62021CC0046
CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2022. szeptember 15. (
1
)
C‑46/21. P. sz. ügy
Energiaszabályozók Európai Uniós Együttműködési Ügynöksége (ACER)
kontra
Aquind Ltd
„Fellebbezés – Energia – 713/2009/EK rendelet – Az ACER új villamosenergia‑rendszerösszekötőkre vonatkozó mentesség iránti kérelmet elutasító határozata – Az ACER fellebbezési tanácsához benyújtott fellebbezés – Az ACER fellebbezési tanácsának feladata, összetétele, hatásköre és eljárásának időtartama – A felülvizsgálat intenzitása – A 714/2009/EK rendelet 17. cikke – Az új villamosenergia‑rendszerösszekötők mentességi rendszere – A 347/2013/EU rendelet 12. cikke – A határokon átnyúló energiaipari infrastruktúra általános finanszírozási rendszere – Közös érdekű projektek finanszírozása – Határokon átnyúló költségmegosztás”
1.
Ez a fellebbezés lehetővé teszi a Bíróság számára, hogy határozatot hozzon az uniós ügynökségek fellebbezési tanácsai által az eléjük terjesztett jogviták elbírálásakor alkalmazandó felülvizsgálat intenzitásáról.
2.
A Bíróságnak különösen a Törvényszék azon megközelítését kell jóváhagynia vagy elutasítania, amely a jelen ügyben megtámadott ítéletben (
2
) az Energiaszabályozók Együttműködési Ügynökségének (ACER) (
3
) fellebbezési tanácsa számára ezen ügynökség határozatainak a nyilvánvaló hibák vizsgálatán túlmenő ellenőrzését írta elő.
3.
Jóllehet más testületek – például az Európai Unió Szellemi Tulajdoni Hivatala (EUIPO) és a Közösségi Növényfajta‑hivatal (CPVO) – fellebbezési tanácsának hatáskörére vonatkozóan már létezik kialakult ítélkezési gyakorlat, nem ez a helyzet a többi fellebbezési tanács peres eljárásai tekintetében, amelyek határozatait egyre inkább a Törvényszék elé terjesztik. (
4
) Ez adja a jelen fellebbezés jelentőségét. (
5
)
4.
A jogvita hátterében az ACER (05/2018. sz.) határozata áll, amely megtagadta a brit és a francia villamosenergia‑átviteli hálózatokat összekapcsoló infrastruktúra kiépítésének a villamosenergia‑piac liberalizációs szabályai által előírt bizonyos kötelezettségek alóli mentesítését.
5.
Ebben a – később az ACER fellebbezési tanácsa által az A‑001–2018 sz. határozatában helybenhagyott – határozatban a 714/2009/EK rendelet (
6
) 17. cikkének (1) bekezdése a 347/2013/EU rendelet (
7
) 12. cikkében előírt általános energiainfrastruktúra‑finanszírozási rendszerrel összefüggésben került alkalmazásra.
I. Jogi háttér
A.
A 713/2009 rendelet
6.
A 19. cikk (
8
) előírja:
„(1)   Bármely természetes vagy jogi személy – a nemzeti szabályozó hatóságokat is ideértve – fellebbezhet a 7., a 8. vagy a 9. cikk szerinti olyan határozat ellen, amelynek ő a címzettje, vagy amely, noha alakilag más személynek van címezve, őt közvetlenül és egyénileg érinti.
[…]
(4)   Ha a fellebbezés elfogadható, a fellebbezési tanács megvizsgálja, hogy az megalapozott‑e. A fellebbezési tanács annyiszor, ahányszor a fellebbezési eljáráshoz szükséges, felkérheti a feleket, hogy a fellebbezési tanács által kibocsátott értesítésekről vagy a fellebbezési eljárás többi fele által tett nyilatkozatokról meghatározott határidőn belül nyújtsák be észrevételeiket. A fellebbezési eljárásban a felek jogosultak álláspontjukat szóban előadni.
(5)   A fellebbezési tanács e cikkel összhangban az Ügynökség valamennyi hatáskörét gyakorolhatja, vagy az Ügynökség arra hatáskörrel rendelkező testületéhez utalhatja az ügyet. Ez utóbbira nézve a fellebbezési tanács határozata kötelező.
[…]”
7.
A 20. cikk (1) bekezdése kimondja:
„A fellebbezési tanács határozatai, illetve – ha a fellebbezési tanács nem jogosult jogorvoslatot gyakorolni – az Ügynökség határozatai a Szerződés 230. cikkével összhangban indított keresettel megtámadhatók az Elsőfokú Bíróság vagy a Bíróság előtt.”
B.
A 714/2009 rendelet
8.
A 17. cikk kimondja:
„(1)   Az új egyenáramú rendszerösszekötők kérelemre, korlátozott időtartamra mentesíthetők az e rendelet 16. cikkének (6) bekezdésében, valamint a 2009/72/EK irányelv[ (
9
)] 9., 32. cikkében és 37. cikkének (6) és (10) bekezdésében foglalt rendelkezések alól, a következő feltételek mellett:
a)
a beruházásnak fokoznia kell a versenyt a villamosenergia‑ellátás terén;
b)
a beruházás kockázatának akkorának kell lennie, hogy a beruházás nem valósulna meg a mentesség nélkül;
c)
a rendszerösszekötőnek olyan természetes vagy jogi személy tulajdonában kell állnia, aki vagy amely legalább jogi formájában független azoktól a rendszerüzemeltetőktől, amelyek hálózataiban a rendszerösszekötő meg fog épülni;
d)
a rendszerösszekötő használóira díjat kell kiróni;
e)
a villamos energia belső piacára vonatkozó közös szabályokról szóló, 1996. december 19‑i 96/92/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (10) 19. cikkében említett részleges piacnyitás óta a rendszerösszekötő tőke‑ vagy üzemeltetési költségének semmilyen része sem térülhetett meg a rendszerösszekötő által összekapcsolt átviteli vagy elosztóhálózatok használati díjainak egyetlen eleméből sem;
f)
a mentesség nem károsíthatja a versenyt és a villamos energia belső piacának hatékony működését, sem azon szabályozott rendszer hatékony működését, amelyhez a rendszerösszekötő kapcsolódik.
[…]
(4)   Az (1), (2) és (3) bekezdés szerinti mentességről szóló határozatot az érintett tagállamok szabályozó hatóságai eseti alapon hozzák meg. A mentesség vonatkozhat az új rendszerösszekötő vagy a meglévő, jelentősen megnövelt kapacitású rendszerösszekötő teljes kapacitására vagy annak egy részére.
Az Ügynökség a mentességre irányuló kérelemnek az utolsó érintett szabályozó hatóság általi kézhezvételének időpontjától számított két hónapon belül tanácsadói véleményt nyújthat be ezen szabályozó hatóságoknak, amely határozatuk alapjául szolgálhat.
A mentesség megadásával kapcsolatos döntés meghozatalakor eseti alapon meg kell fontolni, hogy a mentesség időtartamát és a rendszerösszekötőhöz való megkülönböztetésmentes hozzáférést nem szükséges‑e feltételekhez kötni. Az ezekre a feltételekre vonatkozó döntések meghozatalakor figyelembe kell venni különösen a kiépítendő új kapacitást vagy a meglévő kapacitás módosítását, a projektre vonatkozó időkereteket és a nemzeti sajátosságokat.
A mentesség megadása előtt az érintett tagállamok szabályozó hatóságai döntenek a kapacitással való gazdálkodás és a kapacitásfelosztás szabályairól és mechanizmusairól. A szűk keresztmetszet kezelésére vonatkozó szabályok kötelezővé teszik a kihasználatlan kapacitás piacra vitelét, továbbá a létesítmény használói jogosultak a részükre lekötött kapacitással a másodlagos piacon kereskedni. Az (1) bekezdés a), b) és f) pontjában foglalt feltételek értékelése során figyelembe kell venni a kapacitásfelosztási eljárás eredményeit.
Amennyiben az érintett szabályozó hatóságok hat hónapon belül megállapodásra jutottak a mentességről szóló határozatról, e határozatról tájékoztatják az Ügynökséget.
A mentesség megadásáról szóló határozatot – ideértve az e bekezdés második albekezdésben említett feltételek esetleges alkalmazását is – kellően meg kell indokolni, és közzé kell tenni.
(5)   A (4) bekezdésben említett határozatot az Ügynökség az alábbi esetekben hozhatja meg:
a)
ha nem tudott az érintett szabályozó hatóságok mindegyike megállapodásra jutni attól az időponttól számított hat hónapon belül, amikor a mentességre vonatkozó kérelmet az említett szabályozó hatóságok közül az utolsóhoz benyújtották; vagy
b)
az érintett szabályozó hatóságok közös kérésére.
Az Ügynökség döntésének meghozatala előtt konzultál az érintett szabályozó hatóságokkal és a kérelmezőkkel.
[…]”
C.
A TEN‑E rendelet
9.
A 12. cikk így szól:
„(1)   A II. melléklet 1. a), b) és d) pontjában és 2. pontjában említett kategóriákba tartozó közös érdekű projektek tényleges – karbantartási költségeket nem tartalmazó – beruházási költségeit azon tagállamok érintett átvitelirendszer‑üzemeltetői vagy átviteli infrastruktúra projektgazdái viselik, amelyekben a projekt nettó hatása kedvező, és – a túlterhelési és egyéb díjak által nem fedezett rész tekintetében – azokat a hálózat‑hozzáférési díjakon keresztül a rendszerhasználókkal megfizettetik ebben vagy ezekben a tagállamokban.
(2)   A II. melléklet 1. a), b) és d) pontjában és 2. pontjában említett kategóriákba tartozó közös érdekű projekt esetében az (1) bekezdés rendelkezései csak akkor alkalmazandók, ha legalább egy projektgazda kéri a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságoktól a projekt költségeinek egésze vagy egy része tekintetében e cikk alkalmazását. Ezenkívül a II. melléklet 2. pontjában említett kategóriákba tartozó közös érdekű projekt esetében az (1) bekezdés rendelkezései csak akkor alkalmazandók, ha már elvégezték a piaci kereslet felmérését és ennek alapján nem várható, hogy a tényleges beruházási költségekre a díjak fedezetet nyújtanak.
[…]
(3)   Az (1) bekezdés alkalmazása esetén az érintett közös érdekű projekt projektgazdái legalább évente egy alkalommal és mindaddig, amíg a projektet be nem üzemelik, valamennyi érintett nemzeti szabályozó hatóságot rendszeresen tájékoztatják az adott projekt előrehaladásáról és az ehhez kapcsolódóan meghatározott költségekről és hatásokról.
Amint egy ilyen közös érdekű projekt megvalósítása kellően előrehaladt, a projektgazdák, miután konzultáltak a tagállamok átvitelirendszer‑üzemeltetőivel, amelyek számára a projekt jelentős pozitív hatással jár, beruházási kérelmet nyújtanak be. Ez a határokon átnyúló költségmegosztást is magában foglaló beruházási kérelem valamennyi érintett nemzeti szabályozó hatósághoz benyújtandó, a következő mellékletekkel együtt:
a)
a 11. cikknek megfelelően kidolgozott módszertannal összhangban levő projektspecifikus költség‑haszon elemzés, mely figyelembe veszi az érintett tagállam határain túl jelentkező haszonelemeket is;
b)
a projekt pénzügyi megvalósíthatóságát értékelő üzleti terv, amely tartalmazza a választott finanszírozási megoldást, illetve a II. melléklet 2. pontjában említett kategóriába tartozó közös érdekű projekt esetében a piaci vizsgálat eredményeit is; és
c)
ha a projektgazdák egyetértenek, megalapozott javaslat a határokon átnyúló költségmegosztásra.
[…]
(4)   Az érintett nemzeti szabályozó hatóságokhoz legutoljára benyújtott kérelem időpontjától számított hat hónapon belül a nemzeti szabályozó hatóságok az érintett projektgazdákkal folytatott konzultációt követően koordinált határozatokat hoznak a javasolt projekttel kapcsolatban az egyes rendszerüzemeltetők által viselendő beruházási költségek elosztásáról, valamint ezeknek a tarifákba való beépítéséről. A nemzeti szabályozó hatóságok dönthetnek úgy, hogy csak a költségek egy részét osztják el, illetve dönthetnek úgy is, hogy a költségeket egy közös érdekű projektcsomag több projektje között osztják fel.
