62006CC0418
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
PAOLO MENGOZZI
prezentate la 10 ianuarie 2008 (
1
)
Cauza C-418/06 P
Regatul Belgiei
împotriva
Comisiei Comunităților Europene
„Recurs — FEOGA — Sectorul culturilor arabile — Închiderea conturilor FEOGA — Sistem fiabil și operațional de control — Cheltuieli excluse de la finanțarea comunitară — Corecție forfetară — Aplicarea retroactivă a reglementării privind controalele — Obligații implicite — Principiul proporționalității — Securitate juridică — Competență de fond”
1.
Prin recursul formulat, Regatul Belgiei (denumit în continuare „recurentul”) solicită anularea Hotărârii Tribunalului de Primă Instanţă al Comunităţilor Europene (denumit în continuare „Tribunalul”) din 25 iulie 2006 (
2
) (denumită în continuare „hotărârea atacată”), prin care s-a respins acţiunea acestuia având ca obiect în principal anularea parţială a Deciziei 2004/136/CE a Comisiei din 4 februarie 2004 (
3
) în măsura în care aceasta prevede, în ceea ce privește recurentul, o reducere forfetară de 2 % a cheltuielilor declarate în vederea finanţării Fondului european de orientare și garantare agricolă (FEOGA), secţiunea Garantare, pentru exerciţiile financiare 2000-2002, sau, în subsidiar, reducerea valorii cheltuielilor excluse de la respectiva finanţare.
I — Cadrul juridic
2.
În temeiul normelor comunitare privind finanţarea politicii agricole comune (
4
), FEOGA, secţiunea Garantare, finanţează în special intervenţiile destinate stabilizării pieţelor agricole, efectuate în conformitate cu normele comunitare în cadrul organizării comune a pieţelor agricole (
5
). Comisia Comunităţilor Europene decide cu privire la cheltuielile care urmează să fie excluse de la finanţarea comunitară în cazurile în care constată neconformitatea acestor cheltuieli cu normele comunitare (
6
). În ceea ce privește statele membre, acestea trebuie, în conformitate cu actele cu putere de lege și cu actele administrative naţionale, să adopte măsurile necesare în scopul de a verifica dacă operaţiunile finanţate prin intermediul FEOGA au fost efectiv desfășurate și executate corect, de a preveni și de a combate neregulile și de a recupera sumele pierdute ca rezultat al neregulilor sau al neglijenţei (
7
).
3.
Articolul 1 din Regulamentul (CEE) nr. 3508/92 al Consiliului din 27 noiembrie 1992 de stabilire a unui sistem integrat de gestionare și control pentru anumite scheme de ajutoare comunitare (
8
) obligă statele membre să creeze un astfel de sistem integrat care trebuie să poate fi aplicat, în domeniul producţiei vegetale, în special schemei comunitare de susţinere a producătorilor anumitor culturi agricole.
4.
În temeiul articolului 2 din același regulament, „[s]istemul integrat include următoarele elemente:
(a)
o bază de date electronică;
(b)
un sistem alfanumeric de identificare a parcelelor agricole;
(c)
un sistem alfanumeric de identificare și de înregistrare a animalelor;
(d)
cereri de ajutor;
(e)
un sistem integrat de control”. [traducere neoficială]
Regulamentul (CE) nr. 1593/2000 al Consiliului din 17 iulie 2000 de modificare a Regulamentului nr. 3508/92 (
9
), care a intrat în vigoare la 28 iulie 2000, a eliminat termenul „alfanumeric” din articolul 2 literele (b) și (c) din acest din urmă regulament.
5.
În temeiul articolului 1 alineatul (4) din Regulamentul nr. 3508/92, în sensul acestui regulament, prin „parcelă agricolă” se înţelege „o porțiune continuă de teren pe care este realizată o singură cultură de către un singur agricultor” [traducere neoficială].
6.
Articolul 4 din Regulamentul nr. 3508/93 prevede:
„Sistemul alfanumeric de identificare a parcelelor agricole este constituit pe baza hărţilor, a documentelor funciare, a altor referinţe cartografice sau a fotografiilor aeriene ori a imaginilor spaţiale sau pe baza altor referinţe justificative echivalente sau a mai multora dintre aceste elemente.” [traducere neoficială]
Regulamentul nr. 1593/2000 a înlocuit textul acestui articol cu următorul text:
„Se va crea un sistem de identificare a parcelelor agricole pe baza hărţilor, a documentelor funciare sau a altor referinţe cartografice. Tehnicile utilizate au la bază un sistem computerizat de tehnici pentru informaţii geografice, incluzând fotografii ale locurilor respective, având un standard omogen ce garantează precizia și acurateţea informaţiilor și fiind cel puţin echivalente cu hărţile cartografice la o scară de 1:10000.”
7.
Articolul 7 din Regulamentul nr. 3508/92 prevede că „[s]istemul integrat de control acoperă ansamblul cererilor de ajutor prezentate, în special în ceea ce privește controalele administrative, controalele la faţa locului și, dacă este cazul, verificările prin teledetecţie aeriană sau spaţială”. [traducere neoficială]
8.
Articolul 8 din Regulamentul nr. 3508/92 prevede:
„(1)   Statul membru realizează un control administrativ al cererilor de ajutor.
(2)   Controalele administrative sunt completate prin controale la faţa locului privind un eșantion al exploataţiilor agricole. Pentru ansamblul acestor controale, statul membru stabilește un plan de eșantionare.
(3)   Fiecare stat membru desemnează o autoritate responsabilă cu coordonarea controalelor prevăzute de prezentul regulament.
(4)   Autorităţile naţionale pot, în condiţii ce urmează a fi stabilite, să utilizeze teledetecţia pentru a stabili suprafeţele parcelelor agricole, pentru a identifica utilizarea și pentru a verifica starea acestora.
[…]” [traducere neoficială]
9.
În temeiul articolului 13 alineatul (1) din Regulamentul nr. 3508/92, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 2466/96 al Consiliului din 17 decembrie 1996 de modificare a Regulamentului nr. 3508/92 (
10
), începând cu 1 ianuarie 1997, toate diferitele elemente ale sistemului integrat de gestionare și de control prevăzute la articolul 2 din același regulament trebuiau să fie aplicate în Belgia. În plus, Regulamentul nr. 1593/2000 a adăugat la articolul 13 alineatul (1) menționat anterior litera (c), care prevede că cel târziu începând cu data de 1 ianuarie 2005 trebuie să se aplice în diferitele state membre „partea geografică din sistemul de identificare a parcelelor, după cum se prevede la articolul 4”.
10.
Articolul 6 din Regulamentul (CEE) nr. 3887/92 al Comisiei din 23 decembrie 1992 de stabilire a normelor de aplicare a sistemului integrat de gestionare și control pentru anumite scheme de ajutoare comunitare (
11
), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 1678/98 al Comisiei din 29 iulie 1998 (
12
), prevede:
„(1)   Controalele administrative și la faţa locului sunt efectuate astfel încât să asigure verificarea eficientă a respectării condiţiilor de acordare a ajutoarelor și primelor.
(2)   Controlul administrativ […] avut în vedere la articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul (CEE) nr. 3508/92 cuprinde în special:
(a)
verificări încrucișate privind parcelele și animalele declarate, în scopul de a se evita ca ajutoarele să fie acordate de două ori în mod nejustificat pentru același an calendaristic;
(b)
[…] (
13
).
(3)   Controalele la faţa locului privesc cel puţin un eșantion semnificativ de cereri. Acest eșantion trebuie să reprezinte cel puţin:
[…];
—
5 % din cererile de ajutor pe suprafaţă; cu toate acestea, acest procent este redus la 3 % pentru cererile de ajutor pe suprafaţă care depășesc numărul de 700000 pentru fiecare stat membru și an calendaristic.
În cazul în care în urma deplasărilor la faţa locului se constată nereguli semnificative într-o regiune sau o parte a unei regiuni, autorităţile competente efectuează controale suplimentare în anul în curs și măresc procentul cererilor ce trebuie să facă obiectul unui control anul următor pentru această regiune sau pentru o parte a acestei regiuni.
(4)   Cererile care fac obiectul controalelor la faţa locului sunt stabilite de autoritatea competentă în special pe baza unei analize a riscurilor, precum și a unui element de reprezentativitate a cererilor de ajutor introduse. Analiza riscurilor ţine seama de:
—
cuantumul ajutoarelor;
—
numărul parcelelor, de suprafaţa sau de numărul de animale pentru care se solicită ajutorul;
—
evoluţia în raport cu anul precedent;
—
constatările făcute cu ocazia controalelor în cursul anilor precedenţi;
—
alţi parametri care trebuie definiţi de statele membre;
—
încălcările Regulamentului (CE) nr. 820/97[ (
14
)].
[…]
(7)   Determinarea suprafeţei parcelelor agricole se face prin orice mijloc corespunzător definit de autoritatea competentă și care garantează o exactitate a măsurătorilor cel puţin echivalentă cu cea necesară pentru măsurătorile oficiale prevăzute de dispoziţiile naţionale. Autoritatea competentă determină o marjă de toleranţă, ţinând seama în special de metoda de măsurare utilizată, de precizia documentelor oficiale disponibile și de situaţia locală (de exemplu, pantele sau forma parcelelor) și de dispoziţiile paragrafului următor.
[…]” [traducere neoficială]
11.
Regulamentul (CE) nr. 2801/1999 al Comisiei din 21 decembrie 1999 de modificare a Regulamentului nr. 3887/92 (
15
) a înlocuit, începând cu 1 ianuarie 2000, textul alineatului (2) al articolului 6 menționat anterior cu textul următor:
„Controalele administrative menţionate la articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul (CEE) nr. 3508/92 includ în special:
(a)
verificări încrucișate privind parcelele și animalele declarate, pentru a se evita acordarea de două ori a aceluiași ajutor pentru același an calendaristic/an de comercializare și pentru a se preveni cumularea incorectă a ajutoarelor acordate în cadrul schemelor de ajutoare comunitare care presupun declaraţii privind suprafeţele;
(b)
[…][ (
16
)];
(c)
[…][ (
17
)]” [traducere neoficială]
În plus, Regulamentul nr. 2801/1999 a înlocuit a doua liniuţă a articolului 6 alineatul (3) din Regulamentul nr. 3887/92 după cum urmează:
„—
5 % din cererile de ajutor pe suprafaţă”. [traducere neoficială]
12.
Articolul 7 alineatul (1) din Regulamentul nr. 3887/92 prevede:
„În cazul în care un stat membru decide să controleze prin teledetecţie tot eșantionul sau o parte din eșantionul avut în vedere la articolul 6 alineatul (3), acesta întreprinde:
—
o fotointerpretare a imaginilor sau a fotografiilor aeriene, în vederea identificării acoperirii vegetale și a măsurării suprafeţelor tuturor parcelelor care trebuie controlate;
—
controale fizice în cazul cererilor pentru care fotointerpretarea nu permite autorităţii competente să constate exactitatea declaraţiei.” [traducere neoficială]
13.
Articolul 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 3887/92, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 1648/95 al Comisiei din 6 iulie 1995 (
18
), prevede în special următoarele:
„În cazul în care se constată că suprafaţa declarată într-o cerere de ajutor pe suprafaţă este mai mare decât suprafaţa determinată, cuantumul ajutorului se calculează pe baza suprafeţei efectiv determinate în urma controlului. Cu toate acestea, cu excepţia cazurilor de forţă majoră, din suprafaţa efectiv determinată se scade dublul diferenței constatate în cazul în care acesta depășește 3 % sau două hectare, fără a depăși 20 % din suprafaţa determinată.
În cazul în care diferența constatată este mai mare de 20 % din suprafaţa determinată, nu se acordă niciun ajutor pe suprafaţă.
[…]” [traducere neoficială]
14.
Regulamentul nr. 3887/92 a fost abrogat prin Regulamentul (CE) nr. 2419/2001 al Comisiei din 11 decembrie 2001 (
19
), care prevede noi norme de aplicare a sistemului integrat de gestionare și control instituit prin Regulamentul nr. 3508/92, care sunt aplicabile, în temeiul articolului 54 din acest regulament, cererilor de ajutor depuse pentru anii de comercializare sau pentru perioadele de referinţă ale primelor care încep de la 1 ianuarie 2002.
