Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
NICHOLASA EMILIOUJA,
predstavljeni 26. junija 2025(1)
Združene zadeve od C-50/24 do C-56/24 (Danané)(i)
X (C-50/24)
X (C-51/24)
X (C-52/24)
X (C-53/24)
X (C-54/24)
X (C-55/24)
X (C-56/24)
proti
Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Conseil du Contentieux des Étrangers (svet za spore v zvezi s tujci, Belgija)
„ Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Postopki za priznanje mednarodne zaščite – Postopki na meji – Direktiva 2013/32/EU – Člen 43 – Kraj pridržanja med postopkom na meji – Pridržanje po izteku štiritedenskega roka za postopke na meji – Prednostna obravnava prošnje za mednarodno zaščito – Nadaljevanje postopka na meji kot rednega postopka – Pristojnosti, ki jih ima nacionalno sodišče po uradni dolžnosti “
I.      Uvod
1.        Ozadje obravnavanih združenih zadev, ki so bile Sodišču predložene v času zakonodajne reforme skupnega evropskega azilnega sistema, je pogosto obravnavano nasprotje med fizično prisotnostjo prosilcev za mednarodno zaščito na ozemlju države članice in pravno fikcijo, da ti formalno niso vstopili na to ozemlje, skupaj s pogosto kritizirano uporabo pridržanja v postopkih na meji.
2.        V okviru obravnavanega predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Conseil du Contentieux des Étrangers (svet za spore v zvezi s tujci, Belgija), ki je predložitveno sodišče, je Sodišče pozvano, naj pojasni obseg postopka na meji iz člena 43 Direktive 2013/32/EU(2) (v nadaljevanju: Direktiva o postopkih) in posledice, ki izhajajo iz izteka štiritedenskega roka, v katerem mora biti tak postopek končan.
3.        Jedro predloženih vprašanj je vprašanje, ali je prosilec za azil za namene postopka na meji lahko pridržan v objektu, ki geografsko ni „na meji ali v tranzitnem območju“, in ali je lahko v skladu z Direktivo 2013/33/EU(3) (v nadaljevanju: Direktiva o sprejemu) v geografsko istem objektu pridržan tudi po preteku štiritedenskega roka za postopek na meji.
II.    Pravni okvir
A.      Pravo Unije
1.      Direktiva o postopkih
4.        Člen 31 te direktive, naslovljen „Postopek obravnavanja“, v odstavkih 7 in 8 določa:
„7.      Države članice lahko v skladu s temeljnimi načeli in jamstvi iz poglavja II prednostno obravnavajo prošnjo za mednarodno zaščito, zlasti:
(a)      kadar je verjetno, da je utemeljena;
(b)      kadar jo je vložil prosilec, ki je ranljiva oseba v smislu člena 22 Direktive [2013/33] ali ki potrebuje posebna procesna jamstva, zlasti mladoletnik brez spremstva.
8.      Države članice lahko določijo, da se v skladu s temeljnimi načeli in jamstvi iz poglavja II prošnje obravnavajo pospešeno in/ali v skladu s členom 43 na meji ali v tranzitnem območju, če:
(a)      je prosilec pri predložitvi svoje prošnje in navajanju dejstev omenil samo vprašanja, ki niso pomembna za preučitev, ali prosilec izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite, na podlagi Direktive 2011/95/EU [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite (prenovitev) (UL 2011, L 337, str. 9)];
[…]“
5.        Člen 43 Direktive o postopkih, naslovljen „Postopki na meji“, določa:
„1.      Države članice lahko v skladu s temeljnimi načeli in jamstvi iz Poglavja II predvidijo postopke, v katerih se na mejah ali v tranzitnih območjih države članice odloča o:
(a)      dopustnosti prošnje v skladu s členom 33, ki je bila podana na takih krajih; in/ali
(b)      vsebini prošenj v postopku iz člena 31(8).
2.      Države članice zagotovijo, da se v postopkih iz odstavka 1 odločitev sprejme v razumnem roku. Če odločitev ni sprejeta v štirih tednih, se prosilcu dovoli vstop na ozemlje države članice, da bi se njegova prošnja obravnavala v skladu z ostalimi določbami te direktive.
3.      V primeru prihodov, pri katerih gre za veliko državljanov tretjih držav ali oseb brez državljanstva, ki vložijo prošnje za mednarodno zaščito na meji ali v tranzitnih območjih, zaradi česar v praksi ni mogoče izvajati določb iz odstavka 1, je te postopke mogoče izvajati tudi, kadar in kolikor časa so ti državljani tretjih držav in osebe brez državljanstva normalno nastanjeni v bližini meje ali tranzitnega območja.“
6.        Člen 46 iste direktive, naslovljen „Pravica do učinkovitega pravnega sredstva“, v odstavkih 1 in 3 določa:
„1.      Države članice zagotovijo, da imajo prosilci pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem zoper:
(a)      odločbo, izdano v zvezi z njegovo [njihovo] prošnjo za mednarodno zaščito, vključno z odločbo:
(i)      o neutemeljenosti prošnje v zvezi s statusom begunca in/ali subsidiarne zaščite;
(ii)      o nedopustnosti prošnje v skladu s členom 33(2);
(iii)      sprejeto na meji ali tranzitnih območjih države članice, kot je opisano v členu 43(1);
[…]
3.      Države članice zaradi spoštovanja odstavka 1 zagotovijo, da učinkovito pravno sredstvo vsaj v pritožbenih postopkih pred sodiščem prve stopnje zagotavlja podrobno in ex nunc presojo dejstev in pravnih vprašanj, po potrebi vključno s presojo potreb po mednarodni zaščiti v skladu z Direktivo [2011/95].“
2.      Direktiva o sprejemu
7.        Člen 8 Direktive o sprejemu, naslovljen „Pridržanje“, določa:
„1.      Države članice ne smejo pridržati osebe zgolj zato, ker je prosilec v skladu z [Direktivo o postopkih].
2.      Kadar se izkaže za potrebno ter na podlagi posamične presoje vsakega primera, lahko države članice prosilca pridržijo, če ni mogoče učinkovito uporabiti drugega, manj prisilnega ukrepa.
3.      Prosilca se sme pridržati le:
[…]
(b)      da se določijo tisti elementi, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez pridržanja ne bi bilo mogoče pridobiti, zlasti če obstaja nevarnost, da bo prosilec pobegnil;
(c)      da se v okviru postopka odloči o pravici prosilca do vstopa na ozemlje;
[…]“
B.      Belgijsko pravo
1.      Zakon z dne 15. decembra 1980
8.        Z loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (zakon z dne 15. decembra 1980 o vstopu na ozemlje, prebivanju, nastanitvi in odstranitvi tujcev; v nadaljevanju: zakon z dne 15. decembra 1980(4)) so bile v belgijsko pravo prenesene določbe Direktive o postopkih in Direktive o sprejemu, ki so upoštevne za obravnavano zadevo.
9.        Natančneje, s členom 57/6/4 tega zakona je bil prenesen člen 43(1) in (2) Direktive o postopkih, ki zlasti določa, da je Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (generalni komisar za begunce in osebe brez državljanstva, Belgija; v nadaljevanju: CGRA) pristojen, da razglasi prošnjo, vloženo na meji, za nedopustno, ali da odloči o vsebini prošnje v nekaterih določenih okoliščinah (ki ustrezajo tistim iz člena 31(8) Direktive o postopkih). V skladu s to določbo v povezavi s členom 74/5(4)(5) istega zakona se prosilcu, če CGRA o prošnji za mednarodno zaščito ni odločil v štirih tednih, dovoli vstop na ozemlje.
10.      V zvezi s pridržanjem člen 74/5 istega zakona določa, da se tujce, ki ne izpolnjujejo pogojev za vstop na ozemlje in ki na meji vložijo prošnjo za mednarodno zaščito, „lahko pridrži na določenem kraju, ki je na meji“. Ta člen dalje določa, da „[k]ralj lahko določi druge kraje v Kraljevini [Belgiji], ki se štejejo za enakovredne [določenemu kraju na meji]“; takega pridržanja ni mogoče šteti za dovoljenje za vstop na ozemlje.
11.      Nazadnje, člen 74/6(1)(2) zakona z dne 15. decembra 1980 določa, da je prosilec za mednarodno zaščito lahko pridržan „na določenem kraju v Kraljevini“, med drugim iz razloga, določenega v členu 8(3)(b) Direktive o sprejemu.
2.      Kraljeva odloka z dne 14. maja 2009 in z dne 17. februarja 2012
12.      V skladu s kraljevim odlokom z dne 14. maja 2009(5) (v nadaljevanju: kraljevi odlok iz leta 2009) se kraji nastanitve, kot je Sint-Gillis-Waas, štejejo za „določene kraje na meji“.
13.      V skladu s kraljevim odlokom z dne 17. februarja 2012(6) (v nadaljevanju: kraljevi odlok iz leta 2012) se „Caricole Transit Centre“ na belgijskem ozemlju prav tako šteje za „določen kraj na meji“.
