GENERALINIO ADVOKATO
PEDRO CRUZ VILLALÓN IŠVADA,
pateikta 2012 m. gruodžio 6 d.(1)
Byla C‑254/11
Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége
prieš
Oskar Shomodi
(Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Vengrija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Laisvės, saugumo ir teisingumo erdvė – Vietinis eismas per Sąjungos išorines sausumos sienas – Reglamentas (EB) Nr. 1931/2006–5 straipsnis – Pasienio gyventojai – Maksimalios leidžiamos nepertraukiamo buvimo trukmės apskaičiavimas – Dvišalis susitarimas – Maksimali leidžiama trijų mėnesių per šešių mėnesių laikotarpį nepertraukiamo buvimo trukmė – Privataus gyvenimo gerbimas – Chartijos 7 straipsnis – EŽTK 8 straipsnis – Laisvė kirsti sieną – Teisėtos priežastys – Piktnaudžiavimo prevencija ir sankcijos už jį – Teisinga pusiausvyra“
1.        Teisingumo Teismo pirmą kartą prašoma išaiškinti 2006 m. gruodžio 20 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1931/2006, nustatančio vietinio eismo per valstybių narių išorines sausumos sienas taisykles ir iš dalies keičiančio Šengeno konvencijos nuostatas(2), nuostatas.
2.        Vietinio eismo per sieną tvarka, kuria nukrypstama nuo bendrųjų taisyklių, kuriomis reglamentuojama asmenų kontrolė prie valstybių narių išorinių sausumos sienų, apskritai stengiamasi atsižvelgti į pasienio zonose gyvenančių asmenų, kurie dažnai valstybės sienos kirtimą suvokia kaip dirbtinę aplinkybę, kenkiančią ar bent keliančią praktinių kliūčių jų socialiniam gyvenimui dėl įvairių jo aspektų, padėtį. Šis teiginys konkrečiai taikomas gyventojams, kurie per praėjusį amžių patyrė santykinai dažną valstybės sienų kaitaliojimą.
3.        Remdamasis šio neįprasto teisės akto, kuriam būdinga tai, kad valstybėms narėms deleguojama užduotis sudaryti su tam tikromis trečiosiomis valstybėmis dvišalius susitarimus dėl jame nustatytos tvarkos įgyvendinimo, ratio legis, paraginsiu Teisingumo Teismą pripažinti, kad vietinio eismo per sieną aplinkybėmis nustatyta sienų kirtimo tvarka, kaip antai nagrinėjama pagrindinėje byloje, negali, atsižvelgiant į Reglamentu Nr. 1931/2006 nustatyto režimo logiką ir į reikalavimus, išplaukiančius, be kita ko, iš Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos(3) ir iš 1950 m. lapkričio 4 d. Romoje pasirašytos Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos(4), būti grindžiama to reglamento 5 straipsnio nuostatomis, nors tas straipsnis turi būti siejamas su 1990 m. birželio 19 d. Šengene pasirašytos Konvencijos dėl Šengeno susitarimo įgyvendinimo 20 straipsniu(5).
I –    Teisinis pagrindas
4.        Šios bylos teisinis pagrindas yra neįprastas. Iš esmės tą pagrindą sudaro, pirma, tarptautinės teisės aktas, šiuo atveju susitarimas dėl vietinio eismo per sieną, kurį 2007 rugsėjo 18 d. Užhorode pasirašė Vengrijos vyriausybė ir Ukrainos ministrų kabinetas(6), ir, antra, Sąjungos antrinės teisės aktas, t. y. Reglamentas Nr. 1913/2006, kuriuo suteiktas „leidimas“ pasirašyti tą susitarimą. Toliau bus nurodytos tik pagrindinės reikšmingos to dvišalio susitarimo ir reglamento nuostatos, nors šie aktai priskirtini platesniam teisiniam pagrindui, kurį, be kita ko, sudaro Šengeno acquis(7), Šengeno sienų kodeksas(8) ir Vizų kodeksas(9).
A –    Tarptautinė teisė: Vengrijos sudarytas dvišalis susitarimas
5.        Vengrijos sudaryto dvišalio susitarimo 1 straipsnio 1 ir 5 dalyse nustatyta:
„1.      Asmenys, kurie bent trejus metus nuolat gyvena pasienio teritorijoje esančiose vietovėse, išvardytose šio susitarimo I priede, ir turi 2 straipsnyje numatytą vietinio eismo per sieną leidimą, gali be jokio kito leidimo atvykti ir būti kitos Susitariančiąja Šalimi esančios valstybės pasienio teritorijoje.
<…>
5.      2 straipsnyje numatytas leidimas jo turėtojui suteikia teisę į daugkartinius atvykimus ir maksimalios trijų mėnesių per šešių mėnesių laikotarpį trukmės nepertraukiamą buvimą Susitariančiosios Šalies valstybės pasienio teritorijoje, ypač dėl socialinių, kultūrinių ar šeimyninių priežasčių arba dėl pagrįstų ekonominių priežasčių, kurios nesusijusios su profesine veikla, kaip ji suprantama pagal nacionalinės teisės aktus. Pasienio gyventojai, atvykę su šiuo leidimu, neturi teisės būti už kitos Susitariančiąja Šalimi esančios valstybės pasienio teritorijos ribų.
<…>.“
B –    Sąjungos teisė: Reglamentas Nr. 1931/2006
6.        Reglamento Nr. 1931/2006 2–4, 9 ir 13 konstatuojamosiose dalyse numatyta:
„2)      Išsiplėtusios Bendrijos labui reikia užtikrinti, kad sienos su kaimyninėmis šalimis nebūtų kliūtis prekybai, socialiniams ir kultūriniams mainams ar regioniniam bendradarbiavimui. Dėl to turėtų būti sukurta veiksminga vietinio eismo per sieną sistema.
3)      Vietinio eismo per sieną režimas yra išimtis iš bendrųjų taisyklių, reglamentuojančių pasienio kontrolę asmenų, kertančių Europos Sąjungos valstybių narių išorines sienas, kaip nustatyta [Šengeno sienų kodekse].
4)      Bendrija turėtų nustatyti kriterijus ir sąlygas, kurių turi būti laikomasi sudarant palankesnes sąlygas pasienio gyventojams kirsti išorines sausumos sienas naudojantis vietinio eismo per sieną režimu. Tokie kriterijai ir sąlygos turėtų užtikrinti, kad palengvintas sienos kirtimas bona fide pasienio gyventojams, turintiems teisėtų priežasčių dažnai kirsti išorinę sausumos sieną, būtų suderintas su būtinumu užkirsti kelią nelegaliai imigracijai, taip pat galimoms grėsmėms saugumui, kurias kelia nusikalstama veikla.
<…>
9)      Kad vietinio eismo per sieną režimas būtų taikomas, valstybėms narėms turėtų būti leidžiama išlaikyti arba prireikus sudaryti dvišalius susitarimus su kaimyninėmis trečiosiomis šalimis, jei jie atitinka šiame reglamente nustatytas taisykles.
<…>
13)      Šiame reglamente gerbiamos pagrindinės teisės ir laisvės ir laikomasi principų, visų pirma pripažintų [Chartijoje].“
7.        Reglamento Nr. 1931/2006 2 straipsnio a ir b punktuose nustatyta:
„Šis reglamentas neturi poveikio Bendrijos ir nacionalinės teisės nuostatoms, taikomoms trečiųjų šalių piliečiams dėl:
a)      ilgalaikio buvimo;
b)      galimybės imtis ekonominės veiklos ir vertimosi ja.“
8.        Reglamento Nr. 1931/2006 5 straipsnyje „Buvimo pasienio teritorijoje trukmė“ nustatyta:
„13 straipsnyje numatytuose dvišaliuose susitarimuose nurodoma maksimali leistina kiekvieno nepertraukiamo buvimo pagal vietinio eismo per sieną režimą trukmė, kuri neviršija trijų mėnesių.“
9.        Valstybių narių ir kaimyninių trečiųjų šalių dvišalių susitarimų, nurodytų Reglamento Nr. 1931/2006 5 straipsnyje, sudarymas reglamentuojamas to sprendimo 13 straipsniu, kuriame nustatyta:
„1.      Siekiant įgyvendinti vietinio eismo per sieną režimą, valstybėms narėms leidžiama sudaryti dvišalius susitarimus su kaimyninėmis trečiosiomis šalimis laikantis šiame reglamente nustatytų taisyklių.
Valstybės narės taip pat gali išlaikyti esamus dvišalius susitarimus su kaimyninėmis trečiosiomis šalimis dėl vietinio eismo per sieną. Jei tokie susitarimai neatitinka šio reglamento, atitinkamos valstybės narės tuos susitarimus iš dalies pakeičia taip, kad nustatyti neatitikimai būtų pašalinti.
2.      Prieš sudarydamos ar iš dalies keisdamos bet kokį dvišalį susitarimą dėl vietinio eismo per sieną su kaimyninėmis trečiosiomis šalimis, atitinkamos valstybės narės konsultuojasi su Komisija dėl susitarimo suderinamumo su šiuo reglamentu.
Jei Komisija mano, kad susitarimas yra nesuderinamas su šiuo reglamentu, ji apie tai praneša atitinkamai valstybei narei. Valstybė narė imasi visų deramų priemonių, kad susitarimas per protingą terminą būtų pakeistas taip, kad nustatyti neatitikimai būtų pašalinti.
3.      Jei Bendrija ar atitinkama valstybė narė su trečiąja šalimi nėra sudariusi bendrojo readmisijos susitarimo, į dvišalius vietinio eismo per sieną susitarimus su ta trečiąja šalimi įtraukiamos nuostatos, palengvinančios asmenų, kurie piktnaudžiavo šiuo reglamentu įtvirtintu vietinio eismo per sieną režimu, readmisiją.“
10.      Reglamento (EB) Nr. 1931/2006 14 straipsnyje nustatyta:
„Savo 13 straipsnyje nurodytuose dvišaliuose susitarimuose valstybės narės užtikrina, kad trečioji šalis asmenims, kurie naudojasi Bendrijos laisvo judėjimo teise, ir trečiųjų šalių piliečiams, teisėtai gyvenantiems atitinkamos valstybės narės pasienio teritorijoje, taikytų bent panašų režimą, kuris suteikiamas atitinkamos trečiosios šalies pasienio gyventojams.“
11.      Reglamento Nr. 1931/2006 20 straipsniu buvo iš dalies pakeista KŠSĮ 136 straipsnio 3 dalis. Tame 136 straipsnyje su pakeitimais nustatyta:
„1.      Susitariančioji Šalis, numatanti vesti derybas dėl pasienio kontrolės su trečiąja valstybe, apie tai iš anksto praneša kitoms Susitariančiosioms Šalims.
2.      Jokia Susitariančioji Šalis su viena ar daugiau trečiųjų valstybių nesudaro susitarimų, supaprastinančių arba panaikinančių pasienio kontrolę, negavusi išankstinio kitų Susitariančiųjų Šalių sutikimo, atsižvelgiant į Europos Bendrijų valstybių narių teisę tokius susitarimus sudaryti kartu.
