62012CJ0003_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C-3/12,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Conseil d'État (Francie) ze dne 28. listopadu 2011, došlým Soudnímu dvoru dne 2. ledna 2012, v řízení
Syndicat OP 84
proti
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), právnímu nástupci Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor), který byl právním nástupcem Office national interprofessionnel des fruits et légumes et de l’horticulture (Oniflhor),
SOUDNÍ DVŮR (čtvrtý senát),
ve složení L. Bay Larsen, předseda senátu, J. Malenovský, U. Lõhmus, M. Safjan (zpravodaj) a A. Prechal, soudci,
generální advokát: N. Jääskinen,
vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za Établissement national des produits de l’agriculture a de la mer (FranceAgriMer) J.-C. Balatem, advokátem,
– za francouzskou vládu G. de Berguesem a N. Rouam, jako zmocněnci,
– za polskou vládu M. Szpunarem a B. Majczynou, jako zmocněnci,
– za Evropskou komisi P. Rossim a D. Bianchim, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 14. března 2013,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 2 odst. 4 a článku 6 nařízení Rady (EHS) č. 4045/89 ze dne 21. prosince 1989 o kontrole opatření tvořících součást systému financování záruční sekcí Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF), prováděné členskými státy, a o zrušení směrnice 77/435/EHS (Úř. věst. L 388, s. 18), ve znění nařízení Rady (ES) č. 3094/94 ze dne 12. prosince 1994 (Úř. věst. L 328, s. 1, dále jen „nařízení č. 4045/89“).
2. Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi zemědělskou organizací Syndicat OP 84 a Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) (národní ústav zemědělských a mořských produktů), právním nástupcem Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor) (Národní mezioborový úřad pro ovoce, zeleninu, víno a zahradnictví), který byl sám právním nástupcem Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor) (Národní mezioborový úřad pro ovoce, zeleninu a zahradnictví), ve věci legality vrácení podpory Společenství poskytnuté záruční sekcí Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF).
Právní rámec
3. Článek 8 odst. 1 nařízení Rady (EHS) č. 729/70 ze dne 21. dubna 1970 o financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. L 94, s. 13) ( neoficiální překlad ) stanoví:
„Členské státy přijmou v souladu se svými právními a správními předpisy opatření nezbytná k:
– zajištění toho, že operace financované [EZOZF] jsou skutečně a řádně prováděny,
– předcházení nesrovnalostem a jejich stíhání,
– zpětnému získání částek ztracených v důsledku nesrovnalostí nebo nedbalosti.
[...]“ ( neoficiální překlad )
4. První až čtvrtý a desátý bod odůvodnění nařízení č. 4045/89 uvádí:
„[...] článek 8 nařízení [...] č. 729/70 [...] stanoví, že členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění, že operace financované [EZOZF] jsou prováděny skutečně a řádně, k předcházení nesrovnalostem a jejich potírání a ke zpětnému získání ztrát, které nastaly v důsledku nesrovnalostí nebo nedbalosti;
[...] tímto nařízením nejsou dotčeny vnitrostátní předpisy týkající se kontroly, které jsou širší než ustanovení tohoto nařízení;
[...] členské státy je třeba vyzvat k posílení kontroly obchodní dokumentace podniků, které přijímají nebo provádějí platby v rámci uplatňování směrnice [Rady] 77/435/EHS [ze dne 27. června 1977 o kontrole opatření tvořících součást systému financování záruční sekcí Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF), prováděné členskými státy (Úř. věst. L 172, s. 17) ( neoficiální překlad )];
[...] zavádění úpravy vyplývající ze směrnice 77/435 [...] členskými státy odhalilo potřebu změnit stávající systém na základě získaných zkušeností; že s přihlédnutím k povaze potřebných opatření je třeba vtělit tyto změny do nařízení;
[...]
[...] zatímco přijímání programů kontroly náleží na prvním místě členským státům, je nutné sdělovat tyto programy Komisi, aby mohla převzít koordinační a dohlížecí úlohu a zajistit, že tyto programy jsou přijímány na základě vhodných kritérií; že kontroly lze tudíž soustředit na odvětví [nebo] podniky, u nichž je nebezpečí zpronevěr vysoké“.
