62023CJ0462
DOMSTOLENS DOM (Sjette Afdeling)
3. april 2025 (
*1
)
»Traktatbrud – forbrugerbeskyttelse – direktiv 2009/54/EF – artikel 8, stk. 2 – forbud mod, at naturligt mineralvand og kildevand fra én og samme kilde bliver bragt i omsætning under flere handelsbetegnelser – artikel 7, stk. 2, litra b) – artikel 9, stk. 4, litra c) – mærkningskrav – obligatoriske angivelser – kildens navn – ukorrekt gennemførelse«
I sag C-462/23,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF, anlagt den 24. juli 2023,
Europa-Kommissionen ved N. Nikolova og B. Rous Demiri, som befuldmægtigede,
sagsøger,
mod
Republikken Bulgarien ved T. Mitova, S. Ruseva og R. Stoyanov, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling),
sammensat af Domstolens vicepræsident, T. von Danwitz, som fungerende afdelingsformand for Sjette Afdeling, og dommerne A. Kumin og I. Ziemele (refererende dommer),
generaladvokat: J. Kokott,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1
Europa-Kommissionen har i stævningen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Republikken Bulgarien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 8, stk. 2, artikel 7, stk. 2, litra b), og artikel 9, stk. 4, litra c), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/54/EF af 18. juni 2009 om udvinding og markedsføring af naturligt mineralvand (EUT 2009, L 164, s. 45)
–
idet den ikke har forbudt, at naturligt mineralvand og kildevand fra én og samme kilde bliver bragt i omsætning under flere handelsbetegnelser
–
idet den ikke har pålagt en forpligtelse til på etiketten for naturligt mineralvand og kildevand at angive kildens navn, og
–
idet den har tilladt anvendelsen af betegnelsen »kildevand« for vand, der ikke opfylder de relevante krav.
Retsforskrifter
EU-retten
2
Følgende fremgår af femte, syvende og niende betragtning til direktiv 2009/54:
»(5)
De væsentligste formål med enhver bestemmelse om naturligt mineralvand bør være at beskytte forbrugernes sundhed, forhindre at forbrugerne bliver vildledt, samt sikre loyal handel.
[...]
(7)
Det er vigtigt at påse, at naturligt mineralvand på markedsføringstidspunktet stadig har de egenskaber, som har bevirket, at det er blevet anerkendt som naturligt mineralvand. [...]
[...]
(9)
Angivelse af den analytiske sammensætning af naturligt mineralvand bør være obligatorisk af hensyn til forbrugeroplysningen.«
3
Dette direktivs artikel 1, stk. 1, fastsætter følgende:
»Dette direktiv vedrører vand, der udvindes af jorden i en medlemsstat, og som af den pågældende medlemsstats ansvarlige myndighed anerkendes som naturligt mineralvand, der opfylder bestemmelserne i bilag I, del I.«
4
Følgende fremgår af det nævnte direktivs artikel 7, stk. 2:
»Mærkningen af naturligt mineralvand skal endvidere indeholde følgende obligatoriske angivelser:
[...]
b) stedet, hvor kilden udnyttes, og kildens navn
[...]«
5
Det samme direktivs artikel 8 er affattet således:
»1.   Et stednavn, landsby- eller lokalnavn kan indgå i en handelsbetegnelse, såfremt det henviser til naturligt mineralvand, hvis kilde udnyttes på det sted, der angives ved denne handelsbetegnelse, og på betingelse af at anvendelsen af dette navn ikke er vildledende med hensyn til stedet for kildens udnyttelse.
2.   Naturligt mineralvand fra én og samme kilde må ikke markedsføres under flere forskellige handelsbetegnelser.
3.   Såfremt de etiketter eller påskrifter, der anbringes på de beholdere, i hvilke det naturlige mineralvand udbydes til salg, indeholder en handelsbetegnelse, der adskiller sig fra navnet på kilden eller på stedet for dens udnyttelse, skal navnet på stedet for udnyttelsen eller kilden være anført med bogstavtyper, der er mindst halvanden gang så høje og brede som højden og bredden af den største bogstavtype, der er anvendt til angivelse af denne handelsbetegnelse.
Første afsnit finder tilsvarende anvendelse, med de nødvendige ændringer, for så vidt angår den betydning, der tillægges kildens navn eller navnet på stedet for dens udnyttelse i forhold til angivelsen af handelsbetegnelsen i en hvilken som helst form for reklame for det naturlige mineralvand.«
6
Følgende fremgår af artikel 9, stk. 4, i direktiv 2009/54:
»Udtrykket »kildevand« er forbeholdt vand, der er beregnet til konsum i sin naturlige tilstand og tappet på flaske ved kilden, og som:
[...]
c)
opfylder mærkningskravene i artikel 7, stk. 2, litra b) og c), og artikel 8
[...]«
7
Dette direktivs bilag I indeholder del I med overskriften »Definition«, hvori følgende er fastsat i punkt 1:
»Ved »naturligt mineralvand« forstås mikrobiologisk sundt vand, jf. artikel 5, der hidrører fra et underjordisk grundvandsspejl eller vandlag, og som kommer fra en kilde, der udnyttes ved et eller flere naturlige eller kunstige udspring.
