62021CJ0054_RES
Zadeva C‑54/21
ANTEA POLSKA S.A. in drugi
proti
Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Krajowa Izba Odwoławcza)
Sodba Sodišča (četrti senat) z dne 17. novembra 2022
„Predhodno odločanje – Javna naročila – Direktiva 2014/24/EU – Načela za oddajo naročil – Člen 18 – Preglednost – Člen 21 – Zaupnost – Prilagoditev teh načel v nacionalni zakonodaji – Pravica do dostopa do bistvene vsebine informacij, ki so jih predložili ponudniki glede svojih izkušenj in referenc, o osebah, predlaganih za izvedbo naročila, ter o zasnovi predvidenih projektov in opisu načina izvedbe – Člen 67 – Merila za oddajo javnega naročila – Merila v zvezi s kakovostjo predlaganih gradenj ali storitev – Zahteva po natančnosti – Direktiva 89/665/EGS – Člen 1(1) in (3) – Pravica do učinkovitega pravnega sredstva – Rešitev v primeru kršitve te pravice zaradi zavrnitve dostopa do nezaupnih podatkov
Približevanje zakonodaj – Revizijski postopki oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje – Direktiva 89/665/EGS – Postopki za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev – Direktiva 2014/24/EGS – Zaupnost – Zahteva za posredovanje informacij, ki jih vsebuje ponudba konkurenta – Varstvo zaupnosti informacij, posredovanih naročniku – Obseg – Načelo dobrega upravljanja – Obrazložitev odločbe o zavrnitvi dostopa do informacij – Pravica do učinkovitega pravnega sredstva – Polni učinek – Obveznost objave v zvezi z oddanimi naročili ter obveščanje kandidatov in ponudnikov – Tehtanje med to obveznostjo in zaupnostjo
(Direktiva 2014/24 Evropskega parlamenta in Sveta, členi 18(1), 21(1), 50 in 55; Direktiva Sveta 89/665, člen 1(1) in (3)
(Glej točke 49, 50, od 55 do 63 in točko 1 izreka.)
Približevanje zakonodaj – Revizijski postopki oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje – Direktiva 89/665/EGS – Postopki za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev – Direktiva 2014/24/EGS – Zaupnost – Zahteva za posredovanje informacij, ki jih vsebuje ponudba konkurenta – Varstvo zaupnosti informacij posredovanih naročniku – Informacije, ki so jih predložili ponudniki o svojih ustreznih izkušnjah in referenčnih podatkih, o identiteti in strokovni usposobljenosti oseb, predlaganih za izvedbo naročila, ter o zasnovi predvidenih projektov in opisu načina izvedbe – Vključitev – Pogoji
(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2014/24, členi 18(1), 21(1) ter 55(3))
(Glej točke od 73 do 85 in točko 2 izreka.)
Približevanje zakonodaj – Revizijski postopki oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje – Direktiva 89/665 – Obveznost držav članic, da predvidijo revizijski postopek zoper odločbo naročnika o zavrnitvi dostopa do informacij, ki se štejejo za zaupne in so navedene v kandidaturi ali ponudbi drugega gospodarskega subjekta – Dostop do revizijskih postopkov – Postopkovna pravila – Diskrecijska pravica držav članic – Meje – Obveznost zagotoviti spoštovanje pravice do učinkovitega pravnega sredstva
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2014/24, člen 21; Direktiva Sveta 89/665, člen 1(1) in (3))
(Glej točki 99 in 100.)
Približevanje zakonodaj – Revizijski postopki oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje – Direktiva 89/665 – Postopki za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev – Direktiva 2014/24 – Zaupnost – Odločba naročnika o zavrnitvi dostopa do informacij, ki se štejejo za zaupne in so navedene v kandidaturi ali ponudbi drugega gospodarskega subjekta – Obveznost nacionalnega sodišča, ki odloča o tožbi zoper to odločbo, da varuje zaupne informacije – Tehtanje med pravico vlagatelja zahtevka do učinkovitega pravnega sredstva in pravico njegovega konkurenta do varstva njegovih zaupnih informacij in poslovnih skrivnosti – Obseg – Ugotovitev, da je naročnik kršil obveznost razkritja nezaupnih informacij in pravice do učinkovitega pravnega sredstva zaradi tega nerazkritja – Sprejetje nove odločbe o oddaji naročila – Izključitev – Pogoji
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2014/24, člen 21; Direktiva Sveta 89/665, člen 1(1) in (3))
(Glej točke od 101 do 103 in 108 ter točko 4 izreka.)
