61979C0819
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 25 NOVEMBRE 1980
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
La presente causa ha per oggetto l'annullamento di una decisione della Commissione: precisamente la decisione n. 79/895 CEE, del 12 ottobre 1979, adottata nei confronti della Repubblica federale tedesca e relativa alla liquidazione dei conti delle spese finanziate dal FEAOG, Sezione garanzia, per l'esercizio 1973. In effetti, la Commissione ha rifiutato di riconoscere a credito del Governo tedesco una frazione delle spese dichiarate (poco più di 9 milioni di DM), adducendo che essa non può essere finanziata dal Fondo perchè non rispondente alla nozione di intervento destinato alla regolarizzazione dei mercati agricoli, in conformità alle regole comunitarie, nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati agricoli (ultimo considerando della citata decisione). Il Governo federale ritiene invece ingiustificata e illegittima la contestazione della cifra dichiarata per la voce 6210 (aiuti al latte scremato in polvere destinato all'alimentazione del bestiame), dalla quale è derivato il disconoscimento di una spesa di circa 8335000 DM. Da ciò trae origine il ricorso di annullamento, che si articola in tre motivi: violazione di norme del diritto derivato comunitario, violazione del principio della legittima aspettativa, difetto di motivazione.
2.
La normativa concernente gli aiuti al latte scremato prodotto nella Comunità e utilizzato per l'alimentazione degli animali risale all'articolo 10 del regolamento n. 804/68 del Consigliò, del 27 giugno 1968, istitutivo dell'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiferi. Tale articolo, nel prevedere la concessione degli aiuti di cui trattasi, rimandava la determinazione delle condizioni relative ad un successivo atto del Consiglio. Di conseguenza, fu emanato il regolamento n. 986/68, del 15 luglio 1968, il cui articolo 2 precisava le categorie di latte scremato alle quali gli aiuti sarebbero stati accordati. Successivamente la Commissione, con i regolamenti n. 1106/68, del 27 luglio 1968, e n. 990/72, del 15 maggio 1972, provvide a disciplinare le modalità di concessione degli aiuti.
Le norme che vengono principalmente in considerazione, nel quadro del primo motivo di ricorso, sono quelle del regolamento 990/72. Conviene osservare, a tal proposito, che l'articolo 1 di tale regolamento subordina il beneficio dell'aiuto, per il latte scremato in polvere, al fatto che esso sia stato denaturato (mediante gli additivi indicati nell'articolo 2 e con l'osservanza dell'articolo 3), ovvero utilizzato per la fabbricazione di alimenti composti per gli animali. L'articolo 3, che è al centro della presente controversia, concerne il controllo della denaturazione. A tal riguardo, il quarto considerando del preambolo sottolinea che «è opportuno assicurare una sorveglianza efficace per un buon svolgimento di tale operazione» e che «un controllo in loco delle imprese di denaturazione costituisce uno dei mezzi adatti». Coerentemente a queste premesse, l'articolo 3, paragrafo 1, dispone: «La denaturazione viene controllata sul posto. Ciascuno Stato membro designa un organismo competente per l'esecuzione di tale controllo». Il paragrafo 2 dello stesso articolo stabilisce, poi: «L'azienda che effettua la denaturazione comunica per iscritto all'organismo di cui al paragrafo 1, in tempo utile prima della denaturazione:
a)
la propria ragione sociale e l'indirizzo;
b)
il quantitativo di latte scremato in polvere da denaturare;
c)
il luogo della denaturazione;
d)
il periodo previsto per la denaturazione. L'organismo competente può richiedere informazioni ulteriori».
Infine, l'articolo 10 obbliga gli Stati membri a prendere «le misure di controllo necessarie per assicurare il rispetto delle disposizioni del presente regolamento».
3.
