62020CJ0024_RES
Kohtuasi C‑24/20
Euroopa Komisjon
versus
Euroopa Liidu Nõukogu
Euroopa Kohtu (suurkoda) 22. novembri 2022. aasta otsus
Tühistamishagi – Otsus (EL) 2019/1754 – Euroopa Liidu ühinemine päritolunimetusi ja geograafilisi tähiseid käsitleva Lissaboni kokkuleppe Genfi redaktsiooniga – ELTL artikli 3 lõige 1 – Liidu ainupädevus – ELTL artikkel 207 – Ühine kaubanduspoliitika – Intellektuaalomandi kaubandusaspektid – ELTL artikli 218 lõige 6 – Euroopa Komisjoni algatusõigus – Komisjoni ettepaneku muutmine Euroopa Liidu Nõukogu poolt – ELTL artikli 293 lõige 1 – Kohaldatavus – ELL artikli 4 lõige 3, artikli 13 lõige 2 ja artikli 17 lõige 2 – ELTL artikli 2 lõige 1 – Pädevuse andmise, institutsioonidevahelise tasakaalu ja lojaalse koostöö põhimõte
Tühistamishagi – Vastuvõetavuse tingimused – Vaidlustatud akti autori vastu esitatud hagi – Nõue tühistada nõukogu otsus rahvusvahelise lepingu sõlmimise kohta – Otsuse vastuvõtmine ainult nõukogu poolt – Lubatavus
(ELTL artikli 218 lõige 6, artikkel 263 ja artikli 297 lõige 2)
(vt punktid 42–45)
Tühistamishagi – Ese – Osaline tühistamine – Tingimus – Vaidlustatud sätete eraldatavus – Objektiivne kriteerium – Vaidlustatud akti sisu muutmata jätmine – Täidetud tingimus – Vastuvõetavus
(ELTL artikkel 263; nõukogu otsus 2019/1754, artiklid 3 ja 4)
(vt punktid 47–49 ja 53–55)
Nõukogu – Pädevus – Pädevus muuta komisjoni ettepanekut ühehäälselt – Ulatus – Komisjoni kui nimetatud läbirääkija ettepanek liidu välistegevuse raames – Hõlmamine
(ELTL artikkel 218 ja artikli 293 lõige 1)
(vt punktid 77–82)
Euroopa Liit – Institutsioonid – Kohustused – Lojaalse koostöö kohustus – Institutsioonidevaheline tasakaal – Ulatus
(ELL artikli 13 lõige 2, artikli 16 lõige 1 ja artikli 17 lõige 2; ELTL artikkel 293)
(vt punktid 83, 84 ja 92)
Komisjon – Pädevus – Muud liidu õigusaktid kui seadusandlikud aktid – Rahvusvahelise lepingu jaoks nimetatud läbirääkija algatuspädevus – Ulatus – Liidu üldiste huvide edendamine – Pädevus esitada ettepanek, määrata kindlaks selle ese, eesmärk ja sisu ning muuta seda või see ka tagasi võtta
(ELL artikli 17 lõige 1 ja lõike 2 teine lause; ELTL artikli 218 lõiked 3 ja 6)
(vt punktid 85–88)
Nõukogu – Pädevus – Pädevus muuta komisjoni ettepanekut ühehäälselt – Tingimus – Selle eseme ja eesmärgi moonutuse puudumine
(ELL artikli 16 lõige 1 ja artikli 17 lõige 2; ELTL artikkel 293; nõukogu otsus 2019/1754, artikkel 3)
(vt punktid 92–94, 105–108, 111 ja 112)
Nõukogu – Pädevus – Pädevus muuta komisjoni kui rahvusvahelise lepingu jaoks nimetatud läbirääkija ettepanekut ühehäälselt – Ulatus – Komisjoni ettepanek, mis puudutab ainupädevuse teostamist ainult liidu poolt – Poliitiline valik, mis kuulub komisjoni poolt liidu üldiste huvide hindamise alla – Nõukogu muudatus, mis volitab liikmesriike liidu ainupädevust teostama – Välistamine
(ELL artikli 17 lõige 2; ELTL artikkel 218 ja artikli 293 lõige 1)
(vt punktid 102–104, 109 ja 110)
Kokkuvõte
Otsusega 2019/1754 (
1
) kiitis Euroopa Liidu Nõukogu heaks liidu ühinemise päritolunimetusi ja geograafilisi tähiseid käsitleva Lissaboni kokkuleppe (
2
) Genfi redaktsiooniga (
3
).
