61995CC0345_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
A - Introduzione
1 La presente causa, introdotta con il ricorso della Repubblica francese (in prosieguo: la «ricorrente»), si inserisce, in ragione della materia contenziosa, nel contesto di una serie di controversie, vertenti sulla sede del Parlamento europeo (1) (in prosieguo: il «convenuto»). Il presente ricorso si dirige in prima linea contro la delibera con la quale il convenuto ha fissato il proprio calendario dei lavori per il 1996 (2). A differenza di quanto è avvenuto alcuni anni precedenti, e grazie a un emendamento della originaria proposta della Conferenza dei Presidenti (3), veniva fissata per il mese di ottobre solo una tornata plenaria di cinque giorni. Siccome è consuetudine che nel mese di agosto il Parlamento non tiene sedute, il numero delle tornate plenarie di cinque giorni da tenersi regolarmente a Strasburgo si riduceva, per l'anno 1996, a undici.
2 La ricorrente ravvisa nella fissazione del numero delle tornate una violazione della decisione adottata dai rappresentanti dei governi degli Stati membri relativa alla fissazione delle sedi delle istituzioni e di taluni organismi e servizi delle Comunità europee (4) in data 12 dicembre 1992 in Edimburgo (in prosieguo: la «decisione di Edimburgo»). Nell'art. 1 della decisione di Edimburgo si legge:
«Il Parlamento europeo ha sede in Strasburgo, ove si tengono le dodici tornate plenarie mensili, ivi compresa la sessione di bilancio» (5).
3 La ricorrente ravvisa un ulteriore motivo di censura nel relativo aumento delle tornate plenarie aggiuntive in Bruxelles a otto tornate di due mezze giornate ciascuna. Nella decisione di Edimburgo si legge invero: «le tornate plenarie aggiuntive si tengono a Bruxelles». Tuttavia la ricorrente, in considerazione della riduzione del numero delle tornate plenarie di cinque giorni a Strasburgo e del contemporaneo aumento delle tornate plenarie aggiuntive in Bruxelles, vede messo in discussione il principio della fissazione della sede del Parlamento in Strasburgo (6). La ricorrente fa valere l'illegittimità della delibera del Parlamento così intesa nel contesto del motivo generale di ricorso che deduce l'incompetenza. Inoltre, la delibera impugnata sarebbe illegittima per violazione di forme sostanziali. Il presidente del Parlamento avrebbe dovuto riconoscere l'illegittimità dell'emendamento n. 9, a seguito della cui approvazione il numero delle dodici tornate plenarie di cinque giorni proposte dai presidenti della Conferenza è stato portato a undici e dichiararlo irricevibile, ai sensi dell'art. 125 del regolamento del Parlamento europeo. La ricorrente sostiene infine che la delibera impugnata difetta della motivazione, il che è di per sé sufficiente per implicarne l'illegittimità.
4 Il convenuto, per contro, è dell'opinione che la delibera impugnata è del tutto legittima. Sostiene a questo proposito che la decisione di Edimburgo, se la si dovesse intendere alla lettera, sarebbe a sua volta illegittima. Il testo della decisione di Edimburgo lascia comunque margini per un'interpretazione conforme al Trattato. Ad ogni modo, l'impugnata delibera del Parlamento non è comunque illegittima per una qualche incompatibilità con la decisione di Edimburgo.
5 Il Granducato di Lussemburgo è intervenuto nella causa a sostegno delle conclusioni della ricorrente.
6 La ricorrente chiede che la Corte voglia:
- dichiarare nulla la delibera del Parlamento europeo del 20 settembre 1995 sulla fissazione del calendario dei lavori;
- porre a carico del convenuto le spese di causa.
7 Il convenuto chiede:
- di respingere il ricorso;
- di porre a carico della ricorrente le spese di causa.
8 Ritornerò sulle osservazioni delle parti nel contesto della mia analisi.
B - Presa di posizione
I - Ricevibilità
9 Il convenuto non ha espressamente sollevato alcuna eccezione di irricevibilità. La Corte è tuttavia tenuta a verificare d'ufficio la ricevibilità della domanda (7).
10 Ai sensi dell'art. 173 del Trattato CE, la Corte di giustizia esercita il controllo di legittimità sugli «atti del Parlamento europeo destinati a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi». Un limite alla ricevibilità può così presentarsi, nel caso in cui la decisione impugnata non produca «effetti giuridici nei confronti dei terzi». Fino ad ora il limite alla ricevibilità è stato fatto proprio dalla giurisprudenza (8) relativa alla valutazione della impugnabilità degli atti del Parlamento europeo in tali termini. Tale criterio è stato tuttavia per la prima volta espressamente recepito a seguito dell'adattamento e della modifica del Trattato ad opera del Trattato di Maastricht nell'art. 173 del Trattato CE.
11 Ci si potrebbe pertanto porre la questione se il contenuto del requisito della ricevibilità debba definirsi in modo diverso da quanto avveniva prima della modifica del Trattato. Un previsto rafforzamento dell'autonomia interna delle istituzioni potrebbe forse deporre nel senso di un maggiore rigore nei requisiti di ricevibilità. Tramite la modifica del Trattato, potrebbe essere stata d'altronde voluta una mera codificazione della giurisprudenza (9) fino ad ora in vigore per la determinazione e l'applicazione dei requisiti di ricevibilità.
12 La similitudine delle formulazioni depone, a mio avviso, in quest'ultimo senso. Nell'interesse di un'ampia tutela giuridica, i limiti alla ricevibilità non debbono, a mio avviso, essere situati troppo in alto. L'autonomia interna delle istituzioni non ne risente, dal momento che, secondo la costante giurisprudenza (10), in ogni caso, essenzialmente verificando prima di tutto la fondatezza del merito, vengono tracciate le frontiere entro le quali un atto di un'istituzione debba qualificarsi misura di organizzazione interna e resti così preclusa la rimozione da parte della Corte a mezzo di declaratoria di nullità. Un'applicazione flessibile dei requisiti di ricevibilità non pregiudica così, in alcun modo, l'idoneità dell'impugnata delibera del Parlamento a continuare a produrre effetti.
