62019TO0526(01)
TRIBUNALENS BESLUT (åttonde avdelningen)
den 20 maj 2020 (
*1
)
”Talan om ogiltigförklaring – Energi – Inre marknaden för naturgas – Direktiv (EU) 2019/692 – Tillämpning av direktiv 2009/73/EG på gasledningar till eller från tredjeländer – Villkoret direkt berörd ej uppfyllt – Avvisning – Företeende av handlingar som erhållits på olaglig väg”
I mål T‑526/19,
Nord Stream 2 AG, Zug (Schweiz), företrätt av advokaterna L. Van den Hende och J. Penz-Evren samt av M. Schonberg, solicitor-advocate,
sökande,
mot
Europaparlamentet, företrätt av L. Visaggio, J. Etienne och I. McDowell, samtliga i egenskap av ombud,
och
Europeiska unionens råd, företrätt av A. Lo Monaco, S. Boelaert och K. Pavlaki, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan enligt artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/692 av den 17 april 2019 om ändring av direktiv 2009/73/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas (EUT L 117, 2019, s. 1),
meddelar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen)
sammansatt av ordföranden J. Svenningsen (referent), och domarna R. Barents och C. Mac Eochaidh,
justitiesekreterare: E. Coulon,
följande
Beslut
Bakgrund
1
Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/55/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 98/30/EG (EUT L 176, 2003, s. 57), har upphävts och ersatts av Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/73/EG av den 13 juli 2009 (EUT L 211, 2009, s. 94).
2
Syftet med direktiv 2009/73 är att införa gemensamma regler för överföring, distribution, leverans och lagring av naturgas för att möjliggöra tillträde till marknaden och främja en konkurrens på lika villkor och utan diskriminering. I direktivet föreskrivs bland annat att åtskillnad ska göras mellan överföringssystem och systemansvariga för överföringssystem samt att ett icke diskriminerande system för tredje parts tillträde till gasöverförings- och distributionssystemen ska inrättas på grundval av tariffer som ska offentliggöras.
3
I artikel 36 i direktiv 2009/73 anges att undantag får göras, under en fastställd tid, från vissa skyldigheter enligt direktivet, på begäran och på vissa villkor, för större nya gasinfrastrukturprojekt, det vill säga sammanlänkningar, anläggningar för kondenserad naturgas och lagringsanläggningar. För att detta undantag ska komma i fråga ska det bland annat vara styrkt att investeringen kommer att stärka konkurrensen vad gäller gasförsörjning och försörjningstrygghet och att den risknivå som är förenad med investeringen är sådan att investeringen inte skulle bli av om undantag inte beviljades.
4
Sökanden, Nord Stream 2 AG, är ett bolag bildat enligt schweizisk rätt vars enda aktieägare är det ryska offentligägda aktiebolaget Gazprom. Bolaget svarar för planering, uppförande och drift av gasledningen Nord Stream 2, vars finansiering på 9,5 miljarder euro till 50 procent säkerställs av bolagen ENGIE SA (Frankrike), OMV AG (Österrike), Royal Dutch Shell plc (Nederländerna och Förenade kungariket), Uniper SE (Tyskland) och Wintershall Dea GmbH (Tyskland). I likhet med gasledningen Nord Stream (numera allmänt kallad Nord Stream 1), som består av ett system med två rörledningar som färdigställdes 2012 och planerades vara i drift i 50 år, ska Nord Stream 2, som också består av två gasöverföringsledningar, överföra gas mellan Viborg (Ryssland) och Lubmin (Tyskland), nära Greifswald (Tyskland). Den sammanlagda överföringskapaciteten för de två gasledningarna Nord Stream 1 och Nord Stream 2 blir därmed 55 miljarder kubikmeter per år. Gas som överförts genom Nord Stream 1 till tyskt territorium överförs sedan vidare i markledningarna NEL och OPAL, som under den tyska tillsynsmyndighetens kontroll omfattas av skyldigheterna i direktiv 2009/73, medan den gas som överförs genom Nord Stream 2 överförs genom markgasledningen ENEL och genom den nyligen färdigställda markgasledningen EUGAL. Även dessa båda ledningar regleras enligt direktiv 2009/73 i Tyskland.
5
I januari 2017 inleddes arbetet med att belägga rören till gasledningen Nord Stream 2 med ett hölje av betong. Slutleverans ägde rum i september 2018.
6
Europaparlamentet och Europeiska unionens råd antog den 17 april 2019, enligt Europeiska kommissionens förslag COM(2017) 660 final av den 8 november 2017 (nedan kallat förslaget till direktiv), direktiv (EU) 2019/692 om ändring av direktiv 2009/73/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas (EUT L 117, 2019, s. 1) (nedan kallat det angripna direktivet). Detta direktiv trädde i kraft den tjugonde dagen efter dess offentliggörande, den 23 maj 2019. Sökanden har angett att arbetet med betongbeläggningen av rören till Nord Stream 2 då var färdigt till 95 procent, samtidigt som 610 km respektive 432 km av gasledningens två rörledningar hade lagts på botten av Tysklands, Finlands, Rysslands och Sveriges territorialhav och/eller exklusiva ekonomiska zon (EEZ). När den nu aktuella talan väcktes väntade sökanden emellertid fortfarande på att de danska myndigheterna skulle bevilja tillstånd för sträckningen av de båda ledningarna till Nord Stream 2. Detta tillstånd beviljades den 30 oktober 2019.
7
Det angripna direktivet syftar enligt skäl 3 till att undanröja hindren för fullbordandet av den inre marknaden för naturgas till följd av den hittillsvarande underlåtelsen att tillämpa Europeiska unionens marknadsregler för gasöverföringsledningar till och från tredjeländer.
8
I artikel 2.17 i direktiv 2009/73, i dess lydelse enligt det angripna direktivet, anges att begreppet sammanlänkning inte endast inbegriper ”en överföringsledning som passerar eller sträcker sig över en gräns mellan medlemsstater i syfte att koppla samman dessa medlemsstaters nationella överföringssystem” utan numera även ”en överföringsledning mellan en medlemsstat och ett tredjeland fram till den medlemsstatens territorium eller territorialvatten”.
9
I artikel 49a.1 i direktiv 2009/73, såsom denna artikel infördes genom det angripna direktivet, anges emellertid följande: ”När det gäller gasöverföringsledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland som färdigställts före den 23 maj 2019, får den medlemsstat i vilken den första anslutningspunkten för en sådan överföringsledning till en medlemsstats nät är belägen, av objektiva skäl, till exempel kostnadstäckningsskäl eller försörjningstrygghetsskäl, besluta att göra undantag från [vissa bestämmelser i direktiv 2009/73] för avsnitten av sådana gasöverföringsledningar i dess territorium och territorialvatten, förutsatt att ett sådant undantag inte skulle skada konkurrensen i unionen eller en effektivt fungerande inre marknad för naturgas, eller för en trygg energiförsörjning i unionen.” I artikel 49a.1 anges också att undantag av denna typ ”ska vara tidsbegränsa[e] upp till 20 år, på grundval av en objektiv motivering, som kan förnyas om det är berättigat och får förenas med villkor som bidrar till uppnåendet av ovan nämnda förhållanden” och att ”[s]ådana undantag [inte ska] vara tillämpliga på överföringsledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland som är skyldigt att införliva [direktiv 2009/73 i dess ändrade lydelse] enligt ett avtal som ingåtts med unionen”.
10
Även artikel 36 i direktiv 2009/73 ändrades genom det angripna direktivet, genom att det i punkt 1 e i denna artikel angavs att undantaget för ny befintlig infrastruktur inte får skada bland annat ”försörjningstryggheten i fråga om naturgas i unionen”.
11
I fråga om införlivandet av ändringarna av direktiv 2009/73 till följd av det angripna direktivet anges det i artikel 2 i det angripna direktivet att medlemsstaterna, med undantag av de stater som varken har geografiska gränser eller överföringsledningar till ett tredjeland och av Cypern och Malta, på grund av deras geografiska läge, ”ska sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 24 februari 2020, utan att det påverkar eventuella undantag i enlighet med artikel 49a i direktiv 2009/73/EG”.
Förfarandet och parternas yrkanden
12
Sökanden har väckt den nu aktuella talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 26 juli 2019 och yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara det angripna direktivet i dess helhet,
–
förplikta parlamentet och rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
13
Sökanden har, genom separat handling som också inkom till tribunalens kansli den 26 juli 2019, begärt att målet ska handläggas med förtur i enlighet med artikel 67.2 i tribunalens rättegångsregler. Tribunalen (första avdelningen) avslog preliminärt denna begäran genom beslut av den 5 augusti 2019.
14
Genom skrivelse av den 4 september 2019 har sökanden, med stöd av artikel 66 i rättegångsreglerna, begärt att sekretess ska gälla för vissa uppgifter i ansökan i förhållande till allmänheten.
15
Genom handlingar som gavs in till tribunalens kansli den 2 oktober 2019 av Republiken Polen, den 15 oktober 2019 av kommissionen, den 30 oktober 2019 av Republiken Litauen och Republiken Estland och den 6 november 2019 av Republiken Lettland, har dessa stater ansökt om att i enlighet med artikel 143 i rättegångsreglerna få intervenera till stöd för parlamentet och rådet.
16
Parlamentet har, genom separat handling som inkom till tribunalens kansli den 10 oktober 2019, framställt en invändning om rättegångshinder med stöd av artikel 130.1 i rättegångsreglerna. Parlamentet har yrkat att tribunalen ska,
–
i första hand,
–
avvisa talan, och
–
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna,
–
i andra hand, för det fallet att tribunalen ogillar invändningen om rättegångshinder eller beslutar att låta prövningen av invändningen om rättegångshinder anstå till prövningen i sak, fastställa nya frister för parlamentet och rådet för att inkomma med respektive svaromål.
17
Rådet har, genom separat handling som inkom till tribunalens kansli den 11 oktober 2019 enligt artikel 130.2 i rättegångsreglerna (nedan kallad anslutningsansökan), ansökt om att tribunalen ska
–
besluta att vissa handlingar (nedan kallade de omtvistade handlingarna) inte ska ingå i handlingarna i målet eller, vad gäller de handlingar som företetts av sökanden, att de ska avlägsnas från akten i målet, i detta fall [konfidentiellt] (
1
) (nedan kallad den första omtvistade handlingen), [konfidentiellt] (nedan kallad den andra omtvistade handlingen) och [konfidentiellt] (nedan kallad den tredje omtvistade handlingen), och
–
bortse från samtliga avsnitt i ansökan med bilagor där dessa handlingar, vilka rådet har klassificerat som ”Restreint UE/EU Restricted”, omnämns, där deras innehåll beskrivs eller där de åberopas.
