61987CC0147_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . A - Tribunal des affaires de sécurité sociale de Nanterre har i denne sag forelagt Domstolen to praejudicielle spoergsmaal vedroerende det saglige ( det foerste spoergsmaal ) og det personelle ( det andet spoergsmaal ) anvendelsesomraade for faellesskabsforordningerne om social sikring .
2 . Den forelaeggende ret har naermere bestemt henvist til Raadets forordning nr . 1408/71 af 14 . juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet ( 1 ), men omtaler ogsaa i spoergsmaalene eventuelle "andre faellesskabsforordninger ". Som Kommissionen har anfoert i sit indlaeg, kan der herved utvivlsomt kun blive tale om forordning nr . 1612/68 af 15 . oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet ( 2 ).
3 . De praejudicielle spoergsmaal er blevet rejst under en sag, som drejer sig om, hvorvidt sagsoegeren boer tillaegges en ret til "tillaegsydelser" fra den franske "fonds national de solidarité" (" den nationale solidaritetsfond "), idet saadanne ydelser tildeles personer, der oppebaerer alders - eller invalidepension, og som er uden tilstraekkeligt underhold .
4 . I henhold til artiklerne L*685 og L*707 i den franske lov om social sikring, der finder anvendelse paa forholdene i hovedsagen, kan de omtvistede ydelser kun tildeles personer, der er franske statsborgere eller statsborgere i lande, med hvilke Frankrig har indgaaet en overenskomst om gensidighed . Ved ministerielt cirkulaere er statsloese, for saa vidt angaar ret til disse ydelser, blevet sidestillet med flygtninge, der har krav paa ydelserne, saafremt de opfylder betingelserne i artiklerne L*685 ff . i lov om social sikring .
5 . Det saerlige i naervaerende sag i forhold til andre, hvori Domstolen allerede har udtalt sig om tillaegsydelser fra fonds national de solidarité, er den status, som ansoegeren har .
6 . Saada Zaoui, hvem vedkommende franske organ har naegtet tillaegsydelser, kunne saaledes hverken stoette sin ansoegning paa, at han er fransk statsborger, statsborger i en anden EF-medlemsstat, eller statsborger i noget land, med hvilket Frankrig har indgaaet en international overenskomst om gensidighed .
7 . Jeg bemaerker endvidere, at de franske myndigheder har naegtet at give sagsoegeren status som statsloes, og at det er ubestridt, at han ikke har status som flygtning .
8 . Saada Zaoui, der er foedt i Algeriet, har bopael i Frankrig, hvor han oppebaerer en invalidepension samt ydelser til voksne handicappede . Han er gift med en fransk statsborger uden dog ved aegteskabet at have opnaaet fransk statsborgerskab .
9 . B - De af den franske retsinstans forelagte praejudicielle spoergsmaal samt indlaeggene fra den franske regering og Kommissionen er gengivet, henholdsvis sammenfattet, i retsmoederapporten .
10 . C - a)*Ved det foerste spoergsmaal oensker den nationale retsinstans afgjort, om en ydelse som tillaegsydelser fra fonds national de solidarité er omfattet af det saglige anvendelsesomraade for forordning nr . 1408/71, saaledes som dette er fastlagt i artikel 4, eller af det saglige anvendelsesomraade for andre faellesskabsforordninger, jfr . navnlig forordning nr . 1612/68 .
11 . b)*Saafremt det andet spoergsmaal fra den nationale retsinstans maa besvares benaegtende, er det overfloedigt i forbindelse med denne sag at besvare det foerste spoergsmaal .
12 . For at imoedekomme anmodningen fra den forelaeggende retsinstans vil jeg dog paa ny redegoere for spoergsmaalet om anvendelsen af de faellesskabsretlige bestemmelser i henseende til ydelser af den art, som udbetales af fonds national de solidarité .
