62019CJ0049
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
de 25 de noviembre de 2020 (
*1
)
«Incumplimiento de Estado — Comunicaciones electrónicas — Servicio universal y derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas — Directiva 2002/22/CE — Redes y servicios — Artículo 13 — Financiación de las obligaciones de servicio universal — Mecanismo de reparto — Principios de transparencia, distorsión mínima del mercado, no discriminación y proporcionalidad»
En el asunto C‑49/19,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 258 TFUE, el 25 de enero de 2019,
Comisión Europea, representada inicialmente por las Sras. L. Nicolae y P. Costa de Oliveira y el Sr. G. Braga da Cruz, y posteriormente por la Sra. L. Nicolae y el Sr. G. Braga da Cruz, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
República Portuguesa, representada por el Sr. L. Inez Fernandes y las Sras. P. Barros da Costa y M. J. Marques, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. D. Silva Morais, advogado,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
integrado por el Sr. E. Regan, Presidente de Sala, y los Sres. M. Ilešič, E. Juhász (Ponente), C. Lycourgos e I. Jarukaitis, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Szpunar;
Secretaria: Sra. M. Ferreira, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 11 de marzo de 2020;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 28 de mayo de 2020;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Portuguesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 13, apartado 3, y del anexo IV, parte B, de la Directiva 2002/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva servicio universal) (DO 2002, L 108, p. 51), al establecer una contribución extraordinaria para el reparto de los costes netos de las obligaciones de servicio universal a partir de 2007, con arreglo a la Lei n.o 35/2012 que Procede à Criação do Fundo de Compensação do Serviço Universal de Comunicações Eletrónicas Previsto na Lei das Comunicações Eletrónicas, Destinado ao Financiamento dos Custos Líquidos Decorrentes da Prestação do Serviço Universal (Ley n.o 35/2012, por la que se crea el fondo de compensación del servicio universal establecido por la Ley sobre las Comunicaciones Electrónicas, destinado a financiar los costes netos resultantes de la prestación del servicio universal), de 23 de agosto de 2012 (Diário da República, 1.a serie, n.o 163, de 23 de agosto de 2012), en su versión modificada y consolidada por la Lei n.o 149/2015 (Ley n.o 149/2015), de 10 de septiembre de 2015 (Diário da República, 1.a serie, n.o 177, de 10 de septiembre de 2015) (en lo sucesivo, «Ley n.o 35/2012»).
Marco jurídico
Derecho de la Unión
2
El considerando 23 de la Directiva 2002/22 enuncia lo siguiente:
«El coste neto derivado de las obligaciones de servicio universal podrá repartirse entre todas o determinadas categorías específicas de empresas. Los Estados miembros deben velar por que el mecanismo de reparto respete los principios de transparencia, distorsión mínima del mercado, no discriminación y proporcionalidad. La distorsión mínima del mercado implica que las contribuciones deben recaudarse de modo que se reduzca al mínimo posible la repercusión de las cargas financieras en los usuarios finales, por ejemplo repartiendo las contribuciones sobre una base lo más amplia posible.»
3
El artículo 8, apartado 2, de esa Directiva establece:
«Los Estados miembros que designen empresas para el cumplimiento de obligaciones de servicio universal en la totalidad o en parte de su territorio habrán de aplicar a ese fin un mecanismo de designación eficaz, objetivo, transparente y no discriminatorio en virtud del cual no pueda excluirse a priori la designación de ninguna empresa. Estos métodos de designación garantizarán que la prestación del servicio universal se haga de manera rentable y podrán utilizarse como medio para determinar el coste neto derivado de la obligación de tal servicio de conformidad con el artículo 12.»
4
El artículo 12 de dicha Directiva, titulado «Cálculo de costes de las obligaciones del servicio universal», dispone lo siguiente:
«1.   Cuando las autoridades nacionales de reglamentación consideren que la prestación del servicio universal establecida en los artículos 3 a 10 pueda constituir una carga injusta para las empresas designadas para suministrar dicho servicio, calcularán el coste neto de esa prestación.
A tal efecto, las autoridades nacionales de reglamentación:
a)
calcularán el coste neto derivado de la obligación de servicio universal, teniendo en cuenta los beneficios, si los hubiere, que revierten en el mercado a una empresa designada para prestar un servicio universal, de conformidad con lo establecido en la Parte A del Anexo IV; o bien
b)
harán uso de los costes netos de la prestación de servicio universal establecidos por un mecanismo de designación con arreglo al apartado 2 del artículo 8.
2.   Las cuentas y demás información en que se base el cálculo del coste neto derivado de las obligaciones de servicio universal a que se refiere la letra a) del apartado 1 serán objeto de auditoría o verificación por la autoridad nacional de reglamentación o por un organismo independiente de las partes interesadas y aprobado por la autoridad nacional de reglamentación. Los resultados del cálculo de costes y las conclusiones de la auditoria se pondrán a disposición del público.»
5
El artículo 13 de la misma Directiva, titulado «Financiación de las obligaciones de servicio universal», establece:
«1.   Cuando, sobre la base del cálculo de costes netos indicado en el artículo 12, las autoridades nacionales de reglamentación consideren que una empresa está sometida a una carga injusta, los Estados miembros, a petición de una empresa designada, decidirán:
a)
introducir un mecanismo de compensación, con cargo a los fondos públicos y en condiciones de transparencia, a favor de dicha empresa por los costes netos que se determine; o también
b)
repartir el coste neto de las obligaciones de servicio universal entre los proveedores de servicios y redes de comunicaciones electrónicas.
