62004CJ0413
SODBA SODIŠČA (veliki senat)
z dne 28. novembra 2006 (
*1
)
„Direktiva 2003/54/ES — Skupna pravila za notranji trg z električno energijo — Direktiva 2004/85/ES — Začasna odstopanja v korist Estonije — Pravna podlaga“
V zadevi C-413/04,
katere predmet je ničnostna tožba na podlagi člena 230 ES, vložena 23. septembra 2004,
Evropski parlament, ki ga zastopata A. Baas in U. Rösslein, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
ob intervenciji
Komisije Evropskih skupnosti, ki jo zastopata J. Sack in P. Van Nuffel, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
intervenientka,
proti
Svetu Evropske unije, ki ga zastopata A. Lopes Sabino in M. Bishop, zastopnika,
tožena stranka,
ob intervenciji
Republike Estonije, ki jo zastopa L. Uibo, zastopnik,
Republike Poljske, ki jo zastopajo M. Węglarz, T. Nowakowski in T. Krawczyk, zastopniki,
intervenientki,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi V. Skouris, predsednik, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, R. Schintgen, P. Kūris in E. Juhász, predsedniki senatov, K. Schiemann (poročevalec), J. Makarczyk, G. Arestis, A. Borg Barthet, A. Ó Caoimh in L. Bay Larsen, sodniki,
generalni pravobranilec: L. A. Geelhoed,
sodna tajnica: L. Hewlett, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 15. marca 2006,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 1. junija 2006
izreka naslednjo
Sodbo
1
Evropski parlament s tožbo predlaga razglasitev ničnosti Direktive Sveta 2004/85/ES z dne 28. junija 2004 o spremembah Direktive 2003/54/ES Evropskega parlamenta in Sveta o uporabi nekaterih določb v Estoniji (UL L 236, str. 10, v nadaljevanju: izpodbijana direktiva).
2
Direktiva 96/92/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. decembra 1996 o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo (UL 1997, L 27, str. 20) je začela veljati 19. februarja 1997. V nacionalno zakonodajo bi se morala prenesti najkasneje do 19. februarja 1999.
3
Pogodba o pristopu desetih novih držav članic k Evropski uniji, med katerimi je Republika Estonija, je bila podpisana 16. aprila 2003 (UL 2003, L 236, str. 17, v nadaljevanju: Pogodba o pristopu iz leta 2003). Kot izhaja iz člena 1(2) te pogodbe, so pogoji sprejetja in prilagoditve pogodb, na katerih temelji Unija, kot jih narekuje sprejetje, navedeni v aktu, ki je priložen k tej pogodbi in je njen sestavni del (v nadaljevanju: Akt o pristopu iz leta 2003).
4
Priloga VI k Aktu o pristopu iz leta 2003 določa prehodne ukrepe v korist Republike Estonije zlasti glede uporabe Direktive 96/92.
5
Direktiva 2003/54/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2003 o skupnih pravilih za notranji trg z električno energijo in o razveljavitvi Direktive 96/92 (UL L 176, str. 37) je bila sprejeta na podlagi členov 47(2) ES, 55 ES in 95 ES.
6
Z namenom prehodnega odloga uporabe nekaterih določb Direktive 2003/54, kar zadeva Republiko Estonijo, je Svet Evropske unije sprejel izpodbijano direktivo. Ta direktiva je bila sprejeta na podlagi člena 57 Akta o pristopu iz leta 2003.
7
V utemeljitev tožbi Evropski parlament zatrjuje po eni strani, da izpodbijana direktiva ni mogla biti veljavno sprejeta na podlagi člena 57, in po drugi strani, da ne izpolnjuje obveznosti obrazložitve, ki jo predpisuje člen 253 ES.
8
Predsednik Sodišča je s sklepoma z dne 21. decembra 2004 in 9. marca 2005 dopustil intervencijo Komisije Evropskih skupnosti v podporo Parlamentu ter Republike Estonije in Republike Poljske v podporo Svetu.
Pravni okvir
Pogodba o pristopu iz leta 2003
9
Člen 2(2) in (3) Pogodbe o pristopu iz leta 2003 določa:
„2.   Ta pogodba začne veljati 1. maja 2004 […]
3.   Ne glede na odstavek 2 lahko institucije Unije pred pristopom sprejmejo ukrepe, omenjene v členih 6(2), drugi pododstavek; 6(6), drugi pododstavek; […] 38; 39; 41; 42 in od 55 do 57 [Akta] o pristopu; v Prilogah od III do XIV k temu aktu; […] Ti ukrepi začnejo veljati le pod pogojem uveljavitve in z dnem uveljavitve te pogodbe.“
10
Člen 20 Akta o pristopu iz leta 2003 določa:
„Akti, našteti v Prilogi II k temu aktu, se prilagodijo, kakor je navedeno v omenjeni prilogi.“
11
Člen 21 tega akta določa:
„Prilagoditve aktov, naštetih v Prilogi III k temu aktu, ki so potrebne zaradi pristopa, se oblikujejo skladno s smernicami iz omenjene priloge in v skladu s postopkom ter pod pogoji iz člena 57.“
12
Člen 24 tega akta določa:
„Ukrepi, navedeni v Prilogah V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII in XIV k temu aktu, se za nove države članice uporabljajo pod pogoji, določenimi v teh prilogah.“
13
Člen 55 Akta o pristopu iz leta 2003 določa:
„Na ustrezno utemeljeno zahtevo ene od novih držav članic lahko Svet pred 1. majem 2004 na predlog Komisije soglasno sprejme ukrepe, ki vsebujejo začasna odstopanja od aktov institucij, sprejetih med 1. novembrom 2002 in dnem podpisa Pogodbe o pristopu.“
14
Člen 57 tega akta določa:
„1.   Če je treba akte institucij zaradi pristopa prilagoditi pred pristopom in če ta akt ali njegove priloge potrebnih prilagoditev ne predvidevajo, se te prilagoditve opravijo skladno s postopkom iz odstavka 2. Prilagoditve začnejo veljati s pristopom.
