Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
apresentadas em 11 de dezembro de 2025 (1)
Processo C‑655/24 [Latranov] (i)
Rayonna prokuratura — grad Veliki Preslav
contra
EZ
[Pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Rayonen sad — Veliki Preslav (Tribunal de Primeira Instância de Veliki Preslav, Bulgária)]
« Reenvio prejudicial — Espaço de liberdade, segurança e justiça — Decisão‑Quadro 2005/212/JAI — Artigo 2.° — Diretiva 2014/42/UE — Artigos 3.° e 14.° — Âmbito de aplicação — Diretiva (UE) 2024/1260 — Artigo 38.° — Aplicabilidade — Perda de instrumentos do crime — Condução de veículo a motor sob efeito de álcool — Perda do veículo ou do seu valor se não for propriedade do autor do crime — Veículo a motor como instrumento do crime »
1.        A polícia búlgara intercetou o condutor de um veículo a motor para o submeter a um teste de alcoolemia. Como o seu índice de alcoolemia excedia o legalmente admissível, foi condenado por infração penal de condução de veículo a motor sob efeito de álcool.
2.        Na sequência dessa condenação, suscitou‑se a questão de saber se é pertinente a perda do veículo ou o confisco de valor equivalente se o mesmo
não for propriedade do condenado. Neste caso, o veículo era um bem comum (segundo o regime de bens do casamento) do condutor e do seu cônjuge.
3.        O órgão judicial que decide quanto à perda submete ao Tribunal de Justiça várias questões prejudiciais. Com as duas primeiras pretende saber, em síntese:
–        Se a infração penal de condução de um veículo a motor sob efeito de álcool é abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva (UE) 2024/1260 (2), da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») ou da Decisão‑Quadro 2005/212/JAI (3).
–        Se, caso seja aplicável alguma das normas anteriores, o veículo a motor utilizado pode ser qualificado de instrumento utilizado para cometer a infração penal.
I.      Quadro jurídico
A.      Direito da União
1.      Decisão‑Quadro 2005/212
4.        O artigo 2.° («Perda») indica:
«1.      Cada Estado‑Membro tomará as medidas necessárias que o habilitem a declarar perdidos, no todo ou em parte, os instrumentos e produtos de infrações penais puníveis com pena privativa da liberdade por período superior a um ano, ou bens de valor equivalente a esses produtos.
[…]»
5.        Em conformidade com o artigo 4.° («Vias de recurso»):
«Cada Estado‑Membro tomará as medidas necessárias para assegurar que as partes interessadas afetadas pelas medidas previstas nos artigos 2.° e 3.° disponham de vias de recurso eficazes para defenderem os seus direitos.»
6.        O artigo 5.° («Salvaguardas») dispõe:
«A presente decisão‑quadro não tem por efeito a alteração da obrigação de respeitar os direitos e princípios fundamentais consagrados no artigo 6.° do Tratado da União Europeia, nomeadamente o da presunção de inocência.»
2.      Diretiva 2014/42/UE (4)
7.        Segundo o artigo 2.° («Definições»):
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
[…]
3)      “Instrumentos”, quaisquer bens utilizados ou que se destinem a ser utilizados, seja de que maneira for, no todo ou em parte, para cometer uma ou várias infrações penais;
[…]»
8.        O artigo 3.° («Âmbito de aplicação») enumera:
«A presente diretiva é aplicável às infrações penais abrangidas pelos seguintes atos:
a)      Convenção estabelecida com base no artigo K.3, n.° 2, alínea c), do Tratado da União Europeia, relativa à luta contra a corrupção em que estejam implicados funcionários das Comunidades Europeias ou dos Estados‑Membros da União Europeia (“Convenção relativa à luta contra a corrupção em que estejam implicados funcionários”);
b)      Decisão‑Quadro 2000/383/JAI do Conselho, de 29 de maio de 2000, sobre o reforço da proteção contra a contrafação de moeda na perspetiva da introdução do euro;
c)      Decisão‑Quadro 2001/413/JAI do Conselho, de 28 de maio de 2001, relativa ao combate à fraude e à contrafação de meios de pagamento que não em numerário;
d)      Decisão‑Quadro 2001/500/JAI do Conselho, de 26 de junho de 2001, relativa ao branqueamento de capitais, à identificação, deteção, congelamento, apreensão e perda dos instrumentos e produtos do crime;
e)      Decisão‑Quadro 2002/475/JAI do Conselho, de 13 de junho de 2002, relativa à luta contra o terrorismo;
f)      Decisão‑Quadro 2003/568/JAI do Conselho, de 22 de julho de 2003, relativa ao combate à corrupção no setor privado;
g)      Decisão‑Quadro 2004/757/JAI do Conselho, de 25 de outubro de 2004, que adota regras mínimas quanto aos elementos constitutivos das infrações penais e às sanções aplicáveis no domínio do tráfico ilícito de droga;
h)      Decisão‑Quadro 2008/841/JAI do Conselho, de 24 de outubro de 2008, relativa à luta contra a criminalidade organizada;
i)      Diretiva 2011/36/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de abril de 2011, relativa à prevenção e luta contra o tráfico de seres humanos e à proteção das vítimas, e que substitui a Decisão‑Quadro 2002/629/JAI do Conselho;
j)      Diretiva 2011/93/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à luta contra o abuso sexual e a exploração sexual de crianças e a pornografia infantil, e que substitui a Decisão‑Quadro 2004/68/JAI do Conselho;
k)      Diretiva 2013/40/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de agosto de 2013, relativa a ataques contra os sistemas de informação e que substitui a Decisão‑Quadro 2005/222/JAI do Conselho,
bem como quaisquer outros atos jurídicos, se os mesmos previrem especificamente que a presente diretiva se aplica às infrações penais neles harmonizadas.»
