Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. RICHARD DE LA TOUR
представено на 12 март 2026 година(1)
Дело C‑790/24 P
International Management Group (IMG)
срещу
Европейска комисия
„ Обжалване — Финансови разпоредби на Европейския съюз — Сътрудничество за развитие — Изпълнение на бюджета на Съюза при съвместно или непряко управление с международна организация — Решение, с което на даден субект се отказва признаването на статут на международна организация с обратно действие — Понятие за международна организация — Съставни елементи — Тълкуване на международното споразумение, с което се създава организацията — Виенска конвенция за правото на договорите — Членове
31 и 32 “
Съдържание
I.
Въведение
II.
Правна уредба
А.
Виенската конвенция
Б.
Проектоправилата
III.
Обстоятелствата по спора
IV.
Производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение
V.
Производството пред Съда и исканията на страните
VI.
Целенасочен анализ на петото основание за обжалване: неправилна преценка на правния статут на жалбоподателя
А.
По първата част: грешки при прилагане на правото, опорочаващи определението на понятието „международна организация“
1.
По първия довод: грешка при прилагане на правото, що се отнася до изискването за установяване на намерението на страните да създадат международна организация
а)
Обжалваното съдебно решение
б)
Доводи на страните
в)
Анализ
2.
По втория довод: грешка при прилагане на правото, що се отнася до изискването за установяване на правно обвързващия характер на международното споразумение
а)
Обжалваното съдебно решение
б)
Доводи на страните
в)
Анализ
3.
По третия довод: грешка при прилагане на правото, що се отнася до преценката за критерия относно международната правосубектност
а)
По първата критика, изведена от притежаването на „правосубектност“
1)
Обжалваното съдебно решение
2)
Доводи на страните
3)
Анализ
б)
По втората критика, изведена от гаранциите за стабилност, приемственост и ефективност, които има субектът за целите на изпълнението на задачите си
1)
Обжалваното съдебно решение
2)
Доводи на страните
3)
Анализ
Б.
По втората част: грешки при прилагане на правото, опорочаващи тълкуването на учредителния акт на жалбоподателя
1.
По първия довод: грешка при прилагане на правото, що се отнася до тълкуването на понятието „международна организация“
а)
Обжалваното съдебно решение
б)
Доводи на страните
в)
Анализ
2.
По втория довод: неправилно прилагане на правилата за тълкуване на международно споразумение, предвидени в членове 31 и 32 от Виенската конвенция
а)
По първата критика: неправилно определяне на международното споразумение, което трябва да се тълкува
1)
Обжалваното съдебно решение
2)
Доводи на страните
3)
Анализ
б)
По втората критика: прекомерен формализъм при тълкуването на текста на резолюцията от 25 ноември 1994 г.
1)
Обжалваното съдебно решение
2)
Доводи на страните
3)
Анализ
в)
По третата критика: неправилна преценка на първоначалния устав на жалбоподателя с оглед на релевантния „контекст“
1)
Обжалваното съдебно решение
2)
Доводи на страните
3)
Анализ
г)
По четвъртата критика: неправилна преценка на първоначалния и последващия устав на жалбоподателя с оглед на „последващата практика“
1)
Обжалваното съдебно решение
2)
Доводи на страните
3)
Анализ
i)
По твърдените грешки при прилагане на правото, засягащи прилагането на член 31, параграф 3, буква b) от Виенската конвенция относно общото правило на тълкуването
ii)
По твърдените грешки при прилагане на правото, засягащи прилагането на член 32 от Виенската конвенция относно „допълнителни[те] средства за тълкуване“
3.
По третия довод: грешка при прилагане на правото във връзка с последиците, които следва да се изведат от сключването на споразумения относно седалище с държавите и на споразумения за делегиране при съвместно или непряко управление с Комисията
а)
Обжалваното съдебно решение
б)
Доводи на страните
в)
Анализ
В.
По третата част: грешки при прилагане на правото, допуснати от Общия съд при преценката на отговорите на Кралство Белгия и Република Австрия на въпросите на Комисията
1.
По първата критика: неправилна преценка на отговорите на австрийските власти
а)
Обжалваното съдебно решение
б)
Доводи на страните
в)
Анализ
2.
По втората критика: неправилна преценка на отговорите на белгийските власти
а)
Обжалваното съдебно решение
б)
Доводи на страните
в)
Анализ
Г.
По четвъртата част: грешки при прилагане на правото, свързани с определянето на членовете на жалбоподателя
1.
Обжалваното съдебно решение
2.
Доводи на страните
3.
Анализ
Д.
По петата част: грешки при прилагане на правото, що се отнася до формалните изисквания за целите на приемането на резолюцията от 25 ноември 1994 г.
1.
Обжалваното съдебно решение
2.
Доводи на страните
3.
Анализ
Е.
По шестата част: неотчитане на факта, че жалбоподателят не е бил прекратен
1.
Обжалваното съдебно решение
2.
Доводи на страните
3.
Анализ
VII.
Заключение
I.      Въведение
1.        Настоящата жалба, подадена срещу решение на Общия съд на Европейския съюз от 4 септември 2024 г., IMG/Комисия(2), поставя въпроса за принципите, с оглед на които на даден орган може да се признае качеството на международна организация по смисъла на финансовите разпоредби на Съюза и на нормите на международното публично право, уреждащи тълкуването на учредителен акт на такава организация.
2.        Жалбата се вписва в дълга поредица от съдебни спорове(3), с които International Management Group (IMG), правен субект, специализиран във възстановяването на държави в следконфликтно положение, оспорва факта, че с решение от 8 юни 2021 г. Европейската комисия е могла законосъобразно да откаже да му признае с обратно действие, считано от 16 декември 2014 г., статута на международна организация (наричано по‑нататък „спорното решение“), въпреки че тази институция му е делегирала в това му качество изпълнението на програми, финансирани от бюджета на Съюза. С обжалваното съдебно решение Общият съд потвърждава законосъобразността на това решение.
3.        В съответствие с искането на Съда настоящото заключение ще се ограничи до анализа на основния нов правен въпрос, който се поставя в случая, а именно повдигнатия с петото основание за обжалване — грешки при прилагане на правото, допуснати от Общия съд, от една страна, що се отнася до определянето на съставните елементи на „международна организация“, и от друга страна, до тълкуването на текста на международното споразумение, с което е създаден IMG с оглед на членове
31 и 32 от Виенската конвенция за правото на договорите(4).
4.        В настоящото заключение ще предложа на Съда да уважи това пето основание.
5.        Макар да признавам, че при условията на международното споразумение, с което се създава IMG, може да е трудно да се признае учредителният акт на международна организация, все пак не споделям изключително ограничителното тълкуване на това споразумение, възприето от Общия съд. Като е придал определяща тежест на празнотите в текста на посоченото споразумение, въпреки че то е било сключено при особени обстоятелства, свързани със спешността на положението, като е отказал да признае всякаква тълкувателна стойност на решенията за приемане на устава на IMG, приети на 10 март 1995 г.(5), въпреки че те по същество са се вписвали както по същество, така и по функции в процеса на създаването му, и накрая, като е отказал да вземе предвид решенията за приемане на устава му през 2008 г. и 2012 г.(6), въпреки че те свидетелстват за развитието и постепенното преобразуване на този правен субект, считам, че Общият съд е нарушил правилата за тълкуване, съдържащи се в членове
31 и 32 от Виенската конвенция.
6.        Освен това, макар да е вярно, че качеството на жалбоподателя не следва ясно от международното споразумение, с което е създаден, припомням, че от момента на учредяването си от Комисията и от участниците на международната сцена той е считан за международна организация, тъй като някои държави са сключили с него споразумения относно седалище и Комисията му е възложила задачи по изпълнение на бюджета в това му качество за относително дълъг период (1995—2014 г.). Впрочем Комисията изрично признава това. При тези обстоятелства съм доста озадачен, що се отнася до тезата, че след почти 20 години, през които е имплицитно и дори изрично признат за международна организация, на този правен субект може да му бъде отречено това качество и всички свързани с него права с обратно действие, считано от 16 декември 2014 г., тоест от датата, на която Комисията е решила да възложи изпълнението при непряко управление на програмата за развитие на търговията в полза на Мианмар/Бирма на организация, различна от IMG.
II.    Правна уредба
А.      Виенската конвенция
7.        Член 2, параграф 1 от Виенската конвенция гласи:
„За целите на тази конвенция:
а)      „договор“ означава международно споразумение, сключено между държави в писмена форма и регулирано от международното право, независимо дали споразумението се съдържа в един документ, в два или няколко свързани помежду си документа, а също така независимо от конкретното му наименование.
[…]
i)      „международна организация“ означава междуправителствена организация“.
8.        Член 5 от тази конвенция уточнява, че тя „се прилага по отношение на всеки договор, който е учредителен акт на международна организация […], без да накърнява съответните правила на организацията“.
9.        Съгласно член 31 от посочената конвенция, озаглавен „Общо правило на тълкуването“:
„1.      Договорът трябва да се тълкува добросъвестно, в съответствие с обикновеното значение, което следва да се дава на термините на договора в техния контекст, а също така в духа на [предмета] и целите на договора.
2.      За целите на тълкуването на договора контекстът обхваща освен текста, включително преамбюла и приложенията:
а)      всяко споразумение, отнасящо се до договора, постигнато между всички страни във връзка със сключването на договора;
b)      всеки документ, съставен от една или няколко страни, във връзка със сключването на договора и приет от другите страни като документ, отнасящ се към договора.
3.      Наред с контекста се вземат под внимание:
а)      всяко последващо споразумение между страните относно тълкуването на договора или прилагането на неговите разпоредби;
b)      по-късната практика на прилагането на договора, която установява споразумението на страните относно неговото тълкуване;
[…]
4.      Специално значение се придава на даден термин, ако е установено, че страните са имали такова намерение“.
10.      Член 32 от същата конвенция е озаглавен „Допълнителни средства за тълкуване“ и гласи следното:
„Възможно е прибягване към допълнителни средства за тълкуване, в това число към подготвителните материали и към обстоятелствата на сключване на договора, за да се потвърди значението, произтичащо от прилагането на член 31, или да се определи значението, когато тълкуването в съответствие с член 31:
а)      оставя значението двусмислено или неясно или
b)      води до резултати, които са явно абсурдни или неразумни“.
Б.      Проектоправилата
11.      Проектът на Правила относно отговорността на международните организации (наричан по-нататък „проектоправилата“) е приет от Комисията по международно право към Организацията на обединените нации (наричана по-нататък „КМП“) през 2011 г.(7).
12.      Съгласно член 2, буква а) от проектоправилата в обхвата на израза „международна организация“ попада всяка организация, която е създадена с договор или друг акт, уреден от международното право, и която има самостоятелна международна правосубектност, като освен държави една международна организация може да включва сред своите членове субекти, различни от държави.
III. Обстоятелствата по спора(8)
13.      Жалбоподателят, IMG, с първоначално наименование International Management Group —
Infrastructure for Bosnia and Herzegovina (IMG-IBH), е създаден на Международната конференция за бивша Югославия (МКБЮ) под егидата на Върховния комисариат за бежанците на Организацията на обединените нации (ВКБООН) на 16 юли 1993 г.(9). С документ от 25 ноември 1994 г. относно създаването на IMG-IBH (наричан по-нататък „резолюцията от 25 ноември 1994 г.“) държавите, които са страни по него, са искали да създадат институционална структура на жалбоподателя, за да могат държавите и международните организации, които участват във възстановяването на Босна и Херцеговина, да разполагат със специално създаден за тази цел правен субект(10). Оттогава IMG постепенно разширява дейността си в областите на възстановяването и развитието.
14.      След разследване, проведено от Европейската служба за борба с измамите (OLAF), в края на което качеството на жалбоподателя на международна организация по смисъла на финансовите разпоредби на Съюза е поставено под въпрос, на 16 декември 2014 г. Комисията решава да възложи изпълнението на годишната програма за действие в полза на Мианмар/Бирма на организация, различна от IMG, след което на 8 май 2015 г. уведомява жалбоподателя за решението си да не сключва с него споразумение за делегиране при непряко управление с международна организация, докато не бъде налице абсолютна сигурност относно качеството му. В решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия(11)_Съдът постановява, че тези две решения са незаконосъобразни, тъй като посочените решения не са обосновани от правна и фактическа страна, тъй като трите обстоятелства, на които почиват, не могат да поставят под съмнение качеството на IMG на международна организация по смисъла на финансовите разпоредби на Съюза(12). В определение от 9 юни 2020 г., International Management Group/Комисия(13), Съдът се е погрижил да уточни, че не е изяснил дали въз основа на анализ на всички релевантни обстоятелства IMG има статут на международна организация.
15.      За целите на изпълнението на решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия(14), Комисията извършва окончателна оценка на статута на жалбоподателя. За тази цел тя пита държавите, определени от IMG като негови членове, дали той е международна организация, дали са негови членове и дали са подписали международно или междуправителствено споразумение, с което е създаден в това качество.
16.      С писмо от 19 февруари 2021 г. Комисията уведомява жалбоподателя, че възнамерява да приеме решение за отказ да му признае статута на международна организация, и го приканва да представи становище. На 8 юни 2021 г. Комисията приема спорното решение, с което отказва да признае на жалбоподателя с обратно действие,
считано от 16 декември 2014 г., статута на международна организация, предвиден от финансовите разпоредби на Съюза относно използването на средства на Съюза по метода на непрякото управление(15).
17.      Накрая, в решение от 22 септември 2022 г., IMG/Комисия(16), Съдът припомня, че Комисията е длъжна да се увери, че образуванията, на които е възложила или възнамерява да възложи задачи по изпълнението на бюджета по силата на разпоредбите относно непрякото управление на бюджета на Съюза от международни организации, притежават такова качество. Освен това той отбелязва, че в случай на съмнения по този въпрос тази институция е длъжна да разсее тези съмнения, както и да събере всички необходими данни, за да обоснове решението си както от правна, така и от фактическа страна, като се имат предвид правните последици от това решение за съответното образувание(17).
IV.    Производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение
18.      С жалба, подадена в секретариата на Общия съд на 18 август 2021 г., жалбоподателят иска да се отмени спорното решение и да се
поправят претърпените вреди. След анализ по същество на жалбата и по съображенията, посочени в точки 62—417 от обжалваното съдебно решение, Общият съд приема, че никое от четирите основания, на които жалбоподателят се позовава, не е обосновано, и отхвърля жалбата(18). Освен това по съображенията, изложени в точки 418—447 от това решение, Общият съд отхвърля искането на IMG за обезщетение и осъжда IMG да заплати съдебните разноски.
V.      Производството пред Съда и исканията на страните
19.      На 14 ноември 2024 г. IMG подава в секретариата на Съда настоящата жалба, с която иска от Съда да отмени обжалваното съдебно решение, да се произнесе по жалбата му, да я уважи и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски както в производството пред Общия съд, така и в производството пред Съда.
20.      Комисията иска от Съда да отхвърли жалбата и да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
21.      В съдебното заседание, проведено на 11 декември 2025 г., IMG и Комисията представят устни становища и съсредоточават устните си доводи върху петото основание за обжалване в съответствие с искането на Съда.
VI.    Целенасочен анализ на петото основание за обжалване: неправилна преценка на правния статут на жалбоподателя
22.      Петото основание за обжалване, върху което се съсредоточава настоящото заключение, поставя под въпрос съображенията на Общия съд в точки 190—370 от обжалваното съдебно решение относно това дали от 16 декември 2014 г. жалбоподателят в качеството си на международна организация е отговарял на условията за изпълнение на бюджета на Съюза по метода на съвместно или непряко управление.
23.      От съображения за яснота и съгласуваност реших да разделя това основание на шест части и да ги анализирам в ред, различен от представения от жалбоподателя. Ще съсредоточа анализа си върху първите три части, които според мен заслужават задълбочен анализ.
А.      По първата част: грешки при прилагане на правото, опорочаващи определението на понятието „международна организация“
24.      Тази първа част, която е насочена срещу точки 206—212 от обжалваното съдебно решение, цели да постави под въпрос съображенията, които Общият съд е възприел относно обхвата на изискванията, необходими за учредяване на международна организация, и с оглед на които в съответствие с правилата за тълкуване, кодифицирани в членове
31 и 32 от Виенската конвенция(19), е преценил качеството на жалбоподателя на международна организация в точки 265 и 306—312 от това решение.
1.      По първия довод: грешка при прилагане на правото, що се отнася до изискването за установяване на намерението на страните да създадат международна организация
25.      Този довод се отнася до съществен елемент от правото на международните организации и поради това според мен трябва да бъде разгледан на първо място.
а)      Обжалваното съдебно решение
26.      В точка 203 от обжалваното съдебно решение Общият съд най-напред цитира член 2, буква а) от проектоправилата, който предвижда, че в обхвата на израза „международна организация“ попада „всяка организация, която е създадена с договор или друг акт, уреден от международното право, и която има самостоятелна международна правосубектност“.
27.      По-нататък, в точка 204 от това съдебно решение Общият съд припомня, че съгласно член 2, параграф 1, буква a) от Виенската конвенция понятието „договор“ означава „международно споразумение, сключено между държави в писмена форма и регулирано от международното право, независимо дали споразумението се съдържа в един документ, в два или няколко свързани помежду си документа, а също така независимо от конкретното му наименование“(20).
28.      Накрая, в точка 302 от обжалваното съдебно решение Общият съд постановява, че „за да може да се ползва от изпълнението на бюджета на Съюза по предвидения в полза на международните организации метод на непряко управление, жалбоподателят трябва да е бил учреден чрез международно споразумение, имащо за предмет създаването му като международна организация“, и поради това в точки 304—319 от това съдебно решение проверява дали това действително е така с оглед на тълкуването на учредителния му акт.
б)      Доводи на страните
29.      Жалбоподателят поддържа, че Общият съд е използвал обективни критерии, установени в международното право за целите на създаването на международна организация, като в точка 302 от обжалваното съдебно решение е изискал съответният правен субект да е създаден чрез международно споразумение, имащо за предмет създаването му като международна организация. Поради това Общият съд добавил трето условие — свързано с намерението на страните по международно споразумение да създадат международна организация — което не се съдържало в посоченото от него определение на понятието „международна организация“ в точка 203 от това съдебно решение.
30.      Комисията оспорва тези доводи.
