61997CC0244_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 O presente processo, relativo à segurança social, suscita duas questões específicas. Em primeiro lugar, diz respeito ao efeito de períodos de emprego cumpridos num Estado-Membro sobre o direito de um reformado a obter, em outro Estado-Membro, uma pensão mínima proporcional, sendo certo que a legislação nacional sujeita a concessão deste benefício à realização de uma «carreira completa» nesse Estado-Membro. Em segundo lugar, suscita um problema de interpretação de uma disposição que adapta as regras de segurança social comunitárias com uma eficácia retroactiva limitada.
I - Contexto factual e jurídico do processo principal
2 A legislação belga prevê que as pensões de reforma são normalmente calculadas em função das remunerações obtidas pelo trabalhador reformado durante a sua vida activa. No entanto, para evitar a concessão de pensões de montante muito reduzido a trabalhadores reformados que ocuparam empregos mal remunerados, a legislação belga prevê a atribuição pelo Estado de uma pensão mínima proporcional aos trabalhadores que atinjam a reforma no termo de uma carreira completa (1). Na altura relevante para o processo principal, entendia-se que uma carreira completa, na Bélgica, exigia 40 anos de trabalho, no caso de uma mulher. As pessoas que tivessem cumprido dois terços (ou mais) de uma carreira completa na Bélgica tinham direito a uma fracção correspondente da pensão mínima, equivalente à que era usada para para o cálculo de uma pensão no âmbito do regime normal de reforma dos trabalhadores assalariados (2).
3 G. H. Lustig (a seguir «autora») nasceu em 15 de Janeiro de 1929. Trabahou nos Países Baixos de 1946 a 1968 e na Bélgica de 1970 a 1988. Se estes períodos de emprego tivessem sido cumpridos integralmente na Bélgica, teriam constituído uma carreira completa para os efeitos das leis de 1980 e de 1981. Quando a autora atingiu a idade de 60 anos, o Rijksdienst voor pensioenen (o Serviço Nacional de Pensões, a seguir «réu») concedeu-lhe, a partir de 1 de Fevereiro de 1989, uma pensão de reforma belga de um montante de 106 834 BFR ao abrigo do regime normal de reforma dos trabalhadores assalariados, com base no período de emprego de 19 anos que ela tinha cumprido na Bélgica. A importância atribuída correspondia a 19/40 da que lhe teria sido concedida ao abrigo do regime normal se ela tivesse exercido um emprego equivalente na Bélgica durante 40 anos, sem referência à pensão normal proporcional.
4 A autora não tinha direito a uma pensão de reforma ao abrigo do regime neerlandês antes de ter atingido a idade de 65 anos. A partir de 1 de Janeiro de 1994, recebeu uma pensão de reforma neerlandesa calculada em proporção do período de emprego que tinha cumprido nos Países Baixos. A partir da mesma data, o réu aplicou as disposições relativas ao cúmulo do capítulo 3 do título III do Regulamento (CEE) n.º 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade (3). Assim sendo, tomou em consideração o período de emprego cumprido pela autora nos Países Baixos, o que lhe permitiu satisfazer o requisito de uma carreira completa e obter, embora unicamente para o futuro, uma pensão belga, obtida por meio de um novo cálculo, de um montante de 142 046 BFR, que corresponde a 19/40 da pensão mínima proporcional paga pelo Estado.
5 A autora pediu ao réu que este lhe pagasse, pelo período de 1989 a 1994, uma pensão de nível equivalente, tendo em conta o período de emprego por ela cumprido nos Países Baixos, a fim de que ela pudesse atingir o patamar fixado para a atribuição da pensão mínima proporcional. Os pedidos que apresentou ao Arbeidsrechtbank te Antwerpen e, em recurso, ao Arbeidshof te Antwerpen foram atendidos, com base em fundamentos diferentes. O réu interpôs recurso de anulação para o Hof van Cassatie van België (a seguir «órgão jurisdicional nacional»). Alegou perante o órgão jurisdicional nacional que, para o período em questão, a autora só tinha direito à pensão prevista na legislação belga, com base no período de emprego de 19 anos que tinha cumprido na Bélgica, não sendo necessário aplicar o disposto no Regulamento n.º 1408/71. Em especial, afirmou que, nos termos do artigo 49.º, n.º 1, alínea b), ii), deste regulamento, o direito comunitário não o obrigava a tomar em consideração os períodos de seguro por ela cumpridos ao abrigo do regime neerlandês para calcular o montante da pensão belga correspondente a esses períodos, porque a autora não preenchia as condições (nomeadamente a que dizia respeito à idade) a que estava sujeita a concessão de uma pensão de reforma neerlandesa.
6 O órgão jurisdicional nacional submeteu a seguinte questão prejudicial ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, ao abrigo do artigo 177.º do Tratado que instituiu a Comunidade Europeia (a seguir «Tratado»):
«O artigo 49.º, n.º 1, alínea b), ii), do Regulamento n.º 1408/71, conjugado com o artigo 45.º do mesmo regulamento, deve ser interpretado no sentido de que, se o interessado preencher as condições de uma única legislação para ter direito a uma pensão de velhice, mesmo que seja reduzida, sem que seja necessário recorrer aos períodos de seguro cumpridos ao abrigo de outra legislação cujas condições não estejam preenchidas para poder ter direito à pensão, impõe, apesar disso, à autoridade nacional competente que tenha também em conta os períodos cumpridos ao abrigo da legislação mencionada em último lugar quando, desse modo, possa ser atribuída uma pensão de velhice superior até ao momento em que também estejam preenchidas as condições necessárias impostas pela legislação mencionada em último lugar?»
