62020CJ0563
SODBA SODIŠČA (četrti senat)
z dne 24. februarja 2022 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Železniški prevoz – Direktiva 2001/14/ES – Člen 4 – Določitev uporabnin za infrastrukturo z odločitvijo upravljavca – Člen 30(2) – Pravica prevoznikov v železniškem prometu do upravnega pravnega sredstva – Člen 30(6) – Sodni nadzor nad odločitvami regulatornega organa“
V zadevi C‑563/20,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Sąd Okręgowy w Warszawie (regionalno sodišče v Varšavi, Poljska) z odločbo z dne 6. oktobra 2020, ki je na Sodišče prispela 28. oktobra 2020, v postopku
ORLEN KolTrans sp. z o.o.
proti
Prezes Urzędu Transportu Kolejowego,
SODIŠČE (četrti senat),
v sestavi C. Lycourgos, predsednik senata, S. Rodin, J.-C. Bonichot (poročevalec), sodnika, L. S. Rossi in O. Spineanu-Matei, sodnici,
generalni pravobranilec: M. Campos Sánchez-Bordona,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki jih so jih predložili:
–
za ORLEN KolTrans sp. z o.o. A. Salbert, radca prawny,
–
za Prezes Urzędu Transportu Kolejowego M. Trela, radca prawny,
–
za poljsko vlado B. Majczyna, agent,
–
za Evropsko komisijo B. Sasinowska, C. Vrignon in S. L. Kalėda, agenti,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 30(2), (5) in (6) Direktive 2001/14/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2001 o dodeljevanju železniških infrastrukturnih zmogljivosti in naložitvi uporabnin za uporabo železniške infrastrukture (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 5, str. 404), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2007/58/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007 (UL 2007, L 315, str. 44) (v nadaljevanju: Direktiva 2001/14).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Orlen KolTrans sp. z o.o., prevoznikom v železniškem prometu s sedežem v Płocku (Poljska), in Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (predsednik urada za železniški promet, v nadaljevanju: predsednik UŽP) glede določitve višine uporabnin za železniško infrastrukturo na Poljskem, ki je v lasti družbe PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. (v nadaljevanju: PKP PLK).
Pravni okvir
Pravo Unije
3
V uvodnih izjavah 5, 11, 12, 16 in 20 Direktive 2001/14 je navedeno:
„(5)
Za zagotovitev preglednega in enakopravnega dostopa do železniške infrastrukture vsem prevoznikom v železniškem prometu se vse potrebne informacije za uresničevanje pravic dostopa objavijo v programu omrežja.
[…]
(11)
Ureditev zaračunavanja uporabnin in dodeljevanja infrastrukturnih zmogljivosti omogoča enak in enakopraven dostop za vse prevoznike v železniškem prometu in poskuša, kolikor je mogoče, pravično in brez razlikovanja zadovoljevati potrebe vseh uporabnikov in vseh vrst prometa.
(12)
Ureditev zaračunavanja uporabnin in dodeljevanja infrastrukturnih zmogljivosti v takšnem okviru, kakor ga določijo države članice, naj spodbuja upravljavce železniške infrastrukture, da optimalno izkoristijo svojo infrastrukturo.
[…]
(16)
Ureditev zaračunavanja uporabnin za uporabo železniške infrastrukture in dodeljevanja infrastrukturnih zmogljivosti naj omogoča lojalno konkurenco pri zagotavljanju železniških prevoznih storitev.
[…]
(20)
Za bolj učinkovito uporabo infrastrukturnega omrežja je zaželeno, da se upravljavcem železniške infrastrukture pusti določena stopnja prilagodljivosti.“
4
Člen 1(1) te direktive določa:
„Ta direktiva ureja načela in postopke, ki se uporabljajo za določanje in zaračunavanje uporabnin za uporabo železniške infrastrukture in za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti.
Države članice zagotovijo, da ureditev zaračunavanja uporabnin in dodeljevanja infrastrukturnih zmogljivosti upošteva načela, ki jih določa ta direktiva, in s tem omogoča upravljavcu infrastrukture, da razpoložljive infrastrukturne zmogljivosti trži in jih optimalno učinkovito uporablja.“
5
Člen 2 navedene direktive vsebuje opredelitve. Določa:
„V tej direktivi:
[…]
(b)
‚prosilec‘ pomeni prevoznika v železniškem prometu […] z licenco, […] ki [ima] za pridobitev infrastrukturnih zmogljivosti za opravljanje prevoznih storitev v železniškem prometu na svojih ozemljih posamični ali skupni poslovni interes [poslovni interes ali interes izvajanja javne službe];
[…]
(h)
‚upravljavec železniške infrastrukture‘ pomeni vsak organ ali podjetje, ki je pristojno zlasti za vzpostavitev in vzdrževanje železniške infrastrukture. To lahko zajema tudi upravljanje nadzornih in varnostnih sistemov. Naloge upravljavca železniške infrastrukture na železniškem omrežju ali na delu omrežja so lahko dodeljene različnim organom ali podjetjem;
[…]
(k)
‚prevoznik v železniškem prometu‘ pomeni vsako javno ali zasebno podjetje z licenco na podlagi veljavne zakonodaje Skupnosti, katerega glavna dejavnost je izvajanje prevoznih storitev prevozov blaga in/ali potnikov v železniškem prometu, pri čemer mora ta prevoznik obvezno zagotoviti vleko; izraz zajema tudi prevoznike, ki zagotavljajo samo vleko;
[…]“
6
Člen 4 te direktive, naslovljen „Določitev, obračunavanje in pobiranje uporabnin“, ki je v poglavju II iste direktive, ki se nanaša na uporabnine za infrastrukturo, določa:
„1.   Države članice izdelajo okvir za zaračunavanje uporabnin, pri čemer upoštevajo neodvisnost upravljanja, ki ga določa člen 4 Direktive 91/440/EGS.
