61999CJ0095_FR
Parties
Motifs de l'arrêt
Décisions sur les dépenses
Dispositif
Parties
Dans les affaires jointes C-95/99 à C-98/99 et C-180/99,
ayant pour objet des demandes adressées à la Cour, en application de l'article 177 du traité CE (devenu article 234 CE), par le Bundessozialgericht (Allemagne) et tendant à obtenir, dans les litiges pendants devant cette juridiction entre
Mervett Khalil (C-95/99),
Issa Chaaban (C-96/99),
Hassan Osseili (C-97/99)
et
Bundesanstalt für Arbeit,
entre
Mohamad Nasser (C-98/99)
et
Landeshauptstadt Stuttgart
et entre
Meriem Addou (C-180/99)
et
Land Nordrhein-Westfalen,
une décision à titre préjudiciel sur la validité et l'interprétation du règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, dans sa version modifiée et mise à jour par le règlement (CEE) n° 2001/83 du Conseil, du 2 juin 1983 (JO L 230, p. 6),
LA COUR,
composée de M. G. C. Rodríguez Iglesias, président, M. P. Jann, Mmes F. Macken et N. Colneric, et M. S. von Bahr, présidents de chambre, MM. C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola, J.-P. Puissochet, L. Sevón (rapporteur), M. Wathelet, R. Schintgen et V. Skouris, juges,
avocat général: M. F. G. Jacobs,
greffier: M. R. Grass,
considérant les observations écrites présentées:
- pour Mme Addou, par Me A. S. Iven, Rechtsanwalt (affaire C-180/99),
- pour le gouvernement suédois, par M. A. Kruse (affaires C-95/99 à C-98/99) et Mme L. Nordling (affaire C-180/99), en qualité d'agents,
- pour le gouvernement du Royaume-Uni, par Mme R. V. Magrill, en qualité d'agent, assistée de M. N. Paines, QC (affaires C-95/99 à C-98/99 et C-180/99),
- pour la Commission des Communautés européennes, par MM. P. Hillenkamp (affaires C-95/99 à C-98/99 et C-180/99) et J. Sack (affaire C-180/99), en qualité d'agents,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les observations orales de Mme Khalil, MM. Chaaban, Osseili et Nasser, représentés par Me J. Lang, Rechtsanwalt, du gouvernement espagnol, représenté par Mme N. Díaz Abad, en qualité d'agent, du gouvernement du Royaume-Uni, représenté par M. N. Paines, et de la Commission, représentée par M. J. Sack, à l'audience du 10 octobre 2000,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 30 novembre 2000,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt
1 Par ordonnances du 15 octobre 1998, parvenues à la Cour le 17 mars 1999 (C-95/99 à C-98/99) et le 17 mai 1999 (C-180/99), le Bundessozialgericht a posé, en application de l'article 177 du traité CE (devenu article 234 CE), plusieurs questions préjudicielles portant sur la validité et l'interprétation du règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, dans sa version modifiée et mise à jour par le règlement (CEE) n° 2001/83 du Conseil, du 2 juin 1983 (JO L 230, p. 6, ci-après le «règlement n° 1408/71»).
2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre de litiges opposant Mme Khalil, MM. Chaaban et Osseili à la Bundesanstalt für Arbeit, M. Nasser à la Landeshauptstadt Stuttgart et Mme Addou au Land Nordrhein-Westfalen, au sujet du droit des apatrides et des réfugiés, ou de leurs conjoints, aux allocations familiales et d'éducation.
Le cadre réglementaire
3 L'article 51 du traité CEE (devenu article 51 du traité CE, lui-même devenu, après modification, article 42 CE) prévoit:
«Le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, adopte dans le domaine de la sécurité sociale les mesures nécessaires pour l'établissement de la libre circulation des travailleurs, en instituant notamment un système permettant d'assurer aux travailleurs migrants et à leurs ayants droit:
a) la totalisation, pour l'ouverture et le maintien du droit aux prestations, ainsi que pour le calcul de celles-ci, de toutes périodes prises en considération par les différentes législations nationales,
b) le paiement des prestations aux personnes résidant sur les territoires des États membres.»
4 L'article 1er, sous d), du règlement n° 1408/71 dispose que, aux fins de l'application de ce règlement, «le terme réfugié a la signification qui lui est attribuée à l'article 1er de la convention relative au statut des réfugiés, signée à Genève le 28 juillet 1951 [Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, p. 150, n° 2545 (1954), ci-après la convention de Genève]».
5 L'article 1er, sous e), du règlement n° 1408/71 stipule par ailleurs que, aux fins de l'application dudit règlement, «le terme apatride a la signification qui lui est attribuée à l'article 1er de la convention relative au statut des apatrides, signée à New York le 28 septembre 1954 [Recueil des traités des Nations unies, vol. 360, p. 130, n° 5158 (1960), ci-après la convention de New York]».
6 L'article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71 dispose:
«Le présent règlement s'applique aux travailleurs salariés ou non salariés qui sont ou ont été soumis à la législation de l'un ou de plusieurs États membres et qui sont des ressortissants de l'un des États membres ou bien des apatrides ou des réfugiés résidant sur le territoire d'un des États membres ainsi qu'aux membres de leur famille et à leurs survivants.»
