62004CC0235_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I – Inleiding
1. Met het onderhavige beroep stelt de Commissie wederom dat een lidstaat onvoldoende en te kleine specialebeschermingszones voor vogels (hierna: „SBZ’s”) heeft aangewezen overeenkomstig richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand(2) (hierna: „vogelrichtlijn”). Op grond van soortgelijke schendingen heeft de Commissie al Nederland(3), Frankrijk(4), Finland(5) en Italië(6) laten veroordelen. Ook zijn procedures tegen Griekenland(7) en Ierland(8) aanhangig. Er is voorts een beroep tegen Portugal bij de Commissie in voorbereiding.(9)
2. Centraal in deze zaken staat iedere keer het bewijs dat een lidstaat nog niet alle als specialebeschermingszone aan te wijzen gebieden als SBZ’s heeft aangewezen. De Commissie baseert zich in casu op een inventarislijst van de belangrijkste vogelgebieden in Spanje die door de Spaanse vereniging voor de vogelbescherming (Sociedad Española de Ornitología; hierna:„SEO/BirdLife” ) in 1998 werd gepubliceerd [hierna: „IBA 98”; IBA is de afkorting van Important Bird Area (belangrijk vogelgebied) dan wel Important Bird Areas (belangrijke vogelgebieden)].(10) Spanje trekt de kwaliteit van deze inventaris in twijfel.
II – Toepasselijke bepalingen
3. In artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn wordt geregeld welke gebieden de lidstaten als SBZ’s moeten aanwijzen en in lid 3 van datzelfde artikel dat de Commissie over deze aanwijzing moet worden geïnformeerd.
„1. Voor de leefgebieden van de in bijlage I vermelde soorten worden specialebeschermingsmaatregelen getroffen, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten.
In dat verband wordt gelet op:
a) soorten die dreigen uit te sterven;
b) soorten die gevoelig zijn voor bepaalde wijzigingen van het leefgebied;
c) soorten die als zeldzaam worden beschouwd omdat hun populatie zwak is of omdat zij slechts plaatselijk voorkomen;
d) andere soorten die vanwege de specifieke kenmerken van hun leefgebied speciale aandacht verdienen.
Bij de beoordeling wordt rekening gehouden met de tendensen en de schommelingen van het populatiepeil.
De lidstaten wijzen met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als specialebeschermingszones aan, waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten in de geografische zee‑ en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven.
2. De lidstaten nemen soortgelijke maatregelen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee‑ en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed‑, rui‑ en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop besteden de lidstaten zelf bijzondere aandacht aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan de watergebieden van internationale betekenis.
3. De lidstaten zenden de Commissie alle nuttige gegevens, zodat zij de geëigende initiatieven kan nemen voor de coördinatie die nodig is om te bereiken dat de zones bedoeld in lid 1, enerzijds, en in lid 2, anderzijds, een samenhangend geheel vormen dat voldoet aan de eisen inzake bescherming van de soorten in de geografische zee‑ en landzone waar deze richtlijn van toepassing is.”
4. De negende overweging van de considerans licht deze regeling toe:
„Overwegende dat het voor het behoud van alle vogelsoorten noodzakelijk is verblijfplaatsen te beschermen, in stand te houden of te herstellen die voldoende gediversifieerd zijn en qua oppervlakte toereikend; dat voor bepaalde vogelsoorten specialebeschermingsmaatregelen ten aanzien van de verblijfplaats dienen te worden getroffen om hun voortbestaan en voortplanting in het verspreidingsgebied veilig te stellen; dat bij deze maatregelen ook de trekvogels inbegrepen zouden moeten worden, en dat deze maatregelen gecoördineerd dienen te worden met het oog op de vorming van een coherent geheel.”
5. Artikel 10 van de vogelrichtlijn bepaalt dat de lidstaten het ornithologisch onderzoek bevorderen:
„1. De lidstaten bevorderen het onderzoek en de werkzaamheden, nodig voor de bescherming en het beheer van de populaties van alle in artikel 1 bedoelde vogelsoorten alsmede de exploitatie daarvan.
2. Bijzondere aandacht dient uit te gaan naar het onderzoek en de werkzaamheden met betrekking tot de in bijlage V vermelde onderwerpen. De lidstaten doen de Commissie alle nodige informatie toekomen opdat zij passende maatregelen kan nemen voor de coördinatie van het onderzoek en de werkzaamheden, bedoeld in dit artikel.”
6. Bijlage V noemt bepaalde onderzoeksterreinen die bijzondere aandacht verdienen.
7. Krachtens artikel 3, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna(11) (hierna: „habitatrichtlijn”) omvat het bij deze richtlijn opgezette netwerk Natura 2000 ook de door de lidstaten overeenkomstig de vogelrichtlijn aangewezen SBZ’s.
III – Precontentieuze procedure en conclusies van partijen
8. Op 26 januari 2000 heeft de Commissie overeenkomstig artikel 226 EG de Spaanse regering verzocht haar opmerkingen in te dienen (aanmaningsbrief). De Commissie verweet Spanje te weinig SBZ’s in de zin van artikel 4 van de vogelrichtlijn te hebben aangewezen. Op die datum had Spanje volgens de gegevens van de Commissie 175 gebieden met een oppervlakte van 33 582 km 2 aangewezen.
9. Ter staving van de ontoereikende aanwijzing van SBZ’s heeft de Commissie zich op IBA 98 gebaseerd. In deze inventaris zijn 391 gebieden opgenomen met een oppervlakte van 15 862 567 hectare, hetgeen overeenkomt met 31,5 % van het Spaanse nationale grondgebied.
10. In de loop van het jaar 2000 heeft Spanje de grief van de Commissie betwist, doch tegelijkertijd nieuwe SBZ’s aangewezen.
11. Het met redenen omklede advies van 31 januari 2001 vermeldde derhalve voor Spanje 262 SBZ’s met een oppervlakte van 53 674 km 2 . In dit advies heeft de Commissie Spanje een laatste termijn van twee maanden gesteld om de gebieden aan te wijzen waarvoor dit nog moest gebeuren. Op verzoek van de Spaanse regering heeft de Commissie deze termijn tot en met 3 mei 2001 verlengd. In maart 2001 heeft Spanje 13 nieuwe SBZ’s aan de Commissie medegedeeld met een oppervlakte van 402 272 hectare.
12. In de daarop volgende jaren heeft Spanje in diverse stappen het aantal SBZ’s verhoogd tot 427, die een oppervlakte van ongeveer 79 778 km 2 bestrijken, hetgeen overeenkomt met 15,8 % van het Spaanse nationale grondgebied.
13. Deze vooruitgang achtte de Commissie niet voldoende en zij heeft op 4 juni 2004 beroep ingesteld.
14. De Commissie verzoekt het Hof:
1) vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 4, leden 1 en 2, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, door naar aantal en oppervlakte onvoldoende gebieden als specialebeschermingszones aan te wijzen om aan alle in bijlage I bij de richtlijn genoemde vogelsoorten alsmede aan alle niet in die bijlage I genoemde trekvogelsoorten bescherming te bieden;
2) het Koninkrijk Spanje te verwijzen in de kosten.
15. Het Koninkrijk Spanje verzoekt het Hof:
1) het beroep te verwerpen;
2) de Commissie te verwijzen in de kosten.
16. Hoewel het petitum op geheel Spanje betrekking heeft, beperkt de motivering zich tot de autonome gebieden Andalusië, de Balearen, Extremadura, de Canarische eilanden, Kastilië-La Mancha, Catalonië, Galicië en Valencia.
17. Sinds het beroep is ingesteld, is het aantal Spaanse SBZ’s verhoogd tot 512, die ongeveer 91 803 km 2 beslaan. Het landoppervlak van de SBZ’s komt overeen met 18,2 % van het Spaanse nationale grondgebied. Bovendien bevatten 20 SBZ’s delen met zeeoppervlak groot 574 km 2 .(12)
18. Ter terechtzitting heeft de Commissie haar beroep met betrekking tot het autonome gebied Extremadura ingetrokken.
IV – Beoordeling
19. De Commissie verwijt Spanje te weinig SBZ’s te hebben aangewezen. Het beroep heeft echter alleen betrekking op zeven van de Spaanse autonome gebieden.(13)
A – De rechtsgrondslagen van de aanwijzingsverplichting
20. De rechtsgrondslagen van de aanwijzingsverplichting zijn tussen partijen niet in geschil.
21. Volgens artikel 4, lid 1, laatste alinea, van de vogelrichtlijn wijzen de lidstaten de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van de in bijlage I genoemde soorten meest geschikte gebieden als SBZ’s aan. Daarbij wordt rekening gehouden met de bescherming die deze soorten behoeven in de geografische zee‑ en landzone waar deze richtlijn van toepassing is. Hieraan kunnen zij zich niet onttrekken door andere specialebeschermingsmaatregelen te treffen.(14)
22. De lidstaten nemen volgens artikel 4, lid 2, soortgelijke maatregelen voor de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels ten aanzien van hun broed‑, rui‑ en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop besteden de lidstaten zelf bijzondere aandacht aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan de watergebieden van internationale betekenis.
23. Blijkens artikel 4, lid 3, en de negende overweging van de considerans van de vogelrichtlijn moeten de SBZ’s een samenhangend geheel vormen dat voldoet aan de eisen inzake bescherming van de soorten in de geografische zee‑ en landzone waar deze richtlijn van toepassing is.
24. Volgens vaste rechtspraak beschikken de lidstaten weliswaar ten aanzien van de keuze van de SBZ’s over een zekere discretionaire bevoegdheid, maar dient de aanwijzing en afbakening van deze gebieden uitsluitend aan de hand van de in de richtlijn vastgelegde ornithologische criteria te geschieden. Andere overwegingen, in het bijzonder van economische of sociale aard, mogen bij de aanwijzing van gebieden geen rol spelen.(15)
25. Het Hof heeft al vastgesteld dat Spanje op het moment van zijn toetreding, dus op 1 januari 1986, volledig aan zijn verplichting tot aanwijzing van SBZ’s had moeten voldoen.(16) In het kader van de onderhavige procedure is het relevante tijdstip voor de beoordeling van de niet-nakoming daarentegen, zoals bekend, de datum waarop de door de Commissie in het met redenen omklede advies gestelde termijn afliep.(17) Aangezien de Commissie deze termijn naderhand heeft verlengd tot en met 3 mei 2003, moet worden onderzocht of Spanje op die datum voldoende SBZ’s had aangewezen.
