61988J0357
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-357/88 (
*1
)
I. Hechos y procedimiento
Como productora de alimentos para animales, Oberhausener Kraftfutterwerk Wilhelm Hopermann GmbH, parte demandante en el litigio principal (en lo sucesivo, «la demandante»), se beneficia de las medidas especiales comunitarias para los guisantes, habas y haboncillos.
El litigio principal tiene por objeto determinadas cantidades de guisantes y de haboncillos (lotes no 83815 a no 83824) por las que se solicitó una ayuda por importe de 166127 DM. La entrada de estos productos en la empresa de la demandante fue comunicada en diversas notificaciones dirigidas al Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, parte demandada en el litigio principal (en lo sucesivo, «la demandada»). De estas notificaciones resulta que la entrada de dichos productos tuvo lugar entre marzo y junio de 1983. En los formularios, la demandante marcó una cruz en las diferentes rúbricas indicando que las notificaciones debían considerarse asimismo como solicitudes de sumisión a control. Las propias notificaciones no van fechadas y tampoco las solicitudes de ayuda. Todos los formularios cumplimentados de este modo entraron en las oficinas de la demandada el 8 de julio de 1983. Esta última denegó las ayudas solicitadas debido a que la notificación por escrito de la entrada de los productos, prevista en el apartado 1 del artículo 18 del Reglamento (CEE) no 2192/82, no se había efectuado el día de la entrada de tales mercancías en la empresa de la demandante.
Es indudable que la demandante cumplió lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 22 del citado Reglamento, que prevé que la solicitud de sumisión a control y la solicitud de ayuda deberán ser presentadas al mismo tiempo.
Mediante resolución de 10 de noviembre de 1988, el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main acordó, conforme al artículo 177 del Tratado CEE, suspender el procedimiento hasta que el Tribunal de Justicia se pronunciara sobre la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Es requisito para tener derecho a la concesión de ayudas la observancia del plazo para comunicar la entrada del producto en la empresa, con arreglo al apartado 1 del artículo 18 del Reglamento (CEE) no 2192/82 de la Comisión, de 6 de agosto de 1982 (DO L 233, p. 5) o, en su caso, con arreglo al mismo artículo 18, en su versión modificada el Reglamento (CEE) no 3322/82 de la Comisión, de 10 de diciembre de 1982 (DO L 351, p. 27)?»
El órgano jurisdiccional nacional considera que la obligación de notificar la entrada de los productos en la empresa no debe considerarse como una norma aislada. A partir de esta notificación comienza a correr el plazo de 30 días concedido para la presentación de la solicitud de sumisión a control (frases segunda y tercera del apartado 3 bis del artículo 18 del Reglamento no 2192/82); la determinación del peso y de la toma de muestras tienen lugar en el momento de la entrada de los productos (apartado 1 del artículo 18); el plazo de 150 días concedido para la transformación comienza a correr a partir de la fecha de presentación de la solicitud de sumisión a control (apartado 1 del artículo 20).
Por lo que se refiere a la cuestión de si, por razones de buena gestión administrativa, está justificado considerar el cumplimiento del plazo de notificación de la entrada de los productos como un requisito para el nacimiento de un derecho, en el sentido de que dicho plazo es un plazo de caducidad, el órgano jurisdiccional nacional observa que los Reglamentos (CEE) no 3322/82 y no 1956/83 han reconocido la necesidad de conceder a las empresas un plazo, primero fijado en 30 días y, posteriormente, aumentado a 80 días, entre la notificación de la entrada de los productos en la empresa y la decisión relativa a su transformación (solicitud de sumisión a control). Esta medida se inscribe dentro del sistema de los reglamentos, ya que se debe considerar como fecha determinante la de presentación de la solicitud de sumisión a control, que constituye el punto de partida de la obligación de la empresa de transformar los productos, y que es, pues, la fecha a partir de la cual debe comprobarse el cumplimiento de los requisitos material y jurídico para el nacimiento del derecho a la ayuda (apartado 2 del artículo 29 del Reglamento no 2192/82).