13 Tale valutazione si desume dalla giurisprudenza della Corte sulla ricevibilità delle domande di annullamento di atti del Parlamento europeo. Nella sentenza 23 marzo 1993 nella causa Weber/Parlamento (11) viene, ad esempio, così fatto riferimento alla pregressa giurisprudenza:
«Per quanto concerne la ricevibilità della domanda di annullamento, va ricordato che la Comunità economica europea è una comunità di diritto nel senso che né gli Stati che ne fanno parte, né le sue istituzioni sono sottratti al controllo della conformità dei loro atti alla Carta costituzionale costituita dal Trattato e che il Trattato stesso ha istituito un sistema completo di rimedi giuridici e di procedimenti inteso ad affidare alla Corte di giustizia il controllo della legittimità degli atti delle istituzioni (...)» (12).
14 Per quanto riguarda i limiti del controllo di legittimità da parte della Corte, viene inoltre affermato che «gli atti che riguardano soltanto l'organizzazione interna dei lavori del Parlamento»(13) non possono costituire oggetto di un ricorso di annullamento.
Tali atti vengono così definiti dalla Corte:
«Rientrano in detta categoria gli atti del Parlamento che non producono effetti giuridici, oppure producono effetti giuridici soltanto all'interno del Parlamento per quanto attiene all'organizzazione dei suoi lavori e sono soggetti a procedimenti di verifica stabiliti dal suo regolamento» (14).
15 Nel corso della trattazione orale, interpellato espressamente circa gli effetti concreti della decisione impugnata, il rappresentante della ricorrente ha menzionato sia l'efficacia giuridicamente vincolante dell'obbligo di tenere una determinata tornata plenaria in un determinato luogo, da un lato, sia le considerevoli conseguenze di fatto, che la presenza dei membri di un'istituzione in un unico luogo implica, dall'altro.
16 A un primo sguardo, il calendario dei lavori di un'istituzione deve qualificarsi atto della sua propria organizzazione interna. A mio avviso, l'obbligo giuridicamente vincolante di tenere le tornate plenarie in un determinato periodo in un determinato luogo e, rispettivamente, la sua inaspettata inosservanza, è tuttavia suscettibile di produrre effetti giuridici esterni. A prescindere dal diritto e dal dovere dei membri dell'istituzione di trovarsi vicino alle necessarie infrastrutture amministrative nel luogo stabilito al fine di essere in grado di adempiere i loro compiti parlamentari e dai diritti che immediatamente ne derivano ai membri nei confronti dell'istituzione, il necessario allestimento dell'infrastruttura è, indirettamente, anche produttivo di obblighi giuridici nei confronti dei terzi.
17 Se si mettono da parte queste considerazioni materiali, e ci si pone su un piano astratto, emerge allora che la ricorrente a mezzo dell'impugnata decisione vede messa in discussione la decisione relativa alle tornate parlamentari, vede cioè un'ingerenza in una materia che, conformemente al Trattato, è riservata alla competenza degli Stati membri (15).
18 Di conseguenza, la decisione impugnata, a mio avviso, può produrre effetti giuridici anche nei confronti di terzi. Con ciò va operata una distinzione quanto alla questione se il convenuto abbia operato nell'ambito delle sue attribuzioni. La soluzione di tale questione deve necessariamente restare riservata alla valutazione della fondatezza nel merito.
19 Prima di passare all'esame della fondatezza nel merito, vorrei soffermarmi brevemente su un altro aspetto della ricevibilità. A questo riguardo mi riferisco a una problematica che si può definire come un «interesse generale alla tutela giuridica».
20 La domanda della ricorrente si dirige, in concreto, contro il fatto che il Parlamento ha omesso di tenere una tornata plenaria di cinque giorni a Strasburgo, inizialmente prevista dal 7 all'11 ottobre 1996. Se dovesse emergere l'illegittimità dell'impugnata decisione, tale tornata in concreto non potrà avere più luogo. Tale circostanza non può risolversi come un ostacolo alla ricevibilità. Dal punto di vista formale, gli Stati membri rientrano tra i ricorrenti privilegiati, che non debbono dimostrare né legittimazione né interesse ad agire (16). Dall'altro lato, non deve essere disconosciuto che la portata giuridica della domanda va ben oltre la disamina della tenuta in concreto della tornata. La decisione della controversia implica un chiarimento di fondo dei limiti dell'autonomia del convenuto nell'organizzazione dei propri lavori. Tale portata, che eccede per il suo significato la mera controversia del calendario dei lavori per il 1996, risulta evidente, se si considera che pende un altro procedimento nei confronti del convenuto nel quale la ricorrente domanda che sia dichiarata nulla la decisione del Parlamento relativa alla fissazione del calendario dei lavori per il 1997 (17).
21 Si deve pertanto procedere all'esame della ricevibilità senza limiti di sorta.
II - Sulla fondatezza
1. Dell'incompetenza
22 A sostegno dell'illegittimità dell'impugnata delibera, la ricorrente deduce una pluralità di motivi. Il primo, e più rilevante, è dato dall'asserita incompetenza del convenuto. La delibera del Parlamento è in contrasto con la decisione di Edimburgo, poiché con essa sono state deliberate undici tornate plenarie di cinque giorni in Strasburgo, mentre nella decisione di Edimburgo, sono menzionate espressamente dodici tornate plenarie. Discostandosi in tal modo da quanto prescritto in termini vincolanti nella decisione di Edimburgo il convenuto avrebbe ecceduto i limiti delle sue attribuzioni. Con la decisione di Edimburgo gli Stati membri avrebbero adempiuto il dovere loro derivante dal Trattato circa la fissazione delle sedi delle istituzioni (18). Tale decisione non potrebbe neanche più essere nuovamente rimessa in discussione. Questo non risulterebbe possibile già solo per motivi processuali. Sulla base dell'art. 216 del Trattato CE, le decisioni adottate dai rappresentanti degli Stati membri costituirebbero atti giuridici sui generis, che non possono essere attaccati né con un ricorso di annullamento ai sensi dell'art. 173 del Trattato CE, né con un'eccezione d'inapplicabilità ai sensi dell'art. 184 del Trattato CE. Tale valutazione sarebbe conforme alla giurisprudenza della Corte. La ricorrente riconosce però che la decisione di Edimburgo può essere oggetto di interpretazione da parte del giudice comunitario.
