ARREST VAN HET HOF (Zevende kamer)
2 februari 2023 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Drugsprecursoren – Kaderbesluit 2004/757/JBZ – Artikel 2, lid 1, onder d) – Persoon die betrokken is bij het vervoer en de distributie van precursoren die worden gebruikt voor de illegale productie of vervaardiging van drugs – Verordening (EG) nr. 273/2004 – Geregistreerde stoffen – Artikel 2 – Begrip ‚marktdeelnemer’ – Artikel 8, lid 1 – Voorvallen die erop kunnen wijzen dat geregistreerde stoffen wellicht worden misbruikt voor de illegale vervaardiging van verdovende middelen of psychotrope stoffen – Verplichting tot kennisgeving van deze voorvallen – Begrip ‚voorval’ – Strekking”
In zaak C‑806/21,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Hoge Raad der Nederlanden bij beslissing van 14 december 2021, ingekomen bij het Hof op 21 december 2021, in de strafzaak tegen
TF
in tegenwoordigheid van:
Openbaar Ministerie,
wijst
HET HOF (Zevende kamer),
samengesteld als volgt: M. L. Arastey Sahún, kamerpresident, F. Biltgen (rapporteur) en J. Passer, rechters,
advocaat-generaal: P. Pikamäe,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
–        de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. K. Bulterman en J. Langer als gemachtigden,
–        de Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Haasbeek en R. Lindenthal als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van verordening (EG) nr. 273/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 inzake drugsprecursoren (PB 2004, L 47, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 1258/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 20 november 2013 (PB 2013, L 330, blz. 21) (hierna: „verordening nr. 273/2004”).
2        Dit verzoek is ingediend in het kader van een in Nederland ingeleide strafzaak tegen TF, die ervan wordt beschuldigd geregistreerde stoffen te hebben vervoerd die worden gebruikt voor de illegale vervaardiging van verdovende middelen of psychotrope stoffen.
Toepasselijke bepalingen
Internationaal recht
3        Artikel 3 van het op 20 december 1988 te Wenen gesloten Verdrag van de Verenigde Naties tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen (United Nations Treaty Series, deel 1582, blz. 95), dat door de Europese Economische Gemeenschap is goedgekeurd bij besluit 90/611/EEG van de Raad van 22 oktober 1990 (PB 1990, L 326, blz. 56; hierna: „Verdrag van Wenen tegen de sluikhandel”), bepaalt in lid 1:
„Elke Partij neemt de maatregelen die nodig zijn om de volgende feiten, indien opzettelijk begaan, strafbaar te stellen krachtens haar nationale wetgeving:
a)      [...]
iv)       de vervaardiging, het vervoer of de distributie van benodigdheden, materialen of van in Tabel I en Tabel II genoemde stoffen, wetende dat zij zijn bestemd om te worden gebruikt bij of voor de illegale teelt, productie of vervaardiging van verdovende middelen of psychotrope stoffen;
[...]
c)       Met inachtneming van haar grondwettelijke beginselen en de grondbeginselen van haar rechtsstelsel:
[...]
ii)       het bezit van benodigdheden of materialen of van in Tabel I en Tabel II genoemde stoffen, wetende dat deze worden of zijn bestemd om te worden gebruikt bij of voor de illegale teelt, productie of vervaardiging van verdovende middelen of psychotrope stoffen;
[...]”
4        Artikel 12 van dit verdrag, met het opschrift „Stoffen die vaak worden gebruikt bij de illegale vervaardiging van verdovende middelen of psychotrope stoffen”, bepaalt:
„1. De Partijen dienen de door hen passend geachte maatregelen te treffen om te voorkomen dat de in Tabel I en Tabel II genoemde stoffen worden misbruikt voor de illegale vervaardiging van verdovende middelen of psychotrope stoffen, en werken hiertoe met elkaar samen.
[...]
8.      a)       Onverminderd de algemene gelding van de in het eerste lid van dit artikel vervatte bepalingen en de bepalingen van het Verdrag van 1961, het Verdrag van 1961 zoals gewijzigd en het Verdrag van 1971, nemen de Partijen de door hen passend geachte maatregelen voor het houden van toezicht binnen hun grondgebied op de vervaardiging en distributie van de stoffen in Tabel I en Tabel II;
b)       Hiertoe kunnen de partijen:
i)       toezicht houden op alle personen en ondernemingen die zich bezighouden met de vervaardiging en distributie van deze stoffen;
[...]
iii)       voorschrijven dat vergunninghouders zich in het bezit stellen van een machtiging voor het verrichten van de eerdergenoemde handelingen;
[...]
9.       Elke Partij neemt ten aanzien van de stoffen in Tabel I en Tabel II de volgende maatregelen:
a)       stelt in en houdt in stand een systeem van toezicht op de internationale handel in stoffen in Tabel I en Tabel II teneinde de ontdekking van verdachte transacties te vergemakkelijken. Deze toezichtsystemen worden toegepast in nauwe samenwerking met fabrikanten, importeurs, exporteurs en groot- en kleinhandelaren, die de bevoegde autoriteiten inlichten over verdachte orders en transacties;
b)       voorziet in de inbeslagneming van elke in Tabel I of Tabel II genoemde stof indien er voldoende bewijs is dat deze is bestemd om te worden gebruikt bij de clandestiene vervaardiging van een verdovend middel of een psychotrope stof;
c)       stelt zo spoedig mogelijk de bevoegde autoriteiten en diensten van de betrokken Partijen op de hoogte indien er reden is om te veronderstellen dat de in-, uit- of doorvoer van een in Tabel I of Tabel II genoemde stof de clandestiene vervaardiging van verdovende middelen of psychotrope stoffen tot doel heeft, en met name het verstrekken van gegevens over de wijze van betalen en alle andere belangrijke elementen die tot die veronderstelling hebben geleid;
d)       schrijft voor dat zendingen voor in- en uitvoer behoorlijk van etiketten en documenten zijn voorzien. Op handelsdocumenten zoals facturen, vrachtbrieven, douanepapieren en vervoersdocumenten worden vermeld de namen van de stoffen die worden in- of uitgevoerd, zoals gegeven in Tabel I of Tabel II, de hoeveelheid die wordt in- of uitgevoerd, en naam en adres van de exporteur, van de importeur en, indien beschikbaar, van de geadresseerde;
[...]
