61991CC0213_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
++++
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. As presentes conclusões dizem respeito a dois recursos de anulação estreitamente conexos que foram interpostos pela Abertal SAT e outras dezoito organizações de produtores espanholas respectivamente contra um regulamento da Comissão (no processo C-213/91) e um regulamento do Conselho (no processo C-264/91) que alteram as condições de aplicação das ajudas às frutas de casca rija e às alfarrobas.
A matéria de facto e o enquadramento jurídico
2. As alfarrobas e as frutas de casca rija (principalmente, amêndoas, avelãs, nozes e pistachos) estão abrangidas pela organização comum de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas. Esta organização de mercado foi instituída pelo Regulamento (CEE) n.
1035/72 do Conselho (1). O título II deste regulamento de base prevê a possibilidade de constituir organizações de produtores e lhes atribuir um papel de regulação da oferta, da qualidade e dos preços.
3. Em 1989, o Regulamento (CEE) n.
789/89 do Conselho introduziu no referido regulamento um título II-A que contém as medidas específicas para as frutas de casca rija e as alfarrobas (2). O preâmbulo do regulamento revela que o legislador comunitário estava preocupado com o atraso técnico e a fraca produtividade desse subsector. A fim de estimular mais os membros das associações de produtores a modernizarem as suas explorações, as ajudas passarão a ser concedidas apenas na condição de o produtor apresentar um plano de melhoramento da qualidade e da comercialização da sua produção.
4. As principais regras que regulam esses planos de melhoramento da qualidade e da comercialização (que passarei a designar sucintamente por "planos") constam do novo artigo 14. -D:
"1. As organizações de produtores beneficiarão das ajudas previstas nos artigos 14. -B e 14. -C sempre que apresentem um plano de melhoramento da qualidade e da comercialização, aprovado pelas autoridades competentes do Estado-membro.
O plano referido no primeiro parágrafo tem por objectivo, em primeiro lugar, o melhoramento da qualidade da produção por meio de uma reconversão varietal ou de um melhoramento das culturas em superfícies de cultura homogénea, não disseminada e, se for caso disso, um objectivo de melhoramento da comercialização...
2. O plano aprovado beneficiará, para a sua realização, de uma ajuda comunitária de 45%, sempre que o seu financiamento seja suportado em 45% pelas organizações de produtores e em 10% pelo Estado-membro.
Todavia, a contribuição do Estado-membro e a ajuda comunitária serão sujeitas a um limite máximo. Este limite será determinado em função da superfície de uma cultura não disseminada e de um montante máximo por hectare.
A contribuição do Estado-membro e a ajuda comunitária serão pagas durante um período de dez anos. A ajuda máxima será degressiva.
3. O Conselho definirá por maioria qualificada, sob proposta da Comissão:
° o montante máximo por hectare da contribuição do Estado-membro e da ajuda comunitária,
° a degressividade da contribuição nacional e da ajuda comunitária.
4. Os Estados-membros comunicam à Comissão os planos que as organizações de produtores lhes submetam. Estes planos só podem ser aprovados pela autoridade competente do Estado-membro após a sua comunicação à Comissão e no termo de um prazo de sessenta dias, durante o qual esta última pode apresentar pedidos de alteração ou de rejeição dos planos."
5. O Regulamento (CEE) n.
790/89 do Conselho fixou o montante máximo por hectare, referido no n.
2 anterior, em 300 ecus para os cinco primeiros anos e em 210 ecus para os cinco anos seguintes (3).
A Comissão fixou as modalidades de aplicação das medidas específicas para as frutas de casca rija e as alfarrobas através do Regulamento (CEE) n.
2159/89 (4). Este regulamento estipula detalhadamente as condições para o reconhecimento das organizações de produtores, as medidas que os planos de melhoramento devem conter, as informações administrativas que devem ser fornecidas, bem como o processo de aprovação dos planos. O Regulamento (CEE) n. 3403/89 introduziu, além disso, a possibilidade de obter adiantamentos sobre as ajudas relativas à realização dos planos de melhoramento (5).
6. O regime foi alterado por duas vezes em 1991 com a adopção de dois novos regulamentos. O Regulamento (CEE) n. 1304/91 da Comissão contém novas disposições quanto à alteração dos planos aprovados, relativamente às informações a apresentar nos pedidos de ajuda, e altera as regras relativas aos adiantamentos sobre as ajudas (6). O Regulamento (CEE) n.
2145/91 do Conselho altera os montantes máximos das ajudas que podem ser concedidas no âmbito dos planos decenais (7).
Os recursos que constituem o objecto dos dois processos que hoje nos ocupam visam a anulação desses dois regulamentos. As recorrentes são dezanove associações espanholas de produtores cujos planos de melhoramento tinham já sido aprovados antes da promulgação dos regulamentos impugnados. Segundo as informações fornecidas pela Comissão, havia, no total, 38 associações de produtores (todas espanholas) que se encontravam nessa situação. Desde então, outras associações de produtores, não apenas da Espanha mas ainda da França e da Itália, apresentaram pedidos de reconhecimento.
O objecto preciso dos recursos de anulação
7. O processo C-213/91. O recurso interposto neste processo visa a anulação do artigo 1. do Regulamento (CEE) n. 1304/91 da Comissão. Este artigo altera o Regulamento (CEE) n.
