62023TJ0565
SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quarta Sezione ampliata)
19 novembre 2025 (
*1
)
«Prodotti fitosanitari – Sostanza attiva glifosato – Domanda di rinnovo di una sostanza attiva – Proroga del periodo di approvazione – Ritardo nello svolgimento della procedura di rinnovo – Motivi che sfuggono al controllo del richiedente – Richiesta di riesame interno – Articolo 10, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1367/2006 – Decisione di rigetto della richiesta – Articolo 17 del regolamento (CE) n. 1107/2009»
Nella causa T‑565/23,
Aurelia Stiftung, con sede in Berlino (Germania), rappresentata da A. Willand e A. Mostler, avvocati,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da A. Becker, D. Milanowska e M. ter Haar, in qualità di agenti,
convenuta,
sostenuta da
Bayer Agriculture, con sede in Anversa (Belgio), rappresentata da H. Posser, F. Geber e T. Römhild, avvocati,
interveniente,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione ampliata),
composto, in sede di deliberazione, da R. da Silva Passos, presidente, N. Półtorak, I. Reine, T. Pynnä (relatrice) e H. Cassagnabère, giudici,
cancelliere: P. Cullen, amministratore
vista la fase scritta del procedimento,
in seguito all’udienza del 13 febbraio 2025,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1
Con il suo ricorso fondato sull’articolo 263 TFUE, la Aurelia Stiftung, ricorrente, chiede l’annullamento della decisione Ares(2023) 4611321 della Commissione, del 3 luglio 2023, che respinge la richiesta di riesame interno da essa presentata in relazione al regolamento di esecuzione (UE) 2022/2364 della Commissione, del 2 dicembre 2022, che modifica il regolamento di esecuzione (UE) n. 540/2011 per quanto riguarda la proroga del periodo di approvazione della sostanza attiva glifosato (GU 2022, L 312, pag. 99) (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
Fatti all’origine della controversia e fatti successivi alla presentazione del ricorso
2
La ricorrente è un’associazione senza scopo di lucro con sede a Berlino (Germania). I suoi obiettivi comprendono, in particolare, la protezione degli animali, della natura e dell’ambiente.
3
Il glifosato è una sostanza attiva ampiamente utilizzata nei prodotti erbicidi.
4
Il glifosato è stato approvato per la prima volta con la direttiva 2001/99/CE della Commissione, del 20 novembre 2001, che modifica l’allegato I della direttiva 91/414/CEE del Consiglio relativa all’immissione in commercio dei prodotti fitosanitari, con l’iscrizione delle sostanze attive glifosato e tifensulfuron metile (GU 2001, L 304, pag. 14). Conformemente all’allegato I della direttiva 91/414/CEE del Consiglio, del 15 luglio 1991, relativa all’immissione in commercio dei prodotti fitosanitari (GU 1991, L 230, pag. 1), l’approvazione del glifosato è entrata in vigore il 1o luglio 2002 e doveva scadere il 30 giugno 2012.
5
Il regolamento (CE) n. 1107/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 ottobre 2009, relativo all’immissione sul mercato dei prodotti fitosanitari e che abroga le direttive del Consiglio 79/117/CEE e 91/414 (GU 2009, L 309, pag. 1), è entrato in vigore nel 2009. Il regolamento di esecuzione (UE) n. 540/2011 della Commissione, del 25 maggio 2011, recante disposizioni di attuazione del regolamento n. 1107/2009 per quanto riguarda l’elenco delle sostanze attive approvate (GU 2011, L 153, pag. 1), ha adottato l’elenco previsto dall’articolo 78, paragrafo 3, del regolamento n. 1107/2009. Il glifosato rientrava in detto elenco, con data di scadenza del periodo di approvazione al 31 dicembre 2015.
6
Il 20 ottobre 2015, il regolamento di esecuzione (UE) 2015/1885 della Commissione, che modifica il regolamento di esecuzione n. 540/2011 al fine di prorogare i periodi di approvazione delle seguenti sostanze attive: 2,4-D, acibenzolar-s-metile, amitrolo, bentazone, cialofop butile, diquat, esfenvalerate, famoxadone, flumiossazina, DPX KE 459 (flupirsulfuron metile), glifosate, iprovalicarb, isoproturon, lambda-cialotrina, metalaxyl-M, metsulfuron metile, picolinafen, prosulfuron, pimetrozina, piraflufen-etile, tiabendazolo, tifensulfuron metile e triasulfuron (GU 2015, L 276, pag. 48), adottato sulla base dell’articolo 17, primo comma, del regolamento n. 1107/2009, ha prorogato il periodo di approvazione del glifosato fino al 30 giugno 2016, per il motivo che la valutazione della sostanza era stata ritardata per ragioni indipendenti dalla volontà del richiedente.
