62019CJ0311
DOMSTOLENS DOM (Fjerde Afdeling)
3. december 2020 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – fri udveksling af tjenesteydelser – restriktioner – national lovgivning, der forbyder driften af spil på bestemte steder – anvendeligheden af artikel 56 TEUF – forekomsten af et grænseoverskridende element«
I sag C-311/19,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Nejvyšší správní soud (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Den Tjekkiske Republik) ved afgørelse af 21. marts 2019, indgået til Domstolen den 16. april 2019, i sagen
BONVER WIN, a.s.
mod
Ministerstvo financí ČR,
har
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, M. Vilaras, og dommerne N. Piçarra, D. Šváby, S. Rodin (refererende dommer) og K. Jürimäe,
generaladvokat: M. Szpunar,
justitssekretær: M. Longar, fuldmægtig,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 12. marts 2020,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
den tjekkiske regering ved M. Smolek, O. Serdula, J. Vláčil og T. Machovičová, som befuldmægtigede,
–
den ungarske regering ved M.Z. Fehér, G. Koós og Zs. Wagner, som befuldmægtigede,
–
den nederlandske regering ved J.M. Hoogveld og M.K. Bulterman, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved L. Armati, P. Němečková og K. Walkerová, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 3. september 2020,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 56 TEUF.
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem BONVER WIN a.s. og Ministerstvo financí ČR (finansministeriet, Den Tjekkiske Republik) vedrørende lovligheden af en afgørelse om at inddrage dette selskabs tilladelse til at drive spillevirksomhed i byen Děčín (Den Tjekkiske Republik).
Retsforskrifter
3
§ 50, stk. 4, i zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (lov nr. 202/1990 om lotterier og andre lignende spil) bestemmer:
»En kommune kan ved et almengyldigt dekret af bindende karakter for at begrænse driften af væddemål […], lotterier og andre lignende spil […] til alene at omfatte de perioder og steder, der er anført i dette dekret, fastsætte de perioder og steder, hvor afholdelse af lotterier og andre lignende spil er forbudt, eller helt forbyde driften heraf på hele kommunens område.«
4
§ 1, stk. 1, i obecně závazná vyhláška města Děčín č. 3/2013, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her (byen Děčíns almengyldige dekret nr. 3/2013 om regulering af driften af væddemål, lotterier og andre lignende spil, herefter »almengyldigt dekret nr. 3/2013«), der er vedtaget af byrådet i Děčín i medfør af § 50, stk. 4, i lov nr. 202/1990 om lotterier og andre lignende spil, har følgende ordlyd:
»På hele byen Děčíns område, med undtagelse af kasinoer beliggende på de steder, der er opregnet i bilag 1 til dette dekret, er det forbudt at drive:
a)
væddemål som omhandlet i lotterilovens § 2, litra i), l), m) og n)
b)
lotterier og andre lignende spil som omhandlet i lotterilovens § 2, litra j)
c)
lotterier og andre lignende spil som omhandlet i lotterilovens § 50, stk. 3.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
5
BONVER WIN er et handelsselskab med hjemsted i Den Tjekkiske Republik, som driver spillevirksomhed.
6
Ved afgørelse af 22. oktober 2013 inddrog finansministeren i overensstemmelse med det almengyldige dekret nr. 3/2013 den tilladelse, som BONVER WIN indtil da havde haft til at drive spillevirksomhed i et forretningssted i byen Děčín, med den begrundelse, at driftsstedet ikke var blandt dem, der var opregnet i bilag 1 til dette dekret.
7
BONVER WIN indgav en klage over denne afgørelse, som blev afvist af finansministeren den 22. juli 2014.
8
BONVER WIN anlagde herefter sag ved Městský soud v Praze (byretten i Prag, Den Tjekkiske Republik), som forkastede søgsmålet. Hvad angår argumentet om, at den nationale lovgivning er uforenelig med EU-retten, fastslog denne ret, at EU-retten ikke finder anvendelse på BONVER WIN’s situation, eftersom selskabet ikke har udøvet sin ret til fri udveksling af tjenesteydelser.