Nel caso di specie, è accaduto che la Repubblica federale di Germania, nell'intento di conformarsi all'obbligo imposto dal citato articolo 10 (e, anche prima, dall'equivalente articolo 8 del regolamento 1106/68), ha emanato delle «direttive» a cura dell'Ufficio federale dell'alimentazione e dell'economia forestale, ma senza introdurre il sistema di notifica scritta delle operazioni di denaturazione da parte delle imprese, previsto dal citato paragrafo 2 dell'articolo 3 del regolamento 990/72. Esso ha ritenuto che bastasse raggiungere, anche con altri mezzi, l'obbiettivo di questo articolo, e perciò ha messp in piedi un sistema di controllo basato principalmente sulle verifiche periodiche «a posteriori» della contabilità tenuta dalle imprese che effettuano la denaturazione. A suo avviso, tali verifiche consentirebbero di stabilire con esattezza la veridicità delle domande di concessione dell'aiuto avanzate da ciascuna impresa. Per di più, anche alcuni prelevamenti di campione e alcuni controlli fisici delle operazioni di denaturazione verrebbero effettuati in occasione delle verifiche contabili. D'altro canto, il fatto che ad ogni controllore è affidato il compito di seguire costantemente l'attività di un certo numero di imprese permetterebbe di chiedere ed ottenere informazioni circa le date in cui avvengono le operazioni anzidette, e di disporre talvolta dei controlli inattesi, in aggiunta a quelli periodici. In tali condizioni, esigere la notifica preliminare di ogni operazione è stato considerato superfluo, almeno fino al 1977 (allorché il regime di notifica è stato introdotto).
Sul piano dell'interpretazione della normativa comunitaria innanzi citata, la tesi del Governo federale tedesco è che gli obblighi degli Stati membri, nella materia di cui ci stiamo occupando, sarebbero soltanto quelli previsti dall'articolo 10 e dall'articolo 3, paragrafo 1; l'articolo 10 lascerebbe agli Stati il potere discrezionale di stabilire quali misure di controllo siano necessarie per assicurare l'osservanza del regolamento, mentre l'articolo 3, paragrafo 1, impone come ho detto di controllare la denaturazione «sul posto», e di designare un organismo che vi provveda. Effettuare controlli «sul posto», secondo il Governo tedesco, non equivarrebbe a svolgere unicamente controlli di carattere «fisico» delle operazioni di denaturazione; anche le verifiche contabili rientrerebbero in quella nozione. Quanto poi alla norma dell'articolo 3, paragrafo 2, essa ha per destinatari le imprese, e sarebbe un errore — sempre secondo la tesi del Governo tedesco — dedurne un sistema formalizzato di notificazioni, vincolante anche per gli Stati membri; al contrario, essendo queste notificazioni destinate ad aiutare le autorità, il sistema non sarebbe più obbligatorio quando le autorità statali abbiano scelto un metodo di controllo che lo renda superfluo.
A questo punto di vista, la Commissione oppone quello della necessità che gli Stati membri si conformino a entrambi i paragrafi del citato articolo 3; l'articolo 1, paragrafo 1, del regolamento 990/72 condiziona invero il beneficio dell'aiuto al rispetto degli articoli 2 e 3. I pretesi vantaggi dei metodi di controllo tedeschi, rispetto al sistema del controllo fisico, non avrebbero rilevanza ai fini della soluzione della controversia; in ogni caso, le verifiche contabili sarebbero insufficienti, svolgendosi dopo le operazioni di denaturazione, mentre la notificazione preliminare avrebbe anche l'effetto di dissuadere l'impresa dal commettere una frode. Naturalmente, la Commissione respinge l'interpretazione degli articoli 3, paragrafo 2, e 10, prospettata dal ricorrente.
4.