II - As disposições do direito comunitário
7 O artigo 45.º do Regulamento n.º 1408/71 enuncia o princípio do cúmulo dos períodos de seguro ou de residência cumpridos em diferentes Estados-Membros para efeitos de aquisição de uma pensão de reforma. Quando decide a concessão de uma pensão, a autoridade nacional competente tem em conta os períodos de seguro ou de residência cumpridos em outros Estados-Membros como se o tivessem sido ao abrigo da legislação que aplica. O artigo 46.º do Regulamento n.º 1408/71 define o método de cálculo do montante da pensão de reforma, mesmo nos casos em que o trabalhador reformado tenha direito a uma pensão ao abrigo tão-somente da legislação nacional, sem recorrer ao disposto no artigo 45.º no tocante ao cúmulo. A autoridade competente começa por calcular o montante «autónomo» - ou seja, o montante da prestação que deve ser paga ao reformado ao abrigo tão-somente da legislação nacional (4). Calcula em seguida «o montante efectivo» ou «proporcional». Este último resulta do «montante teórico» da pensão que seria concedida ao reformado se ele tivesse cumprido todos os seus períodos de seguro ou de residência no Estado-Membro em causa: o montante efectivo da prestação é a proporção do montante teórico correspondente à proporção da duração dos períodos totais de seguro ou de residência efectivamente cumpridos no Estado-Membro em causa (5). Finalmente, a autoridade competente compara o montante autónomo e o montante efectivo e concede uma prestação correspondente ao montante mais elevado destes dois (6).
8 O artigo 49.º do Regulamento n.º 1408/71, na versão alterada e actualizada pelo Regulamento n.º 2001/83 (7), está formulado nos seguintes termos:
«1. Se o interessado não preencher, num determinado momento, as condições exigidas para a concessão das prestações por todas as legislações dos Estados-Membros às quais esteve sujeito, tendo em conta, se for caso disso, o disposto no artigo 45.º, mas preencher apenas as condições de uma ou de várias dessas legislações, são aplicáveis as seguintes disposições:
a) cada uma das instituições competentes que aplique uma legislação cujas condições estejam preenchidas, calculará o montante da prestação devida nos termos do artigo 46.º;
b) todavia:
i) se o interessado preencher as condições de, pelo menos, duas legislações, sem que seja necessário recorrer aos períodos de seguro ou de residência cumpridos ao abrigo das legislações cujas condições não estejam preenchidas, esses períodos não serão tidos em conta para efeitos do disposto no n.º 2 do artigo 46.º,
ii) se o interessado preencher as condições de uma única legislação, sem que seja necessário recorrer aos períodos de seguro ou de residência cumpridos ao abrigo das legislações cujas condições não estejam preenchidas, o montante da prestação devida é calculado nos termos das disposições da única legislação cujas condições estejam preenchidas e tendo em conta apenas os períodos cumpridos ao abrigo desta legislação.
2. A prestação ou prestações concedidas nos termos de uma ou várias legislações em causa, no caso previsto no n.º 1, serão oficiosamente objecto de um novo cálculo nos termos do artigo 46.º, à medida que as condições exigidas por uma ou várias das legislações a que o interessado esteve sujeito venham a ser preenchidas, tendo em conta, se for caso disso, o disposto no artigo 45.º»
Esta disposição foi alterada pelo Regulamento n.º 1248/92 (8), com efeitos desde 1 de Junho de 1992, alteração esta que não é relevante para o presente caso (9). Foi novamente alterada pelo Regulamento n.º 3096/95 (10), com efeitos igualmente desde 1 de Junho de 1992. O quinto considerando deste último regulamento está formulado nos termos seguintes:
«Considerando que o n.º 1, alínea b), do artigo 49.º permite liquidar uma prestação tomando apenas em consideração os períodos cumpridos ao abrigo de legislações por força das quais foram adquiridos direitos, sempre que esses períodos sejam suficientes para o cálculo das prestações nos termos das legislações cujas condições se encontram preenchidas; que, todavia, é possível que a tomada em consideração dos períodos cumpridos ao abrigo de legislações cujas condições de aquisição de direitos não se encontram preenchidas permite determinar em alguns casos, ao abrigo de legislações cujas condições se encontram cumpridas, montantes de prestações mais elevados; que é, por conseguinte, útil completar o n.º 1, alínea b), i) e ii), do artigo 49.º para permitir a tomada em consideração desses períodos sempre que daí resulte para o interessado um montante de prestações mais elevado.»
