62014CJ0455
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (veľká komora)
z 19. júla 2016 (
*1
)
„Odvolanie — Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika (SZBP) — Rozhodnutie 2009/906/SZBP — Policajná misia Európskej únie (EUPM) v Bosne a Hercegovine — Vyslaný národný expert — Preloženie na regionálny úrad tejto misie — Článok 24 ods. 1 druhý pododsek posledná veta ZEÚ — Článok 275 prvý odsek ZFEÚ — Žaloba o neplatnosť a žaloba o náhradu škody — Právomoc súdov Európskej únie — Články 263, 268 a článok 340 druhý odsek ZFEÚ“
Vo veci C‑455/14 P,
ktorej predmetom je odvolanie podľa článku 56 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie, podané 29. septembra 2014,
H, bydliskom v Catane (Taliansko), v zastúpení: M. Velardo, avvocato,
odvolateľka,
ďalší účastníci konania:
Rada Európskej únie, v zastúpení: A. Vitro a F. Naert, splnomocnení zástupcovia,
Európska komisia, v zastúpení: F. Erlbacher, G. Gattinara a J.‑P. Keppenne, splnomocnení zástupcovia, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
Policajná misia Európskej únie (EUPM) v Bosne a Hercegovine, so sídlom v Sarajeve (Bosna a Hercegovina),
žalovaní v prvostupňovom konaní,
SÚDNY DVOR (veľká komora),
v zložení: predseda K. Lenaerts, predsedovia komôr M. Ilešič, L. Bay Larsen, T. von Danwitz a C. Lycourgos, sudcovia A. Rosas, E. Juhász, A. Borg Barthet, J. Malenovský, E. Levits, J.‑C. Bonichot, M. Berger, K. Jürimäe, M. Vilaras a E. Regan (spravodajca),
generálny advokát: N. Wahl,
tajomník: V. Tourrès, referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 18. januára 2016,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 7. apríla 2016,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
H svojím odvolaním žiada zrušenie uznesenia Všeobecného súdu Európskej únie z 10. júla 2014, H/Rada a i. (T‑271/10, neuverejnené, ďalej len „napadnuté uznesenie“, EU:T:2014:702), ktorým Všeobecný súd zamietol jej žalobu jednak o zrušenie rozhodnutia zo 7. apríla 2010 podpísaného vedúcim personálneho útvaru Policajnej misie Európskej únie (EUPM), ktorým bola odvolateľka preložená na miesto „Criminal Justice Adviser – Prosecutor“ na regionálnom úrade Banja Luka (Bosna a Hercegovina) a v prípade potreby rozhodnutia z 30. apríla 2010, podpísaného vedúcim tejto misie uvedeným v článku 6 rozhodnutia Rady 2009/906/SZBP z 8. decembra 2009 o policajnej misii Európskej únie (EUPM) v [Bosne a Hercegovine] (Ú. v. EÚ L 322, 2009, s. 22), ktorým sa potvrdzuje rozhodnutie zo 7. apríla 2010, ako aj o uloženie povinnosti Rade, Európskej komisii a EUPM zaplatiť náhradu škody.
Právny rámec
2
Podľa článku 1 ods. 1 jednotnej akcie Rady 2002/210/SZBP z 11. marca 2002 o Policajnej misii Európskej únie (Ú. v. ES L 70, 2002, s. 1; Mim. vyd. 18/001, s. 278) bola EUPM založená s cieľom zabezpečiť nadviazanie na činnosť Špeciálneho oddielu medzinárodnej polície Spojených národov v Bosne a Hercegovine.
3
Na základe článku 28 a článku 43 ods. 2 ZEÚ bola EUPM viackrát predĺžená, naposledy rozhodnutím 2009/906 do 31. decembra 2011.
4
Článok 2 tohto rozhodnutia, nazvaný „Mandát misie“, vo svojom prvom odseku stanovuje:
„Ako súčasť širšieho prístupu založeného na zásadách právneho štátu v [Bosne a Hercegovine] a v celom regióne podporuje misia EUPM pri zachovaní ostatných schopností v oblasti policajnej reformy a zodpovednosti predovšetkým príslušné orgány [Bosny a Hercegoviny] zaoberajúce sa presadzovaním práva v boji proti organizovanej trestnej činnosti a zameriava sa najmä na orgány presadzovania práva na štátnej úrovni, na zlepšenie interakcie medzi políciou a prokurátorom a na regionálnu a medzinárodnú spoluprácu.“
5
Článok 4 uvedeného rozhodnutia, nazvaný „Štruktúra misie“, vo svojom odseku 1 uvádza:
„EUPM má takúto štruktúru:
a)
hlavný štáb v Sarajeve pozostávajúci z vedúceho misie a personálu, ako sa vymedzuje v operačnom pláne (OPLAN);
b)
štyri regionálne úrady v Sarajeve, Banja Luke, Mostare a Tuzle;
…“
6
Článok 5 toho istého rozhodnutia, nazvaný „Veliteľ civilnej operácie“, vo svojich odsekoch 2 až 4 stanovuje:
„2.   Veliteľ civilnej operácie velí misii EUPM a riadi ju na strategickej úrovni, pričom podlieha politickej kontrole a strategickému usmerňovaniu zo strany Politického a bezpečnostného výboru (PBV) a celkovej právomoci vysokého splnomocnenca [Únie] pre spoločnú zahraničnú a bezpečnostnú politiku [VS].