2.   Cuando el coste neto se comparta con arreglo a la letra b) del apartado 1, los Estados miembros establecerán un mecanismo de reparto administrado por la autoridad nacional de reglamentación o por un órgano independiente de los beneficiarios, bajo la supervisión de la autoridad nacional de reglamentación. Solo podrá financiarse el coste neto correspondiente a las obligaciones establecidas en los artículos 3 a 10, calculado de conformidad con el artículo 12.
3.   Los mecanismos de reparto de los costes deberán respetar los principios de transparencia, distorsión mínima del mercado, no discriminación y proporcionalidad, de conformidad con los principios enunciados en la Parte B del Anexo IV. Los Estados miembros podrán optar por no exigir contribución alguna a las empresas cuyo volumen de negocios a escala nacional se sitúe por debajo de un umbral preestablecido.
4.   Las cuotas destinadas a compartir los costes de las obligaciones de servicio universal deberán desglosarse y determinarse por separado para cada empresa. Dichas cuotas no podrán imponerse ni cobrarse a empresas que no presten servicios en el territorio del Estado miembro que haya establecido el mecanismo de reparto.»
6
El artículo 14 de la Directiva 2002/22, titulado «Transparencia», dispone:
«1.   Cuando se establezca uno de los mecanismos para compartir el coste neto de las obligaciones de servicio universal contemplados en el artículo 13, las autoridades nacionales de reglamentación velarán por que los principios aplicados al reparto de los costes y los datos referentes al mecanismo aplicado se pongan a disposición del público.
2.   Con sujeción a las normas comunitarias y nacionales en materia de secreto comercial, las autoridades nacionales de reglamentación velarán por que se publique un informe anual en el que se indicará el coste calculado de las obligaciones de servicio universal y se detallarán las aportaciones efectuadas por todas las empresas interesadas, así como los beneficios que puedan haber revertido en el mercado a la empresa o empresas designadas para prestar un servicio universal, en los casos en que exista un fondo en funcionamiento.»
7
El anexo IV de esa Directiva, titulado «Cálculo del coste neto (si lo hubiere) derivado de las obligaciones de servicio universal y establecimiento de mecanismos de recuperación o reparto con arreglo a lo dispuesto en los artículos 12 y 13», incluye, en particular, una parte B, a su vez titulada «Recuperación de los posibles costes netos derivados de las obligaciones de servicio universal», que tiene el siguiente tenor:
«La recuperación o financiación de los costes netos derivados de las obligaciones de servicio universal hace referencia a la necesidad de compensar a las empresas designadas que asumen tales obligaciones por los servicios que prestan en condiciones no conformes a las prácticas comerciales normales. Los Estados miembros velarán por que las transferencias de carácter financiero debidas a tal compensación se efectúen de manera objetiva, transparente, no discriminatoria y proporcionada. Lo anterior significa que las transferencias causen la menor distorsión posible tanto de la competencia como de la demanda por parte de los usuarios.
Con arreglo al apartado 3 del artículo 13, un mecanismo de reparto de los costes a través de un fondo ha de utilizar un sistema transparente y neutro de recaudación de contribuciones, que evite el peligro de la doble imposición de contribuciones sobre operaciones soportadas y repercutidas por las empresas.
Incumbirá al órgano independiente que administre el fondo la responsabilidad de la recaudación de las contribuciones de las empresas a las que se exija la participación en el coste neto de las obligaciones de servicio universal en el Estado miembro de que se trate, así como la supervisión de la transferencia de las sumas debidas o de los pagos administrativos a las empresas con derecho a obtener cantidades procedentes del fondo.»
Derecho portugués
Ley n.o 5/2004
8
La Lei n.o 5/2004 das Comunicações Electrónicas (Ley n.o 5/2004, sobre las Comunicaciones Electrónicas), de 10 de febrero de 2004 (Diário da República I, serie I-A, n.o 34, de 10 de febrero de 2004), en su versión modificada en último lugar por el Decreto-Lei n.o 92/2017 (Decreto-ley n.o 92/2017), de 31 de julio de 2017 (Diário da República, 1.a serie, n.o 146, de 31 de julio de 2017) (en lo sucesivo, «Ley n.o 5/2004»), transpuso la Directiva 2002/22 en el ordenamiento jurídico portugués.
9
El artículo 97 de la Ley n.o 5/2004 establece:
«1.   Una vez constatada la existencia de costes netos del servicio universal que la autoridad nacional de reglamentación considere excesivos, corresponde al Gobierno, a solicitud de los prestadores respectivos, establecer una compensación adecuada a través de uno o de los dos mecanismos siguientes:
a)
una compensación con cargo a los fondos públicos;
b)
un reparto del coste entre las demás empresas que suministran en el territorio nacional redes y servicios de comunicaciones electrónicas accesibles al público.
2.   Siempre que se aplique el mecanismo previsto en la letra b) del apartado anterior, deberá establecerse un fondo de compensación al que contribuirán las empresas que suministran redes y servicios de comunicaciones electrónicas accesibles al público y que será administrado por la autoridad nacional de reglamentación o por otro organismo independiente designado por el Gobierno y sujeto a la supervisión de la autoridad nacional de reglamentación.
3.   Los criterios de reparto del coste neto del servicio universal entre las empresas que tengan la obligación de contribuir serán definidos por el Gobierno, respetando los principios de transparencia, distorsión mínima del mercado, no discriminación y proporcionalidad.