2.   Svet s kvalificirano večino na predlog Komisije ali Komisija, glede na to, katera od teh dveh institucij je sprejela izvirne akte, v ta namen pripravi potrebna besedila.“
15
Najprej je treba navesti, da čeprav francoska različica člena 57 določa, da morajo biti prilagoditve, opravljene iz naslova te določbe, opravljene „pred pristopom“, pa se ta časovna omejitev v resnici in tako kot izhaja iz drugih jezikovnih različic, ne nanaša na možnost uporabe člena 57, temveč na dan sprejetja aktov, ki jih je treba spremeniti (glej v tem smislu v zvezi z enako določbo iz Akta o pogojih pristopa Republike Avstrije, Republike Finske in Kraljevine Švedske ter prilagoditvah pogodb, na katerih temelji Evropska unija (UL 1994, C 241, str. 21, v nadaljevanju: Akt o pristopu iz leta 1994), sodbo z dne 2. oktobra 1997 v zadevi Parlament proti Svetu, C-259/95, Recueil, str. I-5303, točke od 12 do 22).
16
Priloga VI k Aktu o pristopu iz leta 2003 vsebuje to pojasnilo:
„Za Estonijo se člen 19(2) Direktive 96/92/ES ne uporablja do 31. decembra 2008.“
17
Izjava št. 8 z naslovom „Izjava o naftnem skrilavcu, notranjem trgu z električno energijo in Direktivo 96/92/ES […] (Direktiva ‚o električni energiji‘) v Estoniji“ (v nadaljevanju: Izjava št. 8), ki je skupna petnajstim državam članicam in priložena k sklepni listini Pogodbe o pristopu, določa:
„Unija bo skrbela, da Estonija izpolni svoje obveznosti, zlasti v zvezi s pripravami na notranji trg z energijo (prestrukturiranje sektorja naftnega skrilavca in sektorja električne energije, zakonodaja, okrepitev regulativnega organa za trg z energijo, itd.).
Unija opozarja Estonijo o sklepih zasedanj Evropskega sveta v Lizboni in Barceloni o pospešitvi odpiranja trgov, med drugim v sektorju električne energije in plina, da bi na teh področjih dosegli v celoti delujoč notranji trg, in upošteva izjave Estonije, podane v zvezi s tem 27. maja 2002 med pogajanji o pristopu. Kljub potrebi, da se na področju električne energije brez odlašanja izvede delujoč notranji trg, Unija upošteva, da si Estonija pridržuje svoj položaj glede razvoja svoje zakonodaje na tem področju. Unija v zvezi s tem priznava posebne okoliščine, povezane s prestrukturiranjem sektorja naftnega skrilavca, ki bo zahteval posebne napore do konca leta 2012, ter potrebo po postopnem odpiranju estonskega trga električne energije za stranke, ki na tisti dan niso estonski rezidenti.
Unija poleg tega upošteva, da bi se za to, da se omejijo morebitna izkrivljanja konkurence na notranjem trgu električne energije, lahko uporabljali varnostni mehanizmi, kakršen je na primer določba o vzajemnosti, ki jo določa Direktiva 96/92/ES.
Komisija bo nadzorovala razvoj proizvodnje električne energije in morebitne spremembe na trgu električne energije Estonije in sosednjih držav.
Ne glede na zgoraj navedeno bo lahko od leta 2009 naprej vsaka država članica zahtevala od Komisije, naj analizira razvoj trga električne energije na območju Baltskega morja. Na podlagi te analize, v celoti upoštevajoč posebnost naftnega skrilavca in socialne ter gospodarske vidike, vezane na izkoriščanje, proizvodnjo in porabo naftnega skrilava v Estoniji, ter upoštevajoč cilje Skupnosti glede trga električne energije, Komisija Svetu predstavi poročilo in potrebna priporočila.“
Sekundarna zakonodaja
18
Člen 19 Direktive 96/92 je določal:
„1.   Države članice sprejmejo ustrezne ukrepe za zagotovitev odprtja trga z električno energijo tako, da se pogodbe pod pogoji, določenimi v členih 17 in 18, lahko sklenejo vsaj do pomembne ravni, in o tem obvestijo Komisijo enkrat na leto.
Delež nacionalnega trga se izračunava na podlagi deleža porabe elektrike Skupnosti s strani končnih uporabnikov, ki porabijo več kot 40 GWh letno (na podlagi lokacije porabe in skupaj z lastno proizvodnjo).
Povprečni delež Skupnosti izračuna Komisija na podlagi podatkov, ki jih redno pošiljajo države članice. Komisija objavi povprečni delež Skupnosti, ki določa stopnjo odprtja trga, v Uradnem listu Evropskih skupnosti vsako leto pred mesecem novembrom, z vsemi potrebnimi podatki, ki pojasnjujejo izračun.
2.   Delež domačega trga iz odstavka 1 se bo v obdobju šestih let postopoma povečeval. To povečevanje bo izračunano z zmanjševanjem praga porabe v Skupnosti iz odstavka 1 od 40 GWh na 20 GWh letne porabe električne energije tri leta po uveljavitvi te direktive in na raven 9 GWh letne porabe električne energije šest let po uveljavitvi te direktive.
3.   Države članice določijo tiste odjemalce znotraj svojega ozemlja, ki predstavljajo deleže, določene v odstavkih 1 in 2. Ti imajo pravno in poslovno sposobnost, da sklepajo pogodbe za električno energijo skladno s členoma 17 in 18 s tem, da morajo biti vsi končni uporabniki, ki porabijo več kot 100 GWh na leto (na podlagi lokacije porabe in skupaj z lastno proizvodnjo), vključeni v to kategorijo.
Distribucijska podjetja morajo imeti, če že niso s tem odstavkom opredeljena kot upravičeni odjemalci, za dobavo svojim odjemalcem pravno in poslovno sposobnost sklepanja pogodb pod pogoji iz členov 17 in 18 za količino električne energije, ki jo porabijo njihovi odjemalci, ki se štejejo za upravičene znotraj svojega distribucijskega sistema.
4.   Države članice objavijo vsako leto do 31. januarja merila za določanje upravičenih odjemalcev, ki so sposobni sklepati pogodbe pod pogoji, določenimi v členih 17 in 18. […]“
19
Triintrideseta uvodna izjava Direktive 2003/54 določa, da je „glede na obseg sprememb Direktive 96/92/ES […] zaradi jasnosti in racionalizacije zaželeno, da se zadevne določbe ponovno oblikujejo“.
