61997CC0293_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1 High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Divisionin esittämät, nyt käsiteltävänä olevat ennakkoratkaisukysymykset koskevat vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta 12 päivänä joulukuuta 1991 annetun neuvoston direktiivin 91/676/ETY(1) (jäljempänä direktiivi) tiettyjen säännösten tulkintaa sekä niiden pätevyyttä saastuttaja maksaa -periaatteen, suhteellisuusperiaatteen ja omistusoikeuden suojan kannalta.
Asiaan sovellettavat oikeussäännöt
2 Vuonna 1975 yhteisön lainsäädäntäelimet ryhtyivät toteuttamaan vesivarojen hallintaa koskevaa politiikkaa,(2) joka sisälsi muun muassa toimintaohjelman vesien suojelemiseksi pilaantumiselta. Direktiivi on osa tätä toimintaohjelmaa.
3 EY:n perustamissopimuksen 130 s artiklan nojalla annetulla direktiivillä pyritään vähentämään maatalouslähteistä peräisin olevien nitraattien suoraan tai välillisesti aiheuttamaa vesien pilaantumista ja estämään vastaisuudessa tällainen pilaantuminen (1 artikla).(3)
4 Direktiivin mukaan "pilaantumisella" tarkoitetaan sellaista maatalouslähteistä peräisin olevien typpiyhdisteiden päästämistä suoraan tai epäsuorasti vesiympäristöön, jonka seuraukset aiheuttavat vaaraa ihmisten terveydelle tai haittaa eläville luonnonvaroille ja vesiekosysteemeille (2 artiklan j alakohta).
5 Jäsenvaltioiden on yksilöitävä ja määriteltävä komissiota varten pilaantumisalttiit vyöhykkeet (3 artikla) ennen pakollista toimintaohjelman laatimista eri pilaantumisalttiille vyöhykkeille tai niiden osille (5 artikla).
6 "Pilaantumisalttiilla vyöhykkeellä" tarkoitetaan jäsenvaltioiden direktiivin 3 artiklan 2 kohdan mukaisesti määrittelemiä vyöhykkeitä (2 artiklan k alakohta). Kyseessä ovat "kaikki [jäsenvaltion] alueen tunnetut maa-alueet, joilta vesi valuu 1 kohdan mukaisesti määriteltyihin vesiin ja jotka aiheuttavat pilaantumista" (3 artiklan 2 kohta).
7 Direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa täsmennetään, että "jäsenvaltioiden on määriteltävä pilaantuneet vedet ja sellaiset vedet, jotka voivat pilaantua, jos 5 artiklassa säädettyjä toimenpiteitä ei toteuteta, liitteessä I vahvistettujen perusteiden mukaan".
8 Liitteen I A kohdan 1 alakohdassa säädetään, että "erityisesti juomaveden valmistukseen käytettyj[ä] tai tarkoitettuj[a] makei[ta] pintavesi[ä]" on pidettävä "pilaantuneina vesinä" muun muassa silloin, kun niiden "nitraattipitoisuus [on] suurempi tai [on] vaara, että se on suurempi kuin direktiivissä 75/440/ETY säädetään, jos tämän direktiivin 5 artiklassa tarkoitettuja toimenpiteitä ei toteuteta".
9 Direktiivi 75/440/ETY, jonka tarkoituksena on "suojella kansanterveyttä ja tätä varten tarkkailla juomaveden valmistamiseen käytettäväksi tarkoitettua pintavettä ja vedenkäsittelyä" (toinen perustelukappale), koskee "laatuvaatimuksia, jotka juomaveden valmistamiseen käytetyn tai tarkoitetun makean pintaveden - - on täytettävä asianmukaisen käsittelyn jälkeen" (1 artikla). Ihmisten kulutukseen tarkoitetun veden suurimmaksi hyväksytyksi nitraattipitoisuudeksi on vahvistettu 50 mg/l (direktiivin 75/440/ETY muuttamisesta annetun direktiivin 80/778/ETY 7 artiklan 3 kohta).
10 Jäsenvaltioilla on mahdollisuus määritellä koko alueensa pilaantumisalttiiksi vyöhykkeeksi. Tässä tapauksessa ne ovat velvollisia soveltamaan 5 artiklassa tarkoitettuja toimintaohjelmia koko alueellaan (direktiivin 3 artiklan 5 kohta).
11 Lisäksi pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden määrittelyä ja niistä laaditun luettelon tarkistamista varten direktiivissä säädetään vesien laadunvalvontamenettelystä sekä typpiyhdisteiden vertailumittausmenetelmästä (direktiivin 6 artikla).
12 Direktiivin 5 artiklassa mainittujen toimintaohjelmien tarkoituksena on vähentää ja estää maatalouslähteistä peräisin olevien nitraattien suoraan tai välillisesti aiheuttama vesien pilaantuminen. Niiden sisältämien toimenpiteiden on siis sovelluttava tämän tyyppisen saastumisen torjuntaan. Tämän vuoksi direktiivin 5 artiklan 3 kohdassa säädetään erityisesti, että "toimintaohjelmassa on otettava huomioon: a) saatavilla olevat tieteelliset ja tekniset tiedot pääasiallisesti siitä, mitkä ovat maataloudesta ja muista lähteistä peräisin olevien typpimäärien osuudet"; saman säännöksen 6 kohdassa säädetään, että jäsenvaltiot velvoitetaan varmistamaan, että toimenpiteet ovat asianmukaisia tilanteen kehityksen kannalta.
13 Direktiivin 5 artiklan 4 kohdassa täsmennetään, että toimintaohjelmissa on oltava direktiivin liitteessä III mainitut toimenpiteet. Toimenpiteitä ei luetella tässä tyhjentävästi, vaan riittää, kun todetaan, että niiden erityisenä tarkoituksena on säännellä maatalousmaiden viljelymenetelmiä ja että ne sisältävät yksityiskohtaisia määräyksiä muun muassa kausista, jolloin tietynlaisten lannoitteiden levittäminen on kielletty, lietelantasäiliöiden tilavuudesta sekä lannoitteiden maahan levittämisen rajoittamisesta ottaen erityisesti huomioon maaperän tilan, laadun ja kaltevuuden (liitteen III 1 kohta).
14 Lisäksi "näillä toimenpiteillä varmistetaan, että jokaisella tilalla tai jokaisessa karjankasvatusyksikössä maahan kunakin vuonna käytetyn karjanlannan määrä, mukaan lukien eläinten itsensä levittämä määrä, ei ylitä tiettyä hehtaarikohtaista määrää" (liitteen III 2 kohdan 1 alakohta) ja saman säännöksen 2 alakohdassa tarkennetaan vielä, että "tämä hehtaarikohtainen määrä vastaa lantamäärää, joka sisältää 170 kg typpeä".
15 Jäsenvaltioille on kuitenkin jätetty näiden toimenpiteiden täytäntöönpanossa tietty määrä harkintavaltaa.
16 Ne voivat näin säätää toimenpiteistä, jotka ovat vähemmän ankaria. Liitteen III 2 kohdan a ja b alakohdassa säädetäänkin, että "jäsenvaltiot voivat kuitenkin:
a) ensimmäisessä nelivuotisessa toimintaohjelmassa sallia jopa 210 kg typpeä sisältävän lantamäärän,
b) ensimmäisen nelivuotisen toimintaohjelman aikana ja sen jälkeen vahvistaa edellä tarkoitetuista määristä poikkeavat määrät. Nämä määrät on vahvistettava siten, että ne eivät vaaranna 1 artiklassa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamista, ja ne on voitava perustella puolueettomin perustein, kuten esimerkiksi:
- pitkät kasvuajat,
- suuria typpimääriä kuluttavat kasvustot,
- pilaantumisalttiin alueen suuri nettosademäärä,
- maaperät, joiden denitrifikaatiokapasiteetti on poikkeuksellisen suuri.
