62000CJ0137_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Parteien
In der Rechtssache C-137/00
betreffend ein dem Gerichtshof nach Artikel 234 EG vom High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Crown Office) (Vereinigtes Königreich), in dem bei diesem anhängigen Rechtsstreit
The Queen
gegen
The Competition Commission, früher The Monopolies and Mergers Commission,
Secretary of State for Trade and Industry,
The Director General of Fair Trading,
ex parte:
Milk Marque Ltd,
National Farmers' Union,
weitere Verfahrensbeteiligte:
Dairy Industry Federation (DIF),
vorgelegtes Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung der Artikel 12 EG, 28 EG bis 30 EG, 32 EG bis 38 EG, 49 EG und 55 EG, der Verordnung Nr. 26 des Rates vom 4. April 1962 zur Anwendung bestimmter Wettbewerbsregeln auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit diesen Erzeugnissen (ABl. 1962, Nr. 30, S. 993) und der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 148, S. 13) in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1587/96 des Rates vom 30. Juli 1996 (ABl. L 206, S. 21)
erlässt
DER GERICHTSHOF
unter Mitwirkung des Präsidenten der Ersten und der Fünften Kammer M. Wathelet in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten, der Kammerpräsidenten R. Schintgen und C. W. A. Timmermans sowie der Richter C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola, P. Jann und V. Skouris (Berichterstatter), der Richterinnen F. Macken und N. Colneric und des Richters J. N. Cunha Rodrigues,
Generalanwältin: C. Stix-Hackl,
Kanzler: L. Hewlett, Hauptverwaltungsrätin,
unter Berücksichtigung der schriftlichen Erklärungen der
- Milk Marque Ltd, vertreten durch K. P. E. Lasok, QC, und A. Griffiths, Barrister, beauftragt durch Freshfields, Solicitors,
- National Farmers' Union, vertreten durch S. Isaacs, QC, und C. Lewis, Barrister, beauftragt durch C. Holme, Solicitor,
- Dairy Industry Federation (DIF), vertreten durch N. Green, QC, beauftragt durch N. Parr, Solicitor,
- Regierung des Vereinigten Königreichs, vertreten durch J. E. Collins als Bevollmächtigten im Beistand von D. Anderson, QC, und K. Beal, Barrister,
- Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch P. Oliver und K. Wiedner als Bevollmächtigte,
aufgrund des Sitzungsberichts,
nach Anhörung der mündlichen Ausführungen der Milk Marque Ltd, vertreten durch K. P. E. Lasok, der National Farmers' Union, vertreten durch S. Isaacs und C. Lewis, der Dairy Industry Federation (DIF), vertreten durch N. Green und M. Lester, Barrister, der Regierung des Vereinigten Königreichs, vertreten durch G. Amodeo als Bevollmächtigte im Beistand von D. Anderson und K. Beal, und der Kommission, vertreten durch P. Oliver und K. Wiedner, in der Sitzung vom 5. Februar 2002,
nach Anhörung der Schlussanträge der Generalanwältin in der Sitzung vom 17. September 2002
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1 Der High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Crown Office), hat mit Beschluss vom 31. März 2000, bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen am 11. April 2000, nach Artikel 234 EG vier Fragen nach der Auslegung der Artikel 12 EG, 28 EG bis 30 EG, 32 EG bis 38 EG, 49 EG und 55 EG, der Verordnung Nr. 26 des Rates vom 4. April 1962 zur Anwendung bestimmter Wettbewerbsregeln auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit diesen Erzeugnissen (ABl. 1962, Nr. 30, S. 993) und der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milchezeugnisse (ABl. L 148, S. 13) in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1587/96 des Rates vom 30. Juli 1996 (ABl. L 206, S. 21, im Folgenden: Verordnung Nr. 804/68) zur Vorabentscheidung vorgelegt.
2 Diese Fragen stellen sich in einem Rechtsstreit zwischen der Milk Marque Ltd (im Folgenden: Milk Marque) und der National Farmers' Union (im Folgenden: NFU) einerseits und der Competition Commission, ehemals Monopolies und Mergers Commission (im Folgenden: Competition Commission), dem Secretary of State for Trade and Industry (im Folgenden: Secretary of State) und dem Director General of Fair Trading (im Folgenden: DGFT) andererseits wegen eines Berichtes der Competition Commission, in dem gegen Milk Marque wegen ihres angeblich wettbewerbswidrigen Verhaltens bestimmte Maßnahmen empfohlen wurden, und wegen der auf der Grundlage dieses Berichtes erlassenen Entscheidungen des Secretary of State.
Rechtlicher Rahmen
3 Artikel 33 Absatz 1 EG lautet:
(1) Ziel der gemeinsamen Agrarpolitik ist es:
a) die Produktivität der Landwirtschaft durch Förderung des technischen Fortschritts, Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung und den bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren, insbesondere der Arbeitskräfte, zu steigern;
b) auf diese Weise der landwirtschaftlichen Bevölkerung, insbesondere durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen, eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten;
c) die Märkte zu stabilisieren;
d) die Versorgung sicherzustellen;
e) für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen."
4 Nach Artikel 34 Absatz 2 Unterabsatz 2 EG hat sich die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte auf die Verfolgung der Ziele des Artikels 33 EG zu beschränken und jede Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft auszuschließen.
5 Artikel 36 EG bestimmt:
Das Kapitel über die Wettbewerbsregeln findet auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit diesen nur insoweit Anwendung, als der Rat dies unter Berücksichtigung der Ziele des Artikels 33 ... bestimmt."
6 Die Verordnung Nr. 26 wurde auf der Grundlage der Artikel 42 EWG-Vertrag (jetzt Artikel 36 EG) und 43 EWG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 37 EG) erlassen.
7 Nach der ersten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 26 folgt aus Artikel [36] des Vertrags ..., dass die Anwendung der im Vertrag vorgesehenen Wettbewerbsregeln auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit diesen zum Wesen der gemeinsamen Agrarpolitik gehört".
8 Nach Artikel 1 der Verordnung Nr. 26 finden die Artikel [81] bis [86] des Vertrags sowie die zu ihrer Anwendung ergangenen Bestimmungen ... vorbehaltlich des Artikels 2 auf alle in den Artikeln [81] Absatz (1) und [82] des Vertrags genannten Vereinbarungen, Beschlüsse und Verhaltensweisen bezüglich der Produktion der in Anhang [I] des Vertrags aufgeführten Erzeugnisse und den Handel mit diesen Anwendung".
9 Zu den im Anhang I des Vertrages aufgeführten Erzeugnissen gehört auch Milch.
10 Artikel 2 Absätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 26 bestimmt:
(1) Artikel [81] Absatz (1) des Vertrags gilt nicht für die in Artikel 1 genannten Vereinbarungen, Beschlüsse und Verhaltensweisen, die wesentlicher Bestandteil einer einzelstaatlichen Marktordnung sind oder zur Verwirklichung der Ziele des Artikels [33] des Vertrags notwendig sind. Er gilt insbesondere nicht für Vereinbarungen, Beschlüsse und Verhaltensweisen von landwirtschaftlichen Erzeugerbetrieben, Vereinigungen von landwirtschaftlichen Erzeugerbetrieben oder Vereinigungen von solchen Erzeugervereinigungen aus einem Mitgliedstaat, soweit sie ohne Preisbindung die Erzeugung oder den Absatz landwirtschaftlicher Erzeugnisse oder die Benutzung gemeinschaftlicher Einrichtungen für die Lagerung, Be- oder Verarbeitung landwirtschaftlicher Erzeugnisse betreffen, es sei denn, die Kommission stellt fest, dass dadurch der Wettbewerb ausgeschlossen wird oder die Ziele des Artikels [33] des Vertrags gefährdet werden.
(2) Vorbehaltlich der Nachprüfung durch den Gerichtshof ist die Kommission ausschließlich zuständig, nach Anhörung der Mitgliedstaaten und der beteiligten Unternehmen oder Unternehmensvereinigungen sowie jeder anderen natürlichen oder juristischen Person, deren Anhörung sie für erforderlich hält, durch Entscheidung, die veröffentlicht wird, festzustellen, welche Beschlüsse, Vereinbarungen und Verhaltensweisen die Voraussetzungen des Absatzes (1) erfuellen."
11 Die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse wurde durch die Verordnung Nr. 804/68 geschaffen. Neben anderen konkreten Maßnahmen sieht die Verordnung die Festsetzung eines Richtpreises für Milch auf Gemeinschaftsebene vor. Dazu heißt es in Artikel 3 der Verordnung:
(1) Für die Gemeinschaft wird jährlich ein Richtpreis für Milch festgesetzt.
...
(2) Der Richtpreis ist der Milchpreis, der für die von den Erzeugern im Milchwirtschaftsjahr insgesamt verkaufte Milch angestrebt wird, und zwar entsprechend den Absatzmöglichkeiten, die sich auf dem Markt der Gemeinschaft und den Märkten außerhalb der Gemeinschaft bieten.
(3) Der Richtpreis wird für Milch mit 3,7 v. H. Fettgehalt frei Molkerei festgesetzt.
(4) Der Richtpreis wird nach dem Verfahren des Artikels [37] Absatz 2 des Vertrages festgesetzt."
12 Im Zeitraum 1997/1998, auf den sich der Bericht der Competition Commission bezieht, galt die Verordnung (EG) Nr. 1190/97 des Rates vom 25. Juni 1997 zur Festsetzung des Richtpreises für Milch und der Interventionspreise für Butter und Magermilchpulver für das Milchwirtschaftsjahr 1997/1998 (ABl. L 170, S. 6). Laut der ersten Begründungserwägung dieser Verordnung war bei der alljährlichen Festsetzung der gemeinsamen Agrarpreise ... den Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik Rechnung zu tragen. Die gemeinsame Agrarpolitik hat insbesondere zum Ziel, der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten, die Versorgung sicherzustellen und für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen."
Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen
13 Milk Marque ist eine Kooperative von Milcherzeugern, die sich mit der Sammlung, dem Vertrieb und der Lieferung von Milch befasst. Unmittelbar nach der im Jahr 1994 durchgeführten Deregulierung des Milchmarktes im Vereinigten Königreich lieferten die Mitglieder von Milk Marque etwa 60 % der Milch in Großbritannien. Im Zeitraum 1997/1998, auf den sich der Bericht der Competition Commission bezieht, waren es noch etwa 49,6 %. In der Zeit von April bis September 1999 fiel dieser Anteil weiter auf 40,8 %.
14 Den Akten lässt sich entnehmen, dass die Erzeuger des Vereinigten Königreichs für ihre Milch stets, vor und nach der Deregulierung, einen geringeren Preis als den gemeinschaftsrechtlich festgesetzten Richtpreis erhielten und dass die von ihnen praktizierten Preise immer zu den niedrigsten gehörten, die von Erzeugern in England und Wales angeboten wurden.
15 Ursprünglich besaß Milk Marque keine eigenen Anlagen für die Verarbeitung von Milch. Sie erwarb im Jahr 1997 eine erste Käserei und 1998 eine zweite. Sie plant, ihre Milchverarbeitungskapazitäten erheblich auszuweiten. Aus dem Beweismaterial, das beim High Court eingereicht wurde, geht hervor, dass es in anderen Mitgliedstaaten mehrere Milcherzeugerkooperativen mit erheblichen Marktanteilen gibt, die vertikal zusammengesetzt sind.