2159/89 da Comissão em três aspectos.
8. Em primeiro lugar, as normas que permitem a alteração dos planos em caso de aumento ou de diminuição da superfície abrangida foram alteradas em dois aspectos. Quanto à alteração relativa ao aumento da superfície, o regulamento introduz uma nova restrição, na medida em que apenas pode ser pedida uma única vez e apenas a partir do quarto ano subsequente à aprovação inicial do plano (8). Quanto à diminuição da superfície abrangida pelo plano, o regulamento acrescenta uma nova disposição: "a autoridade competente tomará conhecimento da diminuição da superfície do pomar abrangida pelo plano, resultante de uma diminuição do número de membros da organização de produtores" (9).
9. Em segundo lugar, as disposições administrativas referentes aos pedidos de ajuda apresentados para a execução de planos de melhoramento já aprovados, foram completadas pela seguinte exigência: "os pedidos de ajuda incluirão todos os elementos necessários à identificação geográfica da parte do pomar abrangida por cada tipo de trabalhos efectuados durante esse período anual. As facturas e os documentos comprovativos mencionarão a referência exacta à parte do pomar objecto dos trabalhos em causa" (10).
10. Em terceiro lugar, foram introduzidas três alterações ao regime relativo aos adiantamentos. Já anteriormente, o pedido de pagamento do adiantamento devia ser acompanhado de documentos justificativos que indicassem que a execução da parte do plano referente a esse ano tinha já sido iniciada. Anteriormente, os documentos justificativos deviam dizer respeito, no mínimo, a 20% dos custos calculados, devendo a partir de agora dizer respeito, no mínimo, a 50% desses custos. Acresce ainda que o pedido deverá agora incluir "todos os elementos necessários à identificação da parte do pomar abrangida pelos diferentes tipos de trabalhos da fracção anual". Finalmente, o montante máximo dos adiantamentos foi alterado. Anteriormente, o montante de cada adiantamento era "no máximo, igual a 80% da participação financeira global do Estado-membro e da Comunidade". A partir de agora, será igual, "no máximo, a 50% da participação financeira anual da Comunidade... Esse pagamento está subordinado ao pagamento efectivo de 50% da contribuição do Estado-membro..." (11).
11. Nos termos do artigo 2. do Regulamento n.
1304/91, estas alterações entraram em vigor no terceiro dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial, isto é, em 21 de Maio de 1991.
12. As recorrentes apenas pediram a anulação do artigo 1. do Regulamento n.
1304/91 e, portanto, não impugnaram o artigo 2., referente à sua entrada em vigor. Todavia, fundam o seu recurso em grande medida em alegada violação dos direitos adquiridos, da confiança legítima e da proibição da retroactividade. Esses fundamentos dizem, portanto e efectivamente, respeito à aplicação imediata das novas disposições aos planos de melhoramentos já aprovados anteriormente (e, designadamente, aos planos das recorrentes). É por essa razão que não considero que o silêncio da petição quanto à anulação do artigo 2. determine a sua inadmissibilidade. Há tanto menos razão para o fazer quanto nem o Conselho nem a Comissão suscitaram a este propósito a questão prévia da inadmissibilidade.
13. O processo C-264/91. O recurso interposto neste processo visa a anulação do artigo 1. do Regulamento (CEE) n.
2145/91 do Conselho (que já referi no n.
6). Este artigo altera o montante máximo da ajuda que pode ser concedida para um plano decenal. Tinha sido anteriormente "fixado em 300 ecus para os cinco primeiros anos e em 210 ecus para os cinco anos seguintes" (12). Passou agora a estar dividido do seguinte modo:
"1. Um montante máximo de 475 ecus por ano durante cinco anos para as acções de arranque seguidas de replantação e/ou de reconversão varietal.
Este montante máximo cobre o financiamento dos trabalhos decorrentes da execução das acções atrás referidas que respeitem a uma superfície igual no máximo a 40% da superfície total do pomar abrangida pelo plano, dos quais 20% no máximo durante os dois primeiros anos de execução do plano e 20% no máximo durante os três anos seguintes.
Para os restantes anos de execução do plano, o montante máximo a pagar para as superfícies replantadas ou reconvertidas será de 200 ecus por ano.
2. Um montante máximo de 200 ecus por ano, durante um período de dez anos, para os trabalhos decorrentes da execução das outras acções que podem ser realizadas no resto do pomar."
14. Nos termos do artigo 3. do Regulamento n.
2145/91, estes novos montantes máximos são aplicáveis imediatamente para os planos de melhoramento aprovados a partir da sua entrada em vigor (isto é, após 23 de Julho de 1991, que é o dia da publicação do Jornal Oficial). Quanto aos planos aprovados antes dessa data (como ocorre com os planos das recorrentes), os novos montantes máximos são aplicáveis "a partir de 1 de Setembro de 1993...". Todavia, o regulamento não é aplicável às despesas autorizadas antes da data da sua entrada em vigor para execução de planos aprovados anteriormente.