3.      Šio straipsnio 2 dalis netaikoma reglamento [Nr. 1931/2006] 13 straipsnyje nurodytiems dvišaliams susitarimams dėl vietinio eismo per sieną.“
C –    Vengrijos teisė
12.      2007 m. Įstatymo Nr. II dėl trečiųjų šalių piliečių atvykimo ir buvimo (2007. évi II. törvény a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról(10)) 40 straipsnio 1 dalyje nustatyta:
„Remiantis Šengeno sienų kodekso nuostatomis, institucija, atsakinga už eismo per sieną kontrolę, atsisako leisti atvykti į jos teritoriją trečiosios šalies piliečiui, norinčiam joje gyventi trijų mėnesių ar trumpesnį laikotarpį, ir, atsižvelgdama į savo interesus, jį grąžina <...>“
II – Pagrindinės bylos faktinės aplinkybės
13.      O. Shomodi(11) yra Ukrainos pilietis, turintis galiojantį vietinio eismo per sieną leidimą, išduotą pagal Reglamentą Nr. 1931/2006; jis 2010 m. vasario 2 d. atvyko į Zahonio (Vengrija) pasienio kelio postą, kad galėtų patekti į Vengrijos teritorijos pasienio zoną, nustatytą įgyvendinant tą reglamentą.
14.      Tačiau Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége (Sabolčo-Satmaro-Berego regiono komisariato Zahonio pasienio policijos tarnyba)(12) jam neleido atvykti į Vengrijos teritoriją pagal vietinio eismo per sieną režimą, remdamasi 2007 m. Įstatymo Nr. II 40 straipsnio 1 dalimi. Patikrinusi atvykimo į Vengrijos teritoriją ir išvykimo iš jos duomenų bazę ji konstatavo, kad, atsižvelgiant į daugkartinius atvykimus ir išvykimus, kita proceso šalis pagrindinėje byloje laikotarpiu nuo 2009 m. rugsėjo 3 d. iki 2010 m. vasario 2 d. Vengrijos teritorijoje praleido 105 dienas ir taip viršijo leistinas 93 dienas.
15.      Ukrainos generalinis konsulas, reziduojantis Nyredghazoje (Vengrija), ir kita proceso šalis pagrindinėje byloje šį sprendimą apskundė Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság (Sabolčo-Satmaro-Berego (Vengrija) apygardos teismas), tvirtindami, kad juo pažeidžiama Vengrijos sudaryto dvišalio susitarimo 1 straipsnio 5 dalis.
16.      Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság skundą patenkino ir nusprendė, kad Vengrijos sudaryto dvišalio susitarimo 1 straipsnio 5 dalis turi būti suprantama, atsižvelgiant į Sąjungos teisę, taip, kad vietinio eismo per sieną leidimo turėtojas, pirma, gali į Vengrijos teritoriją atvykti neribotą skaičių kartų ir, antra, turi teisę joje nepertraukiamai būti ne ilgiau kaip tris mėnesius per šešių mėnesių laikotarpį. Taigi jis nusprendė, kad vietinio eismo per sieną leidimo turėtojas gali atvykti neribotą skaičių kartų ir kad trijų mėnesių laikotarpis taikomas, kiek tai susiję su nepertraukiamu buvimu. Jis taip pat nusprendė, kad nei Šengeno sienų kodeksas, nei 2007 m. Įstatymo Nr. II nuostatos netaikomos vietinio eismo per sieną atveju.
17.      Kasatorė pagrindinėje byloje pateikė kasacinį skundą Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága dėl Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság sprendimo; jame teigė, kad pastarojo teismo pateiktas Vengrijos sudaryto dvišalio susitarimo 1 straipsnio 5 dalies aiškinimas prieštarauja KŠSĮ 20 straipsnio 1 daliai, Šengeno sienų kodekso 3 konstatuojamajai daliai ir Reglamento Nr. 1931/2006 2 straipsnio a punktui ir 5 straipsniui. Ji teigia, kad šioje Vengrijos sudaryto dvišalio susitarimo nuostatoje nurodytas nepertraukiamas buvimas turi būti suprantamas taip, kad vietinio eismo per sieną leidimas galioja ne ilgiau kaip tris mėnesius, kurių kiekvienas turi 31 dieną, t. y. iš viso 93 dienas per šešių mėnesių laikotarpį, skaičiuojant nuo pirmojo atvykimo.
III – Prejudiciniai klausimai ir procesas Teisingumo Teisme
18.      Būtent tokiomis aplinkybėmis Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Vengrijos Respublikos Aukščiausiasis Teismas) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
1.      „Ar reglamento [Nr. 1931/2006] 5 straipsnis, kuriame numatyta maksimali trijų mėnesių leistina nepertraukiamo buvimo trukmė, atsižvelgiant būtent į to paties reglamento 2 straipsnio a punktą ir 3 straipsnio 3 punktą, turi būti aiškinamas taip, kad šiuo reglamentu leidžiami šio reglamento 13 straipsnyje nurodytuose dvišaliuose valstybių narių ir kaimyninių trečiųjų šalių susitarimuose numatyti daugkartiniai atvykimai ir išvykimai ir maksimalios trijų mėnesių trukmės nepertraukiamas buvimas, todėl prieš pasibaigiant trijų mėnesių buvimo terminui pasienio gyventojas, turintis vietinio eismo per sieną leidimą, gali nutraukti nepertraukiamą buvimą ir po to, kai iš naujo kerta sieną, vėl turi teisę į nepertraukiamą trijų mėnesių trukmės buvimą?
2.      Jei į pirmąjį klausimą būtų atsakyta teigiamai, ar nepertraukiamas buvimas, kaip jis suprantamas pagal Reglamento Nr. 1931/2006 5 straipsnį, gali būti laikomas pertrauktu, kai atvykstama ir išvykstama tą pačią dieną, ar per dvi viena po kitos einančias dienas?
3.      Jei į pirmąjį klausimą būtų atsakyta teigiamai, o į antrąjį – neigiamai, į kokį laiko tarpą ar kitą vertinimo kriterijų būtina atsižvelgti, kad būtų galima konstatuoti nepertraukiamo buvimo, kaip jis suprantamas pagal Reglamento Nr. 1931/2006 5 straipsnį, pertraukimą?
4.      Jei atsakymas į pirmąjį klausimą būtų neigiamas, ar nuostata, pagal kurią leidžiamas maksimalios trijų mėnesių trukmės nepertraukiamas buvimas, kaip numatyta Reglamento Nr. 1931/2006 5 straipsnyje, gali būti aiškinama taip, kad reikia sumuoti laiką, praleistą per daugkartinius atvykimus ir išvykimus, ir kad, atsižvelgiant į [KŠSĮ] 20 straipsnio 1 dalį ar į bet kurią kitą taisyklę, susijusią su Šengeno erdvės teise, jeigu taip skaičiuojamos dienos iš viso sudaro 93 dienas, t. y. tris mėnesius, reikia manyti, kad vietinio eismo per sieną leidimas nebesuteikia teisės būti šešių mėnesių laikotarpį, skaičiuojamą nuo pirmojo atvykimo datos?
5.      Jeigu atsakymas į ketvirtąjį klausimą būtų teigiamas, ar reikia šio sumavimo tikslais atsižvelgti į daugkartinius atvykimus ir išvykimus tą pačią dieną ar į vieną atvykimą ir išvykimą tą pačią dieną ir kokį skaičiavimo metodą taikyti šiuo tikslu?“
19.      Rašytines pastabas pateikė kita proceso šalis pagrindinėje byloje, Vengrija, Lenkijos Respublika, Rumunija, Slovakijos Respublika ir Komisija.
20.      Per 2012 m. birželio 14 d. įvykusį teismo posėdį kasatorė pagrindinėje byloje, Vengrija, Rumunija ir Komisija taip pat pateikė pastabas žodžiu.
IV – Analizė
A –    Pirminės pastabos dėl prejudicinių klausimų nagrinėjimo eiliškumo
21.      Pirmiausiai reikia pažymėti, kad, atsižvelgiant į pagrindinėje byloje nagrinėjamas faktines aplinkybes ir į pagrindinėje byloje taikomus teisės aktus, konkrečiai kalbant, į reikšmingas Vengrijos sudaryto dvišalio susitarimo nuostatas, iš esmės dėmesį reikia atkreipti būtent į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo suformuluotame ketvirtajame prejudiciniame klausime iškeltą problemą.
22.      Visų pirma iš bylos dokumentų matyti, kad kitai proceso šaliai pagrindinėje byloje buvo neleista atvykti į Vengrijos teritoriją, nes to asmens buvimo joje dienų suma viršijo tris mėnesius per šešių mėnesių laikotarpį. Tiksliau tariant, ginčijamas sprendimas, pirma, buvo motyvuotas tik bendra susumuota suinteresuotojo asmens buvimo Vengrijoje trukme ir, antra, pagrįstas tik 2007 m. Įstatymo Nr. II 40 straipsnio 1 dalies nuostatomis, kuriose daroma nuoroda tik į Šengeno sienų kodeksą.
23.      Taigi ketvirtasis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimas keliamas dėl Vengrijos sudarytame dvišaliame susitarime nustatyto režimo suderinamumo su Reglamento Nr. 1931/2006 5 straipsniu, nes tai tiesiogiai susiję su pagrindinėje byloje aptariamomis faktinėmis aplinkybėmis. To susitarimo 1 straipsnio 5 dalyje iš tikrųjų leidžiami „daugkartiniai atvykimai ir maksimalios trijų mėnesių trukmės nepertraukiamas buvimas“, kaip nustatyta Reglamento Nr. 1931/2006 5 straipsnyje, tačiau, netiesiogiai remiantis KŠSĮ 20 straipsniu arba Šengeno sienų kodekso 5 straipsniu, tik „per šešių mėnesių laikotarpį pasienio teritorijoje“, kuriai taikomas tas susitarimas. Be to, apskaičiuojant maksimalią trijų mėnesių buvimo trukmę per šešių mėnesių laikotarpį, pagal šią nuostatą leidžiama, remiantis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nurodyta prielaida, sumuoti asmens daugkartinio buvimo Vengrijos teritorijoje trukmę.
24.      Vis dėlto pirmieji trys prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimai yra hipotetiniai. Šiuose klausimuose iš tikrųjų teigiama, jog gali pasitaikyti atvejų, kai asmuo, naudodamasis vietinio eismo per sieną leidimu ir siekdamas tam tikra prasme teisėtai optimizuoti buvimo kitos valstybės narės teritorijoje laiką, pažeidžia vietinio eismo per sieną režimo tikslą joje nepertraukiamai būdamas Reglamento Nr. 1931/2006 5 straipsnyje nustatytą maksimalų trijų mėnesių laikotarpį ir paskui kirsdamas sieną, jei reikia – tą pačią dieną, kad jam vėl būtų atnaujinta teisė būti tris mėnesius.