16 Auf Ersuchen des DGFT vom 27. Januar 1998 leitete die Competition Commission als zuständige Behörde für die Untersuchung und Meldung von Monopolsituationen im Sinne des Fair Trading Act 1973 (im Folgenden: FTA) und des Competition Act 1998 (im Folgenden: CA) eine Untersuchung über das etwaige Vorliegen einer Monopolsituation bei der Lieferung von Rohkuhmilch in Großbritannien ein. Sie schloss diese Untersuchung am 26. Februar 1999 ab und legte ihren Bericht dem Secretary of State vor.
17 In dem Bericht stellte die Competition Commission zunächst fest, dass eine bedeutende Monopolsituation im Sinne von Section 6 Absatz 1 Buchstabe a FTA bestehe, da Milk Marque mindestens ein Viertel aller Milchlieferungen in Großbritannien erbringe.
18 Zweitens wird in dem Bericht festgestellt, dass Milk Marque auf dem Milchmarkt in Großbritannien eine Machtstellung" (powerful position") einnehme, was dazu beigetragen habe, dass Milch ... in Großbritannien zu einem höheren Preis verkauft [werde], als er bei stärkerem Wettbewerb erreicht worden wäre".
19 Drittens stellte die Competition Commission in ihrem Bericht fest, dass Milk Marque ihre Marktmacht" (market power") zur Ausnutzung und Aufrechterhaltung der zu ihren Gunsten bestehenden Monopolsituation eingesetzt habe, indem sie
- verschiedene Formen der Preisdiskriminierung praktiziert und dadurch den Durchschnittspreis für Milch über das normale Preisniveau hinaus gesteigert habe,
- den sekundären Milchhandel zwischen Verarbeitern durch die Erhebung überhöhter Weiterleitungsgebühren und Beschränkungen beim Milchverkauf unterbunden habe,
- Milch den herkömmlichen Verkaufswegen entzogen, dadurch bei weitgehend unveränderter Nachfrage die ihren Kunden angebotenen Milchmengen eingeschränkt und so den Mindestpreis für Milch erhöht habe,
- ihr Verkaufssystem so organisiert habe, dass zwischen ihr selbst und ihren Kunden ein Informationsgefälle entstanden sei, und dadurch ihre Kunden unnötig verunsichert und sie so veranlasst habe, Milch zu einem höheren Durchschnittspreis als andernfalls zu kaufen,
- verspätet die Bedeutung der proaktiven Rückverfolgbarkeit anerkannt und sich entsprechenden Kundenwünschen gegenüber ablehnend verhalten habe und
- den berechtigten Wünschen ihrer Groß- und kleineren Kunden hinsichtlich des ihnen angebotenen Vertragstyps und in anderen Angelegenheiten nicht angemessen Rechnung getragen habe.
20 Viertens stellte die Competition Commission fest, dass es sich bei den Praktiken und dem Verhalten von Milk Marque (ausgenommen ihr Verhalten hinsichtlich der Rückverfolgbarkeit) um einen erwiesenen Sachverhalt handele, der tatsächlich oder mutmaßlich dem öffentlichen Interesse zuwiderlaufe und folgende nachteilige Wirkungen habe:
i) Erhöhungen des Rohmilchpreises, die zumindest teilweise an die Verbraucher weitergegeben wurden, so dass die Verbraucher für frische Milch mehr zahlen müssen, als es der Fall wäre, wenn Milk Marque keine höheren als die wettbewerbsfähigen Preise hätte erzielen können, und
ii) höhere Kosten und größere Unsicherheit für die Milch verarbeitende Industrie in Großbritannien, so dass Verarbeiter in Großbritannien weniger investiert haben und bei international gehandelten Erzeugnissen weniger wettbewerbsfähig geworden sind, als sie es sonst wären, und außerdem die Erzeugung in Großbritannien nach Umfang und Wert geringer ist als andernfalls".
21 Als ebenfalls erwiesen sah es die Competition Commission an, dass Milk Marques Tochtergesellschaft MMD eine Ausweitung der Verarbeitungskapazitäten von Milk Marque geplant habe, die dem öffentlichen Interesse zuwiderlaufe und sich insbesondere dahin nachteilig auswirken könne, dass Milk Marque die zu ihren Gunsten bestehende bedeutende Monopolsituation noch stärker ausnutzen und so die bereits genannten nachteiligen Wirkungen noch verstärken könnte.
22 Auf der Grundlage dieser Feststellungen gab die Competition Commission bestimmte Empfehlungen ab, die zum Zweck hatten, die Marktmacht von Milk Marque zu beseitigen, einen wettbewerbsfähigeren Markt für Milchlieferungen zu schaffen und Erzeugern und Verarbeitern neue Möglichkeiten für die Entwicklung von Geschäftsbeziehungen zu erschließen, die sowohl in ihrem eigenen Interesse als auch im Verbraucherinteresse liegen". Die Hauptempfehlung zielte auf eine Umstrukturierung von Milk Marque durch ihre Aufspaltung in drei bis fünf unabhängige und miteinander konkurrierende Einrichtungen mit bestimmten Quoten, die in der Lage sein sollten, ihre Milch auf gewöhnlicher geschäftlicher Basis zu verkaufen und, soweit gewünscht, auch in der Milchverarbeitung tätig zu sein.
23 Die Competition Commission empfahl weiterhin eine Reihe von vorläufigen Maßnahmen", die bis zur Verwirklichung der empfohlenen Aufspaltung von Milk Marque gelten sollten. Durch diese Maßnahmen sollte sichergestellt werden, dass Milk Marque
a) keine weiteren Schritte unternimmt, um eine Vereinbarung zum Erwerb oder zur Errichtung von Verarbeitungsbetrieben zu treffen oder durchzuführen;
b) keine weiteren vertraglichen Vorkehrungen für die Verarbeitung treffen kann, außer in Notfällen oder bei andernfalls unvermeidlicher Vernichtung von Milch;
c) keine individuell ausgehandelten Milchlieferungsverträge mit Verarbeitern zu Bedingungen schließt, die nicht veröffentlicht und allen Käufern zugänglich gemacht werden;
d) keine Milchlieferungsverträge schließt, die die Verwendung der nach diesen Verträgen gelieferten Milch beschränken;
e) den Wechsel von einer Milchlieferstelle zu einer anderen nicht beschränken oder mit Gebühren belasten kann, die die tatsächlichen Mehrkosten übersteigen".
24 Am 6. Juli 1999 gab der Secretary of State seine auf der Grundlage des Berichtes der Competition Commission getroffenen Entscheidungen bekannt. Er billigte alle Feststellungen und Empfehlungen des Berichtes mit Ausnahme der vorgeschlagenen Aufspaltung von Milk Marque. Stattdessen ersuchte er den DGFT, zu prüfen und ihm vorzuschlagen, welche Änderungen der von Milk Marque praktizierten Verkaufsbedingungen notwendig wären, um die im Bericht genannten Wirkungen zum Nachteil des öffentlichen Interesses zu beseitigen. Hingegen billigte der Secretary of State die von der Competition Commission vorgeschlagenen vorläufigen Maßnahmen und beschloss, von Milk Marque die bindende Zusage zu erwirken, dass sie diesen Maßnahmen binnen drei Monaten auf unbestimmte Dauer nachkommen werde.
25 Nach diesen Entscheidungen des Secretary of State kündigte Milk Marque in einer Pressemitteilung vom 17. September 1999 an, dass sie sich in drei kleine Kooperativen aufspalten werde, die vom 1. April 2000 an tätig sein sollten. Diesem Vorschlag waren Erörterungen mit dem Department of Trade and Industry und dem Office of Fair Trading vorausgegangen. Dabei hatte der Secretary of State erklärt, dass er die Anwendung der von der Competition Commission vorgeschlagenen vorläufigen Maßnahmen nicht weiterverfolgen werde, wenn er von Milk Marque die Zusicherung erhielte, dass
- die neuen Kooperativen völlig selbständig tätig sein und ihre Milch unabhängig voneinander verkaufen würden,
- es zwischen ihnen beim Verkauf und bei der Verarbeitung von Milch kein gemeinsames Vorgehen geben würde,
- die neuen Kooperativen keine gemeinsamen Direktoren haben würden und
- sie keine gegenseitigen Beteiligungen halten würden.
26 Am 5. November 1999 nahm der Secretary of State seine Aufforderung an Milk Marque, sie solle die Umsetzung der im Bericht der Competition Commission vorgeschlagenen vorläufigen Maßnahmen bindend zusagen, wieder zurück. Er wies jedoch darauf hin, dass er den neuen Kooperativen die Verarbeitung ihrer Milch nur gestatten werde, wenn er sich davon überzeugen könne, dass sie unabhängig voneinander tätig seien.
27 Ungeachtet dieser Vorgänge erhob Milk Marque beim High Court eine Klage gegen den Bericht der Competition Commission und die anschließenden Entscheidungen des Secretary of State. Daraufhin erhob auch die NFU - ein Verband, dem 80 % der Landwirte in Großbritannien angehören - beim High Court eine Klage gegen den Bericht und die genannten Entscheidungen. Der High Court ordnete die Verbindung der beiden Klagen an.
28 Milk Marque und die NFU haben vor dem High Court insbesondere geltend gemacht, dass die Competition Commission und der Secretary of State dadurch gegen verschiedene Vorschriften des Gemeinschaftsrechts verstoßen hätten, dass sie sich zur Untersuchung der Geschäftstätigkeit der Mitglieder von Milk Marque für zuständig erklärt und Maßnahmen nach dem FTA empfohlen oder ergriffen hätten, um die Mitglieder von Milk Marque an der Erzielung eines höheren Preises für ihre Milch zu hindern. Der Secretary of State und/oder die Competition Commission hätten auch dadurch gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßen, dass sie entsprechende Maßnahmen auf der Grundlage des FTA oder des CA für die Zukunft erlassen hätten.
29 Nach Auffassung des High Court ist für seine Entscheidung, ob die Klagen von Milk Marque und der NFU begründet sind und in welcher Höhe ihnen möglicherweise Schadensersatz zusteht, eine Vorabentscheidung u. a. darüber einzuholen, ob die nationalen Behörden im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse eine Zuständigkeit für ein Tätigwerden besitzen und, wenn ja, welchen rechtlichen Beschränkungen sie für die Wahrnehmung einer solchen Zuständigkeit unterliegen.
30 Zur Ankündigung von Milk Marque, dass sie sich vom 1. April 2000 an in mehrere kleine Regionalkooperativen mit einem jeweiligen Marktanteil unterhalb der Schwelle von 25 %, von der an die Vorschriften des FTA über bedeutende Monopole eingriffen, aufspalten werde, weist der High Court darauf hin, dass die mit der Klage angegriffenen Entscheidungen des Secretary of State von dieser Ankündigung beeinflusst worden seien. Dennoch habe der High Court die fortdauernde" Anwendung des FTA sowie des CA, der zum 1. März 2000 in Kraft trete, zu berücksichtigen.
