62008CJ0346_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-346/08,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF, anlagt den 25. juli 2008,
Europa-Kommissionen
ved P. Oliver og A. Alcover San Pedro, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland
ved L. Seeboruth, som befuldmægtiget, bistået af D. Wyatt, QC,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, K. Lenaerts, og dommerne G. Arestis, J. Malenovský, T. von Danwitz, G. Arestis og D. Šváby (refererende dommer),
generaladvokat: J. Kokott
justitssekretær: R. Grass,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 10. december 2009,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. I stævningen har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber nedlagt påstand om, at det fastslås, at Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/80/EF af 23. oktober 2001 om begrænsning af visse luftforurenende emissioner fra store fyringsanlæg (EFT L 309, s. 1), idet det ikke har sikret, at dette direktiv anvendes på det kraftværk, der drives af Rio Tinto Alcan Smelting and Power (UK) Ltd (herefter »Alcan«) i Lynemouth i det nordøstlige England (herefter »Lynemouth-kraftværket«).
Retsforskrifter
2. Direktiv 2001/80, der har erstattet Rådets direktiv 88/609/EØF af 24. november 1988 om begrænsning af visse luftforurenende emissioner fra store fyringsanlæg (EFT L 336, s. 1), indgår i EF-strategien til bekæmpelse af forsuring og har til formål at reducere emissionerne af svovldioxid, nitrogenoxider og støv fra store fyringsanlæg med en nominel termisk effekt på 50 MW og derover. Denne grænse er fastsat i bilagene III-VII til direktiv 2001/80, der medfører, at grænseværdierne, der er fastsat som den maksimale koncentration af disse forurenende stoffer i røggassen, finder anvendelse på disse anlæg.
3. Det anføres i betragtning seks og elleve til direktiv 2001/80:
»(6) Bestående store fyringsanlæg bidrager signifikant til emission af svovldioxid og nitrogenoxider i Fællesskabet, og det er nødvendigt at begrænse disse emissioner. Det er derfor nødvendigt, at metoden tilpasses til de forskellige karakteristika ved sektoren for store fyringsanlæg i medlemsstaterne.
[…]
(11) 	Elværker udgør en væsentlig del af sektoren for store fyringsanlæg.«
4. Det pågældende direktivs artikel 1 bestemmer:
»[Dette direktiv] vedrører fyringsanlæg med en nominel termisk effekt på 50 MW og derover, uanset brændselstype (fast, flydende eller gasformigt).«
5. Samme direktivs artikel 2 er affattet således:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
7) »fyringsanlæg«: teknisk indretning, hvori brændsel oxyderes med henblik på anvendelse af den således frembragte varme.
Dette direktiv omfatter kun fyringsanlæg, der er bestemt til energiproduktion med undtagelse af sådanne, der direkte anvender forbrændingsprodukter i fabrikationsprocessen. Dette direktiv finder især ikke anvendelse på følgende fyringsanlæg:
a) anlæg, hvor forbrændingsprodukterne anvendes til direkte opvarmning, tørring eller enhver anden behandling af genstande eller materialer, som f.eks. opvarmningsovne eller varmebehandlingsovne
b) efterforbrændingsanlæg, dvs. teknisk udstyr, som er bestemt til at rense røggassen ved forbrænding, og som ikke drives som uafhængigt fyringsanlæg
c) anlæg til regenerering af katalysatorer til katalytisk krakning
d) anlæg til omdannelse af hydrogensulfid til svovl
e) reaktorer, der bruges i den kemiske industri
f) koksovnsblokke
g) cowpers
h) tekniske anordninger, der anvendes til fremdrift af køretøjer, skibe eller fly
i) gasturbiner, der anvendes på offshoreplatforme
j) gasturbiner, for hvilke der er meddelt godkendelse inden den 27. november 2002, eller for hvilke der efter den kompetente myndigheds opfattelse er indgivet fuldstændig anmodning om godkendelse inden den 27. november 2002, hvis anlægget sættes i drift senest den 27. november 2003, jf. dog artikel 7, stk. 1, og bilag VIII, del A og B.
Anlæg, der drives af diesel-, benzin- og gasmotorer, er ikke omfattet af dette direktiv.
