62024CJ0018
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção)
22 de janeiro de 2026 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Liberdade de estabelecimento e livre prestação de serviços — Mercado único de seguros — Diretiva 2009/138/CE — Princípio da supervisão pelo Estado‑Membro de origem — Artigo 155.o — Competências das autoridades de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento — Cooperação com as autoridades do Estado‑Membro de origem — Incumprimento de normas legais aplicáveis no Estado‑Membro de acolhimento pelas empresas de seguros — Disposições em causa — Regulamento (UE) n.o 1286/2014 — Produtos de investimento de retalho e de produtos de investimento com base em seguros — Diretiva (UE) 2016/97 — Distribuição de seguros — Poderes das autoridades de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento para sancionar a empresa em causa — Alcance»
No processo C‑18/24,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Nejvyšší správní soud (Supremo Tribunal Administrativo, República Checa), por Decisão de 29 de dezembro de 2023, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 11 de janeiro de 2024, no processo
NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s.
contra
Česká národní banka,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção),
composto por: I. Jarukaitis (relator), presidente de secção, M. Condinanzi e N. Jääskinen, juízes,
advogado‑geral: M. Szpunar,
secretário: I. Illéssy, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 6 de março de 2025,
vistas as observações apresentadas:
–
em representação da NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s., por A. Börner, Rechtsanwalt, F. Glézl, M. Trenčan, advokáti, e S. Henrich, Rechtsanwältin,
–
em representação da Česká národní banka, por L. Jemelka e J. Konupková,
–
em representação do Governo Checo, por L. Březinová, J. Očková, M. Smolek e J. Vláčil, na qualidade de agentes,
–
em representação do Governo Italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por M G. Santini, avvocato dello Stato,
–
em representação do Governo Eslovaco, por E. V. Larišová e S. Ondrášiková, na qualidade de agentes,
–
em representação da Comissão Europeia, por D. Triantafyllou, P. Vanden Heede e K. Walkerová, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 5 de junho de 2025,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 155.o da Diretiva 2009/138/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2009, relativa ao acesso à atividade de seguros e resseguros e ao seu exercício (Solvência II) (JO 2009, L 335, p. 1) (a seguir «Diretiva Solvência II»).
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s. (a seguir «Novis»), uma empresa de seguros de vida estabelecida na Eslováquia, ao Česká národní banka (Banco Nacional da República Checa, República Checa), que é a autoridade de supervisão dos seguros checa, a respeito de uma coima aplicada por esta à Novis por esta não ter cumprido um certo número de obrigações que lhe incumbem enquanto empresa de seguros que tem uma sucursal no território checo.
Quadro jurídico
Direito da União
Diretiva Solvência II
3
Os considerandos 2, 11, 14, 16 e 24 da Diretiva Solvência II enunciam:
«(2)
A fim de facilitar o acesso à atividade de seguros e de resseguros e o seu exercício, é necessário eliminar as diferenças mais importantes entre as legislações dos Estados‑Membros no que se refere ao regime a que estão sujeitas as empresas de seguros e de resseguros. É conveniente, por conseguinte, proporcionar às empresas de seguros e de resseguros um enquadramento legal para o exercício da atividade seguradora e resseguradora em todo o mercado interno, facilitando assim às empresas de seguros e de resseguros com sede na Comunidade a cobertura de riscos e compromissos nela situados.
[...]
(11)
Uma vez que a presente diretiva constitui um instrumento essencial da realização do mercado interno, as empresas de seguros e de resseguros autorizadas no Estado‑Membro de origem deverão poder exercer, em toda a Comunidade, a totalidade ou parte das suas atividades através do estabelecimento de sucursais ou por via de prestação de serviços. É conveniente, por conseguinte, assegurar a harmonização necessária e suficiente para garantir o reconhecimento mútuo das autorizações e dos sistemas de supervisão, de modo a criar uma autorização única, válida em toda a Comunidade, e possibilitar a supervisão da empresa pelo Estado‑Membro de origem.
[...]
(14)
A proteção dos tomadores de seguros exige que as empresas de seguros e de resseguros sejam sujeitas a requisitos de solvência eficazes que resultem numa eficiente afetação de capital na União Europeia. À luz da evolução verificada no mercado, o sistema atual deixou de ser adequado. É necessário, por conseguinte, criar um novo quadro regulamentar.
[...]
(16)
O principal objetivo da regulamentação e supervisão dos seguros e dos resseguros é uma proteção adequada dos tomadores de seguros e beneficiários. O termo “beneficiário” inclui qualquer pessoa singular ou coletiva que beneficie de um direito por força de um contrato de seguro. A estabilidade financeira e a equidade e estabilidade dos mercados são também objetivos da regulamentação e supervisão dos seguros e dos resseguros que é necessário ter em conta, mas que não deverão comprometer o objetivo principal.
[...]
(24)
Convém que o controlo da solidez financeira das empresas de seguros e de resseguros caiba às autoridades de supervisão do Estado‑Membro de origem. Para o efeito, estas deverão efetuar periodicamente revisões e avaliações.»
4
Nos termos do artigo 27.o desta diretiva, sob a epígrafe «Principal objetivo da supervisão»:
«Os Estados‑Membros asseguram que as autoridades de supervisão disponham dos meios necessários e possuam os conhecimentos periciais, a capacidade e as atribuições adequadas para prosseguir o objetivo principal da supervisão, ou seja, proteger os tomadores de seguros e os beneficiários.»
5
O artigo 28.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Estabilidade financeira e prociclicalidade», enuncia no n.o 1:
«Sem prejuízo do objetivo principal da supervisão a que se refere o artigo 27.o, os Estados‑Membros asseguram que, no exercício dos seus deveres gerais, as autoridades de supervisão tenham na devida conta o potencial impacto das suas decisões na estabilidade dos sistemas financeiros interessados na União Europeia, nomeadamente em situações de emergência, tendo em conta as informações disponíveis nos momentos relevantes.»
6
O artigo 29.o da Diretiva Solvência II, sob a epígrafe «Princípios gerais da supervisão», dispõe no n.o 1:
«A supervisão baseia‑se numa abordagem prospetiva e baseada no risco e abrange a verificação permanente do correto exercício da atividade de seguros ou resseguros e do cumprimento, pelas empresas de seguros e de resseguros, das disposições relativas à supervisão.»
7
Nos termos do artigo 30.o desta diretiva, sob a epígrafe «Autoridades de supervisão e âmbito da supervisão»:
«1.   É da competência exclusiva do Estado‑Membro de origem a supervisão financeira de empresas de seguros e de resseguros, incluindo a supervisão das atividades por elas exercidas através de sucursais ou ao abrigo da liberdade de prestação de serviços.
2.   A supervisão financeira prevista no n.o 1 compreende a verificação, quanto ao conjunto das atividades de uma empresa de seguros ou de resseguros, da sua situação de solvência, da constituição de provisões técnicas, dos seus ativos e dos fundos próprios elegíveis, de acordo com as regras ou práticas estabelecidas no Estado‑Membro de origem por força de disposições aprovadas a nível comunitário.
[...]
3.   Se as autoridades de supervisão do Estado‑Membro em que o risco se situa ou do Estado‑Membro do compromisso ou, no caso de uma empresa de resseguros, do Estado‑Membro de acolhimento tiverem razões para considerar que as atividades de uma empresa de seguros ou resseguros podem pôr em perigo a sua solidez financeira, dão conhecimento desse facto às autoridades de supervisão do Estado‑Membro de origem da referida empresa.
As autoridades de supervisão do Estado‑Membro de origem verificam se a empresa respeita os princípios prudenciais estabelecidos na presente diretiva.»
8
O artigo 36.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Processo de supervisão», dispõe:
«1.   Os Estados‑Membros asseguram que as autoridades de supervisão revejam e afiram as estratégias, processos e procedimentos de prestação de informações estabelecidos pelas empresas de seguros e de resseguros para cumprir as disposições legais, regulamentares e administrativas aprovadas por força da presente diretiva.
A revisão e a aferição compreendem a avaliação dos requisitos qualitativos relativos ao sistema de governação, a avaliação dos riscos com que as empresas em causa estão ou podem vir a estar confrontadas e a avaliação da sua capacidade para avaliarem esses riscos, tendo em consideração o contexto em que exercem as suas atividades.
2.   As autoridades de supervisão, nomeadamente, revêm e aferem a conformidade com:
a)
O sistema de governação, incluindo a autoavaliação do risco e da solvência, a que se refere a secção 2 do capítulo IV;
b)
As provisões técnicas a que se refere a secção 2 do capítulo VI;
c)
Os requisitos de capital a que se referem as secções 4 e 5 do capítulo VI;
d)
As regras de investimento a que se refere a secção 6 do capítulo VI;
e)
A qualidade e quantidade dos fundos próprios a que se refere a secção 3 do capítulo VI;
f)
Caso a empresa de seguros ou de resseguros utilize um modelo interno total ou parcial, o respeito constante dos requisitos aplicáveis a esses modelos, estabelecidos na subsecção 3 da secção 4 do capítulo VI.