15. As recorrentes apenas pediram a anulação do artigo 1. do Regulamento n.
2145/91 e, portanto, não pediram a anulação da disposição transitória do artigo 3. Todavia, como no processo C-213/91, as recorrentes fundam o seu recurso, principalmente, em alegada violação dos direitos adquiridos, da confiança legítima e da proibição da retroactividade. Estes fundamentos dizem, portanto, especificamente respeito à aplicação dos novos montantes máximos aos planos de melhoramento já aprovados antes de 23 de Julho de 1991 (como ocorre com os planos das recorrentes). Portanto, também aqui não vejo fundamento para se concluir pela inadmissibilidade do recurso de anulação.
A admissibilidade dos recursos interpostos pelos particulares na jurisprudência do Tribunal de Justiça
16. Tanto a Comissão, recorrida no processo C-213/91, como o Conselho, recorrido no processo C-264/91, suscitaram a questão prévia de inadmissibilidade ao abrigo do artigo 91., n.
1, do Regulamento de Processo. O Tribunal decidiu pronunciar-se separadamente sobre a admissibilidade. É por esta razão que as presentes conclusões têm unicamente por objecto esta questão.
17. Generalidades. Como é sabido, o artigo 173. do Tratado CEE, que respeita aos recursos de anulação, estabelece uma distinção entre, por um lado, os recursos interpostos por um Estado-membro ou uma instituição comunitária com legitimidade para o fazer (primeiro parágrafo) e, por outro, os recursos interpostos por todas as outras pessoas singulares ou colectivas (segundo parágrafo), que passarei sucintamente a designar por os particulares.
Nos termos do acórdão AETR, os Estados-membros, o Conselho e a Comissão podem interpor recursos de anulação "de todas as disposições tomadas pelas instituições que se destinem a produzir efeitos jurídicos, quaisquer que sejam a respectiva natureza ou forma" (13). Em contrapartida, para os particulares, o artigo 173., segundo parágrafo, do Tratado limita a sua possibilidade de interpor recurso de anulação tanto em função da forma como da natureza do acto impugnado. Esta restrição não significa que aos particulares não é assegurada uma protecção jurídica completa. Com efeito, o princípio formulado no acórdão "Os Verdes" é-lhes sempre aplicável, tanto mais quanto
"a Comunidade Económica Europeia é uma comunidade de direito, na medida em que nem os seus Estados-membros nem as suas instituições estão isentos da fiscalização da conformidade dos seus actos com a carta constitucional de base que é o Tratado. Especialmente por meio dos seus artigos 173. e 184., por um lado, e do artigo 177. por outro, o Tratado estabeleceu um sistema completo de vias de recurso e de procedimentos destinado a confiar ao Tribunal de Justiça a fiscalização da legalidade dos actos das instituições" (14).
Contudo, para os particulares, esta protecção jurídica completa é em grande parte realizada através da possibilidade que têm de recorrer aos tribunais nacionais que podem então, com base no artigo 177., submeter ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial que, designadamente, pode ter por objecto a validade dos actos das instituições comunitárias. A restrição inscrita no segundo parágrafo do artigo 173. à possibilidade, para os particulares, de interporem directamente no Tribunal de Justiça recurso de anulação, deve ser vista, designadamente, à luz desta alternativa que oferece o processo de reenvio a título prejudicial. É também o que ocorre no caso em apreço: caso o Tribunal de Justiça venha a julgar inadmissíveis os recursos interpostos, isto não significa que as recorrentes não disponham de qualquer outra via de recurso. A ajuda que lhes foi dada no âmbito dos seus planos de melhoramento é concedida anualmente através de uma decisão administrativa da autoridade nacional (concretamente, espanhola) competente (15). Como a Comissão observou na audiência, sem ser contradita pelas recorrentes, estas podem, caso o desejem, interpor contra essa decisão administrativa recurso no tribunal nacional competente, que pode então, eventualmente, submeter ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial sobre a legalidade dos regulamentos em litígio.
18. Quanto ao recurso de anulação que os particulares podem interpor ao abrigo do segundo parágrafo do artigo 173., há que precisar as condições exactas a que está sujeita esta via de recurso.
Em primeiro lugar, qualquer particular pode, nos termos do referido parágrafo do artigo 173., interpor recurso "das decisões de que seja destinatário". Seguidamente, o teor do artigo indica que se trata aqui de actos que, pela sua forma, constituem decisões dirigidas ao recorrente.
Em segundo lugar, o particular pode interpor um recurso "das decisões que, embora tomadas sob a forma de regulamento ou de decisão dirigida a outra pessoa, lhe digam directa e individualmente respeito". O Tribunal de Justiça confirmou muito cedo que esta disposição tem por objectivo "esclarecer assim que a escolha da forma não pode alterar a natureza de um acto" (16). Esta disposição permite, portanto, interpor recursos contra actos que, em razão da sua natureza, constituam decisões dirigidas ao recorrente.
19. Determinar se um acto impugnado constitui, pela sua forma, uma decisão dirigida ao recorrente é coisa fácil: o acto designa o recorrente como sendo o destinatário. Quanto assim é e quando o acto é susceptível de produzir efeitos jurídicos (17) o recurso de anulação é admissível.
