61985CJ0416_DA
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Dommens præmisser
1 Ved staevning indgivet til Domstolens Justitskontor den 13 . december 1985 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det statueres, at Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved fortsat at anvende nulsatser for mervaerdiafgiften paa visse kategorier af goder og tjenesteydelser har overtraadt bestemmelserne i Raadets direktiv 77/388 af 17 . maj 1977 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsaetningsafgifter - Det faelles mervaerdiafgiftssystem : ensartet beregningsgrundlag ( EFT L 145, s . 1 ) ( herefter benaevnt "sjette direktiv ") og foelgelig ikke har overholdt de forpligtelser, der paahviler det i henhold til EOEF-Traktaten .
2 Sjette direktivs artikel 28 indeholder en raekke overgangsbestemmelser, der goer det muligt gradvist at tilpasse de nationale lovgivninger paa de paagaeldende omraader . Artikel 28, stk . 2, er affattet saaledes :
"De reducerede satser og de fritagelser med tilbagebetaling af den i tidligere omsaetningsled erlagte afgift, som var gaeldende den 31 . december 1975, og som opfylder de kriterier, der er omhandlet i artikel 17, sidste led, i Raadets andet direktiv af 11 . april 1967, kan opretholdes indtil en dato, som fastsaettes af Raadet med enstemmighed paa forslag af Kommissionen, men som ikke maa ligge senere end afskaffelsen af afgifter ved indfoersel og afgiftslettelse ved udfoersel i samhandelen mellem medlemsstaterne . Medlemsstaterne traeffer bestemmelser, som goer det muligt at sikre de afgiftspligtige personers angivelse af de noedvendige oplysninger for beregningen af egne indtaegter hidroerende fra disse transaktioner .
Raadet tager hvert femte aar paa grundlag af en beretning fra Kommissionen ovennaevnte reducerede satser og fritagelser op til fornyet behandling og vedtager i givet fald, med enstemmighed og paa forslag af Kommissionen, de noedvendige foranstaltninger til at sikre en gradvis afskaffelse heraf ."
3 I artikel 17, sidste led, i Raadets direktiv 67/228 af 11 . april 1967 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsaetningsafgifter - Det faelles mervaerdiafgiftssystems struktur og de naermere regler for dets anvendelse ( EFT 1967, s . 14 ) ( herefter benaevnt "andet direktiv "), som der henvises til i sjette direktivs artikel 28, bestemmes det, at medlemsstaterne har ret til :
"indtil beskatning ved indfoersel og afgiftsgodtgoerelse ved udfoersel i handelssamkvemmet mellem medlemsstaterne afskaffes - ud fra noeje definerede sociale hensyn til fordel for den endelige forbruger - (( at )) fastsaette reducerede satser eller endog fritagelser med eventuel godtgoerelse for den af det tidligere omsaetningsled betalte afgift, for saa vidt disse forholdsregler sammenlagt ikke har stoerre virkning end de under det hidtidige system anvendte lettelser ".
4 Paa grundlag af sjette direktivs artikel 28, stk . 2, har Det Forenede Kongerige opretholdt et saakaldt "nulsats-system ". Oprindelig indeholdt Det Forenede Kongeriges lovgivning i bilag 4 til "Finance Act" 1972 en liste over sytten kategorier af goder og tjenesteydelser, som var omfattet af en nulsats . Denne liste blev senere naesten ubeskaaret optaget i bilag 5 til "Value Added Tax Act" 1983 .
5 Kommissionen fandt, at nogle af de nulsatser, som er fastsat i Det Forenede Kongeriges lovgivning, ikke opfyldte betingelserne i andet direktivs artikel 17, sidste led, og opfordrede derfor ved aabningsskrivelse af 19 . oktober 1981 Det Forenede Kongeriges regering til at fremsaette sine bemaerkninger, jfr . EOEF-Traktatens artikel 169, stk . 1 .
6 Det Forenede Kongerige kunne ikke anerkende, at det havde undladt at opfylde sine forpligtelser, og Kommissionen fremsatte derfor en begrundet udtalelse den 4 . september 1984 . Da den britiske regering ikke rettede sig efter udtalelsen, har Kommissionen anlagt denne sag .
7 Vedroerende sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises til retsmoederapporten . Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende, saafremt det paa de enkelte punkter er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation .
