62012CC0573_RO
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Prezenta cauză reprezintă o nouă ocazie pentru Curte de a se pronunța cu privire la conformitatea cu dreptul Uniunii a dispozițiilor în materia schemelor naționale de sprijin pentru energiile produse din surse regenerabile(2) care limitează acordarea de ajutoare numai la producătorii de energie electrică situați pe teritoriul național.
2. Problema, marcată de tensiunea dintre principiul liberei circulații a mărfurilor și cerințele de protecție a mediului, a fost ridicată deja în cauza Essent Belgium (C‑204/12-C‑208/12), aflată în prezent pe rolul Curții și în care am prezentat concluzii la 8 mai 2013, pronunțându‑ne atât în raport cu principiul liberei circulații a mărfurilor, cât și cu dispozițiile Directivei 2001/77/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 27 septembrie 2001 privind promovarea electricității produse din surse de energie regenerabile pe piața internă a electricității(3) .
3. Deși situația de fapt este asemănătoare, prezenta cauză se situează totuși într‑un context juridic diferit, întrucât, având în vedere explicațiile furnizate de förvaltningsrätten i Linköping (Suedia), schema suedeză contestată trebuie apreciată în raport cu dispozițiile Directivei 2009/28/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 aprilie 2009 privind promovarea utilizării energiei din surse regenerabile, de modificare și ulterior de abrogare a Directivelor 2001/77/CE și 2003/30/CE(4) .
4. Acest lucru ne determină să ridicăm problema dacă dispozițiile Directivei 2009/28 permit instituirea unei scheme naționale de sprijin pentru electricitatea produsă din surse de energie regenerabile(5) în care sunt acordate producătorilor de energie electrică verde certificate de electricitate, pe care furnizorii de energie electrică și anumiți utilizatori trebuie apoi să le cumpere în mod obligatoriu într‑o anumită cotă în funcție de cantitatea totală de energie electrică pe care o livrează sau o consumă, atunci când schema menționată rezervă acordarea unor astfel de certificate doar producătorilor de energie electrică verde situați în statul membru în cauză.
5. În cazul unui răspuns afirmativ, se va ridica și problema de a stabili dacă restricțiile teritoriale privind accesul la schemele de sprijin pentru energie verde sunt conforme cu cerințele principiului liberei circulații a mărfurilor, ceea ce va echivala cu ridicarea problemei validității Directivei 2009/28 în raport cu dispozițiile articolului 34 TFUE.
6. În prezentele concluzii vom susține mai întâi că, deși Directiva 2009/28 permite astfel de restricții teritoriale, articolul 34 TFUE se opune instituirii lor.
7. În continuare, aceasta ne va conduce la concluzia nevalidității articolului 3 alineatul (3) din Directiva 2009/28 în măsura în care acordă statelor membre posibilitatea de a interzice sau de a restrânge accesul la schemele lor de sprijin al producătorilor ale căror instalații de producere de energie electrică din surse de energie regenerabile sunt situate în alt stat membru.
8. Pentru motive care țin de securitatea juridică, vom propune, în sfârșit, să limităm în timp efectele acestei declarații de nevaliditate.
I – Cadrul juridic
A – Dreptul Uniunii
9. Directiva 2009/28, care a intrat în vigoare la 25 iunie 2009 și trebuia transpusă până la 5 decembrie 2010, abrogă Directiva 2001/77 începând cu data de 1 ianuarie 2012.
10. În considerentele (1), (13)-(15), (25), (36), (52) și (56) ale Directivei 2009/28 se afirmă:
„(1) Controlul consumului de energie în Europa și intensificarea utilizării energiei [verzi], împreună cu economiile de energie și creșterea eficienței energetice constituie componente importante ale pachetului de măsuri necesare pentru reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră și pentru respectarea Protocolului de la Kyoto la Convenția‑cadru a Organizației Națiunilor Unite privind schimbările climatice și a altor angajamente asumate la nivel comunitar și internațional în vederea reducerii emisiilor de gaze cu efect de seră în perspectiva anului 2012. De asemenea, acești factori joacă un rol important în promovarea siguranței în aprovizionarea cu energie, promovarea dezvoltării tehnologice și a inovației și oferirea unor oportunități de ocupare a forței de muncă și de dezvoltare regională, în special în zonele rurale și în cele izolate.
[...]
(13) [...] [E]ste necesar să se stabilească obiective naționale obligatorii în conformitate cu o pondere de 20 % a energiei [verzi] [...] în cadrul consumului de energie comunitar până în anul 2020.
(14) Principalul scop al obiectivelor naționale obligatorii este acela de a oferi securitate investitorilor și de a încuraja dezvoltarea continuă a tehnologiilor generatoare de energie provenind din toate tipurile de surse regenerabile. [...]
(15) Punctele de plecare ale statelor membre, potențialele lor în ceea ce privește energia [verde] și mixurile energetice de care acestea dispun variază. Prin urmare, este necesar ca obiectivul comunitar de 20 % să fie transpus în obiective individuale pentru fiecare stat membru, avându‑se în vedere o alocare echitabilă și adecvată care să ia în considerare diferențele privind punctele de plecare și potențialele statelor membre, inclusiv nivelul existent al energiei [verzi] și al mixului energetic. [...]
[...]
(25) Statele membre dețin potențiale diferite de energie regenerabilă și gestionează diferite scheme de sprijin la nivel național pentru energia [verde]. Majoritatea statelor membre aplică scheme de sprijin care oferă avantaje doar pentru energia [verde] produsă pe teritoriul lor. În vederea unei funcționări corespunzătoare a schemelor naționale de sprijin este vital ca statele membre să poată controla efectul și costurile schemelor naționale de sprijin proprii în conformitate cu potențialele diferite pe care le dețin. [...] Prezenta directivă are drept scop facilitarea sprijinirii transfrontaliere a energiei [verzi] fără a se afecta schemele naționale de sprijin. Aceasta introduce mecanisme opționale de cooperare între statele membre, care le permit să convină cu privire la nivelul până la care un stat membru sprijină producția de energie dintr‑un alt stat membru și cu privire la nivelul până la care producția de energie [verde] ar trebui să conteze pentru obiectivele naționale globale ale unuia sau altuia dintre ele. În vederea asigurării eficienței ambelor măsuri pentru respectarea obiectivelor, și anume schemele naționale de sprijin și mecanismele de cooperare, este esențial ca statele membre să poată hotărî în ce măsură schemele lor naționale de sprijin se aplică energiei [verzi] produse în alte state membre și să poată conveni asupra acestui aspect prin aplicarea mecanismelor de cooperare prevăzute de prezenta directivă.
[...]
(36) Pentru a crea oportunități de reducere a costurilor ocazionate de realizarea obiectivelor prevăzute de prezenta directivă, este necesar atât să se faciliteze consumul în statele membre de energie [verde] produsă în alte state membre, cât și să se permită statelor membre să includă energia [verde] consumată în alte state membre în cifrele aferente propriilor obiective naționale. Din acest motiv, sunt necesare măsuri de flexibilitate, dar acestea rămân sub controlul statelor membre pentru a nu afecta capacitatea acestora de a‑și atinge obiectivele naționale. Aceste măsuri de flexibilitate iau forma transferurilor statistice, proiectelor comune dintre statele membre și/sau a schemelor comune de sprijin.
[...]
(52) Garanțiile de origine, emise în sensul prezentei directive, au funcția unică de a dovedi consumatorului final că o anumită pondere sau cantitate de energie a fost produsă din surse regenerabile. [...] Este important să se facă o distincție între certificatele verzi folosite pentru schemele de sprijin și garanțiile de origine.
[...]
(56) Garanțiile de origine nu implică în sine dreptul de a beneficia de schemele naționale de sprijin.”
11. Potrivit articolului 1 din Directiva 2009/28, intitulat „Obiectul și domeniul de aplicare”:
„Prezenta directivă stabilește un cadru comun pentru promovarea energiei [verzi]. Aceasta stabilește obiective naționale obligatorii privind ponderea globală a energiei [verzi] în cadrul consumului final brut de energie [...]”