9.        O artigo 14.° («Substituição da Ação Comum 98/699/JAI e de determinadas disposições das Decisões‑Quadro 2001/500/JAI e 2005/212/JAI») prevê:
«1.      São substituídos pela presente diretiva, para os Estados‑Membros que a ela estão vinculados […] o artigo 1.°, primeiro ao quarto travessões, e o 3.° da Decisão‑Quadro 2005/212/JAI, sem prejuízo das obrigações desses Estados‑Membros quanto ao prazo de transposição destas decisões‑quadro para o direito nacional.
[…]»
3.      Diretiva 2024/1260
10.      O artigo 33.° («Transposição») indica:
«1.      Os Estados‑Membros põem em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente diretiva até 23 de novembro de 2026. Do facto informam imediatamente a Comissão.
[…]»
11.      Em conformidade com o artigo 36.° («Substituição da Ação Comum 98/699/JAI, da Decisão‑Quadro 2001/500/JAI, da Decisão‑Quadro 2005/212/JAI, da Decisão 2007/845/JAI e da Diretiva 2014/42/UE»):
«1.      [A Decisão‑Quadro] 2005/212/JAI […] [é substituída] no que diz respeito aos Estados‑Membros vinculados pela presente diretiva, sem prejuízo das obrigações desses Estados‑Membros no que se refere à data de transposição desses instrumentos para o direito nacional.
[…]».
B.      Direito búlgaro. Nakazatelen kodeks (Código Penal)
12.      O artigo 53.° dispõe:
«(1)      Independentemente da responsabilidade penal, são declarados perdidos a favor do Estado:
a)      […] os bens que pertençam à pessoa declarada culpada e que se destinavam ou que tenham sido utilizados na prática de uma infração penal dolosa; caso tais bens não existam ou tenham sido alienados, será ordenada a perda de valor equivalente;
[…]»
13.      Por força do artigo 343b, na sua versão aplicável aos factos:
«(1)      […] Quem conduzir um veículo a motor com uma taxa de alcoolemia superior a 1,2 por mil, devidamente verificada, é punido com pena privativa da liberdade de um a três anos e com multa de duzentos a mil [levs búlgaros (BGN)].
(2)      […] Quem conduzir um veículo a motor com uma taxa de alcoolemia superior a 0,5 por mil, devidamente verificada, após ter sido condenado por sentença transitada pela infração referida no n.° 1, é punido com pena privativa da liberdade de um a cinco anos e com multa de quinhentos a mil e quinhentos BGN.
(3)      […] Quem conduzir um veículo a motor após o consumo, devidamente verificado, de estupefacientes ou substâncias análogas é punido com pena privativa da liberdade de um a três anos e com multa de quinhentos a mil e quinhentos BGN.
(4)      […] Se o ato referido no n.° 4 for cometido com reincidência, a pena aplicável é a privação da liberdade de um a cinco anos e uma multa de quinhentos a mil e quinhentos BGN.
(5)      […] Nos casos referidos nos n.os 1 a 4, o tribunal declara perdido, a favor do Estado, o veículo a motor utilizado para cometer a infração e que é propriedade do autor da infração ou, se o autor da infração não for o seu proprietário, condena‑o a pagar o respetivo valor.
[…]»
II.    Matéria de facto, litígio e questões prejudiciais
14.      Em 27 de julho de 2024, na cidade de Veliki Preslav (Bulgária), EZ conduzia um veículo a motor com uma taxa de alcoolemia de 3,23 por mil (5).
15.      Em 15 de agosto de 2024, o condutor chegou a um acordo com o Ministério Público. Nos termos do acordo, homologado por sentença (6) que transitou em julgado nesse mesmo dia, foram‑lhe aplicadas:
–         Uma pena privativa de liberdade de um ano, suspensa por um período de três anos;
–         Uma multa de 500 BGN;
–        Uma pena de privação do direito de conduzir veículos a motor por um período de um ano e oito meses.
16.      O veículo conduzido por EZ integra o conjunto dos bens comuns do casal formado por si e pela sua mulher. Esta última não foi interveniente no processo, por tal não ser permitido pela legislação processual nacional então vigente (7).
17.      Antes da adoção de uma decisão quanto à perda, foram tomadas medidas provisórias relativamente aos 50 %
do veículo que são propriedade de EZ (8).
18.      Para decidir sobre o confisco do valor do veículo, o Rayonen sad — Veliki Preslav (Tribunal de Primeira Instância de Veliki Preslav, Bulgária) considerou necessário submeter quatro questões prejudiciais, das quais se transcrevem as duas primeiras, que, por indicação do Tribunal de Justiça, serão objeto das presentes conclusões. O seu teor é o seguinte:
«1)      São a Diretiva [2024/1260], a [Carta] ou ainda a Decisão‑Quadro [2005/212] aplicáveis aos casos de infrações relacionadas com o transporte cometidas após o consumo de álcool e/ou de estupefacientes?
2)      Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, constitui o veículo a motor um instrumento utilizado para cometer a infração na aceção do artigo 3.°, n.° 3, da Diretiva [2024/1260]?»
III. Tramitação processual no Tribunal de Justiça
19.      O pedido de decisão prejudicial deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 9 de outubro de 2024.
20.      O Governo Polaco e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas.
21.      O Governo Búlgaro e a Comissão participaram na audiência realizada em 1 de outubro de 2025.
IV.    Apreciação
A.      Preliminar
22.      De acordo com o direito búlgaro, a prática da infração penal de condução de um veículo a motor sob efeito de álcool é punida com a perda do veículo a favor do Estado, se for propriedade do autor, ou, se o não for, a perda é substituída pelo pagamento do seu valor ao Estado (9).
