62001CC0292_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1.
De Consiglio di Stato (Italië) (Derde kamer) stelt in het kader van bij de president van de Republiek(2) ingestelde buitengewone beroepen van de vennootschappen Albacom SpA en Infostrada SpA twee identieke prejudiciële vragen over de uitlegging van richtlijn 97/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 10 april 1997 betreffende een gemeenschappelijk kader voor algemene machtigingen en individuele vergunningen op het gebied van telecommunicatiediensten(3) (hierna:
"richtlijn"
), om te vernemen of de lidstaten, gelet op artikel 11 van de richtlijn, de houders van individuele vergunningen andere heffingen dan de richtlijn toestaat, ongeacht de benaming ervan, mogen opleggen.
I ─ Rechtskader
A ─ Richtlijn 97/13/EG
1.
Doel
2.
Met het oog op de volledige liberalisering van telecommunicatiediensten voorziet de richtlijn in een gemeenschappelijk kader, dat de nationale rechtsordes voor het verlenen van algemene machtigingen en individuele vergunningen op dit gebied in acht moeten nemen en dat op het non-discriminatie-, het evenredigheids- en het doorzichtigheidsbeginsel berust. In de telecommunicatiesector dienen twee voor de verwezenlijking van een interne markt onmisbare instrumenten te worden gecreëerd: vrijheid van vestiging en vrijheid van dienstverrichting.(4)
3.
Dienovereenkomstig is de door de richtlijn ingevoerde regeling vooral gericht op het vrij verrichten van telecommunicatiediensten en de liberalisering van de exploitatie van de netten. De gemeenschapswetgever wenst dat deze diensten zonder belemmeringen, of in voorkomend geval, krachtens algemene machtigingen(5) kunnen worden verricht en gebruikt, of dat individuele vergunningen(6) slechts nog bij wijze van uitzondering of ter aanvulling van algemene machtigingen worden verleend.(7)
4.
Ter behoeve van deze liberalisatieregel geeft de richtlijn als richtsnoer dat de lidstaten het aantal individuele vergunningen die zij mogen verlenen, niet mogen beperken, behalve wanneer zulks noodzakelijk is om het efficiënte gebruik van radiofrequenties te waarborgen, dan wel voor de tijd die nodig is om voldoende nummers beschikbaar te stellen. Elke onderneming die voldoet aan de door de lidstaten gestelde voorwaarden, heeft dus van rechtswege recht op een individuele vergunning.(8)
2.
De heffingsbepalingen van de richtlijn
5.
In dezelfde lijn willen de artikelen 6 en 11 van de richtlijn de mededinging op de telecommunicatiemarkt stimuleren en verhinderen dat de ondernemingen meer beperkingen of lasten worden opgelegd dan nodig.(9) Aldus wordt het evenredigheidsbeginsel in acht genomen. Het kopje van deze artikelen luidt
"Vergoedingen en heffingen voor algemene machtigingsprocedures"
, respectievelijk
"Vergoedingen en heffingen voor individuele vergunningen"
.
6.
Artikel 6
"Ongeacht de financiële bijdragen aan de verstrekking van universele diensten overeenkomstig de bijlage, dragen de lidstaten er zorg voor dat iedere vergoeding die van ondernemingen als onderdeel van machtigingsprocedures wordt verlangd, uitsluitend is bedoeld om de administratiekosten te dekken die voortvloeien uit de afgifte, het beheer, de controle en het toezicht op de naleving van het toepasselijke stelsel voor algemene machtigingen. Deze vergoedingen dienen op geëigende wijze en met voldoende bijzonderheden te worden bekendgemaakt zodat deze informatie gemakkelijk toegankelijk is."
7.
Artikel 11
"[...]
1. De lidstaten dragen er zorg voor dat iedere vergoeding die van ondernemingen als onderdeel van machtigingsprocedures wordt verlangd, uitsluitend strekt tot dekking van de administratiekosten die voortvloeien uit de afgifte van, het beheer van, de controle van en het toezicht op de naleving van de toepasselijke individuele vergunningen. De vergoedingen voor een individuele vergunning dienen in verhouding te staan tot het ermee gepaard gaande werk en op geëigende wijze en met voldoende bijzonderheden te worden bekendgemaakt, zodat deze informatie gemakkelijk toegankelijk is.
2. Indien gebruik moet worden gemaakt van schaarse hulpbronnen, kunnen de lidstaten, in weerwil van lid 1, hun nationale regelgevende instanties toestaan heffingen te innen om een optimaal gebruik van deze hulpbronnen te waarborgen. Die heffingen dienen niet-discriminerend te zijn en met name rekening te houden met de noodzaak de ontwikkeling van innovatieve diensten en concurrentie te bevorderen.