23 Il convenuto sostiene il punto di vista secondo cui la delibera impugnata è stata emessa nell'ambito della propria competenza. Nella presente controversia, in realtà, non è in discussione la fissazione della sede del Parlamento, bensì il suo diritto di autorganizzazione. La delibera impugnata non può pertanto essere intesa come una violazione della decisione di Edimburgo. Il convenuto sostiene l'opinione che, nella misura in cui dall'interpretazione letterale della decisione di Edimburgo dovrebbe desumersi il criterio di valutazione della delibera impugnata, la decisione di Edimburgo stessa sarebbe a sua volta illegittima. Tale punto di vista è stato reso noto dal convenuto il 16 dicembre 1992 subito dopo l'adozione della decisione di Edimburgo, sotto forma di una risoluzione (19).
24 Nell'ottica delle conseguenze della pretesa illegittimità, il convenuto sostiene che la decisione di Edimburgo deve essere oggetto di una verifica incidentale nel contesto della presente controversia. Da tale verifica può risultare che la decisione è comunque in parte invalida in quanto limita illegittimamente il diritto di autorganizzazione del convenuto garantito dal Trattato (20). Allo stesso tempo il convenuto ritiene possibile un'interpretazione della decisione di Edimburgo conforme al Trattato.
25
La decisione di Edimburgo è determinante ai fini della valutazione della legittimità della delibera impugnata indipendentemente dal senso secondo cui essa deve essere alla fine intesa. Siccome i punti di vista delle parti vanno dalla inattaccabilità della decisione fino ad una sua parziale invalidità, è prima di tutto necessario chiarire la natura giuridica e il contenuto della decisione.
26 Le parti concordano sul punto che una decisione dei rappresentanti dei governi degli Stati membri adottata in applicazione dell'art. 216 del Trattato CE non rientra, in linea di principio, tra gli atti impugnabili ai sensi dell'art. 173 del Trattato. In tal senso si è pronunciata la Corte di giustizia nella cause riunite C-181/91 e C-248/91, Parlamento/Consiglio e Commissione (21), dove si legge:
«Dalla formulazione di tale disposizione emerge con chiarezza che gli atti adottati dai rappresentanti degli Stati membri che agiscono non in qualità di membri del Consiglio, ma in qualità di rappresentanti dei loro governi, e che esercitano in tal modo collettivamente i poteri degli Stati membri, non sono soggetti al sindacato di legittimità esercitato dalla Corte» (22).
27 Parimenti chiara è la formulazione dell'art. 184 del Trattato, che consente la verifica incidentale dei regolamenti, con la loro eventuale conseguente inapplicabilità.
28 A mio avviso, questo non vuol dire che gli atti dei rappresentanti dei governi degli Stati membri che debbono essere emanati sulla base del Trattato sono sottratti a ogni controllo di legittimità. La Comunità europea è una comunità di diritto (23), nel cui interesse, ai sensi dell'art. 164 del Trattato, la Corte di giustizia è chiamata a garantire la tutela del diritto mediante l'interpretazione e l'applicazione del Trattato. L'art. 216 del Trattato CEE, sul quale si basa il «legislatore fondamentale della Comunità», cioè gli Stati membri, conferisce ai governi degli Stati membri un mandato chiaramente definito. A mio avviso è un principio elementare inerente allo Stato di diritto che un controllo basilare dell'osservanza dei limiti di tale mandato non sia per principio sottratto a un controllo giudiziario.
29 Sotto questo punto di vista non condivido l'opinione sostenuta dalle parti, che la nomina dei Commissari o, rispettivamente, dei membri della Corte (24), non potrebbe mai essere sottoposta a controllo giudiziario. Si immagini solo l'ipotesi in cui, in caso di nomina dei Commissari, venisse nominata una persona priva della cittadinanza di taluno o di talaltro Stato membro o che fosse nominato un cittadino di uno Stato terzo o che la durata del mandato fosse fissata in meno di cinque anni. Situazioni analoghe sono pure concepibili in occasione della nomina dei membri della Corte di giustizia. Le manipolazioni sono sempre possibili, e siffatte decisioni sarebbero irreversibilmente in contrasto con il testo del Trattato (25).
30 Senza alcun dubbio una decisione dei rappresentanti dei governi degli Stati membri ai sensi dell'art. 216 del Trattato non rientra tra le forme degli atti delle istituzioni della Comunità, come, per esempio, descritti nell'art. 189 del Trattato CE. Do anche per scontato che tali decisioni si collochino gerarchicamente al di sopra di tali atti or ora menzionati. E' con ciò appropriato trarre la conseguenza che i detti atti sono sottratti a una verifica nel contesto degli artt. 173 e 184 del Trattato e che la loro esistenza giuridica è pertanto garantita a un livello sensibilmente più elevato di quello del diritto comunitario derivato. Tuttavia essi debbono rispettare i limiti posti dal Trattato, per non essere esposti al verdetto di illegittimità. Può, a mio avviso, porsi unicamente la questione su quali conseguenze di diritto processuale derivino dalla potenziale illegittimità di una siffatta decisione.
31 Un'interpretazione conforme al Trattato va però preferita a qualunque altra soluzione. Quest'impostazione mi pare scevra da problemi e anche nel presente procedimento viene considerata possibile da tutte le parti. Si deve pertanto verificare se la decisione di Edimburgo dia adito ad un'interpretazione conforme al Trattato. In prima linea si tratta, in sostanza, della fissazione delle tornate plenarie da tenere a Strasburgo nel numero di dodici. Questa considerazione puramente numerica non fa che riproporre la specifica problematica in termini solo più succinti. Si deve partire dalla decisione di principio con la quale è stato optato per Strasburgo come luogo sede del Parlamento. Ci si deve poi chiedere in quale misura la decisione relativa alla sede del Parlamento implichi la tenuta di un determinato numero di tornate plenarie in tale luogo. Ci si deve infine soffermare sul significato della sessione di bilancio espressamente menzionata in questo contesto. Dopo aver valutato il rapporto tra sede, tornate plenarie e sessione di bilancio, si deve analizzare l'elemento caratterizzante delle «tornate plenarie aggiuntive».