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE, presentaron observaciones escritas la parte demandante, representada por los Sres. Modest, Gündisch, Landry y asociados, Abogados de Hamburgo, y la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Jürgen Grunwald, miembro de su Servicio Jurídico.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba y acordó atribuir el asunto a la Sala Tercera.
II. Marco normativo
El Reglamento (CEE) no 1431/82 del Consejo, de 18 de mayo de 1982, por el que se prevén medidas especiales para los guisantes, habasy haboncillos (DO L 162, p. 28; EE 03/25, p. 170) dispone, en el apartado 1 de su artículo 3, que se concederá una ayuda para los productos cosechados en la Comunidad y utilizados en la fabricación de alimentos para animales. En virtud del primer guión del apartado 3 del artículo 3, la ayuda se concederá únicamente a los usuarios de dichos productos «que cumplan las condiciones necesarias para establecer el derecho a la ayuda».
Sobre la base del apartado 5 del artículo 3 y del artículo 4 del mismo Reglamento, el Consejo adoptó el Reglamento (CEE) no 2036/82, de 19 de julio de 1982, por el que se adoptan las normas generales relativas a las medidas especiales sobre los guisantes, habas y haboncillos (DO L 219, p. 1; EE 03/25, p. 334). Con arreglo al apartado 1 del artículo 5 de este ùltimo Reglamento, la ayuda se concederá a cualquier usuario, siempre que presente al organismo competente una solicitud, así como un certificado por el que se acredite que, para la cantidad entregada por el productor, éste se ha beneficiado del precio mínimo, y que «la cantidad indicada en dicho certificado haya sido efectivamente utilizada después de la sumisión a control en la empresa en la que haya tenido lugar la utilización». El apartado 4 del artículo 3 define la sumisión a control en los siguientes términos:
«operación efectuada ante el usuario por el organismo competente del Estado miembro afectado a instancia de dicho utilizador, y que consiste en determinar la cantidad y calidad de los productos destinados a ser utilizados para la alimentación humana o animal».
Además, el apartado 1 del artículo 14 dispone que «los Estados miembros en cuyo territorio se utilicen los productos establecerán un sistema de control que garantice que únicamente se beneficien de la ayuda los productos que tengan derecho a ella».
Por su parte, el apartado 2 del artículo 11 dispone:
«La determinación del peso de los productos y la toma de muestras se efectuará cuando los productos de que se trate entren en las empresas en las que hayan de ser efectivamente utilizados.»
Con arreglo al apartado 7 del artículo 3 del Reglamento no 1431/82, la Comisión adoptó el Reglamento no 2192/82. Dado que los productos en cuestión entraron en la empresa de la demandante entre marzo y junio de 1983, debe mencionarse, porque se ha aplicado en este asunto, que en aquella época los apartados 1 y 3 bis del artículo 18 de este último Reglamento, en la versión resultante de los apartados 7 y 8 del artículo 1 del Reglamento no 3322/82, por el que se modifica por segunda vez el Reglamento no 2192/82, estaban redactados en los siguientes -términos :
«1.
A más tardar, en el momento de entrada de los productos en la empresa, el interesado informará de ello por escrito al organismo competente del Estado miembro.
[...]
3 bis.
La notificación prevista en el apartado 1 equivaldrá a la solicitud de sumisión a control. No obstante, el interesado podrá retrasar la sumisión a control de los productos llegados a la empresa, cuando todavía no se haya determinado la utilización efectiva de la totalidad de dichos productos en la empresa. En ese caso, se concederá al interesado un plazo de 30 días laborables para comunicar al organismo competente del Estado miembro la cantidad que pretende efectivamente someter a control y, por tanto, utilizar en su empresa, y la cantidad que proyecta hacer salir de la empresa. La sumisión a control no podrá efectuarse, en ningún caso, después de la utilización efectiva del producto»(traducción no oficial).
