CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
presentate l’11
settembre 2025 (1)
Causa C‑376/24
MT
contro
Comité de direction de l’Autorité des Services et des Marchés Financiers (FSMA)
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Cour d’appel de Bruxelles (Corte d’appello di Bruxelles, Belgio)]
« Procedimento pregiudiziale – Servizi finanziari – Regolamento (UE) n. 596/2014 – Comunicazione di informazioni privilegiate e abuso di mercato – Carattere illecito della comunicazione di informazioni privilegiate – Eccezioni – Articolo
10 – Comunicazione di un’informazione privilegiata nel normale esercizio di una professione o di una funzione – Articolo 21 – Comunicazione di informazioni privilegiate nell’ambito di attività giornalistiche – Libertà di stampa e libertà di espressione – Diffusione da parte di un dirigente politico di informazioni privilegiate relative alla privatizzazione di un’impresa pubblica »
1.        La controversia all’origine del presente rinvio pregiudiziale verte sulla validità della sanzione inflitta a un dirigente politico che, nell’ambito di interviste con alcuni media, ha reso nota un’informazione asseritamente qualificabile come privilegiata, ai sensi della direttiva 2003/6/CE (2) e del regolamento (UE) n. 596/2014 (3).
2.        L’informazione controversa riguardava l’imminente privatizzazione di un’importante impresa pubblica belga. La persona che l’ha divulgata afferma di avere agito per sollevare un dibattito su tale questione di interesse generale e nell’esercizio della sua funzione di responsabile politico.
3.        Sullo sfondo del rinvio pregiudiziale si contrappongono, da un lato, il diritto fondamentale alla libertà di espressione e di informazione (nella fattispecie, di un dirigente politico) e, dall’altro, l’interesse a proteggere l’integrità dei mercati finanziari, concretizzato nel divieto di comunicare informazioni privilegiate.
I.      Contesto normativo
A.      Diritto dell’Unione
1.      Direttiva 2003/6
4.        Ai sensi del considerando 44:
«La presente direttiva rispetta i diritti fondamentali e osserva i principi riconosciuti segnatamente dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea [(in prosieguo: la “Carta”)], in particolare l’articolo
11, nonché l’articolo 10 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali [(in prosieguo: la “CEDU”)]. A questo riguardo, la presente direttiva non impedisce in alcun modo agli Stati membri di applicare le loro norme costituzionali in materia di libertà di stampa e di libertà d’espressione nei mezzi di informazione».
5.        L’articolo 2 stabilisce quanto segue:
«1.      Gli Stati membri vietano alle persone di cui al secondo comma che dispongono di informazioni privilegiate di utilizzare tali informazioni acquisendo o cedendo, o cercando di acquisire o cedere, per conto proprio o per conto terzi, direttamente o indirettamente, gli strumenti finanziari cui le informazioni si riferiscono.
Il primo comma si applica a chiunque possieda tali informazioni:
(...)
c)      per il fatto di avere accesso a tali informazioni a motivo del suo lavoro, della sua professione e delle sue funzioni (...)
(...)».
6.        L’articolo 3 così dispone:
«Gli Stati membri vietano alle persone soggette ai divieti di cui all’articolo 2:
a)      di comunicare informazioni privilegiate a un’altra persona se non nell’ambito del normale esercizio del loro lavoro, della loro professione o delle loro funzioni;
b)      di raccomandare ad un’altra persona di acquisire o cedere o di indurre un’altra persona ad acquisire o cedere, in base a informazioni privilegiate, strumenti finanziari a cui tali informazioni si riferiscono».
2.      Regolamento n. 596/2014
7.        Il considerando 77 enuncia quanto segue:
«Il presente regolamento rispetta i diritti fondamentali e osserva i principi riconosciuti dalla Carta (...). Il presente regolamento dovrebbe quindi essere interpretato e applicato conformemente a tali diritti e principi. In particolare, quando il presente regolamento fa riferimento alle regole che disciplinano la libertà di stampa e la libertà di espressione in altri mezzi di informazione e le regole o i codici che disciplinano la professione di giornalista, è opportuno tener conto di tali libertà garantite nell’Unione e negli Stati membri e riconosciute ai sensi dell’articolo 11 della Carta e di altre disposizioni pertinenti».
8.        L’articolo 7 («Informazioni privilegiate») riproduce in sostanza le definizioni che figuravano nelle direttive 2003/6 e 2003/124/CE (4).
9.        L’articolo 8 («Abuso di informazioni privilegiate») così dispone:
«1.      Ai fini del presente regolamento, si ha abuso di informazioni privilegiate quando una persona in possesso di informazioni privilegiate utilizza tali informazioni acquisendo o cedendo, per conto proprio o per conto di terzi, direttamente o indirettamente, gli strumenti finanziari cui tali informazioni si riferiscono. È considerato abuso di informazioni privilegiate anche l’uso di dette informazioni tramite annullamento o modifica di un ordine concernente uno strumento finanziario al quale le informazioni si riferiscono quando tale ordine è stato inoltrato prima che la persona interessata entrasse in possesso di dette informazioni privilegiate. (...)
(...)
4.      Il presente articolo si applica a qualsiasi persona che possieda informazioni privilegiate per il fatto che:
(...)
c)      ha accesso a tali informazioni nell’esercizio di un’occupazione, di una professione o di una funzione (...)
(...).
Il presente articolo si applica anche a qualsiasi persona che possieda informazioni privilegiate per circostanze diverse da quelle di cui al primo comma, quando detta persona sa o dovrebbe sapere che si tratta di informazioni privilegiate.
(...)».
10.      L’articolo 10 («Comunicazione illecita di informazioni privilegiate») prevede quanto segue:
«1.      Ai fini del presente regolamento, si ha comunicazione illecita di informazioni privilegiate quando una persona è in possesso di informazioni privilegiate e comunica tali informazioni a un’altra persona, tranne quando la comunicazione avviene durante il normale esercizio di un’occupazione, una professione o una funzione.
Il presente paragrafo si applica a qualsiasi persona fisica o giuridica nelle situazioni o nelle circostanze di cui all’articolo 8, paragrafo 4.
(...)».
11.      L’articolo 21 («Comunicazione o diffusione di informazioni ai media») così stabilisce:
«Ai fini dell’applicazione dell’articolo 10 (...), qualora siano comunicate o diffuse informazioni e qualora siano elaborate o diffuse raccomandazioni ai fini (5) dell’attività giornalistica o di altre forme di espressione nei mezzi d’informazione, la comunicazione o la diffusione delle informazioni è valutata tenendo conto delle norme che disciplinano la libertà di stampa e la libertà di espressione in altri mezzi d’informazione, nonché delle norme o dei codici che disciplinano la professione di giornalista, a meno che:
a)      le persone interessate o le persone a loro strettamente legate ricavino, direttamente o indirettamente, un vantaggio o un guadagno dalla comunicazione o dalla diffusione delle informazioni in questione; oppure
b)      la comunicazione o la diffusione siano effettuate con l’intenzione di fuorviare il mercato per quanto concerne l’offerta, la domanda o il prezzo di strumenti finanziari».
B.      Diritto nazionale. Loi du 2
août 2002 relative à la surveillance du secteur financier et aux services financiers (6)
12.      L’articolo 2 definisce la nozione di «informazione privilegiata» negli stessi termini delle direttive 2003/6 e 2003/124 e quindi del regolamento n. 596/2014.
13.      Ai sensi dell’articolo 25:
«§ 1.      È fatto divieto a chiunque:
1.      disponga di un’informazione, di cui sa o dovrebbe sapere che ha carattere privilegiato:
a)      di acquisire o cedere, oppure cercare di acquisire o cedere, per proprio conto o per conto di altri, direttamente o indirettamente, gli strumenti finanziari a cui l’informazione si riferisce;
b)      di comunicare tale informazione a un’altra persona se non nell’ambito del normale esercizio di un’occupazione, una professione o una funzione;
(...)
4.      di diffondere informazioni o voci attraverso i media, Internet o qualsiasi altro mezzo, che forniscano o possano fornire indicazioni false o ingannevoli su strumenti finanziari, se [la persona interessata] sapeva o avrebbe dovuto sapere che le informazioni erano false o fuorvianti.
Nel caso di giornalisti che agiscono nell’ambito della loro professione, tale diffusione di informazioni deve essere valutata tenendo conto della normativa applicabile alla loro professione, salvo che essi traggano, direttamente o indirettamente, un vantaggio o profitti dalla diffusione di dette informazioni».
