62002CC0004_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einleitung
1. In diesen Rechtssachen hat das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main elf Fragen nach der Vereinbarkeit des deutschen Beamtenversorgungsgesetzes, insbesondere der darin vorgesehenen Kürzung der Ruhegehälter von teilzeitbeschäftigten Beamten, mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung von Männern und Frauen auf dem Arbeitsmarkt, wie er in Artikel 141 EG und im sekundären Gemeinschaftsrecht niedergelegt ist, zur Vorabentscheidung vorgelegt.
II - Rechtlicher Rahmen
A - Gemeinschaftsrecht
EG-Vertrag
2. Artikel 119 Absätze 1 und 2 EG-Vertrag bestimmt:
Jeder Mitgliedstaat wird während der ersten Stufe den Grundsatz des gleichen Entgelts für Männer und Frauen bei gleicher Arbeit anwenden und in der Folge beibehalten.
Unter ‚Entgelt im Sinne dieses Artikels sind die üblichen Grund- oder Mindestlöhne und -gehälter sowie alle sonstigen Vergütungen zu verstehen, die der Arbeitgeber aufgrund des Dienstverhältnisses dem Arbeitnehmer mittelbar und unmittelbar in bar oder in Sachleistungen zahlt."
3. Zwischenzeitlich wurde Artikel 119 Absätze 1 und 2 EG-Vertrag aufgrund des Vertrages von Amsterdam durch Artikel 141 Absätze 1 und 2 EG ersetzt. Artikel 141 Absätze 1 und 2 EG lautet:
(1) Jeder Mitgliedstaat stellt die Anwendung des Grundsatzes des gleichen Entgelts für Männer und Frauen bei gleicher oder gleichwertiger Arbeit sicher.
(2) Unter ‚Entgelt im Sinne dieses Artikels sind die üblichen Grund- oder Mindestlöhne und -gehälter sowie alle sonstigen Vergütungen zu verstehen, die der Arbeitgeber aufgrund des Dienstverhältnisses dem Arbeitnehmer unmittelbar oder mittelbar in bar oder in Sachleistungen zahlt.
..."
4. Das Protokoll zu Artikel 119 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (nunmehr das Protokoll zu Artikel 141 EG; im Folgenden: Barber-Protokoll) bestimmt:
Im Sinne des Artikels 119 gelten Leistungen aufgrund eines betrieblichen Systems der sozialen Sicherheit nicht als Entgelt, sofern und soweit sie auf Beschäftigungszeiten vor dem 17. Mai 1990 zurückgeführt werden können, außer im Fall von Arbeitnehmern oder deren anspruchsberechtigten Angehörigen, die vor diesem Zeitpunkt eine Klage bei Gericht oder ein gleichwertiges Verfahren nach geltendem einzelstaatlichen Recht anhängig gemacht haben."
Richtlinie 79/7
5. Nach Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie 79/7/EWG des Rates vom 19. Dezember 1978 zur schrittweisen Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen im Bereich der sozialen Sicherheit (im Folgenden: Richtlinie 79/7) findet diese Anwendung auf die gesetzlichen Systeme, die u. a. Schutz gegen das Risiko des Alters bieten.
6. Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 79/7 sieht vor:
Der Grundsatz der Gleichbehandlung beinhaltet den Fortfall jeglicher unmittelbaren oder mittelbaren Diskriminierung aufgrund des Geschlechts, insbesondere unter Bezugnahme auf den Ehe- oder Familienstand, und zwar im Besonderen betreffend:
- den Anwendungsbereich der Systeme und die Bedingungen für den Zugang zu den Systemen,
- die Beitragspflicht und die Berechnung der Beiträge,
- die Berechnung der Leistungen, einschließlich der Zuschläge für den Ehegatten und für unterhaltsberechtigte Personen, sowie die Bedingungen betreffend die Geltungsdauer und die Aufrechterhaltung des Anspruchs auf die Leistungen."
Richtlinie 86/378
7. Artikel 2 Absatz 1 der Richtlinie 86/378/EWG des Rates vom 24. Juli 1986 zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen bei den betrieblichen Systemen der sozialen Sicherheit in der durch die Richtlinie 96/97/EG des Rates vom 20. Dezember 1996 geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 86/378) lautet:
Als betriebliche Systeme der sozialen Sicherheit gelten Systeme, die nicht durch die Richtlinie 79/7/EWG geregelt werden und deren Zweck darin besteht, den unselbständig oder selbständig Erwerbstätigen eines Unternehmens oder einer Unternehmensgruppe, eines Wirtschaftszweigs oder den Angehörigen eines Berufes oder einer Berufsgruppe Leistungen zu gewähren, die als Zusatzleistungen oder Ersatzleistungen die gesetzlichen Systeme der sozialen Sicherheit ergänzen oder an ihre Stelle treten, unabhängig davon, ob der Beitritt zu diesen Systemen Pflicht ist oder nicht."
8. Artikel 4 der Richtlinie 86/378 lautet:
Diese Richtlinie findet Anwendung
a) auf betriebliche Systeme, die Schutz gegen folgende Risiken bieten:
...
- Alter, einschließlich vorzeitige Versetzung in den Ruhestand,
..."
9. Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie 86/378 lautet:
Unter den in den folgenden Bestimmungen festgelegten Bedingungen beinhaltet der Grundsatz der Gleichbehandlung den Fortfall jeglicher unmittelbaren oder mittelbaren Diskriminierung aufgrund des Geschlechts, insbesondere unter Bezugnahme auf den Ehe- oder Familienstand, und zwar im Besonderen betreffend
- den Anwendungsbereich der Systeme und die Bedingungen für den Zugang zu den Systemen;
- die Beitragspflicht und die Berechnung der Beträge;
- die Berechnung der Leistungen, einschließlich der Zuschläge für den Ehegatten und für unterhaltsberechtigte Personen, sowie die Bedingungen betreffend die Geltungsdauer und die Aufrechterhaltung des Leistungsanspruchs."
10. Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie 86/378 bestimmt:
Dem Grundsatz der Gleichbehandlung entgegenstehende Bestimmungen sind solche, die sich - insbesondere unter Bezugnahme auf den Ehe- oder Familienstand - unmittelbar oder mittelbar auf das Geschlecht stützen und Folgendes bewirken:
...
h) Gewährung unterschiedlicher Leistungsniveaus, es sei denn, dass dies notwendig ist, um versicherungstechnischen Berechnungsfaktoren Rechnung zu tragen, die im Fall von Systemen mit Beitragszusage je nach Geschlecht unterschiedlich sind.
Bei Systemen mit Leistungszusage, die durch Kapitalansammlung finanziert werden, ist hinsichtlich einiger Punkte (siehe im Anhang aufgeführte Beispiele) eine Ungleichbehandlung gestattet, wenn die Ungleichheit der Beträge darauf zurückzuführen ist, dass bei der Durchführung der Finanzierung des Systems je nach Geschlecht unterschiedliche versicherungstechnische Berechnungsfaktoren angewandt worden sind;
..."
Richtlinie 97/80
11. Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 97/80/EG des Rates vom 15. Dezember 1997 über die Beweislast bei Diskriminierung aufgrund des Geschlechts (im Folgenden: Richtlinie 97/80) lautet:
Im Sinne des in Absatz 1 genannten Gleichbehandlungsgrundsatzes liegt eine mittelbare Diskriminierung vor, wenn dem Anschein nach neutrale Vorschriften, Kriterien oder Verfahren einen wesentlich höheren Anteil der Angehörigen eines Geschlechts benachteiligen, es sei denn, die betreffenden Vorschriften, Kriterien oder Verfahren sind angemessen und notwendig und sind durch nicht auf das Geschlecht bezogene sachliche Gründe gerechtfertigt."
12. Artikel 4 der Richtlinie 97/80 bestimmt:
(1) Die Mitgliedstaaten ergreifen im Einklang mit dem System ihrer nationalen Gerichtsbarkeit die erforderlichen Maßnahmen, nach denen dann, wenn Personen, die sich durch die Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes für beschwert halten und bei einem Gericht bzw. einer anderen zuständigen Stelle Tatsachen glaubhaft machen, die das Vorliegen einer unmittelbaren oder mittelbaren Diskriminierung vermuten lassen, es dem Beklagten obliegt zu beweisen, dass keine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes vorgelegen hat.
(2) Diese Richtlinie lässt das Recht der Mitgliedstaaten, eine für die klagende Partei günstigere Beweislastregelung vorzusehen, unberührt.
(3) Die Mitgliedstaaten können davon absehen, Absatz 1 auf Verfahren anzuwenden, in denen die Ermittlung des Sachverhalts dem Gericht oder einer anderen zuständigen Stelle obliegt."
