61989C0366
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. DARMON
van 3 februari 1993 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
Bij arrest van 17 december 1981 (
1
) heeft het Hof vastgesteld, dat de Italiaanse Republiek de krachtens het Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door niet binnen de gestelde termijn de maatregelen te treffen die nodig waren om zich te voegen naar een serie richtlijnen op het stuk van milieubescherming, waaronder richtlijn 75/439/EEG van de Raad van 16 juni 1975 inzake de verwijdering van afgewerkte olie (
2
) (hierna: „richtlijn”).
2.
In haar inleidend verzoekschrift van 28 november 1989 maakt de Commissie, ditmaal op grond van artikel 171 van het Verdrag, een nieuw beroep uit hoofde van niet-nakoming aanhangig, omdat de betrokken Lid-Staat volgens haar nog steeds niet alle maatregelen heeft getroffen die nodig zijn voor de volledige uitvoering van de richtlijn, daarbij de artikelen 4, 6, 12 en 15 daarvan gedeeltelijk buiten toepassing latende. Bovendien zou de door Italië ingevoerde regeling in strijd zijn met artikel 34 van het Verdrag.
3.
Ter verwezenlijking van een tweeledig doel beoogt de richtlijn enerzijds evenwichtige concurrentievoorwaarden op het gebied van de verwijdering van afgewerkte olie in te stellen, en anderzijds het milieu te beschermen tegen de schadelijke uitwerkingen veroorzaakt door lozing, storting of behandeling daarvan. (
3
)
4.
Na het eerdergenoemde arrest is in Italië decreet nr. 691 van 23 augustus 1982 (
4
) (hierna: „DPR nr. 691”) vastgesteld, dat de omzetting van de richtlijn beoogt te verzekeren.
5.
Bij haar aanmaningsbrief van 13 november 1986 deelde de Commissie de Italiaanse regering mede, dat zij van oordeel was dat dit decreet niet volledig voldeed aan de vereisten van de richtlijn en bovendien de intracommunautaire handel belemmerde.
6.
De Italiaanse regering antwoordde haar op 16 maart 1987, dat het decreet evenals de andere wettelijke maatregelen die ter zake reeds bestonden of in voorbereiding waren, de overeenstemming van de Italiaanse regeling zowel met de normen van het Verdrag als met de vereisten van de richtlijn verzekerden.
7.
In een met redenen omkleed advies van 15 juni 1988 handhaafde de Commissie haar oordeel.
8.
Italië betwistte dat wederom in een brief van 22 december 1988.
9.
Ter terechtzitting, dat wil zeggen drie jaar na de instelling van het beroep — de zitting is herhaaldelijk uitgesteld met het oog op een eventuele intrekking van het beroep — heeft de Commissie verklaard, dat zij haar grieven beperkte tot de niet-nakoming van de artikelen 6, 12 en 15 van de richtlijn. Het is daarom niet meer nodig de andere oorspronkelijk geformuleerde grieven te onderzoeken.
10.
Ik moge aanstonds opmerken, dat het decreet van 27 januari 1992 (
5
) betreffende de uitvoering van de richtlijnen 75/439/EEG en 87/101/EEG (
6
) inzake de verwijdering van afgewerkte olie, in casu niet met succes kan worden ingeroepen, ook al heeft het ertoe geleid, dat de Commissie van enige grieven heeft afgezien. Het Hof heeft zich immers steeds doen leiden door het beginsel, dat zijn onderzoek zich moet beperken tot de bepalingen die van toepassing waren op de datum van instelling van het beroep. Het Hof kan derhalve geen rekening houden met wettelijke bepalingen die daarna zijn vastgesteld. (
7
)
11.
Bijgevolg dient te worden onderzocht, of Italië op de datum van indiening van het verzoekschrift al dan niet de nodige maatregelen had genomen om zich volledig te voegen naar de artikelen 6, 12 en 15 van de richtlijn.
12.
Om met artikel 15 te beginnen, dit bepaalt:
„Elke Lid-Staat stelt de Commissie op gezette tijden op de hoogte van zijn technische kennis alsmede van de ervaring en resultaten voortvloeiende uit de toepassing van de bepalingen die krachtens de onderhavige richtlijn zijn vastgesteld.
De Commissie doet een opgave van al deze gegevens aan de Lid-Staten toekomen.”
13.
De Commissie verwijt de verwerende Lid-Staat niet aan deze mededelingsplicht te hebben voldaan.
14.
Italië bestrijdt dit niet. Antwoorden op de vragenlijst die door de Commissie is opgesteld en aan alle Lid-Staten is toegezonden in het kader van een algemene actie met betrekking tot de omzetting van de richtlijn, is immers niet hetzelfde als het op opgezette tijden toezenden van inlichtingen over de verkregen ervaring of de toegepaste methodes op het stuk van de verwijdering van afgewerkte olie. (
8
)
15.
Op dit punt staat de niet-nakoming dus vast.
16.
