62012TJ0517_SK
Účastníci konania
Odôvodnenie
Výrok
Účastníci konania
Vo veci T‑517/12,
Alro SA,
so sídlom v Slatine (Rumunsko), v zastúpení: C. Quigley, QC, O. Bretz, solicitor, a S. Verschuur, advokát,
žalobkyňa,
proti
Európskej komisii,
v zastúpení: É. Gippini Fournier a T. Maxian Rusche, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorej predmetom je v prvom rade návrh na zrušenie rozhodnutia Komisie C(2012) 2517 final z 25. apríla 2012 začať konanie stanovené v článku 108 ods. 2 ZFEÚ týkajúceho sa štátnej pomoci SA 33624 (2012/C) (ex 2011/NN) – Rumunsko – Zvýhodnené tarify za elektrickú energiu pre Alro Slatina SA a subsidiárne návrh na zrušenie rozhodnutia C(2012) 2517 final v rozsahu, v akom sa uplatňuje na obdobie od 1. januára 2007 do 31. decembra 2009,
VŠEOBECNÝ SÚD (piata komora),
v zložení: predseda komory A. Dittrich, sudcovia J. Schwarcz (spravodajca) a V. Tomljenović,
tajomník: S. Spyropoulos, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 3. apríla 2014,
vyhlásil tento
Odôvodnenie
Rozsudok
Okolnosti predchádzajúce sporu
1. Žalobkyňa Alro SA je rumunská výrobkyňa hliníka, ktorá uzavrela 8. septembra 2005 s verejnoprávnym podnikom Hidroelectrica SA (ďalej len „dodávateľ“) dlhodobú zmluvu o nepretržitej dodávke elektriny na obdobie od 1. októbra 2005 do 31. januára 2013. Od 1. januára 2006 žalobkyňa na základe tejto zmluvy kúpila elektrinu pre celú skupinu v Rumunsku, ktorej je súčasťou.
2. Do 10. augusta 2012 bola dlhodobá zmluva o nepretržitej dodávke elektriny predmetom sedemnástich dodatkov (ďalej len „údajné opatrenie pomoci“), z ktorých štvrtý, podpísaný 6. júna 2006, stanovil nový vzorec na výpočet kúpnej ceny elektriny, ktorý sa uplatňoval od 1. januára 2007 do 31. decembra 2009 (ďalej len „zmenená zmluva z roku 2005“). Sedemnásty dodatok bol podpísaný 11. marca 2010 a stanovil nový vzorec na výpočet uplatniteľný od 1. januára 2010 (ďalej len „zmluva z roku 2010“).
3. Vzorec na výpočet uvedený v zmenenej zmluve z roku 2005 stanovoval, že cena za megawatthodinu (MWh) elektriny bola indexovaná na náklady dodávateľa, ktorých hlavnými zložkami boli náklady na pracovníkov, náklady na fungovanie a výdavky na amortizáciu, a zohľadňovala infláciu. Vzorec na výpočet zaviedol minimálnu cenu, povinnosť platby v rumunských lei (RON) a platbu kúpnej ceny šesť mesiacov vopred.
4. Vzorec na výpočet uvedený v zmluve z roku 2010, ktorý nahradil predchádzajúci vzorec, už nebol založený na výrobných nákladoch dodávateľa, ale na kurze hliníka na London Metal Exchange (Londýnska burza kovov), zrušil minimálnu cenu, ako menu platby si zvolil americký dolár (USD) a stanovil povinnosť zaplatiť za dodanie elektriny jeden mesiac vopred.
5. Vzhľadom na informácie uverejnené v rumunskej tlači začala Európska komisia z úradnej moci v januári 2011 vyšetrovanie týkajúce sa dlhodobých zmlúv v oblasti dodávky elektriny dojednaných priamo medzi dodávateľom a žalobkyňou.
6. Komisia požiadala Rumunsko o informácie, pokiaľ ide o vyššie uvedené dlhodobé zmluvy o dodávke elektriny, listami zo 16. februára, 4. marca a 14. apríla 2011, na ktoré Rumunsko odpovedalo listami z 24. marca, zo 16. mája a 6. júna 2011. Komisia tiež dostala pripomienky žalobkyne listami z 30. septembra a 9. novembra 2011 a z 29. februára a 8. marca 2012. Uskutočnili sa aj stretnutia so zástupcami Rumunska a žalobkyne.
7. Rozhodnutím C(2012) 2517 final z 25. apríla 2012 Komisia začala konanie vo veci formálneho zisťovania podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ, pokiaľ ide o novú pomoc poskytnutú žalobkyni a ostatným členom skupiny v Rumunsku, ktorej bola súčasťou, a to jednak počas obdobia od 1. januára 2007 do 31. decembra 2009 a jednak od 1. januára 2010 v rámci údajného opatrenia pomoci (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“).
8. V odôvodneniach 61 a 152 napadnutého rozhodnutia Komisia vydala predbežné stanovisko jednak k tomu, že údajné opatrenie pomoci predstavovalo štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, poskytnutú vo forme zvýhodnených taríf za dodávku elektriny, ktoré mohla využiť žalobkyňa a ostatní členovia skupiny v Rumunsku, ktorej bola súčasťou, a jednak v súvislosti s tým, že mala pochybnosť o skutočnosti, že takáto pomoc mohla byť na základe zníženia nákladov na prevádzku, ktoré mali byť v celom rozsahu znášané prijímateľmi, bez toho, aby tým bol sledovaný aspoň nejaký všeobecný záujem, považovaná za zlučiteľnú so Zmluvou.
9. V odôvodneniach 74 až 78 napadnutého rozhodnutia Komisia uviedla, že údajné opatrenie pomoci predstavovalo novú pomoc odo dňa pristúpenia Rumunska k Európskej únii, teda od 1. januára 2007. Rozlišovala medzi dvoma obdobiami, a to po prvé obdobím od 1. januára 2007 do 1. januára 2010, počas ktorého sa uplatňovala zmenená zmluva z roku 2005, a po druhé neskorším obdobím od 1. januára 2010, po tom, ako nadobudla účinnosť zmluva z roku 2010.