7 Aux termes de l'article 3, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71:
«Les personnes qui résident sur le territoire de l'un des États membres et auxquelles les dispositions du présent règlement sont applicables sont soumises aux obligations et sont admises au bénéfice de la législation de tout État membre dans les mêmes conditions que les ressortissants de celui-ci, sous réserve de dispositions particulières contenues dans le présent règlement.»
Les litiges au principal et les questions préjudicielles
8 La requérante au principal dans l'affaire C-95/99, Mme Khalil, et son époux sont des Palestiniens originaires du Liban. Fuyant la guerre civile au Liban, Mme Khalil et son époux sont arrivés en Allemagne respectivement en 1984 et en 1986. Ils ont habité depuis lors sans interruption en Allemagne. La reconnaissance du statut de réfugié politique leur a été refusée.
9 Le requérant au principal dans l'affaire C-96/99, M. Chaaban, et son épouse sont des Kurdes originaires du Liban. Fuyant la guerre civile au Liban, ils sont arrivés en 1985 en Allemagne, où ils ont habité depuis lors sans interruption. La reconnaissance du statut de réfugié politique leur a été refusée. M. Chaaban possède, comme ses enfants, la nationalité libanaise.
10 Le requérant au principal dans l'affaire C-97/99, M. Osseili, et son épouse sont arrivés en Allemagne en 1986. M. Osseili possède un document de voyage libanais pour réfugiés palestiniens. Sa demande d'asile n'a pas été accueillie.
11 Le requérant au principal dans l'affaire C-98/99, M. Nasser, est détenteur d'un document de voyage libanais pour réfugiés palestiniens. Il séjourne en Allemagne avec sa famille depuis 1985. La reconnaissance du statut de réfugié politique lui a été refusée. Il est en possession d'un permis de séjour depuis le 30 avril 1998.
12 Il ressort des ordonnances de renvoi dans ces affaires que Mme Khalil et son époux, l'épouse de M. Chaaban ainsi que MM. Osseili et Nasser sont à considérer comme des apatrides en vertu du droit allemand.
13 Au cours de la période allant du mois de décembre 1993 au mois de mars 1994, les requérants au principal dans ces affaires se sont tous vu supprimer l'octroi des allocations familiales, au motif que, en vertu de la nouvelle version de l'article 1er, paragraphe 3, du Bundeskindergeldgesetz (loi fédérale relative aux allocations familiales), seuls les étrangers en possession d'une carte de séjour ou d'un permis de séjour avaient désormais droit aux allocations familiales. La modification de cette disposition a résulté de l'Erste Gesetz zur Umsetzung des Spar-, Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms (première loi portant mise en oeuvre du programme d'économie, de consolidation et de croissance), du 21 décembre 1993 (BGBl. 1993 I, p. 2353), et est entrée en vigueur le 1er janvier 1994.
14 À l'appui de leurs recours contre les décisions les privant ainsi du bénéfice des allocations familiales, ces requérants au principal ont soutenu qu'eux-mêmes et/ou leurs conjoints devaient être considérés comme des apatrides. Ils auraient dû en conséquence être assimilés, conformément aux articles 2, paragraphe 1, et 3, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71, aux ressortissants allemands et aux autres ressortissants des États membres de l'Union européenne pour l'octroi des prestations familiales. Dès lors, il n'y aurait pas eu lieu de faire dépendre lesdites prestations de la possession d'un titre de séjour particulier.
15 Les juridictions nationales saisies en première instance puis en appel ont rejeté lesdits recours.
16 Les requérants au principal dans les affaires C-95/99 à C-98/99 ont alors introduit des recours en «Revision» devant le Bundessozialgericht.
17 La requérante au principal dans l'affaire C-180/99, Mme Addou, est une ressortissante algérienne. Comme ses enfants, son époux possédait, au cours de la période pertinente pour le litige au principal, la nationalité marocaine. Il est ultérieurement devenu ressortissant allemand par naturalisation. Mme Addou et son époux ont immigré en Allemagne en 1988 depuis, respectivement, l'Algérie et le Maroc. Ils vivent depuis lors sans interruption en Allemagne. La reconnaissance du droit d'asile leur a été refusée mais, en février 1994, ils ont reçu une autorisation de séjour et, en mai 1996, un permis de séjour.
18 Depuis le 13 janvier 1994, l'époux de Mme Addou a bénéficié, en qualité d'«autre victime de persécution politique» et par le biais du «petit droit d'asile», du statut de réfugié au sens de l'article 1er de la convention de Genève. Il a conservé ce statut jusqu'à sa naturalisation.
19 Mme Addou s'est vu refuser par le Land Nordrhein-Westfalen l'octroi, à partir du 13 janvier 1994, de l'allocation d'éducation qu'elle avait demandée pour son dernier-né, au motif qu'elle ne possédait ni la carte ni le permis de séjour exigés par l'article 1er, paragraphe 1a, du Bundeserziehungsgeldgesetz (loi fédérale relative aux allocations d'éducation), dans sa version résultant de l'article 4 du Gesetz zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms (loi portant mise en oeuvre du programme fédéral de consolidation), du 23 juin 1993 (BGBl. 1993 I, p. 944).