[…]»
Ley n.o 35/2012
10
La Ley n.o 35/2012 estableció un fondo de compensación del servicio universal de comunicaciones electrónicas con el fin de financiar los costes netos derivados del cumplimiento de las obligaciones de servicio universal y de garantizar el reparto de esos costes entre las empresas obligadas a contribuir al mismo (en lo sucesivo, «fondo de compensación»).
11
El artículo 6 de la Ley n.o 35/2012 dispone:
«El fondo de compensación se destina a financiar los costes netos del servicio universal determinados en el marco de los procedimientos de licitación a los que se refiere el artículo 99, apartado 3, de la Ley n.o 5/2004, de 10 de febrero de 2004, en su versión modificada y consolidada por la Ley n.o 51/2011 de 13 de septiembre de 2011, y considerados excesivos por la [Autoridade Nacional de Comunicações (Anacom) (Autoridad Nacional de Comunicaciones, Portugal)], con arreglo a las disposiciones de los artículos 95, apartado 1, letra b), y 97 de dicha Ley, así como a financiar los costes netos del servicio universal a que se refiere el capítulo V.»
12
El artículo 17 de la Ley n.o 35/2012, titulado «Financiación de los costes netos para el período anterior a la designación mediante licitación», dispone, en sus apartados 1 y 2:
«1.   El fondo de compensación establecido por la presente Ley deberá permitir asimismo la compensación de los costes netos del servicio universal soportados hasta que el prestador o prestadores que se designen con arreglo al artículo 99, apartado 3, de la Ley n.o 5/2004 de 10 de febrero de 2004, en su versión modificada y consolidada por la Ley n.o 51/2011 de 13 de septiembre de 2011, comiencen a prestar el servicio universal, siempre que, acumulativamente:
a)
se constate la existencia de costes netos a raíz de una auditoría y la [Anacom] considere excesivos tales costes con arreglo a lo dispuesto por los artículos 95, apartados 1, letra a), y 2, 96 y 97 de la Ley n.o 5/2004 de 10 de febrero de 2004, en su versión modificada y consolidada por la Ley n.o 51/2011 de 13 de septiembre de 2011;
b)
el prestador del servicio universal solicite al Gobierno la compensación de los costes a los que se refiere el apartado anterior.
2.   El importe de los costes netos que se han de compensar por el período anterior a la designación mediante licitación se corresponderá con el importe que apruebe la [Anacom], en los términos previstos en el apartado anterior, letra a).»
13
El artículo 18, apartado 1, de la Ley n.o 35/2012 dispone:
«1.   Las empresas que suministren en el territorio nacional redes de comunicaciones públicas y/o servicios de comunicaciones electrónicas accesibles al público estarán obligadas a efectuar una contribución extraordinaria al fondo de compensación en relación con cada uno de los ejercicios 2013, 2014 y 2015. Esta contribución extraordinaria se destinará exclusivamente a la financiación de los costes netos a los que se refiere el artículo anterior, aprobados por la [Anacom] durante esos años.
[…]
5.   La contribución extraordinaria a que se refiere el apartado 1 representará el 3 % del volumen de negocio anual computable de cada entidad, dentro de los límites establecidos en los puntos siguientes.
6.   El importe de la contribución extraordinaria que deberá pagar cada empresa no podrá en ningún caso superar el valor que resultaría del reparto de los costes netos previsto en el artículo 17, apartado 2, entre las empresas que tengan la obligación de contribuir, de manera proporcional a su volumen de negocio computable.
[…]»
14
De conformidad con el artículo 20 de la Ley n.o 35/2012, el importe de la contribución extraordinaria correspondiente a cada ejercicio deberá pagarse durante un período de cinco años.
Procedimiento administrativo previo
15
El 13 de diciembre de 2012, la Comisión envió, a través del sistema EU Pilot, un escrito a la República Portuguesa en el que solicitaba aclaraciones sobre la compatibilidad del fondo de compensación con el artículo 13 y con el anexo IV, parte B, de la Directiva 2002/22, en particular en lo relativo a la compensación de los costes netos soportados por el prestador del servicio universal PT Comunicações en el pasado y durante un período anterior a su nueva designación, mediante licitación, como prestador del servicio universal.
16
El 21 de febrero de 2013, las autoridades portuguesas respondieron a ese escrito. Se facilitó información adicional en el transcurso de una reunión con los servicios de la Comisión celebrada el 23 de octubre de 2014 y, posteriormente, mediante escrito de 5 de diciembre de 2014.
17
Al no considerar satisfactorias estas respuestas, la Comisión dirigió, el 27 de febrero de 2015, un escrito de requerimiento a la República Portuguesa. En su respuesta de 29 de abril de 2015, esta reafirmó que la normativa portuguesa y su aplicación debían considerarse compatibles con las exigencias de la Directiva 2002/22, incluido en lo que atañe al respeto de los principios de transparencia, distorsión mínima del mercado, no discriminación y proporcionalidad.
18
Tras examinar esa respuesta, la Comisión dirigió a la República Portuguesa un dictamen motivado mediante escrito de 29 de abril de 2016 en el que instaba a ese Estado miembro a adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a este dictamen motivado en un plazo de dos meses a partir de su recepción.
19
Mediante escrito de 1 de julio de 2016, las autoridades portuguesas respondieron a dicho dictamen motivado. Tras una reunión con los servicios de la Comisión celebrada el 7 de septiembre de 2016, las autoridades portuguesas completaron su respuesta y transmitieron a la Comisión información adicional mediante escrito de 14 de octubre de 2016.