18
Rådet har angett i anslutningsansökan att det mottagit flera ansökningar, enligt Europaparlamentet och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43), om tillgång till handlingar som rådet innehade. Dessa ansökningar har avsett handlingar som avsåg förhandlingar om ett avtal mellan unionen och ett tredjeland, i det aktuella fallet [konfidentiellt], samt lagstiftningsförfarandet inför antagandet av det angripna direktivet. Rådet har angett att ingen av dessa handlingar hade lämnats ut då anslutningsansökan ingavs och att avslagen på dessa ansökningar om tillgång till handlingar inte hade bestritts vid tribunalen enligt artikel 263 FEUF då den nu aktuella talan väcktes. Till anslutningsansökan har rådet bifogat de handlingar som rådet upprättade den 11 oktober 2019 i samband med nämnda ansökningar.
19
Rådet har, genom separat handling som inkom till tribunalens kansli den 14 oktober 2019, framställt en invändning om rättegångshinder enligt artikel 130.1 i rättegångsreglerna. Rådet har yrkat att tribunalen ska
–
avvisa talan, och
–
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
20
Sökanden yttrade sig över anslutningsansökan den 4 november 2019 och yrkade att tribunalen ska avslå rådets ansökan om avlägsnande av handlingar, låta alla hänvisningar i de handlingar som sökanden företett för tribunalen vara kvar i handlingarna i målet och medge att en handling, närmare bestämt den första omtvistade handlingen, ingår i handlingarna i målet.
21
Den 29 november 2019 yttrade sig sökanden över parlamentets och rådets invändningar om rättegångshinder. Sökanden har yrkat att tribunalen ska,
–
i första hand,
–
låta prövningen av invändningen om rättegångshinder anstå till prövningen i sak,
–
fastställa en ny frist för ingivande av svaromål som är kortare än den som föreskrivs i artikel 81 i rättegångsreglerna för att undvika ytterligare dröjsmål med handläggningen av målet,
–
låta beslutet om rättegångskostnader anstå,
–
i andra hand,
–
lämna invändningarna om rättegångshinder utan bifall,
–
förplikta parlamentet och rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
22
Sökanden har, genom separat handling som likaså inkom till tribunalen den 29 november 2019, begärt att tribunalen ska vidta en åtgärd för processledning enligt artikel 88 i rättegångsreglerna eller, i förekommande fall, en åtgärd för bevisupptagning, bestående i att anmoda de ”svarande” att förete vissa handlingar som innehas av rådet (nedan kallad begäran om åtgärd för processledning). I denna begäran har sökanden avslöjat, vilket rådet då inte kände till, att de ansökningar enligt förordning nr 1049/2001 som ingavs till rådet den 10 och den 13 maj 2019 och som rådet har berört i anslutningsansökan lämnades in av en av sökandens anställda, som var unionsmedborgare (nedan kallade ansökningarna från en av sökandens anställda). Denna person ansökte därigenom om tillgång till alla handlingar i rådets besittning som innehöll medlemsstaternas yttranden över det kommissionsförslag som föranledde antagandet av det angripna direktivet, liksom till flera andra särskilt angivna arbetshandlingar. Rådet avslog ansökan om tillgång till dessa handlingar i sitt första svar av den 5 juni 2019. Sökandens anställde lämnade in en bekräftande ansökan den 23 juni 2019 och uppmanade rådet att ompröva sin ståndpunkt. Rådet beslutade därefter, den 8 november 2019, att bevilja fullständig tillgång till 23 av de efterfrågade handlingarna och tillgång till delar av 25 andra efterfrågade handlingar. Samtidigt beslutade rådet att inte bevilja tillgång till två av de efterfrågade handlingarna.
23
Den 6 december 2019 begärde sökanden, med stöd av artikel 66 i rättegångsreglerna, att sekretess ska gälla för vissa uppgifter i parlamentets och rådets invändningar om rättegångshinder i förhållande till allmänheten.
24
Den 19 december 2019 inkom sökanden med synpunkter på handläggningen efter tribunalens beslut att på rådets begäran bevilja parlamentet och rådet ytterligare tid för att yttra sig över begäran om åtgärder för processledning. Tribunalen godtog att denna handling, som inte är en inlaga som föreskrivs i rättegångsreglerna, lades till i akten.
25
Parlamentet och rådet yttrade sig över begäran om åtgärder för processledning den 17 januari 2020.
26
Den 27 januari 2020 inkom sökanden med ett kompletterande yttrande, vilket inte föreskrivs i rättegångsreglerna. Tribunalen godtog att yttrandet lades till i akten.
27
Den 5 februari 2020 anmodade tribunalen parterna, som en åtgärd för processledning, att yttra sig i frågan om vilka slutsatser som skulle dras, vad beträffar anslutningsansökan, av domen av den 31 januari 2020, Slovenien/Kroatien (C‑457/18, EU:C:2020:65). Parterna efterkom denna anmodan inom fastställd frist.
28
Tribunalens ordförande beslutade den 4 april 2020 att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i förevarande mål handlägga det med förtur, i enlighet med artikel 67.2 i rättegångsreglerna.
29
Den 6 april 2020 åberopade rådet ny bevisning, bestående av ett beslut av Europeiska ombudsmannen av den 27 mars 2020 genom vilket ombudsmannen, i fråga om ett klagomål av den 27 augusti 2019 mot rådets vägran att lämna ut handlingar avseende gasledningen Nord Stream 2, avslutade handläggningen av klagomålet efter att ha funnit att rådets vägran inte utgjorde ett fall av administrativa missförhållanden, eftersom skälet till denna vägran var skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om unionens internationella förbindelser i den mening som avses i artikel 4.1 a i förordning nr 1049/2001. Sökanden och parlamentet anmodades att inom två veckor yttra sig över den nya bevisning som åberopats, vilket de gjorde. Tribunalen beslutade mot bakgrund av dessa yttranden att godta bevisningen och lägga den till i akten.
Rättslig bedömning
Rådets ansökan om att tribunalen ska avgöra en rättegångsfråga
30
Om en part, genom separat handling, ansöker om att tribunalen ska meddela beslut om en rättegångsfråga ska tribunalen enligt artikel 130.2 och 130.7 i rättegångsreglerna pröva ansökan så snart som möjligt och vid behov inleda den muntliga delen av förfarandet.
31
I det nu aktuella fallet anser tribunalen att den har ett tillräckligt underlag genom handlingarna i målet, inte minst genom de andra parternas yttranden över anslutningsansökan och rättegångsdeltagarnas svar på tribunalens fråga av den 5 februari 2020. Tribunalen beslutar följaktligen att avgöra anslutningsansökan genom detta beslut, utan att den muntliga delen av förfarandet behöver inledas.
32
I sin anslutningsansökan har rådet gjort gällande, och fick därvidlag i allt väsentligt stöd av parlamentet i dess svar på tribunalens fråga av den 5 februari 2020, att de omtvistade handlingarna är och förblir, även vid tidpunkten för denna ansökan, handlingar som klassificerats som ”Restreint UE/EU Restricted” i den mening som avses i artikel 2.2 d i rådets beslut 2013/488/EU av den 23 september 2013 om säkerhetsbestämmelser för skydd av säkerhetsskyddsklassificerade EU-uppgifter (EUT L 274, 2013, s. 1), det vill säga ”uppgifter och material vars obehöriga röjande skulle kunna medföra endast ringa men för … unionens eller en eller flera medlemsstaters intressen”.
33
När det särskilt gäller den andra och den tredje omtvistade handlingen, men även den första, har rådet dessutom gjort gällande att det vore att kringgå de förfaranden som föreskrivs i förordning nr 1049/2001 att tillåta sökanden att förete dem till stöd för sin talan, i och med att rådet, helt eller delvis, avslog ansökningarna från en av sökandens anställda om tillgång till dessa handlingar och detta beslut sedan inte har bestritts vid tribunalen enligt artikel 263 FEUF. Den omständigheten att dessa handlingar, utan rådets tillåtelse, läckt ut på ett pressorgans webbplats eller på annat vis och att vissa personer sedan, med full vetskap om att handlingarna klassificerats som ”Restreint UE/EU Restricted”, skrivit artiklar och kommentarer och därigenom röjt innehållet i nämnda handlingar ger inte heller sökanden rätt att använda dem eller att hänföra sig till dem i det nu aktuella förfarandet.
34
Rådet har särskilt gjort gällande att den skada som unionsinstitutionerna vållats till följd av att de omtvistade handlingarna företetts och använts utan tillåtelse med råge överstiger den skada som vållats av de skribenter som citerat eller använt dessa handlingar i forskningspublikationer eller tidningsartiklar. Att de används på detta sätt i samband med den rättsliga prövningen i det nu aktuella målet innebär dels att det skydd som klassificeringen ”Restreint UE/EU Restricted” är avsedd att ge undergrävs fullständigt, dels att det kan bli ett incitament för sökanden att använda handlingarna i andra rättsprocesser vid andra domstolar eller instanser, i synnerhet i det skiljedomsförfarande som sökanden inledde mot unionen den 26 september 2019 i enlighet med bestämmelserna i energistadgefördraget som var föremål för rådets och kommissionens beslut 98/181/EG, EKSG, Euratom av den 23 september 1997 om Europeiska gemenskapernas ingående av energistadgefördraget och energistadgeprotokollet om energieffektivitet och därtill hörande miljöaspekter (EGT L 69, 1998, s. 1).
35
Sökanden har i sitt yttrande över anslutningsansökan gjort gällande att rådets ansökan av den 11 oktober 2019 ska avslås i sin helhet.
36
Sökanden har i detta avseende anfört att de omtvistade handlingarna är uppenbart relevanta för att visa att sökanden har rätt att väcka talan mot det omtvistade direktivet, bland annat att direktivet berör sökanden ”specifikt”, och även för att ge stöd åt de grunder som åberopats, bland annat åsidosättande av principerna om likabehandling och rättssäkerhet samt maktmissbruk av medlagstiftaren. När det gäller klassificeringen av dessa handlingar som ”Restreint UE/EU Restricted”, anser sökanden att denna klassificering är rådets interna och att den inte medför några skyldigheter för tredje part, exempelvis sökanden. Detta skydd upphör i varje fall i praktiken när handlingar som försetts med denna stämpel, såsom i det nu aktuella fallet, har gjorts tillgängliga offentligt, i detta fall på internet, och stora delar av dem har citerats i flera publicerade artiklar, utan att rådet vidtagit några åtgärder för att förhindra att de cirkulerar eller för att se till att dess sekretessregler iakttas utanför rådet.
37
Rådet kan inte heller vinna framgång med argumentet att tribunalen inte borde tillåta att en rättegångsdeltagare företer en handling så länge frågan om tillgång till denna handling är föremål för ett administrativt förfarande eller ett domstolsförfarande. Förordning nr 1049/2001 är nämligen inte direkt tillämplig på unionsdomstolen. I och med den tid som krävs för att erhålla ett beslut av rådet enligt förordning nr 1049/2001 och sedan ett beslut av tribunalen enligt artikel 263 FEUF om lagenligheten av ett sådant beslut av rådet att neka tillgång till en handling, skulle rådets ståndpunkt, om den fastställs, i praktiken göra det omöjligt att förete en handling som en unionsinstitution vägrat att lämna ut vid unionsdomstolen innan prövningen angående huvudsaken – för vilken handlingen är relevant och av värde som bevismaterial – har avslutats. I andra hand anser sökanden att de grunder som rådet anfört mot ansökningarna från en av sökandens anställda, och som rådet tycks upprepa i det nu aktuella målet, inte är tillräckligt väl underbyggda och att de påstått skadliga effekterna av ett utlämnande av innehållet i den första omtvistade handlingen i varje fall redan har framkallats genom kommissionens offentliga uttalanden.