B – Gedeeltelijke erkenning van de in het beroep geformuleerde grief
26. Spanje betwist weliswaar met klem de grief, in het bijzonder waar het gaat om de betekenis van de inventarislijst IBA 9 8 voor de beoordeling van de aanwijzingsverplichting, maar heeft sinds 3 mei 2003 in Andalusië, op de Balearen, in Kastilië-La Mancha, Catalonië, Galicië en Valencia nieuwe SBZ’s aangewezen dan wel de bestaande SBZ’s uitgebreid. Wat de Canarische eilanden betreft, heeft Spanje sinds die datum geen nieuwe aanwijzingen medegedeeld, doch erkent het in zijn memories dat voor deze eilandengroep nog tenminste 16 andere SBZ’s aangewezen en 11 bestaande SBZ’s uitgebreid moeten worden. Ook in Andalusië, Catalonië, Galicië en Valencia moeten nog andere SBZ’s worden aangewezen dan wel SBZ’s worden uitgebreid.
27. In verschillende eerdere zaken heeft het Hof op de grondslag van soortgelijke omstandigheden vastgesteld dat er op de referentiedatum onvoldoende gebieden waren aangewezen.(18) Door een SBZ aan te wijzen erkent een lidstaat namelijk dat dit gebied tot de meest geschikte gebieden voor de bescherming van vogels behoort.(19) De mening zou dus kunnen postvatten dat Spanje door na het verstrijken van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn nieuwe beschermingszones voor vogels aan te wijzen, erkent daartoe verplicht te zijn.
28. In al die zaken waren er echter omstandigheden die maakten dat aan het verzuim bijzonder gewicht werd toegekend. In het geval van Frankrijk was voor zes vogelsoorten van bijlage I helemaal geen gebied als SBZ aangewezen(20), in het geval van Finland waren er überhaupt maar 15 SBZ’s aangewezen, hetgeen ontegenzeggelijk onvoldoende was(21), en in het geval van Italië had deze lidstaat erkend dat bij de keuze van de gebieden met economische of recreatieve eisen rekening was gehouden.(22) Bovendien stond vast dat de aanwijzingen van Italië in hoge mate bij IBA 89 achterbleven.(23) Bijgevolg zou een veroordeling van Spanje alleen op grond van de intussen aangewezen SBZ’s een relatief smalle basis hebben.
29. Een hierop gebaseerd arrest zou echter bovenal geen recht doen wedervaren aan het nog tussen partijen voortdurende geschil. Het is namelijk niet zo dat door de tussentijdse aanwijzingen en mededelingen niet meer op het beroep behoeft te worden beslist. Spanje betwist dat het op grond van IBA 98 verplicht is tot nieuwe aanwijzingen, terwijl de Commissie kennelijk nog niet tevreden is met de tot op heden gedane concessies. In geval van veroordeling van Spanje op de grondslag van deze aanwijzingen en mededelingen zou het geschil betreffende de vraag in hoeverre nieuwe gebieden moeten worden aangewezen, zonder te zijn opgelost, in de toepassingssfeer van artikel 228 EG terechtkomen en, wellicht, in dat kader het Hof opnieuw bereiken.(24)
30. Deze onzekerheid zou in wezen ten koste van Spanje gaan, aangezien bij hem onduidelijkheid zou blijven bestaan over de strekking van de op hem krachtens een eventueel arrest rustende verplichtingen en het beducht moest zijn om in een latere procedure veroordeeld te worden tot betaling van een dwangsom en/of een forfaitaire som. Dit zou met name ongepast, ongerechtvaardigd en onverdiend zijn, daar een veroordeling op de grondslag van intussen gedane aanwijzingen en mededelingen van aanwijzingen alleen gebaseerd zou zijn op het feit dat Spanje zich tijdens de niet-nakomingsprocedure heeft ingespannen om aan zijn verplichtingen te voldoen.
31. Bijgevolg moet ook uitspraak worden gedaan over het resterende geschil tussen partijen.(25)
C – Het resterende geschil tussen partijen
32. De Commissie beroept zich ter staving van haar grief voornamelijk op het feit dat de aanwijzingen door Spanje in de genoemde autonome gebieden grote delen van de in IBA 98 genoemde gebieden niet bestrijken, alsmede op de omstandigheid dat niet alle watergebieden zijn aangewezen die Spanje als gebied in de zin van de overeenkomst van Ramsar (Iran) inzake watergebieden van internationale betekenis(26) had erkend; ten slotte betoogt de Commissie dat in het bijzonder te beschermen soorten van bijlage I bij de vogelrichtlijn onvoldoende worden bestreken.
33. De Commissie voert herhaaldelijk deze ontoereikende bescherming van in het bijzonder te beschermen soorten aan, doch geeft daarvoor in bijna geen enkel geval een uitdrukkelijke motivering. In elk geval volstaan de bij alle autonome gebieden te vinden opsomming van betrokken soorten en de gedeeltelijke vermelding van de betrokken leefgebieden (steppe, watergebied dan wel gebergte) niet om op sluitende wijze een ontoereikende bescherming vast te stellen. De enige, impliciete, motivering van deze grief is in IBA 98 te vinden, waarin nog niet aangewezen gebieden worden vermeld die voor de bescherming van deze soorten het meest geschikt zijn. Bijgevolg bevat deze grief vergeleken met IBA 98 geen enkel nieuw argument, doch levert zij alleen een bijdrage om de bewijskracht van deze inventaris aan te tonen voor de vaststelling dat er onvoldoende en te kleine gebieden zijn aangewezen. Deze argumentatie behoeft derhalve niet apart te worden beoordeeld.
34. Wat de zogenoemde Ramsargebieden betreft, noemt de Commissie in haar beroep twee gebieden in Andalusië en een in Galicië, die op het relevante tijdstip nog niet als SBZ waren aangewezen. Aangezien Spanje dit punt niet betwist, wordt dit geacht te zijn erkend.
35. Bijgevolg kan het onderzoek worden beperkt tot de bewijswaarde van IBA 98.
36. Volgens de Commissie behoort IBA 98 van alle voorhanden zijnde bronnen tot het best gedocumenteerde en nauwkeurigste referentiemateriaal om de meest geschikte gebieden voor de bescherming en vooral voor het voortbestaan en de voortplanting van de relevante soorten vast te stellen. Deze inventaris stoelt op evenwichtige ornithologische criteria, die het mogelijk maken aan te geven welke gebieden het meest aangewezen zijn om de instandhouding van alle soorten vervat in bijlage I en andere trekvogelsoorten te waarborgen, en daarin worden de beschermingszones genoemd die in Spanje bij voorrang moeten worden aangewezen.
37. Uit de vergelijking van de gegevens van IBA 98 met de door Spanje aangewezen SBZ’s kan, zowel waar het gaat om het hele Spaanse grondgebied als wanneer de verschillende autonome gebieden apart worden onderzocht, worden opgemaakt dat de als SBZ aangewezen gebieden qua aantal en oppervlakte achterblijven bij de gebieden die wetenschappelijk gezien het meest geschikt zijn om de vogels bedoeld in artikel 4 van de richtlijn een passende bescherming te bieden.
38. Volgens Spanje moet in beginsel van IBA 98 geen gebruik worden gemaakt, daar er een netwerk van SBZ’s moet worden vastgesteld op grond van gegevens waarover de bevoegde autoriteiten beschikken. IBA 98 kan echter zijns inziens geen dergelijke verwijzingsbron zijn.
39. Deze stelling gaat slechts gedeeltelijk op. Uitsluitend de lidstaten zijn verantwoordelijk voor de aanwijzing van SBZ’s. Zij kunnen zich niet aan hun verantwoordelijkheid onttrekken door alleen maar de inzichten van andere instanties, daaronder begrepen die van vogelbeschermingsorganisaties, over te nemen en om te zetten. Voor iedere aanwijzing is veeleer vereist dat het betrokken gebied volgens het oordeel van de bevoegde instanties dat is gebaseerd op de beste beschikbare wetenschappelijke kennis, tot de gebieden behoort die het meest geschikt zijn voor de bescherming van vogelsoorten.(27)
40. Dit betekent echter niet dat de aanwijzingsverplichting in haar algemeenheid vervalt zolang de bevoegde instanties nieuwe wetenschappelijke inzichten niet volledig hebben getoetst en nagetrokken. Integendeel, ik herinner eraan dat de aanwijzingsverplichting al vanaf het verstrijken van de omzettingstermijn voor de vogelrichtlijn bestaat, dat wil zeggen voor Spanje sinds 1 januari 1986.(28) De aanwijzingsverplichting wordt ook niet beperkt door de stand van de wetenschappelijke inzichten op een bepaald moment.(29)
41. Deze verplichting ging gepaard met een andere plicht, namelijk om vast te stellen welke de meest geschikte gebieden zijn. Artikel 10 van de vogelrichtlijn in samenhang met bijlage V spoort de lidstaten daarom aan om de noodzakelijke onderzoeken en werkzaamheden te bevorderen. Bijgevolg had Spanje reeds in de periode vóór 1986 zelf een uitgebreid wetenschappelijk overzicht moeten opstellen van het voorkomen van vogelpopulaties op zijn grondgebied en op grond daarvan de SBZ’s moeten aanwijzen. Als het deze verplichting geheel zou zijn nagekomen, had IBA 98 alleen maar SBZ’s omvat of had Spanje alle verdere claims met betrekking tot de aanwijzing van SBZ’s gemakkelijk kunnen weerleggen. Een verdere verplichting tot aanwijzing zou alleen kunnen ontstaan in geval van wijziging in het voorkomen van de vogelpopulaties, hetgeen in casu door geen van de partijen wordt aangevoerd.
42. Uit deze context laat zich de betekenis van de inventaris IBA 98 voor het onderhavige geschil afleiden. Ook de Commissie is van mening dat daarin niet absoluut en definitief het netwerk van de aan te wijzen SBZ’s wordt beschreven. Zij verwacht niet dat Spanje ieder
in de inventaris genoemd gebied geheel aanwijst. Bijgevolg heeft de Commissie de grief van onvoldoende aanwijzingen voor bepaalde autonome gebieden ingetrokken, hoewel die aanwijzingen bij IBA 98 achterbleven(30), en ook heeft zij de op wetenschappelijke grondslag gebaseerde afbakening van de SBZ’s binnen IBA’s aanvaard, hoewel deze voor een deel qua oppervlakte in verregaande mate bij de gegevens van IBA 98 achterblijven.(31) IBA 98 dient daarentegen slechts als indicatie voor het feit dat de tot op heden verrichte aanwijzingen duidelijk niet aan de vereisten van artikel 4 van de vogelrichtlijn voldoen.
43. Het is in beginsel mogelijk om op deze manier van een inventaris van gebieden gebruik te maken. Het Hof heeft ten aanzien van de oudere IBA 89 vastgesteld dat deze inventaris, gelet op de wetenschappelijke waarde ervan en zonder overlegging van wetenschappelijke bewijs dat aan de verplichtingen van artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn kan worden voldaan door aanwijzing als SBZ van andere gebieden dan die welke in die inventaris zijn opgenomen en die qua totale oppervlakte kleiner zijn, weliswaar voor de betrokken lidstaten juridisch niet verbindend is, doch door het Hof als maatstaf kan worden gebruikt om te beoordelen, of deze lidstaat qua aantal en oppervlakte voldoende gebieden als SBZ in de zin van voornoemde bepalingen van de richtlijn heeft aangewezen.(32)
44. De Commissie beroept zich niet meer op deze oudere, door het Hof erkende inventaris, doch op IBA 98. Volgens haar levert IBA 98 thans de beste beschikbare wetenschappelijke gegevens op over de voor de bescherming van de vogels meest geschikte gebieden.
