61998CJ0017_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-17/98,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.º do Tratado CE (actual artigo 234.º CE), pelo presidente do Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage (Países Baixos), destinado a obter, no litígio pendente neste órgão jurisdicional entre
Emesa Sugar (Free Zone) NV
e
Aruba,
" uma decisão a título prejudicial sobre a validade da Decisão 97/803/CE do Conselho, de 24 de Novembro de 1997, respeitante à revisão intercalar da Decisão 91/482/CEE relativa à associação dos países e territórios ultramarinos à Comunidade Económica Europeia (JO L 329, p. 50),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente, J. C. Moitinho de Almeida e D. A. O. Edward, presidentes de secção, P. J. G. Kapteyn, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann, H. Ragnemalm e M. Wathelet (relator), juízes,
advogado-geral: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
secretário: H. A. Rühl, administrador principal,
vistas as observações escritas apresentadas:
- em representação da Emesa Sugar (Free Zone) NV, par G. van der Wal, advogado no foro de Bruxelas,
- em representação do Governo de Aruba, por P. V. F. Bos e M. Slotboom, advogados no foro de Roterdão,
- em representação do Governo espanhol, por M. López-Monís Gallego, abogado del Estado, na qualidade de agente,
- em representação do Governo francês, por K. Rispal-Bellanger, subdirectora na Direcção dos Assuntos Jurídicos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, e C. Chavance, secretário dos Negócios Estrangeiros na mesma direcção, na qualidade de agentes,
- em representação do Governo italiano, pelo professor U. Leanza, chefe do Serviço do Contencioso Diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, assistido por D. Del Gaizo, avvocato dello Stato,
- em representação do Governo do Reino Unido, por S. Ridley, do Treasury Solicitor's Department, na qualidade de agente, assistida por K. Parker, QC,
- em representação do Conselho da União Europeia, por J. Huber e G. Houttuin, membros do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes,
- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por T. van Rijn, consultor jurídico, na qualidade de agente,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações da Emesa Sugar (Free Zone) NV, do Governo de Aruba, dos Governos espanhol, francês e italiano, bem como do Conselho e da Comissão, na audiência de 16 de Março de 1999,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 1 de Junho de 1999,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 19 de Dezembro de 1997, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 23 de Janeiro de 1998, o presidente do Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage submeteu, nos termos do artigo 177.º do Tratado CE (actual artigo 234.º CE), doze questões prejudiciais relativas à validade da Decisão 97/803/CEE do Conselho, de 24 de Novembro de 1997, respeitante à revisão intercalar da Decisão 91/482/CEE relativa à associação dos países e territórios ultramarinos à Comunidade Económica Europeia (JO L 329, p. 50).
2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio que opõe a Emesa Sugar (Free Zone) NV (a seguir «Emesa») às autoridades de Aruba a propósito das condições de importação na Comunidade de quantidades de açúcar que a Emesa transforma e embala nessa ilha.
Quadro jurídico
3 Nos termos do artigo 3.º, alínea r) do Tratado CE [que passou, após alteração, a artigo 3.º, n.º 1, alínea s), CE], a acção da Comunidade implica a associação dos países e territórios ultramarinos (a seguir «PTU»), «tendo por objectivo incrementar as trocas comerciais e prosseguir em comum o esforço de desenvolvimento económico e social».
4 A Aruba faz parte dos PTU.
5 A associação destes últimos à Comunidade é regulamentada pela parte IV do Tratado CE.
6 Nos termos do artigo 131.º, segundo e terceiro parágrafos, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 182.º, segundo e terceiro parágrafos, CE):
«A finalidade da associação é promover o desenvolvimento económico e social dos países e territórios e estabelecer relações económicas estreitas entre eles e a Comunidade no seu conjunto.
Em conformidade com os princípios enunciados no preâmbulo do presente Tratado, a associação deve servir, fundamentalmente, para favorecer os interesses dos habitantes desses países e territórios e para fomentar a sua prosperidade de modo a conduzi-los ao desenvolvimento económico, social e cultural a que aspiram.»
7 Para este efeito, o artigo 132.º do Tratado CE (actual artigo 183.º CE) enuncia um certo número de objectivos, entre os quais a aplicação pelos Estados-Membros «às suas trocas comerciais com os países e territórios [do] mesmo regime que aplicam entre si por força do presente Tratado».
8 O artigo 133.º, n.º 1, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 184.º, n.º 1, CE) prevê que as importações originárias dos PTU beneficiarão, ao entrarem nos Estados-Membros, da eliminação total dos direitos aduaneiros que, nos termos do presente Tratado, se deve progressivamente realizar entre os Estados-Membros.
9 Nos termos do artigo 136.º do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 187.º CE):
«Durante um período inicial de cinco anos a contar da data da entrada em vigor do presente Tratado, uma convenção de aplicação, anexa a este Tratado, fixará as modalidades e o processo de associação entre os países e territórios e a Comunidade.
Antes do termo da vigência da convenção prevista no parágrafo anterior, o Conselho, deliberando por unanimidade, aprovará as disposições a prever para um novo período, com base nos resultados conseguidos e nos princípios enunciados no presente Tratado.»