Inledande synpunkter
38
Tribunalen konstaterar inledningsvis att det för det första är utrett att sökanden i det aktuella fallet inte i förväg begärt tillåtelse av rådet och/eller kommissionen att vid tribunalen förete de omtvistade handlingar som unionsinstitutionerna upprättat och/eller mottagit. För det andra ska tribunalen avgöra ansökan om ett beslut angående en rättegångsfråga utan hinder av sökandens ansökan om en åtgärd för processledning av den 29 november 2019, vilken ska prövas senare. För det tredje framhåller tribunalen att tribunalen då anslutningsansökan lämnades in och i detta skede av prövningen av den rättegångsfråga som togs upp i denna ansökan inte hade förordnat om att de omtvistade handlingarna skulle företes i förfarandet rörande huvudsaken. För det fjärde konstaterar tribunalen att varken rådet, parlamentet eller för den delen kommissionen hade lämnat ut delar av eller hela dessa handlingar av egen vilja eller som svar på en ansökan om allmänhetens tillgång till institutionernas handlingar enligt förordning nr 1049/2001.
39
Tribunalen konstaterar vidare att bestämmelserna i förordning nr 1049/2001 visserligen inte är tillämpliga i förevarande förfarande, men att sökanden ändå har ingett de omtvistade handlingarna i det nu aktuella fallet utan tillstånd av upphovsmännen och/eller av dem som handlingarna riktade sig till. Dessa bestämmelser är således av ett visst värde för den intresseavvägning som ska göras för att pröva anslutningsansökan i syfte att uppnå om avlägsnande av nämnda handlingar från akten (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 14 maj 2019, Ungern/parlamentet, C‑650/18, ej publicerat, EU:C:2019:438, punkterna 9, 12 och 13, och dom av den 31 januari 2020, Slovenien/Kroatien, C‑457/18, EU:C:2020:65, punkt 67).
40
I artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 föreskrivs att ”[i]nstitutionerna skall vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för rättsliga förfaranden och juridisk rådgivning, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet”. Det skulle emellertid strida mot det allmänintresse som ska beaktas enligt denna bestämmelse, där det anges att institutionerna ska få tillgång till yttranden från sina rättstjänster, vilka upprättas helt självständigt, om det godtas att interna handlingar, i form av juridisk rådgivning, kan inges inom ramen för ett mål i tribunalen, utan att den berörda institutionen godkänt det eller att tribunalen förordnat om detta (se beslut av den 14 maj 2019, Ungern/parlamentet, C‑650/18, ej publicerat, EU:C:2019:438, punkt 8 och där angiven rättspraxis, och dom av den 31 januari 2020, Slovenien/Kroatien, C‑457/18, EU:C:2020:65, punkt 66).
41
Dessa överväganden gäller i tillämpliga delar i fråga om de intressen som skyddas genom artikel 4.1 a i förordning nr 1049/2001. Denna bestämmelse innehåller kriterier som är mycket allmänt hållna. Som framgår av bestämmelsens lydelse ska tillgång till handlingar vägras allmänheten när ett utlämnande av handlingen i fråga skulle ”undergräva” skyddet för det ”allmänna samhällsintresset” i fråga om bland annat ”allmän säkerhet” eller ”internationella förbindelser”, och inte bara, såsom föreslogs under lagstiftningsförfarandet inför antagandet av denna förordning, när det faktiskt kan konstateras att ett utlämnande ”avsevärt kan skada” detta skydd (dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punkterna 36–38, och dom av den 7 februari 2018, Access Info Europe/kommissionen, T‑851/16, EU:T:2018:69, punkt 39).
42
Det skulle alltså strida mot allmänintresset avseende bland annat ”allmän säkerhet” eller ”internationella förbindelser”, om interna handlingar som omfattas av tillämpningsområdet för denna bestämmelse får inges i ett mål i tribunalen, utan att den berörda institutionen godkänt det eller att tribunalen förordnat om detta (se, för ett liknande resonemang, dom av den 31 januari 2020, Slovenien/Kroatien, C‑457/18, EU:C:2020:65, punkt 66).
43
Den enda omständigheten att sökanden har åberopat vissa av de omtvistade handlingarna i ett mål vid tribunalen mot en annan part än den institution som handlingarna härrör från, i det nu aktuella fallet den institution som handlingarna riktade sig till, påverkar inte skyddet för institutionernas allmänna intressen enligt artikel 4.1–4.3 i förordning nr 1049/2001. Denna omständighet gör det således inte överflödigt att göra den intresseavvägning som krävs för att ta ställning till begäran att handlingarna ska avlägsnas från handlingarna i målet (se dom av den 31 januari 2020, Slovenien/Kroatien, C‑457/18, EU:C:2020:65, punkt 69 och där angiven rättspraxis).
44
Ovanstående överväganden påverkas inte av den av sökanden anförda omständigheten att sökanden fått tillgång till de omtvistade handlingarna genom en webbplats som det hänvisats till i en artikel i doktrinen eller fått kännedom om handlingarnas innehåll genom uppgifter som lämnats av upphovsmän till artiklar i doktrinen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 31 januari 2020, Slovenien/Kroatien, C‑457/18, EU:C:2020:65, punkt 72 och där angiven rättspraxis).
45
Rådets yrkanden i anslutningsansökan ska prövas mot bakgrund av dessa överväganden.
Yrkandena att tribunalen ska avlägsna de omtvistade handlingarna från akten
46
Rådets ansökan avser tre handlingar, vilka ska prövas en i taget, med beaktande av den omständigheten som sökanden bekräftat, att de två första omtvistade handlingarna berördes av ansökningarna från en av sökandens anställda, vilka gav upphov till de avslagsbeslut som rådet enligt sökanden fattade i strid med förordning nr 1049/2001.
–
Den första omtvistade handlingen
47
När det gäller den första omtvistade handlingen har rådet understrukit att det rättsliga yttrandet i denna handling inte offentliggjordes på grund av att en otillåten spridning av detta yttrande kunde försvåra för institutionen att fungera väl. Handlingen i sig har inte bifogats ansökan men sökanden har citerat och analyserat dess innehåll och hänvisat till artiklar där artikelförfattarna både har beskrivit handlingens innehåll och länkat till ett pressorgans webbplats som ger direktåtkomst till yttrandet.
48
Tribunalen konstaterar att sökanden inledningsvis inte bifogat den första omtvistade handlingen till ansökan. Trots att rådet den 11 oktober 2019 ansökte om att nämnda handling inte skulle ingå i akten har sökanden tagit sig friheten att bifoga handlingen till yttrandet över anslutningsansökan.
49
Vad gäller den första omtvistade handlingen kunde således anslutningsansökan inledningsvis inte avse att denna handling skulle avlägsnas utan ska på sin höjd betraktas som en anhållan om att tribunalen i det fortsatta förfarandet inte ska tillåta denna handling som bevisning eller kräva att den företes. Tribunalen konstaterar emellertid att sökanden senare har företett denna handling. I och med att rådet har begärt att den ska avvisas i sitt yttrande av den 17 januari 2020, ankommer det nu på tribunalen att avgöra om handlingen kan tillåtas som bevisning.
50
Den första omtvistade handlingen är, såsom framgår av dess rubrik, ett yttrande av rådets rättstjänst till de ständiga representanterna för unionens medlemsstater vid denna institution. Rubriken på yttrandet är ”[konfidentiellt]”. Följaktligen innehåller handlingen onekligen juridisk rådgivning i den mening som avses i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001.
51
Sökandens avsikt med att i den nu aktuella talan åberopa och förete ett juridiskt yttrande från rättstjänsten hos en av svarandena, vilket innehåller en juridisk bedömning av de relevanta rättsfrågorna mot bakgrund av saken i målet, är att konfrontera svarandena med detta yttrande i det nu aktuella förfarandet. Att tillåta att detta juridiska yttrande bibehålls i akten, trots att rådet, som avslog ansökningarna från en av sökandens anställda, inte gett tillstånd till att handlingen lämnas ut, skulle innebära att sökanden tillåts kringgå det förfarande för ansökan om tillgång till en sådan handling som införts genom förordning nr 1049/2001 (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 14 maj 2019, Ungern/parlamentet, C‑650/18, ej publicerat, EU:C:2019:438, punkt 14, och dom av den 31 januari 2020, Slovenien/Kroatien, C‑457/18, EU:C:2020:65, punkt 68).
52
I det nu aktuella fallet går det att förutse en långt ifrån hypotetisk risk att rådet, och i mindre utsträckning parlamentet, tvingas ta ställning offentligt till ett juridiskt yttrande som uppenbarligen var avsett att användas internt inom en unionsinstitution på grund av att den första omtvistade handlingen, utan tillstånd, ingetts i det nu aktuella förfarandet. En sådan eventualitet skulle oundvikligen inverka negativt på institutionernas, särskilt rådets, intresse av att begära juridiska yttranden och dess möjlighet att erhålla uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 31 januari 2020, Slovenien/Kroatien, C‑457/18, EU:C:2020:65, punkt 70; se även, analogt, dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet, C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 42, och beslut av den 14 maj 2019, Ungern/parlamentet, C‑650/18, ej publicerat, EU:C:2019:438, punkt 16).
53
Rådet har således fog för att i sin anslutningsansökan göra gällande skyddet för juridisk rådgivning enligt artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Tvärtemot vad sökanden har anfört kunde rådet, med hänsyn till bilagornas uppgift att tjäna som bevismaterial och som ett medel för målets utredning (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 8 november 2007, Belgien/kommissionen, C‑242/07 P, EU:C:2007:672, punkt 41), understödja sina påståenden i nämnda ansökan genom att, i en bilaga till sitt yttrande om ansökan om åtgärder för processledning, lägga fram beslutet att vägra tillgång till den första omtvistade handlingen som rådet riktade mot en fysisk person, vilken under förfarandet visade sig vara en av sökandens anställda som handlade i sökandens intresse.
54
Vad avser frågan huruvida det föreligger ett övervägande allmänintresse som motiverar att den första omtvistade handlingen bibehålls i akten, ska det påpekas – förutom det faktum att det juridiska yttrandet i denna handling, tvärtemot vad sökanden har anfört, inte avser ett lagstiftningsförfarande för vilket en ökad öppenhet krävs (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet, C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkterna 46, 47, 67 och 68), i och med att det enbart avser [konfidentiellt] – att sökandens intresse av att behålla handlingen består i möjligheten att kunna åberopa detta juridiska yttrande till stöd för sin ansökan och sitt yttrande över parlamentets och rådets invändning om rättegångshinder. Under dessa omständigheter tycks önskan att få inge detta juridiska yttrande vägledas av sökandens egna intressen att få stöd för sina argument om upptagande till prövning och talan i sak och inte av något övervägande allmänintresse (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 14 maj 2019, Ungern/parlamentet, C‑650/18, ej publicerat, EU:C:2019:438, punkt 18, och dom av den 31 januari 2020, Slovenien/Kroatien, C‑457/18, EU:C:2020:65, punkt 71).