Determinar se o acto constitui pela sua natureza uma decisão dirigida ao recorrente não é assim tão simples. O artigo 173., segundo parágrafo, precisa que se deve tratar de actos que "digam (ao recorrente) directa e individualmente respeito". Há uma abundante jurisprudência do Tribunal que afina este critério, aplicando-o a casos concretos. Se, para esse efeito, o Tribunal parte por vezes do conceito de "decisão" (por natureza), que é então contraposto ao conceito de "regulamento" (por natureza) (18), parte mais frequentemente do conceito complementar de actos que "digam (ao recorrente) directa e individualmente respeito" (19). Utilizarei esta última formulação porque chama imediatamente a atenção sobre os dois elementos que podem atribuir a um acto a natureza de uma decisão dirigida ao recorrente. Analisemos brevemente estes dois elementos.
20. O acto diz directamente respeito ao recorrente. Este critério refere-se aos efeitos do acto em relação ao recorrente. É necessário que o acto impugnado produza efeitos jurídicos (20), que os produza em relação ao recorrente (21) e que esses efeitos jurídicos resultem directamente do próprio acto impugnado ° e, portanto, que não sejam a consequência de uma decisão posterior independente que uma instituição comunitária ou um Estado-membro tenham tomado. Por decisão independente, há aqui que entender uma decisão que não resulte necessária ou automaticamente do acto impugnado mas, pelo contrário, uma decisão que seja tomada no exercício de um poder de apreciação ou com base em critérios que ainda não estavam estabelecidos no momento em que foi praticado o acto impugnado.
21. O acto diz individualmente respeito ao recorrente. Esta segunda condição de admissibilidade necessita maiores explicações. Nos processos como os que hoje nos ocupam (22), diz menos respeito aos efeitos que o acto produz em relação ao recorrente que à questão de saber a quem o autor desse acto se pretendia dirigir. O destinatário do acto, do ponto de vista do seu autor ° o acto é dirigido a um destinatário determinado ou determinável ou, pelo contrário, é dirigido a um grupo de pessoas definido de modo geral e abstracto? °, pode ser muito diferente e são estas diferenças que constituem a própria essência daquilo que distingue por natureza os regulamentos das decisões. É o que resulta das seguintes citações extraídas da jurisprudência do Tribunal:
"Nos termos do segundo parágrafo do artigo 189. do Tratado, o critério distintivo entre o regulamento e a decisão deve ser procurado no alcance, geral ou não, do acto em causa. A característica fundamental da decisão é a consequência da limitação dos seus 'destinatários', enquanto que o regulamento, de natureza essencialmente normativa, é aplicável não a destinatários limitados, referidos ou identificáveis, mas a categorias consideradas abstractamente e no seu conjunto" (23).
Os regulamentos "dirigem-se, em termos abstractos e gerais, a categorias de pessoas indeterminadas e aplicam-se a situações delimitadas objectivamente" (24)
e
"Os particulares que não sejam destinatários de uma decisão só podem afirmar que esta lhes diz individualmente respeito se os afectar devido a certas qualidades que lhes são próprias ou a uma situação de facto que os caracteriza em relação a qualquer outra pessoa e assim os individualiza de maneira análoga à do destinatário" (25).
22. Para que um regulamento diga directamente respeito a uma pessoa, não basta, portanto, que a afecte de um modo específico, distinto do modo como afecta outras pessoas. Pelo contrário, é necessário que o acto tenha sido praticado com as especificidades das pessoas às quais diz respeito em ponto de mira ou que o autor desse acto estivesse em condições de saber que o acto em causa afectaria exclusivamente os interesses e a posição jurídica dessas pessoas (26). Também não basta, para que o acto lhes diga individualmente respeito, que o número ° ou mesmo a identidade ° das pessoas às quais o acto impugnado é aplicável possam ser determinados. Com efeito, não resulta necessariamente desse elemento que essas pessoas tenham sido tomadas em consideração de forma individualizada no momento da adopção do acto.
Para ilustrar o que acabo de afirmar, eis duas citações extraídas da jurisprudência do Tribunal:
"O facto de a escolha do período de referência ter uma importância particular para os recorrentes, cuja produção está sujeita, de uma campanha para outra e na sequência do seu próprio programa de produção, a grandes variações, também não basta para a atribuição de uma via de recurso individual. Acresce ainda que os recorrentes não provaram a existência de circunstâncias susceptíveis de qualificar essa escolha... como uma decisão tomada especificamente a seu respeito..." (27)
e
"A natureza regulamentar de um acto não é posta em causa pela possibilidade de determinar com maior ou menor precisão o número ou mesmo a identidade dos sujeitos de direito a quem se aplica num determinado momento, desde que se verifique que esta aplicação tem lugar em virtude de uma situação objectiva de direito ou de facto, definida no acto, em relação com a finalidade deste" (28).
Quanto à admissibilidade no processo C-213/91
23. Apliquemos agora as regras que acabo de recordar, começando pelo recurso que foi interposto no processo C-213/91. Como já anteriormente expliquei (pontos 7 a 12 inclusive), este recurso de anulação é dirigido contra o Regulamento n.
1340/91 da Comissão, que altera quanto a três aspectos a regulamentação aplicável em matéria dos planos de melhoramento da qualidade e da comercialização das frutas de casca rija e das alfarrobas. Trata-se, mais precisamente, das normas referentes ao aumento ou à redução dos planos devido à alteração da superfície por estes abrangida, das normas relativas às informações administrativas a fornecer nos pedidos de ajuda e das normas referentes aos adiantamentos sobre a fracção anual da ajuda.
