61999CC0147_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
Vorbemerkungen:
1. Im vorliegenden Fall geht es um die Frage der Rechtmäßigkeit mehrerer unterschiedlicher Kürzungen der EAGFL-Mittel zu Lasten Italiens. Es handelt sich dabei sowohl um konkrete Kürzungen als auch um eine Pauschalkürzung von 25 % in insgesamt drei Fällen.
2. Die Kommission hat in der Entscheidung 99/187/EG (im Folgenden: angefochtene Entscheidung) u. a. festgestellt, dass folgende Beträge nicht zu Lasten des EAGFL übernommen werden können:
- ca. 500 000 000 ITL als öffentliche Lagerhaltungskosten für Hartweizen wegen nicht interventionsfähiger Qualität,
- 2 751 722 888 ITL als Verbrauchsbeihilfen für Olivenöl wegen Unzulänglichkeiten des Verwaltungsverfahrens betreffend den Widerruf der Anerkennung als Olivenölabfuellbetrieb,
- 62 685 916 000 ITL und 13 998 973 000 ITL als Prämien für Mutterschafe und Ziegen wegen Unzulänglichkeiten der Verwaltung und der Kontrollen.
3. Die Begründung der angefochtenen Entscheidung ist insbesondere dem Zusammenfassenden Bericht über die Kontrollergebnisse für den Rechnungsabschluss des EAGFL, Abteilung Garantie, für das Haushaltsjahr 1995 (im Folgenden: Zusammenfassender Bericht 1995) zu entnehmen.
4. Die italienische Regierung beantragt, die angefochtene Entscheidung der Kommission für nichtig zu erklären, soweit damit die oben genannten Beträge vom Rechnungsabschluss der Italienischen Republik für die vom EAGFL im Haushaltsjahr 1995 finanzierten Ausgaben ausgeschlossen wurden.
5. Die Kommission beantragt, erstens die Klage abzuweisen und zweitens der Klägerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
6. Die drei Klagegründe werden nachfolgend jeweils im Zusammenhang mit der entsprechenden angefochtenen Berichtigung behandelt. Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts, des Verfahrensablaufs sowie des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Sitzungsbericht verwiesen. Der Akteninhalt wird im Folgenden nur so weit wiedergegeben, als die Begründung der Schlussanträge dies erfordert.
I - Öffentliche Lagerhaltung von Getreide - Kontrolle der UCLAF bei Übernahmestellen - Nicht förderfähige Hartweizenmengen
A - Sachverhalt und rechtlicher Rahmen
7. Die Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 des Rates vom 30. Juni 1992 über die Gemeinsame Marktorganisation für Getreide stellt die Grundverordnung für die Interventionsregelung ab dem Wirtschaftsjahr 1993/94 dar. Die Verordnung (EWG) Nr. 689/92 der Kommission vom 19. März 1992 legt das Verfahren und die Bedingungen für die Übernahme von Getreide durch die Interventionsstellen fest.
8. Bei Kontrollen, die im Dezember 1993 in Italien durchgeführt wurden, hat die UCLAF in mehreren Lagern nicht interventionsfähige Hartweizenmengen sowie Fehlmengen festgestellt. Diese Feststellungen führten zu einer entsprechenden finanziellen Berichtigung von 3 857 589 582 ITL im Haushaltsjahr 1995.
9. Diese finanzielle Berichtigung bezieht sich insgesamt auf etwas mehr als 18 000 Tonnen Hartweizen, wovon lediglich 1 485,104 Tonnen (im Folgenden: streitige Menge) Gegenstand der vorliegenden Klage sind. Diese streitige Menge entspricht einem Teil der Berichtigungssumme, der sich nach Einschätzung der italienischen Regierung auf ca. 500 000 000 ITL der insgesamt 3 857 589 582 ITL beläuft.
10. Die streitige Menge setzt sich aus Hartweizenmengen zusammen, welche an drei unterschiedlichen Stellen eingelagert wurden bzw. eingelagert worden sein sollen. Von einer ausführlichen Beschreibung des Sachverhalts und des Vorverfahrens kann angesichts der faktischen Natur der Klagegründe abgesehen und insoferne auf den Zusammenfassenden Bericht 1995 verwiesen werden.
11. Die Italienische Republik trägt im Wesentlichen vor, dass die Kommission faktische Fehler bei der Berechnung der fraglichen Mengen in drei unterschiedlichen Lagern begangen habe. Sie kritisiert insbesondere, dass die Kommission bei der Berechnung der Berichtigung jeweils größere Mengen als die nachweislich vorhandenen Mengen zugrunde gelegt hat. Das Vorbringen der Italienischen Republik ist daher je nach betroffenem Lager getrennt darzustellen und zu würdigen.
12. An dieser Stelle ist an die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes in Bezug auf den Rechnungsabschluss des EAGFL und die Beweislastverteilung im Rahmen von Direktklagen gegen entsprechende Kommissionsentscheidungen zu erinnern.
13. Nach dieser Rechtsprechung werden vom EAGFL nur die in Entsprechung der Gemeinschaftsvorschriften vorgenommenen Interventionen finanziert, und die Kommission ist, wenn sie bei einer Maßnahme aufgrund von Tatsachen oder Umständen im Zusammenhang mit den Voraussetzungen, unter denen diese durchgeführt wurde, diesbezüglich begründete Zweifel hat, verpflichtet, die dieser Maßnahme entsprechenden Beträge nicht auszuzahlen, außer der betreffende Mitgliedstaat erbringt Nachweise, die ausreichen, um diese Zweifel zu beseitigen.
14. Dementsprechend ist es Sache eines Mitgliedstaats nachzuweisen, dass die Voraussetzungen für eine von der Kommission abgelehnte Finanzierung vorliegen, wenn die Kommission die Übernahme bestimmter Ausgaben zu Lasten des EAGFL mit der Begründung verweigert, dass sie durch diesem Staat vorzuwerfende Verletzungen von Gemeinschaftsregelungen veranlasst wurden".
15. Ferner stellte der Gerichtshof klar, dass die Kommission ... nicht verpflichtet [ist], die Unrichtigkeit der von den Mitgliedstaaten übermittelten Angaben umfassend darzulegen, sondern nur glaubhaft zu machen [braucht], dass an den von den nationalen Stellen mitgeteilten Zahlen berechtigte Zweifel bestehen. Diese Erleichterung der Beweislast der Kommission beruht darauf, dass ... der Mitgliedstaat am besten in der Lage ist, die für den Rechnungsabschluss des EAGFL erforderlichen Angaben beizubringen und nachzuprüfen, so dass es ihm obliegt, die Richtigkeit seiner Zahlen eingehend und vollständig nachzuweisen und so gegebenenfalls die Fehlerhaftigkeit der Berechnungen der Kommission darzutun."
16. Mit ihrem ersten Klagegrund bestreitet die italienische Regierung lediglich drei punktuelle Korrekturen unter Hinweis auf angeblich fehlerhafte Berechnungen. Damit greift die italienische Regierung die betreffenden Korrekturen nicht in ihrem Prinzip an, sondern nur in ihrer Höhe. Entsprechend der oben geschilderten Beweislastverteilung wird daher jeweils zu untersuchen sein, ob die Italienische Republik die Fehlerhaftigkeit der fraglichen Berichtigungen dargelegt hat.
B - Lager San Lorenzo
17. Im Hinblick auf das Lager San Lorenzo wendet sich die italienische Regierung gegen die von der Kommission abgezogene Menge von 954,220 Tonnen (in der Folge: Berichtigungsmenge) für das Wirtschaftsjahr 1991/92. Die italienische Regierung stützt sich dabei auf die Zählungen der italienischen Interventionsstelle AIMA und auf die Ergebnisse von Analysen im Anschluss an einen Kontrollbesuch vor Ort. Entsprechend diesen Analysen hätte die Kommission ihrer Ansicht nach lediglich eine Menge von 64,51 Tonnen für das Wirtschaftsjahr 1987/88 in Abzug bringen sollen.
