62000C0179
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. MISCHO
van 20 november 2001 (
1
)
1.
Elke toetreding tot de Europese Unie van een nieuwe lidstaat gaat gepaard met een serie overgangsmaatregelen.
2.
Ook wanneer het toetredingsverdrag in beginsel terstond tot de toepassing van het „acquis communautaire” in de nieuwe lidstaat en in diens verhoudingen tot de oude lidstaten leidt, is het namelijk niet mogelijk om zonder meer van de ene op de andere dag op alle onder het gemeenschapsrecht vallende gebieden de nieuwe voorschriften in de plaats te stellen van de voordien geldende voorschriften.
3.
Deze onmogelijkheid en de consequentie daarvan, te weten de noodzakelijkheid om zorgvuldig de modaliteiten vast te stellen volgens welke een serie voorschriften door een andere serie wordt vervangen, gelden inzonderheid op agrarisch gebied.
4.
De regelingen op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid bevatten namelijk ter verwezenlijking van de in artikel 33 EG vastgestelde doelen een zeer gevarieerd scala van maatregelen die, naast het vrij verkeer van goederen, in veel sectoren beogen de productie te regelen, door deze hetzij middels verschillende steunmaatregelen te bevorderen, hetzij middels quota te beperken.
5.
De toetreding van een nieuwe lidstaat wordt zowel gekenmerkt door de verschijning van nieuwe landbouwproducenten als door het ontstaan van nieuwe afzetmarkten voor de producten die onder de verschillende gemeenschappelijke marktordeningen vallen, hetgeen aanpassingen noodzakelijk maakt.
6.
Deze kunnen echter in het algemeen niet van de ene op de andere dag in werking treden, hetgeen overgangsmaatregelen noodzakelijk maakt, om bijvoorbeeld enerzijds te kunnen voorkomen dat de markt van de oude lidstaten met betrekking tot een product waarvoor een productiebeperking bestond, ernstig wordt verstoord dooide afzet van voorraden die in de nieuwe lidstaat, waar de productie aan geen enkele beperking onderhevig was, voor zijn toetreding zijn aangelegd; en anderzijds dat in de nieuwe lidstaat, die geen productiesteunregeling kende, producten op de markt worden gebracht waarvoor in het kader van een gemeenschappelijke marktordening wél productiesteun is ontvangen, als gevolg waarvan zij een zodanig concurrentievoordeel genieten dat de lokale producenten hun voorraden niet meer kwijt kunnen.
7.
Wat de toetreding op 1 januari 1995 van de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden betreft, maakt de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (
2
) (hierna: „Toetredingsakte”) op deze regel geen uitzondering.
8.
Het vierde deel van de Toetredingsakte bevat namelijk een titel VI, die volledig aan de landbouw is gewijd. Artikel 137, lid 2, ervan bepaalt:
„Behoudens andersluidende bepalingen in deze Akte:
—
is het handelsverkeer van de nieuwe lidstaten onderling, met derde landen of met de huidige lidstaten onderworpen aan de regeling die van toepassing is in de laatstgenoemde lidstaten. De regeling die van toepassing is in de Gemeenschap in haar huidige samenstelling op het gebied van invoerrechten en heffingen van gelijke werking, kwantitatieve beperkingen en maatregelen van gelijke werking, is van toepassing op de nieuwe lidstaten;
—
de rechten en plichten voortvloeiende uit het gemeenschappelijk landbouwbeleid zijn volledig van toepassing op de nieuwe lidstaten.”
9.
Die „andersluidende bepalingen in deze Akte” zijn de artikelen 138 tot en met 150.
10.
Artikel 145, lid 2, van de Toetredingsakte bepaalt:
„Alle voorraden producten die zich op 1 januari 1995 op het grondgebied van de nieuwe lidstaten in het vrije verkeer bevinden en die de normaal geachte overdrachtshoeveelheid overschrijden, moeten door deze lidstaten te hunnen laste worden afgebouwd in het kader van nader te omschrijven communautaire procedures en binnen termijnen die moeten worden bepaald volgens de procedure van artikel 149, lid 1. Het begrip ‚normale overdrachtshoeveelheid’ wordt voor elk product omschreven aan de hand van de criteria en de doelstellingen van elke gemeenschappelijke marktordening.”
11.
Artikel 149, lid 1, van die Akte luidt:
„Indien overgangsmaatregelen nodig zijn ter vergemakkelijking van de overgang van de in de nieuwe lidstaten bestaande regeling naar die welke voortvloeit uit de toepassing van de gemeenschappelijke ordening der markten overeenkomstig het bepaalde in deze titel, worden deze maatregelen vastgesteld volgens de procedure van artikel 38 van verordening nr. 136/66/EEG of, naar gelang van het geval, van de desbetreffende artikelen van de andere verordeningen houdende een gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten. Deze maatregelen kunnen worden genomen gedurende een tijdvak dat verstrijkt op 31 december 1997; de toepassing ervan is beperkt tot die datum.”
12.
Op grond van deze bepaling stelde de Commissie op 19 december 1994 verordening (EG) nr. 3108/94 betreffende de wegens de toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden te nemen overgangsmaatregelen voor het handelsverkeer in landbouwproducten, vast. (
3
)
13.
Artikel 4 van die verordening bepaalt:
„1.
Onverminderd het bepaalde in artikel 145, lid 2, van de Akte van Toetreding en voorzover op nationaal niveau geen strengere wetgeving bestaat, leggen de nieuwe lidstaten de houders van overschotvoorraden op 1 januari 1994 een heffing op.
[...]
2.
Bij het bepalen van de individuele overschotvoorraden houden de nieuwe lidstaten met name rekening met:
—
de gemiddelde beschikbare voorraden in de aan de toetreding voorafgaande jaren,
—
de handelsstromen in de aan de toetreding voorafgaande jaren,
—
de omstandigheden waaronder de betrokken voorraden zijn gevormd.
Het begrip overschotvooriadcn is eveneens van toepassing op landbouwproducten bestemd voor de markten van de nieuwe lidstaten.
3.
