61996CC0106_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 In het onderhavige beroep ex artikel 173 EG-Verdrag verzoekt het Verenigd Koninkrijk het Hof om nietigverklaring van het besluit of de besluiten bedoeld in het perscommuniqué van de Commissie van 23 januari 1996, waarin de toekenning van een subsidie ter hoogte van 6 miljoen ECU netto voor 86 projecten ter bestrijding van sociale uitsluiting wordt aangekondigd.
Aangezien het Verenigd Koninkrijk evenwel verklaart de acties van de Commissie ter bestrijding van sociale uitsluiting in beginsel te steunen, verzet het zich er niet tegen, dat het Hof de gevolgen van de nietigverklaring krachtens artikel 174 van het Verdrag in de tijd beperkt.
De feiten
2 Het verhogen van de levensstandaard van de bevolking van de lidstaten is altijd een van de fundamentele doelstellingen van het Verdrag geweest, die reeds in artikel 2 van de oorspronkelijke verdragstekst was voorzien en nadien is versterkt door de wijzigingen van die bepaling bij het Verdrag van Maastricht.
Vanuit deze optiek formuleerde de Raad reeds in zijn resolutie van 21 januari 1974 betreffende een sociaal actieprogramma(1), als een van de prioritaire doelstellingen de uitvoering van specifieke maatregelen ter bestrijding van de armoede, met name door middel van de voorbereiding van modelacties.
3 Ter uitvoering van deze resolutie stelde de Raad de daaropvolgende jaren een reeks besluiten vast betreffende meerjarige programma's ter bestrijding van de armoede en sociale uitsluiting. Aangezien het Verdrag daartoe niet in een specifieke bevoegdheid voorziet, vormde artikel 235 de rechtsgrond voor al deze besluiten.
Zo is hier in de eerste plaats van belang besluit 75/458/EEG van de Raad van 22 juli 1975 betreffende het programma voor modelprojecten en modelstudies ter bestrijding van de armoede(2), gevolgd door besluit 85/8/EEG van de Raad van 19 december 1984 betreffende een specifieke communautaire actie ter bestrijding van de armoede(3), waarin werd voorzien in een vierjarig programma (1985-1988), en tot slot besluit 89/457/EEG van de Raad van 18 juli 1989 tot vaststelling van een communautair actieprogramma op middellange termijn betreffende de economische en maatschappelijke integratie van groepen economisch en sociaal kansarmen(4) (hierna: "programma Armoede 3"). Dit laatste besluit, dat betrekking had op de periode 1988-1994, regelde de voortzetting en uitbreiding van de acties die op basis van het voorgaande programma in gang waren gezet.
4 Met de duidelijke intentie die acties verder te bevorderen, diende de Commissie bij de Raad een voorstel in voor een besluit - eveneens gebaseerd op artikel 235 van het Verdrag - betreffende de vaststelling van een actieprogramma op middellange termijn ter bestrijding van uitsluiting en ter bevordering van solidariteit: een nieuw programma ter ondersteuning en stimulering van vernieuwing 1994-1999.(5) Dit voorstel (hierna: "voorstel Armoede 4"), dat bedoeld was voor de periode van 1 juli 1994 tot en met 31 december 1999, is niet door de Raad aangenomen(6); ook daarna zijn geen besluiten tot vaststelling van vergelijkbare programma's meer genomen.
5 In de inmiddels vastgestelde algemene begroting van de Europese Unie voor het begrotingsjaar 1995(7) was in uitgavenpost B3-4103 een bedrag van 20 miljoen ECU vastgelegd voor de bestrijding van sociale uitsluiting. Blijkens het commentaar bij deze post was het krediet deels bestemd ter dekking van de uitgaven van het door de Commissie voorgestelde en door de Raad nog niet goedgekeurde programma (Armoede 4) en deels ter dekking van uitgaven die buiten dat programma vielen.
6 In de loop van 1995 besloot de Commissie deze uitgavenpost gedeeltelijk uit te voeren door 86 financieringsovereenkomsten op te stellen met verschillende instanties die aan de hand van een breed scala van eerder ingediende projecten waren geselecteerd. Dit bracht een betalingsverplichting van circa 6 miljoen ECU met zich mee.
Deze overeenkomsten werden aangekondigd in het perscommuniqué van de Commissie van 23 januari 1996, dat vergezeld ging van een lijst van de uitgekozen projecten. Dit perscommuniqué wordt in de onderhavige procedure bestreden.
De argumenten van partijen
7 Het Verenigd Koninkrijk concludeert in hoofdzaak tot nietigverklaring van de besluiten van de Commissie tot het aangaan van de betrokken overeenkomsten, waarbij het twee gronden voor de onwettigheid ervan aanvoert.
Het Verenigd Koninkrijk betoogt in de eerste plaats, dat, ervan uitgaande dat alle uitgaven van de Gemeenschap niet alleen op de begroting moeten staan ingeschreven, doch tevens toestemming vereisen in de vorm van een basisbesluit, de maatregelen van de Commissie bij gebreke van een op artikel 235 gebaseerd besluit van de Raad een rechtsgrond ontberen, zodat de Commissie onbevoegd was deze maatregelen vast te stellen, en dus in strijd met artikel 4 van het Verdrag heeft gehandeld. De initiatiefbevoegdheid van de Commissie ziet uitsluitend op communautaire acties van niet-wezenlijke aard, te weten modelstudies en voorbereidende handelingen. De door de Commissie door middel van de 86 in geding zijnde overeenkomsten gefinancierde operaties vallen daar echter niet onder.
