62021CC0279
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
GIOVANNIJA PITRUZZELLE
od 8. rujna 2022. (
1
)
Predmet C‑279/21
X
protiv
Udlændingenævnet
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Østre Landsret (Žalbeni sud regije Istok, Danska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Sporazum o pridruživanju EEZ – Turska – Spajanje obitelji između supružnika – Članak 13. Odluke br. 1/80 – Pravilo o mirovanju (standstill) – Turski radnik koji već ima dozvolu stalnog boravka u državi članici domaćinu – Uvjet položenog ispita poznavanja jezika koji se nalaže turskom radniku u okviru razmatranja zahtjeva za spajanje obitelji koji je podnijela njegova supruga – Novo ograničenje – Opravdanje – Važan razlog u općem interesu kojim se želi postići uspješna integracija – Nadzor nužnosti, prikladnosti i proporcionalnosti”
Uvod
1.
Sud je u nekoliko navrata pružio pomoć nacionalnim sudovima kako bi im pomogao ocijeniti usklađenost s pravom Unije nacionalnih propisa ili zakonodavstava koji detaljno navode uvjete koje trebaju ispuniti članovi obitelji turskih radnika, koji se već nalaze na području Unije i koji su obično već uključeni na redovno tržište rada, kako bi im se dopustilo da se pridruže tim radnicima. Određene države članice odlučile su od tih članova obitelji zahtijevati da dokažu da ispunjavaju minimalne jezične uvjete koji se smatraju nužnima za njihovu buduću integraciju u društvo dotične države članice (
2
). Situacija o kojoj je riječ u glavnom postupku netipična je po tome što je Kraljevina Danska odlučila, prije nego što odobri spajanje obitelji, takav jezični zahtjev naložiti samom turskom radniku koji se već nalazi na danskom državnom području i zakonito je integriran na tržištu rada, a ne članovima obitelji koji se žele pridružiti tom radniku na danskom državnom području.
2.
Osoba Y je turski državljanin koji je 27. rujna 1979. ušao na dansko državno područje na kojem od tada boravi. Ima dozvolu stalnog boravka u Danskoj od 1985. Osoba X rođena je u Turskoj i ima tursko državljanstvo. Udala se za osobu Y 10. srpnja 2015. u Turskoj. Ušla je na dansko državno područje 14. kolovoza 2015., a potom je 21. listopada 2015. podnijela zahtjev za dozvolu boravka na temelju spajanja obitelji u Danskoj na temelju svojeg braka s osobom Y.
3.
U okviru ispitivanja tog zahtjeva koji je podnijela osoba X, a koje su provela danska tijela, osoba Y trebala je pružiti određene informacije. Među ostalim je navela da nije položila ispit „Prøve i Dansk 1” ili jednakovrijedan ispit. Suprotno tomu, navela je da je pohađala osnovno osposobljavanje u građevinarstvu i javnim radovima koje je obuhvaćalo 320 sati tečaja održanog na danskom jeziku. Navela je i da nije dužna, s obzirom na svoju profesionalnu djelatnost i kao turski radnik, ispuniti jezični uvjet. Pojasnila je da nema nikakav invaliditet ni bilo koji drugi poremećaj koji bi je mogao spriječiti da položi navedeni ispit. Navela je da radi u Danskoj od 1980., da ima četvero odrasle djece, da u Danskoj žive njezina majka i njezinih osmero braće i sestara te da nitko od njezinih braće i sestara nije u Turskoj.
4.
Udlændingestyrelsen (Ured za migracije, Danska) odbio je 1. ožujka 2016. zahtjev osobe X za dozvolu boravka na temelju spajanja obitelji s osobom Y jer potonja osoba nije dokazala da je položila jezični ispit „Prøve i Dansk 1” ili jednakovrijedan ispit. Međutim, iako se člankom 9. stavkom 1. točkom 1. podtočkom (d) Udlændingelovena lovbekendtgørelse nr. 1021 af 19. September 2014 (Zakon o strancima kako je objavljen u Odluci o kodifikaciji br. 1021 od 19. rujna 2014. o strancima, u daljnjem tekstu: Zakon o strancima), predviđalo da se dozvola boravka na zahtjev može izdati svakom strancu starijem od 24 godine koji je u braku s osobom koja boravi u Danskoj i koja je također starija od 24 godine i koja ima dozvolu stalnog boravka u Danskoj dulje od tri godine, pri čemu se stavkom 12. točkom 5. te odredbe pojašnjava da se dozvola boravka u skladu sa stavkom 1. točkom 1. slovom (d) navedene odredbe može izdati, osim ako za to postoje posebni razlozi koji se osobito odnose na zajedništvo obiteljskog doma, samo ako je osoba koja boravi na danskom državnom području položila ispit „Prøve i Dansk 1” u smislu članka 9. stavka 1. lova om danskudddannelse til voksne udlændinge m.fl (Zakon koji se odnosi na tečajeve danskog jezika koji se održavaju za punoljetne strance) ili ispit poznavanja danskog jezika jednake ili više razine. Osim toga, Ured za migracije nije smatrao da postoje posebni razlozi zbog kojih bi trebao prihvatiti zahtjev osobe X unatoč tomu što osoba Y nije položila ispit, pri čemu smatra da odbijanje navedenog zahtjeva nije osobito protivno međunarodnim obvezama Danske. Ured za migracije dodao je da taj zaključak nije doveden u pitanje klauzulom o mirovanju (standstill), kako je tumači Sud u presudi Dogan (
3
).
5.
Danska tijela su 25. travnja 2016. osobi X izdala dozvolu boravka u Danskoj na temelju obavljanja djelatnosti u svojstvu zaposlene osobe, a 14. rujna 2017. ta je dozvola obnovljena do 13. rujna 2021.
6.