[…]
(5)   A nemzeti szabályozó hatóságok a tarifáknak a 2009/72/EK irányelv 37. cikke (1) bekezdésének a) pontja és a 2009/73/EK irányelv[ (
10
)] 41. cikke (1) bekezdésének a) pontja értelmében való megállapításakor vagy jóváhagyásakor – az e cikk (4) bekezdésében említett, határokon átnyúló költségmegosztás alapján – figyelembe veszik az átvitelirendszer‑üzemeltetőnél vagy más projektgazdánál a beruházás eredményeképpen felmerülő tényleges költségeket, amennyiben az ilyen költségek megfelelnek egy hatékony és szerkezetileg összehasonlítható rendszerüzemeltető költségeinek.
A nemzeti szabályozó hatóságok a költségmegosztási határozatot – az adott határozatra vonatkozó összes információval együtt – haladéktalanul megküldik az Ügynökségnek. […]
[…]
A költségmegosztási határozatot ki kell hirdetni.
(6)   Amennyiben az érintett nemzeti szabályozó hatóságok a hozzájuk legutoljára benyújtott kérelem kézhezvételének napjától számított hat hónapon belül nem jutnak megállapodásra a beruházási kérelemről, haladéktalanul tájékoztatják az Ügynökséget.
Ebben az esetben, illetve az érintett nemzeti szabályozó hatóságok közös kérésére az Ügynökség az ügy hozzá történő továbbítását követő három hónapon belül meghozza a beruházási kérelemre vonatkozó határozatot, ideértve a (3) bekezdésben említett határokon átnyúló költségmegosztást, valamint a beruházási költségek tarifákba történő beépítésének módját is.
[…]”
II. A jogvita előzményei és a megtámadott ítélet
10.
A jogvita alapját képező tényállást a megtámadott ítélet 1–13. pontja ismerteti. Ezekből következőket emelem ki:
–
Az Aquind Ltd az Egyesült Királyságban alapított olyan részvénytársaság, amely brit és a francia villamosenergia szállító hálózatok közötti hálózatot összekapcsoló projekt (a továbbiakban: Aquind rendszerösszekötő) kezdeményezője.
–
2017. május 17‑én az Aquind rendszerösszekötő tekintetében mentesség iránti kérelmet nyújtott be a francia és brit nemzeti szabályozó hatóságokhoz.
–
Mivel ez a két hatóság nem jutott megállapodásra, a mentesség iránti kérelmet 2017. november 29‑én, illetve december 19‑én továbbították az ACER‑nek annak érdekében, hogy ez utóbbi hozzon döntést.
–
2018. április 26‑án az Aquind rendszerösszekötő elnyerte a közös érdekű projekt jogállását.
–
2018. június 19‑i 05/2018. sz. határozatával az ACER elutasította a mentesség iránti kérelmet.
–
Az ACER véleménye szerint, bár az Aquind teljesítette a mentesség engedélyezéséhez szükséges, a 714/2009 rendelet 17. cikke (1) bekezdésének a) és c)–f) pontjában felsorolt feltételeket, az ugyanezen rendelkezés b) pontjában előírt feltételnek nem felelt meg.
–
Az ACER elsősorban azt emelte ki, hogy 2018 áprilisában a rendszerösszekötő elnyerte a közös érdekű projekt jogállását, e jogcímen pedig az Aquind kérhette volna a TEN‑E rendelet 12. cikkének alkalmazását, amely előírja a határokon átnyúló költségmegosztás lehetőségét, azonban ezt nem tette meg.
–
Az ACER megállapította, hogy nem zárható ki, hogy a szabályozott rendszer által előírt pénzügyi támogatás rendelkezésre állt az Aquind rendszerösszekötő tekintetében. Ebből pedig az következik, hogy nem tudta a szükséges bizonyossággal meghatározni, hogy áll‑e fenn a szabályozott rendszer általi pénzügyi támogatás hiányán alapuló kockázat.
–
Megállapította továbbá, hogy a bevételi kockázatok, a piachoz kapcsolódó kivételes kockázatok, a többi rendszerösszekötővel való közvetlen verseny kockázata és a szűk keresztmetszetből származó bevétellel kapcsolatos bizonytalanság, a brit hálózaton az áramkimaradás kockázata, az Aquind rendszerösszekötő kiépítésének kockázata, valamint az elsősorban a Brexithez köthető politikai és makroökonómiai kockázatok nem elégségesek, vagy azokat nem bizonyították.
–
2018. augusztus 17‑én az Aquind fellebbezést nyújtott be az ACER határozatával szemben a fellebbezési tanácshoz, amely 2018. október 17‑i A‑001–2018. sz. határozatával helybenhagyta azt.
11.
Az Aquind megsemmisítés iránti keresetet (T‑735/18) nyújtott be a Törvényszékhez a fellebbezési tanács határozata ellen.
12.
A megtámadott ítéletben a Törvényszék helyt adott az Aquind keresete negyedik és kilencedik jogalapjának, következésképpen hatályon kívül helyezte a fellebbezési tanács határozatát. A keresetet ezt meghaladó részében elutasította, és az ACER‑t kötelezte a felmerült költségek viselésére.
13.
2021. január 27‑én az ACER benyújtotta a jelen fellebbezést. (
11
)2021. április 17‑én az Aquind pedig a megtámadott ítélet ellen nyújtott be csatlakozó fellebbezésre irányuló iratot.
14.
A megtámadott ítélet kihirdetését követően a fellebbezési tanács 2021. február 5‑én az eljárás folytatásáról döntött, és az Aquind megsemmisítés iránti keresetét elfogadhatatlannak minősítette. (
12
)
15.
Egyébiránt az Aquind 2019 augusztusában és szeptemberében határokon átnyúló költségmegosztás iránti kérelmet nyújtott be Franciaország, az Egyesült Királyság, Spanyolország és Németország nemzeti szabályozó hatóságaihoz. Az e kérelmet követő eljárást megszüntették, miután az Aquind rendszerösszekötő az (EU) 2020/389 felhatalmazáson alapuló rendelet (
13
) értelmében már nem minősült közös érdekű projektnek.
16.
2020. május 29‑én és június 2‑án az Aquind másodszor is kérelmet nyújtott be (
14
) a francia és brit nemzeti szabályozó hatósághoz az Aquind rendszerösszekötőre vonatkozó, 25 évre szóló részleges mentesség iránt. E két hatóság 2021. január 27‑én bejelentette, hogy – a Brexit következtében az Unió és az Egyesült Királyság közötti kereskedelmi és együttműködési megállapodás hatálybalépését követően – nem áll módjukban helyt adni a kérelemnek.
III. A felek kérelmei
17.
Az ACER azt kéri, hogy a Bíróság:
–
teljes egészében vagy részben helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet;
–
amennyiben úgy véli, hogy a per állása megengedi, megalapozatlanként utasítsa el az első fokon benyújtott keresetet;
–
másodlagosan, utalja vissza az ügyet a Törvényszék elé, hogy az a Bíróság ítéletének megfelelően hozzon határozatot az ügyben; és
–
az Aquind Ltd‑et kötelezze mind a fellebbezési eljárás, mind pedig a Törvényszék előtti eljárás költségeinek viselésére.
18.
Az Aquind azt kéri, hogy a Bíróság:
–
utasítsa el az ACER által benyújtott fellebbezést;
–
amennyiben az ACER bármelyik érvének helyt ad, utasítsa el a fellebbezést az Aquind által hivatkozott egyéb jogalapok alapján, adott esetben a Törvényszék által elutasított jogalapokban felhozott jogalapokat is ideértve;
–
amennyiben a megtámadott ítéletet nem hagyja helyben, helyezze hatályon kívül a fellebbezési tanács határozatát az Aquind által a Törvényszék előtt hivatkozott egyéb jogalapok alapján; és
–
az ACER‑t kötelezze a költségek viselésére.
19.
Az Aquind ezenkívül csatlakozó fellebbezést is benyújtott, amelyben azt kéri, hogy a Bíróság:
–
helyezze hatályon kívül az Aquind által a Törvényszék előtt hivatkozott harmadik és negyedik jogalap elfogadhatatlannak nyilvánítását;
–
helyezze hatályon kívül az Aquind által a Törvényszék előtt hivatkozott első, ötödik, hatodik, hetedik és nyolcadik jogalap elutasítását;
–
vegye figyelembe az Aquind által a jelen fellebbezésben a megtámadott ítélet helybenhagyása iránti kérelmének alátámasztására hivatkozott jogalapok keretében előadott érveket; és
–
következésképpen helyezze hatályon kívül az ACER fellebbezési tanácsának határozatát az Aquindnak a Törvényszékhez benyújtott kérelmében hivatkozott jogalapok alapján.
20.
Az ACER a csatlakozó fellebbezéssel szemben ellenkérelmet nyújtott be, amelyben azt kérte, hogy a Bíróság:
–
teljes egészében utasítsa el a csatlakozó fellebbezést; és
–
az Aquindot kötelezze a saját költségeinek, valamint az ACER részéről felmerült költségek viselésére.
IV. Az ACER fellebbezése. Előzetes megjegyzés
21.
Az ACER lényegében azt állítja, hogy a megtámadott ítéletben két szempontból is téves jogalkalmazásra került sor, amelyek a következők:
–
a fellebbezési tanács által az összetett gazdasági vagy műszaki jellegű értékelésekre vonatkozóan gyakorolt felülvizsgálat intenzitása általában és a jelen ügyben;
–
a 714/2009 rendelet 17. cikke (1) bekezdése b) pontjának értelmezése.
22.
Előrebocsátom, hogy az ACER két fellebbezési jogalapja közül az első elutasítását fogom javasolni, amiből a megtámadott ítélet fellebbezési tanács határozatát hatályon kívül helyező részének helybenhagyása következik.
23.
Ezen előfeltevésből kiindulva szükségtelennek tűnhet az ACER második fellebbezési jogalapjának elemzése, mivel a fellebbezési tanács határozata teljes egészében hatályon kívül helyezésre került.
24.
Mindazonáltal elvégzem ezt az elemzést, és az ACER második fellebbezési jogalapjának elfogadását fogom javasolni, valamint a megtámadott ítélet ebből következő – kizárólag a 714/2009 rendelet 17. cikke és a TEN‑E rendelet 12. cikkében foglalt általános finanszírozási rendszer közötti összefüggésre vonatkozó – hatályon kívül helyezését.
25.
Véleményem szerint elengedhetetlen, hogy a Bíróság e második fellebbezési jogalapról határozzon, mert ellenkező esetben érintetlenül hagyná a Törvényszék e két rendelet közötti kapcsolatra vonatkozó (véleményem szerint téves) álláspontját. Ezen álláspont helyesbítése nélkül azt az ACER‑re és fellebbezési tanácsára nézve kötelezőnek lehetne tekinteni.
26.
A Törvényszéknek a hatályon kívül helyezésre irányuló első – a fellebbezési tanács határozatát önmagában is érvénytelenítő – jogalap elfogadását követően valójában nem kellett volna (
15
) a negyedik jogalapot elemeznie. Mivel nem állt meg ez utóbbinál, olyan álláspontot alakított ki, amely – véleményem szerint – meghaladja a puszta obiter dictumot és jogszerűtlen.
V. Az ACER első fellebbezési jogalapja: a fellebbezési tanács összetett gazdasági és műszaki jellegű értékelésekre vonatkozó felülvizsgálatának intenzitása
A.
A megtámadott ítélet
27.
A Törvényszék elemzi „az ACER által képviselt megközelítést, amely szerint az a felülvizsgálat, amelyet a fellebbezési tanács végez az összetett műszaki és gazdasági jellegű értékelések tekintetében, egyenértékű lehet az uniós bíróság által végzett korlátozott bírósági felülvizsgálattal” (a megtámadott ítélet 49. pontja), és elutasítja azt.
28.
