62000TO0017_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak T-17/00 R,
W. Rothley en 70 andere leden van het Europees Parlement die in de bijlage bij het arrest worden genoemd, vertegenwoordigd door H.-J. Rabe en G. Berrisch, advocaten te Hamburg en te Brussel (België), Tervurenlaan 35,
verzoekers,
tegen
Europees Parlement, vertegenwoordigd door J. Schoo, directeur bij de juridische dienst, en H. Krück, afdelingshoofd bij die dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij het secretariaat-generaal van het Europees Parlement, Kirchberg,
verweerder,
ondersteund door
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door J. Aussant, directeur bij de juridische dienst, en M. Bauer en I. Díez Parra, leden van die dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij A. Morbilli, directeur-generaal van de directie Juridische zaken van de Europese Investeringsbank, Boulevard Konrad Adenauer 100,
en door
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door C. Timmermans, adjunct-directeur-generaal van de juridische dienst, en H.-P. Hartvig en U. Wölker, juridische adviseurs, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van de juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
interveniënten,
betreffende een verzoek tot opschorting van de uitvoering van het besluit van het Parlement van 18 november 1999 inzake wijziging van het reglement als gevolg van het interinstitutioneel akkoord van 25 mei 1999 betreffende de interne onderzoeken verricht door het Europees Bureau voor fraudebestrijding of, subsidiair, tot het verlenen van voorlopige maatregelen,
geeft
DE PRESIDENT VAN HET GERECHT
de navolgende
Beschikking
Overwegingen van het arrest
Juridisch kader
Protocol van 8 april 1965 betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen
1 De artikelen 8 tot en met 10 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen (PB 1967, 152, blz. 13) hebben betrekking op de leden van het Parlement.
2 Volgens artikel 9 [kan] tegen de leden van het Europees Parlement (...) geen opsporing plaatsvinden, noch kunnen zij worden aangehouden of vervolgd op grond van de mening of de stem, die zij in de uitoefening van hun ambt hebben uitgebracht".
3 Artikel 10 bepaalt:
Tijdens de zittingsduur van het Europees Parlement genieten de leden:
a) op hun eigen grondgebied, de immuniteiten welke aan de leden van de volksvertegenwoordiging in hun land zijn verleend,
b) op het grondgebied van elke andere lidstaat, vrijstelling van aanhouding en gerechtelijke vervolging in welke vorm ook.
De immuniteit beschermt hen eveneens, wanneer zij zich naar de plaats van de bijeenkomst van het Europees Parlement begeven of daarvan terugkeren.
Op deze immuniteit kan geen beroep worden gedaan in geval van ontdekking op heterdaad, terwijl zij evenmin kan verhinderen dat het Europees Parlement het recht uitoefent de immuniteit van een van zijn leden op te heffen."
Besluit van de Commissie houdende oprichting van het Europees Bureau voor fraudebestrijding
4 Op 28 april 1999 stelde de Commissie besluit 1999/352/EG, EGKS, Euratom houdende oprichting van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) (PB L 136, blz. 20, hierna: besluit houdende oprichting van het Bureau") vast. Dit besluit berust met name op artikel 162 EG-Verdrag (thans artikel 218 EG). Lid 2 van dit artikel bepaalt dat de Commissie (...) haar reglement van orde [vaststelt] teneinde te verzekeren dat zij en haar diensten overeenkomstig de bepalingen van [het EG-Verdrag] werkzaam zijn".
5 In artikel 2, lid 1, tweede en derde alinea, van het besluit houdende oprichting van het Bureau wordt bepaald:
Het [Europees] Bureau [voor Fraudebestrijding] is belast met het verrichten van interne administratieve onderzoeken gericht op:
a) de bestrijding van fraude, corruptie en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen worden geschaad,
b) het onderzoeken van ernstige feiten in verband met de uitoefening van werkzaamheden in dienstverband die kunnen worden aangemerkt als een niet-nakoming van de verplichtingen van de ambtenaren en andere personeelsleden van de Gemeenschappen die tot tuchtrechtelijke en, eventueel, strafrechtelijke maatregelen aanleiding kan geven, of als een niet-nakoming van dienovereenkomstige verplichtingen van de leden van de instellingen en organen, van de bestuurders van de instanties of van de personeelsleden van de instellingen, organen en instanties die niet aan het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen en de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van deze Gemeenschappen zijn onderworpen.
Het Bureau oefent de desbetreffende bevoegdheden van de Commissie uit zoals deze zijn omschreven in de bepalingen die zijn vastgesteld binnen het kader, de grenzen en de voorwaarden welke door de Verdragen zijn vastgelegd."
6 Volgens artikel 3 oefent het Europees Bureau voor fraudebestrijding (hierna: het Bureau") de hem verleende onderzoeksbevoegdheden in volledige onafhankelijkheid uit.
Verordening nr. 1073/1999
7 De rechtsgrond van verordening (EG) nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad van 25 mei 1999 betreffende onderzoeken door het Bureau (PB L 136, blz. 1), is artikel 280 EG. Artikel 1, lid 1, van de verordening luidt als volgt:
Met het oog op een krachtigere bestrijding van fraude, corruptie en elke andere onwettige activiteit waardoor de financiële belangen van de Europese Gemeenschap worden geschaad, verricht het Bureau (...), opgericht bij besluit 1999/352 (...) de onderzoekstaken die bij de communautaire regelgeving en de terzake geldende akkoorden zijn toevertrouwd aan de Commissie."
8 Artikel 4 van de verordening heeft betrekking op de administratieve onderzoeken binnen de instellingen, organen en instanties. Volgens artikel 4, lid 1, [worden] deze interne onderzoeken (...) verricht met eerbiediging van de Verdragen, en met name het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten (...) onder de voorwaarden en de nadere regelingen die zijn vastgesteld in deze verordening en in het besluit dat elke instelling, orgaan en instantie aanneemt. (...)"
9 Artikel 4, lid 2, bepaalt:
Onverminderd lid 1:
- heeft het Bureau toegang tot alle gegevens die in het bezit zijn van de instellingen, organen en instanties, alsmede tot hun gebouwen. Het Bureau is bevoegd om de boekhouding van de instellingen, organen en instanties te controleren. Het Bureau kan alle documenten en de inhoud van alle geautomatiseerde bestanden die deze instellingen, organen en instanties in hun bezit hebben, kopiëren of daarvan uittreksels verkrijgen en kan, zo nodig, deze documenten of gegevens veiligstellen teneinde elk risico van verdwijning uit te schakelen;
(...)"
10 Artikel 4, lid 4, luidt als volgt:
De instellingen, organen en instanties worden ingelicht wanneer personeelsleden van het Bureau een onderzoek in hun gebouwen verrichten en wanneer zij een document raadplegen dat of verzoeken om gegevens die deze instellingen, organen en instanties in hun bezit hebben."
11 Artikel 4, lid 6, bepaalt:
Onverminderd de Verdragen, en met name het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten (...) bevat het besluit dat elke instelling, orgaan of instantie overeenkomstig lid 1 van dit artikel vaststelt met name regels betreffende:
a) de verplichting voor de leden (...) van de instellingen en organen (...) om aan de personeelsleden van het Bureau hun medewerking te verlenen en inlichtingen te verstrekken;
b) de door de personeelsleden van het Bureau bij het verrichten van interne onderzoeken in acht te nemen procedures en de waarborgen inzake de rechten van personen die in een intern onderzoek betrokken zijn."
Interinstitutioneel akkoord van 25 mei 1999 tussen het Parlement, de Raad en de Commissie
12 Op 25 mei 1999 hebben het Parlement, de Raad en de Commissie een akkoord gesloten betreffende de interne onderzoeken verricht door het Bureau (PB L 136, blz. 15).
13 Volgens punt 1 van dit akkoord komen de ondertekenende instellingen overeen, een gemeenschappelijke regeling vast te stellen houdende uitvoeringsmaatregelen die nodig zijn ter vergemakkelijking van het goede verloop van de onderzoeken die het Bureau bij hen instelt".
14 Zij komen tevens overeen een [gemeenschappelijke] regeling op te stellen en door vaststelling van een intern besluit overeenkomstig het aan dit akkoord gehechte model onverwijld toepasselijk te maken en daarvan slechts af te wijken wanneer bijzondere vereisten die hun eigen zijn zulks technisch noodzakelijk maken" (punt 2 van het akkoord).
15 Het aan het akkoord gehechte modelbesluit is door de Raad en de Commissie respectievelijk op 25 mei 1999 (PB L 149, blz. 36) en 2 juni 1999 (PB L 149, blz. 57) omgezet. Op 18 november 1999 heeft het Parlement het besluit inzake wijziging van het reglement als gevolg van het interinstitutioneel akkoord van 25 mei 1999 betreffende de interne onderzoeken verricht door het Bureau (hierna: bestreden besluit") vastgesteld.