Osoba X podnijela je žalbu u upravnom postupku Udlændinge‑Integrations‑og Boligministeriumu (Ministarstvo za strance, integraciju i stanovanje, Danska) (
4
) protiv dijela odluke od 1. ožujka 2016. koji se odnosi na pravo Unije i zatražila je, među ostalim, da se preispita usklađenost te odluke s presudom Dogan (
5
). Ministarstvo za strance i integraciju potvrdilo je 6. prosinca 2017. odluku Ureda za migracije, pri čemu je smatralo da je potonji ured u dovoljnoj mjeri proveo konkretno odvagivanje i ocjenu pitanja postoje li posebni razlozi kojima bi se moglo opravdati izdavanje dozvole boravka u Danskoj osobi X u svrhu spajanja obitelji, iako osoba Y nije položila ispit poznavanja danskog jezika. Rješenjem od 22. studenoga 2019. tužba za poništenje koju je osoba X podnijela protiv odluke od 6. prosinca 2017. prenesena je na odlučivanje sudu koji je uputio zahtjev kao prvostupanjskom sudu. Pred tim je sudom Udlændingenævnet (Odbor za žalbe u području imigracije, Danska, u daljnjem tekstu: Odbor za žalbe) zamijenio Ministarstvo kao tuženik iz glavnog postupka.
7.
Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da osposobljavanje na danskom jeziku koje se vrednuje ispitom „Prøve i Dansk 1” obuhvaća tečajeve danskog jezika i kulture te građanskih prava. Organizira se za osobe koje nikad nisu pohađale školu ili imaju nizak stupanj obrazovanja te koje nisu naučile čitati i pisati na svojem materinskom jeziku. Uvjet polaganja tog ispita, koji se nalaže turskom radniku za razmatranje zahtjeva za dozvolu boravka bračnog druga koji mu se želi pridružiti na danskom državnom području, uveden je izmjenom Zakona o strancima iz 2012. (
6
). Ta izmjena uključuje uvjet koji treba ispuniti svaki podnositelj zahtjeva državljanin treće zemlje (
7
) kako bi mu se izdala dozvola stalnog boravka u Danskoj. To je sada uvjet koji se zahtijeva od stranih državljana koji već imaju dozvole stalnog boravka izdane dok je na snazi bilo zakonodavstvo kojim nije bio propisan nikakav jezični zahtjev za dobivanje takve dozvole boravka, kao što je to bio slučaj za osobu Y, kada ti državljani traže da im se na danskom državnom području pridruži njihov bračni drug. Sud koji je uputio zahtjev navodi da u trenutku stupanja na snagu Odluke br. 1/80 Vijeća za pridruživanje od 19. rujna 1980. o razvoju pridruživanja između Europske ekonomske zajednice i Turske (
8
) nije postojalo pravilo kojim bi se turskom radniku koji se već nalazi u Danskoj naložilo da položi ispit poznavanja danskog jezika kako bi se njegovu bračnom drugu dopustilo da mu se pridruži.
8.
Kao prvo, sud koji je uputio zahtjev pita čini li nacionalna mjera kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku, kojom se dobivanje dozvole boravka na temelju spajanja obitelji bračnog druga turskog državljanina koji zakonito boravi i radi u državi članici domaćinu uvjetuje položenim ispitom poznavanja jezika, „novo ograničenje” u smislu klauzule o mirovanju (standstill) iz članka 13. Odluke br. 1/80 (
9
), i, u slučaju potvrdnog odgovora, može li se takvo ograničenje opravdati ciljem osiguranja uspješne integracije stranog bračnog druga.
9.
Sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu ističe da postoji opsežna sudska praksa Suda koja se odnosi na članak 13. Odluke br. 1/80 (
10
), pri čemu je Sud presudio, među ostalim, da se klauzula o mirovanju (standstill) navedena u toj odredbi protivi tomu da država članica uvede nova ograničenja u pogledu mogućnosti odobravanja spajanja obitelji, osim ako takvo ograničenje opravdava važan razlog u općem interesu i ako je prikladno za ostvarenje legitimnog cilja kojem se teži i ne prekoračuje ono što je nužno kako bi se taj cilj postigao (
11
). Iako je Sud već priznao da cilj koji se sastoji u osiguranju uspješne integracije može predstavljati važan razlog u općem interesu (
12
), ipak je presudio i da uvjet kojim se podnositelju zahtjeva koji je bračni drug turskog državljanina s boravištem u dotičnoj državi članici koji želi ući na državno područje te države na temelju spajanja obitelji nalaže uvjet prethodnog dokazivanja osnovnog poznavanja službenog jezika te države konkretno prekoračuje ono što je nužno za ostvarivanje željenog cilja jer izostanak dokaza o dovoljnom poznavanju jezika automatski dovodi do odbijanja zahtjeva za spajanje obitelji, bez uzimanja u obzir posebnih okolnosti svakog slučaja (
13
). Međutim, osoba X tvrdila je pred sudom koji je uputio zahtjev da članak 9. stavak 12. točka 5. Zakona o strancima nije u skladu s člankom 13. Odluke br. 1/80 jer prekoračuje ono što je nužno za ostvarivanje cilja uspješne integracije s obzirom na to da je položeni jezični ispit jedini način da strani rezident dokaže svoju mogućnost integracije a da se pritom ne uzmu u obzir drugi kriteriji. Osoba X tvrdi i da zapravo nije postojala mogućnost odstupanja od tog zahtjeva jer bi nepolaganje tog ispita dovelo do odbijanja zahtjeva za dozvolu boravka u svrhu spajanja obitelji.
10.
Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev pita protivi li se načelu nediskriminacije na temelju državljanstva, navedenom u članku 10. stavku 1. Odluke br. 1/80 (
14
), nacionalna mjera kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku jer se ne primjenjuje na danske državljane ni na državljane država članica Europske unije i Europskog gospodarskog prostora (EGP). U tom pogledu ističe da se u skladu sa svojim tekstom ta odredba odnosi na primitke od rada i ostale uvjete rada i zapošljavanja te ima dvojbe u pogledu pitanja može li se smatrati da je nacionalna mjera o kojoj je riječ u glavnom postupku obuhvaćena materijalnim područjem primjene te odredbe. Iako osoba X tvrdi da je zakonodavstvo o kojem je riječ u glavnom postupku obuhvaćeno „ostalim uvjetima rada i zapošljavanja” u smislu te odredbe, Odbor za žalbe osporava da je to slučaj i u svakom slučaju tvrdi da razlika u postupanju koja je posljedica primjene jezičnog zahtjeva nije protivna načelu nediskriminacije koje se provodi člankom 10. Odluke br. 1/80.
11.
Kao treće, u slučaju da Sud smatra da se članak 10. stavak 1. Odluke br. 1/80 ne može primijeniti u ovom slučaju, sud koji je uputio zahtjev pita može li se primijeniti (
15
) opće načelo nediskriminacije navedeno u članku 9. Sporazuma o pridruživanju i, u slučaju potvrdnog odgovora, protivi li se toj odredbi nacionalna mjera kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku. Osoba X tvrdi da zakonodavstvo o kojem je riječ u glavnom postupku predstavlja izravnu diskriminaciju turskih državljana na temelju državljanstva u odnosu na postupanje prema danskim državljanima i državljanima drugih nordijskih zemalja kao i građanima Unije koji ne moraju ispuniti sličan uvjet radi ostvarenja prava na spajanje obitelji. Suprotno tomu, Odbor za žalbe ističe da se situacija osobe X isključivo uređuje Odlukom br. 1/80, a ne samim Sporazumom o pridruživanju jer ta osoba ne može ostvariti prava na temelju tog sporazuma i da, u svakom slučaju, diskriminacije nema. U svakom slučaju, danski državljani, državljani drugih nordijskih zemalja i građani Unije ne nalaze se u situaciji usporedivoj sa situacijom turskih radnika.
12.
Kao četvrto i posljednje, sud koji je uputio zahtjev želi znati ima li članak 9. Sporazuma o pridruživanju izravan učinak i mogu li se stoga pojedinci na njega izravno pozvati pred nacionalnim sudovima. Osoba X tvrdi da se može izravno pozvati na načelo nediskriminacije navedeno u tom članku 9. i da se ono primjenjuje samostalno. Odbor za žalbe ističe da je navedeni članak 9. opće pravilo koje se pojašnjava i utvrđuje u članku 10. Odluke br. 1/80 te da se općenitost, kao i priroda i predmet Sporazuma protive tomu da se tom istom članku 9. prizna izravan učinak.
13.
U tim je okolnostima Østre Landsret (Žalbeni sud regije Istok, Danska) odlučio prekinuti postupak i odlukom koju je tajništvo Suda zaprimilo 28. travnja 2021. uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Protive li se klauzuli o mirovanju (standstill) iz članka 13. Odluke br. 1/80 uvođenje i primjena nacionalnog pravila koje, kao uvjet za spajanje bračnih drugova, zahtijeva – ako u konkretnom slučaju ne postoje posebno važni razlozi – da bračni/izvanbračni drug koji je, kao turski radnik u odnosnoj državi članici, obuhvaćen Sporazumom o pridruživanju i Odlukom br. 1/80 položi ispit poznavanja službenog jezika države članice domaćina u situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, u kojoj je turski radnik stekao pravo na trajni boravak u toj državi članici na temelju ranije važećih pravila, koja nisu zahtijevala polaganje ispita poznavanja jezika navedene države kao preduvjet za stjecanje tog prava?
2.
Obuhvaća li posebna zabrana diskriminacije predviđena u članku 10. stavku 1. Odluke br. 1/80 nacionalno pravilo koje, kao uvjet za spajanje bračnih drugova, zahtijeva – ako u konkretnom slučaju ne postoje posebno važni razlozi – da bračni/izvanbračni drug koji je, kao turski radnik u odnosnoj državi članici, obuhvaćen Sporazumom o pridruživanju i Odlukom br. 1/80 položi ispit poznavanja službenog jezika države članice domaćina u situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, u kojoj je turski radnik stekao pravo na trajni boravak u toj državi članici na temelju ranije važećih pravila, koja nisu zahtijevala polaganje ispita poznavanja jezika navedene države kao preduvjet za stjecanje tog prava?
3.
U slučaju niječnog odgovora na drugo pitanje, protivi li se nacionalno pravilo, poput opisanog, općoj zabrani diskriminacije predviđenoj u članku 9. Sporazuma o pridruživanju u situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, u kojoj je turski radnik stekao pravo na trajni boravak u odnosnoj državi članici na temelju ranije važećih pravila, koja nisu zahtijevala polaganje ispita poznavanja službenog jezika države članice domaćina kao preduvjet za stjecanje tog prava, ako se takav uvjet ne primjenjuje na državljane odnosne nordijske države članice (ovdje je to Danska), državljane ostalih nordijskih zemalja niti na državljane drugih država članica Unije (dakle, ne primjenjuje se na državljane država članica Unije/EGP‑a)?
4.
U slučaju potvrdnog odgovora na treće pitanje, može li se pred nacionalnim sudovima izravno pozivati na opću zabranu diskriminacije predviđenu u članku 9. Sporazuma o pridruživanju?”
14.
Pisana očitovanja podnijeli su osoba X, danska vlada i Europska komisija, koje su i saslušane na raspravi održanoj pred Sudom 18. svibnja 2022.
Analiza
15.
