62022CJ0061_RES
Zadeva C‑61/22
Detlev Sieber
proti
Landeshauptstadt Wiesbaden
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Verwaltungsgericht Wiesbaden)
Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 21. marca 2024
„Predhodno odločanje – Uredba (EU) 2019/1157 – Okrepitev varnosti osebnih izkaznic državljanov Evropske unije – Veljavnost – Pravna podlaga – Člen 21(2) PDEU – Člen 77(3) PDEU – Uredba (EU) 2019/1157 – Člen 3(5) – Obveznost držav članic, da v pomnilniški medij osebnih izkaznic vključijo dva prstna odtisa v interoperabilnih digitalnih oblikah – Člen 7 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Spoštovanje zasebnega in družinskega življenja – Člen 8 Listine o temeljnih pravicah – Varstvo osebnih podatkov – Uredba (EU) 2016/679 – Člen 35 – Obveznost izvedbe ocene učinka v zvezi z varstvom podatkov – Časovna ohranitev učinkov uredbe, ki je bila razglašena za neveljavno“
Akti institucij – Izbira pravne podlage – Merila – Obstoj specifične pravne podlage – Uredba o okrepitvi varnosti osebnih izkaznic državljanov Unije in dokumentov za prebivanje, izdanih državljanom Unije in njihovim družinskim članom, ki uresničujejo svojo pravico do prostega gibanja – Sprejetje na podlagi specifičnih določb člena 77(3) PDEU in ne člena 21(2) PDEU
(člena 21(2) in 77(3) PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta 2019/1157)
(Glej točke 46, od 49 do 56 in 61.)
Varstvo posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov – Uredba 2016/679 – Obveznost upravljavca obdelave osebnih podatkov, ki bi lahko povzročila veliko tveganje za pravice in svoboščine posameznikov, da izvede predhodno oceno učinka – Obveznost, za katero ni namenjeno, da bi se uporabljala pri sprejetju uredbe, v kateri ni nobene obdelave osebnih podatkov – Kršitev – Neobstoj
(uredbi Evropskega parlamenta in Sveta 2016/679, člen 35(1) in (10), ter 2019/1157)
(Glej točki 66 in 67.)
Temeljne pravice – Listina o temeljnih pravicah – Spoštovanje zasebnega življenja – Varstvo osebnih podatkov – Odvzem in shranjevanje prstnih odtisov v osebnih izkaznicah državljanov Unije – Vključitev – Poseganje v pravice, priznane s členoma 7 in 8 Listine
(Listina evropske unije o temeljnih pravicah, člena 7 in 8; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta 2019/1157, člen 3(5))
(Glej točke 70, 72 in 73.)
Temeljne pravice – Listina o temeljnih pravicah – Spoštovanje zasebnega življenja – Varstvo osebnih podatkov – Uredba o okrepitvi varnosti osebnih izkaznic državljanov Unije in dokumentov za prebivanje, izdanih državljanom Unije in njihovim družinskim članom, ki uresničujejo svojo pravico do prostega gibanja – Odvzem in shranjevanje prstnih odtisov v osebnih izkaznicah državljanov Unije – Poseg v te temeljne pravice – Omejitev uresničevanja teh pravic – Dopustnost – Pogoji
(Listina evropske unije o temeljnih pravicah, členi 7, 8 in 52(1); Uredba Evropskega parlamenta in Sveta 2019/1157, člen 3(5))
(Glej točke 75, 76, 79, 81, 84, od 90 do 92, od 98 do 101, 104, od 108 do 110, 119, 120, 123 in 124.)
Vprašanja za predhodno odločanje – Presoja veljavnosti – Razglasitev neveljavnosti uredbe – Razglasitev neveljavnosti Uredbe o okrepitvi varnosti osebnih izkaznic državljanov Unije in dokumentov za prebivanje, izdanih državljanom Unije in njihovim družinskim članom, ki uresničujejo svojo pravico do prostega gibanja – Učinki – Časovna omejitev
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta 2019/1157)
(Glej točke od 126 do 128 ter točki 1 in 2 izreka.)
Povzetek
Sodišče, ki je v velikem senatu odločalo o predlogu za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Verwaltungsgericht Wiesbaden (upravno sodišče v Wiesbadnu, Nemčija), je razglasilo neveljavnost Uredbe 2019/1157 (
1
) o okrepitvi varnosti osebnih izkaznic državljanov Unije, ker je bila sprejeta na napačni pravni podlagi. Vendar je ugotovilo, da je obvezna vključitev dveh prstnih odtisov v osebne izkaznice, ki jo določa ta uredba, združljiva med drugim s temeljnima pravicama do spoštovanja zasebnega življenja in do varstva osebnih podatkov. Sodišče je zato ohranilo njene učinke, dokler ne začne veljati nova uredba, ki bo temeljila na ustrezni specifični pravni podlagi in s katero bo nadomeščena prvonavedena uredba.
