62008CJ0333
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (трети състав)
28 януари 2010 година (
*1
)
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Свободно движение на стоки — Членове 28 ЕО и 30 ЕО — Количествено ограничение върху вноса — Мярка с равностоен ефект — Режим на предварително разрешение — Обработващи спомагателни вещества и храни, за приготвянето на които са били използвани обработващи спомагателни вещества от други държави членки, където те са законно произведени и/или пуснати в продажба — Процедура, която позволява на икономическите оператори да впишат такива вещества в „позитивен списък“ — Клауза за взаимно признаване — Национална правна уредба, която създава положение на правна несигурност за икономическите оператори“
По дело C-333/08,
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 226 ЕО на 18 юли 2008 г.,
Европейска комисия, за която се явява г-н B. Stromsky, в качеството на представител, със съдебен адрес в Люксембург,
ищец,
срещу
Френска репу-блика, за която се явяват г-н G. de Bergues и г-жа R. Loosli-Surrans, в качеството на представители,
ответник,
СЪДЪТ (трети състав),
състоящ се от: г-н J. N. Cunha Rodrigues, председател на втори състав, изпълняващ функцията на председател на трети състав, г-жа P. Lindh, г-н A. Rosas, г-н A. Ó Caoimh (докладчик) и г-н Ал. Арабаджиев, съдии,
генерален адвокат: г-н J. Mazák,
секретар: г-н R. Grass,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 8 септември 2009 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С исковата си молба Европейската комисия иска Съдът да установи, че като е предвидила режим на предварително разрешение, който не спазва принципа на пропорционалност, за обработващите спомагателни вещества (наричани по-нататък „ОСВ“) и храните, за приготвянето на които са били използвани ОСВ от други държави членки, където те са законно произведени и/или пуснати в продажба, Френската репу-блика не е изпълнила задълженията си по член 28 ЕО.
Правна уредба
Общностна правна уредба
2
ОСВ са вещества, които се използват в процеса на приготовление или производство на дадени храни и чиято цел е да се постигне определен технически ефект по време на този процес.
3
Макар общностното право да хармонизира определени категории ОСВ, последните не са предмет на хоризонтална хармонизация на общностно равнище, така че по принцип държавите членки остават свободни да регламентират използването на ОСВ при спазването на нормите на Договора за ЕО.
Директива 89/107
4
Член 1, параграф 3, буква а) от Директива 89/107/ЕИО на Съвета от 21 декември 1988 година за сближаване на законодателствата на държавите членки относно хранителни добавки, разрешени за влагане в храни, предназначени за консумация от човека (OВ L 40, 1989 г., стр. 27; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 9, стр. 18), определя ОСВ в бележка под линия като „всяко едно вещество, което само по себе си не се консумира като хранителна съставка, но преднамерено се [използва] в преработката на суровини, храни или техните съставки, за да изпълни определена технологична цел по време на обработката или преработката, и което може да доведе до непреднамерено, но технически неизбежно наличие на остатъци от веществото или неговите производни в крайния продукт, при условие че тези остатъци не представляват риск за здравето и нямат никакво технологично влияние върху крайния продукт“.
5
От същата разпоредба от Директива 89/107 следва, че ОСВ са изключени от нейното приложно поле.
Директива 98/34
6
Член 8 от Директива 98/34/EО на Европейския парламент и на Съвета от 22 юни 1998 година за определяне на процедура за предоставяне на информация в областта на техническите стандарти и регламенти (OВ L 204, стр. 37; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 23, стр. 207) предвижда:
„1.   При условията, предмет на член 10, държавите членки незабавно предоставят на Комисията всички проекти за технически регламенти, с изключение, когато те само транспонират пълния текст на международен или европейски стандарт, в който случай информацията относно съответния стандарт е достатъчна; те също така [уведомяват] Комисията […] за причините [поради които] прилагане[то] на техническия регламент [е необходимо], когато това не е разяснено в проекта.
[…]
Когато, по-специално, проектът конкретно цели да ограничи търговията или употребата на химическо вещество, [препарат] или […] продукт, на основания отнасящи се до общественото здраве или защитата на потребителите или околната среда, държавите членки също така изпращат резюме или позоваване на всички съответни данни, имащи отношение към въпросното вещество, препарат или продукт и за известните и налични заместители, когато такава информация е налице, и предоставят очакваните резултати от мярката върху общественото здраве и защитата на потребителя и околната среда, заедно с анализ на риска, извършен, както е необходимо […].
[…]
2.   Комисията и държавите членки могат да [отправят бележки към] държавата членка, която е изпратила проект на технически регламент; тази държава членка взима под внимание такива [бележки], доколкото е възможно, при последващата повторна подготовка на техническия регламент.
[…]“
Директива 2000/13
7
Член 3, параграф 1 от Директива 2000/13/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 март 2000 година за сближаване на законодателствата на държавите членки относно етикетирането, представянето и рекламата на храните (OВ L 109, стр. 29; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 6, стр. 9) предвижда, че етикетирането на храните съдържа, при условията и с уговорката за дерогациите, предвидени в членове 4—17 от същата директива, определени задължителни указания, включително списъка на съставките.
8
Съгласно член 6, параграф 4, буква в), подточка ii) от Директива 2000/13 не се считат обаче за съставки добавките, които се използват като ОСВ.
9
Член 18 от Директива 2000/13 е формулиран, както следва:
„1.   Държавите членки не могат да забраняват търговията с храни, които съответстват на правилата, определени в настоящата директива, чрез прилагането на нехармонизирани национални разпоредби, които регламентират етикетирането и представянето на някои храни или на храните изобщо.
2.   Параграф 1 не се прилага за нехармонизираните национални разпоредби, приети поради съображения за:
—
защита на общественото здраве,
[…]“
Регламент (ЕО) № 178/2002
10
Съображение 3 от Регламент (ЕО) № 178/2002 на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2002 година за установяване на общите принципи и изисквания на законодателството в областта на храните, за създаване на Европейски орган за безопасност на храните и за определяне на процедури относно безопасността на храните (OВ L 31, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 8, стр. 68) е формулирано, както следва:
„Свободното движение на храни и фуражи в рамките на Общността може да се постигне само при условие че в отделните държави членки няма съществени различия в изискванията [за безопасност] на храните и фуражите.“
11
Съгласно член 1 от Регламент № 178/2002 този регламент предвижда основата за гарантиране на висока степен на защита на здравето на човека и интересите на потребителите по отношение на храните, като по-специално се отчита разнообразието в предлагането на храни, включително и на традиционни продукти, като същевременно се гарантира ефективното функциониране на вътрешния пазар. Този регламент определя общи принципи и отговорности, средства за осигуряване на солидна научна основа, ефективни организационни механизми и процедури, които да служат за основа при вземането на решения в областта на безопасността на храните и фуражите.
12
Член 5 от Регламент № 178/2002, озаглавен „Общи цели“, гласи:
„1.   Законодателството в областта на храните се стреми към постигането на една или повече от общите цели за висока степен на опазване на живота и здравето на човека и защита на интересите на потребителите, включително практики за лоялна търговия с храни, а при необходимост като се вземат под внимание опазването на здравето на животните и хуманното отношение към тях, растителната защита и околната среда.
2.   Законодателството в областта на храните се стреми към постигането на свободно движение в Общността на храни и фуражи, които се произвеждат или предлагат на пазара съгласно общите принципи и изисквания, предвидени в настоящата глава.
[…]“
13
Член 6 от Регламент № 178/2002, озаглавен „Анализ на риска“, е формулиран, както следва:
„1.   За да се постигне общата цел за висока степен на опазване на живота и здравето на човека, законодателството в областта на храните се основава на анализ на риска, освен когато това не е подходящо предвид обстоятелствата или естеството на мярката.