10 Com base no artigo 136.º, segundo parágrafo, do Tratado, o Conselho adoptou, em 25 de Fevereiro de 1964, a Decisão 64/349/CEE relativa à associação dos países e territórios ultramarinos à Comunidade Económica Europeia (JO 1964, 93, p. 1472). Esta decisão visava substituir, a partir de 1 de Junho de 1964, data da entrada em vigor do acordo interno relativo ao financiamento e à gestão dos auxílios da Comunidade, assinado em Iaundé em 20 de Julho de 1963, a convenção de aplicação relativa à associação dos PTU à Comunidade, anexada ao Tratado e celebrada por um período de cinco anos.
11 Em seguida, foram adoptadas várias decisões pelo Conselho relativas à associação dos PTU à Comunidade Económica Europeia. Em 25 de Julho de 1991, o Conselho adoptou a Decisão 91/482/CEE (JO L 263, p. 1, a seguir «decisão PTU»), que, nos termos do seu artigo 240.º, n.º 1, é aplicável durante um período de dez anos a partir de 1 de Março de 1990. A mesma disposição, n.º 3, alíneas a) e b), prevê, todavia, que, antes do termo do primeiro período de cinco anos, o Conselho, deliberando por unanimidade sob proposta da Comissão, adoptará, se for caso disso, além das contribuições financeiras da Comunidade, para o segundo período de cinco anos, as eventuais alterações a introduzir à associação dos PTU à Comunidade. Foi assim que foi adoptada pelo Conselho a Decisão 97/803.
12 Na sua versão inicial, o artigo 101.º, n.º 1, da decisão PTU dispunha:
«Os produtos originários dos Estados PTU podem ser importados na Comunidade com isenção de direitos aduaneiros e de encargos de efeito equivalente.»
13 O artigo 102.º dessa mesma decisão previa:
«A Comunidade não aplicará à importação de produtos originários dos PTU nem restrições quantitativas nem medidas de efeito equivalente.»
14 O artigo 108.º, n.º 1, primeiro travessão, da decisão PTU remete para o seu anexo II (a seguir «anexo II») para a definição da noção de produtos originários e dos métodos de cooperação administrativa que a eles se referem. Nos termos do artigo 1.º desse anexo, um produto é considerado originário dos PTU, da Comunidade ou dos Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico (a seguir «Estados ACP») quando tenha sido aí inteiramente obtido ou suficientemente transformado.
15 O artigo 3.º, n.º 3, do anexo II faz uma lista de complementos de fabrico ou transformações considerados insuficientes para conferir o carácter originário a um produto proveniente dos PTU. O artigo 6.º, n.º 2, do referido anexo dispõe:
«Quando produtos inteiramente obtidos na Comunidade ou nos Estados ACP sejam objecto de complementos de fabrico ou de transformações nos PTU, são considerados como tendo sido inteiramente obtidos nos PTU» (regra chamada «de cúmulo de origem ACP/PTU»).
16 Além disso, nos termos do artigo 12.º, do anexo II, a prova de origem dos produtos é fornecida por um certificado de circulação de mercadorias EUR.1 (n.º 1), emitido pelas autoridades aduaneiras do PTU de exportação (n.º 6), que verificam se as mercadorias podem ser consideradas como produtos originários ao proceder a qualquer controlo que julguem útil (n.º 7).
17 Na proposta de decisão respeitante à revisão intercalar da Decisão 91/482, enviada em 16 de Fevereiro de 1996 ao Conselho [COM(95) 739 final, JO C 139, p. 1], a Comissão sustentava, no sexto e sétimo considerandos dessa proposta, que o livre acesso para todos os produtos originários dos PTU e a manutenção da regra de cúmulo de origem ACP/PTU tinham conduzido a verificar a existência de um risco de conflito entre os objectivos de duas políticas comunitárias, isto é, o desenvolvimento dos PTU e a política agrícola comum.
18 No sétimo considerando da Decisão 97/803, que deu seguimento a essa proposta, o Conselho salienta que importa «prevenir novas perturbações através da adopção de medidas que definam um enquadramento favorável à regularização das trocas comerciais, simultaneamente compatíveis com a política agrícola comum».
19 Para esse efeito, a Decisão 97/803 inseriu na decisão PTU nomeadamente o artigo 108.º-B que autoriza a cumulação de origem ACP/PTU para o açúcar até uma determinada quantidade anual. Esse artigo 108.º-B, n.os 1 e 2, dispõe:
«1. ... é admitida a cumulação de origem ACP/PTU referida no artigo 6.º do anexo II para uma quantidade anual de 3 000 toneladas de açúcar.
2. Para a aplicação das regras de cumulação ACP/PTU referida no n.º 1, consideram-se suficientes para conferir o carácter de produtos originários dos PTU a moldagem do açúcar em cubos ou a adição de corantes» [sem que seja igualmente mencionada a moagem do açúcar («milling»)].
O litígio no processo principal
20 Desde Abril de 1997, a Emesa explora uma refinaria de açúcar em Aruba e exporta açúcar para a Comunidade.
21 Não sendo a Aruba produtora de açúcar, este é comprado a refinarias de açúcar de cana estabelecidas em Trindade e Tobago, que é um Estado ACP. O açúcar comprado é transformado em Aruba, onde é objecto de operações de acabamento e de transformação, no fim das quais o produto é considerado acabado. Essas operações consistem em refinar o açúcar, a moê-lo (operação chamada «milling» que consiste em dar ao açúcar o calibre desejado em função das especificações dadas pelo cliente) e a embalá-lo. Segundo a demandante no processo principal, a capacidade anual da sua fábrica é de pelo menos 34 000 toneladas de açúcar.
