61975C0007
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL A. TRABUCCHI
VAN 10 JUNI 1975 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
De door de Arbeidsrechtbank te Nij-vel gestelde prejudiciële vragen om uitlegging van verordening (EEG) nr. 1612/68, betreffende het vrije verkeer van werknemers in de Gemeenschap, en verordening nr. 1408/71, betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op loontrekkenden en hun gezinnen die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, staan in verband met de Belgische wet van 27 juni 1969 houdende toekenning van tegemoetkomingen aan minder-validen. De toepassing van deze wet heeft reeds eerder tot twee prejudiciële zaken geleid: zaak 187-73, Callemeyn, Jurispr. 1974, blz. 553, en zaak *. Daarbij werd uitgemaakt dat een regeling als deze behoort tot het terrein van de sociale zekerheid in de zin van artikel 51 van het Verdrag, en in het bijzonder dat de prestaties, bedoeld in artikel 4, lid 1, sub b, van 's Raads verordening (EEG) nr. 1408/71, mede uitkeringen aan minder-validen ingevolge de nationale bepalingen omvatten, voor zover die bepalingen betrekking hebben op werknemers in de zin van artikel 1, sub a, dier verordening.
Hoewel de onderhavige Belgische regeling voor de gehele bevolking van het land geldt en dus niet speciaal voor werknemers, heeft het Hof ook dezen als begunstigden aangemerkt.
In casu is de vraag of dit tevens het geval is voor de in het gastland woonachtige „gezinsleden” van de werknemer, zoals omschreven in artikel 1, sub f, van verordening nr. 1408/71.
2.
Aan de prejudiciële vragen, die alle drie zijn gericht op dit probleem, ligt een eenvoudige feitelijke situatie ten grondslag. De echtelieden F., van Italiaanse nationaliteit en sinds 1947 woonachtig in België waar F. als arbeider werkte, kregen in 1959 een zoon die ernstig invalide ter wereld kwam. Ten behoeve van dit kind dienden de ouders bij het Belgische Ministerie van Sociale Voorzorg een verzoek in om tegemoetkoming krachtens de Belgische wet van 27 juni 1969. Dit verzoek werd afgewezen op grond dat betrokkene niet de Belgische nationaliteit had en als vreemdeling niet voldeed aan de ten deze gestelde voorwaarden van de Europese Interimovereenkomst van 11 december 1953, zoals die wordt geïnterpreteerd door de Belgische overheid, te weten verblijf in België gedurende ten minste 15 jaar na het bereiken van de 20-jarige leeftijd. In België woonachtige Belgische onderdanen die tot ten minste 30 % blijvend arbeidsongeschikt zijn en geen bron van inkomsten boven een bepaald minimum hebben, kunnen volgens deze wet daarentegen reeds met 14 jaar aanspraak op de tegemoetkoming maken. Het in België geboren en daar woonachtige kind in kwestie was, naar het schijnt, voor 100 % invalide.
Hoewel de Belgische rechter in zijn vonnis neigt tot een interpretatie van de Interimovereenkomst, waarbij de woonplaatsvoorwaarde alleen geldt voor de vader, vraagt hij het Hof of het Gemeenschapsrecht, met name artikel 12 van verordening nr. 1612/68, of wel verordening nr. 1408/71, niet een steviger aanknopingspunt biedt om onbillijke discriminaties uit te sluiten.
Hij vraagt in de eerste plaats of de maatregelen, bedoeld in artikel 12 van verordening nr. 1612/68, mede prestaties omvatten zoals de tegemoetkoming krachtens de Belgische wet van 27 juni 1969, voor zover die betrekking heeft op minder-valide kinderen van loontrekkenden. Een ontkennend antwoord lijkt mij hier voor de hand te liggen. Artikel 12 ziet immers op prestaties, bestemd om kinderen van migrerende werknemers op dezelfde voet als eigen onderdanen toe te laten tot het algemene onderwijs, het leerlingstelsel en de beroepsopleiding. Hieronder kunnen geen prestaties ten behoeve van duurzaam gehandicapten vallen, omdat deze — geheel anders dan die van artikel 12 — zijn bedoeld als ondersteuning. In het bijzonder bij een 100 % invalide kan zich trouwens het hele punt van het soort prestaties van artikel 12 niet voordoen.