55
Den av sökanden åberopade omständigheten att denna fått tillgång till de omtvistade handlingarna från en webbplats till vilken det hänvisats i en artikel i doktrinen eller fått kännedom om deras innehåll genom uppgifter som lämnats av upphovsmän till artiklar i doktrinen, eller att andra institutioner, exempelvis parlamentet eller kommissionen, i uttalanden eller handlingar som de lagt ut på sina webbplatser, hänfört sig till den första omtvistade handlingen och eventuellt röjt delar av slutsatserna i det juridiska yttrande som den innehöll, påverkar inte ovanstående överväganden om rådets, men inte dessa andra institutioners, intresse av att bevara sin rätt att begära juridiska yttranden av sin rättstjänst och dess möjlighet att erhålla uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 31 januari 2020, Slovenien/Kroatien, C‑457/18, EU:C:2020:65, punkt 72 och där angiven rättspraxis).
56
När det gäller sökandens kritik av rådets oförmåga att hantera läckan av den första omtvistade handlingen utanför rådet och dess passivitet när det kom till att säkerställa iakttagandet av den sekretess som rådet eftersträvade genom klassificeringen av denna handling som ”Restreint UE/EU Restricted”, anser tribunalen att även om det stod rådet fritt att vidta åtgärder för att bland annat ta bort länkarna till detta dokument på internet, är det likväl så att avsaknaden av initiativ eller framgång i detta avseende från rådets sida inte ger stöd för slutsatsen att rådet indirekt tillåtit att handlingen lämnas ut i den mening som avses i förordning nr 1049/2001.
–
Den andra omtvistade handlingen
57
Den andra omtvistade handlingen utgör, såsom framgår av dess rubrik, rekommendationer som kommissionen riktat till rådet inför antagandet av ett beslut om internationella förhandlingar med ett tredjeland som specifikt avsåg [konfidentiellt].
58
I anslutningsansökan har rådet gjort gällande att dess granskning av den andra omtvistade handlingen då ännu inte hade avslutats. Det hade beslutats, bland annat efter ansökningar om tillgång till handlingar enligt förordning nr 1049/2001, att inte lämna ut handlingen till allmänheten, eftersom ett sådant utlämnande skulle ha äventyrat skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser och skadat rådets beslutsprocess, i synnerhet genom att undergräva rådets och unionens ståndpunkt i rättsliga förfaranden, däribland vid skiljedomsorgan, i den mening som avses i artikel 4.1 och 4.2 i denna förordning.
59
Sökanden anser, även i fråga om den andra omtvistade handlingen, att tribunalen måste utgå från de uppgifter som rådet lämnat i sin anslutningsansökan och att den därvid inte kan stödja sig på de grunder som rådet angav i sitt beslut att neka en fysisk person tillgång till handlingen, vilket rådet bifogat sitt yttrande. I andra hand anser sökanden, vad gäller rådets påstående i detta avslagsbeslut att unionens internationella förbindelser skulle äventyras om den andra omtvistade handlingen lämnades ut, i och med att [konfidentiellt] skulle avslöjas, att rådet, som låtit handlingen eller uppgifterna läcka ut, inte kan åberopa sådana grunder eller påstå att diskussionerna i detta ärende och [konfidentiellt] skulle påverkas negativt om handlingen lämnades ut. Samtidigt har sökanden framhållit att detta är första gången som allmänheten inte får ta del av en handling av denna art. Påståendet att unionens ståndpunkt i det skiljedomsförfarande som sökanden inlett mot unionen skulle försvagas är i varje fall inte ett tillräckligt skäl att avlägsna den andra omtvistade handlingen från akten. Detta förfarande är nämligen separat från det nu aktuella domstolsförfarandet. Sökanden menar att varken förordning nr 1049/2001 eller tribunalens regler vad gäller förfarandet är tillämpliga i skiljedomsförfarandet och att tribunalens beslut om den aktuella rättegångsfrågan inte heller kan göras gällande i nämnda skiljedomsförfarande.
60
Tribunalen erinrar i detta avseende om att den princip om restriktiv tolkning av undantagen i artikel 4 i förordning nr 1049/2001, såsom den medgetts i rättspraxis (dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punkt 63, dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet, C‑39/05 P et C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 36, och dom av den 17 oktober 2013, rådet/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, punkt 30) inte hindrar att institutionen i fråga, när det gäller undantagen avseende det allmänna samhällsintresset i artikel 4.1 a i förordningen, förfogar över ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning vid prövningen av om ett utlämnande till allmänheten av en handling skulle undergräva de intressen som skyddas i denna bestämmelse (dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punkt 64, och dom av den 7 februari 2018, Access Info Europe/kommissionen, T‑851/16, EU:T:2018:69, punkt 40).
61
Domstolen har nämligen slagit fast att det måste godtas att den särskilt känsliga och väsentliga arten av de intressen som skyddas genom nämnda bestämmelse, tillsammans med den omständigheten att tillgång till handlingar ska vägras när dessa intressen kan skadas för det fall en handling lämnas ut till allmänheten, medför att det beslut som institutionen ska fatta är av komplex och känslig natur, vilket kräver ett särskilt mått av försiktighet samt, i det aktuella fallet, ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning (dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punkt 35). Detta stöds av att de undantag som föreskrivs i artikel 4.1 i förordning nr 1049/2001 är formulerade i tvingande ordalag. Institutionerna är således skyldiga att vägra att ge tillgång till de handlingar som omfattas av dessa tvingande undantag, när de omständigheter som avses i dessa undantag är styrkta, utan att det är nödvändigt att göra någon avvägning gentemot något övervägande allmänintresse som kräver att de lämnas ut (se dom av den 7 februari 2018, Access Info Europe/kommissionen, T‑851/16, EU:T:2018:69, punkt 38 och där angiven rättspraxis, och dom av den 7 februari 2018, Access Info Europe/kommissionen, T‑852/16, EU:T:2018:71, punkt 38 och där angiven rättspraxis).
62
Tribunalen har redan tidigare, i allt väsentligt, slagit fast att ett offentliggörande av uppgifter som hör samman med de ändamål som unionen och dess medlemsstater eftersträvar i sina beslut, i synnerhet när uppgifterna rör det specifika innehållet i ett planerat internationellt avtal eller de strategiska syften unionen eftersträvar i pågående förhandlingar, skulle undergräva förtroendet mellan parterna i dessa förhandlingar som pågår när beslutet fattas att vägra tillgång till handlingar som innehåller sådana uppgifter (dom av den 7 februari 2018, Access Info Europe/kommissionen, T‑852/16, EU:T:2018:71, punkt 44; se även, för ett liknande resonemang, dom av den 4 maj 2012, In ’t Veld/rådet, T‑529/09, EU:T:2012:215, punkterna 35, 36 och 39).
63
Tribunalen konstaterar, mot bakgrund av ovanstående överväganden och innehållet i den andra omtvistade handlingen, att rådet gjorde en riktig bedömning när det fann att ett utlämnande av denna handling i det nu aktuella fallet konkret och faktiskt skulle undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser, i den mening som avses i artikel 4.1 i förordning nr 1049/2001, i förbindelserna mellan unionen och [konfidentiellt], vilket i sig motiverar att handlingen avlägsnas från akten, utan att det behövs någon avvägning av skyddet för detta allmänna samhällsintresse och ett överordnat allmänintresse eller att det är nödvändigt att granska de två andra grunder som rådet åberopat som hinder för att sökanden ska kunna förete den andra omtvistade handlingen, det vill säga grunderna avseende skydd för domstolsförfaranden och rådsinterna beslutsprocesser enligt artikel 4.2 andra strecksatsen respektive artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001.
64
Tribunalen vill också återigen framhålla att denna slutsats inte påverkas av det resonemang som beskrivs och underkänns ovan i punkterna 55 och 56.
–
Den tredje omtvistade handlingen
65
Sökanden har gjort gällande att den tredje omtvistade handlingen inte har berörts i ansökan och att rådets anmärkning egentligen får anses avse en artikel i doktrinen, som företetts som bilaga A. 19. I och med att sökandens resonemang endast följer av vad som anges i ansökan, och inte av vad som bifogats som en bilaga som inte berörs i ansökan, saknas föremål för rådets yrkande om den tredje omtvistade handlingen.
66
Tribunalen konstaterar att såväl den andra som den tredje omtvistade handlingen, enligt rådets beskrivning i sin anslutningsansökan, visserligen är daterade den 12 juni 2017 och att den tredje handlingen är en bilaga till den andra, men att sökanden inte har företett den tredje handlingen som sådan. Det saknas således anledning att pröva förstahandsyrkandet om att nämnda handling ska avlägsnas från akten.
67
När det gäller rådets yrkande, som tycks ha framställts i andra hand, att tribunalen ska förordna att den tredje omtvistade handlingen ”inte ska ingå” i akten, står det klart att detta syftar till att i förebyggande syfte uttrycka institutionens ståndpunkt för det fall att tribunalen avser att vidta en åtgärd för processledning genom vilken rådet anmodas att förete nämnda handling. Ett sådant yrkande innebär emellertid inte att det föreligger en rättegångsfråga, varför det inte heller finns anledning att pröva yrkandet.
68
Det följer av samtliga överväganden ovan att den första omtvistade handlingen, som företetts som bilaga O.20 till sökandens yttrande över anslutningsansökan, och den andra omtvistade handlingen, som företetts som bilaga A.14 till ansökan varigenom talan väckts, ska avlägsnas från akten, i och med att de företetts utan tillstånd från den berörda institutionen i egenskap av upphovsman eller mottagare, och utan att tribunalen i detta skede förordnat att de ska företes.
Yrkandet om att tribunalen ska bortse från vissa avsnitt i ansökan och i bilagorna
69
Sökanden anser att rådets konnexa yrkande om att tribunalen ska bortse från de delar av ansökan som hänför sig till de omtvistade handlingarna, i synnerhet punkterna 50–53, punkt 112 a iii, punkt 139 och punkt 158 d, ska ogillas. Sökanden har nämligen framhållit att det i dessa punkter, utom den sista, i vilken det inte finns någon uttrycklig hänvisning till den första omtvistade handlingen, endast förklaras att det angripna direktivet har sitt ursprung i den rättsliga bedömning som finns i den första omtvistade handlingen. Detta ursprung förklaras i punkt 2 i förslaget till direktiv, vilket är en offentlig handling. Rådets påstående tycks dessutom snarare avse en påstådd möjlighet för sökanden att stödja sig på en handling som publicerats av parlamentet, med rubriken ”Common Rules for Gas Pipelines entering the EU Internal Market” (Gemensamma regler för gasledningar till unionens inre marknad), trots att sökanden, i och med handlingens offentliga karaktär, skulle kunna hänföra sig till den och till de uppgifter som avslöjas där. Tribunalen kan inte heller frånta sökanden möjligheten att hänföra sig till akademiska publikationer, även om dessa i sig helt eller delvis grundar sig på eller hänför sig till sekretessbelagda handlingar eller direkt eller indirekt avslöjar innehållet i sådana handlingar.