B - Nationales Recht
13. Das Gesetz über die Versorgung der Beamten und Richter in Bund und Ländern (Beamtenversorgungsgesetz) vom 24. August 1976 in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. März 1999 (im Folgenden: BeamtVG) bestimmt in § 6 mit der Überschrift Regelmäßige ruhegehaltfähige Dienstzeit":
(1) Ruhegehaltfähig ist die Dienstzeit, die der Beamte vom Tage seiner ersten Berufung in das Beamtenverhältnis an im Dienst eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn im Reichsgebiet im Beamtenverhältnis zurückgelegt hat. Dies gilt nicht für die Zeit
...
5. einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge ...
...
Zeiten einer Teilzeitbeschäftigung sind nur zu dem Teil ruhegehaltfähig, der dem Verhältnis der ermäßigten zur regelmäßigen Arbeitszeit entspricht ..."
14. Durch das Fünfte Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 25. Juli 1984 (im Folgenden: Änderungsgesetz von 1984) wurde im § 14 BeamtVG mit der Überschrift Höhe des Ruhegehaltes" in Absatz 1 Satz 1 Halbsatz 2 ein Versorgungsabschlag für Beurlaubungen und Ermäßigungen der Arbeitszeit aus familienpolitischen Gründen und aus Gründen der Sonderurlaubsverordnung eingeführt.
15. § 14 Absatz 1 BeamtVG in der vom 1. August 1984 bis zum 31. Dezember 1991 geltenden Fassung des Änderungsgesetzes von 1984 (im Folgenden: § 14 BeamtVG a. F.) sah vor:
Das Ruhegehalt beträgt bis zur Vollendung einer zehnjährigen ruhegehaltfähigen Dienstzeit fünfunddreißig vom Hundert und steigt mit jedem weiteren Dienstjahr
bis zum vollendeten fünfundzwanzigsten Dienstjahr um zwei vom Hundert,
von da ab um eins vom Hundert
der ruhegehaltfähigen Dienstzeit bis zum Hoechstsatz von fünfundsiebzig vom Hundert ... bei Teilzeitbeschäftigung, ermäßigter Arbeitszeit oder Urlaub wird der sich ohne diese Freistellungen vom Dienst nach Halbsatz 1 ergebende Ruhegehaltssatz vor Anwendung des Hoechstsatzes in dem Verhältnis vermindert, in dem die ruhegehaltfähige Dienstzeit zu der Zeit steht, die ohne diese Freistellungen als ruhegehaltfähige Dienstzeit erreicht worden wäre ... jedoch nicht unter fünfunddreißig und nicht über fünfundsiebzig vom Hundert ..."
16. Der durch das Änderungsgesetz von 1984 eingeführte Versorgungsabschlag, der auf die degressive Ruhegehaltsskala nach § 14 BeamtVG a. F. Anwendung fand, wurde durch § 14 Nummer 16 des Fünften Gesetzes zur Änderung besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 28. Mai 1990 (im Folgenden: Fünftes Änderungsgesetz von 1990) abgeschafft.
17. Im Übrigen wurde die degressive Ruhegehaltsskala nach § 14 BeamtVG a. F. durch eine lineare Regelung ersetzt.
18. Dementsprechend bestimmt § 14 Absatz 1 BeamtVG mit der Überschrift Höhe des Ruhegehaltes" in der ab dem 1. Januar 1992 geltenden Fassung (im Folgenden: § 14 BeamtVG n. F.):
Das Ruhegehalt beträgt für jedes Jahr ruhegehaltfähiger Dienstzeit 1,875 vom Hundert der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge ... insgesamt jedoch höchstens fünfundsiebzig vom Hundert ..."
19. § 85 BeamtVG mit der Überschrift Ruhegehaltssatz für am 31. Dezember 1991 vorhandene Beamte" bestimmt:
(1) Hat das Beamtenverhältnis ... bereits am 31. Dezember 1991 bestanden, bleibt der zu diesem Zeitpunkt erreichte Ruhegehaltssatz gewahrt. Dabei richtet sich die Berechnung der ruhegehaltfähigen Dienstzeit und des Ruhegehaltssatzes nach dem bis zum 31. Dezember 1991 geltenden Recht; § 14 Absatz 1 Satz 1 Halbsatz 2 und 3 findet hierbei keine Anwendung. Der sich nach den Sätzen 1 und 2 ergebende Ruhegehaltssatz steigt mit jedem Jahr, das vom 1. Januar 1992 an nach dem von diesem Zeitpunkt an geltenden Recht als ruhegehaltfähige Dienstzeit zurückgelegt wird, um eins vom Hundert der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge bis zum Hoechstsatz von fünfundsiebzig vom Hundert ...
...
(4) Der sich nach Absatz 1, 2 oder 3 ergebende Ruhegehaltssatz wird der Berechnung des Ruhegehaltes zugrunde gelegt, wenn er höher ist als der Ruhegehaltssatz, der sich nach diesem Gesetz für die gesamte ruhegehaltfähige Dienstzeit ergibt. Der sich nach Absatz 1 ergebende Ruhegehaltssatz darf den Ruhegehaltssatz, der sich nach dem bis zum 31. Dezember 1991 geltenden Recht ergäbe, nicht übersteigen.
..."
III - Sachverhalt und Verfahren
Rechtssache C-4/02
20. Die am 12. Juli 1939 geborene Klägerin Hilde Schönheit war seit 1966 bei der Stadt Frankfurt am Main als Sozialarbeiterin beschäftigt, zunächst als vertraglich Angestellte, seit dem 1. Januar 1984 als Beamtin.
21. Bis zum 30. Juni 1992 war sie vollzeitbeschäftigt, vom 1. Juli 1992 bis zum 31. Dezember 1995 halbzeitbeschäftigt. Für ein halbes Jahr (vom 1. Januar 1996 bis zum 30. Juni 1996) war sie dann beurlaubt ohne Fortzahlung der Bezüge. Danach war sie wieder halbzeitbeschäftigt.
22. Am 8. März 1999 beantragte sie wegen ihrer Schwerbehinderung die Versetzung in den vorzeitigen Ruhestand. Die Stadt Frankfurt am Main versetzte sie mit Bescheid vom 12. Juli 1999 wegen Dienstunfähigkeit in den - vorzeitigen - Ruhestand.
23. Durch einen ebenfalls am 12. Juli 1999 ergangenen Bescheid setzte die Stadt Frankfurt am Main die Versorgungsbezüge von Frau Schönheit mit 65,80 % ihrer ruhegehaltfähigen Dienstbezüge fest.
24. Die Stadt Frankfurt am Main ging bei der Festsetzung des Ruhegehalts wie folgt vor:
25. Erster Schritt: Zunächst wurde gemäß § 6 BeamtVG die ruhegehaltfähige Dienstzeit der Betroffenen (die tatsächliche Dienstzeit") ermittelt. Diese betrug 30 Jahre und 142,5 Tage (30,39 Jahre). Sie wurde gemäß § 14 BeamtVG n. F. mit dem Prozentsatz 1,875 multipliziert, was einen Ruhegehaltssatz von 30,39 x 1,875 = 56,98125 %, gerundet 56,99 %, ergab.
26. Zweiter Schritt: Da Frau Schönheit am 31. Dezember 1991 bereits Beamtin war, wurde gemäß § 85 BeamtVG eine alternative Berechnung vorgenommen. Für die Zeit vom 1. April 1965 bis zum 31. Dezember 1991 belief sich die ruhegehaltfähige Dienstzeit entsprechend § 6 BeamtVG auf 26 Jahre 219 Tage, gerundet 27 Jahre. Daraus ergab sich gemäß § 14 BeamtVG a. F. ohne Durchführung des Versorgungsabschlags ein Ruhegehaltssatz von 67 %. Für die Zeit vom 1. Januar 1992 bis zum 31. Juli 1999 belief sich die ruhegehaltfähige Dienstzeit entsprechend § 6 BeamtVG auf 3 Jahre 228,5 Tage (3,79 Jahre), woraus sich ein Ruhegehaltssatz von 3,79 % ergab. Der Gesamtruhegehaltssatz betrug also 67 % + 3,79 % = 70,79 %.
27. Da der Ruhegehaltssatz nach dieser Alternativberechnung höher gewesen wäre als der bei linearer Berechnung nach Maßgabe des derzeit geltenden Rechts sich ergebende Ruhegehaltssatz, stellte die Stadt Frankfurt am Main im Hinblick auf § 85 Absatz 4 BeamtVG diesem Ruhegehaltssatz denjenigen Ruhegehaltssatz gegenüber, der sich bei ausschließlicher Anwendung des § 14 BeamtVG a. F., also auch unter Berücksichtigung eines Versorgungsabschlags, ergab.