Najprije valja naglasiti da sud koji je uputio zahtjev prethodnim pitanjima koja upućuje Sudu traži da se utvrdi je li nacionalno zakonodavstvo prema kojem će se zahtjev za spajanje obitelji koji je podnio bračni drug turskog radnika prihvatiti samo ako taj radnik može dokazati da je položio ispit poznavanja danskog jezika u skladu s Odlukom br. 1/80 (konkretnije, člankom 10. stavkom 1. i člankom 13.) i/ili sa Sporazumom o pridruživanju (u ovom slučaju, člankom 9. tog sporazuma). Međutim, utvrđenje da se samo jednoj od tih triju navedenih odredbi protivi propis o kojem je riječ u glavnom postupku dovoljno je da sud koji je uputio zahtjev odluči o sporu koji se pred njim vodi. Naime, iz moje analize proizlazi da je situacija koju je opisao sud koji je uputio zahtjev i koja je pojašnjena na raspravama pred Sudom izričito protivna članku 13. Odluke br. 1/80. U tim će se okolnostima zaključci u nastavku odnositi samo na tu odredbu, a stoga i samo na prvo prethodno pitanje.
16.
Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim prethodnim pitanjem u biti pita treba li članak 13. Odluke br. 1/80 tumačiti na način da nacionalno zakonodavstvo kao što je ono o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se spajanje obitelji turskog radnika koji zakonito boravi u Danskoj s njegovim bračnim drugom državljaninom treće zemlje uvjetuje time da navedeni radnik položi ispit kojim potvrđuje određenu razinu poznavanja danskog jezika, čini „novo ograničenje” i, u slučaju potvrdnog odgovora, može li se takva mjera opravdati.
Postojanje novog ograničenja
17.
Podsjećam na to da klauzula o mirovanju (standstill) navedena u članku 13. Odluke br. 1/80 općenito zabranjuje uvođenje potpuno novih unutarnjih mjera koje bi imale za predmet ili bi im učinak bio takav da ostvarivanje prava turskog državljanina na slobodno kretanje radnika na nacionalnom državnom području bude podvrgnuto restriktivnijim uvjetima od onih koji su bili primjenjivi u trenutku stupanja na snagu Odluke br. 1/80 u dotičnoj državi članici (
16
). Sud je nekoliko puta presudio da nacionalni propis kojim se postrožuju uvjeti spajanja obitelji turskih radnika koji zakonito borave u dotičnoj državi članici u odnosu na uvjete koji su bili primjenjivi u vrijeme stupanja na snagu Odluke br. 1/80 u toj državi članici čini „novo ograničenje” slobode kretanja za te turske radnike u navedenoj državi članici u smislu te odredbe (
17
).
18.
Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je članak 9. stavak 12. točka 5. Zakona o strancima, u okviru zahtjeva za dozvolu boravka u svrhu spajanja obitelji sa suprugom turskim radnikom, koji nalaže bračnom drugu državljaninu treće zemlje da pruži dokaz da je navedeni radnik položio ispit poznavanja osnova danskog jezika, u području spajanja obitelji postrožio uvjete prvog ulaska na dansko državno područje bračnim drugovima turskih državljana koji zakonito borave u Danskoj u odnosu na one koji su se u toj državi članici primjenjivali od stupanja na snagu Odluke br. 1/80 (
18
).
19.
Naime, prema ustaljenoj sudskoj praksi, spajanje obitelji neizostavno je za omogućivanje obiteljskog života turskih radnika koji pripadaju tržištu rada država članica te pridonosi poboljšanju kvalitete njihova boravka kao i integraciji u tim državama (
19
). Na odluku turskog državljanina da se poslovno nastani u državi članici kako bi ondje stabilno obavljao ekonomsku aktivnost moglo bi negativno utjecati to da zakonodavstvo te države članice otežava ili onemogućuje spajanje obitelji na način da bi se navedeni državljanin mogao smatrati obveznim odabrati između aktivnosti u dotičnoj državi članici i obiteljskog života u Turskoj. U tim okolnostima, propis koji otežava spajanje obitelji postrožujući uvjete za prvi ulazak bračnih drugova turskih državljana na državno područje dotične države članice u odnosu na uvjete koji su bili primjenjivi do stupanja na snagu Odluke br. 1/80 čini „novo ograničenje” u smislu članka 13. te odluke (
20
).
20.
Takav je stoga učinak članka 9. stavka 12. točke 5. Zakona o strancima koji, time što nalaže samom turskom radniku uvjet koji se dotad nije zahtijevao i čije je ispunjenje nužno radi izdavanja dozvole boravka njegovu bračnom drugu iz razloga koji se odnose na spajanje obitelji, stoga čini „novo ograničenje” u smislu članka 13. Odluke br. 1/80, što danska vlada uostalom ne osporava.
21.
Takvo je ograničenje pak zabranjeno, osim ako ne potpada pod ograničenja iz članka 14. Odluke br. 1/80 (
21
) ili ako je opravdano važnim razlogom u općem interesu, ako je prikladno za ostvarenje legitimnog cilja kojem se teži i ne prekoračuje ono što je nužno kako bi se taj cilj postigao (
22
). Budući da iz spisa ne proizlazi da zakonodavstvo o kojem je riječ u glavnom postupku potpada pod ograničenja iz članka 14. Odluke br. 1/80, valja utvrditi, kao prvo, može li se to novo ograničenje opravdati važnim razlogom u općem interesu.
Postojanje važnog razloga u općem interesu
22.
