62012CP0370
STANOWISKO RZECZNIKA GENERALNEGO
JULIANE KOKOTT
przedstawione w dniu 26 października 2012 r. (
1
)
Sprawa C-370/12
Thomas Pringle
przeciwko
Government of Ireland, Ireland, the Attorney General
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Supreme Court, Irlandia)
„Uproszczona procedura zmiany części trzeciej TFUE przewidziana w art. 48 ust. 6 TUE — Decyzja 2011/199/EU w sprawie zmiany art. 136 TFUE — Polityka gospodarcza i pieniężna — Traktat ustanawiający europejski mechanizm stabilności”
1.
Europa przechodzi obecnie kryzys długu publicznego. Aby mu przeciwdziałać, Unia Europejska i państwa członkowskie wdrażają środki o niezupełnie konwencjonalnym charakterze. We wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w niniejszej sprawie Trybunał musi sprecyzować, czy europejski mechanizm stabilności jako jeden z tych środków spełnia wymogi prawa Unii Europejskiej.
I – Ramy prawne
A – Prawo Unii Europejskiej
2.
Artykuł 1 decyzji Rady Europejskiej 2011/199/UE z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie zmiany art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw członkowskich, których walutą jest euro (zwanej dalej „decyzją 2011/199”), stanowi:
„W art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dodaje się ustęp w brzmieniu:
»3.   Państwa członkowskie, których walutą jest euro, mogą ustanowić mechanizm stabilności uruchamiany, jeżeli będzie to niezbędne do ochrony stabilności strefy euro jako całości. Udzielenie wszelkiej niezbędnej pomocy finansowej w ramach takiego mechanizmu będzie podlegało rygorystycznym warunkom«”.
3.
Jeśli chodzi o wejście w życie decyzji 2011/199, art. 2 akapit drugi stanowi co następuje:
„Niniejsza decyzja wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2013 r., pod warunkiem otrzymania przed tą datą wszystkich notyfikacji, o których mowa w akapicie pierwszym, lub – w przeciwnym wypadku – pierwszego dnia miesiąca następującego po otrzymaniu ostatniej z notyfikacji, o których mowa w akapicie pierwszym”.
4.
Jako podstawę prawną decyzji 2011/199 przytoczono traktat o Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 48 ust. 6.
B – Traktat ustanawiający europejski mechanizm stabilności
5.
W dniu 2 lutego 2012 r. państwa członkowskie, których walutą jest euro (zwane dalej „państwami członkowskimi strefy euro”), podpisały traktat ustanawiający europejski mechanizm stabilności (zwany dalej „traktatem EMS”).
6.
Wspomniany „europejski mechanizm stabilności” (zwany dalej „EMS”) jest zgodnie z art. 1 traktatu EMS „międzynarodową instytucją finansową”, której członkami są państwa członkowskie strefy euro i która – zgodnie z art. 3 zdanie pierwsze traktatu – realizuje następujące zadanie:
„Celem EMS jest uruchamianie funduszy oraz udzielanie jego członkom napotykającym lub mogącym napotkać poważne trudności finansowe, pod rygorystycznymi warunkami dostosowanymi do charakteru wybranego instrumentu pomocy finansowej, wsparcia na rzecz stabilności, jeżeli będzie to konieczne do zapewnienia stabilności finansowej strefy euro w całości i jej państw członkowskich”.
7.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 zdanie drugie traktatu EMS warunki, o których mowa w art. 3 zdanie pierwsze traktatu EMS, mogą „obejmować w szczególności wdrożenie programu dostosowań makroekonomicznych lub zobowiązanie do przestrzegania wcześniej ustalonych warunków przyznania pomocy”.
8.
Artykuły 14–18 traktatu EMS przewidują następujące „instrumenty pomocy finansowej”, jakie mogą być udzielane członkom EMS:
—
„zapobiegawcza warunkowa linia kredytowa (PCCL)” lub „linia kredytowa o zaostrzonych warunkach” (art. 14);
—
pożyczki celowe przeznaczone na „rekapitalizację instytucji finansowych” członka EMS (art. 15);
—
pożyczki nieprzeznaczone na określony cel (art. 16);
—
zakup papierów dłużnych członka EMS na „rynku pierwotnym” (art. 17) oraz
—
„interwencje na rynku wtórnym w odniesieniu do papierów dłużnych” członka EMS (art. 18).
9.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 traktatu, po złożeniu dokumentu ratyfikacyjnego przez Republikę Federalną Niemiec, traktat EMS wszedł w życie w dniu 27 września 2012 r. dla państw członkowskich strefy euro z wyjątkiem Republiki Estonii.
II – Postępowanie główne i postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości
10.
T. Pringle, członek izby niższej parlamentu irlandzkiego (zwany dalej „skarżącym”), wniósł do High Court skargę przeciwko Government of Ireland i in. w celu uzyskania stwierdzenia, że zmiana art. 136 TFUE poprzez decyzję 2011/199 jest niedopuszczalna i niezgodna z prawem. Ponadto starał się o wydanie postanowienia zakazującego ratyfikacji, zatwierdzenia lub przyjęcia traktatu EMS przez Government of Ireland. High Court oddalił oba żądania skarżącego.
11.
Rozpoznając apelację od decyzji High Court, Supreme Court stwierdza, że konieczne jest udzielenie odpowiedzi na następujące pytania prejudycjalne:
„(1)
Czy decyzja Rady Europejskiej 2011/199/UE z dnia 25 marca 2011 r. jest ważna:
—
mając na uwadze zastosowanie uproszczonej procedury zmiany zgodnie z art. 48 ust. 6 TUE, a w szczególności to, czy proponowana zmiana art. 136 TFUE spowodowała zwiększenie kompetencji przyznanych Unii w traktatach;
—
mając na uwadze treść proponowanej zmiany, a w szczególności to, czy prowadzi ona do naruszenia traktatów lub ogólnych zasad prawa Unii?
(2)
Czy państwo członkowskie Unii Europejskiej, którego walutą jest euro, mając na uwadze:
—
art. 2 i 3 TUE oraz postanowienia części trzeciej tytuł VIII TFUE, a w szczególności art. 119–123, 125, 126 i 127 TFUE,
—
wyłączną kompetencję Unii w polityce pieniężnej, jak przewiduje art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE, i w zawieraniu umów międzynarodowych objętych zakresem stosowania art. 3 ust. 2 TFUE,
—
kompetencje Unii w koordynowaniu polityki gospodarczej zgodnie z art. 2 ust. 3 TFUE i częścią trzecią tytułu VIII TFUE,
—
uprawnienia i funkcje instytucji Unii zgodnie z zasadami określonymi w art. 13 TUE,
—
zasadę lojalnej współpracy zapisaną w art. 4 ust. 3 TUE,
—
ogólne zasady prawa Unii, w tym w szczególności ogólną zasadę skutecznej ochrony sądowej i prawa do skutecznego prawnego środka odwoławczego przewidzianego w art. 47 [K]arty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz ogólną zasadę pewności prawa,
jest uprawnione do zawarcia i ratyfikowania takiej umowy międzynarodowej jak traktat EMS?
(3)
Jeżeli decyzja Rady Europejskiej zostanie uznana za ważną, czy prawo państwa członkowskiego do przystąpienia i ratyfikacji umowy międzynarodowej, takiej jak traktat EMS, jest uzależnione od wejścia w życie tej decyzji?”.
12.
Na wniosek sądu odsyłającego, postanowieniem z dnia 4 października 2012 r., prezes Trybunału postanowił, że do wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zostanie zastosowany tryb przyspieszony zgodnie z art. 104a regulaminu postępowania.
13.
W postępowaniu pisemne uwagi zostały przedstawione przez skarżącego, Irlandię, rządy Królestwa Belgii, Republiki Federalnej Niemiec, Republiki Greckiej, Królestwa Hiszpanii, Republiki Francuskiej, Republiki Włoskiej, Republiki Cypryjskiej, Królestwa Niderlandów, Republiki Austrii, Republiki Słowackiej i Zjednoczonego Królestwa oraz przez Radę Europejską i Komisję. Na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. oprócz skarżącego obecni byli przedstawiciele Parlamentu Europejskiego, Irlandii oraz wszystkich wyżej wymienionych rządów i instytucji Unii Europejskiej, z wyjątkiem rządów Republiki Cypryjskiej i Republiki Austrii.
III – Ocena prawna
A – W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego dotyczącego ważności decyzji 2011/199
14.
Poprzez pierwsze pytanie sąd odsyłający dąży do zbadania ważności decyzji 2011/199 w odniesieniu do zastosowania uproszczonej procedury zmiany zgodnie z art. 48 ust. 6 TUE oraz w odniesieniu do treści proponowanej zmiany.
1. W przedmiocie dopuszczalności pytania prejudycjalnego
15.
Szereg państw członkowskich kwestionuje dopuszczalność pierwszego pytania prejudycjalnego lub jego części.
a) W przedmiocie pierwszeństwa skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE
16.
Irlandia twierdzi, że skarżący powinien był zakwestionować ważność decyzji 2011/199 poprzez wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności zgodnie z art. 263 TFUE, że termin wniesienia takiej skargi już jednak minął oraz że z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, iż pośrednie zakwestionowanie ważności aktu przyjętego przez instytucję w postępowaniu przed sądem krajowym oraz poprzez złożenie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w danej sprawie nie jest możliwe, jeśli warunki określające dopuszczalność skargi o stwierdzenie nieważności zgodnie z art. 263 TFUE zostaną tym samym pominięte.
17.
Rzeczywiście, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem osoba, która mogła zakwestionować akt wydany przez instytucję zgodnie z art. 263 TFUE, jednak nie uczyniła tego w wymaganym terminie, nie ma prawa po upływie tego terminu kwestionować legalności takiego aktu przed sądami krajowymi (
2
). Jednak zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada ta zakłada również, że skarga wniesiona na podstawie art. 263 TFUE przeciwko zakwestionowanemu postanowieniu byłaby niewątpliwie dopuszczalna (
3
). Warunek ten jednak nie jest oczywiście spełniony w odniesieniu do skarżącego, gdyż nie jest on osobą, której decyzja 2011/199 niewątpliwie dotyczy bezpośrednio i indywidualnie zgodnie z art. 263 akapit czwarty TFUE i która w związku z tym miałaby prawo wnieść skargę.
b) W przedmiocie właściwości Trybunału
18.
Ponadto Rada Europejska i różne państwa członkowskie uważają, że druga część pierwszego pytania, dotycząca zgodności treści decyzji 2011/199 z prawem pierwotnym, jest niedopuszczalna.
19.
Ich zdaniem Trybunał nie jest właściwy do rozpatrywania zgodności decyzji 2011/199 z traktatami oraz z ogólnymi zasadami prawa Unii Europejskiej. Trybunał w niniejszym przypadku decyzji zmieniającej postanowienie traktatu ma prawo co najwyżej zbadać zgodność z wymaganiami proceduralnymi dotyczącymi takiej zmiany, które są określone w art. 48 ust. 6 TUE, lecz nie ma prawa badać zgodności treści decyzji z prawem pierwotnym. Ponieważ decyzja tworzy nowe postanowienie traktatu, badanie jej ważności co do zasady przekracza kompetencje Trybunału. Ponadto badanie merytorycznej zgodności uzgodnionej zmiany traktatu z dotychczasowymi postanowieniami traktatu stwarzałoby przeszkodę dla dokonywania zmian w traktatach.
20.
Dopuszczalność drugiej części pierwszego pytania prejudycjalnego reguluje art. 267 TFUE. Jak słusznie zauważyło wiele państw członkowskich, z lit. a) i b) pierwszego akapitu wspomnianego postanowienia wynika, że Trybunał jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym nie o ważności traktatów, lecz tylko o ważności aktów przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej.
21.
Decyzja 2011/199 nie mieści się jednak w kategorii „traktatów” w rozumieniu art. 267 lit. a) akapit pierwszy TFUE, lecz raczej stanowi zgodnie z art. 48 ust. 6 akapit drugi zdanie pierwsze TUE jedynie akt mający na celu wprowadzenie zmiany do traktatu. Rada Europejska, która wydała decyzję, jest zgodnie z art. 13 ust. 1 akapit drugi TUE jedną z instytucji Unii. W związku z tym Trybunał, jak zauważyły różne państwa członkowskie oraz Komisja, jest co do zasady właściwy do orzekania o ważności tej decyzji.
22.
Pojawia się jednak pytanie, w jakim zakresie Trybunał może badać ważność decyzji, której treść stanowi zmianę traktatu.
23.
Należy najpierw zauważyć, że tak sformułowanego ograniczenia właściwości Trybunału do badania zgodności z wymaganiami proceduralnymi nie sposób znaleźć w traktatach. Wniosek ten jest szczególnie istotny, biorąc pod uwagę, że art. 269 TFUE wyraźnie określa takie ograniczenie w innych okolicznościach, a mianowicie w odniesieniu do aktów uchwalanych zgodnie z art. 7 TUE. W związku z tym Trybunał może co do zasady badać nie tylko procedurę dotyczącą decyzji o zmianie traktatu wydanej zgodnie z art. 48 ust. 6 TUE, ale także jej treść.
24.
Następnie należy jednak ustalić, według jakich kryteriów ma być oceniana merytoryczna ważność decyzji o zmianie traktatu.
25.
Pierwsze kryterium jest zawarte w art. 48 ust. 6 akapit trzeci TUE, zgodnie z którym decyzja nie może zwiększać kompetencji Unii. Postanowienie to nie jest kwestionowane przez Radę Europejską ani państwa członkowskie, choć nie reguluje ono trybu postępowania, a raczej nakłada wymóg co do treści decyzji.
26.
Drugie kryterium dotyczące merytorycznej ważności decyzji odnosi się do ograniczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 6 akapit drugi zdanie pierwsze TUE, do zmian postanowień części trzeciej TFUE.
27.
Z powyższego wynika, że treść decyzji nie może być oceniana poprzez odnoszenie się właśnie do tych postanowień części trzeciej. Decyzja wprowadzająca zmianę będzie niemal na pewno sprzeczna z dotychczasowymi postanowieniami części trzeciej TFUE. Szczególnie dotyczy to decyzji, która – co jest wyraźne dozwolone zgodnie z art. 48 ust. 6 akapit drugi zdanie pierwsze TUE – wprowadzałaby zmiany do wszystkich postanowień części trzeciej TFUE. Gdyby decyzja zmieniająca traktat miała być oceniana poprzez odniesienie właśnie do tych postanowień części trzeciej TFUE, zostałaby równie nieuchronnie uznana za nieważną. Wówczas zastosowanie uproszczonej procedury zmiany określonej w art. 48 ust. 6 TUE byłoby niemożliwe. Z tej perspektywy taka decyzja nie może naruszać postanowień traktatu, które znajdują się w części trzeciej TFUE.