[...]”
Unierecht
Kaderbesluit 2004/757
5        De overwegingen 1 tot en met 3 van kaderbesluit 2004/757/JBZ van de Raad van 25 oktober 2004 betreffende de vaststelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de illegale drugshandel (PB 2004, L 335, blz. 8), luiden:
„(1) De illegale drugshandel vormt een bedreiging voor de gezondheid, de veiligheid en de levenskwaliteit van de burgers van de Europese Unie, alsook voor de wettige economie, de stabiliteit en de veiligheid van de lidstaten.
(2)       De noodzaak wettelijke maatregelen te nemen op het gebied van de bestrijding van de illegale drugshandel is met name erkend in het op 3 december 1998 door de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken in Wenen aangenomen Actieplan van de Raad [van de Europese Unie] en de [Europese] Commissie over hoe de bepalingen van het Verdrag van Amsterdam inzake de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid het best kunnen worden uitgevoerd [(PB 1999, C 19, blz. 1)]; de conclusies van de Europese Raad van Tampere van 15 en 16 oktober 1999, met name punt 48; de drugsstrategie van de Europese Unie (2000‑2004) die door de Europese Raad van Helsinki van 10 tot 12 december 1999 is goedgekeurd; en het EU-actieplan inzake drugs (2000‑2004) dat tijdens de Europese Raad van Santa Maria da Feira van 19 en 20 juni 2000 is bekrachtigd.
(3)       Het is noodzakelijk minimumvoorschriften betreffende de elementen van de strafbare feiten van illegale handel in drugs en in precursoren aan te nemen, die als grondslag kunnen dienen voor een gemeenschappelijke aanpak op het niveau van de Unie van de bestrijding van die handel.”
6        Artikel 1 van dit kaderbesluit, met het opschrift „Definities”, bepaalt:
„Voor de toepassing van dit kaderbesluit wordt verstaan onder:
[...]
2)      ‚precursoren’: elke stof die is geregistreerd in de communautaire wetgeving welke uitvoering geeft aan de verplichtingen op grond van artikel 12 van het [Verdrag van Wenen tegen de sluikhandel];
[...]”
7        Artikel 2 van dat kaderbesluit, met het opschrift „Strafbare feiten op het gebied van de illegale handel in drugs en precursoren”, bepaalt in lid 1:
„Iedere lidstaat neemt de nodige maatregelen opdat de volgende opzettelijke gedragingen bestraft worden wanneer daarvoor geen rechtvaardigingsgrond aanwezig is:
[...]
d)      het vervaardigen, vervoeren of distribueren van precursoren in de wetenschap dat ze zullen worden gebruikt voor het illegaal produceren of vervaardigen van drugs.”
Verordening nr. 273/2004
8        De overwegingen 2 tot en met 6, 8, 11 tot en met 13 en 17 van verordening nr. 273/2004 luiden:
„ (2)       Artikel 12 van het [Verdrag van Wenen tegen de sluikhandel], dat betrekking heeft op de handel in drugsprecursoren (stoffen die vaak worden gebruikt bij de illegale vervaardiging van verdovende middelen en psychotrope stoffen), wordt, wat de handel tussen de Gemeenschap en derde landen betreft, uitgevoerd bij verordening (EEG) nr. 3677/90 van de Raad van 13 december 1990 houdende maatregelen om te voorkomen dat bepaalde stoffen worden misbruikt voor de illegale vervaardiging van verdovende middelen en psychotrope stoffen [(PB 1990, L 357, blz. 1)].
(3)       Artikel 12 van het [Verdrag van Wenen tegen de sluikhandel] voorziet in het treffen van passende maatregelen om toezicht uit te oefenen op de vervaardiging en distributie van precursoren. Dit vereist maatregelen betreffende de handel in precursoren tussen de lidstaten. Deze zijn genomen bij richtlijn 92/109/EEG van de Raad van 14 december 1992 inzake de vervaardiging en het in de handel brengen van bepaalde stoffen die worden gebruikt voor de illegale vervaardiging van verdovende middelen en psychotrope stoffen [(PB 1992, L 370, blz. 76)]. Met het oog op de gelijktijdige toepassing van geharmoniseerde voorschriften in alle lidstaten wordt een verordening geschikter geacht dan de huidige richtlijn.
(4)       In het kader van de uitbreiding van de Europese Unie is het belangrijk richtlijn 92/109/EEG door deze verordening te vervangen, daar anders wijziging van die richtlijn en de bijbehorende bijlagen in 25 lidstaten op nationaal niveau moet worden geïmplementeerd.
(5)       De commissie voor verdovende middelen van de Verenigde Naties heeft tijdens haar 35e zitting in 1992 besloten een aantal stoffen aan de tabellen in de bijlage bij het [Verdrag van Wenen tegen de sluikhandel] toe te voegen. In deze verordening moeten overeenkomstige bepalingen worden opgenomen om eventueel misbruik van drugsprecursoren in de Gemeenschap op te sporen en ervoor te zorgen dat op de communautaire markt gemeenschappelijke controlevoorschriften worden toegepast.
