62016TJ0387
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (пети състав)
18 октомври 2018 година (
*1
)
„Финансова помощ — Проекти от общ интерес в областта на трансевропейските енергийни мрежи — Определяне на крайния размер на финансовата помощ — Одиторски доклад, в който се установяват нередности — Недопустими разходи — Задължение за мотивиране — Оправдани правни очаквания — Пропорционалност“
По дело T‑387/16
Terna — Rete elettrica nazionale SpA, установено в Рим (Италия), за което се явяват A. Police, L. Di Via, F. Degni, F. Covone и D. Carria, адвокати,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват O. Beynet, L. Di Paolo, A. Tokár и G. Gattinara, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане на основание член 263 ДФЕС за отмяна на писмата от 6 юли 2015 г., от 23 май и от 14 юни 2016 г. на Комисията относно някои разходи, направени в рамките на два проекта в областта на трансевропейските енергийни мрежи (проекти 2009-E255/09-ENER/09/TEN-E-S 12.564583 и 2007-E221/07/2007-TREN/07TEN-E-S 07.91403), за които Комисията е предоставила финансова помощ на жалбоподателя,
ОБЩИЯТ СЪД (пети състав),
състоящ се от: D. Gratsias, председател, I. Labucka и I. Ulloa Rubio (докладчик), съдии,
секретар: E. Coulon,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелствата по спора
1
Жалбоподателят, Terna — Rete Elettrica Nazionale SpA, е дружество, установено в Италия, което работи в областта на преноса и разпределението на електроенергия с високо напрежение.
2
Жалбоподателят притежава 42,68 % от акциите на CESI SpA, дружество, което работи в сектора на изпитанията и на сертифицирането на електромеханични апарати и на консултантските услуги в областта на електрическите системи.
3
Съгласно Решение № 1364/2006/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 6 септември 2006 година за определяне на насоките за трансевропейските енергийни мрежи и за отмяна на Решение 96/391/ЕО и Решение № 1229/2003/ЕО (ОВ L 262, 2006 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 12, том 2, стр. 252) Комисията на Европейските общности публикува на 15 юни 2007 г. покана за представяне на предложения за отпускане на финансова помощ в рамките на Годишната работна програма C(2007) 3945 от 14 август 2007 г. в рамките на безвъзмездно отпусканите средства в областта на трансевропейските енергийни мрежи.
4
Съгласно член 9 от Регламент (ЕО) № 680/2007 на Европейския парламент и на Съвета от 20 юни 2007 година за установяване на общи правила за отпускане на финансова помощ от Общността в областта на трансевропейските транспортни и енергийни мрежи (ОВ L 162, 2007 г., стр. 1) след всяка покана за предложения, основаваща се на многогодишната работна програма или на годишните работни програми, посочени в член 8, параграф 1, Комисията определя размера на финансовата помощ, която следва да бъде отпусната за избраните проекти или части от проекти и уточнява условията и начините за тяхното изпълнение.
5
С решение C(2008) 7941 от 2 декември 2008 г. (наричано по-нататък „решението от 2 декември 2008 г.“) Комисията избира сред програмите, отговарящи на условията за получаване на финансова помощ, проекта от общ интерес „Пренос на електроенергия с постоянно напрежение между Италия и Франция чрез пътната инфраструктура“ (наричан по-нататък „проект E 221“). С това решение на жалбоподателя е отпусната финансова помощ с максимален размер от 1542600 EUR.
6
С решение C(2010) 3360 от 21 май 2010 г. (наричано по-нататък „решението от 21 май 2010 г.“) Комисията избира, сред програмите, които отговарят на условията за получаване на финансова помощ, проекта от общ интерес „Проучване за осъществимост нов трансграничен южен електрически интерконектор Италия — Франция чрез пътната инфраструктура“ (наричан по-нататък „проект E 255“). С посоченото решение на жалбоподателя е отпусната максимална финансова помощ от 500000 EUR.
7
Изпълнението на проектите E 221 и E 255 поражда необходимостта от закупуване на услуги, свързани с дейностите, които жалбоподателят не може да извърши със собствени ресурси. Затова жалбоподателят възлага на CESI изпълнението на тези услуги. По-конкретно, в рамките на проекти E 221 и E 255 жалбоподателят възлага директно на CESI въз основа на процедура на договаряне реализирането на седем задания, които имат за предмет доставка на услуги, свързани с изследователската и развойната дейност и с подпомагането на специализирани дейности, попадащи в обхвата на рамкови споразумения № 3000029140, № 3000034279 и № 6000001506, сключени с CESI в дерогация на правилата за възлагане на обществените поръчки, въз основа на съществуването на технически причини, съответно на 17 април 2009 г., 27 май 2010 г. и 8 април 2011 г. (наричани по-нататък „процесните задания“).
8
След завършването на проекти E 221 и E 255 Комисията уведомява с писмо от 5 ноември 2012 г. жалбоподателя, че външно одиторско дружество (наричано по-нататък „одиторското дружество“) ще извърши финансов одит на декларираните от жалбоподателя разходи в рамките на тези проекти. Комисията уточнява, че резултатите от финансовия одит ще бъдат преценени от компетентните служби с цел да бъде извършена корекция на разходите, декларирани от жалбоподателя, и ако се окаже, че тези корекции са благоприятни за Комисията, те биха дали отражение върху бъдещите парични преводи или биха довели до издаването на разпореждане за връщане на средства до размера на надплатената сума.
9
С писмо от 13 юни 2013 г. одиторското дружество изпраща на жалбоподателя проекта на изготвения от него одиторски доклад. Проектът на одиторския доклад информира жалбоподателя, че някои разходи, направени във връзка с изпълнението на проекти E 221 и E 255, не може да се приемат за допустими. По-конкретно, по отношение на външните разходи, свързани с процесните задания, в проекта на одиторския доклад се установява, че последните не могат да се разглеждат като допустими, като се има предвид, че съгласно дадените от Комисията указания възлагането на поръчки на дружества, принадлежащи към една и съща група, е допустимо единствено чрез приспадане на всяка дружествена печалба, реализирана от изпълнителя, от понесените разходи. CESI обаче е предоставяло услугите на жалбоподателя при пазарни условия, като по този начин то е получило и печалба. Жалбоподателят е бил поканен да изрази съгласието си или евентуално да направи възражения.
10
Жалбоподателят представя бележките си с писмо от 5 юли 2013 г. В това отношение жалбоподателят изтъква, че не съществува каквато и да било форма на контрол над CESI от негова страна и че възлагането на процесните задания на това дружество е било извършено в пълно съответствие с принципите, записани в европейските и националните правни актове. По-конкретно, жалбоподателят изтъква, че възлагането на тези задания на CESI без предварителна конкурентна тръжна процедура, е направено въз основа на дерогациите, предвидени в член 40, параграф 3, букви в), д) и и) от Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (ОВ L 134, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 3), а именно въз основа на съществуването на технически причини, поради които поръчката може да бъде изпълнена само от определен икономически оператор, технически трудности, които произтичат от евентуално придобиване на нови доставки, водещо до прекалено и несъразмерно увеличение на разходите, и съществуването на рамково споразумение със CESI.