28.
Ograniczenie do zmian wyłącznie części trzeciej TFUE wymaga jednak dokonania badania w świetle postanowień prawa pierwotnego ustanowionych gdzie indziej. Zgodnie z art. 48 ust. 6 akapit drugi zdanie pierwsze TUE Rada Europejska nie może bowiem zmieniać żadnych postanowień poza częścią trzecią TFUE. Zasadę tę należy stosować nie tylko przy rozpatrywaniu sprawy co do formy, ale także – jak zaznacza rząd Włoch – przy rozpatrywaniu sprawy co do istoty. Zmiana formalna części trzeciej TFUE nie może pociągać za sobą zmiany merytorycznej prawa pierwotnego, którego nie można zmieniać za pomocą uproszczonej procedury zmiany.
29.
W związku z tym Rada Europejska ma zakaz nie tylko wydawania decyzji o zmianie treści traktatów poza częścią trzecią TFUE, ale także dokonywania zmiany treści części trzeciej TFUE w sposób niezgodny z postanowieniami prawa pierwotnego poza częścią trzecią.
30.
W przypadku stwierdzenia ważności decyzji Rady Europejskiej o wprowadzeniu nowego postanowienia do części trzeciej TFUE, które na przykład zastrzegałoby tymczasowe zawieszenie postanowienia części drugiej lub określałoby dodatkowe warunki jego zastosowania, ograniczenie uproszczonej procedury zmiany do zmian części trzeciej TFUE zostałoby naruszone. Wspomniana procedura mogłaby wówczas być stosowana przy zmianie wszystkich postanowień traktatów, pod warunkiem że formalnie zmienione postanowienie znajdowałoby się w części trzeciej.
31.
Ustalenie to nie kwestionuje zasadniczych uprawnień państw członkowskich do zmieniania wszystkich postanowień prawa pierwotnego. Gdyby jednak zgodnie z art. 48 ust. 6 TUE przy dokonywaniu zmiany wybrany został uproszczony tryb zmiany – a tak niewątpliwie było w tym przypadku (
4
) – wówczas należy przestrzegać ograniczeń dla tej procedury. W tej sytuacji zakres badania Trybunału, wbrew uwagom rządu francuskiego, jest uzależniony od wybranej, konkretnej procedury zmiany.
32.
W związku z tym decyzja Rady Europejskiej wydana zgodnie z art. 48 ust. 6 akapit drugi zdanie pierwsze TUE musi również zostać poddana ocenie w odniesieniu do postanowień prawa pierwotnego, które nie znajdują się w części trzeciej TFUE. W tej sytuacji Trybunał musi zbadać, czy przedmiotem takiej decyzji jest zmiana traktatu ograniczająca się do zmiany części trzeciej TFUE, czy też zmiana innych postanowień prawa pierwotnego.
33.
W świetle powyższego wydaje mi się, że nie ma żadnego uzasadnienia, choć Komisja takie proponowała, aby wspomniane badanie ograniczało się wyłącznie do ogólnych zasad prawa pierwotnego. Artykuł 48 ust. 6 akapit drugi zdanie pierwsze TUE nie daje podstaw do takiego rozróżnienia.
c) W przedmiocie interpretacji pierwszego pytania prejudycjalnego
34.
Rozpatrzenie pierwszego pytania prejudycjalnego musi zatem ograniczać się do tego, czy decyzja 2011/199 jest ważna pod względem jej zgodności ze wszystkimi warunkami art. 48 ust. 6 TUE. Obejmuje to także, jak zaznaczyłem powyżej, badanie pod kątem norm prawa pierwotnego, które nie są regulowane przez część trzecią TFUE. W związku z tym drugą część pytania prejudycjalnego, która zdaje się odnosić do całego zakresu przepisów prawa pierwotnego, należy interpretować restrykcyjnie.
35.
Ponadto badanie ważności decyzji 2011/199 musi ograniczać się do przyczyn nieważności, które sąd odsyłający określił w uzasadnieniu swojego postanowienia odsyłającego (
5
).
36.
Mając na uwadze wspomniane uzasadnienie, niezależnie od brzmienia części drugiej pierwszego pytania prejudycjalnego, nie można uważać, że sąd odsyłający zamierzał zakwestionować zgodność merytoryczną decyzji 2011/199 ze wszystkimi postanowieniami prawa pierwotnego.
37.
Jeśli chodzi o sugestie zawarte w zarzutach skarżącego przytoczonych w postanowieniu odsyłających, jakoby na ważność decyzji 2011/199 wpływał także fakt, iż zmniejsza ona kompetencje Unii, sąd odsyłający nie określił tego jako przyczyny nieważności, a skarżący nie wyrażał żadnych uwag na ten temat w niniejszym postępowaniu.
2. W przedmiocie zwiększenia kompetencji Unii Europejskiej
38.
Sąd odsyłający najpierw zadaje pytanie, czy zmiana art. 136 TFUE przewidziana w decyzji 2011/199 skutkuje zwiększeniem kompetencji przyznanych Unii w traktatach. Zgodnie z art. 48 ust. 6 podakapit trzeci TUE jest to zabronione.
39.
W tym zakresie skarżący podniósł zarzut, że postanowienie dodane do art. 136 TFUE pośrednio zwiększa kompetencje Unii. Dodane postanowienie uprawnia państwa członkowskie strefy euro do prowadzenia rozszerzonej współpracy w zakresie polityki gospodarczej i polityki pieniężnej. Współpraca ta ma jednak miejsce w ramach ponadnarodowej organizacji, której decyzje są wiążące dla tych państw członkowskich. W rezultacie kompetencje Unii zwiększają się, gdyż od tej chwili prawo Unii Europejskiej reguluje obszar działania, który wcześniej był zastrzeżony dla samych państw członkowskich.
40.
Nie mogę zgodzić się z tą opinią.
41.
Zgodnie z nowym art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze TFUE państwa członkowskie strefy euro mogą „ustanowić mechanizm stabilności”. Drugie zdanie nowego ustępu określa, że celem tego „mechanizmu” jest udzielanie pomocy finansowej.
42.
W związku z tym proponowana zmiana jest skierowana głównie do państw członkowskich i nie reguluje żadnych uprawnień Unii. Ponadto na państwa członkowskie nie zostaje tym samym nałożony żaden obowiązek działania zgodnie z prawem Unii Europejskiej.
43.
Ponadto sam fakt wpływu na przepisy prawa Unii Europejskiej nie może pociągać za sobą zwiększenia kompetencji Unii w rozumieniu art. 48 ust. 6 podakapit trzeci TUE. W przeciwnym razie wspomniane postanowienie zakazywałoby dokonywania wszelkich zmian w traktatach zgodnie z uproszczoną procedurą zmiany zgodnie z art. 48 ust. 6 TUE.
44.
Wreszcie z pewnością jest prawdą, że zobowiązania, które prawo Unii Europejskiej nakłada na państwa członkowskie, mogłyby w zależności od ich przedmiotu stanowić rzeczywiste zwiększenie kompetencji Unii. W przedmiotowej sprawie takie zobowiązanie można wskazać przede wszystkim w fakcie, że zgodnie z nowym art. 136 ust. 3 zdanie drugie TFUE udzielanie pomocy finansowej „będzie podlegało rygorystycznym warunkom”. Z tego można wnioskować, że prawo Unii Europejskiej zabraniałoby w przyszłości państwom członkowskim swobodnego działania w zakresie pomocy finansowej.
45.
W każdym razie z kontekstu tego postanowienia (
6
) oraz przebiegu prac legislacyjnych nad nim (
7
) wynika jednak jasno, że przedmiot takich „rygorystycznych warunków” musi mieścić się w zakresie polityki gospodarczej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 akapit pierwszy zdanie drugie część druga, art. 119 ust. 1 oraz art. 120 i nast. TFUE Unia dysponuje już ogólnymi kompetencjami w zakresie polityki gospodarczej, włącznie z przepisami dotyczącymi pomocy finansowej.
46.
Wreszcie w odniesieniu do uwagi wniesionej przez skarżącego w tej sprawie należy zauważyć, że jakiekolwiek przyznanie kompetencji instytucjom Unii Europejskiej przez traktat EMS nie ma żadnego związku z badaniem legalności nowego art. 136 ust. 3 TFUE. Komisja również wyraziła taką opinię w niniejszym postępowaniu. Pozostaje tylko do rozważenia, czy sam nowy art. 136 ust. 3 TFUE narusza art. 48 ust. 6 akapit trzeci TUE. Traktat EMS nie określa jednak uregulowań zawartych w art. 136 ust. 3 TFUE. Ponieważ proponowany art. 136 ust. 3 TFUE nie przewiduje przyznawania kompetencji instytucjom Unii Europejskiej, naruszenie art. 48 ust. 6 akapit trzeci TUE jest w związku z tym wykluczone.
47.
W związku z tym decyzja 2011/199 nie zwiększa kompetencji przyznanych Unii w traktatach. Decyzja nie narusza zatem art. 48 ust. 6 podakapit trzeci TUE.
3. W przedmiocie naruszenia art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE
48.
W odniesieniu do drugiej części pierwszego pytania prejudycjalnego należy teraz zbadać, czy dodany art. 136 ust. 3 TFUE ogranicza się do zmiany części trzeciej TFUE zgodnie z treścią art. 48 ust. 6 akapit drugi zdanie pierwsze. Nie byłoby tak w przypadku, gdyby wspomniane postanowienie miało zmieniać znaczące postanowienia prawa pierwotnego poza częścią trzecią TFUE.
49.
Zgodnie z postanowieniem odsyłającym jedyna wątpliwość, której dotyczy jakikolwiek spór, odnosi się do art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE, który określa, że Unia posiada wyłączne kompetencje w zakresie polityki pieniężnej państw członkowskich strefy euro.
50.
W tym zakresie skarżący twierdził, że dodanie art. 136 ust. 3 TFUE na mocy decyzji 2011/199 narusza art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE. Ponieważ nowe postanowienie w TFUE przyznaje państwom członkowskim uprawnienie do ustanawiania mechanizmu stabilności w celu stabilizacji strefy euro, zyskują one tym samym, wbrew art. 3 ust. 1 lit. c), kompetencje w zakresie polityki pieniężnej.
51.
Niezależnie od kwestii, czy na podstawie decyzji 2011/199 kompetencje w zakresie polityki pieniężnej zostały rzeczywiście przyznane państwom członkowskim (
8
), należy poczynić uwagę na temat skutków prawnych posiadania wyłącznych kompetencji przez Unię. Zgodnie z art. 2 ust. 1 część druga TFUE państwa członkowskie mogą również działać nawet w obszarach wyłącznej kompetencji Unii, jeśli zostaną do tego upoważnione przez Unię. Jeśli Unia dysponuje wyłącznymi kompetencjami na podstawie art. 3 TFUE, to nie oznacza, że tylko Unia ma prawo działać w tym obszarze.
52.
Upoważnienie państw członkowskich do działania w obszarze leżącym wyłącznie w kompetencjach Unii z tytułu proponowanego art. 136 ust. 3 TFUE nie oznaczałoby zatem istotnej zmiany postanowień dotyczących wyłącznych kompetencji Unii określonych w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE. Dotychczasowa moc obowiązująca tych postanowień nie zostaje naruszona.
53.
W związku z tym, mając na uwadze art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE, należy stwierdzić, że decyzja 2011/199 nie narusza ograniczeń dotyczących uproszczonej procedury zmiany określonej w art. 48 ust. 6 TUE.
4. W przedmiocie naruszenia zasady pewności prawa
54.
Wreszcie postanowienie odsyłające, w związku z twierdzeniami skarżącego, rodzi pytanie, czy omawiane postanowienie dodane do art. 136 TFUE narusza ogólną zasadę pewności prawa.
55.
W opinii skarżącego omawiane postanowienie jest tak niejasno sformułowane, że mogłoby zezwalać państwom członkowskim na podejmowanie działań mogących przekraczać granice tego, co jest dopuszczalne w ramach zmiany traktatu w trybie uproszczonej procedury zmiany określonej w art. 48 ust. 6 TUE. Skarżący stwierdza, że brzmienie postanowień traktatu, które są przyjmowane z zastosowaniem tej procedury, musi wyraźnie odzwierciedlać ograniczenia znajdujące się w art. 48 ust. 6 TUE, gdyż po wejściu w życie takich postanowień ograniczenia uproszczonej procedury zmiany nie są już widoczne.
56.
Argument ten nie dotyczy w istocie żadnego naruszenia zasady pewności prawa, na przykład w formie wymagania, aby prawo było jasno określone (
9
). Skarżący nie kwestionuje tego, że proponowany art. 136 ust. 3 TFUE jako taki jest tak nieprecyzyjny, że adresat przepisu prawa nie może dostrzec, jakie obowiązki są nakładane na jego podstawie, i że w związku z tym dany przepis prawa może nie być ważny. Jego uwaga dotyczy raczej tego, że ponieważ proponowane nowe postanowienie jest wprowadzane z zastosowaniem uproszczonej procedury zmiany, ograniczenia tej procedury muszą również być wyraźnie odzwierciedlone w brzmieniu postanowienia, aby nie można było go interpretować jako nieograniczonego. W związku z tym skarżący zwraca uwagę na zakres wymagań art. 48 ust. 6 TUE co do treści zmienianego postanowienia traktatu.
57.
Skarżący ma częściowo rację o tyle, że w tym przypadku nie byłoby dopuszczalne stosowanie postanowienia dodawanego zgodnie z uproszczoną procedurą zmiany określoną w art. 48 ust. 6 TUE w sposób, który na przykład niezgodnie z akapitem trzecim tego postanowienia pociągałby za sobą zwiększenie kompetencji Unii. Takie zastosowanie dodanego postanowienia traktatu naruszałoby art. 48 ust. 6 akapit trzeci TUE.
58.
Z tego względu postanowienie traktatu ustanowione zgodnie z uproszczoną procedurą zmiany określoną w art. 48 ust. 6 TUE musi być interpretowane w sposób uwzględniający ograniczenia dla tej procedury.
59.
Żądanie skarżącego, aby wspomniane ograniczenia były koniecznie uwzględniane w brzmieniu dodanego postanowienia traktatu, opiera się na fałszywej przesłance, że postanowienie dodawane przy użyciu uproszczonej procedury zmiany mogłoby po wejściu w życie rozszerzać jego treść normatywną bez względu na ograniczenia wynikające z art. 48 ust. 6 TUE. Tak jednak nie jest. Ograniczenia zmian traktatu w ramach procedury określonej w art. 48 ust. 6 TUE określają również ograniczenia treści normatywnej dodawanego postanowienia traktatu.