III. Dejansko stanje in vprašanja za predhodno odločanje
14.      Sedem združenih zadev, na podlagi katerih je bil podan obravnavani predlog za sprejetje predhodne odločbe, izhaja iz zelo podobnih dejanskih okoliščin, ki jih je mogoče povzeti, kot sledi.
15.      Vse tožeče stranke v postopku o glavni stvari so državljani tretjih držav, ki so med septembrom in oktobrom 2023 z letalom prispeli na letališče v Bruslju (Belgija). Vsaka od tožečih strank je ob prihodu ali naslednji dan na meji vložila prošnjo za mednarodno zaščito. Njihove prošnje so bile nato v skladu s členom 57/6/4 zakona z dne 15. decembra 1980, s katerim je bil prenesen člen 43(1) in (2) Direktive o postopkih, posredovane pristojnemu organu za presojo, in sicer CGRA, za presojo v okviru „postopka na meji“.
16.      Vsakemu prosilcu sta bili nato vročeni dve odločbi, ki ju je izdal ministre de l’Asile et de la Migration (minister za azil in migracije, Belgija; v nadaljevanju: minister).: prvič, odločba o zavrnitvi vstopa na belgijsko ozemlje(7) in drugič, odločba o odreditvi „pridržanja v določenem kraju na meji“ (v nadaljevanju: prva odločba o pridržanju).(8)
17.      Kraj pridržanja prosilcev v zadevah od C-50/24 do C-53/24 je bil Caricole Transit Centre, ki je tik ob letališču v Bruslju (ki predstavlja zunanjo mejo Unije)(9) in je od njega v ravni črti oddaljen približno dva kilometra. Prosilci v zadevah od C-54/24 do C-56/24 so bili pridržani v kraju nastanitve Sint-Gillis-Waas,(10) ki je od letališča v Bruslju oddaljen več kot 40 kilometrov. Tako se oba kraja, čeprav nista dobesedno „na meji“, v skladu s kraljevima odlokoma iz leta 2012 in 2009 štejeta kot „določena kraja na meji“.
18.      V nobenem od sedmih primerov ni bilo o prošnji za mednarodno zaščito odločeno v štiritedenskem roku iz člena 43(2) Direktive o postopkih, kakor je bil prenesen v člen 57/6/4 zakona z dne 15. decembra 1980 (v nadaljevanju: štiritedenski rok).
19.      Namesto tega je v vseh zadevah po izteku tega roka vsak prosilec prejel novo odločbo ministra, s katero je bilo odrejeno „pridržanje v določenem kraju“ (torej ne več „na meji“, kot glede na prvo odločbo o pridržanju, temveč na ozemlju). Ta odločba, torej „druga odločba o pridržanju“, je določala, da je glede na iztek štiritedenskega roka prosilcu dovoljen vstop na ozemlje. Vendar se je v skladu s to odločbo štelo, da je zanj potrebno nadaljnje pridržanje na podlagi člena 74/6(1)(2) zakona z dne 15. decembra 1980, „da se določijo tisti elementi, na katerih [je temeljila] prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez pridržanja ne bi bilo mogoče pridobiti, zlasti [glede na] nevarnost, da bo prosilec pobegnil“.
20.      Druga odločba o pridržanju ni vključevala fizične premestitve prosilcev, ki so ostali pridržani v istih krajih kot prej (Caricole Transit Centre oziroma kraj nastanitve Sint-Gillis-Waas). Nacionalni organi pa so menili, da se pravna fikcija, na podlagi katere se je štelo, da so ti kraji „na meji“, po štiritedenskem roku ni več uporabljala in da so se ti od tedaj šteli za kraje za pridržanje na ozemlju, kar so v resnici tudi bili. Z drugimi besedami, čeprav sta se pravna podlaga za pridržanje prosilcev in pravna opredelitev kraja pridržanja spremenili, se kraj pridržanja prosilcev dejansko fizično ni spremenil.
21.      Vzporedno je CGRA kot organ za presojo, pristojen za obravnavanje prošenj za mednarodno zaščito, opravil osebni razgovor z vsakim od prosilcev. V zadevah C-51/24 in C-53/24 sta bila razgovora opravljena v štiritedenskem obdobju in torej pred drugo odločbo o pridržanju. V ostalih zadevah so bili razgovori s prosilci opravljeni po izteku štiritedenskega roka in po drugi odločbi za pridržanje.
22.      CGRA je med novembrom in decembrom 2023 v okviru prednostnega postopka(11) zavrnil vse prošnje za mednarodno zaščito. Natančneje, CGRA je v zadevi C-51/24 prošnjo zavrgel kot nedopustno, v preostalih šestih zadevah pa je CGRA izdal odločbe, s katerimi je iz vsebinskih razlogov zavrnil tako status begunca kot status subsidiarne zaščite.
23.      Prosilci so pri predložitvenem sodišču zoper te odločbe o zavrnitvi njihovih prošenj za mednarodno zaščito vložili tožbe.
24.      V teh okoliščinah je predložitveno sodišče, ki je dvomilo o združljivosti uporabljenega postopka s pravom Unije in zlasti s členom 43 Direktive o postopkih, prekinilo odločanje v sedmih zadevah in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.      Ali postopek obravnavanja prošnje za mednarodno zaščito, ki jo je na meji ali v tranzitnem območju vložil prosilec, ki je med tem postopkom pridržan na kraju, ki se geografsko nahaja na ozemlju, vendar je z zakonodajnim besedilom izenačen s krajem na meji, spada na področje uporabe člena 43 [Direktive o postopkih]?
2.      Ali obravnavanje take prošnje za mednarodno zaščito prosilca, ki mu je po izteku štiritedenskega roka iz člena 43(2) [Direktive o postopkih] na podlagi nacionalnega prava po samem zakonu dovoljen vstop na ozemlje, vendar na podlagi nove odločbe o pridržanju ostaja pridržan na istem kraju za pridržanje, ki se je sprva štel za kraj na meji, zdaj pa ga organi opredeljujejo kot kraj na ozemlju, še spada na področje uporabe člena 43 [Direktive o postopkih]?
–        Ali se lahko isti kraj za pridržanje v okviru istega postopka za mednarodno zaščito najprej z zakonodajnim besedilom izenači s krajem na meji in se po tem, ko je prosilcu dovoljen vstop na ozemlje zaradi izteka štiritedenskega obdobja, ali po odločbi o naknadni obravnavi šteje za kraj na ozemlju?
–        Kakšne so posledice pridržanja prosilca na istem kraju, ki se geografsko nahaja na ozemlju, vendar ki je bil prvotno izenačen s krajem na meji in ki so ga belgijski organi pozneje zaradi izteka štiritedenskega roka opredelili kot kraj za pridržanje na ozemlju, za časovno in stvarno pristojnost organa za presojo?
3.1.      Ali lahko organ za presojo, ki je obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito začel v okviru postopka na meji in ki pusti, da se izteče štiritedenski rok, določen v členu 43(2) [Direktive o postopkih] za sprejetje odločitve o tej prošnji, ali ki je pred tem sprejel odločbo o naknadni obravnavi, čeprav so bila vsa preiskovalna dejanja, vključno z osebnim razgovorom, opravljena pred iztekom tega roka, nadaljuje obravnavo te prošnje na podlagi prednostne obravnave v smislu člena 31(7) te direktive, kadar prosilec na podlagi odločbe drugega organa ostane pridržan na istem kraju za pridržanje, ki je bil sprva izenačen s krajem na meji, z obrazložitvijo, da je njegovo pridržanje potrebno, ‚da se določijo elementi, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito in ki jih brez pridržanja prosilca ne bi bilo mogoče pridobiti, zlasti če obstaja nevarnost, da bo prosilec pobegnil‘?
3.2.      Ali lahko organ za presojo, ki je obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito začel v okviru postopka na meji in ki pusti, da se izteče štiritedenski rok, določen v členu 43(2) [Direktive o postopkih] za sprejetje odločitve o tej prošnji, ali ki je pred tem sprejel odločbo o naknadni obravnavi, ne da bi v tem roku opravil osebni razgovor s prosilcem, nadaljuje obravnavanje te prošnje na podlagi prednostne obravnave v smislu člena 31(7) te direktive, kadar prosilec na podlagi odločbe drugega organa ostane pridržan na istem kraju za pridržanje, ki je bil sprva izenačen s krajem na meji, z obrazložitvijo, da je njegovo pridržanje potrebno, ‚da se določijo elementi, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito in ki jih brez pridržanja prosilca ne bi bilo mogoče pridobiti, zlasti če obstaja nevarnost, da bo prosilec pobegnil‘?
4.      Ali je taka uporaba nacionalne ureditve skladna z izjemno naravo pridržanja prosilca, ki izhaja iz člena 8 [Direktive o sprejemu], in s splošnim ciljem [Direktive o postopkih]?
