61999CC0035_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. O presente pedido de decisão prejudicial diz respeito às disposições dos artigos 5.° e 85.° do Tratado CE (actuais artigos 10.° CE e 81.° CE).
2. O Pretore di Pinerolo (Itália) foi chamado a pronunciar-se sobre a legalidade de uma tabela que fixa os honorários mínimos e máximos relativamente às prestações de serviços efectuadas pelos advogados no seu país. A tabela controvertida foi adoptada pelo Ministro da Justiça italiano com base num projecto do Conselho Nacional da Ordem dos Advogados.
I - Enquadramento jurídico nacional
A - O Consiglio Nazionale Forense
3. Nos termos dos artigos 52.° a 55.° do Decreto-Lei real n.° 1578, de 27 de Novembro de 1933, foi instituído junto do Ministro da Justiça o Consiglio Nazionale Forense (Conselho Nacional da Ordem, a seguir «CNF»).
4. Trata-se de um organismo constituído por advogados eleitos pelos profissionais da mesma categoria, um por cada circunscrição de corte d'appello. O CNF tem, designadamente, por missão fixar a tabela de honorários.
B - As disposições legais relativas aos honorários
5. O artigo 57.° do decreto-lei prevê que os critérios utilizados para determinar os honorários e as compensações devidas aos advogados e aos «procuratori» em matéria civil, penal e extrajudicial são estabelecidas de dois em dois anos por deliberação do CNF.
6. Quando a tabela é objecto de deliberação do CNF, é transmitida ao Ministro da Justiça para aprovação. Previamente a essa aprovação, o Ministro deve recolher o parecer do Comité Interministerial dos Preços (a seguir «CIP») e consultar o Conselho de Estado . O decreto ministerial que aprova a tabela deve, em seguida, ser visado e registado pelo Tribunal de Contas. Tal tem por efeito tornar a tabela obrigatória.
7. Nos termos do artigo 58.° do decreto-lei, os critérios indicados no artigo 57.° são estabelecidos por referência ao valor dos litígios e à hierarquia da autoridade recorrida. Por cada acto ou conjunto de actos, deve ser fixado um limite máximo e um limite mínimo. Em matéria extrajudicial, deve ter-se em conta a importância do processo.
8. O artigo 60.° do decreto-lei refere-se à liquidação judicial dos honorários.
9. Nele se prevê que a liquidação dos honorários é efectuada pela autoridade judicial com base nos critérios estabelecidos no artigo 57.°, tendo em conta a gravidade e o número das questões tratadas. A liquidação deve manter-se dentro dos limites máximos e mínimos fixados pelo artigo 58.° Todavia, em determinadas circunstâncias excepcionais, o juiz pode derrogar esses limites na condição de a sua decisão ser devidamente fundamentada.
C - A tabela controvertida
10. A tabela em causa no processo principal em apreço resulta da deliberação do CNF de 12 de Junho de 1993. Foi aprovada pelo Decreto ministerial n.° 585, de 5 de Outubro de 1994 (a seguir «Decreto ministerial n.° 585/94» ou «decreto controvertido») .
11. O artigo 1.° do decreto controvertido aprova a deliberação do CNF.
12. O artigo 2.° do mesmo decreto prevê que «os aumentos previstos nas tabelas em anexo serão aplicáveis em 50% a partir de 1 de Outubro de 1994, e, em relação aos 50% restantes, a partir de 1 de Abril de 1995».
13. O artigo 1.° da deliberação do CNF dispõe que os honorários dos advogados são indicados no quadro que figura no anexo A à referida deliberação. Os honorários relativos às prestações dos «procuratori» constam do quadro que figura no anexo B.
14. Nos termos do artigo 4.° da deliberação do CNF, é proibido derrogar os honorários mínimos previstos para as prestações de serviços dos advogados e dos «procuratori».
15. Todavia, nos casos em que se revelar uma desproporção manifesta entre as prestações efectuadas e os honorários previstos, é possível ultrapassar os máximos indicados. É igualmente possível descer abaixo dos mínimos, desde que a parte que nisso tenha interesse apresente parecer do conselho da Ordem competente.
II - Os factos e a tramitação processual
16. M. Arduino foi objecto de procedimento criminal por ter efectuado, em violação das disposições legais que regulam a circulação rodoviária, uma ultrapassagem num troço em que essa manobra era proibida. O interessado entrou em colisão com a viatura de D. Dessi que se constituiu parte civil perante o Pretore di Pinerolo.
17. No final do processo, as despesas apresentadas pela parte civil ficaram a cargo de M. Arduino. O advogado de D. Dessi apresentou a nota de honorários, baseando-se na tabela adoptada pelo Decreto ministerial n.° 585/94. Todavia, o Pretore di Pinerolo decidiu não aplicar a tabela controvertida e fixar os honorários num montante inferior ao mínimo tarifário.
18. Chamada a apreciar o recurso interposto dessa decisão, a Corte suprema di cassazione (Itália) anulou a decisão impugnada. Considerou ser ilegítimo não aplicar a tabela controvertida e remeteu o processo sobre este ponto para o Pretore di Pinerolo.
19. O juiz de reenvio afirma que, na ordem jurídica italiana, existem duas correntes jurisprudenciais contraditórias quanto à questão de saber se a tabela adoptada pelo Decreto ministerial n.° 585/94 constitui ou não um acordo entre empresas, restritivo da concorrência, nos termos do artigo 85.° do Tratado.
De acordo com a primeira tendência, as características do decreto controvertido são análogas às da regulamentação que foi objecto do acórdão do Tribunal de Justiça de 18 de Junho de 1998 . O CNF é uma associação de empresas na acepção do n.° 1 do artigo 85.° do Tratado e nenhuma disposição legal exige que adopte as suas decisões no interesse geral. Sendo a tabela controvertida susceptível de restringir a concorrência, o juiz nacional seria obrigado a afastar a sua aplicação.
Segundo outra corrente jurisprudencial, a tabela controvertida não resultaria de uma decisão discricionária do CNF. A intervenção das autoridades públicas italianas desempenha um papel decisivo nas fases de elaboração e de aprovação da tabela. Não se pode, portanto, considerar que os poderes públicos italianos delegaram em operadores privados a responsabilidade de tomar decisões de intervenção em matéria económica.
20. O juiz de reenvio explica que, em face dessas duas correntes jurisprudenciais, é confrontado com o seguinte problema de interpretação.
Pergunta se «tendo em conta especificamente a intervenção dos órgãos públicos no processo de aprovação, a tabela [...] prevista pelo D. M. n.° 585/94 integra ou não os elementos essenciais de uma decisão de associação de empresas que tem por efeito [...] restringir [...] a concorrência» na acepção do n.° 1 do artigo 85.° do Tratado .
No caso afirmativo, o juiz de reenvio pergunta se «a especial natureza da actividade profissional exercida pelo advogado [...] justifica a previsão de tabelas inderrogáveis [...], de modo que as deliberações do CNF seriam sempre compatíveis com o Tratado CE, à luz das disposições do n.° 3 do artigo 85.° [do Tratado]» .
III - As questões prejudiciais
21. Em consequência, o Pretore di Pinerolo decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as duas questões seguintes:
«1) Se é abrangida pela proibição constante do n.° 1 do artigo 85.° do Tratado CE a deliberação do CNF aprovada pelo D. M. n.° 585/94 e com a qual foram estabelecidas as tabelas (inderrogáveis) referentes à actividade profissional dos advogados;
2) No caso de resposta afirmativa à primeira questão, se, no entanto, essa hipótese cabe na previsão de inaplicabilidade da proibição em certos casos constante do n.° 3 do artigo 85.° do Tratado?».
