Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MACIEJA SZPUNARA
przedstawiona w dniu 10 lipca 2025 r.(1)
Sprawa C‑797/23
Meta Platforms Ireland Limited
przeciwko
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
przy udziale
Federazione Italiana Editori Giornali (FIEG),
Società italiana degli autori ed editori (SIAE),
Gedi Gruppo Editoriale SpA
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny dla Lacjum, Włochy)]
Odesłanie prejudycjalne – Własność intelektualna – Prawo autorskie i prawa pokrewne – Dyrektywa (UE) 2019/790 – Artykuł 15 – Ochrona publikacji prasowych w zakresie sposobów korzystania online – Ustawodawstwo krajowe przewidujące wypłatę godziwej rekompensaty – Obowiązki nałożone na dostawców usług społeczeństwa informacyjnego – Uprawnienia przyznane niezależnemu organowi administracyjnemu – Wyważenie między prawami podstawowymi – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Artykuł 17 ust. 2 – Prawo podstawowe do ochrony własności intelektualnej – Artykuł 16 – Wolność prowadzenia działalności gospodarczej – Artykuł 11 – Wolność wypowiedzi i informacji
Wprowadzenie
1.        Wśród sektorów gospodarki, na które wpływ mają rewolucja cyfrowa i rozwój Internetu – a niewiele jak takich, w których wpływ ten jest niewidoczny – szczególne miejsce zajmuje sektor mediów, a zwłaszcza sektor prasy drukowanej. Sektor ten doświadcza bowiem radykalnych przemian. Te radykalne przemiany wynikają, w pierwszej kolejności, z ewolucji zwyczajów użytkowników, którzy nie tylko zastępują prasę drukowaną dostępem do treści online, ale również różnicują źródła tych treści, przy czym ich wybór w środowisku cyfrowym jest niemal nieograniczony. W drugiej kolejności są one spowodowane pojawieniem się usług przeglądu prasy, często oferowanych przez duże platformy internetowe. Usługi te tworzą „efekt substytucyjny”, umożliwiając użytkownikom zapoznanie się, choćby powierzchownie, z treściami dziennikarskimi bez dostępu do źródeł pierwotnych, to jest internetowych witryn gazet i czasopism. W trzeciej kolejności wiążą się one z konkurencją wobec tradycyjnych mediów za pośrednictwem nowych kanałów dystrybucji informacji, które stały się możliwe dzięki Internetowi, w szczególności „mediom społecznościowym”.
2.        Te radykalne przemiany doprowadziły do drastycznego spadku dochodów wydawców prasowych, którzy nie są już w stanie ponosić kosztów związanych z tradycyjnym modelem biznesowym. Spadek ten wynika zarówno z załamania się sprzedaży drukowanych egzemplarzy gazet i czasopism, jak i z utraty dochodów z reklam, przechwyconych w szczególności przez duże platformy internetowe.
3.        Skutki kryzysu tradycyjnych mediów mają jednak charakter nie tylko gospodarczy. W funkcjonowaniu społeczeństw demokratycznych media odgrywają fundamentalną rolę: stanowią one zarówno główne źródło wiarygodnych informacji dla ogółu społeczeństwa, jak i najskuteczniejsze narzędzie zapewniające opinii publicznej nadzór nad zachowaniem aktorów życia politycznego. Ich osłabienie i zastąpienie przez nowe podmioty, których jakość informacji jest, delikatnie mówiąc, zróżnicowana, w znacznym stopniu przyczynia się do poważnych problemów społecznych i politycznych.
4.        Z tego względu na korzyść wydawców prasowych podjęto inicjatywy ustawodawcze w państwach trzecich(2), a także w państwach członkowskich, mianowicie w Niemczech i Hiszpanii. Te ostatnie środki nie spełniły jednak formułowanych wobec nich oczekiwań z powodu problemów związanych zarówno z ich legalnością, jak i z brakiem skuteczności(3).
5.        Sytuacja wydawców prasowych względem platform internetowych nie jest bowiem tak prosta, jak się wydaje na pierwszy rzut oka. O ile platformy te szkodzą interesom wydawców, w szczególności poprzez „efekt substytucyjny” i konkurencję, jaką stanowią, o tyle wywołują one również pozytywny „efekt ekspansji” poprzez przyciąganie nowych odbiorców. Okazuje się zaś, że zwyczaje użytkowników zmieniły się do tego stopnia, że bardzo znaczna ich część uzyskuje obecnie dostęp do treści dziennikarskich jedynie za pośrednictwem różnych platform. Wydawcy są zatem w dużej mierze zależni od tych platform pod względem pozyskiwania nowych klientów, co sprawia, że obecność ich treści na tych platformach jest niezbędna. Natomiast odwrotna sytuacja nie zachodzi: obecność takich treści nie ma kluczowego znaczenia dla platform internetowych. Wydawcy znajdują się zatem w słabszym położeniu wobec tych platform, co sprawia, że próby zaradzenia sytuacji poprzez przyznanie tym wydawcom nowych praw własności intelektualnej są mało skuteczne. Ponadto nie dotyczy to wszystkich wydawców prasowych w tej samej mierze: o ile efekt substytucji wywiera większy wpływ na wielkie tytuły, o tyle mali wydawcy, zwłaszcza lokalni, raczej korzystają z efektu ekspansji, uzyskując dostęp do odbiorców, do których nie byliby w stanie dotrzeć za pomocą tradycyjnych środków.
6.        Nie dziwi zatem, że przepisy prawa Unii rozpatrywane w niniejszej sprawie, które ustanawiają nowe prawo własności intelektualnej na rzecz wydawców, były przedmiotem ostrej krytyki zarówno w trakcie procedury ich przyjmowania, jak i po ich wejściu w życie(4). Sytuację tę porównywano nawet do sytuacji ze słynnej baśni Hansa Christiana Andersena „Nowe szaty cesarza”(5).
7.        Dokonując transpozycji rozpatrywanych przepisów prawa Unii, niektóre państwa członkowskie przyjęły jednak środki, takie jak włoskie przepisy rozpatrywane w postępowaniu głównym, w celu wzmocnienia pozycji negocjacyjnej wydawców prasowych i tym samym odziania cesarza w prawdziwe szaty. Zadanie Trybunału polega obecnie na określeniu granic narzuconych przez prawo Unii, których środki te nie powinny przekraczać.
Ramy prawne
Prawo Unii
8.        Artykuł 15 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/790 z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie prawa autorskiego i praw pokrewnych na jednolitym rynku cyfrowym oraz zmiany dyrektyw 96/9/WE i 2001/29/WE(6) stanowi w szczególności:
„1.      Państwa członkowskie zapewniają wydawcom publikacji prasowych mającym siedzibę w danym państwie członkowskim prawa przewidziane w art. 2 i art. 3 ust. 2 dyrektywy 2001/29/WE[(7)] w zakresie sposobów korzystania online z ich publikacji prasowych przez dostawców usług społeczeństwa informacyjnego.
Prawa określone w akapicie pierwszym nie mają zastosowania do prywatnych i niekomercyjnych sposobów korzystania z publikacji prasowych przez użytkowników indywidualnych.
Ochrona zagwarantowana w pierwszym akapicie nie ma zastosowania do czynności linkowania.
[…]
4.      Prawa, o których mowa w ust. 1, wygasają dwa lata po opublikowaniu danej publikacji prasowej. Termin ten liczy się od dnia 1 stycznia roku następującego po dniu, w którym ta publikacja prasowa została opublikowana.
[…]”.
Prawo włoskie
9.        Artykuł 43-bis legge n. 633 – Protezione del diritto d’autore e di altri diritti connessi al suo esercizio (ustawy nr 633 o ochronie praw autorskich i innych praw związanych z ich wykonywaniem) z dnia 22 kwietnia 1941 r.(8), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ustawą nr 633/1941”), przewiduje w szczególności:
„1.      Wyłączne prawa do zwielokrotniania i publicznego udostępniania, o których mowa w art. 13 i 16, przyznaje się zarówno działającym indywidualnie, jak i w ramach stowarzyszenia lub konsorcjum wydawcom publikacji prasowych w odniesieniu do korzystania online z ich publikacji prasowych przez dostawców usług społeczeństwa informacyjnego […], w tym przez przedsiębiorstwa zajmujące się monitoringiem mediów i przeglądem prasy.
[…]
6.      Prawa określone w ust. 1 nie mają zastosowania do prywatnych lub niekomercyjnych sposobów korzystania z publikacji prasowych przez użytkowników indywidualnych ani do czynności linkowania, ani do używania pojedynczych słów lub bardzo krótkich fragmentów publikacji prasowej.