в)      Анализ
31.      Предлагам на Съда да отхвърли този довод като неоснователен.
32.      Всъщност той произтича от смесване между съставните елементи на „международна организация“, чието спазване съдът трябва да установи в съответствие с член 2, буква а) от проектоправилата, и изследването на намерението на страните, което съдът има за основна задача да проучи, когато тълкува „международно споразумение“ в съответствие с членове
31 и 32 от Виенската конвенция. Така в решение от 23 март 2004 г., Франция/Комисия(21), в което е призван да определи правно обвързващия характер на споразумение, сключено между Комисията и Съединените американски щати, Съдът се съсредоточава върху
установяването на намерението на страните, тъй като то представлява „решаващ критерий“.
33.      В международното публично право е безспорно, че тълкуването на договор има за цел да установи по възможно най‑обективен и рационален начин общото намерение и желание на страните, като това правило е продиктувано от двойното зачитане на държавния суверенитет и на принципа pacta sunt servanda. Член 31, параграф 4 от Виенската конвенция гласи, че „[с]пециално значение се придава на даден термин, ако е установено, че страните са имали такова намерение“(22). В решение от 19 май 2025 г., Определяне на сухопътните и морските граници и суверенитет на острови (Габон/Екваториална Гвинея), МС подчертава, че за да се прецени дали даден акт представлява договор, съдът трябва да потърси по-специално в текста на акта, при конкретните обстоятелства на неговата редакция или още в последващото поведение на страните, обстоятелства, сочещи дали те са възнамерявали да бъдат правно обвързани от него(23), независимо дали това намерение е изразено, или изведено(24).
34.      Следователно Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото в точка 302 от обжалваното съдебно решение, като е изискал да се установи, че страните по резолюцията от 25 ноември 1994 г. са имали намерение да създадат жалбоподателя като международна организация, и като е изследвал в точки 304—319 от това съдебно решение дали това действително е така с оглед на тълкуването на учредителния му акт.
2.      По втория довод: грешка при прилагане на правото, що се отнася до изискването за установяване на правно обвързващия характер на международното споразумение
35.      Този довод е насочен срещу точки 206 и 265 от обжалваното съдебно решение. Той се отнася до това дали Общият съд е ограничил прекомерно обхвата на понятието „международно споразумение“, определено в член 2, параграф 1, буква а) от Виенската конвенция, и a fortiori — обхвата на понятието „международна организация“, предвидено в член 2, буква а) от проектоправилата, като изисква такова споразумение да съдържа правно обвързващи за страните разпоредби.
а)      Обжалваното съдебно решение
36.      След като припомня в точка 204 от обжалваното съдебно решение определението на понятието „договор“, в точки 206 и 265 от това решение Общият съд уточнява, че „подписан от държави документ не може да представлява международно споразумение, ако не съдържа нито една разпоредба, създаваща права или задължения, за които тези държави са изразили съгласие“, позовавайки се в това отношение на решение на МС от 1 октомври 2018 г., Задължение за договаряне на достъп до Тихия океан (Боливия с/у Чили)(25), и по аналогия — на решение от 6 ноември 2008 г., Гърция/Комисия(26).
б)      Доводи на страните
37.      Жалбоподателят поддържа, че Общият съд се е отклонил от класическото определение на понятието „договор“ или „международно споразумение“, като се е позовал на съдебна практика, която не била релевантна.
38.      Комисията оспорва тези доводи. Тя поддържа по-специално, че като се позовава на решение на МС от 1 октомври 2018 г., Задължение за договаряне на достъп до Тихия океан (Боливия с/у Чили)(27), Общият съд е искал да подчертае разликата между
необвързващ международен акт и международно споразумение по смисъла на Виенската конвенция, което изисква съгласието на страните да бъдат обвързани от него.
в)      Анализ
39.      Според мен вторият довод е неотносим.
40.      Всъщност, след като разглежда съдържанието и обхвата на резолюцията от 25 ноември 1994 г. с оглед на критерия, изведен от правно обвързващия характер на международното споразумение, Общият съд стига до благоприятен за жалбоподателя извод, за което свидетелстват точки 274, 289 и 301 от обжалваното съдебно решение. В точки 266 и 274 от това съдебно решение той приема по същество, че тази резолюция съдържа поне един правно обвързващ ангажимент за подписалите я страни, и поради това приема, че в спорното решение е допусната грешка при прилагане на правото, тъй като Комисията неправилно е приела, че този текст представлява изключително политически ангажимент.
41.      В точка 89 от жалбата си жалбоподателят изрично признава, че не следва да се преразглежда тази констатация на Общия съд.
42.      Във всеки случай, в решение от 19 май 2025 г., Определяне на сухопътните и морските граници и суверенитет на острови (Габон с/у Екваториална Гвинея), МС припомня с обща формулировка, че за да се прецени дали даден акт представлява договор, съдът трябва да изследва обстоятелства, които да сочат дали страните са имали намерение да бъдат правно обвързани от него(28).
3.      По третия довод: грешка при прилагане на правото, що се отнася до преценката за критерия относно международната правосубектност
43.      Този довод се отнася до извършения от Общия съд в точки 207—212 от обжалваното съдебно решение анализ на принципите и критериите, въз основа на които може да се счита, че дадена организация има самостоятелна международна правосубектност. Както следва от точка 213 от това решение, именно с оглед на тези принципи и критерии в точки 306—319 от посоченото решение той преценява дали резолюцията от 25 ноември 1994 г. е имала за цел или последица да предостави на жалбоподателя качеството на международна организация.
44.      Жалбоподателят критикува начина, по който Общият съд е определил два от посочените критерии с оглед на международната съдебна практика, а след това ги е приложил в точки 307—312 от обжалваното съдебно решение.
а)      По първата критика, изведена от притежаването на „правосубектност“
1)      Обжалваното съдебно решение
45.      В точки 207 и 208 от обжалваното съдебно решение Общият съд отбелязва, че съгласно международната съдебна практика, за да бъде призната като международна организация, съответната организация трябва да има качеството „правен субект“. Общият съд подчертава, че в противен случай субектът, създаден от държави и евентуално от една или повече международни организации, е орган, който е зависим или от държавите, които са го учредили — като Общият съд се позовава на решение на МС, Някои фосфатни находища в Науру (Науру с/у Австралия), предварителни възражения(29) —
или от международна организация, от която е част този правен субект — като се посочва консултативно становище на МС от 1 февруари 2012 г., Решение
№ 2867 на Административния съд на Международната организация на труда по жалба срещу Международния фонд за развитие на селското стопанство(30).
2)      Доводи на страните
46.      Жалбоподателят поддържа, че цитираната в предходната точка от настоящото заключение съдебна практика няма връзка със „самостоятелна правосубектност“ на международна организация. Освен това тази съдебна практика, доколкото се отнасяла до положения, при които на съответния правен субект не била предоставена нито правосубектност, нито възможност да сключва правни договорености, не обосновавала осъщественото от Общия съд оприличаване с положението му в отношенията му с държавите — страни по Конвенцията, или с Комисията, тъй като неговият устав му признавал както правосубектност, така и възможност да сключва договори.
47.      Комисията оспорва тези доводи. Според нея позоваването на международната съдебна практика, цитирана в точка 208 от обжалваното съдебно решение, имало за цел да разкрие определени
аспекти, които отличават международна организация от друга организация.
3)      Анализ
48.      По мое мнение тази първа критика е неоснователна.
49.      От една страна, отбелязвам, че точки 207 и 208 от обжалваното съдебно решение са посветени единствено на посочването на общи принципи, свързани с притежаването от даден правен субект на международна правосубектност, които жалбоподателят не оспорва.
50.      В този контекст както решение на МС от 26 юни 1992 г., Някои фосфатни находища в Науру (Науру с/у Австралия), предварителни възражения(31), точка 47, така и консултативно становище на МС от 1 февруари 2012 г., Решение № 2867 на Административния съд на Международната организация на труда по жалба срещу Международния фонд за развитие на селското стопанство(32), точки 57, 58, 60 и 61, свидетелстват за съществения характер на това условие за целите на признаването на качеството на международна организация. В точки 207 и 208 от обжалваното съдебно решение Общият съд не прави никакъв паралел между положението на жалбоподателя и това на правните субекти, засегнати от тази практика на МС, а след това разглежда това особено положение в точка 307 от това съдебно решение.
51.      От друга страна, доводът на жалбоподателя се основава на смесване между понятията „международна правосубектност“ и „вътрешна правосубектност“, които са две различни правни понятия. Всъщност разпоредбите на устава, на които той се позовава, му дават правоспособност да договаря, да придобива и да се разпорежда с недвижими имоти, както и да бъде страна в съдебни производства(33), което съответства на признаците на правосубектност по вътрешното право, тъй като му дава правоспособност да действа в правния ред на държавата. Съображенията, изложени както от Комисията в точка 127 от писмения ѝ отговор(34), така и от Общия съд в точка 307 от обжалваното съдебно решение, произтичат от същото смесване.
52.      Макар тези понятия да се допълват, те трябва да се разграничават едно от друго, тъй като не произтичат от един и същ правен ред и не пораждат едни и същи последици(35). Международната правосубектност позволява на субекта, който я има, да бъде считан за самостоятелен субект на правото на международната сцена, отделен от своите членове, способен да бъде носител на свои собствени права и задължения в международния правен ред и да действа (правоспособност и дееспособност, например сключване на международни споразумения и др.)(36). Доколкото в своя анализ Общият съд се е опитал да установи дали IMG има статут на международна организация по смисъла на член 2, буква а) от проектоправилата (т. 203 от обжалваното съдебно решение), то се поставя именно въпросът за международната правосубектност на жалбоподателя.
б)      По втората критика, изведена от гаранциите за стабилност, приемственост и ефективност, които има субектът за целите на изпълнението на задачите си
53.      Критиката се отнася до точка 212 от обжалваното съдебно решение.
1)      Обжалваното съдебно решение
54.      След като дефинира принципа на специализация в точка 211 от това съдебно решение, Общият съд посочва в следващата точка, че „международна организация не може да бъде сведена просто до факултативен механизъм, предоставен на разположение на страните, който всяка от тях би могла да използва по свое усмотрение[(37)]. Като създават международна организация и я
снабдяват с всички необходими средства за нейното функциониране, всъщност учредителите ѝ изразяват волята си да дадат най-добрите гаранции за стабилност, приемственост и ефективност при изпълнението на задачите, възложени на тази организация, така че те не могат нито да излизат едностранно от тази рамка и в момент, който считат за подходящ, нито да я заместват с други канали за комуникация“. В този смисъл Общият съд се позовава на точки 90 и 91 от решение на МС от 20 април 2010 г.,
Фабрики за хартиена каша на река Уругвай (Аржентина c/у Уругвай)(38).
2)      Доводи на страните
55.      Според жалбоподателя Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото в точка 212 от обжалваното съдебно решение, като е издигнал в принцип на правото на международните организации необходимостта на съответния правен субект да са осигурени „гаранции за стабилност, приемственост и ефективност при изпълнението на задачите [му]“, при положение че този критерий не бил предвиден нито от правото, нито от практиката на международните организации и не можел да се изведе от решение на МС от 20 април 2010 г., Фабрики за хартиена каша на река Уругвай (Аржентина с/у Уругвай)(39). От това жалбоподателят прави извода, че заключението, направено от Общия съд в точка 309 от обжалваното съдебно решение, че този субект е факултативен механизъм, следователно е неправилно.
56.      Комисията оспорва тези доводи. Тя поддържа по-специално, че Общият съд основателно е припомнил, че в съответствие с международното право международна организация не може да бъде сведена до обикновен факултативен механизъм, предоставен на разположение на страните, тъй като позоваването на решението на МС от 20 април 2010 г., Фабрики за хартиена каша на река Уругвай (Аржентина с/у Уругвай)(40), в това отношение е още по-релевантно, тъй като резолюцията от 25 ноември 1994 г. ясно определя жалбоподателя като временна институция, без „действително задължение за участие в бюджета или в операциите на институцията“.
3)      Анализ
57.      По мое мнение тази втора критика е неоснователна.
58.      Всъщност, както свидетелстват текстът и връзката между точки 207—212 от обжалваното съдебно решение, Общият съд не посочва „гаранциите за стабилност, приемственост и ефективност“, които има съответният правен субект за целите на изпълнението на задачите си, като общ принцип на правото на международните организации, а като критерий, с оглед на който съдът трябва да прецени дали страните действително са възнамерявали да създадат отделен и самостоятелен правен субект на международната сцена, като му предоставят всички необходими за функционирането му средства.
59.      Отбелязвам, че в точка 212 от обжалваното съдебно решение позоваването на точки 90 и 91 от решение на МС от 20 април 2010 г., Фабрики за хартиена каша на река Уругвай (Аржентина с/у Уругвай)(41), се предшества от израза „вж. в този смисъл“. Това свидетелства за волята на Общия съд да се позове на изведения от МС принцип, като същевременно го приложи конкретно. Макар да може да бъде упрекнат, че възпроизвежда дословно текста, използван от МС с оглед на особената роля на Административната комисия на река Уругвай (наричана по-нататък „CARU“)(42), той все пак не е допуснал грешка при прилагане на правото, като се е позовал на тази международна съдебна практика.
60.      Всъщност, докато Уругвай и Аржентина се противопоставят на статута на CARU(43), в точки 87—91 от решение от 20 април 2010 г., Фабрики за хартиена каша на река Уругвай (Аржентина с/у Уругвай)(44), МС разглежда редица аспекти от организационно и материално естество, за да определи дали този правен субект разполага с пълна самостоятелност и е в състояние да упражнява правомощията, които са му били предоставени изрично или имплицитно в международния правен ред. МС е взел предвид естеството на функциите му, както и ресурсите и улесненията, които са му били предоставени от страните, неговото собствено и постоянно съществуване, разпоредбите, които му предоставят правосубектност, правата и задълженията, които притежава в рамките на правомощията, предоставени му в съответствие с принципа на специализация, наличието на секретариат, длъжностните лица на който разполагат с привилегии и имунитети, и факта, че той може да децентрализира функциите си чрез създаване на спомагателни органи. Именно в този контекст МС приема в точка 90 от това решение, че „[т]ъй като CARU е рамка за съгласуване между страните […], никоя от тях не може да излезе едностранно в момент, който счита за подходящ, от тази рамка и
да я замени с други канали за комуникация. Със създаването на CARU и предоставянето ѝ на всички необходими средства за нейното функциониране страните се стремят да предоставят най-добрите гаранции за стабилност, приемственост и ефективност на желанието им да сътрудничат за „рационалното и оптимално използване на реката“.
61.      Следователно посоченото решение свидетелства за значението, което МС отдава на средствата, които има правният субект за целите на своето функциониране, тъй като тези средства представляват обективни показатели за автономията, която страните по договора отреждат на същия, и за желанието им да се ангажират последователно, стабилно и ефективно с изпълнението на задачата, за която са създали този правен субект.
62.      Следователно Общият съд е имал основание да се позове на тези „гаранции за стабилност, приемственост и ефективност“ като релевантен критерий, за да определи дали жалбоподателят е отделен и самостоятелен правен субект от своите членове.
63.      С оглед на всички тези съображения според мен втората критика на третия довод и по-общо, първата част от петото основание, с която се твърдят грешки при прилагане на правото, опорочаващи определението на понятието „международна организация“, следва да се отхвърлят като неоснователни.
Б.      По втората част: грешки при прилагане на правото, опорочаващи тълкуването на учредителния акт на жалбоподателя
64.      С тази втора част жалбоподателят поддържа, че Общият съд е тълкувал неправилно учредителния му акт по-специално поради неправилно прилагане на правилата за тълкуване на международно споразумение, предвидени в членове
31 и 32 от Виенската конвенция.
65.      В подкрепа на тази втора част жалбоподателят изтъква три довода.
1.      По първия довод: грешка при прилагане на правото, що се отнася до тълкуването на понятието „международна организация“
а)      Обжалваното съдебно решение
66.      В точка 197 от обжалваното съдебно решение Общият съд отбелязва, че понятието „международна организация“ по смисъла на финансовите разпоредби на Съюза обхваща „международните организации от публичния сектор, създадени с международни споразумения“(45). При липсата на по-точно определение на понятията „международна организация“ и „международно споразумение“ Общият съд приема по съображенията, изложени в точки 198 и 199, както и в точки 201 и 202 от това съдебно решение, че тези понятия съответстват на понятията от международното публично право и трябва да се тълкуват в светлината на обичайните принципи на международното публично право, съдържащи се по-специално във Виенската конвенция и в проектоправилата.
67.      В точка 200 от посоченото съдебно решение Общият съд подчертава, че „доколкото обаче [тези понятия] се използват във финансовите разпоредби на Съюза с оглед на специфичната цел на изпълнението на неговия бюджет, те трябва да се тълкуват стеснително, за да бъдат защитени финансовите интереси на Съюза“. За да потвърди това, Общият съд се позовава по аналогия на решения от 2 юли 2015 г., Demmer(46), и от 20 декември 2017 г., Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse(47).
б)      Доводи на страните
68.      Жалбоподателят счита, че Общият съд е тълкувал неправилно понятията „международна организация“ и „международно споразумение“, използвани във финансовите разпоредби на Съюза, като се е отклонил от класическото определение на тези понятия в международното публично право и като се е основал на ирелевантна съдебна практика.
в)      Анализ
69.      Споделям изразените от жалбоподателя критики.
70.      Първо, твърдението, че понятията „международна организация“ и „международно споразумение“ трябва да се тълкуват стриктно, тъй като е необходимо да се защитят финансовите интереси на Съюза, не намира подкрепа в съдебната практика.
71.      Макар Общият съд да прави аналогия с принципите, изведени от Съда в решения от 2 юли 2015 г., Demmer(48), и от 20 декември 2017 г., Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse(49), тази аналогия е ирелевантна, тъй като не съществува никакво
тъждество в основанието и материята между делата, по които са постановени тези решения, и настоящото дело. Всъщност нито едно от посочените решения не се отнася до тълкуването на понятие на международното публично право. В първото решение Съдът тълкува обхвата на изключението от задължението за възстановяване на недължими плащания, установено с Регламент (ЕО) № 796/2004(50), докато във второто решение определя обхвата на израза „в стопанствата и/или помещенията на организацията на производители“ в точка 23 от приложение IX към Регламент за изпълнение (ЕС) № 543/2011(51).