Lissaboni kokkuleppe on tööstusomandi kaitse Pariisi konventsiooni (
4
) tähenduses eraldi kokkulepe, millega võib ühineda iga riik, kes on selle konventsiooni osaline. Seitse liidu liikmesriiki on selle kokkuleppe osalised. Selle kokkuleppe kohaselt moodustavad riigid, kelle suhtes kokkulepet kohaldatakse, Pariisi konventsiooniga kehtestatud tööstusomandi kaitse liidu raames eriliidu. Genfi redaktsioon andis liidule võimaluse saada sama eriliidu liikmeks, millesse kuuluvad Lissaboni kokkuleppe osalisriigid, samas kui see kokkulepe võimaldas ühineda üksnes riikidel.
Liidu ühinemine Genfi redaktsiooniga kiideti liidu nimel heaks vaidlustatud otsuse artikli 1 alusel. Otsuse artiklitega 2 ja 5 on kehtestatud ühinemise praktiline kord. Vaidlustatud otsuse artikkel 3 lubab liikmesriikidel, kes seda soovivad, ratifitseerida Genfi redaktsiooni või sellega ühineda. Otsuse artiklis 4 on täpsustatud, kuidas eriliidus esindatakse liitu ja liikmesriike, kes selle redaktsiooni ratifitseerivad või sellega ühinevad, ning milline on liidu vastutus liidule ja liikmesriikidele sellest redaktsioonist tulenevate õiguste kasutamisel ja kohustuste täitmisel.
Komisjon esitas hagi, milles palus tühistada vaidlustatud otsuse osaliselt, st selle artikli 3 ja artikli 4 osas, milles viimane sisaldab viiteid liikmesriikidele. Ta heitis nõukogule ette, et viimane muutis komisjoni ettepanekut (
5
) sellise sätte lisamisega, mis lubab liikmesriikidel, kes seda soovivad, Genfi redaktsiooni ratifitseerida või sellega ühineda. Komisjoni ettepanekus, mis esitati ühist kaubanduspoliitikat elluviivate EL toimimise lepingu sätete (
6
) alusel ja selles valdkonnas rahvusvahelise lepingu sõlmimist käsitleva otsuse vastuvõtmise menetluse (
7
) kohaselt, oli liidu ainupädevust arvestades ette nähtud, et ainult viimane ühineb Genfi redaktsiooniga.
Euroopa Kohtu suurkoda võttis seisukoha hagi vastuvõetavuse küsimuses, arvestades kriteeriume, mis puudutavad vaidlustatud otsuse vastuvõtjat ja ülejäänud õigusaktist nende sätete eraldatavust, mille tühistamist paluti. Lisaks võttis Euroopa Kohus esimese võimalusena esitatud väite – millega ta nõustus – analüüsimisel seisukoha nõukogu poolt liikmesriikidele liidu ainupädevusse kuuluvas valdkonnas antud volituse suhtes võtta vastu õiguslikult siduvaid akte, nagu rahvusvahelise lepinguga ühinemine. Euroopa Kohus tühistas vaidlustatud otsuse osaliselt, kuna ta tuvastas, et selle vastuvõtmisel rikuti ELTL artikli 293 lõiget 1 koostoimes ELL artikli 13 lõikega 2.
Euroopa Kohtu hinnang
Euroopa Kohus lükkas kõigepealt tagasi Itaalia Vabariigi argumendi, et hagi on vastuvõetamatu, kuna see on suunatud üksnes nõukogu vastu, mitte ka Euroopa Parlamendi vastu. Kohus tõdes nimelt, et ELTL artikli 218 lõike 6 kohaselt on hoolimata Euroopa Parlamendi eelnevast heakskiidust ainult nõukogul õigus võtta vastu otsus rahvusvahelise lepingu sõlmimise kohta. Seega kirjutas vaidlustatud otsusele õigesti alla ainult nõukogu eesistuja ning sellest allkirjast ilmnes seega otsuse vastuvõtja, kelle vastu tuli hagi esitada.
Samas lükkas Euroopa Kohus tagasi nõukogu esitatud vastuvõetamatuse vastuväite, mille kohaselt vaidlustatud otsuse sätted, mille komisjon palus tühistada, ei ole ülejäänud otsusest eraldatavad, mistõttu ei ole selle osaline tühistamine võimalik.