Comb indica en su sexto considerando, el Reglamento no 3322/82 eliminó la exigencia de que la notificación de la entrada de los productos en la empresa coincidiera con la solicitud de sumisión a control, concediendo a los operadores un plazo suplementario para determinar las cantidades efectivas de productos recibidos que desearan someter a control y que fueran a ser utilizados en sus empresas.
El Reglamento no 1956/83 de la Comisión, de 15 de julio de 1983, por el que se modifica por séptima vez el Reglamento no 2192/82 (DO L 192, p. 26), aumentó el plazo previsto en el apartado 3 bis del artículo 18, anteriormente mencionado, de 30 a 80 días laborables.
En virtud de los guiones primero y segundo del apartado 2 del artículo 29 del Reglamento no 2192/82, modificado por el apartado 13 del artículo 1 del Reglamento no 3322/82, se abonará la ayuda al usuario que la hubiera solicitado, siempre y cuando haya presentado ante el organismo designado por el Estado miembro el certificado por el que se acredite que se ha pagado el precio mínimo al productor y que el organismo encargado del control haya verificado que la cantidad indicada en dicho certificado ha sido efectivamente utilizada en el plazo de 150 días siguientes a la fecha de solicitud de la sumisión a control.
Por último, el apartado 1 del artículo 22 del Reglamento no 2192/82, modificado por el apartado 11 del artículo 1 del Reglamento no 3322/82, dispone:
«1.
El interesado presentará la solicitud de ayuda prevista en el apartado 1 del artículo 5 del Reglamento (CEE) no 2036/82, a más tardar, el día de la presentación de la solicitud de sumisión a control en el Estado miembro en que los productos hayan de ser efectivamente utilizados.
No obstante, si la solicitud de ayuda se presentase el primer día laborable siguiente al de la presentación de la solicitud de sumisión a control, esta solicitud de ayuda se considerará presentada el mismo día que la solicitud de sumisión a control»(traducción no oficial).
III. Observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia
La demandante alega, en primer lugar, que los únicos requisitos que debe satisfacer para beneficiarse de la ayuda relativa a las leguminosas son los enunciados en el apartado 1 del artículo 5 del Reglamento no 2036/82 y que, en este caso, se cumplen. En efecto, en el procedimiento principal no se ha rebatido el hecho de que la demandante presentó el certificado que acredita el pago del precio mínimo al productor y que la cantidad en él indicada fue efectivamente utilizada.
La demandante indica que el cumplimiento de un plazo, que podría ser necesario o útil para el control de las ayudas, sólo figura en el apartado 1 del artículo 18 del Reglamento no 2191/82. Ahora bien, por tratarse de un Reglamento de la Comisión por el que se establecen modalidades de aplicación, no se pueden añadir requisitos que limiten la concesión de las ayudas a los requisitos exigidos en el artículo 5 del citado Reglamento del Consejo. Por otra parte, el hecho de que, hasta el 1 de junio de 1983, el Reglamento no 2192/82 fuera objeto de seis modificaciones revela las dificultades prácticas a las que se enfrentaron tanto las autoridades como los operadores económicos, al aplicar la normativa relativa a las citadas ayudas. Estas frecuentes modificaciones en la determinación del plazo objeto de controversia no permiten, pues, considerarlo como un plazo de caducidad ni como un requisito para la concesión de la ayuda. Tampoco puede afirmarse que el carácter de plazo de caducidad se desprenda del apartado 2 del artículo 29 del Reglamento no 2192/82, ya que esta norma se limita a retomar, en términos ligeramente diferentes, los requisitos para la concesión de la ayuda previstos en el apartado 1 del artículo 5 del Reglamento no 2036/82.
La demandante alega, asimismo, que se llega a la misma conclusión aplicando el principio de proporcionalidad. En su opinión, el objetivo de la ayuda para las leguminosas, que es el de garantizar un precio suficiente a los productores, así como la venta de leguminosas caras en el mercado nacional, se consigue cuando se cumplen las dos obligaciones principales enunciadas en el artículo 5 del Reglamento no 2036/82. Jurídicamente sería incorrecto, por desproporcionado, asociar al incumplimiento de una obligación manifiestamente secundaria, establecida con una finalidad puramente administrativa, como es la de efectuar la notificación ante el organismo de intervención en el momento de la entrada de los productos en la empresa, la rigurosa sanción de no conceder la ayuda.