25.      Galiausiai penktasis klausimas, kuriuo tam tikra prasme papildomas ir išplėtojamas ketvirtasis klausimas, savo ruožtu susijęs su buvimo trukmės skaičiavimo tvarka, kai vieną arba daug kartų atvykstama ir išvykstama per trumpiau nei 24 valandas.
26.      Jei į ketvirtąjį klausimą būtų atsakyta neigiamai, tai reikštų, kad nereikės atsakyti į penktąjį klausimą. Beje, kadangi pirmuose trijuose klausimuose numatyta piktnaudžiavimo teise prielaida, nes juose kalbama apie judėjimą per sieną, kuriuo gali būti pridengiama netikra gyvenamoji vieta, ir iškreipiamas vietinio eismo per sieną režimo tikslas, tie klausimai bus nagrinėjami atsižvelgiant būtent į šią perspektyvą, kai reikės pateikti atsakymą į ketvirtąjį klausimą.
B –    Reglamento Nr. 1931/2006 įgyvendinimas
1.      Reglamento Nr. 1931/2006 13 straipsnyje numatyti dvišaliai susitarimai
27.      Reglamentas Nr. 1931/2006 yra originalus tuo, kad tam tikri jo įgyvendinimo aspektai deleguojami atitinkamoms valstybėms narėms joms suteikiant teisę, remiantis jo 13 straipsniu, sudaryti(13) šio reglamento normas atitinkančius dvišalius susitarimus, kurie turi pakeisti anksčiau galiojusias sutartis(14).
28.      Reglamento Nr. 1931/2006 5 straipsnyje numatyta, kad šiuose dvišaliuose susitarimuose turi būti nustatyta maksimali leistina kiekvieno buvimo pagal tą režimą trukmė, ir pažymėta, kad ta trukmė negali būti ilgesnė kaip trys mėnesiai.
29.      Taigi valstybės narės, vykdydamos joms taip nustatytą pareigą, t. y. su sąlyga, kad bus nustatyta ne ilgesnė kaip trys mėnesiai maksimali nepertraukiamo buvimo trukmė ir, kalbant plačiau, laikomasi Sąjungos teisės(15), turi realią galimybę derėtis su suinteresuotomis trečiosiomis valstybėmis tam, kad nustatytų iš vietinio eismo per sieną režimo išplaukiančių teisių įgyvendinimo tvarką, be kita ko, susijusią su laiko reikalavimu.
30.      Įvairių valstybių narių ir suinteresuotųjų trečiųjų valstybių taikoma praktika patvirtina, kiek galima iš jos spręsti(16), šią pasirinkimo laisvę. Kai kuriuose šių susitarimų gali būti nustatyta santykinai trumpa maksimali buvimo trukmė(17) netaikant kitų reikalavimų. Kituose nustatyta, kaip antai Vengrijos sudarytame dvišaliame susitarime, maksimali leidžiama nepertraukiamo buvimo trukmė, tačiau apibrėžtu laikotarpiu, pavyzdžiui, Lenkijos Respublikos sudarytuose susitarimuose su atitinkamai Ukraina(18) ir Baltarusijos Respublika(19) arba Slovakijos Respublikos sudarytame susitarime su Ukraina(20). O Rumunijos sudarytame susitarime su Moldovos Respublika tik numatyta maksimali trijų mėnesių nepertraukiamo buvimo trukmė nuostatoje, kurioje apibrėžiamas vietinis eismas per sieną(21).
31.      Vis dėlto svarbu taip pat pažymėti, kad, remiantis Reglamento Nr. 1931/2006 13 straipsniu, dvišaliai susitarimai sudaromi arba paliekami galioti gavus Sąjungos „leidimą“, ir Komisija, prieš juos sudarant ar keičiant, turi patikrinti jų suderinamumą su šio reglamento taisyklėmis. Todėl, nors valstybės narės, neperžengdamos Reglamento Nr. 1931/2006 nustatytų taisyklių ribų tikrai gali laisvai bendru sutarimu su trečiosiomis valstybėmis nustatyti tikslią minėto reglamento įgyvendinimo tvarką, kompetentingos nacionalinės valdžios institucijos ir teismai priimtas nuostatas taip pat turi aiškinti ir taikyti atsižvelgdami į šio reglamento nuostatas ir tikslą bei nepažeisdami kitų Sąjungos teisės nuostatų.
2.      Vengrijos sudarytas dvišalis susitarimas
32.      Vengrijos sudaryto dvišalio susitarimo 1 straipsnio 5 dalis atitinka Reglamento Nr. 1931/2006 5 straipsnyje nustatytus reikalavimus, tačiau jos formuluotė nėra nedviprasmiška.
33.      Šioje nuostatoje numatyta, kad šio susitarimo 2 straipsnyje nurodytas vietinio eismo per sieną leidimas „jo turėtojui suteikia teisę į daugkartinius atvykimus ir maksimalios trijų mėnesių per šešių mėnesių laikotarpį trukmės nepertraukiamą buvimą <…> pasienio teritorijoje“. Taip juo aiškiai nustatoma pagal vietinio eismo per sieną režimą leidžiama maksimali trijų mėnesių nepertraukiamo buvimo trukmė, tačiau šios nepertraukiamo buvimo galimybės apribotos nustačius sąlygą „per šešių mėnesių laikotarpį“.
34.      Vis dėlto taip suformuluotą nuostatą, sprendžiant iš nutarties pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą, Vengrijos valdžios institucijos ir teismai gali aiškinti skirtingai.
35.      Remiantis pirmuoju požiūriu, kuriam pritaria Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság, kita proceso šalis pagrindinėje byloje ir Ukrainos generalinis konsulas Vengrijoje, Vengrijos sudaryto dvišalio susitarimo 1 straipsnio 5 dalimi leidžiami, pirma, daugkartiniai atvykimai, ir, antra, maksimalios trijų mėnesių per šešių mėnesių laikotarpį trukmės nepertraukiamas buvimas.
36.      Remiantis antruoju požiūriu, kuriam pritaria kompetentingos Vengrijos valdžios institucijos, ši nuostata turėtų būti aiškinama ir taikoma taip, kad maksimali trijų mėnesių trukmė per šešių mėnesių laikotarpį gali būti skaičiuojama sumuojant galimų daugkartinių asmens apsilankymų trukmę, neatsižvelgiant į tai, kiek kiekvienas jų tęsėsi.
37.      Taigi, remiantis antruoju požiūriu, Vengrijos sudarytas dvišalis susitarimas grindžiamas mintimi, kad Reglamento Nr. 1931/2006 5 straipsnyje, kuris turi būti siejamas su KŠSĮ 20 straipsniu arba Šengeno sienų kodekso 5 straipsniu, nustatytas „laiko kreditų“ režimas, kai kiekvienas ištisinio buvimo vienetas įtraukiamas į apskaitą, kad būtų galima apskaičiuoti maksimalią trijų mėnesių trukmę per leidžiamą šešių mėnesių laikotarpį. Taigi vietinio eismo per sieną leidimo turėtojai turi teisę per kiekvieną šešių mėnesių laikotarpį lankytis iš viso tris mėnesius, kurie gali būti laisvai paskirstyti, įskaitant galimybę visą laikotarpį išnaudoti nepertraukiamai per vieną kartą, tačiau reikia pažymėti, kad pastaruoju atveju bet kokia galimybė kirsti sieną pagal vietinio eismo per sieną režimą per iš karto po to einantį trijų mėnesių laikotarpį būtų negalima. Todėl pasienio gyventojas, kuris nepertraukiamai tris mėnesius lankytųsi valstybės narės pasienio teritorijoje pačioje šešių mėnesių laikotarpio pradžioje ir kuris grįžtų į savo trečiąją valstybę pasibaigus tam laikotarpiui, nebegalėtų vėl kirsti sienos tris iš karto po to laikotarpio einančius mėnesius.
C –    Vengrijos sudaryto dvišalio susitarimo ir jo aiškinimo suderinamumas su Reglamento Nr. 1931/2006 5 straipsniu
38.      Vengrijos sudaryto dvišalio susitarimo 1 straipsnio 5 dalis „formaliai“ atitinka Reglamento Nr. 1931/2006 5 straipsnyje nustatytą reikalavimą, nes toje dalyje nustatytas maksimalus leidžiamas trijų mėnesių trukmės nepertraukiamas buvimas. Todėl ši nuostata negali būti laikoma savaime nesuderinama su atitinkamomis Reglamento Nr. 1931/2006 nuostatomis ir net gali būti pripažinta jas atitinkanti pažodžiui(22). Tačiau esmė yra ta, kad tokio gramatinio aiškinimo nepakanka.
39.      Paprasčiausiai konstatavus, kad laikomasi Reglamento Nr. 1931/2006 teksto, negalima daryti išvados, jog šio reglamento 5 straipsniu galima pagrįsti aiškinimą, kad Vengrijos sudaryto dvišalio susitarimo 1 straipsnio 5 dalyje nustatytas režimas, kaip jį aiškina ir taiko kompetentingos Vengrijos valdžios institucijos, visiškai atitinka Sąjungos teisę, neatsižvelgiant į KŠSĮ 20 straipsnį ir Šengeno sienų kodekso 5 straipsnį.
40.      Iš tiesų reikia konkrečiai išnagrinėti, ar kartu su maksimalios trijų mėnesių per šešių mėnesių laikotarpį nepertraukiamo buvimo trukmės skaičiavimo metodu taikomas papildomas reikalavimas nepertraukiamo buvimo galimybes apriboti iki trijų mėnesių „per šešių mėnesių laikotarpį“(23) susumuojant bendrą daugkartinių lankymųsi pasienio teritorijoje trukmę yra visiškai suderinamas su Reglamento Nr. 1931/2006 tekstu ir tikslu bei, žvelgiant plačiau, su visomis Sąjungos teisės nuostatomis, visų pirma su pirmine teise.
1.      Dėl Reglamento Nr. 1931/2006 prasmės
a)      Dėl vietinio eismo per sieną režimo logikos
41.      Reglamento Nr. 1931/2006 konstatuojamosiose dalyse pateikti keli paaiškinimai dėl juo nustatyto vietinio eismo per sieną režimo pagrindų ir tikslų(24). Jose nurodoma kad šis konkretus reglamentavimas buvo specialiai nustatytas siekiant išvengti, kad Sąjungos sausumos sienos su kaimynais nebūtų „kliūtis prekybai, socialiniams ir kultūriniams mainams [ir] regioniniam bendradarbiavimui“(25). Reglamento Nr. 1931/2006 3 straipsnio 3 punkte, kuriame apibrėžiamas „vietinis eismas per sieną“, taip pat nurodomos socialinės ir kultūrinės priežastys bei „pagrįstos ekonominės priežastys“ ar priežastys „dėl šeimos ryšių“(26).
42.      Tokiomis aplinkybėmis Reglamentu Nr. 1931/2006 nustatyto vietinio eismo per sieną režimo pagrindinis tikslas yra užtikrinti pusiausvyrą tarp, pirma, būtinybės palengvinti išorinių Sąjungos sausumos sienų kirtimą „bona fide pasienio gyventojams, turintiems teisėtų priežasčių dažnai [jas] kirsti“, ir, antra, „būtinumo užkirsti kelią nelegaliai imigracijai, taip pat galimoms grėsmėms saugumui, kurias kelia nusikalstama veikla(27).