11
С писмо от 18 юни 2014 г. Комисията изпраща на жалбоподателя окончателния одиторски доклад (наричан по-нататък „одиторският доклад“), изготвен от одиторското дружество. Одиторският доклад възпроизвежда почти всички първоначални заключения от проекта на одиторския доклад, приема някои от разходите, декларирани от жалбоподателя, и излага съображения по бележките на жалбоподателя. Жалбоподателят е бил поканен да изрази евентуални бележки в двуседмичен срок, считано от получаването на писмото, като в противен случай Комисията щяла да издаде две дебитни известия за връщане на сумата от 414101,72 EUR за проекта E 221 и от 80769,67 EUR за проекта E 255.
12
С писмо от 15 юли 2014 г. жалбоподателят отговаря на писмото на Комисията, като дава нови разяснения. Жалбоподателят, като отчита обстоятелството, че голяма част от неговите предходни бележки са били приети, оспорва заключенията, до които стига одиторският доклад относно преките външни разходи, свързани с процесните задания. Жалбоподателят набляга на обстоятелството, че не упражнява никакъв вид контрол над CESI, което било само свързано с него дружество, но върху което не упражнявал никаква управителна власт или координация съгласно член 2497 от Гражданския кодекс на Италия. Освен това жалбоподателят разяснява съображенията, поради които не е приложил процедура на конкурентна тръжна процедура при възлагането на процесните задания на CESI, въз основа на дерогациите, предвидени в член 40, параграф 3, букви в), д) и и) от Директива 2004/17.
13
След отговора, изпратен от жалбоподателя с писмо от 15 юли 2014 г., Комисията разпорежда допълнително събиране на доказателства. С електронно писмо от 13 февруари 2015 г. тя иска от жалбоподателя да ѝ даде допълнителни разяснения относно процедурите, по които са възложени на CESI без предварително обявяване на конкурентна тръжна процедура рамковите споразумения № 3000034279 и № 6000001506. Конкретно Комисията е поискала разяснение относно позоваването на член 40, параграф 3, буква в) от Директива 2004/17 с цел да се обоснове обстоятелството, че единствено CESI има качеството на определен икономически оператор поради техническата специфика на поръчката. Освен това Комисията съобщава, че изключението, предвидено в член 40, параграф 3, буква д) от Директива 2004/17, не е приложимо в случая, като се има предвид, че съответната поръчка е поръчка за услуги, а не за доставки.
14
С електронно писмо от 23 март 2015 г. жалбоподателят отговаря на исканията на Комисията. Жалбоподателят набляга на обстоятелството, че не упражнява правомощия за контрол, управление или координиране върху CESI, и изтъква, че с писмо от 5 юли 2013 г. вече е изпратил на Комисията правната рамка, която му е дала възможност да възложи пряко, без предварително обявяване на конкурентна тръжна процедура, процесните задания на CESI, а именно член 40 от Директива 2004/17, който в определени случаи позволявал да не се прилага предварително конкурентна тръжна процедура. Жалбоподателят заявява, че CESI, поради обстоятелството, че използва специални програми и софтуер, разработени съвместно с него, е единственият икономически оператор, който може да доставя услугите, свързани с процесните задания, като се има предвид, че евентуалното прибягване към други икономически оператори щяло да породи допълнителни разходи, да доведе до по-дълги срокове и до риск от загуба на информация при изпълнението на тези услуги.
15
С писмо от 6 юли 2015 г. Комисията, като взема предвид информацията, събрана в хода на допълнителното събиране на доказателства, и като установява, че CESI не е дружество, контролирано от жалбоподателя, а дружество, свързано с него, и върху което жалбоподателят не упражнява никаква форма на управление или на координиране, променя своята позиция и уведомява жалбоподателя, че разходите, свързани с процесните задачи, възложени директно на CESI, не могат да се приемат за допустими не поради неспазването на указанията на Комисията за възлагането на договори на дружества, принадлежащи към една и съща група, а поради неспазването на правилата, приложими в областта на възлагането на обществени поръчки. В това отношение Комисията констатира, че жалбоподателят е могъл да възложи директно на CESI процесните задания, без предварително обявяване на конкурентно възлагане на поръчка, на основание член 40, параграф 3, буква и), от Директива 2004/17 единствено ако рамковите споразумения, от които произтичат тези задания, са били сключени в съответствие с тази директива. Комисията също така установява, че жалбоподателят не е понесъл и доказателствената тежест, предвидена в член 40, параграф 3, буква в) от Директива 2004/17, като не е доказал, че поради техническия капацитет, необходим за услугите, свързани с възложените на CESI рамкови споразумения, последното е било единственото дружество, на което жалбоподателят е можел да възложи тези рамкови споразумения. И накрая, Комисията отбелязва, че изключението, предвидено в член 40, параграф 3, буква д) от Директива 2004/17, в случая не е приложимо, като се има предвид, че то се отнася изключително до поръчките за доставки. Комисията съобщава, че в едномесечен срок ще изпрати две дебитни известия, едното за сумата от 414101,72 EUR относно проекта E 221 и другото за сумата от 80769,67 EUR относно проекта E 255.
16
На 21 септември 2015 г. жалбоподателят подава пред Общия съд жалба с искане за отмяна на писмото от 6 юли 2015 г. Жалбата е заведена в секретариата на Общия съд под номер T‑544/15.
17
С писмо от 23 май 2016 г. генералния дирекция (ГД) „Енергетика“ на Комисията, като следва процедурата за връщане на дължимите ѝ суми, уведомява жалбоподателя, че неговите доводи са отново разгледани съвместно с членове на компетентния персонал от други генерални дирекции. С това писмо Комисията потвърждава заключенията, направени в писмото от 6 юли 2015 г. и съобщава, че в едномесечен срок ще изпрати две дебитни известия за събирането на сумата от 414101,72 EUR относно проекта E 221 и на сумата от 80769,67 EUR относно проекта E 255.
18
С писмо от 14 юни 2016 г. Комисията изпраща на жалбоподателя две дебитни известия за сумата от 414101,72 EUR за проекта E 221 и за сумата от 80769,67 EUR за проекта E 255.
19
С определение от 13 септември 2016 г., Terna/Комисия (T‑544/15, непубликувано, EU:T:2016:513), Общият съд отхвърля жалбата, подадена по посоченото дело, като явно недопустима.
Производството и исканията на страните
20
На 20 юли 2016 г. жалбоподателят подава в секретариата на Общия съд настоящата жалба.
21
С отделен акт, подаден в секретариата на Общия съд на 4 октомври 2016 г. на основание член 130, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд, Комисията прави възражение за недопустимост.
22
Жалбоподателят представя своето становище по това възражение на 16 ноември 2016 г.
23
С определение на председателя на пети състав на Общия съд от 17 февруари 2017 г. възражението за недопустимост е съединено с разглеждането на спора по същество.
24
Съгласно член 106, параграф 3 от Процедурния правилник, в случай че в триседмичния срок, считано от връчването на съобщението за приключване на писмената фаза на производството, главните страни не са поискали да се насрочи съдебно заседание, Общият съд може да реши да се произнесе по иска или жалбата, без да провежда устна фаза на производството. След като в конкретния случай не е направено такова искане, Общият съд решава да се произнесе, без да провежда устна фаза на производството, тъй като счита, че делото е достатъчно изяснено от доказателствата по преписката.
25
Жалбоподателят моли Общия съд:
–
да отмени писмата от 6 юли 2015 г., от 23 май и от 14 юни 2016 г. (наричани по-нататък „обжалваните актове“),
–
да съедини настоящото производство с дело T‑544/15 съгласно член 68, параграф 1 от Процедурния правилник,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
26
Комисията моли Общия съд:
–
да отхвърли жалбата като недопустима и при условията на евентуалност, като неоснователна,
–
да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
27
Искането за съединяване на настоящото дело с дело T‑544/15 вече е лишено от предмет и следователно не е необходимо произнасяне по второто искане на жалбоподателя, като се има предвид, че с определение от 13 септември 2016 г., Terna/Комисия (T‑544/15, непубликувано, EU:T:2016:513), Общият съд отхвърля жалбата, подадена по посоченото дело, като явно недопустима.
