61994C0241
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
F. G. JACOBS
apresentadas em 7 de Maio de 1996 (
*1
)
1.
Nos presentes autos, a República Francesa pede a anulação da decisão da Comissão que considera que determinadas contribuições estaduais para o financiamento de encargos com despedimentos e reorganização de pessoal subsequentes a uma reestruturação constituem auxílios de Estado, ainda que susceptíveis de serem consideradas compatíveis com o mercado comum nos termos do artigo 92.°, n.° 3, alínea c), do Tratado CE. A República Francesa sustenta que a Comissão fez errada interpretação da lei ao considerar que basta, para se tratar de um auxílio, que tenha por base acordos do tipo daquele em cujos termos foi concedido o invocado nos autos, resultantes de negociações com a empresa cm causa c que os encargos delas emergentes possam variar. Mais genericamente, a República Francesa conclui que as medidas em questão, que sustenta serem aplicáveis independentemente da forma legal, dimensão, localização e do sector da empresa interessada, são medidas gerais que não favorecem determinadas empresas ou a produção de determinadas mercadorias c que beneficiam apenas os empregados afectados pela reestruturação económica.
2.
Subsidiariamente, a República Francesa alega que a Comissão alterou a sua posição relativamente a medidas do tipo das que estão em causa nos presentes autos e que a sua posição actual terá consequências adversas para a política de emprego.
As disposições do Tratado
3.
O artigo 92.°, n.° 1, do Tratado dispõe:
«Salvo disposição em contrário do presente Tratado, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Mcmbros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.»
4.
O n.° 3 do artigo 92.° enumera uma série de tipos de auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum, incluindo
«c)
os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum...».
5.
O n.° 3 do artigo 93.° dispõe:
«Para que possa apresentar as suas observações, deve a Comissão ser informada atempadamente dos projectos relativos à instituição ou alteração de quaisquer auxílios...»
A legislação nacional
6.
O Código do Trabalho francês exige que, em caso de despedimento, a entidade patronal pague indemnizações e tome o mínimo de medidas que facilitem o reemprego dos trabalhadores despedidos por razões económicas, nos termos nele definidos (
1
).
7.
Quando uma empresa com o mínimo de 50 trabalhadores proponha o despedimento de pelo menos 10, num período de trinta dias, a lei impõe uma obrigação adicional, a elaboração, pela empresa, de um plano social (
2
). Este plano deve ser enviado às autoridades administrativas, que podem formular sugestões de aditamentos ou alterações, atenta a situação financeira da empresa. O plano social deve ter como objectivo evitar ou reduzir os casos de despedimento e conter medidas que vão além dos acordos mínimos acima referidos, para facilitar o reemprego de determinados trabalhadores cujo despedimento não possa ser evitado. Não há medidas específicas exigíveis pela lei para o conteúdo de um plano social, muito embora a legislação (
3
) dê, como exemplo de possíveis medidas, programas para recolocação, interna ou externa, ou para formação, a criação de novos postos de trabalho e medidas para encurtar ou reorganizar o tempo de trabalho.
8.
Entre as medidas que podem ser incluídas no plano social, figuram certos tipos de soluções que, mediante acordo entre a empresa e o Fonds national de l'emploi (a seguir «FNE»), um organismo estadual, podem ser financiadas pelo Estado dentro de determinados limites. Segundo o Governo francês, os principais tipos de medidas do FNE que podem ser incluídas no plano social repartem-se por três categorias gerais.
9.
Primeiro, acordos com o objectivo de promover alternativas ao despedimento, envolvendo a redução do tempo de trabalho semanal {chômage partiel) e o trabalho a tempo parcial, acordos com base nos quais o Estado paga parte da compensação dos trabalhadores que fiquem em situação de redução do tempo de trabalho ou em trabalho a tempo parcial.
10.
Segundo, acordos que visam aumentar as hipóteses de os trabalhadores encontrarem novo trabalho. Estes compreendem a criação de unidades que ajudem os trabalhadores à procura de trabalho, financiadas pela empresa em causa, com contribuição do Estado; acordos de formação, em cujos termos é concedida licença aos trabalhadores para nova formação, contribuindo o Estado para a sua remuneração durante o período de licença; acordos de subsídios temporários, em cujos termos o Estado contribui para pagar a diferença de salário de ura trabalhador que aceitou um lugar com remuneração mais baixa; acordos de recolocação, cm cujos termos o Estado contribui para o pagamento de determinados custos suportados pelos trabalhadores que encontram trabalho noutra região.
11.
Terceiro, acordos que possibilitem aos trabalhadores mais idosos entrarem imediatamente ou progressivamente na situação de reforma antecipada. Entre estes incluem-se os acordos de subsídios especiais pagos pelo FNE e em cujos termos o Estado contribui com um subsídio especial para os trabalhadores próximos da reforma até atingirem a idade desta com tempo completo c acordos de pré-reforma progressiva em cujos termos o Estado contribui com um subsídio pago aos trabalhadores interessados que aceitem trabalhar a tempo parcial enquanto aguardam a reforma.
12.
O Código do Trabalho, completado por legislação complementar e circulares administrativas, determina a base de cálculo da contribuição do FNE em cada tipo de acordo e impõe limiares e/ou prazos para a contribuição cm cada caso; quer a base de cálculo quer o limiar máximo de contribuição aplicam-se a todas as empresas em todos os sectores à excepção de determinadas regiões com particular dificuldade económica, que, segundo a República Francesa, representam uma proporção insignificante no total das contribuições do FNE.