Ez az elutasítás lényegében négyféle megfontoláson alapul:
–
a fellebbezési tanács létrehozása egy olyan irányvonalat követ, amelynek célja, hogy az ügynökségek a műszaki vagy tudományos szempontból összetett, az érintett felek jogi helyzetét közvetlenül érintő kérdésekkel kapcsolatos határozatainak megtámadását lehetővé tevő mechanizmusát írja elő. Ezzel a fellebbezéssel ez utóbbiak abban a környezetben élhetnek, amelyben az uniós bíróság felülvizsgálata annak ellenőrzésére korlátozódik, hogy a hatáskör gyakorlása során nem került‑e sor nyilvánvaló hiba vagy hatáskörrel való visszaélés elkövetésére. (
16
)
–
A fellebbezési tanács szervezetére és hatásköreire vonatkozó rendelkezések lehetővé teszik annak megállapítását, hogy a fellebbezési tanácsot nem azért hozták létre, hogy „az összetett műszaki és gazdasági jellegű értékelések korlátozott felülvizsgálatára szorítkozzon”. Ez a) a tagok képzettségéből; b) a fellebbezési tanácsra a 713/2009 rendelet 19. cikkének (5) bekezdése által ruházott hatáskörökből; c) az említett rendelet 20. cikkének értelmezéséből következik. (
17
)
–
Az ACER által a 713/2009 rendelet 19. cikkének (6) bekezdése alapján elfogadott szervezeti és eljárási szabályok megerősítik, hogy a fellebbezési tanácsra rá akarták ruházni annak feladatát, hogy „az Ügynökség határozatának felülvizsgálatát olyan intenzitással gyakorolja, amely nem szorítkozhat a korlátozott felülvizsgálat intenzitására”. (
18
)
–
A Törvényszék (az ECHA fellebbezési tanácsával kapcsolatban) már kimondta, hogy „[…] az ügynökségeken belül létrehozott fellebbezési szervek természetével ellentétes lenne, ha az uniós bíróságok számára fenntartott korlátozott felülvizsgálatot gyakorolnák”. Nem fogadhatók el azok az érvek, amelyek szerint az említett ítélkezési gyakorlat (a két tanács eltérő összetétele és hatásköre miatt) nem alkalmazható az ACER fellebbezési tanácsára. (
19
)
B.
A felek érvei az ACER fellebbezési eljárásában
29.
Az ACER szerint a Törvényszék – annak a környezetnek a tekintetében, amelyben a fellebbezési tanács a feladatait ellátja – a fellebbezési tanács célját, szervezetét és hatáskörét illetően több tekintetben is tévesen alkalmazta a jogot.
30.
Az Aquind vitatja az ACER vonatkozó érveit, és helyesnek tartja a Törvényszék azon követelményre vonatkozó álláspontját, miszerint a fellebbezési tanácsnak teljes körű és nem csak a nyilvánvaló értékelési hiba vizsgálatára korlátozódó felülvizsgálatot kell végeznie.
31.
Ismertetem tehát az ACER‑nek az első jogalapja alátámasztására felhozott érveit.
1. A célról
32.
A Törvényszék tévesen alkalmazza a jogot, és megsérti a hatalommegosztásnak és a lojális együttműködésnek az EUSZ 13. cikk (2) bekezdésében foglalt elveit, mivel nem vette figyelembe a fellebbezési tanács előtti gyors és egyszerűsített fellebbezési eljárás lefolytatásának a 713/2009 rendelet (19) preambulumbekezdésében meghatározott célját.
33.
Ezzel szemben a Törvényszék az uniós jogalkotó feltételezett „irányvonalára” támaszkodva egy saját maga által meghatározott célnak biztosított elsőbbséget.
2. A fellebbezési tanács eljárásának körülményeiről
34.
A Törvényszék tévesen alkalmazza a jogot, amikor megállapítja, hogy a fellebbezési tanács szervezetére és hatáskörére vonatkozó rendelkezések arra engednek következtetni, hogy a fellebbezési tanács összetett műszaki és gazdasági jellegű értékelésekre vonatkozó felülvizsgálatának intenzitása nem korlátozódhat a nyilvánvaló értékelési hibákra (a megtámadott ítélet 52–82. pontja). Ez a hiba a következőképpen fejeződik ki:
–
ami a fellebbezési tanács összetételét illeti, a Törvényszék tévesen hasonlítja azt az ECHA összetételéhez (többek között a megtámadott ítélet 53. és 61. pontja).
–
A Törvényszék továbbá tévesen véli úgy, hogy a fellebbezési tanács „az energiaágazatban kellő tapasztalattal rendelkező” tagjainak kiválasztása azt jelenti, hogy az uniós jogalkotó a fellebbezési tanács számára az ahhoz szükséges szakértelmet kívánta biztosítani, hogy e tanács maga elvégezze az energiához kapcsolódó, összetett gazdasági és műszaki jellegű ténybeli elemekre vonatkozó értékeléseket (a megtámadott ítélet 53., 65. és 69. pontja).
–
A Törvényszék tévesen állapítja meg, hogy az eljárás időtartama és fellebbezési tanácsának korlátozott erőforrásai nem indokolták az összetett műszaki és gazdasági értékelések korlátozott felülvizsgálatát (a megtámadott ítélet 66. és 73–82. pontja). (
20
) Ez a megállapítás sérti az intézményi egyensúly és a hatalommegosztás elvét, mivel az ACER önállóan nem növelheti emberi és pénzügyi erőforrásait.
–
A Törvényszék tévesen értelmezi a 713/2009 rendelet 19. cikkének (5) bekezdését (a megtámadott ítélet 54., 55., 59. és 60. pontja). Ez a – fellebbezési tanács teljes körű felülvizsgálatának gyakorlását korántsem indokoló – rendelkezés csak az ACER határozatai hatályon kívül helyezésének és a fellebbezési tanács határozataival történő helyettesítésének, vagy az ügynek az ACER‑hez való visszautalása lehetőségére utal, egyáltalán nem tesz említést azonban a fellebbezési tanács általi felülvizsgálat intenzitásáról.
–
A Törvényszék további tévedése a megtámadott ítélet 57., 58. és 60. pontjában található, mivel a 713/2009 rendelet 19. cikkének (1) bekezdése és 20. cikke nem akadályozza a fellebbezési tanácsot abban, hogy korlátozott felülvizsgálatot végezzen. Az ACER szerint a Törvényszék a fellebbezési tanács határozatainak bírósági felülvizsgálatát mindig teljes körűen gyakorolhatja, még akkor is, ha a fellebbezési tanács korlátozott felülvizsgálatot végez.
3. Másodlagosan
35.
Másodlagosan az ACER azt állítja, hogy feltéve (de meg nem engedve) – amikor azok összetett műszaki és gazdasági értékelést tartalmaznak – a fellebbezési tanácsnak teljes körűen felül kell vizsgálnia a határozatait, a Törvényszék tévesen állapította meg (a megtámadott ítélet 83–90. pontja), hogy a fellebbezési tanács a jelen ügyben nem végzett ilyen teljes körű felülvizsgálatot.
C.
Értékelés
36.
A Bíróságnak meg kell vizsgálnia, hogy a Törvényszék helyesen járt‑e el, vagy tévesen alkalmazta‑e a jogot, amikor megállapította, hogy a fellebbezési tanácsnak a 713/2009 rendelet által ráruházott hatáskör alapján teljes körűen felül kellett volna vizsgálnia az ACER határozatát.
37.
Az ACER azzal érvelt – és érvel továbbra is –, hogy a fellebbezési tanács pusztán korlátozott – kizárólag az összetett műszaki és gazdasági határozatokkal kapcsolatos nyilvánvaló értékelési hibák vizsgálatára korlátozódó – felülvizsgálati hatáskörrel rendelkezik.
38.
Véleményem szerint a Törvényszék értelmezése helyes. A 713/2009 rendelet 19. és 20. cikkének általa adott értelmezését teljes mértékben megfelelőnek találom.
39.
Ezt az álláspontot maga a fellebbezési tanács feladata támasztja alá, és (vagy legalábbis nem cáfolják) a fellebbezési tanács összetételére, hatáskörére, az eljárás időtartamára és a más uniós ügynökségek fellebbezési tanácsaival való összehasonlítására vonatkozó egyéb értékelési szempontok erősítik meg.
1. A fellebbezési tanács feladata és célja
40.
Az elmúlt években az Unió igazgatásában az „ügynökségesedés” jelensége volt megfigyelhető. (
21
) E folyamat részeként az egyének jogi helyzetét érintő jogi aktusok elfogadására jogosult ügynökségek mellé fellebbezési tanácsokat rendeltek. Az ACER fokozatosan korlátozott döntéshozatali hatáskörre és az egyének jogi helyzetét érintő jogi aktusok elfogadására vonatkozó felhatalmazásra tett szert, és olyan megállapodásokat is elfogadhat, amelyek hatással vannak az egyének jogi helyzetére, jóllehet fő feladata a nemzeti szabályozó hatóságok fellépésének koordinálása az energia területén. (
22
) Ez a körülmény magyarázza a fellebbezési tanács kezdeti összetételét.
41.
Ha számításaim nem tévesek, tíz ilyen tanácsot hoztak létre, (
23
) amelyek nem követnek egy egységes modellt, (
24
) és szerkezetük, működésük és hatáskörük tekintetében különböznek egymástól. Rendelkeznek azonban néhány közös jellemzővel: (
25
)
–
Ügynökségeken belüli, bizonyos fokú függetlenséggel rendelkező, igazgatási felülvizsgálati szervekről van szó. Nincs igazságszolgáltatási jellegük, bár kontradiktórius eljárásokon keresztül kvázi bírói funkciókat látnak el.
–
Jogászok és szakemberek alkotják, ami fokozottabb képességet biztosít számukra a gyakran jelentős műszaki elemmel rendelkező határozatok elleni fellebbezések elbírálásában.
–
Az ügynökségek határozatainak címzettjei, valamint az e határozatok által közvetlenül és egyénileg érintett természetes és jogi személyek fellebbezést nyújthatnak be hozzájuk.
–
Felülvizsgálják a harmadik személyeket érintő olyan határozatokat, amelyek tekintetében a fellebbezési tanácsokat létrehozó másodlagos jogszabály számukra hatáskört biztosít. Hatáskörük ezért korlátozott.
–
Hatékony, gyors, hozzáférhető, szakosodott és kevésbé költséges mechanizmust jelentenek a címzettek és az ügynökségek határozatai által érintettek jogainak védelmére.
42.
E fellebbezési tanácsok közül egyesek jelentőségét közvetve az 58a. cikknek az Európai Unió Bíróságának alapokmányába történő bevezetése erősítette meg. (
26
)
43.
E cikk szerint a Törvényszék egyes fellebbezési tanácsainak (
27
) határozatával kapcsolatos ítéletei ellen benyújtott fellebbezések befogadhatóságának feltétele annak bizonyítása, hogy az az uniós jog egységessége, koherenciája vagy fejlődése szempontjából jelentős. (
28
)
44.
Egyetértek a Törvényszék azon megállapításával (a megtámadott ítélet 51. pontja), hogy az ACER fellebbezési tanácsának létrehozása egy olyan, az uniós jogalkotó által támogatott irányvonalat követ, amelynek célja „fellebbezési szervek” létrehozása az uniós ügynökségeken belül, amikor ezekre az ügynökségekre döntéshozatali hatáskört ruháztak a műszaki vagy tudományos szempontból összetett, az érintett felek jogi helyzetét közvetlenül érintő kérdésekkel kapcsolatban.
45.
Amint azt a Törvényszék helyesen állapítja meg, „[a] fellebbezési szervek rendszere […] megfelelő eszközt jelent ez utóbbiak [az érintett felek] jogainak védelmére abban a környezetben, amelyben […] az uniós bíróság felülvizsgálatának annak ellenőrzésére kell korlátozódnia, hogy az összetett tudományos, műszaki és gazdasági jellegű ténybeli elemek értékelése hatáskörének gyakorlása során nem került‑e sor nyilvánvaló hiba […] elkövetésére […]”. (
29
)
46.
Úgy vélem, hogy egy olyan cselekvési keretben, amelyet az egyes ügynökségekre bízott ügyek műszaki és gazdasági összetettsége jellemez, nem sok értelme lenne az ügynökségeken belül olyan fellebbezési szerveket létrehozni, amelyek nem tudnák értékelni az adott ügynökség határozatainak műszaki és gazdasági szempontjait.
47.
Az uniós bíróság felülvizsgálatának valóban annak ellenőrzésére kell korlátozódnia, hogy az összetett tudományos, műszaki és gazdasági jellegű ténybeli elemek értékelése hatáskörének gyakorlása során nem került‑e sor nyilvánvaló hiba vagy hatáskörrel való visszaélés elkövetésére. Ez a – Törvényszék által már gyakorolt – felülvizsgálat azonban nem a fellebbezési tanács feladata, amelynek szakosodása – amint azt alább kifejtem – lehetővé teszi számára, hogy az említett szempontokat alaposan megvizsgálja, és a megtámadott határozat minden részletét kimerítően értékelje. (
30
)
48.
