61978C0091
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI
PRÉSENTÉES LE 16 JANVIER 1979 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Les problèmes qu'il faut résoudre dans la présente affaire trouvent à nouveau leur origine dans le monopole allemand des alcools distillés. Il convient d'abord de rappeler qu'à la suite des arrêts rendus par la Cour le 17 février 1976 dans les affaires 45/75 (Rewe) et 91/75 (Miritz), la République fédérale a, par la loi du 2 mai 1976, modifié le régime des alcools et libéré, entre autres, ses importations, en éliminant à cet égard le droit exclusif du monopole. Cela a donné lieu à une augmentation immédiate des importations et à une diminution sensible des prix de vente de l'alcool sur le marché allemand. En effet, le monopole national, désormais soumis à la concurrence des produits librement importés s'est vu contraint de réduire ses prix de vente de 333 DM par hectolitre d'alcool éthylique à 183 DM à partir du23 février 1977, et à 115 DM à partir du 15 juin suivant. Les prix d'achat élevés pratiqués par le monopole pour les eaux-de-vie sont cependant restés inchangés, ce qui aurait été une cause grave de déficit du budget du monopole si la loi précitée du 2 mai 1976 n'avait pas prévu d'augmenter l'impôt de consommation des eaux-de-vie en le portant de 1500 à 1650 DM par hectolitre. Cependant, les utilisateurs de l'alcool du monopole et de l'eau-de-vie de céréales qui n'est pas directement commercialisée par le producteur ont été exclus de cette augmentation. Par la loi du 5 juillet 1976, le taux de l'impôt de consommation a subi une nouvelle augmentation et il a été fixé à 1950 DM par hectolitre à partir du 1er janvier 1977.
Il y a lieu de rappeler que cette imposition revêt trois formes différentes, à savoir:
a)
la forme de l'impôt sur l'alcool proprement dit (Branntweinsteuer), qui concerne les alcools de production nationale commercialisés par le monopole fédéral;
b)
la forme d'une surtaxe sur l'alcool (Branntweinaufschlag) qui s'applique à un alcool de production nationale exempté de l'obligation de livraison au monopole fédéral et, partant, aussi à l'alcool qui n'est pas livré en violation de l'obligation en cause;
c)
la forme d'un droit compensatoire au bénéfice du monopole (Monopolausgleichsteuer) qui vise l'alcool importé.
Aux termes de la réglementation allemande précitée, le taux du droit compensatoire au bénéfice du monopole est égal à celui de l'impôt sur l'alcool et de la surtaxe applicable aux alcools non livrés au monopole ou exempts de l'obligation de livraison. Toutefois, pour les alcools de production nationale, le taux de la surtaxe n'est pas toujours le même. En fait, s'il s'agit d'alcool produit en Allemagne par des distilleries soumises à une imposition forfaitaire ou par des distilleries «sous scellés» dont la production annuelle ne dépasse pas 4 hectolitres d'alcool éthylique ou par des distilleries de coopératives fruitières ou enfin (dans certaines limites) par celui qui est également propriétaire de la matière première, une réduction de 21 % au minimum et de 30,5 % au maximum est prévue en fonction de la matière première employée. En ce qui concerne, en revanche, les alcools importés, le bénéfice de la réduction du droit compensatoire n'est accordé qu'aux alcools à base de fruits provenant de distilleries dont la production annuelle n'est pas supérieure à 4 hectolitres d'alcool éthylique.
Cela étant, examinons le cas d'espèce. La partie requérante dans la procédure pendante devant le Finanzgericht de Hambourg est l'entreprise Hansen de Flensburg qui est propriétaire d'une distillerie d'alcool et importatrice d'alcool d'autres États membres et de pays tiers. L'administration des douanes allemandes lui a demandé d'acquitter le droit compensatoire au bénéfice du monopole sur certaines quantités d'alcool importées par la demanderesse et mises en libre pratique en République fédérale mais l'entreprise Hansen a contesté le calcul de l'imposition effectué par le bureau de douane de Flensburg en estimant que le régime fiscal institué par la loi du 2 mai 1976 était incompatible avec, les articles 37 et 95 du traité CEE. L'incompatibilité résulterait du fait que l'impôt à la consommation grevant les alcools importés serait plus élevé que celui qui frappe une partie des alcools produits en république fédérale d'Allemagne grâce au système exposé ci-dessus de diminution de la surtaxe sur l'alcool.
Devant la juridiction allemande, l'entreprise Hansen a en outre soutenu que la perception de l'impôt de consommation visait exclusivement à financer des activités tendant à avantager les producteurs nationaux concernés: l'interdiction des taxes d'effet équivalent serait ainsi violée. La même entreprise voit enfin, dans l'adoption de la loi du 2 mai 1976, une violation de l'article 93, paragraphe 3, du traité CEE en ce que la République fédérale aurait tardivement informé la Commission de la majoration des impositions grevant les alcools.
Dans le cadre de ce litige, le Finanzgericht de Hambourg a, par ordonnance rendue le 22 mars 1978, déféré à la Cour de justice, en application de l'article 177 du traité CEE, les questions préjudicielles suivantes:
«I.
L'article 37 du traité CEE constitue-t-il par rapport aux articles 92 et 93 du traité CEE une lex specialis dans ce sens que les mesures étatiques qui touchent la circulation des marchandises entre les États membres et, le cas échéant, les échanges entre les États membres et les pays tiers doivent aussi être appréciées au regard de l'article 37 du traité CEE lorsque ces mesures étatiques comportent entre autres une aide?
II.