5.      Ali je treba [člen 31(7), člen 31(8) ter člena 43 in 46] [Direktive o postopkih] v povezavi s členom 47 Listine [Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina)] razlagati tako, da mora [predložitveno sodišče], kadar obravnava tožbo zoper odločbo, sprejeto v okviru postopka, začetega na meji, po uradni dolžnosti upoštevati prekoračitev štiritedenskega roka?“
IV.    Postopek pred Sodiščem
25.      Predlogi za sprejetje predhodne odločbe so bili 26. januarja 2024 vloženi v sodno tajništvo Sodišča. Z sklepom z dne 14. marca 2024 je bilo obravnavanih sedem zadev združenih za pisni in ustni postopek ter izdajo sodbe.
26.      Pisna stališča so predložile belgijska, nemška, češka in italijanska vlada ter Evropska komisija in tožeča stranka v zadevi C-53/24. Belgijska, češka in nemška vlada, Komisija ter tožeči stranki v zadevah C-51/24 in C-52/24 so na obravnavi, ki je potekala 27. februarja 2025, ustno predstavile stališča.
V.      Analiza
27.      Vsa postavljena vprašanja se nanašajo na postopek na meji iz člena 43 Direktive o postopkih. Ta vprašanja bom preučil v vrstnem redu, v katerem jih je postavilo predložitveno sodišče. Pred tem pa je po mojem mnenju ustrezno, da na kratko predstavim bistvene elemente postopka na meji, ob upoštevanju ustrezne sodne prakse Sodišča, v skladu s katero se je to določbo v preteklosti že večkrat razlagalo.(12)
A.      Glavni elementi postopka na meji
28.      Kot poudarja predložitveno sodišče, člen 43 Direktive o postopkih državam članicam omogoča, da na svojih mejah ali v tranzitnih območjih predvidijo posebne postopke, imenovane „postopki na meji“, da bi se odločilo o: (i) dopustnosti prošenj za mednarodno zaščito, podanih na takih krajih, in/ali (ii) njihovi vsebini v okoliščinah, ki so izčrpno naštete v členu 31(8) te direktive. Te okoliščine se nanašajo predvsem na položaje, v katerih ravnanje ali trditve prosilca kažejo na to, da je njegova tožba očitno neutemeljena in vložena z namenom zlorabe.(13)
29.      Poleg tega, kot je poudarilo Sodišče, je iz uvodne izjave 38 Direktive o postopkih razvidno, da je namen postopkov na meji državam članicam omogočiti, da odločijo o prošnjah za mednarodno zaščito, podanih na meji ali v tranzitnem območju, „preden se odloči, ali se bo prosilcu dovolil vstop“ na ozemlje.(14) Bistvena značilnost postopka na meji je dejstvo, da prosilcem ni bil uradno dovoljen vstop na ozemlje. Državam članicam zlasti omogoča, da vrnejo tiste prosilce, katerih prošnje so bile zavrnjene, ne da bi jih pri tem zavezovala vsa jamstva iz Direktive 2008/115/ES.(15)
30.      Vendar če odločitev o prošnji prosilca za mednarodno zaščito ni sprejeta v štirih tednih od datuma, ko je bila podana, je treba prosilcu v skladu s členom 43(2) Direktive o postopkih dovoliti vstop na ozemlje. Da se torej omogoči sprejetje odločbe v tem štiritedenskem roku, so za postopke na meji običajno značilni krajši postopkovni roki.(16)
31.      Nazadnje, čeprav člen 43 Direktive o postopkih izrecno ne določa pridržanja, je Sodišče odločilo, da ta v povezavi s členom 8(3)(c) Direktive o sprejemu državam članicam dovoljuje pridržanje prosilcev, za katere se uporablja postopek na meji, za največ štiri tedne.(17)
B.      Prvo vprašanje – uporaba postopka na meji v primeru pridržanja na kraju, ki geografsko ni „na meji“
32.      Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem sprašuje, ali postopek obravnavanja prošnje za mednarodno zaščito, ki je bila vložena na meji ali v tranzitnem območju, pomeni „postopek na meji“ v smislu člena 43 Direktive o postopkih, če je prosilec pridržan v objektu, ki je geografsko na ozemlju, vendar se po nacionalnem pravu šteje za kraj na meji.(18) Tako se v bistvu postavlja vprašanje, ali pridržanje prosilca v objektu, ki geografsko dejansko ni „na meji ali v tranzitnem območju“, izključuje uporabo postopka na meji.
33.      V zvezi s tem najprej ugotavljam, da se v besedilu člena 43 Direktive o postopkih nikjer izrecno ne omenja pridržanje in torej niti, natančneje, kraj morebitnega pridržanja v okviru postopka na meji. Namesto tega se v tej določbi omenja le odločanje „na mejah ali v tranzitnih območjih [...]“ in prošnje, vložene „na takih krajih“.
34.      Vendar se v členu 31(8) iste direktive (na katerega se člen 43 sklicuje le v zvezi z vsebinskimi odločitvami) omenjajo postopki „na meji ali v tranzitnem območju“. To bi lahko pomenilo – bi nekateri lahko trdili – da morajo prosilci med celotnim postopkom ostati (po potrebi pridržani) izključno na meji ali v tranzitnih območjih. Po drugi strani je treba tudi poudariti, da niti člen 8(3)(c) Direktive o sprejemu, ki omogoča pridržanje v okviru postopkov na meji, niti člen 18(1)(a) iste direktive, ki se nanaša na nastanitev prosilcev med obravnavanjem prošnje, vložene na meji ali na tranzitnih območjih, ne vsebujeta nikakršnega sklicevanja na kraj, kjer prosilci ostanejo med postopkom na meji.
35.      Res je, da je najpreprostejša in najpogosteje predvidena izvedba postopkov na meji v državah članicah pridržanje prosilcev na meji ali tranzitnih območjih.(19) Sodišče je v okviru takih zadev navajalo pridržanje „na meji ali v tranzitnih območjih“ med postopki na meji.
36.      Vendar to po mojem mnenju ni nujno tako. Po mojem mnenju iz besedila tega člena 43 ni mogoče nedvoumno sklepati, da mora biti za uporabo postopka na meji kraj pridržanja prosilcev geografsko natančno na meji ali v tranzitnem območju.(20)
37.      Poleg tega menim, da taka ozka razlaga, ki jo podpira Komisija, ne izhaja niti iz cilja niti iz konteksta člena 43, z njo pa se tudi ne bi upoštevali interesi držav članic in prosilcev, za katere se uporabljajo postopki na meji.
38.      Natančneje, kar zadeva na prvem mestu cilj člena 43 Direktive o postopkih (glej točki 28 in 29 zgoraj), je namen postopka na meji omogočiti prvi izbor prošenj za mednarodno zaščito, preden se uradno dovoli vstop na ozemlje le prosilcem, katerih prošnje niso bile zavrnjene.(21) Na izpolnitev tega cilja nikakor ne vpliva fizična lokacija prosilca med obravnavanjem njegove prošnje, niti ni nujno, da se ta obravnava strogo na meji ali v tranzitnem območju.
39.      Nasprotno, glede na geografske posebnosti in infrastrukturo držav članic bi zahteva, da se pridržanje izvede strogo geografsko na meji ali v tranzitnem območju, lahko ogrozila ta cilj in členu 43 Direktive o postopkih odvzela njegov
effet utile. Kot je poudarila italijanska vlada, bi lahko tako ozka razlaga člena 43 nekaterim državam članicam, na primer tistim z obsežnimi morskimi mejami, preveč otežila uporabo postopkov na meji na način, ki je v celoti skladen s temeljnimi načeli in jamstvi iz poglavja II Direktive o postopkih in jamstvi glede pridržanja iz členov od 9 do 11 Direktive o sprejemu.
40.      Namesto tega bi lahko vztrajanje pri pridržanju na meji ali v tranzitnih območjih, ki lahko privede do strukturnih in prostorskih omejitev, države članice privedlo do tega, da bi uporabljale neoptimalne objekte zgolj zato, da bi lahko uporabile postopke na meji, tudi če bi bilo na ozemlju države mogoče zagotoviti boljše pogoje za pridržanje prosilcev. Po mojem mnenju je jasno, da tak formalističen pristop ne bi bil
v interesu prosilcev, ki so pridržani v okviru postopka na meji.
41.      Ta preudarek je v obravnavanih zadevah še posebej pomemben. Kot sta navedla predložitveno sodišče in belgijska vlada, v Belgiji trenutno ni centrov za pridržanje na meji ali v tranzitnih območjih, saj so bili prej obstoječi objekti na bruseljskem letališču zaprti zaradi neustrezne infrastrukture. Caricole Transit Centre je bil namreč zgrajen namenoma, da bi nadomestil te neustrezne objekte in torej zagotovil boljše pogoje za pridržanje prosilcev za mednarodno zaščito.