От правна страна
По възражението за недопустимост
28
Комисията прави възражение за недопустимост на жалбата с мотива, че обжалваните актове не съставляват актове, които подлежат на жалба за отмяна по смисъла на член 263 ДФЕС. Комисията изтъква в това отношение, че обжалваните актове не представляват актове, в които се определя окончателно нейното становище, нито окончателни актове, а че става дума за подготвителни актове евентуално с оглед на започването на процедура за връщане на суми. Комисията поддържа, че предмет на жалба за отмяна може да бъде само евентуално последващо решение след издаването на дебитното известие.
29
Жалбоподателят оспорва доводите на Комисията и изтъква, че обжалваните актове представляват окончателни актове, които имат задължително правно действие, като например връщането на суми, които са от естество да засегнат неговите интереси, като изменят съществено правното му положение. В това отношение, най-напред, той поддържа, че Комисията не е взела предвид извършеното от него плащане под условие на 12 август 2016 г. на сумите, искани от Комисията, с цел той да избегне начисляването на лихви за забава и че следователно при това положение Комисията няма да приеме последващо решение, което би било единственият обжалваем акт според самата нея. По-нататък, жалбоподателят поддържа, че ако обжалваните актове не подлежат на обжалване съгласно член 263 ДФЕС, единственият обжалваем акт би бил този, който Комисията би приела след изтичането на срока, определен за плащането по дебитното известие, т.е. когато би било приложимо начисляването на наказателни лихви, и че това противоречи на най-основните правни принципи. И накрая, жалбоподателят поддържа, че в случай на отхвърляне на жалбата поради недопустимост Общият съд би го лишил от правото му на ефективна съдебна защита.
30
В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика само мерките със задължително правно действие, които могат да засегнат интересите на жалбоподателите, като изменят съществено правното им положение, са актове или решения, които могат да бъдат предмет на жалба за отмяна по смисъла на член 263 ДФЕС (решения от 11 ноември 1981 г., IBM/Комисия, 60/81, EU:C:1981:264, т. 9, от 5 октомври 1999 г., Нидерландия/Комисия, C‑308/95, EU:C:1999:477, т. 26, и от 29 януари 2002 г., Van Parys и Pacific Fruit Company/Комисия, T‑160/98, EU:T:2002:18, т. 60).
31
По-конкретно, съгласно постоянната съдебна практика, когато става въпрос за актове или решения, чието изготвяне се осъществява в няколко фази, по-конкретно след приключване на вътрешна процедура, обжалваеми актове са само мерките, с които се определя окончателно позицията на институцията след приключване на тази процедура, като се изключват междинните мерки, чиято цел е да се подготви окончателното решение (решения от 11 ноември 1981 г., IBM/Комисия, 60/81, EU:C:1981:264, т. 10, и от 14 декември 2006 г., Германия/Комисия, T‑314/04 и T‑414/04, непубликувано, EU:T:2006:399, т. 38).
32
В случая следва да се посочи, както това беше припомнено в точка 4 по-горе, че съгласно член 9 от Регламент № 680/2007 след всяка покана за предложения за отпускане на финансова помощ Комисията определя размера на финансовата помощ, която следва да бъде отпусната за избраните проекти или части от проекти и уточнява условията и начините за тяхното изпълнение.
33
Затова обжалваните актове се вписват в контекста на решенията от 2 декември 2008 г. и от 21 май 2010 г., които обвързват Комисията и жалбоподателя. Тези решения на Комисията предполагат, че направените предложения са приети, а именно че има съгласуване на волята на предлагащите, от една страна, и на Комисията, от друга страна, като Регламент № 680/2007 не предвижда съгласуването на волята да бъде под формата на договор.
34
При тези обстоятелства писмата на Комисията от 23 май и 14 юни 2016 г., в които последната изразява в окончателен вид претенции срещу получателя на помощта въз основа на решението за отпускане на финансова помощ, могат да бъдат определени като обжалваеми актове, щом като в тях се определят сумите, които Комисията преценява, че трябва да върне получателят на помощта, и които последният възстановява с условието, че ще обжалва, като по този начин се съобразява с волята на Комисията.
35
От друга страна, като се има предвид, че връщането на сумата е извършено, Комисията няма да приеме евентуално решение, последващо спрямо дебитното известие. Затова, ако жалбоподателят не разполага с възможност да оспори върнатите суми, това би накърнило правото му на ефективни средства за правна защита. Следователно би било в противоречие с правото на добра администрация жалбоподателят да бъде насърчаван да не плаща дължимите суми по дебитното известие, с цел след издаването на дебитното известие да бъде взето евентуално решение и то да бъде обжалваемо въз основа на член 263 ДФЕС.
36
Видно от предходното, възражението за недопустимост, направено от Комисията, трябва да бъде отхвърлено по отношение на писмото от 14 юни 2016 г., което служи за придружително писмо на дебитните известия, посочени в точка 18 по-горе, и по отношение на писмото от 23 май 2016 г., съгласно което ГД „Енергетика“ на Комисията е определила окончателната позиция на тази институция по съществото на преписката, след като е разгледала за последен път доводите на жалбоподателя, след консултации също така с компетентни представители на други генерални дирекции. Жалбата обаче трябва да се отхвърли като недопустима, доколкото тя е насочена срещу писмото от 6 юли 2015 г., което вече е било предмет на жалба, отхвърлена с определение от 13 септември 2016 г., Terna/Комисия (T‑544/15, непубликувано, EU:T:2016:513) (вж. т. 16 и 19 по-горе), като това определение вече е влязло в сила.
По същество
37
В подкрепа на своята жалба жалбоподателят посочва четири основания, първото, изведено по същество от липса на събиране на доказателства, от липса на мотиви на обжалваните актове, от неправилно прилагане на членове 14 и 37 от Директива 2004/17 и от неправилно прилагане на член III.3.7, параграфи 1, 4 и 6 от приложение III към решенията от 2 декември 2008 г. и от 21 май 2010 г.; второто, изведено от неправилното прилагане на член 40, параграф 3, буква в) от Директива 2004/17; третото, от нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания и четвъртото, което е повдигнато при условията на евентуалност, от нарушение на принципа на пропорционалност.
38
Най-напред следва да се посочи, че на няколко места в жалбата си жалбоподателят изтъква, че процесните задания следва да се разгледат отделно от рамковите споразумения, подписани с CESI между 2009 г. и 2011 г., в които те се съдържат. Жалбоподателят счита, че тази грешка по същество е обусловила последващия анализ на Комисията, доколкото съображения от икономически характер, които определено са релевантни по отношение на сключването на рамковите споразумения, не са релевантни по отношение на процесните задания, което е довело до това, че разходите, свързани с тези задания, не се приемат за допустими.