45. Spanje zou deze indicatie kunnen weerleggen door betere wetenschappelijke inzichten aan te voeren waaruit zou blijken dat de aangewezen SBZ’s geheel aan de uit artikel 4 van de vogelrichtlijn voortvloeiende verplichtingen voldoen.(33) Het lijkt erop dat de autonome gebieden die niet meer het voorwerp van de onderhavige procedure zijn, dit bewijs naar de zin van de Commissie hebben geleverd. Ook voert Spanje ten aanzien van verschillende andere autonome gebieden aan dat inzichten in die zin bestaan of worden uitgewerkt. Deze stelling wordt echter in haar algemeenheid(34) niet zó onderbouwd dat het Hof kan toetsen of IBA 98 op dit punt wordt weerlegd.
46. Voor zover voor de onderhavige procedure relevant, volgt Spanje veeleer een andere strategie. Het tracht van meet af aan de wetenschappelijke waarde van de inventaris IBA 98 in twijfel te trekken om aldus te verhinderen dat die als bewijs wordt gebruikt dat er onvoldoende en te kleine gebieden zijn aangewezen. Daartoe voert het een reeks principiële punten van kritiek aan, betwist het de kwaliteit van de gebruikte gegevens en laakt het ten slotte enkele van de criteria voor de aanwijzing van de voor de bescherming van de vogels meest geschikte gebieden.
1. De principiële kritiek op IBA 98
47. De Spaanse regering voert om te beginnen enkele principiële punten van kritiek aan tegen IBA 98. De inventaris is volgens haar van een totaal andere kwaliteit dan IBA 89, die op verzoek van de Commissie door de International Council of Bird Preservation is vastgesteld, terwijl IBA 98 alleen door een Spaanse vereniging voor de vogelbescherming, SEO/BirdLife, is vastgesteld. BirdLife International, de organisatie die de International Council of Bird Preservation is opgevolgd, heeft uitdrukkelijk iedere verantwoordelijkheid voor de inhoud van IBA 98 afgewezen.
48. Het is haars inziens onbegrijpelijk hoe IBA 98, slechts negen jaar na IBA 89, in plaats van 9,5 miljoen 16 miljoen hectare kon omvatten. Volgens de Commissie en het Hof was IBA 89 al correct, nauwkeurig en volledig. Blijkbaar wilde SEO/BirdLife, volgens het arrest Commissie/Nederland(35), eenzijdig het aantal en de oppervlakte van de ornithologisch gezien belangrijke gebieden uitbreiden om argumenten voor een niet-nakomingsprocedure te scheppen. IBA 98 is begin 1999 gepubliceerd en reeds een jaar later is de onderhavige niet-nakomingsprocedure ingeleid.
49. Zoals de Commissie echter terecht onderstreept, is IBA 98 door dezelfde organisatie opgesteld als die welke het Spaanse deel van IBA 89 heeft uitgewerkt: SEO/BirdLife. Weliswaar bevat IBA 98 nog het voorbehoud dat BirdLife International, de internationale overkoepelende organisatie van verenigingen voor vogelbescherming, iedere verantwoordelijkheid afwijst, maar dat neemt niet weg dat deze organisatie sindsdien IBA 98 in de onder haar verantwoordelijkheid opgestelde Europese inventaris van voor de vogelbescherming belangrijke gebieden, IBA 2000, heeft opgenomen.(36)
50. SEO/BirdLife is een erkende autoriteit voor ornithologische vraagstukken die Spanje betreffen. Spanje erkent dit uitdrukkelijk. De door de Commissie aangevoerde adviesopdrachten van Spaanse instanties voor deze organisatie, de betrokkenheid van Spaanse overheidsinstanties bij IBA 98(37) alsook de completerende aanwijzingen op grond van IBA 98 in enige autonome gebieden in Spanje bevestigen het wetenschappelijk gezag van SEO/BirdLife. Ten slotte heeft het Hof zelf zich in een recent arrest uitdrukkelijk op een verslag van SEO/BirdLife met betrekking tot de vangst van lijsters gebaseerd.(38)
51. Ook qua toegepaste methodiek en betrokkenheid van de Commissie komt de nieuwe inventaris grotendeels overeen met de vorige. Net als de vorige inventaris IBA 89, is IBA 98 het resultaat van de toepassing van een reeks ornithologische criteria om vast te stellen welke de meest geschikte gebieden zijn, op een inventarisatie van de voorkomende vogelpopulaties.
52. Wat de criteria voor de keuze van de gebieden betreft, stemmen IBA 89 en IBA 98 in hoge mate overeen.(39) De door Spanje onderstreepte betrokkenheid van de Commissie bij IBA 89 beperkte zich voornamelijk tot het begeleiden van de werkzaamheden van de ornithologen wat de criteria betreft. Daar deze criteria grotendeels toepassing blijven vinden, is de Commissie, althans indirect, ook verantwoordelijk voor IBA 98. Reeds bij IBA 89 heeft de Commissie de lijst van gegevens nauwelijks kunnen controleren, aangezien zij niet in staat was het bestaan en de omvang van elke apart aangegeven voorkomende vogelpopulatie na te gaan. Ook in dit opzicht is er derhalve geen significant verschil tussen IBA 89 en IBA 98.
53. Overigens zijn de door de Spaanse regering tegen IBA 98 geopperde principiële bezwaren louter veronderstellingen – haast verdachtmakingen – en kunnen zij dus op zich de autoriteit van de inventaris niet in twijfel trekken. Het is aannemelijk dat de toename van wetenschappelijke kennis over het voorkomen van vogels het mogelijk maakt nieuwe gebieden vast te stellen die voor de bescherming van vogels het meest geschikt zijn. Ook is het voor een organisatie voor de vogelbescherming zoals SEO/BirdLife zinvol om te streven naar een actualisering en aanvulling van de inventaris van belangrijke gebieden, na erkenning door het Hof van de waarde ervan als bewijs dat er onvoldoende en te kleine SBZ’s zijn aangewezen. Ook BirdLife International heeft in samenwerking met haar andere partners in de Europese landen een soortgelijke strategie gevolgd, daar in 2000 een nieuwe Europese inventaris is gepubliceerd.(40)
54. Ten slotte kan het bezwaar van Spanje dat het reeds een onevenredig grote bijdrage heeft geleverd aan de in de Gemeenschap aangewezen SBZ’s, mi j niet overtuigen. Het is juist dat op de datum van de instelling van het beroep Spanje het grootste aandeel SBZ’s in verhouding tot de oppervlakte telde. In Spanje bevond zich op die datum 35 % van de als SBZ aangewezen gebieden in de Gemeenschap, terwijl zijn grondgebied slechts 16 % van dat van de Gemeenschap besloeg.
55. Dit argument heeft evenwel juridisch geen betekenis. Artikel 4 van de vogelrichtlijn vereist niet dat iedere lidstaat in verhouding tot zijn grootte SBZ’s aanwijst, doch dat de lidstaten de meest geschikte gebieden aanwijzen. Afhankelijk van hun geografische en biologische situatie beschikken de lidstaten in verschillende mate over dergelijke gebieden. Zo hebben intussen Slovenië en Slowakije duidelijk grotere delen van hun grondgebied als SBZ aangewezen.(41) Mocht een lidstaat door het aanwijzen van SBZ’s een onevenredig grote bijdrage leveren aan de vorming van Natura 2000, dan zou de Commissie krachtens het beginsel van communautaire loyaliteit verplicht zijn met die lidstaat in het kader van de communautaire ondersteuning van het netwerk meer rekening te houden.(42)
56. De principiële bezwaren van Spanje tegen IBA 98 kunnen de wetenschappelijke kwaliteit van deze inventaris derhalve niet in twijfel trekken. In beginsel moet aan de meest recente inventaris vanwege de herkomst ervan een met die van de vorige inventaris vergelijkbare wetenschappelijke kwaliteit worden toegekend.
2. De gebruikte gegevens
57. Andere bezwaren van Spanje betreffen de inhoudelijke kwaliteit van IBA 98. Hierdoor moet de lijst van gegevens van IBA 98 en de daaruit voortvloeiende kwaliteit van die gegevens worden besproken.
58. Spanje laakt dat de inventaris geen bronnen bevat voor de beoordeling van de verschillende opgenomen gebieden. Volgens hem kunnen de onderliggende gegevens en de omvang van de gebieden daarom niet worden geverifieerd. Hiermee gaat de Spaanse regering eraan voorbij dat door ter plaatse in elke IBA wetenschappelijk onderzoek te verrichten, altijd de voorkomende vogelpopulaties en de desbetreffende gebieden kunnen worden geverifieerd. Overigens was zelfs in het geval van de oudere inventaris, IBA 89, de situatie wat bronnen betreft niet beter. Toch is deze inventaris door het Hof erkend.
59. Spanje betoogt ook dat SEO/BirdLife heeft geweigerd om de autonome gebieden die bij uitsluiting voor de aanwijzing van SBZ’s bevoegd waren, onbeperkte toegang tot zijn IBA-databank te geven. Deze databank kan voor elke IBA verschillende, niet in de inventaris opgenomen gegevens bevatten, met name verwijzingen naar de literatuur en aanwijzingen over de kwaliteit van de gegevens betreffende de afbakening van de gebieden.(43)
60. Het is niet bekend of dergelijke instrumenten die het de lidstaten gemakkelijker konden maken om SBZ’s aan te wijzen, voor IBA 89 bestonden. Het is zeer betreurenswaardig als het vandaag anders is en de bevoegde instanties eventueel toch niet daarop kunnen terugvallen. Dat wekt de indruk dat SEO/BirdLife zich niet volledig inzet voor haar eigen doelstelling, een volledige aanwijzing van SBZ’s. Evenwel moet tegelijkertijd worden opgemerkt dat SEO/BirdLife enkel de volledig vrije toegang tot de databank heeft geweigerd, doch kennelijk bereid is over de toegangsvoorwaarden te onderhandelen.
61. De weigering van toegang trekt in elk geval de wetenschappelijke kwaliteit van de gepubliceerde inventaris niet in twijfel. De inventaris beperkt zich namelijk niet tot de evaluatie van de in deze databank opgenomen literatuur, maar berust in zeer belangrijke mate op overigens niet-gepubliceerde waarnemingen en ervaringen van lokale afdelingen van SEO/BirdLife, regionale overheidsinstanties, biologen, natuurbeschermingsclubs, ornithologen, wetenschappers, natuurwetenschappers, hoogleraren, boswachters en anderen.(44) De relevante gegevens voor de keuze van de IBA’s zijn derhalve vervat in hetgeen gepubliceerd wordt, terwijl de literatuurverwijzingen die in de databank staan vermeld, voor de vaststelling van de IBA’s van minder belang zijn.