[…]
8.      Dostawcy usług społeczeństwa informacyjnego przyznają podmiotom, o których mowa w ust. 1, godziwą rekompensatę za korzystanie online z publikacji prasowych. W terminie 60 dni od dnia wejścia w życie niniejszego przepisu Autorità per le garanzie nelle comunicazioni [(urząd regulacyjny do spraw komunikacji, Włochy; zwany dalej »AGCOM«)] przyjmie rozporządzenie określające kryteria odniesienia w celu ustalenia godziwej rekompensaty, o której mowa w zdaniu pierwszym, biorąc pod uwagę między innymi liczbę wyświetleń artykułu online, czas prowadzenia działalności i znaczenie na rynku wydawców, o których mowa w ust. 3, oraz liczbę zatrudnionych dziennikarzy, a także koszty poniesione przez obie strony na inwestycje technologiczne i infrastrukturalne oraz korzyści finansowe wynikające dla obu stron z publikacji pod względem widoczności i przychodów z reklam.
9.      Negocjacje w celu zawarcia umowy o korzystanie z praw, o których mowa w ust. 1, między dostawcami usług społeczeństwa informacyjnego, w tym przedsiębiorstwami zajmującymi się monitoringiem mediów i przeglądem prasy, a wydawcami, o których mowa w ust. 3, są również prowadzone z uwzględnieniem kryteriów określonych w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 8. W trakcie negocjacji dostawcy usług społeczeństwa informacyjnego nie ograniczają widoczności treści wydawców w wynikach wyszukiwania. Nieuzasadnione ograniczenie tych treści na etapie negocjacji może zostać ocenione w ramach weryfikacji przestrzegania obowiązku działania w dobrej wierze przewidzianego w art. 1337 kodeksu cywilnego.
10.      Bez uszczerbku dla prawa do wniesienia powództwa do sądu powszechnego, o którym mowa w ust. 11, jeżeli w ciągu 30 dni od złożenia przez jedną z zainteresowanych stron wniosku o rozpoczęcie negocjacji nie zostanie osiągnięte porozumienie w sprawie wysokości rekompensaty, każda ze stron może zwrócić się do [AGCOM] o ustalenie godziwej rekompensaty, przedstawiając we wniosku swoją propozycję finansową. W terminie 60 dni od złożenia wniosku przez zainteresowaną stronę, w tym gdy strona nie stawiła się, mimo że została należycie wezwana, [AGCOM] wskazuje na podstawie kryteriów określonych w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 8, która z przedstawionych propozycji finansowych jest zgodna ze wspomnianymi wyżej kryteriami lub, jeżeli nie uzna żadnej z propozycji za zgodną z owymi kryteriami, wskazuje z urzędu wysokość godziwej rekompensaty.
11.      Jeżeli po ustaleniu godziwej rekompensaty przez [AGCOM] strony nie zawrą umowy, każda ze stron może wnieść sprawę do izby sądu powszechnego wyspecjalizowanej w prawie przedsiębiorstw […], w tym w celu wniesienia powództwa, o którym mowa w art. 9 ustawy nr 192 z dnia 18 czerwca 1998 r.
12.      Dostawcy usług społeczeństwa informacyjnego, w tym przedsiębiorstwa zajmujące się monitoringiem mediów i przeglądem prasy, są zobowiązani do udostępnienia, na wniosek zainteresowanej strony – w tym za pośrednictwem organizacji zbiorowego zarządzania lub niezależnych podmiotów zarządzających […], w razie gdy zostały upełnomocnione – lub [AGCOM], informacji niezbędnych w celu ustalenia wysokości godziwej rekompensaty. Wykonanie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, nie zwalnia wydawców, o których mowa w ust. 3, z obowiązku zachowania poufności informacji handlowych, przemysłowych i finansowych, które uzyskali. [AGCOM] sprawuje nadzór nad wykonaniem obowiązku informacyjnego przez dostawców usług. W przypadku nieprzekazania tych informacji w terminie 30 dni od złożenia wniosku zgodnie ze zdaniem pierwszym [AGCOM] nakłada na podmiot, który dopuścił się naruszenia, administracyjną karę pieniężną w wysokości do 1 % obrotu osiągniętego w ostatnim roku obrotowym zakończonym przed doręczeniem zawiadomienia w sprawie zakwestionowania […].
[…]
14.      Prawa, o których mowa w niniejszym artykule, wygasają 2 lata po opublikowaniu danego utworu dziennikarskiego […]”.
10.      Delibera n. 3/23/CONS (decyzja nr 3/23/CONS), przyjęta przez AGCOM w dniu 19 stycznia 2023 r., której załącznik A zawiera regolamento in materia di individuazione dei criteri di riferimento per la determinazione dell’equo compenso per l’utilizzo online di pubblicazioni di carattere giornalistico di cui all’articolo 43-bis della Legge 22 aprile 1941, n. 633 (rozporządzenie określające kryteria odniesienia do celów ustalenia godziwej rekompensaty za korzystanie online z publikacji prasowych, o którym mowa w art. 43-bis ustawy nr 633/1941):
–        określa kryteria, które należy stosować w celu ustalenia wysokości godziwej rekompensaty, a które obejmują określenie podstawy obliczania opartej na przychodach z reklam dostawców usług społeczeństwa informacyjnego pochodzących z korzystania online z publikacji prasowych wydawcy, po odliczeniu przychodów wydawcy pochodzących z przekierowania ruchu do jego witryny internetowej (art. 4);
–        określa stawkę w wysokości do 70 %, która ma się stosować do kwoty podstawowej w celu ustalenia wysokości godziwej rekompensaty na podstawie pewnej liczby dodatkowych kryteriów określonych w art. 4 ust. 2;
–        wyszczególnia obowiązki w zakresie udostępnienia danych, określa uprawnienia kontrolne AGCOM i przewiduje zastosowanie administracyjnej kary pieniężnej wobec podmiotu, który dopuścił się naruszenia, w wysokości do 1 % obrotu osiągniętego na rynku krajowym w ostatnim roku obrotowym zamkniętym przed doręczeniem zawiadomienia w sprawie zakwestionowania (art. 5);
–        reguluje procedurę złożenia do AGCOM wniosku o ustalenie wysokości godziwej rekompensaty i związane z nią przepisy, z możliwością jednostronnego ustalenia tej wysokości przez AGCOM (art. 8–12).
Spór w postępowaniu głównym, postępowanie i pytania prejudycjalne
11.      Spółka Meta Platforms Ireland Limited (zwana dalej „Metą”), z siedzibą w Irlandii, świadczy usługi społeczeństwa informacyjnego, w szczególności jako operator internetowej sieci społecznościowej Facebook.
12.      Pismem złożonym do sądu odsyłającego, to jest Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum, Włochy), Meta wniosła skargę o stwierdzenie nieważności decyzji nr 3/23/CONS wraz z załącznikami do niej.
13.      Na poparcie skargi Meta podnosi w szczególności, że art. 43-bis ustawy nr 633/1941 i sporna decyzja są sprzeczne z art. 15 dyrektywy 2019/790, który ustanawia nie prawa do wynagrodzenia, lecz prawa o charakterze wyłącznym. Ponadto ze względu na obowiązki nałożone na dostawców usług społeczeństwa informacyjnego, znaczne ograniczenia swobody umów przysługującej podmiotom gospodarczym oraz rolę i uprawnienia powierzone AGCOM uregulowanie to jest również sprzeczne z wolnością prowadzenia działalności gospodarczej zagwarantowaną w art. 16 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”), a w szczególności z zasadą wolnej konkurencji. Meta podkreśla przed sądem odsyłającym brak proporcjonalności i adekwatności środków przyjętych przez ustawodawcę włoskiego, które utrudniają lub przynajmniej czynią znacznie mniej atrakcyjnym we Włoszech świadczenie usług przez spółki mające siedzibę w innych państwach członkowskich.
14.      W tych okolicznościach Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny dla Lacjum) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      Czy art. 15 [dyrektywy 2019/790] można interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie wprowadzeniu przepisów krajowych – takich jak przepisy przewidziane w art. 43-bis [ustawy nr 633/1941] oraz przepisy określone w decyzji [AGCOM] nr 3/23/CONS – w zakresie, w jakim:
a)      przewidziano w nich obowiązki w zakresie wynagrodzenia (godziwej rekompensaty), oprócz praw wyłącznych określonych w samym art. 15 dyrektywy 2019/790, spoczywające na [dostawcach usług społeczeństwa informacyjnego (information society service providers, »ISSP«)] i na rzecz wydawców;
b)      nakłada się na tych ISSP obowiązki:
–        rozpoczęcia negocjacji z wydawcami,
–        udzielenia samym wydawcom i [AGCOM] informacji niezbędnych w celu ustalenia godziwej rekompensaty, oraz
–        nieograniczania widoczności treści wydawcy w wynikach wyszukiwania do czasu zakończenia negocjacji;
c)      przyznaje się [AGCOM]:
–        uprawnienia nadzorcze i uprawnienia do nakładania sankcji,
–        uprawnienia do określenia kryteriów odniesienia w celu ustalenia godziwej rekompensaty,
–        uprawnienia do ustalenia, w przypadku braku porozumienia stron, dokładnej kwoty godziwej rekompensaty?
