FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
GIOVANNI PITRUZZELLA
av den 8 september 2022 (1)
Mål C‑279/21
X
mot
Udlændingenævnet
(begäran om förhandsavgörande från Østre Landsret (Appellationsdomstolen för östra Danmark))
”Begäran om förhandsavgörande – Associeringsavtalet EEG – Turkiet – Familjeåterförening mellan makar – Artikel 13 i beslut nr 1/80 – Standstill-klausul – Turkisk arbetstagare som redan har permanent uppehållstillstånd i värdmedlemsstaten – Krav på godkänt resultat på ett språkprov för en turkisk arbetstagare i samband med prövningen av en ansökan om familjeåterförening som ingetts av hans hustru – Ny begränsning – Motivering – Tvingande hänsyn till allmänintresset att säkerställa en framgångsrik integration – Prövning av om denna åtgärd är nödvändig, lämplig och proportionerlig”
I.      Inledning
1.        EU-domstolen har vid flera tillfällen bistått de nationella domstolarna för att hjälpa dem att bedöma huruvida nationella bestämmelser eller nationell lagstiftning, i vilka de villkor som familjemedlemmar till turkiska arbetstagare som redan befinner sig i unionen och som i allmänhet redan tillhör den reguljära arbetsmarknaden ska uppfylla för att få återförenas med dessa arbetstagare preciseras, är förenliga med unionsrätten. Vissa medlemsstater har valt att kräva att dessa familjemedlemmar visar att de uppfyller de minimikrav på språkkunskaper som anses vara nödvändiga för deras framtida integration i samhället i den berörda medlemsstaten.(2) Den situation som det rör sig om i det nationella målet är otypisk såtillvida att Konungariket Danmark har valt att uppställa ett sådant språkkrav, inte för familjemedlemmar som önskar återförenas med en turkisk arbetstagare i Danmark, utan för en turkisk arbetstagare som redan befinner sig i Danmark och som är vederbörligen integrerad på arbetsmarknaden, innan familjeåterförening medges.
2.        Y är en turkisk medborgare som reste in i Danmark den 27 september 1979, där han har bott sedan dess. Han har permanent uppehållstillstånd i Danmark sedan år 1985. X är född i Turkiet och är turkisk medborgare. Hon gifte sig den 10 juli 2015 med Y i Turkiet. Den 14 augusti 2015 reste X in i Danmark. Hon ansökte den 21 oktober 2015 om permanent uppehållstillstånd på grund av familjeåterförening i Danmark på grund av sitt äktenskap med Y.
3.        Inom ramen för de danska myndigheternas prövning av X ansökan var Y tvungen att lämna vissa upplysningar. Han uppgav bland annat att han inte hade fått godkänt resultat på ”Prøve i Dansk 1” (Prov i danska 1) eller annat motsvarande prov. Han uppgav att han i stället hade avslutat en grundkurs på 320 lektioner i bygg- och anläggningsarbete på danska. Han anförde även att han, på grund av den yrkesverksamhet han utövade och i egenskap av turkisk arbetstagare, inte var tvungen att uppfylla något språkkrav. Y angav att han inte hade något funktionshinder eller någon annan nedsättning som kunde motivera en svårighet att lära sig danska. Han uppgav att han hade arbetat i Danmark sedan år 1980, att han har fyra vuxna barn, att hans mor och åtta syskon är bosatta i Danmark och att han inte har några syskon i Turkiet.
4.        Den 1 mars 2016 avslog Udlændingestyrelsen (Utlänningsstyrelsen, Danmark) X ansökan om permanent uppehållstillstånd på grund av familjeåterförening med Y med hänvisning till att Y inte hade erhållit godkänt resultat på ”Prøve i Dansk 1” eller ett motsvarande prov. Även om det i 9 § första stycket punkt 1 d i udlændingeloven lovbekendtgørelse nr. 1021 af 19. September 2014 (utlänningslagen i dess lydelse enligt kodifieringsförordning nr 1021 av den 19 september 2014 om utlänningar (nedan kallad utlänningslagen)) föreskrevs att permanent uppehållstillstånd på begäran kunde utfärdas till varje utlänning som var äldre än 24 år och som var gift med en person som var bosatt i Danmark som också var äldre än 24 år och som haft permanent uppehållstillstånd i Danmark minst tre år, preciserades i tolfte stycket punkt 5 i denna bestämmelse att permanent uppehållstillstånd i den mening som avses i första stycket endast kan utfärdas om den i landet bosatta personen har fått godkänt resultat på ”Prøve i Dansk 1” i den mening som avses i 9 § stycke 1 i lov om danskudddannelse til voksne udlændinge m.fl. (lag om språkkurser i danska för vuxna utlänningar m.fl.) eller något annat prov i danska på en motsvarande eller högre nivå, såvida inte det föreligger särskilda skäl, däribland hänsyn till sammanhållning av familjen. Udlændingestyrelsen bedömde att det inte förelåg sådana särskilda skäl som innebar att X ansökan måste bifallas trots att Y inte hade erhållit godkänt resultat på provet och att avslaget på ansökan inte stred mot Danmarks internationella åtaganden. Udlændingestyrelsen tillade att standstill-klausulen, såsom den tolkats av EU-domstolen i domen Dogan, inte föranledde någon annan bedömning.(3)
5.        Den 25 april 2016 beviljades X permanent uppehållstillstånd i Danmark på grund av anställning. Uppehållstillståndet förlängdes den 14 september 2017, till den 13 september 2021.