28. Dritter Schritt: Hierbei wurde zunächst der fiktive Ruhegehaltssatz ermittelt, der Frau Schönheit zugestanden hätte, wenn sie während ihrer gesamten Dienstzeit vollzeitbeschäftigt gewesen wäre (fiktive Dienstzeit"). Diese fiktive Dienstzeit betrug 34 Jahre 66 Tage (34,18 Jahre). Aus dieser fiktiven Dienstzeit hätte sich ein Ruhegehaltssatz von 74 % ergeben. Dieser Satz wurde sodann im Verhältnis der tatsächlichen Dienstzeit zu der fiktiven Dienstzeit vermindert, d. h. 30,39 ¸ 34,18 x 74 % = 65,8 %.
29. Am 3. August 1999 legte Frau Schönheit gegen die Festsetzung ihrer Versorgungsbezüge Widerspruch ein.
30. Ihr Widerspruch wurde von der Stadt Frankfurt am Main durch Widerspruchsbescheid vom 4. Januar 2000 zurückgewiesen.
31. Am 7. Februar 2000 erhob Frau Schönheit beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main Klage auf Aufhebung des Bescheides vom 12. Juli 1999 und des Widerspruchsbescheids vom 4. Januar 2000. Außerdem beantragte sie, die Stadt Frankfurt am Main zu verurteilen, ihren Ruhegehaltssatz auf mindestens 70,79 % festzusetzen.
Rechtssache C-5/02
32. Die am 15. Juli 1951 geborene Klägerin Silvia Becker stand als Fachlehrerin seit dem 23. August 1971 in den Diensten des Landes Hessen. Im Zeitraum vom 1. August 1981 bis zum 31. Juli 1989 war sie während einzelner Zeiträume unterschiedlichen Umfangs teilzeitbeschäftigt. Vom 1. August 1989 bis zum 31. Juli 1995 war sie beurlaubt ohne Fortzahlung der Bezüge, und ab 1. August 1995 war sie wiederum teilzeitbeschäftigt. Mit Wirkung vom 1. Februar 2000 versetzte ihr Arbeitgeber sie wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand.
33. Durch Bescheid vom 5. Januar 2000 setzte das Regierungspräsidium Darmstadt ihre Versorgungsbezüge auf 52,18 % ihrer letzten ruhegehaltfähigen Dienstbezüge fest.
34. Das Regierungspräsidium Darmstadt ging bei der Festsetzung des Ruhegehalts wie folgt vor:
35. Erster Schritt: Zunächst wurde gemäß § 6 BeamtVG die ruhegehaltsfähige Dienstzeit von Frau Becker mit 25 Jahren und 83,58 Tagen (25,23 Jahre) ermittelt. Diese Dienstzeit wurde gemäß § 14 BeamtVG n. F. mit dem Prozentsatz 1,875 multipliziert, was einen Ruhegehaltssatz von 25,23 x 1,875 % = 47,30625 %, gerundet 47,31 %, ergab.
36. Zweiter Schritt: Da Frau Becker am 31. Dezember 1991 bereits Beamtin war, wurde gemäß § 85 BeamtVG eine alternative Berechnung vorgenommen. Für die Zeit bis zum 31. Dezember 1991, d. h. entsprechend § 6 BeamtVG 18 Jahre 228,32 Tage, gerundet 19 Jahre, ergab sich gemäß § 14 BeamtVG a. F. ohne Durchführung des Versorgungsabschlags ein Ruhegehaltssatz von 53 %. Für die Zeit vom 1. Januar 1992 bis zum 31. Juli 1999, d. h. entsprechend § 6 BeamtVG 4 Jahre 341,93 Tage (4,94 Jahre), ergab sich ein Ruhegehaltssatz von 4,94 %. Der Gesamtruhegehaltssatz betrug also 53 % + 4,94 % = 57,94 %.
37. Dritter Schritt: Schließlich wurde gemäß § 85 Absatz 4 Satz 2 BeamtVG der Ruhegehaltssatz mit dem Versorgungsabschlag berechnet. Hierzu wurde zunächst der fiktive Ruhegehaltssatz ermittelt. Die fiktive Dienstzeit von Frau Becker betrug 32 Jahre 78,68 Tage (32,22 Jahre). Aus dieser fiktiven Dienstzeit hätte sich ein Ruhegehaltssatz von 72 % ergeben. Sodann wurde der Versorgungsabschlag vorgenommen: 25,23 (tatsächliche Dienstzeit) ¸ 32,22 (fiktive Dienstzeit) x 72 % (fiktiver Ruhegehaltssatz), woraus sich schließlich ein Ruhegehaltssatz von 52,18 % ergab.
38. Am 8. Februar 2000 legte Frau Becker gegen die Festsetzung ihrer Versorgungsbezüge Widerspruch ein.
39. Ihr Widerspruch wurde vom Regierungspräsidium Darmstadt durch Widerspruchsbescheid vom 30. November 2000 zurückgewiesen.
40. Am 21. Dezember 2000 erhob Frau Becker Klage auf Aufhebung des Bescheides des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 5. Januar 2000 in der Form des Widerspruchsbescheids vom 30. November 2000. Außerdem beantragte sie, ihren Ruhegehaltssatz auf mindestens 57,94 % festzusetzen.
Vorabentscheidungsfragen
41. Das Verwaltungsgericht Frankfurt hat mit Beschlüssen vom 12. November 2001 in der Rechtssache C-4/02 neun und in der Rechtssache C-5/02 elf Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt.
42. Das vorlegende Gericht hält beide Klagen für begründet. Die Regelungen des § 14 BeamtVG a. F. über den Versorgungsabschlag bei Teilzeitbeschäftigten sind nach seiner Ansicht mit Artikel 141 EG unvereinbar, da eine mittelbare Diskriminierung aus Gründen des Geschlechts vorliege.
43. Amtlichen Statistiken zufolge werde Teilzeitarbeit überwiegend von Frauen geleistet. Bei der Festsetzung des Ruhegehalts seien mithin überwiegend Frauen vom Versorgungsabschlag betroffen.
44. Sachliche Gründe, die die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können, seien nicht ersichtlich. Die vom Staat angestrebte Kostenbegrenzung durch die Einführung des Versorgungsabschlags könne nicht als sachliche Rechtfertigung für die unterschiedliche Behandlung dienen.
45. Diese Auffassung widerspreche indessen derjenigen des Bundesverwaltungsgerichts. Dieses vertrete die Auffassung, dass die zeitanteilige Kürzung des Ruhegehalts in Fällen der Teilzeitbeschäftigung und der Beurlaubung ohne Dienstbezüge keine unzulässige mittelbare Benachteiligung von Frauen darstelle, auch wenn tatsächlich erheblich mehr Frauen als Männer von solchen Freistellungen Gebrauch machten. Die nur zeitanteilige Gewährung der Versorgung sei danach ebenso wie die Kürzung oder der Wegfall der Besoldung eine Folge der geringeren Dienstleistung und damit sachlich gerechtfertigt; ein Verstoß gegen das gemeinschaftsrechtliche Verbot unmittelbarer oder mittelbarer geschlechtsbezogener Diskriminierung komme darum von vornherein nicht in Betracht. § 14 Absatz 1 Satz 1 Halbsatz 2 BeamtVG a. F. habe der Korrektur einer auf der früheren degressiven Ruhegehaltstabelle beruhenden vergleichsweisen Besserstellung derjenigen Beamten, die nicht vollzeitig beschäftigt gewesen seien, gedient.
46. Wegen der bestehenden unterschiedlichen Auffassungen betreffend die Auslegung des einschlägigen Gemeinschaftsrechts hat das vorlegende Gericht beschlossen, dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen. Diese Fragen lauten wie folgt:
- In den Rechtssachen C-4/02 und C-5/02
1. Unterfällt die Gewährung von Altersruhegehalt nach den Bestimmungen des deutschen Beamtenversorgungsgesetzes Artikel 119 EG-Vertrag, jetzt abgelöst durch Artikel 141 Absätze 1, 2 EG, in Verbindung mit der Richtlinie 86/378/EWG oder den Bestimmungen der Richtlinie 79/7/EWG?
2. Handelt es sich bei den Leistungen nach dem Beamtenversorgungsgesetz um ein System im Sinne von Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe h der Richtlinie 86/378/EWG mit der Folge, dass ungeachtet der Finanzierung durch Haushaltsmittel eine Berücksichtigung versicherungsmathematischer Faktoren oder ihnen gleich kommender Elemente zur Differenzierung des Leistungsniveaus zulässig ist?