3.   Veliteľ civilnej operácie zabezpečuje riadne a efektívne vykonávanie rozhodnutí Rady, ako aj rozhodnutí PBV, a to aj vydávaním prípadných potrebných pokynov na strategickej úrovni a poskytovaním rád a technickej pomoci vedúcemu misie.
4.   Všetok vyslaný personál zostáva v plnom rozsahu pod velením vnútroštátnych orgánov vysielajúceho štátu alebo príslušnej inštitúcie EÚ. Vnútroštátne orgány odovzdajú operačnú kontrolu (OPCON) nad svojim personálom, tímami a jednotkami veliteľovi civilnej operácie.“
7
Článok 6 rozhodnutia 2009/906, nazvaný „Vedúci misie“, vo svojich odsekoch 1 až 5 stanovuje:
„1.   Vedúci misie preberá zodpovednosť a vykonáva velenie a riadenie EUPM na mieste pôsobenia.
2.   Vedúci misie velí a riadi personál, tímy a jednotky prispievajúcich štátov, ako ich pridelil veliteľ civilnej operácie, pričom nesie aj administratívnu a logistickú zodpovednosť okrem iného za prostriedky, zdroje a informácie, ktoré sa EUPM poskytli.
3.   Vedúci misie vydáva pokyny všetkým členom personálu EUPM s cieľom účinne realizovať misiu EUPM na mieste operácie a na základe pokynov na strategickej úrovni od veliteľa civilnej operácie preberá jej koordináciu a každodenné riadenie.
4.   Vedúci misie zodpovedá za plnenie rozpočtu misie. Na tento účel podpisuje vedúci misie zmluvu s Komisiou.
5.   Vedúci misie zodpovedá za udržiavanie disciplíny personálu. Disciplinárne konanie voči vyslanému personálu vykonáva príslušný vnútroštátny orgán alebo príslušný orgán EÚ.“
8
Článok 7 tohto rozhodnutia, nazvaný „Personál EUPM“, stanovuje:
„…
2.   Misia EUPM sa skladá hlavne z personálu, ktorý dočasne vyslali členské štáty alebo inštitúcie EÚ. Každý členský štát alebo inštitúcia EÚ znáša náklady na každého člena personálu, ktorého dočasne vyslal alebo vyslala, zahŕňajúce cestovné náklady na cestu na miesto nasadenia a späť, platy, zdravotné poistenie a príspevky iné ako príslušné diéty, ako aj príspevky za náročnú a rizikovú prácu.
3.   V prípade potreby EUPM môže uzatvoriť zmluvy s medzinárodným civilným personálom a miestnym personálom, pokiaľ potrebné funkcie nebudú poskytovať členovia personálu vyslaní členskými štátmi. …
4.   Všetok personál dodržiava minimálne bezpečnostné operačné normy misie a bezpečnostný plán misie podporujúci bezpečnostnú politiku EÚ v teréne. Pokiaľ ide o ochranu utajovaných skutočností EÚ, ktoré sú personálu zverené pri výkone jeho povinností, všetok personál dodržiava bezpečnostné zásady a minimálne normy ustanovené rozhodnutím Rady 2001/264/ES z 19. marca 2001 prijímajúce bezpečnostné nariadenia Rady [Ú. v. ES L 101, 2001, s. 1; Mim. vyd. 1/003, s. 263]…“
9
Pod názvom „Postavenie misie a personálu EUPM“ článok 8 uvedeného rozhodnutia obsahuje odsek 2, ktorý znie takto:
„Za riešenie akýchkoľvek nárokov súvisiacich s vyslaním, ktoré uplatní člen personálu alebo ktoré sa ho týkajú, zodpovedá štát alebo inštitúcia EÚ, ktorá ho vyslala. Dotknutý štát alebo inštitúcia EÚ zodpovedajú za začatie akéhokoľvek konania voči vyslanej osobe.“
10
Podľa znenia článku 9 toho istého rozhodnutia s názvom „Velenie“:
„1.   EUPM má ako operácia krízového riadenia jednotné velenie.
2.   PBV vykonáva pod vedením Rady politickú kontrolu a strategické riadenie EUPM.
3.   Veliteľ civilnej operácie, ktorý podlieha politickej kontrole a strategickému usmerňovaniu zo strany PBV a celkovej právomoci vysokého splnomocnenca pre spoločnú zahraničnú a bezpečnostnú politiku, je veliteľom misie EUPM na strategickej úrovni a ako taký vydáva pokyny vedúcemu misie, radí mu a poskytuje mu technickú podporu.