62. Het zou dan ook nuttig zijn om vast te stellen welke personen voor het verzamelen van de gegevens in de verschillende IBA’s verantwoordelijk zijn. Deze zouden, gelet op hun kennis van zaken, de bevoegde instanties bij de afbakening en de aanwijzing van een SBZ kunnen bijstaan. De Commissie heeft echter ter terechtzitting terecht onderstreept dat deze personen recht hebben op een vertrouwelijke behandeling door SEO/BirdLife, wanneer zij beducht moeten zijn voor represailles wegens hun inspanningen voor de aanwijzing van SBZ’s. Dit is met name niet uitgesloten wanneer zij beroepsmatig werkzaam zijn voor overheidsinstanties die afwijzend tegenover de aanwijzing van SBZ’s staan. Problemen kunnen bij omstreden IBA’s ook op lokaal vlak rijzen.
63. De Spaanse regering kan ook niet als argument tegen het beroep aanvoeren dat haar rechten van de verdediging zijn geschonden waar het gaat om de in de databank vervatte gegevens. Het beroep is namelijk niet op deze gegevens gebaseerd, maar alleen op de gepubliceerde inventaris IBA 98.
64. Net zo min kan Spanje als argument een gebrek aan ondersteuning door de Commissie aanvoeren. De Commissie is weliswaar gehouden de lidstaten bij de aanwijzing van SBZ’s zo veel mogelijk te ondersteunen, doch dat staat haar niet toe om de lidstaten gegevens te verstrekken die aan particuliere personen toebehoren. Juist dat is het geval bij deze databank.
65. Los van de omvang van deze weigering van toegang is er in elk geval niets dat de Spaanse regering belet om de noodzakelijke maatregelen te treffen om haar aanwijzingverplichting volledig na te komen. Integendeel, SEO/BirdLife heeft het reeds door de publicatie van de lijst aanzienlijk makkelijker gemaakt om de aanwijzingen te completeren. De Spaanse instanties behoeven daarom niet het gehele nationale grondgebied te onderzoeken, maar kunnen zich op de IBA’s concentreren.
66. Verder trekt de Spaanse regering de kwaliteit van de gebruikte gegevens in twijfel. SEO/BirdLife omschrijft de kwaliteit van de gegevens voor 38 % als hoog, voor 44 % als middelmatig en voor 18 % als laag.(45) Voor iedere te beschermen vogelsoort van de verschillende gebieden deelt IBA 98 de kwaliteit van de gegevens in de categorieën A, B, C of U in. U betekent onbekend, C weinig gegevens, B onvolledige gegevens; alleen categorie A bevat nauwkeurige gegevens.(46)
67. Volgens Spanje mag alleen met gegevens van categorie A in het kader van de niet-nakomingsprocedure rekening worden gehouden. Uiteindelijk komt dit bezwaar echter erop neer dat Spanje zou kunnen blijven stilzitten totdat de Commissie of particuliere organisaties stelselmatig en op het hoogste wetenschappelijk niveau het voorkomen van vogelpopulaties op het gehele nationale grondgebied in kaart brengen. Zulks is echter op grond van de vogelrichtlijn de taak van Spanje. Zolang geen betere gegevens voorhanden zijn, kunnen derhalve ook gegevens van middelmatige of lage kwaliteit als aanwijzing dienen voor het bestaan van gebieden die het meest geschikt zijn voor de bescherming van vogels.
68. De bezwaren van de Spaanse regering betreffende de kwaliteit van de gegevens van IBA 98 moeten derhalve eveneens worden afgewezen.
3. De criteria voor het vaststellen van de gebieden die het meest geschikt zijn voor de bescherming van vogels
69. Ten slotte laakt de Spaanse regering bepaalde criteria voor het vaststellen van de voor de bescherming van vogels meest geschikte gebieden, alsook de toepassing van deze criteria door SEO/BirdLife.
70. De criteria worden omschreven in de inventarissen IBA 98 en IBA 2000.(47) De IBA’s herbergen in de regel een aanmerkelijk aantal exemplaren van een algemeen bedreigde soort (C.1)(48) of tenminste 1 % van de totale relevante populatie van een in de Europese Unie bedreigde soort, dat wil zeggen van een in bijlage I bij de vogelrichtlijn genoemde soort (C.2)(49) of van een andere trekvogelsoort (C.3).(50) De IBA’s herbergen ook grote concentraties van meer dan 20 000 watervogels of meer dan 10 000 zeevogelparen (C.4), en omvatten knelpuntgebieden waar regelmatig meer dan 5 000 ooievaars of meer dan 3 000 roof‑ of kraanvogels (C.5)(51) voorbijtrekken. Volgens criterium C.6 moeten ten slotte de vijf gebieden die voor soorten van bijlage I in de betrokken Europese regio het belangrijkst zijn, als ornithologisch belangrijkste gebied worden beschouwd (het zogenoemde top-5-criterium)(52) . Criterium C.7 heeft betrekking op aangewezen SBZ’s dan wel voor aanwijzing voorziene gebieden die op grond van andere criteria zijn geselecteerd.
71. Daarnaast baseert BirdLife zich op grondbeginselen voor de afbakening van de gebieden. Een IBA onderscheidt zich óf duidelijk van zijn omgeving – het betreft reeds een voor de natuurbescherming afgebakend gebied –, óf het voldoet alleen of samen met andere IBA’s aan alle vereisten voor de betrokken soorten op het moment dat zij daar aanwezig zijn.(53)
72. Aangezien de criteria van IBA 89 en IBA 98, waar het gaat om het vaststellen van de gebieden die het meest geschikt zijn voor de bescherming van vogels, in hoge mate overeenkomen, heeft het Hof deze inventarissen reeds in beginsel erkend toen het ten aanzien van de oudere inventaris IBA 89 vaststelde dat deze (op het voor de betrokken procedure relevante tijdstip) het enige document is dat wetenschappelijk bewijsmateriaal bevat om te beoordelen of de verwerende staat zijn verplichting is nagekomen om de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van de beschermde soorten meest geschikte gebieden als SBZ aan te wijzen.(54)
73. Niets staat echter eraan in de weg dat de lidstaten zelf criteria ontwikkelen om vast te stellen welke gebieden het meest geschikt zijn voor de bescherming van vogels en op die grondslag hun SBZ’s aan te wijzen.(55) Deze criteria moeten echter ornithologisch gezien ten minste gelijkwaardig zijn aan die voor de IBA-inventarissen.
74. Spanje heeft evenwel geen eigen criteria ontwikkeld, doch verzet zich tegen de toepassing van de selectiecriteria C.1 en C.6 in het kader van IBA 98, alsook tegen de afbakening van vele vastgestelde gebieden.
a) Criterium C.1
75. Volgens Spanje heeft SEO/BirdLife, in strijd met de omschrijving van criterium C.1, in sommige gevallen gebieden geselecteerd die duidelijk minder dan 1 % van de zich voortplantende populatie van beschermde soorten herbergen. Dit geldt in het bijzonder voor de grote trap. Spanje herbergt ongeveer 23 000 exemplaren, zodat de grenswaarde bij 230 exemplaren ligt. SEO/BirdLife hanteert echter een grenswaarde van 50 exemplaren.
76. Met deze kritiek gaat de Spaanse regering voorbij aan de omschrijving van dit criterium. Voor de in het algemeen bedreigde soorten is het voldoende dat in het betrokken gebied een aanmerkelijk
aantal exemplaren voorkomt. Dit aanmerkelijk aantal kan duidelijk lager zijn dan de in criterium C.2 voorziene drempelwaarde van 1 %, dat wil zeggen voor soorten die alleen in de Europese Unie en niet in het algemeen zijn bedreigd.
77. Voor wereldwijd bedreigde soorten hanteert BirdLife International om reden van deze bedreiging duidelijk lagere grenswaarden, bijvoorbeeld voor de door Spanje genoemde grote trap die van 30 exemplaren.(56) Zoals de Commissie benadrukt, heeft SEO/BirdLife, gelet op het feit dat deze soort relatief veel in Spanje voorkomt, de drempelwaarde van IBA 98 hoger
gesteld dan BirdLife International voor de Europese inventaris.
78. Dit criterium is overigens ook ten opzichte van de door het Hof erkende IBA 89-inventaris niet aangescherpt, maar afgezwakt. Criterium 5 van IBA 89 had nog betrekking op alle broedgebieden van zeldzame of bedreigde vogelsoorten.
79. Bijgevolg moet dit bezwaar van Spanje worden afgewezen.
b) Criterium C.6
80. Spanje laakt bovendien de toepassing van criterium C.6, het zogenoemde top-5-criterium. Volgens dit criterium worden voor iedere soort de beste vijf gebieden van elke regio geacht het meest geschikt te zijn voor de bescherming van de vogels. Binnen elke lidstaat worden de regio’s afgebakend overeenkomstig de statistische gebiedsindeling van Europa door Eurostat (Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques – NUTS; nomenclatuur van territoriale eenheden voor de statistiek). BirdLife heeft in diverse lidstaten verschillende niveaus van deze gebiedsindeling gekozen om Europese regio’s van vergelijkbare omvang te verkrijgen.(57) In Spanje is niveau 2 gekozen, dat overeenkomt met de autonome gebieden en derhalve tot een indeling in 17 regio’s leidt.
81. Spanje weigert de autonome gebieden als Europese regio’s in de zin van dit criterium te erkennen. De autonome gebieden zijn niet afgebakend volgens ornithologische criteria, maar vormen bestuurseenheden. Aldus zijn er 17 van dergelijke regio’s in Spanje, 20 in Italië en 95 in Frankrijk.(58) Volgens Spanje moet veeleer worden uitgegaan van de „biogeografische regio’s” die in het kader van de habitatrichtlijn worden gebruikt.
82. Ten behoeve van de habitatrichtlijn is het gehele grondgebied van de Gemeenschap in inmiddels zeven biogeografische regio’s ingedeeld: de continentale regio, de mediterrane regio, de alpiene regio, de Atlantische regio, de Macaronesische regio, de boreale regio, en de Pannonische regio. In Spanje bevinden zich delen van vier van deze biogeografische regio’s, namelijk delen van de Atlantische, de mediterrane, de alpiene en de Macaronesische regio.
83. Zouden alleen de Spaanse delen van de biogeografische regio’s als „Europese regio’s” in de zin van het criterium C.6 worden erkend, dan zou het aantal gebieden dat aan dit criterium voldoet aanzienlijk dalen. In plaats van maximaal 85 beste gebieden voor iedere beschermde soort zouden er in Spanje voor iedere beschermde soort maximaal slechts 20 beste gebieden zijn.