De in lid 1 bedoelde heffing is gelijk aan:
—
voor een product uit een derde land, het verschil tussen de op 31 december 1994 bij invoer in de Gemeenschap van de Twaalf geldende belasting en de op 31 december 1994 bij invoer in de nieuwe lidstaat geldende belasting, voorzover de eerstgenoemde belasting hoger is dan de laatstgenoemde,
[...]
4.
Om de juiste toepassing van de in lid 1 bedoelde heffing te waarborgen, inventariseren de nieuwe lidstaten de beschikbare voorraden per 1 januari 1995.
5.
De bepalingen van dit artikel gelden voor producten die vallen onder de volgende GN-codes:
—
voor Oostenrijk: 1006, 080620, 170210, 1509, 1510,
[...]”
14.
Tussen Weidacher, curator in het faillissement van Thakis Vertriebs- und HandelsGmbH (hierna: „Thakis”), en de Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft (bondsminister voor Land- en Bosbouw) is een geschil ontstaan over de toepassing van de door Oostenrijkse autoriteiten ter uitvoering van deze bepalingen getroffen maatregelen, dat voor het Verwaltungsgerichtshof (Oostenrijk) is gebracht. In het kader van dit geschil heeft deze instantie vijf prejudiciële vragen aan het Hof gesteld.
15.
In oktober 1994 heeft Thakis een grote hoeveelheid olijfolie in Tunesië gekocht. Voorzien van vervoersdocumenten werd deze partij op 21 december 1994 uit Tunesië verscheept om vervolgens, terwijl zij nog niet was uitgeladen, op 29 december 1994 te worden ingeklaard.
16.
Voordien, op 13 december 1994, was het deel van de partij dat voor Oostenrijk was bestemd, aan een Oostenrijkse bank, de A-Bank, verpand, hetgeen inzonderheid blijkt uit het feit dat de vervoersdocumenten op naam van deze bank waren gesteld.
17.
Op 31 december 1994 bevond een deel van de door Thakis ingevoerde olijfolie zich in een entrepot van een Oostenrijkse wijnbouwonderneming, onder toezicht van pandhoudster A-Bank, en een ander deel in spoorwegwagons op een Oostenrijks station, onder verantwoordelijkheid van de vervoerder.
18.
Volgens de Oostenrijkse autoriteiten was Thakis op 1 januari 1995 houdster van een overschotvoorraad Tunesische olijfolie van 1091341 kg in de zin van artikel 4 van verordening nr. 3108/94. In verband met dit feit hebben zij Thakis op 1 februari 1995 gelast zekerheid te stellen voor de te verwachten fiscale heffing wegens het houden van een overschotvoorraad, om haar vervolgens op 3 april 1995 een aanslag ten bedrage van 11086683 ATS op te leggen. Dit bedrag is overeenkomstig artikel 4, lid 3, van genoemde verordening berekend op basis van het verschil tussen de op 31 december 1994 bij invoer in de Gemeenschap van de Twaalf geldende belasting en de op 31 december 1994 bij invoer in Oostenrijk geldende belasting op olijfolie.
19.
Het op die datum in Oostenrijk toepasselijke douanerecht bedroeg 70 ATS per 100 kg, verhoogd met een tarratoeslag van 18 %, terwijl de in de Gemeenschap toepasselijke heffing krachtens verordening (EG) nr. 3307/94 van de Commissie van 29 december 1994 tot vaststelling van de minimumheffingen bij invoer van olijfolie en van de heffingen bij invoer van de overige producten van de sector olijfolie (
4
), 66,31 ECU per 100 kg bedroeg (1098,48 ATS/100 kg). Intussen was Thakis in staat van faillissement verklaard.
20.
De twee beschikkingen van de Oostenrijkse autoriteiten, het bevel tot zekerheidsstelling en de belastingaanslag, zijn eerst door Thakis en vervolgens door haar faillissementscurator in een administratiefrechtelijke procedure bestreden.
21.
Die betwisting had betrekking op verschillende punten, waarvan sommige de toepasselijkheid van verordening nr. 3108/94 op Thakis, en andere de geldigheid van de verordening betroffen.
22.
Uit de eerste punten blijkt dat Thakis betwist dat zij op 1 januari 1995„houder” was van een voorraad olijfolie, omdat zij wegens de gesloten pandovereenkomst feitelijk noch rechtens op welke manier dan ook over de goederen kon beschikken.
23.
Verzoekster achtte het eveneens onjuist dat voor de bepaling van het bedrag van de rechten bij invoer in de Gemeenschap van de Twaalf een beroep werd gedaan op verordening nr. 3307/94, omdat op olijfolie uit Tunesië normaliter niet bovengenoemde verordening, maar verordening (EG) nr. 287/94 van de Raad van 7 februari 1994 tot vaststelling van bijzondere maatregelen voor de invoer van olijfolie van oorsprong uit Tunesië (
5
) werd toegepast, die de heffing op 7,80 ECU per 100 kg bepaalt.
24.
Ten aanzien van de geldigheid van verordening nr. 3108/94 bestreed verzoekster de bevoegdheid van de Commissie om deze op basis van artikel 149, lid 1, van de Toetredingsakte vast te stellen en beklaagde zij zich over de niet-inachtneming van het vertrouwensbeginsel, doordat de verordening van toepassing zou zijn op de marktdeelnemers in de nieuwe lidstaten die transacties zijn aangegaan vóór de datum van vaststelling ervan.
25.
Nadat het administratiefrechtelijke beroep was verworpen, is het geschil aanhangig gemaakt bij het Verwaltungsgerichtshof dat, gezien de hierboven aangegeven punten van kritiek, meende gebruik te moeten maken van de prejudiciële verwijzingsprocedure teneinde aan het Hof van Justitie een aantal vragen te stellen over de uitlegging en de geldigheid van verordening nr. 3108/94.
26.
Aangezien deze vragen zeer gedetailleerd zijn geformuleerd, geef ik er de voorkeur aan om, in plaats van ze volledig te herhalen, de wezenlijke inhoud ervan in de volgorde waarin zij door het verwijzende gerecht zijn gesteld, te behandelen. Reeds terstond wijs ik erop dat alleen de Oostenrijkse regering en de Commissie opmerkingen hebben ingediend.