"
B ─ Ontwikkeling van het Italiaans recht
8.
Volgens de Codice postale e delle telecomunicazioni(10) (wetboek posterijen en telecommunicatie) van 1973 zijn telecommunicatiediensten aan de staat voorbehouden, maar kunnen zij indirect worden beheerd via een concessie waarbij de concessiehouder een jaarlijkse bijdrage moet betalen.(11)
9.
Nadat het proces van de invoering van een volledige mededinging op de telecommunicatiemarkt in de Europese Gemeenschap op gang was gebracht en ontwikkeld(12), werden bij decreto legge nr. 545 van 23 oktober 1996(13) dringende maatregelen vastgesteld om de nationale rechtsorde aan het gemeenschapsrecht en in het bijzonder aan richtlijn 96/19/EG aan te passen. De Italiaanse wetgever heeft de regeling na wijzigingen overgenomen in wet nr. 650 van 26 december 1996.(14)
10.
De nieuwe regeling heeft de exclusieve en bijzondere rechten afgeschaft. Bovendien werd elke onderneming, mits zij over een administratieve vergunning beschikte, de mogelijkheid geboden, onverminderd de wettelijke concessies diensten op het gebied van telecommunicatie te ontwikkelen en telecommunicatienetwerken te exploiteren.(15) Het vergunnings- en machtigingsvereiste voor telecommunicatieactiviteiten is bekrachtigd bij artikel 4 van wet nr. 249 van 31 juli 1997 tot oprichting van de Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunizione e radiotelevisivo (bevoegde instantie op het gebied van de communicatie, radio en televisie).(16)(17)
11.
De aangekondigde aanpassing van de Italiaanse wetgeving aan de door het gemeenschapsrecht gestelde eisen werd overeenkomstig voormelde beginselen tot stand gebracht bij decreet van de president van de Republiek nr. 318 van 19 september 1997.(18) De vergunnings- en machtigingsprocedures worden geregeld door artikel 6, waarvan de leden 5, 20 en 21 bepalingen inzake de inning van vergoedingen en heffingen door de staat bevatten:
"5. De van de ondernemingen gevraagde bijdrage voor de procedure van de algemene machtiging dekt uitsluitend de administratiekosten die verband houden met het onderzoek, de controle op het beheer van de dienst en het toezicht op de naleving van de voorwaarden voor de machtiging zelf.
[...]
20. Onverminderd de financiële bijdragen voor verrichting van de universele [...] dienst is de van de ondernemingen gevraagde bijdrage voor de procedure van de individuele vergunning uitsluitend bestemd tot dekking van de administratieve kosten van onderzoek, controle op het beheer van de dienst en toezicht op de naleving van de voorwaarden voor de machtiging [...].
21. Bij gebruik van schaarse hulpmiddelen kan de bevoegde instantie bijdragen opleggen die met inachtneming van de desbetreffende handelsaspecten ook een optimaal gebruik van deze hulpmiddelen dienen te verzekeren. Deze bijdragen zijn niet-discriminerend en houden in het bijzonder rekening met de noodzaak de ontwikkeling van innoverende diensten en van de mededinging te bevorderen [...].
"
In de drie gevallen wordt het bedrag van de bijdrage vastgesteld door een bijzondere beslissing van de in voormelde wet nr. 249 van 31 juli 1997 bedoelde instantie en gepubliceerd overeenkomstig de geldende wetgeving en artikel 19, lid 3, sub b, van voormeld decreet van de president van de Republiek.
12.
De minister van Schatkist, Begroting en Economische planning stelde overeenkomstig artikel 6 van decreet van de president van de Republiek nr. 318 van 19 september 1997 bij ministerieel besluit van 5 februari 1998(19) de door de houder van een individuele vergunning aan de schatkist te betalen bijdragen vast:(20) a) een bijdrage bij de aanvraag voor de kosten voor het onderzoek en de afgifte van de vergunning; b) een jaarlijkse bijdrage voor de controles en verificaties;(21) c) een jaarlijkse bijdrage voor het gebruik van schaarse hulpbronnen(22), en d) een jaarlijkse bijdrage voor de toekenning van nummers.(23)
13.
Artikel 20, lid 3, van wet nr. 448 van 23 december 1998 houdende maatregelen van openbare financiën voor stabilisatie en ontwikkeling (financiewet 1999)(24) bevestigt dat artikel 188 van de Codice postale e delle telecomunicazioni vanaf 1 januari 1999 niet van toepassing is op ondernemingen die openbare telecommunicatiediensten op de betrokken markt verrichten. Volgens lid 2 wordt evenwel
"een bijdrage geheven op de werkzaamheden van oprichting en levering van openbare telecommunicatienetwerken, levering aan het publiek van diensten van spraaktelefonie en diensten van persoonlijke en mobiele communicatie"
, waarvan de hoogte wordt berekend op basis van een percentage(25) van de omzet van alle gedurende de in het voorgaande jaar in de sector ontwikkelde activiteiten.