2.   [Оценката] на риска се основава на наличните научни доказателства и се извършва по независим, обективен и прозрачен начин.
3.   Управлението на риска отчита резултатите от [оценката] на риска, и по-специално становищата на [Европейския орган за безопасност на храните], други основателни за разглеждания въпрос фактори и принципа [на предпазните] мерки [, когато] условията, определени в член 7, параграф 1, [са приложими,] с оглед постигане на определените в член 5 общи цели на законодателството в областта на храните.“
14
Член 7 от Регламент № 178/2002, озаглавен „Принцип на [предпазните] мерки“, гласи:
„1.   При специфични обстоятелства, когато след оценка на наличната информация, се установи възможност за вредни за здравето ефекти и при наличие на научна несигурност, до придобиването на допълнителна научна информация за извършване на по-всеобхват[на] [оценка] на риска, могат да се приемат временни мерки за управление на риска, които са необходими за гарантиран[е] на избраната от Общността висока степен на опазване на здравето.
2.   Приетите въз основа на параграф 1 мерки трябва да са съразмерни и не по-ограничителни за търговията, отколкото е необходимо за постигането на избраната от Общността висока степен на опазване здравето, като се отчита тяхната техническа и икономическа изпълнимост и други фактори, които се считат за законосъобразни във връзка с разглеждания въпрос. Мерките се преразглеждат в приемлив срок, в зависимост от естеството на установения риск за живота или здравето и вида на необходимата научна информация за изясняване на научната несигурност и за провеждането на по-всеобхватна оценка на риска.“
15
Член 14 от Регламент № 178/2002, озаглавен „Изисквания за безопасност на храните“, е формулиран, както следва:
„1.   На пазара не се пускат храни, които не са безопасни.
2.   Приема се, че храните не са безопасни, ако се считат за:
a)
вредни за здравето;
б)
негодни за консумация от човека.
[…]
7.   Храни, които отговарят на специфичните разпоредби на Общността, уреждащи безопасността на храните, се приемат за безопасни дотолкова, доколкото се касае за аспектите, които са обект на конкретните разпоредби на Общността.
[…]
9.   При отсъствие на специфични разпоредби на Общността храните се приемат за безопасни, когато отговарят на специфичните [разпоредби] на националното законодателство на държавата членка, на чиято територия се предлага за продажба храната, като тези разпоредби се съставят и прилагат, без да се засягат разпоредбите на Договора, и по-специално членове 28 и 30 от него.“
Национална правна уредба
Декретът от 1912 г.
16
Съгласно член 1 от Декрета от 15 април 1912 г. за приемане на Правилник на държавната администрация за прилагането на Закона от 1 август 1905 г. за санкциониране на измамите при продажбата на стоки и на фалшифицирането на храни, изменян многократно (наричан по-нататък „Декретът от 1912 г.“):
„Забранено е държането с цел продажба, пускането в продажба или продажбата на всякакви стоки и храни, предназначени за консумация от човека, когато към тях са добавени химически продукти, различни от тези, чието използване е обявено за законно с постановления, приети съгласувано от министъра на земеделието и развитието на селските райони, министъра на икономиката и финансите, министъра на промишленото и научното развитие и министъра на общественото здравеопазване, въз основа на становище на Conseil supérieur d’hygiène publique de France (CSHPF) [Върховен съвет на Франция за обществена хигиена] и на Националната медицинска академия.“
17
CSHPF е експертен научно-технически орган към министъра на здравеопазването.
18
Член 2 от Декрета от 1912 г. гласи:
„Забранено е също да се използват, дори временно, при приготвянето на стоки и храни, предназначени за консумация от човека, химически продукти, различни от тези, чието използване е обявено за законно с постановленията, приети по реда, предвиден член 1 по-горе.“
19
В приложение на Декрета от 1912 г. са приети поредица от постановления, определящи условията, при които ОСВ могат да бъдат използвани в производствения процес.
20
Тези постановления най-общо определят разрешеното вещество, както и използването и храните, за които то е разрешено. Те уточняват критериите за чистота и другите характеристики, на които трябва да отговаря използваното ОСВ, и определят, освен условията за използване на съответното ОСВ в производствения процес, и максималното остатъчно съдържание на използваното ОСВ в храната, която е краен продукт.
21
Само четири от тези постановления съдържат клауза за взаимно признаване, а именно Постановление от 6 февруари 1989 г. за определяне на списъка на ОСВ, които могат да бъдат използвани в захарните изделия, Постановление от 24 март 1993 г. за използването на ß-циклодекстрин като ОСВ, Постановление от 23 февруари 1995 г. за използването на различни ОСВ в храните за консумация от човека и Постановление от 9 март 1995 г. за използването на антипенители за измиването на картофите и гъбите.
Декретът от 2001 г.
22
Член 1, първа алинея от Декрет № 2001-725 от 31 юли 2001 г. за ОСВ, които могат да бъдат използвани в производството на храни, предназначени за консумация от човека (JORF от 5 август 2001 г., наричан по-нататък „Декретът от 2001 г.“), определя ОСВ като „всяко вещество, което като такова не се консумира като хранителна съставка, но съзнателно се използва в преработката на суровини, храни или техните съставки, за да изпълни определена технологична цел по време на обработката или преработката, и което може да доведе до непреднамерено, но технически неизбежно наличие на остатъци от веществото или неговите производни в крайния продукт, при условие че тези остатъци не представляват риск за здравето и нямат никакво технологично влияние върху крайния продукт“.
23
Член 1, втора алинея от посочения декрет гласи:
„Разпоредбите на настоящия декрет се прилагат за [ОСВ], които спадат към изброените в приложението към настоящия декрет категории и се използват или са предназначени да се използват в производството на храни, предназначени за консумация от човека.
Те не се прилагат за:
1°
[ОВС], които се използват за производството на добавки към храните, аромати, витамини и други хранителни добавки;
2°
Веществата, които се използват при обработката на натуралните минерални води или на изворните води, когато тя предхожда пускането на пазара на тези води под едно от търговските наименования, определени от Декрета от 6 юни 1989 г. […];
3°
Веществата, които се използват при прилагането на методите за подобряване на водите, предназначени за консумация от човека, когато тези методи са определени съгласно нормативни разпоредби, приети на основание член L. 1321-4 от Кодекса за общественото здраве.“
24
Член 2 от Декрета от 2001 г. е формулиран, както следва:
„С постановление на министрите, отговарящи за потреблението, земеделието, здравеопазването и промишлеността, прието след становище на Agence française de sécurité sanitaire des aliments [Френска агенция по здравна безопасност на храните] (наричана по-нататък „AFSSA“), се определят за посочените в приложението към настоящия декрет категории:
1°
Списъкът на [ОСВ], чието използване е разрешено, и евентуално условията за тяхното използване и максимално допустимите граници на остатъците;
2°
Критериите за идентичност и чистота, на които трябва да отговарят;
3°
Правилата относно веществата, използвани като помощни продукти или продукти за разреждане.
[ОСВ] трябва да бъдат използвани при спазване на добрите хигиенни и производствени практики, по-специално в случаите, при които предвиденото в настоящия член постановление не налага каквото и да е условие за използване.
Използваната концентрация на [ОСВ] не трябва да надвишава стриктно необходимото количество за получаването на желания ефект и да въвежда потребителя в заблуждение.
Данните, които могат да установят, че тези вещества са използвани при спазването на добрите производствени практики, трябва да се предоставят от производителите на разположение на контролните органи.“
25
От член L. 1323-1 на Кодекса за общественото здраве следва, че AFSSA е публична държавна организация, подчинена на министрите на земеделието, потреблението и здравеопазването.