IV - A admissibilidade do reenvio prejudicial
22. O Governo italiano manifesta dúvidas quanto à admissibilidade do presente reenvio prejudicial . Formula dois tipos de observações a este respeito.
23. Em primeiro lugar, o Governo italiano interroga-se sobre o carácter real do litígio no processo principal.
Explica que, na sequência do acórdão proferido pela Corte suprema di cassazione, a companhia de seguros de M. Arduino procedeu ao pagamento das despesas efectuadas por D. Dessi. Face a este pagamento, a parte civil renunciou a intervir no seguimento do processo e o advogado de M. Arduino pediu ao Pretore di Pinerolo que decidisse o arquivamento do processo. No estado actual do processo, o litígio está, assim, desprovido de objecto.
Nestas condições, o Governo italiano compreende mal a insistência do juiz de reenvio em querer examinar a compatibilidade da tabela controvertida com o direito comunitário. Segundo ele, não é de excluir que o Pretore di Pinerolo tenha aproveitado a ocasião de resolver uma questão que é objecto de controvérsia em Itália.
24. Em segundo lugar, o Governo italiano considera que a decisão de reenvio não descreve suficientemente o contexto jurídico e factual em que as questões são suscitadas. O Pretore di Pinerolo não indicou os fundamentos pelos quais não aplicou a tabela controvertida.
25. É conveniente recordar que, segundo jurisprudência constante, o processo previsto no artigo 177.° do Tratado CE (actual artigo 234.° CE) é um instrumento de cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais . No âmbito dessa cooperação, compete apenas ao juiz nacional, a quem foi submetido o litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão jurisdicional a tomar, apreciar, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial como a pertinência das questões que coloca ao Tribunal de Justiça . Consequentemente, como as questões colocadas pelo juiz nacional são relativas à interpretação do direito comunitário, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a decidir .
Todavia, o Tribunal de Justiça indicou igualmente que, em casos excepcionais, lhe compete examinar as condições nas quais as questões lhe são submetidas para verificar a sua própria competência . A recusa de se pronunciar sobre uma questão prejudicial só é possível quando é manifesto que a interpretação do direito comunitário solicitada não tem qualquer relação com a realidade ou com o objecto do litígio no processo principal, quando o problema é hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispõe dos elementos de facto e de direito necessários para responder utilmente às questões que lhe são colocadas .
26. Quanto à primeira observação do Governo italiano, penso que o Tribunal de Justiça não dispõe dos elementos de prova necessários para declarar que o litígio principal reveste um carácter hipotético.
É certo que teria sido desejável, no sentido de uma boa administração da justiça, que o Pretore di Pinerolo se assegurasse da realidade do litígio no processo principal e, nomeadamente, da ausência de um acordo entre as partes sobre a questão das despesas. Todavia, é forçoso constatar que o Governo italiano não fornece a prova da existência desse acordo. Nestas circunstâncias, o Tribunal de Justiça só pode ter em conta as indicações que lhe foram fornecidas pelo juiz nacional.
Ora, no despacho de reenvio, o Pretore di Pinerolo afirma que deve pronunciar-se sobre a compatibilidade da tabela controvertida com o direito comunitário. Sem precisar os motivos, o juiz de reenvio indica que «deve pôr termo à instância e [...] liquidar as despesas em que incorreu o assistente com base na nota produzida pelo seu advogado [...], aplicando as tarifas indicadas no decreto [controvertido], sem o poder derrogar a não ser nas hipóteses excepcionais e imperativas previstas pelo regime normativo [italiano]» .
Além disso, é possível que, não obstante a existência de um eventual acordo entre as partes sobre as despesas, o juiz nacional seja obrigado a verificar oficiosamente a legalidade da tabela controvertida.
27. Nestas condições, os elementos dos autos não permitem concluir que o litígio no processo principal reveste carácter puramente hipotético.
28. Quanto à segunda observação do Governo italiano, recorde-se que a exigência de uma descrição suficiente do enquadramento jurídico e factual do processo prossegue essencialmente dois objectivos.
29. Em primeiro lugar, as informações comunicadas pela decisão de reenvio prejudicial devem permitir ao Tribunal de Justiça efectuar uma interpretação do direito comunitário que seja útil para o juiz nacional . Estas exigências são particularmente válidas em domínios, como o da concorrência, caracterizados por situações de facto e de direito complexas .
No caso em apreço, o despacho de reenvio apresenta algumas lacunas. O Pretore di Pinerolo apenas descreve parcialmente os poderes de que dispõem as autoridades italianas no processo de aprovação da tabela estabelecida pelo CNF. Todavia, estes elementos de informação foram completados pelas respostas do Governo italiano às perguntas colocadas a este respeito pelo Tribunal de Justiça. Assim, considero que, apesar das lacunas do despacho de reenvio, o Tribunal de Justiça está em condições de fornecer uma resposta útil às questões apresentadas pelo Pretore di Pinerolo.
30. Em segundo lugar, as informações fornecidas nas decisões de reenvio devem dar aos Governos dos Estados-Membros, bem como às demais partes interessadas, a possibilidade de apresentarem observações nos termos do artigo 20.° do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça . Incumbe ao Tribunal de Justiça garantir que esta possibilidade seja salvaguardada, tendo em conta o facto de apenas as decisões de reenvio serem notificadas às partes interessadas .
No caso em apreço, resulta das observações apresentadas pelos governos dos Estados-Membros que as informações contidas na decisão de reenvio lhes permitiram tomar posição de forma útil quanto às questões prejudiciais . É certo que, nas suas observações escritas, o Governo francês teve a oportunidade de considerar serem imprecisos alguns aspectos do processo de aprovação da tabela controvertida. Todavia, essas informações foram completadas pelas observações escritas das partes e levadas ao conhecimento do Governo francês. Na audiência, este governo apresentou uma posição matizada e definitiva sobre as questões apresentadas pelo juiz de reenvio.
31. Em consequência, considero que as questões prejudiciais apresentadas pelo Pretore di Pinerolo são admissíveis.
V - O objecto das questões prejudiciais
32. Como a maior parte dos intervenientes, penso que as questões prejudiciais devem ser reformuladas.
33. Tal como redigidas, as questões do Pretore di Pinerolo dizem exclusivamente respeito ao artigo 85.° do Tratado. O juiz de reenvio pergunta se a tabela controvertida é proibida pelo n.° 1 do artigo 85.° e, no caso afirmativo, se pode ser objecto de uma isenção ao abrigo do n.° 3 do artigo 85.°
34. Todavia, resulta da descrição do enquadramento jurídico do processo que a tabela em litígio constitui uma medida estatal. A deliberação do CNF que fixa a tabela de honorários foi formalmente integrada no Decreto ministerial n.° 585/94. A tabela controvertida apresenta-se, portanto, como uma medida de natureza legislativa ou regulamentar.
35. Ora, resulta de jurisprudência constante que, em si mesmo, o artigo 85.° do Tratado não visa as medidas legislativas ou regulamentares dos Estados-Membros. Esta disposição refere-se unicamente ao comportamento das empresas. Só o artigo 5.° do Tratado, interpretado em conjugação com o respectivo artigo 85.°, impõe aos Estados-Membros que não tomem ou mantenham em vigor medidas de natureza legislativa ou regulamentar susceptíveis de eliminar o efeito útil das regras de concorrência aplicáveis às empresas.
