Zadeva T‑817/14
Zoofachhandel Züpke GmbH in drugi
proti
Evropski komisiji
„Nepogodbena odgovornost – Zdravstveno varstvo živali – Obvladovanje aviarne influence – Prepoved uvoza ujetih divjih ptic v Unijo – Uredba (ES) št. 318/2007 in Izvedbena uredba (EU) št. 139/2013 – Dovolj resna kršitev pravnih pravil, ki posameznikom podeljujejo pravice – Očitna in resna prekoračitev meja diskrecijske pravice – Sorazmernost – Dolžnost skrbnega ravnanja – Členi od 15 do 17 Listine o temeljnih pravicah“
Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (osmi senat) z dne 17. marca 2016
1.      Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Nezakonitost – Dovolj resna kršitev prava Unije – Ureditev zdravstvenega varstva živali – Zahteva, da zadevna institucija očitno in resno prekorači meje diskrecijske pravice
(člena 43 PDEU in 340, drugi odstavek, PDEU)
2.      Pravo Evropske unije – Načela – Sorazmernost – Obseg
(člen 5(4) PEU)
3.      Pravo Evropske unije – Načela – Previdnostno načelo – Obseg
(členi 11 PDEU, 168(1) PDEU, 169(1) in (2) PDEU in 191(1) in (2) PDEU)
4.      Kmetijstvo – Približevanje zakonodaj na področju zdravstvenih pregledov – Veterinarski in zootehnični pregledi pri trgovini z živalmi in proizvodi živalskega izvora znotraj Skupnosti – Direktiva 91/496 – 87562 Zaščitni ukrepi za uvoz iz tretjih držav – Pojem – Uredbe Komisije, s katerimi se uvajajo omejitve pri uvozu nekaterih ptic v Unijo in ki se ne nanašajo na posamično tretjo državo – Izključitev
(Uredbi Komisije št. 318/2007 in št. 139/2013; Direktiva Sveta 91/496, člen 18(1))
5.      Kmetijstvo – Približevanje zakonodaj na področju zdravstvenih pregledov – Veterinarski in zootehnični pregledi pri trgovini z živalmi in proizvodi živalskega izvora znotraj Skupnosti – Uredbi št. 318/2007 in št. 139/2013, ki določata prepoved uvoza divjih ptic, ujetih v divjini – Omejitev uvoza na uvoz ptic, ki so bile vzrejene v odobrenih obratih za vzrejo – Kršitev načela sorazmernosti in previdnostnega načelo – Neobstoj
(člen 43 PDEU; Uredbi Komisije št. 318/2007 in št. 139/2013; Direktiva Sveta 92/65)
6.      Kmetijstvo – Približevanje zakonodaj na področju zdravstvenih pregledov – Veterinarski in zootehnični pregledi pri trgovini z živalmi in proizvodi živalskega izvora znotraj Skupnosti – Uredbi št. 318/2007 in št. 139/2013, ki določata prepoved uvoza divjih ptic, ujetih v divjini – Neuporaba prepovedi za ptice, gojene v ujetništvu – Kršitev načela sorazmernosti – Neobstoj
(Uredbi Komisije št. 318/2007 in št. 139/2013)
7.      Pravo Evropske unije – Načela – Načelo dobrega upravljanja – Dolžnost skrbnega ravnanja – Obseg
8.      Kmetijstvo – Približevanje zakonodaj na področju zdravstvenih pregledov – Veterinarski in zootehnični pregledi pri trgovini z živalmi in proizvodi živalskega izvora znotraj Skupnosti – Uredbi št. 318/2007 in št. 139/2013, ki določata prepoved uvoza divjih ptic, ujetih v divjini – Omejitev, ki ni sorazmerna s svobodno izbiro poklica, s svobodo gospodarske pobude in z lastninsko pravico – Neobstoj
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, členi od 15 do 17; uredbi Komisije št. 318/2007 in št. 139/2013)
1.      Na področju nepogodbene odgovornosti Unije se glede prvega pogoja v zvezi z nezakonitim ravnanjem, ki se očita zadevni instituciji ali organu, zahteva, da se dokaže dovolj resna kršitev pravnega pravila, katerega cilj je podeliti pravice posameznikom. Namen te zahteve – ne glede na naravo zadevnega nezakonitega akta – je, da se izogne tveganju, da bi obveznost plačila škode, ki jo zatrjujejo zadevna podjetja, povzročila oviranje zmožnosti zadevne institucije, da v celoti izvršuje svoje pristojnosti v splošnem interesu, tako v okviru svoje normativne dejavnosti in dejavnosti, ki zajemajo odločitve ekonomske politike, kot tudi na področju svoje upravne pristojnosti, pri čemer pa posamezniki ne nosijo posledic očitnih in neopravičljivih kršitev.