26
Член 3 от Декрета от 2001 г. предвижда:
„Искания за изменение или допълване на разпоредбите на предвиденото в член 2 постановление могат да бъдат направени от всяко физическо или юридическо лице. Те се изпращат на Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes [Генерална дирекция за конкуренция, потребление и санкциониране на измамите] заедно с необходимата за проучването им преписка с оглед на препращането им на [AFSSA].
Правилата за окомплектоване на преписките се определят с постановление на министрите на потреблението, земеделието, здравеопазването и промишлеността.
Когато преписката се окомплектова, Генералната дирекция за конкуренция, потребление и санкциониране на измамите потвърждава получаването ѝ и осигурява препращането ѝ на [AFSSA]. Агенцията разполага с четиримесечен срок за представяне на становище от получаването на искането.
Генералната дирекция за конкуренция, потребление и санкциониране на измамите съобщава на лицето, направило искането, становището на този орган, както и приетото вследствие на него мотивирано решение на министъра. Съобщаването се прави в рамките на един месец след приемането на становището.“
27
Съгласно член 4 от същия декрет:
„Предвиденото в член 2 постановление се актуализира, по-специално за да отговори на общностните задължения на Франция, както и на направените от [AFSSA] предложения вследствие на нови данни за евентуалната токсичност на [ОСВ].“
28
Член 6 от Декрета от 2001 г. гласи:
„Забранено е държането или излагането с цел продажба, пускането в продажба, продажбата или безвъзмездната дистрибуция на:
1°
Храни, предназначени за консумация от човека, за приготвянето на които са използвани [ОСВ], които не отговарят на разпоредбите на член 2 или на разпоредбите на Декрет № 2004-187 от 26 февруари 2004 г. за транспониране на Директива 98/8/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 февруари 1998 година относно пускането на пазара на биоциди;
2°
[ОСВ], които не отговарят на разпоредбите на членове 2 и 5 или на разпоредбите на Декрет № 2004-187 от 26 февруари 2004 г. за транспониране на Директива 98/8 […];
Тези разпоредби обаче не препятстват прилагането на принципа на свободното движение на:
а)
Посочените в точка 1 от настоящия член храни от други държави — членки на Европейската общност, или от други договарящи страни по Споразумението за Европейското икономическо пространство, след като тези държави са въвели метод на оценка на риска, който представлява използването на [ОСВ], позволяващ да се осигури равнище на безопасност, равностойно на гарантираното от настоящия декрет;
б)
[ОСВ] от други държави — членки на Европейската общност, или от други договарящи страни по Споразумението за Европейското икономическо пространство, чиито критерии за чистота се различават от определените с предвиденото в член 2 постановление, когато тези критерии са определени от една от тези държави или за които е дадено официално публикувано положително становище на компетентен орган в една от тези страни.“
29
Съгласно член 7 от Декрета от 2001 г.:
„[Р]азпоредбите на настоящия декрет влизат в сила от датата на публикуването на постановлението, предвидено в член 2 по-горе. Лицата, отговарящи за пускането на пазара на [ОСВ], разполагат с шестмесечен срок от датата на публикуването на това постановление, за да се съобразят с предписанията на член 5 по-горе.“
30
Приложението към Декрета от 2001 г. изброява категориите ОСВ, обхванати от Декрета. Става въпрос за антипенители, катализатори, подобряващи агенти/спомагателни средства за филтриране, препарати за обезцветяване, перилни препарати и препарати за снемане на козината/белене, препарати за скубане на пера и епилация, йонообменни смоли, замразяващи контактни препарати и охлаждащи агенти, десиканти/противоагломериращи добавки, ензими, агенти за повишаване на киселинното съдържание, за алкализиране или неутрализация, агенти за отделяне от формите, коагулационни вещества и коагуланти, биоциди, препарати против котлен камък, екстракционни разтворители и препарати от категория, наречена „Други“.
Министерското постановление от 19 октомври 2006 г.
31
На 5 октомври 2005 г. съгласно разпоредбите на член 8 от Директива 98/34 Комисията и държавите членки са уведомени за проект на министерско постановление.
32
От преписката е видно, че Комисията не е направила бележки по този проект на постановление, но той е довел до представянето на подробни становища от Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия и Кралство Дания.
33
Постановлението от 19 октомври 2006 г. за използването на ОСВ в производството на определени храни (JORF от 2 декември 2006 г.) отменя разпоредбите на приетите в приложение на Декрета от 1912 г. постановления.
34
В приложение към това постановление се съдържа списък на ОСВ, чието използване е разрешено във Франция. То предписва условията за използване на посочените ОСВ, разрешената максимална остатъчна концентрация и приложимите критерии за чистота.
Известие до предприятията
35
На 19 януари 2002 г. френските власти публикуват известие до предприятията от хранителната промишленост (JORF от 19 януари 2002 г., стр. 1234, наричано по-нататък „известието до предприятията“).
36
В това известие до предприятията се посочва:
„Член 7 от [Декрета от 2001 г.] предвижда, че „разпоредбите на настоящия декрет влизат в сила от датата на публикуването на постановлението, предвидено в член 2“. […]
Няма пречка обаче за прилагането от датата на настоящото известие на разпоредбите за депозирането на преписките (член 3) и за принципа на свободно движение (член 6) от посочения по-горе [Декрет от 2001 г.].“
Досъдебна процедура
37
След изпращането на първо официално уведомително писмо от 3 юли 1996 г. и на мотивирано становище от 27 март 1998 г., на 12 октомври 2005 г. Комисията изпраща на Френската репу-блика допълнително официално уведомително писмо, което отменя и заменя предходните официално уведомително писмо и мотивирано становище.
38
В това писмо Комисията счита, че френската правна уредба — както Декретът от 1912 г., така и Декретът от 2001 г. — противоречи на член 28 ЕО, доколкото предвижда режим на предварително разрешение за ОСВ и храните, когато в процеса им на приготовление се използват ОСВ от други държави членки, където те са законно произведени и/или пуснати в продажба, и при условията на евентуалност, доколкото не установява достатъчно ясна, леснодостъпна, прозрачна и отговаряща на изискванията на правната сигурност процедура за получаването на разрешение за използване на ОСВ.
39
Що се отнася до Декрета от 2001 г., Комисията установява, че поради неприемането на министерско постановление този декрет все още не е влязъл в сила. Във връзка с известието до предприятията Комисията поддържа, че тъй като няма обвързващ характер, последното не предоставя необходимата правна сигурност на икономическите оператори.
40
От исковата молба и от допълнителното официално уведомително писмо е видно, че то е било изпратено поради множе-ството писма, разменени между Френската репу-блика и Комисията, времето, изтекло от изпращането на първото официално уведомително писмо, неуспялата тогава реформа на френската правна уредба и нови съображения на Комисията.
41
След продължаване на срока за отговор на допълнителното официално уведомително писмо, Френската репу-блика му отговаря с писмо от 16 февруари 2006 г. Тя изпраща на Комисията всички постановления, приети в приложение на Декрета от 1912 г., и напомня, че реформата на посочения декрет, довела до приемането на Декрета от 2001 г., е била предприета основно поради липсата на механизъм, осигуряващ взаимното признаване. Френската репу-блика подчертава обстоятелството, че известие до предприятията на практика вече позволява прилагането на принципа на свободното движение, макар министерското постановление, предвидено в Декрета от 2001 г., все още да не е прието.
42
Що се отнася до новата национална правна уредба, която трябва за в бъдеще да урежда използването на ОСВ, Френската репу-блика заявява, че желае да приеме в най-кратки срокове това постановление за прилагане на Декрета от 2001 г., опитва се да обоснове режима на предварително разрешение за ОСВ и предлага да се промени редакцията на клаузата за взаимно признаване, съдържаща се в посочения Декрет от 2001 г.
43
С писмо от 4 юли 2006 г. Комисията изпраща на тази държава членка допълнително мотивирано становище.