Bestreden besluit
16 Bij het bestreden besluit wordt in het reglement van het Parlement (PB 1999, L 202, blz. 1) artikel 9 bis betreffende de interne onderzoeken verricht door het (...) Bureau (...)" ingevoegd:
De in het interinstitutioneel akkoord van 25 mei 1999 (...) vervatte gemeenschappelijke regeling houdende maatregelen ter bevordering van een goed verloop van de onderzoeken van het Bureau is binnen het Parlement van toepassing, overeenkomstig het besluit van het Parlement, dat als bijlage in het Reglement is opgenomen."
17 Bij het bestreden besluit wordt ook het besluit van het Parlement betreffende de voorwaarden voor en de wijze van uitvoering van interne onderzoeken op het gebied van de bestrijding van fraude, corruptie en elke andere onwettige activiteit die schadelijk is voor de belangen van de Gemeenschappen (hierna: besluit van het Parlement betreffende de voorwaarden voor en de wijze van uitvoering van interne onderzoeken"), goedgekeurd. Afgezien van een aantal technische aanpassingen met het oog op de toepassing ervan binnen het Parlement, stemt laatstgenoemd besluit overeen met bovengenoemd, aan het interinstitutionele akkoord van 25 mei 1999 gehechte modelbesluit.
18 Artikel 1, tweede alinea, van dit besluit bepaalt:
Onverminderd de ter zake dienende bepalingen van de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen, met name het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten, alsmede de ter uitvoering daarvan aangenomen teksten, werken de leden ten volle met het Bureau samen."
19 Artikel 2, vierde alinea, van het besluit luidt:
De afgevaardigden die kennis krijgen van de in de eerste alinea bedoelde feiten [dat wil zeggen, van feiten welke het bestaan doen vermoeden van mogelijke gevallen van fraude, corruptie of van enige andere onwettige activiteit waardoor de belangen van de Gemeenschappen worden geschaad, of van ernstige feiten in verband met de uitoefening van werkzaamheden in dienstverband die kunnen worden aangemerkt als een niet-nakoming van de verplichtingen van de ambtenaren en andere personeelsleden van de Gemeenschappen, of personeelsleden die niet aan het Statuut onderworpen zijn, die aanleiding tot tuchtrechtelijke en, eventueel, strafrechtelijke vervolgingen kan geven], stellen de voorzitter van het Europees Parlement of, indien zij zulks nuttig achten, het Bureau daarvan rechtstreeks in kennis."
20 Volgens artikel 4 van het besluit [blijven] de regels betreffende de parlementaire immuniteit en het recht van de afgevaardigde om niet te getuigen (...) onverlet".
21 Artikel 5 bepaalt:
Wanneer de mogelijkheid van persoonlijke betrokkenheid van een afgevaardigde (...) is gebleken, moet de betrokkene, wanneer zulks geen nadeel voor het onderzoek dreigt op te leveren, spoedig worden ingelicht. In geen geval kunnen na afloop van het onderzoek conclusies worden getrokken waarin een afgevaardigde (...) met name wordt genoemd zonder dat de betrokkene in de gelegenheid is gesteld zich over alle hem of haar betreffende feiten uit te spreken.
In gevallen waarin met het oog op het onderzoek absolute geheimhouding is vereist of waarin gebruik moet worden gemaakt van opsporingsmiddelen die tot de bevoegdheid van de nationale rechterlijke instantie behoren, kan de verplichting om de afgevaardigde (...) de gelegenheid te geven zich uit te spreken in overeenstemming met de voorzitter (...) worden opgeschort."
Procesverloop
22 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 21 januari 2000, hebben W. Rothley en 70 andere leden van het Parlement (hierna: verzoekers") krachtens artikel 230, vierde alinea, EG beroep tot nietigverklaring van het bestreden besluit ingesteld.
23 Bij afzonderlijke akte, ingeschreven ter griffie op dezelfde dag, hebben zij krachtens artikel 242 EG ook verzocht om opschorting van de uitvoering van het bestreden besluit in afwachting van een uitspraak in de hoofdzaak.
24 Op 9 februari 2000 heeft het Parlement zijn opmerkingen over het verzoek in kort geding ingediend.
25 Bij brieven van 4 respectievelijk 10 februari 2000 hebben de Raad en de Commissie verzocht om als interveniënt ter ondersteuning van de conclusies van verweerder in de procedure in kort geding te worden toegelaten.
26 Deze verzoeken tot tussenkomst zijn overeenkomstig artikel 116, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht aan de partijen betekend.
27 Bij beschikking van 7 februari 2000 heeft de president van het Gerecht de Raad tot de procedure toegelaten en hem verzocht, tijdens de hoorzitting zijn opmerkingen te maken.
28 Tijdens de hoorzitting van 10 februari 2000 heeft de rechter in kort geding de Commissie tot de procedure toegelaten en de directeur van het Bureau, wiens persoonlijke verschijning hij had bevolen, een aantal vragen gesteld.
29 Aan het einde van deze hoorzitting heeft de rechter in kort geding de partijen verzocht een minnelijke regeling van de zaak in overweging te nemen. Aangezien de gemachtigden van het Parlement hiertoe niet de nodige bevoegdheid hadden, werd het Parlement een termijn verleend opdat partijen alsnog tot een akkoord zouden kunnen komen, dat in wezen zou inhouden dat de bevoegde instanties van het Parlement zich uitdrukkelijk ertoe verbinden, niet toe te staan dat de personeelsleden van het Bureau in afwezigheid of zonder voorafgaande toestemming van een afgevaardigde in diens kantoren een onderzoek verrichten.
30 In zijn antwoordbrief van 23 februari 2000 verwees het Parlement naar een brief van zijn voorzitter van 18 februari 2000 en naar een brief van de voorzitter van de commissie Constitutionele zaken aan het Parlement.
31 Bovengenoemde brief van de voorzitter van het Parlement bevat in het bijzonder de volgende passage:
Ter terechtzitting van 11 februari 2000 in zaak T-17/00 R, Rothley e.a./Europees Parlement, hebt u met het oog op een minnelijke regeling van het geschil voorgesteld, dat het Europees Parlement een verklaring zou afgeven volgens welke het Parlement het Bureau (...) slechts toestaat de kantoren van de afgevaardigden met hun uitdrukkelijke toestemming te betreden.
Bij deze bevestig ik, voorzover nodig, het standpunt dat de gemachtigden van het Parlement tijdens de procedure ter zake hebben ingenomen."
32 Bij brief van 2 maart 2000 hebben verzoekers hun opmerkingen over het antwoord van het Parlement ingediend.
33 Op 7 maart 2000 is het Parlement verzocht om bij monde van zijn voorzitter duidelijk te verklaren, of het bereid is zich ertoe te verbinden om, indien het Bureau een maatregel jegens afgevaardigden wenst te nemen, de betrokken afgevaardigden hiervan onverwijld in kennis te stellen, het Bureau de toegang tot de kantoren van de afgevaardigden in hun afwezigheid te ontzeggen en te waarborgen dat het Bureau de kantoren van de betrokkenen slechts met hun toestemming kan betreden.
34 Bij brief van 22 maart 2000 heeft het Parlement de rechter in kort geding geantwoord, dat de conferentie van fractievoorzitters, daartoe aangezocht door mevrouw de voorzitter, tijdens de zitting van 16 maart 2000 over [zijn] verzoek heeft beraadslaagd en tot de conclusie is gekomen dat een nieuw antwoord van het Parlement niet nodig [was]", en dat de conferentie van voorzitters (...) van oordeel [was] dat de voorzitster in haar brief van 18 februari 2000 een duidelijk antwoord [had] gegeven op de vraag van het Gerecht door de standpunten die de gemachtigden van het Europees Parlement in de loop van de procedure hadden ingenomen, te bevestigen".
35 Dezelfde dag hebben verzoekers hun opmerkingen over het antwoord van het Parlement ingediend. Daar zij van mening waren dat hun rechten door de verklaringen van het Parlement niet voldoende waren gewaarborgd, hebben zij hun verzoek in kort geding gehandhaafd en de kortgedingrechter subsidiair verzocht om in het kader van voorlopige maatregelen op grond van artikel 243 EG het Parlement te gelasten, indien het Bureau een maatregel jegens de leden van het Parlement wenst te nemen, de betrokkenen onverwijld hiervan in kennis te stellen, en het Parlement te verbieden, het Bureau toegang tot de kantoren van de leden van het Parlement te verlenen in hun afwezigheid of zonder hun toestemming.
