61998CC0205_IT
Decisione relativa alle spese
Conclusioni dell avvocato generale
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
64 Secondo l'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Suggerisco pertanto che la Repubblica d'Austria, rimasta soccombente, sia condannata alle spese, conformemente alla richiesta fattane dalla Commissione.
Conclusioni
65 Sulla scorta di quanto esposto in precedenza, propongo alla Corte di risolvere nel modo seguente la controversia che oppone la Commissione all'Austria:
«1) Avendo il governo federale adottato il 30 maggio 1995 ed il 9 gennaio 1996 due decisioni che, con effetto dal 1º luglio 1995 e dal 1º febbraio 1996, stabilivano alcune modifiche del regime dei pedaggi riscossi a carico degli autoveicoli con più di tre assi sul percorso completo dell'autostrada del Brennero, la Repubblica d'Austria non ha rispettato le disposizioni di cui all'art. 7, lett. b) e h), della direttiva 93/89/CEE del Consiglio, del 25 ottobre 1993, relativa all'applicazione da parte degli Stati membri delle tasse su taluni autoveicoli commerciali adibiti al trasporto di merci su strada, nonché dei pedaggi e diritti d'utenza riscossi per l'uso di alcune infrastrutture, in quanto ha operato una discriminazione indiretta, fondata sulla nazionalità del trasportatore e sull'origine o la destinazione del trasporto, e non ha correlato le aliquote dei pedaggi ai costi della rete delle infrastrutture.
2) La Repubblica d'Austria è condannata al pagamento delle spese».
(1) - Direttiva 93/89/CEE del Consiglio, del 25 ottobre 1993, relativa all'applicazione da parte degli Stati membri delle tasse su taluni autoveicoli commerciali adibiti al trasporto di merci su strada, nonché dei pedaggi e diritti d'utenza riscossi per l'uso di alcune infrastrutture (GU L 279,
pag. 32).
(2) - La materia dei diritti d'utenza non rileva direttamente ai fini della presente causa. Giova solo notare che, per l'Austria, tale materia è regolata, in parziale deroga alle disposizioni pertinenti della direttiva 93/89, dall'art. 15 del protocollo n. 9 dell'atto di adesione della Norvegia, dell'Austria, della Finlandia e della Svezia (GU C 241 del 1994, pag. 21). In applicazione della direttiva 93/89 e del predetto protocollo, l'Austria ha adottato nel 1994 la legge relativa ai diritti d'utenza delle infrastrutture autostradali («Strassenbenützungsabgabegesetz», detta StraBAG, in BGBl, n. 629/1994, prima parte).
(3) - Si vedano il primo ed il decimo `considerando' della direttiva.
(4) - Art. 7, lett. b). Si veda pure l'undicesimo `considerando'.
(5) - Art. 7, lett. h). Il primo `considerando' parla della necessità di istituire «equi meccanismi di imputazione ai trasportatori dei costi delle infrastrutture».
(6) - La direttiva in questione era vincolante pure per la Repubblica d'Austria, in virtù della menzione contenuta nell'allegato I, parte VI, paragrafo A, punto 9, del precitato Atto di adesione.
(7) - Causa C-21/54, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-1827).
(8) - La violazione di forme sostanziali consisteva nel fatto che il Parlamento non era stato consultato una seconda volta nell'ambito del procedimento legislativo previsto dagli artt. 75 e 99 del Trattato CEE. Per le stesse ragioni, la Corte aveva già annullato in precedenza altri atti normativi comunitari in materia di trasporti (si vedano le sentenze 16 luglio 1992, causa C-65/90, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I-4593 e 1, giugno 1994, causa C-388/92, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I-2067).
(9) - Dispositivo, punto 2.
(10) - Punto 33 della motivazione.
(11) - Direttiva 1999/62/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 giugno 1999, relativa alla tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l'uso di alcune infrastrutture (GU L 187, pag. 42).
(12) - Si veda al riguardo il quarto `considerando' della direttiva 1999/62/CE.
(13) - Ossia il giorno di pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale: si veda l'art. 13.
(14) - Art. 12, n. 1, primo comma.
(15) - Art. 7, n. 4. Come si nota, tale principio è redatto in modo analogo a quello previsto dall'art. 7, lett. b), della direttiva 93/89.
(16) - Art. 7, n. 9. Tale disposizione introduce il concetto di pedaggio medio ponderato, che non era considerato nell'ambito dell'art. 7, lett. h), della direttiva 93/89. Si veda anche il diciassettesimo `considerando' della direttiva 1999/62.
(17) - Si leggano al riguardo il settimo ed il diciottesimo `considerando' della direttiva.
(18) - Nell'art. 2, lett. e) ed f), della direttiva si parla di autoveicoli «EURO I» e «EURO II», con riferimento alle caratteristiche di cui alle caselle A e B della tabella contemplata dalla sezione 8.3.1.1 dell'allegato I della direttiva 88/77/CEE del Consiglio, del 3 dicembre 1987, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative ai provvedimenti da prendere contro l'emissione di gas inquinanti prodotti dai motori ad accensione spontanea destinati alla propulsione dei veicoli (GU L 36, pag. 33), come modificata da ultimo dalla direttiva 96/1/CE (GU L 40, pag. 1). Per gli autoveicoli «EURO II», le masse gassose emesse dai motori non devono, a partire dal 1, ottobre 1995, superare i seguenti limiti: 4 g di ossido di carbonio per Kwh; 1,1 g di idrocarburi per Kwh; 7 g di ossidi di azoto per Kwh; 0,15 g di particolato per Kwh.
(19) - In pratica, chi entra nell'autostrada dal casello di Stubaital ed esce al casello di Matrei, percorrendo così solamente 9 km, paga un pedaggio equivalente a quello dell'intero percorso di 34,5 km.
(20) - Si vedano le tabelle di cui all'allegato 1 del ricorso.
(21) - Gli autoveicoli a bassa rumorosità potevano anche optare per l'acquisto di una tessera d'abbonamento da 100 punti, alle stesse condizioni degli altri autoveicoli.
(22) - Per questi ultimi era prevista la possibilità di acquistare una tessera d'abbonamento da 100 viaggi, il cui uso non era peraltro molto interessante, in quanto consentiva di ridurre il costo del viaggio solamente a 250 ATS. Appariva dunque più vantaggioso l'acquisto di una carta d'abbonamento da 100 punti.
(23) - Come osserva la Commissione, l'acquisto di una tessera d'abbonamento da 100 viaggi aveva paradossalmente degli effetti antieconomici, in quanto faceva lievitare il costo del viaggio a 250 ATS.
(24) - Il testo completo di questa risoluzione è allegato alla lettera del governo austriaco alla Commissione dell'8 febbraio 1996, riportata nell'allegato 9 del ricorso di quest'ultima.
(25) - Tale decisione veniva notificata il 31 maggio 1995 alla Commissione (si veda l'allegato 2 del ricorso di quest'ultima).
(26) - Di conseguenza, nel percorso intero tali autoveicoli pagavano il pedaggio di 1 000 ATS, e non più 750 ATS come nel passato.
(27) - Il testo della risoluzione è riportato alla fine della lettera del governo austriaco alla Commissione del 15 gennaio 1996, riportato nell'allegato 7 del ricorso di quest'ultima.
(28) - La nuova decisione veniva notificata il 15 gennaio 1996 alla Commissione (si veda l'allegato 7 del ricorso di quest'ultima).
(29) - La definizione degli autoveicoli con emissioni poco inquinanti è basata sui valori «EURO II» di cui alla direttiva 88/77. Si veda la precedente nota 18.
(30) - Con lettere del 31 maggio 1995 e del 15 gennaio 1996, riportate negli allegati 2 e 7 del ricorso della Commissione.
(31) - La lettera di costituzione in mora, n. SG(96)D/3729, è riportata nell'allegato 10 del ricorso della Commissione.
(32) - Tale lettera è riportata nell'allegato 11 del ricorso della Commissione.
(33) - Trasmesso al governo austriaco con lettera n. SG(97)D/202, riportata nell'allegato 14 del ricorso della Commissione.
(34) - Riportata nell'allegato 15 del ricorso della Commissione.
(35) - Pur senza mettere in discussione la ricevibilità del ricorso della Commissione.
(36) - Doc. 97/C 59/06 (GU C 59, pag. 9).
(37) - Punto 33. Il corsivo è mio.
(38) - Ai fini della presente causa mi sembra inutile discutere sull'interpretazione da dare alla parola `emanazione', se cioè quest'ultima si riferisca all'adozione della nuova direttiva o alla sua trasposizione negli ordini giuridici degli Stati membri.
(39) - Conclusioni nella causa C-21/94, punto 65 (Racc. 1995, pag. I-1843).
(40) - Causa C-175/97, Commissione/Francia (Racc. pag. I-963).
(41) - Secondo l'art. 92, n. 2, del regolamento di procedura, l'irricevibilità per motivi di ordine pubblico può in qualsiasi momento venire rilevata d'ufficio dalla Corte.
(42) - Osservo incidentalmente che la disposizione in questione altro non è se non l'applicazione al settore dei pedaggi e dei diritti d'utenza del principio generale di non discriminazione sancito dall'art. 6 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 12 CE).
(43) - Sentenza 14 febbraio 1995, causa C-279/93, Schumacker (Racc. pag. I-225, punto 26).
(44) - Si vedano, ad esempio, i punti 11, 14-19, 51 e 62 del ricorso. Le conclusioni di quest'ultimo sono poi molto ambigue, poiché non si fa riferimento né alla nazionalità del trasportatore né all'immatricolazione dell'autoveicolo, ma solo, genericamente, ad autoveicoli «di altri Stati membri» («aus anderen Mitgliedstaaten»).
(45) - Sentenza 17 maggio 1994, causa C-18/93 (Racc. pag. I-1783).
(46) - Ibidem, punto 33.
(47) - Ibidem, punto 34.
(48) - Mi riferisco in particolare al regolamento (CEE) n. 881/92 del Consiglio, del 26 marzo 1992, relativo all'accesso al mercato dei trasporti di merci su strada nella Comunità effettuati in partenza dal territorio di uno Stato membro o a destinazione di questo, o in transito sul territorio di uno o più Stati membri (GU L 95, pag. 1).
(49) - Si veda l'art. 5, n. 2, del predetto regolamento n. 881/92, nonché la direttiva 84/647/CEE del Consiglio, del 19 dicembre 1984, relativa all'utilizzazione di veicoli noleggiati senza conducente per il trasporto di merci su strada (GU L 335, pag. 72), come modificata dalla direttiva 90/398/CEE (GU L 202, pag. 46).
(50) - In questa sede non esamino le implicazioni, sulle rilevazioni statistiche del traffico, derivanti dall'eventuale doppia immatricolazione della motrice (o trattore) e del rimorchio. Si vedano al riguardo l'art. 2, primo trattino, del precitato regolamento n. 881/92 nonché l'art. 3, n. 3, secondo comma, del regolamento (CEE) n. 3118/93 del Consiglio, del 25 ottobre 1993, che fissa le condizioni per l'ammissione di vettori non residenti ai trasporti nazionali di merci su strada in uno Stato membro (GU L 279, pag. 1), come modificato dal regolamento (CE) n. 3315/94 (GU L 350, pag. 9). Do quindi per scontato che ai fini statistici si faccia riferimento alla targa dell'intero autoveicolo o, in caso di doppia targa, alla targa della motrice.
(51) - L'articolazione dell'addebito principale non è chiaramente definita in relazione al duplice aspetto della percorrenza e del numero di assi: la lettura del punto 62 del ricorso lascerebbe intendere che vi sarebbero due forme distinte di discriminazione, laddove dal contesto emerge che in realtà la discriminazione sarebbe unica e che solo per dimostrarne l'esistenza la Commissione segue un ragionamento «a doppio binario». Peraltro bisogna sottolineare che le conclusioni del ricorso non appaiono perfettamente in linea con gli argomenti sviluppati, dal momento che in esse ogni riferimento al numero di assi degli autoveicoli viene meno, senza che alcun motivo venga addotto a titolo di giustificazione.
(52) - Ossia percorrano interamente l'autostrada del Brennero, senza entrare od uscire da alcun casello intermedio. Si veda al riguardo quanto precisato ai punti 8, lett. a), e 14 delle presenti conclusioni.
(53) - Si veda l'allegato 1 al ricorso.
(54) - Si vedano i punti 10 e 13 delle presenti conclusioni.
(55) - Se si esclude un piccolo ritocco nella tariffa scontata, mediante carta prepagata, sul tratto Matrei-Brennero, che passa da 200 a 240 ATS: si veda il punto 13, lett. b), delle presenti conclusioni.
(56) - Sul quale si veda il punto 14 delle presenti conclusioni.
(57) - «Alpenquerender Strassengüterverkehr 1994», studio tecnico realizzato a Vienna nel marzo 1995 su incarico del Ministero federale degli Affari economici. Il testo è allegato ad una lettera del governo austriaco del 15 gennaio 1996, riportata nell'allegato 6 del ricorso della Commissione.
(58) - Lettere del governo austriaco alla Commissione del 27 giugno 1995 e del 28 maggio 1997, riportate rispettivamente negli allegati 4 e 15 del ricorso della Commissione.
(59) - Ricorso, punto 19.2.
(60) - Riportata nell'allegato 11 del ricorso della Commissione.
(61) - Lettera del 5 giugno 1996, precitata, pag. 6.
(62) - Ricorso, punto 19.3. Si veda pure il punto 52.
(63) - La Commissione fa riferimento alla pag. 6 della lettera del governo austriaco del 5 giugno 1996, riportata nell'allegato 11 del ricorso.
(64) - Ricorso, punti 17, 19.4 e 62.
(65) - Si veda al riguardo la sentenza 4 marzo 1986, causa 243/84, Walker/Ministeriet for Skatter og Afgifter (Racc. pag. 875). Tale sentenza riguarda un caso di presunta discriminazione quanto al trattamento fiscale di due tipi di bevande alcoliche (whisky scozzese e vini di frutta di tipo liquoroso), ma ritengo - seguendo in ciò la Commissione (ricorso, punto 60) - che il criterio della «quota sostanziale» in essa enunciato possa trovare applicazione - mutatis mutandis - anche al caso di specie: un sistema di tassazione differenziato «non produce effetti protezionistici a favore di un prodotto nazionale qualora in ciascuna categoria fiscale figuri una quota sostanziale della produzione interna di bevande alcoliche» (punto 23; il corsivo è mio).
(66) - Controricorso, punto 22.
(67) - Sentenza 13 novembre 1984, causa 283/83, Racke (Racc. pag. 3791, punto 7). Si veda pure la precitata sentenza Schumacker, punto 30.
(68) - Ancora una volta il ricorso non risulta particolarmente chiaro al riguardo. Al punto 62, infatti, si fa riferimento alla situazione degli autoveicoli fino a tre assi «anche sul percorso completo dell'autostrada del Brennero» (il corsivo è mio), dando così l'impressione che la Commissione voglia effettuare una comparazione sulla base delle sole tipologie di assi, a prescindere dal tipo di percorrenza effettuata. Ciò equivarrebbe a mettere a confronto autoveicoli con diverse tipologie di assi che effettuano percorsi anch'essi diversi: così, dovrebbe potersi comparare la situazione degli autoveicoli con più di tre assi che effettuano il percorso completo con quella degli autoveicoli fino a tre assi che effettuano i percorsi parziali. A mio avviso ciò sarebbe eccessivo: si può procedere alla comparazione di situazioni che hanno almeno un elemento in comune (tipologia di assi o tipo di percorso), ma non di quelle che non ne posseggono alcuno. Pertanto, mi sembra che ai fini della presente causa debba prendersi in considerazione solo la situazione degli autoveicoli fino a tre assi che effettuano il percorso completo. In tal senso ritengo che si debba interpretare il punto 62 del ricorso della Commissione.
(69) - Si veda il punto 8, lett. a), delle presenti conclusioni.
(70) - Si veda il punto 14 delle presenti conclusioni.
(71) - Si veda il punto 8, lett. b), delle presenti conclusioni.
(72) - Tali calcoli sono esposti nella tabella riportata nell'allegato 1 del controricorso. Il governo austriaco ha preso in considerazione 20 percorsi - diversi dal percorso completo - ed ha documentato che su 11 di essi il costo chilometrico è superiore al costo chilometrico standard (per i veicoli "ecologici" che viaggiano di giorno) sul percorso completo.
(73) - Interpreto in questo senso le affermazioni, piuttosto avventate, fatte in udienza dall'agente austriaco.