Jos jäsenvaltio sallii b kohdan mukaisesti poikkeavan määrän, sen on ilmoitettava asiasta komissiolle, joka tutkii määrän perusteltavuuden".
17 Jäsenvaltiot voivat myös ryhtyä ankarampiin toimenpiteisiin. Direktiivin 5 artiklan 5 kohdassa todetaankin, että "jäsenvaltioiden on - - toteutettava - - tarpeellisina pitämiään lisätoimenpiteitä tai vahvistettuja toimia, jos toimintaohjelmien toteuttamisen pohjalta käy ilmeiseksi, että 4 kohdassa tarkoitetut toimenpiteet eivät ole riittäviä 1 artiklassa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseksi. Jäsenvaltioiden on otettava näiden toimenpiteiden tai toimien valinnassa huomioon niiden tehokkuus sekä niiden kustannukset verrattuna muihin mahdollisiin ehkäiseviin toimenpiteisiin".
18 Jotta yleinen suojelutaso kaikkien vesien pilaantumisen ehkäisemiseksi voidaan varmistaa, jäsenvaltioiden on laadittava hyvän maatalouskäytännön ohjeet, joita maanviljelijät noudattavat vapaaehtoisesti ja joissa on oltava liitteen II A kohdassa tarkoitetut määräykset (4 artikla).(4)
Tosiseikat ja asian käsittelyn vaiheet
19 Maaseutuvaltaisesta East Angliasta olevat maanviljelijät Standley ym. ja Metson ym.(5) ovat nostaneet High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Divisionissa kanteen, jossa he vaativat kumoamaan kansallisten toimivaltaisten viranomaisten(6) tekemät päätökset, joilla nämä määrittivät Waveney-joen sekä sen sivujoet "pilaantuneiksi makeiksi pintavesiksi" ja joilla nämä määrittivät tämän direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuiksi "pilaantumisalttiiksi vyöhykkeeksi" maa-alueet, joilta vesi valuu näihin vesiin.
20 Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että määrittelyä suorittaessaan nämä viranomaiset yksilöivät ne tarkasti määritellyt vesialtaat, joiden kokonaisnitraattipitoisuus on yli 50 mg/l mukaan lukien kaikista pilaantumislähteistä peräisin olevat nitraatit. Tämän jälkeen ne yksilöivät ne tunnetut maa-alueet, joilta vesi valuu näihin vesiin, ja ottaen huomioon maa-alueiden käytön sekä kyseisten vyöhykkeiden ja vesialueiden muut ominaispiirteet ne arvioivat, vaikuttaako maatalous "huomattavasti" havaittuun pilaantumistasoon.
21 Pääasian kantajat, jotka omistavat ja viljelevät maata näin määritellyllä pilaantumiselle alttiilla vyöhykkeellä, kiistävät, että direktiivin säännöksiä voitaisiin soveltaa näin. Koska toimivaltaisella kansallisella viranomaisella on velvollisuus toteuttaa tätä vyöhykettä koskeva toimintaohjelma, pääasian kantajat väittävät, että heille tästä väistämättä aiheutuva maiden maatalouskäytön rajoittuminen on kohtuutonta. Tästä syystä he ovat nostaneet kanteen toimivaltaisessa kansallisessa tuomioistuimessa väittäen kansallisen viranomaisen rikkoneen yhteisön oikeutta. On kuitenkin huomautettava, ettei ennakkoratkaisukysymyksen esittänyt tuomioistuin ole antanut minkäänlaisia tietoja Yhdistyneen kuningaskunnan direktiivin 5 artiklan perusteella tosiasiallisesti toteuttamista tai sen suunnittelemista toimenpiteistä.
22 Kansallinen tuomioistuin on hyväksynyt Englannin ja Walesin viljelijöiden kansallisen etujärjestön National Farmers' Unionin(7) pääasian kantajia tukevaksi väliintulijaksi tässä asiassa.
Ennakkoratkaisukysymykset
23 Katsoen, että riita-asian ratkaisu edellyttää asiaan soveltuvien yhteisön säädösten tulkintaa ja niiden pätevyyden arviointia, High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division on esittänyt seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
"1) Edellytetäänkö vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta 12 päivänä joulukuuta 1991 annetussa neuvoston direktiivissä 91/676/ETY (jäljempänä nitraattidirektiivi), että jäsenvaltiot direktiivin 2 artiklan j alakohdan ja 3 artiklan 1 kohdan sekä liitteen I mukaisesti määrittelevät tietyt makeat pintavedet 'pilaantuneiksi vesiksi' ja siis määrittelevät tämän direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa mainituiksi pilaantumisalttiiksi vyöhykkeiksi kaikki tunnetut maa-alueet, joilta vesi valuu tällaisiin vesiin ja jotka aiheuttavat pilaantumista,
i) jos näiden vesien nitraattipitoisuus on yli 50 mg/l (nitraattidirektiivin liitteessä I vahvistettu nitraattipitoisuus; ks. direktiivi 75/440/ETY) ja jäsenvaltio katsoo, että maataloudesta peräisin olevien typpiyhdisteiden päästöt 'vaikuttavat huomattavasti' tähän kokonaisnitraattipitoisuuteen, ja jos näin on, voidaanko tätä katsantokantaa perustella sillä, että tällä jäsenvaltiolla on syytä katsoa maataloudesta peräisin olevien typpiyhdisteiden ylittävän jonkin raja-arvon, määrän tai osuuden kokonaisnitraattipitoisuudessa, ja jos näin on, millaisen määrän tai osuuden voidaan katsoa 'vaikuttavan huomattavasti' pilaantumiseen; vai onko näin meneteltävä
ii) ainoastaan, jos yksinomaan maataloudesta peräisin olevat typpiyhdistepäästöt aiheuttavat näiden vesien yli 50 mg/l ylittävän nitraattipitoisuuden (eli ei oteta huomioon muiden lähteiden vaikutusta); vai
iii) jollain muulla perusteella, ja jos näin on, niin millä perusteella?
2) Jos kysymykseen 1 vastataan muutoin kuin edellä ii kohdassa esitetyllä tavalla, onko nitraattidirektiivi pätemätön (siltä osin kuin sitä sovelletaan makeisiin pintavesiin) sen vuoksi, että sillä loukataan
i) saastuttaja maksaa -periaatetta; ja/tai
ii) suhteellisuusperiaatetta; ja/tai
iii) niiden henkilöiden omistusoikeuden suojaa, jotka omistavat ja/tai viljelevät direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja maa-alueita, joilta vesi valuu makeisiin pintavesiin, eli vyöhykkeitä, jotka jäsenvaltiot sittemmin 3 artiklan 2 kohdan perusteella määrittelevät pilaantumisalttiiksi vyöhykkeiksi?"