13 . c)*Lad mig indledningsvis kort minde om de vaesentligste kendetegn ved den paagaeldende ydelser, saaledes som disse fremgaar af dommen i Giletti-sagen ( 3 ).
14 . Der er tale om en "solidaritetsydelse", som finansieres over skatterne, som har til formaal generelt at sikre et eksistensminimum, som udbetales som et supplement til en anden, eventuelt bidragsfinansieret, ydelse, som tildeles paa grundlag af oplysninger om den paagaeldendes oekonomiske forhold, men uafhaengigt af vedkommendes erhvervsmaessige stilling, og som under visse betingelser vil kunne kraeves tilbagebetalt af modtagerens doedsbo .
15 . d)*Lad mig for det foerste undersoege, hvorledes problemet stiller sig i henseende til forordning nr . 1408/71 .
16 . Det er utvivlsomt, at svaret herpaa fremgaar af Domstolens praksis .
17 . Som fastlagt i forordningens artikel 4, stk . 2, og som det senest er fastslaaet i dommen i Giletti-sagen, "er ydelser, for hvilke der ikke bestaar bidragspligt, ikke udelukket fra forordningens anvendelsesomraade" ( praemis 7 ). Endvidere, jfr . artikel 1, litra t ), som omtales i praemis 8 i naevnte dom, omfatter begrebet ydelse "forhoejelser i form af reguleringstillaeg eller andre tillaeg ".
18 . Hertil kommer, at selv om sociale forsorgsydelser i henhold til artikel 4, stk . 4, er undtaget fra forordningens anvendelsesomraade, har Domstolen udtalt, at det ikke kan udelukkes, at en national lovgivning paa grund af dens personkreds, formaal og naermere regler maa anses for at falde ind under baade begrebet social sikring og social forsorg ( Giletti, praemis 9 ).
19 . Domstolen har fastslaaet, at dette netop er tilfaeldet med en lovgivning som den franske lovgivning om fonds national de solidarité, der "i realiteten (( har )) et dobbelt formaal, nemlig dels at sikre et mindsteunderhold for personer, der har behov herfor, dels at sikre en supplerende indkomst for modtagere af utilstraekkelige sociale sikringsydelser" ( Giletti, praemis 10 ).
20 . "For saa vidt en saadan lovgivning indebaerer et retligt krav paa tillaegsydelser, hvorved den sociale sikrings pensionsbeloeb forhoejes, og dette uden den bedoemmelse af individuelle behov og omstaendigheder, som er karakteristisk for forsorgen, er ydelsen omfattet af det sociale sikringssystem som omhandlet i forordning nr . 1408/71" ( Giletti, praemis 11 ).
21 . Der er saaledes ingen tvivl om, at de omhandlede ydelser fra fonds national de solidarité som sociale sikringsydelser er omfattet af det saglige anvendelsesomraade for forordning nr . 1408/71, som fastlagt i artikel 4, for saa vidt ydelserne udbetales som et supplement til en invalidepension af den art, som sagsoegeren i denne sag oppebaerer (( jfr . artikel 4, stk . 1, litra b )*)).
22 . I naervaerende sag er det afgoerende imidlertid, hvorvidt de omhandlede ydelser maa anses for at vaere omfattet af det personelle anvendelsesomraade for forordning nr . 1408/71, saaledes at loesningen afhaenger af, hvorledes det andet spoergsmaal maa besvares .
23 . e)*Foer jeg gaar ind paa dette problem, maa jeg dog foerst undersoege, hvorvidt tillaegsydelser fra fonds national de solidarité maa anses for omfattet af det saglige anvendelsesomraade for en anden faellesskabsforordning, nemlig forordning nr . 1612/68 .
24 . Den relevante bestemmelse er her artikel 7, stk . 2, hvorefter arbejdstagere med statsborgerskab i andre medlemsstater i den medlemsstat, hvori de er beskaeftiget, har krav paa de "samme sociale *... fordele som indenlandske arbejdstagere ".