84. Dit bezwaar van Spanje kan niet zonder meer worden afgewezen. Niet van belang is in dit verband het argument van de Commissie dat Spanje tot op heden altijd heeft gesteld dat de uitvoering van de aanwijzingsverplichtingen apart moet worden beoordeeld op het niveau van de autonome gebieden die als enige bevoegd zijn. Dat de autonome gebieden bevoegd zijn, kan namelijk niet beslissend zijn voor de vraag welke gebieden moeten worden aangewezen. Zoals bekend, moet de keuze van deze gebieden op wetenschappelijke criteria berusten.(59)
85. Een ander argument van de Commissie is duidelijk meer ornithologisch georiënteerd, maar desalniettemin niet doorslaggevend: de biogeografische regio’s van de habitatrichtlijn zijn niet op de populaties van vogels afgestemd, maar primair op de verdeling van typen leefgebieden. Vogels kunnen met de door de habitatrichtlijn beschermde soorten en typen leefgebieden nauwelijks worden vergeleken. Ook al zijn de biogeografische regio’s niet specifiek op de vogelbescherming afgestemd, dan nog hebben zij daarmee waarschijnlijk sterkere banden dan administratief-statistische gebiedsindelingen.
86. BirdLife International geeft zelf toe dat het aanknopen bij de gebiedsindeling van de NUTS voor ornithologische doeleinden niet ideaal is, aangezien vele vogelsoorten de voorkeur geven aan dunbevolkte gebieden. De NUTS is echter afgestemd op de bevolking. Wanneer de bevolkingsdichtheid lager is, zijn de regio’s groter. Om de vergelijkbaarheid van de regio’s te garanderen zijn derhalve, volgens BirdLife International, voor iedere lidstaat verschillende NUTS-niveau’s gekozen.
87. Uit deze motivering blijkt wat de werkelijke waarde is van de verwijzing naar de ornithologisch indifferente gebiedsindeling volgens de NUTS. Daardoor wordt een in alle lidstaten vergelijkbaar referentiekader verkregen voor de toepassing van het top-5-criterium. Dit garandeert weer een min of meer gelijkmatige verdeling van SBZ’s in de Gemeenschap. Een dergelijke verdeling is een voorwaarde om ervoor te zorgen dat de SBZ’s zich niet in bepaalde sectoren concentreren, doch gezamenlijk een netwerk vormen dat de Gemeenschap min of meer gelijkelijk bestrijkt.
88. Dat laatste is in het bijzonder om ornithologische redenen geboden, aangezien dit de bescherming van de soorten in hun totale verspreidingsgebied waarborgt. Het belang van de geografische verspreiding van soorten blijkt uit de definitie van de staat van instandhouding van soorten in artikel 1, sub i, van de habitatrichtlijn. De staat van instandhouding wordt omschreven als het effect van de som van de invloeden die op de betrokken soort inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de verspreiding
en de grootte van de populaties van die soort. Deze definitie is weliswaar niet direct van toepassing op de vogelrichtlijn, doch verduidelijkt de wetenschappelijke consensus die ook bij de op ornithologische criteria gebaseerde keuze van de gebieden volgens de vogelrichtlijn de maatstaf moet zijn.
89. Zouden daarentegen grotere regio’s als referentiekader worden gekozen, bijvoorbeeld de door Spanje voorgestelde biogeografische regio’s, dan zou bij een per regio gelijk aantal te selecteren gebieden een kleiner aantal SBZ’s het resultaat zijn. Het netwerk zou dan minder sluitend zijn. Bovendien zou er het risico zijn dat deze SBZ’s minder gelijkmatig verdeeld zijn dan wanneer op basis van kleinere regio’s wordt geselecteerd. Dit gevaar zou overigens ook bestaan wanneer bij grotere regio’s het aantal te selecteren gebieden verhoogd werd. In beide gevallen zou namelijk niet kunnen worden uitgesloten dat de beste gebieden in bepaalde sectoren worden geconcentreerd, terwijl andere sectoren, die als zelfstandige regio telkens vijf nieuwe gebieden zouden omvatten, niet zouden worden bestreken.
90. Indien men derhalve in plaats van de NUTS-gebiedsindeling andere regio’s als referentie zou willen hanteren, dan zou het daaruit voortvloeiend criterium zó ontworpen moeten zijn dat het een net zo fijnmazig netwerk van SBZ’s oplevert. Een overeenkomstige indeling van het Spaanse grondgebied op ornithologische grondslag zou zeker met de noodzakelijke wetenschappelijke inspanning tot stand kunnen komen en daarna voor de vaststelling van SBZ’s kunnen worden gebruikt.(60) Spanje heeft zich daarvoor echter niet ingespannen, doch zich alleen maar beroepen op de biogeografische regio’s, die geen met de autonome gebieden vergelijkbare grondslag bieden om een uniform netwerk tot stand te brengen.
91. Daarom heeft Spanje ook waar het gaat om het criterium C.6 niet aangetoond dat de inventaris IBA 98 niet het beste wetenschappelijke document is voor de vaststelling welke gebieden het meest geschikt zijn voor de bescherming van vogels.
c) De afbakening van de IBA’s
92. Ten slotte is Spanje ontevreden over de afbakening van de IBA’s. Deze is zijns inziens vaak gebrekkig, daar zij kennelijk ongeschikte gebieden, bijvoorbeeld stadsagglomeraties, omvat. Ook zijn de IBA’s vaak te groot uitgevallen, gemiddeld aanmerkelijk groter dan in andere lidstaten.
93. Net als de keuze van beschermingsgebieden voor vogels moet ook de afbakening op de in artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn vervatte ornithologische criteria berusten.(61) Spanje laakt de afbakening van de IBA’s, maar niet de daarvoor toegepaste criteria. Daarom verzet het zich alleen tegen de toepassing van de criteria respectievelijk tegen de daarvoor gebruikte gegevens. De algemene verwijzingen, bijvoorbeeld naar stadsagglomeraties, volstaan echter niet om deze punten van kritiek werkelijk te toetsen. Het komt voor dat bepaalde soorten juist op dergelijke leefgebieden zijn aangewezen. Zo staat buiten kijf dat kolonies van de wereldwijd bedreigde kleine torenvalk ( Falco naumanni ) ook binnen stadsagglomeraties nestelen.
94. Spanje betoogt echter terecht dat de Commissie, waar het gaat om de IBA’s die slechts gedeeltelijk door SBZ’s worden bestreken, haar eigen stellingen elders in het verzoekschrift tegenspreekt.(62) Daar voert zij aan dat zij de wetenschappelijke argumenten heeft aanvaard van de autonome gebieden Catalonië, Valencia, Galicië en Kastilië-La Mancha, volgens welke de afbakening van hun SBZ’s voor elk
(„cada una”) van hun IBA’s geschikt was om de naleving van de vogelrichtlijn te verzekeren. De Commissie noemt dit argument van Spanje in haar memorie van repliek(63), doch heeft deze tegenstrijdigheid niet daar en evenmin in antwoord op een vraag ter terechtzitting opgehelderd.
95. Deze uiteenzetting door de Commissie van haar middelen voldoet niet aan de vereisten van artikel 38, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering. De volgens dit artikel vereiste uiteenzetting van de middelen moet zo duidelijk en nauwkeurig zijn dat de verweerder zijn verweer kan voorbereiden en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen. Daaruit volgt dat de wezenlijke elementen, feitelijk en rechtens, waarop het beroep is gebaseerd, coherent en begrijpelijk in de tekst van het verzoekschrift zelf moeten worden weergegeven.(64) Waar het gaat om binnen IBA’s gelegen SBZ’s in de genoemde autonome gebieden is echter, gelet op deze tegenstrijdigheid, in het verzoekschrift onduidelijk of de Commissie deze grief daadwerkelijk aanvoert. Een gepast verweer en een beoordeling door het Hof zijn daarom niet mogelijk.
96. Op dit punt is het beroep dus niet-ontvankelijk. Dit gebrek betreft de SBZ’s die op de datum dat het beroep is ingesteld in de autonome gebieden Kastilië-La Mancha, Catalonië, Valencia en Galicië zijn aangewezen en aan de Commissie zijn medegedeeld.
97. De grief dat bepaalde gebieden voor een te geringe oppervlakte als SBZ’s zijn aangewezen, moet derhalve alleen met betrekking tot Andalusië, de Balearen en de Canarische eilanden nader worden onderzocht.
D – De verschillende autonome gebieden
98. Ten slotte voeren beide partijen nog argumenten aan die betrekking hebben op de verschillende autonome gebieden. Deze argumenten moeten ten aanzien van elk van die gebieden worden onderzocht.
1. Andalusië
99. Op grond van een vergelijking tussen IBA 98 en de aanwijzingen in Andalusië betoogt de Commissie dat bij het verstrijken van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn 37 van 60 IBA’s nog in het geheel niet door SBZ’s werden omvat, dat 22 SBZ’s slechts gedeeltelijk overeenkwamen met 23 IBA’s en dat verschillende soorten onvoldoende werden bestreken, met name de Spaanse keizerarend ( Aquila adalberti),
de zwarte ooievaar ( Ciconia nigra ), de knobbelmeerkoet (Fulica cristata ), de marmereend ( Marmaronetta angustirostris ), de kleine torenvalk, de purperkoet ( Porphyrio porphyrio ), de Audouins meeuw ( Larus audouinii ), de kleine trap ( Tetrax tetrax),
de grote trap ( Otis tarda ), de grauwe kiekendief ( Circus pygargus ) en de havikarend ( Hieraaetus fasciatus ). De aangewezen oppervlakte van ongeveer een miljoen hectare kwam volgens de Commissie slechts voor ongeveer een derde overeen met de door de IBA’s bestreken oppervlakten.
100. Spanje spreekt dit niet tegen. Deze grief moet dus worden geacht te zijn erkend. Bijgevolg moet het beroep wat betreft Andalusië volledig slagen.
2. De Balearen
101. Op het relevante tijdstip waren op de Balearen 40 SBZ’s aangewezen met een oppervlakte van 121 015 hectare. De 20 IBA’s met een oppervlakte van 131 243 hectare waren echter slechts voor 54 % opgenomen. De Commissie heeft met name verweten dat het voorkomen van de rode wouw ( Milvus milvus ) onvoldoende werd bestreken.
102. Spanje brengt hiertegen in dat de in IBA 98 aangegeven gebieden reeds wegens de schaal van 1: 2 500 000 niet bruikbaar en bovendien verouderd waren. Het erkent evenwel dat het voorkomen van de rode wouw beter in de SBZ’s moet worden bestreken en heeft daartoe in het kader van een instandhoudingsplan voor deze soort nieuwe SBZ’s aangewezen en bestaande SBZ’s zodanig opnieuw afgebakend dat 70 % van het voorkomen van de soort wordt bestreken.