20
Člen 29, drugi odstavek, navedene direktive glede tega določa, da se „Direktiva 96/92/ES […] s 1. julijem 2004 razveljavi brez poseganja v obveznosti držav članic glede rokov za prenos in uporabo navedene direktive. Sklicevanja na razveljavljeno direktivo se štejejo za sklicevanja na to direktivo v skladu s korelacijsko tabelo v Prilogi B“. V skladu s korelacijsko tabelo člen 21 Direktive 2003/54 ustreza členu 19 Direktive 96/92.
21
Člen 21 Direktive 2003/54 določa:
„Odprtje trga in vzajemnost
1.   Države članice zagotovijo, da se za upravičene odjemalce štejejo:
(a)
do 1. julija 2004 upravičeni odjemalci, kot so opredeljeni v členu 19(1) do (3) Direktive 96/92/ES. Države članice objavijo vsako leto do 31. januarja merila za določanje upravičenih odjemalcev;
(b)
po 1. juliju 2004 najmanj vsi negospodinjski odjemalci;
(c)
po 1. juliju 2007 vsi odjemalci.
[…]“
22
Na podlagi člena 30(1) te direktive morajo države članice sprejeti predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, najkasneje do 1. julija 2004.
Izpodbijana direktiva
23
Sklicujoč se na člen 57 Akta o pristopu iz leta 2003, je Republika Estonija z dopisom z dne 17. septembra 2003 Komisiji predložila prošnjo za spremembo Direktive 2003/54, tako da bi se hkrati upoštevalo odstopanje, podeljeno tej državi članici s Prilogo VI k Aktu o pristopu iz leta 2003 v zvezi s členom 19(2) Direktive 96/92 in Izjavo št. 8.
24
Komisija je 27. aprila 2004 pripravila predlog direktive za začasen odlog izvedbe nekaterih določb Direktive 2003/54, kar zadeva Republiko Estonijo (COM/2004/318 konč.) Ta predlog je temeljil na členih 47(2) ES, 55 ES in 95 ES.
25
Svet je 28. junija 2004 na podlagi člena 57 Akta o pristopu iz leta 2003 sprejel izpodbijano direktivo, čeprav ta potrjuje omenjeni predlog in njegovo besedilo v bistvu povzema. Generalni sekretar Sveta je o tem sprejetju obvestil Parlament z dopisom z dne 9. julija 2004.
26
V tem dopisu je navedel, da je „glede na povezavo med Pogodbo o pristopu in [tem] predlogom […] in glede na nujnost sprejetja [tega] akta v primernem času, vsekakor pa pred 1. julijem 2004, […] dnem izvedbe Direktive 2003/54 […], Svet odločil, da za pravno podlago […] obdrži člen 57 [Akta o pristopu iz leta 2003], to je podlago, ki v zakonodajnem postopku ne zahteva sodelovanja Evropskega parlamenta.“
27
Člen 1 izpodbijane direktive, ki določa, da se v členu 26 Direktive 2003/54 doda odstavek 3, določa:
„3.   Estoniji se do 31. decembra 2012 podeli začasno odstopanje od uporabe člena 21(1)(b) in (c). Estonija mora izvesti vse potrebne ukrepe, da zagotovi odprtje svojega trga električne energije. To se izvede postopoma v referenčnem obdobju z namenom, da se do 1. januarja 2013 trg popolnoma odpre. Odpiranje trga mora 1. januarja 2009 predstavljati najmanj 35% porabe. Estonija mora Komisiji vsako leto posredovati prage porabe, ki razširijo upravičenost na končne porabnike.“
28
V prvi, drugi, tretji, četrti, sedmi in osmi uvodni izjavi izpodbijane direktive je navedeno:
„1.
Med pristopnimi pogajanji se je Estonija sklicevala na posebne značilnosti svojega elektroenergetskega sektorja in zaprosila za prehodno obdobje za uporabo Direktive 96/92/ES […]
2.
V Prilogi VI Akta o pristopu [iz leta 2003] je bilo Estoniji podeljeno prehodno obdobje do 31. decembra 2008 za uporabo člena 19(2) Direktive 96/92/ES o postopnem odpiranju trga.
3.
Izjava št. 8 […] poleg tega ugotavlja, da bo poseben položaj v prestrukturiranju sektorja naftnega skrilavca v Estoniji zahteval posebna prizadevanja do konca leta 2012.
4.
Direktivo 96/92/ES je nadomestila Direktiva 2003/54/ES, ki se mora izvesti do 1. julija 2004 z namenom, da se pospeši odpiranje trga z električno energijo.
[…]
7.
Naftni skrilavec je edini avtohtoni vir energije v Estoniji, nacionalna proizvodnja pa predstavlja skoraj 84% svetovne proizvodnje. 90% električne energije, ki jo proizvaja Estonija, izvira iz tega trdega goriva. Zaradi tega je to velikega strateškega pomena za zanesljivost dobav v Estoniji.
8.
S podelitvijo dodatnega odstopanja za obdobje 2009–2012 bo zajamčena varnost naložb v proizvodne obrate in zanesljivost dobav v Estoniji, poleg tega pa se bodo lahko rešili pereči okoljski problemi, ki jih povzročajo ti obrati.“
Tožba
29
Parlament v utemeljitev svoji tožbi navaja dva tožbena razloga, in sicer, prvič, napačno pravno podlago izpodbijane direktive in drugič, kršitev obveznosti obrazložitve.
Prvi tožbeni razlog
30
S prvim tožbenim razlogom Parlament zatrjuje, da izpodbijana direktiva, ki določa prehodna odstopanja glede uporabe Direktive 2003/54, ne bi smela biti veljavno sprejeta na podlagi člena 57 Akta o pristopu iz leta 2003, temveč po rednem zakonodajnem postopku, ki ga določa Pogodba ES, in sicer v obravnavanem primeru na podlagi členov 47(2) ES, 55 ES in 95 ES, ki so bili pravna podlaga za sprejetje Direktive 2003/54. Omenjeni člen 57 naj bi namreč omogočal le prilagoditve, ki so namenjene temu, da se omogoči polna uporaba aktov institucij za države članice, in ne temu, da se podelijo prehodna odstopanja od teh aktov.