Selles kontekstis tuletas Euroopa Kohus meelde, et vaidlustatud sätete eraldatavuse kontrollimine eeldab nende sätete ulatuse analüüsimist, et objektiivselt hinnata, kas nende tühistamine muudaks vaidlustatud akti mõtet ja sisu. Sellega seoses tõdes ta, et vaidlustatud otsuse sisu seisneb liidu ühinemises Genfi redaktsiooniga, mis kiideti liidu nimel heaks selle otsuse artikliga 1. Seevastu nende sätete eesmärk, mille komisjon palus tühistada, on võimaldada liikmesriikidel, kes seda soovivad, ratifitseerida Genfi redaktsiooni või sellega ühineda koos liiduga. Euroopa Kohus märkis aga, et ei olukord, kus ükski liikmesriik ei kasuta seda võimalust, ega sellest tulenevad tagajärjed ei mõjuta vaidlustatud otsuse artikli 1 õiguslikku ulatust ega sea kahtluse alla liidu ühinemist Genfi redaktsiooniga. Euroopa Kohus täpsustas, et asjaolu, et komisjon palus Lissaboni kokkuleppe osalisteks olevate liikmesriikide osas alates kohtuotsuse kuulutamise päevast ajutiselt säilitada vaidlustatud otsuse nende osade toime, mille ta palus tühistada, ei mõjuta kuidagi vaidlustatud otsuse nende sätete eraldatavust, mis paluti tühistada.
Sisulisest küljest analüüsis Euroopa Kohus esimese võimalusena esitatud väidet, et kuna nõukogu muutis komisjoni ettepanekut sellise sätte lisamisega, mis lubab liikmesriikidel, kes seda soovivad, Genfi redaktsiooni ratifitseerida või sellega ühineda, siis tegutses ta väljaspool igasugust komisjoni algatust, rikkudes nii ELTL artikli 218 lõiget 6 ja artikli 293 lõiget 1 ning kahjustades ELL artikli 13 lõikest 2 tulenevat institutsioonidevahelist tasakaalu.
Esimesena leidis Euroopa Kohus, et ELTL artikli 293 lõige 1 on kohaldatav, kui nõukogu võtab komisjoni kui tema poolt ELTL artikli 218 lõike 3 alusel nimetatud läbirääkija ettepaneku põhjal vastu otsuse rahvusvahelise lepingu sõlmimise kohta ELTL artikli 218 lõike 6 alusel.
Teisena analüüsis Euroopa Kohus argumenti ELTL artikli 293 lõike 1 rikkumise kohta.
Sellega seoses tuletas ta kõigepealt meelde, et seda sätet tuleb tõlgendada kooskõlas liidu institutsioonilisele struktuurile omase institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõttega, mille kohaselt on nõutav, et iga institutsioon arvestab oma pädevuse teostamisel teiste institutsioonide pädevusega, ning institutsioonide lojaalse koostöö põhimõttega (
8
). Selles kontekstis võetakse muud liidu õigusaktid kui seadusandlikud aktid – nagu vaidlustatud otsus, mis käsitleb rahvusvahelise lepingu sõlmimist – vastu komisjoni ettepaneku põhjal. Selle algatuspädevuse alusel edendab komisjon liidu üldisi huve ja teeb sel eesmärgil asjakohaseid algatusi. Kuna ELTL artiklis 293 on ühelt poolt ette nähtud nõukogu pädevus ettepanekut muuta, mis nõuab ühehäälsust, välja arvatud erandjuhtudel, ja teiselt poolt komisjoni pädevus muuta oma ettepanekut, niikaua kui nõukogu ei ole otsustanud, tagab see säte komisjoni ja nõukogu pädevuse vahel institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtte järgimise. Seega ei või nõukogu muutmispädevus ulatuda nii kaugele, et tal oleks lubatud komisjoni ettepanekut moonutada viisil, mis takistab ettepanekuga taotletavate eesmärkide saavutamist ja mis seega muudab ettepaneku mõttetuks.
Niisiis kontrollis Euroopa Kohus seejärel, kas nõukogu tehtud muudatus moonutas komisjoni ettepaneku eset või eesmärki viisil, mis takistas ettepanekuga taotletud eesmärkide saavutamist.
Kohus tuletas sellega seoses meelde, et ettepaneku ese seisnes ainult liidu ühinemises Genfi redaktsiooniga ja et selle ettepaneku eesmärk oli võimaldada liidul selle redaktsiooni kohaldamisalasse kuuluvas valdkonnas, milleks on ühine kaubanduspoliitika, mis rajaneb ühtsetel põhimõtetel ning mida teostatakse kooskõlas liidu välistegevuse põhimõtete ja eesmärkidega, nõuetekohaselt teostada oma ainupädevust, mis hõlmab Genfi redaktsiooni üle läbirääkimiste pidamist.
Euroopa Kohus täpsustas veel, et kui aluslepingud annavad liidule teatud valdkonnas ainupädevuse, võib õiguslikult siduvaid akte menetleda ja vastu võtta ainult liit, välja arvatud juhul, kui liit volitab liikmesriike seda tegema. (
9
) Lisaks kujutavad pädevuse andmise põhimõte ning institutsiooniline raamistik, mis on määratletud EL lepingus, selleks et võimaldada liidul teostada talle aluslepingutega antud pädevust, endast liidu ja selle õiguse eripärasid, mis on seotud liidu konstitutsioonilise ülesehitusega.