7
Il 29 giugno 2016, il regolamento di esecuzione (UE) 2016/1056 della Commissione, che modifica il regolamento di esecuzione n. 540/2011 per quanto riguarda la proroga del periodo di approvazione della sostanza attiva glifosato (GU 2016, L 173, pag. 52), ha prorogato per la seconda volta il periodo di approvazione del glifosato sulla base dell’articolo 17, primo comma, del regolamento n. 1107/2009, indicandone la nuova data di scadenza, segnatamente «[sei] mesi a decorrere dalla data di ricevimento da parte della Commissione del parere del comitato per la valutazione dei rischi dell’[ECHA], o entro il 31 dicembre 2017 se questa data è anteriore».
8
Il 12 dicembre 2017, l’approvazione del glifosato è stata rinnovata fino al 15 dicembre 2022 dal regolamento di esecuzione (UE) 2017/2324 della Commissione, che rinnova l’approvazione della sostanza attiva glifosato, in conformità al regolamento n. 1107/2009, e che modifica l’allegato del regolamento di esecuzione n. 540/2011 (GU 2017, L 333, pag. 10).
9
Il 14 marzo 2022 l’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) ha invitato il richiedente il rinnovo dell’approvazione del glifosato a fornire ulteriori informazioni, che quest’ultimo ha fornito in tempo utile.
10
Il 10 maggio 2022 l’EFSA e l’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) hanno informato la Commissione europea che l’adozione delle conclusioni della revisione inter pares della valutazione dei rischi connessi al glifosato avrebbe avuto luogo in ritardo.
11
Il 2 dicembre 2022 l’approvazione del glifosato è stata prorogata fino al 15 dicembre 2023 dal regolamento di esecuzione 2022/2364.
12
In data 30 gennaio 2023, la ricorrente ha presentato alla Commissione una richiesta di riesame interno del regolamento di esecuzione 2022/2364, ai sensi dell’articolo 10 del regolamento (CE) n. 1367/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 settembre 2006, sull’applicazione alle istituzioni e agli organi comunitari delle disposizioni della convenzione di Aarhus sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale (GU 2006, L 264, pag. 13).
13
Il 3 luglio 2023 la Commissione ha respinto con la decisione impugnata la richiesta di riesame interno.
14
Il 28 novembre 2023 l’approvazione del glifosato è stata rinnovata fino al 15 dicembre 2033 con il regolamento di esecuzione (UE) 2023/2660 della Commissione che rinnova l’approvazione della sostanza attiva glifosato in conformità al regolamento n. 1107/2009 e che modifica il regolamento di esecuzione n. 540/2011 (GU L, 2023/2660).
15
Il 24 gennaio 2024 la ricorrente ha presentato una richiesta di riesame interno del regolamento di esecuzione 2023/2660.
Conclusioni delle parti
16
La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
–
annullare la decisione impugnata;
–
condannare la Commissione alle spese.
17
La Commissione, sostenuta dalla Bayer Agriculture, chiede che il Tribunale voglia:
–
respingere il ricorso;
–
condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
18
La ricorrente deduce cinque motivi a sostegno del suo ricorso, vertenti, in sostanza, il primo, su una violazione dell’articolo 17 del regolamento n. 1107/2009 in quanto la proroga del periodo di approvazione serve alla realizzazione di una fase della procedura il cui termine non può essere prorogato, il secondo, su un’applicazione e un’interpretazione errate dell’articolo 17 del regolamento n. 1107/2009 per quanto riguarda il ruolo del richiedente il rinnovo, il terzo e il quarto, su una violazione del principio di precauzione e su un non corretto bilanciamento degli interessi in gioco nell’ambito della gestione dei rischi e, il quinto, su una violazione dell’obbligo di motivazione.
Sulla persistenza dell’interesse ad agire
19
La Bayer Agriculture sostiene che l’interesse ad agire della ricorrente è venuto meno dopo l’adozione del regolamento di esecuzione 2023/2660, che ha rinnovato l’approvazione del glifosato, contro il quale la ricorrente ha presentato una richiesta di riesame interno fondata su un’argomentazione analoga.
20
Il Tribunale ricorda che l’interesse ad agire di un ricorrente deve essere reale ed effettivo. Detto interesse deve sussistere, alla luce dell’oggetto del ricorso, al momento della presentazione di quest’ultimo, a pena di irricevibilità e perdurare fino alla pronuncia della decisione del giudice, pena il non luogo a statuire (v. sentenza del 17 settembre 2015, Mory e a./Commissione, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, punti 56 e 57 e giurisprudenza citata).
21
Nel caso di specie, come sostiene la Bayer Agriculture, il periodo di proroga dell’approvazione del glifosato è scaduto il 15 dicembre 2023 e l’approvazione di tale sostanza attiva è stata rinnovata dal regolamento di esecuzione 2023/2660.