31 Vor diesem rechtlichen und tatsächlichen Hintergrund hat der High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Crown Office), das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Sind die Artikel 32 EG bis 38 EG sowie die Verordnung Nr. 26 des Rates vom 4. April 1962 und die Verordnung Nr. 804/68 des Rates in geänderter Fassung dahin auszulegen, dass sie einen Mitgliedstaat in folgenden Fällen daran hindern, nationale Gesetze wie den Fair Trading Act 1973 und den Competition Act 1998 auf die Art und Weise anzuwenden, in der Milcherzeuger sich zu Kooperativen zusammenschließen und in der sie sich in Bezug auf den Verkauf und die Verarbeitung ihrer Milch verhalten:
a) unter allen Umständen oder
b) wenn die beabsichtigte oder tatsächliche Wirkung darin besteht, diesen Erzeugern die Möglichkeit zu nehmen, den Preis für ihre Milch zu erhöhen, oder
c) wenn die beabsichtigte oder tatsächliche Wirkung darin besteht, dass der Preis, den die Erzeuger für ihre Milch erhalten, sinkt, obwohl er bereits unter dem gemäß Artikel 3 der Verordnung Nr. 804/68 festgesetzten Richtpreis liegt, oder
d) wenn ein Verstoß vorliegt gegen
i) die in Artikel 33 EG genannten Ziele und/oder
ii) die Grundgedanken, die Ziele oder die Funktionsfähigkeit der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse und/oder
iii) die Grundgedanken von Artikel 36 EG und der Verordnung Nr. 26?
2. Hindert die Funktion des vom Rat gemäß der Verordnung Nr. 804/68 festgesetzten Richtpreises für Milch einen Mitgliedstaat daran,
a) den Richtpreis als Indikator der auf der gemeinsamen Agrarpolitik beruhenden tatsächlichen Preisveränderungen heranzuziehen und
b) die Tatsache, dass eine Kooperative von Milcherzeugern in diesem Staat für ihre Mitglieder Milchpreise erzielt hat, die unter dem Richtpreis liegen, aber in einem bestimmten Zeitraum dem Richtpreis näher sind als in einem anderen Zeitraum, als Beleg dafür zu behandeln, dass die Kooperative Marktmacht ausübt, die dazu beiträgt, dass die Preise höher sind, als sie bei stärkerem Wettbewerb wären?
3. Sind die Artikel 28 EG bis 30 EG und die Artikel 49 EG und 55 EG dahin auszulegen, dass sie einen Mitgliedstaat daran hindern, nationale Gesetze wie den Fair Trading Act 1973 und den Competition Act 1998 so anzuwenden, dass einer Kooperative von Milcherzeugern, der Marktmacht beigemessen wurde, die Versendung der von ihren Mitgliedern erzeugten Milch zur Verarbeitung für ihre Rechnung an Vertragspartner - auch in anderen Mitgliedstaaten - als Schritt der Kooperative zur Ausnutzung ihrer Marktstellung zu ihren Gunsten untersagt wird?
4. Ist das allgemeine Diskriminierungsverbot - eigenständig oder in seiner besonderen Ausprägung in den Artikeln 12 EG und/oder 34 EG - im Hinblick darauf, dass in anderen Mitgliedstaaten große vertikal integrierte Milcherzeugerkooperativen bestehen und tätig werden dürfen, dahin auszulegen, dass es einen Mitgliedstaat daran hindert, nationale Gesetze wie den Fair Trading Act 1973 und den Competition Act 1998 anzuwenden, um einer Kooperative von Milcherzeugern, der Marktmacht beigemessen wurde, zu untersagen,
a) weitere Anlagen für die Verarbeitung der von ihren Mitgliedern erzeugten Milch zu erwerben oder zu errichten, die der Kooperative die Möglichkeit geben würden, ihre Marktstellung noch stärker zu ihren Gunsten auszunutzen, oder
b) als Schritt der Kooperative zur Ausnutzung ihrer Marktstellung zu ihren Gunsten die von ihren Mitgliedern erzeugte Milch zur Verarbeitung für ihre Rechnung an Vertragspartner in dem betreffenden Mitgliedstaat oder in anderen Mitgliedstaaten zu senden?
Zur Zulässigkeit
Erklärungen der Verfahrensbeteiligten vor dem Gerichtshof
32 Die Regierung des Vereinigten Königreichs bezweifelt die Zulässigkeit der Vorlagefragen. Die Machtposition von Milk Marque auf dem Milchmarkt, die bei der Untersuchung der Competition Commission festgestellt worden sei und auf der deren Bericht sowie alle anschließenden Entscheidungen und Empfehlungen beruhten, sei durch die freiwillige Aufspaltung von Milk Marque in drei Kooperativen beseitigt worden.
33 Zwar halte das vorlegende Gericht die bei ihm anhängige Klage von Milk Marque nicht für erledigt, und zwar insbesondere wegen der von Milk Marque vorgelegten Beweise für eine etwaige künftige Anwendung des Wettbewerbsrechts des Vereinigten Königreichs auf ihre Nachfolgegesellschaften. Milk Marque habe u. a. darauf verwiesen, dass es für ihre Nachfolgekooperativen geschäftlich und wirtschaftlich vernünftig" sein könnte, ein gemeinsames Handeln, von einer Entwicklung struktureller Verbindungen über gemeinsame Ver- und Ankäufe von Verarbeitungskapazitäten bis zu einer Fusion, in Aussicht zu nehmen.
34 Unter diesen Umständen sei einzuräumen, dass eine Beantwortung der ersten Frage, wenn sie auch sehr allgemein gefasst sei, für die zuständigen Wettbewerbsbehörden, darunter die des Vereinigten Königreichs, zur Abgrenzung ihres künftigen Tätigkeitsgebiets im Agrarbereich von Interesse sein könnte. Sehr zweifelhaft sei aber, ob die zweite, die dritte und die vierte Frage zweckmäßig seien.
35 Was speziell die zweite Frage betreffe, so sei sie rein theoretisch. Sie enthalte keinesfalls eine gemeinschaftsrechtliche Fragestellung, über die der Gerichtshof im Vorabentscheidungsverfahren zu befinden hätte.
36 Hinsichtlich der dritten und der vierten Frage sei zum einen zu bedenken, dass sie, soweit sie sich auf den Bericht der Competition Commission bezögen, durch die Ereignisse überholt seien. Soweit sie zum anderen eine Situation beträfen, die sich möglicherweise künftig dann ergeben könne, wenn eine Kooperative eine Marktmacht erlangte, angesichts deren die in diesen Fragen angesprochenen Beschränkungen in Betracht kämen, seien diese Fragen nur völlig hypothetischer Art.
Würdigung durch den Gerichtshof
37 Nach ständiger Rechtsprechung ist es allein Sache des mit dem Rechtsstreit befassten nationalen Gerichts, in dessen Verantwortungsbereich die zu erlassende gerichtliche Entscheidung fällt, im Hinblick auf die Besonderheiten der Rechtssache sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung zum Erlass seines Urteils als auch die Erheblichkeit der dem Gerichtshof vorgelegten Fragen zu beurteilen. Betreffen die vorgelegten Fragen die Auslegung des Gemeinschaftsrechts, so ist der Gerichtshof daher grundsätzlich gehalten, darüber zu befinden. Er kann die Entscheidung über die Vorlagefrage eines nationalen Gerichts nur ablehnen, wenn die erbetene Auslegung des Gemeinschaftsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn er nicht über die erforderlichen tatsächlichen oder rechtlichen Angaben verfügt, um die ihm vorgelegten Fragen sachdienlich beantworten zu können (vgl. u. a. Urteile vom 15. Dezember 1995 in der Rechtssache C-415/93, Bosman, Slg. 1995, I-4921, Randnrn. 59 bis 61, vom 13. Juli 2000 in der Rechtssache C-36/99, Idéal tourisme, Slg. 2000, I-6049, Randnr. 20, und vom 13. März 2001 in der Rechtssache C-379/98, PreussenElektra, Slg. 2001, I-2099, Randnrn. 38 und 39).
38 Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass das vorlegende Gericht dem Gerichtshof, wie aus dem Vorlagebeschluss hervorgeht, eine eingehende Darlegung des tatsächlichen und rechtlichen Rahmens des Ausgangsrechtsstreits sowie der Gründe, aus denen es eine Beantwortung der Vorlagefragen für seine Entscheidung für erforderlich hält, unterbreitet hat.
39 Das vorlegende Gericht hat ferner klargestellt, dass es nicht die Auffassung des Vereinigten Königreichs teile, wonach der Bericht der Competition Commission und die Entscheidungen des Secretary of State durch die seither eingetretenen Ereignisse, besonders die freiwillige Aufspaltung von Milk Marque in drei gesonderte Kooperativen, überholt seien. Denn das vorlegende Gericht habe, um über die Begründetheit der von Milk Marque und der NFU erhobenen Klagen entscheiden zu können, die fortdauernde" Anwendung des FTA und des CA zu berücksichtigen, und somit sei das Vorabentscheidungsersuchen erforderlich, damit es die Rechte und Verpflichtungen der Parteien, das Bestehen einer Zuständigkeit der nationalen Behörden und die Grenzen für deren Ausübung sowie den Schadensersatz, der Milk Marque und der NFU gegebenenfalls zuzusprechen sei, fehlerfrei beurteilen könne.
40 Folglich sind die erste, die dritte und die vierte Frage für zulässig zu erklären.
41 Soweit die Regierung des Vereinigten Königreichs schließlich bemängelt, dass die zweite Frage keine gemeinschaftsrechtlichen Probleme aufwerfe, genügt der Hinweis, dass das vorlegende Gericht mit dieser Frage im Wesentlichen wissen möchte, ob es der Verordnung Nr. 804/68 zuwiderläuft, dass die nationalen Wettbewerbsbehörden den für die Gemeinschaft festgesetzten Richtpreis heranziehen, um im Rahmen eines nationalen Verfahrens die Marktmacht eines Unternehmens zu prüfen. Damit betrifft diese Frage durchaus die Auslegung des Gemeinschaftsrechts und ist daher ebenfalls zulässig.
42 Demnach sind die Vorlagefragen zu beantworten.
Zur ersten Frage
43 Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Artikel 32 EG bis 38 EG und die Verordnungen Nrn. 26 und 804/68 dahin auszulegen sind, dass im Bereich der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse die nationalen Behörden eine Zuständigkeit dafür besitzen, ihr nationales Wettbewerbsrecht auf eine Kooperative von Milcherzeugern anzuwenden, die eine Machtstellung auf dem nationalen Markt innehat.
44 Ist dies zu bejahen, so möchte das vorlegende Gericht mit seiner ersten Frage weiter wissen, welchen Grenzen diese etwaige Zuständigkeit unterliegt, und insbesondere, ob die nationalen Wettbewerbsbehörden diese Grenzen überschreiten, wenn sie gegenüber einer Agrarkooperative, die eine Machtstellung auf dem Markt innehat und deren Preise im relevanten Zeitraum stets unter dem Richtpreis nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 804/68 lagen, Maßnahmen wie die im Ausgangsverfahren fraglichen erlassen.
45 Es ist deshalb zunächst zu prüfen, ob die Mitgliedstaaten grundsätzlich dafür zuständig sind, im Bereich der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse auf der Grundlage ihres nationalen Wettbewerbsrechts tätig zu werden.
