62011CC0077
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. YVES BOT
presentadas el 28 de mayo de 2013 (
1
)
Asunto C‑77/11
Consejo de la Unión Europea
contra
Parlamento Europeo
«Recurso de anulación — Acto del Presidente del Parlamento Europeo relativo al presupuesto de la Unión Europea para el ejercicio 2011 — Falta de conformidad de este acto con el nuevo procedimiento presupuestario establecido en el Tratado FUE — Inobservancia del equilibrio institucional — Vulneración del principio de atribución de facultades y del deber de cooperación leal — Vicios sustanciales de forma — Mantenimiento temporal de los efectos del presupuesto»
I. Introducción
1.
El presente asunto enfrenta al Consejo de la Unión Europea y al Parlamento Europeo en relación con el modo en que se tramitó el procedimiento que dio lugar a la adopción del presupuesto general de la Unión Europea para el ejercicio 2011. Este procedimiento fue tramitado por vez primera al amparo del artículo 314 TFUE.
2.
Mediante su recurso, el Consejo solicita al Tribunal de Justicia que anule el acto del Presidente del Parlamento mediante el cual se declara la adopción definitiva del presupuesto general de la Unión Europea para el ejercicio 2011. (
2
) Alega con carácter principal que sus prerrogativas derivadas del artículo 314 TFUE han sido vulneradas en la medida en que la adopción del presupuesto para el ejercicio 2011 no ha dado lugar, a diferencia de cuanto exige dicho artículo, a un acto legislativo del Parlamento y del Consejo firmado conjuntamente por ambas instituciones. Invoca asimismo la inobservancia del equilibrio institucional, la vulneración del principio de atribución de facultades y del deber de cooperación leal entre las instituciones y, con carácter subsidiario, la existencia de vicios sustanciales de forma.
3.
En las presentes conclusiones expondré los motivos por los que considero que el procedimiento relativo al presupuesto de la Unión para el ejercicio 2011 ha sido tramitado de conformidad con las modalidades fijadas en el artículo 314 TFUE. Más en concreto, propondré al Tribunal de Justicia que desestime las diferentes alegaciones del Consejo dirigidas a demostrar la necesidad, además del acto del Presidente del Parlamento por el que se declara que el presupuesto ha quedado definitivamente adoptado, de un acto legislativo del Parlamento y del Consejo firmado conjuntamente por ambas instituciones, cuyo objeto consista en formalizar la adopción del presupuesto por dichas instituciones.
II. Marco normativo
4.
En virtud del artículo 13 TUE, apartado 2, «cada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados, con arreglo a los procedimientos, condiciones y fines establecidos en los mismos. Las instituciones mantendrán entre sí una cooperación leal».
5.
A tenor del artículo 14 TUE, apartado 1, «el Parlamento Europeo ejercerá conjuntamente con el Consejo la función legislativa y la función presupuestaria». En paralelo, el artículo 16 TUE, apartado 1, establece que «el Consejo ejercerá conjuntamente con el Parlamento Europeo la función legislativa y la función presupuestaria».
6.
Del artículo 288 TFUE, párrafo primero, se desprende que «para ejercer las competencias de la Unión, las instituciones adoptarán reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes».
7.
Según el artículo 289 TFUE, apartado 2, «en los casos específicos previstos por los Tratados, la adopción de un reglamento, una directiva o una decisión, bien por el Parlamento Europeo con la participación del Consejo, bien por el Consejo con la participación del Parlamento Europeo, constituirá un procedimiento legislativo especial». El apartado 3 de este mismo artículo establece que «los actos jurídicos que se adopten mediante procedimiento legislativo constituirán actos legislativos».
8.
A tenor del artículo 296 TFUE, párrafo primero, «cuando los Tratados no establezcan el tipo de acto que deba adoptarse, las instituciones decidirán en cada caso conforme a los procedimientos aplicables y al principio de proporcionalidad». El párrafo tercero de este mismo artículo establece que «cuando se les presente un proyecto de acto legislativo, el Parlamento Europeo y el Consejo se abstendrán de adoptar actos no previstos por el procedimiento legislativo aplicable al ámbito de que se trate».
9.
El artículo 297 TFUE, apartado 1, está redactado en los términos siguientes:
«Los actos legislativos adoptados con arreglo al procedimiento legislativo ordinario serán firmados por el Presidente del Parlamento Europeo y por el Presidente del Consejo.
Los actos legislativos adoptados con arreglo a un procedimiento legislativo especial serán firmados por el Presidente de la institución que los haya adoptado.
[…]»
10.
El artículo 314 TFUE describe la tramitación del procedimiento presupuestario. Las disposiciones de este artículo controvertidas en concreto en el marco del presente recurso son el párrafo primero y el apartado 9.
11.
A tenor del artículo 314 TFUE, párrafo primero:
«El Parlamento Europeo y el Consejo establecerán el presupuesto anual de la Unión con arreglo a un procedimiento legislativo especial, atendiendo a las disposiciones siguientes.»
12.
El artículo 314 TFUE, apartado 9, está redactado en los términos siguientes:
«Cuando haya concluido el procedimiento establecido en el presente artículo, el Presidente del Parlamento Europeo declarará que el presupuesto ha quedado definitivamente adoptado.»
III. Antecedentes del litigio
13.
A raíz del intercambio de escritos entre el Consejo y el Parlamento Europeo durante el procedimiento dirigido a la adopción del presupuesto para el ejercicio 2010, relativos al alcance de las modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa en el desarrollo del procedimiento presupuestario, el Presidente del Consejo remitió al Presidente del Parlamento un escrito de 12 de noviembre de 2010 en el que recordaba que, a raíz de la entrada en vigor de dicho Tratado, el Presidente del Consejo y el Presidente del Parlamento debían firmar conjuntamente el acto por el que se establece el presupuesto anual de la Unión en la medida en que ambas instituciones son coautoras de este acto. Dicho acto debía distinguirse del acto del Presidente del Parlamento por el que se declara, de conformidad con el artículo 314 TFUE, apartado 9, que el presupuesto ha quedado definitivamente adoptado.