70
Tribunalen anser följaktligen, i och med att den första och den andra omtvistade handlingen ska avlägsnas från akten, att sökandens påståenden, såsom de anges i ansökan angående nämnda handlingar, inte längre stöds av bevisning som styrker deras innehåll och sanningshalt. När det gäller de artiklar i doktrinen som sökanden företett och som hänför sig till de två första omtvistade handlingarna eller röjer innehållet i vissa delar av dem, har dessa publikationer inte i sig förklarats rättsstridiga av någon administrativ eller rättslig myndighet. I och med att publikationer och andra kommentarer i doktrinen dessutom i allmänhet har ett begränsat bevisvärde, anser tribunalen att de publikationer som företetts i det aktuella fallet, även om de inte avlägsnas från akten, har ännu mindre bevisvärde då sökanden inte på laglig väg har företett de källhandlingar vars innehåll de påstås röja.
71
Det yrkande i anslutningsansökan som avser att tribunalen ska bortse från vissa delar av ansökan och bilagorna ska följaktligen bifallas endast vad gäller de delar där utdrag ur den första och den andra omtvistade handlingen återges (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 30 april 2010, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet, T‑18/10 R, ej publicerat, EU:T:2010:172, punkt 23, och beslut av den 21 februari 2013, Besselink/rådet, T‑331/11, ej publicerat, EU:T:2013:91, punkt 16). I övrigt ska yrkandet ogillas.
72
Mot bakgrund av det ovan anförda ska tribunalen besluta följande angående anslutningsansökan:
–
De handlingar som sökanden företett som bilaga A. 14 och O. 20 ska avlägsnas från akten. De delar av ansökan och bilagorna där utdrag ur dessa handlingar återges ska inte beaktas.
–
Det saknas anledning att fatta beslut om den tredje omtvistade handlingen.
–
Ansökan ska avslås i övrigt.
Parlamentets och rådets invändningar om rättegångshinder
73
Parlamentet och rådet har till stöd för sin respektive invändning om rättegångshinder anfört att sökanden inte har rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av det angripna direktivet, eftersom sökanden inte är vare sig direkt eller personligen berörd av direktivet. Den nu aktuella talan kan följaktligen inte tas upp till sakprövning.
74
Sökanden har för sin del gjort gällande sin rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av det angripna direktivet.
75
I artikel 130 i rättegångsreglerna anges att tribunalen, om svaranden eller svarandena, genom separat handling, ansöker om att tribunalen ska meddela beslut i fråga om rättegångshinder eller tribunalens behörighet utan att själva saken prövas, ska pröva ansökan så snart som möjligt och vid behov efter att ha inlett den muntliga delen av förfarandet.
76
Tribunalen anser att den har ett tillräckligt underlag för sitt avgörande genom handlingarna i målet och beslutar att pröva parlamentets och rådets invändningar om rättegångshinder genom detta beslut, utan att det muntliga förfarandet behöver inledas.
Inledande anmärkningar
77
Enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF får ”alla fysiska eller juridiska personer … på de villkor som anges i första och andra styckena väcka talan mot [första typfallet] en akt som är riktad till dem eller [andra typfallet] som direkt och personligen berör dem samt [tredje typfallet] mot en regleringsakt som direkt berör dem och som inte medför genomförandeåtgärder”.
78
I artikel 263 fjärde stycket FEUF behandlas inte uttryckligen frågan huruvida en talan om ogiltigförklaring av ett direktiv som väcks av fysiska eller juridiska personer kan upptas till sakprövning, men det framgår emellertid av rättspraxis att enbart det förhållandet att det rör sig om ett direktiv inte är tillräckligt för att en sådan talan ska avvisas. Unionsinstitutionerna kan nämligen inte kringgå det rättsliga skydd som denna bestämmelse ger fysiska och juridiska personer endast genom att välja en viss form för en rättsakt (se, analogt, beslut av den 10 september 2002, Japan Tobacco och JT International/parlamentet och rådet, T‑223/01, EU:T:2002:205, punkt 28 och där angiven rättspraxis).
79
Ett direktiv riktar sig enligt artikel 288 tredje stycket FEUF till medlemsstaterna. Fysiska och juridiska personer, såsom sökanden, får således enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF väcka talan om ogiltigförklaring mot ett sådant direktiv som det nu angripna endast på det villkor som avses i det ”andra typfallet”, att det berör dem direkt och personligen, eller på det villkor som avses i det ”tredje typfallet”, att det är en regleringsakt som direkt berör dem och som inte medför genomförandeåtgärder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 oktober 2010, Microban International och Microban (Europe)/kommissionen, T‑262/10, EU:T:2011:623, punkt 19, dom av den 6 september 2013, Sepro Europe/kommissionen, T‑483/11, ej publicerad, EU:T:2013:407, punkt 29, och beslut av den 7 juli 2014, Wepa Lille/kommissionen, T‑231/13, ej publicerat, EU:T:2014:640, punkt 20).
80
Begreppet regleringsakt, i den mening som avses i det tredje typfall som anges i artikel 263 fjärde stycket FEUF, ska anses inbegripa alla rättsakter som har allmän giltighet och som inte är lagstiftningsakter. I fråga om de sistnämnda rättsakterna ville Lissabonfördragets upphovsmän i själva verket bibehålla ett restriktivt förhållningssätt vad beträffar enskildas möjlighet att väcka talan mot lagstiftningsakter genom ett krav på att det ska vara styrkt att en enskild är ”direkt och personligen berörd” av en sådan lagstiftningsakt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkterna 59 och 60, och sekretariatet för Europeiska konventet, slutrapport av den 25 mars 2003 från diskussionsgruppen om domstolens funktionssätt (CONV 636/03, punkt 22), och meddelande av den 12 maj 2003 från presidiet till konventet (CONV 734/03, s. 20)).
81
Distinktionen mellan en lagstiftningsakt och en regleringsakt beror enligt EUF‑fördraget på förfarandet för dess antagande, huruvida det var lagstiftande eller inte (se beslut av den 7 januari 2015, Freitas/parlamentet och rådet, T‑185/14, ej publicerat, EU:T:2015:14, punkt 26 och där angiven rättspraxis). Rättsakter som antas genom ett lagstiftningsförfarande utgör nämligen lagstiftningsakter enligt artikel 289 FEUF, precis som vissa akter som i de specifika fall som anges i fördragen antas på initiativ av en grupp medlemsstater eller av parlamentet, på rekommendation av Europeiska centralbanken (ECB) eller på begäran av Europeiska unionens domstol eller Europeiska investeringsbanken (EIB).
82
I det nu aktuella fallet är det utrett att det angripna direktivet antogs med stöd av artikel 194.2 FEUF och genom det ordinarie lagstiftningsförfarandet, såsom det beskrivs närmare i artikel 294 FEUF. Direktivet utgör följaktligen en lagstiftningsakt i den mening som avses i EUF-fördraget.
83
Oberoende av det faktum att det angripna direktivet, i egenskap av direktiv, föreskriver att de medlemsstater som direktivet riktar sig till ska anta bestämmelser för införlivande, vilket redan i sig innebär att det principiellt inte kan betraktas som en akt som inte medför ”genomförandeåtgärder” kan sökanden inte ha talerätt mot nämnda direktiv med stöd av det tredje typfallet i artikel 263 fjärde strecksatsen FEUF, eftersom den angripna rättsakten, det vill säga det angripna direktivet, inte utgör en ”regleringsakt” i den mening som avses i denna bestämmelse.
84
I fråga om det ”andra typfallet” i artikel 263 fjärde stycket FEUF erinrar tribunalen om att även en lagstiftningsakt som är tillämplig på samtliga berörda ekonomiska aktörer under vissa omständigheter kan beröra vissa av dessa aktörer direkt och personligen i den mening som avses i denna bestämmelse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 januari 1985, Piraiki-Patraiki m.fl./kommissionen, 11/82, EU:C:1985:18, punkterna 11–32, och dom av den 27 juni 2000, Salamander m.fl./parlamentet och rådet, T‑172/98 och T‑175/98–T‑177/98, EU:T:2000:168, punkt 30).
85
I det nu aktuella fallet ska tribunalen således undersöka om sökanden, mot bakgrund av de villkor som vad gäller det ”andra typfallet” ställs upp i artikel 263 fjärde stycket FEUF, har visat att den berörs direkt och personligen av det angripna direktivet. Tribunalen erinrar i detta avseende om att begreppet direkt och personligen berörd i denna bestämmelse motsvarar det begrepp som används i artikel 230 fjärde stycket EG, ett begrepp som Lissabonfördragets upphovsmän inte hade för avsikt att ändra (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkterna 70 och 71).
Huruvida sökanden berörs direkt
86
Parlamentet anser att det angripna direktivet inte berör sökanden direkt, eftersom det är en normativ rättsakt med allmän giltighet som är abstrakt tillämplig på objektivt fastställda situationer. Direktivet får dessutom inga verkningar på sökandens rättsliga ställning förrän medlemsstaterna, som det angripna direktivet riktar sig till, satt i kraft de lagar, förordningar och administrativa bestämmelser som krävs för att uppfylla direktivets krav eller, i förekommande fall, förrän fristen för införlivande har löpt ut.
87
Parlamentet anser särskilt, i likhet med vad tribunalen beslutade i domen av den 27 juni 2000, Salamander m.fl./parlamentet och rådet (T‑172/98 och T‑175/98–T‑177/98, EU:T:2000:168, punkterna 67–70), att det angripna direktivet ger medlemsstaterna ett sådant utrymme för skönsmässig bedömning att det är uteslutet att sökanden berörs direkt av direktivet, med hänsyn till medlemsstaternas rätt att göra undantag från skyldigheterna enligt direktiv 2009/73, i dess lydelse enligt det angripna direktivet, och de nationella tillsynsmyndigheternas möjlighet att betrakta sådana undantag som motiverade och fastställa vilka förpliktelser som ska vara förenade med undantagen.
88
Parlamentet har också framhållit att det i vart fall inte hade beslutats vilken sträckning den dubbla gasöverföringsledningen Nord Stream 2 skulle få i Danmarks EEZ, utanför Bornholm, då förevarande talan väcktes. Detta bekräftar att sökanden har grundat sig på en potentiell och framtida effekt av det angripna direktivet på sökandens likaså framtida ställning för att visa att direktivet berör sökanden direkt. Sökanden måste emellertid vara direkt berörd när talan väcks, vilket ofrånkomligen inte är fallet i det nu aktuella målet.
89
Rådet har anfört att sökanden inte berörs direkt av det angripna direktivet i den mening som avses i det ”andra typfallet” i artikel 263 fjärde stycket FEUF, vilket ska tolkas restriktivt såsom domstolen underströk i domen av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkt 59).