12. Articolul 2 al doilea paragraf literele (j)-(l) din Directiva 2009/28 cuprinde următoarele definiții:
„(j) «garanție de origine» înseamnă un document electronic care are funcția unică de a furniza unui consumator final dovada că o pondere sau o cantitate de energie dată a fost produsă din surse regenerabile [...];
(k) «schemă de sprijin» înseamnă orice instrument, schemă sau mecanism aplicat de un stat membru sau de un grup de state membre, care promovează utilizarea energiei [verzi] prin reducerea costurilor acestei energii, prin creșterea prețului la care aceasta poate fi vândută sau prin mărirea, prin intermediul unor obligații referitoare la energia regenerabilă sau în alt mod, a volumului achiziționat de acest tip de energie; acesta include, dar nu se limitează la ajutoare pentru investiții, scutiri sau reduceri de impozite, rambursări de taxe, scheme de sprijin privind obligația referitoare la energia [verde], inclusiv cele care utilizează certificate verzi, și scheme de sprijin direct al prețurilor, inclusiv tarife fixe și bonus;
(l) «obligație referitoare la energia [verde]» înseamnă o schemă de sprijin națională care impune producătorilor de energie să includă în producția lor o anumită proporție de energie [verde], care impune furnizorilor de energie să includă în furnizarea de energie o anumită proporție de energie [verde] sau care impune consumatorilor de energie să includă în consumul lor o anumită proporție de energie [verde]. Sunt incluse scheme în cadrul cărora astfel de cerințe pot fi îndeplinite prin utilizarea certificatelor verzi.”
13. Articolul 3 alineatele (1)-(3) din Directiva 2009/28 prevede:
„(1) Fiecare stat membru se asigură că ponderea energiei [verzi], calculată în conformitate cu articolele 5-11, în cadrul consumului final brut de energie în 2020 reprezintă cel puțin obiectivul său național pentru ponderea de energie [verde] în anul respectiv, conform celor prevăzute în coloana a treia din tabelul de la anexa I partea A. [...]
(2) Statele membre introduc măsuri destinate în mod efectiv să asigure că ponderea de energie [verde] este egală sau mai mare decât se arată în traiectoria orientativă stabilită în anexa I partea B.
(3) În vederea îndeplinirii obiectivelor stabilite la alineatele (1) și (2) din prezentul articol, statele membre pot aplica printre altele următoarele măsuri:
(a) scheme de sprijin;
(b) măsuri de cooperare între diferite state membre și cu țări terțe în vederea îndeplinirii obiectivelor naționale globale în conformitate cu articolele 5-11.
Fără a aduce atingere articolelor 87 și 88 din tratat, statele membre au dreptul de a decide în conformitate cu articolele 5-11 din prezenta directivă până la ce nivel sprijină energia [verde] care [este produsă] într‑un alt stat membru.”
14. Potrivit articolului 5 din Directiva 2009/28:
„(1) Consumul final brut de energie [verde] în fiecare stat membru se calculează ca suma următoarelor:
(a) consumul final brut de energie electrică [verde];
[...]
(3) În sensul alineatului (1) litera (a), consumul final brut de energie electrică [verde] se calculează ca fiind cantitatea de energie electrică produsă într‑un stat membru din surse regenerabile de energie, excluzând producția de energie electrică în centralele cu acumulare prin pompaj din apă pompată anterior într‑un rezervor superior.
[...]”
15. Articolul 11 din Directiva 2009/28, intitulat „Scheme de sprijin comune”, prevede la alineatul (1):
„Fără a aduce atingere obligațiilor care revin statelor membre în temeiul articolului 3, două sau mai multe state membre pot hotărî, pe o bază voluntară, să pună în comun sau să își coordoneze parțial schemele naționale de sprijin. În asemenea cazuri, o anumită cantitate de energie [verde] produsă pe teritoriul unuia din statele membre participante poate fi luată în considerare în ceea ce privește obiectivul național global al altui stat membru participant [...]”
16. Articolul 15 din Directiva 2009/28, intitulat „Garanții de origine pentru energia electrică, încălzirea și răcirea produse din surse regenerabile de energie”, prevede:
„(1) În scopul de a dovedi consumatorilor finali ponderea sau cantitatea de energie [verde] în cadrul mixului de energie al unui furnizor, în conformitate cu articolul 3 alineatul (6) din Directiva 2003/54/CE [ (6) ], statele membre se asigură că originea energiei electrice [verzi] poate fi garantată ca atare în înțelesul prezentei directive, în conformitate cu criterii obiective, transparente și nediscriminatorii.
(2) [...] Garanția de origine nu îndeplinește nicio funcție în ceea ce privește respectarea de către un stat membru a dispozițiilor articolului 3. Transferurile de garanții de origine [...] nu produc efecte [...] asupra calculării consumului final brut de energie [verde] în conformitate cu articolul 5.
[...]
(9) Statele membre recunosc garanțiile de origine emise de alte state membre în conformitate cu prezenta directivă, exclusiv ca dovadă a elementelor prevăzute la alineatul (1) și la alineatul (6) literele (a)-(f). [...]
[...]”
B – Dreptul suedez
17. Schema de sprijin pentru producția de energie electrică verde a fost instituită prin Legea nr. 113 din 2003 privind certificatele de electricitate [lagen (2003:113) om elcertifikat](7), care a fost înlocuită, începând cu 1 ianuarie 2012, de Legea nr. 1200 din 2011 privind certificatele de electricitate [lagen (2011:1200) om elcertifikat](8), care avea drept obiect în special asigurarea transpunerii Directivei 2009/28.
18. Instanța de trimitere subliniază că, deși decizia Energimyndigheten din 9 iunie 2010, în discuție în cauza principală, a fost adoptată în temeiul legii din 2003, în dreptul suedez, un litigiu trebuie să fie, în principiu, soluționat potrivit legii aplicabile în momentul examinării acestuia de către instanță, și anume, în speță, legea din 2011.
19. Schema de sprijin instituită de legislația suedeză se întemeiază pe atribuirea de certificate verzi producătorilor de energie electrică verde și pe obligația corelativă a furnizorilor de energie electrică și a anumitor utilizatori de a cumpăra un anumit număr de certificate, corespunzător unei cote‑părți din cantitatea totală de energie electrică furnizată sau consumată.
20. Certificatul verde, care reprezintă dovada producției unui megawatt‑oră de energie electrică verde, poate fi negociat în mod liber pe o piață concurențială pe care prețurile sunt stabilite conform principiului cererii și ofertei. Prețul acestuia se repercutează in fine asupra consumatorului de energie electrică. Numărul de certificate pe care furnizorii sau utilizatorii au obligația să le cumpere variază în funcție de obiectivul de producere de energie electrică verde care trebuie atins. Acesta se ridica, pentru anii 2010-2012, la 0,179 certificat verde per megawatt‑oră vândut sau utilizat.
21. Instanța de trimitere observă că, deși această limitare nu figurează în textul legii din 2011, reiese din lucrările pregătitoare ale legilor din 2003 și din 2011 că atribuirea de certificate verzi este rezervată instalațiilor de producție de energie electrică verde situate în Suedia.
22. Aceasta precizează, în plus că articolul 5 din capitolul 1 din legea din 2011 cuprinde o dispoziție nouă, redactată după cum urmează:
„Certificatele de electricitate care au fost atribuite pentru producția de electricitate regenerabilă în alt stat pot fi utilizate pentru a îndeplini obligația referitoare la cotă prevăzută de prezenta lege cu condiția ca sistemul suedez privind certificatele de electricitate să fi fost coordonat cu cel al celuilalt stat printr‑un acord internațional.”
23. La 29 iunie 2011, Regatul Suediei a încheiat un astfel de acord cu Regatul Norvegiei(9) . În schimb, nu există un acord de acest tip cu Republica Finlanda.
II – Litigiul principal
24. La 30 noiembrie 2009, Ålands Vindkraft AB(10), care exploatează un parc eolian situat în Finlanda, în Arhipelagul Åland, dar care este racordat, potrivit motivelor invocate de Ålands Vindkraft și reluate în decizia de trimitere, la rețeaua de distribuție de energie electrică suedeză, a solicitat o autorizație pentru a putea obține emiterea de certificate verzi în temeiul reglementării suedeze.
25. Această cerere a fost respinsă de Energimyndigheten prin decizia din 9 iunie 2010, pentru motivul că pot beneficia de sistemul de certificate verzi numai instalațiile de producție de energie electrică verde situate în Suedia.
26. Ålands Vindkraft a sesizat förvaltningsrätten i Linköping cu o acțiune în anulare împotriva acestei decizii, invocând printre altele o încălcare a articolului 34 TFUE ca urmare a faptului că sistemul în litigiu are drept efect acordarea posibilității de a satisface nevoile de energie electrică ale aproximativ 18 % din consumatorii suedezi numai producătorilor de energie electrică verde situați în Suedia, în defavoarea importurilor care provin din alte state membre.