A me sembra che la tesi sostenuta dal Governo tedesco non possa essere condivisa. Le misure di controllo che, in base all'articolo 10 del regolamento 990/72, gli Stati membri hanno l'obbligo di prendere, sono quelle occorrenti per assicurare l'osservanza delle disposizioni del medesimo regolamento; l'osservanza di tutte le disposizioni, ivi incluso l'articolo 3, paragrafo 2. Il fatto che quest'ultima norma abbia per destinatari le imprese non esclude che gli Stati membri debbano esigerne il rispetto, e debbano inoltre regolare l'attività dei loro uffici competenti in modo che sia coordinata con il sistema delle notificazioni. La stessa facoltà di chiedere informazioni ulteriori, attribuita all'organismo competente dal comma finale dell'articolo 3, implica logicamente che tale organismo abbia ricevuto e valutato le normali informazioni prescritte. Aggiungo che, in presenza di una norma la quale si rivolge direttamente alle imprese, non si può ammettere la possibilità per l'uno o l'altro Stato membro di sottrarre questi soggetti a un obbligo risultante da un regolamento comunitario; ciò equivale a misconoscere l'efficacia obbligatoria generale e immediata dei regolamenti nonché il principio dell'uniformità di trattamento degli amministrati in tutta la Comunità. Beninteso, il Governo tedesco ritiene di essere autorizzato dall'articolo 10 a non tener conto dell'articolo 3, paragrafo 2, ma l'articolo 10 non è affatto una norma che dia agli Stati membri il potere di derogare ad altre disposizioni del medesimo regolamento; al contrario, come ho detto poc'anzi, esso mira ad assicurare il pieno effetto di tutto il regolamento.
Lo sforzo del Governo tedesco di dimostrare la superiorità, sul piano pratico, del sistema di verifica contabile adottato nel suo Paese non può influire sulla soluzione del nostro problema, che è di puro diritto; in ogni caso, i risultati di quello sforzo sono a mio avviso poco convincenti. Il problema che stiamo esaminando è di puro diritto, in quanto si tratta di stabilire se il Governo tedesco si sia conformato o meno al regolamento 990/72; da ciò dipende infatti se possa considerarsi regolare la spesa da esso dichiarata per gli aiuti al latte scremato in polvere destinato ad alimentazione animale e se, di conseguenza, quel Governo abbia diritto al rimborso in sede di liquidazione dei conti del FEAOG. Anche supponendo, dunque, che il sistema di controllo tedesco sia migliore di quello delineato dal legislatore comunitario, basterebbe la difformità dalla normativa comunitaria per giungere alla conclusione che la spesa dichiarata è irregolare. Osservo, a tal proposito, che per escludere la messa a carico del FEAOG delle somme versate alle imprese a titolo di aiuto la Commissione non ha bisogno di dimostrare che la denaturazione del latte non è avvenuta o non è stata provata; basta constatare che l'amministrazione tedesca non ha assicurato il rispetto delle modalità prescritte dal regolamento 990/72, facendo così venir meno una delle condizioni della regolarità della denaturazione.