20
La Comisión y las autoridades portuguesas celebraron otras dos reuniones en los meses de enero y julio de 2017. En esa última reunión se examinaron varias soluciones con el fin de resolver la controversia entre las partes. A continuación, la Comisión solicitó que se le presentara una propuesta de solución que indicara un plazo de ejecución. En sendos escritos enviados posteriormente a la Comisión los días 14 de marzo de 2017 y 12 de septiembre de 2018, las autoridades portuguesas propusieron, por una parte, que se organizase una nueva reunión y, por otra parte, señalaron que consideraban prudente esperar a los resultados de los procedimientos incoados por algunos operadores ante los órganos jurisdiccionales nacionales y que tenían por objeto la problemática objeto del presente asunto.
21
En estas circunstancias, la Comisión interpuso el presente recurso.
Sobre el recurso
22
La Comisión reprocha a la República Portuguesa que la contribución extraordinaria al fondo de compensación, contemplada en el artículo 18 de la Ley n.o 35/2012 (en lo sucesivo, «contribución extraordinaria»), no es conforme con las exigencias derivadas del artículo 13, apartado 3, y del anexo IV, parte B, de la Directiva 2002/22.
23
La Comisión señala que, con arreglo a las disposiciones mencionadas en el apartado anterior, si un Estado miembro opta por el mecanismo de reparto de los costes netos derivados de la prestación del servicio universal entre los suministradores de redes y servicios de comunicaciones, dicho mecanismo debe respetar los principios de transparencia, distorsión mínima del mercado, no discriminación y proporcionalidad.
Sobre el alcance del recurso
24
Procede señalar, en primer lugar, que el artículo 13 de la Directiva 2002/22 determina los modos de financiación de las obligaciones de servicio universal.
25
Así pues, del artículo 13, apartado 1, de esa Directiva, en relación con el artículo 12, apartado 1, de la misma, se desprende que el mecanismo de financiación solo puede operar en beneficio de una empresa designada de conformidad con el artículo 8, apartado 2, de la citada Directiva.
26
Sin embargo, consta que el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2002/22 no es objeto del presente recurso, ya que en él únicamente se pone en cuestión si la contribución extraordinaria establecida por la República Portuguesa para compensar el coste neto derivado de la prestación del servicio universal respeta el artículo 13, apartado 3, de esa Directiva.
27
En segundo lugar, la Comisión subraya, por lo que respecta a la génesis de la contribución extraordinaria, que la Anacom adoptó, durante el año 2011, decisiones relativas al concepto de carga injusta derivada de la prestación del servicio universal y sobre la metodología que debía utilizarse para determinar los costes netos de dicho servicio. De conformidad con estas decisiones, la prestación del servicio universal constituye una carga injusta para el prestador de que se trate a partir del momento en que la cuota de mercado en términos de ingresos del servicio telefónico en ubicación fija del prestador del servicio universal, calculada sobre una base anual, sea inferior al 80 % y el coste del servicio universal calculado sea igual o superior a 2,5 millones de euros.
28
Añade que, dado que la cuota de mercado de PT Comunicações, antiguo operador histórico, solo pasó a ser inferior a ese 80 % a partir del año 2007, se decidió, por una parte, no conceder compensación alguna por los años comprendidos entre 2001 y 2006 y, por otra parte, para el período posterior al1 de enero de 2007 y hasta que el o los prestadores del servicio universal designados mediante licitación iniciaran la prestación de dicho servicio, utilizar el método de establecimiento de los costes netos del servicio universal fijado por la Anacom.
29
A este respecto, la Comisión no cuestiona en modo alguno la metodología del cálculo de los costes del servicio universal adoptada por las autoridades portuguesas, ni los importes que deben compensarse con arreglo a dicha metodología.
30
Por el contrario, la Comisión considera que el mecanismo de reparto de los costes derivados de la prestación del servicio universal establecido por la República Portuguesa infringe el artículo 13 de la Directiva 2002/22 y el anexo IV, parte B, de dicha Directiva, ya que establece una contribución financiera por parte de los suministradores de redes y servicios de comunicaciones electrónicas para años anteriores. Así, se comprobó el coste neto del servicio universal para los ejercicios comprendidos entre 2007 y 2009, para 2010 y 2011 y para 2012 y 2013 y la Anacom aprobó el importe final durante los años 2013, 2014 y 2015, respectivamente. Además, mediante sendas resoluciones de 29 de enero de 2015, de 28 de enero de 2016 y de 26 de enero de 2017, la Anacom identificó a las empresas obligadas a contribuir al fondo de compensación y fijó el importe de las contribuciones extraordinarias a cargo de estas, destinándose las contribuciones de los años 2013, 2014 y 2015 a compensar, respectivamente, los costes netos de los ejercicios comprendidos entre 2007 y 2009, y de 2010 y 2011 y 2012 y 2013.
31
En estas circunstancias, procede hacer constar que el recurso de la Comisión plantea únicamente la cuestión de si la normativa portuguesa que establece el mecanismo de reparto de los costes derivados de la prestación del servicio universal respeta los principios a los que debe responder cualquier mecanismo de reparto de los costes netos de las obligaciones de servicio universal creado con arreglo al artículo 13, apartado 1, letra b), de la Directiva 2002/22, para ajustarse a las exigencias derivadas del artículo 13, apartado 3, y del anexo IV, parte B, de dicha Directiva.