(6)       In artikel 12 van het [Verdrag van Wenen tegen de sluikhandel] wordt uitgegaan van een systeem van toezicht op de handel in de betrokken stoffen. Deze is grotendeels volkomen legaal. De bescheiden bij de zendingen en de etikettering van deze stoffen moeten voldoende duidelijk zijn. Het is voorts van belang de bevoegde instanties de nodige middelen te geven om op te treden en tevens in de geest van het [Verdrag van Wenen tegen de sluikhandel] mechanismen in het leven te roepen die stoelen op een nauwe samenwerking met de marktdeelnemers en een betere informatieverzameling.
[...]
(8)       Stoffen die vaak bij de illegale vervaardiging van verdovende middelen of psychotrope stoffen worden gebruikt, moeten in de bijlage worden opgenomen.
[...]
(11)       Er moeten maatregelen worden genomen om een beter toezicht op de handel in de in bijlage I genoemde geregistreerde stoffen binnen de Gemeenschap te waarborgen.
(12)      Alle transacties die ertoe leiden dat geregistreerde stoffen van categorie 1 of 2 van bijlage I in de handel worden gebracht, moeten goed gedocumenteerd zijn. De marktdeelnemers moeten de bevoegde instanties elke verdachte transactie met de in bijlage I genoemde stoffen melden. Transacties in stoffen van categorie 2 van bijlage I moeten hiervan echter zijn vrijgesteld, indien het gaat om hoeveelheden die niet groter zijn dan die welke in bijlage II worden genoemd.
(13)       Van een aanzienlijk aantal andere stoffen, waarvan er vele legaal in grote hoeveelheden worden verhandeld, is bekend dat ze als precursoren bij de illegale vervaardiging van synthetische drugs en psychotrope stoffen worden gebruikt. Een even strenge controle op deze stoffen als op die in de bijlage zou een onnodige handelsbelemmering in de vorm van bedrijfsvergunningen en documentatie van handelstransacties betekenen. Er moet derhalve op communautair niveau een flexibeler mechanisme worden ingesteld waarbij dergelijke transacties aan de bevoegde instanties in de lidstaten worden gemeld.
[...]
(17) Aangezien de doeleinden van deze verordening, namelijk een geharmoniseerd toezicht op de handel in drugsprecursoren en het voorkomen van misbruik van deze precursoren voor de illegale vervaardiging van synthetische drugs en psychotrope stoffen, niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en wegens het internationale en veranderlijke karakter ervan beter op communautair niveau kunnen worden verwezenlijkt, kan de Gemeenschap, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel van artikel 5 van het Verdrag, maatregelen treffen. Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel in dat artikel gaat deze verordening niet verder dan wat nodig is om deze doelstellingen te verwezenlijken.”
9        Artikel 1 van verordening nr. 273/2004 bepaalt:
„Deze verordening stelt geharmoniseerde maatregelen vast voor het toezicht binnen de Unie op bepaalde stoffen die vaak voor de illegale vervaardiging van verdovende middelen en psychotrope stoffen worden gebruikt, teneinde misbruik van deze stoffen te voorkomen.”
10      In artikel 2 van deze verordening wordt bepaald:
„Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
a)      ‚geregistreerde stof’: elke in bijlage I genoemde stof die kan worden gebruikt voor de illegale vervaardiging van verdovende middelen of psychotrope stoffen, met inbegrip van mengsels en natuurproducten die dergelijke stoffen bevatten; uitgesloten zijn mengsels en natuurproducten die geregistreerde stoffen bevatten en die zodanig zijn vermengd dat de geregistreerde stoffen niet gemakkelijk met eenvoudige of economisch rendabele middelen kunnen worden gebruikt of geëxtraheerd, geneesmiddelen als omschreven in artikel 1, punt 2, van richtlijn 2001/83/EG van het Europees Parlement en de Raad [van 6 november 2001 tot vaststelling van een communautair wetboek betreffende geneesmiddelen voor menselijk gebruik (PB 2001, L 311, blz. 67)] en geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik als omschreven in artikel 1, punt 2, van richtlijn 2001/82/EG van het Europees Parlement en de Raad [van 6 november 2001 tot vaststelling van een communautair wetboek betreffende geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik (PB 2001, L 311, blz. 1)];
b)      ‚niet-geregistreerde stof’: elke stof die niet in bijlage I wordt genoemd, maar waarvan bekend is dat ze is gebruikt bij de illegale vervaardiging van verdovende middelen of psychotrope stoffen;
c)      ‚in de handel brengen’: elke levering, al dan niet tegen betaling, van geregistreerde stoffen in de Unie, dan wel, met het oog op de levering ervan in de Unie, de opslag, vervaardiging, productieverwerking, de handel, distributie of handelsbemiddeling in deze stoffen;
d)      ‚marktdeelnemer’: elke natuurlijke of rechtspersoon die betrokken is bij het in de handel brengen van geregistreerde stoffen;
[...]
f)      ‚speciale vergunning’: een vergunning die wordt afgegeven aan een welbepaald type marktdeelnemer;
g)      ‚speciale registratie’: een registratie die wordt uitgevoerd voor een welbepaald type marktdeelnemer;
[...]”