23.      Da leitura do despacho de reenvio e das observações de todos os intervenientes neste processo infere‑se que, em casos como este, a obrigação de declarar a perda do veículo (ou a quantia que a substitui, se o veículo não for propriedade do autor da infração) é absoluta (10).
B.      Primeira questão prejudicial
24.      O tribunal a quo pretende saber, em primeiro lugar, se a legislação da União aplicável ao litígio inclui a Diretiva 2024/1260, a Carta ou a Decisão‑Quadro 2005/212.
25.      Segundo o artigo 33.°, n.° 1, da Diretiva 2024/1260, «[o]s Estados‑Membros põem em vigor as disposições legais, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente Diretiva até 23 de novembro de 2026. Do facto informam imediatamente a Comissão».
26.      A Comissão afirma (11) que a República da Bulgária não lhe comunicou a transposição da Diretiva 2024/1260 (12).
27.      Nestas circunstâncias, e dado que a condução do veículo sob efeito de álcool se verificou em 27 de julho de 2024, a Diretiva 2024/1260 é inaplicável
ratione temporis.
28.      Do ponto de vista do direito da União, o litígio deve ser resolvido recorrendo à Decisão‑Quadro 2005/212. Ora, embora o despacho de reenvio não lhe faça referência, há que ter em conta a eventual aplicabilidade da Diretiva 2014/42, vigente à data dos factos.
29.      Como é sobejamente conhecido, o Tribunal de Justiça pode fornecer ao órgão jurisdicional de reenvio elementos de interpretação do direito da União que aquele não tenha mencionado no seu despacho de reenvio (13).
30.      Assim, a resposta às questões prejudiciais não deveria cingir‑se apenas ao artigo 2.°, n.° 1, da Decisão‑Quadro 2005/212, mas valorar também a eventual incidência da Diretiva 2014/42.
31.      Perante as dúvidas suscitadas quanto à aplicabilidade da Decisão‑Quadro 2005/212 aos crimes de condução sob efeito de álcool, importa antes de mais analisar a base jurídica dessa Decisão‑Quadro.
1.      Base jurídica da Decisão‑Quadro 2005/212
32.      A Decisão‑Quadro 2005/212 menciona como base jurídica, além do artigo 34.°, n.° 2, alínea b), os artigos 29.° e 31.°, n.° 1, alínea c), TUE.
33.      Na audiência, o Governo Búlgaro não só alegou que a Decisão‑Quadro 2005/212 não era aplicável a este caso (14) mas também que, se fosse aplicada a crimes como o dos presentes autos, poderia violar o direito primário da União.
34.      A Comissão opõe‑se a esta tese e considero que com razão.
35.      Segundo o artigo 29.° TUE, o objetivo de «facultar aos cidadãos um elevado nível de proteção num espaço de liberdade, segurança e justiça, mediante a instituição de ações em comum entre os Estados‑Membros no domínio da cooperação […] judiciária em matéria penal» «será atingido prevenindo e combatendo a criminalidade, organizada ou não».
36.      Por sua vez, o artigo 31.° TUE, n.° 1, alínea c), estabelece que a ação em comum no domínio da cooperação judiciária em matéria penal incluirá «assegurar a compatibilidade das normas aplicáveis nos Estados‑Membros, na medida do necessário para melhorar a referida cooperação».
37.      Ambas as disposições do direito primário da União são fundamento suficiente para a aplicação da Decisão‑Quadro 2005/212 a crimes de certa gravidade, isto é, punidos com uma pena privativa de liberdade superior a um ano, mas sem os circunscrever a uma lista nem a uma categoria específica (como poderia ser a criminalidade organizada).
38.      Com efeito, segundo o Tratado UE na sua versão anterior ao Tratado de Lisboa, a base jurídica da Decisão‑Quadro 2005/212 está diretamente ligada à cooperação judiciária em matéria penal, como o demonstram as duas disposições referidas:
–        O artigo 29.° TUE alude expressamente à cooperação judiciária penal para combater a criminalidade, quer seja organizada ou não.
–        O artigo 31.° TUE, n.° 1, alínea c) (15), tem uma redação aberta, isto é, permite adotar disposições de direito derivado que assegurem a compatibilidade das normas aplicáveis nos Estados‑Membros, na medida do necessário para melhorar a cooperação judiciária penal (16).
39.      Em suma, as normas de direito primário que a Decisão‑Quadro 2005/212 refere como base jurídica são fundamento suficiente para que o seu artigo 2.° se estenda, horizontalmente, aos crimes que o legislador europeu considerou conveniente, sem os restringir aos de nenhum domínio específico da criminalidade.
40.      O artigo 9.° do Protocolo 36 sobre disposições transitórias do Tratado de Lisboa (17), ao regular as relativas aos atos adotados com base nos títulos V e VI do Tratado da União, prevê que «[o]s efeitos jurídicos dos atos das instituições, órgãos e organismos da União adotados com base no Tratado da União Europeia antes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa são preservados enquanto esses atos não forem revogados, anulados ou alterados em aplicação dos Tratados».
41.      O Tribunal de Justiça declarou que:
–        «[O] artigo 9.° do protocolo relativo às disposições transitórias deve ser entendido como visando, nomeadamente, garantir que os atos adotados no âmbito dessa cooperação poderão continuar a ser aplicados eficazmente, apesar da alteração do quadro institucional da referida cooperação» (18).
–        «[D]ado que a legalidade de um ato da União deve ser apreciada em função dos elementos de facto e de direito existentes na data de adoção do ato […], a legalidade do artigo 18.°, n.° 2, da Decisão 2008/633 deve ser apreciada à luz das disposições que regiam, à data da adoção desta decisão, a adoção de uma medida como a decisão impugnada […]» (19).