24. O preâmbulo do regulamento impugnado enuncia o objectivo que a Comissão pretendia atingir com estas alterações. As novas disposições referentes à alteração dos planos de melhoramento foram adoptadas porque, por um lado, era necessário, de um modo geral, especificar as condições em que semelhantes alterações podem ser realizadas ° sendo, com efeito, as regras existentes e enunciadas no Regulamento n.
2159/89 muito limitadas ° e porque, por outro (no que respeita especificamente à disposição segundo a qual a superfície apenas pode ser aumentada decorridos quatro anos), era conveniente poder apreciar a viabilidade e o bom funcionamento de um plano antes de autorizar esse aumento da superfície abrangida. As duas outras alterações da regulamentação, que respeitam aos documentos justificativos e aos adiantamentos, foram introduzidas devido à necessidade de garantir a boa utilização dos fundos comunitários. Quanto aos documentos justificativos a apresentar e ao pagamento dos adiantamentos, as alterações visam, com efeito, permitir fiscalizar se a evolução da realização dos trabalhos na parte do pomar abrangida é efectuada em conformidade com o plano. Quanto ao pagamento dos adiantamentos, a Comissão indica no preâmbulo do regulamento que considera oportuno limitar a percentagem desses adiantamentos e só permitir o pagamento de uma nova fracção anual após o pagamento efectivo pelo Estado-membro da fracção anual do ano anterior.
25. Tendo em conta as considerações gerais que anteriormente formulei, creio que as recorrentes não estão em condições de fazer prova de que o regulamento impugnado lhes diz directamente respeito. Todas as alterações por ele introduzidas resultam, com efeito, da preocupação da Comissão de se assegurar que os fundos comunitários serão efectivamente utilizados para os objectivos pretendidos, que a sua utilização pode efectivamente ser controlada e que os adiantamentos não serão pagos inutilmente, ou prematuramente, ou sem coordenação com as ajudas devidas pelo Estado-membro em questão. As recorrentes não podem invocar o mínimo direito à manutenção do regime anterior relativamente a qualquer das matérias objecto das alterações em causa que, portanto, não produzem directamente em relação a elas qualquer efeito jurídico. De resto, e em todo o caso, mesmo supondo a existência de semelhantes direitos, estes teriam a sua origem na decisão da autoridade nacional competente que aprovou o plano de melhoramento em causa, isto é, numa decisão posterior e que é independente do acto impugnado.
26. Mesmo supondo que o regulamento impugnado dizia directamente respeito às recorrentes, verifica-se que de modo algum as afectaria individualmente. Com efeito, nada no regulamento indica que tenha por objectivo ° ou por ser esse o resultado que o autor do acto procurava atingir ou por estar em condições de saber que esse seria o resultado atingido ° afectar as recorrentes devido a certas qualidades que lhes fossem próprias ou a uma situação de facto que as caracterizasse em relação a qualquer outra pessoa e assim as individualizasse de maneira análoga à do destinatário de uma decisão.
Sendo as recorrentes organizações de produtores cujos planos de melhoramento foram já aprovados, não são, com efeito, afectadas de modo diferente do que serão todas as organizações de produtores que possam futuramente vir a pedir a aprovação de um plano de melhoramento. Com efeito, não vislumbro qualquer elemento de facto que indique que o regulamento impugnado terá sido tomado especificamente tendo em conta os planos das recorrentes em curso de realização ou que esse regulamento afecta exclusivamente os interesses e/ou a posição jurídica das recorrentes.
Quanto à admissibilidade no processo C-264/91
27. Como já anteriormente referi (nos pontos 13 a 15 inclusive), o recurso de anulação interposto neste processo é dirigido contra o Regulamento n.
2145/91 do Conselho, que altera o montante máximo da ajuda a ser concedida no âmbito de um plano de melhoramento da qualidade e da comercialização no sector das frutas de casca rija e das alfarrobas.
O preâmbulo do regulamento impugnado indica qual é o objectivo que o Conselho pretendia atingir com essa alteração. O objectivo prosseguido visa favorecer essencialmente as acções de arranque seguidas de replantação e/ou de reconversão varietal porque, de um ponto de vista técnico, são estas as operações que mais contribuem para o melhoramento da qualidade (29). É esta a razão pela qual o montante máximo da ajuda foi sensivelmente aumentado para estas operações e diminuído para as outras.
28. Não há qualquer dúvida de que o acto impugnado é um regulamento pela sua natureza e que em caso algum pode ser impugnado através de um recurso de anulação interposto por particulares cujos planos de melhoramento tenham sido aprovados após a sua entrada em vigor. Com efeito, é a este respeito claro que, em relação a esses particulares, o regulamento impugnado tem alcance geral, do mesmo modo que o Regulamento de base n.
790/89, ao qual introduz alterações.
A questão que agora se coloca é a de saber se o mesmo valerá para as recorrentes, pois que os seus planos de melhoramento tinham já sido aprovados antes dessa data. As recorrentes sustentam que o acto impugnado lhes diz directa e individualmente respeito, isto é, por outras palavras, que constitui, em relação a cada uma delas, uma decisão.