Povzetek
Varstvo zaupnosti na področju oddaje javnih naročil je treba uravnotežiti z zahtevami po preglednosti in učinkovitem sodnem varstvu.
Pravo Unije nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki nalaga objavo vseh informacij, ki so jih sporočili ponudniki, razen poslovnih skrivnosti, saj lahko taka zakonodaja naročniku preprečuje, da ne razkrije nekaterih informacij, ki morajo ostati nedostopne, čeprav ne pomenijo poslovnih skrivnosti.
Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (nacionalni organ za upravljanje voda na Poljskem, v nadaljevanju: naročnik) je začel postopek javnega razpisa za oddajo javnega naročila za razvoj projektov okoljskega upravljanja nekaterih vodnih območij na Poljskem.
Po koncu tega postopka je eden od ponudnikov, ki mu naročilo ni bilo oddano, vložil tožbo pri Krajowa Izba Odwoławcza (nacionalni revizijski senat, Poljska), ki je predložitveno sodišče, da bi dosegel odpravo odločbe o oddaji naročila drugemu ponudniku, ponovno preučitev ponudb in razkritje nekaterih informacij. Predložitveno sodišče sprašuje Sodišče o mejah zaupnosti informacij, ki jih ponudniki v postopkih oddaje javnih naročil predložijo skupaj s ponudbami.
Sodišče je v sodbi pojasnilo obseg in veljavnost prepovedi za naročnike, da razkrijejo informacije, ki jim jih posredujejo kandidati in ponudniki v okviru postopkov oddaje takih naročil.
Presoja Sodišča
Na prvem mestu, Sodišče je preučilo omejitev obsega obveznosti zaupnega obravnavanja. V zvezi s tem je razsodilo, da Direktiva 2014/24 o javnem naročanju (
1
) ne nasprotuje temu, da država članica vzpostavi ureditev, ki omejuje obseg obveznosti zaupnega obravnavanja, na podlagi pojma poslovne skrivnosti, ki v bistvenem ustreza pojmu iz Direktive 2016/943 (
2
). Nasprotno pa ta direktiva nasprotuje taki ureditvi, če ta ne vsebuje sklopa pravil, ki naročnikom omogoča, da izjemoma zavrnejo razkritje informacij, ki sicer ne spadajo pod pojem poslovnih skrivnosti, vendar morajo ostati nedostopne.
Da je prišlo do tega sklepa, je Sodišče ugotovilo, da je varstvo zaupnosti iz Direktive 2014/24 širše od varstva, ki se nanaša le na poslovne skrivnosti. Vendar opozarja, da se na podlagi te direktive prepoved razkritja informacij, predloženih in označenih kot zaupnih, uporablja, če v nacionalnem pravu, ki velja za javnega naročnika, ni določeno drugače. Zato lahko vsaka država članica tehta med zaupnostjo iz te direktive in pravili nacionalnega prava, ki sledijo drugim legitimnim interesom, kakršen je dostop do informacij, da bi se zagotovila največja preglednost postopkov oddaje javnih naročil. Pri tem ne sme uvesti ureditev, ki ne zagotavljajo neizkrivljene konkurence in ki škodujejo tehtanju med prepovedjo razkritja zaupnih informacij in splošnim načelom dobrega upravljanja, iz katerega izhaja obveznost obrazložitve, da se zagotovi spoštovanje pravice do učinkovitega pravnega sredstva neizbranih ponudnikov, ali ki spreminjajo ureditev na področju objave oddanih naročil in pravila o obveščanju kandidatov in ponudnikov (
3
).