9
BONVER WIN har iværksat kassationsanke ved den forelæggende ret og har gjort gældende, at Městský soud v Praze (byretten i Prag) begik en fejl ved at fastslå, at EU-retten ikke finder anvendelse i hovedsagen. Selskabet har med støtte i en erklæring fra et vidne gjort gældende, at den omstændighed, at en del af kundekredsen i dets forretningssted i Děčín, der er en by beliggende ca. 25 km fra den tyske grænse, består af statsborgere fra andre medlemsstater, bevirker, at artikel 56 TEUF finder anvendelse.
10
Den forelæggende ret – som har påpeget, at der i dens praksis er uoverensstemmelse med hensyn til, om EUF-traktatens bestemmelser om den frie udveksling af tjenesteydelser finder anvendelse på situationer, der er sammenlignelige med den i hovedsagen omhandlede – har fremhævet, at en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede kan danne grundlag for en restriktion for friheden for modtagerne af tjenesteydelser. Denne ret har på den ene side bemærket, at det følger af Domstolens praksis, at de tjenesteydelser, som en tjenesteyder, der er etableret i en medlemsstat, yder, uden at forlade denne medlemsstat, til en modtager etableret i en anden medlemsstat, udgør grænseoverskridende tjenesteydelser, og at sådanne modtagere også kan være turister eller personer, der rejser i forbindelse med studier.
11
Den forelæggende ret er på den anden side af den opfattelse, at en sådan lovgivning, der finder anvendelse uden forskel på nationale statsborgere og statsborgere i andre medlemsstater, i almindelighed kun kan være omfattet af bestemmelserne om de grundlæggende rettigheder, som er sikret ved EUF-traktaten, for så vidt som den finder anvendelse på situationer, der har en forbindelse med samhandelen mellem medlemsstaterne.
12
Den forelæggende ret er imidlertid af den opfattelse, at selv om Domstolen har præciseret, at artikel 56 TEUF finder anvendelse på situationer, hvor en tjenesteyder tilbyder sine tjenesteydelser via telefon eller internettet, og på situationer vedrørende turistgrupper, som er modtagere af tjenesteydelser, har den endnu ikke klart fastslået, om denne artikel finder anvendelse alene af den grund, at en gruppe af statsborgere fra en anden medlemsstat i Den Europæiske Union i en given medlemsstat har mulighed for at anvende, eller anvender, en tjenesteydelse, der hovedsageligt leveres til nationale statsborgere. Den forelæggende ret er i denne henseende i tvivl om, hvorvidt et lejlighedsvist besøg af en enkelt statsborger fra en anden EU-medlemsstat på et forretningssted, der leverer visse tjenesteydelser, automatisk kan aktivere anvendeligheden af artikel 56 TEUF på enhver national lovgivning, der generelt regulerer denne nationale servicesektor.
13
Den forelæggende ret ønsker derudover oplyst dels, om det ikke ville være hensigtsmæssigt på området for den frie udveksling af tjenesteydelser – i lighed med området for varernes frie bevægelighed – at fastlægge en de minimis-regel, der er baseret på forekomsten af en tilstrækkelig tilknytning mellem den omhandlede lovgivning og den frie udveksling af tjenesteydelser. Hvis en sådan regel blev udledt, ville en lovgivning, der finder anvendelse uden forskel på alle tjenesteydere, der udøver deres virksomhed på den pågældende medlemsstats område, og som har en ubetydelig indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne, ikke være omfattet af anvendelsesområdet for artikel 56 TEUF. Dels ønsker den forelæggende ret oplyst, om den lære, der kan udledes af dom af 24. november 1993, Keck og Mithouard (C-267/91 og C-268/91, EU:C:1993:905), skal overføres inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser, og om foranstaltninger, der finder anvendelse uden forskel, og som påvirker alle tjenesteydere, der udøver deres virksomhed på det nationale område, på samme måde såvel retligt som faktisk skal udelukkes fra anvendelsesområdet for artikel 56 TEUF.
14
På denne baggrund har Nejvyšší správní soud (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Den Tjekkiske Republik) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Finder artikel 56 [TEUF] ff. anvendelse på en national lovgivning (en almengyldig retsakt af bindende karakter i form af et kommunalt dekret), der forbyder en bestemt tjenesteydelse i en del af en kommune, blot fordi en af denne lovgivning berørt tjenesteyders kunder måtte komme eller kommer fra en anden EU-medlemsstat?