[...]».
9
O artigo 144.o da Diretiva Solvência II, sob a epígrafe «Revogação da autorização», prevê no n.o 1:
«A autoridade de supervisão do Estado‑Membro de origem pode revogar a autorização concedida a uma empresa de seguros ou de resseguros nos seguintes casos:
[...]
b)
Se a empresa em causa deixar de preencher as condições de autorização;
c)
Se a empresa em causa faltar gravemente ao cumprimento das obrigações que lhe são impostas pela regulamentação que lhe é aplicável.
[...]»
10
O artigo 155.o desta diretiva, sob a epígrafe «Incumprimento de normas legais pelas empresas de seguros», dispõe:
«1.   Caso as autoridades de supervisão de um Estado‑Membro de acolhimento verifiquem que uma empresa de seguros que tem uma sucursal ou exerce atividades ao abrigo da liberdade de prestação de serviços no seu território não cumpre as normas legais que lhe são aplicáveis nesse Estado‑Membro, devem exigir‑lhe que ponha fim a essa situação irregular.
2.   Se a empresa de seguros interessada não tomar as medidas necessárias, as autoridades de supervisão do Estado‑Membro em causa informam desse facto as autoridades de supervisão do Estado‑Membro de origem.
As autoridades de supervisão do Estado‑Membro de origem tomam, logo que possível, todas as medidas adequadas para assegurar que a referida empresa de seguros ponha fim à referida situação irregular.
As autoridades de supervisão do Estado‑Membro de origem informam as autoridades de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento das medidas tomadas.
3.   Se, apesar das medidas tomadas para o efeito pelo Estado‑Membro de origem ou devido à inadequação ou inexistência dessas medidas nesse Estado‑Membro, a empresa de seguros persistir em violar as normas legais em vigor no Estado‑Membro de acolhimento, as autoridades de supervisão deste último podem, após terem informado as autoridades de supervisão do Estado‑Membro de origem, tomar as medidas adequadas para evitar ou punir novas irregularidades e, se for absolutamente necessário, impedir a empresa de celebrar novos contratos de seguro no território do Estado‑Membro de acolhimento.
[...]
4.   Os n.os 1, 2 e 3 não prejudicam o poder dos Estados‑Membros interessados de tomarem as medidas de emergência adequadas para evitar ou sancionar as irregularidades cometidas no seu território. Esse poder inclui a possibilidade de impedir que uma empresa de seguros continue a celebrar novos contratos de seguro no seu território.
5.   Os n.os 1, 2 e 3 não prejudicam o poder dos Estados‑Membros de sancionar infrações no seu território.
6.   Se a empresa de seguros que cometeu a infração possuir um estabelecimento ou bens imóveis no Estado‑Membro em causa, as autoridades de supervisão desse Estado‑Membro podem, nos termos da legislação nacional, aplicar as sanções administrativas nacionais previstas para essa infração em relação a esse estabelecimento ou a esses bens.
7.   Qualquer medida tomada ao abrigo dos n.os 2 a 6 que inclua restrições ao exercício da atividade seguradora deve ser devidamente justificada e notificada à empresa de seguros em questão.
8.   As empresas de seguros devem apresentar às autoridades de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento, a pedido destas, todos os documentos que lhes sejam solicitados para os efeitos dos n.os 1 a 7, na medida em que tal obrigação se aplique igualmente às empresas de seguros com sede nesse Estado‑Membro.
[...]».
Regulamento (UE) n.o 1286/2014
11
O considerando 24 do Regulamento (UE) n.o 1286/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de novembro de 2014, sobre os documentos de informação fundamental para pacotes de produtos de investimento de retalho e de produtos de investimento com base em seguros (PRIIPs) (JO 2014, L 352, p. 1), enuncia:
«O presente regulamento não cria um passaporte que permita a venda ou a comercialização transfronteiriça de [pacotes de produtos de investimento de retalho e de produtos de investimento com base em seguros (a seguir “PRIIPs”)] aos investidores não profissionais nem altera os regimes de passaporte aplicáveis à venda ou comercialização transfronteiriça de PRIIPs, caso existam. O presente regulamento não altera a repartição de competências entre as autoridades competentes existentes no âmbito dos regimes de passaporte existentes. As autoridades competentes designadas pelos Estados‑Membros para efeitos do presente regulamento deverão pois ser compatíveis com as autoridades competentes em matéria de comercialização de PRIIPs ao abrigo de um passaporte existente. A autoridade competente do Estado‑Membro em que o PRIIP é comercializado deverá ser responsável por supervisionar a sua comercialização. A autoridade competente do Estado‑Membro em que o produto é comercializado deverá ter sempre o direito de suspender a comercialização de um PRIIP no seu território caso este não cumpra o presente regulamento.»
12
O artigo 3.o, n.o 2, deste regulamento tem a seguinte redação:
«Se os produtores de PRIIPs sujeitos ao presente regulamento estiverem também sujeitos à Diretiva 2009/138/CE, aplicam‑se ambos os atos jurídicos.»
13
Nos termos do artigo 6.o, n.o 1, do referido regulamento:
«O documento de informação fundamental constitui informação pré‑contratual. Deve ser exato, correto e claro, e não deve induzir em erro. Deve fornecer informação fundamental e ser coerente com os documentos contratuais vinculativos, com as partes relevantes dos documentos relativos à oferta e com os termos e condições do PRIIP.»
14
O artigo 8.o, n.o 3, alínea c), i) a iv), do Regulamento n.o 1286/2014 dispõe:
«O documento de informação fundamental contém as seguintes informações:
[…]
c)
Numa secção intitulada “Em que consiste este produto?”, a natureza e as principais características do PRIIP, incluindo:
i)
o tipo de PRIIP,
ii)
os seus objetivos e os meios utilizados para os atingir [...],
iii)
uma descrição do tipo de investidor não profissional ao qual se destina a comercialização do PRIIP [...],
iv)
caso o PRIIP ofereça prestações de seguro, informações pormenorizadas sobre as mesmas, incluindo as circunstâncias em que serão desencadeadas.»
15
O capítulo V deste regulamento, intitulado «Sanções administrativas e outras medidas», inclui, nomeadamente, os artigos 22.° a 24.°
16
Nos termos do artigo 22.o do referido regulamento:
«1.   Sem prejuízo dos poderes de supervisão das autoridades competentes e do direito que assiste aos Estados‑Membros de estabelecer e impor sanções penais, os Estados‑Membros estabelecem regras que determinem as medidas e sanções administrativas adequadas aplicáveis às situações que constituam uma infração ao presente regulamento, e tomam todas as medidas necessárias para garantir a sua aplicação. Essas sanções e medidas são efetivas, proporcionadas e dissuasivas.
Os Estados‑Membros podem decidir não estabelecer regras em matéria de sanções administrativas, tal como referido no primeiro parágrafo, para infrações passíveis de sanções penais ao abrigo do seu direito nacional.
[...]
2.   No exercício dos seus poderes nos termos do artigo 24.o, as autoridades competentes cooperam estreitamente entre si para garantir que as sanções e medidas administrativas produzam os resultados visados pelo presente regulamento, e coordenam a sua atuação para evitar eventuais duplicações e sobreposições na aplicação de sanções e medidas administrativas em situações transfronteiriças.»
17
O artigo 23.o do mesmo regulamento dispõe:
«As autoridades competentes exercem os seus poderes sancionatórios nos termos do presente regulamento e do direito nacional de um dos seguintes modos:
a)
Diretamente;
b)
Em colaboração com outras autoridades;
c)
Sob sua responsabilidade, por delegação nessas autoridades;
d)
Mediante pedido às autoridades judiciais competentes.»
18
Nos termos do artigo 24.o, n.os 1 a 3, do Regulamento n.o 1286/2014:
«1.   O presente artigo aplica‑se às infrações ao artigo 5.o, n.o 1, aos artigos 6.° e 7.°, ao artigo 8.o, n.os 1 a 3, ao artigo 9.o, ao artigo 10.o, n.o 1, ao artigo13.°, n.os 1, 3 e 4, e aos artigos 14.° e 19.°
2.   As autoridades competentes têm competência para impor, nos termos do direito nacional, pelo menos as seguintes sanções e medidas administrativas:
a)
Uma ordem que proíba a comercialização de um PRIIP;
b)
Uma ordem que suspenda a comercialização de um PRIIP;
c)
Um aviso público que indique a pessoa responsável pela infração e a sua natureza;
d)
Uma ordem que proíba o fornecimento de um documento de informação fundamental que não cumpra os requisitos dos artigos 6.°, 7.°, 8.° ou 10.° e que exija a publicação de uma nova versão de um documento de informação fundamental;
e)
Coimas correspondentes, pelos menos [a]:
[...]
3.   Os Estados‑Membros podem prever sanções ou medidas adicionais e níveis de coimas mais elevados do que os previstos no presente regulamento.»
