61992CC0040_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. En este recurso por incumplimiento de las obligaciones que establece el Tratado, la Comisión solicita en particular que se declare que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al Derecho comunitario al no impedir que los Milk Marketing Boards (Servicios de comercialización de leche) extiendan el derecho exclusivo de compra de leche a los productores que les fue concedido más allá de los límites que se derivan del apartado 1 del artículo 25 del Reglamento (CEE) nº 804/68 del Consejo, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (en lo sucesivo, "Reglamento de base"). (1)
La cuestión fundamental que se plantea en este asunto es la de si el derecho exclusivo de compra de leche de los Milk Marketing Boards se aplica también, además de a la leche entera, a la leche desnatada y a la semidesnatada, es decir, a la leche de la que se ha extraído un porcentaje más o menos elevado de la grasa contenida en la leche cruda.
El Tribunal de Justicia conoce bien este régimen y sus relaciones con el Derecho comunitario gracias a varios asuntos que se le han sometido anteriormente. El más importante de ellos es el asunto C-372/88, Milk Marketing Board of England and Wales/Cricket St Thomas Estate, en el que el Tribunal de Justicia dictó sentencia el 27 de marzo de 1990. (2) Para el análisis del caso de autos basta con tener presentes los puntos que se mencionan a continuación sobre los antecedentes de hecho y fundamentos de Derecho de las alegaciones de la Comisión.
2. Los Milk Marketing Boards (en lo sucesivo, "MMB") son asociaciones de productores de leche. Uno de ellos cubre Inglaterra y Gales, otros tres de ellos cubren diferentes zonas de producción en Escocia y otro cubre Irlanda del Norte. Los MMB fueron creados en los años treinta, salvo el de Irlanda del Norte, que no fue creado hasta 1955.
Los MMB son organismos públicos. Su creación exige la participación de un número suficiente de productores de leche. Las normas que regulan en detalle sus actividades se establecen en un marco legislativo mediante unos Convenios denominados Milk Marketing Schemes (Regímenes de comercialización de la leche). La adopción de dichos Schemes y su modificación requieren aprobación parlamentaria. El objetivo de los MMB es reforzar la posición negociadora de los productores frente a sus clientes y, en especial, garantizar a los productores los mejores precios posibles por su leche.
Los productores están obligados en principio a entregar su leche a los MMB, y a su vez los MMB tienen la obligación de comprar la leche de los productores. Un aspecto esencial de la actividad de los MMB es que éstos pueden revender a precios diferentes la leche adquirida, según el uso al que ésta se destine. La diferenciación de los precios de reventa es de crucial importancia para la comprensión del presente caso. Los precios de reventa se determinan mediante negociaciones entre el MMB de que se trate y los compradores, en el seno de un Comité paritario. Nadie discute el hecho de que el precio de la leche destinada directamente al consumo humano es superior al precio de la leche que se transforma en otros productos, como queso y mantequilla. Los MMB pagan a los productores un precio que representa la media de los precios de reventa obtenidos por ellos y de este modo los ingresos de las actividades de los MMB se reparten entre los productores.
Según los Schemes, los productores pueden obtener autorizaciones individuales para vender su leche a compradores distintos de los MMB. Dicha autorización se concede con la condición de abonar una cotización compensatoria especial a los MMB. El objetivo de la cotización es impedir que los productores que no comercializan su leche a través de los MMB resulten favorecidos respecto a los productores que encuentran más dificultades para comercializar directamente la leche que producen (véase el apartado 30 de la sentencia Cricket St Thomas).
3. Al producirse la adhesión del Reino Unido a las Comunidades Europeas, una Declaración aneja al Acta final del Tratado de Adhesión estableció que la organización común del mercado de la leche no impediría a una organización de productores tener "[...] libertad para enviar leche, por iniciativa propia, al lugar que ella escoja, a fin de obtener los mejores rendimientos para sus miembros, poner en común los ingresos y remunerar a sus miembros como juzgue conveniente". (3) Pocos años después de la adhesión, se adoptaron medidas para garantizar la preservación del sistema de comercialización del Reino Unido dentro del sistema comunitario de organización común de mercados. La primera de estas medidas fue una modificación del Reglamento de base establecida por el Reglamento (CEE) nº 1421/78 del Consejo (4), en cuya exposición de motivos el párrafo segundo afirmaba lo siguiente:
"[...] determinadas actividades de los Milk Marketing Boards existentes en el Reino Unido han contribuido a orientar la cantidad predominante de leche producida en dicho Estado miembro al consumo humano directo; [...] dichas organizaciones se caracterizan por determinadas prerrogativas de las que se benefician, que aseguran su buen funcionamiento; [...] se trata, en particular, de su derecho exclusivo de compra de la leche a los productores establecidos en la región".