43.      Apskritai kalbant, „veiksmingos ir paprastos vietinio eismo per sieną valdymo sistemos“(28) nustatymas numatytas kaip „esminė bet kokios regioninės plėtros politikos dalis“(29) ir kaip Sąjungos sukurtos išorės sienų kontrolės mechanizmo veiksmingumui užtikrinti neišvengiamai būtina priemonė kartu su vidaus sienų panaikinimu kuriant laisvės, saugumo ir teisingumo erdvę(30).
44.      Taigi Reglamento Nr. 1931/2006 ratio legis turi būti atskleistas, jo nuostatos aiškinamos, o įgyvendinimas vertinamas atsižvelgiant būtent į istorinį, kultūrinį, ekonominį ir socialinį kontekstą, kuriam esant taikomas šiuo reglamentu nustatytas režimas.
45.      Dėl šio klausimo naudinga priminti, kad regionas, kuriame kilo ginčas pagrindinėje byloje, XX amžiuje patyrė daug audringų istorinių įvykių, lėmusių dažną sienų kaitaliojimą(31).
46.      Tokiomis aplinkybėmis Reglamentu Nr. 1931/2006 įvestas „vietinio eismo per sieną leidimas“(32), nustatytos pagrindinės jo išdavimo sąlygos ir tvarka(33) bei galiojimo sąlygos(34) ir apibrėžtos to leidimo turėtojų atvykimo ir išvykimo iš valstybių narių teritorijos sąlygos, o valstybėms narėms leista palikti galioti esamus arba sudaryti naujus dvišalius susitarimus su kaimyninėmis trečiosiomis valstybėmis, būtinus šiame reglamente įtvirtintam režimui įgyvendinti.
47.      Šiuo klausimu svarbu visų pirma pabrėžti, kad nei Reglamento Nr. 1931/2006 5 straipsnyje, nei kurioje kitoje jo nuostatoje nenumatyta, kad bendra asmenų, kuriems taikomas vietinio eismo per sieną režimas, buvimo trukmė neturi viršyti maksimalios nepertraukiamo buvimo trukmės, skaičiuojamos atsižvelgiant į nustatytą šešių mėnesių laikotarpį(35).
48.      Toliau reikia pažymėti, jog vietinio eismo per sieną režimas iš esmės išsiskiria, pirma, tuo, kad jo taikymo sritis ribojama tiek ratione personae(36), tiek ratione loci(37), o tai pažeidus taikomos sankcijos(38), ir, antra, savo tikslu suteikti galimybę asmenims, kuriems jis taikomas, „dažnai“(39) ir „reguliariai“(40) kirsti išorinę sausumos sieną, jeigu jie turi teisėtų priežasčių tai daryti.
49.      Vis dėlto būtina konstatuoti, kad Reglamente Nr. 1931/2006 pateikiama labai mažai paaiškinimų, ką tas dažnumas ir reguliarumas reiškia. Todėl Teisingumo Teismas, atsižvelgdamas į teisėtas priežastis, kuriomis galima pagrįsti naudojimąsi vietinio eismo per sieną režimu, turi priimti, kiek reikalinga, sprendimą dėl šio klausimo.
50.      Dėl šio aspekto reikia konstatuoti, kad nors Reglamento Nr. 1931/2006 9 straipsnio b punkte vietinio eismo per sieną leidimo išdavimas siejamas su sąlyga, kad prašymą pateikęs asmuo turi pateikti dokumentus, įrodančius ne tik jo, kaip pasienio gyventojo, statusą, bet ir „teisėtas priežastis dažnai kirsti išorinę sausumos sieną naudojantis vietinio eismo per sieną režimu“, šiame reglamente labai mažai kalbama apie teisėtų priežasčių, kurios gali būti priimtinos, pobūdį(41).
51.      Reglamento Nr. 1931/2006 2 konstatuojamojoje dalyje, kaip jau pabrėžiau, nurodyti tik „prekybiniai, socialiniai ir kultūriniai mainai“, o jo 3 straipsnio 3 punkte „vietinis eismas per sieną“ apibrėžiamas kaip „pasienio gyventojų judėjimas reguliariai kertant išorinę sausumos sieną, siekiant būti pasienio teritorijoje dėl, pavyzdžiui, socialinių, kultūrinių ar dėl šeimos ryšių“, taip pat dėl „pagrįstų ekonominių priežasčių“, tačiau, kiek tai susiję su pastaruoju atveju, patikslinama, kad, remiantis Reglamento Nr. 1931/2006 2 straipsnio b punktu, šis reglamentas neturi poveikio Sąjungos ir nacionalinės teisės nuostatoms, taikomoms trečiųjų šalių piliečiams dėl galimybės imtis ekonominės veiklos ir vertimosi ja(42).
52.      Taigi remiantis išdėstytais argumentais darytina išvada, kad vietinio eismo per sieną reglamentavimo ratio legis yra suteikti galimybę tam tikrų pasienio zonų gyventojams lengvai, t. y. be pernelyg didelių administracinių suvaržymų(43), dažnai(44), o taip pat reguliariai(45) dėl teisėtų ekonominių, socialinių, kultūrinių ar šeiminių priežasčių kirsti išorines Sąjungos sausumo sienas, tačiau pažymima, kad ši laisvė neturi būti iškreipta, negali būti nukrypstama nuo jos tikslo ir naudojamasi sukčiaujant ar piktnaudžiaujant, antraip skiriamos sankcijos(46).
53.      Būtent kompetentingos nacionalinės valdžios institucijos, išduodamos vietinio eismo per sieną leidimus, turi įvertinti tas teisėtas priežastis(47), atsižvelgdamos į istorines, kultūrines, ekonomines ir socialines aplinkybes, kuriomis valstybės narės ir suinteresuotosios trečiosios valstybės derasi ir sudaro kiekvieną dvišalį susitarimą, įgyvendinantį vietinio eismo per sieną režimą. Jos taip pat turi atsižvelgti į tuos pačius teisėtus interesus, kai vykdo įgaliojimus tikrinti atvykimą ir išvykimą, kurie Reglamento Nr. 1931/2006 6 straipsniu joms suteikti siekiant užtikrinti, kad būtų laikomasi šio reglamento 4 straipsnyje nustatytų reikalavimų, arba to paties reglamento 17 straipsniu suteiktus įgaliojimus skirti sankcijas už piktnaudžiavimą.
b)      Dėl KŠSĮ ir Šengeno sienų kodekso logikos
54.      Vis dėlto Vengrijos valdžios institucijos iš esmės teigia, kad vietinio eismo per sieną režimas yra platesnio KŠSĮ ir Šengeno sienų kodekse nustatyto režimo dalis ir kad Reglamento Nr. 1931/2006 nuostatos dėl tos priežasties turi būti aiškinamos atsižvelgiant į tuos teisės aktus. Tačiau šie abu režimai nustatyti siekiant skirtingų tikslų.
55.      Remiantis Vengrijos sudaryto dvišalio susitarimo dėl vietinio eismo per sieną 1 straipsnio 5 dalimi darytina išvada, kad Reglamento Nr. 1931/2006 5 straipsnyje nustatytą reikalavimą dvi suinteresuotosios valstybės įgyvendino netiesiogiai, bet aiškiai remdamosi būtent, pirma, KŠSĮ 5 ir 20 straipsniuose ir, antra, Šengeno sienų kodekso 5 straipsnyje bei Vizų kodekso 2 straipsnyje nustatytu režimu, taikomu trečiųjų valstybių piliečių trumpam buvimui.
56.      KŠSĮ 20 straipsnyje nustatyta, kad trečiųjų valstybių piliečiai, kuriems nereikia vizos, gali laisvai keliauti Šengeno erdvėje, bet ne ilgiau kaip tris mėnesius per šešis mėnesius nuo pirmojo atvykimo dienos(48), jeigu atitinka 5 straipsnio 1 dalies a ir c–e punktuose nurodytas sąlygas.
57.      Tas pats leidžiamos buvimo trukmės ribojimas iki trijų mėnesių per šešis mėnesius nustatytas Šengeno sienų kodekso 5 straipsnyje, kuriame nurodytos bendrosios trečiųjų valstybių piliečių atvykimo į Sąjungos teritoriją trumpo apsilankymo tikslais sąlygos, ir Vizų kodekso 2 straipsnio 2 dalies a punkte, kuriame apibrėžta vizos sąvoka(49).
58.      Priešingai nei Reglamentas Nr. 1931/2006, kurio taikymo sritis ratione loci ir ratione personae yra griežtai apribota, KŠSĮ, kaip ir Šengeno sienų kodeksas bei Vizų kodeksas, taikomi, išskyrus išimtis, visų trečiųjų valstybių piliečių trumpos trukmės buvimui visoje tam tikrų valstybių narių teritorijoje.
59.      Taigi visiems trečiųjų valstybių piliečiams taikomas bendrosios trumpalaikio buvimo teisės ribojimas iki trijų mėnesių per šešių mėnesių laikotarpį netaikomas vietinio eismo per sieną režimui, kuris yra išimtis.
60.      Todėl Vengrijos pateiktas argumentas, kad Reglamentas Nr. 1931/2006 nėra visiškai išimtinio pobūdžio ir susijęs tik su atvykimo formalumais, todėl jo 5 straipsnis turėtų būti skaitomas atsižvelgiant į KŠSĮ 20 straipsnio arba Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio nuostatas, turi būti atmestas.
61.      Reglamento Nr. 1931/2006 3 konstatuojamojoje dalyje aiškiai pasakyta, kad vietinio eismo per sieną režimas yra išimtis iš bendrųjų taisyklių, reglamentuojančių asmenų, kertančių Sąjungos valstybių narių išorines sienas, pasienio kontrolę, kaip nustatyta Šengeno sienų kodekse(50). Beje, Šengeno sienų kodekso 35 straipsnyje kartu pažymėta, kad šis reglamentas nepažeidžia Bendrijos vietinio pasienio eismo taisyklių ir esamų dvišalių susitarimų dėl vietinio pasienio eismo.
62.      Tuo remiantis darytina išvada, kad būtent Reglamento Nr. 1931/2006 nuostatų, kuriomis konkrečiai siekiama nustatyti taisykles dėl vietinio eismo per sieną, visuma turi būti laikoma nukrypstančia nuo Šengeno sienų kodekse nustatyto trumpalaikio buvimo režimo.
63.      Tai, kad Reglamentas Nr. 1931/2006 yra išimtis, vis dėlto nereiškia, kad jo nuostatos privalo būti aiškinamos griežtai ar siaurai. Tai visų pirma reiškia, kaip pamatysime vėliau, kad, kaip lex specialis, to reglamento nuostatos negali būti taikomos jame nenustatytais tikslais ir jomis negali būti naudojamasi siekiant apeiti Sąjungos ir nacionalines teisės normas, taikomas, be kita ko, pirma, ilgalaikiam buvimui(51) ir, antra, galimybei imtis ekonominės veiklos ir vertimuisi ja(52).