Domstolens kompetence
8 Det Forenede Kongerige har gjort gaeldende, at der ligger politiske motiver bag Kommissionens sagsanlaeg, og at saadanne motiver ikke i sig selv kan danne grundlag for en traktatbrudssag i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 169 . Kommissionens sagsanlaeg tager i virkeligheden sigte paa ad rettens vej at realisere et formaal, som kun kan opnaas ved en beslutning truffet af Faellesskabets lovgivningsmyndighed . Efter Det Forenede Kongeriges opfattelse fremgaar det af Kommissionens replik, at den med sagsanlaegget har villet omgaa de krav til fremgangsmaaden, som foelger af sjette direktivs artikel 28, hvorefter det tilkommer Raadet med enstemmighed at traeffe afgoerelse om at ophaeve de i artiklen omhandlede afgiftsfritagelser . Det Forenede Kongerige har foelgelig anfoert, at det ikke kan vaere Domstolens opgave "at saette sin egen afgoerelse i stedet for de generelle procedurer, som er foreskrevet i sjette direktivs artikel 28, eller at saette en umiddelbar forpligtelse for en medlemsstat i stedet for den gradvise harmonisering, der skal foretages i henhold til artikel 28 ".
9 Dette kan ikke tiltraedes . I henhold til den indbyrdes fordeling af befoejelserne mellem institutionerne, som er foretaget ved Traktaten, tilkommer det ikke Domstolen at tage stilling til, hvilke maal, der forfoelges med en traktatbrudssag i henhold til Traktatens artikel 169 . Domstolen skal derimod afgoere, om der som paastaaet foreligger et traktatbrud . Som fastslaaet af Domstolen i dom af 10 . december 1968 ( Kommissionen mod Den Italienske Republik, 7/68, Sml . 1965-1968, s . 541 ) tilkommer det alene Kommissionen at vurdere, om der boer anlaegges en traktatbrudssag ved Domstolen, og en saadan sag er undergivet objektive regler .
Realiteten
10 Indledningsvis bemaerkes, at Kommissionen ikke har rejst principielle indvendinger mod nulsats-systemet, som den anser for i det vaesentlige at svare til de i sjette direktivs artikel 28 omhandlede afgiftsfritagelser, jfr . ogsaa Kommissionens udtrykkelige anerkendelse heraf i forbindelse med forelaeggelsen af forslaget til sjette direktiv for Raadet den 29 . juni 1973 . Kommissionen har derimod gjort gaeldende, at kravene i andet direktivs artikel 17, sidste led, hvorefter afgiftsfritagelse kun maa indroemmes "ud fra noeje definerede sociale hensyn til fordel for den endelige forbruger", ikke er opfyldt for saa vidt angaar visse kategorier af goder og tjenesteydelser, der er naevnt i bilag 5 til "Value Added Tax Act" 1983 .
11 Der maa derfor tages stilling til, om anvendelsen af nulsatser paa de omhandlede goder og tjenesteydelser opfylder betingelserne i de naevnte bestemmelser .
Begrebet "noeje definerede sociale hensyn"
12 For saa vidt angaar den foerste af betingelserne, som er, at afgiftsfritagelse skal ske ud fra noeje definerede sociale hensyn, er der enighed mellem parterne om, at det er overladt til medlemsstaternes frie skoen at fastlaegge, hvilken socialpolitik de vil foere . Parterne har dog erkendt, at udoevelsen af dette skoen kan efterproeves paa faellesskabsplan .
13 Det Forenede Kongerige har navnlig erkendt, at Kommissionen kan anfaegte en bestemt foranstaltning, hvis de sociale hensyn ikke kan antages at vaere noeje defineret, hvis de sociale hensyn, der paaberaabes, ikke kan begrunde den trufne foranstaltning, eller hvis en bestemt foranstaltning overhovedet ikke staar i rimeligt forhold til det tilsigtede maal . Kommissionen har praeciseret, at den ved sociale hensyn forstaar foranstaltninger, som primaert traeffes med almene sociale formaal for oeje og ikke hovedsagelig af erhvervsmaessige, sektorbestemte eller skatte - og afgiftsmaessige grunde, og den har erkendt, at den ikke har befoejelse til at anfaegte foranstaltninger, der traeffes inden for rammerne af en medlemsstats socialpolitik, medmindre den kan godtgoere, at denne politik ikke er tilstraekkelig klart defineret, eller at foranstaltningerne enten er ubegrundede eller ikke staar i rimeligt forhold til de sociale hensyn, der fremfoeres .