Države članice določijo posebna pravila za zaračunavanje uporabnin ob upoštevanju navedenega pogoja neodvisnega upravljanja ali takšna pooblastila prenesejo na upravljavca infrastrukture. Obračunavanje in pobiranje uporabnin izvaja upravljavec železniške infrastrukture.
[…]
4.   Upravljavci železniške infrastrukture zagotovijo, da ureditev zaračunavanja uporabnin, ki se uporablja, temelji na enakih načelih za njihovo celotno omrežje, razen v primeru posebnih dogovorov iz člena 8(2).
5.   Upravljavci železniške infrastrukture zagotovijo, da ima uporaba ureditve zaračunavanja za posledico enakovredne in nediskriminatorne uporabnine za različne prevoznike v železniškem prometu, ki opravljajo enakovredne prevozne storitve na podobnem delu trga, in da so dejansko zaračunane uporabnine v skladu s pravili, ki jih določa program omrežja.
[…]“
7
Člen 5(1) Direktive 2001/14 določa:
„Prevozniki v železniškem prometu so brez razlikovanja upravičeni do minimalnega paketa dostopa do infrastrukture in do dostopa po tirih do objektov, potrebnih za izvajanje železniških storitev, ki jih navaja Priloga II. Storitve, navedene v točki 2 Priloge II, se zagotavljajo brez razlikovanja, prošnje prevoznikov v železniškem prometu pa so lahko zavrnjene le, če obstajajo druge sprejemljive možnosti pod tržnimi pogoji. Če storitev ne zagotavlja en sam upravljavec železniške infrastrukture, si upravljavec ‚glavne infrastrukture‘ po najboljši moči prizadeva za olajšanje opravljanja teh storitev.“
8
Člen 6 te direktive, ki se nanaša na stroške infrastrukture in računovodstvo, določa:
„1.   Države članice določijo pogoje, ki po potrebi vključujejo predplačila, za zagotovitev, da računovodska evidenca upravljavca železniške infrastrukture, pod normalnimi pogoji poslovanja in v primernem časovnem obdobju, uravnoteži vsaj prihodke upravljavca železniške infrastrukture od uporabnin, presežke iz drugih komercialnih dejavnosti in državno financiranje na eni strani ter infrastrukturne odhodke na drugi.
[…]
2.   Upravljavcem železniške infrastrukture se […] zagotovijo spodbude za zniževanje stroškov zagotavljanja infrastrukture in višine uporabnin za dostop.
3.   Države članice zagotovijo, da se določba odstavka 2 izvede bodisi s pogodbo med pristojnim organom in upravljavcem železniške infrastrukture, ki velja najmanj tri leta in predvidi državno financiranje, bodisi z uvedbo primernih ukrepov nadzora z ustreznimi pooblastili.
[…]
5.   Določi se postopek [metoda] za porazdelitev stroškov. Države članice lahko zahtevajo predhodno odobritev. Ta postopek [metoda] se občasno ažurira glede na najboljšo mednarodno prakso.“
9
Člen 7 navedene direktive, ki se nanaša na načela zaračunavanja uporabnin, določa:
„1.   Uporabnine za uporabo železniške infrastrukture se plačajo upravljavcu infrastrukture, ki jih ta uporabi za financiranje svoje dejavnosti.
[…]
3.   Brez poseganja v odstavek 4 ali 5 ali v člen 8 so uporabnine za minimalni paket storitev dostopa do infrastrukture in za dostop po tirih do objektov, potrebnih za izvajanje železniških storitev, enake stroškom, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve [prevoznih storitev v železniškem prometu].
[…]
7.   Ta člen ne ureja opravljanja storitev, ki jih navaja Priloga II, točka 2. Brez poseganja v prej navedeno je pri določanju cen za storitve, navedene v Prilogi II, točki 2, treba upoštevati konkurenčnost železniškega prometa [konkurenco v železniškem prometu].
[…]“
10
Členi od 8 do 12 te direktive določajo izjeme od načel zaračunavanja uporabnin, možnost odobritve popusta pri uporabnini za infrastrukturo, ureditev nadomestil za nekatere stroške, načrt izvedbe oziroma možnost pobiranja dajatev za rezervacijo zmogljivosti.
11
V poglavju III Direktive 2001/14, ki se nanaša na dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti, je člen 17, katerega odstavek 1 določa:
„Brez poseganja v člene 81, 82 in 86 Pogodbe je s prosilcem mogoče skleniti okvirno pogodbo. Taka okvirna pogodba določa značilnosti [s strani prosilca] zahtevanih infrastrukturnih zmogljivosti […]. Okvirna pogodba ne določa posamezne vlakovne poti, ampak je oblikovana tako, da izpolnjuje upravičene komercialne potrebe prosilca. Država članica lahko za tako okvirno pogodbo zahteva predhodno odobritev od regulatornega organa iz člena 30 te direktive.“
12
Člen 26 te direktive, naslovljen „Načrt razširitve zmogljivosti“, določa:
„1.   V šestih mesecih po koncu analize zmogljivosti upravljavec železniške infrastrukture predloži načrt razširitve zmogljivosti.
2.   Načrt razširitve zmogljivosti se izdela po posvetovanju z uporabniki zadevne preobremenjene infrastrukture.
Načrt opisuje:
[…]
(d)
možnosti in stroški razširitve zmogljivosti, vključno z možnimi spremembami uporabnin za dostop.
