Edición provisional
CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. TAMARA ĆAPETA
presentadas el 12 de marzo de 2026 (1)
Procedimiento de dictamen 1/24
Incoado en virtud de una solicitud presentada por la Comisión Europea
« Dictamen emitido en virtud del artículo 218 TFUE, apartado 11 — Transporte aéreo — Acuerdo sobre transporte aéreo entre el Sultanato de Omán, por una parte, y la Unión Europea y sus Estados miembros, por otra — Artículo 3 TFUE, apartado 2 — Acuerdo internacional que puede afectar a normas comunes — Competencia de la Unión Europea para celebrar por sí sola dicho acuerdo »
Índice
I.
Introducción
II.
Antecedentes
A.
Acontecimientos que condujeron a la adopción de la propuesta del acuerdo previsto
B.
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
C.
Contexto del acuerdo previsto
1.
Marco jurídico internacional
2.
Acuerdos de transporte aéreo celebrados por los Estados miembros y la Unión Europea tras las sentencias sobre los acuerdos de «cielo abierto»
3.
Contenido del acuerdo previsto con el Sultanato de Omán
III.
Apreciación
A.
Admisibilidad
B.
Existencia y naturaleza de la competencia externa de la Unión
1.
Existencia de una competencia externa de la Unión
2.
Naturaleza de la competencia externa de la Unión
3.
Acuerdos mixtos
C.
Atribución a la Unión Europea de competencia para conceder derechos de tráfico a terceros países
D.
Competencia exclusiva de la Unión para celebrar el acuerdo previsto por razones de necesidad
E.
Competencia exclusiva de la Unión para celebrar el acuerdo previsto sobre la base del efecto AETR
1.
Sobre la carga de la prueba
2.
Principal desacuerdo entre las partes en el presente procedimiento
3.
Efecto AETR y afectación
4.
Aplicación al acuerdo previsto
a)
Compromisos que deben evaluarse
b)
Artículo 3 del acuerdo previsto («concesión de derechos»)
1)
¿Existe solapamiento?
2)
¿Existe afectación de las normas comunes de la Unión sin solapamiento?
c)
Artículo 8 («Competencia leal»)
d)
Artículo 11 («Derechos de aduana, impuestos, tasas y gravámenes»)
e)
Otras disposiciones del título I
IV.
Conclusión
I.      Introducción
1.        «The sky is the limit» (no hay más límite que el cielo).
2.        El presente asunto plantea la cuestión de si el cielo es (todavía) el límite de la competencia exclusiva de la Unión Europea para celebrar acuerdos en materia de transporte aéreo con terceros países.
3.        Esta cuestión fue planteada por la Comisión Europea mediante escrito de 13 de septiembre de 2024 con el fin de solicitar, con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 11, un dictamen del Tribunal de Justicia sobre la siguiente cuestión:
«¿Tiene la Unión Europea competencia exclusiva para celebrar el Acuerdo sobre el transporte aéreo entre el Sultanato de Omán, por una parte, y la Unión Europea y sus Estados miembros, por otra?»
4.        El problema central que subyace en esta cuestión es si la Unión Europea ha adquirido competencia exclusiva para conceder derechos de tráfico a terceros países. Tal concesión de derechos permite a las compañías aéreas de terceros países volar entre, sobre y hacia el territorio de los Estados miembros.
5.        En las sentencias sobre los acuerdos de «cielo abierto» de 2002, (2) el Tribunal de Justicia consideró que, teniendo en cuenta el estado del Derecho de la Unión en aquel momento, la Unión Europea no tenía competencia exclusiva en el ámbito de los servicios de transporte aéreo. (3) La Comisión, apoyada por el Parlamento Europeo, alega que el estado del Derecho de la Unión exige hoy una respuesta diferente.
6.        Si el Tribunal de Justicia respondiera afirmativamente, ello tendría como consecuencia que los Estados miembros no podrían ya celebrar acuerdos sobre transporte aéreo con países terceros —no solo con el Sultanato de Omán, como en el presente asunto, sino con ningún país tercero—.
7.        La respuesta a la cuestión planteada por la Comisión obliga al Tribunal de Justicia a ahondar en el complejo ámbito del Derecho constitucional de la Unión, que regula las competencias externas de la Unión. En particular, se solicita al Tribunal de Justicia que precise la metodología mediante la cual aprecia el tercer supuesto descrito en el artículo 3 TFUE, apartado 2, en virtud del cual la Unión adquiere competencia exclusiva para celebrar un acuerdo internacional si este «pued[e] afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas».
8.        Estructuraré mis conclusiones del siguiente modo. En primer lugar, explicaré los antecedentes pertinentes del presente procedimiento de solicitud de dictamen (sección II). A continuación, expondré los acontecimientos que dieron lugar al acuerdo previsto, su contenido y el contexto del Derecho internacional y del Derecho de la Unión en que debe situarse. Pasaré entonces a analizar la cuestión planteada al Tribunal de Justicia (sección III). Dentro de ese análisis, empezaré por pronunciarme sobre la supuesta inadmisibilidad de la presente solicitud de dictamen del Tribunal de Justicia (sección III.A). Después, volveré a examinar la jurisprudencia sobre la existencia y la naturaleza de las competencias externas (sección III.B), lo que me llevará a evaluar la cuestión de la existencia de una competencia de la Unión para conceder derechos de tráfico a terceros países, discutida por algunas de las partes en este procedimiento (sección III.C), antes de analizar la posible naturaleza exclusiva de dicha competencia con arreglo al artículo 3 TFUE, apartado 2, sobre la base de la necesidad (sección III.D) o del efecto AETR (sección III.E).
II.    Antecedentes
A.      Acontecimientos que condujeron a la adopción de la propuesta del
acuerdo previsto
9.        En 2018, la Comisión fue autorizada, mediante directrices de negociación, para celebrar un acuerdo global en materia de transporte aéreo entre la Unión Europea y sus Estados miembros, por una parte, y el Sultanato de Omán, por otra. (4)
10.      Estas directrices fueron adoptadas mediante dos decisiones separadas.
11.      En primer lugar, el Consejo autorizó a la Comisión a entablar negociaciones con el Sultanato de Omán en relación con cuestiones que son competencia exclusiva de la Unión Europea. (5)
12.      En segundo lugar, otra Decisión fue adoptada por los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, y no por el Consejo como institución de la Unión. Esta Decisión autorizaba a la Comisión a negociar los aspectos del acuerdo previsto con el Sultanato de Omán que no son competencia exclusiva de la Unión Europea. (6)
13.      Ninguna de estas dos Decisiones precisa cuáles son las materias que consideran comprendidas en el ámbito de competencia exclusiva de la Unión, y cuáles no están comprendidas.
14.      En la reunión del Comité de Representantes Permanentes que siguió a la adopción de estas dos Decisiones, la Comisión expresó su desacuerdo con el modo en que se le habían encomendado las directrices de negociación mencionadas. Afirmó, entre otras cosas, lo siguiente:
«2.      La Comisión considera que la Unión es competente para negociar y celebrar acuerdos globales en el ámbito del transporte aéreo, en todas sus partes. Recuerda asimismo que, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, tal como se refleja en el asunto C‑459/03 (apartados 92 a 95), la existencia de la competencia externa de la Unión no está en principio supeditada a la adopción de actos de Derecho derivado en el ámbito de que se trata.
[…]
4.      Además, la Comisión considera que la negociación de un acuerdo global de transporte aéreo por parte de la Unión sola es la manera más eficaz de lograr los objetivos de la política común de transportes, en particular con respecto al trato común que debe concederse en la Unión a las compañías aéreas establecidas en terceros países y al trato común que deben conceder los terceros países a las compañías aéreas de la Unión.
5.      Para aprovechar cuanto antes las ventajas derivadas de los acuerdos internacionales de aviación, estos deben aplicarse lo antes posible tras su firma. La práctica actual muestra que la participación de los Estados miembros en estos acuerdos provoca considerables retrasos en su entrada en vigor, mientras que la aplicación provisional no siempre queda garantizada en esos casos.» (7)
15.      Las negociaciones sobre el acuerdo previsto concluyeron el 7 de junio de 2020 y su texto se rubricó el 1 de diciembre de 2021.
16.      El proyecto de texto de este Acuerdo, tal como se ha presentado al Tribunal de Justicia, prevé la firma tanto de la Unión Europea como de todos sus Estados miembros. De ello se desprende que, en su forma actual, dicho Acuerdo está redactado para ser celebrado como un acuerdo mixto.
17.      La Comisión aún no ha presentado una propuesta de Decisión del Consejo relativa a la firma de dicho Acuerdo en nombre de la Unión Europea. (8)
B.      Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
18.      Han presentado observaciones escritas sobre la solicitud de dictamen del Tribunal de Justicia presentada por la Comisión el Parlamento, el Consejo y los Gobiernos de todos los Estados miembros, excepto Rumanía. Mientras que el Parlamento apoya la posición de la Comisión de que la Unión Europea tiene competencia exclusiva para celebrar el acuerdo previsto, el Consejo y todos los Estados miembros participantes opinan lo contrario.
19.      Los días 7 y 8 de julio de 2025 se celebró una vista en la que participaron el Parlamento, el Consejo, la Comisión y los Gobiernos belga, búlgaro, checo, danés, alemán, griego, español, francés, italiano, chipriota, lituano, luxemburgués, húngaro, maltés, neerlandés, austriaco, portugués, eslovaco y sueco e Irlanda.
C.      Contexto del acuerdo previsto
1.      Marco jurídico internacional
20.      En 1944, representantes de 54 Estados se reunieron en Chicago (Estados Unidos de América) para «tomar medidas para el inmediato establecimiento de rutas y servicios aéreos mundiales provisionales» y «debatir los principios y métodos a seguir para la adopción de una nueva convención sobre aviación». (9)
21.      La Conferencia de Chicago dio lugar a la adopción del Convenio sobre Aviación Civil Internacional (en lo sucesivo, «Convenio de Chicago»). (10)
22.      El Convenio de Chicago sigue siendo hasta la fecha el instrumento jurídico internacional fundamental que regula los derechos y obligaciones de los Estados en relación con la aviación civil internacional. (11) Todos los Estados miembros son signatarios del Convenio, mientras que la propia Unión no lo es. (12)
23.      En su artículo 1, el Convenio de Chicago reconoce inequívocamente «que todo Estado tiene soberanía plena y exclusiva en el espacio aéreo situado sobre su territorio». (13)
24.      Por esta razón, como prevé el artículo 6 de dicho Convenio, «ningún servicio aéreo internacional regular podrá explotarse en el territorio o sobre el territorio de un Estado contratante, excepto con el permiso especial u otra autorización de dicho Estado y de conformidad con las condiciones de dicho permiso o autorización».
25.      En virtud de este marco, toda autorización para realizar un vuelo internacional que atraviese fronteras territoriales debe ser concedida, en teoría, por el Estado o Estados afectados, ya sea mediante un acuerdo bilateral o multilateral. (14)
26.      Paralelamente a la Conferencia de Chicago —aunque por separado del Convenio (15)—, los negociadores formularon un conjunto de derechos comerciales en el ámbito de la aviación, conocidos como «las libertades del aire». (16)
27.      En la actualidad, la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) distingue nueve libertades del aire. Se representan gráficamente a continuación:(17)
28.      Solo las libertades tercera a novena permiten el transporte aéreo comercial, y a menudo se denominan «derechos de tráfico». Abren el acceso al mercado para los vuelos que comienzan en un Estado y terminan o se detienen en el territorio de otro Estado. (18) No se considera que las libertades primera y segunda concedan acceso al mercado.
29.      En la Conferencia de Chicago se adoptaron dos acuerdos multilaterales que prevén el intercambio de derechos de tráfico relacionados con determinadas libertades del aire.
30.      En primer lugar, el Acuerdo relativo al Tránsito de los Servicios Aéreos Internacionales (19) prevé el intercambio multilateral de derechos de tránsito aéreo, es decir, el derecho de sobrevuelo (primera libertad aérea) y el derecho de aterrizaje con fines técnicos (segunda libertad aérea). Todos los Estados miembros son partes en dicho Acuerdo. (20)
31.      En segundo lugar, el Acuerdo sobre Transporte Aéreo Internacional (21) tenía por objeto prever el intercambio multilateral de las libertades primera a quinta. Sin embargo, solo fue firmado y aceptado por un número reducido de Estados, de modo que, en lo esencial, sigue siendo letra muerta. (22)
32.      La falta de un acuerdo para el intercambio de derechos de tráfico a nivel multilateral ha dado lugar a la proliferación de acuerdos bilaterales o regionales en materia de transporte aéreo, que abren recíprocamente el espacio aéreo nacional y el mercado de los respectivos Estados para la explotación de servicios aéreos internacionales. (23)
33.      Así, antes de las sentencias sobre los acuerdos de «cielo abierto», la práctica establecida en la Unión era que los Estados miembros celebraran acuerdos de transporte aéreo de manera bilateral con terceros países. (24) En 2003 se estimaba que existían cerca de 1 500 acuerdos bilaterales de este tipo. (25)
34.      Como ha destacado el Gobierno alemán, cuando se intercambian derechos de tráfico mediante acuerdos bilaterales, la mayoría de las veces se intercambian las libertades primera a cuarta, las libertades quinta y sexta suelen estar restringidas, la séptima libertad rara vez es objeto de acuerdo y las libertades octava y novena casi siempre se excluyen. (26)
35.      El acuerdo previsto con el Sultanato de Omán, objeto del presente asunto, solo se refiere a la concesión de derechos de tráfico relacionados con las libertades primera a cuarta. (27)
2.      Acuerdos de transporte aéreo celebrados por los Estados miembros y la Unión Europea tras las sentencias sobre los acuerdos de «cielo abierto»
36.      La situación en la Unión Europea cambió tras las sentencias sobre los acuerdos de «cielo abierto». Por lo tanto, dicha situación merece una breve descripción.
37.      A partir de principios de la década de 1990 y, por lo tanto, durante un período en que el legislador de la Unión adoptó diversos reglamentos que establecían un mercado interior del transporte aéreo, (28) la Comisión solicitó en varias ocasiones al Consejo directrices que le autorizaran a negociar un acuerdo de transporte aéreo con los Estados Unidos de América, con el fin de sustituir una serie de acuerdos bilaterales entre ese país y los Estados miembros. (29) La Comisión también pidió a los Estados miembros que coordinaran sus posiciones antes de entablar negociaciones con los Estados Unidos.
38.      Tras haber sido denegado repetidamente dicho mandato por el Consejo (hasta 1996), (30) y al constatar que sus peticiones de coordinación entre los Estados miembros no habían sido atendidas, la Comisión inició procedimientos de infracción contra el Reino Unido, Dinamarca, Suecia, Finlandia, Bélgica, Luxemburgo, Austria y Alemania. (31)
39.      En sus sentencias en dichos asuntos, el Tribunal de Justicia solo estimó parcialmente las demandas por incumplimiento presentadas por la Comisión. En primer lugar, convino en que los Estados miembros habían negociado determinadas cláusulas que, debido a la existencia de normas internas de la Unión, se habían convertido en una competencia exclusiva de la Unión. (32) En segundo lugar, consideró que una cláusula concreta que figuraba en cada uno de los acuerdos de «cielo abierto» celebrados entre los Estados Unidos y el correspondiente Estado miembro, que limitaba la propiedad y el control de las compañías aéreas, era contraria al derecho de establecimiento, garantizado por el artículo 52 TFUE. (33)
40.      No obstante, y este elemento reviste especial importancia para el presente asunto, el Tribunal de Justicia consideró que el estado del Derecho de la Unión en aquel momento no regulaba la concesión de derechos de tráfico ni la concesión de licencias de explotación a compañías aéreas de terceros países. Por consiguiente, no podía considerarse que un compromiso internacional contraído por esos Estados miembros que intercambiaban derechos de tráfico con un tercer país afectara a la normativa de la Unión. (34)
41.      En la práctica, la conclusión del Tribunal de Justicia según la cual determinadas partes de los acuerdos bilaterales en materia de transporte aéreo con terceros países estaban comprendidas en el ámbito de competencia exclusiva de la Unión significaba que los Estados miembros no podían ya celebrar tales acuerdos sin que la Unión fuera también parte en ellos. En otras palabras, la Unión se convirtió en una parte necesaria de tales acuerdos. Esto impulsó a la Comisión a iniciar una política común de relaciones exteriores de la Unión en el ámbito del transporte aéreo. (35)
42.      Con el fin de poner remedio a las infracciones detectadas en las sentencias sobre los acuerdos de «cielo abierto», se otorgó a la Comisión un mandato horizontal para renegociar los acuerdos con los Estados Unidos. También se le concedieron directrices para renegociar acuerdos que habían sido celebrados bilateralmente por los Estados miembros y que contenían cláusulas que se consideraban de competencia exclusiva de la Unión o contrarias al Derecho de la Unión. (36)
43.      Sin embargo, los acuerdos horizontales resultantes no sustituyeron a los acuerdos bilaterales de los Estados miembros, sino que únicamente modificaron o completaron las disposiciones pertinentes de dichos acuerdos que se consideraban competencia exclusiva de la Unión o contrarias al Derecho de la Unión.
44.      La nueva política exterior en materia de transporte aéreo aplicada por la Comisión tras las sentencias sobre los acuerdos de «cielo abierto» incluye el empeño de celebrar acuerdos globales de transporte aéreo con socios estratégicos de la Unión y Estados vecinos. Una vez que estos acuerdos entran en vigor, cualquier acuerdo bilateral entre los Estados miembros y terceros países queda obsoleto y es sustituido por ellos.
45.      La mayoría de estos acuerdos se celebran en forma de acuerdos «mixtos», incluido el acuerdo global de transporte aéreo con los Estados Unidos, (37) el acuerdo multilateral por el que se establece una Zona Europea Común de Aviación con determinados países vecinos, (38) y una serie de acuerdos bilaterales con determinados terceros países. (39)
46.      Sin embargo, algunos acuerdos globales de aviación se celebraron como acuerdos «solo de la Unión». El primer acuerdo de este tipo se celebró con el Reino de Noruega en 1992. (40) En 2002 siguió un acuerdo con la Confederación Suiza. (41) El Acuerdo de Comercio y Cooperación con el Reino Unido, (42) celebrado tras la retirada de este de la Unión Europea, también se celebró como acuerdo «solo de la Unión», pero contiene capítulos sobre transporte aéreo y concesión de derechos de tráfico. Si bien estos acuerdos demuestran la posibilidad de celebrar acuerdos de transporte aéreo únicamente por la Unión, como explicaré más adelante, la no participación de los Estados miembros como partes en dichos acuerdos no constituye una prueba de la competencia exclusiva de la Unión respecto de todos los aspectos de tales acuerdos de transporte aéreo.
47.      En su escrito de solicitud y en la vista, la Comisión se refirió a estos ejemplos de acuerdos de transporte aéreo «solo de la Unión» para subrayar el argumento de que la política exterior de la Unión en el sector de la aviación se simplificaría y aceleraría si solo la Unión pudiera celebrar tales acuerdos con terceros países. Entre otros ejemplos, la Comisión explicó que la entrada en vigor de los acuerdos mixtos suele tardar más de diez años, lo que retrasa las ventajas que las compañías aéreas de la Unión, la industria aeronáutica de la Unión en su conjunto y los usuarios de estos servicios pueden obtener de dichos acuerdos.
48.      Independientemente de que sea o no el caso, tales argumentos políticos no pueden alterar la existencia o la naturaleza de las competencias externas, tal como ha sido acordada en los Tratados. Corresponde únicamente al Tribunal de Justicia decidir si el estado actual del Derecho de la Unión en materia de transporte aéreo, a la luz del marco constitucional pertinente de la Unión, permite concluir que un acuerdo de transporte aéreo —como el acuerdo previsto con el Sultanato de Omán— está comprendido en su totalidad en el ámbito de competencia exclusiva de la Unión.
49.      Para proceder a esta apreciación, es necesario exponer brevemente el contenido del acuerdo previsto. (43)
3.      Contenido del acuerdo previsto con el Sultanato de Omán
50.      El preámbulo del acuerdo previsto expone su objetivo, que es, entre otras cosas, mejorar los servicios aéreos, garantizar un elevado nivel de seguridad y protección, fomentar la competencia, el acceso al mercado, la protección del medio ambiente y la limitación de las emisiones de gases de efecto invernadero, lograr un elevado nivel de protección de los pasajeros y facilitar el acceso al capital por parte del sector del transporte aéreo.
51.      El acuerdo consta de tres títulos. Precedido de una sección no titulada que contiene dos disposiciones (el artículo 1 sobre definiciones y el artículo 2 sobre exclusión del efecto directo), el título I regula las «disposiciones económicas» del acuerdo previsto, (44) el título II se refiere a la «cooperación en materia de reglamentación» (45) y el título III contiene «disposiciones institucionales». (46) El acuerdo previsto también contiene un anexo con disposiciones transitorias.
52.      La lista de firmas que figura al final del acuerdo previsto muestra que estaba destinado a celebrarse como acuerdo mixto, englobando como partes a la Unión y a todos sus Estados miembros.
53.      Las partes del presente procedimiento coinciden, expresa o implícitamente, en que la mayoría de las disposiciones del acuerdo previsto está comprendida en el ámbito de competencia exclusiva de la Unión o solo son accesorias al ejercicio de dicha competencia. No obstante, existe desacuerdo sobre la naturaleza de esta competencia en relación con determinadas disposiciones incluidas en el título I del acuerdo previsto.
54.      El desacuerdo más importante se refiere al artículo 3, apartado 2, del acuerdo previsto, a saber, la concesión de derechos de tráfico. Según esta disposición, los derechos de tráfico relacionados con las libertades del aire primera a cuarta se concederán mutuamente entre las Partes Contratantes. (47)
55.      Por una parte, el Consejo y los Estados miembros consideran que la concesión de estos derechos no está comprendida en el ámbito de competencia exclusiva de la Unión. Estas partes alegan que el Derecho de la Unión, en su estado actual, no establece normas comunes que regulen dicha concesión. Se refieren, en particular, a las sentencias sobre los acuerdos de «cielo abierto». Como he explicado anteriormente, el Tribunal de Justicia declaró en dichas sentencias que el Derecho comunitario, tal como existía en el momento en que se dictaron, no regulaba la concesión de derechos de tráfico, por lo que no podía verse afectado por la celebración de un acuerdo internacional entre los Estados miembros y un país tercero. Por otra parte, la Comisión, apoyada por el Parlamento, considera que el estado del Derecho de la Unión en materia de transporte aéreo ha evolucionado considerablemente desde que se dictaron las sentencias sobre los acuerdos de «cielo abierto». Por lo tanto, en su estado actual, este ámbito del Derecho de la Unión podría verse afectado si el acuerdo previsto fuera celebrado por los Estados miembros.
