61985C0048
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. G. FEDERICO MANCINI
presentadas el 15 de mayo de 1986 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
Mediante escrito registrado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 18 de febrero de 1985, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal, con arreglo a los artículos 169 y 171 del Tratado CEE, que declare un incumplimiento por parte de la República Federal de Alemania en materia de política agraria común. Más exactamente, dice la Comisión, al prohibir el uso de mosto de uva concentrado rectificado (MUCR) para enriquecer los vinos del país y los vinos de calidad, dicho Estado miembro ha infringido las normas relativas a la organización del mercado vitivinícola que admite tales usos.
El recurso ha sido interpuesto después de una fase precontenciosa cuyo principio hay que fijar en una época anterior a la entrada en vigor, el 1 de septiembre de 1982, del régimen que se discute. En efecto, mediante un télex de 17 de agosto de 1981, los servicios de Bruselas declararon que el referido régimen era incompatible con la legislación comunitaria y requirieron a las autoridades alemanas para que no lo promulgaran. La República Federal replicó a tales advertencias y a las sucesivas comunicaciones de la Comisión que la prohibición de utilizar el MUCR no era contraria a las normas vitivinícolas comunitarias. Por ello se negó a adecuarse también al dictamen motivado que la Comisión le dirigió el 23 de febrero de 1984.
Durante el procedimiento ante el Tribunal de Justicia, en el que el Gobierno italiano ha intervenido en apoyo de la parte demandante, el desacuerdo inicial entre las partes —que, como veremos, se refiere a la interpretación de algunas normas comunitarias— se ha transformado en una discusión sobre las ventajas e inconvenientes técnicos y económicos que derivan del empleo del MUCR y de productos alternativos como son el mosto concentrado no rectificado o la sacarosa. Diré inmediatamente que no pienso entrar en esta discusión. Si es verdad que las diferentes disposiciones de la organización vitivinícola muestran una cierta preferencia por el MUCR como producto natural de la vid y que éste se beneficia de ayudas comunitarias, también es verdad que el Consejo nunca lo ha preferido formalmente frente a las demás sustancias, en tanto que la Comisión ha sido encargada de estudiar en profundidad los posibles usos de los métodos utilizados para aumentar el grado alcohólico del vino.
Mis conclusiones se limitarán por ello al examen de los problemas jurídicos planteados por la imputación que la Comisión dirige al Estado demandado.
2.
Revisemos, en primer lugar, la legislación alemana. En la versión vigente después del 1 de septiembre de 1982, el artículo 6, apartado 1, título 1, de la «Weingesetz» (Ley del Vino) establece que el aumento de la graduación alcohólica del vino nacional puede ser autorizado de acuerdo con los artículos 32 y 33 del Reglamento n° 337/79 del Consejo. Sin embargo, para algunos vinos, se aplican normas particulares. Así, en aplicación del artículo 11, apartados 1 y 2, la designación vino «de calidad producido en regiones determinadas (v.c.p.r.d.)» o simplemente «de calidad» (Qualitätsweine b. Α.) corresponde sólo a los vinos que hayan recibido un número de control y este número se atribuye con ciertas condiciones, entre ellas la circunstancia de que el vino no haya recibido MUCR. No es muy distinta la normativa sobre los vinos del país: en virtud del artículo 10, apartado 8, título 2, la mención «Landwein» (vino del país) supone que el vino ha sido producido con uva recolectada en las zonas prescritas y que no ha sido enriquecido con MUCR.
Ahora bien, la Comisión considera estas prohibiciones incompatibles con los artículos 32 y 33, título IV, del Reglamento de base n° 337/79 y, por lo que se refiere en particular a los vinos de calidad, con el artículo 8 del Reglamento n° 338/79 (los dos del 5 de febrero de 1979, DO L 54, pp. 1 y 48; EE 03/15, pp. 160 y 207, respectivamente).