Zum Bestehen einer Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, im Bereich der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse auf der Grundlage ihres nationalen Wettbewerbsrechts tätig zu werden
Erklärungen der Verfahrensbeteiligten vor dem Gerichtshof
46 Milk Marque und die NFU meinen, dass die nationalen Behörden nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes (Urteile vom 23. Januar 1975 in der Rechtssache 31/74, Galli, Slg. 1975, 47, Randnrn. 26 bis 30 und 32, vom 22. Januar 1976 in der Rechtssache 60/75, Russo, Slg. 1976, 45, Randnr. 5, vom 6. November 1979 in der Rechtssache 10/79, Toffoli u. a., Slg. 1979, 3301, Randnr. 12, vom 7. Februar 1984 in der Rechtssache 166/82, Kommission/Italien, Slg. 1984, 459, Randnrn. 5 und 23, vom 6. Dezember 1984 in der Rechtssache 59/83, Biovilac/EWG, Slg. 1984, 4057, Randnr. 16, und vom 11. März 1987 in der Rechtssache 27/85, Vandemoortele/Kommission, Slg. 1987, 1129, Randnrn. 20 und 21) für eine Anwendung ihres nationalen Wettbewerbsrechts wie des FTA oder des CA in einem von einer gemeinsamen Marktorganisation erfassten Bereich nicht zuständig seien. Die Gemeinschaftsregelung über die Errichtung der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse sei erschöpfend und verleihe der Gemeinschaft eine ausschließliche Zuständigkeit.
47 Diese ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft hindere die Mitgliedstaaten oder ihre Einrichtungen am Erlass von Maßnahmen, mit denen unmittelbar oder mittelbar ein einheitlicher Erzeugerpreis für Milch festgelegt werden solle. Um die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft zu verletzen, brauchten die nationalen Maßnahmen auch nicht unmittelbar die Preise zu betreffen (Urteil Toffoli u. a., Randnrn. 11 und 12). Der Gerichtshof habe nämlich anerkannt, dass selbst außerhalb des Agrarbereichs erlassene Maßnahmen die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft verletzen könnten (Urteile Galli, vom 23. Januar 1975 in der Rechtssache 51/74, Van der Hulst, Slg. 1975, 79, vom 26. Februar 1976 in der Rechtssache 65/75, Tasca, Slg. 1976, 291, vom 26. Februar 1976 in den verbundenen Rechtssachen 88/75 bis 90/75, SADAM u. a., Slg. 1976, 323, und vom 29. Juni 1978 in der Rechtssache 154/77, Dechmann, Slg. 1978, 1573).
48 Zum Ausgangsrechtsstreit führen Milk Marque und die NFU aus, dass die vom Secretary of State erlassenen Maßnahmen ein einseitiges Tätigwerden des Staates zur Beeinflussung der Preisbildung und der Vermarktung von Milch auf einem von einer gemeinsamen Marktorganisation erfassten Markt darstellten. Mit den Maßnahmen werde eine Senkung der Durchschnittspreise für Milch bezweckt. Dieses Ziel sei ungeachtet der Tatsache verfolgt worden, dass der Erzeugerpreis von Milk Marque stets unter dem für die Gemeinschaft festgesetzten Richtpreis gelegen habe. Anders formuliert, zielten die nationalen Maßnahmen auf die Festsetzung eines Erzeugerpreises, der noch niedriger sei als der Richtpreis.
49 Mit der Durchführung der Maßnahmen werde außerdem bezweckt und bewirkt, dass die Erzeugerpreise und die Verbraucherpreise auf das Preisniveau gesenkt würden, das die nationalen Behörden einseitig als im nationalen öffentlichen Interesse liegend ansähen, wobei sie das öffentliche Interesse auf Gemeinschaftsebene unberücksichtigt ließen.
50 Milk Marque und die NFU machen schließlich geltend, dass Tätigkeiten im Rahmen einer gemeinsamen Marktorganisation dem Wettbewerbsrecht nur nach Maßgabe von Artikel 36 Absatz 1 EG unterlägen, der den Vorrang der gemeinsamen Agrarpolitik vor den Zielen des Vertrages im Wettbewerbsbereich (Urteil vom 5. Oktober 1994 in der Rechtssache C-280/93, Deutschland/Rat, Slg. 1994, I-4973, Randnr. 61, und vom 15. Oktober 1996 in der Rechtssache C-311/94, IJssel-Vliet, Slg. 1996, I-5023, Randnr. 31) und der Verordnung Nr. 26 anerkenne. Die parallele Anwendung des nationalen Wettbewerbsrechts und des gemeinschaftlichen Wettbewerbsrechts führe zu Konflikten, da das gemeinschaftliche Wettbewerbsrecht unter Berücksichtigung der Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik anzuwenden sei und demgemäß Agrarkooperativen der Regelung der Verordnung Nr. 26 unterstelle. Hingegen kenne das nationale Wettbewerbsrecht in dieser Hinsicht keine entsprechende Begrenzung und erlaube auch den Erlass von Maßnahmen, die im Rahmen der Verordnung Nr. 26 rechtswidrig wären.
51 Die Regierung des Vereinigten Königreichs macht geltend, dass die Gemeinschaft, wenn sie die Anwendung des nationalen Wettbewerbsrechts im Agrarbereich hätte ausschließen wollen, einen für sie seit jeher verfügbaren Mechanismus hätte einsetzen können. Denn nach Artikel 83 Absatz 2 Buchstabe e EG hätten entsprechende gemeinschaftliche Verordnungen oder Richtlinien erlassen werden können. Trotz dieses Mechanismus sei aber keinerlei einschlägige Verordnung oder Richtlinie ergangen. Folglich sei das nationale Wettbewerbsrecht im Agrarbereich in vollem Umfang anwendbar.
52 Zu dem Vorbringen, wonach der EG-Vertrag die Zuständigkeiten der nationalen Behörden hinsichtlich des gesamten Bereiches der gemeinsamen Agrarpolitik und insbesondere der in Artikel 33 EG genannten Ziele vollständig auf die Gemeinschaft übertragen habe, sei darauf hinzuweisen, dass eine gemeinsame Marktorganisaton nicht im leeren Raum und unabhängig von den nationalen Regeln und Maßnahmen bestehen könne, die für ihre Wirksamkeit erforderlich seien. Beispielsweise könne die Anwendung des nationalen Strafrechts in einem von einer gemeinsamen Marktorganisation erfassten Bereich durch das Gemeinschaftsrecht nicht nur zugelassen, sondern sogar gefordert werden (Urteil vom 21. September 1989 in der Rechtssache 68/88, Kommission/Griechenland, Slg. 1989, 2965, Randnrn. 23 bis 25).
53 Ebenso bilde auch das gemeinschaftliche Wettbewerbsrecht keinen abschließenden Kodex, denn es sei nur anwendbar, soweit der Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigt werde. Schließe man die Anwendung des nationalen Wettbewerbsrechts aus und lasse damit das Fehlen einer Kontrolle in Situationen zu, in denen der Handel zwischen den Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigt sei, so ließe man damit nachhaltig wettbewerbswidrige Vereinbarungen und Missbräuche von Machtpositionen zu, wie sie im Bericht der Competition Commission benannt würden.
54 Die Dairy Industry Federation (im Folgenden: DIF) trägt vor, dass die fragliche Gemeinschaftsregelung der Anwendung des nationalen Wettbewerbsrechts auf die Organisationsweise von Milcherzeugerkooperativen und auf ihr Verhalten bei dem Verkauf und der Verarbeitung ihrer Milch nicht unter allen Umständen" entgegenstehe. Wie sich aus dem Urteil des Gerichtshofes vom 13. Februar 1969 in der Rechtssache 14/68 (Wilhelm u. a., Slg. 1969, 1) ergebe, sei der Erlass von Maßnahmen auf der Grundlage des nationalen Wettbewerbsrechts wegen des Bestehens gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften nur dann untersagt, wenn dadurch die uneingeschränkte und einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts oder die Wirksamkeit der zu seinem Vollzug vorgenommenen Handlungen beeinträchtigt würde.
55 Die Kommission entnimmt den Urteilen Wilhelm u. a. und vom 16. Dezember 1995 in den verbundenen Rechtssachen 40/73 bis 48/73, 50/73, 54/73 bis 56/73, 111/73, 113/73 und 114/73 (Suiker Unie u. a./Kommission, Slg. 1975, 1663), dass keine gemeinschaftsrechtliche Vorschrift der normalen Anwendung des Artikels 83 EG im Agrarbereich entgegenstehe. Ebenso seien die Mitgliedstaaten durch nichts daran gehindert, im Agrarbereich ihre entsprechenden innerstaatlichen Rechtsvorschriften anzuwenden.
56 Im Ausgangsrechtsstreit greife die Anwendung des FTA auf Milk Marque unter keinem Gesichtspunkt in die Anwendung der gemeinschaftlichen Wettbewerbsregeln ein, da die Kommission auf deren Grundlage keinerlei Maßnahme gegen Milk Marque erlassen habe.
Würdigung durch den Gerichtshof
57 Es ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die Aufrechterhaltung eines wirksamen Wettbewerbs auf den Märkten für landwirtschaftliche Erzeugnisse zu den Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik und der in Frage stehenden gemeinsamen Marktorganisation zählt.
58 Auch wenn es nämlich nach Artikel 36 EG dem Rat überlassen bleibt, darüber zu entscheiden, inwieweit die gemeinschaftlichen Wettbewerbsregeln auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit diesen Anwendung finden, um so der besonderen Lage auf den Märkten für diese Erzeugnisse Rechnung tragen zu können, ist doch in dieser Bestimmung die Anwendbarkeit der gemeinschaftlichen Wettbewerbsregeln im Agrarsektor als Grundsatz niedergelegt.
59 Diese Feststellung wird im Übrigen bestätigt durch die erste Begründungserwägung der Verordnung Nr. 26 und die Rechtsprechung des Gerichtshofes, wonach die gemeinsamen Marktorganisationen auf dem Grundsatz eines offenen Marktes beruhen, zu dem jeder Erzeuger unter Bedingungen eines wirksamen Wettbewerbs freien Zugang hat (u. a. Urteile vom 29. November 1978 in der Rechtssache 83/78, Pigs Marketing Board, Slg. 1978, 2347, Randnr. 57, und vom 29. November 1989 in der Rechtssache 281/87, Kommission/Griechenland, Slg. 1989, 4015, Randnr. 16).
60 Die Bedeutung des Wettbewerbs im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse ergibt sich außerdem klar aus Artikel 25 Absatz 3 Buchstabe a der Verordnung Nr. 804/68, wonach ein Mitgliedstaat, der zur Verleihung der in Absatz 1 dieses Artikels genannten besonderen Rechte an eine nationale Einrichtung ermächtigt wurde, dafür Sorge tragen muss, dass die Ausübung dieser Rechte nur in dem unbedingt notwendigen Umfang den Wettbewerb in der Landwirtschaft beeinträchtigt".
61 Da die gemeinsamen Marktorganisationen für landwirtschaftliche Erzeugnisse somit keinen wettbewerbsfreien Raum darstellen, ist weiter darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung das Wettbewerbsrecht der Gemeinschaft und das nationale Wettbewerbsrecht parallel anwendbar sind, weil sie restriktive Praktiken nach unterschiedlichen Gesichtspunkten beurteilen. Während die Artikel 81 EG und 82 EG restriktive Praktiken wegen der Hemmnisse erfassen, die sie für den Handel zwischen Mitgliedstaaten bewirken können, geht jede der innerstaatlichen Wettbewerbsgesetzgebungen von ihren eigenen Erwägungen aus und beurteilt diese Praktiken allein nach diesen (u. a. Urteile Wilhelm u. a., Randnr. 3, und vom 10. Juli 1980 in den verbundenen Rechtssachen 253/78 und 1/79 bis 3/79, Giry und Guerlain u. a., Slg. 1980, 2327, Randnr. 15).
62 Soweit Milk Marque und die NFU dahin argumentieren, dass sich diese Rechtsprechung auf den Bereich der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse nicht übertragen lasse, kann ihrer Argumentation nicht gefolgt werden.