11      Artikel 8 van voornoemde verordening, met als opschrift „Kennisgeving aan de bevoegde instanties”, bepaalt in lid 1:
„De marktdeelnemers stellen de bevoegde instanties onverwijld in kennis van elk voorval, zoals ongewone orders voor of transacties met in de handel te brengen geregistreerde stoffen, dat erop kan wijzen dat die in de handel te brengen stoffen wellicht worden misbruikt om verdovende middelen of psychotrope stoffen op illegale wijze te vervaardigen. Daartoe verstrekken de marktdeelnemers alle beschikbare informatie aan de hand waarvan de bevoegde instanties de legitimiteit van de desbetreffende order of transactie kunnen verifiëren.”
12      Artikel 10, lid 1, van diezelfde verordening bepaalt:
„Met het oog op een correcte toepassing van de artikelen 3 tot en met 8 neemt elke lidstaat de nodige maatregelen om de bevoegde instanties in staat te stellen hun controle- en toezichtstaken uit te oefenen, en met name:
a)      informatie te verkrijgen over alle orders voor of transacties met geregistreerde stoffen;
b)      de bedrijfsruimten van de marktdeelnemers en gebruikers te betreden om bewijzen van onregelmatigheden te verzamelen;
c)      waar nodig, zendingen vast te houden en in beslag te nemen die niet voldoen aan het bepaalde in deze verordening.”
13      Bijlage I bij verordening nr. 273/2004 bevat de lijst van „geregistreerde stoffen” in de zin van artikel 2, onder a), van die verordening. Zoutzuur en zwavelzuur zijn in deze bijlage opgenomen als geregistreerde stof van categorie 3.
Verordening nr. 111/2005
14      Artikel 1 van verordening (EG) nr. 111/2005 van de Raad van 22 december 2004 houdende voorschriften voor het toezicht op de handel tussen de Unie en derde landen in drugsprecursoren (PB 2005, L 22, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 1259/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 20 november 2013 (PB 2013, L 330, blz. 30) (hierna: „verordening nr. 111/2005”), luidt als volgt:
„Deze verordening stelt voorschriften vast voor het toezicht op de handel tussen de Unie en derde landen in bepaalde stoffen die veelvuldig worden gebruikt bij de illegale vervaardiging van verdovende middelen of psychotrope stoffen (hierna ‚drugsprecursoren’ genoemd) teneinde misbruik van deze stoffen te voorkomen; zij is van toepassing op de invoer, de uitvoer en op intermediaire activiteiten.”
Nederlands recht
Wet voorkoming misbruik chemicaliën
15      Artikel 2, onder a), van de Wet voorkoming misbruik chemicaliën, in de versie die van toepassing is op de feiten van het hoofdgeding (Stb. 2008, 112), bepaalt:
„Het is verboden te handelen in strijd met voorschriften gesteld bij of krachtens:
a.       de artikelen 3, [tweede en derde lid], en 8 [...] van verordening nr. 273/2004 [...]”.
Wet op de economische delicten
16      Artikel 1, onder 1°, van de Wet op de economische delicten, zoals gewijzigd op 14 oktober 2015 (Stb. 2015, 399), luidt als volgt:
„Economische delicten zijn:
1°.      overtredingen van voorschriften, gesteld bij of krachtens:
[...]
de Wet voorkoming misbruik chemicaliën, de artikelen 2, onder a), 4, tweede lid, [...]”.
17      Artikel 2, lid 1, van de Wet op de economische delicten, zoals gewijzigd op 14 oktober 2015, bepaalt:
„De economische delicten, bedoeld in artikel 1, onder 1° en 2°, en artikel 1a, onder 1° en 2°, zijn misdrijven, voor zover zij opzettelijk zijn begaan; voor zover deze economische delicten geen misdrijven zijn, zijn zij overtredingen.”
18      Artikel 6, lid 1, onder 1°, van voornoemde wet bepaalt:
„1. Hij, die een economisch delict begaat, wordt gestraft:
1°       in geval van misdrijf, voor zover het betreft een economisch delict, bedoeld in artikel 1, onder 1°, of in artikel 1a, onder 1°, met gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren, taakstraf of geldboete van de vijfde categorie”.
Opiumwet
19      Artikel 2 van de Opiumwet van 12 mei 1928, in de versie die van toepassing is op de feiten van het hoofdgeding (Stb. 2015, 429) (hierna: „Opiumwet”), bepaalt:
„Het is verboden een middel als bedoeld in de bij deze wet behorende lijst I dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid:
A.      binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen;
B.      te telen, te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken of te vervoeren;
C.      aanwezig te hebben;
D.      te vervaardigen.”
20      Artikel 10 van die wet luidt als volgt:
„1. Hij die handelt in strijd met:
a. een in artikel 2, [...], gegeven verbod;
[...]
wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste zes maanden of geldboete van de vierde categorie.
[...]
3. Hij die opzettelijk handelt in strijd met het in artikel 2 onder C, gegeven verbod wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren of geldboete van de vijfde categorie.
4. Hij die opzettelijk handelt in strijd met het in artikel 2 onder B of D, gegeven verbod, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste acht jaren of geldboete van de vijfde categorie.
5. Hij die opzettelijk handelt in strijd met een in artikel 2 onder A, gegeven verbod, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste twaalf jaren of geldboete van de vijfde categorie.
[...]”
