62004CJ0033_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Tenor
Parteien
In der Rechtssache C‑33/04
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Artikel 226 EG, eingereicht am 29. Januar 2004,
Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch W. Wils und M. Shotter als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Klägerin,
gegen
Großherzogtum Luxemburg, vertreten durch M. Thill und S. Schreiner als Bevollmächtigte im Beistand von A. Verheyden und F. Bimont, avocats,
Beklagter,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten C. W. A. Timmermans, der Richterin R. Silva de Lapuerta sowie der Richter P. Kūris, G. Arestis (Berichterstatter) und J. Klučka,
Generalanwalt: F. G. Jacobs,
Kanzler: H. von Holstein, Hilfskanzler,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 3. März 2005,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 2. Juni 2005
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1. Mit ihrer Klageschrift beantragt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, festzustellen, dass das Großherzogtum Luxemburg dadurch, dass es
– den Verpflichtungen nach Artikel 7 Absatz 5 der Richtlinie 97/33/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Juni 1997 über die Zusammenschaltung in der Telekommunikation im Hinblick auf die Sicherstellung eines Universaldienstes und der Interoperabilität durch Anwendung der Grundsätze für einen offenen Netzzugang (ONP) (ABl. L 199, S. 32) zur Überprüfung der Einhaltung der Kostenrechnungssysteme durch eine unabhängige zuständige Stelle und zur Veröffentlichung einer diesbezüglichen Erklärung (im Folgenden: Konformitätserklärung) für die Jahre 1998 und 1999 nicht nachgekommen ist und
– in der Praxis die zur Durchführung des Artikels 18 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 98/10/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 1998 über die Anwendung des offenen Netzzugangs (ONP) beim Sprachtelefondienst und den Universaldienst im Telekommunikationsbereich in einem wettbewerbsorientierten Umfeld (ABl. L 101, S. 24) erlassenen Maßnahmen in Bezug auf die Überprüfung der Einhaltung des Kostenrechnungssystems durch die nationale Regulierungsbehörde oder eine andere, gegenüber der Telekommunikationsorganisation unabhängige und von dieser Regulierungsbehörde anerkannte zuständige Stelle sowie in Bezug auf die jährliche Veröffentlichung einer Konformitätserklärung nicht ordnungsgemäß angewandt hat,
gegen seine Verpflichtungen aus den genannten Richtlinienbestimmungen verstoßen hat.
Rechtlicher Rahmen
Gemeinschaftsrecht
Früherer Rechtsrahmen
– Die Richtlinie 97/33
2. Die Richtlinie 97/33 legt nach ihrem Artikel 1 einen ordnungspolitischen Rahmen für die Sicherstellung der Zusammenschaltung von Telekommunikationsnetzen und insbesondere der Interoperabilität von Diensten in der Europäischen Gemeinschaft sowie die Sicherstellung eines Universaldienstes in einem Umfeld von offenen, wettbewerbsorientierten Märkten fest. Nach Artikel 2 dieser Richtlinie bezeichnet der Begriff „Zusammenschaltung“ die physische und logische Verbindung von Telekommunikationsnetzen, die von derselben oder einer anderen Organisation genutzt werden, um Benutzern einer Organisation die Kommunikation mit Benutzern derselben oder einer anderen Organisation oder den Zugang zu den von einer anderen Organisation angebotenen Diensten zu ermöglichen.
3. In Artikel 7 – Grundsätze für Zusammenschaltungsentgelte und Kostenrechnungssysteme – dieser Richtlinie heißt es:
„(1) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die Absätze 2 bis 6 auf Organisationen angewandt werden, die die … öffentlichen Telekommunikationsnetze und/oder für die Öffentlichkeit zugänglichen Telekommunikationsdienste betreiben und von den nationalen Regulierungsbehörden als Organisationen mit beträchtlicher Marktmacht gemeldet wurden.
(2) Die Zusammenschaltungsentgelte unterliegen den Grundsätzen der Transparenz und Kostenorientierung. Die Beweislast, dass sich Entgelte aus den tatsächlichen Kosten einschließlich einer vertretbaren Investitionsrendite herleiten, liegt bei der Organisation, die die Zusammenschaltung mit ihren Einrichtungen bereitstellt. Die nationalen Regulierungsbehörden können eine Organisation dazu auffordern, ihre Zusammenschaltungsentgelte vollständig zu begründen, und gegebenenfalls eine Anpassung von Entgelten verlangen. …
(3) Die nationalen Regulierungsbehörden stellen sicher, dass ein Standardzusammenschaltungsangebot … veröffentlicht wird. Das Standardzusammenschaltungsangebot enthält eine Beschreibung der Zusammenschaltungsangebote, aufgegliedert in Einzelelemente entsprechend den Markterfordernissen, sowie die entsprechenden Geschäftsbedingungen einschließlich der Tarife.
Für unterschiedliche Kategorien von Organisationen, die berechtigt sind, Netze und Dienste bereitzustellen, können unterschiedliche Zusammenschaltungstarife und -bedingungen festgelegt werden, sofern sich dies aufgrund der Art der Zusammenschaltung und/oder der relevanten nationalen Lizenzierungsbedingungen objektiv rechtfertigen lässt. Die nationalen Regulierungsbehörden stellen sicher, dass solche Unterschiede nicht zu Wettbewerbsverzerrungen führen und insbesondere, dass die Organisation die zutreffenden Zusammenschaltungstarife und -bedingungen anwendet, wenn sie eine Zusammenschaltung für ihre eigenen Dienste oder die Dienste ihrer Tochtergesellschaften oder Partner bereitstellt ...
Die nationale Regulierungsbehörde hat die Möglichkeit, Änderungen des Standardzusammenschaltungsangebots anzuordnen, wenn dies gerechtfertigt ist.
…
(5) Die Kommission erstellt … Empfehlungen für die Kostenrechnungssysteme und die Transparenz der Kostenrechnung im Bereich der Zusammenschaltung. Die nationalen Regulierungsbehörden stellen sicher, dass die von den betreffenden Organisationen zugrunde gelegten Kostenrechnungssysteme zur Umsetzung der Anforderungen dieses Artikels geeignet und entsprechend Anhang V hinreichend genau dokumentiert sind.
Die nationalen Regulierungsbehörden stellen sicher, dass auf Anfrage eine Beschreibung des Kostenrechnungssystems zur Verfügung gestellt wird, aus der die Hauptkategorien, unter denen die Kosten zusammengefasst sind, sowie die Regeln für die Zurechnung von Kosten auf die Zusammenschaltung hervorgehen. Die Einhaltung des Kostenrechnungssystems wird von der nationalen Regulierungsbehörde oder einer anderen zuständigen Stelle, die von der Telekommunikationsorganisation unabhängig und von der nationalen Regulierungsbehörde zugelassen ist, überprüft. Eine diesbezügliche Erklärung wird jährlich veröffentlicht.
…“
4. Anhang V der Richtlinie 97/33 nennt beispielhaft einige Bestandteile, die in die genannten Kostenrechnungssysteme aufgenommen werden können, nämlich Angaben, welcher Kostenstandard verwendet wurde, Kostenelemente, die im Zusammenschaltungstarif eingeschlossen sind, Grad und Verfahren der Kostenzurechnung, insbesondere Behandlung von gemeinsamen Kosten und Gemeinkosten sowie Buchführungsvereinbarungen.