60.
Wymóg ten nie oznacza, że tworzy się określona hierarchia postanowień prawa pierwotnego pociągająca za sobą wzrost złożoności prawnej prawa Unii Europejskiej. Hierarchia ta jest jednak koniecznym następstwem ograniczeń uproszczonej procedury zmiany wynikających z art. 48 ust. 6 TUE.
61.
W związku z tym przyszły art. 136 ust. 3 TFUE powinien być interpretowany w sposób, który po pierwsze będzie wykluczać wzrost kompetencji Unii, a po drugie będzie gwarantować poszanowanie postanowień prawa pierwotnego określonych poza częścią trzecią TFUE. W świetle powyższego decyzja 2011/199, niezależnie od jej ogólnego brzmienia, nie narusza ani art. 48 ust. 6 TUE, ani zasady pewności prawa.
5. Wniosek pośredni
62.
Rozpatrzenie pierwszego pytania prejudycjalnego nie ujawniło niczego, co mogłoby naruszać ważność decyzji 2011/199.
B – W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego, dotyczącego prawa do zawarcia i ratyfikacji traktatu EMS
63.
Poprzez drugie pytanie sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy państwo członkowskie, mając na uwadze szereg postanowień prawa pierwotnego, ma prawo zawrzeć i ratyfikować taką umowę międzynarodową jak traktat EMS.
64.
Pytanie to dotyczy wykładni obowiązującego prawa. Przy udzielaniu odpowiedzi na to pytanie nie można brać pod uwagę akapitu trzeciego dodanego do art. 136 TFUE zgodnie z decyzją 2011/199, gdyż nie wszedł on jeszcze w życie. Choć w przedmiotowej decyzji Rada Europejska określiła zmianę traktatu jako działanie niezbędne do ustanowienia EMS (
10
), nie można wykluczyć, że zawarcie i ratyfikacja traktatu EMS jest również zgodne z dotychczasowymi traktatami. W tym zakresie zarówno Rada Europejska, jak i państwa członkowskie faktycznie uważają, że zmiana traktatu przewidziana w decyzji 2011/199 ma przede wszystkim charakter wyjaśniający.
1. W przedmiocie dopuszczalności pytania prejudycjalnego
65.
Pewna liczba stron postępowania zakwestionowała dopuszczalność drugiego pytania prejudycjalnego z wielu różnych powodów.
a) W przedmiocie właściwości Trybunału
66.
Najpierw rząd hiszpański zgłosił uwagę, że Trybunał nie jest właściwy do udzielania odpowiedzi na drugie pytanie prejudycjalne. Traktat EMS jest umową międzynarodową, a nie przepisem prawa Unii Europejskiej. Zgodnie z orzecznictwem Trybunał nie posiada kompetencji do interpretowania takich umów, chyba że Unia jest stroną umowy (
11
).
67.
Prawdą jest, że zgodnie z art. 267 TFUE Trybunał jest właściwy tylko do interpretowania prawa Unii Europejskiej. Przedmiotem pytania prejudycjalnego jest jednak wyłącznie wykładnia prawa Unii Europejskiej, a nie wykładnia traktatu EMS. Sąd odsyłający stara się wyjaśnić, jaki jest charakter zobowiązań nakładanych na państwa członkowskie przez postanowienia, o których mowa w drugim pytaniu, oraz czy te zobowiązania stoją na przeszkodzie zawarciu i ratyfikacji takiej umowy międzynarodowej, jak na przykład traktat EMS. Przedmiot niniejszego postępowania jest zatem porównywalny do przedmiotu wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, który dotyczy zgodności postanowienia prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej. W takim przypadku Trybunał również nie dokonuje wykładni prawa krajowego (
12
). Wykładnia prawa Unii Europejskiej dokonywana przez Trybunał musi jednak brać w takim przypadku pod uwagę w sposób szczególny treść prawa krajowego podaną przez sąd odsyłający.
68.
W związku z tym Trybunał jest właściwy do udzielania odpowiedzi na drugie pytanie prejudycjalne.
b) W przedmiocie wystarczających informacji w postanowieniu odsyłającym
69.
Ponadto niektóre państwa członkowskie zakwestionowały dopuszczalność drugiego pytania, gdyż według nich sąd odsyłający nie udzielił wystarczającego wyjaśnienia, w jaki sposób postanowienia, o których mowa w pytaniu drugim, miałyby stać na przeszkodzie zawarciu i ratyfikacji traktatu EMS. Szczególnie rząd francuski w tym zakresie wspomniał o ochronie interesów państw członkowskich poprzez możliwość przedstawiania uwag na temat wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
70.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunał może odmówić wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym, jeśli nie będzie dysponował informacjami co do stanu faktycznego i prawnego postępowania przed sądem krajowym umożliwiającymi udzielenie pomocnych odpowiedzi na skierowane do niego pytania (
13
). W związku z tym informacje udzielone w postanowieniu odsyłającym muszą nie tylko umożliwić Trybunałowi udzielenie pomocnej odpowiedzi, lecz także pozwolić rządom państw członkowskich i innym zainteresowanym uczestnikom postępowania na przedstawienie uwag zgodnie z art. 23 statutu Trybunału (
14
).
71.
W świetle powyższego częściowo uzasadnione są zastrzeżenia państw członkowskich co do dopuszczalności wniosku. W ramach drugiego pytania prejudycjalnego sąd krajowy w istocie odwołuje się do szeregu postanowień traktatu, a nawet ogólnie do tytułu VIII części trzeciej TFUE. Rozumowanie przedstawione we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie zawiera jednak komentarza na temat poszczególnych postanowień traktatu, o których tam mowa. Szczególnie brakuje wyjaśnienia, na ile niejasna jest wykładnia szeregu postanowień, jak na przykład art. 119 i 120 TFUE, które zostały wymienione przez rząd słowacki. W tym zakresie drugie pytanie prejudycjalne wymaga pewnego doprecyzowania w celu spełnienia wymogów orzecznictwa na temat niezbędnych informacji we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
72.
W argumentacji dotyczącej pytania drugiego sąd krajowy odnosi się do pięciu zarzutów skarżącego oraz wyraźnie odzwierciedlił te zarzuty w sześciu tiret pytania drugiego (
15
). Istotę drugiego pytania prejudycjalnego należy zatem ustalić na podstawie tych zarzutów, nie ma zaś konieczności analizowania wszystkich postanowień traktatów wymienionych przez sąd odsyłający.
73.
Według zarzutów wniesionych przez skarżącego traktat EMS jest sprzeczny z podziałem kompetencji pomiędzy Unią i państwami członkowskimi (sekcja 2 poniżej), a także sprzeczny z zakazem przejmowania zobowiązań finansowych ustanowionym w art. 125 TFUE (sekcja 3 poniżej). Skarżący uważa także, że wbrew traktatom traktat EMS przyznaje nowe kompetencje instytucjom Unii Europejskiej (sekcja 4 poniżej). Ponadto skarżący podnosi zarzut, że traktat EMS jest niezgodny z zasadą skutecznej ochrony sądowej ujętą w art. 47 karty praw podstawowych oraz z zasadą pewności prawa (sekcja 5 poniżej). Ostatni jego zarzut dotyczy tego, że ustanowienie EMS jako niezależnej organizacji międzynarodowej stanowi obejście postanowień prawa Unii Europejskiej, co jest niezgodne z zasadą lojalnej współpracy ustanowioną w art. 4 ust. 3 TUE (sekcja 6 poniżej).
2. W przedmiocie podziału kompetencji pomiędzy Unią a państwami członkowskimi
74.
Najpierw należy zbadać, czy zawarcie i ratyfikacja traktatu EMS narusza postanowienia traktatów o podziale kompetencji pomiędzy Unią a państwami członkowskimi. Zdaniem skarżącego państwa członkowskie, zawierając ten traktat, wkraczają w kompetencje Unii dotyczące polityki pieniężnej [lit. a) poniżej], koordynacji polityki gospodarczej [lit. b) poniżej] i zawierania umów międzynarodowych [lit. c) poniżej].
a) Polityka pieniężna
75.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE Unia ma wyłączną kompetencję w dziedzinie „polityki pieniężnej w odniesieniu do państw członkowskich, których walutą jest euro”. Zgodnie z art. 2 ust. 1 TFUE państwa członkowskie mogą same działać w tej dziedzinie tylko „z upoważnienia Unii lub w celu wykonania aktów Unii”.
76.
Skarżący zgłasza w tym zakresie uwagę, że celem traktatu EMS jest głównie ochrona waluty euro. Ponadto działalność EMS będzie oczywiście wpływać na podaż pieniądza, a co za tym idzie, na stabilność cen w strefie euro. Oddziałuje ona zatem bezpośrednio na politykę pieniężną, która znajduje się pod wyłączną kontrolą Unii i Europejskiego Banku Centralnego.
77.
Państwa członkowskie będące stronami w postępowaniu wyrażają przeciwny pogląd, zgodnie z którym traktat EMS nie wkracza w wyłączne kompetencje Unii w dziedzinie polityki pieniężnej. Podobnie różne państwa członkowskie wyraziły opinię, że działalność EMS stanowi politykę gospodarczą, nie pieniężną.
78.
Pojęcie polityki pieniężnej nie zostało wyraźnie zdefiniowane ani w prawie pierwotnym, ani też jak dotąd w orzecznictwie Trybunału. Niemniej dziedzina polityki pieniężnej państw członkowskich strefy euro jest ujęta w rozdziale 2 tytułu VIII TFUE „Polityka pieniężna”. W związku z tym poprzez analizę postanowień tego rozdziału należy ustalić definicję obszaru polityki pieniężnej.
79.
Artykuły 127–133 rozdziału o polityce pieniężnej zasadniczo opisują zadania, uprawnienia i organizację Europejskiego Systemu Banków Centralnych (zwanego dalej „ESBC”), który zgodnie ze zdaniem drugim art. 282 ust. 1 TFUE ma samodzielnie prowadzić politykę pieniężną Unii. Zgodnie z art. 127 ust. 2 TFUE „podstawowe zadania” polityki pieniężnej ESBC polegają na przeprowadzaniu operacji walutowych zgodne z polityką kursową określoną w art. 219 TFUE, zarządzaniu oficjalnymi rezerwami walutowymi państw członkowskich oraz popieraniu należytego funkcjonowania systemów płatniczych. Wspomniane zadania określają zatem zakres polityki pieniężnej w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE.
80.
Należy zbadać, czy traktat EMS oraz wspomniane zadania ESBC są zgodne.
81.
Pierwsze zdanie art. 3 traktatu EMS stanowi, że celem EMS jest udzielanie „wsparcia na rzecz stabilności” członkom EMS, jeżeli dostęp członka EMS do innych źródeł finansowania będzie utrudniony (
16
). Wsparcie musi być w związku z tym „konieczne do zapewnienia stabilności finansowej strefy euro w całości i jej państw członkowskich”. Jak pokazuje opis poszczególnych „instrumentów pomocy finansowej” w art. 14–18 traktatu EMS, celem jest umożliwienie członkom EMS zaciągania pożyczek na finansowanie wydatków z zastrzeżeniem określonych wymagań i warunków.
82.
Wspomniane świadczenie usług kredytowych nie wchodzi w zakres żadnego z zadań ESBC określonych w art. 127 ust. 2 TFUE. Ponadto art. 123 i 124 TFUE, które dotyczą bezpośrednio zasad regulujących finansowanie państw członkowskich, znajdują się w rozdziale o polityce gospodarczej, a nie w rozdziale o polityce pieniężnej.
83.
Analiza warunków związanych z pożyczkami nie prowadzi do żadnych innych wniosków. Zgodnie z art. 12 ust. 1 zdanie drugie traktatu EMS ewentualne warunki obejmują „wdrożenie programu dostosowań makroekonomicznych lub zobowiązanie do przestrzegania wcześniej ustalonych warunków przyznania pomocy”. Z tego brzmienia nie wynika jednoznacznie, jaką treść mogłyby mieć te warunki, nie licząc programu dostosowań makroekonomicznych. Z art. 13 ust. 3 akapit drugi traktatu EMS wynika jednak jasno, że warunki uzgodnione z członkiem EMS muszą być „całkowicie zgodne ze środkami koordynacji polityki gospodarczej przewidzianymi w TFUE”. W związku z tym wspomniane warunki należy zaklasyfikować jako dotyczące polityki gospodarczej, a nie pieniężnej.
84.
Działalność EMS nie wchodzi również w zakres art. 127 ust. 2 TFUE i nie stanowi polityki pieniężnej z tego względu, że mogłaby bezpośrednio wpływać na podaż pieniądza. Wbrew temu, co twierdzi skarżący, stan faktyczny jest inny. EMS nie jest bankiem handlowym, który poprzez udzielanie kredytów może tworzyć pieniądz. Wręcz przeciwnie, pożyczki udzielane przez EMS muszą być w całości finansowane z pokrytego kapitału zakładowego lub – zgodnie z art. 3 zdanie drugie traktatu EMS – poprzez skorzystanie z narzędzi kredytowych.
85.
Wreszcie należy zauważyć, że – jak dość trafnie zauważył rząd niemiecki – nie każda forma polityki gospodarczej może być traktowana jako równorzędna z polityką pieniężną wyłącznie dlatego, że może pośrednio oddziaływać na stabilność ceny euro. Gdyby było inaczej, cała polityka gospodarcza byłaby zastrzeżona dla ESBC, a przepisy traktatu dotyczące koordynacji polityki gospodarczej w Unii byłyby bezprzedmiotowe.
86.
Z powyższego wynika zatem, że taka umowa jak traktat EMS nie narusza wyłącznej kompetencji Unii odnośnie do polityki gospodarczej państw członkowskich strefy euro zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE.
b) Koordynacja polityk gospodarczych
87.
W tym zakresie pojawia się jednak pytanie, czy zawarcie i ratyfikacja traktatu EMS są zgodne z kompetencjami Unii odnośnie do koordynacji polityk gospodarczych państw członkowskich.
88.
Zgodnie z art. 2 ust. 3 i art. 5 ust. 1 TFUE państwa członkowskie mają koordynować swoje polityki gospodarcze w ramach Unii. W tym celu zwłaszcza art. 120 i 121 TFUE określają zasady, w tym między innymi przepis art. 121 ust. 2 TFUE, dotyczące formułowania przez Radę zaleceń w sprawie ogólnych kierunków polityk gospodarczych państw członkowskich. Ponadto rozdział o polityce gospodarczej zawiera art. 126 TFUE, który w celu uniknięcia nadmiernych deficytów państwowych nakłada na państwa członkowskie obowiązek przestrzegania określonych procedur, w tym między innymi przepis art. 126 ust. 7 o przyjmowaniu przez Radę zaleceń odnośnie do eliminacji nadmiernego deficytu oraz przepis art. 126 ust. 11 o ewentualnych grzywnach.