As disposições relevantes do artigo 49.º, n.º 1, assim alteradas, estão actualmente formuladas nos termos seguintes:
«1. Se o interessado não preencher, num determinado momento, as condições exigidas para a concessão das prestações por todas as legislações dos Estados-Membros às quais esteve sujeito, tendo em conta, se for caso disso, o disposto no artigo 45.º, e/ou no n.º 3 do artigo 40.º, mas preencher apenas as condições de uma ou de várias dessas legislações, são aplicáveis as seguintes disposições:
a) cada uma das instituições competentes que aplique uma legislação cujas condições estejam preenchidas, calculará o montante da prestação devida nos termos do artigo 46.º;
b) todavia:
i) se o interessado preencher as condições de, pelo menos, duas legislações, sem que seja necessário recorrer aos períodos de seguro ou de residência cumpridos ao abrigo das legislações cujas condições não estejam preenchidas, esses períodos não serão tidos em conta para efeitos de aplicação do disposto no n.º 2 do artigo 46.º, a menos que a tomada em consideração dos referidos períodos permita a determinação de um montante de prestação mais elevado;
ii) se o interessado preencher as condições de uma única legislação sem que seja necessário recorrer aos períodos de seguro ou de residência cumpridos ao abrigo das legislações cujas condições não estejam preenchidas, o montante da prestação devida é calculado, em conformidade com o n.º 1, alínea a), i), do artigo 46.º, nos termos das disposições da legislação cujas condições estejam preenchidas e tendo em conta apenas os períodos cumpridos ao abrigo desta legislação, a menos que a tomada em consideração dos períodos cumpridos ao abrigo das legislações cujas condições não estejam preenchidas permita a determinação de um montante de prestação mais elevado, em conformidade com o n.º 1, alínea a), ii), do artigo 46.º»
III - Observações
9 O réu e a Comissão apresentaram observações escritas e orais. Além disso, o Reino da Bélgica apresentou observações escritas e o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte observações orais.
10 Todas as partes que apresentaram observações defendem que a pensão mínima proporcional paga pelo Estado não é uma prestação distinta cujas condições de atribuição estejam sujeitas ao artigo 45.º do Regulamento n.º 1408/71 e que, pelo contrário, o critério da carreira completa realizada na Bélgica constitui um meio adicional para calcular o montante da pensão belga, cálculo que está sujeito, nomeadamente, aos artigos 46.º e 49.º desse regulamento. A autora não tem qualquer necessidade de invocar o artigo 45.º do Regulamento n.º 1408/71 para obter uma pensão ao abrigo da legislação belga, embora, evidentemente, receba uma pensão de um montante inferior à fracção correspondente da pensão mínima paga pelo Estado.
11 O réu, o Reino da Bélgica e o Reino Unido propõem que seja dada uma resposta negativa à questão colocada pelo órgão jurisdicional nacional. Ainda que um reformado recorra ao artigo 45.º do Regulamento n.º 1408/71 para satisfazer os requisitos de seguro ou de residência aos quais está sujeita a concessão de uma pensão, o artigo 49.º, n.º 1, alínea b), ii), deste regulamento prevê expressamente que, se o interessado não satisfizer ao mesmo tempo as condições - como, no presente caso, a que respeita à idade - exigidas para a concessão de uma pensão por todos os regimes a que esteve sujeito, o montante da pensão é calculado tão-só com referência à legislação cujas condições estiverem preenchidas, tendo em conta apenas os períodos cumpridos ao abrigo desta legislação, ou seja, no caso vertente, os períodos de emprego cumpridos na Bélgica. É este, afirmam, o significado literal evidente dos termos do artigo 49.º; é contrário ao princípio da segurança jurídica atribuir-lhes o sentido atenuado que a Comissão lhes dá. A alteração introduzida pelo Regulamento n.º 3096/95 não pode, portanto, ser interpretada como um simples esclarecimento e não foi concebida como tal pelo legislador comunitário; além disso, se a Comissão tivesse razão, a alteração teria sido supérflua. O Reino Unido também atribui uma importância considerável ao acórdão McLachlan, no qual o Tribunal de Justiça, em seu entender, interpretou o artigo 49.º no sentido de proibir a um Estado-Membro a tomada em conta, para o cálculo de uma pensão de reforma, dos períodos de seguro ou de residência cumpridos em outros Estados-Membros onde as condições de atribuição dessa pensão não estiverem preenchidas (11).
12 A Comissão afirma que o princípio da «totalidade de todos os períodos tomados em consideração pelas diversas legislações nacionais, tanto para fins de aquisição e manutenção do direito às prestações como para o cálculo destas», enunciado no artigo 51.º do Tratado e posto em prática nos artigos 45.º e 46.º do Regulamento n.º 1408/71, é um princípio fundamental do direito comunitário em matéria de segurança social, que tem em vista impedir que os trabalhadores migrantes, pelo facto de terem exercido o seu direito à livre circulação, percam direitos a prestações de segurança social que lhes são garantidos pelas legislações dos Estados-Membros, princípio à luz do qual todas as disposições do regulamento devem ser interpretadas (12). O artigo 46.º do Regulamento n.º 1408/71 é, também, a expressão de um segundo princípio fundamental, segundo o qual a aplicação do direito comunitário não deve redundar num resultado menos favorável do que aquele que resultaria da aplicação apenas da legislação nacional (13) - princípio que justifica a comparação do montante «autónomo» com o montante efectivo ou proporcional das prestações. Como derrogação ao artigo 46.º, o artigo 49.º só pode ter como objectivo melhorar o resultado do cálculo efectuado em conformidade com esta última disposição, especialmente porque o reformado só recebe um rendimento parcial até que as condições dos outros sistemas a que esteve sujeito estejam preenchidas. É sempre necessário proceder ao cúmulo quando este conduz a um resultado equivalente àquele de que o trabalhador teria beneficiado se tivesse permanecido num único Estado-Membro durante toda a sua vida activa. O artigo 49.º não pode, portanto, ser interpretado no sentido de excluir que o montante da prestação seja calculado nos termos do artigo 46.º quando daí resultar, para o reformado, uma prestação de um montante superior. A alteração neste sentido do artigo 49.º, introduzida pelo Regulamento n.º 3096/95, deve, por conseguinte, ser interpretada como uma simples clarificação do âmbito de aplicação já existente desta disposição. O agente da Comissão declarou, na fase oral do processo, que esta alteração tinha sido proposta e adoptada com eficácia retroactiva a partir de 1 de Junho de 1992, para reagir contra aquilo que a Comissão considerava ser uma interpretação errada do artigo 49.º que, pelo menos, um Estado-Membro tinha perfilhado após as profundas alterações introduzidas no capítulo 3 do título III do Regulamento n.º 1408/71 pelo Regulamento n.º 1248/92.
