RETTENS DOM (Første Udvidede Afdeling) (*)
»Statsstøtte – offentlig finansiering af den faste jernbane- og vejforbindelse over Femern Bælt – støtte ydet af Danmark til Femern – afgørelse, hvorved støtten erklæres forenelig med det indre marked – individuel støtte – vigtigt projekt af europæisk interesse – støttens nødvendighed – proportionalitet – afvejning af støttens gunstige virkninger og dens negative indvirkning på samhandelsvilkårene og på opretholdelsen af en ufordrejet konkurrence – meddelelse vedrørende kriterier for analysen af, hvorvidt statsstøtte til fremme af gennemførelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse er forenelig med det indre marked«
I sag T-390/20,
Scandlines Danmark ApS, København (Danmark),
Scandlines Deutschland GmbH, Hamburg (Tyskland),
ved advokat L. Sandberg-Mørch,
sagsøgere,
støttet af:
European Community Shipowners’ Associations (ECSA), Bruxelles (Belgien), ved advokaterne L. Sandberg-Mørch og M. Honoré,
af
Danish Ferry Association, København, ved L. Sandberg-Mørch og M. Honoré,
af
Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), Stuttgart (Tyskland), ved advokaterne T. Hohmuth og R. Weyland,
af
Verband Deutscher Reeder eV, Hamburg, ved L. Sandberg-Mørch og M. Honoré,
af
Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV, Femern (Tyskland), ved advokaterne L. Sandberg-Mørch og W. Mecklenburg,
af
Föreningen Svensk Sjöfart (FSS), Göteborg (Sverige), ved L. Sandberg-Mørch og M. Honoré,
af
Rederi AB Nordö-Link, Malmø (Sverige), ved L. Sandberg-Mørch og P. Werner, avocats,
og af
Trelleborg Hamn AB, Trelleborg (Sverige), ved advokaterne L. Sandberg-Mørch og I. Ioannidis,
intervenienter,
mod
Europa-Kommissionen ved S. Noë, som befuldmægtiget,
sagsøgt,
støttet af
Kongeriget Danmark ved M. Søndahl Wolff, som befuldmægtiget, bistået af advokat R. Holdgaard,
intervenient
har
RETTEN (Første Udvidede Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, S. Papasavvas, og dommerne D. Spielmann, M. Brkan (refererende dommer), I. Gâlea og T. Tóth,
justitssekretær: fuldmægtig P. Cullen,
på grundlag af den skriftlige forhandling
efter retsmødet den 24. januar 2023,
afsagt følgende
Dom (1)
1        Med deres søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF har sagsøgerne, Scandlines Danmark ApS og Scandlines Deutschland GmbH, nedlagt påstand om annullation af Kommissionens afgørelse C(2020) 1683 final af 20. marts 2020 om Danmarks statsstøtte SA.39078 – 2019/C (ex 2014/N) til Femern A/S (EUT 2020, L 339, s. 1, herefter »den anfægtede afgørelse«).
I.      Sagens baggrund
A.      Projektet for den faste forbindelse over Femern Bælt
2        Den faste forbindelse over Femern Bælt mellem Danmark og Tyskland blev godkendt ved traktaten mellem Kongeriget Danmark og Forbundsrepublikken Tyskland om en fast forbindelse over Femern Bælt, der blev undertegnet den 3. september 2008 og ratificeret i 2009 (herefter »traktaten om Femern Bælt«).
3        Projektet består dels af en jernbane- og vejtunnel (herefter »den faste forbindelse«), dels af vejlandanlæg i Danmark (herefter »vejlandanlæggene«) og jernbanelandanlæg i Danmark (herefter »jernbanelandanlæggene«) (herefter samlet »vej- og jernbanelandanlæggene«).
4        Den faste forbindelse består af en sænketunnel under Østersøen mellem Rødby på øen Lolland i Danmark og Puttgarden i Tyskland af en længde på ca. 19 km med en elektrisk jernbanestrækning og en motorvej. Jernbanelandanlæggene skal omfatte en udvidelse og en opgradering af den eksisterende jernbaneforbindelse på ca. 120 km mellem Ringsted (Danmark) og Rødby, der ejes af den nationale danske offentlige jernbaneinfrastrukturforvalter, Banedanmark.
5        Forud for projektet blev der gennemført en projekteringsfase. Finansieringen af denne fase for så vidt angår den faste forbindelse og vej- og jernbanelandanlæggene blev anmeldt til Europa-Kommissionen. Ved beslutning af 13. juli 2009 i sag N 157/09 – Finansiering af forundersøgelsesfasen af den faste forbindelse over Femern Bælt, der er nævnt i Den Europæiske Unions Tidende (EUT 2009, C 202, s. 2 herefter »beslutningen om forundersøgelsen«), konkluderede Kommissionen dels, at de foranstaltninger, der var knyttet til finansieringen af projektets projektering, ikke kunne udgøre statsstøtte, for så vidt som Femern havde handlet i sin egenskab af offentlig myndighed, dels at disse foranstaltninger, selv om de kunne gavne den fremtidige operatør af den faste forbindelse, under alle omstændigheder ville være forenelige med det indre marked. Kommissionen besluttede derfor ikke at gøre indsigelse i henhold til artikel 4, stk. 2 og 3, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af [artikel 93 EF] (EFT 1999, L 83, s. 1).
6        Efter en opdatering af de oprindeligt fastlagte beløb blev de samlede omkostninger til projektering og anlæg af den faste forbindelse anslået til at beløbe sig til 52,6 mia. danske kroner (DKK) (ca. 7,1 mia. EUR), og omkostningerne til projektering og anlæg af opgraderingen af de danske vej- og jernbanelandeanlæg blev anslået til at beløbe sig til 9,5 mia. DKK (ca. 1,3 mia. EUR), dvs. en samlet projektomkostning på 62,1 mia. DKK (ca. 8,4 mia. EUR).
7        I henhold til artikel 6 i traktaten om Femern Bælt og lov nr. 575 af 4. maj 2015 om anlæg og drift af en fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg (herefter »anlægsloven af 2015«) fik to offentlige enheder ansvaret for at gennemføre projektet.
8        Den første virksomhed, Femern, der blev oprettet i 2005, står for finansiering, anlæg og drift af den faste forbindelse. Den anden virksomhed, Femern Landanlæg A/S, der blev oprettet i 2009, blev udpeget til at forvalte anlæg og drift af de danske landanlæg. Femern Landanlæg er et datterselskab af Sund & Bælt Holding A/S, som ejes af den danske stat. Femern blev Femern Landanlægs datterselskab efter stiftelsen af Femern Landanlæg.
9        Arbejdet i forbindelse med anlæggelsen af den faste forbindelse vil blive udført af Femern inden for rammerne af anlægskontrakter, der er underlagt udbudsprocedurerne.
10      De nødvendige opgraderinger af den danske vejdel vil blive foretaget af det danske vejdirektorat på vegne af den danske stat og finansieret af Femern Landanlæg. Vejdelene vil indgå i det generelle danske vejnet, som finansieres, drives og vedligeholdes af Vejdirektoratet. Anlægget og driften af jernbanedelene varetages af Banedanmark på vegne af den danske stat og finansieres af Femern Landanlæg.
11      Projektet finansieres af Femern og Femern Landanlæg gennem kapitaltilførsler, lån med statsgaranti og lån fra de danske myndigheder. Fra idriftsættelsen af den faste forbindelse vil Femern opkræve betaling af brugerne for at kunne tilbagebetale sin gæld og udbetale udbytte til Femern Landanlæg, som vil bruge dette udbytte til at tilbagebetale sin egen gæld. Femern Landanlæg vil ligeledes modtage 80% af jernbaneoperatørernes betaling til Banedanmark for brugen af jernbanelandanlæggene i henhold til dette selskabs og Banedanmarks respektive ejerandel over disse jernbanelandanlæg.
B.      Begivenhederne forud for tvisten
12      I løbet af 2014 og 2015 modtog Kommissionen fem klager, hvoraf den første klage blev indgivet den 5. juni 2014, og i hvilken det blev foreholdt Kongeriget Danmark at have tildelt Femern og Femern Landanlæg statsstøtte, der var ulovlig og uforenelig med det indre marked.
13      I denne periode sendte Kommissionens tjenestegrene en række anmodninger om oplysninger til de danske myndigheder, som besvarede dem og ved flere lejligheder fremlagde yderligere oplysninger.
14      Ved skrivelse af 22. december 2014 anmeldte de danske myndigheder i overensstemmelse med artikel 108, stk. 3, TEUF finansieringsmodellen for den faste forbindelse over Femern Bælt til Kommissionen.
15      Den 23. juli 2015 vedtog Kommissionen afgørelse C(2015) 5023 final om statsstøtte SA.39078 (2014/N) (Danmark) om finansiering af projektet vedrørende den faste forbindelse over Femern Bælt (EUT 2015, C 325, s. 5, herefter »anlægsafgørelsen«), hvorved den besluttede ikke at gøre indsigelse mod de af de danske myndigheder anmeldte foranstaltninger. I denne afgørelse konkluderede Kommissionen bl.a., at foranstaltningerne, der blev ydet Femern til projektering, anlæg og drift af den faste forbindelse – såfremt de skulle udgøre statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1 – ville være forenelige med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF. Nærmere bestemt fandt Kommissionen, at støtteforanstaltningerne til fordel for Femern var forenelig med artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF og med Kommissionens meddelelse af 20. juni 2014 om kriterier for analysen af, hvorvidt statsstøtte til fremme af gennemførelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse er forenelig med det indre marked (EUT 2014, C 188, s. 4, herefter »meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse«) samt med Kommissionens meddelelse om anvendelse af artikel [107 TEUF] og [108 TEUF] på statsstøtte i form af garantier (EUT 2008, C 155, s. 10, herefter »garantimeddelelsen«).
16      Ved domme af 13. december 2018, Scandlines Danmark og Scandlines Deutschland mod Kommissionen (T-630/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:942) og Stena Line Scandinavia mod Kommissionen (T-631/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:944), annullerede Retten delvist anlægsafgørelsen.
17      Hvad angår den offentlige finansiering indrømmet Femern til projektering, anlæg og drift af den faste forbindelse gav Retten sagsøgerne medhold, idet den fandt, at Kommissionen havde tilsidesat sin forpligtelse i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure på grund af tilstedeværelsen af alvorlige vanskeligheder.
18      Hvad navnlig angår støttens nødvendighed fastslog Retten, at selv om det principielt ikke kunne udelukkes, at støtte var nødvendig for gennemførelsen af et projekt af et sådant omfang, var Kommissionens undersøgelse af nødvendigheden i anlægsafgørelsen i det mindste utilstrækkelig og upræcis, hvilket dels viste, at der forelå alvorlige vanskeligheder, som forpligtede Kommissionen til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, dels ikke gjorde det muligt at undersøge, om Kommissionen havde anlagt et åbenbart urigtigt skøn.
19      Hvad angår forholdsmæssigheden af støtten til Femern med hensyn til den undersøgelse, som Kommissionen foretog i anlægsafgørelsen, fastslog Retten bl.a., at beregningen af perioden for tilbagebetaling af støtten og de støtteberettigede omkostninger i det mindste var utilstrækkelig og upræcis eller endog selvmodsigende, således at de alvorlige vanskeligheder, som Kommissionen stødte på, burde have foranlediget den til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.
20      Retten fastslog ligeledes, at Kommissionen havde begået en retlig fejl og anlagt et åbenbart urigtigt skøn, for så vidt som betingelserne for udbetaling af garantierne i modsætning til, hvad der er fastsat i garantimeddelelsens punkt 5.3, ikke var fastlagt på tidspunktet for den oprindelige ydelse af disse garantier.
C.      Den administrativ procedure
21      Efter afsigelsen af domme af 13. december 2018, Scandlines Danmark og Scandlines Deutschland mod Kommissionen (T-630/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:942) og Stena Line Scandinavia mod Kommissionen (T-631/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:944), som Domstolen stadfæstede ved dom af 6. oktober 2021, Scandlines Danmark og Scandlines Deutschland mod Kommissionen (C-174/19 P og C-175/19 P, EU:C:2021:801), underrettede Kommissionen ved skrivelse af 14. juni 2019 de danske myndigheder om sin afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF vedrørende foranstaltningerne til fordel for Femern til finansiering af den faste forbindelse (herefter »indledningsafgørelsen«). Afgørelsen om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 5. juli 2019 (EUT 2019, C 226, s. 5).
D.      Den anfægtede afgørelse
22      Den 20. marts 2020 vedtog Kommissionen den anfægtede afgørelse.
23      Den anfægtede afgørelse behandler de foranstaltninger, der er ydet Femern med henblik på projektering, anlæg og drift af den faste forbindelse. Til forskel fra anlægsafgørelsen vedrører den anfægtede afgørelse derimod ikke foranstaltningerne til fordel for Femern Landanlæg vedrørende finansieringen af vej- og jernbanelandanlæggene.
24      Ifølge den anfægtede afgørelses artikel 2 udgør foranstaltningerne, der består af kapitalindskud og en kombination af statslån og statsgarantier til fordel for Femern, som Danmark i det mindste delvist har iværksat ulovligt, statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF.
25      Efter ændringen af disse foranstaltninger som anført i den reviderede anmeldelse, der fulgte efter indledningsafgørelsen, anses de for forenelige med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF.
E.      Parternes påstande
26      Sagsøgerne har, støttet af European Community Shipowners’ Associations (ECSA), Danish Ferry Association (herefter »DFA«), Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), Rederi AB Nordö-Link, Trelleborg Hamn AB, Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV (herefter »Aktionsbündnis«), Föreningen Svensk Sjöfart (FSS) og Verband Deutscher Reeder eV (herefter »VDR«), nedlagt følgende påstande:
–        Den anfægtede afgørelse annulleres.
–        Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
27      Kommissionen har, støttet af Kongeriget Danmark, nedlagt følgende påstande:
–        Frifindelse.
–        Sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
II.    Retlige bemærkninger
28      Sagsøgerne har til støtte for deres søgsmål fremsat to anbringender, hvoraf det første vedrører den omstændighed, at Kommissionen fejlagtigt kvalificerede de omhandlede foranstaltninger som en enkelt ad hoc-støtte, og det andet vedrører en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF.
A.      Det første anbringende om, at Kommissionen fejlagtigt kvalificerede de omhandlede foranstaltninger som en enkelt ad hoc-støtte
29      Sagsøgerne har, støttet af Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis og NABU, kritiseret Kommissionen for ikke særskilt at have undersøgt foreneligheden af hvert enkelt statslån og hver enkelt statsgaranti, som de danske myndigheder har ydet på grundlag af lov nr. 285 om projektering af fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark af 15. april 2009 (herefter »projekteringsloven af 2009«) og derefter anlægsloven af 2015. Sagsøgerne er endvidere af den opfattelse, at hver ydelse af statsgarantier eller statslån inden for rammerne af projekteringsloven af 2009 eller anlægsloven af 2015 udgør individuel ad hoc-støtte, som skulle have været anmeldt særskilt til Kommissionen.
30      Ifølge sagsøgerne, Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis og NABU er det kun, når der er tale om en støtteordning, at Kommissionen kan foretage en kort undersøgelse, der består i at begrænse sig til en undersøgelse af de underliggende rammer, som ligger til grund for tildelingen af individuel støtte. I modsat fald er sagsøgerne af den opfattelse, at den samlede virkning af hver af de ydede tilskud ikke kunne opdateres. Sagsøgerne og disse intervenienter er ligeledes af den opfattelse, at den lovbestemte ret til at finansiere samtlige omkostninger til projektering og anlæg af den faste forbindelse fra ikrafttrædelsen af anlægsloven af 2015 ikke er relevant med den begrundelse, at hverken Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 [TEUF] (EUT 2015, L 248, s. 9) eller retspraksis tillader en sondring på grundlag af det tidspunkt, hvor de individuelle tilskud tildeles.
31      Kommissionen har, støttet af Kongeriget Danmark, bestridt denne argumentation.
32      Det skal indledningsvis bemærkes, således som sagens hovedparter har gjort gældende, at foranstaltningerne til fordel for Femern ikke er omfattet af begrebet »støtteordning« som omhandlet i artikel 1, litra d), i forordning 2015/1589.
33      Det følger heraf, således som det fremgår af 247. betragtning til den anfægtede afgørelse, at de i den foreliggende sag omhandlede foranstaltninger er individuel støtte som omhandlet i artikel 1, litra e), i forordning 2015/1589.
34      Parterne er i denne forbindelse uenige om, hvad begrebet »individuel støtte« omfatter, og om de konsekvenser, der følger heraf med hensyn til Kommissionens undersøgelse af de omtvistede foranstaltningers forenelighed med det indre marked samt med hensyn til forpligtelsen til at anmelde de nævnte foranstaltninger.
35      I det foreliggende tilfælde fandt Kommissionen, som det fremgår af 259. betragtning til den anfægtede afgørelse, at Femern var blevet tildelt tre på hinanden følgende individuelle støtteforanstaltninger til at gennemføre den faste forbindelse. Den første individuelle støtte havde form af et kapitalindskud, der blev foretaget i 2005 på oprettelsestidspunktet for selskabet. Den anden individuelle støtte består i ydelse af et kapitalindskud, statsgarantier og statslån efter projekteringsloven af 2009’s ikrafttræden den 17. april 2009. Den tredje individuelle støtte består af en kombination af statslån og statsgarantier, der blev ydet efter ikrafttrædelsen den 6. maj 2015 af anlægsloven af 2015. Ifølge Kommissionen svarer hvert statslån eller hver statsgaranti, der blev ydet Femern på grundlag af projekteringsloven af 2009 og senere på grundlag af anlægsloven af 2015, til en rate, der blev frigivet som led i en foranstaltning til gennemførelse af den godkendte støtte, således at det ikke er nødvendigt at anmelde hver enkelt rate med henblik på en særskilt undersøgelse af deres forenelighed med det indre marked.
36      Det skal i denne forbindelse præciseres, at Kommissionens godkendelse i den foreliggende sag ikke kun vedrører den samlede finansiering, der blev tildelt Femern indtil vedtagelsen af den anfægtede afgørelse den 20. marts 2020, men også den finansiering, der tildeles efter denne dato, inden for de grænser, der er fastsat i den nævnte afgørelse.
37      Det skal i første række efterprøves, om Kommissionen, således som sagsøgerne, Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis og NABU har gjort gældende, i 259. betragtning til den anfægtede afgørelse med urette konkluderede, at Femern modtog tre individuelle støtteforanstaltninger som omhandlet i artikel 1, litra e), i forordning 2015/1589 til finansiering af projektering og anlæggelse af projektet for den faste forbindelse.
38      I denne forbindelse har sagsøgerne og de intervenienter, der er nævnt i præmis 37 ovenfor, gjort gældende, at hver ydelse af et nyt statslån eller en ny statsgaranti udgør en særskilt individuel støtte som omhandlet i artikel 1, litra e), i forordning 2015/1589. Femern modtog således mellem 2010 og 2019 ikke mindre end 15 individuelle støtteforanstaltninger som omhandlet i denne bestemmelse.
39      I den foreliggende sag fastslog Kommissionen i 248. betragtning til den anfægtede afgørelse, for så vidt som de statslån og statsgarantier, der blev ydet Femern i henhold til projekteringsloven af 2009 og derefter anlægsloven af 2015, ikke blev ydet ved en engangsbetaling, men i successive rater, der blev udbetalt i forhold til projektets fremgang, at det skulle fastslås, om Femern modtog en eller flere individuelle støtteforanstaltninger, der var knyttet til projekteringsloven af 2009 og anlægsloven af 2015, eller en række individuelle støtteforanstaltninger, som blev tildelt, hver gang en finansiel transaktion vedrørende Femern blev gennemført af de danske myndigheder. Med henblik herpå fandt Kommissionen, som det fremgår af 249.-251. betragtning til den anfægtede afgørelse, at det skulle efterprøves, om Femern havde opnået ret til at modtage individuel støtte i henhold til projekteringsloven af 2009 og en anden individuel støtte i henhold til anlægsloven af 2015.