6.        X överklagade beslutet av den 1 mars 2016 till Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet (Utlännings-, integrations- och bostadsministeriet, Danmark),(4) i den del det avsåg unionsrätten och begärde bland annat att det skulle göras en ny prövning av om beslutet var förenligt med domen Dogan.(5)Ministeriet fastställde den 6 december 2017 Udlændingestyrelsens beslut och fann att den avvägning och bedömning som Udlændingestyrelsen hade gjort i det enskilda fallet av om det fanns särskilda skäl som kunde ha motiverat utfärdandet till X av ett permanent uppehållstillstånd i Danmark på grund av familjeåterförening, trots att Y inte hade erhållit godkänt resultat på provet i danska, var tillräcklig. Genom beslut av den 22 november 2019 överfördes X talan om ogiltigförklaring av beslutet av den 6 december 2017 till den hänskjutande domstolen som avgör tvisten i första instans. Udlændingenævnet (Utlänningsnämnden, Danmark) (nedan kallad Utlänningsnämnden) inträdde som motpart i det nationella målet i stället för ministeriet.
7.        Det framgår av beslutet om hänskjutande att den utbildning i det danska språket som avslutas med ”Prøve i Dansk 1” innefattar kurser i det danska språket och den danska kulturen samt samhällskunskap. Den anordnas för deltagare som aldrig har gått i skolan eller som är lågutbildade, som inte har lärt sig att läsa eller skriva på sitt modersmål. Kravet på att erhålla godkänt resultat på detta prov som en turkisk arbetstagare ska uppfylla för att ansökan om permanent uppehållstillstånd för den make/maka som önskar återförenas med sin make/maka i Danmark ska kunna prövas infördes genom en ändring av utlänningslagen som ägde rum år 2012.(6) Den innehåller ett krav som varje sökande tredjelandsmedborgare(7) måste uppfylla för att få permanent uppehållstillstånd i Danmark. Det är numera ett krav som ställs på utländska medborgare som redan innehar permanent uppehållstillstånd som utfärdats enligt en lagstiftning som inte uppställde några krav på språkkunskaper för att erhålla ett sådant uppehållstillstånd, såsom var fallet för Y, när dessa medborgare ansöker om att få återförenas med en make eller maka i Danmark. Den hänskjutande domstolen har angett att det vid tidpunkten för ikraftträdandet av associeringsrådets beslut nr 1/80 av den 19 september 1980 om utveckling av associeringen som inrättades genom avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet(8) inte fanns någon bestämmelse enligt vilken en turkisk arbetstagare som redan var bosatt i Danmark var skyldig att erhålla godkänt resultat på ett prov i det danska språket för att hans maka skulle få tillstånd att återförenas med honom.
8.        Den hänskjutande domstolen vill för det första få klarhet i huruvida en sådan nationell bestämmelse som den som är i fråga i det nationella målet, enligt vilken det för att makan till en turkisk medborgare som är lagligen bosatt och arbetar i värdmedlemsstaten ska beviljas permanent uppehållstillstånd på grund av familjeåterförening uppställs ett krav på godkänt resultat på ett språkprov, utgör en ”ny begränsning” i den mening som avses i standstill-klausulen i artikel 13 i beslut nr 1/80,(9) och, om denna fråga besvaras jakande, om en sådan begränsning kan motiveras av syftet att säkerställa en framgångsrik integration av en utländsk make/maka.
9.        Den hänskjutande domstolen har i detta avseende påpekat att det finns en omfattande rättspraxis från EU-domstolen avseende artikel 13 i beslut nr 1/80.(10) EU-domstolen har bland annat har slagit fast att standstill-klausulen i denna bestämmelse utgör hinder för en medlemsstat att införa nya begränsningar när det gäller möjligheten att genomföra en familjeåterförening, såvida inte en sådan begränsning är motiverad av tvingande skäl av allmänintresse, är ägnad att säkerställa förverkligandet av det legitima mål som eftersträvas och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.(11) Även om EU-domstolen redan har slagit fast att målet att säkerställa en framgångsrik integration kan utgöra ett tvingande skäl av allmänintresse,(12) har den även slagit fast att ett krav enligt vilket en maka till en turkisk medborgare som är bosatt i den berörda medlemsstaten som önskar resa in i denna medlemsstat för att återförenas med familjen som ansöker om permanent uppehållstillstånd i förväg ska styrka att grundläggande kunskaper har förvärvats i språket i denna stat, går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet, med motiveringen att avsaknaden av bevis för att tillräckliga språkkunskaper har förvärvats automatiskt leder till att ansökan om familjeåterförening avslås, utan att hänsyn tas till de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall.(13) X har vid den hänskjutande domstolen gjort gällande att 9 § tolfte stycket punkt 5 i utlänningslagen inte är förenlig med artikel 13 i beslut nr 1/80, eftersom den går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet att säkerställa en framgångsrik integration, då det enda sättet för en utlänning som är bosatt i landet att visa sin förmåga att integreras är att erhålla godkänt resultat på språktestet, och ingen hänsyn tas till andra kriterier. X har även gjort gällande att det inte finns någon möjlighet att avvika från detta krav, eftersom en ansökan om permanent uppehållstillstånd på grund av familjeåterförening avslås om man inte erhållit ett godkänt resultat på detta prov.
10.      För det andra vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet som föreskrivs i artikel 10.1 i beslut nr 1/80(14) utgör hinder för en sådan nationell bestämmelse som den som är i fråga i det nationella målet, i den mån den inte är tillämplig på danska medborgare eller medborgare i Europeiska unionens medlemsstater och medlemsstaterna i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Den har i detta avseende påpekat att denna bestämmelse, i enlighet med sin ordalydelse, avser avlöning och andra arbetsförhållanden och hyser tvivel om huruvida den nationella bestämmelse som är i fråga i det nationella målet kan anses omfattas av den bestämmelsens materiella tillämpningsområde. Även om X har gjort gällande att den lagstiftning som är i fråga i det nationella målet avser ”andra anställningsförhållanden” i den mening som avses i denna bestämmelse, har utlänningsnämnden bestritt att så är fallet och har under alla omständigheter hävdat att den skillnad i behandling som tillämpningen av språkkravet medför inte strider mot principen om förbud mot diskriminering som genomförs genom artikel 10 i beslut nr 1/80.