Se puede decir rápidamente lo que disponen tales normas. El artículo 32 establece que «cuando así lo exijan las condiciones climáticas de determinadas zonas vitícolas [...], los Estados miembros afectados podrán autorizar el aumento artificial del grado alcohólico volumétrico natural» y que dicho aumento «se llevará a cabo con arreglo a las prácticas enológicas mencionadas por el artículo 33». A su vez, el apartado 1 de esta última disposición (tal como fue modificada por Reglamento n° 453/80, de 18 de febrero de 1980, DO L 57, p. 1; EE 03/17, p. 144) establece que dichas prácticas consisten: a) en lo que se refiere a la uva fresca, al mosto de uva parcialmente fermentado o al vino nuevo aún en fermentación, únicamente en la adición de sacarosa, de mosto de uva concentrado o de MUCR; b) en lo que se refiere al mosto de uva, únicamente en la adición de sacarosa, de mosto de uva concentrado o de MUCR, o en la concentración parcial; c) en lo que se refiere al vino apto para la obtención de vino de mesa y al vino de mesa, únicamente en la concentración parcial por frío. El apartado 2 precisa además que «cada una (de tales) operaciones [...] excluye el recurso a las otras».
Junto con el artículo 36, las normas citadas regulan después de modo bastante detallado: a) los valores mínimos del grado alcohólico necesarios para poder proceder, en las zonas vitícolas A, B y C, a las operaciones de enriquecimiento; b) los valores máximos de aumento permitidos para este fin; c) las condiciones de lugar y de tiempo en que tales prácticas pueden efectuarse y las correspondientes modalidades de ejecución. Por último, el artículo 36 establece que «a cada una de las operaciones (indicadas) deberá corresponder una declaración (por parte de los interesados) a las autoridades (nacionales) competentes. Lo mismo ocurrirá con las cantidades de sacarosa, de mosto de uva concentrado o de MUCR (que dichos interesados) posean para el ejercicio de su profesión [...]».
Se aplican normas análogas al enriquecimiento de los v.c.p.r.d. El artículo 8, apartado 2, párrafo 4, del Reglamento n° 338/79, dispone al efecto que «el aumento (del grado alcohólico de tales vinos) se realizará únicamente con arreglo a los métodos y condiciones mencionados en el artículo 33 del Reglamento n° 337/79». El posterior artículo 10 dispone, por último, que «únicamente se autorizará cada una de las operaciones de enriquecimiento [...] cuando la misma se realice en las condiciones previstas por el artículo 36 del Reglamento n° 337/79».
A partir del marco normativo que acabamos de exponer, la Comisión deduce un argumento indiscutible. El artículo 32, afirma, atribuye a los Estados el poder de decidir si, en determinados años, es necesario autorizar el aumento de la gradación de los vinos. Por el contrario, no les legitima para establecer cuál de entre los métodos previstos por el artículo 33 deba seguirse con tal objeto, ni tampoco puede excluir uno de dichos métodos en favor de los demás. En efecto, su texto no dice que el aumento se efectúe según una de las prácticas indicadas en el artículo 33, sino que afirma claramente que «se llevará a cabo con arreglo a (dichas) prácticas«. La prohibición establecida por los artículos 10 y 11 de la «Weingesetz» (Ley-del Vino) es por ello manifiestamente ilegítima. Como es obvio, precisa la parte demandante, ello no supone que la República Federal esté obligada a imponer el uso del MUCR. El objeto de la demanda es, en efecto, permitir a los viticultores alemanes emplear este producto al mismo nivel que los otros autorizados expresamente por el Derecho comunitario.
3.
Menos clara es la defensa del Gobierno alemán, que en el curso del procedimiento, ha llegado a sostener tres tesis distintas y en alguna medida contradictorias. Empecemos por la tercera, que ha sido propuesta por primera vez en la vista. En contra de la argumentación de la Comisión, Alemania afirma que, en virtud de los artículos 32 y 33, los Estados pueden no solamente autorizar el enriquecimiento, sino también imponer, si bien únicamente dentro del ámbito de las prácticas previstas por el artículo 33, el método con el cual se llegue a tal resultado. Prueba de ello es que el artículo 33 enumera precisamente una diversidad de métodos.