Sobre el principio de transparencia
Alegaciones de las partes
32
La Comisión sostiene que la República Portuguesa ha vulnerado el principio de transparencia. A este respecto, alega que la normativa portuguesa que estaba en vigor antes de la adopción de la Ley n.o 35/2012 no permitía determinar el modo en que se efectuaría la eventual compensación de los costes netos del servicio universal. Añade que esta normativa tampoco imponía a los operadores del sector de que se trata ninguna obligación de contribuir a un fondo de compensación destinado a cubrir los costes netos del servicio universal. Además, considera que la existencia de una posibilidad formal y abstracta de recurrir a un fondo de compensación no permite considerar que los titulares de derechos y de obligaciones en virtud de la Directiva 2002/22 pudieran conocer el alcance de sus obligaciones, lo que vulnera el principio de seguridad jurídica, que el principio de transparencia también sirve para garantizar.
33
El principio de transparencia no solo implica una obligación de publicación o de puesta a disposición de los actos adoptados y de las acciones emprendidas por las instituciones de la Unión Europea y por los Estados miembros, como la prevista en el artículo 14 de la Directiva 2002/22, cuyo respeto por la normativa portuguesa no cuestiona dicha institución. En efecto, como resulta de la sentencia de 6 de diciembre de 2001, Comisión/Francia (C‑146/00, EU:C:2001:668), apartados 48 y 49, que versa sobre la financiación del servicio universal con arreglo a la Directiva 97/33/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio de 1997, relativa a la interconexión en las telecomunicaciones en lo que respecta a garantizar el servicio universal y la interoperabilidad mediante la aplicación de los principios de la oferta de red abierta (ONP) (DO 1997, L 199, p. 32), para que un mecanismo de reparto del coste neto de las obligaciones de servicio universal sea conforme con el principio de transparencia enunciado en el artículo 5, apartado 1, de esa Directiva, los valores considerados han de fijarse con arreglo a criterios objetivos, teniendo en cuenta datos comparables y por tanto transparentes, para permitir a esos operadores calcular sus costes y sus ingresos probables. Cualquier elemento que complique el cálculo mencionado dificultará la entrada en el mercado de dichos operadores.
34
Asimismo, en materia de contratos públicos, las exigencias de claridad y de precisión forman parte integrante del principio de transparencia en un procedimiento de licitación. El principio de seguridad jurídica exige que las normas jurídicas que puedan tener consecuencias desfavorables para los particulares sean claras, precisas y previsibles en cuanto a sus efectos. Este imperativo de seguridad jurídica se impone con rigor especial cuando la normativa de que se trate pueda implicar cargas financieras.
35
En opinión de la Comisión, existe una relación evidente entre el principio de transparencia y el de seguridad jurídica, cuyo ámbito de aplicación va más allá de la protección de la confianza legítima y que supone una exigencia de claridad y previsibilidad del Derecho, la cual no solo se aplica a la legislación de la Unión, sino también a las disposiciones nacionales de transposición de una directiva.
36
En su defensa, la República Portuguesa se opone a la interpretación que hace la Comisión del principio de transparencia, que no se basa ni en el tenor ni en el espíritu de la Directiva 2002/22, ni tampoco en la jurisprudencia del juez de la Unión. En su opinión, este principio, que implica la posibilidad de examinar decisiones imputables a entidades públicas, en particular, a través de su motivación y su adopción en el marco de procedimientos abiertos y accesibles al público, remite a la objetividad de los criterios y a la comparabilidad de los datos utilizados para calcular el coste neto de las obligaciones de servicio universal, siendo la previsibilidad de los costes una consecuencia de estos elementos.
37
Por otra parte, según la República Portuguesa, el principio de seguridad jurídica no puede confundirse con el principio de transparencia. Pues bien, los argumentos invocados por la Comisión se refieren ante todo a los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, ya que estos argumentos equivalen a reprochar a la contribución extraordinaria una supuesta retroactividad que resulta incompatible con el principio de seguridad jurídica. Considera que esos argumentos implican que el prestador del servicio universal no pueda ser compensado por los costes netos ya soportados, verificados y aprobados por la Anacom, aun cuando la normativa nacional prevé la recuperación de tales costes.
Apreciación del Tribunal de Justicia
38
En primer lugar, procede señalar que, en virtud del artículo 13, apartado 3, y del anexo IV, parte B, de la Directiva 2002/22, el mecanismo de reparto establecido, en su caso, por los Estados miembros en virtud del artículo 13, apartado 1, letra b), de dicha Directiva, debe respetar, en particular, el principio de transparencia. Tal principio, que es un corolario del principio de igualdad, exige, del mismo modo que el principio de seguridad jurídica, que las condiciones y los requisitos a los que los Estados miembros supeditan dicho mecanismo de reparto se establezcan, todos ellos, mediante normas suficientemente accesibles, claras, precisas, unívocas y previsibles en su aplicación, a fin de permitir a todo operador razonablemente informado y normalmente diligente comprender su alcance exacto y evitar cualquier riesgo de arbitrariedad (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de diciembre de 2018, Stanley International Betting y Stanleybet Malta, C‑375/17, EU:C:2018:1026, apartado 57, y de 3 de octubre de 2019, Irgita, C‑285/18, EU:C:2019:829, apartado 55). Más en particular, esos parámetros deben fijarse de conformidad con criterios objetivos, extremo que por lo demás confirma el anexo IV, parte B, de la Directiva 2002/22, teniendo en cuenta elementos comparables y por tanto transparentes, para permitir a los operadores calcular sus costes y sus ingresos probables (véase, por analogía, la sentencia de 6 de diciembre de 2001, Comisión/Francia, C‑146/00, EU:C:2001:668, apartados 48 y 49).
