62020CJ0379
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
2. září 2021 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Dohoda o přidružení EHS-Turecko – Rozhodnutí č. 1/80 – Článek 13 – Doložka standstill – Nové omezení – Sloučení rodiny s nezletilými dětmi tureckých pracovníků – Podmínka věku – Požadavek zvláštních důvodů pro uplatnění práva na sloučení rodiny – Naléhavý důvod obecného zájmu – Úspěšná integrace – Proporcionalita“
Ve věci C‑379/20,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Østre Landsret (odvolací soud pro východní oblast, Dánsko) ze dne 3. července 2020, došlým Soudnímu dvoru dne 11. srpna 2020, v řízení
B
proti
Udlændingenævnet,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení J.-C. Bonichot, předseda senátu, R. Silva de Lapuerta (zpravodajka), místopředsedkyně Soudního dvora, L. Bay Larsen, C. Toader a M. Safjan, soudci,
generální advokát: G. Hogan,
vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření předložená:
–
za B C. Friis Bach Ryhl a T. Ryhl, advokater,
–
za dánskou vládu J. Nymann-Lindegrenem a M. Wolff, jako zmocněnci, ve spolupráci s R. Holdgaardem, advokat,
–
za Evropskou komisi D. Martinem a L. Grønfeldt, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 13 rozhodnutí Rady přidružení č. 1/80 ze dne 19. září 1980 o vývoji přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem. Rada přidružení byla zřízena Dohodou zakládající přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem, která byla podepsána dne 12. září 1963 v Ankaře Tureckou republikou na jedné straně a členskými státy EHS a Společenstvím na straně druhé, a byla uzavřena, schválena a potvrzena jménem Společenství rozhodnutím Rady 64/732/EHS ze dne 23. prosince 1963 (Úř. věst. 1964, 217, s. 3685).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi B, tureckým státním příslušníkem, a Udlændingenævnet (Odvolací komise pro záležitosti přistěhovalectví, Dánsko) ve věci zamítnutí žádosti B o vydání povolení k pobytu v Dánsku za účelem sloučení rodiny.
Právní rámec
Unijní právo
Rozhodnutí č. 1/80
3
Článek 13 rozhodnutí č. 1/80 stanoví:
„Členské státy Společenství a Turecko nemohou přijmout nová omezení týkající se podmínek přístupu k zaměstnání pracovníků a jejich rodinných příslušníků, kteří se nacházejí na jejich příslušném území v legálním postavení, co se týče pobytu a zaměstnání.“
4
Článek 14 tohoto rozhodnutí stanoví:
„1.   Ustanovení tohoto oddílu se použijí s výhradou omezení z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví.
2.   Tato ustanovení se nedotýkají žádných práv a povinností, které vyplývají z vnitrostátních právních předpisů nebo dvoustranných smluv mezi Tureckem a členskými státy Společenství, pokud tyto nestanoví pro jeho státní příslušníky příznivější režim.“
Směrnice 2003/86/ES
5
Čl. 4 odst. 6 směrnice Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny (Úř. věst. 2003, L 251, s. 12) stanoví:
„Odchylně od výše uvedeného mohou členské státy požadovat, aby žádosti týkající se sloučení rodiny s nezletilými dětmi byly podávány do 15 let jejich věku, jak stanoví jejich právní předpisy platné ke dni provedení této směrnice. Pokud je žádost podána později, povolí členské státy, které rozhodují o použití této odchylky, vstup a pobyt těchto dětí z jiného důvodu, než je sloučení rodiny.“
Dánské právo
6
Ustanovení § 9 odst. 1 bod 2 Udlændingeloven (zákon o cizincích), ve znění zákona č. 427 (zákon č. 427) ze dne 9. června 2004, stanoví:
„Povolení k pobytu lze na základě žádosti udělit:
[...]