31
Glede tega je treba opozoriti, da, kot je poudaril Parlament, iz besedila člena 57 Akta o pristopu iz leta 2003 izhaja, da ta določba dopušča sprejetje „prilagoditev“, ki so „potrebne“ zaradi pristopa, vendar pa jih Akt o pristopu ali njegove priloge ne določajo.
32
Kot pravilno navaja Komisija, iz členov 20 in 21 Akta o pristopu iz leta 2003, ki skupaj sestavljata naslov I, „Prilagoditve aktov, ki so jih sprejele institucije“, ki spada v tretji del tega akta z naslovom „Trajne določbe“, izhaja, da „prilagoditve“, na katere se nanašata ta člena, načeloma ustrezajo potrebnim spremembam zaradi zagotovitve polne uporabe aktov institucij za nove države članice in so s tega vidika namenjene trajni dopolnitvi teh aktov.
33
Nasprotno pa take „prilagoditve“ običajno ne zajemajo prehodnih odstopanj od uporabe aktov Skupnosti, za katere velja člen 24 Akta o pristopu iz leta 2003 iz naslova I, „Prehodni ukrepi“, ki spada v četrti del tega akta z naslovom „Začasne določbe“.
34
Nikakor pa ni mogoče sklepati, da bi moral imeti pojem „prilagoditev“ drugačen pomen glede na to, ali je uporabljen v okviru členov 20 in 21 Akta o pristopu iz leta 2003 ali v členu 57 tega akta. Omenjeni člen 21 sam napotuje na določbe člena 57, kar zadeva postopek in pogoje, pod katerimi se oblikujejo prilagoditve, ki jih določa, medtem ko člen 57 istega akta, ki se nanaša na prilagoditve, ki „jih ta akt ali njegove priloge ne predvidevajo“, določa, da so prilagoditve, ki jih je treba sprejeti na podlagi te določbe, enake kot tiste, ki jih določata zlasti člena 20 in 21 tega akta.
35
Poleg tega je podelitev začasnih odstopanj z vidika bližnjega pristopa, kot sta pravilno poudarila Parlament in Komisija, posebni predmet neke druge določbe Akta o pristopu iz leta 2003, in sicer njegovega člena 55, in bi si bilo glede tega težko zamisliti, da bi podpisnice tega akta zato, da bi omogočile sprejetje istega akta, nameravale predpisati dve različni določbi.
36
To drži še toliko bolj, ker člen 55 za podelitev teh začasnih odstopanj predpisuje veliko strožje pogoje od pogojev, ki jih za sprejetje prilagoditvenih ukrepov določa člen 57. Po eni strani namreč ta člen 55 dovoljuje samo odstopanja od aktov institucij, sprejetih med 1. novembrom 2002 (dan zaključka pristopnih pogajanj) in 16. aprilom 2003 (dan podpisa Pogodbe o pristopu iz leta 2003). Po drugi strani pa je za podelitev takega odstopanja potrebna soglasna odločitev Sveta.
37
Iz navedenega izhaja, da ukrepi, ki se lahko sprejmejo na podlagi člena 57 Akta o pristopu iz leta 2003, načeloma zajemajo le prilagoditve, namenjene temu, da postanejo prejšnji akti Skupnosti uporabni v novih državah članicah, in izključujejo vse druge spremembe (glej v podobnem pomenu glede enake določbe iz Akta o pristopu iz leta 1994 zgoraj navedeno sodbo Parlament proti Svetu, točki 14 in 19), zlasti začasna odstopanja.
38
Iz tega sledi, da začasnih odstopanj od uporabe določb akta Skupnosti, katerih edini cilj in namen naj bi bil začasen odlog dejanske uporabe zadevnega akta Skupnosti, kar zadeva novo državo članico, ni mogoče opredeliti kot „prilagoditve“ v smislu člena 57 omenjenega akta.
39
V tem primeru je vsekakor treba opozoriti, da čeprav je namen izpodbijane direktive začasen odlog dejanske uporabe nekaterih določb Direktive 2003/54, kar zadeva Republiko Estonijo, pa to nikakor ne spremeni dejstva, da imajo nekateri ukrepi, ki jih vsebuje, s tega vidika tudi naravo prilagoditvenih ukrepov, ki so potrebni, da se zagotovi polna uporaba Direktive 2003/54, kar zadeva to državo članico.
40
Tako je v primeru ukrepov, katerih namen je v okviru Direktive 2003/54 upoštevati prehoden ukrep, ki je bil pred tem podeljen Republiki Estoniji s Prilogo VI k Aktu o pristopu iz leta 2003, kar zadeva Direktivo 96/92. Spodaj navedeno to utemeljuje.
41
Po eni strani, kot sta pravilno navedli estonska vlada in Komisija, in v nasprotju s tem, kar je navedel Svet, prehodno odstopanje, ki ga v zvezi z Direktivo 96/92 vsebuje Prilogi VI k Aktu o pristopu iz leta 2003, ni postalo neveljavno zato, ker je bila ta direktiva razveljavljena z Direktivo 2003/54.
42
Opozoriti je namreč treba, prvič, da člen 10 Akta o pristopu iz leta 2003 določa, da pri uporabi pogodb in aktov, ki so jih sprejele institucije, veljajo odstopanja, predvidena v tem aktu kot prehodni ukrep. Člen 24 istega akta glede tega določa, da se prehodni ukrepi, navedeni v različnih prilogah, ki jih našteva ta določba, med katerimi je tudi Priloga VI, za nove države članice uporabljajo pod pogoji, določenimi v teh prilogah. Člen 60 istega akta potrjuje, da so priloge k temu aktu njegov sestavni del.
43
Določbe iz Priloge VI k Aktu o pristopu iz leta 2003 so tako predmet sporazuma med državami članicami in državami pristopnicami ter so določbe primarnega prava (glej v tem smislu sodbo z dne 28. aprila 1988 v združenih zadevah LAISA in CPC España proti Svetu, 31/86 in 35/86, Recueil, str. 2285, točka 12).
44
Drugič, iz triintridesete uvodne izjave in člena 29 Direktive 2003/54 izhaja, da je na to direktivo treba gledati kot na podaljšek Direktive 96/92, katere določbe se zaradi jasnosti, racionalizacije in obsega sprememb ponovno oblikujejo, ne da bi se posegalo v roke za prenos in uporabo, ki jo je določila Direktiva 96/92.