20 Le recours dirigé par Mme Addou contre cette décision de refus a été rejeté en première instance mais accueilli en appel. La juridiction d'appel a en effet jugé que la possession d'un titre de séjour était sans incidence puisque Mme Addou, en qualité de membre de la famille d'un réfugié reconnu, devait être assimilée aux ressortissants allemands et aux autres ressortissants des États membres de l'Union européenne, en application du règlement n° 1408/71.
21 Le Land Nordrhein-Westfalen a introduit un recours en «Revision» devant le Bundessozialgericht contre cette décision de la juridiction d'appel.
22 Le Bundessozialgericht se demande, à propos de chacun des litiges au principal, si l'intégration des apatrides et des réfugiés dans le champ d'application personnel du règlement n° 1408/71, telle qu'elle résulte de ses articles 2, paragraphe 1, et 3, paragraphe 1, est couverte par une disposition d'habilitation dans le traité CE. À cet égard, la juridiction de renvoi relève que les apatrides et les réfugiés ne bénéficient pas expressément d'un droit à la libre circulation à l'intérieur de la Communauté en vertu du traité CE. L'article 51 du traité CE et l'article 235 du traité CE (devenu article 308 CE), qui seraient indiqués en tant que fondements juridiques dans le préambule du règlement n° 1408/71, viseraient cependant, respectivement, les mesures nécessaires pour l'établissement de la libre circulation des travailleurs et celles nécessaires pour la réalisation de l'un des objets de la Communauté.
23 À supposer que le traité CE permette le régime d'assimilation prévu aux articles 2, paragraphe 1, et 3, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71, la juridiction de renvoi considère qu'il faudrait encore déterminer si ce régime est non seulement applicable au cas où un apatride ou un réfugié quitte un État membre pour se rendre dans un autre État membre, mais également au cas où l'apatride ou le réfugié est entré sur le territoire d'un État membre au départ d'un pays tiers et y est resté sans avoir migré au sein de la Communauté.
24 Dans la mesure où tel est le cas, le Bundessozialgericht observe qu'il est nécessaire d'établir si est transposable aux litiges au principal dans les affaires C-96/99 et C-180/99 l'arrêt du 10 octobre 1996, Hoever et Zachow (C-245/94 et C-312/94, Rec. p. I-4895), par lequel la Cour a jugé que le droit communautaire ne fait pas dépendre le bénéfice des allocations familiales du point de savoir quel membre de la famille est habilité, selon la réglementation nationale, à solliciter l'octroi de ces prestations.
25 Sur la base de ces considérations, le Bundessozialgericht a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
- Dans les affaires C-95/99, C-97/99 et C-98/99:
«1) Le règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, est-il applicable aux apatrides et aux membres de leur famille lorsque ceux-ci ne possèdent pas, selon le traité instituant la Communauté économique européenne du 25 mars 1957, dans la version du traité sur l'Union européenne du 7 février 1992, le droit de libre circulation?
2) En cas de réponse affirmative à la première question:
Le règlement (CEE) n° 1408/71 est-il également applicable aux travailleurs apatrides et aux membres de leur famille ayant immigré dans un État membre directement au départ d'un État tiers et ne s'étant pas déplacés à l'intérieur de la Communauté?»
- Dans l'affaire C-96/99:
«1) Le règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, est-il applicable aux apatrides et aux membres de leur famille lorsque ceux-ci ne possèdent pas, selon le traité instituant la Communauté économique européenne du 25 mars 1957, dans la version du traité sur l'Union européenne du 7 février 1992, le droit de libre circulation?
2) En cas de réponse affirmative à la première question:
Le règlement (CEE) n° 1408/71 est-il également applicable si l'apatride et son conjoint, qui possède la nationalité d'un État tiers, ainsi que les autres membres de la famille, ont immigré directement au départ d'un État tiers et ne se sont pas déplacés à l'intérieur de la Communauté?
3) En cas de réponse affirmative à la deuxième question:
Une prestation familiale telle que les allocations familiales doit-elle être également accordée au titre de la loi relative aux allocations familiales lorsque seul l'un des conjoints, qui possède la nationalité d'un État tiers, a la qualité de travailleur salarié, alors que l'autre conjoint, apatride, dans le chef duquel il tire son droit, n'a pas lui-même la qualité de travailleur salarié?»
- Dans l'affaire C-180/99:
«1) Le règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, est-il applicable aux réfugiés et aux membres de leur famille ressortissants d'un pays tiers lorsque ceux-ci ne possèdent pas, selon le traité instituant la Communauté économique européenne du 25 mars 1957, dans la version du traité sur l'Union européenne du 7 février 1992, le droit de libre circulation?
2) En cas de réponse affirmative à la première question:
Le règlement (CEE) n° 1408/71 est-il également applicable au cas où un réfugié ayant la qualité de travailleur salarié et les membres de sa famille ont immigré dans un État membre directement au départ d'un État tiers et ne se sont pas déplacés à l'intérieur de la Communauté?