89.
Skarżący jest zdania, że warunki dotyczące wspierania stabilności przez EMS spełniają tę samą funkcję, co zalecenia przewidziane w art. 121 i 126 TFUE. Utrzymuje, że ponieważ – zgodnie z art. 2 ust. 2 zdanie drugie TFUE – państwa członkowskie mają prawo działać w obszarze kompetencji dzielonej jedynie w zakresie, w jakim Unia nie korzysta ze swoich kompetencji, EMS bezprawnie wkracza w kompetencje Unii.
90.
Osobiście jednak nie podzielam tej opinii.
91.
Skoro warunki udzielania instrumentu pomocy finansowej przez EMS zgodnie z art. 13 ust. 3 akapit drugi traktatu EMS są zgodne z koordynacją polityki gospodarczej w ramach Unii, polityka gospodarcza pomiędzy państwami członkowskimi nie jest tym samym koordynowana, lecz zostaje zatwierdzona głównie koordynacja osiągnięta dotychczas na szczeblu Unii.
92.
Z drugiej strony, jeżeli wspomniane warunki funkcjonują poza obszarem koordynacji polityki gospodarczej osiągniętej dotychczas na szczeblu Unii, należy stwierdzić, że nie może być mowy o koordynacji polityk gospodarczych państw członkowskich za pomocą EMS z tego prostego powodu, że warunki te stanowią wymagania EMS nakładane na pojedyncze państwo członkowskie, a nie harmonizację poszczególnych polityk gospodarczych państw członkowskich. Ponadto nie można dostrzec, aby warunki w strukturze EMS miały charakter sankcji.
93.
W świetle powyższego nie istnieje potrzeba rozstrzygania kwestii, czy koordynacja polityki gospodarczej państw członkowskich zgodnie z art. 2 ust. 3 i art. 5 TFUE rzeczywiście stanowi dzieloną kompetencję Unii. To, że jest inaczej, zdaje się wynikać z faktu, że te postanowienia mają określone brzmienie różniące się od innych postanowień traktatu regulujących kompetencje, według którego Unia nie posiada kompetencji do koordynowania polityk gospodarczych państw członkowskich, lecz to państwa członkowskie mają koordynować swoje polityki gospodarcze w ramach Unii. Artykuł 4 TFUE, który określa obszary dzielonej kompetencji, zakłada jednak istnienie kompetencji Unii w art. 4 ust. 1 oraz nie ustanawia żadnej dzielonej kompetencji dla polityki gospodarczej w art. 4 ust. 2.
94.
Ponadto nie ma potrzeby rozważania, czy pogląd wyrażony w niniejszym postępowaniu w imieniu Komisji jest właściwy, to jest że art. 5 ust. 1 TFUE należy interpretować w taki sposób, aby koordynację polityk gospodarczych państw członkowskich można było zasadniczo osiągnąć tylko w ramach Unii, lecz nie na innych szczeblach.
95.
Umowa tego rodzaju jak traktat EMS nie narusza zatem art. 2 ust. 3 i art. 5 ust. 1 TFUE.
c) W przedmiocie zawierania umów międzynarodowych
96.
Wreszcie w odniesieniu do podziału kompetencji pomiędzy Unią a państwami członkowskimi należy zbadać, czy określona w art. 3 ust. 2 TFUE wyłączna kompetencja Unii do zawierania umów międzynarodowych stoi na przeszkodzie zawarciu i ratyfikacji traktatu EMS.
97.
Postanowienie to określa szczegółowo, że Unia posiada wyłączną kompetencję w takim zakresie, w jakim zawarcie umowy międzynarodowej może „wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres”. W opinii skarżącego celem traktatu EMS jest wpływanie na zasady Unii dotyczące polityki gospodarczej oraz polityki pieniężnej.
98.
W tym zakresie należy zauważyć, że art. 3 ust. 2 TFUE, co widać jasno w związku z art. 216 TFUE, reguluje głównie wyłączną kompetencję Unii do zawierania umów z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi. W związku z tym państwa członkowskie zgodnie z tym postanowieniem, w połączeniu z art. 2 ust. 1 TFUE, mają jedynie zakaz zawierania takich umów z państwami trzecimi. Jednak stronami traktatu EMS są wyłącznie państwa członkowskie.
99.
A priori nie można zatem uznać, że zawarcie tego rodzaju umowy jak traktat EMS oznacza naruszenie art. 3 ust. 2 TFUE. W stopniu, w jakim uwaga skarżącego na temat art. 3 ust. 2 TFUE dotyczy faktu, że traktuje on traktat EMS jako naruszający zasady Unii dotyczące polityki gospodarczej i polityki pieniężnej, zostanie to przeanalizowane poniżej przy okazji badania, czy zawarcie i ratyfikacja traktatu EMS narusza odpowiednie postanowienia.
3. Zakaz przejmowania zobowiązań finansowych ustanowiony w art. 125 TFUE
100.
Artykuł 125 TFUE mógłby stać na przeszkodzie zawarciu i ratyfikacji takiej umowy, jak traktat EMS.
101.
Skarżący jest zdania, że traktat EMS jest sprzeczny z art. 125 TFUE. Wysuwa zarzut, że w efekcie traktat stanowi gwarancję istniejących zobowiązań państw członkowskich strefy euro. Ponadto art. 125 TFUE zakazuje państwom członkowskim podejmowania takich zobowiązań, jak przewidziane, zdaniem skarżącego, w traktacie EMS, polegających na udostępnieniu funduszy w celu przejęcia odpowiedzialności za długi innego państwa członkowskiego. Na ten argument – twierdzi skarżący – nie ma wpływu fakt, że wsparcie finansowe na podstawie traktatu EMS udzielane jest dopiero po spełnieniu określonych warunków.
102.
Zdaniem skarżącego nie tylko instrumenty pomocy finansowej EMS, ale także postanowienia o wezwaniach do wpłat na poczet kapitału naruszają art. 125 TFUE. Przepis art. 25 ust. 2 traktatu EMS dotyczący wezwania do wpłat kapitału w podwyższonej wysokości w razie niedokonywania wpłat przez członka EMS stanowi poręczenie długów członków EMS przez jego pozostałych członków.
103.
Teraz należy zatem zbadać, czy art. 125 TFUE należy traktować jako zakaz w odniesieniu do instrumentów pomocy finansowej przewidzianych w traktacie EMS [lit. a) poniżej] oraz w odniesieniu do zasad dokonywania wezwań do wpłat na poczet kapitału [lit. b) poniżej].
a) Instrumenty pomocy finansowej określone w art. 14–18 traktatu EMS
104.
Artykuły 14–18 traktatu EMS określają zasady dotyczące szeregu „instrumentów pomocy finansowej”. Artykuły 14–16 zezwalają na udzielanie członkom EMS różnego rodzaju pożyczek. Artykuły 17 i 18 dodatkowo upoważniają EMS do nabywania papierów dłużnych członków EMS od samego członka lub też od osoby trzeciej. Zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 traktatu EMS wspomniane instrumenty pomocy finansowej mogą być wykorzystywane przez EMS „pod rygorystycznymi warunkami dostosowanymi do charakteru wybranego instrumentu pomocy finansowej”.
105.
Wszystkie państwa członkowskie i instytucje Unii Europejskiej, które są stronami postępowania, zgłaszają uwagę, że art. 125 TFUE nie zakazuje w żaden sposób stosowania instrumentów pomocy finansowej EMS, jeśli warunki przyszłego art. 136 ust. 3 TFUE są spełnione. Wspomniane warunki określone w tym postanowieniu to niezbędny charakter działań zabezpieczających stabilność strefy euro oraz udzielanie pomocy finansowej pod rygorystycznymi warunkami.
i) W przedmiocie działań państw członkowskich
106.
Najpierw należy ustalić, czy zawarcie i ratyfikacja traktatu EMS przez państwa członkowskie są dostatecznie powiązane ze stosowaniem instrumentów pomocy finansowej przez EMS, aby uzasadnić argument, że państwa członkowskie naruszają art. 125 TFUE.
107.
Niektóre państwa członkowskie w związku z tym zgłosiły uwagę, że art. 125 ust. 1 zdanie drugie TFUE stanowi zakaz skierowany tylko do państw członkowskich, a nie do niezależnych organizacji międzynarodowych jak EMS. Stąd też wspomniane postanowienie z założenia nie ma zastosowania do działań EMS.
108.
Zgodnie z art. 125 ust. 1 zdanie drugie TFUE państwo członkowskie nie odpowiada za zobowiązania władz publicznych, innych instytucji będących podmiotami prawa publicznego lub przedsiębiorstw publicznych innego państwa członkowskiego (wariant pierwszy). Ponadto wspomniane postanowienie określa, że państwo członkowskie nie przejmuje takich zobowiązań (wariant drugi).
109.
Choć EMS należy traktować jako niezależną organizację międzynarodową, państwa członkowskie muszą dostosowywać swoje działania w ramach tej organizacji do wymogów prawa Unii Europejskiej. Realizując zobowiązania przyjęte zgodnie z umowami międzynarodowymi, państwa członkowskie muszą wywiązywać się z obowiązków, jakie nakłada na nie prawo Unii Europejskiej (
17
). Stąd też państwa członkowskie są związane wymogami art. 125 TFUE, zwłaszcza przy podejmowaniu decyzji o instrumentach pomocy finansowej, o których mowa. Udzielanie takiej pomocy zgodnie z art. 14–18 traktatu EMS wymaga każdorazowo decyzji rady gubernatorów, która zgodnie z art. 5 traktatu EMS składa się z przedstawicieli wszystkich rządów członków EMS.
110.
To, czy udzielanie takiego instrumentu pomocy finansowej jest sprzeczne z art. 125 TFUE, niekoniecznie zależy od tego, czy EMS jest związany tym postanowieniem. Pytanie dotyczy raczej tego, czy państwa członkowskie poprzez stwarzanie warunków do udzielania instrumentów pomocy finansowej przez EMS działają niezgodnie z wymogami art. 125 TFUE. Ponieważ państwa członkowskie sprawują całkowitą kontrolę nad EMS oraz ponieważ środki finansowe EMS określone w art. 9 traktatu EMS co najmniej częściowo pochodzą z pokrytego kapitału zakładowego państw członkowskich, możliwość naruszenia art. 125 TFUE przez państwa członkowskie z tytułu udzielania instrumentów pomocy finansowej przez EMS nie jest z założenia wykluczona z tego względu, że instrumenty pomocy finansowej są finansowe poprzez EMS, a nie bezpośrednio z budżetów państw członkowskich. W odniesieniu do poszczególnych instrumentów pomocy finansowej udzielanych przez EMS należy więc zbadać, czy ich udzielanie przynosi skutek w postaci odpowiedzialności państw członkowskich za zobowiązania innego państwa członkowskiego lub też przejęcia takich zobowiązań przez państwa członkowskie.
111.
Ponadto powodem naruszenia art. 125 TFUE może być nie tylko faktyczne udzielanie instrumentów pomocy finansowej, ale nawet wcześniejsze zawarcie i ratyfikacja traktatu EMS przez państwa członkowskie. Jednak instrumenty pomocy finansowej EMS nie są przyznawane przez sam fakt zawarcia i ratyfikacji traktatu EMS, gdyż każdorazowo wymagają one najpierw decyzji rady gubernatorów. Przedstawiciele rządów przy korzystaniu z prawa do głosowania po wejściu w życie traktatu EMS są, jak wykazano powyżej, w każdym przypadku związani art. 125 TFUE. Niezależnie od tego zobowiązania, wcześniejsze zawarcie i ratyfikacja traktatu EMS same w sobie byłyby naruszeniem art. 125 TFUE, gdyby decyzji o instrumentach pomocy finansowej przewidzianych traktatem EMS nie można było podjąć zgodnie z art. 125 TFUE, gdyż ich udzielenie nieuchronnie kolidowałoby z tym postanowieniem.
112.
Stąd też państwa członkowskie naruszyłyby art. 125 TFUE poprzez wcześniejsze zawarcie i ratyfikację traktatu EMS, gdyby to postanowienie z zasady zakazywało im udzielania instrumentów pomocy finansowej poprzez EMS zgodnie z art. 14–18 traktatu EMS. Zakłada to, że udzielanie wspomnianych instrumentów pomocy finansowej jest zakazane dla samych państw członkowskich, a ich udzielanie poprzez EMS stanowiłoby działania państw członkowskich – ta kwestia wymaga zbadania w dalszej części dokumentu.
ii) EMS jako gwarancja zobowiązań państwa członkowskiego
113.
W odniesieniu do dostępnych instrumentów pomocy finansowej najpierw należy przeanalizować uwagę skarżącego, że traktat EMS jako całość stanowi gwarancję istniejących zobowiązań państw członkowskich strefy euro i tym samym narusza art. 125 TFUE.
114.
Jak Komisja słusznie zauważyła, zakaz przejmowania odpowiedzialności określony w art. 125 ust. 1 zdanie drugie część pierwsza wariant pierwszy TFUE najpierw precyzuje, że istnienie unii walutowej nie oznacza ukrytej wzajemnej gwarancji zobowiązań państw członkowskich. Zgodnie z prawem Unii Europejskiej żadne państwo członkowskie nie ma obowiązku zaspokajania wierzycieli innego państwa członkowskiego.
115.
Ponadto art. 125 TFUE zawiera też zakaz dobrowolnego przyjmowania odpowiedzialności. Artykuł 125 ust. 1 zdanie drugie część druga TFUE wyłącza z tego postanowienia wzajemne gwarancje finansowe dla wspólnej realizacji określonego projektu. Jeśli taki wyjątek jest wyraźnie zastrzeżony, wynika z tego a contrario, że z zasady dobrowolne przyjmowanie odpowiedzialności za zobowiązania innych państw członkowskich naruszałoby art. 125 TFUE.
116.
Jednak instrumenty pomocy finansowej określone w traktacie EMS nie stanowią takich gwarancji zobowiązań innego państwa członkowskiego. Jak określono powyżej, instrumenty pomocy finansowej wymagają każdorazowo decyzji rady gubernatorów (
18
), a w tym zakresie nie ma mowy o wcześniejszej odpowiedzialności EMS. Ponadto ani pożyczki, ani zakup papierów dłużnych nie gwarantują wierzycielom państwa członkowskiego spłaty należnych im kwot. Choć zadanie EMS wydaje się polegać także na zwiększaniu zaufania do zdolności kredytowej członków EMS (
19
), z instrumentami pomocy finansowej, jakimi dysponuje EMS, nie wiążą się w tym celu żadne gwarancje zobowiązań jego państw członkowskich. W związku z tym pytanie, czy gwarancja udzielana przez EMS powinna być traktowana jako udzielana także przez państwa członkowskie, może pozostawać otwarte.