15.
Articolul 31 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2419/2001, care corespunde dispoziţiilor articolului 9 alineatul (2) primul paragraf prima teză din Regulamentul nr. 3887/92, prevede:
„Fără a se aduce atingere reducerilor și excluderilor prevăzute la articolele 32-35, în cazul în care suprafaţa declarată într-o cerere de ajutor este mai mare decât suprafaţa determinată pentru grupa respectivă de culturi în urma controalelor administrative sau la faţa locului, ajutorul se calculează pe baza suprafeţei determinate pentru acea grupă de culturi.” [traducere neoficială]
II — Situaţia de fapt
16.
Autorităţile belgiene au adoptat, începând cu anul 1996, un sistem de identificare a parcelelor agricole stabilit pe baza fotografiilor aeriene provenite din sistemul computerizat de tehnici pentru informaţii geografice (SIG) (
20
). Parcelele agricole erau identificate pe aceste fotografii aeriene printr-un marcaj manual efectuat de agricultori, urmat de codarea grafică, efectuată de administrație, a acestor marcaje în SIG.
17.
În urma verificărilor efectuate în Belgia în luna mai 2001, serviciile Comisiei însărcinate cu închiderea conturilor FEOGA au concluzionat că există anomalii în ceea ce privește controalele efectuate de autorităţile belgiene în sectorul culturilor arabile.
18.
La 30 septembrie 2003, Comisia a adoptat un raport de sinteză în cadrul căruia a considerat în special că Regatul Belgiei nu respectase, pe parcursul anilor de recoltă 1999-2001, nici articolul 8 din Regulamentul nr. 3508/92 și nici articolele 6 și 9 din Regulamentul nr. 3887/92 prin, pe de o parte, nediminuarea suprafeţei parcelelor agricole declarate avute în vedere de cererile de ajutor și/sau prin neefectuarea de controale la faţa locului, în cazul în care controalele administrative efectuate indicau că suprafaţa declarată este superioară suprafeţei codate în SIG (denumite în continuare „suprafeţele SIG”) și, pe de altă parte, prin codarea cu întârziere a parcelelor agricole în SIG, împiedicând astfel luarea în considerare a anumitor dosare în cadrul analizei riscurilor. Comisia a concluzionat că Regatul Belgiei nu a efectuat controalele secundare în mod adecvat sau conform cu reglementarea aplicabilă.
19.
La 4 februarie 2004, Comisia a adoptat Decizia 2004/136 (denumită în continuare „decizia în litigiu”), care prevede în special o reducere forfetară de 2 % (corespunzătoare valorii de 9322809 EUR) a cheltuielilor efectuate de organismele plătitoare autorizate de Regatul Belgiei și declarate în temeiul FEOGA, secţiunea Garantare, pentru sectorul culturilor arabile și pentru exerciţiile financiare 2000-2002, din cauza deficienţelor controalelor secundare.
III — Procedura în faţa Tribunalului și hotărârea atacată
20.
Prin cererea depusă la grefa Curţii la 13 aprilie 2004, înregistrată cu numărul C-176/04, Regatul Belgiei a solicitat anularea acelei părţi din decizia în litigiu care prevede respectiva reducere forfetară sau, în subsidiar, reducerea cuantumului cheltuielilor excluse de la finanţare la un cuantum de 1079814 euro.
21.
Prin Ordonanţa din 8 iunie 2004, Curtea a trimis cauza Tribunalului, în temeiul articolului 51 din Statutul Curţii de Justiţie, astfel cum rezultă din Decizia 2004/407/CE, Euratom a Consiliului din 26 aprilie 2004 de modificare a articolelor 51 și 54 din Protocolul privind Statutul Curţii de Justiţie (
21
).
22.
Acţiunea, înregistrată la grefa Tribunalului cu numărul T-221/04, era întemeiată pe trei motive. Prin intermediul primului motiv, reclamantul afirma că nu a încălcat articolul 8 din Regulamentul nr. 3508/92 și nici articolele 6 și 9 din Regulamentul nr. 3887/92. Prin intermediul celui de al doilea motiv, formulat în subsidiar în raport cu primul motiv, se reproșa Comisiei că nu a respectat condiţiile stabilite de aceasta în documentul nr. VI/5330/97 din 23 decembrie 1997 denumit „Orientări privind calcularea consecinţelor financiare în cadrul pregătirii deciziei de închidere a conturilor FEOGA-Garantare” (
22
) (denumit în continuare „orientările”) și, în ultimul rând, că a încălcat articolul 5 alineatul (2) litera (c) din Regulamentul nr. 729/70 (
23
), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 1287/95 (
24
), și articolul 7 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1258/1999 (
25
). Prin intermediul celui de al treilea motiv, formulat în subsidiar în raport cu cele două motive anterioare, reclamantul a invocat încălcarea principiului proporţionalităţii în ceea ce privește stabilirea cuantumului corecţiei financiare realizate de Comisie.
23.
În hotărârea atacată, prin care a respins acţiunea și a obligat reclamantul la plata cheltuielilor de judecată, Tribunalul a constatat mai întâi, din oficiu, inadmisibilitatea cererii formulate în subsidiar care avea ca obiect reducerea cuantumului corecţiei financiare, considerând că nu este abilitat, în cadrul unei acţiuni în anulare, să substituie sau să modifice decizia în litigiu (
26
).
24.
Cu privire la fond, Tribunalul a analizat întâi împreună și a respins primul motiv și primul aspect al celui de al doilea motiv, prin care se invoca neîndeplinirea în speță a condiţiei, menționate de orientări, privind existenţa unei deficienţe semnificative în aplicarea normelor comunitare.
25.
Cu privire la prima obiecţie formulată la adresa Regatului Belgiei în raportul de sinteză elaborat de Comisie, referitoare la reacţia insuficientă a autorităţilor belgiene în ceea ce privește anomaliile detectate de SIG în cadrul controlului administrativ, Tribunalul a arătat în primul rând că reiese din acest raport că, în anumite cazuri în care suprafaţa declarată într-o cerere de ajutor depășea cu mai mult de 5 % suprafaţa SIG și în toate cazurile în care această depășire nu era mai mare de 5 %, ajutoarele au fost plătite fără ca cererile de ajutor să facă obiectul unei anchete suplimentare din partea autorităţilor belgiene (
27
).
26.
Tribunalul a indicat că „în cazul în care SIG evidenţiază, cu ocazia controlului administrativ, că suprafaţa declarată într-o cerere de ajutor este superioară suprafeţei SIG, o astfel de diferenţă constituie o anomalie care indică o posibilă neregulă a acestei cereri” (în continuare, „anomaliile”). Tribunalul a constatat Tribunalul astfel că „dacă suprafaţa SIG corespunde mai mult suprafeţei reale decât cea declarată în cererea de ajutor, atunci plata ajutorului pentru suprafaţă în funcţie de suprafaţa solicitată determină o plată nedatorată în favoarea solicitantului și, așadar, o pierdere pentru FEOGA”. Tribunalul a respins, prin urmare, argumentul reclamantului conform căruia imprecizia datelor SIG privind suprafaţa parcelelor, obţinute prin intermediul unui marcaj manual al suprafeţei chiar și pe fotografii vechi, înseamnă că aceste anomalii nu sunt importante. Potrivit Tribunalului, din această imprecizie a datelor reiese că „riscul de pierdere pentru FEOGA nu poate fi exclus”. Într-adevăr, Tribunalul a afirmat în continuare că „dacă datele SIG ar fi precise, o astfel de pierdere ar fi sigură”, dar „imprecizia acestor date nu permite să se știe dacă această pierdere este sau nu este reală”, astfel încât „aceste anomalii indică un risc de pierdere pentru FEOGA” (
28
).
27.
Tribunalul a indicat apoi că, deși normele în vigoare la momentul faptelor nu obligau statele membre să utilizeze SIG, permițând însă utilizarea acestuia, autorităţile belgiene, dotându-se cu SIG înainte ca acesta să devină obligatoriu, își procuraseră totuși „un instrument de control capabil să furnizeze indicaţii pertinente, care depășește obligaţiile exprese prevăzute la articolul 6 alineatul (2) din Regulamentul nr. 3887/92”. Potrivit Tribunalului, Comisia nu putea, așadar, „ignora acest element care stabilea existenţa unei îndoieli serioase și rezonabile, care indica în mod clar un risc de pierdere pentru FEOGA, pentru simplul motiv că sistemul care le-a evidenţiat nu era obligatoriu sau nu era destinat acestui scop”. În consecinţă, Tribunalul a considerat că Comisia a dovedit prin elemente de probă, conform jurisprudenţei (
29
), îndoielile serioase și rezonabile pe care le-a putut manifesta cu privire la exactitatea suprafeţelor declarate de agricultori și, prin urmare, cu privire la eficienţa controalelor realizate de autorităţile belgiene, precum și cu privire la corectitudinea datelor transmise de acestea (
30
).
28.
Tribunalul a respins, în plus, și argumentul reclamantului conform căruia Comisia, solicitând autorităţilor belgiene să efectueze, în caz de anomalii, fie un control la faţa locului, fie o reducere a suprafeţei, fie alte controale administrative, ar fi încercat să impună obligaţii care nu au fost instituite decât prin texte ulterioare faptelor speţei. Tribunalul a arătat, în această privinţă, că aceste obligaţii „decurgeau, uneori implicit, din faptul că, în temeiul reglementării în vigoare [în materie], statelor membre le revine sarcina de a organiza un sistem eficient de control și de supraveghere”. În special, Tribunalul a dedus din articolul 8 din Regulamentul nr. 3508/92, precum și din articolul 6 alineatul (1) și din articolul 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 3887/92 că „statele membre sunt obligate să organizeze un ansamblu de controale administrative și de controale la faţa locului care să permită să se asigure că sunt corect îndeplinite condiţiile de fond și de formă privind acordarea ajutoarelor”. În plus, Tribunalul a dedus din jurisprudenţă (
31
)„necesitatea efectuării controlului administrativ, care precedă controalele la faţa locului, astfel încât să permită autorităţilor naţionale să tragă toate concluziile posibile, fie că acestea determină certitudini sau îndoieli, cu privire la respectarea condiţiilor de acordare a ajutoarelor” (
32
).
29.
După ce a concluzionat că autorităţile belgiene trebuiau să reacţioneze la anomaliile evidenţiate de SIG (
33
), Tribunalul a verificat dacă au fost eficiente controalele realizate în acest scop de aceste autorităţi. Aceste controale sunt descrise în hotărârea atacată după cum urmează:
„În speţă, printre criteriile folosite pentru analiza riscurilor prevăzută la articolul 6 alineatul (4) din Regulamentul nr. 3887/92 pentru a identifica dosarele care fac obiectul unui control la faţa locului, autorităţile belgiene au inclus din proprie iniţiativă un criteriu bazat pe anomalii. Dacă dosarele aparţineau unui grup de culturi care prezenta el însuși anomalii pozitive sau negative, superioare unei marje de toleranţă date, aceste autorităţi au verificat datele grafice provenite din SIG și au constatat că rectificarea acestora făcea ca în anumite cazuri să dispară anomaliile. În celelalte cazuri, autorităţile au selecţionat dosarele pentru efectua un control la faţa locului. Guvernul belgian a pretins, fără ca acest lucru să fie contestat, că a efectuat un astfel de control pentru 10 % din cereri, acest procent reprezentând o parte importantă din cererile care au fost selectate pe baza criteriului privind anomaliile în urma realizării analizei riscurilor (52 % în 1999, 24 % în 2000 și 28 % în 2001)” (
34
).
30.
