 i C‑232/19, EU:C:2022:568, pkt 113 i 116).
17      Punkt 32 zaskarżonego postanowienia.
18      W związku z tym pkt 33 zaskarżonego postanowienia ma następujące brzmienie: „O statusie [EIOD] jako niezależnego organu nadzorczego wspomina faktycznie art. 16 ust. 2 TFUE, który stanowi, że przestrzeganie zasad dotyczących ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii podlega kontroli niezależnych organów, a także art. 8 ust. 3 [K]arty, który stanowi, że przestrzeganie zasad dotyczących ochrony danych osobowych podlega kontroli niezależnego organu”.
19      Punkt 41 zaskarżonego postanowienia. W wyroku Parlament/Rada (pkt 16) uznano (pkt 16), że różnego rodzaju możliwości uzyskania ochrony prawnej, które w wyroku z dnia 27 września 1988 r., Parlament/Rada (302/87, EU:C:1988:461), zostały uznane za wystarczające do tego, aby poddać kontroli sądowej akty Rady lub Komisji przyjęte z naruszeniem prerogatyw Parlamentu, mogą okazać się „niewystarczające lub niepewne”.
20      Wyrok Parlament/Rada, pkt 21.
21      Wyrok Parlament/Rada, pkt 23.
22      Wyrok Parlament/Rada, pkt 25.
23      Wyrok Parlament/Rada, pkt 26.
24      Wyrok Parlament/Rada, pkt 27. Wyróżnienie moje.
25      Punkt 30 odwołania.
26      Z tej perspektywy bez znaczenia jest to, że dla EIOD spełnienie tych warunków jest konsekwencją zaistnienia „bardzo wyjątkowych” okoliczności niniejszej sprawy.
27      Punkty 32 i 33 odwołania.
28      Wyrok z dnia 6 listopada 2018 r., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisja, Komisja/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisja/Ferracci, od C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, zwany dalej „wyrokiem Scuola Elementare Maria Montessori/Komisja”), pkt 47: „[s]koro przesłanka bezpośredniego oddziaływania wymaga bowiem, by zakwestionowany akt wywierał bezpośredni wpływ na sytuację prawną skarżącego, to sąd Unii musi sprawdzić, czy ten ostatni wskazał we właściwy sposób powody, dla których decyzja Komisji może postawić go w gorszej pozycji konkurencyjnej, a tym samym mieć wpływ na jego sytuację prawną”. Wyróżnienie moje.
29      Punkt 74 zaskarżonego postanowienia.
30      Punkt 78 zaskarżonego postanowienia.
31      Zobacz w szczególności wyrok z dnia 12 lipca 2022 r., Nord Stream 2/Parlament i Rada (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), pkt 43, 44 i przytoczone tam orzecznictwo.
32      Punkty 80 i 82 zaskarżonego postanowienia.
33      Punkt 83 zaskarżonego postanowienia.
34      Zobacz wyrok z dnia 12 lipca 2022 r., Nord Stream 2/Parlament i Rada (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), pkt 98 i przytoczone tam orzecznictwo.
35      Punkt 13 zaskarżonego postanowienia.
36      Kwestia ta była przedmiotem długiej dyskusji na rozprawie i moim zdaniem wchodzi w zakres oceny merytorycznej żądań EIOD, nie zaś – oceny dopuszczalności jego skargi.
37      Nawet jeśli Sąd wykluczył istnienie bezpośredniego oddziaływania, jego decyzja o odrzuceniu skargi EIOD jako niedopuszczalnej mogłaby ostatecznie zostać uzasadniona na gruncie innych podstaw prawnych; mogłoby tak być w szczególności, gdyby przesłanka indywidualnego oddziaływania nie została spełniona. Zobacz w szczególności wyroki: Scuola Elementare Maria Montessori/Komisja (pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 22 czerwca 2021 r., Wenezuela/Rada (Wpływ na państwo trzecie) (C‑872/19 P, EU:C:2021:507), pkt 86,
87.
38      Opinia EIOD z dnia 8 marca 2021 r. w sprawie wniosku dotyczącego zmiany rozporządzenia w sprawie Europolu, [pełnia wersja] dostępna pod adresem https://www.edps.europa.eu/data-protection/our-work/publications/opinions/edps-opinion-proposal-amendment-europol-regulation_en.
39      Dostępny na https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST5370-2022-INIT/fr/pdf.
40      Punkt 11 zaskarżonego postanowienia.
41      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2018 r. o ochronie osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii i o swobodnym przepływie takich danych oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 45/2001 i decyzję nr 1247/2002/WE (Dz.U. 2018, L 295, s. 39).
42      Artykuł 52 ust. 3 rozporządzenia
2018/1725.
43      Punkt 68 skargi in fine.