62000CV0001_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
Bij het Hof van Justitie is op 13 oktober 2000 door de Commissie van de Europese Gemeenschappen een verzoek om advies ingediend krachtens artikel 300, lid 6, EG. Deze bepaling luidt:
De Raad, de Commissie of een lidstaat kunnen het advies inwinnen van het Hof van Justitie over de verenigbaarheid van een beoogd akkoord met de bepalingen van dit Verdrag. Een akkoord waarover door het Hof van Justitie een afwijzend advies is uitgebracht, kan slechts in werking treden onder de voorwaarden welke zijn vastgesteld bij artikel 48 van het Verdrag betreffende de Europese Unie."
Overwegingen van het arrest
I - Het verzoek om advies
De Commissie verzoekt het Hof om advies over de verenigbaarheid met de bepalingen van het EG-Verdrag van een ontwerp-overeenkomst tussen de Republiek Bulgarije, de Republiek Tsjechië, de Republiek Estland, de Europese Gemeenschap, de Republiek Hongarije, de Republiek IJsland, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, het Koninkrijk Noorwegen, de Republiek Polen, Roemenië, de Republiek Slowakije en de Republiek Slovenië (hierna: overeenkomstsluitende partijen") betreffende de totstandbrenging van een gemeenschappelijke Europese luchtvaartruimte (hierna: ECAA-overeenkomst"), en met name van het systeem van rechterlijke toetsing waarin deze voorziet.
In zijn vergadering van 3 oktober 1996 heeft de Raad de Commissie gemachtigd onderhandelingen aan te knopen over een overeenkomst of overeenkomsten tussen de Republiek Bulgarije, de Republiek Estland, de Republiek Hongarije, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Polen, Roemenië, de Republiek Slowakije, de Republiek Slovenië, de Republiek Tsjechië (hierna: geassocieerde landen") en de Gemeenschap, betreffende toegang tot de luchtvervoersmarkten. Daarbij werd duidelijk gesteld, dat elke openstelling van de communautaire luchtvervoersmarkt altijd gepaard moest gaan met een aanpassing van de wetgeving van de geassocieerde landen met het communautair acquis in de luchtvaartsector, tegelijk met een voortgaande liberalisering en harmonisatie.
Na een multilaterale bijeenkomst in juni 1999, waaraan ook het Koninkrijk Noorwegen en de Republiek IJsland deelnamen, en een aantal bilaterale vergaderingen in de tweede helft van 1999, kon een versie van de ontwerp-ECAA-overeenkomst (hierna: ontwerp" of ontwerp-ECAA-overeenkomst") worden opgesteld waaraan door deze twee landen en de geassocieerde landen (hierna tezamen: overeenkomstsluitende staten") algemene steun werd toegezegd.
Deze versie, waarbij volgens de Commissie nog slechts technische punten in de ontwerp-teksten van het bilaterale protocol betreffende de Republiek Polen en dat betreffende de Republiek Hongarije moeten worden afgerond, is op 6 april 2000 naar de overeenkomstsluitende staten gestuurd.
Het verzoek om advies betreft deze versie van het ontwerp.
II - De procedure
Overeenkomstig artikel 107, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof is het door de Commissie, vertegenwoordigd door F. Benyon en M.-J. Jonczy als gemachtigden, ingediende verzoek om advies betekend aan de Raad, het Europees Parlement en de lidstaten.
Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door:
- de Deense regering, vertegenwoordigd door J. Molde als gemachtigde,
- de Griekse regering, vertegenwoordigd door E. Samoni-Rantou, S. Chala en G. Karipsiadis als gemachtigden,
- de Spaanse regering, vertegenwoordigd door R. Silva de Lapuerta als gemachtigde,
- de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door U. Leanza als gemachtigde, bijgestaan door L. Daniele, avvocato,
- de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door J. E. Collins als gemachtigde, bijgestaan door D. Wyatt, QC,
- het Europees Parlement, vertegenwoordigd door R. Passos en A. Caiola als gemachtigden,
- de Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door J.-P. Jacqué en R. Gosalbo Bono als gemachtigden.
De advocaten-generaal zijn door het Hof op 23 november 2001 in raadkamer gehoord overeenkomstig artikel 108, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering.
III - Analyse van de ontwerp-ECAA-overeenkomst
Het doel van de ECAA-overeenkomst is, voor de toegang tot de luchtvervoersmarkten van de overeenkomstsluitende partijen uniforme regels te stellen op basis van de in dit verband in de Gemeenschap geldende wetgeving betreffende vrije markttoegang, vrijheid van vestiging, eerlijke concurrentie, veiligheid en milieu.
Artikel 1, lid 1, van de ontwerp-ECAA-overeenkomst bepaalt dat de in bijlage I bij het ontwerp genoemde bepalingen van communautaire wetgeving, deel uitmaken van de regels die tussen de overeenkomstsluitende partijen van toepassing zijn.
De artikelen 6 tot en met 9 van het ontwerp betreffen het recht van vestiging. Artikel 6 verbiedt beperkingen van de vrijheid van vestiging voor onderdanen van de lidstaten en de overeenkomstsluitende staten. In artikel 7 worden vennootschappen met deze onderdanen gelijkgesteld. Artikel 8 bevat de uitzonderingen op de artikelen 6 en 7. Artikel 9 verbiedt kwantitatieve beperkingen op de overbrenging van voor de uitvoering van luchtvervoerdiensten noodzakelijke uitrusting en materieel.
Op grond van artikel 10 van het ontwerp kunnen de overeenkomstsluitende partijen door opschorting of wijziging van de exploitatievergunning ingrijpen wanneer de veilige bedrijfsuitoefening van een luchtvaartmaatschappij niet gegarandeerd is.
Wat de mededingingsregels betreft, verbiedt artikel 12 van het ontwerp met de mededinging strijdige overeenkomsten tussen ondernemingen, besluiten van ondernemersverenigingen en onderling afgestemde feitelijke gedragingen, terwijl artikel 13 misbruik van machtspositie verbiedt. Artikel 14 van het ontwerp betreft concentraties en artikel 15 openbare bedrijven en ondernemingen met bijzondere of uitsluitende rechten, alsmede ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang of die het karakter dragen van een fiscaal monopolie. Artikel 16 van het ontwerp verklaart steunmaatregelen van de staten, behoudens enkele uitzonderingen, onverenigbaar met de ECAA-overeenkomst.
De artikelen 17 tot en met 22 van het ontwerp betreffen de handhaving van de overeenkomst.
Artikel 17 van het ontwerp verplicht de overeenkomstsluitende partijen, ervoor te zorgen dat bij de nationale rechter een beroep kan worden gedaan op de rechten die voortvloeien uit de ECAA-overeenkomst, met inbegrip van de in bijlage I bij de overeenkomst genoemde wetgeving. Het artikel bepaalt: In gevallen die van invloed kunnen zijn op feitelijke of potentiële luchtdiensten waarvoor in het kader van deze Overeenkomst een vergunning moet worden verleend, bezitten de Instellingen van de Gemeenschap de bevoegdheden die hun zijn verleend bij de bepalingen van de maatregelen waarnaar wordt verwezen of die zijn opgenomen in bijlage I van deze Overeenkomst."
Bij deze bepaling wordt tevens het Hof exclusieve bevoegdheid verleend om de wettigheid te toetsen van besluiten die door de instellingen van de Gemeenschap worden genomen op grond van de ECAA-overeenkomst.
De artikelen 19 tot en met 22 van het ontwerp dragen de bevoegde instantie van de Gemeenschap op, te zorgen voor de uitvoering van de artikelen 12 en 13 van deze tekst in gevallen waarin de handel met de Gemeenschap ongunstig wordt beïnvloed, alsmede voor het toezicht bedoeld in de artikelen 14 tot en met 16 van het ontwerp.
Artikel 23 van het ontwerp stelt de interpretatieregels vast. Voor dit advies dient deze bepaling in extenso te worden weergegeven:
1. Voorzover de bepalingen van deze Overeenkomst en de bepalingen van de in bijlage I genoemde besluiten inhoudelijk identiek zijn aan de overeenkomstige regels van het EG-Verdrag en krachtens het EG-Verdrag genomen besluiten, worden deze bepalingen, wat hun uitvoering en toepassing betreft, geïnterpreteerd overeenkomstig de toepasselijke uitspraken en besluiten van het Hof van Justitie en de Commissie van de Europese Gemeenschappen die dateren van vóór de datum van ondertekening van deze Overeenkomst. De uitspraken en besluiten die dateren van na de datum van ondertekening van deze Overeenkomst worden aan de andere overeenkomstsluitende partijen ter kennis gebracht. Op verzoek van een van de overeenkomstsluitende partijen worden de implicaties van dergelijke uitspraken en besluiten vastgesteld door het gemengd comité, met het oog op de goede werking van deze Overeenkomst. Bestaande interpretaties worden vóór de datum van ondertekening van de Overeenkomst ter kennis gebracht van de overeenkomstsluitende staten bij deze Overeenkomst. De in het kader van deze procedure genomen besluiten van het gemengd comité dienen in overeenstemming te zijn met de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen.
2. Wanneer er bij de behandeling van een zaak door een rechterlijke instantie van een overeenkomstsluitende staat een probleem ontstaat inzake de interpretatie van deze Overeenkomst, de bepalingen van de in bijlage I genoemde besluiten of van besluiten die op grond daarvan zijn genomen, welke inhoudelijk identiek zijn aan overeenkomstige regels van het EG-Verdrag en krachtens het EG-Verdrag genomen besluiten, verzoekt die rechterlijke instantie, indien zij dat nodig acht om tot een uitspraak te komen, overeenkomstig Protocol IV het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen een uitspraak over het probleem te doen. Een overeenkomstsluitende staat kan bij wettelijk besluit en overeenkomstig Protocol IV vastleggen in hoeverre en onder welke voorwaarden zijn rechterlijke instanties deze bepaling toepassen. Een dergelijk besluit wordt ter kennis gebracht van de depositaris en van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen. De depositaris deelt dit aan de andere overeenkomstsluitende partijen mede.
3. Wanneer, overeenkomstig het bepaalde in het vorige lid, een rechterlijke instantie van een overeenkomstsluitende partij tegen de uitspraken waarvan krachtens het nationale recht geen rechtsmiddelen voorhanden zijn, geen zaken kan voorleggen aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, wordt elke uitspraak van die rechterlijke instantie door de betrokken overeenkomstsluitende partij voorgelegd aan het gemengd comité, dat moet toezien op een homogene interpretatie van deze Overeenkomst. Indien het gemengd comité binnen twee maanden nadat een discrepantie tussen de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen en een uitspraak van een rechterlijke instantie van de betrokken overeenkomstsluitende partij onder zijn aandacht is gebracht er niet in is geslaagd een homogene interpretatie van de Overeenkomst te handhaven, kunnen de procedures van artikel 27 worden toegepast."