En cas de réponse affirmative à la première question:
1.
L'article 37, paragraphe 2, du traité CEE, en liaison avec son paragraphe 1, alinéa 1, qui interdit toute discrimination entre les ressortissants des États membres dans les conditions d'approvisionnement et de débouchés, doit-il être interprété dans ce sens qu'il vise aussi les mesures étatiques qui établissent pour les produits importés et pour les produits indigènes une majoration uniforme de l'impôt de consommation, dont le rendement inscrit au budget général est indirectement destiné à compenser les pertes d'un monopole d'État à caractère commercial qui résultent du paiement à certains producteurs d'un prix excessif par rapport aux conditions de marché existant à l'intérieur de la Communauté et de la diminution simultanée des prix de vente de produits en question achetés à des prix excessifs?
2.
L'article 37, paragraphe 2, du traité CEE, qui interdit de prendre des mesures qui restreignent la portée des articles relatifs à l'élimination des droits de douane, doit-il être interprété dans ce sens qu'il vise aussi les mesures du genre de celles décrites dans la question no II, 1 ?
3.
L'article 37 du traité CEE confère-t-il aussi des droits directs, que les tribunaux nationaux doivent sauvegarder, à celui qui est touché par une majoration de l'impôt de consommation frappant de manière identique les produits importés et les produits indigènes, lorsque cette majoration fiscale, prise isolément, est certes compatible avec le traité CEE, mais en liaison avec d'autres mesures, devient incompatible avec ce traité?
4.
Le champ d'application de l'article 37 du traité CEE s'étend-il aussi aux mesures qui touchent l'importation de marchandises en provenance de pays tiers, et le cas échéant à quelles conditions?
III.
Pour le cas où la perception de l'impôt de consommation constitue une taxe d'effet équivalant à un droit de douane et où le champ d'application de l'article 37 du traité CEE ne s'étend pas aux importations en provenance de pays tiers: l'article 2, paragraphe 1, de la décision du Conseil du 29 septembre 1970 relative à l'association des pays et territoires d'outre-mer à la Communauté économique européenne (JO L 282/83) engendre-t-il des droits directs que les tribunaux nationaux doivent sauvegarder?»
Les doutes de la juridiction de renvoi quant à la compatibilité du régime des alcools en vigueur en Allemagne avec le traité CEE résultent non seulement du traitement fiscal plus favorable dont bénéficient certains alcools nationaux par rapport aux alcools importés mais également d'un motif plus général relatif au fonctionnement même du monopole allemand des alcools distillés. Selon la juridiction de renvoi, ce monopole n'aurait pas encore été réaménagé de façon à présenter simplement les caractéristiques d'une organisation nationale de marché. Il aurait une influence négative sur le commerce et sur la concurrence du fait de l'action conjointe des facteurs suivants: obligation de vente au monopole d'alcools déterminés et possibilité de vente d'autres alcools à des prix d'achat garantis aux producteurs dans les deux cas; fixation des prix de vente au public à un niveau inférieur aux coûts. Cela aurait pour effet de soutenir artificiellement la capacité concurrentielle des produits nationaux par rapport à ceux des États membres alors que l'on pourrait supposer que, sans le monopole, une partie de la production nationale serait appelée à disparaître du marché.
2.
A propos de la première question, il y a lieu d'observer que sa formulation soulève certains doutes: cela est d'autant plus fâcheux que l'ensemble des problèmes posés dans la deuxième question est subordonné à une réponse affirmative à la question initiale. En réalité, lorsque le juge national demande si l'article 37 du traité CEE est une «lex specialis» par rapport aux articles 92 et 93, il semble avancer l'hypothèse d'une application de l'article 37 qui aurait priorité sur le respect des dispositions de l'article 92 et de l'article 93 et qui dérogerait éventuellement à ces dispositions. Mais lorsque le même juge précise qu'il se réfère à «des mesures nationales ayant une influence sur le commerce entre les États membres et éventuellement entre les États membres et les pays tiers», mesures qui comportent, entre autres, des subventions, et qu'il cherche à savoir si elles doivent être également appréciées au sens de l'article 37, le problème apparaît sous un jour différent: en effet, il est entendu que les mesures du type envisagé relèvant du champ d'application des articles 92 et 93 et le problème posé est seulement celui de savoir si, à côté de ces articles, il y a lieu de tenir compte également de l'article 37 lorsque les subventions sont liées à un système de monopole national à caractère commercial. En dernière analyse, ce que l'on peut dire avec certitude c'est que le juge allemand soulève le problème des rapports entre l'article 37 d'une part et les articles 92 et 93 d'autre part: à notre avis, il convient d'aborder ce sujet en termes généraux et de passer ensuite à l'examen des différents points dont se compose la deuxième question.
Nous commencerons par souligner que les dispositions de l'article 37 ne sauraient assurément être interprétées comme visant à déroger aux dispositions concernant le domaine des aides accordées par les États. L'orientation de l'article 37 est conforme à certains principes de base du traité CEE: interdiction de discrimination entre les ressortissants des États membres dans les conditions d'approvisionnement et de débouchés, élimination des droits de douane et des restrictions quantitatives. L'éventuelle dérogation à un autre principe de base (protection du libre jeu de la concurrence, avec les limitations correspondantes des aides étatiques) aurait exigé une clause explicite qui fait au contraire défaut. En conséquence, les États, même s'ils se servent des monopoles commerciaux pour octroyer des aides à des entreprises déterminées, restent entièrement soumis aux dispositions des articles 92 et 93.