2)      Czy art. 15 [dyrektywy 2019/790] stoi na przeszkodzie przepisom krajowym, takim jak te, o których mowa w [pytaniu pierwszym] powyżej, nakładającym na ISSP obowiązek ujawnienia informacji, który to obowiązek podlega nadzorowi [AGCOM], i którego nieprzestrzeganie pociąga za sobą możliwość zastosowania sankcji administracyjnych?
3)      Czy […] zasady wolności prowadzenia działalności gospodarczej, o której mowa w art. 16 i 52 [Karty], wolnej konkurencji, o której mowa w art. 109 TFUE, i proporcjonalności, o której mowa w art. 52 [Karty], stoją na przeszkodzie przepisom krajowym, takim jak te wskazane powyżej, które:
a)      wprowadzają, oprócz praw wyłącznych określonych w art. 15 [dyrektywy 2019/790], prawo do wynagrodzenia, którego wykonywanie jest połączone z istnieniem po stronie ISSP wspomnianych już obowiązków: rozpoczęcia negocjacji z wydawcami, udzielenia wydawcom lub [AGCOM] informacji niezbędnych w celu ustalenia godziwej rekompensaty oraz nieograniczania widoczności treści wydawcy w wynikach wyszukiwania do czasu zakończenia tych negocjacji;
b)      przyznają [AGCOM]:
–        uprawnienia nadzorcze i uprawnienia do nakładania sankcji,
–        uprawnienia do określenia kryteriów odniesienia w celu ustalenia godziwej rekompensaty,
–        uprawnienia do ustalenia, w przypadku braku porozumienia stron, dokładnej kwoty godziwej rekompensaty?”.
15.      Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do Trybunału w dniu 21 grudnia 2023 r. Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez Metę, Federazione Italiana Editori Giornali (FIEG), rządy włoski, belgijski, duński i francuski oraz Komisję Europejską. Meta, FIEG, Società italiana degli autori ed editori (SIAE, włoskie stowarzyszenie autorów i wydawców), Gedi Gruppo Editoriale SpA, rządy włoski, francuski i polski oraz Komisja uczestniczyły w rozprawie, która odbyła się w dniu 10 lutego 2025 r.
Analiza
16.      Sąd odsyłający występuje w niniejszej sprawie z trzema pytaniami prejudycjalnymi. Dwa pierwsze pytania, które przeanalizuję łącznie, odnoszą się do zgodności z art. 15 dyrektywy 2019/790 różnych środków przyjętych przez ustawodawcę włoskiego i dotyczących charakteru wynagrodzenia należnego wydawcom prasowym, obowiązków ciążących na dostawcach usług społeczeństwa informacyjnego (zwanych dalej „DUSI”), którzy korzystają z publikacji prasowych, a także uprawnień AGCOM. Pytanie trzecie dotyczy zgodności tych środków z art. 16 i 52 Karty oraz z art. 109 TFUE.
17.      Tytułem uwagi wstępnej w odniesieniu do wszystkich podniesionych pytań pragnę zauważyć, że zarówno spór w postępowaniu głównym, jak i wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym oraz uwagi przedstawione w niniejszym postępowaniu uwidaczniają głęboki rozdźwięk między zainteresowanymi co do wykładni przepisów prawa włoskiego rozpatrywanych w postępowaniu głównym. Ten rozdźwięk stawia w opozycji Metę, której wykładnię wydaje się podzielać sąd odsyłający, z jednej strony, i rząd włoski, organizacje wydawców będące interwenientami oraz, według informacji dostarczonych przez Komisję, AGCOM, z drugiej strony. Dotyczy on, po pierwsze, charakteru wynagrodzenia dla wydawców prasowych przewidzianego we wspomnianych przepisach i, po drugie, wiążącego charakteru obowiązków nałożonych na DUSI oraz uprawnień przyznanych AGCOM. W ramach postępowania prejudycjalnego Trybunał będzie mógł jedynie określić, pod jakimi warunkami przepisy te można uznać za zgodne z prawem Unii, jako że wykładnia przepisów prawa krajowego należy do wyłącznej kompetencji sądów krajowych. W niniejszej opinii podkreślę tę zasadę, przypominając jednocześnie sądowi odsyłającemu o spoczywającym na każdym sądzie państwa członkowskiego obowiązku dokonywania wykładni prawa krajowego tak dalece, jak to możliwe, zgodnie z prawem Unii.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych pierwszego i drugiego
18.      Poprzez dwa pierwsze pytania prejudycjalne sąd odsyłający zmierza do ustalenia zgodności z art. 15 dyrektywy 2019/790: 1) wskazywanego, nałożonego na DUSI obowiązku zapewnienia godziwego wynagrodzenia wydawcom prasowym [pytanie pierwsze lit. a)], 2) innych obowiązków nałożonych na DUSI [pytanie pierwsze lit. b)] i 3) uprawnień przysługujących AGCOM w procesie negocjacji między DUSI a wydawcami prasowymi [pytanie pierwsze lit. c) i pytanie drugie]. Zanim rozpocznę analizę tych różnych aspektów, chciałbym poczynić kilka ogólnych uwag na temat art. 15 dyrektywy 2019/790.
W przedmiocie art. 15 dyrektywy 2019/790
19.      W pierwszej kolejności, co się tyczy charakteru praw przyznanych wydawcom prasowym w art. 15 dyrektywy 2019/790, w ust. 1 akapit pierwszy tego artykułu wymieniono „prawa przewidziane w art. 2 i art. 3 ust. 2 dyrektywy [2001/29]”. Dla przypomnienia, te ostatnie przepisy przyznają, odpowiednio, wyłączne prawo do zezwalania na jakąkolwiek formę zwielokrotniania przedmiotu objętego ochroną lub zabraniania tego (prawo do zwielokrotniania) oraz wyłączne prawo podawania do publicznej wiadomości przedmiotów objętych ochroną w taki sposób, że osoby postronne mają do nich dostęp w wybranym przez siebie miejscu i czasie (prawo podawania do publicznej wiadomości).
20.      Zdaniem Mety to sformułowanie art. 15 dyrektywy 2019/790, czyniące odniesienie do przepisów dyrektywy 2001/29, oznacza, że prawa wydawców prasowych mają dokładnie taki sam charakter jak prawa pokrewne, o których mowa w tej dyrektywie, czyli prawa wyłączne umożliwiające podmiotom uprawnionym zakazanie korzystania z przedmiotów objętych ochroną lub zezwalanie na nie, ewentualnie za wynagrodzeniem, w stosunku do osób pragnących z nich korzystać, na podstawie swobody umów obu stron i bez żadnej interwencji ze strony władz publicznych.
21.      Nie jestem jednak przekonany, że art. 15 dyrektywy 2019/790 należy interpretować w ten sposób. Gdyby bowiem celem prawodawcy Unii było po prostu stworzenie nowych praw pokrewnych prawu autorskiemu na rzecz wydawców prasowych, wystarczyłoby rozszerzyć wykazy podmiotów uprawnionych zawarte w art. 2 i art. 3 ust. 2 dyrektywy 2001/29 i ewentualnie dostosować okres ochrony praw wyłącznych ustanowionych w dyrektywie 2006/116/WE(9). Tymczasem moim zdaniem cel art. 15 do tego się nie ogranicza.
22.      Dyrektywa 2019/790 zmierza bowiem, jak wynika w szczególności z jej motywu 3, do uzupełnienia prawa autorskiego Unii
w kilku odrębnych kwestiach w celu rozwiązania szczególnych problemów związanych w szczególności z szybkim rozwojem technologicznym i gospodarczym w środowisku cyfrowym. Co się tyczy
zwłaszcza powodów przyjęcia art. 15 tej dyrektywy, zostały one przedstawione w szczególności w jej motywach 54 i 55, zgodnie z którymi pierwszoplanowym przedmiotem troski prawodawcy Unii było zaradzenie trudnościom wskazanym we wprowadzeniu do niniejszej opinii.
23.      Jest oczywiście prawdą, że w tym celu prawodawca ten postanowił przyznać wydawcom prasowym wyłączne prawa do zwielokrotniania i podawania do publicznej wiadomości oraz że zgodnie z motywem 57 dyrektywy 2019/790 prawa te powinny „mieć ten sam zakres co [odpowiednie] prawa […], o których mowa w dyrektywie [2001/29]”. Temu ostatniemu twierdzeniu przeczy jednak samo brzmienie art. 15 tej dyrektywy.