2)
nesezdanému nezletilému dítěti osoby pobývající v Dánsku nebo jejího manžela, které je mladší 15 let, pokud toto dítě bydlí u osoby, jíž bylo svěřeno do péče, a netvoří z důvodu trvalého vztahu samostatnou rodinu, a pokud má osoba pobývající v Dánsku
[...]
e)
povolení k trvalému pobytu nebo povolení k pobytu s možností trvalého pobytu
[...]“
7
Ustanovení § 9c odst. 1 bod 1 zákona o cizincích, ve znění zákona č. 567 (zákon č. 567) ze dne 18. června 2012, stanoví:
„Povolení k pobytu lze na žádost vydat cizinci, pokud pro to svědčí mimořádné důvody, zejména ohled na celistvost rodiny, a pokud cizinec nedosáhl věku 18 let, i ohled na nejlepší zájmy dítěte.“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
8
B je turecký státní příslušník narozený dne 5. srpna 1994 v Turecku. Dne 31. ledna 2012 podal u Udlændingestyrelsen (Imigrační úřad, Dánsko) žádost o povolení k pobytu v Dánsku za účelem sloučení rodiny se svým otcem, F, tureckým pracovníkem oprávněně pobývajícím v tomto členském státě od 13. října 2003.
9
Rozhodnutím ze dne 6. listopadu 2012 Imigrační úřad tuto žádost zamítl podle § 9 odst. 1 bodu 2 a § 9c odst. 1 bodu 1 zákona o cizincích z důvodu, že B, který je ke dni podání své žádosti starší 15 let, neprokázal, že se na něj na základě tohoto ustanovení vztahují mimořádné důvody týkající se zejména ohledu na celistvost rodiny a nejlepší zájmy dítěte, které by odůvodňovaly vydání povolení k pobytu na základě tohoto ustanovení.
10
Dne 5. ledna 2017 podal B proti tomuto rozhodnutí opravný prostředek k Udlændinge- og Integrationsministeriet (ministerstvo pro přistěhovalectví a integraci, Dánsko), které jej rozhodnutím ze dne 30. ledna 2017 postoupilo Imigračnímu úřadu s žádostí o určení, zda má B právo na pobyt na základě rozhodnutí č. 1/80.
11
Rozhodnutím ze dne 5. července 2017 rozhodl Imigrační úřad na základě rozsudku ze dne 10. července 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066), že neshledal žádné důvody pro přezkum žádosti podané B.
12
B podal proti tomuto rozhodnutí žalobu k Udlændingenævnet (Odvolací komise pro záležitosti přistěhovalectví, Dánsko). Rozhodnutím ze dne 15. ledna 2018 tato komise potvrdila rozhodnutí Imigračního úřadu ze dne 5. července 2017.
13
Dne 5. ledna 2017 podal B žalobu ke Københavns Byret (okresní soud v Kodani, Dánsko), kterou se domáhal, aby Imigrační úřad uznal, že má právo na pobyt v Dánsku na základě unijního práva. Dne 15. prosince 2017 tento soud postoupil věc Østre Landsret (odvolací soud pro východní oblast Dánsko), jelikož vnitrostátní právo umožňuje, aby soudy prvního stupně postoupily věci, které vyvolávají zásadní otázky, odvolacím soudům, jež o nich rozhodnou v prvním stupni.
14
Předkládající soud, vycházeje ze zásady, stejně jako strany sporu v původním řízení, že věková hranice stanovená v § 9 odst. 1 bodu 2 zákona o cizincích, která byla snížena v roce 2004 z 18 na 15 let, je „novým omezením“ ve smyslu článku 13 rozhodnutí č. 1/80, se v podstatě táže, zda lze takové omezení odůvodnit naléhavým důvodem obecného zájmu, kterého se dovolává Odvolací komise pro záležitosti přistěhovalectví, spočívajícím v zajištění úspěšné integrace státních příslušníků třetích zemí.
15
V tomto ohledu má tento soud zaprvé za to, že podmínka týkající se věkové hranice může přispět k integraci dítěte v členském státě. Okolnost, že dítě přicestuje do Dánska co možná nejmenší, totiž podporuje jeho integraci do tohoto členského státu, jelikož v něm žije převážnou část svého dětství a vykonává v něm podstatnou část školní docházky a vzdělávání.
16
Zadruhé uvedený soud uvádí, že § 9 odst. 1 bod 2 zákona o cizincích musí být vykládán ve spojení s § 9c odst. 1 bodem 1 tohoto zákona. Z toho vyplývá, že věková hranice stanovená v § 9 odst. 1 bodu 2 uvedeného zákona nepředstavuje absolutní podmínku, jelikož povolení k pobytu může být ještě vydáno dítěti mladšímu 18 let na základě § 9c odst. 1 bodu 1 téhož zákona za podmínky, že pro něj v tomto smyslu svědčí mimořádné důvody týkající se zejména ohledu na celistvost rodiny a nejlepší zájmy dítěte.