22 Depois da adopção da Decisão 97/803, a Emesa apresentou um pedido de medidas provisórias ao presidente do Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage a fim de ser proibido:
- ao Estado neerlandês cobrar direitos de importação sobre o açúcar originário dos PTU que ela tinha intenção de importar;
- ao Hoofdproductschap voor akkerbouwproducten (corporação central dos produtos agrícolas, a seguir «HPA») recusar emitir-lhe licenças de importação;
- às autoridades de Aruba recusarem-lhe os certificados EUR. 1 para o açúcar que ela produz em Aruba, na medida em que os certificados não teriam sido recusados durante a vigência da decisão PTU antes da sua alteração.
23 Em apoio destes pedidos, a demandante no processo principal alega essencialmente que a revisão da decisão PTU, que, em sua opinião, devia ser qualificada de restrição quantitativa na medida em que excluía, de facto, as importações de açúcar provenientes dos PTU, era contrária ao direito comunitário na medida em que restabelecia restrições estruturais, não aplicáveis ao abrigo da decisão PTU, sem que os interesses importantes comunitários pudessem justificar tais correcções após um tão breve período de aplicação e quando os efeitos da decisão PTU eram perfeitamente previsíveis.
24 No seu despacho de reenvio, o presidente do Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage declarou inadmissíveis os pedidos apresentados contra o Estado neerlandês e o HPA porque, para se opor à execução da decisão PTU, após as alterações, a Emesa dispunha de uma via de recurso administrativa no College van Beroep voor het Bedrijfsleven; em contrapartida, deu provimento ao pedido dirigido contra a Aruba. Na sua apreciação provisória, o juiz de reenvio expressou dúvidas quanto à legalidade da Decisão 97/803, nomeadamente em relação aos objectivos do regime de associação com os PTU, tais como resultam dos artigos 131.º, 132., e 133., do Tratado, que são o de favorecer o desenvolvimento económico e social dos PTU, bem como de implementar relações económicas estreitas entre estes últimos e a Comunidade no seu conjunto; o juiz de reenvio duvida também da conformidade da Decisão 97/803 com o princípio da proporcionalidade.
25 Por outro lado, o juiz de reenvio salienta que a Emesa corre o risco de sofrer um prejuízo grave e irreparável, porque, se as disposições controvertidas fossem mantidas, deveria encerrar a sua fábrica cuja actividade começou há muito pouco tempo. Em sua opinião, o interesse comunitário não se opõe, em presença de sérias dúvidas quanto à legalidade da alteração da decisão PTU, a um despacho de medidas provisórias que permita à Emesa prosseguir as suas importações na Comunidade, sobretudo uma vez que estas são ainda muito limitadas.
26 Nessas condições, o presidente do Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) A revisão intercalar da decisão de associação, com efeitos a partir de 1 de Dezembro de 1997, realizada através da Decisão 97/803/CE do Conselho, de 24 de Novembro de 1997 (JO L 329, p. 50) - e mais especificamente o seu artigo 108.º-B, n.º 1, bem como a supressão do `milling' como modo de transformação suficiente para a determinação da origem que este comporta - é verdadeiramente proporcional?
2) É admissível que a referida decisão do Conselho - e mais especificamente o seu artigo 108.º-B, n.º 1, bem como a supressão do `milling' como modo de transformação suficiente para a determinação da origem que este comporta - vá nos seus efeitos restritivos (nitidamente) além do que seria possível por recurso às medidas de salvaguarda nos termos do artigo 109.º da decisão de associação?
3) O Tratado CE, e especificamente a sua parte IV, permite que uma decisão do Conselho, como aquela a que se refere o segundo parágrafo do artigo 136.º do Tratado CE - no caso em apreço, a referida Decisão 97/803/CE -, comporte restrições quantitativas à importação ou medidas de efeito equivalente?
4) Merece a terceira questão resposta diferente
a) caso essas restrições ou essas medidas tomem a forma de contingentes pautais ou de restrições às regras de origem ou uma combinação de ambos
ou
b) consoante as disposições em questão incluam ou não medidas de salvaguarda?
5) Resulta do Tratado CE, e especificamente da sua parte IV, que, no âmbito do artigo 136.º, segundo parágrafo, os resultados conseguidos - no sentido das medidas favoráveis aos PTU - não podem ser posteriormente revistos ou anulados em detrimento dos PTU?
6) Caso tal já não seja realmente possível, as decisões em questão do Conselho são nulas e podem os particulares invocar esta nulidade num litígio submetido a um tribunal nacional?
7) Em que medida deve a decisão PTU de 1991 (91/482/CEE, JO L 263, p. 1, e sua rectificação no JO 1993, L 15, p. 33) ser considerada como aplicando-se sem revisão durante o período de dez anos referido no n.º 1 do seu artigo 240.º, não a tendo o Conselho revisto antes do termo (do primeiro período) de cinco anos referido no primeiro período do n.º 3 do seu artigo 240.º?
8) A decisão de revisão do Conselho (97/803/CE) viola o disposto no n.º 1 do artigo 133.º do Tratado CE?
9) É a referida decisão de revisão do Conselho válida, tendo em conta as expectativas criadas pela brochura de informação DE 76, de Outubro de 1993, difundida pela Comissão, uma vez que nesta se indica na parte referente à sexta decisão PTU, na p. 16, que o seu prazo de validade era nesse momento de dez anos (e anteriormente de cinco anos)?
