62023CJ0499
PRESUDA SUDA (drugo vijeće)
13. studenoga 2025. (
*1
)
„Povreda obveze države članice – Slobodno kretanje robe – Članak 35. UFEU‑a – Količinska ograničenja izvoza – Mjere s istovrsnim učinkom – Građevinski materijal – Obveza prijave izvoza – Pravo prvenstva države – Članak 36. UFEU‑a – Opravdanje – Javna sigurnost – Opskrba kritičnih infrastruktura građevinskim materijalom – Kontrola izvoza u treće zemlje – Isključiva nadležnost Unije – Zajednička trgovinska politika – Uredba (EU) 2015/479 – Zajednička pravila za izvoz – Direktiva (EU) 2015/1535 – Postupak pružanja informacija u području tehničkih propisa i pravila o uslugama informacijskog društva”
U predmetu C‑499/23,
povodom tužbe zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, podnesene 4. kolovoza 2023.,
Europska komisija, koju zastupaju G. Gattinara i K. Talabér‑Ritz, u svojstvu agenata,
tužitelj,
protiv
Mađarske, koju zastupaju M. Z. Fehér i K. Szíjjártó, u svojstvu agenata,
tuženika,
SUD (drugo vijeće),
u sastavu: K. Jürimäe, predsjednica vijeća, K. Lenaerts, predsjednik Suda, u svojstvu suca drugog vijeća, F. Schalin, M. Gavalec (izvjestitelj) i Z. Csehi, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Szpunar,
tajnik: C. Di Bella, administrator,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 6. studenoga 2024.,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 6. veljače 2025.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojom tužbom Europska komisija od Suda zahtijeva da utvrdi da je Mađarska, time što je uvela postupak koji se primjenjuje na izvoz sirovina i građevinskog materijala, povrijedila obveze koje ima na temelju:
–
članaka 35. i 36. UFEU‑a,
–
članka 2. stavka 1. UFEU‑a u vezi s člankom 3. stavkom 1. točkom (e) UFEU‑a te
–
članka 5. stavka 1. i članka 6. stavka 1. Direktive (EU) 2015/1535 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. rujna 2015. o utvrđivanju postupka pružanja informacija u području tehničkih propisa i pravila o uslugama informacijskog društva (SL 2015., L 241, str. 1).
Pravni okvir
Međunarodno pravo
2
Odlukom Vijeća 94/800/EZ od 22. prosinca 1994. o sklapanju u ime Europske zajednice, s obzirom na pitanja iz njezine nadležnosti, sporazuma postignutih u Urugvajskom krugu multilateralnih pregovora (1986. – 1994.) (SL 1994., L 336, str. 1.) Vijeće Europske unije odobrilo je Sporazum o osnivanju Svjetske trgovinske organizacije (WTO), potpisan 15. travnja 1994. u Marakešu, i sporazume iz priloga 1. do 3. tom sporazumu, koji uključuju Opći sporazum o carinama i trgovini iz 1994. (SL 1994., L 336, str. 11., u daljnjem tekstu: GATT iz 1994.).
3
Članak XI. GATT‑a iz 1994., naslovljen „Opće ukidanje količinskih ograničenja”, određuje:
„1. Nijedna ugovorna stranka ne smije uvesti ili održavati na snazi pri uvozu proizvoda podrijetlom s područja druge ugovorne stranke, ili pri izvozu ili prodaji za izvoz proizvoda namijenjenog području druge ugovorne stranke, bilo kakvu zabranu ili ograničenje osim carina, poreza ili drugih davanja, bez obzira na to primjenjuju li se putem kvota, uvoznih ili izvoznih dozvola ili bilo koje druge mjere.
2. Stavak 1. ovog članka ne primjenjuje se na sljedeće slučajeve:
(a)
zabrane ili ograničenja uvoza koja se privremeno primjenjuju radi sprečavanja ili smanjenja kritičnog manjka hrane ili drugih proizvoda koji su od ključne važnosti za ugovornu stranku izvoznicu;
[...]”
Pravo Unije
Direktiva 2008/114/EZ
4
Direktiva Vijeća 2008/114/EZ od 8. prosinca 2008. o utvrđivanju i označivanju europske kritične infrastrukture i procjeni potrebe poboljšanja njezine zaštite (SL 2008., L 345, str. 75.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 3., str. 172.), primjenjiva ratione temporis u ovom slučaju, stavljena je izvan snage s učinkom od 18. listopada 2024. Direktivom (EU) 2022/2557 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. prosinca 2022. o otpornosti kritičnih subjekata i stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 2008/114/EZ (SL 2022., L 333, str. 164. i ispravak SL 2023., L 92, str. 31.). Uvodne izjave 3. i 5. Direktive 2008/114 glasile su:
„(3)
U prosincu 2005. Vijeće za pravosuđe i unutarnje poslove zatražilo je od Komisije izradu prijedloga Europskog programa zaštite kritične infrastrukture (‚EPZKI’) i odlučilo da se on treba temeljiti na pristupu kojim se u obzir uzimaju sve opasnosti, pri čemu prvenstvo treba dati suprotstavljanju terorističkim prijetnjama. Takvim se pristupom u postupku zaštite kritične infrastrukture u obzir uzimaju tehnološke prijetnje prouzročene ljudskim djelovanjem i prirodne katastrofe, no prvenstvo valja dati prijetnjama od terorizma.
[...]
(5)
Ova Direktiva predstavlja prvu mjeru u postupnom pristupu s ciljem utvrđivanja i označivanja [europske kritične infrastrukture] i procjene potrebe njihove zaštite. Direktiva se, kao takva, usredotočuje na sektore energije i prometa te bi je trebalo preispitati kako bi se prosudili njezin učinak i potreba da se u njezin opseg primjene uvrste i drugi sektori, između ostalog, sektor informacijske i komunikacijske tehnologije (IKT).”
5
Članak 2. te direktive propisivao je:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
(a)
‚kritična infrastruktura’ znači imovina, sustav ili njihov dio koji se nalazi u državama članicama i neophodan je za održavanje vitalnih društvenih funkcija, zdravlja, sigurnosti, zaštite, gospodarske i socijalne dobrobiti ljudi, čiji bi poremećaj rada ili čije bi uništenje, kao posljedica neuspjelog održavanja tih funkcija, moglo imati znatan učinak u državi članici;
(b)
‚europska kritična infrastruktura’ ili ‚EKI’ znači kritična infrastruktura koja se nalazi u državama članicama, a čiji bi poremećaj u radu ili čije bi uništenje imalo znatan učinak na najmanje dvije države članice. Značaj učinka ocjenjuje se s obzirom na međusektorska mjerila. To uključuje učinke koji su rezultat međusektorskih ovisnosti o drugim vrstama infrastrukture;
[...]”
6
Članak 3. navedene direktive, naslovljen „Utvrđivanje EKI‑jeva”, u stavku 1. određuje:
„Sukladno postupku predviđenom u Prilogu III., svaka država članica utvrđuje potencijalne EKI‑je koji ispunjavaju međusektorska i sektorska mjerila te odgovaraju definicijama određenima u članku 2. stavcima (a) i (b).
Komisija može državama članicama na njihov zahtjev pomoći u utvrđivanju potencijalnih EKI‑ja.
Komisija može odgovarajućim državama članicama skrenuti pozornost na postojanje potencijalnih kritičnih infrastruktura za koje se može smatrati da ispunjavaju zahtjeve za označivanje EKI‑jeva.
Svaka država članica i Komisija nastavljaju neprekidan postupak utvrđivanja potencijalnih EKI‑ja.”
Direktiva 2015/1535
7
Članak 1. stavak 1. Direktive 2015/1535 propisuje:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
(a)
‚proizvod’ znači svaki industrijski i poljoprivredni proizvod, uključujući ribarske proizvode;
[...]
(c)
‚tehnička specifikacija’ znači specifikacija sadržana u dokumentu kojim se utvrđuju svojstva koja mora imati određeni proizvod, kao što su razine kakvoće, radne značajke, sigurnost ili dimenzije, uključujući zahtjeve koji se odnose na naziv pod kojim se proizvod prodaje, terminologiju, simbole, ispitivanje i metode ispitivanja, pakiranje, obilježavanje i označivanje te postupke ocjene sukladnosti proizvoda.
Izraz ‚tehnička specifikacija’ također obuhvaća proizvodne metode i postupke koji se koriste kod poljoprivrednih proizvoda iz članka 38. stavka 1. drugog podstavka [UFEU‑a] proizvoda namijenjenih prehrani ljudi i životinja te lijekova kako je definirano u članku 1. Direktive 2001/83/EZ Europskog parlamenta i Vijeća [od 6. studenoga 2001. o zakoniku Zajednice o lijekovima za humanu primjenu (SL 2001., L 311, str. 67.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 56., str. 27.)] kao i proizvodne metode i postupke koji se koriste kod drugih proizvoda, ako oni imaju učinak na svojstva tih proizvoda;
(d)
‚ostali zahtjevi’ znači zahtjev za proizvod različit od tehničke specifikacije koji utječe na životni ciklus proizvoda nakon njegova stavljanja na tržište, a posebno je uveden radi zaštite potrošača odnosno okoliša, kao što su uvjeti uporabe, recikliranja, ponovne uporabe i odlaganja, ako ti uvjeti mogu značajno utjecati na sastav ili prirodu proizvoda, odnosno njegovu prodaju;
[...]