5. Nach Artikel 23 Absatz 1 Unterabsatz 1 dieser Richtlinie mussten die Mitgliedstaaten die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen, um der Richtlinie spätestens zum 31. Dezember 1997 nachzukommen, und die Kommission unverzüglich davon in Kenntnis setzen.
6. Am 8. April 1998 erließ die Kommission gemäß Artikel 7 Absatz 5 der Richtlinie 97/33 die Empfehlung 98/322/EG zur Zusammenschaltung in einem liberalisierten Telekommunikationsmarkt (Teil 2 – Getrennte Buchführung und Kostenrechnung) (ABl. L 141, S. 6).
– Die Richtlinie 98/10
7. Die Richtlinie 98/10 betrifft nach ihrem Artikel 1 die Harmonisierung der Bedingungen für einen offenen und effizienten Zugang zu festen öffentlichen Telefonnetzen und festen öffentlichen Telefondiensten und ihre Nutzung in einem Umfeld offener und wettbewerbsorientierter Märkte im Einklang mit den Grundsätzen des offenen Netzzugangs.
8. Artikel 17 – Tarifgrundsätze – dieser Richtlinie sieht vor:
„(1) Unbeschadet der besonderen Bestimmungen des Artikels 3 über die Erschwinglichkeit der Dienste oder des Absatzes 6 stellen die nationalen Regulierungsbehörden sicher, dass Organisationen, die Sprachtelefondienste bereitstellen und entweder über beträchtliche Marktmacht verfügen oder nach Artikel 5 benannt wurden und über beträchtliche Marktmacht verfügen, die Bestimmungen dieses Artikels einhalten.
(2) Die Tarife für die Nutzung des festen öffentlichen Telefonnetzes und fester öffentlicher Telefondienste unterliegen dem Grundsatz der Kostenorientierung …
(3) Die Tarife für den Zugang zu und die Nutzung von festen öffentlichen Telefonnetzen werden unbeschadet des Artikels 7 Absatz 3 der Richtlinie 97/33/EG über die Zusammenschaltung unabhängig von der Art der vom Nutzer vorgesehenen Anwendung festgelegt, soweit dafür nicht unterschiedliche Dienste oder Dienstmerkmale erforderlich sind.
(4) Die Tarife für Dienstmerkmale, die zusätzlich zum Anschluss an das feste öffentliche Telefonnetz und feste öffentliche Telefondienste bereitgestellt werden, müssen entsprechend dem Gemeinschaftsrecht hinreichend aufgegliedert sein, damit der Nutzer nicht für Zusatzdienste zahlen muss, die für den verlangten Dienst nicht erforderlich sind.
(5) Tarifänderungen werden erst durchgeführt, wenn eine von der nationalen Regulierungsbehörde festgelegte angemessene öffentliche Ankündigungsfrist eingehalten wurde.
(6) Ein Mitgliedstaat kann unbeschadet des Artikels 3 hinsichtlich der Erschwinglichkeit der Dienste seiner nationalen Regulierungsbehörde gestatten, die Absätze 1, 2, 3, 4 oder 5 dieses Artikels in bestimmten Regionen nicht anzuwenden, wenn sie den Wettbewerb auf dem Markt für feste öffentliche Telefondienste als zufrieden stellend erachtet.“
9. Artikel 18 – Kostenrechnungsgrundsätze – Absätze 1 und 2 der Richtlinie 98/10 bestimmt:
„(1) 	Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die Kostenrechnungssysteme von Organisationen, die bei der Festlegung ihrer Tarife den Grundsatz der Kostenorientierung nach Artikel 17 beachten müssen, zur Umsetzung von Artikel 17 geeignet sind und die korrekte Anwendung derartiger Systeme von einer zuständigen – gegenüber diesen Organisationen unabhängigen – Stelle überprüft wird. Die nationalen Regulierungsbehörden stellen sicher, dass einmal jährlich eine Erklärung über die Einhaltung der Kostenrechnungssysteme veröffentlicht wird.
(2) Die nationalen Regulierungsbehörden stellen sicher, dass ihnen eine Beschreibung der Kostenrechnungssysteme gemäß Absatz 1, aus der die Hauptkostenkategorien und die Vorschriften für die Umlage der Kosten auf den Sprachtelefondienst hervorgehen, auf Anforderung zur Verfügung gestellt wird. Die nationalen Regulierungsbehörden übermitteln der Kommission auf Anforderung Informationen über die von den betreffenden Organisationen verwendeten Kostenrechnungssysteme.“
10. Nach Artikel 32 Absatz 1 Unterabsatz 1 dieser Richtlinie mussten die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen treffen, um der Richtlinie zum 30. Juni 1998 nachzukommen, und die Kommission unverzüglich davon in Kenntnis setzen.
Neuer Rechtsrahmen für die Kommunikation
11. Am 7. März 2002 erließen das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union vier Richtlinien betreffend den neuen Rechtsrahmen für die Kommunikation (im Folgenden: NR), nämlich die Richtlinie 2002/19/EG über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung (Zugangsrichtlinie) (ABl. L 108, S. 7), die Richtlinie 2002/20/EG über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste (Genehmigungsrichtlinie) (ABl. L 108, S. 21), die Richtlinie 2002/21/EG über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (Rahmenrichtlinie) (ABl. L 108, S. 33) und die Richtlinie 2002/22/EG über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten (Universaldienstrichtlinie) (ABl. L 108, S. 51).
12. Die Artikel 26 und 28 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Richtlinie 2002/21 heben u. a. die Richtlinien 97/33 und 98/10 mit Wirkung vom 25. Juli 2003 auf.
13. Als Übergangsmaßnahme sieht Artikel 27 Absatz 1 der Richtlinie 2002/21 vor, dass die Mitgliedstaaten alle im einzelstaatlichen Recht vorgesehenen Verpflichtungen nach Artikel 7 der Richtlinie 2002/19 und nach Artikel 16 der Richtlinie 2002/22 aufrechterhalten, bis eine nationale Regulierungsbehörde über diese Verpflichtungen beschließt.
14. Nach Artikel 18 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Richtlinie 2002/19, Artikel 28 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Richtlinie 2002/21 und Artikel 38 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Richtlinie 2002/22 mussten die Mitgliedstaaten bis zum 24. Juli 2003 die Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen und veröffentlichen, die erforderlich sind, um diesen Richtlinien nachzukommen, und die Kommission unverzüglich davon in Kenntnis setzen.
15. Nach den Artikeln 19 der Richtlinie 2002/19, 29 der Richtlinie 2002/21 und 39 der Richtlinie 2002/22 traten diese Richtlinien am Tag ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften, hier dem 24. April 2002, in Kraft.
– Die Richtlinie 2002/19
16. Artikel 7 – Überprüfung früherer Verpflichtungen in Bezug auf Zugang und Zusammenschaltung – der Richtlinie 2002/19 sieht vor:
„(1) Die Mitgliedstaaten erhalten alle Verpflichtungen in Bezug auf Zugang und Zusammenschaltung, die vor dem Inkrafttreten dieser Richtlinie gemäß den Artikeln 4, 6, 7, 8, 11, 12 und 14 der Richtlinie 97/33/EG, Artikel 16 der Richtlinie 98/10/EG sowie Artikel 7 und 8 der Richtlinie 92/44/EG [des Rates vom 5. Juni 1992 zur Einführung des offenen Netzzugangs bei Mietleitungen (ABl. L 165, S. 27)] für Unternehmen galten, die öffentliche Kommunikationsnetze und/oder ‑dienste bereitstellen, so lange aufrecht, bis diese Verpflichtungen überprüft wurden und eine Feststellung gemäß Absatz 3 getroffen wurde.