La versión modificada del artículo 25 del Reglamento de base establecía la posibilidad de autorizar al Estado miembro que así lo solicitare a conceder a una organización de productores de leche que cumpliera ciertos requisitos "el derecho exclusivo de comprar a los productores establecidos en la región de que se trate la leche producida y puesta a la venta en su estado natural por estos últimos [...]".
El Consejo aprobó al mismo tiempo el Reglamento (CEE) nº 1422/78, (5) que contenía, entre otras cosas, unas condiciones detalladas de regulación del funcionamiento del sistema en el contexto del Derecho comunitario. El apartado 1 del artículo 10 del mismo establecía:
"El Reino Unido adoptará las medidas necesarias para controlar permanentemente la observancia por parte de los MMB de los principios y normas comunitarias, así como de las condiciones especiales que contenga la autorización."
4. Los documentos recogidos en autos ponen de manifiesto que han surgido dudas sobre si el derecho exclusivo de compra de leche en su estado natural por parte de los MMB se aplica también a la leche desnatada y a la leche semidesnatada. También ha quedado de manifiesto que, por lo que respecta a los MMB escoceses, la duda quedó resuelta a principios de los años ochenta mediante unas modificaciones de sus Milk Marketing Schemes en las que se indicaba claramente que dicho derecho exclusivo se aplicaba también a la leche desnatada y a la semidesnatada. No parece que esto haya provocado problemas en la práctica.
El Reino Unido alega que el MMB de Irlanda del Norte ha gestionado siempre el régimen considerando que su derecho exclusivo se aplicaba también a la leche desnatada y a la semidesnatada. Aunque la Comisión discute esta afirmación, a mi juicio se puede aceptar que, en los casos en los que surgieron problemas, el MMB de Irlanda del Norte solicitó el pago de una cotización compensatoria a los productores que deseaban comercializar leche desnatada y semidesnatada sin pasar por el MMB. (6) Al parecer, el problema se planteó por primera vez en Irlanda del Norte en una controversia entre el MMB de la zona y una central lechera, que desembocó en la apertura de un proceso en 1991.
Finalmente, se ha afirmado ante este Tribunal que hasta febrero de 1991 el MMB de Inglaterra y Gales gestionó el régimen admitiendo que la leche desnatada y la semidesnatada podían ser vendidas a compradores distintos del MMB, pero que a partir de esa fecha el criterio del MMB pasó a ser que la leche desnatada y la semidesnatada debían venderse a través del mismo a menos que se hubiera llegado a un acuerdo en sentido contrario, acuerdo que estaba condicionado al pago de una cotización compensatoria. En apoyo de su criterio, el MMB indicó que solamente en los últimos años las ventas de leche desnatada y semidesnatada para el consumo humano directo habían alcanzado volúmenes importantes. También ha quedado de manifiesto que existe un buen número de productores que desearían comercializar leche desnatada y semidesnatada sin pasar por el MMB y que dichos productores han alegado que el derecho exclusivo de compra de los MMB no se aplica a estos tipos de leche.
5. Al ser informada del problema, la Comisión se dirigió a las autoridades del Reino Unido, señalando que resultaba contrario al apartado 1 del artículo 25 del Reglamento de base que los MMB gestionaran los regímenes aplicando su derecho exclusivo de compra también a la leche desnatada y a la semidesnatada. Las autoridades británicas se mostraron al principio de acuerdo con esta tesis, pero a continuación cambiaron de actitud, tras una reevaluación global de los problemas que aquélla llevaba aparejados (por utilizar sus propias palabras).
6. La Comisión alega, con carácter principal, que:
- El derecho de compra exclusivo de los MMB no se aplica a la leche desnatada y semidesnatada, y el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al apartado 1 del artículo 25 del Reglamento de base, al no adoptar medidas para rectificar la incorrecta apreciación jurídica de los MMB sobre el alcance de su derecho exclusivo.
- El Reino Unido ha incumplido las obligaciones de control que le incumben con arreglo al artículo 10 del Reglamento nº 1422/78 y al artículo 5 del Tratado CEE.
Con carácter subsidiario, para el caso de que se declarase que el derecho exclusivo se aplica a la leche desnatada y semidesnatada, la Comisión sostiene que el Reino Unido está obligado a proteger la confianza legítima de los productores que, basándose en la interpretación originaria de la ley realizada por las autoridades, actuaron creyendo que estaban legalmente autorizados a vender su leche desnatada y semidesnatada por canales diferentes de los MMB.