Diretiva (UE) 2016/97
19
A Diretiva (UE) 2016/97 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de janeiro de 2016, sobre a distribuição de seguros (JO 2016, L 26, p. 19), prevê, nomeadamente, obrigações de aconselhamento e de informação a cargo dos mediadores de seguros quando propõem a celebração de um contrato de seguro.
20
Os considerandos 5, 6, 8, 21 e 22 desta diretiva enunciam:
«(5)
Vários tipos de pessoas e de instituições [...] podem distribuir produtos de seguros. A igualdade de tratamento dos operadores e a proteção dos consumidores requerem que todas estas pessoas e instituições sejam abrangidas pela presente diretiva.
(6)
Os consumidores deverão beneficiar do mesmo nível de proteção, apesar das diferenças entre os canais de distribuição. A fim de garantir que seja aplicado o mesmo nível de proteção e que os consumidores possam beneficiar de normas comparáveis, nomeadamente no domínio da divulgação de informações, é essencial promover a igualdade de condições entre os distribuidores.
[...]
(8)
A fim de garantir que seja aplicado um mesmo nível de proteção independentemente do canal através do qual os clientes adquirem um produto de seguros, diretamente junto de uma empresa de seguros ou indiretamente, através de um mediador, o âmbito de aplicação da presente diretiva deve abranger não só as empresas ou os mediadores de seguros mas também outros intervenientes no mercado que vendam produtos de seguros a título acessório [...]
[...]
(21)
A fim de garantir um elevado grau de qualidade do serviço e uma proteção eficaz dos consumidores, os Estados‑Membros de origem e de acolhimento deverão cooperar estreitamente no quadro da aplicação das obrigações previstas na presente diretiva. Sempre que os mediadores de seguros, de resseguros ou de seguros a título acessório exerçam as suas atividades em diferentes Estados‑Membros em regime de livre prestação de serviços, a autoridade competente do Estado‑Membro de origem é responsável por garantir o cumprimento das obrigações previstas na presente diretiva em relação ao conjunto das atividades exercidas no seio do mercado interno. Caso a autoridade competente de um Estado‑Membro de acolhimento tenha conhecimento de quaisquer violações dessas obrigações no seu território, deverá informar a autoridade competente do Estado‑Membro de origem, que deverá subsequentemente estar obrigada a tomar as medidas adequadas. É o caso, em particular, das infrações das normas relativas à boa reputação, aos conhecimentos profissionais e à competência profissional ou à conduta da atividade. Além disso, a autoridade competente do Estado‑Membro de acolhimento deverá estar habilitada a intervir caso o Estado‑Membro de origem se exima a tomar as medidas adequadas ou caso as medidas tomadas se afigurem insuficientes.
(22)
Em caso de estabelecimento de uma sucursal ou de uma presença permanente noutro Estado‑Membro, afigura‑se apropriado distribuir a responsabilidade pela aplicação do regime entre os Estados‑Membros de origem e de acolhimento. Enquanto a responsabilidade pelo cumprimento das obrigações que afetam as atividades no seu conjunto, como as normas em matéria de requisitos profissionais, deverá continuar a incumbir à autoridade competente do Estado‑Membro de origem ao abrigo do mesmo regime que o aplicável à prestação de serviços, a autoridade competente do Estado‑Membro de acolhimento deverá assumir a responsabilidade pela aplicação das normas em matéria de requisitos de informação e de conduta da atividade em relação aos serviços prestados no seu território. Todavia, caso a autoridade competente do Estado‑Membro de acolhimento tenha conhecimento de casos de não cumprimento de obrigações no seu território em relação às quais a presente diretiva não confira responsabilidade ao Estado‑Membro de acolhimento, deverá informar a autoridade competente do Estado‑Membro de origem, a qual deverá subsequentemente estar obrigada a tomar as medidas adequadas. É o caso, em particular, das infrações das normas relativas à boa reputação, aos conhecimentos profissionais e à competência profissional. Além disso, a autoridade competente do Estado‑Membro de acolhimento deverá estar habilitada a intervir caso o Estado‑Membro de origem se exima a tomar as medidas adequadas ou caso as medidas tomadas se afigurem insuficientes.»
21
O artigo 2.o, n.o 1, da referida diretiva dispõe:
«Para efeitos do disposto na presente diretiva, entende‑se por:
1)
“Distribuição de seguros”, as atividades que consistem em prestar aconselhamento, propor ou praticar outros atos preparatórios da celebração de contratos de seguro, em celebrar esses contratos ou em apoiar a gestão e a execução desses contratos, em especial em caso de sinistro, incluindo a prestação de informações sobre um ou mais contratos de seguro, de acordo com os critérios selecionados pelos clientes através de um sítio na Internet ou de outros meios e a compilação de uma lista de classificação de produtos de seguros, incluindo a comparação de preços e de produtos ou um desconto sobre o preço de um contrato de seguro, quando o cliente puder celebrar direta ou indiretamente um contrato de seguro recorrendo a um sítio na Internet ou a outros meios;
[...]
3)
“Mediador de seguros”, uma pessoa singular ou coletiva, com exceção de empresas de seguros ou resseguros e dos seus empregados e de mediadores de seguros a título acessório, que inicie ou exerça, mediante remuneração, a atividade de distribuição de seguros;
[...]
8)
“Distribuidor de seguros”, um mediador de seguros, um mediador de seguros a título acessório ou uma empresa de seguros;
[...].»
22
O capítulo III da Diretiva 2016/97, intitulado «Liberdade de prestação de serviços e liberdade de estabelecimento», aplica‑se a qualquer distribuidor de seguros, na aceção do artigo 2.o, n.o 1, ponto 8), desta, com exclusão das empresas de seguros. Inclui, nomeadamente, os artigos 5.°, 7.° e 8.° da referida diretiva.
23
O artigo 5.o da Diretiva 2016/97, sob a epígrafe «Incumprimento de obrigações no âmbito do exercício da livre prestação de serviços», tem a seguinte redação:
«1.   Caso a autoridade competente do Estado‑Membro de acolhimento tenha motivos para considerar que um mediador de seguros, de resseguros ou de seguros a título acessório, que atue no seu território em regime de livre prestação de serviços, não está a cumprir as obrigações estabelecidas na presente diretiva, deve dar conhecimento desse facto à autoridade competente do Estado‑Membro de origem.
Após avaliar a informação recebida nos termos do primeiro parágrafo, a autoridade competente do Estado‑Membro de origem toma, se aplicável, e, nesse caso, na primeira oportunidade, as medidas apropriadas para corrigir a situação, e comunica‑as à autoridade competente do Estado‑Membro de acolhimento.
Nos casos em que, apesar das medidas tomadas pelo Estado‑Membro de origem ou devido à inadequação ou à falta de tais medidas, um mediador de seguros, de resseguros ou de seguros a título acessório continue a agir de forma claramente prejudicial para os interesses dos consumidores do Estado‑Membro de acolhimento em larga escala, ou para o funcionamento regular dos mercados de seguros e de resseguros, a autoridade competente do Estado‑Membro de acolhimento, após informar a autoridade competente do Estado‑Membro de origem, pode tomar as medidas adequadas para prevenir novas irregularidades, inclusive, se for absolutamente necessário, impedindo o mediador de exercer novas atividades no seu território.
[...]
2.   O disposto no n.o 1 não afeta a competência do Estado‑Membro de acolhimento para tomar as medidas apropriadas para prevenir ou sancionar as irregularidades cometidas no seu território, caso sejam necessárias medidas imediatas para salvaguardar os direitos dos consumidores. Esta competência inclui a possibilidade de impedir os mediadores de seguros, de resseguros e de seguros a título acessório de exercerem novas atividades no seu território.
[...]».
24
O artigo 7.o desta diretiva, sob a epígrafe «Repartição de competências entre os Estados‑Membros de origem e de acolhimento», tem a seguinte redação:
«1.   Se o local de atividade principal de um mediador de seguros, de resseguros ou de seguros a título acessório estiver situado num Estado‑Membro diferente do Estado‑Membro de origem, a autoridade competente desse outro Estado‑Membro pode acordar com a autoridade competente do Estado‑Membro de origem em atuar como se fosse a autoridade competente do Estado‑Membro de origem no que respeita às disposições previstas nos capítulos IV, V, VI e VII [...]
2.   A autoridade competente do Estado‑Membro de acolhimento é responsável por assegurar que os serviços prestados pelo estabelecimento localizado no seu território cumpram as obrigações previstas nos capítulos V e VI, bem como as medidas adotadas em conformidade com os mesmos.
A autoridade competente do Estado‑Membro de acolhimento tem o direito de verificar os procedimentos do estabelecimento e de exigir as alterações necessárias para permitir que a autoridade competente assegure o cumprimento das obrigações previstas nos capítulos V e VI, bem como nas medidas adotadas em conformidade com os mesmos, em relação aos serviços prestados ou às atividades exercidas pelo estabelecimento no seu território.»