Vastaus kysymyksiin
Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
24 Ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellään kansallinen tuomioistuin pyrkii selvittämään, mitä direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa mainituilla "pilaantuneilla makeilla pintavesillä" tarkoitetaan. Tarkemmin sanoen se kysyy, onko silloin, kun alue määritellään pilaantuneeksi makeaksi pintavedeksi, välttämätöntä, että kyseisen veden yli 50 mg:n/l nitraattipitoisuus on peräisin yksinomaan maatalouslähteistä peräisin olevista typpiyhdistepäästöistä, vai riittääkö, että nämä päästöt "vaikuttavat huomattavasti" tähän pilaantumiseen. Jälkimmäisessä tapauksessa kansallinen tuomioistuin pyytää vielä täsmentämään, mikä merkitys on annettava ilmaisulle "vaikuttaa huomattavasti". Toisin sanoen yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään arvioimaan, onko tapa, jolla Yhdistyneen kuningaskunnan toimivaltaiset viranomaiset ovat täytäntöönpanneet direktiivin 3 artiklan 1 ja 2 kohdan, direktiivin vastainen.
25 Asiasta on esitetty kaksi vastakkaista näkemystä, nimittäin komission ja väliintulijoina olevien jäsenvaltioiden näkemys, jonka mukaan Yhdistyneen kuningaskunnan esittämä tulkinta on oikea,(8) sekä pääasian kantajien ja NFU:n näkemys.
26 Pääasian kantajat ja NFU katsovat, että mainittujen ministeriöiden kyseisessä määrittelyssä käyttämät kriteerit eivät vastaa direktiivissä asetettuja vaatimuksia. Niiden mukaan "pilaantuneiksi makeiksi pintavesiksi" voidaan määritellä vain ne vedet, joiden 50 mg/l ylittävä nitraattipitoisuus on peräisin yksinomaan maataloudesta. Ne toteavat, että väite perustuu säädöksen tekstiin ja kyseisen direktiivin tavoitteisiin.
27 Pääasian kantajat ja NFU huomauttavat erityisesti, että niissä direktiivin säännöksissä, jotka koskevat pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden määrittelyssä käytettävää menettelyä, ei lainkaan mainita "huomattavaa vaikutusta" havaittuun pilaantumistasoon. Lisäksi NFU katsoo, ettei tämä ilmaisu ole riittävän täsmällinen.
28 Pääasian kantajat huomauttavat vielä, että kun yhteisön lainsäätäjä on direktiivin 2 artiklan j alakohdassa määritellyt käsitteen "pilaantuminen", se on nimenomaisesti tarkoittanut sillä ainoastaan "maatalouslähteistä peräisin olevien typpiyhdisteiden päästämistä suoraan tai epäsuorasti vesiympäristöön" ja pyrkinyt näin antamaan sille yksiselitteisen merkityksen. Näin ollen aina, kun tähän ilmaisuun viitataan direktiivin säännöksissä ja erityisesti sen 3 artiklan 1 kohdassa, sillä tarkoitetaan ainoastaan "yksinomaan maatalouslähteistä peräisin olevien typpiyhdisteiden päästämisestä" aiheutuvaa pilaantumista.
29 Pääasian kantajat ja NFU väittävät lopuksi, että koska säädöksellä pyritään vähentämään ja estämään maataloudesta peräisin olevista nitraateista aiheutuvaa pilaantumista, tämän tavoitteen toteuttamisen välttämättömänä edellytyksenä on se, että toteutettavat toimenpiteet koskevat yksinomaan maataloudesta peräisin olevien typpiyhdisteiden aiheuttamaa pilaantumista.
30 Toissijaisesti NFU esittää, että pilaantuneiksi makeiksi pintavesiksi määriteltäisiin ne vedet, joiden kokonaisnitraattipitoisuus on yli 50 mg/l ja joiden kokonaispitoisuuteen maataloudesta peräisin olevat typpiyhdistepäästöt "vaikuttavat ratkaisevasti". Se myöntää kuitenkin, että tämäkin määritelmä on epätäsmällinen.
31 Pääasian vastaajat, kuten väliintulijoina olevat jäsenvaltiotkin, katsovat puolestaan, että Yhdistyneen kuningaskunnan toimivaltaisten kansallisten viranomaisten tulkinta direktiivistä on oikea. Tästä seuraa, että direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa mainituilla "pilaantuneilla vesillä" tarkoitetaan juomavesivarastoina käytettyjä makeita pintavesiä, joiden nitraattipitoisuus on yli 50 mg/l ja joiden kokonaisnitraattipitoisuuteen maataloudesta peräisin olevat nitraattipäästöt vaikuttavat huomattavasti.
32 Ne tähdentävät, ettei liitteen I A kohdan 1 alakohdassa millään tavoin edellytetä, että 50 mg/l ylittävän nitraattipitoisuuden todetaan olevan peräisin "yksinomaan" maatalouden päästöistä.
33 Pääasian vastaajat huomauttavat, että direktiivin mukaan jäsenvaltioiden on täytettävä neljä peräkkäistä velvoitetta, jotka ovat "pilaantuneiden vesien" määritteleminen, pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden määritteleminen ennen toimintaohjelmien laatimista ja lopuksi näiden toimintaohjelmien toteuttaminen. Ne toteavat, että velvoite ottaa huomioon se, kuinka suuri osa typpiyhdistepäästöistä on peräisin maataloudesta ja kuinka suuri osa muista lähteistä, on asetettu vasta erityisten pakollisten toimintaohjelmien laatimisen yhteydessä (5 artiklan 3 kohdan a alakohta). Ne päättelevät tästä, ettei tätä velvoitetta ole muissa mainituissa vaiheissa.
34 Pääasian vastaajat toteavat, että pääasian kantajien esittämä tulkinta on ristiriidassa direktiivin 3 artiklan 5 kohdan kanssa, jossa jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus olla määrittelemättä "pilaantuneita vesiä", jolloin direktiivissä edellytetään, että koko jäsenvaltion alue määritellään nitraattipäästöille alttiiksi vyöhykkeeksi, vaikkei veden nitraattipitoisuus koko tällä alueella ylittäisikään 50 mg:aa/l. Tästä syystä ne katsovat, että antaessaan jäsenvaltioille mahdollisuuden olla määrittelemättä pilaantuneita vesiä yhteisön lainsäätäjä on selkeästi ilmaissut, ettei pidä määrittelemistä välttämättömänä omistusoikeuden suojan tai yhteisön oikeuden yleisten oikeusperiaatteiden kannalta.
35 Lisäksi ne katsovat, että yksinomaan maataloudesta peräisin olevien typpiyhdisteiden määrittämisessä törmättäisiin vakaviin teknisiin vaikeuksiin.
36 Lopuksi pääasian vastaajat katsovat, että direktiivin tarkoitus vaarantuisi, jos kaikki ne tilanteet, joissa maatalouden päästöt vaikuttavat ratkaisevasti pilaantumiseen mutteivät ole sen ainoita aiheuttajia, suljettaisiin direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle.
Asian tarkastelu
37 Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan(9) tulkittaessa yhteisön lainsäädännön tiettyä säännöstä on tutkittava kyseisen säännöksen sanamuotoa ja määriteltävä sen järjestelmän tavoitteet, johon tämä säännös liittyy.
38 Niin kyseisen direktiivin sanamuodosta kuin sen tarkoituksestakin ilmenee, ettei "pilaantuneiden vesien" ja pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden määrittelyvaiheessa edellytetä, että pilaantuminen aiheutuu yksinomaan maataloudesta peräisin olevista nitraateista.