(74) - Si veda al riguardo il punto 28 delle presenti conclusioni.
(75) - Le ambiguità in proposito sono state chiarite dal governo austriaco nel controricorso, punti 34 e 35.
(76) - Replica, punto 31.
(77) - Sentenza 6 maggio 1980, causa 102/79, Commissione/Belgio (Racc. pag 1473, punto 15).
(78) - Ricorso, punto 61.
(79) - Ovviamente il governo austriaco non
ha mai voluto dare l'impressione di proteggere i trasportatori nazionali. Ma il fatto indiscutibile che un riferimento a tale obiettivo sia contenuto nella risoluzione che ha dato il via alla manovra tariffaria e ne ha delineato i contenuti appare indicativo della volontà di parte austriaca di scaricare il peso degli aumenti prevalentemente sui trasportatori non austriaci.
(80) - Ricorso, punto 62.
(81) - Replica, punto 43.
(82) - Ricorso, punto 17; replica, punto 37.
(83) - Controricorso, punto 41; controreplica, punto 54.
(84) - Per la precisione la tabella in questione parla di autoveicoli «senza rimorchio» («ohne Anhänger»), che per la quasi totalità contano fino a tre assi.
(85) - Si veda in particolare la sentenza Corsica Ferries, precitata, ove si citano i «motivi relativi alla sicurezza della navigazione o alla politica nazionale dei trasporti o alla tutela dell'ambiente» (punto 36, il corsivo è mio) come possibili cause di giustificazione di una discriminazione indiretta basata sulla nazionalità. Al riguardo, si leggano le conclusioni dell'avvocato generale Van Gerven (Racc. 1994, pag. I-1785), ove si riconosce espressamente che «Motivi relativi alla natura dell'infrastruttura stradale e alla tutela dell'ambiente possono senz'altro essere presi in considerazione come motivo di giustificazione per restrizioni non discriminatorie alla prestazione dei servizi fra Stati membri» (punto 27).
(86) - Si veda il punto 40 delle presenti conclusioni.
(87) - Si veda, ad esempio, quanto detto al punto 23 del controricorso.
(88) - Necessità che ora trova un preciso fondamento nell'art. 6 CE, secondo il quale «Le esigenze connesse con la tutela dell'ambiente devono essere integrate nella definizione e nell'attuazione delle politiche (...) comunitarie (...), in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile».
(89) - In altre parole, anche se l'obiettivo perseguito è di per sé meritevole di tutela, i mezzi utilizzati per raggiungerlo non appaiono proporzionati.
(90) - Si veda il punto 44 del controricorso.
(91) - La non ammissibilità di una finalità del genere come causa di giustificazione nell'ambito della politica nazionale dei trasporti rende, a mio avviso, inutile ogni verifica della proporzionalità del regime austriaco rispetto a tale obiettivo, contrariamente a quanto è avvenuto nella sentenza Corsica Ferries, precitata, (punto 36), ove la verifica della proporzionalità ha svolto un ruolo determinante.
(92) - Si veda in proposito il primo `considerando' della direttiva 93/89.
(93) - Chiamato anche "cabotaggio" o, in precedenza, "interno".
(94) - L'art. 2, secondo trattino, del precitato regolamento n. 881/92 precisa in dettaglio la nozione di «trasporti internazionali», con o senza transito in uno o più Stati membri o paesi terzi.
(95) - Si veda il regolamento (CE) n. 3298/94 della Commissione, del 21 dicembre 1994, che stabilisce misure dettagliate relative al sistema di diritti di transito (ecopunti) per automezzi pesanti adibiti al trasporto di merci in transito attraverso l'Austria, stabilito dall'articolo 11 del protocollo n. 9 dell'atto di adesione della Norvegia, dell'Austria, della Finlandia e della Svezia (GU L 341, pag. 20), come modificato dal regolamento (CE) n. 1524/96 (GU L 190, pag. 13).
(96) - Per la verità l'addebito non viene precisato con chiarezza né nel ricorso né nella replica, ove si nota anzi una pericolosa confusione fra le nozioni di «origine» e «destinazione» e quella, non pertinente, di nazionalità del trasportatore. Peraltro, dal punto 64 del ricorso mi sembra possa documentarsi che la discriminazione cui la Commissione si riferisce è quella ai danni del traffico di transito. Naturalmente critico la maniera tecnicamente scadente con la quale la Commissione ha formulato la sua accusa.
(97) - Faccio riferimento al sistema degli "ecopunti", disciplinato dal predetto regolamento n. 3298/94.
(98) - Tali dati sono esposti ai punti 12-14 del ricorso e richiamati - a mio avviso in modo alquanto maldestro - ai punti 64 del ricorso e 45 della replica.
(99) - La tabella usa l'espressione «Sattel-_Lastzüge», che si riferisce in realtà agli autoveicoli con rimorchio e articolati, contrapposti ai veicoli senza rimorchio («ohne Anhänger»). Nella pratica, si tratta della classica contrapposizione fra autoveicoli con più di tre assi ed autoveicoli fino a tre assi.
(100) - Si tratta dell'ipotesi formulata dal governo austriaco al punto 57 della controreplica.
(101) - Sulla base della precitata legge relativa ai diritti d'utenza delle infrastrutture autostradali, detta StraBAG. Si veda al riguardo la precedente nota 2.
(102) - Ricorso, punto 79. Tale interpretazione, che ritengo molto generosa alla luce dei fatti, viene considerata restrittiva dalla Commissione.
(103) - I dubbi espressi al riguardo nella lettera del governo austriaco del 28 maggio 1997 (riportata nell'allegato 15 del ricorso della Commissione) non sono stati ripresi né nel controricorso, né nella controreplica.
(104) - Tale tesi viene esposta in modo molto chiaro nella precitata lettera del 28 maggio 1997 e ripresa nel controricorso, punto 54.
(105) - Attualmente, tale indebitamento ammonta a circa 75 miliardi di ATS, cui si aggiungono interessi per circa 5 miliardi di ATS. Il gettito dei pedaggi copre solo una percentuale fra il 25 ed il 30% dell'ammontare degli interessi, mentre la differenza è coperta da trasferimenti dello Stato federale.
(106) - Tale ragionamento viene esposto per la prima volta nel controricorso, punto 54.
(107) - Di «effetto moderatore» parla infatti la Commissione nella replica, punto 54.
(108) - Le tabelle sono allegate alla lettera del governo austriaco del 15 giugno 1996, riportata nell'allegato 6 del ricorso della Commissione.
(109) - Per la verità sembra che le tabelle in questione comprendano nell'autostrada del Brennero anche 26,7 km dell'autostrada dell'Inntal (A12). Ma tale fatto non è rilevante ai fini del mio ragionamento.
(110) - Mi sembra infatti poco probabile che all'aumento dei pedaggi abbia fatto riscontro una corrispondente diminuzione del traffico degli autoveicoli interessati dagli aumenti, dal momento che il Brennero costituisce un percorso obbligato per il traffico di trasporto merci dalla Germania all'Italia.
(111) - Per l'insieme della rete autostradale gestita da Alpen Strassen, che comprende anche l'autostrada A12 e la superstrada S16.
(112) - Tale sistema di calcolo viene illustrato nel terzo documento allegato alla lettera del governo austriaco del 17 febbraio 1998, riportata nell'allegato 17 del ricorso della Commissione.
(113) - Solo a titolo d'informazione rilevo comunque che l'ammontare dei costi della rete delle infrastrutture risultante dal nuovo sistema per l'anno 1997, pari a 1 133 milioni di ATS, sarebbe sempre inferiore al gettito previsto dei pedaggi per lo stesso anno, pari alla cifra (sottostimata) di 1 495 milioni di ATS.
Conclusioni dell avvocato generale
1 Con ricorso depositato il 29 maggio 1998 la Commissione delle Comunità europee (nel prosieguo: la «Commissione») ha chiesto alla Corte, in virtù dell'art. 169, secondo comma, del Trattato CE (divenuto art. 226 CE, secondo comma), di constatare che la Repubblica d'Austria (nel prosieguo: l'«Austria») avrebbe violato le disposizioni di cui all'art. 7, lett. b) e h), della direttiva 93/89/CEE (1), in relazione ad alcune modifiche - intervenute nel 1995 e nel 1996 - del regime dei pedaggi riscossi a carico degli autoveicoli con più di tre assi sul percorso completo dell'autostrada del Brennero. L'importanza dell'autostrada in questione nel traffico di merci su strada fra Germania e Italia nonché la rilevanza economica della controversia inducono ad un esame puntuale della normativa comunitaria e della regolamentazione tariffaria che sono alla base degli addebiti mossi dalla Commissione all'Austria.
La normativa comunitaria pertinente
2 Il settore dei pedaggi e dei diritti d'utenza autostradali si colloca alla confluenza delle politiche comunitarie dei trasporti (in ragione dell'impatto di tali oneri sul traffico intracomunitario) e di armonizzazione fiscale (in ragione del carattere parafiscale che tali oneri presentano). Al riguardo, la direttiva 93/89, adottata sulla base degli artt. 75 e 99 del Trattato CEE (modificati prima dal Trattato sull'Unione europea e poi divenuti artt. 71 CE e 93 CE), contiene alcune disposizioni che riguardano specificamente i pedaggi e i diritti d'utenza. Secondo l'art. 2, secondo e terzo trattino, si intende per «pedaggio» il «pagamento di una somma determinata per l'esecuzione [sic], da parte di un autoveicolo, di un tragitto situato fra due punti» di un'infrastruttura autostradale, somma quantificata in funzione della distanza percorsa e della categoria dell'autoveicolo, mentre la nozione di «diritti d'utenza» designa il «pagamento di una somma determinata che dà il diritto all'utilizzazione da parte di un autoveicolo, per una durata determinata, delle infrastrutture» autostradali (2). Sottolineo inoltre che, ai fini dell'applicazione della direttiva in questione, si intende per «autoveicolo» solamente «un veicolo a motore o un insieme di autoarticolati, adibiti esclusivamente al trasporto di merci su strada e che abbiano un peso totale a pieno carico autorizzato pari o superiore a 12 t» (art. 2, quarto trattino). Ora, per quanto concerne la specifica materia dei pedaggi autostradali, gli artt. 7-9 contengono una disciplina mirante ad armonizzarne, almeno in parte, gli aspetti più qualificanti, al fine di contribuire alla progressiva «eliminazione delle distorsioni di concorrenza tra le imprese di trasporto degli Stati membri» (3). Ai fini della presente causa è necessario ricordare che, secondo l'art. 7, lett. b) e h), della direttiva 93/89, i pedaggi «sono applicati senza alcuna discriminazione, diretta o indiretta, a causa della nazionalità del trasportatore oppure dell'origine o della destinazione del trasporto» (4), e che le loro aliquote «sono connesse ai costi di costruzione, esercizio e sviluppo della rete d'infrastrutture di cui trattasi» (5). Il termine per l'adeguamento alla direttiva dei sistemi giuridici nazionali era fissato al 1, gennaio 1995 (6).
3 Con sentenza 5 luglio 1995 (7) la Corte ha annullato, su ricorso del Parlamento europeo, la direttiva 93/89 per violazione di forme sostanziali (8), mantenendone peraltro in vigore gli effetti «sino a quando il Consiglio non avrà emanato una nuova normativa in materia» (9). La Corte respingeva la richiesta del Parlamento di imporre al Consiglio un termine entro il quale adottare una nuova normativa in materia, ma osservava nel contempo che «ciò non toglie che il Consiglio abbia il dovere di sanare l'irregolarità commessa entro un termine ragionevole» (10).
4 La recentissima direttiva 1999/62/CE (11), adottata sulla base degli artt. 71 CE e 93 CE, disciplina ex novo la materia della tassazione degli autoveicoli pesanti da trasporto, sostituendosi così alla direttiva 93/89 (12). La nuova direttiva, entrata in vigore il 20 luglio 1999 (13), prevede che gli Stati membri vi si conformino entro il 1, luglio 2000 (14). Le definizioni di «pedaggio» e di «autoveicolo» che vi figurano sono identiche a quelle date dalla direttiva 93/89, mentre la regolamentazione relativa alla riscossione dei pedaggi presenta sensibili differenze. Ai fini della presente causa è sufficiente ricordare che, secondo l'art. 7, nn. 4 e 9, i pedaggi «sono applicati senza alcuna discriminazione, diretta o indiretta, fondata sulla nazionalità del trasportatore oppure all'[rectius: sull'] origine o alla [rectius: sulla] destinazione dell'autoveicolo» (15), mentre «i pedaggi medi ponderati sono in funzione dei costi di costruzione, esercizio e sviluppo della rete di infrastrutture di cui trattasi» (16). Circola inoltre nella nuova direttiva una maggiore preoccupazione per la tutela dell'ambiente e per lo sviluppo equilibrato delle reti di trasporto (17), anche in relazione alla misura dei pedaggi. Infatti, l'art. 7, n. 10, stabilisce che gli Stati membri possono differenziare le aliquote dei pedaggi riscossi in funzione sia «delle categorie di emissione dei veicoli, a condizione che nessun pedaggio superi di oltre il 50% il pedaggio imposto ai veicoli equivalenti che soddisfanno i requisiti di emissione più severi», che «dell'ora del giorno [rectius: transito], a condizione che nessun pedaggio superi di oltre il 100% del [rectius: il] pedaggio imposto durante il periodo del giorno meno costoso», fermo restando che «qualsiasi modulazione dei pedaggi in relazione alla categoria di emissione dei veicoli o dell'ora del giorno è proporzionale all'obiettivo perseguito» (18).
La regolamentazione tariffaria pertinente
L'autostrada del Brennero
5 L'autostrada del Brennero, denominata tecnicamente A13, si dirama dall'autostrada dell'Inntal (A12) all'altezza della città di Innsbruck e corre attraverso il Tirolo fino al confine con l'Italia, situato al passo del Brennero (ad un'altezza di 1 376 m sul livello del mare), per una lunghezza complessiva di 34,5 km. L'arteria in questione, che si snoda in un territorio impervio e conta numerosi ponti e viadotti, costituisce il tratto più sensibile di un complesso autostradale di rilevanza comunitaria, destinato a collegare l'Italia alla Germania e, attraverso quest'ultima, agli altri paesi dell'Europa settentrionale. Parallele all'autostrada si trovano pure la linea ferroviaria e la strada nazionale B182, sulla quale è proibita la circolazione degli autoveicoli da trasporto con un peso superiore alle 7,5 t.
6 A nord si entra nell'autostrada del Brennero attraverso due bretelle che partono dagli svincoli di Wilten e di Amras, situati lungo l'autostrada A12 fra i caselli di Innsbruck Est e di Innsbruck Ovest. Le due bretelle autostradali si riuniscono, rispettivamente dopo 1,5 km e 2,6 km, allo svincolo di Berg Isel, dopodiché l'autostrada prosegue senza sdoppiamenti fino al confine italiano. In direzione sud, a partire dal casello di Innsbruck Ovest, si incontrano le seguenti uscite che consentono l'ingresso nella parallela strada nazionale B182: Innsbruck Sud, dopo 3 km; Patsch-Igls, dopo 7 km; Stubaital, dopo 10 km; Matrei-Steinach, dopo 19 km; Nösslach, dopo 27 km, infine, Brennersee, dopo 33 km. Alle predette uscite si trovano i caselli per la riscossione dei pedaggi autostradali; l'unico casello situato direttamente sull'autostrada - e, di fatto, il più importante per il traffico pesante - si trova a Schönberg, a circa 10 km da Innsbruck, subito dopo l'uscita di Stubaital.
7 L'insieme delle infrastrutture autostradali austriache, compresa l'autostrada del Brennero, appartiene, secondo il regime di proprietà economica, al demanio dello Stato federale austriaco. La costruzione e lo sviluppo di tali infrastrutture, finanziate inizialmente attraverso il ricorso al mercato dei capitali, sono stati dal 1983 affidati alla società ASFINAG, controllata dallo Stato federale ed incaricata di centralizzare tutte le operazioni di finanziamento relative all'intero sistema autostradale austriaco. La gestione dell'autostrada A13 era, all'epoca dei fatti, affidata alla società per azioni Alpen Strassen, che gestiva anche l'autostrada dell'Inntal (A12) e la superstrada dell'Arlberg (S16) ed era controllata dallo Stato federale e dal Land del Tirolo. Tale società utilizzava per l'esercizio, la manutenzione ed il miglioramento delle infrastrutture ad essa affidate il ricavato dei pedaggi riscossi, formalmente entrate dello Stato federale, riversando le somme non utilizzate nel bilancio di ASFINAG, che le utilizzava per la copertura dei costi afferenti le operazioni finanziarie legate all'insieme della rete autostradale austriaca.