…
5.   Vedúci misie velí misii EUPM a riadi ju na mieste operácie a priamo zodpovedá veliteľovi civilnej operácie.“
11
Pod názvom „Politická kontrola a strategické riadenie“ článok 10 rozhodnutia 2009/906 vo svojom odseku 1 uvádza:
„PBV pod vedením Rady vykonáva politickú kontrolu a strategické riadenie EUPM. Rada týmto poveruje PBV, aby prijímal príslušné rozhodnutia v súlade s tretím odsekom článku 38 [ZEÚ]. Toto poverenie zahŕňa právomoc vymenovať vedúceho misie na návrh vysokého splnomocnenca pre spoločnú zahraničnú a bezpečnostnú politiku a meniť a dopĺňať [koncepciu operácií] a [operačný plán]. Rada si ponecháva právomoc rozhodovať o cieľoch a ukončení EUPM.“
12
Článok 91 Služobného poriadku úradníkov Európskych spoločenstiev, ktorý bol zavedený nariadením Rady (EHS, Euratom, ESUO) č. 259/68 z 29. februára 1968, ktorým sa ustanovuje Služobný poriadok úradníkov Európskych spoločenstiev a Podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov Európskych spoločenstiev a prijímajú osobitné opatrenia dočasne uplatniteľné na úradníkov Komisie (Ú. v. ES L 56, 1968, s. 1; Mim. vyd. 01/002, s. 5), zmeneným a doplneným nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 1080/2010 z 24. novembra 2010 (Ú. v. EÚ L 311, 2010, s. 1) (ďalej len „služobný poriadok“), vo svojom odseku 1 stanovuje, že „Súdny dvor Európskej únie má právomoc v každom spore medzi Úniou a ktoroukoľvek osobou, na ktorú sa vzťahuje tento služobný poriadok, pokiaľ ide o zákonnosť aktu negatívne ovplyvňujúceho túto osobu…“.
Okolnosti predchádzajúce sporu a sporné rozhodnutia
13
H je talianska sudkyňa, ktorá bola vyslaná na EUPM v Sarajeve (Bosna a Hercegovina) vyhláškou talianskeho Ministerstva spravodlivosti zo 16. októbra 2008, aby od 14. novembra 2008 vykonávala funkciu „Criminal Justice Unit Adviser“ (poradca jednotky pre trestné právo).
14
Vyhláškou uvedeného ministerstva zo 7. apríla 2009 bolo vyslanie odvolateľky predĺžené do 31. decembra 2009, aby vykonávala funkciu „Chief Legal Officer“ (hlavný právny poradca). Vyhláškou toho istého ministerstva z 9. decembra 2009 bolo vyslanie odvolateľky znova predĺžené do 31. decembra 2010, aby pokračovala vo výkone tej istej funkcie.
15
Rozhodnutím zo 7. apríla 2010, ktoré podpísal vedúci personálneho útvaru EUPM, bola z operačných dôvodov od 19. apríla 2010 preložená ako „Criminal Justice Adviser – Prosecutor“ (trestnoprávny poradca – prokurátor) na regionálny úrad Banja Luka.
16
Po prevzatí rozhodnutia zo 7. apríla 2010 sa odvolateľka obrátila na talianske orgány a podala sťažnosť.
17
E‑mailom z 15. apríla 2010 úradník Stáleho zastúpenia Talianskej republiky pri Únii oznámil odvolateľke, že účinnosť rozhodnutia zo 7. apríla 2010 bola odložená.
18
Rozhodnutím z 30. apríla 2010, podpísaným vedúcim misie uvedeným v článku 6 rozhodnutia 2009/906, vedúci misie odpovedal na sťažnosť odvolateľky tak, že potvrdil rozhodnutie zo 7. apríla 2010 (ďalej spoločne len „sporné rozhodnutia“). Pri tejto príležitosti vedúci misie vysvetlil, že on sám prijal toto rozhodnutie zo 7. apríla 2010 a že operačný dôvod preloženia odvolateľky vyplýval z potreby trestnoprávneho poradenstva na úrade Banja Luka.
19
Dňa 4. júna 2010 podala odvolateľka žalobu proti EUPM na Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (Krajský správny súd Lazio, Taliansko) o zrušenie rozhodnutia zo 7. apríla 2010 a náhradu ujmy, ktorú údajne utrpela. Na pojednávaní pred Súdnym dvorom odvolateľka uviedla, že toto konanie stále prebieha. Odvolateľka podala na uvedený taliansky súd tiež návrh na odklad účinnosti tohto rozhodnutia.
Konanie na Všeobecnom súde a napadnuté uznesenie
20
Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 16. júna 2010 podala odvolateľka na tento súd žalobu o neplatnosť sporných rozhodnutí a o náhradu škody.
21
Samostatnými podaniami vzniesli Rada a Komisia námietku o neprípustnosti podľa článku 114 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu, v znení platnom v danom čase, pričom v postate tvrdili, že sporné rozhodnutia sú akty patriace pod operačnú činnosť, o ktorej sa rozhodlo a ktorá bola vykonaná v rámci spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky (SZBP), takže Všeobecný súd s prihliadnutím na článok 24 ods. 1 druhý pododsek poslednú vetu ZEÚ a na článok 275 prvý odsek ZFEÚ nemá právomoc rozhodnúť o žalobe, ktorá mu bola podaná.
22
Odvolateľka navrhla zamietnuť každú zo vznesených námietok z dôvodu, že sporné rozhodnutia nie sú politickými alebo strategickými aktmi týkajúcimi sa SZBP a že nedostatok právomoci Všeobecného súdu by jej odňal právo na účinný prostriedok nápravy, keďže vnútroštátny súd by nemohol uvedené rozhodnutia ani zrušiť, ani by nemohol inštitúcie Únie zaviazať, aby jej nahradili spôsobenú škodu.
23
Napadnutým uznesením Všeobecný súd rozhodol, že nemá právomoc rozhodnúť o žalobe a zamietol ju ako neprípustnú.