Morebitna dovolj resna kršitev zadevnih pravnih pravil na področju zdravstvenega varstva živali mora temeljiti na očitni in resni kršitvi omejitev široke diskrecijske pravice, ki jo ima zakonodajalec Unije pri izvrševanju svojih pooblastil na področju skupne kmetijske politike na podlagi člena 43 PDEU. Izvajanje te diskrecijske pravice namreč pomeni, da mora zakonodajalec Unije predvideti in oceniti zapleten in negotov ekološki, znanstveni, tehnični in gospodarski razvoj. Čeprav morajo institucije Unije upoštevati znanstvene študije in mnenja, so navedene institucije tiste, ki se odločijo za ustrezno raven zaščite družbe, in ne znanstveniki.
(Glej točke od 41 do 43.)
2.      Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 50.)
3.      Previdnostno načelo je splošno načelo prava Unije, ki izhaja iz člena 11 PDEU, člena 168(1) PDEU, člena 169(1) in (2) PDEU ter člena 191(1) in (2) PDEU, s katerimi je zadevnim organom naložena dolžnost, da v natančnem okviru izvrševanja pristojnosti, ki so jim dane z ustreznimi predpisi, sprejmejo ustrezne ukrepe za preprečevanje nekaterih možnih tveganj za javno zdravje, varnost in okolje, pri čemer so ekonomski interesi podrejeni zahtevam, povezanim z varovanjem teh interesov. Tako lahko institucije na podlagi previdnostnega načela, kadar obstajajo znanstvene negotovosti glede obstoja ali obsega tveganj za zdravje ljudi, sprejmejo zaščitne ukrepe, ne da bi morale počakati, da se resničnost in resnost teh tveganj v celoti dokaže ali da se škodljivi učinki za zdravje uresničijo. Kadar se poleg tega pokaže, da zaradi nezadostnih, neprepričljivih ali nenatančnih rezultatov opravljenih študij ni mogoče z gotovostjo ugotoviti obstoja nevarnosti ali njenega obsega, pri čemer pa verjetnost dejanske škode za javno zdravje, če bi se nevarnost izkazala za utemeljeno, obstaja, previdnostno načelo upravičuje sprejetje restriktivnih ukrepov, če niso diskriminatorni in če so objektivni.
(Glej točko 51.)
4.      Uredbi št. 318/2007 in št. 139/2013, ki določata pogoje zdravstvenega varstva živali za uvoz nekaterih ptic v Skupnost in pogoje za karanteno pri takem uvozu, ne pomenita zaščitnih ukrepov iz člena 18(1) Direktive 91/496 o določitvi načel o organizaciji veterinarskih pregledov živali, ki vstopajo v Skupnost iz tretjih držav, ampak v skladu s svojimi pravnimi podlagami za vsako tretjo državo določata splošne zahteve za zdravstveno varstvo živali za uvoz živali v Unijo. Pravne podlage, na katerih temeljita ti uredi, namreč ne vsebujejo nobenega sklicevanja na posamezno tretjo državo, v kateri obstaja nedvomno tveganje za zdravje.
(Glej točki 60 in 61.)
5.      Ureditev, ki za uvoz ptic v Unijo zahteva, da izhajajo iz tretjih držav, ki lahko zagotovijo jamstva, enakovredna jamstvom, ki veljajo v Uniji, kot so določena v uredbah št. 318/2007 in št. 139/2013, ki določata pogoje zdravstvenega varstva živali za uvoz nekaterih ptic v Skupnost in pogoje za karanteno pri takem uvozu, je v skladu s cilji in zahtevami iz Direktive 92/65 o zahtevah zdravstvenega varstva živali za trgovino in za uvoz v Skupnost živali, semena, jajčnih celic in zarodkov, za katere ne veljajo zahteve zdravstvenega varstva živali, določene v posebnih pravilih Skupnosti iz Priloge A(I) k Direktivi 90/425 ter s previdnostnim načelom in tudi ni nesorazmerna.