13.
O método de cálculo da contribuição cm cada acordo envolve um número de variáveis que reflectem os objectivos sociais do FNE, por exemplo, a dimensão ou localização (dentro ou fora de determinada região) da empresa. Em determinados casos, especialmente nos das primeira c terceira categorias de acordos acima referidos, a qualidade do plano social é considerada como um factor de negociação c as contribuições do Estado têm em conta as medidas tomadas pela empresa no contexto do plano para melhorar a situação dos trabalhadores ameaçados de desemprego.
14.
Os factores determinantes da avaliação do esforço da empresa e do tipo c nível de contribuições incluem, segundo o Governo francês, a dimensão da empresa, o âmbito da sua actividade, a situação económica c financeira da entidade abrangida e do grupo a que pertença, a circunstância de a empresa abandonar ou continuar a actividade em que se ocupavam os trabalhadores abrangidos c o encerramento das instalações, de imediato ou por fases.
15.
A amplitude da variabilidade da contribuição do Estado em função destes factores é frequentemente considerável. Como caso extremo, segundo a República Francesa, em determinadas circunstâncias, uma empresa pode ser totalmente liberada da sua participação financeira se estiver em sérias dificuldades financeiras. No outro extremo, o Estado pode recusar a sua participação no acordo, sendo embora as recusas aparentemente raras e passíveis de anulação jurisdicional. Entre estes dois casos extremos, existem várias normas e limiares dependentes do tipo de acordo com o FNE em causa; aparentemente, os limiares podem todavia ser revistos se forem insuficientes para abranger o número de trabalhadores a atingir.
Os factos
16.
Kimberly Clark Sopalin (a seguir «Kimberly Clark»), produtora e transformadora de pasta («ouate») de celulose, possui uma unidade industrial em Sotteville-les--Rouen que, em princípios de 1993, empregava 465 pessoas. Factores económicos conduziram-na a uma reestruturação geral que implicou a sua dedicação exclusiva ao fabrico de lenços de papel, um investimento de 80 milhões de FF na modernização das instalações de embalagem, nova organização da produção, novos métodos de trabalho e a proposta de redução de 207 postos de trabalho. Neste contexto, foi elaborado um plano social com um custo total de 109 milhões de FF, aproximadamente 25% dos quais, ou seja, 27 milhões, a suportar pelo Estado, no quadro de acordos com o FNE. A notificação do projectado auxílio foi feita à Comissão, nos termos do artigo 93.°, n.° 3.
17.
Em 4 de Agosto de 1993, a Comissão solicitou das autoridades francesas informações que lhe possibilitassem avaliar as medidas face ao disposto no Tratado em matéria de auxílios de Estado.
18.
Em 28 de Janeiro de 1994, a República Francesa respondeu afirmando que circunstâncias económicas e a abertura do mercado único conduziram Kimberly Clark a iniciar a reorganização que envolveu reestruturação e especialização com o objectivo de tornar a sua actividade mais competitiva e garantir a continuidade da sua existência. A reestruturação envolveu a redução do pessoal em 207 postos de trabalho. O plano social obedeceu «às exigências legais e regulamentares aplicáveis em situações desta natureza». Afirmou ainda que, atenta a sensibilidade da matéria, que tinha criado considerável perturbação local, as autoridades pediram a Kimberly Clark que fosse além do que normalmente seria exigido de uma empresa em semelhantes circunstâncias, em particular quanto às medidas relacionadas com o FNE, e que estava convencida de que tais medidas, no seu todo, beneficiaram amplamente os trabalhadores, tendo a empresa, por seu lado, procedido a investimentos significativos com o objectivo de assegurar a continuidade da fábrica.
19.
Por carta de 4 de Fevereiro de 1994, a Comissão solicitou informações complementares para avaliar da compatibilidade das medidas com o mercado comum, e em especial i) que autoridades públicas financiaram a parte restante do plano, para além da contribuição de Kimberly Clark no montante de 81 milhões de FF, e com que base legal; ii) quanto teria custado o plano se se tivesse limitado ao mínimo exigido pela lei francesa; iii) sc as «exigências legais e regulamentares aplicáveis em situações similares» são obrigatórias para todas as empresas que procedam a reduções de pessoal.
20.
Em 10 de Março de 1994, a República Francesa respondeu que i) o auxílio (sic) concedido a Kimberly Clark foi concedido através de fundos estaduais, nos termos de acordos com o FNE; ii) as cinco medidas acordadas no caso de Kimberly Clark foram: saída para formação profissional e criação de unidades para facilitar a formação profissional externa dos trabalhadores abrangidos, redução do período semanal de trabalho e trabalho a tempo parcial para limitar o número de despedimentos c o pagamento de subsídios especiais para permitir a aposentação antecipada; c iii) não seria possível avaliar facilmente o custo mínimo de um plano social. A carta incluía um resumo muito breve das disposições legais francesas que regulam os acordos com o FNE e a declaração dc que: i) tais acordos são possíveis com qualquer empresa disposta a entrar em negociações com o Estado em que este indicará as medidas a tomar em vista da sua contribuição e que este tipo de auxílio (sic) 6 concedido caso a caso, tendo cm conta a situação financeira da empresa c os esforços por esta desenvolvidos; ii) os acordos FNE, em especial os que favorecem a reforma antecipada, são o instrumento preferido pelo Estado francês para influenciar a actuação das empresas e reduzir as consequências sociais da supressão de postos de trabalho.