Artikel 24 bepaalt: Deze Overeenkomst laat onverlet het recht van elke overeenkomstsluitende partij om, onverminderd het non-discriminatiebeginsel [...] zijn wetgeving eenzijdig te wijzigen op een onder deze Overeenkomst vallend punt." Indien een overeenkomstsluitende partij zo'n wijziging vaststelt, moet volgens deze bepaling het gemengd comité daarvan in kennis worden gesteld.
De werkwijze van het gemengd comité is geregeld in de artikelen 25 en 26 van het ontwerp. Het gemengd comité bestaat uit vertegenwoordigers van de overeenkomstsluitende partijen, waarbij het aantal vertegenwoordigers van de Gemeenschap gelijk is aan het aantal lidstaten. Het comité beslist in principe met eenparigheid van stemmen. Zijn besluiten zijn bindend voor de overeenkomstsluitende partijen.
De beslechting van geschillen is geregeld in artikel 27 van het ontwerp, dat bepaalt:
1. Geschillen betreffende de toepassing van deze Overeenkomst kunnen door een overeenkomstsluitende partij aan het gemengd comité worden voorgelegd, behoudens in gevallen waarvoor in deze Overeenkomst specifieke procedures zijn vastgesteld, met name in artikel 17, leden 2 en 3, de artikelen 19 en 20, artikel 22, leden 1 tot en met 4, en artikel 23, leden 2 en 3.
2. Wanneer een geschil overeenkomstig lid 1 aan het gemengd comité is voorgelegd, vindt onverwijld overleg plaats tussen de partijen in het geschil. Wanneer de Gemeenschap geen partij is in het geschil, kan een vertegenwoordiger van de Gemeenschap door een van de partijen bij het overleg worden uitgenodigd. De partijen in het geschil kunnen een voorstel voor een oplossing opstellen, dat onverwijld aan het gemengd comité wordt voorgelegd. De door het gemengd comité in het kader van deze procedure genomen besluiten doen geen afbreuk aan de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen.
3. Indien het gemengd comité van de EER er niet in slaagt het geschil op te lossen binnen drie maanden vanaf het tijdstip waarop de zaak aan het comité is voorgelegd, kunnen de partijen in het geschil de zaak voorleggen aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, dat er een definitieve en bindende uitspraak over doet. De nadere voorwaarden waaronder een zaak kan worden voorgelegd aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen zijn opgenomen in protocol IV.
4. Indien het gemengd comité geen besluit over een zaak neemt binnen drie maanden nadat deze aan het comité is voorgelegd, kunnen de overeenkomstsluitende partijen passende vrijwaringsmaatregelen nemen overeenkomstig de artikelen 28 en 29 van deze Overeenkomst, voor een periode van ten hoogste zes maanden. Na deze periode kan elke overeenkomstsluitende partij de Overeenkomst met onmiddellijke ingang opzeggen. Een overeenkomstsluitende partij neemt geen vrijwaringsmaatregelen met betrekking tot een zaak die naar het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen is verwezen overeenkomstig deze Overeenkomst, behoudens de in artikel 10, lid 2, genoemde gevallen of in overeenstemming met mechanismen waarin de afzonderlijke in bijlage I genoemde besluiten voorzien."
De artikelen 28 en 29 van het ontwerp betreffen de vrijwaringsmaatregelen, de beperkingen daarvan en de procedure die in zulke gevallen jegens de overige overeenkomstsluitende partijen moet worden gevolgd.
Artikel 30 van het ontwerp regelt de openbaarmaking van informatie. De artikelen 31 tot en met 34 van het ontwerp hebben betrekking op derde landen en internationale organisaties. Artikel 35 van het ontwerp bevat overgangsbepalingen en artikel 36 regelt de relatie van de ECAA-overeenkomst met de bilaterale luchtvervoerovereenkomsten en -regelingen. De artikelen 37 tot en met 42 van het ontwerp zijn slotbepalingen, waaruit onder meer blijkt dat de ECAA-overeenkomst in werking treedt op de eerste dag van de zesde maand die volgt op de dag waarop de Europese Gemeenschap en drie andere ondertekenaars hun akten van bekrachtiging of goedkeuring hebben neergelegd.
Bijlage I bij het ontwerp somt de regels voor de burgerluchtvaart op waaraan de overeenkomstsluitende partijen zich moeten houden, en bijlage II de mededingingsregels in de tussen de Gemeenschap en elk van de geassocieerde landen gesloten Europa-akkoorden. Bijlagen III, IV en V bevatten respectievelijk de lijst van bevoegde autoriteiten voor mededingingsaangelegenheden, hun staatsbladen en hun bevoegde instanties voor veiligheidsaangelegenheden in de luchtvaart.
Protocol I van het ontwerp betreft de horizontale aanpassingen die in het kader van de ECAA-overeenkomst moeten worden aangebracht in alle in bijlage I bij de overeenkomst genoemde besluiten.
Protocol II van het ontwerp betreft de tenuitvoerlegging van mededingingsregels ten aanzien van ondernemingen.
Protocol III van het ontwerp betreft de samenwerking tussen de bevoegde mededingingsautoriteiten voor de toepassing van de mededingingsregels voor ondernemingen.
Protocol IV van het ontwerp betreft de voorlegging van zaken aan het Hof. Volgens titel 1 worden, wanneer een zaak aan het Hof is voorgelegd krachtens artikel 23, lid 2, de procedures voor verzoeken om een prejudiciële uitspraak binnen de Gemeenschap toegepast en hebben de overeenkomstsluitende staten evenals de lidstaten de mogelijkheid opmerkingen in te dienen. Titel 2 van dit protocol bepaalt dat de overeenkomstsluitende staten kunnen besluiten hetzij dat hun in hoogste instantie rechtsprekende rechters het Hof moeten verzoeken om beantwoording van prejudiciële vragen van interpretatie of geldigheid wanneer zij dit voor hun uitspraak noodzakelijk achten, hetzij dat alle rechterlijke instanties het Hof dergelijke vragen kunnen stellen, hetzij een combinatie van deze twee mogelijkheden. Titel 3 van het protocol bepaalt dat zaken die overeenkomstig artikel 27 van de ECAA-overeenkomst aan het Hof worden voorgelegd op dezelfde wijze worden behandeld als zaken die aan het Hof worden voorgelegd overeenkomstig artikel 239 EG. Titel 4 van het protocol regelt het gebruik van de talen bij voorlegging van zaken aan het Hof.
In de protocollen V tot en met XIV van het ontwerp zijn de overgangsregelingen voor de betrekkingen tussen de Europese Gemeenschap en elk van de geassocieerde staten vastgelegd.
IV - Samenvatting van de schriftelijke opmerkingen van de gemeenschapsinstellingen en de regeringen van de lidstaten
De Commissie schetst de ontstaansgeschiedenis van de communautaire regelgeving in de luchtvaartsector, die heeft geleid tot de liberalisering in de vorm van het derde pakket" in het kader van de interne luchtvaartmarkt. Zij noemt met name verordening (EEG) nr. 2407/92 van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de verlening van exploitatievergunningen aan luchtvaartmaatschappijen (PB L 240, blz. 1), verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes (PB L 240, blz. 8) en verordening (EEG) nr. 2409/92 van de Raad van 23 juli 1992 inzake tarieven voor luchtdiensten (PB L 240, blz. 15), aangevuld met tal van andere maatregelen. Verschillende andere aspecten, met name van technische en sociale aard en op het gebied van de veiligheid, zijn op gemeenschapsniveau geharmoniseerd. De desbetreffende beschikkingen zijn opgenomen in bijlage I bij het ontwerp. Voorts behoren de bepalingen van het Verdrag op het gebied van de mededinging en de uitvoeringsbepalingen daarvan eveneens tot het communautair acquis in deze sector.
Volgens de Commissie wordt in het ontwerp ook rekening gehouden met de Europa-akkoorden tussen de Gemeenschappen, de lidstaten en elk van de tien Midden- en Oost-Europese landen. Deze bilaterale overeenkomsten, die het luchtvervoer uitsluiten van het recht van vestiging en bepalen dat afzonderlijke overeenkomsten zullen worden gesloten voor de toegang tot deze vervoersmarkten, kennen geen uniforme toepassingsprocedures, zodat het onmogelijk was op de bestaande grondslag te komen tot een multilaterale gemeenschappelijke Europese luchtvaartruimte (hierna: ECAA").
De Commissie verklaart dat zij over het ontwerp heeft onderhandeld op basis van de uitgangspunten neergelegd in advies 1/92 van 10 april 1992 (Jurispr. blz. I-2821) betreffende het ontwerp-akkoord tot instelling van een Europese Economische Ruimte (hierna: EER") en de door de Raad vastgestelde onderhandelingsrichtsnoeren. Gelet op het vooruitzicht van toetreding tot de Gemeenschap van alle geassocieerde landen en het feit dat er geen institutionele banden waren die vergelijkbaar waren met de banden die waren gecreëerd in het kader van de Europese Vrijhandelsassociatie (hierna: EVA"), was de totstandbrenging van een afzonderlijke handhavings- of rechtsplegingsstructuur, naar het model van de twee pijlers" van de EER, volgens de Commissie geen realistische optie.
De Commissie bespreekt in haar verzoek om advies vervolgens de bepalingen van het ontwerp inzake de mededingingsregels, de conforme handhaving en interpretatie van de ECAA-overeenkomst en de beslechting van geschillen.
De Commissie wijst erop dat het Hof de sluiting door de Gemeenschap van internationale akkoorden op het gebied van de mededingingsregels, heeft goedgekeurd (advies 1/92, punt 40), en is van mening dat de verdeling van de bevoegdheden binnen de Gemeenschap door het ontwerp onverlet blijft. De bevoegdheden van de Commissie worden eenvoudig uitgebreid in het kader van het handelsverkeer met de overeenkomstsluitende staten.
De uniforme toepassing van de bepalingen van de ECAA-overeenkomst en de communautaire regels wordt dan verwezenlijkt door een constructie waarbij de toepassing van de regels van de overeenkomst wordt opgedragen aan één enkele instantie, de Commissie, die voor de toepassing van de mededingingsregels en de overige regels voor de luchtvaart, ten opzichte van de overeenkomstsluitende staten evenveel bevoegdheden heeft als ten opzichte van de lidstaten.