7. El Reino Unido solicita que el Tribunal de Justicia se pronuncie en su favor en lo que respecta a las pretensiones principales y que declare la inadmisibilidad de la pretensión subsidiaria o se pronuncie en su favor en relación con esta última.
¿El derecho de compra exclusivo de los MMB se aplica a la leche desnatada y semidesnatada?
8. Ambas partes coinciden en que la respuesta a esta pregunta depende de la interpretación de la letra a) del apartado 1 del artículo 25 del Reglamento de base, que establece que los MMB deben tener "el derecho exclusivo de comprar a los productores establecidos en la región de que se trate la leche [...] puesta a la venta en su estado natural [' without processing' ] por estos últimos" (el subrayado es mío).
En la sentencia Cricket St Thomas, el Tribunal de Justicia declaró que la pasteurización de la leche no significa que ésta quede excluida del derecho exclusivo de los MMB. En otras palabras, la pasteurización no constituye una transformación ("processing") en el sentido que tiene esta expresión en el apartado 1 del artículo 25. En el presente asunto, el Tribunal de Justicia debe determinar si la extracción de la grasa de la leche cruda en el proceso de desnatado significa que el producto resultante no está incluido en el ámbito del derecho exclusivo de los MMB. Como indiqué antes, la importancia práctica de esta cuestión se debe principalmente al hecho de que la leche que se vende para consumo humano directo alcanza precios más elevados que la leche que se vende para otros usos. Los productores que venden a compradores distintos de los MMB obtienen precios más altos por una leche destinada al consumo humano directo, mientras que los que venden a través de los MMB obtienen sólo el precio medio que los MMB pagan a los productores.
Las partes han presentado varios argumentos de más o menos peso en apoyo de sus diferentes interpretaciones del apartado 1 del artículo 25. Creo que es posible renunciar a examinar muchos de estos argumentos. A mi juicio, el punto de partida para la respuesta a la cuestión planteada se encuentra en la sentencia Cricket St Thomas, y ello significa que la decisión del Tribunal puede basarse en unas consideraciones relativamente escasas y simples.
9. Sin embargo, antes de pasar a examinarlas, debo señalar que, a mi juicio, no cabe atribuir una importancia decisiva al hecho de que en un momento dado el MMB de Inglaterra y Gales tolerase la venta de leche desnatada y semidesnatada a otros compradores, ni al hecho de que la opinión inicial de las autoridades del Reino Unido fuera que las normas comunitarias debían interpretarse en el sentido de que los productores de leche desnatada y semidesnatada podían venderla a compradores distintos de los MMB. Las disposiciones comunitarias pertinentes deben interpretarse atendiendo a su tenor literal, a su contexto y a sus objetivos, y dicho proceso no puede ser guiado por el modo en que los MMB y las autoridades nacionales competentes las hubieran interpretado en un momento dado.
Quizá tenga más consistencia la alegación de la Comisión de que la norma que se discute, relativa al alcance del derecho exclusivo de compra de los MMB, debe interpretarse restrictivamente, dado que constituye una excepción a los principios generales de la libre competencia y a los que inspiran la organización común de mercados. Pero yo no concedería demasiada importancia a este argumento, si se tiene en cuenta que el Consejo, al modificar la organización común del mercado en 1978, se aseguró precisamente de que este derecho exclusivo no perturbara los efectos en el mercado común de la organización de mercados.
10. En su sentencia Cricket St Thomas, el Tribunal de Justicia utilizó varios argumentos que han sido evocados en el presente asunto. El análisis del Tribunal en aquel asunto desembocó en una conclusión que, a mi juicio, puede trasladarse íntegramente al caso de autos. El Tribunal de Justicia declaró que el criterio de distinción establecido por la normativa comunitaria por lo que se refiere al alcance del derecho exclusivo "se basa en las características principales y el destino comercial del producto examinado". El Tribunal dedujo de ello que la cuestión que se planteaba era por tanto la de "si el mencionado producto puede aún calificarse de leche o si se trata de un producto diferente, derivado de la leche" (apartado 21 de la sentencia). El Tribunal de Justicia, quien declaró, partiendo de esta base, que "el proceso de pasteurización [...] no altera de forma esencial la naturaleza del producto, que sigue siendo leche para el consumo", consideró que tal conclusión estaba confirmada por "los objetivos de la normativa comunitaria", ya que "si el derecho exclusivo de compra del Board no cubre la leche pasteurizada, los productores son libres de no entregar su leche al Board y de pasteurizarla y de venderla directamente en el mercado". El Tribunal señaló que un resultado semejante "implicaría la creación de una segunda red de comercialización de leche y comprometería la eficacia del régimen derivado del Milk Marketing Scheme" (apartados 22 y 23 de la sentencia).