64.      Galiausiai, remiantis išdėstytais argumentais, galima daryti išvadą, kad KŠSĮ 20 straipsnio arba Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio nuostatomis negalima pakeisti Reglamente Nr. 1931/2006 nustatyto vietinio eismo per sieną logikos leisti reikalavimus atitinkantiems pasienio gyventojams vietines sienas kirsti kuo paprasčiau, t. y. lengvai ir taip dažnai, kiek reikia, išskyrus sukčiavimo ir piktnaudžiavimo atvejus.
2.      Dėl Chartijos ir EŽTK laikymosi
65.      Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, Teisingumo Teismui išaiškinti pateiktas pagrindinis klausimas, ar Vengrijos sudarytu dvišaliu susitarimu nustatytas režimas, kaip jį aiškina ir (arba) taiko kompetentingos Vengrijos institucijos, yra suderinamas, pirma, su ką tik išsamiai išnagrinėtu vietinio eismo per sieną režimu, aiškinamu remiantis Sąjungos pirmine teise(53), ir, konkrečiai kalbant, atitinkamomis Chartijos(54) arba, jei taikytina, EŽTK nuostatomis ir, antra, žvelgiant plačiau, su visa Sąjungos teise(55), kaip nustatyta ESS 4 straipsnio 3 dalyje(56).
66.      Šiuo klausimu reikia pažymėti, jog Reglamento Nr. 1931/2006 13 konstatuojamojoje dalyje numatyta, kad jame gerbiamos pagrindinės teisės ir laisvės ir laikomasi principų, visų pirma pripažintų Chartijoje.
67.      Beje, dvišalių susitarimų, kaip antai nagrinėjamas pagrindinėje byloje, sudarymas susijęs su vietinio eismo per sieną režimo įgyvendinimu(57), todėl šie susitarimai, kurie turi atitikti Reglamento Nr. 1931/2006 taisykles, turi būti sudaromi, kalbant plačiau, atsižvelgiant į pirminę teisę ir, konkrečiai kalbant, į Chartijos nuostatas bei laikantis jos 51 straipsnio 1 dalies arba, jeigu ji netaikoma ir jei reikia, EŽTK nuostatų, kaip nurodyta ESS 6 straipsnio 3 dalyje.
68.      Galima lengvai nuspėti, kad, visų pirma, šį klausimą galima numatyti nagrinėti iš judėjimo laisvės perspektyvos.
69.      Vis dėlto reikia pažymėti, išskiriant „asmenų, kurie naudojasi Bendrijos laisvo judėjimo teise“ ar jai lygiavertėmis teisėmis(58), kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 1931/2006 3 straipsnio 4 punktą, padėtį, kad Chartijos 45 straipsnio 1 dalis, kurioje numatyta, kad kiekvienas Sąjungos pilietis turį teisę laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje, netaikoma ratione personae pagrindinėje byloje, ir juo labiau netaikoma Chartijos 45 straipsnio 2 dalis, kurioje numatyta galimybė tas pačias teises suteikti trečiųjų valstybių piliečiams, teisėtai gyvenantiems valstybės narės teritorijoje(59).
70.      Tačiau ir, nesant reikalo kelti klausimą, ar pagrindinė byla bent kokiu nors aspektu patenka į EŽTK Protokolo Nr. 4 2 straipsnio(60), kuriame įtvirtinta teisė į laisvą judėjimą, taikymo sritį, yra aišku, kad bet kuriuo atveju(61) jai taikomos, atsižvelgiant į vietinio eismo per sieną režimo logiką, Chartijos 7 straipsnio, kuriame užtikrinama teisė į privatų ir šeimos gyvenimą, nuostatos, o remiantis Chartijos 52 straipsnio 3 dalimi tos nuostatos turi būti aiškinamos atsižvelgiant į EŽTK 8 straipsnio nuostatas(62).
71.      Trečiųjų valstybių piliečiai, kuriems netaikoma Direktyvoje 2004/38/EB nustatyta Sąjungos piliečio šeimos narių apibrėžtis ir kurie neturi automatiškos teisės atvykti ir būti priimančiojoje valstybėje narėje, tačiau patenka į Reglamento Nr. 1931/2006 taikymo sritį, mano nuomone, turi galėti naudotis, kiek taikomas tas reglamentas, garantijomis, išplaukiančiomis iš teisės į privatų ir šeimos gyvenimą plačiąja prasme(63), kaip ir (abipusiai) valstybėse narėse gyvenantys pasienio gyventojai.
D –    Chartijos 7 straipsnio ir EŽTK 8 straipsnio taikymas
72.      Taigi galiausiai Reglamentas Nr. 1931/2006 turi būti aiškinamas, o aptariamos Vengrijos sudaryto dvišalio susitarimo nuostatos taikymas turi būti vertinamas atsižvelgiant būtent į atitinkamas Chartijos bei EŽTK nuostatas ir bendruosius Sąjungos teisės principus, ypač į proporcingumo principą.
73.      Tačiau Vengrijos sudaryto dvišalio susitarimo dėl vietinio eismo per sieną 1 straipsnio 5 dalyje nustatytos taisyklės, aiškinamos atsižvelgiant į Vengrijos kompetentingų valdžios institucijų poziciją, kad vietinio eismo per sieną leidimo, kuriuo įrodomi asmeniniai ir šeimos arba, imant plačiau, socialiniai ryšiai(64) su Sąjungos piliečiais, gyvenančiais valstybės narės pasienio teritorijoje, kuriai taikomas Reglamentas Nr. 1931/2006, turėtojui nesuteikiama teisė atvykti į tos valstybės narės teritoriją tik dėl to, kad toje teritorijoje jis jau išbuvo tris mėnesius per šešių mėnesių laikotarpį, automatinis taikymas neproporcingai pažeistų jo teisę į privatų ir šeimos gyvenimą.
74.      Kaip nusprendė Europos Žmogaus Teisių Teismas, žinoma, skirtingomis aplinkybėmis(65), EŽTK 8 straipsniu saugomas ne tik šeimos gyvenimas stricto sensu, bet ir teisė užmegzti ir plėtoti santykius su kitais asmenimis ir su išoriniu pasauliu, ir tas straipsnis gali apimti individo socialinės tapatybės aspektus(66).
75.      Todėl ir, kaip, neatsižvelgiant į tai, ar egzistuoja „šeimos gyvenimas“, valstybėje narėje įsikūrusio imigranto išsiuntimas analizuojamas kaip jo teisės į privatų gyvenimą pažeidimas, draudimas vietinio eismo per sieną leidimo turėtojui atvykti į valstybės narės teritoriją gali būti aiškinamas taip pat ir dėl tos priežasties, neturi prieštarauti įstatymui bei būti reikalingas demokratinėje visuomenėje, t. y. būti pagrįstas privalomais socialiniais poreikiais ir, be kita ko, proporcingas siekiamam teisėtam tikslui(67).
76.      Būtent kompetentingos nacionalinės valdžios institucijos turi užtikrinti teisingą esamų interesų, šiuo atveju kitos proceso šalies pagrindinėje byloje teisės visapusiškai naudotis vietinio eismo per sieną leidimu ir valstybės narės kompetentingų valdžios institucijų būtinybės užkirsti kelią piktnaudžiavimui bei skirti už jį sankcijas pagal Reglamento Nr. 1931/2006 17 straipsnį, pusiausvyrą, o jų veiksmų kontrolę vykdo nacionaliniai teismai. Siekdamos to tikslo jos privalo kiekvienu atveju atskirai išnagrinėti, ar vietinio eismo per sieną leidimą jo turėtojas naudoja piktnaudžiaudamas ar sukčiaudamas, ir tinkamai atsižvelgti į leidimo išdavimo momentu to turėtojo nurodytas teisėtas priežastis tam leidimui gauti.
77.      Tokiomis aplinkybėmis valstybės narės kompetentingų valdžios institucijų taikoma praktika sistemingai neleisti vietinio eismo per jų sieną leidimo, teisėtai išduoto remiantis Reglamento Nr. 1931/2006 nuostatomis, turėtojams atvykti į tos valstybės narės teritoriją tik dėl to, kad tų leidimų turėtojų daugkartinių apsilankymų bendra trukmė viršijo tris mėnesius per šešių mėnesių laikotarpį, neatsižvelgus nei į teisėtas priežastis, kuriomis grindžiamai tokie apsilankymai, nei į aplinkybes, kuriomis tie apsilankymai vyko, ir neįrodžius, kad tais leidimais buvo piktnaudžiaujama ar jais naudojamasi sukčiaujant, bet kuriuo atveju neatitinka iš proporcingumo principo išplaukiančių reikalavimų, nors tokia praktika reglamentuojama minėtą reglamentą įgyvendinančiomis dvišalio susitarimo nuostatomis.
78.      Darytina išvada, kad Reglamentas Nr. 1931/2006 turi būti aiškinamas taip, kad juo draudžiama pagal šio reglamento 13 straipsnį priimtame dvišaliame susitarime, kaip antai Vengrijos sudarytas dvišalis susitarimas, arba kompetentingų nacionalinių valdžios institucijų ir teismų pateiktame to susitarimo išaiškinime nenumatyti galimybės asmeniui, turinčiam teisę naudotis tuo režimu, kirsti valstybės narės sieną aplinkybėmis, kaip antai nagrinėjamos pagrindinėje byloje, nebent būtų nustatyta, kad sukčiaujama arba piktnaudžiaujama.
V –    Išvada
79.      Atsižvelgdamas į visus išdėstytus argumentus, siūlau Teisingumo Teismui į Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Vengrija) pateiktus klausimus atsakyti taip:
2006 m. gruodžio 20 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1931/2006, nustatančio vietinio eismo per valstybių narių išorines sausumos sienas taisykles ir iš dalies keičiančio Šengeno konvencijos nuostatas, 5 straipsnis, kiek jame nustatyta maksimali pagal vietinio eismo per sieną režimą leidžiama trijų mėnesių nepertraukiamo buvimo trukmė, turi būti aiškinamas taip, kad juo draudžiama pagal šio reglamento 13 straipsnį priimtame dvišaliame arba pateiktame to susitarimo išaiškinime nenumatyti galimybės asmeniui, turinčiam teisę naudotis tuo režimu, kirsti valstybės narės sieną:
–        jei šis asmuo turi galiojantį vietinio eismo per sieną leidimą, išduotą remiantis tuo reglamentu,
–        tik dėl to, kad per nustatytos trukmės laikotarpį tas asmuo daug kartų lankėsi tos valstybės narės pasienio teritorijoje, o tų apsilankymų bendra trukmė yra lygi tame susitarime nustatytai maksimaliai nepertraukiamo buvimo trukmei, neatsižvelgiant į tai, kokia yra pastaroji trukmė, ir
–        nebent būtų įrodyta, kad buvo lankomasi sukčiaujant ar piktnaudžiaujant.
