ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA4. prosince 1974 (*)„Veřejný pořádek“Ve věci 41/74_jejímž
předmětem je žádost předložená Soudnímu dvoru na základě článku 177
Smlouvy o EHS High Court of Justice, Chancery Division, směřující
k získání, ve sporu probíhajícím před tímto soudem meziYvonne Van DuynprotiHome Office_rozhodnutí
o předběžné otázce týkající se výkladu článku 48 Smlouvy
o EHS a článku 3 směrnice Rady 64/221/EHS ze dne 25. února
1964 o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu
a pobytu cizích státních příslušníků, která byla přijata
z důvodů ochrany veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo
veřejného zdraví (Úř. věst. 4.4. 1964, s. 850; Zvl. vyd. 05/01 s. 11)_SOUDNÍ DVŮR_ve
složení: R. Lecourt, předseda, C. Ó Dálaigh a A. J. Mackenzie
Stuart, předsedové senátů, A. M. Donner, R. Monaco, J. Mertens de
Wilmars, P. Pescatore, H. Kutscher a M. Sørensen (zpravodaj),
soudci_generální advokát: H. Mayras_vedoucí soudní kanceláře: A. Van Houtte_vydává tentoRozsudek1        Rozhodnutím
vicekancléře ze dne 1. března 1974, došlým Soudnímu dvoru
dne
13. června 1974 položil High Court of Justice, Chancery Division
(Anglie) na základě článku 177 Smlouvy o EHS tři otázky týkající se
výkladu některých ustanovení práva Společenství v oblasti volného
pohybu pracovníků.2        Tyto
otázky byly položeny v rámci žaloby proti Home Office, kterou
podala nizozemská státní příslušnice, jíž bylo odepřeno povolení ke
vstupu do Spojeného království, kde měla pracovat jako sekretářka
scientologické církve.3        Vstup
jí byl odepřen v souladu s politikou vlády Spojeného
království uplatňovanou vůči této organizaci, jejíž činnost vláda
Spojeného království považuje za společensky nebezpečnou. K první otázce 4        V
první otázce byl Soudní dvůr vyzván, aby se vyjádřil, zda článek 48
Smlouvy o EHS je přímo použitelný v tom smyslu, že
jednotlivcům přiznává práva, která mohou uplatnit před soudem
v členském státě. 5        Článek
48 odst. 1 a 2 stanoví, že po skončení přechodného období je
zajištěn volný pohyb pracovníků, který zahrnuje „odstranění jakékoli
diskriminace mezi pracovníky členských států na základě státní
příslušnosti, pokud jde o zaměstnávání, odměnu za práci a jiné
pracovní podmínky“. 6        Tato
ustanovení ukládají členským státům přesně stanovenou povinnost,
nevyžadující přijetí dalšího aktu ze strany orgánů Společenství ani ze
strany členských států, a tato povinnost jim nedává žádnou možnost
posouzení při jejím provádění.7        Odstavec
3, který definuje práva, jež zahrnuje zásada volného pohybu pracovníků,
stanoví ohledně těchto práv výhradu týkající se omezení odůvodněných
veřejným pořádkem, veřejnou bezpečností a ochranou zdraví. Použití
této výhrady však podléhá soudnímu přezkumu, takže možnost členského
státu dovolávat se výhrady nebrání tomu, aby ustanovení článku 48, která
zakotvují zásadu volného pohybu pracovníků, přiznávala jednotlivcům
práva, jež mohou uplatnit před soudem a která jsou vnitrostátní
soudy povinny chránit. 8        Je tedy namístě odpovědět na první otázku kladně.  K druhé otázce 9        Ve