44
С писмо от 8 септември 2006 г. Френската репу-блика отговаря на допълнителното мотивирано становище, като посочва, че е започнала процедурата по подписване на постановлението за прилагане на Декрета от 2001 г. Като напомня, че определени категории ОСВ са предмет на правна уредба или са в процес на хармонизация на общностно равнище, тя поддържа, че съществуването на режим на предварително разрешение за ОСВ е обосновано. По-специално тя насочва вниманието на Комисията върху рисковете при използването на ОСВ като биоциди или вещества за обеззаразяване в продуктите от растителен произход, и върху рисковете при използването на антипенители при определени условия. Що се отнася до клаузата за взаимно признаване, Френската репу-блика посочва, че започва да обмисля изменение на релевантната разпоредба от Декрета от 2001 г., за да отговори на доводите на Комисията.
45
Тъй като не е удовлетворена от отговора на тази държава членка, Комисията решава да предяви настоящия иск.
По иска
46
В исковата си молба Комисията по същество посочва три нарушения, допуснати с разглежданата правна уредба, а именно, първо, липсата на изведена от целта за защита на общественото здраве обосновка на пречките за свободното движение на стоки, създадени с предвидените в тази правна уредба режими на предварително разрешение, второ и при условията на евентуалност, що се отнася до Декрета от 2001 г., наличието на пречка за член 28 ЕО, произтичаща от създадената с този декрет правна несигурност, и трето, липсата на опростени процедури за вписване на ОСВ в националния списък на разрешените ОСВ.
Предварителни бележки за обхвата на иска
47
От една страна, следва да се уточни, че искът на Комисията относно нарушение на член 28 ЕО се отнася за всички ОСВ с изключение на тези, за които съществуват мерки за хармонизация на общностно равнище.
48
От друга страна, макар предметът на иска на Комисията да е описан като отнасящ се общо за френската правна уредба, от досъдебната процедура, както и от мотивите на исковата молба, следва, че искът се отнася за двата режима на предварително разрешение, предвидени в Декрета от 1912 г. и в Декрета от 2001 г.
49
По отношение на Декрета от 2001 г., както е видно от преписката, Комисията и Френската репу-блика имат различия по въпроса дали известието до предприятията вече е позволявало, и по-специално към момента на изтичането на определения в мотивираното становище срок, прилагането на принципа на свободното движение, прогласен в Декрета от 2001 г., тъй като предвиденото в член 2 от посочения декрет министерско постановление все още не е било прието към тази дата. Според тази държава членка известието до предприятията е позволявало към момента на изтичането на споменатия срок прилагането на посочения принцип и на членове 3 и 6 от Декрета от 2001 г.
50
В това отношение следва да се констатира, че въз основа на информацията, предоставена на Съда във връзка с правната стойност и обхвата на известието до предприятията, и предвид самия текст на Декрета от 2001 г. посоченото известие не може да се разглежда като временно разрешение на проблема с неприемането на предвиденото в член 2 от посочения декрет министерско постановление, което позволява влизането в сила по-специално на членове 3 и 6 от Декрета от 2001 г. и окончателната замяна на Декрета от 1912 г. с Декрета от 2001 г.
51
Първо, в отговор на доводите на Комисията относно известието до предприятията Френската репу-блика не е доказала, че това известие не представлява обикновено административно циркулярно писмо без задължителен характер и правно необвързващо. Всъщност в отговора си на официалното уведомително писмо на Комисията тази държава членка признава, че пълното прилагане на Декрета от 2001 г. изисква публикуването на министерско постановление, определящо списъка на всички разрешени вещества, както и условията за използването им, и посочва, че едва когато такова постановление бъде публикувано, Декретът от 2001 г. ще замени окончателно Декрета от 1912 г.
52
Второ, нищо в ясния и недвусмислен текст на членове 2 и 7 от Декрета от 2001 г. не засилва действието, придадено от Френската репу-блика на посоченото известие. Така съгласно член 2 от този декрет трябва да бъде прието министерско постановление, което определя списъка на ОСВ, чието използване е разрешено. Що се отнася до член 7 от посочения декрет от неговия текст следва, че „разпоредбите [на последния] влизат в сила от датата на публикуването на постановлението, предвидено в член 2“. Следователно публикуването на такова министерско постановление е необходимо условие за влизането в сила на Декрета от 2001 г., както това изрично е напомнено в самото известие до предприятията.
53
Трето, макар това известие да посочва, че от 19 януари 2002 г., датата на неговото публикуване, няма пречка за прилагането на разпоредбите на Декрета от 2001 г. относно например депозирането на преписки от икономическите оператори съгласно член 3 от този декрет, трудно е да се разбере как икономически оператор би могъл да представи преписка, с която се иска изменение на установения с министерско постановление списък на разрешените ОСВ, когато този списък все още не е установен поради неприемането на съответното постановление.
54
При тези обстоятелства следва да се направи извод, че известието до предприятията не е позволило да се преодолее неприемането на предвиденото в член 2 от Декрета от 2001 г. министерско постановление и че към момента на изтичането на определения в мотивираното становище срок Декретът от 1912 г. все още е действал.
55
В рамките на иск за установяване на неизпълнение на задължения на основание член 226 ЕО наличието на неизпълнение на задължения трябва да се преценява с оглед на положението към момента на изтичането на срока, даден в мотивираното становище, и последващи промени не се вземат предвид от Съда (Решение от 25 ноември 1998 г. по дело Комисия/Испания, C-214/96, Recueil, стр. I-7661, точка 25).
56
В рамките на настоящия иск Комисията многократно поддържа, че Декретът от 2001 г. обуславя влизането си в сила от публикуването на министерско постановление и че при липсата на такова публикуване този декрет не е влязъл в сила. В исковата си молба например тя констатира, че „[д]ва режима последователно са се прилагали за ОСВ във Франция. Първият от тези режими е действал по време на досъдебната процедура и е прекратен едва на 2 декември 2006 г. [Вторият] режим е приет окончателно на 31 юли 2001 г., но влизането му в сила е отложено до прекратяването на първия режим“.
57
Определеният в мотивираното становище срок е изтекъл на 4 септември 2006 г. Министерското постановление, предвидено в член 2 от Декрета от 2001 г., е прието на 19 октомври 2006 г. и публикувано в Journal officiel de la République française [Официален вестник на Френската репу-блика] на 2 декември 2006 г.
58
Следователно поради неприемането на министерското постановление, предвидено в член 2 от Декрета от 2001 г. искът на Комисията във връзка с посочения декрет може да бъде разгледан от Съда само по отношение на твърдението ѝ за нарушение, изразяващо се в наличието на пречка за член 28 ЕО, която произтича от създадената с този декрет правна несигурност.
По първото твърдение за нарушение, изразяващо се в липсата на обосновка, изведена от целта за защита на общественото здраве
Доводи на страните
59
Комисията поддържа, че Френската репу-блика следва да обоснове съществуването на режим на предварително разрешение за различните категории ОСВ. Използването на режим на предварително разрешение, което по принцип не е изключено, трябвало да бъде насочено към конкретни случаи и да има точна научна обосновка. Френският режим на предварително разрешение се основавал на обща презумпция за риска, чийто принцип не е съвместим с член 28 ЕО.
60
Предвиденият в Декрета от 1912 г. общ режим на предварително разрешение бил непропорционален с оглед на евентуалните рискове, които ОСВ представляват за човешкото здраве. Спазването на определени условия за използването на разрешено ОСВ или спазването на определени критерии за чистота не можели да бъдат обосновани със съображения, свързани с общественото здраве, когато крайните продукти не съдържат остатъци от ОСВ или когато остатъците не представляват опасност за човешкото здраве при поглъщането им от потребителите.