42.      Kar zadeva kontekst člena 43 Direktive o postopkih, je treba navesti, da postopki na meji temeljijo na več pravnih fikcijah. Prvič, v skladu s fikcijo, ki se običajno imenuje „fikcija nevstopa“:(22) za prosilce, ki so prečkali mejo in so torej fizično na ozemlju, se za namene postopka na meji zakonito šteje, da niso vstopili na ozemlje in morajo zato počakati na odločitev o dovolitvi vstopa.
43.      Drugič, pristanišča vstopa – in zlasti mednarodna letališča, kot je letališče v Bruslju – se prav tako na podlagi pravne fikcije(23) štejejo za „meje“, čeprav so geografsko na ozemlju držav članic. Tranzitna območja v Direktivi o postopkih in Direktivi o sprejemu so v bistvu prav tako izenačena z mejo, čeprav so geografsko za mejnim prehodom in torej na ozemlju države.(24)
44.      Te uveljavljene pravne fikcije po mojem mnenju dokazujejo, da dejstvo, da je prosilec geografsko dejansko na ozemlju, ne izključuje uporabe postopka na meji.
45.      Po mojem mnenju iz vseh navedenih preudarkov izhaja, da v skladu s členom 43 Direktive o postopkih ni mogoče strogo zahtevati, da se za uporabo postopkov na meji pridržanje izvede na meji. Vseeno pa moram pojasniti, da to po mojem mnenju ne pomeni, da lahko države članice prosilce samovoljno in ad hoc premeščajo z njihove vstopne točke v kateri koli objekt v notranjosti države ter jih tako izpostavljajo negotovosti in nepotrebnim premestitvam. Nasprotno, ob upoštevanju zahteve po pravni varnosti menim, da je za namene postopka na meji lahko dovoljena predhodna in splošna določitev krajev za pridržanje,(25) ki so lahko tudi v notranjosti države, da se za prosilce zagotovijo najustreznejši pogoji.
46.      Navesti je treba, da se zgornja ugotovitev uporablja ne glede na to, ali je določen kraj pridržanja dva kilometra od meje (kot je Caricole Transit Centre) ali globlje v notranjosti države (kot je na primer kraj nastanitve Sint-Gillis-Waas).
47.      Nasprotni predlog Komisije, in sicer da bi morala biti prožnost držav članic pri določanju kraja pridržanja v postopkih na meji vsekakor omejena na območja, ki so „dovolj blizu“ meje,(26) bi bilo težko uporabiti na pravno zanesljiv in dosleden način. Po eni strani bi ozka zahteva po bližini meje na države članice različno vplivala, odvisno od njihove velikosti in geografske lege. Po drugi strani pa bi to privedlo do klasičnega paradoksa sorites, in sicer vprašanja, na kateri točki „dovolj blizu“ ni več „dovolj blizu“.
48.      Zaradi celovitosti je treba navesti tudi, da ugotovitve iz točke 45 zgoraj ne omaja trditev, ki jo je Komisija navedla na podlagi člena 43(3) Direktive o postopkih. V skladu s to določbo je v primeru množičnega prihoda prosilcev za mednarodno zaščito postopke na meji mogoče uporabljati „kadar in kolikor časa so ti [prosilci] normalno nastanjeni v bližini meje ali tranzitnega območja“. Komisija je s tem, da je ugotovila, da razen v izrednih razmerah množičnega prihoda postopka na meji ni mogoče izvesti „v bližini“ meje (in zato še toliko manj v notranjosti države), temveč da ga je treba izvajati prav „na meji ali v tranzitnem območju“, iz tega besedila v bistvu izpeljala trditev a contrario.
49.      Sodišče pa je pojasnilo, da je, nasprotno, namen člena 43(3) v izjemnih okoliščinah razširiti časovno področje uporabe postopka na meji prek štirih tednov („kolikor časa“), v katerem prosilci ne bi bili pridržani, temveč „normalno nastanjeni“.(27) Zato po mojem mnenju te določbe ni mogoče uporabiti za omejitev področja uporabe postopka na meji, ki se uporablja v običajnih okoliščinah, z omejitvijo sprejemljive lokacije prostorov za pridržanje v okviru štiritedenskega roka.
50.      Nazadnje je treba navesti, da ugotovitev iz točke 45 zgoraj ustreza pristopu, ki je bil izrecno sprejet v novi Uredbi o azilnih postopkih,(28) ki naj bi začela veljati 12. junija 2026 in bo nadomestila Direktivo o postopkih. Ta uredba državam članicam izrecno dopušča določeno prožnost pri določanju krajev, na katerih je prosilce mogoče pridržati med postopkom na meji, pri čemer določa, da „[morajo] prosilci praviloma prebiva[ti] na zunanji meji ali v njeni bližini ali na tranzitnih območjih oziroma na drugih določenih lokacijah na njenem ozemlju, pri čemer se v celoti upoštevajo posebne geografske razmere te države članice“.(29) Čeprav Komisija trdi, da ta izrecna prožnost v novi uredbi pomeni, da taka prožnost v sedanjem pravnem okviru ne obstaja, taka razlaga ni podprta niti s preambulo te uredbe niti z njenimi pripravljalnimi dokumenti.
51.      Glede na vse zgornje preudarke Sodišču predlagam, naj na prvo vprašanje odgovori, da člen 43 Direktive o postopkih ne nasprotuje temu, da se prošnja za mednarodno zaščito, vložena na meji ali v tranzitnem območju, obravnava v okviru postopka na meji, če je prosilec pridržan v objektu, ki je geografsko v notranjosti države.
C.      Drugo vprašanje – posledice izteka štiritedenskega roka
1.      Ali se postopek na meji uporablja po štiritedenskem roku v primeru nadaljnjega pridržanja?
52.      Drugo vprašanje predložitvenega sodišča vsebuje tri podvprašanja. Predložitveno sodišče s prvim podvprašanjem v bistvu sprašuje, ali se postopek na meji v smislu člena 43 Direktive o postopkih po izteku štiritedenskega roka še vedno uporablja, če zadevni prosilec ostane pridržan na istem kraju pridržanja, ki se je pred koncem tega roka štel za kraj na meji, vendar se nato obravnava kot kraj na ozemlju.
53.      Po mojem mnenju je odgovor na to vprašanje razviden iz člena 43(2) Direktive o postopkih, ki določa, da se prosilcu, če v štiritedenskem roku ni sprejeta odločitev o prošnji za mednarodno zaščito, dovoli vstop na ozemlje, „da bi se njegova prošnja obravnavala v skladu z ostalimi določbami te direktive“. Sodišče je ta člen že razlagalo tako, da je treba po štiritedenskem roku prošnjo za mednarodno zaščito obravnavati po rednem postopku,(30) in sicer po splošnem postopku iz člena 31 Direktive o postopkih. Zato v skladu s členom 43(2) te direktive postopka na meji po izteku štiritedenskega roka ni več mogoče uporabljati.
54.      Okoliščina, da zadevni prosilec po izteku tega roka lahko ostane pridržan, bodisi na meji bodisi na ozemlju, po mojem mnenju ne vpliva na to nedvoumno ugotovitev. Kot je pojasnilo Sodišče, člen 43(2) Direktive o postopkih pomeni, da po koncu postopka na meji po izteku štiritedenskega roka nadaljnje pridržanje ne more biti več upravičeno na podlagi takega postopka.(31) V skladu s tem tako morebitno nadaljnje pridržanje, tudi če je na meji ali v tranzitnem območju, ne more spremeniti postopka, ki se izvaja po izteku štiritedenskega roka, v „postopek na meji“.
55.      Zato pravna opredelitev kraja pridržanja po štiritedenskem roku (bodisi na meji bodisi na ozemlju) ni upoštevna za vrsto nadaljnjega postopka, ki nikakor ne more biti več „postopek na meji“. Ta ugotovitev drži neodvisno od stališča, sprejetega v zvezi s prvim vprašanjem, in še toliko bolj, če bi se štelo, kot sem navedel zgoraj, da kraj pridržanja ni odločilen za vrsto postopka, ki se uporablja, tudi v okviru štiritedenskega roka.
56.      Če se zgornje stališče sprejme, bi na podlagi preudarkov, ki jih je navedlo predložitveno sodišče,(32) sledilo, da so preostala podvprašanja v okviru drugega vprašanja večinoma brezpredmetna za rešitev spora v postopku o glavni stvari. Za celostno presojo drugega vprašanja bom kljub temu ta podvprašanja obravnaval v nadaljevanju.
2.      Ali je isti kraj pridržanja mogoče šteti za „na meji“, zatem pa „na ozemlju“?
57.      Predložitveno sodišče z drugim podvprašanjem v bistvu sprašuje, ali je mogoče isti kraj pridržanja najprej enačiti s krajem na meji, po izteku štiritedenskega roka(33) pa ga šteti za kraj na ozemlju, kar dejansko z geografskega vidika je.