Er en simpel påstand om den eventuelle tilstedeværelse af kunder fra en anden medlemsstat i givet fald tilstrækkelig til, at artikel 56 [TEUF] finder anvendelse, eller er tjenesteyderen forpligtet til at bevise den konkrete levering af tjenesteydelser til kunder, som kommer fra andre medlemsstater?
2)
Har det betydning for besvarelsen af det første spørgsmål, at:
a)
den eventuelle restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser er betydeligt begrænset i både geografisk og indholdsmæssig henseende (potentiel anvendelse af en de minimis-undtagelse)
b)
den nationale lovgivning ikke synes, retligt eller faktisk, at medføre en forskellig regulering af situationen for enheder, der hovedsageligt leverer tjenesteydelser til statsborgere fra andre EU-medlemsstater på den ene side, og situationen for enheder, der fokuserer på et nationalt klientel på den anden side?«
De præjudicielle spørgsmål
15
Med de præjudicielle spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om, og i givet fald på hvilke betingelser, artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at den finder anvendelse på situationen for et selskab med hjemsted i en medlemsstat, der har mistet sin tilladelse til at drive hasardspil efter ikrafttrædelsen i denne medlemsstat af en lovgivning, der fastlægger de steder, hvor det er tilladt at organisere sådanne spil, som gælder uden forskel for alle tjenesteydere, der udøver deres virksomhed på denne medlemsstats område, uanset om disse tjenesteydere leverer ydelser til statsborgere i denne medlemsstat eller statsborgere fra andre medlemsstater, når dette selskab har gjort gældende, at en del af dets kundekreds kommer fra en anden medlemsstat end den, hvor selskabet har hjemsted.
16
Med henblik på at besvare disse spørgsmål skal det bemærkes, at en sådan national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der finder anvendelse uden forskel på statsborgere fra forskellige medlemsstater, i almindelighed kun kan være omfattet af anvendelsesområdet for bestemmelserne om de grundlæggende friheder, som er sikret ved EUF-traktaten, for så vidt som de vedrører situationer, der har en forbindelse med samhandelen mellem medlemsstaterne (dom af 11.6.2015, Berlington Hungary m.fl., C-98/14, EU:C:2015:386, præmis 24, og kendelse af 4.6.2019, Pólus Vegas, C-665/18, ikke trykt i Sml., EU:C:2019:477, præmis 17).
17
Bestemmelserne i EUF-traktaten vedrørende den frie udveksling af tjenesteydelser finder nemlig ikke anvendelse på en situation, hvor samtlige elementer er begrænset til en enkelt medlemsstat (jf. i denne retning dom af 15.11.2016, Ullens de Schooten, C-268/15, EU:C:2016:874, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
18
Når dette er slået fast, skal det bemærkes, at artikel 56 TEUF kræver ophævelse af enhver restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser, også selv om restriktionen gælder uden forskel for såvel indenlandske tjenesteydere som tjenesteydere fra andre medlemsstater, når den kan udelukke, indebære ulemper for eller gøre den virksomhed mindre attraktiv, som udøves af tjenesteydere fra andre medlemsstater, som dér lovligt leverer tilsvarende tjenesteydelser. Desuden omfatter den frie udveksling af tjenesteydelser såvel udbyderen som modtageren af tjenesteydelserne (dom af 8.9.2009_Liga Portuguesa de Futebol Profissional og Bwin International, C-42/07, EU:C:2009:519, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis). Denne ret indebærer, at modtagere af tjenesteydelser frit kan rejse ind i en anden medlemsstat for dér at oppebære en tjenesteydelse uden at blive hindret af restriktioner, og at turister kan anses for at være modtagere af tjenesteydelser (jf. i denne retning dom af 31.1.1984, Luisi og Carbone, 286/82 og 26/83, EU:C:1984:35, præmis 16, af 2.2.1989, Cowan, 186/87, EU:C:1989:47, præmis 15, og af 2.4.2020, Ruska Federacija, C-897/19 PPU, EU:C:2020:262, præmis 52).
19
Domstolen har i denne forbindelse allerede fastslået, at de tjenesteydelser, som en tjenesteyder, der er etableret i en medlemsstat, yder, uden at forlade denne medlemsstat, til en modtager etableret i en anden medlemsstat, udgør grænseoverskridende tjenesteydelser som omhandlet i artikel 56 TEUF (dom af 11.6.2015, Berlington Hungary m.fl., C-98/14, EU:C:2015:386, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis).