În această privinţă, odată ce s-a constatat că marja de toleranţă în cauză a fost de 5 % (
35
), Tribunalul a obiectat că nu poate fi acceptată folosirea unei marje de toleranţă în cadrul controlului administrativ, deoarece aceasta denaturează controlul în cauză. Tribunalul a remarcat în acest sens:
„Într-adevăr, rolul acestui control este de a verifica datele unei cereri de ajutor. Or, eliminarea indiciilor privind neregulile în acest stadiu, în speţă luând în seamă doar anomaliile mai mari de 5 %, împiedică efectuarea unei verificări complete și eficace a dosarelor în cauză. În plus, această eliminare în stadiul analizei riscurilor nu permite continuarea controalelor pe baza acestor anomalii, eventual combinate și cu alte criterii. Pe de altă parte, dacă o marjă de toleranţă pot fi admisă în cadrul verificării la faţa locului, în special prin teledetecţie realizată din satelit, ca urmare a limitelor tehnice ale instrumentului de măsură, utilizarea unei astfel de marje în stadiul controlului administrativ nu poate fi justificată prin aceste motive. În această privinţă, trebuie luat în considerare faptul că anomaliile nu indică o eroare de măsurare, cauzată de imprecizia SIG susţinută de guvernul belgian, ci indică existenţa contradicţiei dintre datele declarate și datele administrative de care dispun autorităţile belgiene” (
36
).
31.
Tribunalul a adăugat că, în orice caz, „folosirea unei marje de toleranţă de 5 % nu poate decât să menţină îndoielile manifestate faţă de exactitatea valorilor puse la dispoziţie de autorităţile belgiene, cel puţin până la nivelul de 5 % din acestea, fără a afecta îndoielile provocate de lipsa de sancţiuni aplicabile cererilor ilegale”. Tribunalul a evidenţiat astfel că, după cum a constatat Comisia, „faptul că fuseseră efectuate controale de către autorităţile belgiene nu a putut împiedica plata ajutoarelor fără a mai fi efectuate anchete suplimentare pentru anumite dosare care prezentau o anomalie mai mare de 5 % și pentru toate dosarele care prezentau o anomalie mai mică de 5 %” (
37
).
32.
Cu privire la a doua obiecţie formulată în raportul de sinteză, referitoare la codarea grafică tardivă, Tribunalul a indicat în primul rând că reieșea din acest raport că, la sfârșitul lunii august, introducerea de date în SIG fusese realizată doar în proporţie de 60 % în 1999, de 70 % în 2000 și de 87 % în 2001, ceea ce a determinat Comisia să concluzioneze că un număr important de dosare nu au fost luate în considerare pentru efectuarea analizei riscurilor și nici nu au fost selecţionate în vederea unui control la faţa locului (
38
).
33.
Tribunalul a observat în această privinţă că Comisia a estimat în mod întemeiat că această codare tardivă nu a permis efectuarea în timp util a controalelor administrative și a împiedicat astfel controalele la faţa locului. Tribunalul a concluzionat în special că „întrucât guvernul belgian nu a prezentat elemente pertinente care să permită contrazicerea constatărilor Comisiei cu privire la absenţa controlului la faţa locului din cauza unei codări tardive”, „un anumit număr de dosare a fost sustras unui astfel de control” (
39
).
34.
Potrivit Tribunalului, faptul că niciun text privind FEOGA nu prevedea, pentru codarea grafică, un termen-limită stabilit ca fiind data de 31 august a fiecărui an nu se opunea acestei concluzii în măsura în care, pe de o parte, „lipsa unor obligaţii prevăzute explicit nu poate să înlăture îndoielile provocate de lipsa controlului la faţa locului” și, pe de altă parte, „din moment ce această întârziere determină o lipsă a controlului, aceasta contravine obligaţiei generale de a putea efectua astfel de controale”. Tribunalul a considerat, pe de altă parte, că nu prezintă importanţă faptul că au fost efectuate controale la faţa locului după 31 august și că acestea au determinat corecţii. Astfel, potrivit Tribunalului, acest lucru nu înseamnă că „toate controalele necesare au fost efectuate și nu demonstrează că aceste controale la faţa locului erau rezultatul unei analize eficiente a riscurilor efectuate după 31 august” (
40
).
35.
În sfârșit, Tribunalul a respins și al doilea aspect al celui de al doilea motiv, întemeiat pe lipsa unui risc real de pierdere pentru FEOGA, condiţie ulterioară pentru aplicarea unei corecţii financiare în conformitate cu orientările, precum și al treilea motiv, întemeiat pe încălcarea principiului proporţionalităţii.
IV — Procedura în faţa Curţii și concluziile părţilor
36.
Prin cererea depusă la grefa Curţii la 13 octombrie 2006, recurentul a declarat recurs împotriva hotărârii citate anterior.
37.
Reprezentanţii părţilor au fost audiați în cadrul ședinţei din 21 iunie 2007.
38.
Recurentul solicită Curţii:
—
anularea hotărârii atacate și, prin admiterea acţiunii introduse în primă instanţă, anularea deciziei în litigiu;
—
în subsidiar, anularea hotărârii atacate și, în temeiul competenţei sale de fond, reducerea corecţiei financiare aplicate recurentului la 1491085 EUR;
—
în continuare în subsidiar, anularea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare Tribunalului, precum și
—
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată efectuate atât în procedura de recurs, cât și în procedura în primă instanţă.
39.
Comisia solicită Curţii:
—
respingerea recursului și
—
obligarea recurentului la plata cheltuielilor de judecată.
V — Analiza juridică
A — Cu privire la recurs
40.
În susţinerea recursului formulat, recurentul invocă patru motive. Primul motiv este întemeiat pe o denaturare a faptelor. Al doilea motiv este întemeiat pe încălcarea articolului 8 din Regulamentul nr. 3508/92 și a articolelor 6 și 9 din Regulamentul nr. 3887/92, precum și a obligaţiei de motivare. Al treilea motiv este întemeiat pe o încălcare a principiului proporţionalităţii. Al patrulea motiv este întemeiat pe o eroare de drept privind competenţa de fond a instanţei comunitare în materia în cauză.
1. Cu privire la primul motiv, întemeiat pe o denaturare a faptelor
41.
Recurentul explică faptul că sistemul de identificare a parcelelor agricole, SIG, cu care s-a dotat începând din 1996, nu era obligatoriu la data faptelor, acesta devenind obligatoriu doar în anul 2005 potrivit Regulamentului nr. 1593/2000, și era mai precis și mai performant decât cel cu care se dotaseră celelalte state membre, deoarece era stabilit la nivelul fiecărei parcele agricole (și nu la nivel de grupuri de parcele) și se baza pe fotografii aeriene (și nu pe hărţi și registre funciare). SIG trebuia să permită, odată cu identificarea parcelelor agricole, realizarea de verificări încrucișate în cadrul controlului administrativ al cererilor de ajutor, pentru a detecta și a elimina suprapunerile de parcele și pentru a preveni acordarea mai multor ajutoare pentru aceeași parcelă. În schimb, în perioada anilor de recoltă vizaţi de decizia în litigiu (1999-2001, denumită în continuare „perioada vizată”), autorităţile belgiene nu au considerat niciodată SIG ca fiind un instrument de măsură a suprafeţei exacte a parcelelor agricole. Suprafaţa SIG ar fi imprecisă, deoarece, în loc să se bazeze pe măsurători efectuate pe teren sau prin teledetecţie, aceasta este calculată pe baza desenului parcelelor realizat de către agricultori, prin marcare manuală, pe fotografiile aeriene. Or, cu ocazia marcării manuale sau a codării acesteia în SIG, agricultorul sau tehnicienii biroului provincial ar fi putut comite erori sau imprecizii care, chiar dacă erau limitate, puteau să aibă un impact important asupra calculului suprafeţei, dat fiind faptul că fotografiile erau la scara 1:10000. În plus, pe parcursul perioadei vizate, suprafaţa SIG nu corespundea în mod necesar situaţiei de pe teren, în special pentru că marcarea manuală era realizată pe fotografii care puteau să aibă până la cinci ani vechime, în condițiile în care, în fiecare an, între 25 % și 30 % din parcelele agricole își schimbau suprafața, în funcţie de culturile existente pe teren. Prin urmare, potrivit recurentului, SIG permitea doar o estimare aproximativă a suprafeţelor, în timp ce suprafaţa exactă nu era calculată și nu putea să fie calculată, în Belgia, precum și în alte state membre, decât prin măsurători efectuate la faţa locului de către persoane calificate sau prin fotointerpretarea imaginilor obţinute din satelit (teledetecţie).
42.
Având în vedere aceste caracteristici ale SIG adoptat de către autorităţile belgiene, Tribunalul ar fi denaturat faptele considerând, la punctul 47 din hotărârea atacată, că suprafaţa SIG corespundea într-o mai mare măsură suprafeţei reale decât cea declarată de către agricultori în cererea de ajutor. În plus, Tribunalul ar fi înţeles greșit modul de funcţionare al SIG, considerând, pe de o parte, că diferenţa dintre suprafaţa SIG și suprafaţa declarată, constatată în urma controlului administrativ, constituie o anomalie care indică o posibilă neregulă a cererii de ajutor și, pe de altă parte, că imprecizia suprafeţei SIG nu permitea să se stabilească dacă s-a produs o pierdere reală pentru FEOGA și că SIG permitea identificarea clară a riscurilor de pierdere pentru FEOGA în cadrul efectuării controlului administrativ. Hotărârea atacată ar fi în mod global bazată pe premisa eronată conform căreia SIG ar permite indicarea anomaliilor referitoare la suprafeţele declarate.
43.
Comisia exclude posibilitatea ca Tribunalul să fi denaturat faptele. Aceasta obiectează că Tribunalul nu a considerat nicidecum că SIG este un instrument de măsurare, ci doar a estimat că neconcordanţa dintre suprafaţa SIG și suprafaţa declarată putea să determine îndoieli serioase cu privire la suprafaţa declarată. În plus, potrivit Comisiei, finalităţile SIG nu puteau fi limitate, după cum afirmă recurentul, doar la identificarea parcelelor agricole, precum și la detectarea suprapunerilor de parcele și a declaraţiilor duble. În această privinţă, Comisia indică faptul că, în temeiul articolului 6 alineatul (2) litera (a) din Regulamentul nr. 3887/92, controalele administrative cuprind „în special” și, prin urmare, nu doar verificări încrucișate referitoare la parcelele declarate în vederea evitării plăţilor necuvenite și amintește că alineatul (1) al aceluiași articol prevede că controalele administrative și cele la faţa locului sunt efectuate astfel încât să se asigure verificarea eficientă a respectării condiţiilor de acordare a ajutoarelor și a primelor.
44.
În ceea ce ne privește, nu constatăm în hotărârea atacată o denaturare a faptelor de către Tribunal.
45.
La punctul 47 din hotărârea atacată, Tribunalul nu afirmă nici că suprafaţa SIG reflectă suprafaţa reală a parcelelor agricole și nici că aceasta corespunde într-o mai mare măsură suprafeţei reale decât celei declarate. A doua frază a acestui punct, conform căreia „dacă suprafaţa SIG corespunde mai mult suprafeţei reale decât cea declarată în cererea de ajutor, atunci plata ajutorului pentru suprafaţă în funcţie de suprafaţa solicitată determină o plată nedatorată în favoarea solicitantului și, așadar, o pierdere pentru FEOGA”, este redactată în termeni ipotetici (după cum indică conjuncţia introductivă „dacă”). Înţelesul acestei fraze este că, atunci când suprafaţa SIG este inferioară suprafeţei declarate, plata ajutorului pe baza acesteia din urmă implică o pierdere pentru FEOGA în ipoteza în care suprafaţa reală ar corespunde mai mult suprafeţei SIG decât celei declarate (
41
).
46.
Pe de altă parte, afirmaţia din prima frază a aceluiași punct 47, conform căreia „în cazul în care SIG evidenţiază, cu ocazia controlului administrativ, că suprafaţa declarată într-o cerere de ajutor este superioară suprafeţei SIG, o astfel de diferenţă constituie o anomalie care indică o posibilă neregulă a acestei cereri”, ni se pare că reprezintă o apreciere a Tribunalului, și nu o constatare de fapt. În hotărârea atacată se indică în mod clar că Tribunalul a ţinut seama de „imprecizia datelor SIG” (
42
) și că nu a conferit acestora din urmă valoarea de adevăr absolut. Faptul de a stabili dacă diferenţa în cauză ar putea fi în mod valabil considerată o „anomalie care indică o posibilă neregulă a acestei cereri” nu ţine, în opinia noastră, de constatarea faptelor.