In de tweede plaats zijn de besluiten van de Commissie, aldus het Verenigd Koninkrijk, ontoereikend gemotiveerd en moeten zij mitsdien worden nietig verklaard wegens schending van artikel 190 van het Verdrag. In haar memorie van repliek preciseert de Britse regering haar middel ontleend aan het motiveringsgebrek met de stelling, dat dit middel niet is gericht tegen de besluiten tot het aangaan van de individuele financieringsovereenkomsten, doch tegen het - daaraan ten grondslag liggende - politieke besluit om die uitgavenpost op de begroting in overeenstemming met bepaalde criteria en procedures uit te voeren.
De Bondsrepubliek Duitsland, het Koninkrijk Denemarken en de Raad hebben aan de zijde van verzoeker geïntervenieerd en voeren in hoofdzaak dezelfde argumenten aan.
8 De Commissie, daarin ondersteund door het Europees Parlement, wijst erop, dat een basishandeling slechts is vereist voor wezenlijke communautaire acties. In de overige gevallen zou inschrijving op de begroting volstaan. De door het Verenigd Koninkrijk bestreden uitgaven zouden nu juist bedoeld zijn ter uitvoering van niet-wezenlijke acties, en meer concreet van voorbereidende handelingen.
De toepasselijke wetgeving en rechtspraak
9 Op grond van artikel 205 van het Verdrag is de Commissie belast met de uitvoering van de begroting, binnen de grenzen van de toegekende kredieten, onder haar eigen verantwoordelijkheid en overeenkomstig het door de Raad volgens de procedure van artikel 209 van het Verdrag vast te stellen Financieel reglement.
Artikel 22 van het Financieel reglement van 21 december 1977 van toepassing op de algemene begroting der Europese Gemeenschappen(8) (hierna: "Financieel reglement"), zoals gewijzigd - voor zover hier van belang - in 1990(9), bepaalt: "De uitvoering van de in de begroting opgenomen kredieten voor wezenlijke communautaire acties vereist de voorafgaande vaststelling van een basisbesluit overeenkomstig de procedure en het bepaalde in punt IV, paragraaf 3, sub c, van de gezamenlijke verklaring van 30 juni 1982." Zoals bekend is deze bepaling een poging om het probleem rond de bevoegdheid van de Commissie op te lossen, wanneer zij bij de uitvoering van de begroting in bijzondere uitgavenposten opgenomen kredieten besteedt zonder dat er een basisbesluit voorhanden is.
10 In beginsel moet deze mogelijkheid worden uitgesloten. Het Europees Parlement, de Raad en de Commissie zijn dit overeengekomen in de gezamenlijke verklaring van 30 juni 1982 betreffende verschillende maatregelen ter verzekering van een beter verloop van de begrotingsprocedure.(10) Punt IV, paragraaf 3, sub c, van de verklaring bepaalt: "De uitvoering van de in de begroting opgenomen kredieten voor wezenlijke nieuwe communautaire acties vereist de voorafgaande vaststelling van een basisverordening. In het geval waarin dergelijke kredieten in de begroting zouden worden opgenomen voordat een voorstel voor een verordening is ingediend, is de Commissie verzocht uiterlijk eind januari een voorstel in te dienen."
Het is niet nodig in te gaan op de juridische waarde die tegenwoordig aan gezamenlijke verklaringen en interinstitutionele akkoorden wordt toegekend(11), gelet inzonderheid op het reeds vermelde feit, dat het betrokken beginsel als gevolg
van de wijziging van 1990 in het Financieel Reglement is "gecodificeerd". De opmerking volstaat, dat de instellingen het vereiste van een rechtsgrond voor wezenlijke acties nadien opnieuw hebben bevestigd, toen zij het Interinstitutioneel akkoord van 29 oktober 1993 over de begrotingsdiscipline en de verbetering van de begrotingsprocedure vaststelden.(12) Inderdaad "bevestigen de instellingen" blijkens de Verklaring betreffende de maximumbedragen en het vereiste van een rechtsgrond, die als bijlage aan dat akkoord is gehecht, "dat zij blijven vasthouden aan de beginselen van punt IV, paragraaf 3, sub b en c, van de gezamenlijke verklaring van 30 juni 1982 met betrekking tot de maximumbedragen en de voorwaarde van de rechtsgrond, en zij verbinden zich ertoe de toepassing ervan te verbeteren".
11 Er is dus regelgeving op grond waarvan een tweeledige juridische basis is vereist voor de uitvoering door de Commissie van communautaire uitgaven. Enerzijds moet het betrokken krediet zijn opgenomen in de begroting, hetgeen een taak van de begrotingsautoriteit is; anderzijds moet een basisbesluit zijn vastgesteld dat het aangaan van de financiële verplichting rechtvaardigt, wat een taak van de wetgever is, welk besluit telkens overeenkomstig de verschillende in het Verdrag voorziene procedures moet worden vastgesteld door de met de communautaire wetgeving belaste instellingen.(13)
12 Het Hof heeft in zijn rechtspraak, zij het stilzwijgend, bevestigd, dat er twee vereisten zijn voor een correcte uitvoering van de begroting. In een zaak waar de verzoekende partijen de wettigheid bestreden van een verordening tot invoering van bijzondere overgangsmaatregelen betreffende de aanwerving door de Commissie van personeelsleden van de zetel van de Europese Associatie voor Samenwerking, op grond dat de bepalingen ervan in strijd waren met de betrokken uitgavenposten in de begroting, oordeelde het Hof, dat "noch de begroting noch a fortiori de toelichting daarop, ook al zijn zij noodzakelijk om een uitgave te kunnen doen, in de plaats kunnen treden van de statutaire bepalingen inzake de aanwerving van ambtenaren"(14), die een optreden van de wetgevende autoriteit vereisen.