[...]«
Bulgarsk ret
Bekendtgørelse fra 2004
8
Artikel 22, stk. 3, i Naredba za iziskvanijata kam butiliranite naturalni mineralni, izvorni i trapezni vodi, prednaznatjeni za pitejni tseli (bekendtgørelse om krav til naturligt mineralvand, kildevand og bordvand på flaske beregnet til drikkebrug, DV nr. 68 af 3.8.2004) (herefter »bekendtgørelse fra 2004«) har følgende ordlyd:
»Med forbehold af bestemmelserne i [Naredba za iziskvanijata za etiketiraneto i predstavjaneto na chranite (bekendtgørelse om krav til mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler, DV nr. 136 af 19.7.2000)] [...], indeholder mærkningen af salgsemballagen for naturligt mineralvand ligeledes følgende obligatoriske angivelser:
1.
navnet på stedet for vandets udspring og angivelsen af mineralvandlaget i overensstemmelse med det i artikel 5 omhandlede certifikat
2.
navnet på stedet, hvor det naturlige mineralvand er tappet på flaske [...]«
9
Denne bekendtgørelses artikel 23 bestemmer følgende:
»1.   Handelsbetegnelsen for naturligt mineralvand (varemærket) kan indeholde et stednavn eller lokalområde knyttet til beliggenheden for vandets udspring og vandlaget, på betingelse af at anvendelsen af dette navn ikke er vildledende med hensyn til stedet for udnyttelsen af vandets udspring.
2.   Naturligt mineralvand fra ét og samme vandudspring må ikke markedsføres under flere forskellige handelsbetegnelser.«
10
Den nævnte bekendtgørelses artikel 26, stk. 3, fastsætter, at mærkningen af salgsemballagen for kildevand i overensstemmelse med bekendtgørelsen om krav til mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler ligeledes indeholder de obligatoriske angivelser for navnet på stedet for vandets udspring i overensstemmelse med den udstedte tilladelse til indvinding af vand og navnet på det sted, hvor kildevandet er tappet på flaske.
11
Den samme bekendtgørelses artikel 26, stk. 4, har følgende ordlyd:
»Mærkningen af kildevand er ligeledes omfattet af kravene i artikel 23 og 24.«
12
§ 1, nr. 4, i de supplerende bestemmelser til bekendtgørelse fra 2004 definerer begrebet »stedet for vandets udspring« på følgende måde:
»»Stedet for vandets udspring«: et grundvandsanlæg beregnet til indvinding af vand, som omfatter overfladeanlæg; de forskellige typer udspring for grundvand er opregnet i artikel 89, stk. 1, i [Naredba nr. 1 ot 2007 g. za proutjvane, polzvane i opazvane na podzemnite vodi (bekendtgørelse nr. 1 fra 2007 om efterforskning, anvendelse og bevarelse af grundvand, DV nr. 87 af 30.10.2007, herefter »bekendtgørelse nr. 1 fra 2007«)]«.
13
§ 1, nr. 5, i disse supplerende bestemmelser definerer begrebet »mineralvandlaget« som følger:
»Et »mineralvandlag« er en grundvandsforekomst, der udgøres af mineralvand.«
Bekendtgørelse nr. 1 fra 2007
14
Artikel 89, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 1 fra 2007 fastsætter følgende:
»Grundvandsanlæg er afhængig af deres placering i grundvandsforekomsten som følger:
1.
vertikale:
a)
borede brønde
b)
skaktbrønde
c)
kombinerede brønde (skakte og boret)
2.
horisontale:
a)
afløb
b)
gange
3.
horisontale ranney-brønde
4.
udvinding ved kilden
5.
specifikt udformede anlæg
a)
skråboringer
b)
kombinerede brønde (skakte og boret) med udførelse af skråboringer fra bunden af skaktbrønden
c)
boringer med flere kamre.«
Lov om vand
15
§ 1, nr. 61 og 98, i de supplerende bestemmelser til Zakon za vodite (lov om vand, DV nr. 67 af 27.7.1999) bestemmer følgende:
»61. En »grundvandsforekomst« er en separat mængde grundvand i et eller flere grundvandsmagasiner, der er kendetegnet ved en bestemt tilstand for grundvandet.
[...]
98. Et »mineralvandlag« er en grundvandsforekomst eller en del heraf, som indeholder mineralvand med ensartet sammensætning og ensartede kemiske egenskaber.«
Den administrative procedure
16
Den 2. juli 2020 sendte Kommissionen en åbningsskrivelse til Republikken Bulgarien af to grunde: Dels overholdt denne medlemsstats lovgivning ikke kravene i artikel 8, stk. 2, i direktiv 2009/54, idet det tillades, at naturligt mineralvand og kildevand fra én og samme kilde markedsføres under flere forskellige handelsbetegnelser, dels opfyldte denne lovgivning ikke kravene i dette direktivs artikel 7, stk. 2, litra b), og artikel 9, stk. 4, litra c), idet den pågældende lovgivning ikke har gjort angivelsen af kildens navn på mærkningen af det nævnte vand obligatorisk.