Būtent kompetentingos nacionalinės valdžios institucijos turi nustatyti, kad vietinio eismo per sieną leidimu naudojamasi piktnaudžiaujant ar sukčiaujant, o jų veiksmų kontrolę vykdo teismai.
1 – Originalo kalba: prancūzų.
2 – OL L 405, p. 1; klaidų ištaisymas OL L 29, 2007, p. 3. Dėl šio reglamento žr. S. Peers „EU Justice and Home Affairs Law“, 3‑iasis leid., Oxford EU Law Library, 2011 m., 210 ir paskesnius puslapius; G. Beaudu „La politique européenne des visas de court séjour“, Cultures & Conflits, paskelbtą internete 2003 m. rugsėjo 29 d., skaityta 2012 m. lapkričio 4 d. http://conflits.revues.org/909.
3 – Toliau – Chartija.
4 – Toliau – EŽTK.
5 – (OL L 239, 2000, p. 19; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 2 t., p. 9, toliau – KŠSĮ).
6 – Toliau – Vengrijos sudarytas dvišalis susitarimas. Susitarimas paskelbtas 2007 m. Įstatymu Nr. CLIII dėl Vengrijos Vyriausybės ir Ukrainos ministrų kabineto susitarimo, sudaryto siekiant reglamentuoti vietinį eismą per sieną, paskelbimo (2007. évi CLIII. Törvény a Magyar Köztársaság Kormánya és Ukrajna Miniszteri Kabinetje között a kishatárforgalom szabályozásáról szóló Egyezmény kihirdetéséről).
7 – 1985 m. birželio 14 d. Šengene pasirašytas Susitarimas tarp Beniliukso ekonominės sąjungos valstybių, Vokietijos Federacinės Respublikos ir Prancūzijos Respublikos Vyriausybių dėl laipsniško jų bendrų sienų kontrolės panaikinimo ir KŠSĮ nuo Amsterdamo sutarties įsigaliojimo (žr. prie Europos Sąjungos sutarties ir Europos bendrijos steigimo sutarties Amsterdamo sutartimi pridėto protokolo dėl Šengeno aquis integravimo į Europos Sąjungą sistemą priedą) yra dalis Šengeno acquis, kuris Vengrijai taikomas pagal Protokolo Nr. 19 dėl į Europos Sąjungą sistemą integruotos Šengeno aquis 2 straipsnį. Šengeno acquis Vengrijai taikomas nuo 2007 m. gruodžio 21 d.; žr. 2007 m. gruodžio 6 d. Tarybos sprendimo 2007/801/EB dėl Šengeno acquis nuostatų visapusio taikymo Čekijos Respublikoje, Estijos Respublikoje, Latvijos Respublikoje, Lietuvos Respublikoje, Vengrijos Respublikoje, Maltos Respublikoje, Lenkijos Respublikoje, Slovėnijos Respublikoje ir Slovakijos Respublikoje (OL L 323, p. 34) 1 straipsnį.
8 – 2006 m. kovo 15 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 562/2006, nustatantis taisyklių, reglamentuojančių asmenų judėjimą per sienas, Bendrijos kodeksą (Šengeno sienų kodeksas) (OL L 105, p. 1).
9 – 2009 m. liepos 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 810/2009, nustatantis Bendrijos vizų kodeksą (Vizų kodeksas) (OL L 243, p. 1).
10 – Toliau – 2007 m. Įstatymas Nr. II.
11 – Toliau – kita proceso šalis pagrindinėje byloje.
12 – Toliau – kasatorė pagrindinėje byloje.
13 – Arba palikti galioti prieš įsigaliojant Reglamentui Nr. 1931/2006 sudarytus susitarimus, kurie gali būti toliau taikomi, jei neprieštarauja Sąjungos teisei; šiuo klausimu taip pat žr. Komisijos ataskaitą Europos Parlamentui ir Tarybai dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (EB) Nr. 1931/2006, nustatančiu vietinio eismo per valstybių narių išorines sausumos sienas taisykles, įvesto vietinio eismo per sieną režimo įgyvendinimo ir jo laikymosi, COM(2009) 383 galutinis, toliau – pirmoji Komisijos ataskaita dėl vietinio eismo per sieną režimo. Tai taikoma, be kita ko, toje ataskaitoje nurodytai nuo 2001 m. galiojančiai Slovėnijos Respublikos ir Slovakijos Respublikos sudarytai sutarčiai.
14 – Dėl šio acquis, kurį sudaro galiojantys dvišaliai susitarimai dėl vietinio eismo per sieną, žr. 2002 m. rugsėjo 9 d. Komisijos darbo dokumentą „Rengiant acquis dėl vietinio eismo per sieną“, SEC(2002) 947.
15 – Kaip pamatysime toliau.
16 – Nepaisant Reglamento Nr. 1931/2006 19 straipsnio nuostatų, pagal kurias suinteresuotųjų valstybių narių teikiamą informaciją apie jų sudarytus dvišalius susitarimus Komisija turi pateikti valstybėms narėms ir visuomenei, nebuvo įmanoma tiksliai suskaičiuoti visų sudarytų susitarimų ir dėl tos priežasties surinkti visą reikšmingą informaciją šiuo klausimu. Vis dėlto žr. informaciją, pateiktą Pirmoje Komisijos ataskaitoje dėl vietinio eismo per sieną režimo ir Antroje pagal Reglamentą Nr. 1931/2006 nustatyto vietinio eismo per sieną režimo įgyvendinimo ir jo laikymosi ataskaitoje, COM(2011) 47 galutinis, toliau – Antroji Komisijos ataskaita dėl vietinio eismo per sieną režimo; tos ataskaitos skelbiamos remiantis Reglamento Nr. 1931/2006 18 straipsniu ir jomis remiantis galima teigti, kad buvo sudaryta arba netrukus bus sudaryta keturiolika tokių susitarimų. Taip pat žr. A. Eckstein „Cross-border travel to become easier in Kaliningrad area“, Europolitics, 2011 m. liepos 29 d.
17 – Žr. Slovėnijos Respublikos ir Kroatijos Respublikos susitarimo dėl vietinio eismo per sieną ir bendradarbiavimo 3 straipsnio 2 ir 3 dalis, kuriose nepertraukiamas buvimas ribojamas iki septynių dienų, tačiau atsižvelgiama į nenugalimos jėgos galimybę. Taip pat žr. 1973 m. birželio 13 d. Vienoje pasirašyto Austrijos Respublikos ir Šveicarijos Konfederacijos susitarimo dėl asmenų kertamų sienų pagal vietinio eismo per sieną režimą 2 straipsnio 2 dalį.
18 – Žr. 2008 m. kovo 28 d. Kijeve pasirašyto Lenkijos Respublikos vyriausybės ir Ukrainos ministrų tarybos susitarimo dėl vietinio eismo per sieną taisyklių 4 straipsnį, kuriame numatyta 60 dienų maksimali nepertraukiamo buvimo trukmė, tačiau ji negali būti ilgesnė nei 90 dienų iš viso per šešių mėnesių laikotarpį, skaičiuojant nuo pirmo sienos kirtimo. Taip pat žr. 2010 m. rugpjūčio 23 d. Rygoje pasirašyto Latvijos Respublikos ir Baltarusijos Respublikos susitarimo 4 straipsnio 5 dalį.
19 – Žr. 2010 m. vasario 12 d. Varšuvoje pasirašyto Lenkijos Respublikos vyriausybės ir Baltarusijos Respublikos vyriausybės susitarimo dėl vietinio eismo per sieną taisyklių 4 straipsnį, kuriame numatyta 30 dienų maksimali nepertraukiamo buvimo trukmė per šešių mėnesių laikotarpį, skaičiuojant nuo pirmo sienos kirtimo.
20 – Remiantis Slovakijos Respublikos pateiktomis pastabomis darytina išvada, kad šio susitarimo pradinėje versijoje nepertraukiamo buvimo trukmė buvo apribota iki 30 dienų, o bendra buvimo trukmė galėjo būti ne ilgesnė kaip 90 dienų per 180 dienų laikotarpį. 2011 m. birželio 17 d. Bratislavoje pasirašytame naujame susitarime numatyta maksimali nepertraukiamo buvimo trukmė yra 90 dienų per 180 dienų laikotarpį.
21 – Žr. 2009 m. lapkričio 13 d. Bukarešte pasirašyto Moldovos Respublikos vyriausybės ir Rumunijos vyriausybės susitarimo dėl vietinio eismo per sieną 1 straipsnio c punktą.
22 – Beje, reikia atkreipti dėmesį, kad, vykdydama jai Reglamento Nr. 1931/2006 13 straipsnio 2 dalimi patikėtą užduotį kontroliuoti dvišalių susitarimų suderinamumą, Komisija nenurodė, kaip galima teigti remiantis pirmąja ir antrąja ataskaitomis apie vietinio eismo per sieną režimą, kad toks „neatitikimas“ gali būti laikomas prieštaravimu dėl, be abejonės, priežasčių, nurodytų šios išvados 23 išnašoje.
23 – Dėl šio aspekto reikia pažymėti, kad Komisija pati palaiko tam tikrą dviprasmiškumą. Pirmojoje ataskaitoje dėl vietinio eismo per sieną režimo ji konstatuoja, kad visuose jai žinomuose dvišaliuose susitarimuose „nustatyti papildomi apribojimai dėl buvimo pasienio teritorijoje laiko, t. y. 90 dienų per 180 dienų“ (p. 7, 4 punktas), išskirta mano), nors vėliau toje pačioje ataskaitoje ji pažymėjo, kad galimybė nepertraukiamai būti 90 dienų yra „nuostata, kuria nukrypstama nuo standartinės Šengeno sienų kodekso taisyklės, kuria trumpalaikis buvimas apribojamas ne daugiau kaip 90 dienų per 180 dienų“ (p. 3, 2 punktas). Antrojoje ataskaitoje dėl vietinio eismo per sieną režimo ji taip pat pažymi, kad pagal Reglamentą Nr. 1931/2006 „asmeniui valstybėje narėje leidžiama būti iki trijų mėnesių per nustatytą laikotarpį“ (p. 4, 3.1 punktas), išskirta mano.
24 – Vietinio eismo per sieną problematiką Komisija konkrečiau išdėstė minėtame 2002 m. rugsėjo 9 d. darbo dokumente, kuris buvo priimtas prieš prasidedant teisėkūros procesui, pasibaigusiam Reglamento Nr. 1931/2006 priėmimu.
25 – Žr. Reglamento Nr. 1931/2006 2 konstatuojamąją dalį. Taip pat žr. 2011 m. gruodžio 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 1342/2011, kuriuo iš dalies keičiamos Reglamento (EB) Nr. 1931/2006 nuostatos, susijusios su Kaliningrado srities ir konkrečių Lenkijos administracinių rajonų priskyrimu reikalavimus atitinkančiai pasienio teritorijai (OL L 347, p. 41), 1 konstatuojamąją dalį.