25 . Om denne bestemmelse, der blot er udtryk for en regel til gennemfoerelse af ligebehandlingsprincippet, finder anvendelse, afhaenger ifoelge dens ordlyd af den status, som den, der vil stoette ret paa bestemmelsen, har . I forbindelse med naervaerende sag er det derfor tilstraekkeligt at undersoege problemet i lyset af det andet spoergsmaal fra den forelaeggende retsintans .
26 . Jeg finder det saaledes i sagen ufornoedent at undersoege, hvorvidt der er tale om en "social fordel" som omhandlet i artikel 7, stk . 2, i forordning nr . 1612/68 ( 4 ).
27 . D - Ved det andet spoergsmaal oenskes det afgjort, hvorvidt en person, som hverken er statsborger i en medlemsstat eller i et andet land, med hvilket der er blevet indgaaet en overenskomst om gensidighed, og som heller ikke i bopaelsmedlemsstaten har faaet tillagt retlig status som statsloes, i egenskab af familiemedlem til en arbejdstager med statsborgerskab i den medlemsstat, hvori vedkommende har og altid har haft bopael, og i egenskab af modtager af en eller flere invaliditetsydelser kan paaberaabe sig faellesskabsforordningerne nr . 1408/71 og 1612/68 til stoette for et krav i bopaelsmedlemsstaten paa ydelser som de omhandlede ydelser fra fonds national de solidarité .
28 . Der maa saaledes ske en fastlaeggelse af det personelle anvendelsesomraade for disse faellesskabsforordninger i henseende til de omstaendigheder, der er omtalt i det praejudicielle spoergsmaal .
29 . Det maa i denne forbindelse fastslaas, at de principper, paa grundlag af hvilke dette problem maa loeses, ikke kan vaere de samme for begge forordningers vedkommende, idet Domstolen i sin praksis har anlagt en fortolkning af forordningerne om social sikring, der gaar ud over, hvad der gaelder bestemmelserne om arbejdskraftens frie bevaegelighed ( 5 ).
30 . a)*Lad mig starte med forordning nr . 1408/71 .
31 . Som det fremgaar af forordningens artikel 2, stk . 1, finder denne "anvendelse paa arbejdstagere og selvstaendige erhvervsdrivende, som er eller har vaeret omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, og som er statsborgere i en af disse stater eller er statsloese eller flygtninge bosat paa en medlemsstats omraade, samt paa deres familiemedlemmer og efterladte ".
32 . Under henvisning hertil har sagsoegeren gjort gaeldende, at han anser sig for at vaere omfattet af forordningens personelle anvendelsesomraade i egenskab af familiemedlem ( aegtefaelle ) til en arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat og omfattet af lovgivningen i denne .
33 . Reglen om ligebehandling i forordningens artikel 3 maa herefter finde anvendelse paa ham, saaledes at han besidder rettigheder efter national lovgivning paa samme vilkaar som indenlandske statsborgere, hvilket saa meget mere maa gaelde, naar henses til, at han allerede oppebaerer ydelser ( ydelser til voksne handicappede ) i sin egenskab af familiemedlem til en arbejdstager paa et grundlag, hvorefter disse ydelser maa sidestilles med tillaegsydelser fra fonds national de solidarité .
34 . Jeg mener dog ikke, at dette kan laegges til grund .
35 . Jeg mener tvaertimod, at Kommissionen har ret, naar den goer gaeldende, at sagsoegeren, selv om han er gift med en fransk arbejdstager, ikke kan paaberaabe sig forordning nr . 1408/71, jfr . navnlig artikel 2, stk . 1, og artikel 3, til stoette for et krav paa en social sikringsydelse som de omhandlede ydelser fra fonds national de solidarité, der er udtryk for en umiddelbar, men derimod ikke en afledt rettighed, saaledes at det er en forudsaetning for rettighedens bestaaen, at denne skal vaere erhvervet i egenskab af familiemedlem til en arbejdstager .