22
Tuttavia, in primo luogo, la decisione impugnata non è stata ritirata dalla Commissione, cosicché la controversia ha conservato il suo oggetto (v., in tal senso, sentenza del 4 settembre 2018, ClientEarth/Commissione, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punto 45 e giurisprudenza citata). Come fatto valere dalla ricorrente, la decisione impugnata e la richiesta di riesame interno del regolamento di esecuzione 2023/2660 hanno oggetti diversi.
23
In secondo luogo, dalla giurisprudenza risulta che un ricorrente mantiene un interesse a chiedere l’annullamento di un atto di un’istituzione dell’Unione europea al fine di evitare che l’illegittimità da cui quest’ultimo è, a suo avviso, inficiato si riproduca in futuro. Un simile interesse ad agire deriva dall’articolo 266, primo comma, TFUE, in forza del quale l’istituzione da cui emana l’atto annullato è tenuta a prendere i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza della Corte comporta. Tuttavia, tale interesse ad agire può sussistere solo se l’illegittimità fatta valere può riprodursi in futuro indipendentemente dalle circostanze del caso che ha dato luogo al ricorso presentato dal ricorrente (sentenze del 7 giugno 2007, Wunenburger/Commissione, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, punti da 50 a 52, e del 27 settembre 2018, Mellifera/Commissione, T‑12/17, EU:T:2018:616, punto 28).
24
Ciò si verifica nella presente causa, dal momento che l’illegittimità fatta valere dalla ricorrente si basa, in particolare, su un’interpretazione dell’articolo 17 del regolamento n. 1107/2009 che la Commissione rischia di reiterare in occasione di un’altra richiesta di riesame interno riguardante la proroga del periodo di approvazione di una sostanza attiva.
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Ne consegue che, nonostante l’adozione del regolamento di esecuzione 2023/2660, contro il quale la ricorrente ha parimenti presentato una richiesta di riesame, essa conserva un interesse ad agire nel caso di specie.
Sulla ricevibilità del ricorso
26
La Bayer Agriculture contesta la legittimazione ad agire della ricorrente. Da un lato, la ricorrente non sarebbe legittimata a presentare una richiesta di riesame interno ai sensi dell’articolo 10 del regolamento n. 1367/2006, in quanto il suo obiettivo primario dichiarato non sarebbe quello di promuovere la tutela dell’ambiente. Infatti, essa sarebbe attiva nei settori dell’apicoltura e dell’orticoltura e tali attività non servirebbero a tutelare l’ambiente. Dall’altro lato, la promozione dell’apicoltura riguarderebbe animali che non vivono allo stato selvatico e non rientrerebbe nel settore della tutela dell’ambiente nell’ambito del diritto ambientale. Pertanto, il ricorso dovrebbe essere respinto per irricevibilità.
27
Il Tribunale ricorda che l’articolo 10 del regolamento n. 1367/2006 prevede che una «qualsiasi organizzazione non governativa (…) che soddisfi i criteri di cui all’articolo 11 ha il diritto di presentare una richiesta di riesame interno all’istituzione o all’organo dell’Unione che ha adottato l’atto amministrativo (…) se ritiene che l’atto (…) configuri una violazione del diritto ambientale ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera f)».
28
L’articolo 11, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1367/2006 dispone che un’organizzazione non governativa può formulare una richiesta di riesame interno a condizione che tale organizzazione abbia come obiettivo primario dichiarato di promuovere la tutela dell’ambiente nell’ambito del diritto ambientale.
29
L’articolo 2 del regolamento n. 1367/2006, intitolato «Definizioni», dispone, al paragrafo 1, lettera f), che ai fini di detto regolamento si intende per diritto ambientale «la normativa dell’Unione che, a prescindere dalla base giuridica, contribuisce al raggiungimento degli obiettivi della politica dell’Unione in materia ambientale».
30
L’articolo 2, paragrafo 1, lettera f), del regolamento n. 1367/2006 enuncia che la questione se un atto sia stato adottato nell’ambito del diritto ambientale non dipende dalla base giuridica sulla quale è stato adottato. La nozione di «diritto ambientale», ai fini di detto regolamento, comprende qualsiasi disposizione legislativa dell’Unione che contribuisca al perseguimento degli obiettivi della politica dell’Unione in materia ambientale. Dal tenore letterale di tale articolo deriva che, rinviando, sostanzialmente, agli obiettivi enunciati all’articolo 191, paragrafo 1, TFUE, il legislatore dell’Unione ha inteso dare alla nozione di «diritto ambientale», di cui al regolamento n. 1367/2006, un significato ampio, che non si limita a questioni legate alla protezione dell’ambiente naturale in senso stretto. Tale constatazione è peraltro corroborata dall’articolo 192, paragrafo 2, TFUE, secondo il quale il diritto dell’ambiente di cui al titolo XX di detto Trattato può comprendere anche disposizioni aventi principalmente natura fiscale, misure concernenti l’assetto territoriale, la gestione quantitativa delle risorse idriche o aventi rapporto diretto o indiretto con la disponibilità delle stesse, la destinazione dei suoli nonché le misure aventi una sensibile incidenza sulla scelta di uno Stato membro tra diverse fonti di energia e sulla struttura generale dell’approvvigionamento energetico del medesimo. Un’interpretazione restrittiva della nozione di «diritto ambientale» comporterebbe che siffatte disposizioni e misure non rientrerebbero, in gran parte, in tale settore (sentenza del 14 marzo 2018, TestBioTech/Commissione, T‑33/16, EU:T:2018:135, punti da 42 a 45).