A decisão
21.
Por carta de 27 de Junho de 1994, a Comissão notificou a República Francesa de que as contribuições concedidas pelo FNE constituíam auxílios de Estado. Fez notar que a reestruturação de Kimberly Clark tinha sido efectuada com a intenção de melhorar a sua competitividade, que os acordos com o FNE foram negociados com a empresa em causa c que a contribuição do FNE, financiada pelo Estado, foi determinada caso a caso, tendo em conta a situação financeira da empresa e os esforços por esta desenvolvidos. Concluiu que o auxílio concedido à Kimberly Clark era susceptível de causar distorções de concorrência com outros produtores e transformadores de pasta («ouate») de celulose, celulose e lenços de papel, c de afectar o comércio no sentido do n.° 1 do artigo 92.° do Tratado, sendo nada menos que 15% do volume de negócios da Kimberly Clark devidos à exportação.
22.
Todavia, a Comissão, tendo cm conta a redução da capacidade resultante da reestruturação, o facto de os trabalhadores desempregados terem sido os principais beneficiários do plano social e o objectivo restrito do auxílio, decidiu aplicar a derrogação prevista no n.° 3, alínea c), do artigo 92.° do Tratado.
23.
Em 2 de Setembro de 1994, a República Francesa recorreu desta decisão, pedindo a sua anulação nos termos do artigo 173.° do Tratado.
24.
O único fundamento do recurso consiste em saber se a intervenção do FNE na reestruturação da Kimberly Clark constitui um auxílio para efeitos do n.° 1 do artigo 92.° do Tratado. Todavia, uma vez que o argumento fundamental da República Francesa é que o mecanismo de intervenção do FNE não constitui um auxílio de Estado para efeitos do n.° 1 do artigo 92.°, mas antes uma medida de ordem geral em benefício dos trabalhadores destinada a combater o desemprego, deve examinar-se aquele mecanismo em termos de constituir ou não uma medida de carácter geral. Se se tratar de uma medida de carácter geral e tiver sido tomada a favor da Kimberly Clark sem qualquer margem de discricionaridade, a intervenção constituirá uma mera aplicação de uma medida de ordem geral e não um auxílio. Se todavia se verificar que aquele mecanismo não é uma medida de ordem geral, para se poder averiguar da sua legalidade tem que se determinar ainda se a contribuição especial no quadro da reestruturação da Kimberly Clark constitui um auxílio.
Constitui o esquema FNE uma medida de ordem geral?
25.
O argumento essencial da República Francesa é constituído por três elementos principais. Primeiro, o mecanismo é acessível a qualquer empresa e, assim, não favorece «certas empresas ou certas produções», nos termos do n.° 1 do artigo 92.° Segundo, a utilização de tal esquema é facultativa, não podendo, assim, qualquer contribuição do FNE ser considerada uma ajuda a uma empresa para ela cumprir um dever legal. Finalmente, são os trabalhadores os beneficiários da ajuda proporcionada pelas autoridades públicas, o que é totalmente neutro em matéria de competitividade da empresa.
O argumento de que o esquema é aberto a qualquer empresa
26.
O primeiro dos três argumentos utilizados pela República Francesa em apoio do seu pedido é que o esquema FNE é uma medida de caracter geral, aberta a qualquer empresa, independentemente da sua dimensão ou estatuto, do sector económico ou localização e, por isso, não favorece «certas empresas ou certas produções», nos termos do n.° 1 do artigo 92.°
27.
A República Francesa sustenta, em especial, que os critérios em cujos termos o Estado aceita ou recusa a sua participação no acordo FNE pretendido pela empresa em questão são objectivos c limitados por condições constantes da lei aplicável. Sustenta que a natureza variável da participação do Estado não basta para que tais contribuições entrem na alçada do n.° 1 do artigo 92.°
28.
A Comissão aceita que as medidas em causa não são nem sectoriais nem regionais. Sustenta, todavia, que, quando medidas que envolvem a utilização de recursos públicos são tomadas discricionariamente pelas autoridades públicas c não automaticamente mediante referência a critérios objectivos, não se pode continuar a dizer que se trata de medidas de carácter «geral». A existência de um elemento de discricionaridade na atribuição de contribuições — ainda que no contexto de um sistema geral — transforma cada aplicação desse sistema num caso específico de auxílio. Estes podem variar, ainda que dentro de determinadas margens, o que supõe uma diferença de tratamento dos diferentes operadores, que constitui o núcleo do conceito de auxílio no sentido do n.° 1 do artigo 92.°
29.
A Comissão reconhece que medidas tomadas no quadro da política de emprego não constituem normalmente auxílio de Estado. Todavia, quando se utilizam fundos públicos para reduzir os custos salariais de empresas, quer directamente (por exemplo, mediante prémios de recrutamento) - quer indirectamente (por exemplo, mediante reduções fiscais ou de encargos sociais), a distinção entre auxílio de Estado c medida geral torna-se menos clara. A existência de discricionaridade contribui para identificar as medidas financeiras de promoção do emprego susceptíveis de falsear a concorrência c afectar o comércio entre os Estados-Membros. Tal como o critério de especificidade sectorial ou regional, o critério da discricionaridade pode determinar a possibilidade de a medida beneficiar «certas empresas ou certas produções».
30.