Konanie a návrhy účastníkov konania
10. Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 23. novembra 2012 podala žalobkyňa túto žalobu.
11. Žalobkyňa navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zrušil napadnuté rozhodnutie,
– subsidiárne zrušil napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom sa týka obdobia od 1. januára 2007 do 31. decembra 2009,
– uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
12. Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zamietol žalobu,
– uložil žalobkyni povinnosť nahradiť trovy konania.
13. Listom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 21. marca 2013 žalobkyňa Všeobecnému súdu navrhla, aby prijal opatrenie na zabezpečenie priebehu konania a vyžiadal si od Komisie predloženie dokumentov, o ktoré sa táto inštitúcia opierala vo svojom vyjadrení k žalobe.
14. Listom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 23. apríla 2013 Komisia predložila svoje pripomienky k návrhu žalobkyne na prijatie opatrenia na zabezpečenie priebehu konania.
Právny stav
Úvodné poznámky
15. Žalobkyňa uvádza tri žalobné dôvody, ktorými kritizuje posúdenie podmienky pripísateľnosti údajného opatrenia pomoci Rumunsku Komisiou. Po prvé žalobkyňa tvrdí, že napadnuté rozhodnutie obsahuje nesprávne právne posúdenie, ktoré porušuje článok 107 ods. 1 ZFEÚ, a to osobitne nesprávnym výkladom podmienok stanovených v judikatúre Súdneho dvora. Po druhé žalobkyňa tvrdí, že napadnuté rozhodnutie obsahuje zjavne nesprávne posúdenie týkajúce sa uplatnenia kritérií judikatúry Súdneho dvora. Po tretie napadnuté rozhodnutie nie je riadne odôvodnené.
16. Komisia sa domnieva v prvom rade, že žaloba je neprípustná, a subsidiárne, že je nedôvodná.
17. Pokiaľ ide o prípustnosť žaloby, Komisia tvrdí, že žaloba je neprípustná z dôvodu, že žalobkyňa nemá skutočne existujúci záujem na zrušení napadnutého rozhodnutia, pretože ku dňu podania žaloby sa údajné opatrenie pomoci už nevykonávalo. Uvádza tiež, že žalobkyňa nepredložila dôkaz o svojom skutočne existujúcom osobnom záujme na zrušení uvedeného rozhodnutia.
18. Osobitne treba odpovedať na prvý dôvod neprípustnosti, ktorý v podstate spočíva v tom, že upiera napadnutému rozhodnutiu povahu napadnuteľného aktu v zmysle článku 263 ZFEÚ vzhľadom na povahu a rozsah právnych otázok, ktoré zahŕňa tento dôvod neprípustnosti.
O povahe napadnutého rozhodnutia ako napadnuteľného aktu
19. Podľa Komisie je žaloba neprípustná, keďže žalobkyňa nemá skutočne existujúci záujem na zrušení napadnutého rozhodnutia, pretože zmluva z roku 2010 už nebola vykonávaná ku dňu podania žaloby vzhľadom na to, že sa od nej odstúpilo a bola nahradená v nadväznosti na vyhlásenie platobnej neschopnosti dodávateľa osemnástym dodatkom podpísaným 10. augusta 2012, ktorý obsahuje nové zmluvné podmienky majúce za následok zmenu pomoci v zmysle článku 4 nariadenia Komisie (ES) č. 794/2004 z 21. apríla 2004, ktorým sa vykonáva nariadenie Rady (ES) č. 659/1999, ustanovujúce podrobné pravidlá na uplatňovanie článku [108 ZFEÚ] (Ú. v. EÚ L 140, s. 1; Mim. vyd. 08/004, s. 3). Takýto záver platí aj pre zmenenú zmluvu z roku 2005, ktorá prestala byť účinná ku dňu nadobudnutia účinnosti zmluvy z roku 2010, pričom pomoc, ktorá z nej vyplývala, bola priznaná a vyplatená.
20. Žalobkyňa sa domnieva, že žaloba je prípustná, pretože rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania môže byť stále napadnuté, ak Komisia a členský štát alebo prijímateľ údajného opatrenia pomoci nesúhlasia s jeho presnou povahou – nová pomoc, existujúca pomoc alebo opatrenie, ktoré nepredstavuje pomoc –, či už je, alebo nie je vykonávané.
21. Okrem toho sa žalobkyňa domnieva, že z článku 4 ods. 4 nariadenia Rady (ES) č. 659/1999 z 22. marca 1999 ustanovujúceho podrobné pravidlá na uplatňovanie článku [108 ZFEÚ] (Ú. v. ES L 83, s. 1; Mim. vyd. 08/001, s. 339) vyplýva, že napadnuté rozhodnutie je samo osebe napadnuteľné žalobou, keďže navyše ide o formálne rozhodnutie, ktoré podľa článku 263 ZFEÚ predstavuje napadnuteľný akt. Takéto rozhodnutie môže vyvolávať právne účinky vzhľadom na možnosť konania na vnútroštátnom súde s cieľom prerušiť alebo vymáhať údajne protiprávnu pomoc, pričom súd by mohol mať povinnosť vyvodiť všetky dôsledky vyplývajúce z porušenia článku 108 ods. 3 ZFEÚ.
22. Na jednej strane z ustálenej judikatúry rozvinutej v rámci žalôb o neplatnosť podaných členskými štátmi alebo inštitúciami vyplýva, že za napadnuteľné akty v zmysle článku 263 ZFEÚ sa bez ohľadu na formu považujú všetky opatrenia prijímané inštitúciami, ktoré majú vyvolávať záväzné právne účinky (rozsudky Súdneho dvora z 31. marca 1971, Komisia/Rada, nazývaný „AETR“, 22/70, Zb. s. 263, bod 42; z 2. marca 1994, Parlament/Rada, C‑316/91, Zb. s. I‑625, bod 8, a z 13. októbra 2011, Deutsche Post a Nemecko/Komisia, C‑463/10 P a C‑475/10 P, Zb. s. I‑9639, bod 36). Z judikatúry okrem toho vyplýva, že členský štát môže podať žalobu o neplatnosť aktu so záväznými právnymi účinkami bez toho, aby musel preukazovať záujem na konaní (pozri rozsudok Deutsche Post a Nemecko/Komisia, už citovaný, bod 36 a tam citovanú judikatúru).