(g)
‚nacrt tehničkog propisa’ znači tekst neke tehničke specifikacije ili drugog zahtjeva ili propisa o uslugama, uključujući administrativne odredbe, formulirane s ciljem njihova donošenja ili donošenja u obliku nekog tehničkog propisa, koji je u fazi pripreme tijekom koje se još uvijek mogu napraviti bitne izmjene.”
8
Članak 5. stavak 1. te direktive propisuje:
„Pridržavajući se članka 7., države članice Komisiji bez odlaganja dostavljaju sve nacrte tehničkih propisa, osim ako se njima u cijelosti prenosi tekst međunarodne ili europske norme, u kom su slučaju dovoljne informacije o toj normi; one Komisiji istodobno dostavljaju obrazloženje u kojemu navode razloge za donošenje tehničkog propisa, ako ti razlozi već nisu pojašnjeni u nacrtu.
Države članice, tamo gdje je to primjereno i ako to nisu prije učinile, istodobno dostavljaju Komisiji i tekst osnovnih zakonodavnih odnosno regulatornih odredaba koje se prvenstveno i izravno tiču dotičnih propisa, ako je poznavanje tog teksta potrebno za ocjenu implikacija nacrta tehničkog propisa.
Država članica Komisiji ponovno dostavlja nacrt tehničkih propisa u skladu s gore navedenim uvjetima iz prvog i drugog podstavka ovog stavka svaki put kada unese izmjene kojima se značajno mijenja njegov opseg ili skraćuje prvobitni raspored provedbe odnosno utvrđuju dodatne specifikacije i zahtjevi ili postojeće specifikacije i zahtjevi čine restriktivnijima.
[...]
Komisija o nacrtu tehničkih propisa i svim dokumentima koji su joj dostavljeni bez odlaganja obavješćuje ostale države članice; ona nacrt može uputiti i odboru iz članka 2. ove Direktive radi dobivanja njegova mišljenja te prema potrebi i odboru koji je nadležan za predmetno područje.
[...]”
9
U članku 6. navedene direktive predviđa se:
„1.   Države članice odgađaju usvajanje nacrta tehničkog propisa do isteka roka od tri mjeseca od dana kada je Komisija primila informacije iz članka 5. stavka 1.
[...]
7.   Stavci od 1. do 5. ne primjenjuju se u slučajevima kada je:
(a)
neka država članica zbog hitnih razloga nastalih zbog ozbiljnih i nepredvidljivih okolnosti koje se odnose na zaštitu javnog zdravlja i sigurnosti, zaštitu životinja ili očuvanje biljaka, ili na propise o uslugama kao i zbog državne politike, posebno zaštite maloljetnika, obavezna pripremiti tehničke propise u vrlo kratkom vremenu kako bi ih odmah donijela i uvela bez mogućnosti ikakvih konzultacija; ili
(b)
neka država članica zbog hitnih razloga nastalih zbog ozbiljnih okolnosti koje se odnose na zaštitu sigurnosti i integriteta financijskog sustava, posebno zaštitu deponenata, investitora i osiguranih osoba, obavezna odmah donijeti i provesti pravila o financijskim uslugama.
U priopćenju navedenom u članku 5., ta država članica navodi razloge hitnosti mjera koje je poduzela. Komisija, što je prije moguće, daje svoje mišljenje o tom priopćenju. Poduzima odgovarajuće korake u slučajevima kada se ovaj postupak nepravilno koristi. Komisija redovito obavješćuje Europski parlament.”
Uredba (EU) 2015/479
10
Uvodne izjave 3. do 6. Uredbe (EU) 2015/479 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. ožujka 2015. o zajedničkim pravilima za izvoz (SL 2015., L 83, str. 34.) glase:
„(3)
Trebalo bi utvrditi zajednička pravila za izvoz iz Unije.
(4)
Izvoz je gotovo u potpunosti liberaliziran u svim državama članicama. Moguće je stoga kao načelo Unije prihvatiti da izvoz u treće zemlje ne podliježe nikakvim količinskim ograničenjima, podložno izuzecima predviđenima ovom Uredbom i ne dovodeći u pitanje mjere koje države članice mogu donijeti u skladu s Ugovorom.
(5)
Komisiju bi trebalo obavijestiti ako država članica smatra da bi zaštitne mjere mogle biti potrebne zbog neuobičajenih događanja na tržištu.
(6)
Bitno je da se ispitivanje provede na razini Unije, posebno na temelju takvih informacija, o odredbama i uvjetima izvoza, o izvoznim trendovima, različitim aspektima stanja u gospodarstvu i trgovini i, ako postoje, o mjerama koje treba poduzeti.”
11
U skladu s člankom 1. te uredbe:
„Izvoz proizvoda iz Unije u treće zemlje slobodan je, to jest, ne podliježe nikakvom količinskom ograničenju, osim ograničenjima koja se primjenjuju u skladu s ovom Uredbom.”
12
Poglavlje III. navedene uredbe, naslovljeno „Zaštitne mjere”, sadržava članke 5. do 7. Članak 5. propisuje:
„1.   Kako bi spriječila nastanak kritičnog stanja zbog nedostatka osnovnih proizvoda ili kako bi popravila takvo stanje te ako je, radi zaštite interesa Unije, potrebno odmah intervenirati, Komisija, na zahtjev države članice ili na vlastitu inicijativu te vodeći računa o prirodi proizvoda i ostalim posebnim svojstvima predmetnih transakcija, može izvoz proizvoda uvjetovati predočenjem odobrenja za izvoz, čije je izdavanje regulirano odredbama te podliježe ograničenjima koje utvrđuje Komisija u skladu s postupkom ispitivanja iz članka 3. stavka 2. ili, u hitnim slučajevima, u skladu s člankom 3. stavkom 3.
2.   Europski parlament, Vijeće i države članice obavješćuju se o poduzetim mjerama. Te mjere odmah proizvode učinke.
3.   Mjere mogu biti ograničene na izvoz u određene zemlje ili na izvoz iz određenih regija Unije. Mjere nemaju utjecaja na proizvode koji su na putu prema granici Unije.
4.   Ako je država članica već zatražila intervenciju Komisije, Komisija donosi odluku u skladu sa stavkom 1. u roku od najviše pet radnih dana od dana primitka tog zahtjeva.
5.   Ako postupa prema stavku 1. ovog članka, Komisija u roku od najviše 12 radnih dana od dana stupanja na snagu mjere koju je donijela odlučuje hoće li donijeti odgovarajuće mjere kako je predviđeno člankom 6. Ako po isteku šest tjedana od stupanja na snagu mjere niti jedna mjera nije donesena, smatra se da je dotična mjera opozvana.”
13
Člankom 6. iste uredbe određuje se:
„1.   Ako to zahtijevaju interesi Unije, Komisija može djelujući u skladu s postupkom ispitivanja iz članka 3. stavka 2. donijeti odgovarajuće mjere:
(a)
s ciljem sprečavanja nastanka kritičnog stanja na tržištu zbog nedostatka osnovnih proizvoda, ili popravljanja tog stanja;
(b)
s ciljem omogućavanja izvršenja međunarodnih obveza preuzetih od strane Unije ili svih država članica, posebno onih koje se odnose na trgovinu primarnih proizvoda.
2.   Mjere iz stavka 1. mogu se ograničiti na izvoz u pojedine zemlje ili na izvoz iz određenih regija Unije. Mjere nemaju utjecaja na proizvode koji su na putu prema granici Unije.
3.   Ako se uvode količinska ograničenja izvoza, posebno se vodi računa o:
(a)
obujmu robe koja se izvozi sukladno ugovorima sklopljenim prema uobičajenim odredbama i uvjetima prije stupanja na snagu zaštitne mjere u smislu ovog poglavlja i o kojima je dotična država članica obavijestila Komisiju u skladu sa svojim nacionalnim zakonodavstvom; i
(b)
potrebi da se izbjegne ugrožavanje postizanja cilja zbog kojeg su količinska ograničenja uvedena.”
14
Članak 10. Uredbe 2015/479, koji se nalazi u njezinu poglavlju IV., naslovljenom „Prijelazne i završne odredbe”, glasi kako slijedi:
„Ne dovodeći u pitanje druge odredbe Unije, ova Uredba ne sprečava donošenje ili primjenu, od strane države članice, količinskih ograničenja izvoza zbog razloga javnog morala, javnog poretka ili javne sigurnosti, ili zaštite zdravlja i života ljudi, životinja i biljaka, nacionalnog blaga koje ima umjetničke, povijesne ili arheološke vrijednosti ili industrijskog i trgovačkog vlasništva.”