In rechte
36 Ingevolge de artikelen 242 EG en 243 EG en artikel 4 van besluit 88/591/EGKS, EEG, Euratom van de Raad van 24 oktober 1988 tot instelling van een Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen (PB L 319, blz. 1), zoals gewijzigd bij besluit 93/350/EGKS, EEG, Euratom van de Raad van 8 juni 1993 (PB L 144, blz. 21), kan het Gerecht, indien het van oordeel is dat de omstandigheden zulks vereisen, opschorting van de uitvoering van de bestreden handeling of de noodzakelijke voorlopige maatregelen gelasten.
37 Artikel 104, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering bepaalt, dat verzoeken tot verkrijging van voorlopige maatregelen een duidelijke omschrijving moeten bevatten van de omstandigheden waaruit het spoedeisend karakter van het verzoek blijkt, alsmede de middelen, zowel feitelijk als rechtens, op grond waarvan de voorlopige maatregel waartoe wordt geconcludeerd, aanvankelijk gerechtvaardigd voorkomt (fumus boni juris). Deze voorwaarden zijn cumulatief, zodat een verzoek tot opschorting van de uitvoering moet worden verworpen, indien een ervan niet is vervuld (beschikking president van het Gerecht van 30 juni 1999, Alpharma/Raad, T-70/99 R, Jurispr. blz. II-2027, punt 42). De kortgedingrechter weegt in voorkomend geval ook de betrokken belangen tegen elkaar af (beschikking president van het Hof van 29 juni 1999, Italië/Commissie, C-107/99 R, Jurispr. blz. I-4011, punt 59; beschikking president van het Gerecht van 25 november 1999, Martinez en de Gaulle/Parlement, T-222/99 R, Jurispr. blz. II-3397, punt 22).
De ontvankelijkheid
Argumenten van partijen
38 Het Parlement stelt dat het verzoek in kort geding dient te worden afgewezen, aangezien het onderliggende beroep kennelijk ongegrond is.
39 In de eerste plaats worden verzoekers volgens het Parlement niet rechtstreeks en individueel geraakt door het omstreden besluit. Het besluit tast de rechten van de afgevaardigden niet rechtstreeks aan, aangezien van een dergelijke aantasting slechts sprake zou kunnen zijn bij de uitvoering van specifieke maatregelen. Verzoekers worden evenmin individueel geraakt door het omstreden besluit, aangezien dit niet alleen betrekking heeft op de huidige, maar ook op de toekomstige afgevaardigden in het Parlement. Bovendien betekent het feit dat de personen waarop de maatregel van toepassing kan zijn, kunnen worden geïdentificeerd, nog niet dat zij door de bestreden handeling individueel worden geraakt. Bij gebreke van een concreet onderzoek door het Bureau worden de afgevaardigden in casu slechts potentieel geraakt.
40 In de tweede plaats is het besluit van het Parlement betreffende de voorwaarden voor en de wijze van uitvoering van interne onderzoeken, een krachtens artikel 199 EG vastgesteld intern besluit van het Parlement met betrekking tot de door zijn leden te volgen gedragsregels, dat geen rechtsgevolgen heeft ten aanzien van derden. Aangezien het omstreden besluit binnen het kader van de interne organisatie van het Parlement blijft, kan het niet het voorwerp uitmaken van een wettigheidstoetsing in de zin van artikel 230, eerste alinea, EG (beschikkingen Hof van 4 juni 1986, Europese Rechtse Fractie/Parlement, 78/85, Jurispr. blz. 1753, en 22 mei 1990, Blot en Front national/Parlement, C-68/90, Jurispr. blz. I-2101).
41 Het nieuwe artikel 9 bis van het reglement van het Parlement en het besluit van het Parlement betreffende de voorwaarden voor en de wijze van uitvoering van interne onderzoeken, bevatten regels in verband met de positie van de afgevaardigden als leden van het Parlement en concretiseren de uit deze positie voortvloeiende verplichting om aan fraudebestrijding mee te werken met uitdrukkelijke inachtneming van de relevante bepalingen van het Verdrag, de parlementaire immuniteit en het recht van de afgevaardigde om niet te getuigen. Bovendien wordt de uitoefening van het mandaat van de afgevaardigden rechtstreeks noch individueel geraakt door het omstreden besluit (beschikking Martinez en de Gaulle/Parlement, reeds aangehaald, punt 67).
42 Het Parlement stelt ten slotte dat het er verzoekers in werkelijkheid om te doen is, de verenigbaarheid van een interne handeling met hoger recht aan de orde te stellen, terwijl daarvoor geen rechtsmiddel openstaat.
43 Verzoekers zijn van mening dat het beroep waarmee hun verzoek in kort geding verband houdt, ontvankelijk is aangezien zij overeenkomstig artikel 230, vierde alinea, EG door het omstreden besluit rechtstreeks en individueel worden geraakt.
Beoordeling door de rechter in kort geding
44 Volgens artikel 104, lid 1, tweede alinea, van het Reglement voor de procesvoering kan een verzoek om voorlopige maatregelen slechts worden ontvangen indien de verzoeker partij is in een voor het Gerecht aanhangige zaak. Deze regel is geen louter vormvereiste, maar vooronderstelt dat het beroep ten gronde waarmee het verzoek in kort geding verband houdt, daadwerkelijk door het Gerecht kan worden onderzocht.
45 Het is vaste rechtspraak dat de ontvankelijkheid van het beroep in de hoofdzaak in beginsel niet in het kader van het kort geding dient te worden onderzocht, omdat anders zou worden vooruitgelopen op de hoofdzaak. Wanneer evenwel, zoals in casu, wordt gesteld dat het beroep in de hoofdzaak waarmee het verzoek in kort geding verband houdt, kennelijk niet-ontvankelijk is, kan het noodzakelijk zijn het bestaan vast te stellen van elementen op grond waarvan aanvankelijk kan worden geconcludeerd dat dit beroep ontvankelijk is (beschikkingen president van het Hof van 16 oktober 1986, Europese Rechtse Fractie en Front national/Parlement, 221/86 R, Jurispr. blz. 2969, punt 19, en 27 januari 1988, Distrivet/Raad, 367/87 R, Jurispr. blz. 209, punt 21; beschikking Martinez en de Gaulle/Parlement, reeds aangehaald, punt 60).
46 Volgens artikel 230, eerste alinea, EG gaat het Hof onder meer de wettigheid na van de handelingen van het Parlement die beogen rechtsgevolgen ten aanzien van derden te hebben. Deze bepaling beoogt de mogelijkheid te bieden om de door het Parlement binnen de werkingssfeer van het EG-Verdrag verrichte handelingen die inbreuk kunnen maken op de bevoegdheden van de lidstaten of van de andere instellingen of waarmee het mogelijkerwijs zijn eigen bevoegdheden overschrijdt, aan het toezicht van de gemeenschapsrechter te onderwerpen (arrest Hof van 23 april 1986, Les Verts/Parlement, 294/83, Jurispr. blz. 1339, punt 25). Daarentegen kan geen beroep tot nietigverklaring worden ingesteld tegen handelingen die slechts betrekking hebben op de interne organisatie van de werkzaamheden van het Parlement (beschikkingen Europese Rechtse Fractie/Parlement, reeds aangehaald, punt 11; Blot en Front national/Parlement, reeds aangehaald, punt 11, en arrest Hof van 23 maart 1993, Weber/Parlement, C-314/91, Jurispr. blz. I-1093, punt 9). Tot deze categorie behoren handelingen van het Parlement die ofwel geen rechtsgevolgen sorteren ofwel dit alleen doen binnen het Parlement zelf met betrekking tot de interne organisatie van zijn werkzaamheden en die volgens de in zijn reglement geregelde verificatieprocedures kunnen worden getoetst (arrest Weber/Parlement, reeds aangehaald, punt 10).
47 In casu wordt in het beroep in de hoofdzaak de wettigheid van het besluit van het Parlement van 18 november 1999 inzake wijziging van het reglement als gevolg van het, reeds aangehaalde, interinstitutioneel akkoord van 25 mei 1999 aan de orde gesteld.
48 Om te beginnen is het omstreden besluit is door de meerderheid van de leden van het Parlement vastgesteld en derhalve als een handeling van het Parlement zelf aan te merken (zie, mutatis mutandis, arrest Les Verts/Parlement, reeds aangehaald, punt 20).
49 Verder dient te worden nagegaan of dit besluit rechtsgevolgen kan hebben die het kader van de interne organisatie van de werkzaamheden van het Parlement overschrijden.