11. Puede resultar útil en este contexto citar las conclusiones en aquel asunto del Abogado General Sr. Tesauro, quien señalaba que "el monopolio de los MMB se aplica a la leche líquida en cuanto puede destinarse al consumo humano (para el cual está vigente el precio impuesto más alto) y no se puede limitar según particulares tratamientos que no hayan tenido incidencia alguna en dicho destino" (punto 11).
En apoyo de esta conclusión, realizaba, entre otras, las siguientes observaciones: "El monopolio de los MMB se reconoce en efecto en la medida en que es necesario para garantizar la efectividad de la política de diferenciación o igualación de los precios practicada por dichos organismos. [...] Pero si ésta es la justificación económica del reconocimiento del monopolio de los MMB, se deriva de ello que este derecho exclusivo debe poderse ejercitar con relación a todo tipo de leche que se pueda comercializar para el consumo humano [...]" (puntos 10 y 11).
12. Basándose en la información de que disponemos, es posible admitir, a mi juicio, que la leche desnatada y la semidesnatada tienen las mismas características principales que la leche entera, y que estas leches "con bajo contenido en materia grasa" tienen esencialmente el mismo destino comercial que la leche entera. Esta tesis se ve reforzada al considerar que las razones que llevaron a la Comunidad a reconocer los regímenes de comercialización de que se trata se aplican en igual medida a la leche desnatada y semidesnatada y a la leche entera, y que los objetivos de la organización común de mercados podrían verse comprometidos si se aceptara la interpretación que la Comisión hace del apartado 1 del artículo 25.
13. Se puede declarar desde el principio que la leche desnatada y la semidesnatada son tipos de leche de consumo del mismo modo que la leche entera. (7)
14. Conviene además indicar que en el procedimiento denominado de normalización, la leche entera es sometida a un tratamiento que se corresponde en lo esencial al que se aplica para obtener leche desnatada y semidesnatada. Mediante la normalización, la leche entera queda con un contenido uniforme en materia grasa, y esto a su vez significa que normalmente se extrae una pequeña cantidad de materia grasa de la leche cruda. También resulta significativo que la producción de leche entera mediante una mezcla en proporciones apropiadas de nata y de leche desnatada no parece suscitar problemas.
15. La Comisión ha subrayado que al producir leche desnatada y semidesnatada se produce al mismo tiempo nata, y que nadie discute que el derecho exclusivo de los MMB no se aplica a la nata. A mi juicio, este punto no tiene una importancia decisiva, pues ello no significa necesariamente que el producto que queda cuando se ha extraído la nata de la leche cruda no pueda ser leche comprendida dentro del ámbito del derecho exclusivo de los MMB.
16. No sería razonable negar que la leche desnatada y la semidesnatada tienen esencialmente las mismas características que la leche entera. (8) Como la leche entera, estas clases de leche "con bajo contenido en materia grasa" se obtienen a partir de la leche cruda, y su color, consistencia y olor son prácticamente idénticos.
El hecho de que ambos tipos de leche tengan el mismo destino comercial en todos los aspectos esenciales refuerza mucho esta tesis. Como ya se indicó, nadie discute que ambos se venden para consumo humano directo. Cada uno se vende en competencia con el otro, utilizando los mismos canales de distribución, en los mismos envases de cartón o botellas y a precios idénticos o prácticamente idénticos. Los productos de que se trata son esencialmente productos sustitutivos.
A mi juicio, al examinar el problema que se plantea en el presente asunto tiene una importancia crucial el hecho de que el creciente consumo de las dos clases de leche "con bajo contenido en materia grasa" refleja directamente un descenso correlativo en el consumo de leche entera.
17. Opino también que no caben dudas razonables de que la limitación del derecho exclusivo de compra de los MMB a la leche entera podría poner en peligro los objetivos de los Milk Marketing Schemes nacionales. Como se indicó anteriormente, la exposición de motivos del Reglamento nº 1421/78 dejaba claro que la razón por la cual la Comunidad reconoció dichos regímenes fue que éstos permitían reducir la intervención en el mercado del Reino Unido de acuerdo con los deseos de la Comunidad. Se ha señalado también que a través de estos regímenes la mayor parte de la producción de leche en el Reino Unido era canalizada hacia el consumo humano directo.