45
Ob upoštevanju navedenega je treba, kot je pravilno navedla estonska vlada, ugotoviti, da se prehodno odstopanje, določeno v Prilogi VI k Aktu o pristopu iz leta 2003, še naprej uporablja v novem zakonodajnem okviru, ki ga je postavila Direktiva 2003/54.
46
Po drugi strani in v teh okoliščinah ta vlada pravilno zatrjuje tudi, da če člen 21 Direktive 2003/54, katerega namen je, da se zgoraj navedeno prehodno odstopanje v celoti upošteva, ne bi bil sprejet, bi obstajala nevarnost, da bi si bili učinki, ki izhajajo iz tega odstopanja, in obveznosti držav članic iz navedenega člena 21 med seboj v nasprotju.
47
Iz Priloge VI k Aktu o pristopu iz leta 2003 namreč izhaja, da je Republika Estonija do 31. decembra 2008 oproščena tega, da zagotovi odprtje svojega trga električne energije pod pogoji iz člena 19(2) Direktive 96/92. To pomeni zlasti, da je bila pod vplivom te določbe obveznost držav članic, da pod pogoji, ki jih določa, zagotovijo približno 35-odstotno stopnjo odprtja svojega trga električne energije (glej v zvezi s tem sporočilo Komisije z dne 19. decembra 2003 o izračunu povprečnega deleža Skupnosti pri odprtju trga električne energije, ki je določen v Direktivi 96/92/ES (UL C 321, str. 51)), glede Republike Estonije odložena do 31. decembra 2008.
48
Ker člen 21(1)(a) Direktive 2003/54 le opozarja na obveznosti, ki za države članice že izhajajo iz delnega odprtja trga, ki ga je določil člen 19 Direktive 96/92, se odstopanje, ki se nanaša na slednjo določbo in ga v korist Republike Estonije določa Priloga VI k Aktu o pristopu iz leta 2003, uporablja po samem pravu, kar zadeva ta novi člen 21(1)(a).
49
V nasprotju s tem določbe člena 21(1)(b) in (c) Direktive 2003/54 določajo, da morajo države članice poleg tega odpreti svoje trge od 1. julija 2004 za vse negospodinjske odjemalce in od 1. julija 2007 za vse odjemalce. Postopno odpiranje, ki ga določa člen 21(1)(b) in (c), mora torej nastopiti pred 1. januarjem 2009 in, kot je navedla estonska vlada, ne da bi ji kdo nasprotoval, to odprtje v obeh primerih iz teh določb močno presega 35% porabe.
50
V teh okoliščinah ni mogoče izpodbijati, da je upoštevanje določb pravnega reda Skupnosti, ki za Republiko Estonijo pomeni prehodno odstopanje, ki se nanaša na Direktivo 96/92, vsebovano v Prilogi VI k Aktu o pristopu iz leta 2003, narekovalo – pa čeprav le zaradi pravne varnosti – prilagoditev člena 21(1)(b) in (c) Direktive 2003/54, da bi se zagotovila skladna uporaba teh določb v tej državi članici.
51
Taka prilagoditev naj bi tako zahtevala vsaj odlog uporabe določbe člena 21(1)(b) in (c) Direktive 2003/54 do 31. decembra 2008, kar zadeva Republiko Estonijo, tako da tej državi članici pred 1. januarjem 2009 ni treba odpreti svojega trga električne energije, kar ji je omogočila Priloga VI k Aktu o pristopu iz leta 2003.
52
Iz zgoraj navedenega izhaja, da je zato, ker je izpodbijana direktiva določila tak odlog uporabe člena 21(b) in (c) Direktive 2003/54 do 31. decembra 2008, lahko bila veljavno sprejeta na podlagi člena 57 Akta o pristopu iz leta 2003.
53
Vendar pa je treba ugotoviti, da se izpodbijana direktiva tega ni držala do take mere. Republiki Estoniji je namreč podelila dodatno prehodno obdobje, ki presega 31. december 2008 in traja do konca leta 2012, kar zadeva izvedbo člena 21(1)(b) in (c) Direktive 2003/54, tako da je glede tega določila, da se trg odpira postopno, tako da 1. januarja 2009 doseže 35% trga, ob koncu leta 2012 pa se popolnoma odpre, ter da je v ta namen Republiki Estoniji naložila obveznost, da mora Komisiji vsako leto posredovati pragove porabe, ki razširijo upravičenost na končne porabnike (v nadaljevanju: dodatna odstopanja, določena z izpodbijano direktivo).
54
Taka dodatna odstopanja pa niso mogla biti podeljena na podlagi člena 57 Akta o pristopu iz leta 2003.
55
Seveda ni mogoče trditi, kot je to storil Parlament, da naj bi taka podelitev odstopala od samega Akta o pristopu, ker naj bi ta v korist Estonije določil le prehodno obdobje, ki poteče konec leta 2008.
56
Kot je pravilno poudarila estonska vlada, je namreč očitno, da odstopanje iz Priloge VI k Aktu o pristopu iz leta 2003 spada v zakonodajni okvir, v katerem je bilo z Direktivo 96/92 predvideno le delno odprtje trga, in da je bil v zvezi s tem edinim delnim odprtjem dan 31. december 2008 najprimernejši za upoštevanje obveznosti, ki izhajajo iz posebnih okoliščin sektorja električne energije te nove države članice. S tem naj nikakor ne bi bilo vnaprej odločeno o določbah, katerih sprejetje bi se lahko zahtevalo glede teh zahtev v primeru poznejšega razvoja tega zakonodajnega okvira, zlasti v smeri celotnega odprtja zadevnega trga.
57
Res pa je tudi, da je dodatno prehodno obdobje, ki je bilo z izpodbijano direktivo tako podeljeno Estoniji, kot je poudarila estonska vlada, jasno navedeno v izjavi št. 8. Ta izjava se namreč sklicuje na bližnjo pospešitev odprtja trgov v sektorju električne energije in s tega vidika priznava med drugim posebni primer te nove države članice, ki je vezan na prestrukturiranje sektorja naftnega skrilavca, ki bo do konca leta 2012 zahteval posebne napore.