17
Republikken Bulgarien svarede ved skrivelse af 29. september 2020, hvorved den forpligtede sig til inden den 30. oktober 2020 at meddele Kommissionen foranstaltninger til en korrekt gennemførelse af direktiv 2009/54. Den 24. november 2020 fremsendte de bulgarske myndigheder Kommissionen et udkast til bekendtgørelse om krav til naturligt mineralvand, kildevand og bordvand på flaske beregnet til drikkebrug.
18
Efter at have undersøgt de meddelte foranstaltninger fremsendte Kommissionen den 23. september 2021 en begrundet udtalelse til Republikken Bulgarien og fastsatte en frist på to måneder regnet fra modtagelsen af denne udtalelse for at bringe den bulgarske lovgivning i overensstemmelse med EU-retten. Kommissionen foreholdt deri den nævnte medlemsstat, at den havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 8, stk. 2, artikel 7, stk. 2, litra b), og artikel 9, stk. 4, litra c), i direktiv 2009/54/EF ved fortsat ikke at have gennemført dette direktiv korrekt i bulgarsk ret, navnlig begrebet »kilde« som fortolket i dom af 24. juni 2015, Hotel Sava Rogaška (C-207/14, herefter »dommen i sagen Hotel Sava Rogaška«, EU:C:2015:414).
19
Efter en forlængelse af svarfristen til den 21. januar 2022 meddelte Republikken Bulgarien den 17. januar 2022 Kommissionen sin holdning til den begrundede udtalelse og forelagde et revideret udkast til bekendtgørelse om krav til mineralvand, kildevand og bordvand på flaske beregnet til drikkebrug. I forbindelse med efterfølgende udvekslinger forpligtede Republikken Bulgarien sig bl.a. til at ændre lovgivningen om levnedsmidler, efter at Kommissionen havde gjort denne medlemsstat opmærksom på, at de påtænkte foranstaltninger var utilstrækkelige.
20
Henset til denne medlemsstats manglende vedtagelse af yderligere foranstaltninger for at sikre en korrekt gennemførelse af direktiv 2009/54 har Kommissionen den 24. juli 2023 anlagt denne sag.
Søgsmålet
21
Til støtte for søgsmålet har Kommissionen fremsat to klagepunkter om tilsidesættelse af for det første artikel 8, stk. 2, i direktiv 2009/54 og for det andet dette direktivs artikel 7, stk. 2, litra b), og artikel 9, stk. 4, litra c).
Formaliteten
22
Selv om Republikken Bulgarien ikke har fremført nogen formalitetsindsigelse mod dette søgsmål, har den alligevel gjort gældende, at den under den administrative procedure i overensstemmelse med princippet om loyalt samarbejde havde meddelt Kommissionen en række forslag med henblik på at ændre den gældende nationale lovgivning, som gengav selve ordlyden af direktiv 2009/54 som fortolket i dommen i sagen Hotel Sava Rogaška, idet alle disse foranstaltninger var blevet anset for at være utilstrækkelige. Ifølge denne medlemsstat afspejler denne omstændighed i virkeligheden de vanskeligheder, som følger af en manglende definition af de grundlæggende begreber, der benyttes i direktiv 2009/54, hvoraf nogle desuden ikke er i overensstemmelse med begreber med tilsvarende betydning, som anvendes i andre EU-retsakter.
23
I denne henseende har den nævnte medlemsstat, som hævder at have været den eneste, der er blevet anmodet om at definere disse begreber i national ret uden at have modtaget præcise oplysninger med hensyn til deres indhold, fremhævet Kommissionens rolle som en institution med lovgivningsmæssig initiativret, dvs. at træffe foranstaltninger med henblik på at præcisere EU-retten, hvis en ajourføring af de gældende retsforskrifter er nødvendig. Den samme medlemsstat har anført, at vedtagelsen af nye nationale bestemmelser i den foreliggende sag netop er blevet udsat i afventning af denne institutions samtykke om den foreslåede tilgang. Tre måneder efter Kommissionens underretning af Republikken Bulgarien om de sidste forhold, har Kommissionen imidlertid anlagt nærværende sag uden at foretage nogen yderligere høringer.
24
For så vidt som Republikken Bulgariens argumenter skal forstås således, at de vedrører Kommissionens angivelige tilsidesættelse af forpligtelsen til loyalt samarbejde ved at anlægge nærværende sag, skal det i denne forbindelse fastslås, at ud over den omstændighed, at Kommissionen ikke gennem dens holdninger i forbindelse med den administrative procedure har beføjelse til at foretage en endelig fastlæggelse af en medlemsstats rettigheder og forpligtelser eller at give medlemsstaten garantier vedrørende en nærmere bestemt handlemådes forenelighed med EU-retten (jf. i denne retning dom af 20.3.2003, Kommissionen mod Tyskland, C-135/01, EU:C:2003:171, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis), fremgår det af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, at Republikken Bulgarien under alle omstændigheder ikke i det foreliggende tilfælde under denne procedure har redegjort for nogen fortolkningsmæssige vanskeligheder ved begreber, der benyttes i direktiv 2009/54 og er gjort gældende i den foreliggende sag.