14.
El 10 de diciembre de 2010, el Consejo definió su posición sobre el nuevo proyecto de presupuestos de la Unión para el ejercicio 2011. Adjuntó a esta posición un proyecto de decisión del Parlamento y del Consejo por el que se establece el presupuesto general de la Unión Europea para el ejercicio 2011. Este proyecto de decisión contenía un único artículo que indicaba que el presupuesto se establecía de conformidad con el anexo de dicha decisión y que debía ser firmado por el Presidente de cada una de las dos instituciones.
15.
El 14 de diciembre de 2010, el Presidente del Parlamento respondió al escrito del Presidente del Consejo de 12 de noviembre de 2010. Señaló en particular que, en su opinión, el Tratado de Lisboa no había modificado en nada la circunstancia de que es el Presidente del Parlamento quien declara que el presupuesto ha quedado definitivamente adoptado y que, al hacerlo, firma el presupuesto. El Presidente del Parlamento indicó pues al Presidente del Consejo que no podía compartir su opinión según la cual el presupuesto de la Unión debe ser firmado por los Presidentes de ambas instituciones.
16.
En la sesión plenaria de 15 de diciembre de 2010, el Parlamento aprobó la posición del Consejo sin enmiendas. A resultas de esta votación del Parlamento, el Presidente del Consejo en funciones declaró que «el Parlamento, pues, acaba de aprobar la posición del Consejo sobre el proyecto de presupuesto 2011 sin enmiendas. Evidentemente, no puedo más que congratularme, en nombre del Consejo, por nuestro acuerdo común sobre el presupuesto de 2011». El mismo día, el Presidente del Parlamento firmó el acta en la que se declaraba que el procedimiento incoado en virtud del artículo 314 TFUE había concluido y que el presupuesto general de la Unión para el ejercicio 2011 quedaba definitivamente adoptado.
17.
También el 15 de diciembre de 2010 el Presidente del Consejo remitió al Presidente del Parlamento un escrito en el que se congratulaba por el voto afirmativo del Parlamento al proyecto de presupuesto de 2011 y recordó que el Tratado FUE dispone que el presupuesto es establecido por el Parlamento y por el Consejo. En consecuencia, adjuntó en anexo a dicho escrito un proyecto de decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establecía el presupuesto general de la Unión Europea para el ejercicio 2011, firmado por él y destinado a ser igualmente suscrito por el Presidente del Parlamento. Sin embargo, este requerimiento no fue atendido.
18.
Este es el motivo por el que el Consejo decidió interponer el presente recurso con objeto de que se anule el acto mediante el cual el Presidente del Parlamento declaró, el 15 de diciembre de 2010, que el procedimiento incoado en virtud de lo dispuesto en el artículo 314 TFUE había concluido y que el presupuesto general de la Unión Europea para el ejercicio 2011 quedaba definitivamente adoptado.
19.
Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 29 de junio de 2011, se admitió la intervención del Reino de España en apoyo de las pretensiones del Consejo.
IV. Sobre el recurso
A. Las dos tesis enfrentadas
20.
Las dos tesis defendidas respectivamente por el Consejo y por el Parlamento se basan en gran parte en una divergencia de puntos de vista sobre el modo en que deben conciliarse dos disposiciones del artículo 314 TFUE, a saber, el párrafo primero y el apartado 9 de dicho artículo.
21.
El Consejo se apoya en el artículo 314 TFUE, párrafo primero, en relación con varias disposiciones de los Tratados, para sostener que el establecimiento del presupuesto requiere la adopción, de forma conjunta por el Parlamento y por el Consejo, de un acto legislativo firmado por el respectivo Presidente de estas dos instituciones. El acto del Presidente del Parlamento previsto en el artículo 314 TFUE, apartado 9 por el que declara que el presupuesto ha quedado definitivamente adoptado no puede asimilarse a un acto de adopción del presupuesto. Se trata simplemente de un acto declarativo realizado por el Presidente del Parlamento una vez que las dos instituciones han firmado el acto legislativo relativo a la adopción del presupuesto.
22.
Por el contrario, el Parlamento invoca el citado artículo 314 TFUE, apartado 9, así como la interpretación que el Tribunal de Justicia realiza de una disposición, en esencia idéntica sobre este aspecto, contenida en el Tratado CE, para defender la idea según la cual si bien es cierto es necesario un acuerdo entre las dos instituciones, el artículo 314 TFUE no exige que dicho acuerdo se formalice mediante un acto legislativo del Parlamento y del Consejo. Sólo el acto del Presidente del Parlamento adoptado en virtud de lo dispuesto en el artículo 314 TFUE, apartado 9, puede confirmar la adopción definitiva del presupuesto, tras la comprobación de la regularidad del procedimiento, y conferir a este último un efecto jurídico.
23.
Veamos más en detalle las alegaciones presentadas por el Consejo y el Parlamento en apoyo de sus respectivas tesis.
1. Alegaciones del Consejo
24.
El Consejo formula cuatro motivos en apoyo de su recurso, a saber, la violación del artículo 314 TFUE en relación con diversas disposiciones de los Tratados, por la falta de un acto legislativo del Parlamento y del Consejo firmado conjuntamente por las dos instituciones, la inobservancia del equilibrio institucional establecido mediante este artículo, la vulneración del principio de atribución de facultades y del deber de cooperación leal entre las instituciones, mencionados en el artículo 13 TUE, apartado 2, así como, con carácter subsidiario, la existencia de vicios sustanciales de forma. Dado que las alegaciones formuladas en apoyo de estos motivos se solapan en una amplia medida, me parece oportuno, al objeto de evitar reiteraciones, exponerlas de forma conjunta. Procederé de igual modo en el marco de la apreciación al objeto de no separar artificialmente la evaluación de la pertinencia de estas alegaciones.
25.