90
Rådet anser att det angripna direktivet inte i sig kan påverka sökandens rättsliga ställning innan nationella införlivandeåtgärder till direktiv har antagits och oavsett om så sker. Det angripna direktivet innebär i synnerhet inte, mot bakgrund av dess lydelse och innehåll, att sökanden direkt påförs någon skyldighet, i och med att alla skyldigheter i fråga om åtskillnad, tredje parts tillträde eller reglerade tariffer endast kan bli en följd av nationella åtgärder för införlivande av direktivet. Sökanden har för övrigt medgett detta faktum i en skriftväxling som ägde rum innan sökanden inledde ett skiljedomsförfarande mot unionen enligt energistadgan. Sökanden angav då att, ”[n]är [det angripna] direktivet träder i kraft och införlivas i tysk rätt kommer den del av Nord Stream 2 som omfattas av direktivets geografiska tillämpningsområde (det vill säga den del som ligger på tyskt territorium och i tyskt territorialvatten) i princip att underordnas bestämmelserna i direktiv [2009/73, i dess lydelse enligt det angripna direktivet,] angående bland annat åtskillnad, tredje parts tillträde och reglering av tariffer”.
91
Enligt rådet har medlemsstaterna i fråga om åtgärderna för införlivande av det angripna direktivet ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller hur de önskar genomföra direktivet, inte minst i fråga om valet mellan tre åtskillnadsmodeller (modellen med fullständigt åtskilt ägande, modellen med oberoende systemansvarig eller modellen med en oberoende systemansvarig för överföring), rätten att bevilja undantag från skyldigheterna enligt direktiv 2009/73, i dess lydelse enligt det angripna direktivet, och möjligheten att använda sig av ett förfarande för bemyndigande för att ingå eller ändra avtal med tredjeländer i syfte att säkerställa att unionsrätten iakttas i dessa internationella avtal. När det särskilt gäller de undantag som kan beviljas, har de nationella tillsynsmyndigheterna ett utrymme för skönsmässig bedömning både när dessa beslut fattas och i samband med att de fastställer villkor för sådana undantag som är gynnsamma för konkurrensen, för en välfungerande inre marknad eller för försörjningstryggheten.
92
Det angripna direktivet ställer dessutom krav på att de nationella tillsynsmyndigheterna vidtar kompletterande genomförandeåtgärder, till exempel i fråga om fastställelse, metoder för beräkning och godkännande av tariffer. Myndigheterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller dessa åtgärder.
93
Rådet har i varje fall gjort gällande att sökandens rättsliga ställning, även om det för det juridiska resonemangets skull förutsätts att medlemsstaterna inte har något handlingsutrymme när de vidtar nationella åtgärder för att införliva det angripna direktivet, ändå inte påverkas direkt, i och med att det angripna direktivet får rättslig verkan med avseende på en operatör, såsom sökanden, enbart genom rättsakter som antas av de nationella myndigheterna.
94
Rådet anser vidare att sökanden, i syfte att visa att den berörs direkt, utgår från det oriktiga antagandet att den inte kan beviljas undantag enligt artikel 49a, som nyligen införts i direktiv 2009/73 genom det angripna direktivet, eller ens enligt artikel 36 i det förstnämnda direktivet. Tvärtemot vad sökanden har påstått innebär inte det angripna direktivet att de nationella tillsynsmyndigheterna måste kräva att ansökningar om undantag ska lämnas in innan ett investeringsbeslut fattas eller innan arbetena med anläggning av den berörda gasinfrastrukturen har påbörjats. Det ankommer dessutom på de nationella tillsynsmyndigheterna att avgöra om ett undantag ska beviljas eller inte, och dessa myndigheter agerar med stöd av den lagstiftning som antagits för att införliva det angripna direktivet. Dessa tillsynsmyndigheter har dessutom möjlighet att förena sådana undantag med särskilda villkor, som de själva ska fastställa.
95
Rådet har slutligen erinrat om att eventuella verkningar av det angripna direktivet på sökandens ekonomiska ställning i varje fall inte kan anses visa att direktivet direkt påverkar sökandens rättsliga ställning.
96
Sökanden har anfört, såväl i ansökan som i sitt yttrande över parlamentets och rådets invändningar om rättegångshinder, att den berörs direkt av det angripna direktivet. Sökanden menar att kraven i direktiv 2009/73 numera är tillämpliga på sökanden, oberoende av den påstådda möjligheten att beviljas ett undantag av den tyska tillsynsmyndigheten enligt artikel 49a, vilken infördes i direktiv 2009/73 genom det angripna direktivet, eller enligt artikel 36 i samma direktiv, vilken under alla omständigheter endast är tillämplig på ”ny infrastruktur”, vilket Nord Stream 2 inte är. Så är fallet med skyldigheterna i fråga om den åtskillnad av överföringssystem och systemansvariga för överföringssystem som föreskrivs i artikel 9 i direktiv 2009/73, skyldigheten att ge tredje part tillgång till gasledningen enligt artikel 32 i direktivet och skyldigheterna i tariffhänseende enligt artikel 41.1 och 41.6 i direktivet samt enligt motsvarande tyska införlivandelagstiftning.
97
Dessa nya skyldigheter för med sig betydande ändringar i sökandens fall, eftersom sökanden, för att uppfylla kraven i direktivet, måste sälja hela gasledningen Nord Stream 2 till en tredje part eller ändra hela sin organisations- och företagsstruktur, vilket i grunden skulle äventyra finansieringsunderlaget till denna infrastruktur, där också europeiska företag har deltagit.
98
Sökanden menar att det angripna direktivet inte ger Förbundsrepubliken Tyskland, den medlemsstat i vars territorialhav den berörda delen av gasledningen Nord Stream 2 ligger, något egentligt handlingsutrymme vid genomförandet av direktivet, eftersom reglerna om åtskillnad, tredje parts tillträde och regleringen av tariffer ska tillämpas på sökanden utan att sökanden har någon möjlighet att beviljas undantag från motsvarande bestämmelser i direktiv 2009/73 enligt artikel 49a, som nyligen införts i det sistnämnda direktivet genom det angripna direktivet.
99
Vart och ett av alternativen i fråga om åtskillnad, såsom de föreskrivs i det angripna direktivet, får avsevärda effekter på sökandens ställning genom att de påverkar sökandens ägande- och företagsstruktur på ett genomgripande sätt. ”I och med att Tyskland skulle vara skyldigt att begära att sökanden rättar sig efter åtminstone ett av de tre alternativen, har denna medlemsstat ingen möjlighet att vidta åtgärder eller att inte vidta åtgärder”, som tribunalen uttryckte sig i punkt 53 i beslutet av den 22 juni 2006, Sahlstedt m.fl./kommissionen (T‑150/05, EU:T:2006:172), och således är det ”kravet på att uppnå detta resultat som … [påverkar sökandens] rättsliga ställning”, som domstolen formulerade det i punkt 63 i domen av den 13 mars 2008, kommissionen/Infront WM (C‑125/06 P, EU:C:2008:159).
100
Det är i varje fall obestridligt att ett bolag som befinner sig i en sådan situation som sökanden och som vill anpassa sig till kraven i det angripna direktivet för att vara redo att driva en sådan gasöverföringsledning som Nord Stream 2 vid utgången av den fastställda fristen för medlemsstaternas införlivande, det vill säga den 24 februari 2020, omedelbart måste börja vidta de nödvändiga ändringarna. Detta visar att direktivet får rättsliga verkningar på sökandens ställning.
101
Sökanden anser vidare, vad beträffar sökandens möjlighet att beviljas undantag av den tyska tillsynsmyndigheten enligt den nya artikeln 49a i direktiv 2009/73, som infördes genom det angripna direktivet – ett undantag som enligt parlamentet och rådet i praktiken kan undanröja alla rättsliga verkningar av det angripna direktivet på sökandens ställning – att sökanden aldrig skulle vinna framgång med en ansökan om ett sådant undantag. Ett sådant undantag kan nämligen endast beviljas om den berörda gasinfrastrukturen ”färdigställts före den 23 maj 2019”, vilket inte var fallet med Nord Stream 2. Den verkliga frågan, i sak, är i själva verket vilken räckvidd detta villkor har, som begränsar det materiella tillämpningsområdet för artikel 49a. Denna fråga motiverar att tribunalen beslutar att pröva invändningarna om rättegångshinder i samband med sakprövningen och fastställer en frist för parlamentets och rådets ingivande av sina svaromål.
102
Tribunalen erinrar om att villkoret att en fysisk eller juridisk person ska vara direkt berörd av den rättsakt som talan avser, som föreskrivs i det andra fallet i artikel 263 fjärde stycket FEUF, enligt fast rättspraxis är uppfyllt om två kriterier samtidigt är uppfyllda. För det första måste den ifrågasatta rättsakten ha direkt inverkan på sökandens rättsliga ställning. För det andra får rättsakten inte lämna något utrymme för skönsmässig bedömning för dem till vilka den riktar sig, vilka också ska genomföra den. Det innebär att genomförandet ska ha en rent automatisk karaktär och endast följa av unionslagstiftningen, utan tillämpning av några mellanliggande bestämmelser (beslut av den 19 juni 2008, US Steel Košice/kommissionen, C‑6/08 P, ej publicerat, EU:C:2008:356, punkt 60, och dom av den 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/kommissionen, kommissionen/Scuola Elementare Maria Montessori och kommissionen/Ferracci, C‑622/16 P‐C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punkt 42).
103
Detsamma gäller när mottagarnas möjlighet att inte följa en unionsakt är rent teoretisk, och det inte råder något tvivel om att de har för avsikt att agera i överensstämmelse med akten (se beslut av den 19 juni 2008, US Steel Košice/kommissionen, C‑6/08 P, ej publicerat, EU:C:2008:356, punkt 61 och där angiven rättspraxis, och dom av den 4 december 2019, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/kommissionen, C‑342/18 P, ej publicerad, EU:C:2019:1043, punkt 39 och där angiven rättspraxis).
104
I det nu aktuella fallet konstaterar tribunalen att det allmänt förhåller sig så att gasledningsoperatörer, såsom sökanden, från och med att det angripna direktivet träder i kraft, kan ställas inför det faktum att en del av deras gasöverföringsledningar, i det aktuella fallet den del som ligger mellan en medlemsstat och ett tredjeland fram till medlemsstaternas territorium eller den del som ligger i medlemsstatens territorialhav, omfattas av skyldigheterna i direktiv 2009/73 och de nationella införlivandebestämmelserna till detta direktiv, i dess lydelse enligt det angripna direktivet.
105
Vilka konkreta skyldigheter som hädanefter kommer att gälla enligt bestämmelserna i direktiv 2009/73, i dess ändrade lydelse, för den del av gasledningen som tillhör vissa operatörer, såsom sökanden, och hur dessa skyldigheter närmare ska fastställas, beror emellertid på de nationella införlivandeåtgärder som den medlemsstat i vars territorialhav denna del av ledningen ligger kommer att anta eller har antagit enligt artikel 2 i det angripna direktivet, jämförd med artikel 288 tredje stycket FEUF, senast den 24 februari 2020.