…
(3) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die nationalen Regulierungsbehörden möglichst bald nach dem Inkrafttreten dieser Richtlinie und danach in regelmäßigen Abständen eine Marktanalyse nach Artikel 16 der Richtlinie 2002/21/EG … vornehmen, um festzustellen, ob diese Verpflichtungen beibehalten, geändert oder aufgehoben werden sollen. Die Änderung oder Aufhebung von Verpflichtungen ist den hiervon betroffenen Parteien rechtzeitig anzukündigen.“
– Die Richtlinie 2002/22
17. Artikel 16 – Überprüfung der Verpflichtungen – dieser Richtlinie sieht vor:
„(1) Die Mitgliedstaaten erhalten alle Verpflichtungen für
a) Endnutzertarife für die Bereitstellung des Zugangs zum öffentlichen Telefonnetz und dessen Nutzung nach Artikel 17 der Richtlinie 98/10/EG …
b) die Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl nach der Richtlinie 97/33/EG …
…
so lange aufrecht, bis diese Verpflichtungen einer Überprüfung unterzogen wurden und eine Feststellung gemäß Absatz 3 des vorliegenden Artikels getroffen wurde.
…
(3) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die nationalen Regulierungsbehörden möglichst bald nach Inkrafttreten dieser Richtlinie und danach in regelmäßigen Abständen eine Marktanalyse … vornehmen, um festzustellen, ob die Verpflichtungen bezüglich des Endnutzermarktes beibehalten, geändert oder aufgehoben werden sollen. ...“
Nationales Recht
18. Artikel 16 Absatz 4 der Großherzoglichen Verordnung vom 22. Dezember 1997 zur Festlegung der Bedingungen für die Errichtung und den Betrieb von festen Telekommunikationsnetzen (Mem. A 1997, S. 3308), Artikel 22 Absatz 5 der Großherzoglichen Verordnung vom 22. Dezember 1997 zur Festlegung der Bedingungen für die Errichtung und den Betrieb von festen Telekommunikationsnetzen und Telefondiensten (Mem. A 1997, S. 3313) und Artikel 16 Absatz 3 der Großherzoglichen Verordnung vom 2. Juli 1998 zur Festlegung der Bedingungen für den Betrieb von Telefondiensten (Mem. A 1998, S. 976) in den durch die Großherzogliche Verordnung vom 18. April 2001 (Mem. A 2001, S. 1114, im Folgenden: Großherzogliche Verordnung vom 18. April 2001) geänderten Fassungen bestimmen gleichlautend:
„Die Einhaltung der Systeme wird überprüft und von einer zuständigen, gegenüber dem Betreiber unabhängigen Stelle bescheinigt. Die Bescheinigung wird einmal jährlich im Geschäftsbericht des Betreibers veröffentlicht.“
Vorverfahren
19. Luxemburg teilte der Kommission das Telekommunikationsgesetz vom 21. März 1997 (Mem. A 1997, S. 761) mit, mit dem u. a. zum 2. Juni 1997 eine Regulierungsbehörde für das Telekommunikationswesen mit der Bezeichung „Institut Luxembourgeois des Télécommunications“ (Luxemburgisches Institut für Telekommunikation; im Folgenden: ILT), später umfirmiert in „Institut Luxembourgeois de Régulation“ (Luxemburgisches Institut für die Regulierung; im Folgenden: ILR), errichtet wurde. Später übermittelte es mit Schreiben vom 23. Januar 1998 bzw. vom 10. Juli 1998 die drei vorstehend genannten Großherzoglichen Verordnungen vom 22. Dezember 1997 und vom 2. Juli 1998. Diese Verordnungen sollen insbesondere die Richtlinien 97/33 und 98/10 umsetzen.
20. Mit Schreiben vom 9. März 2000 machte die Kommission Luxemburg auf die Anforderungen des für das Telekommunikationswesen geltenden Gemeinschaftsrechtsrahmens aufmerksam, insbesondere auf die Grundsätze der Kostenorientierung und der Transparenz der Telekommunikationstarife. In diesem Zusammenhang ersuchte sie u. a. um Informationen über die nach Artikel 7 Absatz 5 der Richtlinie 97/33 und Artikel 18 Absatz 2 der Richtlinie 98/10 erforderlichen Kostenrechnungssysteme und – gegebenenfalls – über die Identität der zuständigen Stelle nach Artikel 7 Absatz 5 der Richtlinie 97/33 und Artikel 18 Absatz 1 der Richtlinie 98/10 sowie um eine Kopie der für die Rechnungsaufstellungen des Jahres 1998 und, falls vorhanden, des Jahres 1999 veröffentlichten jährlichen Konformitätserklärung.
21. Luxemburg beantwortete dieses Schreiben mit Schreiben vom 8. Juni 2000.
Die Richtlinie 97/33
22. Am 30. April 2001 richtete die Kommission ein Mahnschreiben an die luxemburgische Regierung, in dem sie darauf hinwies, dass das Großherzogtum Luxemburg gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 7 Absatz 5 der Richtlinie 97/33 in Bezug auf die Überprüfung der Einhaltung des Kostenrechnungssystems durch die nationale Regulierungsbehörde oder eine andere unabhängige zuständige Stelle verstoßen habe. Außerdem fehle es den mitgeteilten Maßnahmen in Bezug auf die jährliche Veröffentlichung einer Konformitätserklärung an Klarheit, und zudem sei die jährliche Veröffentlichung einer solchen Erklärung nicht erfolgt.
23. In seiner Antwort vom 13. Juli 2001 teilte Luxemburg die vorgenannte Großherzogliche Verordnung vom 18. April 2001 mit und führte im Einzelnen aus, dass deren Bestimmungen über die Bescheinigung und Veröffentlichung der Einhaltung des Kostenrechnungssystems mit Wirkung vom 6. Mai 2001 eingeführt worden seien, so dass die ersten Konformitätserklärungen mit den Jahresberichten der gemeldeten Wirtschaftsteilnehmer frühestens für das Geschäftsjahr 2000 und spätestens für das Geschäftsjahr 2001 veröffentlicht würden.
24. Nach einer Prüfung der besagten Verordnung erließ die Kommission am 21. März 2002 eine mit Gründen versehene Stellungnahme (im Folgenden: mit Gründen versehene Stellungnahme vom 21. März 2002), in der festgestellt wurde, dass das Großherzogtum Luxemburg gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 7 Absatz 5 der Richtlinie 97/33 in Bezug auf die Überprüfung der Einhaltung des Kostenrechnungssystems durch die nationale Regulierungsbehörde oder eine andere unabhängige zuständige Stelle und in Bezug auf die jährliche Veröffentlichung einer Konformitätserklärung für die Jahre 1998 und 1999 verstoßen habe. Die Kommission forderte Luxemburg außerdem auf, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um dieser mit Gründen versehenen Stellungnahme innerhalb von zwei Monaten nach ihrer Zustellung nachzukommen.
25. In seiner Antwort vom 17. Mai 2002 hielt Luxemburg daran fest, dass die Verpflichtung zur Erklärung und Veröffentlichung nach Artikel 7 Absatz 5 der Richtlinie 97/33 nunmehr durch die Großherzogliche Verordnung vom 18. April 2001 erfüllt werde. Im selben Schreiben wurde darauf hingewiesen, dass die Bestimmungen dieser Verordnung keine Rückwirkung entfalteten.