39 Muistutettakoon, että liitteen I A kohdan 1 alakohdan mukaan juomaveden valmistukseen käytettyjä tai tarkoitettuja makeita pintavesiä on pidettävä "pilaantuneina vesinä", jos niiden "nitraattipitoisuus [on] suurempi tai [on] vaara, että se on suurempi kuin direktiivissä 75/440/ETY säädetään, jos tämän direktiivin 5 artiklassa tarkoitettuja toimenpiteitä ei toteuteta".(10)
40 Kyseinen nitraattipitoisuus on, kuten tiedetään, 50 mg/l. Siihen, mistä kyseisten nitraattipäästöjen olisi oltava peräisin, ei ole otettu minkäänlaista kantaa eikä varsinkaan ole todettu, että pilaantuminen on "yksinomaan" maatalouskäytäntöjen aiheuttamaa.
41 Katsonkin, että jos pakollisten toimenpiteiden toteuttamisedellytyksenä olisi edellä mainitun edellytyksen täyttyminen, yhteisön lainsäätäjä olisi siitä maininnut. Näin yhteisön lainsäätäjä menetteleekin, mistä on osoituksena esimerkiksi 5 artiklan 3 kohdan a alakohta, jossa todetaan, että "toimintaohjelmassa on otettava huomioon:
a)
saatavilla olevat tieteelliset ja tekniset tiedot pääasiallisesti siitä, mitkä ovat maataloudesta ja muista lähteistä peräisin olevien typpimäärien osuudet".
42 Tästä säännöksestä ilmenee lisäksi selkeästi, että maataloudesta peräisin olevien typpiyhdistepäästöjen rajoittaminen on tarpeen silloinkin, kun nitraattien aiheuttama pilaantuminen ei aiheudu yksinomaan maatalouskäytännöistä.
43 Lisäksi katson, että määritellessään liitteen I A kohdan 1 alakohdassa liialliseksi katsomansa nitraattipitoisuuden ilmaisulla "suurempi kuin direktiivissä 75/440/ETY säädetään" sen sijaan, että olisi nimenomaisesti todennut kyseiseksi raja-arvoksi 50 mg/l - joka mainitaan nimenomaisesti liitteen I A kohdan 2 alakohdassa(11) - yhteisön lainsäätäjä pyrki tähdentämään, että säädöksen tarkoituksena on kansanterveyden suojelu ja että näin ollen suurin sallittu taso on 50 mg/l mukaan lukien kaikki nitraattijäämät niiden alkuperästä riippumatta.
44 Muistutettakoon, että direktiivin 75/440/ETY muuttamisesta annetun direktiivin 80/778/ETY 7 artiklan 3 kohdan mukaan suurin sallittu nitraattipitoisuus ihmisten kulutukseen tarkoitetussa vedessä on 50 mg/l. Nitraattipäästöjen alkuperää ei ole täsmennetty, koska tämän tason ylittävä nitraattipitoisuus vaarantaa ihmisten terveyden riippumatta siitä, mistä ne ovat peräisin.
45 Tämä 50 mg:n/l suuruinen raja-arvo täyttää kansanterveyden suojelulle asetettavat vaatimukset (direktiivin 75/440/ETY 1 artikla) ja vastaa raja-arvoa, jonka noudattamatta jättäminen - olipa nitraattien aiheuttama pilaantuminen sitten peräisin maataloudesta tai teollisuudesta - aiheuttaisi vakavia seurauksia kansanterveydelle.(12) Kukaan ei kiistä näitä huomioita (eivät edes pääasian kantajat).(13)
46 Viittaamalla direktiiviin 75/440/ETY yhteisön lainsäätäjä toisin sanoen muistuttaa jäsenvaltioita niiden velvollisuudesta huolehtia kansanterveyden suojelusta siten, että niiden on määriteltävä "pilaantuneiksi vesiksi" ne juomaveden valmistukseen käytetyt tai siihen tarkoitetut makeat pintavedet, joiden nitraattipitoisuus ylittää sallitun tason eli 50 mg/l mukaan lukien kaikki nitraattijäämät niiden alkuperästä riippumatta.
47 Lopuksi katson kuten pääasian vastaajatkin, että pääasian kantajien esittämä tulkinta on ristiriidassa direktiivin 3 artiklan 5 kohdan kanssa. Muistutettakoon vielä, että tässä säännöksessä jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus olla määrittelemättä "pilaantuneita vesiä" edellyttäen, että ne määrittelevät koko alueensa nitraattien aiheuttamalle pilaantumiselle alttiiksi vyöhykkeeksi, vaikka veden nitraattipitoisuus litraa kohti koko tällä alueella ei ylittäisikään 50 mg:aa/l. Tästä päättelen yhteisön lainsäätäjän säätäneen, että toimintaohjelma voidaan hyväksyä, vaikkei nitraattipitoisuus ylittäisikään 50 mg:n/l raja-arvoa ja vaikkeivät nitraattijäämät olisikaan peräisin yksinomaan maataloudesta.
48 Koska direktiivin tarkoituksena kuitenkin on "vähentää maataloudesta peräisin olevien nitraattien suoraan tai välillisesti aiheuttamaa vesien pilaantumista(14) ja estää tällaisen pilaantumisen laajeneminen"(15) ja "edistää hyviä maatalouskäytäntöjä - - [jotta jäsenvaltiot] voivat tulevaisuudessa varmistaa yleisen suojelutason kaikkien vesien pilaantumista vastaan",(16) on välttämätöntä mutta riittävää, että tämäntyyppinen pilaantuminen on osittain maatalouskäytäntöjen aiheuttamaa. Yhteisön lainsäätäjän näiden kahden tavoitteen saavuttamiseksi toimeenpanemilla yhteisillä toimintaohjelmilla pyritään "kaikkien typpipitoisten lannoitteiden pintalevityksen rajoittamiseen ja erityisesti erityisten rajojen asettamiseen karjanlannan käytölle"(17) ja tämä "ihmisten terveyden ja elävien luonnonvarojen ja vesiekosysteemien suojelemiseksi".(18)
49 Tästä seuraa, ettei pääasian kantajien ja NFU:n esittämää tulkintaa voida hyväksyä.
50 Jos hyväksyttäisiin tämä tulkinta, jonka mukaan "pilaantuneiksi vesiksi" määriteltäisiin vain sellaiset makeat pintavedet, joissa yksinomaan maataloudesta peräisin oleva nitraattipitoisuus ylittäisi tai olisi vaarana, että se ylittäisi 50 mg/l, direktiivin 5 artiklan mukaisten toimintaohjelmien täytäntöönpano olisi mahdotonta aina silloin, kun maatalouden päästöt ovat lähestulkoon ainoita haitan aiheuttajia. On selvää, ettei pääasian kantajien ja NFU:n esittämä tulkinta näissä tapauksissa varmaankaan ole sovelias direktiivin 2 artiklan j kohdan mukaisessa pilaantumistilanteessa, sillä tällä tulkinnalla ei voitaisi varmistaa makeiden pintavesien suojelemista maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta, ja sillä puolestaan olisi vakavia seurauksia niin kansanterveyden kuin ympäristönkin kannalta. Toisin sanoen kyseinen tulkinta olisi ristiriidassa direktiivissä asetettujen tavoitteiden kanssa ja vähentäisi sen tehokkuutta.
51 Niin direktiivin tiettyjen säännösten sanamuodosta kuin sen tarkoituksestakin ilmenee, ettei yhteisön lainsäätäjä edellytä, että yli 50 mg:n/l nitraattipitoisuus olisi peräisin yksinomaan maataloudesta, mutta sen sijaan se vaatii, että tämäntyyppinen pilaantuminen aiheutuu osaksi maatalouskäytännöistä.