Nacionalna zakonodaja, ki nalaga objavo vseh informacij, ki so jih naročniki sporočili vsem ponudnikom, razen informacij, ki so zajete s pojmom poslovne skrivnosti, pa lahko temu naročniku prepreči, da na podlagi enega od interesov in ciljev, priznanih z Direktivo 2014/24, v zvezi z uporabo zakonov, javnega interesa, zakonitih poslovnih interesov gospodarskega subjekta in lojalne konkurence (
4
) odloči, da ne razkrije nekaterih informacij, ki ne spadajo pod ta pojem.
Na drugem mestu, Sodišče pojasnjuje, da mora naročnik, da bi ugotovil, ali bo ponudniku, čigar dopustna ponudba je bila zavrnjena, dovolil ali, nasprotno, zavrnil dostop do informacij, ki so jih predložili drugi ponudniki v zvezi z njihovimi ustreznimi izkušnjami in referenčnimi podatki glede teh izkušenj, v zvezi z načrtovanimi projekti, v zvezi z identiteto in strokovno usposobljenostjo oseb, predlaganih za izvedbo naročila, ali podizvajalcev, ter v zvezi z zasnovo projektov, katerih izvedba je predvidena v okviru javnega naročila, in opisom načina izvedbe tega naročila, presoditi, ali imajo te informacije tržno vrednost, ki ni omejena le na zadevno naročilo, saj bi njihovo razkritje lahko škodovalo legitimnim poslovnim interesom ali pošteni konkurenci (
5
). Poleg tega lahko javni naročnik zavrne dostop do teh informacij, če bi njihovo razkritje oviralo izvajanje zakonov ali bi bilo sicer v nasprotju z javnim interesom. Vendar mora naročnik, če se zavrne celoten dostop do informacij, omogočiti dostop do bistvene vsebine teh informacij, tako da se zagotovi spoštovanje pravice do učinkovitega pravnega sredstva.
Natančneje, glede ustreznih izkušenj ponudnikov in referenčnih elementov, ki potrjujejo te izkušnje in njihovo usposobljenost, Sodišče meni, da takih informacij ni mogoče šteti za zaupne v celoti. Ker namreč izkušnje na splošno niso tajne, konkurenti načeloma ne smejo biti prikrajšani za informacije, ki se nanašajo nanje. Ponudnikom je treba zaradi preglednosti in zagotavljanja spoštovanja zahtev po dobrem upravljanju in učinkovitem sodnem varstvu omogočiti dostop vsaj do bistvene vsebine informacij, ki jih vsak od njih pošlje naročniku v zvezi s svojimi izkušnjami in referencami, ki potrjujejo te izkušnje. Vendar ta dostop ne vpliva na posebne okoliščine v zvezi z nekaterimi naročili, ki se nanašajo na občutljive proizvode ali storitve, ki lahko izjemoma upravičijo zavrnitev informacij, da se zagotovi spoštovanje prepovedi ali zahteve, določene z zakonom, ali na varstvo javnega interesa.
Dalje, glede informacij o fizičnih ali pravnih osebah, vključno s podizvajalci, za katere ponudnik navaja, da se nanje opre pri izvedbi naročila, Sodišče razlikuje med podatki, ki omogočajo identifikacijo teh oseb, in podatki, ki se nanašajo le na njihovo strokovno usposobljenost ali sposobnost.
Sodišče glede poimenskih podatkov ne izključuje, da je treba dostop do njih zavrniti, če je verjetno, da so ponudnik in njegovi izvedenci ali podizvajalci ustvarili sinergijo, ki ima tržno vrednost. Naročnik bo moral torej ugotoviti, ali bi razkritje teh identifikacijskih podatkov pomenilo tveganje, da bi bil ta ponudnik izpostavljen kršitvi varstva zaupnosti (
6
). Zato mora upoštevati vse upoštevne okoliščine, vključno s predmetom zadevnega naročila, in interes tega ponudnika in teh strokovnjakov ali podizvajalcev, da z enakimi zavezami, o katerih se je pogajal zaupno, sodelujejo v drugih postopkih javnega naročanja. Vendar razkritja informacij, posredovanih naročniku, ni mogoče zavrniti, če te informacije, ki so upoštevne za zadevni postopek javnega naročanja, nimajo nobene gospodarske vrednosti v širšem okviru dejavnosti teh gospodarskih subjektov.