Die Richtlinie 98/10
26. Am 21. März 2002 richtete die Kommission ein Mahnschreiben an die luxemburgische Regierung, in dem sie darauf hinwies, dass das Großherzogtum Luxemburg gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 7 Absatz 5 der Richtlinie 97/33 und Artikel 18 Absatz 1 der Richtlinie 98/10 verstoßen habe. Es sei noch keine Überprüfung der Einhaltung des Kostenrechnungssystems erfolgt und noch keine Konformitätserklärung
oder -bescheinigung für die Rechnungsaufstellungen des Geschäftsjahrs 2000 veröffentlicht worden.
27. In seinem Antwortschreiben vom 28. Mai 2002 wies Luxemburg einmal mehr darauf hin, dass die Großherzogliche Verordnung vom 18. April 2001 nunmehr die Überprüfung der Einhaltung des Rechnungssystems durch eine nationale Regulierungsbehörde oder eine unabhängige zuständige Behörde und die jährliche Veröffentlichung der Konformitätserklärung vorsehe.
28. Da diese Informationen die Kommission nicht zufrieden stellten, erließ sie am 11. Juli 2003 eine mit Gründen versehene Stellungnahme (im Folgenden: mit Gründen versehene Stellungnahme vom 11. Juli 2003), in der sie beanstandete, das Großherzogtum Luxemburg habe in der Praxis die zur Durchführung von Artikel 18 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 98/10 erlassenen Maßnahmen in Bezug auf die Überprüfung der Einhaltung des Kostenrechnungssystems durch die nationale Regulierungsbehörde oder eine andere, gegenüber der Telekommunikationsorganisation unabhängige und von der nationalen Regulierungsbehörde anerkannte zuständige Stelle sowie in Bezug auf die jährliche Veröffentlichung einer Konformitätserklärung nicht ordnungsgemäß angewandt. Die Kommission forderte Luxemburg außerdem auf, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um dieser mit Gründen versehenen Stellungnahme innerhalb von zwei Monaten nach ihrer Zustellung nachzukommen.
29. In seiner Antwort vom 1. Oktober 2003 beharrte Luxemburg auf dem Standpunkt, dass Artikel 7 Absatz 5 der Richtlinie 97/33 und Artikel 18 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 98/10 durch die Großherzogliche Verordnung vom 18. April 2001 umgesetzt worden seien. Außerdem übersandte es den vom ILR erstellten und am 6. Mai 2002 veröffentlichten Bericht über die Leitprinzipien der getrennten Buchführung. Es schloss seine Antwort wie folgt:
„Bei Lektüre des jüngst erstellten Geschäftsberichts der ‚Entreprise des postes et télécommunications‘ [Post- und Telekommunikationsunternehmen, EPT] hat der Regulator festgestellt, dass es an der gesetzlich vorgeschriebenen Bescheinigung fehlt. Das [ILR] hat deshalb unlängst eine Mahnung an das Unternehmen gerichtet und wird gegebenenfalls auf Verwaltungssanktionen wegen Nichteinhaltung der entsprechenden gesetzlichen Verpflichtungen zurückgreifen.“
30. Da weder diese noch die im Schreiben vom 17. Mai 2002 enthaltene Antwort die Kommission zufrieden stellte, hat diese beschlossen, die vorliegende Klage zu erheben.
31. Mit Urteil vom 10. März 2005 in der Rechtssache C‑236/04 (Kommission/Luxemburg, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht) hat der Gerichtshof festgestellt, dass das Großherzogtum Luxemburg gegen seine Verpflichtungen aus den Richtlinien 2002/19, 2002/20, 2002/21 und 2002/22 verstoßen hat, indem es nicht die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um diesen Richtlinien nachzukommen
Anträge der Parteien
32. Die Kommission beantragt,
– festzustellen, dass das Großherzogtum Luxemburg dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie 97/33 verstoßen hat, dass es den Verpflichtungen nach Artikel 7 Absatz 5 dieser Richtlinie zur Überprüfung der Einhaltung der Kostenrechnungssysteme durch eine unabhängige zuständige Stelle und zur Veröffentlichung einer Konformitätserklärung für die Jahre 1998 und 1999 nicht nachgekommen ist;
– festzustellen, dass das Großherzogtum Luxemburg dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie 98/10 verstoßen hat, dass es in der Praxis die Maßnahmen gemäß Artikel 18 Absätze 1 und 2 dieser Richtlinie in Bezug auf die Überprüfung der Einhaltung des Kostenrechnungssystems durch die nationale Regulierungsbehörde oder eine andere, gegenüber der Telekommunikationsorganisation unabhängige und von der nationalen Regulierungsbehörde anerkannte zuständige Stelle nicht ordnungsgemäß angewandt hat.
33. Die luxemburgische Regierung beantragt,
– die Klage als unzulässig abzuweisen;
– hilfsweise, die Klage als unbegründet abzuweisen;
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Zur Klage
Zur Zulässigkeit
34. Die luxemburgische Regierung macht in ihrer Klagebeantwortung zwei Unzulässigkeitsgründe geltend. Der erste wird auf das fehlende Klageinteresse der Kommission, der zweite auf die Verletzung der Verfahrensrechte im Vorverfahren gestützt.
35. Vor der Entscheidung über diese Unzulässigkeitsgründe sind zunächst Ausführungen zum Gegenstand der vorliegenden Klage angebracht.
36. Nach ständiger Rechtsprechung wird der Gegenstand einer Vertragsverletzungsklage nach Artikel 226 EG durch das in dieser Bestimmung vorgesehene Vorverfahren eingegrenzt, so dass die Klage auf die gleichen Gründe und das gleiche Vorbringen gestützt sein muss wie die mit Gründen versehene Stellungnahme (vgl. Urteil vom 16. Juni 2005 in der Rechtssache C‑456/03, Kommission/Italien, Slg. 2005, I‑0000, Randnr. 35 und die dort zitierte Rechtsprechung).
37. Daraus, dass der Gegenstand der nach Artikel 226 EG erhobenen Klage durch das in dieser Bestimmung vorgesehene Vorverfahren eingegrenzt wird, kann jedoch nicht abgeleitet werden, dass in jedem Fall eine völlige Übereinstimmung zwischen der Darlegung der Rügen im Mahnschreiben, im Tenor der mit Gründen versehenen Stellungnahme und in den Anträgen in der Klageschrift bestehen muss, sofern nur der Streitgegenstand nicht erweitert oder geändert worden ist (vgl. Urteile vom 16. Juni 2005, Kommission/Italien, Randnr. 39, und vom 14. Juli 2005 in der Rechtssache C-433/03, Kommission/Deutschland, Slg. 2005, I‑0000, Randnr. 28).
38. Was die Richtlinie 97/33 betrifft, so hat die Kommission in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 21. März 2002 dem Großherzogtum Luxemburg vorgeworfen, für die Jahre 1998 und 1999 gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 7 Absatz 5 dieser Richtlinie verstoßen zu haben. Diese Rüge ist identisch mit der ersten Rüge in der Klageschrift.
39. Somit ist festzustellen, dass der Verstoß gegen die Richtlinie 97/33 die Verletzung der Verpflichtungen des Großherzogtums Luxemburg aus Artikel 7 Absatz 5 dieser Richtlinie in den Jahren 1998 und 1999 betrifft.