10) O artigo 108.º-B, já referido, e que foi inserido para produzir efeitos a partir de 1 de Dezembro de 1997, é a tal ponto impraticável que deve ser considerado inválido?
11) O juiz (das medidas provisórias) nacional é competente, em circunstâncias análogas às definidas no acórdão Zuckerfabrik Süderdithmarschen e o. (C-143/88 e C-92/89) e em acórdãos posteriores, para decretar desde logo uma medida provisória em caso de uma violação iminente do direito comunitário por uma instância não comunitária de execução designada pelo direito comunitário, de modo a impedir semelhante violação?
12) Admitindo que a décima primeira questão merece resposta afirmativa e que a apreciação das circunstâncias referidas nessa questão não compete ao tribunal nacional mas ao Tribunal de Justiça, são as circunstâncias referidas no presente despacho nos n.os 3.9 a 3.11 [exclusão do `milling' e instauração de restrições quantitativas, existência de um prejuízo grave e irreparável para a Emesa, tomada em consideração do interesse comunitário] de natureza a justificar uma medida como a referida na questão n.º 11?»
Quanto às dez primeiras questões
27 Através das dez primeiras questões, o órgão jurisdicional de reenvio interroga-se sobre a validade da decisão PTU, após as alterações introduzidas pela Decisão 97/803 (a seguir «decisão PTU alterada»), em especial do seu artigo 108.º-B, na medida em que admite a cumulação de origem ACP/PTU para uma quantidade anual de 3 000 toneladas apenas no que diz respeito ao açúcar e omite, no seu n.º 2, de mencionar o «milling» entre os complementos de fabrico e transformações considerados suficientes para atribuição dessa origem.
28 Para responder a estas questões, há que recordar, em primeiro lugar, que a associação dos PTU deve realizar-se de acordo com um processo dinâmico e progressivo que pode exigir a adopção de várias disposições para alcançar todos os objectivos enunciados no artigo 132.º do Tratado, tendo em conta as realizações conseguidas graças às decisões anteriores do Conselho (v. acórdãos de 22 de Abril de 1997, Road Air, C-310/95, Colect., p. I-2229, n.º 40, e de 11 de Fevereiro de 1999, Antillean Rice Mills e o./Comissão, C-390/95 P, Colect., p. I-769, n.º 36).
29 Todavia, ainda que os PTU sejam países e territórios associados por laços especiais com a Comunidade, não fazem parte desta última e encontram-se em relação a ela na mesma situação que os países terceiros (v. pareceres 1/78, de 4 de Outubro de 1979, Recueil, p. 2871, n.º 62, e 1/94, de 15 de Novembro de 1994, Colect., p. I-5267, n.º 17). Em especial, a livre circulação das mercadorias entre os PTU e a Comunidade não existe nesta fase sem restrições por força do artigo 132.º do Tratado (acórdão Antillean Rice Mills e o./Comissão, já referido, n.º 36).
30 Por outro lado, há que salientar que o artigo 136.º, segundo parágrafo, do Tratado habilita o Conselho a adoptar decisões no contexto da associação «com base nos resultados conseguidos e nos princípios enunciados» no Tratado. Conclui-se que o Conselho, quando adopta decisões, deve ter em conta não apenas os princípios que figuram na quarta parte do Tratado e nomeadamente resultados conseguidos, mas também os outros princípios de direito comunitário, incluindo os que se referem à política agrícola comum (acórdão Antillean Rice Mills e o./Comissão, já referido, n.os 36 e 37).
Quanto à possibilidade de rever a decisão PTU depois do termo dos cinco primeiros anos de aplicação (sétima e nona questões)
31 Através da sétima questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta essencialmente se, depois do termo do primeiro período de cinco anos, referido no artigo 240.º, n.º 1, da decisão PTU, era ainda permitido ao Conselho, em conformidade com essa disposição, rever a referida decisão. Através da nona questão, o órgão jurisdicional de reenvio interroga-se sobre a validade da Decisão 97/803 em relação à confiança legítima que teria criado aos operadores económicos a divulgação pela Comissão, em Outubro de 1993, da brochura de informação DE 76, intitulada «The European Community and the Overseas Countries and Territories» (A Comunidade Europeia e os países e territórios ultramarinos), na qual é afirmado que a decisão PTU era aplicável durante dez anos.
32 Segundo a Emesa e a Aruba, o prazo de revisão previsto no artigo 240.º, n.º 3, da decisão PTU é um prazo peremptório, de modo que o Conselho não tinha qualquer competência ratione temporis para alterar a referida decisão dois anos e meio após o termo desse prazo.
33 Esta argumentação não pode obter acolhimento. Embora o artigo 240.º, n.º 3, da decisão PTU preveja que, antes do termo do primeiro período de cinco anos, o Conselho adoptará, se for caso disso, as eventuais alterações a aplicar à associação dos PTU à Comunidade, não pode, como o advogado-geral salientou no n.º 43 das suas conclusões, privar o Conselho da competência, que retira directamente do Tratado, de alterar os actos que adoptou nos termos do artigo 136.º a fim de alcançar o conjunto dos objectivos enunciados no artigo 132.º do referido Tratado.