Voorts krijgt het Hof ingevolge artikel 17, lid 3, van het ontwerp de exclusieve bevoegdheid tot toetsing van de wettigheid van besluiten die door de instellingen van de Europese Gemeenschap worden genomen op grond van de ECAA-overeenkomst. Het Hof heeft overigens verklaard dat hem bij een akkoord nieuwe bevoegdheden kunnen worden toegekend, mits zijn functie, zoals deze in het Verdrag vorm heeft gekregen, daardoor niet van karakter verandert (advies 1/92, punt 32). Deze functie wordt niet aangetast door een verruiming van de wettigheidstoetsing, aangezien het Hof reeds eerder heeft verklaard dat het bevoegd was zich uit te spreken over een beroep tot nietigverklaring betreffende alle door de instellingen getroffen maatregelen die rechtsgevolgen teweegbrengen, ongeacht hun grondslag (arrest van 2 maart 1994, Parlement/Raad, C-316/91, Jurispr. blz. I-625, punten 8 en 9).
Op de gebieden waarop de ECAA-overeenkomst aan de instellingen van de Gemeenschap geen besluitvormingsbevoegdheden verleent, beoogt artikel 23 van het ontwerp een homogene toepassing van de relevante bepalingen van de overeenkomst en de communautaire regels te verzekeren.
Artikel 23, lid 1, van het ontwerp vrijwaart de autonomie van de communautaire rechtsorde door voor te schrijven dat de ECAA-overeenkomst geïnterpreteerd wordt overeenkomstig de van vóór de datum van ondertekening van de overeenkomst daterende uitspraken van het Hof en besluiten van de Commissie, en het gemengd comité op te dragen de implicaties van latere uitspraken en besluiten vast te stellen in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof.
Op grond van artikel 23, lid 2, van het ontwerp kunnen de rechterlijke instanties van de overeenkomstsluitende staten het Hof verzoeken een uitspraak over het probleem te doen", op een wijze die vergelijkbaar is met de procedure van artikel 234 EG. In deze bepaling, die spoort met de pretoetredingsstrategie ten aanzien van de geassocieerde landen, is tevens rekening gehouden met punt 33 van advies 1/92, waarin staat dat de uitlegging door het Hof verbindend moet zijn.
Ingevolge protocol IV van het ontwerp kunnen de overeenkomstsluitende staten kiezen tussen een verplichte en een facultatieve verwijzing naar het Hof, maar het Hof heeft verklaard (advies 1/91 van 14 december 1991, Jurispr. blz. I-6079, punt 60) dat tegen deze vrijheid in principe niets valt in te brengen. Voorts moet een overeenkomstsluitende partij alle uitspraken in hoogste instantie van rechters die de zaak niet aan het Hof hebben kunnen voorleggen, ter kennis brengen van het gemengd comité, dat zich dan aldus moet uitspreken dat een homogene interpretatie van de ECAA-overeenkomst verzekerd is.
Daarmee is volgens de Commissie dankzij de constructie van de exclusieve bevoegdheid van de Commissie en de interpretatiebevoegdheid van het Hof de kans op geschillen over de toepassing van de ECAA-overeenkomst beperkt. Zou een dergelijk geschil zich toch voordoen, dan regelt artikel 27 van het ontwerp de beslechting daarvan conform de punten 23 en 24 van advies 1/92. Het gemengd comité neemt in dit kader immers besluiten die geen afbreuk doen aan de rechtspraak van het Hof. Wordt er geen oplossing gevonden, dan kunnen de partijen het geschil voorleggen aan het Hof, dat daarover, zoals het ontwerp zegt, een definitieve en bindende uitspraak doet.
De Commissie stelt dan ook dat door de in het ontwerp aan het Hof toebedeelde drievoudige rol van wettigheidstoetsing, interpretatie en geschillenbeslechting, elke mogelijkheid van discrepantie of conflict tussen de rechtspraak van het Hof en de interpretatie van de ECAA-overeenkomst is uitgesloten. Om echter elke rechtsonzekerheid te voorkomen en uit eerbied voor de rol van het Hof, vraagt de Commissie het Hof advies over de verenigbaarheid met het Verdrag van het in het ontwerp neergelegde stelsel van juridisch toezicht, met name van artikel 23, leden 2 en 3, van het ontwerp.
De Deense regering meent dat de in het ontwerp voorgestelde toezichtregeling gemeenschapsrechtelijk geen probleem oplevert. Onder verwijzing naar de momenteel bij het Hof aanhangige open sky"-zaken bestrijdt zij echter het beeld dat door de Commissie wordt gegeven van de stand van de in het luchtverkeer bereikte harmonisatie. Zij stelt dat er op dit gebied geen volledige harmonisatie is bereikt en geeft de wens te kennen dat het Hof in zijn antwoord op de adviesaanvraag niet op de beslechting van die zaken vooruit zal lopen.
De Griekse regering kan zich vinden in het systeem van rechterlijk toezicht als neergelegd in het ontwerp, maar meent dat enkele bepalingen niet voldoende nauwkeurig zijn geformuleerd of op punten onverenigbaar met het Verdrag kunnen blijken te zijn. Op grond van de adviezen 1/91 en 1/92 zijn de twee criteria voor de beoordeling van de verenigbaarheid van dit aspect van het ontwerp met het Verdrag, dat de autonomie van de communautaire rechtsorde niet wordt aangetast en dat de functie van het Hof, het geven van bindende beslissingen, niet van karakter verandert.
De instantie die centraal staat bij de garantie van de homogene toepassing van de ECAA-overeenkomst is het gemengd comité. Het is dan ook essentieel dat de besluiten daarvan voldoen aan deze twee criteria, die onder de loep moeten worden genomen.
Wat artikel 23, lid 1, van het ontwerp betreft, is de autonomie van de communautaire rechtsorde ten aanzien van de besluiten die het gemengd comité kan nemen om de consequenties van toekomstige beslissingen van het Hof te beoordelen, gegarandeerd door het feit dat het comité uitdrukkelijk verplicht is zich te voegen naar de rechtspraak van het Hof. Het enige probleem zou kunnen zijn dat het gemengd comité op grond van deze bepalingen slechts kan ingrijpen op verzoek van een van de overeenkomstsluitende partijen en het in zo'n geval waarschijnlijk niet tot een besluit zal kunnen komen, omdat het geen overeenstemming bereikt. Er is in het ontwerp voor dat geval buiten de algemene geschillenregeling niets geregeld. Wellicht kan een uitdrukkelijke verwijzing worden opgenomen als die van artikel 23, lid 3, van het ontwerp of artikel 105 van het akkoord tot instelling van een Europese Economische Ruimte van 2 mei 1992 (PB 1994, L 1, blz. 3; hierna: EER-akkoord").
Ten aanzien van de prejudiciële procedure van artikel 23, leden 2 en 3, van het ontwerp stelt de Griekse regering dat de aan de overeenkomstsluitende staten gegeven discretionaire bevoegdheid met betrekking tot het voorleggen van zaken aan het Hof, vergelijkbaar is met die van artikel 107 EER-akkoord, dat door het Hof in overeenstemming met het Verdrag is verklaard. Door te verwijzen naar protocol IV van het ontwerp stelt artikel 23, lid 2, echter grenzen aan de vrijheid van de overeenkomstsluitende staat, hetgeen niet a priori zal leiden tot verenigbaarheidskwesties. De Griekse regering wijst er echter op dat de optie van artikel 23, lid 2, en protocol IV de overeenkomstsluitende staten niet toestaat hun rechterlijke instanties of sommige daarvan, te verplichten tot verwijzing, aangezien deze rechters de zaak hoe dan ook alleen dan aan het Hof behoeven voor te leggen wanneer zij de uitspraak van het Hof noodzakelijk achten voor het vellen van hun oordeel. Er is dus alleen een facultatieve verwijzing geregeld. Dit is geen grond voor onverenigbaarheid, daar de antwoorden van het Hof verbindend zijn, maar er zou aanleiding kunnen zijn de opsomming van de mogelijkheden van de overeenkomstsluitende staten uit te breiden.
Voorts kunnen bij dit systeem discrepanties ontstaan door de uitspraken van nationale rechters die voorlegging aan het Hof niet noodzakelijk hebben geacht. De verplichting uitspraken voor te leggen aan het gemengd comité, die voortvloeit uit artikel 23, lid 3, van het ontwerp, geldt alleen voor de in hoogste instantie rechtsprekende rechter die geen zaken kan voorleggen aan het Hof", hetgeen niet ondubbelzinnig ook de rechter omvat die besluit de zaak niet aan het Hof voor te leggen terwijl hij dat wel had kunnen doen. Dat geval kan niet bij andere bepalingen worden ondergebracht en dient in deze bepaling te worden geregeld.
Bovendien is volgens de Griekse regering de verhouding tussen de verwijzing naar het gemengd comité van artikel 23, lid 3, van het ontwerp en de procedure van artikel 27 niet voldoende duidelijk, in het bijzonder op het punt van de datum waarop de in beide bepalingen gestelde termijn begint te lopen.
Overigens zou volgens de Griekse regering het beginsel van eerbiediging van de rechtspraak van het Hof als algemene bepaling in artikel 27, lid 1, van het ontwerp moeten staan en niet in de leden van dat artikel waarin de verschillende fasen van de procedure geregeld zijn. De bij artikel 27, lid 3, van het ontwerp aan het Hof verleende bevoegdheid voor de beslechting van geschillen is in overeenstemming met artikel 234 EG, gelezen in samenhang met artikel 239 EG, ook als de partijen bij het geschil geen lid van de Gemeenschap zijn, aangezien de gedane uitspraken bindend zijn.
Volgens de Spaanse regering is artikel 23, leden 2 en 3, van het ontwerp te beschouwen als verenigbaar met het Verdrag.
Artikel 23, lid 2, en protocol IV van het ontwerp creëren tezamen een prejudiciële procedure die naar haar aard facultatief is maar voor de nationale rechter de verplichting schept om de rechtspraak van het Hof toe te passen. Er bestaat echter tussen artikel 23, lid 2, en protocol IV van het ontwerp een tegenstrijdigheid, die moet worden opgeheven, daar in het artikel alleen de mogelijkheid om vragen van uitlegging te stellen wordt genoemd en in het protocol ook sprake is van vragen van geldigheid.
De mogelijkheid om aan rechterlijke instanties van staten die geen lid van de Gemeenschap zijn het recht te geven het Hof prejudiciële vragen te stellen, is door het Hof reeds in overeenstemming met het Verdrag verklaard in de adviezen 1/91 en 1/92, evenals het feit dat de overeenkomstsluitende partijen worden vrijgelaten om hun rechters al dan niet toe te staan zich tot het Hof te wenden. De antwoorden van het Hof moeten echter een bindend karakter hebben, hetgeen in casu wordt gegarandeerd door titel 1, eerste alinea, van protocol IV.