39
De ello se deduce que las obligaciones que de tal principio derivan para los Estados miembros difieren de las que impone específicamente el artículo 14 de la Directiva 2002/22, de modo que el cumplimiento de estas últimas obligaciones no basta para considerar que no se haya vulnerado el principio de transparencia contemplado en el artículo 13 de esa Directiva.
40
A este respecto, procede señalar que los principios de transparencia y de seguridad jurídica constituyen principios autónomos, pese a la existencia de vínculos entre ellos.
41
Por consiguiente, en la medida en que, según las propias afirmaciones de la Comisión, la contribución extraordinaria fue establecida por la Ley n.o 35/2012, no puede reprocharse a la República Portuguesa no haber respetado el principio de transparencia por el mero hecho de que los operadores no pudieran prever, antes de la fecha de adopción de dicha Ley, el alcance de sus obligaciones respecto de la contribución extraordinaria que dicha Ley ha establecido. En efecto, el principio de transparencia no puede llegar hasta el punto de exigir que los obligados al pago de una contribución puedan conocer el contenido de la misma incluso antes de que esta se establezca.
42
Es preciso añadir que, como se ha subrayado en el apartado 30 de la presente sentencia, la Comisión no ha alegado que el método de cálculo de la contribución extraordinaria se basara en criterios que carecieran de accesibilidad, claridad, precisión, objetividad o previsibilidad o que fueran equívocos.
43
Además, procede señalar que, en el período comprendido entre 2007 y 2013, durante el cual la Directiva 2002/22 era plenamente aplicable, los operadores de telecomunicaciones no podían esperar que la República Portuguesa no aplicara la posibilidad que le ofrecía el artículo 13, apartado 1, letra b), de dicha Directiva.
44
Por último, en la medida en que la Comisión hace hincapié, en su escrito de réplica, en que la contribución extraordinaria hace recaer sobre los operadores la obligación de compensar los costes soportados durante un período anterior a la adopción de la Ley n.o 35/2012, procede señalar que, como se desprende de los escritos procesales de esta institución y como confirmó en la vista, el fundamento del presente recurso se limita, a este respecto, a una violación del principio de transparencia. Por consiguiente, basta con señalar que tal circunstancia no puede, en ningún caso, constituir una violación de dicho principio.
45
Por lo tanto, debe desestimarse la imputación basada en que el establecimiento de la contribución extraordinaria por la República Portuguesa viola el principio de transparencia contemplado en el artículo 13, apartado 3, y en el anexo IV, parte B, de la Directiva 2002/22.
Sobre los principios de distorsión mínima del mercado y de proporcionalidad
Alegaciones de las partes
46
La Comisión estima, en primer lugar, que no se respetó el principio de distorsión mínima del mercado, dado que la carga financiera resultante de la contribución extraordinaria era significativa e imprevisible para los operadores y que cada una de las contribuciones cubría varios años, de modo que ese método de reparto imponía una carga mayor de la que habría impuesto una contribución anual que hubiera tenido en cuenta los costes netos del año en cuestión. Sostiene que ello es válido aunque, en la práctica, no siempre se haya alcanzado el porcentaje del 3 % del volumen de negocios anual.
47
En su defensa, la República Portuguesa considera que este principio se refiere ante todo al modo en que se ha procedido al reparto de los costes soportados por los prestadores del servicio universal con el fin de minimizar el impacto financiero en los usuarios finales. Pues bien, en el caso de autos, habida cuenta del modo concreto de percepción de la contribución extraordinaria, el impacto efectivo de esta en los operadores afectados fue, en su opinión, escaso.
48
La Comisión sostiene, en segundo lugar, que no se respetó el principio de proporcionalidad, ya que las empresas obligadas a contribuir a la compensación de los costes netos de las empresas designadas al término del procedimiento de licitación tuvieron que abonar, al mismo tiempo, la contribución extraordinaria. Considera que esa obligación implica una «doble contribución» o, al menos, un aumento de las cargas financieras que deben soportar las primeras. Además, según la Comisión, los importes de la contribución extraordinaria fueron significativos en comparación, en particular, con el importe de la contribución respecto del mismo período en España.
49
La República Portuguesa estima que la contribución extraordinaria respetó plenamente el principio de proporcionalidad, al haberse concebido para repartir los costes netos del servicio universal considerados excesivos entre diferentes operadores en función de su volumen de negocios, dispensando a la vez de la contribución a las empresas de menor dimensión que aún no poseían una posición consolidada en el mercado, por medio de la fijación de un umbral mínimo de volumen de negocios para el cobro de la contribución extraordinaria.
Apreciación del Tribunal de Justicia
50
Del artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2002/22 se desprende que los Estados miembros están obligados a introducir uno de los dos mecanismos de compensación mencionados en esa disposición cuando las autoridades nacionales de reglamentación hayan comprobado, como en el caso de autos, que la empresa encargada del servicio universal está sometida a una carga injusta, sobre la base del cálculo del coste neto al que se refiere el artículo 12 de dicha Directiva, y esta empresa lo solicita.