Installeres to eller flere særskilte nye anlæg således, at røggassen herfra, de tekniske og økonomiske forhold taget i betragtning, efter de kompetente myndigheders vurdering vil kunne udledes gennem en fælles skorsten, betragtes en sådan kombination af anlæg som en enhed
[…]«
6. I henhold til artikel 4, stk. 3, i direktiv 2001/80 skal medlemsstaterne senest den 1. januar 2008 reducere de eksisterende fyringsanlægs emissioner betydeligt, enten ved at træffe de passende foranstaltninger for, at de pågældende eksisterende anlæg overholder de i bilagene til dette direktiv fastsatte emissionsgrænseværdier, eller ved at sikre, at disse anlæg underlægges den nationale emissionsreduktionsplan. I henhold til nævnte direktivs artikel 4, stk. 6, er enhver medlemsstat, der har valgt at anvende en national emissionsreduktionsplan, forpligtet til at meddele den til Kommissionen senest den 27. november 2003, og sidstnævnte er forpligtet til – inden for en frist på seks måneder, der løber fra denne meddelelse – at vurdere, hvorvidt denne plan opfylder de i nævnte artikel 4, stk. 6, fastsatte betingelser.
Den administrative procedure
7. Ved skrivelse af 27. november 2003 forelagde Det Forenede Kongerige den første version af dets nationale emissionsreduktionsplan for Kommissionen, hvori Lynemouth-kraftværket var anført blandt de fyringsanlæg, der er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2001/80. Den 28. april 2005 fremlagde denne medlemsstat en ajourført national emissionsreduktionsplan, hvori dette anlæg ligeledes var anført. Medlemsstaten havde imidlertid udeladt nævnte anlæg fra den reviderede version af den nationale emissionsreduktionsplan, som blev forelagt Kommissionen den 28. februar 2006.
8. Ved skrivelse af 4. september 2006 meddelte Kommissionen Det Forenede Kongerige, at den ikke anså denne udeladelse for forenelig med direktiv 2001/80. I svarskrivelsen af 2. februar 2007 gjorde medlemsstaten gældende, at Lynemouth-kraftværket burde være omfattet af den i dette direktivs artikel 2, nr. 7), fastsatte generelle undtagelse, idet kraftværket er fuldstændig integreret med et aluminiumssmelteværk og udelukkende anvendes til fremstillingen af dette metal. Det Forenede Kongerige fremhævede ligeledes den svage miljøpåvirkning fra dette anlæg og risikoen for, at Alcan vil ophøre med at drive dette aluminiumssmelteværk, såfremt kraftværket underlægges de i nævnte direktiv fastsatte begrænsninger.
9. Kommissionen tilstillede den 29. juni 2007 Det Forenede Kongerige en åbningsskrivelse, som medlemsstaten besvarede ved skrivelse af 31. august 2007.
10. Da Kommissionen fandt, at dette svar var utilfredsstillende, tilstillede den den 23. oktober 2007 Det Forenede Kongerige en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede medlemsstaten til at bringe det påtalte traktatbrud til ophør inden for en frist på to måneder fra modtagelsen af udtalelsen.
11. Da Kommissionen ikke fandt de argumenter, som Det Forenede Kongerige fremsatte som svar på den begrundede udtalelse i sin skrivelse af 21. december 2007, overbevisende, har den indledt det foreliggende søgsmål.
Om søgsmålet
Parternes argumenter
12. Kommissionen har anført, at direktiv 2001/80 finder anvendelse på Lynemouth-kraftværket, og henviser til, at Det Forenede Kongerige oprindeligt var enig heri, idet det havde anført dette anlæg i de forskellige versioner af den nationale emissionsreduktionsplan og alene udelod anlægget fra den reviderede version, der blev fremlagt for Kommissionen den 28. februar 2006.
13. Ifølge Kommissionen finder direktiv 2001/80 anvendelse på alle fyringsanlæg med undtagelse af dem, der udtrykkeligt er udelukket i direktivets artikel 2, nr. 7), dvs.:
– fyringsanlæg, der ikke er bestemt til energiproduktion (herefter »undtagelse 1«)
– fyringsanlæg, der direkte anvender forbrændingsprodukter i fabrikationsprocessen (herefter »undtagelse 2«)
– anlæg, der er nævnt i denne artikel 2, nr. 7), andet afsnit, litra a)-f), som er illustrationer af undtagelserne 1 og 2, såvel som
– forskellige undtagelser sui generis, der er opregnet i nævnte artikel 2, nr. 7), andet afsnit, litra g)-j), og i samme artikel 2, nr. 7), tredje afsnit.
