62018CJ0746
DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)
den 2 mars 2021 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Behandling av personuppgifter inom sektorn för elektronisk kommunikation – Direktiv 2002/58/EG – Leverantörer av elektroniska kommunikationstjänster – Konfidentialitet vid kommunikation – Begränsningar – Artikel 15.1 – Artiklarna 7, 8, 11 och 52.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Lagstiftning som ålägger leverantörer av elektroniska kommunikationstjänster en generell och odifferentierad skyldighet att lagra trafik- och lokaliseringsuppgifter – Nationella myndigheters tillgång till de lagrade uppgifterna inom ramen för brottsutredningar – Allmän brottsbekämpning – Åklagarmyndighetens godkännande – Användning av uppgifterna som bevis inom ramen för ett straffrättsligt förfarande – Upptagande till prövning”
I mål C‑746/18,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Riigikohus (Högsta domstolen, Estland), genom beslut av den 12 november 2018, som inkom till domstolen den 29 november 2018, i brottmålet mot
H.K.,
ytterligare deltagare i rättegången:
Prokuratuur,
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden K. Lenaerts, vice ordföranden R. Silva de Lapuerta, avdelningsordförandena J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, A. Prechal och L. Bay Larsen samt domarna T. von Danwitz (referent), M. Safjan, K. Jürimäe, C. Lycourgos och P.G. Xuereb,
generaladvokat: G. Pitruzzella,
justitiesekreterare: handläggaren C. Strömholm,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 15 oktober 2019,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
H.K., genom S. Reinsaar, vandeadvokaat,
–
Prokuratuur, genom T. Pern och M. Voogma, båda i egenskap av ombud,
–
Estlands regering, genom N. Grünberg, i egenskap av ombud,
–
Danmarks regering, genom J. Nymann-Lindegren och M.S. Wolff, båda i egenskap av ombud,
–
Irlands regering, genom M. Browne, G. Hodge, J. Quaney och A. Joyce, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av D. Fennelly, barrister,
–
Frankrikes regering, inledningsvis genom D. Dubois, D. Colas, E. de Moustier och A.-L. Desjonquères, därefter genom D. Dubois, E. de Moustier och A.‑L. Desjonquères, samtliga i egenskap av ombud,
–
Lettlands regering, inledningsvis genom V. Kalniņa och I. Kucina, därefter genom V. Soņeca och V. Kalniņa, samtliga i egenskap av ombud,
–
Ungerns regering, genom M.Z. Fehér och A. Pokoraczki, båda i egenskap av ombud,
–
Polens regering, genom B. Majczyna, i egenskap av ombud,
–
Portugals regering, genom L. Inez Fernandes, P. Barros da Costa, L. Medeiros och I. Oliveira, samtliga i egenskap av ombud,
–
Finlands regering, genom J. Heliskoski, i egenskap av ombud,
–
Förenade kungarikets regering, genom S. Brandon och Z. Lavery, båda i egenskap av ombud, biträdda av G. Facenna, QC, och C. Knight, barrister,
–
Europeiska kommissionen, inledningsvis genom H. Kranenborg, M. Wasmeier, P. Costa de Oliveira och K. Toomus, därefter genom H. Kranenborg, M. Wasmeier och E. Randvere, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 21 januari 2020 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 15.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/58/EG av den 12 juli 2002 om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation (direktiv om integritet och elektronisk kommunikation) (EGT L 201, 2002, s. 37), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/136/EG av den 25 november 2009 (EUT L 337, 2009, s. 11) (nedan kallat direktiv 2002/58), jämförd med artiklarna 7, 8, 11 och 52.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
2
Begäran har framställts i ett brottmål mot H.K. där hon har åtalats för stölder, användning av tredje mans bankkort samt för övergrepp i rättssak.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3
I skälen 2 och 11 i direktiv 2002/58 anges följande:
”(2)
I detta direktiv eftersträvas respekt för de grundläggande rättigheterna och iakttagande av de principer som erkänns i synnerhet i [stadgan]. I synnerhet eftersträvas i detta direktiv att säkerställa full respekt för rättigheterna i artiklarna i [stadgan].
…
(11)
I likhet med [Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EGT L 281, 1995, s.31)] omfattar det här direktivet inte sådana frågor om skydd av grundläggande fri- och rättigheter som rör verksamhet som inte regleras av [unionslagstiftningen]. Det ändrar därför inte den befintliga jämvikten mellan den enskildes rätt till integritet och medlemsstaternas möjligheter att vidta sådana åtgärder, enligt artikel 15.1 i det här direktivet, som krävs för att skydda allmän säkerhet, försvar, statens säkerhet (inbegripet statens ekonomiska välstånd när verksamheten rör statens säkerhet) och brottsbekämpning. Det här direktivet påverkar följaktligen inte medlemsstaternas möjlighet att utföra laglig avlyssning av elektronisk kommunikation eller att vidta andra åtgärder om det är nödvändigt för något av dessa ändamål och sker i enlighet med Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna [undertecknad i Rom den 4 november 1950] i den tolkning dessa fått i rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Sådana åtgärder måste vara lämpliga, i strikt proportion till det avsedda ändamålet och nödvändiga i ett demokratiskt samhälle. De bör omfattas av lämpliga skyddsmekanismer i överensstämmelse med Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.”
4
I artikel 2 i direktiv 2002/58, med rubriken ”Definitioner”, anges följande:
”Om inte annat anges skall definitionerna i Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG och 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv) [(EGT L 108, 2002, s. 33)] gälla i detta direktiv.
Dessutom skall följande definitioner gälla:
a)
användare: en fysisk person som använder en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst för privat eller affärsmässigt bruk utan att nödvändigtvis ha abonnerat på denna tjänst.
b)
trafikuppgifter: alla uppgifter som behandlas i syfte att överföra en kommunikation via ett elektroniskt kommunikationsnät eller för att fakturera den.
c)
lokaliseringsuppgifter: alla uppgifter som behandlas i ett elektroniskt kommunikationsnät eller av en elektronisk kommunikationstjänst och som visar den geografiska positionen för terminalutrustningen för en användare av en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst.
d)
kommunikation: all information som utbyts eller överförs mellan ett begränsat antal parter genom en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst. Detta inbegriper inte information som överförs som del av en sändningstjänst för rundradio eller TV till allmänheten via ett elektroniskt kommunikationsnät utom i den mån informationen kan sättas i samband med den enskilde abonnenten eller användaren av informationen.