47.
Această întrebare privește în acest caz aprecierea faptelor, care nu este susceptibilă de a fi controlată de instanţa de recurs, sau calificarea juridică a faptelor, care ar putea fi eventual contrazisă de către Curte?
48.
Ni se pare că aceasta are legătură, în esenţă, cu semnificaţia care trebuie atribuită diferenţei în cauză în raport cu obligaţiile care revin statelor membre și autorităţilor acestora. În definitiv, întrebarea pare că privește determinarea sferei obligaţiei care revine statelor membre de a organiza un sistem eficient de control și de supraveghere (
43
) și, în special, de a efectua, conform articolului 8 din Regulamentul nr. 3508/92, articolului 6 alineatul (1) și articolului 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 3887/92, controale administrative și controale la faţa locului care să permită asigurarea faptului că sunt îndeplinite în mod corect condiţiile materiale și formale de acordare a ajutoarelor. Prin urmare, este vorba despre o chestiune de drept care este de competenţa Curţii în procedura de recurs și care este invocată într-un mod mai specific și exhaustiv de către recurent în cel de al doilea motiv, pe care urmează să îl analizăm.
2. Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 8 din Regulamentul nr. 3508/92 și a articolelor 6 și 9 din Regulamentul nr. 3887/92, precum și pe încălcarea obligaţiei de motivare
49.
Al doilea motiv, astfel cum este formulat în recurs, este format din cinci aspecte. Prin intermediul primelor trei aspecte, recurentul contestă aprecierile Tribunalului referitoare la obiecţia întemeiată pe reacţia insuficientă a autorităţilor belgiene în ceea ce privește anomaliile detectate de SIG în cadrul controlului administrativ. Al patrulea aspect privește aprecierile Tribunalului referitoare la obiecţia întemeiată pe codarea grafică tardivă. Prin intermediul celui de al cincilea aspect, recurentul invocă încălcarea obligaţiei de motivare privind aspectele specifice abordate în hotărârea atacată.
50.
Deoarece pretinsele vicii de motivare a hotărârii atacate, invocate în cel de al cincilea aspect al motivului analizat aici, chiar admiţând că acestea există, nu împiedică Curtea să examineze fondul argumentelor formulate în primele patru aspecte ale respectivului motiv, vom începe prin examinarea acestora din urmă.
a) Cu privire la primele trei aspecte ale motivului (privind obiecţia întemeiată pe reacţia insuficientă a autorităţilor belgiene în ceea ce privește anomaliile detectate de SIG în cadrul controlului administrativ)
i) Argumentele părţilor
— Cu privire la primul aspect al motivului, privind încălcarea articolului 6 alineatul (7) din Regulamentul nr. 3887/92 referitor la definirea mijloacelor corespunzătoare de determinare a suprafeței parcelelor agricole
51.
Recurentul afirmă că, prin considerarea SIG, la punctul 49 din hotărârea atacată, ca fiind „un instrument de control capabil să furnizeze indicaţii pertinente, care depășește obligaţiile exprese prevăzute la articolul 6 alineatul (2) din Regulamentul nr. 3887/92” și care ar putea permite identificarea riscului de pierdere pentru FEOGA, Tribunalul a încălcat articolul 6 alineatul (7) din regulament menţionat. Într-adevăr, această ultimă dispoziţie ar acorda autorităţilor naţionale competența de a defini mijloacele corespunzătoare pentru determinarea suprafeţei parcelelor agricole. Întrucât autorităţile belgiene au luat decizia că suprafaţa parcelelor agricole trebuie să fie determinată fie prin măsurarea la faţa locului de către un geometru sau de către un alt agent calificat, fie prin fotointerpretarea imaginilor obţinute din satelit (teledetecţie), Tribunalul nu putea să atribuie SIG o calitate pe care autorităţile belgiene nu o recunoșteau, și anume aceea de instrument de măsură a suprafeţei parcelelor agricole.
52.
Comisia consideră că articolul 6 alineatul (7) din Regulamentul nr. 3887/92 nu este relevant în speţă, în măsura în care, potrivit Comisiei, din moment ce privește măsurarea parcelelor agricole, această dispoziție se aplică în ceea ce privește controalele la faţa locului, și nu în ceea ce privește controalele administrative. În orice caz, Comisia remarcă faptul că autorităţile belgiene au optat în mod liber, începând cu 1996, pentru un sistem de identificare a parcelelor agricole și, prin urmare, pentru un control administrativ bazat pe fotografii aeriene, opţiune în mod expres autorizată la articolul 4 din Regulamentul nr. 3508/92, astfel încât acestea trebuiau să tragă concluziile necesare în caz de diferenţe între suprafaţa declarată și suprafaţa SIG și să acţioneze în consecinţă.
— Cu privire la al doilea și la al treilea aspect, referitoare la încălcarea articolului 8 din Regulamentul nr. 3508/92, a articolului 6 alineatul (1) și a articolului 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 3887/92
53.
Recurentul afirmă că modul de a acţiona pe care autorităţile belgiene ar fi trebuit să îl adopte, conform raportului de sinteză al Comisiei, în cazul constatării unei diferenţe pozitive între suprafaţa declarară și suprafaţa SIG (și anume efectuarea unui control la faţa locului sau reducerea suprafeţei faţă de cea declarată, măsuri denumite în continuare „măsurile omise”) nu poate fi considerat ca fiind obligatoriu deoarece decurge implicit din obligaţia generală, care rezultă din articolul 8 din Regulamentul nr. 3508/92, din articolul 6 alineatul (1) și din articolul 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 3887/92, de a organiza un sistem eficient de control și de supraveghere. Tribunalul ar fi aplicat aceste dispoziţii în mod greșit, considerând că, în temeiul acestora din urmă, autorităţile belgiene ar fi trebuit să adopte măsurile omise.
54.
În primul rând, recurentul subliniază că statele membre dispun, în temeiul articolului 8 din Regulamentul nr. 3508/92 și în temeiul articolelor 6 și 7 din Regulamentul nr. 3887/92, de o largă putere de apreciere în ceea ce privește organizarea sistemului lor integrat de gestionare și de control, putere pe care Comisia trebuie să o respecte. Or, apreciind dacă, în exercitarea respectivei puteri, autorităţile belgiene au asigurat un sistem eficient de control, Tribunalul ar fi omis, în mod neîntemeiat, să ia în considerare faptul că sistemul de control adoptat de respectivele autorităţi depășea cu mult dispoziţiile reglementării comunitare, acestea prevăzând o analiză a riscurilor bazată pe treisprezece criterii, și nu doar pe cele patru criterii pevăzute în mod expres la articolul 6 alineatul (4) din Regulamentul nr. 3887/92, precum și un sistem de identificare a parcelelor agricole la nivelul fiecărei parcele, și nu la nivel de grupuri de parcele.
55.
În al doilea rând, obligaţia autorităţilor belgiene de a adopta măsurile omise ar fi incompatibilă cu dispoziţiile exprese ale dreptului comunitar derivat. Pe de o parte, obligaţia în cauză ar fi contrară dispoziţiei articolului 6 alineatul (3) din Regulamentul nr. 3887/92, care prevede efectuarea de controale la faţa locului pentru un eșantion semnificativ reprezentând 5 % din cererile de ajutor. Impunerea aplicării măsurilor omise ar însemna, în practică, ca metodologia teledetecţiei să fie obligatorie la nivelul controalelor administrative, deși teledetecţia este o formă de control la faţa locului. Pe de altă parte, aceeași obligaţie ar fi în conflict cu articolul 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 3887/92, care prevede reducerea suprafeţei declarate în cazul în care aceasta este superioară celei „stabilite efectiv”, adică, în conformitate cu Hotărârea Agrargenossenschaft Pretzsch (
44
), cea determinată prin intermediul efectuării unui control la faţa locului. Obligaţia de a reduce suprafaţa în caz de diferenţă pozitivă între cea declarată și cea determinată în cadrul unui control administrativ ar fi fost instituită abia începând cu anul de recoltă 2002, în temeiul articolului 31 din Regulamentul nr. 2419/2001.
56.
În al treilea rând, obligaţia de a aplica măsurile omise ar fi, de asemenea, incompatibilă cu principiile generale ale dreptului comunitar, precum cel al securității juridice și cel al nediscriminării. Pe de o parte, s-ar ajunge la sancţionarea agricultorilor chiar și în lipsa unui control la faţa locului, deși această obligaţie nu decurge din norme clare și explicite și nu ar putea fi, prin urmare, prevăzută de aceștia. Pe de altă parte, obligaţia în cauză ar avea drept rezultat discriminarea Regatului Belgiei faţă de toate celelalte state membre care nu utilizau un SIG stabilit la nivelul fiecărei parcele agricole, ci sisteme mai puţin precise și eficiente în cadrul controlului administrativ.
57.
În al patrulea rând, Tribunalul ar fi considerat, în mod neîntemeiat, ca fiind inacceptabilă recurgerea la o marjă de toleranţă în cadrul controlului administrativ. Utilizarea unei marje de toleranţă ar fi, pe de o parte, în mod expres prevăzută la articolul 6 alineatul (7) din Regulamentul nr. 3887/92 și, pe de altă parte, ar fi prevăzută și pentru controlul administrativ chiar prin recomandări ale Comisiei (
45
) și ar fi, în sfârșit, a fortiori justificată în speţă, în măsura în care datele referitoare la suprafaţa parcelelor agricole obţinute prin SIG nu erau tocmai fiabile.
58.
Comisia susţine că obligaţia de a adopta măsurile omise este inerentă respectării normelor existente care impun statelor membre în special să efectueze controlul administrativ al tuturor cererilor de ajutor [articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 3508/92] pentru a asigura „verificarea eficientă” a respectării condiţiilor de acordare a ajutoarelor [articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 3887/92]. În cazul constatării unei diferenţe pozitive între suprafaţa declarată și suprafaţa SIG, autorităţile belgiene nu puteau, potrivit Comisiei, să nu reacţioneze, lipsind astfel de efect util controalele administrative prevăzute de dreptul comunitar.
59.
Comisia exclude că afirmarea existenţei respectivei obligaţii presupune aplicarea metodologiei teledecţiei în cadrul controalelor administrative. Aceasta amintește că utilizarea fotografiilor aeriene în vederea efectuării controlului administrativ este o opţiune aleasă de către autorităţile belgiene și că nu este același lucru cu controlul fizic realizat prin intermediul teledetecţiei.
60.
În ceea ce privește Hotărârea Agrargenossenschaft Pretzsch, citată anterior, Comisia invocă faptul că punctul 48 din această hotărâre, la care face trimitere recurentul, trebuie interpretat ţinând seama de faptul că, în circumstanţele speței examinate în această hotărâre, numai un control la faţa locului putea permite detectarea încălcării constatate. Aceasta evidenţiază că, la punctul 40 al respectivei hotărâri, Curtea nu face nicio diferenţă între controalele administrative și controalele la faţa locului atunci când afirmă că „simpla constatare a unei diferenţe între suprafaţa declarată și suprafaţa efectiv determinată în urma controalelor efectuate de către autorităţile competente atrage după sine aplicarea unei sancţiuni”. În rest, articolul 31 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2419/2001 nu face decât să expliciteze ceea ce rezultă deja de la articolul 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 3887/92.
61.
Interpretarea normei în cauză, pe care Tribunalul și-a însușit-o, nu ar fi contrară principiului securității juridice și principiului nediscriminării. Pe de o parte, Tribunalul ar fi amintit în hotărârea atacată că autorităţile belgiene aveau posibilitatea de a efectua controale la faţa locului. Pe de altă parte, odată ce autorităţile belgiene au ales o anumită metodă de control, acestea trebuiau să aplice această metodă și să asigure eficacitatea controalelor conform articolului 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 3887/92.
62.