29. A fim de poder correctamente apreciar essa afirmação, refiro brevemente e uma vez mais a influência precisa que o acto impugnado poderá ter sobre a posição das recorrentes ou das outras organizações de produtores cujos planos estavam já aprovados. Como já anteriormente referi (no ponto 14), o regulamento impugnado dispõe que a partir de 1 de Setembro de 1993 os novos montantes máximos da ajuda serão aplicáveis aos planos de melhoramento já aprovados, isto é, que serão aplicáveis a partir de uma data que é em pouco mais de dois anos posterior à publicação e à entrada em vigor da nova regulamentação (em 23 de Julho de 1991). Todavia, o regulamento não é aplicável às despesas autorizadas antes da data da entrada em vigor do regulamento para execução dos planos aprovados anteriormente. O Regulamento n.
3746/91 da Comissão fixa determinadas modalidades de aplicação a este respeito (30). Este regulamento dispõe, para os planos de melhoramento já aprovados, que os pedidos de alteração podem ser apresentados até 31 de Dezembro de 1992 e, quanto a esses mesmos planos (alterados ou não), que o período de cinco anos para a atribuição da ajuda majorada às acções de arranque seguidas de replantação e/ou de reconversão (v. ponto 13 anterior) será contado a partir da data em que os novos montantes máximos da ajuda produzirão os seus efeitos, isto é, a partir de 1 de Setembro de 1993 (31).
30. Tendo em conta este regulamento de execução, o efeito que a alteração, impugnada, dos montantes máximos da ajuda é susceptível de originar para as organizações de produtores cujos planos já foram aprovados pode ser descrito do seguinte modo. Para aquelas cujos planos previam já acções que passaram agora a beneficiar de um regime mais favorável (ou seja, o arranque seguido de replantação e/ou de reconversão), não há qualquer problema. Não têm que alterar os seus planos e a partir de 1 de Setembro de 1993 beneficiarão durante cinco anos da ajuda majorada (ou seja, 470 ecus em vez de 300 ou 210). Para os dois ou três anos que ainda resterão, obterão uma ajuda ligeiramente inferior à que estava inicialmente prevista (200 ecus em vez de 210). Tendo em conta a totalidade do período abrangido, isso significa que essas organizações de produtores são beneficiadas com as alterações (32).
Já o mesmo não se diga para as organizações de produtores ° e suponho que entre elas se contam as recorrentes ° cujo plano de melhoramento não previa ainda as operações que agora beneficiam de um tratamento mais favorável. Caso não alterem o seu plano, sofrerão perdas devidas à diminuição do montante da ajuda (de 300 e 210 ecus para 200 ecus). Contudo, têm a possibilidade de alterar o seu plano (33) para incluir as operações que passaram a ser privilegiadas com a nova regulamentação, após o que poderão beneficiar da ajuda majorada durante cinco anos. Por conseguinte, tendo em conta a totalidade do período abrangido, serão beneficiadas com a nova regulamentação (34).
Em resumo, para as recorrentes, o regulamento impugnado tem por efeito obrigá-las a alterar os seus planos de melhoramento para incluir as acções privilegiadas, em virtude do que passarão a obter ajudas (sensivelmente) mais elevadas do que as que podiam anteriormente esperar. Caso não alterem o seu plano, sofrerão uma diminuição, limitada, da ajuda que anteriormente podiam contar receber.
31. Tendo em conta este efeito potencial do regulamento impugnado, não se pode excluir que o regulamento possa dizer directamente respeito às recorrentes, na acepção do artigo 173. do Tratado.
A questão de saber se este é efectivamente o caso depende, creio eu, de uma outra questão, que é a de saber se as recorrentes, cujos planos foram aprovados, podem invocar, com base nas disposições comunitárias aplicáveis, um direito a ajudas que o regulamento impugnado tenha eventualmente lesado. Considero que as recorrentes não podem invocar semelhante direito. Os planos aprovados pelos Estados-membros (após a sua comunicação à Comissão e sem prejuízo das observações desta) não comportam, creio eu, da parte das instituições comunitárias, qualquer compromisso juridicamente vinculativo de conceder, para toda a duração do plano decenal, os montantes máximos da ajuda previstos nos regulamentos em causa. Se assim fosse, qualquer revisão da política prosseguida seria sempre problemática. Por conseguinte, concluo no sentido de que o regulamento impugnado não afecta directamente a situação jurídica das recorrentes.
32. Contudo, mesmo que as recorrentes fossem directamente afectadas, creio que em caso algum o seriam individualmente. A este respeito, está, efectivamente, assente que as dezanove recorrentes e as outras dezanove organizações de produtores cujos planos de melhoramento estavam já aprovados no momento da entrada em vigor do regulamento impugnado são conhecidas individualmente e são afectadas de um modo diferente do que a categoria das associações de produtores que solicitem posteriormente o seu reconhecimento e a aprovação dos seus planos de melhoramento. Todavia, isso também não significa que sejam afectadas individualmente do mesmo modo que os destinatários de uma decisão.
Como se pode ler no regulamento impugnado, a única diferença de tratamento que este institui entre os planos já aprovados e os que o deverão ser posteriormente é que prevê para os planos já aprovados um prazo de transição e a possibilidade de serem adaptados (35). Ora, este elemento não me parece ser suficiente para se poder concluir que os actos dizem individualmente respeito às organizações de produtores em causa. Com efeito, é normal que, sem que com isso se altere a sua natureza, um regulamento trate certas situações de forma diferente em função de diferenças objectivas de facto ou de direito. Desde que se verifique que este tratamento diferente tem lugar em virtude de diferenças objectivas que se prendem com a finalidade do acto e não se funda nas especificidades próprias das pessoas às quais o regulamento diz respeito, não vejo qualquer razão para considerar que o acto diz individualmente respeito às categorias de pessoas que são afectadas por essas diferenças de tratamento.