Návrhy účastníkov konania
24
Odvolateľka svojím odvolaním navrhuje, aby Súdny dvor:
—
zrušil napadnuté uznesenie v rozsahu, v akom Všeobecný súd zamietol jej žalobu ako neprípustnú,
—
vrátil vec na rozhodnutie Všeobecnému súdu a
—
zaviazal žalované v prvostupňovom konaní na náhradu trov konania.
25
Rada navrhuje, aby Súdny dvor:
—
zamietol odvolanie,
—
nahradil odôvodnenie týkajúce sa delegovania právomoci,
—
zaviazal odvolateľku na náhradu trov konania.
26
Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:
—
zrušil napadnuté uznesenie,
—
zamietol žalobu ako neprípustnú,
—
subsidiárne zamietol odvolanie ako neprípustné v rozsahu, v akom je podané voči Komisii, a vrátil vec na rozhodnutie Všeobecnému súd,
—
zaviazal odvolateľku na náhradu trov konania.
O odvolaní
27
Odvolateľka na podporu svojho odvolania uvádza dva odvolacie dôvody. Prvý odvolací dôvod je založený na porušení článku 114 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu, v jeho znení platnom v čase napadnutého uznesenia, a práva na obranu. Druhý odvolací dôvod je založený na tom, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď rozhodol, že nemá právomoc o žalobe rozhodnúť.
Argumentácia účastníkov konania
28
Svojím druhým odvolacím dôvodom, ktorý treba preskúmať ako prvý, odvolateľka v prvej časti Všeobecnému súdu vytýka, že dospel k záveru, že sporné rozhodnutia nespadajú do jeho právomoci podľa článku 24 ods. 1 druhého pododseku poslednej vety ZEÚ, ako aj podľa článku 275 prvého odseku ZFEÚ a v druhej časti, že pripísal tieto rozhodnutia vnútroštátnym orgánom.
29
Pokiaľ ide o prvú časť tohto odvolacieho dôvodu odvolateľka tvrdí, že sporné rozhodnutia sú jednoduché administratívne akty o prideľovaní ľudských zdrojov, ktoré tak spadajú pod každodenné riadenie činností EUPM v Bosne a Hercegovine. Len akty Európskej rady a Rady uvedené v článku 25 ZEÚ a prijaté v súlade s postupom upraveným v článku 31 ZEÚ by predstavovali akty týkajúce sa SZBP.
30
Podľa odvolateľky navyše vyplýva právomoc súdu Únie preskúmať zákonnosť sporných rozhodnutí z článku 215 a článku 275 druhého odseku ZFEÚ, ako aj z cieľov sledovaných týmito ustanoveniami, ktoré zverujú Súdnemu dvoru právomoc preskúmať zákonnosť rozhodnutí zavádzajúcich reštriktívne opatrenia voči fyzickým a právnickým osobám. Z dôvodu, že sporné rozhodnutia v danom prípade voči nej vyvolávajú právne účinky, môžu podľa nej podliehať súdnemu preskúmaniu v súlade s rozsudkom Všeobecného súdu z 8. októbra 2008, Sogelma/AER (T‑411/06, EU:T:2008:419).
31
Komisia s odkazom na rozsudky z 27. februára 2007, Segi a i./Rada (C‑355/04 P, EU:C:2007:116, body 51 až 54), a z 24. júna 2014, Parlament/Rada (C‑658/11, EU:C:2014:2025, bod 70), tvrdí, že článok 24 ods. 1 druhý pododsek posledná veta ZEÚ a článok 275 prvý odsek ZFEÚ neznamenajú, že každý akt prijatý v kontexte SZBP sa automaticky vymaňuje z právomoci súdu Únie. Keďže obmedzenie právomoci Súdneho dvora v oblasti SZBP predstavuje výnimku z pravidla všeobecnej právomoci stanovenú v článku 19 ZEÚ, treba ho vykladať reštriktívnym spôsobom. Výklad vykonaný Všeobecným súdom, podľa ktorého nemá právomoc iba z dôvodu, že sporné rozhodnutia boli vydané orgánom zriadeným aktom prijatým na základe hlavy V kapitoly 2 Zmluvy o EÚ, je v rozpore so znením, celkovou systematikou a cieľmi uvedených ustanovení Zmlúv.
32
Podľa Komisie môžu totiž inštitúcie Únie prijímať akty alebo byť zdrojom činnosti či nečinnosti, ktoré, hoci sa uskutočňujú v rámci SZBP, sa netýkajú, ako „actes de gouvernement“ (akty zvrchovanej zahraničnej politiky), výkonu SZBP. Tvorcovia Zmlúv totiž zamýšľali vylúčiť z rozsahu právomoci Súdneho dvora len také akty. Systém zavedený Zmluvami tak zavádza rozlíšenie medzi „actes de gouvernement“ a vykonávacími aktmi, ktoré sú prijaté na základe tých prvých. Aj keď sú tieto vykonávacie akty prijaté na základe hlavy V kapitoly 2 Zmluvy o EÚ, vyplýva právomoc Súdneho dvora, ktorá sa ich týka, zo všeobecných pravidiel upravených v článku 263 ZFEÚ, pričom nemusí byť výslovne stanovená.