Mađarsko pravo
Uredba br. 402/2021
15
Člankom 1. a gazdaság újraindítása érdekében meghozandó, az építőipari ellátásbiztonság szempontjából stratégiai jelentőségű nyersanyagok és termékek kivitelével kapcsolatos regisztrációs eljárásról és egyéb intézkedésekről szóló 402/2021. (VII. 8.) kormányrendeleta (Vladina uredba br. 402/2021 (VII. 8.) o postupcima registracije i drugim mjerama koje treba poduzeti za gospodarski oporavak kad je riječ o izvozu sirovina i proizvoda od strateške važnosti za sigurnost opskrbe u građevinskom sektoru (u daljnjem tekstu: Uredba br. 402/2021) predviđa se:
„1.   Sirovine i proizvodi od strateške važnosti za sigurnost opskrbe u građevinskom sektoru navedeni u Prilogu 1. (u daljnjem tekstu zajedno nazvani: građevinski materijali) mogu se, uz iznimku koja se predviđa stavkom 2.,
(a) prodavati ili
(b) izvoziti s državnog područja Mađarske u inozemstvo
nakon registracije (u daljnjem tekstu: prijava) kod ministra nadležnog za domaće gospodarstvo (u daljnjem tekstu: ministar) i potvrde o primitku prijave.
2.   Ova se Uredba ne primjenjuje na građevinske materijale u provozu preko državnog područja Mađarske.”
16
Članak 3. te uredbe propisuje:
„1.   Nakon primitka prijave ministar provjerava je li ona u skladu s formalnim zahtjevima predviđenima člankom 2.
[...]
2.   Ako je prijava u skladu s formalnim zahtjevima predviđenima člankom 2., ministar prosljeđuje prijave, zajedno s informacijama iz stavka 1. točke (b), ovisno o slučaju, vladinom povjereniku nadležnom za usklađivanje mjera ekonomike gradnje (u daljnjem tekstu: vladin povjerenik) koji, uz savjetovanje s nadležnim ministrima, ispituje sprečava li znatno ili onemogućuje prodaja ili izvoz građevinskog materijala u inozemstvo gradnju, korištenje, održavanje ili razvoj kritične infrastrukture, što ugrožava javne usluge ili predstavlja rizik za sigurnost opskrbe u građevinskom sektoru.
3.   U roku od sedam radnih dana od podnošenja prijave vladin povjerenik u pisanom obliku obavještava ministra o postojanju okolnosti iz stavka 2., o svojem stajalištu o okolnostima iz stavka 2. i, ako navedene okolnosti postoje, obavještava i ministra nadležnog za nadzor državne imovine o svojem prijedlogu koji se odnosi na ostvarivanje prava prvokupa i kupnje; ministar ostvaruje pravo mađarske države na prvokup i kupnju u skladu s uvjetima predviđenima u članku 5.
4.   Najkasnije u roku od deset radnih dana od primitka prijave, ministar:
(a)
u pisanom obliku potvrđuje primitak prijave ako ministar nadležan za nadzor državne imovine ne ostvari pravo mađarske države na prvokup i kupnju;
(b)
ako ministar nadležan za nadzor državne imovine ostvari pravo mađarske države na prvokup i kupnju, obavještava podnositelja prijave da mađarska država ostvaruje pravo prvokupa ili kupnje građevinskih materijala navedenih u prijavi i završava postupak koji se odnosi na prijavu; ili
(c)
u pisanom obliku potvrđuje primitak prijave.
4a.   Prijava i potvrda o primitku prilažu se pošiljci te ih podnositelj prijave stavlja na raspolaganje prijevozniku ili organizatoru.
[...]”
17
U skladu s člankom 6./A navedene uredbe:
„Ako podnositelj prijave nije poštovao obvezu prijave predviđenu ovom Uredbom ili ne raspolaže potvrdom o primitku, policija i državna porezna i carinska uprava izriču mu upravnu novčanu kaznu koja može iznositi do četrdeset posto vrijednosti, bez [poreza na dodanu vrijednost (PDV)], građevinskog materijala koji nije prijavljen ili za koji ne raspolaže potvrdom o primitku.”
18
Članak 9. iste uredbe glasi kako slijedi:
„1.   Uz iznimku predviđenu stavkom 2., ova Uredba stupa na snagu sljedećeg dana od dana njezine objave.
2.   Članak 10. stupa na snagu petnaestog dana od dana objave ove Uredbe.”
19
Člankom 11. Uredbe br. 402/2021 predviđa se:
„Obveza prijave iz članka 2. primjenjuje se na izvoz nakon petog radnog dana od stupanja na snagu ove Uredbe.”
20
Članak 12. te uredbe propisuje:
„O nacrtu ove Uredbe podnesena je prethodna obavijest u skladu s člancima 5. do 7. Direktive [2015/1535]”.
Vladina odluka br. 1459/2021
21
Točkom 2. az építésgazdasági intézkedések összehangolásáért felelős kormánybiztos kinevezéséről és feladatairól szóló 1459/2021. (VII. 14.) kormányhatározata (Vladina odluka br. 1459/2021 (VII. 14.), koja se odnosi na imenovanje i dužnosti vladina povjerenika nadležnog za usklađivanje mjera ekonomike gradnje) predviđa se:
„Vladin povjerenik:
(a)
nadležan je za usklađivanje mjera ekonomike gradnje koje vlada poduzima u okviru gospodarskog oporavka i osobito:
(aa)
za utvrđivanje postupka prijave koji je povezan s izvozom građevinskih materijala i provođenje potrebnih mjera za ostvarivanje prava države na prvokup i kupnju;
(ab)
za provođenje mjere koja se odnosi na prijavu povezanu s prijevozom građevinskih materijala,
[...]”
Predsudski postupak
22
Mađarska je 30. lipnja 2021., u okviru postupka obavještavanja predviđenog Direktivom 2015/1535, obavijestila Komisiju o nacrtu vladine uredbe koja se odnosi na mjere koje treba poduzeti za gospodarski oporavak kad je riječ o izvozu sirovina i proizvoda od strateške važnosti za sigurnost opskrbe u građevinskom sektoru (u daljnjem tekstu: dostavljeni nacrt).
23
Komisija je 8. srpnja 2021. zatražila od te države članice dodatne informacije kako bi mogla procijeniti dostavljeni nacrt s obzirom na relevantne odredbe prava Unije.
24
Istog je dana Uredba br. 402/2021 objavljena u mađarskom službenom listu. Tekst odredbi te uredbe nije bio istovjetan tekstu koji se nalazio u dostavljenom nacrtu.
25
Komisija je 16. srpnja 2021. zatražila od Mađarske informacije koje se odnose na objavu spomenute uredbe.
26
Ta država članica je 22. srpnja 2021. obavijestila Komisiju da se Uredba br. 402/2021 razlikuje od dostavljenog nacrta u pogledu njezina dosega i sadržaja.
27
Dopisom od 29. srpnja 2021. Komisija je obavijestila navedenu državu članicu da smatra da nedostavljanje obavijesti o nacrtu uredbe kao i nepoštovanje obveze da se odgodi donošenje Uredbe br. 402/2021, u skladu s člancima 5. i 6. Direktive 2015/1535, predstavljaju bitnu povredu postupka zbog koje su odredbe tih nacionalnih tehničkih propisa ostale neprimjenjive.
28
Mađarska je u svojem odgovoru od 2. rujna 2021. opravdala donošenje Uredbe br. 402/2021 bez prethodne obavijesti Komisiji tvrdeći da se suočila s hitnom situacijom u kontekstu pandemije bolesti COVID-19 i globalne nestašice sirovina koja je iz toga proizašla i koja je ozbiljno utjecala na građevinske radove u Mađarskoj. U tom pogledu, tom se uredbom nastojalo osigurati da zalihe materijala i proizvoda bitnih za sigurnost opskrbe u građevinskom sektoru budu dostupne u toj državi članici i da se mogu ispuniti nacionalne potrebe kako bi se zajamčila zaštita kritične infrastrukture.
29
Komisija je 23. rujna 2021. uputila Mađarskoj pismo opomene. Prigovorila je da je time što je donijela Uredbu br. 402/2021 i naknadne izmjene te Vladine odluke br. 1459/2021, ta država članica povrijedila obveze koje ima na temelju članaka 35. i 36. UFEU‑a, članka 2. stavka 1. UFEU‑a, u vezi s člankom 3. stavkom 1. točkom (e) UFEU‑a, te članka 5. stavka 1. i članka 6. stavka 1. Direktive 2015/1535.
30
Dopisom od 23. studenoga 2021. Mađarska je u odgovoru na to pismo opomene osporila te prigovore.
31
Budući da Komisija nije bila zadovoljna argumentima koje je istaknula ta država članica, uputila joj je 6. travnja 2022. obrazloženo mišljenje u kojem je ponovila spomenute prigovore.
32
Dopisom od 13. lipnja 2022. navedena država članica je odgovorila na to obrazloženo mišljenje, pri čemu je navela da povrede koje joj se stavljaju na teret nisu osnovane.
33
U tim je okolnostima Komisija odlučila podnijeti ovu tužbu 4. kolovoza 2023.
Tužba
34
U prilog svojoj tužbi Komisija ističe tri prigovora koji se temelje, prvi, na povredi članaka 35. i 36. UFEU‑a, drugi, na povredi članka 2. stavka 1. UFEU‑a, u vezi s člankom 3. stavkom 1. točkom (e) UFEU‑a, i, treći, na povredi članka 5. stavka 1. i članka 6. stavka 1. Direktive 2015/1535.