50 Bij het omstreden besluit wordt in het reglement van het Parlement een artikel 9 bis met betrekking tot door het Bureau verrichte interne onderzoeken ingevoegd en wordt het besluit van het Parlement betreffende de voorwaarden voor en de wijze van uitvoering van interne onderzoeken goedgekeurd. In de vijfde overweging van de considerans van laatstgenoemd besluit en in vijf van de acht artikelen ervan wordt uitdrukkelijk verwezen naar de afgevaardigden als dragers van rechten en verplichtingen, waaronder de plicht om ten volle met het Bureau samen te werken (artikel 1) en het Bureau in te lichten (artikel 2). Het omstreden besluit heeft ten aanzien van de afgevaardigden derhalve rechtsgevolgen die geen verband houden met de uitoefening van het parlementaire mandaat noch met de hiermee samenhangende politieke werkzaamheden.
51 Verder heeft het Hof geoordeeld dat het reglement van orde van een gemeenschapsinstelling tot doel heeft, de interne werking van de diensten te regelen met het oog op een goed bestuur, en dat de daarin neergelegde regels, inzonderheid die inzake de organisatie van de beraadslagingen en de besluitvorming, dus hoofdzakelijk bedoeld zijn om met volledige inachtneming van de rechten van alle leden van de instelling het goede verloop van de besprekingen te verzekeren (arrest Hof van 7 mei 1991, Nakajima/Raad, C-69/89, Jurispr. blz. I-2069, punt 49). In die zin is het uiteindelijke doel van het omstreden besluit, het goede verloop te vergemakkelijken van de interne onderzoeken die het Bureau bij het Parlement kan verrichten.
52 Zelfs met deze rechtspraak voor ogen en aangenomen dat het omstreden besluit ertoe strekt, het goede verloop van de door het Bureau bij het Parlement verrichte interne onderzoeken te vergemakkelijken, kan evenwel niet worden uitgesloten dat dit besluit rechtsgevolgen heeft die het kader van de interne organisatie van de werkzaamheden van het Parlement overschrijden. Dergelijke onderzoeken, die sedert de inwerkingtreding van het omstreden besluit ten aanzien van afgevaardigden kunnen worden ingesteld, kunnen immers afbreuk doen aan de immuniteit die ieder van hen geniet. Bovendien wordt volgens artikel 10, lid 2, van verordening nr. 1073/1999 de in het kader van interne onderzoeken verkregen informatie over strafrechtelijk vervolgbare feiten door de directeur van het Bureau medegedeeld aan de gerechtelijke instanties van de betrokken lidstaat, die, indien het gaat om een lid van het Parlement, om opheffing van diens immuniteit kunnen verzoeken.
53 Wat de vraag betreft of het omstreden besluit verzoekers rechtstreeks en individueel raakt, zoals door artikel 230, vierde alinea, EG wordt vereist, kan in de eerste plaats worden volstaan met de vaststelling dat niet kan worden uitgesloten dat het Parlement volgens de bepalingen van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten speciaal rekening moet houden met de bijzondere situatie van de afgevaardigden en met het specifieke belang dat zij erbij hebben hun werkzaamheid in alle onafhankelijkheid uit te oefenen. Dienaangaande dient te worden beklemtoond dat de betwisting tussen de partijen over de omvang van de parlementaire immuniteit een kwestie is die in de procedure ten gronde dient te worden behandeld, zodat de kortgedingrechter hiermee geen rekening kan houden bij de beoordeling van de ontvankelijkheid van het onderhavige verzoek. Verder kan evenmin worden uitgesloten dat verzoekers behoren tot een besloten kring van personen, bestaande uit alle huidige afgevaardigden in het Parlement, die bij het omstreden besluit individueel worden verplicht om met het Bureau samen te werken en de voorzitter van het Parlement of het Bureau rechtstreeks in te lichten. Zo wordt met betrekking tot de informatieverplichting in artikel 2, vierde alinea, van het besluit van het Parlement betreffende de voorwaarden voor en de wijze van uitvoering van interne onderzoeken bepaald, dat de afgevaardigden die kennis krijgen van de in de eerste alinea bedoelde feiten, (...) de voorzitter van het Europees Parlement of, indien zij zulks nuttig achten, het Bureau daarvan rechtstreeks in kennis stellen". In de tweede plaats vloeit de op de afgevaardigden rustende informatie- en samenwerkingsverplichting rechtstreeks voort uit het omstreden besluit.
54 Er zijn derhalve ernstige elementen voorhanden op grond waarvan kan worden aangenomen dat de ontvankelijkheid van het beroep in de hoofdzaak niet is uitgesloten. In dit verband moet rekening worden gehouden met de rechtspraak van het Hof volgens welke de Europese Gemeenschap een rechtsgemeenschap is in die zin dat noch haar lidstaten, noch haar instellingen ontkomen aan het toezicht op de verenigbaarheid van hun handelingen met het constitutionele handvest, namelijk het Verdrag, en dat dit laatste een volledig stelsel van rechtsmiddelen en procedures in het leven heeft geroepen waarbij aan het Hof het toezicht op de wettigheid van de handelingen van de instellingen is opgedragen (arresten Les Verts/Parlement, reeds aangehaald, punt 23, en Weber/Parlement, reeds aangehaald, punt 8; arrest Hof van 22 oktober 1987, Foto-Frost, 314/85, Jurispr. blz. 4199, punt 16, en beschikking Hof van 13 juli 1990, Zwartveld e.a., C-2/88 Imm., Jurispr. blz. I-3365, punt 16).
55 Bijgevolg dient het onderhavige verzoek in kort geding ontvankelijk te worden verklaard.
De fumus boni juris
Argumenten van partijen
56 Verzoekers voeren vijf middelen aan op grond waarvan de opschorting van de uitvoering van het omstreden besluit aanvankelijk gerechtvaardigd voorkomt: schending van wezenlijke vormvoorschriften, schending van het beginsel van de vrije uitoefening van het mandaat, schending van de immuniteit van de leden van het Parlement, schending van het parlementaire enquêterecht en, ten slotte, onwettigheid van het besluit houdende oprichting van het Bureau en van verordening nr. 1073/1999.
57 In de eerste plaats zou de procedure tot vaststelling van het omstreden besluit onregelmatig zijn verlopen. Ondanks de afwijzing van het verzoek van een politieke fractie om het rapport met het voorstel tot wijziging van het reglement van het Parlement en het hieraan gehechte ontwerpbesluit naar de commissie Constitutionele zaken van het Parlement terug te verwijzen, en ondanks de verwerping van het voorstel tot wijziging van dit reglement door de plenaire vergadering, heeft de conferentie van voorzitters beslist de terugverwijzing van dit rapport naar de commissie Constitutionele zaken te bevestigen". Aangezien artikel 24 van het reglement van het Parlement een dergelijke bevoegdheid niet aan de conferentie van voorzitters toekent, is deze terugverwijzing onwettig.
58 In de tweede plaats stellen verzoekers dat de onderzoeksbevoegdheden van het Bureau en de aan de afgevaardigden opgelegde gedragsregels in strijd zijn met het beginsel van de vrije uitoefening van het mandaat, gewaarborgd door artikel 4, lid 1, van de Akte betreffende de verkiezing van de vertegenwoordigers in de Vergadering door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen (PB 1976, L 278, blz. 5), zoals gewijzigd, en door de artikelen 2 en 9 van het reglement van het Parlement. Dit - constitutionele - beginsel waarborgt de onafhankelijkheid van de afgevaardigde en beoogt te vermijden dat hij in de uitoefening van zijn werkzaamheid wordt belemmerd of in zijn vrijheid wordt beperkt, of dat daarbij druk op hem wordt uitgeoefend door met name de uitvoerende macht.
59 De uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheden van het Bureau tot de wijze waarop de afgevaardigden hun mandaat vervullen, doet volgens verzoekers afbreuk aan dit beginsel. Het Bureau heeft immers zonder voorafgaande kennisgeving en onmiddellijk toegang tot alle gegevens die in het bezit zijn van de afgevaardigden, alsmede tot hun kantoren, en het kan alle documenten en de inhoud van alle geautomatiseerde bestanden die de afgevaardigden in hun bezit hebben, kopiëren of daarvan uittreksels verkrijgen en deze documenten en gegevens in beslag nemen. Bovendien worden de voorwaarden waaronder het Bureau zijn inmengingsbevoegdheid kan uitoefenen, in het omstreden besluit niet voldoende duidelijk omschreven. In strijd met artikel 4, leden 1, 2 en 6, en artikel 6, lid 4, van verordening nr. 1073/1999 wordt in het omstreden besluit niet duidelijk bepaald onder welke voorwaarden en volgens welke nadere regelingen en procedures de interne onderzoeken door de personeelsleden van het Bureau moeten worden verricht.