In een latere zaak, waarin het Hof het bestaan van een basishandeling ter rechtvaardiging van het doen van uitgaven opnieuw als een noodzakelijke voorwaarde kwalificeerde, onderscheidde het zijn eigen toetsingsbevoegdheid van die van de Rekenkamer, overwegende dat, aangezien de Rekenkamer "de wettigheid van een uitgave immers enkel [kan] toetsen aan de begroting en aan de handeling van afgeleid recht waaruit die uitgave voortvloeit (gewoonlijk basishandeling genoemd), het Hof de wettigheid van de basishandeling moet toetsen".(15)
13 De afbakening van de omvang van de bevoegdheid van de Commissie op het gebied van de uitvoering van de begroting ten opzichte van de bevoegdheid van de Raad tot vaststelling van het besluit tot het aangaan van de betalingsverplichting, stond ter discussie in het arrest van het Hof van 24 oktober 1989.(16) Het argument van de Commissie, dat door het Hof werd verworpen, was hoofdzakelijk gebaseerd op de premisse, dat individuele besluiten die de Commissie ter uitvoering van programma's moet nemen (inzonderheid het afsluiten van overeenkomsten), onder het begrip uitvoering van de begroting vallen, in het kader waarvan de Commissie overeenkomstig artikel 205 van het Verdrag een autonome beslissingsbevoegdheid heeft die niet kan worden ingeperkt door omslachtige comitéprocedures. In plaats daarvan schaarde het Hof zich achter de tegengestelde opvatting van de Raad, dat dergelijke individuele beslissingen in feite basishandelingen (of materiële besluiten) vormden, die de rechtsgrondslag voor de uitgave vormen en de uitvoering van de begroting mogelijk maken, dat wil zeggen door middel van de besteding van het betrokken krediet.
Kortom, volgens het Hof behoort uitsluitend het laatste stadium van de procedure tot de uitsluitende bevoegdheid van de Commissie ex artikel 205 om de begroting uit te voeren. Daarentegen wordt de fase van het besluitvormingsproces waarin een betalingsverplichting wordt aangegaan, of het nemen van een administratief besluit dat een juridische verplichting jegens derden in het leven roept, beheerst door de regels van de per geval toepasselijke besluitvormingsprocedure, en valt zij buiten het begrip "uitvoering van de begroting" in de zin van artikel 205.(17)
14 Ofschoon ik mij niet kan verenigen met de bijzonder enge opvatting van het begrip "aangaan van betalingsverplichtingen", wat het Hof ertoe heeft gebracht, het vaststellen door de Commissie van individuele administratieve maatregelen tot het aangaan van betalingsverplichtingen los te zien van de uitvoering van de begroting(18), bevestigt dit arrest volledig het beginsel, dat de uitvoering van uitgaven niet slechts de inschrijving van een krediet op de begroting vereist, doch tevens het bestaan van een basishandeling die een juridisch fundament aan die uitgave geeft.(19)
15 Zoals hierboven vermeld, heeft het in vaste rechtspraak van het Hof erkende beginsel, dat een correcte uitvoering van uitgaven zowel een inschrijving van het krediet op de begroting vereist als een rechtsgrond die dit rechtvaardigt, zijn neerslag in de wetgeving gekregen, preciezer gezegd in artikel 22 van het Financieel reglement, dat op dit punt uitvoering gaf aan de gezamenlijke verklaring van 1982.
Gelet echter op de noodzaak de praktische problematiek voortvloeiend uit het interinstitutionele beheer van de begrotingsprocedure op te lossen, vereist artikel 22 van het Financieel reglement, evenals de gezamenlijke verklaring, de voorafgaande vaststelling van een basishandeling voor de uitvoering van op de begroting ingeschreven kredieten voor wezenlijke communautaire acties.(20) Hieruit volgt, dat communautaire acties die van andere aard zijn - dat wil zeggen, die niet-wezenlijk zijn - niet de voorafgaande vaststelling van een basishandeling vereisen op grond waarvan het betrokken krediet kan worden uitgevoerd.
Ten gronde
16 Aangekomen bij de beoordeling van de zaak ten gronde is de kernvraag derhalve, of de financiering door de Commissie van 86 projecten al dan niet bij de categorie wezenlijke acties moet worden ingedeeld. Is dit het geval, zoals het Verenigd Koninkrijk betoogt, dan had het onder begrotingslijn B3-4103 opgenomen krediet bij gebreke van een basishandeling niet mogen worden uitgevoerd en moeten de desbetreffende maatregelen van de Commissie nietig worden verklaard. Kunnen die acties daarentegen als niet-wezenlijk worden beschouwd, dan is geen basishandeling vereist voor de wettigheid van de uitgave en is de toekenning van subsidie door de Commissie dus geldig.
- Het begrip niet-wezenlijke acties
17 Interinstitutionele samenwerking heeft tot het scheppen van twee categorieën acties geleid, te weten "wezenlijke" en "niet-wezenlijke" acties. De gezamenlijke verklaring noch het Interinstitutioneel akkoord van 1993 geeft echter een definitie van deze begrippen. Waarschijnlijk had een dergelijke definitie tussen de instellingen moeten zijn overeengekomen, zoals de Verklaring betreffende de maximumbedragen en het vereiste van een rechtsgrond (die als bijlage aan het akkoord van 1993 is gehecht) suggereert, waarin de wil van de instellingen wordt bevestigd om de toepassing van punt IV, paragraaf 3, sub b en c, van de verklaring van 1982 te verbeteren.