Cela étant, il convient cependant de rappeler que lorsqu'il s'agit d'aides de l'État accordées par le truchement d'un monopole pour faciliter le commerce des produits agricoles, il faut tenir compte de l'article 42 du traité aux termes duquel «les dispositions du chapitre relatif aux règles de concurrence ne sont applicables à la production et au commerce des produits agricoles que dans la mesure déterminée par le Conseil …». Or, dans le règlement no 26 du 4 avril 1962, le Conseil a décidé (à l'article 4) que «les dispositions de l'article 93, paragraphe 1 et paragraphe 3, 1re phrase, du traité sont applicables aux aides accordées en faveur de la production et du commerce des produits énumérés à l'annexe II du traité».
L'article 92 n'est en fait pas mentionné dans le règlement. Comme on le sait, l'article 93, paragraphe 1, attribue à la Commission la tâche de procéder avec les États membres à l'examen permanent des régimes d'aides existants dans ces États et en outre la faculté de leur proposer «les mesures utiles exigées par le développement progressif ou le fonctionnement du marché commun». Quant à la première phrase du paragraphe 3, elle oblige certes les États à informer en temps utile la Commission des projets tendant à instituer ou à modifier les aides, mais elle confère à l'institution communautaire le seul pouvoir de présenter ses observations à cet égard.
Faut-il en déduire qu'en matière agricole les limitations substantielles du pouvoir des États d'accorder des aides, fixées par l'article 92, et l'attribution corrélative de pouvoirs de décision à la Commission en vertu de l'article 93, paragraphe 2, sont toujours inopérantes?
La Commission s'est prononcée dans ce sens dans la réponse qu'elle a donnée le 9 décembre 1976 à la question parlementaire 543/76 relative au réaménagement du monopole en cause (JO C 23 du 31. 1. 1977, p. 12).
Toutefois il nous semble qu'il ne manque pas de raisons valables pour douter de la conformité de cette interprétation au système communautaire.
Dans son arrêt rendu le 10 décembre 1974 dans l'affaire
48/74, Charmasson (Recueil 1974, p. 1394)
, la Cour a déclaré entre autres que les dérogations qu'une organisation nationale de marché pouvait apporter, dans les limites nécessaires à son fonctionnement, «aux règles générales du traité» étaient en tout cas limitées à la période transitoire. A l'expiration de cette période, dans le cas où une organisation commune de marché n'a pas été créée dans le secteur des produits déjà soumis à l'organisation nationale de marché, celle-ci ne peut plus fonctionner en dérogeant aux règles générales du traité.
Bien que dans cette affaire le problème ait été posé essentiellement par rapport à l'interdiction des restrictions quantitatives dans les échanges intracommunautaires, les termes généraux employés dans la motivation de l'arrêt et, la logique du raisonnement qu'il suit portent à penser que l'obligation, pour une organisation nationale de marché, d'agir conformément au traité n'est pas limitée au domaine des contingents. L'arrêt Charmasson s'est en effet référé plus largement à la nécessité de «l'adaptation de l'organisation nationale aux règles prévues pour l'établissement du marché commun»; parmi celles-ci figurent certainement aussi les interdictions des mesures d'effet équivalant aux restrictions quantitatives et des taxes d'effet équivalant aux droits de douane. Dans d'autres affaires, la Cour a mis en évidence le rapport de complémentarité entre ces interdictions et l'interdiction des discriminations fiscales établie par l'article 95 du traité; partant, il semble logique de considérer que cette disposition s'applique désormais également au secteur de l'agriculture, indépendamment de l'existence d'une organisation commune de marché.
En abordant le problème de l'applicabilité, en matière agricole, des articles 92 et 93, il importe de noter que dans les différents règlements instituant des organisations communes de marché figure une disposition qui déclare ces articles applicables aux secteurs régis par chacun de ces règlements. Mais il n'est pas dit qu'une organisation commune de marché doit être instituée pour chaque produit agricole. Il est concevable que certains secteurs puissent fonctionner d'une manière satisfaisante au regard de la poursuite des objectifs énoncés par l'article 39 du traité, sans qu'ils soient nécessairement soumis à un régime communautaire spécifique caractérisé par des mécanismes d'orientation et d'intervention en matière de production, de commerce et de prix, à condition que les règles générales relatives à l'instauration du marché commun soient respectées. Si l'on estimait, au contraire, que, même après la fin de la période transitoire — c'est-à-dire après le moment indiqué à l'article 40, paragraphe 1, du traité comme déterminant pour l'instauration de la politique agricole commune — les États membres continuent de disposer d'une large liberté d'octroyer des aides dans les secteurs agricoles qui ne font pas encore l'objet d'une organisation commune de marché, une situation incompatible avec le plein assujetissement du domaine agricole aux règles générales précitées serait légitimée. En effet, tout État membre jouissant de la faculté incontrôlée de subventionner les entreprises nationales aurait, dans ces secteurs, la possibilité d'entraver la circulation des produits des autres États membres et de placer la production nationale dans une situation privilégiée sur le plan de la concurrence. L'octroi de nouvelles aides de l'État pourrait devenir l'instrument permettant de réintroduire sous une autre forme des restrictions aux échanges intracommunautaires et d'obtenir ainsi des résultats analogues à ceux que produisent les mesures qui ont été considérées comme incompatibles avec le traité dans l'affaire Charmasson.