33
Komisia ďalej tvrdí, že teleologický výklad Zmlúv, ktoré charakterizuje požiadavka dodržiavania základných práv, vyžaduje, aby sa znenie „niektorých rozhodnutí, ako sa ustanovuje v článku 275 druhom odseku ZFEÚ“ použité v článku 24 ods. 1 druhom pododseku poslednej vete ZEÚ vykladalo v tom zmysle, že označuje každý akt prijatý inštitúciou Únie voči osobe, ktorý voči nej vyvoláva právne účinky, ktoré môžu viesť k porušeniu jej základných práv.
34
Komisia preto navrhuje dva alternatívne výklady článku 24 ods. 1 druhého pododseku poslednej vety ZEÚ a článku 275 prvého odseku ZFEÚ, ktoré čiastočne vedú k odlišným výsledkom, pokiaľ ide o právomoc súdu Únie, pričom prvý pozostáva z preskúmania obsahu aktu, činnosti či nečinnosti a druhý vychádza z dôvodov vznesených na súde Únie. Podľa prvého výkladu by mal Súdny dvor dospieť k záveru, že súd Únie nemá právomoc rozhodnúť predmetný spor, keďže sporné rozhodnutia predstavujú operačné akty patriace do SZBP, ktoré voči odvolateľke nevyvolávajú právne účinky, ktoré by mohli byť nezlučiteľné s jej základnými právami. Pokiaľ ide o uplatnenie druhého výkladu, mal by viesť k preskúmaniu dôvodov vznesených v žalobe na prvom stupni. Ak by Súdny dvor uplatnil uvedený výklad, musel by žalobu čiastočne zamietnuť pre nedostatok právomoci a vo zvyšnej časti vrátiť vec Všeobecnému súdu alebo rozhodnúť o prípustnosti a vo veci samej.
35
Rada navrhuje prvú časť druhého odvolacieho dôvodu zamietnuť. Po prvé sa domnieva, že vylúčenie aktov SZBP z právomoci súdu Únie sa vzťahuje podľa článku 275 prvého odseku ZFEÚ na všetky ustanovenia Zmluvy týkajúce sa SZBP, ako aj na všetky akty „prijaté na ich základe“. Toto vylúčenie sa tiež týka činností „misie SZBP“. Článok 24 ods. 1 ZEÚ a článok 275 prvý odsek ZFEÚ totiž nezahrnujú len rolu Európskej rada a Rady, ale aj rolu VS a členských štátov pri výkone SZBP.
36
Rada ďalej tvrdí, že pojmu „reštriktívne opatrenia“ v zmysle článku 275 druhého odseku ZFEÚ nemožno pripísať široký rozsah. Tento pojem sa totiž výlučne týka politiky sankcií Únie. Okrem toho pojmy použité v tomto ustanovení majú užší význam ako v prípade aktov, ktoré „majú právne účinky“ v zmysle článku 263 ZFEÚ. V tejto súvislosti nemožno uplatniť analógiu s rozsudkom Všeobecného súdu z 8. októbra 2008, Sogelma/AER (T‑411/06, EU:T:2008:419, body 33 až 57), keďže na jednej strane sa vec, v ktorej bol vydaný tento rozsudok, týkala žaloby proti orgánu „Spoločenstva“ v rámci bývalého prvého piliera a nie rozhodnutia týkajúceho sa SZBP, a na druhej strane nemá na rozdiel od dotknutého orgánu v uvedenej veci EUPM právnu subjektivitu.
37
Napokon sa Rada, pokiaľ ide o povahu sporných rozhodnutí, domnieva, že tieto patria do rámca operačného rozhodnutia spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky a vymaňujú sa tak z právomoci súdov Únie. Preloženie prokurátora v rámci misie krízového riadenia, ktorá sa uskutočňuje v citlivom kontexte, totiž nemožno považovať za čisto administratívne rozhodnutie. V tejto súvislosti skutočnosť, že také rozhodnutie možno kvalifikovať za akt „každodenného riadenia“ nemôže znamenať, že je čisto administratívny, keďže rozhodnutia každodenného riadenia tvoria väčšinu operačných rozhodnutí, akými sú predovšetkým rozhodnutia, ktorých predmetom je určenie miesta alebo spôsobov zásahu.
38
Rada podporne tvrdí, že v rozsahu, v akom sporné rozhodnutia obsahujú prvky administratívnej povahy, nemôžu byť oddelené od operačných prvkov. Nič totiž neumožňuje reštriktívne vykladať výraz „akýkoľvek nárok súvisiaci s vyslaním“, ktorý sa nachádza v článku 8 rozhodnutia 2009/906 tak, že by sa rozlišovalo rozhodnutie o vyslaní a jeho vykonanie zmluvou. Naopak z článku 6 ods. 5 tohto rozhodnutia, ktorý upravuje, že disciplinárne konanie voči vyslanému personálu vykonáva príslušný vnútroštátny správny orgán, vyplýva, že rozhodnutia týkajúce sa podmienok výkonu vyslania patria do právomoci členských štátov.
Posúdenie Súdnym dvorom
39
Treba pripomenúť, že podľa článku 24 ods. 1 druhého pododseku poslednej vety ZEÚ a článku 275 prvého odseku ZFEÚ nemá Súdny dvor v podstate právomoc, pokiaľ ide o ustanovenia týkajúce sa SZBP, ani pokiaľ ide o akty prijaté na ich základe (rozsudky z 24. júna 2014, Parlament/Rada, C‑658/11, EU:C:2014:2025, bod 69, a z 12. novembra 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo, C‑439/13 P, EU:C:2015:753, bod 41).