60 Dat de onderzoeksbevoegdheden van het Bureau louter op basis van een eenvoudige, tuchtrechtelijk te beteugelen onregelmatigheid of anomalie kunnen worden uitgeoefend, is strijdig met het evenredigheidsbeginsel. Buiten verhouding is ook de bevoegdheid van het Bureau om huiszoekingen te verrichten en beslag te leggen op grond van een begin van vermoeden van financieel delict of een andere binnen het Parlement begane onregelmatigheid. Het Bureau dient zelfs niet over een rechterlijk huiszoekingsbevel of bevel tot beslaglegging te beschikken en kan te allen tijde, zonder dat de afgevaardigden daarvan in kennis worden gesteld, hun kantoren betreden en documenten in beslag nemen.
61 Het omstreden besluit maakt verder inbreuk op het beginsel van de vrije uitoefening van het mandaat doordat de afgevaardigden gedragsregels worden opgelegd, met name de verplichting het Bureau in te lichten en ermee samen te werken. In het bijzonder de op de afgevaardigden rustende informatieverplichting is volstrekt buiten verhouding. De nationale rechtsstelsels leggen slechts een aangifteverplichting op in geval van strafbare feiten. De personeelsleden van het Parlement en de afgevaardigden zijn evenwel verplicht het Bureau van ernstige feiten" in kennis te stellen, zelfs indien deze niet strafrechtelijk kunnen worden vervolgd. Een dergelijke verplichting zou ertoe kunnen leiden dat politieke tegenstrevers aanklachten tegen elkaar gaan indienen en zou uiteindelijk de goede werking van het Parlement in zijn geheel aantasten.
62 In de derde plaats stellen verzoekers dat het omstreden besluit inbreuk maakt op de immuniteit van de leden van het Parlement, zoals neergelegd in artikel 10 van het Protocol van 8 april 1965 betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen, waarnaar wordt verwezen in artikel 3, lid 1, van het reglement van het Parlement en in artikel 4, lid 2, van de Akte betreffende de verkiezing van de vertegenwoordigers in de Vergadering door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen, zoals gewijzigd. Volgens de geest en het doel van deze bepaling dient de aldus verleende immuniteit de leden van het Parlement een algemene bescherming tegen strafrechtelijke vervolging te verlenen. In het bijzonder artikel 10, eerste alinea, sub b, van het Protocol vormt de grondslag van de immuniteit van de leden van het Parlement op gemeenschapsniveau (zie in die zin conclusie van advocaat-generaal M. Darmon bij arrest Hof van 10 juli 1986, Wybot, 149/85, Jurispr. blz. 2391, 2392, punt 8).
63 Bovendien gaat de bevoegdheid van het Bureau om onderzoeksmaatregelen te treffen met betrekking tot tekortkomingen waarvoor een afgevaardigde niet strafrechtelijk kan worden vervolgd, heel wat verder dan de mogelijkheden waarover de nationale strafvervolgingsinstanties tegenover hun eigen parlementen beschikken. De bevoegdheid van het Bureau om kantoren te betreden en beslag te leggen is ook niet afhankelijk gesteld van een rechterlijke beschikking, zoals in vele lidstaten voor door het openbaar ministerie of de politie verrichte onderzoeken is vereist. De afgifte van een huiszoekingsbevel of een bevel tot beslaglegging aan de strafvervolgingsinstanties is nochtans een algemeen beginsel eigen aan elke rechtsstaat (met betrekking tot de door de Commissie op het gebied van de mededinging gevoerde onderzoeken, zie arrest Hof van 21 september 1989, Hoechts/Commissie, 46/87 en 227/88, Jurispr. blz. 2859). Ten slotte beschikt het Bureau ingevolge artikel 5 van het omstreden besluit over een aanzienlijke vrijheid om geheime" onderzoeken met betrekking tot leden van het Parlement in te stellen, waardoor afbreuk wordt gedaan aan hun immuniteit.
64 In de vierde plaats zijn de bevoegdheden van het Bureau en de overeenkomstige gedragsregels voor de afgevaardigden in strijd met het parlementaire enquêterecht van artikel 193 EG. Deze bevoegdheden zijn ook onverenigbaar met de gedragsregels voor afgevaardigden die lid zijn van een tijdelijke enquêtecommissie, aangezien deze laatsten geen toegang tot vertrouwelijke informatie mogen verlenen. Bovendien kan het Bureau in beginsel zonder voorafgaande kennisgeving en onmiddellijk toegang krijgen tot de relevante documenten van de tijdelijke enquêtecommissie en deze in beslag nemen.
65 In de vijfde plaats voeren verzoekers de onwettigheid aan van het besluit houdende oprichting van het Bureau en verordening nr. 1073/1999.
66 Het besluit houdende oprichting van het Bureau berust volgens verzoekers op een onjuiste rechtsgrondslag. Artikel 162, lid 2, EG-Verdrag (thans artikel 218, lid 2, EG) bepaalt immers dat de Commissie haar reglement van orde vaststelt teneinde te verzekeren dat zij en haar diensten overeenkomstig de bepalingen van dit Verdrag werkzaam zijn. De oprichting van het Bureau gaat evenwel verder dan de organisatie van de interne werking van de Commissie. Volgens artikel 3 van het besluit houdende oprichting van het Bureau en artikel 12, lid 3, van verordening nr. 1073/1999 is het Bureau volledig onafhankelijk. De onmogelijkheid om toezicht te houden op het orgaan dat de Commissie krachtens haar interne organisatiebevoegdheid heeft opgericht, is in strijd met de rechtspraak volgens welke een ondergeschikt orgaan niet kan worden gemachtigd een volledig zelfstandige administratieve activiteit uit te oefenen die niet vatbaar is voor toetsing (arrest Hof van 17 december 1970, Köster, 25/70, Jurispr. blz. 1161, punt 9). Bovendien bestaat er volgens verzoekers geen verband tussen, enerzijds, het in het oprichtingsbesluit vastgestelde juridische statuut van het Bureau en in het bijzonder zijn onderzoeksbevoegdheden ten aanzien van de andere gemeenschapsinstellingen en hun leden en, anderzijds, de interne organisatie van de Commissie en het verloop van haar werkzaamheden.
67 Met de oprichting van het Bureau heeft de Commissie op ongeoorloofde wijze bevoegdheden gedelegeerd die zij zelf niet bezit (arresten Hof van 13 juni 1958, Meroni/Hoge Autoriteit, 9/56, Jurispr. blz. 9, en 10/56, Jurispr. blz. 51). Zij heeft ten aanzien van het Parlement en zijn leden geen bevoegdheid tot het verrichten van interne administratieve onderzoeken" in de zin van artikel 2, lid 1, tweede alinea, van het besluit houdende oprichting van het Bureau.
68 Verder heeft de Commissie op ongeoorloofde wijze discretionaire bevoegdheden gedelegeerd. Het Bureau en zijn directeur beschikken bij de organisatie en het verrichten van interne administratieve onderzoeken over een niet voor toetsing vatbare beoordelingsvrijheid, hetgeen wordt bevestigd door de artikelen 4, 5 en 6 van verordening nr. 1073/1999.
69 Artikel 280 EG, waarop verordening nr. 1073/1999 berust, biedt de mogelijkheid de maatregelen inzake fraudebestrijding te nemen die noodzakelijk zijn om in de lidstaten een doeltreffende en gelijkwaardige bescherming te bieden, maar heeft niet de fraudebestrijding in de Gemeenschap ten doel.
70 Verder biedt deze bepaling alleen de mogelijkheid om maatregelen vast te stellen ter voorkoming en bestrijding van strafbare handelingen. Verordening nr. 1073/1999 beoogt evenwel niet alleen de preventie en bestrijding van strafbare handelingen, maar heeft ook betrekking op ernstige feiten" die kunnen bestaan in een niet-nakoming van de plichten van de personeelsleden van de Gemeenschappen, welke aanleiding kan geven tot tuchtrechtelijke en, in voorkomend geval, strafrechtelijke sancties, dan wel in een niet-nakoming van de overeenkomstige verplichtingen van de leden van de gemeenschapsinstellingen (artikel 1, lid 3).
71 Het Parlement betwist de gegrondheid van de door verzoekers aangevoerde middelen.
72 Wat het middel inzake schending van wezenlijke vormvoorschriften betreft, acht het Parlement de afwijzing van het door een politieke fractie ingediende verzoek om terugverwijzing naar de commissie Constitutionele zaken niet in tegenspraak met het op dezelfde dag door de conferentie van voorzitters genomen besluit om zich tot deze commissie te wenden, aangezien het verzoek om terugverwijzing vóór de eindstemming over de wijziging van het reglement van het Parlement was afgewezen. In die omstandigheden was de conferentie van voorzitters van mening dat zij zich tot die commissie kon wenden om de procedure van vaststelling van het omstreden besluit verder te zetten, ook al voorziet het reglement niet uitdrukkelijk in deze mogelijkheid.
73 Een schending van het reglement van het Parlement kan hoe dan ook niet tot de nietigheid van het omstreden besluit leiden, aangezien de bepalingen betreffende de terugverwijzing naar de bevoegde commissie niet dienen ter bescherming van de belangen en de rechten van de afgevaardigden.
