61988CC0033_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
A - De feiten
1 . In de prejudiciële procedure waarin ik heden concludeer, stelt de verwijzende rechter een aantal vragen betreffende het gemeenschapsrecht, die zijns inziens relevant zijn voor de beoordeling van de arbeidsverhouding van lectoren vreemde talen aan Italiaanse universiteiten .
2 . Krachtens artikel 28 van het presidentieel decreet nr . 382/1980 kunnen de Italiaanse universiteiten bij privaatrechtelijke overeenkomst lectoren met een vreemde moedertaal aanstellen . De geldigheidsduur van dergelijke overeenkomsten is beperkt tot het academiejaar waarvoor zij zijn afgesloten; zij kunnen ten hoogste vijfmaal telkens voor een jaar worden verlengd .
3 . Bij circulaires van het Italiaanse Ministerie van Onderwijs werd de universiteiten instructie gegeven om met lectoren vreemde talen geen arbeidsovereenkomsten, doch overeenkomsten tot het verrichten van enkele diensten, dus voor een zelfstandige werkzaamheid, af te sluiten . Conform de voor laatstbedoelde overeenkomsten geldende regeling dient de betrokkene zelf van zijn salaris de bijdragen voor de sociale zekerheid te betalen; bij arbeidsovereenkomsten daarentegen komen die bijdragen grotendeels ten laste van de werkgever .
4 . Inmiddels hebben de Italiaanse rechtbanken die administratieve praktijk evenwel gekritiseerd; huns inziens zijn de betrokken overeenkomsten arbeidsovereenkomsten, met alle sociaalrechtelijke consequenties van dien .
5 . In zijn verzoek om een prejudiciële beslissing vraagt de verwijzende rechter dan ook, of de betrekking van lector vreemde talen aan een universiteit onder de uitzonderingsbepaling van artikel 48, lid 4, EEG-Verdrag valt, en indien dat niet het geval is, of de beperking in de tijd van de arbeidsverhouding en de beperking van de totale aanstellingsduur tot vijf jaar als een bij artikel 48, lid 2, EEG-Verdrag verboden discriminatie aan te merken is, nu binnenlandse werknemers in de regel van een vaste betrekking verzekerd zijn . Voorts vraagt de verwijzende rechter, of ook de uitsluiting van de sociale-zekerheidsbescherming, die in de overeenkomsten met lectoren vreemde talen is voorzien, een bij het EEG-Verdrag verboden discriminatie oplevert .
6 . Voor de tekst van de aan het Hof voorgelegde vragen en de opmerkingen van de procespartijen verwijs ik naar het rapport ter terechtzitting .
B - Discussie
Zijn de lectoren vreemde talen werknemers?
7 . Alvorens een antwoord te kunnen geven op de eerste vraag van de verwijzende rechter, namelijk of de in artikel 48, lid 4, voorziene uitzondering voor betrekkingen in overheidsdienst de toepasselijkheid van artikel 48, lid 2, EEG-Verdrag uitsluit, zullen wij eerst moeten nagaan, of lectoren vreemde talen werknemers zijn in de zin van artikel 48 EEG-Verdrag . Wegens de nationale praktijk om met de betrokkenen overeenkomsten voor "zelfstandig werk" af te sluiten, en het aan hen over te laten zelf voor hun sociale zekerheid te zorgen, kan twijfel rijzen over hun hoedanigheid van werknemer .
8 . Tijdens de procedure voor het Hof is erop gewezen, dat vooraanstaande Italiaanse rechterlijke instanties niet akkoord zijn gegaan met de door het Italiaanse Ministerie van Onderwijs aanbevolen vorm van de overeenkomsten en de lectoren vreemde talen als werknemers hebben erkend . Ook de verwijzende rechter lijkt voor die oplossing te kiezen, daar hij artikel 48 blijkbaar ( afgezien van zijn vraag betreffende lid 4 ) op de betrokkenen van toepassing acht .
