61999CJ0162_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-162/99,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved F.P. Ruggeri Laderchi og B. Mongin, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Den Italienske Republik ved U. Leanza, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato F. Quadri, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
angående en påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 48 og 52 (efter ændring nu artikel 39 EF og 43 EF), idet den
- har tilladt, at lovdekret nr. 233 af 13. september 1946 udstedt af det midlertidige statsoverhoved, skønt ændret ved artikel 9 i lov nr. 362 af 8. november 1991, fortsat finder anvendelse på en sådan måde, at tandlæger, der driver virksomhed i Italien, faktisk er underkastet bopælspligt
- har opretholdt artikel 15 i afsnit IV i lov nr. 409 af 24. juli 1985, hvori der henvises til artikel 1 i lov nr. 1398 af 14. december 1964, hvoraf det fremgår, at kun tandlæger, der er italienske statsborgere, kan forblive medlemmer af tandlægeforeningen i tilfælde af overflytning af bopælen til en anden medlemsstat,
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, C. Gulmann, og dommerne V. Skouris, J.-P. Puissochet, R. Schintgen (refererende dommer) og F. Macken,
generaladvokat: P. Léger
justitssekretær: R. Grass,
på grundlag af den refererende dommers rapport,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 9. november 2000,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 30. april 1999 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 48 og 52 (efter ændring nu artikel 39 EF og 43 EF), idet den
- har tilladt, at lovdekret nr. 233 af 13. september 1946 udstedt af det midlertidige statsoverhoved, skønt ændret ved artikel 9 i lov nr. 362 af 8. november 1991, fortsat finder anvendelse på en sådan måde, at tandlæger, der driver virksomhed i Italien, faktisk er underkastet bopælspligt
- har opretholdt artikel 15 i afsnit IV i lov nr. 409 af 24. juli 1985, hvori der henvises til artikel 1 i lov nr. 1398 af 14. december 1964, hvoraf det fremgår, at kun tandlæger, der er italienske statsborgere, kan forblive medlemmer af tandlægeforeningen i tilfælde af overflytning af bopælen til en anden medlemsstat.
Nationale retsforskrifter
2 Det bestemmes i artikel 9, litra e), i lovdekret nr. 233 fra det midlertidige statsoverhoved af 13. september 1946 om genoprettelse af de sundhedserhvervsfaglige foreninger og bestemmelser om udøvelsen af de pågældende erhverv (herefter »1946-lovdekretet«), at som medlem af disse foreninger optages »personer med bopæl i foreningens kreds«.
3 I artikel 11, litra b), i 1946-lovdekretet er det bestemt, at medlemskabet ophører, »når et medlem tager bopæl i udlandet«.
4 Ved artikel 1 i lov nr. 1398 af 14. december 1964 om ændring og supplering af lov nr. 736 af 10. juli 1960 om optagelse som medlem af de sundhedserhvervsfaglige foreninger for italienske statsborgere med bopæl i udlandet (herefter »1964-loven«) blev følgende stykke indsat i artikel 11 i 1946-lovdekretet:
»I det i litra b) omhandlede tilfælde kan et medlem af en sundhedserhvervsfaglig forening, der arbejder som selvstændig i udlandet eller er ansat i udlandet på hospitaler eller offentlige eller private institutioner, efter anmodning forblive medlem af den erhvervsfaglige forening, som han er udtrådt af.«
5 Artikel 9, stk. 6, i lov nr. 409 af 24. juli 1985 om tandlægeerhvervet og om bestemmelser om etableringsretten og den frie udveksling af tjenesteydelser for tandlæger, der er statsborgere i De Europæiske Fællesskabers medlemsstater (herefter »1985-loven«) bestemmer, at optagelse som medlem af den erhvervsfaglige forening sker på den vedkommende forenings foranstaltning i overensstemmelse med de gældende regler.