În sfârșit, potrivit Comisiei, marja de toleranţă avută în vedere la articolul 6 alineatul (7) din Regulamentul nr. 3887/92 privește doar controalele la faţa locului. Este adevărat că propriile recomandări, invocate de recurent, prevedeau aplicarea unei marje de toleranţă în cadrul controalelor administrative ale datelor referitoare la suprafeţe, dar numai în ceea ce privește datele obţinute în urma creării iniţiale a sistemului de identificare a parcelelor pe bază de fotografii aeriene, iar nu și în ceea ce privește datele obţinute ulterior.
ii) Apreciere
63.
Obiecţiile formulate în cadrul primelor trei aspecte ale celui de al doilea motiv pot fi analizate împreună în măsura în care urmăresc toate, în esenţă, să demonstreze că Tribunalul a considerat în mod neîntemeiat în hotărârea atacată că articolul 8 din Regulamentul nr. 3508/92, articolul 6 alineatul (1) și articolul 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 3887/92 trebuiau să fie interpretate în sensul că, într-o situaţie precum cea din prezenta cauză, impuneau autorităţilor belgiene să adopte măsurile omise. În sprijinul acestei teze, recurentul invocă, în afară de argumentele bazate pe textul acestor dispoziţii, și argumentele bazate pe alte dispoziţii ale aceluiași articol 6 din Regulamentul nr. 3887/92 și pe principiile generale ale dreptului comunitar.
64.
Înainte de a intra în miezul analizei acestor argumente, amintim, astfel cum a făcut-o, de altfel, și Tribunalul în hotărârea atacată, că, în conformitate cu o jurisprudenţă constantă, atunci când Comisia refuză să pună în sarcina FEOGA anumite cheltuieli pentru motivul că acestea au fost generate de încălcări ale reglementării comunitare imputabile unui stat membru, aceasta trebuie nu numai să demonstreze în mod exhaustiv insuficienţa controalelor efectuate de către acest stat membru sau incorectitudinea cifrelor transmise de acesta din urmă, ci trebuie să prezinte și un element de probă cu privire la îndoiala serioasă și rezonabilă pe care o are faţă de aceste controale efectuate de către autorităţile naţionale sau faţă de aplicarea corectă a legislaţiei comunitare în vigoare. Această ușurare a sarcinii probei pentru Comisie se explică prin faptul că statul membru este acela care se află în poziţia cea mai potrivită pentru a obţine și a verifica datele necesare închiderii conturilor FEOGA și care trebuie, prin urmare, să dovedească într-un mod cât mai detaliat și mai complet corectitudinea controalelor și, dacă este cazul, inexactitatea afirmaţiilor Comisiei (
46
).
65.
Rezultă că Tribunalul a urmărit în mod întemeiat, prin analiza sa, să verifice dacă rezultatele controalelor efectuate de către Comisie ar fi putut să o determine pe aceasta din urmă să manifeste îndoieli serioase și rezonabile privind eficienţa controalelor realizate în prezenta cauză de către autorităţile belgiene. În acest sens, în ceea ce privește prima obiecţie formulată de către Comisie în raportul de sinteză, Tribunalul a concluzionat că aceasta era întemeiată după ce a considerat, în primul rând, că o diferenţă pozitivă între suprafaţa declarată și suprafaţa SIG constituie „o anomalie care indică o posibilă neregulă” a cererilor de ajutor, faţă de care autorităţile belgiene trebuiau să reacţioneze în mod corespunzător și, în al doilea rând, că comportamentul acestora în prezenţa unei astfel de anomalii nu a constituit o reacţie corespunzătoare, deoarece o reacţie corespunzătoare ar fi constat în adoptarea măsurilor omise.
66.
Tribunalul a recunoscut, la punctul 52 din hotărârea atacată, că reglementarea comunitară în vigoare în cursul perioadei avute în vedere nu impunea în mod expres autorităţilor belgiene obligația să adopte, în ceea ce privește anomaliile constatate, măsurile omise. Totuși, acesta deduce o astfel de obligaţie, în mod implicit, din dispoziţiile articolului 8 din Regulamentul nr. 3508/92, din cele ale articolului 6 alineatul (1) și din cele ale articolului 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 3887/92.
67.
Problema esenţială ridicată de primele trei aspecte ale celui de al doilea motiv este, în esenţă, aceea dacă Tribunalul nu a interpretat astfel în mod greșit sfera obligaţiilor care revin statelor membre și care decurg din respectivele dispoziţii.
68.
Este adevărat că, în conformitate cu jurisprudenţa Curţii, amintită de către Tribunal, obligaţia de a institui măsuri de supraveghere și modalităţi de control determinate, care nu sunt în mod expres impuse statelor membre de reglementarea comunitară în materie, poate decurge implicit pentru acestea din urmă din faptul că, în temeiul reglementării în cauză, statelor membre le revine sarcina de a aplica schemele de prime și de ajutoare și de a organiza un sistem de control și de supraveghere (
47
).
69.
În special, în afară de articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 729/70 și de dispoziţia corespondentă de la articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1258/1999, care impun statelor membre obligaţia generală de a adopta măsurile necesare pentru a verifica dacă operaţiunile finanţate prin intermediul FEOGA au fost efectiv desfășurate și executate corect, pentru a preveni și a combate neregulile și pentru a recupera sumele pierdute ca rezultat al neregulilor sau al neglijenţei, trebuie amintit și articolul 8 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 3508/92, în temeiul căruia statele membre trebuie să efectueze controale administrative ale cererilor de ajutor, completate prin controale la faţa locului privind un eșantion de exploataţii agricole, precum și articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 3887/92, care prevede că controalele administrative și cele la faţa locului sunt efectuate astfel încât să se asigure verificarea eficientă a respectării condiţiilor de acordare a ajutoarelor și a primelor.
70.
Din aceste consideraţii, privite din perspectiva obligaţiei de colaborare loială cu Comisia instituite prin articolul 10 CE, în ceea ce privește în mod special utilizarea corectă a resurselor comunitare, reiese că statele membre trebuie să organizeze un ansamblu de controale administrative și de controale la faţa locului care să permită garantarea faptului că condiţiile materiale și formale de acordare a primelor în cauză sunt în mod corect respectate (
48
).
71.
Or, nu ni se pare că dintr-o astfel de obligaţie pot rezulta, în sarcina autorităţilor belgiene, consecințele pe care le-au indicat în prezenta cauză Comisia și Tribunalul.
72.
Sistemul integrat de gestionare și de control instituit prin Regulamentul nr. 3508/92 și prin Regulamentul nr. 3887/92 (denumit în continuare „SIGC”) urmărește, potrivit Curţii, „ca activităţile de gestionare și de control să devină mai eficiente”. Acesta se bazează în primul rând, în vederea realizării acestui obiectiv, pe declaraţiile făcute de agricultori în cererile de ajutor. Curtea a arătat că „o procedură eficientă presupune ca informaţiile, care trebuie furnizate de către un solicitant de ajutoare, să fie complete și exacte de la început pentru a-i permite să depună o cerere corectă de acordare de plăţi compensatorii și pentru a evita să i se aplice sancţiuni” (
49
).
73.
În plus, Curtea a subliniat că „este vorba, în cadrul punerii în aplicare a ajutoarelor acordate în temeiul SIGC, de proceduri care acoperă un număr mare de cereri”, astfel încât „o protecţie eficientă a intereselor financiare ale Comunităţii într-un astfel de context implică faptul ca beneficiarii ajutoarelor să participe în mod activ la punerea corectă în aplicare a acestor proceduri și să își asume responsabilitatea corectitudinii sumelor care le sunt alocate în cadrul SIGC” (
50
).
74.
Potrivit Curţii, din dispoziţiile Regulamentului nr. 3508/92 și din cele ale Regulamentului nr. 3887/92 reiese că „autorităţile naţionale nu au obligaţia și, mai ales, nu sunt în măsură să efectueze controale pentru a verifica veridicitatea tuturor declaraţiilor care apar în cererile de ajutor care le sunt prezentate” (
51
). Referitor, în special, la controalele la faţa locului avute în vedere la articolul 6 alineatul (3) din Regulamentul nr. 3887/92, Curtea a subliniat, prin urmare, în ceea ce privește cererile de ajutor pe cap de animal, că acestea „acoperă un eșantion semnificativ de cereri”, dar că „acest eșantion poate reprezenta doar 10 % din cererile […] depuse de către agricultori” (
52
), acest procent fiind cel prevăzut la prima liniuţă a dispoziţiei sus-menţionate și poate ajunge la 5 %, în temeiul celei de a doua liniuţe, pentru cererile de ajutor pe suprafaţă.
75.
În cadrul sistemului instituit prin Regulamentul nr. 3508/92 și prin Regulamentul nr. 3887/92, controalele la faţa locului, chiar și în scopul verificării exactităţii suprafeţelor declarate în cererile de ajutor, sunt, prin urmare, concepute ca un instrument de verificare a cărui aplicare este limitată (prin eșantion) și încadrată de o serie de dispoziţii care nu numai că reglementează modalităţile de punere în aplicare a acestora [articolul 6 alineatul (7) și articolul 7 alineatul (1) din Regulamentul nr. 3887/92], ci și precizează în mod clar condiţiile de aplicare. Articolul 6 alineatul (4) din același regulament stabilește în această privinţă că autoritatea naţională competentă selectează cererile de prime sau de ajutoare care trebuie să facă obiectul unui control la faţa locului „pe baza unei analize a riscurilor, precum și a unui element de reprezentativitate a cererilor de ajutor”.
76.
În cadrul acestui sistem, pentru efectuarea de controale la faţa locului pentru o cerere determinată este, prin urmare, necesar ca cererea în cauză să fi fost selectată în urma unei analize prealabile a riscurilor având drept obiect ansamblul cererilor prezentate și care este bazată pe parametrii enumeraţi în mod expres la articolul 6 alineatul (4) din Regulamentul nr. 3887/92, pe parametrii suplimentari pe care, conform chiar acestei dispoziţii, statele membre au dreptul să îi definească și, eventual, pe baza altor parametri la care se dovedește că este necesar să se recurgă pentru a asigura eficacitatea sistemului de controale, precum, potrivit Curţii_„rezultatele controalelor administrative ale campaniei în aflate curs” (
53
).
77.
În ceea ce privește controalele administrative avute în vedere la articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 3887/92, este adevărat că, după cum observă Comisia, referitor la adverbul „în special” care este utilizat la articolul 6 alineatul (2) din acest regulament, obiectivul acestora nu se limitează în mod necesar la cel prevăzut în mod expres în această ultimă dispoziţie, adică, în ceea ce privește ajutoarele pe suprafaţă, la efectuarea de verificări încrucișate a parcelelor pentru a evita un cumul nejustificat de ajutoare. După cum subliniază Tribunalul în hotărârea atacată, Curtea a observat că acest „control administrativ, care precedă inspecţiile la faţa locului, trebuie efectuat astfel încât să permită autorităţilor naţionale să tragă toate concluziile posibile, fie că acestea determină certitudini sau îndoieli, cu privire la respectarea condiţiilor de acordare a ajutoarelor și a primelor” (
54
).
78.
Cu toate acestea, nu suntem întru totul convinși, în primul rând, că exactitatea suprafeţei declarate în cererea de ajutor trebuie să fie considerată o condiţie de acordare a ajutorului. Articolul 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 3887/92 prevede, într-adevăr, că o diferenţă pozitivă între suprafaţa declarată și suprafaţa „determinată” presupune refuzul (sau revocarea) ajutorului doar dacă această diferenţă depășește 20 % din suprafaţa determinată. În continuare, observăm că Curtea a afirmat de asemenea că „inspecţia la faţa locului și controlul administrativ au fost concepute de legiuitorul comunitar ca două mijloace de verificare ce se completează reciproc, chiar dacă sunt diferite” (
55
), ceea ce înseamnă în mod evident că aceste mijloace nu trebuie să se suprapună perfect.
79.
În special, nu ni se pare că se poate considera că, în perioada vizată, controlul administrativ trebuia să fie efectuat de către statele membre astfel încât să le permită acestora să verifice, printre altele, exactitatea suprafeţei declarate în cererea de ajutor. Comisia nu a mers până la a afirma, în memoriul său în răspuns, o astfel de exigenţă care, de altfel, nu a fost afirmată nici în hotărârea atacată. Abordarea adoptată de către Tribunal și apărată de către Comisie a constat mai degrabă în a considera că, în momentul în care autorităţile belgiene s-au dotat cu un instrument, SIG, care nu era obligatoriu și care nu era conceput pentru a măsura suprafeţele parcelelor agricole, dar care era totuși apt să furnizeze informaţii referitoare la respectiva suprafaţă, acestea trebuiau, pe baza acestor informaţii, să tragă concluziile care se impuneau.