63 Zwar sind die Mitgliedstaaten im Bereich einer gemeinsamen Marktorganisation - und erst recht dann, wenn diese auf einer gemeinsamen Preisregelung aufbaut -, verpflichtet, sich aller Maßnahmen zu enthalten, die von dieser Marktorganisation abweichen oder ihr zuwiderlaufen (u. a. Urteile vom 18. Mai 1977 in der Rechtssache 111/76, Van den Hazel, Slg. 1977, 901, Randnr. 13, in der Rechtssache Pigs Marketing Board, Randnr. 56, und vom 16. Januar 2003 in der Rechtssache C-462/01, Hammarsten, Slg. 2003, I-781, Randnr. 28). Insbesondere sind die Mitgliedstaaten nicht mehr befugt, durch einseitig erlassene innerstaatliche Rechtsvorschriften in den Mechanismus der Bildung derjenigen Preise einzugreifen, die in der gemeinsamen Marktorganisation auf der gleichen Produktions- oder Handelsstufe geregelt sind (Urteil Toffoli u. a., Randnr. 12).
64 Da jedoch, wie oben in den Randnummern 57 bis 60 ausgeführt, die Aufrechterhaltung eines wirksamen Wettbewerbs zu den Zielen der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse gehört, ist zum einen festzustellen, dass nicht jede Maßnahme, die die Behörden eines Mitgliedstaats nach dem nationalen Wettbewerbsrecht erlassen, ihrem Wesen nach als Abweichung von der gemeinsamen Marktorganisation oder als Beeinträchtigung ihrer Funktionsweise bewertet werden kann. Zum anderen können nationale Maßnahmen zur Beseitigung einer Wettbewerbsverzerrung, die aus dem Missbrauch der Machtstellung einer Agrarkooperative auf dem nationalen Markt entstanden ist, nicht von vornherein als Maßnahmen eingestuft werden, die im Sinne der oben in Randnummer 63 zitierten Rechtsprechung in den Mechanismus der Bildung derjenigen Preise eingreifen, die durch die gemeinsame Marktorganisation auf Gemeinschaftsebene geregelt werden.
65 Überdies könnte, würden die Artikel 32 EG bis 38 EG und die Verordnungen Nrn. 26 und 804/68 dahin ausgelegt, dass im von der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse erfassten Bereich jegliche Handlungskompetenz der Behörden der Mitgliedstaaten auf der Grundlage ihres nationalen Wettbewerbsrechts ausgeschlossen wäre, eine in diesem Bereich auftretende Wettbewerbsverzerrung ohne gemeinschaftsweite Bedeutung durch überhaupt keine Maßnahme ausgeräumt werden.
66 Da schließlich die Anwendungsbereiche der gemeinschaftlichen Wettbewerbsregeln und der nationalen Wettbewerbsregeln nicht deckungsgleich sind, hat der Umstand allein, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber in Artikel 36 EG und in der Verordnung Nr. 26 einen Ausgleich zwischen den Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik und der gemeinschaftlichen Wettbewerbspolitik hergestellt hat, nicht notwendig zur Folge, dass jede Anwendung des nationalen Wettbewerbsrechts Artikel 36 EG und der Verordnung Nr. 26 zuwiderliefe.
67 Demnach sind die Artikel 32 EG bis 38 EG und die Verordnungen Nrn. 26 und 804/68 dahin auszulegen, dass den nationalen Behörden im Bereich der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse grundsätzlich eine Zuständigkeit dafür verbleibt, ihr nationales Wettbewerbsrecht auf eine Milcherzeugerkooperative mit einer Machtstellung auf dem nationalen Markt anzuwenden.
68 Es ist daher zweitens zu prüfen, welchen Grenzen diese Zuständigkeit unterliegt und ob diese durch den Erlass von Maßnahmen, wie sie im Ausgangsverfahren in Frage stehen, überschritten wurden.
Zu den Grenzen der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, auf der Grundlage ihres nationalen Wettbewerbsrechts im Bereich der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse tätig zu werden
Erklärungen der Verfahrensbeteiligten vor dem Gerichtshof
69 Milk Marque und die NFU machen hilfsweise geltend, dass die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten im Bereich der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse ihr nationales Wettbewerbsrecht nur anwenden dürften, soweit ihr Tätigwerden mit den Artikeln 32 EG bis 38 EG und mit den Verordnungen Nrn. 26 und 804/68 vereinbar sei.
70 Die nationalen Behörden hätten bei dem Erlass der im Ausgangsverfahren streitigen Maßnahmen gegen Milk Marque nicht die Verpflichtungen beachtet, die ihnen aus der gemeinsamen Agrarpolitik und deren Zielen im Zusammenhang mit dem Richtpreis erwüchsen. Die Competition Commission und der Secretary of State hätten nämlich bei ihrer Prüfung nur die in Section 83 FTA aufgeführten Kriterien des öffentlichen Interesses berücksichtigt. Die Definition des öffentlichen Interesses" im Sinne dieses Gesetzes entspreche aber nicht den Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik nach Artikel 33 Absatz 1 EG.
71 Milk Marque und die NFU rügen schließlich, dass die im Ausgangsverfahren streitigen nationalen Maßnahmen die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse und den Richtpreis für Milch vereitelt, beeinträchtigt, unterhöhlt, gestört und verfälscht hätten.
72 Mit diesen nationalen Maßnahmen solle den Mitgliedern von Milk Marque vor allem ihr Recht genommen werden, die Erzielung des Richtpreises anzustreben, der den gemeinschaftlichen Ausgleich zwischen den verschiedenen in Artikel 33 EG aufgeführten Zielen verkörpere.
73 Die nationalen Behörden hätten auch nicht die widerstreitenden Interessen der Erzeuger, der Verarbeiter und der Verbraucher fehlerfrei nach Maßgabe der Politik, der Ziele und der Kriterien, wie sie für die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse gälten, gegeneinander abgewogen und dabei den nach der Verordnung Nr. 804/68 auf Gemeinschaftsebene zu erzielenden Ausgleich hergestellt.
74 Die Regierung des Vereinigten Königreichs trägt vor, dass Artikel 33 EG nicht dahin ausgelegt werden könne, dass die Anwendung des nationalen Wettbewerbsrechts ausgeschlossen sei, wenn mit ihr bezweckt oder bewirkt werde, die Erzeuger an einer möglichen Erhöhung ihrer Preise zu hindern. Eine nationale Maßnahme könne nicht allein deswegen als ungültig angesehen werden, weil mit ihr keines der in Artikel 33 EG genannten Ziele verfolgt werde. Diese Ziele seien vielmehr in ausgewogener Weise so zu berücksichtigen, dass keines von ihnen unter Ausschluss eines anderen verfolgt werde (Urteil Biovilac/EWG, Randnr. 16).
75 In einem Fall wie dem Ausgangssachverhalt, der durch schwerwiegende Missbräuche einer Machtstellung auf dem Markt gekennzeichnet sei, wäre es gerade die Nichtanwendung des nationalen Wettbewerbsrechts, durch die gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßen würde, da ein Mitgliedstaat, der von den ihm zu Gebote stehenden Mitteln des nationalen Wettbewerbsrechts keinen Gebrauch machte, den Zielen der Sicherstellung der Versorgung (Artikel 33 Absatz 1 Buchstabe d EG) und einer Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen (Artikel 33 Absatz 1 Buchstabe e EG) zuwiderhandelte.
76 Im Übrigen ergebe sich aus den Worten auf diese Weise" in Artikel 33 Absatz 1 Buchstabe b EG klar, dass es sich bei der angemessenen Lebenshaltung der landwirtschaftlichen Bevölkerung um ein Ziel handele, das durch eine gesteigerte Produktivität der Landwirtschaft, die Buchstabe a dieses Absatzes als ein weiteres Ziel angebe, zu erreichen sei.
77 Zwar hätten die Erzeuger das Recht, die Erzielung des Richtpreises anzustreben. Jedoch werde der Milchpreis im Rahmen der Instrumente, die die gemeinsamen Agrarmarktorganisationen vorsähen, durch die Marktmechanismen bestimmt. Wenn die Mitgliedstaaten es ihren Erzeugern auch zu gestatten hätten, die Erzielung des Richtpreises anzustreben, brauchten sie ihnen doch nicht zu erlauben, sich hierfür rechtswidriger oder wettbewerbswidriger Mittel zu bedienen. Die Anwendung des nationalen Wettbewerbsrechts auf die Verkaufsmethoden einer sehr großen Kooperative griffen in keiner Weise in das ordnungsgemäße Funktionieren des Gemeinsamen Marktes ein. Denn durch die Beseitigung vom Wettbewerbsverzerrungen trage eine solche Anwendung zur Verwirklichung des mit dem Vertrag und der Verordnung Nr. 804/68 geschaffenen Systems bei.
78 Die DIF schlägt vor, diesen Teil der ersten Frage dahin zu beantworten, dass die Artikel 32 EG bis 38 EG, die Verordnung Nr. 26 und die Verordnung Nr. 804/68 der Anwendung des Wettbewerbsrechts des Vereinigten Königreichs nicht entgegenstuenden, es sei denn, dieses Recht habe Auswirkungen, die den gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen offensichtlich zuwiderliefen. Insbesondere sei es nicht gemeinschaftsrechtlich unzulässig, dass nach dem nationalen Wettbewerbsrecht Maßnahmen erlassen würden, die in einer Sachlage, wie sie im Bericht der Competition Commission dargelegt sei, und sogar in jeder anderen Sachlage die Milcherzeuger daran hinderten, nahe am Richtpreis liegende Preise zu erzielen.
79 Die Kommission verweist auf die ständige Rechtsprechung, wonach es den Mitgliedstaaten, wenn die Gemeinschaft für ein bestimmtes Agrarerzeugnis eine gemeinsame Marktorganisation errichtet habe, untersagt sei, Maßnahmen zu ergreifen, die das Funktionieren dieser Marktorganisation beeinträchtigen könnten. Im Ausgangsrechtsstreit stehe eine Maßnahme solcher Art jedoch nicht in Frage. Maßnahmen der Behörden eines Mitgliedstaats, mit denen auf dem Markt für Milch und Milcherzeugnisse die beherrschende Stellung eines Unternehmens, das diese nachweislich entgegen dem öffentlichen Interesse ausgenutzt habe, eingeschränkt werden solle, könnten grundsätzlich nicht als Hemmnis für die Anwendung der Vorschriften über die einschlägige gemeinsame Marktorganisation betrachtet werden. Insbesondere hindere die Verordnung Nr. 804/68 die nationalen Wettbewerbsbehörden nicht daran, in einem solchen Fall Maßnahmen wie die im Ausgangsverfahren fraglichen zu ergreifen.
Würdigung durch den Gerichtshof
80 Es ist zum einen daran zu erinnern, dass sich, wie der oben in Randnummer 63 angeführten Rechtsprechung zu entnehmen ist, die Mitgliedstaaten, wenn für einen bestimmten Sektor durch eine Verordnung eine gemeinsame Marktorganisation errichtet worden ist, aller Maßnahmen zu enthalten haben, die von dieser Verordnung abweichen oder ihr zuwiderlaufen.
81 Zum anderen lässt sich der ständigen Rechtsprechung auch entnehmen, dass Artikel 36 EG den Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik selbst im Hinblick auf die Wettbewerbsregeln des Vertrages Vorrang vor den Zielen der Wettbewerbspolitik zuerkennt (Urteile vom 29. Oktober 1980 in der Rechtssache 139/79, Maizena/Rat, Slg. 1980, 3393, Randnr. 23, und Deutschland/Rat, Randnr. 61).
