62000CJ0011_HU
Felek
Az ítélet indoklása
Rendelkező rész
Felek
A C‑11/00. sz. ügyben,
az Európai Közösségek Bizottsága
(képviselik kezdetben: C. W. A. Timmermans, H. P. Hartvig és U. Wölker, később: J. L. Dewost, H. P. Hartvig és U. Wölker, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
felperesnek,
támogatják:
a Holland Királyság
(képviseli kezdetben: M. A. Fierstra, később: J. van Bakel, meghatalmazotti minőségben),
az Európai Parlament
(képviselik: J. Schoo és H. Duintjer Tebbens, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg),
az Európai Unió Tanácsa
(képviselik: J. Aussant, F. van Craeyenest és F. Anton, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
beavatkozók,
az Európai Központi Bank
(képviselik: A. Sáinz de Vicuña és C. Zilioli, meghatalmazotti minőségben, segítőjük: A. Dashwood barrister, kézbesítési cím: Luxembourg)
alperes ellen
a csalások megelőzéséről szóló, 1999. október 7‑i 1999/726/EK európai központi banki határozat (EKB/1999/5) (HL L 291., 36. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 147. o.) megsemmisítése iránt benyújtott keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG,
tagjai: G. C. Rodríguez Iglesias elnök, J. P. Puissochet, M. Wathelet és R. Schintgen tanácselnökök, C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola (előadó), P. Jann, V. Skouris, F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr és A. Rosas bírák,
főtanácsnok: F. G. Jacobs,
hivatalvezető: R. Grass,
tekintettel a tárgyalásra készített jelentésre,
a feleknek a 2002. július 3‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően, amelynek során a Bizottságot M. Petite, meghatalmazotti minőségben, a Holland Királyságot N. Bel, meghatalmazotti minőségben, a Parlamentet J. Schoo és H. Duintjer Tebbens, a Tanácsot J. Aussant, F. van Craeyenest és F. Anton és az Európai Központi Bankot A. Sáinz de Vicuña és C. Zilioli, segítőjük: A. Dashwood, képviselte,
a főtanácsnok indítványának a 2002. október 3‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
Az ítélet indoklása
1. Az Európai Közösségek Bizottsága a Bíróság Hivatalához 2000. január 14‑én benyújtott keresetlevelével, az EK 230. cikk alapján a csalások megelőzéséről szóló, 1999. október 7‑i 1999/726/EK európai központi banki határozat (EKB/1999/5) (HL L 291., 36. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 147. o., a továbbiakban: megtámadott határozat) megsemmisítését kérte.
2. A Bíróság elnöke 2000. szeptember 7‑én hozott végzésével a Holland Királyság, az Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsa számára megengedte a Bizottság kérelmeinek támogatása végett történő beavatkozást.
Jogi háttér
Elsődleges jog
3. Az EK 2. cikk értelmében:
„A Közösség feladata, hogy közös piac, valamint gazdasági és monetáris unió létrehozásával, továbbá a 3. és a 4. cikkben meghatározott közös politikák, illetve intézkedések végrehajtásával a Közösség egész területén előmozdítsa a gazdasági tevékenységek harmonikus, kiegyensúlyozott és fenntartható fejlődését, a foglalkoztatottság és a szociális védelem magas szintjét, a férfiak és nők egyenlőségét, a fenntartható és inflációt nem gerjesztő növekedést, a gazdasági teljesítmények nagyfokú versenyképességét és konvergenciáját, a környezet minőségének magas szintű védelmét és javítását, az életszínvonal és életminőség emelését, valamint a tagállamok közötti gazdasági és társadalmi kohéziót és szolidaritást.”
4. Az EK 4. cikk szerint:
„(1) A 2. cikkben meghatározott célok megvalósítása érdekében a tagállamok és a Közösség tevékenysége – az e szerződésben előírtak és az abban meghatározott ütemezés szerint – magában foglalja egy olyan gazdaságpolitika bevezetését, amely a tagállamok gazdaságpolitikájának szoros összehangolásán, a belső piacon és a közös célkitűzések meghatározásán alapul, és amelyet a szabad versenyen alapuló nyitott piacgazdaság elvével összhangban valósítanak meg.
(2) Az előzőekkel párhuzamosan, továbbá az e szerződésben előírtak és az abban meghatározott ütemezés és eljárások szerint ez a tevékenység magában foglalja az árfolyamok visszavonhatatlan rögzítését, ami egy közös valuta, az ECU bevezetéséhez vezet, valamint egy egységes monetáris és árfolyam‑politika meghatározását és megvalósítását, amelyek elsődleges célja az árstabilitás fenntartása és – e célkitűzés sérelme nélkül – az általános gazdaságpolitika támogatása a Közösségen belül, a szabad versenyen alapuló nyitott piacgazdaság elvével összhangban.
(3) A tagállamok és a Közösség ezen tevékenységei feltételezik a következő irányadó elvek betartását: stabil árak, rendezett államháztartás és monetáris feltételek, valamint fenntartható fizetési mérleg.”
5. Az EK 8. cikk kimondja:
„Az e szerződésben megállapított eljárásoknak megfelelően létrejön a Központi Bankok Európai Rendszere (a továbbiakban: KBER) és az Európai Központi Bank (a továbbiakban: EKB), amelyek az e szerződésben, valamint a KBER és az EKB e szerződéshez csatolt alapokmányában (a továbbiakban: a KBER alapokmánya) rájuk ruházott hatáskörök keretén belül járnak el.”
6. Az EK 105. cikk (1)–(4) bekezdése értelmében:
„(1) A KBER elsődleges célja az árstabilitás fenntartása. Az árstabilitási cél veszélyeztetése nélkül a KBER támogatja a Közösségen belüli általános gazdaságpolitikát azzal a céllal, hogy hozzájáruljon a 2. cikkben megállapított közösségi célkitűzések megvalósításához. A KBER a szabad versenyen alapuló nyitott piacgazdaság elvével összhangban tevékenykedik, ezáltal elősegítve az erőforrások hatékony elosztását és tiszteletben tartva a 4. cikkben meghatározott alapelveket.
(2) A KBER alapvető feladatai a következők:
– a Közösség monetáris politikájának meghatározása és végrehajtása;
– devizaműveletek végzése a 111. cikk rendelkezéseinek megfelelően;
– a tagállamok hivatalos devizatartalékainak tartása és kezelése;
– a fizetési rendszerek zavartalan működésének előmozdítása.
[…]
(4) Az EKB‑val konzultálni kell:
– a hatáskörébe tartozó valamennyi közösségi jogi aktusra irányuló javaslattal kapcsolatban;
[…]”
7. Az EK 108. cikk a következők szerint rendelkezik:
„Az e szerződés és a KBER alapokmánya által rájuk ruházott hatáskörök gyakorlása, valamint az ilyen feladatok és kötelezettségek végrehajtása során sem az EKB, sem a nemzeti központi bankok, sem döntéshozó szerveik valamely tagja nem kérhet vagy fogadhat el utasítást a közösségi intézményektől vagy szervektől, a tagállamok kormányaitól vagy bármely egyéb szervtől. A közösségi intézmények és szervek, valamint a tagállamok kormányai kötelezettséget vállalnak arra, hogy tiszteletben tartják ezt az elvet, és nem kísérlik meg az EKB vagy a nemzeti központi bankok döntéshozó szervei tagjainak befolyásolását feladataik ellátása során.”
8. Az EK 280. cikk (1) és (4) bekezdése értelmében:
„(1) A Közösség és a tagállamok küzdenek a csalás és a Közösség pénzügyi érdekeit sértő minden egyéb jogellenes tevékenység ellen az e cikknek megfelelően meghozandó olyan intézkedésekkel, amelyeknek elrettentő hatásuk van és hathatós védelmet nyújtanak a tagállamokban.
[…]
(4) A Tanács a 251. cikkben megállapított eljárásnak megfelelően és a Számvevőszékkel folytatott konzultációt követően meghozza a Közösség pénzügyi érdekeit sértő csalások megelőzése és az azok elleni küzdelem terén a szükséges intézkedéseket azzal a céllal, hogy hathatós és azonos mértékű védelmet nyújtsanak a tagállamokban. Ezek az intézkedések nem érintik sem a nemzeti büntetőjog alkalmazását, sem a nemzeti igazságszolgáltatást.”
9. Az EK 287. cikk kimondja:
„A Közösség intézményeinek tagjai, a bizottságok tagjai, valamint a Közösség tisztviselői és egyéb alkalmazottai szolgálati jogviszonyuk megszűnését követően sem fedhetik fel a szolgálati titoktartási kötelezettség alá eső információkat, így különösen a vállalkozásokra, az ezek üzleti kapcsolataira vagy költségösszetevőire vonatkozó információkat.”
10. A KBER alapokmányáról az EK‑Szerződéshez csatolt jegyzőkönyv rendelkezik. A 12. cikkének (3) bekezdése szerint:
„A Kormányzótanács eljárási szabályzatot fogad el, amely meghatározza az EKB‑nak és döntéshozó szerveinek belső felépítését.”
11. A KBER alapokmányának „Pénzügyi ellenőrzés” címet viselő, 27. cikke megállapítja:
„27.1.	Az EKB és a nemzeti központi bankok beszámolóit a Kormányzótanács által javasolt és a Tanács által jóváhagyott, független külső könyvvizsgálók ellenőrzik. A könyvvizsgálók jogosultak az EKB és a nemzeti központi bankok valamennyi könyvét és számláját megvizsgálni, valamint ügyleteikről teljes tájékoztatást kapni.
27.2.	E szerződés 248. cikkének rendelkezéseit csak az EKB ügyvezetése hatékonyságának vizsgálatára kell alkalmazni.”
12. A KBER alapokmánya 36. cikkének (1) bekezdése kimondja:
„A Kormányzótanács az Igazgatóság javaslata alapján meghatározza az EKB személyzetének alkalmazási feltételeit.”
Másodlagos jog
13. Az Európai Csaláselleni Hivatal (a továbbiakban: OLAF) létrehozásáról az 1999. április 28‑i 1999/352/EK, ESZAK, Euratom bizottsági határozat rendelkezett (HL L 136., 20. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 110. o.), amelyet az EK‑Szerződés 162. cikke (jelenleg EK 218. cikk), az ESZAK‑Szerződés 16. cikke és az EAK‑Szerződés 131. cikke alapján fogadtak el.
14. Az 1999/352 határozat 2. cikke, amely az OLAF feladatait határozza meg, az (1) bekezdésében megállapítja:
„A[z OLAF] a Bizottságra ruházott hatásköröket gyakorolva külső igazgatási vizsgálatokat hajt végre a csalások, a korrupció és az Európai Közösség pénzügyi érdekeit károsító minden más jogellenes cselekedet, valamint a Közösség rendelkezéseinek bármilyen cselekedet vagy intézkedés általi megsértése elleni küzdelem megerősítése céljából.
A[z OLAF] feladata belső vizsgálatok lefolytatása az alábbi célokból:
a) a csalások, a korrupció és az Európai Közösség pénzügyi érdekeit károsító egyéb jogellenes tevékenységek feltárása,
b) a szakmai feladatok teljesítéséhez kapcsolódó, súlyosnak minősülő tények kivizsgálása, amelyek a Közösségek tisztviselői és alkalmazottai kötelességeinek feltehetően fegyelmi vagy adott esetben büntetőeljárást eredményező elhanyagolásának vagy elmulasztásának minősülnek, vagy olyan jogellenes cselekedetnek minősülnek, amelyeket hasonló módon intézmények és szervek tagjai, szervek vezetői vagy intézmények és szervek személyzetének olyan tagjai követtek el, amelyekre nem érvényes az Európai Közösségek tisztviselőinek személyzeti szabályzata és a Közösségek egyéb alkalmazottaira vonatkozó alkalmazási feltételek.
A[z OLAF] a Bizottságra ruházott hatásköröket a Szerződésekben előírt rendelkezések keretein belül, az ott meghatározott korlátozások és feltételek függvényében gyakorolja.
A[z OLAF] a Bizottságtól vagy egyéb intézményektől vagy szervektől más területekkel kapcsolatos vizsgálatok lefolytatására is megbízást kaphat.”
15. Az 1999/352 határozat 3. cikkének rendelkezései szerint:
„A[z OLAF] a 2. cikk (1) bekezdésében említett vizsgálati hatásköreit teljes függetlenséggel gyakorolja. A[z OLAF] igazgatója a hatáskörök gyakorlásával kapcsolatosan sem a Bizottságtól, sem a kormányoktól, sem pedig az intézményektől, szervektől nem kérhet, és nem fogadhat el utasításokat.”
16. Az 1999/352 határozat 4. cikke megállapítja:
„Megalakul egy Felügyelő Bizottság, amelynek összetételét és hatásköreit a Közösség jogszabályaiban rögzítik. E bizottságnak feladata a[z OLAF] vizsgálati tevékenységeinek rendszeres és folyamatos ellenőrzése.”
17. Az 1999/352 határozat 5. cikke szerint:
„(1) A[z OLAF‑ot] az igazgató vezeti, akit az Európai Parlamenttel és a Tanáccsal folytatott konzultációkat követően a Bizottság nevez ki ötéves időszakra, amely kinevezés egy alkalommal megújítható. […]
(2) Az igazgató vonatkozásában a Bizottság gyakorolja a kinevezéssel megbízott hatóság hatásköreit. Az Európai Közösség tisztviselőinek személyzeti szabályzata 87., 88. és 90. cikkének rendelkezései szerinti valamennyi intézkedést a Felügyelő Bizottsággal folytatott konzultációkat követően, indokokkal alátámasztott határozat alapján a Bizottság hajtja végre. A meghozott határozatot tájékoztatás céljából közlik az Európai Parlamenttel és a Tanáccsal.”
18. Az 1999/352 határozat 6. cikke értelmében:
„(1) A[z OLAF] személyzete vonatkozásában a[z OLAF] igazgatója gyakorolja az Európai Közösségek hivatalnokai [helyesen: tisztviselői] személyzeti szabályzatának rendelkezései által a kinevezéssel megbízott hatóságra ruházott hatásköröket és a Közösségek egyéb alkalmazottaira vonatkozó alkalmazási feltételek által a munkaszerződések megkötéséért felelős hatóságra ruházott hatásköröket. […]
(2) A Felügyelő Bizottsággal folytatott konzultációkat követően az igazgató köteles megküldeni a költségvetési főigazgató számára az évi általános költségvetésben azt az előzetes költségvetési tervezetet, amelyet a[z OLAF] számára külön vezetett címszó alatt kell bevezetni.
(3) Az igazgató látja el az engedélyező tisztviselő feladatait a költségvetés külön címszavának a[z OLAF‑ra] vonatkozó A. része vonatkozásában és a B. rész bizonyos, csalás elleni intézkedései vonatkozásában. […]
(4) A Bizottság határozatai a[z OLAF] belső szervezete vonatkozásában addig érvényesek, amíg azok összeegyeztethetők a Közösség jogalkotója által elfogadott, a[z OLAF‑ra] vonatkozó rendelkezésekkel, e határozat rendelkezéseivel és e határozat végrehajtási szabályaival.”