3) En cas de réponse affirmative à la deuxième question:
Une prestation familiale telle que l'allocation d'éducation prévue par le Bundeserziehungsgeldgesetz doit-elle être octroyée également au conjoint d'un tel travailleur lorsqu'il ne possède pas non plus la nationalité d'un État membre et qu'il n'est pas lui-même travailleur salarié ni reconnu comme réfugié?»
26 Une ordonnance du président de la Cour du 2 juillet 1999 a joint, conformément à l'article 43 du règlement de procédure, les affaires C-95/99 à C-98/99 et C-180/99 aux fins de la procédure écrite, de la procédure orale et de l'arrêt.
27 Par ordonnance du 11 mai 2000, Mme Khalil, MM. Chaaban, Osseili, Nasser et Mme Addou ont été admis au bénéfice de l'assistance judiciaire gratuite.
Observations liminaires
28 À titre liminaire, il convient de relever, d'une part, qu'il ressort de l'ordonnance de renvoi dans l'affaire C-180/99 que l'époux de la requérante au principal est de nationalité marocaine et, d'autre part, que la Communauté économique européenne et le royaume du Maroc ont signé le 27 avril 1976 à Rabat un accord de coopération, qui a été approuvé au nom de la Communauté par le règlement (CEE) n° 2211/78 du Conseil, du 26 septembre 1978 (JO L 264, p. 1). L'article 41, paragraphe 1, de cet accord prévoit que, sous certaines réserves, les travailleurs de nationalité marocaine et les membres de leur famille résidant avec eux bénéficient, dans le domaine de la sécurité sociale, d'un régime caractérisé par l'absence de toute discrimination fondée sur la nationalité par rapport aux propres ressortissants des États membres dans lesquels ils sont occupés. Toutefois, comme le Bundessozialgericht n'a pas posé de question à cet égard, la Cour n'est pas en état de se prononcer sur l'interprétation dudit accord.
Sur la première question dans les affaires C-95/99 à C-98/99 et C-180/99
29 Il ressort des ordonnances de renvoi que, par sa première question dans les affaires C-95/99 à C-98/99 et C-180/99, la juridiction de renvoi met en doute la validité du règlement n° 1408/71 en ce qu'il inclut dans son champ d'application personnel les apatrides ou les réfugiés résidant sur le territoire de l'un des États membres ainsi que les membres de leur famille, alors même que ces personnes ne possèdent pas, selon le traité CE, le droit de libre circulation.
Arguments formulés dans les observations présentées à la Cour
30 Le gouvernement du Royaume-Uni et la Commission soulignent l'importance du contexte historique de la problématique en relevant que, dès avant la fondation de la Communauté, les États membres avaient contracté, entre eux comme vis-à-vis des pays tiers, des obligations internationales envers les apatrides et les réfugiés non seulement dans le cadre des conventions de Genève et de New York, mais également dans celui de l'accord intérimaire européen concernant les régimes de sécurité sociale relatifs à la vieillesse, à l'invalidité et aux survivants, de l'accord intérimaire européen concernant la sécurité sociale à l'exclusion des régimes relatifs à la vieillesse, à l'invalidité et aux survivants (ci-après, ensemble, les «accords intérimaires européens») ainsi que de la convention européenne d'assistance sociale et médicale, qui avaient été signés à Paris le 11 décembre 1953 par les membres du Conseil de l'Europe (Série des traités européens nos 12, 13 et 14). Les protocoles additionnels à ces accords, signés le même jour (Série des traités européens nos 12A, 13A et 14A), prévoiraient que leurs dispositions sont applicables aux réfugiés, au sens de la convention de Genève, dans les conditions prévues pour les ressortissants des parties contractantes.
31 Les gouvernements suédois et du Royaume-Uni ainsi que la Commission observent encore à cet égard que les apatrides et les réfugiés résidant dans un État membre étaient également inclus dans le champ d'application personnel du règlement n° 3 du Conseil, du 25 septembre 1958, concernant la sécurité sociale des travailleurs migrants (JO 1958, 30, p. 561), et que le fondement juridique de ce dernier était l'article 51 du traité CEE. Le gouvernement suédois et la Commission ajoutent que les apatrides et les réfugiés étaient déjà couverts par la convention européenne concernant la sécurité sociale des travailleurs migrants, signée le 9 décembre 1957 par les gouvernements des États constituant à l'époque la Communauté européenne du charbon et de l'acier et fondée sur l'article 69 du traité CECA, en particulier son paragraphe 4 (ci-après la «convention européenne de 1957»). Selon la Commission, cette convention intégrait les accords intérimaires européens.
32 Dans la même optique, le gouvernement espagnol soutient que l'article 51 du traité CE constitue un fondement juridique suffisant pour l'inclusion des apatrides et des réfugiés dans le champ d'application personnel du règlement n° 1408/71. La coordination des normes de sécurité sociale des États membres devrait en effet nécessairement tenir compte des obligations de droit international public, relatives aux apatrides et aux réfugiés, découlant pour les États membres de la ratification des conventions de Genève et de New York. Cette conclusion serait corroborée par l'arrêt du 12 novembre 1974, Rzepa (35/74, Rec. p. 1241), dans lequel la Cour aurait appliqué le règlement n° 3 à un réfugié.