II.    Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali
14.      Nel 2016 la Bpost, una società per azioni di diritto pubblico il cui capitale azionario era detenuto per oltre il 50% dallo Stato, era il principale operatore del settore postale in Belgio e le sue azioni erano quotate alla Borsa di Bruxelles (Belgio) (Euronext).
15.      MT era un responsabile politico socialista. Egli era stato Ministro delle Imprese pubbliche del governo federale dal gennaio 2013 all’ottobre 2014. A seguito delle elezioni legislative del 2014, il Partito socialista era passato all’opposizione e, nel 2016, MT ricopriva incarichi direttivi in tale partito e nell’Union nationale des mutualités socialistes – Solidaris.
16.      Nel 2015 il nuovo governo belga si mostrava intenzionato a ridurre la partecipazione dello Stato nelle imprese pubbliche ad un livello inferiore al 50%, il che è stato oggetto di discussione nel Parlamento belga. L’adozione di una nuova legge sulle imprese pubbliche nel dicembre 2015 (7) è stata criticata da un dirigente sindacale in questi termini, ripresi da un quotidiano belga: «l’adozione, ieri giovedì, alla Camera, del progetto di legge che consente la privatizzazione, senza necessità di una minoranza di blocco, di imprese pubbliche quotate in Borsa, ossia la Bpost e la Proximus, significa la fine dell’impresa pubblica» (8).
17.      Lo statuto della Bpost è stato modificato in occasione delle assemblee generali, ordinaria e straordinaria, dell’11
maggio 2016, al fine di consentire la privatizzazione di tale impresa (9). Il 12
maggio 2016, commentando l’esito di tali assemblee degli azionisti, un quotidiano belga menzionava la «privatizzazione della Bpost» (10).
18.      Il 27
maggio 2016, in risposta a una domanda formulata durante il programma radiofonico Matin Première della RTBF, MT ha indicato che la Bpost avrebbe perso la sua natura pubblica in modo imminente e ha dichiarato che «lo Stato venderà alcune delle sue azioni (...) è davvero una questione di ore». Egli ha aggiunto che la perdita dello status di impresa pubblica sarebbe avvenuta nell’ambito di un’operazione di aggregazione con un altro operatore postale europeo, in quanto erano in corso trattative per la vendita del 10% delle azioni della Bpost all’operatore postale dei Paesi Bassi PostNL.
19.      Lo stesso giorno MT ha confermato tale informazione, integrandola, ad un giornalista del portale Internet www.lavenir.net e in un’intervista al giornale Le Soir.
20.      Il 27
maggio 2016 la Bpost ha chiesto all’Autorité belge des services et des marchés financiers (FSMA) (Autorità dei servizi e dei mercati finanziari, Belgio) di sospendere la quotazione dei suoi titoli in borsa. Le trattative per la fusione tra la Bpost e la PostNL sono state interrotte e la fusione non è stata realizzata (11).
21.      Il 28
luglio 2016 la FSMA ha avviato un procedimento sulle dichiarazioni di MT, il quale è stato invitato a presentare le proprie osservazioni, al pari di SL, segretario generale del settore postale della Centrale Générale des Services Publics (CGSP) (12).
22.      Secondo la decisione di rinvio (13), la FSMA ha contestato a MT di avere divulgato, la mattina del 27
maggio 2016:
«a)      l’esistenza di un progetto per l’imminente privatizzazione della Bpost a [un] giornalista radiofonico nel programma Matin Première trasmesso in diretta su RTBF e quindi a tutti gli ascoltatori di tale programma; e
b)      l’informazione secondo cui lo Stato si stava preparando a cedere circa il 10% della Bpost nell’ambito di un’aggregazione con un altro operatore europeo a un giornalista del sito Internet www.lavenir.net e quindi a tutti i lettori dell’articolo che ha ripreso tali parole».
23.      Dopo varie decisioni preliminari, impugnate da MT senza successo, l’11
maggio 2023 la Commissione per le sanzioni della FSMA ha infine deciso:
«(...)
2)      di dichiarare che MT ha violato l’articolo 25, § 1, 1º, lettera
b), della legge del 2
agosto 2002, divulgando un’informazione di cui sapeva o avrebbe dovuto sapere che si trattava di un’informazione privilegiata al di fuori dell’esercizio della sua occupazione, della sua professione o delle sue funzioni;
3)      ai sensi dell’articolo 72, § 3, della legge del 2
agosto 2002, di irrogare a MT una sanzione pecuniaria di [EUR]
12 500 (...)».
24.      MT ha proposto ricorso contro la decisione dell’11
maggio 2023 dinanzi alla Cour d’appel de Bruxelles, section Cour des marchés (Corte d’appello di Bruxelles, Sezione commerciale, Belgio). La FSMA si è opposta a tale ricorso.
25.      Secondo MT:
–        Egli non ha violato l’articolo 25 della legge del 2
agosto 2002 in quanto la diffusione di informazioni privilegiate riguarda la comunicazione a «un’altra persona», tranne nell’ambito nel normale «esercizio di un’occupazione, una professione o una funzione». Nel suo caso, l’informazione è stata comunicata al pubblico in modo generale e indiscriminato e, a maggior ragione, le informazioni così comunicate non miravano a indurre in errore gli investitori.
–        Il divieto di comunicare informazioni privilegiate non si applica a una persona che agisce nel normale esercizio delle sue funzioni, come è accaduto nel caso di specie.
–        Anche ammesso che egli abbia divulgato un’informazione privilegiata, sarebbe applicabile nei suoi confronti l’eccezione al divieto di diffondere questo tipo di informazioni (articolo 21 del regolamento n. 596/2014) per garantire la libertà di espressione. La comunicazione o la diffusione di informazioni «ai media» deve essere interpretata nel senso che non è limitata alla pubblicazione di informazioni da parte di giornalisti.
–        Egli ha fatto i propri interventi pubblici nell’ambito delle sue funzioni di ex Ministro delle Imprese pubbliche e di membro del comitato nazionale del Partito socialista. Non ne ha tratto alcun vantaggio, piuttosto il contrario, e non intendeva fuorviare il mercato. Inoltre, i suoi interventi erano necessari per lo svolgimento delle proprie funzioni e attività politiche e comportano un esercizio della sua libertà di espressione, tutelata dall’articolo 11 della Carta e dall’articolo 10 della CEDU.
26.      Secondo la FSMA:
–        L’articolo 21 del regolamento n. 596/2014 contiene un’eccezione al divieto di diffusione di informazioni privilegiate, che si applica esclusivamente ai giornalisti o, tutt’al più, alle divulgazioni fatte a fini giornalistici e può quindi riguardare solo coloro che, pur non esercitando la professione di giornalista, dimostrano di esercitare un lavoro equivalente, una professione equivalente o una funzione equivalente.
–        Tale eccezione non si estende a discorsi o dichiarazioni di persone che affermano di essere figure politiche e che agiscono per «finalità politiche».
–        La divulgazione dell’operazione che la Bpost si preparava a realizzare non era né necessaria né proporzionata ai fini dell’opposizione «politica» a una «politica» governativa di privatizzazione delle imprese pubbliche. MT avrebbe potuto opporsi alla privatizzazione di un’impresa pubblica belga in un modo diverso dalla divulgazione di un’informazione privilegiata.
–        L’eccezione di cui all’articolo 21 del regolamento n. 596/2014 presuppone che esista uno stretto legame tra la comunicazione dell’informazione privilegiata e l’esercizio da parte della persona interessata del suo lavoro, della sua professione o delle sue funzioni.
27.      In tale contesto, la Cour d’appel de Bruxelles, section Cour des marchés (Corte d’appello di Bruxelles, Sezione commerciale), sottopone alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)      Se l’articolo 3 della direttiva 2003/6, letto alla luce degli articoli
11 e 52 della Carta (...), dell’articolo 10 della CEDU e del principio di uguaglianza, nei limiti in cui si riferisce al divieto di “comunicare informazioni privilegiate a un’altra persona se non nell’ambito del normale esercizio del loro lavoro, della loro professione o delle loro funzioni”, sia da interpretare nel senso che vieta la divulgazione di un’informazione privilegiata nei media (radio e siti internet di organi della carta stampata) da parte di una persona che ha la qualità di politico, ex ministro e membro di un partito di opposizione che interviene nei media in tale veste, e che con tale comunicazione chiede di far nascere un dibattito pubblico su una questione di interesse generale in modo da criticare un progetto di privatizzazione, mentre la sua funzione non comporta normalmente tale tipo di diffusione di informazioni privilegiate nei media.