18. Die Parteien sind im Wesentlichen darüber uneins, worauf sich die Berichtigungsmenge bezieht und, als Folge hiervon, ob die Verteidigungsrechte Italiens im Vorverfahren gewahrt wurden, sowie ob die angefochtene Kommissionsentscheidung in diesem Punkt hinreichend begründet wurde. Die italienische Regierung kritisiert insbesondere, dass die Kommission die den Berechnungen in ihrem Schreiben vom 31. August 1998, mit welchem die Berichtigungen den italienischen Behörden vorgeschlagen wurden, und im Zusammenfassenden Bericht 1995 zugrunde gelegte Menge von 1 076,22 Tonnen zuvor, im Anschluss an den Kontrollbesuch vom 27. Dezember 1993, nicht als fehlende Menge gerügt habe. Dabei hebt sie hervor, dass fehlende Mengen an sich Gegenstand einer gesonderten Berichtigung unter Nr. 4.5.1.1.1.3 Buchstabe a des Zusammenfassenden Berichts 1995 waren.
19. Klärungsbedürftig ist zunächst, auf welches Wirtschaftsjahr sich die berichtigte Menge bezieht. Während die Italienische Republik von Hartweizenmengen aus dem Wirtschaftsjahr 1987/88 ausgeht, bezieht sich die Kommission nach eigener Aussage auf eine Menge aus dem Wirtschaftsjahr 1991/92. Dies ergebe sich aus ihrem Schreiben vom 31. August 1998 an die italienischen Behörden. Demgegenüber bezieht sich die italienische Regierung insoferne auf ein Schreiben der Kommission vom 6. August 1997 zur Einleitung des Berichtigungsverfahrens im Haushaltsjahr 1994. Sie leitet hieraus ab, dass sie in ihren Verteidigungsrechten verletzt wurde, insoferne die Kommission den Gegenstand der Berichtigung im Laufe des Berichtigungsverfahrens geändert habe.
20. Die Kommission bemerkt zu diesem Vorbringen betreffend das Schreiben vom 6. August 1997, dass im Hinblick auf das Lager San Lorenzo keine Berichtigung für Hartweizen aus dem Wirtschaftsjahr 1987/88 vorgenommen worden ist. Diese Entscheidung, welche aus einem Schreiben vom 1. Oktober 1998 an die italienischen Behörden hervorginge, wäre im Anschluss an den Bericht der Schlichtungsstelle getroffen worden. Daher sei das Schreiben vom 6. August 1997 insoferne gegenstandslos geworden. Die fraglichen 954,220 Tonnen aus dem Lager San Lorenzo seien dem Wirtschaftsjahr 1991/92 zuzurechnen und seien in den unter Nr. 4.5.1.1.1.3. Buchstabe b des Zusammenfassenden Berichts 1995 erwähnten 1 076,220 Tonnen enthalten.
21. Nach Aktenlage kann dem Vorbringen der Italienischen Republik insoferne nicht gefolgt werden. Das Kontrollprotokoll Nr. 4bis der UCLAF zum Besuch vom 10. Dezember 1993, das die Italienische Republik selber vorgelegt hat, bezieht sich eindeutig auf das Wirtschaftsjahr 1991/92. Zu Recht hebt die Kommission ferner hervor, dass die italienischen Behörden in einem Schreiben vom 24. Juni 1998 an ihre Dienststellen diesbezüglich ebenfalls vom Wirtschaftsjahr 1991/92 ausgegangen sind. Entgegen der Ansicht der italienischen Regierung, wonach die Kommission die Natur dieses Schreibens dahin verkenne, dass sie es als Anerkenntnis werte, belegt dieses Schreiben vielmehr, dass die italienischen Behörden offenbar von zutreffenden Daten ausgegangen sind.
22. Im Übrigen ist hervorzuheben, dass, selbst wenn die Berichtigungsmenge ursprünglich einem anderen Wirtschaftsjahr zugeordnet worden wäre, dies alleine der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung nicht entgegenstehen würde. In diesem Zusammenhang hätte die Italienische Republik nämlich darlegen müssen, dass sie nicht in der Lage war, im Rahmen der Entscheidungsfindung am diesbezüglichen kontinuierlichen Dialog mit der Kommission teilzunehmen. Nach eigenem Vorbringen ist dies aber gerade nicht der Fall.
23. Daher ist festzuhalten, dass die Italienische Republik nicht nachgewiesen hat, dass die Kommission einen Fehler hinsichtlich der Zuordnung der entsprechenden Berichtigung zu einem bestimmten Wirtschaftsjahr begangen hat.
24. Die Italienische Republik macht hilfsweise geltend, dass nach dem zitierten Kontrollprotokoll Nr. 4bis zwei unterschiedliche Mengenschätzungen vorlagen; die Kommission habe die höchste - und damit aus der Sicht Italiens ungünstigste - Menge zugrunde gelegt, ohne dies hinreichend zu begründen. Die Kommission erhebt dagegen die Einrede der Unzulässigkeit gemäß Artikel 42 § 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes, weil Italien dieses Argument erst in seiner Erwiderung - und damit verspätet - vorgebracht habe. Es spricht zwar viel dafür, dieser Ansicht zu folgen. Eine eingehende Prüfung wäre allerdings nur dann erforderlich, wenn das Vorbringen Italiens in der Sache zielführend wäre.
25. Nach Aktenlage ist jedoch festzuhalten, dass die Kommission nur jene Kontrollergebnisse zugrunde gelegt hat, die aus einem Prüfverfahren in Anwesenheit aller Beteiligten hervorgehen. Die Gründe dieser Entscheidung sind auch dem - kontradiktorischen - Prüfbericht vom 3. Jänner 1994 zu entnehmen. Die Kommission hat ihre Entscheidung in diesem Punkt folglich plausibel begründet; das Vorbringen der Italienischen Republik ist insoweit ebenfalls zurückzuweisen.
26. Schließlich erklärt die Italienische Republik die nicht vorhandene Menge im Lager San Lorenzo mit Ausgängen, welche noch nicht in das entsprechende Register eingetragen worden wären. Die Kommission weist dieses Vorbringen als unsubstantiiert zurück. Aus dem zitierten Kontrollprotokoll vom 10. Dezember 1993 geht hervor, dass die Registerführung im betreffenden Lager unzulänglich war. Die Argumentation der Italienischen Republik vermag daher die Kritikpunkte der Kommission nicht zu erschüttern, so dass auch dieses Vorbringen zurückzuweisen ist.
C - Lager Castellaci
27. Hinsichtlich des Lagers Castellaci greift die Italienische Republik die Berichtigung im Hinblick auf 95,4 Tonnen Hartweizen an. Zum Zeitpunkt der von der UCLAF durchgeführten Kontrolle im Dezember 1993 hätten sich nach den buchhalterischen Angaben der italienischen Behörden 956,77 Tonnen im Lager Castellaci befinden sollen. Die anlässlich dieses Kontrollbesuches durchgeführte Schätzung der vorhandenen Menge ergab jedoch, dass nur 861,37 Tonnen effektiv vorhanden waren, was einer fehlenden Menge von 95,4 Tonnen gegenüber den dem EAGFL insoweit in Rechnung gestellten Kosten entsprach. Darüber hinaus ergaben die durchgeführten Analysen, das die vorhandene Menge von nicht interventionsfähiger Qualität war.
28. Die Kommission nahm die finanzielle Berichtigung für 956,77 Tonnen Hartweizen vor, mit der Begründung, dass die Lagerungskosten für diese Menge - und nicht für die effektiv vorhandenen 861,37 Tonnen - dem EAGFL, Abteilung Garantie, in Rechnung gestellt worden waren. Die Italienische Republik hält die angefochtene Entscheidung insoferne für nichtig, als die Kommission ihrer Ansicht nach hätte beweisen müssen, dass die fehlende Menge ebenfalls von nicht interventionsfähiger Qualität gewesen sei.