…”
5
I artikel 5 i direktiv 2002/58, med rubriken ”Konfidentialitet vid kommunikation”, föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna skall genom nationell lagstiftning säkerställa konfidentialitet vid kommunikation och därmed förbundna trafikuppgifter via allmänna kommunikationsnät och allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster. De skall särskilt förbjuda avlyssning, uppfångande med tekniskt hjälpmedel, lagring eller andra metoder som innebär att kommunikationen och de därmed förbundna trafikuppgifterna kan fångas upp eller övervakas av andra personer än användarna utan de berörda användarnas samtycke, utom när de har laglig rätt att göra detta i enlighet med artikel 15.1. Denna punkt får inte förhindra teknisk lagring som är nödvändig för överföring av kommunikationen utan att det påverkar principen om konfidentialitet.
…
3.   Medlemsstaterna ska se till att lagring av information eller tillgång till information som redan är lagrad i en abonnents eller användares terminalutrustning endast är tillåten på villkor att abonnenten eller användaren i fråga har gett sitt samtycke efter att ha fått tillgång till tydlig och fullständig information, i enlighet med direktiv [95/46], bland annat om ändamålen med behandlingen av uppgifterna. Detta får inte förhindra någon teknisk lagring eller åtkomst som endast sker för att utföra överföringen av en kommunikation via ett elektroniskt kommunikationsnät eller det som är absolut nödvändigt för att leverantören ska kunna tillhandahålla en av informationssamhällets tjänster som användaren eller abonnenten uttryckligen har begärt.”
6
I artikel 6 i direktiv 2002/58, med rubriken ”Trafikuppgifter”, föreskrivs följande:
”1.   Trafikuppgifter om abonnenter och användare som behandlas och lagras av leverantören av ett allmänt kommunikationsnät eller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst skall utplånas eller avidentifieras när de inte längre behövs för sitt syfte att överföra en kommunikation, utan att det påverkar tillämpningen av punkterna 2, 3 och 5 i den här artikeln samt artikel 15.1.
2.   Trafikuppgifter som krävs för abonnentfakturering och betalning av samtrafikavgifter får behandlas. Sådan behandling är tillåten endast fram till utgången av den period under vilken det lagligen går att göra invändningar mot fakturan eller kräva betalning.
3.   I syfte att saluföra elektroniska kommunikationstjänster eller i syfte att tillhandahålla mervärdestjänster får en leverantör av en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst behandla de uppgifter som avses i punkt 1 i den utsträckning och under den tidsperiod som är nödvändig för sådana tjänster eller sådan marknadsföring, om den abonnent eller användare som uppgifterna gäller i förväg har samtyckt till detta. Användare eller abonnenter ska ha möjlighet att när som helst dra tillbaka sitt samtycke till behandling av trafikuppgifter.
…
5.   Behandlingen av trafikuppgifter skall, i enlighet med punkterna 1, 2, 3 och 4, begränsas till sådana personer som av leverantören av allmänna kommunikationsnät och allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster getts i uppdrag att sköta fakturering, trafikstyrning, kundförfrågningar, spårning av bedrägerier, marknadsföring av elektroniska kommunikationstjänster eller tillhandahållande av en mervärdestjänst, och behandlingen skall begränsas till sådant som är nödvändigt för dessa verksamheter.
…”
7
I artikel 9 i direktiv 2002/58, med rubriken ”Andra lokaliseringsuppgifter än trafikuppgifter”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Om andra lokaliseringsuppgifter än trafikuppgifter som rör användare eller abonnenter av allmänna kommunikationsnät eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster kan behandlas, får dessa uppgifter endast behandlas sedan de har avidentifierats eller om användarna eller abonnenterna givit sitt samtycke, i den utsträckning och för den tid som krävs för tillhandahållandet av en mervärdestjänst. Innan användaren eller abonnenten ger sitt samtycke skall tjänsteleverantören informera denne om vilken typ av andra lokaliseringsuppgifter än trafikuppgifter som kommer att behandlas, behandlingens syfte och varaktighet samt om uppgifterna kommer att vidarebefordras till tredje part för tillhandahållande av mervärdestjänsten. …”
8
I artikel 15 i nämnda direktiv, med rubriken ”Tillämpningen av vissa bestämmelser i direktiv [95/46]”, anges följande i punkt 1:
”Medlemsstaterna får genom lagstiftning vidta åtgärder för att begränsa omfattningen av de rättigheter och skyldigheter som anges i artikel 5, artikel 6, artikel 8.1, 8.2, 8.3 och 8.4 och artikel 9 i detta direktiv när en sådan begränsning i ett demokratiskt samhälle är nödvändig, lämplig och proportionell för att skydda nationell säkerhet (dvs. statens säkerhet), försvaret och allmän säkerhet samt för förebyggande, undersökning, avslöjande av och åtal för brott eller vid obehörig användning av ett elektroniskt kommunikationssystem enligt artikel 13.1 i direktiv [95/46]. Medlemsstaterna får för detta ändamål bland annat vidta lagstiftningsåtgärder som innebär att uppgifter får bevaras under en begränsad period som motiveras av de skäl som fastställs i denna punkt. Alla åtgärder som avses i denna punkt skall vara i enlighet med de allmänna principerna i [unionslagstiftningen], inklusive principerna i artikel 6.1 och 6.2 i Fördraget om Europeiska unionen.”
Estnisk rätt
Lagen om elektronisk kommunikation
9
I artikel 1111 i elektroonilise side seadus (lagen om elektronisk kommunikation, RT I 2004, 87, 593; RT I, 22.05.2018, 3), i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (nedan kallad lagen om elektronisk kommunikation), med rubriken ”Skyldighet att lagra uppgifter”, föreskrivs följande:
”…
(2)   Leverantörer av telefoni- och mobiltelefonitjänster liksom telefonnät- och mobiltelefonnättjänster är skyldiga att lagra följande uppgifter:
1)
den uppringande anslutningens nummer liksom abonnentens namn och adress,
2)
den uppringda anslutningens nummer liksom abonnentens namn och adress,
3)
vid användning av en tilläggstjänst såsom omstyrning eller överföring av samtal, det nummer som slagits liksom abonnentens namn och adress,
4)
datum och tidpunkt då samtalet inleds och avslutas,
5)
den telefoni- eller mobiltelefonitjänst som använts,
6)
den uppringande och den uppringda anslutningens internationella identitet för mobilabonnent (International Mobile Subscriber Identity – IMSI),
7)
den uppringande och den uppringda anslutningens internationella identitet för mobil utrustning (International Mobile Equipment Identity – IMEI),
8)
cell-ID då samtalet inleddes,
9)
uppgifter som identifierar cellernas geografiska placering med hänvisning till deras lokaliseringsbeteckning under den period som uppgifterna lagras,
10)
vid förbetalda anonyma tjänster, datum och tid för den första aktiveringen av tjänsten och den lokaliseringsbeteckning varifrån tjänsten aktiverades.