23. V tejto súvislosti treba okrem iného pripomenúť, že dočasné opatrenia, ktoré slúžia na prípravu konečného rozhodnutia, v zásade nie sú aktmi, ktoré môžu byť predmetom žaloby o neplatnosť (rozsudky Súdneho dvora z 11. novembra 1981, IBM/Komisia, 60/81, Zb. s. 2639, bod 10; zo 17. júla 2008, Athinaïki Techniki/Komisia, C‑521/06 P, Zb. s. I‑5829, bod 42, a Deutsche Post a Nemecko/Komisia, už citovaný v bode 22 vyššie, bod 50). Takýmito dočasnými aktmi sú predovšetkým akty, ktoré vyjadrujú predbežné stanovisko inštitúcie (rozsudok Deutsche Post a Nemecko/Komisia, už citovaný v bode 22 vyššie, bod 50; pozri tiež v tomto zmysle rozsudok IBM/Komisia, už citovaný, bod 20).
24. Súdny dvor v prípadoch, keď žalobu o neplatnosť proti aktu prijatému inštitúciou podala fyzická alebo právnická osoba, opakovane rozhodol, že túto žalobu možno podať len vtedy, pokiaľ môžu byť záujmy žalobcu dotknuté záväznými právnymi účinkami tohto aktu tak, že podstatným spôsobom zmenia jeho právne postavenie (rozsudky IBM/Komisia, už citovaný v bode 23 vyššie, bod 9, a Deutsche Post a Nemecko/Komisia, už citovaný v bode 22 vyššie, bod 37).
25. Treba však zdôrazniť, že judikatúra citovaná v bode 24 vyššie vznikla v súvislosti so žalobami, ktoré na súdy Únie podali fyzické alebo právnické osoby proti aktom, ktoré im boli určené. Ak podá neprivilegovaný žalobca žalobu o neplatnosť proti aktu, ktorý mu nie je určený, požiadavka, aby sa záväzné právne účinky napadnutého opatrenia dotkli záujmov žalobcu tak, že podstatným spôsobom zmenia jeho právne postavenie, sa potom prekrýva s podmienkami stanovenými v článku 263 štvrtom odseku ZFEÚ (rozsudok Deutsche Post a Nemecko/Komisia, už citovaný v bode 22 vyššie, bod 38).
26. Preto na účely posúdenia, či napadnuté rozhodnutie možno napadnúť žalobou, treba vzhľadom na judikatúru citovanú v bode 22 vyššie preskúmať, či je aktom, ktorého účelom je vyvolať záväzné právne účinky (pozri v tomto zmysle rozsudok Deutsche Post a Nemecko/Komisia, už citovaný v bode 22 vyššie, bod 40).
27. Na druhej strane, pokiaľ ide o rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania týkajúceho sa štátnej pomoci, z judikatúry vyplýva, že ak Komisia kvalifikuje opatrenie, ktoré sa už vykonáva, ako novú pomoc, takéto rozhodnutie má samostatné právne účinky, najmä pokiaľ ide o pozastavenie dotknutého opatrenia (rozsudok Súdneho dvora z 9. októbra 2001, Taliansko/Komisia, C‑400/99, Zb. s. I‑7303, bod 62; rozsudky Súdu prvého stupňa z 23. októbra 2002, Diputación Foral de Álava a i./Komisia, T‑346/99 až T‑348/99, Zb. s. II‑4259, bod 33, a z 25. marca 2009, Alcoa Trasformazioni/Komisia, T‑332/06, neuverejnený v Zbierke, bod 35). Tento záver platí nielen v prípade, že orgány členského štátu považujú opatrenie, ktoré sa už vykonáva, za existujúcu pomoc, ale aj v prípade, keď tieto orgány usúdia, že opatrenie, na ktoré sa vzťahuje rozhodnutie o začatí konania, nespadá do pôsobnosti článku 107 ods. 1 ZFEÚ (rozsudky Diputación Foral de Álava a i./Komisia, už citovaný, bod 33, a Alcoa Trasformazioni/Komisia, už citovaný, bod 35).
28. Rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania prijaté vo vzťahu k opatreniu, ktoré sa už vykonáva a ktoré Komisia kvalifikovala ako novú pomoc, totiž nevyhnutne mení právny dosah skúmaného opatrenia, ako aj právne postavenie podnikov, ktoré sú jeho príjemcami, a to najmä pokiaľ ide o pokračovanie uplatňovania tohto opatrenia. Až do prijatia tohto rozhodnutia sa členský štát, podniky, ktoré sú príjemcami opatrenia, a ďalšie hospodárske subjekty môžu domnievať, že opatrenie je uplatňované zákonne, a to buď ako všeobecné opatrenie, ktoré nespadá do pôsobnosti článku 107 ods.1 ZFEÚ, alebo ako už existujúca pomoc. Naproti tomu po prijatí takéhoto rozhodnutia existuje prinajmenšom veľká pochybnosť o zákonnosti tohto opatrenia, ktorá bez toho, aby tým bola dotknutá možnosť navrhnúť sudcovi rozhodujúcemu o nariadení predbežných opatrení vydanie takýchto predbežných opatrení, musí viesť členský štát k pozastaveniu uplatňovania uvedeného opatrenia, pretože začatie konania vo veci formálneho zisťovania vylučuje vydanie okamžitého rozhodnutia o zlučiteľnosti opatrenia so spoločným trhom, ktoré by umožňovalo riadne pokračovať v jeho vykonávaní. Na takéto rozhodnutie by sa bolo možné odvolávať aj pred vnútroštátnym súdom, ktorý má právomoc vyvodiť všetky dôsledky vyplývajúce z porušenia článku 108 ods. 3 poslednej vety ZFEÚ. Napokon takéto rozhodnutie môže viesť podniky, ktoré majú výhody z opatrenia, v každom prípade k odmietnutiu nových platieb či nových výhod, alebo ich môže viesť k zloženiu nevyhnutného peňažného vkladu ako rezervy na účely prípadnej neskoršej finančnej náhrady. Vo vzťahoch s uvedenými príjemcami bude obchodná sféra tiež brať do úvahy ich krehkú finančnú a právnu situáciu (rozsudky Taliansko/Komisia, už citovaný v bode 27 vyššie, bod 59; Diputación Foral de Álava a i./Komisia, už citovaný v bode 27 vyššie, bod 34, a Alcoa Trasformazioni/Komisia, už citovaný v bode 27 vyššie, bod 36).