6 Artikel i 15 i 1985-loven, der er indeholdt i lovens afsnit IV med overskriften »Italienske statsborgeres udøvelse af tandlægeerhvervet i De Europæiske Fællesskabers øvrige medlemsstater«, indeholder følgende bestemmelser:
»Tandlæger, der er italienske statsborgere, og som overflytter deres bopæl til en af De Europæiske Fællesskabers medlemsstater, kan efter anmodning forblive medlemmer af den italienske forening, de henhører under.«
7 Artikel 9, litra e), i 1946-lovdekretet blev ændret ved artikel 9 - med overskriften »Betingelser for optagelse« - i lov nr. 362 af 8. november 1991 om bestemmelser om reorganisering af lægemiddelsektoren (herefter »1991-loven«). Den bestemmer nu, at som medlemmer kan optages personer, »der har bopæl eller udøver deres erhverv i foreningens kreds«.
8 Det fremgår af sagen, at vedtægten for læge- og tandlægeforeningen i provinsen Imperia (herefter »vedtægten for foreningen i provinsen Imperia«), der blev vedtaget i 1991, i artikel 9, litra e), og artikel 11, litra b), indeholder bestemmelser, der er de samme som bestemmelserne i den oprindelige udgave af artikel 9, litra e), og artikel 11, litra b), i 1946-lovdekretet.
Den administrative procedure
9 Da Kommissionen gennem en skriftlig forespørgsel af 21. juni 1995 fra et medlem af Europa-Parlamentet (EFT C 277, s. 20) var blevet bekendt med de i foregående præmis nævnte bestemmelser i vedtægten for foreningen i provinsen Imperia, opfordrede den, da bestemmelserne i 1946-lovdekretet, som fuldstændig svarede til bestemmelserne i nævnte vedtægt, efter dens opfattelse var i strid med traktatens artikel 48 og 52, ved skrivelse af 17. marts 1997 den italienske regering til inden for en frist på to måneder at fremsætte sine bemærkninger.
10 De italienske myndigheder svarede i skrivelse af 26. august 1997, at bestemmelserne i 1946-dekretets artikel 9, litra e), og artikel 11, litra b), efter ændringer ved love fra 1964 og 1991 nu var i overensstemmelse med traktatens artikel 48 og 52.
11 Den 11. juni 1998 tilstillede Kommissionen Den Italienske Republik en begrundet udtalelse, hvori den gentog sin kritik af den italienske lovgivning og opfordrede denne medlemsstat til inden for en frist på to måneder fra udtalelsens meddelelse at træffe de foranstaltninger, der var nødvendige for at opfylde forpligtelserne i henhold til traktatens artikel 48 og 52.
12 Ved skrivelse af 23. december 1998 besvarede de italienske myndigheder den begrundede udtalelse og anførte for så vidt angår bopælskravet, at 1991-loven ganske vist drejer sig om lægemiddelsektoren, men at den personkreds, den finder anvendelse på, også omfatter tandlæger. De henviste for så vidt angår ophør af medlemskab af tandlægeforeningen ved et medlems overflytning af bopælen til udlandet til en eventuel ændring af artikel 11, litra b), i 1946-lovdekretet og indrømmede, at bestemmelsen i artikel 15 i 1985-loven om, at adgangen til at forblive medlem af foreningen var forbeholdt italienske statsborgere, ikke er i overensstemmelse med fællesskabsretten. De meddelte, at vedkommende minister ville tage skridt med henblik på at undgå, at denne bestemmelse blev anvendt på diskriminerende måde, og fremsætte forslag om ændring af den.
13 Kommissionen fandt dette svar utilstrækkeligt og anlagde derfor nærværende sag, som støttes på to klagepunkter, der bør undersøges hver for sig.
14 Det første klagepunkt vedrører bopælskravet, idet bopæl efter artikel 9, litra e), i 1946-lovdekretet, som ændret ved 1991-loven, er en forudsætning for medlemskab af tandlægeforeningen.
15 Det andet klagepunkt vedrører 1985-lovens artikel 15, i det omfang adgangen til at forblive medlem af denne forening ved et medlems overflytning af bopælen til udlandet er forbeholdt tandlæger, der er italienske statsborgere.