…
(4)   De uppgifter som avses i punkterna 2 och 3 i denna artikel ska lagras i ett år från tidpunkten då kommunikationen skedde, om dessa uppgifter skapats eller bearbetats vid tillhandahållandet av kommunikationstjänsten. …
…
(11)   De uppgifter som avses i punkterna 2 och 3 i denna artikel ska överföras:
1)
i enlighet med kriminaalmenetluse seadustik [(straffprocesslagen)], till brottsutredande myndigheter, myndigheter med behörighet att vidta övervakningsåtgärder, åklagarmyndigheter och domstolar.
…”
Straffprocesslagen
10
Artikel 17 i (kriminaalmenetluse seadustik, RT I 2003, 27, 166; RT I, 31.05.2018, 22) (straffprocesslagen) har följande lydelse:
”(1)   Parter i förfarandet är åklagarmyndigheten, ….
…”
11
I artikel 30 i denna lag föreskrivs följande:
”(1)   Åklagarmyndigheten leder förundersökningen, garanterar dess lagenlighet och effektivitet, samt företräder det allmänna inför domstol.
(2)   Åklagarmyndighetens befogenheter i straffrättsliga förfaranden utövas i myndighetens namn av en åklagare som agerar oberoende och endast är underställd lagen.”
12
I artikel 901 i denna lag anges följande:
”…
(2)   Den brottsutredande myndigheten får under förundersökningen med tillstånd från åklagarmyndigheten, eller under domstolsförfarandet med tillstånd från domstolen, begära att en leverantör av elektroniska kommunikationstjänster ska lämna ut de uppgifter som avses i artikel 1111.2 och 1111.3 i lagen om elektronisk kommunikation och som inte omnämns i punkt 1 i förevarande artikel. Ett sådant tillstånd ska innehålla en exakt angivelse av den tidsperiod under vilken sådana uppgifter får begäras utlämnade.
(3)   En begäran om utlämnande av uppgifter enligt förevarande artikel får framställas endast om det är nödvändigt för att uppnå syftet med det straffrättsliga förfarandet.”
13
I artikel 211 i samma lag föreskrivs följande:
”(1)   Förundersökningens syftar till att inhämta bevis och skapa erforderliga förutsättningar för en rättegång.
(2)   Under förundersökningen utreder de brottsutredande myndigheterna och åklagarmyndigheten såväl sådana omständigheter som är till fördel för den misstänkte som sådana omständigheter som är till dennes nackdel.”
Lagen om åklagarmyndigheten
14
I artikel 1 i prokuratuuriseadus (lag om åklagarmyndigheten, RT I 1998, 41, 625; RT I, 06.07.2018, 20), i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet, föreskrivs följande:
”(1)   Åklagarmyndigheten är en statlig myndighet som omfattas av justitieministeriets behörighetsområde och som deltar i planeringen av sådana övervakningsåtgärder som är nödvändiga för att bekämpa och utreda brott. Åklagarmyndigheten leder även förundersökningar, varvid den garanterar lagenligheten och effektiviteten av dessa, företräder det allmänna inför domstol, samt fullgör övriga uppgifter som myndigheten ålagts enligt lag.
(11)   Åklagarmyndigheten ska agera oberoende när den fullgör sina lagstadgade uppgifter och handla i enlighet med denna lag, andra lagar och rättsakter som antagits med stöd av dessa lagar.
…”
15
I artikel 2.2 i samma lag föreskrivs följande:
”Åklagaren agerar oberoende vid fullgörandet av sina uppgifter och handlar endast i enlighet med lagen och sin egen övertygelse.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
16
Genom ett avgörande av den 6 april 2017 dömde Viru Maakohus (domstol i första instans i Viru, Estland) H.K. till fängelse i två år för att mellan den 17 januari 2015 och den 1 februari 2016 ha gjort sig skyldig till flera fall av stöld av egendom (till ett värde mellan 3 och 40 euro) och kontanter (belopp på mellan 5,20 och 2100 euro), nyttjande av tredje mans bankkort, vilket orsakade denne en skada motsvarande 3941,82 euro, samt för att ha begått våldshandlingar mot personer som deltagit i rättsliga förfaranden mot henne.
17
När Viru Maakohus (domstol i första instans i Viru) fastställde att H.K. hade begått dessa gärningar grundade den sig bland annat på flera protokoll som upprättats på grundval av uppgifter om elektronisk kommunikation, i den mening som avses i artikel 1111.2 i lagen om elektronisk kommunikation, vilka den utredande myndigheten hade inhämtat från en leverantör av elektroniska kommunikationstjänster under förundersökningen efter att i enlighet med artikel 901 i straffprocesslagen ha erhållit flera erforderliga tillstånd från Viru Ringkonnaprokuratuur (distriktsåklagarmyndigheten i Viru, Estland). Dessa tillstånd beviljades den 28 januari, den 2 februari och den 2 november 2015, samt den 25 februari 2016, för uppgifter rörande ett flertal av H.K.:s telefonnummer och hennes internationella identiteter för mobil utrustning, avseende perioden från den 1 januari till den 2 februari 2015, den 21 september 2015 samt från den 1 mars 2015 till den 19 februari 2016.
18
H.K. överklagade avgörandet från Viru Maakohus (domstol i första instans i Viru) till Tartu Ringkonnakohus (Appellationsdomstolen i Tartu, Estland), som ogillade överklagandet genom dom av den 17 november 2017.
19
H.K. överklagade denna dom till Riigikohus (Högsta domstolen, Estland) och gjorde bland annat gällande att de protokoll som hade upprättats på grundval av uppgifter som erhållits från leverantören av elektroniska kommunikationstjänster inte skulle tillåtas som bevisning. H.K. anser att det följer av domen av den 21 december 2016, Tele2 Sverige och Watson m.fl. (C‑203/15 och C‑698/15, EU:C:2016:970) (nedan kallad Tele 2-domen), att bestämmelserna i artikel 1111 i lagen om elektronisk kommunikation, vilka ålägger tjänsteleverantörer en skyldighet att lagra kommunikationsuppgifter och ger en möjlighet att lägga dessa uppgifter till grund för en fällande dom mot henne, strider mot artikel 15.1 i direktiv 2002/58, jämförd med artiklarna 7, 8, 11 och 52.1 i stadgan.
20
Enligt den hänskjutande domstolen uppkommer frågan huruvida de protokoll som upprättats på grundval av sådana uppgifter som avses i artikel 1111.2 i lagen om elektronisk kommunikation kan anses utgöra tillåten bevisning. Den hänskjutande domstolen har påpekat att svaret på frågan huruvida de protokoll som är i fråga i det nationella målet ska anses vara tillåtna som bevismedel beror på huruvida insamlingen av de uppgifter som legat till grund för dessa protokoll kan anses vara förenlig med artikel 15.1 i direktiv 2002/58, jämförd med artiklarna 7, 8, 11 och 52.1 i stadgan.