Ezért úgy vélem, hogy az ügynökségeken belül létrehozott fellebbezési szerveknek az ügynökségek összetett határozatainak felülvizsgálatával kapcsolatos feladata elvileg nem hasonlítható az uniós bíróságokéhoz. Ellenkező esetben a fellebbezési tanácsok létrehozása felesleges lenne, amennyiben szükségtelenül megkettőzné az uniós bíróságok saját felülvizsgálati módszerét.
49.
Ezért egyetértek a Törvényszékkel, amikor megállapítja, hogy „[h]a […] a fellebbezési tanács által végzett felülvizsgálat az összetett műszaki és gazdasági jellegű értékeléseket illetően csak korlátozott lehet, ez azt jelentené, hogy a Törvényszék egy olyan határozat felett gyakorolna korlátozott felülvizsgálatot, amely maga is korlátozott felülvizsgálat eredménye. Nyilvánvaló, hogy a »korlátozott felülvizsgálat korlátozott felülvizsgálatának« rendszere nem biztosítja a hatékony bírói jogvédelem azon garanciáit, amelyekben [a] vállalkozásoknak kellene részesülniük […]”. (
31
)
2. A fellebbezési tanács összetétele
50.
A 713/2009 rendelet 18. cikkének (1) bekezdése (
32
) értelmében a fellebbezési tanács tagjait a nemzeti szabályozó hatóságok vagy más hatóságok vezető beosztást betöltő, az energiaágazatban kellő tapasztalattal rendelkező munkatársai közül kell kiválasztani.
51.
A 713/2009 rendelet (
33
) 18. cikkének (2) és (3) bekezdése szerint e tagok – akik függetlenül hozzák meg döntéseiket és semmilyen utasítás nem kötheti őket – megbízatása öt évre szól, amely megújítható.
52.
A fellebbezési tanács összetétele tehát megfelel az ACER határozatai teljes körű és korlátlan felülvizsgálatához elengedhetetlen követelményeknek. Ha a tagjainak előzetes tapasztalattal rendelkezniük kell az energiaágazatban, az azért van, mert rendelkeznek (vagy rendelkezniük kell) a fellebbezések alapos elbírálásához szükséges szakismerettel. Ezt hangsúlyozta a Törvényszék, amelynek osztom az álláspontját. (
34
)
53.
Az ACER azzal érvel, hogy a nemzeti szabályozó hatóságok vezető beosztást betöltő munkatársai nem feltétlenül rendelkeznek ilyen szakismerettel és szakértelemmel, mivel a nemzeti szabályozó hatóságok középvezetői azok, akik elvégzik az összetett műszaki és gazdasági kérdések értékelését.
54.
Ez az érv számomra nem meggyőző. Ha a fellebbezési tanács kiválasztott tagjai nem rendelkeznének az energiaágazatban kellő tapasztalattal és az előírt szakismerettel, akkor kiválasztásuk egyszerűen nem felelne meg a 713/2009 rendelet 18. cikkének. Az a tény, hogy ezek az ismeretek a „középvezetők” számára is elérhetők, nem jelenti azt, hogy a felsővezetőktől ne lennének elvárhatók.
55.
Egyebekben a fellebbezési tanács tagjainak összetételét és profilját nem változtatta meg a 2019/942 rendelettel bevezetett reform, amely rendelet 25., 26. és 27. cikkei lényegében átveszik a 713/2009 rendelet 18. cikkét. A reform célja éppen az volt, hogy megerősítse a fellebbezési tanácsot annak érdekében, hogy hatékonyabban tudja ellátni feladatait.
56.
Az ACER azon érvelését, amely a fellebbezési tanács – feladatukat 2019‑ig díjazás nélkül, tiszteletbeli minőségben ellátó – tagjaira vonatkozó alkalmazási feltételeknek az eljárásra gyakorolt hatására hivatkozik, szintén nem találom meggyőzőnek. Az ACER szerint az említett feltételek mellett ezek a tagok más munkát is végezhettek, ami a fellebbezési tanácsra fordított idejükből vett el, ezért logikus, hogy tevékenységük az Ügynökség határozatainak korlátozott és gyorsabb felülvizsgálatára korlátozódott.
57.
A fellebbezési tanács tagjai díjazásának és kizárólagos alkalmazásának – 2019‑ig fennálló – hiánya nem indokolja felülvizsgálati hatáskörük szűkítését. Ez többek között az ACER 2019 előtti szűkebb döntéshozatali hatáskörével és mindenekelőtt a benyújtott fellebbezéseknek az első számítások szerinti korlátozott számával magyarázható. (
35
)
58.
Az ügyek számának növekedése a fellebbezési tanács tagjai díjazásának (
36
) és a műszaki profil mellett a jelöltek általános jogi ismeretekre vonatkozó magasabb követelményeket támasztó kiválasztásának előírásához vezetett. (
37
)
59.
A fellebbezési tanács emberi erőforrásainak megerősítése legfeljebb arra világított rá, hogy a fellebbezési tanács eredeti kialakítása a 713/2009 rendelet által rábízott feladatok ellátásához nem volt teljesen megfelelő. (
38
) Ez a hiányosság azonban nem jelenti azt, hogy a fellebbezési tanácsnak fel kellett volna hagynia elsődleges feladatával annak érdekében, hogy az Ügynökség határozatainak korlátozott felülvizsgálatára szorítkozzon.
60.
Az ACER hatásköreinek az uniós energiaszabályok 2019 utáni (a jelen jogvita tényállására nem alkalmazandó) módosításával, (
39
) valamint magának az ACER‑nek a 2019/942 rendelet általi megreformálásával összefüggésben történő bővülése azt jelenti, hogy a fellebbezési tanács megerősítése révén ez utóbbi az ACER határozatainak teljes körű felülvizsgálatához szükséges ideális helyzetben van.
3. Az eljárás időtartama
61.
Az ACER úgy véli, hogy a fellebbezési tanács számára az elbírálásra előírt (a 713/2009 rendelet 19. cikkének (2) bekezdése szerinti két hónapos) határidő nem tette lehetővé az alapos vizsgálatot. A Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor ennek ellenkezőjét állapította meg.
62.
Én a magam részéről egyetértek a Törvényszék érvelésével, és úgy vélem, hogy e rendelkezés értelmezése során a Törvényszék nem alkalmazta tévesen a jogot.
63.
Igaz, hogy a fellebbezés elbírálásának határideje rövid volt, (
40
) mivel két hónapon belül egy olyan kontradiktórius jellegű eljárást kellett lefolytatni, amelynek során egyes feleket fel lehetett hívni arra, hogy tegyenek észrevételeket a többi féltől származó nyilatkozatokkal kapcsolatban, és álláspontjukat szóban adják elő a fellebbezési tanács előtt.
64.
A határidő tartama azonban – amint azt a Törvényszék helyesen állapította meg (a megtámadott ítélet 74. pontja) – nem elegendő a jogalkotó fellebbezési tanács felülvizsgálatának korlátozására irányuló szándékának jelzéséhez. Számos érv támasztja alá ennek ellenkezőjét:
–
a fellebbezési tanács tagjainak szakismerete és szakértelme elősegíti a fellebbezések korai megértését és gyors elbírálását.
–
A 713/2009 rendelet 19. cikke lényegében azt írja elő, hogy a fellebbezési tanács annak vizsgálatára szorítkozik, hogy a fellebbező által előadott érvek bizonyítják‑e olyan hiba fennállását, amely a vitatott határozatot érinti. A fellebbezési tanács tevékenysége annak vizsgálatára szorítkozik, hogy a fél által előterjesztett jogalapok alkalmasak‑e annak bizonyítására, hogy a megtámadott határozat hibás. Kizárólag az említett jogalapokban felmerülő összetett műszaki és gazdasági elemeket kell ellenőriznie.
–
A fellebbezési tanácsnak nem kell az ACER határozata ténybeli és jogi elemeinek újbóli vizsgálatát lefolytatnia. Ebben a tekintetben eltér például az EUIPO és a CPVO fellebbezési tanácsaitól.
–
A 713/2009 rendelet 19. cikkének (5) bekezdése szerint a fellebbezési tanács „az Ügynökség valamennyi hatáskörét gyakorolhatja, vagy az Ügynökség arra hatáskörrel rendelkező testületéhez utalhatja az ügyet”. Ezért a fellebbezésnek helyt adhatott, és az ügyet a célkitűzéseit követő új határozat meghozatalára az ACER‑hez utalhatta.
65.
Ezt az értelmezést nem kérdőjelezi meg az, hogy a 2019/942 rendelet négy hónapra meghosszabbította a fellebbezési tanács számára az elbírálásra rendelkezésre álló határidőt. (
41
) Ez a meghosszabbítás is csak azt mutatja, hogy a két hónapos határidőnek a 713/2009 rendeletben való meghatározása a jogalkotó részéről talán nem volt reális, ebből azonban nem következik, hogy a fellebbezési tanácsnak az ACER határozataira vonatkozóan csak korlátozott felülvizsgálatot kellene végeznie.
4. A fellebbezési tanács hatásköre
66.
A 713/2009 rendelet 19. cikkének (5) bekezdése értelmében – amint azt már említettem – a fellebbezési tanács az ACER valamennyi hatáskörét gyakorolhatja, vagy az ACER arra hatáskörrel rendelkező testületéhez utalhatja az ügyet, amelyre nézve a fellebbezési tanács határozata kötelező.
67.
Amint arra a Törvényszék helyesen rámutat (a megtámadott ítélet 54. pontja), amennyiben helyt adott a fellebbezésnek – az ügynek az ACER‑hez új határozathozatal céljából történő visszautalása helyett –, a fellebbezési tanács volt jogosult gyakorolni az ACER annak vizsgálatára vonatkozó mérlegelési jogkörét, hogy a rendelkezésére álló elemek lehetővé tették‑e saját határozatának elfogadását.
68.
A 713/2009 rendelet 20. cikkének (1) bekezdése értelmében a Törvényszék előtt a fellebbezési tanács határozatát, és nem az ACER határozatát kell megtámadni. Ez a jelen ügyben így történt: a felperes nem volt jogosult arra, hogy az ACER határozatát közvetlenül az uniós bíróság előtt támadja meg, (
42
) amint azt a Törvényszék a megtámadott ítélet 58. pontjában kifejtette.
69.
Ez a kettős megállapítás megerősíti, hogy a fellebbezési tanács nem korlátozhatta tevékenységét az ACER határozatának – az uniós bíróság által gyakorolt bírósági felülvizsgálattal azonos feltételek mellett történő –korlátozott felülvizsgálatára.
70.
A fellebbezési tanács – amint azt már jeleztem – olyan szakismeretekkel rendelkezik, amelyek lehetővé teszik számára, hogy teljes körű, és nem csak az ACER határozatai nyilvánvaló hibáinak vizsgálatára szorítkozó felülvizsgálatot végezzen. Ez a teljes körű felülvizsgálat – ezt követően – lehetővé teszi a Törvényszék által végzett bírósági felülvizsgálatot.
71.
A fenti megfontolásokat nem cáfolja meg a Törvényszéknek az a – nem releváns – tévedése (a megtámadott ítélet 60. pontja), amikor arra hivatkozik, hogy az ACER 2019. október 5‑i határozata (
43
) a 713/2009 rendelettel „esetleg összeegyeztethetetlen”.
72.
A Törvényszék tévedett ezen értékelés tekintetében, mivel az ACER 1/2011. sz. határozatának módosítása a 2019/942 rendelet azt megelőző elfogadása miatt történt. A módosított 1/2011. sz. határozat 21. cikke csupán átveszi a 2019/942 rendelet 28. cikke (5) bekezdésének tartalmát. (
44
) A hivatkozott ellentmondás tehát nem állt fenn.
73.
A Törvényszék e tévedése azonban egy obiter dictum érvelésben jelentkezik, és egy, a jogvitára időbeli hatály miatt nem alkalmazandó jogszabály‑módosításra vonatkozik. A fellebbezési tanács által végzett felülvizsgálat intenzitását illetően ezért nem befolyásolja a végeredményt.