80.
De asemenea, dacă pe parcursul perioadei vizate nu se putea deduce din reglementarea în vigoare o obligaţie, care ar fi revenit autorităţilor belgiene, de verificare a suprafeţei exacte a parcelelor agricole în cadrul controlului administrativ, considerăm că în mod greșit Tribunalul nu a acordat importanţă impreciziei datelor referitoare la suprafeţe care rezultau din SIG, imprecizie stabilită cu certitudine în această procedură (
56
). Guvernul belgian a explicat pe larg, în primul rând pe parcursul procedurii administrative, apoi în faţa Tribunalului și, în sfârșit, în faţa Curţii, motivele pentru care suprafaţa SIG nu reflecta cu necesitate în mod precis suprafaţa reală a parcelelor agricole. Guvernul belgian a menţionat inconveniente legate de marcarea manuală a parcelelor, de codarea grafică a acestei marcări în SIG, care nu garantau un rezultat optim, și de utilizarea fotografiilor aeriene care puteau fi vechi, inconveniente care nu au fost nicidecum contestate de către Comisie și nici respinse de către Tribunal.
81.
Chiar dacă este adevărat că autorităţile belgiene trebuiau ca, pe baza datelor privind suprafaţa rezultată din SIG, să tragă concluziile care se impuneau, nu este mai puţin adevărat, în opinia noastră, că autorităţile respective nu puteau să nu țină seama de natura acestor date și, prin urmare, de imprecizia acestora. În esenţă, SIG trebuie luat drept ceea ce era, deoarece nu li se poate reproșa autorităţilor belgiene – și nici nu le este reproșat – că ar trebui să fie diferit de ceea ce este.
82.
În acest sens, suntem, prin urmare, de acord cu guvernul belgian în a afirma că, ţinând seama de această imprecizie, o diferenţă pozitivă între suprafaţa declarată și suprafaţa SIG nu poate fi considerată în sine o „anomalie care indică o posibilă neregulă a cererii” care face să fie necesar, în orice caz, fie calculul cuantumului ajutorului pe baza suprafeţei SIG, fie efectuarea unui control la faţa locului.
83.
Calculul cuantumului ajutorului efectuat pe baza unei suprafeţe reduse în raport cu cea declarată este o măsură care, în cursul perioadei avute în vedere, era prevăzută la articolul 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 3887/92. Din prima teză a primului paragraf al acestui alineat rezultă că cuantumul ajutorului este calculat pe baza suprafeţei efectiv determinate în urma controlului, dacă aceasta este mai mică decât cea declarată în cererea de ajutor. Or, după cum amintește guvernul belgian, Curtea a indicat, la punctul 48 din Hotărârea Agrargenossenschaft Pretzsch, citată anterior, că „articolul 9 alineatul (2) primul și al doilea paragraf din Regulamentul nr. 3887/92 privește stabilirea unei comparaţii între declaraţiile care apar în cererea de ajutor și rezultatul controalelor efectuate la faţa locului” (
57
), această din urmă referinţă părând să o precizeze pe aceea, mai generală, la „controalele efectuate de autorităţile competente” inclusă la punctul 40 din aceeași hotărâre, invocat de către Comisie, conform căruia reiese din dispoziţiile articolului 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 3887/92 că „simpla constatare a unei diferenţe între suprafaţa declarată și suprafaţa efectiv determinată în urma controalelor efectuate de către autorităţile competente atrage după sine aplicarea unei sancţiuni”.
84.
Prin urmare, ni se pare că, astfel cum afirmă guvernul belgian, în temeiul articolului 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 3887/92, calculul cuantumului ajutoarelor pe baza suprafeţei reduse în raport cu cea declarată nu este posibil decât în cazul măsurării suprafeţei în cadrul unui control la faţa locului.
85.
În orice caz, în raport cu soluționarea prezentului litigiu, această chestiune poate rămâne deschisă. Într-adevăr, chiar admiţând că dispoziţia în cauză include și ipoteza unei determinări efective a suprafeţei în cadrul unui control administrativ, nu putem, în lumina caracteristicilor și a finalităţilor concrete ale SIG utilizat de către autorităţile belgiene pe parcursul perioadei vizate, conforme reglementării comunitare în vigoare la acel moment, să considerăm suprafaţa SIG o „suprafaţă efectiv determinată” în sensul acestei dispoziţii.
86.
De altfel, observăm că poziţia Comisiei, confirmată de către Tribunal, conform căreia, în cazul unei diferenţe pozitive între suprafaţa declarată și suprafaţa SIG, autorităţile belgiene ar fi trebuit fie să reducă suprafaţa, fie să efectueze un control la faţa locului, cuprinde o contradicţie evidentă. Într-adevăr, dacă se consideră suprafaţa SIG o „suprafaţă efectiv determinată” în sensul articolului 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 3887/92, o astfel de diferenţă poate duce, în temeiul acestei dispoziţii, doar la reducerea suprafeţei (și, prin urmare, a cuantumului ajutorului), și nu la efectuarea unui control la faţa locului. A admite, în schimb, posibilitatea efectuării controlului la faţa locului pentru a verifica suprafaţa reală înseamnă, implicit, a nu recunoaște că suprafața SIG ar avea valoarea de „suprafaţă efectiv determinată”.
87.
Pe de altă parte, dacă suntem de părere că o diferenţă pozitivă între suprafaţa declarată și suprafaţa SIG nu ar necesita, în sine, adoptarea de către autorităţile belgiene a măsurilor omise, ne par a fi întemeiate, de asemenea, obiecțiile formulate de către guvernul belgian faţă de aprecierea Tribunalului conform căreia reacţia autorităţilor belgiene în momentul constatării unei astfel de diferenţe a fost, în orice caz, inadecvată.
88.
În primul rând trebuie amintit că, astfel cum s-a constatat la punctul 58 din hotărârea atacată, în cursul perioadei vizate, autorităţile belgiene, în cadrul analizei riscurilor având drept scop selectarea dosarelor în cazul cărora trebuiau efectuate controale la faţa locului, au recurs, printre alţi parametri, la cel al diferenţei între suprafaţa declarată și suprafaţa SIG. Guvernul belgian a precizat că acest criteriu a avut un efect important în cadrul analizei riscurilor. Astfel cum reiese de la punctul 58 din hotărârea atacată, nu se contestă că, în cursul perioadei vizate, au fost efectuate controale la faţa locului pentru 10 % din cererile de ajutor pe suprafaţă, ceea ce reprezintă un procent dublu faţă de procentul minim impus la articolul 6 alineatul (3) din Regulamentul nr. 3887/92.
89.
Cu toate acestea, Tribunalul a considerat inacceptabil faptul că doar dosarele în care această diferenţă, pozitivă sau negativă, depășea o marjă de toleranţă de 5 % au fost luate în considerare, în temeiul acestui parametru, în cadrul analizei riscurilor (
58
).
90.
În această privinţă suntem de acord cu guvernul belgian atunci când observă că, dacă o marjă de toleranţă este permisă pentru măsurarea la faţa locului a suprafeţei parcelelor agricole, conform articolului 6 alineatul (7) din Regulamentul nr. 3887/92, nu exista niciun element care să interzică autorităţilor belgiene să recurgă la o marjă de toleranţă și în cadrul controlului administrativ bazat, la libera și indiscutabila alegere a respectivelor autorităţi, pe date referitoare la suprafaţă obţinute prin intermediul unui sistem, SIG, care prezenta limite tehnice necontestate privind măsurarea suprafeţelor (
59
). Afirmaţia Tribunalului conform căreia „anomaliile nu indică o eroare de măsurare, cauzată de imprecizia SIG susţinută de guvernul belgian, ci indică existenţa contradicţiei între datele declarate și datele administrative de care dispun autorităţile belgiene” nu pune în discuţie observaţia anterioară. Aspectul esenţial care rămâne valabil este că aceste date, definite de către Tribunal ca fiind „administrative”, puteau, în realitate, da naștere unor îndoieli, nefiind neapărat fiabile, astfel încât erau chiar verificate. Într-adevăr, guvernul belgian explicase deja în faţa Tribunalului că, în multe cazuri în care apărea o diferenţă pozitivă între suprafaţa declarată și suprafaţa SIG, verificarea datelor prin intermediul controlului exactităţii codării grafice a suprafeţei ce rezulta din marcajul manual efectuat pe fotografiile aeriene ducea la o rectificare a acestor date capabile să elimine respectiva diferenţă (
60
).
91.
Prin urmare, suntem de părere că Tribunalul a comis o eroare de drept atunci când a considerat, în speţă, în aplicarea articolului 8 din Regulamentul nr. 3508/92 și a articolului 6 alineatul (1) și a articolului 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 3887/92 și cu privire la prima dintre cele două obiecţii aduse recurentului de către Comisie, că aceasta a dovedit în mod suficient existenţa unor îndoieli serioase și rezonabile referitoare la eficienţa controalelor realizate de către autorităţile belgiene în cursul perioadei avute în vedere.
92.
Prin urmare, în opinia noastră, hotărârea atacată trebuie anulată în ceea ce privește acest aspect.
b) Cu privire la cel de al patrulea aspect al motivului (cu privire la obiecţia întemeiată pe codarea grafică tardivă a datelor)
i) Argumentele părţilor
93.
Potrivit recurentului, Tribunalul a încălcat articolul 8 din Regulamentul nr. 3508/92 și articolele 6 și 9 din Regulamentul nr. 3887/92, considerând, în aplicarea acestor dispoziţii, că sistemul de control instituit de către autorităţile belgiene nu era eficient din cauza codării grafice tardive a datelor.
94.
Recurentul a arătat că, contrar celor afirmate la punctul 68 din hotărârea atacată, argumentele pe care le invocase în faţa Tribunalului pentru a respinge obiecţia privind codarea grafică nu se limitau la afirmaţia, prezentată astfel la acest punct, conform căreia „analiza riscurilor a fost efectuată pe baza tuturor celorlalte criterii decât cel al codării tardive și […] și cele care prezentau un risc au făcut obiectul unei codări accelerate înainte de 31 august” (
61
).
95.
Dimpotrivă, în cadrul procedurii în primă instanţă, recurentul ar fi adus și alte argumente împotriva obiecţiei în cauză.
96.
În primul rând, recurentul a subliniat că analiza riscurilor efectuată după data de 31 august a fost la fel de eficientă ca cea efectuată înainte de această dată, dată care, de altfel, nu a fost luată în considerare de către autorităţile belgiene deoarece nu era prevăzută de nicio dispoziţie. Într-adevăr, chiar și în cazurile în care codarea grafică a parcelelor în SIG a fost efectuată după data de 31 august, suprafaţa declarată ar fi fost comparată, în cazul fiecărui dosar, cu suprafaţa SIG, iar dosarele referitoare la grupurile de culturi care prezentau cele mai mari diferenţe între cele două suprafeţe ar fi fost luate în considerare, în temeiul acestui criteriu, în cadrul analizei riscurilor și, dacă era cazul, ar fi fost selecţionate pentru efectuarea de controale la faţa locului.
97.
În al doilea rând, recurentul ar fi arătat, fără să fie contrazis de către Comisie, că data de 31 august nu are nicio relevanţă pentru efectuarea inspecţiilor fizice la faţa locului, din moment ce controalele efectuate după această dată erau la fel de eficiente ca cele efectuate anterior acestei date. Potrivit recurentului, respectivele controale pot fi efectuate în mod util în lunile septembrie și octombrie în măsura în care, deși numeroase culturi au fost recoltate, pentru cele mai multe dintre culturi parcelele agricole nu erau încă arate sau prezentau, în orice caz, reziduuri de recoltă; în ceea ce privește alte culturi (în special cele de porumb, una dintre cele mai importante în Belgia), acestea sunt recoltate în perioada cuprinsă între sfârșitul lunii octombrie și începutul lunii noiembrie.