106
Ett direktiv kan nämligen inte i sig medföra skyldigheter för en enskild, och det kan således inte åberopas av nationella myndigheter gentemot operatörer om dessa myndigheter inte först har antagit bestämmelser för att införliva nämnda direktiv (dom av den 26 februari 1986, Marshall, 152/84, EU:C:1986:84, punkt 48, och beslut av den 7 juli 2014, Group’Hygiène/kommissionen, T‑202/13, EU:T:2014:664, punkt 33; se även, för ett liknande resonemang, dom av den 14 juli 1994, Faccini Dori, C‑91/92, EU:C:1994:292, punkterna 20 och 25).
107
Oavsett om bestämmelserna i det angripna direktivet är klara och tillräckligt precisa kan de inte – innan statliga införlivandeåtgärder vidtas och oberoende av dessa – direkt påverka sökandens rättsliga ställning i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 juni 2000, Salamander m.fl./parlamentet och rådet, T‑172/98 och T‑175/98 – T‑177/98, EU:T:2000:168, punkt 54, och beslut av den 7 juli 2014, Group’Hygiène/kommissionen, T‑202/13, EU:T:2014:664, punkt 33). Den tyska tillsynsmyndigheten kan i synnerhet inte kräva att sökanden iakttar nya skyldigheter som enligt det angripna direktivet ska vara tillämpliga i sökandens fall om Förbundsrepubliken Tyskland inte har antagit införlivandebestämmelser till detta direktiv.
108
Den omständigheten att sökandens verksamhet numera regleras delvis genom unionsrätten, i detta fall direktiv 2009/73 i dess ändrade lydelse, är i varje fall endast en följd av sökandens val att utveckla och upprätthålla sin verksamhet inom unionens territorium, i detta fall territorialhavet till en av unionens medlemsstater (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2011, Air Transport Association of America m.fl., C‑366/10, EU:C:2011:864, punkterna 127 och 128). Det angripna direktivet har emellertid inte i sig, sedan det trädde i kraft, någon omedelbar och konkret inverkan på den rättsliga ställningen för sådana operatörer som sökanden, i varje fall inte innan den fastställda fristen för införlivande enligt artikel 2.1 i direktivet har löpt ut.
109
Att godta sökandens ståndpunkt, det vill säga att sökandens rättsliga ställning påverkades direkt när det angripna direktivet trädde i kraft, på den grunden att driften av sökandens dubbla gasledningssystem Nord Stream 2 i annat fall inte skulle ha omfattats av det materiella tillämpningsområdet för direktiv 2009/73, vore att anse att all ny lagstiftning som unionen antar på ett område och som innebär att operatörer underordnas skyldigheter som de tidigare inte haft, med nödvändighet direkt berör dessa operatörer, i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF, oavsett om denna lagstiftning antas i form av ett direktiv genom ett vanligt lagstiftningsförfarande. Ett sådant synsätt skulle strida mot själva lydelsen i artikel 288 tredje stycket FEUF, där det anges att ”[e]tt direktiv … med avseende på det resultat som ska uppnås [ska] vara bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat, men ska överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt”, och följaktligen mot den omständigheten att det i princip är de nationella åtgärderna för införlivande av ett direktiv som påverkar operatörernas rättsliga ställning.
110
I det nu aktuella fallet är det således endast genom de nationella åtgärder för att införliva det angripna direktivet som medlemsstaterna, i detta fall Förbundsrepubliken Tyskland för sökandens del, ska vidta eller har vidtagit, som sådana operatörer som sökanden påförs eller har påförts skyldigheterna enligt direktiv 2009/73 i dess lydelse enligt det angripna direktivet, och detta på de villkor som fastställts av dessa medlemsstater (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 10 september 2002, Japan Tobacco och JT International/parlamentet och rådet, T‑223/01, EU:T:2002:205, punkt 47, och beslut av den 7 juli 2014, Group’Hygiène/kommissionen, T‑202/13, EU:T:2014:664, punkterna 33 och 36).
111
När den nu aktuella talan väcktes hade inga sådana införlivandeåtgärder vidtagits i Förbundsrepubliken Tyskland. Tribunalen konstaterar också att medlemsstaterna, i fråga om de nationella införlivandeåtgärder som de senast den 24 februari 2020 skulle anta för att göra skyldigheterna enligt direktiv 2009/73, i dess lydelse enligt det angripna direktivet, bindande för operatörerna, i varje fall hade ett utrymme för skönsmässig bedömning vid genomförandet av direktivets bestämmelser.
112
I fråga om skyldigheterna i artikel 9 i direktiv 2009/73, i dess ändrade lydelse, kan medlemsstaterna nämligen med stöd av det nya första stycket i artikel 9.8 och den nya punkten 9 i samma artikel, vilka båda infördes genom det angripna direktivet, besluta att inte tillämpa den skyldighet om åtskillnad mellan överföringssystemen och systemansvariga för överföringssystemen som föreskrivs i artikel 9.1. Närmare bestämt ”får” de fatta ett sådant beslut för den del av gasöverföringssystemet som kopplar samman en medlemsstat med ett tredjeland, mellan den medlemsstatens gräns och den första anslutningspunkten i den medlemsstatens nät, dels om överföringssystemet den 23 maj 2019 tillhörde ett vertikalt integrerat företag, dels om överföringssystemet den 23 maj 2019 tillhörde ett vertikalt integrerat företag och det finns arrangemang som säkerställer att den systemansvarige för överföringssystemet faktiskt är mer oberoende än vad som föreskrivs i bestämmelserna i kapitel IV i direktiv 2009/73.
113
Sökanden har för övrigt medgett att denna möjlighet finns och understrukit att ”[det också är] riktigt att direktiv [2009/73, i dess lydelse enligt det angripna direktivet], vad beträffar åtskillnaden av ägandestrukturerna gör det möjligt för medlemsstaterna att införa alternativ till en fullständig åtskillnad, det vill säga en modell med en oberoende systemansvarig … och en modell med en oberoende systemansvarig för överföringssystemet”. Tribunalen konstaterar också att medlemsstaterna enligt artikel 14.1 i direktiv 2009/73, i dess lydelse enligt det angripna direktivet, får besluta att inte tillämpa artikel 9.1 och utse en oberoende systemansvarig på förslag av överföringssystemets ägare och med kommissionens godkännande.
114
Ändringarna av direktiv 2009/73 till följd av det angripna direktivet, i synnerhet ändringarna av artikel 36 och tillägget av artikel 49a, innebär också att de nationella myndigheterna får besluta att till ”[s]törre nya gasinfrastrukturprojekt” och ”gasöverföringsledningar mellan en medlemsstat och ett tredjeland som färdigställts före den 23 maj 2019”, bevilja undantag från vissa artiklar i direktiv 2009/73 i dess ändrade lydelse, i detta fall, vad beträffar artikel 36, undantag från artiklarna 9, 32, 33, 34 samt artikel 41.6, 41.8 och 41.10, och, vad beträffar artikel 49a, undantag från artiklarna 9, 10, 11 och 32 och från artikel 41.6, 41.8 och 41.10.
115
Det ankommer i detta avseende på medlemsstaterna att anta nationella bestämmelser som gör det möjligt för berörda aktörer att ansöka om dessa undantag. De ska härvid närmare fastställa villkoren för beviljande av dessa undantag mot bakgrund av de allmänna kriterierna i artikel 49a i direktiv 2009/73 i dess ändrade lydelse, och reglera förfarandet så att de nationella tillsynsmyndigheterna ska kunna pröva sådana ansökningar inom de tidsfrister som föreskrivs i det angripna direktivet. När de nationella tillsynsmyndigheterna ska genomföra dessa villkor har de dessutom ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller beviljandet av sådana undantag och de eventuella särskilda villkor som dessa undantag kan vara förenade med (se, analogt, dom av den 4 december 2019, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/kommissionen, C‑342/18 P, ej publicerad, EU:C:2019:1043, punkterna 48–53).
116
Av det ovan anförda följer att sökanden inte är direkt berörd av bestämmelserna i det angripna direktivet.
117
Slutligen konstaterar tribunalen att sökanden inte kan åberopa den lösning som domstolen valde i domen av den 13 mars 2008, kommissionen/Infront WM (C‑125/06 P, EU:C:2008:159). Det målet avsåg nämligen ett beslut av kommissionen som riktade sig till andra medlemsstater än Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland och som innebar att kommissionen godkände åtgärder som denna stat, då medlem i unionen, hade vidtagit och som fått till följd att nationella programföretag påfördes ett antal begränsningar när de avsåg att sända särskilt angivna evenemang för vilka sökanden i första instans hade exklusiva rättigheter. Den rättsliga och faktiska situationen i det målet är således inte på något sätt jämförbar med situationen i det nu aktuella målet, som endast rör ett direktiv och som dessutom inte är atypisk.
118
Av det ovan anförda följer att sökanden inte är direkt berörd av det angripna direktivet. Detta konstaterande innebär, i och med att villkoren i det andra typfallet i artikel 263 fjärde stycket FEUF är kumulativa, att sökanden inte har rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av det angripna direktivet enligt detta andra typfall (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 december 2019, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/kommissionen, C‑342/18 P, ej publicerad, EU:C:2019:1043, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
119
Tribunalen påpekar att varken den omständigheten att parlamentet och rådet antagit den angripna rättsakten i form av ett direktiv eller den omständigheten att de beslutat att ett undantag enligt den nya artikel 49a i direktiv 2009/73 i dess ändrade lydelse endast ska beviljas för gasöverföringsledningar ”som färdigställts före den 23 maj 2019”, i motsats till vad sökanden har anfört inskränker sökandens rätt till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
120
Genom, å ena sidan, artiklarna 263 och 277 FEUF och, å andra sidan, artikel 267 FEUF, har det nämligen inrättats ett fullständigt system med rättsmedel och förfaranden för prövning av huruvida unionsrättsakterna är lagenliga. Denna prövning har anförtrotts unionsdomstolen (dom av den 23 april 1986, Les Verts/parlamentet, 294/83, EU:C:1986:166, punkt 23, dom av den 25 juli 2002, Unión de Pequeños Agricultores/rådet, C‑50/00 P, EU:C:2002:462, punkt 40, och dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkt 92).
121
Sådana fysiska och juridiska personer som sökanden, som enligt villkoren för upptagande till prövning i artikel 263 fjärde stycket FEUF är förhindrade att föra direkt talan mot unionsakter med allmän giltighet, är alltså skyddade från att sådana akter tillämpas mot dem (dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkt 93).
122
Sökanden kan nämligen ansöka hos den tyska tillsynsmyndigheten om ett undantag enligt artikel 49a eller enligt artikel 36 i direktiv 2009/73 i dess ändrade lydelse, och, vid behov, bestrida denna myndighets beslut vid tysk domstol genom att göra gällande att det angripna direktivet är ogiltigt, så att den tyska domstolen ställer tolkningsfrågor till domstolen om det angripna direktivets giltighet med stöd av artikel 267 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 maj 2019, Pebagua/kommissionen, C‑204/18 P, ej publicerad, EU:C:2019:425, punkterna 67 och 68, och dom av den 4 december 2019, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/kommissionen, C‑342/18 P, ej publicerad, EU:C:2019:1043, punkt 63 och där angiven rättspraxis).