Wat artikel 23, lid 3, van het ontwerp betreft, dat betrekking heeft op het geval dat er discrepantie ontstaat tussen de rechtspraak van een rechter in hoogste instantie van een overeenkomstsluitende staat en die van het Hof, en dat moet worden gelezen in samenhang met artikel 27 van het ontwerp, waarnaar het verwijst, is de Spaanse regering van mening dat de huidige formulering van de bepaling met het Verdrag verenigbaar kan worden geacht, maar onvoldoende duidelijk is en op één punt voor verbetering vatbaar. Artikel 23, lid 3, van het ontwerp bepaalt namelijk niet met zoveel woorden dat het gemengd comité in dat geval de rechtspraak van het Hof moet eerbiedigen. Uitsluitend in het geval dat het gemengd comité niet tot een oplossing weet te komen, kan artikel 27 van het ontwerp worden toegepast en alleen dit artikel bepaalt dat de besluiten van het gemengd comité geen afbreuk mogen doen aan de rechtspraak van het Hof. Volgens de Spaanse regering dient duidelijkheidshalve ook in artikel 23, lid 3, van het ontwerp te worden vastgelegd dat wanneer aan het gemengd comité een discrepantie is voorgelegd, zijn besluit de rechtspraak van het Hof moet eerbiedigen.
De Italiaanse regering is het niet eens met de stelling van de Commissie dat aangezien het EER-akkoord model heeft gestaan voor de artikelen 23 en 27 van het ontwerp, deze bepalingen vanzelf verenigbaar zijn met het Verdrag. Het Hof heeft de in het EER-akkoord gekozen formule immers slechts met aarzeling geaccepteerd, in een context die anders is dan die van het ontwerp.
Het in het ontwerp geregelde toezicht op de toepassing van de ECAA-overeenkomst is zuiver politiek en niet jurisdictioneel van aard. Het gemengd comité is een diplomatiek orgaan, dat de consequenties van arresten van het Hof moet bepalen, de homogene interpretatie van de overeenkomst moet garanderen en geschillen moet beslechten. Op de uitoefening van deze bevoegdheden is geen enkele controle en de desbetreffende procedures zijn niet behoorlijk vastgesteld. De enkele vermelding dat het gemengd comité verplicht is in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof te handelen, heeft slechts declaratoire waarde.
Daarentegen is het toezicht door het Hof beperkt, behalve wat betreft de toetsing van de wettigheid van de handelingen van de communautaire instellingen die zijn vastgesteld op basis van de ECAA-overeenkomst. Alleen de arresten van vóór de ondertekening van deze overeenkomst zijn bindend. De prejudiciële bevoegdheid van het Hof hangt uitsluitend af van de bereidheid van de overeenkomstsluitende staten en het gezag van de arresten die het Hof volgens deze procedure wijst, is, anders dan de Commissie beweert, niet duidelijk vastgelegd. Zo de uitlegging van het Hof bindend is voor de verwijzende rechter, dan kan dit voor rechters van de overeenkomstsluitende staten die de bevoegdheid van het Hof niet hebben aanvaard slechts het geval zijn na eventuele tussenkomst van het gemengd comité, anders dan het geval is bij arresten die zijn gewezen krachtens artikel 234 EG.
Volgens de Italiaanse regering is dit dus een ouderwetse methode van toezicht, die niet past in de gevestigde communautaire traditie.
Deze regering keert zich in het bijzonder tegen drie aspecten van het ontwerp.
Allereerst wordt in artikel 23, lid 1, van het ontwerp alleen bepaald, dat besluiten van het gemengd comité waarbij de implicaties van uitspraken en besluiten worden vastgesteld die dateren van na de datum van ondertekening van de ECAA-overeenkomst, in overeenstemming dienen te zijn met de rechtspraak van het Hof. Het Hof heeft echter reserves geuit ten aanzien van de overeenkomstige bepalingen van het EER-akkoord, in het bijzonder het onderscheid tussen nieuwe en oude rechtspraak (advies 1/91, punt 26) en de eerbiediging van bepaalde wezenlijke elementen van de rechtspraak (advies 1/91, punt 28). Ook heeft het Hof zijn reserves ten aanzien van artikel 105 EER-akkoord, dat is ingevoegd na advies 1/91 en waarbij een comité werd belast met de handhaving van de homogene uitlegging van dat akkoord, eerst laten varen op grond van het bestaan van het procès-verbal agréé ad article 105", waarbij dit comité wordt opgedragen in zijn besluiten geen afbreuk te doen aan de rechtspraak van het Hof (advies 1/92, punten 22-25).
De voorwaarden voor tussenkomst van het gemengd comité zoals neergelegd in artikel 23, lid 1, van het ontwerp zijn vaag en niet erg stringent, aangezien het comité optreedt op verzoek van een overeenkomstsluitende partij, het gebruik van het woord implicaties" het comité een nagenoeg discretionaire bevoegdheid om al dan niet in te grijpen verleent en de vereiste unanimiteit de uitoefening van zijn bevoegdheden bemoeilijkt. Het feit dat het comité preventief kan ingrijpen is echter weer een sterke garantie.
Voorts is de formulering van artikel 23, lid 2, van het ontwerp op het punt van de verbindendheid van de prejudiciële arresten van het Hof, in het Italiaans verrassend. In advies 1/91 is immers met het Verdrag onverenigbaar verklaard dat van het Hof zou kunnen worden gevraagd zich uit te laten" (di pronunciarsi") over een interpretatiekwestie; in advies 1/92 is daarentegen de verbindendheid van een verzoek om een beslissing" (decisione") aanvaard. In de Italiaanse versie van het ontwerp wordt echter niet decisione" gebruikt maar di pronunciarsi".
Ten slotte lijken de procedures van de artikelen 23, lid 3, en 27 van het ontwerp op het punt van de rol van het gemengd comité sterk op de procedures van de artikelen 105 en 111 EER-akkoord, die het Hof in advies 1/92 verenigbaar met het Verdrag heeft verklaard. Men kan zich echter afvragen waarom artikel 27, lid 2, van het ontwerp bepaalt dat de door het gemengd comité genomen besluiten geen afbreuk [doen] aan de jurisprudentie van het Hof", terwijl artikel 23, lid 1, van het ontwerp de strengere eis stelt dat besluiten worden genomen die in overeenstemming [...] zijn met de jurisprudentie van het Hof". De eerste formulering garandeert slechts de autonomie van het gemeenschapsrecht. De tweede verzekert het gezag van de uitspraken van het Hof en dient in beide gevallen te worden gebruikt.
De regering van het Verenigd Koninkrijk merkt op dat het stelsel van rechterlijk toezicht en geschillenbeslechting in het ontwerp, met inbegrip van artikel 23, leden 2 en 3, haar verenigbaar lijkt met het Verdrag zoals door het Hof uitgelegd in de adviezen 1/91 en 1/92.
De rol van de Commissie bij de uitvoering van de regels voor de mededinging en andere voorschriften van de ECAA-overeenkomst is in overeenstemming met het door het Hof in de punten 40 en 41 van advies 1/92 geformuleerde beginsel dat een internationale overeenkomst de Gemeenschap en haar instellingen bevoegdheden kan verlenen op het gebied van de mededinging, wanneer hun in het Verdrag neergelegde bevoegdheden daardoor niet van karakter veranderen. De regels van de ECAA-overeenkomst die de Commissie moet toepassen zijn namelijk identiek aan de regels van primair en afgeleid gemeenschapsrecht.
Voorts is het rechterlijk toezicht op de handelingen die de Commissie op deze grondslag verricht, voorbehouden aan het Hof, hetgeen niet zozeer tot gevolg heeft dat het Hof een bevoegdheid wordt verleend die het toch al bezat, als wel dat alle andere rechterlijke instanties van een overeenkomstsluitende partij wordt verboden zich met dit toezicht te bemoeien. Het rechterlijk toezicht op de handelingen van de bevoegde gemeenschapsinstellingen is dus gelijk, of zij nu de regels van de ECAA-overeenkomst of de overeenkomstige communautaire regels toepassen.
Wat de besluiten van de Commissie en de arresten van het Hof daterend van vóór de datum van ondertekening van de ECAA-overeenkomst betreft, het feit dat deze ingevolge artikel 23, lid 1, van het ontwerp automatisch in de interpretatie en toepassing van deze overeenkomst worden meegenomen, is een noodzakelijke maar ontoereikende voorwaarde om de overeenstemming van de twee pakketten van regelgeving te garanderen.
Wat de besluiten en arresten van na de ondertekening betreft, de eis dat het gemengd comité de implicaties daarvan vaststelt in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof, welke eis strenger is dan die van artikel 105 EER-akkoord, vormt de garantie dat deze pakketten van regelgeving zich in harmonie zullen ontwikkelen en is dus verenigbaar met het Verdrag.
Tegen de door artikel 23, lid 2, van het ontwerp aan het Hof verleende bevoegdheid een uitspraak te doen over vragen van de rechterlijke instanties van een overeenkomstsluitende staat, bestaat geen bezwaar, aangezien het in de eerste plaats duidelijk is dat de beslissing waarbij het Hof uit dien hoofde uitspraak doet", verbindend is (zie advies 1/92, punt 37), en in de tweede plaats tegen de aan de overeenkomstsluitende staten gelaten vrijheid om hun rechters al dan niet toe te staan zich tot het Hof te wenden, op zich niets valt in te brengen (advies 1/91, punt 60).
Inzake de bevoegdheid die door artikel 23, lid 3, van het ontwerp aan het gemengd comité wordt verleend om toe [te] zien op een homogene interpretatie" van de ECAA-overeenkomst wanneer een beslissing van een rechter van een overeenkomstsluitende partij afwijkt van de rechtspraak van het Hof, merkt de regering van het Verenigd Koninkrijk op dat waar het risico van discrepanties in de rechtspraak niet kan leiden tot onverenigbaarheid met het Verdrag (advies 1/91, punt 60), dit des te sterker geldt voor bepalingen die zijn bedoeld om de gevolgen van dat risico te corrigeren. Voorts kan gezien artikel 23, lid 1, van het ontwerp de verplichting die het gemengd comité heeft om toe [te] zien op een homogene interpretatie" van de ECAA-overeenkomst niet anders worden uitgelegd dan dat elk optreden van dit comité in overeenstemming is met de rechtspraak van het Hof. Artikel 23, lid 3, van het ontwerp is dus met het Verdrag verenigbaar.
Wat de geschillenbeslechting betreft, zijn de bepalingen van artikel 27 van het ontwerp betreffende het gemengd comité vergelijkbaar met de bepalingen van artikel 111 EER-akkoord, die volgens het Hof geen afbreuk doen aan de verbindendheid van 's Hofs rechtspraak en aan de autonomie van de communautaire rechtsorde" (advies 1/92, punt 29). De bepalingen van artikel 27 die het Hof bevoegdheid verlenen, zijn eveneens met het Verdrag verenigbaar, zoals het Hof met betrekking tot vergelijkbare bepalingen reeds heeft aanvaard (advies 1/92, punten 33 en 35).
Het Parlement is van mening dat het stelsel van juridische toetsing van het ontwerp verenigbaar is met het Verdrag.