39
В случая, първо, следва да се установи, че в това отношение жалбоподателят си противоречи в жалбата. Макар и няколкократно той да оспорва връзката между процесните задания и рамковите споразумения, в други случаи той изтъква, че тези задания са свързани и че те попадат в обхвата на рамковите споразумения. Всъщност жалбоподателят в своята жалба сам разграничава тази връзка, като изтъква, че процесните задания трябва да се преценяват в по-широките рамки на отношенията, съществуващи между него и CESI, уреждани от рамковите споразумения, сключени помежду им между 2009 г. и 2011 г. Освен това жалбоподателят, в рамките на третото основание, изтъква, че законният характер на прякото възлагане на процесните задания произтича по-конкретно от обстоятелството, че Комисията не е оспорила възлагането без предварително обявяване на конкурентна тръжна процедура за рамковото споразумение № 3000034279, част от което са тези задания. И обратно, жалбоподателят заявява също така в жалбата си, че рамковите споразумения са ирелевантни по отношение на проекти E 221 и E 255 и че следователно Комисията следва да се ограничи до това да разгледа единствено прякото възлагане на процесните задания на CESI извън рамковите споразумения. Затова, видно от предходното, жалбоподателят не може да упреква Комисията, от една страна, че се е концентрирала единствено към законността на рамковите споразумения, и от друга страна, че според нея законността на всяко директно възлагане на процесните задания произтича именно от предварителната законност на рамковите споразумения.
40
Второ, следва да се посочи, че съгласно определението за рамково споразумение, съдържащо се в член 1, параграф 4, от Директива 2004/17, рамково споразумение е споразумение между един или повече възложители, за да установят условията, които се прилагат към поръчките, които следва да бъдат предоставени за определен период, по-специално с оглед на цената и в приложимите случаи — на предвидените количества. Видно от това определение, поръчките, основаващи се на рамкови споразумения, се възлагат при условията, определени в рамковото споразумение, и всички поръчки, сключени в срока на действие на рамковото споразумение, са тясно свързани с рамковото споразумение, което определя цените, количествата и условията.
41
Трето, следва да се посочи, че съгласно член 17, параграф 2 от Директива 2004/17 възложителите не могат да заобиколят прилагането на тази директива, като разделят проектите за строителство или проектите за покупки на определено количество.
42
Вследствие на това, в светлината на Директива 2004/17 и поради тясната връзка между рамковите споразумения и процесните задания, възлагани директно на CESI въз основа на последните, преценка за законосъобразност на възлагането на процесните задания, направена отделно от възлагането на рамковите споразумения, с които те са неизбежно и тясно свързани, би била в явно противоречие с тази директива.
43
Следователно Комисията правилно е преценила законосъобразността на прякото възлагане на CESI на процесните задания в тясна връзка с възлагането на рамковите споразумения, част от които са те.
44
Именно в светлината на тези предварителни съображения следва да се разгледат основанията, изтъкнати в подкрепа на жалбата.
По първото основание, изведено по същество от липса на събиране на доказателства и от липса на мотиви на обжалваните актове, от неправилно прилагане на членове 14 и 37 от Директива 2004/17 и от неправилно прилагане на член III.3.7, параграфи 1, 4 и 6 от приложение III към решенията от 2 декември 2008 г. и от 21 май 2010 г.
45
Това основание се състои по същество от три части, изведени, първата, от липса на събиране на доказателства и от липса на мотиви на обжалваните актове, втората, от неправилно прилагане на членове 14 и 37 от Директива 2004/17, и третата, от неправилно прилагане на член III.3.7, параграфи 1, 4 и 6 от приложение III към решенията от 2 декември 2008 г. и от 21 май 2010 г. поради прекалено формално прилагане на Директива 2004/17.
– По първата част на първото основание, изведена от липса на събиране на доказателства и от липса на мотиви на обжалваните актове
46
Жалбоподателят счита по същество, че обжалваните актове са опорочени от липса на събиране на доказателства и от липса на мотиви, защото Комисията се е основала на неправилен прочит на приложимите разпоредби и на неправилно квалифициране на връзката между процесните задания и рамковите споразумения.
47
В това отношение жалбоподателят изтъква, че винаги се е позовавал алтернативно, а не кумулативно на дерогацията, предвидена в член 40, параграф 3, буква в) от Директива 2004/17, дерогация, отнасяща се единствено до процесните задания, и на дерогацията, предвидена в член 40, параграф 3, буква и) от посочената директива, отнасяща се до рамковите споразумения. Жалбоподателят счита, че Комисията е следвало да прецени дали съществуват технически причини по смисъла на член 40, параграф 3, буква в) от Директива 2004/17, които да оправдават възлагането без предварително обявяване на конкурентна тръжна процедура по отношение на тези задания, а не по отношение на рамковите споразумения.
48
Освен това жалбоподателят посочва явно неправилния характер на кратките мотиви, изложени от Комисията, който се дължал на обстоятелството, че последната не е дала отговор на направените от него бележки, в които се обосновава възлагането на процесните задания на CESI без предварително обявяване на конкурентна тръжна процедура.
49
И накрая, жалбоподателят поддържа, че Комисията неправилно е изключила от исканото от жалбоподателя възстановяване на разходите, свързани с възложените пряко на CESI процесни задания, като се основала на предположението, че рамковите споразумения, към които препращат посочените задания, са сключени без предварително обявяване на конкурентно възлагане на поръчка в нарушение на нормите на Европейския съюз в областта на възлагането на обществени поръчки.
50
Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.
51
Следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика задължението за мотивиране на увреждащия акт, което произтича от принципа на зачитане на правото на защита, има за цел, от една страна, да се даде на заинтересованото лице достатъчно информация, за да прецени дали актът е обоснован, или евентуално има порок, който е основание за оспорване на валидността му пред съда на Съюза, и от друга страна, да се даде възможност на този съд да упражни контрол за законосъобразността на акта (вж. решение от 15 ноември 2012 г., Съвет/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, т. 49 и цитираната съдебна практика).
52
Изискваните от член 296 ДФЕС мотиви трябва по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която е издала акта, така че да дадат възможност на заинтересованото лице да се запознае с основанията за взетите мерки, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол (вж. решение от 15 ноември 2012 г., Съвет/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, т. 50 и цитираната съдебна практика).
53
Въпреки това мотивите трябва да са съобразени с естеството на разглеждания акт и с контекста на приемането му. Изискването за мотивиране следва да се преценява в зависимост от обстоятелствата по конкретния случай, по-специално в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на изложените мотиви и от интереса, който адресатите на акта или други лица, засегнати пряко и лично от него, могат да имат от получаване на разяснения. Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите са достатъчни, следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя. По-специално, актът с неблагоприятни последици е достатъчно мотивиран, ако е издаден в познат за заинтересованото лице контекст, който му позволява да разбере обхвата на наложената му мярка (вж. решение от 15 ноември 2012 г., Съвет/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, т. 53 и 54 и цитираната съдебна практика).
54
На първо място, следва да се посочи, както това беше изложено в точки 39—43 по-горе, че Комисията правилно е преценила законосъобразността на прякото възлагане на процесните задания на CESI в тясна връзка с възлагането на рамковите споразумения, от които те зависят. От това следва, че оплакванията на жалбоподателя относно неправилно квалифициране на връзката между процесните задания и рамковите споразумения са неоснователни.