Este razonamiento es inaceptable, tanto porque va en contra de la letra del artículo 32, como porque ignora o infravalora el carácter excepcional y, por ello, la naturaleza coactiva del artículo 33. En efecto, lejos de enumerar confusamente un cierto número de métodos para conseguir un aumento de la graduación alcohólica esta norma establece taxativamente respecto a cada uno de los productos relacionados con el vino que allí se indican (uva fresca, mosto, vino), cuál es el método de enriquecimiento apropiado. Así, entre las operaciones que enumera figura la adición de sacarosa; pero es evidente que un Estado no podría imponerla o admitirla para aumentar el grado alcohólico del vino de mesa porque en tal caso la única práctica admitida es la concentración parcial en frío. Por el mismo motivo cuando el mismo artículo autoriza a elegir entre diversos métodos —por ejemplo, en el caso de uva fresca y mosto, entre la adición de sacarosa o de mosto concentrado o de MUCR— ninguna norma nacional podrá restringir la opción así autorizada. Dicha opción tienen que ejercerla los viticultores interesados; tanto es así que, por virtud del artículo 36, éstos deben comunicar la operación a la autoridad nacional y a la vez declarar las cantidades de azúcar y de MUCR que han empleado en la misma.
La segunda tesis del Gobierno alemán se funda en la circunstancia de que el Derecho comunitario no prohibe que en el ámbito nacional se excluya el uso del MUCR: las normas citadas, afirma al respecto, proporcionan indicaciones sobre los métodos de enriquecimiento que pueden emplearse de manera lícita, pero no indican cuáles de dichos métodos deben emplearse. Sin embargo, también éste es un argumento que hay que rechazar y para ello contamos como siempre con el artículo 33 que, como acabo de observar, autoriza solamente alguno de los métodos que se emplean para aumentar la graduación alcohólica, añadiendo, respecto a los vinos de mesa, que solamente se admite la concentración parcial por frío. Por lo demás, todo lo anterior ha sido perfectamente aclarado por la sentencia reciente de 27 de febrero de 1986, asunto 238/84, Röser (Rec. 1986, p. 795): «la autorización para proceder a aumentar el grado alcohólico volumètrico queda subordinada a la reunión de todas las condiciones exigidas por los artículos 32, 33 y 36 del Reglamento n° 337/79 y [...], por consiguiente, a falta de una de ellas, prevalece la prohibición de proceder a tal operación» (apartado 18, el subrayado es mío).
En otras palabras, los Estados miembros pueden establecer excepciones a la regla general que prohibe el aumento de la graduación únicamente utilizando, el régimen —que está extraordinariamente detallado y es completo o, por mejor decirlo, cerrado— que a tal efecto establece la legislación comunitaria. Respecto al MUCR, no se comprende por qué el Reglamento básico y las normas concordantes con él debían excluir expresamente la prohibición de hacer uso del mismo. Efectivamente, en el marco de la organización vitivinícola común tal producto no está prohibido; por el contrario, es una de las tres sustancias autorizadas para realizar la operación de enriquecimiento.
4.
Vamos a examinar ahora la tesis que el Gobierno de Bonn sostiene desde la fase precontenciosa y que considera principal. La legitimación para establecer normas nacionales que prohiban el uso del MUCR, afirma el Gobierno de Alemania Federal, se funda, respecto a los vinos de calidad, en el artículo 19 del Reglamento n° 338/79 y, respecto a los vinos del país, en el artículo 2, apartado 3, letra i), párrafo 2, del Reglamento n° 355/79, de 5 febrero de 1979 (DO L 54, p. 99; EE 03/16, p. 3). La primera norma establece que «además de las disposiciones previstas (por) el Reglamento, los Estados [...] productores podrán definir, teniendo en cuenta los usos [...], características y condiciones de producción y circulación complementarias y más rigurosas para los vinos de calidad producidos en regiones determinadas de su territorio». Conforme a la segunda disposición, es por lo tanto lícito hacer constar en la etiqueta de los vinos de mesa la mención «Landwein», «vin de pays», «vino típico», vino del país, solamente cuando las normas nacionales las reserven «a los vinos de mesa que reúnan determinadas condiciones de producción, en particular en lo que se refiere a las variedades de vid, el grado alcohólico volumétrico natural mínimo y las características organolépticas».