72.      Второ, ако Съдът приеме заложения в случая принцип от Общия съд, това би довело до определение с променлива геометрия на понятие на международното публично право в зависимост от контекста, в който то се използва, при положение че то би трябвало да се тълкува еднакво, независимо дали се използва в контекста на хуманитарната помощ, защитата на личните данни, или изпълнението на бюджета например. Международната организация, като юридическо лице и субект на международното право, има специфичен характер, който я отличава от всяка друга форма на международно сътрудничество и от всички други органи, с които Комисията може да сключва споразумения за делегиране. Ето защо според мен качеството на международна организация на даден правен субект следва да се преценява единствено с оглед на условията, посочени в международното публично право.
73.      Така отбелязвам, че в решение от 24 януари 2008 г., Adam/Комисия(52), Съдът се позовава единствено на схващането и само на определението на понятието „държава“ в международното публично право и отказва да възприеме по-широко тълкуване, отчитащо институционалната структура на всяка от държавите членки(53).
74.      По същия начин в решение от 16 октомври 2012 г., Унгария/Словакия(54), макар да е приканен да определи до каква степен качеството „държавен глава“ може да доведе до ограничаване на правото на свободно движение, предоставено с член 21 ДФЕС на всеки гражданин на Съюза, Съдът постановява, че с оглед на обичайноправните норми
от общото международно право и на нормите от многостранните договори статутът на държавен глава се характеризира с „особеност“, която произтича от това, че същият се урежда от международното право, и
поради която по отношение на международните му изяви се прилага това право, като той се разграничава от другите граждани на Съюза, поради което достъпът на това лице до територията на друга държава членка не зависи от условията, приложими за другите граждани(55). Именно с оглед на тези специфични норми на международното право, които определят защитата или улесненията, предоставени на държавните глави, а не с оглед на особеностите на правото на Съюза, Съдът допуска ограничаване на приложното поле по отношение на лицата на Директива 2004/38/ЕО(56).
75.      Накрая, трето, макар да е вярно, че в решение от 22 септември 2022 г., IMG/Комисия(57), Съдът е постановил, че финансовите разпоредби, уреждащи сключването на споразумения за делегиране при съвместно или непряко управление с международна организация, трябва да се разглеждат с оглед на принципа на добро финансово управление, закрепен в член 310, параграф 5 и в член 317, първа алинея ДФЕС(58), според мен това не означава, че признаването на качеството на международна организация се ограничава до изпълнението на допълнителни условия, чието спазване не се изисква нито от международното обичайно право, нито от МС, а по-скоро че сключването на тези споразумения е подчинено на специфичните изисквания, необходими за изпълнението на съответните бюджетни задачи, по-специално на процедурите за одит и контрол, които са изрично предвидени, за да се гарантира защитата на финансовите интереси на Съюза.
76.      Ето защо според мен първият довод от втората част трябва да се приеме.
2.      По втория довод: неправилно прилагане на правилата за тълкуване на международно споразумение, предвидени в членове 31 и 32 от Виенската конвенция
77.      С този втори довод жалбоподателят поддържа, че изводът на Общия съд, че страните не са възнамерявали да му предоставят качеството на международна организация, се основава на неправилно тълкуване на учредителния му акт, произтичащо от неправилно прилагане на правилата за тълкуване на международно споразумение, кодифицирани в членове 31 и 32 от Виенската конвенция.
78.      Подчертавам, че изводът на Общия съд не се основава на фактически констатации, а на правно тълкуване на учредителния акт на IMG, което той е направил въз основа на тези разпоредби. Всъщност от решение от 21 декември 2016 г., Съвет/Front Polisario(59), следва, че за да може да определи правилно правните последици от разпоредбите на международно споразумение при тълкуването му, Общият съд е длъжен да спазва не само правилата за добросъвестно тълкуване, закрепени в член 31, параграф 1 от Виенската конвенция, но и правилата, предвидени в другите параграфи от този член(60).
а)      По първата критика: неправилно определяне на международното споразумение, което трябва да се тълкува
79.      Тази критика повдига съществен въпрос относно учредителния акт на IMG и следователно относно текста на този акт, който Общият съд е трябвало да тълкува в съответствие с членове 31 и 32 от Виенската конвенция, за да определи правния статут на жалбоподателя.
1)      Обжалваното съдебно решение
80.      За да определи правния статут на жалбоподателя, в точки 305—312 от обжалваното съдебно решение Общият съд разглежда текста на резолюцията от 25 ноември 1994 г. Той се основава на схващането, че тази резолюция е учредителният акт на жалбоподателя, чийто текст трябва да се тълкува в съответствие с член 31, параграф 1 от Виенската конвенция. В края на анализа си, в точка 313 от това съдебно решение Общият съд стига до извода, че с оглед на текста и целта на посочената резолюция страните не са имали намерение да учредят жалбоподателя като международна организация.
2)      Доводи на страните
81.      Жалбоподателят счита, че обжалваното съдебно решение е опорочено от грешка при прилагане на правото, тъй като Общият съд не определил правилно учредителния му акт. Той възприел ограничителен подход, като разгледал поотделно текста на резолюцията от 25 ноември 1994 г. и текста на първоначалния му устав, приет на 10 март 1995 г., който съдържал множество аспекти относно неговата правосубектност, институционалната му структура и задачите му. Като се позовава на решение на МС от 25 септември 1997 г., Проект Габчиково‑Нагимарош (Унгария с/у Словакия)(61), жалбоподателят поддържа, че тези актове спадат към „съвкупност от договорености“, образуваща „институционалната харта на организацията“, и че Общият съд е трябвало да определи правния му статут в светлината на посочените актове.
3)      Анализ
82.      Считам, че Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че международното споразумение, чийто текст е трябвало да тълкува, се състои от резолюцията от 25 ноември 1994 г., без
първоначалния устав на жалбоподателя.
83.      Следва да се припомни, че съгласно член 2, параграф 1, буква а) от Виенската конвенция, който Общият съд посочва в точка 204 от обжалваното съдебно решение, договорът се определя като „международно споразумение, сключено между държави в писмена форма и регулирано от международното право, независимо дали споразумението се съдържа в един документ, в два или няколко свързани помежду си документа, а също така независимо от конкретното му наименование“. Съгласно член 5 от тази конвенция това определение се прилага по отношение на всеки договор, който е учредителен акт на международна организация. Така МС приема, че за целите на тълкуването на договора трябва да се счита, че всяко споразумение относно тълкуването на дадена разпоредба, направено след сключването на договора, трябва да се счита за включено в договора(62).
84.      Що се отнася до Съда, в становища 1/75 (Споразумение на ОИСР относно стандартите за местните разходи) от 11 ноември 1975 г.(63) и 2/92 (Трето ревизирано решение на ОИСР за националното третиране) от 24 март 1995 г.(64) той постановява, че понятието „споразумение“ означава всеки ангажимент, който е поет от международноправни
субекти и има обвързваща сила. В съответствие с тези становища Съдът тълкува понятието „свързани помежду си документи“ в своето Становище
1/13 (Присъединяване на трети държави към Хагската конвенция) от 14 октомври 2014 г.(65), като приема, че независимо че се извършват с
различни документи, два инструмента са свързани помежду си и следователно представляват международно споразумение, тъй като изразяват в своята цялост съвпадащи волеизявления на два или повече субекти на международното право(66).
85.      В случая обаче резолюцията от 25 ноември 1994 г. и първоначалният устав на жалбоподателя са документи, които се различават помежду си не само по своята форма, но и по своите предмет и цел. Първият представлява международно споразумение в съответствие със заключението на Общия съд в точка 301 от обжалваното съдебно решение, което свидетелства за намерението на страните да създадат нов правен субект. Вторият обаче представлява едностранен документ, приет от колегиалния орган на този субект след гласуване с необходимото мнозинство от две трети от неговите членове — тоест след процедура, която значително се различава от тази, която позволява сключването на договор — и чиято цел е да определи статута и правилата за функциониране на посочения субект.
86.      Следователно Общият съд с основание е можел да приеме, че резолюцията от 25 ноември 1994 г. е учредителният акт на IMG, чийто текст следва да се тълкува в неговия контекст с оглед на предмета и целта му, както и на съответната последваща практика.
87.      Решение на МС от 25 септември 1997 г., Проект
Габчиково-Нагимарош (Унгария с/у Словакия)(67), на което се позовава жалбоподателят, не ми се струва определящо в това отношение. Всъщност в това решение МС само отбелязва факта, че за да преценят естеството и обхвата на своите задължения, страните са разширили доводите си по отношение на документите, свързани със съответния договор, „като ги разглеждат като акцесорни елементи на съвкупност от договорености, чието положение по принцип е свързано с това на основния елемент, състоящ се от договора“(68).
88.      С оглед на тези обстоятелства предлагам тази първа критика във връзка с неправилното
определяне на международното споразумение, което трябва да се тълкува, да се отхвърли като неоснователна.
б)      По втората критика: прекомерен формализъм при тълкуването на текста на резолюцията от 25 ноември 1994 г.
1)      Обжалваното съдебно решение
89.      В точки 306—312 от обжалваното съдебно решение Общият съд разглежда текста на тази резолюция с оглед на критериите и принципите, които правилно е изложил в точки 203—212 от това решение. Оттук в точка 313 от това съдебно решение той стига до извода, че с оглед на текста и целта на посочената резолюция „авторите ѝ не са имали намерение да учредят международна организация, когато са създавали жалбоподателя“.
2)      Доводи на страните
90.      Жалбоподателят поддържа, че Общият съд е проявил прекомерен формализъм при тълкуването на текста на резолюцията от 25 ноември 1994 г., което опорочило от грешка при прилагане на правото анализа му относно намерението на страните да го създадат като международна организация.
91.      Първо, той оспорва преценката на Общия съд в точка 306 от обжалваното съдебно решение, че тази резолюция официално не го квалифицира като „международна организация“, нито определя неговия правен статут. Според него за целите на правната му квалификация Общият съд е трябвало да вземе предвид посочената резолюция, както е изяснена в протокола от заседанието от същия ден, което се отнася до бъдещия статут на „организацията“, и решенията за приемане на първоначалния и последващия му устав.
92.      Второ, жалбоподателят поддържа, че констатацията на Общия съд в точка 307 от обжалваното съдебно решение, че резолюцията от 25 ноември 1994 г. не съдържа нито една разпоредба, която да му предоставя правосубектност, „няма основание в правото и практиката на международните организации“. В това отношение той отбелязва, че в консултативно становище от 11 април 1949 г., Обезщетяване за вреди, претърпени в служба на Организацията на обединените нации(69), МС признава правосубектността на ООН за „обективна правосубектност“, а не просто за правосубектност, призната само от държавите — учредителки на ООН. В това отношение жалбоподателят бил регистриран като международна организация пред органите на Босна и Херцеговина, Сърбия и Северна Македония и подписал споразумения с Кралство Белгия и с Мианмар/Бирма, за да се установи на тяхна територия, което потвърждавало, че той се ползва със статут на международна организация в международния ред.
93.      Трето, жалбоподателят поддържа, че твърдението в точка 308 от обжалваното съдебно решение, че в резолюцията от 25 ноември 1994 г. не е предвидено да му се предоставят имунитети за упражняването на неговата дейност, е неточно, тъй като такива имунитети са предвидени в член 19 от първоначалния му устав, приет въз основа на тази резолюция.
94.      Четвърто, жалбоподателят оспорва извода на Общия съд в точка 309 от обжалваното съдебно решение, че посочената резолюция не му предоставя „всички необходими средства за [неговото] функциониране и най-добри гаранции за стабилност, приемственост и ефективност при изпълнението на задачите [му]“, така че страните са възнамерявали да създадат не международна организация, а факултативен механизъм за съвместно финансиране, който биха могли да използват по свое усмотрение. Според жалбоподателя обаче обстоятелството, че в съответствие с принципа на специализация той е оперативна организация за възстановяване на държави, в които е имало конфликт, не го ограничавало да бъде само факултативен или временен механизъм. Освен това този извод бил в противоречие с приемането на първоначалния и последващия му устав.
95.      В този контекст жалбоподателят поддържа, че противно на постановеното от Общия съд в точка 310 от обжалваното съдебно решение, разпоредбите, предвиждащи преразглеждане на всеки шест месеца на неговата дейност и евентуално включване на тази дейност в по-обща рамка или прекратяването ѝ, свидетелствали не за липса на стабилност и приемственост на възложените му задачи, а напротив, за тяхната ефективност. Ролята, възложена на неговите колегиални органи с член 3 от резолюцията от 25 ноември 1994 г., що се отнася до контрола на дейността на IMG, доказвала, че страните възнамеряват да осигурят оперативната ефективност на тази организация, установена по спешност и при условия на война, както и нейната стабилност.
96.      Жалбоподателят добавя, че възприетият от Общия съд в точка 311 от обжалваното съдебно решение подход относно естеството на вноските от страна на неговите членове съответства на традиционно възприетия по отношение на големите международни организации подход, който не бил приложим за оперативните международни организации, чиито средства се финансирали конкретно чрез доброволни вноски.
97.      Накрая, пето, жалбоподателят оспорва преценката на Общия съд в точка 312 от обжалваното съдебно решение, че резолюцията от 25 ноември 1994 г. не предвиждала прехвърляне на задължителни правомощия от страните в негова полза.
98.      Комисията оспорва тези доводи. Тя отговаря по-специално, че правосубектността на ООН произтичала от член 104 от нейния
устав, който е допълнен с Конвенция за привилегиите и имунитетите, чийто член 1 изрично признавал на ООН правосубектност(70). В резолюцията от 25 ноември 1994 г. не се съдържала аналогична разпоредба. От друга страна, тя твърди, че противно на твърденията на жалбоподателя, условието за признаване на даден субект за международна организация, свързано с предоставянето на този субект на всички необходими за функционирането му средства, както и на най‑добрите гаранции за стабилност, приемственост и ефективност при изпълнението на задачите му, следвало от съдебната практика, цитирана в точка 212 от обжалваното съдебно решение. Комисията добавя, че от текста на тази резолюция, и по-специално от точки 4 и 5 от нея, ясно следвало, че участието в жалбоподателя е факултативно и че той първоначално представлява временен механизъм, който трябва да се подновява на всеки шест месеца.
3)      Анализ
99.      Считам, че възприетото от Общия съд стриктно тълкуване на текста на резолюцията от 25 ноември 1994 г. е неправилно, тъй като има за цел да сведе въпроса за правния статут на жалбоподателя до въпроса за съдържанието на тази резолюция(71).
100. Така сама по себе си липсата в посочената резолюция на изрични разпоредби относно правния статут на жалбоподателя и признаването на негова самостоятелна международна правосубектност не представлява определящо и достатъчно
обстоятелство, за да се установи липсата на намерение на страните да му предоставят качеството на международна организация.
101. Първо, множество учредителни актове на международни организации не съдържат разпоредба, с която страните изрично да признават това качество на съответния правен субект(72). Подобно изискване не зачитало променящия се характер на организацията.
102. На второ място, както в практиката, така и в съдебната практика се приема, че международна организация има международна правосубектност било защото това ѝ е изрично признато в учредителния ѝ акт(73), било защото това ѝ е изрично признато в документ, свързан с учредителния акт, или защото се приема, при липса на изрични разпоредби, че тя имплицитно има такава(74). В този смисъл съществуват едновременно два подхода(75). Първият подход, използван от МС в консултативно становище от 11 април 1949 г., Обезщетяване за вреди, претърпени в служба на Организацията на обединените нации(76), има за цел да изведе международната правосубектност от съвкупност от обективни признаци, като идеята е да се разгледа дали организацията е предназначена да упражнява и да се ползва от функции и права, които могат да се обяснят единствено с такава правосубектност(77). Целта на втория подход е да се изведе тази правосубектност от самия международен правен ред, като учредителният акт само изразява волята на страните, изразена изрично или мълчаливо, да създадат „нов субект на правото“, отделен от самите тях, както подчертава МС в консултативно становище от 8 юли 1996 г., Законно използване на ядрени оръжия във въоръжен конфликт(78).
103. Трето, по същия начин липсата в учредителния акт на изрични разпоредби относно предоставянето на имунитети не означава, че съответният правен субект няма статут на международна организация(79). В точка 210 от обжалваното съдебно решение Общият съд подчертава, че имунитетите на международните организации „по принцип“ се предоставят с договорите за учредяването на тези организации. Най-известният пример е член 105 от устава на Обединените нации. Става въпрос за обща разпоредба, допълнена от допълнителен протокол. Оказва се обаче, че що се отнася до организации, които са относително по‑малки от ООН, учредителните актове не съдържат никакви разпоредби по този въпрос и предоставянето на привилегии и имунитети се урежда чрез специфични многостранни(80) или двустранни споразумения, сред които на първо място са споразуменията относно седалището или споразуменията, свързани с дейности от оперативен характер(81). В този смисъл трябва да се отбележи, че в точка 330 от обжалваното съдебно решение Общият съд е посочил, че „първоначалният устав на жалбоподателя [член 19, параграф 2] […] е предвидил, че част от неговия персонал ще се ползва от режима на имунитетите, от който се ползва ВКБООН“. Ще добавя, че член 19, параграф 1 от този устав предвижда също, че правилното изпълнение на възложените на правния субект функции и постигането на възложените му цели „изискват организацията да се ползва с всички необходими привилегии и имунитети“(82).
104. Следователно сама по себе си липсата на изрични разпоредби в резолюцията от 25 ноември 1994 г. според мен не позволява да се постави под съмнение предоставянето на такива имунитети на жалбоподателя.
105. Накрая, на четвърто място, не споделям извода на Общия съд в точка 309 от обжалваното съдебно решение, че от текста на резолюцията е видно, че като са учредили жалбоподателя, страните не са възнамерявали да създадат организация, на която са осигурени всички необходими средства за нейното функциониране и най-добри гаранции за стабилност, приемственост и ефективност при изпълнението на задачите ѝ, а факултативен механизъм, предоставен на разположение на страните, който всяка от тях би могла да използва по свое усмотрение.