82 Was die im Ausgangsverfahren fraglichen Maßnahmen angeht, so weichen sie unstreitig von keiner ausdrücklichen Bestimmung der Regelung über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse ab.
83 Damit stellt sich die Frage, ob diese Maßnahmen angesichts der zu ihrer Durchführung eingesetzten Mittel Wirkungen erzeugen, durch die das Funktionieren der im Rahmen der fraglichen gemeinsamen Marktorganisation vorgesehenen Mechanismen behindert werden kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 10. März 1981 in den verbundenen Rechtssachen 36/80 und 71/80, Irish Creamery Milk Suppliers Association u. a., Slg. 1981, 735, Randnr. 19).
84 Insoweit ist daran zu erinnern, dass mit den im Ausgangsverfahren streitigen nationalen Maßnahmen, wie aus den Akten hervorgeht, die Marktmacht von Milk Marque und ihre Möglichkeiten, den Preis für die Milch der ihr angehörenden Erzeuger über das als wettbewerbsfähig angesehene Preisniveau hinaus zu erhöhen, eingeschränkt werden sollten, um so sowohl den Interessen der Erzeuger als auch denen der Verbraucher zu dienen.
85 Wie der Gerichtshof bereits entschieden hat, wird mit den Mechanismen der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse im Wesentlichen bezweckt, auf der Produktions- und Großhandelsstufe ein Preisniveau zu erreichen, das sowohl den Interessen aller Erzeuger der Gemeinschaft im betreffenden Sektor als auch den Belangen der Verbraucher Rechnung trägt und weiterhin die Versorgung sicherstellt, ohne zur Überschussproduktion anzureizen (Urteil Irish Creamery Milk Suppliers Association u. a., Randnr. 20).
86 Daraus ergibt sich, dass die Ziele dieser gemeinsamen Marktorganisation durch nationale Maßnahmen wie die im Ausgangsverfahren streitigen nicht beeinträchtigt werden können, da diese Maßnahmen nicht als solche in die Preisbildung eingreifen, sondern das ordnungsgemäße Funktionieren der Preismechanismen gewährleisten sollen, um ein Preisniveau zu erreichen, das sowohl den Interessen der Erzeuger als auch denen der Verbraucher dient.
87 Was insbesondere die Frage angeht, ob die im Ausgangsverfahren streitigen Maßnahmen deshalb gegen die einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften verstoßen, weil der Milchpreis, den die Milk Marque angehörenden Erzeuger erzielten, vor dem Tätigwerden der nationalen Behörden unter dem Richtpreis nach der Verordnung Nr. 1190/97 lag, so ist festzustellen, dass dieser Umstand allein nicht genügt, um die Maßnahmen gemeinschaftsrechtswidrig werden zu lassen.
88 Zum einen ist ein Orientierungspreis dieser Art ein politisches Ziel auf Gemeinschaftsebene, und er gewährleistet nicht allen Erzeugern in jedem Mitgliedstaat, dass sie ein dem Richtpreis entsprechendes Einkommen erzielen.
89 Da zum anderen, wie oben in den Randnummern 57 bis 60 ausgeführt, die Aufrechterhaltung eines wirksamen Wettbewerbs zu den Zielen der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse gehört, kann Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 804/68 nicht dahin ausgelegt werden, dass die Milcherzeuger ein Recht darauf hätten, die Erzielung eines dem Richtpreis entsprechenden Einkommens mit allen Mitteln einschließlich möglicherweise missbräuchlicher und wettbewerbswidriger Mittel anzustreben.
90 Die von Milk Marque und der NFU vorgetragene Argumentation geht aber offenbar dahin, dass mit dem Bericht der Competition Commission und den anschließenden Entscheidungen des Secretary of State verkannt worden sei, dass eines der Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik darin bestehe, der landwirtschaftlichen Bevölkerung, insbesondere durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen, eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten, und dafür dem Ziel, den Verbrauchern angemessene Preise zu sichern, übermäßige Bedeutung beigelegt worden sei.
91 Dazu ist festzustellen, dass die Gemeinschaftsorgane bei der Verfolgung der verschiedenen in Artikel 33 EG aufgeführten Ziele ständig den Ausgleich zu gewährleisten haben, den etwaige Widersprüche zwischen den jeweils gesondert betrachteten Zielen erfordern können. Auch wenn es sich mit diesem Erfordernis des Ausgleichs nicht verträgt, eines dieser Ziele in einer Weise isoliert zu verfolgen, die die Verwirklichung anderer Ziele unmöglich macht, können die Gemeinschaftsorgane doch dem einen oder anderen unter ihnen zeitweilig den Vorrang einräumen, sofern die wirtschaftlichen Gegebenheiten und Umstände, die den Gegenstand ihrer Beschlussfassung bilden, dies gebieten (in diesem Sinne u. a. Urteil Vandemoortele/Kommission, Randnr. 20).
92 Auch wenn diese Rechtsprechung zum Handeln der Gemeinschaftsorgane im Bereich der gemeinsamen Agrarmarktorganisationen entwickelt wurde, kann sie doch analog ebenso auf das Handeln der nationalen Behörden bei der Ausübung der ihnen im Bereich der nationalen Wettbewerbspolitik vorbehaltenen Zuständigkeiten angewandt werden. Da nämlich, wie oben in den Randnummern 80 und 81 erwähnt, die nationalen Behörden bei ihrem Handeln die in Artikel 33 EG niedergelegten Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik wahren müssen, haben sie auch im Fall etwaiger Widersprüche zwischen diesen Zielen den Ausgleich zwischen ihnen zu gewährleisten.
93 Im vorliegenden Fall verlangt die Beantwortung der Frage, ob mit dem Bericht der Competition Commission und den Entscheidungen des Secretary of State ein angemessener Ausgleich zwischen den verschiedenen in Artikel 33 EG niedergelegten Zielen vorgenommen wurde oder ob damit vielmehr das Ziel einer Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen in einer Weise isoliert verfolgt wurde, die die Verwirklichung anderer Ziele unmöglich machte, eine vertiefte Prüfung namentlich der Situation auf dem Milchmarkt im Vereinigten Königreich während der fraglichen Zeit und der Auswirkungen der streitigen Maßnahmen auf diesen Markt. Da diese Prüfung notwendig eine Beurteilung des dem Ausgangsrechtsstreit zugrunde liegenden Sachverhalts einschließt, obliegt sie dem vorlegenden Gericht.
94 Nach alledem ist auf die erste Frage zu antworten, dass die Artikel 32 EG bis 38 EG und die Verordnungen Nrn. 26 und 804/68 dahin auszulegen sind, dass den nationalen Behörden grundsätzlich eine Zuständigkeit dafür verbleibt, ihr nationales Wettbewerbsrecht auf eine Kooperative von Milcherzeugern mit einer Machtstellung auf dem nationalen Markt anzuwenden.
Werden die nationalen Wettbewerbsbehörden im Bereich der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse tätig, so haben sie sich aller Maßnahmen zu enthalten, die von dieser gemeinsamen Marktorganisation abweichen oder ihr zuwiderlaufen.
Die von den nationalen Wettbewerbsbehörden im Bereich der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse ergriffenen Maßnahmen dürfen insbesondere keine Wirkungen erzeugen, durch die das Funktionieren der im Rahmen dieser gemeinsamen Marktorganisation vorgesehenen Mechanismen behindert werden kann. Der Umstand allein, dass die von einer Milcherzeugerkooperative angewandten Preise bereits vor dem Tätigwerden der nationalen Wettbewerbsbehörden unter dem Richtpreis für Milch lagen, genügt jedoch nicht, um die Maßnahmen, die diese Behörden gegenüber der Kooperative auf der Grundlage ihres nationalen Wettbewerbsrechts erlassen, gemeinschaftsrechtswidrig werden zu lassen.
Ferner dürfen die fraglichen Maßnahmen nicht die in Artikel 33 Absatz 1 EG niedergelegten Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik beeinträchtigen. Die nationalen Wettbewerbsbehörden haben insoweit gegebenenfalls den Ausgleich zu gewährleisten, den etwaige Widersprüche zwischen den jeweils gesondert betrachteten Zielen des Artikels 33 EG erfordern können, ohne einem dieser Ziele eine so hohe Bedeutung beizumessen, dass hierdurch die Verwirklichung der anderen Ziele unmöglich gemacht wird.
Zur zweiten Frage
95 Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Funktion des Richtpreises für Milch nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 804/68 die nationalen Wettbewerbsbehörden daran hindert, diesen Richtpreis für ihre Prüfung der Marktmacht eines Agrarunternehmens heranzuziehen, indem sie ihn mit den Schwankungen der tatsächlichen Preise vergleichen.
Erklärungen der Verfahrensbeteiligten vor dem Gerichtshof
96 Milk Marque macht geltend, es laufe der Funktion des Richtpreises zuwider, dass ihn die nationalen Behörden als Indikator für die tatsächlichen Preisbewegungen aufgrund der gemeinsamen Agrarpolitik verwendeten. Da die von den Milcherzeugerkooperativen erzielten Preise überdies stets unter dem Richtpreis gelegen hätten, könnten die Behörden daraus, dass diese Preise zu einem bestimmten Zeitpunkt dem Richtpreis näher gekommen seien als zu einem anderen Zeitpunkt, nicht den Schluss ziehen, dass eine Marktmacht vorliege.
97 Die DIF, die Kommission und, hilfsweise, die Regierung des Vereinigten Königreichs tragen vor, dass die Behörden eines Mitgliedstaats durch keine gemeinschaftsrechtliche Bestimmung daran gehindert seien, den Richtpreis nach der Verordnung Nr. 804/68 beliebig als historischen Vergleichspunkt für die tatsächlichen Preisbewegungen oder für statistische, vergleichende oder ökonometrische Zwecke zu verwenden.
Würdigung durch den Gerichtshof
98 Es ist daran zu erinnern, dass der Richtpreis nach Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 804/68 der Preis ist, der für die von den Erzeugern im Milchwirtschaftsjahr insgesamt verkaufte Milch angestrebt wird, und zwar entsprechend den Absatzmöglichkeiten, die sich auf dem Markt der Gemeinschaft und den Märkten außerhalb der Gemeinschaft bieten.
99 Dieser Bestimmung lässt sich im Licht von Artikel 33 Absatz 1 EG entnehmen, dass die wesentliche Funktion des Richtpreises darin besteht, auf Gemeinschaftsebene den wünschenswerten Punkt für einen Ausgleich zwischen dem Ziel, der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu sichern, und dem weiteren Ziel festzulegen, eine Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen zu gewährleisten.
100 Es ist festzustellen, dass es der wesentlichen Funktion des Richtpreises in keiner Weise widerspricht, dass ihn die nationalen Wettbewerbsbehörden im Rahmen ihrer Prüfung der Marktmacht, die ein Agrarunternehmen auf dem nationalen Markt besitzt, als Indikator verwenden.
101 Im Übrigen gibt es keine Bestimmung des primären oder abgeleiteten Gemeinschaftsrechts, die eine solche Verwendung des Richtpreises untersagte.