42.      Por conseguinte, a avaliação das disposições da Decisão‑Quadro 2005/212 deve considerar o contexto normativo em vigor à data da sua adoção, de modo que as referências de direito primário continuam a ser as do Tratado UE relativas à cooperação judiciária penal.
43.      A adoção da Diretiva 2014/42, que substituiu apenas uma parte das disposições da Decisão‑Quadro 2005/212, não altera essa conclusão, pois as disposições que continuam em vigor estão‑no enquanto integrantes da Decisão‑Quadro. Se assim não fosse, a Diretiva 2014/42 teria incorporado essas disposições como parte do seu articulado (20).
44.      De qualquer modo, se se quisesse interpretar a Decisão‑Quadro 2005/212 em consonância com as normas do Tratado FUE relativas à cooperação judiciária penal, seria necessário ter em conta que, para o legislador da União, o artigo 82.° TFUE não se limita aos crimes particularmente graves que tenham uma dimensão transfronteiriça.
45.      O legislador da União declarou (precisamente em relação ao reconhecimento e à execução de decisões de perda proferidas por outro Estado‑Membro no âmbito de processos penais), que «as infrações penais abrangidas pelo presente regulamento [Regulamento (UE) 2018/1805] (21) não deverão ficar limitadas […] aos crimes particularmente graves que tenham uma dimensão transfronteiriça, porquanto o artigo 82.° [TFUE] não impõe tal limitação às medidas que preveem regras e procedimentos para assegurar o reconhecimento mútuo das sentenças em matéria penal» (22).
2.      Interpretação da Decisão‑Quadro 2005/212
46.      Nos termos do artigo 2.°, n.° 1, da Decisão‑Quadro 2005/212, cada Estado‑Membro «tomará as medidas necessárias que o habilitem a declarar perdidos, no todo ou em parte, os instrumentos e produtos de infrações penais puníveis com pena privativa da liberdade por período superior a um ano, ou bens de valor equivalente a esses produtos».
47.      Como no direito búlgaro a infração controvertida é punida com uma pena até três anos de prisão, enquadra‑se, literalmente, no artigo 2.°, n.° 1, da Decisão‑Quadro 2005/212.
48.      Ora, poderia conceber‑se (assim é defendido pelos Governos Búlgaro e Polaco) uma interpretação mais restrita da Decisão‑Quadro 2005/212, de modo que fosse apenas aplicável no âmbito do combate à criminalidade organizada.
49.      Este argumento não é, de forma nenhuma, negligenciável. O preâmbulo da Decisão‑Quadro 2005/212 contém indicações que, lidas de forma isolada, poderiam sugerir uma limitação do seu âmbito de aplicação àquela forma de criminalidade. Várias disposições do seu articulado seguem essa mesma linha, o que seria corroborado pelo critério hermenêutico contextual.
50.      Todavia, considero que neste caso:
–        Há que privilegiar a clara (e taxativa) redação do artigo 2.° da Decisão‑Quadro 2005/212, que exclui a sua restrição aos crimes relacionados com a criminalidade organizada.
–        Há que interpretar esse artigo em conjugação com as bases jurídicas da própria Decisão‑Quadro 2005/212, designadamente com os artigos 29.° e 31.°, n.° 1, alínea c), TUE, que, como já referi, permitem ir além da criminalidade organizada.
–        Deve ser tido em consideração o objetivo da Decisão‑Quadro 2005/212, isto é, alargar a cooperação judiciária em matéria penal a condutas de uma certa gravidade, definidas pelo legislador da União, que optou por considerar como tais as condutas puníveis com penas privativas de liberdade por período superior a um ano.
51.      Ao aludirem à criminalidade organizada, os considerandos 1, 2, 4, 5 e 6 da Decisão‑Quadro 2005/212, fazem‑no para expressar a preocupação com a prevenção e combate a essa criminalidade. Tal preocupação justifica medidas destinadas, por exemplo, a mitigar o ónus da prova quanto à origem do património de uma pessoa, em casos de infrações relacionadas com formas de criminalidade particularmente graves.
52.      Em contrapartida, o considerando 10 da Decisão‑Quadro 2005/212 é mais esclarecedor: «[o] objetivo da presente decisão‑quadro é o de assegurar que todos os Estados‑Membros disponham de regras efetivas que regulem a perda dos produtos do crime, nomeadamente no que respeita ao ónus da prova relativamente à origem dos bens detidos por uma pessoa condenada pela prática de uma infração relacionada com a criminalidade organizada» (o sublinhado é meu).
53.      Assim, o fator «criminalidade organizada» não é inerente à interpretação do artigo 2.° da Decisão‑Quadro 2005/212, embora possa incidir no ónus da prova quanto à origem dos bens declarados perdidos.
54.      O artigo 2.° da Decisão‑Quadro 2005/212 tem por objetivo, insisto, que os Estados disponham de normas mínimas (de alcance horizontal) para regular a perda, de modo que as correspondentes decisões nacionais possam ser executadas noutros Estados‑Membros, no âmbito da cooperação judiciária penal.
55.      O Tribunal de Justiça associa, inequivocamente, os objetivos da Decisão‑Quadro 2005/212 aos que são próprios da cooperação judiciária penal.
56.      Em especial, sublinha que «a Decisão‑Quadro 2005/212 se baseia nas disposições do título VI do Tratado UE, na sua versão anterior ao Tratado de Lisboa, intitulado “Disposições relativas à cooperação policial e judiciária em matéria penal”, […]» e que tem por objetivo «[…] assegurar, como enuncia o seu considerando 10, que todos os Estados‑Membros disponham de regras efetivas que regulem a perda dos produtos do crime» (23).