Dado que o n.° 1 do artigo 92.° se refere às medidas que favoreçam determinadas empresas ou a produção de determinados bens, é usualmente aceite que as medidas aplicáveis genericamente não são abrangidas por este critério. Reconhecidamente, existe alguma força no argumento do advogado-geral F. Capotorti, invocado no processo Comissão/Irlanda (
4
), de que «é perfeitamente justificável falar-se de um princípio geral de proibição de auxílios públicos aos produtos nacionais se se quiser evitar a conclusão incongruente de que os auxílios sectoriais são proibidos e permitidos os de mais vasta amplitude»; pode, todavia, tornar-se difícil aplicar este princípio quando a distinção entre auxílio permitido, por um lado, e política geral social e econômica, por outro, se torna obscura.
31.
Constitui jurisprudência firmada que o n.° 1 do artigo 92.° não faz distinção entre medidas de intervenção estadual atentas as suas causas ou objectivos, definindo-as antes em relação aos seus efeitos (
5
). Esquemas aparentemente genéricos podem, de facto, ter como efeito beneficiar determinadas empresas ou a produção de certos bens, caso em que cairão no âmbito do n.° 1 do artigo 92.°, não obstante a sua aparência de generalidade.
32.
No processo Comissão/França (
6
), por exemplo, uma taxa de redesconto preferencial para exportações foi considerada auxílio. A República Francesa sustentou que a fixação de taxas de juro constituía o exercício de uma política monetária geral e que não favorecia uma determinada empresa ou produção. Todavia, como o advogado-geral K. Roemer afirmou nas suas conclusões, a exigência pelo n.° 1 do artigo 92.° de auxílios favorecendo certas empresas ou certas produções encontra-se «preenchida não apenas quando as medidas consideradas privilegiam determinados sectores da produção ou determinadas regiões do país mas igualmente nos casos em que nem todas as empresas do Estado-Membro beneficiam de tais medidas, o que é incontestavelmente o caso dos auxílios à exportação, pois são numerosas as empresas que produzem exclusivamente para o mercado interno» (
7
).
33.
Do mesmo modo, no processo Comissão/Itália (
8
), foi declarada contrária ao n.° 1 do artigo 92.° legislação que, reduzindo as contribuições da entidade patronal para o regime de segurança na doença em montantes diversos para os trabalhadores do sexo masculino e para os trabalhadores do sexo feminino, beneficiava indirectamente determinados sectores com mais empregados do sexo feminino.
34.
Em ambos os casos acima referidos, o possível efeito parcial de um esquema aparentemente geral era inerente à própria estrutura do esquema: o primeiro aplicava-se apenas às exportações e o segundo continha um diferencial expresso nas taxas aplicáveis aos trabalhadores do sexo masculino e aos trabalhadores do sexo feminino. Foi por isso relativamente simples identificar benefícios para determinada categoria de empresas ou de produtores.
35.
Neste caso, o potencial efeito parcial não pode ser determinado a partir da estrutura do esquema. Na verdade, como a República Francesa afirmou, o facto de as disposições ao abrigo das quais são feitas contribuições não constituírem medidas sectoriais ou regionais constitui um dos critérios desenvolvido pelo Tribunal de Justiça para a distinção entre medidas de carácter geral e auxílios: qualquer empresa a que seja aplicável a legislação em causa pode tentar incluir no seu plano social acordos com o FNE. A aceitação pelo Estado de tais acordos e a amplitude da sua contribuição, todavia, dependem de um certo número de factores.
36.
Resulta claramente das explicações do esquema dadas pela França na correspondência havida com a Comissão e na discussão da causa que há um significativo elemento de discricionaridade na realização dessas contribuições. A República Francesa fez repetidas referências à flexibilidade geral dos parâmetros de concessão de tais contribuições estaduais. Assim, e por exemplo, declara que as autoridades administrativas podem fazer quaisquer sugestões que complementem ou modifiquem o plano social, tendo em conta a situação económica da empresa; a participação do Estado é adaptada em função quer dos objectivos sociais, quer das medidas adicionais da empresa para melhoria da situação dos trabalhadores ameaçados de supressão de lugar; os acordos FNE estão abertos a todas empresas dispostas a iniciar negociações com o Estado, nelas exigindo este medidas a tomar cm contrapartida da sua contribuição e atribuindo-a caso a caso, tendo em conta a situação financeira da empresa c os esforços por ela realizados.
37.
A República Francesa refere a existência de orientações que definem a actuação geral das autoridades no exercício do seu poder discricionário. Tais linhas de orientação não foram apresentadas c há que duvidar que consigam contribuir eficazmente para nivelar numerosas variantes, uma vez que não se destinam a eliminar a necessidade de examinar cada situação em particular c podem ser derrogadas sempre que uma determinada situação o justifique.
38.
É claro que a discricionaridade do FNE lhe possibilita beneficiar «determinada» empresa através da aceitação ou da recusa de com ela fazer acordos, modificar o nível das contribuições ou dispensar a empresa da sua participação financeira. A afirmação do Governo francês de que os acordos FNE, e em especial os que promovem a reforma antecipada, são instrumentos preferenciais do Estado francês para influir na actuação das empresas c reduzir as consequências sociais da supressão de postos de trabalho sugere que nem todas as empresas são tratadas necessariamente da mesma maneira. Por isso, as contribuições não são acessíveis às empresas necessariamente de forma imparcial, não obstante, cm princípio, o esquema ser aplicável em todos os sectores e regiões.
O argumento de que os acordos FNE são opcionais
39.