31
In tale contesto, il Tribunale ha già ammesso implicitamente che un’associazione senza scopo di lucro che opera a favore della conservazione e della promozione delle api era legittimata a presentare una richiesta di riesame interno contro una proroga del periodo di approvazione di una sostanza attiva (v., in tal senso, sentenza del 27 settembre 2018, Mellifera/Commissione, T‑12/17, EU:T:2018:616).
32
Nel caso di specie, dall’articolo 2, paragrafi 2 e 3, dello statuto della ricorrente risulta che il suo obiettivo è promuovere, in particolare, la tutela della natura e la conservazione del paesaggio, la tutela dell’ambiente, l’allevamento degli animali e la coltivazione dei vegetali. Tali obiettivi sono realizzati, in particolare, mediante diverse azioni riguardanti la protezione delle api.
33
Tenuto conto della concezione estesa della nozione di «diritto ambientale» nell’ambito del regolamento n. 1367/2006 (v. giurisprudenza citata al precedente punto 30) che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Bayer Agriculture, non si limita a questioni connesse alla protezione dell’ambiente naturale in senso stretto, si deve ritenere che la ricorrente soddisfi la condizione prevista all’articolo 11, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1367/2006, vale a dire essere un’associazione il cui obiettivo primario dichiarato è quello di promuovere la tutela dell’ambiente nell’ambito del diritto ambientale, circostanza che la Commissione non contesta del resto.
34
Gli argomenti della Bayer Agriculture relativi alla ricevibilità del ricorso devono pertanto essere respinti.
Sul secondo motivo, vertente su un’applicazione e su un’interpretazione non corrette dell’articolo 17 del regolamento n. 1107/2009 per quanto riguarda il ruolo del richiedente il rinnovo
Sulla ricevibilità del secondo motivo
35
Senza sollevare esplicitamente l’irricevibilità del secondo motivo, la Commissione esprime dubbi quanto al fatto che le asserite violazioni dell’articolo 17 del regolamento n. 1107/2009 comporterebbero una violazione del diritto ambientale ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera f), del regolamento n. 1367/2006, come richiesto dall’articolo 10 del medesimo regolamento.
36
Il Tribunale considera che, alla luce dell’interpretazione estensiva della nozione di «diritto ambientale» nell’ambito del regolamento n. 1367/2006 (v. punto 30 supra), l’articolo 17 del regolamento n. 1107/2009, la cui violazione rientra in particolare nel secondo motivo, è una disposizione che contribuisce al perseguimento degli obiettivi della politica dell’Unione in materia ambientale ai sensi dell’articolo 10 del regolamento n. 1367/2006. Infatti, tale disposizione consente di prorogare il periodo di approvazione delle sostanze attive al fine di consentire il completamento della procedura di rinnovo che deve prendere in considerazione, in particolare, i rischi presentati dalla sostanza interessata per l’ambiente.
37
Pertanto, il secondo motivo della ricorrente è ricevibile.
Nel merito
38
La ricorrente sostiene, in sostanza, che la Commissione è incorsa in un errore di diritto quando ha ritenuto, nella decisione impugnata, che la condizione prevista all’articolo 17 del regolamento n. 1107/2009, secondo la quale i motivi del ritardo devono «sfugg[ire] al controllo» del richiedente il rinnovo, fosse soddisfatta. Infatti, ritardi al momento del rinnovo dell’approvazione del glifosato sarebbero derivati dalla necessità di chiedere documenti e informazioni al richiedente e poi di valutarli. La ricorrente sottolinea le lacune nei dati forniti dal richiedente nonché l’incompletezza della domanda di rinnovo e del fascicolo supplementare, che risulterebbero dal gran numero di informazioni complementari richieste dall’EFSA al richiedente. I motivi dei ritardi dovrebbero essere esaminati in modo concreto.
39
Il Tribunale ricorda che l’articolo 17, primo comma, del regolamento n. 1107/2009 dispone che la decisione di proroga è adottata «[q]ualora, per motivi che sfuggono al controllo del richiedente, sembri probabile che l’approvazione scada prima che venga presa una decisione in merito al rinnovo».