25
Det kan derfor ikke gøres gældende, at Kommissionen har skabt tvivl om omfanget af medlemsstatens forpligtelser, eller at den har forhindret medlemsstaten i at bringe det påtalte traktatbrud til ophør (jf. i denne retning dom af 20.3.2003, Kommissionen mod Tyskland, C-135/01, EU:C:2003:171, præmis 23).
26
Det fremgår desuden af Domstolens faste praksis, at det tilkommer Kommissionen at vurdere, om det er hensigtsmæssigt at iværksætte foranstaltninger over for en medlemsstat, at tage stilling til, hvilke bestemmelser den har tilsidesat, og at vælge tidspunktet for iværksættelse af en traktatbrudssag, idet de overvejelser, der er afgørende for dette valg, ikke har betydning for formalitetsspørgsmålet. I denne forstand tilkommer det derfor alene Kommissionen at vurdere, om der bør anlægges traktatbrudssag, eller om et sådant sagsanlæg bør opretholdes, hvorimod det påhviler Domstolen at undersøge, hvorvidt det påståede traktatbrud foreligger, uden at det tilkommer den at udtale sig om Kommissionens skønsudøvelse (jf. i denne retning dom af 25.3.2021, Kommissionen mod Ungarn (Punktafgift på cigaretter), C-856/19, EU:C:2021:253, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
27
Det følger heraf, at Republikken Bulgariens anbringender ikke kan rejse tvivl om, hvorvidt det foreliggende søgsmål kan antages til realitetsbehandling.
Realiteten
Det første klagepunkt vedrørende tilsidesættelse af artikel 8, stk. 2, i direktiv 2009/54
– Parternes argumenter
28
Kommissionen har gjort gældende, at ifølge artikel 8, stk. 2, i direktiv 2009/54, sammenholdt med dets artikel 9, stk. 4, litra c), må naturligt mineralvand og kildevand fra én og samme kilde ikke markedsføres under flere forskellige handelsbetegnelser i overensstemmelse med Domstolens fortolkning i dommen i sagen Hotel Sava Rogaška, dvs. naturligt mineralvand og kildevand, som har sin oprindelse i ét og samme grundvandsspejl eller ét og samme underjordiske vandlag, og som ved alle de naturlige eller kunstige udspring for dette vand har identiske egenskaber.
29
Forbuddet i artikel 23, stk. 2, og artikel 26, stk. 4, i bekendtgørelse fra 2004, som gennemfører denne regel i den bulgarske retsorden, har imidlertid en anden rækkevidde, idet den ikke henviser til »kilde«, men til »stedet for vandets udspring«, som defineret i § 1, nr. 4, i de supplerende bestemmelser til bekendtgørelsen fra 2004 og artikel 89, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 1 fra 2007. Dette forbud dækker således ifølge artikel 23, stk. 2, og artikel 26, stk. 4, i bekendtgørelse fra 2004 markedsføringen under flere forskellige handelsbetegnelser af naturligt mineralvand og kildevand, der udvindes fra ét og samme »grundvandsanlæg beregnet til udvinding af vand«. På denne baggrund anser den pågældende nationale lovgivning i sagens natur hvert sted for vandets udspring som en særskilt kilde, og derfor kan vand fra én og samme kilde tillægges forskellige handelsbetegnelser.
30
Republikken Bulgarien har bemærket, at direktiv 2009/54 ikke definerer begrebet »kilde«, da begrebet efter denne medlemsstats opfattelse heller ikke er defineret i Domstolens praksis, hvilket ikke gør det muligt at afgøre, hvad der præcist svarer til en grundvandsforekomst, der skal kvalificeres som en »kilde« med henblik på dette direktiv. Det følger heraf, at medlemsstaterne ikke alene kan definere dette begreb i deres nationale ret, men også anvende de eksisterende nationale bestemmelser med henblik på at nå de mål, der er fastsat ved det nævnte direktiv.
31
Republikken Bulgarien har i denne forbindelse fremhævet, at »vandkilde« på bulgarsk netop svarer til en kilde med et anlæg, der tillader udnyttelsen af denne kilde, og fra hvilken der udnyttes naturligt mineralvand eller kildevand fra et eller flere naturlige eller kunstige udspring. På denne måde giver meddelelsen af oplysninger om den således definerede »vandkilde« forbrugere mulighed for så præcist som muligt at identificere det pågældende vands oprindelse og sondre mellem naturligt mineralvand afhængigt af stedet for kildens udnyttelse.
32
Artikel 23 og 26 i bekendtgørelse fra 2004 gør det derfor muligt at opnå såvel hele formålet med direktiv 2009/54 som det specifikke formål, der forfølges med dette direktivs artikel 8. I øvrigt afspejler forbuddet i disse artikler betingelsen om, at naturligt mineralvand skal fremvise de identiske egenskaber på alle udspring for dette vand for at kunne blive anset for at have oprindelse fra én og samme kilde. Der blev i denne forbindelse taget hensyn til den omstændighed, at vand med oprindelse i ét og samme grundvandsspejl eller ét og samme vandlag, og som kommer op til overfladen fra flere forskellige naturlige eller kunstige udspring, i Bulgarien har forskellige egenskaber på grund af afstanden mellem dem, og Kommissionen har i øvrigt ikke godtgjort, at anvendelsen af disse nationale bestemmelser har tilsidesat formålene med direktiv 2009/54.