40. Was die Richtlinie 98/10 angeht, so hat die Kommission in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 11. Juli 2003 dem Großherzogtum Luxemburg, ohne einen Bezugszeitraum zu nennen, vorgeworfen, gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 18 Absätze 1 und 2 dieser Richtlinie verstoßen zu haben. Sie hat in dieser Stellungnahme außerdem ausgeführt, dass „bis jetzt keine Überprüfung der Einhaltung stattgefunden hat“. In ihrer Klageschrift führt die Kommission die gleiche Rüge an, und zwar ebenfalls ohne den Zeitraum zu bestimmen, hinsichtlich dessen sie dem betreffenden Mitgliedstaat den Verstoß gegen seine Verpflichtungen aus dem genannten Artikel vorwirft.
41. Es ist jedoch klarzustellen, dass die Ausführung der Rügen in der mit Gründen versehenen Stellungnahme und in der Klageschrift der Kommission nicht den Schluss zulässt, dass die behauptete Verletzung den gesamten Zeitraum von 1998 – dem Jahr des Inkrafttretens der Richtlinie 98/10 – bis 2002 – dem letzten Jahr vor Erlass der mit Gründen versehenen Stellungnahme – erfasst. Aus dem Vorverfahren und insbesondere aus dem Mahnschreiben vom 21. März 2002 geht nämlich klar hervor, dass die vorgeworfene Verletzung im Wesentlichen das Jahr 2000 betrifft. Unter diesen Umständen kann der Gegenstand der Klage in Bezug auf die Richtlinie 98/10 in Ermangelung weiterer Angaben in diesem Punkt nicht weiter sein, als in dem genannten Mahnschreiben bestimmt.
Zum fehlenden Klageinteresse
42. Die luxemburgische Regierung macht, erstens, geltend, die vorliegende Klage sei unzulässig, weil die vorgeworfene Verletzung bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 11. Juli 2003 gesetzten Frist nicht mehr bestanden habe, da die Richtlinie 98/10 nicht mehr in Kraft gewesen sei. Was die Richtlinie 97/33 anbelange, so habe der Gemeinschaftsgesetzgeber den NR bereits vor Versendung der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 21. März 2002 erlassen. Außerdem sei am Tag der Einreichung der vorliegenden Klage die vorgeworfene Verletzung bereits beendet gewesen, weil die für die Umsetzung des NR vorgesehene Frist zu diesem Zeitpunkt abgelaufen gewesen sei. Die Rechtsprechung, nach der die Kommission, wenn das Gemeinschaftsrecht während des Vorverfahrens geändert werde, die Feststellung eines Verstoßes gegen diejenigen Verpflichtungen beantragen könne, die sich aus der ursprünglichen Fassung eines später geänderten oder aufgehobenen Gemeinschaftsrechtsakts ergäben und durch neue Bestimmungen aufrechterhalten würden (Urteil vom 12. Juni 2003 in der Rechtssache C‑363/00, Kommission/Italien, Slg. 2003, I‑5767, Randnr. 22), sei im vorliegenden Fall nicht anwendbar.
43. Jedoch ist das Vorliegen einer Vertragsverletzung im Rahmen einer auf Artikel 226 EG gestützten Klage nach der Rechtsprechung nach dem Stand des Gemeinschaftsrechts am Ende der Frist zu beurteilen, die die Kommission dem betroffenen Mitgliedstaat für ein Handeln gemäß ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt hat (vgl. Urteile vom 10. September 1996 in der Rechtssache C‑61/94, Kommission/Deutschland, Slg. 1996, I‑3989, Randnr. 42, vom 9. November 1999 in der Rechtssache C‑365/97, Kommission/Italien, Slg. 1999, I‑7773, Randnr. 32, und vom 12. Juni 2003, Kommission/Italien, Randnr. 21).
44. Was die Richtlinie 97/33 angeht, so hat die Kommission in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 21. März 2002 das Großherzogtum Luxemburg aufgefordert, seinen Verpflichtungen aus Artikel 7 Absatz 5 dieser Richtlinie, insbesondere den Verpflichtungen in Bezug auf die Überprüfung der Einhaltung des Kostenrechnungssystems durch die nationale Regulierungsbehörde oder eine andere unabhängige zuständige Stelle und in Bezug auf die jährliche Veröffentlichung einer Konformitätserklärung für die Jahre 1998 und 1999, innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Stellungnahme nachzukommen.
45. Da die Richtlinie 97/33 mit Wirkung vom 25. Juli 2003 durch die Richtlinie 2002/21 aufgehoben wurde, betreffen die von der Kommission im vorliegenden Verfahren erhobenen Rügen offensichtlich Gemeinschaftsrecht, das bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 21. März 2002 gesetzten Frist noch in Kraft war.
46. Somit begründet das Vorbringen des Beklagten die Unzulässigkeit der vorliegenden Klage nicht, soweit diese die Verletzung der Verpflichtungen aus Artikel 7 Absatz 5 der vom Großherzogtum Luxemburg nicht bis zum Ablauf der in der besagten mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist umgesetzten Richtlinie 97/33 betrifft.
47. Was die Richtlinie 98/10 angeht, so hat die Kommission in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 11. Juli 2003 das Großherzogtum Luxemburg aufgefordert, innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Stellungnahme seinen Verpflichtungen aus Artikel 18 Absätze 1 und 2 dieser Richtlinie, insbesondere den Verpflichtungen in Bezug auf die Überprüfung der Einhaltung des Kostenrechnungssystems durch die nationale Regulierungsbehörde oder eine andere, gegenüber der Telekommunikationsorganisation unabhängige und von der nationalen Regulierungsbehörde anerkannte zuständige Stelle sowie in Bezug auf die jährliche Veröffentlichung einer Konformitätserklärung nachzukommen. Wie oben in Randnummer 41 ausgeführt, bezieht sich die behauptete Verletzung auf das Jahr 2000.
48. Die Verletzung der Richtlinie 98/10 betrifft offensichtlich keine Bestimmungen, die bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 11. Juli 2003 gesetzten Frist in Kraft waren. Denn diese Richtlinie wurde durch die Richtlinie 2002/21 mit Wirkung vom 25. Juli 2003 aufgehoben, also vierzehn Tage, nachdem die Kommission die betreffende mit Gründen versehene Stellungnahme erlassen hatte. Die Aufhebung fie l somit in die Zweimonatsfrist, die dem Großherzogtum Luxemburg gesetzt wurde, um seinen Verpflichtungen aus Artikel 18 Absätze 1 und 2 dieser Richtlinie nachzukommen.
49. Jedoch kann die Kommission nach der Rechtsprechung, wenn die in der Klageschrift gestellten Anträge auch grundsätzlich nicht über die im Mahnschreiben und im Tenor der mit Gründen versehenen Stellungnahme behaupteten Verstöße hinausgehen dürfen, dann, wenn das Gemeinschaftsrecht während des Vorverfahrens geändert wird, die Feststellung eines Verstoßes gegen diejenigen Verpflichtungen beantragen, die sich aus der ursprünglichen Fassung eines später geänderten oder aufgehobenen Gemeinschaftsrechtsakts ergeben und durch neue Bestimmungen aufrechterhalten wurden. Dagegen kann der Streitgegenstand nicht auf Verpflichtungen erstreckt werden, die sich aus neuen Bestimmungen ergeben, aber keine Entsprechung in der ursprünglichen Fassung des betreffenden Rechtsakts finden, da sonst gegen Formvorschriften verstoßen würde, die für den ordnungsgemäßen Ablauf des Verfahrens zur Feststellung der Vertragsverletzung wesentlich sind (vgl. Urteil vom 12. Juni 2003, Kommission/Italien, Randnr. 22).