Na podlagi analize stroškov in koristi možnih ukrepov načrt določa tudi ukrepe, ki se sprejmejo za razširitev infrastrukturnih zmogljivosti, vključno s časovnim načrtom za njihovo izvajanje.
Za načrt se lahko predvidi predhodno odobritev države članice.
[…]“
13
Člen 30 Direktive 2001/14, naslovljen „Regulatorni organ“, določa:
„1.   Brez poseganja v člen 21(6) države članice ustanovijo regulatorni organ. Ta organ, ki je lahko ministrstvo, pristojno za promet, ali kateri koli drugi organ, je organizacijsko, finančno, pravno in pri odločanju neodvisen od upravljavca železniške infrastrukture, organa za zaračunavanje uporabnine, organa za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti ali od prosilcev. Prav tako je funkcionalno neodvisen od vseh pristojnih organov, udeleženih v dodelitev pogodbe za opravljanje javne službe. Organ deluje po načelih iz tega člena, pri čemer se lahko obravnavanje pravnega sredstva in regulatorne funkcije prenesejo na ločene organe.
2.   Prosilec ima pravico vložiti pravno sredstvo pri regulatornem organu, če meni, da je bil nepravično obravnavan, diskriminiran ali kako drugače oškodovan, še zlasti proti odločitvam upravljavca železniške infrastrukture, ali po potrebi, proti odločitvam prevoznika v železniškem prometu v zvezi z:
[…]
(d)
ureditv[ijo] zaračunavanja uporabnin;
(e)
višin[o] in struktur[o] uporabnin, ki jih mora ali bi jih moral plačati;
[…]
3.   Regulatorni organ zagotavlja, da so uporabnine, ki jih določi upravljavec železniške infrastrukture, v skladu s Poglavjem II in nediskriminatorne. Pogajanja o višini uporabnin za uporabo železniške infrastrukture med prosilci in upravljavcem železniške infrastrukture so dovoljena le v primeru, če se izvajajo pod nadzorom regulatornega organa. Regulatorni organ posreduje takoj, ko je verjetno, da bodo pogajanja kršila določbe te direktive.
4.   Regulatorni organ ima pravico od upravljavca železniške infrastrukture, od prosilcev in vsake prizadete tretje stranke v zadevni državi članici zahtevati potrebne informacije, ki mu morajo biti predložene takoj.
5.   Regulatorni organ odloči o vsaki pritožbi in sprejme ukrepe za ureditev razmer najpozneje v dveh mesecih po prejemu vseh informacij.
Ne glede na odstavek 6 so odločitve regulatornega organa zavezujoče za vse stranke, ki jih odločitev zajema.
Kadar je pritožba vložena zaradi zavrnitve infrastrukturnih zmogljivosti ali zaradi pogojev ponudbe zmogljivosti, regulatorni organ bodisi potrdi, da odločitve upravljavca infrastrukture ni treba spreminjati, bodisi zahteva spremembo te odločitve v skladu z navodili regulatornega organa.
6.   Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da se za odločitve regulatornega organa zagotovi možnost sodnega nadzora.“
14
Priloga II k tej direktivi, naslovljena „Storitve, ki se zagotovijo prevoznikom v železniškem prometu“, v točkah 1 in 2 določa:
„1. Minimalni paket storitev dostopa obsega:
(a) obravnavo prošenj za dodelitev infrastrukturnih zmogljivosti;
[…]
2. Dostop po tirih do objektov, potrebnih za opravljanje prevoznih storitev, in zagotavljanje storitev obsega:
(a)
uporabo električnega napajalnega sistema za vlečni tok, če je na voljo;
[…]“
Poljsko pravo
Zakonik o upravnem postopku
15
Ustawa kodeks postępowania administracyjnego (zakon o zakoniku o upravnem postopku) z dne 14. junija 1960 (Dz. U. 2013, pozicija 267) (v nadaljevanju: zakonik o upravnem postopku) v členu 28 določa:
„Stranka je vsaka oseba, katere pravni interes ali obveznost sta predmet postopka ali ki zaradi svojega pravnega interesa ali obveznosti od organa zahteva, naj ji dovoli intervencijo.“
16
Člen 61 tega zakona določa:
„Upravni postopek se začne na predlog stranke ali po uradni dolžnosti.“
17
Člen 61(1) navedenega zakona določa:
„Kadar predlog iz člena 61 vloži oseba, ki ni stranka, ali če se postopek ne sme začeti iz drugih upravičenih razlogov, javni upravni organ sprejme odločbo o zavrnitvi začetka postopka. […]“
18
Člen 157(2) istega zakona določa:
„Postopek za razveljavitev odločbe se začne na predlog stranke ali po uradni dolžnosti.“
Zakon o železniškem prometu
19
Ustawa o transporcie kolejowym (zakon o železniškem prometu) z dne 28. marca 2003 (Dz. U. 2013, pozicija 1594) v členu 13(1) in (6) določa:
„1.   Predsednik [urada za železniški promet (v nadaljevanju: UŽP)] […] na področju ureditve železniškega prometa:
(1)
potrdi in koordinira uporabnine za dodeljene vlakovne poti železniške infrastrukture, pri čemer preveri, ali so te v skladu s pravili za njihovo določanje;
[…]
(4)
preveri, ali je upravljavec pravilno določil osnovne uporabnine za železniško infrastrukturo in dodatne uporabnine za dodatne storitve;
(5)
obravnava pritožbe prevoznikov v železniškem prometu v zvezi z:
[…]
b)
dodeljevanjem vlakovnih poti in uporabninami za železniško infrastrukturo;
[…]
6.   Če se ugotovi, da so bile določbe, odločbe ali sklepi na železniškem področju kršeni, predsednik UŽP izda odločbo, v kateri navede obseg kršitve in rok za odpravo nepravilnosti.“
20
Člen 29(3) in (4) tega zakona določa:
„3.   Prevoznik v železniškem prometu pridobi pravico do uporabe dodeljenih vlakovnih poti, ki so določene v operativnem voznem redu omrežja, po sklenitvi ustreznega dogovora z upravljavcem.