40
Anzitutto, occorre constatare che le diverse versioni linguistiche dell’articolo 17, primo comma, del regolamento n. 1107/2009 presentano divergenze. Infatti, sebbene talune versioni, compresa la francese, utilizzino l’espressione «raisons indépendantes de la volonté du demandeur», il concetto di «volonté» non si ritrova in altre versioni linguistiche. Infatti, alcune altre versioni linguistiche, tra cui l’inglese, utilizzano la nozione di «controllo». Altre versioni linguistiche, come il tedesco, utilizzano il concetto di «responsabilità» o ancora la nozione di influenza. Altre versioni si limitano, da parte loro, a menzionare motivi «indipendenti dal richiedente».
41
Secondo una costante giurisprudenza della Corte, la formulazione utilizzata in una delle versioni linguistiche di una disposizione del diritto dell’Unione non può essere l’unico elemento a sostegno dell’interpretazione di questa disposizione, né si può attribuire ad essa un carattere prioritario rispetto alle altre versioni linguistiche. Le disposizioni del diritto dell’Unione devono infatti essere interpretate ed applicate in modo uniforme, alla luce delle versioni esistenti in tutte le lingue dell’Unione. In caso di disparità tra le diverse versioni linguistiche di un testo di diritto dell’Unione, la disposizione di cui è causa deve essere intesa in funzione del sistema e della finalità della normativa di cui essa fa parte (v. sentenza del 12 settembre 2019, A e a., C‑347/17, EU:C:2019:720, punto 38 e giurisprudenza citata).
42
Pertanto, l’articolo 17, primo comma, del regolamento n. 1107/2009 e più precisamente l’espressione «motivi che sfuggono al controllo del richiedente» devono essere interpretati tenendo conto al contempo della finalità di tale disposizione e del contesto in cui essa si inserisce.
43
Per quanto riguarda il contesto in cui tale norma si inserisce, in primo luogo, occorre ricordare che essa fa parte della sezione del regolamento n. 1107/2009 che riguarda l’approvazione delle sostanze attive. Tali approvazioni, nonché il loro rinnovo, sono oggetto di varie disposizioni che disciplinano lo svolgimento della procedura applicabile.
44
L’approvazione può essere concessa solo per un periodo non superiore a dieci anni (articolo 5 del regolamento n. 1107/2009). Come spiegato al considerando 15 di detto regolamento, è per ragioni di sicurezza che il periodo di approvazione delle sostanze attive è limitato nel tempo e deve essere proporzionale agli eventuali rischi inerenti all’uso delle sostanze. Un rinnovo è valido per un periodo non superiore a quindici anni (articolo 14, paragrafo 2, del regolamento n. 1107/2009).
45
Ne consegue che il legislatore ha avuto cura di prevedere periodi di approvazione o di rinnovo limitati, al fine di evitare il mantenimento sul mercato di sostanze attive che risultassero presentare rischi inaccettabili ai sensi dell’articolo 4 del regolamento n. 1107/2009. La realizzazione di tale obiettivo, alla luce del principio di precauzione, richiede che il riesame delle sostanze abbia luogo periodicamente, come sottolinea giustamente la Commissione quando spiega l’approccio periodico del regolamento n. 1107/2009.
46
In secondo luogo, occorre esaminare il ruolo del richiedente il rinnovo nell’ambito dell’articolo 17 del regolamento n. 1107/2009.
47
Infatti, tanto la procedura di approvazione quanto la procedura di rinnovo sono avviate su iniziativa del produttore della sostanza attiva, successivamente, nel caso, richiedente il rinnovo, come risulta rispettivamente dall’articolo 7 del regolamento n. 1107/2009 e dall’articolo 1 del regolamento di esecuzione (UE) n. 844/2012 della Commissione, del 18 settembre 2012, che stabilisce le norme necessarie per l’attuazione della procedura di rinnovo dell’approvazione delle sostanze attive a norma del regolamento n. 1107/2009 (GU 2012, L 252, pag. 26). Il produttore della sostanza attiva, successivamente, nel caso, richiedente il rinnovo, è un attore centrale nel corso delle procedure di approvazione e rinnovo e rappresenta un interlocutore principale per le istanze coinvolte in tali procedure.
48
Per quanto riguarda più precisamente la procedura di rinnovo, il richiedente il rinnovo è responsabile del contenuto della domanda (articolo 3 del regolamento di esecuzione n. 844/2012), del deposito dei fascicoli supplementari (articoli 6 e 7 del regolamento di esecuzione n. 844/2012) e della trasmissione di informazioni supplementari allo Stato membro relatore o all’EFSA (articolo 11, paragrafo 5, e articolo 13, paragrafo 3, del regolamento di esecuzione n. 844/2012) e può presentare osservazioni all’EFSA sul progetto di relazione di valutazione dello Stato membro relatore o sulla relazione sul rinnovo (articolo 12, paragrafo 3, e articolo 14, paragrafo 1, del regolamento di esecuzione n. 844/2012). Tutte queste interazioni con il richiedente il rinnovo sono soggette a termini precisi.