40      I denne forbindelse bemærkes, at det ikke kan udelukkes, at flere på hinanden følgende statslige indgreb med henblik på anvendelsen af artikel 107, stk. 1, TEUF skal betragtes som ét indgreb. Dette vil bl.a. være tilfældet, hvis de på hinanden følgende indgreb, henset til bl.a. deres kronologi og formål samt virksomhedens situation på tidspunktet for indgrebene, er så tæt forbundne, at det er umuligt at adskille dem fra hinanden (dom af 19.3.2013, Bouygues m.fl. mod Kommissionen m.fl., C-399/10 P og C-401/10 P, EU:C:2013:175, præmis 103 og 104). I øvrigt ændrer det forhold, at en foranstaltning blev betalt i successive rater, intet ved, at der er tale om én samlet støtte (jf. i denne retning dom af 6.10.1999, Salomon mod Kommissionen, T-123/97, EU:T:1999:245, præmis 75).
41      I den foreliggende sag skal det imidlertid for det første bemærkes, at det er ubestridt, at den ved projekteringsloven af 2009 fastsatte finansiering havde til formål at gøre det muligt for Femern at finansiere omkostningerne ved projektering af den faste forbindelse. Den finansiering, der var fastsat ved den nævnte lov, havde således til formål at finansiere bestemte omkostninger ved et specifikt projekt, nemlig dem, der vedrørte projekteringen af den faste forbindelse, og var således så tæt forbundne, at det var umuligt at adskille dem fra hinanden. Det følger heraf, at Kommissionen ikke begik nogen retlig fejl ved at fastslå, at al den finansiering, der var tildelt på grundlag af projekteringsloven af 2009, henhørte under samme individuelle støtte som omhandlet i artikel 1, litra e), i forordning 2015/1589, også selv om den nævnte støtte var blevet udbetalt i flere rater.
42      For det andet er det heller ikke bestridt, at de statslån og statsgarantier, der er fastsat i anlægsloven af 2015, skal gøre det muligt for Femern, således som det fremgår af 251. betragtning til den anfægtede afgørelse, at refinansiere projekteringsomkostningerne og at finansiere omkostningerne ved anlæg af den faste forbindelse. Disse statslån og statsgarantier, der er fastsat i nævnte lovs § 4, har nemlig til formål at finansiere bestemte omkostninger ved et specifikt projekt, nemlig de omkostninger, der er forbundet med anlæggelsen af den faste forbindelse, og dem, der er forbundet med refinansieringen af projekteringsomkostningerne, og er således så tæt forbundne, at det er umuligt at adskille dem fra hinanden. Det følger heraf, at Kommissionen ligeledes uden at begå en retlig fejl fandt, at de statslån og statsgarantier, der blev ydet i henhold til anlægsloven af 2015, var omfattet af samme individuelle støtte som omhandlet i artikel 1, litra e), i forordning 2015/1589, også selv om den nævnte støtte blev udbetalt i flere rater, herunder efter vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.
43      Det i præmis 41 og 42 ovenfor anførte drages ikke i tvivl af argumentet om, at Femern i det væsentlige ikke har en lovbestemt ret til at modtage støtte i henhold til projekteringsloven af 2009 eller anlægsloven af 2015 med den begrundelse, at de danske myndigheder råder over en skønsmargen med hensyn til tildelingen af finansiering, som ikke er begrænset til en teknisk anvendelse. Det skal således bemærkes, at dette argument er støttet på de relevante kriterier med henblik på at identificere en støtteordning som omhandlet i artikel 1, litra d), i forordning 2015/1589.
44      Som anført i præmis 39 ovenfor anvendte Kommissionen med henblik på at identificere en individuel støtte som omhandlet i artikel 1, litra e), i forordning 2015/1589 imidlertid ikke begrebet »støtteordning« som omhandlet i nævnte forordnings artikel 1, litra d), men baserede sig på kriteriet om støttemodtagerens lovbestemte ret til at modtage støtte i henhold til den nationale lovgivning.
45      I denne henseende bemærkes, at det følger af retspraksis, at statsstøtte anses for »ydet« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, på det tidspunkt, hvor retten til at modtage støtten overdrages til støttemodtageren i henhold til de gældende nationale retsregler (jf. dom af 25.1.2022, Kommissionen mod European Food m.fl., C-638/19 P, EU:C:2022:50, præmis 115, og den deri nævnte retspraksis).
46      I den foreliggende sag fremgår det af 251.-256. betragtning til den anfægtede afgørelse, at Kommissionen – på grundlag af ordlyden af § 4 i anlægsloven af 2015, der er affattet i vendinger svarende til § 7 i projekteringsloven af 2009, de danske myndigheders forklaringer samt bemærkningerne til anlægsloven af 2015 – fandt, at den danske finansminister havde begrænsede skønsbeføjelser, hvilket ikke kunne rejse tvivl om Femerns lovbestemte ret til at modtage statslån og statsgarantier, som selskabet var blevet indrømmet i henhold til disse love. I 257. betragtning til den anfægtede afgørelse konkluderede Kommissionen således, at Femern havde opnået ret til at finansiere projekteringen og anlæggelsen af den faste forbindelse fra ikrafttrædelsen af anlægsloven af 2015, således at denne enhed havde fået tildelt individuel støtte. Det skal bemærkes, at selv om dette ikke fremgår udtrykkeligt af 257. betragtning til den anfægtede afgørelse, nåede Kommissionen implicit til den samme konklusion for så vidt angår projekteringsloven af 2009. Kommissionen anlagde nemlig et analogt ræsonnement, som sagsøgerne ikke har bestridt, mellem anlægsloven af 2015 og projekteringsloven af 2009, således at den konklusion, der er draget for førstnævntes vedkommende, kan udvides til at omfatte sidstnævnte.
47      Som anført af sagsøgerne, Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis og NABU er det rigtigt, at den danske finansminister i forbindelse med gennemførelsen af de statsgarantier og statslån, som Femern nyder godt af i henhold til anlægsloven af 2015 og projekteringsloven af 2009, har skønsbeføjelser med hensyn til at fastlægge retningslinjer og udstede bindende retningslinjer for, hvordan Femern bør optage lån, de finansielle instrumenter, selskabet bør anvende, og hvilke krav der bør pålægges. Det er endvidere ligeledes rigtigt, at Danmarks Nationalbank under visse særlige omstændigheder kan undlade at imødekomme en anmodning om lån.
48      Det må imidlertid konstateres, at sagsøgerne, Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis og NABU på ingen måde har underbygget grundene til, at det heraf kan udledes, at den danske finansminister eller Danmarks Nationalbank som sådan kan rejse tvivl om den lovbestemte ret til at modtage statslån eller statsgarantier.
[udelades]
51      Kommissionen anlagde følgelig ikke et urigtigt skøn, da den i 259. betragtning til den anfægtede afgørelse konkluderede, at Femern havde modtaget tre særskilte individuelle støtteforanstaltninger, nemlig en første individuel støtte, der blev ydet i 2005, en anden individuel støtte, der blev ydet i 2009 med vedtagelsen af projekteringsloven af 2009, og en tredje individuel støtte, der blev ydet i 2015 med vedtagelsen af anlægsloven af 2015.
52      For det andet skal det efterprøves, om Kommissionen anlagde et urigtigt skøn ved at foretage en samlet undersøgelse af foreneligheden af de tre individuelle støtteforanstaltninger, der er identificeret i 259. betragtning til den anfægtede afgørelse.
53      Hvad i den foreliggende sag angår kapitaltilskuddene vurderede Kommissionen i 377. betragtning til den anfægtede afgørelse dem til 510 mio. DKK (68,4 mio. EUR). Med hensyn til kombinationen af statslån og statsgarantier fremgår det af 348. betragtning til den anfægtede afgørelse, at Femern i overensstemmelse med den alternative finansieringsmodel, som de danske myndigheder fremlagde under den formelle undersøgelsesprocedure, ikke kan optage statslån og statsgarantier, der samlet set overstiger et beløb på 69,3 mia. DKK (9,3 mia. EUR), idet det i 349. betragtning til den anfægtede afgørelse præciseres, at Femern skal have bragt alle lån med statsgaranti til ophør og tilbagebetalt alle statslån senest 16 år efter driftsstarten for den faste forbindelse.
54      Det skal bemærkes, at det er ubestridt, at de tre individuelle støtteforanstaltninger, som Kommissionen identificerede i 259. betragtning til den anfægtede afgørelse, blev tildelt Femern med det formål at finansiere projektering og anlæggelse af den faste forbindelse. Eftersom disse tre individuelle støtteforanstaltninger til fordel for Femern var bestemt til finansiering af projektering og anlæggelse af ét og samme projekt, kunne Kommissionen derfor med føje undersøge, om den nævnte støtte var forenelig med det indre marked, idet den tog hensyn til alle de finansieringer, som denne enhed kunne modtage til finansiering af projektering og anlæggelse af den faste forbindelse.
55      I modsætning til, hvad sagsøgerne har gjort gældende, er en samlet undersøgelse af al den finansiering, der kan tildeles Femern på grundlag af den individuelle støtte, der er identificeret i 259. betragtning til den anfægtede afgørelse, ikke til hinder for, at der tages hensyn til den nævnte støttes kumulative virkning. For at vurdere den kumulative virkning af de finansieringer, som en medlemsstat yder en virksomhed til at gennemføre et bestemt projekt, er det derimod netop under hensyntagen til alle finansieringer, der kvalificeres som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, at Kommissionen er i stand til at vurdere deres indvirkning på konkurrencen i forbindelse med undersøgelsen af en af de undtagelser, der er fastsat i artikel 107, stk. 3, TEUF. Dette gælder så meget desto mere i en situation som den foreliggende, hvor der er tale om en investering i transportinfrastruktur, der anses for at være et vigtigt projekt af fælleseuropæisk interesse som omhandlet i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, og hvis gennemførelse indebærer udbetaling af offentlig finansiering over en lang periode.
56      For et projekt af et omfang som det, den faste forbindelse har, er en samlet undersøgelse af al den finansiering, som Femern kan modtage for at gennemføre projektet, nemlig den eneste måde, hvorpå det kan vurderes, om støtten er forenelig med det indre marked i lyset af kriterierne i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse. Som det vil blive undersøgt i forbindelse med andet klagepunkt i det andet anbringendes tredje led, fastsættes det maksimale støtteniveau, der ydes til et projekt, i overensstemmelse med punkt 31 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse på grundlag af det konstaterede finansieringsbehov i forhold til de støtteberettigede omkostninger. Som det fremgår af 166. og 320. betragtning til den anfægtede afgørelse, medregnede de danske myndigheder i den alternative finansieringsmodel, der blev fremlagt under den formelle undersøgelsesprocedure, i projektets støtteberettigede omkostninger ikke kun anlægsomkostningerne, men også projekteringsomkostningerne for den faste forbindelse.
57      Eftersom det var nødvendigt, at Kommissionen undersøgte, om den samlede finansiering, som Femern kunne modtage til den faste forbindelse, var forenelig med det indre marked, skal sagsøgernes, Trelleborg Hamns, VDR’s, Aktionsbündnis’ og NABU’s argumentation, hvorved det i det væsentlige gøres gældende, at Kommissionen tilsidesatte artikel 1, litra e), i forordning 2015/1589, idet den af denne grund foretog en kort undersøgelse af den individuelle støtte til Femern, således forkastes.
58      Hvad angår Trelleborg Hamns, VDR’s, Aktionsbündnis’ og NABU’s argument om, at Kommissionen efter afsigelsen af dom af 19. september 2018, HH Ferries m.fl. mod Kommissionen (T-68/15, EU:T:2018:563), var forpligtet til at foretage en særskilt undersøgelse af hvert statslån og hver statsgaranti til fordel for Femern, skal det fastslås, at denne dom ikke kan fortolkes således, at den pålægger Kommissionen en forpligtelse til at foretage en sådan særskilt undersøgelse af hver enkelt finansiering, der ydes denne enhed. I den nævnte dom fastslog Retten således alene, at Kommissionen under den indledende fase af undersøgelsen af de foranstaltninger, der var omhandlet i den sag, der gav anledning til den nævnte dom, stod over for alvorlige vanskeligheder med hensyn til kvalificeringen af statsgarantierne som støtteordning, idet den bl.a. konstaterede, at der forelå en fejl, for så vidt som det var blevet fastslået, at de nævnte garantier ikke var knyttet til et specifikt projekt som omhandlet i artikel 1, litra d), i forordning nr. 659/1999 (den nævnte doms præmis 80). Der kan imidlertid ikke heraf udledes nogen generel forpligtelse for Kommissionen til at foretage en særskilt undersøgelse af hver enkelt statsgaranti, der ydes til den samme støttemodtager for det samme projekt. Det følger heraf, at Kommissionen ikke kan kritiseres for, at den ikke for hvert af de 15 lån, som sagsøgerne har påberåbt sig i replikken, efterprøvede kravet om, at støtteansøgningen skal indgives inden projektets påbegyndelse, med henblik på at fastlægge støttens tilskyndelsesvirkning.
[udelades]
61      De argumenter, hvormed Kommissionen kritiseres for at have anlagt et urigtigt skøn ved at foretage en samlet undersøgelse af de tre individuelle støtteforanstaltninger, der blev ydet Femern med henblik på at finansiere projekteringen og anlæggelsen af den faste forbindelse, skal derfor forkastes som ugrundede.
62      For det tredje forkastes argumentet om, at de danske myndigheder burde have anmeldt hvert statslån og hver statsgaranti, der blev ydet til Femern i henhold til projekteringsloven af 2009 og anlægsloven af 2015, særskilt.
63      Som det fremgår af præmis 41 og 42 ovenfor, kunne Kommissionen således med føje fastslå, dels at den samlede finansiering, der blev ydet i henhold til projekteringsloven af 2009, henhørte under individuel støtte som omhandlet i artikel 1, litra e), i forordning 2015/1589, dels at alle de statslån og statsgarantier, som Femern kunne drage fordel af i henhold til anlægsloven af 2015, ligeledes henhørte under individuel støtte som omhandlet i denne bestemmelse. Eftersom hver indrømmelse af et statslån eller en statsgaranti i modsætning til, hvad sagsøgerne, Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis og NABU har gjort gældende, ikke udgør ny særskilt individuel støtte, var Kommissionen ikke forpligtet til at kræve, at de danske myndigheder anmeldte hver enkelt finansiel transaktion til fordel for Femern i medfør af projekteringsloven af 2009 og siden anlægsloven af 2015.
64      For så vidt angår de statslån og statsgarantier, der blev ydet Femern på grundlag af anlægsloven af 2015 efter vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, er det i øvrigt kun de lån, der overskrider de grænser, der er fastsat i den anfægtede afgørelse, der skal anmeldes til Kommissionen, for så vidt som de ikke er omfattet af den anfægtede afgørelses erklæring om forenelighed med det indre marked (jf. i denne retning og analogt dom af 12.7.2018, Østrig mod Kommissionen, T-356/15, EU:T:2018:439, præmis 266).
65      Hvad for det fjerde angår den af sagsøgerne påberåbte angivelige tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, som følger af en tilsidesættelse af forordning 2015/1589, er det tilstrækkeligt at fastslå, at sagsøgerne med urette har gjort gældende, at den nævnte forordning blev vedtaget for at gennemføre artikel 107 TEUF. Denne forordning vedrører således ikke de materielle bestemmelser om statsstøtte, der er fastsat i artikel 107 TEUF, men gennemførelsesbestemmelserne til bestemmelserne om proceduren for kontrol af den nævnte støtte, der er fastsat i artikel 108 TEUF. Den angivelige tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, som sagsøgerne har påberåbt sig, skal derfor forkastes.
[udelades]
67      Det følger af ovenstående betragtninger, at det første anbringende skal forkastes i sin helhed.
B.      Det andet anbringende om tilsidesættelse af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF
68      Det andet anbringende omfatter i det væsentlige fire led, hvoraf det første vedrører den omstændighed, at Kommissionen fejlagtigt kvalificerede den faste forbindelse som et projekt af fælleseuropæisk interesse, det andet den omstændighed, at Kommissionen med urette konkluderede, at støtten var nødvendig, det tredje det forhold, at Kommissionen med urette konkluderede, at støtten var forholdsmæssig, og det fjerde en anfægtelse af analysen af forebyggelse af urimelige konkurrencefordrejninger og af afvejningstesten.
69      Det skal indledningsvis bemærkes, at anvendelsen af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF tillægger Kommissionen en skønsbeføjelse, hvis udøvelse indebærer økonomiske og sociale vurderinger. Domstolskontrollen med udøvelsen af dette skøn skal således begrænses til en prøvelse af, om procedurereglerne og begrundelsesforskrifterne er overholdt, om de omstændigheder, som er lagt til grund, er materielt korrekte, og om der er begået en retlig fejl eller er foretaget et åbenbart urigtigt skøn ved vurderingen af de faktiske omstændigheder eller begået magtfordrejning (jf. i denne retning dom af 22.12.2008, Régie Networks, C-333/07, EU:C:2008:764, præmis 78, og af 13.12.2018, Scandlines Danmark og Scandlines Deutschland mod Kommissionen, T-630/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:942, præmis 141).
70      Hvad angår Unionens retsinstansers vurdering af, om der foreligger et åbenbart urigtigt skøn, skal det bemærkes, at for at godtgøre, at Kommissionen har begået en åbenbar fejl ved vurderingen af omstændighederne, der berettiger til at kræve den anfægtede afgørelse annulleret, skal sagsøgerens beviser være tilstrækkelige stærke til at bevirke, at de vurderinger, der ligger til grund for retsakten, bliver utroværdige (jf. i denne retning dom af 12.12.1996, AIUFFASS og AKT mod Kommissionen, T-380/94, EU:T:1996:195, præmis 59, og af 19.9.2019, FIH Holding og FIH mod Kommissionen, T-386/14 RENV, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:623, præmis 69).
71      Det er under hensyntagen til disse indledende betragtninger, at det andet anbringendes fire led skal undersøges.
1.      Det første led om, at Kommissionen fejlagtigt kvalificerede den faste forbindelse som et projekt af fælleseuropæisk interesse
72      Med det andet anbringendes første led har sagsøgerne, støttet af NABU, Aktionsbündnis, ECSA og Rederi Nordö-Link, fremført tre klagepunkter med henblik på at anfægte kvalificeringen som et projekt af fælleseuropæisk interesse. Det første klagepunkt vedrører den omstændighed, at undersøgelser foretaget af konsulentvirksomheden Incentive for den danske regerings regning (herefter »Incentive-undersøgelserne«) ikke viser et positivt samfundsøkonomiske afkast, det andet klagepunkt den omstændighed, at Kommissionen støttede sig på forældede og usammenhængende data for at konstatere et positivt socioøkonomisk afkast, og det tredje den omstændighed, at projektet ikke er medfinansieret af støttemodtageren.
73      NABU har i øvrigt under retsmødet for første gang fremsat et klagepunkt om tilsidesættelse af princippet om udfasning af miljøskadelige subsidier i punkt 19 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse.
74      Inden de to første klagepunkter, som skal behandles samlet, undersøges, finder Retten det hensigtsmæssigt først at tage stilling til, om NABU’s nye under retsmødet fremsatte klagepunkt kan antages til realitetsbehandling, og om det tredje klagepunkt om Femerns manglende medfinansiering af projektet er velbegrundet.
[udelades]
c)      Det første og det andet klagepunkt om, at der ikke var et positivt socioøkonomisk afkast
86      Hvad i første række angår det første klagepunkt om fraværet af et positivt socioøkonomisk afkast har sagsøgerne, NABU, Aktionsbündnis, ECSA og Rederi Nordö-Link gjort gældende, at Kommissionen anlagde åbenbart urigtige skøn ved undersøgelsen af den faste forbindelses socioøkonomiske afkast på grundlag af Incentive-undersøgelserne.