32 Il fondamento giuridico della decisione di Edimburgo sta negli artt. 216 del Trattato CE, 77 del Trattato CECA e 189 del Trattato Euratom (26). Tale potere così fondato non è illimitato. Esso trova i propri limiti sia negli artt. 142 del Trattato CE, 25 del Trattato CECA e 112 del Trattato Euratom (27) che codificano il potere di organizzazione interna del Parlamento, sia nell'art. 5 del Trattato CE, che sancisce l'obbligo di leale cooperazione degli Stati membri.
33 Il rapporto di naturale tensione intercorrente tra tali disposizioni è stato già materia di valutazione nelle precedenti controversie sulla sede del Parlamento (28) ed è stato ripianato nelle sentenze a tal proposito pronunciate. Le predette precedenti sentenze, anche se di volta in volta avevano ad oggetto solo una decisione provvisoria circa la fissazione delle sedi delle istituzioni, possono essere tuttavia poste a base alla presente emananda decisione, in quanto valutazioni di principio, dato che anche la fissazione della sede provvisoria ha avuto luogo nell'esercizio delle attribuzioni derivanti dall'art. 216 del Trattato. La Corte di giustizia, inoltre, non ha ravvisato nel carattere provvisorio delle decisioni alcun effetto limitativo per quanto riguarda la loro obbligatorietà (29). Secondo tale indirizzo giurisprudenziale, si deve considerare che i governi degli Stati membri, nell'adottare le loro decisioni, debbono rispettare la competenza del Parlamento per la regolamentazione delle propria organizzazione interna. «Essi devono aver cura che siffatte decisioni non impediscano il buon funzionamento del Parlamento» (30).
34 Sulla base di una considerazione puramente astratta, la fissazione di un calendario di lavori di un'istituzione per il periodo a venire rientra senza dubbio nell'organizzazione interna dell'istituzione. Ben diversamente stanno le cose sulla base della decisione di Edimburgo, dove il luogo e il numero di determinate tornate costituiscono materia di regolamentazione. La fissazione di principio della sede del Parlamento a Strasburgo, adottata a mezzo della detta decisione, non dà luogo, a mio avviso, ad alcuna censura giuridica. In primo luogo, in presenza di una pluralità di luoghi di lavoro, la decisione sulla sede necessita di una più specifica qualificazione. I governi degli Stati membri hanno configurato la sede del Parlamento come il luogo in cui vengono tenute «le dodici tornate plenarie mensili, compresa la sessione di bilancio», sulla scorta della pregressa prassi in base alla quale il Parlamento ha organizzato i propri lavori e che sta a fondamento della decisione dei rappresentanti degli Stati membri 8 aprile 1965 (31).
35 Si pone ora la questione se con tale formulazione si sia inteso effettivamente fissare il numero delle tornate e l'oggetto delle stesse, o se tale frase non dovesse essere materialmente intesa nel senso che la sede del Parlamento si caratterizza per il fatto che in tale luogo si tengono regolarmente le tornate plenarie.
36 Al fine di poter valutare tale frase in modo appropriato, si deve sapere che nel corso degli anni è assurta a regola una modalità di espletamento dei compiti del Parlamento, per cicli di lavori. Il convenuto ha molto chiaramente e con dovizia di dettagli illustrato lo sviluppo del modo con il quale ha espletato i propri lavori fino allo status quo. Si deve di conseguenza ritenere che le tornate del Parlamento vengono tenute secondo una sequela di riunioni tra riunioni settimanali dei gruppi parlamentari, settimane di lavori costituite da sedute plenarie essenzialmente di cinque giorni, settimane di lavori
delle commissioni (32) e una settimana di riunioni a
carattere misto.
37 Per tradizione, durante il mese di agosto non si tengono sedute. Durante gli anni delle elezioni, inoltre, nel mese di giugno non si tengono sedute plenarie. Il fatto che il Parlamento, cionondimeno, spesso avesse in passato effettuato sedute plenarie in numero complessivo di dodici, trova la sua motivazione nella circostanza che in tali anni sono state fissate nel mese di ottobre due sedute plenarie.
38 Considerando soltanto il numero delle sedute plenarie tenute ogni anno, la prassi seguita nel corso degli ultimi dieci anni circa così si configura:
Nel 1984 e 1989, anni di elezioni, sono state tenute undici sedute
plenarie; nel 1994, pure anno di elezioni, invece solo dieci. Negli anni dal 1985 fino al 1988, 1990 e 1991, sono state tenute per ciascun anno dodici sedute plenarie, di cui ogni volta due in ottobre. Negli anni 1992 e 1993, sono state tenute solo undici sessioni plenarie, dato che in ciascun mese di ottobre dei rispettivi anni è stata espletata solo una sedute plenaria, come del resto anche nel 1994, anno di elezioni. Nel calendario dei lavori per l'anno 1995, sono state infine predisposte nuovamente dodici sedute plenarie.
39 Ai fini dell'interpretazione della decisione di Edimburgo, che è un compromesso politico, si deve in primo luogo partire dalla lettera del testo dell'accordo. Ivi si legge: «le dodici tornate mensili che devono tenersi»(33) e non, ad esempio, «il numero delle tornate plenarie che si devono tenere viene fissato in dodici». La frase sopra citata lascia intendere che i rappresentanti dei governi degli Stati membri hanno fatto riferimento a una prassi esistente nell'organizzazione dei lavori del Parlamento. Questo modo di considerare la situazione è confermato dalla successiva normativa. Sia la tenuta delle tornate plenarie aggiuntive, come pure la riunione delle commissioni in Bruxelles, corrisponde alla prassi pregressa, la quale era già stata approvata dalla precedente giurisprudenza della Corte relativa alla sede del Parlamento (34).