Glede neimenskih podatkov Sodišče meni, da je treba ob upoštevanju pomembnosti teh podatkov za oddajo naročila šteti, da načelo preglednosti in pravica do učinkovitega pravnega sredstva zahtevata, da je bistvena vsebina teh podatkov, kot je sposobnost ali strokovna usposobljenost oseb, ki sodelujejo pri izvedbi naročila, velikost in sestava tako oblikovanega osebja ali del izvedbe naročila, ki ga ponudnik namerava zaupati podizvajalcem, dostopna vsem ponudnikom.
Nazadnje, v zvezi z zasnovo projektov, katerih izvedba je predvidena v okviru naročila, in opisom načina izvedbe naročila Sodišče navaja, da mora naročnik preučiti, ali ti pomenijo elemente oziroma vsebujejo elemente, ki so lahko predmet varstva s pravico intelektualne lastnine, zlasti z avtorsko pravico, in tako spadajo v okvir razloga za zavrnitev razkritja, ki se nanaša na izvajanje zakonov (
7
). Vendar opozarja, da tudi če se to pojmovanje in ta opis štejeta za dela, varovana z avtorsko pravico, je to varstvo pridržano za elemente, ki so izraz avtorjeve intelektualne stvaritve in odražajo njegovo osebnost.
Poleg tega in neodvisno od tega preizkusa lahko objava tega pojmovanja in tega opisa, ki imata tržno vrednost, izkrivi konkurenco, zlasti z zmanjšanjem zmožnosti zadevnega gospodarskega subjekta, da med prihodnjimi postopki javnega naročanja uspe z enako zasnovo in enakim opisom. Čeprav je torej mogoče, da je treba celoten dostop do informacij o zasnovi projektov in opis podrobnih pravil za izvajanje naročila zavrniti, pa mora biti bistvena vsebina tega dela ponudb vseeno dostopna (
8
).
Na tretjem in zadnjem mestu, Sodišče je razsodilo, da če se pri obravnavi pravnega sredstva, vloženega zoper odločbo o oddaji javnega naročila (
9
), ugotovi obveznost naročnika, da tožeči stranki razkrije informacije, ki so bile napačno obravnavane kot zaupne, in kršitev pravice do učinkovitega pravnega sredstva zaradi nerazkritja teh informacij, ta ugotovitev ne sme nujno voditi do sprejetja nove odločbe o oddaji naročila, če nacionalno procesno pravo sodišču, ki obravnava zadevo, omogoča, da med postopkom sprejme ukrepe, s katerimi ponovno vzpostavi spoštovanje pravice do učinkovitega pravnega sredstva, ali da upošteva, da lahko tožeča stranka vloži novo pravno sredstvo zoper že sprejeto odločitev o oddaji naročila. Rok za vložitev takega pravnega sredstva začne teči šele, ko ima ta tožeča stranka dostop do vseh informacij, ki so bile neupravičeno opredeljene kot zaupne.
(
1
)	Člen 21(1) Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (UL 2014, L 94, str. 65).
(
2
)	Člen 2, točka 1, Direktive (EU) Evropskega parlamenta in Sveta z dne 8. junija 2016 o varstvu nerazkritega strokovnega znanja in izkušenj ter poslovnih informacij (poslovnih skrivnosti) pred njihovo protipravno pridobitvijo, uporabo in razkritjem (UL 2016, L 157, str. 1).
(
3
)	Člena 50 in 55 Direktive 2014/24.
(
4
)	Člen 50(4) in člen 55(3) Direktive 2014/24.
(
5
)	Člen 18(1), člen 21(1) in člen 55 Direktive 2014/24.
(
6
)	Člen 21(1) Direktive 2014/24.
(
7
)	Člen 55(3) Direktive 2014/24.
(
8
)	Na podlagi člena 21(1) ali člena 55(3) Direktive 2014/24.
(
9
)	Člen 1(1) in (3) Direktive Sveta 89/665 z dne 21. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 1, str. 246).