102 Auf die zweite Frage ist daher zu antworten, dass die Funktion des Richtpreises für Milch nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 804/68 die nationalen Wettbewerbsbehörden nicht daran hindert, diesen Richtpreis für ihre Prüfung der Marktmacht eines Agrarunternehmens heranzuziehen, indem sie ihn mit den Schwankungen der tatsächlichen Preise vergleichen.
Zur dritten Frage
103 Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob es den Artikeln 28 EG bis 30 EG und/oder Artikel 49 EG zuwiderläuft, dass es die nationalen Behörden im Rahmen der Anwendung ihres nationalen Wettbewerbsrechts einer Milcherzeugerkooperative mit einer Machtstellung auf dem Markt untersagen, Verträge über die Verarbeitung der von ihren Mitgliedern erzeugten Milch für Rechnung der Kooperative abzuschließen, und zwar auch mit in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Unternehmen.
Erklärungen der Verfahrensbeteiligten vor dem Gerichtshof
104 Milk Marque und die NFU machen geltend, dass die von der Competition Commission vorgeschlagenen und vom Secretary of State gebilligten Maßnahmen Milk Marque auch den Abschluss von Verarbeitungsvereinbarungen untersagten, ausgenommen in Notfällen oder bei andernfalls unvermeidlicher Vernichtung von Milch. Hierin liege eine Beschränkung zum einen der Ausfuhr von Rohmilch aus dem Vereinigten Königreich und zum anderen der Einfuhr und Ausfuhr von Milcherzeugnissen aus einem Mitgliedstaat in andere Mitgliedstaaten. Dies laufe daher den Artikeln 28 EG und 29 EG zuwider. Da die fragliche Maßnahme Milk Marque dazu verpflichte, ausschließlich im Vereinigten Königreich ansässige Verarbeitungseinrichtungen in Anspruch zu nehmen, sei sie außerdem eine dem Artikel 49 EG zuwiderlaufende Beschränkung.
105 Nach Auffassung von Milk Marque und der NFU lassen sich diese Maßnahmen nicht nach den Artikeln 30 EG und 46 EG rechtfertigen, da zum einen Ziele rein wirtschaftlicher Art, wie sie der Secretary of State verfolge, niemals eine Beschränkung der grundlegenden Prinzipien des freien Warenverkehrs rechtfertigen könnten (Urteil vom 11. Juni 1985 in der Rechtssache 288/83, Kommission/Irland, Slg. 1985, 1761, Randnr. 28, vom 25. Juli 1991 in der Rechtssache C-288/89, Stichting Collective Antennevoorziening Gouda u. a., Slg. 1991, I-4007, Randnr. 11, und vom 28. April 1998 in der Rechtssache C-120/95, Decker, Slg. 1998, I-1831, Randnr. 39) und da zum anderen Ausnahmen vom Vertrag nicht geltend gemacht werden könnten, wenn die Gemeinschaft die Harmonisierung der Maßnahmen vorsehe, die zur Erreichung des konkreten Zieles, das mit diesen Ausnahmen erreicht werden solle, erforderlich seien (Urteil vom 23. Mai 1996 in der Rechtssache C-5/94, Hedley Lomas, Slg. 1996, I-2553, Randnr. 18); das fragliche konkrete Ziel sei hier die Festsetzung des Richtpreises und die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse.
106 Das Vereinigte Königreich macht dagegen geltend, dass die in der dritten Vorlagefrage angesprochenen Maßnahmen, selbst wenn sie eine Beschränkung des freien Warenverkehrs oder des freien Dienstleistungsverkehrs wären, doch eine unterschiedslos geltende Beschränkung bildeten. Sie könnten deshalb durch mehrere anerkannte Gründe gerechtfertigt werden wie das Verbot des unlauteren Wettbewerbs, die Lauterkeit des Handelsverkehrs und den Verbraucherschutz. Im Übrigen ergebe sich im Licht der eingehenden Prüfung der Competition Commission keinerlei Grund für die Annahme, dass diese berechtigten und anerkannten Ziele anders als verhältnismäßig verfolgt worden wären.
107 Unter Bezugnahme auf die Urteile vom 7. Februar 1984 in der Rechtssache 237/82 (Jongeneel Kaas u. a., Slg. 1984, 483) und vom 10. Januar 1985 in der Rechtssache 229/83 (Leclerc und Thouars Distribution, Slg. 1985, 1) macht die DIF geltend, dass die nationalen Maßnahmen, mit denen Milk Marque die Lieferung von Milch zur Verarbeitung auf eigene Rechnung im Vereinigten Königreich oder in andere Mitgliedstaaten untersagt worden sei, nicht durch die Artikel 28 EG und 30 EG verboten seien, da sie unterschiedslos gälten. Denn sie begründeten keine Ungleichbehandlung zwischen dem Binnenhandel im Vereinigten Königreich und seinem Außenhandel, durch die der britischen Erzeugung oder dem britischen Milchmarkt ein besonderer Vorteil eingeräumt würde. Die Vorschriften über den freien Warenverkehr in der Gemeinschaft stuenden einer solchen Anwendung des nationalen Wettbewerbsrechts in einem Fall wie dem Ausgangssachverhalt nicht entgegen.
108 Was die Vereinbarkeit der fraglichen Maßnahmen mit den Vertragsbestimmungen über die Dienstleistungsfreiheit angehe, so sei zu verweisen auf die Urteile vom 3. Dezember 1974 in der Rechtssache 33/74 (Van Binsbergen, Slg. 1974, 1299, Randnr. 12), vom 30. April 1986 in der Rechtssache 96/85 (Kommission/Frankreich, Slg. 1986, 1475, Randnrn. 10 und 11) und vom 25. Juli 1991 in der Rechtssache C-76/90 (Säger, Slg. 1991, I-4221, Randnr. 12), wonach objektive, unterschiedslos angewandte und der Vollendung des Binnenmarktes und dem Verbraucherschutz dienende Kriterien, wie hier das nationale Wettbewerbsrecht, den Artikeln 49 EG und 55 EG nicht zuwiderlaufen könnten.
109 Die Kommission, die auf das Urteil in der Rechtssache Leclerc und Thouars Distribution Bezug nimmt, trägt vor, dass Maßnahmen wie die im Ausgangsverfahren streitigen nicht unter Artikel 28 EG fielen, da die fraglichen Erzeugnisse ausschließlich zur Wiedereinfuhr exportiert würden, um so die nationalen Rechtsvorschriften zu umgehen. Die Maßnahmen liefen auch nicht Artikel 29 EG zuwider, da sie keine spezifische Beschränkung der Ausfuhrströme bewirkten und damit keine Ungleichbehandlung zwischen dem Binnenhandel eines Mitgliedstaats und seinem Außenhandel begründeten.
Würdigung durch den Gerichtshof
110 Es ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die Verarbeitung von Milch nicht als Dienstleistung im Sinne von Artikel 50 EG angesehen werden kann, da sie unmittelbar zur Erzeugung eines materiellen Gegenstandes führt, der seinerseits als Ware vermarktet werden soll. Jedenfalls sind Dienstleistungen nach Artikel 50 EG gegen Entgelt erbrachte Leistungen, soweit sie nicht den Vorschriften über den freien Warenverkehr, den freien Kapitalverkehr oder die Freizügigkeit unterliegen (in diesem Sinne Urteil vom 7. Mai 1985 in der Rechtssache 18/84, Kommission/Frankreich, Slg. 1985, 1339, Randnr. 12).
111 Weiterhin lässt sich den Akten entnehmen, dass die mit der dritten Frage angesprochenen Maßnahmen nur die Verarbeitung von Milch zu Erzeugnissen betreffen, deren Eigentümerin Milk Marque bliebe und die anschließend durch ihre Tochtergesellschaft MMD vertrieben würden. Folglich beziehen sich diese Maßnahmen, was Verarbeitungsverträge mit Unternehmen in anderen Mitgliedstaaten anbelangt, zwar auf ausgeführte Erzeugnisse, jedoch diente die Ausfuhr der Erzeugnisse ihrer Verarbeitung und späteren Wiedereinfuhr in das Vereinigte Königreich.
112 Daher ist die dritte Frage ausschließlich unter dem Blickwinkel der Artikel 28 EG bis 30 EG zu prüfen.
113 Was zunächst die Frage angeht, ob es sich bei den in der dritten Frage genannten Maßnahmen um Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen im Sinne von Artikel 28 EG handelt, so ist daran zu erinnern, dass diese Bestimmung nach ständiger Rechtsprechung jede Regelung oder Maßnahme der Mitgliedstaaten untersagt, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell zu behindern (u. a. Urteil vom 11. Juli 1974 in der Rechtssache 8/74, Dassonville, Slg. 1974, 837, Randnr. 5).
114 Es entspricht jedoch auch ständiger Rechtsprechung, dass ein Mitgliedstaat Maßnahmen ergreifen darf, die verhindern sollen, dass sich einige seiner Staatsangehörigen die vom Vertrag gewährten Freiheiten zunutze machen, um sich der Anwendung ihrer nationalen Rechtsvorschriften missbräuchlich zu entziehen (vgl. u. a. für den freien Dienstleistungsverkehr Urteile in der Rechtssache Van Binsbergen, Randnr. 13, vom 3. Februar 1993 in der Rechtssache C-148/91, Veronica Omroep Organisatie, Slg. 1993, I-487, Randnr. 12, und vom 5. Oktober 1994 in der Rechtssache C-23/93, TV10, Slg. 1994, I-4795, Randnr. 21, für die Niederlassungsfreiheit Urteile vom 7. Februar 1979 in der Rechtssache 115/78, Knoors, Slg. 1979, 399, Randnr. 25, vom 3. Oktober 1990 in der Rechtssache C-61/89, Bouchoucha, Slg. 1990, I-3551, Randnr. 14, und vom 9. März 1999 in der Rechtssache C-212/97, Centros, Slg. 1999, I-1459, Randnr. 24, für den Bereich der sozialen Sicherheit Urteil vom 2. Mai 1996 in der Rechtssache C-206/94, Paletta, Slg. 1996, I-2357, Randnr. 24, für die Freizügigkeit der Arbeitnehmer Urteil vom 21. Juni 1988 in der Rechtssache 39/86, Lair, Slg. 1988, 3161, Randnr. 43, für die gemeinsame Agrarpolitik Urteil vom 3. März 1993 in der Rechtssache C-8/92, General Milk Products, Slg. 1993, I-779, Randnr. 21, und für das Gesellschaftsrecht Urteil vom 12. Mai 1998 in der Rechtssache C-367/96, Kefalas u. a., Slg. 1998, I-2843, Randnr. 20).
115 Was speziell den freien Warenverkehr angeht, so hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass beschränkende Maßnahmen betreffend Waren, die ausschließlich deshalb ausgeführt werden, um zur Umgehung der nationalen Rechtsvorschriften reimportiert zu werden, keine Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im Sinne von Artikel 28 EG darstellen (in diesem Sinne Urteil Leclerc und Thouars Distribution, Randnr. 27). Nichts anderes kann gelten, wenn Waren ausgeführt und anschließend reimportiert werden, um sie der Anwendung von Maßnahmen zu entziehen, die auf der Grundlage des nationalen Wettbewerbsrechts erlassen werden.
116 Dies ist jedoch der Fall bei den Maßnahmen, auf die sich die dritte Frage bezieht.
117 Hätte nämlich das Milk Marque auferlegte Verbot, für ihre Rechnung Verarbeitungsvereinbarungen abzuschließen, nur Geltung für im Vereinigten Königreich ansässige Unternehmen, so hätte Milk Marque die einschlägigen Rechtsvorschriften durch den Abschluss von Verträgen mit Unternehmen in anderen Mitgliedstaaten umgehen und so ihrer Wirkung berauben können.