La giurisprudenza della Corte è nettamente orientata in questo senso. Sono significative in particolare talune affermazioni contenute nella sentenza del 7 febbraio 1979 nella causa 11/76, Paesi Bassi e/Commissione (Raccolta 1979, p. 245), secondo cui le disposizioni relative al finanziamento della politica agricola comune (si trattava degli articoli 2 e 3 del regolamento 729/70 del 21 aprile 1970) «permettono alla Commissione di porre a carico del FEAOG solamente gli importi corrisposti in conformità alle norme emanate per i vari settori dell'agricoltura, lasciando a carico degli Stati membri qualsiasi altro importo...» (punto 8 della motivazione). La Corte ha aggiunto fra l'altro: «Sarebbe infatti in contrasto col principio della parità di trattamento degli operatori economici nei vari Stati membri, nell'ambito dell'attuazione della politica agricola comune, il fatto che le autorità nazionali di uno Stato membro favoriscano, interpretando estensivamente una certa norma, gli operatori di questo Stato a danno di quelli degli altri Stati membri in cui venga seguita un'interpretazione più restrittiva» (punto 9 della motivazione). Questa presa di posizione della Corte è stata ribadita, in termini identici, nella sentenza relativa alla causa 18/76, Germania e/Commissione, pronunciata anch'essa il 7 febbraio 1979, ai punti 7 e 8 della motivazione (Raccolta 1979, p. 343 ss.). Infine, nella sentenza in pari data concernente le cause riunite 15 e 16/76, Francia e/Commissione (Raccolta 1979, p. 321 ss.) è stato rilevato che ogni decisione della Commissione in merito alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese finanziate dal FEAOG «ha lo scopo di accertare e dichiarare che le spese sono state effettuate dagli organi nazionali in conformità alie disposizioni comunitarie» (punto 9 della motivazione); da ciò la Cone ha dedotto che quando la corresponsione dell'aiuto, secondo tali disposizioni, è subordinata al rispetto di talune formalità di prova, l'aiuto corrisposto senza tener conto di tale condizione non può esser messo a carico del FEAOG, essendo difforme dal diritto comunitario (punto 10 della motivazione).
Ho detto pure che non trovo convincente la tesi del Governo tedesco, secondo cui il sistema di controllo adottato nella Repubblica federale sarebbe più efficace di quello previsto dal regolamento 990/72. In realtà questo regolamento esige fra l'altro che il latte non contenga talune sostanze (per esempio, l'amido) e che la denaturazione si faccia con l'impiego di determinati additivi (articoli 1, paragrafo 3, e 2); a me sembra che un controllo «fisico» delle operazioni di denaturazione consenta di verificare il rispetto di queste condizioni con maggior sicurezza di un controllo contabile «a posteriori». Il fatto che il controllore sia messo in grado di assistere a tali operazioni ha sempre grande importanza; mentre la stessa ricorrente ha ammesso la possibilità che il controllore competente non fosse al corrente di determinate operazioni di denaturazione. Ma soprattutto condivido il rilievo che le notifiche obbligatorie, oltre ad assicurare il risultato utile di tener informato l'organo di controlio della data in cui si svolge ciascuna operazione di denaturazione, presentano il vantaggio di dissuadere le imprese da operazioni irregolari, in quanto esse hanno motivo di attendersi la presenza del controllore alla data indicata.
Non credo, poi, che il Governo federale possa trarre argomento favorevole al suo punto di vista dalla circostanza che, in base alla direttiva del Consiglio del 27 giugno 1977, n. 435 — relativa ai controlli delle operazioni rientranti nel sistema di finanziamento a carico del FEAOG, Sezione garanzia — gli Stati membri sono tenuti, dal 1o luglio 1979, a mettere in vigore un sistema di controllo dei documenti commerciali delle imprese beneficiarie. Questo sistema, infatti, completa ma non sostituisce le procedure di controllo «fisico» previste da disposizioni anteriori. La stessa considerazione vale per il regolamento della Commissione n. 1725/79, del 26 luglio 1979, che ha preso il posto del citato regolamento 990/72 : è vero che il nuovo testo ha prescritto la tenuta di una contabilità adatta per le esigenze di controllo della concessione degli aiuti nel settore del latte scremato in polvere; ma esso ha anche confermato integralmente il regime delle no-tifiche scritte preliminari (articolo 3, paragrafo 3). La regolamentazione recente ha il merito di dimostrare in modo assolutamente chiaro che altro è il controllo «in loco» di natura fisica (certificato da un bollettino di analisi, il cui modello costituisce l'allegato I del regolamento), altro è il controllo dei documenti commerciali e della contabilità (v. l'articolo 10, paragrafo 2); a mio avviso, ciò corrisponde all'esatta interpretazione della nozione di «controllo in loco», che già figurava nel regolamento 990/72.