Tožeča stranka iz postopka v glavni stvari je novembra 2021 pri mestu Wiesbaden (
2
) zaprosila za izdajo nove osebne izkaznice, pri čemer je zaprosila, naj ta izkaznica ne vsebuje njenih prstnih odtisov. Mesto Wiesbaden je navedeno prošnjo zavrnilo med drugim z obrazložitvijo, da je od 2. avgusta 2021 vključitev dveh prstnih odtisov v pomnilniški medij osebnih izkaznic obvezna na podlagi določbe nacionalnega prava, s katero je v bistvu prenesen člen 3(5) Uredbe 2019/1157.
Tožeča stranka iz postopka v glavni stvari je 21. decembra 2021 pri predložitvenem sodišču vložila tožbo zoper odločbo mesta Wiesbaden, da bi se temu mestu naložilo, naj ji izda osebno izkaznico, ne da bi se pridobili njeni prstni odtisi.
Ker je predložitveno sodišče dvomilo o zakonitosti obrazložitve izpodbijane odločbe, zlasti ker se je spraševalo, ali ni mogoče izpodbijati veljavnosti same Uredbe 2019/1157, je prekinilo odločanje in Sodišču postavilo vprašanje, ali je ta uredba neveljavna, prvič, ker naj bi bila napačno sprejeta na podlagi člena 21(2) PDEU namesto na podlagi člena 77(3) PDEU, drugič, ker naj bi kršila Splošno uredbo o varstvu podatkov, (
3
) in tretjič, ker naj bi kršila člena 7 in 8 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. (
4
)
Presoja Sodišča
Prvi razlog za neveljavnost: uporaba napačne pravne podlage
V zvezi s področjema uporabe členov 21(2) PDEU in 77(3) PDEU je Sodišče navedlo, da je pristojnost, ki je Uniji podeljena s prvo od teh dveh določb za sprejetje določb, potrebnih za olajšanje uresničevanja pravice državljanov Unije do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, (
5
) podeljena, če Pogodbi določata potrebna pooblastila za ukrepanje. Člen 77(3) PDEU (
6
) pa izrecno določa taka pooblastila za ukrepanje v zvezi s sprejetjem določb o potnih listih, osebnih izkaznicah, dovoljenjih za prebivanje ali drugih takih listin, izdanih državljanom Unije, da bi se olajšalo uresničevanje pravice do prostega gibanja in prebivanja.
Drugonavedena določba je sicer pod naslovom PDEU, ki ureja območje svobode, varnosti in pravice, in v poglavju, naslovljenem „Politika glede mejne kontrole, azila in priseljevanja“. Vendar iz člena 77(1) PDEU izhaja, da Unija oblikuje politiko, da bi zagotovila, da se ne izvaja kontrola oseb pri prehajanju notranjih meja, ne glede na državljanstvo, ter da bi se izvajala kontrola oseb in učinkovit nadzor pri prehajanju zunanjih meja in da bi se postopno uvedel integriran sistem upravljanja teh meja. Določbe (
7
) iz člena 77(3) PDEU pa so sestavni del take politike Unije. Državljanom Unije namreč te listine omogočajo zlasti, da dokažejo svoj status imetnika pravice do prostega gibanja in prebivanja, in da torej to pravico uveljavljajo. Člen 77(3) je zato lahko podlaga za sprejetje ukrepov v zvezi z navedenimi listinami, če se izkaže, da je tako ukrepanje potrebno za olajšanje uresničevanja pravice do prostega gibanja in prebivanja.
Te razlage obsega člena 77(3) PDEU ni mogoče ovreči niti z zgodovinskim razvojem Pogodb na področju pristojnosti Unije za sprejetje ukrepov, ki se med drugim nanašajo na potne liste in osebne izkaznice, niti s tem, da iz te določbe izhaja, da se uporablja, „če v Pogodbah niso predvidena potrebna pooblastila za tako ukrepanje“.
V zvezi s tem je Sodišče na eni strani navedlo, da je bila z Lizbonsko pogodbo sicer črtana določba, (
8
) ki je izrecno izključevala možnost zakonodajalca Unije, da uporabi člen 18(2) ES (postal člen 21(2) PDEU) kot pravno podlago za sprejetje, med drugim, „določb o potnih listinah[ in] osebnih izkaznicah“. Vendar je bila ob tem s to pogodbo Uniji izrecno podeljena pristojnost za ukrepanje na tem področju, in sicer v členu 77(3) PDEU, ki za sprejetje ukrepov na navedenem področju določa posebni zakonodajni postopek, zlasti da se zahteva soglasje v Svetu.