Según el Consejo, el presupuesto anual de la Unión, así como los presupuestos rectificativos, deben establecerse en lo sucesivo mediante un acto legislativo común a las dos instituciones autoras de él. Este acto debe ser firmado por los Presidentes de las mismas, de conformidad con el artículo 297 TFUE, apartado 1, párrafo segundo. Dado que los autores del procedimiento legislativo especial previsto en el artículo 314 TFUE son, a tenor de este artículo, tanto el Parlamento como el Consejo, de ello se desprende que el acto por el que se establece el presupuesto debe llevar las firmas de los Presidentes de estas dos instituciones.
26.
En consecuencia, el acto por el que se establece el presupuesto para el ejercicio 2011 adolece de ilegalidad, en la medida en que consiste en un acto atípico y no legislativo, adoptado y firmado únicamente por el Presidente del Parlamento en vulneración de los artículos 314 TFUE, 288 TFUE, 289 TFUE, apartados 2 y 3, 296 TFUE, párrafos primero y tercero, 297 TFUE, apartado 1, párrafo segundo, y 13 TUE, apartado 2.
27.
Según el Consejo, el artículo 314 TFUE exige la adopción de un acto legislativo y tal acto sólo puede ser un reglamento, una directiva o una decisión, como recuerda el artículo 289 TFUE, apartado 2. El Tratado de Lisboa no establece ninguna excepción en cuanto a las formas jurídicas que pueden resultar del procedimiento legislativo especial y no autoriza la adopción de un acto legislativo sui generis o la de un acto sui generis sin más. Por otro lado, del artículo 289 TFUE, apartado 3, se desprende que el procedimiento legislativo especial previsto en el artículo 314 TFUE debe terminar con la adopción de un acto legislativo.
28.
El Consejo señala que del artículo 314 TFUE, párrafo primero, y en particular del uso del verbo «establecerán» en plural, se desprende que el procedimiento legislativo especial previsto en este artículo se distingue de otros procedimientos legislativos especiales previstos en el Tratado FUE en la medida en que implica a dos sujetos principales. No existe relación jerárquica entre ellos. Al centrar su atención en las similitudes y las particularidades de este procedimiento respecto al procedimiento legislativo ordinario, el Consejo califica el procedimiento previsto en el artículo 314 TFUE de «codecisión simplificada».
29.
La confusión entre el acto mediante el cual el Presidente del Parlamento declara que el presupuesto ha quedado definitivamente aprobado y el acto legislativo por el que se establece el presupuesto impide al Consejo ejercer las prerrogativas de que es titular en virtud del Tratado y vulnera, pues, el artículo 314 TFUE. Si el Consejo reconoce que corresponde al Presidente del Parlamento, en virtud del artículo 314 TFUE, apartado 9, declarar que el presupuesto ha quedado definitivamente adoptado, tal declaración o constatación no puede, en su opinión, equivaler a la adopción.
30.
Según el Consejo, el acto del Presidente del Parlamento por el que se declara solemnemente que los dos coautores del presupuesto anual de la Unión han establecido éste de forma conjunta, constituye una formalidad sustancial del procedimiento presupuestario y una condición para la producción de efectos del acto legislativo. No obstante, se trata del ejercicio por el Presidente del Parlamento de una competencia reglada, en el sentido de que, tras la adopción y la firma del acto legislativo por sus dos coautores, la declaración de la adopción definitiva del presupuesto constituye un acto debido.
31.
En cuanto atañe a la sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de julio de 1986, Consejo/Parlamento, (
3
) y, en particular, al pasaje de dicha sentencia según el cual «es el Presidente del Parlamento quien declara formalmente que el procedimiento presupuestario ha concluido, mediante la aprobación definitiva del presupuesto y quien confiere así fuerza obligatoria al mismo, tanto con respecto a las instituciones como a los Estados miembros», el Consejo considera que esta afirmación se inscribe en un contexto particular y que, además, la evolución de los sucesivos Tratados ha convertido esta jurisprudencia en obsoleta. En particular, el Tratado de Lisboa obliga a un nuevo enfoque del acto de adopción del presupuesto, de sus autores y, por tanto, de su firma.
32.
El Consejo basa igualmente su alegación en el artículo 296 TFUE, apartado 1, para afirmar que, en virtud de esta disposición, el acto por el que se establece el presupuesto debe ser una decisión conjunta de las dos instituciones. En consecuencia, esta disposición, que no puede inaplicarse por el mero hecho de que el artículo 314 TFUE constituya una lex specialis, ha sido vulnerada.
33.
Desde el punto de vista del principio del equilibrio institucional, el Consejo observa que, dado que se ha eliminado la distinción entre gastos obligatorios y gastos no obligatorios, las dos ramas de la autoridad presupuestaria se hallan desde entonces en pie de igualdad, con los mismos poderes, ejercidos en el marco de un procedimiento de codecisión con el objetivo de llegar a un acuerdo común dentro del plazo fijado para la financiación de la Unión en el ejercicio siguiente. El artículo 314 TFUE no se limita a introducir en el Tratado la práctica anterior, sino que introduce también un nuevo equilibrio entre las dos ramas de la autoridad presupuestaria. Ninguna institución puede tener la última palabra sobre un acto objeto de codecisión.
34.
La exigencia de un acto formal dotado de carácter obligatorio sobre la base de los Tratados no se manifiesta simplemente en la conformidad con los artículos 288 TFUE y 289 TFUE, apartado 2, sino que también supone un nuevo equilibrio que las instituciones y sus órganos tienen el deber de respetar. Las circunstancias en las que el Presidente del Parlamento declaró que el presupuesto para el ejercicio 2011 quedó definitivamente adoptado hacen que este Presidente, en su condición de órgano de su institución, haya incumplido este deber. En consecuencia, el acto de este Presidente debe ser anulado.
35.
Desde el punto de vista de la violación del principio de atribución de facultades y del deber de cooperación leal establecidos en el artículo 13 TUE, apartado 2, el Consejo sostiene que el acto del Presidente del Parlamento va más allá de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados modificados y vulnera los procedimientos, las condiciones y los fines previstos en dichos Tratados. En el marco del artículo 314 TFUE, la formalidad solemne prevista en el apartado 9 de ese artículo no puede transformarse en un acto jurídico unilateral de adopción del presupuesto.