14 Det bemaerkes, at afgraensningen af, hvad der kan henfoeres under begrebet sociale hensyn, i princippet foretages af medlemsstaterne, og at dette er en politisk afgoerelse, som kun kan efterproeves paa faellesskabsplan, for saa vidt som der er sket en forvanskning af begrebet, som foerer til, at der traeffes foranstaltninger, som paa grund af deres virkninger og reelle formaal falder uden for begrebets rammer .
Begrebet "til fordel for den endelige forbruger"
15 Kommissionen har anfoert, at der ved "endelige forbrugere" forstaas personer, som, fordi de befinder sig i sidste led i produktions - og omsaetningskaeden, ikke har nogen mulighed for at fradrage mervaerdiafgiften, dvs . ikke-afgiftspligtige personer .
16 Det Forenede Kongerige har anfoert, at der - saaledes som mervaerdiafgiftssystemet generelt er opbygget - ikke er noget der taler for, at den endelige forbruger skulle vaere ensbetydende med en ikke-afgiftspligtig person . Tvaertimod maa den fysiske eller juridiske person, der befinder sig i sidste led i en bestemt produktions - eller distributionskaede for et bestemt produkt eller en bestemt tjenesteydelse, anses for at vaere den endelige forbruger, ogsaa selv om produktet eller tjenesteydelsen anvendes til fremstilling af andre produkter eller udfoerelse af andre tjenesteydelser, og dette maa gaelde uafhaengigt af, om vedkommende er afgiftspligtig eller ej .
17 Det bemaerkes, at den endelige forbruger - saaledes som mervaerdiafgiftssystemet generelt er opbygget - er den, der erhverver et gode eller en tjenesteydelse til personlig brug og ikke til brug ved oekonomisk virksomhed, og som derfor belastes med afgiften . Heraf foelger, naar henses til de sociale formaal, artikel 17 skal tilgodese, at begrebet den endelige forbruger kun kan finde anvendelse paa personer, som ikke benytter de afgiftsfritagne goder eller tjenesteydelser i forbindelse med oekonomisk virksomhed . Levering af goder eller tjenesteydelser i tidligere led i produktions - og omsaetningskaeden, som dog i forhold til forbrugerne er saa naerliggende, at disse kan drage fordel deraf, maa ogsaa antages at vaere omfattet af udtrykket "til fordel for den endelige forbruger ".
De omtvistede nulsatser
A - Kategori 1 - Levnedsmidler (( 2 ) foder; 3 ) froe og andet planteformeringsmateriale, som er omfattet af nr . 1 og 2; 4 ) levende dyr af arter, som saedvanligvis anvendes til eller frembringer levnedsmidler ))
18 Kommissionen har i det vaesentlige anfoert, at det ikke er i overensstemmelse med den anden af betingelserne i andet direktivs artikel 17, sidste led, at anvende nulsatser for disse produkter . Efter Kommissionens opfattelse ligger transaktionerne vedroerende de her omhandlede produkter for langt fra de endelige produkter i form af levnedsmidler, som er omfattet af nulsatsen, til, at betingelsen om, at der opstaar en fordel for den endelige forbruger, er opfyldt .
19 Det Forenede Kongerige har anfoert, at anvendelse af en positiv momssats for disse produkter vil medfoere prisforhoejelser for levnedsmidler og dermed bringe virkeliggoerelsen af de sociale maal, der forfoelges, i fare . Det Forenede Kongerige har endvidere gjort indsigelse mod Kommissionens argumentation om, at der er for stor afstand til det endelige produkt .
20 Hertil bemaerkes, at alle de omtvistede leverancer anvendes ved fremstillingen af produkter, der er bestemt til at fortaeres af mennesker, og at de ligger tilstraekkelig taet paa den endelige forbruger til, at de kan vaere til fordel for denne . Desuden kan det ikke udelukkes, at en afgiftsbelastning af produkterne kan have en negativ indflydelse paa priserne paa levnedsmidler, og prisstigninger er saerlig maerkbare for de endelige forbrugere, der selv drager fordel af nulsatser .
21 Herefter findes det paastaaede traktatbrud ikke godtgjort for denne kategori af produkter .
B - Kategori 2 - Ydelser i forbindelse med afledning af spildevand og vandforsyning
22 Det af Kommissionen paaberaabte traktatbrud vedroerer dels tjenesteydelser til fordel for industrien i forbindelse med toemning af sivebroende eller septiktanke i omraader, der ikke er tilsluttet hovedkloaknet, dels vandforsyning til industrien .