4.   Upravljavec železniške infrastrukture za zagotavljanje železniške infrastrukture pobira uporabnine iz člena 33.“
21
Člen 33 navedenega zakona določa:
„1.   Upravljavec določi znesek uporabnine, ki jo morajo prevozniki v železniškem prometu plačati za uporabo infrastrukture.
[…]
6.   Upravljavec mora javno objaviti […] znesek in stopnje osnovne uporabnine in dodatnih uporabnin.
7.   Enotne stopnje osnovne in dodatnih uporabnin, razen uporabnine za vlečni tok, se skupaj z izračuni zneskov pošljejo predsedniku UŽP.
8.   Predsednik UŽP odobri stopnje iz odstavka 7 v 30 dneh od njihovega prejema ali zavrne njihovo odobritev, če ugotovi kršitve pravil iz odstavkov od 2 do 6, člena 34 ali določb, sprejetih na podlagi člena 35.“
Uredba o pogojih dostopa do železniške infrastrukture in njene uporabe
22
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (uredba ministra za infrastrukturo o pogojih dostopa do železniške infrastrukture in njene uporabe) z dne 27. februarja 2009 (Dz. U. 2009, št. 35, pozicija 274) v členu 16 določa:
„1.   Upravljavec najkasneje 9 mesecev pred začetkom veljavnosti operativnega voznega reda vlakov predsedniku UŽP v odobritev predloži osnutek:
(1)
enotnih stopenj osnovne pristojbine;
(2)
stopenj pristojbin za storitve, navedene v delu II priloge k temu zakonu.
[…]
3.   Upravljavec mora na zahtevo prevoznika temu omogočiti, da se seznani z osnutkom iz odstavka 1 in s seznamom iz odstavka 2.
[…]“
23
Člen 17(1) te uredbe določa:
„Predsednik UŽP zavrne odobritev predloženega osnutka iz člena 16(1) le, če je bil pripravljen v nasprotju z določbami člena 33(8) zakona [o železniškem prometu].“
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
24
ORLEN KolTrans je podjetje s sedežem na Poljskem, ki med drugim opravlja železniški prevoz blaga. Za to uporablja železniško infrastrukturo, ki je v lasti upravljavca te infrastrukture, in sicer družbe PKP PLK.
25
Družba PKP PLK je poljskemu regulatornemu organu, in sicer UŽP, ustanovljenemu na podlagi člena 30 Direktive 2001/14, predložila osnutek spremembe enotnih stopenj osnovne uporabnine za minimalni dostop do svoje infrastrukture. Te stopnje so ena od spremenljivk, ki upravljavcu infrastrukture omogočajo, da določi znesek uporabnin, ki jih prevoznik v železniškem prometu plača za uporabo železniške infrastrukture. Predsednik UŽP je z odločbo z dne 29. septembra 2010 (v nadaljevanju: odločba o odobritvi iz leta 2010) ta osnutek odobril.
26
Družba PKP PLK je na podlagi te odločbe uporabila nove enotne stopnje za določitev zneska uporabnin za infrastrukturo, ki jih mora družba ORLEN KolTrans plačati v skladu s pogodbo, ki sta jo sklenili ti podjetji.
27
Sodišče je v sodbi z dne 30. maja 2013, Komisija/Poljska (C‑512/10, EU:C:2013:338), med drugim razsodilo, da Republika Poljska s tem, da je dopustila, da se pri izračunu uporabnin za minimalni paket storitev dostopa do infrastrukture in za dostop do objektov po tirih upoštevajo stroški, za katere ni mogoče šteti, da nastanejo neposredno pri izvajanju železniške storitve, ni izpolnila obveznosti iz člena 6(2) oziroma člena 7(3) Direktive 2001/14.
28
Družba ORLEN KolTrans je po razglasitvi te sodbe ponovno preučila pristojbine, ki jih je plačevala družbi PKP PLK. Ker je menila, da je način njihovega izračuna v nasprotju z Direktivo 2001/14, je z dopisom z dne 7. aprila 2014 predsedniku UŽP predlagala, naj začne upravni postopek v smislu zakonika o upravnem postopku zaradi razveljavitve odločbe o odobritvi iz leta 2010.
29
Predsednik UŽP je s sklepom z dne 11. junija 2014 ta predlog zavrnil z obrazložitvijo, da družba ORLEN KolTrans na podlagi zakonika o upravnem postopku nima statusa „stranke“ v postopku odobritve enotnih stopenj osnovne uporabnine in da zato ne more predlagati razveljavitve odločbe o odobritvi iz leta 2010, tudi če bi bila ta odločba v nasprotju s pravom Unije.
30
Družba ORLEN KolTrans je zoper navedeni sklep z dne 11. junija 2014 vložila tožbo pri predložitvenem sodišču, Sąd Okręgowy w Warszawie (regionalno sodišče v Varšavi, Poljska). V okviru te tožbe želi doseči preizkus veljavnosti odločbe o odobritvi iz leta 2010, ki naj bi bila glede na sodbo z dne 30. maja 2013, Komisija/Poljska (C‑512/10, EU:C:2013:338), sprejeta v nasprotju z Direktivo 2001/14.