14. Kommissionen har gjort gældende, at alle de anlæg, der nævnes i artikel 2, nr. 7), andet afsnit, litra a)-f), i direktiv 2001/80, henhører under undtagelserne 1 og 2, og at det er logisk, at de ikke falder inden for dette direktivs anvendelsesområde, idet metoden eller de i dette direktiv fastsatte emissionsgrænseværdier ikke er let anvendelige for dem. Kommissionen har i den forbindelse anført, at direktiv 2001/80 tilsigter at regulere de emissioner, der hidrører fra forbrændingen (oxyderingen) af brændsel, og at den fremgangsmåde, hvorefter grænseværdierne for emissioner beregnes, beror på den forudsætning, at de forventede emissioner som følge af forbrændingen af brændsel, der anvendes til at forsyne forbrændingsanlægget, er forudsigelige. Når den varme røggas, der hidrører fra processen med forbrænding af brændsel, blander sig med andre stoffer, som ikke normalt forbindes med en forbrændingsproces før emissionen, er resultaterne ikke tilstrækkeligt forudsigelige, og de i nævnte direktiv fastsatte emissionsgrænseværdier for forbrænding af brændsel er ikke anvendelige.
15. Kommissionen har derimod anerkendt, at de anlæg, der nævnes i artikel 2, nr. 7), andet afsnit, litra g)-j), i direktiv 2001/80, ikke vedrører hverken undtagelse 1 eller undtagelse 2, og har fremhævet, at de falder ind under de særlige undtagelser.
16. Hvad særligt angår »cowpers« til højovne, der nævnes i artikel 2, nr. 7), andet afsnit, litra g), i direktiv 2001/80 og eksemplet, hvorpå Det Forenede Kongerige bygger dets væsentligste synspunkt, har Kommissionen anført, at disse »cowpers« er forsynet med sten, der anvendes til at lagre varme, som opvarmes ved direkte kontakt med den varme røggas fra forbrændingen af brændsel, de varme sten anvendes herefter til at opvarme den kolde luft, der cirkulerer over stenene med henblik på at frembringe »varm luft«, der efterfølgende ledes ind i højovnen. Opvarmningen af stenene taget i betragtning, er disse »cowpers« grundlæggende forskellige fra alle andre typer af forbrændingsanlæg. Der opstår desuden ofte revner i kamrenes stenbeklædning, hvilke revner medfører forurening af gassen fra forbrændingen med den ikke-brændte højovnsgas. På grund af disse to elementer er de i nævnte direktiv fastsatte emissionsgrænseværdier ikke let anvendelige i forhold til »cowpers«.
17. Kommissionen har fremhævet, at ingen af de anlæg, der nævnes i bestemmelserne vedrørende undtagelse 2, indebærer anvendelse af elektricitet i en fabrikationsproces eller anvendelse af forbrændingsprodukter uden for selve forbrændingsanlægget.
18. Selv om det er ubestridt, at Lynemouth-kraftværket ikke er omfattet af undtagelse 1, kan kræftværket heller ikke være omfattet af undtagelse 2, idet det ikke direkte anvender forbrændingsprodukter i fabrikationsprocesser.
19. Kommissionen har gjort gældende, at såfremt det anerkendes, at den direkte anvendelse af elektricitet, der er fremstillet af et kraftværk, i en fabrikationsproces medfører, at kraftværket henhører under undtagelse 2, vil adskillige store fyringsanlæg ikke falde ind under anvendelsesområdet for direktiv 2001/80, hvilket vil have alvorlige følger for miljøet.
20. Kommissionen har anført, at Lynemouth-kraftværket er den niendestørste udleder af svovldioxid i Det Forenede Kongerige, hvilket repræsenterer ca. 4% af de samlede emissioner af denne forurenende gas for denne medlemsstat.
21. Det Forenede Kongerige har anført, at et kraftværk, der har til formål at levere elektricitet til en fabrik, der fremstiller aluminium ved elektrolyse, og som udelukkende er opført til dette formål, er en del af en teknisk anordning, der består af en forbrændingsfabrik med energifremstilling til formål, som direkte anvender forbrændingsprodukter i forbindelse med fabrikationen og som konsekvens heraf opfylder undtagelsesbetingelserne, der er fastsat i artikel 2, nr. 7), i direktiv 2001/80.