34 Além disso, como o Tribunal de Justiça iterativamente declarou, embora o princípio do respeito da confiança legítima se inscreva entre os princípios fundamentais da Comunidade, os operadores económicos não podem depositar uma confiança legítima na manutenção de uma situação existente que pode ser alterada no âmbito do poder de apreciação das instituições comunitárias, em especial num domínio como o das organizações comuns de mercado, cujo objectivo implica uma constante adaptação em função das variações da situação económica (v., designadamente, acórdão de 17 de Setembro de 1998, Pontillo, C-372/96, Colect., p. I-5091, n.os 22 e 23).
35 A fortiori, deve passar-se o mesmo quando as pretensas expectativas dos operadores económicos foram suscitadas por uma brochura de divulgação, desprovida de qualquer valor jurídico, tal como a brochura de informação DE 76 da Comissão. Além disso, em Outubro de 1993, quando do aparecimento dessa brochura, a Comissão tinha perfeitamente o direito de afirmar que a decisão PTU tinha sido adoptada por um período de dez anos, sem ter de justificar, nesse documento, eventuais alterações a ocorrer.
36 De resto, resulta dos autos que a Emesa, na altura de iniciar investimentos em Aruba, dispunha de elementos de informação suficientes para prever, enquanto operador normalmente diligente, que o regime liberal da cumulação de origem era susceptível de ser objecto de uma alteração no sentido restritivo. Há nomeadamente que salientar, a este respeito, que a proposta de revisão intercalar da decisão PTU da Comissão foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias de 10 de Maio de 1996, isto é, quase um ano antes do início da produção da Emesa em Aruba.
Quanto à irreversibilidade dos resultados conseguidos nos termos do artigo 136.º do Tratado (quinta e sexta questões)
37 Através da quinta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, à luz nomeadamente do artigo 136.º, segundo parágrafo, do Tratado, se existe um «princípio da irreversibilidade» segundo o qual os benefícios atribuídos aos PTU no âmbito da realização por etapas da associação já não podem ser postos em causa e, através da sexta questão, quais são as consequências para os particulares da não tomada em consideração desse princípio.
38 A este respeito, há que observar que, embora o processo dinâmico e progressivo no qual se insere a associação dos PTU à Comunidade exija que sejam tomados em consideração pelo Conselho os resultados conseguidos graças às suas decisões anteriores, também é um facto, como resulta já do n.º 30 do presente acórdão, que o Conselho, quando adopta medidas nos termos do artigo 136.º, segundo parágrafo, do Tratado, deve simultaneamente ter em conta os princípios que figuram na quarta parte do Tratado e outros princípios do direito comunitário, incluindo os que se referem à política agrícola comum.
39 Ao efectuar a ponderação dos diferentes objectivos fixados pelo Tratado, tomando globalmente em consideração os resultados obtidos com fundamento nas suas decisões anteriores, o Conselho, que dispõe para esse efeito de um vasto poder de apreciação, correspondente às responsabilidades políticas que lhe são conferidas pelos artigos 40.º do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 34.º CE), 41., e 42., do Tratado CE (actuais artigos 35.º CE e 36., CE), 43., do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 37.º CE) e 136., do Tratado, pode ser levado, em caso de necessidade, a diminuir certas vantagens anteriormente concedidas aos PTU.
40 No caso concreto, é um facto que a redução para 3 000 toneladas anuais da quantidade de açúcar susceptível de beneficiar da cumulação de origem ACP/PTU constitui uma restrição em relação à decisão PTU. Todavia, uma vez que está provado que a aplicação da regra da cumulação de origem no sector do açúcar era susceptível de ocasionar importantes perturbações no funcionamento de uma organização comum de mercado, questão que será examinada nos n.os 51 a 57 do presente acórdão, o Conselho, depois de ter ponderado os objectivos da associação dos PTU com os da política agrícola comum, tinha o direito de adoptar, cumprindo os princípios do direito comunitário que enquadram o exercício do seu poder de apreciação, qualquer medida susceptível de pôr fim ou atenuar as referidas perturbações, incluindo a supressão ou a limitação de vantagens anteriormente concedidas aos PTU.
41 Por maioria de razão deve ser assim, como o salientou o advogado-geral no n.º 57 das conclusões, quando as vantagens em causa têm um carácter extraordinário em relação às regras de funcionamento do mercado comunitário. Tal é o caso da regra que permite, após determinadas operações, conceder uma origem PTU a determinados produtos provenientes dos Estados ACP.
42 Deve acrescentar-se que a revisão da decisão PTU não apenas introduziu restrições ou limitações em relação ao regime anteriormente em vigor dado que, como a Comissão o sustenta, sem ser contradita quanto a este aspecto, foram atribuídas diferentes vantagens aos PTU em matéria de estabelecimento no interior da Comunidade (artigos 232.º e 233.º-A da decisão PTU alterada), de reconhecimento mútuo das qualificações profissionais (artigo 233.º-B), de acesso a programas comunitários (artigo 233.º-C). Além disso, a ajuda financeira da Comunidade aos PTU aumentou 21% (artigo 154.º-A).
Quanto à existência de restrições quantitativas à importação contrárias aos artigos 133.º, n.º 1, e 136.º, segundo parágrafo, do Tratado (terceira, quarta e oitava questões)
43 Através da terceira, quarta e oitava questões, o órgão jurisdicional de reenvio interroga-se sobre a existência e validade de uma restrição quantitativa, decorrente do artigo 108.º-B da decisão PTU alterada, em relação aos artigos 133.º, n.º 1, e 136.º, segundo parágrafo, do Tratado.