21
Den hänskjutande domstolen är av uppfattningen att för att kunna besvara denna fråga måste det fastställas huruvida denna artikel 15.1, mot bakgrund av stadgan, ska tolkas så, att de nationella myndigheternas tillgång till uppgifter som gör det möjligt att identifiera en kommunikationskälla, slutmålet för en kommunikation, en kommunikations datum, tidpunkt, varaktighet och typ, användarnas kommunikationsutrustning, samt lokaliseringen av mobil kommunikationsutrustning, ska anses utgöra ett så allvarligt ingrepp i de grundläggande rättigheter som aktualiseras att sådan tillgång ska vara tillåten endast för att bekämpa grov brottslighet, oberoende för vilken tidsperiod de nationella myndigheterna har sökt tillgång till de lagrade uppgifterna.
22
Den hänskjutande domstolen anser emellertid att omfattningen av denna tidsperiod är av avgörande betydelse för bedömningen av hur allvarligt ingreppet bestående i myndigheternas tillgång till trafikuppgifter och lokaliseringsuppgifter ska anses vara. När denna period är mycket kort eller mängden av de insamlade uppgifterna är mycket begränsad, finns det anledning att fråga sig huruvida målet att bekämpa brottslighet i allmänhet, och inte enbart grov brottslighet, kan motivera ett sådant ingrepp.
23
Slutligen hyser den hänskjutande domstolen tvivel om huruvida det är möjligt att anse att den estniska åklagarmyndigheten är en oberoende förvaltningsmyndighet, i den mening som avses i punkt 120 i Tele 2-domen, vilken är den myndighet som kan ge tillstånd till att den utredande myndigheten ska få tillgång till sådana uppgifter om elektronisk kommunikation som de som avses i artikel 1111.2 i lagen om elektronisk kommunikation.
24
Åklagarmyndigheten ska leda förundersökningen och säkerställa att denna genomförs på ett lagenligt och effektivt sätt. Med hänsyn till att en sådan undersökning bland annat syftar till att inhämta bevis, ska den utredande myndigheten och åklagarmyndigheten undersöka såväl omständigheter som är till den misstänktes fördel som omständigheter som är till dennes nackdel. När åklagarmyndigheten är övertygad om att all erforderlig bevisning har samlats in ska myndigheten väcka åtal mot den misstänkte. I enlighet med artikel 30.1 och 30.2 i straffprocesslagen samt artiklarna 1 och 2 i lagen om åklagarmyndigheten utövas åklagarmyndighetens befogenheter i myndighetens namn av en oberoende åklagare.
25
Härvidlag har den hänskjutande domstolen påpekat att dess tvivel beträffande det unionsrättsliga kravet på oberoende huvudsakligen grundar sig i den omständigheten att åklagarmyndigheten inte bara leder förundersökningen, utan även företräder det allmänna under rättegången, eftersom denna myndighet enligt nationell rätt är part i det straffrättsliga förfarandet.
26
Mot denna bakgrund beslutade Riigikohus (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Ska artikel 15.1 i [direktiv 2002/58], jämförd med artiklarna 7, 8, 11 och 52.1 i [stadgan], tolkas så, att den omständigheten att brottsutredande myndigheter, under ett straffrättsligt förfarande, får tillgång till uppgifter som gör det möjligt att identifiera en kommunikationskälla, slutmålet för en kommunikation, en kommunikations datum, tidpunkt, varaktighet och typ, användarnas kommunikationsutrustning, samt lokaliseringen av mobil kommunikationsutrustning, ska anses utgöra ett så allvarligt ingrepp i de grundläggande rättigheter som föreskrivs i nämnda artiklar i stadgan att sådan tillgång i samband med förebyggande, undersökning, avslöjande av och åtal för brott endast ska vara tillåten för att bekämpa grov brottslighet, oberoende av för vilken tidsperiod de nationella myndigheterna har sökt tillgång till de lagrade uppgifterna?
2)
Ska artikel 15.1 i [direktiv 2002/58], mot bakgrund av proportionalitetsprincipen, såsom denna kommer till uttryck i punkterna 55–57 i [dom av den 2 oktober 2018, Ministerio Fiscal (C‑207/16, EU:C:2018:788)], tolkas så, att om mängden av de uppgifter som avses i den första tolkningsfrågan och som de nationella myndigheterna får tillgång till är begränsad (både i fråga om uppgifternas art och deras omfattning i tiden), så kan det ingrepp i de grundläggande rättigheterna som sådan tillgång medför i allmänhet motiveras av intresset av att förebygga, undersöka, avslöja och väcka åtal för brott, och ju större mängd uppgifter som de nationella myndigheterna får tillgång till desto allvarligare måste de brott som ska bekämpas genom detta ingrepp vara?
3)
Innebär det krav som uppställs i punkt 2 i domslutet i [dom av den 21 december 2016, Tele2 (C‑203/15 och C‑698/15, EU:C:2016:970)], nämligen att behöriga nationella myndigheters tillgång till uppgifter ska vara underkastad förhandskontroll av en domstol eller en oberoende förvaltningsmyndighet, att artikel 15.1 i [direktiv 2002/58] ska tolkas så, att en åklagarmyndighet som leder förundersökningen – och som härvidlag har en lagstadgad skyldighet att agera oberoende, endast är underställd lagen och under förundersökningen ska undersöka såväl omständigheter som är till den misstänktes fördel som omständigheter som är till dennes nackdel, men under den påföljande rättegången företräder det allmänna – kan anses vara en oberoende myndighet?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första och den andra frågan
27
Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan, vilka ska prövas gemensamt, för att få klarhet i huruvida artikel 15.1 i direktiv 2002/58, jämförd med artiklarna 7, 8, 11 och 52.1 i stadgan, ska tolkas så, att den utgör hinder mot nationell lagstiftning som gör det möjligt för offentliga myndigheter att få tillgång till vissa trafik- eller lokaliseringsuppgifter – vilka kan ge information om kommunikation som en användare har utfört medelst elektronisk kommunikationsutrustning eller om lokaliseringen av terminalutrustning som denna användare har använt, och ligga till grund för slutsatser beträffande användarens privatliv – i syfte att förebygga, undersöka, avslöja och väcka åtal för brott, utan att det uppställs något krav på att det ska röra sig om grov brottslighet, oberoende av hur lång tid myndigheterna får tillgång till de lagrade uppgifterna och oberoende av omfattningen och arten av de uppgifter som omfattas av denna tidsperiod.