3. Gelten die Anforderungen für die Rechtfertigung einer im Ansatz feststellbaren mittelbaren Diskriminierung wegen des Geschlechts in Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 97/80/EG für die Anwendung von Artikel 119 EG-Vertrag, Artikel 141 Absätze 1, 2 EG einschließlich der Richtlinie 86/378/EWG unabhängig davon, ob sich im gerichtlichen Verfahren die Frage nach einer Beweiserleichterung stellt oder diese Frage im Hinblick auf den für das Gerichtsverfahren geltenden Amtsermittlungsgrundsatz ohne Bedeutung ist?
4. Beurteilt sich die Notwendigkeit des Einsatzes eines dem Anschein nach neutralen Kriteriums bei Rechtsnormen ausschließlich nach den aus dem Rechtssetzungsverfahren heraus erkennbaren Motiven, Gründen für den Erlass der Norm, insbesondere soweit solche Motive, Gründe im Verlauf des Verfahrens zum Erlass der Norm dokumentiert worden sind und als seinerzeit maßgeblicher Grund für den Normerlass ermittelt werden können?
5. Soweit daneben (Frage 4) oder zusätzlich noch andere legitime Ziele der Gesetzgebung als Rechtfertigungsgründe im Sinne von Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 97/80/EG bzw. nach Maßgabe der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zur Feststellung einer mittelbaren Diskriminierung wegen des Geschlechts in Betracht gezogen werden dürfen, kann ein nationales Gericht insoweit eigenständig legitime Ziele für eine Rechtsnorm ermitteln und sie ggf. zur Rechtfertigung eines Differenzierungsmerkmals heranziehen, insbesondere soweit derartige Erwägungen auf rechtssystematischen Überlegungen beruhen? Gilt dies auch dann, wenn derartige Überlegungen keinen sichtbaren Niederschlag in den während des Gesetzgebungsverfahrens dokumentierten Motiven für den Normerlass gefunden haben?
6. Kann eine im Ansatz festzustellende Benachteiligung von älteren teilzeitbeschäftigten Beamtinnen bei der Festsetzung ihres Ruhegehaltssatzes als Anteil des letzten Gehalts im Sinne eines legitimen Ziels als notwendig gerechtfertigt werden, wenn damit eine die Verminderung der Arbeitszeit nicht berücksichtigende Mindestversorgung während der ersten zehn Dienstjahre gleichsam abgegolten werden soll, obwohl die Leistungen der Beamtenversorgung ohne eigene Beitragsleistung der Beamtinnen ausschließlich aus allgemeinen Haushaltsmitteln bestritten werden? Kann als Rechtfertigung der Notwendigkeit - ggf. ergänzend - auf den Alimentationscharakter der Versorgungsleistungen und ihre Eigenschaft als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums entsprechend Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes Bezug genommen werden?
7. Soweit die Notwendigkeit nach Maßgabe der Frage 6 bejaht wird, kann eine Verminderung des Ruhegehaltssatzes für ältere Beamte und Beamtinnen, denen Leistungen weit oberhalb der Mindestversorgung für mindestens 10 anrechnungsfähige Dienstjahre zustehen, im Hinblick auf ihre frühere Teilzeitbeschäftigung noch als angemessen (verhältnismäßig) eingestuft werden, wenn die Minderung nicht nur dem Umfang der reduzierten Arbeitszeit linear Rechnung trägt, sondern zusätzlich die Länge der Vollzeitbeschäftigung im Verhältnis zur Länge der Teilzeitbeschäftigung nachteilig berücksichtigt, obwohl für ältere Beamtinnen und Beamte die womöglich unverhältnismäßig günstige Gewährung einer Mindestversorgung ohne Rücksicht auf die Verminderung ihrer Arbeitszeit nicht mehr in Betracht kommt? Wäre es in diesem Zusammenhang nicht angemessen(er), auf die überproportionale Verminderung des Ruhegehaltssatzes für lebens- und dienstältere Beamtinnen und Beamte zu verzichten und sich stattdessen ausschließlich mit einer anteiligen Verminderung der Mindestversorgung zu begnügen?
8. Kann die Entstehung zusätzlicher Personalverwaltungskosten, die für die angestrebte Einstellung von zusätzlichen Personen durch eine Ausweitung von Teilzeitbeschäftigung im Vergleich zur bislang vorherrschenden Vollzeitbeschäftigung bei grundsätzlich gleich bleibender Zahl von Haushalts- und Planstellen anfallen, die Notwendigkeit begründen, diese Kosten den Teilzeitbeschäftigten dadurch aufzuerlegen, dass ihr Ruhegehaltssatz überproportional gekürzt wird, wie in § 14 Absatz 1 Satz 1, Halbsätze 2 und 3 BeamtVG in der bis zum 31. Dezember 1991 geltenden Fassung geschehen?
9. Ist eine notwendige Berücksichtigung solcher Kosten (Frage 8) angemessen, wenn die Last zusätzlicher Personalverwaltungskosten allein den früher Teilzeitbeschäftigten und damit ganz überwiegend Frauen aufgebürdet werden, obwohl die Ausweitung der Teilzeitbeschäftigungsmöglichkeiten im Zeitpunkt ihrer gesetzlichen Neuregelung vorrangig zu dem Zweck erfolgte, die allgemeine Arbeitslosigkeit durch den teilweisen Abbau des Überhangs an Bewerbern und Bewerberinnen für den öffentlichen Dienst zu vermindern?
- In der Rechtssache C-5/02
10. Schließt das Protokoll zu Artikel 119 EG-Vertrag als Teil des Vertrages über die Europäische Union von 1992 (ABI. C 191, S. 3) eine Prüfung der Modalitäten für die Anrechnung von Beschäftigungszeiten vor dem 17. Mai 1990 am Maßstab des Artikels 141 Absätze 1, 2 EG, Artikel 119 EG-Vertrag a. F. schlechthin aus? Gilt das Prüfungsverbot auch dann, wenn nach dem 17. Mai 1990 Änderungen der für die Anrechnung von Beschäftigungszeiten, die vor dem Stichtag des 17. Mai 1990 zurückgelegt wurden, [geltenden Vorschriften] vorgenommen wurden, diese Änderungen aber nur teilweise eine Anpassung an die Erfordernisse des Artikels 119 EG-Vertrag vornehmen und für bestimmte Fallgruppen auf eine vergleichbar günstige Anpassung verzichten?
11. Kommt es für die Wahrung des Stichtags 17. Mai 1990 beim Erlass von Gesetzen auf den Tag der Verkündung im offiziellen Verkündungsorgan an, oder ist der Abschluss der Beratungen in den gesetzgebenden Körperschaften maßgebend, und zwar auch dann, wenn das Gesetz der Zustimmung der Bundesregierung bedarf?
Verfahren vor dem Gerichtshof
47. Mit Beschluss vom 8. Februar 2002 hat der Präsident des Gerichtshofes die beiden Rechtssachen miteinander verbunden. Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens, Frau Schönheit (Rechtssache C-4/02) und Frau Becker (Rechtssache C-5/02), die deutsche Regierung und die Kommission haben beim Gerichtshof schriftliche Erklärungen eingereicht. Am 6. März 2003 hat eine Sitzung stattgefunden, in der Frau Becker und die Kommission ihre Standpunkte näher ausgeführt haben.
IV - Würdigung
Vorbemerkungen
48. Diese Fragen beziehen sich auf die deutsche Ruhestandsregelung für Beamte, insbesondere auf den in dieser Regelung enthaltenen Versorgungsabschlag für teilzeitbeschäftigte Beamte.
49. Bevor ich auf die Fragen eingehe, erscheint es mir sinnvoll, auf die praktischen Auswirkungen der deutschen Regelung hinzuweisen, wie sie früher funktionierte, wie sie mit dem Abschlag funktionierte und wie sie heute funktioniert. Auch wenn es Sache des deutschen Gerichts als Tatsachengericht ist, diese Regelung auszulegen und anzuwenden, möchte ich mich im Interesse der Lesbarkeit und Verständlichkeit der folgenden Ausführungen doch kurz damit beschäftigen.
50. Anfangs - bis Ende 1991 - war diese Regelung durch eine degressive Steigerungstabelle mit einem Mindestsatz von 35 % für die ersten zehn Jahre, einer Steigerung um 2 % je Dienstjahr für die folgenden fünfzehn Jahre und einer weiteren Steigerung um 1 % für die restlichen Dienstjahre bis zu einem Hoechstsatz von 75 % gekennzeichnet.
51. Diese degressive Steigerungstabelle wurde ab 1992 durch eine auf eine 40-jährige Dienstzeit berechnete lineare Tabelle ersetzt, bei der das Ruhegehalt für jedes Jahr ruhegehaltfähiger Dienstzeit 1,875 % bis zu einem Hoechstsatz von 75 % beträgt.