Danska vlada tvrdi da je cilj koji se navodno želi postići člankom 9. stavkom 12. točkom 5. Zakona o strancima osiguranje uspješne integracije. Osim toga, ratio legis članka 9. stavka 12. točke 5. Zakona o strancima pojasnio je sud koji je uputio zahtjev koji je naveo nacrt Zakona br. L 180 od 26. travnja 2012. (koji je doveo do donošenja Zakona o strancima u verziji primjenjivoj na glavni postupak) i posebno odjeljak 3.8. navedenog nacrta u kojem je vlada podsjetila na to da, „kako bi mogli dovesti stranog bračnog druga u Dansku, strani rezidenti trebaju se dobro integrirati i povezati s danskim društvom. Integracija stranog bračnog druga u dansko društvo lakša je ako rezident može podržati svojeg bračnog druga i pomoći mu da se nastani, nauči danski i pristupi tržištu rada” (
23
). Stoga spajanje obitelji bračnih drugova treba uvjetovati time da strani rezidenti imaju dozvolu stalnog boravka čije se izdavanje sada uvjetuje polaganjem jezičnog ispita, pri čemu strani rezident treba pridonijeti integraciji svojeg bračnog druga u dansko društvo. Strani rezidenti koji su dobili takvu dozvolu boravka prije uvođenja tog uvjeta, i dalje u skladu s uvjetima danske vlade u nacrtu predmetnog zakona, još nisu dokazali da su se dobro integrirali. Zbog toga je danska vlada predložila da se stranim rezidentima koji traže spajanje obitelji sa svojim bračnim drugom državljaninom treće zemlje i koji već imaju dozvolu stalnog boravka naloži određen broj novih uvjeta za izdavanje takve dozvole, među kojima je položen ispit poznavanja danskog jezika.
23.
Tako su pred sudom koji je uputio zahtjev danska tijela tvrdila da je članak 9. stavak 12. točka 5. Zakona o strancima opravdana važnim razlogom u općem interesu koji se odnosi na jamstvo uspješne integracije. Danska vlada je pred Sudom pojasnila i to da se zahtjev položenog ispita poznavanja danskog jezika temelji na ideji da će rezident, ako zna danski jezik, moći bolje podržati svojeg bračnog druga u postupku integracije u dansko društvo.
24.
Sud je već priznao da, ako mjera ima za cilj osiguranje uspješne integracije državljana trećih zemalja u državi domaćinu, takav cilj u načelu može predstavljati važan razlog u općem interesu za potrebe članka 13. Odluke br. 1/80 (
24
).
25.
Međutim, napominjem da argumenti koje je pred Sudom istaknuo danski zakonodavac, a potom danska vlada nisu u potpunosti nedvosmisleni u pogledu skupine na koju se konkretno odnosi cilj uspješne integracije. Čini se da se uvjet položenog ispita poznavanja jezika nalaže turskom radniku čiji se stupanj integracije ili „mogućnost integracije”, u skladu s izrazom koji je upotrijebila osoba X (
25
), želi ispitati prije nego što se odredi hoće li moći podržati svojeg bračnog druga na putu integracije. Takva je dvosmislenost problematična s nekoliko aspekata. Najprije, kao što sam na to podsjetio, Sud je presudio da spajanje obitelji konkretno pridonosi poboljšanju kvalitete boravka i integracije turskog radnika u državu članicu domaćinu (
26
). Nadalje, kao što je na to podsjetila Komisija, smatram da se od turskog radnika čija je situacija konsolidirana s obzirom na članak 6. Odluke br. 1/80 ne može zahtijevati da dokaže intenzitet svoje integracije.
26.
U tim se okolnostima smatra da članak 9. stavak 12. točka 5. Zakona o strancima ima legitiman cilj samo ako je jedina svrha važnog razloga u općem interesu na koji se poziva da se osigura uspješna integracija bračnih drugova državljana trećih zemalja koji traže spajanje obitelji s potonjim državljanima.
27.
Podložno tomu, ostaje dakle provjeriti je li članak 9. stavak 12. točka 5. Zakona o strancima prikladan za ostvarenje legitimnog cilja koji se želi postići i ne prekoračuje li ono što je nužno za njegovo ostvarivanje.
Prikladnost novog ograničenja
28.
Kao što sam to prethodno naveo, danski zakonodavac polazi od pretpostavke da, ako se turski radnik „dobro” integrirao u dansko društvo, bit će olakšana integracija njegova bračnog druga koji mu se ondje želi pridružiti. U pripremnim aktima navode se studije koje potvrđuju tu povezanost. Slažem se da će radnik koji u svojem domu namjerava živjeti sa svojim bračnim drugom i koji se već neko vrijeme nalazi u Danskoj, koji govori danski, uključen je u lokalni život i ima danske prijatelje, doista moći pozitivno utjecati na proces kulturne prilagodbe svojeg bračnog druga (
27
).
29.
Međutim, prva se poteškoća javlja u analizi članka 9. stavka 12. točke 5. Zakona o strancima u pogledu zahtjeva prikladnosti jer valja utvrditi da se tom odredbom uspostavlja isključiva povezanost između, s jedne strane, integracije i, s druge strane, razine poznavanja danskog jezika. Integracija pojedinca u društvo države domaćina ipak je složen postupak koji uključuje veći broj čimbenika i ne može se svesti samo na poznavanje osnova jezika, tim više što se to ne traži od samog pojedinca, nego od njegova bračnog druga.
30.
Sada se javlja druga poteškoća koja je, prema mojem mišljenju, još ozbiljnija. Iako se mogu složiti da integracija bračnog druga eventualno može biti lakša jer turski radnik koji se već nalazi na danskom državnom području poznaje osnove danskog jezika, kulture i civilizacije, suprotno tomu, izričito se protivim ideji da bi integracija bračnog druga bila spriječena ili osuđena na neuspjeh ako to ne bi bio slučaj. Drugim riječima, nije moguće prognozirati nemogućnost integracije bračnog druga samo zbog toga što sâm turski radnik nije podnio dokaz o položenom traženom ispitu.
31.