11.      För det tredje, för det fall EU-domstolen finner att artikel 10.1 i beslut nr 1/80 inte är tillämplig i förevarande mål, vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida den allmänna principen om förbud mot diskriminering i artikel 9 i associeringsavtalet kan tillämpas(15) och, om så är fallet, om denna bestämmelse utgör hinder för en sådan nationell åtgärd som den som är i fråga i det nationella målet. X har gjort gällande att den lagstiftning som är i fråga i det nationella målet utgör direkt diskriminering av turkiska medborgare på grund av nationalitet i förhållande till behandlingen av danska och medborgare från andra nordiska länder och unionsmedborgare som inte måste uppfylla ett liknande krav för att beviljas familjeåterförening. Utlänningsnämnden har tvärtom gjort gällande att X situation uteslutande regleras av beslut nr 1/80 och inte av själva associeringsavtalet, eftersom X inte har några rättigheter enligt detta avtal och att det i vilket fall som helst inte föreligger någon diskriminering. Under alla omständigheter befinner sig danska medborgare, medborgare i andra nordiska länder och unionsmedborgare inte i en situation som är jämförbar med situationen för turkiska arbetstagare.
12.      Slutligen vill den hänskjutande domstolen, för det fjärde, få klarhet i huruvida artikel 9 i associeringsavtalet har direkt effekt och således kan åberopas direkt av enskilda vid nationella domstolar. X har gjort gällande att bestämmelsen om förbud mot diskriminering i artikel 9 i associeringsavtalet kan åberopas direkt och tillämpas självständigt. Utlänningsnämnden har gjort gällande att artikel 9 i associeringsavtalet är en allmän regel som preciseras och konkretiseras i artikel 10 i beslut nr 1/80 och att dess allmänna karaktär samt associeringsavtalets art och syfte utgör hinder för att artikel 9 ges direkt effekt.
13.      Mot denna bakgrund beslutade Østre Landsret (Appellationsdomstolen för östra Danmark) att vilandeförklara målet och att, genom beslut som inkom till EU-domstolens kansli den 28 april 2021, ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1.      Utgör standstill-klausulen i artikel 13 i beslut nr 1/80 hinder för att införa och tillämpa en nationell bestämmelse enligt vilken det som villkor för återförening med make/maka uppställs ett krav – med undantag för om det föreligger särskilda skäl i det konkreta fallet – på godkänt resultat på ett språkprov avseende den mottagande medlemsstatens officiella språk för maken/makan/sambon, som i egenskap av turkisk arbetstagare i den berörda unionsmedlemsstaten omfattas av associeringsavtalet och beslut nr 1/80, i en sådan situation som den som är i fråga i det nationella målet, där den turkiska arbetstagaren har förvärvat permanent uppehållsrätt i den berörda unionsmedlemsstaten enligt tidigare gällande bestämmelser, som inte innehöll något krav på godkänt resultat på ett språkprov avseende den aktuella medlemsstatens språk för förvärvande av sådan rätt?
2.      Omfattar det särskilda diskrimineringsförbudet i artikel 10.1 i beslut nr 1/80 en nationell bestämmelse enligt vilken det som villkor för återförening med make/maka uppställs ett krav – med undantag för om det föreligger särskilda skäl i det konkreta fallet – på godkänt resultat på ett språkprov avseende den mottagande medlemsstatens officiella språk för maken/makan/sambon, som i egenskap av turkisk arbetstagare i den berörda EU-medlemsstaten omfattas av associeringsavtalet och beslut nr 1/80, i en sådan situation som den som är i fråga i det nationella målet, där den turkiska arbetstagaren har förvärvat permanent uppehållsrätt i den berörda unionsmedlemsstaten enligt tidigare gällande bestämmelser, som inte innehöll något krav på godkänt resultat på ett språkprov avseende den aktuella medlemsstatens språk för förvärvande av sådan rätt?
3.      För det fall fråga 2 besvaras nekande: utgör det allmänna diskrimineringsförbudet i artikel 9 i associeringsavtalet då hinder för en sådan nationell bestämmelse som den ovan nämnda, i en sådan situation som den som är i fråga i det nationella målet, i vilken den turkiske arbetstagaren har förvärvat permanent uppehållsrätt i den berörda unionsmedlemsstaten enligt tidigare gällande bestämmelser, som inte innehöll något krav på godkänt resultat på ett språkprov avseende den mottagande medlemsstatens officiella språk för förvärvande av sådan rätt, när det inte ställs något sådant krav på medborgare i den aktuella nordiska medlemsstaten (i förevarande fall Danmark), på medborgare i de andra nordiska länderna eller på medborgare i en unionsmedlemsstat (och därmed inte på EU- eller EES-medborgare)?
4.      För det fall fråga 3 besvaras jakande, kan då det allmänna diskrimineringsförbudet i artikel 9 i associeringsavtalet åberopas direkt vid nationell domstol?”
14.      Skriftliga yttranden har inkommit från X, den danska regeringen och Europeiska kommissionen, vilka även yttrade sig vid förhandlingen vid EU-domstolen den 18 maj 2022.