52. Zeiten einer Teilzeitbeschäftigung während des Dienstverhältnisses wurden und werden nach § 6 BeamtVG berücksichtigt. Einem Beamten, der z. B. 30 Jahre teilzeitbeschäftigt war, stehen somit 15 ruhegehaltfähige Dienstjahre zu.
53. Der streitige Versorgungsabschlag stammt vom Beginn der achtziger Jahre. Seine Einführung hängt mit der Ausweitung der Möglichkeit der Teilzeitbeschäftigung von Beamten aus arbeitsmarktpolitischen Gründen zusammen. Die Teilzeitbeschäftigung wurde zunächst in der Weise berücksichtigt, dass das Ruhegehalt für jedes Jahr der Teilzeitbeschäftigung pauschal um 0,5 verringert wurde. 1984 wurde der Versorgungsabschlag auch für Urlaub ohne Fortzahlung der Bezüge sowie für Ermäßigungen der Arbeitszeit aus familienpolitischen Gründen und aus Gründen der Sonderurlaubsverordnung eingeführt. Gleichzeitig wurde der pauschale Abzug durch eine proportionale Verringerung des Ruhegehalts ersetzt. Hierbei wurde folgende Formel angewandt: (tatsächliche Dienstzeit ¸ fiktive Dienstzeit x fiktiver Ruhegehaltssatz). Der Unterschied zwischen dem fiktiven Ruhegehaltssatz und der Ruhegehaltsberechnung nach dieser Formel stellt den Versorgungsabschlag dar. Allerdings kann das Ruhegehalt nach dieser Kürzung nicht weniger als 35 % betragen.
54. Aus den im Vorabentscheidungsersuchen angeführten Quellen ergibt sich, dass die Einführung des Versorgungsabschlags im Wesentlichen zum Ausgleich der Kosten diente, die mit dem größeren Angebot von Teilzeitbeschäftigung und dem sich daraus ergebenden Personalverwaltungsaufwand verbunden waren.
55. Wie bereits ausgeführt, wurde durch das Fünfte Änderungsgesetz von 1990 die degressive Ruhegehaltsskala nach § 14 BeamtVG mit Wirkung vom 1. Januar 1992 durch eine lineare Ruhegehaltsskala ersetzt. Gleichzeitig wurde der - stark kritisierte - Versorgungsabschlag abgeschafft. Wegen des Übergangs von einem degressiven zu einem linearen System war für Beamte, die bereits vor dem 31. Dezember 1991 im Dienst waren, eine Übergangsregelung erforderlich. Diese findet sich in § 85 BeamtVG.
56. Nach dieser Vorschrift bleibt für Beamte, die am 31. Dezember 1991 bereits im Dienst waren, der zu diesem Zeitpunkt erreichte Ruhegehaltssatz gewahrt. Um die Höhe des Ruhegehalts für Beamte, die vor dem 31. Dezember 1991 bereits im Dienst waren, endgültig zu bestimmen, müssen einige Vergleichsberechnungen vorgenommen werden.
57. Zunächst erfolgt eine Berechnung auf der Grundlage des neuen Rechts. Dabei wird die tatsächliche Dienstzeit unter Berücksichtigung von Zeiten der Teilzeitbeschäftigung als Ausgangspunkt genommen und mit dem Prozentsatz 1,875 multipliziert.
58. Sodann findet eine zweite Berechnung statt, die zum Teil auf die bis zum 31. Dezember 1991 geltende degressive Tabelle nach § 14 a. F., jedoch ohne den Versorgungsabschlag, und teils - für die ruhegehaltfähigen Dienstjahre nach diesem Zeitpunkt - auf das neue Recht gestützt ist. Führt diese Berechnung zu einem höheren Ergebnis, so gilt dieses. Diese Höhe wird jedoch - für teilzeitbeschäftigte Beamte - durch die dritte Vergleichsberechnung (§ 85 Absatz 4 Satz 2 BeamtVG) begrenzt.
59. Bei der dritten Berechnung wird der nach der alten Fassung geltende Versorgungsabschlag berücksichtigt. Dabei wird erst das fiktive Ruhegehalt berechnet, als ob während der gesamten Dienstzeit eine Vollzeitbeschäftigung vorgelegen hätte. Danach wird der Ruhegehaltssatz im Verhältnis zur tatsächlichen Dienstzeit berechnet.
60. Zur Illustration mag folgendes Beispiel dienen. Unterstellt, ein Beamter hat 30 Jahre auf Teilzeitbasis gearbeitet. Sein fiktives Ruhegehalt (als wäre er 30 Jahre vollzeitbeschäftigt gewesen) beträgt dann: für die ersten 10 Jahre 35 %, für das 11. bis 25. Jahr (15 x 2 %) 30 % und für das 26. bis 30. Jahr (5 x 1 %) 5 %, insgesamt also 70 %.
61. Bei Anwendung des Versorgungsabschlags ergibt sich hieraus ein Ruhegehalt von (70 % x 15/30) 35 %.
62. Würde der Versorgungsabschlag nicht angewandt und das Ruhegehalt allein nach § 6 BeamtVG berechnet, ergäben sich hieraus 15 Jahre in Vollzeitbeschäftigung und damit ein Anspruch auf 45 % (35 % für die ersten 10 Jahre, 2 % für die restlichen Jahre).
63. Ein Bediensteter, der 15 Jahre in Vollzeitbeschäftigung gearbeitet hat, hätte ebenfalls einen Anspruch auf einen Ruhegehaltssatz von 45 %.
64. Zusammenfassend ist festzustellen, dass Teilzeitarbeit bei der Ermittlung des Ruhegehalts auf zweierlei Weise berücksichtigt wird. Zunächst bei der Ermittlung der ruhegehaltfähigen Dienstjahre. Hinzu kommt der hier streitige Versorgungsabschlag.
65. Bei der dritten bis zur neunten Frage geht es vor allem um die Voraussetzungen für die Rechtfertigung der vermeintlichen mittelbaren Diskriminierung durch diesen Versorgungsabschlag. Sie werden im Folgenden gemeinsam behandelt.
66. In den ersten beiden Fragen geht es namentlich um das anwendbare Gemeinschaftsrecht. Im Vorlagebeschluss hat das vorlegende Gericht die Auffassung vertreten, die deutsche Ruhestandsregelung für Beamte falle in den Anwendungsbereich des Artikels 141 EG. Es hat weiter ausgeführt, für die Beurteilung der Benachteiligung von Frauen durch den Versorgungsabschlag sei es unerheblich, wenn die Ruhegehaltsregelung nicht als Entgelt im Sinne von Artikel 119 EG-Vertrag (jetzt Artikel 141 EG) angesehen würde, sondern als gesetzliches System zum Schutz gegen das Risiko des Alters im Sinne von Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie 79/7. Dann läge nämlich eine verbotene Diskriminierung im Sinne von Artikel 4 Absatz 1 dieser Richtlinie vor. Wäre die Richtlinie 86/378 auf die Ruhegehaltsregelung anwendbar, würde dasselbe gelten, da Artikel 5 Absatz 1 dieser Richtlinie geschlechtsbezogene unmittelbare und mittelbare Diskriminierungen u. a. in Bezug auf die Berechnung der Leistungen untersage.
67. Schließlich hat das vorlegende Gericht in der Rechtssache C-5/02 noch zwei Fragen nach der Auslegung des so genannten Barber-Protokolls gestellt.
Die ersten beiden Vorabentscheidungsfragen in den Rechtssachen C-4/02 und C-5/02
68. Nach Auffassung der beiden Klägerinnen des Ausgangsverfahrens, der deutschen Regierung und der Kommission fällt die Gewährung eines Ruhegehalts im Sinne des Beamtenversorgungsgesetzes unter Artikel 141 EG. Insoweit wird auf die Urteile Gerster, Beune_Griesmar und Evrenopoulus verwiesen.
69. Die Kommission und die deutsche Regierung machen weiter geltend, die Richtlinie 79/7 könne vorliegend keine Anwendung finden. Bei dem Ruhegehalt nach dem Beamtenversorgungsgesetz handele es sich nicht um eine Altersrente im Rahmen eines gesetzlichen Sozialversicherungssystems nach Artikel 3 dieser Richtlinie.
70. Zur Richtlinie 86/378 führt die Kommission aus, diese könne den Anwendungsbereich von Artikel 141 EG nicht einschränken. Nach Auffassung der deutschen Regierung ist diese Richtlinie auf das deutsche System der Altersversorgung für Beamte anwendbar, da dieses unter die Definition des Begriffes der betrieblichen Systeme der sozialen Sicherheit in Artikel 2 der Richtlinie falle. Zwar könne die Anwendung bestimmter Vorschriften dieser Richtlinie aufgrund der Besonderheit öffentlich-rechtlicher Dienstverhältnisse ausgeschlossen sein, doch gehöre zu diesen Vorschriften nicht das Diskriminierungsverbot nach Artikel 5 der Richtlinie 86/378.