Hoewel niet in een formele handeling of verklaring opgenomen, biedt de verklaring in de notulen van de vergadering van de Raad, het Parlement en de Commissie van 28 juni 1982 een richtsnoer voor de uitlegging van het begrip niet-wezenlijke acties - welke des te bruikbaarder is, omdat zij uit het interinstitutionele overleg afkomstig is. De vertegenwoordigers van de drie instellingen, die slechts twee dagen later de gezamenlijke verklaring van 1982 zouden ondertekenen, erkennen, dat het vereiste een rechtshandeling vast te stellen alvorens de in de begroting voor wezenlijke communautaire acties opgenomen kredieten door de Commissie kunnen worden uitgevoerd, deze instelling in staat stelt de aan haar functie inherente taken te verrichten en met name haar initiatiefbevoegdheid uit te oefenen door onder haar eigen verantwoordelijkheid het onderzoek te doen verrichten of de projecten te initiren die noodzakelijk zijn ter uitwerking van haar voorstellen.(21)
18 De interinstitutionele benadering verraadt echter een duidelijke tendens om het begrip "niet-wezenlijke acties" eng te begrenzen, in dier voege dat voornamelijk de uitoefening van de initiatiefbevoegdheid van de Commissie volgens de communautaire besluitvormingsprocedure eronder valt. Met andere woorden, het uitwerken van wetsvoorstellen onderstelt, dat de instelling die de voorstellen doet, een bepaald beleid formuleert dat onder meer zal moeten worden bijgesteld aan de hand van de voorzienbare gevolgen van de voorgestelde wetgeving op de sociale toestand die zij wil regelen. Dit brengt onvermijdelijk studie en onderzoek met zich mee, alsook het experimenteren op beperkte schaal met de voor te stellen wetgeving. De financiering van dergelijke acties kan niet - per definitie zou ik willen zeggen - afhankelijk worden gesteld van een basishandeling die nog moet worden vastgesteld en die nu juist de verwezenlijking vooraf van die acties onderstelt.
Hierin schuilt de rechtvaardiging van de bevoegdheid van de Commissie modelacties of voorbereidende acties te financieren op de enkele basis van een inschrijving van het krediet op de begroting en van haar uitvoeringsbevoegdheid krachtens artikel 205 van het Verdrag, zonder dat vooraf een basishandeling behoeft te zijn vastgesteld.(22)
19 Deze interpretatie vindt bevestiging in het uitdrukkelijke standpunt dat de Commissie in haar mededeling van 1994 over de rechtsgronden en de maximumbedragen (hierboven vermeld) heeft ingenomen.(23) In dat document relateert de Commissie het begrip niet-wezenlijke acties aan de bevoegdheid het voor de uitwerking van haar voorstellen noodzakelijke onderzoek of experimenten te initiëren en uit te voeren, en beschouwt zij dit dus als een onderdeel van haar initiatiefbevoegdheid. In dezelfde mededeling worden niet-wezenlijke acties in twee categorieën verdeeld, te weten modelacties en voorbereidende acties. Van deze twee maken de voorbereidende acties deel uit van een langetermijnplan, daar zij bedoeld zijn om de basis te scheppen voor toekomstige ontwikkelingen door middel van wezenlijke acties; voorts kennen zij een breder scala aan verschijningsvormen en kunnen zij een langere levensduur hebben.
Niet-wezenlijke acties zijn naar hun aard een onzeker gebeuren, omdat zij na een poosje ofwel plaats moeten maken voor wezenlijke acties (waarvan de uitvoering afhangt van de vaststelling van een basishandeling) ofwel aflopen. In een poging meer zekerheid te scheppen, stelt de Commissie een maximumduur van drie jaar voor.
Niet-wezenlijke acties vormen dus een uitzondering op de normale werking van de begroting en de besteding van kredieten. Als zodanig moet dit begrip eng worden uitgelegd. Ofschoon deze redenering in zekere mate een belemmering kan vormen voor meer efficiënte communautaire actie, is zij consistent en heeft zij enkel tot doel het basisbeginsel van de wettigheid, dat in elk aspect van de procedure tot uitvoering van de gemeenschapsbegroting tot uiting moet komen, volledig tot zijn recht te doen komen.
20 Meer concreet omvat de mededeling van de Commissie een lijst met kredieten die in de ontwerp-begroting voor 1995 zijn opgenomen, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen de kredieten voor wezenlijke acties(24) en de kredieten voor niet-wezenlijke acties. Het hier in geding zijnde krediet (begrotingslijn B3-4103, maatregelen ter bestrijding van de armoede en sociale uitsluiting) is door de Commissie ingedeeld bij de wezenlijke acties waarvoor een rechtsgrond is voorgesteld, doch nog niet is vastgesteld.(25) Opmerking verdient, dat toen de Raad geen aanstalten maakte die maatregel vast te stellen, de Commissie een deel van het betrokken krediet heeft gebruikt voor de 86 financieringsovereenkomsten. Niet minder verrassend is, dat die acties, ofschoon zij eveneens zijn bedoeld ter bestrijding van de armoede en sociale uitsluiting en zij de voortzetting van eerdere acties zijn, nu als "niet-wezenlijk" worden aangemerkt.
Hoewel het standpunt van de Commissie niet beslissend is, getuigt het op zijn minst van een enigszins casuïstische aanpak, die wellicht tot een efficiënter beheer van de beschikbare middelen strekt, doch waarbij de eerbiediging van het wettigheidsbeginsel enigszins te wensen overlaat.(26)
21 Dit gezegd zijnde, acht ik het niettemin nuttig de acties te onderzoeken die de Commissie door middel van de 86 overeenkomsten heeft gefinancierd, en deze te vergelijken met de acties - die alle partijen, met inbegrip van de Commissie, zonder te aarzelen als wezenlijk kwalificeren - die krachtens eerdere "armoede"-programma's zijn uitgevoerd, en de acties die krachtens programma Armoede 4 hadden moeten worden uitgevoerd, indien dit programma was goedgekeurd.