36 . Lad mig som Kommissionen starte med at henvise til dommen af 23 . november 1976 i Kermaschek-sagen ( 6 ), hvor der var spoergsmaal om et krav paa tyske arbejdsloeshedsydelser, som blev rejst under henvisning til artiklerne 67 og 69 i forordning nr . 1408/71 af en statsborger i et tredjeland, der var gift med en person med tysk statsborgerskab .
37 . Domstolen antog i denne dom ( praemis 7 ), at artikel 2, stk . 1, i forordning nr . 1408/71 "omfatter to klart forskellige persongrupper : dels arbejdstagere, dels deres familiemedlemmer og efterladte ;*... mens personerne i den foerste gruppe har en selvstaendig ret til de i forordningen angivne ydelser, har personerne i den anden gruppe kun en afledt ret, som de har erhvervet som medlemmer af en arbejdstagers familie eller som dennes efterladte, det vil sige en ret, som er afledt fra en person i den foerste gruppe ".
38 . Sagt med andre ord, udspringer det krav paa ligebehandling, som et familiemedlem til en arbejdstager tilhoerende den foerste persongruppe har i medfoer af artikel 2, stk . 1, sammenholdt med artikel 3, af retsstillingen for familiemedlemmer til arbejdstagere med statsborgerskab i den paagaeldende medlemsstat, for saa vidt angaar afledte rettigheder, og ikke af retsstillingen og de umiddelbare rettigheder for arbejdstagere med statsborgerskab i denne medlemsstat .
39 . Det princip, der fremgaar af dommen i Kermaschek-sagen, er senere blevet bekraeftet ved dommen af 6 . juni 1985 i Frascogna-sagen ( 7 ) og ved dommmen af 20 . juni 1985 i Deak-sagen ( 8 ).
40 . Resultatet bliver herefter, at da sagsoegeren hverken er arbejdstager med statsborgerskab i en anden medlemsstat, eller har status som statsloes eller en hermed sidestillet status, idet han kun er medlem af en indenlandsk arbejdstagers familie, besidder han kun de rettigheder, der tilkommer familiemedlemmer til saadanne arbejdstagere som saadan .
41 . Tillaegsydelser fra fonds national de solidarité tilkendes imidlertid de ydelsesberettigede som en umiddelbar ret og ikke som en afledt ret, der tilkommer medlemmer af en arbejdstagers familie, hvorfor personer som sagsoegeren ikke kan paaberaabe sig bestemmelserne i forordning nr . 1408/71 til stoette for et krav om saadanne ydelser .
42 . Dette resultat aendres ikke af, at den paagaeldende ( med rette eller urette ) oppebaerer ydelser til voksne handicappede .
43 . Hvad angaar den angivelige analogi, der bestaar, for saa vidt angaar henholdsvis disse ydelser og tillaegsydelser fra fonds national de solidarité, og som sagsoegeren vil paaberaabe sig til stoette for sit krav paa sidstnaevnte ydelser, er det saaledes ikke udtryk for et spoergsmaal, som faellesskabsretten indeholder noget svar paa, og i oevrigt synes der kun at vaere et delvis sammenfald med hensyn til betingelserne for at kunne opnaa de to former for ydelser .
44 . b)*Hvad angaar forordning nr . 1612/68, hvis artikel 7, stk . 2, indeholder bestemmelse om, at arbejdstagere med statsborgerskab i andre medlemsstater i den medlemsstat, hvori de er beskaeftiget, har krav paa de samme sociale fordele som indenlandske arbejdstagere, er dette ikke relevant i tilfaelde som sagsoegerens, idet sagsoegeren ikke er statsborger i nogen medlemsstat .