5. Článek 1 odst. 2 nařízení č. 4045/89 stanoví:
„Pro potřeby tohoto nařízení se ‚obchodní dokumentací‘ rozumějí všechny účetní knihy, evidence, záznamy a související podpůrné dokumenty, účetnictví a korespondence související s obchodní činností podniku, jakož i obchodní údaje v jakékoli podobě včetně elektronické, pokud tyto dokumenty [nebo] údaje souvisejí přímo anebo nepřímo s operacemi uvedenými v odstavci 1.“
6. Článek 2 uvedeného nařízení stanoví:
„1. Členské státy provádějí kontroly obchodní dokumentace podniků, s přihlédnutím k povaze operací, jichž se kontrola týká. Členské státy zajistí, aby výběr podniků ke kontrole poskytoval nejlepší záruku účinnosti opatření pro předcházení nesrovnalostí v systému financování záruční sekcí EZOZF a jejich vyšetřování. Výběr přihlíží mimo jiné k finančnímu významu podniků v této oblasti a k ostatním rizikovým faktorům.
[...]
4. Kontrolní období trvá od 1. července do 30. června následujícího roku.
Kontrola se týká období alespoň dvanácti měsíců, které končí v průběhu předcházejícího kontrolního období; může být rozšířena na období stanovená členským státem, která předcházejí nebo následují to[mu]to dvanáctiměsíční[mu] období.
[...]“
7. Článek 4 téhož nařízení zní:
„Podniky uchovávají obchodní dokumentaci uvedenou v čl. 1 odst. 2 a článku 3 po dobu minimálně tří let od konce roku, v němž byla vystavena.
Členské státy mohou stanovit delší dobu uchovávání této dokumentace.“
8. Článek 5 odst. 1 nařízení č. 4045/89 zní:
„Osoby odpovědné za chod podniků nebo třetí osoba zajistí, aby byly úředníkům pověřeným prováděním kontroly anebo osobám k tomu zmocněným předána veškerá obchodní dokumentace a doplňující informace. Informaticky uchovávané údaje se poskytují na vhodném nosiči.“
9. Článek 6 uvedeného nařízení stanoví:
„1.
Členské státy zajistí, aby úředníci pověření prováděním kontroly byli též oprávněni zabavit nebo dát zabavit obchodní dokumentaci. Toto právo je třeba vykonávat v souladu s odpovídajícími vnitrostátními předpisy a není jím dotčeno použití předpisů trestního řízení o zajištění dokumentů.
2. Členské státy přijmou přiměřená opatření umožňující potrestání fyzických anebo právnických osob, které neplní své povinnosti vyplývající z tohoto nařízení.“
10. Článek 9 odst. 1 téhož nařízení stanoví:
„Do 1. ledna roku následujícího po kontrolním období zašlou členské státy Komisi podrobnou zprávu o uplatňování tohoto nařízení.“
11. Příloha II bod 4 písm. g) nařízení Komise (EHS) č. 1863/90 ze dne 29. června 1990, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 4045/89 (Úř. věst. L 170, s. 23) ( neoficiální překlad ), ve znění nařízení Komise (ES) č. 2278/96 ze dne 28. listopadu 1996 (Úř. věst. L 308, s. 30, dále jen „nařízení č. 1863/90“), stanoví, že členské státy ve výroční zprávě předložené podle čl. 9 odst. 1 nařízení č. 4045/89 sdělí „výsledky kontrol provedených v kontrolním období předcházejícím období, kterého se týká tato zpráva, jejichž výsledky nebyly k dispozici při zaslání zprávy za toto období“ ( neoficiální překlad ).
Spor v původním řízení a předběžné otázky
12. Zemědělská organizace Syndicat OP 84, jejímiž členy je 48 producentů ovoce a zeleniny, využívala operační program týkající se období od 1. července 1997 do 31. prosince 1998. Z tohoto důvodu obdržela podpory Společenství poskytované záruční sekcí EZOZF.
13. Dopisem ze dne 30. května 2000 příslušné vnitrostátní orgány oznámily Syndicat OP 84 zahájení kontroly na místě podle ustanovení nařízení č. 4045/89. Kontroly však mohly být provedeny až v období od 22. ledna 2001 do 24. ledna 2001.