117.
Stąd też instrumenty pomocy finansowej określone w traktacie EMS w ujęciu globalnym nie stanowią gwarancji zobowiązań innych państw członkowskich przez państwa członkowskie. W tym zakresie zawarcie i ratyfikacja traktatu EMS nie naruszają art. 125 TFUE.
iii) W przedmiocie pożyczek jako przejmowania zobowiązań państwa członkowskiego
118.
Kolejne pytanie dotyczy tego, czy art. 125 TFUE zakazuje państwom członkowskim udzielania pożyczek członkowi EMS przez EMS. Istnieje tu założenie, że państwa członkowskie mają zakaz udzielania takich pożyczek oraz że to w istocie państwa członkowskie udzielają pożyczek poprzez EMS.
119.
Przede wszystkim pożyczki nie są równoznaczne z przejęciem odpowiedzialności za zobowiązania państwa członkowskiego (
20
). Jednak oprócz wyłączenia odpowiedzialności art. 125 ust. 1 zdanie drugie część pierwsza wariant drugi TFUE zakazuje również państwom członkowskim przejmowania odpowiedzialności za zobowiązania innego państwa członkowskiego. Należy zbadać, czy wspomniany zakaz dotyczy także udzielania pożyczek.
—
Brzmienie i systematyka
120.
Brzmienie zawarte w wersji niemieckiej, to jest określenie „Eintreten für Verbindlichkeiten” nie odpowiada żadnemu ustalonemu pojęciu prawnemu (
21
). W zwykłym znaczeniu to niemieckie wyrażenie może opisywać zarówno przejęcie odpowiedzialności dłużnika, to jest utworzenie osobistej odpowiedzialności, jak i faktyczne wywiązanie się ze zobowiązania innej strony. Choć tekst postanowienia w języku francuskim, który brzmi „les prend à sa charge”, wydaje się mieć takie samo znaczenie, można przypuszczać, że tekst w języku angielskim („assume the commitments” – „przejmować zobowiązania”) kładzie nacisk na przejęcie odpowiedzialności, a nie wywiązanie się ze zobowiązania.
121.
Choć w poszczególnych wersjach językowych występują pewne różnice znaczeniowe, ich wspólnym przedmiotem są jednak bezpośrednie działania państw członkowskich w odniesieniu do zobowiązań innego państwa członkowskiego. Zakaz przejmowania zobowiązań uniemożliwia zatem państwu członkowskiemu zgodnie z brzmieniem art. 125 ust. 1 zdanie pierwsze część pierwsza TFUE branie na siebie zobowiązań innego państwa członkowskiego, zarówno poprzez dokonywanie płatności w ramach wywiązania się ze zobowiązania, jak i stania się stroną zobowiązaną, która musi wywiązać się z należności w późniejszym terminie.
122.
Wspomniane warunki nie zostają spełnione poprzez udzielenie pożyczki. Udzielenie pożyczki nie oznacza ani przejęcia, ani wywiązania się z istniejącego zobowiązania innego państwa członkowskiego, lecz nałożenie nowego zobowiązania na dane państwo członkowskie.
123.
Pozostałe postanowienia traktatów również nie zawierają uzasadnienia argumentu, że art. 125 ust. 1 zdanie drugie część pierwsza TFUE zakazuje udzielania pożyczek pomiędzy państwami członkowskimi. Z pewnością traktat uzależnia niektóre przypadki udzielania pożyczek państwom członkowskim od spełnienia określonych warunków. Na przykład art. 143 ust. 2 lit. c) TFUE przewiduje „udzielanie kredytów” państwom członkowskim, których walutą nie jest euro, przez inne państwa członkowskie. Działanie takie jest możliwe w ramach środków zaradczych podejmowanych przez Radę w przypadku trudności w bilansie płatniczym poza unią walutową. Dodatkowo art. 122 ust. 2 TFUE przewiduje „pomoc finansową” Unii na rzecz państwa członkowskiego, która może obejmować także pożyczki.
124.
Wbrew opinii skarżącego z istnienia wspomnianych postanowień nie można jednak wyciągnąć wniosku, że prawo Unii Europejskiej zakazuje udzielania pożyczek państwu członkowskiemu. Po pierwsze art. 125 TFUE nie zawiera odniesień do art. 143 ani 122 TFUE. Nie jest zatem oczywiste, że wspomniane postanowienia należałoby traktować jak wyjątki od podstawowego zakazu zawartego w art. 125 TFUE. Po drugie oba wspomniane postanowienia traktatu, których przedmiotem jest udzielanie pożyczek państwom członkowskim, nie odnoszą się do sprawy toczącej się przed sądem krajowym w sprawie pożyczki udzielanej pomiędzy państwami członkowskimi strefy euro. Podczas gdy art. 122 ust. 2 TFUE dotyczy pożyczek udzielanych przez Unię, przedmiotem art. 143 ust. 2 lit. c) jest także środek zaradczy podejmowany przez Unię w formie funduszy od państw członkowskich, które mogą być udzielane w formie pożyczek tylko państwom członkowskim, których walutą nie jest euro. Warunki związane z udzielaniem pożyczek zgodnie z art. 122 ust. 2 i art. 143 ust. 2 TFUE nie staną się zatem nieważne, jeśli pożyczki udzielane pomiędzy państwami członkowskimi nie będą podlegały ograniczeniom w ramach prawa Unii Europejskiej.
125.
Szczególnie jednak trzeba zaznaczyć, że środki podejmowane przez Unię i środki podejmowane przez państwa członkowskie występują w różnych kontekstach. W przypadku środków Unii zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 zdanie pierwsze TUE obowiązuje zasada kompetencji powierzonych, natomiast w przypadku działań państw członkowskich obowiązuje zasada pełnych kompetencji. W świetle powyższego art. 122 ust. 2 i art. 143 ust. 2 TFUE uprawniają Unię do świadczenia usług kredytowych – z drugiej strony państwa członkowskie takiego uprawnienia nie potrzebują. Wnioskowanie na podstawie faktu przyznania Unii uprawnień do świadczenia usług kredytowych oraz objęcia tych uprawnień rygorystycznymi warunkami, że istnieje zupełny zakaz uniemożliwiający państwom członkowskim udzielanie pożyczek, byłoby sprzeczne z zasadami dotyczącymi podziału uprawnień pomiędzy państwami członkowskimi a Unią.
—
Cele art. 125 TFUE
126.
Pozostaje jednak kwestią sporną, czy powyższe ustalenia na podstawie brzmienia i systematyki art. 125 TFUE nie są kwestionowane przez sens i cel tego postanowienia.
127.
Aby zrozumieć, jakiemu celowi służy art. 125 TFUE, można wziąć pod uwagę prace przygotowawcze oraz okoliczności zawarcia traktatu TFUE. Mogą one posłużyć jako dodatkowe pomoce przy wykładni.
128.
Artykuł 125 TFUE stanowi zasadniczo kontynuację art. 104a TWE wprowadzonego traktatem z Maastricht (
22
). Z wyjaśnienia zawartego we wniosku Komisji leżącym u podstaw art. 104a TWE wynika jasno, że wspomniane postanowienie w związku z obecnym art. 123 i 124 TFUE zostało wprowadzone w celu przeciwdziałania nadmiernym deficytom budżetowym i zadłużeniom ze strony państw członkowskich. Były one – między innymi ze względu na obawy przed niestabilnością na rynkach finansowych – traktowane jako zagrożenie dla stabilności walutowej oraz przetrwania unii gospodarczej i walutowej (
23
). Aby uniknąć nadmiernego zadłużenia, państwa członkowskie miały obowiązek między innymi przestrzegania dyscypliny budżetowej, a zaciąganie długu miało tym samym stać się trudniejsze.
129.
Taki jest cel art. 123–125 TFUE. Artykuł 123 TFUE zakazuje państwom członkowskim pozyskiwania funduszy z banków centralnych. Dodatkowo art. 124 TFUE zakazuje państwom członkowskim posiadania uprzywilejowanego dostępu do innych instytucji finansowych.
130.
Wreszcie, zgodnie z wnioskiem Komisji, art. 125 TFUE miał uniemożliwić państwom członkowskim poleganie na bezwarunkowej gwarancji swojego długu publicznego, udzielanej przez Unię lub inne państwo członkowskie (
24
). Projekt art. 104a TWE zawarty w tym wniosku ograniczał się wówczas do zakazu „udzielania przez Wspólnotę lub państwa członkowskie bezwarunkowej gwarancji w odniesieniu do długu publicznego państwa członkowskiego”. W toku negocjacji pomiędzy państwami członkowskimi na temat traktatu z Maastricht zakaz został rozszerzony do jego obecnej postaci, która po raz pierwszy została zawarta we wniosku niderlandzkiej prezydencji Rady (
25
). Zakaz przejmowania odpowiedzialności za zobowiązania został podobno dodany na skutek wniosku zgłoszonego przez niemiecki rząd (
26
). Tak czy inaczej, nie istnieją jednak publicznie dostępne źródła omawianego wniosku, jego dokładnych motywów, a szczególnie sposobu jego interpretacji na konferencji międzyrządowej państw członkowskich.
131.
Historia prac legislacyjnych nad art. 125 TFUE wskazuje, że jego wyraźnym celem było co najmniej wykluczenie możliwości polegania przez państwa członkowskie na innych państwach członkowskich przy spłacie zadłużenia, a tym samym zapewnienie prowadzenia przez nie zrównoważonej polityki budżetowej.
132.
W związku z tym uważam, że Rada Europejska i szereg państw członkowskich słusznie zauważają, że celem art. 125 TFUE jest utrzymywanie dyscypliny budżetowej państw członkowskich poprzez zagwarantowanie, że efekt dyscyplinujący różnic stóp procentowych na rynkach kapitałowych według pozycji finansowych poszczególnych państw członkowskich będzie funkcjonować po ustanowieniu unii gospodarczej i walutowej. Zakres wspomnianych różnic stóp procentowych powinien być w założeniu regulowany przez oczekiwania potencjalnych wierzycieli odnośnie do różnicy zdolności kredytowej poszczególnych państw członkowskich. Czynnikiem określającym zdolność kredytową jest zdolność finansowa danego państwa członkowskiego. Stąd też celem, jakiemu służy art. 125 TFUE, jest zagwarantowanie, aby wspomniana zdolność nie była zależna od zdolności finansowej innych państw członkowskich.
133.
Oba cele – zagwarantowanie, aby żadne z zadłużonych państw członkowskich, jak również rynki kapitałowe nie polegały na zdolności finansowej innych państw członkowskich – zostałyby osiągnięte w najpełniejszym stopniu, gdyby państwa członkowskie obowiązywał zakaz świadczenia pomocy finansowej na rzecz innych państw członkowskich. Wszelka pomoc finansowa może bowiem zostać wykorzystana przez otrzymujące ją państwo członkowskie także do wywiązania się ze zobowiązań. Dotyczy to nie tylko pomocy w formie pożyczek, ale także na przykład zapewniania płynności przy sprzedaży towarów przez państwo członkowskie drugiemu państwu członkowskiemu. Choć oznaczałoby to w istocie zakaz handlu jako takiego pomiędzy państwami członkowskimi, w przypadku takiego pełnego zakazu wszystkie zainteresowane strony wiedziałyby, że państwo członkowskie zaciągające zobowiązania nie może otrzymywać żadnej pomocy finansowej od innego państwa członkowskiego w jakiejkolwiek formie. Wywiązywanie się ze wszelkich zobowiązań zależałoby wówczas wyłącznie od konkretnej zdolności finansowej zadłużonego państwa członkowskiego.
134.
O tym jednak nie ma mowy w art. 125 TFUE. Jego treść nie dotyczy w żaden sposób zakazu świadczenia pomocy finansowej dla państwa członkowskiego.
135.
W kontekście celów art. 125 TFUE nie można jednak wykluczyć, przyjmując szeroką wykładnię tego postanowienia, że istnieje co najmniej wykluczenie takiej pomocy finansowej, która mogłaby wpływać na wywiązywanie się ze zobowiązań przez dane państwo członkowskie. Zakres art. 125 ust. 1 zdanie drugie część pierwsza wariant drugi TFUE byłby wówczas rozszerzony o przejmowanie zobowiązań, które są jedynie pośrednie. Taką wykładnię można by przyjąć na przykład w przypadku, gdy pożyczka udzielana państwu członkowskiemu po prostu umożliwiała mu wywiązanie się ze zobowiązań. Byłoby to oczywiste zwłaszcza w przypadku, gdyby kwota pożyczki odpowiadała wysokości zobowiązań, z jakich ma wywiązać się państwo członkowskie wobec swoich wierzycieli.
– Podstawowe zasady strukturalne Unii Europejskiej
136.
Rozszerzenie brzmienia art. 125 TFUE w taki sposób na podstawie jego celu mogłoby jednak być sprzeczne z podstawowymi zasadami Unii, które posiadają co najmniej tę samą moc prawną, co art. 125 TFUE.
W przedmiocie suwerenności państw członkowskich
137.
Tu najważniejszą kwestią jest ochrona suwerenności państw członkowskich. Unia została założona przez państwa, które pozostały suwerenne. Zasada kompetencji powierzonych określona w art. 5 ust. 1 zdanie pierwsze TUE w celu określenia kompetencji Unii jest zarówno wyrazem tej suwerenności, jak i jej zabezpieczeniem.
138.
Utworzenie EMS nie powoduje jednak przeniesienia kompetencji państw członkowskich na Unię, a tym samym ograniczenia suwerenności państw członkowskich. Jako umowa regulowana prawem międzynarodowym traktat EMS jest raczej wyrazem suwerenności państw członkowskich oraz ich swobody zawierania umów.
139.
Gdyby zgodnie z prawem Unii Europejskiej obowiązywał zakaz nawet pośredniego przejmowania odpowiedzialności, utrudniłoby to państwom członkowskim angażowanie zasobów finansowych w ramach zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu niewypłacalności innego państwa członkowskiego na ich własną sytuację ekonomiczną i finansową. Biorąc pod uwagę wzajemną zależność poszczególnych działań gospodarczych państw członkowskich, którą promuje i do której dąży prawo Unii Europejskiej, należy stwierdzić, że niewypłacalność jednego państwa członkowskiego mogłaby wyrządzić znaczną szkodę także innym państwom członkowskim. Szkoda ta mogłaby być na tyle duża, że zagrażałaby dodatkowo przetrwaniu unii walutowej, co zauważyło wiele stron postępowania.
140.