23 Det bemaerkes, at ydelserne i begge tilfaelde leveres til industrien, og at den anden af betingelserne i artikel 17 derfor ikke kan anses for at vaere opfyldt, idet industrien ikke kan betragtes som endelig forbruger .
24 Specielt med hensyn til vandforsyning til industrien har Det Forenede Kongerige anfoert, at levering af vand i en anden medlemsstat er fritaget for moms . Kommissionen har under sagens behandling oplyst, at denne momsfritagelse bygger paa sjette direktivs artikel 28, stk . 3, litra b ), hvorefter medlemsstaterne - i den i artiklen omhandlede overgangsperiode - fortsat kan fritage de transaktioner, der er opregnet i bilag F, i dette tilfaelde "offentlig vandforsyning ". Det Forenede Kongerige har ikke paaberaabt sig denne bestemmelse .
25 Det findes saaledes godtgjort, at der foreligger et traktatbrud, for saa vidt angaar disse produkter og tjenesteydelser .
C - Kategori 6 - Nyhedsformidling til visse virksomheder
26 Kommissionen har gjort gaeldende, at der foreligger et traktatbrud med hensyn til nyhedsformidling til virksomheder, som praesterer tjenesteydelser, der ikke er omfattet af en nulsats, f.eks . banker og forsikringsselskaber .
27 Det Forenede Kongerige har anfoert, at disse tjenesteydelser maa betragtes som "accessoriske fordele", og at nyhedsformidlingens karakter er den samme, hvad enten nyhederne leveres til en bank eller til en avis, som er omfattet af nulsatsen .
28 Bortset fra, at en "accessorisk fordel" som den, Det Forenede Kongerige har henvist til, ikke falder ind under begrebet "til fordel for den endelige forbruger", jfr . sjette direktivs artikel 28, bemaerkes, at de virksomheder, som modtager den her omhandlede nyhedsformidling, f.eks . banker og forsikringsselskaber, ikke kan betegnes som endelige forbrugere, og at den anden af betingelserne i andet direktivs artikel 17 derfor ikke er opfyldt .
29 Det findes saaledes godtgjort, at der foreligger et traktatbrud, for saa vidt angaar disse ydelser .
D - Kategori 7 - Braendstoffer og energi ( kul, koks, kulgas, vandgas, oliegas, fyringsolie, gasolie, elektricitet etc .)
30 Kommissionen har gjort indsigelse mod anvendelsen af en nulsats for levering af braendstoffer og energi til andre end endelige forbrugere .
31 Det Forenede Kongerige har i det vaesentlige anfoert, at det set under en social synsvinkel vil have uheldige konsekvenser at laegge afgift paa levering af braendstoffer og energi, saerlig til skoler og hospitaler .
32 Der findes ikke anledning til at drage de sociale hensyn, der ligger til grund for denne politik, i tvivl, men det bemaerkes, at de omtvistede ydelser ikke kan anses for at vaere leveret til endelige forbrugere, idet de endelige forbrugere som defineret ovenfor kun ganske indirekte drager fordel af "nulsatsen ". Ydelserne opfylder derfor ikke den anden af betingelserne i andet direktivs artikel 17 .
33 Med hensyn til Det Forenede Kongeriges subsidiaere argumentation om, at vanskelighederne ved at administrere afgiften, hvis nulsatsen kun skulle gaelde levering til de endelige forbrugere, sandsynligvis ville vaere uoverstigelige, bemaerkes, at naar en medlemsstat vil paaberaabe sig de paagaeldende undtagelsesbestemmelser, skal den traeffe alle de konkrete foranstaltninger, der er noedvendige for at sikre, at bestemmelserne anvendes korrekt . Hvis den anser saadanne foranstaltninger for uigennemfoerlige, maa den afstaa fra at anvende nulsatsen .
34 Herefter findes det godtgjort, at der foreligger et traktatbrud som paastaaet .
E - Kategori 8 - Opfoerelse af bygninger ( herunder navnlig foerstegangssalg af nyopfoerte bygninger, ydelser leveret af et byggefirma, som opfoerer en bygning for en bygherre, som er ejer af grunden, erhvervsbyggeri, anlaegsarbejder, anlaeg af veje, jernbaner og lufthavne )
35 Kommissionen har anfoert, at der foreligger et traktatbrud som foelge af, at der anvendes en nulsats for alle ydelser i kategori 8; dette gaelder dog ikke med hensyn til nulsatsen for ydelser i forbindelse med lokale myndigheders opfoerelse af boliger . Med hensyn til boligbyggeri har Kommissionen anfoert, at den generelle anvendelse af en nulsats for hele dette omraade, uanset boligernes karakter, er i strid med den foerste af betingelserne i artikel 17, sidste led, idet den ikke staar i rimeligt forhold til Det Forenede Kongeriges socialpolitiske maal paa boligomraadet . Med hensyn til erhvervsbyggeri samt offentlige arbejder og andre anlaegsarbejder har Kommissionen anfoert, at de fordele, der maatte vaere for de endelige forbrugere, er for fjerntliggende til, at den anden af betingelserne i andet direktivs artikel 17, sidste led, kan vaere opfyldt .