33 Le gouvernement suédois précise qu'il résulte de la jurisprudence de la Cour que l'article 51 du traité CE et le règlement n° 1408/71 ont, outre l'objectif principal de promouvoir la libre circulation, celui de coordonner des règles dans le domaine de la sécurité sociale pour des travailleurs qui soit ne bénéficient pas de la libre circulation, soit ne l'utilisent pas, mais dont la situation nécessite une coordination des régimes de sécurité sociale (voir arrêts du 31 mai 1979, Pierik, 182/78, Rec. p. 1977; du 5 mars 1998, Kulzer, C-194/96, Rec. p. I-895, point 31, et du 12 mai 1998, Martínez Sala, C-85/96, Rec. p. I-2691, point 31).
34 Selon ce gouvernement, il n'est pas douteux que la situation particulièrement précaire des apatrides et des réfugiés, souvent caractérisée par l'insécurité juridique et un régime d'assistance confus, nécessite une coordination des systèmes nationaux de sécurité sociale. Ce besoin aurait paru particulièrement important au moment de la reconstruction de l'Europe après la Seconde Guerre mondiale.
35 Le gouvernement du Royaume-Uni fait valoir que l'objectif de l'inclusion des apatrides et des réfugiés résidant sur le territoire d'un État membre dans le champ d'application personnel du règlement n° 1408/71 était simplement de permettre aux apatrides et aux réfugiés qui se sont vu accorder le droit de résider dans un État membre de bénéficier des dispositions de ce règlement par agrégation ou exportation de prestations dans des situations entrant dans le champ d'application matériel dudit règlement.
36 Le gouvernement du Royaume-Uni estime que, vu le contexte historique, l'article 51 du traité CE doit être interprété en ce sens qu'il permet l'inclusion des apatrides et des réfugiés résidant dans un État membre dans le champ d'application personnel du règlement n° 1408/71, en dépit du fait qu'ils ne bénéficient pas de la libre circulation des personnes.
37 La Commission soutient que, lors de l'adoption de la réglementation communautaire dans le domaine de la sécurité sociale, il importait, d'une part, de ne pas rester en deçà de la norme européenne reconnue et, d'autre part, de prévoir, dans un souci de simplification administrative, une réglementation commune applicable aussi bien aux ressortissants des États membres qu'aux apatrides et aux réfugiés, catégories de très faible importance numérique, plutôt que de créer ou de maintenir des réglementations séparées. Une extension aussi mineure de la compétence communautaire à des matières extracommunautaires ou à des domaines qui ne sont pas couverts par un fondement juridique déterminé du droit communautaire serait permise en ce qu'elle aurait trait à une compétence accessoire de la Communauté.
38 En particulier, l'intégration des apatrides et des réfugiés dans le champ d'application du règlement n° 1408/71 pour motif de connexité matérielle serait justifiée parce que, lors de l'adoption de la réglementation communautaire dans le domaine de la sécurité sociale, le législateur communautaire aurait dû tenir compte d'une situation déjà déterminée par des accords internationaux établissant une norme minimale, norme que les États membres, en cas d'interprétation stricte de la réglementation internationale, n'auraient pu méconnaître sans résilier lesdits accords.
Appréciation de la Cour
39 À titre liminaire, il convient de rappeler que les apatrides et les réfugiés étaient inclus dans le champ d'application personnel du règlement n° 1408/71 dans sa version originale, adoptée le 14 juin 1971. Dès lors, il y a lieu de se placer à ladite date pour apprécier le fondement juridique de cette mesure d'inclusion. Il résulte du préambule de cette version dudit règlement que son fondement juridique était formé de l'article 7 du traité CEE (devenu, après modification, article 6 du traité CE, lui-même devenu, après modification, article 12 CE) et de l'article 51 du traité CEE.
40 Il convient d'emblée de constater que l'article 7 du traité CEE, qui interdit pour les ressortissants communautaires toute discrimination en raison de la nationalité (voir arrêt du 15 mars 1994, Commission/Espagne, C-45/93, Rec. p. I-911, point 10), est sans pertinence pour la présente affaire.
41 Pour ce qui est de l'article 235 du traité CEE (devenu article 235 du traité CE), il constitue l'un des fondements juridiques du règlement (CEE) n° 1390/81 du Conseil, du 12 mai 1981, étendant aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille le règlement n° 1408/71 (JO L 143, p. 1). Ce n'est qu'à partir de l'adoption du règlement n° 1390/81 que l'article 235 du traité CEE a été inclus parmi les fondements juridiques du règlement n° 1408/71. Il s'ensuit que cette disposition ne saurait être considérée comme le fondement juridique des dispositions du règlement n° 1408/71 qui sont antérieures au règlement n° 1390/81.
42 Il y a donc lieu d'examiner si le règlement n° 1408/71, en ce qu'il inclut dans son champ d'application personnel les apatrides ou les réfugiés résidant sur le territoire de l'un des États membres ainsi que les membres de leur famille, alors même que ces personnes ne possèdent pas, selon le traité CEE, le droit de libre circulation, est contraire à l'article 51 du traité CEE.
43 À cet égard, il convient en premier lieu de rappeler le contexte historique de l'inclusion des apatrides et des réfugiés dans le champ d'application personnel du règlement n° 1408/71.