La finalidad de estas disposiciones —prosigue el Gobierno alemán— es permitir a cada Estado estimar en la medida adecuada las condiciones de producción y las exigencias tradicionales que caracterizan sus mejores vinos, ya sean de calidad o de denominación de origen. De ahí se deriva que las normas vitivinícolas comunes constituyen criterios mínimos y, por lo mismo, que los Estados pueden hacerlas más rigurosas sin transgredir sus propias obligaciones comunitarias. Ha sido precisamente éste el caso respecto al MUCR_. cuyo empleo, además de incluir riesgos de abuso e inconvenientes de naturaleza microbiológica, no figura entre los métodos de producción y no puede incluirse entre las tradiciones de los viticultores alemanes.
Añado de inmediato que tampoco estos argumentos están fundados. No prueban efectivamente que la normativa comunitaria relativa al aumento del grado alcohólico pueda ser derogada por normas de derecho nacional posteriores y, en particular, que los citados artículos 19 y 2 sirvan para legitimar la derogación. Aún hay más. Admitiendo incluso que una excepción de este género sea lícita, las posiciones adoptadas por el Gobierno alemán no explican:
a)
Qué criterios objetivos legitiman el mayor rigor de la normativa nacional respecto de las condiciones establecidas por el Reglamento de base.
b)
De qué manera el empleo del MUCR perjudica la calidad del vino.
c)
En qué manera una norma relativa a las menciones eventualmente incluidas en las etiquetas del vino de mesa puede justificar la prohibición absoluta a que se refieren los artículos 10 y 11 de la «Weinge-setz» o Ley del Vino.
Vamos a actuar ordenadamente. Según afirma el considerando 21 del Reglamento n° 337/79, el legislador comunitario ha admitido que en determinados años «puede resultar necesario permitir el aumento articial del grado alcohólico natural de los productos aptos para la obtención de vino de mesa»; pero ha mantenido siempre que era necesario que «tanto desde el punto de vista de la calidad, como del mercado dicho aumento artificial (esté) supeditado a condiciones y límites [...]» (el subrayado es mío). El artículo 1 de dicha norma establece por ello que «la organización común de mercado en el sector vitivinícola comprende [...] normas sobre producción [...] (y) determinadas prácticas enológicas». Estas prácticas, y en particular las relativas al enriquecimiento, son pues las únicas autorizadas para los vinos de mesa y los vinos de calidad (véase el artículo 46 del Reglamento n° 337/79 y los artículos 8 y 10 del Reglamento n° 338/79). Por ello, tenía razón el Tribunal de Justicia cuando resolvió que «el aumento (del grado alcohólico) queda en principio prohibido, prohibición que constituye [...] la norma en la materia» y que, por consiguiente, los artículos 32, 33 y 36 del Reglamento de base representan «un conjunto de normas que pretenden regular estrictamente las operaciones de aumento del grado alcohólico» (sentencia Röser, apartados 17 y 22; el subrayado es mío).
¿A qué nos llevan estas observaciones? La respuesta, me parece, es sencilla. Cuando la Comunidad establece una organización de mercado y, para tutelar la calidad de un producto, regula algunos métodos mediante reglas específicas y detalladas, hay que tener en cuenta el bien conocido principio de la «pre-emption»: los Estados miembros deben abstenerse de establecer disposiciones que deroguen dichas normas o perturben su eficacia (véase, recientemente, sentencia de 7 de febrero de 1984, asunto 237/82, Jongeneel Kaas contra Países Bajos, Rec. 1984, p. 483). En el caso de autos, por tanto, la República Federal de Alemania no podía adoptar medidas relativas a métodos de enriquecimiento que ya estaban detalladamente regulados en el marco de la organización común vitivinícola. O, mejor aún, habría podido adoptarlas —pero, como es sabido, no lo hizo— únicamente utilizando el procedimiento previsto por el artículo 67 del Reglamento de base, es decir, en el marco de un Comité de gestión compuesto por representantes de la Comisión y de los Estados miembros.
Una vez determinado que, en materia de aumento de la graduación, la norma general es la prohibición y que los Estados miembros no pueden adoptar disposiciones relativas a prácticas excepcionalmente admitidas por el Reglamento n° 337/79, nos queda por establecer si otras normas comunitarias les han atribuido un poder semejante. En particular, ¿puede decirse que en tal sentido cabría alegar lo que establecen el artículo 19 del Reglamento n° 338/79 y el artículo 2 del Reglamento n° 355/79, invocados por el Gobierno de Bonn? Veámoslo. El artículo 19, según ya he dicho, permite a los Estados definir características y condiciones más rigurosas relativas a la producción y a la circulación de vinos de calidad. Sin embargo, nada dice respecto a las operaciones de enriquecimiento, y es obvio que tal silencio no se puede entender como una autorización implícita para modificar la disciplina ad hoc, por otra parte excepcional, a que están sujetos dichos métodos. Si lex tacuit, voluit es una expresión latina muy poco digna de crédito; por otra parte, entiendo que este silencio es deliberado.