Il sistema di riscossione dei pedaggi
8 A partire dall'entrata in funzione dell'autostrada del Brennero, l'Austria vi applica un sistema di pedaggio di tipo semi-aperto («halb-offenes Mautsystem»), che si impernia su un casello principale - quello di Schönberg - situato lungo l'autostrada, dal quale transita la maggior parte del traffico pesante, e su caselli secondari posti alle uscite autostradali di cui si è fatto menzione in precedenza. Ai fini della riscossione del pedaggio, il sistema messo a punto dal governo austriaco distingue fra tre tipi di percorso («Strecke»):
a) percorso completo («Gesamtstrecke»), che copre principalmente l'intero tragitto di 34,5 km dai caselli di Innsbruck Ovest o di Innsbruck Est fino al confine con l'Italia al valico del Brennero, ma include anche il tragitto dal casello di Schönberg fino al casello di Matrei-Steinach (19). Il pedaggio del percorso completo è riscosso al casello di Schönberg;
b) percorso parziale («Teilstrecke»), che copre solamente i tratti autostradali fra i caselli di Innsbruck Ovest o Innsbruck Est ed il casello di Schönberg (circa 10 km), e fra il casello di Matrei-Steinach ed il confine con l'Italia (circa 16 km), nonché i tronchi più limitati compresi all'interno dei tratti predetti (ad esempio, il tronco Innsbruck Ovest-Patsch-Igls, di 7 km, oppure il tronco Matrei-Steinach-Nösslach, di circa 7 km). Il pedaggio del percorso parziale è riscosso ai caselli secondari dei tratti in questione, in entrata o in uscita a seconda dei casi;
c) percorso corto («Kurzstrecke»), che copre solamente il tratto di 1,5 km fra il casello di Brennersee ed il confine con l'Italia. Il pedaggio viene riscosso al casello di Brennersee, in entrata o in uscita.
9 Ai fini della presente causa, il sistema tariffario relativo all'autostrada del Brennero rileva solamente per quanto concerne gli «autoveicoli» nel senso precisato dal precitato art. 2, quarto trattino, della direttiva 93/89, ossia i veicoli adibiti esclusivamente al trasporto di merci su strada e che abbiano un peso totale a pieno carico autorizzato pari o superiore a 12 t. Nell'ambito di tale categoria occorre poi distinguere fra autoveicoli fino a tre assi ed autoveicoli con più di tre assi: a ciascuna di tali subcategorie si applica infatti un regime tariffario diverso. La riscossione del pedaggio avviene mediante l'acquisto di biglietti da un viaggio o di tessere d'abbonamento, in funzione del tipo di percorso prescelto.
Il regime dei pedaggi per gli autoveicoli con più di tre assi
10 Come si desume dai tariffari allegati al ricorso della Commissione (20), alla data del 30 giugno 1995 il regime dei pedaggi per gli autoveicoli con più di tre assi si articolava, in funzione del percorso prescelto, nel modo seguente:
a) percorso completo: il biglietto da un viaggio costava 1 000 ATS, pari a 28,98 ATS al km (1 000 : 34,5 = 28,98), mentre l'acquisto di una tessera d'abbonamento da 100 punti («100-Punktekarte») permetteva di ridurre il costo del viaggio a 600 ATS, pari a 17,39 ATS al km (600 : 34,5 = 17,39). Per i veicoli a bassa rumorosità, il biglietto da un viaggio costava 750 ATS, pari a 21,73 ATS al km (750 : 34,5 = 21,73), mentre l'acquisto di una tessera d'abbonamento da 100 viaggi («100-Fahrten-Karte») consentiva di ridurre il costo del viaggio a 500 ATS, pari a 14,49 ATS al km (500 : 34,5 = 14,49) (21);
b) percorso parziale: il biglietto da un viaggio costava 300 ATS, pari a 30 ATS al km (300 : 10 = 30) per il tratto Innsbruck-Schönberg e 19,35 ATS al km (300 : 15,5 = 19,35) per il tratto Matrei-Brennero, mentre l'acquisto della tessera d'abbonamento da 100 punti permetteva di ridurre il costo del viaggio a 200 ATS, pari a 20 ATS al km (200 : 10 = 20) per il tratto Innsbruck-Schönberg e 12,90 ATS al km (200 : 15,5 = 12,90) per il tratto Matrei-Brennero. Il regime era sostanzialmente lo stesso per i veicoli a bassa rumorosità (22);
c) percorso corto: il biglietto da un viaggio costava 100 ATS, pari a 66,67 ATS al km (100 : 1,5 = 66,67), mentre l'acquisto della tessera d'abbonamento da 100 punti consentiva di ridurre il costo del viaggio a 80 ATS, pari a 53,33 ATS al km (80 : 1,5 = 53,33). Il regime era sostanzialmente lo stesso per i veicoli a bassa rumorosità (23).
11 Il 17 maggio 1995 il Parlamento regionale del Tirolo («Tiroler Landtag») adottava una risoluzione («Entschliessung») con la quale invitava il governo regionale a compiere i passi necessari perché le autorità federali adottassero una nuova regolamentazione del sistema tariffario valevole per l'autostrada del Brennero, con specifico riferimento al traffico pesante (24). In seguito a tale iniziativa politica, il governo federale adottava il 30 maggio 1995 una decisione (25) con la quale si disponeva che la prima parte della manovra tariffaria suggerita dalle autorità tirolesi sarebbe entrata in vigore il 1, luglio 1995. Le novità di maggiore rilievo erano costituite dal fatto che il regime speciale per gli autoveicoli a bassa rumorosità veniva abolito (26) e che le principali facilitazioni («100-Punkte Karte» e «100-Fahrten Karte») per gli autoveicoli con più di tre assi venivano sostituite dalla mera possibilità di acquistare una carta prepagata («Wertkarte»), che offriva vantaggi solamente per i percorsi parziali (200 ATS invece di 300 per il tratto Innsbruck-Schönberg, e 240 ATS invece di 300 per il tratto Matrei-Brennero) e per il percorso corto (80 ATS invece di 100).
12 Il Parlamento federale («Nationalrat») austriaco, con una risoluzione del 16 novembre 1995 (27), invitava il governo federale a completare la nuova regolamentazione dei pedaggi sull'autostrada del Brennero, nel senso voluto dal Parlamento regionale tirolese. Dopo tale presa di posizione politica, il governo federale adottava il 9 gennaio 1996 una nuova decisione (28), con la quale si stabiliva che l'intera serie di modifiche tariffarie auspicate dalle autorità tirolesi sarebbe definitivamente entrata in vigore il 1, febbraio 1996. La novità più significativa della seconda parte della manovra consisteva nella modifica dei pedaggi per il percorso completo degli autoveicoli con più di tre assi, in funzione delle loro caratteristiche ecologiche, nel senso che gli autoveicoli a bassa rumorosità e con emissioni poco inquinanti (29) avrebbero pagato un pedaggio inferiore a quello degli altri autoveicoli, nonché del carattere diurno o notturno delle percorrenze.
13 In seguito a questa complessa manovra tariffaria in due tempi, il regime dei pedaggi sull'autostrada del Brennero per gli autoveicoli con più di tre assi si presentava, il 1, febbraio 1996, nel modo seguente:
a) percorso completo: il biglietto da un viaggio costava 1 150 ATS per gli autoveicoli a bassa rumorosità e con emissioni poco inquinanti, pari a 33,33 ATS al km (1 150 : 34,5 = 33,33), 1 500 ATS per tutti gli altri autoveicoli, pari a 43,48 ATS al km (1 500 : 34,5 = 43,48), e 2 300 ATS per il percorso notturno (dalle 22.00 alle 5.00), pari a 66,67 ATS al km (2 300 : 34,5 = 66,67). L'acquisto di una carta prepagata non modificava la misura di tali pedaggi;
b) percorso parziale: il biglietto da un viaggio costava 300 ATS (come in precedenza), pari a 30 ATS al km per il tratto Innsbruck-Schönberg e 19,35 ATS al km per il tratto Matrei-Brennero. Nessun regime particolare veniva previsto per il traffico notturno e per gli autoveicoli a bassa rumorosità e con emissioni poco inquinanti. L'acquisto di una carta prepagata consentiva di ridurre il costo del viaggio a 200 ATS per il tratto Innsbruck-Schönberg, pari a 20 ATS al km, ed a 240 ATS per il tratto Matrei-Brennero, pari a 15,48 ATS al km (240 : 15,5 = 15,48);
c) percorso corto: il biglietto da un viaggio costava 100 ATS (come in precedenza), pari a 66,67 ATS al km, mentre l'acquisto di una carta prepagata permetteva di ridurre il costo del viaggio a 80 ATS, pari a 53,33 ATS al km. Il regime era lo stesso per il traffico notturno e per gli autoveicoli a bassa rumorosità e con emissioni poco inquinanti.
14 Un regime speciale a tariffa dimezzata («Halbpreisregelung») è previsto per gli autoveicoli con più di tre assi che effettuino un viaggio di andata e ritorno sul percorso da Innsbruck a Matrei, di 19 km, e da Schönberg a Matrei, di 9 km. Secondo le regole generali, essi dovrebbero pagare la tariffa piena all'andata come al ritorno, versando il pedaggio al casello di Schönberg. Tuttavia, nel corso del viaggio di ritorno da Matrei a Schönberg, tali autoveicoli ricevono un biglietto di ritorno gratuito al predetto casello, il che consente loro di ridurre della metà il costo totale del viaggio di andata e ritorno (ossia 1 150 o 1 500 ATS invece di 2 300 o 3 000 ATS). Inoltre, in caso d'acquisto di una carta prepagata, esiste un'ulteriore facilitazione: al ritorno, il casello di Schönberg rilascia un buono di riduzione di 750 ATS sul prezzo del percorso completo (1 150 ATS) per gli autoveicoli a bassa rumorosità e con emissioni poco inquinanti, e di 1 100 ATS sul prezzo del percorso completo (1 500 ATS) per gli altri autoveicoli con più di tre assi. Grazie a questo sistema, il percorso di andata e ritorno costa solamente 400 ATS (1 150 - 750 = 400; 1 500 - 1 100 = 400) per tutti gli autoveicoli con più di tre assi, pari - se si considera l'itinerario di 38 km Innsbruck-Matrei-Innsbruck - a 10,53 ATS al km (400 : 38 = 10,53) e - se si considera l'itinerario di 18 km Schönberg-Matrei-Schönberg - a 22,22 ATS al km (400 : 18 = 22,22).
Procedura d'infrazione e conclusioni delle parti
15 Il governo austriaco ha regolarmente informato la Commissione (30) della manovra tariffaria che aveva deciso di attuare sull'autostrada del Brennero a carico degli autoveicoli con un peso totale a pieno carico pari o superiore a 12 t e con più di tre assi. Dopo un lungo scambio di corrispondenza con le autorità austriache circa la portata, il fondamento e le giustificazioni delle modifiche tariffarie in questione, la Commissione riconosceva l'esistenza di un'infrazione al diritto comunitario, consistente nella violazione da parte delle autorità austriache dell'art. 7, lett. b) e h), della direttiva 93/89, e di conseguenza inviava al governo austriaco, il 9 aprile 1996, una lettera (31) con la quale lo poneva in condizioni di presentare le sue osservazioni al riguardo, conformemente alla procedura di cui all'art. 169 del Trattato CE (divenuto art. 226 CE). Le osservazioni di parte austriaca, comunicate alla Commissione con lettera del 5 giugno 1996 (32), non erano ritenute soddisfacenti. Pertanto, la Commissione decideva l'invio, in data 13 gennaio 1997, di un parere motivato (33) al governo austriaco, secondo quanto previsto dall'art. 169, primo comma, del Trattato CE (divenuto art. 226 CE, primo comma), ribadendo la propria convinzione circa l'esistenza di una violazione del diritto comunitario. Nella loro risposta del 28 maggio 1997 (34) le autorità austriache negavano che tale violazione sussistesse, auspicando nel contempo che la controversia con la Commissione potesse sfociare in una soluzione rispettosa ad un tempo delle necessità del trasporto intracomunitario e della tutela dell'ambiente. Un ulteriore scambio di lettere con la Commissione, protrattosi fino al mese di febbraio 1998, consentiva di chiarire taluni punti specifici della materia del contendere, senza peraltro permettere di risolvere la controversia in corso.
16 La Commissione depositava, in data 29 maggio 1998, un ricorso ai sensi dell'art. 169, secondo comma, del Trattato CE (divenuto art. 226 CE, secondo comma), col quale chiedeva in sostanza alla Corte di adottare le seguenti statuizioni:
- dichiarare che la Repubblica d'Austria, avendo proceduto il 1, luglio 1995 ed il 1, febbraio 1996 a taluni aumenti del livello dei pedaggi sul percorso completo dell'autostrada del Brennero, arteria di transito attraverso il territorio austriaco utilizzata in maggioranza da autoveicoli di altri Stati membri, aveva violato l'art. 7, lett. b), della direttiva 93/89;
- dichiarare che la Repubblica d'Austria, non avendo riscosso i predetti pedaggi al solo fine di coprire i costi di costruzione, esercizio e sviluppo dell'autostrada del Brennero, aveva violato l'art. 7, lett. h), della direttiva 93/89;
- condannare la Repubblica d'Austria al pagamento delle spese.
17 La Repubblica d'Austria concludeva chiedendo alla Corte di:
- respingere in toto il ricorso;
- condannare la Commissione al pagamento delle spese.
Sulla possibilità di fondare una procedura d'infrazione sulla violazione di una direttiva annullata di cui siano stati provvisoriamente mantenuti gli effetti
18 Il governo austriaco contesta, a titolo preliminare (35), che la Commissione possa fondare una procedura d'infrazione sulla violazione della direttiva 93/89, annullata dalla Corte con la precitata sentenza del 5 luglio 1995, ma della quale sono stati provvisoriamente mantenuti in vigore gli effetti. Tale contestazione si basa essenzialmente sul ritardo - quasi quattro anni - col quale il Consiglio ha adottato la direttiva 1999/62/CE, destinata a sostituire quella annullata dalla Corte, nonché sulle differenze di contenuto esistenti fra la direttiva 93/89, della cui violazione l'Austria viene accusata, e la proposta della Commissione del 13 novembre 1996 (36), da cui sarebbe in seguito scaturita la direttiva 1999/62.
19 La tesi di parte austriaca non mi trova d'accordo. E' ben vero che la Corte, nella sentenza 5 luglio 1995, ha sottolineato, nel decidere sull'opportunità di mantenere gli effetti della direttiva annullata, che il Consiglio aveva «il dovere di sanare l'irregolarità commessa entro un termine ragionevole» (37), ma discutere dell'entità di tale termine e delle eventuali conseguenze di un ritardo eccessivo non appare pertinente ai fini della presente causa, ove si deve solo valutare il fondamento delle allegate violazioni della direttiva 93/89. Ora, la statuizione della Corte mi sembra sufficientemente chiara: gli effetti della direttiva annullata vengono mantenuti in vigore sino all'emanazione di una nuova normativa in materia da parte del Consiglio (38), e tale mantenimento comporta necessariamente la possibilità per la Commissione di intraprendere procedure di infrazione contro gli Stati membri che disattendono la direttiva annullata. La necessità di evitare una discontinuità nel programma di armonizzazione del trattamento fiscale dei trasporti e rilevanti considerazioni di certezza del diritto sono state alla base - come ha rilevato l'avvocato generale Léger (39) - dell'opportunità di mantenere gli effetti della direttiva annullata: se, in tali circostanze, fosse consentito ad uno Stato membro di disattendere impunemente le disposizioni di quest'ultima e impedito di riflesso alla Commissione di reagire per ristabilire la legalità, l'effetto utile della statuizione contenuta nel dispositivo della sentenza 5 luglio 1995 sarebbe irrimediabilmente compromesso.
20 Esiste del resto un precedente specifico in materia. Con sentenza 5 marzo 1998 (40) la Corte ha dichiarato che la Repubblica francese, non essendosi conformata entro il termine prescritto alla direttiva 93/89, era venuta meno agli obblighi derivanti da tale direttiva. Il governo francese non ha utilizzato l'argomento ora prospettato da parte austriaca, né la Corte ha ritenuto di doverlo - come sarebbe stato in sua facoltà (41) - sollevare d'ufficio. Se risulta dunque ammissibile una procedura d'infrazione per la mancata trasposizione di una direttiva annullata di cui siano mantenuti in vigore gli effetti, a fortiori sarà pure ammissibile una procedura d'infrazione per violazione di alcune disposizioni di tale direttiva.