52 Kansallinen tuomioistuin pyytää yhteisöjen tuomioistuinta lisäksi täsmentämään, mikä on se maataloudesta peräisin olevien nitraattien osuus, jonka perusteella makeat pintavedet voidaan määritellä pilaantuneiksi vesiksi direktiivissä tarkoitetussa merkityksessä. Tarkemmin sanoen se kysyy, onko sellainen käytäntö, jonka mukaan pilaantuneiksi vesiksi määritellään vedet, joiden maatalouden typpiyhdistepäästöistä aiheutuva nitraattipitoisuus ylittää 50 mg/l ja jotka "vaikuttavat huomattavasti" tähän pilaantumiseen, direktiivin 3 artiklan 1 kohdan mukainen.
53 Direktiivi ei sisällä mitään täsmällistä mainintaa, jonka perusteella tähän kysymykseen voitaisiin vastata suoraan. Vastaus on kuitenkin mahdollista antaa, kun huomataan, miten maataloudesta peräisin olevien nitraattien pilaamat vedet, pilaantumiselle alttiit vyöhykkeet ja tämäntyyppisen pilaantumisen torjuminen on määritelty toisiinsa nähden direktiivin 3 ja 5 artiklassa.
54 Direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa täsmennetään nimittäin, että makeat pintavedet on määriteltävä pilaantuneiksi vesiksi, jos niiden kokonaisnitraattipitoisuus ylittää 50 mg/l ja jos tällaisen pilaantumisen ovat osaltaan aiheuttaneet maataloudesta peräisin olevat päästöt, joihin voidaan puuttua 5 artiklassa säädetyin pakollisin toimenpitein.
55 Lisäksi direktiivissä todetaan, että jäsenvaltioilla on tietty harkintavalta sekä määriteltäessä pilaantuneita vesiä(19) että päätettäessä pakollisista toimenpiteistä, joihin on ryhdyttävä.(20) Tämän vuoksi katson, että käytäntö, jonka mukaan jäsenvaltio määrittelee pilaantuneiksi makeiksi vesiksi vedet, jotka sisältävät maataloudesta peräisin olevia typpiyhdistejäämiä, jotka "vaikuttavat huomattavasti" kokonaisnitraattipitoisuuteen, täyttää direktiivissä asetetut vaatimukset.
56 Edellä esitetyn perusteella on siis todettava, että direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa mainituilla "pilaantuneilla makeilla pintavesillä" tarkoitetaan makeita pintavesiä, joiden kokonaisnitraattipitoisuus ylittää 50 mg/l ja joissa tällaisen pilaantumisen ovat osaltaan aiheuttaneet maataloudesta peräisin olevat päästöt, joihin voidaan puuttua 5 artiklassa säädetyin pakollisin toimenpitein eli toteuttamalla toimenpiteitä, joiden avulla maataloudesta peräisin olevien nitraattien suoraan tai epäsuorasti aiheuttamaa pilaantumista voidaan vähentää tai ehkäistä. Näin ollen on katsottava, että käytäntö, jonka mukaan jäsenvaltio määrittelee pilaantuneiksi makeiksi vesiksi vedet, jotka sisältävät kokonaisnitraattipitoisuuteen "huomattavasti vaikuttavia" maataloudesta peräisin olevia typpiyhdistejäämiä, täyttää direktiivissä asetetut vaatimukset.
Toinen kysymys
57 Koska direktiivin 3 artiklaa on tulkittava siten, että "pilaantuneilla makeilla pintavesillä" tarkoitetaan vesiä, joiden 50 mg/l ylittävä nitraattipitoisuus aiheutuu osin maataloudesta peräisin olevista typpiyhdistejäämistä, kansallinen tuomioistuin pyytää arvioimaan kyseisen säädöksen pätevyyttä omistusoikeuden suojan ja suhteellisuusperiaatteen sekä saastuttaja maksaa -periaatteen kannalta.
Omistusoikeuden suoja
58 Pääasian kantajat väittävät, että tällainen tulkinta aiheuttaa sen, että yksinoman maanviljelijöiden on vastattava muiden kuin maatalouden päästöjen aiheuttaman nitraattipitoisuuden alentamisesta johtuvista kustannuksista. Tästä syystä heidän omistusoikeuttaan on loukattu.
59 Yhteisöjen tuomioistuin on muun muassa asiassa Hauer 13.12.1979 antamassaan tuomiossa todennut,(21) että omistusoikeus on yksi yhteisön oikeuden yleisistä periaatteista.(22)
60 Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin katsonut, ettei tämä periaate muodosta ehdotonta oikeutta ja että omistusoikeus voidaan riistää sen haltijalta tai sen käyttöä voidaan rajoittaa edellyttäen, että "rajoitukset tosiasiallisesti vastaavat niitä yleisen edun mukaisia tavoitteita, joihin yhteisö pyrkii, eikä niissä ole kyse tavoiteltuun päämäärään nähden suhteettomasta ja sietämättömästä näin taattuihin oikeuksiin puuttumisesta, jolla loukattaisiin niiden keskeistä sisältöä".(23)
61 Toimet, joilla omistusoikeus riistetään sen haltijalta, ovat toimia, joiden seurauksena tämä estyy käyttämästä omistusoikeuttaan ja joilla tämä oikeus luovutetaan lain sallimaan muuhun käyttöön (näin esimerkiksi pakkolunastuksessa). Toimet, joilla rajoitetaan omistusoikeuden käyttämistä, ovat toimia, joilla rajoitetaan osittain tämän oikeuden käyttöä (esimerkiksi kieltämällä tietyntyyppisten kasvien istutus tai rajoittamalla maatalousmaan tuotantokapasiteettia).
62 Kansallinen tuomioistuin pyytääkin yhteisöjen tuomioistuinta arvioimaan direktiivin pätevyyttä omistusoikeuden kannalta siltä osin, kuin siinä edellytetään, että jäsenvaltiot laativat toimintaohjelmia ja ryhtyvät 5 artiklassa mainittuihin pakollisiin toimiin aina, kun makeiden pintavesien kokonaisnitraattipitoisuus ylittää 50 mg/l ja kun maataloudesta peräisin olevat typpiyhdistepäästöt "vaikuttavat huomattavasti" tähän pitoisuuteen.
63 Minusta on selvää, että näin toimeenpannuilla toimintaohjelmilla rajoitetaan maanomistajan maankäyttöä, vaikkei niitä voidakaan pitää toimina, joilla maatalousmaan omistajalta riistetään tämän omistusoikeus.
64 Direktiivin 5 artiklan mukaisilla toimenpiteillä estetään maatalousmaan laajamittainen viljely ja rajoitetaan tehokkaan maatalouden harjoittamismahdollisuutta. Niillä rajoitetaan siis maatalousmaan omistajan omistusoikeutta tämän oikeuden käytön osalta. Lisäksi näistä toimenpiteistä seuraa lyhyellä aikavälillä se, että maan arvo laskee, kun maatalousmaan hehtaarikohtainen tuotto ja siis maataloustulo pienenevät.(24)
65 Kun direktiivin 3 artiklan 1 kohtaa, 5 artiklan 4 kohdan 1 alakohtaa ja liitettä III luetaan yhdessä, havaitaan, että näiden toimenpiteiden aiheuttamat taloudelliset kustannukset jäävät ensisijaisesti maanviljelijöiden kannettaviksi (erityisesti lietelantasäiliöiden rakentamisen osalta), mutta myös omistajalle, joka ei ole viljelijä, voi aiheutua kustannuksia tämän maa-alueiden vuokratuoton pienentyessä (viljellyn maa-alan tuoton ja siis maataloustulon vähenemisen johdosta).