40 Sulla base delle ragioni che presiedono alla prassi qui sopra in breve descritta, il numero di dodici, quale numero delle tornate plenarie da tenersi nel corso di un anno, non deve assolutamente intendersi come un numero tassativo. Qualora si volesse tuttavia prendere tale formulazione alla lettera, allora si presenta, quale primo ostacolo, il concetto «mensile». Ci si chiede se i rappresentanti dei governi degli Stati membri abbiano a tal proposito effettivamente inteso obbligare il Parlamento a riunirsi anche in agosto e, durante gli anni delle elezioni, in giugno. Questa interpretazione mi pare in ogni caso estremamente improbabile.
41 Quand'anche si volesse condividere il punto di vista sostenuto dalla ricorrente nel corso della trattazione orale, secondo cui il numero di dodici potrebbe anche essere raggiunto con una seconda tornata plenaria nel mese di ottobre, tale argomentazione non trova alcun conforto nella formulazione della decisione, dove si parla espressamente di «tornate mensili». Anche il caso eccezionale, ma periodico, dell'anno delle elezioni non trova nel testo alcun riscontro. Per questi motivi, la formulazione della decisione in considerazione non deve, a mio avviso, essere intesa alla lettera, bensì con flessibilità, alla luce della pregressa prassi dell'organizzazione dei lavori parlamentari e delle esigenze che da detti lavori derivano. Il numero di dodici non lo si deve pertanto intendere né come una prescrizione minima, né come un limite massimo.
42 Sotto questo punto di vista, anche l'espressa menzione della sessione di bilancio si configura sotto una luce particolare. Come il rappresentante del convenuto ha in modo attendibile sostenuto nel corso della trattazione orale, alla fissazione di una sessione di bilancio entro un determinato termine viene attribuita comunque poca importanza. Anche se in passato, tradizionalmente, nel contesto di una delle tornate di ottobre il bilancio veniva messo in discussione, la durata e la portata delle discussioni non giustificano in alcun modo che si definisca come tornata plenaria una sessione di bilancio. Con la fissazione delle prospettive finanziarie della Comunità da parte del Consiglio dei ministri di Edimburgo per il periodo fino al 1999, la discussione del bilancio in Parlamento ha piuttosto perso significato. Da quel momento il bilancio è stato discusso solo per una mezza giornata durante una tornata plenaria di cinque giorni.
43 Se si considera la prassi dei lavori del Parlamento degli anni passati sulla base di dati statistici suddivisi per materia (35), emerge chiaramente che - persino per il 1992 - non si può in alcun modo dire che vi sia stata una preponderanza di delibere in materia di bilancio nel corso di una delle tornate plenarie del mese di ottobre.
44 Se è vero che l'espressa menzione della sessione di bilancio nella decisione di Edimburgo, alla luce del suo carattere naturalmente ripetitivo e alla sua collocazione nel corso di un anno civile (36), può avere una sua logica configurazione, questa non è in alcun modo correlata con l'effettiva importanza della sessione. Se correttamente intesa, la decisione di Edimburgo lascia pertanto margini per una sua flessibile applicazione nella fissazione del programma dei lavori del Parlamento. La determinazione della sede viene quindi configurata nella decisione nel senso che in quel luogo dobbono essere fissate le sedute plenarie che debbono regolarmente tenersi, senza che esse siano fissate in modo vincolante per numero, per calendario o per oggetto.
45 Un limite a tale relativa libertà deve essere posto qualora venga messa in discussione la decisione di fondo sulla sede, compresa la definizione della sede come luogo delle tornate plenarie da tenersi. Da ciò si deve dedurre che la parte sostanziale delle attività svolte in seduta plenaria è legata a Strasburgo. L'attività dell'istituzione deve essere organizzata in maniera tale che Strasburgo deve essere configurata come centro dei lavori in seduta plenaria.
46 Si deve convenire con la ricorrente che la decisione di Edimburgo pone al convenuto in termini tassativi talune prescrizioni circa l'organizzazione dei propri lavori. Questa cornice si può anche intendere come uno standard minimo, giustificato dal fatto che in presenza di una pluralità di luoghi di lavori, il luogo della sede dell'istituzione necessita di una particolare qualificazione.
47 La ricorrente è altresì del parere che la decisione di principio sulla sede sia messa in discussione con la fissazione del calendario dei lavori del convenuto per il 1996, oltre che dalla riduzione delle tornate plenarie da dodici a undici, anche dal fatto che il numero delle tornate plenarie aggiuntive in Bruxelles sono state aumentate in misura corrispondente.
48 Da una considerazione della pregressa prassi seguita nella fissazione delle tornate plenarie aggiuntive in Bruxelles risulta evidente che, con la fissazione di otto volte due mezze giornate di sedute, è stato superato il numero delle tornate plenarie aggiuntive finora fissate nel corso di un anno. Si deve dall'altro lato considerare che la durata in assoluto delle tornate, calcolata sulla base di unità-mezza giornata, corrisponde a quella delle tornate plenarie aggiuntive tenutesi nel corso del 1995 (37) e che rispetto alle tornate plenarie (38) da tenere in Strasburgo è relativamente ridotta.
49 Per poter giudicare la regolarità della fissazione delle tornate plenarie aggiuntive, si deve partire, anche a questo proposito, dalla formulazione letterale della decisione di Edimburgo. Ivi si legge semplicemente: «Le tornate plenarie aggiuntive si tengono in Bruxelles». Tale formulazione non lascia spazio per una eventuale limitazione numerica delle possibili tornate plenarie aggiuntive.
50 Si deve sottolineare che, dal punto di vista puramente terminologico, non si può parlare di nulla di simile a quanto indicato nell'art. 139, n. 2, del Trattato con «sessioni straordinarie». Il Parlamento può riunirsi in «sessioni straordinarie» su richiesta della maggioranza dei suoi membri, come pure su richiesta del Consiglio o della Commissione. Come ha confermato il rappresentante del convenuto, nel corso della trattazione orale a tali forme di riunioni quasi mai è stato fatto ricorso.