III. Apreciación
56.      El ámbito de las competencias externas de la Unión Europea es uno de los más complejos del Derecho constitucional de la Unión. A menudo revela una confusión entre los conceptos pertinentes, en particular la atribución de competencias y su naturaleza compartida o exclusiva, y las razones del carácter mixto de los acuerdos. (48)
57.      A este respecto, aunque la cuestión planteada por la Comisión presupone la existencia de una competencia de la Unión y, por lo tanto, solo cuestiona su naturaleza, varios Estados miembros intervinientes alegan que la concesión de derechos de tráfico constituye una competencia de los Estados miembros que no ha sido atribuida a la Unión.
58.      Por esta razón, mi análisis se estructura de la siguiente manera. Tras desestimar brevemente las alegaciones relativas a la admisibilidad de la presente solicitud de dictamen del Tribunal de Justicia (sección III.A), delimitaré los conceptos pertinentes para concluir que existe una competencia externa exclusiva de la Unión (sección III.B). A continuación, propondré al Tribunal de Justicia que desestime las alegaciones que niegan la existencia de una competencia de la Unión para conceder derechos de tráfico (sección III.C). Ello me permitirá examinar las alegaciones en apoyo de la constatación de una competencia exclusiva de la Unión en relación con el acuerdo previsto. En orden inverso al orden en que la Comisión estructuró su solicitud, me preguntaré, en primer lugar, si la Unión ha adquirido competencia exclusiva para celebrar el acuerdo previsto sobre la base del segundo supuesto del artículo 3 TFUE, apartado 2; «el argumento de la necesidad» (sección III.D). A continuación, examinaré si del tercer supuesto del artículo 3 TFUE, apartado 2, se deriva una competencia exclusiva; «el efecto AETR» (sección III.E).
A.      Admisibilidad
59.      Varios Estados miembros intervinientes ponen en duda la admisibilidad de la presente solicitud de dictamen, alegando que no cumple los requisitos para iniciar el procedimiento previsto en el artículo 218 TFUE, apartado 11.
60.      A este respecto, procede recordar que el Tribunal de Justicia ha explicado claramente que, en virtud del artículo 218 TFUE, apartado 11, un Estado miembro, el Parlamento, el Consejo o la Comisión pueden solicitar el dictamen del Tribunal de Justicia «en todo momento, antes de que la [Unión Europea] haya expresado definitivamente su consentimiento en quedar vinculada por el acuerdo». (49)
61.      Hasta la fecha, el acuerdo previsto con Omán sigue estando «previsto», dado que la Comisión aún no ha propuesto al Consejo que adopte una decisión por la que se autorice su firma, conforme a lo dispuesto en el artículo 218 TFUE, apartado 5. (50)
62.      A este respecto, en primer lugar, el hecho, alegado por algunos Estados miembros, de que la Comisión haya esperado tres años para presentar la presente solicitud de dictamen con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 11, no modifica el carácter «previsto» de dicho Acuerdo. Por lo tanto, no puede afectar a la admisibilidad de la solicitud de la Comisión. Ello es así aun cuando, en un espíritu de cooperación leal, la Comisión debería haber presentado tal solicitud lo antes posible.
63.      En segundo lugar, varios Estados miembros afirman que la cuestión del reparto de competencias en relación con el acuerdo previsto quedó ya resuelta mediante las decisiones de autorización de las negociaciones, adoptadas por el Consejo y los Estados miembros en 2018. (51) Alegan que, por consiguiente, la Comisión ya no podía modificar dicho reparto. Por lo tanto, una solicitud de dictamen del Tribunal de Justicia sobre el reparto de competencias sería hipotética.
64.      Esta alegación tampoco es válida. El hecho de si el Consejo y los Estados miembros y la Comisión están de acuerdo o no con el reparto de competencias a efectos de la celebración de un acuerdo específico carece de pertinencia para la cuestión de la admisibilidad de una solicitud con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 11. (52)
65.      Lo contrario implicaría que, al adoptar una decisión por la que se autorizara la apertura de negociaciones de un acuerdo internacional, el Consejo y los Estados miembros pudieran regular el reparto de competencias de la Unión sin tener en cuenta las competencias y los procedimientos previstos en los Tratados. (53) Ello privaría de objeto al procedimiento previsto en el artículo 218 TFUE, apartado 11. (54)
66.      De ello se deduce que la solicitud de dictamen del Tribunal de Justicia presentada por la Comisión no es hipotética, dado que el resultado del presente procedimiento puede influir en la manera en que se celebre el acuerdo previsto.
B.      Existencia y naturaleza de la competencia externa de la Unión
1.      Existencia de una competencia externa de la Unión
67.      Para que la Unión Europea pueda celebrar un acuerdo internacional, debe disponer de la competencia necesaria a tal efecto. En el Derecho de la Unión, este principio se conoce como el «principio de atribución». (55)
68.      Según el artículo 5 TUE, apartado 2, dicho principio faculta a la Unión Europea para actuar «dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos que estos determinan». Por lo tanto, como explican los artículos 4 TUE, apartado 1, y 5 TUE, apartado 2, siempre que no se atribuya a la Unión Europea, la competencia para actuar corresponde únicamente a los Estados miembros. Esto da lugar a una situación sencilla: la Unión Europea no puede actuar a menos que se le haya atribuido la competencia para hacerlo.
69.      Por consiguiente, cualquier apreciación del carácter exclusivo o compartido de una competencia externa de la Unión presupone que los Tratados hayan atribuido en primer lugar a la Unión la competencia necesaria para actuar.
70.      Una competencia externa puede atribuirse expresa o implícitamente a la Unión. (56)
71.      En la actualidad, la cuestión de si la Unión tiene competencia para celebrar un acuerdo internacional se rige por el artículo 216 TFUE, apartado 1. Esta disposición abarca tanto las competencias expresas como las implícitas. (57) Fue introducida en el TFUE por el Tratado de Lisboa y refleja la evolución anterior de la práctica judicial.
72.      El artículo 216 TFUE, apartado 1, prevé cuatro supuestos en los que la Unión puede celebrar un acuerdo con uno o varios terceros países u organizaciones internacionales. (58) Así sucede:
i) cuando así lo prevean los Tratados (competencia expresa);
ii) cuando la celebración de un acuerdo sea necesaria para alcanzar, en el contexto de las políticas de la Unión, alguno de los objetivos establecidos en los Tratados (competencia implícita, «competencias externas paralelas»); (59)
iii) cuando la celebración de un acuerdo esté prevista en un acto jurídicamente vinculante de la Unión [competencia implícita, tal como se aclara en el dictamen 1/94 (Acuerdos anexos al Acuerdo OMC)], (60) o
iv) cuando la celebración de un acuerdo pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas (competencia implícita, tal como se introdujo por primera vez en la sentencia AETR). (61)
73.      Como explicaré con mayor detalle más adelante, varios Estados miembros intervinientes consideran que la competencia para conceder derechos de tráfico corresponde exclusivamente a los Estados miembros. Por lo tanto, en un primer momento habrá que apreciar si dicha competencia ha sido atribuida a la Unión de forma expresa o implícita (véase la sección C).
2.      Naturaleza de la competencia externa de la Unión
74.      Una vez establecida la atribución de una competencia a la Unión, la cuestión que se plantea a continuación es si dicha competencia es compartida o exclusiva.
75.      ¿Qué significa que la competencia sea compartida o exclusiva?
76.      Si la Unión Europea dispone de competencia exclusiva, los Estados miembros no pueden actuar en relación con una materia que esté comprendida dentro de esa competencia. Así sucede aun cuando la Unión no haya actuado. (62) En otras palabras, en el ámbito de las competencias exclusivas de la Unión, solo la Unión puede actuar.
77.      Si este principio se aplica a la cuestión planteada al Tribunal de Justicia en el presente procedimiento, la constatación de que la Unión Europea tiene competencia exclusiva para conceder derechos de tráfico a terceros países implicaría que los Estados miembros ya no podrían celebrar acuerdos internacionales en materia de transporte aéreo. Así sucedería incluso en el supuesto en el que la Unión decidiese no celebrar un acuerdo de transporte aéreo con un tercer país concreto, a menos que la Unión delegase el ejercicio de su competencia exclusiva a los Estados miembros para celebrar tales Acuerdos sin ella.
78.      Por el contrario, si la competencia de que se trata se atribuye como competencia compartida, tanto los Estados miembros como la Unión Europea pueden decidir ejercerla. La decisión de si la Unión Europea debería ejercer dicha competencia en relación con un tercer país o grupo de países determinado es una decisión política, que está limitada por los principios constitucionales de subsidiariedad y proporcionalidad. (63)
79.      Por lo que respecta a los actos que regulan las políticas de la Unión en el plano interno, cuando la Unión ejerce una competencia compartida, el artículo 2 TFUE, apartado 2, segunda y tercera frases, impide a los Estados miembros actuar mientras la cuestión siga estando regulada a nivel de la Unión. Esto se conoce como principio de preferencia.La razón de ser de este principio reside en la prevención de conflictos y el mantenimiento de normas comunes de la Unión. (64) El Protocolo (n.º 25) sobre el ejercicio de las competencias compartidas, anexo al Tratado de Lisboa (en lo sucesivo, «Protocolo n.º 25»), explica que la preferencia solo se refiere a los elementos específicos regulados por un acto de la Unión, y no a todo el ámbito al que pertenece dicho acto. (65)
80.      La preferencia sobre la acción de los Estados miembros tiene una consecuencia similar a aquella en la que se atribuye a la Unión Europea una competencia exclusiva: los Estados miembros ya no pueden regular una cuestión concreta. Sin embargo, existe una diferencia notable: con la preferencia, los Estados miembros no «pierden» su derecho a ejercer una competencia compartida; pueden volver a ejercer esa competencia si la Unión Europea decide revocar la medida de la Unión relativa a una materia concreta. Por el contrario, en un ámbito de competencia exclusiva de la Unión, aun cuando una materia concreta no esté ocupada por una medida de la Unión, los Estados miembros no pueden actuar. (66)
81.      Las competencias exclusivas de la Unión se enumeran exhaustivamente en el artículo 3 TFUE, apartado 1. (67) Los Estados miembros no pueden adoptar actos internos ni celebrar acuerdos internacionales en estos ámbitos.
82.      Además de los ámbitos enumerados ex ante como exclusivos, el Tratado de Lisboa añadió un apartado 2 al artículo 3 TFUE.
83.      Dicho apartado implica que, en las circunstancias particulares que en él se prevén, determinadas competencias que se atribuyen como compartidas pueden pasar a ser exclusivas en su dimensión externa. En otras palabras, estas competencias no son atribuidas ex ante por el TFUE como exclusivas, pero pueden adquirir esa naturaleza mediante la adopción de una normativa de la Unión. Estos tipos de competencias han sido calificados de «exclusividad posterior», «exclusividad por ejercicio» (68) o «exclusividad sobrevenida». (69)
84.      En principio, las competencias externas de la Unión son compartidas, salvo que el acuerdo internacional de que se trate abarque una cuestión que esté comprendida en el ámbito de una competencia exclusiva expresa de la Unión contemplada en el artículo 3 TFUE, apartado 1, o que posteriormente haya pasado a ser exclusiva en virtud del artículo 3 TFUE, apartado 2.
85.      La política de transporte aéreo de la Unión, o más en general la política de transportes, no figura entre las políticas enumeradas como exclusivas en el artículo 3 TFUE, apartado 1.
86.      Por el contrario, el transporte es una de las políticas enumeradas (de manera no exhaustiva) en el artículo 4 TFUE, apartado 2, letra g), como competencia compartida.
87.      Por consiguiente, la única manera en que podría considerarse que los Estados miembros no pueden celebrar un acuerdo de transporte aéreo es el supuesto de que el ejercicio de esta competencia compartida se convierta en exclusivo respecto de la materia de que se trate por concurrir uno de los requisitos del artículo 3 TFUE, apartado 2.
88.      Por lo tanto, el artículo 3 TFUE, apartado 2, tiene la virtualidad de impedir a los Estados miembros celebrar un acuerdo internacional en un ámbito en el que no hayan atribuido previamente una competencia (expresa) exclusiva a la Unión, siempre que se cumplan los requisitos establecidos en dicha disposición.
89.      Dado que los Tratados regulan el tipo de preferencia que da lugar a la exclusividad en las relaciones exteriores en una disposición diferente del tipo de preferencia existente en el ámbito interno, hay buenos motivos para tratar de manera diferente esos dos tipos de preferencia. Así, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el Protocolo n.º 25 del Tratado de Lisboa no regula el tipo de preferencia que establece una competencia exclusiva de la Unión para celebrar un acuerdo internacional sobre la base del artículo 3 TFUE, apartado 2. (70) Por el contrario, los efectos de una normativa interna de la Unión sobre la naturaleza de su competencia externa solo se rigen por el artículo 3 TFUE, apartado 2, y no por el artículo 2 TFUE, apartado 2, al que se refiere el Protocolo n.º 25.
90.      El artículo 3 TFUE, apartado 2, establece que la Unión dispondrá de competencia exclusiva para la celebración de un acuerdo internacional:
i) cuando dicha celebración esté prevista en un acto legislativo de la Unión;
ii) cuando sea necesaria para permitirle ejercer su competencia interna (en lo sucesivo, «segundo supuesto» o «exclusividad por necesidad»), o
iii) en la medida en que pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas (en lo sucesivo, «tercer supuesto» o «efecto AETR»).
91.      Con carácter preliminar, es importante señalar el elevado grado de similitud en el lenguaje utilizado en el artículo 216 TFUE, apartado 1, y en el artículo 3 TFUE, apartado 2. Aunque esta similitud ha suscitado (en mi opinión, acertadamente) críticas doctrinales, (71) el Tribunal de Justicia no puede criticar el texto de los Tratados, sino que debe interpretarlo.
92.      A este respecto, ha de observarse que las dos disposiciones se refieren a cuestiones diferentes y, por lo tanto, deben interpretarse en sus respectivos contextos. Mientras que el artículo 216 TFUE, apartado 1, se refiere a la existencia de una competencia externa y, en consecuencia, está vinculado al principio de atribución, el artículo 3 TFUE, apartado 2, se refiere a la naturaleza de dicha competencia externa y determina las situaciones en las que los acuerdos internacionales deben celebrarse como acuerdos «solo de la Unión». (72)
93.      Según mi leal saber y entender, no existe ningún acto legislativo de la Unión que obligue a la Unión a celebrar un acuerdo de transporte aéreo con el Sultanato de Omán en particular o, más generalmente, con terceros países. Por consiguiente, propongo interpretar las alegaciones de las partes en el presente procedimiento en el sentido de que se refieren únicamente a los supuestos segundo y tercero en los que la exclusividad puede derivarse del artículo 3 TFUE, apartado 2.
3.      Acuerdos mixtos
94.      Antes de pasar a examinar si la Unión Europea tiene competencia exclusiva para celebrar el acuerdo previsto, es necesario resolver otra cuestión relacionada: ¿puede extraerse alguna conclusión, y en caso afirmativo, cuál, de la propuesta de que el acuerdo previsto se celebre como acuerdo mixto?
95.      La resolución de esta cuestión es pertinente, dado que varias de las partes en el presente procedimiento, incluida la Comisión, han formulado alegaciones relativas al «carácter mixto» de los acuerdos internacionales.
96.      Los «acuerdos mixtos», como categoría específica de acuerdos internacionales, no se mencionan en los Tratados, sino que son el resultado de la práctica. El Tribunal de Justicia ha definido el acuerdo mixto como aquel «firmado y celebrado tanto por la Unión como por cada uno de los Estados miembros de esta». (73)
97.      La doctrina distingue entre acuerdos mixtos obligatorios y facultativos. (74)
98.      Si un acuerdo contiene partes que son competencia exclusiva de los Estados miembros y partes que son competencia exclusiva o compartida de la Unión, la Unión no puede celebrar un acuerdo de este tipo por sí sola, sino únicamente con sus Estados miembros. En este supuesto, el carácter mixto es obligatorio.
99.      Otro supuesto en el que el carácter mixto podría ser obligatorio, que cabría denominar «carácter mixto obligatorio inverso», es la situación que se trató en las sentencias sobre los acuerdos de «cielo abierto»: cuando un acuerdo internacional negociado por un Estado miembro contenga partes que sean competencia exclusiva de la Unión, ese Estado miembro no podrá celebrar por sí solo dicho Acuerdo. (75) En tal caso, si los Estados miembros desean ser parte en un acuerdo, la Unión debe unirse a ellos. (76)
100. Resulta pertinente para el presente debate sobre el carácter mixto el hecho de que, en respuesta a las sentencias sobre los acuerdos de «cielo abierto», la Unión Europea haya adoptado el Reglamento (CE) n.º 847/2004. (77) Entre otros aspectos, dicho acto permite a los Estados miembros celebrar acuerdos «solo de los Estados», siempre que estos acuerdos contengan cláusulas estándar y que los Estados miembros informen a la Comisión de los acuerdos mediante un tipo de procedimiento predeterminado. (78) El Reglamento n.º 847/2004 —que reviste importancia para el presente procedimiento también en lo que respecta a la competencia de la Unión para celebrar por sí sola el acuerdo previsto— puede interpretarse como un ejemplo de acto de la Unión que permite a los Estados miembros celebrar un acuerdo internacional sin la Unión como parte, aun cuando determinadas partes de dicho acuerdo se refieran a materias que son competencia exclusiva de la Unión. (79)
101. Por último, cuando un acuerdo se refiere únicamente a materias de competencia compartida, dicho acuerdo puede celebrarse como acuerdo mixto o como acuerdo «solo de la Unión». La decisión sobre la manera de celebrar este acuerdo, ya sea mixto o «solo de la Unión», encubre una elección política; (80) no una necesidad constitucional. (81)
102. De ello se deduce que existen dos razones por las que un acuerdo internacional podría celebrarse como un acuerdo «solo de la Unión»: bien porque la Unión disponía efectivamente de una competencia exclusiva respecto de todo el acuerdo, bien porque la competencia respecto de la totalidad o parte del acuerdo era compartida, y se decidió, en el plano político, que dicha competencia fuera ejercida únicamente por la Unión.
103. Por las razones expuestas, no es determinante a efectos del presente análisis que, en el pasado, una concesión de derechos de tráfico con el Reino de Noruega, la Confederación Suiza y el Reino Unido haya tenido lugar mediante acuerdos «solo de la Unión». (82) En efecto, el carácter «solo de la Unión» de estos acuerdos puede explicarse tanto por el argumento de que se consideró políticamente apropiado que la Unión celebrara tales acuerdos por sí sola como por el argumento de que la Unión dispone de una competencia exclusiva sobre la totalidad del contenido de dichos acuerdos, incluida la concesión de derechos de tráfico.
104. En conclusión, aun cuando el acuerdo previsto esté comprendido (en parte) en el ámbito de una competencia compartida, ello no impide que dicho Acuerdo se celebre como acuerdo «solo de la Unión». Únicamente en caso de que todos los elementos del acuerdo previsto estén comprendidos en el ámbito de competencia exclusiva de la Unión, razones de orden constitucional, y no político, impondrán la necesidad de celebrar un acuerdo «solo de la Unión».
105. La existencia de tales razones constitucionales es objeto del análisis que realizaré en las secciones D y E.
C.      Atribución a la Unión Europea de competencia para conceder derechos de tráfico a terceros países
106. Varios Estados miembros que han intervenido en el presente procedimiento sostienen que la competencia para conceder derechos de tráfico no se ha atribuido a la Unión, sino que sigue perteneciendo a los Estados miembros. (83) Alegan que la autorización de vuelos de compañías aéreas de terceros países en su territorio es un ejercicio del principio de soberanía sobre el espacio aéreo de un Estado, como lo confirma el artículo 1 del Convenio de Chicago. Por ello, la Unión nunca podría conceder derechos de tráfico, puesto que no se le ha atribuido esa competencia.
107. Habida cuenta de esta posición, es necesario analizar si se ha atribuido a la Unión competencia para conceder derechos de tráfico a terceros países.
108. Como se ha explicado, es posible que dicha atribución se haya realizado expresa o implícitamente. Para establecer una competencia expresa, es preciso examinar si los Tratados contienen una base jurídica que establezca específicamente que la Unión puede celebrar un acuerdo sobre esa cuestión concreta. (84)
109. A este respecto, ha de observarse que, aunque el número de disposiciones que facultan expresamente a la Unión Europea para actuar en relación con terceros países u organizaciones internacionales ha aumentado desde el Tratado de Roma, (85) el capítulo que regula la política de transportes sigue sin contener una cláusula expresa que faculte a la Unión Europea para celebrar acuerdos internacionales en el ámbito del transporte.
110. La dimensión externa de la política de transportes de la Unión solo se menciona expresamente en el artículo 207 TFUE, apartado 5.
111. No obstante, dicha referencia se hizo con el fin de excluir los transportes de la política comercial común y, por lo tanto, del carácter expresamente exclusivo de esta última. (86)
112. En lugar de ello, el artículo 207 TFUE, apartado 5, se remite al capítulo del Tratado dedicado a la política común de transportes (título VI de la tercera parte), que, en sí mismo, no hace referencia expresa a una competencia de la Unión para celebrar acuerdos internacionales. En mi opinión, esta es la razón por la que la referencia del artículo 207 TFUE, apartado 5, al capítulo sobre la política común de transportes (que actualmente incluye también el transporte aéreo) a efectos de la negociación y celebración de un acuerdo internacional en ese ámbito no puede interpretarse como una competencia expresa de la Unión para celebrar acuerdos en materia de transporte aéreo. Por el contrario, esta remisión cruzada sugiere que la competencia externa de la Unión para celebrar acuerdos de transporte aéreo es una competencia externa implícita.
113. En virtud del artículo 216 TFUE, apartado 1, existe una competencia externa implícita, en particular, siempre que se atribuya a la Unión una competencia interna, con independencia de que dicha competencia interna se ejerza o no, y que la celebración de un acuerdo sea necesaria para alcanzar uno de los objetivos de la Unión. Tales competencias paralelas, que reconocen que las políticas de la Unión pueden tener dimensiones internas y externas, (87) fueron desarrolladas y confirmadas en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia antes de ser codificadas en el artículo 216 TFUE, apartado 1. (88)
114. No obstante, una competencia externa implícita sigue estando sujeta al principio de atribución. Esto significa que el artículo 216 TFUE, apartado 1, no puede, por sí solo, servir de base jurídica para la celebración de un acuerdo internacional. La base jurídica adecuada para dicho acuerdo debe encontrarse en las disposiciones de los Tratados que confieren a la Unión la facultad de regular un ámbito o una cuestión concretos.