36. Daí resulta que, para permitir ao juiz de reenvio pronunciar-se sobre a compatibilidade da tabela controvertida com o direito comunitário, as questões prejudiciais devem necessariamente ser entendidas no sentido de que se referem aos artigos 5.° e 85.° do Tratado .
37. No estado actual da jurisprudência, o Tribunal de Justiça considera que uma medida estatal é susceptível de eliminar o efeito útil das regras de concorrência em três hipóteses: (1) quando um Estado-Membro impõe ou favorece a conclusão de acordos, decisões de associação de empresas ou práticas concertadas contrários ao artigo 85.° do Tratado; (2) quando um Estado-Membro reforça os efeitos de tais acordos, e (3) quando um Estado-Membro retira à sua própria regulamentação o seu carácter estatal, delegando em operadores económicos privados a responsabilidade de tomar decisões de intervenção em matéria económica.
38. É conveniente, portanto, precisar o objecto do reenvio prejudicial à luz desta jurisprudência.
39. A primeira hipótese jurisprudencial não é visada pelo Pretore di Pinerolo.
É verdade que o artigo 57.° do decreto-lei impõe ao CNF estabelecer, de dois em dois anos, os critérios que servem para determinar os honorários e as compensações devidas aos advogados. Pode, assim, perguntar-se se esta disposição impõe ou favorece a adopção de decisões de associação de empresas contrárias ao artigo 85.° do Tratado. Todavia, como sublinhou o Governo italiano, nenhum elemento dos autos permite considerar que o juiz de reenvio se interroga sobre a compatibilidade do artigo 57.° do decreto-lei com as disposições dos artigos 5.° e 85.° do Tratado.
40. Em contrapartida, a segunda hipótese parece-me pertinente no caso em apreço.
Com efeito, é pacífico que o Pretore di Pinerolo deseja obter os elementos de interpretação do direito comunitário que lhe permitam pronunciar-se sobre a legalidade da tabela controvertida. Ora, essa tabela pode ser incompatível com os artigos 5.° e 85.° do Tratado se as autoridades italianas, ao adoptarem o Decreto ministerial n.° 585/94, tiverem reforçado os efeitos de um acordo entre empresas na acepção do artigo 85.° do Tratado. Para fornecer uma resposta útil ao juiz de reenvio, é, portanto, necessário examinar esta questão.
41. Finalmente, o Pretore di Pinerolo parece ter expressamente em vista a terceira hipótese jurisprudencial.
Com efeito, resulta dos autos que o juiz de reenvio recorreu ao Tribunal de Justiça na sequência do acórdão CNSD, que declarou que a legislação italiana, em causa nesse processo, «prescindiu totalmente a favor dos operadores económicos privados da competência das autoridades públicas em matéria de fixação de preços» . Além disso, ao relatar a controvérsia jurisprudencial que existe em Itália, o Pretore di Pinerolo coloca, em meu entender, a questão de saber se as autoridades públicas italianas delegaram em operadores económicos privados a responsabilidade de tomar decisões de intervenção em matéria económica .
42. Com base nas considerações que precedem, proponho, assim, que o Tribunal de Justiça reformule as questões prejudiciais no sentido de que visam determinar se:
- os artigos 5.° e 85.° do Tratado se opõem a que um Estado-Membro adopte uma medida legislativa ou regulamentar que aprove, com base num projecto estabelecido por uma ordem profissional de advogados, como o CNF, uma tabela que fixa os honorários mínimos e máximos relativamente às prestações de serviços efectuados pelos membros da profissão, quando essa medida estatal surge na sequência de um processo como o previsto na legislação italiana; e se
- os artigos 5.° e 85.° do Tratado se opõem a que, no âmbito desse processo, um Estado-Membro atribua a uma ordem profissional de advogados, como o CNF, competência para adoptar um projecto de tabela que fixa os honorários mínimos e máximos relativamente às prestações de serviços efectuadas pelos membros da profissão.
VI - Quanto ao reforço dos efeitos de um acordo entre empresas [primeira questão]
43. Quanto à primeira questão, recorde-se que a jurisprudência actual do Tribunal de Justiça exige, para se poder declarar que uma medida legislativa ou regulamentar é incompatível com os artigos 5.° e 85.° do Tratado, que a medida estatal seja precedida de um acordo entre empresas que, em si mesmo, seja contrário ao n.° 1 do artigo 85.° do Tratado .
Tendo em vista determinar se as autoridades italianas não cumpriram os artigos 5.° e 85.° do Tratado ao reforçarem os efeitos de um acordo entre empresas, é, portanto, necessário examinar previamente se estão reunidas, no caso em apreço, as condições de aplicação do artigo 85.°, n.° 1, do Tratado.
A - O artigo 85.°, n.° 1, do Tratado
44. O n.° 1 do artigo 85.° do Tratado proíbe «todos os acordos entre empresas, todas as decisões de associação de empresas e todas as práticas concertadas que sejam susceptíveis de afectar o comércio entre os Estados-Membros e que tenham por objectivo ou efeito impedir, restringir ou falsear a concorrência no mercado comum».
45. É conveniente examinar sucessivamente quatro questões. Trata-se de saber se: (1) os advogados que exercem a sua actividade em Itália constituem «empresas»; (2) o CNF deve ser considerado como uma «associação de empresas»; (3) as decisões adoptadas pelo CNF têm por objectivo ou efeito restringir a concorrência no mercado comum, e (4) essas decisões são susceptíveis de afectar o comércio entre os Estados-Membros.
1. O conceito de empresa
46. Nos termos de jurisprudência constante, o Tribunal de Justiça considera que, no contexto do direito da concorrência, a noção de empresa abrange «qualquer entidade que exerça uma actividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico e modo de financiamento» .
O Tribunal de Justiça declarou igualmente que o conceito de «actividade económica» se aplica a qualquer actividade que consista em oferecer bens ou serviços num determinado mercado . Regra geral, uma actividade apresenta um carácter económico quando é susceptível de ser exercida, pelo menos em princípio, por uma empresa privada com um fim lucrativo .
47. No caso em apreço, resulta dos autos que os advogados que exercem a sua actividade em Itália oferecem, enquanto operadores independentes, serviços de consultadoria jurídica, bem como serviços de representação dos seus clientes perante as autoridades judiciárias. Os advogados italianos oferecem, assim, serviços num determinado mercado, a saber, o mercado dos serviços jurídicos. Por outro lado, resulta dos autos que os advogados italianos exercem as suas actividades com fim lucrativo. O juiz de reenvio esclareceu que os interessados pedem e recebem dos seus clientes uma remuneração em contrapartida dos serviços prestados.
48. Nestas condições, a prestação de serviços jurídicos pelos advogados italianos deve ser considerada como uma actividade económica, na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça.
49. Contrariamente ao que sustenta o Governo italiano, esta conclusão não é infirmada pelo facto de o advogado ser obrigado a respeitar regras deontológicas, nem de exercer actividades ligadas à administração da justiça.
Com efeito, no acórdão CNSD, o Tribunal de Justiça qualificou os despachantes alfandegários italianos de empresas na acepção do artigo 85.° do Tratado, sendo que estavam, tal como os advogados, sujeitos ao respeito de regras disciplinares elaboradas por uma ordem profissional . Além disso, a missão de «serviço público» de que é investido o advogado não tem por efeito subtrair essa entidade ao domínio do direito da concorrência, podendo, em minha opinião, fazê-la incluir no âmbito de aplicação do n.° 2 do artigo 90.° do Tratado CE (actual artigo 86.°, n.° 2, CE) .