123
Mot den bakgrunden finns det, tvärtemot vad sökanden har anfört, inga skäl till att en sådan begäran om förhandsavgörande inte skulle kunna tas upp till prövning på grund av att sökanden ”utan tvekan skulle kunna” väcka talan om ogiltigförklaring av det angripna direktivet enligt artikel 263 FEUF, i den mening som avses i rättspraxis enligt dom av den 9 mars 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90), vilken preciserades nyligen i dom av den 25 juli 2018, Georgsmarienhütte m.fl. (C‑135/16, EU:C:2018:582, punkt 43). Att den nu aktuella talan inte kan tas upp till sakprövning bekräftar tvärtom att sökanden saknar talerätt enligt artikel 263 FEUF.
124
Talan ska således avvisas, eftersom sökanden inte kan grunda sin rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av det angripna direktivet på något av de typfall som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
Begäran om åtgärder för processledning
125
I begäran om åtgärder för processledning har sökanden angett att flera avsnitt maskerats i de 25 handlingar till vilka rådet endast beviljat delvis tillgång som svar på ansökan från en av sökandens anställda. Sökanden har således skäl att tro att de dolda avsnitten har stor betydelse för utfallet av det nu aktuella målet, i och med att de sannolikt omfattade uppgifter som visade att det angripna direktivet, som antagits av unionslagstiftaren, specifikt avsåg sökanden. Som bevis för detta har sökanden, uppenbarligen från en annan källa, erhållit de fullständiga versionerna av två av de 25 handlingar till vilka fullständig tillgång hade nekats. Dessa två handlingar, som innehåller Förbundsrepubliken Tysklands yttrande över förslaget till direktiv, visar att sökanden avsågs specifikt med det angripna direktivet.
126
Sökanden har därför yrkat att tribunalen ska förplikta rådet att förete fullständiga versioner av de 25 handlingar som den person som är anställd hos sökanden endast beviljades delvis tillgång till samt de två handlingar som rådet vägrade att lämna ut. Sökanden har samtidigt påpekat att de avsnitt i dessa versioner som avser ett juridiskt yttrande av rådets rättstjänst eller personuppgifter skulle kunna döljas.
127
Rådet har i sitt yttrande över begäran om åtgärder för processledning yrkat, i allt väsentligt med stöd av parlamentet, att tribunalen i första hand ska avslå denna begäran, eftersom de begärda handlingarna uppenbarligen saknar relevans i frågan om sökandens talerätt. Rådet har också understrukit att tribunalen inom ramen för det nu aktuella målet inte ens indirekt kan pröva lagenligheten av beslut som rådet har fattat som svar på ansökningar som en anställd hos sökanden framställt enligt förordning nr 1049/2001 och att tribunalen i stället ska avvisa sökandens försök att missbruka förfarandet för att begära ut handlingar (document discovery) och kringgå ett beslut om att neka sökandens anställde tillgång till handlingar som i avsaknad av talan enligt artikel 263 FEUF har vunnit laga kraft. Rådet har även yrkat att tribunalen i varje fall ska förordna om att de handlingar som företetts som bilagorna M. 26 och M. 30 till begäran om åtgärder för processledning ska avlägsnas från akten på den grunden att sökanden olagligen har erhållit dessa handlingar och att de följaktligen har företetts och bifogats begäran på olaglig väg.
128
Rådet har understrukit att domstolen ställdes inför en liknande frågeställning i ett mål där domstolen meddelade dom den 28 mars 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236). I det målet försökte den sökande parten använda sig av förfarandet i förordning nr 1049/2001 i syfte att erhålla handlingar av en institution för att kunna underbygga sina påståenden i egenskap av enskild part i en tvist med unionen. Rådet fruktar att sökanden i det nu aktuella fallet försöker få tribunalen att fastställa att sökandens innehav av handlingar som avslöjar interna diskussioner och medlemsstaternas preliminära ståndpunkter i fråga om det angripna direktivet är lagenligt, så att de sedan ska kunna användas i det skiljedomsförfarande som sökanden inlett mot unionen, trots att rådet har nekat sökanden tillgång till fullständiga versioner av dessa handlingar enligt förordning nr 1049/2001.
129
Tribunalen konstaterar att de handlingar som avses i begäran om åtgärder för processledning kan styrka att sökanden, sett ur sökandens synvinkel, berörs personligen av det angripna direktivet. I och med att det är tillräckligt att sökandens rättsliga ställning inte påverkas direkt, såsom konstateras ovan, för att sökanden ska anses sakna rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av det angripna direktivet, kan den nu aktuella talan emellertid avvisas utan att tribunalen behöver fatta beslut om begäran om åtgärder för processledning.
130
När det gäller rådets yrkande att de två handlingar som företetts av sökanden som bilagorna M. 26 och M. 30 ska avlägsnas från akten, understryker tribunalen att en sådan rättegångsfråga, tvärtemot vad sökanden gjort gällande i sin skrivelse av den 27 januari 2020, i vilken sökanden spontant tog ställning om detta ytterligare yrkande av rådet, inte behöver framställas i separat handling enligt artikel 130.2 i rättegångsreglerna, utan kan framställas när som helst under förfarandet. Rådets yrkande, såsom det formulerats i rådets yttrande över begäran om åtgärder för processledning, kan således tas upp till prövning.
131
Tribunalen understryker i detta avseende att de två omtvistade handlingarna innehåller Förbundsrepubliken Tysklands ståndpunkter i samband med lagstiftningsförfarandet inför antagandet av det angripna direktivet.
132
Sökanden har i skrivelsen av den 27 januari 2020 bestritt att innehavet av dessa handlingar är rättsstridigt. Sökanden har för det första understrukit att handlingarna inte var stämplade ”Restreint UE/EU restricted”, utan att det endast angavs att de var avsedda för användning inom en grupp mottagare och att ansvaret för handlingarnas senare behandling och spridning endast låg på medlemmarna i denna grupp. Sökanden har också angett att ”[o]m någon i en sådan grupp lämna[de] ut en handling till sökanden, [skulle] det vara mycket svårt att se hur detta skulle kunna medföra ett rättsstridigt handlande från [sökandens] sida”.
133
Tribunalen konstaterar att sökanden i sin skrivelse av den 27 januari 2020 inte angav vem av de ständiga representanterna för unionens medlemsstater, som ingick i den grupp som var mottagare av de två handlingarna i fråga, som gav sökanden tillåtelse att förfoga över nämnda handlingar. Sökanden har inte heller åberopat något medgivande från Förbundsrepubliken Tyskland i dess egenskap av upphovsman till handlingarna. Denna medlemsstat tycks inte heller direkt eller indirekt, i den mening som avses i artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001 (se, beträffande denna möjlighet, dom av den 18 december 2007, Sverige/kommissionen, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punkterna 85–89), ha gett sitt medgivande till att kommentarerna översändes till sökanden, vare sig före eller efter rådets delvisa avslag på ansökningarna från en av sökandens anställda.
134
Tribunalen konstaterar under dessa omständigheter att sökanden inte har styrkt att de fullständiga versionerna av Förbundsrepubliken Tysklands kommentarer under förfarandet inför antagandet av det angripna direktivet har erhållits på laglig väg.
135
Rådets begäran, att de handlingar som sökanden företett som bilagorna M. 26 och M. 30 ska avlägsnas från akten, ska följaktligen bifallas. Tribunalen understryker att dessa handlingar i varje fall inte är av den arten att de visar att sökanden berörs direkt i den mening som avses i det andra fallet i artikel 263 fjärde stycket FEUF, och att det således inte fanns anledning för tribunalen att kräva att rådet skulle förete dem för att kunna pröva invändningarna om rättegångshinder. Ett utlämnande av innehållet i dessa handlingar, till exempel inom ramen för det nu aktuella förfarandet, skulle konkret och faktiskt undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om unionens internationella förbindelser i den mening som avses i artikel 4.1 i förordning nr 1049/2001, inte minst genom att försvaga unionens ställning i det skiljedomsförfarande som sökanden inlett mot unionen, bland annat på grund av att sökandens innehav av de oredigerade versionerna av dessa handlingar i någon mån skulle rättfärdigas om tribunalen vidtog de åtgärder för processledning som föreslagits av sökanden.
Prövning av interventionsansökningarna
136
Om svaranden framställer en invändning om rättegångshinder eller om bristande behörighet enligt artikel 130.1, ska interventionsansökan i enlighet med artikel 144.3 i rättegångsreglerna prövas först efter det att invändningen har avslagits eller beslut har fattats om att invändningen ska prövas i samband med att målet avgörs i sak. Enligt artikel 142.2 i rättegångsreglerna förfaller dessutom ändamålet med interventionen bland annat när talan avvisas.
137
I och med att invändningarna om rättegångshinder bifalls i det nu aktuella målet och målet avgörs slutligt genom detta beslut, finns det inte längre någon anledning att pröva interventionsansökningarna från Republiken Estland, Republiken Lettland, Republiken Litauen, Republiken Polen och kommissionen.
Rättegångskostnader
138
Enligt artikel 134.1 i tribunalens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom sökanden har tappat målet, ska parlamentets och rådets yrkande bifallas.
139
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Om målet avgörs slutligt innan interventionsansökan har prövats ska interventionssökanden och parterna i enlighet med artikel 144.10 i rättegångsreglerna var och en bära sina rättegångskostnader i den mån de hänför sig till interventionsansökan. Följaktligen ska sökanden, parlamentet och rådet samt Republiken Estland, Republiken Lettland, Republiken Litauen, Republiken Polen och kommissionen bära sina rättegångskostnader i den mån de hänför sig till interventionsansökningarna.
Av dessa skäl meddelar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen)
följande beslut:
1)
De handlingar som Nord Stream 2 AG har företett som bilagorna A. 14 och O. 20 ska avlägsnas från akten i målet. De delar av ansökan och bilagorna där utdrag ur dessa handlingar återges ska inte beaktas.
2)
Den anslutningsansökan som ingetts av Europeiska unionens råd avslås i övrigt.
3)
De handlingar som Nord Stream 2 har företett som bilagorna M. 26 och M. 30 ska avlägsnas från akten i målet.
4)
Talan avvisas.
5)
Det saknas anledning att pröva interventionsansökningarna av Republiken Estland, Republiken Lettland, Republiken Litauen, Republiken Polen och Europeiska kommissionen.
6)
Nord Stream 2 ska ersätta Europaparlamentets och rådets rättegångskostnader, med undantag av de kostnader som hänför sig till interventionsansökningarna.
7)
Nord Stream 2, parlamentet och rådet samt Republiken Estland, Republiken Lettland, Republiken Litauen, Republiken Polen och kommissionen ska bära sina rättegångskostnader i den mån de hänför sig till interventionsansökningarna.
Luxemburg den 20 maj 2020
Justitiesekreterare
E. Coulon
Ordförande
J. Svenningsen
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.
(
1
)	Sekretessbelagda uppgifter utelämnas.