44 Dans le cadre des Nations unies, la convention de Genève, à laquelle les six États membres ayant fondé la Communauté économique européenne sont tous parties contractantes, a été signée le 28 juillet 1951. Elle prévoit, à son article 7, paragraphe 1, que, sous réserve des dispositions plus favorables prévues par la convention, «tout État contractant accordera aux réfugiés le régime qu'il accorde aux étrangers en général».
45 Il résulte de l'article 24, paragraphe 1, sous b), de la convention de Genève que les États contractants accorderont aux réfugiés résidant régulièrement sur leur territoire le même traitement qu'aux nationaux en ce qui concerne la «sécurité sociale (les dispositions légales relatives aux accidents du travail, aux maladies professionnelles, à la maternité, à la maladie, à l'invalidité, à la vieillesse et au décès, au chômage, aux charges de famille, ainsi qu'à tout autre risque qui, conformément à la législation nationale, est couvert par un système de sécurité sociale)», sous réserve notamment des dispositions visant les prestations ou fractions de prestations payables exclusivement sur les fonds publics.
46 Le 11 décembre 1953, les membres du Conseil de l'Europe ont signé les accords intérimaires européens, ratifiés par les six États membres fondateurs de la Communauté économique européenne. L'article 2 de ces deux accords prévoit, sous certaines réserves, que les ressortissants de l'une des parties contractantes sont admis au bénéfice des lois et règlements de sécurité sociale de toute autre partie contractante dans les mêmes conditions que les ressortissants de cette dernière.
47 Les protocoles additionnels aux accords intérimaires européens, signés le même jour, font référence dans leurs préambules aux dispositions de la convention de Genève et à la volonté des signataires d'étendre aux réfugiés le bénéfice des dispositions desdits accords. Ils prévoient, à leur article 2, que les dispositions de ces accords sont applicables aux réfugiés, tels que définis dans la convention de Genève, dans les conditions prévues pour les ressortissants des parties à ces accords.
48 La convention de New York a été signée le 28 septembre 1954. Les six États membres fondateurs de la Communauté économique européenne sont également parties contractantes à cette convention qui, en ses articles 7 et 24, contient pour les apatrides des dispositions analogues à celles applicables aux réfugiés en vertu des articles 7 et 24 de la convention de Genève.
49 Chacun des six États membres fondateurs s'était donc en principe engagé au niveau international à admettre en général les apatrides et les réfugiés au bénéfice des lois et règlements de sécurité sociale dans les conditions prévues pour les ressortissants d'autres États.
50 C'est dans ce contexte que, le 9 décembre 1957, avant l'entrée en vigueur du traité CEE, ces États membres ont signé la convention européenne de 1957, élaborée avec la collaboration du Bureau international du travail, dont le septième considérant affirme «le principe de l'égalité de traitement de tous les ressortissants de chacune des Parties Contractantes ainsi que des personnes apatrides et des réfugiés, résidant sur le territoire de l'une des Parties Contractantes, au regard de l'application des législations nationales de sécurité sociale».
51 La convention européenne de 1957 est fondée, selon son deuxième considérant, sur l'article 69, paragraphe 4, du traité CECA, en vertu duquel les États membres «rechercheront entre eux tous arrangements qui demeureraient nécessaires pour que les dispositions relatives à la sécurité sociale ne fassent pas obstacle aux mouvements de main-d'oeuvre». La convention précise, à l'article 4, paragraphe 1, que ses dispositions «sont applicables aux travailleurs salariés ou assimilés qui sont ou ont été soumis à la législation de l'une ou de plusieurs des Parties Contractantes, et qui sont des ressortissants de l'une des Parties Contractantes, ou qui sont des apatrides ou des réfugiés résidant sur le territoire de l'une des Parties Contractantes, ainsi qu'aux membres de leurs familles et à leurs survivants».
52 Le 25 septembre 1958, le Conseil de la Communauté économique européenne a adopté le règlement n° 3 qui, en son article 4, paragraphe 1, reprenait le contenu de la disposition de l'article 4, paragraphe 1, de la convention européenne de 1957.
53 L'article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71 est, en ce qui concerne les aspects pertinents pour les présentes affaires, identique en substance à l'article 4, paragraphe 1, du règlement n° 3 et de la convention européenne de 1957.
54 En second lieu, il convient de rappeler que l'établissement d'une liberté aussi complète que possible de la circulation des travailleurs, qui s'inscrit dans les fondements de la Communauté, constitue le but ultime de l'article 51 du traité CEE et, de ce fait, conditionne l'exercice du pouvoir qu'il confère au Conseil (arrêt du 9 décembre 1965, Singer, 44/65, Rec. p. 1191, 1199).
55 L'article 51 du traité CEE prévoit à cet effet le recours à la technique de la coordination des régimes nationaux en matière de sécurité sociale. L'efficacité de la coordination ne serait pas assurée s'il fallait réserver son application aux seuls travailleurs se déplaçant dans la Communauté pour l'exercice de leur emploi. Ainsi que la Cour l'a déjà jugé à propos du règlement n° 3 (arrêt du 12 novembre 1969, Compagnie belge d'assurances générales sur la vie et contre les accidents, 27/69, Rec. p. 405, point 4; voir, également, arrêts Singer, précité, p. 1199 et du 30 juin 1966, Vaassen-Göbbels, 61/65, Rec. p. 377, 399), le règlement n° 1408/71 a vocation à s'appliquer à tout travailleur, au sens de son article 1er, ayant la nationalité d'un État membre, placé dans l'une des situations à caractère international prévues par ledit règlement, ainsi qu'aux membres de sa famille.