87      For det andet har sagsøgerne, NABU, Aktionsbündnis, ECSA og Rederi Nordö-Link med deres andet klagepunkt gjort gældende, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn med den begrundelse, at den for at konstatere et positivt socioøkonomisk afkast støttede sig på forældede og usammenhængende data i forhold til dem, der blev anvendt i forbindelse med analysen af støttens forholdsmæssighed med henblik på at foretage beregningen af finansieringsbehovet.
88      Kommissionen har gjort gældende, at konstateringerne i den anfægtede afgørelse, som sagsøgerne ikke har bestridt, er tilstrækkelige til at godtgøre, at den faste forbindelse kan anses for et projekt af fælleseuropæisk interesse i overensstemmelse med de kriterier, der er fastsat i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, således at det første og det andet klagepunkt er irrelevante.
89      Det skal i denne forbindelse bemærkes, at sagsøgerne med deres første og andet klagepunkt, støttet af NABU, Aktionsbündnis, ECSA og Rederi Nordö-Link, har gjort gældende, dels at den faste forbindelse ikke har et positivt socioøkonomisk afkast, dels at de data, der blev anvendt til at beregne dette afkast, er forældede og usammenhængende i forhold til de data, der blev lagt til grund ved undersøgelsen af støttens proportionalitet. Med disse to klagepunkter har sagsøgerne således begrænset sig til at anfægte Kommissionens konstateringer i 275.-277. betragtning til den anfægtede afgørelse.
90      Det skal efterprøves, om det første og det andet klagepunkt, således som Kommissionen har gjort gældende, er irrelevante med den begrundelse, at Kommissionen kunne fastslå, at den faste forbindelse udgjorde et projekt af fælleseuropæisk interesse uden at støtte sig på resultaterne af Incentive-undersøgelserne.
91      I denne henseende bemærkes, at begrebet »fælleseuropæisk interesse« i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF skal fortolkes strengt, og at et initiativ kun kvalificeres som værende af fælleseuropæisk interesse, når det udgør en del af et transnationalt europæisk program, hvortil en række medlemsstaters regeringer yder støtte i fællesskab, eller når det skyldes en række medlemsstaters fælles indsats for at bekæmpe en fælles trussel (jf. i denne retning dom af 6.10.2009, Tyskland mod Kommissionen, T-21/06, ikke trykt i Sml., EU:T:2009:387, præmis 70, og af 13.12.2018, Scandlines Danmark og Scandlines Deutschland mod Kommissionen, T-630/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:942, præmis 170).
92      Begrebet »fælleseuropæisk interesse« er blevet præciseret i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse. For det første er der i nævnte meddelelses punkt 3.2.1 navnlig anført »generelle kumulative kriterier«, som skal være opfyldt, for at et projekt kan være omfattet af undtagelsen i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF. I henhold til punkt 14 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse kræves det, at projektet »på en konkret, klar og identificerbar måde [skal] bidrage til et eller flere EU-mål og skal have en væsentlig indflydelse på EU’s konkurrencedygtighed, på bæredygtig vækst, på sociale udfordringer eller på værdiskabelsen i hele EU«. For at opfylde disse krav fastsætter meddelelsens punkt 15-19 de kriterier, der skal opfyldes. I denne forbindelse præciseres det i punkt 15 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, at projektet for at kunne anses for at bidrage væsentligt til EU-mål bl.a. skal være af afgørende betydning for det transeuropæiske transport- og energinet. Punkt 16 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse præciserer dels, at projektet normalt skal involvere mere end én medlemsstat, og at dets fordele ikke må være begrænset til de medlemsstater, der finansierer det, men skal komme en væsentlig del af EU til gode, dels, at fordelene ved projektet skal være klart fastlagt på en konkret og identificerbar måde. Ifølge meddelelsens punkt 17 må de nævnte fordele ikke være begrænset til de pågældende virksomheder eller den pågældende sektor, men skal være af bredere relevans og anvendelse for EU’s økonomi eller samfund ved hjælp af positive afsmittende virkninger, som er klart defineret på en konkret og identificerbar måde (f.eks. ved at have systemiske virkninger på flere niveauer af værdikæden eller på markeder i forgående eller efterfølgende omsætningsled eller have alternative anvendelsesmuligheder i andre sektorer eller føre til modalskift). Desuden skal projektet i henhold til punkt 18 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse indebære samfinansiering fra støttemodtageren og skal i henhold til punkt 19 respektere princippet om udfasning af miljøskadelige subsidier.
93      Med henblik på kvalificeringen af et projekt af fælleseuropæisk interesse er der endvidere i punkt 3.2.2 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse anført generelle positive indikatorer, der begrunder en mere gunstig tilgang fra Kommissionens side. Blandt disse indikatorer er i den nævnte meddelelses punkt 20, litra f), samfinansiering fra en EU-fond.
94      Endelig fastsætter punkt 3.2.3 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse særlige kriterier, herunder det, der er fastsat i denne meddelelses punkt 23, hvorefter miljø-, energi- eller transportprojekter enten skal være af stor betydning for EU’s miljøstrategi, energistrategi, herunder energiforsyningssikkerhed, eller transportstrategi eller bidrage væsentligt til det indre marked, herunder, men ikke begrænset til disse specifikke sektorer.
95      I det foreliggende tilfælde bemærkede Kommissionen for det første i 272. betragtning til den anfægtede afgørelse, at den faste forbindelse var af afgørende betydning for det transeuropæiske transportnet (TEN-T), og at den ville bidrage til udviklingen af TEN-T. Idet sagsøgerne ikke har anfægtet denne vurdering, og der ikke foreligger noget bevis, der skaber tvivl herom, kunne Kommissionen derfor med rette finde, at kriteriet i punkt 15 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse var opfyldt. Eftersom der derudover er tale om et prioriteret europæisk transportnetprojekt, er det særlige kriterium, der er omhandlet i nævnte meddelelses punkt 23, hvorefter transportprojekter skal være af stor betydning for EU’s transportstrategi, desuden også opfyldt.
96      For det andet skal det fastslås, at kriterierne i punkt 16 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse ligeledes er opfyldt. For det første anførte Kommissionen i 272. betragtning til den anfægtede afgørelse, uden at dette er blevet bestridt, at den faste forbindelse ville bidrage til at forbedre forbindelserne mellem de nordiske lande og Centraleuropa samt til større fleksibilitet i og besparelser for vej- og jernbanetrafikken, således at den med føje kunne fastslå, at fordelene ved projektet var defineret på en konkret og påviselig måde. For det andet anførte Kommissionen i 273. betragtning til den anfægtede afgørelse med rette, at projektet forbandt Kongeriget Danmark og Forbundsrepublikken Tyskland, og at dets fordele ikke var begrænset til disse to lande, eftersom de omfattede alle de lande, der krydser korridoren Skandinavien-Middelhavet, som strækker sig fra Finland til øen Malta.
97      For det tredje bemærkes, at eftersom Kommissionen i 273. betragtning til den anfægtede afgørelse, uden at dette er blevet draget i tvivl, konstaterede, at den faste forbindelse havde til formål at skabe bedre vilkår ikke blot for passagerer, men også for godstransport mellem de nordiske lande og Centraleuropa, og at den ville gøre det muligt at etablere den manglende forbindelse på korridoren Skandinavien-Middelhavet, der, som det fremgår af fodnote 135, er »en meget vigtig nord-syd-akse for den europæiske økonomi«, skal det fastslås, at det kriterium, der er fastsat i punkt 17 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, ligeledes er opfyldt på dette grundlag. Henset til den omstændighed, at fordelene ved den faste forbindelse bidrager til at skabe bedre vilkår for passager- og godstransport på en vigtig korridor af den europæiske økonomi, kunne Kommissionen således med rette fastslå, at fordelene ved den faste forbindelse ikke er begrænset til den pågældende virksomhed, dvs. Femern, eller til den pågældende sektor, dvs. transporttjenester, for at sikre overfarten over Femern Bælt. Kommissionen kunne i øvrigt ligeledes lægge til grund, at fordelene ved projektet havde en bredere relevans og anvendelse i den europæiske økonomi eller det europæiske samfund i form af klart definerede positive virkninger på en konkret og identificerbar måde, dvs., som det allerede i det væsentlige fremgår af 272. og 273. betragtning til den anfægtede afgørelse, en forbedring af det indre markeds funktion og styrkelse af den økonomiske og sociale samhørighed. Det skal fastslås, at sagsøgerne, NABU, Aktionsbündnis, ECSA og Rederi Nordö-Link ikke har bestridt disse fordele, som skabes af den faste forbindelse, og som Kommissionen identificerede i 281. betragtning til den anfægtede afgørelse.
98      For det fjerde kunne Kommissionen, som det fremgår af præmis 82-84 ovenfor, med føje fastslå, at den faste forbindelse var medfinansieret af Femern, således at det kriterium, der er fastsat i punkt 18 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, er opfyldt.
99      Hvad for det femte angår det kriterium, der er fastsat i punkt 19 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, indeholder stævningen, som allerede fremhævet, ingen klagepunkter, der anfægter konstateringen i 279. betragtning til den anfægtede afgørelse om, at den faste forbindelse ikke vedrører miljøskadelige subsidier i strid med princippet om udfasning af sådanne subsidier, således at det kan fastslås, at det nævnte kriterium er opfyldt.
100    For det sjette skal det bemærkes, at Kommissionen i 280. betragtning til den anfægtede afgørelse anførte, at den faste forbindelse, uden at dette er blevet bestridt, modtog EU-støtte til projekteringsaktiviteter, samt et tilsagn om yderligere støtte i forbindelse med Connecting Europe-faciliteten (CEF). I henhold til punkt 20, litra f), i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse udgør opnåelsen af en sådan EU-finansiering en positiv indikator, der begrunder en mere positiv indstilling.
101    Det følger af ovenstående betragtninger, at de generelle kriterier i punkt 14-19 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse var opfyldt, uden at det er nødvendigt at basere sig på resultaterne af Incentive-undersøgelserne, som sagsøgerne, NABU, Aktionsbündnis, ECSA og Rederi Nordö-Link har bestridt. Eftersom Kommissionen ligeledes støttede sig på en af de generelle positive indikatorer, der er omhandlet i den nævnte meddelelses punkt 20, kunne den endvidere med føje i 281. betragtning til den anfægtede afgørelse konkludere, at den faste forbindelse repræsenterede et vigtigt og konkret bidrag til opfyldelsen af EU’s transportpolitiske mål og bredere mål, herunder navnlig styrkelsen af den økonomiske og sociale samhørighed, således at det nævnte projekt er af fælleseuropæisk interesse.
102    Hvad angår argumentationen fra sagsøgerne, NABU, Aktionsbündnis, ECSA og Rederi Nordö-Link, hvorefter Kommissionen ikke kunne konkludere, at den faste forbindelse var af fælleseuropæisk interesse som omhandlet i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, uden at støtte sig på Incentive-undersøgelserne, skal det for det første fastslås, at det fremgår af 274. betragtning til den anfægtede afgørelse, at fordelene ved den faste forbindelse, som allerede er klart defineret i 272. og 273. betragtning til denne afgørelse, »er nærmere omhandlet« i Incentive-undersøgelserne. Hvad for det andet angår den kvantificering af fordelene, der blev foretaget i 275.-277. betragtning til den anfægtede afgørelse, skal det, som Kommissionen med rette har gjort gældende, bemærkes, at hverken artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF eller meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse kræver, at fordelene ved et projekt kvantificeres inden for rammerne af en socioøkonomisk analyse af omkostninger og fordele med henblik på at kvalificere et projekt som et projekt af fælleseuropæisk interesse. Som Kommissionen har præciseret i duplikken, må det derfor fastslås, at resultaterne af Incentive-undersøgelserne er nævnt i 275.-277. betragtning til den anfægtede afgørelse som yderligere nyttige – men ikke uundværlige – elementer med henblik på at kvalificere den faste forbindelse som et projekt af fælleseuropæisk interesse.
103    Det følger heraf, at det første og det andet klagepunkt, hvorved sagsøgerne, NABU, Aktionsbündnis, ECSA og Rederi Nordö-Link har begrænset sig til at bestride kvantificeringen af fordelene ved den faste forbindelse, er rettet mod for fuldstændighedens skyld anførte begrundelser i den anfægtede afgørelse.
104    De skal følgelig forkastes som uvirksomme.
105    Det første anbringendes andet led skal derfor forkastes i sin helhed.
2.      Det andet led om, at Kommissionen med urette fastslog, at støtten var nødvendig
106    Med det andet led har sagsøgerne fremsat tre klagepunkter, hvoraf det første vedrører støttens manglende tilskyndelsesvirkning, det andet den omstændighed, at Kommissionen med urette fandt, at det kontrafaktiske scenario var, at der ikke fandtes et alternativt projekt, og det tredje en anfægtelse af de tidsperioder, der blev lagt til grund ved beregningen af det interne afkast (herefter »det interne afkast«).
a)      Det første klagepunkt om støttens manglende tilskyndelsesvirkning
107    Sagsøgerne har, støttet af DFA, ECSA, Trelleborg Hamn og Rederi Nordö-Link, gjort gældende, at Kommissionen med urette konkluderede, at støtten havde tilskyndelsesvirkning.
108    Kommissionen har, støttet af Kongeriget Danmark, bestridt denne argumentation.
109    Det skal i denne forbindelse bemærkes, at artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF bl.a. bestemmer, at støtte, der skal fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, betragtes som forenelig med det indre marked.
110    Kommissionen har i medfør af det skøn, som den er indrømmet ved denne bestemmelse, ret til at modsætte sig tildeling af støtte, hvis den ikke må antages at tilskynde den støttemodtagende virksomhed til at handle på en måde, der bidrager til at virkeliggøre et af de formål, der er omhandlet i denne bestemmelse (jf. i denne retning dom af 19.7.2016, Kotnik m.fl., C-526/14, EU:C:2016:570, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).
111    En sådan støtte skal derfor være nødvendig for at kunne opfylde formålene med bestemmelsen, således at markedskræfterne uden denne støtte ikke i sig selv ville gøre det muligt for de støttemodtagende virksomheder at bidrage til gennemførelsen af det fastsatte mål. En støtte, som medfører en forbedring af den begunstigede virksomheds økonomiske situation, uden at dette er nødvendigt for at virkeliggøre de i artikel 107, stk. 3, TEUF anførte formål, kan nemlig ikke betragtes som forenelig med indre marked (jf. analogt dom af 13.6.2013, HGA m.fl. mod Kommissionen, C-630/11 P – C-633/11 P, EU:C:2013:387, præmis 104 og den deri nævnte retspraksis).
112    Inden for rammerne af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF skal den påtænkte støtte for at være forenelig med det indre marked have en tilskyndelsesvirkning og således være nødvendig for gennemførelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse. Det skal i denne forbindelse godtgøres, at investeringen med henblik på projektets gennemførelse ikke ville kunne foretages, såfremt den påtænkte støtte ikke ydes. Hvis det derimod viser sig, at investeringen også ville blive foretaget uden den påtænkte støtte, må det konkluderes, at denne støtte blot har til formål at forbedre den støttemodtagende virksomheds økonomiske situation, uden dog at opfylde den betingelse, der er fastsat i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF om virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse (jf. i denne retning og analogt dom af 13.6.2013, HGA m.fl. mod Kommissionen, C-630/11 P – C-633/11 P, EU:C:2013:387, præmis 105, af 13.12.2017, Grækenland mod Kommissionen, T-314/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:903, præmis 182, og af 12.9.2019, Achemos Grupė og Achema mod Kommissionen, T-417/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:597, præmis 84).
113    Endelig skal det bemærkes, at konstateringen af, at kravet om støttens nødvendighed ikke foreligger, ifølge retspraksis bl.a. kan følge af, at gennemførelsen af det projekt, som modtager støtte, allerede er påbegyndt, eller afsluttet, af den pågældende virksomhed, inden ansøgningen om statsstøtte blev sendt til de kompetente myndigheder, hvilket udelukker, at den pågældende støtte kan have en tilskyndende virkning (dom af 15.4.2008, Nuova Agricast, C-390/06, EU:C:2008:224, præmis 69, og af 12.9.2019, Achemos Grupė og Achema mod Kommissionen, T-417/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:597, præmis 85).
114    Det er i lyset af disse betragtninger, at de argumenter, der er fremført af sagsøgerne og af DFA, ECSA, Trelleborg Hamn og Rederi Nordö-Link, skal undersøges.
115    Det skal indledningsvis bemærkes, at der i den anfægtede afgørelse og i parternes skriftlige indlæg anvendes begreberne »formel tilskyndelsesvirkning« og »materiel tilskyndelsesvirkning«. Af hensyn til klarheden og den terminologiske præcision skal begrebet om den »formelle tilskyndelsesvirkning« med henblik på nærværende dom for det første forstås som værende kravet om, at »støtteansøgningen skal indgives, inden investeringsprojektet iværksættes« (jf. i denne retning dom af 13.6.2013, HGA m.fl. mod Kommissionen, C-630/11 P – C-633/11 P, EU:C:2013:387, præmis 106, og af 5.3.2019, Eesti Pagar, C-349/17, EU:C:2019:172, præmis 64). For det andet skal kravet om den »materielle tilskyndelsesvirkning« forstås som betingelsen om »støttens tilskyndelsesvirkning« som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i præmis 112 ovenfor, dvs. tilskyndelsen for støttemodtageren til at udvise en adfærd, der kan bidrage til gennemførelsen af formålene med artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF.
116    I meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse henvises der i punkt 28 til kravet om, at støtten skal opfylde betingelsen om tilskyndelsesvirkning, og i fodnote 24, der er indsat i dette punkt, gentages kriteriet om, at »[s]tøtteanmodningen skal indgives inden projektets påbegyndelse«.
117    Det skal efterprøves, om Kommissionen, således som sagsøgerne, Trelleborg Hamn og ECSA har gjort gældende, anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved at fastslå, at støtteanmodningen i den foreliggende sag kunne vurderes at ligge i selve oprettelsen af Femern.
118    I det foreliggende tilfælde fandt Kommissionen i 299. og 302. betragtning til den anfægtede afgørelse, at opfyldelsen af kravet om, at støtteansøgningen skal indgives inden projektets påbegyndelse, som defineret i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, ikke var en nødvendig forudsætning med den begrundelse, at betingelsen om tilskyndelsesvirkning var opfyldt ved påvisningen af, at det pågældende projekt ikke kunne gennemføres uden støtte. Ifølge Kommissionen bør der sondres mellem en virksomhed som Femern, der modtager støtte til at gennemføre den af de offentlige myndigheder definerede faste forbindelse, og andre virksomheder, der kan beslutte, hvilke projekter de ønsker at investere i. I betragtning af de særlige omstændigheder i den foreliggende sag fandt Kommissionen således, at selv om Femern ikke formelt havde indgivet en støtteansøgning til de danske myndigheder, var kravet om, at støtteansøgningen skal indgives inden projektets påbegyndelse, opfyldt, fordi en sådan ansøgning kunne vurderes at ligge i selve oprettelsen af Femern.
119    Det skal bemærkes, at Femern er et SPV-selskab (special purpose vehicle), som er oprettet af de offentlige myndigheder med henblik på at gennemføre et bestemt projekt, hvorved alle andre aktiviteter udelukkes. Som Kongeriget Danmark har anført, oppebærer en sådan enhed nemlig ikke driftsindtægter, før anlægsarbejderne er afsluttet. Indtil den faste forbindelse tages i brug, er Femern derfor afhængig af den finansiering, der ydes af de offentlige myndigheder, navnlig med henblik på at sikre anlæggelsen af infrastrukturen. En sådan situation kan ikke sammenlignes med situationen for private eller offentlige virksomheder, der kan afgøre, hvilke projekter de ønsker at investere i, og i det mindste delvist finansiere dem ved at anvende de indtægter, der genereres ved deres andre aktiviteter.