O facto de terem sido tomadas normas transitórias a favor dos planos já aprovados parece-me constituir uma dessas diferenças objectivas, tendo em conta o facto de essas normas transitórias não terem por efeito que as disposições materiais do regulamento impugnado (isto é, os novos montantes máximos da ajuda diferenciados) sejam aplicadas aos planos já aprovados de um modo diferente do que o serão aos novos planos.
33. Em conclusão, considero que tanto o recurso de anulação interposto no processo C-213/91 como o recurso de anulação apresentado no processo C-264/91 são inadmissíveis e que há que condenar as recorrentes nas despesas.
(*) Língua original: neerlandês.
(1) ° Regulamento (CEE) n.
1035/72 do Conselho, de 18 de Maio de 1972, que estabelece a organização comum de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas (JO 1972, L 118, p. 1; EE 03 F5 p. 258).
(2) ° Regulamento (CEE) n.
789/89 do Conselho, de 20 de Março de 1989, que institui medidas específicas para as frutas de casca rija e as alfarrobas e altera o Regulamento (CEE) n.
1035/72, que estabelece a organização comum de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas (JO 1989, L 85, p. 3).
(3) ° Regulamento (CEE) n.
790/89 do Conselho, de 20 de Março de 1989, que fixa o montante da ajuda suplementar forfetária à constituição de organizações de produtores bem como o montante máximo da ajuda ao melhoramento da qualidade e da comercialização no sector das frutas de casca rija e das alfarrobas (JO 1989, L 85, p. 6).
(4) ° Regulamento (CEE) n.
2159/89 da Comissão, de 18 de Julho de 1989, que estabelece as regras de execução das medidas específicas para as frutas de casca rija e as alfarrobas previstas no título II-A do Regulamento (CEE) n. 1035/72 do Conselho (JO 1989, L 207, p. 19).
(5) ° Regulamento (CEE) n.
3403/89 da Comissão, de 13 de Novembro de 1989, que altera o Regulamento (CEE) n. 2159/89 que estabelece as regras de execução das medidas específicas para as frutas de casca rija e as alfarrobas previstas no título II-A do Regulamento (CEE) n.
1035/72 do Conselho (JO 1989, L 328, p. 23).
(6) ° Regulamento (CEE) n.
1304/91 da Comissão, de 17 de Maio de 1991, que altera pela segunda vez o Regulamento (CEE) n.
2159/89, que estabelece as regras de execução das medidas específicas para as frutas de casca rija e as alfarrobas, previstas no título II-A do Regulamento (CEE) n.
1035/72 do Conselho (JO 1991, L 123, p. 27).
(7) ° Regulamento (CEE) n.
2145/91 do Conselho, de 15 de Julho de 1991, que altera o Regulamento (CEE) n.
790/89 no que respeita ao montante máximo da ajuda à melhoria da qualidade e da comercialização no sector das frutas de casca rija e das alfarrobas (JO 1991, L 200, p. 1).
(8) ° Alteração introduzida no artigo 8., n.
4, do Regulamento (CEE) n.
2159/89 pelo artigo 1., n.
1, do Regulamento (CEE) n.
1304/91.
(9) ° Acrescentada no artigo 8., n.
5, do Regulamento (CEE) n.
2159/89 pelo artigo 1., n.
2, do Regulamento (CEE) n.
1304/91.
(10) ° Aditado ao artigo 19., terceiro parágrafo, do Regulamento (CEE) n.
2159/89 pelo artigo 1., n.
3, do Regulamento (CEE) n.
1304/91.
(11) ° Alteração introduzida no artigo 22. -A, n.
3, do Regulamento (CEE) n.
2159/89 [acrescentado pelo Regulamento (CEE) n.
3403/89] pelo artigo 1., n.
4, do Regulamento (CEE) n.
1304/91.
(12) ° Artigo 2. do Regulamento n.
790/89, já referido.
(13) ° Acórdão de 31 de Março de 1971, Comissão/Conselho (AETR) (22/70, Recueil, p. 263, n.
42).
(14) ° Acórdão de 23 de Abril de 1986, Os Verdes (294/83, Colect., p. 1339, n.
23).
(15) ° A este respeito, a ajuda em causa não se afasta da repartição habitual de tarefas entre as instituições comunitárias e os Estados-membros no âmbito da política agrícola, sendo os Estados-membros os encarregados da aplicação das ajudas; v. também ponto 4 anterior.
(16) ° Acórdão de 17 de Junho de 1980, Calpak (789/79 e 790/79, Recueil, p. 1949, n.
7); retomado em numerosos acórdãos posteriores e, designadamente, para apenas citar a decisão mais recente, no despacho de 13 de Julho de 1988, Fédération Européenne de la Santé Animale (160/88 R, Colect., p. 4121, n.
26).