74 Verder maakt het omstreden besluit geen inbreuk op de vrije uitoefening van het mandaat, de parlementaire immuniteit en het parlementaire enquêterecht.
75 Wat de eerste twee punten betreft, stelt het Parlement om te beginnen dat het onderzoek naar en de vervolging van tekortkomingen binnen het Parlement in het belang van deze instelling zelf zijn en dat de afgevaardigde in de uitoefening van zijn mandaat niet over een onbegrensde immuniteit beschikt. Deze bij artikel 10 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten verleende immuniteit is een institutioneel recht van het Parlement ter verzekering van de goede werking ervan (arrest Wybot, reeds aangehaald) en kan op verzoek van de bevoegde autoriteiten worden opgeheven.
76 In casu beschermen het besluit van het Parlement betreffende de voorwaarden voor en de wijze van uitvoering van interne onderzoeken (vijfde overweging van de considerans en artikel 4) en verordening nr. 1073/1999 (artikel 4, leden 1, tweede alinea, en 6) de afgevaardigden tegen elke schending van hun parlementaire rechten.
77 Anders dan verzoekers stellen, beschikt het Bureau niet over de onderzoeksbevoegdheden van het parket of de gerechtelijke politie. Het kan geen beslag leggen op documenten die de afgevaardigden in hun bezit hebben, en het kan hen niet dwingen te getuigen. Het kan evenmin bewegingen op bankrekeningen nagaan of telefoongesprekken afluisteren. Blijkens de derde en de vierde overweging van de considerans van het besluit van het Parlement betreffende de voorwaarden voor en de wijze van uitvoering van interne onderzoeken, heeft het Bureau uitsluitend tot taak administratieve onderzoeken in te stellen die zijn gericht op de opsporing van feiten waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad. Deze voorafgaande onderzoeken kunnen ook ten aanzien van afgevaardigden worden ingesteld, bijvoorbeeld door verificaties bij de diensten van het secretariaat-generaal van het Parlement. In specifieke gevallen kunnen de afgevaardigden zich beroepen op hun immuniteit of op het recht om niet te getuigen indien het Bureau een onderzoek wenst in te stellen dat rechtstreeks op hen betrekking heeft. Het Bureau beschikt niet over dwangmiddelen om een onderzoek ten aanzien van afgevaardigden in te stellen of bij hen beslag te leggen. Indien een afgevaardigde onder verdenking komt te staan, dient het Bureau een beroep te doen op de bevoegde nationale gerechtelijke autoriteiten om met de middelen waarover zij beschikken en met inachtneming van de procedure tot opheffing van de immuniteit, een echt onderzoek in te stellen.
78 Het door verzoekers gestelde gevaar voor onderlinge aanklachten bestaat niet. Het Bureau moet de ontvangen informatie vertrouwelijk behandelen en de betrokkenen inlichten. Verder genieten de afgevaardigden de specifieke bescherming van artikel 2, vierde alinea, van het besluit van het Parlement betreffende de voorwaarden voor en de wijze van uitvoering van interne onderzoeken, volgens hetwelk ambtenaren die kennis krijgen van laakbare of onwettige feiten gepleegd door afgevaardigden, de voorzitter van het Parlement daarvan in kennis moeten stellen en niet het recht hebben zich rechtstreeks tot het Bureau te wenden.
79 De stelling dat het omstreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel omdat het Bureau niet alleen ingrijpt in geval van ernstige tekortkomingen die aanleiding kunnen geven tot strafrechtelijke vervolgingen, dient eveneens te worden verworpen. Volgens artikel 280, lid 1, EG moet de Gemeenschap fraude en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad, bestrijden, hetgeen elke mogelijke aantasting van deze belangen omvat.
80 Volgens het Parlement wordt geenszins afbreuk gedaan aan het parlementaire enquêterecht, met name omdat de onderzoeksbevoegdheden van het Bureau geen inbreuk mogen maken op artikel 193 EG.
81 De verzoeken tot vaststelling van de onwettigheid van de verschillende in de onderhavige zaak in geding zijnde handelingen dienen te worden afgewezen. Om te beginnen berust het omstreden besluit op artikel 199 EG en niet op het besluit houdende oprichting van het Bureau of op verordening nr. 1073/1999.
82 In elk geval kan de geldigheid van het besluit houdende oprichting van het Bureau niet in geding worden gebracht. De interne onderzoeken worden slechts uitgevoerd overeenkomstig de bepalingen die zijn vastgesteld binnen het kader, de grenzen en de voorwaarden welke door de Verdragen zijn vastgelegd (artikel 2, lid 1, derde alinea, van het besluit houdende oprichting van het Bureau). Deze bevoegdheden worden bij artikel 4 van verordening nr. 1073/1999 aan het Bureau gedelegeerd. Het besluit houdende oprichting van het Bureau is dus, overeenkomstig artikel 7 ervan, pas in werking getreden op de datum van inwerkingtreding van verordening nr. 1073/1999. Deze verordening en de beslissing van andere instellingen en organen om interne onderzoeken binnen hun bevoegdheidsdomein toe te laten, vormen de grondslag van de bevoegdheid van het Bureau.
83 Verder is het gemeenschapsrecht reeds vertrouwd met de vervulling van taken van gemeenschapsinstellingen door onafhankelijke of autonome instanties. De organisatiestructuur van het Bureau vertoont gelijkenis met die van het Bureau voor officiële publicaties, dat ook deel uitmaakt van de Commissie, maar op autonome wijze een aantal taken van de instellingen uitoefent op basis van een gemeenschappelijk besluit van deze instellingen (PB 1969, L 13, blz. 19). Aangezien de bevoegdheden van het Bureau door verschillende instellingen gezamenlijk zijn verleend, wordt het logischerwijs gecontroleerd door een comité van toezicht waarvan de leden door de betrokken instellingen in onderlinge overeenstemming worden benoemd.
84 Wat de gestelde onwettigheid van verordening nr. 1073/1999 betreft, is het Parlement van mening dat artikel 280, lid 1, EG ook van toepassing is op handelingen die slechts tuchtrechtelijk kunnen worden vervolgd. Bovendien kan pas tijdens het onderzoek blijken of de aantasting van de financiële belangen van de Gemeenschap aanleiding kan geven tot strafrechtelijke vervolging. Ten slotte dient de strijd tegen fraude en andere onwettige activiteiten niet alleen in de lidstaten, maar ook in de instellingen en organen van de Gemeenschap te worden gevoerd.
Beoordeling door de rechter in kort geding
85 Om aan te tonen dat hun beroep in de hoofdzaak aanvankelijk gerechtvaardigd voorkomt, voeren verzoekers aan dat het omstreden besluit, voorzover het Bureau hierbij de mogelijkheid wordt geboden interne onderzoeken met betrekking tot de leden van het Parlement te verrichten, de immuniteit schendt die deze leden volgens het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten genieten. Bij de voorlopige beoordeling van dit middel, dat in wezen betrekking heeft op de omvang ratione materiae van de immuniteit van de leden van het Parlement, moet om te beginnen worden nagegaan welke de draagwijdte is van de bepalingen waarbij aan deze leden immuniteit wordt verleend en vervolgens of deze immuniteit kan worden geschonden door de interne onderzoeken die het Bureau bij het Parlement instelt ten aanzien van de leden.
86 De voorrechten en immuniteiten van de leden van het Europees Parlement worden omschreven in hoofdstuk III van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten. Artikel 9, dat in punt 2 hierboven is aangehaald, heeft betrekking op het beginsel dat de leden van het Parlement niet aansprakelijk kunnen worden gesteld in die zin dat tegen hen geen opsporing kan plaatsvinden en dat zij niet kunnen worden aangehouden of vervolgd op grond van de mening of de stem die zij in de uitoefening van hun ambt hebben uitgebracht.
87 Blijkens artikel 10 van het Protocol, aangehaald in punt 3 hierboven, beschermt de bij deze bepaling aan de leden van het Parlement verleende immuniteit hen tegen het optreden van de autoriteiten van de lidstaten met betrekking tot op hun eigen grondgebied of op het grondgebied van een andere lidstaat gestelde handelingen. Deze immuniteit wordt nader bepaald door verwijzing naar de verschillende nationale rechtsorden (artikel 10, sub a) of omschreven als vrijstelling van aanhouding en gerechtelijke vervolging in welke vorm ook (artikel 10, sub b). Dit artikel bepaalt niet uitdrukkelijk dat de leden van het Parlement tijdens de zittingsduur immuniteit genieten tegen handelingen van communautaire instellingen of organen, zoals in casu het Bureau.