III – Întrebările preliminare
27. Având îndoieli în ceea ce privește interpretarea Directivei 2009/28 și în ceea ce privește sfera de aplicare a articolului 34 TFUE, förvaltningsrätten i Linköping a decis să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Sistemul suedez de certificate de electricitate este o schemă de sprijin națională care obligă furnizorii de electricitate și anumiți utilizatori din acest stat membru să cumpere certificate de electricitate, corespunzător unei cote‑părți din cantitățile pe care le livrează, respectiv, le utilizează, fără să existe o obligație specifică de a cumpăra electricitatea din aceeași sursă. Certificatele de electricitate sunt atribuite de Regatul Suediei și constituie dovada că o anumită cantitate de electricitate [verde] a fost produsă [...]. Vânzarea acestor certificate permite producătorilor de electricitate [verde] să beneficieze de venituri suplimentare, care le completează pe cele obținute din vânzarea de electricitate. Dispozițiile articolului 2 [al doilea paragraf] litera (k) și ale articolului 3 alineatul (3) din Directiva 2009/28[...] trebuie interpretate în sensul că permit unui stat membru să aplice o schemă de sprijin națională precum cea descrisă mai sus, de care pot beneficia numai producătorii situați pe teritoriul său și care are drept efect că respectivii producători se bucură de un avantaj economic în raport cu producătorii cărora nu li pot atribui certificate de electricitate?
2) În raport cu dispozițiile articolului 34 TFUE, un sistem precum cel descris în cadrul primei întrebări poate constitui o restricție cantitativă la import sau o măsură cu efect echivalent?
3) În cazul unui răspuns afirmativ la a doua întrebare, un astfel de sistem poate fi totuși considerat compatibil cu articolul 34 TFUE, ținând seama de obiectivul său de a promova producția de electricitate [verde]?
4) Răspunsul la întrebările anterioare este influențat de faptul că restrângerea sferei de aplicare a acestui sistem, astfel încât să fie incluși în aceasta numai producătorii naționali, nu este expres prevăzută de legislația națională?”
IV – Analiza noastră
A – Cu privire la prima întrebare
28. Prin intermediul primei sale întrebări, care cuprinde două părți, instanța de trimitere ridică, în primul rând, problema dacă un sistem precum cel în discuție în litigiul principal constituie o schemă de sprijin în sensul articolului 2 al doilea paragraf litera (k) din Directiva 2009/28 și, în al doilea rând, în cazul unui răspuns afirmativ, dacă dispozițiile acestei directive trebuie interpretate în sensul că interzic limitarea posibilității de a beneficia de o asemenea schemă numai la producătorii ale căror instalații sunt situate pe teritoriul statului membru în cauză.
1. Cu privire la prima parte a întrebării
29. Un sistem de certificate verzi precum cel în discuție în litigiul principal constituie o schemă de sprijin în sensul articolului 2 al doilea paragraf litera (k) din Directiva 2009/28?
30. Pentru Ålands Vindkraft, Directiva 2009/28 se aplică schemelor de sprijin pentru utilizarea de energie electrică verde, iar nu pentru producția acesteia, în timp ce pentru Energimyndigheten, pentru toate guvernele care au prezentat observații, precum și pentru Comisia Europeană, o schemă de sprijin pentru producția de energie electrică verde trebuie calificată drept „schemă de sprijin” în sensul acestei directive.
31. Împărtășim fără ezitare această din urmă analiză, care se impune în raport cu modul în care sunt formulate definițiile care figurează la articolul 2 al doilea paragraf literele (k) și (l) din directiva menționată, și aceasta pentru motivele redate mai jos.
32. În primul rând, rezultă în mod clar chiar din textul acestor definiții că schemele de sprijin care au rolul să promoveze utilizarea energiei verzi le includ pe cele care impun producătorilor sau furnizorilor de energie o cotă de producție sau de furnizare de energie verde. Așadar, noțiunea de utilizare a energiei electrice verzi trebuie înțeleasă într‑o accepțiune care include producerea acestei energii electrice, astfel încât nu este conform cu litera Directivei 2009/28 ca acești doi termeni să fie opuși unul altuia, considerându‑se că unul l‑ar exclude pe celălalt.
33. În al doilea rând, folosirea adjectivului „orice” și a termenilor, considerați echivalenți, „instrument”, „schemă” sau „mecanism”, precum și caracterul nelimitativ al exemplelor enumerate la articolul 2 al doilea paragraf litera (k) din directiva menționată reflectă intenția legiuitorului Uniunii de a reține o accepțiune largă a noțiunii de schemă de sprijin.
34. În al treilea rând, trebuie să se constate că articolul 2 al doilea paragraf literele (k) și (l) din directiva amintită menționează în mod expres printre schemele de sprijin, pe lângă tarifele fixe și bonusuri, schemele referitoare la certificatele verzi(11) .
35. În opinia noastră, nu există, așadar, nicio îndoială că un sistem de certificate verzi precum cel în discuție în litigiul principal constituie o schemă de sprijin în sensul Directivei 2009/28.
36. Mai trebuie să se stabilească dacă dispozițiile acestei directive nu permit să se acorde posibilitatea de a beneficia de un astfel de sistem numai producătorilor ale căror instalații sunt situate pe teritoriul statului membru în cauză.
2. Cu privire la a doua parte a întrebării
37. Dispozițiile Directivei 2009/28 dau naștere unor interpretări divergente din partea părților principale și a intervenienților.
38. Potrivit unei prime interpretări, susținută de Ålands Vindkraft, deși urmărește să promoveze utilizarea de energie verde pentru ca statele membre să se poată conforma obiectivelor lor obligatorii, Directiva 2009/28 nu permite instituirea unor scheme de sprijin discriminatorii, care ar da naștere unor obstacole ilicite în calea schimburilor comerciale.
39. O interpretare radical opusă este propusă de Energimyndigheten și de guvernele suedez, german și norvegian, care consideră că Directiva 2009/28 permite în mod expres sau chiar presupune o limitare a posibilității de a beneficia de schemele de sprijin naționale pentru energia verde produsă pe teritoriul național.
40. Această interpretare ar fi conformă chiar cu textul acestei directive, din moment ce considerentul (25) și articolul 3 alineatul (3) din aceasta menționează că statele membre sunt libere să hotărască dacă și până la ce nivel urmăresc să sprijine energia verde produsă în alte state membre și enumeră mecanismele de cooperare, cu caracter opțional, la care acestea pot să recurgă în această ipoteză.
41. Interpretarea amintită ar fi, în plus, confirmată de economia generală a Directivei 2009/28. Aceasta ar urma astfel o abordare orientată spre statele membre privite individual, impunând fiecăruia obiective specifice. În plus, ar face din schemele de sprijin naționale instrumentul esențial pentru realizarea obiectivelor menționate și ar consacra posibilitatea statelor membre de a controla efectele și costurile respectivelor scheme în funcție de potențialul fiecăruia dintre acestea, ceea ce ar presupune existența unor scheme care se limitează la teritoriul fiecăruia dintre statele membre.
42. O asemenea interpretare ar fi confirmată de asemenea, potrivit guvernelor suedez și norvegian, de lucrările pregătitoare ale Directivei 2009/28, care ar lăsa să se înțeleagă că statele membre beneficiază de o importantă marjă de apreciere pentru a‑și îndeplini propriile lor politici în vederea executării obligațiilor lor în conformitate cu această directivă, care se limitează să definească un cadru comun(12) .
43. Comisia propune o cale intermediară. Subliniind că, spre deosebire de Directiva 2001/77, Directiva 2009/28 nu cuprinde nicio mențiune referitoare la efectele restrictive asupra schimburilor comerciale și că dispozițiile articolului 3 alineatul (3) din aceasta oferă statelor membre dreptul de a institui scheme de sprijin, de a pune în aplicare măsuri de cooperare sau de a decide până la ce nivel sprijină energia verde care este produsă într‑un alt stat membru, Comisia consideră că Directiva 2009/28 trebuie interpretată în sensul că nu se opune posibilității ca un stat membru să pună în aplicare o schemă de sprijin națională de care beneficiază doar producătorii situați pe teritoriul său.
44. În ceea ce ne privește, considerăm că Directiva 2009/28 permite limitările teritoriale ale schemelor de sprijin pentru energia verde, astfel cum demonstrează atât interpretarea literală, cât și economia generală și obiectivele acestei directive.
a) Textul articolului 3 alineatul (3) al doilea paragraf din Directiva 2009/28
45. În considerentul (25) al Directivei 2009/28 se afirmă în mod expres că există restricții în majoritatea schemelor de sprijin naționale și că statele membre, care dețin potențiale diferite, beneficiază de o marjă de apreciere pentru a hotărî dacă și în ce măsură aceste scheme de sprijin se aplică energiei verzi produse în alte state membre. Această marjă de apreciere se exprimă, la articolul 3 alineatul (3) al doilea paragraf din această directivă, prin afirmarea principiului potrivit căruia statele membre dispun de „dreptul de a decide”, cu privire la întinderea sprijinului pentru energia verde importată, „în conformitate cu articolele 5-11” din directiva menționată, sub rezerva numai a respectării articolelor 107 TFUE și 108 TFUE. Rezultă de aici că Directiva 2009/28 conferă statelor membre competența de a hotărî dacă să adopte principiul sprijinirii energiei verzi importate și de a stabili întinderea acestui sprijin, precum și de a încheia, dacă este cazul, acorduri cu alte state membre.
b) Economia generală a Directivei 2009/28
46. Două argumente întemeiate pe economia generală a Directivei 2009/28 furnizează indicații clare cu privire la aspectul dacă un stat membru care pune în aplicare o schemă de sprijin este obligat să ofere instalațiilor de producție de energie electrică verde situate în alte state membre posibilitatea de a beneficia de această schemă.