En conséquence nous estimons que, dans le cadre du système que nous venons de décrire à la lumière de la jurisprudence de la Cour, ce serait déformer le système que de continuer à reconnaître aux États membres toute latitude en matière d'aides dans les secteurs agricoles qui ne sont pas encore régis (et qui ne le seront peut-être jamais) par une organisation commune. En harmonie avec le système du traité, il nous semble nécessaire d'admettre qu'à l'expiration de la période transitoire, les dispositions des articles 92 et 93 du traité s'appliquent également à l'agriculture.
Nous ne pensons pas que l'on puisse valablement opposer à ce point de vue le fait que le règlement no 26 du Conseil du 4 avril 1962 se limite à déclarer comme applicables (ainsi que nous l'avons rappelé ci-dessus) les seules dispositions du paragraphe 1 et de la première phrase du paragraphe 3 de l'article 93. Il nous semble en effet douteux qu'à tout le moins pour cette partie, il y ait lieu de considérer le règlement, et plus précisément l'article 4 du règlement no 26, comme étant encore en vigueur. A cet égard, il est utile de relever que toutes les dispositions du chapitre relatif aux règles de concurrence ont été déclarées applicables par le règlement en question (tout en apportant certaines adaptations en ce qui concerne les articles 85, paragraphe 1, et 91, paragraphe 1, à l'exception de l'article 92, de l'article 93, paragraphes 2 et 3 — ce dernier à partir de la deuxième période —, et dé l'article 94. Le motif de cette orientation est révélé par le dernier considérant du règlement no 26: on entendait mettre la Commission en mesure «d'établir un inventaire des aides existantes, nouvelles ou projetées, de présenter aux États membres les observations utiles et de leur proposer les mesures appropriées»; et tout cela en vue de la «mise en œuvre, dans le cadre du développement de la politique agricole commune, des règles relatives aux aides en faveur de la production ou du commerce des produits agricoles. L'exclusion de l'article 92, d'une grande partie de l'article 93 et de l'article 94 avait donc un caractère provisoire; d'autre part, l'ensemble du règlement no 26 avait une fonction provisoire comme le démontrent clairement les termes du premier considérant («les dispositions ci-après devront dès lors être complétées compte tenu du développement de la politique agricole commune») et du deuxième considérant (qui prévoit entre autres «l'établissement ultérieur d'un régime de concurrence adapté au développement de la politique agricole commune»). Or, depuis 1962 à aujourd'hui, des développements considérables se sont sans aucun doute produits dans la politique agricole commune; et nous avons déjà eu l'occasion de souligner que les règles instituant les organisations communes de marché nées entretemps ont également régi le problème des aides de l'État. Parallèlement, la jurisprudence de la Cour a affirmé le principe de la soumission des organisations agricoles nationales de marché aux règles fondamentales du traité CEE. La conclusion qu'il nous semble justifié de tirer de ces éléments est que l'article 4 du règlement no 26, devenu incompatible avec le système des règles communautaires qui sont aujourd'hui en vigueur en matière agricole, doit être considéré comme abrogé en raison de cette incompatibilité.
3.
Nous ne voulons cependant pas négliger l'hypothèse selon laquelle l'article 4 du règlement no 26 est encore en vigueur, comme l'envisage la Commission. Dans ce cas il faut aussi attribuer une importance adéquate au respect des dispositions du paragraphe 1 et de la première phrase du paragraphe 3 de l'article 93 du traité qui seraient les seules dispositions concernant les aides de l'État dans le secteur de l'agriculture. Et il convient de s'interroger sur la valeur juridique d'une mesure d'aide étatique qui a été adoptée en violation de l'article 93, paragraphe 3, 1re phrase.
Il nous semble utile de rappeler ce qui s'est produit en l'espèce. Il est indubitable que le réaménagement du monopole allemand des alcools mis en œuvre par la loi précitée du 2 mai 1976 a eu une incidence sur le système connexe des aides de l'État, aides qui se concrétisent essentiellement dans la garantie d'achat par le monopole de l'alcool de production nationale à un prix supérieur au prix du marché et qui ont entraîné la nécessité de majorer l'impôt de consommation pour faire face aux pertes résultant de l'écart croissant entre le prix d'achat et le prix du marché. Le gouvernement allemand avait donc, au sens de l'article 93, paragraphe 3, 1re phrase, l'obligation d'informer la Commission du projet de la loi de réaménagement qui introduisait un nouveau système de financement de l'aide et ce, en temps utile pour que la Commission soit en mesure de présenter ses observations. Interprétant cette obligation d'une manière assez large, le gouvernement fédéral a attendu que le projet de loi soit approuvé par le Parlement pour notifier la loi déjà approuvée à la Commission le 23 avril 1976, c'est-à-dire 9 jours seulement avant la promulgation de la loi par le président de la République (invervenue le 2 mai) et 14 jours avant la publication au journal officiel fédéral (le 7 mai). En substance, la Commission a donc été placée devant le fait accompli et l'obligation d'information en temps utile — qui a une valeur substantielle parce que son inobservation empêche la Commission de manifester utilement son point de vue sur le projet d'aide — a été ouvertement violée.