19. Az 1999/352 határozat 7. cikke értelmében e határozat „a[z OLAF] által lefolytatott vizsgálatokról szóló […]EK európai parlamenti és tanácsi rendelet hatálybalépésének napján lép hatályba”.
20. Az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) által lefolytatott vizsgálatokról szóló, 1999. május 25‑i 1073/1999/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletet (HL L 136., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 91. o.) az EK 280. cikk alapján fogadták el.
21. Ezen rendelet (1)–(4) preambulumbekezdése kimondja:
„(1) mivel az intézmények és a tagállamok nagy fontosságot tulajdonítanak a Közösségek pénzügyi érdekei védelmének és a csalások, valamint a Közösségek pénzügyi érdekeit sértő bármely más jogellenes tevékenység elleni küzdelemnek; […]
(2) mivel a Közösségek pénzügyi érdekei nemcsak a költségvetési előirányzatok elosztásának a kezelésére terjednek ki, hanem minden olyan intézkedésre is, amely befolyásolja vagy befolyásolhatja a költségvetés eszközállományát;
(3) mivel e célkitűzés eléréséhez minden rendelkezésre álló eszközt teljes körűen igénybe kell venni, különösen a Közösségre háruló vizsgálati feladatok vonatkozásában […];
(4) mivel a csalások elleni küzdelemhez rendelkezésre álló eszközök megerősítése céljából az egyes intézmények belső szervezeti autonómiájának tiszteletben tartása mellett a Bizottság a saját szervezeti egységei között […] létrehozta a csalások igazgatási kivizsgálásának feladatát ellátó […][OLAF‑ot]; mivel a Bizottság a[z OLAF] vizsgálati feladatainak ellátásához teljes függetlenséget biztosított”.
22. Az 1073/1999 rendelet (7) preambulumbekezdése rögzíti, hogy „mivel fennáll a csalásokkal, a korrupcióval, valamint a Közösségek pénzügyi érdekeit sértő minden jogellenes cselekedettel szembeni küzdelem fokozásának igénye, a[z OLAF‑nak] jogosultsággal kell rendelkeznie belső vizsgálatok lefolytatására az EK‑ és az Euratom‑Szerződések rendelkezéseivel vagy azok alapján létesített összes intézményben, szervben, hivatalban és ügynökségen […]”.
23. Ugyanezen rendelet (10) preambulumbekezdése jelzi, hogy az OLAF vizsgálatait „a Szerződés, és különösen az Európai Közösségek kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv rendelkezéseivel összhangban kell lefolytatni, és ugyanakkor tiszteletben kell tartani az Európai Közösségek tisztviselőinek személyzeti szabályzata és a Közösségek egyéb alkalmazottaira vonatkozó alkalmazási feltételekben ([jelen rendelet szerint]: személyzeti szabályzat) előírt rendelkezéseket, és teljes mértékben tiszteletben kell tartani az emberi jogokat és az alapvető szabadságjogokat, különösen a méltányosság elvét, az érintett személyek jogát arra, hogy a velük kapcsolatos ügyekben elmondhassák álláspontjukat, és azt az elvet, hogy a vizsgálat eredményeként levont következtetéseknek kizárólag bizonyíték erejű tényeken kell alapulniuk”. Ezen preambulumbekezdés rögzíti továbbá, hogy „ennek biztosítása céljából az intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek kötelesek megállapítani azon szabályokat és feltételeket, amelyek hatálya alatt az ilyen belső vizsgálatokat lefolytatják”.
24. Az 1073/1999 rendelet (12) preambulumbekezdése értelmében „annak biztosítására, hogy a[z OLAF] az e rendeletben ráruházott feladatok végrehajtása során független legyen, a[z OLAF] igazgatójának hatáskört kell biztosítani, hogy a vizsgálatok lefolytatását saját hatáskörében elrendelhesse”.
25. Ezen rendelet (18) preambulumbekezdése szerint „az igazgatási vizsgálatokat az intézményektől, szervektől, hivataloktól vagy ügynökségektől és a Felügyeleti Bizottságtól teljesen független módon, a[z OLAF] igazgatójának fennhatósága alatt kell végrehajtani”.
26. Az 1073/1999 rendelet (21) preambulumbekezdése rögzíti, hogy „az a tény, hogy külső igazgatási vizsgálatok lefolytatását e területen független [Európai Csaláselleni? Hivatalra bízzák, teljes mértékben megfelel a Szerződés 5. cikkében megállapított szubszidiaritás elvének”, továbbá hogy „a[z Európai Csaláselleni] Hivatal működése feltehetően a csalások, a korrupció és a Közösségek pénzügyi érdekeit sértő jogellenes cselekmények elleni fellépés javítását szolgálja [helyesen: képes megteremteni a csalások, a korrupció és a Közösségek pénzügyi érdekeit sértő jogellenes cselekmények elleni hatékonyabb fellépést], és ennek megfelelően kielégíti az arányosság elvét”.
27. Az 1073/1999 rendelet 1. cikke az alábbiak szerint rendelkezik:
„(1) A csalások, a korrupció és az Európai Közösség pénzügyi érdekeit sértő egyéb jogellenes tevékenységek elleni küzdelem megerősítése érdekében […][az OLAF] […] a Közösség által az érintett területeken hatályos szabályok és megállapodások rendelkezései szerint a Bizottságra ruházott vizsgálati hatáskört gyakorolja.
[…]
(3) A Szerződések által vagy azok rendelkezései alapján létrehozott intézményeken, szerveken, hivatalokon és ügynökségeken belül ([…] [jelen rendelet szerint]: intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek) a[z OLAF] a következő célokból igazgatási vizsgálatokat folytat:
– a csalások, a korrupció és az Európai Közösség pénzügyi érdekeit sértő egyéb jogellenes tevékenységek elleni küzdelem,
– e célból a szakmai feladatok teljesítésében adódó súlyos esetek feltárása, mint például a Közösségek tisztviselői és egyéb alkalmazottai kötelességeinek olyan mértékű elhanyagolása vagy elmulasztása, amely fegyelmi vagy – az esetnek megfelelően – büntetőeljárást vonhat maga után, illetve a kötelezettségeknek a nem a személyzeti szabályzat és az Európai Közösségek egyéb foglalkoztatási feltételei […] rendelkezéseinek a hatálya alá tartozó intézmények vagy ügynökségek iroda‑ vagy ügynökségvezetői, illetve tagjai általi, a fentiekkel egyenértékű elmulasztásának esetei.”
28. Az 1073/1999 rendelet 2. cikke szerint:
„E rendelet alkalmazásában »igazgatási vizsgálat« ([…] [jelen rendelet szerint]: vizsgálat) a[z OLAF] alkalmazottai feladatai teljesítésének keretein belül vállalt felügyeleti, ellenőrzési és egyéb tevékenységei a 3. és a 4. cikk rendelkezéseivel összhangban, az 1. cikkben felsorolt célok elérése érdekében, valamint adott esetben a vizsgált tevékenységek szabályostól eltérő jellegének megállapítása céljából. E vizsgálatok nem befolyásolhatják a tagállamok büntetőeljárás kezdeményezésére vonatkozó hatáskörét.”
29. Az 1073/1999 rendelet „Belső vizsgálatok” címet viselő 4. cikke a következők szerint rendelkezik:
„(1) Az 1. cikk rendelkezéseiben említett területeken, a[z OLAF] az intézményeken, szerveken, hivatalokon és ügynökségeken belül igazgatási vizsgálatot ([…] [jelen rendelet szerint]: belső vizsgálat) folytat le.
Ezen belső vizsgálatokat a Szerződések, különösen az Európai Közösségek kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv rendelkezéseinek függvényében, az e rendeletben előírt eljárásoknak és az egyes intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek által elfogadott határozatoknak megfelelően folytatják le, és megfelelő figyelmet fordítanak a személyzeti szabályzat rendelkezéseire. Az intézmények konzultálnak egymással azon szabályokról, amelyeket az ilyen határozatokkal kell megállapítani.
(2) Feltéve, hogy az (1) bekezdésben említett rendelkezéseket betartják:
– a[z OLAF] az intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek birtokában levő minden információhoz közvetlen és bejelentés nélküli hozzáférési, valamint minden helyiségbe belépési jogosultsággal rendelkezik. A[z OLAF] felhatalmazást kap arra, hogy ellenőrizze az intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek számláit. A[z OLAF] jogosult minden dokumentumról vagy az intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek birtokában levő minden adathordozóról másolatot vagy kivonatot készíteni, és szükség esetén az ilyen dokumentum vagy információ őrzését átvállalni annak biztosítása céljából, hogy azok ne tűnhessenek el,
– a[z OLAF] szóbeli információ közlésére tarthat igényt az intézmények és szervek tagjai, a hivatalok vagy ügynökségek igazgatósága és az intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek személyzete részéről.
[...]
(4) Az intézményeket, szerveket, hivatalokat és ügynökségeket minden olyan esetben tájékoztatják, amikor a[z OLAF] alkalmazottai vizsgálatot folytatnak telephelyükön [helyesen: helyiségeikben], illetve amikor az ilyen intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek dokumentumait vizsgálják, vagy azoktól információt kérnek.
(5) Olyan esetekben, amikor a vizsgálatok feltárják, hogy a vizsgálatokban egy tag, igazgató, tisztviselő vagy egyéb alkalmazott személyesen érintett, értesítik az érintett intézményt, szervet, hivatalt vagy ügynökséget, amelyhez az ilyen személy tartozik.
Olyan esetekben, amikor a vizsgálat célja érdekében teljes titoktartásra van szükség, vagy ha a használt vizsgálati eszköz nemzeti igazságügyi hatóság illetékességébe tartozik, az ilyen információ szolgáltatását késleltetni lehet.
(6) A Szerződések által meghatározott rendelkezések, különösen az Európai Közösségek kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyvben, valamint a személyzeti szabályzatban előírt szabályok sérelme nélkül, minden intézmény vagy szerv által az (1) bekezdés rendelkezései szerint elfogadott határozat különösen az alábbiakra vonatkozó szabályokat tartalmazza:
a) az intézmények és szervek tagjainak, tisztviselőinek és egyéb alkalmazottainak, valamint a hivatalok és ügynökségek igazgatóságának és egyéb alkalmazottainak [helyesen: igazgatóságának, tisztviselőinek és egyéb alkalmazottainak] azon kötelessége, hogy a[z OLAF] képviselőivel együttműködjenek és számukra információt szolgáltassanak;
b) a[z OLAF] alkalmazottai által a belső vizsgálatok lefolytatásakor betartandó eljárási szabályok és a belső vizsgálat lefolytatásában érintett személyek jogainak a garanciái.”
30. Az 1073/1999 rendelet 5. cikkének második bekezdése megállapítja:
„Belső vizsgálatokat a[z OLAF] igazgatójának a saját hatáskörében meghozott vagy azon intézménynek, szervnek, hivatalnak vagy ügynökségnek a felkérésére meghozott döntése alapján kezdeményeznek, amelyen belül a vizsgálatokat le kell folytatni.”
31. Ezen rendelet „A vizsgálati eljárás” címet viselő 6. cikke az alábbiak szerint rendelkezik:
„(1) A vizsgálatok lefolytatását közvetlenül a[z OLAF] igazgatója irányítja.
(2) A[z OLAF] alkalmazottai a feladataikat a személyazonosságukat és beosztásukat feltüntető írásos meghatalmazás felmutatásával végzik.
(3) A[z OLAF] [helyesen: vizsgálattal megbízott] alkalmazottait minden beavatkozáshoz [helyesen: eljárási cselekményhez] az igazgató által kibocsátott meghatalmazással látják el, amelyen feltüntetik a vizsgálat tárgyát.
(4) A helyszíni vizsgálatokat és ellenőrzéseket a[z OLAF] alkalmazottai az érintett tagállam tisztviselőinek tevékenységeit szabályzó szabályzatok és szokások, a személyzeti szabályzat, továbbá a 4. cikk (1) bekezdésében [helyesen: (1) bekezdésének második albekezdésében] említett határozatok rendelkezéseinek figyelembevételével folytatják le.
(5) A vizsgálatokat egy időtartam alatt folyamatosan végzik, amelynek hosszát az eset körülményei és bonyolultsága határozza meg.
(6) A tagállamok gondoskodnak arról, hogy hatáskörrel rendelkező hatóságaik a nemzeti jogszabályok rendelkezéseinek betartásával biztosítsák a feladataik elvégzéséhez szükséges teljes körű támogatást a[z OLAF] alkalmazottai számára. Az intézmények és szervek gondoskodnak arról, hogy tagjaik és személyzetük a[z OLAF] képviselői számára megadhassák a feladataik elvégzéséhez szükséges támogatást; a hivatalok és ügynökségek kötelesek gondoskodni arról, hogy vezetőik és személyzetük ugyanilyen módon járjon el.”
32. Az 1073/1999 rendelet „A[z OLAF] tájékoztatásának kötelezettsége” címet viselő 7. cikkének értelmében:
„(1) Az intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek továbbítanak [helyesen: haladéktalanul továbbítanak] minden csalási, korrupciós és egyéb jogellenes tevékenységre vonatkozó információt a[z OLAF] számára.
(2) Az intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek, valamint a tagállamok addig a mértékig, amíg azt az egyes nemzeti törvények lehetővé teszik, a[z OLAF] felkérésére vagy saját kezdeményezésükre a folyamatban levő vizsgálattal érintett minden birtokukban levő dokumentumot és információt továbbítanak a[z OLAF‑nak].
[…]
(3) Az intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek, valamint a tagállamok addig a mértékig, amíg azt az egyes nemzeti törvények lehetővé teszik, megküldenek a[z OLAF] számára minden birtokukban levő egyéb, csalás, korrupció vagy a Közösség pénzügyi érdekeit befolyásoló jogellenes tevékenységek elleni fellépés szempontjából lényegesnek ítélt dokumentumot vagy információt is.”
33. Ugyanezen rendelet „Bizalmas jelleg és adatvédelem” címet viselő 8. cikkének (2) és (4) bekezdése kimondja:
„(2) Belső vizsgálatok lefolytatása alkalmával megszerzett vagy szolgáltatott információ minden formájára biztosítják a szakmai titoktartást, és azok az Európai Közösségek intézményeire vonatkozó rendelkezések védelmét élvezik.
Ilyen információt nem lehet más személlyel közölni az Európai Közösségek vagy az érintett tagállam intézményeinek alkalmazásában álló olyan személyek kivételével, akiknek a feladataik ellátásához az ilyen információt ismerniük kell, és az információt csalás, korrupció és egyéb jogellenes cselekmény megakadályozása és megelőzése kivételével semmilyen más célra nem lehet felhasználni.
[…]
(4) A[z OLAF] igazgatója, valamint a Felügyeleti Bizottság 11. cikkben említett tagjai gondoskodnak az e cikk és a Szerződés 286. és 287. cikke rendelkezéseinek alkalmazásáról.”