25
Nos termos do artigo 8.o da mesma diretiva, sob a epígrafe «Incumprimento das obrigações no exercício da liberdade de estabelecimento»:
«1.   Caso a autoridade competente de um Estado‑Membro de acolhimento verifique que um mediador de seguros, de resseguros ou de seguros a título acessório não está a cumprir as disposições legislativas ou regulamentares adotadas nesse Estado‑Membro em execução das disposições dos capítulos V e VI, pode tomar as medidas adequadas.
2.   Caso a autoridade competente de um Estado‑Membro de acolhimento tenha motivos para considerar que um mediador de seguros, de resseguros ou de seguros a título acessório que atue no seu território através de um estabelecimento não está a cumprir as obrigações estabelecidas na presente diretiva, e caso a autoridade competente não seja responsável nos termos do artigo 7.o, n.o 2, deve dar conhecimento desse facto à autoridade competente do Estado‑Membro de origem. Após avaliar as informações recebidas, a autoridade competente do Estado‑Membro de origem toma, se aplicável, e, nesse caso, na primeira oportunidade, as medidas apropriadas para corrigir a situação, e comunica‑as à autoridade competente do Estado‑Membro de acolhimento.
3.   Nos casos em que, apesar das medidas tomadas pelo Estado‑Membro de origem ou devido à inadequação ou à falta de tais medidas, um mediador de seguros, de resseguros ou de seguros a título acessório continue a agir de forma claramente prejudicial para os interesses dos consumidores do Estado‑Membro de acolhimento em larga escala, ou para o funcionamento regular dos mercados de seguros e de resseguros, a autoridade competente do Estado‑Membro de acolhimento, após informar a autoridade competente do Estado‑Membro de origem, pode tomar as medidas adequadas para prevenir novas irregularidades, inclusive, se for absolutamente necessário, impedindo o mediador de exercer novas atividades no seu território.
[...]
4.   O disposto no n.os 2 e 3 não afeta a competência do Estado‑Membro de acolhimento para tomar as medidas apropriadas e não discriminatórias para prevenir ou sancionar as irregularidades cometidas no seu território, caso sejam estritamente necessárias medidas imediatas para salvaguardar os direitos dos consumidores do Estado‑Membro de acolhimento, e desde que o Estado‑Membro de origem não disponha de medidas equivalentes, ou as mesmas sejam inadequadas. Nessas situações, o Estado‑Membro de acolhimento deve ter a possibilidade de impedir o mediador de seguros, de resseguros ou de seguros a título acessório em causa de exercer novas atividades no seu território.
[...]»
Direito checo
Lei n.o 277/2009
26
O § 110 da zákon č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví (Lei n.o 277/2009, relativa aos Seguros) transpõe para a ordem jurídica checa o artigo 155.o da Diretiva Solvência II. Nos termos desta disposição:
«1.   Se o Banco Nacional da República Checa constatar que uma empresa de seguros de outro Estado‑Membro que exerce atividades de seguros ou resseguros no território da República Checa, ao abrigo do seu direito de constituir uma sucursal ou de prestar temporariamente serviços, não cumpre as obrigações a que essa atividade está sujeita na República Checa, impõe a essa empresa de seguros que ponha termo aos incumprimentos constatados no prazo fixado pelo Banco Nacional da República Checa.
2.   Para efeitos do apuramento ou da verificação dos factos referidos no n.o 1, o Banco Nacional da República Checa pode solicitar a essa empresa de seguros que apresente os documentos, as informações e os esclarecimentos necessários sobre as suas atividades no território da República Checa, sendo a empresa de seguros obrigada a prestá‑los.
3.   Se, no prazo fixado, a empresa de seguros de outro Estado‑Membro não puser termo aos incumprimentos referidos no n.o 1, o Banco Nacional da República Checa informa desse facto a autoridade de supervisão do Estado‑Membro de origem.
4.   Se as medidas corretivas impostas pela autoridade de supervisão do Estado‑Membro de origem não levarem ao termo dos incumprimentos detetados nas atividades da empresa de seguros de outro Estado‑Membro ou se não tiverem sido aplicadas medidas corretivas, o Banco Nacional da República Checa aplica a essa empresa de seguros uma coima ou a proibição de celebrar, no território da República Checa, novos contratos de seguros ou resseguros e de ampliar as obrigações decorrentes dos contratos já celebrados. O Banco Nacional da República Checa informará a autoridade de supervisão do Estado‑Membro de origem desta decisão. Paralelamente, o Banco Nacional da República Checa pode pedir à Autoridade Europeia de Supervisão para intervir.
5.   Em caso de urgência, o Banco Nacional da República Checa atua nos termos do n.o 4 sem recorrer ao procedimento referido nos n.os 1 a 3.»
Lei n.o 170/2018
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O Zákon č. 170/2018 Sb., o distribuci pojištění a zajištění (Lei n.o 170/2018, relativa à Distribuição de Seguros e Resseguros), transpõe, para a ordem jurídica checa, a Diretiva 2016/97, fixando as obrigações que impendem sobre as empresas de seguros, de resseguros e sobre os mediadores de seguros.
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
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A Novis exerceu, durante o período compreendido entre 23 de abril de 2014 e 5 de junho de 2023, atividades no território da República Checa por intermédio de uma sucursal estabelecida em Praga.
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Em 15 de setembro de 2020, o Banco Nacional da República Checa declarou a Novis culpada de três infrações e aplicou‑lhe uma coima de 1000000 coroas checas (CZK) (cerca de 39610 euros).
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A primeira infração imputada à Novis consistiu no incumprimento das obrigações previstas no artigo 6.o, n.o 1, no artigo 8.o, n.o 3, alínea c), ii) a iv), e no artigo 8.o, n.o 3, alínea f), do Regulamento n.o 1286/2014, uma vez que esta empresa não assegurou, por um lado, que as informações contidas nos seus documentos de informação fundamental que esta elaborou eram exatas, corretas, claras e que não induziam em erro, bem como em conformidade com qualquer documento contratual vinculativo e, por outro lado, que esses documentos contivessem todas as informações exigidas pela regulamentação aplicável sobre o grau de qualidade e de precisão requeridos.
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As duas outras infrações imputadas à Novis terão consistido no incumprimento de duas obrigações previstas pela Lei n.o 170/2018, a saber, primeiro, a de introduzir, manter e aplicar as regras de supervisão da atividade dos intermediários independentes que atuam por sua conta e, segundo, a de prestar aconselhamento ao cliente antes da celebração do contrato de seguro de capitalização.
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A Novis interpôs recurso administrativo da Decisão de 15 de setembro de 2020, alegando que o Banco Nacional da República Checa não lhe podia aplicar uma coima sem ter respeitado o procedimento previsto no artigo 110.o da Lei n.o 277/2009, que pressupõe ter informado previamente a autoridade de supervisão do Estado‑Membro de origem das infrações alegadas e ter deixado a essa autoridade a tarefa de adotar as medidas adequadas. Segundo a Novis, o incumprimento deste procedimento privava o Banco Nacional da República Checa do poder de a punir.
33
Na sequência da decisão que negou provimento a esse recurso administrativo, a Novis interpôs recurso contencioso no Městský soud v Praze (Tribunal Municipal de Praga, República Checa), o qual negou provimento a este último por Acórdão de 19 de outubro de 2022.
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A Novis interpôs recurso de cassação desse acórdão para o Nejvyšší správní soud (Supremo Tribunal Administrativo, República Checa), que é o órgão jurisdicional de reenvio.
35
Este tem dúvidas quanto à questão de saber se o procedimento previsto no artigo 155.o da Diretiva Solvência II só se aplica quando a autoridade de supervisão do Estado‑Membro da sucursal ou da prestação de serviços exerce a supervisão financeira das empresas de seguros, em conformidade com o artigo 30.o desta diretiva, ou se esse procedimento se aplica de forma mais ampla à verificação, por essa autoridade, do cumprimento de todas as disposições do direito da União que regem o estatuto e as atividades das empresas de seguros.
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O órgão jurisdicional de reenvio considera que o artigo 155.o, n.o 1, da Diretiva Solvência II, que prevê a intervenção das autoridades de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento quando uma empresa de seguros «não cumpre as normas legais que lhe são aplicáveis nesse Estado‑Membro», se presta a duas interpretações diferentes.
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Segundo uma primeira interpretação, as únicas disposições nacionais em causa seriam as que transpõem, para o ordenamento jurídico interno, os requisitos substantivos decorrentes da Diretiva Solvência II. Daí resultaria que o procedimento previsto no artigo 155.o dessa diretiva não se aplicaria à supervisão do cumprimento das obrigações decorrentes de outros instrumentos do direito da União, tais como o Regulamento n.o 1286/2014 ou a Diretiva 2016/97.