14. Vzhledem k tomu, že na základě této kontroly bylo možné konstatovat, že některé činnosti, v jejichž případě Syndicat OP 84 tvrdila, že má nárok na podporu Společenství, nebyly pro tuto podporu způsobilé z důvodu své čistě individuální povahy, a že postupy pro financování provozního fondu členy Syndicat OP 84 nebyly v souladu s článkem 15 nařízení Rady (ES) č. 2200/96 ze dne 28. října 1996 o společné organizaci trhu s ovocem a zeleninou (Úř. věst. L 297, s. 1), požádal Oniflhor dopisem ze dne 30. října 2001 Syndicat OP 84 o vrácení veškerých částek získaných za roky 1997 a 1998 a poté vydal exekuční titul na částky, které měly být vráceny.
15. Rozsudkem ze dne 7. listopadu 2006 tribunal administratif de Marseille (správní soud v Marseille) zrušil exekuční titul vydaný proti Syndicat OP 84. Cour administrative d’appel de Marseille (odvolací správní soud v Marseille) však rozsudkem ze dne 8. prosince 2008 tento rozsudek zrušil a zamítl návrhy, které Syndicat OP 84 předložila tribunal administratif de Marseille. Syndicat OP 84 proto podala kasační opravný prostředek ke Conseil d’État (státní rada).
16. Na podporu svého kasačního opravného prostředku Syndicat OP 84 uplatňuje mimo jiné důvod kasačního opravného prostředku vycházející z nesprávného právního posouzení, jehož se dopustil cour administrative d’appel de Marseille, když rozhodl, že správní orgán mohl zahájit kontrolu v průběhu kontrolního období od 1. července 1999 do 30. června 2000 a pokračovat v této kontrole v průběhu kontrolního období od 1. července 2000 do 30. června 2001, aniž porušil článek 2 nařízení č. 4045/89, a to z toho důvodu, že účinnou kontrolu nebylo možné provést v průběhu prvního období v důsledku jednání Syndicat OP 84.
17. Conseil d’État, která měla za to, že odpověď na tento důvod kasačního opravného prostředku vyvolává otázky týkající se výkladu příslušných ustanovení nařízení č. 4045/89, rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Je třeba kontrolní období od 1. července jednoho roku do 30. června následujícího roku, které je uvedeno v čl. 2 odst. 4 nařízení č. 4045/89 [...], chápat jako období, během kterého správní orgán pověřený kontrolou musí organizaci producentů uvědomit o zamýšlené kontrole, zahájit a ukončit veškerá kontrolní opatření prováděná na místě a na základě dokumentů a sdělit výsledky kontroly, nebo jako období, během kterého musejí být učiněny pouze některé z těchto procesních úkonů?
2) Může správní orgán v případě, že jednání nebo nečinnost organizace producentů znemožní účinné provedení kontroly zahájené během jednoho kontrolního období, pokračovat v kontrole během následujícího kontrolního období navzdory neexistenci výslovných ustanovení v tomto smyslu v [uvedeném] nařízení [...], aniž by to mělo za následek procesní vadu, na jejímž základě by kontrolovaný subjekt mohl napadnout rozhodnutí založené na výsledcích této kontroly?
3) V případě záporné odpovědi na předchozí otázku, může správní orgán požadovat vrácení vyplacené podpory, znemožní-li jednání nebo nečinnost organizace producentů účinné provedení kontroly? Představuje takové opatření jednu ze sankcí, které lze uložit na základě ustanovení článku 6 [téhož] nařízení?“
K předběžným otázkám
K první a druhé otázce
18. Podstatou první a druhé otázky předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda čl. 2 odst. 4 první pododstavec nařízení č. 4045/89 musí být vykládán v tom smyslu, že správní orgán může kontroly, jež byly oznámeny během kontrolního období od 1. července jednoho roku do 30. června následujícího roku, provést i po uplynutí uvedeného období, aniž by to mělo za následek procesní vadu, na jejímž základě by kontrolovaný subjekt mohl napadnout rozhodnutí založené na výsledcích této kontroly.