Čini mi se da je u svrhu opravdanja novog ograničenja koje se razmatra iznimno problematično i to što je danska vlada u odgovoru na pitanje Suda priznala da bi se, čak i ako se utvrdi da je supruga osobe Y dvojezična i savršeno govori danski jezik, njezin zahtjev za spajanje obitelji unatoč svemu odbio jer osoba Y još uvijek nije dokazala da je položila ispit „Prøve i Dansk 1”. Takva je tvrdnja u izravnoj suprotnosti s pretpostavkom na kojoj se temelji članak 9. stavak 12. točka 5. Zakona o strancima i u skladu s kojom postoji neraskidiva veza između sposobnosti izražavanja na jeziku države domaćina i uspješne integracije jer bi se bračnom drugu koji, u skladu s takvom logikom, ima sve mogućnosti da se lako integrira u društvo države članice domaćina zbog vlastitog poznavanja jezika unatoč svemu odbila dozvola boravka u svrhu spajanja obitelji. Ta izjava zatim nužno dovodi do toga da se, kao što sam to pretpostavio, dovede u pitanje prava priroda cilja koji se nastoji ostvariti predmetnom mjerom.
32.
Stoga, s obzirom na to da iz spisa proizlazi da je polaganje tog ispita nužan uvjet za izdavanje dozvole boravka bračnom drugu turskog radnika koji se već nalazi u državi domaćinu i koji je zakonito integriran na njezinu tržištu rada a da se pritom ne uzmu u obzir mogućnosti integracije navedenog bračnog druga, iako je cilj koji se navodno želi postići uspješna integracija navedenog bračnog druga, čini se da nacionalna mjera o kojoj je riječ u glavnom postupku, s obzirom na to da ne omogućuje ocjenu stvarnih mogućnosti integracije podnositelja zahtjeva za dozvolu boravka na temelju spajanja obitelji, nije prikladna za osiguranje uspješne integracije tih državljana trećih zemalja u Danskoj (
28
).
Proporcionalnost
33.
Ako Sud presudi da je novo ograničenje koje čini članak 9. stavak 12. točka 5. Zakona o strancima prikladno za ostvarenje legitimnog cilja koji se želi postići, on još treba osigurati da ta odredba ne prekoračuje ono što je nužno za njegovo ostvarivanje.
34.
U tom pogledu, kao prvo, napominjem da se zahtjev polaganja ispita „Prøve i Dansk 1” nalaže svim turskim radnicima bez ikakve ocjene drugih okolnosti kojima bi se potvrdila njihova stvarna integracija u dansko društvo. Stoga, kao što je to slučaj osobe Y, radni život, ali i različiti doprinosi danskom društvu, nisu dovoljni da je se izuzme od tog uvjeta polaganja ispita u trenutku kad je njezina supruga zatražila da joj se pridruži na danskom državnom području. Stoga se čini da se člankom 9. stavkom 12. točkom 5. Zakona o strancima propisuje neoboriva pretpostavka u skladu s kojom se turski radnik koji ne može dokazati da je položio ispit poznavanja jezika nije integrirao. Međutim, kad je riječ o turskom radniku koji se nalazi na danskom državnom području od 1979., odnosno 36 godina u trenutku kad je njegova supruga zatražila da mu se pridruži, trebalo bi uzeti u obzir druge dokaze njegove sposobnosti da podrži svoju suprugu u postupku njezine integracije, kao što su primjerice osposobljavanja na danskom jeziku koja je pohađao (
29
). Nepostojanje bilo kakve razmjernosti postaje prilično očito ako nije moguće provesti odvagivanje ili kompenzaciju između, s jedne strane, nepostojanja dokaza o položenom ispitu „Prøve i Dansk 1” i, s druge strane, društvene i kulturne asimilacije koja prirodno proizlazi iz 36 godina radnog života u zemlji domaćinu ili, barem, drugih čimbenika koji mogu pokazati da će turski radnik koji se već nalazi u državi članici domaćinu moći, ako to bude potrebno, podržati svojeg bračnog druga u postupku integracije.
35.
Razlog zbog kojeg je dokaz o položenom ispitu „Prøve i Dansk 1” uvjet koji je toliko nužan za odobrenje spajanja obitelji s bračnim drugom također nije razumljiv jer iz nacionalnog propisa proizlazi da bračni drug, kad mu se odobri boravak u svrhu spajanja obitelji, sam u roku od 6 mjeseci nakon dolaska u Dansku mora pristupiti ispitu kojim se procjenjuju vještine koje je stekao u okviru programa obveznih tečajeva koje mora pohađati, a čiji je cilj također, čini se, da se osigura uspješna integracija bračnog druga nakon njegova ulaska na dansko državno područje.
36.
U tom pogledu, ne želim zamijeniti nacionalnog zakonodavca, nego, suprotno tomu, pokušavam razumjeti propis koji se provodi, ali pritom moram utvrditi određenu nedosljednost prilikom uskraćivanja dozvole boravka osobi X u svrhu spajanja obitelji s njezinim suprugom jer on nije dokazao da je položio ispit „Prøve i Dansk 1” koji treba dokazati da poznaje osnove danskog jezika i danskog društva koje će biti korisne za integraciju njegove supruge u to društvo i, istodobno, izdavanja 2016. dozvole boravka radi obavljanja djelatnosti u svojstvu zaposlene osobe koja će biti obnovljena do 2021. (
30
).
37.