50. Em consequência, o advogado que exerce a sua actividade em Itália deve ser considerado como uma empresa na acepção do direito comunitário da concorrência.
2. O conceito de associação de empresas
51. A segunda questão que se põe consiste em determinar se o CNF deve ser qualificado de associação de empresas.
52. Nas minhas conclusões no processo Wouters, examinei pormenorizadamente as condições em que o conceito de associação de empresas pode aplicar-se a uma ordem profissional de advogados. Referir-me-ei, portanto, em grande parte à argumentação que consagrei a este respeito.
53. Nos termos dos acórdãos CNSD e Pavlov, o Tribunal de Justiça considera que uma entidade não é uma associação de empresas na acepção do n.° 1 do artigo 85.° do Tratado quando, por um lado, é constituída por uma maioria de representantes do poder público e, por outro, é obrigada pela legislação nacional a tomar as suas decisões tendo em conta um certo número de critérios de interesse público.
54. Ora, no caso em apreço, o CNF não preenche essa dupla condição. Com efeito, resulta dos elementos dos autos que o CNF é exclusivamente constituído por advogados eleitos pelos membros da profissão. Além disso, o juiz de reenvio esclareceu, sem ser contestado pelo Governo italiano, que nenhuma disposição do direito nacional obriga ou sequer incita o CNF a fixar a tabela de honorários tendo em conta critérios de interesse geral.
55. Em consequência, o CNF deve ser considerado como uma associação de empresas na acepção do n.° 1 do artigo 85.° do Tratado.
56. Contrariamente ao que defende o Governo italiano, esta conclusão não é infirmada pelo facto de o CNF ser um organismo de direito público, investido de poderes disciplinares . É igualmente indiferente que o CNF não exerça, ele próprio, qualquer actividade económica, que esteja investido de uma missão de interesse público ou possa efectivamente adoptar as suas decisões no interesse geral .
57. Resulta destas considerações que as deliberações do CNF constituem decisões de associação de empresas na acepção do n.° 1 do artigo 85.° do Tratado.
3. A restrição da concorrência
58. A terceira questão consiste em determinar se as decisões adoptadas pelo CNF têm «por objectivo ou efeito impedir, restringir ou falsear a concorrência».
59. O Tribunal de Justiça procede geralmente em duas etapas sucessivas para apreciar a compatibilidade de um acordo com o n.° 1 do artigo 85.° do Tratado .
60. Num primeiro tempo, verifica se o acordo tem por objectivo restringir a concorrência. Para esse efeito, procede a um exame objectivo dos fins prosseguidos pelo acordo à luz do contexto económico em que deve ser aplicado . Se o acordo tiver um objectivo anticoncorrencial é proibido pelo n.° 1 do artigo 85.° do Tratado sem que seja necessário ter em consideração os seus efeitos concretos . As mesmas considerações aplicam-se às decisões de associações de empresas .
Assim, são contrários ao n.° 1 do artigo 85.° do Tratado os acordos ou as decisões de associações de empresas que tenham por único objectivo restringir ou falsear a concorrência entre as partes ou entre as partes e terceiros. É o caso dos acordos entre empresas horizontais que têm por objectivo fixar o preço de venda de produtos ou de serviços .
61. Na hipótese de o acordo não ter especificamente por objectivo restringir a concorrência, o Tribunal de Justiça verifica, em seguida, se tem por efeito, impedir, restringir ou falsear a concorrência . A este respeito, o n.° 1 do artigo 85.° do Tratado proíbe tanto os efeitos anticoncorrenciais reais como os efeitos puramente potenciais, desde que estes sejam suficientemente sensíveis .
62. No presente processo, o CNF adoptou duas decisões distintas. A primeira decisão é aquela através da qual adoptou o projecto de tabela que fixa os honorários mínimos e máximos em relação às prestações de serviços efectuadas pelos membros da profissão. A segunda decisão é aquela pela qual o CNF transmitiu o projecto de tabela às autoridades italianas com vista a tornar os preços obrigatórios.
63. Examinarei estas duas decisões à luz do n.° 1 do artigo 85.° do Tratado.
a) O projecto de tabela
64. No direito comunitário da concorrência, os acordos entre empresas sobre os preços revestem «especial gravidade» . O Tribunal de Justiça considera que, pela sua própria natureza, um acordo que fixa os preços dos produtos ou dos serviços tem por objectivo restringir a concorrência no mercado .
65. O n.° 1 do artigo 85.° do Tratado proíbe os acordos entre empresas que visem determinar preços fixos, preços mínimos, preços máximos ou preços indicativos .
66. No caso em apreço, penso que estes princípios não são aplicáveis à decisão do CNF que adopta o projecto de tabela dos honorários.
67. Em primeiro lugar, a decisão do CNF não tem por objectivo restringir a concorrência, na acepção do n.° 1 do artigo 85.° do Tratado .
68. Convém recordar que, nos termos do artigo 57.° do decreto-lei, o CNF é obrigado a estabelecer, de dois em dois anos, os critérios de determinação dos honorários e das compensações de despesas devidos aos advogados e aos «procuratori». O projecto de tabela é depois transmitido ao Ministro da Justiça, que deve recolher o parecer do CIP e do Conselho de Estado. Com base nestes diferentes elementos de informação, o Ministro da Justiça decide se há ou não lugar a integrar a tabela numa medida estatal a fim de tornar os preços obrigatórios.
69. Daí resulta que, contrariamente aos acordos entre empresas clássicos em matéria de preços, a decisão do CNF que adopta o projecto de tabela constitui um acto preparatório no processo legislativo instituído pelo sistema jurídico italiano. Essa decisão é exigida pela legislação nacional e apresenta um valor puramente consultivo. A decisão controvertida tem, portanto, por objectivo permitir às autoridades públicas adoptar uma regulamentação adaptada às especificidades e às necessidades que caracterizam a profissão .
70. Em segundo lugar, a decisão do CNF relativa ao projecto de tabela não tem por efeito restringir a concorrência no interior do mercado comum.
71. Com efeito, resulta dos elementos dos autos que o projecto de tabela é exclusivamente transmitido ao Ministro da Justiça italiano. Na ausência de aprovação pelo Ministro, os membros da profissão e os terceiros estão legalmente obrigados a aplicar a tabela prevista pelo decreto ministerial anterior. A decisão controvertida não comporta, portanto, nenhum efeito restritivo da concorrência no mercado italiano dos serviços jurídicos . Qualquer restrição de concorrência é apenas consequência de uma acção posterior das autoridades italianas, quando estas adoptam o decreto ministerial que aprova a deliberação do CNF.
72. Em consequência, considero que o n.° 1 do artigo 85.° do Tratado não se opõe a que uma ordem profissional de advogados, como o CNF, adopte um projecto de tabela que fixa os honorários mínimos e máximos relativamente às prestações de serviços efectuadas pelos membros da profissão, desde que esse projecto de tabela seja exclusivamente destinado a ser transmitido às autoridades públicas do Estado-Membro em causa no quadro de um processo legislativo como o previsto pelo artigo 57.° do decreto-lei.
b) A comunicação do projecto de tabela às autoridades públicas
73. A segunda decisão do CNF assume a forma de um pedido apresentado pelos operadores económicos às autoridades públicas de um Estado-Membro, com o fim de conferir força obrigatória ao projecto de acordo que concluíram.