55
На второ място, видно от обжалваните актове, Комисията е изложила мотивите, поради които преценява за недопустими разходите, свързани с процесните задания, възложени пряко на CESI в рамките на проекти E 221 и E 255, и поради които според нея причините, изложени от жалбоподателя за това, че е дерогирал от правилата за възлагане на обществени поръчки, не са нито технически, нито законово приемливи. Така в писмото от 6 юли 2015 г. Комисията посочва, че при тяхното възлагане тези задания не са били предмет на процедура за предварително обявяване на конкурентна тръжна процедура и че следователно възможността жалбоподателят да ги възложи директно на CESI, е зависела от съответствието на процедурата, приложена при сключването на рамковите споразумения, част от които са процесните задания, с Директива 2004/17, съответно с член 14, параграфи 2 и 3 от тази директива. Комисията изтъква в това отношение, че разясненията, дадени от жалбоподателя, изведени от техническия характер на очакваните престации, не са от естество да обосноват прякото възлагане на рамковите споразумения. Освен това в писмо от 23 май 2016 г. Комисията отговаря на жалбоподателя, че дадените разяснения не са от естество да изменят преценките, посочени в писмото от 6 юли 2015 г., които трябвало да бъдат считани за окончателни, и го уведомява, че в едномесечен срок ще издаде две дебитни известия с цел събиране на сумата от 414101,72 EUR за проекта E 221 и на сумата от 80769,67 EUR за проекта E 255. Накрая, Комисията изпраща на жалбоподателя две дебитни известия на 14 юни 2016 г.
56
Видно от предходното, с обжалваните актове приключва размяната на кореспонденция, в хода на която Комисията излага изчерпателно правните и фактически обстоятелства, на които тя основава своите решения и отговаря на бележките, представени от жалбоподателя. Следователно обжалваните актове са приети в контекст, който е давал възможност на жалбоподателя да разбере значението на мерките, взети по отношение на него, и следователно са достатъчно мотивирани.
57
И накрая, въпросът за това дали сключването на рамково споразумение в нарушение на правилата на Съюза в областта на възлагането на обществените поръчки не е от естество да изключи разходите, свързани със задания, които са част от това рамково споразумение, се отнася до разглеждането по същество на делото, а не до формата на обжалваните актове. Следователно такива съображения, дори и да се предположи, че те са точни, са неотносими в рамките на оплакването, изведено от липсата на мотиви, и следва само да бъдат отхвърлени.
58
От изложеното следва, че първата част на първото правно основание трябва да се отхвърли.
– По втората част от първото основание, изведено от неправилно прилагане на членове 14 и 37 от Директива 2004/17
59
Жалбоподателят поддържа, че Комисията неоснователно е заключила, че прибягването към подизпълнение дава основания за изключване на съществуването на технически причини, които оправдават възлагането на поръчките без предварително обявяване на конкурентна тръжна процедура, в съответствие с член 40, параграф 3, буква в) от Директива 2004/17. Жалбоподателят счита в това отношение, че разпоредбата, която предвижда подизпълнение, а именно член 37 от Директива 2004/17, не изключва от приложното си поле поръчките, възлагани без предварително обявяване на конкурентна тръжна процедура, и че по аналогичен начин член 40 от Директива 2004/17 не предвижда, че при директно възлагане без предварително обявяване на конкурентна тръжна процедура определеният икономически оператор е длъжен да изпълнява лично всички престации, които са предмет на поръчката.
60
Жалбоподателят добавя, че във всички случаи към подизпълнение се е прибягнало само по отношение на едно от процесните задания и то е било предвидено в полза на ограничен брой оператори и за дейности, които са чисто вторични и допълнителни и които нямали особено значение за изпълнението на посоченото задание. Освен това жалбоподателят изтъква, че извършените от подизпълнителя престации били различни от тези с техническа специфика.
61
Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.
62
Следва да се приеме, че макар член 37 от Директива 2004/17 да позволява на възложителите да възлагат подизпълнение на трети лица на част от съответната поръчка, член 40, параграф 2 от тази директива установява, че възложителите могат да избират за възлагането на своите поръчки между открита процедура, ограничена процедура или процедура на договаряне, при условие че предварително е обявена конкурентна тръжна процедура. Освен това член 40, параграф 3, буква в) от тази директива предвижда, че възложителите мога да прибягват към процедура без предварително обявяване на тръжно процедура, когато по технически причини поръчката може да бъде изпълнена само от определен икономически оператор.
63
В случая следва да се посочи, че прибягването към други икономически оператори с цел доставката на дадена услуга изключва само по себе си, че тази престация може да попада в приложното поле на дерогацията, предвидена в член 40, параграф 3, буква в) от Директива 2004/17. Всъщност, както произтича от съдебната практика, прилагането на член 40, параграф 3, буква в) от Директива 2004/17 е подчинено на две кумулативни условия, а именно, от една страна, да съществуват технически причини за услугите, които са предмет на поръчката, и от друга страна, тези технически причини да правят абсолютно задължително възлагането на посочената поръчка на определен оператор (вж. по аналогия решение от 2 юни 2005 г., Комисия/Гърция, C‑394/02, EU:C:2005:336, т. 34).
64
Подписаните със CESI рамкови споразумения, част от които са процесните задания, обаче допускат прилагането на подизпълнение, тъй като дейностите със съответните подизпълнители са изброени в рамковите споразумения. Затова трябва да се приеме, че жалбоподателят е преценил, че други оператори по принцип са могли да извършат тези дейности (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 2 юни 2005 г., Комисия/Гърция, C‑394/02, EU:C:2005:336, т. 37). Така че се налага изводът, че не е било абсолютно необходимо тези рамкови споразумения да се възлагат на CESI, тъй като то не е било единственият оператор, който е имал капацитета за изпълнение на разглежданите престации.
65
Вследствие на това не може да се поддържа, че прибягването към други оператори, дори да става въпрос за незначителен случай, за ограничен брой оператори или за вторични дейности, не изключва, че престацията може да бъде от приложното поле на дерогацията, предвидена в член 40, параграф 3, буква в) от Директива 2004/17.
66
При тези условия втората част от първото основание следва да бъде отхвърлена.
– По третата част от първото основание, изведена от неправилно прилагане на член III.3.7, параграфи 1, 4 и 6 от приложение III към решенията от 2 декември 2008 г. и от 21 май 2010 г.
67
Жалбоподателят изтъква неправилно прилагане на член III.3.7, параграфи 1, 4 и 6 от приложение III към решенията от 2 декември 2008 г. и от 21 май 2010 г. поради прекалено формално прилагане на Директива 2004/17.
68
В това отношение жалбоподателят поддържа, че член III.3.7, параграф 1 от приложение III към решенията от 2 декември 2008 г. и от 21 май 2010 г. не предвижда задължението да се прибягва към открити или ограничени процедури за възлагането на поръчките, а изисква само по-общото задължение за представяне на „разумни и оправдани разходи, съобразени с изискванията за добро финансово управление, по-конкретно от гледна точка на икономиите и ефективността“. Жалбоподателят изтъква, че макар и основателно да не е обявил процедури за конкурентно възлагане на поръчките на CESI, той е провел задълбочени преговори със CESI, като в резултат от тях е получил от този оператор съответните отстъпки. Затова жалбоподателят упреква Комисията, че прилага прекалено формално Директива 2004/17, доколкото последната само се ограничавала да констатира, че разходите, произтичащи от договорите, възложени директно на CESI, не са били допустими единствено поради обстоятелството, че са възложени без предварително обявяване на конкурентно възлагане на поръчка, без да провери по същество дали тези договори са били изгодни или не от икономическа гледна точка и дали тези разходи са били разумни и оправдани.
69
Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.
70
Следва да се посочи, че принципът на конкурентно възлагане на поръчките е в основата на всички обществени поръчки, финансирани изцяло или частично от бюджета на Съюза, както принципите на прозрачност, пропорционалност, равно третиране и недопускане на дискриминация, както това е записано в член 102 от Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 година относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета (ОВ L 298, 2012 г., стр. 1).