Al mismo tiempo, cabe también presumir que el aceptar la interpretación de la norma que hace la Comisión tendría como consecuencia la creación de una segunda red de comercialización, en el sentido que da a esta expresión la sentencia Cricket St Thomas, y que las ventas actuales de leche desnatada y semidesnatada en el Reino Unido representan un porcentaje tan importante del mercado de leche de consumo que una segunda red de comercialización de este tipo pondría en peligro la totalidad del sistema. La información aportada demuestra que hoy en día la leche desnatada y la semidesnatada representan cerca del 50 % del mercado de leche de consumo del Reino Unido, y que se están realizando serios esfuerzos para aumentar esta cuota de mercado invocando razones de salud.
18. Como se indicó antes, uno de los elementos esenciales de estos regímenes es precisamente la posibilidad que tienen los MMB de diferenciar los precios de venta (9). Si se aplican restricciones significativas a esta posibilidad, eso supone, desde mi punto de vista, que desaparecerá una buena parte de la razón de ser de los regímenes aprobados por la Comunidad.
La importancia de la política de precios de los MMB para la interpretación de la norma relativa a su derecho exclusivo de compra fue subrayada también por el Abogado General Sr. Tesauro en sus conclusiones en el asunto Cricket St Thomas, donde indicaba, entre otras cosas, lo siguiente:
"Por lo contrario, como precisó en la vista el experto de la Comisión, parece coherente que el monopolio de los MMB no se extienda a la leche directamente utilizada para la conversión en otros productos. En efecto, cualquier productor es totalmente libre para no entregar la leche al MMB, cuando desee utilizarla para la fabricación, por ejemplo, de mantequilla o queso. Esto viene motivado por el hecho de que los precios de venta practicados por el MMB para la leche destinada a dichos usos son, como he señalado, de nivel más bajo: la utilización directa de la leche para dicha fabricación no amenaza, por consiguiente, con comprometer la política de precios de los MMB. Más bien hay que señalar que los productores de leche tendrán normalmente interés en entregarla a los MMB, al precio uniforme de nivel intermedio, y comprársela después siempre a los MMB, para la fabricación de productos derivados, al precio más bajo que ellos practican" (apartado 12).
19. Es probable que el actual sistema de comercialización sea modificado en 1994 para hacer desaparecer el derecho exclusivo de compra de los MMB. En el transcurso del procedimiento se indicó que se había decidido presentar en el Parlamento un proyecto de ley en este sentido.
A mi juicio, no sería lícito obligar a modificar el actual sistema de comercialización tal como es gestionado por los MMB por la aceptación de la interpretación restrictiva del derecho exclusivo de compra de los MMB defendida por la Comisión. Dicha interpretación es errónea si el alcance del derecho exclusivo se determina con arreglo a los criterios sentados por el Tribunal de Justicia en su sentencia Cricket St Thomas. Por esta razón, considero que el Tribunal de Justicia debe pronunciarse en favor del Reino Unido por lo que respecta a las pretensiones de la Comisión relativas a esta cuestión, es decir, las recogidas en las letras a), b), d) y e). (10)
Acuerdos de transformación bajo contrato de los productores
20. En el transcurso del procedimiento, la Comisión ha suscitado la cuestión de si los productores han visto restringida su posibilidad de concluir acuerdos de transformación bajo contrato de un modo contrario al Derecho comunitario.
21. El alcance de la transformación bajo contrato permisible sería un asunto de considerable importancia práctica si la alegación de la Comisión, según la cual el derecho exclusivo de compra de los MMB no se aplica a la leche desnatada y semidesnatada, fuera correcta. Ello se debe a que un gran número de los productores que podrían desear vender su leche desnatada y semidesnatada a compradores distintos de los MMB se verían obligados por razones prácticas a concluir acuerdos con las centrales lecheras para la producción de leche desnatada y semidesnatada.
22. Dado que las normas comunitarias aplicables deben interpretarse en el sentido de que el derecho exclusivo de compra de los MMB se aplica a la leche desnatada y a la semidesnatada (incluso si han sido producidas en virtud de un acuerdo de transformación bajo contrato), no es necesario examinar en qué medida sería lícita la transformación bajo contrato.
¿Ha existido un incumplimiento del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento nº 1422/78 o del artículo 5 del Tratado CEE, o de ambos?
23. La Comisión ha solicitado al Tribunal de Justicia que "declare que, al no supervisar los Boards, el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al artículo 10 del Reglamento (CEE) nº 1422/78".
24. Uno de los elementos clave en la alegación de la Comisión es que el artículo 10 del Reglamento nº 1422/78 imponía a las autoridades del Reino Unido la obligación de asegurar el mantenimiento del statu quo una vez que el MMB de Inglaterra y Gales comenzó, en contra de su comportamiento anterior, a hacer valer su pretendido derecho exclusivo de compra sobre la leche desnatada y semidesnatada.