9 . In dit verband wil ik er evenwel op wijzen, dat het begrip "werknemer" niet door verwijzing naar de wettelijke regeling van de Lid-Staten wordt gedefinieerd, maar dat het integendeel een communautaire inhoud heeft . ( 1 ) Daar dit begrip het toepassingsgebied van het vrije verkeer van werknemers, één van de grondbeginselen van de Gemeenschap, vastlegt, moet het volgens de rechtspraak van het Hof ruim worden uitgelegd en moet bij de omschrijving ervan worden uitgegaan van objectieve criteria die, wat de rechten en plichten van de betrokkenen betreft, kenmerkend zijn voor de arbeidsverhouding . Het hoofdkenmerk van de arbeidsverhouding is, dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag prestaties levert en als tegenprestatie een beloning ontvangt . ( 2 )
10 . Nu voor het Hof is betoogd, dat lectoren vreemde talen onderwijs verstrekken onder leiding en toezicht van de hoogleraar die de leerstoel bekleedt, kan ik er in mijn conclusie van uitgaan, dat zij werknemers in de zin van het EEG-Verdrag zijn . Het staat evenwel aan de verwijzende rechter, die vraag in het kader van zijn eigen bevoegdheid te onderzoeken en erover te beslissen .
De toepasselijkheid van artikel 48, lid 4, EEG-Verdrag
11 . De partijen die bij het Hof opmerkingen hebben ingediend - verzoeksters in het hoofdgeding, de Italiaanse regering en de Commissie - zijn alle van mening, dat de afwijkingsbepaling van artikel 48, lid 4, EEG-Verdrag, die de werking van artikel 48 ten aanzien van betrekkingen in overheidsdienst beperkt, in casu niet van toepassing is .
12 . Dat is juist . Volgens vaste rechtspraak van het Hof ( 3 ) worden met betrekkingen in overheidsdienst in de zin van artikel 48, lid 4, die aan de werkingssfeer van de drie eerste leden van dit artikel zijn onttrokken, bedoeld de betrekkingen die, al dan niet rechtstreeks, deelneming aan de uitoefening van overheidsgezag inhouden en die werkzaamheden omvatten strekkende tot bescherming van de algemene belangen van de staat of van andere openbare lichamen, en die derhalve bij de betrokken functionaris een bijzondere band van solidariteit ten opzichte van de staat onderstellen, alsmede een wederkerigheid van rechten en plichten die de grondslag vormen van de nationaliteitsverhouding . Uitgesloten van de werkingssfeer van artikel 48, leden 1 tot en met 3, zijn dus enkel betrekkingen die, wegens de eraan verbonden taken en verantwoordelijkheden, de kenmerken hebben van specifieke overheidstaken op de genoemde gebieden . ( 4 )
13 . Al die kenmerken lijken in casu te ontbreken . Met name behoort het verstrekken van taalonderricht niet tot de specifieke overheidstaken die een beperking van het vrije verkeer kunnen rechtvaardigen . Bovendien treft de in onderhavige zaak bestreden bijzondere regeling juist personen die voor het merendeel niet de Italiaanse nationaliteit bezitten . ( 5 ) Wat dus ontbreekt, is de hierboven genoemde bijzondere verbondenheid tussen degene die de betrekking vervult, en de staat, alsook de reciprociteit van rechten en verplichtingen die de grondslag van de nationaliteitsverhouding vormen . Uiteindelijk is dit echter iets waarover de verwijzende rechter moet oordelen .
Ik behoef dus enkel te onderzoeken, of er sprake is van discriminatie op grond van nationaliteit .
Het bestaan van discriminatie in de zin van artikel 48, lid 2, EEG-Verdrag
14 . Bij het onderzoek van deze vraag moet ik in de eerste plaats vaststellen, dat de in casu bestreden nationale regeling niet uitdrukkelijk op het nationaliteitscriterium is gebaseerd . Waar het op aankomt, is de moedertaal van de lectoren vreemde talen, zodat ook personen van Italiaanse nationaliteit onder de regeling kunnen vallen .