De eerste vraag
27.
Met zijn eerste vraag wenst het Verwaltungsgerichtshof te vernemen of het opleggen van een compenserende heffing als bedoeld in artikel 4 van verordening nr. 3108/94, al dan niet een overgangsmaatregel in de zin van artikel 149, lid 1, van de Toetredingsakte is, die nodig is om op het gebied van de landbouw de overgang te vergemakkelijken van het nationale recht naar het gemeenschapsrecht, en waarbij een negatief antwoord zou betekenen dat de genoemde verordening wegens onbevoegdheid van de Commissie nietig is.
28.
Deze vraag wordt om twee redenen gesteld. De eerste betreft de argumenten die Thakis voor de nationale rechter naar voren heeft gebracht, de tweede de twijfels die bij die rechter bij lezing van artikel 149, lid 1, van de Toetredingsakte zijn gerezen.
29.
Voor het Verwaltungsgerichtshof heeft Thakis betoogd dat de doelstelling van verordening nr. 3108/94, te weten het voorkomen van verleggingen van het handelsverkeer, niet onder de overgangsmaatregelen van artikel 149, lid 1, van de Toetredingsakte kan vallen. Volgens haar moeten deze maatregelen, die de overgang moeten vergemakkelijken van de oorspronkelijk in de nieuwe lidstaten bestaande regeling naar de regeling die voortvloeit uit de toepassing van de voorschriften van de gemeenschappelijke ordening der markten, noodzakelijkerwijs aan de marktdeelnemers uit die landen ten goede komen, hetgeen duidelijk niet het geval is wanneer hun een heffing wordt opgelegd.
30.
Het Verwaltungsgerichtshof is zijnerzijds van mening dat het niet voor de hand ligt dat op grond van deze bepaling andere maatregelen mogen worden genomen dan die welke leiden tot een geleidelijke, zich over een langere periode uitstrekkende overgang, in plaats van een abrupte overgang van de nationale naar de gemeenschappelijke marktordeningen, en evenmin dat de heffing op overschotvoorraden noodzakelijk is, aangezien artikel 145, lid 2, van de Toetredingsakte de nieuwe lidstaten verplicht die overschotvoorraden op eigen kosten af te bouwen.
31.
Zoals de Oostenrijkse regering en de Commissie opmerken, berusten deze betwisting en twijfels op een onjuiste uitlegging van artikel 149, lid 1, van de Toetredingsakte.
32.
Om te beginnen kan op grond van de tekst van dit artikel niet worden gesteld dat de overgangsmaatregelen die de Commissie mag vaststellen krachtens de procedure van artikel 38 van verordening nr. 136/66/EEG van de Raad van 22 september 1966 houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector oliën en vetten (
6
), of, naar gelang het geval, krachtens overeenkomstige artikelen in andere verordeningen betreffende de gemeenschappelijke landbouwordeningen (de zogenaamde procedure „van het beheerscomité”) noodzakelijkerwijs ten goede moeten komen aan de marktdeelnemers van de nieuwe lidstaten.
33.
Zoals de Commissie zeer terecht opmerkt, moet niet uit het oog worden verloren dat de Toetredingsakte blijkens artikel 137, lid 2, in beginsel verplicht tot onmiddellijke toepassing van de voorschriften van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in de nieuwe lidstaten. De overgangsmaatregelen strekken er derhalve toe dat het functioneren van de gemeenschappelijke marktordeningen niet wordt verstoord doordat marktdeelnemers uit de nieuwe lidstaten tot hun toepassingsgebied toegang krijgen.
34.
De wettigheid van de door de Commissie getroffen maatregelen moet derhalve niet worden beoordeeld naar de gevolgen die zij kunnen hebben voor de marktdeelnemers uit de nieuwe lidstaten, maar ten opzichte van hun bijdrage aan de oplossing van de problemen die kunnen ontstaan door de toepassing van de voorschriften van de gemeenschappelijke marktordeningen op die marktdeelnemers.
35.
Uiteraard kan bij de oplossing van deze problemen niet worden voorbijgegaan aan de moeilijkheden waarmee de marktdeelnemers van de nieuwe lidstaten worden geconfronteerd, en kan er geen sprake van zijn dat hun belangen opzettelijk worden geofferd op het altaar van de volledige en onmiddellijke toepassing van alle voorschriften van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Een overgangsmaatregel behoeft, om onder artikel 149, lid 1, van de Toetredingsakte te kunnen vallen, er echter niet noodzakelijkerwijs toe te strekken de ongemakken die voor die marktdeelnemers ontstaan omdat zij zich moeten voegen naar de algemene marktordeningen, te verzachten.
36.
Evenmin vereist de tekst van artikel 149, lid 1, van de Toetredingsakte dat de door de Commissie getroffen maatregelen tot doel hebben een zo kort mogelijke overgang te bewerkstelligen en worden gekenmerkt door een terughoudende dan wel op zijn minst voorzichtige aanpak.
37.
Naar de mening van de Commissie dienen slechts die overgangsmaatregelen te worden getroffen die noodzakelijk zijn met het oog op een ordentelijke toepassing van bovengenoemd artikel 137, lid 2, van de Toetredingsakte.
38.
Niet van belang is dat de door een maatregel van de Commissie geregelde overgang van zeer korte duur is; het komt er veeleer op aan dat de maatregel noodzakelijk is voor de overgang van het ene stelsel naar het andere, dat wil zeggen dat hij een door die overgang veroorzaakt reëel probleem op doeltreffende wijze oplost.
39.
Doet een dergelijk probleem zich voor bij warenvoorraden die onder een op 1 januari 1995 bestaande marktordening vallen?
40.
Uiteraard, en wel in alle gevallen waarin die voorraden van bijzondere omvang zijn en onder andere voorwaarden ontstaan zijn dan golden vóór die datum in de Gemeenschap van de Twaalf.
41.