5. Az ACER fellebbezési tanácsának más uniós ügynökségek fellebbezési tanácsával való összehasonlítása
74.
A Törvényszék által az ECHA és az ACER fellebbezési tanácsa által végzett felülvizsgálat intenzitása közötti összehasonlítás számomra alkalmasnak tűnik arra, hogy az előbbi határozatainak ellenőrzési szintjére vonatkozó ítélkezési gyakorlatát az utóbbira is kiterjessze.
75.
Az ECHA fellebbezési tanácsával kapcsolatos álláspontja ismertetését követően (a megtámadott ítélet 61. pontja) (
45
) a Törvényszék megállapítja, hogy az ugyanúgy alkalmazható az ACER fellebbezési tanácsára is.
76.
Az ACER‑nek a megtámadott ítélet e részével kapcsolatos kifogása az ACER és az ECHA fellebbezési tanácsainak céljai, fellebbezési eljárásai (különösen az elbírálásara határidők) és alkalmazottainak alkalmazási feltételei közötti különbségeken alapul. Ez az eltérések érvénytelenné teszik a Törvényszék által végzett összehasonlítást.
77.
Ezek a különbségek azonban nem érintik a Törvényszék álláspontjának lényegét, amely az ECHA és az ACER fellebbezési tanácsára egyaránt vonatkozik: ellentétes lenne az ügynökségeken belül létrehozott fellebbezési szervek jellegével, ha a nyilvánvaló hiba felülvizsgálatára korlátozódó felülvizsgálatot gyakorolnának, és nem végeznék el a megtámadott határozatokban foglalt összetett műszaki, tudományos és gazdasági értékelések teljes körű vizsgálatát.
78.
Mivel a fentiek alapján úgy vélem, hogy a Törvényszék álláspontja nem tartalmaz semmilyen téves jogalkalmazást, az első fellebbezési jogalapnak ezt a részét is el kell utasítani.
6. Másodlagos érv: a fellebbezési tanács által végzett felülvizsgálat teljes körű volt
79.
Másodlagosan az ACER azt állítja, hogy feltéve (de meg nem engedve), hogy a fellebbezési tanácsnak teljes körű, és nem az összetett műszaki és gazdasági értékeléseket tartalmazó határozatok nyilvánvaló hibájára korlátozódó felülvizsgálatot kell végeznie, a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor megállapította, hogy a fellebbezési tanács a jelen ügyben nem végzett ilyen felülvizsgálatot.
80.
E másodlagos érv azonban nem veszi figyelembe azt, hogy a fellebbezési tanács maga is úgy ítélte meg (határozatának 47. és 52. pontja), hogy az Aquind által kérelmezett mentesség tekintetében a nyilvánvaló értékelési hibára korlátozódó felülvizsgálatra szorítkozott.
81.
A fellebbezési tanács ezt a kifejezett megállapítást az álláspontját meghatározó elvi nyilatkozatként teszi. Ezért nem volt szükséges részletesen elemezni az ACER határozatának 70–74. és 94–98. pontját, amikor maga a fellebbezési tanács is annak kijelentésével kezdi, hogy a nyilvánvaló értékelési hibára korlátozódó felülvizsgálatot fog alkalmazni. A Törvényszék végeredményben semmilyen téves jogalkalmazást nem követett el ebben az értelemben.
82.
A fentiekre tekintettel az ACER első fellebbezési jogalapját el kell utasítani.
VI. Az ACER második fellebbezési jogalapja: a 714/2009 rendelet 17. cikke (1) bekezdése b) pontjának megsértése
A.
A megtámadott ítélet
83.
A Törvényszék szerint a fellebbezési tanácsnak a mentességgel kapcsolatban alkalmazott megközelítése sem a 714/2009 rendelet, sem a TEN‑E rendelet fényében nem volt indokolt. Ezt az állítást lényegében a következő érvekkel támasztotta alá:
–
A fellebbezési tanács egy olyan további feltételt vezetett be, amely nem szerepel a 714/2009 rendelet 17. cikkében felsoroltak között.
–
Egyetlen rendeleti rendelkezés sem teszi lehetővé annak megállapítását, hogy a jogalkotó az egyik rendszernek a másikkal szembeni elsőbbségét írta volna elő. A két rendszer egymás alternatívájaként is alkalmazható.
–
A 714/2009 rendelet 17. cikke (1) bekezdésének b) pontja szerinti, a „beruházás kockázata” az a lényeges szempont, amelynek a mentesség iránti kérelem vizsgálata tekintetében irányadónak kell lennie, a fellebbezési tanács viszont ezt nem alkalmazta.
–
A határokon átnyúló költségmegosztási eljárás igénybevétele nem jelent garanciát arra nézve, hogy a rendszerösszekötőkkel járó kockázatok megszűnnek.
B.
A felek érvei
84.
Az ACER a jog „alapvetően” téves alkalmazását rója fel a Törvényszéknek ez utóbbi azon megállapításával kapcsolatban, miszerint (különösen a megtámadott ítélet 105. és 106. pontjában) egyetlen rendeleti rendelkezés sem teszi lehetővé annak megállapítását, hogy a jogalkotó a TEN‑E rendelet rendszerének a 714/2009 rendelet mentességi rendszerével szembeni elsőbbségét írta volna elő.
85.
E téves jogalkalmazás a TEN‑E rendelet 12. cikke és a 714/2009 rendelet 17. cikke (1) bekezdésének b) pontja közötti kapcsolatnak a Törvényszék általi nem megfelelő értelmezéséből ered. Ez utóbbi rendelet – és elődje, az 1228/2003 rendelet (
46
) – megfogalmazása, célja és összefüggései alapján az ACER azzal érvel, hogy a TEN‑E rendelet egy általános, a 714/2009 rendelet pedig egy mentességi rendszert hoz létre, amelyet szigorúan kell értelmezni. Nem egyenlő rendszerekről van szó, amelyek közül a projektgazdák szabadon választhatnak, ahogyan azt a Törvényszék állítja.
86.
Az ACER által a megtámadott ítéletben (101–104. pont) vitatott második téves jogalkalmazás annak megállapításában áll, hogy, bár a TEN‑E rendelet 12. cikke szerinti esetleges finanszírozás releváns szempont lehet a beruházás kockázatának meghatározása során, ez a szempont nem minősülhet olyan elengedhetetlen feltételnek, amelyet a mentesség megszerzéséhez teljesíteni kell. (
47
)
87.
Az ACER szerint az a tény, hogy a szabályozott rendszer keretében nem áll rendelkezésre elegendő pénzügyi támogatás, alapvető elem annak meghatározásához, hogy a beruházás kockázata fedezett‑e, így ez az elemzés a 714/2009 rendelet 17. cikke (1) bekezdésének b) pontjában hallgatólagosan szerepel, és nem képez az új rendszerösszekötőre vonatkozó mentesség megadásához szükséges további feltételt.
88.
Végül az ACER szerint a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot (a megtámadott ítélet 108. és 109. pontja), amikor megállapította, hogy a 714/2009 rendelet 17. cikke szerinti mentességet nem lehet az Aquindtól azt vélelmezve megtagadni, hogy a TEN‑E rendelet 12. cikke szerinti támogatás iránti kérelem olyan pénzügyi előny biztosításához vezet, amely lehetővé teszi a kockázat megszüntetését.
89.
Az ACER megítélése szerint a határon átnyúló költségmegosztás által a rendszerösszekötő finanszírozásának lehetősége nem volt hipotetikus, hanem azon alapult, hogy az Aquind rendszerösszekötő projektje közös érdekű projektnek minősül, illetve az ACER által elvégzett költség‑, kapacitás‑ és haszonelemzésen. A 714/2009 rendelet 17. cikke (1) bekezdésének b) pontja pontosan ezt a kockázatelemzést írja elő annak megállapítása érdekében, hogy a rendszerösszekötő pénzügyi kockázatai korlátozhatók‑e más módon az általános rendszer alóli mentesség megadásán kívül.
90.
Az Aquind vitatja az ACER érveit, és úgy véli, hogy a Törvényszék semmilyen neki felrótt téves jogalkalmazást nem követtet el.
C.
Értékelés
91.
A probléma jobb megértése érdekében célszerű először a két finanszírozási rendszer közötti összefüggést ismertetni, majd e második fellebbezési jogalap érveit megvizsgálni.
1. A villamosenergia‑rendszerösszekötők finanszírozása
92.
A transzeurópai egyenáramú villamosenergia‑rendszerösszekötők az európai villamosenergia‑piac fejlődése tekintetében kulcsfontoságú infrastruktúrák. (
48
) Összekötik a nemzeti villamosenergia‑rendszereket, ezáltal biztosítják a villamosenergia‑ellátást és elszigetelődésük megakadályozását, miközben a fogyasztók tekintetében nagyobb versenyre és a jobb árakat biztosító integrált európai villamosenergia‑piac létrehozására ösztönöznek. (
49
)
93.
Összekötik a nemzeti villamosenergia‑rendszereket, ezáltal biztosítják a villamosenergia‑ellátást és elszigetelődésük megakadályozását, miközben a fogyasztók tekintetében a nagyobb versenyre és a jobb árakat biztosító integrált európai villamosenergia‑piac létrehozására ösztönöznek. (
50
)
94.
A TEN‑E rendelet 1. cikkében (
51
) utal a prioritásnak minősülő folyosók és területek megvalósításához szükséges transzeurópai villamosenergia‑infrastruktúrákkal kapcsolatos közös érdekű projektek azonosítására. Az említett projektek azonosítása és végrehajtása mellett a TEN‑E rendelet az engedélyezésük megkönnyítésére és észszerűsítésére, valamint a lakossági részvétel biztosítására irányuló szabályokat ír elő.
95.
A jelen ügy szempontjából különösen a TEN‑E rendelet 12. cikke fontos, amely a közös érdekű projektek kockázatainak figyelembevételével meghatározza a határokon átnyúló költségmegosztás szabályait és iránymutatásait.
96.
A TEN‑E rendelet 12. cikkének (3), (4), (5) és (6) bekezdése szerint:
–
amint a II. melléklet 1. pontjának a), b) és d) alpontja, valamint 2. pontja szerinti kategóriákba tartozó projekt megvalósítása kellően előrehaladt, a projektgazdák „a határokon átnyúló költségmegosztást is magában foglaló beruházási kérel[met]” nyújtanak be az érintett nemzeti szabályozó hatósághoz.
–
A projektgazdával folytatott konzultációt követően a nemzeti szabályozó hatóságok „koordinált határozatokat hoznak a javasolt projekttel kapcsolatban az egyes rendszerüzemeltetők által viselendő beruházási költségek elosztásáról, valamint ezeknek a tarifákba való beépítéséről”.
–
A nemzeti szabályozó hatóságok „a költségmegosztási határozatot, az adott határozatra vonatkozó összes információval együtt” haladéktalanul megküldik az ACER‑nek.
–
Ha a nemzeti szabályozó hatóságok hat hónapon belül nem jutnak megállapodásra a beruházási kérelemről, haladéktalanul tájékoztatják az Ügynökséget, amely meghozhatja „a beruházási kérelemre vonatkozó határozatot, ideértve a […] határokon átnyúló költségmegosztást, valamint a beruházási költségek tarifákba történő beépítésének módját is”.
97.
A TEN‑E rendeletet 2013‑ban fogadták el, és korábban nem volt az uniós jogban olyan egyenértékű szabály, amely hasonló finanszírozási rendszert írt volna elő a transzeurópai energiaipari infrastruktúra vonatkozásában. (
52
)
98.
Ezért a 12. cikk (9) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[e] cikk nem alkalmazandó azokra a közös érdekű projektekre, amelyek: […] b) a [714/2009] rendelet 17. cikke értelmében mentességet élveznek[ (
53
)] a [714/2009] rendelet 16. cikkének (6) bekezdése […] alól; […] vagy d) az [1228/2003] rendelet 7. cikke szerinti mentességet élveznek”.
99.
Ugyanez az értelmezés alkalmazható a TEN‑E rendelet 13. cikke (1) bekezdésének második albekezdésére is, amely az ilyen típusú transzeurópai energiaipari infrastruktúra ösztönzőire vonatkozik.
100.
E szabályrendszernek nem a villamosenergia‑rendszerösszekötők finanszírozásának szabályozott rendszere és a mentességi rendszer közötti alternatív alkalmazás kialakítása a célja.