– Domstolens bemærkninger
33
Artikel 8, stk. 2, i direktiv 2009/54 fastsætter, at det er forbudt at markedsføre naturligt mineralvand fra én og samme kilde under flere forskellige handelsbetegnelser.
34
Hvad for det første angår den angivelige tilsidesættelse af rækkevidden af det i denne bestemmelse omhandlede begrebet »kilde«, skal det indledningsvis bemærkes, at Domstolen i præmis 45 i dommen i sagen Hotel Sava Rogaška fastslog, at begrebet »naturligt mineralvand fra én og samme kilde«, der fremgår af denne artikel 8, stk. 2, betegner naturligt mineralvand, der udnyttes ved et eller flere naturlige eller kunstige udspring, og som har sin oprindelse i ét og samme grundvandsspejl eller ét og samme underjordiske vandlag, såfremt dette vand ved alle disse naturlige eller kunstige udspring med hensyn til de kriterier, der er anført i bilag I til det nævnte direktiv, har identiske egenskaber, der forbliver konstante inden for rammerne af naturlige udsving.
35
For at nå frem til denne konklusion fastslog Domstolen udtrykkeligt, at begrebet »kilde« ikke kan sidestilles med begrebet »udspring«, idet ordlyden af definitionen af naturligt mineralvand i del I, punkt 1, første afsnit, i bilag I til direktiv 2009/54 udtrykkeligt præciserer, at en kilde kan udnyttes »ved et eller flere naturlige eller kunstige udspring«. Domstolen fastslog således, at det for at kunne vurdere, om der er tale om sådant naturligt mineralvand »fra én og samme kilde« som omhandlet i artikel 8, stk. 2, i direktiv 2009/54, er uden betydning, om mineralvandet udnyttes fra ét eller flere udspring (dommen i sagen Hotel Sava Rogaška, præmis 30).
36
Domstolen bemærkede, at denne fortolkning ikke alene understøttes af den almindelige opbygning af direktiv 2009/54, hvoraf en gennemgang af hele direktivet viser den afgørende rolle, som egenskaberne ved naturligt kildevand tillægges ved anvendelsen af direktivet, men at den er den eneste, der kan sikre gennemførelsen af de mål, som forfølges med dette direktiv, henset til ordlyden af femte, syvende og niende betragtning til det nævnte direktiv. Da handelsbetegnelsen for naturligt mineralvand nødvendigvis er knyttet til dette vands egenskaber, ville forbrugerne, såfremt det var muligt at sælge naturligt mineralvand med samme oprindelse og samme egenskaber under forskellige handelsbetegnelser, blive vildledt og ikke være i stand til at foretage et oplyst valg på grundlag af det naturlige mineralvands eventuelle egenskaber for så vidt angår beskyttelse af sundheden (jf. i denne retning dommen i sagen Hotel Sava Rogaška, præmis 36 og 39-41).
37
I det foreliggende tilfælde fremgår det af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, at artikel 8, stk. 2, i direktiv 2009/54 er blevet gennemført i bulgarsk ret ved artikel 23, stk. 2, i bekendtgørelse fra 2004, hvorefter naturligt mineralvand fra ét og samme »sted for vandets udspring« ikke må markedsføres under flere forskellige handelsbetegnelser, hvilket begreb er defineret i § 1, nr. 4, i de supplerende bestemmelser til denne bekendtgørelse som »et grundvandsanlæg beregnet til udvinding af vand, som omfatter overfladeanlæg«, der er omfattet af artikel 89, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 1 fra 2007.
38
Henset til deres indhold skal det fastslås, at disse nationale bestemmelser, der begrænser sig til kun at forbyde markedsføring af naturligt mineralvand fra ét og samme udspring, er i strid med ordlyden af artikel 8, stk. 2, i direktiv 2009/54 som fortolket af Domstolen i dommen i sagen Hotel Sava Rogaška, der i sidstnævnte doms præmis 30 udtrykkeligt udelukker enhver ækvivalens mellem begreberne »kilde« og »udspring«.
39
De nævnte nationale bestemmelser tilsidesætter ligeledes de mål, som forfølges med dette direktiv, som er anført i femte betragtning hertil. For så vidt som de nævnte bestemmelser omhandler hvert »anlæg beregnet til udvinding af vand« som en særskilt kilde, kan vand, der udnyttes ved disse anlæg, nemlig tillægges forskellige handelsbetegnelser, således som Kommissionen har anført, selv om det ikke er udelukket, at vand fra disse forskellige udspring faktisk er vand med samme oprindelse og samme egenskaber. Som Domstolen udtrykkeligt har fastslået i præmis 41 i dommen i sagen Hotel Sava Rogaška, ville en sådan mulighed imidlertid vildlede forbrugerne, som ikke ville være i stand til at foretage et oplyst valg på grundlag af det naturlige mineralvands eventuelle egenskaber for så vidt angår beskyttelse af sundheden.