28
I detta avseende framgår det av beslutet om hänskjutande att de uppgifter som den nationella utredande myndigheten fått tillgång till inom ramen för det nationella målet har insamlats med stöd av artikel 1111.2 och 1111.4 i lagen om elektrisk kommunikation, varigenom leverantörer av elektroniska kommunikationstjänster åläggs en generell och odifferentierad skyldighet att under ett år lagra trafikuppgifter och lokaliseringsuppgifter för telefoni- och mobiltelefonitjänster, vilket den estniska regeringen även bekräftade vid förhandlingen. Dessa uppgifter gör det bland annat möjligt att lokalisera och identifiera en kommunikationskälla, slutmålet för en kommunikation, en kommunikations datum, tidpunkt, varaktighet och typ, användarnas kommunikationsutrustning, och även att lokalisera mobil kommunikationsutrustning, utan att det måste ha skett någon kommunikation. Uppgifterna gör det dessutom möjligt att fastställa hur ofta användaren har kommunicerat med vissa personer under en viss tidsperiod. Såsom den estniska regeringen bekräftade vid förhandlingen är det – när fråga är om brottsbekämpning – möjligt att begära tillgång till dessa uppgifter oavsett vilken typ av brott det rör sig om.
29
Vad gäller frågan under vilka villkor de offentliga myndigheterna kan få tillgång till trafik- och lokaliseringsuppgifter som leverantörer av elektroniska kommunikationstjänster har lagrat, när dessa myndigheter förebygger, undersöker, avslöjar och väcker åtal för brott, inom ramen för en åtgärd som vidtagits med stöd av artikel 15.1 i direktiv 2002/58, har domstolen slagit fast att sådan tillgång endast får beviljas när uppgifterna har lagrats av leverantören på ett sätt som är förenligt med artikel 15.1 i direktiv 2002/58 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2020, La Quadrature du Net m.fl., C‑511/18, C‑512/18 och C‑520/18, EU:C:2020:791, punkt 167).
30
Domstolen har även slagit fast att nämnda artikel 15.1, jämförd med artiklarna 7, 8, 11 och 52.1 i stadgan, utgör hinder mot lagstiftning som för dylika ändamål medför en generell och odifferentierad skyldighet att lagra trafik- och lokaliseringsuppgifter i förebyggande syfte (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2020, La Quadrature du Net m.fl., C‑511/18, C‑512/18 och C‑520/18, EU:C:2020:791, punkt 168).
31
När det gäller de mål som kan motivera att offentliga myndigheter får tillgång till uppgifter som lagrats av leverantörer av elektroniska kommunikationstjänster med tillämpning av en åtgärd som är förenlig med dessa bestämmelser, framgår det av domstolens praxis att en sådan tillgång endast kan motiveras av det mål av allmänt samhällsintresse som ligger till grund för leverantörernas skyldighet att lagra uppgifterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2020, La Quadrature du Net m.fl., C‑511/18, C‑512/18 och C‑520/18, EU:C:2020:791, punkt 166).
32
Domstolen har även slagit fast att medlemsstaternas möjlighet att motivera en begränsning av de rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i bland annat artiklarna 5, 6 och 9 i direktiv 2002/58 ska bedömas med hänsyn till hur allvarligt det ingrepp är som en sådan begränsning medför, varvid det ska kontrolleras att betydelsen av det mål av allmänt samhällsintresse som eftersträvas med denna begränsning står i proportion till hur allvarligt ingreppet är (dom av den 6 oktober 2020, La Quadrature du Net m.fl., C‑511/18, C‑512/18 och C‑520/18, EU:C:2020:791, punkt 131 och där angiven rättspraxis).
33
Vad gäller målet att förebygga, undersöka, avslöja och väcka åtal för brott, vilket är det som eftersträvas genom den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet, är det, i enlighet med proportionalitetsprincipen, endast bekämpning av grov brottslighet och förebyggande av allvarliga hot mot allmän säkerhet som kan motivera allvarliga ingrepp i de grundläggande rättigheter som anges i artiklarna 7 och 8 i stadgan, såsom de ingrepp som följer av lagring av trafik- och lokaliseringsuppgifter, oavsett om sådan lagring är generell och odifferentierad eller riktad. Därmed är det endast sådana ingrepp i nämnda grundläggande rättigheter som inte är av allvarligt slag som kan motiveras av det mål som eftersträvas med den ifrågavarande nationella lagstiftningen, nämligen att förebygga, undersöka, avslöja och väcka åtal för brott i allmänhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2020, La Quadrature du Net m.fl., C‑511/18, C‑512/18 och C‑520/18, EU:C:2020:791, punkterna 140 och 146).
34
Härvidlag har domstolen slagit fast att lagstiftningsåtgärder som avser behandling av uppgifter om användarna av elektroniska kommunikationsmedels fysiska identitet som sådana, bland annat lagring av och åtkomst till uppgifterna enbart i syfte att identifiera den berörda användaren, och utan att uppgifterna kan kopplas till information om de kommunikationer som har ägt rum, kan motiveras av målet att förebygga, undersöka, avslöja och åtala för brott i allmänhet, vilket det hänvisas till i artikel 15.1 första meningen i direktiv 2002/58. Det är nämligen inte möjligt att enbart på grundval av dessa uppgifter få kännedom om datum, tidpunkt och varaktighet för samt mottagarna av de kommunikationer som har ägt rum. Det är inte heller möjligt att få kännedom om var kommunikationen har ägt rum eller hur ofta den har ägt rum med vissa personer under en viss tidsperiod, vilket innebär att dessa uppgifter, med undantag för kontaktuppgifterna till användare av elektroniska kommunikationsmedel, såsom deras adresser, inte ger någon information om de specifika kommunikationerna, och därmed om deltagarnas privatliv. Det ingrepp som en åtgärd avseende dessa uppgifter innebär kan därför i princip inte anses vara allvarligt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2020, La Quadrature du Net m.fl., C‑511/18, C‑512/18 och C‑520/18, EU:C:2020:791, punkterna 157 och 158 och där angiven rättspraxis).
35
Under dessa omständigheter är det endast målen bestående i att bekämpa grov brottslighet eller förebygga allvarliga hot mot den allmänna säkerheten som kan motivera att offentliga myndigheter ska få tillgång till ett stort antal trafik- eller lokaliseringsuppgifter som kan ge information om den kommunikation som en användare av elektronisk kommunikationsutrustning har utfört eller om platsen där vederbörande har använt terminalutrustning, vilka gör det möjligt att dra mycket precisa slutsatser om de berörda personernas privatliv (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 oktober 2018, Ministerio Fiscal, C‑207/16, EU:C:2018:788, punkt 54), såvida inte andra faktorer för att bedöma huruvida ansökan om tillgång är proportionerlig – såsom under hur lång tid myndigheterna får tillgång till de begärda uppgifterna – kan leda till att målet bestående i att förebygga, undersöka, avslöja och väcka åtal för brott i allmänhet kan motivera att sådan tillgång ska beviljas.