15 . Dat betekent echter niet, dat discriminatie zonder meer uitgesloten is, daar het in het Verdrag neergelegde beginsel van gelijke behandeling niet alleen openlijke discriminaties op grond van nationaliteit verbiedt, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie, die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden . ( 6 )
16 . Ter terechtzitting heeft de Italiaanse regering verklaard, dat ongeveer 25% van de lectoren vreemde talen Italianen zijn; een deel daarvan heeft echter de Italiaanse nationaliteit eerst verkregen nadat zij zich in Italië gevestigd hadden, meestal door huwelijk .
17 . Daar het dus bij ten minste 75%, misschien nog meer, van de lectoren met een vreemde moedertaal gaat om burgers van andere staten en dus ook van andere Lid-Staten van de Gemeenschap ( hierna : gemeenschapsburgers ), leidt de hier bestreden nationale regeling ook tot ongelijke behandeling van gemeenschapsburgers . Zoals de verwijzende rechter heeft uiteengezet, is er van die ongelijke behandeling in drieërlei opzicht sprake : een arbeidsovereenkomst wordt slechts afgesloten voor ten hoogste één academiejaar; die overeenkomsten kunnen alle te zamen niet meer dan een bepaalde tijd duren, en de werkgever betaalt geen sociale-zekerheidsbijdragen, met dien verstande dat dit in een aantal gevallen thans wel gebeurt .
18 . De vraag is dus, of die ongelijke behandeling gerechtvaardigd is; daarbij moeten die twee regelingen - beperking van de duur enerzijds en de weigering van de werkgever om sociale-zekerheidsbijdragen te betalen anderzijds - afzonderlijk worden besproken .
De beperking van de duur van de overeenkomsten en de maximumduur van de arbeidsverhouding
19 . Met uitzondering van "hoogleraren op overeenkomst", die worden aangesteld op basis van een overeenkomst voor zelfstandige arbeid voor één jaar, die niet meer dan tweemaal kan worden verlengd, is het onderwijs - en onderzoekpersoneel ( hoogleraren, adjunct-hoogleraren en universitaire onderzoekers ) werkzaam op vaste posten, waarin wordt voorzien door middel van vergelijkende onderzoeken . Bovendien - aldus de vertegenwoordiger van de Italiaanse regering ter terechtzitting - worden overeenkomstig de algemene regels van het Italiaanse arbeidsrecht arbeidsovereenkomsten geacht voor onbepaalde duur te zijn aangegaan .
20 . De Italiaanse regering rechtvaardigt de hiervan afwijkende rechtspositie van lectoren vreemde talen in de eerste plaats door erop te wijzen, dat die functies gemakkelijker toegankelijk zijn, daar de procedure van het vergelijkend onderzoek niet wordt toegepast . Voorts zouden de universiteiten in de gelegenheid moeten zijn het aantal lectoren vreemde talen dat bij hen werkzaam is, aan te passen aan de wisselende behoeften van de studenten en aan de van jaar tot jaar variërende begrotingsmiddelen waarover zij beschikken . Bovendien wenst de Italiaanse staat lectoren vreemde talen met kennis van de levende moedertaal aan te trekken . In beginsel kan men de Italiaanse staat niet het recht ontzeggen, zelf de structuur van zijn universiteiten te bepalen .
21 . Omdat verzoeksters in het hoofdgeding geen gelijkstelling vorderen met deze of gene categorie van het Italiaanse universiteitspersoneel en ook niet verlangen in het ambtenarenkader te worden opgenomen, doch enkel opkomen tegen de beperking van de duur van hun overeenkomsten, lijkt het mij niet noodzakelijk, hun rechtspositie te vergelijken met die van het overige universiteitspersoneel of in te gaan op de door de vertegenwoordiger van de Italiaanse regering opgeworpen vragen met betrekking tot het Italiaanse ambtenarenrecht . Wij kunnen ermee volstaan, de algemene situatie onder het Italiaanse arbeidsrecht te bespreken, volgens hetwelk het mogelijk is ook zonder vergelijkend onderzoek arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde duur af te sluiten .