3.
De tweede vraag — hoe een nationale regeling, zoals die welke de verwijzende rechter moet toepassen, zich verhoudt ten opzichte van verordening nr. 1408/71 — is eigenlijk reeds beantwoord in 's Hofs rechtspraak. Zoals gezegd, volgt het antwoord namelijk uit de in arrest 187-73 en arrest 39-74 neergelegde criteria dat een dergelijke regeling onder het toepassingsgebied van verordening nr. 1408/71 valt en dat prestaties aan minder-validen krachtens die regeling zijn te beschouwen als uitkeringen bij invaliditeit, als bedoeld in artikel 4, lid 1, sub b, van deze verordening.
Hierin ligt echter nog niet de oplossing van het specifieke probleem van de Belgische rechter, zoals dit voortvloeit uit de tweede en derde vraag te zamen bezien: in hoeverre is een dergelijke regeling die zich niet speciaal richt tot werknemers of gezinsleden van werknemers, krachtens de sociale Gemeenschapswetgeving ook van toepassing op kinderen van een migrerende werknemer vóór en na hun meerderjarig worden?
4.
Ingevolge ’s Hofs rechtspraak ontleent de migrerende werknemer die zich ongeacht zijn nationaliteit in de voor Belgische onderdanen aangegeven omstandigheden bevindt, aan die regeling gelijke aanspraken als deze onderdanen.
Verordening nr. 1408/71 is in artikel 2 mede van toepassing verklaard op de gezinsleden en nagelaten betrekkingen van de werknemer. Volgens artikel 3, lid 1, geldt voor personen die op het grondgebied van een Lid-Staat wonen en op wie deze verordening van toepassing is, de nationale wetgeving onder dezelfde voorwaarden als voor de onderdanen van die Staat.
Overigens was de Commissie bij haar opmerkingen in de zaak 39-74 (Costa) van mening dat gezinsleden van een werknemer als zodanig niet zijn verzekerd onder een algemeen stelsel van sociale zekerheid als door de Belgische rechter bedoeld. Daartoe baseerde zij zich onder meer op 's Hofs oordeel inzake het „gewaarborgd inkomen” (zaak 1-72, Frilli, Jurispr. 1972, blz. 457).
Volgens de Commissie is het Gemeenschapsrecht op het stuk van de sociale zekerheid slechts in zoverre van toepassing op gezinsleden van de migrerende werknemer, als de nationale sociale wetgeving rechten verschaft aan onderdanen in hun hoedanigheid van gezinsleden van een werknemer, dat wil zeggen voor zover deze rechten zijn af te leiden uit de verzekering van de werknemer. Tot staving hiervan wees zij op de speciale bepalingen die moesten worden vastgesteld om de sociale zekerheidsstelsels in de nieuwe Lid-Staten te kunnen toepassen op de gezinsleden van migrerende werknemers. Volgens haar konden de regelingen in die Staten, waarbij niet zozeer aan de gezinsleden van de werknemer als zodanig maar aan alle ingezetenen een recht uit eigen hoofde op sociale voorzieningen wordt toegekend, anders geen toepassing vinden op de gezinsleden van migrerende werknemers, zulks ook wat de basisvoorzieningen betreft, zoals die van de ziekteverzekering en het weduwepensioen.
Dat ten deze nadere bepalingen zijn vastgesteld (cf. verordening nr. 2864/72 van de Raad, PB nr. L 306) tot wijziging van bijlage V van verordening nr. 1408/71, was een eis van duidelijkheid en rechtszekerheid, maar vormt mijns inziens geen zwaarwegend argument voor een beperkende uitlegging van verordening nr. 1408/71. Het argument a contrario dat hieraan zou kunnen worden ontleend en dat uitsluitend steunt op de veronderstelde wil van de wetgever, is zoals meestal bij dit soort argumenten, allerminst overtuigend.