66 Tutkikaamme nyt direktiivin 5 artiklalla luodun järjestelmän yhteensopivuutta omistusoikeuden suojan kanssa ensimmäisen kysymyksen yhteydessä mainituissa olosuhteissa.
67 Kuten edellä on nähty, näillä toimenpiteillä pyritään kansanterveyden suojeluun. Ne ovat näet pakollisia aina, kun ihmisten käyttöön tarkoitetulle vedelle asetettu 50 mg:n/l korkein sallittu nitraattipitoisuus ylittyy. On tuskin syytä epäillä, etteikö kyseessä olisi yleisen edun mukainen tavoite.
68 Tästä johtuen ensimmäinen edellytys, jonka mukaan rajoitusten on tosiasiassa vastattava yleisen edun mukaista yhteisön tavoitetta, täyttyy.
69 Mitä tulee sitten toiseen edellytykseen, on varmistettava, ettei näillä rajoituksilla "puututa perusoikeuksiin tavoitellun päämäärän kannalta suhteettomasti ja tavalla, jota ei voida hyväksyä ja jolla loukattaisiin näin suojattujen oikeuksien keskeistä sisältöä".(25)
70 Edellytys, jonka mukaan yhteisön lainsäätäjän puuttuminen ei saa olla suhteetonta eikä sitä voida tehdä tavalla, jota ei voida hyväksyä, näyttää mielestäni sekin täyttyvän.
71 Tältä osin on myös ilmeistä, että silloin, kun nitraattien aiheuttama pilaantuminen aiheutuu osaksi maatalouskäytännöistä, tehomaatalouden muiden terveydelle haitallisten viljelymenetelmien rajoittaminen kuuluu olennaisena osana yhteisön todelliseen ympäristönsuojelupolitiikkaan, jota yhteisöjen tuomioistuin pitää yhtenä yhteisön keskeisistä tavoitteista.(26)
72 Lisäksi luonnonvarojen ja erityisesti vesivarojen suojelulla turvataan niin yleinen etu kuin itse maanviljelynkin edut. Lainsäätäjän toimet eivät ole pelkästään toivottavia, vaan EY:n perustamissopimuksen 130 r artiklassa määrätyn yhteisen politiikan mukaisesti niitä myös edellytetään.
73 Mitä tulee edellytykseen, joka koskee "toimenpiteen suhteellisuutta", huomautettakoon vielä, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tämä edellytys täyttyy, jos toimenpide ei vaikuta "suhteettomalla tavalla tuottajien asemaan - - ja jos neuvosto ei ole ylittänyt harkintavaltaansa".(27) Yhteisöjen tuomioistuimen arvio on tältä osin hyvin lähellä sitä tapaa, jolla tuomioistuin arvioi suhteellisuusperiaatteen noudattamista.
74 Koska käytettävissäni ei tämän asian osalta ole konkreettisia tietoja erityisestä toimintaohjelmasta tai kansallisten toimivaltaisten viranomaisten toteuttamien taikka harkitsemien toimenpiteiden sisällöstä,(28) yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti on mahdotonta tutkia, voidaanko näillä toimenpiteillä saavuttaa asetettu päämäärä ja pysyvätkö ne sen rajoissa, mikä on tarpeen kyseisen päämäärän saavuttamiseksi.(29)
75 Pelkästään direktiivin 5 artiklan perusteella ei voida todeta sellaisia seikkoja, jotka saattaisivat vaikuttaa direktiivin pätevyyteen suhteellisuusperiaatteen kannalta.
76 Tämän säännöksen 3 kohdan a ja b alakohdasta sekä sen 5 ja 6 kohdasta yhdessä luettuina selviää, että jäsenvaltiot on velvoitettu laatimaan tieteellisesti tutkitun saastumistilanteen ja ympäristöolosuhteiden kannalta tehokkaita(30) ja asianmukaisia(31) toimintaohjelmia kyseisen jäsenvaltion asianomaisilla alueilla.
77 Kuten olemme jo havainneet, toteuttaa voidaan ainoastaan sellaisia toimenpiteitä,(32) joilla pyritään rajoittamaan lannoitteiden käyttöä maataloudessa, mutta ei mitään muita sellaisia toimenpiteitä, joilla pyrittäisiin rajoittamaan muista lähteistä peräisin olevaa nitraattien aiheuttamaa pilaantumista.
78 Tämän vuoksi tilanteessa, jossa myös muut lähteet vaikuttavat pilaantumiseen, jäsenvaltiot voivat puuttua tähän vain muiden säädösten perusteella.(33)
79 On selvää, että direktiivin 5 artiklan nojalla toteutettavat toimenpiteet olisivat täysin tehottomia, jos niitä sovellettaisiin sellaiseen nitraattien aiheuttamaan pilaantumiseen, joka ei aiheudu maatalouskäytännöistä.
80 Nämä toimenpiteet eivät myöskään olisi asianmukaisia tietyn jäsenvaltion alueella havaitun konkreettisen pilaantumistilanteen kannalta, jos sen jälkeen, kun ensin olisi todettu, että maataloudesta peräisin olevien typpiyhdisteiden määrä olisi mitätön, tilanteen parantamiseksi toteutetuilla toimenpiteillä olisi vielä haitallisempia vaikutuksia ympäristöön. Toisin sanoen jäsenvaltioita on muistutettava siitä, että niiden on ryhdyttävä toimenpiteisiin, joilla saavutetaan asetettu päämäärä ilman, että mennään pitemmälle kuin on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi, eli direktiivin 5 artiklan perusteella toteutetuissa toimenpiteissä on noudatettava suhteellisuusperiaatetta.
81 On siis todettava, että direktiivi täyttää "suhteellisuuden" vaatimukset eikä sillä rikota suhteellisuusperiaatetta.
82 Yhteisöjen tuomioistuimen arvioitaviksi toimitetuista asiakirjoista käy ilmi, ettei direktiivin 5 artiklan 4 kohdan a alakohdalla loukata omistusoikeuden suojan keskeistä sisältöä eikä sillä merkittävästi estetä kyseisen oikeuden käyttöä. Tätä eivät pääasian kantajat väitäkään; he kritisoivat enintään omistusoikeutensa eri käyttötapojen rajoittamista.
83 Näin ollen direktiivin säännöksiä tutkittaessa ei ole ilmennyt yhtään seikkaa, joka vaikuttaisi sen pätevyyteen, kun otetaan huomioon omistusoikeuden suoja.
Suhteellisuusperiaate
84 Pääasian kantajien mukaan tällaisen tulkinnan hyväksymisellä rikottaisiin suhteellisuusperiaatetta siitä syystä, että heidän vastattavikseen pannut taloudelliset ja rahalliset velvoitteet, jotka ovat suoraa seurausta siitä, että Britannian toimivaltaiset viranomaiset ovat määritelleet alueen pilaantumiselle alttiiksi vyöhykkeeksi, eivät ole asianmukaisia eivätkä tarpeellisia direktiivissä asetetun päämäärän saavuttamiseksi.
85 Koska minulla ei ole käytettävissäni mitään tietoja kansallisen viranomaisen konkreettisesti toteuttamista toimenpiteistä tämän tapauksen osalta, on mahdotonta tutkia, ovatko sellaiset toimenpiteet, jotka kansallinen viranomainen on toteuttanut tai aikonut toteuttaa, yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä muotoutuneen suhteellisuusperiaatteen mukaisia.
86 Kuten olen jo edellä todennut, pelkästään direktiivin 5 artiklaa tarkasteltaessa ei ilmene mitään sellaista, joka vaikuttaisi sen pätevyyteen suhteellisuusperiaatteen kannalta. Voin vain viitata edellä lausumaani.