II.    Bedömning
15.      Det ska inledningsvis understrykas att den hänskjutande domstolen genom sina tolkningsfrågor till EU-domstolen vill få klarhet i huruvida den nationella lagstiftningen, enligt vilken en ansökan om familjeåterförening som ingetts av makan till en turkisk arbetstagare endast kommer att bifallas om arbetstagaren kan visa att han har erhållit godkänt resultat på ett prov i danska, är förenlig med beslut nr 1/80 (närmare bestämt artiklarna 10.1 och 13 i nämnda beslut) och/eller med associeringsavtalet (i förevarande fall artikel 9 i detta). Konstaterandet att endast en av dessa tre bestämmelser utgör hinder för den lagstiftning som är i fråga i det nationella målet är emellertid tillräckligt för att den hänskjutande domstolen ska kunna avgöra det mål som är anhängigt vid den. Av min bedömning följer emellertid att den situation som den hänskjutande domstolen har beskrivit och som klargjorts i förhandlingen vid EU-domstolen uppenbart strider mot artikel 13 i beslut nr 1/80. Under dessa omständigheter är det enbart denna bestämmelse, och således endast den första tolkningsfrågan, som kommer att prövas nedan i förevarande förslag till avgörande.
16.      Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 13 i beslut nr 1/80 ska tolkas så, att en sådan nationell bestämmelse, såsom den som är aktuell i det nationella målet, som för familjeåterförening mellan en turkisk arbetstagare som är lagligen bosatt i Danmark och hans maka som är tredjelandsmedborgare uppställer kravet att nämnda arbetstagare erhåller godkänt resultat på ett prov i danska som styrker en viss kunskapsnivå i danska, utgör en ”ny begränsning” och, om så är fallet, huruvida en sådan bestämmelse kan vara motiverad.
Huruvida det föreligger en ny begränsning
17.      Det ska erinras om att standstill-klausulen i artikel 13 i beslut nr 1/80 utgör ett generellt hinder för införande av nya inhemska bestämmelser som syftar eller leder till att en turkisk medborgare underkastas villkor vad gäller dennes rätt att utöva den fria rörligheten för arbetstagare i en medlemsstat som är mer restriktiva än de villkor som var tillämpliga när beslut nr 1/80 trädde i kraft med avseende på den berörda medlemsstaten.(16) EU-domstolen har vid upprepade tillfällen slagit fast att en nationell lagstiftning som innebär en skärpning av villkoren för familjeåterförening för turkiska arbetstagare, som är lagligen bosatta i den berörda medlemsstaten, jämfört med de villkor som gällde vid den tidpunkt då beslut nr 1/80 trädde i kraft i denna medlemsstat, utgör en ny begränsning, i den mening som avses i denna bestämmelse, av dessa turkiska arbetstagares utövande av den fria rörligheten i nämnda medlemsstat.(17)
18.      Det framgår av beslutet om hänskjutande att lagstiftaren i 9 § tolfte stycket punkt 5 i utlänningslagen, enligt vilken en maka som är tredjelandsmedborgare, inom ramen för en ansökan om permanent uppehållstillstånd på grund av familjeåterförening med en turkisk arbetstagare, måste visa att nämnda arbetstagare har erhållit godkänt resultat på ett prov som styrker grundläggande kunskaper i danska, vad gäller familjeåterförening har skärpt villkoren i fråga om det första tillträdet till Danmarks territorium för en maka till en turkisk medborgare som är lagligen bosatt i Danmark i förhållande till de villkor som gällde när beslut 1/80 trädde i kraft i nämnda medlemsstat.(18)
19.      Enligt fast rättspraxis utgör familjeåterförening nämligen ett oumbärligt sätt att främja familjelivet för turkiska arbetstagare som tillhör den reguljära arbetsmarknaden i medlemsstaterna och bidrar såväl till att förbättra kvaliteten på deras vistelse som till deras integration i dessa stater.(19) En turkisk medborgares beslut att etablera sig i en medlemsstat och utöva regelbunden ekonomisk verksamhet där kan påverkas negativt om lagstiftningen i denna medlemsstat försvårar eller omöjliggör familjeåterförening, med innebörden att denne medborgare kan se sig nödsakad att välja mellan sin verksamhet i den berörda medlemsstaten och sitt familjeliv i Turkiet. En lagstiftning som försvårar familjeåterförening genom att skärpa villkoren i fråga om det första tillträdet för makar till turkiska medborgare som är lagligen bosatta i Danmark till Danmarks territorium, i förhållande till de villkor som gällde när beslut 1/80 trädde i kraft, utgör under dessa omständigheter en ”ny begränsning” i den mening som avses i artikel 13 i beslutet.(20)
20.      Detta är således verkan av 9 § tolfte stycket punkt 5 i utlänningslagen, som genom att för den turkiske arbetstagaren uppställa ett krav som hittills inte har uppställts som måste vara uppfyllt för att hans maka ska beviljas permanent uppehållstillstånd på grund av familjeåterförening, utgör en ”ny begränsning” i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80, vilket för övrigt inte har bestritts av den danska regeringen.
21.      En sådan begränsning är emellertid förbjuden, såvida den inte omfattas av de inskränkningar som anges i artikel 14 i beslut 1/80(21) eller motiveras av tvingande skäl av allmänintresse, är ägnad att säkerställa att det legitima syftet uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det.(22) Eftersom det inte framgår av handlingarna i målet att den lagstiftning som är i fråga i det nationella målet omfattas av de begränsningar som anges i artikel 14 i beslut nr 1/80, ska det för det första prövas huruvida denna nya begränsning kan motiveras av tvingande skäl av allmänintresse.