21      Artikel 10a, lid 1, van voornoemde wet bepaalt:
„Hij die om een feit, bedoeld in het vierde of vijfde lid van artikel 10, voor te bereiden of te bevorderen:
1°.      een ander tracht te bewegen om dat feit te plegen, te doen plegen, mede te plegen of uit te lokken, om daarbij behulpzaam te zijn of om daartoe gelegenheid, middelen of inlichtingen te verschaffen,
2°.      zich of een ander gelegenheid, middelen of inlichtingen tot het plegen van dat feit tracht te verschaffen,
3°.      voorwerpen, vervoermiddelen, stoffen, gelden of andere betaalmiddelen voorhanden heeft, waarvan hij weet of ernstige reden heeft om te vermoeden dat zij bestemd zijn tot het plegen van dat feit,
wordt gestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren of geldboete van de vijfde categorie.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
22      TF werd ervan beschuldigd een voertuig te hebben gehuurd dat hij vervolgens heeft gebruikt om zich op of omstreeks 12 januari 2016 naar een te Luik (België) gevestigde onderneming voor chemische producten te begeven en verschillende malen grote hoeveelheden chemische producten in ontvangst te nemen, waaronder zwavelzuur, zoutzuur, mierenzuur en caustic soda. Hij heeft deze producten vervolgens ter aflevering vervoerd naar een garagebox en een parkeerterrein in Nederland. Terwijl hij op weg was naar Waalre (Nederland) om er een extra levering te doen, werd TF, evenals de persoon die hem met een ander voertuig vergezelde, door de politie aangehouden.
23      De betrokken chemische stoffen waren voor het merendeel niet geëtiketteerd en TF beschikte niet over de vereiste vervoersdocumenten.
24      Zoutzuur en zwavelzuur, twee van de producten die door TF werden vervoerd en afgeleverd (hierna: „betrokken producten”), worden vermeld in bijlage I, categorie 3, bij verordening nr. 273/2004 en zijn dus „geregistreerde stoffen” in de zin van artikel 2, onder a), van die verordening. Bijgevolg heeft het Nederlandse Openbaar Ministerie strafvervolging ingesteld tegen TF wegens, ten eerste, het voorbereiden of bevorderen van het bereiden, bewerken, verwerken, verkopen, afleveren, verstrekken, vervoeren, vervaardigen en in- en uitvoeren van MDMA en/of amfetamine, welke handelingen strafbaar zijn krachtens artikel 10a, lid 1, 1° en 3°, van de Opiumwet, en, ten tweede, het niet voldoen aan de kennisgevingsplicht van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 273/2004.
25      Bij arrest van 11 juni 2020 heeft het gerechtshof ’s-Hertogenbosch (Nederland) TF schuldig verklaard op het eerste punt van de tenlastelegging. TF verklaarde dat hij wist om wat voor producten het ging, maar dat hij deze bij wijze van vriendendienst had vervoerd. Het gerechtshof oordeelde evenwel dat, aangezien het algemeen bekend is dat dergelijke producten kunnen worden gebruikt bij de grootschalige productie van synthetische drugs, met name amfetamine of MDMA, en TF de producten heeft vervoerd ter aflevering op ongebruikelijke plaatsen, hij niet onkundig kon zijn van het feit dat deze producten een illegale of criminele bestemming hadden. Met zijn wezenlijke bijdrage aan het vervoer en de aflevering daarvan had TF volgens het gerechtshof de kans aanvaard dat de betrokken producten zouden worden gebruikt voor de vervaardiging van synthetische drugs. Het gerechtshof heeft TF daarentegen vrijgesproken op het tweede punt van de tenlastelegging, door te oordelen dat, hoewel TF kan worden aangemerkt als „marktdeelnemer” in de zin van artikel 2, onder d), van verordening nr. 273/2004, de feiten die hem worden verweten, te weten het vervoeren, ontvangen, opslaan en voorhanden hebben van geregistreerde stoffen, geen „voorval” vormen waarvan krachtens artikel 8, lid 1, van die verordening kennis moest worden gegeven.
26      Het Openbaar Ministerie heeft tegen deze uitspraak beroep in cassatie ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden.
27      De Hoge Raad heeft vragen over de uitlegging van deze bepalingen. Hij merkt in het bijzonder op dat artikel 10a, lid 1, 3°, van de Opiumwet een implementatie vormt van artikel 2, lid 1, onder d), van kaderbesluit 2004/757, dat voorschrijft dat elke lidstaat ervoor zorgt dat het vervaardigen, vervoeren of distribueren van precursoren in de wetenschap dat ze zullen worden gebruikt voor het illegaal produceren of vervaardigen van drugs, zal worden bestraft. Hij vraagt zich dan ook af of een persoon, wanneer hij precursoren heeft vervaardigd, vervoerd of gedistribueerd in de wetenschap dat deze zullen worden gebruikt bij of voor de productie of vervaardiging van drugs, tegelijkertijd schuldig kan worden bevonden aan schending van de nationale wetgeving ter uitvoering van kaderbesluit 2004/757 en aan schending van de kennisgevingsplicht van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 273/2004.
28      De verwijzende rechter vraagt zich in het bijzonder af of een dergelijke cumulatie verenigbaar is met het beginsel nemo tenetur se ipsum accusare, dat is neergelegd in de artikelen 47 en 48 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950. De betrokkene zou in dat geval namelijk niet kunnen voorkomen dat de kennisgeving van zijn eigen strafbare handelen overeenkomstig artikel 8, lid 1, van verordening nr. 273/2004 leidt tot vervolging en eventueel bestraffing wegens schending van de nationale wettelijke regeling ter uitvoering van artikel 2, lid 1, van kaderbesluit 2004/757.