29. Das Vorbringen der Italienischen Republik vermag insoferne nicht zu überzeugen. Bei der finanziellen Berichtigung der Kosten von dem EAGFL in Rechnung gestellten Mengen kommt es nämlich nicht auf die effektiv vorhandene Menge an, sondern auf die in der Lagerbuchhaltung ausgewiesene Menge, die dem EAGFL in Rechnung gestellt wurde. Wenn also eine Hartweizenmenge entsprechend den Ergebnissen der durchgeführten Analysen keine interventionsfähige Qualität aufweist, ist zum Zwecke der Berichtigung durch die Kommission die buchhalterische Menge zugrunde zu legen. Ferner ist hervorzuheben, dass es entsprechend der geschilderten Beweislastverteilung der Italienischen Republik oblag, darzulegen, inwiefern die zum Zeitpunkt der Kontrolle nicht vorhandenen Mengen interventionsfähig gewesen wären.
D - Lager Jungetto
30. Hinsichtlich des Lagers Jungetto greift die Italienische Republik die Berichtigung im Hinblick auf 543,214 Tonnen Hartweizen an. Zum Zeitpunkt der von der UCLAF durchgeführten Kontrolle im Dezember 1993 hätten sich nach den buchhalterischen Angaben der italienischen Behörden 1 994,014 Tonnen im Lager Jungetto befinden sollen, da dem EAGFL Lagerungskosten für diese Menge in Rechnung gestellt worden waren. Die im Anschluss an einen Kontrollbesuch durchgeführte Schätzung der vorhandenen Menge ergab jedoch, dass nur 1 450,800 Tonnen effektiv vorhanden waren, was einer fehlenden Menge von 543,214 Tonnen entsprach. Darüber hinaus ergaben die durchgeführten Analysen, dass die vorhandene Menge von nicht interventionsfähiger Qualität war.
31. Damit entspricht die Ausgangslage in diesem Fall der Lage im Lager Castellaci. Die Italienische Republik macht nun allerdings geltend, dass zum 30. Oktober 1993 nur 969,250 Tonnen Hartweizen im Lager Jungetto vorhanden waren. Die weitere Menge von 1 024,764 Tonnen sei später, zwischen dem 30. Dezember 1993 und dem 5. Jänner 1994, eingelagert worden, nachdem nämlich die Lager Grammichelle und Raddusa sie zur Verfügung gestellt hätten. Zum Zeitpunkt der fraglichen Kontrolle - also am 16. Dezember 1993 - sei somit nur die erstgenannte Menge eingelagert gewesen. Nur diese Menge hätte daher Gegenstand einer allfälligen Berichtigung sein können.
32. Die Italienische Republik erklärt die im Anschluss an den Kontrollbesuch durchgeführte Schätzung einer Menge von lediglich 1 450,800 Tonnen dadurch, dass die Mengenschätzung und Stichprobenabnahme erst am 9. Februar 1994 durchgeführt worden seien, dass aber 500 Tonnen am 29. Dezember 1993 bereits wieder zum Verkauf ausgelagert worden seien. Die restliche fehlende Menge sei durch natürliche Verluste während der Einlagerung zu erklären.
33. Die Kommission erklärte sich zwar bereit, diese Argumentation anzuerkennen und auf eine entsprechende Berichtigung zu verzichten, sobald die Italienische Republik entsprechende Beweise erbringe. Nach Aktenlage hält sie diese Argumentation der italienischen Regierung nichtsdestotrotz für widersprüchlich und unvollständig.
34. Die Kommission war entsprechend dem dargestellten Gedankengang jedenfalls befugt - wenn nicht gar gehalten - der Berichtigung die dem EAGFL tatsächlich in Rechnung gestellte Menge zugrunde zu legen, nachdem sie sich überzeugt hatte, dass die effektiv vorhandene Menge von nicht interventionsfähiger Qualität war.
35. Allerdings hätte aber die zum Zeitpunkt der Kontrolldurchführung - unstreitig - fehlende Menge von interventionsfähiger Qualität sein können, vorausgesetzt sie wurde tatsächlich zu einem späteren Zeitpunkt in das Lager Jungetto geliefert. Fraglich ist also, ob die Italienische Republik den entsprechenden Nachweis entgegen der Ansicht der Kommission erbracht hat.
36. Soweit die Italienische Republik sich insoferne auf Eingänge aus anderen Lagern beruft, erbringt sie nach Aktenlage keinen Beweis. Sie beruft sich nämlich insbesondere auf einen Transfer von 997,244 Tonnen alleine vom Lager Raddusa in das Lager Jungetto, obwohl zum Zeitpunkt der Kontrolle in Raddusa, am 16. Dezember 1993, gemäß ihren eigenen Angaben lediglich 888,44 Tonnen dort eingelagert waren. Es ist zwar grundsätzlich nicht ausgeschlossen, dass die fehlende Menge in Raddusa zwischen dem 16. Dezember und dem angeblichen Transferbeginn am 30. Dezember eingegangen sein könnte; dies wurde aber nicht vorgetragen. Hinzu kommt, dass die Kommission die handschriftlichen Eintragungen betreffend angebliche Transfers auf den vorgelegten Auszügen der Lagerbuchhaltung Jungettos ausdrücklich bestreitet. Italien ist also insoferne seiner Beweisführungspflicht nicht nachgekommen.
37. Nach alledem erscheint das Vorbringen der italienischen Regierung betreffend die drei Berichtigungen zur öffentlichen Lagerhaltung von Hartweizen nicht stichhaltig. Der erste Klagegrund ist daher zurückzuweisen.
II - Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl - Widerruf der Anerkennung von Abfuellbetrieben in Italien
38. Die Italienische Republik wendet sich hier gegen punktuelle Berichtigungen in Höhe von insgesamt 2 751 722 888 ITL betreffend Zahlungen der Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl in den Wirtschaftsjahren 1993/94 (zu Lasten des Haushaltsjahres 1994) und 1994/95 (zu Lasten des Haushaltsjahres 1995). Diese Berichtigungen werden unter Nr. 4.7.3.1. des Zusammenfassenden Berichts 1995 damit begründet, dass Beihilfen an Betriebe geleistet worden seien, deren Anerkennung als beihilfeberechtigte Betriebe hätte entzogen werden müssen. Dies deshalb, weil sie in den streitgegenständlichen Wirtschaftsjahren Beihilfeanträge gestellt hätten, obwohl sie bereits zuvor die Schwelle von 20 % der anerkannten beihilfefähigen Mengen nach Artikel 12 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2677/85 überschritten hätten.
39. Der gesamte vorgeschlagene berichtigte Betrag wurde durch die Kommission nach Bekanntgabe des Berichts der Schlichtungsstelle in den verbundenen Fällen Nr. 98/IT/108 und Nr. 98/IT/095 von 3 764 182 386 ITL auf 2 342 756 462 ITL für das Haushaltsjahr 1994 und von 422 221 471 ITL auf 408 996 426 ITL für das Haushaltsjahr 1995 herabgesetzt.
A - Rechtlicher Rahmen
40. Nach Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 136/66/EWG wird eine Verbrauchsbeihilfe für das in der Gemeinschaft erzeugte und auf den Markt gebrachte Olivenöl gezahlt, wenn der Erzeugungsrichtpreis abzüglich der Erzeugungsbeihilfe höher ist als der repräsentative Marktpreis für Olivenöl. Die Beihilfe entspricht dann der Differenz zwischen diesen beiden Beträgen.
41. Die Verordnung (EWG) Nr. 3089/78 des Rates vom 19. Dezember 1978, zuletzt geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 3461/87 des Rates vom 17. November 1987 (im Folgenden: Verordnung Nr. 3089/78), enthält die allgemeinen Durchführungsvorschriften für die Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl.