47. Primul argument se întemeiază pe caracterul facultativ al mecanismelor de flexibilitate reglementate la articolele 6-11 din această directivă. Deși legiuitorul Uniunii a urmărit să susțină schimburile transfrontaliere de energie verde prin facilitarea în statele membre a consumului de energie verde produsă în alte state membre și prin oferirea posibilității de a include energia verde consumată în alt stat membru în cifrele aferente obiectivului național al unui stat membru(13), „măsurile de flexibilitate”(14), denumite de asemenea „mecanisme de cooperare”(15), instituite în acest scop și care pot lua fie forma unor „transferuri statistice”(16) sau pe cea a unor „proiecte comune între statele membre”(17), fie chiar forma unor „scheme de sprijin comune”(18) sunt concepute în mod expres ca mecanisme opționale(19), condiționate de încheierea prealabilă a unui acord între statele membre. În consecință, chiar dacă un stat membru ar fi dispus să aplice în mod unilateral schema sa de sprijin pentru energia verde produsă în alt stat membru, această energie ar putea fi luată în considerare în vederea realizării obiectivelor sale naționale doar în măsura în care acest al doilea stat acceptă luarea în considerare și încheie cu primul stat un acord de cooperare.
48. Al doilea argument se întemeiază pe întinderea limitată recunoscută garanțiilor de origine. Deși instituie o obligație de recunoaștere reciprocă a acestor garanții, Directiva 2009/28 limitează în mod expres întinderea garanțiilor emise de alte state membre, precizând că acestea se aplică exclusiv ca instrument de probă(20), fără a conferi dreptul de a beneficia de schemele naționale de sprijin(21) . Reiese de aici că un stat membru poate refuza ca un producător de energie electrică verde aflat în străinătate să beneficieze de schema sa de sprijin, chiar dacă originea verde a producției sale ar fi stabilită printr‑o garanție de origine conformă cu cerințele Directivei 2009/28.
49. Obiectivele directivei menționate confirmă această marjă de apreciere lăsată statelor membre.
c) Obiectivele Directivei 2009/28
50. Spre deosebire de Directiva 2001/77, care impunea statelor membre doar obiective indicative, Directiva 2009/28 stabilește obiective naționale globale obligatorii(22) privind consumul de energie electrică verde, care trebuie să permită atingerea obiectivului global de cel puțin 20 % de producție de energie verde în Uniunea Europeană, lăsând statelor membre posibilitatea de a alege mijloacele corespunzătoare pentru atingerea acestor obiective. În plus, în cazul în care, în cadrul Directivei 2001/77, obiectivele indicative naționale de „consum” puteau fi îndeplinite prin luarea în considerare a electricității verzi importate(23), Directiva 2009/28 definește consumul de electricitate verde ca fiind cantitatea de energie electrică verde „produsă într‑un stat membru [...], excluzând producția de energie electrică în centralele cu acumulare prin pompaj din apă pompată anterior într‑un rezervor superior”(24) . Transpunerea la nivel național a obiectivului de promovare a utilizării de energie verde și accentul pus pe producție par să legitimeze posibilitatea ca un stat membru să decidă să își acorde sprijinul exclusiv producției naționale, care este cea care îi va permite să își îndeplinească obiectivele.
51. Acestea sunt motivele pentru care propunem să se răspundă la prima întrebare adresată de förvaltningsrätten i Linköping că articolul 2 al doilea paragraf litera (k) și articolul 3 alineatul (3) din Directiva 2009/28 trebuie interpretate în sensul că:
– constituie o schemă de sprijin în sensul acestei directive o reglementare națională care acordă producătorilor de energie electrică verde certificate verzi pe care furnizorii de energie electrică și anumiți utilizatori trebuie să le cumpere în mod obligatoriu într‑o anumită cotă, în funcție de cantitatea totală de energie electrică pe care o livrează sau o consumă;
– directiva menționată permite statelor membre, atunci când instituie astfel de sisteme, să acorde certificate verzi doar instalațiilor de producție de energie electrică verde situate pe teritoriul lor.
B – Cu privire la a doua și la a treia întrebare
52. Prin intermediul celei de a doua și al celei de a treia întrebări, instanța de trimitere ridică, în esență, problema dacă articolul 34 TFUE se opune restricției teritoriale care caracterizează sistemul în discuție în litigiul principal.
53. Pentru a răspunde la această întrebare, vom aplica același raționament în trei etape pe care l‑am urmat în Concluziile noastre prezentate în cauza Essent Belgium, citată anterior, stabilind în mod succesiv dacă articolul 34 TFUE este aplicabil, dacă reglementarea în discuție constituie un obstacol și dacă aceasta poate fi justificată.
1. Aplicabilitatea articolului 34 TFUE
54. Adoptarea Directivei 2009/28 interzice examinarea compatibilității schemelor naționale de sprijin cu articolul 34 TFUE?
55. Pozițiile adoptate cu privire la această problemă de către părțile care au depus observații în fața Curții sunt diverse.
56. Ålands Vindkraft subliniază că Directiva 2009/28 nu a armonizat schemele naționale de sprijin și că, în consecință, măsurile naționale adoptate în cadrul transpunerii acestei directive trebuie să fie compatibile cu dreptul primar, independent de eventuala conformitate a acestora cu directiva menționată.
57. În sens contrar, Energimyndigheten contestă posibilitatea unui conflict între restricția teritorială în litigiu și articolul 34 TFUE, întrucât dreptul primar ar fi aplicabil numai în măsura în care nu ar exista un drept derivat aplicabil(25) .
58. Recunoscând că Directiva 2009/28 nu a efectuat o armonizare exhaustivă a schemelor naționale de sprijin, guvernul german consideră în același timp că întinderea controlului jurisdicțional care trebuie să se exercite în raport cu articolul 34 TFUE trebuie să țină seama de faptul că, în cunoștință de cauză, legiuitorul Uniunii a acceptat eventualele restricții privind libera circulație a mărfurilor, necesare pentru funcționarea corespunzătoare a schemelor naționale de sprijin.
59. În sfârșit, din faptul că Directiva 2009/28 a acordat statelor membre dreptul de a‑și păstra schemele de sprijin în vederea atingerii obiectivelor lor naționale, Comisia deduce că sistemul suedez de certificate verzi trebuie prezumat a fi conform cu articolul 34 TFUE.
60. În opinia noastră, intervenția Directivei 2009/28 nu poate dispensa de examinarea problemei în raport cu articolul 34 TFUE.
61. Deși, potrivit unei jurisprudențe constante, orice măsură națională care ține de un domeniu care a făcut obiectul unei armonizări exhaustive la nivelul Uniunii trebuie apreciată în raport cu dispozițiile acestei măsuri de armonizare, iar nu cu prevederile dreptului primar(26), această jurisprudență nu este nicidecum aplicabilă, întrucât este cert că Directiva 2009/29 nu a armonizat conținutul material al schemelor de sprijin destinate să promoveze utilizarea energiei verzi.
62. În realitate, dificultatea constă nu în existența unei reglementări comune care prevede armonizarea exhaustivă a măsurilor necesare pentru a garanta protecția mediului în ceea ce privește comerțul de energie verde între statele membre, ci în afirmarea, în Directiva 2009/28, a competenței statelor membre de a stabili dacă schemele lor de sprijin se aplică sau nu se aplică în cazul energiei verzi importate din alt stat membru.
63. În aceste condiții, aprecierea schemei de sprijin suedeze în raport cu articolul 34 TFUE trebuie să se efectueze prin luarea în considerare a principiului supremației dreptului primar în raport cu celelalte izvoare de drept al Uniunii, din care decurg două consecințe.
64. Prima consecință privește interpretarea dreptului derivat, care trebuie să fie efectuată în sensul conformității sale cu dreptul primar și cu principiile generale de drept al Uniunii. În această privință, este necesar să se amintească jurisprudența constantă potrivit căreia, atunci când un text de drept derivat poate primi mai multe interpretări, trebuie să prevaleze acea interpretare care determină conformitatea dispoziției cu dispozițiile tratatelor, mai degrabă decât cea care conduce la constatarea incompatibilității sale cu acestea(27) .