Kao drugo, točno je da upravna praksa, kako je opisuju sud koji je uputio zahtjev, a potom danska vlada, ne odražava praksu sustavnog odbijanja zahtjevâ za dozvolu boravka na temelju spajanja obitelji (
31
) jer suprug ne ispunjava uvjet položenog ispita poznavanja jezika. Navedena praksa zbog toga ipak nije nužno proporcionalna. Potrebno je i da je postoje stvarne mogućnosti odstupanja od tog zahtjeva. Iz spisa proizlazi da su te pretpostavke vrlo ograničene i nikad ne omogućuju da se dovoljno uzmu u obzir posebne okolnosti svakog zahtjeva za spajanje obitelji koje se odnose na samu osobu podnositelja zahtjeva. Tako sam već dokazao da će se zahtjev za dozvolu boravka na temelju spajanja obitelji, čak i u slučaju bračnog druga koji savršeno govori jezik države domaćina, odbiti ako turski radnik koji se već nalazi u toj državi ne može dokazati da je položio jezični ispit. Prema mojem mišljenju, to odražava činjenicu da odstupanja nisu stvarno predviđena ili, barem, da se ne uzimaju dovoljno u obzir posebne okolnosti svakog slučaja (
32
).
38.
Suprotno onomu što tvrdi danska vlada, smatram da nije riječ o zakonodavstvu kao što je ono o kojem je riječ u predmetu u kojem je donesena presuda Udlændingenævnet (
33
). Naime, Sud je u toj presudi odlučivao o novom ograničenju koje se sastoji u snižavanju dobne granice do koje dijete turskog radnika koji zakonito boravi na državnom području države članice domaćina može podnijeti zahtjev za spajanje obitelji. Sud je presudio da je takva mjera proporcionalna jer se danskim pravom predviđaju iznimke od primjene predmetne odredbe u glavnom postupku, osobito u slučaju kada to zahtijeva najbolji interes djeteta, u kojem su danska tijela dužna provesti pojedinačnu ocjenu djetetove situacije i, u svakom konkretnom slučaju, uzeti u obzir taj interes (
34
). Ovaj se predmet razlikuje od tog predmeta jer se čini da se, što se tiče jezičnih sposobnosti ili mogućnosti integracije, neće provesti pojedinačna ocjena u pogledu samog podnositelja zahtjeva kako bi se utvrdilo treba li odobriti odstupanje od tog zahtjeva koji treba ispuniti radnik.
39.
Suprotno tomu, iz analize spisa (
35
) proizlazi da će se od tog zahtjeva polaganja ispita „Prøve i Dansk 1” odstupiti samo u slučaju „posebnih razloga” koji se među ostalim odnose na međunarodne obveze Danske i samo ako se od turskog radnika ne može tražiti da nastavi svoj obiteljski život u zemlji podrijetla a da se takvim zahtjevom ne povređuju te obveze (
36
).
40.
U tim okolnostima, čini se da novo ograničenje koje čini članak 9. stavak 12. točka 5. Zakona o strancima prekoračuje ono što je nužno za ostvarenje željenog cilja, a to je, podsjećam, uspješna integracija bračnog druga koji traži da se u državi članici domaćinu pridruži turskom radniku.
Međuzaključak
41.
U skladu s analizom i zbog svih prethodno navedenih razloga nacionalna mjera kao što je članak 9. stavak 12. točka 5. Zakona o strancima kojom se spajanje obitelji između turskog radnika, koji je zakonito integriran na tržištu rada i zakonito boravi u dotičnoj državi članici, i njegova bračnog druga uvjetuje time da je navedeni radnik položio jezični ispit kako bi se osigurala uspješna integracija tog bračnog druga nakon njegova ulaska na državno područje dotične države članice, čini „novo ograničenje” u smislu članka 13. Odluke br. 1/80. Takvo ograničenje nije opravdano.
Zaključak
42.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Østre Landsret (Žalbeni sud regije Istok, Danska) odgovori na sljedeći način:
Nacionalna mjera kojom se spajanje obitelji između turskog radnika, koji je zakonito integriran na tržištu rada i zakonito boravi u dotičnoj državi članici, i njegova bračnog druga uvjetuje time da je navedeni radnik položio jezični ispit kako bi se osigurala uspješna integracija tog bračnog druga nakon njegova ulaska na državno područje dotične države članice, čini „novo ograničenje” u smislu članka 13. Odluke br. 1/80 Vijeća za pridruživanje od 19. rujna 1980. o razvoju pridruživanja između Europske ekonomske zajednice i Turske.
Takvo ograničenje nije opravdano.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	Vidjeti o toj temi presudu od 10. srpnja 2014., Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066).
(
3
)	Presuda od 10. srpnja 2014. (C‑138/13, EU:C:2014:2066)
(
4
)	U međuvremenu postao Udlændinge‑og Integrationsministeriet (Ministarstvo za strance i integraciju, Danska)
(
5
)	Presuda od 10. srpnja 2014. (C‑138/13, EU:C:2014:2066)
(
6
)	Zakon br. 572 od 18. lipnja 2012. o izmjeni Zakona o strancima. Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je zakonodavstvo koje je bilo na snazi od 2011. zahtijevalo da strani rezident u Danskoj ispuni uvjet položenog ispita poznavanja danskog jezika malo više razine, odnosno ispit „ Prøve i Dansk 2”.
(
7
)	Naime, taj se uvjet ne primjenjuje ni na građane Unije ni na državljane država članica Europskog gospodarskog prostora.
(
8
)	Vijeće za pridruživanje osnovano je sporazumom o pridruživanju između Europske ekonomske zajednice i Turske koji su u Ankari 12. rujna 1963. potpisale, s jedne strane, Republika Turska i, s druge strane, države članice EEZ‑a i Zajednica, te koji je sklopljen, odobren i potvrđen u ime Zajednice Odlukom Vijeća 64/732/EEZ od 23. prosinca 1963. (SL 1964., 217, str. 3685.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 115., str. 3.)
(
9
)	U članku 13. Odluke br. 1/80 navodi se da „[d]ržave članice Zajednice i Turska ne smiju uvoditi nova ograničenja uvjetâ pristupa zaposlenju radnika i članova njihovih obitelji koji su na njihovu državnom području zakonito zaposleni i imaju zakonit boravak”.