22. For det første har Det Forenede Kongerige gjort gældende, at den elektricitet, der fremstilles, anvendes direkte i aluminiumsfabrikationen. Fabrikken, der drives af Alcan, ville – i modsætning til, hvad Kommissionen har anført – ikke på samme måde kunne anvende elektriciteten fra det nationale elnet.
23. For det andet har Det Forenede Kongerige gjort gældende, at den elektricitet, der fremstilles af kulbaserede kraftværker, er et indirekte produkt af forbrændingen. Artikel 2, nr. 7), i direktiv 2001/80 vedrører imidlertid ikke den direkte anvendelse af produkter direkte fra forbrændingen, men den direkte anvendelse af forbrændingsprodukter. Energi, såsom elektricitet, der er fremstillet ved oxydering af brændstoffer, bør betragtes som et forbrændingsprodukt, da det kun er fyringsanlæg, hvori brændslet oxyderes med henblik på energifremstilling, der er omfattet af dette direktiv. Artikel 2, nr. 7), præciserer ikke, at den kun vedrører produkter direkte fra forbrændingen, og det vil være uhensigtsmæssigt at anlægge en sådan fortolkning. Der bør være en direkte sammenhæng ikke mellem forbrændingen og fabrikationsprocessen, men mellem forbrændingsprodukterne og fabrikationsprocessen. I den foreliggende sag er der imidlertid en direkte sammenhæng mellem den elektricitet, der fremstilles ved forbrændingen, og den anvendte fabrikationsproces, idet elektriciteten anvendes af sidstnævnte til fremstilling af aluminium.
24. Henvisningen i artikel 2, nr. 7), andet afsnit, litra g), i direk tiv 2001/80 til »cowpers« bekræfter, at undtagelsen ikke udelukkende finder anvendelse i snæver forstand, som Kommissionen har anført. Det Forenede Kongerige har i denne forbindelse mindet om, at det fremgår af den oprindelige ordning, der er fastsat i artikel 2, nr. 7), i direktiv 88/609, at de teknikker, der er opregnet i artikel 2, nr. 7), andet afsnit, litra a)-g), i direktiv 2001/80 er konkrete eksempler på fyringsanlæg, der falder uden for sidstnævnte direktivs anvendelsesområde, enten fordi de ikke er bestemt til energifremstilling, eller fordi de direkte anvender forbrændingsprodukter i fabrikationsprocessen. Den varme luft, der anvendes i »cowpers«, opvarmes imidlertid ikke direkte ved oxyderingen af brændslet, men indirekte som følge af oxyderingen af brændslet, der opvarmer stenene, der anvendes til at lagre varmen, som derefter opvarmer den luft, der forsyner fabrikationsprocesserne. Den energi, der på denne måde indirekte fremstilles, må med rette sidestilles med et forbrændingsprodukt i henhold til artikel 2, nr. 7), i direktiv 2001/80, selv om der er tale om et indirekte produkt af forbrændingen, på samme måde som elektricitet er et indirekte produkt, som det er tilfældet med Lynemouth-kraftværket. Ifølge en korrekt fortolkning af denne artikel 2, nr. 7), er »cowpers« knyttet til højovne, på samme måde som Lynemouth-kraftværket er knyttet til aluminiumsmelteværket, der drives af Alcan. Begge er lukkede energikilder, der er integrerede i fabrikationsprocesserne.
25. I modsætning til, hvad Kommissionen har anført, udgør ”cowpers”, som anført i artikel 2, nr. 7), andet afsnit, litra g), i direktiv 2001/80, ikke en særlig undtagelse. Det fremgår klart af ordlyden af artikel 2, nr. 7), i direktiv 88/609, at de særlige undtagelser er anført i artikel 2, nr. 7), andet afsnit, litra h)-j), i direktiv 2001/80.
26. Hvad angår Kommissionens argument om, at Det Forenede Kongeriges synspunkt alvorligt vil påvirke anvendelsesområdet for direktiv 2001/80, har denne medlemsstat anført, at det ville være usædvanligt, hvis alle fyringsanlæg, der fremstiller elektricitet, som er bestemt til direkte anvendelse ved fabrikation, ikke er omfattet dette direktivs betingelser. Medlemsstaten har fremhævet, at kun hvis et anlæg er udformet med det ene formål at levere elektricitet til en fabrikationsproces, er det udelukket. Alle eksemplerne i nævnte direktivs artikel 2, nr. 7), andet afsnit, litra a)-i), henviser til lukkede energikilder, der er skabt og iværksat med henblik på konkrete processer eller aktiviteter. Det Forenede Kongerige har gjort gældende, at det eneste forbrændingsprodukt, der er henvist til, er det, der indeholder energi.