Van de 86 door de Commissie met verschillende instanties van de verschillende lidstaten gesloten overeenkomsten heeft de Commissie het Hof slechts drie voorbeelden gegeven, waarvoor zij redenen van praktische aard aandroeg.(27) Het eerste voorbeeld betreft de eenjarige financiering van een alfabetiseringsproject voor gezinnen in probleemgebieden met het oog op een betere integratie in de arbeidswereld. Het tweede voorbeeld betrof een opleidingsprogramma voor jonge werklozen in gebieden met hoge werkloosheid. Het derde had betrekking op een eenjarig hulpprogramma voor sociale integratie van werkloze alleenstaande moeders en werklozen met alcoholproblemen.
22 Op het oog hebben de door de Commissie gefinancierde projecten precies dezelfde doelstellingen als de acties die de Commissie op grond van het programma Armoede 3 kon bevorderen of financieel steunen. Op grond van artikel 3 van beschikking 89/457(28) kan de Commissie modelacties bevorderen of financieel steunen "die in de plaatselijke structuur verankerd zijn en de economische en maatschappelijke integratie van groepen economisch en sociaal kansarmen ten doel hebben", of "vernieuwende initiatieven (...) die gericht zijn op de economische en sociale integratie van bepaalde groepen personen die onder specifieke vormen van isolement lijden". De drie hierboven beschreven projecten hebben specifiek betrekking op lokale acties gericht op de integratie van kansarme groepen, en mikken tevens op specifieke vormen van isolement, zoals dat van werkloze ongehuwde moeders en aan alcohol verslaafde werklozen.
Ook het voorstel voor een besluit tot vaststelling van het programma Armoede 4 voorzag in de uitvoering door de Commissie van acties op plaatselijk niveau (alsook op nationaal of regionaal niveau), gericht op de economische en sociale integratie van kansarme groepen. Die acties hadden door sociale netwerken en vrijwilligersorganisaties moeten worden uitgevoerd, tot welke categorieën de instellingen waarmee de Commissie de betrokken overeenkomsten heeft gesloten, voornamelijk behoren.
23 De via de in 1995 gesloten 86 overeenkomsten gefinancierde acties zijn stellig in alle opzichten van dezelfde aard als de acties die volgens het programma Armoede 3 en het voorstel voor het programma Armoede 4 aan de Commissie waren opgedragen. Aangezien die acties unaniem als wezenlijk worden beschouwd, is er geen enkele reden de in geding zijnde acties als niet-wezenlijk te kwalificeren.
¶fgezien van de gelijkenis begrijp ik niet, hoe de acties in de betrokken overeenkomsten kunnen worden aangemerkt als modelprojecten of voorbereidende acties, aangezien zij niet zozeer zijn ontworpen om de gevolgen van nieuwe werkwijzen te testen, als wel om terstond wezenlijke resultaten te bereiken. Evenmin lijken deze acties bedoeld om het pad te effenen voor toekomstige communautaire maatregelen ter bestrijding van sociale uitsluiting, aangezien zij naadloos aansluiten bij projecten die op grond van de voorgaande programma's zijn gefinancierd.
24 Bovendien ben ik niet overtuigd van de door de Commissie aangevoerde argumenten tot staving van de stelling, dat de 86 gefinancierde projecten niet kunnen worden gelijkgesteld met de acties krachtens eerdere programma's. De verschillende duur van de subsidies - één jaar in plaats van de periode van vier of zelfs vijf jaar, die in het voorstel voor het programma Armoede 4 is voorzien - en het verschillende jaarlijkse bedrag ervan - 70 000 ECU(29) in plaats van 250 000 ECU - wijzen op een formeel verschil, dat niet kan worden geacht van invloed te zijn op de aard van de in geding zijnde acties, die moet worden beoordeeld in samenhang met de kenmerken van de programma's en de begunstigden. Mijns inziens is de eenjarige duur eerder door begrotingstechnische overwegingen ingegeven dan door enig concreet kenmerk van de voorgenomen acties. Dergelijke acties zouden immers - al was het enkel wegens hun gevoelige en complexe aard - meer tijd vergen om enig nuttig effect te kunnen sorteren. De duur en het bedrag van de financiering vormen ongetwijfeld aanwijzingen voor het al dan niet wezenlijke karakter van de communautaire acties; los van elkaar volstaan zij echter niet voor een dergelijke kwalificatie. Ook het bestaan van een geavanceerde werkwijze voor het beheer van de programma's Armoede 3 en Armoede 4, zoals de aanwezigheid van een toezichthoudend orgaan voor nationaal beleid ter bestrijding van sociale uitsluiting en de daaruit voortvloeiende hoge coördinatiegraad, is wederom een formeel aspect dat geen verband houdt met de doelstellingen en de specifieke werkmethoden van de acties zelve. Bovendien zijn de 86 projecten hoe dan ook verzekerd van een coördinatiemechanisme, al was het alleen maar door de rechtstreekse bemoeienis van de Commissie.
Bij haar beschrijving van de in het oog springende wezenlijke kenmerken van de 86 projecten beperkt de Commissie zich evenwel tot een herhaling van de min of meer obligate formule van vernieuwende acties op korte termijn, die ertoe strekken de mogelijkheid van toekomstige financiering te onderzoeken. Zij stelt vervolgens - bijna als tautologie - dat die acties van niet-wezenlijke aard zijn, doch verzuimt deze stelling concreet te onderbouwen.
25 Het Parlement verklaart in zijn memorie in interventie, dat het communautaire acties van minder dan 10 miljoen ECU als niet-wezenlijk beschouwt. Een dergelijke zuiver "kwantitatieve" benadering is niet alleen onaanvaardbaar, doch staat ook - nu het Financieel reglement noch de interinstitutionele samenwerkingsmaatregelen hiervoor enige basis bieden - haaks op het standpunt dat het Parlement bij andere gelegenheden heeft ingenomen.