35
Mađarska zahtijeva da se tužba zbog povrede obveze odbije.
Prvi prigovor, koji se temelji na povredi članaka 35. i 36. UFEU‑a
Argumentacija stranaka
36
Komisija tvrdi da je Uredba br. 402/2021 mjera s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje u smislu članka 35. UFEU‑a jer se njome predviđa, s jedne strane, obveza obavješćivanja o izvozu građevinskih materijala i, s druge strane, mogućnost da mađarska država ostvari pravo prvokupa i kupnje tog građevinskog materijala, na prijedlog povjerenika vlade, ako prodaja ili izvoz građevinskih materijala u inozemstvo znatno ometa ili onemogućuje gradnju, korištenje, održavanje ili razvoj kritičnih infrastruktura, što ugrožava javne usluge ili predstavlja rizik za sigurnost opskrbe u građevinskom sektoru.
37
Ta kvalifikacija Uredbe br. 402/2021 nalaže se neovisno o okolnostima na koje se poziva Mađarska, odnosno tome da se postupak obavješćivanja predviđen tom uredbom dovršava u roku od najviše dva radna dana, da mađarska država zapravo ne ostvaruje svoje pravo prvokupa ili kupnje i da nadležna mađarska tijela ne primjenjuju sankcije predviđene u slučaju nepoštovanja obveze obavješćivanja.
38
Naime, Uredbom br. 402/2021 de iure se unutar te države članice uspostavlja razlika u postupanju između unutarnje trgovine i izvozne trgovine građevinskim materijalima. Međutim, nacionalna mjera nije izuzeta od zabrane iz članaka 34. i 35. UFEU‑a samo zato što je prepreka koju stvara od male važnosti, zato što količinsko ograničenje koje proizlazi iz te mjere ima relativno malu ekonomsku važnost ili zato što navedena mjera samo u ograničenoj mjeri utječe na uvoz i izvoz ili gospodarske subjekte.
39
U tom pogledu, Komisija tvrdi da učinci mjere nisu ograničeni na način na koji su je provela nacionalna tijela. Činjenica da su donesene odredbe kojima se predviđa mogućnost ograničavanja izvoza u druge države članice uvođenjem prava prvokupa i kupnje te mogućnosti odgode izvoza do deset radnih dana sama po sebi ima odvraćajući učinak na gospodarske subjekte podvrgnute toj mjeri.
40
Ta institucija smatra da učinak Uredbe br. 402/2021 na slobodno kretanje robe nije previše neizvjestan ni neizravan jer se tom uredbom mađarskoj državi jasno jamči pravo prvokupa ili kupnje nakon ocjene obavijesti o izvozu.
41
Kad je riječ o mogućem opravdanju Uredbe br. 402/2021 na temelju odredbi članka 36. UFEU‑a, Komisija podsjeća na to da su iznimke javnog poretka i javne sigurnosti odstupanja od temeljnog načela slobodnog kretanja robe, koje treba usko tumačiti i čiji doseg države članice ne mogu jednostrano odrediti bez nadzora institucija Unije. Stoga se država članica može pozivati na ta odstupanja isključivo ako postoji stvarna i dovoljno ozbiljna prijetnja koja utječe na neki od temeljnih interesa društva.
42
U odgovoru na argument Mađarske prema kojem je glavni cilj Uredbe br. 402/2021 zaštita sigurnosti opskrbe kritičnih infrastruktura građevinskim materijalima, ta institucija tvrdi da takav razlog, kako bi služio kao valjano opravdanje za mjeru ograničavanja, treba povezati s objektivnim okolnostima koje ispunjavaju zahtjeve javne sigurnosti u smislu članka 36. UFEU‑a i da nije primjenjiv ni općenito ni zbog gospodarskih i socijalnih razloga.
43
Navedena institucija u tom pogledu tvrdi da takva mjera, koja je opravdana radi javne sigurnosti, mora poštovati načelo proporcionalnosti, koje zahtijeva da su sredstva kojima se države članice koriste ograničena na ono što je stvarno prikladno i nužno za postizanje legitimnog cilja koji se želi postići. Osim toga, Komisija podsjeća na to da se može smatrati da se mjerom ograničavanja može zajamčiti ostvarivanje cilja koji se nastoji postići samo ako ona zaista osigurava njegovo ostvarivanje na dosljedan i sustavan način i dotična država članica to mora dokazati.
44
Stoga, s jedne strane, Komisija smatra da Mađarska nije dokazala da su mjere predviđene Uredbom br. 402/2021 prikladne za postizanje zadanih ciljeva. Što se tiče područja primjene te uredbe, ono se ne ograničava ni na građevinske materijale za koje je utvrđen rizik opskrbe ni na građevinske materijale koji su doista potrebni za kritične infrastrukture. Usto, razvoj mađarskog građevinskog sektora bio je relativno stabilan od 2016. te se tijekom dvije godine nakon stupanja na snagu te uredbe mađarska država nije koristila svojim pravom prvokupa i kupnje.
45
S druge strane, Komisija ističe da se, u skladu s načelom proporcionalnosti, sustav kontrole ex ante, opravdan i primjeren, mora temeljiti na objektivnim, nediskriminirajućim i unaprijed poznatim kriterijima predmetnim poduzetnicima, tako da se izvršavanje diskrecijske ovlasti nacionalnih tijela ograniči kako se ona tom ovlasti ne bi koristila arbitrarno. Međutim, Uredbom br. 402/2021 ne predviđaju se takvi objektivni i nediskriminirajući kriteriji.
46
Osim toga, prema mišljenju Komisije, kontrola građevinskih materijala i njihovih izvoza te prikupljanje informacija o njima mogli bi se provesti manje nametljivim sredstvima, primjerice nametanjem obveze dostavljanja relevantnih podataka u tom pogledu. Stoga ta institucija smatra da Mađarska nije dokazala ni da mjere nametnute pobijanom uredbom ne prekoračuju ono što je nužno za postizanje željenog cilja i da joj se stoga mora prigovoriti da nije predvidjela takve alternative.
47
Mađarska tvrdi da odredbe Uredbe br. 402/2021 ne predstavljaju mjeru s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje i da stoga nisu obuhvaćene područjem primjene zabrane predviđene člankom 35. UFEU‑a. Cilj te uredbe je omogućiti nadležnim mađarskim tijelima da nalaganjem obveze prijave učinkovito nadziru zalihe građevinskih materijala od strateške važnosti za nacionalne kritične infrastrukture i da prikupljaju informacije o stanju tih zaliha i isporuka. Zahvaljujući takvoj obvezi prijave, ta tijela raspolažu potpunom slikom u stvarnom vremenu o kretanju spomenutih zaliha i stoga mogu poduzeti mjere potrebne kako bi se izbjegla kritična situacija.
48
Ta država članica smatra da se učinkovitost odredbi predviđenih Uredbom br. 402/2021 dokazuje činjenicom da mađarska država od njihova stupanja na snagu nikada nije bila stavljena u situaciju u kojoj je zbog nestašice građevinskih materijala trebala ostvariti svoje pravo prvokupa ili kupnje. Osim toga, navedenim odredbama subjektima se ne nalaže materijalnopravna obveza, pri čemu u praksi postupak obavješćivanja uvijek završava u roku od najviše dva radna dana i mađarska nadležna tijela ne primjenjuju sankcije predviđene u slučaju nepodnošenja obavijesti.
49
Prema mišljenju navedene države članice, iz sudske prakse Suda proizlazi da je iznimka od zabrane iz članka 35. UFEU‑a predviđena za ograničenja čiji se učinci moraju smatrati previše neizvjesnima ili previše neizravnima. Kad je riječ o stvarnim učincima odredbi Uredbe br. 402/2021, ističe da se na temelju ispitivanja podataka Központi Statisztikai Hivatala (Središnji ured za statistiku, Mađarska) ne može zaključiti da postoji opće smanjenje izvoznog prometa predmetnih građevinskih materijala.
50
U svakom slučaju, Mađarska smatra da je Uredba br. 402/2021 opravdana razlozima javne sigurnosti u smislu članka 36. UFEU‑a jer je njezin glavni cilj zaštita kritičnih infrastruktura osiguravanjem sigurnosti njihove opskrbe građevinskim materijalima. Osim toga, definicija pojma „infrastrukture” predviđena tom uredbom u biti je u skladu s definicijom iz Direktive 2008/114.
51
Ta država članica dodaje da je cilj navedene uredbe i ponovno pokretanje nacionalnog gospodarstva odgovorom na smanjenje proizvodnje građevinskih materijala, nestašice u opskrbi i povećanje cijena nakon krize uzrokovane pandemijom bolesti COVID-19. Time bi se također neizravno zaštitili društveni interesi kao što su stavljanje na raspolaganje stambenih prostora i mogućnost mladih da zasnuju obitelj.
52
Podsjećajući na to da države članice raspolažu određenom marginom prosudbe za utvrđivanje opsega temeljnih potreba društva i za određivanje razine zaštite koju smatraju primjerenom, Mađarska tvrdi da je na Komisiji da dokaže da su odredbe predviđene Uredbom br. 402/2021 potpuno neprikladne za cilj koji se nastoji postići tim nacionalnim propisom, što ta institucija nije učinila u ovom slučaju.