50. Da der NR während des Vorverfahrens erlassen wurde, ist zu prüfen, ob die Verpflichtungen gemäß Artikel 18 Absätze 1 und 2 der aufgehobenen Richtlinie 98/10 in Bezug auf die Einhaltung des Kostenrechnungssystems und in Bezug auf die jährliche Veröffentlichung einer Konformitätserklärung durch die einschlägigen Bestimmungen des NR aufrechterhalten wurden.
51. Wie erwähnt, wurde die Richtlinie 98/10 nach den Artikeln 26 und 28 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Richtlinie 2002/21 mit Wirkung vom 25. Juli 2003 aufgehoben. Nach Artikel 27 der Richtlinie 2002/21 erhalten die Mitgliedstaaten jedoch alle im einzelstaatlichen Recht vorgesehenen Verpflichtungen nach Artikel 7 der Richtlinie 2002/19 und nach Artikel 16 der Richtlinie 2002/22 aufrecht, bis eine nationale Regulierungsbehörde über diese Verpflichtungen beschließt.
52. Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie 2002/19 bestimmt, dass die Mitgliedstaaten alle Verpflichtungen aufrechterhalten, die zuvor u. a. gemäß Artikel 16 der Richtlinie 98/10 in Bezug auf den Sondernetzzugang galten.
53. Artikel 16 Absatz 1 der Richtlinie 2002/22 bestimmt weiter, dass die Mitgliedstaaten alle Verpflichtungen für u. a. Endnutzertarife für die Bereitstellung des Zugangs zum öffentlichen Telefonnetz und dessen Nutzung nach Artikel 17 der Richtlinie 98/10 aufrechterhalten. Dieser letztgenannte Artikel betrifft den Grundsatz der Kostenorientierung der Tarife.
54. Folglich wird in den vorgenannten Bestimmungen des NR nicht förmlich auf den die Kostenrechnungsgrundsätze betreffenden Artikel 18 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 98/10 abgestellt, der hier Gegenstand des zweiten Klageantrags ist.
55. Gleichwohl kann das Fehlen einer Bezugnahme auf Artikel 18 der Richtlinie 98/10 in Artikel 16 der Richtlinie 2002/22 die Mitgliedstaaten nicht ihrer Verpflichtungen aus jenem Artikel 18 entheben.
56. Aus der Richtlinie 2002/22 geht nämlich nicht hervor, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber als Übergangsmaßnahmen nur die Verpflichtungen aus Artikel 17 der Richtlinie 98/10 betreffend die Kostenorientierung der Tarife in Kraft belassen wollte, nicht aber diejenigen, die sich auf das Kostenrechnungssystem beziehen.
57. Vielmehr ist, wie sich dies aus den ausdrücklichen Verweisungen auf Artikel 17 der Richtlinie 98/10 in deren Artikel 18 ergibt, den Verpflichtungen aus beiden Artikeln zusammen Rechnung zu tragen, da der Grundsatz der Kostenorientierung der Tarife eng mit dem entsprechenden Kostenrechnungssystem zusammenhängt.
58. Nach alledem wurden die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus Artikel 18 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 98/10 durch die maßgeblichen Bestimmungen des NR in Kraft belassen.
59. Hierzu hat das Großherzogtum Luxemburg in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht, dass die vom NR vorgesehene Übergangsregelung die Verpflichtungen betreffe, die sich aus dem einzelstaatlichen Recht, nicht aber aus den streitigen Bestimmungen der Richtlinie 98/10 ergäben. Folglich komme es in Ermangelung nationaler Maßnahmen zur Umsetzung der Verpflichtungen aus Artikel 18 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 98/10 für das fragliche Jahr, d. h. das Jahr 2000, bei der Beurteilung des zweiten hier gestellten Klageantrags nicht auf die vom NR vorgesehenen Übergangsmaßnahmen an.
60. Dieses Vorbringen ist zurückzuweisen. Das Großherzogtum Luxemburg erkennt in der Sache an, Artikel 18 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 98/10 für das Jahr 2000 nicht umgesetzt zu haben. Es kann sich nicht auf die eigene Verletzung seiner Verpflichtungen aus dem alten Rechtsrahmen für die Telekommunikation berufen, um sich eben diesen Verpflichtungen im Rahmen der vom NR vorgesehenen Übergangsmaßnahmen zu entziehen.
61. Somit zielt die Ausführung der Rüge in Bezug auf Artikel 18 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 98/10 in der mit Gründen versehenen Stellungnahme und im zweiten hier gestellten Klageantrag nicht darauf ab, den Streitgegenstand auf vom NR nicht in Kraft belassene Verpflichtungen aus Bestimmungen dieser Richtlinie zu erstrecken.
62. Somit ist der Streitgegenstand in Bezug auf die Bestimmungen dieser Richtlinie nicht derart erweitert worden, dass die Ordnungsgemäßheit des vorliegenden Vertragsverletzungsverfahrens beeinträchtigt würde.
63. Folglich ist die Klage auch zulässig, soweit sie die Verletzung der Verpflichtungen des Großherzogtums Luxemburg aus Artikel 18 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 98/10 betrifft.
64. Zweitens macht Luxemburg geltend, die vorgeworfene Verletzung sei im Wesentlichen nur eine rein formale Verletzung, mit der eine Verurteilung um des Prinzips willen angestrebt werde. Außerdem mache die Klageerhebung in der Rechtssache C‑236/04, Kommission/Luxemburg, die Aufrechterhaltung der vorliegenden Klage gänzlich überflüssig und zeige, dass das Vorgehen der Kommission in der vorliegenden Rechtssache nur von ihrem Wunsch geleitet sei, eine solche Verurteilung durch den Gerichtshof für eine praktisch beendete Verletzung zu erreichen.
65. Diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden. Nach ständiger Rechtsprechung braucht die Kommission bei der Wahrnehmung der ihr in Artikel 226 EG eingeräumten Zuständigkeiten kein Klageinteresse nachzuweisen. Ihr fällt nämlich kraft ihres Amtes im Allgemeininteresse die Aufgabe zu, die Ausführung des Gemeinschaftsrechts durch die Mitgliedstaaten zu überwachen und etwaige Verstöße gegen die sich hieraus ergebenden Verpflichtungen feststellen zu lassen, damit sie abgestellt werden (vgl. Urteile vom 1. Februar 2001 in der Rechtssache C-333/99, Kommission/Frankreich, Slg. 2001, I-1025, Randnr. 23, und vom 2. Juni 2005 in der Rechtssache C-394/02, Kommission/Griechenland, Slg. 2005, I‑0000, Randnrn. 14 und 15 und die dort zitierte Rechtsprechung).
66. Im Übrigen ist es Sache der Kommission, zu beurteilen, ob ein Einschreiten gegen einen Mitgliedstaat zweckmäßig ist, die ihrer Ansicht nach verletzten Bestimmungen zu benennen und den Zeitpunkt für die Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens zu wählen, wobei die Erwägungen, die für diese Wahl bestimmend sind, die Zulässigkeit der Klage nicht beeinflussen (Urteile vom 1. Juni 1994 in der Rechtssache C‑317/92, Kommission/Deutschland, Slg. 1994, I‑2039, Randnr. 4, vom 18. Juni 1998 in der Rechtssache C‑35/96, Kommission/Italien, Slg. 1998, I‑3851, Randnr. 27, und Kommission/Frankreich, Randnr. 24).