115. Cuando el ámbito cubierto por el acuerdo internacional es el transporte aéreo, la base jurídica de la competencia implícita para firmar tal acuerdo se encuentra en el artículo 100 TFUE, apartado 1.
116. El transporte aéreo (así como el transporte marítimo) es una parte específica de la política de transportes de la Unión, ya que su desarrollo (tanto interno como, por consiguiente, también externo) depende, en virtud del artículo 100 TFUE, de la adopción de medidas legislativas por el Parlamento y el Consejo.
117. Sin embargo, en la actualidad, la dimensión interna de la política común de transporte aéreo está regulada en gran medida por normas comunes de la Unión. Esta circunstancia expresa la decisión política del Parlamento Europeo y del Consejo de aplicar esta política de la Unión.
118. De la existencia de una política interna de transporte aéreo se deduce que también debe existir una dimensión externa implícita.
119. Ello no obstante, queda abierta la pregunta de si todos los elementos pertinentes para la regulación exhaustiva del transporte aéreo han sido conferidos a la Unión o si existen determinados aspectos, como la concesión de los derechos de tráfico, que los Estados miembros han decidido no conferir; es decir, que han optado por conservar.
120. A este respecto, debo señalar, en primer lugar, que, en virtud del principio de soberanía territorial, consagrado en el artículo 1 del Convenio de Chicago, la aplicación de cualquier política de transporte aéreo en el seno de la Unión depende de la concesión de derechos de tráfico.
121. Al menos en su aspecto comercial, sin la concesión de tales derechos, no es posible desarrollar una política de transporte aéreo, ni en la dimensión interna ni en la dimensión externa de la Unión. En este sentido, la inclusión en los Tratados de la posibilidad de desarrollar una política común de transporte aéreo de la Unión con arreglo al artículo 100 TFUE, apartado 1, también debe implicar necesariamente la facultad de la Unión de decidir si se conceden derechos de tráfico y a qué países.
122. En el plano interno, el intercambio de derechos de tráfico entre los Estados miembros y los derechos conexos de las compañías aéreas de la Unión a explotar servicios comerciales dentro de la Unión Europea se derivan del Reglamento (CE) n.º 1008/2008 (en lo sucesivo, «Reglamento sobre servicios aéreos»). (89) Así pues, el legislador de la Unión pretendió establecer un mercado interior del transporte aéreo. (90)
123. El Reglamento sobre servicios aéreos no priva a los Estados miembros de su soberanía sobre el espacio aéreo situado sobre sus territorios. Este Reglamento no es sino fruto del ejercicio por parte de la Unión Europea de los derechos soberanos de los Estados miembros, en virtud de una atribución de competencia, para aplicar una política de transporte aéreo de la Unión. (91)
124. Con el fin de desarrollar la dimensión externa de la política de transporte aéreo de la Unión Europea, que solo puede llevarse a cabo mediante la concesión de derechos de tráfico a terceros países, la Unión Europea dispone, por lo tanto, de una competencia externa implícita. (92)
125. Una vez resuelto este extremo, puedo pasar a examinar la cuestión planteada por la Comisión de si dicha política se ha convertido, en su totalidad, en una competencia externa exclusiva, de modo que el acuerdo previsto debería ser celebrado únicamente por la Unión Europea.
D.      Competencia exclusiva de la Unión para celebrar el acuerdo previsto por razones de necesidad
126. La Comisión invoca el segundo supuesto del artículo 3 TFUE, apartado 2, para sostener que la celebración del acuerdo previsto como un acuerdo «solo de la Unión» es necesaria para ejercer la competencia interna (compartida) en el ámbito de la política de transporte.
127. Seré breve a este respecto, puesto que esta cuestión ya se resolvió en las sentencias sobre los acuerdos de «cielo abierto». En ellas, el Tribunal de Justicia explicó en primer lugar que, a la luz del dictamen 1/76 (Acuerdo relativo a la creación de un Fondo Europeo de Inmovilización de la Navegación Interior), (93) la competencia exclusiva basada en la necesidad surge cuando una competencia interna únicamente puede ejercitarse adecuadamente al mismo tiempo que una competencia externa; o, en otras palabras, cuando dicha competencia interna no pueda alcanzarse mediante el establecimiento de normas internas. (94)
128. Aquí radica la diferencia entre el principio de necesidad enunciado en el artículo 216 TFUE, apartado 1, y en el artículo 3 TFUE, apartado 2. El artículo 216 TFUE, apartado 1, reconoce competencias externas paralelas en los ámbitos de políticas atribuidos a la Unión y cuyo ejercicio puede ser necesario para alcanzar el objetivo que dicha política persigue en el marco de los Tratados. Esta competencia existe, pero dicha disposición guarda silencio sobre la cuestión de si la Unión Europea debe ejercerla. Por el contrario, la «necesidad» en el sentido del artículo 3 TFUE, apartado 2, significa que es la Unión Europea la que tiene la competencia exclusiva para actuar porque el ejercicio de su competencia interna sería imposible sin la celebración de un acuerdo internacional.
129. Así se desprende claramente del modo en que el Tribunal de Justicia estableció la competencia exclusiva de la Unión en su dictamen 1/76 (Acuerdo relativo a la creación de un Fondo Europeo de Inmovilización de la Navegación Interior). (95)Esto significa que el Tribunal de Justicia optó por una interpretación restrictiva del concepto de «necesidad» como motivo de exclusividad. De este modo, también evitó confundir el significado de los conceptos de «competencias externas paralelas» y de su «exclusividad». Lo contrario daría lugar a la desaparición de las competencias externas compartidas de la Unión Europea, confiriéndole la facultad exclusiva de actuar en el ámbito exterior siempre que esté facultada para aplicar una determinada política. Sin embargo, hasta la fecha, el Tribunal de Justicia no ha considerado que esa fuera la intención de los redactores del Tratado de Lisboa cuando incluyeron el concepto de «exclusividad por necesidad» en el artículo 3 TFUE, apartado 2.
130. En las sentencias sobre los acuerdos de «cielo abierto», el Tribunal de Justicia declaró que no se le habían aportado elementos suficientes que indicaran que, para alcanzar el objetivo de establecer un mercado interior de servicios en el ámbito del transporte aéreo, la Unión también debería tener competencia exclusiva para celebrar acuerdos de transporte aéreo con terceros países. (96) Además, el Tribunal de Justicia señaló que, en el momento en que se dictaron dichas sentencias, el mercado interior de los servicios aéreos estaba establecido con éxito, refutando así el argumento de la necesidad. (97)
131. En el presente asunto, como única alegación nueva en comparación con la situación existente en las sentencias sobre los acuerdos de «cielo abierto», la Comisión sostiene que el ámbito del transporte aéreo, respecto del que el Tribunal de Justicia consideró en esas sentencias que solo estaba regulado de modo «relativamente limitado», está ahora mucho más densamente ocupado por normas de la Unión. Puede que así sea, pero ello no respalda la alegación de la Comisión de que la celebración del acuerdo con el Sultanato de Omán sea «necesaria» para el ejercicio por parte de la Unión de su competencia interna en el sentido del artículo 3 TFUE, apartado 2. Más bien al contrario, refuerza la alegación de que esa política interna ha sido
implementada con éxito sin la «necesidad» de celebrar un acuerdo internacional en materia de transporte aéreo.
132. No obstante, la Comisión alega que un mayor número de nuevas disposiciones de la normativa interna de la Unión se aplican no solo a las compañías aéreas de la Unión, sino también a las compañías de terceros países (véanse, por ejemplo, los artículos 15, apartado 5, y 22 a 24 del Reglamento sobre servicios aéreos). Según la Comisión, ello crea una necesidad para la Unión de celebrar acuerdos internacionales en materia de transporte aéreo. En mi opinión, la Comisión formula una alegación confusa. Estas disposiciones no exigen que las compañías aéreas de terceros países tengan acceso al mercado de los servicios de transporte aéreo de la Unión. Estas disposiciones existen más bien para estos tipos de situaciones en las que se ha concedido tal acceso. Por lo tanto, no puede sostenerse que la Unión deba tener la competencia exclusiva para conceder derechos de tráfico a compañías aéreas de terceros países porque dispone de las normas que regulan sus derechos u obligaciones una vez que se conceden tales derechos.
133. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que declare que la Unión no dispone de competencia exclusiva para celebrar el acuerdo de transporte aéreo con Omán en virtud del segundo supuesto contemplado en el artículo 3 TFUE, apartado 2.
E.      Competencia exclusiva de la Unión para celebrar el acuerdo previsto sobre la base del efecto AETR
134. La alegación más importante y compleja formulada en el presente asunto se refiere al tercer supuesto contemplado en el artículo 3 TFUE, apartado 2. En virtud de este, la Unión Europea adquiere competencia exclusiva para celebrar un acuerdo internacional «en la medida en que pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas».
1.      Sobre la carga de la prueba
135. Antes de abordar las alegaciones relativas a la aplicación del artículo 3 TFUE, apartado 2, considero necesario responder a una observación del Consejo. Al insinuar que las alegaciones de la Comisión son insuficientes para demostrar la existencia del efecto AETR, dicha institución sostiene que corresponde a la parte que invoca el carácter exclusivo de la competencia externa de la Unión aportar las pruebas que acrediten dicha competencia.
136. Si bien es cierto que el Tribunal de Justicia utilizó términos similares, formuló estas observaciones en el marco de recursos directos interpuestos con arreglo al artículo 263 TFUE. (98)
137. Sin embargo, el procedimiento previsto en el artículo 218 TFUE, apartado 11, no es un procedimiento contradictorio con dos partes contrapuestas. El procedimiento para obtener un dictamen del Tribunal de Justicia no tiene por objeto que se estime o se desestime la pretensión de la parte que ha iniciado el procedimiento. Antes bien, dicho procedimiento sirve al interés público de impedir la celebración de un acuerdo internacional que sea contrario a los Tratados, y que pueda crear dificultades (y bochorno) a la Unión frente a sus socios internacionales. (99)
138. En este sentido, aunque las alegaciones formuladas por la institución que ha solicitado un dictamen con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 11, al igual que las de las demás partes en el procedimiento, son útiles para el Tribunal de Justicia, la respuesta del Tribunal de Justicia no depende de esas alegaciones.
2.      Principal desacuerdo entre las partes en el presente procedimiento
139. La Comisión, apoyada por el Parlamento, propone una metodología para determinar el efecto AETR que es diferente de la defendida por el Consejo y los Estados miembros.
140. La Comisión y el Parlamento alegan que el artículo 3 TFUE, apartado 2, ha codificado la jurisprudencia relativa a la competencia externa exclusiva de la Unión como una atribución positiva de competencia. Según estas partes, el efecto AETR debe entenderse en el sentido de que, una vez que un «ámbito» está total o al menos «ampliamente cubierto» por normas comunes de la Unión, como ocurre en el ámbito del transporte aéreo, debe concluirse que un acuerdo sobre transporte aéreo, incluidos los derechos de tráfico, puede afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas. Por lo tanto, la competencia de la Unión debe ser exclusiva. Poco importa si la concesión de derechos de tráfico aéreo a terceros países está regulada por normas de la Unión, ya que estas normas pertenecen al ámbito más amplio del transporte aéreo, en el que existen normas comunes de la Unión a nivel interno. Por consiguiente, estas instituciones rechazan un enfoque «nuclear» que obligue a evaluar cada compromiso de un acuerdo internacional en relación con la existencia de normas comunes específicas de la Unión a tal efecto.
141. El Consejo y los Estados miembros reconocen que existe el riesgo de que las normas comunes de la Unión se vean afectadas negativamente o alteradas si los compromisos internacionales entran en el ámbito de aplicación de dichas normas comunes. También convienen en que estas normas comunes de la Unión pueden verse afectadas o modificadas aun cuando el ámbito de aplicación del acuerdo internacional de que se trate no coincida totalmente con el de la normativa de la Unión pertinente, siempre que los compromisos en cuestión pertenezcan, no obstante, a un ámbito que esté ya «ampliamente cubierto» por normas de la Unión. No obstante, según dichas partes, la mera constatación de que un ámbito de políticas está «ampliamente cubierto» por las normas de la Unión no puede, por sí sola, conducir a una declaración de competencia exclusiva. Alegan que lo que es necesario es un riesgo «real» de afectación, que no puede determinarse por referencia a una mera enumeración de múltiples normas de la Unión que regulen un ámbito particular. Por el contrario, se necesita una explicación específica de la manera en que estas normas podrían verse afectadas por los compromisos internacionales previstos. Por consiguiente, la apreciación del Tribunal de Justicia implicaría dos etapas: en primer lugar, examinar el alcance y el solapamiento entre los dos conjuntos de normas de que se trata —a saber, las normas pertinentes de la Unión en cuestión y los compromisos internacionales que se van a contraer— y, en segundo lugar, acreditar un riesgo real de que las normas pertinentes de la Unión se vean afectadas. Esta apreciación debe realizarse disposición por disposición para identificar específicamente el riesgo de afectación pertinente. En opinión del Consejo, la solicitud de la Comisión pasa por alto esta segunda etapa.
3.      Efecto AETR y afectación
142. Cabe recordar que, con arreglo al artículo 3 TFUE, apartado 2, la Unión Europea adquiere competencia exclusiva para celebrar un acuerdo internacional si dicho acuerdo «pued[e] afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas». ¿Qué implica la «afectación»?
143. Ni el tenor (100) del artículo 3 TFUE, apartado 2, ni sus trabajos preparatorios ofrecen mucha orientación al respecto. (101)
144. La génesis de la idea que subyace a esta disposición —a saber, que una competencia compartida de la Unión puede convertirse en una competencia exclusiva de la Unión cuando un acuerdo internacional pueda afectar a las normas existentes de la Unión o alterarlas— se remonta a la sentencia AETR. El Tribunal de Justicia ha confirmado que dicha jurisprudencia sigue siendo pertinente, al declarar que el tercer supuesto del artículo 3 TFUE, apartado 2, debe interpretarse «teniendo en cuenta» dicha sentencia y la jurisprudencia posterior. (102)
145. Por lo tanto, aunque el asunto AETR se resolvió mucho antes de la introducción del artículo 3 TFUE, apartado 2, en el texto del Tratado, su «idea» sigue siendo pertinente para la interpretación de las condiciones en que surgen las competencias exclusivas. (103)
146. En mi opinión, el efecto AETR entraña dos aspectos importantes.
147. El primer aspecto importante se deriva del apartado 17 de la sentencia AETR, en la que el Tribunal de Justicia declaró que «cada vez que la [Unión], con el fin de aplicar una política común prevista por el Tratado, adopta disposiciones que establecen normas comunes, en la forma que sea, los Estados miembros ya no tienen la facultad, bien actúen individual o incluso colectivamente, de contraer con Estados terceros obligaciones que afecten a dichas normas». (104)
148. Esta afirmación sugiere que el efecto AETR se basa en el concepto de preferencia: cuando la Unión Europea promulga normas comunes, ocupa ese ámbito concreto del Derecho de la Unión, con la consecuencia de que los Estados miembros ya no tienen derecho a ocupar el mismo ámbito. (105)
149. Sin embargo, desde la adopción del Tratado de Lisboa y la introducción del artículo 3 TFUE, apartado 2, se ha puesto en duda si el efecto AETR debe entenderse como un efecto de preferencia o, como sostiene la Comisión en el presente procedimiento, como una concesión positiva de competencia exclusiva. (106)
150. Como he explicado anteriormente (véase el punto 89 de las presentes conclusiones), el Tribunal de Justicia ha excluido la aplicación del Protocolo n.º 25 al artículo 3 TFUE, apartado 2. Por consiguiente, al hacerlo, el Tribunal de Justicia rechazó la posibilidad de que la «preferencia AETR» se interpretara del mismo modo que la «preferencia interna», que se limita a la preferencia de normas específicas.
151. Sin embargo, en mi opinión, esta conclusión no se opone a que el efecto AETR se entienda a través del prisma de la preferencia en general. Simplemente implica que el efecto AETR no se limita únicamente al tipo de preferencia reconocido en el marco de la competencia interna, es decir, que se limita únicamente a normas concretas, sino que puede ser más amplio.
152. A este respecto, según la Comisión, el artículo 3 TFUE, apartado 2, debe entenderse en el sentido de que autoriza incluso la «preferencia de ámbito».
153. Sin embargo, el Consejo y los Estados miembros no están de acuerdo con esa interpretación. El Gobierno sueco, por ejemplo, ha explicado en el presente procedimiento que no considera que la inaplicabilidad del Protocolo n.º 25 tenga como consecuencia que, con arreglo al artículo 3 TFUE, apartado 2, baste señalar simplemente que un «ámbito» pertinente está cubierto «en gran medida» por las normas de la Unión. Así pues, dicha parte alegó que, aunque el efecto AETR no pudiera entenderse desde el prisma de la preferencia, ello no significa que no sea necesario un análisis específico para determinar la exclusividad.
154. Esto me lleva al segundo aspecto importante del efecto AETR: que puede explicarse, en parte, a través del principio de cooperación leal, (107) actualmente expresado en el artículo 4 TUE, apartado 3.
155. En la sentencia AETR, inmediatamente después de recordar el principio de cooperación leal, el Tribunal de Justicia declaró que, «en la medida en que se adoptan normas [de la Unión] para realizar los fines del Tratado, los Estados miembros no pueden, fuera del marco de las [i]nstituciones [de la Unión], contraer compromisos que puedan afectar a dichas normas o alterar su alcance». (108)
156. Así, mientras que la exclusión de las competencias de los Estados miembros se basaba en la lógica de la preferencia, fue la invocación del principio de cooperación leal y de las obligaciones que de él se derivan lo que introdujo, en la sentencia AETR, la lógica de la «afectación». (109) Por consiguiente, en virtud del efecto AETR, los Estados miembros no pueden contraer compromisos internacionales que puedan afectar a normas comunes.
157. En mi opinión, la jurisprudencia que siguió a la sentencia AETR, tanto antes como después de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, tuvo dificultades para explicar claramente el efecto AETR, especialmente cómo concluir que existe la afectación que impide la acción de los Estados miembros. En algunos casos, podría considerarse que la jurisprudencia incluso aceptaba la lógica de la «preferencia de ámbito», (110) y en otros parecía insistir en un análisis de la afectación exhaustivo, norma por norma.(111) Por lo tanto, es comprensible que la doctrina haya descrito la jurisprudencia como confusa y poco clara. (112)
158. Sin embargo, a mi juicio, la percepción de que el Tribunal de Justicia ha adoptado posturas diferentes en asuntos diferentes obedece a la falta de toma en consideración del contexto específico en el que se sometieron los respectivos asuntos al Tribunal de Justicia. Este contexto podría influir en las etapas que el Tribunal de Justicia consideró necesario seguir al declarar o descartar la exclusividad. (113)
159. De hecho, aunque el Tribunal de Justicia nunca ha colocado el efecto AETR en uno de los focos de debate en la teoría jurídica, su jurisprudencia no parece respaldar la interpretación de la preferencia de ámbito propuesta por la Comisión.
160. Por otra parte, aunque, en mi opinión, las etapas exigidas por la jurisprudencia parecen estar más fielmente explicadas por el Consejo, la jurisprudencia no exige, sin embargo, que se efectúe siempre una evaluación artículo por artículo.
161. A mi modo de ver, la jurisprudencia puede entenderse si se parte del objetivo del efecto AETR. En el dictamen 1/03 (Nuevo Convenio de Lugano), de 7 de febrero de 2006 (EU:C:2006:81), el Tribunal de Justicia explicó que dicho objetivo era «garantizar la aplicación uniforme y coherente de las normas [de la Unión] y el buen funcionamiento del sistema que establecen para preservar la plena eficacia del Derecho [de la Unión]». (114)
162. La aplicación uniforme y coherente del Derecho de la Unión y el buen funcionamiento del sistema que establece podrían verse comprometidos si existiera el riesgo de que las normas comunes se vieran afectadas por un compromiso contraído a nivel internacional por los Estados miembros. La afectación, en este sentido, significa, como ha explicado el Tribunal de Justicia, una «incidencia en el sentido, el alcance y la eficacia» de las normas comunes de la Unión. (115)
163. La cuestión que debe plantearse para determinar el efecto AETR es, por lo tanto, si los compromisos contraídos por un Estado miembro concreto a nivel internacional pueden tener una incidencia en el sentido, el alcance y la eficacia de las normas comunes de la Unión.
164. Desde esta perspectiva, el efecto AETR puede interpretarse en el sentido de que sirve al objetivo de eliminar los «obstáculos» que puede plantear la acción exterior de los Estados miembros con el fin de preservar un ordenamiento jurídico uniforme de la Unión caracterizado por normas comunes; es decir, se trata de una especie de «preferencia ante el obstáculo». (116)
165. La cuestión de si un compromiso internacional constituye un obstáculo para la preservación del sistema establecido por las normas comunes de la Unión puede apreciarse de forma diferente respecto de un convenio multilateral destinado a regular a nivel internacional un ámbito específico que ya esté regulado por normas comunes de la Unión, (117) de un acuerdo bilateral global que abarque numerosos ámbitos de políticas, (118) o de un acuerdo internacional sobre un ámbito específico celebrado por los Estados miembros que pueda contener normas que se solapen con las normas comunes de la Unión. (119)
166. No obstante, es innegable que, para que pueda surgir el riesgo de afectación de las normas de la Unión, debe existir cierta interacción entre los dos conjuntos de normas: las de ámbito internacional y las de ámbito de la Unión. (120)
167. Existen dos supuestos en las que esta interacción se produce: en un supuesto de solapamiento y en un supuesto en que no hay solapamiento.
168. Por lo tanto, el primer supuesto del efecto AETR es una situación en que las normas internacionales y las de la Unión se solapan. En este sentido, el Tribunal de Justicia declaró que existía afectación porque los compromisos internacionales estaban comprendidos dentro del ámbito de aplicación de las normas comunes de la Unión. (121)
169. Tomemos los ejemplos del Convenio de La Haya (122) y del Convenio del Consejo de Europa sobre la protección de los derechos de los organismos de radiodifusión afines a los derechos de autor. (123) En el dictamen 1/13 (Adhesión de Estados terceros al Convenio de La Haya) (124) y en la sentencia Comisión/Consejo, (125) el Tribunal de Justicia pudo deducir de una apreciación del mero solapamiento (aunque solo fuera parcial) que el alcance y la naturaleza de los dos conjuntos de normas adoptados a nivel internacional podían afectar a las normas vigentes del Derecho de la Unión y a su previsible evolución. Debido a la constatación de que los compromisos en cuestión cubrían el mismo ámbito y las mismas situaciones contempladas por el Derecho de la Unión, no era necesario un análisis individual de cada compromiso. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia podía concluir legítimamente que esos acuerdos internacionales considerados «en su conjunto» podían afectar a normas comunes de la Unión. (126)
170. Para llegar a tal conclusión, no es necesario que los dos conjuntos de normas entren en conflicto entre sí. (127)
171. La razón para otorgar competencia exclusiva a la Unión Europea es precisamente evitar dicho conflicto. La presencia a nivel internacional permite a la Unión Europea bien pactar en un acuerdo internacional las mismas normas que existen como normas comunes, bien aceptar diferentes compromisos internacionales sabiendo que las normas comunes de la Unión deberán adaptarse (algo que solo la Unión Europea, y no sus Estados miembros, puede aceptar). Sin embargo, en ambos casos se evita la controversia a nivel internacional, dado que es la Unión Europea, y no sus Estados miembros, la que asume un compromiso internacional.