58.      Po mojem mnenju ta pristop ni v nasprotju z nobeno določbo iz Direktive o postopkih ali Direktive o sprejemu. Kot je bilo že poudarjeno zgoraj, nobena od teh direktiv ne predpisuje posebne geografske lokacije pridržanja. Bistvena zahteva je, da se pogoji in jamstva pridržanja za pridržane prosilce, kot so določeni v členih od 9 do 11 Direktive o sprejemu, v celoti spoštujejo.(34) Kot je poudarila belgijska vlada, se ti pogoji in jamstva ne razlikujejo glede na zemljepisno lego ali pravno opredelitev kraja pridržanja.
59.      Poleg tega je tudi trditev belgijske vlade, da bi ta pristop v okoliščinah, kakršne so te v obravnavanih zadevah, omogočil, da bi bil celoten postopek učinkovitejši in hitrejši, po mojem mnenju utemeljena. Ta pristop naj bi odpravil potrebo po postopku premestitve v drug objekt, če bi prosilec moral ostati pridržan.
60.      Z vsem navedenim se seveda predpostavlja, da obstaja utemeljeni razlog za nadaljnje pridržanje prosilca na podlagi enega od drugih samostojnih(35) razlogov za pridržanje iz člena 8 Direktive o sprejemu in da je v skladu s tem izdana nova odločba o pridržanju. Prav tako je po mojem mnenju bistveno, da je prosilec ustrezno obveščen o spremembi svojega pravnega položaja, in sicer da mu je bil dovoljen vstop na ozemlje, čeprav te pravne spremembe v tej fazi ne spremlja fizična sprememba.
3.      Kako na pristojnost organa za presojo vpliva pridržanje po izteku štiritedenskega roka?
61.      Predložitveno sodišče s tretjim podvprašanjem prosi za pojasnilo glede tega, kakšne so posledice nadaljnjega pridržanja prosilca na istem kraju (ki je bil prvotno izenačen s krajem na meji, po štiritedenskem roku pa bil opredeljen kot kraj na ozemlju) za časovno in vsebinsko pristojnost organa za presojo.
62.      Glede na zgornje ugotovitve menim, da nadaljnje pridržanje in sprememba pravne opredelitve kraja pridržanja ob štiritedenskem roku sami po sebi ne vplivata na pristojnost organa za presojo, torej organa, ki ga država članica določi kot odgovornega za obravnavanje prošenj za mednarodno zaščito in odločanje o njih.(36)
63.      Prej je iztek štiritedenskega roka tisti, ki bi lahko zaznavno vplival na pristojnost tega organa glede na to, da je posledica tega poteka prehod s postopka na meji na redni postopek. Vendar ugotavljam, da je v primeru Belgije isti organ za presojo, torej CGRA, pristojen za odločanje o prošnjah za mednarodno zaščito v okviru obeh postopkov, seveda v mejah zadevnih pravil in različnih rokov za vsakega od postopkov.
64.      Zdi se, da se predložitveno sodišče osredotoča na to,(37) ali je v primeru takega prehoda iz posebnega postopka na meji na redni postopek organ, ki je pristojen za presojo, še naprej omejen z roki in obsegom,(38) ki so zanj veljali v okviru postopka na meji. Po mojem mnenju to ne drži. Iz člena 43(2) Direktive o postopkih je razvidno, da se po štiritedenskem roku prošnja obravnava v skladu z drugimi določbami te direktive, tako da za obravnavo ne veljajo več vsebinske in časovne omejitve določb, ki urejajo postopek na meji.(39)
65.      Glede na vse navedeno Sodišču predlagam, naj na drugo vprašanje odgovori, da po izteku štiritedenskega roka iz člena 43 Direktive o postopkih presoja prošnje za mednarodno zaščito ne spada na področje uporabe te določbe, ne glede na morebitno nadaljnje pridržanje prosilca in pravno opredelitev kraja pridržanja, bodisi na meji bodisi na ozemlju.
D.      Tretje vprašanje – presoja prošenj po izteku štiritedenskega roka
66.      Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem sprašuje, ali je mogoče prošnjo za mednarodno zaščito, za katero se je najprej uporabljal postopek na meji, po izteku štiritedenskega roka obravnavati prednostno v smislu člena 31(7) Direktive o postopkih, če prosilec, zdaj na podlagi člena 8(3)(b) Direktive o sprejemu, ostaja pridržan v istem objektu, čeprav (i) so bila vsa „preiskovalna dejanja“, vključno z osebnim razgovorom, opravljena v štirih tednih, ali (ii) če osebni razgovor ni bil opravljen v štiritedenskem roku. Po mojem razumevanju se s tem vprašanjem odpirata dva vidika, ki ju je treba obravnavati.
1.      Ali je prošnje po štiritedenskem roku mogoče obravnavati prednostno?
67.      Na prvem mestu je treba preučiti, ali je mogoče obravnavanju prošnje za mednarodno zaščito, ki se je začela v okviru postopka na meji in se nadaljuje v okviru rednega postopka, po izteku štiritedenskega roka dati „prednost“ v smislu člena 31(7) Direktive o postopkih.
68.      Menim, da je odgovor na to vprašanje precej enostaven. Člen 31(7) Direktive o postopkih državam članicam zagotavlja prožnost za prednostno obravnavo prošnje za mednarodno zaščito, tako da jo presojajo pred drugimi ob upoštevanju postopkovnih rokov, načel in jamstev, ki se uporabljajo. Ta člen ne določa izčrpno položajev, v katerih je presoja lahko prednostna, ampak le ponazoritveno navaja nekatere od teh položajev. Tako lahko države članice v skladu z besedilom uvodne izjave 19 Direktive o postopkih „dajo prednost kateri koli prošnji“ (moj poudarek), če se spoštujejo temeljna načela in jamstva iz poglavja II te direktive.
69.      Odločitev belgijskega zakonodajalca, ki se uporablja v obravnavanih zadevah, da prednostno presoja prošnje, kadar so zadevni prosilci pridržani, je kot taka načeloma v skladu s členom 31(7) Direktive o postopkih. Naj dodam, da se zdi, da ta pristop prav tako prispeva k hitremu in učinkovitemu postopku v skladu z uvodno izjavo 18 Direktive o postopkih(40) in k zagotavljanju, da se pridržanje odredi le za najkrajše potrebno obdobje v skladu z zahtevami Direktive o sprejemu.(41)
2.      Ali se je na preiskovalna dejanja, opravljena v okviru postopka na meji, mogoče opreti po izteku štiritedenskega roka?
70.      Vprašanje predložitvenega sodišča je na drugem mestu mogoče razumeti tudi tako, da to dalje sprašuje, ali se je za izdajo odločbe po izteku štiritedenskega roka in torej v okviru rednega postopka mogoče opreti na preiskovalna dejanja, opravljena v okviru postopka na meji.
71.      Po mojem mnenju je prav to tisto, kar v skladu s členom 43(2) Direktive o postopkih pomeni prehod s postopka na meji na redni postopek za obravnavanje prošnje. To, da bi se od organa za presojo zahtevalo, da začne obravnavo de novo in ne upošteva predhodno opravljenih preiskovalnih dejanj, bi bilo v nasprotju s potrebo po učinkovitem in hitrem postopku.
72.      Ne glede na zgoraj navedeno ne morem prezreti okvira, v katerega je predložitveno sodišče umestilo to vprašanje: „V praksi lahko kratki roki in pridržanje na meji[, ki so značilni za postopek na belgijski meji,] ogrozijo izvajanje temeljnih načel in jamstev iz poglavja II [Direktive o postopkih] (vključno z dostopom do odvetnika [ali] časom, ki je potreben za pridobitev vseh koristnih dokumentov v podporo prošnji […]).“(42)
73.      Predložitveno sodišče po mojem mnenju nakazuje, da so lahko preiskovalna dejanja v okviru postopka na meji manj kakovostna in se zato nanje ne bi smeli opreti v okviru rednega postopka. V zvezi s tem lahko poudarim le, da se na preiskovalna dejanja, ki ne izpolnjujejo standardov temeljnih načel in jamstev iz poglavja II Direktive o postopkih, ni mogoče opreti niti v rednem postopku niti v postopku na meji. Spoštovanje navedenih temeljnih načel in jamstev je temeljni in izrecno izraženi pogoj za uporabo vseh postopkov iz Direktive o postopkih, vključno s postopkom na meji.(43) Nacionalno sodišče bi zato moralo v okviru preizkusa zadev, o katerih odloča, presoditi, ali so bila ta temeljna načela in jamstva spoštovana v vseh uporabljenih postopkih.