29. Napokon samostatné právne účinky uvedené v bodoch 27 a 28 vyššie treba chápať ako záväzné právne účinky vyvolané prípravnými alebo dočasnými opatreniami, akým je v predmetnej veci napadnuté rozhodnutie, v súvislosti s ktorými žaloba podaná proti rozhodnutiu, ktorým sa končí konanie o údajnej štátnej pomoci, nemôže poskytnúť záruku dostatočnej súdnej ochrany vo vzťahu k prijímateľom údajného opatrenia pomoci (pozri v tomto zmysle rozsudok Deutsche Post a Nemecko/Komisia, už citovaný v bode 22 vyššie, body 54 až 56).
30. So zreteľom na tieto úvahy treba určiť, či je napadnuté rozhodnutie aktom, ktorého účelom je vyvolať záväzné právne účinky, a teda aktom, ktorý možno napadnúť žalobou v zmysle článku 263 ZFEÚ.
31. Argumentácia Komisie spočíva na predpoklade, že rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania spravidla predstavuje jednoduchý prípravný akt, ktorý nevyvoláva záväzné právne účinky a nie je spôsobilý zasiahnuť do záujmov prijímateľa údajnej pomoci tým, že podstatným spôsobom zmení jeho právne postavenie. Komisia však uznáva, že takéto rozhodnutie výnimočne predstavuje napadnuteľný akt, ak opatrenie, ktorého sa týka, je už vykonávané. Zastáva názor, že v takom prípade rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania vyvoláva samostatné právne účinky z dôvodu svojho odkladného účinku, keďže členský štát, ktorý je adresátom, je povinný pomoc pozastaviť.
32. Po prvé treba konštatovať, že Komisia v odôvodneniach 74 až 79 napadnutého rozhodnutia dospela k záveru, že údajné opatrenie pomoci predstavovalo novú pomoc, keďže vychádzalo tak zo zmenenej zmluvy z roku 2005, ako aj zo zmluvy z roku 2010 (pozri bod 9 vyššie), a v odôvodnení 145 uvedeného rozhodnutia usúdila, že toto opatrenie bolo priznané v rozpore s povinnosťami oznámenia a zákazu vykonania stanovenými v článku 108 ods. 3 ZFEÚ, uplatniteľnými na pomoc, ktorá je kvalifikovaná ako nová. Vo výroku napadnutého rozhodnutia Komisia Rumunsku pripomenula, že článok 108 ods. 3 ZFEÚ má odkladný účinok a že článok 14 nariadenia č. 659/1999 stanovuje, že každá protiprávna pomoc sa môže od prijímateľa vymáhať.
33. Treba uviesť, že žalobkyňa vyhlasuje, že na Všeobecnom súde nespochybnila posúdenie Komisie v napadnutom rozhodnutí, pokiaľ ide o existenciu dvoch rozdielnych zmlúv, a to zmenenej zmluvy z roku 2005 a zmluvy z roku 2010.
34. Po druhé treba zdôrazniť, že ani Súdny dvor, ani Všeobecný súd doposiaľ nemali možnosť vyjadriť sa k prípustnosti žaloby o neplatnosť rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania vo vzťahu k opatreniu, ktoré sa už nevykonávalo ku dňu dotknutého rozhodnutia alebo ku dňu podania tejto žaloby. Aj keď sa žalobkyňa domnieva, že na súde Únie možno napadnúť každé rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania, možnosť podať žalobu o neplatnosť v skutočnosti závisí od toho, či takéto rozhodnutie spôsobuje samostatné právne účinky v zmysle bodu 29 vyššie (rozsudky Taliansko/Komisia, už citovaný v bode 27 vyššie, bod 62; Diputación Foral de Álava a i./Komisia, už citovaný v bode 27 vyššie, bod 33, a Alcoa Trasformazioni/Komisia, už citovaný v bode 27 vyššie, bod 35).
35. V tejto súvislosti treba uviesť, že rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania spôsobuje samostatné právne účinky, ak vzhľadom na závery, ktoré obsahuje, vytvára okamžitý, určitý a dostatočne donucujúci účinok na členský štát, ktorý je jeho adresátom, a prijímateľa alebo prijímateľov skúmaného opatrenia pomoci. Ide teda o rozhodnutie, ktoré samo osebe a bez toho, aby boli potrebné ďalšie opatrenia Komisie alebo iného orgánu, núti členský štát, ktorému je určené, prijať jedno alebo viaceré opatrenia na dosiahnutie súladu s týmto rozhodnutím.
36. O taký prípade ide, ak Komisia rozhodne o začatí konania vo veci formálneho zisťovania vo vzťahu k opatreniu pomoci, ktoré sa začalo vykonávať bez toho, aby bolo oznámené, a naďalej sa vykonáva ku dňu, keď bolo rozhodnutie prijaté. V takom prípade je dosah skúmaného opatrenia nevyhnutne zmenený vzhľadom na predbežný záver Komisie o jeho povahe ako protiprávnej štátnej pomoci, pretože bolo vykonané bez oznámenia. S prihliadnutím na takéto posúdenie, ktoré vyvoláva významnú pochybnosť o zákonnosti skúmaného opatrenia, musí členský štát, ktorý je adresátom rozhodnutia, pozastaviť uplatňovanie tohto opatrenia (pozri v tomto zmysle rozsudky Taliansko/Komisia, už citovaný v bode 27 vyššie, bod 59; Diputación Foral de Álava a i./Komisia, už citovaný v bode 27 vyššie, bod 34, a Alcoa Trasformazioni/Komisia, už citovaný v bode 27 vyššie, bod 36). Ide o okamžitý, určitý a dostatočne donucujúci účinok rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania, keďže členský štát je povinný pozastaviť uplatňovanie skúmaného opatrenia už na základe samotného rozhodnutia a s cieľom vyvodiť dôsledky z jeho predbežných záverov, pokiaľ ide o protiprávnosť uvedeného opatrenia.