172. Así, la mera posibilidad de que los Estados miembros ejerzan en el ámbito externo una competencia ya ejercida por la Unión en el ámbito interno para regular una materia determinada podría bastar para constatar un riesgo de afectación del sistema común de las normas de la Unión.
173. Para llegar a esta conclusión, tampoco es necesaria una concordancia completa de los dos conjuntos de normas. (128)
174. En efecto, según el Tribunal de Justicia, puede producirse un riesgo de afectación (debido al solapamiento de los compromisos) cuando las normas comunes del Derecho de la Unión cubran «en gran medida» un ámbito que es objeto de un compromiso internacional. (129)
175. Sin embargo, el argumento del «ámbito cubierto en gran medida» no puede invocarse si no existe solapamiento en absoluto, por ejemplo, si las normas de la Unión en cuestión regulan únicamente una situación interna, pero los compromisos internacionales en cuestión se refieren exclusivamente a una situación externa. En tal supuesto, no existe solapamiento entre las normas comunes de la Unión y un compromiso internacional. Por consiguiente, el concepto de «ámbito cubierto en gran medida» (internamente) no se aplica para acreditar un riesgo de afectación.
176. Por lo tanto, aun cuando, como parecen alegar la Comisión y el Parlamento, el ámbito del transporte aéreo, junto con cuestiones anexas como la protección y la seguridad, o la protección del medio ambiente, esté, en este momento, cubierto en su totalidad por normas comunes del Derecho de la Unión en el plano interno, ello no es suficiente para establecer una competencia exclusiva externa automática para una parte de ese ámbito que no esté regulada por normas internas comunes. En tal caso, no hay solapamiento.
177. Como ya he puesto de relieve en el punto 167 de las presentes conclusiones, el segundo supuesto en el que un compromiso internacional puede interactuar con las normas comunes del Derecho de la Unión se produce cuando no existe solapamiento.
178. En tal caso, aunque el compromiso internacional no se refiera a la misma cuestión que la regulada por una norma de la Unión, puede no obstante tener un efecto sobre dicha norma de la Unión.
179. En mi opinión, es a este tipo de afectación sin que exista solapamiento al que se refiere el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia cuando explica que el efecto AETR «debe basarse en las conclusiones resultantes de un análisis global y concreto de la relación entre el acuerdo internacional previsto y el Derecho de la Unión vigente. Este análisis debe tener en cuenta los ámbitos cubiertos respectivamente por las normas de la Unión y por las disposiciones del acuerdo previsto, sus perspectivas de evolución previsibles y la naturaleza y contenido de dichas normas y disposiciones, con objeto de comprobar si el acuerdo de que se trate puede poner en peligro la aplicación uniforme y coherente de las normas de la Unión y el buen funcionamiento del sistema que establecen». (130)
180. Aplicados al presente procedimiento, estos dos supuestos de posible afectación pueden llevar a la conclusión de que la Unión Europea tiene competencia exclusiva para celebrar el acuerdo previsto, bien porque ha ejercido internamente su competencia compartida para conceder derechos de tráfico a terceros países, bien, a falta de tales normas internas, porque la concesión de derechos de tráfico por los Estados miembros al Sultanato de Omán corre el riesgo de afectar al sistema de transporte aéreo interno establecido por las normas comunes de la Unión.
181. Tras exponer la apreciación que debe realizar el Tribunal de Justicia, pasaré ahora a la aplicación de ese marco a los compromisos contenidos en el acuerdo previsto.
4.      Aplicación al acuerdo previsto
a)      Compromisos que deben evaluarse
182. En los puntos 50 y ss. de las presentes conclusiones he explicado la estructura del acuerdo previsto y sus diferentes tipos de disposiciones. Cabe recordar que el acuerdo previsto se divide en tres conjuntos de disposiciones: el título I, sobre disposiciones económicas, el título II, sobre cooperación en materia de reglamentación y el título III, sobre disposiciones institucionales.
183. El núcleo del desacuerdo entre las partes —e incluso del acuerdo previsto en su totalidad— es la concesión de derechos de tráfico con arreglo a su artículo 3. Esta disposición está comprendida en el título I del acuerdo previsto. Como explican el Consejo y los Estados miembros, la concesión de derechos de tráfico constituye la razón de ser de los acuerdos internacionales en materia de transporte aéreo, dado que, sin su intercambio, tales acuerdos quedarían privados de todo efecto razonable. Por consiguiente, examinaré en detalle esta disposición y las alegaciones formuladas al respecto [letra b)].
184. Las partes niegan asimismo el carácter exclusivo de otras dos disposiciones comprendidas en el título I: los artículos 8 (sobre competencia leal) y 11 (sobre derechos de aduana, impuestos, tasas y gravámenes). Por lo tanto, también analizaré estas dos disposiciones por separado [letra c)].
185. Las demás disposiciones (económicas) del título I se refieren principalmente al ejercicio del transporte aéreo y de los servicios conexos. No se discute que al menos algunas de estas disposiciones coinciden con un ámbito ya cubierto (total o parcialmente) por normas de la Unión, o que pueden afectar a las normas de la Unión que regulan directamente los derechos u obligaciones de las compañías aéreas de terceros países desde su entrada en el cielo único europeo. No obstante, en aras de la exhaustividad, examinaré brevemente la mayoría de estas disposiciones [letra d)].
186. Por el contrario, no analizaré el carácter de competencia exclusiva de la Unión de determinadas disposiciones del título I y de las disposiciones de los títulos II y III por las siguientes razones.
187. En primer lugar, el título II del acuerdo previsto se refiere a la cooperación en materia de reglamentación. En la medida en que estas disposiciones contienen efectivamente compromisos vinculantes que pueden dar lugar al tercer supuesto del artículo 3 TFUE, apartado 2, (131) dichas disposiciones cubren ámbitos que ya están sujetos a las normas comunes de la Unión. (132) En cuanto a estos aspectos, es evidente (y no se discute) que dicha cooperación se inscribe en el marco de la competencia exclusiva de la Unión. Esto es así porque si la cooperación en materia de reglamentación con arreglo a estas disposiciones da lugar a la adopción de determinadas normas relativas, por ejemplo, a la seguridad operacional (133) o a la seguridad física de la aviación (134) que sean diferentes o complementarias de las normas actuales adoptadas en virtud del Derecho de la Unión, las consecuencias de dicha cooperación en materia de reglamentación pueden afectar a normas comunes de la Unión. Como he explicado en el punto 171 de las presentes conclusiones, solo la Unión Europea puede aceptar tales consecuencias y, por lo tanto, solo la Unión Europea está autorizada a participar en dicha cooperación. De ello se deduce que no es necesario apreciar por separado las disposiciones del título II.
188. En segundo lugar, el acuerdo previsto contiene una serie de disposiciones relativas a su marco institucional y otros aspectos accesorios relacionados con el acuerdo previsto. La mayoría de ellas figuran en el título III; sin embargo, los artículos 1 («Definiciones»), 2 («Efecto directo»), 6 («Liberalización de la propiedad y el control de las compañías aéreas»), (135) 9 («Actividad empresarial»), (136) y 14 («Estadísticas») (137) del título I también pertenecen a esa categoría. Todas estas disposiciones tienen por objeto garantizar la eficacia de los compromisos materiales a los que sirven. Por lo que respecta a tales disposiciones, «el Tribunal de Justicia ya ha tenido la ocasión de señalar que la competencia de la Unión para contraer compromisos internacionales incluye la de acompañar esos compromisos de disposiciones institucionales. Su presencia en el acuerdo no influye en la naturaleza de la competencia para celebrarlo. En efecto, esas disposiciones tienen carácter auxiliar y se encuadran, pues, en la misma competencia que la correspondiente a las disposiciones sustantivas a las que acompañan». (138) Por consiguiente, estas disposiciones tampoco precisan un análisis por separado.
b)      Artículo 3 del acuerdo previsto («concesión de derechos»)
1)      ¿Existe solapamiento?
189. He explicado que, en sus sentencias sobre los acuerdos de «cielo abierto», el Tribunal de Justicia declaró que, en el estado del Derecho de la Unión en aquel momento, la Unión no había ejercido su competencia compartida interna para regular la concesión de derechos de tráfico a terceros países. (139) Por ese motivo, el Tribunal de Justicia declaró que la concesión de derechos de tráfico por los Estados miembros a los Estados Unidos no podía afectar al ejercicio interno de la competencia compartida de la Unión en el ámbito del transporte aéreo.
190. Sin embargo, la Comisión sostiene que la situación ha evolucionado.
191. En primer lugar, dicha institución considera que las normas comunes del Derecho de la Unión, en particular el Reglamento sobre servicios aéreos, abarcan ahora todo el sector del transporte aéreo. Estas normas han sustituido actualmente, en palabras de la Comisión, a la «histórica telaraña de los acuerdos bilaterales», de modo que estas relaciones ya no se rigen por el Derecho internacional, sino únicamente por el Derecho de la Unión.
192. No considero que el aumento de las normas comunes, invocado por la Comisión, haya modificado el Derecho de la Unión de una forma tan sustancialmente relevante (en relación con la situación existente en el momento en que se dictaron las sentencias sobre los acuerdos de «cielo abierto») como para que pueda concluirse que la competencia compartida para conceder derechos de tráfico en el plano externo se ejerciese en el plano interno.
193. Como alega acertadamente el Gobierno checo, el Reglamento sobre servicios aéreos se refiere al mercado interior de los servicios de transporte aéreo, en el que el derecho a explotar servicios aéreos es automático para las compañías aéreas de la Unión e implica la concesión de derechos de tráfico entre los Estados miembros. (140) Así se desprende del artículo 19 de dicho Reglamento, en relación con la definición de «derecho de tráfico» que figura en su artículo 2, apartado 14. En otras palabras, el Reglamento sobre servicios aéreos constituye un ejercicio interno de una competencia compartida de la Unión para regular la concesión de derechos de tráfico a nivel interno, entre los Estados miembros. Como he explicado, este tipo de ejercicio de una competencia compartida de la Unión no puede generar un efecto AETR — ni, por lo tanto, impedir a los Estados miembros ejercer la faceta externa de esta competencia compartida, consistente en la concesión de derechos de tráfico a terceros países.
194. De ello se deduce que, al adoptar el Reglamento sobre servicios aéreos, la Unión Europea no ejerció su competencia compartida para conceder derechos de tráfico a terceros países, en relación con lo cual se solaparía el compromiso de los Estados miembros relativo a la concesión de derechos de tráfico al Sultanato de Omán.
195. En segundo lugar, la Comisión se basa en el Reglamento n.º 847/2004 para sostener que actualmente existen normas comunes del Derecho de la Unión que regulan la concesión de derechos de tráfico a terceros países. Este Reglamento demuestra, según la Comisión, que, en el estado actual del Derecho de la Unión, incluso la concesión de derechos de tráfico a terceros países está regulada ahora por normas comunes de la Unión. Por lo tanto, el artículo 3, apartado 2, del acuerdo previsto afecta a normas comunes del Derecho de la Unión.
196. No comparto la interpretación que hace la Comisión del ámbito de aplicación de dicho Reglamento.
197. Es cierto que el Reglamento n.º 847/2004 constituye un ejemplo de ejercicio interno de la competencia compartida de la Unión Europea para regular un aspecto externo del transporte aéreo. Sin embargo, el objetivo principal de este Reglamento, que fue adoptado en respuesta al pronunciamiento del Tribunal de Justicia en las sentencias sobre los acuerdos de «cielo abierto», es coordinar con la Comisión las negociaciones de acuerdos bilaterales mediante los cuales los Estados miembros conceden derechos de tráfico a terceros países, con el fin de garantizar la conformidad de tales acuerdos con el Derecho de la Unión y proteger así las normas comunes de la Unión. (141) A tal fin, el Reglamento n.º 847/2004 organiza la competencia de los Estados miembros para celebrar acuerdos de transporte aéreo con terceros países con objeto de responder a las conclusiones de las sentencias sobre los acuerdos de «cielo abierto», en las que se constató que determinadas disposiciones que suelen formar parte de un acuerdo de transporte aéreo pueden afectar a normas comunes de la Unión. El Reglamento lo hace exigiendo que los acuerdos negociados bilateralmente contengan cláusulas estándar que protejan normas comunes, y que se notifiquen a la Comisión antes de su celebración, con el fin de que esta última pueda evaluar si otras normas pueden afectar a dichas normas comunes. (142)
198. Sin embargo, el Reglamento n.º 847/2004 no contiene normas comunes que regulen la concesión de derechos de tráfico a terceros países, ni restringe la libertad de los Estados miembros para conceder tales derechos a terceros países. En mi opinión, la interpretación de la Comisión según la cual dicho Reglamento delega en los Estados miembros la facultad de conceder derechos de tráfico, que entretanto se ha convertido en una competencia exclusiva de la Unión, no encuentra fundamento alguno en dicho Reglamento ni en ninguna otra normativa de la Unión. De hecho, dado que el Reglamento n.º 847/2004 regula el modo en que los Estados miembros pueden conceder derechos de tráfico, considero que se trata de un argumento que permite concluir que, en el plano externo, los derechos de tráfico aún deben ser ejercidos por los Estados miembros.
199. Por consiguiente, el Reglamento n.º 847/2004 no constituye un ejercicio interno de la competencia compartida de la Unión para conceder derechos de tráfico a terceros países. Por esta razón, el compromiso establecido en el artículo 3, apartado 2, del acuerdo previsto no se solapa con las normas comunes contenidas en dicho Reglamento.
200. Por último, el mero hecho de que la Unión Europea haya celebrado por sí sola en el pasado un acuerdo de transporte aéreo con un tercer país (143) no respalda la conclusión de que se haya ejercido definitivamente en el ámbito externo una competencia compartida de la Unión para conceder derechos de tráfico a terceros países, de modo que ello pueda justificar una exclusividad para tales acuerdos con cualquier tercer país. Como he explicado, estos precedentes simplemente demuestran la posibilidad de que los acuerdos de transporte aéreo puedan ser celebrados únicamente por la Unión Europea, ya que todas sus partes están comprendidas en el ámbito de competencia de la Unión, pero no demuestran ni actúan como fuente de una competencia exclusiva externa de la Unión Europea sobre la totalidad del acuerdo de transporte aéreo.
201. A este respecto, los Gobiernos danés y sueco ponen de relieve dos Reglamentos que se adoptaron para permitir a la Unión Europea establecer unas conexiones aéreas básicas con el Reino Unido tras la expiración del período transitorio previsto en el Acuerdo de Retirada (144) con el fin de que la Unión Europea pudiera ejercer sus competencias, incluida la concesión de derechos de tráfico con respecto al Reino Unido. (145) No obstante, estos Reglamentos limitan en el tiempo ese ejercicio de la competencia de la Unión al período de aplicación de dichos Reglamentos. A este respecto, ambos reglamentos indican específicamente que «el ejercicio de la competencia de la Unión sobre la base del presente Reglamento se entiende sin perjuicio de la competencia de los Estados miembros, en materia de derechos de tráfico, en cualquier negociación, firma o celebración, en curso o futura, de acuerdos internacionales en materia de servicios aéreos con cualquier otro tercer país, así como con el Reino Unido con respecto al período a partir del cual deje de ser aplicable el presente Reglamento». (146)
202. Por lo tanto, estos Reglamentos ponen de manifiesto, a lo sumo, la falta de voluntad política para permitir el ejercicio de la facultad de conceder derechos de tráfico a terceros países por parte de la Unión Europea. Sin embargo, el Tribunal de Justicia no puede paliar la falta de voluntad política del legislador de la Unión de permitir la instauración de una competencia exclusiva de la Unión.
203. Por lo tanto, considero que la competencia interna de la Unión relativa a la concesión de derechos de tráfico a terceros países aún no se ha ejercido mediante la adopción de normas comunes, de modo que el artículo 3, apartado 2, del acuerdo previsto no se solapa con tales normas.
2)      ¿Existe afectación de las normas comunes de la Unión sin solapamiento?
204. A falta de disposiciones comunes con las que pudiera solaparse el artículo 3, apartado 2, del acuerdo previsto, el Tribunal de Justicia debe ahora apreciar si esta disposición puede afectar a otras normas del Derecho de la Unión.
205. A este respecto, la Comisión alega que, gracias a la concesión de derechos de tráfico al Sultanato de Omán, las compañías aéreas omaníes podrían empezar a participar en el mercado interior de los servicios de transporte aéreo. Por lo tanto, determinadas normas del Derecho de la Unión que regulan este mercado serían aplicables a esas compañías aéreas de terceros países. Ello, a su vez, podría afectar a dichas normas. En cualquier caso, incluso sin la concesión de derechos de tráfico, la Comisión sostiene que existen una serie de normas internas que no solo se aplican a nivel interno, sino que también se aplican directamente a las compañías aéreas de terceros países.
206. Una vez más, no considero que la Comisión haya demostrado la existencia de una afectación en el sentido del artículo 3 TFUE, apartado 2.
207. En primer lugar, como también se precisó en la vista, la celebración del acuerdo previsto no tendrá por efecto permitir a las compañías aéreas omaníes participar en el mercado de la Unión de servicios de transporte aéreo. Estas compañías aéreas no se asimilarán a las compañías aéreas de la Unión en lo que respecta a los vuelos interiores de la Unión, ya que los derechos de tráfico concedidos en virtud del acuerdo previsto se refieren únicamente a las libertades del aire primera a cuarta. En otras palabras, estas compañías aéreas no estarán autorizadas a transportar pasajeros o carga entre aeropuertos de distintos Estados miembros o de un mismo Estado miembro (por lo que no participarán en el mercado interior de los servicios de transporte aéreo). (147)
208. En segundo lugar, la capacidad de volar hacia y desde el Sultanato de Omán desde y hacia determinados puntos de la Unión Europea implica la aplicación de una serie de normas comunes de la Unión en materia de protección, seguridad, protección del medio ambiente y normas aeroportuarias, incluida la distribución de franjas horarias y otras normas.(148) Sin embargo, como han señalado varios Gobiernos participantes, esto significa únicamente que estas normas serán aplicables a una serie de compañías aéreas adicionales, y no que se verán «afectadas». En sí misma, la mera aplicación de estas normas no puede tener una «incidencia en [su] sentido, […] alcance y […] eficacia» (véase el punto 162 de las presentes conclusiones). En otras palabras, el tipo de afectación «fáctica» afirmado por la Comisión no es suficiente para activar el efecto AETR. (149)
209. Por último, cuando determinadas normas comunes del Derecho de la Unión ya regulan actualmente las actividades de las compañías aéreas de la Unión y de terceros países por igual, o incluso solo se refieren específicamente a las compañías aéreas de terceros países, estas normas, en cualquier caso, solo se aplican después de que se hayan concedido los derechos de tráfico. Por lo tanto, no pueden verse afectadas por la concesión de derechos de tráfico, ya que resultan aplicables como consecuencia de dicha concesión en el supuesto de que una o varias compañías aéreas omaníes decidan ejercer esos derechos de tráfico en el futuro.
210. Evidentemente, esto no significa que otras disposiciones del acuerdo previsto que puedan ser pertinentes para el ejercicio de los derechos de tráfico no puedan afectar a esas normas comunes de la Unión que se aplican tanto a las compañías aéreas de la Unión como a las compañías aéreas de terceros países. Sin embargo, al menos por lo que respecta al compromiso contenido en el artículo 3, apartado 2, del acuerdo previsto, no estoy convencida de que exista un riesgo de afectación en el sentido de la jurisprudencia AETR.
211. Por consiguiente, considero que la Unión Europea no ha adquirido competencia exclusiva para conceder derechos de tráfico a terceros países debido al riesgo de afectación de las normas comunes del Derecho de la Unión que no se solapan.
212. Por todas estas razones, propongo al Tribunal de Justicia que declare que la Unión Europea no dispone de competencia exclusiva para conceder derechos de tráfico a terceros países sobre la base del efecto AETR, tal como se establece en el artículo 3 TFUE, apartado 2. Al mismo tiempo, esto significa que la Unión Europea no tiene competencia exclusiva para celebrar la totalidad del acuerdo de transporte aéreo con el Sultanato de Omán.
c)      Artículo 8 («Competencia leal»)
213. El artículo 8 del acuerdo previsto fija el objetivo conjunto de disponer de un entorno justo y competitivo. En esta medida, ambas Partes se comprometen a adoptar o mantener el Derecho de la competencia, a establecer o mantener autoridades de competencia independientes dotadas de todos los poderes y recursos necesarios, a prohibir cualquier forma de discriminación o prácticas desleales, y a no conceder ni mantener subvenciones que distorsionen las condiciones de competencia equitativas. Esta disposición establece asimismo que las Partes contratantes podrán conceder ayudas a las compañías aéreas en determinadas situaciones y bajo ciertas condiciones.
214. Invocando la facultad de prestar apoyo financiero a las compañías aéreas en determinadas circunstancias, varios Estados miembros alegaron que el citado artículo 8 no puede afectar a las normas comunes del Derecho de la Unión en materia de competencia y de aplicación de las ayudas estatales, dado que esta disposición no los obliga a establecer medidas de apoyo incompatibles con el Derecho de la Unión.
215. No obstante, el hecho de que una disposición de un acuerdo internacional sea conforme con las normas vigentes de la Unión no excluye la constatación de una afectación en una situación de solapamiento. Con independencia de las condiciones concretas en que pueden concederse medidas de apoyo financiero con arreglo al artículo 8 del acuerdo previsto, el objeto de esta disposición está comprendido en el ámbito de aplicación de normas comunes del Derecho de la Unión —en realidad, desde dos puntos de vista—. Por lo tanto, existe el riesgo de que, si se deja en manos de los Estados miembros, una disposición de este tipo en un acuerdo internacional pueda afectar a las normas comunes con las que se solapa.