Saastuttaja maksaa -periaate
87 Pääasian kantajat väittävät, että direktiivin 5 artiklassa säädettyjen toimenpiteiden toteuttamisella rikotaan perustamissopimuksen 130 r artiklassa määrättyä saastuttaja maksaa -periaatetta, koska makeiden pintavesien nitraattien aiheuttama pilaantuminen ei johdu yksinomaan maatalouskäytännöistä.
88 Saastuttaja maksaa -periaate lisättiin perustamissopimukseen siihen vuonna 1985 tehtyjen muutosten yhteydessä. Komission 9.9.1985 Luxemburgissa alkaneessa hallitustenvälisessä kokouksessa esittämä alkuperäinen ehdotus oli muotoiltu seuraavasti: "pilaantumisvaaran aiheuttajan tai saastuttajan on pääsääntöisesti vastattava ennaltaehkäisystä tai vahinkojen korvaamisesta aiheutuneista kuluista".
89 Muutetussa sopimusmääräyksessä, josta tuli perustamissopimuksen 130 r artiklan 2 kohta, todetaan, että tämä periaate on yksi niistä, joille yhteisön ympäristöpolitiikka perustuu.
90 Siinä määrätään, että "yhteisön ympäristöpolitiikalla pyritään suojelun korkeaan tasoon yhteisön eri alueiden tilanteiden erilaisuus huomioon ottaen. Yhteisön ympäristöpolitiikka perustuu ennalta varautumisen periaatteelle sekä periaatteille, joiden mukaan ennalta ehkäiseviin toimiin olisi ryhdyttävä, ympäristövahingot olisi torjuttava ensisijaisesti niiden lähteellä ja saastuttajan olisi maksettava".
91 Kysymystä siitä, noudatetaanko riidanalaisilla toimenpiteillä saastuttaja maksaa -periaatetta, on siis tarkasteltava ottaen huomioon yhteisön lainsäätäjälle 130 r artiklassa annettu toimivalta.
92 Tällä periaatteella on kaksi puolta.
93 Tämä periaate edellyttää, että yksin saastuttaja vastaa sekä saastuneen ympäristön ennalleen saattamisesta(34) että ennaltaehkäisevän politiikan toimeenpanemisesta aiheutuvista kustannuksista.(35)
94 Periaatetta voidaan siis soveltaa eri tavoin.(36)
95 Sitä voidaan soveltaa jälkikäteen tai ennaltaehkäisevästi ennen vahingon ilmenemistä. Tällöin pyritään välttämään sitä, että ihmisen toiminta vahingoittaa ympäristöä. Tässä yhteydessä toteutetuilla lainsäädäntötoimilla voidaan luoda järjestelmä, jolla arvioidaan tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutuksia. Tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 27 päivänä kesäkuuta 1985 annetun neuvoston direktiivin 85/337/ETY(37) 2 artiklassa säädetäänkin, että jäsenvaltioiden on toteutettava "kaikki tarpeelliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että ennen luvan myöntämistä arvioidaan niiden hankkeiden vaikutukset, joilla etenkin laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia". Samoin direktiivin 5 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on laadittava erityisiä toimintaohjelmia, joilla pyritään etenkin estämään vastaisuudessa maatalouslähteistä peräisin olevien nitraattien suoraan tai välillisesti aiheuttamaa vesien pilaantumista (esimerkiksi lantalietesäiliöitä rakentamalla).
96 Saastuttaja maksaa -periaatetta voidaan soveltaa myös ympäristölle aiheutuneen vahingon ilmenemisen jälkeen. Vahingollisten seurausten aiheuttajan on tällöin korjattava vahinko tai kannettava näistä vahingoista aiheutuneet kustannukset. Näin jätteistä annetun ensimmäisen neuvoston direktiivin(38) 11 artiklan mukaan "'saastuttaja maksaa' -periaatteen mukaisesti jätteistä huolehtimisen kustannuksista, joista vähennetään mahdollinen hyödyntäminen, vastaa:
- jätteen haltija, joka antaa jätteen keräilijälle tai 8 artiklassa tarkoitetun yrityksen haltuun,
- ja/tai jätteen aiemmat haltijat tai valmistaja, jonka tuotteesta jäte on peräisin".
97 Lopuksi tämä periaate voi esiintyä vielä siinäkin muodossa, että saastuttajalle annetaan maksua vastaan lupa harjoittaa saastuttavaa toimintaa. Tästä on kyse silloin, kun ilmaa saastuttavista polttoaineista kannettava vero peritään polttoaineen käyttäjiltä.
98 Käsiteltävänä olevassa tapauksessa katson, että direktiivin 5 artiklaa on tulkittava siten, että siinä edellytetään, että jäsenvaltiot asettavat maanviljelijöiden kannettaviksi vain ne kustannukset, joita aiheutuu sellaisista laitoksista, joiden avulla maatalouslähteistä peräisin olevaa nitraattien aiheuttamaa pilaantumista voidaan vähentää tai joiden avulla se voidaan estää, mutta ei muita kuluja. Tämä tulkinta on tiukasti saastuttaja maksaa -periaatteen mukainen.
99 Edellä esitetystä seuraa, että toista kysymystä tarkasteltaessa ei ole ilmennyt sellaisia seikkoja, jotka vaikuttaisivat direktiivin pätevyyteen.
Ratkaisuehdotus
100 Edellä esitetyistä syistä ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa seuraavalla tavalla High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Divisionin (Yhdistynyt kuningaskunta) esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin:
1) Vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta 12 päivänä joulukuuta 1991 annetun neuvoston direktiivin 91/676/ETY 3 artiklan 1 kohdassa mainituilla "pilaantuneilla makeilla pintavesillä" tarkoitetaan erityisesti juomaveden valmistukseen käytettyjä tai siihen tarkoitettuja makeita pintavesiä, joiden kokonaisnitraattipitoisuus ylittää 50 mg/l ja joissa tällaisen pilaantumisen ovat osaltaan aiheuttaneet maataloudesta peräisin olevat päästöt, joihin voidaan puuttua 5 artiklassa määrätyin pakollisin toimenpitein.
Käytäntö, jonka mukaan jäsenvaltio määrittelee pilaantuneiksi vesiksi sellaiset makeat pintavedet, jotka sisältävät kokonaisnitraattipitoisuuteen "huomattavasti vaikuttavia" maataloudesta peräisin olevia typpiyhdistejäämiä, täyttää direktiivissä 61/676/ETY asetetut vaatimukset.
2) Ennakkoratkaisukysymyksiä tutkittaessa ei esille ole tullut sellaisia seikkoja, jotka vaikuttaisivat direktiivin 91/676/ETY pätevyyteen.
(1) - EYVL L 375, s. 1.
(2) - Ohjelman puitteissa annettiin erityisesti seuraavat neuvoston direktiivit: jäsenvaltioissa juomaveden valmistamiseen tarkoitetun pintaveden laatuvaatimuksista 16 päivänä kesäkuuta 1975 annettu direktiivi 75/440/ETY (EYVL L 194, s. 26); uimaveden laadusta 8 päivänä joulukuuta 1975 annettu direktiivi 76/160/ETY (EYVL 1976, L 31, s. 1); jäsenvaltioissa sovellettavista juomaveden valmistamiseen tarkoitetun pintaveden määritysmenetelmistä sekä näytteenotto- ja analysointitiheydestä 9 päivänä lokakuuta 1979 annettu direktiivi 79/869/ETY (EYVL L 271, s. 44); juomaveden laadusta 15 päivänä heinäkuuta 1980 annettu direktiivi 80/778/ETY (EYVL L 229, s. 11) ja yhdyskuntavesien käsittelystä 21 päivänä toukokuuta 1991 annettu direktiivi 91/271/ETY (EYVL L 135, s. 40).