Het is immers duidelijk dat degene die een voorraadproduct aanlegt, dit doet om het product te gebruiken of om het door te verkopen, zodat de voorraad hetzij de voorraadhouder die het betrokken product in het kader van een fabricageproces benut, de noodzaak bespaart om gedurende een min of meer lange periode en afhankelijk van de omvang van de voorraad de voor zijn werkzaamheden benodigde hoeveelheden van het product te kopen, hetzij op de markt zal worden gebracht, waar zowel de snelheid als de winstgevendheid van de afzet afhankelijk zal zijn van de concurrentie.
42.
Wanneer het in een nieuwe lidstaat in voorraad zijnde product is verworven tegen veel voordeliger voorwaarden dan gelden krachtens de toepassing van de voorschriften van de relevante gemeenschappelijke marktordening, is het duidelijk dat dit na de toetreding zal leiden tot problemen op de markt voor dat product.
43.
De houder die wederverkoper is, kan immers zijn voorraad met grote winst te koop aanbieden op bijzonder aantrekkelijke voorwaarden, waaraan zijn concurrenten in de oude lidstaten niet kunnen tippen omdat hun aankoopkosten veel hoger waren.
44.
Ditzelfde geldt wanneer de houder het product niet zelf verkoopt maar het in andere goederen verwerkt, aangezien het gebruik van een grondstof die is verkregen tegen een — vergeleken met de door de concurrenten betaalde — lagere prijs de mededingingsvoorwaarden vervalst.
45.
Er zal dus onvermijdelijk sprake zijn van een verstoring van de handel, precies datgene dus wat de instelling van een gemeenschappelijke marktordening beoogt te voorkomen. Het probleem is daarom wel degelijk reëel.
46.
Er moet nog worden onderzocht of de heffing op de in de nieuwe lidstaten op 1 januari 1995 bestaande overschotvoorraden geschikt en noodzakelijk is om dit probleem te bestrijden. (
7
)
47.
Wat de geschiktheid betreft, volstaat het vast te stellen dat op verordening nr. 3108/94 niets valt aan te merken. De daarin bepaalde heffing op de overschotvoorraden komt namelijk beslist zinvol voor. Het vooruitzicht om belasting te moeten betalen, waardoor de beoogde hoge winsten niet kunnen worden gerealiseerd, heeft als zodanig voor de marktdeelnemers een doeltreffende afschrikkende werking.
48.
Welk belang heeft een marktdeelnemer er nog bij om vóór de toetreding in zijn voorraden te investeren en deze zo te vergroten, wanneer al vaststaat dat de afzet daarvan na 1 januari 1995 geen hogere maar wellicht wegens de opslagkosten zelfs een lagere winst zal opleveren dan normaal?
49.
Wanneer deze afschrikkende werking mocht tekortschieten ten opzichte van bepaalde marktdeelnemers, die in de hoop op een toevallige winst bereid zijn hoge risico's te lopen, kan verordening nr. 3108/94, dat wil zeggen de daadwerkelijke heffing op de overschotvoorraden, de problemen die in de vergrote Gemeenschap ontstaan door de aanwezigheid van tegen lage prijzen gevormde voonaden, althans gedeeltelijk oplossen, doordat de voorraadhouders in ieder geval de mogelijkheid wordt ontnomen om zich jegens andere marktdeelnemers aan oneerlijke concurrentie schuldig te maken en door vervalsing van de prijsvorming de handel te verstoren.
50.
Wat de kwestie van de noodzakelijkheid betreft, dient het uitgangspunt te zijn dat de communautaire instellingen wanneer zij maatregelen vaststellen om de doelstellingen van het gemeenschappelijk agrarisch beleid te concretiseren, in beginsel over een ruime beoordelingsvrijheid beschikken.
51.
Beziet men dan de derde overweging van de considerans van verordening nr. 3108/94, zoals ook de Commissie heeftgedaan, kan men vervolgens constateren dat alternatieve maatregelen niet geschikt zijn om op even doelmatige wijze te waarborgen dat het in artikel 149, lid 1, van de Toetredingsakte gestelde doel wordt bereikt.
52.
Die overweging vermeldt namelijk dat:
„[...] sinds de voltooiing van de interne markt, het handelsverkeer van landbouwproducten zonder enige controle aan de binnengrenzen plaatsvindt; [...] dat daarom een systeem waarbij op de producten waarvoor het handelsverkeer wordt verlegd heffingen worden toegepast, hetzij bij de verzending van de ene naar de andere lidstaat, hetzij bij het binnenbrengen uit een andere lidstaat, onvoldoende doeltreffend lijkt; [...] dat met verleggingen van het handelsverkeer producten gemoeid zijn die geen deel uitmaken van de normale voorraad van een lidstaat; [...] dat derhalve moet worden voorzien in de toepassing van heffingen op de in de nieuwe lidstaten aanwezige overschotvoorraden”.
53.
Ten slotte moet worden vastgesteld dat, anders dan de verwijzende rechter suggereert, de in artikel 145, lid 2, van de Toetredingsakte bepaalde afbouw van overschotvoorraden en de belastingheffing daarop elkaar niet uitsluiten.
54.
Zoals immers de Oostenrijkse regering terecht heeft opgemerkt, betekent de heffing op overschotvoorraden voor de nieuwe lidstaten een verlichting van de verplichting om deze voorraden op eigen kosten te vernietigen, en verhindert zij dat de marktdeelnemers zich verrijken terwijl de begroting van de staat wordt belast met kosten die diezelfde marktdeelnemers bewust hebben veroorzaakt.
55.
Zoals de Commissie aanvoert, verhindert overigens de doelbewuste vernietiging van de voorraden, voorzover daardoor het aanbod wordt aangepast aan de vraag en aldus het evenwicht op de markt wordt hersteld, niet dat het handelsverkeer na het tijdstip van de toetreding gedurende korte tijd wordt verlegd.
56.
In feite is het de combinatie van de afbouw en de belasting die een vlotte overgang naar de volledige toepassing van de voorschriften betreffende de gemeenschappelijke marktordening door de nieuwe lidstaten mogelijk maakt. Als antwoord op de eerste vraag concludeer ik derhalve dat de Commissie bevoegd was om de in artikel 4 van verordening nr. 3108/94 voorziene maatregelen te nemen.