44 O Conselho tem dúvidas quanto à própria existência de uma restrição quantitativa resultante da implementação do artigo 108.º-B da decisão PTU alterada. Na verdade, este artigo limita a quantidade de certos produtos em relação aos quais a cumulação de origem é admitida e que podem ser importados com isenção de direitos. No entanto, o Conselho alega que, depois do esgotamento dessa quantidade, os produtos podem, apesar disso, ser importados mediante o pagamento dos direitos aduaneiros exigíveis.
45 Sem que seja necessário decidir a questão de saber se o contingente pautal fixado no artigo 108.º-B da decisão PTU alterada pode ser considerado uma restrição quantitativa nem a de saber se o regime de cumulação ACP/PTU confere às mercadorias consideradas uma origem PTU para a aplicação do regime de importação referido no artigo 132.º, n.º 1, do Tratado, é necessário declarar que os produtos em causa só podem ser importados para além do contingente mediante pagamento dos direitos aduaneiros.
46 Ora, o artigo 133.º, n.º 1, do Tratado prevê, no que diz respeito às importações originárias dos PTU na Comunidade, que beneficiam da eliminação total dos direitos aduaneiros que, «nos termos do presente Tratado, se deve progressivamente realizar entre os Estados-Membros».
47 A este respeito, há que salientar, como fez a Comissão, que, tratando-se do comércio do açúcar, o desmantelamento pautal intracomunitário só ocorreu após o estabelecimento de uma organização comum de mercado desse produto, o qual implicou a criação de uma pauta externa comum paralelamente à fixação de um preço mínimo aplicável em todos os Estados-Membros, a fim de, nomeadamente, eliminar as distorções de concorrência. Também, na ausência de qualquer política agrícola comum entre os PTU e a Comunidade, as medidas destinadas a evitar distorções de concorrência ou perturbações do mercado comunitário, que podem tomar a forma de um contingente pautal, não podem, pelo simples facto da sua adopção, ser consideradas contrárias ao artigo 133.º, n.º 1, do Tratado.
48 Quanto à questão de saber se o contingente pautal fixado pelo artigo 108.º-B da decisão PTU alterada é compatível com o artigo 136.º, segundo parágrafo, do Tratado, basta declarar que esta disposição prevê expressamente que a acção do Conselho deve prosseguir «com base nos resultados conseguidos e nos princípios enunciados no presente Tratado». Entre estes princípios figuram, como o Tribunal de Justiça já decidiu no acórdão Antillean Rice Mills e o./Comissão, já referido, n.º 37, os que se referem à política agrícola comum.
49 Por conseguinte, o Conselho não pode ser censurado por ter tomado em conta, no âmbito da aplicação do artigo 136.º, segundo parágrafo, do Tratado, as exigências da política agrícola comum.
50 Decorre das considerações precedentes que a validade da medida prevista no artigo 108.º-B da decisão PTU não pode ser posta em causa em relação aos artigos 133.º, n.º 1, e 136.º, segundo parágrafo, do Tratado, porque fixa um contingente nas importações de açúcar beneficiário do regime de cumulação de origem ACP/PTU.
Quanto à proporcionalidade das medidas adoptadas pela Decisão 97/803 (primeira e segunda questões)
51 Através das primeira e segunda questões, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se a introdução do contingente pautal e a pretensa supressão do «milling», entre as operações de acabamento e de transformação consideradas suficientes para atribuição da cumulação de origem ACP/PTU, em conformidade com o artigo 108.º-B, n.os 1 e 2, da decisão PTU alterada, são compatíveis com o princípio da proporcionalidade e os limites enunciados no artigo 109.º da decisão PTU, para adopção de medidas de salvaguarda.
52 Segundo a Emesa e Aruba, é o próprio excedente da produção comunitária e o volume global das importações comunitárias que correm o risco de perturbar o mercado comunitário do açúcar e afectar o respeito dos compromissos da Comunidade no âmbito da Organização Mundial do Comércio (a seguir «OMC») e não as pequenas importações de açúcar dos PTU na Comunidade, as quais, para conjunto desses últimos, não atingem 4% das importações preferenciais de açúcar (nomeadamente provenientes dos Estados ACP). De qualquer modo, em caso de perturbações graves, o recurso às medidas de salvaguarda, nos termos do artigo 109.º da decisão PTU e nos limites que ele impõe, teria sido mais apropriado.
53 Há que salientar que, num domínio onde, como no caso em apreço, as instituições comunitárias dispõem de um largo poder de apreciação, só o carácter manifestamente inadequado de uma medida relativamente ao objectivo prosseguido pode afectar a legalidade dessa medida. A limitação da fiscalização do Tribunal de Justiça impõe-se particularmente se o Conselho for levado a efectuar arbitragens entre interesses divergentes e a fazer opções no âmbito das decisões políticas que se prendem com as suas responsabilidades próprias (v. acórdãos de 5 de Outubro de 1994, Alemanha/Conselho, C-280/93, Colect., p. I-4973, n.os 90 e 91; de 17 de Outubro de 1995, Fishermen's Organisations e o., C-44/94, Colect., p. I-3115, n.º 37, e de 19 de Novembro de 1998, Reino Unido/Conselho, C-150/94, Colect., p. I-7235, n.º 87).
54 Em primeiro lugar, não se pode considerar, nesse contexto, que a introdução do contingente fixado pelo artigo 108.º-B da decisão PTU alterada excedia manifestamente o que era necessário para atingir os objectivos prosseguidos pelo Conselho.