26 – Šengeno sienų kodekso 11 konstatuojamoje dalyje panašiai nustatyta, kad „valstybės narės turėtų užtikrinti, kad išorės sienų kontrolės tvarka nesudarytų didelių kliūčių prekybos ir socialiniams bei kultūros mainams“.
27 – Žr. Reglamento Nr. 1931/2006 4 konstatuojamąją dalį.
28 – 2003 m. kovo 11 d. Komisijos komunikatas Tarybai ir Europos Parlamentui „Platesnė Europos kaimynystė: naujos ribos ES santykiuose su rytinėmis ir pietinėmis kaimynėmis“, COM(2003) 104 galutinis.
29 – Be minėto 2003 m. kovo 11 d. komunikato, taip pat žr. 2004 m. gegužės 12 d. Komisijos komunikatą „Europos kaimynystės politika – strategijos dokumentas“, COM(2004) 373 galutinis.
30 – Kaip Komisija pati nurodė, Reglamentas Nr. 1931/2006 kartu su Šengeno sienų kodeksu ir 2004 m. spalio 26 d. Tarybos reglamentu (EB) Nr. 2007/2004, įsteigiančiu Europos operatyvaus bendradarbiavimo prie Europos Sąjungos valstybių narių išorės sienų valdymo agentūrą (FRONTEX) (OL L 349, p. 1), „bendrai yra teisinė ir veiklos sistema, kuria remiantis sienų kontrolė gali būti toliau plėtojama siekiant atitikti aukštus reikalavimus“. Šiuo klausimu žr. 2006 m. liepos 19 d. Komisijos komunikato dėl politikos prioritetų kovojant su nelegalia trečiųjų šalių piliečių imigracija, COM(2006) 402 galutinis, 18 punktą. Taip pat žr. 2002 m. gegužės 7 d. Komisijos komunikatą Tarybai ir Europos Parlamentui „Europos Sąjungos valstybių narių bendro išorės sienų valdymo link“, COM(2002) 233 galutinis, kuriame nurodytas bendras su išorės sienomis susijusių teisės aktų rinkinys.
31 – Taigi per vieną amžių pagrindinėje byloje aptariami gyventojai priklausė penkioms skirtingoms valstybėms. Į Vengrijos Karalystę integruotas regionas priklausė Austrijos‑Vengrijos imperijai. 1918 m. spalio 28 d. įkūrus Čekoslovakiją jis buvo prie jos prijungtas pagal 1920 m. birželio 4 d. Trianono sutartį. Paskui tas regionas vėl prijungtas prie Vengrijos remiantis 1938 m. lapkričio 2 d. Vienos pirmojo arbitražo sprendimu, kuris vėliau 1947 m. vasario 10 d. Paryžiaus sutartimi buvo pripažintas negaliojančiu. Tada regionas integruotas į SSRS iki Ukrainos nepriklausomybės paskelbimo 1991 m. rugpjūčio 24 d. Remiantis antrojoje Komisijos ataskaitoje dėl vietinio eismo per sieną režimo paskelbtais skaičiais, Vengrijoje nuo 400 000 iki 450 000 asmenų atitinka reikalavimus vietinio eismo per sieną leidimui gauti (3.2.1 punktas).
32 – Žr. Reglamento Nr. 1931/2006 1 straipsnio 1 dalį ir 7 straipsnio 1 dalį. Kalbant apie vartojamą terminiją reikia pabrėžti, kad terminas „leidimas“ buvo priimtinesnis nei viza, kurį iš pradžių siūlė Komisija. Beje, Taryba, siekdama atsižvelgti į Reglamento Nr. 1931/2006 nuostatas, tą pačią dieną priėmė 2006 m. gruodžio 21 d. Tarybos reglamentą (EB) Nr. 1932/2006, iš dalies keičiantį Reglamentą (EB) Nr. 539/2001, nustatantį trečiųjų šalių, kurių piliečiai, kirsdami išorės sienas, privalo turėti vizas, ir trečiųjų šalių, kurių piliečiams toks reikalavimas netaikomas, sąrašus (OL L 405, p. 23). Šiuo atveju pagal taip pakeisto 2001 m. kovo 15 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 539/2001, nustatančio trečiųjų šalių, kurių piliečiai, kirsdami išorės sienas, privalo turėti vizas, ir trečiųjų šalių, kurių piliečiams toks reikalavimas netaikomas, sąrašus (OL l 81, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 4 t., p. 65), 1 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmą įtrauką vizų režimas netaikomas asmenims, kurie turi vietinio eismo per sieną leidimą ir kurie yra to reglamento I priede nurodytų trečiųjų valstybių piliečiai; tame priede pateiktas baigtinis trečiųjų valstybių, kurių piliečiai privalo turėti vizą, kai kerta išorines valstybių narių sienas, tarp kurių yra pagrindinėje byloje aptariama Ukraina, sąrašas.
33 – Reglamento Nr. 1931/2006 7–12 straipsniai.
34 – Reglamento Nr. 1931/2006 10 straipsnis, kiek tai susiję su galiojimo trukme, ir to reglamento 7 straipsnio 2 dalis, kiek tai susiję su galiojimu teritorijos atžvilgiu, šiuo atveju – šio reglamento 3 straipsnio 2 punkte apibrėžta pasienio teritorija.
35 – Antrojoje ataskaitoje dėl vietinio eismo per sieną režimo (p. 5, 3.2.3 punktas) Komisija nurodo, kad tai buvo 2006 m. derybose vykusių diskusijų objektas. Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad pradiniame pasiūlyme Komisija buvo numačiusi nustatyti tik septynių dienų iš eilės maksimalią buvimo pasienio zonoje trukmę, o bendra vienas po kito einančių apsilankymų trukmė negalėjo būti ilgesnė nei trys mėnesiai per pusę metų. Žr. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento, nustatančio vietinio eismo per sieną prie valstybių narių išorinių sausumos sienų taisykles ir iš dalies keičiančio Šengeno konvenciją ir Bendrąsias konsulines instrukcijas, pasiūlymo, COM(2005) 56 galutinis 6 straipsnį. Reglamento Nr. 1931/2006 5 straipsnio tekstas atsirado po Europos Parlamento pasiūlytų pakeitimų. Žr. 2005 m. gruodžio 13 d. M. Brejc pranešimą dėl pasiūlymo dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento, nustatančio vietinio eismo per sieną prie valstybių narių išorinių sausumos sienų taisykles ir iš dalies keičiančio Šengeno konvenciją ir Bendrąsias konsulines instrukcijas, A6‑0406/2005.
36 – Žr. Reglamento Nr. 1931/2006 3 straipsnio 6 punktą, kuriame apibrėžtas pasienio gyventojas, atitinkantis reikalavimus, taikomus teisei į vietinio eismo per sieną leidimui įgyti, ir to reglamento 4 straipsnį, kuriame nustatytos tų pasienio gyventojų atvykimo į valstybių narių teritoriją sąlygos.
37 – Žr. Reglamento Nr. 1931/2006 3 straipsnio 2 punktą, kuriame pasienio teritorija apibrėžiama kaip teritorija, esanti ne daugiau 30 kilometrų atstumu nuo valstybės sienos, išskyrus taikomas išimtis. Taip pat žr. to reglamento 5 konstatuojamąją dalį ir 7 straipsnį, kuriuo ribojama vietinio eismo per sieną leidimo galiojimo teritorija.
38 – Žr. Reglamento (EB) Nr. 1931/2006 7 straipsnio 3 dalies antrą pastraipą.
39 – Žr. Reglamento Nr. 1931/2006 4 konstatuojamąją dalį ir 9 straipsnio b punktą.
40 – Žr. Reglamento Nr. 1931/2006 3 straipsnio 3 punktą ir 15 straipsnio 3 dalį, kuriuose apibrėžiamas vietinis eismas per sieną.
41 – Minėtas pasiūlymo dėl Reglamento Nr. 1931/2006 pranešėjas Europos Parlamente šiuo klausimu nurodė „akademines ar profesines priežastis [kaip ir] esamus šeimyninius ryšius“. Komisijos požiūris atrodo yra griežtesnis, nes vietinio eismo per sieną režimą ji suvokia tik kaip priemonę, kuria suteikiama galimybė „pagerinti žmonių ryšius pasienio zonose“. Be minėto 2004 m. gegužės 12 d. komunikato, kuriame nurodytas „tradicinių kontaktų“ išsaugojimas, žr. 2007 m. gruodžio 5 d. Komisijos komunikatą Europos Parlamentui ir Tarybai „Ryžtinga Europos kaimynystės politika“, COM (2007) 774 galutinis, p. 6.
42 – Beje, Vengrijos sudaryto dvišalio susitarimo 1 straipsnio 5 dalyje pažymėta, kad sieną kirsti leidžiama „dėl pagrįstų ekonominių priežasčių, kurios nesusijusios su profesine veikla“.
43 – Kaip pažymėjo Komisija, kalbama apie „pasienio zonų gyventojų galimybę palaikyti tradicinius ryšius nesusiduriant su pernelyg didelėmis administracinėmis kliūtimis“; žr. minėto 2004 m. gegužės 12 d. komunikato p. 18; taip pat žr. 2005 m. lapkričio 25 d. Europos Parlamento užsienio reikalų komiteto nuomonę dėl Reglamento Nr. 1931/2006 pasiūlymo.
44 – Tas dažnumas tam tikrais atvejais gali būti kiekvieną dieną, kaip pažymėta minėtame 2005 m. gruodžio 13 d. M. Brejc pranešime.
45 – Mano manymu, tai pagrindinis šioje byloje diskutuojamas klausimas.
46 – Žr. Reglamento Nr. 1931/2006 4 konstatuojamąją dalį ir 7 straipsnio 3 dalies antrą pastraipą bei 17 straipsnį.
47 –      Pagal Reglamento Nr. 1931/2006 9 straipsnio b punktą.
48 – Dėl sąvokos „pirmasis atvykimas“ ir jos pasekmių žr. 2006 m. spalio 3 d. Teisingumo Teismo Sprendimą Bot (C‑241/05, Rink. p. I‑9627). Reikia pažymėti, kad atsižvelgdama į šį sprendimą Komisija pasiūlė priimti „aiškiai apibrėžtą metodą, kaip skaičiuoti „buvimą ne ilgiau kaip tris mėnesius per šešių mėnesių laikotarpį“. Žr. pasiūlymą dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento, kuriuo iš dalies keičiami Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas Nr. 562/2006 ir Konvencija dėl Šengeno susitarimo įgyvendinimo COM(2011) 118 galutinis.
49 – Tas pats ribojimas sistemingai primenamas Tarybos sprendimuose dėl Europos bendrijos ir trečiųjų valstybių sudarytų sutarčių dėl vizų išimčių trumpalaikio buvimo atveju pasirašymo ir laikino taikymo. Žr., pavyzdžiui, 2009 m. balandžio 6 d. Tarybos sprendimą 2009/478/EB dėl Europos bendrijos ir Antigvos ir Barbudos susitarimo dėl trumpalaikio bevizio režimo pasirašymo ir laikino taikymo (OL L 169, p. 1), taip pat tos pačios dienos tuo pačiu klausimu priimtus Tarybos sprendimus 2009/479/EB, 2009/480/EB, 2009/481/BE ir 2009/483/EB, susijusius atitinkamai su Barbadosu (OL L 169, p. 9), Mauricijaus Respublika (OL L 169, p. 16), Bahamų Sandrauga (OL L 169, p. 23), Seišelių Respublika (OL L 169, p. 30) ir Sent Kitso ir Nevio Federacija (OL L 169, p. 37).