57.      Além de recordar a ligação entre a Decisão‑Quadro 2005/212 e a Decisão‑Quadro 2006/783/JAI (24), o Tribunal de Justiça proclama que, «tendo em conta os objetivos e a redação das disposições da Decisão‑Quadro 2005/212, bem como o contexto em que esta foi adotada, […] a referida decisão‑quadro é um ato que visa obrigar os Estados‑Membros a instituir regras mínimas comuns de perda dos instrumentos e produtos relacionados com infrações penais, com vista a facilitar o reconhecimento mútuo das decisões judiciais de perda adotadas no âmbito de processos penais […]» (25).
58.      Assim, até aqui não parece que haja motivos para limitar essas regras mínimas comuns relativas à perda aos casos de criminalidade organizada (entre os quais, logicamente, não figuraria o crime de condução sob efeito de álcool).
59.      A Diretiva 2014/42 abandona a abordagem geral da Decisão‑Quadro 2005/212 e substitui‑a por um elenco específico de infrações, plasmado no seu artigo 3.° Trata‑se de uma lista de condutas de gravidade significativa, muitas delas caracterizadas pela presença do elemento organizacional (criminalidade organizada).
60.      A lista das infrações do artigo 3.° da Diretiva 2014/42, que tem carácter exaustivo (26), não abrange os crimes de condução sob efeito de álcool.
61.      No entanto, a regulação da Diretiva 2014/42 não excluiu do ordenamento jurídico da União a Decisão‑Quadro 2005/212 (27). Com efeito, devido ao contexto em que foi adotada, há que entender que a Diretiva 2014/42 visava alargar as disposições da Decisão‑Quadro 2005/212 (28).
62.      O critério subjacente ao artigo 2.° da Decisão‑Quadro 2005/212 (que não se cinge apenas às infrações cometidas por organizações criminosas mas a qualquer crime punido com pena privativa da liberdade por período
superior a um ano) é aditado por subsequentes instrumentos de reconhecimento mútuo às decisões de perda.
63.      Assim, o Regulamento 2018/1805, nos termos do seu considerando 14, «deverá abranger as decisões de […] perda relacionadas com as infrações penais abrangidas pela Diretiva 2014/42/UE, bem como […] as decisões de perda relativas a outras infrações penais
[…]» (o sublinhado é meu).
64.      É lógico, pois, que o Tribunal de Justiça tenha interpretado as disposições da Decisão‑Quadro 2005/212 relativamente a factos não necessariamente relacionados com atividades de organizações criminosas. O fator de apreciação da aplicabilidade da Decisão‑Quadro 2005/212 foi, estritamente, o relativo à duração da pena privativa da liberdade prevista para a infração (29).
65.      Considero que não há motivos para se divergir desta posição do Tribunal de Justiça. De acordo com a mesma, a perda decorrente da condução de um veículo a motor sob efeito de álcool enquadra‑se no artigo 2.°, n.° 1, da Decisão‑Quadro 2005/212, se for punida com pena privativa da liberdade superior a um ano.
66.      A aplicação da Decisão‑Quadro 2005/212 tem, ademais, consequências favoráveis quanto ao direito a um processo equitativo das pessoas sujeitas à perda dos instrumentos do crime. São precisamente essas salvaguardas que permitem que não haja obstáculos à cooperação judiciária em matéria penal.
67.      Nos termos do artigo 4.° da Decisão‑Quadro 2005/212, relativamente à perda declarada perante qualquer das infrações definidas (amplamente) no seu artigo 2.°, cada Estado‑Membro deve tomar «as medidas necessárias para assegurar que as partes interessadas afetadas pelas medidas previstas [refere o artigo 2.°] disponham de vias de recurso eficazes para defender os seus direitos». Além disso, as salvaguardas a que se refere o artigo 5.° da Decisão‑Quadro 2005/212 mantêm‑se plenamente operacionais.
68.      Este meio de contacto com o direito derivado da União permite que, por força do seu artigo 51.°, a Carta se aplique às medidas de perda previstas na Decisão‑Quadro 2005/212.
69.      Com este critério, o Tribunal de Justiça declarou que o direito de propriedade consagrado no artigo 17.° da Carta deve ser protegido contra a perda de bens de terceiros de boa‑fé (30). Além disso, conjugou o artigo 47.° da Carta (direito à ação) com o artigo 4.° da Decisão‑Quadro 2005/212 (31).
70.      Do ponto de vista da proteção dos direitos fundamentais, as disposições reguladoras da perda nos Estados‑Membros que manifestamente não respeitem
esses direitos podem conduzir à recusa do reconhecimento de decisões judiciais, que ficaria entravado (32).
71.      Com estas últimas reflexões pode responder‑se à parte da primeira questão prejudicial em que o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se a Carta (em geral, sem especificar qual dos seus artigos) é aplicável.
72.      Além disso, não considero necessário analisar a influência que poderia ter no litígio a Diretiva 2024/1260, à qual alude o órgão jurisdicional de reenvio, dado que, como já referi, é inaplicável ratione temporis aos factos aqui examinados.
73.      Se essa análise fosse feita, haveria que esclarecer se a Diretiva 2024/1260 influencia retroativamente a interpretação da Decisão‑Quadro 2005/212, para o que não encontro razões suficientes.
74.      O problema, com o qual o Tribunal de Justiça virá provavelmente a ser confrontado, é que, ao estabelecer o seu âmbito de aplicação, a Diretiva 2024/1260 parece seguir uma técnica semelhante à que, literalmente, era utilizada pela Diretiva 2014/42 (só para infrações penais particularmente graves, sem ter em consideração a pena prevista para cada crime), mas, contrariamente à Diretiva 2014/42 (33), substitui completamente o conteúdo da Decisão‑Quadro 2005/212 (34).