55 A este respeito, resulta do sétimo considerando da Decisão 97/803 que o Conselho introduziu o artigo 108.º-B, por um lado, porque tinha sido levado a verificar que o «livre acesso de todos os produtos originários dos PTU e a manutenção da cumulação entre produtos originários dos Estados ACP e produtos originários dos PTU» envolviam um «risco de conflito» entre os objectivos da política comunitária relativa ao desenvolvimento dos PTU e os da política agrícola comum e, por outro, para ter em conta o facto de que «graves perturbações no mercado comunitário de certos produtos sujeitos a uma organização comum do mercado levaram, por várias vezes, à adopção de medidas de salvaguarda».
56 Ora, há que salientar que resulta dos autos que, na data da Decisão 97/803, por um lado, existia um excedente da produção comunitária de açúcar de beterraba em relação à quantidade consumida na Comunidade, ao qual se juntavam as importações de açúcar de cana provenientes dos Estados ACP para fazer face ao pedido específico deste produto e a obrigação de a Comunidade importar uma certa quantidade de açúcar de países terceiros, devido aos acordos celebrados no seio da OMC. Por outro, a Comunidade era igualmente obrigada a subvencionar as exportações de açúcar, sob a forma de restituições à exportação e nos limites dos acordos celebrados na OMC. Nestas condições, o Conselho pôde considerar, justificadamente, que qualquer quantidade suplementar de açúcar, mesmo mínima relativamente à produção comunitária, que aceda ao mercado da Comunidade obrigaria as instituições desta última a aumentar o montante das subvenções à exportação, dentro dos limites supra invocados, ou a reduzir as quotas dos produtores europeus, o que perturbaria a organização comum do mercado do açúcar, cujo equilíbrio era precário, e seria contrário aos objectivos da política agrícola comum.
57 Por outro lado, resulta tanto do despacho de reenvio como dos números comunicados pelo Conselho e pela Comissão que o contingente anual de 3 000 toneladas não é inferior ao nível das importações tradicionais de açúcar provenientes dos PTU, não produzindo eles próprios esse produto. Além disso, recebendo a mercadoria proveniente dos Estados ACP apenas um baixo valor acrescentado no território dos PTU, a indústria afectada pela Decisão 97/803 só podia contribuir de modo reduzido para o desenvolvimento destes últimos. De resto, não podia ser excluído que a aplicação ilimitada da regra de cumulação de origem envolve um risco de desvio artificial dos produtos provenientes dos Estados ACP, pelo território dos PTU, com vista a entrarem no mercado comunitário quantidades de açúcar superiores àquelas em relação às quais esses Estados beneficiavam convencionalmente de um acesso garantido a esse mercado com isenção de direitos.
58 Por conseguinte, a medida relativa à importação de açúcar que beneficia da cumulação de origem ACP/PTU, inserida no artigo 108.º-B, n.º 1, da decisão PTU alterada, não pode ser considerada contrária ao princípio da proporcionalidade.
59 Em segundo lugar, quanto à pretensa supressão do «milling» das operações de acabamento e de transformação que dão origem ao benefício da cumulação de origem, há que referir, à semelhança do Conselho e da Comissão, que o artigo 108.º-B, n.º 2, limita-se a mencionar dois exemplos de operações que podem ser consideradas suficientes para conferir o carácter de produtos originários dos PTU, sem, no entanto, conter uma enumeração exaustiva para esse efeito.
60 Nestas condições, a Emesa não tem fundamento para invocar que o artigo 108.º-B, n.º 2, suprimiu o «milling» das operações pertinentes para a atribuição da cumulação de origem.
61 Em terceiro lugar, no que diz respeito às condições de adopção das medidas de salvaguarda ao abrigo do artigo 109.º da decisão PTU, há que salientar que essas condições não são relevantes para apreciar a validade da Decisão 97/803, uma vez que a medida contida no artigo 108.º-B, n.º 1, da decisão PTU alterada não constitui uma medida de salvaguarda destinada a responder, a título excepcional e temporário, ao surgimento de dificuldades excepcionais às quais o regime de trocas comerciais normalmente aplicável não permite obviar, mas altera o próprio regime comum segundo os mesmos critérios que aqueles por força dos quais a decisão foi adoptada.
62 Por conseguinte, ao inserir o artigo 108.º-B da decisão PTU alterada, o Conselho não era obrigado a respeitar as exigências especiais ligadas à adopção das medidas de salvaguarda nos termos do artigo 109.º da decisão PTU.
Quanto à natureza impraticável do artigo 108.º-B (décima questão)
63 Através da décima questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se a natureza impraticável do artigo 108.º-B não afecta a sua validade.
64 Segundo Aruba, a natureza impraticável desse artigo resulta do facto de as próprias autoridades dos PTU não terem qualquer meio de saber em que momento o contingente de 3 000 toneladas de açúcar está esgotado, de modo que não estão em situação de emitir ou de recusar os certificados de origem em cada caso concreto.
65 Há que declarar, a este respeito, que o artigo 108.º-B da decisão PTU modificada limita-se a fixar o contingente pautal de 3 000 toneladas para a aplicação da regra da cumulação de origem, sem fixar as modalidades da sua execução. Estas últimas foram adoptadas, como salientaram o Conselho e a Comissão, pelo Regulamento (CE) n.º 2553/97 da Comissão, de 17 de Dezembro de 1997, relativo às regras de emissão dos certificados de importação relativos a determinados produtos dos códigos NC 1701, 1702, 1703 e 1704 que acumulam a origem ACP/PTU (JO L 349, p. 26).