31
To podjetje je hkrati proti poljski državi vložilo odškodninski zahtevek, ker je nepravilen prenos Direktive 2001/14 povzročil škodo, ki je nastala zaradi plačila previsokih uporabnin za infrastrukturo. Podobne zahtevke so vložili tudi drugi prevozniki v železniškem prometu. Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče, Poljska), ki je odločalo o eni od teh zadev, je prekinilo odločanje in Sodišču 3. marca 2020 predložilo vprašanji za predhodno odločanje, zlasti da bi ugotovilo, ali lahko prevoznik v železniškem prometu, ne da bi pristojno sodišče preizkusilo odločitev regulatornega organa, državo članico toži za odškodnino zaradi nepravilnega prenosa Direktive 2001/14. Sodišče je na ti vprašanji odgovorilo s sodbo z dne 8. julija 2021, Koleje Mazowieckie (C‑120/20, EU:C:2021:553).
32
Predložitveno sodišče poleg tega opozarja, da je Sodišče v sodbi z dne 9. novembra 2017, CTL Logistics (C‑489/15, EU:C:2017:834), razsodilo, da Direktiva 2001/14 nasprotuje temu, da redna sodišča, neodvisno od nadzora, ki ga izvaja regulatorni organ iz člena 30 te direktive, od primera do primera preizkusijo poštenost uporabnin za železniško infrastrukturo in možnosti spremembe zneska teh uporabnin.
33
V tem okviru poudarja, da mora v skladu s poljskim pravom odločati o pravnih sredstvih zoper odločitve regulatornega organa.
34
V zvezi z izvajanjem Direktive 2001/14 predložitveno sodišče navaja, da na Poljskem upravljavec železniške infrastrukture enotne stopnje osnovne uporabnine predloži v odobritev regulativnemu organu. Prevozniki v železniškem prometu niso stranke v tem postopku in ne morejo izpodbijati odločb o odobritvi, ki jih sprejme predsednik UŽP.
35
Res je, da člen 13(1), točka 5(b), zakona o železniškem prometu dopušča vložitev pritožbe pri regulatornem organu v zvezi z uporabninami za infrastrukturo, ki jih zahteva upravljavec infrastrukture. Poleg tega v skladu z odstavkom 6 tega člena predsednik UŽP v primeru kršitve določb, odločb ali sklepov na železniškem področju izda odločbo, v kateri navede obseg kršitve in rok za odpravo. Vendar uporaba teh določb poljskega prava ne more učinkovati tako, da se ponovno preizkusijo enotne stopnje osnovne uporabnine, ki jih je regulatorni organ odobril.
36
Poleg tega predložitveno sodišče navaja, da lahko na podlagi zakonika o upravnem postopku le osebe, ki imajo status stranke, predlagajo razveljavitev odločbe. Ker prevozniki v železniškem prometu niso stranke v postopku odobritve enotnih stopenj osnovne uporabnine, po mnenju predložitvenega sodišča nimajo na voljo učinkovitega pravnega sredstva za izpodbijanje višine teh stopenj.
37
Glede na te preudarke želi predložitveno sodišče izvedeti, ali člen 30 Direktive 2001/14 prevoznikom v železniškem prometu daje pravico, da izpodbijajo odločitve o odobritvi enotnih stopenj osnovne uporabnine, ki jih je sprejel predsednik UŽP. Meni, da bi bilo mogoče tako pravico po eni strani izpeljati iz odstavka 2(e) tega člena, če bi bilo treba to določbo razlagati tako, da zahteva, da se prevozniki v železniškem prometu štejejo za stranke v postopku odobritve enotnih stopenj osnovne uporabnine. Če bi se po drugi strani izkazalo, da bi se lahko z odločbo o odobritvi kršile pravice prevoznikov v železniškem prometu, bi lahko pravica do pravnega sredstva izhajala iz odstavkov 5 in 6 istega člena.
38
V teh okoliščinah je Sąd Okręgowy w Warszawie (regionalno sodišče v Varšavi) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
Ali je treba člen 30(2)(e) Direktive [2001/14] razlagati tako, da se prevozniku v železniškem prometu, ki uporablja ali namerava uporabljati železniško infrastrukturo, prizna pravica do sodelovanja v postopku, ki ga vodi regulatorni organ, za določitev višine uporabnin za dostop do železniške infrastrukture s strani upravljavca železniške infrastrukture?
2.
Če je odgovor na prvo vprašanje nikalen, ali je treba člen 30(5) in (6) Direktive 2001/14/ES razlagati tako, da se prevozniku v železniškem prometu, ki uporablja ali namerava uporabljati železniško infrastrukturo, prizna pravica do pritožbe zoper odločbo regulatornega organa, s katero je potrjena višina uporabnin za dostop do železniške infrastrukture, ki jih je določil upravljavec infrastrukture?“
Vprašanji za predhodno odločanje
Uvodne ugotovitve
39
Poudariti je treba, da je iz predložitvene odločbe razvidno, da zakon o železniškem prometu med drugim določa, da mora predsednik UŽP odobriti eno od spremenljivk, ki upravljavcu infrastrukture omogočajo, da določi znesek uporabnin za infrastrukturo, ki jih mora plačati prevoznik v železniškem prometu, in sicer enotne stopnje osnovne uporabnine za minimalni dostop do železniške infrastrukture.
40
Iz te odločbe je tudi razvidno, da je v skladu s poljskim pravom pravica predlagati razveljavitev odločbe o odobritvi teh stopenj pridržana le osebam, ki jim je v skladu z zakonikom o upravnem postopku priznan status stranke v postopku odobritve.