53
Što se tiče proporcionalnosti tog propisa, ta država članica smatra da se Uredbom br. 402/2021 uspostavlja dosljedan sustav koji definira sustav nadzora građevinskih materijala koji, međutim, nema nikakav stvaran negativan učinak na trgovinu. Tvrdi da su dvije mjere predviđene tim propisom, odnosno obveza obavješćivanja te pravo prvokupa i kupnje, jasne i da učinkovitost prve mjere pridonosi tomu da se ne ostvari pravo prvokupa ili kupnje ili, ovisno o slučaju, da se to učini samo u hitnim slučajevima.
54
Navedena država članica tvrdi da se sustav uspostavljen Uredbom br. 402/2021 temelji na objektivnim i nediskriminirajućim kriterijima koji su unaprijed poznati predmetnim poduzetnicima. Mjere predviđene tom uredbom proporcionalne su i ne prekoračuju ono što je prikladno i nužno za postizanje zadanog cilja. Osim toga, manje intruzivna sredstva, kao što je obveza dostavljanja podataka o trgovini građevinskim materijalima, ne bi omogućila mađarskoj državi da se pravodobno suoči s potencijalnim kritičnim nedostatkom takvih materijala.
Ocjena Suda
– Postojanje ograničenja iz članka 35. UFEU‑a
55
Na temelju članka 35. UFEU‑a, količinska ograničenja izvoza i sve mjere s istovrsnim učinkom zabranjeni su među državama članicama.
56
Iz sudske prakse Suda proizlazi da su mjerama s istovrsnim učinkom kao količinska ograničenja izvoza kvalificirane nacionalne mjere koje imaju za cilj ili posljedicu konkretno ograničavanje izvoznih tokova i stoga uspostavljanje različitog postupanja s unutarnjom trgovinom države članice i njezinom izvoznom trgovinom na način da se osigura posebna prednost nacionalnoj proizvodnji ili unutarnjem tržištu dotične države, na štetu proizvodnje ili trgovine drugih država članica (vidjeti presude od 8. studenoga 1979., Groenveld, 15/79, EU:C:1979:253, t. 6. i 7., i od 16. prosinca 2008., Gysbrechts i Santurel Inter, C‑205/07, EU:C:2008:730, t. 40.).
57
U tom kontekstu, Sud je već presudio da se člancima 34. i 35. UFEU‑a protivi primjena, u odnosima unutar Unije, nacionalnog zakonodavstva koje bi zadržalo zahtjev, makar i isključivo formalan, za uvoznom ili izvoznom dozvolom ili bilo koji drugi sličan postupak (presuda od 15. prosinca 1971., International Fruit Company i dr., 51/71 do 54/71, EU:C:1971:128, t. 9.). Naime, nametanje bilo kakve posebne formalnosti za izvoz, kašnjenjem do kojeg dovodi i njezin odvraćajući učinak na izvoznike, predstavlja prepreku trgovini (vidjeti u tom smislu presudu od 16. ožujka 1977., Komisija/Francuska_68/76, EU:C:1977:48, t. 16.).
58
U ovom slučaju najprije valja ispitati imaju li odredbe Uredbe br. 402/2021 za cilj posebno ograničiti izvozne tokove građevinskih materijala, u smislu sudske prakse navedene u točki 56. ove presude.
59
U tom pogledu valja istaknuti da odredbe te uredbe predviđaju obvezu obavješćivanja o izvozu građevinskih materijala, uz upravnu sankciju u slučaju da gospodarski subjekti ne poštuju tu obvezu, iako među strankama nije sporno da takva obveza i takva sankcija nisu predviđene mađarskim pravom u pogledu transakcija prodaje građevinskih materijala na nacionalnom području.
60
Usto, na temelju odredbi te uredbe, nakon što subjekt obavijesti o svojoj namjeri izvoza građevinskog materijala, mađarska nadležna tijela imaju deset radnih dana za ostvarivanje prava prvokupa i kupnje tih materijala ako smatraju da njihova prodaja ili izvoz u inozemstvo znatno ometa ili onemogućuje izgradnju, upravljanje, održavanje ili razvoj kritičnih infrastruktura na državnom području.
61
Iz toga slijedi da, kao prvo, time što se operatorima koji žele izvoziti takav građevinski materijal nalaže dodatni administrativni teret, kao drugo, time što se njome predviđa da nepoštovanje obveze obavješćivanja podrazumijeva znatnu administrativnu sankciju, kao treće, time što dovodi do produljenja rokova isporuke do deset radnih dana i, kao četvrto, time što se konačno sprečava izvozna transakcija u slučaju provedbe prava prvokupa i kupnje u korist mađarske države, Uredba br. 402/2021 ima za cilj ograničiti izvoz građevinskih materijala uspostavljanjem različitog postupanja između unutarnje trgovine i izvozne trgovine tim proizvodima te osiguravanjem prednosti za unutarnje tržište te države članice.
62
S obzirom na taj izričit cilj ograničavanja izvoznih tokova, tu uredbu valja kvalificirati kao „mjere s istovrsnim učinkom kao količinska ograničenja izvoza” u smislu članka 35. UFEU‑a a da pritom nije potrebno ispitati učinke tih odredbi.
63
U svakom slučaju, što se podredno tiče ocjene učinaka odredbi Uredbe br. 402/2021, valja podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, svaku mjeru države članice koja može izravno ili neizravno, stvarno ili potencijalno ograničiti trgovinu unutar Unije treba smatrati mjerom s istovrsnim učinkom kao količinska ograničenja u smislu te odredbe (vidjeti u tom smislu presudu od 19. siječnja 2023., CIHEF i dr., C‑147/21, EU:C:2023:31, t. 37. i navedenu sudsku praksu).
64
Osim toga, svako ograničenje, čak i manje važnosti, jedne od temeljnih sloboda predviđenih UFEU‑om zabranjeno je tim Ugovorom (vidjeti u tom smislu presudu od 1. travnja 2008., Gouvernement de la Communauté française et gouvernement wallon, C‑212/06, EU:C:2008:178, t. 52. i navedenu sudsku praksu).
65
U ovom slučaju, kad je riječ o okolnosti koju navodi Mađarska, prema kojoj od stupanja na snagu Uredbe br. 402/2021 ta država članica nije zabilježila nikakvu nestašicu građevinskog materijala koja zahtijeva ostvarivanje njezina prava prvokupa ili kupnje, valja istaknuti da se ta okolnost može pripisati upravo činjenici da su gospodarski subjekti bili odvraćeni od izvoza građevinskih materijala.
66
Usto, nepostojanje odvraćajućeg učinka odredbi te uredbe nije dokazano ni podacima iz tablice koju je podnijela Mađarska, u Prilogu B.1. svojem odgovoru na tužbu, u kojem se u pogledu dvije godine nakon stupanja na snagu navedene uredbe u odnosu na dvije godine prije tog stupanja na snagu navodi povećanje obujma izvoza za devet od petnaest građevinskih materijala iz iste uredbe i smanjenje tog obujma samo za šest od tih materijala. Naime, u nedostatku drugih dokaza, ne može se isključiti da bi obujam izvoza bio veći da Uredba br. 402/2021 nije postojala. Na temelju tih podataka može se samo zaključiti da se njome ne sprečava izvoz svih građevinskih materijala koji su obuhvaćeni njezinim područjem primjene (vidjeti po analogiji presudu od 17. rujna 2020., Hidroelectrica, C‑648/18, EU:C:2020:723, t. 32.).
67
Iz toga slijedi da odredbe Uredbe br. 402/2021 sigurno utječu na izvoznu trgovinu, kako izravno, osobito zbog administrativnog opterećenja koje za gospodarske subjekte predstavlja obveza obavješćivanja i produljenja rokova isporuke u slučaju izvoza, tako i neizravno, s obzirom na to da obveze utvrđene tim odredbama mogu odvratiti navedene subjekte od izvoza građevinskih materijala. Stoga, i neovisno o njihovu ograničavajućem cilju, ograničavajući učinci navedenih propisa ne mogu se smatrati suviše proizvoljnima ili neizravnima da bi se moglo, u skladu sa sudskom praksom Suda sadržanom u presudama od 7. ožujka 1990., Krantz (C‑69/88, EU:C:1990:97, t. 10. i 11.) i od 13. listopada 1993., CMC Motorradcenter (C‑93/92, EU:C:1993:838, t. 10. do 12.), smatrati da ne predstavljaju ograničenje u smislu članka 35. UFEU‑a.
68
Iz prethodno navedenog proizlazi da je Uredba br. 402/2021 mjera s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje izvoza u smislu članka 35. UFEU‑a. Ta mjera nije u skladu s obvezama koje proizlaze iz potonje odredbe, osim ako se može objektivno opravdati.
– Postojanje opravdanja na temelju članka 36. UFEU‑a
69
Nacionalna mjera koja je u suprotnosti s člankom 35. UFEU‑a može se opravdati jednim od razloga u općem interesu nabrojenih u članku 36. UFEU‑a kao i važnim zahtjevima u općem interesu, pod uvjetom da je cilj koji se njome želi postići legitiman i da je ona proporcionalna tom cilju (vidjeti u tom smislu presude od 16. prosinca 2008., Gysbrechts i Santurel Inter, C‑205/07, EU:C:2008:730, t. 45.; od 17. rujna 2020., Hidroelectrica, C‑648/18, EU:C:2020:723, t. 34., i od 19. siječnja 2023., CIHEF i dr., C‑147/21, EU:C:2023:31, t. 48.).