Sull'esistenza di una discriminazione indiretta fondata sulla nazionalità del trasportatore
Considerazioni introduttive
21 La Commissione imputa innanzitutto all'Austria di avere, attraverso la manovra tariffaria in due tempi attuata nel 1995 e nel 1996, introdotto una discriminazione basata sulla nazionalità del trasportatore ai danni degli autoveicoli con più di tre assi che effettuino il percorso completo dell'autostrada del Brennero, autoveicoli che in grande maggioranza non sarebbero immatricolati in Austria. Si configurerebbe pertanto una violazione dell'art. 7, lett. b), della direttiva 93/89, nella parte in cui prevede che i pedaggi siano applicati «senza alcuna discriminazione, diretta o indiretta, a causa della nazionalità del trasportatore» (42).
22 La discriminazione in questione, secondo la Commissione, non avrebbe carattere diretto, in quanto la regolamentazione austriaca non si basa sulla nazionalità del trasportatore e si applica in modo indistinto tanto agli autoveicoli di trasportatori austriaci quanto a quelli appartenenti a trasportatori di altri Stati membri. Dovrebbe quindi parlarsi di una forma di discriminazione indiretta, egualmente prevista dall'art. 7, lett. b), della direttiva 93/89 ed accolta pienamente dalla costante giurisprudenza dalla Corte, secondo cui «le norme relative alla parità di trattamento vietano non soltanto le discriminazioni palesi in base alla cittadinanza, ma anche qualsiasi discriminazione dissimulata che, basandosi su altri criteri di distinzione, pervenga al medesimo risultato» (43). Tale discriminazione indiretta, basata sulla nazionalità del trasportatore (secondo quanto previsto dalla direttiva 93/89), viene in concreto fondata sull'immatricolazione dell'autoveicolo (44). Al riguardo, la Commissione richiama la sentenza Corsica Ferries (45), ove la Corte ha affermato che la nozione di discriminazione indiretta fondata sulla nazionalità degli operatori economici può trovare applicazione anche al caso di un trattamento preferenziale accordato alle navi battenti bandiera nazionale, «poiché le navi battenti bandiera di uno Stato sono gestite, in linea di massima, da operatori economici nazionali, mentre i vettori originari di altri Stati membri non gestiscono, in genere, navi immatricolate nel primo Stato» (46). La Corte ha inoltre sottolineato che «la validità di tale considerazione non viene meno per il fatto che nella categoria degli operatori economici sfavoriti possono figurare anche vettori nazionali che gestiscono navi non immatricolate nel loro Stato, né per il fatto che il gruppo degli operatori favoriti può comprendere vettori originari di altri Stati membri che gestiscono navi immatricolate nel primo Stato membro, mentre il gruppo favorito è costituito, essenzialmente, da cittadini nazionali» (47). Ritengo che i principi che ispirano tale giurisprudenza possano valere anche per il settore del trasporto di merci su strada. E' vero che la regolamentazione comunitaria riguardante il mercato dei trasporti di merci su strada (48) non richiede che il trasportatore (o, meglio, il vettore) sia proprietario dell'autoveicolo adibito al trasporto delle merci, prevedendo - con particolare riferimento al trasporto internazionale per conto terzi - l'utilizzazione di contratti di noleggio e di leasing al fine di acquisire la disponibilità dell'autoveicolo stesso (49). Ma, d'altro canto, è da condividere l'ipotesi secondo cui, in linea di principio, i trasportatori originari di uno Stato membro dispongono di autoveicoli immatricolati in quello stesso Stato membro, qualunque sia il titolo (proprietà, noleggio, leasing) sul quale si basa tale disponibilità (50). Mi rendo conto che il risultato finale di un'ipotesi del genere si risolve in una sorta di presunzione di identità fra la nazionalità del trasportatore ed il luogo di immatricolazione degli autoveicoli di cui questi dispone; ma una simile presunzione, ancorché non sempre valida, è tuttavia ragionevole ed accettabile se si ha riguardo allo stato attuale del trasporto di merci su strada in ambito comunitario.
23 Queste precisazioni consentono di delineare con maggiore precisione il contenuto dell'addebito rivolto dalla Commissione all'Austria. In buona sostanza la Commissione muove da due premesse di carattere oggettivo, facilmente documentabili e difficilmente contestabili, per dimostrare l'esistenza di una discriminazione indiretta fondata sulla nazionalità del trasportatore. Se si prescinde dall'ambigua formulazione di alcune parti del ricorso (51), il ragionamento della Commissione può sintetizzarsi nei punti seguenti, che verranno in seguito partitamente analizzati: a) la prima premessa è costituita dal fatto che le modifiche tariffarie del 1995 e del 1996 colpirebbero solo gli autoveicoli con più di tre assi che effettuano il percorso completo dell'autostrada del Brennero; b) la seconda premessa è costituita dal fatto che gli autoveicoli in questione sarebbero in grande maggioranza immatricolati in Stati membri diversi dall'Austria ed apparterebbero quindi a trasportatori non austriaci; c) la conseguenza di tali premesse consisterebbe nell'esistenza di una discriminazione indiretta ai danni dei trasportatori non austriaci, che impiegherebbero autoveicoli con più di tre assi sul percorso completo dell'autostrada del Brennero, rispetto alla situazione dei trasportatori austriaci, i quali, invece, impiegherebbero per lo più sul percorso completo autoveicoli fino a tre assi ed autoveicoli con più di tre assi sui percorsi parziali dell'autostrada in questione.
24 L'esame delle due premesse da cui parte la Commissione risulta particolarmente agevole, in ragione dell'abbondanza e della completezza dei dati disponibili sul livello dei pedaggi e sui volumi di traffico, nonché della sostanziale mancanza di contestazioni da parte austriaca. Assai complessa si presenta invece la verifica puntuale delle conseguenze che da tali premesse scaturiscono, a motivo delle numerose obiezioni mosse dalla controparte ai criteri di valutazione utilizzati dalla Commissione.
Sulla prima premessa: gli incrementi tariffari
25 Che le modifiche tariffarie introdotte dal governo austriaco nel 1995 e nel 1996 colpiscano solo gli autoveicoli con più di tre assi che effettuano il percorso completo (52) dell'autostrada del Brennero può desumersi direttamente dalla lettura dei tariffari ufficiali allegati dalla Commissione al ricorso (53). Secondo i dati che ho esposto in precedenza (54), il costo di un viaggio di sola andata sul percorso completo è passato per tali autoveicoli da 1 000 ATS, pari a 28,98 ATS al km, scontabili a 600 ATS, pari a 17,39 ATS al km, con l'acquisto di un abbonamento, a 1 500 ATS, pari a 43,48 ATS al km, senza alcuna possibilità di sconto, il che significa che a partire dal 1, febbraio 1996 si è verificato - se si considerano le possibilità di sconto abitualmente utilizzate dai trasportatori - un aumento di 900 ATS (cioè del 150%) sul costo del percorso completo, pari ad un incremento di 26,09 ATS al km. Per gli autoveicoli a bassa rumorosità l'incremento tariffario è stato meno pesante (a condizione che fossero in regola con i valori «EURO II» sulle emissioni inquinanti): il costo di un viaggio di sola andata è passato da 750 ATS, pari a 21,73 ATS al km, scontabili a 500 ATS, pari a 14,49 ATS al km, mediante l'acquisto di un abbonamento, a 1 150 ATS, pari a 33,33 ATS al km, senza ulteriori possibilità di riduzione, il che comporta un aumento di 650 ATS (cioè del 130%) sul costo del percorso completo, pari ad un incremento di 18,84 ATS al km. Infine, è stata introdotta nel 1996 una tariffa speciale unica per il percorso notturno (dalle 22.00 alle 5.00) di 2 300 ATS, pari a 66,67 ATS al km, che comporta un incremento di 1 700 ATS (cioè del 283%), pari a 49,28 ATS al km, per gli autoveicoli normali, e di 1 800 ATS (cioè del 360%), pari a 52,18 ATS al km, per gli autoveicoli a bassa rumorosità e con emissioni poco inquinanti. Per rendere più chiari questi dati, sottolineo che, a partire del 1, febbraio 1996, un autoveicolo con più di tre assi che effettui il percorso completo dell'autostrada del Brennero paga il 150% in più se viaggia di giorno, ed il 283% in più se viaggia di notte, mentre un autoveicolo "ecologico" paga il 130% in più se viaggia di giorno ed il 360% in più se viaggia di notte.
26 Altrettanto chiaramente può desumersi dai tariffari ufficiali che il livello dei pedaggi non ha subito, al 1, febbraio 1996, alcun incremento per gli autoveicoli fino a tre assi - indipendentemente dal percorso prescelto (completo, parziale o corto) e dalla percorrenza diurna o notturna - e per gli autoveicoli con più di tre assi che non effettuano il percorso completo dell'autostrada del Brennero (55). Per questi ultimi non è previsto alcun regime particolare né per il traffico notturno, né per motivi di carattere ecologico (bassa rumorosità ed emissioni poco inquinanti). Quanto poi al regime speciale a tariffa dimezzata sul percorso da Schönberg a Matrei (56), le facilitazioni esistenti hanno permesso di mantenere il livello dei pedaggi per il percorso di andata e ritorno al valore unico di 400 ATS, valore che risulta perfettamente in linea con quelli medi degli altri percorsi parziali.
27 Ritengo quindi che possa considerarsi accettabile la prima premessa oggettiva del ragionamento della Commissione, secondo cui le modifiche tariffarie introdotte dal governo austriaco nel 1995 e nel 1996 avrebbero colpito solo gli autoveicoli con più di tre assi che effettuano il percorso completo dell'autostrada del Brennero.
Sulla seconda premessa: i volumi di traffico
28 La Commissione assume che gli autoveicoli con più di tre assi che effettuano il percorso completo dell'autostrada del Brennero sarebbero in grande maggioranza immatricolati in Stati membri diversi dall'Austria, e ne trae la conseguenza che essi apparterrebbero a trasportatori non austriaci. I dati disponibili sui volumi di traffico sull'autostrada in questione confortano la tesi della Commissione. Quest'ultima, basandosi su uno studio tecnico realizzato nel 1995 su incarico del governo austriaco (57), nonché su alcune affermazioni contenute in comunicazioni di parte austriaca (58), ha calcolato che circa l'84% di tutti gli autoveicoli con più di tre assi che effettuano il percorso completo dell'autostrada del Brennero (percorso effettuato dal 99% degli autoveicoli con più di tre assi) non è immatricolato in Austria (59). Tale dato non è smentito dal governo austriaco, che anzi ne conferma la fondatezza nella sua lettera del 5 giugno 1996 (60), nella quale non contesta che «l'aumento dei pedaggi in questione riguarda in maggioranza veicoli che non sono immatricolati in Austria» (61). Invece la Commissione sostiene che gli autoveicoli con più di tre assi che effettuano i percorsi parziali dell'autostrada del Brennero (percorsi effettuati solo dall'1% del totale di questo tipo di autoveicoli) sarebbero in grande maggioranza immatricolati in Austria; pur non fornendo dati precisi al riguardo, essa sottolinea come sia «nell'ordine delle cose che i percorsi parziali, compreso il tratto da Innsbruck a Matrei, siano effettuati in grande maggioranza da autoveicoli austriaci ai fini del traffico locale e regionale» (62) e fa presente che tale osservazione non viene smentita da parte austriaca (63). Quanto infine agli autoveicoli fino a tre assi che percorrono l'autostrada del Brennero, la Commissione sostiene che anch'essi sarebbero in grande maggioranza immatricolati in Austria (64). Al riguardo, dallo studio tecnico in precedenza citato emerge che nel 1994 risultavano immatricolati in Austria il 99,6% degli autoveicoli fino a tre assi utilizzati per il traffico interno, l'88,2% di quelli utilizzati per il traffico che ha origine o destinazione in una località austriaca e nessuno di quelli utilizzati per il transito.
29 Ora, se si utilizza la presunzione - di cui ho in precedenza parlato - secondo la quale vi sarebbe di regola identità fra la nazionalità del trasportatore ed il paese di immatricolazione dell'autoveicolo, il dato appena esposto può anche essere letto nel senso che l'84% degli autoveicoli con più di tre assi che effettuano il percorso completo dell'autostrada del Brennero appartiene a trasportatori non austriaci. Ciò costituisce il logico corollario della constatazione basata sulle rilevazioni relative all'immatricolazione degli autoveicoli.
30 Ritengo quindi che possa essere accolta anche la seconda premessa oggettiva della tesi della Commissione, secondo cui la grande maggioranza degli autoveicoli con più di tre assi che effettuano il percorso completo dell'autostrada del Brennero non sono immatricolati in Austria ed appartengono pertanto a trasportatori non austriaci.
Sulla dimostrazione comparativa dell'esistenza di una discriminazione indiretta
31 Finora la Commissione ha documentato che le modifiche tariffarie del 1995 e del 1996 hanno colpito in grande maggioranza trasportatori non austriaci. Ma ciò non basta per dimostrare l'esistenza di una discriminazione indiretta ai danni di questi ultimi. A tale proposito, il fatto che vi sia una percentuale di circa il 16% di autoveicoli austriaci interessati dalle modifiche tariffarie non esclude che possa configurarsi una discriminazione indiretta, dal momento che tale percentuale non costituisce «una quota sostanziale» (65) del traffico di autoveicoli con più di tre assi sul percorso completo dell'autostrada del Brennero. Occorre però ricordare - come giustamente osserva il governo austriaco (66) - che, secondo la costante giurisprudenza della Corte, una discriminazione «può consistere soltanto nell'applicazione di norme diverse a situazioni analoghe oppure nell'applicazione della stessa norma a situazioni diverse» (67). Nel caso di specie bisogna quindi verificare se il sistema di riscossione dei pedaggi sull'autostrada del Brennero comporti effettivamente, in seguito alle modifiche intervenute nel 1995 e nel 1996, l'applicazione di tariffe differenziate a situazioni comparabili. E' proprio sul terreno della comparabilità che si giocano, infatti, le sorti dell'accusa mossa dalla Commissione al governo austriaco.
32 Al riguardo, la Commissione ritiene che si possa comparare la situazione degli autoveicoli con più di tre assi che effettuano il percorso completo dell'autostrada del Brennero con le situazioni, giudicate analoghe, degli autoveicoli con più di tre assi che effettuano i percorsi parziali e degli autoveicoli fino a tre assi che effettuano il percorso completo (68). Che vi sia una sensibile differenza di trattamento tariffario fra la prima situazione e le altre due appare fuori discussione. Resta da verificare se la prima situazione possa considerarsi analoga - e quindi comparabile - alle altre due. In altre parole, ci si deve chiedere se sia giuridicamente possibile mettere a confronto: a) percorsi diversi, ma effettuati da autoveicoli con le stesse tipologie di assi; b) autoveicoli con diverse tipologie di assi, ma che effettuano lo stesso tipo di percorso.
Sulla comparabilità dei diversi tipi di percorso
33 La Commissione ritiene che possa stabilirsi una comparazione fra gli autoveicoli con più di tre assi che effettuano il percorso completo dell'autostrada del Brennero e quelli che effettuano i percorsi parziali di quest'ultima, per stabilire se i primi siano discriminati rispetto ai secondi. Al riguardo, per potersi pronunciare sulla comparabilità - a parità di tipologie di assi - delle differenti percorrenze occorre definire con precisione l'ambito di queste ultime. Interrogata in proposito, la Commissione, nella sua risposta scritta del 26 ottobre 1999, ha precisato che solo alcuni percorsi parziali possono essere presi in considerazione ai fini della comparazione col percorso completo dell'autostrada del Brennero. Si tratterebbe dei percorsi seguenti: a) il percorso parziale da Innsbruck a Schönberg (oppure Stubaital), di circa 10 km, il cui costo (immutato) ammonta, con la carta prepagata, a 200 ATS, pari a 20 ATS al km; b) il percorso parziale - ancorché considerato «completo» nella logica del sistema tariffario austriaco (69) - che va da Innsbruck a Matrei, di circa 19 km, il cui costo (immutato) ammonta, col regime speciale a tariffa dimezzata e con le facilitazioni connesse alla carta prepagata (70), a 200 ATS, pari a 10,53 ATS al km; c) il percorso parziale - anch'esso considerato «completo» nel sistema tariffario vigente - da Schönberg (oppure Stubaital) al valico del Brennero, di circa 24,5 km, il cui costo, dopo le modifiche del 1995 e del 1996, è in linea col regime applicabile al percorso totale, cioè: 1 150 ATS per gli autoveicoli a bassa rumorosità e con emissioni poco inquinanti, vale a dire 46,94 ATS al km (1 150 : 24,5 = 46,94); 1 500 ATS per tutti gli altri veicoli, vale a dire 63,14 ATS al km (1 500 : 24,5 = 63,14); 2 300 ATS per il percorso notturno, vale a dire 93,88 ATS al km (2 300 : 24,5 = 93,88); d) il percorso parziale da Matrei al valico del Brennero, di circa 15,5 km, il cui costo, dopo le modifiche del 1995 e del 1996 e con la carta prepagata, ha subito un leggero aumento: attualmente esso ammonta a 240 ATS, pari a 15,48 ATS al km.