druhé otázce byl Soudní dvůr vyzván, aby se vyjádřil, zda směrnice Rady
ze dne 25. února 1964 (64/221) o koordinaci zvláštních opatření
týkajících se pohybu a pobytu cizích státních příslušníků, která
byla přijata z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo
veřejného zdraví, je přímo použitelná v tom smyslu, že přiznává
jednotlivcům práva, která mohou uplatnit před soudem v členském
státě. 10      Z
předkládacího rozhodnutí vyplývá, že v rámci ustanovení směrnice
je sporný pouze čl. 3 odst. 1, který stanoví, že „opatření přijatá
z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti se musí
zakládat výlučně na osobním chování dotyčné osoby“.11      Spojené
království uplatňuje, že článek 189 Smlouvy rozlišuje mezi účinky
nařízení, směrnic a rozhodnutí a že je třeba předpokládat, že
Rada, jestliže nepřijala nařízení, ale směrnici, zamýšlela, aby tento
akt měl jiný účinek než nařízení a aby nebyl přímo použitelný.12      Nicméně,
jestliže jsou v souladu s ustanoveními článku 189 nařízení
přímo použitelná, a tudíž díky své povaze mohou mít přímé účinky,
nevyplývá z toho, že jiné kategorie aktů uvedených v tomto
článku nemohou mít nikdy obdobné účinky. By
bylo neslučitelné se závazným účinkem, který článek 189 přiznává
směrnici, v zásadě vyloučit, aby se dotčené osoby mohly dovolávat
povinnosti, kterou ukládá. Zejména
v případech, kdy by orgány Společenství formou směrnice uložily
členským státům povinnost určitých způsobem jednat, by mohlo dojít
k oslabení užitečného účinku takového aktu, pokud by jednotlivcům
bylo zabráněno, aby se ho před soudem dovolávali a pokud by
k němu vnitrostátní soudy nemohly přihlédnout jako k součásti
práva Společenství. Článek 177, který
umožňuje vnitrostátním soudům obrátit se na Soudní dvůr s otázkou
týkající se platnosti a výkladu všech aktů orgánů bez rozdílu,
ostatně předpokládá, že se těchto právních aktů mohou dovolávat
jednotlivci u uvedených soudů.V každém
konkrétním případě je třeba přezkoumat, zda povaha, systematika
a znění dotčeného ustanovení mohou vyvolávat přímý účinek ve
vztazích mezi členskými státy a jednotlivci. 13      Tím,
že čl. 3 odst. 1 směrnice 64/221 stanoví, že opatření přijatá
z důvodů veřejného pořádku se musí zakládat výlučně na osobním
chování dotyčné osoby, směřuje k omezení diskreční pravomoci,
kterou vnitrostátní právní předpisy obecně přiznávají příslušným orgánům
v oblasti vstupu a vyhoštění cizích státních příslušníků. Ustanovení
jednak stanoví povinnost, která není ničím podmíněna a nepodléhá
žádné výhradě a která svojí povahou nevyžaduje žádný další akt ze
strany orgánů Společenství ani ze strany členských států.Krom
toho, jelikož se jedná o povinnost členských států nepřihlížet při
použití derogační klauzule týkající se jedné ze základních zásad ve
prospěch jednotlivců k faktorům, které nesouvisejí s osobním
chováním, vyžaduje právní jistota dotyčných osob, aby se mohly dovolávat
této povinnosti, přestože tato povinnost byla stanovena
v normativním aktu, který jako celek nemá bez dalšího přímý účinek.