70
U tu svrhu valja provjeriti je li ta mjera prikladna za jamčenje ostvarenja tog cilja i prekoračuje li ono što je nužno da bi ga se postiglo. Nadalje, u tom kontekstu treba podsjetiti na to da nacionalno zakonodavstvo može jamčiti ostvarenje navedenog cilja samo ako ga učinkovito ostvaruje na sustavan i dosljedan način (vidjeti u tom smislu presudu od 11. lipnja 2015., Berlington Hungary i dr., C‑98/14, EU:C:2015:386, t. 64. i navedenu sudsku praksu).
71
Kad je konkretno riječ o nacionalnoj mjeri koja je, prema mišljenju dotične države članice, opravdana ciljem javne sigurnosti, Sud je već presudio da je za potrebe članka 36. UFEU‑a važno da je ta mjera zaista opravdana objektivnim okolnostima koje ispunjavaju zahtjeve javne sigurnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 10. srpnja 1984., Campus Oil i dr., 72/83, EU:C:1984:256, t. 36.).
72
Sud je također pojasnio da iako su države članice načelno slobodne odrediti zahtjeve javnog poretka i javne sigurnosti u skladu sa svojim nacionalnim potrebama, u kontekstu Unije, a osobito kao odstupanje od temeljne slobode zajamčene UFEU‑om, te razloge ipak treba usko tumačiti, tako da njihov doseg ne može jednostrano odrediti svaka država članica, bez nadzora institucija Unije. Stoga se na javnu sigurnost može pozivati isključivo ako postoji stvarna i dovoljno ozbiljna prijetnja koja utječe na neki od temeljnih interesa društva (vidjeti u tom smislu presude od 18. lipnja 2020., Komisija/Mađarska (Transparentnost udruženja), C‑78/18, EU:C:2020:476, t. 91. i navedenu sudsku praksu i od 13. srpnja 2023., Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, t. 66. i 67.).
73
U tom pogledu, opravdavajući razlozi na koje se država članica može pozvati moraju biti popraćeni primjerenim dokazima ili analizom prikladnosti i proporcionalnosti mjere ograničavanja koju je donijela ta država kao i preciznim elementima kojima se potkrjepljuje njezina argumentacija (presude od 7. lipnja 2007., Komisija/Belgija, C‑254/05, EU:C:2007:319, t. 36. i navedena sudska praksa, kao i od 19. siječnja 2023., CIHEF i dr., C‑147/21, EU:C:2023:31, t. 53. i navedena sudska praksa).
74
U ovom slučaju Mađarska tvrdi da su mjere predviđene Uredbom br. 402/2021 opravdane razlozima javne sigurnosti, osobito sigurnosti opskrbe građevinskim materijalima kritičnih infrastruktura.
75
U tom pogledu Sud je već presudio da u sektorima nafte, telekomunikacija i energetike cilj jamčenja sigurnosti opskrbe takvim proizvodima ili pružanja takvih usluga u slučaju krize na području dotične države članice može biti razlog javne sigurnosti. Međutim, isto ne vrijedi za sigurnost opskrbe sirovinama na lokalnoj razini građevinskog sektora koji ne može biti obuhvaćen legitimnim ciljem osiguranja javne sigurnosti, osim ako se dokaže da nestašica takvih sirovina predstavlja stvarnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju koja utječe na neki od temeljnih interesa društva (vidjeti u tom smislu presudu od 13. srpnja 2023., Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, t. 68. i 69.).
76
Međutim, u ovom slučaju Mađarska nije dokazala da Uredba br. 402/2021, s obzirom na objektivne okolnosti, stvarno i strogo ispunjava zahtjeve javne sigurnosti.
77
Naime, kao prvo, ta se uredba može primijeniti na velik broj infrastruktura u Mađarskoj a da pritom nije utvrđeno da svaka od njih zapravo ima temeljni interes za društvo, s obzirom na to da navedena uredba ne sadržava ni popis infrastruktura od takvog interesa ni definiciju, izravno ili upućivanjem na drugi pravni akt, pojma „kritične infrastrukture” koja bi omogućila jasno i iscrpno utvrđivanje obuhvaćenih infrastruktura.
78
Mađarska tvrdi da, na temelju načela hijerarhije pravnih pravila mađarskog prava, za doseg tog pojma za potrebe Uredbe br. 402/2021 treba smatrati da je isti kao doseg koji je definiran u članku 1. točki (j) a létfontosságú rendszerek és létesítmények azonosításáról, kijelöléséről és védelméről szóló 2012. évi CLXVI. törvény (Zakon br. CLXVI iz 2012. o popisu, određivanju i zaštiti ključnih sustava i postrojenja, Magyar Közlöny 2012. évi 154. száma, str. 26099.). Budući da je tim zakonom Direktiva 2008/114 prenesena u mađarski pravni poredak, potonja definicija odgovara onoj iz članka 2. točke (a) te direktive. Slijedom toga, pojam „kritične infrastrukture” u smislu Uredbe br. 402/2021 temelji se na objektivnim okolnostima.
79
Međutim, u tom pogledu dovoljno je istaknuti, s jedne strane, da iz spisa kojim raspolaže Sud proizlazi da je člankom 1. točkom (j) navedenog zakona, u verziji koja je bila na snazi u trenutku isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju, pojam „kritične infrastrukture” široko definiran i da su u Prilogu 1. tom zakonu među sektorima djelatnosti koji mogu sadržavati kritični element sustava navedeni, među ostalim, energetski, prometni, zdravstveni, socijalni, obrambeni i sektor unutarnje sigurnosti u kojima nadležna mađarska tijela mogu kvalificirati infrastrukture kao „kritične”.
80
S druge strane, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 43. i 44. svojeg mišljenja, Direktiva 2008/114 nije relevantna u ovom slučaju jer Uredba br. 402/2021 nije obuhvaćena njezinim područjem primjene. Iz članka 1. te direktive, u vezi s njezinim uvodnim izjavama 5. i 9., proizlazi da se njome samo utvrđuje postupak utvrđivanja i označavanja kritičnih infrastruktura Unije u sektorima energetike i prometa te se ocjenjuje potreba poboljšanja njihove zaštite, dok je područje primjene Uredbe br. 402/2021 različito i šire jer obuhvaća druge sektore i jer njime nije obuhvaćena zaštita postojećih kritičnih infrastruktura, nego sve djelatnosti povezane s izgradnjom, upravljanjem, održavanjem ili razvojem infrastruktura na nacionalnom području.
81
Kao drugo, kao što to pravilno tvrdi Komisija, veze koje postoje između različitih kategorija građevinskih materijala navedenih Uredbom br. 402/2021 i zaštite kritičnih infrastruktura na koje upućuje ne proizlaze ni iz te uredbe ni, općenito, iz objašnjenja koja je Mađarska pružila u okviru ovog postupka. Isto tako, ta država članica nije pojasnila od kada za svaku od tih kategorija treba smatrati da postoji nestašica građevinskih materijala koja predstavlja stvarnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju sigurnosti opskrbe ključnih infrastruktura.
82
Kao treće, valja utvrditi da cilj Uredbe br. 402/2021 nije postići sigurnost opskrbe kritičnih infrastruktura građevinskim materijalima na dosljedan i sustavan način jer se njome ne predviđaju načini uzimanja u obzir prodaje tih materijala na nacionalnom tržištu i uvoza tih materijala u Mađarsku radi utvrđivanja razina zaliha i nestašica.
83
Iz toga proizlazi da treba odbiti argumente Mađarske prema kojima su mjere ograničavanja sadržane u Uredbi br. 402/2021 opravdane razlozima javne sigurnosti u smislu članka 36. UFEU‑a, koji se odnose na sigurnost opskrbe kritičnih infrastruktura građevinskim materijalom.
84
Budući da Mađarska tvrdi da ta uredba pridonosi i ponovnom pokretanju nacionalnog gospodarstva, odgovarajući na smanjenje proizvodnje građevinskih materijala i povećanje njihovih cijena nakon krize povezane s pandemijom bolesti COVID-19, te zaštiti socijalnih interesa kao što su izgradnja stambenih objekata i mogućnost mladih da zasnuju obitelj, valja podsjetiti, s jedne strane, na to da isključivo gospodarski razlozi povezani s promicanjem nacionalnog gospodarstva ili njegovim dobrim funkcioniranjem ne mogu opravdati prepreku jednoj od temeljnih sloboda zajamčenih Ugovorima (presuda od 13. srpnja 2023., Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, t. 64. i navedena sudska praksa).
85
S druge strane, što se tiče socijalnih razloga, Mađarska ne iznosi nijedan dokaz kojim bi potkrijepila te tvrdnje.
86
U tim okolnostima, mjere ograničavanja koje sadržava Uredba br. 402/2021 ne mogu se opravdati na temelju članka 36. UFEU‑a.