(3) - Kuten edellä nähtiin, myös yhdyskunnista peräisin olevien nitraattien aiheuttamaa pilaantumista on pyritty torjumaan direktiivillä 91/271/ETY.
(4) - Hyvän maatalouskäytännön ohjeissa on mainittava esimerkiksi kaudet, joina lannoitteiden levitys maahan ei ole aiheellista, sekä se, millä edellytyksillä lannoitteita voidaan käyttää jyrkillä rinteillä.
(5) - Jäljempänä pääasian kantajat.
(6) - The Secretary of State for the Environment, the Minister of Agriculture, Fisheries and Food, jäljempänä pääasian vastaajat.
(7) - Jäljempänä NFU.
(8) - Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 20 kohta.
(9) - Ks. esim. asia C-28/95, Leur-Bloem, tuomio 17.7.1997 (Kok. 1997, s. I-4161, 47 kohta).
(10) - Kursivointi tässä.
(11) - Tässä säännöksessä todetaan, että direktiivin 91/676/ETY 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina pilaantuneina vesinä pidetään pohjavesiä, jotka sisältävät tai on vaara, että "ne sisältävät yli 50 mg/l nitraatteja, jos 5 artiklassa tarkoitettuja toimenpiteitä ei toteuteta".
(12) - Ks. komission raportti neuvostolle ja Euroopan parlamentille vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta annetun neuvoston direktiivin 91/676/ETY toimeenpanosta (KOM(97) 473 lopullinen, s. 4, jäljempänä raportti). Huomautettakoon muuten, että Maailman terveysjärjestö ryhtyi päivittämään juomaveden nitraattien ja nitriittien ohjearvoja huhtikuussa 1997 ja tässä yhteydessä se päätti säilyttää raja-arvona 50 mg/l perustellen sitä viimeisimmällä tieteellisellä tutkimusaineistolla (ibid., alaviite sivulla 4).
(13) - Raportin mukaan juomavedessä olevat nitraatit muodostavat terveysongelman siitä syystä, että "nitraatit muuttuvat nopeasti nitriiteiksi elollisissa organismeissa ja että nitriittien pääasiallinen vaikutus on hemoglobiinin hapettuminen methemoglobiiniksi, joka ei sovellu hapen kuljetukseen. Tästä seuraava hapensaannin väheneminen ilmenee methemoglobiana, joka uhkaa erityisesti alle kuuden kuukauden ikäisiä vauvoja. Koska tämä ilmiö on havaittu vain selvästi yli 50 mg:n/l pitoisuuksissa, voidaan katsoa, että tämä raja-arvo takaa riittävän suojan. Lisäksi nitriitit reagoivat vatsalaukussa tiettyjen yhdisteiden kanssa muodostaen ainesosia, joiden osalta on voitu osoittaa, että ne synnyttävät syöpää monissa eläinlajeissa, mikä antaa aihetta epäillä, että niillä voi olla yhteys myös ihmisen syöpään".
(14) - Maanviljelijöiden katsotaan olevan pääasiallisesti vastuussa nitraattien aiheuttamasta pilaantumisesta (direktiivin 91/676/ETY viides perustelukappale). Ks. tältä osin raportti.
(15) - Direktiivin 91/676/ETY kuudes perustelukappale ja sen 1 artikla.
(16) - Direktiivin 91/676/ETY kahdeksas perustelukappale.
(17) - Yhdestoista perustelukappale.
(18) - Kuudes perustelukappale.
(19) - Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 8 kohta.
(20) - Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 15 kohta.
(21) - Asia 44/79 (Kok. 1979, s. 3727, 17 kohta).
(22) - Ks. myös asia 265/87, Schräder, tuomio 11.7.1989 (Kok. 1989, s. 2237, 15 kohta).
(23) - Ks. edellä alaviitteessä 22 mainittu asia Schräder, tuomion 15 kohta. Ks. myös asia C-280/93, Saksa v. neuvosto, tuomio 5.10.1994 (Kok. 1994, s. I-4973, 78 kohta).
(24) - Katson kuitenkin, että keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä hyvän maatalouskäytännön ohjeiden mukaisesti viljellyn maan arvo voi nousta laadukkaampien tuotteiden ja maan suojelun ansiosta (ks. muun muassa luonnonmukaisen viljelyn kehitys).
(25) - Em. asia Schräder, tuomion 15 kohta. Ks. myös em. asia Saksa v. komissio, tuomion 78 kohta.
(26) - Ks. mm. asia 240/83, Association de défense des brûleurs d'huiles usagées, tuomio 7.2.1985 (Kok. 1985, s. 531, 13 kohta); asia 302/86, komissio v. Tanska, tuomio 20.9.1988 (Kok. 1988, s. 4607, 8 kohta); asia C-284/95, Safety Hi-Tech, tuomio 14.7.1998 (Kok. 1998, s. I-4328, 64 kohta) ja asia C-341/95, Bettati, tuomio 14.7.1998 (Kok. 1998, s. I-4359, 62 kohta).
(27) - Asia C-306/93, SMW Winzersekt, tuomio 13.12.1994 (Kok. 1994, s. I-5555, 24 kohta).
(28) - Kuten olemme nähneet, näillä on harkintavaltaa toteutettavien toimenpiteiden suhteen.
(29) - Ks. erityisesti em. asia Bettati, tuomion 56 kohta.
(30) - Direktiivin 5 artiklan 5 kohdassa säädetään, että "jäsenvaltioiden on - - toteutettava osana toimintaohjelmia - - lisätoimenpiteitä - - Jäsenvaltioiden on otettava näiden toimenpiteiden tai toimien valinnassa huomioon niiden tehokkuus". Saman säännöksen 6 kohdassa täsmennetään, että "jäsenvaltioiden on laadittava ja toteutettava asiaankuuluvia valvontaohjelmia - - toimintaohjelmien tehokkuuden arvioimiseksi" (korostus tässä).
(31) - Direktiivin 5 artiklan 3 kohdan a alakohdassa säädetään, että "toimintaohjelmassa on otettava huomioon: a) saatavilla olevat tieteelliset ja tekniset tiedot"; saman säännöksen b alakohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on otettava huomioon ympäristöolosuhteet kyseisen jäsenvaltion asianomaisilla alueilla; direktiivin 5 artiklan 6 kohdassa mainitaan, että "jäsenvaltioiden on laadittava ja toteuttava asiaankuuluvia valvontaohjelmia" (korostus tässä).
(32) - Direktiivin 91/676/ETY liite III.
(33) - Esim. toimeenpanemalla direktiivissä 91/271/ETY mainittuja ohjelmia.
(34) - Ks. Thieffry, P., "La responsabilité civile du pollueur: les projets communautaires et la convention du Conseil de l'Europe", Gazette du Palais, 5.8.1993, s. 965.
(35) - Ks. Duren, J., "Le pollueur-payeur: l'application et l'avenir du principe", Revue du Marché Commun, nro 305, maaliskuu 1987, s. 144 tai Jurisclasseur, kohta "Environnement".
(36) - Ks. em. Duren, J.
(37) - EYVL L 175, s. 40.
(38) - 15.7.1975 annettu direktiivi 75/442/ETY (EYVL L 194, s. 39).