74. Nas conclusões no processo que deu origem ao acórdão Albany, já referido, o advogado-geral F. G. Jacobs expôs claramente as razões pelas quais a apresentação desse pedido não podia ser proibida pelo n.° 1 do artigo 85.° do Tratado. O advogado-geral F. G. Jacobs sublinhou que :
«O disposto no artigo 85.°, n.° 1, [do Tratado] não se aplica às meras diligências feitas pelas empresas para convencer os poderes públicos a alargar os efeitos de um dado acordo a outros operadores económicos.
Em primeiro lugar, tal acção, por si só, não afecta o jogo da concorrência nem a liberdade de nele participar. Todas as restrições [de concorrência] são consequência de uma acção subsequente do Estado.
Em segundo lugar, a apresentação concertada de um pedido às autoridades estatais faz parte das nossas sociedades democráticas. As pessoas singulares ou colectivas têm o faculdade de se organizarem e de apresentarem em conjunto os respectivos pedidos ao governo ou aos órgãos legislativos. Competirá depois, às autoridades públicas decidir se a acção proposta corresponde ao interesse público. Só elas têm o poder para tal decisão e só elas devem arcar com a responsabilidade inerente.»
75. Na medida em que subscrevo esta análise, proponho que o Tribunal de Justiça declare que o n.° 1 do artigo 85.° do Tratado não se opõe a que uma ordem profissional de advogados, como o CNF, comunique às autoridades públicas de um Estado-Membro um projecto de tabela que fixa os honorários mínimos e máximos para as prestações de serviços efectuadas pelos membros da profissão com o fim de tornar a referida tabela obrigatória em relação ao conjunto dos membros da profissão e terceiros.
76. Nestas condições, as duas decisões adoptadas pelo CNF são compatíveis com as disposições do n.° 1 do artigo 85.° do Tratado.
77. É conveniente notar que, no acórdão BNIC, já referido, o Tribunal de Justiça chegou a uma conclusão diferente a propósito de acordos celebrados no seio do Bureau national interprofessionnel du Cognac (BNIC).
O BNIC era um organismo profissional constituído por representantes da «família» do negócio e da «família» da viticultura. Tinha celebrado um acordo que fixava um preço mínimo para alguns produtos e transmitiu esse acordo às autoridades francesas para torná-lo obrigatório para todos os membros das profissões representadas. Um dos negociantes, citado pelo BNIC, contestou a compatibilidade do acordo com as disposições do Tratado em matéria de concorrência.
Perante o Tribunal de Justiça, o BNIC sustentou que «os acordos assinados no seu seio não têm efeitos obrigatórios e o seu papel é puramente consultivo em relação às autoridades públicas centrais que, apenas elas, podem tornar os referidos acordos obrigatórios através de decretos ministeriais» .
O Tribunal de Justiça rejeitou esse argumento com fundamento em que: «para efeitos de aplicação do n.° 1 do artigo 85.°, a tomada em consideração dos efeitos concretos de um acordo é supérflua, desde que este tenha por objectivo restringir, impedir ou falsear a concorrência. Ora, pela sua própria natureza, um acordo que fixa um preço mínimo para um produto e é transmitido à autoridade pública para homologar esse preço mínimo, para efeitos de o tornar obrigatório para o conjunto dos operadores económicos que intervêm no mercado em causa, tem por objectivo falsear a concorrência no mercado» .
78. Penso que os princípios estabelecidos pelo acórdão BNIC, já referido, são de um rigor excessivo quando se trata de examinar processos como o submetido ao Tribunal de Justiça no caso em apreço.
79. Com efeito, é pacífico que a maior parte dos sectores económicos se caracterizam pela natureza complexa dos produtos ou dos serviços em causa, bem como por uma evolução permanente devida às mudanças que ocorrem nos conhecimentos e nos desenvolvimentos tecnológicos . Devido a estas características, as autoridades estatais podem ter grandes dificuldades em adoptar, sozinhas, medidas legislativas pormenorizadas, actualizadas e adaptadas aos diferentes sectores envolvidos. É, portanto, necessário permitir que as autoridades estatais instituam, de uma forma ou outra, mecanismos de concertação com os representantes dos sectores económicos susceptíveis de serem abrangidos por determinada regulamentação .
Ora, como sublinhou a Comissão, os princípios estabelecidos pelo acórdão BNIC, já referido, são susceptíveis de pôr em causa a instituição desses mecanismos. O risco consiste em ter de qualificar como acordos entre empresas restritivos da concorrência, na acepção do n.° 1 do artigo 85.° do Tratado, as medidas através das quais os operadores económicos apresentam propostas - nomeadamente em matéria de preços - às autoridades públicas ou as medidas através das quais esses operadores respondem a pedidos provenientes das próprias autoridades públicas. Por outras palavras, o n.° 1 do artigo 85.° do Tratado corre o risco de ser interpretado de tal forma que se oponha a qualquer acção concertada de operadores privados destinada a informar as autoridades públicas ou a influenciar o conteúdo das suas decisões .
80. Com base nas considerações que precedem, proponho, portanto, que o Tribunal de Justiça declare que o n.° 1 do artigo 85.° do Tratado não se opõe a que uma ordem profissional de advogados, como o CNF, adopte um projecto de tabela que fixa os honorários mínimos e máximos relativamente às prestações de serviços efectuadas pelos membros da profissão e submeta, em conformidade com as disposições nacionais em vigor, esse projecto de tabela às autoridades do Estado-Membro em causa com o objectivo de tornar a referida tabela obrigatória em relação ao conjunto da profissão e a terceiros.
81. Na medida em que as duas decisões adoptadas pelo CNF não são susceptíveis de restringir a concorrência, não é necessário verificar se podem afectar o comércio entre Estados-Membros.
B - Os artigos 5.° e 85.° do Tratado
82. Cabe, agora, examinar se as autoridades italianas ignoraram os artigos 5.° e 85.° do Tratado com o fundamento de que, ao adoptarem o Decreto ministerial n.° 585/94, reforçaram os efeitos de uma decisão de associação de empresas na acepção do n.° 1 do artigo 85.° do Tratado.
83. A este respeito recorde-se que a jurisprudência exige, para se poder declarar que uma medida legislativa ou regulamentar é incompatível com os artigos 5.° e 85.° do Tratado, a existência de uma ligação entre a medida estatal e um comportamento privado adoptado por uma ou várias empresas . Esta exigência visa excluir a possibilidade de examinar medidas estatais por força dos efeitos anticoncorrenciais que lhes são próprios. Nas conclusões apresentadas nos processos que conduziram aos acórdãos Meng, Reiff, Ohra Schadeverzekeringen e DIP e o., os advogados-gerais G. Tesauro, M. Darmon e N. Fennelly apresentaram de forma convincente as razões pelas quais a jurisprudência merece ser aprovada quanto a este ponto. Assim, não é necessário voltar a estes vários argumentos.
84. Todavia, em alguns acórdãos recentes, o Tribunal de Justiça esclareceu as suas exigências dando um passo suplementar. Estabeleceu um paralelismo entre a legalidade do comportamento privado e a licitude da medida estatal. O Tribunal de Justiça considera que, quando um acordo entre empresas, uma decisão de associação de empresas ou uma prática concertada não é contrária ao n.° 1 do artigo 85.°, a medida estatal que lhe reforça os efeitos é automaticamente compatível com as disposições dos artigos 5.° e 85.° do Tratado.
85. Nos termos desta jurisprudência recente, há que concluir que os artigos 5.° e 85.° do Tratado não se opõem à aplicação do Decreto ministerial n.° 585/94. O decreto controvertido é compatível com as referidas disposições pelo único fundamento de que as medidas adoptadas pelo CNF não são contrárias ao n.° 1 do artigo 85.° do Tratado.