65. A doua consecință privește validitatea dreptului derivat, care trebuie apreciată în raport cu normele de drept primar referitoare la libertățile de circulație. Rezultă astfel din jurisprudența Curții că interzicerea restricțiilor cantitative și a măsurilor cu efect echivalent, prevăzută la articolul 34 TFUE, „privește nu numai măsurile naționale, ci și măsurile adoptate de instituțiile Uniunii”(28), care „sunt obligate la rândul lor să respecte libertatea schimburilor comerciale [dintre statele membre], principiu fundamental al pieței comune”(29) .
66. Or, în cadrul specific al instrumentului de cooperare dintre Curte și instanțele naționale instituit de articolul 267 TFUE, trebuie să se arate că Curtea, chiar sesizată exclusiv cu titlu preliminar cu o problemă de interpretare a dreptului Uniunii, poate, în anumite împrejurări speciale, să fie determinată să examineze validitatea unor dispoziții de drept derivat.
67. În această privință, trebuie amintit că Curtea a considerat că, „atunci când se constată că adevăratul obiect al întrebărilor adresate de o instanță națională privește mai mult examinarea validității decât interpretarea actelor [Uniunii], Curtea trebuie să ofere imediat un răspuns instanței în cauză, fără a o obliga la un formalism pur dilatoriu, incompatibil cu natura specifică a mecanismelor instituite prin articolul [267 TFUE]”(30) .
68. În consecință, Curtea a declarat din oficiu, în mai multe rânduri, ca fiind nevalid un act în privința căruia i se solicita numai interpretarea(31) .
69. Această flexibilitate ce caracterizează instrumentul de cooperare pe care îl constituie trimiterea preliminară ne pare că permite Curții să se pronunțe cu privire la validitatea unei dispoziții de drept derivat în ipoteza, precum cea în discuție în litigiul principal, în care instanța de trimitere ar adresa întrebări preliminare referitoare atât la interpretarea dreptului derivat, cât și la interpretarea dreptului primar. Dacă, în această situație, interpretarea dreptului derivat evidențiază o incompatibilitate cu dreptul primar, eficacitatea cooperării cu instanțele naționale presupune ca Curtea să precizeze consecințele care trebuie deduse dintr‑o astfel de constatare în raport cu validitatea dispoziției de drept derivat în cauză.
70. Desigur, nu trebuie să se piardă din vedere că informațiile furnizate în deciziile de trimitere sunt destinate nu numai să permită Curții să dea răspunsuri utile, ci și să ofere guvernelor statelor membre, precum și celorlalte părți interesate posibilitatea de a prezenta observații, conform articolului 23 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene. În consecință, acesteia din urmă îi revine sarcina de a se asigura că această posibilitate este menținută, ținând seama de faptul că, în temeiul dispoziției menționate, părților interesate le sunt notificate numai deciziile de trimitere, însoțite de o traducere în limba oficială a fiecărui stat membru, nu și dosarul național transmis eventual Curții de instanța de trimitere(32) .
71. În speță, din decizia de trimitere reiese că, deși întrebările au drept obiect în mod formal interpretarea articolului 2 al doilea paragraf litera (k) și a articolului 3 alineatul (3) din Directiva 2009/28, precum și a articolului 34 TFUE, förvaltningsrätten i Linköping, prin faptul că nu a exclus ca trăsăturile sistemului în discuție în litigiul principal să fie conforme cu Directiva 2009/28, ridicând în același timp problema compatibilității acestui sistem în raport cu principiul liberei circulații a mărfurilor, își exprimă în mod indirect îndoieli în ceea ce privește validitatea acestei directive, astfel încât obiectul întrebărilor ne obligă să efectuăm o apreciere privind validitatea.
72. La fel a fost interpretată cererea de decizie preliminară și de guvernele statelor membre, precum și de părțile principale, astfel cum dovedesc de exemplu observațiile Energimyndigheten, potrivit cărora faptul de a interzice restricțiile teritoriale în temeiul articolului 34 TFUE ar fi „incompatibil” cu Directiva 2009/28(33) .
73. În consecință, este necesar să se aprecieze dacă articolul 34 TFUE trebuie interpretat în sensul că se opune unei restricții teritoriale, precum cea în discuție în litigiul principal, și să se tragă, dacă este cazul, concluziile care se impun în ceea ce privește validitatea Directivei 2009/28 în raport cu textul amintit.
2. Existența unei restricții privind libera circulație a mărfurilor
74. Astfel cum am amintit în Concluziile noastre prezentate în cauza Essent Belgium, citată anterior(34), potrivit unei jurisprudențe bine stabilite, constituie o măsură cu efect echivalent unor restricții cantitative în sensul articolului 34 TFUE orice reglementare comercială a statelor membre susceptibilă să constituie, în mod direct sau indirect, efectiv sau potențial, un obstacol în calea comerțului în cadrul Uniunii.
75. Restricția poate rezulta nu numai dintr‑o penalizare a produselor importate în raport cu produsele naționale, ci și, în sens invers, dintr‑un avantaj acordat producției naționale în raport cu mărfurile importate(35) sau chiar dintr‑o reglementare care, deși nu a rezervat un avantaj numai pentru produsele naționale, impune condiții suplimentare pentru acordarea acestuia produselor importate(36) .
76. Sistemul suedez de certificate verzi, deși nu interzice importul de energie electrică, determină în mod incontestabil un avantaj economic care poate favoriza producătorii de energie electrică verde situați în Suedia în raport cu producătorii situați în alte state membre, întrucât, în timp ce primii beneficiază de venituri suplimentare obținute din vânzarea de certificate verzi, care acționează ca o primă pentru producție, ceilalți sunt remunerați numai prin vânzarea de energie electrică verde.
77. Imposibilitatea producătorilor de energie electrică situați în alte state membre de a beneficia de sistemul de certificate verzi atunci când exportă energia electrică verde constituie, în consecință, o restricție discriminatorie privind libera circulație a mărfurilor, interzisă de articolul 34 TFUE.
78. Totuși, trebuie să se analizeze dacă această restricție poate fi justificată.
3. Justificarea obstacolului în calea liberei circulații a mărfurilor
79. Pentru motivele pe care le‑am arătat în cauza Essent Belgium, citată anterior, și asupra cărora apreciem că este inutil să revenim, considerăm că o reglementare națională care constituie o măsură cu efect echivalent unor restricții cantitative poate fi justificată de obiectivul privind protecția mediului, chiar dacă ar fi discriminatorie, cu condiția însă de a fi supusă, în acest caz, unui test de proporționalitate deosebit de riguros, pe care l‑am calificat drept „întărit”.
80. Prin urmare, este necesar să se verifice dacă reglementarea națională în discuție în litigiul principal este adecvată pentru a garanta realizarea obiectivului de protecție a mediului și nu depășește ceea ce este necesar pentru ca acest obiectiv să fie atins.
81. Energimyndigheten, precum și toate guvernele care au depus observații se referă la Hotărârea PreussenElektra(37), susținând că justificările reținute în această hotărâre s‑ar aplica de asemenea reglementării în discuție în litigiul principal.
82. Nu împărtășim această opinie și considerăm că evoluția cadrului normativ ne obligă să revedem termenii discuției.
83. Două împrejurări noi ne rețin în mod deosebit atenția, și anume liberalizarea pieței energiei electrice și instituirea unui sistem de recunoaștere reciprocă a garanțiilor de origine.
84. În primul rând, Uniunea este angajată încă din anul 1999 într‑o dinamică de liberalizare progresivă a pieței interne a energiei, care se manifestă prin adoptarea unui nou cadru de reglementare, intitulat „al treilea pachet «energie»”. Constituit în special din Regulamentul (CE) nr. 714/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 iulie 2009 privind condițiile de acces la rețea pentru schimburile transfrontaliere de energie electrică și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1228/2003(38) și din Directiva 2009/72/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 iulie 2009 privind normele comune pentru piața internă a energiei electrice și de abrogare a Directivei 2003/54/CE(39), cadrul amintit instituie o concurență între producătorii de energie electrică și intensifică schimburile transfrontaliere de energie electrică, prin favorizarea interconexiunilor rețelelor.
85. Este necesar să se observe că, spre deosebire de Directiva 96/92/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 19 decembrie 1996 privind normele comune pentru piața internă de energie electrică(40), care constituia numai „o nouă etapă a liberalizării pieței energiei electrice [care lasă] să mai existe obstacole în calea schimburilor de energie electrică dintre statele membre”(41), Directiva 2009/72, astfel cum rezultă din considerentul (62) al acesteia, are drept obiectiv crearea unei piețe interne a energiei electrice pe deplin operaționale, care să permită vânzarea energiei electrice în condiții identice grație unei rețele interconectate.