51 Dalla formulazione della decisione di Edimburgo non è dato desumere neppure alcun riferimento, come viene invece richiesto nella sentenza 22 settembre 1988, pronunciata nelle cause riunite 358/85 e 51/86, al fatto che le tornate plenarie aggiuntive hanno carattere eccezionale (39), o che debbono essere indicate come tornate speciali (40).
52 Pertanto la denominazione «tornate plenarie aggiuntive» implica a mio avviso che deve trattarsi di «tornate plenarie» in più rispetto a quelle che devono essere regolarmente tenute. Tale valutazione trova conforto nella prassi adottata sotto l'allora vigente decisione relativa all'installazione provvisoria di talune istituzioni (41). La circostanza che, nel redigere la decisione di Edimburgo, i rappresentanti dei governi degli Stati membri si siano lasciati guidare dalla pregressa prassi, è stata già qui sopra oggetto di esame.
53 A favore dell'interpretazione di «tornate plenarie aggiuntive», nel senso di tornate che vengono tenute in più rispetto alle tornate plenarie che devono essere regolarmente tenute, depongono anche circostanze materiali, connesse con l'ordinato funzionamento del Parlamento. Dal fatto che dalla decisione di Edimburgo sia conseguito il mantenimento di tre sedi di lavoro del Parlamento e dall'espressa fissazione di Bruxelles come luogo di riunione delle commissioni, consegue che tenere le tornate plenarie più brevi in Bruxelles, in quanto sede dove si riuniscono le commissioni e sono stabiliti i gruppi politici, risulta essere la soluzione più a portata di mano se non addirittura l'unica praticabile (42).
54 E' sufficiente uno sguardo al controverso calendario delle tornate parlamentari per l'anno 1996 per constatare che tutte le otto tornate plenarie brevi in Bruxelles vengono tenute nel corso di settimane, nelle quali in precedenza sono state indette le riunioni delle commissioni e dei gruppi politici.
55 Da tutto quanto qui sopra esposto è dato, a mio avviso, concludere che dal tenore e dalla ratio della decisione di Edimburgo non è dato desumere alcuna limitazione numerica delle «tornate plenarie aggiuntive» in Bruxelles. Il criterio non può restare che quello del rispetto del principio di base, secondo il quale le tornate plenarie ordinarie debbono avere luogo in Strasburgo. Sulla base di tale interpretazione, da un lato, la decisione di Edimburgo deve ritenersi conforme al Trattato, e, dall'altro, la decisione controversa, al pari della medesima decisione di Edimburgo, devono ritenersi compatibili con il detto Trattato.
2. Violazione di forme sostanziali
a) Doveri del presidente del Parlamento, ai sensi dell'art. 125 del regolamento interno del Parlamento europeo
56 La ricorrente deduce che il presidente del Parlamento avrebbe dovuto rilevare l'illegittimità dell'emendamento n. 9, e non avrebbe dovuto ammetterlo alla delibera di cui trattasi, in applicazione dell'art. 125, n. 3, del regolamento interno del Parlamento europeo (43). I motivi di irricevibilità degli emendamenti enunciati nell'art. 125, n. 1, non sono tassativi. Una violazione del Trattato sarebbe comunque un motivo obiettivo di irricevibilità.
57 Il convenuto afferma, per contro, il punto di vista che il presidente del Parlamento europeo può rifiutare di ricevere ai sensi dell'art. 125, n. 3, del regolamento interno solo emendamenti palesemente irricevibili. Dal momento che il convenuto considera senz'altro legittima l'impugnata delibera, l'emendamento n. 9 non sarebbe stato comunque palesemente irricevibile, e il presidente del Parlamento non poteva rifiutare di riceverlo.
58 Nella misura in cui nella disamina di cui sopra si parte dall'idea che la delibera impugnata è legittima per quanto riguarda il suo contenuto, le considerazioni che ora seguono hanno natura puramente ipotetica.
59 Il controverso emendamento n. 9 è così formulato: «October, week 41. Delete part-session from 7th to 11th». L'accoglimento di tale emendamento ha, in sostanza, portato all'oggetto della contestazione della ricorrente. Ci si deve domandare se, nella supposizione che la fissazione di sole undici tornate plenarie nel calendario dei lavori per l'anno 1996 fosse illegittima, il presidente del Parlamento avrebbe dovuto rifiutare di ricevere l'emendamento.
60 L'art. 125, n. 3, del regolamento interno così dispone: «Il presidente decide in ordine alla ricevibilità degli emendamenti». I motivi che comportano l'irricevibilità di un emendamento sono così elencati nel n. 1:
«a) il suo contenuto non ha alcun rapporto diretto con il testo che tende a modificare;
b) tende a sopprimere o sostituire la totalità di un testo;
c) tende a sopprimere parte di un testo e il suo obiettivo può essere raggiunto effettuando una votazione per parti separate a norme dell'articolo 116; questa disposizione, tuttavia, non osta all'inserimento in una relazione su una consultazione a norma dell'articolo 51 di un emendamento tendente a sopprimere parte di una proposta della Commissione;
d) tende a modificare più di uno degli articoli o dei paragrafi del testo cui si riferisce: tale disposizione non si applica agli emendamenti di compromesso;
e) risulta che in almeno una delle lingue ufficiali il testo su cui verte l'emendamento non richiede modifiche (...)».
61 Conformemente al n. 2 del medesimo articolo, «un emendamento decade se incompatibile con precedenti deliberazioni sul medesimo testo nel corso della stessa votazione».
62 Nella nota interpretativa all'art. 125, la quale è stata adottata ai sensi dell'art. 162, si legge: «La decisione del Presidente sulla ricevibilità degli emendamenti non è presa sulla sola base delle disposizioni dei paragrafi 1 e 2 bensì sulla base delle disposizioni del regolamento in generale» (44).