Huruvida det föreligger tvingande skäl av allmänintresse
22.      Den danska regeringen har hävdat att det mål som påstås eftersträvas med 9 § tolfte stycket punkt 5 utlänningslagen är att säkerställa en framgångsrik integration. Ratio legis för 9 § tolfte stycket punkt 5 utlänningslagen har dessutom preciserats av den hänskjutande domstolen, som har hänvisat till förslag till lag nr L 180 av den 26 april 2012 (som ledde till antagandet av utlänningslagen i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet), och särskilt avsnitt 3.8 i nämnda förslag, i vilket regeringen erinrade om att ”utlänningar som är bosatta i landet måste vara väl integrerade och ha en koppling till det danska samhället för att kunna återförenas med en utländsk make i Danmark. Integrationen av en utländsk make i det danska samhället underlättas om den bosatte kan försörja sin maka och hjälpa henne att bosätta sig, lära sig danska och få tillträde till  arbetsmarknaden.”(23) För familjeåterförening för makar bör därför kravet uppställas att utlänningar som är bosatta i landet har permanent uppehållstillstånd, vars beviljande hädanefter villkoras av att ett godkänt resultat har erhållits på ett språkprov, eftersom den i landet bosatta utlänningen måste kunna bidra till att hans/hennes maka/make integreras i det danska samhället. Utlänningar som är bosatta i landet och som har erhållit ett sådant uppehållstillstånd innan detta krav infördes har, såsom den danska regeringen anförde i lagförslaget i fråga, för närvarande inte bevisat att de är väl integrerade. Det är därför som den danska regeringen har föreslagit att personer som är bosatta i utlandet som ansöker om familjeåterförening med sin make/maka som är tredjelandsmedborgare och som redan har ett permanent uppehållstillstånd ska uppfylla ett visst antal nya krav för att kunna beviljas ett sådant tillstånd, däribland kravet på att erhålla godkänt resultat på ett prov i danska.
23.      De danska myndigheterna har således vid den hänskjutande domstolen gjort gällande att 9§ tolfte stycket punkt 5 i utlänningslagen är motiverad av tvingande hänsyn till allmänintresset av att säkerställa en framgångsrik integration. Den danska regeringen har vid EU-domstolen vidare klargjort att kravet på ett godkänt resultat på ett prov i danska bygger på tanken att den som är bosatt i Danmark och har kunskaper i det danska språket, är bättre rustad att bistå sin make/make i integrationsprocessen i det danska samhället.
24.      EU-domstolen har redan slagit fast att när det fastställda syftet med en åtgärd är att säkerställa en framgångsrik integration av tredjelandsmedborgare i värdmedlemsstaten, kan ett sådant mål utgöra ett tvingande skäl av allmänintresse i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80. (24)
25.      Jag noterar emellertid att de argument som den danska lagstiftaren och därefter den danska regeringen har framfört vid EU-domstolen inte är helt otvetydiga när det gäller den grupp som just omfattas av målet att uppnå en framgångsrik integration. Kravet på att erhålla ett godkänt resultat på ett språkprov har uppställts för en turkisk arbetstagare vars grad av integration eller ”förmåga till integration” – för att använda det uttryck som X använt(25) – man tycks vilja testa innan det avgörs huruvida han eller hon kommer att kunna stödja sin make eller maka på vägen mot integration. En sådan tvetydighet framstår som problematisk i flera avseenden. För det första har EU-domstolen, som jag har påpekat, slagit fast att familjeåterförening just bidrar till att förbättra kvaliteten på turkiska arbetstagares vistelse och integration i värdmedlemsstaten.(26) Vidare anser jag, som kommissionen har påpekat, att det inte är möjligt att kräva att en turkisk arbetstagare som befinner sig i en reglerad situation enligt artikel 6 i beslut nr 1/80 ska bevisa i vilken grad han har integrerats.
26.      Under dessa omständigheter ska 9 § tolfte stycket punkt 5 i utlänningslagen anses eftersträva ett legitimt mål endast i den mån det tvingande skäl av allmänintresse som åberopats inte har något annat syfte än att säkerställa en framgångsrik integration av makar till tredjelandsmedborgare som ansöker om familjeåterförening med dessa.
27.      Med detta förbehåll återstår det att pröva om 9 § tolfte stycket punkt 5 i utlänningslagen är ägnad att säkerställa förverkligandet av det legitima mål som eftersträvas och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.
Huruvida den nya begränsningen är lämplig
28.      Som jag har angett ovan utgår den danska lagstiftaren från antagandet att om den turkiske arbetstagaren är ”väl” integrerad i det danska samhället, underlättas integrationen av den maka som önskar återförenas med honom. I förarbetena nämns studier som styrker denna koppling. Jag kan medge att en arbetstagare som avser att ta emot sin maka i sitt hem och som sedan en viss tid befinner sig i Danmark, behärskar det danska språket, deltar i det lokala livet och har danska vänner faktiskt kan ha en positiv inverkan på makans kulturella anpassningsprocess.(27)
29.      En första svårighet uppstår emellertid vid bedömningen av 9 § tolfte stycket punkt 5 i utlänningslagen med avseende på kravet på lämplighet, eftersom det kan konstateras att det i denna bestämmelse upprättas ett exklusivt samband mellan integrationen, å ena sidan, och kunskapsnivån i danska, å andra sidan. Integrationen av en person i ett mottagande samhälle är emellertid en komplex och multifaktoriell process som inte kan sammanfattas enbart med ett förvärv av ett fåtal grundläggande språkkunskaper, särskilt när detta inte krävs av personen själv utan av dennes maka.
30.      Därmed uppkommer en andra svårighet, som är ännu allvarligare enligt min mening. Även om jag kan medge att integrationen av makan eventuellt kan underlättas när den turkiska arbetstagare som redan befinner sig i Danmark har grundläggande kunskaper i det danska språket, kulturen och samhället, invänder jag däremot tydligt mot tanken att makans integration hindras eller skulle vara dömd att misslyckas om så inte skulle vara fallet. Med andra ord är det inte möjligt att göra en prognos om att makan inte kommer att kunna integrera sig enbart av det skälet att den turkiske arbetstagaren inte själv styrker att han har erhållit godkänt på det prov som krävs.