27. Det Forenede Kongerige har hævdet, at fællesskabslovgiver ikke har holdt anlæggene ude af anvendelsesområdet for direktiv 2001/80 for at undgå mindre ulemper for de nationale tilsynsmyndigheder, men for at afveje de miljømæssige fordele og økonomiske omkostninger ved at inddrage disse anlæg under nævnte anvendelsesområde. Hvad imidlertid angår det pågældende anlæg ville de økonomiske og sociale omkostninger, på grund af risikoen for lukning af anlægget – med direkte eller indirekte tab af 4 000 arbejdspladser til følge, i en region, hvor arbejdsløsheden er høj – i forbindelse med inddragelsen af anlægget under dette direktiv langt overstige den ringe miljømæssige fordel, som en sådan inddragelse ville medføre, når henses til de store beløb, Alcan i årenes løb har investeret med henblik på at forbedre miljøpræstationerne, forpligtelsen til at reducere emissionen af svovldioxid i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/1/EF af 15. januar 2008 om forebyggelse og integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening (EUT L 24, s. 8) og udskiftningen af den pågældende produktion med import fra anlæg uden for Den Europæiske Union, der er mindre reguleret i forhold til miljøet. Da aluminumproduktionen forbruger meget energi og derfor er underlagt et stort pres, skal direktiv 2001/80 fortolkes således, at kraftværker, der er specialiserede i at levere elektricitet til elektrolyseprocesser, ikke er omfattet af direktivets anvendelsesområde.
28. Som svar på Kommissionens argument, hvorefter de andre fabrikker, der fremstiller aluminium, for det første har måttet tilpasse sig til kravene i direktiv 2001/80, og for det andet, at der ikke er nogen grund til at tildele den fabrik, der drives af Alcan, en konkurrencemæssig fordel, har Det Forenede Kongerige gjort gældende, at hvis Lynemouth-kraftværket er udelukket fra anvendelsesområdet for dette direktiv, skyldes det objektive betragtninger, som gælder for alle anlæg i samme situation. Lynemouth-kraftværket vil være det eneste anlæg i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, der omfatter en lukket energikilde, som er udformet og opført med henblik på at producere elektricitet til elektrolyseprocesser.
29. Det er logisk at undtage fyringsanlæg, der er bestemt til forsyning af fabrikationsprocesser, da de kun har en enkelt »intern kunde« og derfor kun har et middel til at genvinde udgifterne afholdt med henblik på at efterkomme direktiv 2001/80. Slutprodukterne fra fabrikationsprocessen udgør desuden råvarer på de internationale markeder og er derfor underlagt direkte konkurrence fra producenter uden for Unionen, der er underlagt en mindre streng regulering, eller som producerer til lavere omkostninger, mens fyringsanlæg, der ikke er specifikt bestemt til én kunde, kan have mange kunder, der ofte ejes af medlemsstaterne og ikke har nogle reelle konkurrenter.
30. Det Forenede Kongerige har bestridt Kommissionens argument om, at artikel 2, nr. 7), i direktiv 2001/80 indeholder et generelt princip, der skal fortolkes bredt, og to undtagelser, der skal fortolkes strengt. Denne bestemmelse indeholder en definition af anlæg, der falder inden for direktivets anvendelsesområde, og definitioner af dem, der ikke er omfattet. Det Forenede Kongerige har tilføjet, at Domstolen under alle omstændigheder har udtalt sig mod den strenge fortolkning af undtagelserne i tilfælde, hvor en sådan fortolkning er i strid med formålet med disse undtagelser (Domstolens dom af 26.5.2005, sag C-498/03, Kingcrest Asssociates og Montecello, Sml. I, s. 4427, præmis 29 og 32).
Domstolens bemærkninger
31. Det forelagte spørgsmål i det foreliggende traktatbrudssøgsmål drejer sig om, hvorvidt Lynemouth-kraftværket skal betragtes som et forbrændingsanlæg, der er omfattet af direktiv 2001/80.