86. Trebuie să se sublinieze de asemenea că, astfel cum confirmă Concluziile Consiliului European din 4 februarie 2011(42), precum și cele ale Consiliului European din 18 și 19 octombrie 2012(43), statele membre au convenit să realizeze piața internă a energiei electrice până în anul 2014, pentru a permite libera circulație a acesteia. Astfel, contrar susținerilor guvernului german, realizarea pieței interne a energiei electrice până în anul 2014 constituie nu numai o ambiție proprie Comisiei, ci și o „necesitate”(44) și un obiectiv al Uniunii.
87. Trebuie să se constate, în plus, că integrarea energiilor verzi în piața internă a energiei electrice constituie unul dintre obiectivele majore ale Directivei 2009/28, care urmărește în special să dezvolte interconexiunea rețelelor electrice ale statelor membre pentru a dezvolta schimburile transfrontaliere de energie electrică verde, care este prin natura sa intermitentă, asigurând producătorilor de energie electrică verde un acces prioritar sau garantat la rețelele de transport și de distribuție(45) .
88. În al doilea rând, justificarea întemeiată pe imposibilitatea de a stabili originea verde a energiei electrice produse într‑un alt stat membru nu mai poate fi invocată în mod valabil de la instituirea, prin Directiva 2001/77, a unor „garanții de origine” destinate tocmai să dovedească faptul că energia electrică vândută este produsă din surse de energie regenerabile.
89. În această privință, s‑ar putea obiecta că garanțiile de origine sunt concepute, în Directiva 2009/28, exclusiv ca instrumente de probă care permit unui furnizor să demonstreze clienților săi că mixul său energetic conține o pondere sau o cantitate determinată de energie verde(46), că acestea nu îndeplinesc nicio funcție pentru realizarea obiectivelor naționale obligatorii(47) și nu conferă ca atare dreptul de a beneficia de schemele naționale de sprijin(48) .
90. Totuși, această obiecție ne pare irelevantă în raport cu motivul reținut de Curte, întemeiat exclusiv pe lipsa unui instrument de probă care să permită stabilirea originii energiei electrice produse. În plus, respectiva obiecție echivalează cu a încerca să se justifice încălcarea normelor Tratatului FUE referitoare la libera circulație a mărfurilor prin enunțarea unei norme de rang inferior.
91. În definitiv, considerăm că dubla evoluție pe care a cunoscut‑o cadrul de reglementare a schimburilor de energie electrică, caracterizată printr‑o dinamică de liberalizare și de recunoaștere reciprocă, face dificilă menținerea jurisprudenței rezultate din Hotărârea PreussenElektra, citată anterior, chiar dacă subscriem fără rezerve la afirmația potrivit căreia utilizarea energiilor verzi, pe care urmăresc să o promoveze schemele naționale de sprijin, contribuie la protecția mediului, în special prin reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră(49) .
92. Avem însă mai multe dubii în ceea ce privește afirmația potrivit căreia posibilitatea ca un producător de energie electrică verde situat într‑un stat membru să beneficieze de schema de sprijin aplicată de un alt stat membru ar fi în mod necesar contrară acestui obiectiv. În această privință, apreciem că continuă să existe o anumită confuzie între finalitățile schemelor de sprijin în general și cele ale restricțiilor teritoriale în special.
93. Această problemă necesită o examinare atentă, întrucât, dacă este ușor să admitem că sistemele de certificate verzi contribuie la protecția mediului prin stimularea producției de energie verde, este, în schimb, oarecum paradoxal să se considere că încurajarea importului de energie electrică verde care provine din alt stat membru ar putea aduce atingere protecției mediului.
94. Prin urmare, ne pare important să examinăm mai precis fiecare dintre justificările care sunt evocate pentru a explica refuzul de a admite luarea în considerare, în cadrul schemelor naționale de sprijin, a producției de energie electrică verde care provine din alte state membre.
95. Deși în cazul acestora se invocă la modul general protecția mediului, justificările menționate sunt, în realitate, de o natură foarte diferită. De asemenea, pentru a determina ponderea respectivă a acestora, trebuie să se revină, pentru a le respinge, asupra fiecăruia dintre principalele argumente dezvoltate de Energimyndigheten și de guvernele care au prezentat observații(50) .
96. Primul argument se întemeiază pe necesitatea de a garanta buna funcționare a schemelor de sprijin și de a nu aduce atingere capacității statelor membre de a‑și atinge obiectivele naționale de creștere a producției de energie electrică verde, ceea ce ar presupune ca acestea să poată controla efectele și costurile schemelor proprii de sprijin în funcție de potențialele lor.
97. Acest prim argument nu reușește să ne convingă, întrucât riscul de destabilizare a sistemelor naționale de certificate verzi în cazul deschiderii către producătorii situați în alte state membre nu ne pare demonstrat.
98. Pe lângă faptul că obstacolele tehnice care persistă în calea comerțului transfrontalier de energie electrică, legate în special de dificultățile de acces la rețele și de lipsa interconectărilor, limitează, în proporții, desigur, variabile în funcție de statele membre în cauză, riscurile unui aflux neașteptat și masiv de producători de energie electrică verde din străinătate, schemele de sprijin sunt însoțite în general de mecanisme de reglementare care ar putea permite, dacă este cazul, remedierea riscului de reducere a prețului certificatelor verzi în cazul creșterii numărului de certificate aflate în circulație ca rezultat al eliberării acestora pentru producători din străinătate. Într‑un sistem precum cel în discuție în litigiul principal, care se întemeiază pe instituirea unor cote evolutive impuse furnizorilor și anumitor utilizatori, creșterea numărului de certificate pe piața certificatelor verzi ar putea fi compensată astfel printr‑o creștere corelativă a cerințelor privind cotele, ceea ce nu ar putea fi decât o măsură pozitivă.
99. Al doilea argument se întemeiază pe faptul că schimburile transfrontaliere de energie electrică verde ar impune încheierea prealabilă a unui acord de cooperare între statele membre în cauză pentru a soluționa diverse chestiuni, referitoare printre altele la condițiile de emitere a certificatelor verzi, la coordonarea informațiilor și la desemnarea autorităților însărcinate cu autorizarea instalațiilor.
100. Nici acest argument nu ne convinge.
101. Pe de o parte, astfel cum recunoaște guvernul german, mecanismele de cooperare între statele membre prevăzute de Directiva 2009/28 nu au drept obiect garantarea accesului la schemele naționale de sprijin pentru energia electrică verde produsă în străinătate, ci pe acela de a permite statelor membre să își atingă obiectivele naționale globale cu ajutorul altor state membre. În opinia noastră, departe de a interzice semnarea unor acorduri de cooperare, deschiderea accesului la schemele naționale de sprijin pentru instalațiile situate în străinătate o poate, dimpotrivă, favoriza, stimulând statele membre să își coordoneze schemele de sprijin.
102. Pe de altă parte, ne pare semnificativ că, în timp ce printre obiectivele Directivei 2009/28 figurează dezvoltarea schimburilor de energie verde între statele membre, un singur acord de cooperare a fost încheiat de la intrarea în vigoare a acesteia, cel semnat între Regatul Suediei și Regatul Norvegiei la 29 iunie 2011. Observăm cu interes de altfel că, în Comunicarea din 5 noiembrie 2013 intitulată „Realizarea pieței interne a energiei electrice și utilizarea eficientă a intervenției publice”(51), Comisia, care declară că regretă că mecanismele de cooperare nu au fost utilizate, cu excepția acestui acord, arată că dezvoltarea energiilor verzi în cadrul schemelor de sprijin transfrontaliere „poate reduce costurile de asigurare a conformității cu Directiva 2009/28[...] [și] contribui la eliminarea eventualelor denaturări ale pieței interne care rezultă din diferitele abordări naționale ”(52) .
103. Al treilea argument se referă la faptul că interzicerea restricțiilor teritoriale ar face ca statele membre să piardă controlul cu privire la compoziția mixului lor energetic.
104. Acest argument nu ne pare mai întemeiat decât precedentele argumente. Deși rezultă din articolul 194 alineatul (2) al doilea paragraf TFUE că politica Uniunii în domeniul energiei urmărește să respecte libertatea alegerii mixului energetic național, fără a aduce atingere articolului 192 alineatul (2) litera (c) TFUE(53), această alegere a politicii energetice poate fi totuși afectată de măsurile adoptate de Uniune în cadrul politicii sale în domeniul mediului, astfel cum dovedește Directiva 2009/28 însăși, care, impunând fiecărui stat membru obiective obligatorii pentru consumul de energie verde, influențează în mod necesar compoziția mixului lor energetic.
105. Al patrulea argument este întemeiat pe faptul că producătorii de energie electrică verde situați în alte state membre ar putea alege schema care li s‑ar părea cea mai favorabilă, ceea ce ar deschide calea unor ajutoare „à la carte”, sau ar putea chiar să obțină ajutor din partea a două scheme naționale.