101.
A TEN‑E rendelet 12. cikkének (9) bekezdése és 13. cikke (1) bekezdésének második albekezdése azt kívánja megakadályozni, hogy a 714/2009 rendelet 17. cikke (és az 1228/2003 rendelet 7. cikke) szerinti mentességi rendszerből részesülő villamosenergia‑rendszerösszekötők jogosultak legyenek a TEN‑E rendelet 12. cikke által létrehozott általános finanszírozásra.
102.
A TEN‑E rendelet hatálybalépése után tervezett új villamosenergia‑rendszerösszekötők tekintetében azonban a 12. cikk (9) bekezdése és a 13. cikk (1) bekezdésének második albekezdése nem bír jelentőséggel, mivel ezek „átmeneti” szabályoknak minősülnek. (
54
)
103.
A szabályozott rendszer és a mentességi rendszer közötti összefüggést az 1228/2003 rendelet előkészítő munkálatai is alátámasztják, amelyeket a Törvényszék nem vett figyelembe. A Bíróság a 714/2009 rendelet 16. és 17. cikkének értelmezése során felhasználta ezen előkészítő munkálatokat. (
55
)
104.
Az 1228/2003 rendelet elfogadására vonatkozó tanácsi közös álláspont ugyanis a következő bizottsági nyilatkozatot tartalmazza a mentességi rendszerről: „A Bizottság hangsúlyozza arra irányuló szándékát, hogy ezt a mentességet megszorító módon kell értelmezni annak biztosítására, hogy a mentesség – különösen annak időtartama és a tárgyát képező projekt vonatkozó kapacitása tekintetében – a szükséges minimumra korlátozódjon a kivételesen magas kockázatú beruházások finanszírozási céljának teljesítése érdekében”. (
56
) A közös álláspont C4 pontja megismétli a mentesség megszorító értelmezését és nagyon korlátozott helyzetekben történő alkalmazását. (
57
)
105.
A Bizottság Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatósága a 1228/2003 rendelet nemzeti szabályozó hatóságok általi alkalmazásának megkönnyítése érdekében a rendelethez fűzött értelmező feljegyzést tett közzé, amelyben a mentességi rendszer kivételes jellegét hangsúlyozza. (
58
) Ugyanez történt a 2009‑es bizottsági szolgálati munkadokumentumban. (
59
)
106.
A Bizottság előkészítő munkálatai és a magyarázó dokumentumok kiemelik a 714/2009 rendelet 17. cikkében foglalt mentességi rendszer kivételes jellegét, valamint annak a villamosenergia‑rendszerösszekötők TEN‑E rendeletben szabályozott általános finanszírozási rendszeréhez viszonyított másodlagos alkalmazását.
2. A jogalap értékelése
107.
Véleményem szerint a Törvényszék érvelésében – különösen a megtámadott ítélet 105. és 106. pontjában – tévesen alkalmazza a jogot, mivel két különböző szabályozási rendszert helyez egy szintre. Amint azt már említettem:
–
a TEN‑E rendelet a közös érdekű projekteknek minősülő rendszerösszekötők finanszírozásának általános rendszerét határozza meg;
–
ezzel szemben a 714/2009 rendelet 17. cikkében foglalt mentességi szabályok alkotják a mentességi rendszert, így a projektgazdáknak nincs választási joguk arra nézve, hogy projektjük elbírálására a két rendszer közül egyik vagy másik szerint kerüljön sor.
108.
A közös érdekű projektként azonosított villamosenergia‑rendszerösszekötők projektgazdáira a pénzügyi megvalósíthatóság elérése érdekében elvileg a TEN‑E rendelet általános (vagy az ACER megnevezése szerint szabályozott) rendszerét kell alkalmazni, amelyet elsősorban a TEN‑E rendelet 12. cikke határoz meg.
109.
Ha a határokon átnyúló költségmegosztáson keresztül nem szereznek támogatást, a projektgazdák adott esetben bizonyíthatják, hogy projektjük pénzügyi kockázata olyan szintű, amely indokolja a 714/2009 rendelet 17. cikke alóli mentesség megadását.
110.
Ismétlem azonban, hogy a projektgazdák nem jogosultak közvetlenül a kivételes mentességi rendszert választani, ami felborítaná ez utóbbi és az új rendszerösszekötőkre vonatkozó általános pénzügyi támogatási rendszer közötti kapcsolatot. E kapcsolatnak megfelelően:
–
a mentességi rendszer átmeneti eltérést jelent a bevételek felhasználását, az átviteli hálózatok és az átvitelirendszer‑üzemeltetők szétválasztását, valamint a harmadik feleknek az átviteli vagy elosztó hálózatokhoz való hozzáférését szabályozó általános elvektől, amelyek az uniós villamosenergia‑piac liberalizációjának kulcsfontosságú tényezői;
–
a határokon átnyúló energiaipari infrastruktúra TEN‑E rendeletben foglalt általános támogatási rendszere éppen annak megelőzését szolgálja, hogy az ilyen, az EU villamosenergia‑piacán a szabad verseny korlátozásához vezető munkák projektgazdái mentességben részesüljenek; valamint
–
a 714/2009 rendelet 17. cikke szerinti mentesség kivételes jelleggel történő engedélyezésének csak akkor van értelme, ha a pénzügyi megvalósíthatóság az általános pénzügyi támogatási rendszer által nem érhető el.
111.
A két rendszer közötti kapcsolat nem megfelelő megértése a jog további – különösen a megtámadott ítélet 101. és 102. pontjában található – téves alkalmazásához vezet. A Törvényszék azzal érvel, hogy a fellebbezési tanács a TEN‑E rendelet 12. cikke szerinti pénzügyi támogatásra irányuló előzetes kérelem benyújtását nem tehette volna a beruházáshoz kapcsolódó kockázat bizonyításának feltételévé.
112.
Való igaz, hogy az a tény, hogy nem áll rendelkezésre pénzügyi támogatás, olyan pénzügyi kockázatot jelent, amely veszélyeztetheti a rendszerösszekötő megépítését. Ezt a tényezőt – amint azt maga a Törvényszék is elismeri – az ACER‑nek figyelembe kell vennie a 714/2009 rendelet 17. cikke (1) bekezdésének b) pontjában előírt, a szabályozott rendszer alóli mentességet indokoló beruházási kockázat fennállására vonatkozó feltétel alkalmazásakor.
113.
Az ACER‑nek ezért a kockázat ellenőrzése és a mentesség megadása vagy megtagadása érdekében ellenőriznie kell az általános rendszeren keresztül nyújtott pénzügyi támogatás meglétét vagy hiányát. (
60
) Az ACER ezt megtette, fellebbezési tanácsa pedig megerősítette, hogy ez a vizsgálat megfelel a 714/2009 rendelet 17. cikkének (1) bekezdésében foglalt követelményeknek.
114.
Nem fogadható el azonban – ahogyan azt a Törvényszék tévesen megállapította –, hogy ezzel a megközelítéssel a 714/2009 rendelet 17. cikkének (1) bekezdésében a mentesség megadására vonatkozóan már meghatározott feltételeket az ACER egy újabbal egészítse ki.
115.
Az ACER és fellebbezési tanácsa továbbá nem követelte meg az Aquindtól, hogy a szabályozott rendszeren keresztül finanszírozási kérelmet nyújtson be. Vizsgálatuk arra szorítkozott, hogy az Aquind rendszerösszekötő megépítésének pénzügyi kockázata milyen mértékben csökkent volna, ha a finanszírozást a szabályozott rendszer keretében szerzi meg. A költségek és hasznok, valamint egyéb tényezők becslése mellett az ACER megvizsgálta, (
61
) hogy teljesül‑e az a követelmény, miszerint „a beruházás kockázatának akkorának kell lennie, hogy a beruházás nem valósulna meg a mentesség nélkül”.
116.
Ezért úgy vélem, hogy az ACER‑nak a fellebbezési tanács által is helybenhagyott elemzése megfelelő volt, és a Törvényszék megállapításával ellentétben nem vezetett be olyan feltételt, amely nem szerepel a 714/2009 rendelet 17. cikkének (1) bekezdésében felsorolt, a mentesség megadására vonatkozó feltételek között.
117.
Hasonlóképpen téves a Törvényszéknek a megtámadott ítélet 107– 10. pontjában kifejtett indokolása. Két fő érve a következő:
–
A fellebbezési tanács és az ACER elsősorban egy hipotetikus érvelésre, nevezetesen arra a „lehetőségre” támaszkodott, hogy a 347/2013 rendelet 12. cikke alapján benyújtott kérelem az Aquind számára pénzügyi támogatást eredményez, illetve arra a tényre, hogy nem „zárható ki”, hogy az e rendelkezés alapján hozott kedvező határozat elegendő garanciát nyújt a potenciális befektetők számára. A szabályozott rendszeren keresztül nyújtott pénzügyi támogatás előnye nem alapulhat pusztán vélelmen, illetve nem tekinthető magától értetődőnek.
–
A TEN‑E rendelet 12. cikke szerinti pénzügyi támogatás megszerzésének lehetősége nem teszi lehetővé a beruházáshoz kapcsolódó pénzügyi kockázat automatikus kizárását. A költségek határokon átnyúló felosztására irányuló eljárás alkalmazása nem jelent garanciát arra nézve, hogy megszűnik minden, a rendszerösszekötőkkel járó kockázat.
118.
Az első érvet nem találom meggyőzőnek. Az Aquind rendszerösszekötő közös érdekű projektként való besorolása megnyitotta az utat annak a TEN‑E rendelet szabályozott, határokon átnyúló költségmegosztási és ösztönző rendszere általi finanszírozásához. Az ACER és fellebbezési tanácsa emiatt vélhette úgy, hogy az Aquind számára – ha kérelmezi – rendelkezésre állt volna az említett finanszírozás. (
62
)
119.
A 714/2009 rendelet 17. cikke (1) bekezdésének b) pontjában előírt, a „beruházás kockázatának” elemzése mindenesetre annak megvizsgálására kötelezte az ACER‑t, hogy a projekt pénzügyi kockázata csökkenthető lett volna‑e a mentesség engedélyezésével szemben általánosan és elsődlegesen érvényesülő egyéb finanszírozási eszközök igénybevételével. A mentességi rendszer – ismétlem – kivételes jellegénél fogva „végső esetben” alkalmazható megoldás, tekintettel a közös villamosenergia‑piac liberalizációjára gyakorolt negatív hatására.
120.
A Törvényszék második érve számomra szintén nem meggyőző. Az a (valós) tény, hogy a TEN‑E rendelet általános finanszírozási rendszere nem jelent garanciát a rendszerösszekötőkkel járó valamennyi kockázat megszűnésére, nem vezethet a 714/2009 rendelet 17. cikkében foglalt mentesség megadásához.
121.
Az Aquind rendszerösszekötőhöz hasonló közös érdekű projekt projektgazdái számára elegendő lenne, hogy nem kérik a szabályozott rendszer általi támogatást annak érdekében, hogy növeljék projektjük pénzügyi kockázatát, és így „kikényszerítsék” a mentesség engedélyezését. Az ilyen típusú infrastruktúrák esetében végső soron két, nem egy szinten lévő támogatási rendszer közül választhatnának. A Törvényszék fentebb elemzett alapvető tévedése ismét megjelenik a megtámadott ítélet ezen indokolásában.
122.
Ezenkívül a „beruházás kockázatára” vonatkozó elemzés automatikusan teljesülne, a 714/2009 rendelet 17. cikke (1) bekezdésének b) pontjában előírt feltétel pedig értelmét vesztené azon értelmezés következtében, miszerint a pénzügyi támogatásnak a TEN‑E rendelet általános rendszere alapján történő nyújtásával kapcsolatos esetleges késedelmek és bizonytalanságok teszik lehetővé a mentesség megadását.
123.
A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság adjon helyt e fellebbezési jogalapnak, mivel a 714/2009 rendelet 17. cikke (1) bekezdése b) pontjának a TEN‑E rendelet 12. cikkével összefüggésben történő értelmezése során a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot.
VII. Az Aquind csatlakozó fellebbezése
124.
Az Aquind azonkívül, hogy az ACER fellebbezésével szemben kifogással élt, csatlakozó fellebbezést nyújtott be, amelyben a jelen indítvány 19. pontjában ismertetett kérelmet fogalmazza meg.