71. Die deutsche Regierung und die Kommission halten die Ausnahmevorschrift des Artikels 6 Absatz 1 Buchstabe h der Richtlinie 86/378 vorliegend nicht für anwendbar. In diesem Zusammenhang trägt die deutsche Regierung vor, der Versorgungsabschlag bei ehemals teilzeitbeschäftigten Beamten beruhe nicht auf versicherungstechnischen Berechnungsfaktoren im Sinne dieses Artikels, sondern ergebe sich aus den Regelungen über die Altersversorgung für Beamte in Deutschland.
Würdigung
72. Ich schließe mich den im Wesentlichen übereinstimmenden Auffassungen der Klägerinnen des Ausgangsverfahrens, der Kommission und der deutschen Regierung an. Meiner Meinung nach steht es außer Zweifel, dass die deutsche Beamtenversorgung in den Anwendungsbereich des Artikels 141 EG fällt. Der Gerichtshof hat dies in den vorgenannten Urteilen bereits für das niederländische, das französische und das griechische System der Altersversorgung der Beamten und zuletzt im Urteil Niemi auch für die finnische Ruhestandsregelung für Beamte bestätigt. Aus der Rechtsprechung ergibt sich, dass für die gemeinschaftsrechtliche Einordnung eines Versorgungssystems das Kriterium entscheidend ist, dass die Rente dem Arbeitnehmer aufgrund seines Dienstverhältnisses mit seinem früheren Arbeitgeber gezahlt wird, d. h. das aus dem Wortlaut des Artikels 141 EG selbst abgeleitete Kriterium des Dienstverhältnisses. Dieses Kriterium erfuellt die vorliegende deutsche Versorgungsregelung. Diese Regelung gilt für eine besondere Gruppe von Arbeitnehmern, die Leistungen bestimmen sich nach der von dem Berechtigten geleisteten Dienstzeit und beruhen auf den letzten Bezügen. Damit steht der Zusammenhang zwischen der gewährten Altersversorgung und dem Arbeitsverhältnis fest. Da die vorliegenden Versorgungsleistungen keine Leistungen im Rahmen eines gesetzlichen Sozialversicherungssystems sind, ist die Richtlinie 97/7 auf sie also nicht anwendbar.
73. Mit der Kommission stimme ich ferner darin überein, dass die in der ersten Vorabentscheidungsfrage enthaltene Bezugnahme wenig Sinn hat, da diese Richtlinie die Tragweite des Artikels 141 EG nicht einschränken kann, wie der Gerichtshof im vorgenannten Urteil Beune (Randnr. 64) - eigentlich überfluessigerweise - ausdrücklich festgestellt hat.
74. Die Antwort auf die zweite Frage kann ganz kurz ausfallen. Wie die deutsche Regierung selbst ausgeführt hat, beruht der im Ausgangsverfahren streitige Versorgungsabschlag nicht auf versicherungstechnischen Berechnungsfaktoren im Sinne von Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe h der Richtlinie 86/378. Der Vorschrift lässt sich daher kein Argument entnehmen, um die unterschiedliche Höhe der Leistungen zu rechtfertigen.
Die dritte bis neunte Vorabentscheidungsfrage
75. Die deutsche Regierung führt aus, auch wenn Frauen durch den Versorgungsabschlag - wie vom vorlegenden Gericht dargetan - stärker benachteiligt würden, bedeute dies nicht automatisch, dass der Versorgungsabschlag für ehemalige teilzeitbeschäftigte Beamte eine Diskriminierung darstelle, da dieser Abschlag aus sachlichen Gründen gerechtfertigt sei, die nicht geschlechtsbezogen seien.
76. Die Anforderungen für die Rechtfertigung einer mittelbaren Diskriminierung aufgrund des Geschlechts, wie sie in Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 97/80 definiert seien, gälten unabhängig von der Beweisverteilung und unabhängig davon, ob das nationale gerichtliche Verfahren dem Amtsermittlungsgrundsatz oder dem Beibringungsgrundsatz unterliege. Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 97/80 resümiere nämlich lediglich die Rechtsprechung des Gerichtshofes zur mittelbaren Diskriminierung, die unabhängig von der Beweislastregelung oder der Art des nationalen gerichtlichen Verfahrens gelte.
77. Zweitens seien für die Rechtfertigung einer mittelbaren Diskriminierung auch andere Gründe geeignet als diejenigen, die in der Gesetzesbegründung zum Ausdruck kämen. Dies sei dem Urteil Finalarte zu entnehmen. Das vorlegende Gericht müsse daher auch prüfen, ob andere Rechtfertigungsgründe vorlägen.
78. Aus den nationalen Rechtsvorschriften könne abgeleitet werden, dass der Versorgungsabschlag einen systemimmanenten Korrekturmechanismus dargestellt habe, durch den eine auf der früheren degressiven Ruhegehaltstabelle beruhende Besserstellung der teilzeitbeschäftigten Beamten habe vermieden werden sollen.
79. So sei der Versorgungsabschlag sachlich durch den Umstand gerechtfertigt, dass der nationale Gesetzgeber bei seiner Einführung statt eines starren Abschlagssystems eine individuelle Berechnungsformel gewählt habe, die das Verhältnis der tatsächlich erreichten ruhegehaltfähigen Dienstzeit zu der Zeit widerspiegele, die ohne Freistellung als ruhegehaltfähige Dienstzeit erreicht worden wäre. Nach dieser Berechnungsformel sei der Versorgungsabschlag (bei Teilzeitbeschäftigung oder Beurlaubung) umso geringer, je länger der Beamte insgesamt vollzeitbeschäftigt gearbeitet habe.
80. Ferner sei die Refinanzierung der zusätzlichen Personalverwaltungskosten, die infolge der Ausweitung der Möglichkeit zur Teilzeitbeschäftigung angefallen seien, nicht für die Einführung des Versorgungsabschlags ausschlaggebend gewesen; dieser habe vielmehr zur Sicherstellung der internen Systemgerechtigkeit im deutschen Beamtenversorgungsrecht gedient.
81. Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens tragen vor, der Versorgungsabschlag führe zu einem niedrigeren Ruhegehalt - in ihrem Fall etwa 5 % - im Vergleich zu einem vollzeitbeschäftigten Beamten, der genauso viele ruhegehaltfähige Dienstjahre abgeleistet habe. Der Abschlag benachteilige insbesondere Frauen, da im öffentlichen Dienst in Deutschland überwiegend Frauen teilzeitbeschäftigt seien. Dies sei unstreitig; ausschlaggebend sei daher ein sachlicher Rechtfertigungsgrund.
82. Dieser sachliche Rechtfertigungsgrund liege nicht vor. Dem Besserstellungsargument der deutschen Regierung sei nicht zu folgen. Nur unter ganz bestimmten Umständen könne von einem Vorteil die Rede sein. Praktisch könne dies aber vernachlässigt werden. An und für sich treffe es zu, dass nach der 35%-Regel der alten degressiven Ruhegehaltstabelle der teilzeitbeschäftigte Beamte ebenso wie der vollzeitbeschäftigte Beamte in den ersten zehn Jahren denselben Prozentsatz aufgebaut hätten und dass dies als für den teilzeitbeschäftigten Beamten vorteilhaft angesehen werden könne. Wenn derselbe teilzeitbeschäftigte Beamte noch weitere zehn Jahre eine Teilzeitbeschäftigung ausübte, würde dieser Vorteil bereits erheblich verringert, da nur seine Teilzeitbeschäftigung bei der Berechnung berücksichtigt werde. Daher hätte er nach 20 Jahren immer noch nur 35 %, während der Beamte mit einer Vollzeitbeschäftigung auf 55 % käme. Dieser Vollzeitbeschäftigte würde überdies, wenn er den Dienst nach fünf Jahren verlassen hätte, auch von der 35%-Regel profitieren.
83. Die Kommission ist der Auffassung, § 85 BeamtVG in Verbindung mit § 14 Absatz 1 Satz 1 zweiter Halbsatz BeamtVG a. F. begründe eine mittelbare Diskriminierung aus Gründen des Geschlechts, da aufgrund dieser Regelung mehr Frauen als Männer bei der Festsetzung des Ruhegehalts vom Versorgungsabschlag betroffen würden und dieser für teilzeitbeschäftigte Beamte zu einer stärkeren Kürzung des Ruhegehalts führe als dies bei einer zeitanteiligen Regelung der Fall wäre.