2)      Se l’articolo 21 del regolamento n. 596/2014 (...), letto alla luce dei medesimi principi esposti nella questione precedente, debba essere interpretato nel senso che ha un ambito di applicazione limitato alla divulgazione o alla diffusione di informazioni privilegiate da parte dei giornalisti, oppure si applichi anche alla divulgazione o alla diffusione un’informazione privilegiata nei media da parte di una persona, come un politico ex ministro e membro di un partito di opposizione, che chiede, con tale diffusione, di fare nascere un dibattito pubblico su una questione di interesse generale, in modo da criticare un progetto di privatizzazione».
III. Procedimento dinanzi alla Corte di giustizia
28.      La domanda di pronuncia pregiudiziale è pervenuta alla cancelleria della Corte il 28
maggio 2024.
29.      Hanno presentato osservazioni scritte MT, la FSMA e la Commissione europea, che hanno partecipato all’udienza tenutasi il 22
maggio 2025.
IV.    Valutazione
30.      Si può rispondere congiuntamente alle due questioni pregiudiziali. Occorrerà prima stabilire quale norma del diritto dell’Unione risulti applicabile ratione temporis alla controversia.
A.      Normativa applicabile
31.      Il giudice del rinvio fa riferimento indistintamente alla direttiva 2003/6 e al regolamento n. 596/2014.
32.      Gli articoli 10 e 21 del regolamento n. 596/2014 sono applicabili dal 3
luglio 2016 (14). Al momento dell’asserita comunicazione di un’informazione privilegiata (27
maggio 2016) era ancora in vigore la direttiva 2003/6, il cui articolo 3 sarebbe quindi la disposizione decisiva per risolvere la controversia.
33.      Il giudice del rinvio sembra suggerire che si possano applicare gli articoli 10 e 21 del regolamento n. 596/2014 in quanto conterrebbero un regime giuridico «meno severo» di quello precedente (15).
34.      La retroattività della legge successiva più favorevole sarebbe possibile se il diritto belga la prevedesse per i comportamenti illeciti che vengono repressi attraverso il diritto amministrativo sanzionatorio. Spetta al giudice del rinvio risolvere tale questione.
35.      Qualora il diritto interno ammettesse questa soluzione, gli articoli
10 e 21 del regolamento n. 596/2014 inciderebbero, retroattivamente, su fatti verificatisi prima che tali disposizioni fossero applicabili, purché il loro contenuto sia più favorevole rispetto a quello dell’articolo 3 della direttiva 2003/6.
36.      L’articolo 3, lettera
a), della direttiva 2003/6 ha una formulazione equiparabile a quella dell’articolo 10, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 596/2014. Entrambi sanzionano la comunicazione illecita di informazioni privilegiate a terzi, tranne quando sia effettuata nell’ambito del normale esercizio di un’occupazione, una professione o una funzione. Essi contemplano quindi, a tal riguardo, un’eccezione analoga (16).
37.      Orbene, l’articolo 21 del regolamento n. 596/2014 ha aggiunto una precisazione che tutela con maggiore intensità la comunicazione o la diffusione di informazioni ai media. Nel valutare se una persona abbia tenuto il comportamento punito ai sensi dell’articolo 10 di tale regolamento (comunicazione illecita di informazioni privilegiate), occorre tenere conto delle norme che disciplinano la libertà di stampa e la libertà di espressione.
38.      Secondo la Corte, l’articolo 21 del regolamento n. 596/2014 e l’articolo 3 della direttiva 2003/6 non hanno «lo stesso significato e la stessa portata, per quanto riguarda la comunicazione di informazioni privilegiate da parte di un giornalista» (17). Essa ha inoltre dichiarato che, a seconda dell’interpretazione data all’articolo 21 del regolamento n. 596/2014, è possibile valutare se le sue «disposizioni (...) siano meno severe (...) di quelle previste dalla direttiva 2003/6» (18).
39.      A mio avviso, il regime stabilito per la comunicazione di informazioni privilegiate nell’esercizio dell’attività giornalistica (articolo 21 del regolamento n. 596/2014) è più favorevole di quello applicabile, in generale, ad altri professionisti nell’ambito delle loro occupazioni, professioni o funzioni (19).
40.      Mi concentrerò quindi sulla questione se un dirigente politico, qualora renda dichiarazioni che eventualmente divulghino al pubblico un’informazione privilegiata ai sensi dell’articolo 10 del regolamento n. 596/2014, possa beneficiare delle disposizioni dell’articolo 21 di tale regolamento.
B.      Risposta alle questioni pregiudiziali
41.      La mia esposizione seguirà il seguente schema: a)
analizzerò, in primo luogo, l’interpretazione dell’articolo 21 del regolamento n. 596/2014, in sé stesso e in relazione alle circostanze del caso di specie, e b)
esaminerò, in secondo luogo, la possibile incidenza dell’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento n. 596/2014, tenendo conto anche delle esigenze inerenti alla tutela della libertà di espressione e di informazione (20).
1.      Interpretazione dell’articolo 21 del regolamento n. 596/2014
a)      Considerazioni generali
42.      L’articolo 21 del regolamento n. 596/2014 introduce una norma specifica per valutare l’esistenza di una «comunicazione illecita di informazioni privilegiate» qualora siano diffuse o comunicate informazioni ai fini dell’attività giornalistica o di altre forme di espressione nei mezzi d’informazione.
43.      In tali casi, la comunicazione o la diffusione delle informazioni sono valutate:
–        «tenendo conto delle norme che disciplinano la libertà di stampa e la libertà di espressione in altri mezzi d’informazione, nonché delle norme o dei codici che disciplinano la professione di giornalista»;
–        senza tenere conto di tali norme relative alla libertà di stampa e di espressione se le persone interessate (o le persone ad esse strettamente legate) ricavano, direttamente o indirettamente, un vantaggio o un guadagno dalla comunicazione o dalla diffusione delle informazioni in questione, oppure quando la comunicazione o la diffusione siano effettuate con l’intenzione di fuorviare il mercato per quanto concerne l’offerta, la domanda o il prezzo di strumenti finanziari.
44.      La Corte ha già interpretato gli articoli 10 e 21 del regolamento n. 596/2014 in relazione alla comunicazione di informazioni ai fini dell’attività giornalistica (21). Essa ha dichiarato, in sintesi, che la diffusione di informazioni privilegiate effettuata nell’ambito delle attività giornalistiche, intese in senso lato, rientra nell’eccezione di cui all’articolo 21 del regolamento n. 596/2014 (22).
45.      Salvo errore da parte mia, non è stata ancora pronunciata alcuna sentenza sulla comunicazione di informazioni privilegiate ai fini di «(...) altre forme di espressione nei mezzi d’informazione», ai sensi dell’articolo 21 del regolamento n. 596/2014. Poiché tale disposizione non rinvia al diritto nazionale, essa richiede un’interpretazione uniforme nell’ambito del diritto dell’Unione, che tenga conto «non soltanto della sua formulazione, ma anche del contesto in cui essa si inserisce nonché degli obiettivi e della finalità che l’atto di cui essa fa parte persegue» (23).
46.      Le parti che hanno presentato osservazioni sostengono posizioni contrapposte riguardo alla frase oggetto di interpretazione:
–        MT e la Commissione suggeriscono un’interpretazione estensiva, in modo che tale frase non si applichi solo ai giornalisti, ma anche alla comunicazione di informazioni privilegiate da parte di politici o di esperti, quando i medesimi intervengano nel contesto di attività giornalistiche svolte sui media;
–        per contro, la FMSA ritiene che detta frase sia limitata e si applichi unicamente ai giornalisti e alle attività necessarie e proporzionate allo svolgimento della loro attività. A suo avviso, solo i giornalisti possono essere indipendenti e rispettare le norme e i codici che disciplinano la professione di giornalista.
47.      Mi sembra che l’interpretazione proposta dalla Commissione e da MT sia la più appropriata, per le ragioni di seguito esposte.
48.      Dal punto di vista letterale, il riferimento ai fini di «altre forme di espressione nei mezzi d’informazione», in alternativa al riferimento ai «fini dell’attività giornalistica», riguarda la diffusione di informazioni che: a)
è effettuata nei media, intesi in senso lato, b)
non è circoscritta a quella effettuata dai giornalisti, e c)
può comprendere fini di espressione non direttamente giornalistici, ossia «di altre forme».