34 Ho qualche perplessità sui criteri utilizzati dalla Commissione per stabilire la lista dei percorsi parziali soggetti a verifica di comparabilità. I percorsi di cui ai punti b) e c), infatti, sono inclusi dal sistema tariffario vigente nella categoria generale del «percorso completo», di cui costituiscono un'articolazione, mentre solamente i tratti autostradali fra Innsbruck e Schönberg e fra Matrei ed il valico del Brennero - nonché i tronchi più limitati compresi al loro interno - sono considerati «percorsi parziali» (71) ed assoggettati alla relativa disciplina. Ammetto che il percorso sub b), in funzione del particolare regime a tariffa dimezzata che gli si applica, possa essere considerato, sul piano sostanziale, alla stregua di un percorso parziale e pertanto utilizzato come parametro per la verifica della comparabilità, ma non comprendo quale sia l'utilità di includere nel novero dei percorsi comparabili il percorso sub c), che non soltanto è trattato a tutti gli effetti come percorso completo, ma non beneficia nemmeno del regime speciale a tariffa dimezzata. Mi sembra ingiustificato comparare situazioni in cui autoveicoli identici percorrono tratti analoghi con tariffe identiche. I percorsi parziali sub a), b) e d) sono i soli che possano, a mio avviso, formare oggetto di una verifica di comparabilità col percorso completo sull'autostrada del Brennero.
35 Obiezioni più radicali ai criteri utilizzati dalla Commissione vengono mosse da parte austriaca. Secondo l'Austria, infatti, perché possa procedersi ad una comparazione del percorso completo con i percorsi parziali, occorrerebbe prendere in considerazione la totalità di questi ultimi, stabilire quindi il valore medio del costo di percorrenza su di essi ed infine mettere a raffronto tale valore col costo di percorrenza sul percorso completo. I calcoli effettuati da parte austriaca (72) dimostrerebbero che, seguendo tale metodologia, i costi medi del percorso completo e dei percorsi parziali risulterebbero molto simili, e che quindi non vi sarebbe alcuna discriminazione indiretta. Non nego che un'obiezione del genere coglie la sostanza del problema sollevato dall'argomento comparativo della Commissione: perché i percorsi parziali - e solo alcuni di essi - dovrebbero considerarsi comparabili al percorso completo? Il governo austriaco ritiene che possa rispondersi nel senso che, astrattamente, gli autoveicoli con più di tre assi sono liberi di effettuare il percorso che preferiscono, e quindi di decidere, ad esempio, di pagare un costo chilometrico di 69,70 ATS per andare da Schönberg a Nösslach (circa 16,5 km con un pedaggio di 1 150 ATS) per effettuare la consegna di merci destinate alle infrastrutture turistiche o per prelevarvi i rifiuti (73). La Commissione, invece, sostiene che bisogna prendere in conto solo ed esclusivamente i percorsi parziali effettivamente utilizzati dal trasporto pesante per far fronte ad esigenze commerciali e industriali di una certa importanza. Al riguardo, solamente la città di Innsbruck e le località di Fulpmes, presso Stubaital, e di Matrei presenterebbero un interesse tale, sul piano commerciale e industriale, da giustificare l'afflusso di autoveicoli con più di tre assi: a parte la città di Innsbruck, capoluogo del Tirolo e grande centro economico, la località di Fulpmes ospita imprese che producono articoli da montagna, mentre quella di Matrei è la sede di numerose grandi imprese, attive specialmente nei settori tessile, delle costruzioni e delle carni. Tutte le altre città o località situate lungo l'autostrada del Brennero presenterebbero, invece, un interesse quasi esclusivamente turistico e non vi sarebbe alcuna ragione che giustifichi l'afflusso di traffico pesante. Ne seguirebbe, secondo la Commissione, che i soli percorsi parziali da prendere in considerazione dovrebbero essere quelli in precedenza elencati, essendo questi i soli che, servendo le località economicamente più importanti, sono utilizzati da autoveicoli con più di tre assi. Ritengo che il criterio indicato dalla Commissione sia il più corretto. Perché infatti possa stabilirsi un confronto fra percorsi autostradali è necessario che questi siano comparabili, che vengano cioè effettuati da autoveicoli con più di tre assi che svolgano tipi di trasporto analoghi. Ora, sul percorso completo e sui percorsi parziali indicati dalla Commissione si può ragionevolmente ritenere che gli autoveicoli in questione abbiano ragioni analoghe per muoversi: effettuare il trasporto pesante, a vocazione commerciale o industriale, di merci in transito, oppure con origine o destinazione in una delle predette località (Innsbruck, Fulpmes e Matrei). Non vi è invece alcun motivo per includere nel novero dei percorsi parziali da prendere in considerazione tratti che in realtà non interessano affatto il trasporto di merci, o lo riguardano in maniera del tutto marginale. Le obiezioni di parte austriaca sono, pertanto, destituite di fondamento.
36 Non mi sembra rilevante, poi, la constatazione del carattere estremamente marginale del traffico di mezzi pesanti sui percorsi parziali dell'autostrada del Brennero. Secondo i dati statistici disponibili (74), infatti, solo l'1% degli autoveicoli con più di tre assi effettua i percorsi parziali su tale autostrada. L'esiguità del traffico pesante sui percorsi in questione non esclude infatti la comparabilità di questi ultimi col percorso completo, dal momento che ai fini di una eventuale discriminazione non rileva tanto la distribuzione del traffico pesante fra il percorso completo ed i percorsi parziali, quanto le percentuali di autoveicoli immatricolati in Austria e negli altri Stati membri che vi circolano. Ora, dai dati disponibili risulta che sul percorso totale circolano in grande maggioranza autoveicoli non austriaci, mentre sui percorsi parziali circolano - anche se in quantità esigua - autoveicoli in grande maggioranza austriaci.
37 Il governo austriaco obietta che l'esiguità del traffico pesante sui percorsi parziali dell'autostrada del Brennero, pur non essendo un elemento che di per sé impedisce la verifica comparativa (75), tuttavia escluderebbe l'applicabilità del nuovo regime tariffario "differenziato" (con pedaggi differenti per gli autoveicoli "ecologici" e per il traffico notturno) su tali percorsi, per il fatto che i costi amministrativi di gestione di un regime del genere sarebbero troppo elevati in rapporto ai volumi di traffico. L'obiezione non mi sembra pertinente. Il regime "differenziato" fa parte di una manovra tariffaria complessa, che ha interessato esclusivamente gli autoveicoli con più di tre assi che effettuano il percorso completo e comportato in assoluto notevoli incrementi dei pedaggi pagati dagli autoveicoli di questo tipo, indipendentemente dalle differenze tariffarie all'uopo introdotte. Ora, i percorsi parziali non sono stati interessati nemmeno da quegli incrementi tariffari che avrebbero potuto attuarsi senza modificare il sistema amministrativo vigente, e quindi senza comportare costi aggiuntivi. Del resto, come ha osservato al riguardo la Commissione (76), non è credibile che le spese amministrative legate alla semplice percezione di un pedaggio più elevato siano superiori a quelle che già il governo austriaco sostiene per gestire sui percorsi parziali il sistema delle carte prepagate ed il regime speciale a tariffa dimezzata. In ogni caso, «gli Stati membri non possono invocare difficoltà interne (...) per giustificare la mancata osservanza degli impegni (...) risultanti dalle direttive comunitarie» (77), tanto più quando, come nel caso di specie, è in gioco il rispetto del principio di non discriminazione. L'obiezione di parte austriaca mi sembra pertanto da respingere.
38 Fatte queste precisazioni ed utilizzando le premesse oggettive di cui ho parlato in precedenza, ritengo che possa configurarsi l'esistenza di una discriminazione indiretta degli autoveicoli con più di tre assi che effettuano il percorso completo, in grande maggioranza non immatricolati in Austria, rispetto agli analoghi autoveicoli che effettuano i percorsi parziali sub a), b) e d), in grande maggioranza immatricolati in Austria. Questi ultimi, infatti, risultano avvantaggiati poiché pagano, rispettivamente, 20 ATS al km, 10,53 ATS al km e 15,48 ATS al km, a prescindere dai requisiti "ecologici" e dalla percorrenza notturna o diurna, mentre sul percorso completo gli autoveicoli a bassa rumorosità e con emissioni poco inquinanti pagano 33,33 ATS al km, gli altri pagano 43,48 ATS al km ed in caso di tragitto notturno tutti gli autoveicoli pagano 66,67 ATS al km. Sul percorso completo, quindi, gli autoveicoli con più di tre assi pagano come minimo - se sono "ecologici" e viaggiano di giorno - 33,33 ATS al km, a fronte di una media di 15,34 ATS al km pagata dagli analoghi autoveicoli sui percorsi parziali ritenuti rilevanti. In altre parole, il costo chilometrico
sul percorso completo è più che doppio rispetto al costo chilometrico sui percorsi parziali. Ne risulta in effetti una discriminazione indiretta fondata sull'immatricolazione degli autoveicoli e quindi - per i motivi già esposti - sulla nazionalità del trasportatore, in contrasto con quanto disposto dall'art. 7, lett. b), della direttiva 93/89. Una conferma di questo stato di cose può desumersi, come fa rilevare la Commissione (78), dalla stessa risoluzione del 17 maggio 1995, con la quale il Parlamento regionale del Tirolo ha promosso la manovra tariffaria in questione: vi si espone infatti la necessità di salvaguardare i «trasportatori nazionali» («heimische Frächter») dagli «oneri drastici» («drastische Belastung») che sarebbero scaturiti dalle previste modifiche tariffarie, riconoscendosi così che le nuove misure avrebbero dovuto avere un qualche effetto protezionistico e, di riflesso, discriminatorio (79).
Sulla comparabilità di autoveicoli con diverse tipologie di assi
39 La Commissione ritiene inoltre, con riferimento al percorso completo dell'autostrada del Brennero, che gli autoveicoli con più di tre assi e quelli fino a tre assi siano comparabili, al fine di stabilire l'eventuale discriminazione dei primi rispetto ai secondi sul terreno della nazionalità del trasportatore. Osservo al riguardo che si devono prendere in considerazione solo gli autoveicoli nel senso precisato dalla direttiva 93/89, con esclusione quindi degli autobus, delle autovetture private e degli autoveicoli con peso totale a pieno carico inferiore a 12 t.
40 Sulla comparabilità di autoveicoli con diverse tipologie di assi l'Austria dissente. Gli autoveicoli con più di tre assi, infatti, produrrebbero un degrado importante dell'infrastruttura autostradale ed avrebbero un impatto negativo sull'ambiente, in misura più rilevante degli autoveicoli fino a tre assi. Quanto al degrado dell'infrastruttura, da parte austriaca si sostiene in buona sostanza che gli autoveicoli con più di tre assi, avendo una maggiore capacità di carico, impegnano di solito l'autostrada del Brennero con un peso a pieno carico nettamente superiore a quello degli altri veicoli, e pertanto la logorano più rapidamente. Quanto invece all'impatto sull'ambiente, il governo austriaco sottolinea i riflessi negativi che la maggiore potenza dei motori degli autoveicoli in questione può avere sul consumo di carburante e quindi sul volume degli scarichi inquinanti.
41 A tali obiezioni la Commissione oppone più argomenti. In primo luogo essa sostiene - senza essere contraddetta da parte austriaca - che l'«usura dell'infrastruttura provocata da un determinato veicolo dipende non soltanto dal numero di assi, ma anche da altri fattori, come il peso totale rispetto al numero di assi, il peso per asse ed il sistema di sospensioni dell'asse motore» (80). In secondo luogo, non vi sarebbero elementi per affermare che gli autoveicoli con più di tre assi comprometterebbero l'ambiente più degli altri, tenuto conto del fatto che più del 90% degli autoveicoli in questione sarebbe ormai in regola con i valori «EURO II» (81). Ritengo che tali argomenti permettano di fugare ogni dubbio sulla comparabilità degli autoveicoli fino a tre assi con quelli con più di tre assi.
42 Una volta chiarita la comparabilità dei due tipi di autoveicoli, occorre verificare se nella specie sussista una discriminazione indiretta. I soli dati disponibili al riguardo sono quelli esposti nella tabella 6 dello studio tecnico austriaco citato in precedenza, secondo cui - a prescindere dai tipi di percorso effettuati - nel 1994 risultavano immatricolati in Austria il 99,6% degli autoveicoli fino a tre assi utilizzati per il traffico interno, l'88,2% di quelli utilizzati per il traffico d'origine e di destinazione e nessuno di quelli utilizzati per il transito. Ovviamente, la Commissione si fa forte delle prime due percentuali per affermare che la maggioranza degli autoveicoli in questione è austriaca (82), mentre l'Austria mette l'accento sul traffico in transito per mostrare che nessuno degli autoveicoli che lo effettuano è austriaco (83). Si tratta di un esempio classico di manipolazione delle cifre. Occorre al riguardo verificare cosa dicono realmente i dati disponibili. La predetta tabella fa riferimento, per il 1994, ad una cifra media giornaliera di 334 autoveicoli fino a tre assi (84), distribuiti nel modo seguente: 189 per il traffico interno, 43 per il traffico d'origine e di destinazione e 102 per il transito. Ora, ritengo che il traffico interno non debba essere tenuto in linea di conto, poiché a tale tipo di traffico hanno provveduto autoveicoli che, per definizione, non effettuano il percorso completo dell'autostrada del Brennero. Rimangono gli altri due tipi di traffico, al quale ha provveduto una media giornaliera di 145 autoveicoli (334 - 189 = 145). Di questi, solo 38 erano immatricolati in Austria, mentre i residui 107 risultavano immatricolati in altri Stati membri. Ne segue che, degli autoveicoli fino a tre assi che nel 1994 hanno effettuato il percorso completo dell'autostrada del Brennero, presumibilmente solo il 26%
era immatricolato in Austria, mentre il residuo 74% era immatricolato altrove. Ciò dimostra, a mio avviso, che non poteva esservi alcuna discriminazione indiretta fondata sulla nazionalità del trasportatore, dal momento che del regime tariffario più favorevole per gli autoveicoli fino a tre assi beneficiavano soprattutto trasportatori non austriaci. Ritengo pertanto che, per questa parte, le argomentazioni della Commissione non possano essere accolte.
Sulle possibili giustificazioni della discriminazione riscontrata
43 Ho illustrato nei punti che precedono in che modo le modifiche tariffarie introdotte dal governo austriaco nel 1995 e nel 1996 possano dar luogo ad una discriminazione indiretta, basata sulla nazionalità del trasportatore, degli autoveicoli con più di tre assi che effettuano il percorso completo dell'autostrada del Brennero, in grande maggioranza non immatricolati in Austria, rispetto agli analoghi autoveicoli, in grande maggioranza immatricolati in Austria, che effettuano alcuni percorsi parziali, giudicati rilevanti ai fini del traffico pesante, sulla stessa autostrada. Tale discriminazione, essendo indiretta, consente in linea di principio giustificazioni fondate su motivi oggettivi e neutri, connessi, tra l'altro, alle esigenze della politica nazionale dei trasporti e della tutela dell'ambiente (85). A tali esigenze il governo austriaco fa espresso riferimento, ed è quindi necessario verificare se esse sussistano e quali incidenza possano avere, nel caso di specie, sul trattamento dei trasportatori.