Bopælskravet
16 Kommissionen har anført, at det bopælskrav, de italienske myndigheder stiller, udgør en restriktion for etableringsfriheden og arbejdskraftens frie bevægelighed, idet kravet hindrer tandlæger, der er etableret i en anden medlemsstat, i at åbne og drive en anden klinik eller at have lønnet beskæftigelse i deres fag på italiensk område uden at overflytte deres bopæl dertil. Kommissionen har tilføjet, at et sådant bopælskrav hverken er begrundet i nødvendigheden af at sikre overholdelsen af faglige standarder eller i nødvendigheden af at sikre kontinuiteten i lægelige ydelser samt lægens og patientens fysiske tilstedeværelse i nærheden af hinanden.
17 Kommissionen har oplyst, at ændringen af 1946-lovdekretet ved 1991-loven, der er en sektorlov, der kun vedrører farmaceuter, har skabt en forvirret og usikker retsstilling, der ikke er forenelig med en korrekt anvendelse af traktatens artikel 48 og 52, og som derfor ikke har bragt traktatbruddet til ophør. På den ene side bevises dette efter dens opfattelse af, at vedtægten for foreningen i provinsen Imperia uanset denne lovændring fortsat indeholder et bopælskrav svarende til kravet ifølge 1946-lovdekretet uden at tage hensyn til 1991-loven. På den anden side anfører den, at den nationale læge- og tandlægeføderation (herefter »den nationale føderation«) i en skrivelse af 16. januar 1998 til denne provinsforening bekræftede, at uden et svar fra sundhedsministeren og udenrigsministeren på de spørgsmål, der i denne forbindelse var blevet stillet, »er det efter loven om foreningens oprettelse en nødvendighed, at en fællesskabsborger, der ønsker at udøve erhvervet [i Italien], har sin bopæl i den provins, hvis forening han er medlem af«.
18 Den Italienske Republik har anført, at artikel 9, litra e), i 1946-lovdekretet i den ændrede udgave af bestemmelsen i 1991-loven er fuldstændig i overensstemmelse med traktatens artikel 48 og 52. Det er nemlig nu bestemt, at medlemskab af foreningen alene kræver, at den pågældende udøver sit erhverv i den pågældende forenings kreds, og denne bestemmelse gør det således muligt for enhver berørt person at etablere eller opretholde flere virksomhedssteder på Fællesskabets område.
19 Den Italienske Republik har tilføjet, at efter de fortolkningsregler, der gælder i den italienske retsorden, finder ændringen ved 1991-loven af 1946-lovdekretets artikel 9, litra e), anvendelse på samtlige sundhedserhverv, og således også på tandlæger. Det har i denne forbindelse kun ringe betydning, at nogle underafdelinger af den nationale føderation har misfortolket og overtrådt den gældende lovgivning.
20 Med henblik på en stillingtagen til dette klagepunkt bemærkes det for det første, at det står fast, at den omstændighed, at en medlemsstat gør medlemskab af tandlægeforeningen og dermed tandlægers udøvelse af deres erhverv betinget af, at de pågældende har bopæl på det område, der henhører under den erhvervsfaglige forening, som de ønsker at være medlem af, udgør en restriktion for etableringsfriheden og for arbejdskraftens frie bevægelighed, idet en sådan forpligtelse hindrer tandlæger, der er etableret eller har deres bopæl i en anden medlemsstat, i at åbne en anden tandlægeklinik på førstnævnte stats område eller udøve deres virksomhed dér i lønnet beskæftigelse (jf. i denne retning dom af 20.5.1992, sag C-106/91, Ramrath, Sml. I, s. 3351, præmis 20-22 og 28).
21 I øvrigt har Den Italienske Republik ikke i nærværende sag påberåbt sig noget almennyttigt hensyn, der kan begrunde en sådan restriktion.
22 For det andet bemærkes, at medlemsstaterne for at sikre, at fællesskabsretten anvendes fuldt ud, ikke blot skal bringe deres lovgivning i overensstemmelse med fællesskabsretten, men også vedtage bestemmelser, hvorved der skabes en klar, præcis og gennemskuelig retsstilling, således at den enkelte kender sine rettigheder og kan håndhæve disse ved de nationale domstole (jf. i denne retning vedrørende direktiver dom af 28.2.1991, sag C-360/87, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 791, præmis 12, og af 15.6.1995, sag C-220/94, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 1589, præmis 10). Det har herved ikke større betydning, at de fællesskabsbestemmelser, hvis overholdelse skal sikres, har direkte gyldighed, således at borgerne direkte ved retten kan gøre dem gældende mod en medlemsstat, som ikke har gennemført dem (jf. i denne retning bl.a. dom af 25.7.1991, sag C-208/90, Emmott, Sml. I, s. 4269, præmis 20 og 21).