20
Det er desuden uden betydning, at restriktionen i forhold til en tjenesteyder pålægges af oprindelsesmedlemsstaten. Det fremgår nemlig af Domstolens praksis, at den frie udveksling af tjenesteydelser ikke blot vedrører restriktioner i modtagermedlemsstaten, men tillige restriktioner i den medlemsstat, hvorfra ydelsen stammer (jf. i denne retning dom af 10.5.1995, Alpine Investments, C-384/93, EU:C:1995:126, præmis 30).
21
Som fremhævet af generaladvokaten i punkt 50 i forslaget til afgørelse behandler traktaten de restriktioner, der pålægges tjenesteydere, og restriktioner, der pålægges modtagere af tjenesteydelser, ens. Når situationen er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 56 TEUF, kan såvel modtageren som tjenesteyderen følgelig påberåbe sig den nævnte artikel.
22
Domstolen har allerede fastslået, at retten til fri udveksling af tjenesteydelser kan påberåbes af en virksomhed over for den stat, hvor virksomheden er etableret, når tjenesteydelserne præsteres til modtagere, der er etableret i en anden medlemsstat (jf. i denne retning dom af 10.5.1995, Alpine Investments, C-384/93, EU:C:1995:126, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).
23
Det skal imidlertid bemærkes, at såfremt en national ret har forelagt en sag for Domstolen i forbindelse med en situation, hvor samtlige elementer er begrænset til en enkelt medlemsstat, men ikke har fremlagt yderligere oplysninger, end at den omhandlede nationale lovgivning finder anvendelse uden forskel på statsborgere i den berørte medlemsstat og statsborgere i andre medlemsstater, kan Domstolen ikke i denne henseende fastslå, at anmodningen om en præjudiciel afgørelse vedrørende EUF-traktatens bestemmelser om de grundlæggende friheder er nødvendig for løsningen af den tvist, der verserer for den forelæggende ret. De konkrete elementer, der gør det muligt at fastslå, at der består en forbindelse mellem genstanden for eller omstændighederne i en tvist, hvor samtlige elementer er begrænset til en enkelt medlemsstat, og artikel 56 TEUF, skal nemlig fremgå af forelæggelsesafgørelsen (dom af 15.11.2016, Ullens de Schooten, C-268/15, EU:C:2016:874, præmis 54, og kendelse af 4.6.2019, Pólus Vegas, C-665/18, ikke trykt i Sml., EU:C:2019:477, præmis 21).
24
Det fremgår ligeledes af Domstolens praksis, at det ikke kan antages, at der er tale om en grænseoverskridende situation alene af den grund, at EU-borgere fra andre medlemsstater kan gøre brug af de her leverede ydelser (jf. i denne retning kendelse af 4.6.2019, Pólus Vegas, C-665/18, ikke trykt i Sml., EU:C:2019:477, præmis 24).
25
I det foreliggende tilfælde følger det heraf, at den blotte påstand fra en tjenesteyder om, at en del af dennes kundekreds kommer fra en anden medlemsstat end den, hvor den pågældende er etableret, ikke er tilstrækkelig til, at det kan fastslås, at der foreligger en grænseoverskridende situation, som kan være omfattet af anvendelsesområdet for artikel 56 TEUF. For at kunne forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse vedrørende denne tjenesteyders situation, skal en national ret i forelæggelsesafgørelsen godtgøre, at denne påstand er velbegrundet.
26
Hvad angår den eventuelle relevans af antallet af kunder fra en anden medlemsstat må det, som generaladvokaten har foreslået i punkt 82 i forslaget til afgørelse, afvises, at der bør indføres en de minimis-regel på området for den frie udveksling af tjenesteydelser.
27
Det skal således bemærkes, at sådanne omstændigheder som antallet af udenlandske kunder, der har gjort brug af tjenesteydelserne, omfanget af de leverede tjenesteydelser eller den begrænsede rækkevidde af den eventuelle restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser både geografisk og indholdsmæssigt set er uden betydning for anvendelsen af artikel 56 TEUF.