118 Was zweitens die Frage angeht, ob es sich bei den in der dritten Frage genannten Maßnahmen um Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Ausfuhrbeschränkungen im Sinne von Artikel 29 EG handelt, so ist darauf hinzuweisen, dass sich diese Bestimmung nach ständiger Rechtsprechung auf nationale Maßnahmen bezieht, die spezifische Beschränkungen der Ausfuhrströme bezwecken oder bewirken und damit unterschiedliche Bedingungen für den Binnenhandel innerhalb eines Mitgliedstaats und seinen Außenhandel schaffen, so dass die nationale Produktion oder der Binnenmarkt des betroffenen Staates einen besonderen Vorteil erlangt (u. a. Urteile vom 14. Juli 1981 in der Rechtssache 155/80, Oebel, Slg. 1981, 1993, Randnr. 15, und in der Rechtssache Jongeneel Kaas u. a., Randnr. 22, und vom 16. Mai 2000 in der Rechtssache C-388/95, Belgien/Spanien, Slg. 2000, I-3123, Randnr. 41).
119 Dies gilt jedoch nicht für die in der dritten Frage genannten Maßnahmen, die nach dem nationalen Wettbewerbsrecht erlassen wurden, die die wettbewerbswidrigen Praktiken nur einer Agrarkooperative beschränken sollen und die unterschiedslos für Verarbeitungsverträge mit Unternehmen im Vereinigten Königreich und mit in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Unternehmen gelten.
120 Demnach ist auf die dritte Frage zu antworten, dass es den Bestimmungen des Vertrages über den freien Warenverkehr nicht zuwiderläuft, dass es die zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats im Rahmen der Anwendung ihres nationalen Wettbewerbsrechts einer Milcherzeugerkooperative mit einer Machtstellung auf dem Markt untersagen, Verträge über die Verarbeitung der von ihren Mitgliedern erzeugten Milch für Rechnung der Kooperative abzuschließen, und zwar auch mit in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Unternehmen.
Zur vierten Frage
121 Mit seiner vierten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Artikel 12 EG und 34 Absatz 2 Unterabsatz 2 EG dem Erlass von Maßnahmen wie den im Ausgangsverfahren streitigen gegenüber einer Milcherzeugerkooperative mit einer Machtstellung auf dem Markt entgegenstehen, wenn in anderen Mitgliedstaaten bedeutende vertikal integrierte Milcherzeugerkooperativen tätig sein dürfen.
Erklärungen der Verfahrensbeteiligten vor dem Gerichtshof
122 Milk Marque und die NFU machen geltend, es sei unvereinbar mit dem Diskriminierungsverbot und den gemeinsamen Agrarmarktorganisationen gemäß den Artikeln 12 EG und 34 Absatz 2 Unterabsatz 2 EG, dass sich die nationalen Behörden ihres nationalen Rechts bedienten, um einer bestimmten Erzeugerkategorie wie den Mitgliedern von Milk Marque Beschränkungen bei der Verarbeitung von Milch aufzuerlegen, während eine solche Beschränkung für andere Erzeuger im Vereinigten Königreich oder in der Europäischen Union nicht bestehe. Es sei hervorzuheben, dass die im Ausgangsverfahren fraglichen nationalen Maßnahmen nicht für alle Erzeuger im Vereinigten Königreich gälten und nicht auf der Grundlage objektiver Kriterien erlassen worden seien. Sie fügten sich vielmehr in den Rahmen einer Politik ein, die unter Benachteiligung der Mitglieder von Milk Marque gezielt verfolgt worden sei, um die Milchverarbeiter zu begünstigen.
123 Die Regierung des Vereinigten Königreichs trägt vor, dass das Diskriminierungsverbot weder für eine unterschiedliche Behandlung von Agrarkooperativen durch die nationalen Behörden der Mitgliedstaaten noch dann gelte, wenn die beanstandete Ungleichbehandlung nicht von derselben Behörde ausgehe. Die Regierung des Vereinigten Königreichs, die DIF und die Kommission unterstreichen ferner, dass die unterschiedliche Behandlung eines Unternehmens, weil dieses seine beherrschende Stellung auf dem Markt entgegen dem öffentlichen Interesse ausnutze, keine Diskriminierung dieses Unternehmens, sondern eine objektiv gerechtfertigte Maßnahme sei.
Würdigung durch den Gerichtshof
124 Zwar untersagt Artikel 12 EG einem Mitgliedstaat die unterschiedliche Anwendung seines nationalen Wettbewerbsrechts je nach der Staatsangehörigkeit der Betroffenen, jedoch gilt diese Bestimmung nicht für etwaige Ungleichbehandlungen, die sich für der Gerichtsbarkeit der Gemeinschaft unterliegende Personen oder Unternehmen aus Abweichungen zwischen den Rechtsvorschriften der verschiedenen Mitgliedstaaten ergeben können, wenn diese für alle Personen, die in ihren Anwendungsbereich fallen, nach objektiven Kriterien und ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit gelten (in diesem Sinne Urteil Wilhelm u. a., Randnr. 13).
125 Im Licht dieser Rechtsprechung ist festzustellen, dass im Fall von Maßnahmen wie den im Ausgangsverfahren streitigen, mit denen einer Milcherzeugerkooperative die Ausweitung ihrer Geschäftstätigkeit auf die Milchverarbeitung deshalb untersagt werden soll, weil sie eine Machtstellung auf dem Markt einnimmt und von dieser entgegen dem öffentlichen Interesse Gebrauch macht, der Umstand allein, dass in anderen Mitgliedstaaten vertikal integrierte Kooperativen bestehen, noch nicht belegt, dass der Erlass dieser Maßnahmen eine Diskriminierung nach der Staatsangehörigkeit wäre.
126 Was Artikel 34 Absatz 2 Unterabsatz 2 EG angeht, der im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik das Verbot der Diskriminierung aufstellt, so ist diese Bestimmung lediglich ein besonderer Ausdruck des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes, der besagt, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden dürfen, es sei denn, dass dies objektiv gerechtfertigt ist (u. a. Urteile vom 20. September 1988 in der Rechtssache 203/86, Spanien/Rat, Slg. 1988, 4563, Randnr. 25, und vom 17. April 1997 in der Rechtssache C-15/95, EARL de Kerlast, Slg. 1997, I-1961, Randnr. 35, vom 13. April 2000 in der Rechtssache C-292/97, Karlsson u. a., Slg. 2000, I-2737, Randnr. 39, und vom 6. März 2003 in der Rechtssache C-14/01, Niemann, Slg. 2003, I-2279, Randnr. 49).
127 Im vorliegenden Fall genügt insoweit der Hinweis, dass die im Ausgangsverfahren fraglichen Maßnahmen, wie dem Vorlagebeschluss entnommen werden kann, auf der Grundlage einer Regelung mit allgemeiner Geltung erlassen und damit begründet wurden, dass Milk Marque eine Machtstellung auf dem Markt einnehme und von dieser entgegen dem öffentlichen Interesse Gebrauch mache. Damit befindet sich eine Kooperative wie Milk Marque nicht in einer Lage, die der anderer Milcherzeuger im Vereinigten Königreich oder in anderen Mitgliedstaaten vergleichbar wäre.
128 Demnach ist auf die vierte Frage zu antworten, dass die Artikel 12 EG und 34 Absatz 2 Unterabsatz 2 EG dem Erlass von Maßnahmen wie den im Ausgangsverfahren streitigen gegenüber einer Milcherzeugerkooperative, die eine Machtstellung auf dem Markt einnimmt und diese entgegen dem öffentlichen Interesse ausnutzt, auch dann nicht entgegenstehen, wenn in anderen Mitgliedstaaten bedeutende vertikal integrierte Milcherzeugerkooperativen tätig sein dürfen.
Kostenentscheidung
Kosten
129 Die Auslagen der Regierung des Vereinigten Königreichs und der Kommission, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
auf die ihm vom High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Crown Office), mit Beschluss vom 31. März 2000 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:
1. Die Artikel 32 EG bis 38 EG und die Verordnungen Nr. 26 des Rates vom 4. April 1962 zur Anwendung bestimmter Wettbewerbsregeln auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit diesen Erzeugnissen und (EWG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1587/96 des Rates vom 30. Juli 1996 sind dahin auszulegen, dass den nationalen Behörden grundsätzlich eine Zuständigkeit dafür verbleibt, ihr nationales Wettbewerbsrecht auf eine Kooperative von Milcherzeugern mit einer Machtstellung auf dem nationalen Markt anzuwenden.
Werden die nationalen Wettbewerbsbehörden im Bereich der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse tätig, so haben sie sich aller Maßnahmen zu enthalten, die von dieser gemeinsamen Marktorganisation abweichen oder ihr zuwiderlaufen.
Die von den nationalen Wettbewerbsbehörden im Bereich der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse ergriffenen Maßnahmen dürfen insbesondere keine Wirkungen erzeugen, durch die das Funktionieren der im Rahmen dieser gemeinsamen Marktorganisation vorgesehenen Mechanismen behindert werden kann. Der Umstand allein, dass die von einer Milcherzeugerkooperative angewandten Preise bereits vor dem Tätigwerden der nationalen Wettbewerbsbehörden unter dem Richtpreis für Milch lagen, genügt jedoch nicht, um die Maßnahmen, die diese Behörden gegenüber der Kooperative auf der Grundlage ihres nationalen Wettbewerbsrechts erlassen, gemeinschaftsrechtswidrig werden zu lassen.
Ferner dürfen die fraglichen Maßnahmen nicht die in Artikel 33 Absatz 1 EG niedergelegten Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik beeinträchtigen. Die nationalen Wettbewerbsbehörden haben insoweit gegebenenfalls den Ausgleich zu gewährleisten, den etwaige Widersprüche zwischen den jeweils gesondert betrachteten Zielen des Artikels 33 EG erfordern können, ohne einem dieser Ziele eine so hohe Bedeutung beizumessen, dass hierdurch die Verwirklichung der anderen Ziele unmöglich gemacht wird.
2. Die Funktion des Richtpreises für Milch nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 804/68 in der Fassung der Verordnung Nr. 1587/96 hindert die nationalen Wettbewerbsbehörden nicht daran, diesen Richtpreis für ihre Prüfung der Marktmacht eines Agrarunternehmens heranzuziehen, indem sie ihn mit den Schwankungen der tatsächlichen Preise vergleichen.
3. Es läuft den Bestimmungen des Vertrages über den freien Warenverkehr nicht zuwider, dass es die zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats im Rahmen der Anwendung ihres nationalen Wettbewerbsrechts einer Milcherzeugerkooperative mit einer Machtstellung auf dem Markt untersagen, Verträge über die Verarbeitung der von ihren Mitgliedern erzeugten Milch für Rechnung der Kooperative abzuschließen, und zwar auch mit in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Unternehmen.
4. Die Artikel 12 EG und 34 Absatz 2 Unterabsatz 2 EG stehen dem Erlass von Maßnahmen wie den im Ausgangsverfahren streitigen gegenüber einer Milcherzeugerkooperative, die eine Machtstellung auf dem Markt einnimmt und diese entgegen dem öffentlichen Interesse ausnutzt, auch dann nicht entgegen, wenn in anderen Mitgliedstaaten bedeutende vertikal integrierte Milcherzeugerkooperativen tätig sein dürfen.