34. Az említett rendelet 9. cikke a következőképp rendelkezik:
„(1) A[z OLAF] által végrehajtott vizsgálat befejezését követően a[z OLAF] az igazgató felügyelete mellett összeállít egy jelentést, amelyben feltüntetik a megállapított tényeket, a pénzügyi veszteség mértékét, amennyiben van, továbbá a vizsgálat által feltárt eredményeket és az igazgató javaslatait a meghozandó intézkedésekről.
(2) Az ilyen jelentések összeállításánál figyelembe veszik az érintett tagállam nemzeti jogában előírt eljárási követelményeket. Az ilyen alapon összeállított jelentések azon tagállamban, amelyben azok felhasználása szükségesnek bizonyul, ugyanolyan módon és ugyanolyan feltételek mellett, mint az adott ország nemzeti közigazgatási felügyelői által készített jelentések, igazgatási vagy bírósági eljárásban elfogadható bizonyítéknak minősülnek. A jelentések tartalmát ugyanolyan értékelési szabályok alapján ugyanolyan értékelésnek vetik alá, mint az adott ország nemzeti közigazgatási felügyelői által összeállított jelentéseket, és a jelentéseket azokkal azonos értékű dokumentumnak tekintik.
[...]
(4) A belső vizsgálatot követően összeállított jelentéseket és az összes vonatkozó felhasználható dokumentumot az érintett intézménynek, szerveknek, hivatalnak vagy ügynökségnek küldik meg. Az érintett intézmény, szerv, hivatal vagy ügynökség megteszi a vizsgálat eredményeiből fakadó, különösen a fegyelmi vagy a jogi intézkedéseket, és a[z OLAF] igazgatója számára jelentést küld az intézkedések megtételéről az igazgató által az igazgató jelentésének következtetéseiben megállapított határidőn belül.”
35. Az 1073/1999 rendelet 11. cikkének rendelkezései szerint:
„(1) A Felügyeleti Bizottság a vizsgálati feladatkör ellátásának rendszeres figyelemmel kísérésével erősíti meg a[z OLAF] függetlenségét.
[…]
(2) A Felügyeleti Bizottságot öt független, kívülálló személy alkotja, akik saját országukban a[z OLAF] tevékenységi köreivel kapcsolatos területeken megfelelő képesítéssel rendelkező, magas beosztást betöltő személyek [helyesen: megfelelő képesítéssel rendelkeznek vezető beosztás betöltéséhez]. Kinevezésük az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság közös megegyezésével történik.
[…]
(5) [A Felügyeleti Bizottság tagjai f]eladataik ellátásában sem kormányoktól, sem pedig intézményektől, szervektől, hivataloktól vagy ügynökségektől nem kérhetnek, és nem fogadhatnak el utasításokat.
[…]
(7) Az igazgató minden évben megküldi a Felügyeleti Bizottság számára a[z OLAF] munkáját ismertető, az e rendelet 1. cikkében említett tevékenységi programot. Az igazgató a bizottságot rendszeresen tájékoztatja a[z OLAF] tevékenységeiről, a folyamatban levő vizsgálatokról, a vizsgálatok eredményeiről és az azok alapján hozott intézkedésekről. Ha egy vizsgálat lefolytatása kilenc hónapnál hosszabb ideje tart, az igazgató tájékoztatást küld a Felügyeleti Bizottság számára a vizsgálat elhúzódásának indokairól és a vizsgálat befejezésének várható időpontjáról. Az igazgató tájékoztatja a bizottságot az olyan esetekről, amikor az érintett intézmény, szerv, hivatal és ügynökség nem tette meg a vizsgálat befejezését követően az igazgató által javasolt intézkedéseket. Az igazgató a Felügyeleti Bizottságot tájékoztatja minden olyan esetről, amikor információt kell szolgáltatni egy tagállam igazságügyi hatóságai számára.
(8) A Felügyeleti Bizottság évente legalább egy jelentést fogad el saját tevékenységeiről, amelyet megküld az intézmények számára. A Felügyeleti Bizottság a[z OLAF] vizsgálatainak eredményéről és az azokon alapuló intézkedésekről készített jelentéseit megküldheti az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, a Bizottságnak és a Számvevőszéknek.”
36. Az 1073/1999 rendelet 12. cikke az OLAF igazgatójáról szól. Az 1999/352 határozat egyes megállapításainak megismétlése mellett a cikk (3) bekezdése a következők szerint rendelkezik:
„Az igazgató külső és belső vizsgálatok kezdeményezésével és lefolytatásával vagy az egyes vizsgálatok lefolytatását követően a jelentések összeállításával kapcsolatosan nem kérhet, és nem fogadhat el kormányoktól, illetve intézményektől, szervektől, hivataloktól vagy ügynökségektől semmiféle utasítást. Ha az igazgató úgy ítéli meg, hogy egy Bizottság által megtett intézkedés megkérdőjelezi a személyes függetlenségét, jogosult saját intézményével szemben eljárást kezdeményezni az Európai Bíróságon.
Az igazgató rendszeresen jelentést tesz az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, a Bizottságnak és a Számvevőszéknek a[z OLAF] által lefolytatott vizsgálatok eredményeiről, tiszteletben tartva a lefolytatott vizsgálatok eredményeinek bizalmas jellegét, az érintett személyek törvény által biztosított jogait, továbbá azon nemzeti rendelkezéseket, amelyeket adott esetben a bírósági eljárásoknál kell alkalmazni.
A fenti intézmények biztosítják a[z OLAF] által lefolytatott vizsgálatok bizalmas jellegének tiszteletben tartását az érintett személyek törvény által biztosított jogainak tisztel etben tartásával együtt, valamint azt is, hogy ha bírósági eljárásokat kell kezdeményezni, az ilyen eljárásokban alkalmazandó összes hatályos nemzeti rendelkezést betartsák.”
37. Ugyanezen rendelet 14. cikke szerint:
„A személyzeti szabályzat módosítása függvényében az Európai Közösségek bármely tisztviselője vagy egyéb alkalmazottja e cikk rendelkezései alapján, a személyzeti szabályzat 90. cikkének (2) bekezdésében előírt eljárásokkal összhangban panaszt terjeszthet a[z OLAF] igazgatója elé a[z OLAF] által belső vizsgálat során elkövetett, számára káros cselekmény [helyesen: sérelmet okozó aktus] miatt. Az ilyen panaszokkal kapcsolatosan hozott határozatokra a személyzeti szabályzat 91. cikkének rendelkezéseit kell alkalmazni.
A fenti rendelkezéseket hasonlóképpen alkalmazni kell az intézmények, szervek, hivatalok vagy ügynökségek személyzete esetében is, amelyek tagjaira a személyzeti szabályzat rendelkezései nem vonatkoznak.”
38. 1999. május 25‑én a Parlament, a Tanács és a Bizottság intézményközi megállapodást fogadott el az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) belső vizsgálatairól (HL L 136., 15. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 105. o., a továbbiakban: intézményközi megállapodás). Ezen megállapodással az említett intézmények megállapodnak „az [OLAF] által az intézményükben lefolytatott vizsgálatok zökkenőmentes működésének biztosításához szükséges végrehajtási intézkedéseket tartalmazó közös szabályok elfogadásáról”, továbbá „az ilyen szabályok megállapításáról és azok haladéktalan hatálybaléptetéséről belső határozat elfogadása útján az e megállapodáshoz csatolt mintának megfelelően, valamint arról, hogy ettől a mintától csak akkor térnek el, amennyiben saját külön követelményeik az ilyen eltérést technikailag szükségessé teszik”.
39. A intézményközi megállapodás rögzíti, hogy „[a] felek felhívják az EK‑Szerződés és az Euratom‑Szerződés által vagy alapján létrehozott többi intézményt és szervet, hivatalt és ügynökséget, hogy az aláíró intézmények elnökeihez közösen intézett nyilatkozat benyújtásával csatlakozzanak ehhez a megállapodáshoz”.
A megtámadott határozat
40. A megtámadott határozatot az EKB Kormányzótanácsa a KBER alapokmánya 12. cikkének (3) bekezdése alapján fogadta el.
41. A megtámadott határozat első nyolc preambulumbekezdése a következőképp szól:
„(1) mivel az EKB az Európai Közösségek intézményeivel és a tagállamokkal együtt nagy hangsúlyt fektet a Közösségek pénzügyi érdekeinek védelmére, valamint a csalás és a Közösségek pénzügyi érdekeit sértő egyéb jogellenes tevékenységek elleni küzdelemre;
(2) mivel az Európai Tanács 1999 júniusában Kölnben különösen kívánatosnak tartotta, hogy az EKB az Európai Unión belüli csalás elleni küzdelemben csatlakozzon az Európai Közösségek intézményeihez;
(3) mivel az EKB nagy jelentőséget tulajdonít saját pénzügyi érdekei védelmének, valamint a csalás és a pénzügyi érdekeit sértő egyéb jogellenes tevékenységek elleni küzdelemnek;
(4) mivel e célkitűzések megvalósításának érdekében valamennyi rendelkezésre álló eszközt igénybe kell venni, különösen az EKB‑ra és az Európai Közösségek intézményeire háruló vizsgálati kötelezettségek vonatkozásában, fenntartva azonban a hatáskörök jelenlegi megosztását és egyensúlyát az EKB és az Európai Közösségek intézményei között;
(5) mivel az Európai Közösségek intézményei és a tagállamok az Európai Közösséget létrehozó szerződés […] 280. cikke alapján intézkedéseket hoztak a csalás és a Közösségek pénzügyi érdekeit sértő egyéb jogellenes tevékenységek leküzdésére;
(6) mivel a Szerződés és a [KBER a]lapokmány biztosítja az EKB függetlenségét; mivel a Szerződésnek és az [ezen a]lapokmánynak megfelelően az EKB az Európai Közösségekétől elkülönült saját költségvetéssel és pénzügyi forrásokkal rendelkezik;
(7) mivel a csalás elleni küzdelemben rendelkezésre álló eszközök erősítése érdekében a Bizottság az 1999/352[…] határozattal […] saját igazgatási szervezetén belül létrehozta az e célból végzett igazgatási vizsgálatok lefolytatására hatáskörrel rendelkező [OLAF‑ot];
(8) mivel a csalás és az EKB pénzügyi érdekeit sértő egyéb jogellenes tevékenységek elleni küzdelem a Belső Ellenőrzési Igazgatóság [a továbbiakban: D‑AI] egyik fő funkciója, és mivel az említett igazgatóság hatáskörébe tartozik az EKB‑n belül e célból végzett igazgatási vizsgálatok lefolytatása”.
42. A megtámadott határozat (10) preambulumbekezdése így szól: „annak érdekében, hogy megerősítsék a [D‑AI] tevékenységeinek függetlenségét a csalás és az EKB pénzügyi érdekeit sértő egyéb jogellenes tevékenységek elleni küzdelemben, ennek az igazgatóságnak ezekkel a témakörökkel kapcsolatban egy magasan képzett külső független személyekből álló csaláselleni bizottságnak kell jelentést tennie”.
43. A megtámadott határozat „A csalási ügyekre vonatkozó jelentési kötelezettség” címet viselő 2. cikke a következőképp rendelkezik:
„A [D‑AI] ennek a határozatnak és az EKB hatályban lévő eljárási szabályzatának megfelelően felel a csalás és az EKB pénzügyi érdekeit sértő egyéb jogellenes tevékenységek megelőzésével és felderítésével, valamint az EKB vonatkozó belső előírásainak és/vagy magatartási normáinak betartásával kapcsolatos valamennyi ügyre vonatkozó vizsgálatért és az arról szóló jelentés megtételéért.”
44. A megtámadott határozat 1. cikkének (1) és (2) bekezdése csaláselleni bizottságot hoz létre [a továbbiakban: az EKB csaláselleni bizottsága], amelynek célja, hogy erősítse a D‑AI függetlenségét az ezen határozat 2. cikkében szereplő tevékenységek vonatkozásában, és amely felel ezen tevékenységek rendszeres ellenőrzéséért és megfelelő végrehajtásáért.
45. Miként a megtámadott határozat 1. cikkének (3)–(5) bekezdése előírja, az EKB csaláselleni bizottsága három külső független személyből áll, akiket az EKB Kormányzótanácsa nevez ki három évre, és akik feladataik ellátása során nem kérnek és nem fogadnak el utasításokat az EKB döntéshozó szerveitől, az Európai Közösségek intézményeitől vagy szerveitől, kormányoktól, illetve más intézményektől vagy szervektől.
46. Annak biztosítása érdekében, hogy a D‑AI hatékonyan és a szükséges függetlenséggel járhasson el, a megtámadott határozat 3. cikke úgy rendelkezik, hogy az igazgató a csalási ügyekről jelentést tesz az EKB csaláselleni bizottságának. Ezen túlmenően, a megtámadott határozat 1. cikkének (7) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a D‑AI igazgatója minden évben eljuttatja a D‑AI tevékenységének programját a nevezett bizottsághoz, továbbá a D‑AI rendszeresen tájékoztatja e bizottságot tevékenységéről, különösen pedig vizsgálatairól, azok eredményéről és az azokkal kapcsolatban tett lépésekről. Ugyanezen rendelkezés kimondja továbbá, hogy a D‑AI igazgatója tájékoztatja az EKB csaláselleni bizottságát azon ügyekről, amelyekben az EKB szervei egyáltalán nem követték ajánlásait, valamint azon ügyekről, amelyekben valamely tagállam igazságügyi hatóságaihoz kell információt továbbítani.
47. A megtámadott határozat 1. cikkének (8) bekezdése értelmében az EKB csaláselleni bizottsága jelentést tesz a Kormányzótanácsnak, az EKB külső könyvvizsgálóinak és az Európai Számvevőszéknek a DA‑I vizsgálatainak eredményeiről és az e tekintetben tett lépésekről, továbbá – évente legalább egyszer – a tevékenységéről. Az említett határozat 1. cikkének (10) bekezdése szerint az EKB csaláselleni bizottsága értesítheti az illetékes nemzeti igazságügyi hatóságot, amennyiben a nemzeti büntetőjog esetleges megsértésére elegendő bizonyíték áll rendelkezésre.
48. A megtámadott határozat 4. cikkének rendelkezései szerint a DA‑I köteles tájékoztatni a vizsgálat által érintett személyeket, megadva számukra a lehetőséget, hogy a neveket tartalmazó vizsgálati következtetések levonását megelőzően nyilatkozhassanak. Az említett határozat 5. cikkének első bekezdése rögzíti, hogy a D‑AI tevékenységeit „a szerződések szabályai, különösen az Európai Unióról szóló szerződés 6. cikke, az Európai Közösségek kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv alapján, valamint az EKB személyzetének alkalmazási feltételeire figyelemmel végzi”.
49. A megtámadott határozat 5. cikkének második bekezdése a következők szerint rendelkezik:
„Az EKB személyzete vagy adott esetben bármely más személy tájékoztatja a csaláselleni bizottságot vagy a [DA‑I‑t] a csalásról vagy az EKB pénzügyi érdekeit sértő egyéb jogellenes tevékenységről. Az EKB személyzete semmilyen módon nem részesülhet méltánytalan vagy megkülönböztető bánásmódban a csaláselleni bizottságnak vagy a [D‑AI‑]nak az e határozatban említett tevékenységében való közreműködés miatt.”