40
Uvedené ustanovenia však stanovujú výnimku z pravidla o všeobecnej právomoci, ktorú článok 19 ZEÚ priznáva Súdnemu dvoru na zabezpečenie práva pri výklade a uplatňovaní Zmlúv, a preto musia byť tieto články vykladané reštriktívne (rozsudky z 24. júna 2014, Parlament/Rada, C‑658/11, EU:C:2014:2025, bod 70, a z 12. novembra 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo, C‑439/13 P, EU:C:2015:753, bod 42).
41
V tejto súvislosti treba zdôrazniť, ako to vyplýva z článku 2 ZEÚ nachádzajúceho sa v spoločných ustanoveniach Zmluvy o EÚ, ako aj z článku 21 ZEÚ týkajúceho sa vonkajšej činnosti Únie, na ktorý odkazuje článok 23 ZEÚ týkajúci sa SZBP, že Únia je založená predovšetkým na hodnotách rovnosti a právneho štátu (pozri v tomto zmysle predovšetkým rozsudok z 27. februára 2007, Segi a i./Rada, C‑355/04 P, EU:C:2007:116, bod 51, ako aj stanovisko 2/13, z 18. decembra 2014, EU:C:2014:2454, body 168 a 169). Samotná existencia účinného súdneho preskúmavania na účely dodržania ustanovení práva Únie je totiž súčasťou existencie právneho štátu (pozri rozsudok zo 6. októbra 2015, Schrems, C‑362/14, EU:C:2015:650, bod 95 a citovanú judikatúru).
42
V danom prípade treba zaiste konštatovať, že sporné rozhodnutia patria do kontextu SZBP. Tieto rozhodnutia prijaté vedúcim misie EUPM v Bosne a Hercegovine zriadenej na základe článku 28 a článku 43 ods. 2 ZEÚ na to, aby preložením obsadil miesto na regionálnom úrade tejto misie, sa totiž týkajú operačnej činnosti Únie, o ktorej sa rozhodlo, a ktorá bola vykonaná v rámci SZBP, ktorej cieľom je v podstate podporiť, ako vyplýva z článku 2 prvého odseku rozhodnutia, orgány Bosny a Hercegoviny zaoberajúce sa presadzovaním práva v boji proti organizovanej trestnej činnosti.
43
Taká okolnosť však nevyhnutne nevedie k vylúčeniu právomoci súdu Únie (pozri v tomto zmysle rozsudky z 24. júna 2014, Parlament/Rada, C‑658/11, EU:C:2014:2025, body 69 až 74, a z 12. novembra 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo, C‑439/13 P, EU:C:2015:753, body 43 až 50).
44
V danom prípade tak treba uviesť, ako to sama Rada predniesla na pojednávaní pred Súdnym dvorom, že súdy Únie majú právomoc podľa článku 270 ZFEÚ rozhodnúť o každej žalobe podanej zamestnancami Únie, ktorí boli vyslaní na EUPM. Títo totiž naďalej počas obdobia ich vyslania na EUPM podliehajú služobnému poriadku a spadajú tak v súlade s článkom 91 služobného poriadku pod právomoc súdu Únie.
45
Z rozhodnutia 2009/906 zaiste vyplýva, že personál, ktorý bol na EUPM v Bosne a Hercegovine vyslaný členskými štátmi, a personál, ktorý tam bol vyslaný inštitúciami Únie, sa vo viacerých ohľadoch nenachádzajú v podobnej alebo dokonca rovnakej situácii.
46
Konkrétne personál vyslaný členskými štátmi zostáva na základe článku 5 ods. 4 prvej vety tohto rozhodnutia v plnom rozsahu pod velením vnútroštátnych orgánov, zatiaľ čo personál vyslaný inštitúciami Únie zostáva podľa tohto ustanovenia pod ich velením.
47
Podobne z článku 6 ods. 5 uvedeného rozhodnutia vyplýva, že disciplinárne konania voči personálu vyslanému členským štátom patria do právomoci vnútroštátnych orgánov, zatiaľ čo rovnaké disciplinárne konania, keď sú začaté voči personálu vyslanému inštitúciami Únie, patria pod ich právomoc.
48
Navyše podľa článku 7 ods. 2 toho istého rozhodnutia členské štáty znášajú náklady na nimi vyslaný personál, ako sú predovšetkým cestovné náklady na cestu na miesto nasadenia a späť, platy, zdravotné poistenie a príspevky, pričom inštitúcie Únie znášajú tie isté náklady, ak sa týkajú nimi vyslaného personálu.
49
Okrem toho podľa článku 8 ods. 2 rozhodnutia 2009/906 majú orgány členského štátu právomoc riešiť akékoľvek nároky súvisiace s vyslaním, ktoré uplatní člen personálu, ktorého vyslali a ktoré sa ho týkajú, zatiaľ čo inštitúcie Únie majú právomoc riešiť taký nárok v prípade, ak ho uplatní člen personálu, ktorého vyslali inštitúcie, alebo sa týka takého člena personálu.
50
Z tohto dôvodu treba konštatovať, že z ustanovení tohto rozhodnutia tiež vyplýva, že personál, ktorý vyslali členské štáty, a personál, ktorý vyslali inštitúcie Únie, podlieha rovnakým pravidlám, pokiaľ ide o výkon jeho funkcií „na mieste pôsobenia“.