Ik zou met name willen verwijzen naar de Resolutie over de mededeling van de Commissie aan de begrotingsautoriteit betreffende de rechtsgrond en de maximumbedragen(30), waarin modelacties of voorbereidende acties als niet-wezenlijke acties worden aangeduid, en naar de resolutie van 24 oktober 1996 inzake de ontwerpbegroting voor het begrotingsjaar 1997, waarin een plafond van 10 miljoen ECU is vastgelegd, doch wederom alleen voor voorbereidende acties en modelacties.
26 Uit het voorgaande blijkt overduidelijk, dat de 86 door de Commissie gefinancierde projecten niet kunnen worden aangemerkt als niet-wezenlijke communautaire acties, doch dat zij wezenlijke communautaire acties vormen, waarvan de inhoud en doelstellingen alleszins vergelijkbaar zijn met die van het programma Armoede 3. Mitsdien was voor de uitvoering van de betrokken begrotingskredieten de voorafgaande vaststelling van een basishandeling vereist, te weten een besluit van de Raad krachtens artikel 235 van het Verdrag.
Het verzuim om vooraf een basishandeling vast te stellen, betekent noodzakelijkerwijs een schending van artikel 22 van het Financieel reglement en een inbreuk op het door het Verdrag, en met name artikel 4 daarvan, vereiste institutionele evenwicht bij de uitvoering van de begroting.(31) Mitsdien is dit middel van verzoeker gegrond.
- Het motiveringsgebrek
27 Gelet op het onwettige karakter van de bestreden besluiten in het licht van het eerste middel, lijkt het tweede door het Verenigd Koninkrijk voorgedragen middel - ontleend aan motiveringsgebrek - overbodig. Ik zal mij derhalve tot enige korte opmerkingen beperken. In de eerste plaats wil ik erop wijzen, dat het Verenigd Koninkrijk, zoals eerder vermeld, in zijn memorie van repliek heeft gesteld, dat het tweede middel niet zozeer was gericht tegen de besluiten betreffende de individuele overeenkomsten die de Commissie is aangegaan, als wel tegen het meer algemene besluit of de meer algemene besluiten die de Commissie eerder heeft vastgesteld door voor de uitvoering van het krediet via bijzondere vormen van acties te opteren.
Als antwoord hierop heeft de Commissie betoogd, dat zij haar besluit toereikend had gemotiveerd in de mededeling aan de begrotingsautoriteit van 18 juli 1995, een perscommuniqué van 11 augustus 1995 en een brief aan het Ministerie van Sociale zekerheid van het Verenigd Koninkrijk van 13 september 1995.
28 Het is niet nodig in te gaan op de vraag, of aan de motiveringsplicht ten aanzien van een maatregel van algemene strekking kan worden voldaan - hetgeen ik betwijfel - door middel van een aantal mededelingen van uiteenlopende aard, die zelfs niet ter kennis van alle betrokkenen zijn gebracht. Het volstaat op te merken, dat dergelijke documenten geen volledige informatie bevatten die de betrokkenen in staat stelt voor hun rechten op te komen en de voorwaarden te kennen waaronder de Commissie het Verdrag toepast.(32) Nader beschouwd onthullen deze documenten evenmin de methoden waarmee de Commissie de in de begroting opgenomen kredieten ter bestrijding van sociale uitsluiting heeft willen uitvoeren; nog minder openbaren zij, waarom of op welke grondslag de Commissie voor het instrument van niet-wezenlijke acties heeft gekozen.
Bijgevolg concludeer ik, dat het besluit of de besluiten van de Commissie tot uitvoering van de onder begrotingslijn B3-4103 opgenomen uitgavenposten, ook onwettig is/zijn wegens gebrekkige motivering.
De beperking in de tijd van de gevolgen van de nietigverklaring
29 Aangezien de 86 financieringsovereenkomsten een periode van een jaar beslaan, valt aan te nemen dat zij reeds geheel of althans gedeeltelijk zijn uitgewerkt en dat de Commissie de overeenkomstige betalingen heeft verricht en de begunstigden die bedragen hebben uitgegeven. In deze omstandigheden, dat wil zeggen, gelet op de duidelijke onmogelijkheid de betaalde bedragen terug te vorderen, en in het licht van het doel van de financiering en de fundamentele beginselen van rechtszekerheid en bescherming van de gewettigde verwachtingen van de begunstigden, kan het niet anders dan gerechtvaardigd zijn, dat het Hof, krachtens zijn bevoegdheid ingevolge de tweede alinea van artikel 174 van het Verdrag, de gevolgen van de nietigverklaarde besluiten aanwijst die als gehandhaafd moeten worden beschouwd.(33)
Aangezien de besluiten om de uitgaven uit te voeren, door middel van het afsluiten van de betrokken overeenkomsten in casu een aantal rechtsgevolgen hebben teweeggebracht die als onherroepelijk moeten worden beschouwd, acht ik het niet meer dan redelijk en billijk, dat het Hof bepaalt, dat de nietigverklaring van het/de betrokken besluit(en) de na het afsluiten van de 86 in geding zijnde financieringsovereenkomsten verrichte betalingen en aangegane verbintenissen onverlet laat.
De kosten
30 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten veroordeeld. Aangezien alle door de Commissie voorgedragen middelen falen, dient zij in de kosten te worden verwezen. Ingevolge artikel 69, lid 4, van dit Reglement moeten de lidstaten en instellingen die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten dragen.