88 Om de draagwijdte van een gemeenschapsrechtelijke bepaling vast te stellen, moet evenwel niet alleen te rade worden gegaan met de bewoordingen, maar ook met de context en het doel ervan.
89 Wat de context van deze bepaling betreft, worden volgens artikel 18, eerste alinea, van het Protocol de voorrechten, immuniteiten en faciliteiten (...) aan de ambtenaren en overige personeelsleden van de Gemeenschappen uitsluitend in het belang van de Gemeenschappen verleend". Verder is reeds geoordeeld dat de voorrechten en immuniteiten slechts een functioneel karakter hebben, in zoverre zij bedoeld zijn om te voorkomen dat de Gemeenschappen in hun werking en onafhankelijkheid worden belemmerd (beschikking Zwartveld e.a., reeds aangehaald, punt 19; arresten Gerecht van 19 november 1992, Campogrande/Commissie, T-80/91, Jurispr. blz. II-2459, punt 42, en 29 maart 1995, Hogan/Hof van Justitie, T-497/93, Jurispr. blz. II-703, punt 48). Bijgevolg moeten de bepalingen van het Protocol die betrekking hebben op de leden van het Parlement aldus worden opgevat dat zij beogen de onafhankelijkheid van de leden in de uitoefening van hun mandaat en de vrije werking van het Parlement te verzekeren (zie arrest Hof van 15 september 1981, Lord Bruce of Donington, 208/80, Jurispr. blz. 2205, punt 14).
90 Verder heeft artikel 10 van het Protocol tot doel, de onafhankelijkheid van de afgevaardigden te verzekeren door te verhinderen dat tijdens de zittingsduur van het Parlement druk, in de vorm van bedreiging met aanhouding of gerechtelijke vervolging, op hen kan worden uitgeoefend. Deze bepaling heeft dus niet tot doel, de afgevaardigden de mogelijkheid te bieden aan de gevolgen van hun laakbare handelingen te ontsnappen, maar strekt ertoe tijdens de zittingsduur van het Parlement aanhouding of de gerechtelijke vervolging ten aanzien van hen op te schorten.
91 Ten slotte moet bij de uitlegging van een bepaling van gemeenschapsrecht ook rekening worden gehouden met de stand van de ontwikkeling van het gemeenschapsrecht op de datum waarop de betrokken bepaling moet worden toegepast (advies Hof van 4 oktober 1979, 1/78, Jurispr. blz. 2871, punt 44, en arrest Hof van 17 oktober 1991, Commissie/Spanje, C-35/90, Jurispr. blz. I-5073, punt 9). Het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten dateert van 8 april 1965, toen er nog geen specifieke bepalingen waren inzake de bestrijding van fraude en alle andere onwettige activiteiten in de gemeenschapsinstellingen waardoor de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen worden geschaad.
92 Gelet op het voorgaande kan niet worden uitgesloten dat artikel 10, eerste alinea, sub b, aldus kan worden uitgelegd dat de immuniteit van de leden van het Parlement de betrokkenen tijdens de zittingsduur ook een algemene bescherming biedt tegen bepaalde interventies van communautaire instellingen of organen, zoals in casu het Bureau, aangezien deze interventies de aanzet kunnen vormen tot gerechtelijke vervolgingen voor een nationale rechter en de interne werking van het Parlement kunnen belemmeren.
93 In de tweede plaats dient te worden nagegaan, of het omstreden besluit, voorzover hierbij het besluit van het Parlement betreffende de voorwaarden voor en de wijze van uitvoering van interne onderzoeken wordt goedgekeurd, op het eerste gezicht bepalingen bevat die kunnen waarborgen dat de immuniteit van de afgevaardigden niet zal worden geschonden wanneer zij het voorwerp zijn van een dergelijk onderzoek.
94 Volgens de vijfde overweging van de considerans van het besluit van het Parlement betreffende de voorwaarden voor en de wijze van uitvoering van interne onderzoeken, moeten de onderzoeken worden verricht met volledige inachtneming van de ter zake dienende bepalingen van de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen, en met name het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten, en de ter uitvoering daarvan aangenomen teksten, alsmede het Statuut". Verder bepaalt artikel 4 dat de regels betreffende de parlementaire immuniteit en het recht van de afgevaardigde om niet te getuigen (...) onverlet [blijven]".
95 Zoals verzoekers stellen, bevat het omstreden besluit evenwel geen specifieke garantie inzake de eerbiediging van de rechten van de afgevaardigden bij de uitoefening door het Bureau van zijn onderzoeksbevoegdheden krachtens artikel 4 van verordening nr. 1073/1999. In het bijzonder blijkt uit het omstreden besluit niet dat het de personeelsleden van het Bureau verboden zou zijn de kantoren van de afgevaardigden in het Parlement in hun afwezigheid of zonder hun toestemming te betreden om er bepaalde gegevens te verzamelen. Dienaangaande is met name tijdens de hoorzitting gebleken dat het door het Parlement in zijn schrifturen ingenomen standpunt dat het Bureau geen beslag kan leggen op documenten die de afgevaardigden in hun bezit hebben", niet is bevestigd door de directeur van het Bureau, wiens verschijning door de kortgedingrechter was bevolen en die zich beriep op artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1073/1999. Het betoog van verzoekers lijkt verder steun te vinden in artikel 5 van het besluit van het Parlement betreffende de voorwaarden voor en de wijze van uitvoering van interne onderzoeken (aangehaald in punt 21 hierboven): volgens artikel 5, eerste alinea, van dat besluit zal de afgevaardigde niet over zijn mogelijke persoonlijke betrokkenheid worden ingelicht wanneer dit nadeel voor het onderzoek dreigt op te leveren, en volgens artikel 5, tweede alinea, kan de verplichting om de afgevaardigde de gelegenheid te geven zich uit te spreken in overeenstemming met de voorzitter worden opgeschort".
96 Bijgevolg kan niet worden uitgesloten dat door het Bureau bij het Parlement ingestelde interne onderzoeken met betrekking tot afgevaardigden afbreuk kunnen doen aan hun immuniteit.
97 Bijgevolg is het middel inzake schending van de immuniteit ernstig te nemen en is aan de voorwaarde inzake de fumus boni juris voldaan.
De spoedeisendheid en de belangenafweging
Argumenten van partijen
98 Verzoekers stellen dat het ter voorkoming van ernstige en onherstelbare schade noodzakelijk is de uitvoering van het omstreden besluit op te schorten (beschikking Martinez en de Gaulle/Parlement, reeds aangehaald, punt 79). Sinds de inwerkingtreding van het omstreden besluit vormen de in verordening nr. 1073/1999 genoemde inmengingsbevoegdheden van het Bureau en de aan verzoekers opgelegde gedragsregels immers een permanente bedreiging van het statuut van de afgevaardigde, in het bijzonder van de vrije vervulling van het mandaat en de immuniteit.
99 Verder zal de nietigverklaring van het omstreden besluit verzoekers niet in staat stellen de schade die zij zullen hebben geleden, te herstellen. Dienaangaande benadrukken zij dat de inmengingsbevoegdheden van het Bureau en de aan de afgevaardigden opgelegde gedragsregels nu reeds de goede werking van het Parlement belemmeren en schadelijk zijn voor de vervulling van hun mandaat en in het bijzonder voor de vertrouwensrelatie die tussen hen onderling en tussen hen en de personeelsleden van het Parlement en hun medewerkers moet bestaan.
100 De staking van de schending van het statuut van de afgevaardigden en van de belemmering van de vervulling van hun mandaat en de werking van het Parlement dient volgens verzoekers voorlopig voorrang te hebben boven het doel van bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. De gevolgen van de vaststelling van voorlopige maatregelen, met name van de opschorting van de uitvoering van het besluit, voor de bestrijding van fraude op gemeenschapsniveau wegen immers minder zwaar dan het nadeel dat verzoekers zullen lijden bij gebreke van dergelijke maatregelen. Ten slotte beschikt het Parlement over eigen controlemechanismen (parlementaire enquête en controle van de meerderheid door de oppositie) die het mogelijk maken onregelmatigheden te ontdekken.
101 Het Parlement stelt dat niet is voldaan aan het vereiste van spoedeisendheid. Verzoekers lijden geen actuele schade waaraan door de opschorting een einde zou worden gemaakt. Zij kunnen dus een onderzoek door het Bureau afwachten en dan beroep instellen tegen de beslissing om binnen het Parlement op te treden, in voorkomend geval samen met een beroep tot opschorting van de uitvoering. Hoe dan ook moeten de onderzoeksbevoegdheden van het Bureau worden uitgeoefend met inachtneming van de Verdragen en met name van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten. Met betrekking tot de afgevaardigden kan het Bureau slechts voorafgaande onderzoeken verrichten en het kan hen niet dwingen inlichtingen te verstrekken; in geval van vermoeden van een tekortkoming door een afgevaardigde dient het Bureau een beroep te doen op de bevoegde nationale gerechtelijke autoriteiten om het nodige onderzoek te verrichten.