103. Spanje heeft derhalve de grieven van de Commissie ook ten aanzien van de Balearen in beginsel erkend. Of de nieuwe inzichten van de bevoegde instanties daadwerkelijk de bewijswaarde van IBA 98 in twijfel trekken, kan niet worden beoordeeld, aangezien deze inzichten niet aan het Hof zijn voorgelegd.
104. Bijgevolg moet het beroep wat de Balearen betreft geheel slagen.
3. De Canarische eilanden
105. Op de Canarische eilanden waren op het relevante tijdstip – zoals waarschijnlijk nu ook nog – 28 SBZ’s met een oppervlakte van 211 598 hectare aangewezen. Zij omvatten ongeveer 59,5 % van de 65 IBA’s met een oppervlakte van 133 443 hectare. 23 IBA’s zijn in het geheel niet opgenomen, sommige van de overige IBA’s slechts gedeeltelijk. De Commissie benadrukt in het bijzonder dat het voorkomen van de volgende soorten ontoereikend werd bestreken: de oostelijke kraagtrap ( Chlamydotis undulata ), de aasgier ( Neophron percnopterus ), de Canarische roodborsttapuit ( Saxicola dacotiae ), de renvogel ( Cursorius cursor)
en de Bulwers stormvogel ( Bulweria bulwerii ).
106. Spanje erkent dat er nieuwe SBZ’s moeten worden aangewezen en dat bestaande SBZ’s moeten worden uitgebreid. De bevoegde instanties zouden het echter op wetenschappelijke gronden niet eens zijn met alle IBA’s en de volledige oppervlakte daarvan. Ter ondersteuning van deze stelling heeft de Spaanse regering bij zijn verweerschrift een gedetailleerde studie overgelegd over alle nog niet geheel bestreken IBA’s op de Canarische eilanden. In dit onderzoek worden de ornithologische overwegingen uiteengezet op grond waarvan IBA’s al dan niet als SBZ’s moeten worden aangewezen.(65) Aangezien de Commissie deze studie niet heeft betwist, moet de inhoud ervan worden geacht te zijn aanvaard en is zij voor bestaande tekortkomingen bij de aanwijzing een actueler en preciezer bewijsmiddel dan IBA 98. De grief van een onvoldoende aanwijzing bestaat derhalve alleen nog voor zover SBZ’s volgens dit onderzoek moeten worden aangewezen of uitgebreid.
107. Met dit voorbehoud moet derhalve het beroep ook wat de Canarische eilanden betreft slagen.
4. Kastilië-La Mancha
108. Ook waar het gaat om Kastilië-La Mancha vergelijkt de Commissie de aangewezen SBZ’s met de gegevens in IBA 98. Tien van negenendertig IBA’s met een oppervlakte van 261 000 hectare waren helemaal niet opgenomen, de overige in totaal slechts voor 32,3 %. In het bijzonder is het voorkomen van de kleine torenvalk en de kleine trap nog niet voldoende bestreken.
109. Zoals reeds is vastgesteld, is de grief betreffende de afbakening van SBZ’s binnen IBA’s niet-ontvankelijk.(66) Waar het gaat om de tien IBA’s die helemaal niet door SBZ’s worden bestreken, heeft Spanje inmiddels in drie gevallen erkend dat een aanwijzing noodzakelijk is en is het waarschijnlijk intussen ook daartoe overgegaan.(67) De vraag of de telkens van IBA 98 afwijkende afbakening op ornithologische criteria berust, kan niet worden beoordeeld, daar Spanje daaromtrent geen gegevens heeft verstrekt. Omstreden blijven daarentegen nog zeven IBA’s.
110. Spanje weigert ten aanzien van vijf van deze IBA’s een SBZ aan te wijzen, aangezien zich slechts kleine delen hiervan op het grondgebied van Kastilië-La Mancha bevinden. Deze delen hebben zijns inziens geen autonome ornithologische betekenis en behoeven daarom niet te worden aangewezen.
111. Dit argument acht ik evenwel niet overtuigend. Het feit dat een voor de bescherming van bepaalde soorten meest geschikt gebied zich uitstrekt over het grondgebied van verschillende regio’s, rechtvaardigt niet dat gebiedsdelen worden uitgesloten. Wanneer deze gebiedsdelen integraal deel uitmaken van het totale gebied, dan moeten zij ook worden aangewezen, daar er anders zonder toezicht maatregelen ten aanzien van deze gebieden zouden kunnen worden getroffen die aan het totale gebied schade toebrengen. Overigens betoogt de Commissie zonder te worden tegengesproken dat ten minste in twee van voornoemde gebiedsdelen soorten van bijlage I broeden, namelijk de wereldwijd bedreigde keizerarend, de zwarte ooievaar, de havikarend, de steenarend ( Aquila chrysaetos ), de vale gier ( Gyps fulvus ), de aasgier en de slechtvalk ( Falco peregrinus ).
112. Met betrekking tot IBA nr. 185, „San Clemente‑Villarrobledo”, werpt Spanje tegen dat dit gebied met een oppervlakte van 103 000 hectare te groot is uitgevallen. De bestreken populaties van de kleine torenvalk, de grote trap, de witbuikzandhoen ( Pterocles alchata ) en de kleine trap zijn in verhouding relatief klein.
113. Dit argument kan niet slagen, alleen al vanwege het feit dat het gebied niet enkel als een van de vijf beste gebieden in IBA 98 is opgenomen, maar ook omdat het aanmerkelijke populaties van – wereldwijd en in Europa – bedreigde soorten herbergt. Bijgevolg kunnen deze bezwaren in voorkomend geval een andere afbakening rechtvaardigen, doch niet dat er geheel geen aanwijzing plaatsvindt.
114. Spanje heeft dan ook tijdens de gerechtelijke procedure een SBZ met dezelfde naam aangewezen, die tenminste 10 677,81 hectare omvat, en daarmee in beginsel erkend dat ook dit gebied aangewezen moest worden. Of de afbakening vanuit ornithologisch oogpunt juist is, kan niet worden beoordeeld, aangezien Spanje geen redenen voor de afbakening heeft aangegeven.
115. Ten slotte wijst Spanje de aanwijzing van IBA nr. 199, „Torrijos”, met een oppervlakte van 28 600 hectare af, aangezien de populatie van 150 à 200 grote trappen verwaarloosbaar is vergeleken met de totale populatie van ongeveer 3 000 exemplaren van deze soort in het autonome gebied. Op dit punt moet echter de betekenis voor Europa van deze aanwezigheid van een wereldwijd bedreigde soort worden benadrukt. Deze bedraagt een veelvoud van de voor Spanje al opgetrokken drempel voor een aanmerkelijke populatie van 50 exemplaren. Bovendien geeft IBA 98 ook nog een aanmerkelijke aanwezigheid te zien
van de eveneens wereldwijd bedreigde kleine trap, zijnde 1 200 exemplaren bij een drempelwaarde van 200 exemplaren. De aanwijzing van dit gebied lijkt derhalve geboden.
116. Waar het gaat om de grief van de Commissie inzake de uit IBA 98 naar voren komende tekortkomingen bij de bescherming van de kleine torenvalk en de kleine trap, blijkt reeds uit het voorafgaande dat voor deze twee soorten extra SBZ’s moeten worden aangewezen.
117. Juist ten aanzien van de bedreiging van de kleine trap kan Spanje zich ook niet met succes beroepen op problemen als gevolg van het feit dat deze soort zeer mobiel is, weinig binding heeft met bepaalde gebieden, haar behoeften aan leefgebieden in de verschillende seizoenen wisselen en precieze schattingen van de populatie ontbreken. Spanje moet aan deze problemen het hoofd bieden door extra studies en de aanwijzing van voldoende grote gebieden met een adequaat flexibel beheer, daar anders voor het uitsterven van deze soort moet worden gevreesd.
118. Ook onjuist is de zienswijze dat kolonies van kleine torenvalken binnen stadsagglomeraties niet als SBZ kunnen worden aangewezen. Wanneer kleine torenvalken op deze leefgebieden zijn aangewezen, moeten zij juist daar door een gebiedsaanwijzing worden beschermd. Alleen dan kan worden verzekerd dat deze soort door bijvoorbeeld stedenbouwkundige maatregelen niet wordt weggejaagd. Ook kan een aanwijzing niet achterwege blijven vanwege de belangen van stadsontwikkeling, aangezien, zoals bekend, tegen een aanwijzing geen economische en sociale gronden kunnen worden ingebracht. Indien overwegingen van dien aard voorrang moeten hebben op het belang bij de bescherming van de kleine torenvalk, dan dient hieraan in het kader van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn uitvoering te worden gegeven, dat wil zeggen bij ontstentenis van alternatieven en met invoering van de noodzakelijke compenserende maatregelen.
119. Bijgevolg moeten de argumenten van Spanje inzake de nog helemaal niet door SBZ’s bestreken IBA’s in Kastilië-La Mancha in hun geheel worden verworpen. Het beroep van de Commissie moet op dit punt slagen.
5. Catalonië
120. Ook te n aanzien van Catalonië vergelijkt de Commissie IBA 98 met de daadwerkelijk verrichte aanwijzingen en komt zij tot de conclusie dat 10 van 21 IBA’s geheel niet worden bestreken, dat bij de andere gebieden dat slechts gedeeltelijk het geval is en dat derhalve van 62 zich in Catalonië voortplantende vogelsoorten van bijlage I verschillende soorten onvoldoende in het kader van SBZ’s worden beschermd: de kleine klapekster ( Lanius minor ), het auerhoen ( Tetrao urogallus ), de kuifaalscholver ( Phalacrocorax aristotelis ), de kleine trap, de kalanderleeuwerik ( Melanocorypha calandra ), de Duponts leeuwerik ( Chersophilus duponti ), de scharrelaar ( Coracias garrulus ), de kortteenleeuwerik ( Calandrella brachydactyla ) en de vorkstaartplevier ( Glareola pratincola ).
121. Zoals reeds is vastgesteld, is de grief inzake de afbakening van SBZ’s binnen IBA’s niet-ontvankelijk.(68) Waar het gaat om de resterende 10 in het geheel niet door SBZ’s bestreken IBA’s, vermeldt IBA 98 niet de kleine klapekster en evenmin het auerhoen, de Duponts leeuwerik of de vorkstaartplevier. Wat deze soorten betreft, is dus niet bewezen dat er onvoldoende en te kleine gebieden zijn aangewezen.
122. Spanje betwist bovendien de ontvankelijkheid van het beroep met betrekking tot de genoemde vogelsoorten, aangezien niet duidelijk is voor welke soorten extra SBZ’s zouden moeten worden aangewezen. De Commissie noemt 62 soorten van bijlage I, terwijl volgens het Catalaanse recht 73 soorten beschermd moeten worden. Tijdens de precontentieuze procedure heeft de Commissie ook niet altijd naar dezelfde soorten verwezen.