120    I den foreliggende sag skal det endvidere bemærkes, at Kongeriget Danmark den 22. december 2014 havde anmeldt hele den finansiering, som denne enhed havde modtaget siden sin etablering i 2005, med henblik på, at Kommissionen kunne vurdere dens forenelighed med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF og kriterierne i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Femern, tidligere Femern Bælt A/S, på grundlag af § 6 i lov nr. 588 om Sund og Bælt Holding A/S af 24. juni 2005 blev etableret med henblik på at udføre opgaver i forbindelse med projekteringen af den faste forbindelse, hvorved alle andre aktiviteter udelukkedes. Med henblik på sin etablering modtog denne enhed et kapitalindskud i 2005. Efter undertegnelsen af Femern Bælt-traktaten på grundlag af projekteringsloven af 2009 modtog Femern et yderligere kapitalindskud samt statslån og statsgarantier. Ved afgørelse af 13. juli 2009 i sag N 157/2009 fastslog Kommissionen principalt, at finansieringen til Femern ikke udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, og, som en retsbevarende foranstaltning, at den nævnte finansiering i tilfælde af, at denne enhed skulle drive den faste forbindelse økonomisk, udgjorde støtte, der var forenelig med det indre marked i medfør af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF. Det bemærkes, at denne afgørelse ikke er blevet anfægtet.
121    Idet Kommissionen gyldigt kunne foretage en samlet undersøgelse af foreneligheden af al den finansiering, der var nødvendig for gennemførelsen af projektet for den faste forbindelse siden etableringen af Femern (jf. præmis 53-61 ovenfor), og for så vidt som denne virksomhed ikke modtager driftsindtægter, før den faste forbindelse tages i brug, kan det således ikke kræves, at kravet om, at støtteansøgningen skal indgives inden projektets påbegyndelse, skal efterprøves for hver af de tre individuelle støtteforanstaltninger, der er tildelt Femern til gennemførelse af den faste forbindelse. I den foreliggende sag kunne Kommissionen endvidere med føje fastslå, at ansøgningen om støtte lå i selve oprettelsen af Femern.
122    For at anfægte denne konklusion har sagsøgerne, Trelleborg Hamn, DFA, ECSA og Rederi Nordö-Link for det første i det væsentlige gjort gældende, at Femern ved sin etablering havde til opgave at projektere den faste forbindelse, og at Femern først senere fik overdraget den opgave at anlægge og drive denne infrastruktur.
123    I denne forbindelse, og som Kommissionen med rette har påpeget, er det faktum, at Femerns aktiviteter har ændret sig siden oprettelsen – eftersom Femern blev etableret med henblik på at gennemføre den faste forbindelse – irrelevant med henblik på at rejse tvivl om den omstændighed, at anmodningen om støtte kan anses for at ligge i selve oprettelsen af Femern.
124    Hele projektet er nemlig blevet overdraget af de offentlige myndigheder til samme SPV-selskab, som ikke har tilladelse til at udføre andre aktiviteter end dem, der er forbundet med dette projekt.
125    Hvad angår de arbejder, som sagsøgerne, Trelleborg Hamn og ECSA, anser for at være bygge- og anlægsarbejder, der blev udført i 2013 og 2014, var disse, således som Kommissionen har anført i 300. betragtning til den anfægtede afgørelse, omfattet af de forhøjelser af projekteringsbudgettet, som Folketingets Finansudvalg bevilgede den 3. juni 2010, den 23. juni 2011 og i marts 2013. Det fremgår af sagsakterne, og navnlig af aktstykke nr. 97 af 13. marts 2013, der er vedlagt som bilag til Kongeriget Danmarks interventionsindlæg, at det arbejde, der blev udført fra september 2013, havde været genstand for en forudgående økonomisk vurdering fra Femerns side, på grundlag af hvilken den danske transportminister havde anmodet om en godkendelse fra Folketingets Finansudvalg om en forhøjelse af projekteringsbudgettet. Det skal ligeledes bemærkes, at den finansieringsmodel for den faste forbindelse, som de danske myndigheder anmeldte den 22. december 2014, der, som det fremgår af 36. betragtning til den anfægtede afgørelse, omfattede et skøn over de samlede omkostninger ved projekteringen og anlæggelsen af den faste forbindelse, var baseret på en finansiel analyse foretaget af Femern i november 2014. Det skal ligeledes fastslås, at det finansieringsbehov, der blev beregnet i den anfægtede afgørelse i forbindelse med undersøgelsen af støttens proportionalitet, er baseret på en opdateret finansiel analyse, som Femern ligeledes har foretaget.
126    Eftersom Femern som et SPV-selskab er afhængig af offentlig finansiering med henblik på at udføre de opgaver, som selskabet er blevet betroet, var det således – selv hvis det antages, at Kommissionen, således som sagsøgerne har gjort gældende, skulle have foretaget en særskilt undersøgelse af, om kravet om, at støtteansøgningen skal indgives inden projektets påbegyndelse, var blevet overholdt, på grund af udviklingen i Femerns aktiviteter – muligt for Kommissionen at fastslå, at de udførte arbejder, uanset om de kvalificeres som »anlægsarbejder« eller som »forberedende arbejder«, blev udført efter en ansøgning i form af en vurdering af dets finansieringsbehov.
127    I modsætning til, hvad sagsøgerne har gjort gældende, fremgår det klart af ordlyden af fodnote 24, der er indsat i punkt 28 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, at det er tilstrækkeligt, at støtteansøgningen indgives inden projektets påbegyndelse. Den støttemodtagende enhed er derfor ikke forpligtet til at afvente godkendelsen af ansøgningen eller tildelingen af støtten, inden arbejdet påbegyndes. Dette krav i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse kan ikke sammenlignes med krav i andre retningslinjer som fortolket i dom af 5. marts 2019, Eesti Pagar (C-349/17, EU:C:2019:172), og af 13. september 2013, Fri-El Acerra mod Kommissionen (T-551/10, ikke trykt i Sml., EU:T:2013:430), som sagsøgerne har påberåbt sig, og som udtrykkeligt kræver en skriftlig bekræftelse fra de kompetente nationale myndigheder.
128    Som Kommissionen med rette har gjort gældende, har spørgsmålet om, hvorvidt kravet om, at støtteansøgningen skal indgives inden projektets påbegyndelse, er opfyldt, endvidere ingen forbindelse med spørgsmålet om, hvorvidt støtten blev udbetalt ulovligt i strid med artikel 108, stk. 3, TEUF, eller med spørgsmålet om, hvorvidt der blev ydet finansiering til Femern i strid med beslutningen om forundersøgelsen.
[udelades]
137    Det følger således af det ovenstående, at Kommissionen, idet der ikke foreligger forskelsbehandling, ikke begik en retlig fejl, og at den heller ikke anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved at konkludere, at støtten havde tilskyndelsesvirkning.
138    Det første klagepunkt om støttens manglende tilskyndelsesvirkning skal derfor forkastes.
b)      Det andet klagepunkt om, at Kommissionen med urette fandt, at det kontrafaktiske scenario var, at der ikke fandtes et alternativt projekt
139    Sagsøgerne, FSS, Aktionsbündnis, NABU og VDR er af den opfattelse, at Kommissionen begik en retlig fejl og anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved at fastslå, at det kontrafaktiske scenario var, at der ikke fandtes et alternativt projekt.
140    Kommissionen har, støttet af Kongeriget Danmark, anfægtet denne argumentation.
141    Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det med henblik på vurderingen af støttens nødvendighed fremgår af punkt 29 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, at medlemsstaten skal give Kommissionen alle relevante oplysninger om det projekt, der ønskes støtte til, samt en nøje beskrivelse af et kontrafaktisk scenario, hvor ingen medlemsstat yder støtte, idet det præciseres, at det kontrafaktiske scenario kan være, at der ikke findes et alternativt projekt, eller i et klart defineret og tilstrækkeligt forudsigeligt alternativt projekt, som støttemodtageren har med i sine interne overvejelser, og at det kan vedrøre et alternativt projekt, som helt eller delvist gennemføres uden for EU.
142    For at konkludere, at det kontrafaktiske scenario er, at der ikke findes et alternativt projekt, støttede Kommissionen sig i den anfægtede afgørelse på de oplysninger, som de danske myndigheder havde fremlagt, for at godtgøre, at der ikke forelå nogen troværdig eller realistisk kontrafaktisk beskrivelse af et alternativt projekt. Kommissionen støttede sig således i 307. betragtning til den anfægtede afgørelse på en rapport om den forretningsmæssige interesse i projektet for den faste forbindelse, der blev udarbejdet i 2001 (herefter »interessetilkendegivelsesrapporten fra 2001«), da den konstaterede, at de krav, som den private sektor stillede, henset til de betydelige risici, der er forbundet med et projekt som den faste forbindelse, var af en sådan art, at kapitalomkostningerne ville have været så høje, at projektet ikke ville kunne gennemføres uden betydelig offentlig støtte. På grundlag af de oplysninger, som de danske myndigheder fremlagde på tidspunktet for anmeldelsen af finansieringen af den faste forbindelse, fandt Kommissionen, at denne konklusion ikke havde ændret sig i den mellemliggende tid. I 308. betragtning til den anfægtede afgørelse fandt Kommissionen således, at ingen rationel privat investor ville deltage i finansieringen af et sådant projekt på normale markedsvilkår, og at den faste forbindelse kun kunne gennemføres med betydelig offentlig støtte. Kommissionen præciserede endvidere, at den omstændighed, at den endelige tekniske løsning har ændret sig siden interessetilkendegivelsesrapporten fra 2001, ikke ændrede denne konklusion, og at der ikke var noget, der tydede på, at et kontrafaktisk scenario uden støtte i mellemtiden var blevet levedygtigt. Desuden mener Kommissionen, at tildeling af finansiel støtte fra Unionen inden for rammerne af CEF er et stærkt tegn på, at offentlig finansiering er nødvendig for projektets gennemførelse.
143    Det skal for det første efterprøves, om Kommissionen, således som sagsøgerne, FSS, Aktionsbündnis, NABU og VDR har gjort gældende, ikke tog hensyn til alternative projekter, der kunne udgøre et kontrafaktisk scenario som omhandlet i punkt 29 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse.
144    Hvad for det første angår et projekt om forbedret færgedrift har sagsøgerne påberåbt sig den cost-benefit-rapport, der blev udarbejdet i år 2000 af konsulentfirmaet Planco (herefter »Planco-rapporten«), som indeholdt flere alternativer til projektet for den faste forbindelse i den nuværende version, herunder et projekt om forbedret færgedrift.
145    Det bemærkes, at Planco-rapporten ikke indeholder nogen klar angivelse, der gør det muligt at afgøre, om forbedringen af færgefarten kræver, at der ydes støtte. Sagsøgerne har i denne forbindelse under retsmødet erkendt, at denne rapport ikke havde til formål at afgøre, om de i rapporten nævnte projekter kunne gennemføres uden støtte. Det skal endvidere fastslås, at Kommissionen i 306. betragtning til den anfægtede afgørelse fandt, at det fremgik af Planco-rapporten, at den absolutte størrelse af de nettofordele, der opnås med den faste forbindelse, ikke kan opnås ved forbedret færgedrift, navnlig for så vidt angår den kortere rejsetid og besparelser i transportomkostningerne. Kommissionen konkluderede følgelig, at en forbedret færgedrift ikke udgjorde et alternativ med samme omfang og samme forventede fordele som den faste forbindelse.
146    Med henblik på fortolkningen af kravet om et kontrafaktisk scenario skal der i denne forbindelse tages hensyn til punkt 28 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, hvori det præciseres, at gennemførelsen af projektet uden støtten bør være umulig, eller projektet bør kun kunne gennemføres i mindre størrelse eller omfang eller på en anden måde, som ville begrænse de forventede fordele betydeligt. Når et projekt ikke er af sammenlignelig størrelse eller omfang eller betydeligt ville begrænse de forventede fordele ved det projekt, der modtager støtte, tilsidesætter Kommissionen således ikke meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse ved at fastslå, at dette projekt ikke udgør et alternativt projekt, der kan udgøre et kontrafaktisk scenario som omhandlet i nævnte meddelelses punkt 29.
147    I det foreliggende tilfælde skal det bemærkes, at den faste forbindelse, således som det bl.a. fremgår af 33. og 272. betragtning til den anfægtede afgørelse, skal bidrage til at udfylde en manglende forbindelse i hovednetkorridoren Skandinavien-Middelhavet, forbedre forbindelserne mellem de nordiske lande og Centraleuropa samt bidrage til større fleksibilitet i og besparelser for vej- og jernbanetrafikken.
148    Som NABU og VDR har gjort gældende, hidrørte den faste forbindelses primære fortjeneste ganske vist i den oprindelige udgave af Incentive-undersøgelserne fra dens driftsindtægter. Uden at det er nødvendigt at tage stilling til muligheden for at foretage en sammenligning mellem resultaterne af Planco-rapporten og resultaterne af Incentive-undersøgelserne, er det imidlertid tilstrækkeligt at bemærke, at det for så vidt angår vejtrafikken fremgår af den oprindelige udgave af Incentive-undersøgelserne dels, at den faste forbindelse gør det muligt at nedsætte tiden for overfarten over Femern Bælt til 10 minutter i personbil mod 45 minutter med færge, dels at den vil øge fleksibiliteten, idet det ikke er nødvendigt at afvente færgens afgang. Undersøgelsen fremhæver endvidere fordelene ved den faste forbindelse i forhold til forbedring af jernbanetransporten, såsom en reduktion af togrejsetiden mellem Tyskland og Danmark.
149    Idet et projekt om forbedret færgedrift ikke er i stand til at nå de mål, der forfølges med den faste forbindelse, er den omstændighed, at nettogevinsten ved projektet om forbedret færgedrift er højere end for en fast forbindelse, ikke afgørende. Ved undersøgelsen af, om der foreligger et alternativt projekt, kan hverken de danske myndigheder eller Kommissionen kritiseres for ikke at have taget hensyn til et projekt, som ikke er egnet til at nå de mål af almen interesse, som de offentlige myndigheder forfølger.
150    Det følger heraf, at Kommissionen ikke anlægger et åbenbart urigtigt skøn ved at fastslå, at en forbedret færgefart ikke ville give de samme fordele som en fast forbindelse med hensyn til kortere rejsetid og besparelser i transportomkostningerne. Kommissionen kan derfor ikke kritiseres for ikke at have taget hensyn til projektet om forbedret færgedrift.
151    Hvad for det andet angår de alternative faste forbindelser, som sagsøgerne har nævnt – navnlig dem, der er omhandlet i Planco-rapporten, dvs. en hængebro, en skråstagsbro og flere konfigurationer af borede tunneller og undersøiske tunneler, har sagsøgerne under retsmødet anerkendt, således som det er anført i præmis 145 ovenfor, at denne rapport ikke havde til formål at afgøre, om de i rapporten nævnte projekter kunne gennemføres uden støtte.
152    For så vidt angår den løsning, der består i en skråstagsbro og en undersøisk tunnel svarende til den, der er omhandlet i den foreliggende sag, og som er indeholdt i den rapport om den økonomiske evaluering af den faste forbindelse over Femern Bælt, der blev udarbejdet i marts 2004 af konsulentfirmaet COWI (herefter »COWI-rapporten«), bemærkes, at NABU, Aktionsbündnis og VDR ikke har henvist til nogen præcis passage i denne rapport, der er vedlagt stævningen. Adspurgt under retsmødet har sagsøgerne ikke været i stand til at angive, hvilket uddrag af rapporten der kunne godtgøre, at de i rapporten nævnte projekter kunne gennemføres uden støtte. Det må under alle omstændigheder fastslås, at det ikke af sammenfatningen af denne rapport, der er oversat til processproget, fremgår, at løsningen med en skråstagsbro og en undersøisk tunnel kunne gennemføres uden støtte. Tværtimod tager denne rapport udgangspunkt i et postulat om, at et sådant projekt ville modtage EU-finansiering på ca. 10% af investeringsomkostningerne, således at denne finansiering ville have en positiv indvirkning på de omkostninger, der afholdes af Kongeriget Danmark og Forbundsrepublikken Tyskland.
153    Det samme kan konstateres med hensyn til Femerns rapport om den faste forbindelses indvirkning på miljøet, som FSS, Aktionsbündnis, NABU og VDR har påberåbt sig. I denne rapport blev der ganske vist overvejet flere alternativer, nemlig en skråstagsbro, en hængebro og en undersøisk tunnel. Det fremgår imidlertid, at intervenienterne ikke har godtgjort, at det fremgår af de uddrag af rapporten, der er oversat til processproget, at de nævnte alternative projekter kunne gennemføres uden støtte.
154    Følgelig kan Kommissionen ikke kritiseres for ikke at have taget hensyn til alternative projekter for faste forbindelser.
155    Hvad for det tredje angår det projekt, der består i en modernisering af forbindelsen over Jylland (Danmark), som sagsøgerne har påberåbt sig, må det konstateres, at henvisningen til s. 5 i den sammenfattende rapport til COWI-rapporten er fejlagtig, for så vidt som resuméet af denne rapport oversat til processproget ikke nævner et sådant projekt. Hvad angår det af NABU påberåbte projekt, som består i en modernisering af færgefarten over Femern Bælt og en modernisering af de eksisterende jernbaner gennem Jylland, må det ligeledes fastslås, at et sådant projekt ikke nævnes i resuméet af COWI-rapporten, der er oversat til processproget, hvortil der ikke foretages nogen præcis henvisning i interventionsindlægget. Hvad endvidere angår det af NABU påberåbte projekt, som består i at forbedre en jernbaneforbindelse til Jylland, der passerer gennem Kolding (Danmark), skal det fastslås, at interventionsindlægget ikke indeholder tilstrækkelige præciseringer til, at det nævnte projekt kan identificeres. Den blotte omstændighed, at sagsøgerne og NABU henviste til disse projekter, kan derfor ikke godtgøre, at det var med urette, at Kommissionen ikke tog hensyn dem.
156    Det følger af ovenstående betragtninger, at sagsøgerne, FSS, Aktionsbündnis, NABU og VDR ikke har godtgjort, at konstateringerne i 306.-308. betragtning til den anfægtede afgørelse og konklusionen om, at det kontrafaktiske scenario er, at der ikke findes et alternativt projekt, var behæftet med et åbenbart urigtigt skøn.
157    For det andet kan FSS’ argumentation om, at det i det væsentlige fremgår af præmis 150 i dom af 12. juli 2018, Østrig mod Kommissionen (T-356/15, EU:T:2018:439), og af punkt 29 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, at en medlemsstat ikke kan dirigere støtte til et projekt efter eget valg, når der findes klart definerede og tilstrækkeligt forudsigelige alternative projekter, der opfylder de samme formål, og som kræver en mindre støtte, ikke tiltrædes.
158    For det første må det konstateres, at denne argumentation ikke har noget grundlag i dom af 12. juli 2018, Østrig mod Kommissionen (T-356/15, EU:T:2018:439).
159    For det andet kan en medlemsstat, således som Kommissionen har anført, når der er tale om et vigtigt projekt af fælleseuropæisk interesse, såfremt betingelserne i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF og betingelserne i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse er opfyldt, frit tildele støtte til et projekt efter eget valg.
[udelades]
163    Det følger af ovenstående betragtninger, at Kommissionen hverken begik en retlig fejl eller anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved at fastslå, at det kontrafaktiske scenario var, at der ikke findes et alternativt projekt.
164    Det andet klagepunkt om, at Kommissionen med urette fandt, at det kontrafaktiske scenario var, at der ikke findes et alternativt projekt, skal derfor forkastes som ugrundet.
c)      Det tredje klagepunkt om anfægtelse af den tidsperiode, der blev lagt til grund for beregningen af det interne afkast (støttens nødvendighed) og beregningen af finansieringsbehovet (støttens forholdsmæssighed)
165    Sagsøgerne, FSS, ECSA, Trelleborg Hamn og VDR har gjort gældende, at investeringens levetid som fastsat i punkt 31 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse med henblik på beregningen af finansieringsbehovet skal svare til projektets levetid som fastsat i den nævnte meddelelses punkt 30 med henblik på beregningen af det interne afkast. Sagsøgerne og disse intervenienter har derfor påberåbt sig de samme argumenter til støtte for det klagepunkt, der er påberåbt i leddet vedrørende støttens nødvendighed, om et åbenbart urigtigt skøn med hensyn til den tidsperiode, der blev lagt til grund for beregningen af det interne afkast, og det klagepunkt, der er fremsat i det tredje led vedrørende støttens forholdsmæssighed, om et åbenbart urigtigt skøn med hensyn til den tidsperiode, der blev lagt til grund med henblik på beregningen af finansieringsbehovet.