40
Det skal for så vidt angår Republikken Bulgariens argumentation om de angivelige geologiske og hydrologiske særegenheder ved dette land og de utilstrækkelige beviser, som Kommissionen har fremlagt, fremhæves, at nærværende klagepunkt vedrører den måde, som direktiv 2009/54 er blevet gennemført på i bulgarsk ret, og ikke det konkrete resultat af anvendelsen af gennemførelseslovgivningen. Ved påvisningen af, at dette direktivs gennemførelse er utilstrækkelig eller uhensigtsmæssig, er det således ikke nødvendigt at fastslå de faktiske virkninger af den nationale lovgivning, der er udstedt i forbindelse med denne gennemførelse, fordi det er selve bestemmelserne i denne lovgivning, som viser den utilstrækkelige eller ukorrekte karakter af gennemførelsen (jf. analogt dom af 29.7.2024, Kommissionen mod Slovakiet (Erhvervsmæssige kvalifikationer), C-773/22, EU:C:2024:645, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).
41
Med hensyn til den argumentation, der er gengivet i nærværende doms præmis 22 og 23, kan Republikken Bulgarien, henset til selve ordlyden af bestemmelserne i artikel 8, stk. 2, i direktiv 2009/54, sammenholdt med definitionen af »naturligt mineralvand« i del I, punkt 1, første afsnit, i bilag I hertil, ikke påberåbe sig en angiveligt manglende definition af de begreber, som anvendes i dette direktiv, som begrundelse for den manglende overholdelse. Dette gælder så meget desto mere, som Domstolen, således som det er anført i nærværende doms præmis 34-36, allerede har haft lejlighed til at præcisere de nævnte bestemmelser i dommen i sagen Hotel Sava Rogaška, der i øvrigt blev afsagt mere end seks år inden udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse.
42
Det følger heraf, at Kommissionens første klagepunkt, for så vidt som det vedrører det manglende forbud mod markedsføring af naturligt mineralvand fra én og samme kilde under flere forskellige handelsbetegnelser, skal tages til følge.
43
For det andet skal det, for så vidt som dette klagepunkt ligeledes vedrører det manglende forbud mod markedsføring af kildevand fra én og samme kilde under flere forskellige handelsbetegnelser, bemærkes, at i henhold til artikel 9, stk. 4, litra c), i direktiv 2009/54 finder forbuddet i dette direktivs artikel 8, stk. 2, ligeledes anvendelse på markedsføringen af denne kategori af flaskevand.
44
Da denne regel, således som det fremgår af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, således blev gennemført i bulgarsk ret ved artikel 26, stk. 3, i bekendtgørelse fra 2004, hvorefter »[m]ærkningen af kildevand […] ligeledes [er] omfattet af kravene i artikel 23 og 24«, skal dette første klagepunkt, for så vidt som det vedrører markedsføringen af denne type vand, henset til rækkevidden af denne bekendtgørelses artikel 23, stk. 2, således som det fremgår af denne doms præmis 37, og af grunde svarende til dem, der er redegjort for i ovenstående betragtninger, ligeledes tages til følge.
Det andet klagepunkt vedrørende tilsidesættelse af artikel 7, stk. 2, litra b), og artikel 9, stk. 4, litra c), i direktiv 2009/54
– Parternes argumenter
45
Kommissionen har gjort gældende, at de obligatoriske regler for mærkning af naturligt mineralvand og kildevand i artikel 22 og 26 i bekendtgørelse fra 2004 har udeladt forpligtelsen til at angive kildens navn på etiketten for disse varer.
46
Kommissionen har herved for det første anført, at artikel 22, stk. 3, nr. 1, i denne bekendtgørelse, som gennemfører artikel 7, stk. 2, litra b), i direktiv 2009/54 i den bulgarske retsorden, kræver, at mærkning af en enkeltpakning af naturligt mineralvand indeholder »navnet på stedet for vandets udspring og angivelsen af mineralvandlaget i overensstemmelse med det i artikel 5 omhandlede certifikat«. Imidlertid kan hverken forpligtelsen til at angive »stedet for vandets udspring«, der ifølge § 1, nr. 4, i de supplerende bestemmelser til bekendtgørelse fra 2004 defineres som »grundvandsanlæg beregnet til indvinding af vand«, eller forpligtelsen til at angive »mineralvandlaget«, der for sin del ifølge § 1, nr. 5, i disse supplerende bestemmelser defineres som »en grundvandsforekomst, der udgøres af mineralvand«, opfylde kravet i artikel 7, stk. 2, litra b), i direktiv 2009/54.
47
For det andet er det Kommissionens opfattelse, at eftersom de bulgarske nationale bestemmelser ikke fastsætter nogen mærkningskrav i overensstemmelse med dette direktivs artikel 7, stk. 2, litra b), og artikel 8, tillader disse bestemmelser i strid med det nævnte direktivs artikel 9, stk. 4, litra c), der blev gennemført i den bulgarske retsorden ved artikel 26, stk. 3, nr. 1, i bekendtgørelsen fra 2004, markedsføringen af vand, som ikke opfylder kravene i disse artikler, som »kildevand«.