216. En primer lugar, existen instrumentos legislativos de la Unión (150) que regulan con carácter general la aplicación de los artículos 101 TFUE, 102 TFUE, 107 TFUE y 108 TFUE a las actividades que pueden tener un efecto en el mercado interior, incluso cuando se trate del ámbito del transporte aéreo. (151) En segundo lugar, el objeto del artículo 8 del acuerdo previsto se solapa también con determinadas normas del Derecho de la Unión que regulan específicamente la aplicación de las normas en materia de competencia y de ayudas estatales en el sector del transporte aéreo con terceros países. Así, el Reglamento (CE) n.º 487/2009 (152) establece normas que rigen la aplicación del artículo 101 TFUE, apartado 3, a determinadas categorías de acuerdos y prácticas concertadas en el sector del transporte aéreo, incluso entre la Unión y terceros países. (153) Más recientemente, el legislador de la Unión también promulgó el Reglamento (UE) 2019/712, (154) que establece normas sectoriales destinadas a preservar la competencia en el sector del transporte aéreo y, parafraseando al Consejo, «se refiere en particular a los terceros países y a las entidades de terceros países». Este Reglamento faculta a la Comisión para adoptar medidas con objeto de hacer frente a las prácticas, incluidas las subvenciones, en el territorio de terceros países que distorsionen la competencia entre las compañías aéreas de la Unión y las de dichos terceros países, causando o amenazando con causar perjuicio a las compañías aéreas de la Unión. (155)
217. De ello se deduce que el artículo 8 del acuerdo previsto se solapa con las normas comunes del Derecho de la Unión, de modo que esta disposición puede afectar a esas normas comunes. Por consiguiente, los Estados miembros ya no pueden acordar con terceros países medidas relativas a las cuestiones que afectan a dichas normas comunes.
d)      Artículo 11 («Derechos de aduana, impuestos, tasas y gravámenes»)
218. El artículo 11 del acuerdo previsto cubre la exención de impuestos y derechos de importación sobre el combustible, los equipos, las piezas de recambio y otras mercancías (por ejemplo, alimentos, bebidas u otras mercancías destinadas a la venta a los pasajeros) que las compañías aéreas carguen, descarguen o utilicen en el territorio de la Parte contratante de que se trate mientras prestan servicios aéreos.
219. Al menos en lo que respecta a la exención de los productos energéticos destinados a la aviación civil, el Tribunal de Justicia ya ha reconocido la existencia de normas comunes de la Unión plasmadas en la Directiva 2003/96/CE, (156) que se adoptó con el fin de garantizar el cumplimiento, en particular, del Convenio de Chicago. (157) Dado que estas normas se aplican tanto a las compañías aéreas de la Unión como a las de terceros países, el artículo 11 del acuerdo previsto se solapa, al menos en esta medida, con una materia regulada por el Derecho de la Unión. El Consejo aceptó esta conclusión en la vista.
220. No obstante, el Consejo y varios Estados miembros alegan que, en la medida en que el artículo 11 del acuerdo previsto contempla una exención de otros derechos e impuestos, incluido el transporte de piezas de recambio y de otros bienes, no existen normas comunes del Derecho de la Unión.
221. No obstante, del memorando de consultas adjunto al acuerdo previsto se desprende que, «por lo que se refiere al artículo 11 del acuerdo previsto, la delegación de la Unión explicó que las exenciones de la Unión relativas a los derechos de aduana y al impuesto sobre el valor añadido (IVA) se rigen por el Reglamento (CE) n.º 1186/2009 [(158)] del Consejo (para los derechos de aduana) y la Directiva 2009/132/CE [(159)]
del Consejo (para el IVA), y que el artículo 11 contiene las exenciones específicamente relacionadas con la aviación permitidas por el Reglamento 1186/2009 del Consejo y la Directiva 2009/132 del Consejo en relación con las prácticas recomendadas por la Organización de Aviación Civil Internacional». (160)
222. Ni el Consejo ni los Estados miembros rebaten esta afirmación.
223. El Reglamento n.º 1186/2009, que establece un régimen de la Unión de franquicias de los derechos de importación y de los derechos de exportación, así como una exención de otras medidas concretas, (161) prevé, en su artículo 132, letra b), que las disposiciones de dicho Reglamento se aplican, «sin perjuicio [del] aprovisionamiento de […] aeronaves». La Directiva 2009/132, que establece el ámbito de aplicación de determinadas exenciones del IVA, (162) dispone, en su artículo 93, letra c), que dicha Directiva «no impedirá que los Estados miembros mantengan […] las exenciones concedidas en el marco de acuerdos celebrados con arreglo al principio de reciprocidad con terceros países que sean partes del [Convenio de Chicago], para la aplicación de las prácticas recomendadas 4.42 y 4.44 del anexo 9 de dicho Convenio».
224. En otras palabras, el Derecho de la Unión ocupa el ámbito de las franquicias aduaneras y de las exenciones del IVA para la importación y exportación de determinados bienes, pero deja a los Estados miembros la posibilidad de conceder determinadas exenciones en este ámbito a los efectos de los servicios de transporte aéreo con destino u origen en terceros países y de garantizar el cumplimiento de las obligaciones que les incumben en virtud del Convenio de Chicago.
225. Este tipo de regulación constituye también un ejercicio de una competencia de la Unión, ya que interfiere con la libertad de los Estados miembros para regular en este ámbito de competencias compartidas más allá de esos elementos específicos. Dado que estas normas se aplican tanto a las compañías aéreas de la Unión como a las de terceros países, los compromisos contenidos en el artículo 11 del acuerdo previsto se solapan con dichas normas y, por lo tanto, pueden afectarles.
226. Como explicó además la Comisión en la vista, sin que se le contradijera al respecto, las normas mencionadas se complementan, por un lado, en virtud de la Directiva (UE) 2020/262, (163) con la exención del impuesto especial sobre el combustible de aviación y, en virtud del Reglamento (UE) 2018/581, (164) con la franquicia aduanera de los equipos aeronáuticos, y, por otro lado, con un amplio sistema de exenciones en el ámbito del IVA sobre la base de la Directiva 2006/112/CE, (165) todas ellas aplicables por igual a las compañías aéreas de terceros países. Esta última Directiva establece el sistema común del IVA, (166) y en su artículo 148, letras e), f) y g), prevé una exención obligatoria de «las entregas de bienes destinados al avituallamiento de las aeronaves utilizadas por compañías de navegación aérea que efectúen esencialmente un tráfico internacional remunerado», de «las entregas, las transformaciones, las reparaciones, el mantenimiento, los fletamentos y los arrendamientos de [tales] aeronaves, así como las entregas, los arrendamientos, las reparaciones y el mantenimiento de los objetos incorporados a estas aeronaves o que se utilicen para su explotación», y de «las prestaciones de servicios, que no sean las descritas [anteriormente], efectuadas para las necesidades directas de [tales] aeronaves y de su cargamento». Según la Comisión, una vez más sin ser contradicha, esas exenciones del IVA abarcan todos los elementos enumerados en el artículo 11 del acuerdo previsto.
227. Por último, procede adoptar una posición sobre la afirmación adicional del Consejo y de algunos Estados miembros según la cual la exención de otros impuestos y exacciones, como los impuestos sobre bienes o capitales, no afecta al ejercicio de una competencia de la Unión.
228. Este argumento se refiere a la existencia de una competencia. Sin embargo, como he explicado, la Unión Europea tiene competencia para regular en el ámbito del transporte aéreo. En el marco del ejercicio de dicha competencia, la Unión Europea está facultada para contraer cualquier compromiso cuyo objetivo principal sea contribuir al ejercicio de dicha competencia de la Unión. (167)
229. Este es el caso del artículo 11 del acuerdo previsto: dicho compromiso tiene por objeto eximir de derechos, impuestos y otros gravámenes a «las aeronaves utilizadas en el transporte aéreo internacional por las compañías aéreas de la otra Parte contratante» y su equipo habitual, suministros y otros objetos «destinados a la explotación o el mantenimiento [de dichas aeronaves], o utilizados exclusivamente a esos efectos». (168) Por lo tanto, sirve al objetivo principal del acuerdo previsto de liberalizar los servicios de transporte aéreo entre las Partes contratantes. Esto significa que forma parte del ejercicio de la competencia de la Unión en el ámbito del transporte aéreo.
230. Si bien es muy posible que, al menos según mi leal saber y entender, no existan actualmente normas comunes del Derecho de la Unión que eximan a las aeronaves de terceros países y a todos los equipos habituales, suministros y otros objetos de impuestos sobre la propiedad y el capital, ello no impide concluir que el artículo 11 del acuerdo previsto, en su conjunto, afecta a un ámbito ya cubierto en gran medida por normas comunes de la Unión y puede, por tanto, a pesar de que el solapamiento sea solo parcial, interpretarse en el sentido de que constituye una competencia exclusiva de la Unión sobre la base del artículo 3 TFUE, apartado 2.
231. Por consiguiente, considero que el artículo 11 del acuerdo previsto puede afectar a normas comunes del Derecho de la Unión.
e)      Otras disposiciones del título I
232. Los artículos 4, 5, 7, 10, 12 y 13 del acuerdo previsto se refieren a todas las normas materiales que regulan el acceso al transporte aéreo y a los servicios auxiliares de este, así como el ejercicio y la restricción del ejercicio de dichas actividades. Estos compromisos están compuestos por obligaciones horizontales y específicas, algunas de las cuales se expresan en un lenguaje imperativo y otras con una redacción más flexible, que o bien se dirigen a las propias Partes contratantes, o bien vinculan a sus respectivas compañías aéreas.
233. En primer lugar, los artículos 4 y 5 del acuerdo previsto regulan, en esencia, las condiciones de concesión y denegación, revocación, suspensión o limitación de las autorizaciones de explotación (es decir, la condición posterior a la concesión de los derechos de tráfico). Estos compromisos exigen, en particular, que se dispense a las compañías aéreas omaníes un trato similar y sujeto a las mismas condiciones que el dispensado a las compañías aéreas de la Unión, (169) y obliga a las compañías aéreas omaníes a cumplir las normas aplicables del Derecho de la Unión para la concesión, denegación, revocación o suspensión de una autorización de explotación, o para la imposición de condiciones o limitaciones a la misma. (170) Las condiciones para la concesión y el mantenimiento de una autorización de explotación están reguladas por el Reglamento sobre servicios aéreos. (171) Así pues, los artículos 4 y 5 del acuerdo previsto se solapan con determinadas normas del Derecho de la Unión que regulan esta materia. Por lo tanto, afectan a estas normas comunes de la Unión.
234. En segundo lugar, el artículo 7 del acuerdo previsto se titula «Cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias» —en la vista, esta disposición también fue calificada de «cláusula de conformidad»—. En su apartado 1, esta disposición impone con carácter general el cumplimiento de todas las «disposiciones legales y reglamentarias en materia de entrada, permanencia y salida» del territorio de la Unión Europea, obligatorias para las compañías aéreas omaníes cuando presten servicios de transporte aéreo. En su apartado 2, añade a ello la imposición de la misma obligación de cumplimiento también «en materia de entrada, permanencia y salida [del territorio de la Unión Europea]» de «los pasajeros, la tripulación, el equipaje, la carga o el correo de las compañías aéreas».
235. En otras palabras, considerados conjuntamente, los apartados 1 y 2 del artículo 7 del acuerdo previsto establecen horizontalmente que las compañías aéreas omaníes que ejerzan los derechos de tráfico aéreo concedidos en virtud del artículo 3 de este deben respetar todas las normas aplicables del Derecho de la Unión que regulan el transporte aéreo y los servicios auxiliares. De este modo, dichos apartados reflejan probablemente el artículo 11 del Convenio de Chicago, que impone el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias locales para el ejercicio de los servicios de transporte aéreo en el territorio respectivo del otro Estado.
236. Así pues, el artículo 7 del acuerdo previsto contiene un compromiso de preservar la eficacia y la uniformidad de las normas que regulan el ejercicio de los servicios de transporte aéreo en la Unión, e incluso la eficacia del ordenamiento jurídico de la Unión en su conjunto. De no ser así, los Estados miembros podrían contraer un compromiso internacional que exigiera una adaptación de las normas comunes de la Unión para poder acoger determinados vuelos de las compañías aéreas omaníes con origen o destino en la Unión. Por estas razones, el artículo 7 es una disposición de competencia exclusiva de la Unión, cuyo objetivo es impedir que se vean afectadas las normas comunes.
237. En tercer lugar, el artículo 10 del acuerdo previsto trata, en esencia, de las actividades comerciales y de los servicios relacionados con la explotación de servicios de transporte aéreo. Estas actividades incluyen, entre otras cosas, el derecho a prestar servicios de asistencia en tierra, la asignación de franjas horarias en los aeropuertos, determinados acuerdos de cooperación comercial como el código compartido, y determinados tipos de acuerdos de arrendamiento de aeronaves. (172) Todos estos compromisos están cubiertos por el Derecho de la Unión y se aplican del mismo modo, en presencia de un compromiso como el contenido en el acuerdo previsto, a los operadores de terceros países: así, la prestación de servicios de asistencia en tierra está cubierta por la Directiva 96/67/CE, (173) la asignación de franjas horarias se rige por el Reglamento (CEE) n.º 95/93, (174) y los acuerdos de cooperación comercial como el código compartido y los acuerdos de arrendamiento de aeronaves están cubiertos por el Reglamento sobre servicios aéreos. (175) Por lo tanto, el artículo 10 del acuerdo previsto se solapa con un ámbito cubierto por normas comunes del Derecho de la Unión, al que también afecta.
238. En cuarto lugar, el artículo 12 del acuerdo previsto se refiere al pago de tasas de usuario por el uso de la navegación aérea y el control del tráfico aéreo, así como de los aeropuertos, la seguridad física de la aviación y las instalaciones y servicios conexos. En la actualidad, (176) esa disposición también abarca una materia regulada por las normas comunes del Derecho de la Unión: por lo tanto, el Reglamento de Ejecución (UE) 2019/317 (177) regula las normas comunes para los sistemas de tarificación de los servicios de navegación aérea y las funciones de red, (178) que se aplica a cualquier «usuario del espacio aéreo», (179) por lo que se aplica por igual a las compañías aéreas de la Unión y a las compañías aéreas de terceros países, como las de Omán.
239. Asimismo, la Directiva 2009/12/CE (180) establece principios comunes para la percepción de tasas aeroportuarias en los aeropuertos comunitarios, (181) que se aplican a las tasas pagadas por todos los «usuarios de los aeropuertos» (182) de manera no discriminatoria, (183) y, por lo tanto, independientemente del tercer país de origen de una compañía aérea. De ello se deduce que el artículo 12 del acuerdo previsto se solapa con las normas comunes del Derecho de la Unión, a las que también afecta. (184)
240. En quinto lugar, el artículo 13 del acuerdo previsto se refiere, en esencia, a las tarifas y fletes de los servicios de transporte aéreo y tiene por objeto garantizar que las compañías aéreas puedan fijar sus propios precios sin la influencia indebida de las autoridades públicas. En el contexto de la Unión, el ámbito de la fijación de precios y del establecimiento y la transparencia de las tarifas y fletes aéreos está cubierta por el Reglamento sobre servicios aéreos. Su artículo 22 extiende específicamente la libertad de fijar las tarifas y fletes aéreos también a las compañías aéreas de terceros países en caso de reciprocidad. (185) Asimismo, el artículo 23 de dicho Reglamento establece obligaciones específicas relativas a la claridad y a la transparencia de las tarifas y fletes aéreos y la idea de que el acceso a las tarifas y fletes aéreos debe ser no discriminatorio. Estas normas se aplican a los «servicios aéreos con origen en un aeropuerto situado en el territorio de un Estado miembro» (186) y, por lo tanto, también a las compañías aéreas omaníes que operen en caso de que se celebre el acuerdo previsto. Por lo tanto, el artículo 13 del acuerdo previsto abarca una materia regulada por el Derecho de la Unión y puede afectar a dichas normas comunes.
241. De ello se deduce que considero que los artículos 4, 5, 7, 10, 12 y 13 del acuerdo previsto afectan a normas comunes del Derecho de la Unión.
IV.    Conclusión
242. A la luz de las anteriores consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión planteada del siguiente modo:
«La Unión Europea no tiene competencia exclusiva para celebrar el Acuerdo sobre transporte aéreo entre el Sultanato de Omán, por una parte, y la Unión Europea y sus Estados miembros, por otra.
La competencia para conceder derechos de tráfico a terceros países no se ha ejercido internamente y, por lo tanto, sigue siendo una competencia compartida de la Unión Europea y sus Estados miembros.»
1      Lengua original: inglés.
2      Sentencias de 5 de noviembre de 2002, Comisión/Reino Unido (C‑466/98, EU:C:2002:624); de 5 de noviembre de 2002, Comisión/Dinamarca (C‑467/98, EU:C:2002:625); de 5 de noviembre de 2002, Comisión/Suecia (C‑468/98, EU:C:2002:626); de 5 de noviembre de 2002, Comisión/Finlandia (C‑469/98, EU:C:2002:627); de 5 de noviembre de 2002, Comisión/Bélgica (C‑471/98, EU:C:2002:628); de 5 de noviembre de 2002, Comisión/Luxemburgo (C‑472/98, EU:C:2002:629); de 5 de noviembre de 2002, Comisión/Austria (C‑475/98, EU:C:2002:630), y de 5 de noviembre de 2002, Comisión/Alemania (C‑476/98, EU:C:2002:631) (en lo sucesivo, conjuntamente, «sentencias de “cielo abierto”»). Para facilitar la consulta, me referiré a la numeración de la sentencia de 5 de noviembre de 2002, Comisión/Bélgica (C‑471/98, en lo sucesivo, «sentencia Comisión/Bélgica», EU:C:2002:628).
3      Véase también la sentencia de 21 de diciembre de 2011, Air Transport Association of America y otros (C‑366/10, EU:C:2011:864), apartados 69 y 70, en la que el Tribunal de Justicia declaró que «aunque por otra parte es cierto que la Unión ha asumido ciertas competencias exclusivas para contraer con terceros Estados obligaciones comprendidas en el ámbito de aplicación de la normativa de la Unión en materia de transporte aéreo internacional y, en consecuencia, en el ámbito de aplicación del Convenio de Chicago […], los Estados miembros han conservado competencias incluidas en el ámbito de dicho Convenio, como las relativas a la asignación de los derechos de tráfico».
4      Estas directrices son el resultado de la iniciativa adoptada por la Comisión en 2015 de entablar negociaciones sobre acuerdos globales en materia de transporte aéreo entre la Unión Europea y varios Estados miembros del Consejo de Cooperación del Golfo. Véase la Recomendación de decisión del Consejo con el fin de autorizar a la Comisión a iniciar negociaciones sobre acuerdos globales de transporte aéreo entre la Unión Europea y los seis Estados miembros del Consejo de Cooperación del Golfo [COM(2015) 607 final]. Aunque el texto de esta Recomendación no es accesible al público, la Comisión lo presentó al Tribunal de Justicia en anexo a su solicitud.
5      Decisión del Consejo por la que se autoriza a la Comisión a entablar negociaciones sobre un acuerdo global de transporte aéreo entre la Unión Europea y sus Estados miembros y el Sultanato de Omán, en lo referente a materias que sean de competencia exclusiva de la Unión (Documento n.º 11258/18, de 30 de agosto de 2018).
6      Decisión de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, por la que se autoriza a la Comisión Europea a negociar, en nombre de los Estados miembros, las disposiciones de un acuerdo global de transporte aéreo entre la Unión Europea y sus Estados miembros y el Sultanato de Omán, en lo referente a materias que no sean de competencia exclusiva de la Unión (Documento n.º 11273/18, de 30 de agosto de 2018).
7      Acta resumida de la reunión del Comité de Representantes Permanentes de los días 12 y 14 de septiembre de 2018 (Documento n.º 12469/18, 25 de septiembre de 2018, p. 10).
8      En la vista, la Comisión explicó que el motivo por el que no se había presentado una propuesta al Consejo estaba relacionado con una decisión interna de no iniciar la firma del acuerdo previsto hasta que el Tribunal de Justicia emitiera su dictamen en el presente asunto.
9      Actas de la Conferencia Internacional sobre Aviación Civil, «Invitation of the United States of America to the Conference», vol. 1, parte I, p. 1. Sobre la visión de esta Conferencia, véase también US Department of State Bulletin, intervención del subsecretario de Estado de los Estados Unidos Berle, entonces presidente temporal de la Conferencia de Chicago, que tuvo lugar en Chicago el 1 de noviembre de 1944, vol. XI n.º 260, 5 de noviembre de 1944, p. 530: «El uso del aire tiene esto en común con el uso del mar: se trata de una carretera que la naturaleza ha concedido a todos los hombres. Sin embargo, se diferencia del mar en que está sujeto a la soberanía de las naciones sobre las que se mueve. Por consiguiente, las naciones deben acordar entre ellas su uso de la manera que resulte más beneficiosa para toda la humanidad, dondequiera que se encuentre».
10      Convenio sobre Aviación Civil Internacional, firmado en Chicago el 7 de diciembre de 1944 (Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas, vol. 15, n.º 102; en lo sucesivo, «Convenio de Chicago»).
11      El ámbito de aplicación del Convenio de Chicago se describe en la sentencia de 21 de diciembre de 2011, Air Transport Association of America y otros (C‑366/10, en lo sucesivo, «sentencia ATAA», EU:C:2011:864), apartados 50 y 59.
12      Véase la sentencia ATAA, apartado 60. Véase también, en este sentido, el artículo 92, letra a), del Convenio de Chicago.
13      Mendes De Leon explica que la proclamación del principio de soberanía sobre el espacio aéreo de un Estado tenía, entre otras cosas, un trasfondo militar. Así, con el aumento de las aeronaves militares que sobrevolaban el espacio aéreo nacional extranjero durante, en particular, la Segunda Guerra Mundial, se consideró necesario un control estricto de los límites del espacio aéreo. La invocación de la soberanía sirvió como herramienta para garantizar este control. Véase Mendes De Leon, P., «The Dynamics of Sovereignty and jurisdiction in International Aviation Law», en Kreijen, G., Brus, M., Duursma, J., de Vos, E., Dugard, J. (eds.), State Sovereignty, and International Governance, Oxford University Press, Oxford, 2002, p. 484.
14      Véase, a este respecto, Weld, E., «ICAO and the major problems of international air transport», Journal of Air Law and Commerce, vol. 20, número 4, 1953, pp. 454 a 462, especialmente pp. 454 a 456.
15      Por consiguiente, el Convenio de Chicago no define los tipos de derechos de tráfico que un Estado puede conceder a otro Estado.
16      Salacuse explica que, si bien la libertad de sobrevolar el territorio de otra Parte contratante sin aterrizaje ya se había expresado en el Convenio relativo a la Regulación de la Navegación Aérea (1919) (11 LNTS 173), la conceptualización de otras libertades solo se produjo durante el Convenio de Chicago; véase Salacuse, J. W., «The Little Prince and the Businessman: Conflicts and Tensions in Public International Air Law», Journal of Air Law and Commerce, vol. 45, número 4, 1980, p. 822.