166    Sagsøgerne, FSS, ECSA, Trelleborg Hamn og VDR er af den opfattelse, at Kommissionen anlagde åbenbart urigtige skøn ved at basere sig på en periode på 40 år ved beregningen af det interne afkast og finansieringsbehovet. Ifølge sagsøgerne ville det interne afkast, såfremt der anvendtes en levetid for projektet på 120 år, for det første være højere, eftersom indtægterne fra den faste forbindelse ville være højere over tid, og finansieringsbehovet for det andet være mindre.
167    Kommissionen har, støttet af Kongeriget Danmark, anfægtet denne argumentation.
168    Det skal i denne forbindelse for det første bemærkes, at Kommissionen, hvis der ikke findes et alternativt projekt, i medfør af punkt 30 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse skal undersøge, om støttebeløbet overstiger det niveau, der er nødvendigt for, at det støttemodtagende projekt er tilstrækkeligt rentabelt, f.eks. ved at gøre det muligt at opnå et internt afkast svarende det sektor- eller virksomhedsspecifikke benchmark eller kritiske afkast, idet det præciseres, at der skal tages hensyn til alle relevante forventede omkostninger og fordele i hele projektets levetid. Det følger heraf, at støtten er nødvendig, hvis projektet ikke er rentabelt i hele dets løbetid (jf. i denne retning dom af 13.12.2018, Scandlines Danmark og Scandlines Deutschland mod Kommissionen, T-630/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:942, præmis 210).
169    For det andet fastsættes det maksimale støttebeløb i overensstemmelse med punkt 31 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse på grundlag af det finansieringsbehov, der selv er fastsat i forhold til de støtteberettigede omkostninger, idet det præciseres, at hvis det ifølge analysen af finansieringsbehovet er berettiget, kan støtteintensiteten nå op på 100% af de støtteberettigede udgifter. I samme punkt defineres finansieringsbehov som forskellen mellem de positive og negative pengestrømme i investeringens levetid tilbagediskonteret til deres aktuelle værdi på grundlag af en hensigtsmæssig diskonteringsfaktor, der afspejler, hvilket afkast der er nødvendigt for, at støttemodtageren kan gennemføre projektet, navnlig i lyset af de involverede risici.
170    I det foreliggende tilfælde fremgår det af 327. betragtning til den anfægtede afgørelse, at de danske myndigheder ved fastlæggelsen af finansieringsbehovet anvendte en forventet økonomisk levetid for investeringen på 40 år med den begrundelse, at det er det tidsrum, som en investor normalt tager i betragtning, når han træffer beslutning om store infrastrukturinvesteringer såsom den faste forbindelse. Selv om Kommissionen anførte, at Femerns websted angav en levetid for projektet på 120 år, bemærkede den imidlertid, at jo mere fjerne pengestrømmene er, jo større vil virkningen af diskontering være. Den fandt endvidere, at det som følge af den store usikkerhed omkring enhver finansiel prognose over en så lang periode var usandsynligt, at en fornuftig investor ville have accepteret at foretage en investering, hvis rentabilitetsudsigter først kan realiseres over en så lang periode. Kommissionen fandt derfor, at en tidsperiode på 40 år var en rimelig forudsætning for beregningen af finansieringsbehovet for den faste forbindelse.
171    For så vidt angår det interne afkast fandt Kommissionen i 309. og 310. betragtning til den anfægtede afgørelse, at eftersom Femern ikke forfulgte et investeringsprojekt af lignende art eller havde tilsvarende samlede investeringsomkostninger, som kunne anvendes til at afgøre, om støttebeløbet oversteg det niveau, der var nødvendigt for at gøre projektet tilstrækkeligt rentabelt, fandt Kommissionen det hensigtsmæssigt at sammenligne den faste forbindelses interne afkast uden støtte med de krav til investeringsomkostninger, der var blevet observeret i den pågældende sektor, dvs. benchmarkvægtede gennemsnitlige kapitalomkostninger (herefter »WACC«) på 5,59%. Det fremgår således af 312. betragtning til den anfægtede afgørelse, at Kommissionen ved at lægge en økonomisk levetid for investeringen på 40 år til grund konstaterede, at projektets interne afkast uden støtte ville udgøre 3,9%, og at det stadig var lavere end WACC, selv med en levetid til efter år 2100.
172    Det bemærkes, at sagsøgerne, FSS, ECSA, Trelleborg Hamn og VDR med deres argumentation har kritiseret Kommissionen for at have beregnet det interne afkast og finansieringsbehovet under hensyntagen til en økonomisk levetid for investeringen på 40 år i stedet for projektets levetid på 120 år.
173    Det skal i denne forbindelse for det første bemærkes, at Retten i præmis 213 i dom af 13. december 2018, Scandlines Danmark og Scandlines Deutschland mod Kommissionen (T-630/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:942), fastslog, at Kommissionen ved at henvise til »støttens tilbagebetalingsperiode« ikke havde anvendt punkt 30 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse korrekt, hvorefter det interne afkast beregnes under hensyntagen til de forventede omkostninger og fordele i »hele projektets levetid«. Retten fandt endvidere, at det ligeledes var vilkårligt at lade beregningen af det interne afkast omfatte en meget usikker tilbagebetalingsperiode, idet denne periode kunne variere i forhold til subjektive elementer, herunder støttearten og de nærmere bestemmelser for tilbagebetaling, der var aftalt mellem støttemodtageren og det finansieringsinstitut, der havde ydet lånet.
174    I modsætning til, hvad sagsøgerne, ECSA, Trelleborg Hamn og VDR har gjort gældende, kan det ikke udledes af disse betragtninger, at Retten havde til hensigt at kræve, at Kommissionen skulle tage hensyn til en tidsperiode på 120 år ved beregningen af det interne afkast, hvilket gælder så meget desto mere, som den eneste angivelse vedrørende denne varighed i dom af 13. december 2018, Scandlines Danmark og Scandlines Deutschland mod Kommissionen (T-630/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:942), er anført i konditionalis i fremstillingen af parternes argumentation. Det skal endvidere bemærkes, at Retten i denne doms præmis 217 fastslog, at det principielt ikke kunne udelukkes, at en støtte var nødvendig for gennemførelsen af et projekt af et sådant omfang, men at den utilstrækkelige og upræcise undersøgelse af støttens nødvendighed havde vist, at der forelå alvorlige vanskeligheder, som forpligtede Kommissionen til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, og som ikke gav Retten mulighed for at undersøge, om Kommissionen havde anlagt et åbenbart urigtigt skøn.
175    For det andet skal det efterprøves, om Kommissionen, således som sagsøgerne, FSS, ECSA, Trelleborg Hamn og VDR har gjort gældende, tilsidesatte punkt 30 og 31 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse ved at tage hensyn til investorernes adfærd på markedet med henblik på at fastlægge den relevante periode for beregningen af det interne afkast og finansieringsbehovet.
176    I første række skal kravet om, at der skal tages hensyn til alle de forventede omkostninger og fordele »i hele projektets levetid«, som er fastsat i punkt 30, sidste punktum, i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, først og fremmest fortolkes i lyset af de indikatorer, der skal tages i betragtning ved gennemførelsen af den test, der består i at sammenligne det interne afkast uden støtte med en referenceværdi. Det skal imidlertid fastslås, at punkt 30 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse fastsætter, at det interne afkast skal sammenlignes med markedsindikatorer, dvs. det sektor- eller virksomhedsspecifikke benchmark eller kritiske afkast, idet det præciseres, at det afkast, støttemodtageren normalt kræver i forbindelse med andre investeringsprojekter af lignende art, de generelle kapitalomkostninger eller det afkast, der ses generelt i den pågældende sektor, også kan tages i betragtning.
177    I den foreliggende sag var det, som anført i præmis 171 ovenfor, desuden nødvendigt at anvende WACC for at afgøre, om det interne afkast uden støtte var tilstrækkeligt til at nå det minimumsniveau for rentabilitet, som markedet ville have krævet. Det er en sats, der repræsenterer finansieringsomkostningerne for alle kilder (gæld, egenkapital) til et sammenligneligt projekt. Hovedparterne er enige om, at værdien af denne sats afspejler det minimumsniveau for rentabilitet, der skal opnås, for at projektet kan være levedygtigt. Som det fremgår af 328.-339. betragtning til den anfægtede afgørelse, blev dette beregnet under hensyntagen til markedsindikatorer (risikopræmie på gæld, risikopræmie på egenkapital, projektspecifik risikopræmie, risikofri rente). Eftersom den test, der er fastsat i punkt 30 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, gør det nødvendigt at fastlægge minimumsniveauet for rentabilitet på markedet for et sammenligneligt projekt, kan Kommissionen således ikke kritiseres for, at den tilsidesatte meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse ved fastlæggelsen af den relevante tidsperiode med henblik på at beregne det interne afkast under hensyntagen til investorernes adfærd på markedet.
178    Henvisningen til »hele projektets levetid« i punkt 30, sidste punktum, i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse kan heller ikke fortolkes således, at Kommissionen skal undersøge, om støtten overstiger det minimum, der er nødvendigt for, at investeringsprojektet i den faste forbindelse, hvortil der ydes støtte, er tilstrækkeligt rentabelt i denne infrastrukturs levetid. Denne henvisning, som tilsigter at tage hensyn til alle de forventede omkostninger og fordele, der skal tages i betragtning, skal nemlig forstås således, at den henviser til investeringsprojektets økonomiske levetid og ikke til infrastrukturen på det tekniske plan. Det følger heraf, at Kommissionen under omstændighederne i den foreliggende sag gyldigt kunne beregne det interne afkast uden støtte for den faste forbindelse på grundlag af investeringsprojektets økonomiske levetid.
179    Hvad i anden række angår den tidsperiode, der er lagt til grund for beregningen af finansieringsbehovet, fremgår det af punkt 31 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, at pengestrømmene skal ajourføres på grundlag af en hensigtsmæssig diskonteringsfaktor, der afspejler, hvilket afkast der er nødvendigt for, at støttemodtageren kan gennemføre projektet, navnlig i lyset af de involverede risici. Det følger heraf, således som Kommissionen har anført, at analysen af finansieringsbehovet har til formål at fastslå, i hvilket omfang projektet kan finansieres på markedsvilkår. Det fremgår således af punkt 5 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, at den støtte, der ydes til gennemførelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, har til formål at overvinde manglen på finansiering på markedet til gennemførelse af sådanne projekter, der kræver, at de offentlige myndigheder deltager i væsentlig grad. I den foreliggende sag blev WACC også anvendt til at opdatere investeringsprojektets pengestrømme til beregning af finansieringsbehovet. Eftersom denne sats er blevet fastsat under hensyntagen til markedsparametre, kan Kommissionen ikke kritiseres for, at den tilsidesatte punkt 31 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse ved med henblik på at fastlægge den relevante tidsperiode for beregningen af finansieringsbehovet at tage hensyn til investorernes på markedets opfattelse.
180    Hvad i tredje række angår sagsøgernes og FSS’ argument om, at tidsperioden for beregningen af det interne afkast og finansieringsbehovet i det væsentlige skal svare til »den periode, som aktivet kan udnyttes økonomisk i« i punkt 99 i retningslinjerne for statsstøtte til lufthavne og luftfartsselskaber (EUT 2014, C 99, s. 3), skal det, som Kommissionen har anført, fastslås, at de nævnte retningslinjer ikke finder anvendelse i det foreliggende tilfælde. Under alle omstændigheder skal der i forbindelse med den foreliggende sag sondres mellem den periode, som aktivet kan udnyttes økonomisk i, på den ene side og aktivets levetid, dvs. infrastrukturens varighed på det tekniske plan, på den anden side. Det skal i denne forbindelse fastslås, at den levetid på 120 år, der er nævnt i 327. betragtning til den anfægtede afgørelse, snarere synes at henvise til aktivets levetid på det tekniske plan. I betragtning af udviklingen i transportformerne er det vanskeligt for en investor at forudse, om det vil være muligt at udnytte en infrastruktur økonomisk i så lang tid.
[udelades]
183    For det tredje skal det efterprøves, om Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved at anvende en økonomisk levetid for investeringen på 40 år til at beregne det interne afkast og finansieringsbehovet.
184    I den foreliggende sag har Kommissionen, som anført i præmis 170 ovenfor, i 327. betragtning til den anfægtede afgørelse forklaret, hvorfor det ikke ville være rimeligt at fastsætte en varighed på 120 år. Eftersom det tilkom Kommissionen at fastlægge finansieringsomkostningerne på markedet for en investering, der var sammenlignelig med finansieringsomkostningerne for den faste forbindelse, fandt Kommissionen, at forudsætningen om en tidsperiode på 40 driftsår, som den anså for at være længere end den fastsatte periode for andre infrastrukturprojekter i sektoren for havne og lufthavne, skulle lægges til grund.
185    Hvad angår sagsøgernes argument, hvorefter tidsperioden på 40 år i det væsentlige ikke gør det muligt at tage hensyn til visse fremtidige indtægter, hvilket medfører en kunstig nedsættelse af det interne afkast og en kunstig forøgelse af finansieringsbehovet, henset til den usikkerhed, der er forbundet med investeringer over en meget lang periode, har Kommissionen ikke anlagt et åbenbart urigtigt skøn, når den finder, at nettovirkningerne på eventuelle indtægter ud over 40 år sandsynligvis vil være begrænsede, selv om der tages hensyn til en længere tidsperiode. Som Kommissionen har anført i svarskriftet, ville en investor for at beskytte sig mod de risici, der er forbundet med investeringer over en periode på over 40 år, sandsynligvis have krævet en højere forrentning, hvilket ville have medført en forøgelse af WACC og dermed en formindskelse af værdien af de fremtidige ajourførte indtægter.
[udelades]
188    Det følger af ovenstående betragtninger, at sagsøgerne, FSS, VDR, ECSA og Trelleborg Hamn ikke har godtgjort, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved at basere sig på en tidsperiode på 40 år ved beregningen af det interne afkast og finansieringsbehovet for projektet.
189    Det er derfor ikke længere fornødent at tage stilling til den argumentation, der tilsigter at anfægte beregningen af det interne afkast som en retsbevarende foranstaltning indtil 2100.
190    Klagepunktet om anfægtelse af den varighed, der blev lagt til grund for beregningen af det interne afkast (støttens nødvendighed) og beregningen af finansieringsbehovet (støttens proportionalitet), skal derfor forkastes.
191    Henset til ovenstående betragtninger skal det andet anbringendes andet led forkastes i dets helhed.
3.      Det tredje led om, at Kommissionen med urette konkluderede, at støtten var forholdsmæssig
192    Med det andet anbringendes tredje led har sagsøgerne fremsat tre klagepunkter vedrørende for det første en anfægtelse af den tidsmæssige begrænsning af støtten, for det andet en anfægtelse af finansieringsbehovet og for det tredje en anfægtelse af støttebeløbet.
a)      Det første klagepunkt om anfægtelse af den tidsmæssige begrænsning af støtten
193    Sagsøgerne, ECSA, Trelleborg Hamn og VDR er af den opfattelse, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn for så vidt angår forholdsmæssigheden af den omhandlede støtte med den begrundelse, at støtten ikke er tidsbegrænset, og at den varighed på 16 år efter åbningen af den faste forbindelse, der blev lagt til grund i den anfægtede afgørelse, under alle omstændigheder er for lang.
194    Kommissionen har, støttet af Kongeriget Danmark, bestridt denne argumentation.
195    Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det fremgår af punkt 36 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, at valget af støtteinstrument skal foretages under hensyntagen til det markedssvigt eller andre større systemiske svigt, der søges afhjulpet, idet det præciseres, at når det underliggende problem er manglende adgang til finansiering, bør medlemsstaterne normalt søge at yde likviditetsstøtte, såsom lån eller garantier. Med hensyn til denne støtte i form af lån eller garantier præciseres det i fodnote 27 til punkt 36 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, at støtte i form af garantier skal være tidsbegrænset, og at der ved støtte i form af lån skal fastsættes tilbagebetalingsperioder.
196    I det foreliggende tilfælde anførte Kommissionen i 348. betragtning til den anfægtede afgørelse, at de danske myndigheder havde sikret, at Femern ikke kunne optage statslån og statsgarantier, der samlet set ville overstige et maksimalt garantibeløb på 69,3 mia. DKK (ca. 9,3 mia. EUR), idet det blev præciseret, at de nævnte lån og garantier var begrænset alene til omkostningerne i projekterings- og anlægsfasen for den faste forbindelse. I henhold til den alternative model til beregning af finansieringsbehovet, som de danske myndigheder fremsendte under den formelle undersøgelsesprocedure, konstaterede Kommissionen endvidere i 349. betragtning til den anfægtede afgørelse, at alle lån med statsgaranti ville blive bragt til ophør og alle statslån tilbagebetalt senest 16 år efter driftsstart. Ifølge Kommissionen medfører dette, som det fremgår af 350. betragtning til den anfægtede afgørelse, en støtte, som er lig finansieringsbehovet på 12,046 mia. DKK (ca. 1,615 mia. EUR). Det fremgår endvidere af 351. betragtning til den anfægtede afgørelse, at eftersom det ikke kan udelukkes, at finansieringsbehovet er overvurderet som følge af medtagelsen af et reservebudget, skal de danske myndigheder genberegne finansieringsbehovet senest 5 år efter driftsstarten, idet det præciseres, at hvis finansieringsbehovet var lavere end oprindeligt forventet, ville det maksimale garantibeløb blive reduceret til 66,1 mia. DKK (ca. 8,9 mia. EUR), og den maksimale garantiperiode blive nedsat til 11 år fra driftsstart.
197    Hvad for det første angår argumenterne om, at støttens varighed ikke er tidsbegrænset, må i første række sagsøgernes, ECSA’s, Trelleborg Hamns og VDR’s argument om, at Kommissionen i det væsentlige ikke gav nogen oplysninger om, hvornår støtten blev ydet, forkastes. Som Kommissionen har gjort gældende, fremgår datoerne for, hvornår de tre individuelle støtteforanstaltninger successivt blev tildelt Femern, nemlig af 259. betragtning til den anfægtede afgørelse. Et sådant argument er desuden ikke relevant med henblik på at gøre gældende, at Kommissionen tilsidesatte det krav, der følger af punkt 36 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, som er nævnt i præmis 195 ovenfor, hvorefter støtte i form af garantier skal være tidsbegrænset, og støtte i form af lån skal være underlagt fastsatte tilbagebetalingsperioder. I modsætning til, hvad sagsøgerne har gjort gældende, kræver meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse nemlig ikke, at der fastsættes præcise datoer, hvorfor det ikke er nødvendigt at kende det nøjagtige tidspunkt for støttens tildeling.
198    Hvad i anden række angår sagsøgernes argument om, at støtten i det væsentlige ikke er tidsbegrænset med den begrundelse, at det ikke er muligt at fastsætte støttens slutdato på grund af usikkerheden med hensyn til datoen for åbningen af den faste forbindelse, skal det bemærkes, at Kommissionen i 348.-351. betragtning til den anfægtede afgørelse sikrede sig, at der var fastsat tidsmæssige grænser for ydelsen af statslån og statsgarantier.
199    Dels skal alle lånene med garanti, som anført i 349. betragtning til den anfægtede afgørelse, være bragt til ophør senest 16 år efter idriftsættelsen af den faste forbindelse, og alle statslånene være tilbagebetalt, idet det præciseres, at der ingen yderligere garantier stilles efter tilbagebetalingen af den faktiske gæld, hvis tilbagebetalingsperioden for den faktiske gæld er mindre end 16 år.