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Esta interpretação é corroborada pelo contexto em que se inscreve o artigo 155.o da Diretiva Solvência II, em especial as disposições do artigo 30.o desta diretiva, que regula o âmbito da supervisão. Este artigo precisa, no seu n.o 1, que se trata de uma supervisão «financeira» e indica, no seu n.o 2, que esse controlo inclui «a verificação, quanto ao conjunto das atividades de uma empresa […], da sua situação de solvência, da constituição de provisões técnicas, dos seus ativos e dos fundos próprios elegíveis». O artigo 36.o da mesma diretiva também advoga a favor desta interpretação, uma vez que prevê, no seu n.o 1, que a supervisão deve mencionar as estratégias, os processos e os procedimentos de prestação de informações estabelecidos pelas empresas de seguros e de resseguros para cumprir «as disposições legais, regulamentares e administrativas aprovadas por força da presente diretiva». Quanto ao n.o 2 deste artigo 36.o, este enumera uma série de requisitos a supervisionar, todos relacionados com a solidez financeira das empresas de seguros ou de resseguros. Os artigos 27.° e 28.°, bem como o artigo 29.o, n.o 1, da Diretiva Solvência II também apoiam essa interpretação, uma vez que mencionam, respetivamente, que o objetivo principal da supervisão consiste em «proteger os tomadores de seguros e os beneficiários», que, sem prejuízo deste objetivo principal, as autoridades de supervisão tenham na devida conta o potencial impacto das suas decisões na «estabilidade dos sistemas financeiros interessados na União Europeia» e que a supervisão se baseia numa «abordagem prospetiva e baseada no risco».
39
Por último, a referida interpretação é corroborada pelo preâmbulo da Diretiva Solvência II, em especial pelo seu considerando 14, que indica que proteção dos tomadores de seguros supõe que as empresas de seguros e de resseguros sejam sujeitas a requisitos de solvência eficazes, bem como pelo considerando 24 desta diretiva, que precisa que cabe às autoridades de supervisão do Estado‑Membro de origem o controlo da solidez financeira dessas empresas.
40
Todavia, o órgão jurisdicional de reenvio considera que não se pode excluir uma segunda interpretação, segundo a qual os termos do artigo 155.o, n.o 1, da Diretiva Solvência II não remetem apenas para as disposições nacionais que transpõem esta diretiva, mas para todas as disposições relativas ao estatuto e às atividades das empresas de seguros, incluindo as que decorrem de outras disposições do direito da União, como o Regulamento n.o 1286/2014 ou a Diretiva 2016/97. Seguindo esta interpretação, o procedimento previsto no artigo 155.o da Diretiva Solvência II aplicar‑se‑ia ao conjunto das atividades de supervisão exercidas pelas autoridades nacionais sobre as empresas de seguros e de resseguros.
41
Tal interpretação é corroborada pelo considerando 11 da Diretiva Solvência II, que enuncia que esta diretiva constitui um instrumento essencial da realização do mercado interno e que há que assegurar a harmonização para garantir o reconhecimento mútuo das autorizações e dos sistemas de supervisão, de modo a criar uma autorização única, válida em toda a União, e possibilitar a supervisão da empresa pelo Estado‑Membro de origem.
42
O órgão jurisdicional de reenvio precisa que tem conhecimento do Acórdão de 28 de abril de 2009, Comissão/Itália (C‑518/06, EU:C:2009:270), no n.o 115 do qual o Tribunal de Justiça declarou que o princípio da supervisão pelo Estado‑Membro de origem «estende‑se apenas à supervisão financeira das companhias de seguros». No entanto, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a solução apresentada nesse acórdão no que diz respeito à interpretação da Diretiva 92/49/CEE do Conselho, de 18 de junho de 1992, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao seguro direto não vida e que altera as diretivas 73/239/CEE e 88/357/CEE (Terceira Diretiva sobre o «seguro não vida») (JO 1992, L 228, p. 1) não é transponível para o contexto da Diretiva Solvência II.
43
Na hipótese de o Tribunal de Justiça considerar que o artigo 155.o da Diretiva Solvência II também visa a supervisão do cumprimento das obrigações previstas no Regulamento n.o 1286/2014 ou que decorrem da Diretiva 2016/97, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, a título subsidiário, sobre a questão de saber se, quando a autoridade do Estado‑Membro de acolhimento pretende impor sanções pelas infrações cometidas no território desse Estado‑Membro, tal como lhe é permitido fazer por força dos n.os 5 e 6 deste artigo, essa autoridade tem o direito de agir diretamente, sem aplicar, previamente, o procedimento previsto nos n.os 1 a 3 do referido artigo, ou se a referida autoridade for obrigada, pelo contrário, a recorrer previamente a esse procedimento, nomeadamente informando a autoridade competente do Estado‑Membro de origem para que esta tome as medidas adequadas.
44
Esse órgão jurisdicional salienta, em apoio desta segunda interpretação, que o n.o 3 do artigo 155.o da Diretiva Solvência II menciona a adoção de medidas adequadas «para evitar ou punir» irregularidades, o que leva a pensar que o procedimento previsto nos n.os 1 a 3 deste artigo se aplica não só à adoção de medidas preventivas mas também à adoção de medidas coercivas.
45
Todavia, o referido órgão jurisdicional observa que a redação do artigo 155.o, n.os 5 e 6, da Diretiva Solvência II milita a favor da primeira interpretação, uma vez que o n.o 5 deste artigo precisa que os n.os 1 a 3 do referido artigo «não prejudicam o poder dos Estados‑Membros de sancionar infrações no seu território» e que o n.o 6 do mesmo artigo dispõe que as autoridades de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento podem «aplicar as sanções administrativas nacionais» previstas para a infração cometida pela empresa de seguros que disponha de um estabelecimento ou possua bens imóveis nesse Estado‑Membro.
46
O órgão jurisdicional de reenvio considera que esta última interpretação é corroborada pela solução adotada pelo Tribunal de Justiça no n.o 120 do Acórdão de 28 de abril de 2009, Comissão/Itália (C‑518/06, EU:C:2009:270), o que diz respeito ao artigo 40.o, n.o 7, da Diretiva 92/49. Com efeito, o Tribunal de Justiça confirmou a competência do Estado‑Membro de acolhimento para punir as infrações cometidas no seu território, sem sujeitar o exercício dessa competência ao esgotamento prévio do procedimento de notificação e de regularização previsto no artigo 40.o, n.os 3 a 5, desta diretiva. Em contrapartida, considera que o Acórdão de 27 de abril de 2017, Onix Asigurări (C‑559/15, EU:C:2017:316), não dá resposta a este respeito, uma vez que este acórdão tem exclusivamente por objeto a faculdade de os Estados‑Membros em causa adotarem, em caso de urgência, medidas provisórias com fundamento no artigo 40.o, n.o 6, da Diretiva 92/49.
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Nestas condições, o Nejvyšší správní soud (Supremo Tribunal Administrativo) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Deve o artigo 155.o da Diretiva [Solvência II] ser interpretado no sentido de que também inclui os casos em que a autoridade de supervisão do Estado de acolhimento supervisiona o cumprimento, por uma empresa de seguros de outro Estado‑Membro, das obrigações previstas no Regulamento [n.o 1286/2014] ou na Diretiva [2016/97]?
2)
Em caso de resposta afirmativa: resultam do artigo 155.o da Diretiva Solvência II poderes prioritários da autoridade de supervisão do Estado de origem e a obrigação de a autoridade de supervisão do Estado de acolhimento esgotar, em primeiro lugar, os procedimentos de notificação e de tomada de medidas para pôr fim à situação irregular, previstos nos n.os 1, 2 e 3 deste artigo da diretiva, também no caso de aplicação de sanções administrativas, na aceção dos n.os 5 e 6 do mesmo artigo da diretiva ?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
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Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 155.o da Diretiva Solvência II deve ser interpretado no sentido de que o procedimento de cooperação entre a autoridade de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento e a do Estado‑Membro de origem previsto neste artigo se aplica a uma situação em que a autoridade de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento verifica que uma empresa de seguros que exerce a sua atividade no seu território, quer por intermédio de uma sucursal quer no âmbito da livre prestação de serviços, não cumpre as obrigações que lhe incumbem ao abrigo do Regulamento n.o 1286/2014 ou das disposições nacionais que transpõem a Diretiva 2016/97 no ordenamento jurídico desse Estado-Membro.
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Segundo jurisprudência constante, para a interpretação de uma disposição de direito da União, há que ter em conta não só os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (Acórdãos de 17 de novembro de 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, n.o 12, e de 10 de julho de 2025, Sánchez Romero Carvajal Jabugo, C‑322/24, EU:C:2025:556, n.o 35 e jurisprudência aí referida).