De tweede vraag
57.
Met zijn tweede vraag wenst het Verwaltungsgerichtshof te vernemen of in artikel 4 van verordening nr. 3108/94 het evenredigheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel in acht zijn genomen.
58.
Ten aanzien van het eerste beginsel kan ik heel kort zijn. Zoals wij zojuist hebben gezien, is de belasting op overschotvoorraden in beginsel de juiste reactie op de risico's die door het aanhouden van overmatige voorraden in de toekomstige lidstaat voor zijn toetreding zijn veroorzaakt. De marktdeelnemer die op de datum van de effectieve toetreding een normale voorraad heeft, behoeft geen enkele belasting te betalen aangezien alleen die voorraden worden belast die, objectief gezien, door hun abnormale omvang voor speculatieve doeleinden kunnen worden gebruikt. De modaliteiten van de belastingheffing doen evenmin afbreuk aan het evenredigheidsbeginsel. Artikel 4, lid 3, van verordening nr. 3108/94 waarin deze modaliteiten zijn vastgesteld, bepaalt immers dat het bedrag van de belasting „voor een product uit een derde land [gelijk is aan] het verschil tussen de op 31 december 1994 bij invoer in de Gemeenschap van de Twaalf geldende belasting en de op 31 december 1994 bij invoer in de nieuwe lidstaat geldende belasting, voorzover de eerstgenoemde belasting hoger is dan de laatstgenoemde”. Dit betekent dat de belastingheffing alleen tot gevolg heeft dat de mogelijke voordelen worden geneutraliseerd die de bezitter van de voorraad heeft verkregen doordat hij het product in de toekomstige lidstaat kon aankopen op voorwaarden die gunstiger waren dan de voorwaarden die zouden hebben gegolden wanneer hij dat product op 31 december 1994 in de Gemeenschap van de Twaalf zou hebben ingevoerd. Het evenredigheidsbeginsel is daarom volledig in acht genomen: het ongerechtvaardigde voordeel valt geheel weg, maar de bezitter van de voorraden wordt daarbij niet gestraft doch enkel in dezelfde positie geplaatst als de marktdeelnemers van de Gemeenschap van de Twaalf, met wie hij vanaf 1 januari 1995 op dezelfde markt concurreert.
59.
Aangaande het tweede beginsel, dat wil zeggen dat van de bescherming van het gewettigd vertrouwen, vraagt de verwijzende rechter zich af of aan de daarvoor geldende vereisten wordt voldaan door een verordening die geen enkele bepaling bevat die onderscheid maakt tussen de houders van overschotvoorraden die zich in die situatie bevonden vóór het moment waarop zij op de hoogte moesten zijn van een geplande belasting of vóór de publicatie van de verordening, en zij die hebben gehandeld nádat de verordening in werking was getreden.
60.
Mijns inziens heeft de verordening daardoor geen inbreuk gemaakt op het genoemde beginsel. In de eerste plaats kan het vertrouwensbeginsel slechts worden ingeroepen voorzover de Gemeenschap zelf voordien een situatie heeft geschapen die een gewettigd vertrouwen kon wekken (
8
), of op zijn minst daartoe heeft bijgedragen.
61.
In casu is sprake van een tegenovergestelde situatie omdat, zoals de Commissie aanvoert, de marktdeelnemers uiterlijk sedert de ondertekening van de Toetredingsakte op 26 juli 1994 wisten dat krachtens artikel 149, lid 1 daarvan, de Commissie bevoegd was overgangsmaatregelen te nemen om de in de nieuwe lidstaten bestaande regelingen aan te passen aan de gemeenschappelijke marktordening, welke maatregelen in voorkomend geval gevolgen konden hebben voor de al door de marktdeelnemers verrichte handelingen.
62.
Het is daarom van geen belang wanneer precies die maatregelen vóór 1 januari 1995 zijn getroffen. Vervolgens kan er mijns inziens terecht van worden uitgegaan dat het gelet op artikel 149, lid 1, van de Toetredingsakte tamelijk naïef zou zijn om te geloven dat op de gemeenschappelijke markt van de nieuwe Gemeenschap van de Vijftien voorraden konden worden afgezet die groter waren dan normaliter in het kader van een gebruikelijke economische activiteit werden gehouden en die waren verkregen onder bijzonder voordelige voorwaarden, vergeleken met de voorwaarden die op 31 december 1994 voor een marktdeelnemer in de Gemeenschap van de Twaalf golden, wanneer hij deze uit een derde land had ingevoerd.
63.
Aangezien de Toetredingsakte de communautaire instellingen belastte met het nemen van maatregelen die noodzakelijk zouden blijken ter voorkoming van verstoringen in het handelsverkeer van onder een gemeenschappelijke marktordening vallende producten, mocht geen van de betrokken ondernemingen er redelijkerwijs van uitgaan dat de in de toekomstige lidstaten gevormde overschotvoorraden aan de opmerkzaamheid van de instellingen zouden ontsnappen. Zij moesten er integendeel van uitgaan dat die instellingen hun taak op doeltreffende wijze zouden vervullen.
64.
Bovendien kan men — en daarmee sluit ik dit punt af — ernstig betwijfelen of een marktdeelnemer zich werkelijk op het vertrouwensbeginsel kan beroepen wanneer hij een voorraad heeft gevormd waarvan hij als goed geïnformeerde ondernemer moest weten dat het een speculatiemiddel zou kunnen zijn, dat geen bijzondere risico's kent en daarom zeer winstgevend zou kunnen zijn.
65.
In dit verband is het van belang erop te wijzen dat Thakis, blijkens de door de verwijzende rechter verschafte inlichtingen, niet de beschikking had over voldoende opslagruimte om de in december 1994 ingevoerde olijfolie in ontvangst te nemen, en daarvoor bij een wijnbouwonderneming tanks heeft moeten huren.
66.