98.
În orice caz, prin faptul că, în hotărârea atacată, nici nu a răspuns la aceste argumente și nici nu a indicat motivul pentru care codarea grafică sau analiza riscurilor efectuate după data de 31 august trebuiau să fie considerate ca fiind tardive, Tribunalul a încălcat obligaţia de motivare.
99.
Comisia amintește că, potrivit raportului de sinteză, din cauza întârzierilor în codarea datelor grafice, „nu a fost posibilă efectuarea rapidă a controalelor informatice încrucișate necesare pentru ansamblul populaţiei și un număr important de dosare nu au putut fi luate în considerare pentru analiza riscurilor și, prin urmare, nici nu au putut să fie selecţionate pentru efectuarea unui control la faţa locului” (
62
). Obiecţia ar privi, prin urmare, nu caracterul tardiv al controalelor efectuate la faţa locului, ci imposibilitatea, din cauza codării grafice tardive, de a efectua în timp util controalele administrative, ceea ce ar fi împiedicat efectuarea în mod corespunzător de controale ulterioare la faţa locului. Comisia subliniază că autorităţile belgiene au recunoscut ele însele că respectiva întârziere a avut un impact asupra selectării cererilor de ajutor în cadrul analizei riscurilor.
ii) Apreciere
100.
Prin cel de al patrulea aspect al prezentului motiv, recurentul invocă alte erori de drept pe care le-ar fi comis Tribunalul întrucât a interpretat articolul 8 din Regulamentul nr. 3508/92 și articolele 6 și 9 din Regulamentul nr. 3887/92 în sensul că impuneau autorităţilor belgiene să efectueze codarea grafică a datelor în SIG cel târziu la data de 31 august a fiecărui an sau întrucât nu și-a îndeplinit obligaţia de motivare a hotărârilor.
101.
Obiecţia referitoare la întârzierea codării grafice, adică a introducerii în SIG, efectuată de către un tehnician al biroului provincial, a desenului parcelelor agricole realizat manual de către agricultori pe fotografiile aeriene, astfel cum a fost formulată în raportul de sinteză al Comisiei și astfel cum a fost reluată la punctul 65 din hotărârea atacată, se bazează pe următorul raţionament: dosarele pentru care, la sfârșitul lunii august, nu fusese încă realizată codarea grafică nu au putut fi luate în considerare în cadrul analizei riscurilor și nici nu au putut fi selecţionate pentru efectuarea unui control la faţa locului.
102.
În această privinţă, recurentul a invocat totuși de mai multe ori, în procedura în prima instanţă (
63
), în special că, chiar și pentru dosarele pentru care codarea grafică în cauză a fost realizată după 31 august, a fost comparată suprafaţa declarată cu suprafaţa SIG și că, la fel ca și în cazul dosarelor pentru care codarea grafică a fost efectuată anterior acestei date, cererile pentru grupurile de culturi care prezentau cele mai mari diferenţe între cele două suprafeţe au fost examinate în cadrul analizei riscurilor și eventual selecţionate pentru inspecţii fizice la faţa locului.
103.
Prin acest argument, recurentul a subliniat, în esenţă, că o codare grafică efectuată după data de 31 august nu a împiedicat nicidecum nici luarea în considerare a dosarului respectiv în cadrul analizei riscurilor și nici efectuarea de controale la faţa locului, chiar și după această dată.
104.
Recurentul a precizat, în plus, că pot fi efectuate în mod util controale la faţa locului și în lunile septembrie și octombrie, chiar și după recoltare, și a expus motive în susţinerea acestei afirmaţii (a se vedea punctul 97 din prezentele concluzii) (
64
).
105.
Prin urmare, în mod greșit a constatat Tribunalul, la punctul 68 din hotărârea atacată, că, în ceea ce privește imposibilitatea imputată de a efectua în timp util controale administrative și, prin urmare, controale la faţa locului, din cauza codării grafice tardive, recurentul „s-a limitat doar la a afirma că analiza riscurilor a fost efectuată pe baza tuturor celorlalte criterii decât cel al [diferenţei dintre suprafaţa declarată și suprafaţa SIG][ (
65
)] și cele care prezentau un risc au făcut obiectul unei codări accelerate înainte de 31 august”.
106.
Argumentele evocate la punctele 102-104 din prezentele concluzii, faţă de care Tribunalul a omis să ia poziţie în hotărârea atacată, adaugă într-adevăr la această afirmaţie că, în realitate, pentru toate dosarele în cazul cărora codarea grafică a fost efectuată după 31 august, analiza riscurilor a putut totuși în mod valabil să fie finalizată folosind criteriul diferenţei dintre suprafaţa declarată și suprafaţa SIG și că au putut fi efectuate în mod eficient controalele la faţa locului necesare chiar și după data de 31 august.
107.
Chiar aceste argumente, pe care Comisia nu le-a contrazis în mod adecvat, resping, așadar, afirmaţia pe care s-a bazat Comisia, în esenţă, atunci când a formulat obiecţia în cauză, și anume că o codificare grafică ulterioară datei de 31 august ar împiedica luarea în considerare a dosarelor respective în cadrul analizei riscurilor și, astfel, selectarea acestora în vederea efectuării unui control la faţa locului.
108.
Argumentele menționate se dovedesc a fi cu atât mai convingătoare cu cât, pe de o parte, data de 31 august nu apare în niciun act normativ ca termen-limită pentru codarea grafică în cauză sau pentru analiza riscurilor și cu cât, pe de altă parte, Comisia nu mai afirmă, astfel cum a afirmat în prima etapă a procedurii administrative, că au fost ineficiente controalele la faţa locului efectuate după această dată ca urmare a codării pretins tardive (
66
).
109.
După parcurgerea a două nivele de jurisdicţie și, în special, după adresarea unei întrebări în acest sens reprezentantului Comisiei în cadrul ședinţei în faţa Curţii, motivul pentru care o codare grafică și, prin urmare, o analiză a riscurilor efectuate ulterior datei de 31 august trebuie să fie considerate tardive nu este încă evident, în lipsa unui act normativ care să impună respectarea acestei date și în lumina elementelor invocate de către recurent. Trimiterea făcută de către reprezentantul Comisiei la punctele 33-35 din Hotărârea Italia/Comisia (
67
), de unde ar reieși, potrivit acestuia, acest termen-limită de 31 august, nu pare a fi pertinentă. În cadrul acestor puncte, Curtea a validat concluziile Comisiei prin care se aduceau obiecţii Republicii Italiene cu privire la ineficienţa controalelor la faţa locului efectuate în luna septembrie deoarece erau realizate după recoltare. Această poziţie a Curţii privește însă caracterul tardiv al controalelor la faţa locului, în condițiile în care, astfel cum reiese chiar din hotărârea atacată (punctul 66) și astfel cum a confirmat Comisia în memoriul său în răspuns (punctele 56 și 57), în cauza de care ne ocupăm, Regatului Belgiei nu i se reproșează caracterul tardiv al controalelor la faţa locului, ci lipsa controalelor la faţa locului din cauza unei codări grafice pretins tardive. Pe de altă parte, Curtea, la acest punct, nici măcar nu a indicat în mod general data de 31 august ca ultima dată utilă pentru efectuarea controalelor la faţa locului, ci doar a constatat că guvernul italian nu a prezentat elemente relevante care să respingă concluziile Comisiei citate anterior (
68
).
110.
Considerăm, prin urmare, că Tribunalul a validat în mod neîntemeiat afirmaţia Comisiei conform căreia efectuarea codării grafice după data de 31 august a împiedicat realizarea în timp util de controale administrative și, prin urmare, realizarea de controale la faţa locului. Prin urmare, acesta nu putea concluziona în mod valabil că această afirmaţie constituia un element capabil să dea naștere unor îndoieli serioase și rezonabile referitoare la eficienţa controalelor realizate de către autorităţile belgiene încursul perioadei vizate.
111.
Prin urmare, în opinia noastră, hotărârea atacată trebuie să fie anulată și în ceea ce privește acest aspect.
3. Caracterul superfluu al analizei celui de al cincilea aspect al celui de al doilea motiv, precum și al celui de al treilea motiv și celui de al patrulea motiv ale recursului
112.
Prin admiterea primelor patru aspecte ale celui de al doilea motiv în sensul expus mai sus, nu este necesară examinarea celui de al cincilea aspect al acestui motiv, care invocă o încălcare a obligaţiei de motivare cu privire la anumite aspecte specifice, și nici a celui de al treilea motiv și a celui de al patrulea motiv, care privesc părţi ale hotărârii atacate în care Tribunalul s-a pronunţat asupra cererii recurentului formulate în subsidiar și care viza obţinerea unei reduceri a cuantumului cheltuielilor excluse de la finanţarea FEOGA. Într-adevăr, o anulare a hotărârii atacate pe baza celui de al cincilea aspect al celui de al doilea motiv sau pe baza celui de al treilea sau a celui de al patrulea motiv nu ar avea efecte mai întinse decât anularea pronunțată ca urmare a admiterii, în sensul expus mai sus, a primelor patru aspecte ale celui de al doilea motiv (
69
).
113.
Pentru aceste motive și în lumina concluziilor la care am ajuns în urma analizei primelor patru aspecte ale celui de al doilea motiv, omitem, deoarece are caracter superfluu, examinarea celui de al cincilea aspect al celui de al doilea motiv, precum și a celui de al treilea motiv și a celui de al patrulea motiv.
B — Cu privire la acţiunea împotriva deciziei Comisiei
114.
În temeiul articolului 61 din Statutul Curţii de Justiţie, în cazul în care recursul este întemeiat, Curtea anulează decizia Tribunalului. În acest caz, Curtea poate fie să soluționeze ea însăși în mod definitiv litigiul, atunci când acesta este în stare de judecată, fie să trimită cauza Tribunalului pentru a se pronunţa asupra acesteia.
115.
În opinia noastră, în prezenta cauză cauza este în stare de judecată, ceea ce permite Curţii să soluționeze în mod definitiv acțiunea în anulare formulată de către recurent.
116.
Prin intermediul primului motiv al acţiunii în anulare, formulată în principal în raport cu motivele următoare, recurentul a invocat încălcarea de către Comisie a articolului 8 din Regulamentul nr. 3508/92 și a articolelor 6 și 9 din Regulamentul nr. 3887/92 pentru motivul că, potrivit acestuia, nu este posibilă, în speţă, deducerea din aceste dispoziţii a existenţei unei obligaţii a autorităților belgiene de adoptare a măsurilor omise și nici a unei obligaţii de a efectua codarea grafică a parcelelor agricole în SIG cel târziu la data de 31 august.
117.
Or, reiese din analiza primelor patru aspecte ale celui de al doilea motiv al recursului, pe care am prezentat-o la punctele 67-92 și 100-111 din prezentele concluzii, că Comisia nu a dovedit cu ajutorul unor elemente corespunzătoare existenţa unor îndoieli serioase și rezonabile referitoare la eficienţa controalelor realizate de către autorităţile belgiene în cursul perioadei avute în vedere în ceea ce privește, pe de o parte, comportamentul adoptat de către autorităţile belgiene în cazul constatării unei diferenţe pozitive între suprafaţa declarată și suprafaţa SIG și, pe de altă parte, termenele-limită de efectuare a codării grafice a parcelelor agricole în SIG.
118.
Prin urmare, în opinia noastră, decizia în litigiu trebuie anulată parţial în măsura în care prevede, în ceea ce privește Regatul Belgiei, o reducere forfetară de 2 % a cheltuielilor declarate în vederea finanţării FEOGA, secţiunea Garantare.
119.
O astfel de anulare prin care se admite primul motiv al acţiunii formulate în primă instanţă face ca analiza celorlalte motive ale acţiunii, formulate doar în subsidiar, să aibă în mod evident un caracter superfluu.
C — Cu privire la cheltuielile de judecată
120.