49.      La disposizione è intesa ad includere la diffusione di informazioni che, non essendo ancora state pubblicate da giornalisti, vengono divulgate sui media da persone che possiedono altre qualità (ad esempio politici, esperti o commentatori).
50.      A mio avviso, rientra nell’ambito di applicazione di detta disposizione un dirigente politico che renda dichiarazioni di contenuto informativo, che presentino un interesse per il grande pubblico, attraverso la radio, la carta stampata o i media digitali, e vengano raccolte e diffuse da uno di tali mezzi di informazione.
51.      È vero che, in linea di principio, l’attività giornalistica è esercitata dai giornalisti. Tuttavia, l’articolo 21 del regolamento n. 596/2014 non è volto a limitare ai giornalisti la protezione da esso fornita, bensì la estende a coloro che comunicano determinate informazioni ai media.
52.      È proprio la «comunicazione o la diffusione di informazioni ai media» ad essere tutelata, in termini oggettivi e non soggettivi. A tal riguardo, è irrilevante che la effettuino direttamente i giornalisti oppure altre persone che si rivolgono a tali media per comunicare dette informazioni.
53.      Il riferimento alle «norme o [ai] codici che disciplinano la professione di giornalista» non implica, a mio avviso, che l’applicazione dell’articolo 21 del regolamento n. 596/2014 debba essere limitata ai giornalisti. Tale disposizione menziona, certo, le norme e i codici che riguardano la professione di giornalista, ma anche le norme che «disciplinano la libertà di stampa e la libertà di espressione in altri mezzi d’informazione». Queste altre norme non sono solo quelle deontologiche che si applicano ai giornalisti in quanto tali, ma altresì quelle che, in generale, disciplinano l’attività di qualsiasi mezzo di informazione.
54.      L’interpretazione sistematica e teleologica dell’espressione controversa mi porta al medesimo risultato.
55.      L’obiettivo del regolamento n. 596/2014 consiste nell’assicurare l’integrità dei mercati finanziari dell’Unione europea e nell’accrescere la fiducia degli investitori. Tale fiducia si fonda, tra l’altro, sul fatto che essi saranno posti su un piede di parità e tutelati contro l’utilizzazione illecita di informazioni privilegiate (24).
56.      A prima vista, questo obiettivo sarebbe meglio tutelato se la protezione (ai sensi dell’articolo 21 del regolamento n. 596/2014) contro le sanzioni per la comunicazione di informazioni privilegiate fosse limitata ai giornalisti e negata a coloro che non possiedono tale qualità. In tal modo si precluderebbe a persone che non sono giornalisti, quali dirigenti politici o esperti, la possibilità di beneficiare del privilegio sancito dall’articolo 21 del regolamento n. 596/2014.
57.      Tuttavia, tale visione non terrebbe conto del fatto che gli obiettivi di tutela dell’integrità dei mercati finanziari dell’Unione e della fiducia degli investitori devono essere conseguiti rispettando «la libertà di stampa e la libertà di espressione in altri mezzi di informazione (...), garantite nell’Unione e negli Stati membri e riconosciute ai sensi dell’articolo 11 della Carta (...)» (25).
58.      L’importanza delle libertà fondamentali in una società democratica impone di interpretare estensivamente le nozioni che le prendono come punti di riferimento. L’articolo 21 del regolamento n. 596/2014, introducendo un’eccezione specifica (al divieto di diffusione di informazioni privilegiate) per la divulgazione ai fini dell’attività giornalistica, o ai fini di altre forme di espressione nei mezzi d’informazione, la collega alla libertà di stampa e alla libertà di espressione (26).
59.      La Corte ha interpretato l’espressione «trattamento di dati personali effettuato esclusivamente a scopi giornalistici» di cui all’articolo 9 della direttiva 95/46 utilizzando alcuni criteri molto aperti (27):
–        le «attività giornalistiche» sono quelle dirette a divulgare al pubblico informazioni, opinioni o idee, indipendentemente dal mezzo di trasmissione utilizzato (28);
–        l’eccezione non è limitata alle imprese operanti nel settore dei media, ma si applica a chiunque svolga attività giornalistica (29);
–        il fatto che una persona non sia un giornalista professionista non sembra tale da escludere che la registrazione di un video e la sua successiva pubblicazione su un sito Internet rientrino nell’eccezione relativa alle attività giornalistiche (30);
–        il supporto mediante il quale vengono trasmessi i dati, classico come la carta o le onde hertziane oppure elettronico come Internet, non è determinante per valutare se si tratti di un’attività «esclusivamente a scopi giornalistici» (31).
60.      Orbene, anche se questa giurisprudenza è stata elaborata in riferimento a una disposizione che limitava la propria applicazione agli scopi esclusivamente giornalistici, a maggior ragione deve estendersi ad un’altra disposizione (come l’articolo 21 del regolamento n. 596/2014) che prescinde da tale avverbio e si riferisce, in termini molto più ampi, alla diffusione di informazioni «ai fini dell’attività giornalistica o di altre forme di espressione nei mezzi d’informazione» (32).
61.      In tale prospettiva, l’applicazione dell’articolo 21 del regolamento n. 596/2014 ai dirigenti politici che intervengono sui media (tramite interviste, conferenze stampa o atti analoghi) e, in tale contesto, comunicano un’informazione asseritamente privilegiata di interesse generale trova conferma anche nella giurisprudenza della Corte EDU relativa all’articolo 10 della CEDU.
62.      Il significato e la portata dell’articolo 10 della CEDU, dal momento che esso corrisponde all’articolo 11 della Carta (33), devono guidare l’interpretazione di tale disposizione della Carta, ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 3, della stessa, in quanto soglia di protezione minima (34).
63.      La Corte EDU ha ripetutamente riconosciuto il ruolo cruciale dei mezzi di comunicazione di massa nell’agevolare e promuovere il diritto del pubblico a ricevere e diffondere informazioni e idee (35). Essa ha inoltre dichiarato che la funzione di creare varie «piattaforme di dibattito pubblico non si limita alla stampa [tradizionale] (...)» (36).
64.      Ricorrerò più avanti a tale giurisprudenza per confermare che non sarebbe compatibile con l’articolo 11 della Carta un’interpretazione dell’articolo 21 del regolamento n. 596/2014 che impedisse ai dirigenti politici di divulgare attraverso i media informazioni di interesse pubblico in circostanze come quelle del caso di specie.
65.      Quando un dirigente politico divulga un’informazione di interesse pubblico durante un’intervista in un programma radiofonico o con dichiarazioni a un giornale, sia esso stampato o digitale, compie un’azione ai fini dell’attività giornalistica (nel senso sopra descritto) o, in ultima analisi, un’azione per altri fini di espressione nei mezzi d’informazione.
b)      Considerazioni ad casum
66.      MT intendeva informare il pubblico in merito all’imminente privatizzazione dell’impresa Bpost (il cui capitale era maggioritariamente statale) tramite la sua parziale integrazione con l’impresa PostNL.
Egli tentava in tal modo di sollevare un dibattito nell’opinione pubblica sull’opportunità di tale azione del governo belga.
67.      Il giudice del rinvio ritiene che tale informazione potesse essere qualificata, di per sé, come informazione privilegiata ai sensi del regolamento n. 596/2014. In particolare, esso respinge gli argomenti di MT secondo cui la privatizzazione della Bpost era già un’informazione pubblica.
68.      Ad avviso del giudice del rinvio, le modifiche della legge sulle imprese pubbliche (dicembre 2015) e dello statuto della società (11
maggio 2016) rendevano possibile la privatizzazione della Bpost, ma «ciò non implicava che esistesse un progetto concreto per attuare la privatizzazione dell’impresa» (37).
69.      Come ha osservato la FSMA in udienza, le dichiarazioni di MT hanno rivelato elementi precisi sulla privatizzazione della Bpost, menzionando la sua imminenza, il collegamento di detta impresa con un altro operatore postale europeo e la vendita di un decimo delle partecipazioni dello Stato belga in tale impresa pubblica. Tali precisazioni sono idonee, in linea di principio, a suffragare la tesi del giudice del rinvio sul carattere privilegiato dell’informazione comunicata da MT.
70.      Dal momento che la domanda di pronuncia pregiudiziale non contiene alcuna questione riguardante la natura dell’informazione divulgata, la Corte deve rispettare la valutazione del giudice del rinvio su tale punto (38).