29      Om uit te maken of een dergelijke cumulatie mogelijk is, moet volgens de verwijzende rechter ten eerste worden vastgesteld of het begrip „marktdeelnemer”, zoals gedefinieerd in artikel 2, onder d), van verordening nr. 273/2004, ruim moet worden uitgelegd, zodat eenieder die geregistreerde stoffen in de handel brengt een „marktdeelnemer” is, dan wel beperkt, in die zin dat het enkel ziet op personen die zich bezighouden met de legale handel in dergelijke stoffen. Ten tweede is het ook van belang om vast te stellen of het begrip „voorval” in artikel 8, lid 1, van die verordening ruim moet worden uitgelegd, in die zin dat het ziet op alle gedragingen, daaronder begrepen die van de marktdeelnemer zelf, dan wel beperkt, zodat het enkel verwijst naar gedragingen van derden, aangezien de gedragingen van de marktdeelnemer onder kaderbesluit 2004/757 vallen.
30      Daarop heeft de Hoge Raad der Nederlanden de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)       Moeten natuurlijke personen en rechtspersonen die op zodanige wijze betrokken zijn bij het in de handel brengen van geregistreerde stoffen dat die betrokkenheid een op grond van artikel 2, lid 1, aanhef en onder d, van het kaderbesluit 2004/757 strafbaar te stellen feit oplevert, worden aangemerkt als ‚marktdeelnemer’ als bedoeld in artikel 2, onder d), van verordening nr. 273/2004?
2)      Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord:
a)      Leveren die gedragingen van de onder 1 bedoelde marktdeelnemer een ‚voorval’ als bedoeld in artikel 8, lid 1, verordening nr. 273/2004 op?
b)      Zijn gedragingen als het ontvangen, vervoeren en opslaan van geregistreerde stoffen een ‚voorval’ als bedoeld in artikel 8, lid 1, van verordening nr. 273/2004, als deze gedragingen niet plaatsvinden met de bedoeling deze stoffen te leveren aan een derde?”
31      Bij beslissing van 2 december 2022 heeft de president van het Hof overeenkomstig artikel 53, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof beslist de onderhavige zaak bij voorrang te berechten.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
32      Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 2, onder d), van verordening nr. 273/2004 aldus moet worden uitgelegd dat een persoon die in het kader van een illegale activiteit betrokken is bij het in de handel brengen van in de Unie geregistreerde stoffen, een „marktdeelnemer” in de zin van die bepaling is.
33      Daartoe is het in het bijzonder van belang of het „in de handel brengen” in de zin van die bepaling verwijst naar elke levering van in de Unie geregistreerde stoffen, ongeacht of dit gebeurt in het kader van een legale of illegale activiteit, dan wel of het enkel betrekking heeft op leveringen van dergelijke stoffen in het kader van een legale activiteit.
34      Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen van die bepaling, maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt (arrest van 18 oktober 2022, IG Metall en ver.di, C‑677/20, EU:C:2022:800, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
35      Artikel 2, onder d), van verordening nr. 273/2004 definieert het begrip „marktdeelnemer” als „elke natuurlijke of rechtspersoon die betrokken is bij het in de handel brengen van geregistreerde stoffen”. Zoals zij is geformuleerd, preciseert deze bepaling niet of het in de handel brengen van dergelijke stoffen ook de verhandeling ervan in het kader van een illegale activiteit omvat.
36      Artikel 8, lid 1, van deze verordening bepaalt dat „[d]e marktdeelnemers [...] de bevoegde instanties onverwijld in kennis [stellen] van elk voorval, zoals ongewone orders voor of transacties met geregistreerde stoffen, dat erop kan wijzen dat deze in de handel te brengen stoffen wellicht worden misbruikt om verdovende middelen of psychotrope stoffen op illegale wijze te vervaardigen” en dat „de marktdeelnemers [daartoe] alle beschikbare informatie aan de hand waarvan de bevoegde instanties de legitimiteit van de desbetreffende order of transactie kunnen verifiëren”.
37      Uit die bepaling volgt dat de door de Uniewetgever vastgestelde kennisgevingsplicht betrekking heeft op orders en transacties die ongewoon lijken, te weten die welke kunnen zijn verricht met het doel deze geregistreerde stoffen op onrechtmatige wijze aan hun normale bestemming te onttrekken.
38      Hieruit volgt dat artikel 8, lid 1, van verordening nr. 273/2004 de „marktdeelnemers” in de zin van artikel 2, onder d), van deze verordening verplicht kennis te geven van elk voorval dat erop kan wijzen dat geregistreerde stoffen die bestemd zijn om in de handel te worden gebracht, wellicht onrechtmatig aan het legale handelscircuit worden onttrokken om illegaal verdovende middelen of psychotrope stoffen te vervaardigen.
39      Bijgevolg kunnen alleen personen die betrokken zijn bij het binnen een legaal kader in de handel brengen van geregistreerde stoffen worden beschouwd als „marktdeelnemers” in de zin van laatstgenoemde bepaling.
40      Deze letterlijke uitlegging vindt in de eerste plaats steun in de context van de betrokken bepaling.
41      Om te beginnen heeft verordening nr. 273/2004 onder meer richtlijn 92/109 en verordening (EG) nr. 1485/96 van de Commissie van 26 juli 1996 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van richtlijn 92/109 inzake de verklaringen van afnemers over de gebruiksdoelen van bepaalde stoffen die worden gebruikt voor de illegale vervaardiging van verdovende middelen en psychotrope stoffen (PB 1996, L 188, blz. 28), ingetrokken en vervangen. Deze handelingen hadden betrekking op de legale handel in drugsprecursoren. In de eerste overweging van richtlijn 92/109 werd immers uitdrukkelijk gewezen op de noodzaak om „op communautair niveau gemeenschappelijke regels vast te stellen met het oog op de voltooiing van de interne markt, teneinde een distorsie van de mededinging in de legale handel te vermijden en te zorgen voor een eenvormige toepassing van de vastgestelde regels”. In de tweede overweging van verordening nr. 1485/96 stond te lezen dat „de vaststelling van bepalingen inzake de verklaringen van afnemers mede zal verzekeren dat het door de afnemer van de geregistreerde stoffen te maken gebruik bij iedere transactie duidelijk wordt vastgelegd; dat deze vastlegging ertoe zal bijdragen dat misbruik van de geregistreerde stoffen voor de illegale vervaardiging van verdovende middelen wordt voorkomen”.