C.      Segunda questão prejudicial
75.      Embora a decisão de reenvio se refira ao artigo 1.° da Decisão‑Quadro 2005/212, a definição de «instrumento» contida nesta última tinha sido substituída, à data dos factos, pela constante da Diretiva 2014/42.
76.      A segunda questão prejudicial deve, assim, ser reformulada de modo que se examine se um veículo a motor conduzido sob efeito de álcool se enquadra na definição de «instrumento» do artigo 2.°, n.° 3, da Diretiva 2014/42 («quaisquer bens utilizados ou que se destinem a ser utilizados, seja de que maneira for, no todo ou em parte, para cometer uma ou várias infrações penais») (35).
77.      Partilho o ponto de vista da Comissão quando afirma que o conceito de «instrumento» da Diretiva 2014/42 é muito amplo e sublinha a sua autonomia conceptual no âmbito do direito da União (36).
78.      O Tribunal de Justiça já aceitou que um veículo a motor pode ser qualificado de instrumento (suscetível de perda) para cometer uma infração penal constitutiva de fraude fiscal (37). Pode essa mesma qualificação ser aplicável nos casos de condução sob efeito de álcool?
79.      O meio específico utilizado para o transporte das mercadorias objeto de contrabando, para o tráfico de drogas ou para qualquer outra deslocação ilícita de objetos será instrumento quando utilizado «seja de que maneira for» para cometer essas infrações. É indiferente que se trate de um veículo a motor ou de outro meio de transporte.
80.      Por outro lado, para cometer uma infração penal que consiste na condução de um veículo sob efeito de álcool, a utilização do veículo a motor constitui um elemento imprescindível do próprio tipo legal de crime.
81.      O veículo a motor perde o seu carácter de instrumento do crime quando seja um elemento constitutivo da descrição da infração penal? Pode antes ser entendido que esse veículo é objeto de tal infração?
82.      A resposta que os ordenamentos jurídicos dos Estados‑Membros (em geral, através dos seus códigos penais, que consagram soluções divergentes) (38) deram a estas questões não é uniforme.
83.      Em certos Estados‑Membros, a legislação dispõe que o veículo a motor é considerado instrumento do crime nas infrações penais contra a segurança rodoviária, em geral, ou, em especial, quando se tenha verificado a condução após o consumo de álcool ou de substâncias estupefacientes (39)..
84.      No entanto, outros Estados-Membros consideram que o veículo é um
instrumento em casos de condução perigosa, mas um objeto material da infração quando está em causa a
sob efeito de álcool ou de substâncias estupefacientes. No mesmo sentido, para este último tipo legal de crime, determinadas legislações consideram que o veículo conduzido é objeto indispensável para cometer a infração (40).
85.      Na minha opinião, a definição ampla de instrumento utilizada pelo artigo 2.°, n.° 3, da Diretiva 2014/42 não se opõe a que o legislador nacional assim qualifique o veículo conduzido por uma pessoa sob efeito de álcool.
86.      Se um veículo a motor pode ser considerado instrumento enquanto elemento acidental de uma infração penal, não vejo por que motivo, na perspetiva do direito da União, não o seria quando se trate de um fator essencial para cometer essa infração.
87.      Essa decisão do legislador nacional pode responder a considerações de política criminal que não têm se ser necessariamente partilhadas por todos os Estados‑Membros. Diferente é o facto de uma legislação nacional, em concreto, ultrapassar os limites do princípio da proporcionalidade ao regular as condições em que se verifica inequivocamente a perda do veículo, o que constitui o objeto de outra questão prejudicial.
V.      Conclusão
88.      Atendendo ao exposto, proponho que o Tribunal de Justiça responda às duas primeiras questões prejudiciais do Rayonen sad — Veliki Preslav (Tribunal de Primeira Instância de Veliki Preslav, Bulgária) nos seguintes termos:
«A Decisão‑Quadro 2005/212/JAI do Conselho, de 24 de fevereiro de 2005, relativa à perda de produtos, instrumentos e bens relacionados com o crime, e a Diretiva 2014/42/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de abril de 2014, sobre o congelamento e a perda dos instrumentos e produtos do crime na União Europeia,
devem ser interpretadas no sentido de que:
–        O artigo 2.° da Decisão‑Quadro 2005/212 é aplicável à perda de um veículo a motor conduzido sob efeito de álcool e/ou de substâncias estupefacientes se esta conduta constituir uma infração penal punida com uma pena privativa da liberdade por período superior a um ano.
–        Por conseguinte, a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia é aplicável à perda.
–        Nada impede que um veículo a motor possa ser qualificado de instrumento, na aceção do artigo 2.°, n.° 3, da Diretiva 2014/42, para a prática de uma infração penal de condução sob efeito de álcool.»
1      Língua original: espanhol.
i      O nome do presente processo é fictício. Não corresponde ao nome verdadeiro de nenhuma das partes no processo.
2      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de abril de 2024, relativa à recuperação e perda de bens (JO L, 2024/1260).
3      Decisão‑Quadro do Conselho, de 24 de fevereiro de 2005, relativa à perda de produtos, instrumentos e bens relacionados com o crime (JO 2005, L 68, p. 49).
4      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de abril de 2014, sobre o congelamento e a perda dos instrumentos e produtos do crime na União Europeia (JO 2014, L 127, p. 39).
5      O artigo 343b do Código penal búlgaro prevê o crime de condução sob efeito de álcool a partir de um grau de alcoolemia superior a 1,2 por mil. A taxa admissível é reduzida para 0,5 por mil se o condutor for reincidente.