44 Alla tutela dell'ambiente il governo austriaco accenna nella corrispondenza intercorsa con la Commissione prima del deposito del ricorso di quest'ultima, ma né il controricorso né la controreplica vi fanno espresso riferimento, se non per accennare di sfuggita all'impatto negativo sull'ambiente degli autoveicoli con più di tre assi (86) ed al rispetto, soprattutto nelle ore notturne, delle esigenze delle popolazioni che abitano nei pressi dell'autostrada (87). Non si può non concordare sull'inderogabile necessità, fatta valere dal governo austriaco, di tutelare l'ambiente anche nell'ambito della politica comunitaria dei trasporti (88). Tuttavia, nel caso di specie, quel governo non ha chiarito in che modo l'applicazione di pedaggi discriminatori potrebbe avere riflessi positivi sulla tutela del territorio interessato. Basta solamente considerare che, se si volevano colpire, sulla base di ragioni tecniche legate alla rumorosità o agli scarichi inquinanti, determinate tipologie di autoveicoli giudicate più dannose di altre, non risulta che l'unico strumento idoneo fosse quello di discriminare indirettamente i trasportatori non austriaci (89).
45 Quanto alle esigenze della politica nazionale dei trasporti, il governo austriaco mette l'accento sul volume di traffico in transito che si riversa sull'autostrada del Brennero, ed in particolare sul fenomeno del «traffico di aggiramento» («Umwegtransit»). Con questa espressione si fa riferimento al fatto che una percentuale significativa (30-40%) degli autoveicoli con più di tre assi che assicurano il trasporto di merci fra la Germania e l'Europa settentrionale, da un lato, e l'Italia, dall'altro, trova conveniente allungare il percorso normale e transitare per l'Austria, attraverso l'autostrada del Brennero, piuttosto che attraversare la Svizzera, ove i costi autostradali sarebbero più elevati, o utilizzare i valichi e i tunnel sul lato francese. Un autoveicolo proveniente da Bruxelles e diretto a Milano, pertanto, avrebbe interesse a transitare per l'Austria piuttosto che attraversare la Svizzera con costi più elevati (90). Non nego che il governo austriaco abbia qualche ragione quando lamenta la peculiare posizione del "corridoio tirolese", stretto fra due grandi Stati membri (Germania ed Italia) dalle economie profondamente interconnesse, i cui scambi provocano una continua espansione del traffico di merci su strada. Non nego nemmeno che, finora, gravi ritardi si siano accumulati per quanto concerne l'organico sviluppo del trasporto combinato e gli accordi tra la Comunità e la Svizzera in materia di trasporti. Ciononostante, ritengo che agli inconvenienti segnalati da parte austriaca, nel particolare contesto della presente causa, non possa riconoscersi la natura di una vera causa di giustificazione per una misura statale che viola il principio di non discriminazione. L'introduzione di un regime tariffario a carattere discriminatorio non è infatti idonea a risolvere tali inconvenienti, in quanto, senza eliminare i motivi strutturali dell'eccesso di traffico in transito attraverso l'Austria, aggiunge un trattamento sperequato ai danni dei trasportatori non austriaci. Ritengo pertanto che l'art. 7, lett. b), della direttiva 93/89 impedisca che vengano discriminati i trasportatori che effettuino percorsi più lunghi di altri possibili per ridurre i costi. La finalità dissuasiva perseguita da parte austriaca mediante il nuovo regime tariffario, quindi, non può a mio avviso considerarsi un motivo, oggettivo e neutro, tale da giustificare una discriminazione indiretta fondata sulla nazionalità del trasportatore (91).
Sull'esistenza di una discriminazione indiretta fondata sull'origine o la destinazione del trasporto
46 La Commissione imputa all'Austria di avere, attraverso le modifiche tariffarie del 1995 e del 1996, introdotto un'ulteriore discriminazione, di carattere indiretto, collegata all'«origine» e alla «destinazione» del trasporto, in contrasto col divieto enunciato all'art. 7, lett. b), della direttiva 93/89. L'addebito, formulato in maniera ambigua ed incompleta, rende necessario precisare l'ambito di applicazione della disposizione in questione, che, per considerazioni che svilupperò più avanti, deve considerarsi autonoma rispetto a quella, già esaminata, che proibisce le discriminazioni collegate alla nazionalità del trasportatore.
47 Nel fare riferimento all'origine ed alla destinazione del trasporto la direttiva 93/89 vieta ogni discriminazione che colpisca i trasportatori, indipendentemente dalla loro nazionalità, in funzione del luogo da cui ha origine od al quale è diretto il trasporto di merci, e ciò al fine di evitare trattamenti preferenziali per località, zone o interi Stati membri interessati da particolari frequenze di traffico o da specifiche esigenze economiche. La ragion d'essere di tale divieto va individuata nella necessità di eliminare ogni forma di distorsione della concorrenza tra le imprese di trasporto degli Stati membri (92). Dalla circostanza che il divieto in questione non prende in conto la nazionalità del trasportatore deriva che i termini «origine» e «destinazione» vanno interpretati nel senso che essi coprono tutte le possibili varianti dei trasporti che hanno come origine o destinazione una località situata in un determinato Stato membro, varianti comprendenti sia il traffico nazionale (93) che quello internazionale, con o senza transito (94). Con riferimento al traffico internazionale, peraltro, vige per l'Austria una particolare disciplina comunitaria per il traffico di mero transito: questo tipo di traffico è infatti sottoposto ad un regime differenziato (95) sia rispetto al traffico nazionale che a quello che ha come origine o come destinazione una località austriaca. L'addebito della Commissione, secondo cui gli autoveicoli che trasportano merci transitando per il territorio austriaco sarebbero discriminati rispetto agli altri autoveicoli che utilizzano l'autostrada del Brennero (96), va dunque valutato tenendo conto del regime speciale del traffico di transito per l'Austria. Una discriminazione ai danni degli autoveicoli in transito dovrebbe perciò considerarsi più grave, in quanto per l'Austria è stato predisposto un regime che, accogliendo le richieste di quest'ultima, subordina tale tipo di traffico a condizioni già molto restrittive (97). Naturalmente, per stabilire se l'illecito contestato all'Austria sussista, occorre verificare se una discriminazione indiretta effettivamente ricorra nel caso di specie, ed a tal fine conviene utilizzare lo stesso metodo impiegato in precedenza per accertare se vi fosse o meno una discriminazione indiretta basata sulla nazionalità del trasportatore.
48 Il ragionamento della Commissione può così sintetizzarsi: a) le modifiche tariffarie contestate colpirebbero solo gli autoveicoli con più di tre assi che effettuano il percorso completo dell'autostrada del Brennero; b) tali autoveicoli effettuerebbero in grande maggioranza traffico di transito attraverso il territorio austriaco; c) la conseguenza consisterebbe in una discriminazione indiretta, basata sull'origine e la destinazione del trasportatore, degli autoveicoli in questione, destinati principalmente al transito, rispetto agli autoveicoli con più di tre assi che effettuano percorsi parziali ed a quelli fino a tre assi che seguono il percorso completo, entrambi destinati principalmente a tipi di traffico diversi dal transito.
49 Nell'ambito dell'esame del precedente addebito ho già sottolineato che le modifiche tariffarie per cui è causa colpiscono solo gli autoveicoli con più di tre assi che effettuano il percorso completo. Per dimostrare che la grande maggioranza degli autoveicoli di questo tipo trasporterebbero merci in transito, la Commissione fa valere, senza essere contraddetta dal governo convenuto, che il 99% degli autoveicoli con più di tre assi effettua il percorso completo, che il traffico di transito copre l'80% del trasporto di merci sull'autostrada del Brennero e che circa il 94% del traffico di transito viene svolto da autoveicoli non immatricolati in Austria (98). Non mi sembra, però, che questi dati siano tali da dimostrare l'assunto della Commissione. Occorre infatti considerare che la prima percentuale (99%) comprende anche veicoli che non effettuano traffico di transito, mentre la seconda (80%) e la terza (94%) non distinguono i veicoli a seconda delle tipologie di assi. Ora, dalla tabella 6 dello studio tecnico austriaco più volte richiamato risulta che nel 1994, fra gli autoveicoli con più di tre assi (99) che hanno percorso l'autostrada del Brennero, una media giornaliera di 2 439 veicoli ha effettuato traffico di transito, una media di 370 veicoli ha svolto traffico la cui origine o destinazione si trovava in una località austriaca ed una media di 31 veicoli ha svolto traffico nazionale (interno all'Austria). Una volta depurate le predette cifre dal volume del traffico nazionale, che non comporta di regola l'effettuazione del percorso completo, ne risulta che in media effettuavano giornalmente il percorso totale 2 809 autoveicoli con più di tre assi (2 439 + 370 = 2 809). Ora, se è certo che il traffico di transito utilizza sempre il percorso completo, non altrettanto può dirsi del traffico con origine o destinazione in una località austriaca, che invece, in ragione delle sue variabili esigenze, può effettuare anche percorsi parziali (ad esempio, da Matrei o verso Matrei possono ben immaginarsi flussi di traffico nei due sensi dell'autostrada). Con riferimento a quest'ultimo tipo di traffico è possibile dunque ipotizzare, in linea astratta, un primo scenario, in cui tutto il traffico "di origine o destinazione" utilizza sempre il percorso completo (100), ed un secondo scenario, in cui tale traffico non utilizza mai il percorso completo. Nella prima ipotesi il traffico "di origine o destinazione" andrebbe computato insieme a quello di transito; procedendo in questo modo, si perverrebbe alla conclusione che, degli autoveicoli con più di tre assi che nel 1994 hanno effettuato il percorso completo, una media giornaliera di 2 439, pari all'86,8%, svolgeva traffico di transito. Nella seconda ipotesi il traffico "di origine o destinazione" non andrebbe computato assieme a quello di transito; procedendo in questo modo, seguirebbe che il 100% degli autoveicoli con più di tre assi che hanno effettuato il percorso completo svolgeva traffico di transito. Risulta quindi che la percentuale degli autoveicoli con più di tre assi che, utilizzando il percorso completo dell'autostrada del Brennero, svolgevano nel 1994 traffico di transito oscillava da un minimo dell'86,8% ad un massimo del 100%. Non c'è dubbio che si tratti della grande maggioranza degli autoveicoli con più di tre assi che coprono il percorso completo. Ne segue che anche il secondo assunto della Commissione trova riscontro in dati oggettivi e può dunque considerarsi dimostrato.
50 Dalle premesse finora esaminate risulta che il regime tariffario austriaco, che prevede costi più elevati per gli autoveicoli con più di tre assi che compiono il percorso completo dell'autostrada del Brennero, si risolverebbe in una discriminazione (indiretta) in danno degli autoveicoli di questo tipo, destinati in grande maggioranza al traffico di transito, rispetto agli autoveicoli con più di tre assi che seguono percorsi parziali ed a quelli fino a tre assi che seguono il percorso completo, entrambi destinati principalmente a tipi di traffico diversi dal transito e non pregiudicati dalle suddette modifiche tariffarie. Non mi dilungo sulla comparabilità delle situazioni in esame, che ritengo di avere già verificato nell'analizzare il primo addebito. Resta comunque da vedere se, nel caso di specie, sussista effettivamente una discriminazione indiretta.
51 Gli autoveicoli con più di tre assi che seguono percorsi parziali non sono di regola destinati al traffico di transito. Essi beneficiano di un trattamento tariffario che, come si è visto in occasione dell'esame del primo addebito, è migliore rispetto a quello relativo agli analoghi autoveicoli che seguono il percorso completo e svolgono, in grande maggioranza, traffico di transito. Può pertanto parlarsi di una discriminazione indiretta fondata sull'origine e la destinazione del trasporto, nel senso precisato in precedenza.
52 Per quanto riguarda, invece, gli autoveicoli fino a tre assi che effettuano il percorso completo, ricordo che dai dati disponibili per il 1994 risulta che una media giornaliera di 145 autoveicoli di questo tipo ha svolto traffico di transito e traffico "di origine o destinazione" (i soli tipi di traffico che implicano il percorso completo). Di questi autoveicoli, solo 43 hanno effettuato traffico "di origine o destinazione", mentre i residui 102 hanno svolto traffico di transito. Ne segue che, degli autoveicoli fino a tre assi che nel 1994 hanno coperto il percorso completo dell'autostrada del Brennero, una percentuale oscillante fra il 70,3% (nell'ipotesi in cui il traffico "di origine o destinazione" si serva sempre del percorso completo) ed il 100% (nell'ipotesi in cui tale traffico non utilizzi mai il percorso completo) ha effettuato traffico di transito. Del regime tariffario più favorevole per gli autoveicoli fino a tre assi beneficiavano, pertanto, soprattutto veicoli in transito. In tali condizioni, non ritengo sussista alcuna discriminazione indiretta fondata sull'origine o la destinazione del trasporto.
53 Quanto alle possibili cause di giustificazione della discriminazione ai danni degli autoveicoli con più di tre assi che effettuano il percorso completo, svolgendo traffico di transito, rispetto a quelli che coprono percorsi parziali, svolgendo altri tipi di traffico, valgono le considerazioni svolte con riferimento al primo addebito della Commissione, alle quali faccio rinvio.
Sulla mancata correlazione fra le aliquote dei pedaggi ed i costi della rete delle infrastrutture
Considerazioni introduttive
54 La Commissione muove al governo austriaco un terzo e conclusivo addebito, assai diverso da quelli esaminati finora, riguardante il mancato rispetto dell'art. 7, lett. h), della direttiva 93/89, secondo cui «le aliquote dei pedaggi sono connesse ai costi di costruzione, esercizio e sviluppo della rete d'infrastrutture di cui trattasi». Per verificarne la fondatezza occorre chiarire il significato e la portata della disposizione in questione, della quale le parti offrono interpretazioni discordanti, ed accertare poi se, nel caso di specie, le modifiche tariffarie del 1995 e del 1996 fossero o meno correlate ai costi della «rete d'infrastrutture di cui trattasi».
55 Sottolineo a titolo preliminare che nell'ambito della rete autostradale austriaca, che si estende per 660 km, solo sei tronchi autostradali - fra cui l'autostrada del Brennero - sono soggetti a pedaggi. Ora, dal momento che il governo austriaco già assoggetta tutti gli autoveicoli con un peso totale a pieno carico autorizzato pari o superiore a 12 t, che siano immatricolati in Austria o all'estero, al pagamento di un diritto d'utenza per l'utilizzazione della rete autostradale (101), la percezione di un pedaggio sull'autostrada del Brennero per questi stessi autoveicoli darebbe luogo, in assenza di una disposizione derogatoria, ad una violazione dell'art. 7, lett. a), della direttiva 93/89, secondo cui «i pedaggi e i diritti d'utenza non sono simultaneamente riscossi per l'uso di uno stesso tratto stradale». La Commissione, peraltro, non muove all'Austria rilievi specifici su questo aspetto particolare del regime tariffario dell'autostrada del Brennero, in quanto parte dal presupposto che possa al riguardo trovare applicazione l'eccezione prevista nel secondo comma del predetto art. 7, lett. a), secondo il quale «gli Stati membri possono parimenti applicare pedaggi, su reti in cui sono riscossi diritti d'utenza, per l'utilizzazione di ponti, tunnel e valichi di montagna». Questa deroga si applicherebbe all'autostrada del Brennero nella misura in cui quest'ultima possa considerarsi alla stregua di una successione di ponti, tunnel e valichi di montagna (102). L'interpretazione che la Commissione dà della disposizione derogatoria in questione - di fatto non contestata dal governo austriaco (103) - ha, come si vedrà, conseguenze rilevanti sul legame fra pedaggi e costi per l'autostrada del Brennero.
Sull'interpretazione dell'art. 7, lett. h), della direttiva 93/89
56 Secondo la Commissione, la disposizione prevista dall'art. 7, lett. h), della direttiva 93/89 andrebbe letta nel senso che le aliquote dei pedaggi applicati su un determinato tratto autostradale dovrebbero essere connesse ai costi di costruzione, esercizio e sviluppo relativi a quello stesso tratto. Ne seguirebbe che ogni aumento del livello dei pedaggi sul tratto in questione sarebbe giustificato solo se e nella misura in cui fosse legato ad un incremento dei costi relativi a quel tratto. Nel caso di specie, la rete delle infrastrutture coinciderebbe col tracciato dell'autostrada del Brennero, ai costi della quale dovrebbero essere connesse le aliquote dei pedaggi, comprese quelle risultanti dagli incrementi che hanno fatto seguito alla manovra tariffaria contestata.