86. Todavia, penso que esse automatismo é pouco conforme com a realidade económica. O presente processo permite, na minha opinião, ilustrar os limites da actual jurisprudência .
87. No caso em apreço, verificámos que a decisão do CNF que adopta o projecto de tabela não é susceptível de restringir a concorrência, visto qualquer eventual restrição de concorrência resultar da acção subsequente do Estado italiano. Do mesmo modo, a decisão do CNF que comunica o projecto de tabela às autoridades italianas não é contrária ao n.° 1 do artigo 85.° do Tratado visto que apenas o decreto ministerial que aprova a tabela pode comportar efeitos restritivos da concorrência.
Ora, nos termos da jurisprudência actual, o decreto ministerial não pode ser abrangido pelo artigo 5.° do Tratado visto que - precisamente - as decisões do CNF não são susceptíveis de restringir a concorrência. Daí resulta que, no estado actual da jurisprudência, o direito comunitário da concorrência nem permite proibir as medidas adoptadas pelo CNF, nem a medida adoptada pelo Estado, ao passo que a conjugação dessas duas medidas pode ser susceptível de restringir significativamente a concorrência.
88. Tal como o advogado-geral F. G. Jacobs, penso que, em certos casos, como no presente, é mais justificado admitir que a medida estatal possa infringir os artigos 5.° e 85.° do Tratado, independentemente da legalidade do comportamento dos operadores privados. Por outras palavras, deve ser possível declarar que uma medida estatal restringe significativamente a concorrência, ainda que o comportamento dos operadores económicos que está na origem da intervenção do Estado não seja, por si só, contrário ao n.° 1 do artigo 85.° do Tratado.
89. Penso que é igualmente necessário admitir que o Estado justifique o seu comportamento em relação às disposições do artigo 5.° do Tratado . Com efeito, um Estado-Membro pode ter razões legítimas para reforçar os efeitos de um acordo entre empresas nas acepção do artigo 85.° do Tratado. Nesse caso, a obrigação de leal cooperação, prevista no artigo 5.° do Tratado, não pode proibir que um Estado-Membro adopte medidas legislativas ou regulamentares que, embora restritivas da concorrência, prosseguem um objectivo legítimo.
90. Assim, há que identificar os critérios que permitem a um Estado-Membro justificar uma medida restritiva de concorrência em relação ao artigo 5.° do Tratado.
91. A este respeito, penso que o Tribunal de Justiça tem a possibilidade de adoptar três critérios de apreciação. O Tribunal de Justiça pode considerar que uma medida legislativa ou regulamentar que reforça os efeitos de um acordo entre empresas é compatível com os artigos 5.° e 85.° do Tratado desde que: (1) as autoridades públicas do Estado-Membro em causa exerçam um controlo efectivo sobre o conteúdo do acordo; (2) a medida estatal prossiga um objectivo legítimo de interesse geral e (3) a medida estatal seja proporcionada relativamente ao objectivo que prossegue.
A primeira condição, relativa à existência de um efectivo controlo, permite assegurar que os poderes públicos procedam efectivamente a um exame do conteúdo do acordo entre empresas. Tem, assim, por objectivo evitar que as autoridades do Estado possam dar um «blanc seing» ao comportamento dos operadores económicos.
A segunda condição permite verificar que a medida estatal foi efectivamente adoptada com um objectivo de interesse geral. Com efeito «é lícito presumir que, ao celebrarem acordos entre si em condições normais, os operadores económicos privados estão a agir segundo os seus próprios interesses e não no interesse público. Assim sendo, as consequências dos seus acordos não correspondem necessariamente ao interesse público» . Nos termos da segunda condição, as autoridades estatais estão, portanto, autorizadas a reforçar os efeitos da concertação ocorrida entre os operadores privados se tiverem a certeza de que o conteúdo da concertação é conforme ao interesse geral.
Finalmente, a terceira condição tem por objectivo assegurar que os efeitos restritivos da concorrência produzidos pela medida estatal se limitam ao necessário para atingir o objectivo prosseguido.
92. Assim, de acordo com a posição que defendo, examinarei se o Decreto ministerial n.° 585/94 é susceptível de restringir significativamente a concorrência no mercado italiano dos serviços jurídicos. Em caso afirmativo, examinarei se o decreto controvertido se pode justificar ao abrigo do artigo 5.° do Tratado.
1. Quanto à existência de uma restrição da concorrência
93. É conveniente recordar que o preço é o principal instrumento da concorrência . A concorrência pelos preços visa manter os mesmos ao nível mais baixo possível e favorecer a circulação de produtos e serviços entre os Estados-Membros . Deve, assim, permitir uma repartição óptima das actividades em função da produtividade e da capacidade de adaptação das empresas .
94. No caso em apreço, o Decreto ministerial n.° 585/94 prevê um regime obrigatório de preços mínimos e de preços máximos em relação às prestações de serviços efectuados pelos advogados em Itália .
95. A este respeito, é pacífico que os preços mínimos constituem uma forma séria de restrição da concorrência . Impedem os operadores de fazerem concorrência entre si fixando preços inferiores aos mínimos estabelecidos. Por este facto, priva os consumidores da possibilidade de obterem os produtos ou os serviços em causa ao melhor preço. Por outro lado, os preços mínimos reforçam artificialmente os obstáculos ao acesso de novos operadores ao mercado visto que os privam de um meio rápido e eficaz de nele penetrar .
96. Os preços máximos são igualmente susceptíveis de restringir significativamente a concorrência. Um dos principais riscos apontados no sector das profissões liberais é o de ver os preços máximos tornarem-se, na prática, um regime de preços fixos e, por conseguinte, provocar um aumento artificial dos preços no mercado.
97. Nestas condições, há que concluir que o Decreto ministerial n.° 585/94 restringe significativamente a concorrência no mercado italiano dos serviços jurídicos.
2. Quanto à justificação da restrição de concorrência
98. Esta verificação não implica, contudo, que o Decreto ministerial n.° 585/94 seja incompatível com os artigos 5.° e 85.° do Tratado. É ainda necessário verificar se o decreto controvertido se pode justificar face às disposições do artigo 5.° do Tratado. Em conformidade com as três condições anteriormente descritas, examinarei se: (1) as autoridades italianas exerceram um controlo efectivo sobre a deliberação do CNF; (2) o Decreto ministerial n.° 585/94 prossegue um objectivo de interesse geral e (3) o decreto controvertido é proporcionado em relação ao objectivo que prossegue.
a) Quanto à existência de um controlo efectivo das autoridades italianas
99. No que diz respeito à primeira condição, penso que as regras do processo de aprovação da tabela conferem às autoridades italianas a possibilidade de procederem a um controlo efectivo da tabela estabelecida pelo CNF.
100. Com efeito, previamente à aprovação da tabela, o Ministro da Justiça italiano deve recolher o parecer do CIP e consultar o Conselho de Estado. O decreto ministerial deve, em seguida, ser visado e registado pelo Tribunal de Contas.
101. Resulta do despacho de reenvio que o CIP é um órgão do Estado, constituído por oito ministros e por três peritos nomeados pelo presidente do Conselho de Ministros. Tem nomeadamente por função fixar os preços dos bens de consumo corrente, controlar o cumprimento desses preços e dar parecer sobre as tabelas fixadas pelas profissões liberais.
102. O Conselho de Estado é, por sua vez, competente para apreciar a conformidade da tabela estabelecida pelo CNF com a lei e os critérios por este fixados .