41
Iz tega izhaja, da prevozniki v železniškem prometu, ki – tako kot tožeča stranka v postopku v glavni stvari – uporabljajo ali nameravajo uporabljati železniško infrastrukturo, ne morejo izpodbijati enotnih stopenj osnovne uporabnine, ki jih določi regulatorni organ, ker nimajo statusa „stranke“, ki se zahteva po poljskem pravu, da bi lahko v ta namen vložili pravno sredstvo. Predložitveno sodišče želi torej izvedeti, ali je treba člen 30 Direktive 2001/14 razlagati tako, da jim je treba priznati status „stranke“, oziroma ali jim je treba priznati možnost vložitve takega pravnega sredstva, čeprav se jim ta status sploh ne prizna.
Prvo vprašanje
42
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 30(2)(e) Direktive 2001/14 razlagati tako, da mora imeti prevoznik v železniškem prometu, ki uporablja ali namerava uporabljati železniško infrastrukturo, možnost sodelovati v postopku, ki ga regulatorni organ vodi zaradi sprejetja odločbe o odobritvi ali zavrnitvi osnutka enotnih stopenj osnovne uporabnine za minimalni dostop do infrastrukture, ki ga je predložil upravljavec infrastrukture, kar bi temu prevozniku zagotovilo status stranke v takem postopku.
43
V zvezi s tem je treba poudariti, da niti člen 30 Direktive 2001/14 niti nobena druga določba te direktive ne določata postopka odobritve uporabnin za infrastrukturo ali spremenljivk, ki bi omogočale njihovo določitev.
44
Natančneje, nobena določba poglavja II Direktive 2001/14, ki se nanaša na uporabnine za infrastrukturo, ne določa takega postopka odobritve.
45
Res je, da člen 6(5) te direktive določa, da lahko države članice za „postopek [metodo] za porazdelitev stroškov“ zahtevajo predhodno odobritev. Vendar se, kot je razvidno iz drugih odstavkov tega člena, zadevna metoda določi za računovodske namene v okviru finančne podpore, ki jo lahko države članice dodelijo upravljavcem infrastrukture. Ne nanaša se na uporabnine za infrastrukturo.
46
Prav tako se postopek odobritve, ki ga je mogoče uvesti na podlagi člena 17 Direktive 2001/14, ki je v poglavju III te direktive, ki se nanaša na dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti, ne nanaša na določitev uporabnin za infrastrukturo, temveč na okvirne pogodbe, ki jih sklenejo upravljavci infrastrukture, da bi prosilcu podali značilnosti zaprošenih železniških infrastrukturnih zmogljivosti.
47
Enako velja tudi za predhodno odobritev načrtov razširitve zmogljivosti, ki je navedena v členu 26 te direktive iz istega poglavja III. Čeprav ta načrt vsebuje predvidevanja glede stroškov razširitve infrastrukturnih zmogljivosti in njihovega verjetnega vpliva na uporabnine za infrastrukturo, iz tega ni mogoče sklepati, da vnaprej predpisuje določitev teh uporabnin.
48
Člen 30 Direktive 2001/14 pa po eni strani ureja pristojnosti regulatornega organa, ustanovljenega na podlagi odstavka 1 tega člena, in po drugi strani, kot je razvidno iz odstavka 6 navedenega člena, določa, da mora biti omogočeno, da so odločitve, ki jih sprejme ta organ, predmet sodnega nadzora.
49
Kar zadeva pristojnosti regulatornega organa v skladu s členom 30(2) Direktive 2001/14, je pred tem organom mogoče izpodbijati odločitve upravljavcev infrastrukture, med drugim odločitve v zvezi z ureditvijo zaračunavanja uporabnin ali višino in strukturo uporabnin za infrastrukturo. Odstavek 5 tega člena določa, da mora regulatorni organ odločiti o vsaki pritožbi, ki mu je predložena. Poleg tega je iz odstavka 3 navedenega člena razvidno, da ta organ zagotavlja, da so uporabnine, ki jih določijo upravljavci železniške infrastrukture, v skladu z določbami te direktive, ter nadzoruje pogajanja med temi upravljavci in prevozniki v železniškem prometu. Regulatorni organ je za opravljanje teh nalog na podlagi člena 30(4) Direktive 2001/14 pooblaščen, da zahteva informacije, med drugim od upravljavcev infrastrukture.
50
Iz navedenega izhaja, da člen 30 Direktive 2001/14 ne določa postopka odobritve uporabnin za infrastrukturo. Konkretno, odstavki od 2 do 5 tega člena ne zahtevajo, da upravljavci infrastrukture uporabnine za infrastrukturo, ki jih nameravajo zaračunavati, ali spremenljivke, ki omogočajo njihov izračun, predložijo v odobritev regulatornemu organu. Nasprotno, s temi določbami je predpisan le nadzor že določenih uporabnin, kar izhaja zlasti iz odstavkov 2 in 3, prvi stavek, navedenega člena. Ta nadzor mora opraviti regulatorni organ, ki odloča bodisi v okviru pritožbe bodisi po uradni dolžnosti.
51
Poleg tega je namen sistema, vzpostavljenega z Direktivo 2001/14, zagotoviti neodvisnost upravljanja upravljavca infrastrukture. Ta mora ureditev zaračunavanja uporabnin uporabljati kot instrument upravljanja. Iz uvodne izjave 12 te direktive je tako razvidno, da morajo ureditve zaračunavanja uporabnin in dodeljevanja zmogljivosti spodbujati upravljavce železniške infrastrukture, da optimalno izkoristijo svojo infrastrukturo v okviru, ki ga določijo države članice. Da se omogoči taka optimizacija, morajo navedeni upravljavci imeti nekaj manevrskega prostora, kot je navedeno v uvodni izjavi 20 navedene direktive (sodba z dne 28. februarja 2013, Komisija/Nemčija, C‑556/10, EU:C:2013:116, točka 82).