32. Som Kommissionen har fremhævet, kan det således forekomme overraskende, at Det Forenede Kongerige efter at have medtaget Lynemouth-kraftværket som et fyringsanlæg omfattet af direktiv 2001/80 i de første to versioner af den nationale emissionsreduktionsplan, der blev forelagt Kommissionen i løbet af årene 2003 og 2005 i henhold til direktivet, såvel som i alle udfærdigede rapporter eller dokumenter siden år 1990 i henhold til direktiv 88/609, der gik forud for direktiv 2001/80, og som var affattet næsten enslydende med hensyn til det omtvistede punkt, derefter har anført, at selv om det pågældende kraftværk ikke er omfattet af kravene i direktiv 2001/80, er denne omstændighed imidlertid uden betydning for spørgsmålet om, hvorvidt det pågældende kraftværk falder ind under sidstnævnte direktivs anvendelsesområde.
33. Parterne er enige om, at Lynemouth-kraftværket er et fyringsanlæg udstyret med en nominel termisk effekt på over 50 MW i henhold til artikel 1 og artikel 2, nr. 7), første afsnit, i direktiv 2001/80.
34. Det Forenede Kongerige har imidlertid gjort gældende, at det pågældende kraftværk, der er opført med det ene formål at levere elektricitet til aluminiumsproduktionen i det tilstødende smelteværk, opfylder de undtagelsesbetingelser, der er fastsat i artikel 2, nr. 7), andet afsnit, første punktum, i direktiv 2001/80, hvorefter direktivet kun omfatter fyringsanlæg, der er bestemt til energiproduktion, med undtagelse af sådanne, der direkte anvender forbrændingsprodukter i fabrikationsprocessen.
35. Det er ganske vist korrekt, at den af Lynemouth-kraftværket fremstillede elektricitet anvendes direkte i aluminiumfabrikationen. Ifølge Hall Héroult-processen, der anvendes på fabrikken, som drives af Alcan, forsyner aluminiumoxiderne således en elektrolyt, hvori de opløses, og en elektrisk strøm løber fra anoden til katoden, hvorved aluminiumoxiderne udskilles til aluminium og ilt, samtidig med at de udsender varme, der er bestemt til at opretholde elektrolyttens fusion.
36. Som Kommissionen imidlertid har gjort gældende, er elektricitet ikke et forbrændingsprodukt. Forbrændingsprodukter er således røggasser, aske og de andre restprodukter, såvel som den ved forbrændingen generede varme, idet direktiv 2001/80 definerer forbrændingsanlægget som en »teknisk indretning, hvori brændsel oxyderes med henblik på anvendelse af den således frembragte varme«. Den elektriske strøm er hverken et fysisk produkt af forbrændingen eller varmen, men resultatet af en række operationer, hvorved forbrændingen frigør varmen, som i en dampkedel anvendes til at fremstille damp, der derefter trækker en turbine, som til slut genererer elektriciteten.
37. Såfremt elektricitet skal betragtes som et »forbrændingsprodukt«, kræver dette en meget vid fortolkning af dette begreb, der således også vil omfatte andre produkter, som ikke direkte skyldes forbrænding og ikke svarer til den sædvanlige betydning af dette udtryk, hverken i videnskabeligt eller i dagligdags sprogbrug.
38. Artikel 2, nr. 7), andet afsnit, første punktum, i direktiv 2001/80 er desuden til hinder for sådan en vid fortolkning af begrebet »forbrændingsprodukt«, idet de omhandler fyringsanlæg, der »direkte« anvender forbrændingsprodukter i fabrikationsprocessen. Der foreligger imidlertid ikke nogen direkte anvendelse af forbrændingsprodukter i en fabrikationsproces, hvis der mellem forbrændingen og fabrikationsprocessen findes mellemliggende etaper, såsom elproduktion.
39. Endvidere taler det imod en vid fortolkning af begrebet »forbrændingsprodukt«, at dette begreb fastlægger rækkevidden af en undtagelse fra en generel regel. Ifølge fast retspraksis skal undtagelser nemlig fortolkes strengt, således at generelle regler ikke udhules for deres indhold (jf. i denne retning Domstolens dom af 29.4.2004, sag C-476/01, Kapper, Sml. I, s. 5205, præmis 72).