84. Die Kommission macht geltend, die Einführung des Versorgungsabschlags gehe auf Kostenerwägungen zurück. Unter Hinweis auf das Urteil Roks führt sie aus, die Mitgliedstaaten dürften ihre Sozialleistungen aus Haushaltserwägungen kürzen, doch dürften sie dies nicht auf eine Art und Weise tun, die gegen das Gemeinschaftsrecht verstoße. Eine nationale Regelung, die nur aus Haushaltserwägungen eingeführt werde und zu einer ungleichen Behandlung von Männern und Frauen führe, verstoße gegen Artikel 141 EG.
85. Die deutsche Regierung habe vorgetragen, die Einführung des Versorgungsabschlags sei zur Korrektur der 35%-Regelung erforderlich gewesen. Es sei jedoch nicht gerechtfertigt, diesen Abschlag nur auf teilzeitbeschäftigte Beamte anzuwenden.
86. Das Gemeinschaftsrecht schließe nicht aus, dass Teilzeitbeschäftigte Versorgungsleistungen nur pro rata temporis erhielten. Es stehe jedoch einer Maßnahme wie dem Versorgungsabschlag entgegen, der zu einer überproportionalen Kürzung der Versorgungsbezüge führe und damit eine mittelbare Diskriminierung aufgrund des Geschlechts darstelle.
Würdigung
87. Nach ständiger Rechtsprechung untersagt Artikel 141 EG nicht nur die unmittelbare Diskriminierung aufgrund des Geschlechts, sondern auch die mittelbare Diskriminierung. Eine mittelbare Diskriminierung liegt vor, wenn eine (innerstaatliche) Bestimmung oder Regelung zwar neutral gefasst ist, jedoch tatsächlich erheblich mehr Frauen als Männer benachteiligt, es sei denn, dass diese unterschiedliche Behandlung durch sachliche Gründe gerechtfertigt ist, die nichts mit einer Diskriminierung aufgrund des Geschlechts zu tun haben.
88. Im vorliegenden Fall ist § 85 Absatz 4 Satz 2 BeamtVG in Verbindung mit § 14 Absatz 1 Satz 1 Halbsatz 2 BeamtVG a. F. geschlechtsneutral formuliert. Gleichwohl kann eine Diskriminierung vorliegen, wenn sich herausstellt, dass von dieser Regelung erheblich mehr Frauen als Männer betroffen werden.
89. In diesem Zusammenhang hat das vorlegende Gericht ausgeführt, den Statistiken zufolge seien erheblich mehr Frauen als Männer teilzeitbeschäftigt, so dass auch vornehmlich Beamtinnen vom Versorgungsabschlag betroffen seien. Es liegt daher auf den ersten Blick nahe, dass eine mittelbare Diskriminierung vorliegt.
90. Wenn dies der Fall ist, muss weiter geprüft werden, ob sachliche Gründe, die nichts mit einer geschlechtsbezogenen Diskriminierung zu tun haben, zur Rechtfertigung herangezogen werden können.
91. Letztlich ist es Sache des vorlegenden Gerichts festzustellen, ob solche sachlichen Gründe in dem ihm unterbreiteten konkreten Fall vorliegen. Nichtsdestoweniger kann der Gerichtshof auf der Grundlage der Akten des Ausgangsverfahrens und der von den Beteiligten vor ihm abgegebenen schriftlichen und mündlichen Erklärungen Hinweise geben, die für das vorlegende Gericht sachdienlich sein können.
92. Nach ständiger Rechtsprechung ist es Sache des Mitgliedstaats, der Urheber der möglicherweise diskriminierenden Vorschrift ist, darzutun, dass diese Vorschrift einem legitimen Ziel dient und dass die gewählten Mittel hierzu notwendig und geeignet sind. Die Rechtsprechung des Gerichtshofes lässt den Mitgliedstaaten einen weiten Entscheidungsspielraum hinsichtlich der zur Verfolgung sozial- und beschäftigungspolitischer Ziele notwendigen Maßnahmen. Dieser Spielraum ist jedoch insoweit begrenzt, als er nicht dazu führen darf, dass ein tragender Grundsatz des Gemeinschaftsrechts wie derjenige der Gleichbehandlung von männlichen und weiblichen Arbeitnehmern ausgehöhlt wird.
93. Aus den im Vorlagebeschluss zitierten amtlichen Quellen geht hervor, dass der Versorgungsabschlag aus Haushaltserwägungen eingeführt wurde. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes können Haushaltserwägungen einer solchen politischen Entscheidung zwar zugrunde liegen, doch stellen sie als solche kein mit dieser Politik verfolgtes Ziel dar und können daher eine Diskriminierung eines der Geschlechter nicht rechtfertigen.
94. Sollte sich erweisen, dass der Versorgungsabschlag nur zur Kostenersparnis eingeführt wurde, kann dies meines Erachtens nicht als Rechtfertigungsgrund dienen.
95. Die deutsche Regierung hat allerdings unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch vorgetragen, der Versorgungsabschlag diene zur Korrektur der relativen Besserstellung der nicht vollzeitbeschäftigten Beamten durch die frühere degressive Ruhegehaltstabelle. Eine solche Besserstellung habe nicht dadurch verhindert werden können, dass die Teilzeitbeschäftigung ausschließlich nach § 6 Absatz 1 BeamtVG berücksichtigt worden wäre. Daher sei die Maßnahme gerechtfertigt.
96. Auch wenn dieser Grund durch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift betreffend den Versorgungsabschlag nicht ausdrücklich belegt ist, kann die Einführung eines solchen Korrekturmechanismus legitim sein. Die Frage ist allerdings, ob diese Vorschrift notwendig und angemessen ist.
97. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass bloße allgemeine Behauptungen, der im Ausgangsverfahren streitige Versorgungsabschlag habe eine Korrekturfunktion, nicht ausreichen, um zu belegen, dass er nichts mit einer Diskriminierung aus Gründen des Geschlechts zu tun hat; sie liefern auch keine Angaben, denen zuverlässig entnommen werden kann, ob die gewählten Mittel geeignet waren, um dieses Ziel zu erreichen.
98. Sodann ist festzustellen, dass der Mindestsatz von 35 %, wie er nach der degressiven Regelung galt, zwar unter bestimmten Umständen eine Besserstellung von teilzeitbeschäftigten Beamten bewirken konnte, doch gilt dies auch für Beamte, die stets vollzeitbeschäftigt waren. Der Versorgungsabschlag wurde indessen nur für Teilzeitbeschäftigung eingeführt.
99. Für die Unverhältnismäßigkeit des Abschlags sprechen einfache Berechnungen, wie sich u. a. aus dem in den Nummern 58 bis 63 gegebenen Beispiel ergibt.
100. Faktisch kommt die Einführung des Versorgungsabschlags für Teilzeitbeschäftigung einer Art vorzeitigen Einführung der jetzt geltenden, auf eine 40-jährige Dienstzeit ausgelegten linearen Regelung gleich. Indessen hat dies zu einer unterschiedlichen Behandlung der teilzeitbeschäftigten Beamten und der vollzeitbeschäftigten Beamten geführt. Ihr Ruhegehalt ist nämlich bei der gleichen Zahl ruhegehaltfähiger Dienstjahre unterschiedlich.
101. Dieser Versorgungsabschlag wurde bei Inkrafttreten der linearen Berechnungsregelung 1992 zwar abgeschafft, bleibt jedoch aufgrund der Übergangsregelung gültig für Beamte, die einen Teil ihrer Dienstzeit in Teilzeitbeschäftigung verbracht haben. Sie werden immer noch mit diesem Abschlag konfrontiert und dadurch gegenüber Beamten mit der gleichen Zahl ruhegehaltfähiger Dienstjahre, die ebenfalls bereits vor dem 31. Dezember 1991 im Dienst waren, jedoch im Rahmen einer Vollzeitbeschäftigung, benachteiligt.
102. Wie auch die Kommission vorgetragen hat, steht das Gemeinschaftsrecht der Gewährung von Ruhegehalt aufgrund einer zeitanteiligen Berechnung bei Teilzeitbeschäftigung nicht entgegen. Eine solche zeitanteilige Verringerung ist in § 6 BeamtVG vorgesehen. Die Anwendung von § 14 Absatz 1 Satz 1 Halbsatz 2 BeamtVG a. F. führt jedoch (immer noch) zu einer zusätzlichen Kürzung des Ruhegehalts. Wenn neben der Berücksichtigung der Teilzeitbeschäftigung bei der Ermittlung der Zahl der ruhegehaltfähigen Dienstjahre auch noch ein zusätzlicher - unverhältnismäßiger - Versorgungsabschlag vorgenommen wird, liegt eine mittelbare Diskriminierung aus Gründen des Geschlechts vor, die nicht mit der geringeren Arbeitszeit oder dem Erfordernis, eine vermeintliche Besserstellung von Teilzeitbeschäftigten zu korrigieren, gerechtfertigt werden kann.