37. Okrem toho sa súd Únie domnieva, že ak Komisia začala konanie vo veci formálneho zisťovania vo vzťahu k vykonávanému opatreniu, vnútroštátne súdy sú povinné prijať všetky opatrenia nevyhnutné na vyvodenie dôsledkov z prípadného porušenia povinnosti pozastaviť vykonávanie uvedeného opatrenia (rozsudok Súdneho dvora z 21. novembra 2013, Deutsche Lufthansa, C‑284/12, bod 42).
38. Vnútroštátne súdy môžu na tento účel rozhodnúť o pozastavení vykonávania skúmaného opatrenia a prikázať, aby sa už vyplatené sumy vrátili. Môžu tiež rozhodnúť o nariadení predbežných opatrení jednak na ochranu záujmov dotknutých osôb, jednak na zabezpečenie potrebného účinku rozhodnutia Komisie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania (rozsudok Deutsche Lufthansa, už citovaný v bode 37 vyššie, bod 43).
39. Na rozdiel od rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania vo vzťahu k vykonávanému opatreniu rozhodnutie takejto povahy, ktoré sa týka opatrenia, ktoré sa už nevykonáva, nevyvoláva samostatné právne účinky, keďže nemá okamžitý, určitý a dostatočne donucujúci dosah na členský štát, ktorý je jeho adresátom, a prijímateľa alebo prijímateľov skúmaného opatrenia.
40. Členský štát teda nie je povinný vymáhať pomoc vyplatenú prijímateľovi z dôvodu prijatia takéhoto rozhodnutia. V tejto súvislosti treba uviesť, že samotné nariadenie č. 659/1999 ukladá Komisii veľmi prísne podmienky, ak má v úmysle uložiť dotknutému členskému štátu povinnosť predbežne vymáhať pomoc. Článok 11 ods. 2 nariadenia č. 659/1999 vyžaduje, aby neexistovali pochybnosti o charaktere pomoci v prípade daného opatrenia, aby bolo nutné naliehavo konať a aby existovalo vážne riziko podstatných a nenapraviteľných škôd pre konkurenta. Takéto podmienky, síce stanovené na prijatie rozhodnutia, ktoré je odlišné a má rozdielny dosah než rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania, predstavujú indície o tom, že pre členský štát, ktorý je jeho adresátom, neexistuje všeobecná povinnosť vymáhať neoprávnene poskytnutú pomoc vyplývajúcu zo samotného rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania. Okrem toho článok 14 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 výslovne stanovuje, že po prijatí konečného rozhodnutia konštatujúceho nezlučiteľnosť pomoci s vnútorným trhom Komisia nebude vyžadovať vymáhanie pomoci, ak by to bolo v rozpore so všeobecnou zásadou práva Únie.
41. Okrem toho sa na jednej strane rozhodlo, že vnútroštátny súd nie je povinný nariadiť vymáhanie pomoci vykonávanej v rozpore s článkom 108 ods. 3 ZFEÚ, pokiaľ Komisia prijala konečné rozhodnutie, ktorým konštatovala zlučiteľnosť uvedenej pomoci s vnútorným trhom v zmysle článku 107 ZFEÚ, ale že je povinný nariadiť, aby príjemca pomoci zaplatil z tejto pomoci úroky za obdobie nezákonnosti (rozsudok Súdneho dvora z 12. februára 2008, CELF a Ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, Zb. s. I‑469, bod 55). Na druhej strane v rámci sporu pred vnútroštátnym súdom, ktorého predmetom je vymáhanie pomoci, povinnosť vnútroštátneho súdu prijať ochranné opatrenia existuje, len ak sú splnené podmienky, ktoré odôvodňujú takéto opatrenia, to znamená, ak neexistujú pochybnosti o kvalifikácii štátnej pomoci, pokiaľ sa práve začína vykonávať alebo sa už vykonáva a nezistia sa výnimočné okolnosti, ktoré vylučujú jej vymáhanie, pričom v opačnom prípade musí vnútroštátny súd návrh zamietnuť (rozsudok Súdneho dvora z 11. marca 2010, CELF a Ministre de la Culture et de la Communication, C‑1/09, Zb. s. I‑2099, bod 36).
42. Vzhľadom na vyššie uvedené skutočnosti nemožno dospieť k záveru, že rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania vo vzťahu k opatreniu, ktoré sa už nevykonáva, vytvára okamžitý, určitý a dostatočne donucujúci účinok na členský štát, aby ho prinútil vymáhať protiprávne poskytnutú pomoc.
43. Pokiaľ ide o určitý charakter samostatných právnych účinkov vyvolaných rozhodnutím o začatí konania vo veci formálneho zisťovania, treba konštatovať, že na rozdiel od povinnosti pozastaviť skúmané opatrenie, ktorá vyplýva z takéhoto rozhodnutia prijatého vo vzťahu k vykonávanému opatreniu, k vymáhaniu protiprávnej pomoci môže vo všeobecnosti dôjsť iba v súvislosti so sporom pred vnútroštátnym súdom, ktorého výsledok je z podstaty neurčitý vzhľadom na rôzne súvislosti, ktoré musí tento súd zohľadniť na to, aby príjemcovi protiprávnej pomoci uložil povinnosť vrátiť ju (pozri bod 41 vyššie).