74.      Vsekakor moram pojasniti, da opiranje na preiskovalna dejanja, opravljena v okviru postopka na meji, ne bi smela vplivati na pravico prosilca, da, prvič, poda naknadne navedbe s predložitvijo novih elementov, ki jih prej morda praktično ni mogel predložiti,(44) in drugič, da izkoristi vsa dodatna jamstva, ki jih je mogoče uporabiti le v okviru rednega postopka – na primer možnost prejetja kopije zapisnika ali dobesednega zapisa osebnega razgovora pred izdajo odločbe.(45)
75.      Glede na zgoraj navedeno Sodišču predlagam, naj na tretje vprašanje odgovori, da je treba člen 43 Direktive o postopkih razlagati tako, da organu za presojo omogoča, da prošnjo za mednarodno zaščito, vloženo v okviru postopka na meji, po štiritedenskem roku iz te določbe obravnava prednostno, in da se v okoliščinah, kakršne so te v obravnavanih zadevah, opre na preiskovalna dejanja, uporabljena v okviru tega postopka, če so bila spoštovana temeljna načela in jamstva iz poglavja II Direktive o postopkih, ki se uporabljajo v vsaki fazi postopka.
E.      Četrto vprašanje – združljivost nacionalne prakse z Direktivo o sprejemu in Direktivo o postopkih
76.      Predložitveno sodišče s četrtim vprašanjem sprašuje, „ali je taka uporaba nacionalne ureditve“ združljiva z izjemno naravo pridržanja prosilca, ki izhaja iz člena 8 Direktive o sprejemu in iz cilja Direktive o postopkih.
77.      Ker je navedba „taka uporaba nacionalne ureditve“ v vprašanju precej ohlapna, jo lahko razumem le tako, da je z njo zajeto celotno zaporedje korakov, ki so jih belgijski organi uporabili v vseh sedmih obravnavanih zadevah, s posebnim poudarkom na pridržanju prosilcev. Sklicevanje na splošni cilj Direktive o postopkih je v tem okviru prav tako nejasno, saj je glavni cilj te direktive, kot je razvidno iz njene uvodne izjave 12, „nadalje razvijati standarde glede postopkov za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite v državah članicah z namenom uvedbe skupnega azilnega postopka v Uniji“. Namesto tega je vprašanje predložitvenega sodišča mogoče razumeti tako, da se sklicuje na drugi cilj te direktive, ki je naveden v njeni uvodni izjavi 60, in sicer „zagotoviti dosledno spoštovanje človeškega dostojanstva in spodbujati uporabo [nekaterih temeljnih pravic] Listine“, zlasti spoštovanje človekovega dostojanstva, prepoved mučenja in nečloveškega ali ponižujočega ravnanja ter pravico do azila.
78.      Ob upoštevanju navedenega je treba poudariti, da je predložitveno sodišče pojasnilo, da ni pristojno za nadzor nad odločbami o pridržanju prosilcev in da se spori, o katerih odloča, nanašajo le na odločbe, s katerimi so prošnje za mednarodno zaščito zavrnjene kot neutemeljene ali nedopustne. Glede na to moram, tako kot belgijska vlada, priznati, da imam določene pomisleke glede upoštevnosti vprašanja za spor o glavni stvari in s tem glede njegove dopustnosti.
79.      Kljub temu moram priznati, da četrto postavljeno vprašanje, kot ga razumem in analiziram v nadaljevanju, vsebuje več parametrov, ki jih ni mogoče nedvoumno šteti za neupoštevne za spor o glavni stvari. Zato in tudi ob upoštevanju domneve upoštevnosti postavljenih vprašanj(46) je po mojem mnenju primerno obravnavati to vprašanje – ker ga je mogoče razumeti tako, da bi po mnenju predložitvenega sodišča pristop nacionalnih organov lahko vplival na veljavnost uporabljenega postopka.
80.      Ob branju predložitvene odločbe kot celote razumem, da predložitveno sodišče dvomi o tem, ali je z Direktivo o postopkih in Direktivo o sprejemu združljiva praksa belgijskih organov, da (i) začnejo obravnavo prošnje v okviru postopka na meji, hkrati pa na podlagi člena 8(3)(c) Direktive o sprejemu prosilca pridržijo na ozemlju države, ki je izenačen s krajem na meji, (ii) in po izteku štiritedenskega roka izdajo nov ukrep o pridržanju; (iii) podaljšajo pridržanje prosilca v istem objektu, ki se ne šteje več za kraj na meji; (iv) utemeljijo nadaljnje pridržanje na podlagi drugega razloga, in sicer člena 8(3)(b) Direktive o sprejemu, „da se določijo tisti elementi, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez pridržanja ne bi bilo mogoče pridobiti“, ne glede na to, ali so bila opravljena vsa preiskovalna dejanja in zlasti osebni razgovor.
81.      Začel bom s točko (iv), ki je edini vidik, ki še ni bil obravnavan v okviru prejšnjih vprašanj in na katero je predložitveno sodišče nakazalo že v tretjem vprašanju. V zvezi s tem moram priznati, da ne razumem, katere dodatne elemente, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, je treba še pridobiti, če so bila opravljena vsa preiskovalna dejanja in zlasti osebni razgovor. Zato menim, da se po zadnjem preiskovanem dejanju podlaga iz člena 8(3)(b) Direktive o sprejemu kot taka ne uporablja več. V zvezi s tem je treba tudi navesti, da člen 9(1) iste direktive določa, da se prosilca pridrži „za čim krajše obdobje in […] le tako dolgo, dokler veljajo razlogi iz člena 8(3)“.(47) Glede na zgoraj navedeno menim, da kadar so vsa preiskovalna dejanja končana, kar pomeni, da so organi zbrali vse informacije, potrebne za svojo presojo, in da niso predvideni nobeni dodatni ukrepi, prosilec ne more več ostati pridržan na podlagi člena 8(3)(b) Direktive o sprejemu.
82.      Kar pa zadeva točke od (i) do (iii), sem že v analizi prejšnjih vprašanj izrazil svoje stališče, da se v zvezi z njimi načeloma ne postavlja vprašanje združljivosti s pravom Unije.
83.      Kljub temu je treba dodati, da bi lahko, kot trdijo tožeče stranke, skoraj enako zaporedje korakov v sedmih zadevah kazalo, da se nacionalni organi na ta pristop opirajo sistematično. To pa bi poleg vprašanja, obravnavanega v točki 81 zgoraj, po mojem mnenju vzbudilo pomisleke glede združljivosti s pravom Unije, zlasti s členom 8 Direktive o sprejemu in členom 43 Direktive o postopkih, ob upoštevanju cilja Direktive o postopkih, ki je spodbujati in spoštovati temeljne pravice prosilcev (glej točko 77 zgoraj).
84.      Natančneje, sistematična uporaba pristopa, navedenega v točki 80 zgoraj, bi nakazovala, da je pridržanje, bodisi med postopkom na meji bodisi med rednim postopkom, skoraj avtomatično, ne pa izjemni ukrep, ki se sprejme v skrajnem primeru na podlagi ocene sorazmernosti in nujnosti za vsak posamezen primer, kot se to zahteva v členu 8(2) Direktive o sprejemu.(48) Ob tej predpostavki bi sistematična uporaba postopka na meji za prošnje za mednarodno zaščito, kljub predvidljivim težavam pri upoštevanju štiritedenskega roka, ob nadaljnjem pridržanju prosilcev na podlagi umetne spremembe razloga za pridržanje lahko pomenila zlorabo postopka na meji in zaobidenje štiritedenskega roka, določenega v členu 43(2) Direktive o postopkih.
85.      Ob upoštevanju teh preudarkov Sodišču predlagam, naj na četrto vprašanje odgovori, da Direktiva o sprejemu in Direktiva o postopkih ne izključujeta prakse, kakršna je ta v postopku v glavni stvari – ki v bistvu pomeni, da se prosilca, čigar prošnja se je prvotno obravnavala v okviru postopka na meji, po štirih tednih obdrži v pridržanju na fizično istem kraju na podlagi drugega razloga za pridržanje – če je bil vsak od ukrepov pridržanja ustrezno sprejet na podlagi posamične presoje nujnosti in sorazmernosti ter če se v pridržanju obdrži le, dokler velja upoštevni razlog za pridržanje.
F.      Peto vprašanje – sodni nadzor po uradni dolžnosti, ki ga opravi nacionalno sodišče
86.      Predložitveno sodišče s petim in zadnjim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člena 31(7) in 31(8) ter člena 43 in 46 Direktive o postopkih v povezavi s členom 47 Listine razlagati tako, da je treba pri obravnavanju tožbe zoper odločbo, sprejeto v okviru postopka, začetega na meji, po uradni dolžnosti upoštevati dejstvo, da ta odločba ni bila sprejeta v štiritedenskem roku, določenem v členu 43(2) Direktive o postopkih.(49) Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je to vprašanje upoštevno le za tožeče stranke iz dveh od sedmih zadev, za katere se zdi, da pred predložitvenim sodiščem niso uveljavljale takega dopustnega tožbenega razloga.(50)
87.      Glede na moje stališče v zvezi s prejšnjimi vprašanji menim, da ni več treba odgovoriti na to vprašanje, ki je postalo v veliki meri brezpredmetno. Glede na zgornjo analizo in posebne dejanske okoliščine zadeve – zlasti dejstvo, da je isti organ za presojo pristojen za postopek na meji in za redni postopek – je namreč težko razumeti, kako bi odgovor na to vprašanje vplival na rešitev sporov v postopkih
v glavni stvari.