28
Det fremgår navnlig af fast retspraksis, at den i denne artikel omhandlede frihed kan påberåbes såvel i situationer, som er kendetegnet ved, at der kun er en enkelt tjenestemodtager (jf. i denne retning dom af 2.2.1989, Cowan, 186/87, EU:C:1989:47, præmis 15 og 20), som i situationer med et ubegrænset antal tjenestemodtagere, der anvender et ubestemt antal tjenesteydelser, der leveres af en tjenesteyder etableret i en anden medlemsstat (jf. i denne retning dom af 10.5.1995, Alpine Investments, C-384/93, EU:C:1995:126, præmis 22, og af 6.11.2003, Gambelli m.fl., C-243/01, EU:C:2003:597, præmis 54 og 55).
29
Hvis anvendelsen af artikel 56 TEUF betinges af et kvantitativt kriterium, vil det, som anført af generaladvokaten i punkt 80 i forslaget til afgørelse, bringe denne artikels ensartede anvendelse i Unionen i fare, hvilket indebærer, at et sådant kriterium ikke kan anvendes.
30
Desuden kan den forelæggende rets synspunkt, hvorefter en almengyldig retsakt, der med visse undtagelser, som den fastsætter, forbyder drift af hasardspil på en kommunes område i en medlemsstat, som retligt eller faktisk påvirker alle tjenesteydere, der er etableret på denne medlemsstats område, på samme måde, uanset om disse tjenesteydere leverer ydelser til egne statsborgere eller statsborgere fra andre medlemsstater, ikke er omfattet af det materielle anvendelsesområde for artikel 56 TEUF, ikke tiltrædes.
31
Domstolen har nemlig allerede fastslået, at en national lovgivning, som begrænser retten til at drive hasard- eller pengespil til bestemte områder, kan udgøre en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser, der rammes af forbuddet i artikel 56 TEUF (jf. i denne retning dom af 11.9.2003, Anomar m.fl., C-6/01, EU:C:2003:446, præmis 65 og 66).
32
I det foreliggende tilfælde fremgår det af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at byen Děčín, der ligger ca. 25 km fra den tyske grænse, er et sted, der er populært blandt tyske statsborgere, og at BONVER WIN inden for rammerne af den nationale sag har fremlagt beviser med henblik på at godtgøre, at en del af dets kundekreds bestod af personer fra andre medlemsstater, således at det ikke kan hævdes, at tilstedeværelsen af udenlandske kunder er rent hypotetisk.
33
Med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse af de af BONVER WIN fremlagte beviser følger det af samtlige ovenstående betragtninger, at artikel 56 TEUF finder anvendelse på en situation som den i hovedsagen omhandlede.
34
Med denne konstatering tages der imidlertid ikke stilling til, om den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning er forenelig med denne artikel. Domstolen er ikke forelagt et spørgsmål om, hvorvidt denne artikel er til hinder for en sådan lovgivning, og er heller ikke i besiddelse af relevante oplysninger, der gør det muligt at forsyne den forelæggende ret med nyttige oplysninger i denne henseende.
35
Henset til disse betragtninger skal den forelæggende rets spørgsmål besvares med, at artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at den finder anvendelse på situationen for et selskab med hjemsted i en medlemsstat, der har mistet sin tilladelse til at drive hasardspil efter ikrafttrædelsen i denne medlemsstat af en lovgivning, der fastlægger de steder, hvor det er tilladt at organisere sådanne spil, som gælder uden forskel for alle tjenesteydere, der udøver deres virksomhed på denne medlemsstats område, uanset om disse tjenesteydere leverer ydelser til statsborgere i denne medlemsstat eller statsborgere fra andre medlemsstater, når en del af dets kundekreds kommer fra en anden medlemsstat end den, hvor selskabet har hjemsted.
Sagsomkostninger
36
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:
Artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at den finder anvendelse på situationen for et selskab med hjemsted i en medlemsstat, der har mistet sin tilladelse til at drive hasardspil efter ikrafttrædelsen i denne medlemsstat af en lovgivning, der fastlægger de steder, hvor det er tilladt at organisere sådanne spil, som gælder uden forskel for alle tjenesteydere, der udøver deres virksomhed på denne medlemsstats område, uanset om disse tjenesteydere leverer ydelser til statsborgere i denne medlemsstat eller statsborgere fra andre medlemsstater, når en del af dets kundekreds kommer fra en anden medlemsstat end den, hvor selskabet har hjemsted.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tjekkisk.