23 Det fremgår desuden af Domstolens praksis, at de krav til nøjagtighed, klarhed og gennemskuelighed, som national lovgivning skal opfylde, også har gyldighed, når der er tale om almindelige forfatningsretlige retsgrundsætninger, som f.eks. det almindelige ligebehandlingsprincip, og har særlig betydning, når de fællesskabsretlige bestemmelser tilsigter at give rettigheder til statsborgere fra andre medlemsstater, eftersom disse i almindelighed ikke har kendskab til sådanne grundsætninger (dom af 23.5.1985, sag 29/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 1661, præmis 23).
24 Dette bør så meget desto mere være tilfældet, som det i nærværende sag alene er ved hjælp af nationalretlige fortolkningsregler det er muligt for statsborgerne fra andre medlemsstater at vurdere en lovændrings rækkevidde og i fuldt omfang at gøre sig bekendt med deres rettigheder.
25 I øvrigt er der, når parterne under et traktatbrudssøgsmål er uenige om den nøjagtige rækkevidde af bestemmelser i national lovgivning, som f.eks. her den bestemmelse, der følger af ændringen af 1946-lovdekretets artikel 9, litra e), ved 1991-lovens artikel 9, knyttet en særlig betydning til den praktiske anvendelse af de omhandlede nationale bestemmelser (jf. i denne retning dom af 10.7.1986, sag 235/84, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 2291, præmis 14).
26 Den Italienske Republik har imidlertid ikke bestridt, at flere lokalafdelinger af læge- og tandlægeforeningen samt den nationale føderation uden hensyn til ændringen ved 1991-loven af 1946-lovdekretets artikel 9, litra e), har fortolket denne artikel således, at de herefter fortsat havde mulighed for at betinge medlemskab af foreningen af, at medlemmet har bopæl i den pågældende forenings kreds.
27 Endvidere fremgår det af skrivelsen af 16. januar 1998 fra den nationale føderation, at den påståede fejlagtige fortolkning fra dennes side blev forstærket ved, at den italienske forvaltning ikke gav noget svar, der kunne belyse det spørgsmål, den havde stillet vedrørende anvendelsen af bopælskravet for EF-borgere, der ønsker at virke som tandlæge i Italien.
28 På baggrund af det anførte må det fastslås, at Kommissionens første klagepunkt skal lægges til grund.
Ophør af medlemskab ved overflytning af bopælen til udlandet
29 Kommissionen har til støtte for sit andet klagepunkt anført, at ophør af medlemskab ved et medlems overflytning af bopælen til udlandet også udgør en restriktion for etableringsfriheden og arbejdskraftens frie bevægelighed, idet tandlæger, der er etableret og bor i en anden medlemsstat, derved forhindres i at udøve deres erhverv i Italien enten ved dér at åbne en anden tandlægeklinik eller ved at have lønnet beskæftigelse som tandlæge dér. Desuden er der tale om en diskriminerende foranstaltning, idet tandlæger, der er etableret og bor i Italien, ikke derved afskæres fra at åbne en anden klinik i en anden medlemsstat, såfremt de fortsat har bopæl i kredsen for den foreningsafdeling, som de er medlem af i Italien.
30 Den Italienske Republik har anført, at 1985-lovens artikel 15 blev vedtaget med henblik på en regulering af italienske statsborgeres udøvelse af tandlægeerhvervet i de øvrige medlemsstater. Bestemmelsen kan derfor ikke gennem fortolkning føre til en anvendelse i strid med etableringsretten af 1946-lovdekretets artikel 11, litra b), som ændret ved 1964-loven, hvorefter enhver person, der udøver et sundhedserhverv i Italien efter anmodning kan forblive medlem af foreningen ved overflytning af bopælen til en anden medlemsstat. Den Italienske Republik har tilføjet, at det allerede i besvarelsen af den begrundede udtalelse omtalte lovgivningsinitiativ med henblik på at rydde enhver tvivl i den henseende af vejen har til formål at præcisere, at denne adgang omfatter tandlæger fra samtlige medlemsstater.