22 . De verschillende aanstellingsvoorwaarden, met name de procedure van vergelijkend onderzoek voor de aanstelling van universiteitspersoneel, kunnen dus buiten beschouwing blijven; overigens valt niet in te zien, waarom de Italiaanse overheid ook voor lectoren vreemde talen geen vergelijkende onderzoeken organiseert .
23 . De beperking in de tijd van de arbeidsverhouding en de vaststelling van een maximumduur te rechtvaardigen met een verwijzing naar de variërende personeelsbehoeften van de faculteiten, en naar het belang dat zij erbij hebben, over lectoren vreemde talen met een bijdetijdse kennis van hun moedertaal te kunnen beschikken, lijkt in beginsel alleszins legitiem . De vraag is echter, of die doelstellingen niet met andere middelen kunnen worden bereikt, die minder discriminerend zijn voor de lectoren vreemde talen .
24 . Zoals tijdens de procedure voor het Hof onweersproken is verklaard, kan een werkgever volgens het algemene Italiaanse arbeidsrecht zijn personeelsbestand ook bij arbeidsverhoudingen voor onbepaalde duur aan zijn behoeften aanpassen . Hij kan dus voor onbepaalde duur aangestelde lectoren vreemde talen ontslaan, wanneer hij ze niet langer nodig heeft . De wisselende behoefte aan lectoren vreemde talen behoeft dus geen beletsel te zijn voor het afsluiten van arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde duur .
25 . Hetzelfde geldt voor het argument, dat de jaarlijks ter beschikking gestelde begrotingsmiddelen zo beperkt zijn, dat overeenkomsten voor onbepaalde duur tot het rijk der onmogelijkheden behoren . Of en waarom arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde duur - voor zover zij opzegbaar zijn - grotere kosten meebrengen dan arbeidsovereenkomsten voor bepaalde duur, is echter niet duidelijk geworden .
26 . Ook het belang van de Italiaanse faculteiten bij lectoren vreemde talen die hun moedertaal kennen zoals die thans gesproken en geschreven wordt, is volstrekt legitiem . Het valt echter te betwijfelen, of het ter bereiking van dat doel noodzakelijk is, de aanstelling van lectoren tot maximaal vijf jaar te beperken . Dank zij de goede reismogelijkheden en de technische ontwikkeling op het gebied van de communicatie beschikt een lector vreemde talen stellig over andere middelen om te verzekeren, dat hij ook na een lang verblijf in een ander taalgebied nog steeds de levende taal van zijn vaderland beheerst en bovendien op de hoogte is van de ontwikkeling van zijn moedertaal, zonder dat daarvoor bij - en nascholing op kosten van de werkgever nodig is .
27 . De Italiaanse faculteiten hebben het volste recht, de talenkennis van hun lectoren vreemde talen regelmatig te toetsen . Zou die kennis achteruit gaan, of zou de lector de ontwikkeling van zijn moedertaal niet volgen, dan zou dat ongetwijfeld een reden voor ontslag zijn, ook in het kader van een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd .
28 . De verlenging van de overeenkomst na het verstrijken van vijf jaar in het algemeen uit te sluiten, lijkt dus niet gerechtvaardigd . Bovendien bestaat er een Italiaanse administratieve praktijk, om de aanstelling van de lector vreemde talen voor maximaal vijf jaar slechts te laten gelden voor één en dezelfde universiteit . De betrokkenen kunnen na die vijf jaar elders opnieuw worden aangesteld, zij het na een nieuwe toetsing van hun kennis . Blijkbaar is het belang van een niet meer dan vijfjarige afwezigheid uit het land van herkomst dus niet zo groot als men wil doen voorkomen .