Vervolgens de artikelen 6 en 12 van de richtlijn, die ik te zamen zal onderzoeken.
17.
Artikel 6 legt aan alle bedrijven die zich bezighouden met de verwijdering van afgewerkte olie, de verplichting op een vergunning te verkrijgen. Daartoe moeten die ondernemingen voldoen aan de door de stand van de techniek vereiste voorwaarden. De vergunning wordt voor zover nodig verleend na onderzoek van de installaties van de onderneming.
18.
Artikel 12 stelt een stelsel van periodieke controle in van de „in artikel 6 bedoelde bedrijven (...) in het bijzonder wat de inachtneming van de vergunningsvoorwaarden betreft”.
19.
In het arrest ADBHU (
9
) heeft het Hof de opzet van deze twee artikelen duidelijk omschreven waar het overwoog, dat
„de richtlijn de Lid-Staten verplicht om alle vormen van verwijdering van afgewerkte olie, die schadelijke gevolgen zouden hebben voor het milieu, te verbieden. Te dien einde verplicht de richtlijn de Lid-Staten om een doeltreffend systeem van erkenning vooraf en controle achteraf in te voeren.” (
10
)
20.
Deze verplichtingen van vergunning en controle hebben betrekking op de bedrijven die belast zijn met de verwijdering van afgewerkte olie. Die verwijdering kan op twee manieren worden bewerkstelligd: hetzij vernietiging zonder meer, hetzij een regeneratie (
11
) welke hergebruik mogelijk maakt. De richtlijn geeft aan deze laatste methode de voorkeur. (
12
)
21.
Ik wil deze twee methodes successievelijk bezien en nagaan of de Lid-Staat zich heeft gekweten van zijn verplichtingen betreffende de vergunning en de controle van ondernemingen die afgewerkte olie regenereren, enerzijds en van die welke olie door middel van verbranding verwijderen, anderzijds.
22.
Met betrekking tot ondernemingen die afgewerkte olie regenereren, merkt de Commissie op, dat DPR nr. 691 geen enkel voorschrift bevat voor de vergunningsprocedure en evenmin voor de controleprocedure.
23.
In haar eerste reacties op de aanmaningsbrief en het met redenen omkleed advies stelt Italië allereerst, dat artikel 20 van wet nr. 615 van 13 juli 1966 betreffende luchtverontreiniging (
13
) aan een regionaal comité de mogelijkheid verschaft tot „onderzoeken in de industriële bedrijven zelf”, om er vervolgens op te wijzen, dat de artikelen 4 en 6 van besluitwet nr. 1741 van 2 november 1933 (
14
) in ieder geval aan de vereisten van de artikelen 6 en 12 van de richtlijn voldoen.
24.
In zijn verweerschrift voegt de Lid-Staat hieraan toe, dat het vooronderzoek met betrekking tot de voorwaarden die door de stand van de techniek worden vereist, een verplichting is die al tot de administratieve praktijk behoort, omdat het geacht wordt deel uit te maken „van de regels van behoorlijk bestuur van de instantie die belast is met het verlenen van de vergunning”. (
15
)
25.
Het kan zeker niet worden betwist, dat de volledige uitvoering van een richtlijn kan worden verwezenlijkt wanneer de Lid-Staat in zijn nationale rechtsorde over bepalingen beschikt die tot het gewenste resultaat leiden, ook al zouden deze bepalingen verspreid zijn over meerdere wetten. Alsdan is het niet nodig dat deze Lid-Staat speciale maatregelen neemt. Nochtans is het nodig dat de richtlijn in haar geheel wordt uitgevoerd, waarbij moet worden opgemerkt dat circulaires van de overheid, en nog minder eenvoudige administratieve praktijken, als voldoende omzettingsbepalingen kunnen worden beschouwd. (
16
)
26.
Welnu, uit het vrijblijvend en onvolledig karakter van de bepalingen waarop Italië zich beroept, blijkt duidelijk dat deze onvoldoende beantwoorden aan de vereisten van de richtlijn. Immers, de wet van 13 juli 1966 betreft slechts luchtverontreiniging, terwijl de richtlijn de veel verdergaande strekking heeft water en bodem te beschermen, en de verwezenlijking van de controle waarin die wet voorziet, staat evenmin vast, omdat zij afhangt van de discretionaire opvatting van een regionaal comité. De bepalingen van de besluitwet van 1933 blijken eveneens in tweeërlei opzicht tekort te schieten. Enerzijds stellen zij de verlening van de vergunning niet afhankelijk van de omstandigheid dat bij de onderneming wordt voldaan aan „voorwaarden die door de stand van de techniek worden vereist”. Nog minder verplichten zij tot een controle achteraf van de installaties.
27.