Die zehnte und die elfte Vorabentscheidungsfrage in der Rechtssache C-5/02
103. Diese Fragen beziehen sich auf das Barber-Protokoll. Mit diesen Fragen begehrt das vorlegende Gericht Aufschluss darüber, ob - entgegen diesem Protokoll - eine vor der Verkündung des Urteils Barber am 17. Mai 1990 zurückgelegte Beschäftigungszeit angerechnet werden darf, wenn nach dem 17. Mai 1990 Änderungen der für die vor diesem Zeitpunkt zurückgelegten Beschäftigungszeiten geltenden Vorschriften vorgenommen wurden, diese Änderungen die Ungleichbehandlung für eine bestimmte Gruppe aber nicht beseitigen.
104. In diesem Zusammenhang führt das vorlegende Gericht aus, dieses Protokoll sei auf das Urteil Barber gestützt, in dem der Gerichtshof die Wirkungen dieses Urteils zeitlich eingeschränkt habe. Zu dieser Einschränkung habe sich der Gerichtshof im Wesentlichen aufgrund von Erwägungen des Vertrauensschutzes veranlasst gesehen. Im vorliegenden Fall stelle sich die Frage, ob Vertrauensschutz in Anspruch genommen werden könne, da dem Gesetzgeber die diskriminierende Wirkung des Versorgungsabschlags bewusst gewesen sei, er jedoch gleichwohl eine Änderung vorgenommen habe, die diese Wirkung in bestimmten Situationen aufrechterhalten habe.
105. In ihren schriftlichen Erklärungen hat die Kommission vorgetragen, der Gerichtshof habe bei der zeitlichen Einschränkung nicht nur auf den Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit, sondern auch darauf abgestellt, dass eine rückwirkende Berücksichtigung von Ansprüchen das finanzielle Gleichgewicht einer Reihe von Versorgungssystemen stören würde. Nach diesem Urteil solle der Anspruch auf Gleichbehandlung sich daher nicht auf Zeiten vor dem 17. Mai 1990 erstrecken.
106. In der mündlichen Verhandlung haben die Kommission sowie der Prozessbevollmächtigte von Frau Becker jedoch darauf hingewiesen, dass ein Unterschied zwischen der vorliegenden Rechtssache und der Rechtssache Barber bestehe. Die Kommission macht geltend, in der letztgenannten Rechtssache sei es um eine Regelung gegangen, die bereits über Jahrzehnte bestanden habe, während im vorliegenden Fall der Versorgungsabschlag durch das Fünfte Änderungsgesetz von 1990 für Ruhegehaltsansprüche aufrechterhalten worden sei, die in der Zeit vor dem Inkrafttreten des Gesetzes erworben worden seien. Während die Mitgliedstaaten vor dem Urteil Barber vernünftigerweise hätten annehmen können, dass Artikel 141 EG auf Versorgungssysteme keine Anwendung finde, könne dies für die Zeit hiernach, d. h. nach dem 17. Mai 1990, nicht mehr gesagt werden. Das Änderungsgesetz sei einige Tage später, nämlich am 28. Mai 1990, veröffentlicht worden. Streng genommen könne sich Deutschland im Zusammenhang mit dem gegenüber Frau Becker angewandten Versorgungsabschlag nicht auf das Barber-Protokoll berufen. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes könne in diesem Fall keine Wirkungen entfalten, und überdies verlange der Grundsatz der Rechtssicherheit nicht, dass der Abschlag für die vorausgehenden Zeiträume beibehalten werden.
107. Auch Frau Becker vertritt die Auffassung, die deutsche Regierung könne sich nicht auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen, da der Gesetzgeber sich - wie auch vom vorlegenden Gericht festgestellt - der mittelbaren Diskriminierung bewusst gewesen sei. Überdies wären die finanziellen Auswirkungen, die sich aus einer Nichtanwendung des gegen Artikel 141 EG verstoßenden Versorgungsabschlags ergäben, gering. Frau Becker trägt schließlich vor, sie habe gegen den durch die Übergangsregelung aufrechterhaltenen Versorgungsabschlag nicht früher vorgehen können. Dies sei nur bei einem endgültigen Bescheid über das Ruhegehalt möglich, weil ein vorbeugender Rechtsbehelf nach deutschem Recht nicht zulässig sei.
Würdigung
108. Für die von der Kommission und von Frau Becker vertretene Auffassung findet sich weder im Text des Protokolls noch in dessen Entstehungsgeschichte noch in der Rechtsprechung des Gerichtshofes eine Stütze.
109. Der Gerichtshof hat im Urteil Barber für Recht erkannt, dass Betriebsrenten unter den Entgeltbegriff des Artikels 141 EG fallen und bei der Gewährung solcher Renten daher keine unterschiedliche Behandlung aus Gründen des Geschlechts erfolgen darf. Da die Mitgliedstaaten und die Betroffenen zu diesem Zeitpunkt von einer solchen Auslegung nicht ausgehen konnten und rückwirkende finanzielle Ansprüche schwerwiegende Störungen für die Pensionsfonds nach sich gezogen hätten, hat der Gerichtshof die Wirkungen dieser Auslegung zeitlich beschränkt. Später hat der Gerichtshof deutlich gemacht, dass diese Rechtsprechung auch für Zusatzrenten, Hinterbliebenenrenten, die Übertragung von Rentenansprüchen und Beamtenpensionen gilt.
110. In dieser jüngeren Rechtsprechung hat der Gerichtshof ferner darauf hingewiesen, dass die Gleichbehandlung auf dem Gebiet dieser Renten nur für Leistungen geltend gemacht werden kann, die für Beschäftigungszeiten nach dem 17. Mai 1990, dem Tag des Erlasses des Urteils Barber, geschuldet werden. Eine Ausnahme hiervon ist vorgesehen für Arbeitnehmer oder deren anspruchsberechtigte Angehörige, die vor diesem Zeitpunkt nach dem anwendbaren innerstaatlichen Recht Klage erhoben oder einen entsprechenden Rechtsbehelf eingelegt haben. Der Gerichtshof hat sich strikt an den vorgenannten Zeitpunkt und die Ausnahme davon gehalten. Der Wortlaut des Barber-Protokolls ist insoweit auch völlig eindeutig. Dieses Protokoll knüpft ebenfalls an den im Urteil Barber genannten Zeitpunkt an. Hätten die Vertragspartner für vor diesem Zeitpunkt abgeleistete Beschäftigungszeiten Ausnahmen auch für andere als diejenigen, die bereits Klage erhoben hatten, machen wollen, hätten sie dies tun können. Eine Ausnahme für Frau Becker für die vor dem 17. Mai 1990 abgeleisteten Beschäftigungszeiten ist daher nicht angebracht.
V - Ergebnis
111. Aufgrund all dessen schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorabentscheidungsfragen des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Mai wie folgt zu beantworten:
- Das Altersruhegehalt nach dem Beamtenversorgungsgesetz fällt in den Anwendungsbereich von Artikel 141 EG.
- Artikel 141 EG steht einer nationalen Regelung wie § 85 Absatz 4 BeamtVG in Verbindung mit § 14 Absatz 1 Satz 1 Halbsatz 2 BeamtVG a. F. entgegen, wenn diese Regelung, die bei teilzeitbeschäftigten Beamten zu einer stärkeren Kürzung ihres Ruhegehaltssatzes führt, als dies bei einer zeitanteiligen Berechnung der Fall wäre, mehr Frauen als Männer bei der Festsetzung ihres Ruhegehaltssatzes erfasst.
- Es ist Sache des nationalen Gerichts, das für die Beurteilung des Sachverhalts und die Auslegung des innerstaatlichen Rechts allein zuständig ist, festzustellen, ob und inwieweit eine gesetzliche Regelung, die zwar unabhängig vom Geschlecht der Arbeitnehmer angewandt wird, im Ergebnis jedoch einen erheblich höheren Prozentsatz der Frauen als der Männer trifft, aus sachlichen Gründen, die nichts mit einer Diskriminierung aufgrund des Geschlechts zu tun haben, gerechtfertigt ist.
- Nach dem Protokoll zu Artikel 141 EG kann die unmittelbare Wirkung von Artikel 141 EG zur Stützung der Forderung nach Gleichbehandlung auf dem Gebiet der Ruhegehälter nur für Leistungen geltend gemacht werden, die für Beschäftigungszeiten nach dem 17. Mai 1990 geschuldet werden, vorbehaltlich der Ausnahme, die für Arbeitnehmer oder deren anspruchsberechtigte Angehörige vorgesehen ist, die vor diesem Zeitpunkt nach dem anwendbaren innerstaatlichen Recht Klage erhoben oder einen entsprechenden Rechtsbehelf eingelegt haben.