36.
El Consejo estima asimismo que el Parlamento ha incumplido el deber de cooperación leal que debe regir las relaciones entre las instituciones. En particular, reprocha al Parlamento no haber participado en sus actuaciones dirigidas a buscar una solución conforme a los Tratados, aceptable para ambas partes y respetuosa al mismo tiempo con las facultades de las instituciones y las prerrogativas del Presidente del Parlamento. Censura asimismo al Presidente del Parlamento no haber informado al Presidente del Consejo, el día de la votación del presupuesto en sesión plenaria, a saber, el 15 de diciembre de 2010, aun cuando estaba presente en esta votación, del tenor de su escrito de 14 de diciembre de 2010. El Consejo precisa además que dicho escrito del Presidente del Parlamento no llegó a conocimiento del Presidente del Consejo hasta el 17 de diciembre de 2010, es decir, dos días después de la declaración de adopción definitiva del presupuesto para el ejercicio 2011.
37.
En el supuesto de que el Tribunal de Justicia rechace la tesis defendida con carácter principal por el Consejo, éste sostiene con carácter subsidiario que el acto del Presidente del Parlamento debe ser anulado por vicios sustanciales de forma. En particular, a juicio del Consejo, a partir del momento en que fue plenamente consciente del desacuerdo entre el Parlamento y el Consejo sobre el tipo de acto para adoptar el presupuesto y su firma, el Presidente del Parlamento no podía declarar que había finalizado el procedimiento presupuestario para el ejercicio 2011. El Consejo observa que el Presidente del Parlamento no informó al pleno de su institución ni sobre la posición del Consejo recordada en su escrito de 12 de noviembre de 2010, ni sobre la última iniciativa del Presidente del Consejo, adoptada el mismo día de la votación del Parlamento sobre el proyecto de presupuesto, con el objetivo de ofrecer una solución a la controversia. En la medida en que la posición del Consejo sobre el proyecto de presupuesto incluía un proyecto de decisión sobre la adopción del presupuesto por las dos instituciones, el Consejo alega que el acto del Presidente del Parlamento tuvo lugar en un momento en el que, a falta de acuerdo de las dos instituciones sobre el tipo de acto de adopción del presupuesto y su firma, el procedimiento presupuestario no había finalizado todavía. Por este motivo, el acto del Presidente del Parlamento adolece de ilegalidad.
38.
Por último, en la medida en que la controversia entre el Consejo y el Parlamento no versa sobre el contenido del presupuesto para el ejercicio 2011, el Consejo solicita al Tribunal de Justicia, para el caso de que éste decida anular el acto del Presidente del Parlamento, que mantenga los efectos del presupuesto para el ejercicio 2011 hasta que se subsane la ilegalidad comprobada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 264 TFUE, párrafo segundo.
2. Alegaciones del Parlamento
39.
El Parlamento rebate la tesis según la cual el acuerdo entre él y el Consejo debe dar lugar a la adopción de un acto legislativo, firmado conjuntamente por los Presidentes de estas dos instituciones, y que tal acto no puede ser más que un reglamento, una directiva o una decisión, de conformidad con el artículo 289 TFUE, apartado 2.
40.
Considera que el procedimiento dirigido a la adopción del presupuesto es sui generis. El acto del Presidente del Parlamento previsto en el artículo 314 TFUE, apartado 9, es el único acto que confiere al presupuesto su fuerza obligatoria «tanto con respecto a las instituciones como a los Estados miembros», como el Tribunal de Justicia señaló en su sentencia Consejo/Parlamento, antes citada, (
4
) la cual, según el Parlamento, conserva su actualidad tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. El acto del Presidente del Parlamento tiene, pues, una naturaleza constitutiva. Si los autores del Tratado hubieran querido modificar las facultades del Parlamento relativas a la adopción definitiva del presupuesto, no habrían mantenido en el artículo 314 TFUE, apartado 9, une disposición análoga a la del antiguo artículo 272 CE, apartado 7.
41.
Según el Parlamento, el acto de su Presidente equivale a la adopción del presupuesto, puesto que sin él, el presupuesto no quedaría «definitivamente adoptado», en el sentido del artículo 314 TFUE, apartado 9. Señala que el acto del Presidente del Parlamento se adopta en el ejercicio de una facultad propia, a saber, la facultad de declarar que el presupuesto ha quedado definitivamente adoptado. Ello implica que el Presidente del Parlamento comprueba la regularidad del procedimiento y la conformidad del presupuesto con el Tratado. Esta facultad no tiene carácter simbólico, pues el Tribunal de Justicia la califica además de «acto jurídico propio». (
5
)
42.
Por otro lado, el Parlamento considera que aun cuando el artículo 314 TFUE, párrafo primero, prevé que el Parlamento y el Consejo se pronunciarán de conformidad con un procedimiento legislativo especial, no se prevé en modo alguno que sólo deba adoptarse un reglamento, una directiva o una decisión. De ser tal el caso, los redactores del Tratado lo habrían indicado expresamente.
43.
En cuanto atañe a la supuesta violación del artículo 296 TFUE, párrafo primero, el Parlamento considera que esta disposición no es aplicable en el caso del presupuesto, pues el artículo 314 TFUE constituye una lex specialis respecto a dicha disposición. El hecho de que los autores del Tratado no hayan previsto el tipo de acto legislativo es una elección deliberada. En efecto, mientras que la Convención sobre el futuro de Europa y el Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa habían previsto una «ley europea» para el presupuesto de la Unión, la Conferencia Intergubernamental de 2007 quiso mantener sobre este aspecto el planteamiento del antiguo artículo 272 CE. El Parlamento añade que sería muy sorprendente, por no decir inverosímil, que los autores del Tratado hubieran deseado dejar a las instituciones la tarea de elegir un tipo de acto legislativo caso por caso, en particular cuando se trata de un acto de una importancia política e institucional tal como el presupuesto de la Unión, que se adopta con carácter anual. Además, es necesario tener en cuenta la naturaleza del presupuesto, que constituye un documento esencialmente contable que contiene las previsiones de todos los ingresos y los gastos a realizar durante un determinado período. Tras la comprobación por el Presidente del Parlamento de la conformidad del procedimiento con el Tratado, este documento se adjunta a continuación al acto mediante el cual es adoptado, es decir, el acto en virtud del cual el Presidente del Parlamento declara que el presupuesto ha quedado definitivamente adoptado.