Conclusie
31 In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
1) het/de besluit(en) van de Commissie, zoals meegedeeld in het perscommuniqué van 23 januari 1996, waarin de toekenning van subsidies krachtens de begroting voor 1995 voor 86 projecten ter bestrijding van sociale uitsluiting werd aangekondigd, nietig te verklaren;
2) te bepalen, dat de nietigverklaring geen afbreuk doet aan de geldigheid van de krachtens de 86 gesloten financieringsovereenkomsten verrichte betalingen en aangegane verbintenissen;
3) de Commissie in de kosten te verwijzen;
4) te verstaan, dat de interveniënten hun eigen kosten dragen.
(1) - PB C 13, blz. 1.
(2) - PB L 199, blz. 34.
(3) - PB 1985, L 2, blz. 24.
(4) - PB L 224, blz. 10.
(5) - Dit voorstel is niet bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen. Zie COM(93) 435 def. van 22 september 1993.
(6) - Uit verklaringen van de partijen blijkt, dat het vanaf medio 1995 duidelijk was, dat de tegenstand van twee lidstaten (de Bondsrepubliek Duitsland en het Verenigd Koninkrijk) de vaststelling van het besluit zou verhinderen.
(7) - PB 1994, L 369, blz. 1.
(8) - PB L 356, blz. 1.
(9) - Verordening (Euratom, EGKS, EEG) nr. 610/90 van de Raad van 13 maart 1990 tot wijziging van het Financieel reglement van 21 december 1977 van toepassing op de algemene begroting der Europese Gemeenschappen (PB L 70, blz. 1).
(10) - PB C 194, blz. 1.
(11) - Interinstitutionele akkoorden hebben, evenals gezamenlijke verklaringen, duidelijk een interpretatieve waarde, vooral wanneer, zoals in casu, de inhoud ervan is vastgelegd in bindende gemeenschapshandelingen. Wanneer bovendien duidelijk uit een interinstitutioneel akkoord of gezamenlijke verklaring blijkt, dat de betrokken instellingen een bindende overeenkomst met elkaar hebben willen aangaan, moet in het licht van het in artikel 5 van het Verdrag neergelegde beginsel van interinstitutionele samenwerking worden erkend, dat het akkoord of de verklaring een juridische verplichting in het leven roept, welker nakoming in een procedure voor het Hof kan worden afgedwongen: voor een "akkoord" tussen de Raad en de Commissie, zie arrest Hof van 19 maart 1996, Commissie/Raad (C-25/94, Jurispr. blz. I-1469, punt 49); voor een eerder arrest over de gezamenlijke verklaring van 1982, zie arrest van 27 september 1988, Griekenland/Raad (204/86, Jurispr. blz. 5323). Wat de doctrine betreft, zie M. en D. Waelbroeck, "Les $Déclarations Communes' en tant qu'Instruments d'un Accroissement des Compétences du Parlement Européen", in Louis, Waelbroeck D: Le Parlement Européen dans l'Evolution Institutionnelle, Brussel 1988, blz. 79; Thiaville, Déclarations Communes, in Barav, Philip: Dictionnaire Juridique des Communautés Européennees, Parijs 1993, blz. 341; Monar, "Interinstitutional Agreements: the Phenomenon and its New Dynamics after Maastricht", in CMLRev 1994, blz. 693.
(12) - PB C 331, blz. 1, zoals gewijzigd bij het Besluit tot aanpassing van de financiële vooruitzichten (PB 1994, C 395, blz. 1).
(13) - Onnodig op te merken, dat dit tweeledige vereiste voor de uitvoering van uitgaven de weerspiegeling in begrotingstechnische zin is van een veel grotere institutionele problematiek, die tot uitdrukking komt in de scheiding, die zelfs tot op heden voortduurt, tussen de tak van de begrotingsautoriteit die van nature is toegerust om een wetgevende rol te spelen (het Parlement), en de wetgevende macht van de Gemeenschap, die nog steeds bij de Raad is geconcentreerd, althans in de gevallen waarin unanimiteit is vereist voor de vaststelling van de rechtsgrond. Zie ten aanzien van de onvermijdelijk uiteenlopende standpunten hieromtrent van de betrokken instellingen, Ehlermann, Minch, "Conflicts between Community Institutions within the Budgetary Procedure - Article 205 of the EEC Treaty", in EuR, 1981, blz. 23; Terrasse, Le Budget de la Communauté Européenne, Parijs 1991, blz. 72.
(14) - Arrest van 11 juli 1985, Salerno e.a./Commissie en Raad (87/77, 130/77, 22/83, 9/84 en 10/84, Jurispr. blz. 2523, punt 56), waarin het Hof het argument van de Raad aanvaardde, dat de opneming van een krediet op de begroting van de Gemeenschap een noodzakelijke, doch niet voldoende voorwaarde voor het doen van een uitgave was.
(15) - Arrest van 23 april 1986, Les Verts/Parlement (294/83, Jurispr. blz. 1339, punt 28). Het onderscheid tussen regelgevende en budgettaire bevoegdheid, welker uitoefening aan verschillende voorwaarden zijn onderworpen die het krachtenspel tussen de instellingen weerspiegelen, is opnieuw bevestigd in het arrest van 30 mei 1989, Commissie/Raad (242/87, Jurispr. blz. 1425, punt 18).
(16) - Commissie/Raad (16/88, Jurispr. blz. 3457). De Commissie vorderde nietigverklaring van de bepaling van verordening (EEG) nr. 3252/87 van de Raad van 19 oktober 1987 inzake coördinatie en bevordering van het visserijonderzoek (PB L 314, blz. 17), die de bevoegdheid van de Commissie om communautaire programma's voor onderzoek uit te voeren, afhankelijk stelde van de beheerscomitéprocedure, aangezien dit de Raad in staat stelt om ingeval van een negatief advies van het comité zijn eigen projecten in de plaats te stellen van die van de Commissie.