50. Ugyanezen határozat 6. cikke megállapítja, hogy az EKB személyzetének bármely tagja panaszt nyújthat be az EKB Igazgatóságához vagy az EKB csaláselleni bizottságához a DA‑I rá nézve hátrányos tevékenysége vagy mulasztása tekintetében.
51. A megtámadott határozat 1. cikkének (9) bekezdése kimondja:
„A csaláselleni bizottság felel az 1073/1999[…] rendelet […] 11. cikkében említett, az [OLAF] felügyeleti bizottságával fennálló kapcsolatokért. Ezek a kapcsolatok az EKB határozatban megállapított elvein alapulnak.”
A kereset
52. A Bizottság keresetében a megtámadott határozat megsemmisítését kéri, arra hivatkozva, hogy az ellentétes az 1073/1999 rendelettel, különösen pedig annak 4. cikkével.
53. A Bizottság elsősorban arra hivatkozik, hogy a megtámadott határozat (8) preambulumbekezdéséből és 2. cikkéből az következik, hogy – e határozat értelmében – az EKB‑n belül a csalás elleni küzdelem területén végzett igazgatási vizsgálatok lefolytatása a DA‑I kizárólagos hatáskörébe tartozik. Ez az 1073/1999 rendelet által az OLAF számára biztosított vizsgálati hatáskörnek, illetve az említett rendelet EKB‑ra való alkalmazhatóságának tagadását jelenti, továbbá tükrözi az EKB által a rendelet megalkotása során mindvégig képviselt álláspontot. A megtámadott határozat preambuluma így kifejezetten különbséget tesz az EK 280. cikk alapján elfogadott és az EKB‑ra vonatkozó rendszerek között, ez utóbbi függetlenségére, illetve arra hivatkozva, hogy önálló költségvetéssel és saját pénzügyi forrásokkal rendelkezik.
54. A megtámadott határozattal létrehozott rendszernek az 1073/1999 rendeleten alapuló rendszertől elkülönülő és egyedi jellege abból is következik, hogy a kettő között az egyedüli kapcsolódási pontot a megtámadott határozat 1. cikkének (9) bekezdése jelenti, amelynek értelmében az EKB csaláselleni bizottsága felel – az EKB határozatában megállapítandó elveknek megfelelően – az OLAF felügyeleti bizottságával fennálló kapcsolatokért.
55. A Bizottság másodsorban azzal érvel, hogy – figyelemmel az EKB döntésére – a megtámadott határozat nem tartalmaz végrehajtási szabályt az 1073/1999 rendelet 4. cikkének (6) bekezdése vonatkozásában, hanem épp ellenkezőleg úgy rendelkezik, hogy az EKB személyzeti állományába tartozók csalás esetén a DA‑I‑t és ne az OLAF‑ot értesítsék.
Az EKB által felhozott védekezési jogalapok
56. Az EKB elsősorban arra hivatkozik, hogy a megtámadott határozat nem ellentétes az 1073/1999 rendelettel. Mivel az EK 230. cikk értelmében az említett határozat nem jogellenes, a keresetet el kell utasítani, függetlenül attól a kérdéstől, hogy az 1073/1999 rendelet az EKB‑ra alkalmazandó‑e vagy sem.
57. Az EKB másodsorban arra hivatkozik, hogy ezt a rendeletet úgy kell értelmezni, hogy rá nem alkalmazandó. Ezen értelmezés elutasítása esetén a Bíróságnak az említett rendelet jogellenességét kellene kimondania azon az alapon, hogy ez utóbbi elfogadásakor megsértették az EK 105. cikk (4) bekezdését, az EK 108. cikket és az EK 280. cikket, illetve az arányosság elvét, következésképp az EK 241. cikk rendelkezéseinek megfelelően a Bíróságnak meg kellene állapítania e rendelet alkalmazhatatlanságát.
58. Először az 1073/1999 rendelet alkalmazhatóságának kérdését kell vizsgálni, majd – kizárólag abban az esetben, ha alkalmazhatónak minősül – azt kell eldönteni, hogy a megtámadott határozat megsérti‑e a fenti rendelet rendelkezéseit.
Az 1073/1999 rendelet alkalmazhatóságáról
59. Annak megítéléséhez, hogy az EKB állításának megfelelően meg kell‑e állapítani az 1073/1999 rendelet alkalmazhatatlanságát, elsősorban azt kell vizsgálni, hogy az említett rendeletet úgy kell‑e értelmezni, hogy az az EKB‑re alkalmazandó; és igenlő válasz esetén, másodsorban azt kell vizsgálni, hogy e rendelet alkalmazhatatlansága – esetleges jogellenessége miatt – az EK 241. cikknek megfelelően kimondható‑e.
Az 1073/1999 rendelet hatálya
60. Az EKB arra hivatkozik, hogy az 1073/1999 rendeletet úgy kell értelmezni, hogy az EKB nem tartozik annak hatálya alá. Ebből a szempontból azzal érvel, hogy az említett rendelet 1. cikkének (3) bekezdésében szereplő a „szerződések által vagy azok rendelkezései alapján létrehozott [… ]szervek[…], hivatalok[…] és ügynökségek[…]” kifejezés olyannyira nem pontos, hogy – különösen annak fényében, hogy e rendelet jogalapjául az EK 280. cikk (4) bekezdése szolgál – úgy értelmezhető, mint amely nem terjed ki azon „szervekre”, amelyek pénzügyi érdekei az Európai Közösség pénzügyi érdekeitől elkülönülnek, és nem kapcsolódnak annak költségvetéséhez.
61. Az EKB szerint egyébként ez az egyetlen olyan értelmezés, amelynek alapján e rendelet jogszerűnek minősülhet, és ezért ez az értelmezés – a Bíróság ítélkezési gyakorlatának megfelelően – előnyben részesítendő (C‑135/93. sz., Spanyolország kontra Bizottság ügyben 1995. június 29‑én hozott ítélet [EBHT 1995., I‑1651. o.] 37. pontja).
62. Ez az érvelés nem fogadható el.
63. Miként a Bizottság és a beavatkozók joggal hangsúlyozták, azt kell ugyanis megállapítani, hogy az 1073/1999 rendelet 1. cikkének (3) bekezdésében szereplő a „szerződések által vagy azok rendelkezései alapján létrehozott intézmények[…], szervek[…], hivatalok[…] és ügynökségek[…]” fordulat nem értelmezhető úgy, hogy ne vonatkozzon az EKB‑ra.
64. E vonatkozásban elegendő arra utalni, hogy amint az az EK 8. cikk rendelkezéseiből is kitűnik – bármennyire sajátos jogállással rendelkezik is a közösségi jogrendszeren belül –, az EKB‑t az EK‑Szerződés hozta létre.
65. Márpedig az 1073/1999 rendeletnek sem a preambulumából, sem a rendelkezéseiből nem következik, hogy a közösségi jogalkotó bármilyen különbséget kívánt volna tenni a Szerződések által vagy azok rendelkezései alapján létrehozott intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek között, jelesül nem kívánta kizárni ezen szervek, hivatalok és ügynökségek közül azokat, amelyek a közösségi költségvetéstől elkülönülő forrásokkal rendelkeznek.
66. Az 1073/1999 rendelet (7) preambulumbekezdése ezzel szemben épp azt hangsúlyozza, hogy az OLAF belső vizsgálatainak ki kell terjednie „valamennyi” említett intézményre, szervre, hivatalra és ügynökségre.
67. Az 1073/1999 rendelet egyértelmű rendelkezései alapján tehát nem kétséges, hogy az említett rendelet úgy értelmezendő, hogy hatálya kiterjed többek között az EKB‑ra, függetlenül attól, hogy ez a körülmény e rendelet jogszerűségét megkérdőjelezheti‑e.
Az EKB‑nak a 1073/1999 rendeletre vonatkozó jogellenességi kifogása
68. Miután az 1073/1999 rendelet hatálya kiterjed az EKB‑ra, azt kell megvizsgálni, hogy hatályának kiterjesztése miatt – az EKB álláspontjának megfelelően – az EK 241. cikk értelmében meg kell‑e állapítani a rendelet alkalmazhatatlanságát.
69. E tekintetben az EKB elsősorban arra hivatkozik, hogy az 1073/1999 rendeletet az EK 280. cikk alapján nem lehetett volna elfogadni, tehát e rendelet hatáskörtúllépés miatt jogellenes. Az EKB másodsorban arra mutat rá, hogy az említett rendelet elfogadására lényeges eljárási szabályok megsértésével került sor, miután ebben az esetben az EK 105. cikk (4) bekezdésében előírt, az EKB‑val való előzetes konzultációra vonatkozó szabályt nem tartották be. Az EKB harmadsorban arra utal, hogy az 1073/1999 rendelet hatályának rá történő kiterjesztése az EK‑Szerződés megsértését jelenti, mivel csorbítja az EK 108. cikkben kimondott függetlenségét. Az EKB negyedsorban azt hozza fel, hogy e rendelet megsérti az arányosság elvét, hiszen e rendeletnek az EKB‑ra való alkalmazása az általa kitűzött célok elérésére nem alkalmas, és az e célok megvalósításához szükséges mértéket túllépi.
70. A Bizottság és a beavatkozók vitatják az 1073/1999 rendelet jogellenességét. A Bizottság ezenkívül – és mindenekelőtt – arra is hivatkozik, hogy az EK 241. cikk alapján az EKB nem hivatkozhat az említett rendelet alkalmazhatatlanságára.
71. E körülmények alapján előbb arról szükséges döntést hozni, hogy az EKB jelen eljárásban hivatkozhat‑e az 1073/1999 rendelet jogellenességére, és ezután – igenlő válasz esetén – vizsgálandó a hivatkozott kifogás esetleges megalapozottsága.
A jogellenességi kifogás elfogadhatóságáról
72. A Bizottság szerint az alperes a jelen eljárásban nem hivatkozhat az 1073/1999 rendelet esetleges jogellenességére az EK 241. cikk alapján, miután az EKB nem támadta meg a rendeletet az EK 230. cikk alapján az ezen utóbbi rendelkezés által előírt kéthónapos határidőn belül.
73. Az EKB a maga részéről úgy ítéli meg, hogy az EK 241. cikk által előírt feltételek az ügyben teljesülnek, hiszen az 1073/1999 rendeletet a Parlament és a Tanács együtt fogadta el, a rendelet lényeges eljárási szabályokat sért, hatáskörtúllépés eredménye és ellentétes az EK‑Szerződéssel, illetve az arányosság elvével. Az EKB emellett kifejti, hogy azért nem indított e rendelet ellen megsemmisítés iránti keresetet, mert meg volt győződve arról, hogy az ő vonatkozásában a rendelet nem kerülhet alkalmazásra egyrészt arra tekintettel, hogy a meghozatalának alapja az EK 280. cikk, másrészt azon körülményre tekintettel, hogy e rendelet elfogadása előtt vele nem konzultáltak.
74. Ebből a szempontból emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a közösségi intézmények azon határozata, amelyet címzettje az EK 230. cikk ötödik bekezdése által előírt határidőn belül nem támad meg, az ő vonatkozásában véglegessé válik (lásd, legutóbb, a C‑241/01 sz., National Farmers’ Union‑ügyben 2002. október 22‑én hozott ítélet [EBHT 2002. I‑9079. o.] 34. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
75. A Bíróság egyébiránt szintén úgy ítélte meg, hogy az EK 241. cikkben kifejezésre jutatott általános elv, amelynek célja annak biztosítása, hogy mindenki rendelkezzen – jelenleg vagy a múltban – az ellene hozott határozat alapjául szolgáló közösségi jogi aktus megtámadásának lehetőségével, semmilyen módon nem akadályozza, hogy valamely rendelet jogerőre emelkedjen azon magánszemély viszonylatában, akinek a vonatkozásában a rendeletet olyan egyedi határozatnak kell tekinteni, amelynek a megsemmisítését az EK 230. cikk alapján e magánszemély minden kétséget kizáróan kérhette volna; ez megakadályozza, hogy e magánszemély a nemzeti bíróság előtt a rendelet jogellenességére hivatkozzon. A Bíróság szerint ez a következtetés vonatkozik a dömpingellenes vámokat bevezető rendeletekre is, mivel ezek kettős természetűek: egyfelől normatív jellegű, másfelől olyan jogi aktusok, amelyek egyes gazdasági szereplőket közvetlenül és személyükben érinthetnek (lásd a C‑239/99. sz. Nachi Europe ügyben 2001. február 15‑én hozott ítélet [EBHT 2001., I‑1197. o.] 37. pontját).
76. A hivatkozott elvek ugyanakkor semmiképp sem jelentik az EK 241. cikkben foglalt szabály sérelmét, amely szerint az e cikk által érintett rendeletre vonatkozó jogvitában bármelyik fél hivatkozhat az EK 230. cikk második bekezdésében meghatározott jogalapokra annak érdekében, hogy a Bíróságtól e rendelet alkalmazhatatlanságának megállapítását kérje.
77. Márpedig a jelen esetben meg kell állapítani, hogy az 1073/1999 rendelet normatív jellegét egyik fél sem vonta kétségbe, továbbá azt is, hogy nem történt hivatkozás sem arra, hogy az említett rendeletet határozatnak kellene tekinteni, sem pedig arra, hogy – ez utóbbi esetben – az EKB annak címzettje lenne.
78. E körülmények alapján a jelen eljárásban nem vonható kétségbe az EKB joga arra, hogy az EK 241. cikk alapján az 1073/1999 rendelet esetleges jogellenességére hivatkozhasson, és ezért a jogellenességi kifogás elfogadhatatlanságára alapított jogalapot el kell utasítani.
A jogalap hiányára alapított jogalap
79. Az EKB az általa felhozott jogellenességi kifogás alátámasztása érdekében első jogalapjával arra hivatkozik, hogy az 1073/1999 rendeletet alkalmazhatatlannak kell nyilvánítani, mert annak elfogadására az EK 280. cikk alapján nem kerülhetett volna sor.
80. Egyrészt az ebben a rendelkezésben szereplő a „Közösség pénzügyi érdekei” kifejezés kizárólag az Európai Közösség költségvetéséhez tartozó kiadásokra és bevételekre vonatkozik. Mivel az EKB saját költségvetéssel és forrásokkal rendelkezik, ez kizárja, hogy az EKB‑n belüli csalások elleni küzdelem érdekében e cikk alapján fogadjanak el intézkedéseket.
81. Másrészt általánosságban elmondható, hogy az EK 280. cikk a Szerződések által vagy azok rendelkezései alapján létrehozott intézményeken, szerveken, hivatalokon és ügynökségeken belüli csalások elleni küzdelem érdekében nem teszi lehetővé intézkedések elfogadását.