Blijkens het ontwerp is het mogelijk dat sommige in hoogste instantie rechtsprekende nationale rechters niet verplicht zijn het Hof een prejudiciële vraag te stellen, ook niet wanneer het gaat om de geldigheid van een handeling die is vastgesteld op basis van bepalingen die in wezen identiek zijn aan de communautaire regels. Er bestaat dus een theoretisch risico van uiteenlopende interpretaties.
De onderhavige adviesprocedure is echter uitsluitend bedoeld om de verenigbaarheid van dit rechtspraakstelsel met het Verdrag te beoordelen. Om dit te kunnen beoordelen, is het essentieel om te bepalen of het stelsel afbreuk kan doen aan de autonomie van de communautaire rechtsorde bij de verwezenlijking van de eigen doelstellingen van deze rechtsorde" (advies 1/91, punt 30). Het Hof heeft ten aanzien van het EER-akkoord verklaard dat het feit dat sommige rechters niet verplicht zijn zich tot het Hof te wenden, geen bedreiging vormde voor de autonomie van de communautaire rechtsorde.
Het Hof heeft tevens verklaard dat zijn bij wijze van prejudiciële beslissing gewezen arresten bindend moesten zijn (advies 1/91, punt 61). Het Parlement betoogt dat deze bindende kracht in de ontwerp-ECAA-overeenkomst gegarandeerd is, aangezien een bij wijze van prejudiciële beslissing gewezen arrest daarin wordt aangemerkt als uitspraak" (artikel 23, lid 2, van het ontwerp) die moet worden toegepast (protocol IV van het ontwerp), het gemengd comité wanneer het een discrepantie in de rechtspraak voorgelegd krijgt, besluiten neemt die geen afbreuk [doen] aan de jurisprudentie van het Hof" (artikel 27, lid 2, van het ontwerp), de uitspraken van het Hof in een geschil definitief en bindend zijn (artikel 27, lid 3, van het ontwerp), en de geschillenbeslechtingsprocedure zelfs kan leiden tot vrijwaringsmaatregelen indien de rechter van de overeenkomstsluitende staat bij zijn afwijkende interpretatie blijft (artikel 27, lid 4, van het ontwerp).
De rol van het gemengd comité, te zorgen voor een homogene uitlegging van de ECAA-overeenkomst, is vergelijkbaar met die van het gemengd comité van het EER-akkoord. Het Parlement vroeg zich in verband met dat akkoord af of een administratieve instantie" wel een bevredigende oplossing kan vinden voor geschillen als gevolg van uiteenlopende rechtsbesluiten. Het Hof heeft echter aanvaard dat de verlening van die bevoegdheid aan dat comité met het Verdrag verenigbaar was, indien het door een voor de overeenkomstsluitende partijen bindende bepaling verplicht werd, niet voorbij te gaan aan de verbindendheid van de beslissingen van het Hof in de communautaire rechtsorde.
Het Parlement is van mening dat de aan het gemengd comité door het ontwerp opgedragen rol geen afbreuk doet aan de bindende kracht van de rechtspraak van het Hof of de autonomie van de communautaire rechtsorde, omdat de besluiten van het comité bij de uitlegging van de ECAA-overeenkomst in overeenstemming dienen te zijn met de rechtspraak van het Hof (artikel 23, lid 1, van het ontwerp), bindend zijn voor de overeenkomstsluitende partijen (artikel 26, lid 1, van het ontwerp), de besluiten van het comité in het kader van de geschillenbeslechtingsprocedure geen afbreuk doen aan de rechtspraak van het Hof (artikel 27, lid 2, van het ontwerp), het comité op de grondslag van artikel 27, lid 3, van het ontwerp definitieve en bindende uitspraken doet en ingeval het het geschil niet kan oplossen, de opzegging van de ECAA-overeenkomst kan worden overwogen (artikel 27, lid 4, van het ontwerp).
De Raad is van mening dat het verzoek om advies toelaatbaar is ten aanzien van de twee inhoudelijke vraagstukken die daarin worden aangesneden: het algemene vraagstuk van de verenigbaarheid van de ontwerp-overeenkomst met de eisen van de communautaire rechtsorde en het specifieke vraagstuk van de verenigbaarheid van het systeem van toezicht van de overeenkomst met het Verdrag. De overeenkomst bevat immers gemeenschappelijke voorschriften om een gemeenschappelijke luchtvaartruimte tot stand te brengen door integratie van de luchtvervoersmarkten van alle overeenkomstsluitende partijen, waaronder de Gemeenschap, alsmede bepalingen die de uniforme toepassing en interpretatie daarvan moeten garanderen.
Onderzocht moet worden welke garanties voor een echte homogeniteit van het recht in de ECAA de ontwerp-overeenkomst biedt. De Raad stelt in dit verband dat, evenals bij de totstandbrenging van de EER, de homogeniteit van de rechtsregels in die ruimte niet wordt gewaarborgd doordat de bepalingen van gemeenschapsrecht inzake het luchtvervoer naar hun inhoud of formulering identiek zijn aan de overeenkomstige bepalingen van het ontwerp (advies 1/91, punt 22). Volgens de Raad behoort het gemeenschapsrecht, dat gericht is op integratie, niet tot dezelfde rechtsorde als de gemeenschappelijke luchtvaartruimte, die uitgaat van samenwerking.
De vraag rijst dan ook of de door de ontwerp-overeenkomst ingestelde convergentiemechanismen een tegengewicht kunnen vormen voor dit structurele verschil, in het licht van de adviezen 1/91 en 1/92. Het mechanisme van opneming van de nieuwe wetgeving van de overeenkomstsluitende partijen (artikel 24 van het ontwerp), de methode van opneming met behoud van het onderscheid tussen verordeningen en richtlijnen (artikel 2 van het ontwerp) en het dwingende karakter van de communautaire besluiten (artikel 2 van het ontwerp), evenals de mogelijkheid deze voor de rechter aan te voeren (artikel 17 van het ontwerp), hebben tot doel de homogeniteit van de rechtsregels te versterken naar het model van artikel 249 EG. Deze bepalingen zijn nochtans ontoereikend om deze homogeniteit te waarborgen, daar deze er tevens van afhangt of de jurisdictionele uitleggings- en toepassingsmechanismen toereikend zijn.
Het Hof heeft erkend dat een internationaal akkoord kan leiden tot de totstandbrenging van een onderscheiden rechtspraakstelsel dat voor de Gemeenschap bindend is. Wanneer het echter gaat om een akkoord dat zoals in casu de meest fundamentele bepalingen van de communautaire rechtsorde overneemt en de eenvormige toepassing van die bepalingen tot doel heeft, moet het jurisdictioneel mechanisme garanderen dat het Hof krachtens artikel 220 EG als enige instantie bevoegd is om te zorgen voor de eerbiediging van het recht bij de uitlegging en de toepassing van het Verdrag.
In dit verband merkt de Raad op dat de ontwerp-overeenkomst geen specifieke rechterlijke instantie instelt, dat het ontwerp wat de regels van communautair recht daterend van vóór de ondertekening van de overeenkomst betreft, de mogelijkheid van prejudiciële verwijzing opent in tegenstelling tot de verplichte prejudiciële verwijzing volgens het gemeenschapsrecht in artikel 234, derde alinea, EG, en dat het wat het gemeenschapsrecht daterend van na de ondertekening betreft het gemengd comité opdraagt de implicaties daarvan te bepalen.
Tegen de vrijheid die de overeenkomstsluitende staten wordt gelaten om de prejudiciële verwijzing facultatief te stellen, valt in principe niets in te brengen. Wat het verbindende karakter van de uitspraken van het Hof en de autonomie van de communautaire rechtsorde betreft, zegt artikel 23 van het ontwerp weliswaar niet of de rechtspraak van het Hof in haar geheel wordt bedoeld, maar blijkt uit artikel 1, lid 3, van het ontwerp, waarin de bevoegdheden van de Gemeenschap worden gegarandeerd, dat deze bepaling volstaat.
Voorts kunnen de aan het gemengd comité verleende bevoegdheden het verbindende karakter van de uitspraken van het Hof niet schenden, omdat ten eerste alle besluiten van het comité op de grondslag van artikel 23, lid 1, van het ontwerp in overeenstemming dienen te zijn met de rechtspraak van het Hof, ten tweede het comité wanneer het op de grondslag van lid 3 wordt ingeschakeld toeziet op een homogene uitlegging van de ECAA-overeenkomst in het licht van de rechtspraak van het Hof, en ten slotte de besluiten van het comité verbindend zijn voor de overeenkomstsluitende partijen overeenkomstig artikel 26 van het ontwerp.
Ook wijzigt de aan het gemengd comité toegekende rol van geschillenbeslechtingsorgaan de functie van het Hof niet, aangezien de besluiten van het gemengd comité op basis van artikel 27, lid 2, van het ontwerp geen afbreuk doen aan de rechtspraak van het Hof, de uitspraak van het Hof ingeval het comité niet tot een besluit heeft kunnen komen, definitief en bindend is, en de Gemeenschap, indien de zaak niet aan het Hof wordt voorgelegd, de ECAA-overeenkomst met onmiddellijke ingang kan opzeggen.
In zijn bespreking van de bevoegdheidsverdeling inzake mededinging en de toezichtmechanismen op dat gebied meent de Raad dat het ontwerp de communautaire bevoegdheden inzake mededinging niet verandert, aangezien het de toepasselijke communautaire bepalingen woordelijk overneemt en deze uitbreidt tot de overeenkomstsluitende staten. Het feit dat de formulering gelijk is, is op zich niet voldoende om aan de eisen van het Hof te voldoen. Ook is vereist dat de aard van de bevoegdheden van de communautaire instellingen op het gebied van mededinging niet veranderen.
De Raad herinnert er in dit verband aan dat het gemeenschapsrecht op het gebied van mededinging en overheidssteun berust op het beginsel van decentralisatie: de bevoegdheden worden tegelijkertijd uitgeoefend door de Commissie en de nationale autoriteiten, onder toezicht van het Hof. De bepalingen van de ontwerp-ECAA-overeenkomst brengen deze verdeling niet in gevaar.