44.
El Parlamento considera que los conceptos de reglamento, de directiva o de decisión, tal como se desprenden del artículo 288 TFUE, no se ajustan a la especificidad del presupuesto. El Parlamento indica a este respecto que, a diferencia de cualquier otra clase de legislación, el presupuesto sólo contiene previsiones de ingresos y gastos. Sólo la ejecución de los créditos recogidos en el presupuesto exige la adopción previa de un acto de base. Esta circunstancia pone de manifiesto la dicotomía entre el procedimiento legislativo y el procedimiento presupuestario. A este respecto, el Parlamento observa que el presupuesto se adopta conforme a un procedimiento sui generis específicamente adaptado a la naturaleza y función de este instrumento. En particular, este procedimiento tiene en cuenta la naturaleza contable del documento que ha de elaborarse y la necesidad de garantizar la adopción del instrumento antes del final del año.
45.
En cuanto atañe a la supuesta exigencia de firma del acto por el que se adopta el presupuesto por el Presidente de cada una de las dos instituciones, el Parlamento subraya que lo característico de los actos legislativos adoptados de conformidad con el procedimiento legislativo especial es que no son firmados por los Presidentes del Parlamento y del Consejo, pues ello se reserva a los actos adoptados conforme al procedimiento legislativo ordinario, como señala el artículo 297 TFUE, apartado 1. Además, el artículo 314 TFUE no prevé en modo alguno que el Presidente del Consejo tenga derecho a firmar el presupuesto. Por otro lado, ha de preservarse el efecto útil del artículo 314 TFUE, apartado 9, pues esta disposición constituye una lex specialis respecto al artículo 297 TFUE.
46.
Dado que el procedimiento presupuestario no puede asimilarse al procedimiento legislativo ordinario, resulta erróneo pretender, como hace el Consejo, que ninguna institución tenga la última palabra sobre un acto objeto de codecisión. El Parlamento señala a este respecto que el artículo 314 TFUE, apartado 7, letra d), prevé un supuesto en el que el Presidente del Parlamento puede declarar que el presupuesto ha sido adoptado aunque sólo el Parlamento apruebe el texto conjunto y el Consejo lo rechace. Tal supuesto demuestra que el presupuesto puede ser adoptado y firmado por el Presidente del Parlamento sin que se exija el acuerdo del Consejo.
47.
La firma conjunta de una decisión por el Parlamento y por el Consejo no es lógica en un procedimiento que prevé la posibilidad de adoptar el presupuesto incluso en el caso en que el Consejo rechace el texto conjunto. El artículo 314 TFUE, apartado 7, letra d), responde a una exigencia simple, a saber, que el presupuesto sea adoptado antes del final del año para evitar el recurso al régimen denominado «doceavas partes provisionales». En lugar de incoar dos procedimientos distintos, uno para el caso de que el Parlamento y el Consejo manifiesten su acuerdo y uno para el caso en que deba aplicarse el artículo 314 TFUE, apartado 7, letra d), los redactores del Tratado optaron por un solo procedimiento, a saber, aquel a través del cual el Presidente del Parlamento declara que el presupuesto queda definitivamente aprobado mediante un acto jurídico propio, de carácter objetivo, aun cuando el procedimiento se caracteriza por la acción conjunta de estas dos instituciones.
48.
El Parlamento estima además que no ha violado el principio de atribución de facultades, sino que actuó de conformidad con el artículo 314 TFUE, apartado 9, cuando declaró que el procedimiento presupuestario había finalizado y firmó el presupuesto. Considera que si hubiera aceptado que un acto legislativo autónomo, como un reglamento, una directiva o una decisión, fuera adoptado formalmente y firmado por los Presidentes de las dos instituciones, como si se tratase de un acto adoptado en el marco de un procedimiento ordinario, habría actuado ultra vires y vulnerado el artículo 314 TFUE, vaciando al mismo tiempo de contenido al apartado 9 de este artículo.
49.
Por otro lado, el Parlamento considera que la alegación del Consejo según la cual aquél incumplió el deber de cooperación leal establecido en el artículo 13 TUE, apartado 2, carece manifiestamente de fundamento. El Parlamento y su Presidente tenían como única preocupación respetar el artículo 314 TFUE. Además, el Parlamento señala que su Presidente explicó su posición sobre la solicitud del Consejo en su escrito de 14 de diciembre de 2010. El Parlamento observa asimismo que en la votación del presupuesto de 2011, celebrada el 15 de diciembre de 2010, el Presidente del Consejo no planteó en ningún momento la cuestión del acto legislativo a adoptar ni la cuestión relativa a la firma. Se limitó a afirmar que se congratulaba por el acuerdo entre las dos instituciones. Sólo una vez se hubo firmado el presupuesto, en la misma sesión, el Presidente del Consejo transmitió al Presidente del Parlamento un escrito que contenía en anexo una decisión del Parlamento y del Consejo relativa a la firma, aun cuando conocía el punto de vista del Presidente del Parlamento sobre la firma del presupuesto.
50.
Por último, en cuanto a los supuestos vicios sustanciales de forma, el Parlamento alega que ha cumplido su función, establecida en el artículo 314 TFUE, apartado 9, al declarar que existía un acuerdo entre las dos instituciones y que el procedimiento se había tramitado de forma regular.
B. Apreciación
51.