25. La alegación de la Comisión se basa, en primer lugar, en su concepción jurídica del alcance del derecho exclusivo de compra.
Si el Tribunal de Justicia no aceptara dicha tesis, desaparecería una parte esencial de la base en la que la Comisión apoya sus alegaciones. Además, desde mi punto de vista, la reacción de las autoridades del Reino Unido fue una reacción apropiada para mantener el statu quo hasta que el Tribunal de Justicia dictara sentencia en este asunto. En este sentido, cabe citar el auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 22 de mayo de 1992 en el que éste se pronunciaba sobre la demanda de medidas provisionales presentada por la Comisión. (11)
26. Sin embargo, existe en este asunto un dato clave que puede llevar al Tribunal a acoger, al menos en parte, la alegación de la Comisión de que el Reino Unido ha incumplido su obligación de garantizar que los MMB respeten las condiciones que regulan su derecho exclusivo.
Este dato es el hecho innegable de que hasta junio de 1991 las autoridades del Reino Unido que trataban el tema con la Comisión mantuvieron la opinión de que el derecho exclusivo de compra no se aplicaba a la leche desnatada y semidesnatada. Esta interpretación de su posición jurídica fue comunicada a la Comisión en una fecha tan tardía como marzo de 1991. En contraste con ello, la posición jurídica especificada en Escocia a principios de los años ochenta, como resultado de una aprobación parlamentaria, era la de que el derecho exclusivo de compra se aplicaba a la leche desnatada y semidesnatada. También contrasta con la tesis anterior el que, al parecer, no se suscitara objeción alguna contra la interpretación de las normas en la que el MMB de Irlanda del Norte se basaba para gestionar su régimen.
Habida cuenta de la importancia de que el Reino Unido cumpla escrupulosamente las obligaciones que le incumben con arreglo al artículo 10 del Reglamento nº 1422/78, considero que el Reino Unido incumplió el artículo 10 al aceptar los cambios en los Schemes en Escocia y al no adoptar medidas contra la práctica administrativa seguida en Irlanda del Norte. Resulta contrario al Derecho comunitario que las autoridades de un Estado miembro, a quienes se ha impuesto una obligación de control, no garanticen una aplicación uniforme de las normas comunitarias pertinentes en todo el territorio de dicho Estado, ajustada a la interpretación de las normas comunitarias que ellas consideren correcta.
Es menos claro que la reacción de las autoridades ante los problemas planteados en Inglaterra y Gales suponga un incumplimiento del artículo 10. Como ya se indicó antes, el MMB de esta zona aceptó, al menos hasta principios de los años noventa, que los productores vendiesen su leche desnatada y semidesnatada a otros compradores y, por consiguiente, tomó la decisión de intervenir en un momento relativamente tardío (relacionado con la adopción por parte del Gobierno de su actual interpretación de las normas en junio de 1991). No obstante, considero apropiado mantener que, por lo que respecta a Inglaterra y Gales, las autoridades del Reino Unido no cumplieron tampoco sus obligaciones de control con la suficiente seriedad, pues habrían debido estar preparadas para actuar de manera clara y desprovista de ambigueedad en el momento en que surgieron los problemas. A causa, entre otras cosas, de sus cambios de opinión sobre la interpretación de la normativa, dichas autoridades contribuyeron a hacer que los problemas que están en la base del presente asunto llegaran a ser tan graves como lo fueron.
Como condición para el reconocimiento de los regímenes de comercialización nacionales, el Reglamento nº 1422/78 impuso a las autoridades del Reino Unido una obligación de control. No cabe excusar el incumplimiento de dicha obligación basándose en que la interpretación de la normativa no estaba clara (a fin de cuentas, el Gobierno mantuvo una sola interpretación de las normas hasta que giró en redondo y eligió la interpretación opuesta) o en que las autoridades no podían interferir en la actuación de los MMB. En primer lugar, el Reino Unido no ha demostrado de modo concluyente que la autoridades carecieran de la posibilidad de intervenir en la medida de lo necesario y, en segundo lugar, el Reino Unido se encontraba obligado en cualquier caso a garantizar que existían posibilidades de intervenir de un modo suficientemente eficaz.
27. La Comisión ha solicitado también que el Tribunal de Justicia declare que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al artículo 5 del Tratado CEE, al no notificar a la Comisión las modificaciones realizadas en los Schemes escoceses para garantizar la aplicación del mencionado derecho exclusivo a la leche desnatada y semidesnatada.