14      Jestliže
smysl a přesný dosah předpisu mohou vyvolat otázky spojené
s jeho výkladem, lze je řešit soudní cestou a mimo jiné
i s ohledem na řízení podle článku 177 Smlouvy. 15      Je
tedy třeba na položenou otázku odpovědět v tom smyslu, že
z čl. 3 odst. 1 směrnice Rady 64/221 ze dne 25. února 1964
vyplývají ve prospěch jednotlivců práva, která mohou uplatnit před
soudem v členském státě a která jsou vnitrostátní soudy
povinny chránit.  Ke třetí otázce 16      Ve
třetí otázce byl Soudní dvůr vyzván, aby se vyjádřil, zda článek 48
Smlouvy a článek 3 směrnice 64/221 musí být vykládány v tom
smyslu, že„jestliže členský stát plní svoji
povinnost založit opatření, které přijímá výlučně z důvodů ochrany
veřejného pořádku, na osobním chování dotyčné osoby, je oprávněn
považovat za součást tohoto osobního chování a)
skutečnost, že tato osoba je nebo
byla členem skupiny či organizace, jejíž činnost považuje členský stát
za činnost, jež je v rozporu s obecným zájmem, která však není
právními předpisy tohoto státu zakázána; b)
skutečnost, že dotyčná osoba hodlá
vykonávat činnost na území tohoto členského státu v rámci takové
skupiny či organizace, přičemž na státní příslušníky dotyčného členského
státu, kteří si přejí vykonávat podobnou činnost v této skupině či
organizaci, se nevztahují žádná omezení.“17      V
tomto ohledu je třeba nejprve přezkoumat, zda příslušnost ke skupině či
organizaci může sama o sobě zakládat osobní chování ve smyslu
článku 3 směrnice 64/221. Je-li pravda, že
v minulosti ukončené členství by nemělo být obecně považováno za
důvod k tomu, aby bylo dotyčné osobě odepřeno právo volného pohybu
v rámci Společenství, zůstává pravdou, že stávající členství, které
se projevuje účastí na činnosti skupiny či organizace
a ztotožněním se s jejími cíli a záměry, může být
považováno za dobrovolné jednání dotyčné osoby, a tudíž za součást
jejího osobního chování ve smyslu uvedeného ustanovení. 18      Položená
otázka dále vyvolává problém, jaký význam je třeba přisuzovat
skutečnosti, že činnosti zmíněné organizace, které jsou členským státem
považovány za činnost, jež je v rozporu s obecným zájmem,
nejsou právními předpisy tohoto státu zakázány. V
tomto ohledu je třeba zdůraznit, že pojem veřejný pořádek
v kontextu Společenství, zejména jako odůvodnění výjimky ze
základní zásady volného pohybu pracovníků, musí být předmětem striktního
výkladu, takže jeho dosah nemůže být stanoven jednostranně jednotlivými
členskými státy bez kontroly ze strany orgánů Společenství. To
nic nemění na tom, že zvláštní okolnosti, jež by mohly odůvodnit
odvolání se na pojem veřejného pořádku, se mohou v jednotlivých
zemích a v jednotlivých časových obdobích lišit, a proto
je třeba přiznat příslušným státním orgánům určitý prostor pro uvážení
v mezích stanovených Smlouvou. 19      Z
toho vyplývá, že členský stát, jehož příslušné orgány jasně definovaly
své stanovisko k činnostem vyvíjeným určitou organizací, které
charakterizovaly jako společensky nebezpečné, a přijaly proti těmto
činnostem administrativní opatření, nemůže mít povinnost pro to, aby se
mohl dovolávat pojmu veřejného pořádku, nechat tyto organizace nejdříve
zákonem zakázat, jestliže takovéto opatření není pokládáno za daných
okolností za vhodné. 20      Položená
otázka konečně nastoluje problém, zda je členský stát oprávněn postavit
se z důvodů veřejného pořádku proti tomu, aby státní příslušník
jiného členského státu vykonával na jeho území zaměstnání v rámci
skupiny či organizace, a nestanovil přitom žádná obdobná omezení
pro své státní příslušníky. 21      V
této souvislosti Smlouva, i když zakotvuje zásadu volného pohybu
pracovníků bez diskriminace mezi státními příslušníky členských států,
stanoví v čl. 48 odst. 3 k těmto právům výhradu týkající se