106. Considerăm totuși că posibilitatea oferită statelor membre de a‑și coordona schemele de sprijin cu ajutorul diferitor mecanisme de cooperare prevăzute de Directiva 2009/28 este de natură să răspundă acestei obiecții.
107. Al cincilea argument invocat în susținerea restricțiilor teritoriale este că deschiderea schemelor de sprijin către producțiile din străinătate ar avea drept consecință că consumatorul național ar fi determinat să finanțeze instalațiile de producție de energie electrică verde situate în alte state membre. Ne întrebăm însă cum acest argument, invocat de Energimyndigheten în cadrul ședinței, s‑ar putea încadra în obiectivul de protecție a mediului, care justifică, dimpotrivă, faptul că, prin intermediul schemelor naționale de sprijin, consumatorii dintr‑un stat membru finanțează mai degrabă energia verde importată dintr‑un stat membru decât energia de origine fosilă națională.
108. În cele din urmă, considerăm că niciunul dintre argumentele invocate nu permite să se demonstreze că restricțiile teritoriale precum cele în discuție în litigiul principal sunt de natură să garanteze realizarea obiectivului de protecție a mediului.
109. În această privință, este important să subliniem că printre cele patru componente ale politicii Uniunii în domeniul mediului, prevăzute la articolul 191 alineatul (1) TFUE, figurează „utilizarea prudentă și rațională
a resurselor naturale”(54) . Or, dezvoltarea schimburilor transfrontaliere de energie electrică verde care ar rezulta din deschiderea schemelor naționale de sprijin către producțiile din străinătate ar contribui la realizarea acestui obiectiv, permițând o repartizare optimă a producției între statele membre în funcție de potențialul fiecăruia dintre acestea.
110. În consecință, considerăm că restricțiile teritoriale precum cele în discuție în litigiul principal nu sunt conforme cu principiul liberei circulații a mărfurilor.
111. Întrucât Directiva 2009/38 nu ne pare că ar putea fi interpretată în alt sens decât ca autor izând astfel de restricții, considerăm că directiva menționată trebuie să fie invalidată cu privire la acest aspect.
112. Mai trebuie să se stabilească efectele în timp ale acestei invalidări.
113. Întrucât trimiterea preliminară în aprecierea validității și acțiunea în anulare constituie două modalități complementare ale controlului de legalitate, Curtea stabilește efectele unei declarații de nevaliditate raționând prin analogie cu hotărârile de anulare, pentru care efectele în timp sunt precizate la articolul 264 TFUE.
114. În consecință, în conformitate cu articolul 264 primul paragraf TFUE, o declarație de nevaliditate are, în principiu, același efect retroactiv ca o anulare.
115. Cu toate acestea, întemeindu‑se pe derogarea prevăzută la articolul 264 al doilea paragraf TFUE, Curtea admite că se poate deroga cu titlu excepțional de la principiul efectului retroactiv al declarației de nevaliditate atunci când considerente imperative justifică acest lucru.
116. Astfel, prin trei hotărâri din 15 octombrie 1980, Providence agricole de la Champagne(55), Maïseries de Beauce(56) și Roquette Frères, citată anterior, Curtea a considerat, după ce a constatat nevaliditatea regulamentelor contestate, că această invalidare nu permitea să se repună în discuție perceperea sau plata sumelor compensatorii monetare efectuate de autoritățile naționale pe baza acestor regulamente în perioada anterioară pronunțării hotărârii sale.
117. Ulterior, Curtea a utilizat în mai multe rânduri posibilitatea de a limita efectele în timp ale constatării nevalidității unui act al Uniunii atunci când considerente imperative de securitate juridică ce privesc toate interesele în discuție au impus acest lucru(57) .
118. Pentru a decide o asemenea limitare, Curtea ia în considerare, pe de o parte, buna‑credință a mediilor interesate și, pe de altă parte, problemele grave pe care hotărârile sale le‑ar putea determina în privința situațiilor juridice constituite.
119. Considerăm că punerea în aplicare a posibilității de ajustare a efectelor în timp ale declarațiilor de nevaliditate se justifică în cauza principală, care se prezintă în condiții speciale.
120. Astfel, dezvoltarea energiilor verzi presupune investiții costisitoare și pe termen lung. Or, modificări retroactive ale schemelor de sprijin ar putea genera o criză de încredere a investitorilor și reducerea investițiilor în acest sector, în special în tehnologiile cele mai noi.
121. În aceste condiții, propunem în mod concret ca Curtea să amâne timp de 24 de luni efectele hotărârii sale începând de la pronunțarea acesteia, pentru ca modificările care se impun să poată fi aduse Directivei 2009/28.
C – Cu privire la a patra întrebare
122. Prin intermediul celei de a patra întrebări, instanța de trimitere ridică, în esență, problema dacă faptul că restrângerea domeniului de aplicare al unei scheme de sprijin precum cea în discuție în litigiul principal doar la producătorii naționali nu este înscrisă în mod expres în legea națională are o incidență asupra răspunsurilor la întrebările anterioare.
123. Decizia de trimitere menționează în mod expres că, deși această limitare „nu figurează în textul legii, ci în lucrările pregătitoare”(58), „[î]n temeiul dreptului suedez, este [...] imposibil să se autorizeze accesul la sistemul de certificate [verzi] pentru instalații de producție de energie electrică [verde] situate în afara frontierelor”(59) .
124. Instanța de trimitere, singura competentă să identifice dreptul național și să îl interpreteze, consideră, așadar, întemeindu‑se pe lucrările pregătitoare ale legii, că restricția teritorială reflectă situația dreptului pozitiv național. De altfel, dacă nu aceasta ar fi situația, primele sale trei întrebări ar prezenta un caracter ipotetic.
125. Prin intermediul ultimei întrebări, aceasta urmărește deci să obțină de fapt o validare a metodei de interpretare teleologică pe care a utilizat‑o pentru a stabili conținutul propriului drept pozitiv.
126. Or, Curtea, care nu este competentă, în cadrul misiunii care îi este încredințată prin articolul 267 TFUE, să se pronunțe cu privire la interpretarea legislației naționale(60), nu poate controla metoda de interpretare a acestei legi reținută de instanța națională.
127. În consecință, considerăm că nu este necesar să se răspundă la această întrebare, care nu ține de competența Curții.
V – Concluzie
128. Având în vedere considerațiile care precedă, apreciem că trebuie să se răspundă la întrebările adresate de förvaltningsrätten i Linköping după cum urmează:
„1) Articolul 2 al doilea paragraf litera (k) și articolul 3 alineatul (3) din Directiva 2009/28/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 aprilie 2009 privind promovarea utilizării energiei din surse regenerabile, de modificare și ulterior de abrogare a Directivelor 2001/77/CE și 2003/30/CE trebuie interpretate în sensul că:
– constituie o schemă de sprijin în sensul Directivei 2009/28 o reglementare națională care acordă producătorilor de energie electrică produsă din surse de energie regenerabile certificate verzi pe care furnizorii de energie electrică și anumiți utilizatori trebuie să le cumpere în mod obligatoriu într‑o anumită cotă, în funcție de cantitatea totală de energie electrică pe care o livrează sau o consumă;
– Directiva 2009/28 permite statelor membre, atunci când instituie astfel de sisteme, să acorde certificate verzi doar instalațiilor de producție de energie electrică din surse de energie regenerabile situate pe teritoriul lor.
2) Articolul 34 TFUE se opune unei reglementări naționale care acordă producătorilor de energie electrică produsă din surse de energie regenerabile certificate verzi pe care furnizorii de energie electrică și anumiți utilizatori trebuie să le cumpere în mod obligatoriu într‑o anumită cotă, în funcție de cantitatea totală de energie electrică pe care o livrează sau o consumă, în măsura în care această reglementare exclude din cadrul schemei de sprijin producătorii ale căror instalații sunt situate pe teritoriul altui stat membru.
3) Articolul 3 alineatul (3) din Directiva 2009/28 este nevalid în măsura în care conferă statelor membre posibilitatea de a interzice sau de a restrânge accesul la schemele lor de sprijin pentru producătorii ale căror instalații de producție de energie electrică din surse de energie regenerabile sunt situate în alt stat membru.
4) Această invaliditate va produce efecte după doi ani de la pronunțarea hotărârii.”
(1) .
(2)  – Pentru simplificarea limbajului, vom califica această energie drept „energie verde”.
(3)  – JO L 283, p. 33, Ediție specială, 12/vol. 2, p. 36.
(4)  – JO L 140, p. 16.
(5)  – Denumită în continuare „energie electrică verde”.