Men zou bijna geneigd zijn te zeggen dat het onderhavige geval een schoolvoorbeeld is van de situatie waarop het adagium nemo auditur turpitudinem suam allegane slaat. Hoe dit ook zij, beklemtoond moet worden dat ook al zou de toepassing van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen niet bij voorbaat zijn uitgesloten, quod non, terecht kan worden betwijfeld of Thakis wel het recht heeft zich daarop te beroepen.
67.
Ik sluit daarom uit dat de geldigheid van artikel 4 van verordening nr. 3108/94 kan worden aangevochten op grond van schending van het evenredigheidsbeginsel of van het vertrouwensbeginsel.
De derde vraag
68.
Met deze bijzonder gedetailleerd geredigeerde, zij het op abstracte wijze gestelde, vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of Thakis, gezien de ingewikkelde juridische en financiële constructies waartoe de invoer van de litigieuze hoeveelheden Tunesische olijfolie heeft geleid, werkelijk kan worden beschouwd als houdster van een overschotvoorraad in de zin van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 3108/94 en of er geen aanleiding bestaat om andere betrokkenen bij die constructies eveneens als „houder” te beschouwen.
69.
In feite verzoekt de nationale rechter het Hof het gemeenschapsrecht op een concreet geval toe te passen. Het zal onnodig zijn eraan te herinneren dat dit niet de taak van het Hof in het kader van artikel 234 EG is. Daarom ben ik van mening dat het Hof zich moet beperken tot een precisering van het begrip „houder”, op grond waarvan de nationale rechter kan beslissen of Thakis en eventueel ook andere marktdeelnemers al dan niet houd(st)ers zijn van een overschotvoorraad die aan de heffing van artikel 4 van verordening nr. 3108/94 is onderworpen.
70.
Deze benadering is in casu des te meer aangewezen omdat deze kwalificatie, inzonderheid wat de gevolgen van een verpanding betreft, vanzelfsprekend tot een toepassing van het nationale recht leidt, hetgeen niet tot de bevoegdheid van het Hof behoort.
71.
Deze derde vraag is door de Oostenrijkse regering en door de Commissie op uiteenlopende wijze beantwoord. Terwijl immers volgens eerstgenoemde alleen de koper, in casu Thakis, als houdster moet worden aangemerkt, is volgens het antwoord van de Commissie de houder van overschotvoorraden in de zin van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 3108/94 „diegene [...] die, gelet op het toepasselijke nationale recht in de betrokken nieuwe lidstaat, werkelijk en materieel die voorraden onder zich heeft”.
72.
Volgens de toelichtingen van de Commissie berust dit antwoord op de noodzaak het nuttig effect van de volledige overgangsregeling te waarborgen, wat volgens haar niet het geval is wanneer de heffing slechts ten laste van de eigenaar komt, die heel wel in een andere lidstaat of in een derde land kan zijn gevestigd en zich zodoende aan het gezag van de lidstaat die de heffing heeft opgelegd, zou kunnen onttrekken.
73.
Ter vermijding van dit risico dient volgens de Commissie aansluiting te worden gezocht bij het materiële houderschap van de voorraad.
74.
Ik bestrijd uiteraard niet de noodzaak het gemeenschapsrecht aldus uit te leggen dat het nuttig effect daarvan is verzekerd. Evenwel ben ik van mening dat het beroep op het nuttig effect er niet toe mag leiden dat wordt voorbijgegaan aan een onderzoek dat is gebaseerd op de normale betekenis van de gebezigde begrippen en op de context waarin deze zijn geplaatst. Aan dit laatste dient mijns inziens zelfs voorrang te worden verleend, zodat de vraag naar het nuttig effect eerst in tweede instantie aan de orde komt teneinde de alsdan nog bestaande onzekerheden op te lossen.
75.
In casu moet worden erkend dat de verordening in het Frans de term „détenteur” gebruikt en niet „propriétaire”, in het Duits „Besitzer” en niet „Eigentümer”, en in het Engels „holder” en niet „owner”. Dit toont ongetwijfeld aan dat de communautaire wetgever heeft willen vermijden dat een marktdeelnemer zich aan de belasting zou kunnen onttrekken door te stellen dat hij niet volledig eigenaar van de litigieuze voorraad is.
76.
Mijns inziens moet echter de betekenis van het gebruik van de term „houder” niet worden overdreven. In de meeste gevallen valt de kwaliteit van „houder” immers samen met die van „eigenaar”. Bovendien wordt aan de woorden „houder” en „eigenaar” vaak dezelfde betekenis toegekend, en zulks zowel in het Frans, als in het Duits en het Engels.
77.
Als voorbeeld zou ik willen aanvoeren dat aandeelhouder in het Engels wordt aangeduid met de term „shareholder”, zodat, wanneer men het heeft over een „shareholder”, men niet de materiële houder van het aandeel bedoelt, die meestal een financiële instelling zal zijn waar de aandelen materieel worden bewaard, maar de juridische eigenaar van de aandelen, die de opbrengsten daarvan ontvangt en als enige het recht heeft ze te vervreemden.
78.
Wanneer men let op de context waarin het woord in artikel 4 van verordening nr. 3108/94 is gebruikt, kunnen twee dingen worden geconstateerd.
79.
Zoals wij hierboven hebben gezien, beoogt de belasting enerzijds ieder economisch belang bij de vorming van overschotvoorraden te neutraliseren door de aanzienlijke en zuiver speculatieve winst, waartoe hun verkoop zou kunnen leiden, te elimineren. Hij die de belasting moet betalen dient noodzakelijkerwijs degene te zijn die, omdat hij over de voorraad kan beschikken, in staat is de winst te realiseren waartegen de belasting nu juist is gericht.
80.
Op grond daarvan kan degene die op 1 januari 1995 weliswaar de daadwerkelijke controle over de voorraad uitoefende, maar daarover juridisch niet kon beschikken, dat wil zeggen de voorraad niet aan een derde kon verkopen en de daarmee behaalde winst kon opstrijken, omdat hij bijvoorbeeld alleen maar pandhouder was of enkel de goederen vervoerde, of omdat hij deze al verkocht had (
9
), niet geacht worden houder te zijn in de zin van artikel 4 van verordening nr. 3108/94.