44. V dôsledku toho zo všetkých týchto úvah vyplýva, že rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania vo vzťahu k opatreniu, ktoré sa už nevykonáva, ako v predmetnej veci zmenená zmluva z roku 2005, nespôsobuje samostatné právne účinky a v dôsledku toho nevytvára záväzné právne účinky. Nejde teda o napadnuteľný akt v zmysle článku 263 ZFEÚ.
45. Po tretie treba konštatovať, že záver, ku ktorému Všeobecný súd dospel v bode 44 vyššie, nemôže platiť pre zmluvu z roku 2010, ktorá sa vykonávala ku dňu napadnutého rozhodnutia. Je však nepochybné, že od zmluvy z roku 2010 sa odstúpilo a bola nahradená osemnástym dodatkom podpísaným 10. augusta 2012, ktorý nadobudol účinnosť retroaktívne k 1. januáru 2012. Keďže však táto žaloba bola podaná do kancelárie Všeobecného súdu 23. novembra 2012, je nutné konštatovať, že údajné opatrenie pomoci sa už nevykonávalo ku dňu podania tejto žaloby.
46. V tejto súvislosti z judikatúry vyplýva, že prípustnosť žaloby sa má posúdiť vzhľadom na situáciu v čase podania žaloby (rozsudky Súdneho dvora z 27. novembra 1984, Bensider a i./Komisia, 50/84, Zb. s. 3991, bod 8, a z 18. apríla 2002, Španielsko/Rada, C‑61/96, C‑132/97, C‑45/98, C‑27/99, C‑81/00 a C‑22/01, Zb. s. I‑3439, bod 23).
47. Preto napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom sa týka zmluvy z roku 2010, už nespôsobuje samostatné právne účinky a v dôsledku toho nevytvára záväzné právne účinky. V tomto rozsahu už napadnuté rozhodnutie nepredstavuje napadnuteľný akt ku dňu podania žaloby.
48. Napokon treba konštatovať, že rôzne tvrdenia uvedené žalobkyňou neumožňujú spochybniť závery uvedené v bodoch 44 a 47 vyššie.
49. Po prvé žalobkyňa poukazuje na ustanovenia článku 4 ods. 4 nariadenia č. 659/1999 s cieľom preukázať, že napadnuté rozhodnutie možno samo osebe napadnúť žalobou, keďže okrem toho ide o formálne rozhodnutie, ktoré podľa znenia článku 263 ZFEÚ predstavuje napadnuteľný akt, čo potvrdila aj judikatúra.
50. Hoci je pravda, že nariadenie č. 659/1999 používa pojem rozhodnutie na označenie viacerých z opatrení, ktoré môže Komisia prijať v rámci konania o preskúmaní štátnej pomoci, z judikatúry vyplýva, že na účely určenia, či akt predstavuje napadnuteľný akt v zmysle článku 263 ZFEÚ, najmä na odlíšenie prípravného opatrenia od konečného rozhodnutia, je rozhodujúca podstata opatrenia, ktorého zrušenie sa žiada, pričom forma, v akej bolo prijaté, je v tejto súvislosti v zásade bezvýznamná (pozri v tomto zmysle rozsudky AETR, už citovaný v bode 22 vyššie, bod 42; IBM/Komisia, už citovaný v bode 23 vyššie, bod 9; rozsudky Súdu prvého stupňa z 24. marca 1994, Air France/Komisia, T‑3/93, Zb. s. II‑121, body 43 a 57, a zo 17. apríla 2008, Cestas/Komisia, T‑260/04, Zb. s. II‑701, bod 68).
51. V predmetnej veci z bodov 39 až 44 vyššie postačujúcim spôsobom vyplýva, že rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania vo vzťahu k opatreniu, ktoré sa už nevykonáva ku dňu tohto rozhodnutia, nespôsobuje samostatné právne účinky, a preto nevytvára záväzné právne účinky, z ktorých by vyplývala existencia napadnuteľného aktu. Inými slovami, takýto akt, ktorý predstavuje rozhodnutie z formálneho hľadiska, nemá z dôvodu svojej podstaty rozhodovací dosah.
52. Na pojednávaní sa žalobkyňa oprela o rozsudok Deutsche Post a Nemecko/Komisia, už citovaný v bode 22 vyššie (body 43 až 45), na podporu svojej argumentácie, pokiaľ ide o rozhodujúci charakter formy, v akej bolo prijaté napadnuté rozhodnutie, na účely určenia, či môže byť predmetom žaloby o neplatnosť. Iste, v tomto rozsudku Súdny dvor rozhodol, že normotvorca Únie mal stanovením, že príkaz na poskytnutie informácií upravený v článku 10 ods. 3 nariadenia č. 659/1999 má formu rozhodnutia, v úmysle priznať takémuto aktu donucujúcu povahu, v dôsledku čoho takýto príkaz mal vyvolávať záväzné právne účinky, a preto predstavoval napadnuteľný akt v zmysle článku 263 ZFEÚ. Je však nutné konštatovať, že Súdny dvor sa neobmedzil na túto analýzu s cieľom rozhodnúť, že akt napadnutý v predmetnej veci mohol byť predmetom žaloby o neplatnosť. V ďalšej časti rozsudku Deutsche Post a Nemecko/Komisia, už citovaného v bode 22 vyššie, Súdny dvor skúmal, či napadnutý akt, ako Všeobecný súd rozhodol v uznesení, ktoré bolo predmetom odvolania, ktoré mu bolo predložené, predstavoval dočasné opatrenie prípravnej povahy a či zahŕňal samostatné právne účinky, v súvislosti s ktorými mohla žaloba proti rozhodnutiu, ktorým sa končí konanie o údajnej štátnej pomoci, zabezpečiť dostatočnú súdnu ochranu vo vzťahu k žalobcom v tejto veci (body 48 až 63). Súdny dvor však konštatoval, že o takýto prípad nešlo, pretože ak by napadnutý akt predstavoval dočasný akt, účinky jeho prípadnej protiprávnosti by nebolo možné odstrániť žalobou podanou proti rozhodnutiu, ktorým sa končí konanie o údajnej štátnej pomoci (rozsudok Deutsche Post a Nemecko/Komisia, už citovaný v bode 22 vyššie, body 56 až 60). Preto ak Súdny dvor zohľadnil formu, v akej bol napadnutý akt prijatý, a to rozhodnutie v zmysle článku 288 ZFEÚ, aby usúdil, že išlo o akt, ktorý mohol byť predmetom žaloby o neplatnosť, toto posúdenie bolo iba jedným prvkom jeho odôvodnenia s cieľom dospieť k takémuto záveru.