42      Vervolgens wordt in de overwegingen 3, 6 en 17 van verordening nr. 273/2004 gewezen op een systeem van toezicht op de „handel” in drugsprecursoren, en wordt in de overwegingen 5 en 11 van deze verordening melding gemaakt van de noodzaak „eventueel misbruik van drugsprecursoren in de Gemeenschap op te sporen” en „maatregelen [te nemen] om een beter toezicht op de handel in [...] geregistreerde stoffen binnen de Gemeenschap te waarborgen”. In de overwegingen 6, 8 en 13 van die verordening wordt evenwel onderscheid gemaakt tussen de legale handel in deze stoffen enerzijds en de illegale vervaardiging ervan anderzijds.
43      Tot slot bepaalt artikel 3 van verordening nr. 273/2004, dat betrekking heeft op de voorschriften voor het in de handel brengen van geregistreerde stoffen, in lid 1 dat „elke marktdeelnemer die geregistreerde stoffen van de categorieën 1 en 2 van bijlage I in de handel wil brengen, [...] een verantwoordelijke [moet] aanwijzen voor de handel in geregistreerde stoffen”, „die [ervoor zorgt] dat de handel in geregistreerde stoffen door de marktdeelnemer overeenkomstig de bepalingen van deze verordening plaatsvindt”. De leden 2 en 3 van dit artikel bepalen ook dat „[a]lvorens geregistreerde stoffen van categorie 1 van bijlage I in hun bezit te mogen houden of in de handel te mogen brengen, [...] marktdeelnemers en gebruikers een vergunning [moeten verkrijgen] die door de bevoegde instanties van de lidstaat waar zij zijn gevestigd, is afgegeven”, en dat „[m]arktdeelnemers die houder zijn van een vergunning, [...] geregistreerde stoffen van categorie 1 van bijlage I alleen [leveren] aan marktdeelnemers of gebruikers die zelf tevens houder zijn van een vergunning en die een afnemersverklaring als bedoeld in artikel 4, lid 1, hebben ondertekend”. Bovendien verplicht lid 6 van dit artikel de marktdeelnemers een registratie te verkrijgen bij de bevoegde autoriteiten van de lidstaat waar zij zijn gevestigd. Uit de voorschriften voor het in de handel brengen van geregistreerde stoffen, die zijn vastgelegd in artikel 3 van die verordening, volgt dat deze tot doel hebben de handel in geregistreerde stoffen aan een wettelijk kader te onderwerpen.
44      Dezelfde uitlegging moet gelden voor de artikelen 4 tot en met 7 van verordening nr. 273/2004, die formele regels bevatten voor de handel in geregistreerde stoffen, zoals de verplichting voor de afnemer om het gebruik van deze stoffen aan te geven, de verplichting voor de marktdeelnemer om bij de transacties documenten bij bepaalde stoffen te voegen of het feit dat bepaalde stoffen van een passende etikettering moeten worden voorzien.
45      Dit geldt tevens voor artikel 10 van deze verordening, dat bepaalt dat „[m]et het oog op een correcte toepassing van de artikelen 3 tot en met 8 [...] elke lidstaat de nodige maatregelen [neemt] om de bevoegde instanties in staat te stellen hun controle- en toezichtstaken uit te oefenen, en met name [...] de bedrijfsruimten van de marktdeelnemers en gebruikers te betreden om bewijzen van onregelmatigheden te verzamelen”.
46      Uit al deze bepalingen volgt dat zij tot doel hebben de handel in geregistreerde stoffen wettelijk te regelen.
47      De letterlijke uitlegging, in punt 39 van het onderhavige arrest, van het begrip „marktdeelnemer”, in de zin van artikel 2, onder d), van verordening nr. 273/2004, vindt in de tweede plaats steun in de doelstellingen van de regeling waarvan deze bepaling deel uitmaakt.
48      Zoals blijkt uit artikel 1 ervan, stelt verordening nr. 273/2004 namelijk geharmoniseerde maatregelen vast voor het toezicht binnen de Unie op bepaalde stoffen die vaak voor de illegale vervaardiging van verdovende middelen en psychotrope stoffen worden gebruikt, teneinde misbruik van deze stoffen te voorkomen. Zoals het Hof reeds heeft opgemerkt, is deze verordening vastgesteld ter bestrijding van het misbruik van stoffen die vaak bij de illegale vervaardiging van verdovende middelen of psychotrope stoffen worden gebruikt, door een systeem van toezicht op de handel in deze stoffen in te voeren, met doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties (arresten van 5 februari 2015, M. e.a., C‑627/13 en C‑2/14, EU:C:2015:59, punt 53, en 12 februari 2015, Gielen e.a., C‑369/13, EU:C:2015:85, punt 36).