36
Det ska noteras att tillgång till ett stort antal trafik- eller lokaliseringsuppgifter, såsom de som lagras med stöd av artikel 1111 i lagen om elektronisk kommunikation, gör det möjligt att dra mycket precisa slutsatser om privatlivet för de personer vars uppgifter har lagrats, såsom deras dagliga vanor, deras stadigvarande och tillfälliga uppehållsorter, deras dagliga förflyttningar och förflyttningar i övrigt, de aktiviteter de utövar, deras sociala relationer och de umgängeskretsar de rör sig i (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2020, La Quadrature du Net m.fl., C‑511/18, C‑512/18 och C‑520/18, EU:C:2020:791, punkt 117).
37
Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat är det visserligen så, att ju längre tidsperiod ansökan om tillgång avser, desto större är, i princip, mängden uppgifter som har lagrats av leverantörerna av elektroniska kommunikationstjänster – om den elektroniska kommunikation som skett, besökta platser och hur användaren av elektronisk kommunikationsutrustning har förflyttat sig – vilka gör det möjligt att dra ännu fler slutsatser om användarens privatliv på grundval av de uppgifter som inhämtats. Ett liknande konstaterande kan även göras vad gäller de kategorier av uppgifter som begärs utlämnade.
38
Det är således för att uppfylla kravet på proportionalitet, vilket innebär att undantag från och begränsningar av skyddet för personuppgifter ska inskränkas till vad som är strängt nödvändigt (dom av den 6 oktober 2020, La Quadrature du Net m.fl., C‑511/18, C‑512/18 och C‑520/18, EU:C:2020:791, punkt 130 och där angiven rättspraxis), som de behöriga nationella myndigheterna har ålagts att i varje enskilt fall säkerställa att både den eller de kategorier av uppgifter som avses och den tidsperiod som ansökan avser, med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet, begränsas till vad som är strängt nödvändigt för den aktuella utredningen.
39
Det ingrepp i de grundläggande rättigheter som stadfästs i artiklarna 7 och 8 i stadgan som det innebär när en offentlig myndighet får tillgång till ett stort antal trafik- eller lokaliseringsuppgifter som kan ge information om kommunikation som en användare har utfört medelst elektronisk kommunikationsutrustning, eller om lokaliseringen av terminalutrustning som vederbörande har använt, är dock alltid av allvarlig art, oberoende av under hur lång tid myndigheterna ges tillgång till uppgifterna och mängden eller arten av de uppgifter som är tillgängliga under denna period, för det fall att dessa samlade uppgifter gör det möjligt att dra specifika slutsatser om den berörda personens privatliv, såsom är fallet i det nationella målet.
40
I detta avseende kan även tillgång till ett begränsat antal trafik- eller lokaliseringsuppgifter eller till uppgifter avseende en kort tidsperiod ge exakt information om en användare av elektronisk kommunikationsutrustnings privata angelägenheter. Det är inte heller möjligt att få en uppfattning om mängden tillgängliga uppgifter och den konkreta information om den berörda personens privatliv som följer av dessa uppgifter förrän efter det att uppgifterna lämnats ut. Det tillstånd till tillgång som beviljas av domstol eller av en oberoende behörig myndighet meddelas naturligtvis innan det är möjligt att ta del av uppgifterna och den information som följer därav. Bedömningen av hur allvarligt det ingrepp som tillgången till uppgifterna utgör måste därför göras med hänsyn till den risk för den berörda personens privatliv som normalt sett är knuten till den kategori av uppgifter som begärs utlämnade, varvid det saknar betydelse huruvida den information om personens privatliv som är möjlig att utläsa av uppgifterna är känslig eller ej.
41
Eftersom den hänskjutande domstolen har att ta ställning till en invändning om att protokoll som upprättats på grundval av trafik- och lokaliseringsuppgifter inte ska tillåtas som bevisning, av det skälet att bestämmelserna i artikel 1111 i lagen om elektronisk kommunikation strider mot artikel 15.1 i direktiv 2002/58, både vad gäller lagring av och tillgång till dessa uppgifter, ska det slutligen erinras om att på unionsrättens nuvarande stadium är det i princip uteslutande nationell rätt som innehåller regler om tillåtlighet och värdering – i ett straffrättsligt förfarande mot personer som är misstänkta för brott – av information och bevisning som erhållits genom en generell och odifferentierad lagring av trafik- och lokaliseringsuppgifter i strid med unionsrätten (dom av den 6 oktober 2020, La Quadrature du Net m.fl., C‑511/18, C‑512/18 och C‑520/18, EU:C:2020:791, punkt 222), eller genom att nationella myndigheter har fått tillgång till dessa uppgifter på ett sätt som strider mot unionsrätten.
42
Det följer nämligen av fast rättspraxis att det, i avsaknad av unionsbestämmelser på området, ankommer på varje medlemsstat att i sin rättsordning, enligt principen om processuell autonomi, fastställa de processuella regler som gäller för en talan som syftar till att säkerställa skyddet av de rättigheter som enskilda har till följd av unionsrätten. Dessa regler får emellertid varken vara mindre förmånliga än dem som gäller för liknande situationer som regleras av nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen) (dom av den 6 oktober 2020, La Quadrature du Net m.fl., C‑511/18, C‑512/18 och C‑520/18, EU:C:2020:791, punkt 223 och där angiven rättspraxis).
43
Vad närmare bestämt gäller effektivitetsprincipen ska det erinras om att nationella bestämmelser om tillåtlighet och användning av information och bevisning har till syfte, i enlighet med de val som gjorts i nationell rätt, att förhindra att olagligt erhållen information och bevisning otillbörligen används till förfång för en person som är misstänkt för brott. Detta syfte kan dock, beroende på utformningen av den nationella rätten, uppnås inte bara genom ett förbud mot att använda sådan information och sådan bevisning, utan även genom nationella bestämmelser och nationell praxis som reglerar bedömningen och värdet av informationen och bevisningen, eller till och med genom att informationens och bevisningens rättstridighet tas i beaktande vid påföljdsbestämningen (dom av den 6 oktober 2020, La Quadrature du Net m.fl., C‑511/18, C‑512/18 och C‑520/18, EU:C:2020:791, punkt 225).