51
Podľa článku 5 ods. 4 druhej vety uvedeného rozhodnutia totiž vnútroštátne orgány odovzdali operačnú kontrolu nad svojím personálom, tímami a jednotkami veliteľovi civilnej operácie, ktorý podľa odseku 2 tohto článku velí misii EUPM v Bosne a Hercegovine a riadi ju na strategickej úrovni a v tomto postavení vydáva pokyny vedúcemu misie podľa odseku 3 uvedeného článku, ako aj podľa článku 9 ods. 3 toho istého rozhodnutia.
52
Navyše vedúci misie, ako to vyplýva z článku 6 ods. 1 až 3 a z článku 9 ods. 5 rozhodnutia 2009/906, vykonáva ako zodpovedný za túto EUPM „na mieste pôsobenia“ velenie a riadenie tejto misie, predovšetkým personálu, tímov a jednotiek „prispievajúcich štátov“, ktoré pridelil veliteľ civilnej operácie, pričom uvedený vedúci misie je okrem toho zodpovedný za koordináciu a každodenné riadenie EUPM v Bosne a Hercegovine, a vydáva všetky nevyhnutné pokyny „všetkým“ členom personálu s cieľom účinne realizovať misiu EUPM na mieste operácie.
53
Z článku 7 ods. 4 tohto rozhodnutia tiež vyplýva, že všetok personál uvedenej misie musí dodržiavať minimálne bezpečnostné operačné normy tej istej misie a jej bezpečnostný plán podporujúci bezpečnostnú politiku Únie „v teréne“.
54
Hoci rozhodnutia prijaté príslušnými orgánmi tejto misie týkajúce sa pridelenia ľudských zdrojov tejto misii členskými štátmi a inštitúciami Únie s cieľom uskutočniť činnosti vykonávané na mieste pôsobenia majú operačný aspekt týkajúci sa SZBP, tiež predstavujú, dokonca ich samotnou podstatou, tak ako všetky podobné rozhodnutia prijaté inštitúciami Únie v rámci výkonu ich právomocí, akty personálneho manažmentu.
55
Za týchto podmienok sa nemožno domnievať, že rozsah obmedzenia právomoci Súdneho dvora stanoveného v článku 24 ods. 1 druhom pododseku poslednej vete ZEÚ a v článku 275 prvom odseku ZFEÚ zachádza až do vylúčenia právomoci súdu Únie pre preskúmanie aktov personálneho manažmentu týkajúcich sa personálu vyslaného členskými štátmi, ktorého cieľom je pokryť potreby uvedenej misie na mieste pôsobenia, zatiaľ čo súd Únie má v každom prípade právomoc preskúmať akty, ktoré sa týkajú personálu vyslaného inštitúciami Únie (pozri analogicky rozsudky z 24. júna 2014, Parlament/Rada, C‑658/11, EU:C:2014:2025, bod 73, a z 12. novembra 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo, C‑439/13 P, EU:C:2015:753, bod 49).
56
Tento výklad podporuje právomoc zverená Súdnemu dvoru rozhodnúť jednak podľa článku 11 ods. 3 písm. b) a článku 11 ods. 6 rozhodnutia Rady (SZBP) 2015/1835 z 12. októbra 2015, ktorým sa vymedzuje štatút, sídlo a spôsob fungovania Európskej obrannej agentúry (Ú. v. EÚ L 266, 2015, s. 55), o žalobách podaných národnými expertmi pridelenými tejto Agentúre a jednak podľa článku 42 ods. 1 rozhodnutia vysokého predstaviteľa Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku 2012/C 12/04 z 23. marca 2011, ktorým sa ustanovujú pravidlá uplatniteľné na národných expertov vyslaných do Európskej služby pre vonkajšiu činnosť (Ú. v. EÚ C 12, 2012, s. 8), o žalobách podaných národnými expertmi vyslanými do tejto Služby.
57
Akýkoľvek iný výklad by mal predovšetkým za následok, že keď sa ten istý akt personálneho manažmentu týkajúci sa operácií „v teréne“ vzťahuje na personál vyslaný členskými štátmi a zároveň na personál vyslaný inštitúciami Únie, môže byť rozhodnutie prijaté voči personálu uvedenému ako prvý nezlučiteľné s rozhodnutím vydaným súdom Únie voči personálu uvedenému ako druhý.
58
V dôsledku toho Všeobecný súd a v prípade odvolania Súdny dvor majú právomoc preskúmať také akty. Táto právomoc vyplýva, pokiaľ ide o preskúmanie zákonnosti uvedených aktov, z článku 263 ZFEÚ a, pokiaľ ide o spory v oblasti mimozmluvnej zodpovednosti, z článku 268 ZFEÚ v spojení s článkom 340 druhým odsekom ZFEÚ pri zohľadnení článku 19 ods. 1 ZEÚ a článku 47 Charty základných práv Európskej únie.