19. Je pravda, že čl. 2 odst. 4 první pododstavec nařízení č. 4045/89, podle kterého „[k]ontrolní období trvá od 1. července [jednoho roku] do 30. června následujícího roku“, výslovně nestanoví, byť by příčinou byla nedostatečná spolupráce kontrolovaného subjektu, možnost pokračovat v kontrolách, jež byly subjektu oznámeny během uvedeného období, po jeho uplynutí.
20. Za účelem výkladu uvedeného ustanovení je proto třeba zohlednit nejen jeho znění a obecnou systematiku, ale i jeho kontext a cíle, které nařízení č. 4045/89 sleduje jako celek.
21. Pokud jde o uvedené cíle, ze znění prvního bodu odůvodnění nařízení č. 4045/89 ve spojení s jeho třetím a čtvrtým bodem odůvodnění vyplývá, že toto nařízení má posílit účinnost kontrol, kterými jsou pověřeny členské státy, s cílem zabránit nesrovnalostem, které mohou existovat v oblasti EZOZF (viz rozsudek ze dne 13. června 2013, Unanimes a další, C-671/11 až C-676/11, zveřejněný v této Sbírce rozhodnutí, bod 17).
22. K zajištění skutečného a účinného provádění vnitrostátních kontrol, a tudíž k zajištění po žadavku ochrany finančních zájmů Evropské unie vykonává Komise podle nařízení č. 4045/89 nad uvedenými kontrolami dohled a koordinaci, o níž hovoří desátý bod odůvodnění tohoto nařízení. Právě článek 2 tohoto nařízení má vytvořit jednotný kontrolní systém fungující pod dohledem Komise. Ve svém odstavci 4 tento článek zajišťuje mimo jiné určitou systematičnost a určitou pravidelnost kontroly (viz výše uvedený rozsudek Unanimes a další, bod 18).
23. Vzhledem k tomu, že článek 2 nařízení č. 4045/89 má upravit kontrolní činnost členských států za účelem ochrany unijních finančních zájmů, je třeba pojem „kontrolní období“ vykládat s ohledem na cíl účinnosti kontrol, kterou tento článek vyžaduje.
24. Dodržování uvedeného cíle však znamená, že kontrola může pokračovat i po uplynutí kontrolního období, jak je vymezeno v čl. 2 odst. 4 uvedeného nařízení, pokud nebylo fakticky možné provést všechny úkony ve stanovené lhůtě.
25. Tak tomu může být i v případě, že dokončení kontroly ve stanovené lhůtě nebylo znemožněno kontrolovaným subjektem.
26. Je však třeba upřesnit, že v případě, kdy je skutečnost, že není možné provést kontrolu, a tudíž zaslat výsledky Komisi před uplynutím lhůty stanovené k provedení tohoto úkonu a k tomuto zaslání, přičitatelná kontrolním orgánům, se dotyčný členský stát nemůže vůči Unii dovolávat cíle účinnosti, aby odůvodnil nedodržení pravidelnosti kontrol stanovené v čl. 2 odst. 4 nařízení č. 4045/89.
27. Je ostatně zřejmé, že možnost pokračovat v kontrolách v případě potřeby byla předvídána již při přijetí nařízení č. 1863/90. Jak Komise připomněla ve svém písemném vyjádření, příloha II bod 4 písm. g) uvedeného nařízení umožňuje zahrnout výsledky kontrol provedených v předcházejícím kontrolním období, jež nebyly k dispozici v okamžiku zaslání zprávy týkající se tohoto období. Vzhledem k tomu, že tato zpráva musí být podle článku 9 nařízení č. 4045/89 zaslána Komisi do 1. ledna roku následujícího po kontrolním období, nařízení č. 1863/90 uznává přinejmenším možnost dokončit kontrolní úkony, jež byly zahájeny během předcházejícího kontrolního období, po jeho uplynutí.
28. Je však třeba uvést, že ve vztahu ke kontrolovaným subjektům nemůže řádnost prováděných kontrol záviset na otázce, do jaké míry provedení uvedených kontrol odpovídá pravidlům stanoveným v čl. 2 odst. 4 nařízení č. 4045/89.