53. Po druhé žalobkyňa na pojednávaní zdôraznila význam rozsudku Deutsche Lufthansa, už citovaného v bode 37 vyššie, na účely určenia, či napadnuté rozhodnutie predstavovalo napadnuteľný akt v zmysle článku 263 ZFEÚ. Podľa nej Súdny dvor rozhodol, že rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania vyvolávalo samostatné právne účinky z dôvodu, že vnútroštátnym súdom dávalo donucujúce oprávnenia spočívajúce najmä v tom, že tieto súdy mohli rozhodnúť o pozastavení dotknutého opatrenia, nariadiť vymáhanie súm už vyplatených prijímateľovi tejto pomoci alebo rozhodnúť o predbežných opatreniach s cieľom chrániť záujmy účastníkov konania. Zastáva názor, že jej hrozí riziko, že počas konania vo veci formálneho zisťovania bude konfrontovaná so súdnymi konaniami, keď už údajné opatrenie pomoci ani nebude vykonávané, pretože vnútroštátne súdy musia uplatňovať závery napadnutého rozhodnutia.
54. Na úvod treba pripomenúť, že spor vo veci samej, o ktorom rozhodoval nemecký súd a ktorý viedol k podaniu návrhu na začatie prejudiciálneho konania, na ktorý Súdny dvor odpovedal, sa týkal opatrenia pomoci vykonávaného ku dňu rozhodnutia Komisie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania (pozri bod 37 vyššie).
55. Ďalej, hoci nie je sporné, že vnútroštátny súd, na ktorý sa podá návrh v tomto zmysle, môže nariadiť vymáhanie poskytnutej pomoci bez ohľadu na to, či opatrenie pomoci ku dňu rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania ešte je, alebo už nie je vykonávané, takáto možnosť nemôže byť považovaná za okamžitý, určitý a dostatočne donucujúci účinok tohto rozhodnutia. V tomto ohľade rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania vyvoláva takýto účinok vo vzťahu k členskému štátu iba za predpokladu, že dotknuté opatrenie sa vykonáva, pretože v takom prípade je členský štát povinný samotným rozhodnutím pozastaviť opatrenie pomoci bez potreby obrátiť sa na vnútroštátny súd (pozri body 36 až 38 vyššie). Okrem toho zo zásad uvedených vyššie vyplýva, že na rozdiel od toho, čo tvrdí žalobkyňa, vnútroštátny súd nemá povinnosť nariadiť vymáhanie poskytnutej pomoci (pozri body 40 a 41 vyššie), ku ktorému môže vo všeobecnosti dôjsť až v rámci súdneho sporu, ktorého výsledok je z podstaty neurčitý (pozri bod 43 vyššie).
56. V tejto súvislosti treba tak ako Komisia pripomenúť, že podľa zásady lojálnej spolupráce medzi vnútroštátnymi súdmi na jednej strane a Komisiou a súdmi Únie na strane druhej sa od vnútroštátneho súdu iba vyžaduje, aby prijal všetky potrebné všeobecné alebo špecifické opatrenia vhodné na zabezpečenie plnenia si záväzkov vyplývajúcich z práva Únie a aby neprijal žiadne opatrenia, ktoré môžu ohroziť dosiahnutie cieľov Zmluvy, osobitne rozhodnutia, ktoré sú v rozpore s rozhodnutím Komisie, aj keď má toto rozhodnutie dočasnú povahu (rozsudok Deutsche Lufthansa, už citovaný v bode 37 vyššie, bod 41).
57. V dôsledku toho výklad rozsudku Deutsche Lufthansa, už citovaného v bode 37 vyššie, neumožňuje dospieť k záveru, že rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania vo vzťahu k opatreniu, ktoré sa už nevykonáva, má okamžitý, určitý a dostatočne donucujúci dosah na členský štát, ktorý je jeho adresátom.
58. Po tretie žalobkyňa na pojednávaní uviedla, že samotná možnosť podať žalobu o neplatnosť proti rozhodnutiu, ktorým sa končí konanie vo veci formálneho zisťovania, alebo možnosť poukázať na nezákonnosť napadnutého rozhodnutia prostredníctvom námietky by jej nezaručili dostatočnú ochranu.
59. Argumentáciu žalobkyne možno vnímať tak, že možnosť napadnúť zákonnosť konečného rozhodnutia alebo možnosť prostredníctvom námietky poukázať na nezákonnosť napadnutého rozhodnutia nepostačujú na to, aby sa jej zaručila účinná súdna ochrana, pretože môže čeliť prípadným žalobám o vymáhanie pomoci poskytnutej pred prijatím takéhoto konečného rozhodnutia. V situácii ako vo veci samej je súdna ochrana žalobkyne z hľadiska Zmluvy zabezpečená možnosťou vnútroštátneho súdu, ktorý rozhoduje o spore týkajúcom sa vymáhania poskytnutej protiprávnej pomoci, predložiť Súdnemu dvoru návrh na začatie prejudiciálneho konania s cieľom posúdiť platnosť rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania podľa článku 267 ZFEÚ, pretože takúto žalobu nemôžu podať iba osoby, ktoré mohli proti takémuto rozhodnutiu podať žalobu o neplatnosť na základe článku 263 ZFEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdneho dvora z 9. marca 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C‑188/92, Zb. s. I‑833, bod 26).
60. Po štvrté žalobkyňa tvrdí, že z napadnutého rozhodnutia vyplýva, že Komisia dospela k záveru, že zmenená zmluva z roku 2005 a zmluva z roku 2010 predstavujú protiprávne opatrenie štátnej pomoci, bez toho, aby sa najmä vo výroku prejavili jej pochybnosti, čo sa týka skutočnosti, že ide o štátnu pomoc, keďže údajné opatrenie pomoci neposúdila ako „prípadné“ alebo „podozrivé“.