Non è dunque possibile ritenere che il controllo contabile vigente in Germania all'epoca che qui viene in considerazione fosse equivalente al controllo prescritto dal regolamento 990/72. L'articolo 10 di questo regolamento — in cui il Governo tedesco ha erroneamente ravvisato una norma che l'autorizzava a derogare al regime dell'articolo 3 — consentiva indubbiamente agli Stati membri che lo volessero di aggiungere il controllo contabile a quello fisico, purché il sistema della notificazione fosse rispettato; se avesse usufruito di tale possibilità, il Governo tedesco avrebbe anticipato la tendenza accolta dalla Commissione con il citato regolamento 1725/79. Ma nessuno Stato membro aveva la facoltà di adottare principalmente il sistema di controllo contabile, non mettendo in opera il regime della notificazione; che era ed è tuttora un elemento essenziale del controllo «fisico» della denaturazione.
5.
Passiamo ora all'esame del secondo motivo di ricorso. Il Governo federale invoca il principio del legittimo affidamento affermando che la Commissione, oltre a non avere mai avanzato obbiezioni contro il sistema tedesco di controllo prima del 1977, aveva espressamente valutato tale sistema in maniera positiva. Il ricorrente menziona, a tal proposito, uno scambio di vedute avvenuto a Bruxelles nel maggio 1974 tra funzionari tedeschi e funzionari della Commissione, relativamente alle modalità di controllo nel quadro degli aiuti ai produttori di latte, e soprattutto la risposta data dalla Commissione alle osservazioni contenute nel rapporto della commissione di controllo relativo ai conti dell'esercizio 1975. In tale risposta la Commissione diceva di ritenere che la regolamentazione comunitaria fosse rispettata «quando uno Stato membro combina una verifica della contabilità con dei controlli inattesi della denaturazione, completati da prelevamento di campioni, e tutti questi controlli sono effettuati sul posto».
A me sembra che questa presa di posizione anteriore della Commissione non abbia una natura e un contenuto tali da giustificare la deduzione che il Governo tedesco vuole trarne, e cioè che l'eventuale suo errore nell'applicazione di norme comunitarie andrebbe imputato alla Commissione. In effetti, per quanto riguarda lo scambio di vedute del 1974 — organizzato dalla direzione generale Informazione della Commissione su richiesta delle autorità tedesche — bisogna riconoscere che esso aveva un carattere del tutto ufficioso e non poteva certo pregiudicare l'atteggiamento della Commissione in sede di liquidazione dei conti; mancano d'altronde elementi precisi circa la portata dei suoi risultati. L'unico elemento di un certo peso è costituito dal fatto che la Commissione, nel rispondere alle osservazioni formulate dalla commissione di controllo, dichiarò in sostanza di ritenere legittimo il sistema tedesco, nel quale ravvisava una combinazione della verifica contabile con il controllo fisico. Ma conviene chiarire che il rapporto della commissione di controllo, relativo all'applicazione in Germania del regolamento 990/72 nel corso del 1975, si era limitato ad esprimere delle riserve circa l'assenza di un controllo fisico sistematico, e che fu in risposta a queste riserve che la Commissione affermò di ritenere sufficienti i controlli senza preavviso «in loco» e il prelievo di campioni, accompagnati da verifiche contabili. Non fu invece sollevato il punto, attualmente decisivo, della mancata introduzione del regime delle notificazioni scritte previsto dall'articolo 3, paragrafo 2, del citato regolamento 990/72; circostanza della quale la Commissione afferma di non essere stata al corrente fino alla verifica dei conti dell'esercizio 1973, avvenuta nel 1979 (v. controreplica p. 5). È dunque da escludere che il ricorrente, per mantenere il suo atteggiamento contrario al regime delle notificazioni preventive, potesse fare affidamento su una dichiarazione della Commissione che non si occupava di questo problema. Tanto meno, poi, mi sembra accettabile l'ipotesi che la Commissione avesse tacitamente dato il suo consenso al comportamento del Governo tedesco, e che questo consenso precluda oggi a quell'istituzione di «venire contra factum proprium», negando il riconoscimento della voce di spesa inerente agli aiuti per i produttori di latte in polvere destinato all'alimentazione animale.