24.      O ile bowiem prawo do zwielokrotniania w rozumieniu art. 2 dyrektywy 2001/29 dotyczy „bezpośredniego lub pośredniego, tymczasowego lub stałego zwielokrotniania […], przy wykorzystaniu wszelkich środków i w jakiejkolwiek formie, w całości lub częściowo” przedmiotu objętego ochroną, a prawo podawania do publicznej wiadomości w rozumieniu art. 3 ust. 2 tej dyrektywy obejmuje każdą czynność podawania do publicznej wiadomości przedmiotu objętego ochroną w taki sposób, że osoby postronne mają do niego dostęp w wybranym przez siebie miejscu i czasie, o tyle przewidziane w art. 15 dyrektywy 2019/790 prawa wydawców prasowych mają znacznie bardziej ograniczony zakres. I tak prawa te dotyczą wyłącznie korzystania online z publikacji wydawców prasowych przez DUSI. Wyraźnie wyłączone są prywatne i niekomercyjne sposoby korzystania z tych usług przez indywidualnych użytkowników, a także „czynności linkowania”(10). Ponadto prawa wydawców prasowych nie mają zastosowania do pojedynczych słów lub bardzo krótkich fragmentów ich publikacji, które to ograniczenie nie wydaje się mieć zastosowania do innych praw pokrewnych prawu autorskiemu(11). Natomiast wszystkie wyjątki i ograniczenia mające zastosowanie na mocy art. 5 dyrektywy 2001/29 mają również zastosowanie do praw wydawców prasowych. Wreszcie czas ochrony tych praw, który wynosi dwa lata, jest znacznie krótszy niż czas ochrony innych praw pokrewnych, które co do zasady są chronione przez 50 lat(12).
25.      Prawa wydawców prasowych nie mają zatem ogólnego charakteru praw autorskich lub innych praw pokrewnych, lecz są ukierunkowane na osiągnięcie celu art. 15 dyrektywy 2019/790. Cel ten polega zaś nie po prostu na umożliwieniu wydawcom prasowym sprzeciwienia się korzystaniu z ich publikacji przez DUSI bez rekompensaty finansowej, ponieważ byłoby to potencjalnie bardziej szkodliwe dla wydawców niż dla DUSI, lecz na określeniu warunków, na jakich publikacje te będą rzeczywiście wykorzystywane, przy jednoczesnym umożliwieniu wydawcom otrzymania godziwej części dochodów uzyskiwanych przez DUSI z tego korzystania. W konsekwencji, o ile prawa te pozostają w istocie wyłącznymi i mającymi charakter prewencyjny prawami do zezwalania lub zakazywania, o tyle jestem zdania, że państwa członkowskie powinny dysponować przy ich wdrażaniu szerokim zakresem uznania pozwalającym im na uwzględnienie celu art. 15 dyrektywy 2019/790, wraz z wszelkimi trudnościami wiążącymi się z jego osiągnięciem, i na ustanowienie środków wykraczających poza to, co jest zwykle przewidziane dla celów wdrażania praw autorskich i praw pokrewnych, w szczególności w dyrektywie 2004/48/WE(13).
26.      W drugiej kolejności wydaje mi się użyteczne przedstawienie kilku wyjaśnień w odniesieniu do stosowania art. 15 dyrektywy 2019/790 do DUSI takich jak Meta, czyli do dostawców usług zwanych „mediami społecznościowymi”. Wydaje mi się bowiem, że dyskusja, która odbyła się w tym przedmiocie w następstwie pytania zadanego uczestnikom rozprawy przez Trybunał, ujawniła pewne nieporozumienia. O ile jest zaś prawdą, jak podkreśla Komisja, że postępowanie główne nie dotyczy konkretnego przypadku stosowania przepisów prawa włoskiego przyjętych w celu wdrożenia art. 15 tej dyrektywy, lecz abstrakcyjnej kontroli ich zgodności z prawem, o tyle wydaje mi się, że wyjaśnienia te pozwolą lepiej zrozumieć zakres tego artykułu oraz kwestie związane z jego wdrożeniem.
27.      I tak jest oczywiste, że oferowana przez Metę usługa sieci społecznościowej, taka jak Facebook, odpowiada definicji „usługi społeczeństwa informacyjnego” zawartej w art. 2 pkt 5 dyrektywy 2019/790 w związku z art. 1 ust. 1 lit. b) dyrektywy (UE) 2015/1535(14). Model funkcjonowania tej usługi opiera się jednak na treściach zamieszczanych przez użytkowników. Artykuł 15 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2019/790 wyłącza zaś z zakresu stosowania praw wydawców prasowych prywatne i niekomercyjne sposoby korzystania z ich publikacji przez użytkowników usług społeczeństwa informacyjnego. W tym kontekście powstaje pytanie, w jakim zakresie korzystanie z publikacji prasowych w ramach sieci społecznościowej należy uznać za objęte prawami przewidzianymi w art. 15 tej dyrektywy.
28.      Użytkownicy sieci społecznościowej mogą udostępniać na swoich kontach publikacje prasowe. W razie gdy odbywa się to w celach prywatnych (to znaczy gdy treść jest widoczna jedynie dla ograniczonego kręgu odbiorców, który można zakwalifikować jako prywatny) lub niekomercyjnych (to znaczy bez związku z działalnością zarobkową danego użytkownika), czynności te nie są objęte zakresem wyłącznych praw wydawców prasowych na podstawie art. 15 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2019/790.
29.      Jednakże, jak podkreśliło kilku uczestników rozprawy, sieć Facebook nie ogranicza się do tego, że jest biernym miejscem udostępniania treści przez użytkowników. Za pomocą zaawansowanych algorytmów oferuje ona użytkownikom konkretne treści w zależności od ich zakładanych obszarów zainteresowań, mimo że użytkownicy ci nie dokonywali wyszukiwań w odniesieniu do tych treści ani nie były one im proponowane przez innych użytkowników. Facebook jest zatem rzeczywistym samodzielnym dostawcą treści, którego specyfika polega na tym, że treści nie są przez niego ani tworzone, ani nabywane: są one zamieszczane przez użytkowników, a następnie Facebook zajmuje się oferowaniem tych treści użytkownikom. Moim zdaniem takiego korzystania nie można przypisać użytkownikom, lecz należy je uznać za dokonywane przez DUSI, jakim jest Meta, a w konsekwencji,
kiedy dotyczy ono publikacji prasowych, za objęte zakresem wyłącznych praw wydawców.
30.      Natomiast, w razie gdy wydawcy prasowi sami udostępniają swoje własne publikacje w sieci społecznościowej takiej jak Facebook, nie mogą oni domagać się żadnego wynagrodzenia z tytułu praw przewidzianych w art. 15 dyrektywy 2019/790, w tym z tytułu późniejszego korzystania z tych publikacji przez sieć społecznościową w ramach przewidzianych w warunkach świadczenia danej usługi. Wynika to z charakteru tych praw jako praw wyłącznych. Należy bowiem zakładać, że podmiot takiego prawa, który sam podał do publicznej wiadomości chroniony przedmiot w sieci społecznościowej lub w jakiejkolwiek innej usłudze społeczeństwa informacyjnego, udzielił zezwolenia na korzystanie z tego przedmiotu zgodnie z warunkami świadczenia danej usługi(15).
W przedmiocie prawa do godziwej rekompensaty
31.      Poprzez pytanie pierwsze lit. a) sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy art. 15 dyrektywy 2019/790 stoi na przeszkodzie przyznaniu wydawcom prasowym prawa do „godziwej rekompensaty”, które by uzupełniało lub zastępowało prawo wyłączne ustanowione w tym artykule. Meta twierdzi bowiem w skardze w postępowaniu głównym oraz w uwagach w niniejszym postępowaniu, że takie prawo zostało wprowadzone przez przepisy prawa włoskiego wydane w celu transpozycji tego artykułu. Sąd odsyłający wydaje się podzielać ten punkt widzenia. Rząd włoski twierdzi natomiast, że taka wykładnia rozpatrywanych przepisów krajowych jest błędna, ponieważ „godziwa rekompensata”, o której mowa w tym przepisach, jest jedynie wynikiem negocjacji prowadzonych między wydawcami prasowymi a DUSI
w przedmiocie korzystania przez tych ostatnich z publikacji prasowych.