Como he señalado anteriormente, la controversia entre el Consejo y el Parlamento se debe en buena parte a la dificultad que puede existir, a primera vista, para conciliar dos disposiciones del artículo 314 TFUE. La primera disposición está contenida en el artículo 314 TFUE, párrafo primero, el cual establece, recuérdese, que «el Parlamento Europeo y el Consejo establecerán el presupuesto anual de la Unión con arreglo a un procedimiento legislativo especial, atendiendo a las disposiciones siguientes». La segunda figura en el artículo 314 TFUE, apartado 9, el cual dispone que «cuando haya concluido el procedimiento establecido en el presente artículo, el Presidente del Parlamento Europeo declarará que el presupuesto ha quedado definitivamente adoptado».
52.
Mientras que la primera de estas dos disposiciones constituye una nueva formulación de la función desempeñada por el Parlamento y por el Consejo en el establecimiento del presupuesto anual de la Unión, la segunda da continuidad al antiguo artículo 272 CE, apartado 7, cuyo tenor reproduce, con la única diferencia, sin consecuencia alguna en mi opinión, de que el verbo «adopté» sustituye ahora al verbo «arrêté». (
6
) La facultad que mantiene el Presidente del Parlamento de declarar que el presupuesto queda definitivamente aprobado debe conciliarse, pues, con la afirmación según la cual el Parlamento y el Consejo deben tener la consideración en lo sucesivo de coautores del presupuesto anual de la Unión en su totalidad, pues la distinción entre los gastos obligatorios y los gastos no obligatorios ha desaparecido. Uno de los intereses del presente recurso consiste pues en garantizar el efecto útil del artículo 314 TFUE, apartado 9, respetando la condición del Consejo como coautor, junto al Parlamento, del presupuesto.
53.
He de señalar en primer lugar que, en mi opinión, la afirmación según la cual el Parlamento y el Consejo establecen conjuntamente el presupuesto no significa que la adopción de este último deba dar lugar a un acto legislativo consistente en un reglamento, en una directiva o en una decisión, en el sentido del artículo 288 TFUE, que deba ser firmado por los respectivos Presidentes de las dos instituciones.
54.
En efecto, ha de observarse que esta tesis del Consejo no encuentra apoyo expreso alguno en el tenor del artículo 314 TFUE. Así pues, los autores del Tratado no optaron por indicar expresamente que el Parlamento y el Consejo, al pronunciarse de conformidad con un procedimiento legislativo especial, establecen el presupuesto anual de la Unión mediante un reglamento, una directiva o una decisión.
55.
La falta de precisión en cuanto al tipo de acto mediante el cual el Parlamento y el Consejo establecen el presupuesto anual de la Unión constituye asimismo una diferencia notable respecto al Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa, cuyos artículos I‑56 y III‑404, párrafo primero, preveían que «la Ley europea establecerá el Presupuesto anual de la Unión».
56.
A falta de una indicación expresa en el artículo 314 TFUE relativa a la necesidad de un acto legislativo firmado conjuntamente por los Presidentes del Parlamento y del Consejo para formalizar la adopción del presupuesto, ha de examinarse si, como sostiene el Consejo, la mención que figura en el párrafo primero de este artículo, según la cual el presupuesto se establecerá con arreglo a un «procedimiento legislativo especial», puede reforzar la tesis sostenida por el Consejo.
57.
A primera vista, esta mención puede generar confusión si se la compara con los artículos 14 TUE, apartado 1, y 16 TUE, apartado 1. En efecto, si bien estas dos disposiciones establecen una distinción entre las funciones legislativa y presupuestaria, la formulación del artículo 314 TFUE, párrafo primero, apunta a que el procedimiento presupuestario debe ser clasificado en la categoría de los procedimientos legislativos. El Consejo deduce de esta asimilación del procedimiento presupuestario a un procedimiento legislativo que dicho procedimiento debe finalizar con un acto legislativo elegido entre los actos de la lista recogida en el artículo 288 TFUE y firmado conjuntamente por los Presidentes del Parlamento y del Consejo. No comparto esta opinión.
58.
Si uno se atiene al tenor del artículo 289 TFUE, apartado 3, conforme al cual «los actos jurídicos que se adopten mediante procedimiento legislativo constituirán actos legislativos», me parece correcto afirmar que, en la medida en que queda comprendido en la categoría de procedimientos legislativos, el procedimiento presupuestario debe concluir con la adopción de un acto legislativo.
59.
No obstante, no pienso que deba tratarse de un acto legislativo firmado conjuntamente por los Presidentes del Parlamento y del Consejo.
60.
A este respecto, ha de observarse que del artículo 297 TFUE, apartado 1, párrafos primero y segundo, cabe deducir que si la firma conjunta es ciertamente la regla en el marco del procedimiento legislativo ordinario, no es ése el caso de los actos legislativos adoptados de conformidad con un procedimiento legislativo especial. Esta apreciación responde a la lógica de lo que establece el artículo 289 TFUE, apartado 2, a saber, que, a diferencia del procedimiento legislativo ordinario que consiste en la adopción de un acto legislativo conjuntamente por el Parlamento y el Consejo, el procedimiento legislativo especial se caracteriza por la adopción de un acto legislativo por una sola de estas instituciones con la participación de la otra. Si los autores del Tratado hubieran querido una verdadera codecisión concretada en un acto legislativo firmado por el Parlamento y por el Consejo, habrían previsto que las modalidades del procedimiento legislativo ordinario se aplicarían en el marco del procedimiento presupuestario.
61.
La indicación según la cual el presupuesto anual de la Unión se establece de conformidad con un procedimiento legislativo especial está destinada precisamente a subrayar el hecho de que el procedimiento presupuestario, si bien se inspira en el desarrollo del procedimiento legislativo ordinario, como se señala en el artículo 294 TFUE, por ejemplo en cuanto atañe a la convocatoria de un Comité de Conciliación en caso de falta de acuerdo entre el Parlamento y el Consejo, debe distinguirse de éste.
62.