17      Véase el Manual sobre reglamentación del transporte aéreo internacional, Organización de Aviación Civil Internacional (Doc 9626, 2016, p. 117).
18      Véase, por ejemplo, Weber, L., «The Chicago Convention», en Dempsey P. S., y Jakhu, R. (eds.), Routledge Handbook of public Aviation Law, Routledge, Londres, 2016, pp. 9 a 32, especialmente pp. 14 y 15 (que explica que «los derechos de tráfico son derechos comerciales, es decir, derechos a volar al territorio de otro Estado con el fin de embarcar y/o desembarcar pasajeros, carga o correo con fines comerciales. Comprenden los derecho de tercera, cuarta y quinta libertad, a saber, el derecho a transportar pasajeros, carga o correo a un punto situado en otro Estado, el derecho a embarcar pasajeros, carga o correo en un punto de otro Estado para ser transportados al Estado de origen de la compañía aérea y el derecho a transportar pasajeros, carga o correo desde un punto de otro Estado hasta un punto situado en el territorio de un tercer Estado, respectivamente. A veces, los derechos o privilegios de la sexta, séptima, octava y novena libertades también se denominan “derechos de tráfico”»).
19      Acuerdo relativo al Tránsito de los Servicios Aéreos Internacionales, hecho en Chicago el 7 de diciembre de 1944 (84 UNTS 389).
20      Véase la lista de la OACI de las partes del Acuerdo relativo al Tránsito de los Servicios Aéreos Internacionales, disponible en: https://www.icao.int/secretariat/legal/List%20of%20Parties/Transit_EN.pdf.
21      Acuerdo sobre Transporte Aéreo Internacional, posterior nota 26, pp. 255 y 256.
22      Parece ser que Grecia (aunque se reserva la concesión de los derechos de la quinta libertad) y los Países Bajos son los únicos Estados miembros que han aceptado el Acuerdo sobre Transporte Aéreo Internacional. Véase la lista de la OACI de las partes del Acuerdo sobre Transporte Aéreo Internacional, disponible en https://www.icao.int/sites/default/files/secretariat/legal/CurrentListofParties/Transport_EN.pdf.
23      Con arreglo al artículo 83 del Convenio de Chicago, los Estados deben registrar la celebración de acuerdos bilaterales y multilaterales de transporte aéreo internacional ante la Organización de Aviación Civil Internacional. Sin embargo, no he podido encontrar el número exacto de acuerdos de transporte aéreo en vigor.
24      Sobre el desarrollo de la política exterior de transporte aéreo de la Unión antes y después de las sentencias de «cielo abierto», véase Savić, I., Spreading the Wings of EU Aviation Acquis: Comprehensive Air Transport Agreements, Faculty of Law, Universidad de Zagreb, Zagreb, 2019, título 2.3, p. 32.
25      Véase House of Lords (United Kingdom), Select Committee on the European Union, «“Open Skies” or open markets? The effect of the European Court of Justice (ECJ) judgments on aviation relations between the European Union (EU) and the United States of America (USA)», sesión 2002‑03, 17.º informe, 8 de abril de 2003, p. 9.
26      Véase también, en este sentido, Salazar, J. C., y van Fenema, P., «International air transport agreements», en Dempsey, P. S., y Jakhu, R. (eds.), Routledge Handbook of public Aviation Law, Routledge, Londres, 2016, pp. 252 a 294, especialmente pp. 258 y 259.
27      Véase el artículo 3, apartado 2, del acuerdo previsto.
28      Véanse, a este respecto, el Reglamento (CEE) n.º 2299/89 del Consejo, de 24 de julio de 1989, por el que se establece un código de conducta para los sistemas informatizados de reserva (DO 1989, L 220, p. 1); el Reglamento (CEE) n.º 2407/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, sobre la concesión de licencias a las compañías aéreas (DO 1992, L 240, p. 1); el Reglamento (CEE) n.º 2408/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, relativo al acceso de las compañías aéreas de la Comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias (DO 1992, L 240, p. 8); el Reglamento (CEE) n.º 2409/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, sobre tarifas y fletes de los servicios aéreos (DO 1992, L 240, p. 15), y el Reglamento (CEE) n.º 95/93 del Consejo, de 18 de enero de 1993, relativo a normas comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios (DO 1993, L 14, p. 1).
29      Los acuerdos que los Estados miembros habían celebrado con los Estados Unidos de América formaban parte de la política de «cielos abiertos» de dicho país. Estos acuerdos tenían esencialmente por objeto liberalizar el derecho de vuelo entre los Estados Unidos y cada uno de los Estados miembros en cuestión. Stadlmeier considera que esta política se basaba en una estrategia de divide et impera: ofrecía a determinados Estados europeos más pequeños con compañías aéreas activas a nivel internacional y al menos un aeropuerto importante como centro de conexiones suprarregional una liberalización limitada (a través de puntos de entrada adicionales en los Estados Unidos) a cambio de una liberalización completa en la dirección opuesta. De este modo, podía ejercerse presión sobre los Estados europeos más grandes con (entonces) compañías aéreas internacionales más fuertes (como el Reino Unido y Francia) proporcionando a sus competidores, en particular KLM, Lufthansa y Sabena, una ventaja en las rutas directas a los Estados Unidos gracias a puntos de entrada más importantes en ese país. Al mismo tiempo, en las rutas hacia la Unión Europea, las compañías aéreas estadounidenses estaban en condiciones de competir más duramente con Air France y British Airways gracias a derechos ilimitados de la quinta libertad. Sobre la base de estos elementos, Stadlmeier explica las preocupaciones y el interés de la Comisión en coordinar la posición de los Estados miembros. Véase Stadlmeier, S., «Die Liberalisierung des Luftverkehrs in der EU und die Beziehungen mit Drittstaaten: Divide et impera?», en Simma, B., and Schulte, C., Völker‑ und Europarecht in der aktuellen Diskussion: Akten des 23. Österreichischen Völkerrechtstages, Linde, Viena 1999, p. 167.
30      Las solicitudes de la Comisión de un mandato de negociación para un acuerdo global de la Unión con los Estados Unidos de América se describen en las sentencias sobre los acuerdos de «cielo abierto»; véase la sentencia Comisión/Bélgica, apartados 15 a 21.
31      Para más información, véanse las conclusiones del Abogado General Tizzano presentadas en el asunto Comisión/Reino Unido (C‑466/98, EU:C:2002:63), puntos 8 y ss.
32      Más concretamente, se trata de las normas relativas a las tarifas y fletes aplicados en las rutas dentro de la Unión, de las normas sobre sistemas informatizados de reserva, y de las normas sobre franjas horarias, todas ellas consideradas por el Tribunal de Justicia como competencia exclusiva de la Unión. Véase, por ejemplo, la sentencia Comisión/Bélgica, apartados 112, 114, 116 y 120.
33      Véase la sentencia Comisión/Bélgica, apartado 142. Esta cláusula reconocía a los Estados Unidos el derecho a revocar, suspender o limitar los derechos de tráfico en los casos en que las compañías aéreas designadas por el Reino de Bélgica no fueran propiedad de dicho Estado o de sus nacionales.
34      Véase la sentencia Comisión/Bélgica, apartados 103 a 106.
35      Véase, a este respecto, la Comunicación de la Comisión de 11 de marzo de 2005: Desarrollar la agenda de la política exterior comunitaria en el sector de la aviación [COM(2005) 79 final].
36      Como anexo de su solicitud de dictamen del Tribunal de Justicia en el presente procedimiento, la Comisión facilitó al Tribunal de Justicia una lista de tales acuerdos, actualmente en vigor con 21 terceros Estados. Estos acuerdos se celebran en forma de acuerdos exclusivamente de la Unión, ya que solo afectan a los ámbitos que son competencia exclusiva de la Unión.
37      Decisión (UE) 2020/1110 del Consejo, de 23 de enero de 2018, sobre la celebración en nombre de la Unión Europea del Acuerdo de transporte aéreo entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y los Estados Unidos de América, por otra (DO 2020, L 244, p. 6).
38      Véase la Decisión (UE) 2018/145 del Consejo, de 9 de octubre de 2017, sobre la celebración, en nombre de la Unión, del Acuerdo Multilateral entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, la República de Albania, la antigua República Yugoslava de Macedonia, Bosnia y Herzegovina, la República de Bulgaria, la República de Croacia, la República de Islandia, la República de Montenegro, el Reino de Noruega, Rumanía, la República de Serbia y la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo, sobre la creación de una Zona Europea Común de Aviación (DO 2018, L 26, p. 1).
39      Véanse, por ejemplo, la Decisión (UE) 2019/702 del Consejo, de 15 de abril de 2019, relativa a la celebración, en nombre de la Unión, del Acuerdo de transporte aéreo entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y Canadá, por otra (DO 2019, L 120, p. 1), y la Decisión (UE) 2020/948 del Consejo, de 26 de junio de 2020, relativa a la celebración, en nombre de la Unión, del Acuerdo sobre un espacio aéreo común entre la Unión Europea y sus Estados miembros, por una parte, y Georgia, por otra (DO 2020, L 212, p. 1). La Unión Europea también ha celebrado y firmado otros acuerdos similares, pero, a la espera de su ratificación por los Estados miembros, aún no han entrado en vigor. Cabe señalar, por ejemplo, el acuerdo con el Estado de Qatar, que se celebró como acuerdo mixto a pesar de la propuesta de la Comisión de celebrar dicho acuerdo como «solo de la Unión»; véanse la Recomendación de decisión del Consejo por la que se autoriza a la Comisión a entablar negociaciones sobre acuerdos globales de transporte aéreo entre la Unión Europea y los seis Estados miembros del Consejo de Cooperación del Golfo [COM(2015) 607 final] y el Acuerdo sobre transporte aéreo entre la Unión Europea y sus Estados miembros, por una parte, y el Estado de Qatar, por otra (DO 2021, L 391, p. 3).
40      Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea, el Reino de Noruega y el Reino de Suecia sobre aviación civil (DO 1992, L 200, p. 21).
41      Acuerdo entre la Comunidad Europea y la Confederación Suiza sobre el transporte aéreo (DO 2002, L 114, p. 73).
42      Véase el Acuerdo de comercio y cooperación entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, por una parte, y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, por otra (DO 2021, L 149, p. 10), que abarca el transporte aéreo en el título I del epígrafe segundo de la segunda parte, incluida la concesión de derechos de tráfico en su artículo 419.
43      Si bien el texto negociado del acuerdo previsto con el Sultanato de Omán no es accesible al público en el momento de la redacción de las presentes conclusiones, la Comisión lo facilitó al Tribunal de Justicia junto con su solicitud de incoación del presente procedimiento.
44      El título I del acuerdo previsto está compuesto por los artículos 3 («Concesión de derechos»), 4 («Autorización de explotación»), 5 («Denegación, revocación, suspensión o limitación de la autorización»), 6 («Liberalización de la propiedad y el control de las compañías aéreas»), 7 («Cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias»), 8 («Competencia leal»), 9 («Actividad empresarial»), 10 («Oportunidades comerciales»), 11 («Derechos de aduana, impuestos, tasas y gravámenes»), 12 («Gastos de utilización»), 13 («Tarifas arancelarias») y 14 («Estadísticas»).
45      El título II del acuerdo previsto está compuesto por los artículos 15 («Seguridad operacional»), 16 («Seguridad física»), 17 («Gestión del tráfico aéreo»), 18 («Medio ambiente»), 19 («Responsabilidad de las compañías aéreas»), 20 («Protección de los consumidores»), 21 («Sistemas informatizados de reserva») y 22 («Aspectos sociales»).
46      El título III del acuerdo previsto está compuesto por los artículos 23 («Interpretación y aplicación»), 24 («Comité mixto»), 25 («Solución de diferencias y arbitraje»), 26 («Relación con otros acuerdos»), 27 («Enmiendas del Acuerdo»), 28 («Adhesión de nuevos Estados miembros de la Unión Europea»), 29 («Terminación del Acuerdo»), 30 («Registro del Acuerdo») y 31 («Entrada en vigor y aplicación provisional»).
47      También existe desacuerdo entre las partes del presente procedimiento sobre la cuestión de si los artículos 8, 10 y 11 del acuerdo previsto están comprendidos en el ámbito de competencia exclusiva de la Unión.
48      Este procedimiento pone de manifiesto, en particular, una cierta confusión entre la existencia de una competencia y su naturaleza. Por ejemplo, algunos Estados miembros, tras sostener que la concesión de derechos de tráfico constituye una competencia compartida, también han alegado que, si el Tribunal de Justicia reconociera la competencia exclusiva de la Unión, ello sería contrario al principio de atribución.
49      Véase, por ejemplo, el dictamen 1/94 (Acuerdos anexos al Acuerdo OMC), de 15 de noviembre de 1994 (EU:C:1994:384), apartado 12.
50      Véase el punto 17 de las presentes conclusiones.
51      Véanse los puntos 10 a 12 de las presentes conclusiones.
52      Véase, por analogía, el dictamen 1/20 [Dictamen emitido con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 11 (Tratado sobre la Carta de la Energía modernizado)], de 16 de junio de 2022 (EU:C:2022:485), apartado 36 y jurisprudencia citada (que explica que la posibilidad de presentar una solicitud de dictamen en virtud del artículo 218 TFUE, apartado 11, no exige como condición previa un acuerdo definitivo entre las instituciones interesadas).
53      Véase, en este sentido, la sentencia de 9 de abril de 2024, Comisión/Consejo (Firma de acuerdos internacionales) (C‑551/21, EU:C:2024:281), apartado 82 y jurisprudencia citada (en la que se explica que una práctica no puede modificar las normas de los Tratados que las instituciones deben respetar).
54      Cabe añadir que las dos decisiones por las que se confía el mandato de negociación a la Comisión no han expresado, en ningún caso, la posición del Consejo y de los Estados miembros sobre qué partes del acuerdo previsto son competencia compartida y cuáles son competencia exclusiva de la Unión Europea. Véase, a este respecto, el punto14 de las presentes conclusiones.
55      Sobre las diferentes interpretaciones del reparto de competencias en los ordenamientos jurídicos federales, véase Beaud, O., «The Allocation of Competences in a Federation — A General Introduction», en Azoulai, L. (ed.), The Question of Competence in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2014, pp. 19 a 38.
56      El concepto de competencias implícitas no es exclusivo del ordenamiento jurídico de la Unión. También se acepta en el Derecho internacional en relación con las organizaciones internacionales. Véase, con carácter general, la opinión consultiva sobre la reparación de los daños sufridos al servicio de las Naciones Unidas (CIJ Recopilación 1949, p. 174).
57      El artículo 216 TFUE abre el título V del Tratado FUE, titulado «Acuerdos internacionales». Mientras que el artículo 216 TFUE se refiere a la existencia de la competencia para celebrar dichos acuerdos, el artículo 218 TFUE (incluido en el mismo título) establece el procedimiento para la celebración de un acuerdo internacional. No obstante, este procedimiento puede modificarse si así lo prevén otras disposiciones de los Tratados.
58      Schütze observa que los supuestos segundo y tercero en los que el artículo 216 TFUE, apartado 1, prevé la competencia implícita para la celebración por parte de la Unión Europea de un acuerdo internacional [véanse los supuestos iii)
y iv)
contemplados en el punto 71 de las presentes conclusiones] se subsumen en realidad en el primer supuesto [supuesto ii)
de dicho artículo], es decir, el supuesto de «competencias externas paralelas». Véase Schütze, R., European Union Law, 4.ª ed., Cambridge University Press, Cambridge, 2025, p. 293. Puedo estar de acuerdo con esta postura, pero añadiría que la mención de estos dos supuestos no solo es innecesaria, sino que, en realidad, crea una confusión entre los conceptos de existencia de competencia y de su carácter exclusivo, regulados en el artículo 3 TFUE, apartado 2, en los mismos términos que en el artículo 216 TFUE, apartado 1.
59      En su sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo (22/70, en lo sucesivo, «sentencia AETR», EU:C:1971:32), apartado 16, el Tribunal de Justicia declaró por primera vez que la competencia para celebrar un acuerdo internacional «no solo es atribuida explícitamente por el Tratado […] sino que también puede derivarse de otras disposiciones del Tratado y de actos adoptados, en el marco de estas disposiciones, por las Instituciones de la Comunidad». Esta redacción dejó algunas dudas acerca de si los actos internos son necesarios para la existencia de una competencia externa. La jurisprudencia posterior resolvió esta cuestión a favor de la «competencia externa paralela». En el apartado 3 del dictamen 1/76 (Acuerdo relativo a la creación de un Fondo Europeo de Inmovilización de la Navegación Interior), de 26 de abril de 1977 (EU:C:1977:63), el Tribunal de Justicia explicó que «siempre que el Derecho comunitario haya atribuido a las Instituciones de la Comunidad competencias en el ámbito interno con el fin de alcanzar un objetivo determinado, la Comunidad está facultada para contraer las obligaciones internacionales necesarias para la consecución de este objetivo, aun cuando no exista disposición expresa al respecto». Por consiguiente, el Tribunal de Justicia consideró en el apartado 4 de dicho dictamen que tales competencias «se desprende[n] […] de manera implícita de las disposiciones del Tratado que establecen la competencia interna».
60      Dictamen de 15 de noviembre de 1994 (EU:C:1994:384). Véase el apartado 95 del mismo, en el que el Tribunal de Justicia explica que, «desde el momento en que la Comunidad ha incluido en sus actos legislativos internos cláusulas relativas al trato que ha de otorgarse a los nacionales de países terceros o ha conferido expresamente a sus Instituciones competencia para negociar con los países terceros, adquiere una competencia externa exclusiva en la medida cubierta por dichos actos». Solo el segundo supuesto previsto en este apartado fue incluido en el artículo 216 TFUE, apartado 1.
61      En el apartado 16 de la sentencia AETR, el Tribunal de Justicia declaró que la competencia para celebrar un acuerdo internacional puede derivarse de las disposiciones del Tratado «y de actos adoptados, en el marco de estas disposiciones, por las Instituciones de la Comunidad». En el apartado 17 de la misma sentencia, prosiguió explicando que «cada vez que la Comunidad, con el fin de aplicar una política común prevista por el Tratado, adopta disposiciones que establecen normas comunes, en la forma que sea, los Estados miembros ya no tienen la facultad, bien actúen individual o incluso colectivamente, de contraer con Estados terceros obligaciones que afecten a dichas normas». Esta afirmación describía al mismo tiempo una situación en la que surge una competencia implícita de la Unión y en que se vuelve exclusiva, y esta última cuestión está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 3 TFUE, apartado 2.
62      Véase el artículo 2 TFUE, apartado 1.
63      Véase el artículo 5 TUE, apartados 3 y 4.
64      La preferencia, en el sentido del artículo 2 TFUE, apartado 2, implica que el ámbito regulado por las medidas de la Unión está «ocupado». Por esta razón, los Estados miembros no pueden regular la misma cuestión, aunque opten por regularla de manera compatible con la normativa de la Unión controvertida. Por lo tanto, la preferencia excluye la posibilidad de un conflicto de normas. Si, no obstante, un Estado miembro regula en el ámbito ocupado por el Derecho de la Unión, y sus normas nacionales son contrarias a las normas comunes de la Unión, otro principio —el de la primacía del Derecho de la Unión— resuelve el conflicto que de ello se deriva a favor de la aplicación de las normas comunes de la Unión en cuestión.
65      El Protocolo n.º 25 del Tratado de Lisboa tiene el siguiente tenor: «con referencia al apartado 2 del artículo [2] del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, relativo a las competencias compartidas, cuando la Unión haya tomado medidas en un ámbito determinado, el alcance de este ejercicio de competencia solo abarcará los elementos regidos por el acto de la Unión de que se trate y, por lo tanto, no incluirá todo el ámbito en cuestión».
66      Véase, a este respecto, Timmermans, C., «ECJ Doctrines on Competences», in Azoulai, L. (ed.),
The Question of Competence in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2014, pp. 156 a 167, especialmente p. 162: «This rule of blocking effect, of pre-emption, is to be distinguished from the situation of an exclusive Union competence, where there exists no national competence at all» («Esta regla de bloqueo preferente debe distinguirse de la situación de una competencia exclusiva de la Unión, en la que no existe ninguna competencia nacional»).
67      Los ámbitos enumerados son: la unión aduanera, el establecimiento de las normas sobre competencia necesarias para el funcionamiento del mercado interior, la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro, la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común y la política comercial común.
68      Véase, a este respecto, Schütze, R., «Parallel external powers in the European Union From “cubist” perspectives towards “naturalist” constitutional principles?», en Schütze, R., Foreign Affairs and the EU Constitution: Selected Essays, Cambridge University Press, Cambridge, 2014, p. 272.
69      Véase, por ejemplo, Chamon, M., «Implied exclusive powers in the ECJ’S post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine», Common Market Law Review, vol. 55, número 5, 2018, pp. 1101 a 1141.
70      Véase la sentencia de 4 de septiembre de 2014, Comisión/Consejo (C‑114/12, EU:C:2014:2151), apartado 73. Para una crítica académica de esta posición, véase Chamon, M., «Implied exclusive powers in the ECJ’S post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine», Common Market Law Review, vol. 55, número 5, 2018, pp. 1124 a 1126.
71      Véanse, por ejemplo, Dashwood, A., «The relationship between the Member States and the European Union/European Community», en McDonnell (ed.), A Review of Forty Years of Community Law: Legal Developments in the European Communities and the European Union, Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2005, p. 55; Cremona, M., «The Union’s external action: Constitutional perspectives», en Amato, G., Bribosia, H., y de Witte, B. (eds.), Genèse et destinée de la Constitution européenne — Genesis and destiny of the European Constitution, Bruylant, Bruselas, 2007, pp. 1184 a 1189; Schütze, R., «Lisbon and the federal order of competences: A prospective analysis», European Law Review, vol. 33, número 5, 2008, pp. 709 a 722, en particular, pp. 713 y 714.
72      Véase la sentencia de 5 de diciembre de 2017, Alemania/Consejo (C‑600/14, EU:C:2017:935), apartados 46 a 50.
73      Véase el dictamen 2/15 (Acuerdo de Libre Comercio con Singapur), de 16 de mayo de 2017 (EU:C:2017:376), apartado 29. Sobre los acuerdos mixtos, véase, en general, Rosas, A., «Mixity Past, Present and Future: Some Observations», en Chamon, M., y Govaere, I. (eds), EU External Relations Post-Lisbon, Brill, Leiden, 2020, pp. 8 a 18.