A „Közösség pénzügyi érdekeit sértő” kifejezésről
– Az EKB álláspontja
82. Az EKB szerint az EK 280. cikk csak a közösségi költségvetés védelme érdekében ad felhatalmazást a csalás elleni intézkedések elfogadására. Az a körülmény is ezt támasztja alá, hogy e rendelkezés az EK‑Szerződés ötödik részének II. címében található, amely a „Pénzügyi rendelkezések” címet viseli, és amely a maga egészében a közösségi költségvetés összeállításáról, előkészítéséről, elfogadásáról és végrehajtásáról, továbbá a kiadásoknak a saját források általi fedezéséről szól.
83. Ebből az következik, hogy az EK 280. cikk alapján a csalás elleni küzdelem érdekében elfogadott közösségi rendelkezések az EKB‑ra nem alkalmazhatók, mivel ez utóbbi saját – az Európai Közösségekétől elkülönülő és pénzügyi függetlenségét jelző – költségvetéssel rendelkezik.
84. Az EKB forrásai, miként ez a KBER alapokmányának 28–30. cikkéből következik, ugyanis kizárólag a nemzeti központi bankok (a továbbiakban: NKB) részvényesi hozzájárulásaiból, illetve az EKB vagy az NKB által végzett műveletek keretében elért és az alapokmány 32–33. cikke szerint elosztott haszonból származnak. Az EKB semmilyen közösségi költségvetésből származó forrásból nem részesül, és nem létezik semmilyen mechanizmus az EKB esetleges veszteségeinek az e költségvetés általi fedezésére; a veszteségeket a KBER alapokmánya 33. cikke (2) bekezdésének megfelelően az EKB általános tartalékalapja, illetve – amennyiben ez szükséges – az NKB‑k fedezik.
85. Az EKB hozzáteszi, hogy az EK‑Szerződés ötödik része, amelyben az EK 280. cikk található – mint címe is mutatja – „[a] Közösség intézményeit” érinti, és nem tartalmaz az EKB‑ra vonatkozó fejezetet. Ez utóbbi pénzügyeire a KBER alapokmányának „A KBER‑re vonatkozó pénzügyi rendelkezések” címet viselő VI. fejezete vonatkozik.
86. Az EKB pénzügyi függetlenségét erősíti az a körülmény, hogy költségvetésének és éves beszámolóinak elfogadása – miként az a KBER alapokmányának 26. cikke (2) bekezdéséből, illetve az EKB 1999. április 22‑én módosított eljárási szabályzatának (HL L 125., 34. o.) 15. cikkéből és 16. cikkének (4) bekezdéséből következik – saját szerveinek kizárólagos hatáskörébe tartozik.
87. Ami a közösségi költségvetés és az EKB között esetlegesen létrejövő kapcsolatokat illeti, ezek az EKB feladataihoz mérten túl mellékesek ahhoz, hogy megfelelően igazolják az EK 280. cikk (4) bekezdése alapján elfogadott intézkedéseknek az EKB‑ra történő kiterjesztését. Különösen, hogy az EKB által a közösségi költségvetésbe befizetett, a személyzet fizetésén alapuló közösségi adó az EKB költségvetésének kevesebb, mint 3%‑a.
88. Az EKB által támogatott értelmezés ezenkívül megfelel a korábbi jogalkotási gyakorlatnak is, amely megállapította egyrészt a „Közösség pénzügyi érdekei”, másrészt az Európai Közösségek általános költségvetése és az általa kezelt költségvetések közötti összefüggés létezését. Ebből a szempontból az EKB többek között az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló, 1995. december 18‑i 2988/95/EK_Euratom tanácsi rendelet (HL L 312., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 1. kötet, 340. o.) 1. cikkének (2) bekezdésében foglalt „szabálytalanság” meghatározására, és az „Európai Közösségek pénzügyi érdekeit sértő csalás” fogalmának az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló – a Tanács 1995. július 26‑i 95/C 316/03 jogi aktusával elfogadott – egyezmény (HL C 316., 49. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 8. kötet, 57. o.) 1. cikke szerinti meghatározására hivatkozik.
– A Bíróság álláspontja
89. Ellentétben azzal, amivel az EKB ezen első jogalapja keretében érvel, az EK 280. cikkben szereplő, a „Közösség pénzügyi érdekei” kifejezést úgy kell értelmezni, hogy az nem kizárólag a közösségi költségvetés bevételeit és kiadásait foglalja magába, hanem főszabály szerint azokat is, amelyek az EK‑Szerződés által létrehozott szervek és hivatalok költségvetéséhez tartoznak.
90. Az e következtetésre vezető szempontok között szerepel először is az a tény, hogy – miként arra a főtanácsnok indítványának 117. pontjában rámutatott – a fenti kifejezés az EK 280. cikk sajátja, és hogy eltér az EK‑Szerződés ötödik része II. címe rendelkezéseinek állandó jelleggel az Európai Közösség „költségvetésére” utaló szóhasználatától. Ugyanerre a következtetésre vezet a holland kormány által hivatkozott körülmény, amely szerint a „Közösség pénzügyi érdekei” kifejezés tágabbnak tűnik, mint az EK 268. cikkben szereplő a „Közösség […] bevételi és kiadási tétel[e]”.
91. Másodsorban az a tény, hogy a szerv vagy hivatal az EK‑Szerződés alapján jött létre, arra enged következtetni, hogy e szerv vagy hivatal felállítására az Európai Közösség céljainak megvalósításában való részvétel érdekében került sor, illetve hogy az közösségi keretek között működik, még abban az esetben is, ha az említett Szerződésből fakadóan olyan eszközökkel rendelkezik, amelyek értelemszerűen saját és közvetlen pénzügyi érdeket jelentenek.
92. Ami kifejezetten az EKB‑t illeti, e szempontból meg kell állapítani, hogy – amint az az EK 8. cikkből és az EK 107. cikk (2) bekezdéséből is következik – azt az EK‑Szerződés hozta létre, és ruházta fel jogi személyiséggel. Ezen túlmenően – amint az az EK 4. cikk (2) bekezdésének és az EK 105. cikk (1) bekezdésének szövegezéséből következik – a KBER, amelyben az EKB központi szerepet tölt be, elsődleges célja az árstabilitás fenntartása, és – ennek sérelme nélkül – az Európai Közösségen belüli általános gazdaságpolitika támogatása azért, hogy hozzájáruljon az EK 2. cikkben megállapított közösségi célkitűzések megvalósításához, amelyek sorában többek között a gazdasági és monetáris unió létrehozása, illetve a fenntartható és inflációt nem gerjesztő növekedés is szerepel. Mindebből következően az EKB az EK‑Szerződés értelmében a közösségi keretbe illeszkedik.
93. Különböző egyéb közösségi rendelkezések is megerősítik, hogy az EKB forrásai, illetve azok felhasználása kifejezetten az Európai Közösség pénzügyi érdekei és célkitűzései körébe tartozik.
94. E rendelkezések között szerepel a KBER alapokmányának 27. cikke, amely az (1) bekezdésében rögzíti, hogy az EKB könyveit és számláit a Tanács által jóváhagyott külső könyvvizsgálók ellenőrzik, továbbá a (2) bekezdésében kimondja, hogy a Számvevőszék hatásköre kiterjed az EKB ügyvezetése hatékonyságának vizsgálatára. Ugyanez a helyzet az alapokmány 28. cikkének (1) bekezdése és 30. cikkének (4) bekezdése esetében, amelyek előírják, hogy a Tanács által rögzített határokon belül és feltételekkel emelheti a Kormányzótanács az EKB tőkéjét, illetve hogy az EKB további tartalékokat megtestesítő eszközöket hívhat le. Végül az EK 107. cikk (5) bekezdése felhatalmazza a Tanácsot, hogy módosítsa a KBER alapokmányának több rendelkezését, amelyek között szerepelnek az alapokmány „A KBER‑re vonatkozó pénzügyi rendelkezések” címet viselő VI. fejezetének különböző cikkei.
95. Az előző megállapításokból következően az EK 280. cikkben szereplő a „Közösség pénzügyi érdekei” kifejezés nem kizárólag az Európai Közösség költségvetésére vonatkozik szűk értelemben, hanem átfogja az EKB forrásait és kiadásait is (lásd analógia útján az EK‑Szerződés 179. cikkének [jelenleg EK 236. cikk] az Európai Beruházási Bank vonatkozásában való alkalmazhatóságával kapcsolatban a 110/75. sz., Mills kontra EBB ügyben 1976. június 15‑én hozott ítélet [EBHT 1976., 955 o.] 14. pontját).
96. E következtetés érvényét nem csorbíthatja az a körülmény, még ha bizonyítottnak fogadjuk is el, amely szerint a jogalkotási gyakorlat – ráadásul az EK 280. cikk (1) és (4) bekezdésének a Szerződésbe való beillesztését megelőzően – a „Közösség pénzügyi érdekei” kifejezést eltérő tartalommal fogadta el.
97. Ebből következően az a tény, hogy az 1073/1999 rendelet az EKB‑t is érinti – amelyet az EK‑Szerződés hozott létre, s amely ez utóbbi értelmében a közösségi költségvetéstől elkülönülő, saját forrásokkal rendelkezik –, nem igazolja az említett rendeletnek az EK 241. cikken alapuló alkalmazhatatlanságát.
A Szerződések által vagy azok alapján létrehozott intézményeket, szerveket, hivatalokat és ügynökségeket érintő csalás elleni intézkedések elfogadásának lehetőségéről
98. Az EK 280. cikk (4) bekezdésének szövegére figyelemmel, amely úgy rendelkezik, hogy az Európai Közösség intézkedéseket hoz „azzal a céllal, hogy [azok] hathatós és azonos mértékű védelmet nyújtsanak a tagállamokban”, továbbá hogy ezek az intézkedések nem érinthetik „sem a nemzeti büntetőjog alkalmazását, sem a nemzeti igazságszolgáltatást”, az EKB úgy ítéli meg, hogy a közösségi jogalkotó hatásköre csupán azon intézkedések meghozatalára terjed ki, amelyek a csalás elleni küzdelem eszközeinek tagállami szinten történő javítását szolgálják. Az EKB szerint ezen az alapon kizárt mindazon intézkedések meghozatala, amelyek célja a Szerződések által vagy azok alapján létrehozott intézményeken, szerveken, hivatalokon és ügynökségeken belüli csalások és szabálytalanságok elleni küzdelem.
99. Ez az érvelés nem fogadható el.
100. Megállapítandó ugyanis, hogy az Amszterdami Szerződés megalkotói – az EK 280. cikknek az (1) és (4) bekezdésében szereplő rendelkezések általi kiegészítésével – egyértelműen az Európai Közösség pénzügyi érdekeit sértő csalások és szabálytalanságok elleni küzdelmet kívánták megerősíteni, amikor – többek között – az Európai Közösség számára feladatként határozták meg, hogy a tagállamokhoz hasonlóan „küzdjön” e csalások és szabálytalanságok ellen mindazon „intézkedések” meghozatala révén, amelyeknek „elrettentő hatásuk” van és „hathatós védelmet nyújtanak a tagállamokban”.
101. Ebből a szempontból az a körülmény, hogy az EK 280. cikk (1) bekezdése pontosan megjelöli, hogy az említett intézkedések meghozatalára ezen cikknek megfelelően kerül sor, nem jelenti azt, hogy kizárólag a következő bekezdésekre – s különösen a (4) bekezdésre – utalna, meghatározva az adott területen a közösségi hatáskör terjedelmét.
102. Az EK 280. cikk (4) bekezdését ugyanis úgy kell értelmezni, hogy az kiegészíti a közösségi hatáskör meghatározását, továbbá pontosítja gyakorlásának egyes feltételeit. Ez a rendelkezés így előírja a közösségi intézkedések elfogadására irányadó eljárási feltételeket, valamint rögzíti, hogy az Európai Közösség fellépése legalább annyira a csalás megelőzésére, mint az az elleni küzdelemre irányul. Ez a rendelkezés emellett a közösségi hatáskör határait is kijelöli abban az értelemben, hogy az elfogadott intézkedések nem érinthetik sem a nemzeti büntetőjog alkalmazását, sem a nemzeti igazságszolgáltatást.
103. Ebben az összefüggésben az a tény, hogy az EK 280. cikk (4) bekezdése többek között a hathatós és a tagállamokban egyenértékű védelemhez történő hozzájárulás szükségességére utal, nem értelmezhető az Amszterdami Szerződés megalkotóinak arra vonatkozó rejtett akarata jeleként – miként ezt a főtanácsnok joggal jegyezte meg indítványának 108. pontjában –, hogy az Európai Közösség fellépését olyan alapvető jelentőségű kiegészítő korlátozáshoz kössék, amely szerint a pénzügyi érdekeit sértő csalások és egyéb szabálytalanságok elleni küzdelem során nem fogadhatók el normatív intézkedések a Szerződések által vagy azok rendelkezései alapján létrehozott intézményekre, szervekre, hivatalokra és ügynökségekre vonatkozóan.
104. Azon a körülményen kívül, hogy az EK 280. cikk szövegéből nem következik a közösségi hatáskör ilyen korlátozása, meg kell jegyezni – amit a Bizottság és valamennyi beavatkozó joggal tett meg –, hogy ez a korlátozás nem is lenne összeegyeztethető az e rendelkezés révén elérni kívánt célokkal. Nem kétséges ugyanis, hogy az Európai Közösség pénzügyi érdekei védelmének hatékonnyá tétele érdekében alapvető, hogy az elrettentés, illetve a csalás és egyéb szabálytalanságok elleni küzdelem minden szinten megjelenjen, ahol e jelenségek a fent említett érdekeket sérthetik. Gyakran előfordulhat egyébként, hogy azok a jelenségek, amelyek ellen a küzdelem folyik, különböző szinteken elhelyezkedő szereplőket egyidejűleg érintenek.
105. Az előző megfontolások alapján el kell utasítani az EKB‑nak az 1073/1999 rendelet jogalapjának állítólagos hiányára alapított jogalapját, és ennek következtében e rendelet az EK 241. cikk alapján nem nyilvánítható alkalmazhatatlannak.
Az EKB‑val való konzultáció hiányára alapított jogalap
106. Az EKB második jogalapjával arra hivatkozik, hogy az 1073/1999 rendeletet alkalmazhatatlannak kell nyilvánítani, mivel azt az EK 105. cikk (4) bekezdésének megsértésével, a vele való előzetes konzultáció nélkül fogadták el.
107. Az EKB szerint a fenti rendelet a belső szervezetének meghatározására vonatkozó jogkörének jogtalan elvonását jelenti, amely jogkör egyrészt a bennefoglalt hatáskörök elvéből következik, másrészt a KBER alapokmánya 12. cikkének (3) bekezdéséből, amely előírja, hogy az EKB belső szabályzatát az EKB Kormányzótanácsa fogadja el, harmadrészt ezen alapokmány 36. cikkéből, amely felruházza a Kormányzótanácsot az EKB személyzetére vonatkozó szabályzat megalkotásának jogával, negyedrészt pedig az EKB‑t megillető intézményi függetlenségből, amelyet tanúsít az a tény is, hogy az EK‑Szerződés értelmében önálló szervekkel rendelkezik. Az 1073/1999 rendelet így különösen az EKB belső szervezetének és/vagy személyzetének sérelmével jár.