14.
De uitvoeringsbepalingen daarvan werden door de minister van Schatkist, Begroting en Economische planning vastgesteld bij ministerieel besluit van 21 maart 2000.(26)
15.
Artikel 1 van voormeld besluit luidt:
"1. [...] De houders van vergunningen voor oprichting en levering van openbare telecommunicatienetwerken, levering aan het publiek van diensten van spraaktelefonie en diensten van persoonlijke en mobiele communicatie zijn gehouden de bijdrage van artikel 20, lid 2, van wet nr. 448 van 23 december 1998 te betalen voor de in dit lid bepaalde jaren en het daarin vermelde bedrag.
2. Deze bijdrage is verschuldigd voor de oprichting en de levering van openbare telecommunicatienetwerken, voor de levering aan het publiek van spraaktelefonie of diensten van persoonlijke en mobiele communicatie.
"
16.
Artikel 2, lid 1, luidt:
"De bijdrage wordt berekend op basis van de omzet in de zin van artikel 20 van decreet nr. 663 van de president van de Republiek van 26 oktober 1972.(27) De omzet betreft uitsluitend de belastbare activiteit.
" (28)
II ─ Feiten van de hoofdgedingen en prejudiciële vraag
17.
Albacom en Infostrada zijn twee Italiaanse ondernemingen die houder zijn van individuele vergunningen voor het verrichten van telecommunicatiediensten en in die hoedanigheid de bijdrage van artikel 20, lid 2, van wet nr. 448 van 1998 moeten betalen. In de loop van het boekjaar 1999 hebben zij het bedrag van deze bijdrage betaald, waarbij zij zich het recht voorbehielden om eventueel teruggaaf te vorderen.
18.
De twee vennootschappen hebben bij de president van de Republiek het ministerieel besluit van 21 maart 2000 aangevochten met een beroep op artikel 11 van de richtlijn. Zij stellen dat artikel 20, lid 2, van wet nr. 448 niet op hen van toepassing is en subsidiair dat het Hof om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van de relevante gemeenschapsbepalingen moet worden verzocht.
19.
De minister die dit besluit heeft vastgesteld, heeft in de procedure in het kader van deze buitengewone beroepen de Consiglio di Stato om advies verzocht.
20.
Alvorens advies uit te brengen heeft dit adviesorgaan de behandeling van de twee procedures geschorst en het Hof twee identieke prejudiciële vragen gesteld:
"Is het de lidstaten krachtens richtlijn 97/13/EG toegestaan, houders van vergunningen of machtigingen voor de uitoefening van telecommunicatieactiviteiten financiële bijdragen onder welke naam dan ook op te leggen, die verschillen van die welke ingevolge deze richtlijn zijn toegestaan en naast deze laatste worden geheven?"
III ─ Procesverloop voor het Hof van Justitie
21.
Bij beschikking van de president van het Hof van 12 september 2001 zijn de twee zaken wegens verknochtheid naar hun onderwerp gevoegd.
22.
De Commissie, de Italiaanse regering en de verzoekende ondernemingen in de hoofdgedingen hebben binnen de termijn van artikel 20 van het Statuut-EG van het Hof van Justitie schriftelijke opmerkingen ingediend.
23.
De vertegenwoordigers van de partijen die schriftelijke opmerkingen hadden ingediend, hebben ter terechtzitting van 21 november 2002 hun argumenten mondeling voorgedragen.
IV ─ Onderzoek van de prejudiciële vraag
A ─ Afbakening van de problematiek
24.
De verwijzende rechter preciseert niet welke richtlijnbepaling hij door het Hof uitgelegd wenst te zien. Blijkens de feitelijke context van de gedingen waarin de prejudiciële vragen zijn gesteld, gaat het evenwel om artikel 11, dat de bevoegdheid van de lidstaten afbakent om van de ondernemingen die houder zijn van individuele vergunningen in de telecommunicatiesector, heffingen te verlangen.
25.
De Commissie en Infostrada pogen met al hun argumenten aan te tonen dat de Italiaanse regeling in strijd is met voormeld artikel 11. Zij verzoeken het Hof zich in die zin uit te spreken.
26.
De bevoegdheid om krachtens artikel 234 EG bij prejudiciële beslissing uitspraak te doen dient tot uitlegging of in voorkomend geval tot vaststelling van de geldigheid van bepalingen van gemeenschapsrecht: de materiële werkingssfeer van dit artikel. Het Hof kan zich niet uitspreken over intern recht of over de verenigbaarheid ervan met het gemeenschapsrecht. Daarvoor is de nationale rechter bevoegd, zodra de bestaande twijfel bij prejudiciële beslissing is weggenomen.