În temeiul articolul 122 primul paragraf din Regulamentul de procedură al Curţii, atunci când recursul este fondat, iar Curtea soluționează ea însăși în mod definitiv litigiul, aceasta se pronunţă asupra cheltuielilor de judecată. În plus, în temeiul articolului 69 alineatul (2) din același regulament, aplicabil, în temeiul articolului 118 din acesta, procedurii în faţa Curţii având ca obiect un recurs împotriva unei decizii a Tribunalului, partea care cade în pretenţii este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
121.
Or, din moment ce propunem Curţii să admită atât recursul, cât și acţiunea în anulare formulate de către recurent, sugerăm, de asemenea, ca Comisia, care ar cădea astfel în pretenţii, să fie obligată la plata cheltuielilor referitoare la cele două grade de jurisdicţie, conform concluziilor formulate în acest sens de către recurent.
VI — Concluzie
122.
În lumina considerațiilor expuse mai sus, propunem Curţii să declare:
„1)
Anulează Hotărârea Tribunalului de Primă Instanţă al Comunităţilor Europene din 25 iulie 2006, Belgia/Comisia (T-221/04).
2)
Anulează Decizia 2004/136/CE a Comisiei din 4 februarie 2004 în măsura în care prevede, în ceea ce privește Regatul Belgiei, o reducere forfetară de 2 % a cheltuielilor declarate în vederea finanţării Fondului european de orientare și garantare agricolă (FEOGA), secţiunea Garantare, pentru exerciţiile financiare 2000-2002.
3)
Obligă Comisia Comunităţilor Europene la plata cheltuielilor de judecată efectuate atât în primă instanţă, cât și în cadrul recursului.”
(
1
)	Limba originală: italiana.
(
2
)	Belgia/Comisia (T-221/04).
(
3
)	Decizie privind excluderea de la finanțarea comunitară a anumitor cheltuieli efectuate de statele membre în temeiul Fondului european de orientare și garantare agricolă (FEOGA), secțiunea Garantare (JO L 40, p. 31).
(
4
)	În prezenta cauză sunt relevante Regulamentul (CEE) nr. 729/70 al Consiliului din 21 aprilie 1970 privind finanțarea politicii agricole comune (JO L 94, p. 13) și, în ceea ce privește cheltuielile efectuate începând cu 1 ianuarie 2000, Regulamentul (CE) nr. 1258/1999 al Consiliului din 17 mai 1999 privind finanțarea politicii agricole comune (JO L 160, p. 103). Aceste două regulamente nu mai sunt în vigoare deoarece, începând cu 1 ianuarie 2007, se aplică Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 al Consiliului din 21 iunie 2005 privind finanțarea politicii agricole comune (JO L 209, p. 1, Ediție specială, 14/vol. 1, p. 193).
(
5
)	A se vedea articolul 1 alineatul (2) litera (b) și articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 729/70, precum și articolul 1 alineatul (2) litera (b) și articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1258/1999.
(
6
)	A se vedea articolul 5 alineatul (2) litera (c) din Regulamentul nr. 729/70 și articolul 7 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1258/1999.
(
7
)	A se vedea articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 729/70 și articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1258/1999.
(
8
)	JO L 355, p. 1. Acest regulament, care a fost modificat de mai multe ori, a fost abrogat prin Regulamentul (CE) nr. 1782/2003 al Consiliului din 29 septembrie 2003 de stabilire a normelor comune pentru schemele de sprijin direct în cadrul politicii agricole comune și de stabilire a anumitor scheme de sprijin pentru agricultori și de modificare a Regulamentelor (CEE) nr. 2019/93, (CE) nr. 1452/2001, (CE) nr. 1453/2001, (CE) nr. 1454/2001, (CE) nr. 1868/94, (CE) nr. 1251/1999, (CE) nr. 1254/1999, (CE) nr. 1673/2000, (CEE) nr. 2358/71 și (CE) nr. 2529/2001 (JO L 270, p. 1, Ediție specială, 03/vol. 49, p. 177).
(
9
)	JO L 182, p. 4, Ediție specială, 03/vol. 34, p. 39.
(
10
)	JO L 335, p. 1.
(
11
)	JO L 391, p. 36.
(
12
)	JO L 212, p. 23.
(
13
)	Nu privește decât verificările referitoare la bovine.
(
14
)	Regulamentul Consiliului din 21 aprilie 1997 de stabilire a unui sistem de identificare și înregistrare a bovinelor și privind etichetarea cărnii de vită și mânzat și a produselor din carne de vită și mânzat (JO L 117, p. 1).
(
15
)	JO L 340, p. 29.
(
16
)	Privește numai verificările referitoare la bovine.
(
17
)	Idem.
(
18
)	JO L 156, p. 27.
(
19
)	Regulament de stabilire a normelor de aplicare a sistemului integrat de gestionare și control pentru anumite scheme de ajutoare comunitare instituite prin Regulamentul (CEE) nr. 3508/92 al Consiliului (JO L 327, p. 11).
(
20
)	Este vorba despre un instrument informatic utilizat pentru reprezentarea și analiza elementelor existente sau a evenimentelor care au loc pe suprafața terestră și care au o referință în spațiu. Informația geografică sau spațială se bazează pe un sistem de referințe spațiale comune.
(
21
)	JO L 132, p. 5, Ediție specială, 01/vol. 5, p. 30.
(
22
)	Traducere neoficială a originalului în limba franceză anexat la dosar.
(
23
)	A se vedea mai sus, notele de subsol 4 și 6.
(
24
)	Regulamentul (CE) nr. 1287/95 al Consiliului din 22 mai 1995 de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 729/70 privind finanțarea politicii agricole comune (JO L 125, p. 1).
(
25
)	A se vedea mai sus, notele de subsol 4 și 6.
(
26
)	Punctele 26-28 din hotărârea atacată.
(
27
)	Ibidem, punctul 45.
(
28
)	Punctele 47 și 48 din hotărârea atacată.
(
29
)	Hotărârea din 21 ianuarie 1999, Germania/Comisia (C-54/95, Rec., p. I-35, punctul 34).
(
30
)	Punctele 30, 49 și 50 din hotărârea atacată.
(
31
)	Hotărârea din 3 octombrie 1996, Germania/Comisia (C-41/94, Rec., p. I-4733, punctul 17), și Hotărârea din 14 aprilie 2005, Spania/Comisia (C-468/02, punctul 40).
(
32
)	Punctele 51-54 din hotărârea atacată.
(
33
)	Ibidem (punctul 57).
(
34
)	Ibidem (punctul 58).
(
35
)	Ibidem (punctul 59).
(
36
)	Ibidem (punctul 60).
(
37
)	Ibidem (punctul 61).
(
38
)	Ibidem (punctul 65).
(
39
)	Ibidem (punctele 67 și 69).
(
40
)	Ibidem (punctul 70).
(
41
)	Formularea respectivei fraze nu este una dintre cele mai fericite, deoarece exprimă în termeni în mod inutil complicați ideea evidentă că, atunci când ajutorul este plătit pe baza suprafeței declarate, iar aceasta este superioară suprafeței reale, există o pierdere pentru FEOGA.
(
42
)	A se vedea, de exemplu, punctul 48 din hotărârea atacată, conform căruia „imprecizia datelor SIG nu înseamnă că acestea nu sunt importante”.
(
43
)	Hotărârile din 12 iunie 1990, Germania/Comisia (C-8/88, Rec., p. I-2321, punctul 16), și Spania/Comisia, citată anterior (punctul 35).
(
44
)	Hotărârea din 28 noiembrie 2002 (C-417/00, Rec., p. I-11053, punctul 48).
(
45
)	Recurentul face trimitere la documentul Direcției Generale Cercetare „Recomandări tehnice pentru campania din anul 2000” (nr. OL/I04/M2066/2000) și la anexa documentului Direcției Generale Agricultură și Dezvoltare Rurală nr. VI/8388/94.
(
46
)	Hotărârea din 14 aprilie 2005, Portugalia/Comisia (C-335/03, Rec., p. I-2955, punctul 68 și jurisprudența citată).
(
47
)	Hotărârile citate anterior din 12 iunie 1990, Germania/Comisia (punctul 16) și Spania/Comisia (punctul 35).
(
48
)	A se vedea Hotărârile citate anterior din 12 iunie 1990, Germania/Comisia (punctul 20) și Spania/Comisia (punctul 36).
(
49
)	Hotărârea din 16 mai 2002, Schilling și Nehring (C-63/00, Rec., p. I-4483, punctul 34).
(
50
)	Hotărârea Agrargenossenschaft Pretzsch, citată anterior (punctul 45).
(
51
)	Hotărârile citate anterior Schilling și Nehring (punctul 37) și Agrargenossenschaft Pretzsch (punctul 52).
(
52
)	Hotărârea Schilling și Nehring, citată anterior (punctul 37).
(
53
)	A se vedea Hotărârea Spania/Comisia, citată anterior (punctele 34-41), în cadrul căreia Curtea a indicat în special că lista elementelor de care trebuie să țină seama analiza riscurilor, avută în vedere la articolul 6 alineatul (4) din Regulamentul nr. 3887/92, nu are caracter exhaustiv.
(
54
)	Hotărârile citate anterior din 3 octombrie 1996, Germania/Comisia (punctul 17) și Spania/Comisia (punctul 40), citate la punctul 54 din hotărârea atacată.
(
55
)	Hotărârile citate anterior din 3 octombrie 1996, Germania/Comisia (punctul 43) și Spania/Comisia (punctul 38).
(
56
)	A se vedea punctul 48 din hotărârea atacată.
(
57
)	Sublinierea noastră.
(
58
)	Punctele 60 și 61 din hotărârea atacată.
(
59
)	Tribunalul a subliniat, la punctul 60 din hotărârea atacată, că utilizarea unei marje de toleranță în cadrul efectuării de măsurători la fața locului, prevăzută în mod expres de reglementarea comunitară, este justificată „din cauza limitelor tehnice ale instrumentului de măsurare”.
(
60
)	A se vedea în special punctele 45 și 61 din cererea formulată în primă instanță, precum și punctul 58 din hotărârea atacată. Utilizarea unei marje de toleranță în cadrul controlului administrativ pare să fie, de altfel, cu atât mai puțin problematică cu cât, după cum a declarat guvernul belgian fără ca acest lucru să fie contestat în fața Tribunalului, pe parcursul perioadei vizate, suprafața totală declarată pentru Belgia era în orice caz inferioară suprafeței totale SIG.
(
61
)	Înțelesul acestui fragment al hotărârii nu este evident. Lectura punctelor 57 și 67 din cererea prezentată în fața Tribunalului permite totuși înțelegerea cu ușurință a faptului că criteriul de „codare tardivă”, la care se face referire în mod impropriu în acest fragment al hotărârii, trebuie să fie înțeles drept criteriul diferenței dintre suprafața declarată și suprafața SIG. În plus, pronumele „cele” care apare în acest fragment al hotărârii trebuie să fie înțeles ca făcând referire la dosarele de cereri de ajutor, și nu la criteriile analizei riscurilor.
(
62
)	Traducere neoficială a unui pasaj din raportul de sinteză.
(
63
)	A se vedea punctul 68 din cererea introductivă, precum și punctele 35 și 37 din memoriul în replică.
(
64
)	A se vedea punctul 80 din cererea prezentată Tribunalului.
(
65
)	A se vedea mai sus, nota de subsol 62.
(
66
)	A se vedea punctul 66 din hotărârea atacată, în cadrul căruia Tribunalul subliniază că obiecția întemeiată pe efectuarea tardivă a controalelor la fața locului, invocată în primă instanță în procedura administrativă, nu a mai fost inclusă în raportul de sinteză.
(
67
)	Hotărârea din 10 noiembrie 2005 (C-307/03).
(
68
)	Trebuie observat, de altfel, că perioada de recoltare poate varia în funcție de culturi și de zonele geografice, astfel încât, chiar dacă s-ar considera că controalele la fața locului trebuie în mod necesar să fie efectuate anterior recoltării, nu poate fi prevăzut un singur termen-limită pentru efectuarea acestor controale pentru toate culturile și pentru toată Comunitatea.
(
69
)	A se vedea Hotărârea din 3 iulie 2003, Chronopost și alții/Ufex și alții (C-83/01 P, C-93/01 P și C-94/01 P, Rec., p. I-6993, punctul 43).