81.
Anderzijds zou het onlogisch zijn wanneer het woord „houder” niet in het gehele artikel 4 dezelfde betekenis zou hebben. Welnu, wanneer men kennis neemt van lid 2 van dit artikel, luidende
„Bij het bepalen van de individuele overschotvoorraden houden de nieuwe lidstaten met name rekening met:
—
de gemiddelde beschikbare voorraden in de aan de toetreding voorafgaande jaren,
—
de handelsstromen in de aan de toetreding voorafgaande jaren,
—
de omstandigheden waaronder de betrokken voorraden zijn gevormd”,
moet worden toegegeven dat alleen diegene die normaliter deze soort goederen in voorraad heeft, een overschotvoorraad kan houden, omdat het overschotkarakter van de voorraad voor elke houder individueel wordt vastgesteld, met inachtneming van inzonderheid de gemiddelde voorraden in de aan de toetreding voorafgaande jaren.
82.
Noch de bank, die op 1 januari 1995 pandhoudster is van een vóór die datum door een van haar cliënten geïmporteerde voorraad Tunesische olijfolie, noch de vervoerder in wiens tanks zich de olijfolie op dat tijdstip daadwerkelijk bevindt, kan beoordelen of deze olie al dan niet een „overschotvoorraad” betreft, om de eenvoudige reden dat zij niet over gegevens beschikken om een vergelijking te kunnen maken. De macht die zij op een bepaald moment over een voorraad geïmporteerde Tunesische olijfolie uitoefenen, is namelijk volstrekt toevallig en men kan hen niet als marktdeelnemers op de olijfoliemarkt beschouwen.
83.
Al deze overeenstemmende elementen brengen mij tot de opvatting dat de houder van een overschotvoorraad in de zin van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 3108/94, ook al behoeft hij niet noodzakelijkerwijs eigenaar te zijn in de zin van het nationale recht, toch minstens de marktdeelnemer moet zijn die in staat is het in voorraad zijnde product op de markt te brengen en aan wiens vermogen het economisch resultaat rechtstreeks ten goede komt.
84.
De importeur die de ingevoerde goederen voor de fatale datum van 1 januari 1995 heeft verkocht, is niet meer in staat ze na die datum op de markt te brengen tegen een hogere prijs dan die welke vóór 1 januari 1995 in de Gemeenschap van de Twaalf en na die datum in de Gemeenschap van de Vijftien voor olijfolie gold. Hij kan derhalve niet de ongerechtvaardigde winst maken die de belasting beoogt te neutraliseren.
85.
Evenmin is het gerechtvaardigd de reeds vóór die datum verkochte hoeveelheden in aanmerking te nemen voor de vaststelling of die importeur op 1 januari 1995 houder is van voorraden die groter zijn dan het gemiddelde van de voorraden in de aan de toetreding voorafgaande jaren. Of sprake is van overschotvoorraden dient veeleer op het niveau van de kopers te worden vastgesteld.
86.
Geconstateerd moet worden dat deze uitlegging geen aanleiding geeft het nuttig effect van verordening nr. 3108/94, waarover de Commissie zich zorgen maakt, te betwijfelen; wanneer de aldus gedefinieerde bezitter geen ingezetene is van de lidstaat waar zich de voorraad bevindt, heeft die lidstaat immers onmiskenbaar de mogelijkheid die voorraad in beslag te nemen om zijn vordering te verhalen.
De vierde vraag
87.
De vierde vraag van de verwijzende rechter betreft de uitlegging die moet worden gegeven aan artikel 4, lid 3, van verordening nr. 3108/94, en meer in het bijzonder de vraag wat met betrekking tot de invoer van onder GN-code 150910 vallende Tunesische olijfolie moet worden verstaan onder de „bij invoer in de Gemeenschap van de Twaalf op 31 december 1994 geldende belasting”. Die vraag wordt ons voorgelegd omdat volgens de nationale rechter op 31 december 1994 voor het genoemde product in de Gemeenschap twee invoerregelingen naast elkaar bestonden: die van verordening nr. 3307/94, die in bijlage I voorzag in een heffing van 66,31 ECU per 100 kg en die van verordening nr. 287/94 die in een heffing van 7,80 ECU per 100 kg voorzag.
88.
Voor de beantwoording van deze vraag volstaat mijns inziens de aanwijzing dat op 31 december 1994 geen enkele invoer van Tunesische olijfolie door een marktdeelnemer in het kader van de in verordening nr. 287/94 vastgestelde regeling kon plaatsvinden. Uit artikel 2 van verordening (EG) nr. 548/94 van de Commissie van 10 maart 1994 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 287/94 (
10
) van de Raad tot vaststelling van bijzondere maatregelen voor de invoer van olijfolie van oorsprong uit Tunesië volgt immers, dat importen krachtens de speciale regeling van verordening 287/94 op 31 december 1994, de datum die artikel 4, lid 3, van verordening nr. 3108/94 als referentiedatum noemt, wettelijk niet meer mogelijk waren.
89.
De vereiste invoercertificaten voor de toepassing van die regeling konden slechts worden afgegeven voor de maanden maart tot en met oktober. Zelfs afgezien van het feit dat een communautaire importeur, wanneer hij op 31 december 1994 Tunesische olijfolie zou hebben ingevoerd, de heffing van verordening nr. 3307/94 had moeten betalen, kan men de Commissie alleen maar gelijk geven wanneer zij opmerkt dat artikel 4, lid 3, van verordening nr. 3108/94 redactioneel geen onderscheid maakt tussen de verschillende derde landen waaruit de importen afkomstig konden zijn en aldus naar de invoerheffing verwijst die in het algemeen op producten uit derde landen van toepassing is en in verordening nr. 3307/94 precies wordt vastgesteld.
90.