200    Dels er statslånene og statsgarantierne begrænset alene til den finansiering, der kræves til omkostningerne i projekterings- og anlægsfasen af den faste forbindelse, og de danske myndigheder må ikke yde Femern sådanne lån og garantier til et beløb, der overstiger det maksimale garantibeløb på 69,3 mia. DKK (ca. 9,3 mia. EUR), idet det præciseres, at dette beløb også omfatter renter af den gæld, der er optaget til finansiering af projektering og anlæg af den faste forbindelse. Som Kommissionen har anført, ville eventuelle forsinkelser i den fuldstændige åbning af den faste forbindelse således øge den gæld, der blev optaget for at finansiere projektering og anlæg af den faste forbindelse, som er strengt begrænset med det maksimale garantibeløb og tilbagebetalingsperioden på 16 år efter åbningen af den faste forbindelse. Det følger heraf, at såfremt Femern for at færdiggøre anlæggelsen af den faste forbindelse har brug for statslån eller statsgarantier for et samlet beløb, der overstiger det maksimale garantibeløb, vil de danske myndigheder være forpligtet til at anmelde denne yderligere finansiering, som ikke er omfattet af den anfægtede afgørelses erklæring om forenelighed. Det følger heraf, at sagsøgerne ikke kan gøre gældende, at det er i Femerns interesse at forsinke idriftsættelsen af den faste forbindelse med henblik på at forlænge støttens varighed.
201    Det skal endvidere bemærkes, at eftersom det er muligt, at finansieringsbehovet er overvurderet som følge af medtagelsen af et reservebudget i det maksimale garantibeløb, har Kommissionen i 351. betragtning til den anfægtede afgørelse krævet, at de danske myndigheder senest fem år efter idriftsættelsen af den faste forbindelse genberegner finansieringsbehovet. Hvis finansieringsbehovet er overvurderet, kan det maksimale garantibeløb reduceres til 66,1 mia. DKK (ca. 8,9 mia. EUR), og den maksimale garantiperiode reduceres til elleve år fra driftsstart.
202    I modsætning til, hvad sagsøgerne har gjort gældende, tilsidesætter fremgangsmåderne for begrænsning af statslånets og statsgarantiernes løbetid i den anfægtede afgørelse ikke begrundelsen for dom af 13. december 2018, Scandlines Danmark og Scandlines Deutschland mod Kommissionen (T-630/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:942), med den begrundelse, at datoen for støttens ophør ikke er tilstrækkeligt præcis.
203    Det skal i denne forbindelse indledningsvis bemærkes, at Retten i dom af 13. december 2018, Scandlines Danmark og Scandlines Deutschland mod Kommissionen (T-630/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:942), ikke fastslog, at Kommissionen havde foretaget et åbenbart urigtigt skøn ved undersøgelsen af støttens forholdsmæssighed, men at den burde have indledt den formelle undersøgelsesprocedure på grund af de alvorlige vanskeligheder ved vurderingen af støttens forholdsmæssighed. Hvad navnlig angår garantiernes varighed fandt Retten, at Kommissionen, henset til den delvist ubestemte karakter af deres formål og den ekstremt lange, for ikke at sige uforudsigelige, varighed af perioden for tilbagebetaling af gælden, burde have rejst spørgsmålet om den omtvistede støttes forholdsmæssighed.
204    Det skal påpeges, at sagsøgerne – hvad angår datoen for åbningen af den faste forbindelse – har misforstået rækkevidden af konstateringen i præmis 230 i dom af 13. december 2018, Scandlines Danmark og Scandlines Deutschland mod Kommissionen (T-630/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:942). Ganske vist er det rigtigt, at Retten henviste til den usikre dato for åbningen af den faste forbindelse. Det fremgår imidlertid af en læsning af nævnte doms præmis 230-233, at denne indirekte konstatering kun udgjorde ét af de forhold, der blev taget i betragtning for under andre omstændigheder end dem, der foreligger i den foreliggende sag, at konkludere, at Kommissionen burde have indledt den formelle undersøgelsesprocedure. Hvad angår den delvist ubestemte karakter af garantiernes genstand bemærkede Retten nemlig, at de omtvistede garantier dækkede den gæld, der var optaget i forbindelse med projekteringen, anlæggelsen og driften af den faste forbindelse, men at de nævnte garantier ikke vedrørte et bestemt beløb. Hvad angår den ekstremt lange, for ikke at sige uforudseelige, varighed af tilbagebetalingsperioden af gælden bemærkede Retten, at de danske myndigheder kunne yde nye garantier i en periode på 55 år regnet fra datoen for åbningen af den faste forbindelse. Retten fastslog således, at garantiernes virkning strakte sig langt ud over perioden på 55 år regnet fra åbningen af den faste forbindelse, dvs. indtil tilbagebetalingen af de lån, der var omfattet af statsgarantien.
205    Det skal fastslås, at de nærmere bestemmelser for tidsbegrænsning af statslånene og statsgarantierne, således som de er defineret i den anfægtede afgørelse, ikke kan sammenlignes med dem, der regulerede garantistillelsen i anlægsafgørelsen af 2015. Som det fremgår af 348.-351. betragtning til den anfægtede afgørelse, sikrede Kommissionen sig nemlig, at formålet med statslånene og statsgarantierne var strengt begrænset, herunder med hensyn til det maksimale gældsbeløb, der kunne stilles garanti for. Det kræves desuden, at alle lån med garanti senest 16 år efter idriftsættelsen af den faste forbindelse bringes til ophør, og at alle statslånene tilbagebetales. I tilfælde af, at finansieringsbehovet er blevet overvurderet, er det desuden hensigten at reducere både det maksimale garantibeløb og tilbagebetalingsperioden for lånene samt garantiernes varighed.
206    Det følger heraf, at sagsøgerne ikke kan kritisere Kommissionen for at have tilsidesat det krav om en tidsmæssig begrænsning af støtten, der følger af punkt 36 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse.
207    For det andet skal det undersøges, om Kommissionen, således som sagsøgerne, ECSA, Trelleborg Hamn og VDR har gjort gældende, anlagde et åbenbart urigtigt skøn med den begrundelse, at perioden på 16 år fra åbningen af den faste forbindelse er for lang, idet den overskrider det tidspunkt, hvor Femern på grundlag af sin likviditet vil være i stand til at finansiere sig selv på markedet, således at støtten ud over dette tidspunkt udgør driftsstøtte, der er uforenelig med det indre marked.
208    Det skal bemærkes, at denne argumentation er støttet på en isoleret læsning af præmis 242 i dom af 13. december 2018, Scandlines Danmark og Scandlines Deutschland mod Kommissionen (T-630/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:942), hvori Retten fastslog, at støtten skulle udløbe på det tidspunkt, hvor støttemodtageren på grundlag af sin likviditet var i stand til at optage lån på et konkurrencepræget marked uden støtte fra garantier eller statslån. Retten præciserede i denne forbindelse, at dette tidspunkt normalt var nået, når støttemodtagerens gæld var faldet til et niveau, hvor indtægterne kunne overstige driftsomkostningerne og tilbagebetalingen af gælden på markedsvilkår og dermed lå før den fuldstændige tilbagebetaling af gælden. Derfor kunne støtte ud over dette niveau ifølge Retten betragtes som driftsstøtte.
209    Præmis 242 i dom af 13. december 2018, Scandlines Danmark og Scandlines Deutschland mod Kommissionen (T-630/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:942), kan imidlertid hverken læses eller fortolkes uafhængigt af den sammenhæng, hvori sagen blev indbragt for Retten, dvs., således som det fremgår af denne doms præmis 240, den sammenhæng, hvori de omtvistede foranstaltninger til fordel for Femern, der ikke blot dækkede gælden i forbindelse med projektering og anlæg, men også gælden vedrørende driften af den faste forbindelse, indgik. Retten bemærkede derfor i dommens præmis 241, at for så vidt som den omtvistede støtte dækkede driftsomkostningerne ved den faste forbindelse, kunne det ikke udelukkes, at den i et vist omfang kunne udgøre driftsstøtte, der havde til formål at frigøre en virksomhed for omkostninger, som den normalt skulle have afholdt i forbindelse med den løbende drift af sine aktiviteter, hvorfor Retten opstillede det kriterium, som sagsøgerne, ECSA, Trelleborg Hamn og VDR har påberåbt sig.
210    Det skal fastslås, at til forskel fra anlægsafgørelsen af 2015, som Retten annullerede ved dom af 13. december 2018, Scandlines Danmark og Scandlines Deutschland mod Kommissionen (T-630/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:942), fremgår det bl.a. af 348. betragtning til den anfægtede afgørelse, at statslånene og statsgarantierne er begrænset alene til den finansiering, der kræves til omkostningerne i projekterings- og anlægsfasen af den faste forbindelse. Det følger heraf, at Kommissionen i mangel af lån eller garantier, der kan dække driftsomkostningerne, ikke var forpligtet til at begrænse støttens varighed til det tidspunkt, hvor støttemodtageren på grundlag af sin likviditet ville være i stand til at optage lån på et konkurrencepræget marked uden støtte fra garantier eller statslån.
211    Under alle omstændigheder har sagsøgerne, ECSA, Trelleborg Hamn og VDR ikke fremlagt noget bevis, der gør det muligt at fastslå, at grænsen på 16 år fra åbningen af den faste forbindelse er åbenbart urigtig. Sagsøgerne har nemlig blot gjort gældende, at driftsindtægterne for de enheder, der havde til opgave at anlægge og drive de faste forbindelser over Storebælt og Øresundsbroen, oversteg driftsomkostningerne fra det fjerde eller det femte år fra åbningen af de nævnte forbindelser. Ud over den omstændighed, at denne påstand ikke understøttes af overbevisende beviser, har sagsøgerne heller ikke godtgjort, at Femern befinder sig i en situation, der kan sammenlignes med situationen for de enheder, der har til opgave at anlægge og drive de faste forbindelser over Storebælt og Øresundsbroen, navnlig for så vidt angår det vederlag, der kræves for statslånene og statsgarantierne, eller den omstændighed, at de enheder, der varetager driften af disse forbindelser, kan drage fordel af statsgarantier, der kan dække driftsomkostninger.
212    Det må derfor fastslås, at sagsøgerne, ECSA, Trelleborg Hamn og VDR ikke har godtgjort, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved at begrænse støttens varighed til en periode på 16 år fra åbningen af den faste forbindelse.
213    Det første klagepunkt om anfægtelse af den tidsmæssige begrænsning af støtten må derfor forkastes.
b)      Det andet klagepunkt om anfægtelse af finansieringsbehovet
214    Det andet klagepunkt i det andet anbringendes tredje led er opdelt i tre underklagepunkter vedrørende for det første en anfægtelse af de indtægter, der blev taget i betragtning ved beregningen af finansieringsbehovet, for det andet en anfægtelse af de omkostninger, der blev taget i betragtning ved beregningen af finansieringsbehovet, og det tredje en anfægtelse af den varighed, der blev lagt til grund for beregningen af finansieringsbehovet.
215    Eftersom det tredje underklagepunkt allerede er blevet undersøgt i præmis 168-190 ovenfor inden for rammerne af det tredje klagepunkt i det andet anbringendes andet led, står det tilbage at undersøge, om det første og det andet underklagepunkt er velbegrundede.
1)      Det første underklagepunkt om anfægtelse af indtægterne
216    Sagsøgerne, DFA og Rederi Nordö-Link har gjort gældende, at Kommissionen ved fastsættelsen af finansieringsbehovet undervurderede Femerns indtægter med henblik på kunstigt at øge finansieringsbehovet.
217    Kommissionen har, støttet af Kongeriget Danmark, bestridt denne argumentation.
218    Hvad i den foreliggende sag angår indtægterne fra den faste forbindelse fandt Kommissionen i 322. betragtning til den anfægtede afgørelse, at vejtrafikprognoserne var rimelige, navnlig for så vidt som disse prognoser tager hensyn til omfordelingen af trafikken i forbindelse med reduktionen af vejafgiften på Storebæltsforbindelsen og opretholdelsen af konkurrencen fra færgetrafikken. Kommissionen anførte i denne forbindelse, at en fornuftig investor ville have antaget fortsat færgefart i sin finansielle analyse, og at antagelsen om 1-times færgedrift var hensigtsmæssig.
219    Endvidere anførte Kommissionen i 323. betragtning til den anfægtede afgørelse vedrørende de anslåede priser, at driftsindtægterne langt oversteg driftsomkostningerne, og at det ikke kunne kræves, at priserne skulle kompensere for de fulde omkostninger, herunder anlægsomkostningerne. Kommissionen præciserede imidlertid, at de priser, der blev anvendt i modellen til beregning af finansieringsbehovet, ikke kunne være kunstigt lave. I den foreliggende sag bemærkede Kommissionen, at den danske lovgivning havde fastsat det princip, at prisniveauet for vejtrafikken skulle være på niveau med færgepriserne for Rødby-Puttgarden-forbindelsen i 2007, justeret i forhold til den generelle prisstigning på tidspunktet for åbningen. Kommissionen konstaterede i denne forbindelse, at trafikprognoserne var udarbejdet på grundlag af disse priser, og at indførelsen af en differentieret prisstruktur ville have en begrænset indvirkning på indtægterne. Kommissionen fandt derfor, at de forudsatte vejtrafikindtægter var realistiske og passende. For så vidt angår jernbaneindtægterne fandt Kommissionen i den anfægtede afgørelses 324. betragtning, at beregningsgrundlaget for de nævnte indtægter var rimeligt.
220    Det skal fastslås, at sagsøgerne, DFA og Rederi Nordö-Link med dette underklagepunkt blot har anfægtet den omstændighed, at Kommissionen for at fastslå, at indtægterne fra vejtrafikken kunne anses for realistiske og passende, accepterede den prisantagelse, der lå på niveau med færgepriserne på Rødby-Puttgarden-forbindelsen i 2007, justeret for inflation.
221    Det skal i denne forbindelse bemærkes, at ifølge punkt 31 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse forstås finansieringsbehovet som forskellen mellem de positive og negative pengestrømme i investeringens levetid tilbagediskonteret til deres aktuelle værdi på grundlag af en hensigtsmæssig diskonteringsfaktor, der afspejler, hvilket afkast der er nødvendigt for, at støttemodtageren kan gennemføre projektet, navnlig i lyset af de involverede risici.
222    Eftersom finansieringsunderskuddet har til formål at afgøre, i hvilket omfang projektet kan finansieres på markedsvilkår, har Kommissionen, DFA og Rederi Nordö-Link i forbindelse med vurderingen af indtægterne med rette anført, at der skal tages hensyn til en privat investors adfærd på markedet, som så vidt muligt vil søge at sikre, at indtægterne fastsættes på et niveau, der gør det muligt i videst muligt omfang at få dækket investeringsomkostningerne.
223    Det er i lyset af disse betragtninger, at de argumenter, der er fremført af sagsøgerne, DFA og Rederi Nordö-Link, skal undersøges.
224    Hvad for det første angår sagsøgernes argument om, at Kommissionen i det væsentlige anlagde et åbenbart urigtigt skøn, idet den anerkendte, at Femerns indtægter ikke kompenserede for alle selskabets omkostninger, herunder omkostningerne til anlæg af den faste forbindelse, skal det for det første bemærkes, at punkt 31 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse ikke kan fortolkes således, at denne bestemmelse kræver, at indtægterne skal dække alle de omkostninger, som støttemodtageren har afholdt. Som Kommissionen har anført i 323. betragtning til den anfægtede afgørelse, ville der, hvis det skulle kræves, at indtægterne blev fastsat på et niveau, der gjorde det muligt at kompensere for alle anlægs- og driftsomkostninger, ikke være et finansieringsbehov, således at der ikke kunne godkendes nogen støtte, selv om den var nødvendig for at gennemføre investeringsprojektet.
225    Som Kommissionen med rette har gjort gældende, medfører den omstændighed, at priserne er højere, ikke automatisk en stigning i indtægterne på grund af efterspørgslens elasticitet i forhold til prisen. Det skal i denne forbindelse fastslås, at sagsøgerne, DFA og Rederi Nordö-Link ikke har bestridt konstateringen i 323. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvorefter det fremgår af den finansielle analyse fra 2016, at en differentieret prisstruktur kun ville have en forholdsvis begrænset indvirkning på de samlede indtægter.
226    Endvidere har sagsøgerne i replikken anerkendt, at højere priser ikke automatisk ville medføre en stigning i indtægterne som følge af konkurrence fra andre erhvervsdrivende på markedet. I modsætning til, hvad sagsøgerne har gjort gældende, betyder en sådan omstændighed ikke, at den økonomiske model, der er valgt for den faste forbindelse, ikke er passende, men bekræfter, at tildelingen af støtte er nødvendig for gennemførelsen af et sådant projekt.
227    For det andet må det konstateres, at sagsøgerne, DFA og Rederi Nordö-Link ikke har fremlagt noget bevis for, at det ville have været muligt at opnå større indtægter ved at fastsætte højere priser for vejtrafikken.
228    Det skal indledningsvis bemærkes, at argumentet fra DFA og fra Rederi Nordö-Link, hvorefter priserne for brugen af den faste forbindelse i det væsentlige skulle være højere end færgepriserne for forbindelsen mellem Rødby og Puttgarden, fordi den faste forbindelse leverer en bedre tjeneste end færgeoperatørerne, ikke er underbygget af noget bevis. Intervenienterne har nemlig ikke henvist til noget bevis vedrørende de priser, som den nuværende færgeoperatør anvender på forbindelsen mellem Rødby og Puttgarden. Følgelig kan DFA og Rederi Nordö-Link ikke gøre gældende, at priserne for brugen af den faste forbindelse faktisk er lig med eller lavere end de priser, som den nuværende færgeoperatør anvender på denne forbindelse.
229    Dernæst bemærkes, at eksemplet med Eurotunnels takster, som DFA og Rederi Nordö-Link har påberåbt sig, ikke er underbygget af noget bevis. Desuden kan dette eksempel, for så vidt som det vedrører den faste forbindelse, Kanaltunnelen, ikke være relevant, for så vidt som det fremgår af sagens akter, at denne faste forbindelse udelukkende er tiltænkt jernbanetrafik. Det skal bemærkes, at hverken sagsøgerne eller intervenienterne har bestridt Kommissionens konstatering i 324. betragtning til den anfægtede afgørelse af, at beregningsgrundlaget for jernbaneindtægterne er rimeligt.
230    Hvad endelig angår eksemplet med Rion-Antirion-broen (Grækenland) kan den omstændighed, at priserne for vejtrafik på den faste forbindelse er højere end færgepriserne, ikke være relevant, når der ikke foreligger forhold, der kan godtgøre, at situationen for denne faste forbindelse i det mindste i et vist omfang kan sammenlignes med den faste forbindelse over Femern Bælt. Da der ikke foreligger oplysninger om anlægsomkostningerne, vilkårene for finansieringen af Rion-Antirion-broen eller en eventuel prisramme for de offentlige myndigheders anvendelse af denne faste forbindelse, kan der ikke drages nogen konklusion af forskellen mellem de priser, der anvendes for vejtrafikken på denne bro, og de priser, der påtænkes anvendt for benyttelse af vejdelen af den faste forbindelse.
[udelades]
235    Det følger af ovenstående betragtninger, at sagsøgerne, DFA og Rederi Nordö-Link ikke har godtgjort, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn, der bestod i en undervurdering af de indtægter, der blev taget i betragtning ved beregningen af finansieringsbehovet.
236    Det første underklagepunkt om anfægtelse af de indtægter, der blev taget hensyn til ved beregningen af finansieringsbehovet, skal derfor forkastes.
2)      Det andet underklagepunkt om anfægtelse af omkostningerne
237    Sagsøgerne, DFA og Rederi Nordö-Link er af den opfattelse, at Kommissionen begik en fejl ved at medtage refinansieringsomkostningerne i forbindelse med beregningen af finansieringsbehovet.