71.      Pertanto, supponendo che si tratti di un’informazione privilegiata, la sua comunicazione o diffusione ai media sarebbe lecita se rispettasse le condizioni (positive e negative) prescritte dall’articolo
21 del regolamento n. 596/2014.
72.      Mi sono già occupato delle condizioni positive nei paragrafi precedenti: esse sono soddisfatte se il soggetto che comunica o diffonde informazioni lo fa ai fini dell’attività giornalistica o di altre forme di espressione nei mezzi d’informazione. Ciò si è verificato nel caso di specie.
73.      Per quanto riguarda le condizioni negative, l’applicazione dell’articolo 21 del regolamento n. 596/2014 presuppone: a)
che le persone interessate o le persone ad esse strettamente legate non ricavino, direttamente o indirettamente, un vantaggio o un guadagno dalla comunicazione o dalla diffusione delle informazioni in questione, o b)
che la comunicazione o la diffusione non siano effettuate con l’intenzione di fuorviare il mercato per quanto concerne l’offerta, la domanda o il prezzo di strumenti finanziari.
74.      Il giudice del rinvio afferma esplicitamente che tali condizioni negative non sussistevano nel caso di specie: «[è] pacifico che [MT] non ha tratto alcun vantaggio o guadagno dalla divulgazione che gli è attribuita e che non l’ha fatta nemmeno con l’intenzione di fuorviare il mercato» (39).
75.      Il giudice del rinvio sembra inoltre escludere (questa volta implicitamente) che la comunicazione dell’informazione privilegiata abbia comportato per MT, il suo partito politico e l’organizzazione mutualistica di cui egli faceva parte un vantaggio o un guadagno indiretto, consistente nel fatto che l’operazione di privatizzazione della Bpost è stata interrotta.
76.      Ritengo che il «vantaggio o guadagno» cui fa riferimento l’articolo 21 del regolamento n. 596/2014 sia essenzialmente di carattere economico, ossia incida sulla situazione patrimoniale del soggetto che diffonde la notizia o delle persone a lui legate. Il vantaggio politico eventualmente ricavato da MT al momento della diffusione della notizia non può quindi essere qualificato come un guadagno ai sensi dell’articolo 21 del regolamento n. 596/2014. L’interpretazione contraria limiterebbe notevolmente l’ambito di applicazione di tale eccezione, poiché quasi ogni comunicazione di informazioni può comportare qualche tipo di guadagno indiretto, non necessariamente economico, per l’informatore.
77.      Il giudice del rinvio riprende la tesi sostenuta da MT per chiedersi:
–        se «l’articolo 21 del regolamento [n.
596/2014] possa essere applicabile nei suoi confronti, in quanto disposizione di legge più favorevole e nella misura in cui [MT] sostiene di aver agito nell’ambito di una funzione di ex ministro e politico di un partito di opposizione, e con l’obiettivo di avvertire il pubblico a proposito di un progetto di privatizzazione di un’impresa pubblica di primo piano» o
–        se, «in generale, (...) possa avvalersi dell’eccezione relativa a una divulgazione effettuata nell’ambito delle sue funzioni, tenendo conto ogni volta che la divulgazione di cui è accusato è una divulgazione ai media, che il ricorrente afferma di avere effettuato allo scopo di alimentare un dibattito politico» (40).
78.      La risposta a tale duplice questione deve essere affermativa, se la divulgazione dell’informazione ha rispettato le condizioni prescritte dall’articolo 21 del regolamento n. 596/2014.
79.      Nel comunicare l’informazione su un’azione futura del governo in quanto titolare della maggioranza del capitale della Bpost, MT agiva in qualità di dirigente di un partito politico di opposizione (41) contrario alla privatizzazione di tale impresa pubblica. Egli non rivelava un’informazione meramente aziendale adottata dagli organi rappresentativi di una società privata, bensì un’imminente decisione politica del governo e lo faceva nell’intento di sollevare, finché vi era ancora rimedio, un «dibattito politico» su detta decisione.
80.      Tale circostanza sposta la controversia sul piano politico, in cui le prese di posizione dei partiti sulle questioni rilevanti per la vita pubblica non devono essere oggetto di limitazioni, se non per ragioni imperative.
2.      Incidenza dell’articolo 10 del regolamento n. 596/2014
81.      L’articolo 21 del regolamento n. 596/2014 è una norma speciale (lex specialis) che tratta in modo più favorevole una delle fattispecie rientranti nell’eccezione generale di cui all’articolo 10 di detto regolamento.
82.      L’articolo 10 del regolamento n. 596/2014 definisce cosa si intende per comunicazione illecita di informazioni privilegiate («quando una persona è in possesso di informazioni privilegiate e comunica tali informazioni a un’altra persona») e introduce un’eccezione dai contorni molto ampi: «tranne quando la comunicazione avviene durante il normale esercizio di un’occupazione, una professione o una funzione» (42).
83.      Tale eccezione acquista sfumature particolari nell’articolo 21 del regolamento n. 596/2014 per quanto riguarda la comunicazione o la diffusione di informazioni ai fini dell’attività giornalistica o di altre forme di espressione nei mezzi d’informazione. L’articolo 21 individua, in ragione della sua particolare importanza, un’attività (quella giornalistica, in senso lato) che deve beneficiare dell’eccezione, al fine di tutelare la libertà di stampa e la libertà di espressione.
84.      Le considerazioni svolte dalla Corte nella sentenza Autorité des marchés financiers in ordine al rapporto tra gli articoli 10 e 21 del regolamento n. 596/2014 sono integrate ai punti 78 e 81 di detta sentenza con l’affermazione secondo cui i requisiti generali di necessità e proporzionalità (della comunicazione di un’informazione privilegiata) (43) devono essere rispettati e valutati alla luce dell’articolo 11 della Carta (44).
85.      Affronterò in quest’ottica l’esame dei due requisiti suddetti.
a)      Necessità
86.      La necessità di diffondere un’informazione privilegiata, quando la persona che la divulga è un dirigente politico che interviene in un’attività giornalistica, dipende dalla questione se tale diffusione sia il mezzo più appropriato per far conoscere all’opinione pubblica un elemento rilevante della vita politica stessa.
87.      Si tratta quindi di valutare la necessità non in astratto, bensì nelle particolari circostanze di ciascun caso di specie. Così, nella sentenza Autorité des marchés financiers, la Corte ha fatto riferimento alla necessità di verificare le informazioni di cui il giornalista era venuto a conoscenza (45).
88.      L’informazione divulgata da MT poteva incidere sulla quotazione in borsa dell’impresa pubblica Bpost, anche se, apparentemente, i suoi effetti concreti non sono stati significativi. L’alternativa ad annunciare che tale impresa sarebbe stata privatizzata in modo immediato consisteva nell’attendere che la Bpost lo comunicasse all’autorità finanziaria e all’opinione pubblica.
89.      Orbene, MT era un dirigente politico, facente parte di un partito di opposizione, e ha ritenuto che le sue responsabilità in quanto tale gli imponessero di rivelare in anticipo l’imminenza della privatizzazione della Bpost, che sarebbe stata effettuata per decisione del governo. Egli intendeva così far nascere un dibattito pubblico al riguardo e, in base alle sue convinzioni politiche, evitare tale privatizzazione.
90.      Il normale esercizio delle sue responsabilità politiche rendeva necessaria la divulgazione dell’informazione privilegiata di cui MT disponeva riguardo alla Bpost?
91.      La FSMA afferma che la comunicazione dell’informazione privilegiata da parte di MT non era necessaria, in quanto il dibattito sulla privatizzazione delle imprese pubbliche aveva già avuto luogo in Belgio, durante le discussioni che hanno preceduto l’adozione della legge del 16
dicembre 2015 relativa alla riforma delle imprese pubbliche. Essa aggiunge che MT avrebbe potuto «risuscitare» nuovamente tale dibattito nel 2016 senza dover diffondere ai media un’informazione così precisa come quella che ha divulgato.
92.      MT sostiene la posizione contraria e afferma che il modo più appropriato per conseguire l’obiettivo di sollevare il dibattito pubblico sulla privatizzazione e la fusione (parziale) della Bpost con la PostNL consisteva nel portare alla luce e divulgare la trattativa segreta in corso.
93.      Spetta al giudice del rinvio dire l’ultima parola sulla necessità della divulgazione della notizia. Senza volerlo sostituire nella sua valutazione, ritengo che tale divulgazione possa essere considerata necessaria se si tiene conto dello scopo che MT mirava a raggiungere rivelando l’imminente privatizzazione della Bpost.