108. Márpedig az EKB álláspontja szerint a belső szervezetének meghatározására vonatkozó e jogkör az EK 105. cikk (4) bekezdése értelmében „hatáskörébe tartozó terület”, tehát – miként e rendelkezés előírja – az 1073/1999 rendelet elfogadása előtt vele konzultálni kellett volna.
109. A Bizottság ellenvetésében különösen arra hivatkozott, hogy az EK 105. cikk (4) bekezdése nem vonatkozik a közösségi jogalkotó által elfogadott, az EKB‑ra hatással lévő valamennyi aktusra, hanem csak azokra, amelyek az EKB felelősségi körébe tartozó érdemi kérdéseket érintik, különösen a monetáris politika terén. A Tanács szerint az EK 105. cikk (4) bekezdése ebben az esetben nem alkalmazható, miután az 1073/1999 rendelet az EKB feladatait egyáltalán nem, csupán ez utóbbi igazgatásszervezési jogkörét vonja el.
110. Ebből a szempontból meg kell jegyezni, hogy az EK 105. cikk (4) bekezdése az EK‑Szerződés harmadik része VII. címének monetáris politikáról szóló 2. fejezetében szerepel, illetve hogy az ezen rendelkezés által előírt, a hatáskörébe tartozó területet érintő jogi aktusok elfogadása előtt az EKB‑val való konzultációs kötelezettség – miként ezt a főtanácsnok indítványának 140. pontjában jelezte – elsődlegesen azt célozza, hogy az ilyen aktusok elfogadása előtt annak kibocsátója meghallgassa azon szervet, amelynek közreműködése – mivel közösségi szinten a kérdéses területen önálló hatáskörrel, továbbá magasszintű szakértelemmel rendelkezik – kifejezetten hasznos lehet a tervezett jogalkotási eljárásban.
111. Márpedig a Közösség pénzügyi érdekeit sértő csalások elleni küzdelem nem számít ilyen területnek, miután e vonatkozásban az EKB nem rendelkezik önálló feladatkörrel. Meg kell emellett állapítani azt is, hogy az a körülmény, hogy az 1073/1999 rendelet az EKB belső felépítésére hatással lehet, nem teszi egyedivé az EKB‑t a Szerződések által létrehozott más intézményekhez, szervekhez, hivatalokhoz és ügynökségekhez képest.
112. Az EKB‑nak arra a körülményre alapított jogalapját, hogy vele az 1073/1999 rendelet elfogadása előtt nem konzultáltak, el kell utasítani, és ennek következtében e rendelet az EK 241. cikk alapján nem nyilvánítható alkalmazhatatlannak.
Az EKB függetlenségének megsértésére alapított jogalapról
A felek érvei
113. Az EKB harmadik jogalapjával arra hivatkozik, hogy az 1073/1999 rendeletet alkalmazhatatlannak kell nyilvánítani, mivel az e rendelet által az igazgatási vizsgálatra vonatkozóan előírt rendszer megsérti az EK 108. cikk értelmében őt megillető függetlenség biztosítékát.
114. Az EKB szerint ezen biztosíték nem kizárólag a KBER‑nek az EK 105. cikk (2) bekezdésében felsorolt alapvető feladatainak ellátására terjed ki, hanem általában véve az EK‑Szerződés értelmében gyakorolt valamennyi egyéb jogkörének gyakorlására, azaz – többek között – a KBER alapokmánya 12. cikkének (3) bekezdése és 36. cikkének (1) bekezdése által a belső szervezeti rendje, illetve a személyzetének alkalmazási feltételei vonatkozásában biztosított jogköreire, amelyek kiterjednek a csalás elleni intézkedések elfogadására is.
115. Ez következik mindenekelőtt az Európai Monetáris Intézet által 1998‑ban az EK‑Szerződés 109j. cikke (jelenleg EK 121. cikk) alapján elkészített Konvergencia‑jelentésből, amely szerint az NKB‑k és ebből következően az EKB függetlensége védelmet kell, hogy nyújtson „minden külső befolyás” ellen.
116. Ezen túlmenően figyelembe kell venni azt az – EKB által az 1073/1999 rendelet jogalapjának állítólagos hiányára alapított jogalapja alátámasztásaként már hivatkozott – körülményt is, hogy az EKB pénzügyi függetlenséget élvez az Európai Közösségétől elkülönülő, saját költségvetésének megléte és kezelése révén.
117. Releváns tény továbbá, hogy az EKB döntéshozó szerveinek tagjai, függetlenségük biztosítása végett, különleges jogállással rendelkeznek. Ebből a szempontból az EKB az EK 112. cikk (2) bekezdésének b) pontjára utal, amely az EKB Kormányzótanácsa tagjai kinevezésének rendjét határozza meg, kimondva, hogy megbízatásuk nyolc évre szól, és nem újítható meg. Az EKB a KBER alapokmánya 11. cikkének (4) bekezdésére is hivatkozik, amely szerint a Bíróság a Kormányzótanács tagját csak a Kormányzótanács vagy az EKB Igazgatóságának kérelmére mentheti fel hivatalából. Az EKB utal még a KBER alapokmánya 14. cikkének (2) bekezdésére, amely kimondja, hogy az NKB elnöke, felmentése estén, az erről hozott határozatot megtámadhatja a Bíróság előtt.
118. Az 1073/1999 rendelettel előírt rendszer vonatkozásában az EKB kifejti, hogy az OLAF feljogosítása az EKB szervezetén belüli belső vizsgálatok lefolytatására sértené függetlenségét, mivel e hatáskör gyakorlása, illetve az ezzel való egyszerű fenyegetés is nyomást gyakorolhat a Kormányzótanács vagy az EKB Igazgatóságának tagjaira, veszélyeztetve függetlenségüket a döntéshozatal során.
119. Bár az EKB tisztában van azzal, hogy „rendkívül elenyésző” annak az esélye, hogy ilyen nyomásgyakorlásra bármikor sor kerülhetne, illetve hogy ez az EKB‑n belüli döntéshozatalra bármilyen hatással lehetne, mégis úgy ítéli meg, hogy a bizonytalan pénzpiacok teljes bizalma megóvásának szükségessége érdekében minden olyan helyzetet el kell kerülni, amely – akár formai szempontból, akár a látszat okán – aggodalmat kelthet amiatt, hogy az OLAF hatásköre esetleg lehetővé teheti a Bizottság számára az EKB befolyásolását.
120. Az EKB ebből a szempontból hangsúlyozza, hogy az OLAF a Bizottság egyik belső szolgálata marad, megőrizve a Bizottsággal meglévő egyes, különösen a költségvetést érintő kapcsolatokat, ráadásul személyzetének – akik az Európai Közösségek tisztviselőinek személyzeti szabályzata hatálya alá tartoznak – szakmai előmenetele a Bizottságtól függ.
121. Az EKB kétségeit fejezi ki az OLAF jogkörének gyakorlására vonatkozó garanciák tekintetében is. Az EKB‑nak különösen azzal kapcsolatban vannak kételyei, hogy az 1073/1999 rendelet 6. cikkének (3) bekezdése megakadályozná az OLAF‑ot abban, hogy elégséges alap nélkül folytasson vizsgálatot. Az EKB emellett kiemeli, hogy az OLAF kötelezettsége az alapvető jogok betartására nem a fenti rendelet rendelkező részéből, hanem csupán preambulumából következik.
122. A Bizottság mindenekelőtt úgy ítéli meg, hogy az EKB az Európai Közösségek részét képezi. Emlékeztet arra, hogy az EKB – az EK 291. cikknek megfelelően – az Európai Közösségek kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyvben meghatározott feltételek mellett rendelkezik a feladatainak ellátásához szükséges kiváltságokkal és mentességekkel, továbbá hogy személyzetének fizetését közösségi adó terheli. A Bizottság emellett kiemeli, hogy az EKB‑ra kiterjed a Bíróság felülvizsgálati, illetve az ügyvezetés hatékonysága tekintetében – a KBER alapokmánya 27. cikke (2) bekezdésének megfelelően – a Számvevőszék ellenőrzési jogköre is. A Bizottság rámutat arra is, hogy az EKB a KBER tevékenységéről és a monetáris politikáról köteles éves jelentést készíteni, többek között a Parlament számára, amelynek hatáskörrel rendelkező bizottságai az EK 113. cikk (3) bekezdése értelmében ezen túlmenően meghallgathatják az EKB elnökét és az Igazgatósága többi tagját.
123. A Bizottság szerint az EKB – a monetáris politikához hasonlóan, amely tekintetében különleges hatáskörökkel rendelkezik – hozzájárul az Európai Közösség általános célkitűzéseinek megvalósításához, ahogy azt az EK 105. cikk (1) bekezdése megerősíti.
124. Ezen túlmenően a Bizottság azt állítja, hogy az EK‑Szerződés különböző rendelkezései bizonyítják, hogy az EKB nem mentes a közösségi jogalkotó hatásköre alól. A Bizottság hivatkozik az EK 107. cikk (5) bekezdésére, amely szerint a Tanács – a Parlament hozzájárulása mellett – módosíthatja a KBER alapokmányának több cikkét. A Bizottság e tekintetben hangsúlyozza, hogy a KBER alapokmánya 36. cikkének (1) bekezdése, amely szerint az EKB Kormányzótanácsa határozza meg az EKB személyzetének alkalmazási feltételeit, a Tanács által így módosítható rendelkezések közé tartozik, amely tény megerősíti, hogy az EKB még belső ügyei tekintetében sem rendelkezik teljes önállósággal a közösségi jogalkotóval szemben.
125. A Bizottság idézi az EK 107. cikk (6) bekezdését, illetve az EK 110. cikk (1) bekezdésének első franciabekezdését és (3) bekezdését, amelyekből következően a KBER alapokmányának több rendelkezéséhez a Tanács kiegészítő intézkedéseinek meghozatalára van szükség. A Bizottság hivatkozik az EK 105. cikk (6) bekezdésére is, amelynek értelmében a Tanács külön feladatokat bízhat az EKB‑ra a pénzügyi szervezetek prudenciális felügyeletével kapcsolatban.
126. A Bizottság szerint mindezek alapján megállapítható, hogy az EKB függetlensége, amelyet az EK 108. cikk véd, szigorúan a működésével kapcsolatos, és az EK‑Szerződés, illetve a KBER alapokmánya értelmében az EKB‑ra ruházott különleges feladatok ellátására korlátozódik. Ez a függetlenség nem eredményezheti az EKB kivonását az említett Szerződés szabályainak hatálya alól.
127. Az EKB helyzete ebből a szempontból az Európai Befektetési Bankéhoz hasonlítható, amely vonatkozásában a Bíróság kimondta, hogy az Európai Befektetési Bank működési és intézményi autonómiájának elismerése nem eredményezi sem a Közösségektől való teljes elkülönülést, sem a közösségi jog szabályainak hatálya alóli mentességet (a 85/86. sz., Bizottság kontra EBB ügyben 1988. március 3‑án hozott ítélet [EBHT 1988., 1281. o.] és a C‑370/89. sz., SGEEM és Etroy kontra EBB ügyben 1992. december 2‑án hozott ítélet [EBHT 1992., I‑6211. o.]).
128. Márpedig a jelen esetben az EKB nem bizonyította, hogy a közösségi jogalkotó által a csalás elleni küzdelem terén elfogadott szabályok a gyakorlatban miként lennének képesek akadályozni az EKB‑t különleges feladatainak ellátásában. Az EKB függetlenségét egyáltalán nem veszélyezteti az a tény, hogy szervezetén belül az OLAF‑hoz hasonló független szerv a csalások ellen igazgatási vizsgálatokat folytathat, amely vizsgálatok célja olyan tények megállapítása, amelyek alapján később az EKB vagy a nemzeti hatóságok tehetnek lépéseket.
129. Végezetül pedig az 1073/1999 rendelet az alapvető jogok betartására teljes garanciát nyújt, amint az 4. cikkének (1) és (6) bekezdéséből, 6. cikkének (3) bekezdéséből, illetve 14. cikkéből következik.
A Bíróság álláspontja
130. Az EKB által felhozott jogalap tárgyában való állásfoglalás kapcsán rögtön le kell szögezni, hogy az EK‑Szerződés megalkotói egyértelműen biztosítani szerették volna az EKB számára, hogy az e Szerződés által rá bízott feladatokat független módon elláthassa.
131. Ez a szándék leginkább az EK 108. cikkben nyilvánul meg, amely kifejezetten megtiltja egyrészről az EKB‑nak, illetve döntéshozó szervei tagjainak, hogy az EK‑Szerződés és a KBER alapokmánya által az EKB‑ra ruházott hatáskörök gyakorlása, valamint a feladatok végrehajtása során utasítást kérjenek, illetve fogadjanak el a közösségi intézményektől vagy szervektől, a tagállamok kormányaitól vagy bármely egyéb szervtől, másrészről a nevezett közösségi intézményeknek, szerveknek és kormányoknak, hogy megkíséreljék befolyásolni az EKB döntéshozó szerveinek tagjait az EKB feladatainak ellátása során.
132. Le kell szögezni azt is, hogy az EKB jogi személyiséggel, saját forrásokkal és költségvetéssel, valamint saját döntéshozó szervekkel rendelkezik, fel van ruházva a feladatainak ellátásához szükséges kiváltságokkal és mentességekkel, továbbá hogy kizárólag a Bíróság mentheti fel hivatalából – a Kormányzótanács és az Igazgatóság kérelmére, a KBER alapokmánya 11. cikkének (4) bekezdésében foglalt feltételek mellett – az EKB Igazgatóságának tagjait. Ezen tényezők tovább erősítik az EK 108. cikk által biztosított függetlenséget.
133. Egyrészt meg kell állapítani, hogy a közösségi intézmények – különösen a Parlament, a Bizottság vagy maga a Bíróság – olyan függetlenséget és biztosítékokat élveznek, amelyek több szempontból is az EKB‑t megillető függetlenséghez és biztosítékokhoz mérhetők. Ennek kapcsán hivatkozni lehet például az EK 213. cikk (2) bekezdésére, amely rögzíti, hogy a Bizottság tagjai feladataik ellátása során teljes mértékben függetlenek, és a Közösség általános érdekében járnak el. E rendelkezés – az EK 108. cikkhez igen hasonló szóhasználat mellett – kimondja, hogy a Bizottság tagjai feladataik ellátása során nem kérhetnek és nem fogadhatnak el utasításokat kormányoktól vagy más szervektől, továbbá hogy valamennyi tagállam vállalja, hogy nem kísérli meg befolyásolni őket feladataik ellátása során.
134. Másrészt, miként ez magából az EK 108. cikk szövegéből következik, e rendelkezés azon külső befolyásoktól kívánja megóvni az EKB‑t és döntéshozó szerveit, amelyek az EK‑Szerződés és a KBER alapokmánya által az EKB‑ra ruházott „feladatok” ellátásával függhetnek össze. Miként azt a főtanácsnok indítványának 150. és 155. pontjában kifejtette, az EK 108. cikk lényegében a politikai nyomástól kívánja megvédeni az EKB‑t annak érdekében, hogy az a feladatai által kijelölt célokat hatékonyan tudja megvalósítani az EK‑Szerződés és a KBER alapokmánya által e célból biztosított különleges jogkörei független gyakorlásának köszönhetően.