Stellingname van het Hof
1 Het Hof wordt volgens de bewoordingen van punt 15 van het verzoek om advies in een aantal taalversies verzocht, zich uit te spreken over de verenigbaarheid met de bepalingen van het Verdrag van het stelsel van rechterlijke toetsing waarin de overeenkomst voorziet (zo spreekt de Duitse versie van gerichtliche Kontrolle", de Engelse versie van judicial supervision" en de Italiaanse versie van controllo giurisdizionale"). Uit andere taalversies van het verzoek blijkt echter dat het verzoek betrekking heeft op het stelsel van juridische toetsing (bijvoorbeeld surveillance juridique" in de Franse versie en vigilancia jurídica" in de Spaanse versie). Uit het verzoek om advies in zijn geheel beschouwd, in het bijzonder de zinsnede volgens welke de Commissie zich met name" afvraagt of artikel 23, leden 2 en 3, van het ontwerp met het Verdrag verenigbaar is, volgt dat dit verzoek niet alleen de verenigbaarheid van de in het ontwerp neergelegde regelingen van jurisdictionele aard betreft, maar ook de verenigbaarheid van alle bepalingen van het ontwerp die tot doel hebben de uniforme uitvoering en interpretatie van de ECAA-overeenkomst en de bijlagen daarbij, alsook de voorkoming en oplossing van geschillen, te verzekeren. Het verzoek om advies heeft dus betrekking op de artikelen 17, 23 en 27 en op protocol IV van het ontwerp. Het betreft niet de omvang van de externe bevoegdheid van de Gemeenschap. Zoals de Commissie in het verzoek om advies verklaart, wordt de ECAA-overeenkomst gesloten tussen de Gemeenschap en de overeenkomstsluitende staten, dat wil zeggen staten die geen lid zijn van de Gemeenschap.
2 De ECAA-overeenkomst heeft volgens artikel 1 van het ontwerp tot doel de totstandbrenging van een Gemeenschappelijke Europese Luchtvaartruimte [...] gebaseerd op vrije markttoegang, vrijheid van vestiging, gelijke concurrentievoorwaarden en gemeenschappelijke regels - inclusief de regels op het gebied van veiligheid en milieu". De preambule van het ontwerp begint met de erkenning van het geïntegreerde karakter van de internationale burgerluchtvaart" en de verklaring dat de ECAA gebaseerd is op eerbiediging van dezelfde regels", namelijk de relevante wetgeving die in de Europese Gemeenschap van kracht is". Volgens de preambule houden de overeenkomstsluitende partijen rekening met de toezegging van elk van de geassocieerde landen in de Europa-overeenkomsten om zijn wetgeving in overeenstemming te brengen met die van de Gemeenschap". De overeenkomstsluitende partijen zijn dus uit op verregaande integratie, hetgeen meebrengt, zoals de Commissie in het verzoek om advies opmerkt, dat regelingen moeten worden getroffen om te zorgen voor een uniforme handhaving en interpretatie van de bepalingen van de ECAA-overeenkomst en van de inhoudelijke regels waarop de bijlagen gebaseerd zijn.
3 Wat zijn doelstellingen betreft, heeft het ontwerp dezelfde opzet als de EER-overeenkomst, waarvan twee ontwerpversies in voormelde adviezen 1/91 en 1/92 zijn besproken. Anders dan de EER-overeenkomst heeft het weliswaar een beperkte strekking, het luchtvervoer, maar het heeft evenals de EER-overeenkomst de uitbreiding van het communautair acquis tot nieuwe staten tot doel, door regels die in wezen de regels van gemeenschapsrecht zijn, te transponeren op een groter geografisch gebied.
4 De overeenkomstsluitende partijen nemen zich tevens voor, met name ter voorkoming van elke verstoring op het gebied van de mededingingsregels, om deze gemeenschappelijke bepalingen zo homogeen mogelijk uit te voeren en te eerbiedigen in het kader van een loyale samenwerking. In dit licht moeten de bepalingen van de ECAA-overeenkomst betreffende de juridische toetsing worden bezien, waarvan de formulering op meerdere punten rechtstreeks ontleend is aan die van de EER-overeenkomst.
5 Het streven naar uniforme interpretatie en uitvoering van dezelfde regels kan in bepaalde gevallen de bevoegdheden van de Gemeenschap en haar instellingen of de voorwaarden voor de uitlegging van het gemeenschapsrecht zodanig aantasten dat zij het karakter daarvan wijzigen. Een overeenkomst die voor de communautaire rechtsorde dergelijke gevolgen heeft, kan niet worden vastgesteld op basis van artikel 300 EG alleen, aangezien daarmee de grondslagen van de Gemeenschap en dus ook de bepalingen van het Verdrag zelf zouden worden aangetast. Zo heeft het Hof verklaard, dat het eerste ontwerp van de overeenkomst tot oprichting van de EER, waarover het om advies was verzocht, de autonomie van de communautaire rechtsorde in gevaar bracht en dus onverenigbaar was met het Verdrag, omdat het, in verband met het streven van de opstellers naar eenvormigheid, met name de uitlegging in laatste instantie van de regels van die overeenkomst, welke in wezen identiek waren aan die van het gemeenschapsrecht, opdroeg aan een Hof van de EER, dat zich bovendien zou kunnen uitspreken over de verdeling van de bevoegdheden tussen de Gemeenschap en de lidstaten (advies 1/91, punten 30-46).
6 Daarentegen kan de autonomie van de communautaire rechtsorde worden geacht te zijn veiliggesteld, wanneer een overeenkomst de Gemeenschap institutioneel gezien duidelijk onderscheidt van de overige overeenkomstsluitende partijen en aan de uitoefening van de bevoegdheden van de Gemeenschap en haar instellingen of aan de uitlegging van het gemeenschapsrecht niet meer zodanige voorwaarden stelt dat zij daardoor van karakter veranderen. In het bijzonder is het gevaar dat de uitvoering van een overeenkomst de grondslagen van de Gemeenschap aantast, geringer indien de staten die partij zijn bij de overeenkomst tot een en dezelfde organisatie behoren, die beschikt over een eigen rechtsprekende instantie en toezichthoudende autoriteit, welke losstaan van de gemeenschapsinstellingen. Dat was het geval met het tweede ontwerp-akkoord tot instelling van de EER, dat het Hof voor advies werd voorgelegd en door het Hof met het Verdrag verenigbaar werd geacht gelet op dit verschil in context: van het idee van een EER-Hof was afgestapt, het EVA-Hof was opgericht en de besluiten van het comité belast met de beslechting van geschillen tussen de Gemeenschap en de staten van de EVA, alsook met het streven naar homogeniteit in de uitlegging van de regels van de EER, konden in geen geval de rechtspraak van het Hof aantasten (advies 1/92, punten 18-35).
7 De ontwerp-ECAA-overeenkomst, waarvan de doelstellingen vergelijkbaar zijn met die van de EER-overeenkomst, rust echter op een ander institutioneel stramien. Terwijl de EER-overeenkomst steunt op twee pijlers", de Gemeenschappen en de EVA, moet de ECAA volgens het ontwerp worden opgericht op basis van één pijler", een oplossing die mogelijk en noodzakelijk is gemaakt door het ontbreken van bestaande institutionele banden tussen de overeenkomstsluitende staten op het gebied van het luchtverkeer. Waar het gemeenschapsrecht voor de mededingingsregels in tal van gevallen bevoegdheid verleent aan de instellingen van de Gemeenschap, met name de Commissie, zijn dezelfde instellingen bevoegd tot toepassing van de in het ontwerp vastgelegde overeenkomstige bepalingen op de gehele ECAA. Op de gebieden waar noch de mededingingsregels noch de in bijlage I bij het ontwerp genoemde bepalingen van afgeleid recht bevoegdheden verlenen aan de gemeenschapsinstellingen, zijn de overeenkomstsluitende staten belast met de toepassing van de bepalingen van de ECAA-overeenkomst. De geschillenbeslechting en het streven naar een homogene uitvoering van de betrokken bepalingen zijn in handen gelegd van het bij artikel 25 van het ontwerp ingestelde gemengd comité. Voorts geeft het ontwerp de overeenkomstsluitende staten de mogelijkheid hun rechterlijke instanties te machtigen het Hof prejudiciële vragen te stellen, een optie die in casu des te belangrijker is omdat die staten geen gemeenschappelijke rechtsprekende instantie hebben die buiten het grondgebied van de Gemeenschap zou kunnen zorgen voor een zekere eenheid in de uitlegging van de regels van de ECAA-overeenkomst.
8 Het ontwerp kent derhalve uitgebreide bevoegdheden toe aan de Commissie, die aldus wordt belast met de zorg voor de eerbiediging van de mededingingsregels van de ECAA in deze gehele ruimte. Ook belast het het gemengd comité van de ECAA met verantwoordelijkheden die ruimer kunnen blijken te zijn dan die van het gemengd comité van de EER: gevallen van discrepantie in de uitlegging van de regels van de ECAA-overeenkomst of geschillen bij de uitvoering daarvan die aan het ECAA-comité kunnen worden voorgelegd, zouden zich vaker kunnen voordoen, aangezien er voor de overeenkomstsluitende staten geen met de EVA vergelijkbare specifieke organisatie bestaat waarbij zij zijn aangesloten en geen gemeenschappelijke rechtsprekende instantie.
9 Deze institutionele keuze van één pijler", waarin met name de Commissie een nieuwe, regulerende rol speelt, draagt bij tot de verregaande integratie van de verschillende luchtvervoersmarkten die door de overeenkomstsluitende partijen wordt nagestreefd. Ook het feit dat de formulering van het ontwerp grotendeels identiek is aan de overeenkomstige bepalingen van gemeenschapsrecht, kan gunstig zijn voor de eerbiediging van de binnen de ECAA toepasselijke gemeenschappelijke regels inzake mededinging, veiligheid, milieu en op sociaal gebied, en kan zo de uitvoering van de nieuwe taken van de Commissie vergemakkelijken. Deze identieke formulering vormt de belangrijkste garantie voor uniformiteit van de voorwaarden voor de opening van de markten voor ondernemers en onderdanen van de staten die partij zijn bij de overeenkomst of onder de ECAA-overeenkomst vallen.
10 Dat neemt niet weg dat de grondgedachten die aldus in het ontwerp zijn verwerkt, tot gevolg hebben dat binnen een en dezelfde ruimte, die van de ECAA, regels van gemeenschapsrecht en regels die daaruit zijn overgenomen, naast elkaar komen te staan doch niet stelselmatig door dezelfde autoriteiten of instanties zullen worden uitgevoerd of geïnterpreteerd, hetgeen aanleiding kan geven tot discrepanties die de werking van de ECAA-overeenkomst kunnen belemmeren. Ook hebben zij tot gevolg dat de zorg voor de toepassing van tal van bepalingen van deze overeenkomst buiten het grondgebied van de Gemeenschap, bij de Commissie wordt gelegd, waardoor bijzondere relaties tussen de Gemeenschap en de overeenkomstsluitende staten ontstaan.