49      Uit de overwegingen 1 tot en met 6 van verordening nr. 273/2004 volgt dat zij binnen de rechtsorde van de Unie uitvoering geeft aan artikel 12 van het Verdrag van Wenen tegen de sluikhandel (arrest van 5 februari 2015, M. e.a., C‑627/13 en C‑2/14, EU:C:2015:59, punt 47), dat bepaalt dat de lidstaten die partij zijn bij dit verdrag de door hen passend geachte maatregelen dienen te treffen om te voorkomen dat de genoemde stoffen worden misbruikt voor de illegale vervaardiging van verdovende middelen of psychotrope stoffen, en hiertoe met elkaar samenwerken. Die staten moeten met name de nodige maatregelen nemen om een systeem van toezicht op de internationale handel in stoffen in te stellen en in stand te houden, teneinde de ontdekking van verdachte transacties te vergemakkelijken.
50      Hieraan moet overigens worden toegevoegd dat volgens de rechtspraak van het Hof de Uniewetgever in de verordeningen nr. 273/2004 en nr. 111/2005, die hetzelfde doel nastreven, de regeling voor drugsprecursoren gedetailleerd heeft omschreven (arrest van 5 februari 2015, M. e.a., C‑627/13 en C‑2/14, EU:C:2015:59, punt 52). Zo zijn, ten eerste, in verordening nr. 273/2004 geharmoniseerde maatregelen vastgesteld voor de controle en het toezicht, binnen de Unie, op drugsprecursoren teneinde misbruik van deze stoffen te voorkomen, en worden, ten tweede, in verordening nr. 111/2005 overeenkomstig artikel 1 ervan regels vastgesteld voor het toezicht op de handel in drugsprecursoren tussen de Unie en derde landen.
51      Verordening nr. 273/2004 past dus in het kader van een ruimere regeling, waartoe ook kaderbesluit 2004/757 behoort.
52      Benadrukt moet worden dat kaderbesluit 2004/757 minimumvoorschriften vaststelt met betrekking tot de bestanddelen van de strafbare feiten en met betrekking tot de straffen op het gebied van de handel in drugs, aan de hand waarvan op het niveau van de Unie een gemeenschappelijke aanpak van de bestrijding van de illegale drugshandel kan worden opgezet. Daartoe bepaalt artikel 2 ervan dat elke lidstaat de nodige maatregelen neemt opdat de daarin genoemde opzettelijke gedragingen, met name de vervaardiging, het vervoer en de distributie van precursoren in de wetenschap dat zij zullen worden gebruikt bij of voor de illegale productie of vervaardiging van drugs, bestraft worden wanneer daarvoor geen rechtvaardigingsgrond aanwezig is. Voorts wordt de term „precursor” in artikel 1, punt 2, van dit kaderbesluit gedefinieerd als elke stof die is geregistreerd in de communautaire wetgeving welke uitvoering geeft aan de verplichtingen op grond van artikel 12 van het Verdrag van Wenen tegen de sluikhandel.
53      Hieruit volgt dat, hoewel kaderbesluit 2004/757, verordening nr. 273/2004 en verordening nr. 111/2005 hetzelfde doel nastreven, deze teksten weliswaar complementair zijn, maar een andere strekking hebben. Kaderbesluit 2004/757 stelt de bestanddelen vast van de strafbare feiten op het gebied van de illegale drugshandel en heeft derhalve betrekking op drugsprecursoren en dus op geregistreerde stoffen, terwijl de werkingssfeer van de verordeningen nr. 273/2004 en nr. 111/2005 beperkt is tot de legale handel in dergelijke stoffen.
54      Dit onderscheid vloeit overigens voort uit de rechtsgrondslagen van deze verschillende handelingen. Kaderbesluit 2004/757 is immers gebaseerd op artikel 31, onder e), en artikel 34, lid 2, onder b), van het EU-Verdrag, welke bepalingen zijn vervangen door de artikelen 82, 83 en 85 VWEU die vallen onder titel V daarvan, met het opschrift „De ruimte van vrijheid, veiligheid en recht”, en meer in het bijzonder onder hoofdstuk 4 ervan, betreffende justitiële samenwerking in strafzaken. Verordening nr. 273/2004 heeft echter als rechtsgrondslag artikel 95 EG, welke bepaling is vervangen door artikel 114 VWEU dat valt onder titel VII daarvan, met het opschrift „Gemeenschappelijke regels betreffende de mededinging, de belastingen en de onderlinge aanpassing van de wetgevingen”. Verordening nr. 111/2005 is op haar beurt gebaseerd op artikel 133 EG, welke bepaling is vervangen door artikel 207 VWEU. Laatstgenoemd artikel valt onder het vijfde deel van het VWEU, met als opschrift „Extern optreden van de Unie”, en meer in het bijzonder onder titel II ervan, met het opschrift „De gemeenschappelijke handelspolitiek”.
55      Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat een situatie waarin een persoon in het kader van een illegale activiteit betrokken is bij het in de handel brengen van in de Unie geregistreerde stoffen, niet binnen de werkingssfeer van verordening nr. 273/2004 valt.
56      Bijgevolg moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 2, onder d), van verordening nr. 273/2004 aldus moet worden uitgelegd dat een persoon die in het kader van een illegale activiteit betrokken is bij het in de handel brengen van in de Unie geregistreerde stoffen, geen „marktdeelnemer” in de zin van die bepaling is.
Tweede vraag
57      Gezien het antwoord op de eerste vraag behoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord.
Kosten
58      Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Zevende kamer) verklaart voor recht:
Artikel 2, onder d), van verordening (EG) nr. 273/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 inzake drugsprecursoren, zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 1258/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 20 november 2013,
moet aldus worden uitgelegd dat
een persoon die in het kader van een illegale activiteit betrokken is bij het in de handel brengen van in de Europese Unie geregistreerde stoffen, geen „marktdeelnemer” in de zin van die bepaling is.
ondertekeningen
*      Procestaal: Nederlands.