94.      La privatizzazione di un’impresa pubblica dell’importanza della Bpost, principale operatore postale belga, accompagnata da una riduzione del capitale sociale detenuto dallo Stato, era una questione politicamente sensibile che riguardava l’interesse generale. Il normale esercizio della funzione di un dirigente politico implica, tra l’altro, sollevare dibattiti su questioni di tal genere.
95.      Tra le responsabilità di un politico dell’opposizione rientra anche rivelare l’imminenza di decisioni governative di interesse generale tenute nascoste al pubblico per presentarle, successivamente, come un fatto compiuto. Se il modo più efficace per evitare tale compimento consisteva nel rendere pubblica la notizia attraverso i media, la divulgazione può essere considerata necessaria.
96.      Di fronte alla situazione che si è verificata, discutere di nuovo genericamente sull’opportunità della privatizzazione della Bpost non avrebbe avuto lo stesso impatto di rivelare, come ha fatto MT, che il governo intendeva, in modo imminente, approvarla.
b)      Proporzionalità
97.      Nell’analisi della proporzionalità, utilizzerò lo stesso approccio svolto nella sentenza Autorité des marchés financiers.
98.      Per stabilire se la comunicazione di un’informazione asseritamente privilegiata rispetti il criterio di proporzionalità, occorre «esaminare se la restrizione alla libertà di stampa che il divieto di una comunicazione del genere comporterebbe sia eccessiva rispetto al pregiudizio che tale comunicazione rischia di causare all’integrità dei mercati finanziari» (46).
99.      Per quanto riguarda il pregiudizio (all’integrità dei mercati finanziari), il giudice del rinvio formula un’affermazione che permette quanto meno di dubitare che esso si sia effettivamente verificato. Anche se con alcune riserve, detto giudice evoca la possibilità che, in realtà, ciò che sarebbe stato compromesso dalla diffusione della notizia non era l’integrità del mercato, bensì l’interesse della Bpost a mantenere segreta, per il momento, l’operazione da essa progettata (47).
100. Qualora il giudice del rinvio valutasse la possibilità di un pregiudizio all’integrità dei mercati, spetterà nuovamente ad esso stabilire in quale misura il divieto di diffondere la notizia comportasse una restrizione eccessiva della libertà di stampa rispetto a tale pregiudizio. Come ho già esposto, non credo che, di fronte all’imminenza della privatizzazione della Bpost, si possa esigere che un dirigente politico mantenga il riserbo, se considera tale operazione ancora più pregiudizievole della sua divulgazione al pubblico.
101. Nell’ipotesi in cui il giudice del rinvio decidesse, al termine della sua analisi relativa ai criteri di necessità e di proporzionalità, che sussistevano motivi per vietare la diffusione dell’informazione privilegiata, occorrerà stabilire se il comportamento controverso fosse giustificato dall’esercizio della libertà di espressione.
c)      Prevalenza della libertà di espressione
102. L’irrogazione di una sanzione pecuniaria per la divulgazione della notizia ai media costituisce una restrizione alle libertà di espressione e di informazione. MT ritiene che il suo diritto di esercitare tali libertà sia stato limitato nel contesto del «giornalismo politico».
103. Occorre pertanto stabilire se, conformemente all’articolo 11 della Carta e all’articolo 10 della CEDU, tale restrizione sia giustificata. La giustificazione potrebbe basarsi, in linea di principio, sia sull’articolo
10, paragrafo 2, della CEDU, sia sull’articolo 52, paragrafo
1, della Carta.
104. Non credo che sia necessario insistere sul fatto che la libertà di espressione costituisce uno dei fondamenti essenziali di una società democratica e pluralista e fa parte dei valori sui quali, a norma dell’articolo 2 TUE, l’Unione europea è fondata (48), al quale la Carta (articolo 11) attribuisce il rango di diritto fondamentale. Come ho già indicato, tale articolo della Carta deve essere interpretato tenendo conto dell’analogo articolo 10 della CEDU e della giurisprudenza della Corte EDU ad esso relativa (49).
105. La Corte EDU si è mostrata particolarmente esigente nella difesa di tale diritto: «[l]a libertà di espressione costituisce uno dei fondamenti essenziali di [una società democratica], nonché una delle condizioni basilari del suo progresso e della realizzazione di ogni individuo. Fatto salvo l’articolo 10, paragrafo 2, [della CEDU], essa non vale solo per le “informazioni” o le “idee” accolte con favore o considerate inoffensive od indifferenti, ma anche per quelle che disturbino, sconvolgano od inquietino. Tale conclusione è imposta dal pluralismo, dalla tolleranza e dallo spirito di apertura, senza i quali non esiste “società democratica”» (50).
106. Come ha ricordato la Corte di giustizia rinviando a varie pronunce della Corte EDU, la medesima «sottolinea il ruolo fondamentale svolto dalla stampa in una società democratica, cosicché le garanzie da accordare a quest’ultima rivestono un’importanza particolare. Anche se la stampa non deve superare taluni limiti, attinenti in particolare alla tutela della reputazione o dei diritti altrui, essa è tuttavia tenuta a comunicare, nel rispetto dei suoi doveri e delle sue responsabilità, informazioni e idee su tutte le questioni di interesse generale. Se fosse altrimenti, la stampa non potrebbe svolgere il suo ruolo indispensabile di “public watchdog”. Pertanto, occorre attribuire un grande peso all’interesse della società democratica ad assicurare e a mantenere la libertà di stampa quando si tratta di determinare, come richiesto dall’articolo 10, paragrafo 2, della CEDU, se l’ingerenza di cui trattasi sia proporzionata allo scopo legittimo perseguito» (51).
107. È vero che l’esercizio di tale diritto può essere soggetto a restrizioni (52), ma le ingerenze ammissibili devono passare attraverso il triplice vaglio di essere previste per legge, mirare alla salvaguardia di uno degli interessi legittimi menzionati all’articolo 10, paragrafo 2, della CEDU ed essere necessarie in una società democratica.
108. Per quanto riguarda il diritto dell’Unione, la libertà di espressione e di informazione sancita all’articolo 11 della Carta può essere limitata ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della stessa. La Carta «(...) ammette limitazioni all’esercizio di tali diritti e libertà, purché tali limitazioni siano previste dalla legge, rispettino il contenuto essenziale di detti diritti e libertà e, nel rispetto del principio di proporzionalità, siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui» (53).
109. Nel caso di specie, la restrizione imposta alla libertà di espressione di MT: a)
è prevista per legge, vale a dire dal regolamento n. 596/2014 e dalla legge del 2
agosto 2002, b)
rispetta il contenuto essenziale del diritto, dato che il divieto di comunicare informazioni privilegiate non è imposto in modo assoluto (54), e c)
persegue, in linea di principio, l’obiettivo di interesse generale consistente nel tutelare l’integrità dei mercati finanziari.
110. I dubbi riguardano la conciliazione fra tale restrizione e la salvaguardia del diritto fondamentale alla libertà di espressione, che comprende il diritto di un dirigente politico di comunicare al pubblico informazioni su questioni di interesse generale.
111. Secondo la giurisprudenza della Corte EDU, le restrizioni alla libertà di espressione di un dirigente politico devono essere valutate con criteri particolarmente rigorosi. L’articolo 10, paragrafo 2, della CEDU «non lascia molto spazio alle restrizioni alla libertà di espressione nell’ambito del discorso politico o delle questioni di interesse generale» (55).
112. Ciò premesso, ritengo che debba prevalere la libertà di espressione di un dirigente politico dell’opposizione che, rivelando che il governo procederà alla privatizzazione di un’importante impresa pubblica, principale operatore postale belga, tenta di generare un dibattito nell’opinione pubblica riguardo a tale questione (56).
V.      Conclusione
113. Alla luce di quanto precede, propongo di rispondere alla Cour d’appel de Bruxelles, section Cour des marchés (Corte d’appello di Bruxelles, Sezione commerciale, Belgio) come segue:
«Gli articoli 10 e 21 del regolamento n. 596/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16
aprile 2014, relativo agli abusi di mercato (regolamento sugli abusi di mercato) e che abroga la direttiva 2003/6/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e le direttive 2003/124/CE, 2003/125/CE e 2004/72/CE della Commissione, in combinato disposto con l’articolo 11 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea,
devono essere interpretati nel senso che:
1)      L’articolo 21 del regolamento n. 596/2014 si applica alla diffusione di un’informazione privilegiata da parte di un dirigente politico, ex ministro e membro di un partito di opposizione, che interviene nei media in tale veste e che intende così sollevare un dibattito pubblico su una questione di interesse generale al fine di criticare l’imminente privatizzazione del principale operatore postale nazionale, nel cui capitale era maggioritaria, fino ad allora, la partecipazione dello Stato.