31 Det skal i denne forbindelse fastslås, at 1985-lovens artikel 15, der er udstedt efter 1946-lovdekretet, som ændret ved 1964-loven, alene finder anvendelse på tandlæger og forbeholder retten til at anmode om fortsat medlemskab af foreningen ved overflytning af bopælen til en anden medlemsstat inden for De Europæiske Fællesskaber for tandlæger, der er italienske statsborgere.
32 Denne bestemmelse er derfor i sig selv udtryk for en forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, der i strid med traktatens artikel 48 og 52.
33 Det bemærkes, idet der bortses fra forholdet mellem 1985-loven og 1946-lovdekretet, som ændret ved 1964-loven, at ifølge Domstolens faste retspraksis skaber opretholdelsen af nationale bestemmelser, som er uforenelige med en bestemmelse i traktaten, en faktisk, tvetydig situation derved, at der for de omhandlede personer opretholdes en usikkerhed med hensyn til deres mulighed for at påberåbe sig fællesskabsretten og den pågældende medlemsstat tilsidesætter derfor med en sådan opretholdelse sine forpligtelser i henhold til traktaten (jf. bl.a. dom af 15.10.1986, sag 168/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 2945, præmis 11, af 25.7.1991, sag C-58/90, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 4193, præmis 12 og 13, og af 29.10.1998, sag C-185/96, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 6601, præmis 32).
34 Heraf følger, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktatens artikel 48 og 52, idet den har opretholdt 1985-lovens artikel 15, hvorefter adgangen til at forblive medlem af tandlægeforeningen ved et medlems overflytning af bopælen til en anden medlemsstat er forbeholdt tandlæger, der er italienske statsborgere.
35 Også Kommissionens andet klagepunkt skal derfor lægges til grund.
36 På baggrund af det anførte skal det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktatens artikel 48 og 52, idet den
- har tilladt, at 1946-lovdekretet, skønt ændret ved 1991-lovens artikel 9, fortsat finder anvendelse på en sådan måde, at tandlæger, der driver virksomhed i Italien, faktisk er underkastet bopælspligt
- har opretholdt 1985-lovens artikel 15, hvori der henvises til 1964-lovens artikel 1, hvoraf det fremgår, at kun tandlæger, der er italienske statsborgere, kan forblive medlemmer af tandlægeforeningen i tilfælde af overflytning af bopælen til en anden medlemsstat.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
37 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Kommissionen har påstået Den Italienske Republik tilpligtet at afholde sagens omkostninger, og da denne har tabt sagen, pålægges det den at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
1) Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 48 og 52 (efter ændring nu artikel 39 EF og 43 EF), idet den
- har tilladt, at lovdekret nr. 233 af 13. september 1946, udstedt af det midlertidige statsoverhoved, om genoprettelse af de sundhedserhvervsfaglige foreninger og bestemmelser om udøvelsen af de pågældende erhverv, skønt ændret ved artikel 9 i lov nr. 362 af 8. november 1991 om bestemmelser om reorganisering af lægemiddelsektoren, fortsat finder anvendelse på en sådan måde, at tandlæger, der driver virksomhed i Italien, faktisk er underkastet bopælspligt
- har opretholdt artikel 15 i lov nr. 409 af 24. juli 1985 om tandlægeerhvervet og om bestemmelser om etableringsretten og den frie udveksling af tjenesteydelser for tandlæger, der er statsborgere i De Europæiske Fællesskabers medlemsstater, hvori der henvises til artikel 1 i lov nr. 1398 af 14. december 1964 om ændring og supplering af lov nr. 736 af 10. juni 1960 om optagelse som medlem af de sundhedserhvervsfaglige foreninger for italienske statsborgere med bopæl i udlandet, hvoraf det fremgår, at kun tandlæger, der er italienske statsborgere, kan forblive medlemmer af tandlægeforeningen i tilfælde af overflytning af bopælen til en anden medlemsstat.
2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.