61
Според Комисията презумпцията за риск, на която се основава френският режим, още по-трудно може да бъде обоснована с оглед на Регламент № 178/2002. Съгласно този регламент другите държави членки обикновено извършвали оценка на риска, който представляват храните, и проверки за спазването на тяхното законодателство в областта на храните.
62
Комисията отбелязва, че Френската репу-блика изглежда е една от малкото държави членки, които за използването на ОСВ прилагат процедура за предварително разрешение. Макар само по себе си това обстоятелство да не означавало, че установеният от Френската репу-блика режим на предварително разрешение е несъвместим с член 28 ЕО, то показвало, че твърденият от тази държава членка риск далеч не е общоприет и че режим, който за всички ОСВ изисква систематично получаването на предварително разрешение, надхвърля преследваната от него легитимна цел.
63
Що се отнася до клаузите за взаимно признаване, включени в някои от приетите в приложение на Декрета от 1912 г. постановления, Комисията поддържа, че те изобщо не могат да бъдат ефективни на практика, тъй като Франция изглежда е една от малкото държави членки, които предвиждат процедура за предварително разрешение за използването на ОСВ. При тези обстоятелства ползата от всяко позоваване на „по-високо остатъчно съдържание“, признато в други държави членки, можела да бъде само теоретична. Френската правна уредба щяла се прилага във всички случаи.
64
Тя твърди, че след като другите държави членки трябва да спазват изискванията, по-специално на член 14 от Регламент № 178/2002, относно правилата за пуснатите на пазара храни и нарушение на общностното право от страна на тях не може да бъде презумирано, клаузата за взаимно признаване трябвало само да предвижда, че разпоредбите на приложимата национална правна уредба не са пречка за принципа на свободното движение на храни, за приготвянето на които са използвани ОСВ, които не отговарят на разпоредбите на посочената правна уредба, но са от други държави членки на Общността, където законно са произведени и/или пуснати в продажба.
65
Френската репу-блика признава, че на пръв поглед ОСВ могат да представляват по-малък риск за здравето от хранителните вещества като витамините и добавките към храните, които се прибавят в дадена храна, където остават, докато потребителят погълне тази храна. Това не означавало обаче, че ОСВ не могат да представляват риск за общественото здраве. Този риск произтичал от наличието на остатъци от самите ОСВ и/или от наличието на продукти, наречени „новообразувани“. Във връзка с последните Френската репу-блика обяснява, че под въздействието на определени процеси за преработка ОСВ могат да предизвикат промени в структурата на молекулите, съставящи храната, и тези нови молекули могат да имат токсични последици за здравето на потребителя.
66
Френската репу-блика се позовава на докладната записка от 13 август 2008 г. на AFSSA, изпратена до генералния директор на конкуренцията, потреблението и санкционирането на измамите, в която тя обобщава своята равносметка от осем години оценки на исканията за разрешения за използването на ОСВ. В това писмо AFSSA констатира, че в по-голямата част от случаите остатъчните количества на ОСВ в храната, която е краен продукт, не са известни и че излагането на потребителя на ОСВ носи риск от надвишаване в определени случаи на референтните токсикологични стойности, когато те са установени. Френската репу-блика също посочва формирането на новообразувани продукти в резултат на използването на определени ОСВ в производствените процеси.
67
Според Френската репу-блика, за да се знае дали даден продукт не съдържа остатъци от ОСВ, трябва това ОСВ да е известно и да е идентифицирано чрез механизъм на даване на разрешение или деклариране. Освен това, за да се знае дали остатъците не представляват риск за човешкото здраве, е необходимо самото ОСВ да е довело до здравна оценка на наличните в храните остатъци предвид нормалните условия за консумация на тези храни. Този тип оценка на крайния риск за здравето, който представлява съдържащата ОСВ храна, щяла да бъде ефикасна само ако е направена в рамките или на процедура за разрешаване на пускането на пазара, или на релевантна научна оценка от международни, общностни или национални органи. Предвид потенциалните рискове, които представляват за общественото здраве определени категории ОСВ, държава членка имала пълното право да предвиди за тези от категориите, които не са предмет на общностните разпоредби за хармонизация, процедура за предварително разрешение за пускането им на пазара. Освен това тя поддържа, че с оглед на постоянното развитие на производствените процеси, не е възможно да се установят предварително категории ОСВ, които няма да бъдат вредни.
68
Относно довода на Комисията, че националните власти трябва да докажат съществуването на конкретен риск за всяка категория ОСВ, Френската репу-блика напомня прилагането на принципа на предпазните мерки в областта на общественото здраве. Според нея съгласно този принцип държавите членки следва да установят риска, който може да представлява използването на ОСВ, но не трябва да установяват конкретно и научно съществуването на риска, който те представляват.
69
При липсата на механизъм за оценка на ОСВ в по-голямата част от държавите членки, обстоятелството, че дадено вещество е пуснато в продажба в друга държава членка, не можело да го освободи от проучване от AFSSA и френската администрация. Фактът, че дадена държава членка налага правила, които не са така строги като приложимите в друга държава членка, сам по себе си не означавал, че последните са непропорционални.
70
Що се отнася до клаузите за взаимно признаване, Френската репу-блика твърди само, че Декретът от 2001 г. е приет именно за да се отговори на упрека на Комисията, че Декретът от 1912 г. не съдържа такива взаимни клаузи.
71
Относно възможността потребителите да се информират и защитят чрез етикетирането Френската репу-блика твърди, от една страна, че етикетирането не може да замести механизма за анализ на рисковете за здравето на потребителите. От друга страна, след като Директива 2000/13 освобождава от задължението за етикетиране във връзка с ОСВ, да се наложи изискването тези вещества да бъдат указани при етикетирането, щяло да представлява нарушение на тази директива.
72
Що се отнася до доклада от научно изследване на AFSSA от април 2007 г., приложен за първи път към писмената ѝ дуплика, Френската репу-блика отбелязва, че макар този доклад да е съсредоточен върху определени продукти и определени процеси, както посочва Комисията, такова съсредоточаване е логично предвид особения проблем, поставен от производството на новообразувани продукти. Изчерпателно проучване на ОСВ не можело да се предвиди поради значителното количество на ОСВ, които могат да бъдат използвани. Във всеки случай, противно на твърдяното от Комисията, френската правна уредба не била приета без предварително цялостно задълбочено научно изследване на влиянието на ОСВ върху здравето, което изследване започнало между 2001 г. и 2003 г., а втората му част била предвидена за периода от 2009 г. до 2011 г.
Съображения на Съда
73
В самото начало следва да се напомни, че свободното движение на стоки между държавите членки е основен принцип на Договора, който намира изражение в установената в член 28 ЕО забрана на количествените ограничения върху вноса между държавите членки и на всички мерки с равностоен ефект.
74
Забраната на мерките с равностоен на посочените в член 28 ЕО ограничения ефект се отнася до всяка търговско-правна уредба на държавите членки, която може пряко или непряко, действително или потенциално да възпрепятства търговията в рамките на Общността (вж. по-специално Решение от 11 юли 1974 г. по дело Dassonville, 8/74, Recueil, стр. 837, точка 5, Решение от 23 септември 2003 г. по дело Комисия/Дания, C-192/01, Recueil, стр. I-9693, точка 39 и Решение от 5 февруари 2004 г. по дело Комисия/Франция, C-24/00, Recueil, стр. I-1277, точка 22).
75
Не се оспорва, че предвиденият в Декрета от 1912 г. режим на предварително разрешение представлява мярка с равностоен на количествено ограничение ефект по смисъла на член 28 ЕО.
76
Всъщност предвиденият в този декрет режим на предварително разрешение прави по-скъпо и трудно, дори в определени случаи невъзможно, пускането в продажба на ОСВ и на храни, при приготвянето на които са използвани законно произведени и/или пуснати в продажба в други държави членки ОСВ.