50
No que respeita à redação do artigo 155.o da Diretiva Solvência II, que define os respetivos poderes e obrigações das autoridades de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento e do Estado‑Membro de origem quando as empresas de seguros que tenham uma sucursal ou que operam no âmbito da livre prestação de serviços no território desse Estado‑Membro não cumpram as suas obrigações, resulta do n.o 1 deste artigo que a obrigação de as autoridades de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento exigirem que a empresa de seguros em causa ponha termo à irregularidade constatada se aplica quando essa empresa não cumpre «as normas legais que lhe são aplicáveis nesse Estado‑Membro». Além disso, o n.o 3 do referido artigo, que autoriza essas autoridades de supervisão a tomar as medidas adequadas quando o Estado‑Membro de origem não adotar medidas ou quando as que adota se revelarem inadequadas, aplica‑se na hipótese de a empresa de seguros persistir em violar «as normas legais em vigor no Estado‑Membro de acolhimento».
51
Por conseguinte, há que salientar, antes de mais, que tanto o n.o 1 como o n.o 3 do artigo 155.o da Diretiva Solvência II se referem, em termos gerais, a todas as disposições nacionais aplicáveis às empresas de seguros no Estado‑Membro de acolhimento, pelo que não se pode inferir dos n.os 1 e 3 deste artigo que o legislador da União pretendeu limitar o âmbito de aplicação do procedimento de cooperação entre as autoridades de supervisão, previsto no referido artigo, apenas aos casos de incumprimento das disposições nacionais que transpõem a Diretiva Solvência II.
52
Em seguida, há que observar que a mesma formulação geral se encontra nas outras versões linguísticas do artigo 155.o desta diretiva e, nomeadamente, no que respeita ao n.o 1 deste artigo, nas versões em língua espanhola («las disposiciones legales de este Estado miembro que le sean aplicables»), em língua alemã («in diesem Mitgliedstaat für das Versicherungsunternehmen geltenden Vorschriften»), em língua inglesa («the legal provisions applicable to it in that Member State»), em língua italiana («le norme di diritto dello stesso ad essa applicabili»), em língua lituana («jai toje valstybėje narėje taikomų teisinių nuostatų»), em língua finlandesa («tässä jäsenvaltiossa siihen sovellettavia säännöksiä») e em língua finlandesa sueca («de rättsregler som är tillämpliga på företaget i denna medlemsstat»).
53
Esta interpretação literal é corroborada tanto pelo contexto em que se inscreve o artigo 155.o desta diretiva como pelos objetivos prosseguidos pela regulamentação de que esta disposição faz parte.
54
No que diz respeito ao contexto em que se insere a referida disposição, convém observar, primeiro, que esta faz parte do capítulo VIII, intitulado «Direito de estabelecimento e liberdade de prestação de serviços», do título I da Diretiva Solvência II. Este capítulo contém as disposições que regem especificamente as condições de exercício da atividade das empresas de seguros ou de resseguros ao abrigo do regime da liberdade de estabelecimento ou da livre prestação de serviços.
55
Todavia, o exercício das atividades de seguros ao abrigo da liberdade de estabelecimento ou da livre prestação de serviços é também evocado no artigo 30.o da Diretiva Solvência II, que figura no capítulo III, intitulado «Autoridades de supervisão e disposições gerais», do título I desta diretiva. O n.o 1 deste artigo estabelece que é da competência exclusiva do Estado‑Membro de origem a supervisão financeira de empresas de seguros e de resseguros, incluindo a supervisão das atividades por elas exercidas através de sucursais ou ao abrigo da liberdade de prestação de serviços. Além disso, o n.o 3 do referido artigo precisa que, se as autoridades de supervisão do Estado‑Membro em que o risco se situa ou do Estado‑Membro do compromisso ou, no caso de uma empresa de resseguros, do Estado‑Membro de acolhimento tiverem razões para considerar que as atividades de uma empresa de seguros ou resseguros podem pôr em perigo a sua solidez financeira, dão conhecimento desse facto às autoridades de supervisão do Estado‑Membro de origem da referida empresa, as quais verificam se a empresa respeita os princípios prudenciais definidos na referida diretiva.
56
Nestas condições; há que constatar que, como salientou, em substância, o advogado‑geral no n.o 44 das suas conclusões, o artigo 30.o, n.os 1 e 3, e o artigo 155.o da Diretiva Solvência II têm o mesmo objeto, que consiste em definir os poderes e as obrigações respetivos de cada uma das autoridades de supervisão em causa numa situação de exercício transfronteiriço da atividade seguradora, o que permite considerar que essas disposições devem ter âmbitos de aplicação distintos, para evitar que um mesmo ato jurídico contenha disposições que regulam a mesma questão de maneira diferente. Ora, resulta expressamente do artigo 30.o, n.o 1, da Diretiva Solvência II que este artigo só se aplica à «supervisão financeira» de empresas de seguros, que são da competência exclusiva do Estado‑Membro de origem, o que implica que o artigo 155.o tem um âmbito de aplicação mais amplo.
57
Segundo, importa salientar que, embora o artigo 30.o, n.o 1, da Diretiva Solvência II institua o princípio segundo o qual a supervisão financeira de empresas de seguros e de resseguros é da competência exclusiva do Estado‑Membro de origem, o artigo 29.o, n.o 1, desta diretiva enuncia, em termos gerais, que a supervisão dessas empresas abrange a verificação permanente do correto exercício da atividade de seguros. Além disso, o artigo 144.o, n.o 1, alíneas b) e c), da referida diretiva permite à autoridade de supervisão do Estado‑Membro de origem revogar a autorização concedida a uma empresa de seguros ou de resseguros não apenas quando a empresa em causa deixar de preencher as condições de autorização, mas também quando esta faltar gravemente ao cumprimento das obrigações que lhe são impostas «pela regulamentação que lhe é aplicável».
58
Resulta destas disposições, por um lado, que a mesma diretiva dá assim prevalência ao princípio da supervisão das empresas de seguros pelo Estado‑Membro de origem, como o Tribunal de Justiça já declarou no que respeita à Diretiva 92/49, à qual sucedeu a Diretiva Solvência II (Acórdão de 27 de abril de 2017, Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, n.o 52). Por outro lado, a interpretação extensiva do artigo 29.o, n.o 1, da Diretiva Solvência II, que decorre da formulação em termos gerais desta disposição, conduz a reconhecer às autoridades de supervisão do Estado‑Membro de origem não só uma competência exclusiva para assegurar a supervisão financeira das empresas de seguros mas também uma competência, exercida em conjunto com as autoridades de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento, de modo a assegurar, de forma mais ampla, em conformidade com a referida disposição, a supervisão do bom funcionamento da atividade de seguro ou de resseguro.
59
Quanto aos objetivos da Diretiva Solvência II, resulta dos considerandos 2 e 11 desta diretiva que a mesma visa facilitar o acesso à atividade de seguros e de resseguros e ao seu exercício, estabelecendo simultaneamente um quadro jurídico destinado a permitir que as empresas de seguros autorizadas no seu Estado‑Membro de origem exerçam as suas atividades em todo o mercado interno através do estabelecimento de sucursais ou por via de prestação de serviços.
60
Além disso, a Diretiva Solvência II visa, como resulta dos seus considerandos 14 e 16, assegurar a proteção adequada dos tomadores de seguros e dos beneficiários, a qual, como precisa este último considerando, constitui o «principal objetivo» da regulamentação e da supervisão em matéria de seguros e de resseguros, constituindo a estabilidade financeira, bem como a estabilidade e a equidade dos mercados outros objetivos que também devem ser tidos em conta, «mas que não deverão comprometer o objetivo principal». A importância deste objetivo é, de resto, confirmada pelo artigo 27.o desta diretiva, que estabelece a proteção dos tomadores de seguros e dos beneficiários como «objetivo principal» atribuído à supervisão de empresas de seguros.
61
Ora, por um lado, o objetivo que consiste em facilitar o acesso às atividades de seguros e o exercício dessas atividades em toda a União, sob o regime da liberdade de estabelecimento ou do da livre prestação de serviços, conforme mencionado no n.o 59 do presente acórdão, poderia ficar comprometido se as autoridades de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento pudessem, ao constatarem o incumprimento, por uma empresa de seguros, da regulamentação que lhe é aplicável, tomar qualquer medida contra essa empresa sem a menor coordenação com a autoridade de supervisão do Estado‑Membro de origem que concedeu a autorização prévia que, em princípio, permitia à referida empresa exercer as suas atividades em toda a União.
62
Por outro lado, conforme enunciado no n.o 60 do presente acórdão, está em conformidade com o objetivo de proteção adequada dos tomadores de seguros e dos beneficiários prever um mecanismo de cooperação que permita à autoridade de supervisão do Estado‑Membro de origem ser informada quando uma empresa de seguros, que exerce as suas atividades no território desse Estado‑Membro de acolhimento por intermédio de uma sucursal ou no âmbito da livre prestação de serviços, não cumprir as obrigações que lhe incumbem por força da regulamentação que lhe é aplicável. Com efeito, quando uma empresa de seguros que exerce as suas atividades em vários Estados‑Membros faltar gravemente ao cumprimento das suas obrigações, só a autoridade de supervisão do Estado‑Membro de origem está habilitada, por força do artigo 144.o, n.o 1, alínea c), da Diretiva Solvência II, a revogar a autorização que lhe concedeu e, portanto, a assegurar a proteção adequada dos tomadores de seguros e dos beneficiários em toda a União.