omezení odůvodněných veřejným pořádkem, veřejnou bezpečností
a ochranou zdraví. Práva podléhající
této výhradě zahrnují mimo jiné na základě uvedeného ustanovení
i právo ucházet se o skutečně nabízená pracovní místa, právo
pohybovat se volně za tím účelem na území členských států a právo
pobývat v některém z členských států za účelem výkonu
zaměstnání. Důsledkem uvedené výhrady je
skutečnost, že vstup na území členského státu a pobyt na tomto
území může být odmítnut státnímu příslušníkovi jiného členského státu ve
všech případech, na které lze tuto výhradu použít. 22      Krom
toho zásada mezinárodního práva, o níž nelze mít za to, že by ji
Smlouva o EHS ve vztazích mezi členskými státy opomíjela, brání
tomu, aby některý stát odmítl svým příslušníkům právo vstupu na své
území a právo pobytu na tomto území.23      Z
toho vyplývá, že členský stát může z důvodů veřejného pořádku
případně odmítnout státnímu příslušníkovi jiného členského státu práva
plynoucí ze zásady volného pohybu pracovníků za účelem vykonávání
určitého zaměstnání, a to i v případech, že obdobná
omezení neuplatňuje vůči svým státním příslušníkům. 24      Na
položenou otázku je tedy třeba odpovědět, že článek 48 Smlouvy
o EHS a čl. 3 odst. 1 směrnice 64/221 musejí být vykládány
tak, že členský stát dovolávající se omezení odůvodněných veřejným
pořádkem může považovat za součást osobního chování dotyčné osoby
skutečnost, že dotyčná osoba je členem skupiny či organizace, jejíž
činnost členský stát považuje za společensky nebezpečnou, aniž by však
její činnost zakázal, a to i v případech, kdy vůči
státním příslušníkům tohoto státu, kteří si přejí vykonávat obdobnou
činnost, jakou hodlá vykonávat státní příslušník jiného členského státu,
v rámci stejných skupin či organizací, nejsou uplatňována žádná
omezující opatření. K nákladům řízení25      Výdaje
vzniklé Spojenému království a Komisi Evropských společenství,
které předložily vyjádření Soudnímu dvoru, se nenahrazují. Vzhledem
k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení,
povahu incidenčního řízení ve sporu probíhajícím před vnitrostátním
soudem, k rozhodnutí o nákladech řízení je příslušný uvedený
soud.Z těchto důvodůSOUDNÍ DVŮRo otázkách, které mu byly předloženy rozhodnutím High Court of Justice ze dne 1. března 1974, rozhodl takto:1)      Článek
48 Smlouvy o EHS má přímý účinek v právních řádech členských
států a přiznává jednotlivcům práva, která soudy členských států
musejí chránit. 2)      Z
článku 3 odst. 1 směrnice Rady 64/221 ze dne 25. února 1964
o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu a pobytu
cizích státních příslušníků, která byla přijata z důvodů veřejného
pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví, vyplývají ve
prospěch jednotlivců práva, která mohou uplatnit před soudem
v členském státě a která jsou vnitrostátní soudy povinny
chránit.3)      Článek
48 Smlouvy o EHS a čl. 3 odst. 1 směrnice 64/221 musejí být
vykládány tak, že členský stát dovolávající se omezení odůvodněných
veřejným pořádkem může považovat za součást osobního chování dotyčné
osoby skutečnost, že dotyčná osoba je členem skupiny či organizace,
jejíž činnost členský stát považuje za společensky nebezpečnou, aniž by
však její činnost zakázal, a to i v případech, kdy vůči
státním příslušníkům tohoto státu, kteří si přejí vykonávat obdobnou
činnost, jakou hodlá vykonávat státní příslušník jiného členského státu,
v rámci stejných skupin či organizací, nejsou uplatňována žádná
omezující opatření.LecourtÓ DálaighMackenzie StartConnerMonacoMertens de WilmarsPescatoreKutscherSørensenTakto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 4. prosince 1974.Vedoucí soudní kanceláře       PředsedaA. Van Houtte       R. Lecourt* Jednací jazyk: angličtina.