56 On ne saurait reprocher au Conseil d'avoir, dans l'exercice des compétences qui lui ont été ainsi attribuées au titre de l'article 51 du traité CEE, également visé les apatrides et les réfugiés résidant sur le territoire des États membres, afin de tenir compte des engagements internationaux de ces derniers, rappelés ci-dessus.
57 Ainsi que l'a souligné M. l'avocat général au point 59 de ses conclusions, une coordination excluant les apatrides et les réfugiés aurait conduit les États membres, afin de garantir le respect de leurs obligations internationales, à devoir instituer un deuxième régime de coordination destiné uniquement à cette catégorie très limitée de personnes.
58 Au vu des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la première question préjudicielle dans les affaires C-95/99 à C-98/99 et C-180/99 que son examen n'a pas révélé d'éléments de nature à affecter la validité du règlement n° 1408/71 en ce qu'il inclut dans son champ d'application personnel les apatrides ou les réfugiés résidant sur le territoire de l'un des États membres ainsi que les membres de leur famille.
Sur la deuxième question dans les affaires C-95/99 à C-98/99 et C-180/99
59 Par sa deuxième question dans les affaires C-95/99 à C-98/99 et C-180/99, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les travailleurs qui sont des réfugiés ou des apatrides résidant sur le territoire de l'un des États membres, ainsi que les membres de leur famille, peuvent invoquer les droits conférés par le règlement n° 1408/71 lorsqu'ils ont immigré dans cet État membre directement au départ d'un pays tiers et ne se sont pas déplacés à l'intérieur de la Communauté.
Arguments formulés dans les observations présentées à la Cour
60 Les requérants au principal dans les affaires C-95/99 à C-98/99 font valoir qu'un refus de reconnaître un élément de rattachement au droit communautaire s'agissant de la situation d'un apatride ou d'un réfugié immigrant dans un État membre directement au départ d'un pays tiers aurait des résultats absurdes, surtout à la lumière de l'arrêt Kulzer, précité. En effet, sur le fondement de cet arrêt, si ces requérants quittaient l'Allemagne et se rendaient en France pour travailler, ils auraient droit aux allocations familiales non seulement en vertu du droit français, mais également, en cas de retour en Allemagne, en vertu du droit allemand. De même, ils auraient droit aux allocations familiales si leurs enfants étudiaient en France.
61 Selon le gouvernement espagnol, le règlement n° 1408/71 s'applique également aux apatrides et aux réfugiés qui ont immigré dans un État membre directement au départ d'un pays tiers. Ceci résulterait d'abord du libellé de l'article 2, paragraphe 1, dudit règlement. Ensuite, si l'application du règlement n° 1408/71 était limitée aux situations présentant un lien avec la libre circulation des travailleurs, les ressortissants d'un État membre résidant depuis toujours dans un autre État membre et y exerçant leur activité professionnelle ne seraient pas non plus couverts par le règlement. Enfin, il ressortirait de la jurisprudence de la Cour qu'un tel lien avec la libre circulation n'est pas exigé pour l'application de ce règlement (voir arrêt Kulzer, précité).
62 Les gouvernements suédois et du Royaume-Uni soutiennent qu'il résulte de la jurisprudence de la Cour que le règlement n° 1408/71 et donc le principe de l'égalité de traitement affirmé à son article 3, paragraphe 1, ne s'appliquent pas aux cas qui ne présentent aucun facteur de rattachement au droit communautaire (voir arrêts du 22 septembre 1992, Petit, C-153/91, Rec. p. I-4973, points 8 à 10; du 5 juin 1997, Uecker et Jacquet, C-64/96 et C-65/96, Rec. p. I-3171, points 16 et 17, et Kulzer, précité, point 31). Dès lors, ce principe ne s'appliquerait pas non plus à une personne apatride ou réfugiée se trouvant dans une situation où ce facteur de rattachement fait défaut.
63 La Commission fait valoir qu'il résulte de l'article 2 des protocoles additionnels aux accords intérimaires européens que les réfugiés doivent uniquement être intégrés dans la mesure où les ressortissants des parties contractantes peuvent se prévaloir des droits découlant desdits accords. Ces accords ne seraient pas applicables aux relations purement internes entre une partie contractante et ses propres ressortissants exerçant une activité à l'intérieur du pays. Les réfugiés ne pourraient donc jouir de ces droits que dans le cadre des relations transfrontalières entre les parties contractantes, et non à l'intérieur du pays d'accueil.
64 Cette analyse serait confirmée par le fondement juridique des règlements n° 3 et n° 1408/71. Les apatrides et les réfugiés auraient été intégrés dans le champ d'application de ces règlements en raison d'une connexité matérielle avec une compétence du législateur fondée sur l'article 51 du traité CEE. Le règlement n° 1408/71 ne serait pas applicable à des apatrides ou à des réfugiés qui n'ont jamais été en rapport, d'une manière quelconque, avec un État membre autre que celui d'accueil et qui se trouvent donc dans une situation où tout lien avec le droit communautaire fait défaut.