66 Uma vez que as modalidades de execução do artigo 108.º-B da decisão PTU alterada foram adoptadas pela Comissão, a censura relativa à natureza impraticável dessa disposição não pode ser acolhida.
67 Resulta do conjunto das considerações precedentes que o exame das dez primeiras questões colocadas não revela elementos susceptíveis de afectar a validade da Decisão 97/803.
Quanto às décima primeira e décima segunda questões
68 Através da décima primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, essencialmente, se é conforme ao direito comunitário um juiz nacional, a quem é apresentado um processo de medidas provisórias, decretar em relação a uma autoridade não comunitária medidas provisórias em caso de violação iminente do direito comunitário, com o objectivo de prevenir esta violação.
69 Há que responder afirmativamente a esta questão uma vez que estão preenchidas as condições enunciadas pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão de 21 de Fevereiro de 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen e Zuckerfabrik Soest (C-143/88 e C-92/89, Colect., p. I-415, n.º 33), nos termos do qual as medidas provisórias só podem ser decretadas por um órgão jurisdicional nacional:
- se esse órgão jurisdicional tiver sérias dúvidas sobre a validade das disposições comunitárias aplicadas por essa autoridade e se, no caso de não ter sido ainda submetida ao Tribunal de Justiça a questão da validade das disposições impugnadas no processo principal, o referido órgão jurisdicional lhe submeter essa questão;
- se houver urgência e se o requerente correr o risco de sofrer um prejuízo grave e irreparável; e
- se esse órgão jurisdicional tomar devidamente em consideração o interesse da Comunidade.
70 A circunstância de essas medidas provisórias serem decretadas em relação à autoridade de um PTU por um órgão jurisdicional de um Estado-Membro, em conformidade com as disposições da sua ordem jurídica interna, não é susceptível de modificar as condições em que a protecção provisória dos particulares deve ser assegurada nos órgãos jurisdicionais nacionais quando a impugnação é fundamentada no direito comunitário.
71 Através da décima segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça que se pronuncie, à luz das circunstâncias do processo principal, quanto à utilidade de o juiz nacional adoptar medidas provisórias em relação a uma autoridade não comunitária encarregada da execução do direito comunitário.
72 Tendo em consideração as respostas dadas às dez primeiras questões, que não revelam qualquer fundamento de invalidade do artigo 108.º-B da decisão PTU alterada, não há que responder à décima segunda questão, tendo em conta a ausência manifesta de pertinência da resposta para a solução do litígio no processo principal.
73 Decorre das considerações precedentes que há que responder à décima primeira questão que só podem ser decretadas medidas provisórias por um órgão jurisdicional nacional em relação a uma autoridade não comunitária no caso de violação iminente do direito comunitário:
- se esse órgão jurisdicional tiver sérias dúvidas sobre a validade das disposições comunitárias aplicadas por essa autoridade e se, no caso de não ter sido ainda submetida ao Tribunal de Justiça a questão da validade das disposições impugnadas no processo principal, o referido órgão jurisdicional lhe submeter essa questão;
- se houver urgência e se o requerente correr o risco de sofrer um prejuízo grave e irreparável, e
- se esse órgão jurisdicional tomar devidamente em consideração o interesse da Comunidade.
A circunstância de essas medidas provisórias serem decretadas em relação à autoridade de um país ou território ultramarino por um órgão jurisdicional de um Estado-Membro, em conformidade com as disposições da sua ordem jurídica interna, não é susceptível de modificar as condições em que a protecção provisória dos particulares deve ser assegurada nos órgãos jurisdicionais nacionais quando a impugnação é fundamentada no direito comunitário.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
74 As despesas efectuadas pelos Governos espanhol, francês italiano e do Reino Unido, bem como pelo Conselho e a Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo presidente do Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage, por despacho de 19 de Dezembro de 1997, declara:
1) O exame das questões colocadas não revelou elementos susceptíveis de afectar a validade da Decisão 97/803/CE do Conselho, de 24 de Novembro de 1997, respeitante à revisão intercalar da Decisão 91/482/CEE relativa à associação dos países e territórios ultramarinos à Comunidade Económica Europeia.
2) Só podem ser decretadas medidas provisórias em relação a uma autoridade comunitária por um órgão jurisdicional nacional no caso de violação iminente do direito comunitário:
- se esse órgão jurisdicional tiver sérias dúvidas sobre a validade das disposições comunitárias aplicadas por essa autoridade e se, no caso de não ter sido ainda submetida ao Tribunal de Justiça a questão da validade das disposições impugnadas no processo principal, o referido órgão jurisdicional lhe submeter essa questão;
- se houver urgência e se o requerente correr o risco de sofrer um prejuízo grave e irreparável, e
- se esse órgão jurisdicional tomar devidamente em consideração o interesse da Comunidade.
A circunstância de essas medidas provisórias serem decretadas em relação à autoridade de um país ou território ultramarino por um órgão jurisdicional de um Estado-Membro, em conformidade com as disposições da sua ordem jurídica interna, não é susceptível de modificar as condições em que a protecção provisória dos particulares deve ser assegurada nos órgãos jurisdicionais nacionais quando a impugnação é fundamentada no direito comunitário.