44
Frågan huruvida det är nödvändigt att bortse från information och bevisning som erhållits i strid med kraven i unionsrätten måste bedömas bland annat mot bakgrund av den risk som tillåtligheten av sådan information och bevisning medför för iakttagandet av den kontradiktoriska principen och därmed rätten till en rättvis rättegång. En domstol som anser att en part inte har beretts tillfälle att på effektivt sätt yttra sig över ett bevismedel som hänför sig till ett område som domarna saknar sakkunskap om och som kan påverka bedömningen av omständigheterna på ett avgörande sätt, måste i så fall fastställa att rätten till en rättvis rättegång har åsidosatts och bortse från denna bevisning för att förhindra ett sådant åsidosättande. Effektivitetsprincipen kräver således att en nationell brottmålsdomstol – inom ramen för ett straffrättsligt förfarande mot personer som är misstänkta för brott – bortser från information och bevisning som erhållits genom en generell och odifferentierad lagring av trafik- och lokaliseringsuppgifter som inte är förenlig med unionsrätten, eller genom att de nationella myndigheterna har fått tillgång till dessa uppgifter på ett sätt som strider mot unionsrätten, om dessa personer inte bereds tillfälle att på ett effektivt sätt yttra sig över denna information och bevisning, och denna hänför sig till ett område som domarna saknar sakkunskap om och som kan påverka bedömningen av omständigheterna på ett avgörande sätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2020, La Quadrature du Net m.fl., C‑511/18, C‑512/18 och C‑520/18, EU:C:2020:791, punkterna 226 och 227).
45
Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första och den andra frågan besvaras enligt följande. Artikel 15.1 i direktiv 2002/58, jämförd med artiklarna 7, 8, 11 och 52.1 i stadgan, ska tolkas så, att den utgör hinder mot nationell lagstiftning som gör det möjligt för offentliga myndigheter att få tillgång till vissa trafik- eller lokaliseringsuppgifter – vilka kan ge information om kommunikation som en användare har utfört medelst elektronisk kommunikationsutrustning eller om lokaliseringen av terminalutrustning som denna användare har använt, och ligga till grund för slutsatser beträffande användarens privatliv – i syfte att förebygga, undersöka, avslöja och väcka åtal för brott, utan att det uppställs något krav på att det ska röra sig om grov brottslighet eller förebyggande av allvarliga hot mot allmän säkerhet, oberoende av hur lång tid myndigheterna får tillgång till de lagrade uppgifterna och oberoende av omfattningen och arten av de uppgifter som omfattas av denna tidsperiod.
Den tredje frågan
46
Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 15.1 i direktiv 2002/58, jämförd med artiklarna 7, 8, 11 och 52.1 i stadgan, ska tolkas så, att den utgör hinder mot nationell lagstiftning som ger åklagarmyndigheten, vars uppdrag är att leda förundersökningar och, i förekommande fall, väcka åtal i samband med ett senare förfarande, behörighet att ge offentliga myndigheter tillgång till trafik- och lokaliseringsuppgifter inom ramen för en brottsutredning.
47
Härvidlag har den hänskjutande domstolen preciserat att även om den estniska åklagarmyndigheten enligt nationell rätt är skyldig att agera oberoende, endast är underställd lagen och under förundersökningen ska undersöka både sådana omständigheter som är till fördel och sådana som är till nackdel för den misstänkte, syftar detta förfarande icke desto mindre till att samla in bevisning och skapa erforderliga förutsättningar för en rättegång. Det är denna myndighet som företräder det offentliga under rättegången och den är således även part i förfarandet. Det framgår dessutom av handlingarna i målet att den estniska åklagarmyndigheten är hierarkiskt organiserad och att ansökningar om tillgång till trafik- och lokaliseringsuppgifter inte omfattas av några särskilda formkrav och kan inges av åklagaren själv, vilket den estniska regeringen och Prokuratuur bekräftade vid förhandlingen. Slutligen är det inte bara uppgifter om personer som misstänks vara inblandade i brottslig verksamhet som kan begäras utlämnade.
48
Såsom domstolen redan har slagit fast är det riktigt att det ska fastställas i nationell rätt under vilka villkor leverantörer av elektroniska kommunikationstjänster ska ge behöriga nationella myndigheter tillgång till de uppgifter som de förfogar över. För att kravet på proportionalitet ska anses vara uppfyllt måste sådan lagstiftning emellertid innehålla klara och precisa bestämmelser som reglerar räckvidden och tillämpningen av den aktuella åtgärden samt ange minimikrav, så att de personer vars personuppgifter berörs har tillräckliga garantier för att uppgifterna på ett effektivt sätt är skyddade mot riskerna för missbruk. Denna lagstiftning ska vara rättsligt bindande enligt nationell rätt och i synnerhet ange under vilka omständigheter och på vilka villkor en åtgärd avseende behandling av sådana uppgifter får vidtas, vilket säkerställer att ingreppet begränsas till vad som är strängt nödvändigt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2016, Tele2, C‑203/15 och C‑698/15, EU:C:2016:970, punkterna 117 och 118, dom av den 6 oktober 2020, Privacy International, C‑623/17, EU:C:2020:790, punkt 68, och dom av den 6 oktober 2020, La Quadrature du Net m.fl., C‑511/18, C‑512/18 och C‑520/18, EU:C:2020:791, punkt 132 och där angiven rättspraxis).
49
Nationell lagstiftning som reglerar behöriga myndigheters tillgång till lagrade trafik- och lokaliseringsuppgifter, och som har antagits med stöd av artikel 15.1 i direktiv 2002/58, kan i synnerhet inte vara begränsad till att kräva att myndigheternas åtkomst till uppgifterna svarar mot det ändamål som eftersträvas med lagstiftningen, utan den måste även fastställa de materiella och formella villkor som gäller för sådan användning (dom av den 6 oktober 2020, Privacy International, C‑623/17, EU:C:2020:790, punkt 77, och dom av den 6 oktober 2020, La Quadrature du Net m.fl., C‑511/18, C‑512/18 och C‑520/18, EU:C:2020:791, punkt 176 och där angiven rättspraxis).
50
Eftersom en allmän tillgång till samtliga lagrade uppgifter, oberoende av om det finns någon koppling, ens indirekt, till det eftersträvade ändamålet, inte kan anses vara begränsad till vad som är strängt nödvändigt, måste den nationella lagstiftningen således vara grundad på objektiva kriterier som avgör under vilka omständigheter och på vilka villkor behöriga nationella myndigheter ska ges tillgång till de aktuella uppgifterna. I samband med bekämpning av brott kan tillgång i princip bara beviljas till uppgifter om personer som misstänks planera, begå eller ha begått ett grovt brott eller på något sätt vara inblandade i ett sådant brott. I särskilda fall, som när vitala intressen för nationell säkerhet, försvar eller allmän säkerhet hotas av terrorism, skulle tillgång dock kunna ges även till uppgifter om andra personer, om det föreligger objektiva omständigheter som ger skäl att anta att sådana uppgifter i ett konkret fall effektivt skulle kunna bidra till att bekämpa terrorism (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2016, Tele2, C‑203/15 och C‑698/15, EU:C:2016:970, punkt 119, och dom av den 6 oktober 2020, La Quadrature du Net m.fl., C‑511/18, C‑512/18 och C‑520/18, EU:C:2020:791, punkt 188).