125.
Mivel azt javaslom, hogy a Bíróság utasítsa el az ACER első fellebbezési jogalapját, és hagyja helyben a Törvényszék ítéletének azt a részét, amelyben hatályon kívül helyezi a fellebbezési tanács határozatát, nem szükséges külön elemezni az Aquind csatlakozó fellebbezését.
126.
A megtámadott ítéletet ugyanis a fellebbezés során az első jogalap elutasításával még a második jogalap elfogadása esetén is helyben kell hagyni. A fellebbezési tanács határozatának teljes egészében történő hatályon kívül helyezése ily módon megerősítést nyer a nyilvánvaló hibára korlátozódó felülvizsgálatot alkalmazása miatt. Nem szükséges és nem is tanácsos, hogy a Bíróság az említett határozat hatályon kívül helyezésére irányuló további jogalapokat vizsgáljon, amint azt az Aquind kéri. A csatlakozó fellebbezését ezért el kell utasítani.
VIII. Az ügy Törvényszékhez történő visszautalásának elutasítása
127.
A Bíróság alapokmányának 61. cikke szerint, ha a fellebbezés megalapozott, a Bíróság a Törvényszék határozatát hatályon kívül helyezi. Ha a per állása megengedi, az ügyet maga a Bíróság is érdemben eldöntheti, illetve határozathozatalra visszautalhatja a Törvényszékhez.
128.
Az ACER fellebbezési tanácsának határozatát teljes egészében hatályon kívül helyező törvényszéki ítélet helybenhagyását követően nem szükséges, hogy a Bíróság az ügyet visszautalja a Törvényszékhez.
129.
Az említett fellebbezési tanács feladata, hogy a Bíróság által a fellebbezés során megfogalmazott pontosításoknak megfelelően a Törvényszék ítéletének végrehajtásáról intézkedjen, ami azt jelenti, hogy a 714/2009 rendelet 17. cikke és a TEN‑E rendelet 12. cikke közötti összefüggés tekintetében az említett ítéletet figyelmen kívül kell hagyni.
130.
A második jogalap elfogadása nem teszi szükségessé az ügynek a Törvényszékhez való visszautalását, mivel – amint azt jeleztem – nem volt feltétlenül szükséges, hogy a Törvényszék a 714/2009 rendelet 17. cikke (1) bekezdésének b) pontja és a TEN‑E rendelet 12. cikke közötti összefüggésről határozzon.
IX. Költségek
131.
A Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (3) bekezdése értelmében, amelyet a szabályzat 184. cikke alapján a fellebbezés során alkalmazni kell, részleges pernyertesség esetén mindegyik fél maga viseli saját költségeit.
132.
Mivel azt javaslom, hogy az ACER első fellebbezési jogalapját – az Aquind kérelmével összhangban – el kell utasítani, a másodiknak viszont helyt kell adni, mindegyik fél maga viseli saját költségeit. A költségek ugyanilyen megosztását kell alkalmazni a fellebbezéshez szorosan kapcsolódó csatlakozó fellebbezésre is.
X. Végkövetkeztetés
133.
A fenti érvelés alapján azt javaslom, hogy a Bíróság:
1)
Utasítsa el az ACER első fellebbezési jogalapját.
2)
Adjon helyt az ACER második fellebbezési jogalapjának.
3)
Teljes egészében utasítsa el az Aquind csatlakozó fellebbezését.
4)
Állapítsa meg, hogy az ACER és az Aquind maguk viselik saját költségeiket.
(
1
)	Eredeti nyelv: spanyol.
(
2
)	2020. november 18‑iAquind/ACER ítélet (T‑735/18, EU:T:2020:542). A továbbiakban: a megtámadott ítélet.
(
3
)	Jogi rendszerét az Energiaszabályozók Együttműködési Ügynöksége létrehozásáról szóló, 2009. július 13‑i 713/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2009. L 211., 1. o.) állapította meg. Az említett rendeletet az Energiaszabályozók Európai Uniós Együttműködési Ügynökségének létrehozásáról szóló, 2019. június 5‑i (EU) 2019/942 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2019. L 158., 22. o.) hatályon kívül helyezte.
(
4
)	Az Európai Vegyianyag‑ügynökség (ECHA) fellebbezési tanácsával kapcsolatban lásd: a Törvényszék 2019. szeptember 20‑iBASF Grenzach kontra ECHA (T‑125/17, EU:T:2019:638) és Németország kontra ECHA (T‑755/17, EU:T:2019:647) ítélete.
(
5
)	Lásd Chamon, M.; Volpato, A. és Eliantonio, M. (szerk.) széleskörű jogelmeléti elemzést tartalmazó művét: Boards of Appeal of EU Agencies: Towards Judicialization of Administrative Review?, Oxford University Press, 2022.
(
6
)	A villamos energia határokon keresztül történő kereskedelme esetén alkalmazandó hálózati hozzáférési feltételekről és az 1228/2003/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. július 13‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2009. L 211., 15. o.).
(
7
)	A transzeurópai energiaipari infrastruktúrára vonatkozó iránymutatásokról és az 1364/2006/EK határozat hatályon kívül helyezéséről, valamint a 713/2009/EK, a 714/2009/EK és a 715/2009/EK rendelet módosításáról szóló, 2013. április 17‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 115., 39. o.; helyesbítések: HL 2014. L 283., 81. o.; HL 2018. L 167., 37. o.). A transzeurópai energiahálózatokról szóló rendelet néven ismert (a továbbiakban: TEN‑E rendelet).
(
8
)	A cikknek a jogvita idején hatályos változatát idézem. A 2019/942 rendeletben ennek megfelelője a 28. cikk, amelynek (5) bekezdése kimondja, hogy „[a] fellebbezési tanács helybenhagyhatja a határozatot, vagy az ACER arra hatáskörrel rendelkező szervéhez utalhatja az ügyet. Ez utóbbira nézve a fellebbezési tanács határozata kötelező.”
(
9
)	A villamos energia belső piacára vonatkozó közös szabályokról és a 2003/54/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. július 13‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2009. L 211., 55. o.; helyesbítés: HL 2015. L 167., 94. o.).
(
10
)	A földgáz belső piacára vonatkozó közös szabályokról és a 2003/55/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. július 13‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2009. L 211., 94. o.; helyesbítés: HL 2015. L 167., 97. o.).
(
11
)	Ezen túlmenően az ACER ugyanazon a napon ideiglenes intézkedés iránti kérelmet nyújtott be a megtámadott ítélet végrehajtásának felfüggesztése érdekében arra hivatkozva, hogy az veszélyt jelent az uniós jogra és a belső energiapiacra nézve. A Bíróság alelnöke a 2021. július 16‑iACER kontra Aquind végzésben (C‑46/21 P‑R, nem tették közzé, EU:C:2021:633) elutasította ezt a kérelmet, mivel a hivatkozott súlyos és helyrehozhatatlan kár megszűnt és feltételezetté vált akkor, amikor az Aquind kérelmét a fellebbezési tanács a 2021. június 4‑i A‑001–2018_R határozatában elfogadhatatlannak minősítette.
(
12
)	2021. június 4‑i A‑001–2018_R határozat. Ebben a határozatban a fellebbezési tanács megállapította, hogy az Egyesült Királyságnak az Unióból való kilépése nem teszi lehetővé a 714/2009/EK rendeletnek és a TEN‑E rendeletnek az Egyesült Királyság és az Unió valamely tagállama közötti új villamosenergia‑hálózati összekapcsolódásokra történő alkalmazását. E határozattal szemben az Aquind – még folyamatban lévő – megsemmisítés iránti keresetet (T‑492/21) nyújtott be a Törvényszékhez.
(
13
)	A 347/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendeletnek a közös érdekű projektek uniós listája tekintetében történő módosításáról szóló, 2019. október 31‑i (EU) 2020/389 felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelet (HL 2020. L 74., 1. o.). 2020. május 21‑én az Aquind e felhatalmazáson alapuló rendelet ellen megsemmisítés iránti keresetet nyújtott be, amely folyamatban van a Törvényszék előtt (T‑295/20. sz. ügy, Aquind és társai kontra Bizottság). Korábban az Aquind a rendeletet már annak közzététele előtt megtámadta, de keresetét a Törvényszék a 2021. március 5‑iAquind és társai kontra Bizottság végzésével (T‑885/19, EU:T:2021:118) elfogadhatatlannak nyilvánította, amely ítéletet a Bíróság 2022. augusztus 1‑jei Aquind és társai kontra Bizottság ítéletben (C‑310/21 P, EU:C:2022:615) helybenhagyott.
(
14
)	Csak a villamos energia belső piacáról szóló, 2019. június 5‑i (EU) 2019/943 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2019. L 158., 54. o.) 19. cikkének (2) és (3) bekezdése szerinti kötelezettségekre vonatkozóan.
(
15
)	A megtámadott ítélet 91. pontja kimondja: „Ezt követően az igazságszolgáltatás megfelelő működéséhez kapcsolódó okok miatt a Törvényszék a negyedik jogalap vizsgálatát tartja célszerűnek, amely a 714/2009 rendelet 17. cikkének (1) bekezdése és a [TEN‑E] rendelet 12. cikke között fennálló kapcsolat téves értelmezésén […] alapul” (kiemelés tőlem).
(
16
)	A megtámadott ítélet 51. pontja.
(
17
)	A megtámadott ítélet 52–58. pontja.
(
18
)	A megtámadott ítélet 59. és 60. pontja.
(
19
)	A megtámadott ítélet 61–70. pontja.
(
20
)	A megtámadott ítélet 66. pontja úgy szól, hogy „[…] az ACER feladata, hogy megtegyen minden ahhoz szükséges belső szervezeti intézkedést, hogy mozgósítsa a rendelkezésére bocsátott eszközöket a 713/2009 rendeletben meghatározott céljainak megvalósítása érdekében”.
(
21
)	Everson, M.; Monda, C. és Vos, E. (szerk.): European Agencies in Between Institutions and Member States, Wolters Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2014; Chamon, M.: EU Agencies: Legal and Political Limits to the Transformation of the EU Administration, Oxford University Press, 2016; Alberti, J.: Le agenzie dell'Unione europea, Giuffrè, Milánó, 2018; Vos, E.: EU Agencies, Common Approach and Parliamentary Scrutiny, Európai Parlament, 2018.
(
22
)	Lásd Tovo, C. elemzését: „The Boards of Appeal of Networked Services Agencies: Specialized Arbitrators of Transnational Regulatory Conflicts?”, in Chamon, M.; Volpato, A és Eliantonio, M., i.m., 36–40. o.; valamint Jankovich, K.: „La réforme de l’Agence de l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie: une évolution sans révolution”, Revue du droit de l'Union européenne, 2019, 3. sz., 69–85. o.
(
23
)	Az Európai Unió Szellemi Tulajdoni Hivatala (EUIPO), a Közösségi Növényfajta‑hivatal (CPVO), az Európai Unió Repülésbiztonsági Ügynöksége (EASA), az Európai Vegyianyag‑ügynökség (ECHA), az Energiaszabályozók Együttműködési Ügynöksége (ACER), az Egységes Szanálási Testület (ESZT), az Európai Unió Vasúti Ügynöksége (ERA) és a három európai felügyeleti hatóság (az Európai Bankhatóság [EBH], az Európai Értékpapírpiaci Hatóság [ESMA] és az Európai Biztosítás‑ és Foglalkoztatóinyugdíj‑hatóság [EIOPA]), amelyek közös fellebbezési tanáccsal rendelkeznek.
(
24
)	Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság 2012. július 19‑i, az a decentralizált ügynökségekre vonatkozó közös megközelítése és együttes nyilatkozata, https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑11450–2012‑INIT/en/pdf, csak a közös megközelítés 21. pontjában szól a fellebbezési tanácsok tagjainak függetlenségéről és pártatlanságáról.
(
25
)	Az ügynökségek fellebbezési tanácsairól szóló bőséges szakirodalom közül lásd a Chamon, M.; Volpato, A és Eliantonio, M. gyűjteményében található különböző írásokat, i.m.; Chirulli, P.: Non‑Judicial Remedies and EU Administration Protection of Rights versus Preservation of Autonomy, Routledge, 2021; De Lucia, L.: „Specialised Adjudication in EU Administrative Law: the Boards of Appeal of EU Agencies”, European Law Review 2015, 832–857. o.