77
Първо, този режим препятства свободното движение на ОСВ, които са предназначени да бъдат използвани при приготвянето на храни и са от други държави членки, където законно са произведени и/или пуснати в продажба, доколкото за тях се прилагат критериите за чистота и другите характеристики като разрешената максимална остатъчна концентрация, установени от френската правна уредба.
78
Второ, този режим препятства свободното движение на представляващите краен продукт храни от други държави членки, в които може да бъде открито наличието, било то и много малко, на остатъци от неразрешено във Франция ОСВ, или наличието на остатъци от разрешени във Франция ОСВ, когато максималното остатъчно съдържание, определено от френските постановления за разрешение, е надвишено.
79
Трето, посоченият режим на предварително разрешение препятства свободното движение на представляващи краен продукт храни от други държави членки, при приготвянето на които е използвано неразрешено във Франция ОСВ или разрешено ОСВ, което обаче не отговаря на критериите за чистота или другите характеристики, установени от френската правна уредба, или е включено ОСВ, разрешено във Франция, но използвано по начин, различен от разрешения от френската правна уредба, и то дори при липсата на какъвто и да е остатък в крайната храна или при наличието на остатъци в рамките на разрешените стойности.
80
Според постоянната съдебна практика национална правна уредба, която изисква получаването на предварително разрешение за добавянето на хранително вещество в храна, която законно е произведена и/или пусната в продажба в други държави членки, по принцип не противоречи на общностното право, ако са изпълнени определени условия (вж. в този смисъл Решение от 16 юли 1992 г. по дело Комисия/Франция, C-344/90, Recueil, стр. I-4719, точка 8 и Решение по дело Комисия/Дания, посочено по-горе, точка 44).
81
От една страна, такава правна уредба трябва да бъде придружена от процедура, която позволява на икономическите оператори да впишат това хранително вещество в националния списък на разрешените вещества. Тази процедура трябва да бъде леснодостъпна, трябва да може да бъде приключена в разумен срок и в случай че по нея бъде получен отказ, решението за отказ трябва да подлежи на обжалване по съдебен ред (вж. в този смисъл Решение от 16 юли 1992 г. по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, точка 9 и Решение от 5 февруари 2004 г. по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, точка 26).
82
От друга страна, искане за вписване на хранително вещество в националния списък на разрешените вещества може да бъде отхвърлено от компетентните национални органи, само ако това вещество действително представлява риск за общественото здраве (вж. Решение по дело Комисия/Дания, посочено по-горе, точка 46 и Решение от 5 февруари 2004 г. по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, точка 27).
83
В настоящия случай Комисията твърди, че за разлика от добавките и хранителните вещества като витамините, които са предмет на Решение по дело Комисия/Дания, посочено по-горе, и на Решение от 5 февруари 2004 г. по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, ОСВ не са вещества, които се добавят към храните, а само вещества, които се използват в процеса на приготовление или производство на дадена храна и следи от които могат да бъдат открити в определени случаи. Противно на витамините и добавките, тяхното наличие в храната, която е краен продукт, е рядко и непреднамерено. С оглед на тези разлики Комисията счита, че режим на предварително разрешение не е обоснован за ОСВ, тъй като последните не са така потенциално вредни за общественото здраве като добавките или витамините.
84
В това отношение следва да се посочи, че тези разлики между хранителните вещества, съзнателно и преднамерено добавени в храните, и ОСВ не могат да изключат възможността за държава членка да се основе по принцип на член 30 ЕО и на целта за защита на общественото здраве, за да обоснове режими на предварително разрешение като разглежданите в настоящия случай. Макар такива разлики да съществуват по отношение на веществата, предмет на режим на предварително разрешение, те са релевантни не за да се определи дали държавите членки по принцип нямат право да изберат такъв режим, а за реда и условията за прилагане на принципа на пропорционалност във връзка с приложимия за тях режим.
85
Що се отнася до целта за защита на здравето при липса на хармонизация и доколкото при настоящото състояние на научните изследвания съществува несигурност, държавите членки следва да решат в каква степен възнамеряват да осигурят защитата на здравето и живота на хората, както и дали да изискват предварително разрешение за търговия с ОСВ и храни, за приготвянето на които са използвани ОСВ, като вземат предвид изискванията на свободното движение на стоки в Общността (вж. в този смисъл Решение от 14 юли 1983 г. по дело Sandoz, 174/82, Recueil, стр. 2445, точка 16, Решение от 13 декември 1990 г. по дело Bellon, C-42/90, Recueil, стр. I-4863, точка 11, Решение по дело Комисия/Дания, посочено по-горе, точка 42 и Решение от 5 февруари 2004 г. по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, точка 49).
86
Това право на преценка във връзка със защитата на общественото здраве е от особено значение, когато се докаже, че при настоящото състояние на научните изследвания съществува несигурност относно определени вещества, използвани при приготвянето на храни (вж. Решение по дело Комисия/Дания, посочено по-горе, точка 43 и Решение от 5 февруари 2004 г. по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, точка 50).
87
Тъй като член 30 ЕО съдържа изключение от правилото за свободно движение на стоките в Общността, подлежащо на стриктно тълкуване, националните власти, които се позовават на него, следва да доказват за всеки конкретен случай предвид резултатите от международните научни изследвания, че правната им уредба е необходима за ефикасната защита на посочените в тази разпоредба интереси, и по-конкретно, че пускането в продажба на съответните продукти действително представлява риск за общественото здраве (вж. в този смисъл Решение по дело Комисия/Дания, посочено по-горе, точка 46 и Решение от 5 февруари 2004 г. по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, точка 53 и цитираната съдебна практика).
88
Следователно забраната за пускането в продажба на ОСВ или на храни, при приготвянето на които са използвани законно произведени и/или пуснати в продажба в други държави членки ОСВ, трябва да се основава на задълбочена оценка на риска, твърдян от държавата членка, която се позовава на член 30 ЕО (вж. в този смисъл Решение по дело Комисия/Дания, посочено по-горе, точка 47 и Решение от 5 февруари 2004 г. по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, точка 54, както и Решение от 2 декември 2004 г. по дело Комисия/Нидерландия, C-41/02, Recueil, стр. I-11375, точка 48).
89
Решение да се забрани пускането в продажба, което впрочем представлява най-ограничителната пречка за търговията със законно произведени и пуснати в продажба в други държави членки продукти, може да бъде прието само ако твърденият действителен риск за общественото здраве е достатъчно установен въз основа на най-актуалните научни данни, които са на разположение към датата на приемане на такова решение. В такъв контекст оценката на риска, която държавата членка е длъжна да направи, има за предмет преценка на степента на вероятност на вредните за човешкото здраве последици от използването на ОСВ при приготвянето на храни и на сериозния характер на тези потенциални последици (Решение по дело Комисия/Дания, посочено по-горе, точка 48, Решение от 5 февруари 2004 г. по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, точка 55 и Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, точка 49).
90
При упражняване на правото си на преценка във връзка със защитата на общественото здраве държавите членки трябва да спазват принципа на пропорционалност. Следователно избраните от тях средства трябва да се ограничават до това, което действително е необходимо за осигуряване опазването на общественото здраве, и трябва да бъдат пропорционални на така преследваната цел, която не би могла да бъде постигната посредством мерки, които ограничават в по-малка степен търговския обмен в Общността (вж. Решение по дело Комисия/Дания, посочено по-горе, точка 45 и Решение от 5 февруари 2004 г. по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, точка 52).