IV - Análise
13 Devo dizer, antes de mais, que estou de acordo com as partes que apresentaram observações para dizer que a pensão mínima proporcional não constitui uma prestação distinta, cuja concessão estaria sujeita ao artigo 45.º e cujo montante seria determinado, no presente caso, nos termos do artigo 46.º, n.º 2, do Regulamento n.º 1408/71. Parece claro que as leis de 1980 e de 1981 se limitaram a introduzir uma regra de cálculo suplementar, estabelecendo uma taxa favorável para certos reformados que recebiam pensões muito modestas, estando o direito a estas taxas determinado de antemão de acordo com diversas regras. Todavia, quando se determina se o princípio do cúmulo deve ser aplicado ao cálculo do montante da prestação pagável à autora, deve ter-se em conta o facto de o presente caso dizer respeito a uma regra relativa à admissão numa categoria distinta de reformados, que beneficiavam da aplicação de uma tabela mínima proporcional. A situação da autora tem, portanto, certos pontos comuns com a de uma pessoa que ficaria em princípio excluída da categoria dos pensionistas se os períodos de seguro ou de residência cumpridos em outro Estado-Membro não fossem tomados em consideração. O artigo 45.º do Regulamento n.º 1408/71 permite que uma pessoa que se encontre nesta última situação preencha as condições mínimas a que um regime de segurança nacional subordina a existência de um direito a uma pensão, ao passo que as regras do artigo 46.º relativas ao cúmulo e ao cálculo proporcional actuam, no entanto, de modo a que o interessado receba uma pensão do Estado-Membro em causa, que é calculada tão-só em função dos períodos de seguro ou de residência cumpridos nesse país. Por outro lado, certas partes defendem que, numa hipótese como a do presente caso, em que a um reformado é concedida uma pensão pelo Estado-Membro A, mas este ficaria excluído logo à partida da categoria dos reformados que beneficiam de uma pensão mínima proporcional especial se os períodos de seguro ou de residência que cumpriu em outros Estados-Membros não fossem tomados em consideração, o artigo 49.º do Regulamento n.º 1408/71 proíbe a aplicação das disposições relativas ao cúmulo do artigo 46.º, n.º 2, alínea a), e o pagamento, nos termos do artigo 46.º, n.º 2, alínea b), de uma pensão mínima proporcional correspondente à parte da sua carreira total que o reformado cumpriu no Estado-Membro A.
14 Para tirar todas as dúvidas, também tenho que dizer, nesta fase, que não penso que o artigo 50.º do Regulamento n.º 1408/71 seja relevante no caso vertente
(14). O artigo 50.º prevê a atribuição de um complemento igual à diferença entre a soma das prestações devidas nos termos do capítulo 3 do título III e o montante da prestação mínima pagável no Estado-Membro onde reside um reformado por um período de seguro ou de residência igual à totalidade dos períodos de seguro tomados em consideração para a liquidação da prestação em conformidade com o disposto nos artigos precedentes do mesmo capítulo. O presente processo diz respeito à determinação do modo de cálculo das prestações pagáveis à autora ao abrigo do capítulo 3 do título III. Se se perfilhasse a argumentação da Comissão relativa à interpretação do artigo 49.º, não haveria de modo algum necessidade de aplicar o artigo 50.º, pois a autora receberia, por força do artigo 46.º, a prestação mínima belga pagável em função dos períodos tomados em consideração para o pagamento da prestação (15). Por outro lado, se o disposto no artigo 49.º, n.º 1, alínea b), ii), do Regulamento n.º 1408/71 fosse aplicado sem reservas, os períodos de seguro ou de residência cumpridos pela autora nos Países Baixos não seriam de modo algum tomados em consideração para o cálculo da pensão belga que lhe é devida antes de ela atingir a idade de 65 anos. Neste caso, a aplicação do artigo 50.º não lhe traria qualquer vantagem suplementar, já que a pensão que lhe seria concedida corresponderia à prestação mínima devida pelo período de seguro em causa cumprido na Bélgica, ou seja, a prestação normal, baseada exclusivamente nas remunerações anteriores, devida a uma pessoa que não cumpriu na Bélgica 2/3 (ou mais) de uma carreira completa.