Me permito señalar que, según el artículo 46, apartado 1, del Reglamento de base, «sólo se autorizarán las prácticas y tratamientos enológicos contemplados [...]» y que éstos «pueden emplearse solamente con objeto de conseguir una vinificación satisfactoria». Ahora bien, el apartado 2 establece que, aparte tal disposición, «los Estados miembros podrán, en lo referente a las prácticas y tratamientos [...] (a que se refiere) el Anexo III, imponer condiciones más rigurosas, para asegurar el mantenimiento de las características esenciales de los v.c.p.r.d. y de los vinos de mesa». He aquí una excepción que no deja lugar a dudas. Pero el Gobierno demandado no alude a ella. ¿Por qué? El motivo es evidente: se refiere únicamente a las prácticas y tratamientos previstos por una parte del Reglamento —precisamente el Anexo III— que no menciona las operaciones de aumento del grado alcóholico. Así pues, si dichas actuaciones quedan excluidas del ámbito del apartado 2, a fortiori no podrá considerárselas incluidas implícitamente, por lo que se refiere a los vinos de calidad y a los vinos de mesa, en las disposiciones de los artículos 19 y 2.
Con ello, se derrumba el andamiaje de las tesis que nos ha propuesto la República Federal. Admitamos de todas formas que puedan establecerse excepciones. En tal caso añadiré, respecto a las condiciones establecidas por el artículo 32 y repetidas por el artículo 33, que la prohibición de usar el MUCR constituye, evidentemente, una medida más severa, pero a costa de entrar en conflicto con el tenor de tales disposiciones y, lo que es peor, sin estar legitimado por ningún criterio objetivo. El Gobierno alemán, en verdad, ha tratado de justificarlo invocando aspectos como la presencia de impurezas en el MUCR, los abusos a que se presta su utilización, el escaso conocimiento que tienen de él los viticultores alemanes o, a la inversa, el carácter neutro y el menor costo del azúcar. En la vista, sin embargo, dicho Gobierno ha reconocido que el MUCR es un tipo de azúcar privado de partículas de vino y equivalente, en cuanto a la calidad, a la sacarosa. El hecho de que a los criadores del otro lado del Rin tal sustancia les sea poco conocida será posiblemente verdad, pero prohibir su uso por tal razón me parece francamente absurdo.
Dos palabras, para terminar, sobre el artículo 2 que la República Federal invoca para justificar la prohibición de añadir MUCR a los vinos de mesa del país. Evocar dicho artículo, a mi parecer, no es oportuno. Lejos de disponer excepciones o condiciones más rigurosas respecto al aumento del grado alcohólico, tal norma se limita en efecto a establecer eventuales designaciones suplementarias en el marco de una disposición legal (el Reglamento n° 355/79) cuya principal finalidad es la tutela de las transacciones comerciales y de los consumidores.
En resumen, los citados artículos 19 y 2 no atribuyen a los Estados miembros ningún poder de prohibir el empleo de MUCR para aumentar artificialmente el grado alcohólico volumétrico de los productos vinícolas.
5.
Sobre la base de las consideraciones que he, desarrollado hasta aquí, propongo que el Tribunal estime el recurso interpuesto el 18 de febrero de 1985 por la Comisión de las Comunidades Europeas contra la República Federal de Alemania y que declare que, al no autorizar la adición de mosto de uva concentrado rectificado para conseguir el aumento del grado alcoholico volumétrico natural de los vinos del país y de los vinos de calidad producidos en regiones determinadas, dicho Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la normativa sobre la organización común de los mercados en el sector vitivinícola y, en particular, de los artículos 32 y 33 del Reglamento n° 337/79 y del artículo 8 del Reglamento n° 338/79.
La República Federal debe ser condenada a las costas del juicio en virtud del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento.
(
*1
)	Traducido del italiano.