Zeker, artikel 4 van de besluitwet verplicht „iedereen die voornemens is aardolicprodukten en residuen afkomstig van raffinage van die oliën te verwerken, te zuiveren of op welke wijze dan ook te behandelen”, tot het aanvragen van een „concessie”. Maar de verlening daarvan is niet afhankelijk gesteld van de in de richtlijn vervatte voorafgaande onderzoeken. Artikel 6 van de besluitwet zou de indruk kunnen wekken relevanter te zijn, want het schrijft „een voortdurende controle, in technisch en fiscaal opzicht” voor door functionarissen van de bevoegde ministeries, die „op elk moment” toegang hebben tot de kantoren, magazijnen en werkplaatsen. Niets is echter gepreciseerd over het systematisch en periodiek karakter van die controles, zodat het niet zeker is dat deze in overeenstemming met artikel 12 van de richtlijn zullen plaatsvinden, omdat de vergunningsvoorwaarden als in artikel 6 bepaald niet verplicht zijn gesteld.
28.
De bestaande nationale voorschriften waarborgen derhalve niet een volledige uitvoering van de artikelen 6 en 12 betreffende de regeneratie van afgewerkte olie.
29.
Ten aanzien van de verwijdering van die afgewerkte olie door middel van verbranding acht de Commissie, wat de industriële verbrandingsinstallaties betreft, de bepalingen van DPR nr. 203 van 24 mei 1988 (
17
) toereikend.
30.
Maar met betrekking tot de artikelen 6 en 12 wraakt zij het onvoldoende karakter van artikel 3, derde alinea, van DPR nr. 691, bepalende:
„De minister van Industrie, Handel en Ambacht kan bedrijven vergunning verlenen om bepaalde voorraden van afgewerkte olie die het resultaat zijn van produktic- of verwerkingsprocessen, in haar eigen installaties te verbranden, onder voorbehoud nochtans van wet nr. 615, van 13 juli 1966, en van latere voorschriften betreffende luchtverontreiniging.”
31.
Deze bepaling zwijgt immers over de technische gelijkvormigheid van de installaties en over de controles achteraf waaraan ze moeten worden onderworpen.
32.
Bijgevolg blijkt duidelijk, dat de van kracht zijnde nationale voorschriften eveneens ontoereikend zijn om de volledige uitvoering van de artikelen 6 en 12 van de richtlijn te verzekeren met betrekking tot niet-industriële ondernemingen die afgewerkte olie door middel van verbranding verwijderen.
33.
Ik geef het Hof derhalve in overweging:
„1)
vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door ondanks het arrest van het Hof van 17 december 1981 (gevoegde zaken 30/81-34/81, Commissie/Italië, Jurispr. 1981, blz. 3379), nog steeds niet alle maatregelen te treffen die nodig zijn voor de uitvoering van de artikelen 6, 12 en 15 van richtlijn 75/439/EEG van de Raad van 16 juni 1975, niet heeft voldaan aan de krachtens artikel 171 van het Verdrag op haar rustende verplichtingen;
2)
krachtens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering de Italiaanse Republiek te verwijzen in de kosten.”
(
*1
)	Oorspronkelijke taal: Frans.
(
1
)	Arrest Commissie/Italië (gevoegde zaken 30/81-34/81, Jurispr. 1981, blz. 3379).
(
2
)	PB 1975, L 194, blz. 23.
(
3
)	Zie de eerste en de derde overweging van de considerans van de richtlijn.
(
4
)	GURI nr. 270 van 30 september 1982, blz. 7081.
(
5
)	GURI van 15 februari 1992, nr. 38.
(
6
)	Richtlijn van de Raad van 22 december 1986 lot wijziging van richtlijn 75/439/EEG inzake de verwijdering van afgewerkte olie (PB 1986, L 42, blz. 43).
(
7
)	Zie in deze zin r. o. 15 van het arrest van 17 september 1987 (zaak 291/84, Commissie/Nederland, Jurispr. 1987, blz. 3183); zie eveneens arrest van 19 december 1961 (zaak 7/61, Commissie/Italië, Jurispr. 1961, blz. 633).
(
8
)	Zie het met redenen omkleed advies.
(
9
)	Arrest van 7 februari 1985 (zaak 240/83, Jurispr. 1985, bh. 531).
(
10
)	R. o. 29.
(
11
)	Over het begrip regeneratie, „een ingewikkeld chemisch proces (...) dat aan afgewerkte aardolicproduktcn alle kenmerken hergeeft die zij voor het gebruik bezaten”, zie arrest van 8 januari 1980 (zaak 21/79, Commissie/Italië, Jurispr. 1980, blz. 1, r. o. 6).
(
12
)	Zie artikel 3 van de richtlijn.
(
13
)	GURI nr. 201 van 13 augustus 1966, blz. 4091.
(
14
)	GURI nr. 301, blz. 5995.
(
15
)	Verweerschrift blz. 7.
(
16
)	Zie met name arrest van 13 juli 1988 (zaak 169/87, Commissie/frankrijk, Jurispr. 1988, bl/. 4093, r. o. 12).
(
17
)	GUM nr. HO van 16 juni 1988.