63 Dalla lettura dei motivi di irricevibilità emerge che si tratta, nella stragrande maggioranza dei casi, di criteri di valutazione puramente formali. Anche con riferimento alla nota interpretativa dell'art. 125, che prende in considerazione il regolamento interno nella sua generalità, non è dato di concludere nel senso di un controllo generale di legittimità da parte del presidente del Parlamento. Se debbo esprimere la mia opinione sul senso e sul fine delle funzioni di controllo del presidente ai sensi dell'art. 125, n. 3, del regolamento interno, debbo allora affermare che esse non sono neanche quelle proprie di un ampio controllo di legittimità.
64 Da un esame delle funzioni del presidente definite nell'art. 19 del regolamento interno, emerge che gli vengono conferite prima di tutto funzioni di ordine e di organizzazione. L'art. 19, nn. 1 e 2, è così formulato:
«1. Il Presidente dirige, nelle condizioni previste dal presente regolamento, l'insieme dei lavori del Parlamento e dei suoi organi. Egli dispone di tutti i poteri necessari per presiedere alle deliberazioni del Parlamento e per assicurarne il buon svolgimento.
2. Il Presidente apre, sospende e toglie le sedute. Fa osservare il regolamento, mantiene l'ordine, concede la facoltà di parlare, dichiara chiuse le discussioni, mette le questioni ai voti e proclama i risultati delle votazioni. Egli trasmette alle commissioni le comunicazioni che sono di loro competenza».
65 Il n. 3 depone in senso contrario a un potere di controllo di merito del presidente. Esso è così formulato:
«3. Il Presidente può prendere la parola in una discussione solo per esporre lo stato della questione e richiamare alla medesima; se intende partecipare a una discussione, abbandona il seggio presidenziale e può rioccuparlo solo dopo che la discussione sulla questione sia terminata».
66 Secondo l'art. 19, n. 4, il presidente dispone di funzioni di rappresentanza, che non hanno alcuna attinenza nel contesto della presente controversia.
67 L'art. 125, n. 1, del regolamento interno definisce chiaramente i criteri sulla cui base un emendamento può essere oggetto di esame quanto alla sua ricevibilità. Anche il generico rinvio ivi contenuto alle disposizioni del regolamento interno non consente in alcun modo di concludere nel senso di una competenza del presidente del Parlamento a effettuare controlli generici di legittimità. Il regolamento interno è una raccolta di norme organizzative dell'istituzione Parlamento, le quali non sono intese né adatte a costituire un criterio per un controllo materiale di legittimità degli atti dell'istituzione. A mio parere, un siffatto potere di controllo mal si concilierebbe con la sovranità del Parlamento.
68 Diverse sarebbero le considerazioni se, circostanze permettendo, si dovesse partire dall'ipotesi di un atto palesemente illegittimo. Allora viene a porsi la questione se il presidente dell'istituzione dovesse essere costretto a chiudere gli occhi di fronte alla materiale illegittimità dell'atto, e limitarsi al suo controllo formale. Dal momento che non si può parlare di una siffatta palese illegittimità dell'emendamento qui in considerazione, non è necessario affrontare tale questione ai fini del presente procedimento. Si deve tener per fermo che il presidente del Parlamento dispone di un diritto di controllo formale al rispetto dello svolgimento dei lavori secondo l'ordine prestabilito. Dal momento che la violazione di una disposizione relativa all'ordine dei lavori non sussiste né la si presume sussistere, si deve considerare che il presidente del Parlamento non aveva nessun adito per respingere il controverso emendamento n. 9, perché irricevibile ai sensi dell'art. 125, n. 3.
b) Difetto di motivazione
69 Come terzo e ultimo motivo la ricorrente deduce la violazione di forme sostanziali, per difetto di motivazione. E' pacifico che la decisione relativa alla fissazione del calendario dei lavori del 1996 non è provvista di motivazione.
70 Il convenuto è persuaso che la decisione non richieda motivazione. Da un lato, si tratterebbe di un atto della propria organizzazione interna, che solo in circostanze straordinarie è idoneo a violare diritti di terzi. Dall'altro, il calendario dei lavori di un'istituzione è comprensibile di per sé. La motivazione di una delibera relativa alla fissazione del calendario delle sedute è talmente evidente da rendere superflua una motivazione scritta.
71 L'art. 190 del Trattato CE istituisce espressamente un obbligo di motivazione per i regolamenti, direttive e decisioni. Queste sono le forme tipiche degli atti del legislatore comunitario. Essi si caratterizzano per il fatto che sono destinati a produrre effetti obbligatori. L'impugnata decisione del Parlamento non è né classificabile formalmente in una delle categorie degli atti giuridici menzionati nell'art. 190 del Trattato, né, per la sua stessa natura, è destinata a produrre effetti nei confronti di terzi. A mio avviso si deve condividere la tesi del convenuto, secondo cui la fissazione del calendario dei lavori per ciascun anno civile a venire è in sé e per sé logica e l'impugnata decisione non richiedeva pertanto alcuna motivazione.
72 I motivi dedotti dalla ricorrente debbono pertanto, in conclusione, essere disattesi nel loro complesso, e il ricorso è destinato a restare infruttuoso.
Spese
73 Conformemente all'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese. La ricorrente, poiché è rimasta soccombente, va condannata alle spese. Conformemente all'art. 69, n. 4, le spese sopportate dagli Stati membri intervenuti nel procedimento restano a carico di ciascuno di essi.
C - Conclusione
74 Sulla base di quanto sopra considerato, suggerisco la seguente decisione:
«1) Il ricorso è respinto.
2) Le spese restano a carico della ricorrente.
3) Le spese sostenute da ciascuno degli intervenienti restano a loro carico».
(1)
- Sentenze della Corte 10 febbraio 1983, causa 230/81, Lussemburgo/Parlamento (Racc. pag. 255); 10 aprile 1984, causa 108/83, Lussemburgo/Parlamento (Racc. pag. 1945); 22 settembre 1988, cause riunite 358/85 e 51/86, Francia/Parlamento (Racc. pag. 4821), e 28 novembre 1991, cause riunite C-213/88 e C-39/89 (Racc. pag. I-5643).