28. No existe controversia sobre el hecho de que nunca se realizó una notificación en este sentido.
29. Si se tienen en cuenta la importancia de las referidas modificaciones y las diferentes interpretaciones jurídicas que debieron mantener en aquella época las diversas autoridades competentes en lo relativo a la legalidad de dichas modificaciones desde el punto de vista del Derecho comunitario, considero que no es posible dudar de que el Reino Unido debería haber notificado a la Comisión las modificaciones previstas. A mi juicio, el artículo 5 del Tratado obliga a los Estados miembros, en las situaciones en las que se les exige que vigilen el cumplimiento de las normas comunitarias, a notificar a la Comisión las modificaciones significativas de las normas nacionales cada vez que existan dudas sobre la conformidad con el Derecho comunitario de dichas modificaciones.
La pretensión subsidiaria de la Comisión relativa a la confianza legítima de los productores
30. Finalmente, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que, en el caso de que decida que la leche desnatada y semidesnatada están incluidas en el ámbito de aplicación del derecho exclusivo de compra de los MMB, declare que los productores y/o transformadores que se basaron en la interpretación de la normativa comunitaria aceptada por el Reino Unido hasta su cambio de posición en junio de 1991, en el sentido de que la leche con bajo contenido en materia grasa quedaba fuera del ámbito de aplicación de los Milk Marketing Schemes correspondientes, son titulares de una confianza legítima que les permite seguir comercializando al margen del derecho exclusivo de compra de los MMB de Inglaterra y Gales y de Irlanda del Norte su leche con bajo contenido en materia grasa durante un período razonable, y al menos hasta la fecha de la sentencia del Tribunal.
31. El Reino Unido ha alegado, en primer lugar, que procede declarar la inadmisibilidad de dicha pretensión, y con carácter subsidiario que procede desestimarla.
32. En apoyo de su alegación sobre la inadmisibilidad de esta pretensión, el Reino Unido sostiene, por una parte, que no fue formulada ni en el escrito de requerimiento ni en el Dictamen motivado y, por otra parte, que una pretensión de este tipo no puede ser examinada en un procedimiento basado en el artículo 169 del Tratado, en el cual el Tribunal de Justicia sólo puede considerar la cuestión de si un Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al Derecho comunitario.
33. No existen, a mi juicio, motivos para que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre el tema de si la pretensión fue formulada con suficiente claridad en el escrito de requerimiento o en el Dictamen motivado -una cuestión que no está totalmente exenta de dudas, a pesar de que yo me inclino a compartir la opinión del Reino Unido sobre este punto-, porque, desde mi punto de vista, no cabe albergar ninguna duda razonable sobre el hecho de que no es función del Tribunal de Justicia determinar, en un procedimiento por violación del Tratado, la posición legal de las empresas privadas que comenzaron a comercializar leche desnatada y semidesnatada por canales distintos de los MMB y que actuaron así basándose en la interpretación aceptada por el Reino Unido hasta junio de 1991.
A este respecto, el Reino Unido no discute que pueda haber al menos algunas razones para otorgar protección a las empresa de que se trata. Sin embargo, los procedimientos por incumplimiento de las obligaciones que impone el Tratado no son el marco apropiado para examinar si existe la obligación de proteger la confianza legítima a la que se ha aludido. Primero habrá que ver en qué medida las partes involucradas tienen éxito en la resolución de los problemas que se planteen a las empresas afectadas una vez que la sentencia del Tribunal de Justicia en este asunto haya aclarado la interpretación de la normativa, y a continuación serán los Tribunales nacionales quienes tendrán que ocuparse de resolver los puntos de desacuerdo que las partes no puedan solucionar amistosamente por sí mismas. En el transcurso de dichos procedimientos, es posible que se revele necesario o conveniente someter al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial que contemple, entre otras cosas, en qué medida el Derecho comunitario impone la obligación, en una situación como la que se plantea en el presente asunto, de proteger la confianza legítima a la que se ha hecho referencia y cuál, en su caso, el alcance de dicha obligación.
Costas
34. A pesar de que, desde mi punto de vista, procede acoger las alegaciones del Reino Unido en las principales cuestiones que se han planteado en el presente asunto, considero también que procede acoger total o parcialmente dos de las pretensiones de la Comisión. Teniendo esto en cuenta, y dado que el Reino Unido ha contribuido a la interposición del recurso por parte de la Comisión al modificar sus puntos de vista sobre la interpretación de la normativa, propongo que cada parte carge con sus propias costas, incluidas las causadas por la demanda de medidas provisionales presentada por la Comisión.