B ─ De in de artikelen 6 en 11 van de richtlijn bedoelde heffingsmogelijkheden
27.
De twee bepalingen doen, zoals de Commissie terecht stelt, nogal vreemd aan in de richtlijn. Zij bevatten heffingsvoorschriften in een procedurele tekst, die, zoals gezegd, moet bijdragen tot de volledige liberalisering van de telecommunicatiemarkt. Om dit doel te bereiken moeten de belemmeringen voor de toegang tot de markt van nieuwe exploitanten(29) worden opgeheven in een gemeenschappelijk kader waaraan de rechtsordes van de lidstaten zich ter ontwikkeling van de informatiemaatschappij moeten aanpassen.
28.
Deze fiscale heffingsbepaling moeten in overeenstemming met voormeld doel worden uitgelegd: de in het kader van de vergunningsprocedures aan de telecommunicatieondernemingen opgelegde lasten mogen hen er niet van weerhouden op de markt te komen en moeten dus op objectieve, niet-discriminerende en transparante criteria berusten.(30)
29.
De artikelen 6 en 11 lijken inhoudelijk weliswaar overeen te stemmen, maar hebben een verschillende strekking, omdat zij op verschillende regelingen van toepassing zijn.
30.
Algemene machtigingen zijn vooraf verleende algemene vergunningen op grond waarvan de ondernemingen(31) op de telecommunicatiemarkt kunnen opereren zonder daartoe een uitdrukkelijke beslissing van de bevoegde instanties nodig te hebben, zij het dat eventuele latere controle mogelijk is.(32)
31.
Daarentegen zijn individuele vergunningen specifieke machtigingen voor de houders om te opereren, waarvoor een beslissing van de administratie in een ad-hocprocedure nodig is.(33)
32.
Wegens deze verschillen is het gerechtvaardigd dat ─ terwijl in artikel 6 wordt gesproken van het dekken van
"de administratiekosten [...] die voortvloeien uit de afgifte, het beheer, de controle en het toezicht op de naleving van
het toepasselijke stelsel voor algemene machtigingen "
─, artikel 11, lid 1, van soortgelijke kosten spreekt
"die voortvloeien uit de afgifte van, het beheer van, de controle van en het toezicht op de naleving van de
toepasselijke individuele vergunningen "
.(34) Daarom dienen, aldus de tweede bepaling, de vergoedingen voor de individuele vergunning in verhouding te staan tot het ermee gepaard gaande werk, hetgeen in het kader van de algemene machtigingen niet wordt verlangd.
33.
De artikelen 6 en 11, lid 1, van de richtlijn zien dus op twee verschillende soorten heffingen die, ongeacht de kwalificatie ervan(35), retributief of parafiscaal zijn, aangezien zij ertoe strekken de handeling of administratieve dienst ten behoeve van de belastingplichtige te compenseren. Gelet op het verschil in verstrekte dienst, dient de vergoeding in de zin van artikel 6 evenwel zonder nadere specificatie de werkingskosten van het
"toepasselijke stelsel voor algemene machtigingen" (36) te dekken, terwijl de heffing in het kader van de individuele vergunningen uitsluitend de administratiekosten bij de afgifte, het beheer, de controle, het toezicht en de tenuitvoerlegging van elk van de vergunningen in het bijzonder dient te dekken.
34.
Artikel 11, lid 2, betreft daarentegen een heffing zonder tegenprestatie. Zij is een fiscale heffing, ook al heeft zij een bepaalde bestemming.
35.
De voorgaande overwegingen dienen mij tot leidraad voor de analyse van de bepaling die de Consiglio di Stato uitgelegd wenst te zien.
C ─ Analyse van artikel 11 van de richtlijn
1.
De op individuele vergunningen toepasselijke
"vergoeding"
36.
Het belastbare feit is de afwikkeling van de procedure voor het verlenen van de vergunning of voor het beheer, de controle of de beoordeling van de machtiging.
37.
De vergoeding strekt uitsluitend tot dekking van de kosten van deze administratieve verrichtingen. De Commissie wijst er terecht op dat zij niet wordt geïnd om andere activiteiten van de met de verlening van en de controle op de vergunningen belaste instantie te financieren.(37)
38.
De vergoeding dient in verhouding te staan tot de met het belastbare feit gemoeide arbeid. Bij de vaststelling ervan moet dus, ongeacht het bedrag ervan, rekening worden gehouden met de gemaakte kosten, zonder dat deze worden overschreden. Dat volgt uit het karakter van een retributie: een hogere vergoeding zou neerkomen op een belasting.
39.