32.      Jest prawdą, że użycie terminu „godziwa rekompensata” w art. 43-bis ust. 8 ustawy nr 633/1941 nie jest trafne, ponieważ termin ten odnosi się nie do prawa wyłącznego o charakterze prewencyjnym, takiego jak prawa ustanowione w art. 15 dyrektywy 2019/790, lecz do zwykłego prawa do wynagrodzenia lub rekompensaty, bez możliwości sprzeciwienia się przez podmiot uprawniony korzystaniu z przedmiotu objętego ochroną(16). Zgodnie zaś z już utrwalonym orzecznictwem podmioty prawa wyłącznego o charakterze prewencyjnym, niezależnie od tego, czy jest ono objęte zakresem prawa autorskiego, czy praw pokrewnych, nie mogą być pozbawione, nawet w zamian za rekompensatę finansową, uprawnienia do udzielenia lub nieudzielenia zezwolenia przed jakimkolwiek korzystaniem z przedmiotów objętych ochroną, z zastrzeżeniem wyjątków i ograniczeń tego prawa przewidzianych w odpowiednich przepisach prawa Unii(17). O ile szczegółowe zasady dotyczące tego zezwolenia mogą zostać określone w różny sposób, w tym za pomocą zastosowania zbiorowego zarządzania prawami lub (wzruszalnych) domniemań, o tyle nadal obowiązuje zasada uprzedniej zgody(18). Tak więc,
ponieważ przewidziane w art. 15 dyrektywy 2019/790 prawa wydawców prasowych są prawami wyłącznymi o charakterze prewencyjnym, przekształcenie tych praw w zwykłe prawo do otrzymania godziwej rekompensaty z tytułu korzystania przez DUSI z publikacji wydawców, bez możliwości sprzeciwienia się temu korzystaniu przez wydawców, byłoby sprzeczne z tym przepisem.
33.      Ponadto, podobnie jak inne przepisy prawa Unii ustanawiające prawa pokrewne prawu autorskiemu, art. 15 dyrektywy 2019/790 należy moim zdaniem interpretować jako środek pełnej harmonizacji materialnej treści przyznanych w nim praw(19). Państwa członkowskie nie mogą zatem ustanowić prawa do godziwej rekompensaty, które byłoby dodatkowe w stosunku do tych praw. W szczególności DUSI nie mogą być zobowiązane do zapłaty takiej rekompensaty, jeżeli nie korzystają z publikacji prasowych chronionych na podstawie tego przepisu.
34.      Wreszcie motyw 82 dyrektywy 2019/790 stanowi, że żadnego z przepisów tej dyrektywy nie należy interpretować jako uniemożliwiającego podmiotom praw autorskich i praw pokrewnych udzielenia zezwolenia na nieodpłatne korzystanie z ich utworów lub innych przedmiotów objętych ochroną. Przy założeniu, że dotyczy to również praw przewidzianych w art. 15 tej dyrektywy, artykuł ten należy interpretować w ten sposób, że wydawcy prasy mogą udzielać licencji na korzystanie z ich publikacji bez żądania rekompensaty pieniężnej. Jest to nierozerwalnie związane z samym charakterem prawa wyłącznego, które nie obejmuje niezbywalnego uprawnienia do wynagrodzenia.
35.      Jednakże to w świetle całości przepisów art. 43-bis ustawy nr 633/1941 oraz przepisów wykonawczych należy interpretować ust. 8 tego artykułu. Jeśli zaś chodzi o system ustanowiony przez te przepisy, wydaje się, że do korzystania z publikacji wydawców prasowych przez DUSI jest wymagane uprzednie zezwolenie tych wydawców, przy czym zezwolenie to powinno zostać udzielone w następstwie swobodnych, aczkolwiek wspomaganych, negocjacji między stronami. Ponadto wspomniany artykuł nie wydaje się stać na przeszkodzie w szczególności temu, aby wydawcy odmówili udzielenia zezwolenia, ani temu, aby udzielali tego zezwolenia nieodpłatnie. Co się tyczy ciążącego na DUSI obowiązku zawarcia umowy z wydawcami prasowymi, wydaje się on być związany z rzeczywistym korzystaniem z publikacji prasowych przez DUSI lub przynajmniej z zamiarem takiego korzystania. Nie ma tu zatem mowy o zapłacie bez korzystania.
36.      Z lektury rozpatrywanych przepisów włoskich wydaje się zatem wynikać, że termin „godziwa rekompensata” oznacza, zgodnie z tym, co utrzymuje rząd włoski, wynagrodzenie, jakie wydawcy prasowi mogą otrzymać od DUSI za korzystanie z ich publikacji objętych prawami chronionymi na mocy art. 15 dyrektywy 2019/790. Ustawodawca włoski wyszedł bowiem zapewne z założenia, że wynagrodzenie to powinno być godziwe.
37.      W każdym razie art. 15 dyrektywy 2019/790 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym państwa członkowskiego, które przewidują prawo wydawców prasowych do otrzymania godziwego wynagrodzenia w zamian za udzielenie zezwolenia na korzystanie z ich publikacji przez DUSI, z zastrzeżeniem, że przepisy te, po pierwsze, nie pozbawiają wydawców możliwości odmowy udzielenia zezwolenia lub udzielenia go nieodpłatnie, a po drugie, nie nakładają na DUSI żadnego obowiązku zapłaty bez związku z rzeczywistym lub zamierzonym korzystaniem z publikacji prasowych. Do sądu odsyłającego należy sprawdzenie, czy przesłanki te zostały spełnione, przy uwzględnieniu ciążącego na każdym sądzie państwa członkowskiego obowiązku dokonywania wykładni prawa krajowego tak dalece, jak to możliwe, zgodnie z prawem Unii.
W przedmiocie obowiązków ciążących na DUSI
38.      Poprzez pytanie pierwsze lit. b) sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 15 dyrektywy 2019/790 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by DUSI miały obowiązek rozpoczęcia negocjacji z wydawcami, udzielenia informacji niezbędnych do ustalenia należnego wynagrodzenia i nieograniczania widoczności treści wydawców w okresie negocjacji. Wątpliwości sądu odsyłającego wynikają z faktu, że ustawodawca włoski wykroczył poza treść normatywną tego przepisu i wprowadził mechanizmy interwencji publicznej w dziedzinie, która jego zdaniem powinna być regulowana wyłącznie wolą zainteresowanych stron wyrażoną podczas swobodnych negocjacji.
39.      Nie wydaje mi się jednak, aby było to wystarczające do stwierdzenia niezgodności włoskich przepisów z art. 15 dyrektywy 2019/790.
40.      O ile bowiem, jak już wspomniałem, przepisy prawa autorskiego Unii ustanawiające prawa chronione, takie jak art. 15 dyrektywy 2019/790, należy uznać za środek pełnej harmonizacji materialnej treści tych praw(20), o tyle nie jest tak w przypadku środków wdrażających wspomniane prawa. Dyrektywy wiążą bowiem państwa członkowskie w odniesieniu do rezultatu, który ma zostać osiągnięty, pozostawiając im swobodę wyboru formy i środków.
41.      Jeśli państwa członkowskie uznają to za potrzebne, mają zatem możliwość ukształtowania wykonywania praw wyłącznych w sposób zapewniający ich skuteczność. Jest tak w szczególności w przypadku praw ustanowionych w art. 15 dyrektywy 2019/790, którego celem jest określenie warunków umożliwiających wydawcom prasowym uzyskanie wynagrodzenia za korzystanie online z ich publikacji(21). Biorąc pod uwagę znaczącą nierównowagę panującą na rynku między tymi wydawcami a DUSI, państwa członkowskie są uprawnione do przyjmowania środków w celu zaradzenia temu, w szczególności poprzez nałożenie na dostawców konkretnych obowiązków w zakresie prowadzenia negocjacji w celu uzyskania zezwolenia na korzystanie z tych publikacji.
42.      Takie dodatkowe obowiązki nie są zatem sprzeczne z art. 15 dyrektywy 2019/790, pod warunkiem że nie wpływają one w szczególności na charakter praw ustanowionych w tym przepisie jako praw wyłącznych o charakterze prewencyjnym. Obowiązki nałożone na DUSI, do których odnosi się pytanie pierwsze lit. b), nie wydają mi się sprzeczne z tym warunkiem.
43.      Tak więc obowiązek rozpoczęcia negocjacji z wydawcami prasowymi, który zdaniem Mety wynika z brzmienia art. 43-bis ust. 8–10 ustawy nr 633/1941, wydaje się mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku faktycznego lub zamierzonego korzystania z publikacji prasowych przez DUSI. Skoro art. 15 dyrektywy 2019/790 przyznaje wydawcom wyłączne prawa do takiego korzystania, jest naturalne, że DUSI muszą uzyskać uprzednie zezwolenie wydawców, przy czym szczegółowe zasady udzielenia tego zezwolenia muszą zostać wynegocjowane między zainteresowanymi.