15 Antes de proceder à análise da questão de saber como é que, de uma maneira geral, o artigo 49.º do Regulamento n.º 1408/71 deve ser interpretado à luz do artigo 51.º do Tratado, gostaria de determinar o teor exacto do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no processo McLachlan (16). Este processo dizia respeito a uma pessoa residente em França que tinha cumprido 120 trimestres de seguro em França e 53 no Reino Unido. No Reino Unido, a idade legal da reforma está fixada aos 65 anos e não há qualquer pensão de velhice antes dessa data. A legislação francesa prevê que o período de seguro máximo tomado em consideração para o cálculo da pensão de velhice é de 150 trimestres; se o período de seguro cumprido for inferior a 150 trimestres, a pensão será igual ao número correspondente de 150 avos da pensão por inteiro, calculada em função da remuneração anual de base do beneficiário. As pessoas com mais de 60 anos de idade que totalizarem mais de 150 trimestres de seguro não podem beneficiar das prestações de desemprego em França, mas recebem em vez disso uma pensão de velhice. O autor neste processo tinha sido despedido com 61 anos de idade e beneficiava de uma pensão de velhice, tendo os períodos de seguro por ele cumpridos quer em França quer no Reino Unido sido tomados em consideração para efeitos da sua exclusão das prestações de desemprego. Todavia, o montante da sua pensão era calculado exclusivamente com base nos 120 trimestres de seguro que tinha cumprido em França.
16 O autor no processo McLachlan não pedia a simples aplicação das regras relativas ao cúmulo e à proporcionalidade enunciadas no artigo 46.º do Regulamento n.º 1408/71, porque o montante da prestação devida ao abrigo do direito nacional era aparentemente mais elevado ou, em todo o caso, não era certamente inferior ao montante proporcional (17). Parece antes que ele reclamava o pagamento imediato pelas autoridades francesas de uma pensão francesa integral, correspondente a 150 trimestres de seguro, com o fundamento de que é esse montante que lhe seria atribuído se ele tivesse efectuado toda a sua carreira em França (18). Foi neste contexto que o Tribunal de Justiça declarou - tal como é invocado em especial pelo Reino Unido - que «a tomada em conta [pela legislação nacional cujas condições estão preenchidas] dos períodos cumpridos ao abrigo da legislação de um outro Estado-Membro é excluída [pelo artigo 49.º] para o cálculo do montante da pensão» (19). O Tribunal de Justiça prosseguiu, afirmando que esse resultado estava «em conformidade com o sistema do Regulamento n.º 1408/71, que deixou subsistir regimes distintos, que geram direitos de crédito distintos em relação a instituições distintas, perante as quais o beneficiário detém direitos imediatos» (20). Declarou ainda que o Sr. McLachlan era, assim, titular de direitos face às instituições competentes do Reino Unido para os períodos de seguro que decorreram no território desse Estado e face às instituições francesas para os períodos cumpridos em França (21). Por conseguinte, «cada Estado deve pagar as prestações que correspondem aos períodos cumpridos ao abrigo da sua legislação»
(22).
17 Resulta claramente dessas declarações que o Tribunal de Justiça reconheceu a existência de limites inerentes à aplicação do princípio segundo o qual os trabalhadores migrantes não devem ser privados dos benefícios sociais que poderiam reclamar ao abrigo da legislação de um Estado-Membro se aí tivessem efectuado toda a sua carreira. Estes limites são impostos pelo próprio facto da existência de diferentes sistemas de segurança social cujas condições são diferentes, designadamente a que diz respeito à idade mínima para a concessão de determinadas prestações. O regime definido pelo Regulamento n.º 1408/71 também reconhece esses limites: por conseguinte, o princípio do cúmulo aplicado para determinar a existência de um direito a certas prestações e o montante destas no âmbito de diferentes sistemas nacionais é necessariamente atenuado pelo princípio da repartição proporcional (rateio) entre os sistemas nacionais da responsabilidade pelo pagamento das prestações, em conformidade com todas as outras condições nacionais adicionais, tal como a que diz respeito à idade.
18 No processo McLachlan, assistiu-se a uma tentativa de separação dos princípios do cúmulo e da proporcionalidade. O presente processo tem um carácter inteiramente diferente. A autora solicita simplesmente a aplicação das regras relativas ao cúmulo e à proporcionalidade enunciadas no artigo 46.º do Regulamento n.º 1408/71. Embora tenha direito a uma pensão belga em função do período de emprego de 19 anos que cumpriu neste país, ela não preenche, no que toca ao período a tomar em consideração, as condições a que está sujeita a concessão de uma taxa mínima especial de pensão, devida também em função tão-somente deste período de emprego de 19 anos, a não ser que o período de emprego que cumpriu nos Países Baixos seja igualmente tido em conta. A este respeito, vale a pena citar ainda outra afirmação do Tribunal de Justiça proferida no acórdão McLachlan:
«Todavia, o artigo 49.º não impede que a legislação de um Estado-Membro cujas condições estejam preenchidas tome em conta os períodos de seguro cumpridos sob a legislação de um outro Estado-Membro para aquisição do direito à pensão de velhice e para determinar a taxa da referida pensão. Aliás, este artigo não poderia constituir obstáculo a uma tal tomada em conta pois que, segundo jurisprudência constante, o Regulamento n.º 1408/71 não pode ser interpretado no sentido de redundar em privar os trabalhadores migrantes das vantagens a que teriam podido pretender com base apenas na legislação de um Estado-Membro» (23).