238    Kommissionen har, støttet af Kongeriget Danmark, bestridt denne argumentation.
239    I denne forbindelse skal der mindes om, at driftsstøtte, der har til formål at bevare status quo eller at frigøre en virksomhed for omkostninger, som den normalt skulle have båret inden for den løbende drift eller de sædvanlige aktiviteter, ifølge fast retspraksis principielt ikke betragtes som forenelig med det indre marked (jf. i denne retning og analogt dom af 6.11.1990, Italien mod Kommissionen, C-86/89, EU:C:1990:373, præmis 18, af 22.9.2020, Østrig mod Kommissionen, C-594/18 P, EU:C:2020:742, præmis 119, og af 12.7.2018, Østrig mod Kommissionen, T-356/15, EU:T:2018:439, præmis 579).
240    Som anført i præmis 221 ovenfor fremgår det desuden af punkt 31 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, at det maksimale støtteniveau fastsættes på grundlag af det konstaterede finansieringsbehov i forhold til de støtteberettigede omkostninger. Med hensyn til støtteberettigede omkostninger til vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse præciseres det i litra h) i bilaget til meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, at andre omkostninger end dem, der er nævnt i litra a)-g) i nævnte bilag, også kan blive godkendt, hvis det skønnes berettiget, og hvis de er uløseligt knyttet til gennemførelsen af projektet, med undtagelse af de driftsomkostninger, der ikke er dækket af litra g), som vedrører støtte til et projekt for første industriel anvendelse.
241    I det foreliggende tilfælde konstaterede Kommissionen for det første i 320. betragtning til den anfægtede afgørelse, at de støtteberettigede omkostninger var begrænset til anlægsomkostningerne til projektet, herunder projekteringsomkostningerne og omkostningerne til oplysning og markedsføring. For det andet bemærkede Kommissionen i 325. og 326. betragtning til den anfægtede afgørelse, at spørgsmålet om, hvorvidt driftsomkostningerne kunne medtages i beregningen af finansieringsbehovet, var forskelligt fra spørgsmålet om, hvorvidt der blev ydet driftsstøtte. Den anførte, at punkt 31 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse henviste til forskellen mellem de positive og negative pengestrømme med henblik på at bestemme finansieringsbehovet, idet det blev præciseret, at den logik, der ligger til grund for investeringsbeslutningen, består i på forhånd at sammenligne investeringsomkostningerne med fremtidige indtægter og fremtidige driftsomkostninger. I denne forbindelse præciserede Kommissionen også, at investorerne generelt ikke ville træffe en positiv investeringsbeslutning, så længe denne sammenligning resulterede i en negativ afvigelse eller nettonutidsværdi (NNV). Kommissionen anførte i øvrigt, at denne metode blev bekræftet af de forenelighedskriterier, der er fastsat i Kommissionens forordning (EU) nr. 651/2014 af 17. juni 2014 om visse kategorier af støttes forenelighed med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107 [TEUF] og 108 [TEUF] (EUT 2014, L 187, s. 1).
242    Det skal for det første bemærkes, at sagsøgernes, DFA’s og Rederi Nordö-Links skriftlige indlæg ikke indeholder nogen underbygget argumentation til støtte for påstanden om, at Kommissionen begik en fejl ved at inkludere driftsomkostninger i investeringsprojektets negative pengestrømme. Der er navnlig ikke fremført noget udtrykkeligt argument, der kan rejse tvivl om rigtigheden af Kommissionens konstateringer i 325. og 326. betragtning til den anfægtede afgørelse.
243    Adspurgt af Retten under retsmødet for at præcisere deres argumentation har sagsøgerne anført, at dom af 19. september 2018, HH Ferries m.fl. mod Kommissionen (T-68/15, EU:T:2018:563), forbød medtagelsen af driftsomkostningerne i finansieringsbehovet. Sagsøgerne har ligeledes anført, at dette forbud skulle følge af bilaget til meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, som udelukker driftsomkostninger fra de støtteberettigede omkostninger. I øvrigt har Rederi Nordö-Link gjort gældende, at en hensyntagen til driftsomkostningerne i finansieringsbehovet svarer til at tillade driftsstøtte og til kunstigt at øge finansieringsbehovet.
244    Det skal i første række, således som Kommissionen har gjort gældende, bemærkes, at medtagelsen af driftsomkostninger i investeringsprojektets negative pengestrømme med henblik på at beregne finansieringsbehovet ikke har til følge, at der tildeles driftsstøtte. Som det fremgår af 323. betragtning til den anfægtede afgørelse, overstiger driftsindtægterne, som tilsvarende også skulle tages i betragtning som positive pengestrømme, nemlig langt driftsomkostningerne. Rederi Nordö-Link kan derfor ikke gøre gældende, at medregningen af driftsomkostningerne i finansieringsbehovet ville medføre, at der blev ydet driftsstøtte.
245    I anden række må det konstateres, at argumentet fra DFA og Rederi Nordö-Link om, at medregningen af driftsomkostninger ved beregningen af finansieringsbehovet ville medføre en kunstig forøgelse af dette behov, ikke er tilstrækkeligt til at konkludere, at Kommissionen tilsidesatte punkt 31 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse ved at medtage driftsomkostninger i beregningen af finansieringsbehovet. Som anført i præmis 241 ovenfor forklarede Kommissionen nemlig i 326. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvorfor driftsomkostningerne var en integrerende del af analysen af finansieringsbehovet. Det følger heraf, at i mangel af oplysninger, der kan rejse tvivl om gyldigheden af disse forklaringer, kan dette argument ikke tiltrædes.
246    Hvad angår dom af 19. september 2018, HH Ferries m.fl. mod Kommissionen (T-68/15, EU:T:2018:563), havde Retten ikke anledning til at fortolke begrebet »finansieringsbehov« som omhandlet i punkt 31 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse. Det følger heraf, at sagsøgerne ikke med føje kan gøre gældende, at denne dom kan fortolkes således, at den forbyder, at driftsomkostningerne medtages i beregningen af finansieringsbehovet.
247    Det må følgelig fastslås, at sagsøgerne, DFA og Rederi Nordö-Link ikke har godtgjort, at Kommissionens beregning af finansieringsbehovet tilsidesatte punkt 31 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse på grund af medtagelsen af driftsomkostninger i investeringsprojektets negative pengestrømme.
248    For det andet skal det fastslås, at sagsøgerne, DFA og Rederi Nordö-Link ligeledes har støttet sig på dom af 19. september 2018, HH Ferries m.fl. mod Kommissionen (T-68/15, EU:T:2018:563), for at gøre gældende, at Kommissionen begik en fejl, idet den i 294. betragtning til den anfægtede afgørelse fastslog, at garantierne for refinansierede lån vedrørende projekterings- og anlægsomkostningernes ikke indebar driftsstøtte.
249    Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det fremgår af dom af 19. september 2018, HH Ferries m.fl. mod Kommissionen (T-68/15, EU:T:2018:563), og navnlig af præmis 107, 108 og 111 heri, at det ikke kan udelukkes, at de statsgarantier, der er ydet for at dække støttemodtagerens driftsomkostninger, kan udgøre driftsstøtte. Det fremgår derimod ikke heraf, at garantier som dem, der ydes for refinansierede lån vedrørende projekterings- og anlægsomkostninger, og ikke driftsudgifter, udgør en sådan driftsstøtte.
250    Det må imidlertid konstateres, således som det fremgår af 292. og 293. betragtning til den anfægtede afgørelse, at de danske myndigheder begrænsede tildelingen af statslån og statsgarantier til den finansiering, der var nødvendig for at dække de omkostningerne til projekterings- og anlægsfasen, med undtagelse af driftsomkostninger. Henset til denne begrænsning kunne Kommissionen med rette fastslå, at der var tale om investeringsstøtte, uden at der kunne rejses tvivl om denne konklusion, således som sagsøgerne, DFA og Rederi Nordö-Link har gjort gældende i kraft af Rettens konstateringer i dom af 19. september 2018, HH Ferries m.fl. mod Kommissionen (T-68/15, EU:T:2018:563).
251    Hvad angår argumentet fra DFA og Rederi Nordö-Link om, at Femern modtager driftsstøtte med den begrundelse, at støtteforanstaltningerne til fordel for Femern kan vare ved i en periode på 16 år efter den fuldstændige åbning af den faste forbindelse, selv om denne periode går ud over det tidspunkt, hvor denne enhed på grundlag af sin likviditet vil være i stand til at finansiere sig selv på et konkurrencepræget marked uden støtte, skal det bemærkes, at det er sammenfaldende med det argument, der allerede er undersøgt i præmis 208-212 ovenfor, og at det derfor skal forkastes af de samme grunde.
252    Henset til ovenstående betragtninger skal det fastslås, at Kommissionen ikke begik en fejl ved at fastslå, at refinansieringen af lån vedrørende projekterings- og anlægsomkostningerne ikke udgjorde driftsstøtte.
253    Det andet underklagepunkt om anfægtelse af de omkostninger, der blev taget hensyn til ved beregningen af finansieringsbehovet, skal derfor forkastes.
c)      Det tredje klagepunkt om anfægtelse af støttebeløbet
254    Sagsøgerne, FSS, DFA og Rederi Nordö-Link har gjort gældende, at Kommissionen anlagde åbenbart urigtige skøn ved beregningen af støttebeløbet.
255    Kommissionen har, støttet af Kongeriget Danmark, bestridt denne argumentation.
256    For det første skal det efterprøves, om støttebeløbet, således som sagsøgerne og DFA har gjort gældende, eftersom Femern ikke er i stand til at tilbagebetale sine lån, således som det fremgår af interessetilkendegivelsesrapporten fra 2001, i overensstemmelse med garantimeddelelsens punkt 4.1 skal svare til værdien af alle de lån, der er omfattet af statsgarantierne og alle statslånene, i modsætning til, hvad Kommissionen lagde til grund.
257    Det skal i denne forbindelse bemærkes, at garantimeddelelsens punkt 4.1, tredje afsnit, litra a), bestemmer, at »en eventuel garant, der opererer under markedsøkonomiske forhold, ville kræve en høj præmie af kriseramte virksomheder på det tidspunkt, hvor garantien ydes, på grund af den forventede misligholdelsesgrad. Hvis der er særlig stor sandsynlighed for, at låntageren ikke vil kunne indfri lånet, eksisterer denne markedspræmie måske slet ikke, og under ekstraordinære omstændigheder kan garantiens støtteelement vise sig at være lige så højt som det beløb, der faktisk dækkes af garantien«.
258    Det fremgår således af garantimeddelelsens punkt 4.1, tredje afsnit, litra a), at det kun er i tilfælde af en kriseramt virksomhed og under ekstraordinære omstændigheder, at garantiens støtteelement er lige så højt som det samlede beløb, der dækkes af garantien. Henset til de alvorlige konsekvenser af en sådan tilgang kan muligheden for at beregne den fordel, der følger af en statsgaranti, som værende lig med hele det garanterede lån, ikke begrundes alene på grund af den omstændighed, at den støttemodtagende virksomhed er kriseramt. Kommissionen har således kun mulighed for at anvende denne tilgang, hvis der foreligger ekstraordinære omstændigheder, og hvis den kriseramte virksomhed ikke er i stand til at tilbagebetale det lån, der er dækket af garantien, med egne midler.
259    I det foreliggende tilfælde fastslog Kommissionen i 346. betragtning til den anfægtede afgørelse, at støtteelementet ikke skulle svare til alle de beløb, der var dækket af statslånene og lånene med statsgaranti, med den begrundelse, at Femerns situation ikke var omfattet af de ekstraordinære omstændigheder, der er omhandlet i garantimeddelelsens punkt 4.1, tredje afsnit, litra a).
260    Det må konstateres, at sagsøgerne og DFA ikke har fremlagt nogen oplysninger, der gør det muligt at fastslå, at Femern udgør en kriseramt virksomhed som omhandlet i rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte ikkefinansielle virksomheder, eller at denne virksomhed ikke er i stand til at tilbagebetale de lån, som er dækket af den gæld, der er optaget til dækning af projekterings- og anlægsomkostningerne.
261    Til støtte for deres argumentation har sagsøgerne og DFA således udelukkende støttet sig på interessetilkendegivelsesrapporten fra 2001, hvoraf det fremgår, at projektet for den faste forbindelse ikke kunne gennemføres af den private sektor uden betydelig offentlig støtte. Selv om et sådant forhold kan være relevant med henblik på at afgøre, om statslånene og statsgarantierne til Femern udgør støtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, eller for at fastslå, at et sådant projekt ikke kan gennemføres uden støtte, er det imidlertid ikke tilstrækkeligt til at godtgøre, at Femern udgør en kriseramt virksomhed, som på tidspunktet for driften af den faste forbindelse ikke er i stand til at tilbagebetale den gæld, der er optaget for at dække projekterings- og anlægsomkostningerne.
262    Det må derfor fastslås, at sagsøgerne og DFA ikke har godtgjort, at Kommissionen begik en fejl ved at fastslå, at støttebeløbet ikke kunne svare til alle de beløb, der var dækket af statslånene og af lånene med statsgaranti.
263    Hvad for det andet angår sagsøgernes argument om, at Femern ikke ville betale den præmie, der er fastsat i 342. og 343. betragtning til den anfægtede afgørelse, skal det bemærkes, at sagsøgerne til støtte for dette argument udelukkende har påberåbt sig forhold, der ligger efter vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, nemlig en erklæring fra den danske transportminister af 24. april 2020 og et forslag af 5. december 2020 om en ændring af anlægsloven af 2015. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at retmæssigheden af en kommissionsafgørelse om statsstøtte skal vurderes i forhold til de oplysninger, som Kommissionen sad inde med på det tidspunkt, hvor den vedtog den (dom af 10.7.1986, Belgien mod Kommissionen, 234/84, EU:C:1986:302, præmis 16, og af 12.7.2018, Østrig mod Kommissionen, T-356/15, EU:T:2018:439, præmis 333). Det følger heraf, at dette argument fra sagsøgernes side ikke kan rejse tvivl om lovligheden af den anfægtede afgørelse.
[udelades]
275    Henset til ovenstående betragtninger skal det tredje klagepunkt om anfægtelse af støttens størrelse forkastes.
276    Det andet anbringendes tredje led skal derfor forkastes i sin helhed.
4.      Det fjerde led om anfægtelse af analysen af forebyggelsen af urimelige konkurrencefordrejninger og af afvejningstesten
277    Sagsøgerne har, støttet af FSS, DFA, Rederi Nordö-Link, ECSA, Trelleborg Hamn, Aktionsbündnis, NABU og VDR, gjort gældende, at Kommissionen med urette konkluderede, at den faste forbindelses negative indvirkning på konkurrencen ikke kunne opveje dens positive virkninger.
278    Kommissionen har, støttet af Kongeriget Danmark, bestridt denne argumentation.
[udelades]
279    Hvad i det foreliggende tilfælde angår de positive virkninger konstaterede Kommissionen i 359. betragtning til den anfægtede afgørelse, at den faste forbindelse havde til formål at fremme mobilitet, yderligere integration og kulturel udveksling af mennesker, der bor på begge sider af den faste forbindelse, og til forbedring af forbindelsen mellem de nordiske lande og Centraleuropa for passagerer samt vej- og banegods. I denne henseende bemærkede Kommissionen, at de forventede gevinster var blevet anerkendt på europæisk plan med optagelsen af Femern Bælt-projektet på listen over prioriterede TEN-T projekter. Endvidere henviste Kommissionen til de positive virkninger for visse økonomiske sektorer i regionen, bl.a. tankstationer, detailhandel, restauranter, hoteller, forlystelsesparker og jernbane- og bustrafik. Kommissionen fandt i øvrigt, at den faste forbindelse ligeledes ville forbedre adgangen til jernbanetransport, hvilket ville føre til en overførsel af gods og passagerer fra vej til bane.
280    Hvad angår de negative virkninger anførte Kommissionen i 360. betragtning til den anfægtede afgørelse, at åbningen af den faste forbindelse ville få negative virkninger for færgeoperatørerne, både på Rødby-Puttgarden-overfarten og på andre færgeruter samt for aktiviteterne i de havne, der betjenes af færgerne. I denne forbindelse fandt Kommissionen, at Femerns mulighed for at påvirke færgedriften var begrænset, da statsstøtten var begrænset alene til den finansiering, der krævedes til omkostningerne i projekterings- og anlægsfasen, og dette inden for rammerne af finansieringsbehovet. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at den væsentligste indvirkning på færgeoperatørernes virksomhed følger af de offentlige myndigheders beslutning om at anlægge den faste forbindelse, som giver et alternativ til de eksisterende transporttjenester, og at det ikke tilkommer Kommissionen at sætte spørgsmålstegn ved det valg, som de offentlige myndigheder har truffet.
281    Endvidere undersøgte Kommissionen i 361.-363. betragtning til den anfægtede afgørelse successivt risikoen for overkapacitet på markedet, risikoen for markedsdominans og den generelle indvirkning på konkurrencen samt risikoen for markedsafskærmning.
282    Efter at have bemærket, at det ikke tilkom den at vurdere virkningerne af de offentlige myndigheders beslutning om at iværksætte anlæggelsen af den faste forbindelse efter afvejningen af de negative og positive virkninger, konkluderede Kommissionen i 365. betragtning til den anfægtede afgørelse, at støtteforanstaltningerne til fordel for Femern, som reduceret efter den reviderede anmeldelse, der fulgte efter åbningsafgørelsen, kun havde en begrænset indvirkning på konkurrencen og samhandelen, som blev opvejet af de positive virkninger i form af bidrag til målet af fælleseuropæisk interesse.
283    Hvad i første række angår argumentet fra sagsøgerne FSS, ECSA og Rederi Nordö-Link, hvorefter Kommissionen undlod at kvantificere støttens positive og negative virkninger med henblik på vurderingen af konkurrencefordrejningens omfang, skal det bemærkes, at det er anerkendt, at hensyntagen til en støttes positive og negative virkninger kan være konstrueret (jf. i denne retning dom af 13.12.2018, Scandlines Danmark og Scandlines Deutschland mod Kommissionen, T-630/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:942, præmis 255), eller implicit udledes af undersøgelsen af støttens indvirkninger på konkurrencen og samhandelen, når støttens negative virkninger er begrænsede (jf. i denne retning dom af 9.6.2016, Magic Mountain Kletterhallen m.fl. mod Kommissionen, T-162/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:341, præmis 110).
284    Det skal endvidere fastslås, at punkt 41-43 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse begrænser sig til at fastsætte principper med henblik på undersøgelsen af afvejningen af støttens positive og negative virkninger uden at kræve, at disse virkninger kvantificeres. Kommissionen kan derfor ikke kritiseres for ikke at have vurderet de nævnte positive og negative virkninger på grundlag af kvantitative elementer, der tager hensyn til støttemodtagerens størrelse, støttemodtagerens markedsandel i forhold til konkurrenterne og størrelsen af den tildelte støtte.
[udelades]
287    Kommissionen kan derfor ikke kritiseres for ikke at have kvantificeret støttens positive og negative virkninger med henblik på vurderingen af konkurrencefordrejningens omfang.
288    I anden række skal det undersøges, om Kommissionen, som sagsøgerne har gjort gældende, anlagde et åbenbart urigtigt skøn, da den i 360. betragtning til den anfægtede afgørelse fastslog, at Femerns evne til at påvirke konkurrencen fra færgerne var begrænset af den omstændighed, at støtten var begrænset til finansieringsbehovet.
289    Det skal bemærkes, at hvad angår den faste forbindelses negative indvirkning på de eksisterende transporttjenester og navnlig på færgeoperatørernes aktiviteter sondrede Kommissionen i 360. betragtning til den anfægtede afgørelse mellem på den ene side de negative virkninger som følge af de offentlige myndigheders beslutning om at anlægge den faste forbindelse, hvilken udgør et alternativ til de eksisterende transportformer, og på den anden side de negative virkninger, der skyldes støtteforanstaltningerne til fordel for Femern. Ifølge Kommissionen skal den i forbindelse med afvejningen af de positive og negative virkninger begrænse sig til en undersøgelse af de negative virkninger af de støtteforanstaltninger, der er tildelt denne virksomhed.