O segundo argumento invocado pela França, em apoio da sua afirmação de que o esquema FNE é uma medida de carácter geral, consiste em dizer que, uma vez que os acordos FNE são opcionais, os pagamentos feitos nos seus termos não constituem um auxílio. As empresas a que se exige a elaboração de um plano social para a supressão de postos de trabalho não têm necessariamente que incluir acordos com o FNE. Estes têm por objectivo contribuir para que uma empresa vá além das suas obrigações legais. Uma vez que não se trata de uma obrigação legal, os encargos deles resultantes para a empresa são opcionais c, assim, o Estado não a ajuda a satisfazer obrigações legais.
40.
A Comissão considera que, sendo certo que embora as contribuições do FNE constituiriam mais claramente auxílios se dessem às empresas os meios para o cumprimento de obrigações legais, o facto de os acordos FNE serem opcionais não basta para impedir que as contribuições constituam auxílios.
41.
Considero que a argumentação da República Francesa falha por várias razões.
42.
Primeiro, as contribuições do Estado devem ser vistas num contexto mais amplo do que aquele em que surgem: o plano social, que pode ou não incluir acordos FNE, constitui uma obrigação legal em determinadas condições e, assim, o encargo global para uma empresa do plano social que elabora não pode ser visto como opcional. A Comissão tem seguramente razão quando distingue entre o plano social obrigatório, que representa um cargo adicional para a empresa, e os acordos opcionais FNE, o fruto de negociações livres com o FNE, que possibilitam à empresa a obtenção de financiamento público para apoio do seu plano social.
43.
Segundo, não é, em circunstância alguma, da essência do auxílio suportar o encargo de uma obrigação legal, mas atenuar os encargos normalmente incidentes ou gerados por uma empresa (v. o acórdão De Gezamenlijke Steenkolenmijnen/Aha Autoridade (
9
)). Na medida em que os planos sociais, na prática, incluem acordos FNE, este argumento é infundado. Apesar da parca informação sobre a prática comummente seguida, podem retirar-se algumas deduções da descrição que a República Francesa faz, na carta de 28 de Janeiro de 1994, do plano social da Kimberly Clark, como exemplo do «dispositif légal et réglementaire applicable dans des situations identiques, à savoir»: segue-se uma lista de cinco tipos de acordos utilizados e a afirmação, na sua petição, de que em 1993 se realizaram acordos FNE de contribuições especiais em número de aproximadamente 15000, abrangendo 58000 trabalhadores.
44.
Deve notar-se que a República Francesa se apoia, inter alm, na definição de auxílio no acórdão De Gezamenlijke Steenkolenmijnen//Alta Autoridade, de que se extrai a citação que se segue, visando demonstrar que as intervenções do FNE nos termos de planos sociais que acompanham a reestruturação de empresa não satisfazem os critérios desenvolvidos pela jurisprudência. Cita a afirmação do Tribunal, no caso acima referido, de que o conceito de auxílio compreende:
«Não só prestações positivas tais como as próprias subvenções, mas igualmente intervenções que, sob formas diversas, atenuam os encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa e que, por isso, sem serem subvenções no sentido estrito do termo, têm a mesma natureza e têm efeitos idênticos.»
Todavia, a meu ver, a referida citação, se permite uma conclusão, ć no sentido de que as medidas cm causa constituem um auxílio.
45.
Terceiro, pode responder-sc que a natureza opcional dos acordos FNE, longe de afastar a possibilidade de serem auxílios, apoia o ponto de vista contrário: se participar num acordo FNE ć opcional, podemos concluir que se as empresas o fazem é porque disso esperam retirar qualquer benefício, o que sugere tratar-se de um auxílio.
46.
Quarto, o facto de ser opcional não o retira, de modo algum, do âmbito do n.° 1 do artigo 92.° Tal como o advogado-geral M. Darmon afirmou no processo Sloman Neptun (
10
):
«... não nos podemos prender à natureza facultativa da medida. Dado que esta resulta do comportamento preciso tomado voluntariamente por um Estado-Membro, o facto de as normas em litígio abrirem uma simples faculdade não basta, só por si, para a fazer escapar ao âmbito de aplicação do n.° 1 do artigo 92.° Com efeito, a estrutura do mercado comunitário e a viva concorrência ali reinante podem conduzir a que, de facto, as empresas susceptíveis de beneficiar da vantagem utilizem na sua quase totalidade a possibilidade que lhes é assim oferecida... Auxílios à instalação de empresas em determinadas áreas geográficas não são de natureza mais obrigatória, e, a priori, não é mais fácil a identificação do círculo preciso de beneficiários. Contudo, não é contestado que tais medidas constituam auxílios».
47.
Finalmente, ainda no contexto do argumento de que os acordos FNE são opcionais, a República Francesa acrescenta que a parte do Estado no impacto financeiro desses acordos é habitualmente reduzida. Ainda que assim seja — o que, à falta de números que o corroborem, não é óbvio na explicação do esquema dada pela França — não releva para a qualificação da contribuição do Estado como auxílio (
11
).
O argumento de que são beneficiários os trabalhadores e não a empresa
48.
O terceiro argumento invocado pela República Francesa é que os beneficiários da contribuição das entidades públicas são os trabalhadores, o que é totalmente neutro em termos de competitividade da empresa.
49.
A Comissão analisa este argumento do ponto de vista de saber se as medidas em causa beneficiam Kimberly Clark, o que adiante se aprecia.
50.
Dois pontos podem ser considerados na resposta a este argumento geral.
51.