106. От една страна, Общият съд не е извършил цялостна преценка на обстоятелствата от организационно и материално естество, съдържащи се в резолюцията от 25 ноември 1994 г., противно на това, което, изглежда, изисква международната съдебна практика, на която изрично се основава в точка 212 от обжалваното съдебно решение. Нищо не сочи, че всички средства, необходими за функционирането на дадена организация, трябва да бъдат включени в учредителния акт. В този смисъл се приема, че макар правомощията, предоставени на международните организации, обикновено да са изрично формулирани в учредителния им акт, тези правомощия все пак могат да почиват на по-неформални основания или да бъдат изведени въз основа на теорията за имплицитните правомощия. Това се дължи на особения характер на учредителните актове на международните организации, признат от МС в неговата практика и към който Общият съд изрично препраща в точка 211 от това решение, по-специално поради хибридния им „както договорен, така и институционален“(83) характер.
107. От друга страна, при преценката на тези гаранции за стабилност, приемственост и ефективност при изпълнението на задачите на жалбоподателя Общият съд не е взел предвид ролята, която е отредена на организацията, естеството на задачите ѝ, нито обхвата на нейната област на дейност. Страните обаче не могат да предвидят същите гаранции в зависимост от това дали съответната организация има общо, универсално, или, напротив, специално или регионално измерение, и в зависимост от това дали възложените ѝ задачи са постоянни, или временни(84).
108. Така по отношение на правен субект като IMG, който е създаден, докато Босна и Херцеговина все още е била във война, и който е имал за задача да участва във възстановяването и обновяването на тази държава, фактът, че резолюцията от 25 ноември 1994 г. предвижда преразглеждане, реинтеграция или прекратяване на дейността му, както подчертава Общият съд в точка 310 от обжалваното съдебно решение, според мен не означава непременно, че този правен субект е лишен от най‑добрите гаранции за стабилност и приемственост при изпълнението на неговите задачи. Впрочем в точка 367 от това решение Общият съд признава, че при приемането на последващия устав подписалите тази резолюция страни са възнамерявали да му осигурят известна стабилност и да му възложат специализирани задачи в областта на възстановяването и развитието извън територията на посочената държава.
109. Ето защо ми се струва, че не става въпрос да се изисква задачите, за които е създаден правният субект, да бъдат стабилни и постоянни, за да се ползва от статута на международна организация, тъй като в противен случай биха се пренебрегнали дълбокото многообразие на международните организации, развиващият им се характер и естеството на възложените им задачи(85).
110. С оглед на тези обстоятелства предлагам да се уважи тази втора критика, изведена от прекомерен формализъм при тълкуването на текста на резолюцията от 25 ноември 1994 г.
в)      По третата критика: неправилна преценка на първоначалния устав на жалбоподателя с оглед на релевантния „контекст“
111. В случай че Съдът потвърди преценката на Общия съд, че релевантното международно споразумение се състои само от резолюцията от 25 ноември 1994 г., въпросът е да се определи дали той е тълкувал условията на това споразумение, като правилно е взел предвид контекста, в който се вписва споразумението, в съответствие с член 31, параграфи 1 и 2 от Виенската конвенция.
1)      Обжалваното съдебно решение
112. В точки 313—318 от обжалваното съдебно решение Общият съд разглежда контекста, в който е приета резолюцията от 25 ноември 1994 г., и в това отношение се позовава на няколко документа, а именно протокола от 29 ноември 1994 г. (т. 314 от това решение), мандата на IMG-IBH (т. 315 и 316 от посоченото съдебно решение), удостоверението от 14 декември 1994 г., изготвено от координатора на специалната операция на ВКБООН в бивша Югославия и председателстващ заседанието от 25 ноември 1994 г., на което е приета резолюцията от същия ден (т. 317 от същото съдебно решение), и накрая, поканата за това заседание (т. 318 от обжалваното съдебно решение).
113. Както следва от точки 313 и 319 от това съдебно решение, Общият съд приема, че обстоятелствата в този контекст потвърждават тълкуването на текста и целта на резолюцията от 25 ноември 1994 г., съгласно което този акт не е имал нито за цел, нито за последица да предостави на жалбоподателя статут на международна организация.
2)      Доводи на страните
114. Жалбоподателят поддържа, че Общият съд неправилно е определил релевантния контекст, в който е приета резолюцията от 25 ноември 1994 г., като е изключил отчитането на първоначалния му устав и е предпочел да се позове на мандата му, приложен към тази резолюция, и на изразените от някои участници в заседанието от 25 ноември 1994 г. резерви.
115. Комисията оспорва тези доводи.
3)      Анализ
116. Считам, че Общият съд не се е съобразил с обхвата на общото правило на тълкуването, установено в член 31 от Виенската конвенция, като е отделил текста на резолюцията от 25 ноември 1994 г. от непосредствения контекст, в който се вписва този акт, и по-специално от първоначалния устав на жалбоподателя.
117. Съгласно член 31, параграф 1 от Виенската конвенция „[д]оговорът трябва да се тълкува добросъвестно, в съответствие с обикновеното значение, което следва да се дава на термините на договора в техния контекст, а също така в духа на [предмета] и целите на договора“. Така в консултативно становище от 23 юли 2025 г., Задължения на държавите в областта на изменението на климата, МС припомня, че всеки от тези методи на тълкуване трябва да бъде взет предвид „в една и съща сложна операция“(86). Тези методи на тълкуване трябва да се разглеждат не поотделно, а в своята съвкупност и тяхната „приложимост зависи във всеки конкретен случай от конкретния контекст, в който е бил приет договорът, и от субективната оценка на променящите се обстоятелства“(87). Освен това в коментарите си относно проектоправилата за правото на договорите(88) КМП вече е подчертала, че всички отделни насоки за тълкуване трябва да се хвърлят „в тигела“ и резултатът от тяхното взаимодействие представлява правно релевантното тълкуване(89).
118. Освен това от член 31, параграф 2 от Виенската конвенция следва, че условията на договора са неразделни от неговия контекст, който включва, освен текста, преамбюла и приложенията към него, по-специално „[в]секи документ, съставен от една или няколко страни,
във връзка със сключването на договора и приет от другите страни като документ, отнасящ се към договора“(90). Изразът „във връзка със сключването на договора“ е преведен в официалния текст на английски
език на тази конвенция с израза „in connection with the conclusion of the treaty“, което подсказва, че той има по-скоро причинно-следствена, отколкото времева конотация.
119. Първоначалният устав, приет на 10 март 1995 г., обаче се вписва както по същество, така и по функция в процеса на създаване на жалбоподателя, формализиран с резолюцията от 25 ноември 1994 г.
120. Всъщност съществува ясна връзка между тези два документа. Както подчертава Общият съд в точки 266—273 от обжалваното съдебно решение, в резолюцията от 25 ноември 1994 г. се споменава „съгласието на представителите на правителствата и международните организации […] за официалното учредяване на жалбоподателя, считано от тази дата“ (т. 266 от това решение), в съответствие с приложението към тази резолюция относно функционирането и операциите на жалбоподателя и за одобряване на „организационни[те] правила [на IMG-IBH]“ (т. 271 от посоченото решение). Така в приложението към нея, прието на същия ден, посочената резолюция изрично се позовава в своя предмет на „бъдещия устав на IMG-IBH“.
121. Освен това волеизявлението, изразено в тези два документа, е съгласувано по отношение на преследваната цел, а именно създаването на независим орган, разполагащ с достатъчен експертен опит, за да участва във възстановяването на Босна и Херцеговина и в завръщането на разселените лица(91). Както следва от точка 332 от обжалваното съдебно решение, приемането на първоначалния устав е предшествано от подготвително заседание на комитета за управление на 13 февруари 1995 г., което към тази дата се състои от всички държави, подписали резолюцията от 25 ноември 1994 г., и именно в съответствие с точка 3 от тази резолюция този орган е одобрил посочения устав с необходимото мнозинство от две трети от членовете си.
122. Първоначалният устав официално предоставя на жалбоподателя институционална структура, като установява по‑специално седалището на организацията, нейните колегиални органи и нейния секретариат. Той посочва задачите, възложени на жалбоподателя, както са определени при приемането на посочената резолюция, и описва процеса на вземане на решения. По-специално, член 18 от този устав признава на жалбоподателя вътрешната правосубектност, която му дава правоспособност да сключва договори, да придобива, отдава под наем и да се разпорежда с недвижими имоти, както и да получава и изразходва частни и публични средства, и накрая, да бъде страна в съдебни производства. Що се отнася до член 19 от посочения устав, той му предоставя привилегиите и имунитетите, необходими за изпълнението на задачите му.
123. Ето защо ми се струва, че първоначалният устав е съществен елемент за прилагането на принципно консенсусната логика, на която се основава резолюцията от 25 ноември 1994 г., и е част от релевантния контекст в много по-голяма степен от подготвителните работи, на които се основава Общият съд в точка 318 от обжалваното съдебно решение.
124. В това отношение бих искал да отбележа, че макар да могат да отразяват намерението на страните, подготвителните работи, доколкото попадат в много специфичния контекст на процедурите за международни преговори, представляват само допълнително средство за тълкуване на договора, което не попада в обхвата на член 31 от Виенската конвенция, а на член 32 от нея(92). Впрочем Общият съд правилно посочва това в точка 325 от обжалваното съдебно решение.
125. С оглед на тези обстоятелства считам, че доводът на жалбоподателя, че Общият съд е бил длъжен да вземе предвид първоначалния му устав като релевантен контекст за целите на тълкуването на резолюцията от 25 ноември 1994 г., трябва да бъде уважен, тъй като Общият съд всъщност не е съобразил обхвата на общото правило на тълкуването, установено в член 31, параграфи 1 и 2 от Виенската конвенция.
г)      По четвъртата критика: неправилна преценка на първоначалния и последващия устав на жалбоподателя с оглед на „последващата практика“
126. Тази критика е насочена срещу точки 321—346 от обжалваното съдебно решение.
127. Тя се отнася до степента, в която първоначалният и последващият устав на жалбоподателя представляват „последваща практика“, която се вписва или в рамките на общото правило на тълкуването по член 31, параграф 3, буква b) от Виенската конвенция, тъй като те свидетелстват за съгласието на страните за тълкуването на резолюцията от 25 ноември 1994 г., или в рамките на допълнителните методи на тълкуване, посочени в член 32 от тази конвенция, доколкото те свидетелстват за поведението на една или повече страни при прилагането на тази резолюция. Практиката само на една от страните или на някои страни ще има по-ниска тълкувателна стойност от съгласуваната практика на всички страни(93).
128. Въпросът за вземането предвид на първоначалния устав на жалбоподателя въз основа на споразумение или последваща практика възниква само ако Съдът приеме, че този устав не попада в контекста, в който е приета резолюцията от 25 ноември 1994 г. (член 31, параграфи 1 и 2 от посочената конвенция).
1)      Обжалваното съдебно решение
129. В точки 323—326 от обжалваното съдебно решение Общият съд припомня принципите, уреждащи отчитането на последващата практика.
130. В точки 323 и 324 от това решение той по-специално подчертава, че съгласно член 31, параграф 3, букви а) и b) от Виенската конвенция дадени актове не могат да се считат за последваща практика, ако са приети без подкрепата на всички държави — страни по този договор, като за тази цел се позовава на решение на МС от 31 март 2014 г., Лов на китове в Антарктика (Австралия с/у Япония;
Нова Зеландия (встъпила страна)(94).
131. Освен това в точки 325 и 326 от обжалваното съдебно решение той посочва, че съгласно член 32 от тази конвенция могат да се използват допълнителни средства за тълкуване, за да се потвърди значението, до което води общото правило на тълкуването — текстът, контекстът, предметът и целта — или за да се използва, когато произтичащото от него
значение е двусмислено или неясно или води до резултати, които са явно абсурдни или неразумни.
132. Както следва от точка 327 от това решение, в точки 328—345 от посоченото съдебно решение Общият съд е разгледал именно през призмата на тези правила дали жалбоподателят е имал основание да се позове на по-късната практика, следвана от неговите членове, произтичаща от първоначалния и последващия му устав.
133. На първо място, Общият съд изключва прилагането на член 32 от Виенската конвенция. Всъщност в точка 328 от обжалваното съдебно решение той отбелязва, че с оглед на предходните му преценки разпоредбите на резолюцията от 25 ноември 1994 г. не са напълно неясни и двусмислени и не водят до явно абсурдно или неразумно тълкуване по смисъла на посочения член 32. Поради това в точка 329 от това решение Общият съд стига до извода, че е необходимо да се установи, че измененията в тълкуването на разпоредбите на тази резолюция, внесени с първоначалния и последващия устав, са били одобрени от „всички подписали [посочената] резолюция страни или поне [от] всички членове на жалбоподателя“, за да може тези устави
да се отнасят към последващата практика по смисъла на член 31, параграф 3, буква b) от тази конвенция.
134. На второ място, Общият съд излага съображенията, поради които това условие не е изпълнено. В точка 346 от посоченото решение той приема, че „последващата практика след приемането на резолюцията от 25 ноември 1994 г. и след приемането на първоначалния устав и на устава от 2012 г. не свидетелства за достатъчно широко и ясно признаване на качеството на жалбоподателя на международна организация — както от страна на подписалите тази резолюция, така и от страна на членовете на жалбоподателя“.
2)      Доводи на страните
135. Жалбоподателят оспорва съображенията на Общия съд, развити в точки 321—346 от обжалваното съдебно решение, че първоначалният и последващият устав не свидетелстват за последващо споразумение между страните или за по-късна
прилагана от тях практика,
която да е била релевантна за целите на тълкуването на резолюцията от 25 ноември 1994 г.
136. На първо място, той твърди, че Общият съд е нарушил член 31, параграф 3, букви а) и b) от Виенската конвенция.
137. Първо, в точка 324 от обжалваното съдебно решение Общият съд допуснал грешка при прилагане на правото, като приел, че всички страни по международно споразумение трябва да са допринесли за съответната практика, за да може тя да бъде взета предвид за целите на тълкуването на това споразумение. Решение на МС от 31 март 2014 г., Лов на китове в Антарктика (Австралия с/у Япония; Нова Зеландия (встъпила страна)(95), на което се позовава Общият съд, не било релевантно, тъй като според жалбоподателя това решение се отнасяло до препоръки, които нямали задължителна сила и били приети без подкрепата на всички държави — страни по съответната конвенция, и по-специално без съгласието на основната заинтересована държава.
138. Жалбоподателят поддържа, че тази грешка при прилагане на правото е опорочила преценките, съдържащи се в точки 329, 331, 336 и 337 от обжалваното съдебно решение. Така Общият съд не можел да постави вземането предвид на последващия устав на жалбоподателя в зависимост от изпълнението на „условието […] всички [негови] членове […] да са одобрили такова изменение“ (т. 329 от обжалваното съдебно решение), нито да го упреква, че не е доказал, че първоначалният му устав и уставът от 2012 г. отразяват „волята на всички подписали резолюцията от 25 ноември 1994 г. страни или поне на неговите членове да му предоставят статут на международна организация“ (т. 331 от обжалваното съдебно решение).
139. Второ, жалбоподателят критикува преценката на Общия съд в точки 322 и 346 от обжалваното съдебно решение, че последващата практика трябвало да свидетелства за „достатъчно широко и ясно признаване на качеството на жалбоподателя на международна организация“, за да бъде взета предвид.
140. Трето, жалбоподателят поддържа, че като е приел, че страните по резолюцията от 25 ноември 1994 г. не са имали официално изразено намерение да създадат международна организация, Общият съд е трябвало да вземе предвид последващия устав, доколкото той свидетелства за еволютивно тълкуване на тази резолюция.
141. Четвърто, жалбоподателят упреква Общия съд, че противно на предписаното в член 31, параграф 3, буква b) от Виенската конвенция, не е проверил дали възприетата от Комисията практика в рамките на изпълнението на бюджета на Съюза при съвместно или непряко управление отразява наличието на споразумение между Комисията и жалбоподателя относно качеството му на международна организация.
142. Пето, жалбоподателят поддържа, че Общият съд е изопачил представените от него доказателства в първоинстанционното производство, като е приел в точка 335 от обжалваното съдебно решение, че в съдебното заседание той е поддържал, че уставът му от 2012 г. е подписан от Френската република, от Италианската република и от Република Финландия, както и от Кралство Швеция и Кралство Норвегия, въпреки че от тези доказателства следвало, че този устав е приет от комитета за управление с единодушие. Освен това, що се отнася до писмото на шведските органи от 2 юли 2020 г., то било ирелевантно и Общият съд изопачил съдържанието му в точка 339 от това решение.
143. Шесто, жалбоподателят упреква Общия съд, че се е позовал на документи относно доклада, изготвен от OLAF в края на разследването ѝ(96), които Комисията изрично решила да не вземе предвид за целите на приемането на спорното решение.
144. Накрая, седмо, жалбоподателят поддържа, че Общият съд не е изпълнил задължението си за мотивиране, като не е обяснил съображенията, поради които не е взел предвид при преценката си посочените в първоинстанционното производство документи относно Италианската република и Кралство Норвегия.
145. На второ място, жалбоподателят поддържа, че Общият съд е приложил неправилно член 32 от Виенската конвенция.
146. Всъщност той допуснал грешка при прилагане на правото, като приел, че условията за прилагане на този член не са изпълнени, като неправилно отказал да изведе всички последици от предвиденото съотношение между членове
31 и 32 от Виенската конвенция.
147. Обратно на приетото от Общия съд в точка 328 от обжалваното съдебно решение, резултатът, до който води тълкуването, основано на член 31 от тази конвенция, трябвало, напротив, да се квалифицира като „абсурден и неразумен“, тъй като Комисията признавала качеството му на международна организация в продължение на повече от 20 години и внезапно можела да му отрече това качество. В този контекст жалбоподателят упреква Общия съд, че не е приел споразуменията за делегиране, подписани от Комисията във връзка с изпълнението на бюджета, като представляващи „поведението на една или повече страни при прилагането на договора след неговото сключване“ по смисъла на член 32 от тази конвенция, посочен в точка 326 от това решение.
148. Комисията оспорва тези доводи. По-специално, тя твърди, че позоваването на решение на МС от 31 март 2014 г., Лов на китове в Антарктика (Австралия с/у Япония; Нова Зеландия (встъпила страна)(97), което само възпроизвежда правния критерий, предвиден в член 31, параграф 3 от Виенската конвенция, е релевантно. Добавя, че Общият съд е взел предвид „еволютивното тълкуване“ на международното споразумение, като в този контекст е припомнил, че е считал жалбоподателя за международна организация до момента, в който, изправен пред несигурност относно това качество, той не е бил длъжен да сключва с него нови споразумения за делегиране.