Ciertamente, se trata de un procedimiento legislativo en el sentido de que entraña la intervención de las dos ramas de la autoridad legislativa, que constituyen asimismo las dos ramas de la autoridad presupuestaria, y que debe dar lugar a la adopción de un acto legislativo. Sin embargo, este procedimiento se califica como «especial» en el sentido de que se adapta a las exigencias propias de la función presupuestaria y a la especificidad del instrumento que constituye el presupuesto.
63.
Los autores del Tratado establecieron así un procedimiento específico cuyas diferentes etapas responden a la naturaleza particular del presupuesto, que constituye un acto de previsión y de autorización, (
7
) al imperativo de celeridad del procedimiento al objeto de permitir una votación del presupuesto antes del comienzo del ejercicio presupuestario siguiente, y a la necesidad de llegar a un resultado superando una eventual falta de acuerdo entre el Parlamento y el Consejo.
64.
Este procedimiento se enmarca en un calendario apretado y está organizado de forma que se obtenga un acuerdo entre el Parlamento y el Consejo en plazo al objeto de evitar, en la medida de lo posible, el recurso al régimen de las doceavas partes provisionales en el marco del ejercicio presupuestario siguiente. (
8
)
65.
El acuerdo entre el Parlamento y el Consejo puede producirse en diferentes fases. En el mejor de los casos, se producirá cuando el Parlamento apruebe la posición del Consejo al término de la primera fase, de conformidad con el artículo 314 TFUE, apartado 4, letra a). (
9
) Si el Parlamento aprueba enmiendas por mayoría de los miembros que lo componen, se convocará un Comité de Conciliación, salvo en el caso en que el Consejo comunique al Parlamento que aprueba todas sus enmiendas. (
10
)
66.
Si se reúne el Comité de Conciliación, se abre una segunda fase dirigida a alcanzar un acuerdo sobre un texto conjunto entre los miembros del Consejo o sus representantes y los miembros que representan al Parlamento. (
11
) Si, en un plazo de 21 días contados a partir de su convocatoria, el Comité de Conciliación alcanza un acuerdo sobre un texto conjunto, el Parlamento y el Consejo dispondrán cada uno de 14 días a partir de la fecha de dicho acuerdo para aprobar el texto conjunto. (
12
)
67.
Así pues, pueden darse varias situaciones.
68.
Si el Parlamento y el Consejo aprueban el texto conjunto o no adoptan decisión alguna o si una de estas instituciones aprueba el texto conjunto mientras que la otra no adopta decisión alguna, el presupuesto se considerará definitivamente adoptado de conformidad con el texto conjunto. (
13
)
69.
En cambio, si el Parlamento, por mayoría de los miembros que lo componen, y el Consejo rechazan el texto conjunto, o si una de estas instituciones rechaza el texto conjunto mientras que la otra no adopta decisión alguna, el presupuesto no podrá considerarse adoptado y la Comisión Europea deberá presentar un nuevo proyecto de presupuesto. (
14
) Lo mismo ocurrirá cuando el Parlamento, por mayoría de los miembros que lo componen, rechaza el texto conjunto mientras que el Consejo lo aprueba. (
15
)
70.
Por el contrario, la circunstancia de que el Consejo rechace el texto conjunto aunque el Parlamento lo apruebe, no impide necesariamente la adopción del presupuesto. En efecto, el rechazo por el Consejo del texto común puede salvarse si concurren ciertas condiciones. Así, el artículo 314 TFUE, apartado 7, letra d), prevé que el Parlamento podrá decidir, por mayoría de los miembros que lo componen y tres quintas partes de los votos emitidos, que confirma, en su totalidad o en parte, las enmiendas a la que se refiere la letra c) del apartado 4 de este mismo artículo. El artículo 314 TFUE, apartado 7, letra d), señala asimismo que si no se confirma una enmienda del Parlamento, se mantendrá la posición adoptada en el Comité de Conciliación con respecto a la línea presupuestaria objeto de la enmienda. El presupuesto se considerará, pues, definitivamente adoptado sobre esta base.
71.
Por último, si, en el plazo de 21 días mencionado en el artículo 314 TFUE, apartado 5, el Comité de Conciliación no alcanza un acuerdo sobre el texto conjunto, la Comisión presentará un nuevo proyecto de presupuesto. (
16
)
72.
De esta descripción del procedimiento presupuestario tal como se recoge ahora en el artículo 314 TFUE deduzco que la adopción del presupuesto sólo puede producirse cuando se ha llegado a un acuerdo entre el Parlamento y el Consejo. Incluso en el caso particular previsto en el artículo 314 TFUE, apartado 7, letra d), que confiere al Parlamento la facultad de salvar el rechazo del texto conjunto por el Consejo, el presupuesto se considerará adoptado sobre la base del acuerdo obtenido en el seno del Comité de Conciliación. Es la existencia de un acuerdo, alcanzado en el marco de un proceso que favorece la colaboración y la concertación entre el Parlamento y el Consejo, (
17
) lo que permite considerar que el presupuesto ha sido establecido por estas dos instituciones conforme a lo exigido por el artículo 314 TFUE, párrafo primero.
73.
Al margen del supuesto de que se trate, el acuerdo así alcanzado entre el Parlamento y el Consejo, a diferencia de cuanto sostiene este último, no tiene que ser formalizado mediante un acto legislativo firmado conjuntamente por los Presidentes de estas dos instituciones para poder considerar que el presupuesto ha sido adoptado.
74.
Por otra parte, si se hace referencia al supuesto previsto en el artículo 314 TFUE, apartado 7, letra d), me parece difícil sostener que los autores del Tratado hayan pretendido someter la adopción del presupuesto a la firma del Presidente del Consejo aun cuando esta institución haya rechazado el texto conjunto.
75.
Además, el artículo 314 TFUE no exige ni expresa ni tácitamente la existencia de un acto legislativo firmado conjuntamente por los Presidentes del Parlamento y del Consejo para que el presupuesto pueda producir efectos jurídicos.
76.