52
V zvezi s tem člen 4(1) Direktive 2001/14 določa razdelitev pristojnosti med državami članicami in upravljavcem infrastrukture glede ureditve zaračunavanja uporabnin. Države članice morajo namreč določiti okvir za zaračunavanje uporabnin, medtem ko obračunavanje in pobiranje uporabnin izvaja upravljavec infrastrukture, ki mora skrbeti za uporabo enotnih načel, kot to določa zlasti člen 4(4) in (5) te direktive (sodbi z dne 9. novembra 2017, CTL Logistics, C‑489/15, EU:C:2017:834, točka 49, in z dne 28. februarja 2013, Komisija/Nemčija, C‑556/10, EU:C:2013:116, točka 84).
53
Zato morajo upravljavci železniške infrastrukture, ki so dolžni brez diskriminacije obračunati in pobrati uporabnine, ne samo uporabljati pogoje za uporabo železniškega omrežja enako za vse uporabnike tega omrežja, ampak tudi skrbeti, da uporabnine, ki so bile dejansko pobrane, izpolnjujejo te pogoje (sodbi z dne 9. novembra 2017, CTL Logistics, C‑489/15, EU:C:2017:834, točka 50, in z dne 8. julija 2021, Koleje Mazowieckie, C‑120/20, EU:C:2021:553, točka 43).
54
Ker Direktiva 2001/14, kot je razvidno iz zgornjih preudarkov, ne predvideva postopka odobritve uporabnin za infrastrukturo ali spremenljivk, na podlagi katerih je mogoče določiti te uporabnine, prav tako ne more določati, ali ima ena ali druga pravna ali fizična oseba v takem postopku status „stranke“.
55
Poleg tega pojem „stranka“, ki je uporabljen v zakoniku o upravnem postopku, nima nobene zveze s to direktivo. Natančneje, pravno sredstvo zoper odločitve upravljavcev infrastrukture, ki je določeno v členu 30(2) te direktive, lahko vložijo „prosilci“. Zadnjenavedeni pojem, opredeljen v členu 2(b) Direktive 2001/14, med drugim zajema vse prevoznike v železniškem prometu z licenco.
56
Poleg tega je treba poudariti, da za odgovor na prvo vprašanje ni treba preučiti, ali člen 30 Direktive 2001/14, zlasti njegova odstavka 2 in 3, nasprotuje postopku odobritve, kot je ta, ki je določen v poljskem pravu. Zlasti ni treba ugotoviti, ali med drugim glede na cilje te direktive in načelo učinkovitosti ti določbi nasprotujeta temu, da predsednik UŽP odobri eno od spremenljivk, ki upravljavcu infrastrukture omogočajo, da določi znesek uporabnin za infrastrukturo, ki jih mora plačati prevoznik v železniškem prometu, in sicer enotne stopnje osnovne uporabnine za minimalni dostop do železniške infrastrukture.
57
Glede na vse zgornje preudarke je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 30(2)(e) Direktive 2001/14 razlagati tako, da ne ureja pravice prevoznika v železniškem prometu, ki uporablja ali namerava uporabljati železniško infrastrukturo, da sodeluje v morebitnem postopku regulatornega organa za sprejetje odločbe o odobritvi ali zavrnitvi osnutka enotnih stopenj osnovne uporabnine za minimalni dostop do infrastrukture, ki ga je predložil upravljavec infrastrukture.
Drugo vprašanje
58
Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 30(5) in (6) Direktive 2001/14 razlagati tako, da mora imeti prevoznik v železniškem prometu, ki uporablja ali namerava uporabljati železniško infrastrukturo, možnost pred pristojnim sodiščem izpodbijati odločbo regulatornega organa, s katero so bile odobrene enotne stopnje osnovne uporabnine za minimalni dostop do infrastrukture, ki jih je določil upravljavec te infrastrukture.
59
Kot je razvidno iz točk 48 in 49 te sodbe, odstavek 5 člena 30 Direktive 2001/14, na katerega se predložitveno sodišče izrecno sklicuje, ni upošteven za odgovor na drugo vprašanje, ker se nanaša le na pristojnosti regulatornega organa. Samo odstavek 6 tega člena se nanaša na sodni nadzor nad odločitvami, ki jih sprejme ta organ.
60
V zvezi s tem je treba poudariti, da člen 30(6) Direktive 2001/14 državam članicam nalaga, da določijo pravno sredstvo pred sodiščem zoper odločitve regulatornega organa na splošno, in ne določa, komu mu je treba priznati procesno upravičenje.
61
Čeprav mora biti procesno upravičenje posameznika v skladu s členom 19(1), drugi pododstavek, PEU načeloma opredeljeno v nacionalnem pravu, pravo Unije vseeno zahteva, da nacionalna zakonodaja ne posega v pravico do učinkovitega sodnega varstva (sodba z dne 21. novembra 2019, Deutsche Lufthansa, C‑379/18, EU:C:2019:1000, točka 60 in navedena sodna praksa).
62
Tako morajo sodišča držav članic zagotoviti sodno varstvo pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi prava Unije, v obravnavanem primeru na podlagi Direktive 2001/14 (glej v tem smislu sodbi z dne 13. marca 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, točka 38, in z dne 21. novembra 2019, Deutsche Lufthansa, C‑379/18, EU:C:2019:1000, točka 59).
63
Zaradi neobstoja ureditve v okviru prava Unije so države članice pristojne za določanje pristojnih sodišč in urejanje postopkovnih pravil za pravna sredstva pred sodišči, s katerimi naj bi se zagotovila zaščita pravic, ki jih posameznikom daje pravo Unije (sodbi z dne 13. marca 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, točka 39, in z dne 14. septembra 2017, Petrea, C‑184/16, EU:C:2017:684, točka 58).
64
Ugotoviti pa je treba, da Direktiva 2001/14 prevoznikom v železniškem prometu daje pravice.