Euroopa Kohus tõdes aga, et otsustades anda liikmesriikidele volituse ratifitseerida Genfi redaktsioon või sellega ühineda, väljendas nõukogu komisjoni ettepanekule alternatiivset poliitilist valikut, mis mõjutab liidu ainupädevuse teostamise korda, samas kui selline valik kuulub komisjoni poolt liidu üldiste huvide hindamise alla, millega komisjoni algatuspädevus on lahutamatult seotud.
Euroopa Kohus järeldas sellest, et nõukogu antud volitus moonutab komisjoni selle ettepaneku eset ja eesmärki, mis väljendab tema poliitilist otsust võimaldada ainult liidul Genfi redaktsiooniga ühineda ja seega selle õigusakti kohaldamisalasse kuuluvas valdkonnas üksi oma ainupädevust teostada.
Veel lisas kohus, et seda järeldust ei sea kahtluse alla asjaolu, et vaidlustatud otsuse artiklis 3 ette nähtud luba anti tingimusel, et liidu ainupädevust täielikult austatakse, ning et selle otsuse artikli 4 kohaselt on nõukogu liidu ja selle liikmesriikide rahvusvahelise esindatuse ühtsuse tagamiseks usaldanud komisjonile liidu ja kõigi nende liikmesriikide esindamise, kes soovivad seda luba kasutada. Nimelt, hoolimata sellisest piiritlemisest teostavad need riigid seda luba kasutades iseseisvate rahvusvahelise õiguse subjektidena koos liiduga tema ainupädevust, takistades seega liidul seda pädevust üksi teostada.
Lõpuks ei saa nõukogu muudatust põhjendada ka argumentidega, mis puudutavad vajadust tagada, et liidul on eriliidu assamblees hääleõigus, ning säilitada seitsmes liikmesriigis, kes olid juba Lissaboni kokkuleppe osalised, selle kokkuleppe alusel registreeritud päritolunimetuste kaitse vanemus ja järjepidevus. Euroopa Kohus leidis nimelt, et võimalikud raskused, mis liidul võivad rahvusvahelisel tasandil oma ainupädevuse teostamisel tekkida, või selle teostamise tagajärjed liikmesriikide rahvusvahelistele kohustustele ei saa iseenesest anda nõukogule õigust muuta komisjoni ettepanekut nii suures ulatuses, et ta moonutaks selle eset või eesmärki, rikkudes seeläbi institutsioonidevahelist tasakaalu, mille järgmise tagamine on ELTL artikli 293 eesmärk.
(
1
)	Nõukogu 7. oktoobri 2019. aasta otsus (EL) 2019/1754 Euroopa Liidu ühinemise kohta päritolunimetusi ja geograafilisi tähiseid käsitleva Lissaboni kokkuleppe Genfi redaktsiooniga (ELT 2019, L 271, lk 12; edaspidi „vaidlustatud otsus“).
(
2
)	Päritolunimetuste kaitse ja nende rahvusvahelise registreerimise Lissaboni kokkulepe kirjutati alla 31. oktoobril 1958 ja vaadati uuesti läbi 14. juulil 1967 Stockholmis ning seda muudeti 28. septembril 1979 (United Nations Treaty Series, 828. kd, nr 13172, lk 205; edaspidi „Lissaboni kokkulepe“).
(
3
)	Päritolunimetusi ja geograafilisi tähiseid käsitleva Lissaboni kokkuleppe Genfi redaktsioon (ELT 2019, L 271, lk 15; edaspidi „Genfi redaktsioon“).
(
4
)	Tööstusomandi kaitse Pariisi konventsioon kirjutati alla 20. märtsil 1883 Pariisis ja vaadati viimati läbi 14. juulil 1967 Stockholmis ning seda muudeti 28. septembril 1979 (United Nations Treaty Series, 828. kd, nr 11851, lk 305).
(
5
)	Nõukogu otsus Euroopa Liidu ühinemise kohta päritolunimetusi ja geograafilisi tähiseid käsitleva Lissaboni kokkuleppe Genfi redaktsiooniga (COM(2018) 350 (final)), mille komisjon esitas 27. juulil 2018.
(
6
)	ELTL artikkel 207.
(
7
)	ELTL artikli 218 lõike 6 punkt a.
(
8
)	ELL artikli 13 lõikes 2 sätestatud põhimõtted.
(
9
)	ELTL artikli 2 lõige 1.