V teh okoliščinah navedeno črtanje ne more pomeniti, da bi bilo odslej mogoče določbe o potnih listih in osebnih izkaznicah sprejeti na podlagi člena 21(2) PDEU. Nasprotno, po presoji Sodišča je iz zgodovinskega razvoja razvidno, da je bil namen avtorjev Pogodb s členom 77(3) PDEU Uniji za sprejetje takih določb za olajšanje uveljavljanja pravice do prostega gibanja in prebivanja podeliti bolj specifična pristojnost od splošnejše pristojnosti iz člena 21(2) PDEU.
Na drugi strani je Sodišče navedbo, da se člen 77(3) PDEU uporablja, „če v Pogodbah niso predvidena potrebna pooblastila za tako ukrepanje“, razložilo tako, da so s tem mišljena pooblastila, ki niso podeljena z določbo, ki je splošnejša, kot je člen 21(2) PDEU, ampak z določbo, ki je še bolj specifična.
Sodišče je iz tega sklepalo, da lahko sprejetje Uredbe 2019/1157 temelji na členu 21(2) PDEU le, če glavni ali prevladujoči cilj oziroma sestavni del te uredbe ni zajet s specifičnim področjem uporabe člena 77(3) PDEU, ki se za olajšanje uresničevanja pravice do prostega gibanja in prebivanja nanaša na izdajo potnih listov, osebnih izkaznic, dovoljenj za prebivanje ali drugih takih listin.
Iz cilja in glavnih sestavnih delov Uredbe 2019/1157 pa izhaja, da ta uredba spada na specifično področje uporabe člena 77(3) PDEU. Zato je zakonodajalec Unije s sprejetjem te uredbe na podlagi člena 21(2) PDEU in v rednem zakonodajnem postopku, uporabil napačno pravno podlago, kar lahko povzroči neveljavnost navedene uredbe.
Drugi razlog za neveljavnost: kršitev člena 35(10) SUVP
Sodišče je po navedbi, da Uredba 2019/1157 ne določa nobenega dejanja, ki se izvaja v zvezi z osebnimi podatki, temveč določa le, da države članice v primeru zahteve za osebno izkaznico opravijo nekatere obdelave, ugotovilo, da se člen 35(1) SUVP (
9
) za sprejetje Uredbe 2019/1157 ni uporabljal. Ker člen 35(10) SUVP določa odstopanje od zadnjenavedene določbe, sprejetje Uredbe 2019/1157 torej ni moglo biti v nasprotju z navedenim členom 35(10).
Tretji razlog za neveljavnost: kršitev členov 7 in 8 Listine
Sodišče je na prvem mestu navedlo, da obveznost vključitve dveh celotnih prstnih odtisov v pomnilniški medij osebnih izkaznic, ki jih izdajo države članice, ki je določena v členu 3(5) Uredbe 2019/1157, pomeni omejitev tako pravice do spoštovanja zasebnega življenja kot tudi pravice do varstva osebnih podatkov, ki sta določeni v členih 7 oziroma 8 Listine. (
10
) Poleg tega ta obveznost vključuje predhodno izvedbo dveh zaporednih dejanj obdelave osebnih podatkov, in sicer pridobitev navedenih odtisov od posameznika, na katerega se nanašajo osebni podatki, in njuno začasno shranjevanje za namene personalizacije osebnih izkaznic, ki pomenita tudi omejitvi pravic, določenih v členih 7 in 8 Listine.
Sodišče je na drugem mestu preučilo, ali so zadevne omejitve upravičene in sorazmerne.
V zvezi s tem je na eni strani presodilo, da je z zadevnimi omejitvami spoštovano načelo zakonitosti in se z njimi ne posega v bistveno vsebino temeljnih pravic iz člena 7 in 8 Listine.
Na drugi strani je Sodišče v zvezi z načelom sorazmernosti pojasnilo, prvič, da se z zadevnim ukrepom dosega več ciljev v splošnem interesu, ki jih priznava Unija, in sicer boj proti izdelavi lažnih osebnih izkaznic in proti zlorabi identitete ter interoperabilnost sistemov za preverjanje, ter da je ta ukrep primeren za uresničitev teh ciljev. Vključitev prstnih odtisov v osebne izkaznice namreč oteži izdelavo lažnih osebnih izkaznic. Omogoča tudi zanesljivo preverjanje verodostojnosti osebne izkaznice in identitete imetnika izkaznice s čimer se zmanjša tveganje goljufij. Kar zadeva cilj interoperabilnosti sistemov za preverjanje osebnih izkaznic, pa uporaba celotnih prstnih odtisov omogoča zagotovitev združljivosti z vsemi avtomatiziranimi sistemi za identifikacijo prstnih odtisov, ki jih uporabljajo države članice, čeprav taki sistemi ne uporabljajo nujno enakega mehanizma identifikacije.