Nie chodzi tutaj o ustalenie, czy stabilność unii walutowej jest właśnie w ten sposób zagrożona, ani też o rozważenie najlepszych metod przeciwdziałania temu zagrożeniu. Należy tylko zaznaczyć, że rozszerzająca wykładnia art. 125 TFUE pozbawiałaby w takich okolicznościach państwa członkowskie możliwości zapobiegania niewypłacalności innych państw członkowskich, a tym samym – zapobiegania szkodzie zagrażającej im samym. Moim zdaniem tak szerokie ograniczenie suwerenności państw członkowskich w zakresie podejmowania działań dla własnej ochrony nie może opierać się na rozszerzającej wykładni teleologicznej postanowienia prawnego, którego brzmienie nie określa jednoznacznie takiego ograniczenia.
141.
Ma to szczególne znaczenie w świetle faktu, że traktaty w innych przypadkach określają wyraźny zakaz w odniesieniu do omawianych tu pożyczek. Artykuł 123 ust. 1 TFUE nakłada na Europejski Bank Centralny oraz krajowe banki centralne wyraźny zakaz udzielania państwom członkowskim „pożyczek na pokrycie deficytu lub jakichkolwiek innych kredytów”. To oznacza, że banki centralne mają zakaz udzielania pożyczek na rzecz państw członkowskich (
27
). Z drugiej strony art. 125 TFUE nie zawiera takiego brzmienia odnośnie do udzielania pożyczek państwom członkowskim.
Solidarność państw członkowskich
142.
Poza tym rozszerzająca interpretacja art. 125 TFUE byłaby sprzeczna z ideą solidarności, wymienianą w różnych punktach traktatu. Na przykład strony traktatu o Unii Europejskiej (TUE) zgodnie z preambułą do tego traktatu pragną „pogłębić solidarność między swymi narodami”. Zgodnie z art. 3 ust. 3 podakapit trzeci TUE Unia ma promować „spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną oraz solidarność między państwami członkowskimi”. W rozdziale o polityce gospodarczej art. 122 ust. 1 TFUE odnosi się wyraźnie do solidarności pomiędzy państwami członkowskimi.
143.
Z pewnością idei solidarności nie można interpretować jako czegoś zakładającego obowiązek świadczenia tego rodzaju pomocy finansowej, jaką ma zapewnić EMS. Niemniej rozszerzająca wykładnia teleologiczna art. 125 TFUE również w istocie nakładałaby na państwa członkowskie zakaz dobrowolnego świadczenia wzajemnej pomocy w razie nagłej konieczności, na przykład zapobieżenia poważnym konsekwencjom gospodarczym i społecznym związanym z niewypłacalnością państwa. Pomoc w nagłym trybie na rzecz państwa spoza Unii byłaby dozwolona, natomiast pomoc w nagłym trybie w obrębie Unii byłaby zakazana. Wydaje mi się, że taki zakaz podważałby sam cel i istotę Unii.
144.
Podstawowe zasady traktatów stoją zatem na przeszkodzie rozszerzającej wykładni art. 125 TFUE.
– W przedmiocie omijania postanowień i ochrony celów związanych z art. 125 TFUE
145.
Można jednak podnieść zastrzeżenie, że zakaz w art. 125 ust. 1 zdanie drugie TFUE byłby pozbawiony sensu, gdyby państwa członkowskie miały zakaz bezpośredniego przejmowania zobowiązań, lecz owo postanowienie można byłoby łatwo obejść poprzez pośrednie dokonywanie takiej czynności. Zgadzam się z tą opinią do pewnego stopnia, to jest że art. 125 TFUE nie może być interpretowany w taki sposób, aby określone w nim zakazy przestały mieć jakiekolwiek znaczenie.
146.
Tak jednak nie jest. Wyłączenie odpowiedzialności oraz zakaz przejmowania zobowiązań, które są uregulowane w art. 125 ust. 1 zdanie drugie część pierwsza TFUE, pozostają skuteczne prawnie, nawet w ramach ograniczonych do tego, co wynika z ich brzmienia.
147.
Tak więc poprzez zastosowanie pierwszego wariantu wyłączenia odpowiedzialności, co słusznie zauważył zwłaszcza rząd grecki, wszelki obowiązek wywiązywania się przez państwo członkowskie ze zobowiązań innego państwa członkowskiego jest wykluczony. Taki obowiązek nie wynika z prawa Unii Europejskiej, a ponadto same państwa członkowskie – z wyjątkiem gwarancji, o których mowa w art. 125 ust. 1 zdanie drugie TFUE – również nie mogą podejmować takiego zobowiązania. Każde państwo członkowskie i jego potencjalni wierzyciele wiedzą zatem, że nie istnieje prawo do obarczania innego państwa członkowskiego odpowiedzialnością.
148.
Ponadto na mocy art. 125 ust. 1 zdanie drugie część pierwsza wariant drugi TFUE odnośnie do zakazu przejmowania zobowiązań istnieje zakaz bezpośredniego uprzywilejowania wierzycieli. Państwa członkowskie nie mogą zatem bezpośrednio zaspokajać żądań wierzycieli innego państwa członkowskiego. Zabroniona jest bezpośrednia pomoc dla wierzycieli, natomiast pomoc pośrednia wynikająca z pomocy udzielanej zadłużonemu państwu członkowskiemu – już nie. Wierzyciele państwa członkowskiego będą zatem z zasady czerpać korzyści z pomocy udzielanej temu państwu członkowskiemu. Dla potencjalnych wierzycieli państwa członkowskiego pozostaje jednak dodatkowa niepewność, czy ewentualna pomoc finansowa dla państwa członkowskiego może faktycznie spowodować zaspokojenie ich żądań. W tym zakresie dobrowolna pomoc dla państwa członkowskiego nie musi koniecznie iść w parze z całkowitym lub nawet częściowym zaspokojeniem wierzycieli państwa członkowskiego. Owa niepewność ma przyczyniać się do realizacji celu, jakim jest posiadanie zróżnicowanych stóp procentowych na rynkach kapitałowych przez państwa członkowskie (
28
).
149.
W świetle powyższego pożyczki udzielane przez państwo członkowskie stanowiłyby przejęcie zobowiązań innego państwa członkowskiego tylko wówczas, gdyby na tych pożyczkach bezpośrednio skorzystali wierzyciele państwa członkowskiego będącego beneficjentem. Można uznać, że taka sytuacja wystąpiłaby w przypadku, gdyby państwa członkowskie nie posiadały żadnej kontroli nad rozporządzaniem środkami na pożyczki.
150.
Jeśli chodzi o wykładnię szczególnie zalecaną przez Radę Europejską, to jest że pomoc finansowa dla państwa członkowskiego oprócz ochrony głównego celu, jakim jest utrzymywanie dyscypliny budżetowej państw członkowskich, musi podlegać „rygorystycznym warunkom”, aby nie omijać postanowień art. 125 TFUE, nie ma potrzeby rozstrzygania tej kwestii w niniejszej sprawie. Tak czy inaczej państwa członkowskie strefy euro zastrzegły możliwość ustanowienia takich warunków w ramach art. 12 ust. 1 traktatu EMS.
– Wniosek pośredni
151.
Stąd też art. 125 ust. 1 zdanie drugie część pierwsza wariant drugi, biorąc pod uwagę jego brzmienie, systematykę i cel, zakazuje tylko bezpośredniego przejmowania zobowiązań innego państwa członkowskiego w sensie przyjmowania odpowiedzialności za te zobowiązania lub wywiązywania się z nich, z czego bezpośrednie korzyści czerpią wierzyciele. W związku z tym udzielenie pożyczki przez państwo członkowskie innemu państwu członkowskiemu nie jest zasadniczo zakazane.
152.
Poprzez zawarcie i ratyfikację traktatu EMS państwa członkowskie nie naruszają zatem art. 125 TFUE w odniesieniu do pożyczek udzielanych przez EMS zgodnie z art. 14–16 traktatu EMS.
153.
Gdyby jednak Trybunał w kontekście rozszerzającej wykładni art. 125 ust. 1 zdanie drugie część pierwsza TFUE doszedł do wniosku, że państwa członkowskie mają także zakaz udzielania pożyczek sobie nawzajem, należałoby wówczas rozważyć, czy udzielanie pożyczek przez EMS stanowi działania państw członkowskich. Przy zastosowaniu rozszerzającej wykładni art. 125 TFUE ten fakt wydaje mi się oczywisty. Gdyby udzielanie pożyczki państwu członkowskiemu należało potraktować jako pośrednie wywiązanie się ze zobowiązań tego państwa członkowskiego, jej udzielanie przez EMS musiałoby oznaczać, że przynajmniej pośrednio udzielają jej państwa członkowskie, bowiem to państwa członkowskie ustanowiły EMS i kontrolują go. Poza tym to również one w oparciu o postanowienia dotyczące pokrycia strat w art. 25 ust. 1 traktatu EMS muszą ostatecznie zgromadzić w całości środki finansowe na pożyczkę.
iv) Nabywanie papierów dłużnych w ramach przejmowania odpowiedzialności za zobowiązania państwa członkowskiego
154.
Jeśli chodzi o instrumenty finansowe, należy jeszcze zbadać, czy nabywanie papierów dłużnych państwa członkowskiego od samego państwa członkowskiego lub od podmiotu zewnętrznego zgodnie z art. 17 i 18 traktatu EMS jest zgodne z art. 125 TFUE. To ponownie oznaczałoby założenie, że państwa członkowskie mają zakaz nabywania takich papierów zgodnie z art. 125 TFUE.
155.
Nabycie papieru dłużnego bezpośrednio od wydającego je państwa członkowskiego zgodnie z art. 17 traktatu EMS stanowi jedynie określoną formę pożyczki. Jak podniesiono powyżej, udzielanie pożyczek zgodnie z traktatem EMS jest zgodne z art. 125 TFUE.
156.
Nabycie papierów dłużnych państwa członkowskiego od podmiotu zewnętrznego zgodnie z art. 18 traktatu EMS zasadniczo nie stanowi przejęcia zobowiązań tego państwa członkowskiego, gdyż tym samym nie następuje wywiązanie się ze zobowiązania państwa członkowskiego. Państwo członkowskie emitujące papiery dłużne nadal jest stroną odpowiedzialną za zobowiązanie, jak słusznie zauważyła Komisja. Zobowiązanie państwa członkowskiego pozostaje zatem zasadniczo niezmienione – zmienia się tylko wierzyciel.
157.
Można jednak wyrazić zastrzeżenie, że sytuacja powstała po nabyciu papieru dłużnego jest ekonomicznie nieodróżnialna od zwykłego wywiązania się ze zobowiązania państwa członkowskiego na rzecz podmiotu zewnętrznego, w efekcie czego państwo członkowskie wywiązujące się z takiego zobowiązania uzyskuje roszczenie o spłatę przeciwko państwu członkowskiemu, które jest zwolnione z tego zobowiązania. Prawdą jest, że takie roszczenie o spłatę znacząco różni się od tego, które powstaje bezpośrednio w drodze roszczenia uzyskiwanego poprzez zakup papierów dłużnych. Ponadto cena nabycia papierów dłużnych państwa członkowskiego wymagającego pomocy może być przeważnie znacznie niższa niż wartość zobowiązania. Jednak efekt jest taki, że istniejący wierzyciel przy nabyciu papierów dłużnych uzyskuje co najmniej część swojej wierzytelności bezpośrednio od państwa członkowskiego nabywającego papiery.
158.
W tym zakresie rodzi się pytanie, czy nabycie papierów dłużnych od podmiotu zewnętrznego narusza art. 125 TFUE z tego względu, że bezpośrednią korzyść z niego czerpie posiadacz papierów dłużnych jako dotychczasowy wierzyciel państwa członkowskiego (
29
). Choć w razie takiego nabycia papierów dłużnych środki finansowe z EMS trafiają bezpośrednio do wierzyciela, moim zdaniem zakaz dotyczący bezpośredniej korzyści dla wierzycieli jest nadal przestrzegany, jeśli papiery dłużne są nabywane na zwykłych warunkach rynkowych. Dzieje się tak dlatego, że w tym przypadku poprzedni posiadacz papierów dłużnych otrzymuje swoje pieniądze jak od zwykłego podmiotu zewnętrznego i nie czerpie żadnej konkretnej korzyści ze zdolności innego państwa członkowskiego. W przypadku zwykłego zakupu na rynku papierów wartościowych wierzyciel również nie zdawałby sobie sprawy, że nabywcą papieru dłużnego jest państwo członkowskie. Wspomniane nabycie papierów dłużnych nie ma zatem na celu budowania zaufania potencjalnych wierzycieli państwa członkowskiego do możliwości finansowych innego państwa członkowskiego.
159.
Stosowanie instrumentów pomocy finansowej zgodnie z art. 18 traktatu EMS niekoniecznie musi odbiegać od opisywanych okoliczności. Nabycie papierów dłużnych przez EMS zgodnie z tym postanowieniem niekoniecznie jest zatem z założenia niezgodne z art. 125 TFUE (
30
). Istnieje tu raczej w każdym przypadku możliwość dokonania tego zakupu w sposób zgodny z postanowieniami TFUE. W związku z tym na potrzeby niniejszej sprawy w odniesieniu do nabywania papierów dłużnych pytanie, czy działania EMS należałoby w ogóle przypisywać państwom członkowskim w kontekście art. 125 TFUE, również może pozostać otwarte.
160.
Zatem zawarcie i ratyfikacja traktatu EMS w odniesieniu do nabycia papierów dłużnych przez EMS zgodnie z art. 17 i 18 traktatu EMS również nie stanowi w żadnym razie naruszenia art. 125 TFUE.
b) W przedmiocie wezwania do wpłat na poczet kapitału zgodnie z art. 25 traktatu EMS
161.
Wreszcie w odniesieniu do zakazu w art. 125 TFUE należy jeszcze zbadać, czy postanowienia dotyczące wezwania do wpłat kapitału w podwyższonej wysokości zgodnie z art. 25 ust. 2 traktatu EMS nie naruszają tego zakazu.
162.
Artykuł 125 ust. 1 zdanie drugie część pierwsza wariant pierwszy zakazuje państwu członkowskiemu dobrowolnego przejmowania odpowiedzialności za zobowiązania innego państwa członkowskiego (
31
).
163.
Statutowy kapitał zakładowy EMS zgodnie z art. 8 ust. 2 traktatu EMS dzieli się na kapitał opłacony i kapitał zadeklarowany. Zgodnie z art. 9 traktatu rada gubernatorów i rada dyrektorów może wydać wezwanie do wpłaty niewpłaconego kapitału po spełnieniu określonych warunków. Artykuł 25 ust. 2 traktatu EMS określa, że jeśli członek EMS nie odpowie na wydane przez EMS wezwanie do wpłaty na poczet kapitału, do innych członków EMS może zostać skierowane wezwanie do wpłaty kapitału w podwyższonej wysokości.