48
Republikken Bulgarien har anført, at den med indførelsen af artikel 22, stk. 3, nr. 1, og artikel 26, stk. 3, nr. 1, i bekendtgørelse fra 2004 i national ret vurderede, at det for at oplyse forbrugerne var tilstrækkeligt at angive vandkilden, forstået som kilden med det anlæg, der gør det muligt at udnytte kilden, på etiketterne for mineralvand og kildevand. Som det følger af præmis 33 i dommen i sagen Hotel Sava Rogaška, kan kildens navn og navnet på stedet for udnyttelsen af vandet nemlig anvendes selvstændigt. Det fremgår under alle omstændigheder af listen over naturligt mineralvand anerkendt af medlemsstaterne (EUT 2013, C 315, s. 1), nemlig den del, som indeholder listen over mineralvand anerkendt af Republikken Bulgarien, at rubrikkerne »Kilde« og »Produktionssted« indeholder de samme navne, således at angivelsen af den ene af dem sikrer forbrugeroplysningen.
– Domstolens bemærkninger
49
Hvad i første række angår de mærkningskrav, der følger af artikel 7, stk. 2, litra b), i direktiv 2009/54, følger det af selve ordlyden af denne bestemmelse, at mærkning af naturligt mineralvand skal indeholde en obligatorisk angivelse af stedet, hvor kilden udnyttes, og af kildens navn.
50
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Domstolen allerede har fastslået, at begrebet »kilde« for mineralvand i dette direktivs forstand hverken kan sidestilles med begrebet »underjordisk grundvandsspejl eller vandlag«, for så vidt som ordlyden af definitionen af naturligt mineralvand i del I, punkt 1, første afsnit, i bilag I til det nævnte direktiv klart sondrer mellem disse to begreber, eller med begrebet »udspring«, således som det er blevet anført i nærværende doms præmis 35, idet den nævnte ordlyd udtrykkeligt præciserer, at en kilde kan udnyttes »ved et eller flere naturlige eller kunstige udspring« (jf. i denne retning dommen i sagen Hotel Sava Rogaška, præmis 29 og 30).
51
Som det fremgår af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, fastsætter artikel 22, stk. 3, nr. 1, i bekendtgørelse fra 2004, sammenholdt med § 1, nr. 4 og 5, i de supplerende bestemmelser til denne bekendtgørelse, som gennemfører artikel 7, stk. 2, litra b), i direktiv 2009/54 i den bulgarske retsorden, idet den pålægger forpligtelsen til at angive navnet på »stedet for vandets udspring«, forstået som »anlægg[et] [...] beregnet til indvinding af vand«, på etiketten for emballagen for mineralvand, og angivelsen af »mineralvandlaget«, der for sin del som udgangspunkt forstås som »en grundvandsforekomst, der udgøres af mineralvand«, derimod ikke, at mærkningen af de pågældende varer skal indeholde navnet på »kilden«.
52
Da dette sidstnævnte begreb, som det fremgår af nærværende doms præmis 50, således nødvendigvis har en anden rækkevidde end begreberne »stedet for vandets udspring« og »vandlag«, skal det konkluderes, at Republikken Bulgarien har foretaget en ukorrekt gennemførelse af artikel 7, stk. 2, litra b), i direktiv 2009/54.
53
De af denne medlemsstat fremførte argumenter kan ikke rejse tvivl om denne vurdering.
54
For det første kan det nemlig i modsætning til det af Republikken Bulgarien anførte ikke udledes af anvendelsen af ordet »eller« i præmis 33 i dommen i sagen Hotel Sava Rogaška, at det for at opfylde kravene i artikel 7, stk. 2, litra b), i direktiv 2009/54 er tilstrækkeligt at angive enten stedet, hvor kilden udnyttes, eller kildens navn på etiketterne for mineralvand.
55
Domstolen fastslog ganske vist i præmis 33 i dommen i sagen Hotel Sava Rogaška, at artikel 8 i direktiv 2009/54 samlet set har til formål at sikre, at navnet på en kilde med naturligt mineralvand eller oplysning om stedet, hvor den udnyttes, i hvert enkelt tilfælde gør det muligt for forbrugeren uden at blive vildledt i forbindelse med indkøb at identificere oprindelsen af det pågældende vand og takket være dette navn eller denne angivelse at sondre mellem et bestemt naturligt mineralvand og ethvert andet naturligt mineralvand. En sådan identifikation kan imidlertid kun sikres i alle tilfælde, hvis disse angivelser, der alternativt eller tilsammen giver mulighed for at identificere denne oprindelse uden at blive vildledt, begge fremgår af mærkningen.
56
Det fremgår under alle omstændigheder af selve ordlyden af den nævnte doms præmis 33, at præciseringen i den pågældende præmis ikke vedrører dette direktivs artikel 7, stk. 2, litra b), men direktivets artikel 8. Præciseringen rejser derfor på ingen måde tvivl om den klare ordlyd af denne artikel 7, stk. 2, litra b), idet Domstolen i øvrigt udtrykkeligt anførte i den nævnte doms præmis 34, at betydningen af den rolle, der er tillagt kildens navn og stedet for dens udnyttelse med hensyn til identifikationen af naturligt mineralvand, ligeledes fremgår af denne sidstnævnte bestemmelse, der fastsætter, at mærkning af naturligt mineralvand skal indeholde en obligatorisk angivelse af stedet, hvor kilden udnyttes, og af kildens navn.