Drugič, Sodišče je presodilo, da zadevne omejitve spoštujejo meje tega, kar je nujno potrebno za uresničitev zastavljenih ciljev.
Kar namreč zadeva samo načelo vključitve prstnih odtisov v pomnilniški medij osebnih izkaznic, je to zanesljivo in učinkovito sredstvo za zanesljivo ugotavljanje identitete osebe. Natančneje, zgolj vključitev podobe obraza bi pomenila manj učinkovito sredstvo za identifikacijo kot to, da se poleg te podobe vključita dva prstna odtisa, ker se lahko zaradi različnih dejavnikov anatomske značilnosti obraza spremenijo. Poleg tega je postopek, ki se uporablja za odvzem teh odtisov, preprost za izvajanje.
Kar zadeva vključitev dveh celotnih prstnih odtisov namesto nekaterih značilnih točk teh odtisov – poleg tega, da ta druga možnost ne zagotavlja enakih jamstev kot celotni odtis – je vključitev celotnega odtisa potrebna tudi za interoperabilnost sistemov za preverjanje identifikacijskih dokumentov. Države članice namreč uporabljajo različne tehnologije za identifikacijo prstnih odtisov. S tem, da bi se v pomnilniški medij osebne izkaznice vključile le nekatere značilnosti prstnega odtisa, bi bilo torej ogroženo uresničevanje cilja interoperabilnosti.
Tretjič, Sodišče je presodilo, da omejitve, do katerih tako pride v zvezi s temeljnimi pravicami iz členov 7 in 8 Listine, ob upoštevanju narave zadevnih podatkov, narave dejanj obdelave in pravil zanje ter predvidenih zaščitnih mehanizmov niso take, da bi bile nesorazmerne glede na pomembnost zastavljenih ciljev, temveč da, nasprotno, zadevni ukrep temelji na uravnoteženju ciljev, ki se z njim dosegajo, na eni strani in zadevnih temeljnih pravic na drugi.
(
1
)	Uredba (EU) 2019/1157 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. junija 2019 o okrepitvi varnosti osebnih izkaznic državljanov Unije in dokumentov za prebivanje, izdanih državljanom Unije in njihovim družinskim članom, ki uresničujejo svojo pravico do prostega gibanja, je neveljavna (UL 2019, L 188, str. 67).
(
2
)	Landeshauptstadt Wiesbaden (deželno glavno mesto Wiesbaden, Nemčija).
(
3
)	Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta [z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (Splošna uredba o varstvu podatkov) (UL 2016, L 119, str. 1; v nadaljevanju: SUVP).
(
4
)	V nadaljevanju: Listina. Ti določbi se nanašata na spoštovanje zasebnega in družinskega življenja oziroma na varstvo osebnih podatkov.
(
5
)	Pravica iz člena 20(2)(a) PDEU. V nadaljevanju: pravica do prostega gibanja in prebivanja.
(
6
)	V skladu s to določbo: „[č]e je ukrepanje Unije potrebno za lažje uresničevanje pravice iz člena 20(2)(a) in če v Pogodbah niso predvidena potrebna pooblastila za tako ukrepanje, lahko Svet po posebnem zakonodajnem postopku sprejme določbe o potnih listinah, osebnih izkaznicah, dovoljenjih za prebivanje ali drugih takih listinah. Svet odloča s soglasjem po posvetovanju z Evropskim parlamentom.“
(
7
)	To so določbe o potnih listih, osebnih izkaznicah, dovoljenjih za prebivanje ali drugih takih listinah (v nadaljevanju: določbe o potnih listih in osebnih izkaznicah).
(
8
)	Prej določena v členu 18(3) ES.
(
9
)	Ta določba za upravljavca obdelave osebnih podatkov, ki bi lahko povzročila veliko tveganje za pravice in svoboščine posameznikov, vsebuje obveznost, da pred obdelavo opravi oceno učinka predvidenih dejanj obdelave na varstvo osebnih podatkov.
(
10
)	Te omejitve uresničevanja temeljnih pravic, zagotovljenih s členoma 7 in 8 Listine, na eni strani in obveznost vključitve dveh celotnih prstnih odtisov v pomnilniški medij osebnih izkaznic na drugi strani bodo v nadaljevanju poimenovane „zadevne omejitve“ oziroma „zadevni ukrep“.