29 . Een aantal van de doelstellingen die met de hier bestreden regeling worden nagestreefd, lijkt in beginsel dus wel gerechtvaardigd te zijn, doch de daartoe aangewende middelen niet . Derhalve moet worden vastgesteld, dat de bovenbeschreven ongelijke behandeling ontoelaatbaar is en dus in strijd met artikel 48, lid 2, EEG-Verdrag .
30 . Dit betekent niet, dat de Italiaanse Republiek niet bevoegd zou zijn ter zake van de organisatie van de universiteiten . Maar dit verandert niets aan de rechtssituatie, dat de Lid-Staten bij de uitoefening van die organisatiebevoegdheid de bepalingen van het EEG-Verdrag moeten naleven .
Het niet betalen van werkgeversbijdragen in de sociale zekerheid
31 . Nu hiervóór is vastgesteld, dat lectoren met een vreemde moedertaal werknemers in de zin van artikel 48 EEG-Verdrag zijn, moeten zij krachtens artikel 3 van verordening nr . 1408/71 ( 7 ) op dezelfde wijze worden behandeld als de onderdanen van de Lid-Staat op wiens grondgebied zij wonen . Een ongelijke behandeling zou in strijd zijn met die bepaling .
C - Conclusie
32 . Mitsdien geef ik het Hof in overweging de door de Pretura Unificata te Venetië voorgelegde vragen te beantwoorden als volgt :
"1 ) De betrekking van lector vreemde talen aan een universiteit kan niet worden beschouwd als een betrekking in overheidsdienst in de zin van artikel 48, lid 4, EEG-Verdrag .
2 ) Artikel 48 EEG-Verdrag moet aldus worden uitgelegd, dat daarmee in strijd is een nationale regeling die de duur van een arbeidsverhouding tot vijf jaar beperkt, terwijl andere werknemers die onderdaan zijn van de betrokken Lid-Staat, in het algemeen een vaste betrekking wordt gewaarborgd .
3 ) Artikel 3 van verordening nr . 1408/71 moet aldus worden uitgelegd, dat daarmee onverenigbaar is een administratieve praktijk die bij het ontstaan van een arbeidsverhouding met lectoren vreemde talen uitdrukkelijk voorziet dat zij niet onder de dekking van de sociale zekerheid vallen ."
(*) Oorspronkelijke taal : Duits .
( 1 ) Arrest van 23 maart 1982, zaak 53/81, Levin, Jurispr . 1982, blz . 1035, 1049 .
( 2 ) Zie het arrest van 3 juli 1986, zaak 66/85, Lawrie-Blum, Jurispr . 1986, blz . 2139, 2144 .
( 3 ) Zie de arresten van 17 december 1980 en 26 mei 1982, zaak 149/79, Commissie/België, Jurispr . 1980, blz . 3881, 3900, resp . Jurispr . 1982, blz . 1845; het arrest van 3 juli 1986, zaak 66/85, reeds aangehaald; ook het arrest van 16 juni 1987, zaak 225/85, Commissie/Italië, Jurispr . 1987, blz . 2625 .
( 4 ) Arrest van 3 juli 1986, reeds aangehaald, blz . 2147 .
( 5 ) Zie het rapport ter terechtzitting sub III, 3.1; in dezelfde zin liet zich de vertegenwoordiger van de Italiaanse regering ter terechtzitting van 14 december 1988 uit .
( 6 ) Zie het arrest van 15 oktober 1969, zaak 15/69, Wuerttembergische Milchverwertung-Suedmilch AG, Jurispr . 1969, blz . 363, 369; arrest van 12 februari 1974, zaak 152/73, Sotgiu, Jurispr . 1974, blz . 153, 164 .
( 7 ) Verordening nr . 1408/71 betreffende de toepassing van de sociale-zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, in de versie van bijlage I bij verordening nr . 2001/83 van 2 juli 1983, PB 1983, L 230, blz . 6 .