(
10
)	Presude od 10. srpnja 2014., Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, t. 38. i 39.); od 12. travnja 2016., Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, t. 51., 52., 66. i 67.); od 29. ožujka 2017., Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, t. 53.); od 7. kolovoza 2018., Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, t. 72.) i od 10. srpnja 2019., A (C‑89/18, EU:C:2019:580, t. 31. do 34. i 45. do 47.)
(
11
)	Presuda od 10. srpnja 2019., A, C‑89/18, EU:C:2019:580
(
12
)	Presude od 12. travnja 2016., Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, t. 55. i 56.) i od 10. srpnja 2019., A (C‑89/18, EU:C:2019:580, t. 38.)
(
13
)	Presuda od 10. srpnja 2014., Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, t. 38.)
(
14
)	Člankom 10. stavkom 1. Odluke br. 1/80 predviđa se da „[d]ržave članice Zajednice primjenjuju na turske radnike koji su uključeni na redovno tržište rada sustav koji obilježava nepostojanje bilo kakve diskriminacije na temelju državljanstva u odnosu na radnike Zajednice u pogledu primitaka od rada i ostalih uvjeta rada i zapošljavanja”. [neslužbeni prijevod]
(
15
)	U članku 9. Sporazuma o pridruživanju navodi se da „[u]govorne stranke prepoznaju da je u području primjene Sporazuma, ne dovodeći u pitanje posebne odredbe koje bi mogle biti utvrđene u skladu s člankom 8., svaka diskriminacija na nacionalnoj osnovi zabranjena u skladu s načelom navedenim u članku 7. Ugovora o osnivanju Zajednice”.
(
16
)	Vidjeti u opsežnoj sudskoj praksi presude od 17. rujna 2009., Sahin (C‑242/06, EU:C:2009:554, t. 63. i navedena sudska praksa); od 7. studenoga 2013., Demir (C‑225/12, EU:C:2013:725, t. 33.); od 29. ožujka 2017., Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, t. 25.); od 10. srpnja 2019., A (C‑89/18, EU:C:2019:580, t. 23.) i od 2. rujna 2021., Udlændingenævnet (C‑379/20, EU:C:2021:660, t. 19.).
(
17
)	Vidjeti presude od 12. travnja 2016., Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, t. 39. do 42. i navedena sudska praksa) i od 2. rujna 2021., Udlændingenævnet (C‑379/20, EU:C:2021:660, t. 20.).
(
18
)	Vidjeti po analogiji presudu od 2. rujna 2021., Udlændingenævnet (C‑379/20, EU:C:2021:660, t. 21.).
(
19
)	Presuda od 10. srpnja 2014., Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, t. 34. i navedena sudska praksa)
(
20
)	Vidjeti po analogiji presudu od 10. srpnja 2014., Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, t. 35. i 36.). U pogledu Odluke br. 1/80 vidjeti presudu od 12. travnja 2016., Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, t. 39., 40., 44. i 50.).
(
21
)	Člankom 14. stavkom 1. Odluke br. 1/80 određuje se da se „[o]dredbe ovog odjeljka primjenjuju […] uz ograničenja zbog javnog poretka, sigurnosti i iz razloga javnog zdravstva.” [neslužbeni prijevod]
(
22
)	Vidjeti presude od 7. studenoga 2013., Demir (C‑225/12, EU:C:2013:725, t. 40.); od 12. travnja 2016., Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, t. 51.); od 29. ožujka 2017., Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, t. 33.); od 7. kolovoza 2018., Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, t. 72.); od 10. srpnja 2019., A (C‑89/18, EU:C:2019:580, t. 31.) i od 2. rujna 2021., Udlændingenævnet (C‑379/20, EU:C:2021:660, t. 23.).
(
23
)	Moje isticanje
(
24
)	Presude od 12. travnja 2016., Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, t. 55. i 56.); od 10. srpnja 2019., A (C‑89/18, EU:C:2019:580, t. 34.) te od 2. rujna 2021., Udlændingenævnet (C‑379/20, EU:C:2021:660, t. 26. i 27.)
(
25
)	Vidjeti točku 9. ovog mišljenja.
(
26
)	Vidjeti točku 19. ovog mišljenja.
(
27
)	Međutim, valja utvrditi da se to s čime se ovdje mogu složiti već temelji na poimanju postupka integracije koje je znatno prošireno u odnosu na poimanje koje je, čini se, utvrdio danski zakonodavac.
(
28
)	Vidjeti po analogiji presudu od 10. srpnja 2019., A (C‑89/18, EU:C:2019:580, t. 45.).
(
29
)	Vidjeti točku 3. ovog mišljenja.
(
30
)	Jezični uvjeti koji se eventualno primjenjuju na tu dozvolu ne proizlaze iz spisa.
(
31
)	Vidjeti o neproporcionalnosti takve prakse presudu od 10. srpnja 2014., Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066_t. 38.).
(
32
)	Vidjeti po analogiji presudu od 10. srpnja 2014., Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, t. 38.).
(
33
)	Presuda od 2. rujna 2021. (C‑379/20, EU:C:2021:660)
(
34
)	Vidjeti presudu od 2. rujna 2021., Udlændingenævnet (C‑379/20, EU:C:2021:660, t. 31. do 33.).
(
35
)	Vidjeti obrazloženje koje se odnosi na članak 9. stavak 12. točku 5. i odjeljak 2.5.3. nacrta zakona navedene u točkama 14. i 15. zahtjeva za prethodnu odluku.
(
36
)	U zahtjevu za prethodnu odluku navodi se i slučaj u kojem turski radnik, primjerice, ima invaliditet zbog kojeg ne može položiti ispit poznavanja jezika, što također može biti poseban razlog u smislu članka 9. stavka 12. točke 5. Zakona o strancima, također zbog njegove povezanosti s međunarodnom obvezom Danske.