V zvezi z zahtevo iz uredb št. 318/2007 in št. 139/2013, v skladu s katero morajo živali izhajati iz odobrenih obratov za vzrejo, v katerih so bile gojene v ujetništvu, in ne iz divjine, je treba ob upoštevanju negotovosti glede zdravstvenega stanja ujetih divjih ptic ugotoviti, da ta zahteva, skupaj z učinkovitim veterinarskim sistemom, pomeni nujen pogoj za nadzor zdravja živali in preventivne kontrole v tretjih državah izvora, v skladu s katerim te tretje države zagotovijo jamstva, enakovredna jamstvom, ki veljajo v Uniji, in njihov vpis na seznam tretjih držav, iz katerih je uvoz živali v Unijo dovoljen. Načelo predhodne odobritve, določeno v skladu s pravnima podlagama omenjenih uredb in v skladu s previdnostnim načelom, je zato treba uporabiti s sklicevanjem ne na domneve v zvezi s splošnim zdravstvenim stanjem živali v tretjih državah izvora, ampak na pridobitev jamstev v zvezi z nadzorom zdravstvenega stanja ptic, gojenih v obratih za vzrejo, odobrenih v teh tretjih državah. Na podlagi teh jamstev je namreč mogoče z zadostno znanstveno gotovostjo določiti, ali v navedeni državi ne glede na njen geografski položaj in take domneve ni bolezni.
Iz tega je razvidno, da ker je prepoved uvoza ujetih divjih ptic v Unijo posledica jamstev, ki se zahtevajo v skladu z načelom predhodne odobritve v tretji državi, Komisija s tem, da je v okviru svoje široke diskrecijske pravice na podlagi člena 43 PDEU zahtevala taka jamstva v uredbah št. 318/2007 in št. 139/2013, ni storila nobene očitne napake niti ni resno kršila načela sorazmernosti ali previdnostnega načela. Poleg tega je treba glede sorazmernosti geografskega obsega prepovedi uvoza ujetih divjih ptic v Unijo šteti, da bi lahko Komisija svojo diskrecijsko pravico prekoračila in načelo sorazmernosti kršila le s tem, da ne bi odobrila uvoza takih ptic iz območij, v katerih očitno ni aviarne influence. Ker pa ni dokazov, iz katerih bi jasno in z zadostno dokazno vrednostjo izhajalo, da so nekatere države ali nekateri kontinenti, zlasti Južna Amerika in Oceanija, trajno brez virusa aviarne influence in da na splošno ujete divje ptice ne predstavljajo nobenega tveganja za širjenje tega virusa, je treba torej ugotoviti, da obstaja velika znanstvena negotovost v zvezi s tveganjem širjenja aviarne influence v Unijo z uvozom ujetih divjih ptic iz tretjih držav celega sveta
(Glej točke 66, od 68 do 72, 84 in 85.)
6.      V zvezi z uredbama št. 318/2007 in št. 139/2013, ki določata pogoje zdravstvenega varstva živali za uvoz nekaterih ptic v Skupnost in pogoje za karanteno pri takem uvozu, Komisiji ni mogoče očitati, da je s tem, da je razlikovala med divjimi pticami in v ujetništvu gojenimi pticami, sprejela očitno nesorazmeren ukrep. V zvezi s preprečevanjem tveganj se namreč divje ptice od ptic, ki so gojene v ujetništvu, razlikujejo, ker se lahko za zadnjenavedene ptice uvedejo strogi zdravstveni pregledi od njihovega rojstva, ki so lahko določeni vse do gojenja navedenih ptic v zaprtem okolju, kar lahko vključuje njihovo omejitev od perutnine.
(Glej točki 91 in 93.)
7.      Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 107.)
8.      Svoboda izbire poklica, svoboda gospodarske pobude in lastninska pravica so temeljne pravice, potrjene v členih od 15 do 17 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Vendar te pravice ne pomenijo absolutnih pravic, temveč jih je treba upoštevati glede na njihovo vlogo v družbi. Zato je mogoče izvajanje teh pravic omejiti, če te omejitve dejansko ustrezajo ciljem v splošnem interesu, ki jih uresničuje Unija, in če glede na zastavljeni cilj ne pomenijo nesorazmeren in nedopusten poseg, ki bi ogrožal samo bistvo tako zagotovljenih pravic.
Z uredbama št. 318/2007 in št. 139/2013, ki določata pogoje zdravstvenega varstva živali za uvoz nekaterih ptic v Skupnost in pogoje za karanteno pri takem uvozu, se želi doseči zakoniti cilj v splošnem interesu, to je varstvo zdravja ljudi in živali pred tveganji širjenja virusa aviarne influence, in pri tem nista očitno nesorazmerni. Zato jih ni mogoče šteti za pretiran in nesprejemljiv poseg, ki bi omejeval samo bistvo lastninske pravice in pravice do svobodnega izvajanja gospodarske dejavnosti tožečih strank. V zvezi s tem morebitno zmanjšanje prometa ali morebitna izguba prihodka, povezana z različnimi lastnimi cenami med v ujetništvu gojenimi pticami in pticami, ujetimi v divjini, ne more pomeniti očitnega posega v temeljne pravice, ki močno presega poslovno priložnost.
(Glej točke 126, 128, 129 in 132.)