71
Следва да се припомни, че процесните обществени поръчки, тъй като частично са финансирани от Съюза, трябва да спазват правилата, приложими в областта на възлагането на обществените поръчки. Сред тези правила член III.2.5 от приложение III към решенията от 2 декември 2008 г. и от 21 май 2010 г. установява принципа, съгласно който при възлагане на дейности, които са предмет на финансиране, на трети лица, получателят е длъжен да спазва правилата, приложими в областта на обществените поръчки, предвидени в законодателството на Съюза. В съответствие обаче с член 40, параграф 2 от Директива 2004/17 при възлагането на своите поръчки възложителите могат да прилагат открита процедура, ограничена процедура или процедура на договаряне, извън изключенията, предвидени в параграф 3 от този член, при условие че е обявено конкурентно възлагане.
72
В случая ефективността от гледна точка на разходите от възлагането на дейности на външни оператори не освобождава от задължението да се спазват разпоредбите на член III.2.5 от приложение III към решенията от 2 декември 2008 г. и от 21 май 2010 г. Жалбоподателят се основава на член III.3.7, буква е) от приложение III към решенията от 2 декември 2008 г. и от 21 май 2010 г., като посочва, че за да бъдат допустими, разходите по дейността трябва да бъдат разумни, оправдани и да отговарят на принципите на добро финансово управление. Той поддържа, че тези принципи в никакъв случай не са нарушени при възлагането на рамковите договори на CESI без обявяване на предварителна тръжна процедура, като се има предвид, че CESI му е предоставило значителни отстъпки. Същевременно обаче, макар и този аспект да може да бъде важен при възлагането на поръчките, той в никакъв случай не може да оправдае изключение от правилата за възлагане и не гарантира, че дейността е извършена в съответствие с политиките на Съюза, по-конкретно с правилата относно обществените поръчки.
73
В този контекст Комисията отбелязва в своите писма от 6 юли 2015 г. и от 23 май 2016 г., че прякото възлагане на рамковите споразумения, с които са свързани процесните задания, не е било оправдано от доводите, основаващи се на техническата специфика на поръчката, поради която тя е могла да бъде изпълнена само от определен икономически оператор. Следователно поради неспазване на правилата, предвидени в законодателството на Съюза, приложими в областта на обществените поръчки при прякото възлагане на посочените рамкови споразумения без предварително обявяване на конкурентно възлагане на поръчка, разходите, свързани с процесните задания, не могат да бъдат приети за допустими, дори те да са разумни и оправдани.
74
От всичко изложено по-горе следва, че третата част от първото основание трябва да бъде отхвърлена, а оттам и първото основание като цяло.
По второто основание, изведено от неправилно прилагане на член 40, параграф 3, буква в) от Директива 2004/17
75
Жалбоподателят поддържа, че възлагането на CESI без предварително обявяване на конкурентното им възлагане на услугите, които той не може да изпълни със собствени ресурси, в действителност е било решение, което се е налагало, като се има предвид, че CESI е било единственият оператор, който е бил в състояние са извърши тези услуги. Жалбоподателят твърди по този начин, че изборът на CESI попада в обхвата на изключението, предвидено в член 40, параграф 3, буква в) от Директива 2004/17.
76
Жалбоподателят счита, че е представил ясна информация и обосновка относно техническата специфика на директно възложените на CESI услуги, доказваща причините, поради които възлагането на CESI е било необходимо и във всички случаи икономически по-изгодно. В това отношение жалбоподателят поддържа, че CESI е единственият оператор, който е можел да осигури необходимото съдействие поради неговата компетентност в управлението или използването на софтуера Spira, Promed, Sicre et Wcreso и на програмата Grare, използвани в рамките на рамково споразумение № 3000034279 относно проекта E 255 и на рамковото споразумение № 3000029140, относно проекта E 221. По-точно, жалбоподателят поддържа, че ако договор евентуално е бил сключен с друг икономически оператор, той щял да има по-неизгодни условия, че сроковете за изпълнение са щели да бъдат по-дълги и че можело да бъдат допуснати определени грешки или загуба на информация.
77
От друга страна, жалбоподателят счита, че съгласно съдебната практика непрекъснатото изпълнение на комплексни проекти представлява валидно техническо основание за прякото възлагане на определен оператор. В това отношение той поддържа, че тъй като разумни алтернативи на прякото възлагане на процесните задания на CESI не са съществували и поради връзката между процесните задания и предходните дейности, извършени в рамките на рамковите споразумения, той е възложило тези задания на CESI без предварително обявяване на конкурентно възлагане на поръчка.
78
Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.
79
Видно от член 40, параграф 3, буква в) от Директива 2004/17, възложителите могат да прибягват до процедура без предварително конкурентно възлагане по-конкретно когато поради технически или художествени причини или поради причини във връзка със защитата на изключителни права поръчката може да бъде изпълнена само от определен технически оператор.
80
Всъщност трябва да се припомни, че видно от съдебната практика, прилагането на член 40, параграф 3, буква в) от Директива 2004/17 е подчинено на две кумулативни условия, а именно, от една страна, да съществуват технически причини за дейностите, които са предмет на поръчката, и от друга страна, тези технически причини да правят абсолютно необходимо възлагането на посочената поръчка на определено предприятие (вж. по аналогия решение от 2 юни 2005 г., Комисия/Гърция, C‑394/02, EU:C:2005:336, т. 34).
81
Следва също така да се припомни, че като дерогации от правилата относно процедурите за възлагане на обществените поръчки, разпоредбите на член 20, параграф 2, буква в) от Директива 93/38/ЕИО на Съвета от 14 юни 1993 година относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (ОВ L 199, 1993 г., стр. 84), която съдържала правила, аналогични на съдържащите се в член 40, параграф 3, буква в) от Директива 2004/17, трябва да бъдат предмет на стриктно тълкуване. Освен това доказателствената тежест пада на страната, която иска да се позове на тези разпоредби (решение от 2 юни 2005 г., Комисия/Гърция, C‑394/02, EU:C:2005:336, т. 33).
82
В случая жалбоподателят посочва, че престациите, свързани с услугите, който той не е могъл сам да изпълни поради собствените си ресурси, попадат в обхвата на изключението, предвидено в член 40, параграф 3, буква в) от Директива 2004/17, тъй като CESI е било единственият оператор, който е бил в състояние да извърши тези престации.
83
Следва да се установи, че жалбоподателят, на когото е възложена доказателствената тежест, не съобщава за каквато и да било техническа специфика, нито за какъвто и да е мотив, който да доказва, че такава специфика, ако се предположи че такава съществува, прави абсолютно необходимо изпълнението на тези престации да се повери на CESI. В това отношение жалбоподателят се ограничава да изтъкне, че дейностите, които са предмет на посочените престации, са предполагали прилагането на вече използван от него съвместно със CESI софтуер или програма. Следва да се посочи, както подчертава Комисията, че обстоятелството, че CESI използва софтуер, на който титуляр е жалбоподателят, разбира се, съставлява фактор за преценка при едно сравнение с други оператори конкуренти, но не може да оправдае от гледна точка на съдебната практика, цитирана в точка 80 по-горе, априорното изключване на всеки друг оператор с мотива, че единственият компетентен оператор е CESI. Всъщност, нямало пречка жалбоподателят, в случай на по-изгодна оферта от тази на CESI, да даде лиценз на нов оператор за ползването на софтуера или на разглежданата програма. По-конкретно, следва да се посочи, че лицензът за програми или за софтуер не е изключително право, което да налага невъзможност да се прибегне към други оператори за извършване на разглежданите дейности. Другояче не може и да бъде, защото, ако бъде възможно да се изтъкват предходни професионални отношения с възложителя, за да се изключи всяка процедура за конкурентно възлагане при нови обществени поръчки, целта за обявяване на обществени поръчки, преследвана от Директива 2004/17, неизбежно би била накърнена и това би имало като парадоксален резултат нарушаване на конкуренцията в полза на изпълнителя.