36 Kommissionens argumentation vedroerende boligbyggeri findes ikke at kunne laegges til grund . De foranstaltninger, Det Forenede Kongerige har truffet til gennemfoerelse af sin socialpolitik paa boligomraadet, nemlig at lette hele befolkningens adgang til at erhverve ejerboliger, maa antages at vaere omfattet af udtrykket "sociale hensyn" i andet direktivs artikel 17, sidste led .
37 Det Forenede Kongerige har saaledes ikke tilsidesat bestemmelserne i andet direktivs artikel 17, sidste led, ved at anvende en nulsats paa aktiviteter under kategori 8 vedroerende bygninger til boligformaal, som opfoeres af lokale myndigheder eller af private .
38 Det kan derimod ikke antages, at der opstaar en fordel for den endelige forbruger ved de aktiviteter under kategori 8, som vedroerer erhvervsbyggeri, offentlige arbejder og andre anlaegsarbejder .
39 Det findes herefter godtgjort, at der foreligger et traktatbrud som paastaaet af Kommissionen, i det omfang der anvendes en nulsats for de omtvistede ydelser i forbindelse med opfoerelse af bygninger til erhvervsformaal, offentlige arbejder og andre anlaegsarbejder .
F - Kategori 7 - Toej og fodtoej ( sikkerhedsstoevler og -hjelme )
40 Kommissionen har gjort gaeldende, at levering af sikkerhedsfodtoej og sikkerhedshjelme til arbejdsgivere til brug for de ansatte ikke kan vaere omfattet af en nulsats, idet disse goder ikke kan betragtes som raa - eller hjaelpestoffer i produktionskaeden for produkter, der er omfattet af en nulsats .
41 Det Forenede Kongerige har anfoert, at disse goder maa betragtes saerskilt og ikke som produkter, der indgaar i en produktionsproces . Endvidere maa arbejdsgiveren for disse produkters vedkommende betragtes som den endelige forbruger .
42 Paa baggrund af det ovenfor anfoerte maa det antages, at modtagerne af disse leverancer ikke kan betragtes som endelige forbrugere .
43 Det findes saaledes godtgjort, at der foreligger et traktatbrud som paastaaet .
44 Heraf foelger, at Det Forenede Kongerige ved fortsat at anvende nulsatser for mervaerdiafgiften paa de kategorier af goder og tjenesteydelser, der er angivet ovenfor, har overtraadt bestemmelserne i direktiv 77/388 og foelgelig ikke har overholdt de forpligtelser, der paahviler det i henhold til EOEF-Traktaten .
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
45 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk . 2, doemmes den part, der taber sagen, til at afholde sagens omkostninger . Da Det Forenede Kongerige har tabt sagen paa de fleste punkter, boer det tilpligtes at betale sagens omkostninger .
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1 ) Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har, ved fortsat at anvende en nulsats for mervaerdiafgiften paa :
- vandforsyning og levering af ydelser til industrien i forbindelse med afledning af spildevand ( toemning af sivebroende og septiktanke ) under kategori 2 i bilag 5 til Value Added Tax Act 1983,
- nyhedsformidling under kategori 6,
- levering af braendstoffer og energi under kategori 7 samt sikkerhedsfodtoej og sikkerhedshjelme under gruppe 17,
- levering af goder og tjenesteydelser under kategori 8 i forbindelse med opfoerelse af bygninger til erhvervsformaal, offentlige arbejder og andre anlaegsarbejder,
i det omfang der ikke er tale om levering eller formidling til endelige forbrugere, overtraadt bestemmelserne i Raadets direktiv 77/388 af 17 . maj 1977 og har foelgelig ikke overholdt de forpligtelser, der paahviler det i henhold til EOEF-Traktaten .
2 ) I oevrigt frifindes sagsoegte .
3 ) Det Forenede Kongerige betaler sagens omkostninger .