57 Il governo austriaco sostiene invece che l'espressione «rete d'infrastrutture» designerebbe l'insieme dei tratti autostradali operanti nell'ambito dello stesso sistema di finanziamento (104) e quindi, nel caso di specie, l'intero sistema autostradale austriaco cui è preposta la finanziaria ASFINAG, la quale - come si è visto - si occupa di reperire sul mercato dei capitali i finanziamenti necessari per la costruzione e lo sviluppo delle autostrade in Austria. Ora, bisogna considerare che la rete autostradale cui è preposta la ASFINAG si estende per 660 km, che solo sei tratti di tale rete sono soggetti a pedaggio e, infine, che la predetta società è affetta da un cronico indebitamento (105). In tali condizioni, il governo austriaco ritiene che aumentare le aliquote dei pedaggi sull'autostrada del Brennero sarebbe stato necessario per far fronte agli oneri finanziari complessivi di ASFINAG, nel pieno rispetto della direttiva 93/89.
58 Sono del parere che i pedaggi riscossi dal governo austriaco sull'autostrada del Brennero siano riconducibili alla specifica disposizione derogatoria di cui all'art. 7, lett. a), secondo comma, della direttiva 93/89, nella misura in cui tale autostrada deve considerarsi come una successione di ponti, tunnel e valichi di montagna. Da ciò può dedursi che i relativi pedaggi sono legati alla gestione finanziaria di quel determinato tratto autostradale, ove sono presenti le opere suddette, con la conseguenza che l'importo dei detti pedaggi non può non tener conto dei costi relativi alla costruzione, all'esercizio ed allo sviluppo di tali opere, gestite dalla società Alpen Strassen. La pretesa austriaca di voler collegare i pedaggi riscossi per l'autostrada del Brennero agli oneri finanziari sostenuti dalla società ASFINAG con riferimento all'intero sistema autostradale austriaco equivarrebbe a trasformare un elemento accidentale, ossia il fatto che ASFINAG è preposta finanziariamente all'intero sistema autostradale austriaco, in un fattore di collegamento permanente fra i pedaggi riscossi ed i costi sostenuti, senza alcun riguardo per il nesso territoriale dei pedaggi stessi col tratto autostradale - caratterizzato dalla presenza di opere dai costi elevati - per il quale sono stati istituiti ed in funzione del quale vengono giustificati a titolo derogatorio. Inoltre, se i pedaggi percepiti per l'autostrada del Brennero dovessero servire a coprire l'indebitamento di ASFINAG, essi potrebbero essere aumentati all'infinito senza che tali aumenti possano considerarsi contrari alla direttiva 93/89, ciò che mi sembra assurdo, poiché la disposizione di cui all'art. 7, lett. h), verrebbe privata di ogni effetto utile. Ritengo pertanto che, ai sensi e per gli effetti della detta disposizione, vada riconosciuto un legame fra le aliquote dei pedaggi relativi ad un determinato tratto autostradale caratterizzato, come nella specie, dalla presenza di particolari opere, ed i costi che si riferiscono specificamente a questo stesso tratto. Proprio per questi rilievi ritengo che, nella specie, debba accogliersi la tesi secondo cui la connessione fra le aliquote dei pedaggi ed i costi della rete di infrastrutture va riferita solo al tratto autostradale del Brennero.
59 Prendo infine in esame talune obiezioni che il governo austriaco formula contro la tesi qui accolta, e che si riferiscono alle pretese conseguenze indesiderabili che tale tesi comporterebbe sul piano del rapporto fra livello dei pedaggi e volumi di traffico. In autostrade poco trafficate i pedaggi dovrebbero mantenersi a livelli piuttosto elevati per tener conto dei costi ad esse afferenti. Al contrario, per autostrade molto trafficate - come quella del Brennero - i pedaggi potrebbero essere mantenuti ad un livello più basso, ripartendosi il relativo onere complessivo fra un numero elevato di utenti. Si avrebbe così una situazione paradossale per cui sull'autostrada del Brennero, per mantenere l'equilibrio fra pedaggi e costi, ad ogni aumento del volume di traffico dovrebbe corrispondere una diminuzione del livello dei pedaggi, diminuzione che a sua volta creerebbe le condizioni per un nuovo aumento di traffico, cui dovrebbe seguire un nuovo calo dei pedaggi, e così via all'infinito (106). Un circolo vizioso del genere avrebbe, secondo il governo austriaco, effetti deleteri sulla tutela dell'ambiente nonché sulla politica dei trasporti.
60 Tali obiezioni non sono fondate. Il risultato di cui parla il governo austriaco non è che il riflesso di una lettura troppo rigida della disposizione di cui all'art. 7, lett. h), della direttiva 93/89 e della connessione fra costi e pedaggi in essa previsto. Vero è, al contrario, che il sistema della direttiva, nella misura in cui consente di esigere dei pedaggi su determinati tratti autostradali, eventualmente in misura supplementare - come nel caso di specie - rispetto ai diritti d'utenza, stabilisce anche, in termini necessariamente non rigidi, un tetto che tendenzialmente l'importo delle aliquote dei pedaggi non può superare, e che è appunto costituito dai costi delle infrastrutture. Questa logica di fondo assicura la ragionevolezza e la moderazione delle tariffe autostradali (107).
Sulla mancata correlazione fra pedaggi e costi nel caso di specie
61 Il governo austriaco ha trasmesso alla Commissione nel 1996 una serie di tabelle relative alle entrate ed alle uscite della società Alpen Strassen AG, che gestisce, tra l'altro, l'autostrada del Brennero, con riferimento agli esercizi finanziari 1985-1994 ed alle previsioni per gli esercizi 1995-1997 (108). Da tali tabelle è possibile desumere con sufficiente chiarezza l'evoluzione dei costi relativi all'autostrada del Brennero, nonché il gettito dei pedaggi ad essa afferenti (109). Allorché vennero adottate le modifiche tariffarie contestate, i costi di costruzione, esercizio e sviluppo dell'autostrada del Brennero ammontavano, secondo le previsioni del governo austriaco per il 1996, a 576,4 milioni di ATS, di cui 25,5 milioni di ATS per spese di costruzione e sviluppo e 550,9 milioni di ATS per spese di esercizio, manutenzione ed amministrative. Per quanto concerne i pedaggi, per il 1996 era previsto un gettito dell'ordine di 1 458 milioni di ATS, cifra largamente sottostimata in quanto non teneva conto degli aumenti tariffari intervenuti nel 1996 (110).
62 Mettendo a confronto, per il 1996, il volume previsionale dei costi di costruzione, esercizio e sviluppo dell'autostrada del Brennero (576,4 milioni di ATS) col gettito presunto (e sottostimato) dei pedaggi (1 458 milioni di ATS) si constata che l'importo dei pedaggi supera del 153% quello dei costi. Da ciò può desumersi che non c'è connessione fra le nuove aliquote dei pedaggi ed i costi del tratto autostradale cui esse si riferiscono. La circostanza che la società Alpen Strassen trasferisca annualmente parte del suo attivo ad ASFINAG per coprire le perdite di quest'ultima conferma, se pure ve ne fosse bisogno, che la detta società ricava annualmente dai pedaggi profitti superiori agli oneri che affronta per la gestione dell'autostrada del Brennero. Si consideri che nel 1996 il trasferimento di fondi è stato stimato in 1 063,8 milioni di ATS (111). Così stando le cose, è evidente che le modifiche tariffarie contestate non sono connesse ai costi della rete delle infrastrutture cui si riferiscono; esse, infatti, non appaiono necessarie né per assicurare la copertura di tali costi, né per garantire l'equilibrio finanziario complessivo della società concessionaria che provvede alla riscossione dei pedaggi. Sulla base dei dati in questione, quindi, risulta chiaro che il governo austriaco ha violato la disposizione di cui all'art. 7, lett. h), della direttiva 93/89.
63 Il governo austriaco, peraltro, ha sostenuto che, per stabilire la connessione fra costi e pedaggi, dovrebbero assumersi come riferimento non già i dati dallo stesso trasmessi alla Commissione nel 1996, bensì quelli risultanti dall'applicazione del nuovo sistema di calcolo dei costi della rete di infrastrutture messo a punto su proposta austriaca nel quadro dei negoziati fra Comunità e Svizzera in materia di trasporti di merci su strada (112), sistema, questo, analogo a quello utilizzato da parte elvetica per determinare i costi del corridoio autostradale Basilea-Chiasso. Ritengo che tale sistema di calcolo non sia nella specie applicabile, dal momento che esso si prefigge di definire l'imputazione dei costi della rete delle infrastrutture agli oneri gravanti sui diversi tipi di veicoli che la utilizzano, ciò per assicurare una sostanziale equiparazione fra oneri autostradali austriaci e svizzeri ed evitare, in questo modo, il fenomeno del «traffico di aggiramento», cui ho accennato in precedenza. Questa peculiare finalità rende il sistema manifestamente inidoneo a fungere da base per il calcolo dei costi dell'autostrada del Brennero, calcolo per il quale sono invece appropriati i dati che ho esposto in precedenza, anch'essi di provenienza austriaca. Si aggiunga che l'Austria non ha mai spiegato per quale ragione i dati risultanti dal sistema di calcolo elaborato nel quadro dei negoziati con la Svizzera sarebbero più significativi di quelli, in precedenza esaminati, che la stessa Austria ha trasmesso alla Commissione nella fase precontenziosa (113).
Sulle spese
64 Secondo l'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Suggerisco pertanto che la Repubblica d'Austria, rimasta soccombente, sia condannata alle spese, conformemente alla richiesta fattane dalla Commissione.
Conclusioni
65 Sulla scorta di quanto esposto in precedenza, propongo alla Corte di risolvere nel modo seguente la controversia che oppone la Commissione all'Austria:
«1) Avendo il governo federale adottato il 30 maggio 1995 ed il 9 gennaio 1996 due decisioni che, con effetto dal 1º luglio 1995 e dal 1º febbraio 1996, stabilivano alcune modifiche del regime dei pedaggi riscossi a carico degli autoveicoli con più di tre assi sul percorso completo dell'autostrada del Brennero, la Repubblica d'Austria non ha rispettato le disposizioni di cui all'art. 7, lett. b) e h), della direttiva 93/89/CEE del Consiglio, del 25 ottobre 1993, relativa all'applicazione da parte degli Stati membri delle tasse su taluni autoveicoli commerciali adibiti al trasporto di merci su strada, nonché dei pedaggi e diritti d'utenza riscossi per l'uso di alcune infrastrutture, in quanto ha operato una discriminazione indiretta, fondata sulla nazionalità del trasportatore e sull'origine o la destinazione del trasporto, e non ha correlato le aliquote dei pedaggi ai costi della rete delle infrastrutture.
2) La Repubblica d'Austria è condannata al pagamento delle spese».
(1) - Direttiva 93/89/CEE del Consiglio, del 25 ottobre 1993, relativa all'applicazione da parte degli Stati membri delle tasse su taluni autoveicoli commerciali adibiti al trasporto di merci su strada, nonché dei pedaggi e diritti d'utenza riscossi per l'uso di alcune infrastrutture (GU L 279,
pag. 32).
(2) - La materia dei diritti d'utenza non rileva direttamente ai fini della presente causa. Giova solo notare che, per l'Austria, tale materia è regolata, in parziale deroga alle disposizioni pertinenti della direttiva 93/89, dall'art. 15 del protocollo n. 9 dell'atto di adesione della Norvegia, dell'Austria, della Finlandia e della Svezia (GU C 241 del 1994, pag. 21). In applicazione della direttiva 93/89 e del predetto protocollo, l'Austria ha adottato nel 1994 la legge relativa ai diritti d'utenza delle infrastrutture autostradali («Strassenbenützungsabgabegesetz», detta StraBAG, in BGBl, n. 629/1994, prima parte).
(3) - Si vedano il primo ed il decimo `considerando' della direttiva.
(4) - Art. 7, lett. b). Si veda pure l'undicesimo `considerando'.
(5) - Art. 7, lett. h). Il primo `considerando' parla della necessità di istituire «equi meccanismi di imputazione ai trasportatori dei costi delle infrastrutture».
(6) - La direttiva in questione era vincolante pure per la Repubblica d'Austria, in virtù della menzione contenuta nell'allegato I, parte VI, paragrafo A, punto 9, del precitato Atto di adesione.
(7) - Causa C-21/54, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-1827).
(8) - La violazione di forme sostanziali consisteva nel fatto che il Parlamento non era stato consultato una seconda volta nell'ambito del procedimento legislativo previsto dagli artt. 75 e 99 del Trattato CEE. Per le stesse ragioni, la Corte aveva già annullato in precedenza altri atti normativi comunitari in materia di trasporti (si vedano le sentenze 16 luglio 1992, causa C-65/90, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I-4593 e 1, giugno 1994, causa C-388/92, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I-2067).
(9) - Dispositivo, punto 2.
(10) - Punto 33 della motivazione.
(11) - Direttiva 1999/62/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 giugno 1999, relativa alla tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l'uso di alcune infrastrutture (GU L 187, pag. 42).
(12) - Si veda al riguardo il quarto `considerando' della direttiva 1999/62/CE.
(13) - Ossia il giorno di pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale: si veda l'art. 13.
(14) - Art. 12, n. 1, primo comma.
(15) - Art. 7, n. 4. Come si nota, tale principio è redatto in modo analogo a quello previsto dall'art. 7, lett. b), della direttiva 93/89.
(16) - Art. 7, n. 9. Tale disposizione introduce il concetto di pedaggio medio ponderato, che non era considerato nell'ambito dell'art. 7, lett. h), della direttiva 93/89. Si veda anche il diciassettesimo `considerando' della direttiva 1999/62.
(17) - Si leggano al riguardo il settimo ed il diciottesimo `considerando' della direttiva.
(18) - Nell'art. 2, lett. e) ed f), della direttiva si parla di autoveicoli «EURO I» e «EURO II», con riferimento alle caratteristiche di cui alle caselle A e B della tabella contemplata dalla sezione 8.3.1.1 dell'allegato I della direttiva 88/77/CEE del Consiglio, del 3 dicembre 1987, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative ai provvedimenti da prendere contro l'emissione di gas inquinanti prodotti dai motori ad accensione spontanea destinati alla propulsione dei veicoli (GU L 36, pag. 33), come modificata da ultimo dalla direttiva 96/1/CE (GU L 40, pag. 1). Per gli autoveicoli «EURO II», le masse gassose emesse dai motori non devono, a partire dal 1, ottobre 1995, superare i seguenti limiti: 4 g di ossido di carbonio per Kwh; 1,1 g di idrocarburi per Kwh; 7 g di ossidi di azoto per Kwh; 0,15 g di particolato per Kwh.
(19) - In pratica, chi entra nell'autostrada dal casello di Stubaital ed esce al casello di Matrei, percorrendo così solamente 9 km, paga un pedaggio equivalente a quello dell'intero percorso di 34,5 km.
(20) - Si vedano le tabelle di cui all'allegato 1 del ricorso.
(21) - Gli autoveicoli a bassa rumorosità potevano anche optare per l'acquisto di una tessera d'abbonamento da 100 punti, alle stesse condizioni degli altri autoveicoli.
(22) - Per questi ultimi era prevista la possibilità di acquistare una tessera d'abbonamento da 100 viaggi, il cui uso non era peraltro molto interessante, in quanto consentiva di ridurre il costo del viaggio solamente a 250 ATS. Appariva dunque più vantaggioso l'acquisto di una carta d'abbonamento da 100 punti.
(23) - Come osserva la Commissione, l'acquisto di una tessera d'abbonamento da 100 viaggi aveva paradossalmente degli effetti antieconomici, in quanto faceva lievitare il costo del viaggio a 250 ATS.
(24) - Il testo completo di questa risoluzione è allegato alla lettera del governo austriaco alla Commissione dell'8 febbraio 1996, riportata nell'allegato 9 del ricorso di quest'ultima.
(25) - Tale decisione veniva notificata il 31 maggio 1995 alla Commissione (si veda l'allegato 2 del ricorso di quest'ultima).
(26) - Di conseguenza, nel percorso intero tali autoveicoli pagavano il pedaggio di 1 000 ATS, e non più 750 ATS come nel passato.
(27) - Il testo della risoluzione è riportato alla fine della lettera del governo austriaco alla Commissione del 15 gennaio 1996, riportato nell'allegato 7 del ricorso di quest'ultima.
(28) - La nuova decisione veniva notificata il 15 gennaio 1996 alla Commissione (si veda l'allegato 7 del ricorso di quest'ultima).
(29) - La definizione degli autoveicoli con emissioni poco inquinanti è basata sui valori «EURO II» di cui alla direttiva 88/77. Si veda la precedente nota 18.
(30) - Con lettere del 31 maggio 1995 e del 15 gennaio 1996, riportate negli allegati 2 e 7 del ricorso della Commissione.