31.      För att motivera den nya begränsning som är föremål för prövning förefaller det mig också ytterst problematiskt att den danska regeringen, som svar på en fråga från EU-domstolen, medgav att även om det skulle konstateras att Y:s hustru var tvåspråkig och behärskade danska perfekt, skulle hennes ansökan om familjeåterförening trots detta avslås, eftersom Y fortfarande inte skulle ha visat att han hade erhållit godkänt resultat på ”Prøve i Dansk 1”. Ett sådant påstående strider direkt mot det antagande som ligger till grund för 9 § tolfte stycket punkt 5 i utlänningslagen, nämligen att det finns ett oupplösligt samband mellan förmågan att uttrycka sig på värdmedlemsstatens språk och en framgångsrik integration, eftersom en make eller maka som, enligt en sådan logik, har alla chanser att enkelt integreras i samhället i den mottagande medlemsstaten på grund av sina egna språkkunskaper ändå skulle nekas permanent uppehållstillstånd på grund av familjeåterförening. Detta konstaterande leder således, såsom jag redan anat, med nödvändighet till frågan vilket mål som faktiskt eftersträvas med den aktuella åtgärden.
32.      Eftersom det framgår av handlingarna i målet att ett godkänt resultat på detta prov är ett nödvändigt villkor för att makan till den turkiske arbetstagare som redan befinner sig i värdmedlemsstaten och som är vederbörligen integrerad på arbetsmarknaden ska beviljas permanent uppehållstillstånd, utan beaktande av makens integrationsförmåga, trots att det mål som påstås eftersträvas är att uppnå en framgångsrik integration av nämnda make, tycks den nationella bestämmelse som är i fråga i det nationella målet inte säkerställa en framgångsrik integration av tredjelandsmedborgare i Danmark, eftersom den inte gör det möjligt att bedöma möjligheterna till faktisk integration för den som ansöker om permanent uppehållstillstånd på grund av familjeåterförening.(28)
Huruvida bestämmelsen är proportionerlig
33.      Även om domstolen skulle finna att den nya begränsningen i 9 § tolfte stycket punkt 5 i utlänningslagen är ägnad att säkerställa förverkligandet av det legitima mål som eftersträvas, måste den ändå säkerställa att denna bestämmelse inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det.
34.      För det första noterar jag i detta avseende att kravet på godkänt resultat på ”Prøve i Dansk 1” uppställs för alla turkiska arbetstagare utan att det görs någon bedömning av andra omständigheter som visar att de faktiskt har integrerats i det danska samhället. Såsom vad gäller Y förefaller ett yrkesliv, men även olika bidrag till det danska samhället, inte vara tillräckligt för att undanta Y från detta krav på godkänt resultat vid den tidpunkt då hans hustru ansöker om att få återförenas med honom i Danmark. I 9 § tolfte stycket punkt 5 i utlänningslagen förefaller det således som om en icke motbevisbar presumtion uppställs enligt vilken en turkisk arbetstagare som inte kan visa att han har fått godkänt resultat på språkprovet inte är integrerad. När det gäller en turkisk arbetstagare som har varit bosatt i Danmark sedan år 1979 – det vill säga sedan 36 år vid den tidpunkt då hans hustru begärde att få återförenas med honom – bör emellertid andra bevis på hans förmåga att stödja sin hustru i hennes integrationsprocess beaktas, såsom till exempel de danska språkutbildningar som han har genomgått.(29) Det är tämligen uppenbart att det inte föreligger någon proportionalitet, eftersom det inte finns någon möjlighet till avvägning eller kompensation mellan, å ena sidan, avsaknaden av ett godkänt resultat på ”Prøve i Dansk 1” och, å andra sidan, det sociala och kulturella avtryck som naturligt följer av utövande av yrkesverksamhet i 36 år i ett värdland eller åtminstone andra faktorer som kan visa att makan, om hon har behov av det, kan stödjas i integrationsprocessen av den turkiska arbetstagaren som redan befinner sig i värdmedlemsstaten.
35.      Det är även svårt att förstå anledningen till att ett bevis på ett godkänt resultat på ”Prøve i Dansk 1” är ett sådant nödvändigt krav för att bevilja familjeåterförening med maken eller makan, eftersom det av den nationella lagstiftningen framgår att när en make eller maka väl har fått permanent uppehållstillstånd på grund av familjeåterförening måste han eller hon själv, inom 6 månader efter ankomsten till Danmark, genomgå ett prov som ska bedöma den kompetens som förvärvats inom ramen för det obligatoriska utbildningsprogram som vederbörande måste genomgå, vars syfte även förefaller vara att säkerställa en framgångsrik integration för maken/makan i Danmark, när han eller hon väl ankommit till landet.