74      Los términos carácter mixto «obligatorio» y «facultativo» fueron acuñados por Allan Rosas, véase Rosas, A., «Mixed Union — Mixed Agreements», en Koskenniemi, M. (ed.), International Law Aspects of the European Union, Brill, Leiden, 1998, p. 131. Véanse también Chamon, M., y Govaere, I., «Introduction: Facultative Mixity, More than Just a Childhood Disease of EU Law?», en Chamon, M., y Govaere, I. (eds.), EU External Relations Post-Lisbon, Brill, Leiden, 2020, p. 2; Govaere, I., «Facultative» and «Functional Mixity» in light of the Principle of Partial and Imperfect Conferral, College of Europe Research Papers in Law 3/2019, y Hillion, C., y Chamon, M., «Facultative Mixity and Sincere Cooperation», en Chamon, M., y Govaere, I. (eds.), EU External Relations Post-Lisbon, Brill, Leiden, 2020, p. 86.
75      Véase, a este respecto, el punto 41 de las presentes conclusiones.
76      No obstante, tales acuerdos también podrían celebrarse como acuerdos «solo de la Unión», siempre que se atribuyan a la Unión competencias sobre todas las partes de dicho acuerdo. Sin embargo, esto último solo es posible si ninguna de las disposiciones en cuestión está comprendida en el ámbito de competencia exclusiva de los Estados miembros.
77      Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la negociación y aplicación de acuerdos de servicios de transporte aéreo entre Estados miembros y países terceros (DO 2004, L 157, p. 7).
78      Véase el artículo 1 del Reglamento n.º 847/2004.
79      Volveré sobre la pertinencia de dicho Reglamento para responder a la cuestión de si la Unión Europea tiene competencia exclusiva para celebrar el acuerdo previsto en la sección III.E posterior.
80      Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto ÖBB-Infrastruktur Aktiengesellschaft (C‑500/20, EU:C:2022:79), punto 30.
81      Véanse, en este sentido, las sentencias de 5 de diciembre de 2017, Alemania/Consejo (C‑600/14, EU:C:2017:935), apartado 68, y de 20 de noviembre de 2018, Comisión/Consejo (Antarctic MPAs) (C‑626/15 y C‑659/16, EU:C:2018:925), apartado 126.
82      Véase el punto 46 de las presentes conclusiones.
83      En la vista, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia, esta postura fue expresamente confirmada por los Gobiernos búlgaro, griego, lituano y húngaro. En mi opinión, esta misma postura también fue respaldada, aunque no de manera tan explícita, por los Gobiernos alemán y chipriota y por Irlanda.
84      En el Tratado FUE, véanse, por ejemplo, los artículos 79 TFUE, apartado 3 (relativo a los acuerdos de readmisión con terceros Estados); 191 TFUE, apartado 4 (relativo al medio ambiente), o 207 TFUE, apartado 3 (relativo a la política comercial común).
85      El Tratado original solo contenía dos disposiciones que conferían expresamente a la Unión competencia para celebrar acuerdos internacionales: acuerdos comerciales y arancelarios (artículo 113 del Tratado CEE) y acuerdos de asociación (artículo 238 del Tratado CEE). Para una visión general y una explicación de las competencias externas expresas de la Unión tras el Tratado de Lisboa, véase Neframi, E., L’action extérieure de l’Union européenne: Fondements, moyens, principes, LGDJ, 2010, pp. 21 a 58.
86      Véase el dictamen 1/94 (Acuerdos anexos al Acuerdo OMC), de 15 de noviembre de 1994 (EU:C:1994:384), apartado 48.
87      Véase, a este respecto, Cremona, M., «EU External Competence-Rationales for Exclusivity», en Garben, S. and Govaere, I. (eds.),
The division of competences between the EU and the Member States, Hart, 2017, pp. 133 a 150, especialmente p. 136, que sugiere que «the inclusion of Article 216(1) in the TFEU means that it is now probably more accurate to refer not to express and implied external powers, but rather to distinguish between competences which are explicitly part of the Union’s external action … and competences which are described as the “external aspects of [the Union’s] other policies”» (la inclusión del artículo 216, apartado 1, en el Tratado FUE significa que probablemente sea más exacto actualmente no referirse a competencias externas expresas e implícitas, sino distinguir entre competencias que forman parte explícitamente de la acción exterior de la Unión […] y competencias que se describen como los «aspectos externos de otras políticas [de la Unión]»).
88      Véanse el dictamen 1/76 (Acuerdo relativo a la creación de un Fondo Europeo de Inmovilización de la Navegación Interior), de 26 de abril de 1977 (EU:C:1977:63), apartado 3; el dictamen 2/91 (Convenio n.º 170 de la OIT), de 19 de marzo de 1993 (EU:C:1993:106), apartado 7; el dictamen 1/03 (Nuevo Convenio de Lugano), de 7 de febrero de 2006 (EU:C:2006:81), apartado 114, y el dictamen 1/13 (Adhesión de Estados terceros al Convenio de La Haya), de 14 de octubre de 2014 (EU:C:2014:2303), apartado 67.
89      Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de septiembre de 2008, sobre normas comunes para la explotación de servicios aéreos en la Comunidad (DO 2008, L 293, p. 3) (en lo sucesivo, «Reglamento sobre servicios aéreos»); veáse su artículo 15, apartado 1, que prevé que «las compañías aéreas comunitarias tendrán derecho a realizar servicios aéreos intracomunitarios». Esta liberalización tuvo lugar por primera vez con el Reglamento n.º 2408/92 (véase su artículo 3, apartado 1, que establecía que, «sin perjuicio de lo dispuesto en el presente Reglamento, el Estado o Estados miembros interesados autorizarán a las compañías aéreas comunitarias el ejercicio de derechos de tráfico en las rutas intracomunitarias»).
90      En las sentencias sobre los acuerdos de «cielo abierto», la Comisión alegó que el mercado interior de los servicios aéreos se «realizó» en 1992 (véase la sentencia Comisión/Bélgica, apartado 71).
91      He de añadir que el Reglamento sobre servicios aéreos reserva expresamente a los Estados miembros la posibilidad de limitar o denegar el ejercicio de tales derechos en situaciones de graves problemas de carácter medioambiental o de urgencia; véanse sus artículos 20 y 21. Fuera de estas situaciones, los Estados miembros no pueden limitar o denegar el ejercicio de esos derechos de tráfico dentro de la Unión mientras siga vigente el Reglamento sobre servicios aéreos.
92      La existencia de tal competencia externa implícita no queda desvirtuada por la alegación, formulada en particular por el Gobierno húngaro, de que la política de transporte aéreo puede estar relacionada con la seguridad nacional, que, con arreglo al artículo 4 TUE, apartado 2, última frase, seguirá siendo responsabilidad exclusiva de cada Estado miembro. Este vínculo no «reserva» la concesión de derechos de tráfico a la competencia exclusiva de los Estados miembros. A efectos del presente asunto, el artículo 4 TUE, apartado 2, se limita a obligar a la Unión a tener en cuenta las preocupaciones de seguridad nacional de sus Estados miembros a la hora de decidir si concede derechos de tráfico a un tercer país con vistas a celebrar un acuerdo de transporte aéreo y a velar por que dicha concesión y la consiguiente celebración de dicho acuerdo no obstaculicen el buen ejercicio de las funciones esenciales de los Estados miembros. Véase, por analogía, la sentencia de 15 de julio de 2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597), apartado 43.
93      Dictamen de 26 de abril de 1977 (EU:C:1977:63).
94      Véase Comisión/Bélgica, apartado 68, en el que el Tribunal de Justicia se remite al dictamen 1/94, apartado 89.
95      Dictamen de 26 de abril de 1977
(EU:C:1977:63). El trasfondo del dictamen era el establecimiento de la estructura de gestión de las vías navegables del Rin y del Mosela con el fin de sanear la situación económica de la navegación interior en dicha región. Dado que dicha región abarcaba la Confederación Suiza, la consecución de ese objetivo no podía lograrse sin la participación de ese tercer país. Por esta razón, el Tribunal de Justicia concluyó que la Unión dispone de competencia exclusiva para celebrar los acuerdos internacionales necesarios con ese país.
96      Véase la sentencia Comisión/Bélgica, apartado 72.
97      Véase la sentencia Comisión/Bélgica, apartado 71.
98      En efecto, la única jurisprudencia a la que hace referencia el Consejo en relación con su alegación relativa a la carga de la prueba emana de recursos de anulación: véanse las sentencias de 4 de septiembre de 2014, Comisión/Consejo (C‑114/12, EU:C:2014:2151), apartado 75, y de 20 de noviembre de 2018, Comisión/Consejo (AMP Antártida) (C‑626/15 y C‑659/16, EU:C:2018:925), apartado 115, y las conclusiones del Abogado General Szpunar presentadas en el asunto Comisión/Consejo (Organización Marítima Internacional) (C‑161/20, EU:C:2021:957), punto 120.
99      Véase, en este sentido, Lenaerts, K., Gutman, K., y Nowak, J. T., EU Procedural Law, 2.ª ed., Oxford European Union Law Library, Oxford, 2023, p. 521, punto 12.01, que afirma que el objetivo del procedimiento del artículo 218 TFUE, apartado 11, es, en particular, evitar las complicaciones que podrían derivarse de los litigios relativos a la compatibilidad con los Tratados de los acuerdos internacionales que obligan a la Unión Europea e impedir que se produzcan consecuencias negativas en el marco de las relaciones internacionales.
100      Un examen lingüístico de las distintas versiones lingüísticas parece revelar ciertas diferencias. Por una parte, algunas versiones lingüísticas, en particular las versiones lingüísticas inglesa («affect»), española («afectar»), francesa («affecter») y croata («utjecati»), utilizan todas ellas un término que implica que incluso un efecto potencialmente vago sobre el Derecho de la Unión derivado de los compromisos internacionales de que se trata es suficiente a efectos del artículo 3 TFUE, apartado 2. Otras versiones lingüísticas, como las versiones alemana («beeinträchtigen») y neerlandesa («aantasten»), utilizan un término que implica que los compromisos en cuestión deben interferir con las normas comunes del Derecho de la Unión, menoscabarlas o dejar una marca sobre ellas.
101      Como ya han examinado los Abogados Generales Kokott, Sharpston, y Jääskinen. Véanse las conclusiones de la Abogada General Kokott presentadas en el asunto Comisión/Consejo (C‑137/12, EU:C:2013:441), puntos 111 a 117; las conclusiones de la Abogada General Sharpston presentadas en el asunto Comisión/Consejo (C‑114/12, EU:C:2014:224), puntos 95 a 97, y la opinión del Abogado General Jääskinen relativa al dictamen 1/13 (Adhesión de Estados terceros al Convenio de La Haya) (EU:C:2014:2292), puntos 69 y 70.
102      Véanse la sentencia de 4 de septiembre de 2014, Comisión/Consejo (C‑114/12, EU:C:2014:2151), apartados 66 y 67, y los dictámenes 1/13 (Adhesión de Estados terceros al Convenio de La Haya), de 14 de octubre de 2014 (EU:C:2014:2303), apartado 71, y 2/15 (Acuerdo de Libre Comercio con Singapur), de 16 de mayo de 2017 (EU:C:2017:376), apartado 180 y jurisprudencia citada.
103      El espacio no me permite entrar en detalles para explicar las circunstancias que dieron lugar a la sentencia AETR. Muy brevemente, dicho asunto versaba sobre la conclusión del Acuerdo europeo relativo al trabajo de los conductores de vehículos que efectúan transportes internacionales por carretera bajo los auspicios de las Naciones Unidas. Para sostener ante el Tribunal de Justicia que la (entonces) Comunidad Europea era competente para celebrar dicho Acuerdo, la Comisión se basó en el Reglamento (CEE) n.º 543/69 del Consejo, de 25 de marzo de 1969, relativo a la armonización de determinadas disposiciones en materia social en el sector de los transportes por carretera (DO L 77, p. 49; EE 07/01, p. 116), que regula los aspectos sociales del transporte por carretera. Mostrándose receptivo a esta alegación, el Tribunal de Justicia consideró en primer lugar que la competencia para celebrar un acuerdo internacional podía deducirse de la atribución de competencias a la (entonces) Comunidad Europea en ese ámbito de políticas, aun cuando el Tratado no contuviera una habilitación expresa para celebrar acuerdos internacionales en materia de transporte por carretera. Al mismo tiempo, el Tribunal de Justicia consideró que, en el ámbito cubierto por el Reglamento en cuestión, los Estados miembros ya no son competentes para celebrar el acuerdo previsto (véase la sentencia AETR, apartados 16 y 17). Por lo tanto, la sentencia AETR es un ejemplo de sentencia en la que el Tribunal de Justicia estableció simultáneamente dos conceptos importantes del Derecho de la Unión: el concepto de competencias implícitas y la posibilidad de que, si se ejerce internamente, dicha competencia externa implícita pueda convertirse en exclusiva. Para una descripción detallada de las circunstancias que rodearon la sentencia AETR, véase McNaughton, A., «Acts of Creation: The ERTA Decision as a Foundation Stone of the EU Legal System», en Nicola, F., y Davies, B. (eds.), EU Law Stories, Contextual and Critical Histories of European Jurisprudence, Cambridge University Press, Cambridge, 2017, pp. 134 a 153.
104      Véase la sentencia AETR, apartado 17 (el subrayado es mío).
105      Véase Lenaerts, K., «Les Répercussions des compétences de la Communauté européenne sur les compétences externes des états membres et la question de “pre-emption”», en Demaret, P. (ed.), Relations extérieures de la Communauté européenne et marché intérieur: aspects juridiques et fonctionnels, Brujas, 1986, pp. 39 y 42 a 43.
106      Sin embargo, considerar la adquisición de competencia exclusiva sobre la base del artículo 3 TFUE, apartado 2, como una concesión positiva de competencia plantea problemas constitucionales teóricos. Como señala Schütze, el hecho de que una competencia pueda cambiar su naturaleza a través de la legislación de la Unión, en lugar de sobre la base de las disposiciones del Tratado, es contrario al principio de atribución como categoría constitucional. Por lo tanto, la lógica de la preferencia puede explicar mejor el efecto AETR. Véase, Schütze, R., «Parallel external powers in the European Union: from “cubist” perspectives towards “naturalist” constitutional principles?», en Schütze, R., Foreign Affairs and the EU Constitution: Selected Essays, Cambridge University Press, Cambridge, 2014.
107      Véase la sentencia AETR, apartados 21 y 22. En aquel momento, este principio estaba recogido en el artículo 5 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea.
108      Sentencia AETR, apartado 22 (el subrayado es mío). En las circunstancias de la sentencia AETR, ya existían normas comunes en materia de uniformización de los tiempos de conducción y de descanso para los movimientos de transporte entre los Estados miembros y terceros Estados [mediante el Reglamento n.º 543/69]. Por consiguiente, los Estados miembros no podían contraer compromisos internacionales paralelos respecto de una misma materia —es decir, las normas que regulan los tiempos de conducción y de descanso para dichos movimientos— mediante la celebración del acuerdo internacional.
109      Sin embargo, también puede argumentarse que no hay ninguna diferencia real, ya que el objetivo de la preferencia es también impedir que las normas de la Unión se vean afectadas.
110      Esto es tanto más cierto en asuntos en los que parece que el Tribunal de Justicia ha llegado a la conclusión de que existe una competencia exclusiva sobre la base del argumento de que un «ámbito está ampliamente cubierto por las normas de la Unión». Véase, por ejemplo, el dictamen 2/91 (Convenio n.º 170 de la OIT), de 19 de marzo de 1993 (EU:C:1993:106), apartados 25 y 26.
111      Véase, por ejemplo, Verellen, que explica que «at the level of principles, the Court draws an ambiguous picture. On the one hand, it endorses the “area largely covered” test. On the other, it emphasizes the need for a “specific analysis” to be undertaken» («desde el punto de vista de los principios, el Tribunal de Justicia dibuja una imagen ambigua. Por un lado, apoya el criterio del “ámbito ampliamente cubierto”. Por otro, subraya la necesidad de llevar a cabo un “análisis específico”»). Véase, Verellen, T., «The ERTA Doctrine in the Post-Lisbon Era: Note under Judgment in Commission v Council (C‑114/12) and Opinion 1/13», Columbia Journal of European Law, vol. 21, número 2, 2015, pp. 383 a 410, especialmente p. 402.
112      Por ejemplo, Kuijper observó que «the ERTA doctrine has become so complicated as to be almost useless to the political institutions of the Community as guidance for further actions» («la doctrina AETR se ha vuelto tan complicada que resulta casi inútil para las instituciones políticas de la Comunidad como orientación para futuras acciones»). Véase, Kuijper, P.‑J., Of Mixity and Double-hatting: EU External Relations Law Explained, Vossiuspers UvA, Ámsterdam, 2008, p. 9.
113      Esto incluye tener en cuenta el tipo de procedimiento que dio lugar a una sentencia concreta. En efecto, los asuntos examinados por las partes en el presente procedimiento han llegado al Tribunal de Justicia de diferentes maneras: algunos se iniciaron mediante solicitudes de dictamen del Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 11 [como el dictamen 1/13 (Adhesión de Estados terceros al Convenio de La Haya), de 14 de octubre de 2014 (EU:C:2014:2303)], algunos se presentaron como recursos de anulación (véase la sentencia de 4 de septiembre de 2014, Comisión/Consejo, C‑114/12, EU:C:2014:2151), algunos se sometieron al Tribunal de Justicia a través de procedimientos por infracción (cabe recordar las sentencias sobre los acuerdos de «cielo abierto»), y algunos mediante peticiones de decisión prejudicial (véase la sentencia de 26 de noviembre de 2014, Green Network, C‑66/13, EU:C:2014:2399). No obstante, estas diferencias de procedimiento no deben modificar la respuesta sobre el significado de la afectación, que da lugar a la competencia exclusiva de la Unión Europea.
114      Véase el dictamen 1/03 (Nuevo Convenio de Lugano), de 7 de febrero de 2006 (EU:C:2006:81), apartado 128. En este sentido, Cremona ha observado que, en la jurisprudencia posterior al Tratado de Lisboa, «the emphasis [of the Court] is rather on identifying the degree to which the EU rules establish a unified system and whether its effective functioning may be jeopardized» («[el Tribunal de Justicia] se centra más bien en determinar en qué medida las normas de la Unión establecen un sistema unificado y si su funcionamiento efectivo puede verse comprometido»). Véase Cremona, M., «External Relations of the European Union: The Constitutional Framework for International Action», en Craig, P., y de Búrca, G. (eds), The Evolution of EU Law, Oxford University Press, Oxford, 2021, p. 458.
115      Véase el dictamen 1/13 (Adhesión de Estados terceros al Convenio de La Haya), de 14 de octubre de 2014 (EU:C:2014:2303), apartado 85. Véase también, más recientemente, la sentencia de 20 de noviembre de 2018, Comisión/Consejo (AMP Antártida) (C‑626/15 y C‑659/16, EU:C:2018:925), apartado 114 y jurisprudencia citada.
116      En la misma línea, véase Schütze, R., «Supremacy without Pre-emption? The Very Slowly Emergent Doctrine of Community Pre-emption», Common Market Law Review, vol. 43, número 4, 2006, pp. 1023 a 1048, especialmente pp. 1036 y ss. Véase también Chamon, M., «Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine», Common Market Law Review, vol. 55, número 4, 2018, pp. 1101 a 1142.
117      Véanse, por ejemplo, la sentencia de 4 de septiembre de 2014, Comisión/Consejo (C‑114/12, EU:C:2014:2151), y el dictamen 1/13 (Adhesión de Estados terceros al Convenio de La Haya), de 14 de octubre de 2014 (EU:C:2014:2303).
118      Véase, por ejemplo, el dictamen 2/15 (Acuerdo de Libre Comercio con Singapur), de 16 de mayo de 2017 (EU:C:2017:376).
119      Cabe recordar el objeto controvertido en las sentencias sobre los acuerdos de «cielo abierto».
120      Véanse, en el mismo sentido, las conclusiones del Abogado General Szpunar, quien consideró que, «en el supuesto de que un compromiso internacional no tuviera efecto alguno en el Derecho de la Unión (habida cuenta de sus perspectivas de evolución previsibles), la circunstancia de que los dos sistemas de normas se refieran al mismo ámbito sería irrelevante a efectos del artículo 3 TFUE, apartado 2». Véanse las conclusiones del Abogado General Szpunar presentadas en el asunto Comisión/Consejo (Organización Marítima Internacional) (C‑161/20, EU:C:2021:957), punto 117.
121      Véanse, por ejemplo, el dictamen 1/13 (Adhesión de Estados terceros al Convenio de La Haya), de 14 de octubre de 2014 (EU:C:2014:2303), apartado 71, y la sentencia de 4 de septiembre de 2014, Comisión/Consejo (C‑114/12, EU:C:2014:2151), apartado 68.
122      Que era objeto del dictamen 1/13 (Adhesión de Estados terceros al Convenio de La Haya), de 14 de octubre de 2014 (EU:C:2014:2303).
123      Que era objeto de la sentencia de 4 de septiembre de 2014, Comisión/Consejo (C‑114/12, EU:C:2014:2151).
124      Dictamen de 14 de octubre de 2014 (EU:C:2014:2303).
125      Sentencia de 4 de septiembre de 2014 (C‑114/12, EU:C:2014:2151).
126      Véase también el dictamen 2/15 (Acuerdo de Libre Comercio con Singapur), de 16 de mayo de 2017 (EU:C:2017:376), apartado 201 y jurisprudencia citada, en el que el Tribunal de Justicia explica que «cuando un acuerdo entre la Unión y un Estado tercero establezca la aplicación a las relaciones internacionales reguladas por tal acuerdo de normas que se solaparán, en gran medida, con las normas comunes de la Unión aplicables a las situaciones intracomunitarias, debe considerarse que ese acuerdo puede afectar a esas normas comunes o alterar el alcance de las mismas».
127      Véanse, en este sentido, la sentencia de 4 de septiembre de 2014, Comisión/Consejo (C‑114/12, EU:C:2014:2151), apartado 71 y jurisprudencia citada, y el dictamen 3/15 (Tratado de Marrakech sobre el acceso a las obras publicadas), de 14 de febrero de 2017 (EU:C:2017:114), apartado 113 y jurisprudencia citada (que explican que el riesgo de que las normas comunes de la Unión se vean afectadas negativamente o alteradas por compromisos internacionales se aplica «incluso en el caso de que no exista ninguna contradicción posible entre dichos compromisos y estas normas»). Véanse asimismo, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Tizzano presentadas en el asunto Comisión/Reino Unido (C‑466/98, EU:C:2002:63), puntos 71 y 75.
128      Véase el dictamen 1/13 (Adhesión de Estados terceros al Convenio de La Haya), de 14 de octubre de 2014 (EU:C:2014:2303), apartado 72 y jurisprudencia citada.