67. Während schließlich allein die Kommission die Zweckmäßigkeit der Einreichung und Aufrechterhaltung einer Vertragsverletzungsklage beurteilt, prüft der Gerichtshof, ob die gerügte Vertragsverletzung vorliegt, ohne dass er über die Ausübung des Ermessens durch die Kommission zu entscheiden hätte (vgl. Urteil vom 13. Juni 2002 in der Rechtssache C‑474/99, Kommission/Spanien, Slg. 2002, I‑5293, Randnr. 25).
68. Nach alledem ist der erste, auf das fehlende Klageinteresse der Kommission gestützte Unzulässigkeitsgrund zurückzuweisen.
Zur Verletzung der Verfahrensrechte im Vorverfahren
69. Die luxemburgische Regierung macht, erstens, geltend, die Kommission habe erstmals in ihrer Klageschrift auf die Übergangsbestimmungen des NR Bezug genommen; diese Bestimmungen bildeten eine neue Rechtsgrundlage für die behaupteten Verletzungen. Zum einen gebe es nämlich substanzielle Unterschiede zwischen dem alten und dem neuen Rechtsrahmen, und zum anderen entsprängen die Übergangsbestimmungen nicht dem alten Rechtsrahmen und könnten jedenfalls nicht dafür herangezogen werden, den Wirtschaftsteilnehmern neue und andere als die bestehenden Verpflichtungen aufzuerlegen. Deshalb hätten die fraglichen Bestimmungen im Vorverfahren geltend gemacht werden müssen, um die luxemburgische Regierung in die Lage zu versetzen, sich innerhalb der Fristen und in den Formen dazu zu äußern, die in den Mahnschreiben und den mit Gründen versehenen Stellungnahmen vorgeschrieben worden seien. Indem die Kommission diese Mindestanforderungen missachtet habe, habe sie den Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits unzulässigerweise und unter Verletzung der Verfahrensrechte um neue rechtliche Gesichtspunkte erweitert, so dass die Klage insgesamt für unzulässig erklärt werden müsse.
70. Das Vorverfahren soll dem betroffenen Mitgliedstaat die Möglichkeit geben, seinen gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen oder seine Verteidigungsmittel gegenüber den Rügen der Kommission sachdienlich geltend zu machen. Der ordnungsgemäße Ablauf des Vorverfahrens stellt somit eine durch den EG-Vertrag vorgeschriebene wesentliche Garantie für den Schutz der Rechte des betroffenen Mitgliedstaats dar. Nur wenn diese Garantie beachtet wird, erlaubt das kontradiktorische Verfahren vor dem Gerichtshof diesem, zu entscheiden, ob der Mitgliedstaat tatsächlich gegen die Verpflichtungen verstoßen hat, deren Verletzung die Kommission geltend macht (vgl. Urteil vom 5. Juni 2003 in der Rechtssache C-145/01, Kommission/Italien, Slg. 2003, I-5581, Randnr. 17 und die dort zitierte Rechtsprechung).
71. Das Vorbringen der luxemburgischen Regierung könnte nur dann im Hinblick auf die Wahrung der Verfahrensrechte erheblich sein, wenn die von der Kommission behaupteten Verletzungen auf denjenigen Bestimmungen des NR beruhen, die den Mitgliedstaaten neue Verpflichtungen auferlegen. Dies ist aber hier offensichtlich nicht der Fall.
72. Die behauptete Verletzung von Artikel 7 Absatz 5 der Richtlinie 97/33 bezieht sich nämlich auf die Jahre 1998 und 1999, also auf die Zeit vor dem Erlass des NR.
73. Was Artikel 18 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 98/10 anbelangt, so hat, wie oben in den Randnummern 55 bis 61 ausgeführt, die Aufhebung dieser Richtlinie mit Wirkung vom 25. Juli 2003 das Großherzogtum Luxemburg nicht seiner Verpflichtungen aus den vorgenannten Bestimmungen enthoben.
74. Zweitens macht die luxemburgische Regierung geltend, die Kommission habe nicht rechtzeitig feststellen lassen, dass das Großherzogtum Luxemburg gegen seine Verpflichtung zur Umsetzung der Richtlinien 97/33 und 98/10 verstoßen habe, bevor deren Bestimmungen durch den NR aufgehoben worden seien, und sie habe keine Umstände vorgetragen, die sie daran gehindert hätten, die Vorverfahrensphase rechtzeitig durchzuführen.
75. Damit wird der Kommission im Wesentlichen eine überlange Dauer der Vorverfahrensphase vorgeworfen, die die Verfahrensrechte verletzt habe.
76. Zwar kann eine Vertragsverletzungsklage durch die überlange Dauer des Vorverfahrens unzulässig werden, doch gilt dies nach der Rechtsprechung nur in den Fällen, in denen das Verhalten der Kommission die Widerlegung ihrer Argumente erschwert und damit die Verfahrensrechte verletzt hat; der betroffene Mitgliedstaat hat daher eine solche Erschwernis zu beweisen (vgl. Urteil vom 12. Mai 2005 in der Rechtssache C‑287/03, Kommission/Belgien, Slg. 2005, I‑3761, Randnr. 14 und die dort zitierte Rechtsprechung).
77. Hier ist festzustellen, dass das Großherzogtum Luxemburg nichts Konkretes dafür vorgebracht hat, dass die Überlänge der Vorverfahrensphase und insbesondere die zwischen seinen Antworten auf die mit Gründen versehenen Stellungnahmen und der Klageeinreichung beim Gerichtshof verstrichene Zeit die Ausübung seiner Verfahrensrechte beeinträchtigt hätte. In ihrer Klagebeantwortung stellt die luxemburgische Regierung nämlich nur die Zweckmäßigkeit der Erhebung und der Aufrechterhaltung einer Vertragsverletzungsklage in Frage, die zu beurteilen Sache der Kommission ist.
78. Nach alledem ist auch der zweite, auf die Verletzung der Verfahrensrechte im Vorverfahren gestützte Unzulässigkeitsgrund zurückzuweisen und die Klage der Kommission deshalb für zulässig zu erklären.
Zur Begründetheit
79. Die Kommission wirft dem Großherzogtum Luxemburg vor, es habe gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 7 Absatz 5 der Richtlinie 97/33 und Artikel 18 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 98/10 verstoßen.
80. Die luxemburgische Regierung macht, erstens, geltend, den Rügen der Kommission könne hier mit der Anwendung des Urteils vom 18. Dezember 1997 in der Rechtssache C‑129/96 (Inter-Environnement Wallonie, Slg. 1997, I‑7411) begegnet werden. Die Umsetzung der Verpflichtungen aus den Richtlinien 97/33 und 98/10 hätte nämlich in Anbetracht der bedeutenden Unterschiede zwischen diesen Richtlinien einerseits und dem NR andererseits dessen Anwendung ernstlich gefährden können.