En apoyo de esta conclusión, la demandante invoca la jurisprudencia del Tribunal de Justicia contenida, principalmente, en las sentencias de 20 de febrero de 1979 (SA Buitoni contra Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles, 122/78, Rec. 1979, p. 677), y de 21 de junio de 1979 (Atalanta Amsterdam BV contra Produktschap voor Vee en Vlees, 240/78, Rec. 1979, p. 2137). En el asunto 122/78, el Tribunal de Justicia había calificado de desproporcionada la sanción a tanto alzado prevista en caso de incumplimiento del plazo fijado para la presentación de determinadas pruebas. Si, habida cuenta de los inconvenientes que supone un retraso en la presentación de pruebas, la Comisión tenía derecho a fijar tal plazo, sólo (hubiera debido penalizar el incumplimiento de este plazo con una sanción sensiblemente menos gravosa para los administrados que la pérdida total de la fianza, y mejor adaptada a los efectos prácticos de tal omisión. En el asunto 240/78, el Tribunal de Justicia había considerado que una disposición de un Reglamento de la Comisión, en virtud de la cual las fianzas constituidas se consideraban perdidas en caso de retraso en la transmisión de los documentos justificativos de las operaciones de almacenamiento de carne de cerdo, era contraria, por aplicarse de manera automática, al principio de proporcionalidad, en la medida en que no permitía -adaptar la sanción prevista al grado de inobservancia de las obligaciones contractuales o a la gravedad del incumplimiento de dichas obligaciones.
La Comisión recuerda, en primer lugar, que, conforme al apartado 3 del artículo 3 del Reglamento no 1431/82, la ayuda se concederá únicamente a los usuarios «que cumplan las condiciones necesarias para establecer el derecho a la ayuda». Afirma que, entre éstas, figura, en virtud del apartado 1 del artículo 18 del Reglamento no 2191/82, la obligación de informar de la entrada de los productos en la empresa al organismo competente. En su opinión, el interesado debe cumplir esta obligación el mismo día de la entrada de los productos para que, conforme al apartado 2 del artículo 11 del Reglamento no 2036/82, pueda procederse, en el momento de dicha entrada, a determinar el peso y a tomar muestras que permitan efectuar un control de la calidad y de la humedad.
La Comisión recuerda además, que, cuando el interesado no hace uso de la posibilidad que le reconoce el apartado 3 bis del artículo 18 del Reglamento no 2192/82, de aplazar la sumisión a control durante 30 días laborables, la notificación de la entrada de los productos equivale, al mismo tiempo, a la solicitud de sumisión a control. Si, por el contrario, hace uso de la posibilidad de aplazar la notificación de la entrada de los productos determina la fecha a partir de la cual comienza a correr el citado plazo suplementario.
En opinión de la Comisión, en ambos casos, la notificación de la entrada de los productos constituye una obligación imperativa cuyo incumplimiento hace imposible la aplicación regular del procedimiento. En el presente caso, se ha podido comprobar que, dadas las intenciones de la demandante y el contenido de los documentos que cumplimentó, las notificaciones deberían valer, al mismo tiempo, como solicitud de sumisión a control. Ahora bien, en cuanto a la notificación de la entrada de los productos y la solicitud de sumisión a control, los documentos no fechados, recibidos por la demandada el 8 de julio de 1983, contenían indicaciones erróneas, ya que los citados productos entraron en la empresa de la demandante no el 8 de julio de 1983, sino entre marzo y junio de 1983. En opinión de la Comisión, ante tal situación, era imposible llevar a cabo un control de la calidad y de la humedad de los productos.
La Comisión concluye que la situación de hecho y de derecho que se acaba de describir no permite invocar la aplicación del principio de proporcionalidad.
J. C. Moitinho de Almeida
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.