Nous savons bien que nous sommes ici en dehors du cadre de la procédure prévue par l'article 169 que la Commission n'a pas estimé devoir engager (en montrant ainsi qu'elle admet une interprétation assez large de l'article 93, paragraphe 3, 1re phrase). Nous pouvons donc seulement chercher à établir, en termes généraux, quelles sont les conséquences que la violation de cette dernière disposition est appelée à avoir. A notre avis, une mesure nationale adoptée en violation des conditions minima que la disposition précitée fixe ne peut qu'être considérée comme illégale du point de vue du droit communautaire. L'alternative à cette thèse consisterait à attribuer une fonction limitée sur le plan de la procédure à l'obligation d'informer la Commission de tout projet d'aide: l'État qui ne fournirait pas l'information aurait certes violé cette obligation mais la violation n'affecterait pas la légalité de la mesure d'aide. Une interprétation aussi restrictive serait cependant en contradiction manifeste avec la prémisse dont nous sommes partis: nous nous référons à la nécessité d'attribuer une importance appropriée à l'article 4 du règlement no 26 si l'on admet qu'il est encore en vigueur. En conséquence nous sommes enclins à retenir la thèse de l'illégalité des mesures nationales introduites en violation de l'article 93, paragraphe 3, 1re phrase. Partant, les sujets destinataires des obligations qu'elles imposent ne doivent pas se considérer comme tenus de les respecter.
4.
Dans sa deuxième question, point 1, le juge allemand pose en substance le problème de savoir si l'interdiction, imposée aux États membres par l'article 37, d'adopter toute nouvelle mesure contraire à l'interdiction de discrimination entre les ressortissants des États membres en ce qui concerne les conditions d'approvisionnement et de débouchés, s'applique également aux mesures de majoration de l'impôt de consommation qui, tout en frappant uniformément les produits nationaux et les produits importés, visent indirectement à combler les pertes d'un monopole d'État dues à un déséquilibre entre les prix d'achat élevés garantis aux producteurs nationaux et les prix de vente bas des produits.
Il est clair que la formulation de cette question reflète la situation spécifique créée par la loi allemande de réaménagement du monopole des alcools. Le caractère discriminatoire de cette loi peut être constaté sous deux aspects: d'abord parce que seul l'alcool de production nationale est acheté par le monopole à un prix supérieur au prix du marché; en second lieu parce que ce mécanisme d'achat est financé par un impôt de consommation qui s'applique également aux produits importés de sorte que ceux-ci ne bénéficient pas de l'avantage du prix d'achat garanti. En outre, il existe un troisième aspect qu'il conviendra d'examiner ensuite: les avantages fiscaux accordés à certaines catégories de producteurs nationaux ne s'étendent pas, si ce n'est dans une proportion minime, aux producteurs étrangers.
En ce qui concerne le premier point, nous nous limiterons à observer qu'il nous ramène à la question, dont nous avons déjà traité, de l'applicabilité des articles 92 et 93. En effet, l'achat de l'alcool indigène par le monopole à un prix maintenu artificiellement à un niveau élevé constitue un moyen permettant de préserver une production qui se fait à des coûts supérieurs aux coûts communautaires; il constitue donc une forme d'aide de l'État à la production nationale. La circonstance que cette aide soit accordée dans le cadre du fonctionnement d'un monopole national ne permet pas, comme nous l'avons dit en répondant à la première question, d'apprécier cette situation différemment de celle des aides qui sont accordées en dehors d'un monopole. Le caractère discriminatoire est inhérent à la notion même d'aide de l'État. Le problème se reporte donc sur le terrain de la compatibilité des aides de ce type avec le marché commun, en particulier au regard du secteur agricole.
Quant au deuxième problème, il nous semble qu'il y ait lieu de rappeler ce que la jurisprudence constante de la Cour de justice a précisé: une forme d'imposition qui frappe des produits déterminés, nationaux et importés et qui est destinée à financer des activités visant spécifiquement à avantager les produits nationaux taxés — pour lesquels la charge fiscale se trouve ainsi compensée — doit être appréciée à la lumière des articles 9 et 12 du traité (interdiction des taxes d'effet équivalant aux droits de douanes) plutôt que de l'article 95 qui concerne les impositions intérieures discriminatoires. Un tel régime fiscal constituerait en effet seulement en apparence un système d'impositions intérieures et il devrait au contraire, en raison de sa nature protectionniste, être considéré comme une taxe d'effet équivalant aux droits de douanes (voir l'arrêt rendu le 19 juin 1973, affaire 77/72 Capolongo, Recueil 1973, p. 611; le 18 juin 1975, affaire 94/74, IGAV, Recueil 1975, p. 699; le 29 mai 1977, affaire 105/76, Interzuccheri, Recueil 1977, p. 1030). Aux termes de cette jurisprudence, «une telle qualification supposerait cependant qu'il y eût une correspondance clairement établie entre, d'une part, la perception d'une contribution fiscale prélevée indistinctement sur les produits concernés, nationaux ou importés, et, d'autre part, l'avantage assuré, au moyen de ressources provenant de la même contribution, aux seuls produits nationaux».
Il est donc indubitable que l'obligation de ne pas introduire des taxes d'effet équivalant aux droits de douane engendre l'interdiction de grever les produits concurrents des autres États membres, au moyen de l'instrument fiscal, de la charge (ou d'une partie de la charge) des aides réservées aux produits nationaux. Et il convient encore de souligner que bien que l'obligation précitée résulte des articles 9 et 12 du traité, elle est confirmée par l'article 37 lorsqu'un système de monopole national à caractère commercial est en jeu. Il suffit, à cet égard, d'avoir à l'esprit le paragraphe 2 de l'article 37 qui oblige les États membres de s'abstenir «de toute mesure nouvelle contraire aux principes énoncés au paragraphe 1 (en particulier l'interdiction précitée de discrimination entre les ressortissants des États membres dans les conditions d'approvisionnement et de débouchés) ou qui restreint la portée des articles relatifs à l'élimination des droits de douane et des restrictions quantitatives entre les États membres».