49
Ne consegue che il richiedente il rinnovo è un attore che partecipa a tutte le fasi della procedura fornendo dati o presentando osservazioni, il che lo mette in grado di influenzare lo svolgimento della procedura. Così, il legislatore ha deciso di subordinare la proroga del periodo di approvazione alla condizione che l’eventuale ritardo «sfugg[a] al controllo del richiedente» il rinnovo.
50
Per contro, per quanto riguarda la proroga del periodo di approvazione, il richiedente il rinnovo non deve presentare domanda e non è prevista una procedura di consultazione con quest’ultimo. La procedura è avviata d’ufficio e la Commissione deve verificare se il ritardo nello svolgimento della procedura di rinnovo non sia dovuto a motivi «che sfuggono al controllo del richiedente».
51
Pertanto, il comportamento del richiedente deve essere valutato alla luce delle diverse fasi della procedura di rinnovo che precedono un’eventuale proroga del periodo di approvazione, nelle quali quest’ultimo ha svolto un ruolo partecipativo.
52
A tal riguardo, l’articolo 17 del regolamento n. 1107/2009 esprime una ponderazione dei diversi interessi in gioco che è compatibile con gli obiettivi di detto regolamento e con il principio di precauzione.
53
Per quanto riguarda gli obiettivi di cui all’articolo 17, primo comma, del regolamento n. 1107/2009, occorre ricordare che, in forza del suo articolo 1, paragrafo 3, il regolamento n. 1107/2009 mira a garantire un elevato livello di protezione della salute umana e animale e dell’ambiente e a migliorare il funzionamento del mercato interno attraverso l’armonizzazione delle norme relative all’immissione sul mercato dei prodotti fitosanitari, stimolando nel contempo la produzione agricola. La Commissione sostiene quindi correttamente che l’obiettivo del regolamento n. 1107/2009 è multiplo.
54
Imponendo il mantenimento di un livello elevato di tutela dell’ambiente, il regolamento n. 1107/2009 applica l’articolo 11 TFUE, il quale prevede che le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni dell’Unione, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile, e l’articolo 114, paragrafo 3, TFUE, che concretizza tale obbligo. Quest’ultimo dispone effettivamente che la Commissione, nelle sue proposte in materia, in particolare, di protezione dell’ambiente, effettuate nel quadro del ravvicinamento delle legislazioni aventi per oggetto l’instaurazione e il funzionamento del mercato interno, si basa su un livello di protezione elevato, tenuto conto, in particolare, degli eventuali nuovi sviluppi fondati su riscontri scientifici, e che, nell’ambito delle rispettive competenze, il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea cercano altresì di conseguire tale obiettivo. Tale protezione ha un’importanza preponderante rispetto alle considerazioni di ordine economico, di modo che essa è tale da giustificare conseguenze economiche negative, anche considerevoli, per taluni operatori (v. sentenza del 17 marzo 2021, FMC/Commissione, T‑719/17, EU:T:2021:143, punto 59 e giurisprudenza citata).
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Ne consegue che, tra i diversi obiettivi del regolamento n. 1107/2009, la Commissione deve attribuire un’importanza del tutto particolare a quello di garantire un elevato livello di protezione della salute umana e animale e dell’ambiente quando essa gestisce una procedura di rinnovo dell’approvazione di una sostanza attiva, a maggior ragione qualora tale procedura ecceda l’ambito temporale previsto per il suo svolgimento e conceda una proroga del periodo di approvazione ai sensi dell’articolo 17 di detto regolamento.
56
La Commissione, quando esamina il ruolo del richiedente il rinnovo nei ritardi osservati nel corso di una procedura di rinnovo, deve assicurarsi non solo che tale richiedente abbia agito nel rispetto dei termini, ma anche che il ritardo nello svolgimento della procedura di rinnovo sia indipendente dai suoi comportamenti, vale a dire che egli non abbia agito in modo da causare ritardi o da concorrere a ritardi.
57
Ne consegue che un approccio che richiederebbe un elemento intenzionale da parte del richiedente relativo ai ritardi nello svolgimento della procedura è troppo restrittivo e rischia di sconvolgere l’equilibrio trovato dal legislatore a vantaggio degli interessi del richiedente il rinnovo. Un siffatto approccio restrittivo favorevole al richiedente il rinnovo sarebbe altresì contrario alla giurisprudenza, la quale esige che il livello elevato di protezione della salute umana e dell’ambiente abbia un’importanza preponderante rispetto a considerazioni di ordine economico (v., in tal senso, sentenza del 17 marzo 2021, FMC/Commissione, T‑719/17, EU:T:2021:143, punto 59 e giurisprudenza citata), nonché al contesto in cui si inserisce la regola prevista all’articolo 17, primo comma, del regolamento n. 1107/2009 e che è composto da un quadro normativo che definisce in modo dettagliato la partecipazione del richiedente il rinnovo alla procedura.