42. Nach ihrem Artikel 1 wird die Verbrauchsbeihilfe nur anerkannten Olivenölabfuellbetrieben gewährt. Ihre Artikel 2 und 3 legen die Voraussetzungen für die Erteilung und den Widerruf der Anerkennung fest. Nach den Artikeln 5 und 6 entsteht der Anspruch auf die Verbrauchsbeihilfe zu dem Zeitpunkt, zu dem das Olivenöl den Abfuellbetrieb verlässt; der Betrieb hat seine Anträge in bestimmten Zeitabständen einzureichen.
43. Ihr Artikel 7 bestimmt, dass die Mitgliedstaaten ein Kontrollsystem einführen, das gewährleistet, dass für das Erzeugnis, für das die Beihilfe beantragt wird, auch ein Anspruch auf diese Beihilfe besteht. Nach Artikel 8 wird die Beihilfe ausgezahlt, wenn die von dem Mitgliedstaat, in dem die Abfuellung erfolgt, mit der Kontrolle beauftragte Stelle die Einhaltung der Voraussetzungen für die Gewährung dieser Beihilfe festgestellt hat. Die Beihilfe kann jedoch bereits bei Vorlage des Beihilfeantrags im Voraus gezahlt werden, falls eine ausreichende Sicherheit geleistet wird.
44. Artikel 9 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2677/85 der Kommission vom 24. September 1985 über die Durchführungsvorschriften für die Verbrauchsbeihilfe in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 643/93 der Kommission vom 19. März 1993 (im Folgenden: Verordnung Nr. 2677/85) lautet wie folgt:
Der Mitgliedstaat zahlt innerhalb von 150 Tagen nach der Antragstellung die Beihilfe für die Mengen aus, bei denen der Beihilfeanspruch aufgrund der Kontrollen vor Ort anerkannt worden ist. ... Die mit der Kontrolle des Beihilfeanspruchs beauftragte Stelle teilt der Zahlstelle innerhalb von 45 Tagen nach der Kontrolle vor Ort und mindestens 20 Tage vor Ablauf der in Unterabsatz 1 genannten Frist das Ergebnis ihrer Nachforschungen hinsichtlich der Anerkennung des Beihilfeanspruchs jedes anerkannten Betriebs mit."
45. Artikel 11 der Verordnung Nr. 2677/85 sieht vor, dass die Beihilfe als Vorschuss ausgezahlt wird, sobald der Antragsteller der zuständigen Behörde zusammen mit dem Beihilfeantrag eine Bescheinigung über die Leistung einer Sicherheit in gleicher Höhe vorlegt.
46. Ihr Artikel 12 legt die Modalitäten der von der jeweils zuständigen Stelle durchzuführenden Kontrollen fest und verlangt insbesondere, dass die Kontrollen alle 12 Monate durchgeführt werden. Artikel 12 Absatz 6 wurde durch die Verordnung Nr. 571/91 neu gefasst und erhielt die hier geltende Fassung durch die Verordnung Nr. 643/93:
Stellt die zuständige Behörde durch Entscheidung fest, dass der Antrag auf die Verbrauchsbeihilfe sich auf eine größere als die anerkannte beihilfefähige Menge bezieht, so verhängt der Mitgliedstaat gegen den Abfuellbetrieb je nach Schwere des Verstoßes eine Geldbuße in Höhe des Drei- bis Achtfachen des zu Unrecht beantragten Beihilfebetrags. ...
Sollte sich die Überschreitungsmenge, für die die Beihilfe zu Unrecht beantragt wurde, jedoch auf 20 % oder mehr der aufgrund der Kontrolle als beihilfefähig anerkannten Menge belaufen, so verhängt der Mitgliedstaat nicht nur die genannte Geldbuße, sondern widerruft je nach Schwere des Verstoßes außerdem noch die Betriebsanerkennung für einen Zeitraum von ein bis drei Jahren.
Unabhängig vom Grad der Überschreitung wird im Wiederholungsfall, über die Verhängung der genannten Geldbuße hinaus, die Betriebsanerkennung je nach Schwere des Verstoßes für ein bis fünf Jahre widerrufen.
Die Sanktionen nach den Unterabsätzen 1, 2 und 3 werden unbeschadet etwaiger anderer Sanktionen angewandt."
B - Vorbringen der Parteien
47. Die Italienische Republik greift die punktuellen Berichtigungen betreffend Verbrauchsbeihilfen für Olivenöl nicht in ihrem Prinzip, sondern in ihrer Berechnung an. Sie trägt vor, dass es hier ausschließlich um die Frage geht, ab welchem Zeitpunkt die Anerkennung in Anwendung des Artikels 12 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2677/85 hätte widerrufen werden müssen. Die Kommission sei dabei zu Unrecht davon ausgegangen, dass die Anerkennung mit Wirkung von dem Tag, an dem der jeweilige beanstandete Antrag gestellt worden sei, und nicht mit Wirkung von dem Tag, an dem das Protokoll zur Feststellung der Unregelmäßigkeiten erstellt worden ist, zu widerrufen sei.
48. Die italienische Regierung entnimmt Artikel 12 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2677/85, dass der Widerruf erst nach Durchführung der betreffenden Kontrolle beschlossen werden kann. Die andere Ansicht der Kommission führe ihres Erachtens zu einer unzulässigen Rückwirkung der Widerrufsentscheidung des Mitgliedstaats.
49. Zur Begründung der punktuellen Berichtigungen verweist die Kommission im Wesentlichen darauf, dass die erforderlichen Kontrollen nicht hinreichend früh erfolgt sind, so dass dem EAGFL Nachteile hieraus erwachsen sind.
50. Sie stellt dabei auf den Wortlaut des Artikels 9 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2677/85 ab, wonach der Mitgliedstaat die Beihilfe nur für solche Mengen auszahlt, für die der Beihilfeanspruch aufgrund der Kontrollen vor Ort anerkannt worden ist. Daraus ergebe sich, dass dem EAGFL keine Beihilfe in Rechnung gestellt werden kann, wenn Kontrollen vor Ort ergeben hätten, dass die Anerkennung als Abfuellbetrieb gemäß Artikel 12 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2677/85 zu widerrufen sei. Je später also solche Kontrollen erfolgten, desto später würde ein Widerruf erfolgen können.
51. Ferner weist die Kommission auf Meinungsverschiedenheiten innerhalb der italienischen Verwaltung betreffend die Zuständigkeit für den Widerruf der in Rede stehenden Anerkennungen hin. Diese hätten zur Folge gehabt, dass die betreffenden Kontrollen nicht mit der gebotenen Zügigkeit durchgeführt worden seien und dass ihre Ergebnisse erst recht mit einer erheblichen zeitlichen Verzögerung ausgewertet worden seien. Dementsprechend sehe sich die Kommission verpflichtet, darauf zu achten, dass entsprechende Verzögerungen nicht zu Lasten des EAGFL gehen.
52. Schließlich führt die Kommission aus, dass die vorgenommenen punktuellen Berichtigungen aus der Sicht des betroffenen Mitgliedstaats weniger belastend seien als eine Pauschalkürzung von 2 %. Angesichts der zum betreffenden Zeitpunkt herrschenden Unsicherheit im Hinblick auf die innerstaatliche Kompetenzverteilung und Durchführung der Kontrollen wäre ihrer Ansicht nach aber eine entsprechende pauschale Berichtigung durchaus gerechtfertigt gewesen.
53. Die Italienische Republik hebt hingegen hervor, dass die Kommission die Verzögerung bei der Durchführung der in Rede stehenden Kontrollen nicht bemängelt habe. Ferner hätten sich die angesprochenen Meinungsverschiedenheiten betreffend den Widerruf der in Rede stehenden Anerkennungen nicht negativ auf die Durchführung der erforderlichen Kontrollen ausgewirkt; in jedem Fall sei ein Widerruf aber ohne Durchführung einer entsprechenden Kontrolle nicht möglich. Schließlich bestreitet die italienische Regierung die Möglichkeit einer Pauschalkürzung im vorliegenden Fall.