Adoptar otra solución, como alega el Parlamento, equivaldría a privar de efecto útil al acto del Presidente del Parlamento previsto en el artículo 314 TFUE, apartado 9.
77.
Pues bien, es preciso señalar que los autores del Tratado de Lisboa decidieron mantener, en términos casi inalterados, esta última fase del procedimiento presupuestario, mediante la cual el Presidente del Parlamento declara que el presupuesto queda definitivamente adoptado. Por otro lado, nada indica que quisieran privar a este acto del Presidente del Parlamento de los efectos jurídicos que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia le ha reconocido.
78.
En estas circunstancias, considero que se debe reconocer al acto mediante el cual el Presidente del Parlamento declara que el presupuesto ha quedado definitivamente adoptado la misma función y los mismos efectos jurídicos que antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.
79.
A este respecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, mediante este acto, «es el Presidente del Parlamento quien declara formalmente que el procedimiento presupuestario ha concluido, mediante la aprobación definitiva del presupuesto y quien confiere así fuerza obligatoria al mismo, tanto con respecto a las instituciones como a los Estados miembros. Al ejercer esta función, el Presidente del Parlamento interviene mediante un acto jurídico propio, de carácter objetivo, al final de un procedimiento caracterizado por la acción conjunta de diferentes instituciones». (
18
)
80.
Dicho de otro modo, en esta última fase del procedimiento, el acto del Presidente del Parlamento tiene la función de certificar la tramitación y la conclusión regulares del procedimiento presupuestario. Es también este acto del Presidente del Parlamento lo que permite al presupuesto producir efectos jurídicos frente a instituciones y Estados miembros.
81.
El acto del Presidente del Parlamento constituye, pues, el acto legislativo, asimilable a una decisión que produce efectos obligatorios en el sentido del artículo 288 TFUE, párrafo cuarto, que cierra el procedimiento legislativo especial previsto en el artículo 314 TFUE. (
19
) Se trata, en suma, de la decisión presupuestaria sin la cual el presupuesto se convertiría en un instrumento desprovisto de efectos jurídicos. (
20
)
82.
Esta decisión presupuestaria constituye indudablemente un acto impugnable, como ilustra el presente procedimiento. Tal decisión puede ser anulada, en particular, si se adopta cuando no se da un acuerdo entre el Parlamento y el Consejo sobre el contenido del presupuesto, en las condiciones previstas en el artículo 314 TFUE.
83.
Tal no es la situación en el caso de autos. En efecto, de los documentos que obran en autos se desprende claramente que el Parlamento y el Consejo alcanzaron un acuerdo inequívoco sobre el contenido del presupuesto para el ejercicio 2011. La circunstancia de que estas dos instituciones mantengan una controversia sobre la formalización de este acuerdo no impidió al Presidente del Parlamento adoptar, el 15 de diciembre de 2010, el acto por el que se declara que el procedimiento iniciado en virtud del artículo 314 TFUE había finalizado y que el presupuesto general de la Unión para el ejercicio 2011 quedaba definitivamente adoptado.
84.
A la vista de todos estos elementos, propongo al Tribunal de Justicia que desestime por infundado el motivo principal del Consejo, basado en la violación del artículo 314 TFUE por la falta de un acto legislativo firmado conjuntamente por los Presidentes del Parlamento y del Consejo.
85.
Por otro lado, en la medida en que considero que el Parlamento ha actuado de conformidad con el artículo 314 TFUE, no puede reprochársele no haber respetado el equilibrio institucional establecido en el artículo 314 TFUE, haber vulnerado el principio de atribución de facultades y el deber de cooperación leal entre las instituciones, o incluso haber incurrido en vicios sustanciales de forma.
V. Conclusión
86.
A la vista del conjunto de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas al Consejo de la Unión Europea, debiendo el Reino de España soportar sus propias costas.
(
1
)	Lengua original: francés.
(
2
)	DO 2011, L 68, p. I/1.
(
3
)	34/86, Rec. p. 2155.
(
4
)	Apartado 8.
(
5
)	Sentencia Consejo/Parlamento, antes citada, apartado 8.
(
6
)	Ha de señalarse además que, en la versión inglesa del Tratado, el término «adopted» se mantiene inalterado.
(
7
)	Véase la sentencia Consejo/Parlamento, antes citada, apartado 6, que precisa que el presupuesto es un «acto que prevé y autoriza por anticipado cada año los ingresos y los gastos».
(
8
)	Véase el artículo 315 TFUE.
(
9
)	El artículo 314 TFUE, apartado 4, letra b), prevé asimismo que si el Parlamento no se pronuncia, el presupuesto se considerará adoptado.
(
10
)	Véase el artículo 314 TFUE, apartado 4, letra c).
(
11
)	Véase el artículo 314 TFUE, apartado 5.
(
12
)	Véase el artículo 314 TFUE, apartado 6.
(
13
)	Véase el artículo 314 TFUE, apartado 7, letra a).
(
14
)	Véase el artículo 314 TFUE, apartado 7, letra b).
(
15
)	Véase el artículo 314 TFUE, apartado 7, letra c).
(
16
)	Véase el artículo 314 TFUE, apartado 8.
(
17
)	Así, el artículo 314 TFUE formaliza y consolida una práctica de diálogo que ha sido el objeto de acuerdos interinstitucionales.
(
18
)	Sentencia Consejo/Parlamento, antes citada, apartado 8.
(
19
)	Dado que se prevé expresamente un acto de este tipo en el artículo 314 TFUE, apartado 9, en el marco del procedimiento legislativo especial de que se trata, carece de pertinencia el artículo 296 TFUE, párrafos primero y tercero.
(
20
)	La atribución de efectos jurídicos al presupuesto no exime, en principio, a las instituciones de la Unión, si desean ejecutar gastos consignados en el presupuesto, de la obligación de adoptar un acto jurídicamente vinculante que otorgue un fundamento jurídico a la acción de la Unión, de conformidad con lo previsto en el artículo 310 TFUE, apartado 3.