17
Za těchto okolností se Østre Landsret (odvolací soud pro východní oblast) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Brání článek 13 [rozhodnutí č. 1/80] zavedení a uplatňování nového vnitrostátního opatření, které podmiňuje sloučení rodiny hospodářsky činného tureckého státního příslušníka, jenž legálně pobývá v dotčeném členském státě, s jeho dítětem, které dosáhlo věku 15 let, tím, aby pro toto sloučení svědčily mimořádné důvody, zejména ohled na celistvost rodiny a ohled na nejlepší zájmy dítěte?“
K předběžné otázce
18
Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda musí být článek 13 rozhodnutí č. 1/80 vykládán v tom smyslu, že vnitrostátní opatření snižující věkovou hranici z 18 na 15 let, aby dítě tureckého pracovníka, jenž legálně pobývá v hostitelském členském státě, mohlo podat žádost o sloučení rodiny, je „novým omezením“ ve smyslu tohoto ustanovení, a pokud ano, zda lze takové opatření odůvodnit cílem spočívajícím v zajištění úspěšné integrace dotyčných státních příslušníků třetích zemí.
19
V tomto ohledu je třeba připomenout, že doložka „standstill“ zakotvená v článku 13 rozhodnutí č. 1/80 obecně zakazuje přijetí jakéhokoliv nového vnitrostátního opatření, které by mělo za cíl nebo za následek podrobení výkonu volného pohybu pracovníků tureckým státním příslušníkem na území členského státu restriktivnějším podmínkám, než jsou ty, které platily v okamžiku vstupu rozhodnutí č. 1/80 ve vztahu k dotčenému členskému státu v platnost (rozsudek ze dne 10. července 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580, bod 23 a citovaná judikatura).
20
Z ustálené judikatury zejména vyplývá, že vnitrostátní právní úprava, která ztěžuje podmínky pro sloučení rodiny tureckých pracovníků, kteří oprávněně pobývají v dotčeném členském státě v postavení pracovníků, oproti podmínkám stanoveným při vstupu rozhodnutí č. 1/80 v platnost v tomto členském státě, je „novým omezením“ výkonu volného pohybu pracovníků těmito tureckými pracovníky v uvedeném členském státě ve smyslu článku 13 tohoto rozhodnutí (rozsudek ze dne 10. července 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580, bod 28 a citovaná judikatura).
21
V projednávaném případě z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že § 9 odst. 1 bod 2 zákona o cizincích, který snížil věkovou hranici pro to, aby nezletilé děti mohly požádat o sloučení rodiny z 18 na 15 let, byl zaveden po nabytí účinnosti rozhodnutí č. 1/80 v Dánsku a v otázce slučování rodin ztížil podmínky pro první vstup na dánské území pro děti tureckých státních příslušníků, kteří oprávněně pobývají v tomto členském státě, oproti podmínkám, které v uvedeném členském státě platily k datu, kdy rozhodnutí č. 1/80 nabylo účinnosti v uvedeném členském státě.
22
Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že takové vnitrostátní opatření, jako je opatření dotčené v původním řízení, je „novým omezením“ ve smyslu článku 13 rozhodnutí č. 1/80.
23
Je přitom třeba připomenout, že takové omezení je zakázáno, ledaže patří mezi omezení uvedená v článku 14 rozhodnutí č. 1/80 nebo je odůvodněno naléhavými důvody obecného zájmu, může zajistit dosažení sledovaného legitimního cíle a nejde nad rámec toho, co je nezbytné k jeho dosažení (rozsudek ze dne 10. července 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580, bod 31 a citovaná judikatura).
24
V tomto ohledu ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, vyplývá, že vnitrostátní opatření dotčené ve věci v původním řízení nepatří k omezením uvedeným v článku 14 rozhodnutí č. 1/80.
25
Z tohoto spisu naproti tomu vyplývá, že cílem tohoto opatření je v podstatě zajistit úspěšnou integraci státních příslušníků třetích zemí v Dánsku.
26
Soudní dvůr již rozhodl, že takový cíl může představovat naléhavý důvod obecného zájmu pro účely článku 13 rozhodnutí č. 1/80 (rozsudek ze dne 10. července 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580, bod 34 a citovaná judikatura).
27
Z tohoto důvodu je třeba zkoumat, zda takové vnitrostátní opatření, jako je opatření dotčené ve věci v původním řízení, které omezuje sloučení rodiny nezletilých dětí starších 15 let, může zajistit dosažení sledovaného cíle a nejde nad rámec toho, co je nezbytné k jeho dosažení.