29. Uvedené ustanovení totiž stanoví pouze organizační pravidla s cílem zaručit účinnost kontrol a omezuje se, jak vyplývá z bodu 22 tohoto rozsudku, na úpravu vztahů mezi členskými státy a Unií za účelem ochrany unijních finančních zájmů. Totéž ustanovení se naproti tomu netýká vztahů mezi kontrolními orgány a kontrolovanými subjekty.
30. Článek 2 odst. 4 nařízení č. 4045/89 tak nelze vykládat v tom smyslu, že dotčeným subjektům přiznává právo, na základě kterého mohou bránit jiným nebo rozsáhlejším kontrolám, než jsou kontroly uvedené v tomto ustanovení. Pokud by takové právo mohlo případně vést ke znemožnění vymáhání podpor, jež byly neoprávněně získány nebo použity, ohrozilo by mimo jiné ochranu unijních finančních zájmů (viz výše uvedený rozsudek Unanimes a další, bod 29).
31. Kontroly vyžadované nařízením č. 4045/89 se v každém případě týkají subjektů, které se dobrovolně připojily k režimu podpor stanovenému záruční sekcí EZOZF a které za účelem získání podpory souhlasily se zavedením kontrol k ověření řádného využívání unijních prostředků. Tyto subjekty nemohou platně zpochybnit řádnost takové kontroly pouze z toho důvodu, že tato kontrola neprobíhala podle organizačních pravidel týkajících se vztahů mezi členskými státy a Komisí (viz výše uvedený rozsudek Unanimes a další, bod 30).
32. Nic to nemění na tom, že právní jistota kontrolovaných subjektů ve vztahu k veřejným orgánům, které provádí tyto kontroly a případně rozhodují o zahájení stíhání, je zaručena promlčecí dobou pro zahájení stíhání, jež je v článku 3 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (Úř. věst. L 312, s. 1) v zásadě stanovena na čtyři roky od okamžiku, kdy došlo k porušení ustanovení unijního práva vyplývajícímu z jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, jehož důsledkem je nebo by bylo poškození unijního rozpočtu. Soudní dvůr již uvedl, že účelem promlčecích lhůt je obecně zajistit právní jistotu (viz rozsudek ze dne 24. června 2004, Handlbauer, C-278/02, Sb. rozh. s. I-6171, bod 40 a citovaná judikatura).
33. Možnost, že příjemce podpory poskytnuté v rámci režimu podpory zavedeného záruční sekcí EZOZF musí být podroben kontrole i po uplynutí lhůty stanovené v čl. 2 odst. 4 nařízení č. 4045/89, nelze považovat za porušení zásady právní jistoty, pokud promlčecí doba ještě neuplynula.
34. Z výše uvedeného vyplývá, že na první a druhou otázku je třeba odpovědět, že čl. 2 odst. 4 první pododstavec nařízení č. 4045/89 musí být vykládán v tom smyslu, že správní orgán může v případě potřeby pokračovat v kontrolách, jež byly oznámeny v období od 1. července jednoho roku do 30. června následujícího roku, i po uplynutí uvedeného období, aniž by to mělo za následek procesní vadu, na jejímž základě by kontrolovaný subjekt mohl napadnout rozhodnutí založené na výsledcích této kontroly.
Ke třetí otázce
35. Vzhledem k odpovědi na první a druhou otázku není třeba odpovědět na třetí otázku.
K nákladům řízení
36. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:
Článek 2 odst. 4 první pododstavec nařízení Rady (EHS) č. 4045/89 ze dne 21. prosince 1989 o kontrole opatření tvořících součást systému financování záruční sekcí Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF), prováděné členskými státy, a o zrušení směrnice 77/435/EHS, ve znění nařízení Rady (ES) č. 3094/94 ze dne 12. prosince 1994, musí být vykládán v tom smyslu, že správní orgán může v případě potřeby pokračovat v kontrolách, jež byly oznámeny v období od 1. července jednoho roku do 30. června následujícího roku, i po uplynutí uvedeného období, aniž by to mělo za následek procesní vadu, na jejímž základě by kontrolovaný subjekt mohl napadnout rozhodnutí založené na výsledcích této kontroly.