Appréciation de la Cour
65 En ce qui concerne les apatrides et les réfugiés, ainsi que les membres de leur famille, qui ont immigré dans un État membre directement au départ d'un pays tiers et ne se sont pas déplacés à l'intérieur de la Communauté, il y a lieu, d'une part, de rappeler qu'il convient d'interpréter le règlement n° 1408/71 à la lumière de l'article 51 du traité CEE qui en constitue l'un des fondements juridiques.
66 Or, l'article 51 du traité CEE vise principalement la coordination des régimes de sécurité sociale des États membres et le paiement des prestations dans le cadre de ces régimes ainsi coordonnés.
67 D'autre part, il résulte de la jurisprudence de la Cour que le règlement n° 1408/71 a essentiellement pour objet d'assurer l'application, selon des critères uniformes et communautaires, des régimes de sécurité sociale concernant, dans chaque État membre, les travailleurs qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté. À ces fins, il établit un ensemble de règles fondées notamment sur l'interdiction de discriminations en raison de la nationalité ou de la résidence et sur le maintien par le travailleur des droits acquis en vertu du ou des régimes de sécurité sociale qui lui sont ou ont été appliqués (voir arrêt du 10 janvier 1980, Jordens-Vosters, 69/79, Rec. p. 75, point 11).
68 Certes, la Cour a jugé que le fait que l'article 4, paragraphe 1, du règlement n° 3, qui est identique en substance à l'article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71, vise même des personnes relevant, ou ayant relevé, de la législation d'un seul État membre démontre que, loin de ne viser que les travailleurs migrants au sens strict du terme, le règlement n° 3 s'applique à tout travailleur placé dans l'une des situations à caractère international prévues par ledit règlement, ainsi qu'à ses survivants (voir arrêt Compagnie belge d'assurances générales sur la vie et contre les accidents, précité, point 4).
69 Cependant, elle a précisé par la suite que les règles du traité en matière de libre circulation des personnes et les actes pris en exécution de ces règles ne peuvent être appliqués à des activités qui ne présentent aucun facteur de rattachement à l'une quelconque des situations envisagées par le droit communautaire et dont l'ensemble des éléments pertinents se cantonnent à l'intérieur d'un seul État membre (voir, notamment, arrêts Petit, précité, point 8; du 2 juillet 1998, Kapasakalis e.a., C-225/95 à C-227/95, Rec. p. I-4239, point 22, et du 26 janvier 1999, Terhoeve, C-18/95, Rec. p. I-345, point 26).
70 En ce qui concerne la sécurité sociale, la Cour a conclu que l'article 51 du traité CEE et le règlement n° 1408/71, notamment son article 3, ne s'appliquent pas aux situations dont tous les éléments se cantonnent à l'intérieur d'un seul État membre (voir arrêt Petit, précité, point 10).
71 Tel est notamment le cas lorsque la situation d'un travailleur présente uniquement des rattachements avec un pays tiers et un seul État membre (voir, en ce sens, arrêts du 20 octobre 1993, Baglieri, C-297/92, Rec. p. I-5211, point 18, et du 29 juin 1994, Aldewereld, C-60/93, Rec. p. I-2991, point 14).
72 Dès lors, il y a lieu de répondre à la deuxième question dans les affaires C-95/99 à C-98/99 et C-180/99 que les travailleurs qui sont des apatrides ou des réfugiés résidant sur le territoire de l'un des États membres, ainsi que les membres de leur famille, ne peuvent pas invoquer les droits conférés par le règlement n° 1408/71 lorsqu'ils se trouvent dans une situation dont tous les éléments se cantonnent à l'intérieur de ce seul État membre.
Sur la troisième question préjudicielle dans les affaires C-96/99 et C-180/99
73 Compte tenu de la réponse apportée à la deuxième question dans les affaires C-95/99 à C-98/99 et C-180/99, il n'y a pas lieu de répondre à la troisième question posée dans les affaires C-96/99 et C-180/99.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
74 Les frais exposés par les gouvernements espagnol, suédois et du Royaume-Uni, ainsi que par la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR,
statuant sur les questions à elle soumises par le Bundessozialgericht, par ordonnances du 15 octobre 1998, dit pour droit:
1) L'examen de la première question préjudicielle n'a pas révélé d'éléments de nature à affecter la validité du règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, dans sa version modifiée et mise à jour par le règlement (CEE) n° 2001/83 du Conseil, du 2 juin 1983, en ce qu'il inclut dans son champ d'application personnel les apatrides ou les réfugiés résidant sur le territoire de l'un des États membres ainsi que les membres de leur famille.
2) Les travailleurs qui sont des apatrides ou des réfugiés résidant sur le territoire de l'un des États membres, ainsi que les membres de leur famille, ne peuvent pas invoquer les droits conférés par le règlement n° 1408/71, dans sa version modifiée et mise à jour par le règlement n° 2001/83, lorsqu'ils se trouvent dans une situation dont tous les éléments se cantonnent à l'intérieur de ce seul État membre.