36.      I detta avseende kan jag, utan att jag vill sätta mig i den nationella lagstiftarens ställe, utan tvärtom vill förstå den lagstiftning som genomförts, inte låta bli att konstatera att det föreligger en viss inkonsekvens som består i att neka X permanent uppehållstillstånd på grund av familjeåterförening med sin make på grund av att han inte har visat att han har fått godkänt resultat på ”Prøve i Dansk 1”, som är avsett att visa att han har grundläggande kunskaper i danska och det danska samhället som kommer att vara till nytta för att integrera hans hustru i detta samhälle och samtidigt bevilja henne permanent uppehållstillstånd år 2016 för att utöva verksamhet som anställd som kommer att förnyas till år 2021.(30)
37.      För det andra är det riktigt att förvaltningspraxis, såsom den har beskrivits av den hänskjutande domstolen och därefter av den danska regeringen, inte innebär att ansökningar om permanent uppehållstillstånd på grund av familjeåterförening systematiskt avslås,(31) av det skälet att maken inte uppfyller kravet på godkänt resultat på ett språkprov. Detta innebär emellertid inte att denna praxis nödvändigtvis blir proportionerlig. Det krävs också att det finns verkliga möjligheter att göra undantag från detta krav. Det framgår av handlingarna i målet att dessa fall är mycket begränsade och aldrig gör det möjligt att i tillräcklig omfattning ta hänsyn till de särskilda omständigheterna kring varje ansökan om familjeåterförening som rör sökanden själv. Jag har således redan visat att en ansökan som framställs av en maka om uppehållstillstånd på grund av familjeförening även skulle avslås om makan behärskade språket perfekt om den turkiske arbetstagare som redan befinner sig i denna stat inte kunnat visa att han har fått godkänt på språkprovet. Detta visar enligt min mening att det inte finns några verkliga undantag eller i vart fall att de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall inte beaktas i tillräcklig utsträckning.(32)
38.      I motsats till vad den danska regeringen har hävdat anser jag inte att det här inte rör sig om en sådan lagstiftning som den som var i fråga i domen Udlændingenævnet.(33) I den domen uttalade sig EU-domstolen om en ny begränsning i form av en sänkning av åldersgränsen för att ett barn till en turkisk arbetstagare som är lagligen bosatt i värdmedlemsstaten ska kunna lämna in en ansökan om familjeåterförening. EU-domstolen fann att en sådan åtgärd var proportionerlig, eftersom det i dansk rätt föreskrevs undantag från tillämpningen av den bestämmelse som var i fråga i det nationella målet, särskilt när detta krävdes för att tillvarata barnets bästa, i vilket fall de danska myndigheterna var skyldiga att göra en individuell bedömning av barnets situation och att i varje enskilt fall beakta detta intresse.(34) Förevarande mål skiljer sig från det målet på grund av att det inte förefaller som om en individuell bedömning, vad gäller språkkunskaper eller utsikterna till integration, kommer att göras beträffande sökanden själv för att avgöra om ett undantag från detta krav som arbetstagaren ska uppfylla ska medges.
39.      Det framgår tvärtom av en analys av handlingarna i målet(35) att undantag från detta krav på att erhålla godkänt resultat på ”Prøve i Dansk 1” endast kommer att göras med hänsyn till ”särskilda skäl” till följd av Danmarks internationella åtaganden och endast om det inte är möjligt att uppmana den turkiske arbetstagaren att fortsätta sitt familjeliv i ursprungslandet utan att en sådan uppmaning utgör ett åsidosättande av dessa åtaganden.(36)
40.      Under dessa omständigheter förefaller den nya begränsning som 9 § tolfte stycket punkt 5 i utlänningslagen innebär gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet, vilket är att säkerställa en framgångsrik integration av den maka som ansöker om att återförenas med den turkiske arbetstagaren i värdmedlemsstaten.
Slutsats
41.      Mot bakgrund av ovannämnda bedömning och av samtliga de skäl som angetts ovan utgör en sådan nationell bestämmelse som 9 § tolfte stycket punkt i utlänningslagen – enligt vilken familjeåterförening mellan en turkisk arbetstagare, som är vederbörligen integrerad på arbetsmarknaden och lagligen bosatt i den berörda medlemsstaten, och hans maka villkoras av att nämnda arbetstagare har fått godkänt resultat på ett språkprov för att försäkra sig om att makan, när hon väl har rest in i den berörda medlemsstaten, integreras framgångsrikt – en ”ny begränsning” i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80. En sådan begränsning är inte motiverad.
III. Förslag till avgörande
42.      Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen besvarar de tolkningsfrågor som ställts av Østre Landsret (Appellationsdomstolen för östra Danmark) på följande sätt:
En nationell bestämmelse enligt vilken familjeåterföreningen mellan en turkisk arbetstagare, som är vederbörligen integrerad på arbetsmarknaden och lagligen bosatt i den berörda medlemsstaten, och hans maka villkoras av att nämnda arbetstagare har fått godkänt resultat på ett språkprov för att försäkra sig om att makan, när hon väl rest in i den berörda medlemsstaten, integreras framgångsrikt, utgör en ”ny begränsning” i den mening som avses i artikel 13 i associeringsrådets beslut nr 1/80 av den 19 september 1980 om utvecklingen av associeringen mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet.
En sådan begränsning är inte motiverad.
1      Originalspråk: franska.
2      Avseende denna fråga, se dom av den 10 juli 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066).
3      Dom av den 10 juli 2014 (C‑138/13, EU:C:2014:2066).
4      Numera Udlændinge- og Integrationsministeriet (Utlännings- och integrationsministeriet).
5      Dom av den 10 juli 2014 (C‑138/13, EU:C:2014:2066).
6      Lag nr 572 av den 18 juni 2012 om ändring av utlänningslagen. Det framgår av beslutet om hänskjutande att det enligt den lagstiftning som tidigare gällde från och med år 2011 krävdes att en utlänning med hemvist i Danmark uppfyllde kravet på att erhålla godkänt resultat på ett prov i danska språket på högre nivå, det vill säga ”Prøve i Dansk 2” (Prov i danska 2).
7      Villkoret gäller inte unionsmedborgare eller medborgare i Europeiska ekonomiska samarbetsområdets medlemsstater.
8      Associeringsrådet inrättades genom inrättades genom avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, vilket undertecknades den 12 september 1963 i Ankara av Republiken Turkiet, å ena sidan, och av medlemsstaterna i EEG och gemenskapen, å andra sidan, och som ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963 (EGT 217, 1964, s. 3685).