50 – KŠSĮ 3 straipsnyje jau buvo numatyta, kad Šengeno Vykdomasis komitetas turi priimti nuostatas dėl „išimčių ir vietinio susisiekimo per sieną tvarkos“, tačiau tos nuostatos niekada nebuvo patvirtintos iki Reglamento Nr. 1931/2006 priėmimo.
51 – Būtent, kaip pažymėjo Lenkijos Respublika, 2003 m. lapkričio 25 d. Tarybos direktyvos 2003/109/EB dėl trečiųjų valstybių piliečių, kurie yra ilgalaikiai gyventojai, statuso (OL L 16, p. 44, 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 6 t., p. 272) nuostatos.
52 – Žr. Reglamento (EB) Nr. 1931/2006 2 straipsnį.
53 – Būtent SESV 67 ir ESS 8 straipsniais. Šiuo klausimu reikia priminti, kad, ESS 8 straipsnyje nustatyta, jog „Sąjunga plėtoja ypatingus santykius su kaimyninėmis šalimis siekdama sukurti Sąjungos vertybėmis grindžiamą gerovės ir geros kaimynystės erdvę, kuriai būdingi artimi ir taikūs bendradarbiavimo santykiai“. Dėl šios „kaimynystės nuostatos“ žr., be kita ko, D. Hanf, „The European Neighbourhood Policy in the Light of the new „Neighbourhood Clause“ (Article 8 TEU)“, leidinyje E. Lannon, The European Neighbourhood Policy Challenges – Les défis de la politique européenne de voisinage, Peter Lang, 2012 m., p. 109–123.
54 –      2003 m. lapkričio 6 d. Sprendimas Lindqvist (C‑101/01, Rink. p. I‑12971, 87 punktas); 2007 m. birželio 26 d. Sprendimas Ordre des barreaux francophones et germanophone ir kt. (C‑305/05, Rink. p. I‑5305, 28 punktas); 2009 m. gruodžio 23 d. Sprendimas Detiček (C‑403/09 PPU, Rink. p. I‑12193, 34 punktas); 2011 m. gruodžio 21 d. Sprendimas N. S. ir kt., C‑411/10 ir C‑493/10, Rink. p. I‑13905, 77 punktas) ir 2012 m. lapkričio 22 d. Sprendimas M. (C‑277/11, 93 punktas)
55 – Reikia pažymėti, kad, remiantis prie ESS ir SESV pridėtu Protokolu Nr. 23 dėl valstybių narių užsienio ryšių dėl išorės sienų perėjimo, valstybės narės išsaugo, nesant pagal SESV 77 straipsnio 1 dalies b punktą priimtų nuostatų, kompetenciją derėtis ir sudaryti susitarimus su trečiosiomis valstybėmis tik tuo atveju, jeigu šiuose susitarimuose laikomasi Sąjungos teisės bei kitų atitinkamų tarptautinių susitarimų. A fortiori taip yra tais atvejais, kai dvišalių susitarimų sudarymas numatytas ir reglamentuojamas remiantis SESV 77 straipsnio 2 dalies a punktu priimtu antrinės teisės aktu, kaip antai Reglamentu Nr. 1931/2006.
56 – Šiuo klausimu žr., be 2002 m. sausio 15 d. Sprendimo Gottardo (C‑55/00, Rink. p. I‑413, 33 punktas) ir 2005 m. liepos 14 d. Sprendimo Komisija prieš Vokietiją (C‑433/03, Rink. p. I‑6985), dėl vadinamųjų „atviro dangaus“ dvišalių susitarimų, pavyzdžiui, 2002 m. lapkričio 5 d. Sprendimą Komisija prieš Daniją (C‑467/98, Rink. p. I‑9519, 110–112 punktus). Taip pat žr. 2007 m. balandžio 24 d. Sprendimą Komisija prieš Nyderlandus (C‑523/04, Rink. p. I‑3267, 74–76 punktai).
57 – Beje, taip pavadintas Reglamento Nr. 1931/2006 IV skyrius, kuriame išdėstytas 13 straipsnis; jame numatytas dvišalių susitarimų sudarymas.
58 – Pastariesiems taikomos 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/38/EB dėl Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisės laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, iš dalies keičiančios Reglamentą (EEB) Nr. 1612/68 ir panaikinančios Direktyvas 64/221/EEB, 68/360/EEB, 72/194/EEB, 73/148/EEB, 75/34/EEB, 75/35/EEB, 90/364/EEB, 90/365/EEB ir 93/96/EEB (OL L 158, p. 77; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 5 sk., 5 t., p. 46), nuostatos.
59 – Vietinio eismo per sieną režimas iš esmės taikomas ne trečiųjų valstybių piliečiams, teisėtai gyvenantiems valstybės narės teritorijoje, o pasienio gyventojams, kaip jie apibrėžti Reglamento Nr. 1931/2006 3 straipsnio 6 punkte.
60 – Protokolas, užtikrinantis tam tikras teises ir laisves, išskyrus tas, kurios jau įtvirtintos EŽTK ir EŽTK Protokole Nr. 1.
61 –      Įvairios Chartijos ir (arba) EŽTK nuostatos tikrai gali būti daugiau ar mažiau tiesiogiai pažeidžiamos. Atsižvelgdamas į Reglamento Nr. 1931/2006 iš esmės socialinę ir kultūrinę funkciją, kaip pavyzdį galiu paminėti Chartijos 9 straipsnį (EŽTK 12 straipsnis), kuriuo užtikrinama teisė tuoktis ir kurti šeimą, 14 straipsnį (EŽTK Protokolo Nr. 1 2 straipsnis), kuriame įtvirtinta teisė į mokslą, taip pat Chartijos 17 straipsnį dėl teisės į nuosavybę (EŽTK Protokolo Nr. 1 1 straipsnis) arba Chartijos 35 straipsnį dėl sveikatos apsaugos, jei tų teisių įgyvendinimas ar naudojimasis jomis gali priklausyti nuo teisės laisvai judėti nuo vienos sienos iki kitos ir jei dėl tos priežasties bet kokie šio laisvo judėjimo ribojimai gali pažeisti tų teisių įgyvendinimą.
62 – Taip pat žr. su Pagrindinių teisių chartija susijusius išaiškinimus (OL C 303, 2007, p. 17).
63 – Beje, būtent taip nustatyta minėtos Direktyvos 2004/38 6 konstatuojamojoje dalyje, kurioje valstybėms narėms numatyta galimybė remiantis jų pačių teisės aktais numatyti galimybę nuspręsti, ar teisė atvykti ir būti negalėtų būti suteikta šiems asmenims „siekiant išlaikyti šeimos vienybę platesne prasme“, „atsižvelgiant į jų santykį su Sąjungos piliečiu ar bet kurias kitas aplinkybes, pvz., jų finansinį ar fizinį priklausomumą nuo Sąjungos piliečio“.
64 – Šiuo klausimu žr. 1992 m. gruodžio 16 d. EŽTT Sprendimą Niemietz prieš Vokietiją, Recueil des arrêts et décisions 1992, Peticija Nr. 13710/88, A serija Nr. 251-B, § 29. Tame sprendime Europos Žmogaus Teisių Teismas teigia, kad nors „neįmanoma ir nebūtina stengtis išsamiai apibrėžti sąvokos „privatus gyvenimas“, vis dėlto būtų „pernelyg siaura jį apriboti „asmenine erdve“, kurioje kiekvienas asmuo gali asmeninį gyvenimą tvarkyti savo nuožiūra, ir visiškai iš jos pašalinti už tos erdvės ribų esantį išorinį pasaulį“. Jis priduria, kad „teisė į privatų gyvenimą turi tam tikra dalimi apimti individo teisę užmegzti ir plėtoti santykius su kitais asmenimis“. Taip pat žr. 1996 m. rugpjūčio 8 d. EŽTT Sprendimą C. Prieš Belgiją, Recueil des arrêts et décisions 1996‑III, Peticija Nr. 21794/93, § 25. Dėl privataus gyvenimo sąvokos lankstumo žr., be kita ko, šiuos EŽTT sprendimus: 1994 m. vasario 22 d. Burghartz prieš Šveicariją, Peticija Nr. 16213/90, A serija Nr. 280‑B, § 24 (pavardės išsaugojimas po santuokos); 2002 m. balandžio 29 d. Pretty prieš Jungtinę Karalystę, Recueil des arrêts et décisions 2002‑III, Peticija Nr. 2346/02, § 61 (teisė į pagalbą numirti); 2009 m. gegužės 28 d. Bigaeva prieš Graikiją, Peticija Nr. 26713/05, §§ 22–25 (neįraukimas į advokatų kolegiją); 2001 m. balandžio 26 d. M. prieš Šveicariją, Peticija Nr. 41199/06, §§ 36 ir 37 (paso neatnaujinimas); 2012 m. gegužės 15 d. Fernández Martínez prieš Ispaniją, Peticija Nr. 56030/07, §§ 56–60 (religijos mokytojo darbo sutarties nepratęsimas) ir 2012 m. rugsėjo 25 d. Godelli prieš Italiją, Peticija Nr. 33783/09, § 46 (gimdytojų tapatybės nustatymas).
65 – Šiuo atveju buvo kalbama apie bylas dėl užsieniečių išsiuntimo; žr. 2006 m. spalio 18 d. EŽTT Sprendimą Üner prieš Nyderlandus, Peticija Nr. 46410/99, Rink. 2006-XII, § 59 ir 2008 m. birželio 23 d. Sprendimą Maslov prieš Austriją, Peticija Nr. 1638/03, Rink. 2008, § 63.
66 – 2002 m. vasario 7 d. EŽTT Sprendimas Mikulić prieš Kroatiją, Peticija Nr. 53176/99, Rink. 2002-I, § 53.
67 – Dėl išsiuntimo žr., be kita ko, 1997 m. rugsėjo 26 d. EŽTT Sprendimą Mehemi prieš Prancūziją, Peticija Nr. 25017/94, Rink. 1997-VI, § 34 ir 1998 m. vasario 19 d. Sprendimą Dalia prieš Prancūziją, Peticija Nr. 26102/95, Rink. 1998-I, § 52; dėl grąžinimo žr. 2006 m. spalio 12 d. EŽTT Sprendimą Mubilanzila Mayeka ir Kniki Mitunga prieš Belgiją, Peticija Nr. 13178/03, Rink. 2006-XI, § 80; taip pat žr. 2010 m. liepos 13 d. Sprendimą Kurić ir kiti prieš Slovėniją, Peticija Nr. 26828/06, 351 ir paskesnius punktus.