51
A este respecto, es preciso subrayar que el principio de distorsión mínima del mercado se explicita, en el considerando 23 de la Directiva 2002/22, en el sentido de que persigue que las contribuciones «[se] recaud[en] de modo que se reduzca al mínimo posible la repercusión de las cargas financieras en los usuarios finales, por ejemplo, repartiendo las contribuciones sobre una base lo más amplia posible». Así pues, a la luz de esta aclaración y como ha señalado la República Portuguesa, este principio se refiere ante todo a la forma en que se lleva a cabo el reparto de la carga soportada por los prestadores del servicio universal. El anexo IV, parte B, de dicha Directiva precisa además a este respecto que estas contribuciones han de «caus[ar] la menor distorsión posible tanto de la competencia como de la demanda por parte de los usuarios».
52
En el caso de autos, el artículo 18 de la Ley n.o 35/2012, que regula las modalidades de cobro de la contribución extraordinaria, establece, en su apartado 1, que esta última se destina exclusivamente a financiar los costes netos del servicio universal correspondientes a los años comprendidos entre 2007 y 2013, que fueron objeto de una verificación por parte de la Anacom y que fueron considerados por dicha autoridad una carga excesiva para el prestador del servicio universal y, a continuación, en su apartado 5, que el importe de dicha contribución puede alcanzar el 3 % del volumen de negocios anual computable de cada empresa afectada, y, por último, en su apartado 6, que este importe nunca puede superar el valor que resulte del reparto, efectuado proporcionalmente a los volúmenes de negocios de las empresas obligadas, de los costes netos soportados por el prestador del servicio universal y considerados excesivos por la Anacom.
53
Por otra parte, procede recordar que la Comisión no discute ni la metodología de cálculo de los costes netos adoptada por la Anacom, ni la existencia de una carga injusta para el prestador del servicio por lo que respecta a los años comprendidos entre 2007 y 2013, ni el resultado al que llegó dicha autoridad en las decisiones relativas a los años comprendidos entre 2013 y 2015.
54
Por lo que se refiere a la alegación de la Comisión según la cual la supuesta imprevisibilidad de los costes para los operadores derivados de la contribución extraordinaria viola el principio de distorsión mínima del mercado, procede señalar que la Comisión no ha demostrado que esta mera imprevisibilidad, suponiendo que estuviera acreditada, llevaría a la vulneración de ese principio. Por lo demás, como se ha señalado en el apartado 41 de la presente sentencia, la Comisión no ha logrado acreditar que los parámetros de cálculo de la contribución extraordinaria impidieran a los operadores prever, con un grado de certeza razonable, el importe de esta contribución para cada uno de los años 2013, 2014 y 2015.
55
El mero hecho de que el importe de tal contribución haya resultado significativo tampoco demuestra que esta presentara, en sí misma, un carácter desproporcionado o que vulnerara el principio de distorsión mínima del mercado. Dado que dicha contribución correspondía al importe de los costes netos soportados por el prestador del servicio universal y que se consideró que tales costes representaban una carga injusta para la empresa encargada de la prestación del servicio universal, el Estado miembro de que se trata estaba obligado, por una parte, a compensar esta carga injusta mediante uno de los dos mecanismos descritos en el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2002/22 y dicha contribución constituía, por otra parte, una compensación adecuada y limitada a lo necesario para alcanzar ese objetivo.
56
Por otro lado, como ha alegado la República Portuguesa, las empresas sujetas a la contribución extraordinaria dispusieron de facilidades de pago, puesto que, como se desprende del artículo 20, apartado 4, de la Ley n.o 35/2012, el pago de esta contribución pudo escalonarse, para cada ejercicio, a lo largo de un período de cinco años. Así, esta posibilidad permitió a los operadores modular la carga financiera que debieron soportar para el pago de dicha contribución, con el fin de reducir al mínimo posible su repercusión.
57
Además, a diferencia de lo que sostiene la Comisión, el hecho de que la contribución extraordinaria tuviera como base el volumen de negocios de los operadores para los años posteriores a la entrada en vigor de esta contribución, y no su volumen de negocios correspondiente a los años durante los cuales PT Comunicações prestó el servicio universal, no viola el principio de proporcionalidad ni el principio de distorsión mínima del mercado, dado que la carga financiera impuesta de este modo a los operadores resultó proporcionada a la cuota de mercado que podían invocar precisamente en el momento en que se les impuso dicha carga.
58
Procede añadir, como ha señalado la República Portuguesa, que la normativa nacional pertinente procuró repartir el importe de la contribución extraordinaria entre un número elevado de operadores, como sugería el considerando 23 de la Directiva 2002/22.
59
La Comisión alega, además, que el cobro de la contribución extraordinaria tuvo como consecuencia que las empresas obligadas al pago de la misma estuvieran sujetas a una «doble contribución», ya que a partir del año 2013 estuvieron obligadas a contribuir a la financiación de los costes vinculados al servicio universal durante el período posterior a la licitación a la vez que debían pagar la contribución extraordinaria por los costes soportados por PT Comunicações antes de la licitación.
60
Es cierto que la decisión de la República Portuguesa de percibir, mediante la contribución extraordinaria, una compensación por los costes netos soportados por el prestador del servicio universal con anterioridad a la licitación dio lugar a un aumento de las cargas que gravaban a las empresas afectadas por los ejercicios comprendidos entre 2013 y 2015.
61
No obstante, en la medida en que la contribución extraordinaria tenía por objeto compensar los costes netos del servicio universal soportados por el prestador del servicio universal en períodos anteriores a la licitación para los que aún no se había producido ninguna compensación, dicha contribución debe considerarse en realidad una contribución diferida en el tiempo, de modo que la Comisión no puede invocar fundadamente la existencia de una «doble contribución».