88.      Če bi Sodišče kljub temu odločilo, da je na to vprašanje treba odgovoriti, ker je v zvezi s prejšnjimi vprašanji zavzelo drugačno stališče,(51) v nadaljevanju podajam ugotovitve.
89.      Prvič, v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča pravo Unije nacionalnim sodiščem ne nalaga, naj po uradni dolžnosti preverijo tožbene razloge, ki se nanašajo na kršitev določb prava Unije, kadar bi s preverjanjem teh razlogov presegla meje spora, ki so jih določile same stranke.(52)
90.      Ne glede na navedeno je Sodišče tudi ugotovilo, da se v skladu s členom 46(3) Direktive o postopkih v povezavi s členom 47 Listine, ki prosilcem zagotavlja pravico do učinkovitega pravnega sredstva, od nacionalnega sodišča, pred katerim se izpodbija odločba v zvezi s prošnjo za mednarodno zaščito, zahteva, da opravi „podrobno in ex nunc presojo dejstev in pravnih vprašanj“. Sodišče je odločilo, da mora taka podrobna in ex nunc presoja obsegati nadzor po uradni dolžnosti nad nekaterimi postopkovnimi vidiki – če je bilo nacionalno sodišče z njimi seznanjeno – ki bi lahko vplivali na postopek obravnave takih prošenj.(53)
91.      Po mojem mnenju je iztek štiritedenskega roka brez odločitve o prošnji za mednarodno zaščito načeloma tak postopkovni vidik, saj povzroči prehod postopka na meji v redni postopek in s tem spremembo uporabljenega postopka obravnave.(54) Zato menim, da se sodna praksa, navedena v prejšnji točki, uporablja v tem okviru in da mora nacionalno sodišče načeloma ex proprio motu preveriti, ali odločitev ni bila sprejeta v štiritedenskem roku.
92.      Če se torej Sodišče odloči odgovoriti na peto postavljeno vprašanje, mu predlagam, naj odgovori, da je treba člen 46(3) Direktive o postopkih v povezavi s členom 47 Listine razlagati tako, da kadar se pred nacionalnim sodiščem vloži tožba zoper odločbo o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito, ki se je prvotno obravnavala v okviru postopka na meji na podlagi člena 43 navedene direktive, mora to sodišče v okviru podrobne in ex nunc presoje po uradni dolžnosti in na podlagi podatkov, s katerimi je bilo seznanjeno med postopkom, o katerem odloča, preveriti, ali odločba ni bila sprejeta v štiritedenskem roku iz člena 43(2) Direktive o postopkih.
VI.    Predlog
93.      Glede na vse zgornje preudarke Sodišču predlagam, naj na vprašanja, ki jih je postavil Conseil du Contentieux des Étrangers (svet za spore v zvezi s tujci, Belgija), odgovori:
1.      Člen 43 Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (v nadaljevanju: Direktiva o postopkih)
ne nasprotuje temu, da se prošnja za mednarodno zaščito, vložena na meji ali v tranzitnem območju, obravnava v okviru postopka na meji, če je prosilec pridržan v objektu, ki je geografsko v notranjosti države.
2.      Po izteku štiritedenskega roka iz člena 43 Direktive o postopkih presoja prošnje za mednarodno zaščito ne spada na področje uporabe te določbe, ne glede na morebitno nadaljnje pridržanje prosilca in pravno opredelitev kraja pridržanja, bodisi na meji bodisi na ozemlju.
3.      Člen 43 Direktive o postopkih
je treba razlagati tako, da organu za presojo omogoča, da prošnjo za mednarodno zaščito, vloženo v okviru postopka na meji, po štiritedenskem roku iz te določbe obravnava prednostno, in da se v okoliščinah, kakršne so te v obravnavanih zadevah, opre na preiskovalna dejanja, uporabljena v okviru tega postopka, če so bila spoštovana temeljna načela in jamstva iz poglavja II Direktive o postopkih, ki se uporabljajo v vsaki fazi postopka.
4.      Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito in Direktiva o postopkih
ne izključujeta prakse, kakršna je ta v postopku v glavni stvari – ki v bistvu pomeni, da se prosilca, čigar prošnja se je prvotno obravnavala v okviru postopka na meji, po štirih tednih obdrži v pridržanju na fizično istem kraju na podlagi drugega razloga za pridržanje – če je bil vsak od ukrepov pridržanja ustrezno sprejet na podlagi posamične presoje nujnosti in sorazmernosti ter če se v pridržanju obdrži le, dokler velja upoštevni razlog za pridržanje.
5.      Člen 46(3) Direktive o postopkih v povezavi s členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah
je treba razlagati tako, da kadar se pred nacionalnim sodiščem vloži tožba zoper odločbo o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito, ki se je prvotno obravnavala v okviru postopka na meji na podlagi člena 43 navedene direktive, mora to sodišče v okviru podrobne in ex nunc presoje po uradni dolžnosti in na podlagi podatkov, s katerimi je bilo seznanjeno med postopkom, o katerem odloča, preveriti, ali odločba ni bila sprejeta v štiritedenskem roku iz člena 43(2) Direktive o postopkih.
1      Jezik izvirnika: angleščina.
i      Ime te zadeve je izmišljeno. Ne ustreza resničnemu imenu nobene od strank v postopku.
2      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (UL 2013, L 180, str. 60).
3      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (UL 2013, L 180, str. 96).
4      Moniteur belge z dne 31. decembra 1980, str. 14584.
5      Arrêté royal du 14 mai 2009 fixant le régime et les règles de fonctionnement applicables aux lieux d’hébergement au sens de l’article 74/8, § 1er, de la loi du 15 décembre 1980 (kraljevi odlok z dne 14. maja 2009 o uvedbi režima in pravil delovanja, ki se uporabljajo za kraje nastanitve iz člena 74/8(1) zakona z dne 15. decembra 1980), Moniteur belge, 27. maj 2009, str. 38857.
6      Arrêté royal du 17 février 2012 déterminant un lieu visé par l’article 74/8, § 2, de la loi du 15 décembre 1980 (kraljevi odlok z dne 17. februarja 2012 o določitvi kraja iz člena 74/8(2) zakona z dne 15. decembra 1980), Moniteur belge, 15. marec 2012, str. 15767.
7      Ker prosilci niso izpolnjevali pogojev za vstop, določenih z zakonom z dne 15. decembra 1980 (vključno na primer s posedovanjem veljavnega vizuma).
8      Na podlagi člena 74/5(1)(2) zakona z dne 15. decembra 1980, ki ustreza razlogu za pridržanje iz člena 8(3)(c) Direktive o sprejemu, in sicer pri odločanju v okviru postopka na meji o pravici prosilca za vstop na ozemlje.
9      Glej člen 2(2) Uredbe (EU) 2016/399 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2016 o Zakoniku Unije o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) (UL 2016, L 77, str. 1), v katerem so zunanje meje opredeljene kot „kopenske meje držav članic, vključno z mejami na rekah in jezerih, meje na morju in letališčih, rečnih, morskih in jezerskih pristaniščih, pod pogojem, da ne gre za notranje meje“.
10      Tako predložitveno sodišče kot belgijska vlada sta se na ta kraj nastanitve sklicevala kot na kraj pridržanja zadevnih prosilcev.
11      Člen 57/6(2) zakona z dne 15. decembra 1980 določa, da kadar je prosilec pridržan na določenem kraju, bodisi na ozemlju bodisi na meji, je treba odločbo CGRA sprejeti prednostno; glej tudi člen 31(7) Direktive o postopkih.
12      Glej sodbe z dne 14. maja 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C-924/19 PPU in C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, (v nadaljevanju: sodba FMS in drugi); z dne 17. decembra 2020, Komisija/Madžarska (Sprejem prosilcev za mednarodno zaščito), C-808/18, EU:C:2020:1029 (v nadaljevanju: sodba Komisija/Madžarska), in z dne 30. junija 2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba in drugi, C-72/22 PPU, EU:C:2022:505 (v nadaljevanju: sodba v zadevi C-72/22 PPU).
13      Glej sodbo v zadevi C-72/22 PPU, točka 74, in moje sklepne predloge v isti zadevi (EU:C:2022:431, točka 126; v nadaljevanju: moji sklepni predlogi v zadevi C-72/22 PPU).
14      Glej sodbo FMS in drugi, točka 236.
15      Direktiva 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (UL 2008, L 348, str. 98); glej člen 2(2)(a) in člen 4(4) te direktive.
16      Glej na primer Služba Evropskega parlamenta za raziskave, „Asylum procedures at the border – European implementation assessment“, PE 654.201, november 2020 (v nadaljevanju: poročilo SEPR).