45 . Det fremgaar utvivlsomt af Domstolens praksis, at det naevnte ligebehandlingsprincip ikke alene finder anvendelse paa vandrende arbejdstagere, men ogsaa paa deres familiemedlemmer - selv familiemedlemmer uden statsborgerskab i nogen medlemsstat - der har gjort brug af deres ret i medfoer af artikel 10 i forordning nr . 1612/68 til at tage ophold hos den paagaeldende arbejdstager i den medlemsstat, hvori denne er beskaeftiget ( 9 ).
46 . Som Kommissionen har anfoert i sit indlaeg, er de rettigheder, der tilkommer familiemedlemmer til vandrende arbejdstagere i medfoer af artiklerne 7 og 10 i forordning nr . 1612/68, knyttet til de rettigheder for arbejdstageren selv, som udspringer af Traktatens artikel 48 og gennemfoerelsesbestemmelserne hertil .
47 . Som Domstolen har fastslaaet i dommen af 18 . juni 1987 i Lebon-sagen ( 10 ), er formaalet med den ret til ligebehandling, som arbejdstagere med statsborgerskab i en medlemsstat har "med hensyn til de fordele, der er givet deres familiemedlemmer, (( at bidrage )) til, at vandrende arbejdstagere integreres i modtagerlandets arbejdsmiljoe, saaledes som det er formaalet med arbejdskraftens frie bevaegelighed ".
48 . Det er saaledes kun i det omfang, en arbejdstager har gjort brug af sin ret til fri bevaegelighed, at familiemedlemmerne - som indirekte og "afledte" ydelsesberettigede - kan stoette ret paa de paagaeldende faellesskabsretlige bestemmelser . Kort sagt, det er en forudsaetning for, at artikel 7, stk . 2, i forordning nr . 1612/68 kan finde anvendelse, at den paagaeldende er familiemedlem til en "arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat og er beskaeftiget paa en anden medlemsstats omraade" ( artikel 10 ).
49 . Som fremhaevet af Kommissionen, er sagsoegeren i denne sag - hvis hustru er en fransk statsborger, som efter de i sagen fremlagte oplysninger aldrig har vaeret beskaeftiget i en anden medlemsstat - ikke aegtefaelle til en arbejdstager efter artikel 10 i forordning nr . 1612/68 . Denne forordning kan derfor ikke finde anvendelse i sagsoegtes tilfaelde .
50 . Domstolen har allerede udtalt sig i samme retning i dommen af 27 . oktober 1982 i Morson-Jhanjan-sagen ( 11 ), der vedroerte to surinamske statsborgere, der oenskede at tage ophold hos deres boern, der i begge tilfaelde var nederlandske statsborgere, som udoevede en loennet beskaeftigelse i Nederlandene, og som aldrig havde vaeret beskaeftiget i en anden medlemsstat . Domstolen fastslog, at det fremgik af ordlyden af forordning nr . 1612/68, at denne ikke omfatter familiemedlemmer, som forsoerges af en arbejdstager, der er statsborger i den medlemsstat, i hvilken arbejdstageren er beskaeftiget ( jfr . praemis 13 ). Domstolen fremhaevede endvidere i dommen ( jfr . praemis 16 ), at Traktatens bestemmelser om arbejdskraftens frie bevaegelighed ( navnlig artikel 48 ) og gennemfoerelsesbestemmelserne hertil ( herunder forordning nr . 1612/68 ) "ikke kan bringes i anvendelse i situationer, som ikke har nogen som helst tilknytning til de forhold, faellesskabsretten gaelder for" ( 12 ).
51 . E - Jeg skal herefter sammenfattende foreslaa, at Domstolen besvarer de praejudicielle spoergsmaal fra Tribunal des affaries de sécurité sociale de Nanterre efter foelgende retningslinjer :
"1 ) Artikel 4 i Raadets forordning nr . 1408/71 af 14 . juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet, skal fortolkes saaledes, at forordningens saglige anvendelsesomraade omfatter en tillaegsydelse fra en national "solidaritetsfond", der tildeles modtagere af invalidepension for at sikre disse et mindsteunderhold, for saa vidt de paagaeldende har et retskrav paa ydelsen .