61. Treba konštatovať, že z napadnutého rozhodnutia postačujúcim spôsobom vyplýva, že závery, ku ktorým dospela Komisia, pokiaľ ide o protiprávnu povahu údajného opatrenia pomoci, boli vykonané ako predbežné po úvodnom posúdení v súlade s ustanoveniami článku 6 ods. 1 nariadenia č. 659/1999. V odôvodnení 61 napadnutého rozhodnutia tak Komisia uviedla, že „po preskúmaní informácií a tvrdení doposiaľ predložených [Rumunskom] a [žalobkyňou] [vydala] predbežné stanovisko, že [údajné opatrenie pomoci] [predstavuje] štátnu pomoc v zmysl e článku 107 ods. 1 ZFEÚ“ [ neoficiálny preklad ], a že mala pochybnosti o jeho zlučiteľnosti so Zmluvou. V odôvodnení 62 napadnutého rozhodnutia sa Komisia zmienila o indíciách týkajúcich sa existencie štátnej pomoci a pochybnostiach o zlučiteľnosti takejto údajnej pomoci s vnútorným trhom. Po preskúmaní týchto častí napadnutého rozhodnutia nemožno tvrdiť, že Komisia údajné opatrenie pomoci definitívne považovala za štátnu pomoc. Pokiaľ ide o odôvodnenie 152 napadnutého rozhodnutia, Komisia v ňom predbežne dospela k záveru, že zmenená zmluva z roku 2005 a zmluva z roku 2010 predstavovali protiprávnu štátnu pomoc, ktorá zrejme nespĺňa žiadnu z podmienok zlučiteľnosti s vnútorným trhom.
62. Po piate sa žalobkyňa domnieva, že napadnuté rozhodnutie tým, že sa zaoberalo zmluvami uzavretými s dodávateľom, vytvorilo stav značnej neistoty v obchodnej sfére, ako aj v jej vzťahoch s bankami, klientmi a konkurentmi, najmä pokiaľ ide o prípadnú žiadosť dodávateľa zaplatiť mu dodatočné sumy na základe už poskytnutých dodávok.
63. V súlade s názorom Komisie treba konštatovať, že obchodná neistota a vnímanie ostatných operátorov, pokiaľ ide o situáciu prijímateľa opatrenia pomoci, akým je žalobkyňa v predmetnej veci, nemôžu byť považované za záväzné právne účinky, keďže ide iba o jednoduché skutkové dôsledky, a nie o právne účinky, ktoré má vyvolávať rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudky Súdneho dvora IBM/Komisia, už citovaný v bode 23 vyššie, bod 19; z 1. decembra 2005, Taliansko/Komisia, C‑301/03, Zb. s. I‑10217, bod 30, a rozsudok Všeobecného súdu z 20. mája 2010, Nemecko/Komisia, T‑258/06, Zb. s. II‑2027, bod 151). Iste, súd Únie zohľadnil okolnosť, že obchodná sféra vo svojich vzťahoch s prijímateľom protiprávneho opatrenia pomoci prihliadne na jeho oslabenú právnu a finančnú situáciu (rozsudky Taliansko/Komisia, už citovaný v bode 27 vyššie, bod 59; Diputación Foral de Álava a i./Komisia, už citovaný v bode 27 vyššie, bod 34, a Alcoa Trasformazioni/Komisia, už citovaný v bode 27 vyššie, bod 36). Je však zrejmé, že takýmito zisteniami súd Únie iba objasnil faktické dôsledky záväzných právnych účinkov, vzhľadom na ktoré v týchto rozsudkoch dospel k záveru, že rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania vo vzťahu k opatreniu, ktoré sa vykonáva, predstavovali napadnuteľné akty.
64. V dôsledku toho tvrdenie žalobkyne nemôže mať vplyv na kvalifikáciu napadnutého rozhodnutia ako aktu, ktorý môže byť predmetom žaloby o neplatnosť.
65. Po šieste žalobkyňa zdôrazňuje okolnosť, ktorej vznik pripisuje napadnutému rozhodnutiu, spočívajúcu v tom, že spoločnosť V., s ktorou je prepojená, prerušila svoj projekt výstavby kogeneračnej elektrárne na zemný plyn v Rumunsku z dôvodu zdržanlivosti bánk, pokiaľ ide o jeho financovanie.
66. Takúto okolnosť nemožno považovať za záväzný právny účinok napadnutého rozhodnutia, keďže ide nanajvýš o prípadný skutkový dôsledok tohto rozhodnutia (pozri bod 63 vyššie). V každom prípade je nutné konštatovať, že žalobkyňa nepredložila nijaký dôkaz na podporu svojich tvrdení, nijaký dokument, ktorý by preukazoval pôvodný úmysel spoločnosti V. vstúpiť do dotknutého projektu, pričom jej rozhodnutie prerušiť tento projekt a vzťah medzi týmto údajným rozhodnutím a zamietnutím financovania zo strany bánk z dôvodu napadnutého rozhodnutia sa v spise nenachádza.
67. Z vyššie uvedeného vyplýva, že napadnuté rozhodnutie nepredstavuje napadnuteľný akt v zmysle článku 263 ZFEÚ a v dôsledku toho je žaloba neprípustná, bez toho, aby bolo potrebné vyhovieť návrhu žalobkyne na nariadenie opatrenia na zabezpečenie priebehu konania.
O trovách
68. Podľa článku 87 ods. 2 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu Všeobecný súd zaviaže účastníka konania, ktorý vo veci nemal úspech, nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže žalobkyňa vo veci nemala úspech, je namieste zaviazať ju, aby znášala vlastné trovy konania a nahradila trovy konania Komisie.
Výrok
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (piata komora)
rozhodol a vyhlásil:
1. Žaloba sa odmieta ako neprípustná.
2. Alro SA je povinná nahradiť trovy konania.