C - Würdigung
54. Dieser Klagegrund wirft die Frage auf, ab welchem Zeitpunkt der Widerruf der Anerkennung als Abfuellbetrieb Wirkungen im Hinblick auf die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Gewährung von Verbrauchsbeihilfen für Olivenöl an einen solchen Betrieb entfaltet. Während die italienische Regierung auf den Tag der Erstellung des Protokolls zur Feststellung der Unregelmäßigkeiten abstellen will, stellt die Kommission auf den Zeitpunkt des Beihilfeantrags ab, mit dem die 20%-Schwelle nach Artikel 12 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2677/85 überschritten wird.
55. Der Unterschied ist insoferne von Bedeutung, als Anträge auf Gewährung solcher Beihilfen noch zu einem Zeitpunkt gestellt werden können, der bereits nach Erfuellung des Sanktionstatbestandes gemäß Artikel 12 Absatz 6 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 2677/85 liegt, zu dem der Widerruf der Anerkennung als Abfuellbetrieb aber noch nicht erfolgt ist. Wenn aber die Mengenüberschreitung nach Artikel 12 Absatz 6 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 2677/85 in einem bestimmten Wirtschaftsjahr stattgefunden hat, die fraglichen Anträge jedoch erst dem nachfolgenden Wirtschaftsjahr zuzuordnen sind, besteht somit die Gefahr, dass Beihilfen - zumindest bis zur Entscheidung über den Widerruf auf der Grundlage des genannten Protokolls - weiterhin gewährt werden.
56. Die Kommission glaubt, dieser Gefahr dadurch begegnen zu können, dass sie die Rechtmäßigkeit der Beihilfegewährung ab Erreichen der maßgeblichen mengenmäßigen Schwelle aberkennt, rechtstechnisch also durch Festsetzung der zeitlichen Wirkung der Widerrufsentscheidung auf den frühestmöglichen Zeitpunkt, während die Italienische Republik als Zeitpunkt die formelle Feststellung der mengenmäßigen Überschreitung im Wege einer Kontrolle für unabdingbar hält.
57. Damit stellt sich die Frage, ob diese Feststellung der zuständigen nationalen Behörde über die beihilfefähige Menge - und damit auch über die allfällige Überschreitungsmenge -, die im bereits erwähnten Protokoll dokumentiert wird, im Hinblick auf die Rechtmäßigkeit der in der Zwischenzeit gewährten Beihilfen konstitutiver oder deklarativer Natur ist. Die italienische Regierung vertritt diesbezüglich die Ansicht, dass Beihilfen bis zur formellen Feststellung der relevanten mengenmäßigen Überschreitung als rechtmäßig anzusehen sind, insbesondere unter Berufung darauf, dass die Widerrufssanktion diese formelle Feststellung voraussetzt.
58. Nach dem Wortlaut des Artikels 12 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2677/85 hängt die fragliche Sanktion in der Tat von einer Feststellung der zuständigen Behörde, dass der Antrag auf die Verbrauchsbeihilfe sich auf eine größere als die anerkannte beihilfefähige Menge bezieht, ab. Die Feststellung der mengenmäßigen Überschreitung und die Sanktionsverhängung stehen damit offenbar in engem Zusammenhang und es liegt nahe, Beihilfezahlungen bis zur Feststellung dieser Überschreitung durch die zuständige Behörde als rechtmäßig zu beurteilen. Dieser Schluss ist jedoch nicht zwingend, da Artikel 12 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2677/85 nicht isoliert betrachtet werden kann.
59. In systematischer Hinsicht erscheint insoweit Artikel 9 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2677/85 von besonderer Bedeutung. Nach dieser Bestimmung werden Beihilfen nur für solche Mengen ausbezahlt, bei denen der Beihilfeanspruch aufgrund der Kontrollen vor Ort anerkannt worden ist". Hier ist von der Anerkennung des Beihilfeanspruches die Rede, während Artikel 12 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2677/85 sinngemäß von der Feststellung der Überschreitungsmenge spricht. Während aus Artikel 12 Absatz 6 nicht zu schließen ist, ob die betreffende Feststellung deklaratorischer oder konstitutiver Natur ist, könnte die Wortwahl in Artikel 9 Absatz 3 darauf deuten, dass die Anerkennung konstitutiver Natur für den Beihilfeanspruch ist. Da aber die fragliche Anerkennung an sich eine Kontrolle vor Ort voraussetzt, im Zuge derer auch die Erfuellung des Sanktionstatbestandes des Artikel 12 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2677/85 festgestellt würde, scheint dies für die Festlegung der zeitlichen Wirkung der Widerrufsentscheidung auf das Datum des Kontrollprotokolls entsprechend der Ansicht der italienischen Regierung zu sprechen.
60. Es ist in diesem Zusammenhang noch anzumerken, dass der Gerichtshof nicht nur in der vorliegenden Rechtssache aufgerufen ist, sich zum Verhältnis zwischen Artikel 9 und Artikel 12 der Verordnung Nr. 2677/85 zu äußern. So geht es in der Rechtssache C-374/99 offenbar um die Frage, ob die Anerkennung des Beihilfeanspruches jedesmal die Durchführung einer Kontrolle vor Ort voraussetzt, wie Artikel 9 Absatz 3 dies nahe legt, oder ob eine Kontrolle im Abstand von 12 Monaten entsprechend Artikel 12 Absatz 1 insoweit ausreicht. Der Generalanwalt äußerte sich zu der - dem ersten Anschein nach - widersprüchlichen Fristenregelung im Wesentlichen dahin gehend, dass der Artikel 12 lediglich eine Mindestregelung vorsieht und Artikel 9 insoweit unberührt bleibt.
61. Eine teleologische Auslegung des Artikels 12 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2677/85 könnte jedoch die These der italienischen Regierung erschüttern. Auszugehen ist hiebei vom Zweck der fraglichen Sanktion des Anerkennungswiderrufs. Die Verschärfung der Sanktionen in Zusammenhang mit einer unzulässigen Beantragung von Verbrauchsbeihilfen für Olivenöl ist nämlich vor dem Hintergrund der Betrugsbekämpfung zu sehen. Die Begründungserwägungen zur Verordnung Nr. 643/93, auf welche die fragliche Fassung des Artikels 12 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2677/85 zurückgeht, stellen dementsprechend einen Zusammenhang zwischen dem reibungslose[n] Funktionieren der Regelung" und der Ergänzung der Sanktionen gegen Abfuellbetriebe, die Beihilfen für Überschreitungsmengen beantragen, her. Die 9. Begründungserwägung zur Verordnung Nr. 1638/98, welche u. a. die Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl aufgehoben hat, weist schließlich ausdrücklich auf das Betrugsrisiko hin.
62. Vor diesem Hintergrund erscheint es nicht sachdienlich, eine Finanzierung von Verbrauchsbeihilfen durch den EAGFL zuzulassen, wenn diese Beihilfen sich auf einen Zeitraum beziehen, der nach Erfuellung des Sanktionstatbestandes gemäß Artikel 12 Absatz 6 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 2677/85 liegt, ohne Rücksicht darauf, ob die Durchführung der erforderlichen Kontrollen, und damit insbesondere die notwendigen Schritte zur Sanktionsverhängung, ordnungsgemäß veranlasst worden sind.
63. Könnte ein Abfuellbetrieb nämlich, nachdem er in einem bestimmten Wirtschaftsjahr Anträge in Bezug auf unzulässige Überschreitungsmengen im Sinne dieser Vorschrift gestellt hätte, in den darauf folgenden Jahren weitere Anträge stellen, ohne insoweit Nachteile bis zum Zeitpunkt der allfälligen Erstellung des Kontrollprotokolls befürchten zu müssen, würde dies die Wirkung der Widerrufssanktion erheblich mindern.