De vergoeding moet overeenkomstig de beginselen van objectiviteit, non-discriminatie en transparantie worden vastgesteld en voldoende gedetailleerd worden bekendgemaakt.(38)
2.
De
"heffing"
bij gebruik van schaarse hulpbronnen
40.
Deze beginselen gelden ook voor de fiscale heffingen van artikel 11, lid 2, van de richtlijn.
41.
Individuele vergunningen kunnen onder meer worden verleend bij schaarse hulpbronnen. Dit begrip moet, anders dan de Italiaanse regering stelt, nader worden bepaald in het gemeenschapsrecht. Volgens de richtlijn(39) vallen de radiofrequenties en de nummers hieronder. Om het optimaal gebruik ervan te garanderen is het dus normaal dat de gemeenschapswetgever de lidstaten toestaat de houders van deze bijzondere machtigingen te belasten.
42.
Zoals gezegd, verschilt deze heffing sterk van de
"vergoeding"
in lid 1 van dit artikel; zij strekt niet tot dekking van de administratiekosten voor het verlenen en het beheer van deze vergunningen, maar tot optimaal gebruik van schaarse hulpmiddelen om
"de ontwikkeling van innovatieve diensten en concurrentie te bevorderen"
.(40)
43.
De drie voormelde beginselen van objectiviteit, non-discriminatie en transparantie, alsook het doel van de richtlijn, de markten voor alle marktdeelnemers te openen zonder meer restricties of lasten dan strikt noodzakelijk op te leggen, verlangen dat het soort heffing en het bedrag ervan de toegang van nieuwe concurrenten of de invoering van volkomen nieuwe telecommunicatiediensten niet ontmoedigen.
D ─ Verbod van andere lasten dan waarin artikel 11 voorziet
44.
Ik kom thans tot de kern van het door de Consiglio di Stato aan de orde gestelde probleem. Verbiedt artikel 11 van de richtlijn de lidstaten de houders van individuele vergunningen andere fiscale lasten op te leggen dan die waarin het voorziet?
45.
Mijns inziens dient dit bevestigend te worden beantwoord. In de eerste plaats is het, gelet op de tekst van artikel 11(41), aannemelijk dat het de financiële en fiscale soevereiniteit van de lidstaten beperkt, aangezien deze in procedures inzake individuele vergunningen voor telecommunicatiediensten geen andere dan de in deze bepaling genoemde heffingen mogen toepassen. Indien elke vergoeding die van de ondernemingen kan worden gevorderd, in het kader van machtigingsprocedures
"uitsluitend [...] tot"
dekking van de overeenkomstige administratiekosten mag strekken, mogen hun geen andere heffingen met een ander doel worden opgelegd.
46.
Bij een teleologische en systematische uitlegging komt men tot hetzelfde resultaat.
47.
Zoals gezegd, moet voor de door de richtlijn nagestreefde harmonisatie de telecommunicatiemarkt volledig worden geliberaliseerd en moeten alle belemmeringen voor de toegang van nieuwe marktdeelnemers worden afgeschaft (liberaliseringsbeginsel). Af te schaffen zijn niet alleen formele en zichtbare belemmeringen, zoals de algemene eis van voorafgaande vergunningen en machtigingen om op deze markt werkzaam te zijn, maar ook de materiële belemmeringen die in verschillende vormen aan de volledige verwezenlijking van het nagestreefde doel in de weg kunnen staan.
48.
Daarom is het logisch om de houders van individuele vergunningen in de telecommunicatiesector uit dien hoofde geen andere dan de in artikel 11 van de richtlijn bedoelde heffingen op te leggen: een vergoeding tot dekking van de kosten voor de afgifte van de vergunning of na afgifte voor beheer, controle of tenuitvoerlegging ervan en een heffing die het optimaal gebruik van schaarse hulpmiddelen waarborgt. Deze uitlegging strookt met de titel zelf van de bepaling:
"Vergoedingen en heffingen voor individuele vergunningen"
.(42)
49.
De
"nuttige werking"
van de bepaling loopt anders gevaar. Indien de lidstaten de houders van individuele vergunningen in de telecommunicatiesector naast de volgens artikel 11 van de richtlijn toegestane heffingen(43) andere lasten konden opleggen wegens het feit zelf dat zij vergunninghouder zijn of wegens hun hoedanigheid van marktdeelnemer(44), zou het doel van deze bepaling kunnen worden gefrustreerd.(45)
50.