87
Stoga valja prihvatiti prvi prigovor Komisije u dijelu u kojem se odnosi na povredu članka 35. UFEU‑a.
Drugi prigovor, koji se odnosi na povredu članka 2. stavka 1. UFEU‑a u vezi s člankom 3. stavkom 1. točkom (e) UFEU‑a
Argumentacija stranaka
88
Navodeći da se ograničenja predviđena Uredbom br. 402/2021 primjenjuju na izvoz građevinskih materijala u treće zemlje i da stoga predstavljaju mjeru obuhvaćenu zajedničkom trgovinskom politikom, Komisija tvrdi da je Mađarska povrijedila članak 3. stavak 1. točku (e) UFEU‑a, na temelju kojeg Unija ima isključivu nadležnost u području zajedničke trgovinske politike, kao i članak 2. stavak 1. UFEU‑a u kojem se pojašnjava da samo Unija može donositi i usvajati pravno obvezujuće akte, pri čemu države članice to mogu činiti samostalno samo ako ih je ovlastila Unija ili za provedbu akata Unije.
89
Mađarska tvrdi da je Uredba br. 402/2021 obuhvaćena člankom 10. Uredbe 2015/479 kojim se predviđa da se mjere ograničavanja pri izvozu koje donese država članica mogu opravdati jednim od razloga u općem interesu nabrojenih u tom članku 10.
90
Međutim, Komisija smatra da pojam „javna sigurnost” iz navedenog članka 10. odgovara pojmu predviđenom u članku 36. UFEU‑a i da navedena uredba ne ispunjava kriterije predviđene u istom članku 10.
91
Prema Komisijinu mišljenju, s obzirom na to da pravo Unije treba tumačiti, koliko je to moguće, u skladu s međunarodnim obvezama Unije, uključujući one koje proizlaze iz međunarodnih sporazuma koji obvezuju kako Uniju tako i države članice, u ovom slučaju Mađarska mora opravdati, s obzirom na jednu od relevantnih iznimaka GATT‑a iz 1994., to da može odstupiti od zabrane ograničenja izvoza proizvoda u druge države članice WTO‑a, propisane u članku XI. stavku 1. tog sporazuma.
92
Pojašnjava da je točno da se iznimkom predviđenom u članku XI. stavku 2. točki (a) GATT‑a iz 1994. dopuštaju privremena ograničenja izvoza, uključujući količinska, kako bi se spriječile ili uklonile ozbiljne nestašice bitnih proizvoda, ali te situacije nisu obuhvaćene člankom 10. Uredbe 2015/479. Naime, ako dođe do takve situacije, države članice moraju obavijestiti Komisiju o problemima s kojima su suočene, a na njoj je da djeluje na temelju članaka 5. i 6. te uredbe.
93
Ta institucija dodaje da zaštitne mjere donesene na temelju članaka 5. i 6. navedene uredbe mogu biti ograničene na određena odredišta ili izvoz iz određenih regija Unije. Zaštitne mjere poduzete „u interesu Unije” stoga bi također mogle služiti za zaštitu potreba države članice.
94
Mađarska tvrdi da se Uredbom br. 402/2021 ne povređuje isključiva nadležnost Unije u području zajedničke trgovinske politike i da je ta uredba u skladu s člankom 2. stavkom 1. i člankom 3. stavkom 1. UFEU‑a.
95
Članku XI. GATT‑a iz 1994. i Komisijinoj ovlasti donošenja zaštitnih mjera na temelju članaka 5. i 6. Uredbe 2015/479 ne protivi se to da država članica na temelju članka 10. te uredbe donese mjeru poput Uredbe br. 402/2021.
96
Mađarska ističe da se članci 5. i 6. navedene uredbe primjenjuju na mjere koje se mogu donijeti kada to zahtijevaju „interesi Unije”, dok se mjere predviđene tom uredbom odnose na javnu sigurnost samo u jednoj državi članici, a ne na opći interes Unije.
97
Dodaje da se Komisijin argument prema kojem članci 5. i 6. Uredbe 2015/479 sprečavaju državu članicu da primijeni članak 10. te uredbe ne može prihvatiti jer bi, kad bi to bio slučaj, taj članak 10. bio u potpunosti lišen svoje biti.
98
Mađarska zaključuje da Uredba br. 402/2021 ispunjava razloge javne sigurnosti obuhvaćene područjem primjene članka 10. Uredbe 2015/479 i da sigurnost opskrbe opravdava odstupanje od slobodnog kretanja robe na temelju te odredbe.
Ocjena Suda
99
U skladu s člankom 2. stavkom 1. UFEU‑a, kada je Ugovorima Uniji u određenom području dodijeljena isključiva nadležnost, samo Unija može donositi i usvajati pravno obvezujuće akte, dok države članice to mogu činiti samostalno samo ako ih za to ovlasti Unija ili u svrhu provedbe akata Unije.
100
U skladu s člankom 3. stavkom 1. točkom (e) UFEU‑a, Europska unija ima isključivu nadležnost u području zajedničke trgovinske politike.
101
Zakonodavac Unije donio je Uredbu 2015/479 u okviru te isključive nadležnosti kako bi uspostavio zajednički sustav primjenjiv na izvoz. U skladu s uvodnom izjavom 4. te uredbe „[i]zvoz je gotovo u potpunosti liberaliziran u svim državama članicama” i „moguće je stoga kao načelo Unije prihvatiti da izvoz u treće zemlje ne podliježe nikakvim količinskim ograničenjima, podložno izuzecima predviđenima ovom Uredbom i ne dovodeći u pitanje mjere koje države članice mogu donijeti u skladu s Ugovorom”.
102
U tom smislu članak 1. navedene uredbe, određuje da je izvoz proizvoda iz Unije u treće zemlje slobodan, to jest, ne podliježe nikakvom količinskom ograničenju, osim ograničenjima koja se primjenjuju u skladu s istom uredbom.
103
U ovom slučaju stranke se slažu da je Uredba br. 402/2021 pravno obvezujući akt u području obuhvaćenom zajedničkom trgovinskom politikom i da Unija nije ovlastila Mađarsku da donese tu uredbu.
104
Međutim, Mađarska tvrdi da je ta uredba donesena u skladu s Uredbom 2015/479 jer odgovara na razloge javne sigurnosti obuhvaćene člankom 10. te uredbe.
105
U tom pogledu, članak 10. te uredbe predviđa da, ne dovodeći u pitanje druge odredbe prava Unije, ona ne sprečava donošenje ili primjenu, od strane države članice, količinskih ograničenja izvoza zbog razloga javnog morala, javnog poretka ili javne sigurnosti, ili zaštite zdravlja i života ljudi, životinja i biljaka, nacionalnog blaga koje ima umjetničke, povijesne ili arheološke vrijednosti ili industrijskog i trgovačkog vlasništva.
106
Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 61. svojeg mišljenja, činjenica da je tekst tih članaka 10. i 36. UFEU‑a sličan upućuje na to da je zakonodavac Unije želio proširiti mogućnost države članice, predviđenu u članku 36. UFEU‑a, da može ograničiti izvoz unutar Unije i na izvoz u treće zemlje, i to pod istim uvjetima.
107
Stoga pojmu „javna sigurnost” iz navedenog članka 10. i članka 36. UFEU‑a treba priznati istovjetan doseg u tim dvama tekstovima.
108
Međutim, kao što je to utvrđeno u točki 83. ove presude, Mađarska neosnovano tvrdi da je sigurnost opskrbe kritičnih infrastruktura građevinskim materijalima, što je cilj koji se nastoji postići Uredbom br. 402/2021, obuhvaćena pojmom „javna sigurnost” u smislu članka 36. UFEU‑a.
109
Slijedom toga, valja utvrditi da ta država članica neosnovano tvrdi i da je taj isti cilj obuhvaćen člankom 10. Uredbe 2015/479 i da treba smatrati da se Uredbom br. 402/2021 provodi ta odredba, u skladu s člankom 2. stavkom 1. UFEU‑a.
110
U tim okolnostima, a da pritom nije potrebno ispitati argumente stranaka koji se odnose na odnos između, s jedne strane, članaka 5. i 6. te uredbe i, s druge strane, njezina članka 10., ni njihove argumente koji se temelje na pravu WTO‑a, drugi Komisijin prigovor treba prihvatiti.
Treći prigovor, koji se temelji na povredi članka 5. stavka 1. i članka 6. stavka 1. Direktive 2015/1535
Argumentacija stranaka
111
Komisija prigovara Mađarskoj da, s jedne strane, nije poštovala razdoblje mirovanja od tri mjeseca, predviđeno člankom 6. stavkom 1. Direktive 2015/1535. Navodi da joj je ta država članica 30. lipnja 2021. proslijedila dostavljeni nacrt i da je, stoga, time što je 8. srpnja 2021. donijela Uredbu br. 402/2021, odnosno prije isteka tog razdoblja mirovanja 1. listopada 2021., navedena država članica povrijedila taj članak 6. stavak 1.