Primeiro, o facto de os beneficiários directos serem os trabalhadores não é em si suficiente para afastar a qualificação da ajuda como auxílio: v., por exemplo, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen/Alta Autoridade (
12
), em que um prémio pago aos mineiros que trabalhavam em determinados turnos e financiado por fundos públicos foi considerado auxílio à indústria mineira. Deve ser tido em conta o efeito geral da assistência e a própria França aceitou que o apoio financeiro aos empregados cujos postos de trabalho são suprimidos pode beneficiar a imagem da empresa e o clima das relações de trabalho em geral. Como foi afirmado pelo advogado-geral C. O. Lenz, «não há que atender ao facto de o benefício concedido a uma determinada empresa provir directamente de recursos estatais, mas ao facto de, graças a uma regulamentação estatal, essa empresa usufruir de um benefício» (
13
). Este ponto será a seguir analisado a propósito de saber se Kimberly Clark foi efectivamente beneficiada no caso em apreço.
52.
De qualquer modo, as empresas que participem em determinados tipos de acordos FNE recebem presumivelmente algum benefício directo e mesmo quantificável, na medida em que certos trabalhadores que deixariam a empresa e a quem deveriam ser pagas indemnizações de despedimento podem nela continuar com a sua capacidade de produção, ainda que reduzida.
53.
O segundo ponto é que a afirmação da França de que o auxílio é totalmente neutro para a empresa em termos de competição parece em contradição com numerosas afirmações feitas na discussão da causa e em correspondência anterior com a Comissão, em especial: i) a afirmação de que os acordos FNE são o instrumento preferido do Estado francês para influir na actuação das empresas e reduzir as consequências sociais da supressão de postos de trabalho c ii) a aceitação de que a participação do Estado varia de acordo com a situação da empresa c o seu esforço no contexto da reestruturação para evitar a supressão de postos de trabalho. Estas afirmações sugerem que o auxílio não é neutro em relação à empresa, caso em que pode ter consequências para a sua competitividade e actividade comercial.
54.
Talvez não signifique nada o facto de as contribuições com base nos acordos FNE serem condicionadas a determinadas actuações da empresa em causa para evitar a sua qualificação como auxílio. Apesar de, na definição de auxílio de Estado, o Tribunal ter usado o termo «vantagem graciosa» (
14
), isso resulta da formulação da questão apresentada pelo tribunal nacional no caso em apreço. A partir de então, o Tribunal de Justiça tem considerado abrangidas pelas disposições do Tratado sobre auxílios de Estado a assistência financeira à reestruturação dependente de determinadas actuações da empresa (no caso, a reconversão para um determinado tipo de produção) (
15
).
55.
Não há razão para supor que as intenções que estão por detrás do esquema FNE não sejam louváveis. Todavia, constitui jurisprudência firmada que são os efeitos de uma medida e não a sua causa ou objectivos que determinam se é abrangida pelo n.° 1 do artigo 92.° e que, em especial, o alegado objectivo social de uma medida não basta para evitar a aplicação deste artigo (
16
). Pode efectivamente acontecer que, na realidade, as contribuições sejam imparcialmente distribuídas por sectores e entre empresas, mas isso não é necessária ou obviamente assim, dada a existência de discricionaridade. Não pode portanto concluir-se que o esquema FNE constitui uma medida de carácter geral.
56.
Finalmente, deve referir-se a objecção da República Francesa de que o calendário dos planos sociais não permite que cada intervenção do FNE planeada possa ser notificada à Comissão. Se se aceitar que o esquema FNE constitui um quadro para a concessão do auxílio e não uma medida geral, ć evidente que o n.° 3 do artigo 93.° do Tratado impõe que a República Francesa notifique os planos para a sua concessão dentro daquele quadro. Dificuldades de natureza processual a nível interno não podem justificar violações do Tratado, o que seria o caso se a França não notificasse a intervenção projectada. Se a República Francesa deseja evitar a notificação caso a caso, a actuação correcta será sujeitar à Comissão, para aprovação — se necessário após alteração — uma informação completa do esquema FNE como um todo. A Comissão afirmou que está normalmente cm posição de declarar tal auxílio compatível com o mercado comum, como efectivamente o fez, em relação à intervenção específica a favor da Kimberly Clark na decisão objecto de recurso no caso em apreço.
Constitui a contribuição para a Kimberly Clark auxílio de Estado?
57.
A petição de recurso da República Francesa avança um único fundamento de direito substantivo para a anulação da decisão da Comissão de que a contribuição do FNE para a Kimberly Clark constitui auxílio de Estado, a saber, que o esquema como um todo constitui uma medida de caracter geral. Pelas razões acima indicadas, considero que este fundamento não pode ser aceite, dado que, atenta a existência e o grau de discricionaridade da administração no esquema FNE, as contribuições não são, de facto, necessariamente acessíveis a todas as empresas em pé de igualdade. Todavia, a validade da decisão depende, ainda, da questão de saber se a Comissão estava habilitada a considerar a contribuição para a Kimberly Clark como auxílio de Estado.
58.
Embora a República Francesa não tenha levantado directamente esta questão na discussão da causa, concentrando-se, ao invés, na questão mais geral de o esquema FNE como um todo constituir uma medida de ordem geral, é claro que a questão que divide as partes é saber se se pode considerar que Kimberly Clark foi beneficiada com a contribuição do Estado concedida ao abrigo dos acordos FNE e, portanto, se por esse meio foi afectada a concorrência.
59.