6      O despacho de reenvio não especifica qual o órgão que proferiu esta sentença.
7      Na audiência, o Governo Búlgaro alegou que essa intervenção já é possível devido a uma alteração legislativa entretanto ocorrida.
8      Conforme explicado pelo Governo Búlgaro na audiência, a medida provisória visa a imobilização e o depósito do veículo até que seja objeto de uma decisão definitiva de declaração de perda. Para executar esta decisão, o veículo é vendido em hasta pública e o montante da venda é repartido entre o Estado Búlgaro e o proprietário a quem não é imputada a prática de factos ilícitos.
9      Segundo a Comissão (n.° 6 das suas observações escritas), foram apresentados no Tribunal Constitucional dois recursos para declaração de inconstitucionalidade contra a nova versão, de 2023, do artigo 343b, n.° 5, do Código Penal búlgaro. O Governo Búlgaro informou na audiência que, em 17 de julho de 2025, foi proferido acórdão (número 8/2025) no qual se declarou que a disposição estava em conformidade com a Constituição da Bulgária.
10      Na audiência, interrogado quanto à questão de saber se, no seu sistema penal, era automática a aplicação da declaração de perda ao delito de condução sob efeito de álcool, o Governo Búlgaro respondeu em sentido afirmativo. O facto de ser automática, acrescentou, decorre da valoração prévia que o legislador efetuou, ao impor a perda em qualquer caso, atendendo ao risco criado. Os órgãos jurisdicionais penais podem determinar se a infração foi ou não cometida, mas, no primeiro caso, a perda é obrigatoriamente declarada.
11      N.° 9 das suas observações escritas.
12      A obrigação de notificação à Comissão decorre do artigo 33.°, n.° 2, da Diretiva 2024/1260. O Governo Búlgaro, que não apresentou observações escritas, não contradisse a Comissão na audiência. Por conseguinte, há que pressupor que a transposição não foi efetuada.
13      Acórdão de 18 de setembro de 2019, VIPA (C‑222/18, EU:C:2019:751), n.° 50 e jurisprudência referida.
14      Em concordância, neste ponto, com as observações escritas do Governo Polaco.
15      Como foi salientado na audiência, a escolha da alínea c) é intencional. Se se quisesse restringir a Decisão‑Quadro 2005/212 às regras mínimas para combater a criminalidade organizada, ter‑se‑ia utilizado a alínea e) do artigo 31.° TUE, n.° 1.
16      Na audiência houve algum debate sobre o grau de «necessidade» de um incremento da compatibilidade entre as legislações dos Estados‑Membros no âmbito da cooperação judiciária penal. Na minha opinião, cabe ao legislador da União avaliar quando se verifica essa necessidade, como fez na Decisão‑Quadro 2005/212.
17      JO 2008, C 115, p. 322.
18      Acórdão de 16 de abril de 2015, Parlamento/Conselho (C‑540/13, EU:C:2015:224, n.° 44). Relativamente às posições comuns, «sob pena de retirar ao artigo 9.° do Protocolo (n.° 36) uma grande parte do seu efeito útil, o facto de o Tratado UE ter passado a prever a adoção de decisões e não de posições comuns em matéria de PESC não tem por efeito tornar inexistentes as posições comuns adotadas antes entradas em vigor do Tratado de Lisboa. […] Nestas condições, embora o contexto jurídico que envolve estas duas categorias de atos jurídicos não seja idêntico, pode considerar‑se que as posições comuns que não foram revogadas, anuladas ou alteradas depois da entrada em vigor do Tratado de Lisboa correspondem, para efeitos da aplicação do artigo 215.° TFUE, às decisões adotadas em conformidade com o capítulo 2 do título V do Tratado UE às quais o dito artigo faz referência» [Acórdão de 19 de julho de 2012, Parlamento/Conselho (C‑130/10, EU:C:2012:472, n.os 109 e 110)].
19      Acórdão de 16 de abril de 2015, Parlamento/Conselho (C‑540/13, EU:C:2015:224, n.° 35).
20      A permanência de certas disposições da Decisão‑Quadro 2005/212 foi tida em consideração no processo legislativo pós‑Tratado de Lisboa, no contexto do TFUE.
21      Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de novembro de 2018, relativo ao reconhecimento mútuo das decisões de apreensão e de perda (JO 2018, L 303, p. 1).
22      Considerando 14 do Regulamento 2018/1805. V., também, Acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de junho de 2019, Moro (C‑646/17, EU:C:2019:489, n.os 32 a 37).
23      Acórdão de 19 de março de 2020, Agro In 2001 (C‑234/18, EU:C:2020:221, n.os 52 e 53). A seguir, «Acórdão Agro In 2001».
24      Decisão‑Quadro do Conselho, de 6 de outubro de 2006, relativa à aplicação do princípio do reconhecimento mútuo às decisões de perda (JO 2006, L 328, p. 59). No n.° 55 do Acórdão Agro In 2001, o Tribunal de Justiça declara que «a Decisão‑Quadro 2005/212 relaciona‑se com um projeto do Reino da Dinamarca que deu lugar à adoção da Decisão‑Quadro 2006/783. Como é indicado no considerando 8 desta última Decisão‑Quadro, «tem por objetivo facilitar a cooperação entre Estados‑Membros, no que se refere ao reconhecimento mútuo e à execução de decisões de perda de bens, de forma a obrigar um Estado‑Membro a reconhecer e executar no seu território decisões de perda proferidas por um tribunal competente em matéria penal de outro Estado‑Membro».