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Al fine di rispettare la ponderazione effettuata dal legislatore, occorre interpretare l’articolo 17, primo comma, del regolamento n. 1107/2009 nel senso che esso richiede un’analisi oggettiva e in concreto delle ragioni del ritardo al fine di stabilire che tale ritardo è indipendente dalla volontà del richiedente, il quale deve aver rispettato con diligenza tutte le norme che si applicano al rinnovo. A tal riguardo, il fatto che il ritardo sia dovuto, almeno in parte, alla presentazione tardiva di una relazione o di conclusioni da parte di una o più autorità coinvolte nel procedimento di rinnovo non può essere sufficiente per escludere qualsiasi ruolo del richiedente, dato che quest’ultimo ha potuto essere all’origine di un tale ritardo, anche se ha rispettato i termini impostigli dal regolamento n. 1107/2009. Ciò può verificarsi, in particolare, nel caso in cui la qualità dei dati forniti nel corso della procedura si riveli insufficiente.
59
Nel caso di specie, al punto 61 della decisione impugnata, la Commissione ha esaminato gli argomenti della ricorrente secondo cui il richiedente il rinnovo non avrebbe presentato un fascicolo completo all’inizio della procedura di rinnovo, sarebbe responsabile delle lacune nei dati e non avrebbe presentato tutte le informazioni scientifiche pertinenti disponibili al momento della domanda di rinnovo. La Commissione spiega che, qualora uno Stato membro relatore ritenga che una domanda e fascicoli supplementari siano ricevibili, ciò significa che la domanda è completa ed è stata presentata entro i termini impartiti. Ulteriori ritardi per altri motivi non possono essere attribuiti ad una domanda ricevibile. Le richieste di informazioni complementari sarebbero una parte normale della procedura di rinnovo, in particolare durante la valutazione dei rischi, e non significherebbero che la domanda sia incompleta o che non avrebbe dovuto essere accolta.
60
Al punto 62 della decisione impugnata, la Commissione esamina l’argomento della ricorrente secondo cui il richiedente il rinnovo avrebbe presentato un gran numero di informazioni che avrebbero richiesto molto tempo e personale da parte delle autorità. Essa spiega che ciò non costituisce una circostanza che rientra nel controllo del richiedente il rinnovo, il quale ha semplicemente fornito le informazioni richieste dal quadro giuridico applicabile. La Commissione rileva che, nel caso del glifosato, il volume della letteratura è senza precedenti. Tuttavia, il fatto che il richiedente abbia fornito numerosi dati dimostrerebbe che egli ha agito con diligenza e conformemente ai requisiti di legge. I ritardi derivanti dalla complessità della valutazione che deve essere effettuata dallo Stato membro relatore o dall’EFSA sarebbero tra le situazioni più comuni di ritardi che sfuggono al controllo del richiedente il rinnovo.
61
La Commissione spiega, ai punti da 30 a 33 della decisione impugnata, che, tenuto conto del volume delle nuove informazioni ricevute durante la consultazione pubblica, del numero di punti individuati dal gruppo di valutazione del glifosato e della necessità di valutare le nuove informazioni richieste dall’EFSA al richiedente il rinnovo, il gruppo di valutazione del glifosato ha indicato che un termine supplementare era necessario per presentare un progetto di relazione. La Commissione indica che, poi, l’EFSA e l’ECHA hanno annunciato che, a causa del ritardo previsto per la presentazione del progetto di relazione del gruppo di valutazione del glifosato e per completare il processo di revisione inter pares, la presentazione delle conclusioni dell’EFSA sarebbe stata ritardata e che essa avrebbe avuto luogo nel luglio 2023. È alla luce di tale annuncio che la Commissione ha deciso di prorogare il periodo di approvazione del glifosato, che doveva scadere il 15 dicembre 2022.
62
In risposta agli argomenti della ricorrente relativi ad asserite lacune nei dati, la Commissione spiega, ai punti da 65 a 68 della decisione impugnata, che, da un lato, tali lacune non sono di competenza del richiedente, in quanto quest’ultimo ha presentato una domanda completa ed entro i termini e poiché le richieste di informazioni supplementari sono una parte normale di qualsiasi procedura di rinnovo. Dall’altro lato, l’esistenza di lacune nei dati non sarebbe pertinente ai fini dell’applicazione dell’articolo 17 del regolamento n. 1107/2009 qualora siano soddisfatte le condizioni di applicazione di tale articolo, vale a dire il fatto che risulti che l’approvazione scadrà prima che possa essere adottata una decisione relativa al rinnovo e che i motivi di tale ritardo sfuggano al controllo del richiedente. La Commissione aggiunge che le considerazioni riguardanti le lacune nei dati e nella valutazione dei rischi, nonché i nuovi dati presentati dal richiedente, sono eventualmente pertinenti per valutare la legittimità della decisione relativa al rinnovo, ma non nell’ambito di un procedimento che riguarda la legittimità della proroga del periodo di approvazione.