2 ) Familiemedlemmer til en arbejdstager med statsborgerskab i en medlemsstat kan uanset deres nationalitet ikke stoette ret paa artikel 2, stk . 1, og artikel 3 i forordning nr . 1408/71, for saa vidt angaar krav paa ydelser som dem, der udbetales af fonds national de solidarité, og som tildeles de ydelsesberettigede efter personlige kriterier og uafhaengigt af, om de er medlemmer af en arbejdstagers familie .
3 ) Raadets forordning nr . 1612/68 af 15 . oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet finder ikke anvendelse paa forhold, der er ganske uden sammenhaeng med, hvad faellesskabsretten tilsigter at regulere . Familiemedlemmer til en arbejdstager med statsborgerskab i en medlemsstat, der uden selv at vaere statsborgere i en medlemsstat har bopael hos arbejdstageren i den medlemsstat, som denne er statsborger og beskaeftiget i, kan derfor ikke stoette ret paa forordningen, naar arbejdstageren aldrig har gjort brug af sin ret til fri bevaegelighed inden for Faellesskabet ."
(*) Oversat fra portugisisk .
( 1 ) EFT 1971 II, s.*366 .
( 2 ) EFT 1968 II, s . 467 .
( 3 ) Dom af 24 . februar 1987 i de forenede sager 379 til 381/85 og 93/86, Giletti m.fl . mod CRAM Rhône-Alpes m.fl ., Sml . s.*955, praemisserne 3 og 4, jfr . endvidere mit forslag til afgoerelse i sagen, som jeg fremsatte den 21 . januar 1987 .
( 4 ) Da tillaegsydelser fra fonds national de solidarité er omfattet af det saglige anvendelsesomraade for forordning nr . 1408/71, vil det vaere paa sin plads endnu engang at minde om Domstolens argumentation i dommen af 27 . marts 1985 i sag 122/84, Scrivner ( Sml . s.*1027, 1034, jfr . praemis 16 ), hvori Domstolen bemaerkede, at det kun vil vaere noedvendigt at undersoege, om de paagaeldende ydelser ( i sagen drejede det sig om belgiske "minimex"-ydelser ) er omfattet af begrebet "sociale fordele" i artikel 7 i forordning nr . 1612/68, "saafremt det maa laegges til grund, at der ikke er tale om en social sikringsydelse i betydningen i forordning nr . 1408/71 ".
( 5 ) Jfr . dommen af 19 . marts 1964 i sag 75/63, Unger ( Sml . 1954-1964, s.*471 ).
( 6 ) Sag 40/76 ( Sml . 1976, s.*1669 ).
( 7 ) Sag 157/84 ( Sml . 1985, s.*1739, praemisserne 15-17 ).
( 8 ) Sag 94/84 ( Sml . 1985, s.*1873, praemisserne 14-16 ).
( 9 ) Jfr . dommen i Frascogna-sagen ( ovennaevnt, praemis 23 ), og dommen i Deak-sagen ( praemis 22 ), samt endvidere dommen af 30 . september 1975 i sag 32/75, Cristini ( Sml . s.*1085, 1095, praemisserne 14 ff ., og dommen af 16 . december 1976 i sag 63/76, Inzirillo ( Sml . s.*2057, praemisserne 19 og 20 ).
( 10 ) Sag 316/85 ( Sml . 1987, s.*2811, praemis 11 ).
( 11 ) De forenede sager 35 og 36/82 ( Sml . 1982, s.*3723, 3736, praemisserne 13 ff .
( 12 ) Jfr . i samme retning dommen af 28 . juni 1984 i sag 180/83, Moser ( Sml . s.*2539, 2547, praemisserne 14-16 ), samt ligeledes dommen af 23 . januar 1986 i sag 298/84, Iorio, Sml . s.*247, praemis 14 .