Bij nauwgezette lezing van de beide leden van artikel 11 in hun onderlinge samenhang blijkt bovendien dat dit de wil van de wetgever was. Indien de in het kader van machtigingsprocedures opgelegde vergoedingen alleen mogen strekken tot dekking van de administratiekosten ervan (lid 1) en aan de houders van individuele vergunningen slechts bij wijze van uitzondering andere fiscale lasten mogen worden opgelegd bij gebruik van schaarse hulpmiddelen (lid 2), verlangt de richtlijn duidelijk dat aan telecommunicatieondernemingen die een dergelijke vergunning bezitten, niet uit dien hoofde andere heffingen worden opgelegd.
51.
Artikel 11 van de richtlijn wil de vergoedingen en heffingen die de lidstaten mogen opleggen aan de houders van individuele vergunningen voor het opereren in de telecommunicatiesector, harmoniseren. De grondslag voor deze noodzakelijke harmonisatie is te vinden in artikel 2 EG, daar de verschillen in fiscale wetgeving in de weg staan aan de verwezenlijking van de daarin vermelde doelstellingen. De fiscale harmonisatie is geen doelstelling van de Europese Unie, maar een instrument voor de opbouw ervan. De verschillen in fiscale behandeling van een zelfde belastbaar feit door de lidstaten kunnen de mededinging aanzienlijk verstoren en tegelijk het vrije verkeer van personen, kapitaal en goederen alsook het vrij verrichten van diensten ongunstig beïnvloeden.
52.
Van het door de richtlijn te creëren gemeenschappelijk kader voor algemene machtigingen en individuele vergunningen voor telecommunicatiediensten zou eigenlijk niets terecht komen, indien de lidstaten vrij de fiscale lasten voor de ondernemingen van de sector konden vaststellen. Zo de gemeenschapswetgever in de richtlijn bepalingen heeft opgenomen die in beginsel buiten de werkingssfeer ervan vallen, is dat omdat het harmonisatieproces zijns inziens ook deze materies moet betreffen.
53.
De uitlegging die ik voorstel, vindt steun in
"machtigingsrichtlijn"
2002/20 die richtlijn 97/13 heeft vervangen en verlangt dat de regelingen van administratieve vergoedingen en heffingen voor het gebruik van radiofrequenties de mededinging niet verstoren en de toegang tot de markt niet belemmeren.(46) Daarmee komt de gedachte tot uiting dat machtigings- en vergunningshouders ( "gebruiksrechten"
in de nieuwe terminologie) als zodanig niet mogen worden onderworpen aan andere heffingen dan waarin de gemeenschapsbepalingen voorzien.
V ─ Conclusie
54.
Mitsdien geef ik het Hof in overweging, de vragen van de Consiglio di Stato te beantwoorden als volgt:
"Richtlijn 97/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 10 april 1997 betreffende een gemeenschappelijk kader voor algemene machtigingen en individuele vergunningen op het gebied van telecommunicatiediensten, verbiedt de lidstaten de ondernemingen die houder zijn van individuele vergunningen, op grond van dit feit alleen bovenop de in artikel 11 bedoelde fiscale heffingen nog andere lasten op te leggen."
(1) .
(2)
Sinds het arrest van 16 oktober 1997, Garofalo e.a. (C-69/96─C-79/96, Jurispr. blz. I-5603) beschouwt het Hof de Italiaanse Consiglio di Stato ook wanneer hij advies uitbrengt in het kader van een bij de president van de Republiek ingesteld buitengewoon beroep, duidelijk als een rechterlijke instantie in de zin van artikel 234 van het Verdrag.
(3)
PB L 117, blz. 15.
(4)
Zie de overwegingen 1, 2, 4 en 11 van de considerans, alsook artikel 3, lid 2, van de richtlijn.
(5)
Volgens artikel 2, lid 1, sub a, eerste streepje, van de richtlijn is een
"algemene machtiging"
"iedere machtiging, ongeacht of deze voortvloeit uit een
"categorale vergunning"
dan wel uit algemene wetgeving en ongeacht of dergelijke regelgeving registratie vergt, waarbij de betrokken onderneming geen uitdrukkelijk besluit van de nationale regelgevende instantie behoeft te verkrijgen voordat zij de aan de machtiging ontleende rechten mag uitoefenen
"
.
(6)
"Individuele vergunning"
is
"een machtiging die door een nationale regelgevende instantie wordt verleend en waarbij aan een onderneming specifieke rechten worden verleend of waarbij de activiteiten van die onderneming aan specifieke verplichtingen worden onderworpen die in voorkomend geval de algemene machtiging aanvullen, en waarbij de onderneming niet gerechtigd is de desbetreffende rechten uit te oefenen alvorens zij het door de nationale regelgevende instantie genomen besluit heeft ontvangen"
[artikel 2, lid 1, sub a, tweede streepje, van de richtlijn].
(7)
Zie de overwegingen 7 en 13 van de considerans, alsook artikelen 3, lid 3, en 7 van de richtlijn.
(8)
Zie de artikelen 10, lid 1, en 9, lid 3, van de richtlijn.