19 Neste passo, o Tribunal de Justiça admite a existência de uma distinção entre a taxa de uma pensão e o seu montante final. Num sistema de cúmulo e de proporcionalidade, tal como o que foi estabelecido pelo artigo 46.º, n.º 2, do Regulamento n.º 1408/71, a taxa da pensão é fixada graças ao cálculo do montante teórico; o processo de cúmulo garante que, sempre que forem aplicáveis diferentes taxas ou tabelas de pensões de velhice, em função da duração total da carreira realizada pelo trabalhador reformado no país em causa, a totalidade da carreira que ele realizou na Comunidade seja tomada em consideração para a determinação da taxa aplicável. O montante final da pensão devida (desde que o montante «autónomo» não seja mais elevado) é o montante efectivo ou o montante proporcional, sendo a pensão paga, à taxa já determinada, em função tão-somente da proporção da carreira do reformado efectivamente realizada no Estado-Membro em causa, ainda que este período, considerado em si mesmo, pudesse ter dado origem, no âmbito do direito nacional, apenas a uma pensão paga a uma taxa inferior.
20 O presente processo suscita a questão de saber se, não existindo regras nacionais tais como as que são referidas no passo que acabo de citar, o direito comunitário exige que seja aplicado o sistema do cúmulo para determinar a taxa da pensão num Estado-Membro onde as condições de atribuição da pensão de velhice estão preenchidas, não obstante o disposto no artigo 49.º, n.º 1, alínea b), ii), do Regulamento n.º 1408/71. Em meu entender exige-o, sendo, porém, sempre certo que o princípio da proporcionalidade se aplica igualmente, ou seja, que as regras de cálculo enunciadas no artigo 46.º, n.º 2, devem ser integralmente acatadas. Esta conclusão resulta, antes de mais, do disposto no artigo 51.º do próprio Tratado, que estabelece o princípio da totalidade como a norma a que deve obedecer a regulamentação comunitária em matéria de segurança social dos trabalhadores migrantes e à luz do qual há que interpretar o Regulamento n.º 1408/71 (24). Além disso, se o artigo 49.º, n.º 1, alínea b), ii), do Regulamento n.º 1408/71 fosse aplicado sem restrições, teria como efeito privar uma trabalhadora como a autora das prestações de um montante mais elevado que lhe teriam sido concedidas se ela tivesse realizado a totalidade da sua carreira na Bélgica. Este efeito produzir-se-ia sem qualquer relação com a continuação da existência de regimes distintos, que geram direitos de crédito distintos em relação a instituições distintas, face às quais o demandante tem direitos imediatos. Não está em causa que a pensão relativa à carreira realizada nos Países Baixos pela autora só será exigível quando esta tiver atingido a idade de 65 anos. Nas hipóteses em que é necessário ter cumprido um período de residência ou de seguro mínimo para beneficiar de uma prestação paga a uma taxa mais elevada ao abrigo de um regime nacional de segurança social, o princípio da totalidade é normalmente aplicado para o cálculo do montante da prestação, precisamente para evitar que uma carreira realizada em vários Estados-Membros acarrete o pagamento de uma prestação a uma taxa inferior à que teria sido aplicável a uma pessoa que tivesse realizado a mesma carreira, mas apenas no país em causa (25). A sua aplicação ao cálculo da pensão devida pelo Estado-Membro A, cujas condições estão, em todos os outros aspectos, preenchidas, não gera de modo algum direitos de crédito em relação a instituições pertencentes ao sistema de outro Estado-Membro, independentemente da questão de saber se as condições de atribuição de uma pensão estão preenchidas nesse Estado.
21 Uma aplicação sem restrições do artigo 49.º, n.º 1, alínea b), ii), do Regulamento n.º 1408/71 poderia também ter consequências ilógicas. Se a Bélgica exigisse, também, que um período de emprego correspondente a 2/3 de uma carreira completa tivesse sido cumprido nesse país para conceder uma pensão de base, a autora beneficiaria da aplicação conjugada dos artigos 45.º e 46.º e obteria uma pensão mínima proporcional em função do período de emprego de 19 anos que ela aí cumpriu. A idade mais avançada exigida para o pagamento de uma pensão neerlandesa complementar, sujeita também ela, se necessário, ao cúmulo e à proporcionalidade, seria irrelevante em tais circunstâncias, como, em meu entender, também o deve ser no presente caso.
22 Além disso, o princípio da autonomia dos Estados-Membros, que lhes permite sujeitar a concessão das prestações de segurança social a condições substanciais diferentes, inclusive no que toca à idade, está subjacente às regras comunitárias relativas ao cúmulo e à proporcionalidade. A escolha a que um Estado-Membro procede, de uma maneira autónoma, no sentido de permitir a atribuição de uma pensão por inteiro aos 60 anos de idade é tão digna de consideração, no âmbito das regras comunitárias de protecção dos trabalhadores migrantes, como a que faz o Estado-Membro que só o permite aos 65 anos de idade. A aplicação, em condições como as do caso vertente, das regras de cúmulo e de proporcionalidade, neste contexto, respeita mais esta autonomia do que o faria uma interpretação sem quaisquer restrições do artigo 49.º, n.º 1, alínea b), ii), do Regulamento n.º 1408/71, que exigisse, para que o Reino da Bélgica pudesse conceder, numa idade à sua escolha, aplicando princípios de cúmulo e de proporcionalidade, prestações calculadas a uma taxa correspondente à duração da carreira realizada na Comunidade pelo trabalhador reformado, que estivessem também preenchidas as diferentes condições substanciais impostas por qualquer outro Estado-Membro onde esta pessoa tenha trabalhado. Por outras palavras, a aplicação destas últimas regras teria, de facto, como efeito a sobreposição do sistema belga ao requisito da idade exigido nos Países Baixos para a atribuição de uma pensão.