Tot slot voeg ik hieraan toe, dat het op zijn minst bevreemdend zou zijn wanneer bij de toepassing van een verordening die tot doel heeft verleggingen van het handelsverkeer uit speculatieve overwegingen tegen te gaan, voor de berekening van de door de houders van overschotvoorraden te betalen heffing zou moeten worden afgestemd op de heffing die in verordening nr. 287/94 staat en waarvan geen enkele marktdeelnemer in de Gemeenschap van de Twaalf verzekerd kon zijn dat hij daarvan zou kunnen profiteren.
91.
Er zij aan herinnerd dat deze verordening, zoals aangevuld bij verordening nr. 548/94, de invoer van Tunesische olijfolie slechts mogelijk maakt binnen de grenzen van een vooraf vastgesteld contingent. Daarom betekende het indienen van een verzoek voor een certificaat voor een bepaalde, gedurende een van de maanden waarin de levering was toegestaan in te voeren hoeveelheid geenszins dat het certificaat zou worden afgegeven en evenmin dat dit zou gebeuren voor de verzochte hoeveelheid. Niets rechtvaardigt derhalve de opvatting dat de marktdeelnemers van de nieuwe lidstaten voor onbeperkte hoeveelheden zouden kunnen profiteren van de bijzondere voorwaarden die voor beperkte hoeveelheden aan een deel van de communautaire importeurs waren aangeboden.
92.
Op de vierde vraag dient derhalve te worden geantwoord dat het de in bijlage I van verordening nr. 3307/94 vastgestelde heffing is waarmee rekening moet worden gehouden bij de toepassing van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 3108/94.
De vijfde vraag
93.
Op grond van de overwegingen die hebben geleid tot de beantwoording van de vierde vraag, kan eveneens de vijfde vraag worden beantwoord, waarmee de verwijzende rechter wenst te vernemen of het rekening houden met deze heffing ten opzichte van de marktdeelnemers van de nieuwe lidstaten geen schending van het beginsel van gelijke behandeling oplevert, waardoor twijfel ontstaat over de geldigheid van artikel 4 van verordening nr. 3108/94. Zoals de Commissie terecht opmerkt, kan niet worden gesteld dat de marktdeelnemers van de Gemeenschap van de Twaalf, die gedurende een gedeelte van het jaar 1994 maar niet na 31 oktober van dat jaar, eventueel in het kader van de preferentiële regeling, vastgesteld in het aanvullend protocol bij de Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Tunesië, getekend in Tunis op 25 april 1976 (
11
), importen tegen geringe heffingen konden realiseren, zich in dezelfde situatie bevonden als die marktdeelnemers uit de nieuwe lidstaten die opzettelijk op 1 januari 1995 houders waren van overschotvoorraden Tunesische olijfolie, geïmporteerd krachtens een geheel andere regeling dan de gemeenschappelijke marktordening voor vetten, te weten krachtens een regeling van een van de toekomstige lidstaten die alle wegens afwezigheid van een nationale productie niet geneigd waren importen zwaar te belasten.
94.
Artikel 4, lid 3, van verordening nr. 3108/94 heeft geenszins een discriminatoire regeling ingevoerd, maar heeft de marktdeelnemers van de nieuwe lidstaten, die met ingang van 1 januari 1995 hun vóór die datum goedkoop aangeschafte voorraden olijfolie in het vrije verkeer van de Gemeenschap konden brengen, in concurrentieel opzicht op voet van gelijkheid gesteld met marktdeelnemers in de Gemeenschap die kort voor de toetreding van de nieuwe lidstaten onder de communautaire regeling goederen hebben ingevoerd. Deze bepaling heeft daarom niet het gelijkheidsbeginsel geschonden.
Conclusie
95.
Gelet op bovenstaande beoordelingen, geef ik het Hof in overweging de door het Verwaltungsgerichtshof gestelde prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:
„—
Bij onderzoek van artikel 4 van verordening (EG) nr. 3108/94 van de Commissie van 19 december 1994 betreffende de wegens de toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden te nemen overgangsmaatregelen voor het handelsverkeer in landbouwproducten, tegen de achtergrond van artikel 149, lid 1, van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden en de aanpassingen van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond, en gelet op de beginselen van bescherming van het gewettigd vertrouwen, van evenredigheid en van gelijkheid van behandeling, is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid ervan kunnen aantasten.
—
Houder van een overschotvoorraad in de zin van artikel 4 van verordening nr. 3108/94 is de marktdeelnemer die het in voorraad zijnde product op de markt kan brengen en aan wiens vermogen het economisch resultaat daarvan rechtstreeks ten goede komt.
—
De in artikel 4, lid 3, van verordening nr. 3108/94 gebezigde uitdrukking ‚invoerheffing van toepassing in de Gemeenschap van de Twaalf op 31 december 1994’ moet aldus worden verstaan, dat daarmee in het geval Tunesische olijfolie van GN-code 150910 telkens is bedoeld de heffing ad 66,31 ECU per 100 kg, bepaald in bijlage I van verordening (EG) nr. 3307/94 van de Commissie van 29 december 1994 tot vaststelling van de minimumheffingen bij invoer van olijfolie en van de heffingen bij invoer van de overige producten van de sector olijfolie.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Frans.
(
2
)	PB 1994, C 241, biz. 21, en PB 1995, L 1, biz. 1.
(
3
)	PB L 328, biz. 42.
(
4
)	PB L 341, biz. 53.
(
5
)	PB L 39, biz. 1.
(
6
)	PB nr. B 172, blz. 3025.
(
7
)	Het Hof aanvaardde een dergelijke heffing, ingesteld bij een zuiver nationale maatregel, on ten tijde van de toetreding in Zweden opgeslagen suikervoorraden (arrest van 27 november 1997, Danisco Sugar, C-27/96, Jurispr. blz. I-6653).
(
8
)	Zie arrest van 15 april 1997, Irish Farmers Association e.a. (C-22/94, Jurispr. blz. I-1809, punt 19).
(
9
)	Hetgeen volgens de verwijzingsbeschikking en punt A van de derde door de nationale rechter gestelde vraag bij Thakis het geval kan zijn geweest.
(
10
)	PB L 69, blz. 3.
(
11
)	PB 1987, L 297, blz. 36.