44.      Natomiast tego przepisu prawa krajowego nie można interpretować zgodnie z art. 15 dyrektywy 2019/790 w ten sposób, że nakłada on na DUSI obowiązek negocjowania w przedmiocie zezwoleń wydawców prasowych w odniesieniu do sposobów korzystania, których DUSI nie planują, lub korzystania z publikacji wydawców, jeżeli sobie tego nie życzą.
45.      Taki obowiązek nie wydaje się w szczególności wynikać z nałożonego na DUSI zakazu ukrywania, podczas omawianych negocjacji, publikacji wydawców prasowych w wynikach wyszukiwania. W pierwszej kolejności bowiem, jeśli chodzi o publikacje, które pojawiają się w wynikach wyszukiwania, można domniemywać, że są one wykorzystywane na warunkach, o których mowa w art. 15 dyrektywy 2019/790. W drugiej kolejności, ponieważ zakaz ten ma zastosowanie w ramach negocjacji między dostawcami a wydawcami, negocjacje te wydają się stanowić zdarzenie poprzedzające zastosowanie tego zakazu. Nie chodzi zatem o ogólny obowiązek korzystania przez DUSI z publikacji prasowych w sposób objęty prawami wyłącznymi ustanowionymi w tym artykule.
46.      Wydaje się zatem, że zakaz ten ma na celu wyłącznie zapobieganie wszelkim zachowaniom stanowiącym nadużycie ze strony DUSI, które ze względu na swoją pozycję dominującą na rynku mogłyby próbować wywierać presję na wydawców lub ukrywać wartość ekonomiczną, jaką stanowi dla nich korzystanie z publikacji prasowych.
47.      Wreszcie obowiązek ujawnienia niektórych informacji ma wyraźnie na celu zaradzenie nierównowadze w tym względzie między wydawcami prasowymi a DUSI. Jedynie bowiem DUSI dysponują informacjami umożliwiającymi oszacowanie wartości ekonomicznej, jaką stanowi korzystanie online z publikacji prasowych. Tymczasem na rynku, na którym czysta gra podaży i popytu nie może pełnić swojej roli ze względu na niemal monopolistyczną pozycję największych DUSI i zależność wydawców od tych dostawców, przejrzystość w zakresie dostępu do tych informacji wydaje się niezbędna w celu zagwarantowania, by negocjacje dotyczące zezwolenia wydawców na korzystanie z ich publikacji były rzetelne.
48.      Taki obowiązek nie jest natomiast w żaden sposób niezgodny z wyłącznym i prewencyjnym charakterem praw przyznanych wydawcom prasowym w art. 15 dyrektywy 2019/790. Okoliczność, że podmioty uprawnione mają swobodę zezwalania na korzystanie z ich przedmiotów objętych ochroną i że potencjalni użytkownicy mogą ubiegać się o takie zezwolenie, nie stoi bowiem na przeszkodzie temu, by ustawodawca przyjął środki w celu zapewnienia rzetelności negocjacji, gdy zainteresowane strony już postanowią je rozpocząć.
49.      Podsumowując, art. 15 dyrektywy 2019/790 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie różnym obowiązkom nałożonym na DUSI przez włoskie przepisy rozpatrywane w postępowaniu głównym, z zastrzeżeniem poszanowania warunków wymienionych w pkt 37 niniejszej opinii.
W przedmiocie uprawnień AGCOM
50.      Poprzez pytanie pierwsze
lit. c) oraz pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 15 dyrektywy 2019/790 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym, które w ramach negocjacji prowadzonych w celu udzielenia przez wydawców prasowych zezwolenia na korzystanie z ich publikacji przez DUSI przyznają podmiotowi publicznemu takiemu jak AGCOM pewne kompetencje, mianowicie uprawnienie do nadzoru i nakładania sankcji, uprawnienie do określenia kryteriów odniesienia w celu ustalenia wynagrodzenia należnego wydawcom od DUSI, uprawnienie do ustalenia dokładnej wysokości takiej rekompensaty w przypadku braku porozumienia między stronami oraz wreszcie uprawnienie do nakładania sankcji za nieprzestrzeganie przez DUSI obowiązku ujawnienia informacji.
51.      Podobnie jak w ramach kwestii obowiązków nałożonych na DUSI, sąd odsyłający żywi wątpliwości co do zgodności takiego uprawnienia podmiotu publicznego do ingerencji z zasadą swobodnych negocjacji między stronami wynikającą jego zdaniem z wyłącznego i prewencyjnego charakteru praw przyznanych wydawcom prasowym w art. 15 dyrektywy 2019/790.
52.      Ponownie nie sądzę, aby takie uprawnienie do ingerencji mogło zostać uznane za sprzeczne z tym przepisem. Ogólnie rzecz biorąc, ze względu na szeroki zakres uznania, jakim państwa członkowskie dysponują przy transpozycji przepisów dyrektywy, takich jak art. 15 dyrektywy 2019/790, mogą one bowiem przewidzieć środki interwencji publicznej w odniesieniu do negocjacji w sprawie udzielania zezwoleń na korzystanie, pod warunkiem że interwencja ta nie pozbawia stron swobody ubiegania się o takie zezwolenia, udzielania ich i określania warunków ich udzielania. W konsekwencji, aby rozpatrywane w postępowaniu głównym przepisy krajowe były zgodne z tym artykułem, należy je interpretować w ten sposób, że przyznają one organowi władzy publicznej – w niniejszym przypadku AGCOM – nie kompetencje w zakresie przymuszania do zawarcia umowy i ukształtowania jej treści, lecz jedynie kompetencje w zakresie wspomagania stron i ewentualnie w zakresie kontroli przestrzegania przez nie ciążących na nich obowiązków.
53.      W szczególności kryteria ustanowione przez AGCOM w celu ustalenia wysokości wynagrodzenia, jakie DUSI powinny wypłacić, a także kwoty, którą organ ten może ewentualnie ustalić z urzędu w braku porozumienia między stronami, nie wydają mi się wiążące dla stron, które zachowują swobodę co do zawarcia lub niezawarcia umowy na podstawie tych propozycji lub określenia innej kwoty tego wynagrodzenia. Taka interwencja publiczna, ograniczona do środków z zakresu wspomagania stron, wydaje mi się uzasadniona, ponieważ chodzi o nowo utworzone prawa, których wartość na rynku nie jest jeszcze dobrze określona, oraz o rynek, na którym istnieje między podmiotami stosunek dominacji i zależności. Ponadto, ponieważ strony zachowują swobodę określenia w sposób ostateczny warunków regulujących stosunki między nimi, interwencja ta nie wydaje mi się niezgodna z wyłącznym i prewencyjnym charakterem praw przyznanych wydawcom prasowym w art. 15 dyrektywy 2019/790.
54.      Jeśli chodzi o uprawnienie AGCOM do kontroli i nakładania sankcji w odniesieniu do przestrzegania obowiązku ujawnienia informacji, który ciąży na DUSI, przypomnę(22), że moim zdaniem obowiązek ten jest zgodny z art. 15 dyrektywy 2019/790. Uprawnienia do kontroli przestrzegania tego obowiązku przez organ władzy publicznej, w połączeniu z ewentualnymi karami w przypadku jego nieprzestrzegania, nie można zatem uznać za sprzeczne z tym przepisem, pod warunkiem poszanowania zasady proporcjonalności.
55.      Tak więc art. 15 dyrektywy 2019/790 należy interpretować w ten sposób, że podobnie jak w przypadku obowiązków nałożonych na DUSI, nie stoi on na przeszkodzie uprawnieniom AGCOM przewidzianym we włoskich przepisach rozpatrywanych w postępowaniu głównym, o ile nie pozbawiają one zainteresowanych stron swobody ubiegania się o zezwolenie na korzystanie online z publikacji prasowych oraz jego udzielania, a także ustalenia wysokości ewentualnego wynagrodzenia z tytułu tego zezwolenia.
Uwagi końcowe dotyczące art. 15 dyrektywy 2019/790 i odpowiedź na pytania
56.      W celu uzupełnienia analizy art. 15 dyrektywy 2019/790 konieczne wydają mi się dwie uwagi.
57.      Po pierwsze, pragnę zauważyć, że zgodnie z art. 43-bis ust. 11 ustawy nr 633/1941, jeżeli strony nie są w stanie osiągnąć porozumienia nawet na podstawie kwoty wynagrodzenia ustalonej przez AGCOM, każda z nich może wnieść powództwo do sądu. Jako że kwestia ta nie została podniesiona przez sąd odsyłający, przedmiot takiego powództwa nie jest całkiem jasny. Jest prawdą, że przepis ten odnosi się do szczególnego powództwa prawa włoskiego, które według rządu tego państwa członkowskiego pozwala jedynie na stwierdzenie nadużycia przez jedną ze stron zależności ekonomicznej drugiej strony. Wskazanie to jest jednak poprzedzone wyrażeniem „w tym”(23), co mogłoby sugerować, że możliwe są również powództwa, których przedmiot jest inny.