(17) - In dit geval was de Commissie zeker bevoegd materiële besluiten vast te stellen, zij het op grond van de bevoegdheid die de Raad haar overeenkomstig artikel 145 had verleend. De wettigheid van de beheerscomitéprocedure vloeide dus uit die bepaling voort.
(18) - In feite is dit aspect van het arrest in de doctrine bekritiseerd: zie de opmerkingen van Blumann in RTDE, 1990, blz. 173, en de conclusie van advocaat-generaal Darmon van 30 juni 1989, waarin hij beklemtoonde, dat in het merendeel der lidstaten het aangaan van betalingsverplichtingen meer is dan een strikt financieel of boekhoudkundig aspect en tevens het nemen van materiële besluiten inhoudt (Jurispr. 1989, blz. 3465, punt 37).
(19) - Onnodig te zeggen, dat mijn kritiek op dit arrest dit beginsel onverlet laat. In het geval van een individuele maatregel van de Commissie die in een bepaalde uitgave voorziet, bestaat de basishandeling - dat wil zeggen de rechtsgrond voor die maatregel - uit de regelgevende handeling die door de maatregel van de Commissie ten uitvoer wordt gelegd.
(20) - De formulering van de verordening wijkt op twee punten af van die van de gezamenlijke verklaring. In de eerste plaats is een basis-"handeling" in plaats van een basis-"verordening" vereist; in de tweede plaats is dit uitsluitend verplicht voor wezenlijke communautaire acties en niet slechts voor wezenlijke nieuwe communautaire acties. Deze wijzigingen zijn echter niet van groot belang; de eerste wijziging brengt duidelijk met zich mee, dat elke normatieve handeling (bijvoorbeeld een tot alle lidstaten gericht besluit) als rechtsgrond voor de uitgave kan dienen; de betekenis van het tweede verschil is onduidelijk, doch waarschijnlijk is het bijvoeglijk naamwoord enkel weggelaten omdat het overbodig was.
(21) - De tekst van de verklaring is te vinden in bijlage 2 bij de mededeling van de Commissie aan de begrotingsautoriteit van 6 juli 1994 over de rechtsgronden en de maximumbedragen (SEC(94) 1106 def.). Zie ook de verwijzing naar deze verklaring ter verduidelijking van het in de gezamenlijke verklaring van 1982 gehanteerde begrip niet-wezenlijke communautaire acties in Strasser, Les Finances de l'Europe, Parijs 1990, blz. 131.
(22) - Zie in deze zin, Strasser, Les Finances de l'Europe, reeds aangehaald in voetnoot 21, blz. 131.
(23) - Zie voetnoot 21.
(24) - De lijst is voorts onderverdeeld in kredieten waarvoor reeds een rechtsgrond is voorgesteld, doch nog niet is vastgesteld, en kredieten ten aanzien waarvan de Commissie zich verbindt om vóór 30 mei 1995 een voorstel voor een rechtsgrond in te dienen.
(25) - Inderdaad had de Commissie haar voorstel voor het programma Armoede 4 op 22 september 1993 ingediend: zie voetnoot 5.
(26) - Dit geldt ook voor de verklaringen van de gemachtigde van de Commissie ter terechtzitting, die uiteenzette dat de Commissie, zodra zij zich realiseerde dat de Raad het initiëren van wezenlijke acties binnen de begroting voor 1995 waarschijnlijk niet zou goedkeuren, die programma's in de uitvoeringsfase heeft proberen om te zetten in niet-wezenlijke acties.
(27) - Hier staat tegenover, dat het Verenigd Koninkrijk niet daadwerkelijk om instructiemaatregelen krachtens artikel 45 van het Reglement voor de procesvoering heeft verzocht.
(28) - Zie voetnoot 4.
(29) - Niettemin wordt in sommige overeenkomsten een hoger subsidiebedrag genoemd. Bij één overeenkomst gaat het bijvoorbeeld om een subsidie van circa 130 000 ECU.
(30) - Zie PB 1996, C 17, blz. 27.
(31) - Terloops wijs ik er nog op, dat deze conclusie het voorlopige oordeel bevestigt van de president van het Hof in zijn beschikking van 24 september 1996, Verenigd Koninkrijk/Commissie (C-239/96 R en C-240/96 R, Jurispr. blz. I-4475). In deze zaak, waarin de president zich moest uitspreken over de fumus boni juris van het beroep tot nietigverklaring van de circulaire van de Commissie die een oproep bevatte voor het indienen van aanvragen voor subsidies voor acties ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting, achtte de president de argumenten van de Commissie betreffende de korte duur en het demonstratieve en innoverende karakter van de te subsidiëren projecten niet volledig overtuigend.
(32) - Aldus de thans vaste formulering van de grondslag van de motiveringsplicht: arrest van 7 juli 1981, Rewe (158/80, Jurispr. blz. 1805, punt 25).
(33) - Het behoeft amper betoog, dat, zoals het Hof reeds heeft verklaard, artikel 174 van het Verdrag ook van toepassing is op richtlijnen, niettegenstaande het feit dat deze bepaling uitsluitend verordeningen noemt. Aldus moest worden voorkomen, dat de belangen van degenen die een recht krachtens het Verdrag genoten, werden benadeeld, mede gelet op het feit dat de wezenlijke inhoud van de betrokken maatregel niet werd bestreden: arrest van 7 juli 1992, Parlement/Raad (C-295/90, Jurispr. blz. I-4193). Mijns inziens kan de toepassing van artikel 174 op een besluit als hier in geding door in wezen dezelfde overwegingen worden gerechtvaardigd.