Wat de verwijzing naar 's Hofs arrest 1-72 betreft, zij opgemerkt dat de praktische overwegingen die zouden kunnen worden aangevoerd om onder een regeling inzake het gewaarborgd minimuminkomen alleen de migrerende werknemer zelf te brengen, niet opgaan bij een wetgeving die is bedoeld als aanvullende ondersteuning voor behoeftige minder-validen en dus niet de gehele bevolking omvat maar slechts een bijzondere, gelukkig vrij beperkte groep personen.
In het onderhavige geval heeft de Commissie getracht een gunstige oplossing voor het gehandicapte kind van migrerende werknemers te vinden door tegemoetkomingen als bedoeld door de verwijzende rechter, te rangschikken onder de „gezinsbijslagen” van artikel 1, sub u, van verordening nr. 1408/71. Anderzijds is door verweerder in het hoofdgeding opgemerkt dat de Belgische wet uitdrukkelijk voorziet in gezinsbijslagen naast de gewone tegemoetkomingen voor gehandicapte kinderen van een werknemer. Deze tegemoetkomingen worden slechts betaald voor kinderen die tot ten minste 66 % arbeidsongeschikt zijn, en voorts normaliter slechts tot de leeftijd van 14 jaar, of ten hoogste 25 jaar wanneer de betrokkene een beroepsopleiding kan volgen. Waar er dus een wettelijk geregelde gezinsbijslag voor gehandicapte kinderen bestaat, die valt onder de categorie van artikel 4, lid 1, sub h, lijkt het niet mogelijk ook andere prestaties ten behoeve van minder-validen onder die zelfde categorie te betrekken. Hier gaat het bovendien om een regeling die in beginsel alleen geldt vanaf het veertiende levensjaar, dus wanneer de gezinsbijslagen eventueel komen te vervallen, en die niet speciaal is bedoeld als compensatie voor de gezinslasten, doch rechtstreeks werkt ten günste van de gehandicapte zelf die zonder enige tijdgrens in het genot ervan kan blijven.
Maar ook al zou een dergelijke prestatie als uitkering bij invaliditeit zijn aan te merken, dit neemt niet weg dat de gehandicapte, als niet-onderdaan van de Staat waar hij woont, krachtens het Gemeenschapsrecht de prestatie alleen kan genieten uit hoofde van zijn gezinsbetrekking met de werknemer, voor zover noodzakelijk om te voorkomen dat de migrerende werknemer wordt gediscrimineerd ten opzichte van de onderdaan die-in gelijke economische en gezinsomstandigheden verkeert.
5.
Het personele toepassingsgebied van de desbetreffende Gemeenschapsregeling gaat uit van de begrippen „werknemer” en diens „gezinsleden”. Het feit dat een sociale regeling niet uitdrukkelijk geldt voor werknemers als zodanig doch voor alle onderdanen zonder voldoende inkomsten, sluit niet uit dat ook werknemers en hun gezinsleden hiervan kunnen profiteren op dezelfde voet als onderdanen.
Voor zover echter de verwijzing in verordening nr. 1408/71 naar het begrip „werknemer” voor een migrerend werknemer leidt tot een aanspraak op niet speciaal voor werknemers geldende sociale uitkeringen, dan moet ook de verwijzing in deze verordening naar het begrip „gezinsleden” van de werknemer deze mensen in het genot stellen van die sociale regeling — ook al wordt daarin het begrip „gezin” niet gebezigd — en wel ingevolge artikel 3, lid 1, dier verordening op dezelfde voet als de onderdanen van het gastland. Deze gevolgtrekking tekent zich trouwens al af in arrest 39-74 (Costa), waar het Hof overweegt dat „een nationale wettelijke regeling, welke aan minder-validen een wettelijk beschermd recht op een uitkering geeft, ten aanzien van de in verordening nr. 3 bedoelde personen (let wel, het Hof spreekt hier niet enkel van werknemers, maar gebruikt een term die ook hun gezinsleden omvat) behoort tot het terrein van de sociale verzekering in de zin van artikel 51 van het Verdrag en de Gemeenschapsregelingen ter uitvoering van die bepaling”.