58
Vsekakor pa ostaja dejstvo, da tako stališče, ki ga vsebuje izjava, ki je skupna državam članicam Unije in priložena k sklepni listini Pogodbe o pristopu iz leta 2003, v nasprotju s tem, kar je zatrjevala estonska vlada, ne more določiti pravne podlage za določitev odstopanj, kakršna so dodatna odstopanja, ki jih določa izpodbijana direktiva.
59
Ugotoviti je treba, da navedena dodatna odstopanja ne ustrezajo pojmu prilagoditev v smislu člena 57 Akta o pristopu iz leta 2003, kot je bil ta pojem opredeljen v točkah od 31 do 38 te sodbe.
60
Ta dodatna odstopanja, določena z izpodbijano direktivo, so namreč ukrepi, katerih edini cilj in namen je – po zgledu večine začasnih odstopanj – začasna odložitev dejanske uporabe zadevnega akta Skupnosti in katerih sprejetje vključuje politično presojo. Za razliko od odstopanja iz točk od 39 do 52 te sodbe, ki je namenjeno temu, da v zakonodajni okvir Direktive 2003/54 vključi določbe pravnega reda Skupnosti, ki za Republiko Estonijo pomeni odstopanje, določeno v Prilogi VI k Aktu o pristopu iz leta 2003, pa ta dodatna odstopanja ne morejo šteti za nujna, da se zagotovi polna uporaba te direktive, kar zadeva to državo članico.
61
Torej dodatna odstopanja, določena z izpodbijano direktivo niso mogla biti veljavno sprejeta na podlagi člena 57 Akta o pristopu iz leta 2003.
62
V nasprotju s tem, kar je navedel Svet, iz tega kljub temu ne izhaja pravna praznina. Potem ko je bila Pogodba o pristopu iz leta 2003 podpisana in razen ko gre za uporabo posebnih postopkov, ki jih ta pogodba določa za odločitve o določenih vrstah prehodnih ukrepov, kot so na primer tisti, ki jih uvajata člena 41 ali 42 Akta o pristopu iz leta 2003, ni namreč nobenega načelnega pomisleka, da so bili akti Skupnosti – sprejeti po tem podpisu in pred začetkom veljavnosti te pogodbe o pristopu –, ki vsebujejo začasna odstopanja v korist prihodnje države pristopnice, sprejeti neposredno na podlagi določb Pogodbe ES.
63
Take določbe o odstopanju, ki naj bi se uporabljale le izjemoma in na dan dejanskega začetka veljavnosti Pogodbe o pristopu iz leta 2003, v nasprotju s tem, kar je zatrjeval Svet, ne morejo kršiti niti členov 249(2) in (3) ES ter 299 ES, v skladu s katerima se akti, ki so jih sprejele institucije, uporabljajo za države članice, niti člena 2(2) in (3) te pogodbe o pristopu.
64
Po eni strani se bodo take posebne določbe kot tudi akti, v katere so vključene in/ali od katerih odstopajo, uporabljale za države pristopnice šele z dnem dejanskega pristopa, to je z dnem, ko država pridobi položaj države članice.
65
Po drugi strani pa okoliščina – da člen 2(2) Pogodbe o pristopu iz leta 2003 določa, da začne ta pogodba veljati šele 1. maja 2004, in da odstavek 3 tega člena določa, da se ne glede na to nekatere določbe te pogodbe lahko uporabljajo že prej – ne posega v možnost, da se v aktih, ki niso bili sprejeti na podlagi te pogodbe, temveč na podlagi same Pogodbe ES, določijo pogoji, pod katerimi bodo taki akti, sprejeti med podpisom Pogodbe o pristopu in začetkom njene veljavnosti, uporabljeni za prihodnje države članice po njihovem pristopu.
66
V nasprotju s tem pa je treba poudariti, da se institucije Skupnosti glede aktov, ki jih je bilo treba tako sprejeti v obdobju med dnem podpisa Pogodbe o pristopu in dnem dejanskega pristopa, popolnoma zavedajo skorajšnjega pristopa novih držav članic, in imajo te možnost, da, če je to potrebno, uveljavljajo svoje interese, zlasti prek postopka obveščanja in posvetovanja (glej v tem smislu sodbo z dne 16. februarja 1982 v združenih zadevah Halyvourgiki in Helleniki Halyvourgia proti Komisiji, 39/81, 43/81, 85/81 in 88/81, Recueil, str. 593, točka 10).
67
Načeloma lahko torej v okviru tega postopka in ob uporabi položaja države opazovalke, ki jo imajo v Svetu, ter tudi s pomočjo možnosti dialoga in sodelovanja, ki ju nudijo ti posebni mehanizmi, države članice, ko so obveščene o prihodnjem sprejetju novih aktov Skupnosti, uveljavljajo svoj interes za potrebna prehodna odstopanja, ob upoštevanju, na primer, nezmožnosti zagotovitve takojšnje uporabe teh aktov v trenutku pristopa ali velikih socialno-gospodarskih težav, ki bi jih lahko taka uporaba povzročila.
68
S pomočjo takih mehanizmov se bodo lahko tako navajani posebni interesi med drugim ustrezno uravnotežili s splošnim interesom Skupnosti, v poštev pa bodo prišle tudi ugotovitve v zvezi z načeli enakosti, lojalnosti in solidarnosti med sedanjimi in prihodnjimi državami članicami, kar navaja poljska vlada.
69
Obstoj teh posebnih mehanizmov, ki so značilni za vzpostavljeni postopek pristopa, torej potrjuje, da bi morala biti odstopanja, ki jih določa izpodbijana direktiva, načeloma sprejeta po običajnem zakonodajnem postopku, ki ga določa Pogodba, in ne v okviru posebnega postopka, ki ga določa člen 57 Akta o pristopu iz leta 2003.
70
Prav tako ni mogoče sprejeti trditve Sveta, da naj bi bilo nujno sprejeti taka dodatna odstopanja na podlagi omenjenega člena 57 že pred dnem, ko bi morale biti izvedene določbe, potrebne za uskladitev z Direktivo 2003/54, namesto v skladu z zakonodajnim postopkom soodločanja, ki zahteva veliko daljši rok, da bi se preprečila nastanek pravne negotovosti in kršitev legitimnih interesov aktivnih subjektov na estonskem trgu z električno energijo.