2)      Si può ritenere che la diffusione di tale informazione tramite i media sia effettuata nel normale esercizio delle funzioni di un dirigente politico, ai sensi dell’articolo 10 del regolamento n. 596/2014. Spetta al giudice del rinvio stabilire se detta diffusione sia necessaria e proporzionata al conseguimento dei suoi obiettivi e se, in ogni caso, prevalgano le libertà di espressione e di informazione garantite dall’articolo 11 della Carta».
1      Lingua originale: lo spagnolo.
2      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28
gennaio 2003, relativa all’abuso di informazioni privilegiate e alla manipolazione del mercato (abusi di mercato) (GU 2003, L 96, pag. 16).
3      Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16
aprile 2014, relativo agli abusi di mercato (regolamento sugli abusi di mercato) e che abroga la direttiva 2003/6/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e le direttive 2003/124/CE, 2003/125/CE e 2004/72/CE della Commissione (GU 2014, L 173, pag. 1).
4      Direttiva della Commissione, del 22
dicembre 2003, recante modalità di esecuzione della direttiva 2003/6/CE del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda la definizione e la comunicazione al pubblico delle informazioni privilegiate e la definizione di manipolazione del mercato (GU 2003, L 339, pag. 70).
5      La maggior parte delle versioni linguistiche che ho consultato pone l’accento sui «fini», più che sui «motivos» (motivi), termine quest’ultimo utilizzato nella versione spagnola: in inglese, «for the purpose of journalism or other form of expression in the media»; in francese, «à des fins journalistiques ou aux fins d’autres formes d’expression dans les médias»; in tedesco, «für journalistische Zwecke oder andere Ausdrucksformen in den Medien»; in italiano, «ai fini dell’attività giornalistica o di altre forme di espressione nei mezzi d’informazione»; in portoghese, «para fins jornalísticos ou outra forma de expressão nos meios de comunicação social»; in rumeno, «în scopuri jurnalistice sau sub altă formă de exprimare în presă». Nelle presenti conclusioni utilizzerò il vocabolo «fines», anziché «motivos», salvo nelle citazioni letterali della disposizione. La versione spagnola di altre disposizioni analoghe, come l’articolo 9 della direttiva 95/46/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24
ottobre 1995, relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati (GU 1995, L 281, pag. 31), è in linea con le altre versioni, in quanto utilizza l’espressione «fines periodísticos» (scopi giornalistici) e non «motivos periodísticos».
6      Legge del 2
agosto 2002 relativa alla vigilanza del settore finanziario e ai servizi finanziari (in prosieguo: la «legge del 2
agosto 2002»).
7      La decisione di rinvio (punto 64) indica che «una modifica legislativa intervenuta nel dicembre 2015 rendeva possibile la privatizzazione».
8      Allegato 6 delle osservazioni scritte di MT.
9      Decisione di rinvio, punto 64.
10      Allegato 8 alle osservazioni scritte di MT.
11      Era prevista la pubblicazione di un comunicato stampa in data 6
giugno 2016 per annunciare pubblicamente la fusione.
12      SL era uno dei cinque rappresentanti sindacali nazionali permanenti impiegati dalla Bpost all’epoca dei fatti. In tale veste, egli era stato informato dalla direzione dell’impresa dell’esistenza di un progetto di aggregazione tra la Bpost e la PostNL.
13      Punto 60, che riproduce il punto 53 della relazione dell’auditeur.
14      Ciò è precisato all’articolo 39 («Entrata in vigore e applicazione») del regolamento n. 596/2014.
15      Nel secondo dei punti che recano il numero 72 della decisione di rinvio, il giudice del rinvio cita, a tal riguardo, i punti 59, 66 e 78 della sentenza della Corte di giustizia del 15
marzo 2022, Autorité des marchés financiers (C‑302/20, EU:C:2022:190; in prosieguo: la «sentenza Autorité des marchés financiers»). Nel terzo dei punti che recano il numero 72 della medesima decisione, il giudice del rinvio fa riferimento all’articolo 21 del regolamento n. 596/2014 quale «disposizione di legge più favorevole».
16      Ciò è quanto ha affermato la Corte nella sentenza Autorité des marchés financiers, punto 76.
17      Sentenza Autorité des marchés financiers, punto 59.
18      Sentenza Autorité des marchés financiers, punto 59.
19      Tale regime giuridico è peraltro diverso da quello stabilito dalla direttiva (UE) 2019/1937 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23
ottobre 2019, riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione (GU 2019, L 305, pag. 17). La direttiva 2019/1937 si applica alle persone che lavorano per un’organizzazione pubblica o privata e vengono a conoscenza di violazioni del diritto dell’Unione che ledono il pubblico interesse. La figura degli informatori («whistleblowers», «lanceurs d’alerte») è stata esaminata anche dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (in prosieguo: la «Corte EDU») sulla base dell’articolo 10 della CEDU.V., in particolare, Corte EDU, 14
febbraio 2023, Halet c. Lussemburgo (CE:ECHR:2023:0214JUD002188418).
20      Sebbene la libertà di espressione e la libertà di informazione non siano completamente coincidenti, l’articolo 11 della Carta include nel «diritto alla libertà di espressione» la libertà di opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza che vi possa essere ingerenza da parte delle autorità pubbliche e senza limiti di frontiera.
21      Sentenza Autorité des marchés financiers, punti 64 e 68: «i termini “ai fini dell’attività giornalistica” riguardano le comunicazioni di informazioni aventi come finalità l’attività giornalistica e, pertanto, non necessariamente le sole comunicazioni di informazioni consistenti nella pubblicazione di informazioni in quanto tali, ma anche quelle che si inseriscono nel processo che conduce a una siffatta pubblicazione» (punto 64), e «(...) non solo le pubblicazioni, ma anche gli atti preparatori di una pubblicazione, quali la raccolta di informazioni nonché le attività di ricerca e di indagine di un giornalista, sono inerenti alla libertà di stampa» (punto 68).
22      Per una panoramica della tutela della libertà di espressione dei giornalisti nel diritto dell’Unione, v. l’analisi di Tinière, R., «La protection de la liberté d’expression des journalistes par l’Union européenne», in Maubernard, C., Platon, S., e Tinière, R. (dir.), Les mutations de la liberté d’expression dans l’Union européenne, Bruylant, Bruxelles, 2025, pagg. da 174 a 188.
23      Sentenza Autorité des marchés financiers, punto 63.
24      Sentenze dell’11
marzo 2015, Lafonta (C‑628/13, EU:C:2015:162, punto 21), e del 23
dicembre 2009, Spector Photo Group e Van Raemdonck (C‑45/08, EU:C:2009:806, punto 48).
25      Considerando 77 del regolamento n. 596/2014.
26      V. Martucci, F., «L’équilibre bancal entre liberté de la presse et régulation financière dans la mise en œuvre du règlement MAR», Maubernard, C., Platon, S., e Tinière, R. (dir.), Les mutations de la liberté d’expression dans l’Union européenne, Bruylant, Bruxelles, 2025, pagg. da 275 a 298.
27      Sentenza del 14
febbraio 2019, Buivids (C‑345/17, EU:C:2019:122; in prosieguo: la «sentenza Buivids»). In tale causa è stata interpretata la direttiva 95/46 in relazione all’attività di una persona che aveva pubblicato sul sito Internet www.youtube.com un video registrato in un commissariato di polizia.
28      Sentenza Buivids, punto 53, che cita la sentenza del 16
dicembre 2008, Satakunnan Markkinapörssi e Satamedia (C‑73/07, EU:C:2008:727; in prosieguo: la «sentenza Satakunnan Markkinapörssi e Satamedia», punto 61). A proposito della sentenza Buivids e della sentenza del 29
luglio 2019, Spiegel Online (C‑516/17, EU:C:2019:625), v. Smartt, U., «Are bloggers and YouTubers journalists?», European Intellectual Property Review, 2020, pagg. da 728 a 737.