11 In deze context, die wordt gekenmerkt door het feit dat een groot aantal regels van de ECAA-overeenkomst materieel gezien regels van gemeenschapsrecht zijn, zal het Hof moeten nagaan of het hem voorgelegde ontwerp voldoende maatregelen bevat, die ten minste vergelijkbaar moeten zijn met die van het EER-akkoord, om te garanderen dat het streven naar eenheid in de uitlegging van deze regels en de nieuwe institutionele banden die door de ECAA-overeenkomst tussen de Gemeenschap en de overeenkomstsluitende staten worden gecreëerd, de autonomie van de communautaire rechtsorde niet aantasten. In het bijzonder is het van belang dat de regelingen van deze overeenkomst verhinderen dat de Gemeenschap in geval van geschil met een overeenkomstsluitende staat een bepaalde uitlegging van de in de overeenkomst overgenomen regels van gemeenschapsrecht voorgeschreven wordt. Deze overeenkomst moet dus kunnen verhinderen, dat de in artikel 220 EG vastgelegde doelstelling van eenheid van uitlegging van het gemeenschapsrecht en de functie van toezichthouder op de wettigheid van de handelingen van de gemeenschapsinstellingen die het Hof moet uitoefenen, op deze wijze worden aangetast (zie in die zin advies 1/91, punten 41-46).
12 Het behoud van de autonomie van de communautaire rechtsorde vereist dus in de eerste plaats dat de bevoegdheden van de Gemeenschap en haar instellingen, zoals neergelegd in het Verdrag, niet van karakter veranderen (adviezen 1/91, punten 61-65, en 1/92, punten 32 en 41).
13 In de tweede plaats is vereist dat de regelingen betreffende de eenheid van uitlegging van de regels van de ECAA-overeenkomst en betreffende de geschillenbeslechting niet tot gevolg hebben, dat de Gemeenschap en haar instellingen bij de uitoefening van hun interne bevoegdheden een bepaalde uitlegging van de in de overeenkomst overgenomen regels van gemeenschapsrecht voorgeschreven wordt (adviezen 1/91 en 1/92).
14 Wat de gevolgen van het ontwerp van de ECAA-overeenkomst voor de bevoegdheden van de Gemeenschap en haar instellingen betreft, moet worden vastgesteld dat het ontwerp het karakter van die bevoegdheden niet in die mate aantast dat het met het Verdrag onverenigbaar moet worden verklaard.
15 Om te beginnen zal de ECAA-overeenkomst geen gevolgen hebben voor de verdeling van bevoegdheden tussen de Gemeenschap en de lidstaten.
16 De lidstaten zijn immers geen partij bij de ECAA-overeenkomst. Er bestaat dus geen gevaar dat het gemengd comité of een rechterlijke instantie waarbij een geschil over de uitlegging van bepalingen van deze overeenkomst aanhangig is, het begrip overeenkomstsluitende partij" zodanig toepast of uitlegt dat de respectieve bevoegdheden van de lidstaten en de Gemeenschap worden vastgesteld (zie voor een conclusie in tegengestelde zin advies 1/91, punten 31-36).
17 Voorts garandeert het feit dat de lidstaten geen partij zijn bij de ECAA-overeenkomst, dat geschillen tussen de lidstaten onderling of tussen de lidstaten en de gemeenschapsinstellingen over de uitlegging van de bepalingen van gemeenschapsrecht die van toepassing zijn op het luchtvervoer, nog steeds uitsluitend worden beheerst door de mechanismen van het Verdrag. De procedure van artikel 27 van het ontwerp voor de regeling van geschillen door het gemengd comité heeft namelijk uitsluitend betrekking op geschillen tussen de overeenkomstsluitende staten of tussen een van deze staten en de Gemeenschap. Deze procedure is dus niet in strijd met artikel 292 EG, dat luidt: De lidstaten verbinden zich, een geschil betreffende de uitlegging of de toepassing van dit Verdrag niet op andere wijze te doen beslechten dan in dit Verdrag is voorgeschreven."
18 In de tweede plaats tast ook de in het ontwerp neergelegde uitbreiding van de bevoegdheden van de instellingen van de Gemeenschap het karakter van die bevoegdheden niet aan.
19 In verschillende bepalingen van het ontwerp, met name de artikelen 19 tot en met 22, worden de gemeenschapsinstellingen bevoegdheden toegekend ten opzichte van de overeenkomstsluitende staten, die geen lid van de Gemeenschap zijn. Dat geldt in het bijzonder voor de Commissie, ingevolge de artikelen 11 tot en met 16 van het ontwerp, betreffende de mededingingsregels, en de artikelen 17 tot en met 22, betreffende de uitvoering van de ECAA-overeenkomst, maar ook voor het Hof, dat ingevolge artikel 23, lid 2, en protocol IV van het ontwerp uitspraak kan doen over prejudiciële vragen die door de rechters van de overeenkomstsluitende staten worden gesteld en op grond van artikel 27, lid 3, van het ontwerp geschillen kan beslechten die de overeenkomstsluitende partijen besluiten aan het Hof voor te leggen, indien de procedure voor het gemengd comité geen resultaat heeft opgeleverd.
20 Het Hof heeft reeds aanvaard dat een door de Gemeenschap met derde staten gesloten internationale overeenkomst gevolgen kan hebben voor de bevoegdheden van de communautaire instellingen, zonder dat dit met het Verdrag onverenigbaar moet worden geacht. Zoals het Hof in zijn adviezen over de ontwerpen van de EER-overeenkomst heeft vastgesteld, wordt een dergelijke overeenkomst beschouwd als met het Verdrag verenigbaar wanneer daardoor de bevoegdheden die zij aan de instellingen van de Gemeenschap verleent, niet van karakter veranderen (zie met name advies 1/92, punten 32 en 41).
21 De ontwerp-ECAA-overeenkomst nu heeft weliswaar gevolgen voor de bevoegdheden van de communautaire instellingen, maar deze veranderen daardoor niet van karakter en het ontwerp tast dus de autonomie van de communautaire rechtsorde niet aan.
22 Wat de Commissie betreft, sluiten de bepalingen van het ontwerp immers nauw aan bij de bepalingen van het Verdrag waarin de taak wordt omschreven die zij op mededingingsgebied ten aanzien van de lidstaten verricht. Ook het feit dat de basisregels van de ECAA-overeenkomst identiek zijn aan die van het gemeenschapsrecht, die de Commissie zal hebben uit te voeren aan de zijde van de overeenkomstsluitende staten, alsook de institutionele keuze voor één pijler", moeten worden gezien als garanties voor de instandhouding van het karakter van de bevoegdheden van de communautaire instellingen.
23 Wat het Hof betreft, voldoen de bepalingen van de ontwerp-ECAA-overeenkomst aan de essentiële voorwaarden voor instandhouding van het karakter van zijn bevoegdheden.
24 In de eerste plaats draagt artikel 17, lid 3, van deze tekst het Hof op zich uit te spreken over [a]lle vragen met betrekking tot de wettigheid van besluiten die door de Instellingen van de Europese Gemeenschap worden genomen op grond van deze Overeenkomst". Het monopolie van het toezicht op de wettigheid van de handelingen van de gemeenschapsinstellingen die zij verrichten ter uitvoering van het Verdrag of op basis van een andere internationale akte, dat het Hof met name bij de artikelen 230 EG en 234 EG wordt verleend, komt dus niet in gevaar.
25 In de tweede plaats blijft in alle gevallen waarin het ontwerp het Hof bevoegdheden verleent het bindend karakter van zijn beslissingen behouden, anders dan de Italiaanse regering in haar opmerkingen vreest (zie advies 1/91, punten 59-65). Dit geldt zowel voor de prejudiciële verwijzingsprocedures van artikel 23, lid 2, en protocol IV van het ontwerp, als voor de geschillenbeslechtingsprocedures van artikel 27, lid 3, van het ontwerp, waarin is bepaald dat de uitspraak van het Hof een definitieve en bindende uitspraak" is.
26 Derhalve verandert het karakter van de bevoegdheden van de Gemeenschap en haar instellingen door de bepalingen van de ontwerp-ECAA-overeenkomst niet en wordt de autonomie van de communautaire rechtsorde in zoverre dus niet aangetast. Deze bepalingen kunnen dan ook als met het Verdrag verenigbaar worden beschouwd.
27 Na de analyse van de gevolgen van het ontwerp voor de bevoegdheden van de Gemeenschap en haar instellingen, moet worden bezien wat de draagwijdte is van de regelingen die in het ontwerp zijn neergelegd ter verzekering van de homogene interpretatie van de regels van de ECAA-overeenkomst en de beslechting van geschillen. Zoals in punt 13 van dit advies is gezegd, blijft de autonomie van de communautaire rechtsorde niet behouden indien deze regelingen ertoe leiden dat de Gemeenschap en haar instellingen bij de uitoefening van hun interne bevoegdheden een bepaalde uitlegging van de regels van gemeenschapsrecht die in de overeenkomst zijn overgenomen, wordt voorgeschreven.
28 In dit verband moet achtereenvolgens worden gekeken naar de bepalingen waarin het karakter van de regels van de ECAA-overeenkomst is vastgelegd, de regelingen voor prejudiciële verwijzing, het bepaalde in artikel 23, lid 1, en artikel 23, lid 3, van het ontwerp, betreffende de uitlegging van deze regels, en de regelingen voor geschillenbeslechting.
29 In de eerste plaats bepaalt het ontwerp dat de regels van de ECAA-overeenkomst overeenkomstig de wil van de overeenkomstsluitende partijen de algemene kenmerken van het gemeenschapsrecht zullen eerbiedigen. Zo wijst de preambule van het ontwerp nog eens op de toezegging van elk van de geassocieerde landen in de Europa-overeenkomsten om zijn wetgeving in overeenstemming te brengen met die van de Gemeenschap". Artikel 2 van het ontwerp bepaalt, naar het voorbeeld van artikel 249 EG, dat een in bijlage I bij het ontwerp vermeld besluit dat met een EG-verordening overeenstemt als zodanig [wordt] opgenomen in de interne rechtsorde van de overeenkomstsluitende partijen" en dat een met een EG-richtlijn overeenstemmend besluit aan de instanties van de overeenkomstsluitende partijen de vrijheid [laat] om de vorm, middelen en wijze van tenuitvoerlegging te kiezen". Artikel 17, lid 1, van het ontwerp bepaalt voorts dat de overeenkomstsluitende partijen ervoor zorgen dat op uit de ECAA-overeenkomst voortvloeiende rechten bij de nationale rechter een beroep kan worden gedaan". Uit al deze bepalingen volgt dat aan het streven naar homogeniteit in de toepassing van de in de ECAA-overeenkomst neergelegde normen uitvoering zal worden gegeven met inachtneming van de wezenlijke kenmerken van de communautaire normen.
30 In de tweede plaats kunnen de regelingen inzake de prejudiciële verwijzing in artikel 23, lid 2, en protocol IV van het ontwerp, die de overeenkomstsluitende staten de mogelijkheid geven hun rechterlijke instanties te machtigen het Hof prejudiciële vragen te stellen, met het Verdrag verenigbaar worden geacht.