(6)  – Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2003 privind normele comune pentru piața internă de energie electrică și de abrogare a Directivei 96/92/CE (JO L 176, p. 37, rectificare în JO 2004, L 16, p. 74, Ediție specială, 12/vol. 2, p. 61).
(7)  – Denumită în continuare „legea din 2003”.
(8)  – Denumită în continuare „legea din 2011”.
(9)  – Directiva 2009/28 a fost integrată în Acordul privind Spațiul Economic European din 2 mai 1992 (JO 1994, L 1, p. 3, Ediție specială, 11/vol. 53, p. 4), astfel cum a fost adaptat prin protocolul privind adaptarea acestui acord (JO 1994, L 1, p. 572), prin Decizia nr. 162/2011 a Comitetului mixt al SEE din 19 decembrie 2011 de modificare a anexei IV (Energie) la Acordul privind SEE (JO 2012, L 76, p. 49, rectificare în JO 2012, L 247, p. 16).
(10)  – Denumită în continuare „Ålands Vindkraft”.
(11)  – Aceste scheme sunt de asemenea menționate în cadrul ultimei teze a considerentului (52) al Directivei 2009/28.
(12)  – Guvernul suedez se referă la punctul 3.1, p. 8, din documentul de lucru al serviciilor Comisiei care însoțește Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, către Consiliu, către Comitetul Economic și Social European și către Comitetul Regiunilor – Energii regenerabile: un actor de prim plan pe piața europeană a energiei [SWD(2012) 164 final]. Acest document este disponibil numai în limba engleză.
(13)  – A se vedea considerentul (36) al directivei menționate.
(14)  – Idem .
(15)  – Considerentul (25) al Directivei 2009/28.
(16)  – Articolul 6 din această directivă.
(17)  – Articolul 7 din directiva menționată. Aceasta din urmă permite de asemenea proiectele comune dintre statele membre și țările terțe (articolul 9 din aceasta).
(18)  – Articolul 11 din Directiva 2009/28.
(19)  – Considerentul (25) a șasea teză al acestei directive.
(20)  – Articolul 15 alineatul (9) din directiva menționată.
(21)  – A se vedea în acest sens considerentul (56) al Directivei 2009/28, în care se afirmă că „[g]aranțiile de origine nu implică în sine dreptul de a beneficia de schemele naționale de sprijin” („[l]es garanties d’origine ne conféreraient pas, par elles‑mêmes, le droit de bénéficier de régimes d’aide nationaux”). Dacă utilizarea condiționalului, în versiunea în limba franceză, ridică semne de întrebare, în măsura în care pare să excludă orice certitudine, trebuie să se constate totuși că alte versiuni lingvistice utilizează indicativul prezent [a se vedea printre altele versiunile în limbile germană („Herkunftsnachweise begründen nicht an sich ein Recht auf Inanspruchnahme nationaler Förderregelungen”), engleză („Guarantees of origin do not by themselves confer a right to benefit from national support schemes”) și spaniolă („Las garantías de origen no confieren de por sí el derecho a acogerse a sistemas de apoyo nacionales”)].
(22)  – A se vedea titlul articolului 3 din această directivă.
(23)  – A se vedea punctele 107-109 din Concluziile noastre prezentate în cauza Essent Belgium, citată anterior.
(24)  – Articolul 5 alineatul (3) primul paragraf din această directivă.
(25)  – Energimyndigheten se referă la punctul 53 din Hotărârea din 14 decembrie 2004, Radlberger Getränkegesellschaft și S. Spitz (C‑309/02, Rec., p. I‑11763).
(26)  – A se vedea cel mai recent Hotărârea din 14 martie 2013, Comisia/Franța (C‑216/11, punctul 27 și jurisprudența citată).
(27)  – A se vedea printre altele Hotărârea din 26 iunie 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone și alții (C‑305/05, Rep., p. I‑5305, punctul 28). A se vedea de asemenea Hotărârea din 7 martie 2013, Efir (C‑19/12, punctul 34).
(28)  – Hotărârea din 12 iulie 2012, Association Kokopelli (C‑59/11, punctul 80 și jurisprudența citată). A se vedea prin analogie, în ceea ce privește libera prestare a serviciilor, Hotărârea din 26 octombrie 2010, Schmelz (C‑97/09, Rep., p. I‑10465, punctul 50).
(29)  – Hotărârea din 29 februarie 1984, Rewe‑Zentrale (37/83, Rec., p. 1229, punctul 18).
(30)  – Hotărârea din 1 decembrie 1965, Schwarze (16/65, Rec., p. 1081, 1094).
(31)  – A se vedea printre altele Hotărârea din 3 februarie 1977, Strehl (62/76, Rec., p. 211, punctele 10-17), Hotărârea din 15 octombrie 1980, Roquette Frères (145/79, Rec., p. 2917, punctul 6), și Hotărârea din 4 octombrie 2007, Schutzverband der Spirituosen‑Industrie (C‑457/05, Rep., p. I‑8075, punctele 32-39).
(32)  – A se vedea de exemplu Hotărârea din 27 noiembrie 2012, Pringle (C‑370/12, punctul 85 și jurisprudența citată).
(33)  – A se vedea p. 28 penultimul paragraf din aceste observații, în versiunea lor în limba franceză.
(34)  – Punctul 78.
(35)  – A se vedea printre altele Hotărârea din 5 iunie 1986, Comisia/Italia (103/84, Rec., p. 1759), în care se califică drept măsură cu efect echivalent unei restricții cantitative un ajutor financiar acordat întreprinderilor de transport public cu condiția ca acestea să cumpere vehicule de producție națională.
(36)  – Hotărârea din 6 octombrie 2011, Bonnarde (C‑443/10, Rep., p. I‑9327), referitoare la reglementarea franceză care condiționează acordarea unui bonus ecologic de aplicarea mențiunii „vehicul demonstrativ” pe primul certificat de înmatriculare a unui autovehicul demonstrativ importat.
(37)  – Hotărârea din 13 martie 2001 (C‑379/98, Rec., p. I‑2099).
(38)  – JO L 211, p. 15.
(39)  – JO L 211, p. 55.
(40)  – JO 1997, L 27, p. 20.
(41)  – Hotărârea PreussenElektra, citată anterior (punctul 78).
(42)  – Documentul EUCO 2/1/11.
(43)  – Documentul EUCO 156/12.
(44)  – A se vedea punctul 2 litera c) din Concluziile Consiliului European din 18 și 19 octombrie 2012.
(45)  – Articolul 16 alineatul (2) litera (b) din această directivă.
(46)  – Articolul 15 alineatul (7) din această directivă.
(47)  – Articolul 15 alineatul (2) al patrulea paragraf din directiva menționată.
(48)  – Considerentul (56) al Directivei 2009/28. A se vedea de asemenea punctul 20 din prezentele concluzii.
(49)  – A se vedea Hotărârea PreussenElektra, citată anterior (punctul 73).
(50)  – În ceea ce privește argumentele întemeiate, pe de o parte, pe principiul remedierii, cu prioritate la sursă, a daunelor provocate mediului și, pe de altă parte, pe securitatea aprovizionării energetice, facem trimitere la punctele 105 și 106 din Concluziile noastre prezentate în cauza Essent Belgium, citată anterior.
(51)  – C(2013) 7243 final.
(52)  – A se vedea p. 18 și 19.
(53)  – Această din urmă dispoziție împuternicește Uniunea să adopte, în cadrul politicii în domeniul mediului, „măsurile care aduc atingere în mod semnificativ opțiunii unui stat membru între diferite surse de energie și structura generală a alimentării sale cu energie”.
(54)  – Sublinierea noastră.
(55)  – 4/79, Rec., p. 2823.
(56)  – 109/79, Rec., p. 2883.
(57)  – A se vedea Hotărârea din 8 noiembrie 2001, Silos (C‑228/99, Rec., p. I‑8401, punctele 35 și 36), Hotărârea din 22 decembrie 2008, Régie Networks (C‑333/07, Rep., p. I‑10807, punctele 121 și 122), și Hotărârea din 9 noiembrie 2010, Volker und Markus Schecke și Eifert (C‑92/09 și C‑93/09, Rep., p. I‑11063, punctele 93 și 94).
(58)  – A se vedea punctul 46 din decizia de trimitere.
(59)  – Idem . A se vedea de asemenea punctul 24 din decizia de trimitere, în care se menționează că „nici noul text de lege nu permite să se elibereze certificate [verzi] reclamantei din litigiul principal în lipsa unui acord de cooperare cu Republica Finlanda”, precum și punctul 23 din această decizie, în care se explică conținutul lucrărilor pregătitoare.
(60)  – A se vedea printre altele Hotărârea din 16 iunie 2011, Logstor ROR Polska (C‑212/10, Rep., p. I‑5453, punctul 30).