29      Sentenze Buivids, punto 52, e Satakunnan Markkinapörssi e Satamedia, punto 58.
30      Sentenza Buivids, punto 55.
31      Sentenze Buivids, punto 57, e Satakunnan Markkinapörssi e Satamedia, punto 60.
32      Sentenze Buivids, punti 51 e 57, e Autorité des marchés financiers, punti 66 e 67.
33      La libertà dei media e il loro pluralismo sono specificamente tutelati dall’articolo 11, paragrafo 2, della Carta.
34      Sentenze Autorité des marchés financiers, punto 67, e del 12
gennaio 2023, Migracijos departamentas (Motivi di persecuzione basati su opinioni politiche) (C‑280/21, EU:C:2023:13, punto 29).
35      Corte EDU, 8
novembre 2016, Magyar Helsinki Bizottság c. Ungheria (CE:ECHR:2016:1108JUD001803011, § 165).
36      Corte EDU, 8
novembre 2016, Magyar Helsinki Bizottság c. Ungheria (CE:ECHR:2016:1108JUD001803011, §§ 166 e 168), che menzionano, tra i soggetti e le persone assimilati ai giornalisti, le organizzazioni non governative, i ricercatori universitari e gli autori di opere su argomenti di interesse generale, in quanto contribuiscono a diffondere al pubblico opinioni, informazioni e idee.
37      Decisione di rinvio, punto 64.
38      Si potrebbe discutere se, in realtà, la divulgazione della notizia tramite un mezzo di informazione abbia determinato qualche tipo di disparità tra i potenziali investitori, da cui siano derivati vantaggi per alcuni a scapito degli altri.
39      Decisione di rinvio, punto 72. È vero che la comunicazione dell’informazione privilegiata ha determinato la sospensione della quotazione delle azioni della Bpost, ma ciò non equivale a fuorviare gli investitori. In udienza, MT ha descritto l’effetto della comunicazione dell’informazione sulle quotazioni in borsa delle azioni della Bpost e della PostNL, evidenziando che le azioni dell’operatore dei Paesi Bassi sono aumentate di prezzo e le azioni della Bpost hanno subito un lieve ribasso di quotazione, dal quale hanno rapidamente recuperato.
40      Decisione di rinvio, terzo dei punti indicati con il numero 72.
41      In udienza è stato confermato che MT era un noto politico che aveva importanti responsabilità nel Partito socialista belga, nonché nell’organizzazione mutualistica e nel sindacato collegati a detto partito.
42      L’eccezione generale è necessaria, tra l’altro, per non ostacolare le attività commerciali. Ad esempio, il direttore generale di una società deve poter condividere informazioni sensibili con il comitato esecutivo, la banca, gli avvocati, il revisore dei conti o il consulente fiscale di tale società, senza essere esposto alla sanzione per la divulgazione di informazioni privilegiate. Essendo impossibile menzionare tutti i casi inquadrabili in tale eccezione, il legislatore dell’Unione ha optato per una clausola generale.
43      Per essere effettuata nel normale esercizio di un’occupazione, una professione o una funzione, la comunicazione di informazioni privilegiate deve perseguire un obiettivo legittimo, essere adeguata e necessaria per conseguirlo e rispettare il principio di proporzionalità (Klöhn, L., «Financial journalism, unlawful disclosure of inside information and freedom of press: Mr A v. Autorité des marchés financiers», Common Market Law Review, 2023, n. 2, pag. 566).
44      Il punto 80 della sentenza Autorité des marchés financiers sottolinea che l’efficacia pratica dell’articolo 21 del regolamento n. 596/2014 deve essere salvaguardata alla luce della sua finalità, ossia il rispetto della libertà di stampa e della libertà di espressione in altri mezzi d’informazione garantite, in particolare, dall’articolo 11 della Carta [con richiamo alla sentenza del 29
luglio 2019, Spiegel Online (C‑516/17, EU:C:2019:625, punto 55)].
45      Sentenza Autorité des marchés financiers, punto 82.
46      Sentenza Autorité des marchés financiers, punto 84.
47      Decisione di rinvio, punto 72: «per quanto riguarda l’esame della proporzionalità (...) può esserci motivo di ritenere che l’obiettivo di tale divieto [di comunicazione di un’informazione privilegiata da parte di MT] non sia tanto quello di garantire la protezione dell’integrità del mercato, quanto [la protezione] degli interessi dell’emittente interessato (nella fattispecie: la Bpost), che desiderava (...) differire l’informazione ai mercati per garantire la negoziazione del progetto con il proprio partner al riparo da qualsiasi interferenza».
48      Sentenze del 20
settembre 2022, SpaceNet e Telekom Deutschland (C‑793/19 e C‑794/19, EU:C:2022:702, punto 59); del 5
aprile 2022, Commissioner of An Garda Síochána e a. (C‑140/20, EU:C:2022:258, punti 42 e 43), e del 6
settembre 2011, Patriciello (C‑163/10, EU:C:2011:543, punto 31).
49      Sentenze Autorité des marchés financiers, punto 67, e del 12
gennaio 2023, Migracijos departamentas (Motivi di persecuzione basati su opinioni politiche) (C‑280/21, EU:C:2023:13, punto 29).
50      Corte EDU, 7
dicembre 1976, Handyside c. Regno Unito, (CE:ECHR:1976:1207JUD000549372, § 49), e 20
ottobre 2015, Pentikäinen c. Finlandia (CE:ECHR:2015:1020JUD001188210, § 87). Nella sentenza della Corte di giustizia del 6
marzo 2001, Connolly/Commissione (C‑274/99 P, EU:C:2001:127, punto 39), sono citate alcune delle sentenze della Corte EDU relative a tale questione.
51      Sentenza della Corte di giustizia del 4
ottobre 2024, Real Madrid Club de Fútbol (C‑633/22, EU:C:2024:843), punto 55, nel quale sono citate le sentenze della Corte EDU del 23
settembre 1994, Jersild c. Danimarca (CE:ECHR:1994:0923JUD001589089, § 31); del 21
gennaio 1999, Fressoz e Roire c. Francia (CE:ECHR:1999:0121JUD002918395, § 45), e del 16
giugno 2015, Delfi AS c. Estonia (CE:ECHR:2015:0616JUD006456909, § 132).
52      Ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 2, della CEDU, l’esercizio della libertà di espressione, «poiché comporta doveri e responsabilità, può essere sottoposto alle formalità, condizioni, restrizioni o sanzioni che sono previste dalla legge e che costituiscono misure necessarie, in una società democratica, alla sicurezza nazionale, all’integrità territoriale o alla pubblica sicurezza, alla difesa dell’ordine e alla prevenzione dei reati, alla protezione della salute o della morale, alla protezione della reputazione o dei diritti altrui, per impedire la divulgazione di informazioni riservate o per garantire l’autorità e l’imparzialità del potere giudiziario».
53      Sentenza del 4
ottobre 2024, Real Madrid Club de Fútbol (C‑633/22, EU:C:2024:843, punto 48).
54      Come ho già spiegato, quando la diffusione avviene nel normale esercizio di un’occupazione, funzione o professione, oppure ai fini dell’attività giornalistica o di altre forme di espressione nei mezzi d’informazione, gli articoli 10 e 21 del regolamento n. 596/2014 fanno prevalere la libertà di espressione.
55      Corte EDU, 22
febbraio 2008, Desjardin c. Francia (CE:ECHR:2007:1122JUD002256703), § 47: «(...) Orbene, la libertà di espressione, preziosa per tutti, lo è specialmente per i partiti politici e i loro membri attivi (...). In effetti, l’ingerenza nella libertà di espressione di un membro dell’opposizione, che rappresenta i suoi elettori, esprime le loro preoccupazioni e difende i loro interessi, richiede che la Corte eserciti un controllo particolarmente rigoroso». V., altresì, Corte EDU, 17
dicembre 2004, Pedersen e Baadsgaard c. Danimarca (CE:ECHR:2004:1217JUD004901799, § 71); 23
aprile 2015, Morice c. Francia (CE:ECHR:2015:0423JUD002936910, §§ 124 e 125), e 17
gennaio 2017, Tavares de Almeida Fernandes e Almeida Fernandes c. Portogallo (CE:ECHR:2017:0117JUD003156613, § 55).
56      Al fine di effettuare il bilanciamento tra altri diritti e il diritto alla libertà di espressione, la Corte EDU valuta se il tipo di «discorso» o di informazione di cui trattasi rivesta un’importanza particolare, segnatamente nell’ambito del dibattito politico o di un dibattito che tocca l’interesse generale. Corte EDU, 10
gennaio 2013, Ashby Donald e
a. c. Francia (CE:ECHR:2013:0110JUD003676908, §
39).