No contexto da sua argumentação quanto à natureza do esquema FNE, a República Francesa sustenta que os beneficiários das contribuições atribuídas ao abrigo dos acordos FNE foram os trabalhadores e que não houve benefício para a empresa ao optar por tais acordos. Estes não tiveram assim qualquer efeito sobre a competitividade ou a actividade comercial no mercado comum e não são por isso auxílios de Estado no sentido do n.° 1 do artigo 92.°
60.
A Comissão analisa esta questão em duas partes. Primeiro, o plano social não pode ser considerado isoladamente, uma vez que constitui apenas um aspecto da reestruturação: as medidas que podem ser exigidas a uma empresa, em especial, para evitar a supressão de postos de trabalho, como condição de recebimento das contribuições FNE, estão intimamente ligadas a aspectos industriais e financeiros da reestruturação, de modo que o auxílio não pode ser considerado neutro em relação à empresa e, portanto, tem efeitos na concorrência. Segundo, os acordos beneficiam, de qualquer modo, a imagem da empresa e as boas relações de trabalho.
61.
Considero que é possível ir mais longe e entendo que, uma vez que o plano social — e por isso, a fortiori, os acordos FNE — é elaborado no contexto de uma reestruturação, o alegado auxílio deve ser examinado à luz da reestruturação como um todo. Na carta enviada em 28 de Janeiro de 1994, a República Francesa afirma expressamente que, no presente caso, a reestruturação foi empreendida para melhorar a competitividade da Kimberly Clark e garantir a continuidade da existência da fábrica em causa; além disso, permitiu à Kimberly Clark o investimento de 80 milhões de FF na modernização do seu produto. Nestes termos, as contribuições foram feitas no contexto de medidas tomadas para benefício da empresa.
62.
Além disso, a empresa deve, presumivelmente, beneficiar indirectamente, em termos de melhoria da sua imagem c das relações de trabalho, de um plano que é visto como sendo, acima de tudo, benéfico para os trabalhadores cujos lugares suprime. Isto parece ser aceite pela República Francesa que por duas vezes se refere, na sua réplica, ao possível efeito positivo das intervenções do FNE nas relações de trabalho dentro da empresa.
63.
Constitui, de qualquer forma, um argumento falacioso dizer que, porque os trabalhadores são os beneficiários da ajuda, esta não poderá afectar a concorrência ou a actividade comercial. No processo do prémio de turno (
17
), em que o prémio subsidiado era claramente um benefício directo c imediato para os trabalhadores abrangidos, o Tribunal de Justiça teve em conta os objectivos gerais c o efeito dos acordos — evitar o aumento dos preços do carvão — ao decidir que o prémio constituía um auxílio.
64.
Concluo, em conformidade, que, ainda que os trabalhadores em causa sejam efectivamente os principais beneficiários das contribuições, Kimberly Clark também delas beneficiou.
Conclusão quanto à questão principal
65.
Afirmei acima que a existência e o grau de discricionaridade na administração do sistema FNE o afasta da definição de uma medida de carácter geral; qualquer aplicação específica pode, por isso, constituir um auxílio. Pelas razões acima referidas, considero que a intervenção específica a favor da Kimberly Clark, se pusermos em causa o objecto da decisão, tem o caracter de auxílio. Concluo, cm conformidade, que a decisão da Comissão não pode ser anulada.
66.
Chego a esta conclusão com base nas informações prestadas pela França quer na sua correspondência com a Comissão antes da decisão ser proferida, quer na discussão da causa neste processo. Deve, no entanto, dizer-se que a legalidade de uma decisão deve ser analisada à luz da informação cm poder da Comissão quando a decisão foi proferida (
18
). Neste caso, a Comissão pediu informações à República Francesa sobre o funcionamento do esquema FNE antes de tomar a sua decisão. O fundamento da decisão invocado, isto é, que a reestruturação da Kimberly Clark foi efectuada para melhorar a sua competitividade c que as contribuições do FNE nos custos de um plano social é negociada com a empresa cm causa e determinada caso a caso, dependendo da sua situação financeira e dos seus esforços, reflecte de perto as informações fornecidas, de forma um tanto sumária, pela França. Tal como a Comissão salientou, foi apenas no decurso da discussão da causa que se obtiveram informações completas sobre o esquema FNE. A sua conclusão de que a ajuda prestada à Kimberly Clark era susceptível de falsear a concorrência e afectar as trocas comerciais, no sentido do n.° 1 do artigo 92.° do Tratado, é razoável quer retrospectivamente, quer, a fortiori, à luz da muito limitada informação disponível naquela altura.
A alegada mudança de posição da Comissão
67.
A França conclui a argumentação desenvolvida na petição inicial, afirmando que a Comissão nunca tinha até aqui considerado os acordos FNE ou medidas nacionais análogas de caracter social como auxílios de Estado, no sentido do n.° 1 do artigo 92.° do Tratado. Em apoio desta afirmação, a República Francesa invoca duas decisões anteriores da Comissão sobre auxílios de Estado.
68.