123. Dit bezwaar moet echter van de hand worden gewezen. Om te beginnen vat Spanje de verwijzing naar de vogelsoorten verkeerd op: de Commissie noemt weliswaar het aantal van 62 soorten van bijlage I voor Catalonië, doch zij toont slechts voor de hierboven uitdrukkelijk genoemde soorten leemten in de aanwijzing aan. Deze soorten waren althans impliciet het voorwerp van de precontentieuze procedure, aangezien de Commissie zich altijd op IBA 98 heeft gebaseerd en de hierboven genoemde soorten het resultaat zijn van de verschillen tussen IBA 98 en de SBZ’s in Catalonië.
124. Verder stelt Spanje dat een deel van de IBA’s al in het kader van de habitatrichtlijn als gebied van communautair belang is voorgesteld. Dergelijke voorstellen kunnen echter juridisch gezien leemten in de aanwijzing van SBZ’s niet compenseren, daar deze aanwijzing op artikel 4 van de vogelrichtlijn berust, terwijl het voorstel voor een gebied op artikel 4 van de habitatrichtlijn is gebaseerd; het gaat derhalve over verschillende regelingen met verschillende rechtsgevolgen.
125. In zijn memorie van dupliek beroept Spanje zich erop dat de meeste leefgebieden die nog niet als SBZ zijn aangewezen, op grond van het regionale recht in het kader van het natuurgebiedsplan dan wel als bijzonder beschermde natuurgebieden worden beschermd. Los van de vraag of een dergelijke bescherming aan de vereisten voor de bescherming door SBZ’s voldoet, is dit geen reden om een aanwijzing als SBZ achterwege te laten. Artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn verlangt dat er gebieden worden aangewezen om deze overeenkomstig artikel 4, lid 3, in een Europees netwerk op te nemen. In dit netwerk wordt de kwaliteit van de bescherming door Europese normen gewaarborgd. Daarom was het Hof reeds van oordeel dat het niet mogelijk is zich te onttrekken aan de verplichting tot aanwijzing van SBZ’s door andere maatregelen te treffen.(69) Ook zuiver nationale beschermingscategorieën zouden op zich alleen maar dergelijke andere maatregelen zijn, die niet in de plaats kunnen treden van een aanwijzing.(70)
126. Ten aanzien van Catalonië houdt Spanje ten slotte voor het eerst in zijn memorie van dupliek over IBA 98 een betoog op wetenschappelijke basis. Het vergelijkt namelijk de gegevens van IBA 98 over het voorkomen van soorten in IBA’s met de informatie over de desbetreffende totale populatie in Catalonië volgens een broedvogelatlas, die op waarnemingen in de jaren 1999 tot 2002 berust. Deze cijfers zijn evenwel slechts in beperkte mate vergelijkbaar, daar de totale populaties van deze soorten in heel Catalonië in het algemeen groter zullen zijn dan de populaties in de IBA’s.
127. Zo blijkt uit de recentere cijfers dat de gegevens van IBA 98 slechts voor vier soorten die voor de hier nog litigieuze IBA’s van belang zijn, hoger uitvallen dan de latere waarnemingen, namelijk voor de stormvogel ( Hydrobates pelagicus ) met 0 tot 10 in plaats van 5 tot 15 paren, de roerdomp ( Botaurus stellaris ) met 1 tot 5 in plaats van 8 tot 11 paren, de grauwe kiekendief met 5 tot 10 in plaats van 15 tot 20 paren, de zwartbuikzandhoen ( Pterocles orientalis ) met 5 tot 10 in plaats van 10 paren. Daaruit volgt niet dat de aan IBA 98 ten grondslag liggende gegevens gebrekkig waren, maar hoogstens dat deze al zeer zeldzame soorten in Catalonië bijna aan het verdwijnen zijn en bijgevolg een bijzondere bescherming behoeven.
128. Voor het overige zijn de totale populaties van de soorten die in de 10 hier nog litigieuze IBA’s voorkomen, groter dan die welke in IBA 98 worden aangegeven. Voor bepaalde soorten wordt alleen een gedeelte van de totale populatie door IBA’s bestreken, bijvoorbeeld voor de ijsvogel ( Alcedo atthis ), in de IBA’s aanwezig met 20 tot 30 paren, maar waarvan de totale populatie 1 009 tot 1 420 paren bedraagt, of voor de Theklaleeuwerik ( Galerida theklae),
waarvan zich 100 tot 200 paren in IBA’s bevinden tegenover een populatie van 7 300 tot 18 400 paren. Deze vergelijking bewijst dus niet dat er geen verdere noodzaak tot aanwijzing is, doch geeft veeleer aan dat er op grotere schaal dan in IBA 98 gebieden moeten worden aangewezen.
129. Bovendien legt Spanje een overzicht over, waarin de in de SBZ’s bestreken soorten worden aangegeven. Spanje benadrukt dat de SBZ’s in Catalonië voor een deel grotere delen van de populatie bestrijken dan IBA 98. Ook verklaart het echter dat voor 16 soorten het in IBA 98 bestreken aantal niet wordt gehaald. Deze soorten komen ook voor in negen van de tien nog omstreden IBA’s. Met de laatste IBA (nr. 138, „Islas Medas”) zouden bovendien ten minste twee zeer zeldzame soorten kunnen worden beschermd die tot op heden nog in het geheel niet in de SBZ’s van Catalonië voorkwamen, namelijk de stormvogel en de kuifaalscholver. Ook dit argument kan het betoog van de Commissie dus niet weerleggen.
130. Spanje heeft derhalve de grieven van de Commissie niet kunnen ontkrachten waar het gaat om de in Catalonië nog in het geheel niet door SBZ’s bestreken IBA’s. Het beroep van de Commissie moet op dit punt slagen.
6. Galicië
131. Wat Galicië betreft, stelt de Commissie vast dat 3 van 11 IBA’s niet als SBZ’s zijn aangewezen en dat van de overige er enkele slechts gedeeltelijk zijn aangewezen. In totaal is slechts 10 % van de in IBA’s opgenomen oppervlakte een SBZ. De roerdomp, de grauwe kiekendief, de havikarend, het auerhoen, de kleine trap, de wespendief ( Pernis apivorus ) en de Iberische ondersoort van de patrijs ( Perdix perdix hispaniensis ) worden daarom onvoldoende beschermd.
132. Zoals reeds is vastgesteld, is de grief betreffende de afbakening van SBZ’s binnen IBA’s niet-ontvankelijk.(71) Voor de resterende 3 IBA’s die geheel niet door SBZ’s worden bestreken, noemt IBA 98 niet de roerdomp, de havikarend of de wespendief. Wat deze soorten betreft, is er derhalve geen bewijs dat er onvoldoende en te kleine gebieden zijn aangewezen.
133. Een van de drie resterende IBA’s is inmiddels voor 86 % als SBZ aangewezen, de beide andere zullen op grond van intussen uitgevoerde studies gedeeltelijk als SBZ worden aangewezen. Bijgevolg heeft Spanje de resterende grief van de Commissie in beginsel erkend en de grenzen van de IBA’s althans niet op gesubstantieerde wijze bestreden. Het beroep moet derhalve slagen waar het gaat om de in Galicië nog in het geheel niet door SBZ’s bestreken IBA’s.
7. Valencia
134. Wat Valencia betreft, noemt de Commissie 5 van 21 IBA’s die in het geheel niet door SBZ’s worden bestreken; van sommige overige zou slechts een gedeelte zijn aangewezen. Derhalve worden de roerdomp, de ralreiger ( Ardeola ralloides ), de marmereend, de witkopeend ( Oxyura leucocephala ), de knobbelmeerkoet, de grauwe kiekendief en de havikarend niet voldoende in SBZ’s beschermd.
135. Zoals reeds is vastgesteld, is de grief betreffende de afbakening van SBZ’s binnen IBA’s niet-ontvankelijk.(72) Voor de resterende 5 IBA’s die in het geheel niet door SBZ’s worden bestreken, noemt IBA 98 alleen de havikarend. Waar het gaat om de overige soorten is er dus geen bewijs dat er onvoldoende en te kleine gebieden zijn aangewezen.
136. Wat Valencia betreft, bestrijdt Spanje het beroep niet, maar kondigt het nieuwe gebiedsaanwijzingen aan. Het beroep moet derhalve slagen waar het gaat om de in Valencia nog in het geheel niet door SBZ’s bestreken IBA’s.
E –
Conclusie
137. Spanje heeft in de autonome gebieden Andalusië, de Balearen, de Canarische eilanden, Kastilië-La Mancha, Catalonië, Galicië en Valencia niet voldoende gebieden als specialebeschermingszone voor vogels aangewezen en in de autonome gebieden Andalusië, de Balearen en de Canarische eilanden bepaalde gebieden voor een te geringe oppervlakte als specialebeschermingszone voor vogels aangewezen.
V – Kosten
138. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. In de onderhavige zaak heeft de Commissie het beroep met betrekking tot een autonoom gebied ingetrokken, nadat Spanje aan de vorderingen van de Commissie had voldaan. In zoverre moet Spanje, net als met betrekking tot de drie autonome gebieden ten aanzien waarvan de Commissie geheel in het gelijk is gesteld, in de kosten worden verwezen.
139. Daarentegen moet voor vier andere autonome gebieden het beroep grotendeels worden verworpen. Derhalve moeten de kosten hiervoor worden verdeeld.
140. Bijgevolg moet Spanje driekwart van zijn eigen kosten en driekwart van de kosten van de Commissie dragen en de Commissie een kwart van de kosten van Spanje en een kwart van haar eigen kosten.
VI – Conclusie
141. Bijgevolg geef ik het Hof in overweging vast te stellen:
1) Door
– in de autonome gebieden Andalusië, de Balearen, de Canarische eilanden, Kastilië-La Mancha, Catalonië, Galicië en Valencia niet voldoende gebieden als specialebeschermingszone voor vogels te hebben aangewezen, en
– in de autonome gebieden Andalusië, de Balearen en de Canarische eilanden bepaalde gebieden voor een te geringe oppervlakte als specialebeschermingszone voor vogels te hebben aangewezen,
met het oog op de bescherming van alle vogels genoemd in bijlage I bij richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, alsook van de niet in bijlage I genoemde trekvogelsoorten, is het Koninkrijk Spanje de verplichtingen niet nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 4, leden 1 en 2, van deze richtlijn.
2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3) Het Koninkrijk Spanje draagt driekwart van zijn eigen kosten en driekwart van de kosten van de Commissie. De Commissie draagt een kwart van haar eigen kosten en een kwart van de kosten van het Koninkrijk Spanje.
(1) .
(2)  –	PB L 103, blz. 1.
(3)  –	Arrest van 19 mei 1998, Commissie/Nederland (C‑3/96, Jurispr. blz. I‑3031).
(4)  –	Arrest van 26 november 2002, Commissie/Frankrijk (C‑202/01, Jurispr. blz. I‑11019).
(5)  –	Arrest van 6 maart 2003, Commissie/Finland (C‑240/00, Jurispr. blz. I‑2187).