59
V danom prípade treba konštatovať, že sporné rozhodnutia v rozsahu, v akom v nich bolo nariadené preloženie odvolateľky v rámci EUPM v Bosne a Hercegovine, predstavujú akty personálneho manažmentu, ktorých cieľom je preloženie členov misie na miesto pôsobenia a nie, na rozdiel od toho, ako v podstate rozhodol Všeobecný súd v bodoch 45 a 46 napadnutého uznesenia, akty týkajúce sa otázok spojených s vyslaním v zmysle článku 8 ods. 2 rozhodnutia 2009/906. Preto tieto rozhodnutia, hoci boli prijaté v kontexte SZBP, nepredstavujú akty uvedené v článku 24 ods. 1 druhom pododseku ZEÚ a v článku 275 prvom odseku ZFEÚ. Patria preto do právomoci súdu Únie na základe všeobecných ustanovení Zmluvy o FEÚ uvedených v predchádzajúcom bode tohto rozsudku.
60
Z toho vyplýva, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď v bode 58 napadnutého uznesenia rozhodol, že nemá právomoc rozhodnúť o žalobe, ktorou sa odvolateľka na prvom stupni domáhala zrušenia týchto rozhodnutí a priznania náhrady škody.
61
Prvej časti druhého odvolacieho dôvodu treba preto vyhovieť.
62
S prihliadnutím na vyššie uvedené treba z tohto jediného dôvodu zrušiť napadnuté uznesenie bez potreby preskúmať prvý odvolací dôvod či druhú časť druhého odvolacieho dôvodu.
O vrátení veci Všeobecnému súdu
63
Podľa článku 61 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie, ak je odvolanie dôvodné, Súdny dvor zruší rozhodnutie Všeobecného súdu. Súdny dvor môže buď vydať konečné rozhodnutie vo veci, ak to súdne konanie dovoľuje, alebo vec vrátiť späť Všeobecnému súdu na rozhodnutie.
64
Z dôvodov uvedených v bodoch 39 až 60 tohto rozsudku musia byť námietky neprípustnosti vznesené Radou a Komisiou pred Všeobecným súdom v rozsahu, v akom sa týkajú nedostatku právomoci tohto súdu rozhodnúť o žalobe, zamietnuté ako nedôvodné.
65
Navyše, pokiaľ Komisia námietkou vznesenou pred Všeobecným súdom namieta prípustnosť žaloby v rozsahu, v akom je podaná voči nej, treba konštatovať, že táto inštitúcia nebola zapojená do velenia EUPM v Bosne a Hercegovine a sporné rozhodnutia sa netýkali plnenia rozpočtu EUPM, ktoré podľa článku 6 ods. 4 rozhodnutia 2009/906 vyžaduje uzavretie zmluvy medzi vedúcim misie a Komisiou, a tak jej nemôžu byť sporné rozhodnutia pripísané. Žalobu treba preto zamietnuť ako neprípustnú v rozsahu, v akom je podaná proti Komisii.
66
Naproti tomu z článku 10 ods. 1 rozhodnutia 2009/906 vyplýva, že vedúci misie EUPM v Bosne a Hercegovine, ktorý prijal sporné rozhodnutia, je vymenovaný PBV upraveným v článku 38 ZEÚ. Okrem toho podľa článku 5 ods. 3, ako aj článku 9 ods. 3 a 5 tohto rozhodnutia podlieha veliteľovi civilnej operácie, ktorý podľa článku 5 ods. 2 a článku 9 ods. 3 uvedeného rozhodnutia sám podlieha kontrole PBV a celkovej právomoci VS.
67
Na jednej strane, ako vyplýva z článku 5 ods. 2, článku 9 ods. 2 a článku 10 ods. 1 rozhodnutia 2009/906, PBV pod vedením Rady vykonáva politickú kontrolu a strategické riadenie EUPM. Na druhej strane má veliteľ civilnej operácie v súlade s článkom 5 ods. 3 tohto rozhodnutia zabezpečiť riadne a efektívne vykonávanie rozhodnutí PBV, ako aj rozhodnutí Rady.
68
Z toho vyplýva, že sporné rozhodnutia sa pripíšu Rade a že žaloba je tak prípustná iba v rozsahu, v akom je podaná voči nej.
69
Pokiaľ ide o otázku, či sú sporné rozhodnutia poznačené nezákonnosťou alebo môžu viesť k náhrade škody Únie, vyžaduje preskúmanie v kontexte, v ktorom majú inštitúcie Únie širokú mieru voľnej úvahy, komplexných skutkových otázok na základe faktorov, ktoré neboli preskúmané Všeobecným súdom a prediskutované pred Súdnym dvorom.
70
Za týchto podmienok sa javí, že stav konania nedovoľuje vydať konečný rozsudok.
71
Túto vec tak treba vrátiť Všeobecnému súdu, aby rozhodol vo veci samej v rozsahu, v akom je žaloba podaná voči Rade a o trovách rozhodnúť neskôr.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol a vyhlásil:
1.
Uznesenie Všeobecného súdu Európskej únie z 10. júla 2014, H/Rada a i. (T‑271/10, neuverejnené, EU:T:2014:702), sa zrušuje.
2.
Žaloba H sa zamieta ako neprípustná v rozsahu, v akom je podaná voči Európskej komisii a Policajnej misii Európskej únie (EUPM) v Bosne a Hercegovine.
3.
Vec sa vracia Všeobecnému súdu Európskej únie na rozhodnutie vo veci samej v rozsahu, v akom je žaloba podaná voči Rade Európskej únie.
4.
O trovách konania sa rozhodne neskôr.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: angličtina.