91
Разбира се, оценката, която държавата членка е длъжна да направи, може да разкрие в това отношение голяма степен на научна и практическа несигурност. Такава несигурност, която е неразделна част от понятието за предпазните мерки, влияе върху обхвата на правото на преценка на държавата членка и се отразява по този начин на условията за прилагане на принципа на пропорционалност. При такива обстоятелства трябва да се приеме, че съгласно принципа на предпазните мерки дадена държава членка може да предприеме предпазни мерки, без да изчаква пълното доказване на действителния и сериозен характер на тези рискове (вж. в този смисъл Решение от 5 май 1998 г. по дело National Farmers’ Union и др., C-157/96, Recueil, стр. I-2211, точка 63, както и Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, точки 51 и 52). Оценката на риска обаче не може да се основава на чисто хипотетични съображения (вж. в този смисъл Решение от 9 септември 2003 г. по дело Monsanto Agricoltura Italia и др., C-236/01, Recueil, стр. I-8105, точка 106, Решение по дело Комисия/Дания, посочено по-горе, точка 49, както и Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, точка 52).
92
Правилното прилагане на принципа на предпазните мерки предполага, на първо място, установяване на потенциалните отрицателни последици за здравето от предложеното използване на ОСВ, и на второ място, обстойна оценка на риска за здравето, основана на най-достоверните налични научни данни и на най-актуалните резултати от международните научни изследвания (вж. Решение по дело Monsanto Agricoltura Italia и др., посочено по-горе, точка 113, Решение по дело Комисия/Дания, посочено по-горе, точка 51, както и Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, точка 53).
93
Когато се окаже невъзможно да се определи със сигурност съществуването или обхватът на твърдения риск поради недостатъчния, неубедителния или неточния характер на резултатите от направените научни изследвания, а вероятността от действително увреждане на общественото здраве продължава да съществува, в случай че рискът настъпи, принципът на предпазните мерки обосновава приемането на ограничителни мерки, при условие че те не са дискриминационни и са обективни (вж. Решение по дело Комисия/Дания, посочено по-горе, точка 52, както и Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, точка 54).
94
В конкретния случай Френската репу-блика обосновава предвидения в правната ѝ уредба режим на предварително разрешение, като се позовава на потенциалните рискове, които представляват за здравето определени категории ОСВ.
95
Макар обаче да съществуват рискове относно определени категории ОСВ, националната правна уредба трябва да бъде насочена към посочените категории и ясно обоснована по отношение на тях и не трябва да се отнася за всички ОСВ или за всички храни, при приготвянето на които са използвани ОСВ, които не попадат в тези опасни или подозрителни категории. Не е достатъчно основаването на потенциалните рискове, свързани с веществата или продуктите, за които се изисква разрешение.
96
Разбира се, дадена държава членка може да се основе на принципа на предпазните мерки, когато се окаже невъзможно да се определи със сигурност съществуването или обхватът на твърдения риск. Правилното прилагане на посочения принцип обаче предполага държавата членка да докаже наличието на условията, напомнени в точка 92 от настоящото решение, които се изискват за неговото прилагане.
97
Що се отнася до предвидения в Декрета от 1912 г. режим на предварително разрешение, наличието на тези условия не е доказано. Всъщност, дори да се предположи, както твърди Френската репу-блика, че в съответствие с принципа на предпазните мерки тя следва да установи само риска, който използването на ОСВ може да представлява, това не променя обстоятелството, че общата презумпция за риск за здравето, изтъкната от тази държава членка, в конкретния случай не е подкрепена от доказателства, обосноваващи причината, поради която пускането в продажба на храни, при приготвянето на които са използвани законно произведени и/или пуснати в продажба в други държави членки ОСВ, трябва да зависи от вписването на въпросното ОСВ в установения от френската правна уредба позитивен списък, което вписване на свой ред зависи от съответствието на въпросната храна с критериите за чистота, изискванията относно разрешената максимална остатъчна концентрация или установените от тази правна уредба условия за използване на ОСВ.
98
Освен това, що се отнася до доказателствата, посочени от Френската репу-блика, за да се установи, че изборът на разглежданите режими се основава на обстоен анализ на рисковете в съответствие с членове 28 ЕО и 30 ЕО, следва да се констатира, че докладната записка на AFSSA от 13 август 2008 г. и нейният доклад от научно изследване от април 2007 г., целящ да се покаже, че разглежданата правна уредба е в съответствие с членове 28 ЕО и 30 ЕО, са значително по-късни от Декрета от 1912 г. Впрочем след публикуването на 2 декември 2006 г. на предвиденото в член 2 от Декрета от 2001 г. министерско постановление Декретът от 1912 г. вече не е действал при изготвянето на тези документи.
99
Както е видно от точка 90 от настоящото решение, за да се спази принципът на пропорционалност, средствата, които държавите членки избират, трябва да се ограничават до това, което действително е необходимо, за да се осигури опазването на здравето.
100
Разглеждането на преписката относно предвидения в Декрета от 1912 г. режим на предварително разрешение показва, че последният е непропорционален, доколкото, освен при предварително разрешение, систематично забранява пускането в продажба на всяко ОСВ или на всички храни, при приготвянето на които са използвани законно произведени и/или пуснати в продажба в други държави членки ОСВ, без да прави разлика според различните ОСВ или според степента на риска, който тяхното използване може евентуално да представлява за здравето.
101
Със систематичния си характер Декретът от 1912 г. не позволява да се спази общностното право, що се отнася до предварителното установяване на вредните последици от ОСВ и оценката на действителния риск за здравето, който те представляват, изискващи за всеки конкретен случай задълбочена оценка на последиците, до които използването на разглежданите ОСВ може да доведе.
102
Освен това посоченият режим систематично препятства пускането в продажба на храни, при приготвянето на които са използвани ОСВ, ако начинът на използване на последните не съответства на предписания от френската правна уредба, дори при липсата на откриваеми остатъци от споменатите ОСВ в храните, които са краен продукт.
103
Държава членка не може да обоснове режим на систематично предварително разрешение, който не е насочен към конкретни случаи като предвидения в Декрета от 1912 г., подчертавайки невъзможността да започне по-изчерпателни предварителни проучвания поради значителното количество ОСВ, които могат да бъдат използвани, или поради обстоятелството, че производствените процеси са в постоянно развитие. Както е видно от членове 6 и 7 от Регламент № 178/2002, отнасящи се до анализа на риска и прилагането на принципа на предпазните мерки, такъв подход не съответства на установените от общностния законодател изисквания както за общностната, така и за националната правната уредба в областта на храните, които са насочени към постигането на общата цел за висока степен на защита здравето.
104
Разбира се, както посочва Френската репу-блика, един от алтернативните, по-малко ограничителни за свободното движение, методи, предложен от Комисията, а именно указване на използваните в производствения процес на дадена храна ОСВ, не може да постигне защитната цел на френската правна уредба, що се отнася до ОСВ, по отношение на които е установен действителен риск за здравето. Следва обаче да се отхвърли доводът на тази държава членка, че такова указване представлявало във всеки случай нарушение на Директива 2000/13. Всъщност, макар от член 6, параграф 4, буква в), подточка ii) от тази директива да следва, че ОСВ не представляват съставки, които трябва да бъдат задължително указани при етикетирането в съответствие с член 3, параграф 1 от Директивата, държавите членки могат в съответствие с член 18, параграф 1 от нея да предвидят мерки относно етикетирането, обосновани със съображения за защита на общественото здраве.
105
Следва също да се напомни, че както отбелязва Френската репу-блика, фактът, че дадена държава членка налага правила, които не са така строги като приложимите в друга държава членка, сам по себе си не означава, че тези правила са несъвместими с членове 28 ЕО и 30 ЕО (вж. в този смисъл Решение от 26 януари 2006 г. по дело Комисия/Испания, C-514/03, Recueil, стр. I-963, точка 49). Липсата на режим на предварително разрешение относно използването на ОСВ при приготвянето на храни във всички или в почти всички други държави членки може обаче да бъде релевантна при преценката на обективната обосновка, изтъкната във връзка с френската правна уредба, и по-специално при преценката на нейната пропорционалност.