(
26
)	Az Európai Unió Bíróságának alapokmányáról szóló 3. jegyzőkönyv módosításáról szóló, 2019. április 17‑i (EU, Euratom) 2019/629 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2019. L 111., 1. o.)
(
27
)	Különösen az EUIPO, a CPVO, az ECHA és az EASA fellebbezési tanácsai, valamint a 2019. május 1‑je után az Unió bármely más hivatalában vagy ügynökségében létrehozott fellebbezési tanácsok.
(
28
)	Nem zárható ki, hogy a fellebbezések elfogadási mechanizmusa a jövőben ki fog terjedni a Törvényszék azon ítéleteire is, amelyeket viszont más, a Bíróság alapokmányának 58a. cikkében említettekhez hasonló helyzetben lévő ügynökségek fellebbezési tanácsainak határozataira vonatkozóan hoztak meg. Az ACER fellebbezési tanácsának felépítése hasonló az e cikkben említett ügynökségek fellebbezési tanácsainak felépítéséhez. Lásd De Lucia, L.: „The Shifting State of Rights Protection vis‑à‑vis EU Agencies: a Look at Article 58a of the Statute of the Court of Justice of the European Union”, European Law Review, 2019, 812–816. o.
(
29
)	A megtámadott ítélet 51. pontja.
(
30
)	Ebben az értelemben: Tovo, C.: „the added value of BoAs with respect to the proper functioning of the EU system of legal remedies, however, resides precisely in guaranteeing an in‑depth control of the merits of the decisions of the agencies, which, as atypical implementing acts of a technical nature, are necessarily subject to a limited judicial review before the CJEU” (in Tovo, C.: „The Boards of Appeal of Networked Services Agencies: Specialized Arbitrators of Transnational Regulatory Conflicts?”, in Chamon, M.; Volpato, A és Eliantonio, M., i.m., 55. o.).
(
31
)	A megtámadott ítélet 58. pontja.
(
32
)
(
33
)	Lásd ugyanebben az értelemben az ACER fellebbezési tanácsának a fellebbezési tanács szervezeti és eljárási szabályzata megállapításáról szóló, 2011. december 1‑jei 1–2011. sz. határozatának 1–4. cikkét, amely megtekinthető a következő internetcímen: https://extranet.acer.europa.eu/en/The_agency/Organisation/Board_of_Appeal/BoA_Public_Docs/BoA%20minutes%20FINAL%20.pdf. A 2019. október 5‑i módosított szöveg megtekinthető a következő internetcímen: https://acer.europa.eu/en/The_agency/Organisation/Board_of_Appeal/BoA_Public_Docs/Rules%20of%20Procedure_for%20publication.pdf.
(
34
)	A megtámadott ítélet 53. pontja: „[a]z uniós jogalkotó […] az ACER fellebbezési tanács[a számára] az ahhoz szükséges szakértelmet kívánta biztosítani, hogy e tanács maga tudja elvégezni az energiához kapcsolódó, összetett gazdasági és műszaki jellegű ténybeli elemekre vonatkozó értékeléseket”.
(
35
)	Valójában a Tiszta energia csomag 2019‑es hatálybalépése előtt 2017‑ben mindössze egy, 2018‑ban pedig két kérelem érkezett a fellebbezési tanácshoz. 2019‑ben már hat, 2020‑ban kilenc, 2021‑ben pedig tizenegy. Lásd: https://acer.europa.eu/the‑agency/organisation‑and‑bodies/board‑of‑appeal/boa‑decisions.
(
36
)	Lásd az ACER igazgatási tanácsának 2019. szeptember 26‑i 17/2019. számú határozatát.
(
37
)	Mint az a 2020. decemberi Programozási dokumentumban (2021–2023) olvasható, http://documents.acer.europa.eu/en/The_agency/Mission_and_Objectives/Documents/Programming%20Document%20‑%202021–2023%20‑%20European%20Union%20Agency%20for%20the%20Cooperation%20of%20Energy%20Regulators.pdf, (33. o.).
(
38
)	Az ACER az előző lábjegyzetben idézett dokumentumban (160. o.) elismeri ezt a körülményt.
(
39
)	A Tiszta energia csomag többek között a 2019/942/EK rendeletet tartalmazza.
(
40
)	Ez a rövid határidő összhangban van a 713/2009 rendelet (19) preambulumbekezdésében megfogalmazott célkitűzéssel, amely szerint „az eljárás gazdaságossága okán az érdekelt felek számára lehetővé kell tenni, hogy [a] […] fellebbezési tanácshoz forduljanak jogorvoslatért”.
(
41
)	A 2019/942 rendelet 28. cikkének (2) bekezdése. A fellebbezési tanács első éveiben az ügyek nagyon alacsony száma összeegyeztethető volt a határozatok meghozatalának ilyen rövid határidejével, az ügyek számának 2018‑tól kezdődő növekedése miatt azonban célszerű volt a határidőt két hónapról négy hónapra meghosszabbítani.
(
42
)	A 2019/942 rendelet új 29. cikke most már egyértelműbben rendelkezik arról, hogy „[a]z ACER e rendelet értelmében hozott határozatának érvénytelenítésére irányuló keresetet, valamint az alkalmazandó határidőn belüli teljesítés elmulasztása miatti keresetet a Bírósághoz csak a 28. cikkben említett fellebbezési eljárás kimerítése után lehet benyújtani”.
(
43
)	Ez a határozat módosította a fellebbezési tanács szervezeti és eljárási szabályainak megállapításáról szóló 1–2011. sz. határozat 20. cikkét. A módosított határozat – 20. cikk helyébe lépő – (új) 21. cikke kimondja, hogy a fellebbezési tanács csak arra szorítkozik, hogy helybenhagyja az Ügynökség határozatát, vagy visszautalja az ügyet az ACER hatáskörrel rendelkező testületéhez.
(
44
)	A 2019/942 rendelet 28. cikkének (5) bekezdése bizonyos mértékig megkönnyíti a fellebbezési tanács munkáját, amely „helybenhagyhatja a határozatot, vagy az ACER arra hatáskörrel rendelkező szervéhez utalhatja az ügyet”.
(
45
)
(
46
)	A villamos energia határokon keresztül történő kereskedelme esetén alkalmazandó hálózati hozzáférési feltételekről szóló, 2003. június 26‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2003. L 176., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 12. fejezet, 2. kötet, 175. o.)
(
47
)	A Törvényszék szerint a fellebbezési tanács a 347/2013 rendelet 12. cikke szerinti pénzügyi támogatás iránti kérelem benyújtását „a beruházáshoz kapcsolódó kockázat bizonyításának sui generis feltételévé” tette, amely megközelítést sem a 714/2009 rendelet, sem a TEN‑E rendelet nem igazol.
(
48
)	2020. március 11‑iBaltic Cable ítélet (C‑454/18, EU:C:2020:189), 57. pont: „Amint az a 714/2009 rendelet 1. cikkének a) pontjából kitűnik, a rendszerösszekötő kapacitások említett felosztására olyan harmonizált elvek alkalmazandók, amelyek a villamos energia határokon átnyúló kereskedelme vonatkozásában méltányos szabályok megállapítását teszik lehetővé a villamos energia belső piacán fennálló verseny elősegítése érdekében.”
(
49
)	Lásd: Report of the Commission Expert Group on electricity interconnection: „Towards a sustainable and integrated Europe”, 2017. november, https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/report_of_the_commission_expert_group_on_electricity_interconnection_targets.pdf, 10–14. o.
(
50
)	2014 és 2020 között az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz 107 közös érdekű projekt finanszírozásához járult hozzá, összesen 4,7 milliárd euró összegű költségvetéssel. Ennek az összegnek csaknem kétharmadát villamosenergia‑szállítási és ‑tárolási projektekre, valamint intelligens hálózatokra fordították. A részletekért lásd: Európai Bizottság: Connecting Europe Facility. Energy. Supported actions 2014–2020, 2021. május, https://cinea.ec.europa.eu/system/files/2021–05/CEF_Energy_supporting‑actions_2021.pdf.
(
51
)	A transzeurópai energiaipari infrastruktúrára vonatkozó iránymutatásokról, a 715/2009/EK, az (EU) 2019/942 és az (EU) 2019/943 rendelet, továbbá a 2009/73/EK és az (EU) 2019/944 irányelv módosításáról, valamint a 347/2013/EU rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2022. május 30‑i (EU) 2022/869 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2022. L 152., 45. o.) módosította a TEN‑E rendeletet, mivel az – az európai zöld megállapodás és az új energiapolitikai iránymutatások elfogadását követően – már nem volt alkalmas az Unió klímasemlegességének biztosítására.
(
52
)	A transzeurópai energiahálózatokra vonatkozó iránymutatások megállapításáról és a 96/391/EK és az 1229/2003/EK határozat hatályon kívül helyezéséről szóló, 2006. szeptember 6‑i 1364/2006/EK európai parlamenti és tanácsi határozat (HL 2006. L 262., 1. o.) a TEN‑E rendelet elődje. A transzeurópai energiahálózatok támogatásának meglehetősen bizonytalan keretét hozta létre, amelyben az uniós finanszírozás igénybevételének lehetőségén túl nem létezett általános finanszírozási rendszer ezen infrastruktúrák számára.
(
53
)	Kiemelés tőlem.
(
54
)	Hasonlóképpen, a 714/2009 rendelet (23) preambulumbekezdésének utolsó mondata kimondja, hogy „[a]z [1228/2003/EK] rendelet értelmében adott mentességek a mentesség megadásáról szóló határozatban szereplő lejárati dátumig alkalmazandók”.
(
55
)	A 2020. március 11‑iBaltic Cable ítélet (C‑454/18, EU:C:2020:189), 48. pont.
(
56
)	SEC/2003/0160 végleges, a Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek az EK‑Szerződés 251. cikke (2) bekezdésének második albekezdése alapján az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a villamos energia határokon keresztül történő kereskedelme esetén alkalmazandó hálózati hozzáférési feltételekről szóló rendelet elfogadására vonatkozó közös álláspontjáról, E. melléklet.
(
57
)
(
58
)	Note of DG Energy & Transport on Directives 2003/54–55 and Regulation 1228\03 in the electricity and gas internal market about exemptions from certain provisions of the third party access regime, 2004. 01. 30., 1. o.: „The possibility for such exemptions is clearly an exception to the general rule of third party access which is the basis of the new competitive market for electricity and gas. Exemptions will therefore only be granted exceptionally and on a case‑by‑case basis. There will be no block exemptions for specific types of infrastructure and all cases will be assessed on their merits. This consideration is particularly relevant since there is no possibility of exemptions for existing infrastructure and therefore any decision to give new pieces of infrastructure a different status must be clearly justified”.
(
59
)	Document SEC(2009)642 final, 6.5.2009, Commission staff working document on Article 22 of Directive 2003/55/EC concerning common rules for the internal market in natural gas and Article 7 of Regulation (EC) No 1228/2003 on conditions for access to the network for cross‑border exchanges in electricity – New Infrastructure Exemptions. A 17. pont kimondja: „Exemptions are an exception to the general rule of regulated TPA. Such exceptions have to be limited to what is strictly necessary to realise the investment and the scope of the exemptions has to be proportionate”.
(
60
)	A Bizottság hasonló érvelést követve tagadta meg a mentességet egy cseh gáztároló‑üzemeltető javára a dambořicei földalatti gáztároló‑létesítményre vonatkozó mentességről szóló, 2011. június 27‑i C(2011) 4509 bizottsági határozatban (megtekinthető a következő internetcímen: https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/2011_damborice_decision_en.pdf). Ez a mentesség a 2009/73 irányelv gázra alkalmazandó 36. cikkének (1) bekezdésén alapult, amely hasonló a 714/2009/EK rendelet 17. cikke (1) bekezdésének b) pontjához.
(
61
)	E tekintetben az ACER bizonyos mérlegelési jogkörrel rendelkezik, amint azt a gázpiaccal kapcsolatos egyenértékű mentességek tekintetében a 2019. december 4‑iPolskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo kontra Bizottság ítéletben (C‑342/18 P, nem tették közzé, EU:C:2019:1043, 48. pont) megállapításra került.
(
62
)	Hozzá kell tennem, hogy az Aquind az említett finanszírozást ezt követően az általános rendszeren keresztül kérte.