(17) ° A condição que exige que o acto impugnado seja susceptível de produzir efeitos jurídicos é aplicável a todos os recursos de anulação; v. os acórdãos AETR e Os Verdes, já referidos, bem como o acórdão de 27 de Setembro de 1988, Parlamento/Conselho (302/87, Colect., p. 5615, n. 20).
(18) ° Por exemplo: acórdão de 16 de Abril de 1970, Compagnie Française (64/69, Recueil, p. 221); acórdão de 5 de Maio de 1977, Scholten Honig (101/76, Recueil, p. 797); acórdão Calpak, já referido, e acórdão de 14 de Fevereiro de 1985, Casteels (40/84, Recueil, p. 667).
(19) ° Em meu entender, uma e outra abordagem conduzem ao mesmo: dizer que um acto é pela sua natureza um regulamento significa simultaneamente que, por sua natureza, não diz directa e individualmente respeito ao recorrente. Todavia, v. H. G. Schermers e D. Waelbroeck, Judicial Protection in the European Communities, Kluwer, 1992, n.
406, p. 233.
(20) ° V. nota 17 anterior.
(21) ° Um recurso de uma pessoa singular ou colectiva contra um acto (regulamento) que não é aplicável à situação da parte recorrente é inadmissível por falta de interesse: acórdão de 31 de Março de 1977, Société pour l' exportation des sucres SA (88/76, Recueil, p. 726, p. 709, n.
2 do sumário).
(22) ° Não tenho aqui em consideração domínios específicos, como o do direito da concorrência ou o do direito antidumping, nos quais o facto, para um recorrente, de um acto lhe dizer individualmente respeito pode estar relacionado com determinadas circunstâncias específicas, como o facto de ter sido implicado no processo que precedeu a adopção do acto impugnado.
(23) ° Despacho de 5 de Novembro de 1986, UFADE (117/86, Colect., p. 3255, n.
9).
(24) ° Despacho UFADE, n.
11.
(25) ° Acórdão de 15 de Julho de 1963, Plaumann (25/62, Recueil, p. 197, especialmente p. 223); retomada em numerosos acórdãos ulteriores e designadamente, para apenas citar a decisão mais recente, no despacho de 12 de Junho de 1992, Asia Motor France (C-29/92, Colect., p. I-3935, n. 17).
(26) ° Acórdão de 1 de Julho de 1965, Toepfer (106/63 e 107/63, Recueil, p. 525, em especial, p. 533); acórdão de 23 de Novembro de 1971, Bock (62/70, Recueil, p. 897, n. 10); acórdão de 17 de Janeiro de 1985, Piraiki Patraiki (11/82, Recueil, p. 207, n.
31).
(27) ° Acórdão Calpak, já referido na nota 16, n.
10.
(28) ° Acórdão de 11 de Julho de 1968, Zuckerfabrik Watenstedt (6/68, Recueil, p. 595, especialmente pp. 605-606); retomado em numerosos acórdãos posteriores e designadamente, para apenas citar o mais recente, no acórdão de 24 de Novembro de 1992, Buckl (C-15/91 e C-108/91, Colect., p. I-6061, n.
25).
(29) ° Portanto, mais que as outras sete operações que, nos termos do artigo 7. do Regulamento n.
2159/89, já referido, podem ser objecto de um plano de melhoramento da qualidade e da comercialização.
(30) ° Regulamento (CEE) n.
3746/91 da Comissão, de 18 de Dezembro de 1991, que altera pela quarta vez o Regulamento (CEE) n.
2159/89, que estabelece as regras de execução das medidas específicas para as frutas de casca rija e as alfarrobas previstas no título II-A do Regulamento (CEE) n. 1035/72 do Conselho (JO 1991, L 352, p. 53).
(31) ° Nas observações que apresentaram em resposta ao pedido de intervenção da Comissão, as recorrentes afirmaram que este regulamento é ilegal porque vai além da competência de execução da Comissão. Não é necessário que abordemos esta questão precisa, mas gostaria, todavia, de referir que, em meu entender, a Comissão não parece ter feito um uso anormal da sua competência de execução relativamente aos planos de melhoramento já aprovados, ao dispor que, quanto a estes, o período de cinco anos começará a contar em 1 de Setembro de 1993.
(32) ° Aquelas cujos planos prevêem já as acções ora beneficiadas não têm, portanto, qualquer interesse em contestar a nova regulamentação. Suponho que as recorrentes nos presentes autos não se encontram nessa situação. Em caso contrário, o seu recurso de anulação devia já ser julgado inadmissível por esta simples razão.
(33) ° Quanto à possibilidade jurídica, v. o Regulamento n. 3746/91 que comentei anteriormente. Quanto à possibilidade prática, a Comissão argumentou, em meu entender de forma convincente, que as outras sete operações [que não são privilegiadas pela nova regulamentação e que os planos de melhoramento podem prever (estas operações estão enumeradas no artigo 7., terceiro a nono travessões, inclusive, do Regulamento n.
2159/89 que anteriormente referi)] são de tal natureza que, de um ponto de vista técnico, não exigem qualquer continuidade no tempo ou, pelo menos, não exigem mais do que foi tornado possível com o período de transição de dois anos.
(34) ° V., a este respeito, os exemplos quantificados que constam em anexo às observações de intervenção da Comissão.
(35) ° Artigo 3. do regulamento impugnado, precisado pelo Regulamento n.
3746/91 da Comissão.