63
Dalla decisione impugnata risulta che la Commissione non ha proceduto ad alcuna verifica concreta, e neppure sommaria, del ruolo del richiedente il rinnovo per quanto riguarda il fatto che la decisione di rinnovo non ha potuto essere adottata entro i termini previsti. Essa si è limitata ad individuare altri fattori del ritardo, quali la complessità della valutazione che deve effettuare lo Stato membro relatore o l’EFSA o il volume delle nuove informazioni ricevute mediante la consultazione pubblica, ed è giunta alla conclusione che il ritardo non era dovuto al richiedente.
64
Le spiegazioni della Commissione relative al fatto che la domanda di rinnovo era ricevibile e che le domande di informazioni supplementari non significavano che la domanda di rinnovo non era completa, o ancora che il volume delle informazioni presentate significava che il richiedente era stato diligente e aveva rispettato i suoi obblighi, indicano che essa non ha esaminato né la natura delle informazioni mancanti né la pertinenza delle informazioni presentate nel caso di specie. Inoltre, le spiegazioni della Commissione esposte al precedente punto 62 dimostrano che essa non ha proceduto ad alcuna analisi della natura e dell’impatto sulla durata del procedimento delle lacune nei dati invocati dalla ricorrente, venendo così meno al suo dovere di verificare se le condizioni previste all’articolo 17 del regolamento n. 1107/2009 siano soddisfatte.
65
Nelle sue memorie, la Commissione fa peraltro valere che l’articolo 17 del regolamento n. 1107/2009 non richiede affatto di stabilire se o in quale misura il richiedente possa essere responsabile del rischio che l’approvazione oggetto della domanda di rinnovo scada prima dell’adozione di una decisione di rinnovo o se un ritardo nella procedura di rinnovo si fondi esclusivamente su cause che non rientrano nella responsabilità del richiedente. Secondo la Commissione, tale disposizione non richiede neppure di esaminare l’eventuale contributo del richiedente ad un ritardo causato da altri soggetti.
66
Orbene, non procedendo ad un’analisi in concreto del ruolo del richiedente, applicando un approccio restrittivo del ruolo del richiedente il rinnovo negli eventuali ritardi della procedura di rinnovo ed esentando quest’ultimo qualora un altro attore abbia contribuito, anche in parte, al ritardo, la Commissione è incorsa in un errore di diritto nell’interpretazione dell’articolo 17 del regolamento n. 1107/2009 e non ha rispettato la ponderazione effettuata dal legislatore (v. punti 28 e 29 supra). Il fatto che, come sostiene la Bayer Agriculture, numerose parti intervengano nel procedimento di rinnovo non esime affatto la Commissione dall’esaminare tutti i fattori di ritardo, compresi quelli connessi al richiedente il rinnovo.
67
Tale conclusione non può essere rimessa in discussione neppure dall’argomento della Bayer Agriculture secondo cui la ricorrente non dimostra che, se i documenti fossero stati forniti dal richiedente il rinnovo in una fase precedente, la procedura si sarebbe svolta più rapidamente.
68
Infatti, la Commissione è incorsa in un errore di diritto nell’interpretazione della condizione di applicazione dell’articolo 17 del regolamento n. 1107/2009 che riguarda il ruolo del richiedente nel ritardo della procedura di rinnovo, indipendentemente dalla materialità dei fatti invocati dalla ricorrente.
69
Ne consegue che il secondo motivo deve essere accolto.
70
Pertanto, occorre annullare la decisione impugnata, senza che sia necessario esaminare gli altri motivi dedotti dalla ricorrente.
Sulle spese
71
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La ricorrente, rimasta soccombente, va condannata a sopportare le proprie spese nonché quelle sostenute dalla ricorrente, conformemente alle conclusioni di quest’ultima.
72
In applicazione dell’articolo 138, paragrafo 3, del regolamento di procedura, la Bayer Agriculture si farà carico delle proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1)
La decisione Ares (2023) 4611321 della Commissione, del 3 luglio 2023, che respinge la richiesta di riesame interno presentata dall’Aurelia Stiftung in relazione al regolamento di esecuzione (UE) 2022/2364 della Commissione, del 2 dicembre 2022, che modifica il regolamento di esecuzione (UE) n. 540/2011 per quanto riguarda la proroga del periodo di approvazione della sostanza attiva glifosato è annullata.
2)
La Commissione europea sopporterà, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dall’Aurelia Stiftung.
3)
La Bayer Agriculture sopporterà le proprie spese.
da Silva Passos
Półtorak
Reine
Pynnä
Cassagnabère
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 19 novembre 2025.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il tedesco.