17      Glej sodbo FMS in drugi, točka 239.
18      Navesti je treba, da čeprav je izraz „meje“ mogoče razumeti v smislu Zakonika o schengenskih mejah (glej opombo 9 zgoraj), niti Direktiva o postopkih niti druga upoštevna zakonodaja ne vsebujeta pravne opredelitve „tranzitnega območja“. Vendar se tranzitna območja v običajnem pomenu tega izraza v vsakdanjem jeziku na splošno razumejo kot območja, običajno znotraj letališč in mednarodnih morskih pristanišč, ki so ob mejnih prehodih ali v njihovi neposredni bližini (čeprav njihov natančen obseg določi zadevna država), kjer osebe, ki so prestopile mejo, začasno ostanejo, dokler čakajo poznejše potovanje ali dovoljenje za vstop v državo.
Poudariti je treba tudi, da določbe zakona z dne 15. decembra 1980 o uvedbi postopkov na meji v zvezi z izvrševanjem diskrecijske pravice, podeljene s členom 43 Direktive o postopkih, vsebujejo le sklicevanja na „meje“ in „tranzitna območja“ niso omenjena. Ta analiza pa se nanaša na oba pojma, kot se skupaj pojavljata v členu 43 te direktive.
19      Glej na primer primerjalne študije: Evropski azilni podporni urad (EASO), „Postopki na meji za prošnje za azil v državah EU+“, september 2020, in poročilo SEPR, opomba 16, op. cit.
20      Torej konkretno na območjih, ki so v neposredni bližini mejnih prehodov, če osebe ni mogoče zadržati na mejni črti.
21      Glej v zvezi s tem moje sklepne predloge v zadevi C-72/22 PPU, točka 127.
22      Glej na primer resolucijo Evropskega parlamenta z dne 10. februarja 2021 o izvajanju člena 43 Direktive [2013/32] (UL 2021, C 465, str. 47).
23      Izrecno navedene v skladu z zakonodajo Unije v Zakoniku o schengenskih mejah; glej opombo 9 zgoraj.
24      Glej tudi ESČP, 25. junij 1996, Amuur proti Franciji, CE:ECHR:1996:0625JUD001977692, § 52, v kateri se poudarja pravo, ki se uporablja na teh območjih.
25      Belgijska zakonodaja, namesto da bi neposredno določila kraj pridržanja med postopki na meji, isti rezultat doseže z dvostopenjskim pristopom: najprej se zahteva pridržanje na „kraju na meji“ in nato sledi določitev na podlagi pravne fikcije, kateri kraji se štejejo za take. Vendar ta pristop ne spreminja bistvo te analize.
26      Komisija je svojo trditev predstavila v okviru priznavanja diskrecijske pravice, ki jo imajo države članice pri določanju natančnega kraja in obsega tranzitnih območij; glej opombo 18 zgoraj.
27      Glej sodbi FMS in drugi, točka 242 in naslednje, ter Komisija/Madžarska, točka 181.
28      Uredba (EU) 2024/1348 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. maja 2024 o vzpostavitvi skupnega postopka za mednarodno zaščito v Uniji in razveljavitvi Direktive [2013/32] (UL L 2024/1348).
29      Glej člen 54 Uredbe o azilnih postopkih
30      Glej sodbo FMS in drugi, točka 235.
31      Prav tam, točka 241.
32      Glej zlasti nacionalno sodno prakso, navedeno v točki 3.1.1 predložitvene odločbe.
33      Predložitveno sodišče se (v tem in v tretjem vprašanju) sklicuje tudi na položaj obstoja odločbe o naknadni obravnavi, ki je vmesna odločba, s katero se ugotovi, da je potrebna nadaljnja preučitev. V belgijskem pravu ima taka odločba enako posledico kot iztek štiritedenskega roka, in sicer da se prosilcu dovoli vstop na ozemlje. Glede na razumevanje je bila odločba o naknadni obravnavi sprejeta v zadevah od C-54/24 do C-56/24, kar ni vplivalo na status zadevnih prosilcev, ki jim je bil zaradi izteka štiritedenskega roka že dovoljen vstop na ozemlje. Nadaljnja presoja v zvezi s položajem obstoja odločb o naknadni obravnavi kot taka ni upoštevna.
34      Glej člen 26(1) Direktive o postopkih, ki v zvezi s tem napotuje na Direktivo o sprejemu.
35      Glej sodbo v zadevi C-72/22 PPU, točka 83 in navedena sodna praksa.
36      Glej člen 2(f) in člen 4(1) Direktive o postopkih.
37      Glej v tem smislu točko 4.3.(b)(ii) predložitvene odločbe.
38      Naj spomnim, da se v okviru postopka na meji vsebinska odločitev lahko sprejme le v okoliščinah, ki so izčrpno naštete v členu 31(8) Direktive o postopkih.
39      Če pa bi bilo treba po postopku na meji uporabiti pospešeni postopek, bi vsebinska odločitev nujno ostala omejena na okoliščine, ki so v zvezi s tema vrstama postopkov izčrpno določene v členu 31(8) Direktive o postopkih.
40      V uvodni izjavi 18 Direktive o postopkih je navedeno: „V interesu držav članic in prosilcev za mednarodno zaščito je, da se o prošnjah za mednarodno zaščito odloči, kakor hitro je to mogoče, brez poseganja v ustreznost in celovitost obravnave, ki je v teku.“
41      Glej člen 9 in uvodno izjavo 16 Direktive o sprejemu.
42      Glej točko 4.3(b)(iv) predložitvene odločbe.
43      Glej člen 31(1), člen 31(7), člen 31(8) in člen 43(1) Direktive o postopkih.
44      V skladu s členom 40 Direktive o postopkih.
45      Glej v tem smislu člen 17(5) Direktive o postopkih.
46      Glej sodbo z dne 8. novembra 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid  (Preverjanje zakonitosti pridržanja po uradni dolžnosti), C-704/20 in C-39/21, EU:C:2022:858, točka 61 in navedena sodna praksa (v nadaljevanju: sodba v zadevah C-704/20 in C-39/21).
47      Člen 9(1), drugi odstavek, Direktive o sprejemu poleg tega določa: „Upravni postopki v zvezi z razlogi za pridržanje iz člena 8(3) se skrbno izvršujejo. Zamude v upravnih postopkih, ki jih ni mogoče pripisati prosilcu, ne upravičujejo nadaljevanja pridržanja.“ Poleg tega uvodna izjava 16 te direktive tudi določa, da pridržanje „ne sme biti daljše, kot je razumno potrebno za dokončanje vseh zadevnih postopkov“.
48      Glej sodbo z dne 25. junija 2020, Ministerio Fiscal (Organ, za katerega je verjetno, da bo prejel prošnjo za mednarodno zaščito), C-36/20 PPU, EU:C:2020:495, točke od 101 do 105 in navedena sodna praksa; glej tudi uvodno izjavo 15 Direktive o sprejemu.
49      Predložitveno sodišče se v širšem smislu sklicuje na „prekoračitev štiritedenskega roka“. Glede na to, (i) da to sodišče ni pristojno za odločanje o zadevah v zvezi s pridržanjem in (ii) da je bil prosilcem v vseh zadevah uradno odobren vstop na ozemlje, je mogoče zatrjevano prekoračitev razumeti le tako, da se nanaša na to, da odločba ni bila sprejeta v tem štiritedenskem roku.
50      Natančneje, tožeči stranki v zadevah C-52/24 in C-53/24 v nasprotju z drugimi tožečimi strankami v prvotnih tožbah nista navedli tožbenega razloga, ki bi se nanašal na kršitev člena 57/6/4 zakona z dne 15. decembra 1980, s katerim je bil prenesen člen 43 Direktive o postopkih. Čeprav sta tožeči stranki pozneje na obravnavi zatrjevali to domnevno kršitev, je predložitveno sodišče navedlo, da tožbeni razlogi, ki v fazi začetne tožbe niso bili navedeni, načeloma niso dopustni.
51      Na primer, če Sodišče ugotovi, da po izteku štiritedenskega roka ni mogoče upoštevati preiskovalnih dejanj, uporabljenih v navedenem štiritedenskem roku (v nasprotju z mojim stališčem iz točk od 71 do 75 zgoraj).
52      Glej sodbo v zadevah C-704/20 in C-39/21, točka 91 in navedena sodna praksa.
53      Sodba z dne 4. oktobra 2024, Ministerstvo vnitra České republiky, Odbor azylové a migrační politiky, C-406/22, EU:C:2024:841.
54      Poleg tega so v obravnavanih zadevah tožeče stranke, ki v svoji prvotni tožbi niso navedle upoštevnega tožbenega razloga, predložitveno sodišče nedvomno seznanile s tem vprašanjem, tudi tako, da so ga izpostavile v fazi obravnave; glej opombo 50 zgoraj.