Het in artikel 48 EEG-Verdrag neergelegde algemene verbod van discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers van de Lid-Staten — alsmede hun gezinsleden ingevolge artikel 3 van verordening nr. 1408/71 — is nog eens duidelijk uitgedrukt in verordening nr. 1612/68 van de Raad, betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap, welke in haar considerans uitdrukkelijk spreekt van gelijkheid van behandeling in feite en in rechte van de migrerende werknemer, met name wat betreft de voorwaarden voor de integratie van zijn familie in het land van ontvangst. Deze eis, die gepaard gaat met het recht van de werknemer om zijn familie te doen overkomen, krijgt een bijzonder accent door het recht van de familieleden van de migrerende werknemer om verder verblijf te houden in de Lid-Staat waar de werknemer een betrekking heeft vervuld (verordening nr. 1251/70, PB L 142/24).
Bij deze overwegingen naar aanleiding van bijzondere Gemeenschapsbepalingen kan nog een algemene opmerking worden gemaakt, die rechtstreeks teruggrijpt op het Verdrag en waarnaar het Hof meermaals heeft verwezen: voor een daadwerkelijk vrij verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap moeten zij, althans in economisch opzicht en in het bijzonder voor de sociale voorzieningen, werkelijke gelijkheid van behandeling met de eigen onderdanen genieten. Om nu de gezinsleden van een werknemer uit te sluiten van het door de Belgische rechter bedoelde soort nationaal-wettelijke voorzieningen voor gehandicapte kinderen, mag men echter geen belang toekennen aan het feit dat de betrokken regeling niet uitdrukkelijk geldt voor speciaal werknemers en hun gezinsleden maar in het algemeen voor alle ingezetenen. Het hanteren van een nationaliteitscriterium om onderscheid te maken tussen de migrerende werknemer en een onderdaan in een soortgelijke positie is hier duidelijk in strijd met bovengenoemde beginselen en bepalingen.
Het Hof heeft het recht van migrerende werknemers op bedoelde uitkeringen erkend, voor zover die zijn te beschouwen als „een aanvullend inkomen aan blijvend arbeidsongeschikten, die een uitkering van sociale zekerheid genieten” (arrest Callemeyn, Jurispr. 1974, blz. 562, achtste overweging; arrest Costa, Jurispr. 1974, blz. 1261; zie ook arrest Frilli, Jurispr. 1972, blz. 466, vijftiende overweging)-
Dat de wet zich mede moet uitstrekken tot de buitenlandse werknemer en zijn gezin, blijkt juist uit het feit dat de wet zich richt tot de burgers en aan hen allen — dus zowel rechtstreeks aan de gehandicapten als ook aan de werknemers en hun gezinsleden — voordelen biedt, die wegens het algemene karakter ervan niet nader behoefden te worden gespecificeerd als aanvullende sociale zekerheid voor werknemers.
Naarmate derhalve in een algemeen geldende nationale sociale zekerheidsregeling, die als zodanig voorbijgaat aan bestaande of vroegere arbeidsbetrekkingen, een aanvulling is te zien op andere ontoereikend geachte sociale voorzieningen, komt zij ten goede aan de onder verordening nr. 1408/71 vallende werknemer.
Nogmaals, deze rechtspraak gaat uit van de eis om de communautaire werknemer gelijk te behandelen als de onderdanen van de Staat van ontvangst met betrekking tot alle sociale zekerheidsvoorzieningen. De noodzaak van een nauw verband tussen sociale voorziening en arbeidsverhouding speelt in deze rechtspraak als criterium eigenlijk niet meer zozeer.
De eis van gelijke behandeling doet zich ook gevoelen buiten de strikte arbeidsverhouding. De migrerende werknemer kon in het Gemeenschapsrecht — anders dan in nationale rechtsstelsels — niet eenvoudig als arbeidsleverancier worden beschouwd, maar wordt in zijn gehele menselijke verschijningsvorm gezien. De Gemeenschapswetgeving heeft hem dan ook niet alleen gelijkheid van beloning en sociale voorzieningen in verband met de arbeidsverhouding willen verschaffen, maar heeft tevens als eis erkend dat de belemmeringen voor de mobiliteit van de werknemers uit de weg worden geruimd, met name wat betreft de „voorwaarde voor de integratie van de familie in het land van ontvangst” (verordening nr. 1612/68, vijfde overweging).