58.      Moim zdaniem problematyczne byłoby zaś, gdyby jedna z zainteresowanych stron, w szczególności DUSI, mogła zmusić drugą stronę na drodze sądowej do zawarcia umowy i udzielenia zezwolenia na korzystanie z publikacji prasowych. Taka możliwość byłaby bowiem sprzeczna z wyłącznym charakterem praw przyznanych wydawcom prasowym w art. 15 dyrektywy 2019/790. Aby prawo krajowe państwa członkowskiego było zgodne z tym przepisem, należy je zatem interpretować w ten sposób, że wyklucza ono taką możliwość.
59.      Po drugie, Meta utrzymuje w swoich uwagach, że środki przyjęte przez ustawodawcę włoskiego w celu wdrożenia art. 15 dyrektywy 2019/790 odbiegają w takim stopniu od brzmienia tego artykułu, a także od środków przyjętych w tym celu przez inne państwa członkowskie, że prowadzą one do fragmentacji rynku wewnętrznego w odniesieniu do praw wydawców prasowych, zagrażając w ten sposób celowi harmonizacji przyświecającemu prawodawcy Unii.
60.      Wydaje mi się jednak, że pewna fragmentacja rynku wewnętrznego jest nierozłącznie związana z prawem autorskim i prawami pokrewnymi, w każdym razie na obecnym etapie rozwoju prawa Unii w tej dziedzinie. Udzielanie licencji na korzystanie z przedmiotów objętych ochroną odbywa się bowiem zwykle w odniesieniu do danego państwa członkowskiego, a zbiorowe zarządzanie tymi prawami jest zorganizowane na poziome krajowym. Harmonizacja w tej dziedzinie dotyczy zatem głównie treści praw objętych ochroną(24), podczas gdy szczegółowe zasady korzystania z tych praw pozostają regulowane przez krajowe systemy prawne i mogą zatem różnić się w poszczególnych państwach członkowskich.
61.      Prawa wydawców prasowych, o których mowa w art. 15 dyrektywy 2019/790, nie są tutaj wyjątkiem. Zezwolenia na korzystanie z publikacji prasowych muszą być negocjowane i uzyskiwane zgodnie z zasadami obowiązującymi w każdym państwie członkowskim, które siłą rzeczy różnią się od tych obowiązujących w innych państwach członkowskich. Nie sądzę jednak, aby osłabiało to cel harmonizacji przyświecający temu artykułowi, który dotyczy treści praw wydawców. Ponadto Republika Włoska nie jest, według mojej wiedzy, jedynym państwem członkowskim, które przyjęło przepisy wykraczające poza zwykłe potwierdzenie wyłącznych praw na rzecz wydawców prasowych(25).
62.      Proponuję zatem, aby na pytania pierwsze i drugie odpowiedzieć, iż art. 15 dyrektywy 2019/790 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym państwa członkowskiego, które:
–        przewidują prawo wydawców prasowych do otrzymania godziwego wynagrodzenia w zamian za udzielenie zezwolenia na korzystanie z ich publikacji przez DUSI,
–        nakładają na DUSI zamierzających korzystać z takich publikacji pewne obowiązki w zakresie negocjacji ze wspomnianymi wydawcami, ujawniania informacji i działania w dobrej wierze podczas negocjacji,
–        przyznają podmiotowi publicznemu uprawnienie w zakresie regulacji, kontroli i nakładania sankcji, w tym możliwość proponowania kryteriów ustalania wynagrodzenia należnego wydawcom lub wysokości tego wynagrodzenia,
z zastrzeżeniem, że przepisy te nie pozbawiają wydawców możliwości odmowy udzielenia takiego zezwolenia ani udzielenia go nieodpłatnie, że nie nakładają one na DUSI żadnego obowiązku zapłaty bez związku z rzeczywistym lub zamierzonym korzystaniem z takich publikacji oraz że nie ograniczają one w sposób wiążący swobody umów przysługującej stronom. Do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy przesłanki te zostały spełnione, przy uwzględnieniu ciążącego na każdym sądzie państwa członkowskiego obowiązku dokonywania wykładni prawa krajowego tak dalece, jak to możliwe, zgodnie z prawem Unii.
W przedmiocie trzeciego pytania prejudycjalnego
63.      Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 16 i 52 Karty oraz „zasad[ę] […] wolnej konkurencji, o której mowa w artykule 109 TFUE”, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym, takim jak opisane w pkt 62 niniejszej opinii, przyjętym w celu transpozycji art. 15 dyrektywy 2019/790.
64.      Należy od razu zauważyć, że art. 109 TFUE nie zawiera takiej zasady, ponieważ odnosi się on do kompetencji instytucji Unii do przyjmowania środków wykonawczych do art. 107 i 108 TFUE dotyczących pomocy państwa. Natomiast w uzasadnieniu postanowienia odsyłającego sąd odsyłający wskazuje w szczególności na art. 119 TFUE jako źródło tej zasady. W swoich uwagach Meta odnosi się również do tego ostatniego przepisu. O ile jednak jest prawdą, że art. 119 TFUE wspomina dwukrotnie „otwartą gospodarkę rynkową z wolną konkurencją”, o tyle znajduje się on w części wstępnej tytułu VIII, opatrzonego nagłówkiem „Polityka gospodarcza i pieniężna”, traktatu FUE i dotyczy sposobu, w jaki państwa członkowskie powinny koordynować swoje polityki gospodarcze. Artykuł ten nie ma zatem znaczenia dla kontroli środków podejmowanych przez państwa członkowskie w celu transpozycji przepisów harmonizujących w dziedzinie takiej jak prawo autorskie.
65.      Ponieważ ani art. 119 TFUE, ani tym bardziej art. 109 TFUE nie mają znaczenia dla celów kontroli zgodności przepisów krajowych rozpatrywanych w postępowaniu głównym, ograniczę analizę pytania trzeciego wyłącznie do postanowień Karty.
66.      Artykuł 16 Karty stanowi, że „[u]znaje się wolność prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z prawem Unii oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi”(26). Trybunał miał już sposobność zauważyć, że biorąc pod uwagę sformułowanie tego postanowienia, które różni się od sformułowań innych podstawowych wolności zawartych w tytule II Karty, jest zaś zbliżone do sformułowań niektórych postanowień jej tytułu IV, wolność prowadzenia działalności gospodarczej może podlegać różnorodnym ingerencjom władz publicznych, które mają prawo ustanowić w interesie ogólnym ograniczenia wykonywania działalności gospodarczej. Okoliczność ta znajduje odzwierciedlenie między innymi w sposobie stosowania zasady proporcjonalności na podstawie art. 52 ust. 1 Karty(27). Ponadto należy zapewnić odpowiednią równowagę między wolnością prowadzenia działalności gospodarczej a innymi prawami podstawowymi, w szczególności ochroną własności intelektualnej ustanowioną w art. 17 ust. 2 Karty(28).
67.      Jeśli chodzi o treść wolności prowadzenia działalności gospodarczej, Trybunał orzekł, że obejmuje ona w szczególności wolność prowadzenia działalności gospodarczej i zawodowej, swobodę zawierania umów i wolność konkurencji(29).
68.      Tak więc ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej wprowadzone w interesie ogólnym można uznać za sprzeczne z tą wolnością jedynie wyjątkowo, to znaczy gdy są one oczywiście nieproporcjonalne lub naruszają jej istotę(30).
69.      Moim zdaniem nie jest tak w przypadku środków krajowych rozpatrywanych w niniejszej sprawie, takich jak opisane w pkt 62 niniejszej opinii, ponieważ spełniają one wymienione w nim przesłanki. Środki te zostały przyjęte w interesie ogólnym, uznanym przez prawodawcę Unii przy przyjmowaniu dyrektywy 2019/790, polegającym na wzmocnieniu pozycji wydawców prasowych, istotnych podmiotów w każdym społeczeństwie demokratycznym, wobec DUSI. Ponieważ przepisy włoskie nie nakładają na zainteresowanych obowiązku nawiązywania stosunków handlowych na warunkach określonych w sposób wiążący, nie dostrzegam, w jaki sposób naruszałyby one istotę swobody wykonywania działalności gospodarczej lub istotę swobody umów. Poszczególne obowiązki nałożone na DUSI oraz uprawnienia, jakimi dysponuje AGCOM, również nie wydają mi się oczywiście nieproporcjonalne w świetle trudności, jakie napotykają wydawcy prasowi w pobieraniu dochodów należnych z tytułu korzystania z ich publikacji online.