63
Assim, resulta tanto da redação do artigo 155.o da Diretiva Solvência II como do seu contexto e dos objetivos prosseguidos por esta diretiva que o conceito de «normas legais [do] Estado‑Membro de acolhimento», cujo cumprimento só pode ser verificado pela autoridade de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento no âmbito do procedimento de cooperação entre as autoridades previsto neste artigo, não pode ser objeto de uma interpretação estrita que limite o seu alcance apenas às disposições nacionais que transpõem, para a ordem jurídica interna, os requisitos decorrentes desta diretiva.
64
Esta interpretação ampla do âmbito de aplicação do procedimento de cooperação entre a autoridade de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento e a do Estado‑Membro de origem, prevista no artigo 155.o da Diretiva Solvência II, não é posta em causa pela jurisprudência resultante do Acórdão de 28 de abril de 2009, Comissão/Itália (C‑518/06, EU:C:2009:270). Com efeito, embora, no n.o 115 desse acórdão, proferido no âmbito de uma ação por incumprimento, o Tribunal de Justiça tenha decidido, na vigência da Diretiva 92/49, que o princípio de supervisão exclusivo pelo Estado‑Membro de origem se estende apenas à supervisão financeira das empresas de seguros, resulta do n.o 120 desse acórdão que, por outro lado, o Tribunal de Justiça concluiu, no que respeita ao artigo 40.o desta diretiva, cujas disposições foram retomadas em termos amplamente idênticos no artigo 155.o da Diretiva Solvência II, que a Comissão Europeia não acusou a República Italiana de ter violado as obrigações estabelecidas nos n.os 3 a 5 desse artigo 40.o Por conseguinte, o Tribunal de Justiça considerou que não era obrigado a pronunciar‑se sobre o âmbito de aplicação dessas disposições para decidir sobre a ação por incumprimento. Além disso, nesse mesmo n.o 120 do referido acórdão, concluiu, exaustivamente, que o artigo 40.o, n.o 7, da referida diretiva confirmava o poder do Estado‑Membro de acolhimento de punir as infrações cometidas no seu território.
65
Daqui resulta que o artigo 155.o da Diretiva Solvência II deve ser interpretado no sentido de que se aplica, em princípio, a qualquer situação em que a autoridade de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento constate que uma empresa de seguros que tem uma sucursal ou que opera no âmbito da livre prestação de serviços no seu território não cumpre as obrigações que lhe incumbem, incluindo quando essas obrigações resultam de disposições diferentes das desta diretiva, a menos que, todavia, outra disposição do direito da União derrogue expressamente as regras de repartição de competências e de cooperação entre as autoridades competentes previstas neste artigo.
66
Visto que o órgão jurisdicional de reenvio se interroga sobre a interpretação do referido artigo no contexto do incumprimento, por uma empresa de seguros, das disposições do Regulamento n.o 1286/2014 e das disposições adotadas ao abrigo da Diretiva 2016/97, há que verificar se este regulamento e esta diretiva contêm disposições que derrogam expressamente o artigo 155.o da Diretiva Solvência II.
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No que diz respeito, primeiro, ao Regulamento n.o 1286/2014, a Comissão sustentou, na audiência, que este derrogava a aplicação do artigo 155.o da Diretiva Solvência II. Em apoio a esta abordagem, a Comissão alegou que o considerando 24 deste regulamento estabelece que a autoridade competente do Estado‑Membro em que o produto de investimento de retalho e de investimento com base em seguros é comercializado deve ser responsável por supervisionar a sua comercialização desse produto.
68
Todavia, é de salientar, por um lado, que o conteúdo do considerando 24 do Regulamento n.o 1286/2014 não foi reproduzido em nenhuma das disposições deste regulamento, pelo que não se pode deduzir desse considerando uma qualquer intenção do legislador da União de derrogar a aplicação do artigo 155.o da Diretiva Solvência II. Em todo o caso, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, embora o preâmbulo de um ato da União seja suscetível de especificar o conteúdo das disposições deste ato e forneça elementos de interpretação suscetíveis de fornecer esclarecimentos sobre a vontade do autor do referido ato, aquele não tem valor jurídico vinculativo e não pode ser invocado para derrogar as próprias disposições do ato em causa nem para interpretar estas disposições num sentido contrário à sua redação (Acórdão de 21 de março de 2024, LEA, C‑10/22, EU:C:2024:254, n.o 51 e jurisprudência aí referida).
69
Por outro lado, o artigo 3.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1286/2014 dispõe expressamente que se os produtores de produtos de investimento de retalho e de produtos de investimento com base em seguros sujeitos ao regulamento também estiverem sujeitos à Diretiva Solvência II, aplicam‑se estes dois atos legislativos. Ora, o Regulamento n.o 1286/2014 não contém nenhuma disposição que derrogue expressamente este princípio de aplicação cumulativa no que diz respeito ao artigo 155.o da Diretiva Solvência II. A este respeito, importa salientar que o artigo 22.o, n.o 1, deste regulamento se limita a indicar que «[s]em prejuízo dos poderes de supervisão das autoridades competentes e do direito que assiste aos Estados‑Membros de estabelecer e impor sanções penais», os Estados‑Membros devem estabelecer regras que determinem as medidas e sanções administrativas adequadas aplicáveis às situações que constituam uma infração ao referido regulamento. Além disso, o artigo 23.o do Regulamento n.o 1286/2014 prevê várias modalidades de exercício, pelas autoridades competentes, dos poderes sancionatórios definidos no artigo 24.o deste regulamento, sem visar especificamente o exercício das atividades de comercialização de pacotes de produtos de investimento de retalho e de produtos de investimento com base em seguros sob o regime da livre prestação de serviços ou sob o da liberdade de estabelecimento e, em todo o caso, prevendo especificamente a possibilidade de uma cooperação entre as autoridades competentes.
70
No que respeita, segundo, à Diretiva 2016/97, há que observar que o capítulo III desta diretiva contém disposições que determinam as condições de exercício das atividades de mediação em regime de livre prestação de serviços e de liberdade de estabelecimento. Entre estas disposições, os artigos 5.°, 7.° e 8.° da referida diretiva definem as competências, os poderes e as obrigações que incumbem às autoridades competentes do Estado‑Membro de acolhimento e das autoridades competentes do Estado‑Membro de origem quando se verifique um incumprimento das obrigações previstas na mesma diretiva. Todavia, as disposições deste capítulo só se aplicam aos mediadores de seguros, de resseguros ou de seguros a título acessório, com exclusão de empresas de seguros, as quais continuam, portanto, sujeitas, na falta de derrogação expressa, às disposições da Diretiva Solvência II e, nomeadamente, às do artigo 155.o desta diretiva, incluindo quando exercem atividades de distribuição de seguros, conforme definidas no artigo 2.o, n.o 1, ponto 1), da Diretiva 2016/97.
71
Neste contexto, a não aplicação do procedimento de cooperação previsto no artigo 155.o da Diretiva Solvência II em caso de incumprimento por uma empresa de seguros das obrigações decorrentes da Diretiva 2016/97 teria como consequência isentar essas autoridades de qualquer obrigação de cooperação no âmbito da supervisão das atividades de distribuição de seguros exercidas por uma empresa de seguros, ainda que uma tal obrigação incumbisse às referidas autoridades quando supervisionam as atividades dos mediadores de seguros, na aceção do artigo 2.o, n.o 1, ponto 3), da referida diretiva. Uma tal diferença nas modalidades de supervisão das atividades de distribuição de seguros não se afigura conforme com os objetivos de igualdade de tratamento entre operadores e de proteção dos consumidores, independentemente do canal de distribuição, enunciados nos considerandos 5, 6 e 8 da Diretiva 2016/97, nem com o objetivo geral de cooperação estreita e de partilha de responsabilidade entre as autoridades competentes, conforme descrito nos seus considerandos 21 e 22.
72
Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à primeira questão que o artigo 155.o da Diretiva Solvência II deve ser interpretado no sentido de que o procedimento de cooperação entre a autoridade de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento e a do Estado‑Membro de origem previsto neste artigo se aplica a uma situação em que a autoridade de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento verifica que uma empresa de seguros que exerce a sua atividade no seu território, quer por intermédio de uma sucursal quer no âmbito da livre prestação de serviços, não cumpre as obrigações que lhe incumbem ao abrigo do Regulamento n.o 1286/2014 ou das disposições nacionais que transpõem a Diretiva 2016/97 no ordenamento jurídico desse Estado-Membro.
Quanto à segunda questão
73
Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 155.o da Diretiva Solvência II deve ser interpretado no sentido de que as autoridades de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento são obrigadas a cumprir o procedimento previsto nos n.os 1 a 3 deste artigo quando, ao abrigo dos n.os 5 e 6 do referido artigo, aplicam sanções a uma empresa de seguros que exerce a sua atividade no território desse Estado‑Membro, quer por intermédio de uma sucursal quer no âmbito da livre prestação de serviços.