64. In diesem Zusammenhang ist auch zu bedenken, dass die Sanktionsverhängung dem angemessenen Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften dienen soll. In diesem Sinne sieht auch Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2988/95 vor, dass die Sanktionen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend" sein müssen. Wirksamkeit und Abschreckungswirkung derartiger Sanktionen können also zur Beurteilung der Rechtsfrage der zeitlichen Wirkung der Sanktion des Anerkennungswiderrufes nicht außer Acht gelassen werden.
65. Die Verhängung der Widerrufssanktion gemäß Artikel 12 Absatz 6 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 2677/85 mit Wirkung ab Erfuellung des Sanktionstatbestandes erscheint demnach für die Gewährleistung der Effizienz der Regelung erforderlich. Entgegen der Ansicht Italiens führt dies nicht zu einer unzulässigen Rückwirkung der Widerrufsentscheidung, da die Sanktion nach dieser Auslegung lediglich zum Zeitpunkt der Erfuellung ihres Tatbestands, und nicht erst zum Zeitpunkt der Kontrolle betreffend diesen Tatbestand, greift.
66. Ein berechtigtes Vertrauen des Abfuellbetriebes kann in diesem Zeitraum grundsätzlich nicht entstehen, insoferne sein Beihilfeanspruch in Bezug auf einen bestimmten Antrag gemäß Artikel 9 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2677/85 erst nach Durchführung einer Kontrolle vor Ort anerkannt werden kann.
67. Vor diesem Hintergrund ist folglich der Kommission darin beizupflichten, dass die von der Italienischen Republik verteidigte Berechnung der Berichtigungen im Ergebnis dazu führen würde, die dem EAGFL in Rechnung gestellten Ausgaben von der Zügigkeit der Kontrolldurchführung und des allfälligen Widerrufs der Anerkennung abhängig zu machen.
68. Wenn also festgestellt worden ist, dass ein Abfuellbetrieb Beihilfen für Mengen beantragt hat, die um 20 % oder mehr die aufgrund der Kontrolle als beihilfefähig anerkannte Menge überschreiten, ist somit die Anerkennung mit Wirkung vom Zeitpunkt der Überschreitung - d. h. im konkreten Fall des Eingangs der entsprechenden Anträge - zu widerrufen.
69. Der Vollständigkeit halber ist schließlich auf den hilfsweisen Vortrag der Kommission zur Möglichkeit einer Pauschalkürzung im konkreten Fall einzugehen. Zum Argument der Italienischen Republik, wonach eine Pauschalkürzung im vorliegenden Fall ausgeschlossen wäre, wies die Kommission auf das Urteil vom 28. Oktober 1999 in der Rechtssache C-253/97 hin. Dieses Urteil besagt aber, dass dem Zusammentreffen einer Einzelberichtigung und einer pauschalen Berichtigung grundsätzlich nichts entgegensteht". Es ist daher insoweit zweifelhaft, ob die Kommission dieses Urteil hier zu Recht bemüht hat. Ob im vorliegenden Fall eine pauschale Berichtigung tatsächlich möglich gewesen wäre, bedarf allerdings insoferne keiner weiteren Prüfung, als diese Möglichkeit ohne Einfluss auf die Beurteilung der in Rede stehenden punktuellen Berichtigungen ist.
70. Nach alledem ist der zweite Klagegrund ebenfalls zurückzuweisen.
III - Sizilien und Kalabrien - Mutterschaf- und Ziegenprämie: Berichtigungssatz von 25 %
71. Mit dem dritten Klagegrund greift die Italienische Republik die Anwendung einer pauschalen Berichtigung zum Satz von 25 % der dem EAGFL in Rechnung gestellten Mutterschaf- und Ziegenprämien für die Wirtschaftsjahre 1993 und 1994 in Sizilien und für das Wirtschaftsjahr 1994 in Kalabrien durch die Kommission an. Die Italienische Republik hält die Anwendung dieses Berichtigungssatzes für unzulässig und macht im Übrigen Begründungsmängel geltend.
A - Rechtlicher Rahmen
72. Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 3013/89 des Rates vom 25. September 1989 über die gemeinsame Marktorganisation für Schaf- und Ziegenfleisch sieht vor, dass eine Prämie gewährt wird, soweit dies erforderlich ist, um einen Einkommensausfall der Schaf- und Ziegenfleischerzeuger in der Gemeinschaft im Laufe eines Wirtschaftsjahres auszugleichen.
B - Vorverfahren
73. Die Kommission nahm die angefochtene pauschale Berichtigung in Folge von Kontrollbesuchen vor, die sie 1995 und 1996 durchführte. Die Erkenntnisse über die Kontrollen vor Ort werden unter Punkt 4.9.4.6. des Zusammenfassenden Berichts für das Haushaltsjahr 1995 wie folgt zusammengefasst:
- erhebliche Diskrepanzen beim Abgleich der Prämien- und der Veterinärstatistiken für Sizilien;
- Aufdeckung eines hohen Prozentsatzes von Unregelmäßigkeiten bei den vom Referat A.I.3 veranlassten Vor-Ort-Kontrollen in Kalabrien und Sizilien, vielfach mit der Folge einer teilweisen oder völligen Ablehnung der Anträge;
- Nutzlosigkeit der überprüften Bestandsregister, die daher nicht für eine aussagekräftige Kontrolle außerhalb des Haltungszeitraums herangezogen werden;
- unzweckmäßige Notifizierung des Haltungsorts;
- fehlende Herdenkennzeichnung bei gemischten Beständen, was eine Kontrolle vereitelt hat;
- Zweifel an der Prämienfähigkeit, weil männliche und nicht prämienfähige Jungtiere von den Inspektoren fälschlich akzeptiert worden waren;
- Kontrollen der italienischen Staatsbehörden von 1996 in Sizilien.
1996 hatten die italienischen Staatsbehörden beschlossen, bei den Antragstellern in Sizilien umfassende Betriebsinspektionen durchzuführen. Aufgrund der Kontrollerkenntnisse der italienischen Behörden in ganz Sizilien, wo 79 % der Antragsteller kontrolliert worden waren, mussten 33,66 % der Anträge zum Teil und 19,8 % der Anträge ganz abgelehnt werden."
74. Im Zusammenfassenden Bericht 1995 schlug die Kommission folgende Berichtigungen vor:
Posten für 1994 für 1995
2220 -38 718 586 000 ITL -23 967 330 000 ITL
3805 - 7 927 656 000 ITL - 6 071 317 000 ITL
Folglich belaufen sich ihre Berichtigungsvorschläge auf:
-62 685 916 000 ITL für den Posten 2220
-13 998 973 000 ITL für den Posten 3805.
75. In ihrem Bericht vom 10. September 1998 zum Fall 98/IT/92 betreffend die Kontrolle der Mutterschaf- und Ziegenprämien in den Wirtschaftsjahren 1993 und 1994 gelangte die Schlichtungsstelle insbesondere zu dem Schluss, dass eine weitere Prüfung detaillierter Statistiken erforderlich wäre und dass die pauschalen Berichtigungen von 25 % für Sizilien und Kalabrien nicht ausreichend begründet seien.
76. Während die Kommission die vorgeschlagenen Berichtigungen für einige Regionen verringert oder gar gestrichen hat, hob sie sie für andere hingegen an. Die wichtigsten Änderungen betreffen Kalabrien, wo die Berichtigung für 1993 von 25 % auf 10 % gesenkt wurde, und Sardinien, wo sie von 2 % auf 5 % angehoben wurde. Die Berichtigung hinsichtlich Sizilien blieb unverändert für das Wirtschaftsjahr 1993. Die für das Wirtschaftsjahr 1994 vorgeschlagenen Berichtigungen in Höhe von 25 % hinsichtlich Kalabriens und Siziliens blieben unverändert.