31 Deze bepalingen hebben ongetwijfeld niet tot doel, de rechterlijke instanties van de overeenkomstsluitende staten van rechtswege de mogelijkheid te geven, zich tot het Hof te wenden. Protocol IV bepaalt immers dat de daarin geboden opties voor het stellen van prejudiciële vragen elke overeenkomstsluitende staat ter beschikking staan [w]anneer een beslissing over de uitvoeringsbepalingen van [artikel 23, lid 2, van het ontwerp] moet worden genomen". Deze lezing wordt bevestigd door artikel 23, lid 3, van het ontwerp, dat betrekking heeft op de situatie dat een rechterlijke instantie van een overeenkomstsluitende staat geen zaken kan voorleggen aan het Hof".
32 Het Hof heeft echter ten aanzien van de vergelijkbare bepalingen van de EER-overeenkomst reeds aanvaard dat staten de vrijheid moeten hebben hun gerechten al dan niet te machtigen vragen aan het Hof voor te leggen (advies 1/91, punt 60).
33 In dat advies heeft het Hof ook overwogen dat andere rechters dan die van de lidstaten het Hof prejudiciële vragen kunnen stellen, mits de antwoorden die het Hof daarop geeft voor de verwijzende rechters bindend zijn (advies 1/91, punten 59 en 61-65). Zo is het ook in de ontwerp-ECAA-overeenkomst, zoals is uiteengezet, aangezien het stellen van vragen aan het Hof ingevolge artikel 23, lid 2, waarvoor de voorwaarden zijn uitgewerkt in de verschillende opties van protocol IV, het Hof overeenkomstig de bewoordingen van dit protocol in staat stelt zich op bindende wijze uit te spreken over zowel de uitlegging als de geldigheid van de regels van de ECAA-overeenkomst.
34 In de derde plaats maken de in artikel 23, lid 1, van het ontwerp bedoelde regelingen betreffende de uitlegging van bepalingen van de ECAA-overeenkomst, die inhoudelijk identiek zijn aan de overeenkomstige bepalingen van gemeenschapsrecht, het mogelijk dat de overeenkomstsluitende partijen voldoende rekening houden met de rechtspraak van het Hof.
35 Artikel 23, lid 1, van het ontwerp bepaalt namelijk dat de basisbepalingen van de ECAA-overeenkomst wat hun uitvoering en toepassing betreft worden uitgelegd overeenkomstig de toepasselijke uitspraken van het Hof en besluiten van de Commissie inzake bepalingen die identiek zijn aan het gemeenschapsrecht.
36 Deze bepaling beperkt de erkenning van het bindend gezag van besluiten van de Commissie en de rechtspraak van het Hof weliswaar tot besluiten en arresten van vóór de ondertekening van de ECAA-overeenkomst, maar dit is op zich geen grond voor onverenigbaarheid met het Verdrag, mits adequate procedures worden ingevoerd om te zorgen dat aan de rechtspraak van het Hof van na die datum geen afbreuk wordt gedaan en dat aldus de eenheid van uitlegging van de regels van gemeenschapsrecht wordt gegarandeerd (advies 1/91, punten 21-23).
37 In advies 1/92, inzake een ontwerp-akkoord betreffende de EER, heeft het Hof vastgesteld dat de procedures voor de inaanmerkingneming van zijn rechtspraak toereikend waren. Dit ontwerp behelsde de volgende regelingen. De arresten en de uitspraken van het Hof en het EVA-Hof werden ter kennis gebracht van het gemengd comité van de EER; dit comité moest de ontwikkelingen in hun rechtspraak nauwgezet volgen om de homogene uitlegging van het betrokken akkoord te handhaven. De beslissingen van dit comité werden genomen d'un commun accord", of zij nu betrekking hadden op het volgen van de ontwikkelingen in de rechtspraak van het Hof of de beslechting van geschillen over de uitlegging van het akkoord, en konden in geen geval afbreuk doen aan de rechtspraak van het Hof". Deze laatste regel is overigens door het Hof in punt 24 van advies 1/92 gekwalificeerd als een voor de autonomie van de communautaire rechtsorde onmisbare, essentiële waarborg".
38 De bepalingen van de ontwerp-ECAA-overeenkomst zijn weliswaar niet identiek aan die van de EER-overeenkomst, maar zij bieden garanties die in grote lijnen vergelijkbaar zijn.
39 Allereerst bepaalt artikel 23, lid 1, van het ontwerp met zoveel woorden en in een vorm die de overeenkomstsluitende partijen bindt, dat de besluiten van het gemengd comité, ofschoon dit niet permanent de ontwikkeling van de rechtspraak van het Hof en van de rechterlijke instanties van de overeenkomstsluitende staten in het oog hoeft te houden, in overeenstemming [dienen] te zijn met de jurisprudentie van het Hof". Het gemengd comité, dat wanneer een van de overeenkomstsluitende partijen daarom verzoekt, moet toezien op de goede werking" van de ECAA-overeenkomst, kan de in het comité zitting hebbende vertegenwoordigers van de Gemeenschap dus geen uitlegging van de regels van deze overeenkomst voorschrijven die ingaat tegen de rechtspraak van het Hof. De tekst van het ontwerp staat er overigens niet aan in de weg dat het door de Gemeenschap binnen het gemengd comité ingenomen standpunt eventueel aan het Hof wordt voorgelegd via de in het Verdrag geregelde procedures.
40 Vervolgens moet ook het vereiste in artikel 25, lid 3, van het ontwerp, dat het comité besluiten neemt met eenparigheid van stemmen - wat overigens wel de goede werking van de overeenkomst kan blijken te frustreren doordat er geen interpretaties van de regels van de ECAA-overeenkomst tot stand komen die steeds homogeen zijn -, worden beschouwd als een garantie voor de Gemeenschap dat haar in haar relaties met de lidstaten of de onderdanen van de Gemeenschap geen uitlegging kan worden voorgeschreven die ingaat tegen de rechtspraak van het Hof.
41 Ten slotte kan het feit dat artikel 23, lid 1, van het ontwerp niet uitdrukkelijk een beroepsmogelijkheid opent voor het geval dat het gemengd comité niet tot een besluit komt, alleen nadelig zijn voor de goede werking van de ECAA-overeenkomst. De verschillen in interpretatie van de regels van de ECAA-overeenkomst die door deze leemte mogelijkerwijs blijven bestaan tussen de Gemeenschap en de overeenkomstsluitende staten, hebben op zich immers geen gevolgen voor de communautaire rechtsorde, waarvan de regels, die inhoudelijk identiek zijn maar formeel verschillend, hun eigen uitlegging behouden.
42 In de vierde plaats bestaat ook geen bezwaar tegen artikel 23, lid 3, van het ontwerp, dat het geval regelt dat een in laatste instantie rechtsprekende rechter van een overeenkomstsluitende partij geen zaken kan voorleggen aan het Hof", en bepaalt dat elke uitspraak van een dergelijke rechterlijke instantie wordt voorgelegd aan het gemengd comité, dat zich vervolgens aldus uitspreekt dat de homogene uitlegging van de ECAA-overeenkomst gegarandeerd wordt.
43 Ofschoon dit artikellid niet het voorschrift van artikel 23, lid 1, van het ontwerp overneemt, dat besluiten van het gemengd comité in overeenstemming [dienen] te zijn met de jurisprudentie van het Hof", is in dit kader, evenals in het meer algemene kader van artikel 23, lid 1, het doel van de inschakeling van het gemengd comité, toe te zien op de eenvormige toepassing van de regels van de ECAA-overeenkomst. De voorwaarde dat de besluiten van het gemengd comité in overeenstemming zijn met de rechtspraak van het Hof geldt dus in alle gevallen waarin het comité dit doel nastreeft, ingevolge zowel lid 1 als lid 3 van deze bepaling.
44 Ten slotte zijn de regelingen voor geschillenbeslechting in artikel 27 van het ontwerp, naar welke procedure artikel 23, lid 3, verwijst, geredigeerd naar het voorbeeld van die van de EER-overeenkomst, welke door het Hof verenigbaar zijn geacht met het Verdrag, en zijn deze in het ontwerp dwingender geformuleerd. Zo is om te beginnen in de tekst van het ontwerp zelf vastgelegd dat de in dit kader door het gemengd comité genomen besluiten geen afbreuk doen aan de jurisprudentie van het Hof". Ten tweede kan de zojuist gegeven analyse van de vereisten van artikel 23, lid 1, van het ontwerp ten aanzien van de gevolgen van de unanimiteitsregel, hier zonder meer worden toegepast. Ten derde kunnen de geschillen die het comité niet weet te beslechten worden voorgelegd aan het Hof, dat er een definitieve en bindende uitspraak over doet". Ten slotte kunnen dergelijke geschillen weliswaar krachtens titel 3 van protocol IV slechts aan het Hof worden voorgelegd op dezelfde wijze [...] als de overeenkomstig artikel 239 van het EG-Verdrag aan het Hof voorgelegde zaken", dat wil zeggen krachtens een compromis, dat de instemming van de partijen bij het geschil veronderstelt, zodat deze bepaling leidt tot een beperking van het aantal gevallen waarin het Hof zich zal uitspreken, maar zij dwingt de vertegenwoordigers van de Gemeenschap binnen het gemengd comité niet tot toepassing van regels die in strijd zijn met het gemeenschapsrecht.
45 Derhalve moet worden geconstateerd dat de regelingen betreffende de homogene uitlegging van de regels van de ECAA-overeenkomst en de beslechting van geschillen niet tot gevolg zullen hebben dat de Gemeenschap en haar instellingen bij de uitoefening van hun interne bevoegdheden een bepaalde uitlegging van de in deze overeenkomst overgenomen regels van gemeenschapsrecht wordt voorgeschreven.
46 Bijgevolg tasten de bepalingen van de artikelen 17, 23 en 27 en van protocol IV van de ECAA-overeenkomst, in de aan het Hof voorgelegde formulering, de autonomie van de communautaire rechtsorde niet aan. Het stelsel van juridisch toezicht waarin deze overeenkomst in voormelde bepalingen voorziet, moet dan ook met het Verdrag verenigbaar worden verklaard.
Derhalve brengt
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt:
G. C. Rodríguez Iglesias, president, P. Jann, F. Macken, N. Colneric en S. von Bahr, kamerpresidenten, C. Gulmann, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen, V. Skouris, J. N. Cunha Rodrigues en C. W. A. Timmermans, rechters,
gehoord S. Alber, eerste advocaat-generaal, F. G. Jacobs, P. Léger, D. Ruiz-Jarabo Colomer, J. Mischo, A. Tizzano, L. A. Geelhoed en C. Stix-Hackl, advocaten-generaal,
het volgende advies uit:
Het stelsel van juridisch toezicht dat door de overeenkomst betreffende de totstandbrenging van een gemeenschappelijke Europese luchtvaartruimte bij de artikelen 17, 23 en 27 en protocol IV daarvan zal worden ingevoerd, is verenigbaar met het EG-Verdrag.