3)      Анализ
149. В самото начало подчертавам, че противно на това, което, изглежда, предполага жалбоподателят в подкрепа на доводите си, първоначалният и последващият му устав не могат да се разглеждат от гледна точка на член 31, параграф 3, буква а) от Виенската конвенция, който се отнася до „последващ[ите] споразумени[я] между страните“. Всъщност тези устави
са приети с решение на колегиалния орган на жалбоподателя — комитета за управление, с необходимото мнозинство от две трети от членовете му. Така страните са приели тези устави в качеството на членове на орган по договора, а не в качеството на страни по международно споразумение(98). От друга страна, както става ясно от проектозаключенията, практиката на дадена организация действително попада в обхвата на понятието „по-късна практика“(99).
i)      По твърдените грешки при прилагане на правото, засягащи прилагането на член 31, параграф 3, буква b) от Виенската конвенция относно общото правило на тълкуването
150. Международната съдебна практика относно смисъла и обхвата на „по-късната практика“ е развита в редица консултативни становища на МС относно практиката на органите на международните организации(100). Следва да се припомнят нейните основни положения, преди да се разгледат различните критики, отправени от жалбоподателя. Решението на МС от 31 март 2014 г., Лов на китове в Антарктика (Австралия с/у Япония; Нова Зеландия (встъпила страна)(101), на което Общият съд с основание се позовава, е най-новото развитие.
151. Най-напред, „по-късната практика“, посочена в член 31, параграф 3, буква b) от Виенската конвенция, играе особено важна роля при тълкуването на актовете за учредяване на международна организация. Както МС констатира още през 1949 г. по отношение на ООН, „правата и задълженията на правен субект като [ООН] трябва да зависят от неговите цели и функции, изрично или мълчаливо закрепени в учредителния му акт и развити от практиката“(102).
152. По-нататък, последващата практика се счита за елемент на автентично тълкуване на волята на страните и следователно е релевантна за тълкуването на международно споразумение само доколкото свидетелства за общото разбиране на страните относно смисъла на това споразумение. Така Общият съд правилно е припомнил принципа, изведен от МС в решение от 31 март 2014 г., Лов на китове в Антарктика (Австралия с/у Япония; Нова Зеландия (встъпила страна)(103), съгласно който дадени актове не могат да се считат за последваща практика, с която се установява споразумение между страните относно тълкуването на договор по смисъла на член 31, параграф 3, буква b) от Виенската конвенция, ако тези актове са приети без подкрепата на всички държави — страни по този договор.
153. Следователно тълкувателната стойност на съответната практика ще зависи от това дали държавите — страни, са възприели ясно и съгласувано поведение в продължение на достатъчно дълъг период от време, което МС подчертава в решението си от 19 май 2025 г., Определяне на сухопътните и морските граници и суверенитет на острови (Габон с/у Екваториална Гвинея)(104). Според КМД фактори като постоянство и мащаб са от значение(105).
154. МС обаче не изисква от всяка страна по договор изрично да даде съгласието си за съответната практика. Достатъчно е тази практика да е била приета от всички страни или те мълчаливо да са дали съгласието си, без някоя от тях да е направила пряко и изрично възражение. Така в консултативно становище от 21 юни 1971 г., Правни последици за държавите от продължаващото присъствие на Южна Африка в Намибия (Африкански югозапад) въпреки Резолюция 276 (1970) на Съвета за сигурност(106), МС предполага мълчаливото приемане от другите държави — страни по договора, тъй като обстоятелствата са такива, че липсата на реакция или на противопоставяне може разумно да се счита за споразумение(107). Както обяснява КМП, това не изисква всяка страна поотделно да е следвала тази практика. Достатъчно е да я е приела(108).
155. По същия начин в решение от 11 март 2015 г., Oberto и O’Leary(109) Съдът постановява, че „практиката на Съвета по жалбите към Европейските училища […] трябва да се смята за по-късна практика по прилагането на Конвенцията за определяне на статута на Европейските училища[(110)] по смисъла на член 31, параграф 3, буква [b]) от Виенската конвенция“(111). Тъй като тази практика „никога не е оспорвана от страните по посочената конвенция […], липсата на оспорване от страна на тези страни изразява мълчаливото им съгласие с тази практика“(112).
156. Накрая, когато е изразено ясно несъгласие, както е в случая, по който е постановено решение на МС от 31 март 2014 г., Лов на китове в Антарктика (Австралия срещу Япония; Нова Зеландия (встъпила страна)(113), или когато даден акт е бил приет въпреки противопоставянето на няколко държави, какъвто е случаят по делото, по което е прието консултативно становище от 8 юли 1996 г., Законно използване на ядрени оръжия във въоръжен конфликт(114), няма споразумение и следователно няма по-късна практика по смисъла на член 31, параграф 3, буква b) от Виенската конвенция(115). МС обаче отчита контекста, в който са приети съответните актове(116). Така в консултативно становище от 20 юли 1962 г., Някои разходи на Обединените нации (член 17, параграф 2 от Устава)(117), този съд постановява, че резолюциите на орган като Общото събрание на Организацията на обединените нации, които са приети с мнозинство от две трети от неговите членове и въпреки особените мнения, все пак имат тълкувателна тежест(118).
157. Именно с оглед на тези принципи следва да се разгледат отделните критики на жалбоподателя.
158. Първо, в самото начало следва да се отхвърли доводът на жалбоподателя, че сключването на споразумения за делегиране при съвместно или непряко управление отразява наличието на споразумение между Комисията и жалбоподателя относно качеството му на международна организация и следователно на релевантна практика по смисъла на член 31, параграф 3, буква b) от Виенската конвенция. Всъщност Комисията не е страна по резолюцията от 25 ноември 1994 г. и сключването на тези споразумения не е довело до включване на нито една от страните по тази резолюция(119).
159. Второ, следва да се отхвърли и доводът на жалбоподателя, че решението на МС от 31 март 2014 г., Лов на китове в Антарктика (Австралия с/у Япония; Нова Зеландия (встъпила страна)(120), на което се позовава Общият съд, не е релевантно, тъй като решенията за приемане на неговите устави са правно обвързващи. Всъщност това решение на МС ясно показва, че основният елемент на последващата практика се основава по-скоро на взаимното съгласие на държавите — страни по споразумението, що се отнася до същността на споразумението, отколкото до формата или наименованието на съответните актове и обвързващата им сила.
160. Трето, противно на поддържаното от жалбоподателя, Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото и в точки 322 и 346 от обжалваното съдебно решение, като е изискал по същество разглежданата практика да свидетелства за „достатъчно широко и ясно признаване на качеството на жалбоподателя на международна организация“.
161. Считам обаче, че Общият съд е допуснал две грешки при прилагане на правото, които са довели до отричане на всякаква тълкувателна стойност на решенията за приемане на първоначалния и последващия устав на жалбоподателя.
162. На първо място, Общият съд прилага по-строг критерий за доказване от изисквания в международната съдебна практика. Той не е можел да изисква от жалбоподателя да докаже съгласието на всички страни, подписали резолюцията от 25 ноември 1994 г., или поне на неговите членове, за приемането на тези устави.
163. Всъщност МС
се основава на принципа, че акт, приет от орган на международна организация, съставен от представители на държавите — страни по споразумението, се презумира за приет от всички страни, освен ако се докаже наличието на несъгласие, противопоставяне или явно несъгласие в рамките на този орган(121).
164. В случая посочените устави
са приети в съответствие с процедурните правила и правилата за гласуване, определени от страните в резолюцията от 25 ноември 1994 г., тоест от представителите на държавите — страни по споразумението, които заседават в комитета за управление, с необходимото мнозинство от две трети от неговите членове (т. 268 и 333 от обжалваното съдебно решение). Нищо не сочи, че тези представители са изразили несъгласие относно обхвата на членове
18 и 19 от първоначалния устав, с които на жалбоподателя се предоставят правоспособност и имунитети, или пък относно съдържанието на член 1 от устава от 2012 г., с който изрично му се признава качеството на международна организация. Озадачен съм от твърдението на Общия съд в точка 339 от обжалваното съдебно решение, че през 2014 г., след разследването на OLAF, и през 2020 г., след
искането на Комисията за предоставяне на информация, шведските органи са съобщили, че IMG не е международна организация, въпреки че посланикът на Швеция в Белград (Сърбия), на когото тогава е възложено председателството на комитета за управление на IMG, е подписал устава от 2012 г., с който се признава това качество на жалбоподателя. Словосъчетанието „международна организация“ е утвърден израз. Когато в договор се използва правен израз, следва да се презумира, че страните са възнамерявали да му придадат значението, което той обикновено има в международното право. Освен това, макар да е вярно, както отбелязва Общият съд в точка 333 от обжалваното съдебно решение, че финландските власти са направили декларация относно политическото естество на първоначалния устав, все пак следва да отбележа, че те са подписали този устав и са изразили съгласието си с последващия устав, с който жалбоподателят е квалифициран като „международна организация“(122).
165. Считам също, че становищата, изразени от страните през 2014 г., след разследването на OLAF, а след това през 2019 г. и 2020 г., след искането за информация от Комисията, на които Общият съд се позовава в точки 338—341 от обжалваното съдебно решение, не са могли да имат предимство пред самите разпоредби на първоначалния и последващия устав(123). Ако страните не са били съгласни с практиката на жалбоподателя, ако намерението им не е било нито да създадат международна организация, нито да му предоставят международна правосубектност, тогава те са били длъжни да изразят своето неодобрение, още повече че
за предвидените промени, изглежда, страните са били уведомени по време на подготвителна среща, както твърди жалбоподателят. Както припомня МС в консултативно становище от 20 декември 1980 г., Тълкуване на споразумението от 25 март 1951 г. между СЗО и Египет(124), самото членство в организация „води до някои взаимни задължения за сътрудничество и добросъвестност“(125).
166. На второ място, считам, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като не е взел предвид еволютивния характер на жалбоподателя, за който свидетелства приемането на последващия устав.
167. Противно на поддържаното от Комисията в съдебното заседание, струва ми се, че последващата практика на организацията, доколкото тя действа при упражняване на своята компетентност, може да доведе до ново тълкуване на текста на учредителния ѝ акт, без да е необходимо надлежно сключване на ново международно споразумение.
168. Правилата за тълкуване, определени в членове
31 и 32 от Виенската конвенция, позволяват да се вземат предвид тези обстоятелства и еволютивният характер на международните организации.
169. Така МС признава, че Уставът на Организацията на обединените нации може законосъобразно да се тълкува, да се тълкува отново и дори да се изменя въз основа на практиката на ООН, като приема, че текстът на учредителния акт на дадена организация има присъщо
еволютивно естество и е несъвместим с тълкуване, което кристализира неговия смисъл в даден момент(126).
170. В коментара си по член 2 от проектоправилата КМП също отбеляза необходимостта „да се постигне равновесие между правилата, определени в учредителния акт и официално приети от членовете, от една страна, и нуждата на организацията да се развива като институция, от друга страна“(127). През 2018 г., в рамките на работата си, КМП освен това подчертава, че последващата практика на страните може да свидетелства както за съвременно, така и за еволютивно тълкуване на договора, в зависимост от случая и като се имат предвид други средства за тълкуване(128). Тя не изключва това по отношение на последващата практика на организацията.
171. Освен това е интересно да се отбележи разсъждението на Denys Simon в становището му относно съдебното тълкуване на договорите на международни организации(129): „Съдът следва да се стреми да придаде действие в по-малка степен на първоначалната воля на страните, изразена веднъж завинаги при сключването на договора, отколкото на настоящата воля на държавите членки, изразена по време на прилагането на конвенцията. […] С други думи, при тълкуването на институционалните договори следва
да се направят
изводи от изминалото време, чието […] съществено значение за самото определение на учредителните актове на международните организации вече бе посочено: съвпадението на волята, което е в основата на сключването на конвенцията, не се изчерпва с изготвянето на даден текст; прилагането на такава конвенция непременно предполага постоянното подновяване на присъединяването от страна на държавите членки към съдържанието на правните норми, за които подписаният документ представлява само тържествен, но по същество нетраен израз“(130).
172. Така например Договорът за икономическо, социално и културно сътрудничество и за колективна самоотбрана(131) съдържа няколко принципа и създава само консултативен съвет. Било е трудно да се разглежда като учредителен акт на международна организация. Именно последващата практика действително създава международната организация, известна като Западен съюз. Този договор е изменен и допълнен с Протокол, подписан на 23 октомври 1954 г., с което организацията се преобразува в Западноевропейски съюз, като ѝ е предоставена институционална основа и ѝ е призната международна правосубектност(132). Така създаването на международна институция чрез договор е силен индикатор, който, при условие че е подкрепен от признаването на международната правосубектност и финансовата автономност, води до извода, че е създадена международна организация. Учредителният устав на международните организации може сам по себе си да се състои от харта и последващи споразумения, в които се уточняват структурата и функциите на организацията(133).
173. Някои форми на международно сътрудничество се развиват с течение на времето в международна организация, като се структурират и институционализират в по-голяма степен. Както отбелязва жалбоподателят в писмените си изявления пред Общия съд, става въпрос за обща динамика в правото на международните организации.
174. С оглед на всички тези съображения считам, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е преценил неправилно тълкувателната стойност на първоначалния и последващия устав на жалбоподателя по член 31, параграф 3, буква b) от Виенската конвенция.
175. Ето защо според мен не следва да се разглеждат последните три критики на жалбоподателя, с които той упреква Общия съд, че е изопачил някои доказателства, че се е позовал на документи, които Комисията изрично е решила да не вземе предвид за целите на приемането на спорното решение, и накрая, че не е изпълнил задължението си за мотивиране.
ii)    По твърдените грешки при прилагане на правото, засягащи прилагането на член 32 от Виенската конвенция относно „допълнителни[те] средства за тълкуване“
176. Жалбоподателят оспорва основателността на преценките в точки 328 и 329 от обжалваното съдебно решение. В тези точки Общият съд приема, че условията за прилагане на член 32 от Виенската конвенция не са изпълнени, поради което не следва да се вземат предвид последващите
действия на някои страни по резолюцията от 25 ноември 1994 г., като приемането на устава на жалбоподателя, сключването на споразумения относно седалище с някои държави или подписването на споразумения за делегиране с Комисията.
177. Макар да споделям критиките на жалбоподателя, все пак отбелязвам, че констатацията на Общия съд в точка 328 от това решение относно условията за прилагане на член 32 от Виенската конвенция се основава на извършената от него в точки 304—319 от обжалваното съдебно решение проверка на текста и контекста на резолюцията от 25 ноември 1994 г., която ми се струва погрешна поради съображенията, изложени в точки 99—110 и 116—125 от настоящото заключение.
178. Следователно според мен тези критики не трябва да бъдат разглеждани.
179. Ето защо с оглед на всички тези съображения предлагам на Съда да приеме за основателен втория довод от втората част, изведен от неправилно прилагане на правилата за тълкуване на международно споразумение, съдържащи се в членове
31 и 32 от Виенската конвенция, тъй като според мен Общият съд е приложил неправилно тези членове, като е отказал да признае тълкувателна стойност на първоначалния и последващия устав на жалбоподателя, било то с оглед на релевантния контекст (по смисъла на член 31, параграфи
1 и 2 от Виенската конвенция),
с оглед на съответната последваща практика (по смисъла на член 31, параграф 3, буква b) от тази конвенция) или като допълнителни средства за тълкуване (по член 32 от посочената конвенция).
3.      По третия довод: грешка при прилагане на правото във връзка с последиците, които следва да се изведат от сключването на споразумения относно седалище с държавите и на споразумения за делегиране при съвместно или непряко управление с Комисията
180. Този довод е насочен срещу точки 348—365 от обжалваното съдебно решение.
а)      Обжалваното съдебно решение
181. Точки 348—365 от обжалваното съдебно решение, срещу които е насочен този довод, засягат два проблема, свързани с признаването на качеството на жалбоподателя на международна организация, което произтичало от сключването с Комисията на споразумения за делегиране при съвместно или непряко управление и от подписването на споразумения относно седалище с някои държави.
182. От една страна, в точки 349—358 от това решение Общият съд разглежда първия довод, изтъкнат в това отношение от жалбоподателя, като го обобщава по следния начин: „[…] жалбоподателят изтъква, че сключването на споразумения между него и Комисията при съвместно или непряко управление по необходимост поражда задължение за тази институция да признае статута му на международна организация в приложение на членове
27 и 46 от Виенската конвенция“ (т. 349 от посоченото решение).
183. След като отхвърля прилагането на тази конвенция по съображенията, посочени в точки 350 и 351 от обжалваното съдебно решение, Общият съд разглежда този довод от гледна точка на член 27, параграфи 2 и 3 и член 46, параграфи 2 и 3 от Виенската конвенция за правото на договорите между държави и международни организации или между международни организации(134) и го отхвърля като неоснователен по съображенията, изложени в точки 353—358 от това решение.
184. От друга страна, в точки 360—365 от посоченото съдебно решение Общият съд разглежда втория изтъкнат от жалбоподателя довод, че Комисията е допуснала грешка при прилагане на правото
в спорното решение, като е отказала да вземе предвид отговорите на Кралство Белгия и Република Австрия относно сключените споразумения относно седалище, тъй като такива споразумения изразяват признаването на статута му на международна организация от приемащите държави, независимо дали са членове на тази организация.
185. Общият съд отхвърля този довод с мотива, посочен в точка 364 от обжалваното съдебно решение. Според него фактът, че държави, които не са се присъединили към учредителното споразумение на дадена организация и които не са или вече не са нейни членове, я считат за международна организация, не може да породи никакво задължение за Комисията да признае на тази организация статута на международна организация с цел по‑специално да ѝ разреши да изпълнява бюджета на Съюза при непряко управление. Всъщност в точка 363 от това съдебно решение Общият съд приема, че признаването на статута на международна организация е резултат от съвпадането на волеизявленията на държавите и евентуално на международните организации, които са страни по учредителното споразумение на съответната организация, като това намерение трябва ясно да произтича от това учредително споразумение или от последващите споразумения, или от последващата практика, при условие че последните изразяват това признаване от всички страни по учредителното споразумение.
б)      Доводи на страните
186. Жалбоподателят изтъква три критики.