C - Vorbringen der Parteien
77. Die Italienische Republik wendet sich gegen die Pauschalkürzung von 25 % der dem EAGFL in Rechnung gestellten Mutterschaf- und Ziegenprämien für die Wirtschaftsjahre 1993 und 1994 in Sizilien und für das Wirtschaftsjahr 1994 in Kalabrien und stützt sich dabei auf drei Argumente.
78. Zunächst sei die Anwendung dieses Prozentsatzes, soweit rückwirkend erfolgt, in Anbetracht des Inkrafttretens der von der Kommission 1997 aufgestellten Leitlinien für die Anwendung pauschaler Berichtigungen rechtswidrig. Der Berichtigungssatz von 25 % beziehe sich nämlich auf weiter zurückliegende Wirtschaftsjahre, für welche allenfalls eine pauschale Berichtigung nach Maßgabe der Leitlinien aus dem so genannten Belle-Bericht in Betracht käme. Allerdings sähen diese Leitlinien aus dem Jahre 1993 keinen Berichtigungssatz in Höhe von 25 % vor, sodass seine Anwendung im konkreten Fall insoferne rückwirkend, und damit rechtswidrig, erfolgt sei.
79. Die Italienische Republik hebt hilfsweise hervor, dass nach den Leitlinien von 1997 eine Berichtigung in Höhe von 25 % nur gerechtfertigt ist, wenn ein Mitgliedstaat ein Kontrollsystem überhaupt nicht oder nur in äußerst mangelhafter Weise angewendet [hat] und, wenn es Beweise für weitverbreitete Unregelmäßigkeiten und für Fahrlässigkeit bei der Bekämpfung betrügerischer und unregelmäßiger Praktiken [gibt]". Vor diesem Hintergrund erscheint nach ihrer Ansicht die Berichtigung in Höhe von 25 % angesichts der Umstände des Einzelfalls offensichtlich unverhältnismäßig.
80. Schließlich habe sich die Kommission - entgegen dem Bericht der Schlichtungsstelle, wonach sie die Anwendung des betreffenden Satzes unzureichend begründet hätte - darauf beschränkt, die Berichtigung hinsichtlich Kalabriens von 25 % auf 10 %, und dies nur für das Wirtschaftsjahr 1993, zu senken, ohne zu begründen, warum sie keine entsprechende Senkung für 1993 hinsichtlich Siziliens und für 1994 hinsichtlich Kalabriens und Siziliens vorgenommen hat.
81. In ihrer Klagebeantwortung macht die Kommission zunächst geltend, dass die der Höhe nach angegriffene Berichtigung angesichts der festgestellten Unregelmäßigkeiten durchaus angemessen sei. Sie verweist zur Begründung auf den Zusammenfassenden Bericht 1994, der insoweit vom Zusammenfassenden Bericht 1995 übernommen wurde, wonach mehr als die Hälfte der durchgeführten Kontrollen gezeigt hätten, dass die fraglichen Beihilfeanträge zur Gänze hätten abgelehnt werden müssen. In weiteren Fällen hätten die Anträge zumindest zum Teil abgelehnt werden müssen. Die Kommission hebt ferner die Dürftigkeit der von den italienischen Behörden durchgeführten Kontrollen hervor, obwohl diese selbst zugegeben hätten, dass das Risiko von betrügerischen Anträgen in den betreffenden Regionen erheblich sei. Ferner sei anzumerken, dass 1996, als die Kontrollen der italienischen Behörden zum ersten Mal flächendeckend erfolgten, die Unregelmäßigkeitsquote in Sizilien mit Ausnahme der Provinz Palermo noch über 40 % lag; im selben Zeitraum waren in der Provinz Catania 83 % der Anträge unzulässig.
82. Ferner zieht die Kommission das Urteil vom 1. Oktober 1998 in der Rechtssache C-242/96 heran und bringt vor, dass der Mitgliedstaat die Unrichtigkeit ihrer Berechnungen darzutun habe, wenn sie nicht die gesamten von der Verletzung betroffenen Ausgaben zurückweist, sondern sich um eine Feststellung der finanziellen Auswirkungen des rechtswidrigen Handelns durch Berechnungen bemüht, die auf einer Beurteilung jener Lage beruhen, die auf dem fraglichen Markt ohne die Verletzung eingetreten wäre.
83. Im Hinblick auf das italienische Vorbringen betreffend die angeblich rückwirkende Anwendung des Berichtigungssatzes von 25 % weist die Kommission darauf hin, dass bereits im Belle-Bericht vorgesehen war, dass bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände" eine Berichtigung zu einem höheren Satz als zu den vorgesehenen Sätzen von 2,5 % und 10 % angebracht sein könnte.
84. In ihrer Erwiderung bekräftigt die Italienische Republik ihre Auffassung, wonach die Kommission ihre Entscheidung hinsichtlich der Anwendung eines Berichtigungssatzes von 25 % nicht hinreichend begründet habe. Die Kommission habe nicht dargelegt, warum sie im Anschluss an das Schlichtungsverfahren die Berichtigungshöhe nur im Hinblick auf das Wirtschaftsjahr 1993 in Kalabrien gesenkt hat. Ferner habe sie nicht dargetan, inwiefern die Lage in den betreffenden Regionen als außergewöhnlich" einzustufen ist. Schließlich hätte die Kommission die Anmerkungen der Schlichtungsstelle nicht gebührend berücksichtigt.
85. In ihrer Gegenerwiderung verweist die Kommission auf die Unzulänglichkeiten bei den durchgeführten Kontrollen, welche durch ihre Mitteilung Nr. 10071 vom 4. März 1998 an die italienischen Behörden hervorgehoben worden seien. Daraus gehe im Wesentlichen hervor, dass Kontrollen in Italien generell und in Kalabrien insbesondere nicht hinreichend oft vorgenommen worden seien, dass weiter deren Aussagekraft aufgrund von Identifikationsproblemen bei den betreffenden Tieren nicht gewährleistet wäre und dass ferner 1994 in Sizilien rund 40 % der kontrollierten Anträge als unregelmäßig einzustufen gewesen seien. Vor diesem Hintergrund sei die Anwendung des Berichtigungssatzes von 25 % begründet und gerechtfertigt. Schließlich habe die Kommission ihre Befunde der Schlichtungsstelle in Form einer schriftlichen Anmerkung an deren Leiter mitgeteilt.
D - Würdigung
86. Dieser dritte Klagegrund schließt sich dem entsprechenden Vorbringen der Italienischen Republik in den Rechtssachen C-242/96 und C-253/97 betreffend entsprechende Berichtigungen in den Vorjahren an.
87. Festzuhalten ist zunächst, dass die Italienische Republik die pauschale Berichtigung nur ihrer Höhe nach bestreitet. Es ist also insofern davon auszugehen, dass die im Zusammenfassenden Bericht 1995 festgehaltenen Mängel als erwiesen anzunehmen sind.
88. Entsprechend der Klage der Italienischen Republik ist zunächst zu prüfen, ob die Kommission einen pauschalen Berichtigungssatz von 25 % überhaupt anwenden durfte. Dabei ist zu prüfen, ob die Kommission ihrer Entscheidung die Leitlinien aus 1997 rückwirkend zugrunde gelegt hat. Dies erscheint entgegen der Ansicht der italienischen Regierung aber fragwürdig.
89. An dieser Stelle ist nämlich daran zu erinnern, dass die Kommission nach ständiger Rechtsprechung die von den Verstößen betroffenen Ausgaben insgesamt [hätte] ablehnen können, anstatt zu versuchen, die finanziellen Auswirkungen der Verstöße der italienischen Kontrollbehörden festzustellen".
90. Ferner wird im vorliegenden Fall nicht ernsthaft bestritten, dass nicht erst die Leitlinien aus dem Jahre 1997 die Möglichkeit eines über die bis dahin vorgesehenen Sätze von 2,5 % oder 10 % hinausgehenden Satzes geschaffen haben. Allerdings ist in diesem Zusammenhang die allfällige Selbstbindung der Kommission durch die Leitlinien aus dem so genannten Belle-Bericht von 1993 zu berücksichtigen.