84
Освен това, що се отнася до разясненията на жалбоподателя, насочени към обосноваване на прякото възлагане на спорните престации на CESI с мотива, че договор, сключен с което и да е друго дружество, би бил с по-неизгодни условия, че сроковете за изпълнение са щели да бъдат по-дълги и че е можело да бъдат допуснати определени грешки или да се загуби информация, следва да се посочи, че твърдените проблеми на адаптация при преминаването от един доставчик към друг и допълнителните разходи, до които може да доведе това адаптиране, на каквито се позовава жалбоподателят, логично предполагат, че технически е била възможна смяна на оператора CESI с друг оферент. Всъщност жалбоподателят в нито един момент не се позовава на причина за техническа несъвместимост, която обективно възпрепятства доставката на същите услуги от друг оператор, така че, както беше изложено в точка 80 по-горе, да е било абсолютно необходимо да се избере определен оператор. Във всички случаи следва, от друга страна, да се посочи, че жалбоподателят в нито един момент не представя цифри или данни, които позволяват да се докаже, че договор, сключен с всяко друго дружество, би бил сключен при по-високи разходи и при по-дъги срокове на изпълнение.
85
И накрая, относно непрекъснатия характер на работите, следва да се посочи, че естествено целта да се осигури непрекъснатост на дейностите, свързани с комплексни проекти, е техническо съображение, чието значение трябва да се приеме. Обаче единствено твърдението, че пакетът дейности има комплексен характер и е труден за изпълнение, не е достатъчно да се докаже, че той може да бъде възложен само на същия оператор (вж. по аналогия решение от 14 септември 2004 г., Комисия/Италия, C‑385/02, EU:C:2004:522, т. 21). В случая обаче жалбоподателят се е задоволил да обяви общо, че прибягването към всеки друг оператор би увеличило разходите и удължило сроковете, без да дава разяснения, които биха позволили да се докаже необходимостта от прибягването към определен оператор. Липсата на други разумни решения не е референтен критерий за определянето на законосъобразността на прякото възлагане на определен оператор, което предполага, напротив, абсолютната необходимост от такова възлагане, както това е установено в съдебната практика. Следователно връзката между предходните дейности, доставяни от CESI за жалбоподателя в рамките на рамковите споразумения, и процесните задания не би могла да съставлява причина в това отношение.
86
След като жалбоподателят не успява да докаже, че по технически причини по смисъла на член 40, параграф 3, буква в) от Директива 2004/17 рамковите споразумения, с които са свързани процесните задания, могат да бъдат възлагани единствено на CESI, второто основание следва да се отхвърли.
По третото основание, изведено от нарушение на принципа за защита на оправданите правни очаквания
87
На първо място, жалбоподателят изтъква, че обжалваните актове противоречат на принципа на оправданите правни очаквания, доколкото Комисията е преценила за недопустими разходите, произтичащи от заданията, свързани с Рамково споразумение № 3000034279, което тя никога не е оспорвала, въпреки публикуването на поканата за участие в тръжна процедура за това рамково споразумение в Официален вестник на Европейския съюз от 7 юли 2010 г. В това отношение жалбоподателят поддържа, че публикуването в Официален вестник на Европейския съюз на обява за тръжна процедура, в която се информира за възлагането на поръчка на определен икономически оператор по процедура с договаряне без предварително обявяване на конкурентно възлагане, като нито Комисията, нито друг икономически оператор е оспорил посоченото възлагане в сроковете, предвидени в член 2е от Директива 2007/66/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2007 година за изменение на директиви 89/665/ЕИО и 92/13/ЕИО на Съвета с оглед повишаване на ефективността на процедурите за преразглеждане при възлагане на обществени поръчки (ОВ L 335, 2007 г., стр. 31), е обстоятелство от естество да породи у жалбоподателя оправдани правни очаквания по отношение на редовността на следваната процедура.
88
На второ място, жалбоподателят оспорва приложимостта в случая на разпоредбите на Директива 2004/17 въз основа на стойността на значителна част от процесните задания, която била по-ниска от относимия праг, визиран в член 16, буква a) от тази директива.
89
Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.
90
На първо място, следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика правото да се позове на принципа на оправданите правни очаквания има всеки правен субект, у когото институция на Съюза е събудила основателни надежди (вж. решение от 11 март 1987 г., Van den Bergh en Jurgens и Van Dijk Food Products (Lopik)/ЕИО, 265/85, EU:C:1987:121, т. 44 и цитираната съдебна практика).
91
Правото на позоваване на този принцип предполага обаче наличието на три кумулативни условия. Първо, администрацията на Съюза трябва да е предоставила на заинтересованото лице конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения, произтичащи от оправомощени и достоверни източници. Второ, тези уверения трябва да са такива, че да могат да породят оправдано очакване в съзнанието на този, до когото са адресирани. Трето, дадените уверения трябва да са съобразени с приложимите норми.(вж. решение от 30 юни 2005 г., Branco/Комисия, T‑347/03, EU:T:2005:265, т. 102 и цитираната съдебна практика; решения от 23 февруари 2006 г., Cementbouw Handel & Industrie/Комисия, T‑282/02, EU:T:2006:64, т. 77, и от 30 юни 2009 г., CPEM/Комисия, T‑444/07, EU:T:2009:227, т. 126).
92
Що се отнася до първото условие, съгласно постоянната съдебна практика, независимо от формата, в която са дадени, такива уверения са конкретните, безусловни и непротиворечиви сведения, произтичащи от оправомощени и достоверни източници. Никой не може обаче да се позовава на нарушение на този принцип, ако не са налице конкретни уверения, дадени от администрацията (вж. решение от 19 март 2003 г., Innova Privat-Akademie/Комисия, T‑273/01, EU:T:2003:78, т. 26 и цитираната съдебна практика).
93
В случая от материалите по делото не е видно, че Комисията е дала на жалбоподателя конкретни уверения, че би приела начина, по който той е възложил поръчките, свързани с проекти E 221 и E 255. Всъщност проверката за допустимост на разходите е извършена едва след представянето на окончателните финансови отчети, докато предходните фази се отнасят единствено до техническия надзор над хода на проектите. Така тази проверка е извършена едва към момента на искането за плащане на остатъка, който се явява едновременно в доклада за техническото изпълнение и във финансовия отчет за реално направените допустими разходи, както това произтича по-конкретно от член III.3.5 от приложение III към решенията от 2 декември 2008 г. и от 21 май 2010 г.
94
Вследствие на това обстоятелството, че Комисията не оспорва възлагането на CESI на Рамково споразумение № 3000034279 въпреки редовното публикуване в Официален вестник на Европейския съюз на обявлението за възлагането на поръчката, не съставлява уверение, което е от естество да породи основателни очаквания у жалбоподателя по отношение на допустимостта на разходите. В това отношение мълчанието, което запазва Комисията по въпроса за прякото възлагане на рамковото споразумение, не може да се възприема като конкретно уверение, дадено от администрацията, което може да породи основателни очаквания (вж. в този смисъл решение от 18 януари 2006 г., Regione Marche/Комисия, T‑107/03, непубликувано, EU:T:2006:20, т. 134).