187. Що се отнася до проблематиката, свързана с признаването на качеството на IMG на международна организация, поради сключването с Комисията на споразумения за делегиране при съвместно или непряко управление, жалбоподателят поддържа, първо, че Общият съд е изопачил доводите му в точка 349 от обжалваното съдебно решение. Всъщност в жалбата си той изтъкнал, че сключването от Комисията на споразумения за делегиране относно начина на съвместно управление с международна организация позволява да се предполага, че тя го счита за притежаващ това качество по смисъла на финансовите разпоредби на Съюза.
188. Второ, жалбоподателят оспорва преценката на Общия съд в точка 351 от обжалваното съдебно решение, че вече не е възможно позоваване на членове 27 и 46 от Виенската конвенция, въпреки че той многократно се е позовавал на тази конвенция в това съдебно решение. Жалбоподателят поддържа, от една страна, че тази конвенция е приложима към учредителните договори на международни организации, и от друга страна, че тези разпоредби, възпроизведени във Виенската конвенция за правото на договорите между държави и международни организации или между международни организации, отразяват международната практика и обичая и следователно са приложими като такива.
189. Трето, що се отнася до проблематиката, свързана с признаването на качеството на международна организация на жалбоподателя поради подписването на споразумения относно седалище с някои държави, жалбоподателят поддържа, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото при тълкуването на понятието „признаване“ в международното право. По‑специално, жалбоподателят упреква Общия съд, че смесва, от една страна, акта, с който е създадена международна организация, който бил учредителен и произтичал от съвпадане на волеизявленията на държавите, и от друга страна, акта с декларативен характер, с който държава признава даден правен субект за международна организация, който произтичал от едностранен правен акт и можел да му бъде противопоставен. В това отношение жалбоподателят поддържа, че сключването от Комисията на споразумения за делегиране при съвместно или непряко управление с международна организация представлява акт за признаване на качеството на този правен субект на международна организация. Накрая, като се позовава на точка 51 от решение на МС от 12 октомври 2021 г., Определяне на морски граници в Индийския океан (Сомалия с/у Кения)(135), жалбоподателят поддържа, че качеството му на международна организация е противопоставимо на Комисията, както и на всяка държава или организация, която изрично или мълчаливо го е признала.
в)      Анализ
190. Първата критика, че доводите, представени от жалбоподателя в подкрепа на жалбата му, са изопачени, според мен е основателна.
191. Всъщност той посочва членове 27, 45 и 46 от Виенската конвенция, за да отхвърли довода на Комисията, основан на наличието на нарушение на процедурните правила, предвидени в Договора за функционирането на ЕС, докато се позовава на признаването на качеството му на международна организация поради сключването от Комисията на споразумения за делегиране относно начина на съвместно или непряко управление в съответствие с финансовите разпоредби на Съюза.
192. Това следва от точки 189—196 от жалбата му, в които жалбоподателят действително е разгледал два различни правни въпроса, които Комисията е изследвала в спорното решение.
193. Първият въпрос се отнася до участието на Комисията в създаването на IMG (точка A.7, буква а) от спорното решение).
194. В точки 189—192 от жалбата си жалбоподателят поддържа, че Комисията не може да оспорва участието си в създаването на IMG, като се позовава на член 218 ДФЕС, който определя процедурата за сключване на споразумения между Съюза и международна организация. В този контекст той се позовава на три разпоредби от Виенската конвенция: най-напред, член 27, по силата на който страна по договор не може да се позовава на разпоредбите на вътрешното си право като оправдание
за неизпълнението на договора, по-нататък, член 46, съгласно който порокът при съгласието може да се изтъкне само в случай на явно нарушение на основна разпоредба от вътрешното ѝ право, и накрая, член 45, който предвижда по-специално, че дадена страна не може повече да се позовава на това основание за недействителност, ако „от поведението ѝ трябва да се счита за мълчаливо съгласила се с това, че договорът в зависимост от случая е действителен“. В точка 192 от жалбата жалбоподателят поддържа, че последващата практика на Комисията и фактът, че от 1994 г. насам тя никога не е повдигала възражения относно валидността на съответното споразумение, изключва възможността за позоваване на член 218 ДФЕС.
195. Вторият въпрос се отнася до признаването от Комисията на качеството му на международна организация (т. Б.2, буква в) от спорното решение).
196. В точки 193—195 от жалбата жалбоподателят поддържа, че спорното решение е опорочено от явна грешка в преценката, тъй като сключването от Комисията на споразумения за делегиране по метода на съвместното или непрякото управление задължително води до признаване на качеството му на международна организация, още повече че съмненията и несигурността, на които Комисията основава решенията си от 16 декември 2014 г. и от 8 май 2015 г., се оказват неоснователни.
197. С оглед на тези обстоятелства ми се струва, че формулировката, с която Общият съд обобщава тези доводи в точка 349 от обжалваното съдебно решение, не съответства на формулировката, с която жалбоподателят ги е представил в жалбата си. Като смесва двата въпроса, повдигнати от жалбоподателя, Общият съд опорочава анализа си в точки 351—359 от обжалваното съдебно решение.
198. При тези обстоятелства предлагам на Съда да уважи тази критика. В светлината на този извод не е необходимо да се разглежда втората критика.
199. Що се отнася до третата критика относно разбирането на понятието „признаване“ в международното право, считам, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел в точка 363 от обжалваното съдебно решение, че „признаването на статута на международна организация е резултат от съвпадането на волеизявленията на държавите и евентуално на международните организации, които са страни по учредителното споразумение на съответната организация“.
200. Всъщност Общият съд е трябвало да разгледа до каква степен сключването на споразумение относно седалище може да представлява свидетелство за признаването от приемащата държава на статута на международна организация на съответния правен субект(136). Както обаче следва от текста на точка 363 от обжалваното съдебно решение, и по-специално от препращането към точки 204—212 и 323—325 от това съдебно решение, Общият съд е определил понятието „признаване на статута на международна организация“ чрез позоваване на понятието „международно споразумение за създаване на международна организация“. В международното публично право обаче признаването представлява едностранен или колективен акт, с който един или повече субекти на международното право, които не са участвали във възникването на положение или в приемането на акт, официално признават, че правен субект, като държава или правителство, или дадено положение, като граница, отговаря на необходимите за тази цел критерии, и приемат, че това положение или този акт могат да им бъдат противопоставени(137). Например на 12 юни 2006 г. Съветът на Европейския съюз официално признава Черна гора. Следователно този процес се различава от създаването на субект на международното право чрез международно споразумение.
201. С оглед на тези обстоятелства считам, че третият довод от втората част — грешка при прилагане на правото във връзка с последиците, които следва да се изведат от сключване на споразумения относно седалище с държавите и на споразумения за делегиране при съвместно или непряко управление с Комисията, е основателен.
В.      По третата част: грешки при прилагане на правото, допуснати от Общия съд при преценката на отговорите на Кралство Белгия и Република Австрия на въпросите на Комисията
202. Жалбоподателят оспорва анализа на Общия съд в точки 233—248 от обжалваното съдебно решение, в резултат на който Общият съд приема по същество, че Комисията не е допуснала грешка при прилагане на правото, като е приела, че становищата на Кралство Белгия и на Република Австрия относно правния статут на жалбоподателя и качеството им на негови членове не поставят под въпрос законосъобразността на спорното решение. Както следва от точка 233 от това съдебно решение, жалбоподателят всъщност твърди пред Общия съд, че трябва да бъде признат за международна организация, тъй като поне две от запитаните от Комисията държави, а именно Кралство Белгия и Република Австрия, от една страна, признават качеството му на международна организация и от друга страна, те са или са били учредители.
203. Тази част се състои от две критики.
1.      По първата критика: неправилна преценка на отговорите на австрийските власти
204. Тази критика е насочена срещу точки 235—239 от обжалваното съдебно решение.
а)      Обжалваното съдебно решение
205. От точки 235 и 237 от обжалваното съдебно решение е видно, че с отговора си от 8 април 2020 г. на искането на Комисията за консултация Република Австрия признава качеството на жалбоподателя на международна организация, както и качеството си на член на тази организация.
206. В точки 238 и 239 от това съдебно решение Общият съд приема, че този отговор не се отразява на извода на Комисията за правния статут на жалбоподателя по две съображения: от една страна, IMG не е създаден с международно споразумение като международна организация, а от друга страна, последващата практика не показва широко и ясно признаване на неговия статут на международна организация.
б)      Доводи на страните
207. Жалбоподателят поддържа, че тази преценка се основава на погрешно
схващане, тъй като, първо, Общият съд е квалифицирал резолюцията от 25 ноември 1994 г. като „международно споразумение“, второ, не е можел да изисква да се установи волята на страните да създадат международна организация, и накрая, трето, не е взел предвид съответната последваща практика.
208. Комисията оспорва тези доводи.
в)      Анализ
209. Предлагам на Съда да не разглежда тази критика. Всъщност констатацията на Общия съд в точка 239 от обжалваното съдебно решение се основава на анализ, който поради съображенията, изложени в точки 99—110, 116—125 и 149—179 от настоящото заключение, според мен е неправилен.
2.      По втората критика: неправилна преценка на отговорите на белгийските власти
210. Тази критика е насочена срещу точки 240—247 от обжалваното съдебно решение.
а)      Обжалваното съдебно решение
211. В точка 240 от обжалваното съдебно решение Общият съд излага съдържанието на отговора на белгийските власти от 30 юни 2020 г. по следния начин: „[…] макар тези власти да са потвърдили участието си в заседанието от 25 ноември 1994 г., на което е създаден жалбоподателят, Белгия все пак не се счита за член на организацията жалбоподател. Белгийските власти посочват също, че според тях жалбоподателят може да се счита за международна организация, поради което на 13 юни 2012 г. Белгия и жалбоподателят са подписали споразумение относно седалище, с което обаче не му се предоставят всички данъчни привилегии, обичайно предоставяни на международните организации“.
212. Според Общия съд Комисията е имала основание да приеме, че този отговор е без значение за спорното решение, по-специално поради две съображения. Първо, споразумението относно седалище, сключено между Кралство Белгия и жалбоподателя през 2012 г., е без значение, доколкото тази държава посочва, че не е член на този правен субект (т. 242 от обжалваното съдебно решение). Второ, участието на белгийските органи в създаването на жалбоподателя през 1994 г. и в заседанията на неговия колегиален орган до 2013 г. също е без значение, тъй като не позволява да се установи, че Кралство Белгия е било член на организацията към датата на влизане в сила на спорното решение — 16 декември 2014 г. (т. 246 от това съдебно решение).
б)      Доводи на страните
213. Жалбоподателят твърди, че този анализ е опорочен от грешки при прилагане на правото.
214. Първо, той счита, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е преценил качеството на член на жалбоподателя на Кралство Белгия едва към 16 декември 2014 г., без да вземе предвид участието на тази държава в създаването на жалбоподателя и в заседанията на колегиалния му орган.
215. Второ, той поддържа, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като не е придал никакво действие на споразумението относно седалище, което посочената държава е сключила с жалбоподателя, тъй като според него фактът, че тя не се счита за член на тази организация, е без значение в това отношение.
216. Накрая, трето, жалбоподателят счита, че Кралство Белгия го квалифицира като „международна организация“ въз основа на обективни критерии и това признаване продължава да съществува и след 16 декември 2014 г., поради което становището, изразено от белгийските власти през 2019 г. и 2020 г. относно статута им на член, не е релевантно.
217. Комисията оспорва тези доводи. Според нея с подписването на резолюцията от 25 ноември 1994 г. държавите не стават постоянни членове на жалбоподателя, тъй като те не са длъжни нито да правят вноски в бюджета, нито да участват в тези операции. Ето защо Кралство Белгия основателно може да не се счита вече за член на жалбоподателя. Освен това текстът на тази резолюция внушавал „временно създаване“, тъй като страните предвиждали повторна оценка на всеки шест месеца на необходимостта от запазване на дейността на жалбоподателя и предвиждали възможността той да бъде включен в общата рамка за възстановяване на Босна и Херцеговина.
в)      Анализ
218. На първо място, считам, че Общият съд действително е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че становището, изразено от белгийските органи през 2019 г. и 2020 г. относно статута им на членове на жалбоподателя към 16 декември 1994 г., е релевантен критерий за преценката на намерението на страните при подписването на резолюцията от 25 ноември 1994 г.
219. Припомням, че съгласно точка 302 от обжалваното съдебно решение въпросът, който следва да се реши, е да се определи дали с подписването на тази резолюция страните са възнамерявали да създадат жалбоподателя като международна организация по смисъла на член 2, буква а) от проектоправилата. Разглеждането на това условие изисква да се установи намерението на страните, както произтича от текста на посочената резолюция, разгледана в своя контекст и с оглед на предмета, целта и съответната си последваща практика, при това в съответствие с правилата за тълкуване, посочени в членове
31 и 32 от Виенската конвенция.
220. Считам обаче, че становище, изразено 25 години след подписването на международно споразумение, не може да има предимство пред последващата постоянна практика на Кралство Белгия при прилагането на този акт. Всъщност от точки 242—244 и 246 от обжалваното съдебно решение е видно, че поведението на тази държава е било ясно и последователно за период от 19 години, тъй като, след като е участвала в заседанието, на което жалбоподателят е създаден на 25 ноември 1994 г., тя е участвала в заседанията на колегиалните му органи до 2013 г. (на които са приети различните устави на IMG) и едновременно с това е подписала споразумения относно седалище с него през 2009 г. и 2012 г. (които предполагат признаване на неговата международна правосубектност). Ето защо споделям становището на жалбоподателя, че признаването от Кралство Белгия на статута му на международна организация продължава и след 16 декември 2014 г. Доколкото качеството на международна организация изисква да бъдат изпълнени определени условия, поставени от международното право, считам, че след като тези условия са изпълнени, съответният правен субект има качеството на субект на международното право и неговото юридическо съществуване трябва да се презумира, освен ако не се докаже с веществени доказателства, че то е правно заличено или е станало неактуално. Следователно изразеното от Кралство Белгия мнение свидетелства по-скоро за факта, че то е прекратило участието си в жалбоподателя(138).
221. В това отношение припомням, че в решение от 18 юли 1966 г., Африкански югозапад, втора фаза(139), и в консултативно становище от 21 юни 1971 г., Правни последици за държавите от продължаващото присъствие на Южна Африка в Намибия (Африкански югозапад) въпреки резолюция 276 (1970) на Съвета за сигурност(140), МС е извел принципа, че текстовете
на споразуменията трябва да се тълкуват, „като се преценяват към съответния им момент“, и е припомнил „първостепенната необходимост даден акт да се тълкува в съответствие с намеренията на страните при сключването му“, „[т]ъй като намеренията, които те биха могли да имат […], след като са станали известни някои обстоятелства, които са били абсолютно непредвидими първоначално, […] [са] „без значение“(141).
222. На второ място, считам, че сключването на споразумение относно седалище между Кралство Белгия и жалбоподателя може да бъде индиция и да представлява допълнително средство за тълкуване на резолюцията от 25 ноември 1994 г. по смисъла на член 32 от Виенската конвенция. Споразумението относно седалище обикновено се определя като двустранно споразумение, сключено между приемаща държава и международна организация, и с подписването на споразумение относно седалище приемащата държава признава по необходимост международната правосубектност на съответната организация, както и вътрешната правосубектност, като ѝ предоставя правомощия да сключва договори, да придобива имущество и да бъде страна в съдебни производства(142).
223. С оглед на тези обстоятелства предлагам на Съда да уважи втората критика и да приеме за основателна третата част за грешки при прилагане на правото, допуснати от Общия съд при преценката на отговорите, дадени от Република Австрия и Кралство Белгия на въпросите на Комисията.
Г.      По четвъртата част: грешки при прилагане на правото, свързани с определянето на членовете на жалбоподателя
224. Тази част е насочена срещу точки 218—232 от обжалваното съдебно решение.
1.      Обжалваното съдебно решение
225. В точки 215—232 от обжалваното съдебно решение Общият съд разглежда довода на жалбоподателя, че Комисията не е идентифицирала правилно членовете му, като е провела изкуствено разграничение между държавите учредителки, допринасящите държави и членовете на неговите колегиални органи.
226. В точки 216 и 217 от това съдебно решение Общият съд отбелязва, че от мотивите на спорното решение не следва, че Комисията официално е направила такова разграничение, тъй като тя само констатира, че нито една от държавите, с които се е консултирала след решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия(143), с изключение на Република Австрия, не е признала, че е член на жалбоподателя,
считано от 16 декември 2014 г.
227. В точки 218—231 от обжалваното съдебно решение Общият съд продължава разглеждането на този довод „дори да се предположи, че [това решение] може да се тълкува в смисъл, че прави [такова] разграничение“. След като разглежда текста на резолюцията от 25 ноември 1994 г., уставите на жалбоподателя, както и становищата на някои държави, в точка 232 от това съдебно решение Общият съд отхвърля този довод като неоснователен.
2.      Доводи на страните
228. Жалбоподателят оспорва анализа, направен от Общия съд в точки 218—232 от обжалваното съдебно решение. Според него Общият съд се е произнесъл ultra petita и е преформулирал довода, който жалбоподателят е изтъкнал в първоинстанционното производство относно неправилно разграничение в спорното решение между държавите учредителки на жалбоподателя и държавите донори.
3.      Анализ
229. Подобно на Комисията считам, че тази част е неотносима, тъй като е насочена срещу мотив от обжалваното съдебно решение, изложен за изчерпателност.
230. Всъщност в точка 216 от това решение Общият съд констатира, че Комисията формално не е направила това разграничение. Така Общият съд се е произнесъл по изтъкнатия от жалбоподателя довод, без да променя неговия текст и без жалбоподателят да оспори този извод или да твърди изопачаване на доказателствата.
231. От съображения за изчерпателност и „дори да се предположи, че“ спорното решение може да се тълкува в смисъл, че прави разграничение между държавите, по-нататък Общият съд разглежда степента, в която Комисията може да бъде упрекната, че не е счела някои държави или международни организации за членове на жалбоподателя, като се има предвид участието им в органите на жалбоподателя или естеството на техните вноски.
232. Ето защо предлагам на Съда да отхвърли като неотносима четвъртата част за грешки при прилагане на правото във връзка с определянето на членовете на жалбоподателя.
Д.      По петата част: грешки при прилагане на правото, що се отнася до формалните изисквания за целите на приемането на резолюцията от 25 ноември 1994 г.