51
För att säkerställa att dessa villkor uppfylls till fullo i praktiken, är det väsentligt att behöriga nationella myndigheters tillgång till de lagrade uppgifterna är underkastad förhandskontroll av en domstol eller en oberoende myndighet, och att domstolen meddelar sitt avgörande eller myndigheten antar sitt beslut till följd av att dessa myndigheter har framställt en motiverad begäran inom ramen för exempelvis ett förfarande för förebyggande, avslöjande eller lagföring av brott. I vederbörligen motiverade fall som ställer krav på skyndsamhet ska denna kontroll ske utan dröjsmål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2020, La Quadrature du Net m.fl., C‑511/18, C‑512/18 och C‑520/18, EU:C:2020:791, punkt 189 och där angiven rättspraxis).
52
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 105 i sitt förslag till avgörande innebär en sådan förhandskontroll bland annat att den domstol eller det organ som ska utföra denna kontroll har alla befogenheter och lämnar alla nödvändiga garantier för att kunna göra en vederbörlig avvägning mellan de olika intressen och rättigheter som är i fråga. Vad särskilt gäller en brottsutredning kräver en sådan kontroll att denna domstol eller detta organ kan säkerställa en korrekt balans mellan de intressen som inom ramen för brottsbekämpning gör sig gällande för att svara mot utredningens behov, å ena sidan, och de grundläggande rättigheter avseende respekt för privatlivet och skydd av personuppgifter som tillkommer de personer vars uppgifter kan komma att lämnas ut, å den andra sidan.
53
När denna kontroll inte utförs av en domstol utan av en oberoende förvaltningsmyndighet måste denna myndighet ha en ställning som innebär att den kan fullgöra sitt uppdrag på ett objektivt och opartiskt sätt, och den måste därför vara fri från all yttre påverkan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 mars 2010, kommissionen/Tyskland, C‑518/07, EU:C:2010:125, punkt 25, och yttrande 1/15 (PNR-avtal mellan EU och Kanada) av den 26 juli 2017, EU:C:2017:592, punkterna 229 och 230).
54
Det följer av ovanstående överväganden att det krav på oberoende som myndigheten med ansvar för den förhandskontroll som det erinrats om i punkt 51 ovan ska uppfylla innebär att myndigheten måste vara fristående i förhållande till den som begär tillgång till uppgifterna, så att myndigheten kan utöva sin kontroll på ett objektivt och opartiskt sätt utan yttre påverkan. Generaladvokaten har, i punkt 126 i sitt förslag till avgörande, med fog påpekat att på det straffrättsliga området innebär kravet på oberoende att den myndighet som ska utföra förhandskontrollen dels inte får vara involverad i den aktuella brottsutredningen, dels ska ha en neutral ställning i förhållande till parterna i det straffrättsliga förfarandet.
55
Så är inte fallet med en åklagarmyndighet som leder utredningsförfarandet och, i förekommande fall, väcker åtal för det allmännas räkning. Åklagarmyndigheten har nämligen inte till uppgift att helt oavhängigt avgöra en tvist utan att, i förekommande fall, hänskjuta tvisten till behörig domstol, i egenskap av part i målet.
56
Den omständigheten att åklagarmyndigheten, i enlighet med de bestämmelser som reglerar dess behörighet och ställning, är skyldig att kontrollera både sådana omständigheter som är till den misstänktes nackdel och sådana som är till dennes fördel, säkerställa att utredningen är lagenlig och endast agera i enlighet med lagen och sin egen övertygelse, är inte tillräcklig för att denna myndighet ska anses vara fristående i förhållande till de intressen som är i fråga i den mening som beskrivits i punkt 52 ovan.
57
Härav följer att åklagarmyndigheten inte kan utföra den förhandskontroll som avses i punkt 51 ovan.
58
Den hänskjutande domstolen frågar sig dessutom huruvida avsaknaden av en oberoende myndighets kontroll kan avhjälpas genom att en domstol utför en senare kontroll av lagenligheten av en nationell myndighets tillgång till trafik- och lokaliseringsuppgifter. I detta avseende ska det noteras att såsom framgår av den rättspraxis som det erinrats om i punkt 51 ovan ska den oberoende kontrollen ske innan tillgång till uppgifterna beviljas, förutom i vederbörligen motiverade fall då denna kontroll ska ske utan dröjsmål. Såsom generaladvokaten har konstaterat i punkt 128 i sitt förslag till avgörande kan en sådan senare kontroll inte uppnå det mål som eftersträvas med en förhandskontroll, det vill säga att förhindra att det beviljas tillgång till de aktuella uppgifterna utöver vad som är strängt nödvändigt.
59
Mot bakgrund av det ovan anförda ska den tredje tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Artikel 15.1 i direktiv 2002/58, jämförd med artiklarna 7, 8, 11 och 52.1 i stadgan, ska tolkas så, att den utgör hinder mot nationell lagstiftning som ger åklagarmyndigheten, vars uppdrag är att leda förundersökningar och, i förekommande fall, väcka åtal i samband med ett senare förfarande, behörighet att ge offentliga myndigheter tillgång till trafik- och lokaliseringsuppgifter inom ramen för en brottsutredning.
Rättegångskostnader
60
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
1)
Artikel 15.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/58/EG av den 12 juli 2002 om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation (direktiv om integritet och elektronisk kommunikation), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/136/EG av den 25 november 2009, jämförd med artiklarna 7, 8, 11 och 52.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, ska tolkas så, att den utgör hinder mot nationell lagstiftning som gör det möjligt för offentliga myndigheter att få tillgång till vissa trafik- eller lokaliseringsuppgifter – vilka kan ge information om kommunikation som en användare har utfört medelst elektronisk kommunikationsutrustning eller om lokaliseringen av terminalutrustning som denna användare har använt, och ligga till grund för slutsatser beträffande användarens privatliv – i syfte att förebygga, undersöka, avslöja och väcka åtal för brott, utan att det uppställs något krav på att det ska röra sig om grov brottslighet eller förebyggande av allvarliga hot mot allmän säkerhet, oberoende av hur lång tid myndigheterna får tillgång till de lagrade uppgifterna och oberoende av omfattningen och arten av de uppgifter som omfattas av denna tidsperiod.
2)
Artikel 15.1 i direktiv 2002/58, i dess lydelse enligt direktiv 2009/136, jämförd med artiklarna 7, 8, 11 och 52.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, ska tolkas så, att den utgör hinder mot nationell lagstiftning som ger åklagarmyndigheten, vars uppdrag är att leda förundersökningar och, i förekommande fall, väcka åtal i samband med ett senare förfarande, behörighet att ge offentliga myndigheter tillgång till trafik- och lokaliseringsuppgifter inom ramen för en brottsutredning.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: estniska.