28
Pokud jde zaprvé o vhodnost takového opatření k zajištění sledovaného cíle, z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že cílem vnitrostátního opatření dotčeného ve věci v původním řízení je zohlednit integrační schopnost nezletilých dětí, které usilují o sloučení rodiny. V tomto ohledu již Soudní dvůr upřesnil, že věk představuje jeden z faktorů, které charakterizují osobní situaci dítěte, jež může mít dopad na jeho integraci v dotčeném členském státě (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. dubna 2016, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, bod 61). Integrace dětí do hostitelského členského státu je totiž usnadněna, pokud přicestují do tohoto členského státu již v raném věku. Taková okolnost dotčeným dětem umožňuje zejména absolvovat školní docházku v uvedeném členském státě, jakož i získat jazykové znalosti zásadní pro jejich integraci.
29
Kromě toho je třeba poznamenat, že sám unijní normotvůrce ve směrnici 2003/86 stanovil možnost členských států omezit sloučení rodiny s nezletilými dětmi, které dosáhly určitého věku. Ačkoli tato směrnice není v Dánsku použitelná, je třeba v rámci kontextu uvést, že čl. 4 odst. 6 uvedené směrnice stanoví, že členské státy mohou požadovat, aby žádosti o sloučení rodiny s nezletilými dětmi byly podávány do 15 let jejich věku.
30
Je tedy třeba mít za to, že takové vnitrostátní opatření, jako je opatření dotčené ve věci v původním řízení, může zajistit sledovaný cíl.
31
Pokud jde zadruhé o přiměřenost takové podmínky věku, jako je podmínka stanovená v § 9 odst. 1 bodu 2 zákona o cizincích, je třeba uvést, že dánské právo stanoví výjimky z použití tohoto ustanovení.
32
Předkládající soud totiž uvádí, že § 9c odst. 1 bod 1 zákona o cizincích, podle kterého lze vydat cizinci povolení k pobytu, pokud pro to svědčí mimořádné důvody, zejména ohled na celistvost rodiny, a pokud cizinec nedosáhl věku 18 let, i ohled na nejlepší zájmy dítěte, je použitelný v případě, že povolení k pobytu nemůže být vydáno nezletilému dítěti podle § 9 odst. 1 bodu 2 tohoto zákona.
33
Povolení k pobytu tudíž může být vydáno nezletilému dítěti staršímu 15 let, odůvodňují-li to důvody vyplývající z celistvosti rodiny nebo nejlepších zájmů dítěte. Příslušné vnitrostátní orgány jsou tedy povinny provést individuální posouzení situace dítěte a v každém jednotlivém případě tyto zájmy zohlednit.
34
Kromě toho z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že v praxi bylo podle § 9c odst. 1 bodu 1 zákona o cizincích vydáno mnoho povolení k pobytu dětem starším 15 let. Nezdá se tedy, že by existovala správní praxe systematického zamítání těchto žádostí o sloučení rodiny.
35
Za těchto podmínek se nejeví, že by vnitrostátní opatření dotčené v původním řízení šlo nad rámec toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle, což však v konečném důsledku přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
36
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na položenou otázku odpovědět tak, že článek 13 rozhodnutí č. 1/80 musí být vykládán v tom smyslu, že vnitrostátní opatření snižující věkovou hranici z 18 na 15 let, aby dítě tureckého pracovníka, jenž legálně pobývá v hostitelském členském státě, mohlo podat žádost o sloučení rodiny, je „novým omezením“ ve smyslu tohoto ustanovení. Takové omezení však může být odůvodněno cílem spočívajícím v zajištění úspěšné integrace dotyčných státních příslušníků třetích zemí, pokud podmínky jeho provádění nejdou nad rámec toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle.
K nákladům řízení
37
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
Článek 13 rozhodnutí Rady přidružení č. 1/80 ze dne 19. září 1980 o vývoji přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem musí být vykládán v tom smyslu, že vnitrostátní opatření snižující věkovou hranici z 18 na 15 let, aby dítě tureckého pracovníka, jenž legálně pobývá v hostitelském členském státě, mohlo podat žádost o sloučení rodiny, je „novým omezením“ ve smyslu tohoto ustanovení. Takové omezení však může být odůvodněno cílem spočívajícím v zajištění úspěšné integrace dotyčných státních příslušníků třetích zemí, pokud podmínky jeho provádění nejdou nad rámec toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: dánština.