Overeenkomstig de algemene lijn in de Gemeenschapgswetgeving en -jurisprudentie meen ik dat, waar de geldende teksten ten deze geen enkel beletsel vormen, een gehandicapt kind dat ten laste komt van een migrerende werknemer, een aanspraak heeft op de in het gasdand geldende sociale uitkeringen voor alle aldus gehandicapte onderdanen. Dit zal nog iets nader worden uitgewerkt bij de beantwoording van de derde vraag van de verwijzende rechter.
6.
Wellicht is er enige aarzeling tegenover het beginsel om gezinsleden van een migrerende werknemer automatisch te doen meeprofiteren van alle aan onderdanen toegekende voordelen van algemeen geldende sociale regelingen, zoals die betreffende het gewaarborgd minimuminkomen in de zaak Frilli.
Eventuele moeilijkheden en mogelijkheden van misbruik zouden overigens gemakkelijk kunnen worden voorkomen door aanpassingen in de nationale wetgeving, in dier voege bij voorbeeld dat voor verwerving van de aanspraak niet-discriminatoir een minimumverblijfsduur in het gasdand wordt voorgeschreven.
Daarnaast is het ook zonder dergelijke aanpassingen wellicht niet onmogelijk om, voor zover noodzakelijk ter voorkoming van ongerechtvaardigde aanspraken, de toekenning van sociale voordelen te beperken door het begrip „gezinslid” speciaal af te stemmen op een bepaald soort regelingen of sociale uitkeringen.
Er rijst echter hoegenaamd geen enkel probleem voor de toepassing van een regeling, zoals in casu bedoeld door de Belgische rechter, op het geval dat zich in het hoofdgeding voordoet.
In de huidige procedure heeft de verwerende sociale dienst zich nergens beroepen op praktische moeilijkheden bij de eventuele toekenning van de betrokken uitkeringen aan kinderen van migrerende werknemers uit de Gemeenschap. Voor zover het ontbreken, in regelingen als de onderhavige, van enige verwijzing naar het begrip „werknemer” en dus ook naar diens „gezinsleden” aanleiding zou kunnen geven tot technische moeilijkheden, dan lijken die toch niet onoverkomelijk.
Wanneer België voor de toepassing van de sociale wetgeving niet met een algemeen begrip „gezinslid” werkt, zou men wellicht naar analogie de kring personen kunnen aanhouden, die zich volgens artikel 10 van verordening nr. 1612/68 met de migrerende werknemer op het grondgebied van de Lid-Staat waarvan zij geen onderdaan zijn, mogen vestigen en aldaar volgens verordening nr. 1251/70 ook na beëindiging van de dienstbetrekking van de werknemer mogen blijven.
Hoe dan ook, indien zich ten deze al definitiemoeilijkheden voordoen, dan kunnen die toch nooit slaan op kinderen van de werknemer, daar hun hoedanigheid van gezinslid ook in de meest beperkte opvatting van dit begrip boven elke twijfel verheven is.
De Belgische rechter, die duidelijk is getroffen door het onbillijke van de oplossing waartoe het nationale recht leidt volgens de gangbare interpretatie van de desbetreffende bepalingen van de Europese Interimovereenkomst van 11 december 1953 inzake sociale zekerheid, heeft zich niet enkel tot het Hof gewend om zijn twijfel omtrent de uidegging van het Gemeenschapsrecht te doen wegnemen, maar verlangt meer: hij vraagt hulp om kort en goed een einde te maken aan een situatie waartegen zijn geweten in opstand komt.
Al bevatten de geldende teksten geen specifieke bepalingen voor de oplossing van dit probleem, toch vloeit deze duidelijk voort uit de beginselen en doelstellingen van het sociale Gemeenschapsrecht, uit de algemene strekking van de door de Raad en de Commissie gegeven bepalingen alsmede uit de rechtspraak van het Hof.