25      Acórdão Agro In 2001, n.° 56.
26      Acórdão Agro In 2001, n.° 47.
27      Acórdão Agro In 2001, n.° 48: «Resulta [...] do artigo 14.°, n.° 1, da Diretiva 2014/42 que esta diretiva substitui unicamente os quatro primeiros travessões do artigo 1.° e o artigo 3.° da Decisão‑Quadro 2005/212 para os Estados‑Membros que a diretiva vincula, o que tem como consequência, como a advogada‑geral indicou, em substância, nos n.os 48 e 49 das suas conclusões, que os artigos 2.°, 4.° e 5.° da referida decisão‑quadro se mantêm em vigor após a adoção da Diretiva 2014/42».
28      Acórdão de 28 de outubro de 2021, Komisia za protivodeystvie na koruptsiyata i za otnemane na nezakonno pridobitoto imushtestvo (C‑319/19, EU:C:2021:883, n.° 36): «[…] tendo em conta os objetivos e o teor das disposições da Diretiva 2014/42, bem como o contexto em que esta foi adotada, há que considerar que esta diretiva, tal como a Decisão‑Quadro 2005/212, cujas disposições esta visa alargar, em conformidade com o seu considerando 9, é um ato que visa obrigar os Estados‑Membros a instituir regras mínimas comuns de perda dos instrumentos e produtos relacionados com infrações penais, com vista a facilitar o reconhecimento mútuo das decisões judiciais de perda adotadas no âmbito de processos penais». V., também, os Acórdãos Agro In 2001, n.° 56, e de 14 de janeiro de 2021, Okrazhna prokuratura — Haskovo e Apelativna prokuratura — Plovdiv (C‑393/19, EU:C:2021:8, n.° 36).
29      No Acórdão de 14 de janeiro de 2021, Okrazhna prokuratura — Haskovo y Apelativna prokuratura — Plovdiv (C‑393/19, EU:C:2021:8), tratava‑se de uma infração de contrabando qualificado, punida com uma pena privativa da liberdade de três a dez anos. No Acórdão Agro In 2001, tratava‑se de uma infração penal de desvio de fundos, punida com uma pena privativa da liberdade de dez a vinte anos.
30      Acórdão de 25 de janeiro de 2024, Sofiyski gradski sad (C‑722/22, EU:C:2024:80, n.° 28).
31      Acórdão de 14 de janeiro de 2021, Okrazhna prokuratura — Haskovo y Apelativna prokuratura — Plovdiv (C‑393/19, EU:C:2021:8, dispositivo, n.° 2).
32      Nos termos do n.º 1 do artigo 19.° do Regulamento 2018/1805, «[a] autoridade de execução só pode decidir não reconhecer ou executar uma decisão de perda se: […] h) Em situações excecionais, se houver motivos substanciais para crer, com base em elementos de prova objetivos e específicos, que a execução da decisão de perda iria, nas circunstâncias específicas do caso, implicar uma violação manifesta de um direito fundamental relevante tal como estabelecido na Carta, em especial o direito a um recurso efetivo, o direito a um julgamento equitativo ou o direito de defesa». O sublinhado é meu.
33      Entendo que a Diretiva 2014/42, ao manter a vigência dos artigos 2.°, 4.° e 5.° da Decisão‑Quadro 2005/212, com as salvaguardas associadas à mesma, deu cumprimento ao previsto no artigo 52.°, n.° 1, da Carta.
34      Em conformidade com o considerando 62 da Diretiva 2024/1260, «[u]ma vez
que a presente diretiva prevê um amplo conjunto de normas, que se sobrepõem aos instrumentos jurídicos já existentes, deverá substituir a […] Decisão‑Quadro 2005/212/JAI». A substituição completa do conteúdo da Decisão‑Quadro 2005/212 pela Diretiva 2024/1260 suscita muitas dúvidas quanto à aplicação dos instrumentos de cooperação judiciária penal nesta matéria, por deixar algumas lacunas no sistema até agora em vigor.
35      Segundo as informações disponíveis, há Estados‑Membros cuja legislação prevê que a condução após o consumo de álcool ou de substâncias estupefacientes seja punida com a perda do veículo (Bélgica, Espanha, França, Croácia, Itália, Letónia, Países Baixos, Polónia ou Eslováquia). Noutros, a perda é, antes, resultado de uma construção jurisprudencial (Hungria, Portugal ou Roménia).
36      N.os 13 e 14 das observações escritas da Comissão.
37      Acórdão de 25 de janeiro de 2024, Sofiyski gradski sad (C‑722/22, EU:C:2024:80, n.° 22): «quando um veículo é utilizado, “seja de que maneira for”, para cometer [uma] infração penal [de fraude fiscal], esse veículo está abrangido no conceito de “instrumento”, na aceção do artigo 1.°, terceiro travessão, desta decisão‑quadro, sem que seja necessário distinguir consoante o referido veículo seja utilizado como meio de transporte ou como meio de detenção ou de armazenamento dos produtos que são objeto da infração penal em questão». O tipo legal de crime punia o detentor de produtos sujeitos a imposto especial de consumo sem estampilha especial.
38      Há Estados‑Membros que restringem a medida de perda aos casos de condução perigosa, à condução reiterada sem habilitação legal ou, também reiteradamente, após o consumo de álcool ou de substâncias estupefacientes. Outros relegam para o arbítrio judicial a responsabilidade de decidir, de forma não automática e por força de considerações ad casum, em que condições o veículo pode ser declarado perdido. Por último, outros atendem à natureza da infração cometida ou ao risco que, no caso concreto, a conduta tenha significado para as pessoas.
39      Segundo as informações disponíveis, afigura‑se que tal acontece na Bélgica, em Espanha, França, na Croácia, em Itália, nos Países Baixos, na Roménia ou na Eslováquia.
40      Segundo as informações disponíveis, é o que acontece na Letónia, Hungria, Polónia ou em Portugal.