70.      Co się tyczy wolnej konkurencji, będącej elementem wolności prowadzenia działalności gospodarczej, na który powołują się Meta i sąd odsyłający, należy zauważyć, że obejmuje ona w szczególności zakaz nadużywania pozycji dominującej na rynku, ustanowiony w prawie Unii w art. 102 TFUE. DUSI odgrywają zaś podwójną rolę wobec wydawców prasowych: są oni jednocześnie dostawcami w odniesieniu do różnych usług łączności online oraz konkurentami zarówno na rynku rozpowszechniania informacji, jak i na rynku reklamy. Występując w tym podwójnym charakterze, DUSI mogą zatem w szczególności przejawiać skłonność do nadużywania swojej ewentualnej pozycji dominującej na różnych rynkach, na których działają również wydawcy prasowi. Należy zatem uznać, że środki mające na celu wzmocnienie pozycji negocjacyjnej wydawców nie naruszają wolnej konkurencji, lecz jej sprzyjają.
71.      W konsekwencji jestem zdania, że art. 16 Karty oraz jej art. 52, który potwierdza jedynie nierozerwalnie związaną z wolnością prowadzenia działalności gospodarczej możliwość wprowadzenia ograniczeń praw ustanowionych w Karcie, należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym takim jak opisane w pkt 62 niniejszej opinii, z zastrzeżeniem warunków w nim wymienionych.
Wnioski
72.      W świetle całości powyższych rozważań proponuję, aby na pytanie prejudycjalne przedstawione przez Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny dla Lacjum, Włochy) Trybunał odpowiedział w następujący sposób:
Artykuł 15 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/790 z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie prawa autorskiego i praw pokrewnych na jednolitym rynku cyfrowym oraz zmiany dyrektyw 96/9/WE i 2001/29/WE oraz art. 16 i 52 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym państwa członkowskiego, które:
–        przewidują prawo wydawców prasowych do otrzymania godziwego wynagrodzenia w zamian za udzielenie zezwolenia na korzystanie z ich publikacji przez dostawców usług społeczeństwa informacyjnego,
–        nakładają na dostawców usług społeczeństwa informacyjnego zamierzających korzystać z takich publikacji pewne obowiązki w zakresie negocjacji z wydawcami, ujawniania informacji i działania w dobrej wierze podczas negocjacji,
–        przyznają podmiotowi publicznemu uprawnienie w zakresie regulacji, kontroli i nakładania sankcji, w tym możliwość proponowania kryteriów ustalania wynagrodzenia należnego wydawcom lub wysokości tego wynagrodzenia,
z zastrzeżeniem, że przepisy te nie pozbawiają wydawców prasowych możliwości odmowy udzielenia takiego zezwolenia ani możliwości udzielenia go nieodpłatnie, że nie nakładają one na dostawców usług społeczeństwa informacyjnego żadnego obowiązku zapłaty bez związku z rzeczywistym lub zamierzonym korzystaniem z takich publikacji oraz że nie ograniczają one w sposób wiążący swobody umów przysługującej stronom.
1      Język oryginału: francuski.
2      Jako punkt odniesienia często jest przytaczany przykład australijskiego News Media Bargaining Code.
3      Zobacz między innymi E. Rosati, Neighbouring rights for publishers: are national and (possible) EU initiatives lawful?, International review of intellectual property and competition law, 2016, vol. 47(5), s. 569. Przepisy niemieckie były zresztą przedmiotem postępowania sądowego z powodu braku dokonania notyfikacji tych przepisów jako zasad dotyczących usług (zob. wyrok z dnia 12 września 2019 r., VG Media, C‑299/17, EU:C:2019:716). Natomiast hiszpańscy wydawcy byli poddani szantażowi ze strony operatora największej wyszukiwarki internetowej, który przestał dołączać ich publikacje do swojej usługi agregacyjnej.
4      Zobacz w szczególności: IVIR Institute for Information Law, Academics against press publishers’ right, list otwarty z dnia 24 kwietnia 2018 r. (https://www.ivir.nl/academics-against-press-publishers-right); Ch. Geiger, O. Bulayenko, G.F. Frosio, The introduction of a neighbouring right for press publishers at EU level: the unneeded (and unwanted) reform, European Intellectual Property Review, 2017, vol. 39(4), s. 202; G. Colangelo, V. Torti, Copyright, online news publishing and aggregators: a law and economics analysis of the EU reform, International Journal of Law and Information Technology, 2019, vol. 27(1), s. 75; C. Sganga, M. Contardi, When harmonisation leads to fragmentation (and potential invalidity claims): Snapshots from the implementation of the new press publishers’ right, European Intellectual Property Review, 2022, vol. 44(8), s. 472; a także niedawno, B. Balasingham, M. Kozak, T.A. Ruiz Palacios, Fair p(l)ay in the digital arena – In search of a balanced relationship between press publishers and digital news aggregators, International Review of Intellectual Property and Competition Law, 6 maja 2025 r.
5      U. Furgał, The Emperor has no clothes: How the press publishers’ right implementation exposes its shortcomings, GRUR International, 2023, vol. 72(7), s. 650.
6      Dz.U. 2019, L 130, s. 92.
7      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 maja 2001 r. w sprawie harmonizacji niektórych aspektów praw autorskich i pokrewnych w społeczeństwie informacyjnym (Dz.U. 2001, L 167, s. 10).
8      GURI nr 166 z dnia 16 lipca 1941 r.
9      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie czasu ochrony prawa autorskiego i niektórych praw pokrewnych (Dz.U. 2006, L 372, s. 12).
10      Bez uściślenia, czy chodzi również o hiperłącza, które zgodnie z wyrokiem z dnia 8 września 2016 r., GS Media (C‑160/15, EU:C:2016:644), stanowią czynności publicznego udostępniania w rozumieniu art. 3 dyrektywy 2001/29.
11      Zobacz wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Pelham i in. (C‑476/17, EU:C:2019:624, pkt 1 sentencji).
12      Artykuł 3 dyrektywy 2006/116.
13      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie egzekwowania praw własności intelektualnej (Dz.U. 2004, L 157, s. 45).
14      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U. 2015, L 241, s. 1).
15      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 16 listopada 2016 r., Soulier i Doke (C‑301/15, EU:C:2016:878, pkt 35 i nast.).
16      Według niektórych przedstawicieli doktryny to „przesunięcie terminologiczne” wynika ze skojarzenia z rekompensatą z tytułu wyjątku dotyczącego kopii na użytek prywatny. Zobacz C. Sganga, M. Contardi, The new italian press publishers’ right: creative, fairness-oriented … and invalid?, Journal of Intellectual Property Law & Practice, 2022, nr 5, s. 421–428. „Godziwa rekompensata” jest w istocie wymieniona w art. 16 dyrektywy 2019/790, który przewiduje, że wydawcy prasowi mają prawo do pobierania części tej rekompensaty wypłacanej z tytułu utworów, w odniesieniu do których wydawcy ci nabyli prawa do korzystania.
17      Zobacz ostatnio wyrok z dnia 6 marca 2025 r., ONB i in. (C‑575/23, EU:C:2025:141, pkt 105, 106 i przytoczone tam orzecznictwo).
18      Zobacz wyrok z dnia 14 listopada 2019 r., Spedidam (C‑484/18, EU:C:2019:970, pkt 42, 43).
19      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Pelham i in. (C‑476/17, EU:C:2019:624, pkt 5 sentencji).
20      Wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Pelham i in. (C‑476/17, EU:C:2019:624, pkt 5 sentencji).
21      Zobacz pkt 25 niniejszej opinii.
22      Zobacz pkt 47 i 48 niniejszej opinii.
23      Dla przypomnienia – zgodnie z tym przepisem, „[j]eżeli po ustaleniu godziwej rekompensaty przez [AGCOM] strony nie zawrą umowy, każda ze stron może wnieść powództwo do izby sądu powszechnego wyspecjalizowanej w prawie przedsiębiorstw […], w tym w celu wniesienia powództwa, o którym mowa w art. 9 ustawy nr 192 z dnia 18 czerwca 1998 r.”.
24      A także, w mniejszym stopniu, ich ochrony i zbiorowego zarządzania nimi.
25      Środki w tym zakresie podjęto w szczególności w Belgii, Francji i Hiszpanii (zob. U. Furgał, op.cit.).
26      Wyróżnienie własne.
27      Wyrok z dnia 22 stycznia 2013 r., Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, pkt 45–47).
28      Zobacz w szczególności wyrok z dnia 15 września 2016 r., Mc Fadden (C‑484/14, EU:C:2016:689, pkt 81–83).
29      Wyrok z dnia 2 czerwca 2022 r., Skeyes (C‑353/20, EU:C:2022:423, pkt 48).
30      Zobacz podobnie w szczególności wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, pkt 82–88).