112
S druge strane, budući da Mađarska nije dostavila obavijest o nacrtu uredbe na temelju kojeg je donesena Uredba br. 402/2021, iako je u tom nacrtu došlo do znatnih promjena u odnosu na priopćeni nacrt, Komisija tvrdi da je ta država članica povrijedila članak 5. stavak 1. Direktive 2015/1535. Podsjeća na to da država članica treba dostaviti novi nacrt ako on ima značajne izmjene u odnosu na nacrt koji je prvotno dostavljen i da na temelju članka 5. stavka 1. trećeg podstavka te direktive izmjenu unesenu u nacrt treba smatrati „značajnom” osobito kad ona skraćuje prvobitni raspored provedbe.
113
Mađarska tvrdi da nije povrijedila Direktivu 2015/1535 jer je hitno donošenje Uredbe br. 402/2021 bilo opravdano razlozima javne sigurnosti u smislu članka 6. stavka 7. točke (a) te direktive.
114
Naime, ta odredba omogućuje odstupanje od zahtjeva koji se odnose na razdoblje mirovanja u slučaju hitnih razloga koji su osobito povezani sa zaštitom javne sigurnosti. Naglašava da je nastavak potražnje za građevinskim materijalima nakon pandemije prijetio nastankom nestašice tijekom 2021. te je stoga bilo potrebno hitno djelovanje kako bi se izbjegla takva situacija.
115
Usto, ta država članica navodi da zbog te hitnosti nije dostavila obavijest o Uredbi br. 402/2021 u skladu s Direktivom 2015/1535 i da se stoga obvezala da neće primjenjivati sankcije predviđene tom uredbom u slučaju nepoštovanja obveza koje ona sadržava.
Ocjena Suda
116
Najprije valja utvrditi da je među strankama nesporno da je Mađarska 30. lipnja 2021., u okviru postupka prethodnog obavješćivanja predviđenog Direktivom 2015/1535, obavijestila Komisiju kao o „nacrtu tehničkog propisa” u smislu te direktive, o nacrtu vladine uredbe koja se odnosi na mjere koje treba poduzeti za gospodarski oporavak kad je riječ o izvozu sirovina i proizvoda od strateške važnosti za sigurnost opskrbe u građevinskom sektoru.
117
Kao prvo, valja istaknuti da je, od trenutka kada je Komisija primila tu obavijest, u skladu s člankom 6. stavkom 1. Direktive 2015/1535, počelo teći razdoblje mirovanja od tri mjeseca tijekom kojeg se taj nacrt nije mogao donijeti.
118
Međutim, Uredba br. 402/2021 objavljena je u mađarskom službenom listu 8. srpnja 2021. te je na temelju njezina članka 9. i uz iznimku njezina članka 10. dan poslije te objave stupila na snagu.
119
Komisija tvrdi, a da joj Mađarska u tom pogledu ne proturječi, da Uredbu br. 402/2021 treba smatrati konačnom verzijom priopćenog nacrta.
120
Stoga valja utvrditi da je ta uredba donesena prije isteka razdoblja mirovanja od tri mjeseca, koje je pokrenuto Komisijinim zaprimanjem priopćenog nacrta.
121
Mađarska tvrdi da je hitno donošenje Uredbe br. 402/2021 bilo opravdano razlozima javne sigurnosti u smislu članka 6. stavka 7. točke (a) Direktive 2015/1535 koji omogućuje odstupanje od poštovanja razdoblja mirovanja od tri mjeseca, predviđenog člankom 6. stavkom 1. navedene direktive. Naglašava da je nastavak potražnje za građevinskim materijalima nakon pandemije bolesti COVID-19 prijetio nastankom nestašice tijekom 2021. u Mađarskoj te je stoga bilo potrebno hitno djelovanje kako bi se izbjegla takva situacija.
122
Taj argument treba odbiti.
123
Naime, na temelju članka 6. stavka 7. točke (a) Direktive 2015/1535, države članice nisu dužne poštovati to razdoblje mirovanja od tri mjeseca kad su zbog hitnih razloga nastalih zbog ozbiljnih i nepredvidljivih okolnosti koje se odnose na zaštitu javnog zdravlja i sigurnosti, zaštitu životinja ili očuvanje biljaka, ili na propise o uslugama kao i zbog državne politike, posebno zaštite maloljetnika, obavezne pripremiti tehničke propise u vrlo kratkom vremenu kako bi ih odmah donijele i uvele bez mogućnosti ikakvih konzultacija.
124
Sud je već presudio u pogledu članka 9. stavka 7. prve alineje Direktive 98/34/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 22. lipnja 1998. o utvrđivanju postupka pružanja informacija u području tehničkih standarda i propisa te pravila o uslugama informacijskog društva (SL 1998., L 204, str. 37.), kako je izmijenjena Direktivom 98/48/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. srpnja 1998. (SL 1998., L 217, str. 18.), čiji je tekst istovjetan tekstu članka 6. stavka 7. točke (a) Direktive 2015/1535, kojom je stavljena izvan snage i zamijenjena Direktiva 98/34, da se država članica ne može pozvati na tu iznimku ako na dan donošenja nacionalnog pravila u toj državi članici nije postojala situacija na koju se ta odredba odnosi (vidjeti u tom smislu presudu od 26. listopada 2006., Komisija/Grčka, C‑65/05, EU:C:2006:673, t. 65.).
125
Međutim, u ovom slučaju Mađarska samo navodi rizik od nestašice građevinskih materijala u toj državi članici a da pritom ne utvrđuje stvarno postojanje takve situacije, kao što se to zahtijeva člankom 6. stavkom 7. točkom (a) Direktive 2015/1535.
126
U tom pogledu nije relevantna činjenica da Mađarska tvrdi da se, s obzirom na to da Komisiji nije dostavila Uredbu br. 402/2021, obvezala da neće primjenjivati sankcije na subjekte koji ne poštuju obveze predviđene tom uredbom.
127
Naime, takva se obveza ne može uzeti u obzir kako bi se utvrdilo je li se država članica u određenoj situaciji osnovano pozvala na odredbe članka 6. Direktive 2015/1535.
128
U takvim okolnostima valja utvrditi da je Uredba br. 402/2021 donesena prije isteka razdoblja mirovanja od tri mjeseca, čime je povrijeđen članak 6. stavak 1. te direktive.
129
Kao drugo, na temelju članka 5. stavka 1. trećeg podstavka Direktive 2015/1535, države članice Komisiji ponovno dostavljaju nacrt tehničkih propisa u skladu s uvjetima iz prvog i drugog podstavka tog stavka svaki put kada unose izmjene kojima se značajno mijenja njegov opseg ili skraćuje prvobitni raspored provedbe odnosno utvrđuju dodatne specifikacije i zahtjeve ili postojeće specifikacije i zahtjeve čine restriktivnijima.
130
Kad je riječ o primjeni nacrta tehničkog propisa, valja istaknuti da je na temelju članka 3. dostavljenog nacrta bilo predviđeno da će se njegove odredbe primjenjivati od 1. listopada 2021.
131
Međutim, kao što to proizlazi iz članaka 9. i 11. Uredbe br. 402/2021, obveza prijave izvoza građevinskih materijala iz njezina članka 2. primjenjuje se na izvoz od 15. srpnja 2021.
132
Valja utvrditi da činjenica da se u Uredbi br. 402/2021 predviđao datum primjene koji je osobito bliži od datuma koji se nalazio u prijavljenom nacrtu predstavlja značajnu promjenu rasporeda provedbe koji je prvotno predviđen tim nacrtom. Mađarska je stoga bila dužna Komisiji dostaviti novu obavijest, u skladu s člankom 5. stavkom 1. trećim podstavkom Direktive 2015/1535 (vidjeti u tom smislu presudu od 10. srpnja 2014., Ivansson i dr., C‑307/13, EU:C:2014:2058, t. 38. i 44.).
133
Budući da Mađarska u ovom slučaju nije poštovala tu obvezu obavješćivanja o izmijenjenom nacrtu, valja utvrditi da je ta država članica povrijedila tu odredbu.
134
Stoga je treći prigovor osnovan.
135
S obzirom na sva prethodna razmatranja, valja utvrditi da je Mađarska, time što je uvela postupak primjenjiv na izvoz sirovina i građevinskih materijala, povrijedila obveze koje ima na temelju:
–
članka 35. UFEU‑a;
–
članka 2. stavka 1. UFEU‑a u vezi s člankom 3. stavkom 1. točkom (e) UFEU‑a te
–
članka 5. stavka 1. i članka 6. stavka 1. Direktive 2015/1535.
Troškovi
136
Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija podnijela zahtjev da se Mađarskoj naloži snošenje troškova i da ona nije uspjela u postupku, treba joj naložiti snošenje troškova.
Slijedom navedenog, Sud (drugo vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Time što je uvela postupak primjenjiv na izvoz sirovina i građevinskih materijala, Mađarska je povrijedila obveze koje ima na temelju:
–
članka 35. UFEU‑a;
–
članka 2. stavka 1. UFEU‑a u vezi s člankom 3. stavkom 1. točkom (e) UFEU‑a te
–
članka 5. stavka 1. i članka 6. stavka 1. Direktive (EU) 2015/1535 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. rujna 2015. o utvrđivanju postupka pružanja informacija u području tehničkih propisa i pravila o uslugama informacijskog društva.
2.
Mađarskoj se nalaže nošenje troškova.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: mađarski