103. Quanto ao Ministro da Justiça, a decisão de reenvio apenas descreve parcialmente os poderes que lhe são atribuídos. O Tribunal de Justiça convidou, portanto, o Governo italiano a esclarecer estes elementos na audiência.
Segundo as informações comunicadas pelo Governo italiano, o Ministro da Justiça não dispõe de competência para sobrepor as suas próprias decisões às deliberações do CNF. Todavia, o Ministro tem o poder de modificar, por sua própria iniciativa, o conteúdo das deliberações. Neste caso, compete ao CNF integrar estas modificações no projecto de tabela inicial. Por outro lado, o Ministro da Justiça tem o poder - indirecto - de obrigar o CNF a alterar o conteúdo das suas deliberações visto que, sem decreto de aprovação, a tabela estabelecida pelo CNF não tem qualquer força vinculativa. Neste caso, os membros da profissão e os terceiros continuam obrigados a aplicar as tabelas previstas no decreto ministerial anterior.
104. Finalmente, o Tribunal de Contas, antes de conceder o visto e efectuar o registo, procede a um controlo da legalidade do decreto ministerial relativo à aprovação da tabela .
105. Resulta do conjunto destes elementos que as regras do processo de aprovação da tabela concedem às autoridades italianas o poder de procederem a um controlo especialmente amplo das deliberações do CNF.
106. Todavia, esta verificação não chega para se concluir que as autoridades italianas procedem a um controlo efectivo do conteúdo do acordo entre empresas. Com efeito, é ainda necessário controlar se, na prática, as autoridades do Estado exercem realmente os poderes que lhe são conferidos pela lei . Na falta de um exercício efectivo desses poderes, deve considerar-se que as autoridades estatais aprovam sem discussão as concertações que ocorram no seio do CNF.
107. No caso em apreço, os elementos dos autos permitem avançar as seguintes informações . O CIP e o Conselho de Estado formularam um conjunto de observações relativas à incidência sobre a inflação da entrada em vigor da deliberação do CNF, de 12 de Junho de 1993. Esses órgãos sugeriram que se procedesse a uma introdução gradual dos aumentos tarifários previstos pelo CNF. O Ministro da Justiça aderiu ao parecer do CIP e do Conselho de Estado: pediu ao CNF que alterasse a sua deliberação e adiasse por seis meses metade dos aumentos tarifários. O CNF integrou as observações do Ministro da Justiça numa segunda deliberação, de 29 de Setembro de 1994.
Por outro lado, nas observações escritas, o Governo italiano indicou que «o Ministro da Justiça formulou um conjunto de observações que apenas coincidem em parte com as do Conselho de Estado e às quais o CNF teve em grande parte que se conformar, sob pena de não ver a nova tabela aceite (por falta de aprovação)».
108. Penso que estas informações não são suficientes para permitir que o Tribunal de Justiça se pronuncie sobre a questão do carácter efectivo do controlo exercido pelas autoridades italianas.
As informações relativas ao adiamento dos aumentos tarifários deixam presumir que as autoridades públicas exercem um controlo efectivo sobre as deliberações do CNF. Todavia, essas informações devem, em minha opinião, ser confirmadas por outros elementos de prova perante o Pretore di Pinerolo.
O juiz de reenvio pode, assim, examinar as intervenções do Ministro da Justiça referidas pelo Governo italiano no presente processo. Pode igualmente verificar se, no que se refere à tabela controvertida ou a outros projectos de tabela, as autoridades públicas formularam objecções ou observações substanciais em relação ao CNF (por exemplo, se o Ministro da Justiça recusou já aprovar uma deliberação do CNF com o fundamento de que os aumentos tarifários eram demasiado significativos).
O critério decisivo a este respeito não reside em saber se as autoridades públicas exigiram numerosas alterações ao projecto de tabela. Consiste em verificar que as autoridades italianas intervêm efectivamente para controlar o conteúdo das deliberações do CNF sobre os aspectos essenciais para a profissão e para os terceiros.
b) Quanto ao objectivo de interesse geral prosseguido pelo Decreto ministerial n.° 585/94
109. No que diz respeito à segunda condição, os autos contêm poucas informações.
110. O Pretore di Pinerolo e o Governo italiano não esclareceram os objectivos prosseguidos pelo Decreto ministerial n.° 585/94. Só a parte civil formulou algumas observações a este respeito no desenrolar do presente processo. Na audiência, a parte civil defendeu que o Decreto ministerial n.° 585/94 visava essencialmente garantir um nível elevado de qualidade relativamente aos serviços prestados pelos membros da profissão.
111. Uma vez que esta informação não provém do Governo italiano, nem do juiz de reenvio, tratá-la-ei como mera hipótese. Antes de tudo, compete ao Pretore di Pinerolo identificar os objectivos realmente prosseguidos pela tabela controvertida e verificar se esses objectivos são conformes com o interesse geral.
112. Quanto ao objectivo referido pela parte civil, é conveniente sublinhar que a qualidade dos serviços fornecidos pelas profissões liberais se reveste de uma importância crucial a diversos títulos.
Em primeiro lugar, as profissões liberais asseguram serviços que tocam aspectos essenciais da sociedade, como a saúde pública (as profissões médicas), a justiça (a profissão de advogado) ou a segurança pública e o urbanismo (a profissão de arquitecto). Estes diferentes serviços podem ter também repercussões directas e imediatas sobre aspectos fundamentais da vida dos cidadãos, como a sua integridade física.
Além disso, de um ponto de vista económico, os serviços fornecidos pelas profissões liberais não produzem unicamente efeitos em relação aos seus destinatários. Como sublinhou o advogado-geral F. G. Jacobs, produzem igualmente «efeitos externos», que consistem em perdas ou benefícios para o conjunto da sociedade. A procura de serviços profissionais «é muitas vezes uma procura derivada, o que significa que o resultado final que eles produzem (um parecer de um advogado, um plano de um arquitecto) constitui um bem intermédio numa cadeia de produção mais longa. A qualidade destes serviços [constitui] por esse facto [...] um dos dados decisivos em numerosos sectores da economia nacional» .
Por último, os mercados dos serviços profissionais são caracterizados por uma «assimetria da informação» . Na medida em que o consumidor raramente está em condições de ele próprio apreciar a qualidade dos serviços oferecidos, é indispensável prever algumas regras destinadas a manter a qualidade desses serviços.
113. Resulta destas considerações que a manutenção de um nível elevado de qualidade dos serviços fornecidos pela profissão de advogado constituiria inegavelmente um objectivo legítimo de interesse geral.
c) Quanto à proporcionalidade do Decreto ministerial n.° 585/94
114. De acordo com a terceira condição, resta examinar se as medidas apresentadas pelo Decreto ministerial n.° 585/94 são proporcionadas relativamente ao objectivo que prosseguem .
115. Resulta de jurisprudência constante que, para se determinar se uma medida é conforme com o princípio da proporcionalidade, importa verificar se os meios que utiliza são aptos para realizar o objectivo visado e se não vão além do necessário para o atingir.
116. No caso em apreço, o Decreto ministerial n.° 585/94 prevê um regime obrigatório de preços mínimos e de preços máximos para as prestações de serviços efectuadas pelos advogados em Itália .
117. Na hipótese de o objectivo prosseguido pelo decreto controvertido consistir em manter a qualidade dos serviços fornecidos pelos membros da profissão, essa medida não me parece apta a atingir o objectivo visado .