Indien wij willen dat het Gemeenschapsrecht niet een louter mechanische regeling van de economie is, doch een ordening die past in de maatschappijvorm waarvoor zij is bedoeld, indien wij willen dat dit recht beantwoordt aan onze opvatting van sociale rechtvaardigheid en aan de eisen van Europese integratie niet alleen van de economie maar ook van de volkeren, dan mogen wij de alleszins gegronde verwachting van de Belgische rechter niet beschamen.
Nu er geen duidelijke bepaling is vóór of tegen deze oplossing die als enige in overeenstemming is met de opzet van het Gemeenschapssysteem op het gebied van het vrije verkeer van werknemers, evenals uiteraard met een hoger beginsel van rechtvaardigheid, moet verordening nr. 1408/71 overeenkomstig deze eisen worden uitgelegd.
Het criterium van aanvulling van door de Staat onvoldoende geachte sociale uitkeringen, welk criterium in bovengenoemde arresten van het Hof werd gehanteerd om migrerende werknemers aanspraken te verschaffen onder sociale zekerheidsregelingen zoals die bedoeld door de verwijzende rechter, zou ook kunnen dienen voor de toekenning van dergelijke aanspraken aan de kinderen van die werknemers.
Indien U de verwijzende rechter in deze zin zoudt antwoorden, wordt daarmee erkend dat het Gemeenschapsrecht, met betrekking tot de eisen van het vrije verkeer van werknemers, de in de Belgische wet genoemde voorwaarden op een enkel punt aanvult door het criterium van het onderdaanschap als grondslag voor de rechtstreekse aanspraak van de begunstigden uit te strekken tot de hoedanigheid van gezinslid van een onderdaan van een andere Lid-Staat, die in België als werknemer arbeid verricht.
7.
In verband met de derde vraag van de Belgische rechter zij nog wel opgemerkt dat volgens de opzet van verordening nr. 1408/71 het kind van een buitenlandse werknemer niet uit eigen hoofde — zoals de betrokkenen die onderdaan zijn van het land van ontvangst — recht heeft op de uitkering voor minder-validen, doch enkel krachtens zijn relatie tot de werknemer. De uitbreiding van het geldingsbereik van een algemene sociale regeling tot kinderen van migrerende werknemers valt slechts te rechtvaardigen in zover deze werknemers aldus op dezelfde voet als Belgische werknemers een last wordt afgenomen. Men gaat ervan uit dat het — ook gedeeltelijk — gehandicapte kind anders een extra belasting vormt voor de ouders die ook na het meerderjarig worden van het kind een wettelijke onderhoudsplicht hebben.
Zo gezien, blijft het recht van het kind noodzakelijkerwijs accessoir aan de positie van de vader in het betrokken land, zodat bij verbreking van de band met het land in kwestie (bij voorbeeld in geval van vestiging in een ander land), welke band de enige grondslag is voor de aanspraak van het kind, ook een einde komt aan de veronderstelde verplichting van de Staat krachtens het Gemeenschapsrecht om de uitkering aan de gehandicapte niet-onderdaan te verlenen.
Het gaat naar mijn mening te ver om geheel los van de positie van de vader ten opzichte van de Staat welks wetgeving wordt ingeroepen, een recht van de gehandicapte op handhaving van de uitkering aan te nemen. Dit zou tot onaanvaardbare toestanden kunnen leiden, bij voorbeeld wanneer een migrerende werknemer, na korte tijd in een land te hebben gewerkt, zou besluiten in een ander land te gaan werken en zijn gehandicapt kind in het eerste land ten laste van de sociale dienst achter te laten.
Concluderend stel ik voor aan de Belgische rechter ten antwoord te geven dat minder-valide kinderen van loontrekkenden of daarmee gelijkgestelden, die onder de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 vallen en wonen in een Lid-Staat waarvan zij geen onderdaan zijn, recht hebben op de krachtens de wetgeving van deze Staat voor alle ingezeten onderdanen geldende bijzondere tegemoetkomingen aan minder-validen. Dit recht blijft behouden zolang de vader van de minder-valide niet als werknemer een einde maakt aan de betrekking met de Staat, op grond waarvan dit recht is ontstaan.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.