57
Hvad for det andet angår Republikken Bulgariens argumentation om, at kildens navn og navnet på stedet, hvor kilden udnyttes, i praksis er identiske i denne medlemsstat, således at forbrugerne er tilstrækkeligt informeret, hvis det kun er det ene, som fremgår af den pågældende etikette, skal det bemærkes, at en sådan identitet, såfremt den måtte anses for godtgjort, under alle omstændigheder ikke kan fritage en medlemsstat fra den specifikke forpligtelse, som den er pålagt ved artikel 7, stk. 2, litra b), i direktiv 2009/54 til i sin nationale lovgivning at fastsætte en forpligtelse til at angive kildens navn på mærkningen af de pågældende varer. Selv hvis det antages, at der i den nævnte medlemsstat ikke på nuværende tidspunkt foreligger en egentlig sondring mellem navnet på vandkilden og navnet på stedet, hvor kilden udnyttes, skal denne medlemsstat stadig foretage en tilstrækkelig gennemførelse af artikel 7, stk. 2, litra b), i direktiv 2009/54.
58
Det skal i denne forbindelse fremhæves, at det følger af Domstolens faste praksis, at direktivbestemmelser skal gennemføres ved bestemmelser, hvis bindende virkning er uomtvistelig, og som er specifikke, bestemte og klare nok til, at de er i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet (dom af 20.6.2024, Kommissionen mod Bulgarien (Beskyttelse af særlige bevaringsområder), C-85/22, EU:C:2024:535, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis), som sikrer, at alle retssubjekter i Den Europæiske Union under alle omstændigheder kender deres rettigheder og forpligtelser (jf. i denne retning dom af 27.10.2011, Kommissionen mod Polen, C-362/10, EU:C:2011:703, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis).
59
I anden række har Kommissionen i det væsentlige gjort gældende, at den omtvistede nationale lovgivning tillader anvendelse af udtrykket »kildevand« for vand, der ikke opfylder kravene på området. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at artikel 9, stk. 4, litra c), i direktiv 2009/54 fastsætter, at udtrykket »kildevand« er forbeholdt vand, der er beregnet til konsum i sin naturlige tilstand og tappet på flaske ved kilden, og som opfylder mærkningskravene i dette direktivs artikel 7, stk. 2, litra b) og c), og artikel 8. Det følger således af ordlyden af denne artikel 9, stk. 4, litra c), at kravene om mærkning af mineralvand, navnlig som fastsat i artikel 7, stk. 2, litra b), i direktiv 2009/54, ligeledes finder anvendelse på kildevand, der ikke kan markedsføres som sådant, hvis det ikke opfylder kravene.
60
Det fremgår af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, at artikel 26, stk. 3, nr. 1, i bekendtgørelse fra 2004, som gennemfører denne regel i den bulgarske retsorden, for sin del udelukkende opstiller et krav om, at mærkning af kildevand indeholder navnet på »stedet for vandets udspring«, nemlig i overensstemmelse med § 1, nr. 4, i de supplerende bestemmelser til bekendtgørelse fra 2004 »anlægg[et] [...] beregnet til indvinding af vand«, uden at indeholde nogen henvisning til forpligtelsen til heri at angive »navnet på kilden«, selv om disse begreber ikke er sammenfaldende, således som det er blevet bemærket i nærværende doms præmis 52.
61
Under disse omstændigheder skal det fastslås, således som Kommissionen har gjort gældende, at Republikken Bulgarien tillader markedsføring af vand som kildevand, som ikke opfylder de mærkningskrav, som der henvises til i artikel 9, stk. 4, litra c), i direktiv 2009/54, selv om den pågældende artikel ikke indeholder nogen mulighed for at fravige disse krav.
62
Det følger heraf, at det andet klagepunkt skal tages til følge.
63
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det fastslås, at
Republikken Bulgarien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 8, stk. 2, artikel 7, stk. 2, litra b), og artikel 9, stk. 4, litra c), i direktiv 2009/54/EF
–
idet den ikke har forbudt, at naturligt mineralvand og kildevand fra én og samme kilde bliver bragt i omsætning under flere handelsbetegnelser
–
idet den ikke har pålagt en forpligtelse til på etiketten for naturligt mineralvand og kildevand at angive kildens navn, og
–
idet den har tilladt anvendelsen af betegnelsen »kildevand« for vand, der ikke opfylder de relevante krav.
Sagsomkostninger
64
I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Republikken Bulgarien tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og denne har tabt sagen, bør det pålægges Republikken Bulgarien at betale sagsomkostningerne.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Sjette Afdeling):
1)
Republikken Bulgarien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 8, stk. 2, artikel 7, stk. 2, litra b), og artikel 9, stk. 4, litra c), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/54/EF af 18. juni 2009 om udvinding og markedsføring af naturligt mineralvand
–
idet den ikke har forbudt, at naturligt mineralvand og kildevand fra én og samme kilde bliver bragt i omsætning under flere handelsbetegnelser
–
idet den ikke har pålagt en forpligtelse til på etiketten for naturligt mineralvand og kildevand at angive kildens navn, og
–
idet den har tilladt anvendelsen af betegnelsen »kildevand« for vand, der ikke opfylder de relevante krav.
2)
Republikken Bulgarien betaler sagsomkostningerne.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: bulgarsk.