290    Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det allerede er blevet fastslået, at det inden for rammerne af kontrollen med statsstøtte ikke tilkommer Kommissionen at rejse tvivl om de offentlige myndigheders valg om at beslutte, om der skal etableres en infrastruktur, der udgør et alternativ til eksisterende transportmidler, med den begrundelse, at et sådant projekt udgør en løsning, der samlet set giver positive resultater, heller ikke i tilfælde af, at idriftsættelsen af den nævnte infrastruktur medfører, at de eksisterende transportmidler forsvinder (jf. i denne retning dom af 13.12.2018, Scandlines Danmark og Scandlines Deutschland mod Kommissionen, T-630/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:942, præmis 256).
291    Kommissionen kunne derfor med føje fastslå, at det tilkom den at begrænse sin undersøgelse til de negative virkninger af støtteforanstaltningerne til fordel for Femern.
292    For så vidt angår de negative virkninger af tildelingen af støtteforanstaltninger til Femern konstaterede Kommissionen, at finansieringen til Femern dækkede omkostningerne til projektering og anlæg af den faste forbindelse inden for grænserne af finansieringsbehovet, at afgifterne for benyttelse af den faste forbindelse blev fastsat af de offentlige myndigheder, og at denne virksomheds mulighed for at yde rabatter var begrænset af behovet for at sikre tilstrækkelige indtægter til at betale driftsomkostningerne og tilbagebetale de lån, der var optaget til at finansiere projekteringen og anlæggelsen af den faste forbindelse. Kommissionen fandt derfor, at Femerns evne til at påvirke færgedriften var begrænset, og at de vigtigste negative virkninger skyldtes de offentlige myndigheders beslutning om at anlægge den faste forbindelse.
293    Hvad angår sagsøgernes argument om, at begrænsningen af støtten til finansieringsbehovet i det væsentlige ikke er relevant med henblik på at bevise, at støtten ikke fordrejer konkurrencen unødigt, fordi der er tale om et forhold, der er taget i betragtning ved undersøgelsen af støttens forholdsmæssighed, skal det bemærkes, at nødvendigheden af at foretage en afvejning af de forventede positive virkninger med hensyn til virkeliggørelsen af de mål, der er omhandlet i artikel 107, stk. 3, litra a)-e), TEUF, med støttens negative virkninger i forhold til konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne blot er udtryk for proportionalitetsprincippet og princippet om en streng fortolkning af undtagelserne i artikel 107, stk. 3, TEUF (jf. i denne retning dom af 20.6.2019, a&o hostel and hotel Berlin mod Kommissionen, T-578/17, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:437, præmis 124).
294    Eftersom proportionalitetsprincippet tilsigter at begrænse en støtte til det nødvendige minimum for at mindske konkurrencefordrejninger i det indre marked, skal det endvidere fastslås, at Kommissionen ved afvejningen af støtteforanstaltningernes positive og negative virkninger gyldigt kan anvende de konstateringer, der er foretaget i forbindelse med undersøgelsen af støttens forholdsmæssighed. I den foreliggende sag indebar begrænsningen af støttebeløbet til niveauet for finansieringsbehovet for investeringsprojektet, at finansieringen til Femern var begrænset til 27,3% af de støtteberettigede omkostninger. Eftersom undersøgelsen af en statsstøttes forholdsmæssighed og undersøgelsen af afvejningen af de positive og negative virkninger er uløseligt forbundet, udgør en sådan begrænsning af støttebeløbet et relevant forhold med henblik på at fastslå, at de negative virkninger af støtteforanstaltningerne er begrænsede.
295    Hvad angår sagsøgernes argument, hvorved de i det væsentlige har gjort gældende, at Femern kan anvende den mulighed, som selskabet er tillagt i henhold til § 42, stk. 3, i anlægsloven af 2015 til at yde rabatter med henblik på at fastsætte priser, der er lavere end de priser, som færgeoperatørerne anvender, skal det bemærkes, at det er rent hypotetisk, så meget desto mere som Femern, således som Kommissionen har anført, er forpligtet til at generere tilstrækkelige indtægter til ikke blot at kunne betale sine driftsomkostninger, men også til at tilbagebetale de lån, der er optaget for at finansiere projekteringen og anlæggelsen af den faste forbindelse. Såfremt Femerns eventuelle rabatter medfører en betydelig nedgang i denne virksomheds indtægter, er det således muligt, at den ikke er i stand til at tilbagebetale statslånene og lånene med statsgaranti, inden for de tidsperioder, der er fastsat i 349. og 351. betragtning til den anfægtede afgørelse.
296    I tredje række skal det efterprøves, om Kommissionen, således som sagsøgerne har gjort gældende, anlagde åbenbart urigtige skøn ved undersøgelsen af visse negative forhold, der isoleret eller samlet set kunne opveje støttens positive virkninger.
297    Hvad for det første angår sagsøgernes, FSS’, DFA’s, ECSA’s og VDR’s argument om, at Kommissionen fejlagtigt konkluderede, at støtten ikke medførte en forøgelse af overkapaciteten på markedet for overfarten over Femern Bælt, skal det bemærkes, at det hviler på en urigtig læsning af den anfægtede afgørelse.
298    I 361. betragtning til den anfægtede afgørelse nøjedes Kommissionen nemlig med at anføre et argument om, at »Scandlines m.fl. har desuden hævdet, at den faste forbindelse vil skabe yderligere kapacitet på et allerede mættet marked«, og i denne forbindelse bemærke, at »etableringen af et alternativ til de eksisterende tjenester, som er forskelligt fra og anses for overlegent af de danske myndigheder, ikke kan sidestilles med en forøgelse af kapaciteten på et mættet marked«.
299    Det kan således ikke antages, at Kommissionen selv fastslog, at markedet for overfarten over Femern Bælt er mættet.
300    Det skal i øvrigt fastslås, at sagsøgerne, FSS, ECSA, DFA og VDR ikke har fremlagt noget bevis til støtte for påstanden om, at der er overkapacitet på markedet. Selv om sagsøgerne kun har påberåbt sig en gennemsnitlig udnyttelsesgrad for færgefart på 49%, har de imidlertid ikke fremlagt beviser, der underbygger denne påstand. Det skal i denne forbindelse præciseres, at den blotte henvisning til et identisk udsagn i de bemærkninger, der er indgivet under den formelle undersøgelsesprocedure, og som heller ikke var underbygget af bevisdokumenter, ikke kan udgøre et bevis.
301    Som Kommissionen har gjort gældende, skal det endvidere bemærkes, at hverken sagsøgerne, FSS, ECSA, DFA eller VDR har fremført en underbygget argumentation, der kan rejse tvivl om konstateringen i 361. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvorefter etableringen af et alternativ til de eksisterende tjenester, som er forskelligt fra og anses for overlegent, ikke kan sidestilles med en forøgelse af kapaciteten på et mættet marked Det må nemlig fastslås, at deres argumentation hviler på en forudsætning – som ikke er underbygget af beviser – om, at der er overkapacitet på markedet.
302    Sagsøgerne og intervenienterne har derfor ikke godtgjort, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved at fastslå, at den faste forbindelse ikke medfører overkapacitet på markedet for de tjenester, der tilbydes til overfarten over Femern Bælt.
303    For det andet skal det efterprøves, om Kommissionen, som sagsøgerne har gjort gældende, anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved ikke i tilstrækkelig grad at tage hensyn til en risiko for markedsdominans.
304    Selv om Kommissionen i det foreliggende tilfælde i 362. betragtning til den anfægtede afgørelse anerkendte, at det ikke kunne udelukkes, at Femern ville få en dominerende stilling for så vidt angår visse transportydelser på Femern Bælt, præciserede den imidlertid, at en markedsdominans ikke i sig selv var i strid med EU-retten. Efter at have konstateret, at Scandlines i dag har et monopol på ruten mellem Rødby og Puttgarden, fandt Kommissionen endvidere, at den faste forbindelse, i tilfælde af at færgedriften vil fortsætte på den nævnte rute, faktisk vil medvirke til at bryde dette monopol og skabe et mere konkurrencepræget marked.
305    Det skal bemærkes, at det i punkt 43 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse blot anføres, at Kommissionen vil vurdere risikoen for markedsdominans uden nærmere angivelse af de tilfælde, hvor der ydes støtte til et infrastrukturprojekt. Det skal endvidere bemærkes, at det fremgår af punkt 41 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, at støtte kan erklæres forenelig med artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, når de negative konsekvenser af støtteforanstaltningen i form af fordrejning af konkurrencen og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne er begrænset og opvejes af støttens positive virkninger i kraft af bidraget til målet af fælleseuropæisk interesse.
306    I modsætning til, hvad sagsøgerne i det væsentlige har gjort gældende, kan punkt 43 i meddelelsen om vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse således ikke fortolkes således, at en støtte, der kan bidrage til skabelsen af en markedsdominans, systematisk skal anses for at have negative virkninger, som nødvendigvis opvejer de positive virkninger af et vigtigt projekt af fælleseuropæisk interesse, og dette så meget desto mere som risikoen for markedsdominans i det foreliggende tilfælde er begrænset til det lokale marked for transportydelser, der tilbydes for at sikre overfarten over Femern Bælt.
307    Det skal i denne forbindelse bemærkes, at hverken sagsøgerne eller intervenienterne til støtte for deres påstande har bestridt de positive virkninger af den faste forbindelse, som er identificeret i 359. betragtning til den anfægtede afgørelse. Kommissionen konstaterede i denne forbindelse, at den faste forbindelses positive virkninger hverken var begrænset til støttemodtageren eller til virksomheder, der var etableret i Femern Bælt-regionen, men mere bredt inden for Unionen, idet den faste forbindelse ville forbedre forbindelsen mellem de nordiske lande og Centraleuropa for passagerer og vej- og jernbanegodstransport samt adgangen til jernbanetransport og dermed bidrage til en overførsel af gods og passagerer fra vej til bane. Det følger heraf, således som det fremgår af 281. betragtning til den anfægtede afgørelse, at den faste forbindelse som et vigtigt projekt af fælleseuropæisk interesse vil bidrage til at forbedre det indre markeds funktion og til at styrke den økonomiske og sociale samhørighed.
308    Henset til den omstændighed, at den faste forbindelses positive virkninger ikke er begrænset til erhvervsdrivende i én medlemsstat, men mere generelt er til fordel for andre erhvervsdrivende i Unionen, kunne Kommissionen under udøvelsen af sit vide skøn fastslå, at risikoen for markedsdominans på et lokalt marked for transporttjenester ikke kunne opveje den faste forbindelses positive virkninger med hensyn til bidraget til målet af fælleseuropæisk interesse.
309    Det fremgår endvidere af 362. betragtning til den anfægtede afgørelse, at sagsøgerne i øjeblikket har et monopol på markedet for transportydelser på Femern Bælt, dvs. på ruten mellem Rødby og Puttgarden. Kommissionen kunne derfor uden at anlægge et åbenbart urigtigt skøn fastslå, at den faste forbindelse i tilfælde af opretholdelsen af færgetjenester for at sikre den nævnte rute ville styrke konkurrencen på dette marked.
310    Selv om Scandlines ganske vist ikke har et monopol på et geografisk marked, der rækker ud over markedet for ruten mellem Rødby og Puttgarden, således som Kommissionen med rette har gjort gældende, er der i øvrigt heller ingen risiko for, at Femern indtager en dominerende stilling på et geografisk mere omfattende marked.
311    Kommissionen anlagde derfor ikke et åbenbart urigtigt skøn, da den fastslog, at Femerns risiko for markedsdominans ikke indebar, at denne negative virkning af støtten i form af konkurrencefordrejning var større end projektets positive virkninger med hensyn til dets bidrag til målet af fælleseuropæisk interesse.
312    For det tredje skal det efterprøves, om Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved ikke at fastslå, at der var risiko for markedsafskærmning.
313    Det bemærkes, at sagsøgerne, ECSA, Trelleborg Hamn, Rederi Nordö Link og VDR ikke som sådan har bestridt konstateringerne i 363. betragtning til den anfægtede afgørelse vedrørende den manglende risiko for markedsafskærmning. I det foreliggende tilfælde fandt Kommissionen, at der ikke var risiko for afskærmning af markedet, inklusive markeder i forudgående og efterfølgende led, med den begrundelse, at den faste forbindelse var åben for alle brugere på lige vilkår og uden forskelsbehandling. Den fastslog endvidere, at prisstrukturen var ikke-diskriminerende og i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 1999/62/EF af 17. juni 1999 om afgifter på tunge godskøretøjer for benyttelse af visse infrastrukturer (EFT 1999, L 187, s. 42) og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/34/EU af 21. november 2012 om oprettelse af et fælles europæisk jernbaneområde (EUT 2012, L 343, s. 32).
314    Sagsøgerne og intervenienterne har med deres argumentation i det væsentlige kritiseret Kommissionen for, at den ikke tog hensyn til en risiko for prisdumping. Det skal i denne forbindelse fastslås, at denne argumentation i det væsentlige er støttet på argumenter, der svarer til dem, der er fremført inden for rammerne af det andet klagepunkts første underklagepunkt i det andet anbringendes tredje led om et åbenbart urigtigt skøn ved vurderingen af indtægterne i forbindelse med finansieringsbehovet (jf. præmis 216-235 ovenfor). Sagsøgerne og intervenienterne har således kritiseret Kommissionen for, at den fastslog, at der ikke var risiko for markedsafskærmning, selv om Femerns priser var lavere end selskabets omkostninger.
315    Det må konstateres, at sagsøgerne, ECSA, Rederi Nordö Link, Trelleborg Hamn og VDR ikke har forklaret, hvorfor en godkendelse af støtteforanstaltninger, der dækker en begrænset del af omkostningerne til projektering og anlæggelse af et infrastrukturprojekt, vil medføre en afskærmning af markedet. Som det fremgår af præmis 224 ovenfor, kan det desuden ikke kræves, at Femerns indtægter fastsættes på et niveau, der dækker samtlige projekterings-, anlægs- og driftsomkostninger, med den begrundelse, at dette indebærer, at der ikke kan ydes støtte til Femern, selv om støtten er nødvendig for at gennemføre projektet. Eftersom Femern, således som Kommissionen med rette har gjort gældende, er forpligtet til at tilvejebringe tilstrækkelige indtægter ikke blot for at dække sine driftsomkostninger, men også for at betale den gæld, der er optaget til dækning af projekterings- og anlægsomkostningerne, er risikoen for, at denne virksomhed yder betydelige prisrabatter, desuden nødvendigvis begrænset.
316    Hvad angår sagsøgernes argument om, at Femern kan udnytte sin markedsdominans til at sænke priserne under sine omkostninger med henblik på at afskærme markedet, skal det bemærkes, at afgifterne for brug af den faste forbindelse fastsættes af de offentlige myndigheder, og at Femern kun har et vist råderum med hensyn til ydelsen af visse rabatter. Denne virksomhed er imidlertid forpligtet til at generere tilstrækkelige indtægter ikke blot for at kunne betale sine driftsomkostninger, men også for at tilbagebetale de lån, der er optaget for at finansiere projekteringen og anlæggelsen af den faste forbindelse. Såfremt Femern yder visse rabatter, skal selskabet derfor sikre, at indtægterne fortsat er tilstrækkelige til at tilbagebetale statslånene og lånene med statsgaranti inden for de frister, der er fastsat i 349. og 351. betragtning til den anfægtede afgørelse.
317    Sagsøgerne kan heller ikke gøre gældende, at Femern ville kunne sænke priserne drastisk for at afskærme markedet med den begrundelse, at da de danske myndigheder ydede statsstøtte til den faste forbindelse over Øresund, nedsatte operatøren af denne forbindelse i væsentlig grad afgifterne for vejtrafik. Selv om det er korrekt, at sagsøgerne har ført bevis for en nedsættelse af de nævnte afgifter i forhold til det oprindeligt påtænkte, har de imidlertid ikke fremlagt nogen oplysninger, der gør det muligt at fastslå, at situationen for operatøren af Øresundsbroen kan sammenlignes med Femerns situation. Kommissionen anførte i denne forbindelse, at størrelsen og varigheden af foranstaltningerne til fordel for Femern i modsætning til den støtte, der blev ydet til den operatør, der havde ansvaret for Øresundsbroen, i den foreliggende sag havde været strengt begrænset.
318    Argumentationen om, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved at fastslå, at der ikke forelå en risiko for markedsafskærmning, skal derfor forkastes.
319    Det følger af ovenstående betragtninger, at sagsøgerne og intervenienterne til støtte for deres påstande ikke har godtgjort, dels at Kommissionens konstateringer vedrørende den manglende risiko for overmætning af markedet og den manglende risiko for markedsafskærmning er behæftet med åbenbart urigtige skøn, dels at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved at fastslå, at risikoen for markedsdominans ikke opvejede de positive virkninger med hensyn til bidrag til målet af fælleseuropæisk interesse.
320    Argumentationen om, at Kommissionen anlagde åbenbart urigtige skøn ved undersøgelsen af visse negative forhold, der isoleret eller samlet set kunne opveje de positive virkninger med hensyn til bidrag til målet af fælleseuropæisk interesse, må derfor forkastes.
[udelades]
326    Hvad for det sjette angår den argumentation, som NABU fremførte for første gang under retsmødet, og hvorefter Kommissionen i forbindelse med afvejningen ikke i tilstrækkelig grad tog hensyn til den faste forbindelses indvirkning på miljøet, skal den afvises med den begrundelse, at stævningen hverken indeholder noget klagepunkt eller argumenter, der kan rejse tvivl om rigtigheden af Kommissionens konstateringer i 366.-368. betragtning til den anfægtede afgørelse. Denne argumentation kan under alle omstændigheder ikke tiltrædes. Den er nemlig ikke underbygget af noget bevis, idet en hensyntagen til miljømæssige hensyn i øvrigt ikke henhører under afvejningen af støtteforanstaltningens positive og negative virkninger (jf. analogt dom af 22.9.2020, Østrig mod Kommissionen, C-594/18 P, EU:C:2020:742, præmis 101 og 102). Hertil kommer, at selv om Kommissionen i 367. og 368. betragtning til den anfægtede afgørelse konstaterede, at de danske myndigheder havde taget hensyn til den faste forbindelses indvirkning på miljøet, at den var blevet undersøgt og afbødet, og at projektet var baseret på princippet om, at den skulle projekteres, anlægges og drives på en sådan måde, at skadelige virkninger på naturen og miljøet blev undgået, og at de væsentlige negative indvirkninger blev modvirket, har NABU ikke fremlagt noget bevis, der kan rejse tvivl om disse konstateringer.
327    Henset til ovenstående betragtninger skal det andet anbringendes fjerde led forkastes i sin helhed.
328    På grundlag af de foranstående betragtninger skal Kommissionen frifindes.
III. Sagsomkostninger
329    Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgerne har tabt sagen, bør det pålægges dem at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
330    Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, bærer medlemsstater, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. Kongeriget Danmark, der er indtrådt til støtte for Kommissionens påstande, bærer derfor sine egne omkostninger.
331    I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 3, kan Retten træffe afgørelse om, at andre intervenienter end de i stk. 1 og 2 nævnte skal bære deres egne omkostninger. I det foreliggende tilfælde bestemmes, at ECSA, DFA, NABU, VDR, Aktionsbündnis, FSS, Rederi Nordö-Link og Trelleborg Hamn bærer hver deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Første Udvidede Afdeling):
1)      Europa-Kommissionen frifindes.
2)      Scandlines Danmark ApS og Scandlines Deutschland GmbH bærer hver deres egne omkostninger og betaler de af Kommissionen afholdte omkostninger.
3)      Kongeriget Danmark, European Community Shipowners’ Associations (ECSA), Danish Ferry Association, Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), Verband Deutscher Reeder eV, Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV, Föreningen Svensk Sjöfart (FSS), Rederi AB Nordö-Link og Trelleborg Hamn AB bærer hver deres egne omkostninger.
Papasavvas
Spielmann
Brkan
Gâlea
Tóth
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 23. februar 2024.
Underskrifter
*      Processprog: engelsk.
1 –      Der gengives kun de præmisser i denne dom, som Retten finder det relevant at offentliggøre.