Conclusión
35. A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que:
"1) Declare que el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte ha incumplido el artículo 10 del Reglamento (CEE) nº 1422/78 del Consejo, al no ejercer correctamente sus facultades de control, y el artículo 5 del Tratado CEE, al no notificar a la Comisión las modificaciones realizadas en 1982 y en 1984 en los Milk Marketing Schemes aplicables en Escocia.
2) Por lo demás, se pronuncie en favor del Reino Unido en lo que respecta a las pretensiones principales de la Comisión.
3) Declare la inadmisibilidad de la pretensión subsidiaria de la Comisión.
4) Condene a ambas partes a cargar con sus propias costas, incluidas las causadas por la demanda de medidas provisionales."
(*) Lengua original: danés.
(1) - DO 1968, L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146.
(2) - Rec. p. I-1345. El Tribunal ha examinado anteriormente varios aspectos de este régimen en el asunto Comisión/Reino Unido (23/84, Rec. 1986, p. 3581), y en el asunto Reino Unido/Comisión (347/85, Rec. 1988, p. 1749).
(3) - Véase Documentos relativos a las adhesiones a las Comunidades Europeas, 1987, vol. II, p. 106.
(4) - DO 1978, L 171, p. 12; EE 03/14, p. 156.
(5) - DO 1978, L 171, p. 14; EE 03/14, p. 158.
(6) - Véase el punto 2.2 de la dúplica.
(7) - El artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 1411/71 del Consejo, de 29 de junio de 1971, por el que se establecen las normas complementarias de la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos en lo que se refiere a la partida nº 04.01 del Arancel Aduanero Común (DO L 148, p. 4; EE 03/04, p. 203), establece las siguientes definiciones:
[...]
b) leche de consumo: los siguientes productos destinados a su entrega en estado natural al consumidor:
- leche cruda: leche [...]
- leche entera: leche que se haya sometido en una industria láctea, por lo menos a un tratamiento de calentamiento o a un tratamiento de efecto equivalente autorizado y cuyo contenido natural en materia grasa sea igual o superior al 3,50 % o cuyo contenido en materia grasa alcance un 3,50 % como mínimo;
- leche semidesnatada: leche que se haya sometido, en una industria láctea, por lo menos a un tratamiento de calentamiento o a un tratamiento de efecto equivalente autorizado, y cuyo contenido en materia grasa alcance un nivel mínimo del 1,50 % y uno máximo del 1,80 %.
- leche desnatada: leche que haya sufrido, en una industria láctea, por lo menos un tratamiento de calentamiento o un tratamiento de efecto equivalente autorizado, y cuyo contenido en materia grasa alcance un máximo de 0,30 % .
(8) - El contenido en materia grasa variable del queso no afecta, obviamente, al carácter inherente de queso que tiene el producto.
(9) - Véase el artículo 9 del Reglamento nº 1422/78, que establece que en lo que se refiere a los precios de venta aplicados por los MMB a la leche que hayan vendido, se aplicarán las disposiciones siguientes:
1. Los precios serán los mismos para todos los compradores interesados y únicamente podrán diferenciarse:
a) según el destino para el que la utilice en el futuro el comprador [...] .
(10) - Dichas pretensiones están redactadas así:
[...] solicita al Tribunal de Justicia que declare que:
1. a) Al no asegurar que los Milk Marketing Boards no sobrepasen los derechos exclusivos que les han sido concedidos solamente para la leche entera, el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al apartado 1 del artículo 25 del Reglamento (CEE) nº 804/68.
b) Al no impedir a los Milk Marketing Boards restringir las posibilidades de los productores para producir y comercializar legalmente productos lácteos fuera del ámbito de los derechos exclusivos de los Milk Marketing Boards, el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al Reglamento (CEE) nº 804/68.
c) [...]
d) Al no asegurar que la competencia no se viera afectada más de lo imprescindible, el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al apartado 3 del artículo 25 del Reglamento (CEE) nº 804/68.
e) Al extender los Milk Marketing Schemes en Escocia a la leche con bajo contenido en materias grasas, el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al apartado 1 del artículo 25 del Reglamento (CEE) nº 804/68.
f) [...]
Por lo que respecta al párrafo d), conviene indicar que la Comisión lo modificó, con el consentimiento del Reino Unido, para que se refiriera a un incumplimiento del artículo 10 del Reglamento nº 1422/78 y no a un incumplimiento del apartado 3 del artículo 25 del Reglamento nº 804/68. Pero ello no altera el hecho de que el párrafo d) presupone la aceptación por parte del Tribunal de Justicia de la opinión inicial de la Comisión sobre el alcance del derecho exclusivo.
(11) - Comisión/Reino Unido (C-40/92 R, Rec. p. I-3389).