(2) - Delibera 20 settembre 1995 (GU C 269 del 16.10.1995, pag. 55).
(3) - Proposta della Conferenza dei Presidenti del 14 settembre 1995 (GU C 269 del 16.10.1995, pag. 19).
(4) - GU C 341 del 23.12.1992, pag. 1.
(5) - Il corsivo è mio.
(6) - V. art. 1, lett. a), prima frase, della decisione di Edimburgo, a tenore della quale «il Parlamento europeo ha sede in Strasburgo».
(7) - V. sentenza 23 aprile 1986, causa 294/83, Les Verts/Parlamento (Racc. pag. 1339, punto 19).
(8) - V. sentenze nella causa 294/83 (citata in nota 7), punto 25; nelle cause riunite 358/85 e 51/86 (citate in nota 1), punto 13, e nelle cause riunite C-213/88 e C-39/89 (citate in nota 1), punto 16.
(9) - V. nota 8.
(10) - V. sentenze 10 febbraio 1983, causa 230/81 (citata in nota 1), punto 30; 22 settembre 1988, cause riunite 358/85 e 51/86 (citata nella nota 1), punto 15, e 28 novembre 1991, cause riunite C-213/88 e C-39/89 (citata in nota 1), punti 16 e 24.
(11) - Causa C-314/91 (Racc. pag. I-1093).
(12) - Ibidem, punto 8.
(13) - Ibidem, punto 9.
(14) - Ibidem, punto 10; il corsivo è mio.
(15) - V. artt. 216 del Trattato CE, 77 del Trattato CECA e 189 del Trattato Euratom.
(16) - V., in questo senso, anche causa 230/81 (citata in nota 1), punto 24.
(17) - Causa C-267/96 (GU C 269 del 14.9.1996, pag. 21).
(18) - V. artt. 216 del Trattato CE, 77 del Trattato CECA e 189 del Trattato Euratom. In prosieguo, per motivi di brevità, verrà fatto riferimento alle disposizioni del Trattato CE.
(19) - V. GU C 21 del 25.1.1992, pag. 105. V. anche resoconto della seduta del 20.4.1993 (GU C 150 del 31.5.1993, pag. 26 e ss.).
(20) - V. artt. 142 del Trattato CE, 25 del Trattato CECA e 112 del Trattato Euratom. In prosieguo, per motivi di brevità, verrà fatto rinvio alle disposizioni del Trattato CE.
(21) - Sentenza 30 giugno 1993 (Racc. pag. I-3685).
(22) - V. punto 12 della sentenza; il corsivo è mio.
(23) - V. sentenza nella causa 294/83 (citata alla nota 8), punto 23.
(24) - V. artt. 157, 158 e 167 del Trattato CE.
(25) - Riconosco che, alla luce della nomina dei Commissari in collaborazione col Parlamento ai sensi dell'art. 158 del Trattato CE, si è in presenza di un certo correttivo. Questo però è stato introdotto solo con il Trattato di Maastricht, e non toglie attualità a tale problematica.
(26) - Per motivi di brevità in prosieguo si menzionerà solo l'art. 216 del Trattato CE.
(27) - Per motivi di brevità in prosieguo si menzionerà solo l'art. 142 del Trattato CE.
(28) - V. nota 1.
(29) - Nella sentenza relativa alla causa 230/81 (citata alla nota 1), al punto 38 della motivazione è dato di leggere: «Tuttavia, dati i doveri reciproci di leale collaborazione di cui sopra, le decisioni del Parlamento, dal canto loro, devono rispettare la competenza dei governi degli Stati membri a fissare la sede delle istituzioni e le decisioni adottate provvisoriamente nel frattempo» (il corsivo è mio). In questo senso, v. anche la sentenza nelle cause riunite C-213/88 e C-39/89 (citate alla nota 1), punto 52.
(30) - V. causa 230/81 (citata alla nota 1), punto 37; v. anche cause riunite 358/85 e 51/86 (citate alla nota 1), punto 35.
(31) - Decisione dei rappresentanti degli Stati membri relativa all'istituzione provvisoria di talune istituzioni e di taluni servizi delle Comunità (GU L 152 del 13.7.1967, pag. 18).
(32) - In prosieguo per motivi di brevità indicate come «sedute plenarie».
(33) - Il corsivo è mio.
(34) - Causa 230/81 (già citata alla nota 1); cause riunite 358/85 e 51/86 (già citate alla nota 1).
(35) - V. XXV Rapporto sull'attività delle Comunità europee 1991, pag. 404; XXVI Rapporto sull'attività delle Comunità europee 1992, pag. 392; XXVII Rapporto sull'attività delle Comunità europee 1993, pag. 383; Rapporto sull'attività dell'Unione europea 1994, pag. 464; Rapporto sull'attività dell'Unione europea 1995, pag. 484.
(36) - La prima e la seconda lettura del bilancio hanno regolarmente luogo nell'ultimo trimestre dell'anno civile.
(37) - V. quattro volte quattro mezze giornate, cioè sedici mezze giornate all'anno.
(38) - Dieci mezze giornate per settimana; per il 1995 ciò significa dodici volte dieci mezze giornate, cioè centoventi mezze giornate all'anno e per il calendario delle sedute del 1996 ora in considerazione, undici volte dieci mezze giornate, cioè centodieci mezze giornate all'anno.
(39) - V. cause riunite 358/85 e 51/86 (già citate alla nota 1), punti 36 e 40.
(40) - V. cause riunite 358/85 e 51/86 (già citate alla nota 1), punti 40 e 41.
(41) - Decisione dei rappresentanti dei governi degli Stati membri relativa all'installazione provvisoria di talune istituzioni e di taluni servizi della Comunità dell'8 aprile 1965 (GU 152 del 13.7.1967, pag. 18).
(42) - V. dichiarazione del rappresentante del convenuto resa nel corso della trattazione orale, secondo la quale i gruppi politici hanno la loro sede in Bruxelles.
(43) - GU L 293 del 7.12.1995, pag. 1 (in prosieguo: il «regolamento interno»).
(44) - Il corsivo è mio.