233. Тази част се състои от два довода, изведени от неправилна преценка, от една страна, на изискването за подписване на резолюцията от 25 ноември 1994 г. от представители с пълномощия за тази цел и от друга страна, на представянето на акт за ратификация. Предлагам да ги разгледам заедно, тъй като ми се струва, че те са неотносими по идентични съображения.
1.      Обжалваното съдебно решение
234. Що се отнася до въпроса дали Комисията е допуснала грешка при прилагане на правото в спорното решение, като е изискала от запитаните за правния статут на жалбоподателя държави да представят пълномощия, които оправомощават преговарящите да приемат резолюцията от 25 ноември 1994 г., в точка 286 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че при липсата на одобрение от всички представители на акредитираните в МКБЮ държави тази резолюция, приета в рамките на работна група, не може да се счита за договор, приет в рамките на тази конференция, в съответствие с член 7, параграф 2, буква c) от Виенската конвенция. В точки 288 и 289 от това съдебно решение обаче Общият съд излага причините, поради които подписването на посочената резолюция впоследствие е било потвърдено от поне две държави. При тези обстоятелства той постановява, че поради това Комисията е допуснала в това решение грешка при прилагане на правото, като е отказала да квалифицира същата резолюция като „международно споразумение“ поради липсата на издадени пълномощия на участниците в заседанието от същия ден.
235. Що се отнася до въпроса дали Комисията е допуснала в посоченото решение грешка при прилагане на правото, като е изискала от държавите да представят доказателство за подписването или ратифицирането на резолюцията от 25 ноември 1994 г., в точка 295 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че случаят не е такъв. В това отношение Общият съд припомня, че в съответствие с принципите, установени в членове
11 и 12 от Виенската конвенция, подписването на споразумение представлява един от начините на изразяване на съгласието на дадена държава да бъде обвързана от споразумението. Освен това в точка 298 от това съдебно решение Общият съд приема, че с оглед на текста на член 14, параграф 1, букви b)—d) от тази конвенция желанието за ратификация е можело да бъде изразено в хода на преговорите или при подписването на тази резолюция.
2.      Доводи на страните
236. Жалбоподателят оспорва по-специално преценките в точки 285 и 286 от обжалваното съдебно решение, тъй като фактът, че резолюцията от 25 ноември 1994 г. е била одобрена и подписана в рамките на работна група, бил без значение за въпроса за „пълномощията“. Освен това той оспорва анализа, направен от Общия съд в точки 291—300 от това съдебно решение, след който той по същество приел, че Комисията може да изисква доказателство за подписването на учредителния акт или представянето на акт за ратификация. Според него член 12, параграф 1 от Виенската конвенция предоставя неограничена свобода в начина на изразяване на съгласие на държавите да бъдат обвързани. В случая тази резолюция била споразумение в опростена форма, прието в международното право, сключено при извънредни обстоятелства и което не съдържало никакви формални изисквания. В този контекст подписите на посочената резолюция от председателя Bijleveld и от г‑жа Nordtsröm-Ho били достатъчни, за да се установи автентичността на това споразумение.
237. По същество Комисията счита, че тези доводи са неотносими, тъй като въпреки липсата на такива пълномощия Общият съд е направил извод въз основа на член 8 от Виенската конвенция, че резолюцията от 25 ноември 1994 г. е международно споразумение(144).
3.      Анализ
238. По същите съображения като изложените от Комисията считам, че петата част от петото основание е неотносима. Всъщност Общият съд стига до благоприятен за жалбоподателя извод, за което свидетелстват точки 274, 289 и 301 от обжалваното съдебно решение.
Е.      По шестата част: неотчитане на факта, че жалбоподателят не е бил прекратен
239. Тази част е насочена срещу точки 366—369 от обжалваното съдебно решение.
1.      Обжалваното съдебно решение
240. В посочените точки Общият съд разглежда довода на жалбоподателя, че спорното решение е опорочено от грешка при прилагане на правото, тъй като Комисията не е взела предвид факта, че той не е бил прекратен от страните и че отговаря на принципа на специализация. След като припомня, че разглеждането на критиките на жалбоподателя не е позволило да се установи наличието на единодушно намерение или поне намерение на мнозинството да му се предостави статут на международна организация, Общият съд отхвърля този довод с мотива, че тези доказателства не са достатъчни, за да се установи такова намерение.
2.      Доводи на страните
241. Жалбоподателят оспорва анализа на Общия съд в точки 367—370 от обжалваното съдебно решение относно непрекратяването на правния субект. Всъщност, противно на поддържаното от Общия съд в точка 368 от това съдебно решение, резолюцията от 25 ноември 1994 г. и първоначалният и последващият устав доказвали съществуването на международна организация, която можело да бъде прекратена на основание на разпоредбите на устава,
а
ако това не бъде направено, след единодушно решение на членовете съгласно член 54 от Виенската конвенция.
3.      Анализ
242. Считам, че тази част не трябва да бъде разглеждана.
243. Всъщност поради съображенията, които изложих в точки 99—110, 116—125 и 149—179 от настоящото заключение, считам, че Общият съд е допуснал грешки при прилагане на правото в преценката си относно намерението на страните да създадат международна организация, като не е взел надлежно предвид различните средства за тълкуване, посочени в членове
31 и 32 от Виенската конвенция. Следователно тези грешки при прилагане на правото опорочават извода, направен в точка 369 от обжалваното съдебно решение.
VII. Заключение
244. С оглед на всички изложени съображения предлагам на Съда да уважи петото основание за обжалване за неправилна преценка на правния статут на жалбоподателя.
1      Език на оригиналния текст: френски.
2      T‑509/21, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“, EU:T:2024:590.
3      Вж. точки 7—25 от обжалваното съдебно решение.
4      Подписана на 23 май 1969 г.
(Recueil des traités des Nations unies, том 1155, стр. 331, № 18232 (1980) и влязла в сила на 27 януари 1980 г., наричана по‑нататък „Виенската конвенция“.
5      Наричан по-нататък „първоначалният устав“.
6      Наричан по-нататък „последващият устав“.
7      Вж. доклад A/66/10 на КМП до Общото събрание на Организацията на обединените нации за работата на 63‑та ѝ сесия, Annuaire de la CDI, 2011, том II, втора част, параграф 87, стр. 38.
8      Обстоятелствата по спора са подробно изложени в точки 2—24 от обжалваното съдебно решение.
9      Вж. специален доклад № 2/97 на Сметната палата относно хуманитарната помощ от Европейския съюз за периода 1992—1995 г., придружен от отговорите на Комисията (представен съгласно член 188 С, параграф 4, втора алинея от Договора за ЕО) (ОВ C 143, 1997 г., стр. 1), част 3, озаглавена „Мобилизиране на хуманитарната помощ от Комисията“, и по-специално точка 3.6, буква б), в частта, отнасяща се до „[м]обилизиране на бюджетни кредити (глобални планове)“ (стр. 12) и бележка под линия 33.
10      В труда си À la recherche de la Bosnie-Herzégovine, La mise en œuvre de l’accord de paix de Dayton, Presses universitaires de France, Paris, 2003, глава 3, озаглавена „Преговорите и споразумението от Дейтън“, точки 72—128, по‑специално точка 76, Marianne Ducasse-Rogier обяснява, че увеличаването на броя на международните, и по-специално на регионалните организации, на които е възложено да прилагат мирните споразумения от Дейтън, подписани в Париж на 14 декември 1995 г., е резултат от изключването на Организацията на обединените нации (ООН) от прилагането на тези споразумения. На Съюза, който запазва правомощия за управление на град Мостар (Босна и Херцеговина), успоредно с това е възложено икономическото възстановяване на страната (вж. заключенията на Конференцията за постигането на мир, състояла се в Лондон на 8 и 9 декември 1995 г., точка 41) и съвместното организиране със Световната банка на конференции за набиране на средства за икономическото възстановяване. Относно мястото и ролята на IMG вж. 1-ви, 2-ри и 3-ти доклад на върховния международен представител в Босна и Херцеговина относно прилагането на мирното споразумение в Босна и Херцеговина до генералния секретар на ООН, достъпни на следния интернет адрес: https://www.ohr.int/cat/hrs-reports/page/9/.
11      C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78.
12      Вж. решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78, т. 92—97 и 104).
13      C‑183/17 P-INT, EU:C:2020:507, точка 23.
14      C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78.
15      Член 53, буква в) и член 53г от Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета от 25 юни 2002 година относно Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Европейските общности (ОВ L 248, 2002 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 198), изменен с Регламент (ЕС, Евратом) № 1081/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 г. (ОВ L 311, 2010 г., стр. 9), както и член 58, параграф 1, буква в) от Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 година относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета (ОВ L 298, 2012 г., стр. 1), възлагат на Комисията отговорността за изпълнението на бюджета на Съюза, като същевременно предвиждат няколко метода на изпълнение на този бюджет, един от които наречен „съвместно управление с международни организации“ в първия от тези регламенти и „непряко управление“ във втория, позволява на тази институция да „възлага задачи по изпълнението на бюджета“ на такива организации, възможност, в рамките на която тя разполага с широко право на преценка.
16      C‑619/20 P и C‑620/20 P, EU:C:2022:722.
17      Вж. решение от 22 септември 2022 г., IMG/Комисия (C‑619/20 P и C‑620/20 P, EU:C:2022:722, т. 111).
18      Тези основания са изложени в точки 58 и 59 от обжалваното съдебно решение.
19      В консултативно становище от 23 юли 2025 г., Задължения на държавите в областта на изменението на климата, Международният съд (МС) припомня, че за да се определят и уточнят задълженията, произтичащи от договор, следва да се прилагат правилата за тълкуване, съдържащи се в членове
31—33 от Виенската конвенция, които отразяват и международното обичайно право (§ 176 и цитираната съдебна практика).
20      Вж. също решение на МС от 2 февруари 2017 г., Определяне на морски граници в Индийския океан (Сомалия с/у Кения), предварителни възражения (CIJ Recueil 2017 г., стр. 3, § 42).
21      C‑233/02, EU:C:2004:173, точки 42—44.
22      Вж. проектоправила за правото на договорите в доклада на КМП до Общото събрание на ООН за работата на 18-та ѝ сесия, Annuaire de la CDI, 1966, том II, втора част, по-специално коментар относно проектоправило 27, стр. 240, параграф 11, който впоследствие става член 31 от Виенската конвенция; Daillier, P., M. Forteau, A. Miron,
A. Pellet.
Droit international public. 9. ed. Paris: Librairie générale de droit et de jurisprudence, 2022, по-специално точка 206, и Kammerhofer, J.
International Investment Law and Legal Theory, Expropriation and the Fragmentation of Sources. Cambridge: Cambridge University Press, 2021, по-специално глава 4, озаглавена „Treaty Interpretation“, стр. 68—143, по-специално стр. 114.
23      Вж. решение на МС от 19 май 2025 г., Определяне на сухопътните и морските граници и суверенитет на острови (Габон с/у Екваториална Гвинея) (§ 73).
24      Вж. решение на МС от 19 май 2025 г., Определяне на сухопътните и морските граници и суверенитет на острови (Габон с/у Екваториална Гвинея) (§ 72).
25      CIJ Recueil 2018 г., стр. 507.
26      C‑203/07 P, EU:C:2008:606.
27      МС Recueil 2018, стр. 507.
28      Вж. решение от 19 май 2025 г., Определяне на сухопътните и морските граници и суверенитет на острови (Габон с/у Екваториална Гвинея) (§ 73). Вж. също правно становище относно състоянието на резолюцията за създаване на Подготвителна комисия за Организацията на Договора за всеобхватна забрана на ядрените опити (ОДВЗЯО), Annuaire juridique des Nations unies от 2012 г., стр. 526—543, по‑специално точка 5.1.
29      CIJ Recueil 1992, p. 240, § 47.
30      CIJ Recueil 2012 г., стр. 10, § 57 и 61.
31      CIJ Recueil 1992 г., стр. 240.
32      CIJ Recueil 2012 г., стр. 10.
33      Вж. също точка 330 от обжалваното съдебно решение.
34      Комисията се позовава на член 104 от Устава на ООН, подписан в Сан Франциско на 26 юни 1945 г., и на член 1 от Конвенцията за привилегиите и имунитетите на ООН, подписана на 13 февруари 1946 г. [Recueil des traités des Nations unies, том 1, стр. 15, № 4 (1946—1947 г.)] и влязла в сила на 17 септември 1946 г., които признават вътрешната правосубектност на ООН във всяка държава членка.
35      Вж. Martin, J.‑C.
La personnalité juridique interne de l’organisation internationale. — In:
Lagrange, É., J.‑M. Sorel. Droit des organisations internationales. Paris: Librairie générale de droit et de jurisprudence, 2013, 465—488, по-специално точки 915—917, и Amerasinghe, C. F. Principles of the Institutional Law of International Organizations. Cambridge: Cambridge University Press, 2009, по‑специално глава 3, озаглавена „Legal Personality“, стр. 66—104, по‑специално стр. 79.
36      В консултативно становище от 11 април 1949 г., Обезщетяване за вреди, претърпени в служба на Организацията на обединените нации (CIJ Recueil 1949 г., стр. 174), МС установява, че ООН е субект на международното право с международна правосубектност, тъй като „може да има международни права и задължения и може да се ползва от правата си чрез международна жалба“ (стр. 179). Вж. Schermers, H. G., N. M. Blokker. International Institutional Law. 7. ed. Leyde: Nijhoff, 2025, по‑специално глава 11, озаглавена „Legal Status“; Collins, R. Beyond Binary Oppositions? The Elusive Identity of the International Organization in Contemporary International Law. — International Organizations Law Review. Leyde: Nijhoff, 2023, vol. 20, No. 1, 28—51, по-специално стр. 43; D’Argent, P. La personnalité juridique internationale de l’organisation international. —
In:
Lagrange, É., J.‑M. Sorel, op. cit., 439—464, по-специално стр. 441; Gazzini, T. Personality of international organizations —
Research Handbook on the Law of International Organizations. Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2011, 33—55, по-специално стр. 34; Amerasinghe, C. F., op. cit., p. 68, 78; както и Daillier, P., M. Forteau, A. Miron, A. Pellet, op. cit., pt. 371.
37      Принципът на специализация, квалифициран като „общ принцип“ от МС и крайъгълен камък на правото на международните организации, изисква организациите да имат „компетентност, предоставена им от държавите, които ги създават, чиито предели са функция на общите интереси, насърчаването на които те им възлагат [консултативно становище от 8 юли 1996 г., Законно използване на ядрени оръжия във въоръжен конфликт (CIJ Recueil 1996 г., стр. 66, § 25 и § 26). Този принцип определя обхвата на дейността на международна организация, както и нейните отговорности в международния правен ред, и ограничава нейната способност за действие до упражняването на правомощията, които са ѝ предоставени изрично или имплицитно.
38      CIJ Recueil 2010 г., стр. 14.
39      CIJ Recueil 2010 г., стр. 14.
40      CIJ Recueil 2010 г., стр. 14.
41      CIJ Recueil 2010 г., стр. 14.
42      Изразът „канали за комуникация“, използван три пъти от Общия съд в точки 212, 312 и 343 от обжалваното съдебно решение, всъщност е свързан със специфичната задача на CARU, която представлява рамка за обмен и комуникация между Уругвай и Аржентина.
43      CARU е създадена с договор, подписан между Уругвай и Аржентина, като първата от страните приема, че този правен субект, както и всяка друга речна комисия, не е орган със самостоятелна воля, а по-скоро факултативен механизъм, установен за улесняване на сътрудничеството между страните (решение от 20 април 2010 г., Фабрики за хартиена каша на река Уругвай (Аржентина с/у Уругвай) (CIJ Recueil, 2010 г., стр. 14, § 84), а втората поддържа, че представлява ключов орган, който институционализира постоянно и тясно сътрудничество и чието сезиране е задължително (§ 85 от това решение).
44      CIJ Recueil 2010 г., стр. 14.
45      Вж. също решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78, т. 91).
46      C‑684/13, EU:C:2015:439.
47      C‑516/16, EU:C:2017:1011.
48      C‑684/13, EU:C:2015:439.
49      C‑516/16, EU:C:2017:1011.
50      Регламент на Комисията от 21 април 2004 година за определяне на подробни правила за прилагане на интегрираната система за администриране и контрол, кръстосано спазване и модулация, предвидени в Регламент (ЕО) № 1782/2003 на Съвета относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители (ОВ L 141, 2004 г., стр. 18; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 56, стр. 210).
51      Регламент за изпълнение на Комисията от 7 юни 2011 година за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета по отношение на секторите на плодовете и зеленчуците и на преработените плодове и зеленчуци (ОВ L 157, 2011 г., стр. 1).
52      C‑211/06 P, EU:C:2008:34. По делото, по което е постановено това решение, Съдът е трябвало да се произнесе по изплащането на надбавка за експатриране на длъжностно лице на Съюза.
53      Вж. решение от 24 януари 2008 г., Adam/Комисия (C‑211/06 P, EU:C:2008:34, т. 28 и 44).
54      C‑364/10, EU:C:2012:630.
55      Вж. решение от 16 октомври 2012 г., Унгария/Словакия (C‑364/10, EU:C:2012:630, т. 49—51).
56      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (ОВ L 158, 2004 г., стр. 77; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56).
57      C‑619/20 P и C‑620/20 P, EU:C:2022:722.
58      Вж. решение от 22 септември 2022 г., IMG/Комисия (C‑619/20 P и C‑620/20 P, EU:C:2022:722, т. 150).
59      C‑104/16 P, EU:C:2016:973.
60      Вж. решение от 21 декември 2016 г., Съвет/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973, т. 81 и сл.).
61      Международен съд Recueil 1997 г., стр. 7, § 26.
62      Вж. решение на МС от 13 декември 1999г., Остров Касикили/Седуду (Ботсвана с/у Намибия) (CIJ Recueil 1999 г., стр. 1045, § 49, което се позовава на Аnnuaire de la CDI, 1966 г., том II, втора част, стр. 241, параграф 14).