135. Az EKB ilyen jellegű függetlenségének elismerése ellenben, miként azt a Bizottság és a beavatkozók joggal hangsúlyozták, nem eredményezi sem az EKB‑nak az Európai Közösségtől való teljes elkülönítését, sem a közösségi jog szabályai alóli mentességét. Mindenekelőtt az EK 105. cikk (1) bekezdéséből ugyanis az következik, hogy az EKB feladata hozzájárulni az Európai Közösség célkitűzéseinek megvalósításához, míg az EK 8. cikk azt rögzíti, hogy az EKB az EK‑Szerződés és a KBER alapokmánya által ráruházott hatáskörök keretei között jár el. Emellett, miként erre a Bizottság felhívta a figyelmet, az EKB‑ra kiterjednek – az e Szerződés és a KBER alapokmánya által meghatározott feltételek mellett – a különböző közösségi ellenőrzések, többek között a Bíróság általi felülvizsgálat és a Számvevőszék általi ellenőrzés. Végezetül, miként azt a Bizottság által hivatkozott rendelkezések – az EK 105. cikk (6) bekezdése, az EK 107. cikk (5) és (6) bekezdése, illetve az EK 110. cikk (1) bekezdésének első franciabekezdése és (3) bekezdése – is alátámasztják, az EK‑Szerződés megalkotói egyáltalán nem kívánták kivonni az EKB‑t a közösségi jogalkotó normatív jellegű beavatkozása alól.
136. Az eddigiekből következően semmi sem zárja ki eleve, hogy a közösségi jogalkotó – az EK‑Szerződés által biztosított hatásköre alapján, illetve az e Szerződés által számára megállapított feltételek mellett – az EKB‑ra alkalmazható normatív intézkedéseket fogadjon el.
137. Meg kell emellett állapítani továbbá, hogy az EKB – miként azt a Bizottság, illetve indítványának 160. pontjában a főtanácsnok is hangsúlyozta – nem bizonyította, hogy a közösségi jogalkotó által a csalás és az Európai Közösség pénzügyi érdekeit sértő egyéb jogellenes cselekmények elleni küzdelem terén elfogadott intézkedések – mint amilyeneket az 1073/1999 rendelet előír – rá történő kiterjesztése mennyiben sértené azon képességét, hogy az EK‑Szerződés által számára megállapított különleges feladatok ellátása során függetlenül járhasson el.
138. Ebből a szempontból először is meg kell állapítani, hogy sem az a körülmény, hogy az OLAF‑ot a Bizottság hozta létre, az 1999/352 határozatban előírt feltételek mellett integrálva azt igazgatási és költségvetési rendszerébe, sem pedig az a tény, hogy egy ilyen, az EKB szempontjából külső szerv kapott az 1073/1999 rendeletben foglalt feltételek mellett a közösségi jogalkotótól vizsgálati jogkört, önmagában nem sérti az EKB függetlenségét.
139. Miként az az 1073/1999 rendelet (4), (10), (12) és (18) preambulumbekezdéséből, továbbá 4. cikkéből, 5. cikkének második bekezdéséből, illetve 6., 11. és 12. cikkéből következik, a fenti rendelet által létrehozott rendszer ugyanis a közösségi jogalkotó azon határozott szándékát fejezi ki, hogy az OLAF jogköreinek megállapításakor két feltétel is érvényesüljön: egyrészt biztosítsák az OLAF teljes függetlenségét, különösen a Bizottsággal szemben, másrészt pedig a közösségi jog szabályainak, különösen az Európai Közösségek kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyvnek, az emberi jogoknak és az alapvető szabadságoknak, illetve az Európai Közösségek tisztviselőinek személyzeti szabályzatának és a Közösségek egyéb alkalmazottaira vonatkozó alkalmazási feltételeknek a teljes mértékű betartását.
140. Ezen túlmenően az 1073/1999 rendelet rendelkezéseiből következően az említett jogkörök gyakorlására külön szabályok és biztosítékok mellett, egyértelműen meghatározott céllal kerül sor. Ebből a szempontból az 1073/1999 rendelet 2. cikke úgy rendelkezik, hogy az OLAF igazgatási vizsgálatai az e rendelet 1. cikkében felsorolt célok elérése érdekében, valamint adott esetben a vizsgált tevékenységek jogellenességének megállapítása céljából folynak. Ezen célok elérése érdekében az OLAF rendelkezésére álló eszközök pontos felsorolását az említett rendelet 4., 7. és 9. cikke tartalmazza.
141. Az 1073/1999 rendelet által létrehozott vizsgálati rendszer – miként arra a Tanács joggal hivatkozott – kifejezetten a csalásra, a korrupcióra és az Európai Közösség pénzügyi érdekeit sértő egyéb jogellenes cselekményekre utaló tényeken alapuló gyanú kivizsgálásának lehetővé tételére irányul, de ez nem jelent olyan rendszeresen végzett ellenőrzéseket, mint a pénzügyi ellenőrzések. Az OLAF igazgatójának a vizsgálat megindítására vonatkozó határozatára, az EKB e kérdésben kifejtett álláspontjával ellentétben – a Szerződések által, illetve az ezek alapján létrehozott intézmény, szerv, hivatal és ügynökség részéről egy ilyen vizsgálat megindítására vonatkozóan előterjesztett kérelemhez hasonlóan –, kellően megalapozott gyanú hiányában nem kerülhet sor. Ezen túlmenően, miként arra az EKB maga is hivatkozik, az 1073/1999 rendelet 6. cikke (3) bekezdésének szövegéből az következik, hogy az OLAF vizsgálói írásbeli meghatalmazásának a vizsgálat tárgyát kötelezően tartalmaznia kell.
142. Az e rendelet rendelkezéseinek esetleg nem megfelelő alkalmazása tekintetében elegendő azt megállapítani, hogy az nem vonja maga után a rendelet jogellenességét.
143. Másrészt – amint azt a Bizottság, a holland kormány és indítványának 167. pontjában a főtanácsnok tette – hangsúlyozni kell, hogy az OLAF által folytatható belső vizsgálatokat is, miként ez az 1073/1999 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének második bekezdéséből következik, az intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek által elfogadott határozatokban rögzített feltételek mellett, illetve módon kell elvégezni, még akkor is, ha nem zárható ki, hogy a feladatainak ellátásával kapcsolatos sajátos körülményeket adott esetben az EKB figyelembe vegye a fenti határozat meghozatalakor, amely akár az általa szükségesnek ítélt megszorítások elrendelését eredményezheti.
144. Annak feltételezése, hogy néhány gazdasági szereplő – a jogkörök jellege, illetve azon különböző biztosítékok ismeretének hiányában, amelyeknek a közösségi jogalkotó e jogkörök telepítését alárendelte, s amelyek közül egyesek az OLAF teljes függetlenségét biztosítják – megütközéssel fogadja, hogy az EKB vonatkozásában egyes vizsgálati jogkörökkel olyan szervet ruháznak fel, mint az OLAF, nem támasztja alá kellőképpen azt, hogy ezen körülmény – amely kizárólag a gazdasági szereplők információhiányán vagy a valóság téves értékelésén alapul – annak megállapítását eredményezhetné, hogy az 1073/1999 rendelet sérti az EKB függetlenségét.
145. Az előző megfontolások alapján el kell utasítani az EKB‑nak a függetlenségének állítólagos megsértésére alapított jogalapját, és ennek következtében az 1073/1999 rendelet az EK 241. cikk alapján nem nyilvánítható alkalmazhatatlannak.
Az arányosság elvének megsértésére alapított jogalapról
Az EKB álláspontja
146. Az EKB negyedik jogalapjával arra hivatkozik, hogy az 1073/1999 rendeletet alkalmazhatatlannak kell nyilvánítani, mivel megsérti az arányosság elvét.
147. Az EKB elsősorban kifejti, hogy – figyelemmel a csalások megelőzése, illetve az ezek elleni küzdelem céljait szolgáló egyéb megfelelő belső ellenőrzési mechanizmusokra – felesleges kiterjeszteni rá a fenti rendelet által előírt vizsgálati rendszert.
148. Ebből a szempontból az EKB a KBER alapokmányának 27. cikkére utal, amely kimondja egyrészt, hogy az EKB számláit az EKB Kormányzótanácsa által javasolt és a Tanács által jóváhagyott, független külső könyvvizsgálók ellenőrzik, másrészt pedig, hogy a Számvevőszék végzi el az EKB ügyvezetése hatékonyságának vizsgálatát.
149. Ezen túlmenően az EKB Kormányzótanácsa, élve az EKB önálló szervezeti jogkörével, a D‑AI és az EKB csaláselleni bizottsága megalkotásával két másik ellenőrzési szintet is létrehozott.
150. A megtámadott határozatból és az EKB könyvvizsgálati chartájáról szóló, 1999. október 12‑i 8/99 számú igazgatási körlevélből következően egyrészt a – magas szintű szakértelemmel rendelkező – DA‑I felelőssége bármely csalási ügy esetén a vizsgálat lefolytatása, illetve a DA‑I a jelentés elkészítése során korlátozás nélkül jár el, másrészt működése során ez az egység közvetlenül az EKB elnökének tartozik felelősséggel, és teljes függetlenség mellett tevékenykedik.
151. Az EKB által adott magyarázat szerint a DA‑I emellett köteles betartani a nemzetközileg elfogadott különböző könyvvizsgálati normákat – mint a Belső Auditorok Intézete által kiadott belső könyvvizsgálati standardok, a Könyvvizsgálók Nemzetközi Szövetsége által kiadott nemzetközi könyvvizsgálati standardok és nemzetközi könyvvizsgálati állásfoglalások –, amelyek különböző magatartási szabályokat tartalmaznak a könyvvizsgálókra vonatkozóan, és amelyek többek között felhívják a könyvvizsgálókat arra, hogy figyeljenek a visszaélések veszélyére, illetve járuljanak hozzá a csalások megelőzéséhez és felderítéséhez.
152. Az EKB másodsorban azt fejti ki, hogy több határozata és eljárási művelete is különösen fokozott titoktartást igényel. E körbe tartoznak különösen az EKB‑nak a monetáris politika pénzügyi műveleteire vonatkozó kamatlábak meghatározására irányuló határozathozatali eljárása, a bankjegyek előállításának technikai kérdései, valamint az árfolyamok befolyásolását szolgáló lépések.
153. Az EKB ebből azt a következtetést vonja le, hogy amennyiben az 1073/1999 rendelet kiterjedne rá, úgy az EKB kénytelen volna az OLAF vizsgálati hatásköre alól kizárni az EK 105. cikk (2) bekezdése által felsorolt alapvető feladatokat érintő minden tevékenységét, amelyeket emiatt kizárólag a DA‑I ellenőrizhetne, még akkor is, ha az OLAF hatásköre ezáltal másodlagossá és így az említett rendelet által kitűzött cél elérésére alkalmatlanná válna.
154. Az EKB harmadsorban azt fejti ki, hogy működése erősen decentralizált jellegű, amely az NKB‑k gyakori közreműködésével jár együtt. E decentralizáltságra figyelemmel az a körülmény, hogy az OLAF csupán az EKB vonatkozásában rendelkezik belső vizsgálati jogkörökkel, az NKB‑k irányában nem, azt eredményezheti, hogy megszűnik e jogkörök hatékonysága a csalás elleni küzdelem vonatkozásában, mivel így az OLAF képtelen lesz az NKB‑kon belül vizsgálatokat folytatni.
155. Ezzel ellentétben, az EKB által adott magyarázat szerint, az EKB és az NKB‑k belső auditálási feladatainak összehangolása tárgyában az EKB Kormányzótanácsa több olyan intézkedést hozott, amelyek – a maguk részéről – lehetővé teszik a különböző szervezetek együttes auditálásának lefolytatását.
A Bíróság álláspontja
156. Elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy az arányosság elve, amely a közösségi jog egyik általános elve, megköveteli, hogy a közösségi rendelkezés által alkalmazott eszközök alkalmasak legyenek a kitűzött cél megvalósítására, és ne lépjenek túl azon, ami annak eléréséhez szükséges (lásd, többek között, a 137/85. sz. Maizena‑ügyben 1987. november 18‑án hozott ítélet [EBHT 1987., 4587. o.] 15. pontját, valamint a C‑491/01. sz., British American Tobacco (Investments) és Imperial Tobacco ügyben 2002. december 10‑én hozott ítélet [EBHT 2002., I‑11453. o.] 122. pontját).
157. Az előző pontban említett feltételek bírósági felülvizsgálatával kapcsolatban meg kell jegyezni, hogy a közösségi jogalkotó a jelen esetéhez hasonló területen széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik, olyannyira, hogy csak az e területen meghozott intézkedésnek a hatáskörrel rendelkező intézmény által elérni kívánt céllal kapcsolatos nyilvánvalóan alkalmatlan jellege érintheti az ilyen intézkedés jogszerűségét (lásd, ebben az értelemben, a fent hivatkozott British American Tobacco (Investments) és Imperial Tobacco ügyben hozott ítélet 123. pontját]).
158. Márpedig az EKB először is nem bizonyította, hogy a közösségi jogalkotó nyilvánvaló értékelési hibát vétett volna. A közösségi jogalkotó megítélhette ugyanis úgy, hogy – a Szerződések által vagy azok alapján létrehozott intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek önálló ellenőrzési mechanizmusainak léte ellenére, beleértve azokat is, amelyekre az EKB a maga vonatkozásában utalást is tesz – a csalás, a korrupció és az Európai Közösségek pénzügyi érdekeit sértő egyéb szabálytalanságok megelőzése, illetve az ezek elleni küzdelem megerősítése céljából olyan ellenőrzési mechanizmus felállítására van szükség, amely egyetlen szerv keretein belül, központosítottan jön létre, szakosított, ugyanakkor az említett intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek vonatkozásában független módon és egységesen működik.
159. Ebből a szempontból egyrészt meg kell jegyezni, hogy az OLAF‑ra bízott vizsgálati feladatkör a jelen ítélet 141. pontjában felidézett különleges jellegénél és tárgyánál fogva különbözik az olyan általános ellenőrzési feladatoktól, amilyeneket a Számvevőszék az EKB ügyvezetése hatékonyságának vizsgálata kapcsán, a külső könyvvizsgálók pedig az EKB számláinak vizsgálatakor látnak el.
160. Ami másrészt a megtámadott határozattal a DA‑I, illetve az EKB csaláselleni bizottsága részére megállapított feladatkört illeti, a közösségi jogalkotó megítélhette úgy, hogy a Szerződések által vagy azok alapján létrehozott intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek szintjén elfogadott, egymással össze nem illő ellenőrzési mechanizmusok, amelyek létrehozása és módszerei kapcsán az előbbiek rendelkeznek mérlegelési joggal, az elérni kívánt célok vonatkozásában nem jelentenek olyan hatékony megoldást, mint amelyet a központosított vizsgálati feladatkörrel megbízott, szakosított és független szerv keretein belül működő rendszer nyújthat. Ez utóbbi szempontból emlékeztetni kell ugyanis arra, hogy az 1073/1999 rendelet az OLAF‑ot olyan vizsgálati feladatkörrel kívánta felruházni, amely kiterjed az említett intézményeken, szerveken, hivatalokon és ügynökségeken belül lefolytatandó „belső” vizsgálatokra, illetve az azokon kívül lefolytatandó „külső” vizsgálatokra egyaránt.