Quant au lien entre la perception de l'imposition et le financement de l'aide, il appartient au juge national de la juridiction de renvoi de l'établir. Qu'il nous soit cependant permis de noter qu'en l'espèce, ce lien semble démontré par une mention explicite contenue dans le rapport qui accompagnait le projet de la loi fédérale du 2 mai 1976: il y est en effet reconnu que la majoration de l'impôt de consommation sur les alcools vise à compenser la perte résultant pour le monopole de la diminution des prix de vente et la différence négative qui s'ensuit entre le prix d'achat garanti aux producteurs nationaux et le prix de vente aux consommateurs. Malgré cela, le représentant du gouvernement fédéral allemand a affirmé dans la présente procédure le caractère «neutre» de l'impôt en soutenant que les motifs qui ont conduit le législateur à majorer l'impôt de consommation ou les circonstances qui ont déterminé cette majoration importeraient peu, étant donné qu'à son avis, «le législateur aurait pu trouver les ressources budgétaires nécessaires de la même manière par une hausse du taux de tout autre impôt fédéral». Pour sa part, l'entreprise Hansen conteste qu'une telle liberté de choix en matière fiscale existait réellement en l'espèce. En tout état de cause, nous estimons qu'il n'y a pas lieu d'examiner une question qui concerne spécifiquement le droit national et qui n'a pas d'incidence sur l'interprétation du droit communautaire. Qu'il soit ou non exact que le législateur national pouvait éventuellement recourir à des instruments fiscaux autres que celui qui a été choisi pour financer l'aide accordée aux producteurs nationaux d'alcool, ce qui nous intéresse c'est que, corrélativement à la nécessité de trouver de nouvelles ressources pour soutenir l'accroissement du coût de ces aides, on ait décidé de majorer un impôt conçu de manière à faire supporter en partie le financement de l'aide par le produit identique importé des autres États membres.
Dans ce contexte, peu importe, à notre avis, la circonstance que le produit de l'impôt en question, au lieu d'être affecté à un fonds spécial destiné spécifiquement à financer les interventions du monopole, soit versé au budget général de l'État dans lequel sont ensuite puisées les sommes nécessaires à cette fin. De même, nous ne pensons pas que le fond du problème soit modifié par l'absence d'une coïncidence exacte entre les sommes perçues grâce à la majoration de l'impôt considéré et les sommes destinées à combler le déficit du monopole résultant de l'action de soutien de la production nationale d'alcool. En définitive, la fonction politico-économique de la mesure en question compte, à notre avis, davantage que ses aspects formels.
Les considérations qui précèdent ont une valeur déterminante également à l'égard du point 2 de la deuxième question du juge allemand: en effet, nous avons déjà précisé quel est, à notre avis, l'interprétation qu'il convient de donner à l'article 37, paragraphe 2, dans un cas qui présente les mêmes caractéristiques que celui que nous examinons en l'espèce.
5.
Il reste à étudier le dernier des problèmes de discrimination évoqués ci-dessus dans le cadre du point 1 de la question II, c'est-à-dire le problème de l'incidence plus forte que l'impôt de consommation a sur les produits importés par rapport aux produits nationaux correspondants qui sont avantagés par un système particulier de réductions.
A titre préliminaire, nous rappelons que dans le cadre du traité CEE, le domaine fiscal trouve sa réglementation spécifique dans les articles 95 à 99. Mais dans la formulation de ces questions, le Finanzgericht de Hambourg s'est toujours référé à l'article 37 et non pas à l'article 95 quoique celui-ci ait été invoqué devant le Finanzgericht par l'entreprise Hansen et qu'il soit par ailleurs opportunément mentionné dans l'exposé des motifs de l'ordonnance de renvoi. Il convient donc de clarifier le rapport existant entre l'article 37 et l'article 95.
Dans son arrêt rendu le 10 octobre dernier dans l'affaire 148/77, Hansen & Balle/Hauptzollamt Flensburg, la Cour a répondu aux questions d'interprétation posées par ce même Finanzgericht de Hambourg au sujet de l'interdiction de discrimination dans le recouvrement des impositions intérieures relatives au fonctionnement du monopole allemand des alcools, questions qui se référaient tant à l'article 37 qu'à l'article 95 du traité CEE. La Cour a préféré examiner le problème de la discrimination à la lumière de l'article 95 étant donné que les régimes de faveur, consistant dans des réductions d'impôts analogues à celle qui est prévue par la loi allemande sur le monopole des alcools à l'égard de groupes déterminés de distilleries, peuvent également exister en dehors de tout lien avec un monopole commercial et qu'en outre «l'article 37 est fondé sur le même principe que l'article 95, à savoir l'élimination de toute discrimination dans les échanges entre États membres».
L'article 37 vise certainement à mettre les monopoles nationaux en conformité avec les règles fondamentales qui régissent le fonctionnement du marché commun et, en particulier — comme la Cour l'a précisé dans l'arrêt précité rendu le 10 octobre 1978 — avec les dispositions qui tendent à éviter que les conditions des échanges entre les États membres ne soient faussées, y compris les dispositions de l'article 95 qui prévoient l'interdiction des discriminations fiscales. Partant, en examinant les questions d'interprétation de l'article 37 qui sont à l'origine de la présente procédure, il y aurait lieu de tenir compte également des principes définis par la jurisprudence de la Cour de justice à l'occasion de l'interprétation de l'article 95.