95
На второ място, що се отнася до довода на жалбоподателя, съгласно който Директива 2004/17 не е приложима в случая, следва да се отбележи, че относно изчисляването на прогнозната стойност на дадена обществена поръчка член 17, параграфи 2 и 3 от Директива 2004/17 предвиждат, от една страна, че по отношение на рамковите споразумения прогнозната стойност, която следва да бъде взета предвид, е максималната прогнозна стойност, без да се включва ДДС на всички поръчки, които са предвидени за общия срок на споразумението, и от друга страна, че възложителите не могат да заобиколят прилагането на посочената директива, като разделят проектите за строителство или предложените покупки на определено количество доставки и/или услуги или посредством ползването на специални методи за изчисляване на прогнозната стойност на поръчките. А както беше изложено в точки 39—43 по-горе, процесните задания, възложени директно на CESI, не могат сериозно да бъдат разглеждани отделно от рамковите споразумения, тъй като те са извършени именно в изпълнение на последните.
96
Затова приложимостта на Директива 2004/17 по смисъла на нейния член 17, параграф 3 следва да се определи с оглед на стойността на рамковите споразумения. В това отношение следва да се посочи, че стойността на рамковите споразумения надхвърля много прага на относимост, като се има предвид, че рамковото споразумение № 3000029140 е сключено за стойност от 16039700 EUR, рамковото споразумение № 3000034279 — за стойност от 19200000 EUR и рамковото споразумение № 6000001506 — за стойност от 24925000 EUR, като прагът на относимост за поръчките за доставки и за услуги е 499000 EUR съгласно член 16, буква а) от Директива 2004/17.
97
При тези обстоятелства третото правно основание трябва да бъде отхвърлено.
По четвъртото основание, изведено от нарушение на принципа на пропорционалност
98
Жалбоподателят поддържа, при условията на евентуалност, че обжалваните актове са незаконосъобразни, доколкото Комисията е направила извод за недопустимост на всички разходи, свързани с процесните задания. Жалбоподателят поддържа, че Комисията е декларирала, че тези разходи не са допустими, доколкото принципът на икономическата ефективност при възлагането на обществените поръчки на дружества, които принадлежат към една и съща група, не е бил спазен, като се има предвид, че CESI му е доставяло услугите при пазарни условия и по този начин е получило печалба. Жалбоподателят счита в това отношение, че действията на Комисията противоречат на принципа на пропорционалност, като се има предвид, че член III.3.8, параграфи 4 и 6 от приложение III към решенията от 2 декември 2008 г. и от 21 май 2010 г. не позволява на Комисията да изключи всички направени разходи, в случай че е реализирана печалба, а налага евентуално само да се намали размерът на финансовата помощ за частта от печалбата, за която се счита, че не е допустима.
99
Следователно жалбоподателят поддържа, че правилното прилагане на този член щяло да накара Комисията най-напред да установи компонента разумен марж на печалбата от разходите, свързани с процесните задания, а след това да обяви тези разходи за недопустими единствено по отношение на частта от печалбата, която се приема за недопустима. Вследствие на това жалбоподателят счита, че Комисията е упражнила прекомерно право да санкционира с оглед на нейните правомощия, които ѝ предоставят само право на надзор и на проверка.
100
Освен това жалбоподателят изтъква, че Комисията е обявила разглежданите разходи за недопустими, като същевременно е отбелязала обстоятелството, че CESI не е дружество, контролирано от жалбоподателя, а само свързано с него. Според жалбоподателя обаче последователното прилагане на тази констатация би накарало Комисията да разбере невъзможността за жалбоподателя да получи от CESI разбивка на разходите, свързани с предоставяните от това дружество услуги.
101
Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.
102
Следва да се посочи, че това основание е неотносимо, доколкото, както това бе установено в точка 15 по-горе, след приключване на събирането на допълнителни доказателства, разпоредено от Комисията, последната сменя позицията си и прави извод за недопустимост на разходите поради неспазването на правилата, приложими в областта на обществените поръчки, а не поради неспазването на принципа на икономическата ефективност в случаите на възлагане на поръчки на дружества, принадлежащи към същата група. Всъщност Комисията с писмото си от 6 юли 2015 г. информира жалбоподателя, че разходите, свързани с процесните задания, възложени директно на CESI, не са били допустими с мотива, че рамковите споразумения са били възложени без процедура за конкурентно възлагане и че жалбоподателят не е спазил доказателствената тежест, визирана в член 40, параграф 3 от Директива 2004/17.
103
В случая Комисията не е упражнила никакво санкционно правомощие, тя се е ограничила с това да установи нарушение на член III.2.5.3 от приложение III към решенията от 2 декември 2008 г. и от 21 май 2010 г., което налага на жалбоподателя да спазва законодателството на Съюза в областта на обществените поръчки при възлагането на нейните поръчки. След като Комисията установи това нарушение, последната не може вече да стигне до друг извод, като се има предвид, че единствено разходите по дейностите, свързани с поръчките, възложени в съответствие с правната уредба на Съюза в областта на обществените поръчки, могат да бъдат взети предвид като допустими разходи за съфинансиране, както предвиждат членове III.2.5.3 и III.3.7 от приложение III към решенията от 2 декември 2008 г. и от 21 май 2010 г. Вследствие на това Комисията, която установява неспазване на правната уредба на Съюза в областта на възлагането на обществените поръчки за някои договори, е била длъжна да обяви за недопустими свързаните с тях разходи, след което да изчисли размера на помощта и да започне процедура за събиране на сумата за разликата между сумата на допустимите разходи и вече платените суми. Затова сумите, съответстващи на недопустимите разходи, доколкото се отнасят до незаконно възложените на CESI договори, вече са недължими и като такива те подлежат на задължението за връщане на сумите в съответствие с член III.3.9, параграф 1 от приложение III към решенията от 2 декември 2008 г. и от 21 май 2010 г.
104
Освен това Комисията не може да бъде упреквана, че е наложила санкция, като се има предвид, че мерките, приети за връщане на част от авансово отпуснатите суми, се отразяват недотам обременително на получателя колкото едно чисто и просто спиране на помощта. Всъщност съгласно член 116, параграф 3, от Регламент № 966/2012, ако след подписването на договора процедурата или изпълнението на поръчката се окаже опорочена от съществени грешки, нередовности или измама, възложителят може да спре изпълнението на поръчката или евентуално да я развали. Всъщност, когато съществените грешки, нередности или измами се дължат на изпълнителя, възлагащият орган може също така да откаже да извърши плащанията или да събере неправомерно изплатените суми в размер, който е пропорционален на тежестта на съществените грешки, нередности или измами.
105
При тези условия четвъртото основание трябва да бъде отхвърлено и настоящата жалба трябва да бъде отхвърлена в нейната цялост.
По съдебните разноски
106
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като жалбоподателят е загубил делото, той следва да понесе, освен собствените си разноски, и разноските на Комисията съгласно направените от последната искания.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (пети състав)
реши:
1)
Отхвърля жалбата.
2)
Осъжда Terna — Rete elettrica nazionale SpA да понесе направените от него съдебни разноски, както и съдебните разноски, направени от Европейската комисия.
Gratsias
Labucka
Ulloa Rubio
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 18 октомври 2018 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: италиански.