A primeira destas decisões da Comissão respeita aos auxílios concedidos à Magefesa, um grupo industrial espanhol (
19
). Nesta decisão, foram tidas em conta pela Comissão cinco medidas, quatro das quais consideradas auxílios ilegais. A quinta, invocada pela República Francesa no presente processo, consistiu numa decisão ministerial que concedeu aos trabalhadores excedentários da Magefesa subsídios aparentemente destinados a garantir que aqueles trabalhadores recebessem o montante a que teriam direito como subsídios de desemprego se parte desses subsídios não tivesse sido já utilizada durante períodos anteriores de suspensão temporária de trabalho («lay-offs») (
20
). Tendo em conta, inter alia, o facto de a decisão que concedeu os subsídios ter sido proferida após a cessação da relação de trabalho dos trabalhadores com a Magefesa, a Comissão considerou que aquele subsídio não favoreceu a empresa e por isso não constituía um auxílio. Isto contrastava com uma das outras medidas examinadas, isto é, subsídios à Magefesa para lhe permitir pagar os salários e subsídios em dívida àqueles trabalhadores. As restantes medidas foram consideradas ilegais pela Comissão.
69.
Assim, longe de contrariar a posição da Comissão relativamente aos acordos FNE, em meu entender, a decisão da Comissão proferida no caso Magefesa reflecte princípios semelhantes.
70.
A outra decisão (
21
) invocada pela França em apoio da sua argumentação parece assentar no entendimento de que o auxílio cm questão foi concedido no quadro de medidas cm curso e já autorizadas pela Comissão como compatíveis com o mercado comum (
22
). Não vejo cm que medida aquela decisão seja relevante para o caso em apreço.
As consequências da análise da Comissão
71.
Finalmente, na réplica, a República Francesa contrapõe à posição da Comissão que a interpretação extensiva que esta faz do conceito de auxílio de Estado levaria a colocar sob controlo da Comissão medidas nacionais destinadas a combater o desemprego.
72.
Também isto me parece irrelevante para o caso que nos ocupa, em que, no máximo, estão cm causa aspectos de um esquema legislativo de determinado Estado-Membro, que tem por objectivo reduzir as consequências sociais da redução de postos de trabalho excedentários. São tais aspectos, acima amplamente analisados, que levaram a Comissão — a meu ver correctamente — a concluir que as medidas cm causa constituem um auxílio de Estado, não obstante poderem ser consideradas compatíveis com o mercado comum nos termos da alínea c) do n.° 2 do artigo 92.° Tal entendimento não pode ter as consequências dramáticas c amplas alegadas pela República Francesa.
Conclusão
73.
Atento o referido, é meu entendimento que:
1)
deve ser negado provimento ao recurso;
2)
a República Francesa deve ser condenada nas despesas.
(
*1
)	Língua original: inglês.
(
1
)	Artigos L 122-9, L 321-1, L 321-5 e L 321-14.
(
2
)	Artigo L 321-4-1 do Código do Trabalho.
(
3
)	Artigo L 321-4-1.
(
4
)	Acórdão de 24 de Novembro de 1982 (249/81, Recueil, p. 4005, especialmente p. 4031).
(
5
)	Acórdão de 2 de Julho de 1974, Itália/Comissão (173/73, Colect., p. 357, n.° 13).
(
6
)	Acórdão de 10 de Dezembro de 1969 (6/69 e 11/69, Colect. 1969-1970, p. 205).
(
7
)	P. 227.
(
8
)	Acórdão de 14 de Julho de 1983 (203/82, Recueil, p. 2525).
(
9
)	Acórdão de 23 de Fevereiro de 1961 (30/59, Colect. 1954-1961, p. 551).
(
10
)	Acórdão de 17 de Março de 1993 (C-72/91 c C-73/91, Colect., p. I-887, n.° 44 das conclusões).
(
11
)	V. o acórdão de 21 de Março de 1990, Bélgica/Comissão (C-142/87, Colcct., p. I-959, n.° 43), que faz referência ao acórdão de 17 de Setembro de 1980, Philip Morris/Comissão (730/79, Recueil, p. 2671), c o acórdão dc 11 de Novembro de 1987, França/Comissão (259/85, Colcct., p. 4393).
(
12
)	Já referido na nota 9.
(
13
)	Acórdão de 13 de Julho de 1988, França/Comissão (102/87, Colect., p. 4067, n.° 22 das conclusões).
(
14
)	Acórdão de 22 de Março de 1977, Steinike e Weinlig (78/76, Colect., p. 203).
(
15
)	Acórdão de 14 de Novembro de 1984, Intermills/Comissão (323/82, Recueil, p. 3809).
(
16
)	Itália/Comissão (já referido na nota 5, n.° 13).
(
17
)	De Gezamenlijke Steenkolcnmijncn/Alta Autoridade, já referido na nota 9.
(
18
)	V., por exemplo, acórdão de 20 de Março de 1984, Alemanha/Comissão (84/82, Recueil, p. 1451); conclusões do advogado-geral Sir Gordon Slynn, p. 1503; c acórdão de 10 de Julho de 1986, Bélgica/Comissão (234/84, Colcct., p. 2263, n.° 16).
(
19
)	Decisão 91/1/CEE da Comissão, de 20 de Dezembro de 1989, relativa aos auxílios concedidos cm Espanha pelo Governo central e por vários Governos autónomos à Magefesa, produtora de artigos domésticos de aço inoxidável e de pequenos aparelhos eléctricos (JO 1991, L 5, p. 18).
(
20
)	V. parte IV, v), da Decisão 91/1.
(
21
)	Decisão 93/193/CEE da Comissão, de 23 de Dezembro de 1992, relativa aos auxílios para o estabelecimento de empresas industriais cm Modane (Sabóia), tendo cm conta os artigos 92.° c 94.° do Tratado CEE (JO 1993, L 85, p. 22).
(
22
)	V. primeiro parágrafo da parte IV c o n.° 1 do artigo 1.° da Decisão 93/193.