6.
Con il suo ultimo mezzo, il ricorrente impugna la decisione del 12 ottobore 1979 per vizio di motivazione. Conviene precisare che, nel suo ultimo considerando, quella decisione si riferisce agli articoli 2 e 3 del regolamento 729/70, mettendo in rilievo il legame tra finanziamento degli interventi in materia agricola e rispetto delle norme comunitarie; dichiara poi che alla luce delle verifiche effettuate una parte delle spese dichiarate, per l'ammontare di 9192762 DM, «non risponde alla nozione» di restituzioni o interventi conformi alle regole comunitarie, cosicché non può essere finanziata, e afferma infine che «lo Stato membro è stato informato in dettaglio di tale deduzione e ha potuto far conoscere la sua posizione in proposito».
Quest'ultima affermazione riflette in modo esatto i precedenti della decisione impugnata. Lo scambio di corrispondenza tra il Governo federale e la Commissione — in particolare la lettera 29 settembre 1977 del direttore generale dell'Agricoltura presso la Commissione al rappresentante permanente tedesco a Bruxelles, e la lettera 19 gennaio 1978 del ministro federale delle finanze al direttore generale — aveva già messo il Governo tedesco in grado di conoscere per quali spese fra quelle da lui dichiarate la Commissione rifiutava la messa a carico del FEAOG. Inoltre, fra il novembre 1977 e il luglio 1979 la questione fu esaminata a varie riprese dal Comitato del Fondo, in seno al quale la Repubblica federale à rappresentata. E il progetto di rapporto di sintesi sottoposto dalla Commissione a questo Comitato nel febbraio 1979 giustificava in modo dettagliato la riduzione di 8335232 DM, che ha dato luogo al ricorso, sotto la rubrica «controllo della denaturazione del latte scremato in polvere» (p. 34, punti 2.3.3.8).
Il Governo federale è stato dunque strettamente associato al processo di elaborazione della decisione impugnata, ed era bene al corrente dei motivi per i quali la Commissione riteneva che una parte delle spese dichiarate non fosse conforme alle norme comunitarie. Esso sapeva, cioè, in quale misura la riduzione operata dalla Commissione si riferisse alla voce di spesa degli aiuti ai produttori di latte scremato in polvere, di quali norme gli fosse imputata l'inosservanza, e in quali fatti, secondo la Commissione, consistesse tale inosservanza del diritto comunitario. Ciò posto, solo una concezione assai strettamente formalista dell'obbligo di motivazione sancito dall'articolo 190 del Trattato CEE potrebbe condurre ad accogliere la tesi del difetto di motivazione dell'atto impugnato. Ma sappiamo che una concezione del genere è estranea al diritto comunitario: giustamente questa Corte, nella sentenza dell'11 gennaio 1973 nella causa 13/72, Paesi Bassi e/Commissione (Raccolta 1973, p. 27), sottolineò che «la portata dell'obbligo di motivazione ... dipende dalla natura dell'atto di cui trattasi e dal contesto entro il quale esso è stato adottato», aggiungendo: «Nella fattispecie è pacifico che il Governo olandese è stato strettamente associato al procedimento di elaborazione della decisione impugnata e conosceva quindi le ragioni per cui la Commissione riteneva di non dover accogliere la domanda di rimborso del Governo stesso ...». Nel nostro caso, la situazione mi sembra la stessa. Ritengo perciò che anche il terzo motivo di ricorso non meriti accoglimento.
7.
Concludo per il rigetto del ricorso proposto dalla Repubblica federale tedesca contro la Commissione con atto registrato presso la Cancelleria della Corte il 19 dicembre 1979. Le spese debbono essere poste a carico della parte soccombente.