65
Med cilji Direktive 2001/14 je namreč med drugim cilj zagotovitve nediskriminatornega dostopa do infrastrukture, kot je zlasti navedeno v uvodnih izjavah 5 in 11 te direktive. Poleg tega je njen cilj zagotavljanje lojalne konkurence. V njeni uvodni izjavi 16 je v ta namen navedeno, da naj ureditev zaračunavanja uporabnin za železniško infrastrukturo in dodeljevanja infrastrukturnih zmogljivosti omogoča lojalno konkurenco pri zagotavljanju železniških prevoznih storitev (glej v tem smislu sodbo z dne 9. novembra 2017, CTL Logistics, C‑489/15, EU:C:2017:834, točki 36 in 37).
66
Iz tega izhaja, da mora upravljavec železniške infrastrukture na podlagi člena 4(5) Direktive 2001/14 zagotoviti, da se ureditev zaračunavanja uporablja tako, da za različne prevoznike v železniškem prometu, ki opravljajo enakovredne prevozne storitve na podobnem delu trga, veljajo enakovredne in nediskriminatorne uporabnine ter da so dejansko zaračunane uporabnine v skladu s pravili, ki jih določa program železniškega omrežja (sodba z dne 9. novembra 2017, CTL Logistics, C‑489/15, EU:C:2017:834, točka 45).
67
Prevozniki v železniškem prometu pa lahko, nasprotno, v skladu s členom 5(1) Direktive 2001/14 na nediskriminatorni podlagi zahtevajo minimalni paket storitev dostopa do infrastrukture in dostopa po tirih do objektov, potrebnih za izvajanje prevoznih storitev v železniškem prometu, navedenih v Prilogi II k tej direktivi. Dostop do storitev iz točke 2 iste priloge mora biti ravno tako nediskriminatoren, vendar se lahko zavrne, če so pod tržnimi pogoji na voljo druge sprejemljive možnosti.
68
Poudariti je treba, da to pravico dostopa do železniške infrastrukture dopolnjujejo pravila glede zaračunavanja iz poglavja II Direktive 2001/14, ki se nanaša na uporabnine za železniško infrastrukturo, in zlasti iz njenega člena 7. V skladu z odstavkom 3 tega člena so brez poseganja v odstavek 4 ali 5 tega člena ali v člen 8 te direktive uporabnine za minimalni paket storitev dostopa do infrastrukture in za dostop po tirih do objektov, potrebnih za izvajanje prevoznih storitev v železniškem prometu, enake stroškom, ki nastanejo neposredno pri izvajanju prevoznih storitev v železniškem prometu. Poleg tega člen 7(7) Direktive 2001/14 v zvezi z dostopom do storitev iz točke 2 navedene priloge zahteva upoštevanje konkurence v železniškem prometu.
69
Iz zgornjih preudarkov izhaja, da Direktiva 2001/14, zlasti njen člen 5(1) v povezavi z njenim členom 7(3) in (7), prevoznikom v železniškem prometu, ki uporabljajo ali nameravajo uporabljati železniško infrastrukturo, kot je tožeča stranka v postopku v glavni stvari, podeljuje pravice, za katere mora obstajati možnost, da so predmet sodnega varstva.
70
Nacionalna ureditev, ki ne določa pravnega sredstva pred sodiščem, ki bi tem podjetjem omogočalo izpodbijanje odločbe regulatornega organa, s katero bi bile lahko kršene pravice, ki so jim podeljene s pravom Unije, lahko onemogoči izvrševanje teh pravic.
71
Zaradi celovitosti je treba še opozoriti, da je Sodišče že razsodilo, da so določbe člena 30(2) in (6) Direktive 2001/14 brezpogojne in dovolj natančne ter da imajo zato neposredni učinek. Te določbe so zato zavezujoče za vse organe držav članic, in sicer ne samo za nacionalna sodišča, temveč tudi za vse organe uprave, tudi decentralizirane, in jih morajo ti organi uporabiti (sodba z dne 8. julija 2021, Koleje Mazowieckie, C‑120/20, EU:C:2021:553, točka 58).
72
Glede na vse prej navedene preudarke je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 30(6) Direktive 2001/14 razlagati tako, da mora imeti prevoznik v železniškem prometu, ki uporablja ali namerava uporabljati železniško infrastrukturo, možnost pred pristojnim sodiščem izpodbijati odločbo regulatornega organa, s katero so bile odobrene enotne stopnje osnovne uporabnine za minimalni dostop do infrastrukture, ki jih je določil upravljavec te infrastrukture.
Stroški
73
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:
1.
Člen 30(2)(e) Direktive 2001/14/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2001 o dodeljevanju železniških infrastrukturnih zmogljivosti in naložitvi uporabnin za uporabo železniške infrastrukture, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2007/58/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007, je treba razlagati tako, da ne ureja pravice prevoznika v železniškem prometu, ki uporablja ali namerava uporabljati železniško infrastrukturo, da sodeluje v morebitnem postopku regulatornega organa za sprejetje odločbe o odobritvi ali zavrnitvi osnutka enotnih stopenj osnovne uporabnine za minimalni dostop do infrastrukture, ki ga je predložil upravljavec infrastrukture.
2.
Člen 30(6) Direktive 2001/14, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2007/58, je treba razlagati tako, da mora imeti prevoznik v železniškem prometu, ki uporablja ali namerava uporabljati železniško infrastrukturo, možnost pred pristojnim sodiščem izpodbijati odločbo regulatornega organa, s katero so bile odobrene enotne stopnje osnovne uporabnine za minimalni dostop do infrastrukture, ki jih je določil upravljavec te infrastrukture.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: poljščina.