106
Що се отнася до доводите на Комисията във връзка с естеството на клаузите за взаимно признаване, които държава членка трябва да включи в националната си правна уредба на режим на предварително разрешение като разглеждания в настоящия случай, уместно е да се напомни, че както е видно от точка 80 от настоящото решение, национална правна уредба, която изисква получаването на предварително разрешение за храни, при приготвянето на които са използвани законно произведени и/или пуснати в продажба в други държави членки ОСВ, по принцип не противоречи на общностното право, ако изброените в точки 81 и 82 от настоящото решение условия са изпълнени.
107
Доводът на Комисията в точка 64 от настоящото решение относно естеството на клаузата за взаимно признаване, необходима за съобразяване с общностното право, не може да се приеме.
108
Разбира се, държавата членка, която въвежда режим на предварително разрешение, трябва да предвиди опростена процедура за вписване и да обоснове режима, като докаже съществуването на действителен риск за здравето. Тази държава членка трябва да докаже, че режимът, който е избрала за постигането на легитимната цел за защита на здравето, не надхвърля необходимото за постигането на тази цел, което Френската репу-блика не е успяла да направи в настоящия случай, що се отнася до предвидения в Декрета от 1912 г. режим.
109
Да се изисква обаче в национална правна уредба, която предвижда режим на предварително разрешение, да бъде включена клауза за взаимно признаване като посочената от Комисията в точка 64 от настоящото решение, би противоречало на самия смисъл на такъв режим, тъй като съответната държава членка ще бъде задължена да допусне пускането в продажба на своята територия на ОСВ и храни, които се ползват от тази клауза, без да може да провери липсата на действителни рискове за общественото здраве.
110
Предвид изложеното по-горе следва да се направи извод, че първото твърдение на Комисията за нарушение трябва да се счита за основателно, що се отнася до Декрета от 1912 г.
По второто твърдение за нарушение, изразяващо се в наличието на пречка за член 28 ЕО, която произтича от създадената с Декрета от 2001 г. правна несигурност
111
В хода на досъдебната процедура и пред Съда Комисията твърди, че приемането на Декрета от 2001 г., който влиза в сила едва на 2 декември 2006 г. с публикуването на предвиденото в неговия член 2 министерско постановление, публикуването през 2002 г. на известието до предприятията и публикуването през 2003 г. на насоките за окомплектоване на преписка във връзка с използването на ОСВ, приложими за изброените в приложението към Декрета от 2001 г. категории ОСВ (наричани по-нататък „насоките“), са създали положение на правна несигурност, което представлява необоснована пречка за член 28 ЕО.
112
В това отношение следва да се посочи, че периодът между приемането на Декрета от 2001 г. и публикуването на 2 декември 2006 г. на министерското постановление, позволяващо влизането в сила на посочения декрет, както и едновременното съществуване през този период на посочения декрет и на Декрета от 1912 г. са довели до неясно фактическо положение, поддържайки за икономическите оператори състояние на несигурност, що се отнася до възможностите за пускане в продажба във Франция на ОСВ или на храни, при приготвянето на които са използвани законно произведени и/или пуснати в продажба в други държави членки ОСВ.
113
Тази правна несигурност е засилена, от една страна, от известието до предприятията, което посочва на икономическите оператори, че от датата на публикуването на това известие няма пречка за прилагането на определени разпоредби от Декрета от 2001 г., и от друга страна, от публикуваните на 2 юли 2003 г. от AFSSA насоки, които според самия им текст са приложими за изброените в приложението към Декрета от 2001 г. категории ОСВ.
114
Дори да се предположи, че посочените насоки са в съответствие с изискванията, произтичащи от практиката на Съда относно съществуването на опростена процедура за вписване, икономически оператор не би могъл да окомплектова преписка относно използването на дадено ОСВ с цел същото да се впише в предвидения в член 2 от Декрета от 2001 г. позитивен списък, след като този списък не е съставен, тъй като министерското постановление, което следва да го предвиди, все още не е прието, нито публикувано.
115
При тези обстоятелства следва да се направи извод, че второто твърдение на Комисията за нарушение относно Декрета от 2001 г. трябва да се счита за основателно.
По третото твърдение за нарушение, изразяващо се в липсата на опростена процедура за вписване на ОСВ
116
Комисията счита, че предвидената в Декрета от 1912 г. процедура за вписване не спазва изискванията, които произтичат от практиката на Съда и са напомнени в точка 81 от настоящото решение. Декретът от 1912 г. не съдържал никакво указание за продължителността на процедурата, нито за правото на икономическите оператори да я започнат или за възможностите им за обжалване при отказ. Освен това никакво указание не било дадено на операторите за органа, до който трябва да отправят исканията си, или за документите, които трябва да приложат към преписката.
117
В това отношение следва да се напомни, че както е видно от точка 81 от настоящото решение, национална правна уредба, която изисква получаването на предварително разрешение за добавянето на вещество като ОСВ към храна, трябва да бъде придружена от процедура, която позволява на икономическите оператори да впишат това вещество в националния списък на разрешените вещества. Тази процедура трябва да бъде леснодостъпна, трябва да може да бъде приключена в разумен срок и в случай че по нея бъде получен отказ, решението за отказ трябва да подлежи на обжалване по съдебен ред (вж. в този смисъл Решение от 16 юли 1992 г. по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, точка 9 и Решение от 5 февруари 2004 г. по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, точка 26).
118
В точка 40 от Решението от 5 февруари 2004 г. по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, Съдът вече е посочил, че предвид примерите, които са му представени от Комисията относно предвидената в Декрета от 1912 г. процедура за вписване, подадените от икономическите оператори искания за вписване или за разрешение не са разглеждани нито в разумни срокове, нито при спазване на процедура, която е достатъчно прозрачна, що се отнася до възможностите за обжалване по съдебен ред, предоставени при отказ за даване на разрешение.
119
В настоящия случай от преписката е видно, че процедурата за вписване, приложима за хранителните вещества като витамините, разглеждани по делото, по което е постановено Решение от 5 февруари 2004 г. по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, е аналогична, дори идентична, на предвидената в Декрета от 1912 г. за вписването на ОСВ в списъка на разрешените във Франция вещества. Френската репу-блика не представя никакво доказателство, че случаят не е такъв.
120
При тези обстоятелства изводите, до които Съдът е достигнал в Решение от 5 февруари 2004 г. по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, относно предвидената в Декрета от 1912 г. процедура за вписване, могат да бъдат приложени към процедурата за вписване, приложима по силата на същия декрет за ОСВ.
121
Следва да се направи извод, че що се отнася до Декрета от 1912 г. третото твърдение на Комисията за нарушение, изразяващо се в липсата на опростена процедура за вписване, трябва да се счита за основателно.
122
С оглед на изложеното по-горе следва да се направи извод, че като е предвидила режим на предварително разрешение, който не спазва принципа на пропорционалност, за ОСВ и храните, за приготвянето на които са използвани ОСВ от други държави членки, където те са законно произведени и/или пуснати в продажба, Френската репу-блика не е изпълнила задълженията си по член 28 ЕО.
По съдебните разноски
123
По силата на член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждането на Френската репу-блика и последната е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:
1)
Като е предвидила режим на предварително разрешение, който не спазва принципа на пропорционалност, за обработващите спомагателни вещества и храните, за приготвянето на които са използвани обработващи спомагателни вещества от други държави членки, където те са законно произведени и/или пуснати в продажба, Френската репу-блика не е изпълнила задълженията си по член 28 ЕО.
2)
Осъжда Френската репу-блика да заплати съдебните разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: френски.