(9)
Zie de bijlage bij de richtlijn.
(10)
Goedgekeurd bij decreet van de president van de Republiek nr. 156 van 29 maart 1973 [gewone bijlage bij GURI nr. 113 van 3 mei 1973, blz. 2].
(11)
Zie de artikelen 1, 4 en 188.
(12)
Het startpunt was richtlijn 90/388/EEG van de Commissie van 28 juni 1990 betreffende de mededinging op de markten voor telecommunicatiediensten (PB L 91, blz. 10). Deze richtlijn werd een eerste keer gewijzigd door richtlijn 94/46/EG van de Commissie van 13 oktober 1994 met name met betrekking tot satellietcommunicatie (PB L 268, blz. 15). Richtlijn 95/51/EG van de Commissie van 18 oktober 1995 (PB L 256, blz. 49) heft de beperkingen op het gebruik van kabeltelevisienetten voor het verrichten van reeds geliberaliseerde telecommunicatiediensten op. Hetzelfde jaar stelde richtlijn 95/62/EEG van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 1995 (PB L 321 blz. 6) de voorwaarden voor de opening van de markt voor vaste spraaktelefonie vast. Richtlijn 90/388 werd opnieuw gewijzigd door richtlijn 96/2/EG van de Commissie van 16 januari 1996 (PB L 20, blz. 59) om haar werkingssfeer uit te breiden tot de diensten aan het publiek van spraaktelefonie of diensten van persoonlijke en mobiele communicatie. Richtlijn 96/19/EG van de Commissie van 13 maart 1996 (PB L 74, blz. 13) heeft de regeling van 1990 gewijzigd om volledige mededinging op de telecommunicatiemarkten in te stellen. De laatste keer werd de richtlijn gewijzigd door richtlijn 99/64/EG van de Commissie van 23 juni 1999 (PB L 175, blz. 39), teneinde ervoor te zorgen dat telecommunicatie- en kabeltelevisienetten die eigendom van eenzelfde exploitant zijn, gescheiden juridische eenheden vormen. De eerdere regeling is gedeeltelijk gewijzigd en vervangen door richtlijn 2002/77/EG van de Commissie van 16 september 2002 betreffende de mededinging op de markten voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten (PB L 249, blz. 21).
(13)
GURI
nr. 249 van 23 oktober 1996, blz. 33.
(14)
GURI
nr. 300 van 23 december 1996, blz. 16.
(15)
Zie de artikelen 1, lid 2, respectievelijk 2, lid 1, van het decreto legge en van de wet.
(16)
GURI
nr. 177 van 31 juli 1997, gewoon supplement, blz. 5.
(17)
Zie de leden 1 en 2.
(18)
GURI
nr. 221 van 22 september 1997, gewoon supplement, blz. 5.
(19)
GURI
nr. 63 van 17 maart 1998, blz. 27.
(20)
Artikel 3.
(21)
Artikel 4.
(22)
Artikel 5.
(23)
Artikel 6.
(24)
GURI
nr. 302 van 29 december 1998, gewoon supplement, blz. 5.
(25)
3 % voor 1999; 2,7 % voor 2000; 2,5 % voor 2001; 2 % voor 2002 en 1,5 % voor 2003.
(26)
GURI
nr. 92 van 19 april 2000, blz. 12.
(27)
GURI
nr. 292 van 11 november 1972, gewoon supplement nr. 1, blz. 2. Bij dat decreet is de belasting over de toegevoegde waarde ingevoerd en geregeld.
(28)
Voetnoot zonder belang voor de Nederlandse vertaling.
(29)
Zie de overwegingen 3 en 5 van de considerans van de richtlijn.
(30)
Zie overweging 12 van de considerans van de richtlijn.
(31)
Zij kunnen vooraf worden verleend door de administratie ( "categorale vergunningen"
) of door de wetgever zelf (zie overweging 8 van de considerans en artikel 2, lid 1, sub a, eerste streepje, van de richtlijn).
(32)
Zie artikel 5 van de richtlijn.
(33)
Zie de artikelen 2, lid 1, sub a, tweede streepje, en 9 van de richtlijn.
(34)
Cursivering van mij. In artikel 11, lid 1, van de Spaanse versie van de richtlijn staat de uitdrukking
"régimen de licencias individuales aplicable"
, maar het eerste substantief staat niet in de Italiaanse, de Engelse en de Franse versie. In de eerste staat te lezen:
"il rilascio, la gestione, il controllo e l'esecuzione delle relative licenze individuali"
. In het Engels luidt de richtlijn:
"in the issue, management, control and enforcement of the applicable individual licences"
. Ten slotte luidt de Franse versie:
"à la délivrance, à la gestion, au contrôle et à l'application des licences individuelles applicables"
.