164.
Zasady te jednak nie pociągają za sobą dobrowolnego przejmowania odpowiedzialności w wyniku zawarcia traktatu EMS. Zgodnie z tymi zasadami każdy członek EMS przy dokonywaniu wpłaty na poczet kapitału musi wywiązać się tylko ze swojego zobowiązania. W przypadku gdy członek EMS nie odpowie na wezwanie do wpłaty na poczet kapitału, jedyną konsekwencją zgodnie z art. 25 ust. 2 zdanie pierwsze traktatu EMS będzie wezwanie pozostałych członków EMS do wniesienia wpłaty w podwyższonej wysokości w odniesieniu do ich własnych zobowiązań do wniesienia wkładu. Z drugiej strony nie mają oni obowiązku spełniać zobowiązania innego członka EMS do wniesienia wkładu. Jak wynika jasno z art. 25 ust. 2 zdanie drugie traktatu EMS, członek EMS niewywiązujący się z tego zobowiązania nadal ma obowiązek dokonania wpłaty na rzecz EMS.
165.
To ustalenie jest dodatkowo potwierdzone przez wspólne wyjaśnienie stron traktatu EMS z dnia 27 września 2012 r., zgodnie z którym traktat nie nakłada na żadne państwo członkowskie jakiegokolwiek obowiązku zapłaty, który przekraczałby jego własny udział w statutowym kapitale zakładowym (
32
). Tak więc jeśli państwo członkowskie wpłaci własny wkład w całości, wówczas zgodnie z art. 25 ust. 2 zdanie pierwsze traktatu EMS nie może później być wzywane do wpłaty na poczet kapitału w podwyższonej wysokości.
c) Wniosek pośredni
166.
Można zatem uznać, że art. 125 TFUE nie zakazuje państwom członkowskim zawarcia i ratyfikowania umowy zawierającej postanowienie o wezwaniu do wpłat kapitału w podwyższonej wysokości, takie jak to przewidziane w art. 25 ust. 2 zdanie pierwsze traktatu EMS, i przewidującej korzystanie z instrumentów pomocy finansowej organizacji międzynarodowej, takich jak te przewidziane w formie pożyczek i zakupów papierów dłużnych w art. 14–18 traktatu EMS.
4. W przedmiocie powierzenia nowych kompetencji instytucjom Unii Europejskiej
167.
Następnie należy zbadać, czy zawarcie i ratyfikacja traktatu EMS narusza prawo Unii Europejskiej poprzez powierzanie nowych zadań instytucjom Unii. Na przykład traktat EMS w bardzo wielu punktach przewiduje działania ze strony Komisji, Trybunału i Europejskiego Banku Centralnego, choć w ramach traktatu EMS działają tylko państwa członkowskie, a nie Unia.
168.
Skarżący uważa, że powierzanie zadań jest sprzeczne z obowiązkami instytucji określonymi w traktatach. W szczególności jest zdania, że takie wykorzystanie instytucji Unii jest możliwe tylko w ramach ściślejszej współpracy zgodnie z art. 20 TUE.
169.
Należy zatem zbadać, czy zadania określone w traktacie EMS dla Komisji [lit. a) poniżej], Europejskiego Banku Centralnego [lit. b) poniżej] i Trybunału [lit. c) poniżej] stanowią naruszenie art. 13 ust. 2 zdanie pierwsze TUE, zgodnie z którym każda instytucja ma obowiązek działać w granicach kompetencji przyznanych jej w traktatach.
a) Komisja
170.
Komisja zgodnie z art. 13 ust. 1 zdanie trzecie traktatu EMS ma dokonywać na wniosek przewodniczącego rady gubernatorów oceny wniosku o wsparcie na rzecz stabilności składanego przez członka EMS, która ma być podstawą przyznania pomocy finansowej przez EMS. Ponadto zgodnie z art. 13 ust. 3 i 4 traktatu EMS do zadań Komisji – we współpracy z Europejskim Bankiem Centralnym oraz w miarę możliwości z Międzynarodowym Funduszem Walutowym – należy negocjowanie warunków pomocy dla członka EMS. Zgodnie z art. 13 ust. 4, aby wspomniane warunki miały moc prawną, wymagana jest także zgoda rady gubernatorów. Również i tu nadzorowaniem zgodności z warunkami zgodnie z art. 13 ust. 7 traktatu EMS musi zajmować się wyłącznie Komisja. Dodatkowo traktat EMS przewiduje dalsze oceny i raporty dokonywane przez Komisję w różnych sytuacjach (
33
).
171.
Trybunał uznał w odniesieniu do wcześniejszego art. 155 tiret czwarte traktatu EWG, który opisywał zadania Komisji, że to postanowienie nie uniemożliwia państwom członkowskim powierzania Komisji zadania koordynacji zbiorowych działań podejmowanych przez nich na podstawie aktu podjętego przez ich przedstawicieli zebranych w Radzie (
34
). W późniejszym wyroku Trybunał orzekł, że żadne postanowienie traktatu nie uniemożliwia państwom członkowskim stosowania poza jego ramami kroków proceduralnych w oparciu o określone zasady mające zastosowanie do Unii Europejskiej, jak również włączania instytucji Unii Europejskiej do powstałej w ten sposób procedury (
35
). Z tego orzecznictwa wynika, że Komisja z inicjatywy państw członkowskich ma prawo działać także poza zakresem zadań przyznanym jej w traktatach.
172.
Przedstawiciele rządów wszystkich państw członkowskich przyjęli w dniu 20 czerwca 2011 r. decyzję, zgodnie z którą „traktat EMS musi zawierać postanowienia, na mocy których Komisja Europejska i Europejski Bank Centralny muszą wykonywać zadania przewidziane w traktacie” (
36
). Decyzja ta wykracza poza przytoczone orzecznictwo, jako że traktat EMS nie jest aktem podjętym przez wszystkie państwa członkowskie, a dokładna treść traktatu EMS zawartego w dniu 2 lutego 2012 r. nie była jeszcze znana w momencie przyjmowania wspomnianej decyzji.
173.
Niemniej jednak w oparciu o przytoczone orzecznictwo uważam, że Komisja jest z zasady uprawniona do realizacji zadań, które zostały jej powierzone w traktacie EMS. Po pierwsze poparcie decyzji przez przedstawicieli wszystkich rządów świadczy w wystarczającym stopniu o działaniach zbiorowych ze strony państw członkowskich. Po drugie treść zasadnicza traktatu EMS była znana przedstawicielom państw członkowskich w momencie przyjmowania decyzji, gdyż Rada Europejska już 20 kwietnia 2011 r. zatwierdziła podstawowe elementy EMS (
37
).
174.
Nie przekonuje mnie opinia skarżącego, że zgodnie z art. 20 TUE procedura ściślejszej współpracy pociąga za sobą pewnego rodzaju ograniczenie w powierzaniu zadań instytucjom Unii. Faktem jest, że art. 20 ust. 1 TUE wyraźnie określa, że państwa członkowskie w tej procedurze mogą „korzystać z… instytucji” Unii. Ściślejsza współpraca to jednak coś więcej niż zwykłe powierzanie zadań zgodnie z przytoczonym orzecznictwem Trybunału. Nie ogranicza się ona jedynie do możliwości korzystania z instytucji Unii, lecz przede wszystkim umożliwia przyjmowanie aktów prawnych Unii, które zgodnie z art. 20 ust. 4 TUE są wiążące tylko dla uczestniczących państw członkowskich. W związku z powyższym nie wydaje się, aby strony traktatów chciały poprzez włączenie zasad ściślejszej współpracy ograniczyć możliwość korzystania z instytucji Unii poza zakresem traktatów, którą potwierdził Trybunał w przytoczonym orzecznictwie.
175.
Należy dodatkowo podkreślić, że Komisja – w przeciwieństwie do sytuacji wynikającej ze ściślejszej współpracy zgodnie z art. 20 TUE – nie ma obowiązku wykonywać zadań nakładanych na nią w traktacie EMS. Przytoczonego orzecznictwa Trybunału nie należy rozumieć w ten sposób, że państwa członkowskie mogą zobowiązywać Komisję do działania poza ramami Unii Europejskiej. Takie zobowiązanie można nałożyć na Komisję jako instytucję Unii tylko w wyniku zadań określonych w prawie Unii Europejskiej. Należy dodać, że Komisja zgodnie z art. 17 ust. 3 akapit trzeci TUE musi być całkowicie niezależna w wykonywaniu swoich obowiązków, a jej członkowie nie muszą działać zgodnie z zaleceniami jakiegokolwiek rządu czy innej instytucji. Państwa członkowskie strefy euro wydają się podzielać tę opinię, skoro w motywie 10 traktatu EMS odnoszą się do upoważnienia ze strony wszystkich państw członkowskich Unii w celu nakazania [„aufzufordern” (
38
)] Komisji wykonywania zadań przewidzianych w tym traktacie. Stąd też traktat EMS nie zakłada, że Komisja jest w jakikolwiek sposób zobowiązana do takich działań.
176.
W świetle powyższego zawarcie i ratyfikacja traktatu EMS naruszyłyby prawo Unii Europejskiej tylko wtedy, gdyby traktat nakazywał Komisji wykonanie zadań, których traktaty zakazują. Nawet działając w ramach EMS, Komisja pozostaje instytucją Unii i jako taka jest związana prawem Unii Europejskiej w pełnym zakresie, włącznie z kartą praw podstawowych.
177.
Nie mogę jednak stwierdzić żadnego naruszenia prawa Unii Europejskiej. Wprost przeciwnie, sam fakt, że w ramach EMS Komisji powierza się zadanie zagwarantowania zgodności warunków związanych z instrumentami pomocy finansowej zgodnie z art. 13 ust. 3 akapit drugi traktatu EMS, przyczynia się do poszanowania prawa Unii Europejskiej.
178.
W związku z tym nie doszło do naruszenia art. 13 ust. 2 zdanie pierwsze TUE, jeśli Komisja wykonuje zadania wyznaczone jej w traktacie EMS przy jednoczesnym przestrzeganiu zobowiązań ciążących na niej zgodnie z prawem Unii Europejskiej.
b) Europejski Bank Centralny
179.
Traktat EMS nakłada także szereg zadań na Europejski Bank Centralny. Są to zadania o stosunkowo mniejszym znaczeniu w porównaniu z zadaniami Komisji. Pojedyncze zadania w postaci dokonywania oceny są przewidziane tylko w art. 4 ust. 4 akapit pierwszy zdanie pierwsze oraz art. 18 ust. 2 traktatu EMS. Co do reszty Komisja zgodnie z art. 13 ust. 1, 3 i 7 oraz art. 14 ust. 6 traktatu EMS ma czasami działać „we współpracy” z Europejskim Bankiem Centralnym. W tych przypadkach mamy zatem do czynienia nie tyle z powierzaniem zadań Europejskiemu Bankowi Centralnemu, ile z jego podstawowym prawem do świadczenia konsultacji na rzecz innych instytucji.
180.
Wyżej wymienione orzecznictwo Trybunału w sprawie powierzania zadań Komisji może być zastosowane do Europejskiego Banku Centralnego, na co szczególną uwagę zwrócił rząd niderlandzki. Ma to zawsze zastosowanie wówczas, gdy – jak w przypadku traktatu EMS – chodzi o zadania związane z ogólną polityką gospodarczą, której wspieranie zgodnie z art. 282 ust. 1 i art. 282 ust. 2 zdanie trzecie TFUE jest jednym z zadań Europejskiego Banku Centralnego.
181.
Należy jednak ponownie podkreślić, że Europejski Bank Centralny nie ma obowiązku wykonywać zadań, jakie nakłada na niego traktat EMS. W przypadku Europejskiego Banku Centralnego ma to szczególne znaczenie w świetle jego niezależności, o której mowa w art. 130 TFUE.
182.
W związku z tym w stosunku do Europejskiego Banku Centralnego należy również stwierdzić, że zawarcie i ratyfikacja traktatu EMS nie narusza art. 13 ust. 2 zdanie pierwsze TUE, jeśli bank ten wykonuje zadania powierzone mu w traktacie EMS przy jednoczesnym przestrzeganiu zobowiązań ciążących na nim zgodnie z prawem Unii Europejskiej.
c) Trybunał Sprawiedliwości
183.
Wreszcie należy ustalić, czy przewidywana rola Trybunału Sprawiedliwości w strukturze EMS jest zgodna z prawem Unii Europejskiej.
184.
Zgodnie z art. 37 ust. 2 traktatu EMS rada gubernatorów „rozstrzyga spory między EMS a jego członkami oraz między członkami EMS dotyczące wykładni lub stosowania niniejszego traktatu, w tym spory dotyczące zgodności decyzji EMS z niniejszym traktatem”. Zgodnie z art. 37 ust. 3 sprawa kierowana jest do Trybunału Sprawiedliwości, jeżeli jeden z członków EMS zakwestionuje rozstrzygnięcie rady gubernatorów. Jak wynika jasno z motywu 16 traktatu EMS, strony traktatu EMS wyznaczają rolę dla Trybunału w oparciu o art. 273 TFUE.
185.
Zgodnie z art. 273 TFUE Trybunał „jest właściwy do orzekania w każdym sporze między państwami członkowskimi, związanym z przedmiotem traktatów, jeśli spór ten jest mu przedłożony na mocy kompromisu”. Należy zbadać, czy cytowane postanowienia art. 37 traktatu EMS spełniają te warunki.
186.
Przede wszystkim spory dotyczące wykładni i stosowania traktatu EMS muszą odnosić się do przedmiotu traktatów. Jak wynika jasno z porównania z postanowieniami w art. 259 ust. 1 TFUE dotyczącymi skarg wnoszonych przez jednego członka przeciw drugiemu z tytułu naruszenia zobowiązania na podstawie traktatów, art. 273 TFUE nie dotyczy sporów w sprawie faktycznej wykładni traktatów. Wystarczy, jeśli spór jest po prostu powiązany. Ponieważ podział zadań zgodnie z art. 273 TFUE zależy od konkretnego porozumienia pomiędzy stronami, wystarczy również, jeśli przedmiot takiego porozumienia jest powiązany z przedmiotem traktatów Unii Europejskiej. Nie ma konieczności, aby dla każdego pojedynczego sporu wynikającego z traktatu EMS należało koniecznie wykazywać jego powiązanie z traktatami Unii Europejskiej.
187.