40. I modsætning til det af Det Forenede Kongerige anførte, er det imidlertid tydeligt, at artikel 2, nr. 7), andet afsnit, første punktum, i direktiv 2001/80 ikke begrænser sig til at definere begrebet »fyringsanlæg«, men udelukker visse anlæg fra dette direktivs anvendelsesområde. Undtagelseskarakteren af denne bestemmelse fremgår endvidere udtrykkeligt af dens ordlyd, idet bestemmelsen fastslår, at nævnte direktiv kun omfatter fyringsanlæg, der er bestemt til energiproduktion, »med undtagelse af sådanne, der direkte anvender forbrændingsprodukter i fabrikationsprocessen«.
41. En snæver fortolkning af artikel 2, nr. 7), andet afsnit, første punktum, i direktiv 2001/80 er så meget mere nødvendig, som udelukkelsen af visse forbrændingsanlæg fra direktivets anvendelsesområde modvirker selve formålet med dette. Som det fremgår af direktivets fjerde til sjette betragtning, tilsigter dette at bekæmpe forsuring ved at reducere emissionerne af svovldioxid og nitrogenoxid, som i væsentlig grad hidrører fra de store fyringsanlæg.
42. I forhold til elværkerne, der er udpeget i 11. betragtning til direktiv 2001/80 som de vigtigste fyringsanlæg, som er omfattet af direktivet, vil en udvidelse af undtagelsen i direktivets artikel 2, nr. 7), andet afsnit, første punktum, til at omfatte kraftværker, hvis elproduktion anvendes direkte i en fabrikationsproces, gribe ind i samme direktivs effektive virkning.
43. Det følger heraf, at Lynemouth-kraftværket ikke er omfattet af den undtagelse, der er fastsat i artikel 2, nr. 7, andet afsnit, første punktum, i direktiv 2001/80 for fyringsanlæg, der direkte anvender forbrændingsprodukter i fabrikationsprocessen.
44. Ingen af de argumenter, som Det Forenede Kongerige har fremført, kan ændre denne konstatering.
45. Hvad for det første angår argumentet om, at undtagelserne i henhold til direktiv 2001/80 beror på en afvejning af omkostningerne i forbindelse med anvendelsen af emissionsgrænseværdierne og de fordele for miljøet, der følger heraf, hvilken opgørelse i det foreliggende tilfælde begrunder, at Lynemouth-kraftværket udelukkes fra direktivets anvendelsesområde, skal det først og fremmest bemærkes, at hverken direktivet selv eller dets forarbejde angiver de grunde, der begrunder både generelle og abstrakte undtagelser for anlæg, der direkte anvender forbrændingsprodukter i fabrikationsprocesserne, som eksempler på bestemte anlæg, der er anført i artikel 2, nr. 7), andet afsnit, litra a)-g), i direktiv 2001/80.
46. Ifølge Kommissionen er de forbrændingsanlæg, der henhører under disse undtagelser, blevet udelukket fra anvendelsesområdet for direktiv 2001/80 på grund af forureningen af røggasser fra forbrændingen med forurenende stoffer i forbindelse med den direkte anvendelse af forbrændingsprodukter i fabrikationsprocesserne, således at metoden og emissionsgrænseværdierne for isolerede forbrændingsprocesser, der er fastsat i bilagene til dette direktiv, ikke direkte finder anvendelse på dem. Kommissionen har endvidere påvist, at for alle de anlægstyper, der er omhandlet i artikel 2, nr. 7), andet afsnit, litra a)-g), i nævnte direktiv, opstår der en forurening af røggasserne fra forbrændingen, selv om det imidlertid er ubestridt, at brugen af elektricitet til aluminiumfabrikation er uden indflydelse på emissionerne fra Lynemouth-kraftværket.
47. Det Forenede Kongerige har ikke bestridt tilstedeværelsen af denne forurening fra forbrændingsgasser i de forskellige anlæg, der er anført i artikel 2, nr. 7), andet afsnit, litra a)-g), i direktiv 2001/80, men er imidlertid af den opfattelse, at undtagelserne ikke beror på vanskeligheder i forbindelse med anvendelsen af dette direktiv, men på en afvejning af omkostninger og fordele.
48. Uden at det er fornødent at fastslå det præcise formål med disse undtagelser, skal Det Forenede Kongeriges argumenter under alle omstændigheder afvises, idet den undtagelse, der er affattet in abstracto i artikel 2, nr. 7), andet afsnit, første punktum, i direktiv 2001/80, ikke kan bero på en afvejning af omkostninger og fordele. Hvis det er muligt at vurdere omkostninger og fordele i relation til anvendelsen af emissionsgrænseværdierne for så vidt angår et bestemt anlæg eller for specifikke anlægstyper, såsom dem, der er nævnt i artikel 2, nr. 7), andet afsnit, litra a)-g), i nævnte direktiv, kan det derimod ikke forholde sig således med hensyn til anlæg, der gør direkte brug af forbrændingsprodukter.