(35)
"Tasas"
of
"precios pùblcos"
( "heffingen"
of
"overheidsprijzen"
). In de Spaanse rechtsleer wordt al jaren intensief gedebateerd over de afbakening van de twee begrippen. Zie Aguallo AviléS A.
Tasas y precios públicos: análisis de la categoria juridica del precio publico y su delimitación con la tasa desde perspectivo constitucional
. Editorial Lex Nova Valladolid, 1992. Aanbeveling verdient ook het werk van Martin Fernandez F.J.,  Tasas y precios públicos en el derecho español. Instituto Estudios Fiscales
─ Marcial Pons. Ediciones Jurídicas S.A. Madrid, 1995. De Engelse, de Franse en de Italiaanse versie van de richtlijn spreken respectievelijk van
"fees"
,
"taxes"
en
"diritti"
.
(36)
In richtlijn 2002/20/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 betreffende de machtiging voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten (Machtigingsrichtlijn) (PB L 108, blz. 21), die in de plaats is gekomen van richtlijn 97/13/EG, welke is ingetrokken bij richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van dezelfde datum inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten (Kaderrichtlijn) (PB L 108, blz. 33), wordt deze uitlegging bevestigd in overweging 31 van de considerans:
"Onder een algemeen machtigingssysteem zal het niet langer mogelijk zijn administratieve kosten en dus bijdragen op te leggen aan individuele ondernemingen, tenzij voor het toekennen van gebruiksrechten voor nummers, van radiofrequenties en van rechten om faciliteiten te installeren"
, dat wil zeggen dat de machtigingen die in de richtlijn van 1997 individuele vergunningen worden genoemd, in de nieuwe richtlijn
"gebruiksrechten voor radiofrequenties en nummers"
(artikel 5) worden genoemd.
(37)
"Nationale regelgevende instantie"
volgens de terminologie van de richtlijn (artikel 2, lid 1, sub b).
(38)
Zie overweging 12 van de considerans en artikel 11, lid 1, van de richtlijn.
(39)
Zie overweging 13 van de considerans, de artikelen 7, lid 1, sub a, en 10, lid 1, alsook de punten 4.1 en 4.2 van de bijlage van de richtlijn.
(40)
Artikel 11, lid 2, laatste zin, van de richtlijn. Volgens de
"machtigingsrichtlijn"
van 2002 kunnen de lidstaten vrij de doelstellingen bepalen waarvoor de aldus geïnde bedragen ( "vergoedingen voor gebruiksrechten en rechten om faciliteiten te installeren"
) worden aangewend. Zij kunnen dus dienen tot financiering van de activiteiten van de nationale regelgevende instanties, die niet worden gedekt door de administratieve heffingen. Bovendien, wordt er volgens de richtlijn bij toepassing van op vergelijkende of op mededinging gebaseerde selectieprocedures door middel van passende betalingsregelingen ervoor gezorgd dat dergelijke vergoedingen in de praktijk niet leiden tot een selectie op grond van criteria die niets te maken hebben met de doelstelling een optimaal gebruik van radiofrequenties te maken.
(41)
"De lidstaten dragen er zorg voor dat iedere vergoeding die van ondernemingen als onderdeel van machtigingsprocedures wordt verlangd,
uitsluitend strekt tot
dekking van de administratiekosten die voortvloeien uit [...]"
(cursivering van mij).
(42)
Artikel 6 daarentegen spreekt van
"vergoedingen en heffingen voor algemene
machtigingsprocedures "
(cursivering van mij).
(43)
In het Italiaanse recht zijn zij te vinden in de leden 5, 20 en 21 van artikel 6 van het decreet van de president van de Republiek nr. 318 van 1999 alsook in het ministerieel besluit van 5 februari 1998.
(44)
Zoals de bijdrage van artikel 20, lid 3, van de Financiewet 1999, uitgevoerd bij besluit van 21 maart 2000.
(45)
Op dit punt is het dienstig te herinneren aan de door de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen aangehaalde rechtspraak van het Hof inzake richtlijn 69/335/EEG van de Raad van 17 juli 1969 betreffende de indirecte belastingen op het bijeenbrengen van kapitaal (PB L 294, blz. 25), in het bijzonder de arresten van 20 april 1993, Ponente Carni en Cispadana Costruzioni, C-71/91 en C-178/91, Jurispr. blz. I-1915, punten en 30 en 31; 2 december 1997, Fantask e.a., C-188/95, Jurispr. blz. I-6783, punten 26 en 27, en 29 september 1999, Modelo I, C-56/98, Jurispr. blz. I-6427, punten en 25 en 27.
(46)
Overwegingen 31 en 32 van de considerans van de richtlijn.