23 Esta conclusão relativa à interpretação adequada do artigo 49.º, n.º 1, alínea b), ii), do Regulamento n.º 1408/71 à luz do artigo 46.º e, finalmente, do artigo 51.º do Tratado não é, em meu entender, posta em causa pela eficácia retroactiva que foi atribuída até certa data, ou seja, até 1 de Junho de 1992, ao Regulamento n.º 3096/95, nem pelo quinto considerando deste regulamento. Tenho que aceitar que foi defendido de maneira plausível que esses dois elementos davam a impressão de que a alteração do artigo 49.º constituía uma inovação substancial. No que diz respeito à retroactividade, a Comissão explicou que esta alteração tinha sido proposta como resposta a uma interpretação errada, verificada, pelo menos, num Estado-Membro, dos efeitos do artigo 49.º, interpretação essa cujo aparecimento coincidia, no tempo, com a reforma completa do capítulo 3 do título III operada pelo Regulamento n.º 1248/92. Este modo de apresentar as coisas não foi contraditado. Com efeito, se o Conselho entendia a alteração como uma simples clarificação, teria sido lógico fazê-la retroagir relativamente ao período em que tinha prevalecido a interpretação manifestamente errada da disposição anterior, de modo a corrigir decisões adoptadas pelas autoridades nacionais competentes em matéria de segurança social, que poderiam, de outro modo, ficar intangíveis, por exemplo, pelo decurso do prazo de recurso ou pelo efeito do caso julgado. Isto não é incompatível com a concepção segundo a qual a alteração se limita a propiciar a interpretação adequada do texto precedente, de tal modo que, em termos substanciais, a alteração é mais aparente do que real.
24 Os termos do quinto considerando do Regulamento n.º 3096/95 não indicam claramente que o Conselho considerou a alteração como uma inovação. Ao dizer «é útil» completar o artigo 49.º, n.º 1, alínea b), i) e ii), o Conselho não esclarece se pensa introduzir uma alteração substancial ou simplesmente completar essas disposições de uma maneira meramente formal. No acórdão Reichling, o Tribunal de Justiça indicou que a sua interpretação de uma disposição era «corroborada» pelas alterações introduzidas ulteriormente, o que vinha infirmar os argumentos a contrario daí extraídos pelo organismo de segurança social (26). O Tribunal de Justiça via no facto de, nos considerandos, nenhuma explicação ser dada, quanto à alteração, a prova de que esta alteração tinha o carácter de uma simples clarificação; no entanto, a explicação apresentada no quinto considerando do Regulamento n.º 3096/95 não contradiz a tese segundo a qual a alteração que este regulamento introduziu no artigo 49.º do Regulamento n.º 1408/71 também servia simplesmente para clarificar a legislação.
25 Como quer que seja, a interpretação do teor do artigo 49.º, na versão anterior à alteração, que acima propus baseia-se numa leitura desta disposição que foi efectuada à luz do artigo 51.º do Tratado e da economia e dos objectivos que resultam deste artigo do Tratado e que são os que presidem ao Regulamento n.º 1408/71. Se o Tribunal de Justiça decidir que essa era, desde o início, a interpretação adequada desta disposição, o Conselho não terá o poder de a pôr em causa, muitos anos após a adopção da disposição original, emanando simplesmente disposições legislativas que produzam o mesmo resultado, sob a falsa impressão de estar a criar direito novo.
V - Conclusão
26 À luz das considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda da seguinte maneira à questão que lhe foi submetida pelo Hof van Cassatie van België:
«O artigo 49.º, n.º 1, alínea b), ii), do Regulamento (CEE) n.º 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, deve ser interpretado no sentido de que, se o interessado preencher as condições de uma única legislação para ter direito a uma pensão de velhice, mesmo que seja reduzida, sem que seja necessário recorrer aos períodos de seguro ou de residência cumpridos ao abrigo de outra legislação cujas condições não estejam preenchidas, impõe, apesar disso, à autoridade nacional competente que tenha também em conta, em conformidade com as regras relativas ao cúmulo e à proporcionalidade enunciadas no artigo 46.º, n.º 2, deste regulamento, os períodos cumpridos ao abrigo da legislação mencionada em último lugar, quando, desse modo, possa ser atribuída uma pensão de velhice superior até ao momento em que também estejam preenchidas as condições necessárias impostas pela legislação mencionada em último lugar.»
(1) - Artigo 152.º da lei de 8 de Agosto de 1980 (Moniteur belge de 15 de Agosto de 1980).
(2) - Artigo 33.º da lei de 10 de Fevereiro de 1981 (Moniteur belge de 14 de Fevereiro de 1981).
(3) - JO L 149, p. 2; EE 05 F1 p. 98. No caso vertente, o texto a tomar em consideração é o da versão alterada e actualizada pelo Regulamento (CEE) n.º 2001/83 do Conselho, de 2 de Junho de 1983 (JO L 230, p. 6; EE 05 F3 p. 53), com as alterações que lhe foram de novo introduzidas pelo Regulamento (CEE) n.º 1248/92 do Conselho, de 30 de Abril de 1992 (JO L 136, p. 7), e pelo Regulamento (CE) n.º 3096/95 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1995 (JO L 335, p. 10).
(4) - Artigo 46.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1408/71.
(5) - Artigo 46.º, n.º 2, do Regulamento n.º 1408/71.