81. Dieses Vorbringen beruht auf einer falschen Prämisse. Denn die von der Kommission in der vorliegenden Rechtssache erhobenen Rügen betreffen einen Zeitraum vor und nicht nach Inkrafttreten des NR am 24. April 2002. Die Kommission wirft nämlich dem Großherzogtum Luxemburg vor, für die Jahre 1998 und 1999 gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 7 Absatz 5 der Richtlinie 97/33 und für das Jahr 2000 gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 18 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 98/10 verstoßen zu haben.
82. Daher hat die Erfüllung der Verpflichtungen dieses Mitgliedstaats aus den vorgenannten Bestimmungen keine Auswirkungen auf die Umsetzung des NR, da sich dieser offenkundig auf einen weit späteren Zeitraum als den hier streitigen bezieht. Die vorstehend zitierte Rechtsprechung kann daher nicht angeführt werden, um den Rügen der Kommission in der vorliegenden Rechtssache zu begegnen.
83. Zweitens macht die luxemburgische Regierung geltend, die Kommission könne nicht unter Berufung auf die Übergangsbestimmungen des NR dartun, dass das Großherzogtum Luxemburg bei Ablauf der in den mit Gründen versehenen Stellungnahmen gesetzten Fristen die Verpflichtungen aus den Richtlinien 97/33 und 98/10 habe erfüllen müssen.
84. Dieses Vorbringen ist zurückzuweisen. Denn die gerügte Verletzung der Richtlinie 97/33 wird nicht auf die Übergangsbestimmungen des NR gestützt, sondern auf die Bestimmungen dieser Richtlinie, die einen Zeitraum vor Erlass des NR betreffen.
85. Die gerügte Verletzung der Richtlinie 98/10 wird auf Bestimmungen dieser Richtlinie gestützt, die, wie oben in den Randnummern 55 bis 61 ausgeführt, durch die einschlägigen Bestimmungen des NR in Kraft belassen wurden.
86. Somit kann den Übergangsbestimmungen des NR nichts entnommen werden, was unter den vorliegend gegebenen Umständen die Begründetheit dieser Klage in Frage stellen könnte.
87. Schließlich macht die luxemburgische Regierung geltend, die Kommission habe nicht nachgewiesen, dass das Großherzogtum Luxemburg seine Verpflichtungen aus den Richtlinien 97/33 und 98/10 zur Überprüfung in Sachen Einhaltung des Kostenrechnungssystems und zur Veröffentlichung von Konformitätserklärungen missachtet habe. Das ILT und das ILR hätten nämlich die Standardzusammenschaltungsangebote (im Folgenden: SZA) der EPT für jedes Jahr seit 1998 genehmigt. Diese Genehmigung beruhe u. a. auf der Überprüfung durch das ILR bzw. das ILT, ob die EPT ihrer Kostenorientierungspflicht nachgekommen sei. Demzufolge könne die Kommission, da die SZA der EPT stets Gegenstand regelmäßiger Genehmigungen und Veröffentlichungen, so auch 1998 und 1999, gewesen seien, Luxemburg nicht vorwerfen, es habe gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 7 Absatz 5 der Richtlinie 97/33 und Artikel 18 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 98/10 verstoßen.
88. Auch dieses Vorbringen ist zurückzuweisen. Die Beachtung der Grundsätze der Transparenz und der Kostenorientierung der Tarife impliziert nicht schon allein für sich die Einhaltung des Systems der Kostenrechnung und der getrennten Buchführung auf dem Gebiet der Zusammenschaltung. Deshalb erlaubt die Behauptung der luxemburgischen Regierung, ihre Richtigkeit unterstellt, nicht die Schlussfolgerung, dass hier die Verpflichtungen zur Überprüfung und zur Veröffentlichung in der Ausgestaltung durch die vorgenannten Bestimmungen der betreffenden Richtlinien erfüllt worden sind.
89. Folglich hat die luxemburgische Regierung in der vorliegenden Rechtssache nichts vorgebracht, was die Feststellung der Kommission ausräumen könnte, dass das Großherzogtum Luxemburg für die Jahre 1998 und 1999 gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 7 Absatz 5 der Richtlinie 97/33 und für das Jahr 2000 gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 18 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 98/10 verstoßen habe.
90. Selbst unterstellt, dass die Großherzogliche Verordnung vom 18. April 2001 die genannten Richtlinien in luxemburgisches Recht umsetzt, so ist doch in den diese Verordnung betreffenden Schreiben an die Kommission, obwohl deren Rügen Zeiträume vor dem Erlass dieser Verordnung betrafen, ausdrücklich erwähnt worden, dass diese keine Rückwirkung entfalte.
91. Nach alledem ist der vorliegenden Klage stattzugeben.
92. Somit ist festzustellen, dass das Großherzogtum Luxemburg dadurch, dass es den Verpflichtungen nach Artikel 7 Absatz 5 der Richtlinie 97/33 zur Überprüfung der Einhaltung der Rechnungssysteme durch eine unabhängige zuständige Stelle und zur Veröffentlichung einer Konformitätserklärung für die Jahre 1998 und 1999 nicht nachgekommen ist und in der Praxis die Maßnahmen gemäß Artikel 18 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 98/10 in der durch Artikel 27 der Richtlinie 2002/21 in Verbindung mit Artikel 16 der Richtlinie 2002/22 aufrechterhaltenen Form in Bezug auf die Überprüfung der Einhaltung des Kostenrechnungssystems durch die nationale Regulierungsbehörde oder eine andere, gegenüber der Telekommunikationsorganisation unabhängige und von der nationalen Regulierungsbehörde anerkannte zuständige Stelle für das Jahr 2000 nicht ordnungsgemäß angewandt hat, gegen seine Verpflichtungen aus den genannten Bestimmungen verstoßen hat.
Kosten
93. Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Das Großherzogtum Luxemburg ist mit seinem Vorbringen unterlegen. Die Kommission hat jedoch keinen Kostenantrag gestellt. Daher hat jede Partei ihre eigenen Kosten zu tragen.
Tenor
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Das Großherzogtum Luxemburg hat dadurch, dass es den Verpflichtungen nach Artikel 7 Absatz 5 der Richtlinie 97/33/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Juni 1997 über die Zusammenschaltung in der Telekommunikation im Hinblick auf die Sicherstellung eines Universaldienstes und der Interoperabilität durch Anwendung der Grundsätze für einen offenen Netzzugang (ONP) zur Überprüfung der Einhaltung der Kostenrechnungssysteme durch eine unabhängige zuständige Stelle und zur Veröffentlichung einer entsprechenden Erklärung für die Jahre 1998 und 1999 nicht nachgekommen ist und in der Praxis die Maßnahmen gemäß Artikel 18 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 98/10/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 1998 über die Anwendung des offenen Netzzugangs (ONP) beim Sprachtelefondienst und den Universaldienst im Telekommunikationsbereich in einem wettbewerbsorientierten Umfeld in der durch Artikel 27 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (Rahmenrichtlinie) in Verbindung mit Artikel 16 der Richtlinie 2002/22/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten (Universaldienstrichtlinie) aufrechterhaltenen Form in Bezug auf die Überprüfung der Einhaltung des Kostenrechnungssystems durch die nationale Regulierungsbehörde oder eine andere, gegenüber der Telekommunikationsorganisation unabhängige und von dieser Regulierungsbehörde anerkannte zuständige Stelle für das Jahr 2000 nicht ordnungsgemäß angewandt hat, gegen seine Verpflichtungen aus den genannten Bestimmungen verstoßen.
2. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften und das Großherzogtum Luxemburg tragen jeweils ihre eigenen Kosten.