W przypadku EMS istnieje takie powiązanie, gdyż zgodnie z art. 13 ust. 3 akapit drugi warunki związane z instrumentami pomocy finansowej muszą być zgodne ze środkami koordynacji polityki gospodarczej przewidzianymi w TFUE. Ponadto spory co do wykładni art. 125 TFUE („zakaz przejmowania zobowiązań”) mogą powstawać w odniesieniu do określonych przypadków stosowania instrumentów pomocy finansowej. W związku z tym spory co do wykładni i stosowania traktatu EMS są w rozumieniu art. 273 TFUE powiązane z przedmiotem traktatów.
188.
Drugie pytanie dotyczy tego, czy art. 37 traktatu EMS dotyczy sporów pomiędzy państwami członkowskimi w rozumieniu art. 273 TFUE. Traktat EMS przewiduje zaś rolę Trybunału jako instytucji odwoławczej nawet w przypadku zaistnienia sporu pomiędzy członkiem EMS a EMS jako organizacją międzynarodową.
189.
Stronami traktatu EMS są wyłącznie państwa członkowskie strefy euro, które zgodnie z art. 5 traktatu EMS działają poprzez przedstawicieli swoich rządów w radzie gubernatorów – najwyższym organie EMS. Jak słusznie zauważył zwłaszcza rząd Zjednoczonego Królestwa, w takich okolicznościach spór pomiędzy członkiem EMS a EMS jest w istocie sporem pomiędzy członkiem EMS a innymi członkami EMS, którzy podjęli decyzję większością głosów w EMS, lub przynajmniej można go porównać z takim sporem. Ponadto działając w ramach organizacji, państwa członkowskie są związane określonymi zobowiązaniami prawnymi Unii Europejskiej. Kompetencja Trybunału zapewnia tym samym jednolite stosowanie prawa Unii Europejskiej. Dodatkowo wzmacnia unijny system środków ochrony prawnej, który odpowiada celowi art. 273 TFUE. Można dodać, że dla państw członkowskich to postanowienie ma charakter dobrowolny. W związku z tym rozszerzająca wykładnia tego postanowienia nie budzi zastrzeżeń. Artykuł 273 TFUE może być stosowany do sporów państw członkowskich w ramach organizacji składającej się wyłącznie z nich, nawet jeśli sama organizacja jest stroną sporu.
190.
Rola powierzona Trybunałowi na podstawie traktatu EMS jest zatem zgodna z art. 13 ust. 2 zdanie pierwsze TUE.
5. W przedmiocie art. 47 karty praw podstawowych i zasady pewności prawa
191.
W dalszej kolejności należy zbadać, czy traktat EMS jest zgodny z uprawnieniem do skutecznego środka odwoławczego, jakie wynika z art. 47 karty praw podstawowych, oraz z ogólną zasadą pewności prawa.
192.
W tym zakresie skarżący podniósł zarzut, że EMS zgodnie z art. 37 ust. 2 podlega jedynie ograniczonej możliwości kontroli Trybunału Sprawiedliwości, choć na przykład warunki tworzone przez EMS w związku ze wspieraniem stabilności mogłyby oddziaływać szczególnie niekorzystnie na prawa społeczne wskazane w tytule IV karty. Skargi do Trybunału mogłyby jednak wnosić tylko państwa członkowskie strefy euro. Skarżący twierdzi, że w związku z tym działania EMS nie podlegają żadnemu środkowi odwoławczemu do sądu, jaki jest wymagany przez art. 47 karty praw podstawowych.
193.
Zgodnie z art. 51 ust. 1 zdanie pierwsze karty jej postanowienia mają zastosowanie do państw członkowskich „wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii”. W związku z tym Komisja uważa, że art. 47 karty praw podstawowych nie ma zastosowania do działań EMS. Na tym etapie można pozostawić otwartą kwestię, czy ta opinia jest słuszna, bowiem w każdym razie prawo jednostek do skutecznego prawnego środka odwoławczego w związku z działaniami EMS jest skutecznie chronione.
194.
Jak pokazuje toczące się postępowanie, zgodność działań państw członkowskich w ramach EMS z prawem Unii Europejskiej podlega w zwykłym trybie art. 267 TFUE kontroli Trybunału Sprawiedliwości, jak również krajowych sądów i trybunałów. W tym zakresie w ramach art. 19 ust. 1 podakapit drugi TUE państwa członkowskie zastrzegły wymagane prawne środki odwoławcze w celu zapewnienia skutecznej ochrony prawnej, przynajmniej jeśli chodzi o krajowe zastosowanie warunków (
39
).
195.
Jeśli chodzi o zasadę pewności prawa, o której także mowa w tej kwestii, trudno stwierdzić, w jaki sposób działania EMS mogłyby naruszać tę zasadę.
196.
W związku z tym zawarcie i ratyfikacja traktatu EMS nie narusza ani art. 47 karty praw podstawowych, ani zasady pewności prawa.
6. W przedmiocie zasady lojalnej współpracy ustanowionej w art. 4 ust. 3 TUE
197.
Sąd odsyłający ma wreszcie wątpliwości co do zgodności traktatu EMS z art. 4 ust. 3 TUE. Postanowienie to wprowadza „zasadę lojalnej współpracy”, w myśl której Unia i państwo członkowskie mają z pełnym wzajemnym szacunkiem pomagać sobie nawzajem w realizacji zadań wynikających z traktatów.
198.
W tym zakresie skarżący podniósł zarzut, że państwa członkowskie naruszają tę zasadę, gdyż poprzez utworzenie takiej niezależnej organizacji międzynarodowej jak EMS zamierzały ominąć prawo Unii Europejskiej, a szczególnie zakazy, o których mowa w art. 125 TFUE.
199.
Nie można jednak uznać, jak wyjaśniono powyżej (
40
), że doszło do pominięcia zobowiązań wynikających z prawa Unii Europejskiej, a szczególnie z art. 125 TFUE. Kwestia pominięcia zobowiązań wynikających z prawa Unii Europejskiej powinna być także oceniana wyłącznie w ramach wykładni faktycznych zobowiązań. Jeśli chodzi o przepisy prawa Unii Europejskiej już w tym celu zbadane w kontekście drugiego pytania prejudycjalnego, nie da się stwierdzić, w jaki sposób zasada lojalnej współpracy miałaby wpływać negatywnie na traktat EMS. Wydaje się, że zadania powierzone Komisji i Europejskiemu Bankowi Centralnemu w traktacie EMS dowodzą czegoś przeciwnego.
200.
Zawarcie i ratyfikacja traktatu EMS nie stanowi zatem naruszenia art. 4 ust. 3 TUE.
7. Wniosek pośredni
201.
W świetle powyższego odpowiedź na drugie pytanie jest taka, że art. 4 ust. 3 TUE oraz art. 13 TUE, art. 2 ust. 3 TFUE, art. 3 ust. 1 lit. c) i ust. 2 TFUE, art. 122 TFUE, art. 123 TFUE i art. 125 TFUE, a także art. 47 karty praw podstawowych oraz zasada pewności prawa nie uniemożliwiają państwu członkowskiemu zawarcia i ratyfikacji takiej umowy międzynarodowej jak traktat EMS.
C – W przedmiocie trzeciego pytania prejudycjalnego: czy na odpowiedź na drugie pytanie ma wpływ wejście decyzji w życie
202.
Wreszcie w trzecim pytaniu sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy prawo państw członkowskich do zawarcia i ratyfikacji takiej umowy międzynarodowej jak traktat EMS zależy od wejścia w życie decyzji 2011/199.
203.
Ponieważ państwa członkowskie, jak wyjaśniono powyżej w odniesieniu do drugiego pytania, mogą zgodnie z obowiązującym prawem zawrzeć i ratyfikować umowę międzynarodową taką jak traktat EMS, ich prawa do takich czynności nie są uzależnione od dodania nowego ust. 3 w art. 136 TFUE na podstawie decyzji 2011/199. Z tego też powodu na trzecie pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć przecząco.
IV – Wnioski
204.
W świetle powyższych uwag proponuję, aby Trybunał Sprawiedliwości udzielił następującej odpowiedzi na pytania prejudycjalne skierowane przez Supreme Court:
1)
Rozpatrzenie sprawy nie ujawniło niczego, co mogłoby podważać ważność decyzji 2011/199.
2)
Artykuł 4 ust. 3 TUE oraz art. 13 TUE, art. 2 ust. 3 TFUE, art. 3 ust. 1 lit. c) i ust. 2 TFUE, art. 122 TFUE, art. 123 TFUE i art. 125 TFUE, a także art. 47 karty praw podstawowych oraz zasada pewności prawa nie uniemożliwiają państwu członkowskiemu, którego walutą jest euro, zawarcia i ratyfikacji takiej umowy międzynarodowej jak traktat EMS przed wejściem w życie decyzji 2011/199.
(
1
)	Język oryginału: niemiecki.
(
2
)	Zobacz m.in. wyroki: z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie C-188/92 TWD Textilwerke Deggendorf, Rec. s. I-833, pkt 17; z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie C-550/09 E i F, Zb.Orz. s. I-6213, pkt 46.
(
3
)	Zobacz m.in. wyroki: z dnia 11 listopada 1997 r. w sprawie C-408/95 Eurotunnel i in., Rec. s. I-6315, pkt 29; z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie C-343/09 Afton Chemical, Zb.Orz. s. I-7023, pkt 19.
(
4
)	W tym zakresie odsyłam do podstaw prawnych wymienionych w decyzji 2011/199.
(
5
)	W odniesieniu do takiego ograniczenia zob. ww. w przypisie 3 wyrok w sprawie Eurotunnel i in., pkt 34.
(
6
)	Zobacz motyw 4 decyzji 2011/199.
(
7
)	Konkluzje Rady Europejskiej z dnia 20 kwietnia 2011 r. w sprawie spotkania w dniach 24–25 marca 2011 r., EUCO 10/1/11, wersja 1, pkt 16 i nast. oraz załącznik II.
(
8
)	W odniesieniu do przedmiotu traktatu EMS odsyłam do pkt 75 i nast. poniżej.
(
9
)	Zobacz m.in. wyroki: z dnia 9 lipca 1981 r. w sprawie 169/80 Gondrand i Garancini, Rec. s. 1931, pkt 17; z dnia 15 lipca 2010 r. w sprawie C-582/08 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Zb.Orz. s. I-7191, pkt 49.
(
10
)	Zobacz motyw 2 decyzji 2011/199.
(
11
)	Zobacz m.in. wyrok z dnia 30 września 2010 r. w sprawie C-132/09 Komisja przeciwko Belgii, Zb.Orz. s. I-8695, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
12
)	Zobacz m.in. wyrok z dnia 27 października 2011 r. w sprawie C-504/10 Tanoarch, Zb.Orz. s. I-10853, pkt 43.
(
13
)	Zobacz m.in. wyrok z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawie C-470/11 Garkalns, pkt 18 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
14
)	Zobacz m.in. wyrok z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie C-241/09 Fluxys, Zb.Orz. s. I-12773, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
15
)	Zobacz postanowienie odsyłające, pkt 12 i nast.: pierwszy zarzut jest zawarty w pierwszym tiret, drugi w piątym tiret, trzeci w drugim i trzecim tiret, czwarty w czwartym tiret, a piąty w ostatnim tiret.
(
16
)	Zobacz także motywy 1 i 13 traktatu EMS.
(
17
)	Zobacz wyrok z dnia 15 stycznia 2002 r. w sprawie C-55/00 Gottardo, Rec. s. I-413, pkt 33.
(
18
)	Patrz pkt 70 powyżej.
(
19
)	Zobacz motyw 4 traktatu EMS.
(
20
)	Patrz pkt 116 powyżej.
(
21
)	W niemieckich tekstach prawnych występuje czasem określenie „Eintreten »in« ein Schuldverhältnis” [przystąpić do stosunku zobowiązaniowego], zob. § 563 niemieckiego kodeksu cywilnego dotyczący „Eintrittsrecht bei Tod des Mieters” [prawa do przejęcia umowy najmu wraz ze śmiercią najemcy].
(
22
)	Traktat o Unii Europejskiej zawarty w Maastricht w dniu 7 lutego 1992 r. (Dz.U. C 191, s. 1).
(
23
)	Zobacz projekt traktatu zmieniającego Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą w sprawie utworzenia unii gospodarczej i walutowej, komunikat Komisji z dnia 21 sierpnia 1990 r., Biuletyn Wspólnot Europejskich, dodatek 2/91, s. 25.
(
24
)	Tamże.
(
25
)	Zobacz dokument SN 3738/91 (UEM 82): „Wniosek prezydencji konferencji międzyrządowej w sprawie unii gospodarczej i walutowej” z dnia 28 października 1991 r., art. 104a.
(
26
)	Zobacz J. Viebig, Der Vertrag von Maastricht, Die Positionen Deutschlands und Frankreichs zur Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, s. 314.
(
27
)	Zobacz także art. 1 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 3603/93 z dnia 13 grudnia 1993 r. określającego definicje do celów zastosowania zakazów, o których mowa w art. 104 i 104b ust. 1 traktatu, wydanego na podstawie art. 125 ust. 2 TFUE.
(
28
)	Patrz pkt 132 powyżej.
(
29
)	Patrz pkt 148 powyżej.
(
30
)	Patrz pkt 111 powyżej.
(
31
)	Patrz pkt 115 powyżej.
(
32
)	Zobacz nota stałego przedstawiciela Cypru przy Unii Europejskiej do Sekretariatu Generalnego Rady Europejskiej z 27 września 2012 r., dokument nr SGE12/010319.
(
33
)	Zobacz art. 4 ust. 4 akapit pierwszy zdanie pierwsze, art. 14 ust. 5 i 6, art. 15 ust. 5, art. 16 ust. 5 i art. 17 ust. 5 traktatu EMS.
(
34
)	Zobacz wyrok z dnia 30 czerwca 1993 r. w sprawach połączonych C-181/91 i C-248/91 Parlament przeciwko Radzie i Komisji, Rec. s. I-3685, pkt 20.
(
35
)	Zobacz wyrok z dnia 2 marca 1994 r. w sprawie C-316/91 Parlament przeciwko Radzie, Rec. s. I-625, pkt 41.
(
36
)	Zobacz pismo przewodnie Rady z dnia 24 czerwca 2011 r., dokument nr 12114/11, oraz motyw 10 traktatu EMS.
(
37
)	Zobacz konkluzje Rady Europejskiej z posiedzenia w dniach 24–25 marca 2011 r. wraz z pismem przewodnim Rady Europejskiej z dnia 20 kwietnia 2011 r., dokument nr EUCO 10/1/11 wersja 1, pkt 17 i załącznik II.
(
38
)	Wyraźniej precyzuje tę kwestię wersja francuska traktatu EMS, w której mowa tylko o „demander” (zwrócić się).
(
39
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie C-432/05 Unibet, Zb.Orz. s. I-2271, pkt 38, 42 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
40
)	Zobacz pkt 100 i nast. powyżej