91. Aber auch nach diesen Leitlinien aus 1993 war die Anwendung des streitbefangenen Berichtigungssatzes von 25 % zumindest in außergewöhnlichen Fällen" vorgesehen. Die Frage dürfte sich also daher darauf beschränken, ob die Kommission in concreto das Vorliegen eines solchen außergewöhnlichen Falles hinreichend begründet hat.
92. Zunächst ist hier an die Rechtsprechung des Gerichtshofes zum Umfang der Begründungspflicht der Kommission zu erinnern. Nach dieser Rechtsprechung bedürfen Rechnungsabschlussentscheidungen insoweit keiner detaillierten Begründung, als die betroffene Regierung an dem Verfahren der Ausarbeitung der Entscheidung weitgehend beteiligt war und sie deshalb die Gründe kannte, aus denen heraus die Kommission der Ansicht war, die streitigen Beträge nicht zu Lasten des EAGFL übernehmen zu müssen".
93. Im vorliegenden Fall verweist die Kommission daher zu Recht auf ihre Mitteilung vom 4. März 1998, und es ist festzuhalten, dass die Begründungspflicht der Kommission insoferne von beschränktem Umfang ist. Zu prüfen ist daher lediglich, ob die von der Kommission angegebenen Gründe die angefochtene Entscheidung tragen.
94. Vorab ist aber noch auf die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Beweislastverteilung in derartigen Fällen hinzuweisen. Nach dieser Rechtsprechung ist es zwar Sache der Kommission, das Vorliegen einer Verletzung der Gemeinschaftsvorschriften nachzuweisen, doch hat der Mitgliedstaat gegebenenfalls nachzuweisen, dass der Kommission bezüglich der daraus zu ziehenden finanziellen Konsequenzen ein Fehler unterlaufen ist".
95. Im vorliegenden Fall hat die Kommission eine Pauschalkürzung in Höhe von jeweils 25 % für angemessen erachtet und sich dabei auf den Belle-Bericht gestützt. Im vorliegenden Fall ist es in Anbetracht der ständigen Rechtsprechung Sache Italiens, nachzuweisen, dass die Voraussetzungen für eine Übernahme der Ausgaben durch den EAGFL vorlagen bzw. nur eine geringfügigere Berichtigung gerechtfertigt gewesen wäre.
96. Soweit die Italienische Republik also der Kommission vorwirft, dass sie ihre Weigerung, die Höhe der Berichtigung betreffend Sizilien im Wirtschaftsjahr 1993 und betreffend Sizilien sowie Kalabrien im Wirtschaftsjahr 1994 im Anschluss an das Schlichtungsverfahren zu ändern, nicht hinreichend begründet habe, genügt die Feststellung, dass dieses Vorbringen die Beweislastverteilung verkennt.
97. Angesichts der von der Schlichtungsstelle geäußerten Bedenken hinsichtlich der Begründung der Kommissionsentscheidung erscheint es jedenfalls dennoch angebracht, im vorliegenden Fall auf die Erfuellung der Begründungspflicht einzugehen.
98. Soweit also die Italienische Republik sich darauf beruft, dass auch die Schlichtungsstelle die Entscheidungsbegründung kritisiert hat, ist zunächst anzumerken, dass der Bericht der Schlichtungsstelle nicht bindend ist; die Kommission war also nicht gehalten, der Schlichtungsstelle in allen Punkten ihres Berichts zu folgen.
99. Dessen ungeachtet zeigen die Berichtigungsänderungen im Anschluss an das Schlichtungsverfahren, dass die Kommission dem Bericht der Schlichtungsstelle sehr wohl Rechnung getragen hat. So hat die Kommission den Berichtigungssatz für das Wirtschaftsjahr 1993 in Kalabrien von 25 % auf 10 % gesenkt, nachdem die Schlichtungsstelle bemerkt hatte, dass ein Hauptkritikpunkt der Kommission nur auf eine der beiden Regionen zutrifft.
100. Im Hinblick auf die Anwendung eines Berichtigungssatzes von 25 % auf Sizilien für das Wirtschaftsjahr 1993 ist zu bemerken, dass die Italienische Republik nicht dargelegt hat, inwiefern eine geringere Berichtigung angemessener gewesen wäre. Soweit sie die Entscheidung in diesem Punkt für offensichtlich unangemessen hält, weil die Kommission damit, ihrer Ansicht nach, ihren Bemühungen um eine Verbesserung der Kontrollintensität und der Kontrolleffizienz nicht Rechnung getragen habe, erscheint ihr Vorbringen nicht hinreichend substantiiert. In diesem Zusammenhang ist auch zu bemerken, dass nach dem eigenen Vortrag Italiens die entsprechenden Bemühungen zwar auf 1993 zurückgehen, diese aber erst 1995 zu einer Erhöhung der Kontrollintensität führten.
101. Aus dem Vorangegangenen ist zu schließen, dass die Begründung der angefochtenen Entscheidung der Kommission nur insoweit erörterungswürdig erscheint, als sie auf Kalabrien und Sizilien für das Wirtschaftsjahr 1994 den gleichen Berichtigungssatz von 25 % angewendet hat.
102. An dieser Stelle ist daran zu erinnern, dass die Nicht-Übernahme von Ausgaben zu Lasten des EAGFL keine Sanktion darstellt, sondern die Folge einer Regelmäßigkeitsprüfung der entsprechenden Ausgaben ist. Die Effizienz des allfällig bestehenden Kontrollsystems ist nur eines von mehreren Kriterien bei der Festlegung des Berichtigungssatzes nach dem so genannten Belle-Bericht. Zu berücksichtigen sind auch die Erheblichkeit der Mängel sowie die Einschätzung des zu erwartenden Schadens für den EAGFL.
103. In diesem Zusammenhang ist erstens darauf hinzuweisen, dass das italienische Kontrollsystem unstreitig erhebliche Mängel im Wirtschaftsjahr 1994 aufgewiesen hat. Wir verweisen insoferne auf den in der Sache unbestrittenen Vortrag der Kommission und unsere obigen Ausführungen. Bedenkt man ferner, dass nach dem - insoweit ebenfalls unwidersprochenen - Vortrag der Kommission 1994 nur ein Bruchteil der notwendigen Kontrollen im ganzen Lande, insbesondere aber in den fraglichen Regionen, durchgeführt worden ist, und dass die Missstände in den genannten Regionen teilweise so gravierend waren, dass die Durchführung von Kontrollen hiedurch vereitelt wurde, erscheint der Vortrag Italiens nicht geeignet, das von der Kommission beschriebene Risiko eines Schadens zu Lasten des EAGFL-Etats hinreichend zu entkräften.
104. Aus alledem ist zu schließen, dass die Italienische Republik nicht dargetan hat, dass die angefochtene Berichtigung unverhältnismäßig ist. Vor diesem Hintergrund ist die von der Kommission vorgenommene finanzielle Berichtigung betreffend Sizilien in den Wirtschaftsjahren 1993 und 1994 und Kalabrien im Wirtschaftsjahr 1994 in Höhe von 25 % vertretbar.
105. Daher ist auch der dritte Klagegrund zurückzuweisen.
106. Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass keiner der von der italienischen Regierung angeführten Klagegründe begründet ist und die Klage somit insgesamt abzuweisen ist.
IV - Kosten
107. Nach Artikel 69 § 2 Absatz 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Italienische Republik mit ihren Anträgen unterlegen ist, ist sie entsprechend dem Antrag der Kommission zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
V - Ergebnis
108. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen wird daher dem Gerichtshof vorgeschlagen, wie folgt zu entscheiden:
1. Die Klage wird als unbegründet abgewiesen.
2. Die Italienische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.