161. Másodszor, annak a körülménynek a kapcsán, amely szerint a KBER több szempontból is decentralizáltan működik, meg kell állapítani, hogy ez egyáltalán nem szünteti meg sem az OLAF által az EKB‑n belül folytatott vizsgálatok, sem az EKB‑nak – az 1073/1999 rendelet rendelkezéseinek megfelelően – az OLAF részére történő információközlése hatékonyságát; függetlenül attól, hogy az NKB‑knál a megfelelő módon elvégzett esetleges vizsgálatok egyébként milyen eredménnyel járhatnak. Az EKB mindenesetre – miként azt a főtanácsnok indítványának 187. pontjában jelezte – nem mutatott rá azon meghatározott okokra, amelyek az említett vizsgálatok és információközlés kapcsán a hatékonyság fenti hiányára engednének következtetni.
162. Harmadszor, noha nem vitatott, hogy az EKB tevékenységeivel kapcsolatos egyes érzékeny információtípusokra a titokvédelmi szabályoknak kétségtelenül ki kell terjedniük annak érdekében, hogy az EK‑Szerződés által az EKB‑ra bízott feladatok ellátása ne kerülhessen veszélybe, e tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az 1073/1999 rendelet, miként ez a 4. cikke (1) bekezdésének második albekezdéséből következik, kifejezetten előírta, hogy az OLAF belső vizsgálatait e rendelet, illetve az intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek határozata által meghatározott feltételek mellett és módon kell lefolytatni. Mint a jelen ítélet 143. pontjában kifejtésre került, nem zárható ki, hogy a feladatainak ellátásával kapcsolatos sajátos körülményeket adott esetben az EKB figyelembe vegye az 1073/1999 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének második albekezdésében szereplő határozat meghozatalakor, amely akár az általa szükségesnek ítélt megszorítások elrendelését eredményezheti.
163. Egyértelmű azonban, hogy ezen sajátos körülmények nem olyanok, amelyek esetleges figyelembevétele – amint arra az EKB hivatkozik – az EKB birtokában lévő dokumentumok többségéhez való hozzáférése kizárását, és ezért az OLAF eljárása hatékonyságának megszűnését eredményezhetné. Miként a főtanácsnok indítványának 186. pontjában kifejtette, figyelembe kell venni ezen kívül azt a tényt, hogy – az 1073/1999 rendelet 8. cikke és az EK 287. cikk értelmében – a belső vizsgálatok keretében közölt és kapott információk hivatali titok tárgyát képezik, esetleges közlésükre és felhasználásukra tehát igen szigorú feltételek vonatkoznak.
164. Következésképpen el kell utasítani az azon a körülményre alapított jogalapot, hogy az 1073/1999 rendeletnek az EKB‑ra való alkalmazása miatt állítólag sérül az arányosság elve, és ennek következtében az említett rendelet az EK 241. cikk alapján nem nyilvánítható alkalmazhatatlannak.
165. Az EKB négy jogalapjának elutasítása után – amelyek az EK 241. cikk alapján előterjesztett kifogást támasztották alá – meg kell állapítani, hogy az 1073/1999 rendelet az EKB vonatkozásában alkalmazandó. Ebből kifolyólag azt kell megvizsgálni, hogy az említett rendelet rendelkezéseinek megsértésére tekintettel – amit a Bizottság állít, az EKB pedig vitat – a megtámadott határozatot meg kell‑e semmisíteni.
Az 1073/1999 rendelet megsértéséről
Az EKB álláspontja
166. Az EKB vitatja a Bizottság által keresetének alátámasztása érdekében felhozott, a jelen ítélet 52–55. pontjában ismertetett érvek megalapozottságát. Az EKB szerint ugyanis a megtámadott határozat egyáltalán nem sérti az 1073/1999 rendelet rendelkezéseit, ezért a keresetet el kell utasítani.
167. Az EKB szerint a DA‑I‑t már a megtámadott határozat meghozatalát megelőzően felruházták vizsgálati jogkörrel, a megtámadott határozat tehát ebből a szempontból csupán deklaratív jellegű; ezt igazolja többek között a jelen idejű kijelentő mód használata a (8) prembulumbekezdésében, illetve a 2. cikkében, amelyek kimondják, hogy a DA‑I „felel” a csalás és az EKB pénzügyi érdekeit sértő egyéb jogellenes tevékenységek elleni küzdelem érdekében végzendő igazgatási vizsgálatok lefolytatásáért. A megtámadott határozat által bevezetett egyetlen új elem a DA‑I függetlenségének – az EKB csaláselleni bizottsága létrehozásának köszönhető – növelése. Az EKB így, egy belső szervezetére vonatkozó intézkedés elfogadásával, a feladatköréhez leginkább igazodó módon a csalás elleni küzdelem követelményének való megfelelésre szorítkozik.
168. Amennyiben az 1073/1999 rendelet nem értelmezhető akként, hogy az az EKB‑t megakadályozná a csalás elleni küzdelem érdekében létrehozott belső mechanizmusai megerősítésében, a megtámadott határozat nem sérti a rendeletet, ugyanis az OLAF‑nak nincs kizárólagos hatásköre e téren. A megtámadott határozat nem zárja ki teljesen az OLAF közreműködését, így az érintett két ellenőrzési rendszer párhuzamosan működhet.
169. Az EKB ezen túlmenően kifejti, hogy az 1073/1999 rendelet nem állapít meg számára kötelezettséget a 4. cikke (1) bekezdése második albekezdésében és (6) bekezdésében érintetthez hasonló határozat meghozatalának vonatkozásában, és ezt a fenti albekezdés szövege is alátámasztja, mivel ez az érintett intézményektől, szervektől, hivataloktól és ügynökségektől csak azt kívánja meg, hogy „konzultál[ja]nak egymással azon szabályokról, amelyeket az ilyen határozatokkal kell megállapítani”. Az említett intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek számára tehát nyitva áll annak a lehetősége, hogy – a Szerződésekre, a közösségi jog általános elveire, az alapszabályzatukra és magára az 1073/1999 rendeletre hagyatkozva – tartózkodjanak egy ilyen határozat meghozatalától. Az EKB ezenkívül hangsúlyozza, hogy az ilyen határozat esetleges meghozatalára nincs előírt határidő.
170. Ráadásul az EKB a megtámadott határozat elfogadásával egyáltalán nem az 1073/1999 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének második albekezdését és (6) bekezdését kívánta végrehajtani.
171. Végezetül azt a kérdést, hogy a fenti rendelkezések végre nem hajtásával az EKB megsérthette‑e az EK‑Szerződésből eredő cselekvési kötelezettségét, nem az EK 230. cikkre alapozott kereset keretében, hanem az EK 232. cikk alapján előterjesztett keresettel lehet felvetni.
A Bíróság álláspontja
172. Meg kell jegyezni – miként arra a Bizottság is joggal hivatkozott – hogy a megtámadott határozatot a preambulumbekezdései fényében kell értelmezni.
173. Márpedig ebből a szempontból meg kell állapítani, hogy a megtámadott határozattal járó intézkedések elfogadásának igazolása céljából a fenti preambulumbekezdések által adott magyarázatok az EKB arra vonatkozó szándékát tükrözik, hogy az 1073/1999 rendeletétől elkülönülő és kizárólagos rendszert hozzon létre, főként abból a megfontolásból, hogy az említett rendelet az EKB‑ra nem vonatkozik.
174. A megtámadott határozat (1), illetve a (3)–(8) preambulumbekezdése együttes értelmezéséből ugyanis világosan kitűnik, hogy a megtámadott határozat a DA‑I számára olyan vizsgálati feladatkört kíván megállapítani, amely kifejezetten az EKB‑ra vonatkozik. Kitűnik továbbá, hogy ezt a határozatot annak alapján fogadták el, hogy az EKB saját költségvetéssel és saját pénzügyi forrásokkal rendelkezik, amelyek az Európai Közösség pénzügyi érdekeitől elkülönülő, saját pénzügyi érdekeinek felelnek meg, továbbá hogy a csalás elleni küzdelem során fenn kell tartani a felelősség tekintetében az Európai Közösség intézményei és az EKB között fennálló megosztást és egyensúlyt, illetve hogy figyelemmel kell lenni az EKB függetlenségére.
175. Ezek a szempontok – amelyek egyébként alapját képezik azon elveknek is, amelyekre az EKB ugyanebben az eljárásban az 1073/1999 rendelet alkalmazhatatlanságának kimondása érdekében hivatkozott – nyilvánvalóan az EKB azon határozatát tükrözik, amely szerint az említett rendeletet a saját maga vonatkozásában alkalmazhatatlannak tekinti, valamint azt, hogy megtagadja az említett rendelet 4. cikke (1) bekezdésének második albekezdése és (6) bekezdése szerinti határozat meghozatalát, és nem pedig – miként azt az EKB sugallja – a belső szervezetének autonóm kialakítására vonatkozó jogköre alapján a csalás elleni küzdelem érdekében kialakított mechanizmusok megerősítésének egyszerű szándékát.
176. Ezt a következtetést erősíti meg a megtámadott határozat rendelkező részének vizsgálata is.
177. Ebből a szempontból ugyanis meg kell jegyezni, hogy – miként ez az 1073/1999 rendelet preambulumbekezdéseinek és rendelkezéseinek a megtámadott határozat preambulumbekezdéseivel és rendelkezéseivel való összevetéséből következik – az e határozat által előírt rendszer, amint ezt a főtanácsnok indítványának 87. pontjában kifejtette, nagyon jelentős részben az említett rendelet által létrehozott rendszer átvétele.
178. Ez a körülmény, továbbá az a tény, hogy a megtámadott határozat az OLAF jogkörére és a vele való esetleges gyakorlati együttműködésre történő bármilyen utalás nélkül rögzíti az 1. cikk (9) bekezdésében azt az elvet, amely szerint az EKB csaláselleni bizottsága felel az OLAF felügyeleti bizottságával fennálló kapcsolatokért, az EKB azon határozatát tükrözik, hogy nem fogja alkalmazni az 1073/1999 rendelettel előírt rendszert.
179. Az előző megállapítások fényében a megtámadott határozat 2. cikkében foglalt meghatározást, amely szerint a D‑AI felel a csalás és az egyéb jogellenes tevékenységek megelőzésével és felderítésével kapcsolatos valamennyi ügyre vonatkozó vizsgálatért és jelentésért, úgy kell értelmezni – ahogyan azt a főtanácsnok indítványának 77. pontjában előadja –, hogy annak célja kizárólagos jogkört biztosítani a DA‑I számára a fenti vizsgálatok és jelentések tekintetében.
180. Ugyanezen megállapítások fényében a megtámadott határozat 5. cikke pedig az EKB arra vonatkozó döntését tükrözi, hogy személyzetének tagjai nem kötelesek az OLAF tisztviselőivel együttműködni, illetve ez utóbbiakat az 1073/1999 rendelet 4. cikke (6) bekezdésének a) pontja szerint tájékoztatni. Az említett 5. cikk ugyanis – anélkül, hogy erre a kötelezettségre a legkisebb mértékben is utalna – az EKB személyzete számára kötelezettségként írja elő, hogy tájékoztassa az EKB csaláselleni bizottságát vagy a DA‑I‑t a csalásról, vagy az EKB pénzügyi érdekeit sértő egyéb jogellenes tevékenységekről, továbbá megtiltja, hogy a személyzet tagjaival szemben emiatt méltánytalan vagy hátrányosan megkülönböztető bánásmódot alkalmazzanak.
181. Az eddigiekből következően a megtámadott határozat elfogadásával, amely azon a téves előfeltevésen alapul, hogy az 1073/1999 rendelet az EKB vonatkozásában nem alkalmazható, és amely – ebből kifolyólag – az EKB arra vonatkozó szándékát tükrözi, hogy a keretei között a csalások elleni küzdelmet kizárólag maga szervezze meg, az EKB eltekintett a fenti rendelet által kialakított rendszer alkalmazásától, és az e rendelet 4. cikke (1) bekezdésének második albekezdése és (6) bekezdése szerinti határozat meghozatala helyett az EKB számára saját, elkülönült rendszert állított fel.
182. Az 1073/1999 rendelet alkalmazásának kizárásával, illetve annak megtagadásával, hogy belső eljárásait az e rendelet által előírt követelményekhez igazítsa, az EKB egyrészt megsértette az említett rendeletet, különösen annak 4. cikkét, másrészt pedig túlterjeszkedett a csalás elleni küzdelem terén számára biztosított szervezeti autonómia keretein.
183. Egyébként – az EKB álláspontjától eltérően – nem kétséges, hogy az 1073/1999 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének második albekezdése és (6) bekezdése a Szerződések által, illetve az ezek alapján létrehozott intézményeket, szerveket, hivatalokat és ügynökségeket kötelezi azon határozatok meghozatalára, amelyekre e rendelkezések hivatkoznak. Ezt a következtetést kell levonni – miként arra a főtanácsnok indítványának 90., 91. és 94. pontjában rámutatott – a fenti rendelkezések szövegéből és az 1073/1999 rendelet (10) preambulumbekezdéséből.
184. Azon körülmény vonatkozásában, hogy ugyanezen rendelkezések nem írnak elő határidőt e határozat meghozatalára, elegendő azt megállapítani, hogy ennek semmilyen következménye sincs a jelen ítélet 181. pontjában tett megállapításra.
185. A jelen kereset, amely az 1073/1999 rendelet megsértésére alapított jogalapokra hivatkozva – amelyeknek a jelen ítélet 181. pontja helyt adott – a megtámadott határozat megsemmisítésére irányul, az EKB állításával ellentétben nem téveszthető össze azzal a külön keresettel, amelyet adott esetben az EKB ellen az EK 232. cikk alapján lehetett volna benyújtani annak megállapítása iránt, hogy az nem hozta meg az 1073/1999 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének második albekezdése és (6) bekezdése szerinti határozatot.
186. Mindezen szempontok alapján a Bizottság keresetének helyt kell adni, és a megtámadott határozatot meg kell semmisíteni.
A költségekről
187. Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §‑a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Az EKB‑t, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére. Ugyanezen szabályzat 69. cikke 4. §‑ának első bekezdésével összhangban a Holland Királyság, a Parlament és a Tanács maguk viselik saját költségeiket.
Rendelkező rész
A fenti indokok alapján
A BÍRÓSÁG
a következőképpen határozott:
1) A csalások megelőzéséről szóló, 1999. október 7‑i 1999/726/EK európai központi banki határozatot (EKB/1999/5) megsemmisíti.
2) Az Európai Központi Bankot kötelezi a kötlségek viselésére.
3) A Holland Királyság, az Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsa maguk viselik saját költségeiket.