Si, dans le cadre d'un système de monopole commercial, un État membre utilise l'instrument fiscal pour financer une aide aux producteurs nationaux, il importe que l'État en question respecte en tout cas les obligations qui résultent de l'article 95. On sait que cet article interdit toute forme de discrimination, directe ou indirecte, entre les produits d'un État membre et ceux des autres États membres, dans l'application d'impositions intérieures qui grèvent tant les produits nationaux que les produits importés et ce, sur la base des mêmes critères. D'autre part, il résulte de l'arrêt rendu par la Cour le 17 février 1976 dans l'affaire 91/75, Miritz, que l'article 37 s'étend à toute action liée à l'existence d'un monopole et qui a une incidence sur les échanges intracommunautaire de produits déterminés «et vise ainsi les impositions qui créeraient, au détriment des produits importés, des discriminations par rapport aux produits nationaux affectés par le monopole» (Recueil 1976, p. 230, 8e attendu). Cela justifie l'observation que nous avons formulée dans nos conclusions du 4 juillet dernier présentées dans l'affaire 148/77, Hansen & Balle, à savoir que la portée de l'interdiction des discriminations établie par l'article 37 dans des cas tels que ceux qui sont envisagés ci-dessus arrive à se confondre en substance avec celle de l'interdiction de discrimination énoncée à l'article 95.
En l'espèce, comme l'a relevé la juridiction de renvoi dans son ordonnance, l'impôt de consommation qui grève les produits nationaux en application de la loi fédérale du 2 mai 1976 finit par être plus léger que celui qui est perçu sur les produits importés identiques. En effet, comme nous l'avons dit au début des présentes, certaines catégories de distilleries (les distilleries «sous régime de forfait» et les distilleries des coopératives fruitières) bénéficient d'une exonération partielle de l'impôt et d'importantes réductions qui ne trouvent pas de pendant à l'égard des entreprises des autres États membres.
A cet égard il conviendra de rappeler les critères précisés par la Cour de justice dans son arrêt précité rendu le 10 octobre dernier dans l'affaire 148/77. «Les faveurs réservées par une législation fiscale nationale à certains types d'alcools ou à certaines catégories de producteurs» ne sont pas en elles-mêmes inadmissibles dans la mesure où elles peuvent «servir, en effet, à des fins économiques ou sociales légitimes, telles que l'utilisation, par la distillerie, de matières premières déterminées, le maintien de la production d'alcools typiques de haute qualité, ou le maintien de certaines catégories d'exploitations, telles que les distilleries agricoles»; «selon les exigences de l'article 95, de tels régimes de faveur doivent cependant être étendus sans discrimination aux alcools originaires d'autres États membres». Quant aux problèmes d'assimilation de traitement que peut faire surgir l'application de l'article 95 compte tenu des facteurs tels que la nature des produits, les caractéristiques techniques des installations, les procédés de distillation, les modalités d'imposition et les méthodes du contrôle fiscal, auxquels les différentes législations nationales rattachent l'octroi des avantages fiscaux, la Cour a souligné que «l'article 95, alinéa 1, vise les discriminations tant directes qu'indirectes et que l'application de cette disposition est fondée non sur l'exigence rigoureuse de l'identité des produits, mais sur le caractère similaire de ceux-ci».
Ces critères sont à notre avis suffisants pour permettre au juge national de résoudre les questions soulevées en l'espèce par le traitement fiscal différencié des produits nationaux et des produits importés.
6.
Le point 3 de la deuxième question trouve déjà dans la jurisprudence de la Cour de justice une réponse affirmative. L'arrêt rendu le 17 février 1976 dans l'affaire 45/75, Rewe (Recueil 1976, p. 182) qui avait pour objet l'interprétation de l'article 37 du traité CEE également au regard du monopole allemand des alcools, a affirmé dans son 24e attendu que «l'interdiction de toute discrimination, en ce qui concerne les conditions d'approvisionnement et de débouchés des marchandises produites ou commercialisées par les ressortissants des différents États membres, constitue, dans le domaine d'application du traité, un principe fondamental qui, par sa nature même, concerne directement la situation économique et juridique de ces ressortissants. En tant que renvoi à un ensemble de dispositions effectivement appliquées aux nationaux, cette règle est, par essence, susceptible d'être invoquée directement par les justiciables». Le même arrêt a en outre précisé que «à l'expiration de la période de transition, l'obligation sanctionnée par l'article 37 n'est plus assortie d'aucune condition, ni ne saurait être subordonnée, quant à son exécution ou à ses effets, à l'intervention d'aucun acte, soit de la Communauté, soit des États membres et est, par sa nature même, susceptible d'engendrer dans le chef des justiciables des droits que les juridictions internes doivent sauvegarder».
7.
Le Finanzgericht de Hambourg pose en outre (au point 4 de la deuxième question) la question de savoir si le champ d'application de l'article 37 du traité CEE s'étend également aux mesures qui touchent l'importation de marchandises en provenance de pays tiers et, le cas échéant, à quelles conditions.
En interdisant les mesures nouvelles contraires aux principes énoncés au paragraphe 1 de l'article 37, le paragraphe 2 de cet article interdit d'abord les mesures discriminatoires «entre les ressortissants des États membres dans les conditions d'approvisionnement et de débouchés» et ce, sans distinguer entre les origines des marchandises. Dans la seconde partie du paragraphe 2 précité sont interdites les mesures susceptibles «de restreindre la portée des articles relatifs à l'élimination des droits de douane et des restrictions quantitatives entre les États membres».