9      I artikel 13 i beslut nr 1/80 föreskrivs följande: ”Gemenskapens medlemsstater och Turkiet får inte införa nya begränsningar så vitt avser villkoren för tillträde till anställning för arbetstagare och deras familjemedlemmar som har erhållit uppehålls- och arbetstillstånd inom respektive lands område i enlighet med gällande lagstiftning.”
10      Dom av den 10 juli 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, punkterna 38 och 39), dom av den 12 april 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punkterna 51, 52, 66 och 67), dom av den 29 mars 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, punkt 53), dom av den 7 augusti 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, punkt 72) och dom av den 10 juli 2019, A (C‑89/18, EU:C:2019:580, punkterna 31–34 och 45–47).
11      Dom av den 10 juli 2019, A (C‑89/18, EU:C:2019:580).
12      Dom av den 12 april 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punkterna 55 och 56), och dom av den 10 juli 2019, A (C‑89/18, EU:C:2019:580, punkt 38).
13      Dom av den 10 juli 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, punkt 38).
14      I artikel 10.1 i beslut 1/80 föreskrivs följande: ”Gemenskapens medlemsstater ska gentemot turkiska arbetstagare på medlemsstaternas reguljära arbetsmarknad tillämpa regler som vad gäller avlöning och andra arbetsförhållanden inte innebär någon diskriminering på grund av nationalitet jämfört med de arbetstagare som är medborgare i någon av de andra medlemsstaterna.”
15      I artikel 9 i associeringsavtalet föreskrivs följande: ”[d]e avtalsslutande parterna är ense om att inom tillämpningsområdet för detta avtal och utan att det påverkar tillämpningen av andra särskilda bestämmelser som antas med stöd av artikel 8, skall all diskriminering på grund av nationalitet vara förbjuden i enlighet med den princip som anges i artikel 7 i fördraget om upprättandet av gemenskapen”.
16      Se, bland andra, dom av den 17 september 2009, Sahin (C‑242/06, EU:C:2009:554, punkt 63 och där angiven rättspraxis), dom av den 7 november 2013, Demir (C‑225/12, EU:C:2013:725, punkt 33), dom av den 29 mars 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, punkt 25), dom av den 10 juli 2019, A (C‑89/18, EU:C:2019:580, punkt 23), och dom av den 2 september 2021, Udlændingenævnet (C‑379/20, EU:C:2021:660, punkt 19).
17      Se dom av den 12 april 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punkterna 39–42 och där angiven rättspraxis) och dom av den 2 september 2021, Udlændingenævnet (C‑379/20, EU:C:2021:660, punkt 20).
18      Analogt, se dom av den 2 september 2021, Udlændingenævnet (C‑379/20, EU:C:2021:660, punkt 21).
19      Dom av den 10 juli 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
20      Analogt, se dom av den 10 juli 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, punkterna 35 och 36). Vad gäller beslut nr 1/80, se dom av den 12 april 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punkterna 39, 40, 44 och 50).
21      I artikel 14.1 i beslut nr 1/80 föreskrivs följande att ”[b]estämmelserna i detta avsnitt är tillämpliga med undantag för begränsningar som grundas på hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsan”.
22      Se dom av den 7 november 2013, Demir (C‑225/12, EU:C:2013:725, punkt 40), dom av den 12 april 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punkt 51), dom av den 29 mars 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, punkt 33), dom av den 7 augusti 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, punkt 72), dom av den 10 juli 2019, A (C‑89/18, EU:C:2019:580, punkt 31), och dom av den 2 september 2021, Udlændingenævnet (C‑379/20, EU:C:2021:660, punkt 23).
23      Min kursivering.
24      Dom av den 12 april 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, punkterna 55 och 56), dom av den 10 juli 2019, A (C‑89/18, EU:C:2019:580, punkt 34), och dom av den 2 september 2021, Udlændingenævnet (C‑379/20, EU:C:2021:660, punkterna 26 och 27).
25      Se punkt 9 i förevarande förslag till avgörande.
26      Se punkt 19 i förevarande förslag till avgörande.
27      Det ska emellertid konstateras att det som jag här kan medge redan bygger på en betydligt utvidgad integrationsprocess jämfört med den som den danska lagstiftaren tycks ha antagit.
28      Se, analogt, dom av den 10 juli 2019, A (C‑89/18, EU:C:2019:580, punkt 45).
29      Se punkt 3 i förevarande förslag till avgörande.
30      De språkkrav som eventuellt uppställs för att beviljas detta tillstånd framgår inte av handlingarna i målet.
31      Avseende det förhållandet att en sådan praxis är oproportionerlig, se dom av den 10 juli 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, punkt 38).
32      Se, analogt, dom av den 10 juli 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, punkt 38).
33      Dom av den 2 september 2021 (C‑379/20, EU:C:2021:660).
34      Se dom av den 2 september 2021, Udlændingenævnet (C‑379/20, EU:C:2021:660, punkterna 31–33).
35      Se motiveringen till 9 § tolfte stycket punkt 5 och avsnitt 2.5.3 i det lagförslag som det hänvisas till i punkterna 14 och 15 i begäran om förhandsavgörande.
36      I begäran om förhandsavgörande nämns även det fall där en turkisk arbetstagare till exempel har ett funktionshinder som hindrar honom från att få godkänt resultat på ett språkprov, vilket också kan utgöra ett särskilt skäl i den mening som avses i 9 § tolfte stycket punkt 5 i utlänningslagen, fortfarande på grund av anknytningen till en internationell förpliktelse för Danmark.