62
A este respecto, el mero hecho de que la elección efectuada por la República Portuguesa haya llevado necesariamente, durante determinados ejercicios, a un aumento de las cargas financieras que gravan a las empresas afectadas no constituye por sí solo, habida cuenta de lo expuesto en los apartados 54 a 57 de la presente sentencia, una violación del principio de proporcionalidad.
63
Por lo tanto, la Comisión no ha demostrado de modo suficiente en Derecho que la contribución extraordinaria haya vulnerado el principio de distorsión mínima del mercado y el principio de proporcionalidad, contemplados en el artículo 13, apartado 3, y en el anexo IV, parte B, de la Directiva 2002/22.
Sobre el principio de no discriminación
Alegaciones de las partes
64
La Comisión alega que la razón de ser de la compensación de los costes netos es reestablecer una equidad competitiva entre las empresas de que se trata, de modo que el respeto del principio de no discriminación exige, en el caso de autos, que solo se tenga en cuenta el volumen de negocios de los operadores presentes en el mercado de las telecomunicaciones en Portugal en el momento en que se soportaron los costes netos. Pues bien, la contribución extraordinaria se aplicó a todos los operadores presentes en el mercado durante el período comprendido entre 2013 y 2015, incluidos aquellos ausentes del mismo o que estaban presentes con otra configuración durante el período comprendido entre 2007 y 2013. Más concretamente, la Comisión señala que se produjeron importantes cambios en el mercado de las telecomunicaciones en Portugal, en particular debido a varias concentraciones y transformaciones de empresas. Por estas razones, la Comisión estima que las empresas en cuestión, bajo sus nuevas configuraciones, fueron víctimas de una discriminación por haber debido abonar una contribución calculada en función de sus volúmenes de negocios correspondientes a años que no eran aquellos a los que se refieren los costes netos.
65
La República Portuguesa considera que se ha respetado el principio de no discriminación. Alega, por lo que se refiere a la evolución del mercado nacional de las telecomunicaciones en Portugal, que las reestructuraciones producidas en dicho mercado durante el período comprendido entre 2007 y 2014 consistieron en reestructuraciones intra e intergrupos, cuyo único efecto fue modificar la designación y la estructura interna de los operadores a los que afectaron. Así, sostiene que hubo una identidad económica de los operadores durante el período comprendido entre 2007 y 2014, debido a la existencia de una unidad económica y/o de vínculos de interdependencia que reflejaban la existencia de un poder de control.
Apreciación del Tribunal de Justicia
66
Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la discriminación consiste en la aplicación de normas diferentes a situaciones comparables o en la aplicación de la misma norma a situaciones diferentes [sentencias de 13 de febrero de 1996, Gillespie y otros, C‑342/93, EU:C:1996:46, apartado 16, y de 12 de diciembre de 2019, Instituto Nacional de la Seguridad Social (Complemento de pensión para las madres), C‑450/18, EU:C:2019:1075, apartado 42].
67
A este respecto, es cierto que los operadores que estaban presentes en el mercado en el momento en que soportaron los costes que la contribución extraordinaria se suponía que compensaba y los operadores que no estaban presentes en ese mercado fueron objeto de tratamiento comparable, ya que tanto unos como otros estuvieron sujetos a esa contribución.
68
Sin embargo, la Comisión no ha demostrado de modo suficiente en Derecho que estos dos grupos de operadores se encontraran en situaciones hasta tal punto diferentes que la aplicación de una misma norma tanto a unos como a otros deba considerarse una discriminación.
69
Además, si bien es cierto que se han producido restructuraciones en el mercado de las telecomunicaciones en Portugal durante el período de que se trata, no lo es menos que, como señaló el Abogado General en el punto 85 de sus conclusiones y como se desprende tanto del escrito de contestación de la República Portuguesa como de los debates que tuvieron lugar en la vista, tales reestructuraciones mantuvieron un carácter intra e intergrupo, ya que los operadores que la Comisión califica de nuevos operadores en realidad surgieron de fusiones entre operadores que ya estaban presentes en dicho mercado.
70
En este contexto, el mero hecho de que se produjera una reestructuración o una fusión no tuvo como efecto, por lo que respecta al cobro de la contribución extraordinaria, colocar a los obligados al pago de la misma surgidos de tales operaciones en una situación no comparable a la de los obligados al pago de esa contribución que no hubieran modificado de ese modo su estructura jurídica.
71
Por lo tanto, como se ha señalado en el apartado 68 de la presente sentencia, la evolución del mercado de las telecomunicaciones en Portugal no puede poner en entredicho la comparabilidad de la situación jurídica de esas empresas.
72
En estas circunstancias, al aplicar la contribución extraordinaria la República Portuguesa no vulneró el principio de no discriminación tal como se enuncia en el artículo 13, apartado 3, y en el anexo IV, parte B, de la Directiva 2002/22.
73
Al no haberse violado ninguno de los principios que figuran en el artículo 13, apartado 3, y en el anexo IV, parte B, de la Directiva 2002/22, procede desestimar el recurso de la Comisión.
Costas
74
A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Puesto que la República Portuguesa ha solicitado que se condene en costas a la Comisión y al haber sido desestimados los motivos formulados por esta, procede condenarla en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) decide:
1)
Desestimar el recurso.
2)
Condenar en costas a la Comisión Europea.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: portugués.