71
Po eni strani se namreč postopek obveščanja in posvetovanja, kot je bilo poudarjeno v točkah od 66 do 68 te sodbe, ko namerava Skupnost sprejeti zakonodajni akt v obdobju med dnem podpisa Pogodbe o pristopu iz leta 2003 in začetkom njene veljavnosti, lahko konča s podelitvijo morebitnih prehodnih odstopanj v korist države članice glede uporabe določb akta, ki se namerava sprejeti.
72
Glede tega pa nobena stranka ni predložila podatkov, ki bi kazali na to, da postopek obveščanja in posvetovanja ni pravilno potekal in da estonska vlada v skladu s tem, kar določa ta postopek, ni mogla uveljavljati svojih interesov v zvezi s predlogom direktive, ki je privedel do sprejetja Direktive 2003/54 (glej v podobnem pomenu zgoraj navedeno sodbo Halyvourgiki in Helleniki Halyvourgia proti Komisiji, točka 15).
73
Po drugi strani, kot je na to opozoril Parlament, ima Svet, potem ko mu je Komisija podala predloge, po potrebi možnost, da Parlament opozori na nujnost sprejetja določenega akta. Postopek soodločanja, ki ga določa člen 251 ES, namreč nikakor ne izključuje sorazmerno hitrega sprejetja zakonodajnega besedila, posebno če ni pomembnih razhajanj v stališčih med Parlamentom in Svetom.
74
Pravna negotovost, ki bi lahko nastala zaradi poteka roka za izvedbo običajnega zakonodajnega postopka, bi se, kot je Komisija pravilno navedla, lahko odpravila le s podelitvijo morebitnega retroaktivnega učinka za zaprošeno začasno odstopanje, če je bilo sprejeto.
75
Glede tega iz sodne prakse Sodišča izhaja, da čeprav načelo pravne varnosti praviloma ne dopušča začetka veljavnosti pravnega akta Skupnosti pred njegovo objavo, je to pravilo izjemoma mogoče spremeniti takrat, ko cilj, ki ga je treba doseči, to zahteva in ko so ustrezno upoštevana legitimna pričakovanja zadevnih oseb (glej sodbo z dne 13. novembra 1990 v zadevi Fedesa in drugi, C-331/88, Recueil, str. I-4023, točka 45, in zgoraj navedeno sodbo Parlament proti Svetu, točka 21).
76
Poudariti je treba še, da je seveda mogoče, kot je navedla poljska vlada, da se je – gledano za nazaj – to, da v Aktu o pristopu iz leta 2003 ni splošne določbe, ki bi glede uporabe za nove države članice omogočila odločanje o prehodnih odstopanjih od aktov, sprejetih med dnem podpisa Pogodbe o pristopu iz leta 2003 in dnem začetka njene veljavnosti, ter da obstaja v ta namen le postopek obveščanja in posvetovanja, izkazalo za nezadostno. Mogoče je tudi, da ta okoliščina izvira iz dejstva, da člen 55 Akta o pogojih pristopa Republike Bolgarije in Romunije v Evropsko unijo in prilagoditvah pogodb, na katerih temelji Evropska unija (UL 2005, L 157, str. 203), na katerega so se sklicevale različne stranke in katerega cilj je podoben cilju iz člena 55 Akta o pristopu iz leta 2003, izrecno določa, da pristojnost Sveta za sprejemanje začasnih odstopanj zajema tudi akte institucij, sprejete med dnem podpisa Pogodbe o pristopu in dnem pristopa. Vendar pa zaradi morebitnih napak, ki naj bi jih v zvezi s tem vseboval Akt o pristopu iz leta 2003, ni mogoče dopustiti uporabe napačne pravne podlage.
77
Iz vseh zgornjih ugotovitev izhaja, da dodatna odstopanja, ki so določena z izpodbijano direktivo in se obravnavajo v točki 53 te sodbe, niso mogla biti veljavno sprejeta na podlagi člena 57 Akta o pristopu iz leta 2003.
78
Iz tega sledi, da je prvi tožbeni razlog utemeljen v delu, v katerem se nanaša na nezakonitost navedenih dodatnih odstopanj.
Drugi tožbeni razlog
79
Ker je preizkus prvega tožbenega razloga privedel le do ugotovitve delne nezakonitosti izpodbijane direktive, je treba preizkusiti drugi tožbeni razlog, in sicer pomanjkanje obrazložitve navedene direktive, da bi se ugotovilo, ali ni zaradi drugega tožbenega razloga v celoti nezakonita.
80
Z drugim tožbenim razlogom Parlament zatrjuje, da sporna direktiva ne pojasnjuje, ali in koliko se prilagaja pristopu, niti razlogov za uporabo izjemne pravne podlage, kar je člen 57 k Aktu o pristopu iz leta 2003, ki odstopa od običajnega zakonodajnega postopka. Preambula k navedeni direktivi – ki temelji na členih 47(2) ES, 55 ES in 95 ES – naj tudi ne bi bila spremenjena v primerjavi s tisto, ki jo vsebuje predlog Komisije iz točke 24 te sodbe, ta razlika pa naj tudi ne bi bila pojasnjena.
81
Glede na to je treba opozoriti, da mora biti v skladu z ustaljeno sodno prakso obrazložitev, zahtevana v členu 253 ES, prilagojena naravi zadevnega akta. Čeprav mora biti v njej jasno in nedvoumno podano sklepanje institucije Skupnosti, ki je sporni akt izdala, tako da se lahko zainteresirane stranke seznanijo z razlogi sprejetega ukrepa in da lahko pristojno sodišče opravi nadzor, pa se ne zahteva, naj se v obrazložitvi navedejo vse upoštevne pravne ali dejanske okoliščine. Pri vprašanju, ali obrazložitev akta izpolnjuje zahteve iz člena 253 ES, je treba namreč opraviti presojo ne samo glede na njegovo besedilo, temveč tudi glede na sobesedilo in glede na vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje (glej zlasti sodbo z dne 10. julija 2003 v zadevi Komisija proti BEI, C-15/00, Recueil, str. I-7281, točka 174).