129      Véase, por ejemplo, el dictamen 2/91 (Convenio n.º 170 de la OIT), de 19 de marzo de 1993 (EU:C:1993:106), apartado 25 (que explica que una determinada parte de un Convenio de la Organización Mundial del Trabajo «pertenece a un ámbito ya cubierto en gran medida por las normas comunitarias adoptadas progresivamente desde 1967 con el fin de lograr una armonización aún más completa», de modo que «debe considerarse que [dichos compromisos] corresponden al ámbito de las Directivas […] citadas»), y el dictamen 1/13 (Adhesión de Estados terceros al Convenio de La Haya), de 14 de octubre de 2014 (EU:C:2014:2303), apartado 73 (que explica que, «en particular, el alcance de las normas comunes de la Unión puede verse afectado o alterado por tales compromisos cuando estos pertenezcan a un ámbito ya cubierto en gran medida por esas normas»).
130      Véanse, entre otros muchos, el dictamen 1/13 (Adhesión de Estados terceros al Convenio de La Haya), de 14 de octubre de 2014 (EU:C:2014:2303), apartado 74 y jurisprudencia citada, y el dictamen 3/15 (Tratado de Marrakech sobre el acceso a las obras publicadas), de 14 de febrero de 2017 (EU:C:2017:114), apartado 74. El subrayado es mío.
131      Como explicó el Tribunal de Justicia en el dictamen 2/15 (Acuerdo de Libre Comercio con Singapur), de 16 de mayo de 2017 (EU:C:2017:376), apartados 275 y 276, cuando tales compromisos no contienen compromisos vinculantes, no pueden influir en la naturaleza de la competencia para celebrar el acuerdo previsto.
132      Para el artículo 15 («Seguridad operacional»), véase, por ejemplo, el Reglamento (UE) 2018/1139 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de julio de 2018, sobre normas comunes en el ámbito de la aviación civil y por el que se crea una Agencia de la Unión Europea para la Seguridad Aérea y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.º 2111/2005, n.º 1008/2008, (UE) n.º 996/2010 y (UE) n.º 376/2014 y las Directivas 2014/30/UE y 2014/53/UE del Parlamento Europeo y del Consejo y se derogan los Reglamentos (CE) n.º 552/2004 y (CE) n.º 216/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (CEE) n.º 3922/91 del Consejo (DO 2018, L 212, p. 1); para el artículo 16 («Seguridad física de la aviación»), véase, por ejemplo, el Reglamento (CE) n.º 300/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2008, sobre normas comunes para la seguridad de la aviación civil y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 2320/2002 (DO 2008, L 97, p. 72); para el artículo 17 («Gestión del tráfico aéreo»), véase, por ejemplo, el Reglamento (UE) 2024/2803 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2024, relativo a la realización del Cielo Único Europeo (DO L, 2024/2803); para el artículo 18 («Medio ambiente»), véanse, por ejemplo, el Reglamento (UE) 2017/2392 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2017, por el que se modifica la Directiva 2003/87/CE con objeto de mantener las limitaciones actuales del ámbito de aplicación para las actividades de la aviación y preparar la aplicación de una medida de mercado mundial a partir de 2021 (DO 2017, L 350, p. 7) y el Reglamento (UE) 2023/2405 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de octubre de 2023, relativo a la garantía de unas condiciones de competencia equitativas para un transporte aéreo sostenible (ReFuelEU Aviation) (DO L, 2023/2405); para el artículo 19 («Responsabilidad de las compañías aéreas»), véase, por ejemplo, el Reglamento (CE) n.º 2027/97 del Consejo, de 9 de octubre de 1997, sobre la responsabilidad de las compañías aéreas en caso de accidente (DO 1997, L 285, p. 1); para el artículo 20 («Protección de los consumidores»), véase, por ejemplo, el Reglamento (CE) n.º 261/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero de 2004, por el que se establecen normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos, y se deroga el Reglamento (CEE) n.º 295/91 (DO 2004, L 46, p. 1); para el artículo 21 («Sistemas informatizados de reserva»), véanse el Reglamento (CE) n.º 80/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de enero de 2009, por el que se establece un código de conducta para los sistemas informatizados de reserva y por el que se deroga el Reglamento n.º 2299/89 del Consejo (DO 2009, L 35, p. 47), y la sentencia Comisión/Bélgica, apartados 115 a 117, y, para el artículo 22 («Aspectos sociales»), véase, por ejemplo, el Reglamento (CE) n.º 1107/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, sobre los derechos de las personas con discapacidad o movilidad reducida en el transporte aéreo (DO 2006, L 204, p. 1).
133      La seguridad operacional está cubierta por normas comunes de la Unión, previstas, en particular, en el Reglamento 2018/1139.
134      La seguridad física de la aviación está sujeta a normas comunes del Derecho de la Unión en virtud, entre otros, del Reglamento 2018/1139 y el Reglamento n.º 300/2008.
135      El artículo 6 del acuerdo previsto se refiere a la liberalización de la propiedad y el control de las compañías aéreas. Establece que las Partes contratantes «reconocen» los beneficios potenciales de la liberalización progresiva de la propiedad y del control de sus respectivas compañías aéreas y que «acuerdan explorar» en «un momento adecuado» en el seno del Comité Mixto (creado en virtud del artículo 24 del acuerdo previsto) la liberalización recíproca de la propiedad y del control, de modo que dicho Comité «pueda recomendar» modificaciones del acuerdo. Esta redacción expone las características de la cooperación y del intercambio de ideas, a diferencia de un compromiso sobre cuya base podrían verse afectadas las normas comunes del Derecho de la Unión.
136      El artículo 9 del acuerdo previsto, titulado «Actividad empresarial», prevé que las Partes coinciden en que «los obstáculos a la prestación de servicios aéreos […] a los que se enfrentan sus respectivas compañías aéreas podrían menoscabar los beneficios que se espera obtener con el presente Acuerdo». A tal fin, las Partes contratantes acuerdan «cooperar» para eliminar tales obstáculos, y que el Comité Mixto «supervisará» el progresos de dicha cooperación. Además de obligar al Comité Mixto a actuar de una determinada manera, esta disposición no parece contener ningún compromiso que pueda apreciarse a la luz del artículo 3 TFUE, apartado 2.
137      El artículo 14 del acuerdo previsto se refiere a las estadísticas. En el apartado 1 de esta disposición, establece la obligación de cada Parte contratante de intercambiar las estadísticas disponibles relativas al transporte aéreo en virtud del presente Acuerdo, en la medida en que lo permitan las respectivas disposiciones legales nacionales y en «que sean razonablemente necesarias». El apartado 2 de dicha disposición establece un acuerdo de cooperación para facilitar el intercambio de tal información. Es evidente que el apartado 2 de esta disposición no contiene ningún compromiso que pueda afectar a las normas comunes (y resulta, por lo tanto, mucho más parecido a los compromisos contenidos en el título II del acuerdo previsto). Mientras que el apartado 1 de la citada disposición está redactado de tal manera que establece una obligación de intercambiar estadísticas, dicha obligación se refiere únicamente a las estadísticas relativas al transporte aéreo entre las Partes contratantes, tal como ha sido liberalizado en virtud del acuerdo previsto. Además, como indica la referencia de este apartado al Comité Mixto, dicho intercambio solo tendrá lugar en el marco de dicho Comité, y únicamente para «supervisar el desarrollo del transporte aéreo en virtud del presente Acuerdo». Por lo tanto, considero que esta disposición pretende, en realidad, preservar el efecto útil del acuerdo en su conjunto, de modo que no puede estar comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 3 TFUE, apartado 2.
138      Véase el dictamen 2/15 (Acuerdo de Libre Comercio con Singapur), de 16 de mayo de 2017 (EU:C:2017:376), apartado 276 y jurisprudencia citada.
139      El Tribunal de Justicia también recordó esta misma conclusión en las sentencias de 21 de diciembre de 2011, Air Transport Association of America y otros (C‑366/10, EU:C:2011:864), apartados 70 y 71, y de 18 de marzo de 2014, International Jet Management (C‑628/11, EU:C:2014:171), apartado 39.
140      En esencia, esto es también lo que el Tribunal de Justicia declaró en las sentencias sobre los acuerdos de «cielo abierto» en relación con el Reglamento predecesor del Reglamento sobre servicios aéreos, el Reglamento n.º 2408/92; véase la sentencia Comisión/Bélgica, apartado 104.
141      Véase el considerando 16 del Reglamento n.º 847/2004, que, en la parte pertinente, indica que «los objetivos del presente Reglamento [son] la coordinación de las negociaciones con países terceros con vistas a la celebración de acuerdos de servicios de transporte aéreo y la necesidad de garantizar la ejecución y aplicación armónicas de dichos acuerdos y de verificar su conformidad con el Derecho comunitario».
142      Véanse los considerandos 2 a 4 del Reglamento n.º 847/2004, que recuerdan determinadas conclusiones del Tribunal de Justicia en las sentencias sobre los acuerdos de «cielo abierto» y, a continuación, prevén que, como consecuencia de dichas sentencias, debe establecerse un procedimiento de cooperación.
143      Véase el punto 46 de las presentes conclusiones.
144      Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (DO 2019, C 384 I, p. 1).
145      Véanse el Reglamento (UE) 2019/502 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de marzo de 2019, por el que se establecen normas comunes para garantizar las conexiones aéreas básicas tras la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión (DO 2019, L 85 I, p. 49) y el Reglamento (UE) 2020/2225 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de diciembre de 2020, por el que se establecen normas comunes para garantizar las conexiones aéreas básicas una vez finalizado el período transitorio previsto en el Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (DO 2020, L 437, p. 86).
146      Véanse el artículo 2, apartado 2, del Reglamento 2019/502 y el artículo 2, apartado 2, del Reglamento 2020/2225.
147      En la vista tuvo lugar un debate sobre la cuestión de si el hecho de permitir un código
compartido entre las compañías aéreas de la Unión y omaníes, con arreglo al artículo 10, apartado 10, del acuerdo previsto, podía permitir tal acceso al mercado. Sin embargo, durante estos debates se aclaró que, aun cuando las compañías aéreas omaníes pueden, en virtud de esta disposición, celebrar acuerdos de código compartido, anunciar tales acuerdos y vender billetes para esos vuelos, estos trayectos de vuelos interiores de la Unión deben ser efectuados por las compañías aéreas de la Unión, incluso si los vuelos comparten el mismo código. A este respecto, el artículo 10, apartado 10, del acuerdo previsto no permite a las compañías aéreas omaníes participar en el mercado interior de la Unión de los servicios de transporte aéreo.
148      En efecto, la aplicabilidad de las normas del Estado desde o hacia el que vuela una compañía aérea está prevista en el artículo 11 del Convenio de Chicago, y el mismo tipo de obligación se reitera en el artículo 7 del acuerdo previsto.
149      Véanse, en este sentido, el dictamen 1/94 (Acuerdos anexos al Acuerdo OMC), de 15 de noviembre de 1994 (EU:C:1994:384), apartados 78 y 79, y la sentencia Comisión/Bélgica, apartado 98.
150      Véanse el Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado (DO 2003, L 1, p. 1), y el Reglamento (UE) 2015/1588 del Consejo, de 13 de julio de 2015, sobre la aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a determinadas categorías de ayudas estatales horizontales (DO 2015, L 249, p. 1).
151      Véase, en este sentido, la sentencia de 30 de abril de 1986, Asjes y otros (209/84 a 213/84, EU:C:1986:188), apartado 45. Cuando un comportamiento contrario a la competencia tiene lugar fuera del territorio de la Unión, pero tiene efectos en el mercado interior, ya se ha reconocido que las normas que regulan la aplicación de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE pueden aplicarse a prácticas que se circunscriben totalmente al territorio de terceros Estados. Véanse, en este sentido, las sentencias de 27 de septiembre de 1988, Ahlström Osakeyhtiö y otros/Comisión (89/85, 104/85, 114/85, 116/85, 117/85 y 125/85 a 129/85, EU:C:1988:447), apartados 17 y 18, y de 6 de septiembre de 2017, Intel/Comisión (C‑413/14 P, EU:C:2017:632), apartados 43 a 45.
152      Reglamento del Consejo, de 25 de mayo de 2009, relativo a la aplicación del artículo 81, apartado 3, del Tratado a determinadas categorías de acuerdos y prácticas concertadas en el sector del transporte aéreo (DO 2009, L 148, p. 1).
153      Véase el considerando 3 del Reglamento n.º 487/2009, que explica que «procede autorizar a la Comisión a conceder exenciones por categorías en el sector del transporte aéreo relativas […] al tráfico entre la Comunidad y los terceros países».
154      Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2019, relativo a la defensa de la competencia en el transporte aéreo y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 868/2004 (DO 2019, L 123, p. 4). Este Reglamento tiene por objeto establecer un enfoque sectorial que posteriormente se adoptó respecto de otros sectores económicos en el Reglamento (UE) 2022/2560 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2022, sobre las subvenciones extranjeras que distorsionan el mercado interior (DO 2022, L 330, p. 1).
155      Véase el considerando 9 del Reglamento 2019/712 (que declara que «sigue siendo necesaria una legislación efectiva, proporcionada y disuasoria con el fin de mantener condiciones propicias para un alto nivel de conectividad en la Unión y para garantizar una competencia leal con las compañías aéreas de terceros países. A tal fin, debe facultarse a la Comisión para realizar investigaciones y tomar medidas en caso necesario. Dichas medidas deben estar a su disposición cuando las prácticas que distorsionan la competencia causen perjuicio a las compañías aéreas de la Unión»). Véase también el artículo 2, punto 6, de dicho Reglamento, que define las «prácticas que distorsionan la competencia» como «la discriminación y las subvenciones», ambas definidas a continuación en los puntos 8 y 9 del citado artículo 2.
156      Directiva del Consejo, de 27 de octubre de 2003, por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad (DO 2003, L 283, p. 51).
157      Véase la sentencia de 21 de diciembre de 2011, Air Transport Association of America y otros (C‑366/10, EU:C:2011:864), apartado 67 y jurisprudencia citada [que explica que la Directiva 2003/96 «establece, en su artículo 14, apartado 1, letra b), la exención fiscal de los productos energéticos suministrados para su utilización como carburante en la navegación aérea distinta de la aérea de recreo privada, para que, como se desprende del vigesimotercer considerando de esta Directiva, la Unión respete, en concreto, determinadas obligaciones internacionales, incluidas las vinculadas con las exenciones fiscales para los productos energéticos destinados a la aviación civil a las que pueden acogerse […] las compañías aéreas con arreglo al Convenio de Chicago y a acuerdos bilaterales internacionales de servicios aéreos celebrados por la Unión y/o los Estados miembros con determinados Estados terceros»].
158      Reglamento del Consejo, de 16 de noviembre de 2009, relativo al establecimiento de un régimen comunitario de franquicias aduaneras (DO 2009, L 234, p. 23).
159      Directiva de 19 de octubre de 2009, que delimita el ámbito de aplicación del artículo 143, letras b) y c), de la Directiva 2006/112/CE en lo referente a la exención del impuesto sobre el valor añadido de algunas importaciones definitivas de bienes (DO 2009, L 292, p. 5).
160      Véase el punto 10 del memorando de consultas adjunto al Acuerdo.
161      Véase el artículo 1 del Reglamento n.º 1186/2009.
162      Véase el artículo 1 de la Directiva 2009/132.
163      Directiva del Consejo, de 19 de diciembre de 2019, por la que se establece el régimen general de los impuestos especiales (DO 2020, L 58, p. 4). La Comisión se refiere al artículo 11, letra f), de dicha Directiva, que exime del pago de los impuestos especiales a los productos destinados a ser usados «para el consumo, en el marco de un acuerdo celebrado con terceros países u organismos internacionales, siempre que dicho acuerdo se admita o autorice por lo que respecta a la exención del impuesto sobre el valor añadido».
164      Véase el Reglamento del Consejo, de 16 de abril de 2018, por el que se suspenden temporalmente los derechos autónomos del arancel aduanero común sobre determinadas mercancías destinadas a ser incorporadas o utilizadas en aeronaves, y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1147/2002 (DO 2018, L 98, p. 1), y en particular su artículo 1, que establece que «se suspenden los derechos autónomos del arancel aduanero común establecidos en el Reglamento (CEE) n.º 2658/87 [del Consejo, de 23 de julio de 1987, relativo a la nomenclatura arancelaria y estadística y al arancel aduanero común (DO 1987, L 256, p. 1)] aplicados a las partes, los componentes y otras mercancías del tipo de los incorporados o utilizados en aeronaves y sus partes con motivo de su construcción, reparación, mantenimiento, reconstrucción, modificación o conversión».
165      Directiva del Consejo, de 28 de noviembre de 2006, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido (DO 2006, L 347, p. 1).
166      Véase el artículo 1, apartado 1, de la Directiva 2006/112.
167      Véase, por analogía, el dictamen 2/15 (Acuerdo de Libre Comercio con Singapur), de 16 de mayo de 2017 (EU:C:2017:376), apartado 163 y jurisprudencia citada (que explica que, «por lo demás, sería incoherente estimar que las disposiciones que liberalizan el comercio entre la Unión y un tercer Estado están incluidas en el ámbito de la política comercial común y que no lo están las que tienen por objeto garantizar que esta liberalización del comercio se realice dentro del respeto del desarrollo sostenible. En efecto, la realización de los intercambios comerciales conforme al objetivo del desarrollo sostenible forma parte integrante de dicha política […]»).
168      Véase el artículo 11, apartado 1, del Acuerdo.
169      Véase el artículo 4, apartado 2, del acuerdo previsto, que explica que, «cuando una Parte contratante conceda las autorizaciones de explotación y los permisos técnicos, brindará un trato no discriminatorio a todas las compañías aéreas de la otra Parte contratante».
170      Véanse los artículos 4, apartado 1, letra d), y 5, apartado 1, letra c), del acuerdo previsto, que se refieren ambos a las condiciones «establecidas en las disposiciones legales y reglamentarias» que se aplican normalmente a la explotación de transportes aéreos internacionales. El artículo 5, apartado 1, letra c), del acuerdo previsto remite también al cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias contempladas en el artículo 7 del acuerdo previsto como motivo de denegación, revocación, suspensión, imposición de condiciones o limitación de una autorización de explotación.
171      Véanse los artículos 3 a 14 del Reglamento sobre servicios aéreos. Véanse también el considerando 5 y el artículo 8, apartado 2, del Reglamento sobre servicios aéreos en relación con la existencia de una obligación de supervisión que subyace al mantenimiento de las condiciones que rigen las autorizaciones de explotación.
172      Otros aspectos de esta disposición contienen un compromiso claro de cumplir las disposiciones legales y reglamentarias aplicables de la Parte contratante de que se trate, incluida la obligación de cumplir el Derecho de la Unión. Véase, a este respecto, el artículo 10, apartados 2, 3, 4, 5, 14 y 15 del Acuerdo.
173      Véase la Directiva del Consejo de 15 de octubre de 1996, relativa al acceso al mercado de asistencia en tierra en los aeropuertos de la Comunidad (DO 1996, L 272, p. 36), y en particular su considerando 26 y su artículo 20, apartado 1, que amplían los derechos reconocidos por dicha Directiva a los agentes de asistencia en tierra y a los usuarios de terceros países en condiciones de reciprocidad.
174      Reglamento del Consejo, de 18 de enero de 1993, relativo a normas comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios (DO 1993, L 14, p. 1), y en particular su considerando 14 y su artículo 12, que ofrecen a las compañías aéreas de terceros países un trato equivalente siempre que exista reciprocidad. Véase también la sentencia Comisión/Bélgica (apartado 120) en la que el Tribunal de Justicia reconoce que esta materia es competencia exclusiva de la Unión Europea.
175      Véanse el considerando 10 y el artículo 15, apartados 4 y 5, del Reglamento sobre servicios aéreos, en relación con los acuerdos de código compartido, que ofrecen acuerdos de código compartido sujetos a reciprocidad, y el artículo 13, apartados 3 y 4, del Reglamento sobre servicios aéreos, en relación con los regímenes de arrendamiento con o sin tripulación con un nexo con un tercer país, también sujetos a reciprocidad en el caso de los arrendamientos con tripulación.
176      Contrariamente a lo que ocurría en el asunto que dio lugar a la sentencia de 21 de diciembre de 2011, Air Transport Association of America y otros (C‑366/10, EU:C:2011:864), apartado 70, en la que el Tribunal de Justicia consideró que la fijación de derechos aeroportuarios no estaba regulada, en ese momento, por normas comunes del Derecho de la Unión.
177      Reglamento de Ejecución de la Comisión, de 11 de febrero de 2019, por el que se establece un sistema de evaluación del rendimiento y de tarificación en el cielo único europeo y se derogan los Reglamentos de Ejecución (UE) n.º 390/2013 y (UE) n.º 391/2013 (DO 2019, L 56, p. 1).
178      Véase el artículo 1 del Reglamento de Ejecución 2019/317.
179      Véase el artículo 2, punto 5), del Reglamento de Ejecución 2019/317, que define el concepto de «usuario del espacio aéreo» como «el operador de la aeronave en el momento en que se efectúa el vuelo o, si la identidad del operador no se conoce, el propietario de la aeronave, salvo que pueda demostrarse que el operador en ese momento era otra persona».
180      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2009, relativa a las tasas aeroportuarias (DO 2009, L 70, p. 11).
181      Véase el artículo 1 de la Directiva 2009/12. Como observa la Comisión, estas normas no existían cuando el Tribunal de Justicia realizó su apreciación en la sentencia de 21 de diciembre de 2011, Air Transport Association of America y otros (C‑366/10, EU:C:2011:864), apartado 70.
182      El concepto de «usuario de un aeropuerto» se define en el artículo 2, apartado 3, de la Directiva 2009/12 del siguiente modo: «toda persona física o jurídica que transporte por vía aérea viajeros, correo o carga, con origen en ese aeropuerto o con destino al mismo».
183      Véase el artículo 3 de la Directiva 2009/12, que establece que «los Estados miembros velarán por que las tasas aeroportuarias no establezcan discriminaciones entre los usuarios de los aeropuertos».
184      Debo señalar que el artículo 12 del acuerdo previsto exige específicamente que las compañías aéreas de las Partes contratantes y, por lo tanto, las compañías aéreas omaníes en la Unión Europea, deberán ser tratadas «con arreglo a condiciones no menos favorables que las más favorables de las que pueda disfrutar cualquier otra compañía aérea». Por lo tanto, con independencia de que las normas de la Unión controvertidas se apliquen a cualquier usuario de aeropuerto, existe una afectación de la materia debido a que el compromiso contenido en el Acuerdo equipara específicamente las compañías aéreas omaníes con las compañías aéreas de la Unión.
185      Véase el artículo 22, apartado 1, del Reglamento sobre servicios aéreos.
186      Véase el artículo 23, apartado 1, del Reglamento sobre servicios aéreos.