63      EU:C:1975:145.
64      EU:C:1995:83.
65      EU:C:2014:2303.
66      Вж. становище 1/13 (Присъединяване на трети държави към Хагската конвенция) от 14 октомври 2014 г. (EU:C:2014:2303, т. 38 и 41). В това становище Съдът констатира, че волята, изразена последователно в документа за присъединяване към Конвенцията за гражданските аспекти на международното отвличане на деца, съставена в Хага на 25 октомври 1980 г., и в декларацията за приемане на това присъединяване, е съгласувана, що се отнася до преследваната от съответните държави цел (а именно да се задължат взаимно съгласно международното право да прилагат една и съща конвенция в двустранните си отношения), и постановява, че независимо че се извършват
с отделен документ, тези актове
заедно изразяват общата воля на съответните държави и следователно представляват международно споразумение (т. 39 и 41 от посоченото становище). Вж. в доктрината Mehdi, R., C. Nourrissat. L’Avis 1/13, ou comment la Cour de justice confirme une conception traditionnellement extensive de sa compétence et privilégie l’efficacité des règlements de l’Union sur l’unité des conventions internationales, на разположение в уебсайта на научноизследователската група Réseau Universitaire européen dédié à l’étude du droit de l’Espace de liberté, sécurité et justice, 7 декември 2014 г.
67      CIJ Recueil 1997 г., стр. 7.
68      Вж. решение на МС от 25 септември 1997 г., Проект
Габчиково-Нагимарош (Унгария с/у Словакия) (CIJ Recueil 1997 г., стр. 7, § 26).
69      CIJ Recueil 1949 г., стр. 174, по-специално стр. 185.
70      Вж. бележка под линия 34 от настоящото заключение.
71      Вж. D’Argent, P., op. cit., р. 441.
72      Вж. Schermers, H. G., N. M. Blokker, op. cit., pt. 1564, 1565.
73      Страните може да решат да възложат изрично международна правосубектност в учредителния акт, като по същия начин може да решат да лишат организацията от такава (вж. например член 2, параграф 2 от Договора за създаване на функционален блок въздушно пространство в Централна Европа между Федерална република Германия, Кралство Белгия, Френската република, Великото херцогство Люксембург, Кралство Нидерландия и Конфедерация Швейцария, подписан в Брюксел на 2 декември 2010 г. и влязъл в сила на 1 юни 2013 г.).
74      Вж. Daillier, P., M. Forteau, A. Miron, A. Pellet, op. cit.,
pt. 535; Amerasinghe, C. F., op. cit., р. 81; Schermers, H. G., N. M. Blokker, op. cit., pt. 1564—1566, и Schmalenbach, K. International Organizations or Institutions, General Aspects. — In: Max Planck Encyclopedia of Public International Law (онлайн), 2020, според когото „[п]родължаващият дебат в доктрината и практиката произтича от факта, че повечето учредителни актове на международни организации не съдържат изрични разпоредби относно правосубектност в международното право“ (свободен превод) (т. 20).
75      Вж. Amerasinghe, C. F., op. cit., р. 79.
76      Вж. консултативно становище от 11 април 1949 г., Обезщетяване за вреди, претърпени в служба на Организацията на обединените нации (CIJ Recueil 1949 г., стр. 174).
77      В това становище МС признава, че въпреки мълчанието на устава на ООН международната правосубектност на ООН произтича имплицитно, но неминуемо от намерението на учредителите, от нуждите, изразени от тях в този учредителен акт и в последващата практика на международната общност (стр. 178 и 179). Вж. също D’Aspremont, J. La composition des organes et le processus décisionnel. —
In: Lagrange, É., J.‑M. Sorel, op. cit., 403—433, по-специално стр. 431.
78      CIJ Recueil 1996 г., стр. 66, по-специално стр. 75. Вж. D’Argent, P., op. cit., pt. 878, 879, и Schmalenbach, K., op. cit., pt. 20 sq.
79      Вж. El Sawah, S. Les immunités des États et des organisations internationales, Larcier, Bruxelles, 2012, по-специално глава 3, озаглавена „Имунитети на международните организации“, стр. 203—229, по-специално стр. 210 и 211. Вж. също Fox, H., P. Webb. The Law of State Immunity. 3. еd. Oxford: Oxford University Press, 2015, р. 571 sq.; Blokker, N. M. International Organizations: the Untouchables? — International Organizations Law Review. Leyde Nijhoff, 2013, vol. 10, No. 2, 259—275, по-специално стр. 260, както и Dominicé, C. L’immunité de juridiction et d’exécution des organisations internationales. — Recueil des cours de l’Académie de droit international de La Haye. Dordrecht: Nijhoff, 1984, vol. 187, 145—238, по-специално стр. 163.
80      Вж. по-специално Споразумение относно статута на Организацията на Северноатлантическия договор, националните представители и международните служители, подписано в Отава на 20 септември 1951 г., в което се определят привилегиите и имунитетите на тази организация вместо Северноатлантическия договор, подписан във Вашингтон на 4 април 1949 г.
81      Вж. в това отношение пълното изследване на Dominicé, C., op. cit., р. 168, 169. Вж. също Schermers, H. G., N. M. Blokker, op. cit., pt. 325, 1606; Pingel, I. Les privilèges et immunités de l’organisation internationale. —
In: Lagrange, É., J.‑M. Sorel, op. cit., 626—656, по-специално т. 1247, както и Daillier, P., M. Forteau, A. Miron, A. Pellet, op. cit., pt. 538.
82      Свободен превод.
83      Вж. консултативно становище от 8 юли 1996 г., Законно използване
на ядрени оръжия във въоръжен конфликт (CIJ Recueil 1996 г., стр. 66, § 19), както и Monaco, R. Le caractère constitutionnel des actes institutifs d’organisations internationales. Paris: Éditions A. Pedone, 1974, 153—172.
84      Например, подготвителната комисия за Договора за всеобхватна забрана на ядрените опити е създадена на 19 ноември 1996 г. като временна международна организация (вж. правно становище, цитирано в бележка под линия 28 от настоящото заключение).
85      Относно многообразието на международни организации, вж. Klabbers, J. Unity, Diversity, Accountability: The Ambivalent Concept of International Organisation. —
Melbourne Journal of International Law. Melbourne: University of Melbourne, 2013, vol. 14, No. 1, 149—170.
86      Вж. консултативно становище на МС от 23 юли 2025 г., Задължения на държавите в областта на изменението на климата (§ 177).
87      Вж. Аnnuaire de la CDI, 1966 г., том II, част втора, стр. 238, параграф 5. Вж. също Daillier, P., M. Forteau, A. Miron, A. Pellet, op. cit., pt. 206.
88      Вж. бележка под линия 22 от настоящото заключение.
89      Вж. Аnnuaire de la CDI, 1966 г., том II, втора част, стр. 239, параграф 8.
90      Курсивът е мой.
91      В правното си становище, цитирано в бележка под линия 28 от настоящото заключение, Секретариатът на Организацията на Договора за всеобхватна забрана на ядрените опити (ОДВЗЯО) отбелязва, че в релевантния контекст съществува неразривна връзка между два акта, а именно резолюцията от 19 ноември 1996 г. за създаване на Подготвителна комисия на ОДВЗЯО и приложението към тази резолюция относно статута на тази комисия, учредителен документ и учредителен акт на посочената комисия (стр. 527, 534 и 542).
92      Тези работи често се считат за хаотични, поверителни или с ниска доказателствена стойност и могат да се използват само за да се потвърди тълкуване, получено чрез други средства, или когато те не позволяват да се постигне полезно действие. На практика дори изглежда, че подготвителните работи са изключени при тълкуването на учредителен акт, тъй като те дават предимство на вижданията на някои членове пред други, което не би било съвместимо с принципа на равенство на държавите (вж. Peters, A. L’acte constitutif de l’organisation internationale. —
In: Lagrange, É., J.‑M. Sorel, op. cit., 201—245, по-специално т. 408 и 409).
93      Вж. заключение 4, озаглавено „Определение за последващо споразумение и последваща практика“, от проекта на заключения относно последващите споразумения и последващата практика в контекста на тълкуването на договорите и свързаните с тях коментари (Доклад A/73/10 на КМП до Общото събрание на ООН относно работата на неговата седемдесета сесия, Аnnuaire de la CDI, 2018 г., том II, втора част) (наричан по-нататък „проектозаключенията“), както и коментар 33 (стр. 39).
94      CIJ Recueil 2014 г., стр. 226.
95      CIJ Recueil 2014 г., стр. 226.
96      Вж. точка 14 от настоящото заключение.
97      CIJ Recueil 2014 г., стр. 226.
98      Относно определението на понятието „последващо споразумение“ по смисъла на член 31, параграф 3, буква а) от Виенската конвенция вж. заключение 4 от проектозаключенията, както и коментарите по параграф 1 от това заключение, стр. 34 и сл.
99      Член 31, параграф 3, буква b) от Виенската конвенция посочва „практика“, без да я ограничава изрично до практиката на страните, като по този начин се различава от текста на член 31, параграф 3, буква а) от тази конвенция, в който се посочва „[в]сяко […] споразумение между страните“, тъй като тази разпоредба се отнася до практиката на държавите — страни по двустранна или многостранна конвенция, в рамките на която държавите се срещат в качеството си на договарящи страни, а не в качеството на членове на договорни органи. Вж. заключение 12, озаглавено „Учредителни актове на международни организации“, от проектозаключенията, стр. 77 и сл.
100      Що се отнася до доктрината, вж. Kadelbach, S. International Law Commission and role of subsequent practice as a means of interpretation under Articles 31 and 32 VCLT? —
Questions of International law (онлайн), 2018; Arato, J. Treaty Interpretation and Constitutional Transformation: Informal Change in International Organizations. —
Yale Journal of International Law, 2013, vol. 38, No.o2, р. 289—357; Raffeiner, S. Organ Practice in the Whaling Case: Consensus and Dissent between Subsequent Practice, Other Practice and a Duty to Give Due Regard. —
European Journal of International Law. Florence: European University Institute, 2016, vol. 27 No. 4, 1043—1059, и Peters, C. Subsequent Practice and Established Practice of International Organizations: Two Sides of the Same Coin? —
Göttingen Journal of International Law, Universitätsverlag Göttingen, Göttingen, 2011, vol. 3, No. 2, 617—642.
101      CIJ Recueil 2014 г., стр. 226.
102      Вж. консултативно становище на МС от 11 април 1949 г., Обезщетяване за вреди, претърпени в служба на Организацията на обединените нации (CIJ Recueil 1949 г., стр. 174, по-специално стр. 180).
103      CIJ Recueil 2014 г., стр. 226.
104      Вж. решение от 19 май 2025 г., Определяне на сухопътните и морските граници и суверенитет на острови (Габон с/у Екваториална Гвинея) (§ 83—91). В това решение МС придава значителна тежест на ясното и съгласувано поведение и на двете страни в продължение на много години преговори, като напълно пренебрегва Конвенцията за определяне на сухопътните и морските граници на Екваториална Гвинея и Габон („Конвенцията от Бата“) (§ 91).
105      Вж. заключение 9, озаглавено „Тежест на последващи споразумения и последваща практика като средства за тълкуване“ от проектозаключенията и коментар 12, стр. 64.
106      CIJ Recueil 1971 г., стр. 16.
107      Вж. консултативно становище от 21 юни 1971 г., Правни последици за държавите от продължаващото присъствие на Южна Африка в Намибия (Африкански югозапад) въпреки Резолюция 276 (1970) на Съвета за сигурност (CIJ Recueil 1971 г., стр. 16, § 22).
108      Вж. Аnnuaire de la CDI, 1966 г., том II, част втора, стр. 242, параграф 15. При съставянето на текста на член 31, параграф 3, буква b) от Виенската конвенция тази комисия заменя израза „споразумението на всички страни“ със „споразумението на страните“, за да подчертае, че не всички страни трябва непременно да участват активно в последваща практика. Вж. заключение 12 от проектозаключенията и коментар 22, стр. 81 и 82.
109      C‑464/13 и C‑465/13, EU:C:2015:163.
110      Сключена в Люксембург на 21 юни 1994 г. между държавите членки и Европейските общности (ОВ L 212,
1994 г., стр. 3).
111      Вж. решение от 11 март 2015 г., Oberto и O’Leary (C‑464/13 и C‑465/13, EU:C:2015:163, т. 65).
112      Вж. решение от 11 март 2015 г., Oberto и O’Leary (C‑464/13 и C‑465/13, EU:C:2015:163, т. 66).
113      CIJ Recueil 2014 г., стр. 226. Така в това решение МС признава значението на резолюциите, които, макар и лишени от задължителна сила, са приети с консенсус или с единодушие от органа по споразумението, и отхвърля тези, които са приети без подкрепата на всички държави — страни по споразумението, и при наличие на различия в становищата (§ 46 и 83).
114      CIJ Recueil 1996 г., стр. 66.
115      Вж. консултативно становище от 8 юли 1996 г., Законно използване на ядрени оръжия във въоръжен конфликт (CIJ Recueil 1996 г., стр. 66, § 27).
116      Вж. точка 154 от настоящото заключение.
117      CIJ Recueil 1962 г., стр. 151.
118      Вж. консултативно становище на МС от 20 юли 1962 г., Някои разходи на Обединените нации (член 17, параграф 2 от Устава) (CIJ Recueil 1962 г., стр. 151, стр. 151—174).
119      Тези споразумения не можели да представляват и последващо „поведение“ при прилагането на договора, което да е от значение по смисъла на член 32 от Виенската конвенция. Вж. заключение 4 от проектозаключенията (стр. 33).
120      CIJ Recueil 2014 г., стр. 226.
121      Вж. бележка под линия 113 от настоящото заключение.
122      Нямало е пречка страните да включат разпоредба, посочваща, че с резолюцията от 25 ноември 1994 г. не се създава международна организация с международна правосубектност (вж. по-специално член 2, параграф 2 от договора, цитиран в бележка под линия 73 от настоящото заключение).
123      В това отношение припомням, че в решение от 1 юли 1994 г., Определяне на морската граница и териториални въпроси между Катар и Бахрейн, компетентност и допустимост (CIJ Recueil, 1994 г., стр. 112, § 29), МС отхвърля довода, че следвало да се вземе предвид, от една страна, намерението на страните (декларация от политическо естество), тъй като последните са подписали текст, в който се посочват поети от техните правителства ангажименти, и че такова намерение не може да има предимство пред самия текст на съответния акт, и от друга страна, последващото им поведение (свидетелство за това, че те никога не са считали този текст за международно споразумение).
124      CIJ Recueil 1980 г., стр. 73.
125      Консултативно становище от 20 декември 1980 г., Тълкуване на споразумението от 25 март 1951 г. между СЗО и Египет (CIJ Recueil 1980 г., стр. 73, § 43).
126      Вж. Simon, D. L’interprétation judiciaire des traités d’organisations internationales; Morphologie des conventions et fonction juridictionnelle. Paris: Еditions A. Pedone, 1981, р. 384, и Schermers, H., G., N. M. Blokker, op. cit., pt. 30. Относно съдебната практика вж. консултативно становище от 20 юли 1962 г., Някои разходи на Обединените нации (член 17, параграф 2 от Устава) (CIJ Recueil, 1962 г., стр. 151, по-специално стр. 160), и от 9 юли 2004 г., Правни последици от изграждането на стена в окупираните палестински територии (CIJ Recueil, 2004 г., стр. 136, § 88).
127      Вж. в същия смисъл индивидуалното становище на съдия Lauterpacht, приложено към консултативно становище от 7 юни 1955 г., Процедура за гласуване, приложима към въпроси, свързани с доклади и петиции относно югозападната африканска територия (CIJ Recueil 1955 г., стр. 57), по-специално стр. 106.
128      Вж. заключение 8, озаглавено „Тълкуване на термините на договор като изменящи се във времето“, от проектозаключенията и коментари 4 и 5 (стр. 58), и Daillier, P., M. Forteau, A. Miron, A. Pellet, op. cit., pt. 213.
129      Simon, D., op. cit.
130      Simon, D., op. cit., р. 378.
131      Подписан в Брюксел на 17 март 1948 г.
132      Вж. Coulée, F. La fondation de l’organisation internationale. —
In: Lagrange, É., J.‑M. Sorel, op. cit., 147—167, по-специално т. 304.
133      Вж. Blokker, N. M. Constituent Instruments. —
In: Cogan, J. K., I. Hurd, I. Johnstone. The Oxford Handbook of International Organizations. Oxford: Oxford University Press, 2016, 943—961.
134      Подписана във Виена на 21 март 1986 г.
135      CIJ Recueil 2021 г., стр. 206.
136      Вж. Bonucci, N., M. Cosnard, A. Nganga Malonga. Les rapports entre l’organisation internationale et l’État hôte. —
In: Lagrange, É., J.‑M. Sorel, op. cit., 601—625, по-специално точка 1204.
137      Вж. в това отношение решение на МС от 3 февруари 1994 г., Спор относно сухоземната граница (Либийска арабска джамахирия с/у Чад) (CIJ Recueil 1994 г., стр. 6), в което МС подчертава, че „глаголът „признавам“ […] показва, че е поето правно задължение. Признаването на дадена граница е преди всичко „приемане“ на тази граница, т.е. да се изведат всички правни последици от нейното съществуване, тя да се зачита и да не се оспорва за в бъдеще“ (§ 42). Вж. също Daillier, P., M. Forteau, A. Miron, A. Pellet, op. cit., pt. 510.
138      Вж. Burriez, D., G. Cahin, É. Lagrange. Le retrait des États des organisations internationales: actualité récente (UNESCO, OEA, CPI). —
Annuaire Français de droit international. Paris: CNRS, 2018, 373—382. Тази процедура се приравнява на обикновено денонсиране на учредителния акт, основано на едностранен и дискреционен акт на държавата.
139      CIJ Recueil 1966 г., стр. 6.
140      CIJ Recueil 1971 г., стр. 16.
141      Вж. решение на МС от 18 юли 1966 г., Африкански югозапад, втора фаза (CIJ Recueil 1966 г., стр. 6, § 16 и 17), както и консултативно становище от 21 юни 1971 г., Правни последици за държавите от продължаващото присъствие на Южна Африка в Намибия (Африкански югозапад) въпреки резолюция 276 (1970) на Съвета за сигурност (CIJ Recueil 1971 г., стр. 16, § 53).
142      Вж. Dominicé, C., op. cit.,
р. 162.
143      C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78.
144      За изчерпателност Комисията добавя, че не е искала „да затрудни разглеждането на жалбата, като добави насрещна жалба по въпроса за съществуването на международно споразумение“, но че остава „скептична“ по отношение на мотивите, изложени в точки 276—289 от обжалваното съдебно решение.