82
V tem primeru, kot sta pravilno poudarila Svet in estonska vlada, preambula izpodbijane direktive, ki se sklicuje na zahtevo Republike Estonije, na prehodno odstopanje, ki se nanaša na Direktivo 96/92, ki ga v korist te države članice določa Priloga VI k Aktu o pristopu iz leta 2003, na Izjavo št. 8, na pospešitev odprtja trga električne energije, ki jo uvaja Direktiva 2003/54 in, na koncu, na posebnosti sektorja estonskega naftnega skrilavca ter na težave, s katerimi se sooča ta sektor ob neobstoju prehodnih ukrepov, določenih z izpodbijano direktivo, omogoča zainteresiranim strankam zadostno poznavanje razlogov za te prehodne ukrepe in pristojnemu sodišču, da opravi nadzor.
83
Ti elementi Sodišču med drugim omogočajo, da opravi nadzor nad utemeljenostjo pravne podlage, ki jo je izbral zakonodajalec Skupnosti, in njena izbira slednje, ki je bila izrecno določena v izpodbijani direktivi kot člen 57 Akta o pristopu iz leta 2003, ne zahteva podrobnejše obrazložitve. Dejstvo, da Svet ni izbral pravne podlage, ki jo je predlagala Komisija, glede tega ne zahteva posebne obrazložitve.
84
V teh okoliščinah je treba drugi tožbeni razlog razglasiti za neutemeljenega.
Delna razglasitev ničnosti izpodbijane direktive
85
Kot izhaja iz točk 77 in 78 te sodbe, je bil prvi tožbeni razlog razglašen za delno utemeljenega, ker dodatna odstopanja, določena z izpodbijano direktivo, niso mogla biti veljavno sprejeta na podlagi člena 57 Akta o pristopu iz leta 2003.
86
Glede tega je treba opozoriti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso delna ničnost akta Skupnosti mogoča, kadar je mogoče elemente, katerih ničnost se zahteva, ločiti od preostalega akta (glej zlasti sodbo z dne 24. maja 2005 v zadevi Francija proti Parlamentu in Svetu, C-244/03, ZOdl., str. I-4021, točka 12, in navedena sodna praksa).
87
V tem primeru je dodatna odstopanja, določena z izpodbijano direktivo, mogoče ločiti od preostalega dela navedene direktive, ki, kot izhaja iz njenega člena 1 v povezavi z njenima drugo in osmo uvodno izjavo, zasleduje dvojni cilj, in sicer po eni strani – v okviru sistema, določenega z Direktivo 2003/54 – upoštevanje prehodnega obdobja, ki ga je Republiki Estoniji pred tem podelila Priloga VI k Aktu o pristopu iz leta 2003 v zvezi z Direktivo 96/92, in po drugi strani podelitev dodatnega odstopanja skupaj z obveznostjo postopne izvedbe člena 21 Direktive 2003/54 za obdobje od leta 2009 do leta 2012.
88
Torej je treba izpodbijano direktivo razglasiti za nično v delu, v katerem v korist Estonije določa odstopanje od uporabe člena 21(1)(b) in (c) Direktive 2003/54, ki traja dlje od 31. decembra 2008, in tudi s tem povezano obveznost, da se 1. januarja 2009 zagotovi le delno odprtje trga, ki predstavlja 35% porabe, ter obveznost letnega posredovanja pragov porabe, ki razširijo upravičenost na končne porabnike.
Učinki v času razglasitve ničnosti
89
Sklicujoč se na člen 231(2) ES in na nujnost, da se prepreči negotov položaj gospodarskih subjektov in vlagateljev v sektorju električne energije v Estoniji ter zadevnih delavcev, je Svet ob podpori estonske vlade in Komisije Sodišču predlagal, naj v primeru razglasitve ničnosti izpodbijane direktive odloči, da ta akt učinkuje do sprejetja nove direktive.
90
Parlament se o tem predlogu Sveta ni želel izreči, poudarjajoč, da se njegova tožba ne nanaša na vsebinsko utemeljenost prošnje za odstopanje, ki jo je vložila Republika Estonija, ampak le na pravno podlago za sprejetje izpodbijane direktive.
91
Glede na to je treba poudariti, da je bil ta predlog oblikovan za primer, če bo Sodišče v celoti razglasilo izpodbijano direktivo za nično.
92
Izpodbijana direktiva se v tem primeru razglasi za nično le v delu, navedenem v točki 88 te sodbe, medtem ko se začasno odstopanje od člena 21(1)(b) in (c) Direktive 2003/54, ki ga je določila izpodbijana direktiva, ohrani do 31. decembra 2008. V teh okoliščinah se postopek o zgoraj navedenem predlogu Sveta ustavi.
Stroški
93
Na podlagi člena 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Vendar pa lahko v skladu s členom 69(3), prvi pododstavek, tega poslovnika Sodišče odloči, da se stroški delijo ali da vsaka stranka nosi svoje stroške, če stranki uspeta le deloma. V tem primeru je Parlament predlagal, naj se plačilo stroškov naloži Svetu, in ker ta z bistvenim delom predlogov ni uspel, se mu naloži plačilo stroškov. V skladu s členom 69(4), prvi pododstavek, tega poslovnika intervenientke Republika Poljska, Republika Estonija in Komisija nosijo svoje stroške.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1.
Direktiva Sveta 2004/85/ES z dne 28. junija 2004 o spremembi Direktive 2003/54/ES Evropskega parlamenta in Sveta o uporabi nekaterih določb v Estoniji se razglasi za nično v delu, v katerem v korist Estonije določa odstopanje od uporabe člena 21(1)(b) in (c) Direktive 2003/54/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2003 o skupnih pravilih za notranji trg z električno energijo in o razveljavitvi Direktive 96/92/ES, ki traja dlje od 31. decembra 2008, in tudi s tem povezano obveznost, da se 1. januarja 2009 zagotovi le delno odprtje trga, ki predstavlja 35% porabe, ter obveznost letnega posredovanja pragov porabe, ki razširijo upravičenost na končne porabnike.
2.
V preostalem delu se tožba zavrne.
3.
Svetu Evropske unije se naloži plačilo stroškov.
4.
Republika Poljska, Republika Estonija in Komisija Evropskih skupnosti nosijo svoje stroške.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: francoščina.