Étant donné que les mesures de ce type — parmi lesquelles figure évidemment l'imposition des taxes d'effet équivalant à des droits de douane — auraient une incidence directe sur l'importation des marchandises, on peut supposer qu'en formulant la question précitée le juge de renvoi a visé surtout cet aspect de l'article 37. Or il est vrai que la référence implicite du paragraphe 2, deuxième partie, aboutit à des dispositions (les articles 12 à 17 et 30 à 36) dont le champ d'application est limité aux échanges entre les États membres; et cela est conforme au fait que les monopoles ont été régis par l'article 37 essentiellement en tant qu'organismes qui contrôlent, dirigent et influencent les importations ou les exportations entre les États membres (paragraphe 1, alinéa 2). Mais, si l'on formule l'hypothèse des mesures adoptées par un monopole ou liées à son existence qui concernent également l'importation de marchandises en provenance de pays tiers, il n'est pas possible de ne pas tenir compte de ces principes ou de ces règles qui, bien qu'ils ne soient pas rappelés par l'article 37, s'appliquent également à l'activité exercée par les monopoles. A cet égard nous entendons nous référer, en particulier, au principe selon lequel l'interdiction des taxes d'effet équivalant à des droits de douane s'applique également aux importations de marchandises provenant directement de pays tiers; ce principe est clairement affirmé par la Cour de justice dans son arrêt rendu le 13 décembre 1973 dans les affaires 37 et 38/73, Diamantarbeiders (Recueil 1973, p. 1610).
Ensuite, l'interdiction visée à l'article 95 à propos de laquelle nous avons vu qu'elle était aussi applicable à des mesures fiscales éventuellement adoptées dans le cadre de monopoles, se situe également en dehors du cadre textuel de l'article 37. Il nous semble opportun de préciser en l'occurrence que cette interdiction ne pourrait pas être étendue à des mesures fiscales concernant des marchandises importées de pays tiers, étant donné qu'elle se rapporte textuellement à l'hypothèse des impositions discriminatoires appliquées aux produits des autres États membres.
En ce qui concerne la troisième et dernière question, nous observerons que l'attention que le juge de renvoi porte à l'article 2, paragraphe 1, de la décision du Conseil du 28 septembre 1970 relative à l'association des pays et des territoires d'outre-mer à la CEE se justifie parce que cette disposition étend à l'importation dans la Communauté des produits originaires de ces pays et territoires«l'exemption des droits de douane et taxes d'effet équivalent»; mais dès lors que l'on considère que l'interdiction d'appliquer (au moyen du monopole ou dans le contexte d'un régime de monopole) des taxes d'effet équivalant à des droits de douane s'applique à toutes les marchandises importées des pays tiers, la réponse à cette troisième question ne semble plus présenter d'intérêt. Nous pensons qu'il est plus utile de souligner que l'article 5, paragraphe 1, de la décision précitée du Conseil oblige les États membres à s'abstenir de toute mesure ou pratique de nature fiscale interne établissant directement ou indirectement une discrimination entre leurs produits et les produits similaires originaires des pays et territoires d'outre-mer associés à la Communauté. De cette façon, le principe consacré par l'article 95 est pratiquement étendu aux produits originaires de ces pays et on déroge au critère, déduit du texte de l'article 95 précité, de la non-application aux marchandises importées des pays tiers de l'interdiction des impositions discriminatoires.
8.
Pour tous les motifs qui précèdent, nous concluons en proposant à la Cour de répondre comme suit aux questions que le Finanzgericht de Hambourg lui a déférées en application de l'article 177 du traité CEE par son ordonnance rendue le 27 mars 1978:
1)
Les régimes nationaux d'aides aux entreprises, même s'ils sont liés au fonctionnement d'un monopole national, et, à l'expiration de la période de transition, même s'ils concernent des produits agricoles qui ne sont pas soumis à une organisation commune de marché, sont régis par les dispositions des articles 92 et 93 du traité CEE.
2)
La violation de l'obligation d'informer la Commission «en temps utile» des projets tendant à instituer ou à modifier des aides étatiques (article 93, paragraphe 3, 1re phrase du traité CEE) rend par elle-même illégales les mesures d'aide nationales.
3)
L'article 37, paragraphe 2, du traité CEE, en faisant obligation aux États membres de s'abstenir de toute mesure nouvelle contraire aux principes énoncés au paragraphe 1 ou qui restreint la portée des articles relatifs à l'élimination des droits de douane, interdit une majoration de l'impôt de consommation qui grève des marchandises déterminées tant nationales qu'importées et qui est destinée directement ou indirectement à financer une aide accordée par un monopole national aux producteurs nationaux de ces mêmes marchandises.
4)
L'interdiction des discriminations fiscales qui est énoncée par l'article 95 du traité CEE et qui est pleinement applicable dans le cadre de l'application de l'article 37 s'oppose à ce que, au moyen d'un régime différencié d'avantages et de réductions, des impositions déterminées grèvent les produits indigènes dans une moindre mesure que les produits importés.
5)
Les dispositions de l'article 37 du traité CEE, dans la mesure où elles impliquent un renvoi aux règles de ce même traité qui ont un effet immédiat à l'égard des particuliers, créent des droits subjectifs que les juridictions nationales sont appelées à protéger.
6)
L'interdiction d'appliquer, par le monopole ou en liaison avec son fonctionnement, des taxes d'effet équivalant à des droits de douane s'applique également à l'égard des marchandises importées directement des pays tiers.
7)
L'interdiction des impositions discriminatoires, tout en n'étant pas applicable en soi à des produits importés des pays tiers, s'applique aux produits en provenance des pays et territoires d'outre-mer associés à la Communauté, en vertu de l'article 5, paragraphe 1, de la décision du Conseil du 29 septembre 1970.
(
1
)	Traduit de l'italien.