(31) - La lettera di costituzione in mora, n. SG(96)D/3729, è riportata nell'allegato 10 del ricorso della Commissione.
(32) - Tale lettera è riportata nell'allegato 11 del ricorso della Commissione.
(33) - Trasmesso al governo austriaco con lettera n. SG(97)D/202, riportata nell'allegato 14 del ricorso della Commissione.
(34) - Riportata nell'allegato 15 del ricorso della Commissione.
(35) - Pur senza mettere in discussione la ricevibilità del ricorso della Commissione.
(36) - Doc. 97/C 59/06 (GU C 59, pag. 9).
(37) - Punto 33. Il corsivo è mio.
(38) - Ai fini della presente causa mi sembra inutile discutere sull'interpretazione da dare alla parola `emanazione', se cioè quest'ultima si riferisca all'adozione della nuova direttiva o alla sua trasposizione negli ordini giuridici degli Stati membri.
(39) - Conclusioni nella causa C-21/94, punto 65 (Racc. 1995, pag. I-1843).
(40) - Causa C-175/97, Commissione/Francia (Racc. pag. I-963).
(41) - Secondo l'art. 92, n. 2, del regolamento di procedura, l'irricevibilità per motivi di ordine pubblico può in qualsiasi momento venire rilevata d'ufficio dalla Corte.
(42) - Osservo incidentalmente che la disposizione in questione altro non è se non l'applicazione al settore dei pedaggi e dei diritti d'utenza del principio generale di non discriminazione sancito dall'art. 6 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 12 CE).
(43) - Sentenza 14 febbraio 1995, causa C-279/93, Schumacker (Racc. pag. I-225, punto 26).
(44) - Si vedano, ad esempio, i punti 11, 14-19, 51 e 62 del ricorso. Le conclusioni di quest'ultimo sono poi molto ambigue, poiché non si fa riferimento né alla nazionalità del trasportatore né all'immatricolazione dell'autoveicolo, ma solo, genericamente, ad autoveicoli «di altri Stati membri» («aus anderen Mitgliedstaaten»).
(45) - Sentenza 17 maggio 1994, causa C-18/93 (Racc. pag. I-1783).
(46) - Ibidem, punto 33.
(47) - Ibidem, punto 34.
(48) - Mi riferisco in particolare al regolamento (CEE) n. 881/92 del Consiglio, del 26 marzo 1992, relativo all'accesso al mercato dei trasporti di merci su strada nella Comunità effettuati in partenza dal territorio di uno Stato membro o a destinazione di questo, o in transito sul territorio di uno o più Stati membri (GU L 95, pag. 1).
(49) - Si veda l'art. 5, n. 2, del predetto regolamento n. 881/92, nonché la direttiva 84/647/CEE del Consiglio, del 19 dicembre 1984, relativa all'utilizzazione di veicoli noleggiati senza conducente per il trasporto di merci su strada (GU L 335, pag. 72), come modificata dalla direttiva 90/398/CEE (GU L 202, pag. 46).
(50) - In questa sede non esamino le implicazioni, sulle rilevazioni statistiche del traffico, derivanti dall'eventuale doppia immatricolazione della motrice (o trattore) e del rimorchio. Si vedano al riguardo l'art. 2, primo trattino, del precitato regolamento n. 881/92 nonché l'art. 3, n. 3, secondo comma, del regolamento (CEE) n. 3118/93 del Consiglio, del 25 ottobre 1993, che fissa le condizioni per l'ammissione di vettori non residenti ai trasporti nazionali di merci su strada in uno Stato membro (GU L 279, pag. 1), come modificato dal regolamento (CE) n. 3315/94 (GU L 350, pag. 9). Do quindi per scontato che ai fini statistici si faccia riferimento alla targa dell'intero autoveicolo o, in caso di doppia targa, alla targa della motrice.
(51) - L'articolazione dell'addebito principale non è chiaramente definita in relazione al duplice aspetto della percorrenza e del numero di assi: la lettura del punto 62 del ricorso lascerebbe intendere che vi sarebbero due forme distinte di discriminazione, laddove dal contesto emerge che in realtà la discriminazione sarebbe unica e che solo per dimostrarne l'esistenza la Commissione segue un ragionamento «a doppio binario». Peraltro bisogna sottolineare che le conclusioni del ricorso non appaiono perfettamente in linea con gli argomenti sviluppati, dal momento che in esse ogni riferimento al numero di assi degli autoveicoli viene meno, senza che alcun motivo venga addotto a titolo di giustificazione.
(52) - Ossia percorrano interamente l'autostrada del Brennero, senza entrare od uscire da alcun casello intermedio. Si veda al riguardo quanto precisato ai punti 8, lett. a), e 14 delle presenti conclusioni.
(53) - Si veda l'allegato 1 al ricorso.
(54) - Si vedano i punti 10 e 13 delle presenti conclusioni.
(55) - Se si esclude un piccolo ritocco nella tariffa scontata, mediante carta prepagata, sul tratto Matrei-Brennero, che passa da 200 a 240 ATS: si veda il punto 13, lett. b), delle presenti conclusioni.
(56) - Sul quale si veda il punto 14 delle presenti conclusioni.
(57) - «Alpenquerender Strassengüterverkehr 1994», studio tecnico realizzato a Vienna nel marzo 1995 su incarico del Ministero federale degli Affari economici. Il testo è allegato ad una lettera del governo austriaco del 15 gennaio 1996, riportata nell'allegato 6 del ricorso della Commissione.
(58) - Lettere del governo austriaco alla Commissione del 27 giugno 1995 e del 28 maggio 1997, riportate rispettivamente negli allegati 4 e 15 del ricorso della Commissione.
(59) - Ricorso, punto 19.2.
(60) - Riportata nell'allegato 11 del ricorso della Commissione.
(61) - Lettera del 5 giugno 1996, precitata, pag. 6.
(62) - Ricorso, punto 19.3. Si veda pure il punto 52.
(63) - La Commissione fa riferimento alla pag. 6 della lettera del governo austriaco del 5 giugno 1996, riportata nell'allegato 11 del ricorso.
(64) - Ricorso, punti 17, 19.4 e 62.
(65) - Si veda al riguardo la sentenza 4 marzo 1986, causa 243/84, Walker/Ministeriet for Skatter og Afgifter (Racc. pag. 875). Tale sentenza riguarda un caso di presunta discriminazione quanto al trattamento fiscale di due tipi di bevande alcoliche (whisky scozzese e vini di frutta di tipo liquoroso), ma ritengo - seguendo in ciò la Commissione (ricorso, punto 60) - che il criterio della «quota sostanziale» in essa enunciato possa trovare applicazione - mutatis mutandis - anche al caso di specie: un sistema di tassazione differenziato «non produce effetti protezionistici a favore di un prodotto nazionale qualora in ciascuna categoria fiscale figuri una quota sostanziale della produzione interna di bevande alcoliche» (punto 23; il corsivo è mio).
(66) - Controricorso, punto 22.
(67) - Sentenza 13 novembre 1984, causa 283/83, Racke (Racc. pag. 3791, punto 7). Si veda pure la precitata sentenza Schumacker, punto 30.
(68) - Ancora una volta il ricorso non risulta particolarmente chiaro al riguardo. Al punto 62, infatti, si fa riferimento alla situazione degli autoveicoli fino a tre assi «anche sul percorso completo dell'autostrada del Brennero» (il corsivo è mio), dando così l'impressione che la Commissione voglia effettuare una comparazione sulla base delle sole tipologie di assi, a prescindere dal tipo di percorrenza effettuata. Ciò equivarrebbe a mettere a confronto autoveicoli con diverse tipologie di assi che effettuano percorsi anch'essi diversi: così, dovrebbe potersi comparare la situazione degli autoveicoli con più di tre assi che effettuano il percorso completo con quella degli autoveicoli fino a tre assi che effettuano i percorsi parziali. A mio avviso ciò sarebbe eccessivo: si può procedere alla comparazione di situazioni che hanno almeno un elemento in comune (tipologia di assi o tipo di percorso), ma non di quelle che non ne posseggono alcuno. Pertanto, mi sembra che ai fini della presente causa debba prendersi in considerazione solo la situazione degli autoveicoli fino a tre assi che effettuano il percorso completo. In tal senso ritengo che si debba interpretare il punto 62 del ricorso della Commissione.
(69) - Si veda il punto 8, lett. a), delle presenti conclusioni.
(70) - Si veda il punto 14 delle presenti conclusioni.
(71) - Si veda il punto 8, lett. b), delle presenti conclusioni.
(72) - Tali calcoli sono esposti nella tabella riportata nell'allegato 1 del controricorso. Il governo austriaco ha preso in considerazione 20 percorsi - diversi dal percorso completo - ed ha documentato che su 11 di essi il costo chilometrico è superiore al costo chilometrico standard (per i veicoli "ecologici" che viaggiano di giorno) sul percorso completo.
(73) - Interpreto in questo senso le affermazioni, piuttosto avventate, fatte in udienza dall'agente austriaco.
(74) - Si veda al riguardo il punto 28 delle presenti conclusioni.
(75) - Le ambiguità in proposito sono state chiarite dal governo austriaco nel controricorso, punti 34 e 35.
(76) - Replica, punto 31.
(77) - Sentenza 6 maggio 1980, causa 102/79, Commissione/Belgio (Racc. pag 1473, punto 15).
(78) - Ricorso, punto 61.
(79) - Ovviamente il governo austriaco non
ha mai voluto dare l'impressione di proteggere i trasportatori nazionali. Ma il fatto indiscutibile che un riferimento a tale obiettivo sia contenuto nella risoluzione che ha dato il via alla manovra tariffaria e ne ha delineato i contenuti appare indicativo della volontà di parte austriaca di scaricare il peso degli aumenti prevalentemente sui trasportatori non austriaci.
(80) - Ricorso, punto 62.
(81) - Replica, punto 43.
(82) - Ricorso, punto 17; replica, punto 37.
(83) - Controricorso, punto 41; controreplica, punto 54.
(84) - Per la precisione la tabella in questione parla di autoveicoli «senza rimorchio» («ohne Anhänger»), che per la quasi totalità contano fino a tre assi.
(85) - Si veda in particolare la sentenza Corsica Ferries, precitata, ove si citano i «motivi relativi alla sicurezza della navigazione o alla politica nazionale dei trasporti o alla tutela dell'ambiente» (punto 36, il corsivo è mio) come possibili cause di giustificazione di una discriminazione indiretta basata sulla nazionalità. Al riguardo, si leggano le conclusioni dell'avvocato generale Van Gerven (Racc. 1994, pag. I-1785), ove si riconosce espressamente che «Motivi relativi alla natura dell'infrastruttura stradale e alla tutela dell'ambiente possono senz'altro essere presi in considerazione come motivo di giustificazione per restrizioni non discriminatorie alla prestazione dei servizi fra Stati membri» (punto 27).
(86) - Si veda il punto 40 delle presenti conclusioni.
(87) - Si veda, ad esempio, quanto detto al punto 23 del controricorso.
(88) - Necessità che ora trova un preciso fondamento nell'art. 6 CE, secondo il quale «Le esigenze connesse con la tutela dell'ambiente devono essere integrate nella definizione e nell'attuazione delle politiche (...) comunitarie (...), in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile».
(89) - In altre parole, anche se l'obiettivo perseguito è di per sé meritevole di tutela, i mezzi utilizzati per raggiungerlo non appaiono proporzionati.
(90) - Si veda il punto 44 del controricorso.
(91) - La non ammissibilità di una finalità del genere come causa di giustificazione nell'ambito della politica nazionale dei trasporti rende, a mio avviso, inutile ogni verifica della proporzionalità del regime austriaco rispetto a tale obiettivo, contrariamente a quanto è avvenuto nella sentenza Corsica Ferries, precitata, (punto 36), ove la verifica della proporzionalità ha svolto un ruolo determinante.
(92) - Si veda in proposito il primo `considerando' della direttiva 93/89.
(93) - Chiamato anche "cabotaggio" o, in precedenza, "interno".
(94) - L'art. 2, secondo trattino, del precitato regolamento n. 881/92 precisa in dettaglio la nozione di «trasporti internazionali», con o senza transito in uno o più Stati membri o paesi terzi.
(95) - Si veda il regolamento (CE) n. 3298/94 della Commissione, del 21 dicembre 1994, che stabilisce misure dettagliate relative al sistema di diritti di transito (ecopunti) per automezzi pesanti adibiti al trasporto di merci in transito attraverso l'Austria, stabilito dall'articolo 11 del protocollo n. 9 dell'atto di adesione della Norvegia, dell'Austria, della Finlandia e della Svezia (GU L 341, pag. 20), come modificato dal regolamento (CE) n. 1524/96 (GU L 190, pag. 13).
(96) - Per la verità l'addebito non viene precisato con chiarezza né nel ricorso né nella replica, ove si nota anzi una pericolosa confusione fra le nozioni di «origine» e «destinazione» e quella, non pertinente, di nazionalità del trasportatore. Peraltro, dal punto 64 del ricorso mi sembra possa documentarsi che la discriminazione cui la Commissione si riferisce è quella ai danni del traffico di transito. Naturalmente critico la maniera tecnicamente scadente con la quale la Commissione ha formulato la sua accusa.
(97) - Faccio riferimento al sistema degli "ecopunti", disciplinato dal predetto regolamento n. 3298/94.
(98) - Tali dati sono esposti ai punti 12-14 del ricorso e richiamati - a mio avviso in modo alquanto maldestro - ai punti 64 del ricorso e 45 della replica.
(99) - La tabella usa l'espressione «Sattel-_Lastzüge», che si riferisce in realtà agli autoveicoli con rimorchio e articolati, contrapposti ai veicoli senza rimorchio («ohne Anhänger»). Nella pratica, si tratta della classica contrapposizione fra autoveicoli con più di tre assi ed autoveicoli fino a tre assi.
(100) - Si tratta dell'ipotesi formulata dal governo austriaco al punto 57 della controreplica.
(101) - Sulla base della precitata legge relativa ai diritti d'utenza delle infrastrutture autostradali, detta StraBAG. Si veda al riguardo la precedente nota 2.
(102) - Ricorso, punto 79. Tale interpretazione, che ritengo molto generosa alla luce dei fatti, viene considerata restrittiva dalla Commissione.
(103) - I dubbi espressi al riguardo nella lettera del governo austriaco del 28 maggio 1997 (riportata nell'allegato 15 del ricorso della Commissione) non sono stati ripresi né nel controricorso, né nella controreplica.
(104) - Tale tesi viene esposta in modo molto chiaro nella precitata lettera del 28 maggio 1997 e ripresa nel controricorso, punto 54.
(105) - Attualmente, tale indebitamento ammonta a circa 75 miliardi di ATS, cui si aggiungono interessi per circa 5 miliardi di ATS. Il gettito dei pedaggi copre solo una percentuale fra il 25 ed il 30% dell'ammontare degli interessi, mentre la differenza è coperta da trasferimenti dello Stato federale.
(106) - Tale ragionamento viene esposto per la prima volta nel controricorso, punto 54.
(107) - Di «effetto moderatore» parla infatti la Commissione nella replica, punto 54.
(108) - Le tabelle sono allegate alla lettera del governo austriaco del 15 giugno 1996, riportata nell'allegato 6 del ricorso della Commissione.
(109) - Per la verità sembra che le tabelle in questione comprendano nell'autostrada del Brennero anche 26,7 km dell'autostrada dell'Inntal (A12). Ma tale fatto non è rilevante ai fini del mio ragionamento.
(110) - Mi sembra infatti poco probabile che all'aumento dei pedaggi abbia fatto riscontro una corrispondente diminuzione del traffico degli autoveicoli interessati dagli aumenti, dal momento che il Brennero costituisce un percorso obbligato per il traffico di trasporto merci dalla Germania all'Italia.
(111) - Per l'insieme della rete autostradale gestita da Alpen Strassen, che comprende anche l'autostrada A12 e la superstrada S16.
(112) - Tale sistema di calcolo viene illustrato nel terzo documento allegato alla lettera del governo austriaco del 17 febbraio 1998, riportata nell'allegato 17 del ricorso della Commissione.
(113) - Solo a titolo d'informazione rilevo comunque che l'ammontare dei costi della rete delle infrastrutture risultante dal nuovo sistema per l'anno 1997, pari a 1 133 milioni di ATS, sarebbe sempre inferiore al gettito previsto dei pedaggi per lo stesso anno, pari alla cifra (sottostimata) di 1 495 milioni di ATS.