Por um lado, penso que não existe relação de causa e efeito entre o nível de honorários pedidos e a qualidade dos serviços prestados. Não se descortina como é que um regime de preços obrigatórios pode impedir os membros da profissão de oferecer serviços de qualidade medíocre se, além disso, faltarem as qualificações, a competência ou o sentido moral. Por outro lado, a qualidade das prestações é - ou deve ser - garantida por medidas de outra natureza, como as que regulam as condições de acesso à profissão e a responsabilidade profissional dos advogados.
118. Em consequência, penso que, se o objectivo prosseguido pelo Decreto ministerial n.° 585/94 consiste em manter a qualidade das prestações efectuadas pelos advogados em Itália, o decreto controvertido se não pode justificar face às disposições do artigo 5.° do Tratado.
119. Com base nas considerações que precedem, proponho que o Tribunal de Justiça responda à primeira questão prejudicial no sentido de que os artigos 5.° e 85.° do Tratado não se opõem a que um Estado-Membro adopte uma medida legislativa ou regulamentar que aprove, com base num projecto estabelecido por uma ordem profissional de advogados, uma tabela que fixa os honorários mínimos e máximos para as prestações de serviços efectuados pelos membros da profissão, na tripla condição de que: (1) as autoridades públicas do Estado-Membro em causa exerçam um controlo efectivo sobre o conteúdo da tabela proposta pela ordem profissional; (2) a medida estatal que aprova a tabela prossiga um objectivo legítimo de interesse geral e (3) a medida estatal seja proporcionada em relação ao fim que prossegue.
VII - Quanto à delegação de poderes em operadores privados [segunda questão]
120. Através da segunda questão, o Pretore di Pinerolo pergunta se, tendo em conta as regras do processo de aprovação da tabela, as autoridades italianas violaram os artigos 5.° e 85.° do Tratado por retirarem à sua própria regulamentação a sua natureza estatal ao delegarem em operadores privados a responsabilidade de tomar decisões de intervenção em matéria económica.
121. Sobre este ponto, recorde-se que o Tribunal de Justiça levanta uma «objecção de princípio em relação a medidas legislativas através das quais o Estado renuncia a desempenhar o papel que é seu e confere às empresas os poderes necessários para aplicarem a sua própria política» . O Tribunal de Justiça considera que uma regulamentação conserva a sua natureza estatal quando as autoridades públicas se reservam o poder de fixar elas próprias os termos essenciais da decisão económica . É esse, evidentemente, o caso quando a medida estatal formula ela própria a proibição que comporta eventuais efeitos restritivos da concorrência . É também esse o caso quando a decisão é tomada por operadores económicos privados, mas as autoridades públicas dispõem do poder de a aprovar, rejeitar, alterar ou substituir pela sua própria decisão . Nesta hipótese, a natureza estatal de uma regulamentação não é posta em causa pelo simples facto de ter sido adoptada após concertação com representantes de operadores económicos privados .
122. A questão que se coloca no caso em apreço consiste em determinar se as autoridades italianas se reservaram o poder de fixar elas próprias o conteúdo da tabela dos honorários dos advogados. Com vista a responder a esta questão, é conveniente identificar os poderes de que dispõem as autoridades públicas no processo de aprovação da tabela. Na medida em que abordei este problema aquando do exame da primeira questão prejudicial, referir-me-ei em grande parte à argumentação que desenvolvi.
123. Nos n.os 99 a 105 das presentes conclusões, verifiquei que as regras do processo de aprovação da tabela concedem às autoridades italianas o poder de procederem a um controlo especialmente amplo das deliberações do CNF.
124. Quanto aos poderes do Ministro da Justiça, referi que, segundo as informações transmitidas pelo Governo italiano, o Ministro da Justiça dispõe do poder de alterar por sua própria iniciativa o conteúdo das deliberações. Neste caso, compete ao CNF integrar essas alterações no projecto de tabela inicial. Por outro lado, o Ministro da Justiça tem o poder de obrigar o CNF a alterar o conteúdo das suas deliberações visto que, sem decreto de aprovação, a tabela estabelecida pelo CNF é desprovida de qualquer força vinculativa. Nesse caso, os membros da profissão e os terceiros devem continuar a aplicar os preços previstos no decreto ministerial anterior.
125. Tendo em conta estes elementos, penso que as autoridades públicas italianas se reservaram o poder - indirecto - de determinar o conteúdo da tabela dos honorários dos advogados.
126. Defendi, todavia, que o controlo exercido pelas autoridades públicas sobre o comportamento dos operadores económicos privados tinha de ser um controlo efectivo . É, portanto, necessário verificar se, na prática, as autoridades italianas exercem realmente os poderes que lhe são conferidos pela lei. Caso contrário, deve concluir-se que as autoridades públicas delegaram efectivamente nos operadores económicos privados a sua competência em matéria de determinação dos preços.
127. Quanto a este ponto, verifiquei que os elementos dos autos não eram suficientes para permitir ao Tribunal de Justiça pronunciar-se ele próprio sobre a questão. É conveniente, portanto, remeter a análise para o Pretore di Pinerolo.
O critério determinante a este respeito consiste em verificar se as autoridades italianas intervêm efectivamente para controlar o conteúdo das deliberações do CNF sobre aspectos essenciais para a profissão e para os terceiros.
128. Em consequência, proponho que o Tribunal de Justiça responda à segunda questão prejudicial no sentido de que os artigos 5.° e 85.° do Tratado não se opõem a que um Estado-Membro confira a uma ordem profissional de advogados, como o CNF, competência para adoptar um projecto de tabela que fixa os honorários mínimos e máximos para as prestações efectuadas pelos membros da profissão na dupla condição de que: (1) as autoridades públicas do Estado-Membro em causa se reservem o poder de determinar directa ou indirectamente o conteúdo da tabela de honorários e (2) as referidas autoridades exerçam efectivamente os poderes que lhes são conferidos pela lei.
VIII - Conclusão
129. Tendo em conta o conjunto das considerações que precedem, proponho que o Tribunal de Justiça responda da seguinte forma às questões submetidas pelo Pretore di Pinerolo:
«1) As disposições dos artigos 5.° e 85.° do Tratado CE (actuais artigos 10.° CE e 81.° CE) não se opõem a que um Estado-Membro adopte uma medida legislativa ou regulamentar que aprova, com base num projecto estabelecido por uma ordem profissional de advogados, como o Consiglio Nazionale Forense, uma tabela que fixa os honorários mínimos e máximos para as prestações efectuadas pelos membros da profissão, na tripla condição de que: (1) as autoridades públicas do Estado-Membro em causa exerçam um controlo efectivo sobre o conteúdo da tabela proposta pela ordem profissional; (2) a medida estatal que aprova a tabela prossiga um objectivo legítimo de interesse geral e (3) a medida estatal seja proporcionada em relação ao objectivo que prossegue. Cabe ao órgão jurisdicional nacional verificar se tal sucede.
2) Os artigos 5.° e 85.° do Tratado não se opõem a que um Estado-Membro confira a uma ordem profissional de advogados, como o Consiglio Nazionale Forense, competência para adoptar um projecto de tabela que fixa os honorários mínimos e máximos para as prestações efectuadas pelos membros da profissão na dupla condição de que: (1) as autoridades públicas do Estado-Membro em causa se reservem o poder de determinar directa ou indirectamente o conteúdo da tabela dos honorários e (2) as referidas autoridades exerçam efectivamente os poderes que lhes são conferidos pela lei. Compete ao órgão jurisdicional nacional verificar se tal sucede.»