(6) - Antigamente artigo 46.º, n.º 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 1408/71; artigo 46.º, n.º 3, deste regulamento, depois da entrada em vigor do Regulamento n.º 1248/92.
(7) - Loc. cit.
(8) - Loc. cit. À luz, nomeadamente, das alterações introduzidas pelo Regulamento n.º 1248/92, a versão inglesa consolidada do Regulamento n.º 1408/71 que foi publicada no JO 1992, C 325, p. 1, parece estar errada, na medida em que a primeira frase do artigo 49.º, n.º 1, não contém qualquer referência ao artigo 45.º
(9) - Esta alteração inseriu uma referência ao artigo 40.º, n.º 3, do Regulamento n.º 1408/71 no artigo 49.º, n.º 1, e acrescentou-lhe uma frase final sobre o uso da faculdade de suspender a liquidação das prestações em conformidade com o disposto no artigo 44.º, n.º 2. Uma frase análoga foi acrescentada ao texto do artigo 49.º, n.º 2.
(10) - Loc. cit.
(11) - Acórdão de 7 de Julho de 1994 (C-146/93, Colect., p. I-3229, n.os 28 e 29).
(12) - Acórdãos de 9 de Agosto de 1994, Reichling (C-406/93, Colect., p. I-4061, n.os 21 e 24); de 5 de Outubro de 1994, Van Munster (C-165/91, Colect., p. I-4661, n.º 27); de 26 de Outubro de 1995, Moscato (C-481/93, Colect., p. I-3525,
n.os 27 e 28), e de 26 de Outubro de 1995, Klaus (C-482/93, Colect., p. I-3551, n.º 21).
(13) - Acórdãos de 21 de Outubro de 1975, Petroni (24/75, Colect., p. 391, n.º 16) e de 11 de Junho de 1992, Di Crescenzo e Casagrande (C-90/91 e C-91/91, Colect., p. I-3851,
n.os 14 e 34); a propósito do artigo 49.º do Regulamento n.º 1408/71, v. o acórdão McLachlan, loc. cit., n.º 31.
(14) - Esta disposição está em causa no processo Stinco e Panfilo (C-132/96), em que o acórdão deverá ser proferido em 24 de Setembro de 1998.
(15) - Enquanto as condições enunciadas na legislação neerlandesa não estiverem preenchidas, só os períodos cumpridos na Bélgica são tomados em consideração, embora a carreira realizada pela autora nos Países Baixos seja utilizada para atingir o patamar dos 2/3 ou mais de uma carreira completa na Bélgica, para efeitos de aplicação do regime belga da pensão mínima proporcional.
(16) - Loc. cit. Na exposição que se segue, o direito nacional é descrito tal como se aplicava no período relevante no acórdão McLachlan.
(17) - O montante «autónomo» correspondia a 120 trimestres de seguro. O montante teórico correspondia a 150 trimestres de seguro e o montante proporcional baseava-se em 150 trimestres de seguro multiplicados por 120/173, ou seja, 104,05. Nestas circunstâncias, o montante autónomo devia ser concedido, independentemente da questão de saber se se devia aplicar o artigo 46.º, e em especial o seu actual n.º 3, ou o artigo 49.º do Regulamento n.º 1408/71. Todavia, o advogado-geral C. O. Lenz indica, no n.º 4 das conclusões que apresentou no processo McLachlan, que fora atribuída ao autor uma pensão que, segundo este, se elevava a cerca de dois terços de uma pensão integral, que lhe seria atribuída se ele tivesse cumprido 150 trimestres ao abrigo do regime francês, o que leva a pensar que ele só tinha recebido o montante proporcional das autoridades francesas; o advogado-geral admite isso de maneira implícita no n.º 21 das suas conclusões.
(18) - A natureza exacta da pretensão do autor no processo McLachlan não é inteiramente clara, em especial porque o autor alegou, com fundamentos semelhantes, que a própria concessão de uma pensão em vez das prestações de desemprego era ilegal e que o montante da pensão atribuída era demasiado baixo; v., no entanto, a questão submetida pela Cour de cassation, no n.º 18 do acórdão do Tribunal de Justiça, e, além disso, os n.os 12, 21, 23, 24 e 36 do acórdão e o n.º 11 das conclusões.
(19) - Loc. cit., n.º 29. O Tribunal de Justiça quis provavelmente dizer que o artigo 49.º não exigia tal resultado, visto que não há qualquer disposição do direito comunitário que limite a liberdade que um Estado-Membro tem de adoptar regras puramente nacionais concedendo, a expensas suas, aos reformados pensões de um montante correspondente aos períodos de residência ou de seguro que tenham cumprido num outro Estado-Membro; v. também o n.º 31 do acórdão, que vem citado a seguir.
(20) - Ibidem, mesma frase. O Tribunal de Justiça faz referência ao acórdão de 6 de Março de 1979, Rossi (100/78, Colect., p. 447, n.º 13).
(21) - Ibidem, n.º 30.
(22) - Ibidem, n.º 37.
(23) - Ibidem, n.º 31 (sublinhado meu). O Tribunal de Justiça fazia referência ao acórdão de 15 de Outubro de 1991, Faux (C-302/90, Colect., p. I-4875, n.º 28).
(24) - V., em especial, o acórdão Klaus, já referido, n.º 21.
(25) - V., em especial, o acórdão Reichling, já referido, n.os 23 e 24.
(26) - Ibidem, n.º 29.