49. Hvad for det andet angår argumentet om, at den undtagelse, der omfatter »cowpers« til højovne i artikel 2, nr. 7), andet afsnit, litra g), i direktiv 2001/80, viser, at begrebet »forbrændingsprodukt« skal fortolkes bredt, og omfatter de indirekte forbrændingsprodukter, såsom elektrisk strøm, er det tilstrækkeligt at bemærke, som generaladvokaten har anført i punkt 39 i forslaget til afgørelse, at denne undtagelse vedrører anvendelsen af et direkte forbrændingsprodukt, nemlig varme. Disse »cowpers« overfører via sten, der kan lagre varme, varmen, der afgives fra forbrændingen til luften, som derefter ledes ind i højovnen for at fremme støbeproduktionen.
50. Hvis »cowpers« til højovne klart ikke er omfattet af den abstrakte undtagelse, der er fastsat i artikel 2, nr. 7), andet afsnit, første punktum, i direktiv 2001/80, i det omfang varmen fra forbrændingen kun anvendes indirekte, kan det dog ikke heraf udledes, at nævnte undtagelse skal fortolkes således, at anlæg, der anvender indirekte forbrændingsprodukter i en fabrikationsproces, er udelukket fra direktivets anvendelsesområde.
51. Kommissionen har anerkendt, er der tale om en redaktionel fejl i den forstand, at disse »cowpers« er en særlig undtagelse, og ikke en anvendelse af den abstrakte undtagelse i artikel 2, nr. 7), andet afsnit, første punktum, i direktiv 2001/80. Kommissionen har imidlertid uden at blive modsagt af Det Forenede Kongerige angivet de specifikke årsager til, at de i direktivet fastsatte emissionsgrænseværdier ikke let kan anvendes for denne anlægstype, da opvarmningen af de sten, der kan lagre varme, gør »cowper« grundlæggende forskellig fra enhver anden form for fyringsanlæg, og den hyppige forekomst af revner i kammerets beklædning fører til forurening af røggassen fra forbrændingen med den ubrændte højovnsgas. Som generaladvokaten har anført i fodnoten til punkt 40 i forslaget til afgørelse, forbrænder »cowpers« til højovne med henblik på energibesparelser regelmæssigt gas, der hidrører fra højovne, som allerede er forurenet, således at de i nævnte direktiv fastsatte emissionsgrænseværdier trods brug af den bedste tilgængelige teknologi ikke kan overholdes.
52. Tilføjelsen i artikel 2, nr. 7), andet afsnit, litra h)-j), i direktiv 2001/80 af yderligere undtagelser for tre anlægstyper, som ikke længere klart henhører under den generelle og abstrakte undtagelse i artikel 2, nr. 7), andet afsnit, første punktum, i dette direktiv, bekræfter i øvrigt, at betydningen og rækkevidden af den generelle undtagelse ikke kan afgøres på baggrund af en særlig undtagelse.
53. Det skal endvidere fremhæves, at ingen af de særlige undtagelser, der er anført i artikel 2, nr. 7), andet afsnit, litra a)-g), i direktiv 2001/80, omfatter anvendelsen af produkter fra forbrændingen uden for selve fyringsanlægget og heller ikke anvendelsen af elektricitet i en fabrikationsproces.
54. Det følger af de foregående betragtninger som helhed, at direktiv 2001/80 finder anvendelse på Lynemouth-kraftværket, og at Kommissionen bør gives medhold i sagen.
55. Det må følgelig fastslås, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 2001/80/EF, idet det ikke har sikret, at dette direktiv anvendes på Lynemouth-kraftværket.
Sagens omkostninger
56. Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Det Forenede Kongerige tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da Det Forenede Kongerige har tabt sagen, pålægges det denne at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Tredje Afdeling):
1) Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 2001/80/EF om begrænsning af visse luftforurenende emissioner fra store fyringsanlæg, idet det ikke har sikret, at dette direktiv anvendes på det kraftværk, der drives af Rio Tinto Alcan Smelting and Power (UK) Ltd i Lynemouth i det nordøstlige England.
2) Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland betaler sagens omkostninger.