74
Com esta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende determinar se a aplicação de sanções pecuniárias administrativas, como as aplicadas no processo principal pelo Banco Nacional da República Checa à Novis por infrações ao Regulamento n.o 1286/2014 e às disposições nacionais adotadas ao abrigo da Diretiva 2016/97, está subordinada à aplicação prévia do procedimento previsto nos n.os 1 a 3 do artigo 155.o da Diretiva Solvência II, ou se essas sanções podem ser diretamente aplicadas pelas autoridades competentes do Estado‑Membro de acolhimento.
75
Para responder a esta questão, há que interpretar os termos «[o]s n.os 1, 2 e 3 não prejudicam o poder dos Estados‑Membros», que figuram neste artigo 155.o, n.o 5, tendo em conta que esta formulação é idêntica àquela em que figura no início do n.o 4 do referido artigo. No âmbito da interpretação do artigo 40.o, n.o 6, da Diretiva 92/49, cujos termos foram reproduzidos no artigo 155.o, n.o 4, da Diretiva Solvência II, o Tribunal de Justiça declarou que esta fórmula devia ser entendida como uma derrogação ao procedimento habitual prevista neste artigo 40.o, n.os 4 e 5, que dispensa o Estado‑Membro da prestação de serviços em causa da obrigação de informar as autoridades competentes do Estado‑Membro de origem e de lhes dar a conhecer a sua intenção de tomar medidas adequadas (v., neste sentido, Acórdão de 27 de abril de 2017, Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, n.o 47). Embora o poder reconhecido aos Estados‑Membros nos termos do n.o 5 do artigo 155.o da Diretiva Solvência II não possa ser confundido com o que lhes é conferido pelo n.o 4 desse mesmo artigo apenas nos casos de urgência, não há nenhuma razão para interpretar de forma diferente estas duas disposições que começam por uma fórmula idêntica. Por conseguinte, há que considerar que o artigo 155.o, n.o 5, da Diretiva Solvência II derroga o procedimento ordinário previsto neste artigo 155.o, n.os 1 a 3, uma vez que isenta as autoridades competentes do Estado‑Membro de acolhimento, quando impõem sanções pelas infrações cometidas no seu território, da obrigação de informar as autoridades do Estado‑Membro de origem e, em caso de inação destas últimas ou de inadequação das medidas adotadas, da obrigação de lhes comunicar a sua intenção de adotar as medidas adequadas.
76
A interpretação contrária sugerida pela Comissão, segundo a qual o artigo 155.o, n.o 5, da Diretiva Solvência II não constitui uma derrogação ao procedimento de cooperação, mas se limita a confirmar o poder dos Estados‑Membros, sem distinção entre o Estado‑Membro de acolhimento e o Estado‑Membro de origem, de aplicar sanções pelas infrações cometidas no seu território desde que respeite o procedimento de cooperação previsto neste artigo 155.o, n.os 1 a 3, teria por efeito privar de qualquer alcance normativo as disposições deste artigo 155.o, n.o 5. Se o legislador da União tivesse pretendido subordinar a faculdade de o Estado‑Membro de acolhimento aplicar sanções a uma empresa de seguros que não cumpriu as suas obrigações no que diz respeito a esse procedimento, poderia tê‑lo expressamente previsto, mencionando, no referido artigo 155.o, n.o 5, que os n.os 1 a 3 deste artigo também se aplicam quando o Estado‑Membro de acolhimento exerce o seu poder de aplicar sanções pelas infrações cometidas no seu território.
77
Além disso, uma vez que o procedimento previsto no artigo 155.o, n.os 1 a 3, desta diretiva é desencadeado por iniciativa das autoridades de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento em caso de incumprimento por uma empresa de seguros das obrigações aplicáveis nesse Estado‑Membro, não pode ter por objeto regular o exercício, pelo Estado‑Membro de origem, dos seus poderes sancionatórios relativamente a uma empresa de seguros que viole as obrigações que lhe incumbem nesse Estado‑Membro. Por conseguinte, contrariamente ao que sustenta a Comissão, o artigo 155.o, n.o 5, da referida diretiva não pode dizer respeito aos poderes sancionatórios do Estado‑Membro de origem.
78
Por conseguinte, há que interpretar o artigo 155.o, n.o 5, da Diretiva Solvência II no sentido de que esta disposição permite ao Estado‑Membro de acolhimento aplicar sanções por infrações cometidas no seu território sem que seja necessário esgotar previamente o procedimento previsto nos n.os 1 a 3 do referido artigo.
79
Esta interpretação é confirmada pelo artigo 155.o, n.o 6, desta diretiva, que prevê a possibilidade de as autoridades de supervisão do Estado‑Membro em causa aplicarem sanções administrativas nacionais em relação ao estabelecimento de que a empresa de seguros dispõe nesse Estado‑Membro ou aos bens imóveis que possui nesse Estado‑Membro.
80
Todavia, o artigo 155.o, n.o 5, da referida diretiva não pode ser interpretado no sentido de que permite ao Estado‑Membro de acolhimento derrogar a competência exclusiva do Estado‑Membro de origem para se pronunciar sobre o respeito, por parte de uma empresa de seguros, das condições de autorização, cuja supervisão é da exclusiva competência do Estado‑Membro de origem (v., neste sentido, Acórdão de 27 de abril de 2017, Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, n.o 49).
81
Daqui resulta, por um lado, que a derrogação consagrada no referido artigo deve ser interpretada no sentido de que não se pode aplicar aos incumprimentos de uma empresa de seguros relativos às condições de autorização, cuja sanção é da competência exclusiva do Estado‑Membro de origem.
82
Por outro lado, embora resulte do artigo 155.o, n.o 7, da Diretiva Solvência II que uma medida adotada em aplicação, nomeadamente, deste artigo, n.os 5 e 6, pode constituir restrições ao exercício da atividade seguradora, não é menos verdade que a competência exclusiva do Estado‑Membro de origem para conceder ou revogar a autorização implica que as sanções impostas pelo Estado‑Membro de acolhimento a uma empresa de seguros não podem ter o mesmo alcance que uma revogação da autorização nesse Estado‑Membro. Daqui decorre que essas medidas não podem ter por objeto ou por efeito privar a empresa de seguros em causa de qualquer direito de exercer a sua atividade no território do referido Estado‑Membro.
83
Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que responder à segunda questão que o artigo 155.o da Diretiva Solvência II deve ser interpretado no sentido de que as autoridades de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento não são obrigadas a cumprir o procedimento previsto nos n.os 1 a 3 deste artigo quando, ao abrigo dos n.os 5 e 6 do referido artigo, aplicam sanções a uma empresa de seguros que exerce a sua atividade no território desse Estado‑Membro, quer por intermédio de uma sucursal quer no âmbito da livre prestação de serviços, desde que as sanções adotadas pelo referido Estado contra essa empresa de seguros não se destinem a punir o incumprimento das condições de autorização e que essas sanções não tenham por objeto nem por efeito privar a referida empresa de seguros do seu direito de exercer a sua atividade no território desse mesmo Estado‑Membro.
Quanto às despesas
84
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:
1)
O artigo 155.o da Diretiva 2009/138/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2009, relativa ao acesso à atividade de seguros e resseguros e ao seu exercício (Solvência II),
deve ser interpretado no sentido de que:
o procedimento de cooperação entre a autoridade de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento e a do Estado‑Membro de origem previsto neste artigo se aplica a uma situação em que a autoridade de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento verifica que uma empresa de seguros que exerce a sua atividade no seu território, quer por intermédio de uma sucursal quer no âmbito da livre prestação de serviços, não cumpre as obrigações que lhe incumbem ao abrigo do Regulamento (UE) n.o 1286/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de novembro de 2014, sobre os documentos de informação fundamental para pacotes de produtos de investimento de retalho e de produtos de investimento com base em seguros (PRIIPs), ou das disposições nacionais que transpõem a Diretiva (UE) 2016/97 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de janeiro de 2016, sobre a distribuição de seguros, no ordenamento jurídico desse Estado‑Membro.
2)
O artigo 155.o da Diretiva 2009/138
deve ser interpretado no sentido de que:
as autoridades de supervisão do Estado‑Membro de acolhimento não são obrigadas a cumprir o procedimento previsto nos n.os 1 a 3 deste artigo quando, ao abrigo dos n.os 5 e 6 do referido artigo, aplicam sanções a uma empresa de seguros que exerce a sua atividade no território desse Estado‑Membro, quer por intermédio de uma sucursal quer no âmbito da livre prestação de serviços, desde que as sanções adotadas pelo referido Estado contra essa empresa de seguros não se destinem a punir o incumprimento das condições de autorização e que essas sanções não tenham por objeto nem por efeito privar a referida empresa de seguros do seu direito de exercer a sua atividade no território desse mesmo Estado‑Membro.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: checo.