102 Ten slotte valt de afweging van het belang van de afgevaardigden bij de bescherming van hun statuut tegen het belang van het Parlement bij een rechtmatige, volledige en gelijkwaardige bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap door het Bureau, in het voordeel van het Parlement uit.
Beoordeling door de rechter in kort geding
103 Volgens vaste rechtspraak dient de spoedeisendheid van een verzoek in kort geding te worden getoetst aan de noodzaak een voorlopige beschikking te geven om te vermijden dat de partij die om de voorlopige maatregel verzoekt, ernstige en onherstelbare schade lijdt. Deze partij moet aantonen, dat zij de uitkomst van de procedure in de hoofdzaak niet kan afwachten zonder een dergelijke schade te lijden (beschikking president van de Tweede kamer van het Gerecht van 16 juli 1999, Hortiplant/Commissie, T-143/99 R, Jurispr. blz. II-2451, punt 18).
104 In casu bestaat de door verzoekers gestelde ernstige en onherstelbare schade uit verschillende delen.
105 Het eerste bestanddeel van de gestelde schade is het risico dat de personeelsleden van het Bureau een intern onderzoek met betrekking tot een van de verzoekers instellen terwijl er geen specifieke garanties zijn betreffende de omvang van de rechten waarover de afgevaardigden in het kader van een dergelijk onderzoek beschikken. Tijdens de procedure hebben verzoekers dienaangaande verklaard dat hun rechten voldoende zouden zijn gewaarborgd tot aan de eindbeslissing in de hoofdzaak indien het Parlement zich ertoe zou verbinden om, indien het Bureau maatregelen met betrekking tot afgevaardigden wenst te nemen, de betrokkenen daarvan onverwijld in kennis te stellen, het Bureau de toegang tot de kantoren van de betrokkenen in hun afwezigheid te ontzeggen en te verzekeren dat het Bureau alleen met hun toestemming hun kantoren kan betreden.
106 Het intreden van het door verzoekers genoemde risico hangt af van een geheel van factoren, in het bijzonder van de beslissing van het Bureau om een intern onderzoek met betrekking tot een van hen te verrichten en om in afwezigheid van de betrokkene of zonder zijn voorafgaande toestemming gegevens in zijn kantoor in beslag te nemen.
107 Wanneer evenwel de personeelsleden van het Bureau een intern onderzoek met betrekking tot een van de verzoekers zouden instellen en overeenkomstig artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1073/1999 in diens afwezigheid of zonder diens voorafgaande toestemming - zoals artikel 5 van het besluit van het Parlement betreffende de voorwaarden voor en de wijze van uitvoering van interne onderzoeken in bepaalde gevallen lijkt toe te staan - in zijn kantoor documenten of gegevens zouden verzamelen, lijkt het risico dat inbreuk zal worden gemaakt op zijn immuniteit als lid van het Parlement met een voldoende mate van waarschijnlijkheid te kunnen worden voorzien (beschikking Hof van 29 juni 1993, Duitsland/Commissie, C-280/93 R, Jurispr. blz. I-3667, punten 32 en 34). Vaststaat immers dat het Parlement het omstreden besluit niet aldus heeft uitgelegd dat het op grond daarvan verplicht zou zijn om, indien het Bureau maatregelen met betrekking tot afgevaardigden zou wensen te nemen, de betrokkenen daarvan onverwijld in kennis te stellen, het Bureau de toegang tot de kantoren van de afgevaardigden in hun afwezigheid te ontzeggen en te verzekeren dat het Bureau alleen met hun toestemming hun kantoren kan betreden. Bijgevolg brengt de uitoefening van de aan het Bureau verleende bevoegdheden het risico mee dat inbreuk wordt gemaakt op de immuniteit die elk lid van het Parlement geniet. Het intreden van een dergelijk risico kan niet achteraf worden hersteld door de nietigverklaring van het omstreden besluit.
108 Het tweede bestanddeel van de gestelde schade houdt verband met de gedragsregels die verzoekers vanaf de inwerkingtreding van het omstreden besluit moeten volgen. Dienaangaande kan worden volstaan met de vaststelling dat het risico bestaat dat de samenwerkings- en informatieverplichting van verzoekers, opgelegd bij het besluit van het Parlement betreffende de voorwaarden voor en de wijze van uitvoering van interne onderzoeken, tot inbreuk op hun parlementaire immuniteit zal leiden.
109 Bij gebreke van andersluidende bepalingen in het omstreden besluit zijn de afgevaardigden immers verplicht om ten volle met het Bureau samen te werken wanneer de personeelsleden van het Bureau interne onderzoeken verrichten bij het Parlement. De nakoming van de verplichting om ten volle met het Bureau samen te werken, kan dus inhouden dat de afgevaardigde toegang tot zijn kantoor moet verlenen en het Bureau de in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1073/1999 bepaalde mogelijkheid moet bieden om documenten of gegevens veilig te stellen om elk risico van verdwijning uit te schakelen.
110 De nakoming door verzoekers van de verplichting om de voorzitter van het Parlement of, indien de afgevaardigden dit nuttig achten, het Bureau rechtstreeks in te lichten, kan de aanzet vormen tot een intern onderzoek door het Bureau met betrekking tot een van hen. De uitoefening van de aan het Bureau verleende bevoegdheden houdt evenwel het risico in dat inbreuk wordt gemaakt op de parlementaire immuniteit (zie hierboven, punt 107).
111 Bijgevolg is voldaan aan het vereiste van spoedeisendheid.
112 Ten slotte dient de kortgedingrechter het belang van verzoekers bij de verkrijging van de gevraagde voorlopige maatregelen af te wegen tegen het belang van het Parlement en de aan haar zijde interveniërende instellingen bij de handhaving van het omstreden besluit. Bij dit onderzoek dient de rechter na te gaan of een eventuele nietigverklaring van het omstreden besluit door de rechter ten gronde de mogelijkheid biedt, de situatie die door de onmiddellijke uitvoering van dit besluit zal ontstaan, terug te draaien en, omgekeerd, of opschorting van de uitvoering belet dat het besluit volle werking krijgt wanneer het beroep in de hoofdzaak wordt verworpen (beschikkingen president van het Hof van 11 mei 1989, RTE e.a./Commissie, 76/89 R, 77/89 R en 91/89 R, Jurispr. blz. 1141, punt 15, en president van het Gerecht van 21 maart 1997, Antillean Rice Mills/Raad, T-41/97 R, Jurispr. blz. II-447, punt 42).
113 Het is onbetwistbaar in het belang van de Gemeenschap, fraude en elke onwettige activiteit waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad, te voorkomen en te bestrijden in de zin van artikel 280 EG.
114 Het is evenwel ook in het belang van de Gemeenschap dat de leden van het Parlement bij de uitoefening van hun werkzaamheden de zekerheid hebben dat hun onafhankelijkheid niet in het gedrang zal komen.
115 Om de belangen van verzoekers voorlopig te beschermen en tegelijkertijd de belangen van de Gemeenschap zo goed mogelijk te vrijwaren, dient enerzijds de opschorting van de uitvoering van de artikelen 1 en 2 van het besluit van het Parlement betreffende de voorwaarden voor en de wijze van uitvoering van interne onderzoeken te worden gelast, voorzover verzoekers hierbij worden verplicht samen te werken met het Bureau en de voorzitter van het Parlement of het Bureau in te lichten, en dient anderzijds het Parlement te worden gelast, tot aan de eindbeslissing van het Gerecht in de hoofdzaak verzoekers onverwijld in kennis te stellen van elke maatregel die het Bureau met betrekking tot hen wenst te treffen en de personeelsleden van het Bureau slechts toegang te verlenen tot de kantoren van verzoekers met toestemming van deze laatsten.
Dictum
DE PRESIDENT VAN HET GERECHT
beschikt:
1) De uitvoering van de artikelen 1 en 2 van het besluit van het Parlement betreffende de voorwaarden voor en de wijze van uitvoering van interne onderzoeken, wordt opgeschort voorzover verzoekers hierbij worden verplicht samen te werken met het Europees Bureau voor fraudebestrijding en de voorzitter van het Parlement of het Bureau in te lichten.
2) Tot aan de eindbeslissing van het Gerecht in de hoofdzaak dient het Parlement verzoekers onverwijld in kennis te stellen van elke maatregel die het Europees Bureau voor fraudebestrijding met betrekking tot hen wenst te treffen, en mag het de personeelsleden van het Bureau slechts toegang verlenen tot de kantoren van verzoekers met toestemming van deze laatsten.
3) De beslissing omtrent de kosten wordt aangehouden.