(6)  –	Arrest van 20 maart 2003, Commissie/Italië (C‑378/01, Jurispr. blz. I‑2857).
(7)  –	Zie mijn conclusie van heden in zaak C‑334/04.
(8)  –	Zie mijn conclusie van heden in zaak C‑418/04.
(9)  –	Persmededeling IP/05/45 van de Commissie van 14 januari 2005.
(10)  –	Carlota Viada (uitg.), Áreas importantes para las aves en España, Madrid 1998.
(11)  –	PB L 206, blz. 7.
(12)  –	Gegevens volgens de Natura-barometer van de Commissie, stand van zaken juni 2006, ec.europa.eu/environment/nature/nature_conservation/useful_info/barometer/barometer.htm.
(13)  –	Op gelijke wijze heeft het Hof bijvoorbeeld het beroep dat door de Commissie in zaak C‑6/04 tegen het gehele Verenigd Koninkrijk is ingesteld, beperkt tot Gibraltar (zie arrest van 20 oktober 2005, Jurispr. blz. I‑9017, punt 79 en het vierde streepje van het eerste punt van het dictum).
(14)  –	Arrest Commissie/Nederland (aangehaald in voetnoot 3, punten 55 e.v.).
(15)  –	Arresten van 2 augustus 1993, Commissie/Spanje („moerassen van Santoña”) (C‑355/90, Jurispr. blz. I‑4221, punt 26); 11 juli 1996, Royal Society for the Protection of Birds [Lappel Bank] (C‑44/95, Jurispr. blz. I‑3805, punt 26), en Commissie/Nederland (aangehaald in voetnoot 3, punten 59 e.v.).
(16)  –	Arrest moerassen van Santoña (aangehaald in voetnoot 15, punt 11).
(17)  –	Arresten van 4 juli 2002, Commissie/Griekenland (C‑173/01, Jurispr. blz. I‑6129, punt 7); 10 april 2003, Commissie/Frankrijk (C‑114/02, Jurispr. blz. I‑3783, punt 9), en 18 mei 2006, Commissie/Spanje („jacht met vallen”) (C‑221/04, Jurispr. blz. I‑0000, punt 23).
(18)  –	Arresten Commissie/Frankrijk (aangehaald in voetnoot 4, punten 19 e.v.); Commissie/Finland (aangehaald in voetnoot 5, punten 28 e.v.), en Commissie/Italië (aangehaald in voetnoot 6, punt 16).
(19)  –	Arrest van 28 februari 1991, Commissie/Duitsland („Leybucht”) (C‑57/89, Jurispr. blz. I‑883, punt 20).
(20)  –	Arrest Commissie/Frankrijk (aangehaald in voetnoot 4, punt 20).
(21)  –	Arrest Commissie/Finland (aangehaald in voetnoot 5, punt 31).
(22)  –	Arrest Commissie/Italië (aangehaald in voetnoot 6, punt 17).
(23)  –	Arrest Commissie/Italië (aangehaald in voetnoot 6, punt 18).
(24)  –	De procedures tegen Frankrijk en Italië zijn al meer dan een jaar in de fase van het met redenen omklede advies overeenkomstig artikel 228 EG (persmededelingen IP/05/29 van de Commissie van 12 januari 2005 wat Frankrijk betreft en IP/05/56 van 18 januari 2005 wat Italië betreft). De Commissie is echter aan het onderzoeken of Frankrijk intussen aan zijn verplichtingen heeft voldaan door nieuwe aanwijzingen (persmededeling IP/06/907 van de Commissie van 3 juli 2006).
(25)  –	Zie conclusie van advocaat-generaal Alber van 27 juni 2002 bij arrest van 26 november 2002, Commissie/Frankrijk (C‑202/01, Jurispr. blz. I‑11019, punt 25).
(26)  –	Overeenkomst van 2 februari 1971, United Nations Treaty Series, vol. 996, nr. 14583.
(27)  –	Zie arresten van 17 januari 1991, Commissie/Italië („jachtperioden”) (C‑157/89, Jurispr. blz. I‑57, punt 15), en 8 juni 2006, WWF Italië e.a. (C‑60/05, Jurispr. blz. I‑5083, punt 27).
(28)  –	Arrest moerassen van Santoña (aangehaald in voetnoot 15, punt 11).
(29)
–	Arrest van 23 maart 2006, Commissie/Oostenrijk („Lauteracher Ried”) (C‑209/04, Jurispr. blz. I‑2755, punt 44).
(30)  –	Punt 38 van het verweerschrift.
(31)  –	Punt 183 van het verzoekschrift, zie dienaangaande punten 94 e.v. hierna.
(32)  –	Arresten Commissie/Nederland (aangehaald in voetnoot 3, punten 68‑70) en Commissie/Italië (aangehaald in voetnoot 6, punt 18).
(33)  –	Zie arresten Commissie/Nederland (aangehaald in voetnoot 3, punt 66) en Commissie/Italië (aangehaald in voetnoot 6, punt 18), beide met betrekking tot IBA 89, alsook de conclusie van advocaat-generaal Léger bij arrest van 6 maart 2003, Commissie/Finland (C‑240/00, Jurispr. blz. I‑2187, punt 42).
(34)
–	Alleen voor de autonome gebieden Catalonië en de Canarische eilanden is een aanzet gegeven om de argumentatie wetenschappelijk te onderbouwen, zie dienaangaande de punten 106 en 126 e.v. hierna.
(35)  –	Aangehaald in voetnoot 3.
(36)  –	M.F. Heath, & M.I. Evans, Important Bird Areas in Europe. Priority sites for conservation. Volume 2: Southern Europe, BirdLife Conservation Series, n° 8, deel II, Cambridge, 2000, blz. 515 e.v.
(37)  –	Zie de lijst op blz. 14 van IBA 98.
(38)  –	Arrest van 9 december 2004, Commissie/Spanje (C‑79/03, Jurispr. blz. I‑11619, punt 19).
(39)  –	Zie hieronder punten 70 e.v.
(40)  –	IBA 2000, aangehaald in voetnoot 36.
(41)  –	Volgens de Natura-barometer van de Commissie, stand juni 2006 (aangehaald in voetnoot 12), is dit in Slovenië 23 % en in Slowakije 25,2 % van het grondgebied.
(42)  –	Weliswaar heeft de financieringsregeling van artikel 8 van de habitatrichtlijn geen betrekking op SBZ’s in de zin van de vogelrichtlijn, doch noemt het Zesde Milieuactieprogramma de „vorming van het Natura 2000-netwerk en uitvoering van de noodzakelijke technische en financiële instrumenten en maatregelen die vereist zijn voor de volledige concretisering daarvan en voor de bescherming, buiten de Natura 2000-gebieden, van soorten die onder de habitat‑ en de vogelrichtlijn beschermd zijn” een prioritaire actie (artikel 6, lid 2, sub a, zevende streepje, van besluit nr. 1600/2002/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juli 2002 tot vaststelling van het Zesde Milieuactieprogramma van de Europese Gemeenschap (PB L 242, blz. 1).
(43)  –	IBA 98, blz. 363 e.v.
(44)  –	IBA 98, blz. 39.
(45)  –	IBA 98, blz. 43, afbeelding 5.
(46)  –	IBA 98, blz. 364 e.v.
(47)  –	IBA 2000 omschrijft in deel 2, blz. 776 e.v. de criteria die ten grondslag liggen aan IBA 89 en legt deze naast de in de nieuwe inventarissen toegepaste criteria, zie ook IBA 98, blz. 368.
(48)  –	Dit criterium komt overeen met criterium nr. 5 van IBA 89.
(49)  –	Dit criterium komt overeen met criterium nr. 1 van IBA 89.
(50)  –	Dit criterium heeft geen tegenhanger in IBA 89.
(51)  –	De criteria C.4 en C.5 werken het criterium nr. 9 van IBA 89 nader uit. Dit omvatte de rustplaatsen van meer dan 20 000 watervogels dan wel meer dan 5 000 roofvogels.
(52)  –	Criterium C.6 werd niet expliciet in de lijst van criteria voor IBA 89 genoemd, maar wel in de bijbehorende toelichting [zie bijlage 7, blz. 2, bij het verzoekschrift in zaak C‑3/96 (Commissie/Nederland) en bijlage 16 bij het verzoekschrift in zaak C‑378/01 (Commissie/Italië)]. Sindsdien is dit criterium ontwikkeld en toegepast in het kader van het biotoopproject CORINE.
(53)  –	IBA 2000, blz. 13.
(54)  –	Arresten Commissie/Nederland (aangehaald in voetnoot 3, punt 69) en Commissie/Italië (aangehaald in voetnoot 6, punt 18).
(55)  –	Zie de verwijzingen in voetnoot 33.
(56)  –	IBA 2000, blz. 13.
(57)  –	IBA 2000, deel 2, blz. 18. Zo volgt uit hetgeen op blz. 778 vermeld staat dat voor België, Griekenland en Ierland een hoger niveau is gekozen dan bij IBA 89, waardoor het aantal regio’s lager is.
(58)  –	De Spaanse regering vergist zich op dit punt: volgens IBA 2000, deel 2, blz. 778, is ook voor Frankrijk het NUTS-niveau 2 gekozen, dat 22 regio’s omvat.
(59)  –	Zie de verwijzingen in voetnoot 15.
(60)  –	Zo worden in Duitsland voor het vaststellen van voorstellen voor gebieden in het kader van de habitatrichtlijn „hoofdeenheden met natuurlijke grenzen” gehanteerd als een onderverdeling van de Duitse delen van de biogeografische regio’s.
(61)  –	Arresten Lappel Bank (aangehaald in voetnoot 15, punt 26) en van 13 juli 2006, Commissie/Portugal („Moura, Mourão, Barrancos”) (C‑191/05, Jurispr. blz. I‑6853, punt 10).
(62)  –	Punt 183 van het verzoekschrift.
(63)  –	Punt 33 van de memorie van repliek.
(64)  –	Arrest van 9 januari 2003, Italië/Commissie (C‑178/00, Jurispr. blz. I‑303, punt 6); zie ook mijn conclusie van 15 december 2005 bij het arrest van 18 mei 2006 Commissie/Spanje („jacht met vallen”) (C‑221/04, Jurispr. blz. I‑4515, punt 25).
(65)  –	Bijlage 11 van het verweerschrift.
(66)  –	Zie hierboven punten 94 e.v.
(67)  –	Het gaat om IBA nr. 78, „Puebla de Beleña”; IBA nr. 183, „Hoces del río Mundo y del río Segura”, en IBA nr. 189, „Parameras de Embid‑Molina”.
(68)  –	Zie hierboven punten 94 e.v.
(69)  –	Zie hierboven punt 21.
(70)  –	Zie arrest Lauteracher Ried (aangehaald in voetnoot 29, punt 48).
(71)  –	Zie hierboven punten 94 e.v.
(72)  –	Zie hierboven punten 94 e.v.