62008CJ0470
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
21 de Janeiro de 2010 (
*1
)
«Política agrícola comum — Sistema integrado de gestão e controlo de certos regimes de ajudas — Regulamento (CE) n.o 1782/2003 — Regime de pagamento único — Transferência dos direitos aos pagamentos — Termo do contrato de arrendamento — Obrigações do arrendatário e do senhorio»
No processo C-470/08,
que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.o CE, apresentado pelo Gerechtshof te Arnhem (Países Baixos), por decisão de 28 de Outubro de 2008, entrado no Tribunal de Justiça em, no processo
Kornelis van Dijk
contra
Gemeente Kampen,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
composto por: A. Tizzano, presidente da Primeira Secção, exercendo funções de presidente da Quinta Secção, A. Borg Barthet (relator) e M. Ilešič, juízes,
advogado-geral: J. Mazák,
secretário: R. Grass,
vistos os autos,
vistas as observações apresentadas:
—
em representação de K. van Dijk, por J. van Mierlo, advocaat,
—
em representação do Gemeente Kampen, por G. M. F. Snijders, advocaat,
—
em representação do Governo neerlandês, por C. Wissels e M. de Grave, na qualidade de agentes,
—
em representação do Governo alemão, por M. Lumma, na qualidade de agente,
—
em representação do Governo helénico, por E. Leftheriotou e A. Vasilopoulou, na qualidade de agentes,
—
em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por F. Clotuche-Duvieusart e B. Burggraaf, na qualidade de agentes,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado-geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação do Regulamento (CE) n.o 1782/2003 do Conselho, de 29 de Setembro de 2003, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio directo no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores e altera os Regulamentos (CEE) n.o 2019/93, (CE) n.o 1452/2001, (CE) n.o 1453/2001, (CE) n.o 1454/2001, (CE) n.o 1868/94, (CE) n.o 1251/1999, (CE) n.o 1254/1999, (CE) n.o 1673/2000, (CEE) n.o 2358/71 e (CE) n.o 2529/2001 (JO L 270, p. 1, e rectificação no JO 2004, L 94, p. 70), e do Regulamento (CE) n.o 795/2004 da Comissão, de, que estabelece as normas de execução do regime de pagamento único previsto no Regulamento (CE) n.o 1782/2003 (JO L 141, p. 1).
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe K. van Dijk ao Gemeente Kampen (município de Kampen), a propósito da natureza e da extensão das obrigações decorrentes de um contrato de arrendamento rural.
Quadro jurídico
Regulamentação comunitária
Regulamento n.o 1782/2003
3
O Regulamento n.o 1782/2003 institui, nomeadamente, um regime de ajuda ao rendimento dos agricultores. Esse regime é designado, no artigo 1.o, segundo travessão, deste regulamento, por «regime de pagamento único».
4
Segundo o vigésimo primeiro considerando do Regulamento n.o 1782/2003:
«Os regimes de apoio existentes no âmbito da política agrícola comum prevêem um apoio directo ao rendimento, nomeadamente para assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola. Esse objectivo está intimamente relacionado com a manutenção das zonas rurais. Para evitar a atribuição incorrecta dos fundos comunitários, não devem ser efectuados quaisquer pagamentos aos agricultores que tenham criado artificialmente as condições necessárias à obtenção desses pagamentos.»
5
O vigésimo nono considerando desse regulamento dispõe:
«É conveniente que a determinação do montante a que o agricultor deve ter direito a título do novo regime seja feita com base nos montantes que lhe foram concedidos durante um período de referência. A fim de atender a situações específicas, é necessário estabelecer uma reserva nacional. Essa reserva poderá ser também utilizada para facilitar a participação de novos agricultores no regime. O pagamento único deve ser fixado a nível da exploração.»
6
O trigésimo considerando do referido regulamento estabelece, nomeadamente:
«O montante global a que tem direito uma exploração deve ser dividido em várias partes (direitos aos pagamentos) e ligado a um determinado número de hectares elegíveis, a definir, de modo a facilitar a transferência dos direitos a prémio. A fim de evitar transferências especulativas, conducentes à acumulação de direitos aos pagamentos que não correspondam a uma realidade agrícola, é conveniente prever, na concessão da ajuda, uma ligação entre os direitos e um determinado número de hectares elegíveis […]»
7
Nos termos do artigo 2.o do mesmo regulamento
«[…] entende-se por:
a)
‘Agricultor’: a pessoa singular ou colectiva ou o grupo de pessoas singulares ou colectivas […] que exerça uma actividade agrícola;
[…]
c)
‘Actividade agrícola’: a produção, criação ou cultivo de produtos agrícolas, incluindo a colheita, ordenha, criação de animais ou detenção de animais para fins de produção, ou a manutenção das terras em boas condições agrícolas e ambientais tal como definidas nos termos do artigo 5.o;
[…]»
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O título III do Regulamento n.o 1782/2003, sob a epígrafe «Regime de pagamento único», contém, nos seus capítulos 1 a 4, as regras aplicáveis a este sistema de ajuda ao rendimento dos agricultores «dissociado» da produção. Resulta dos artigos 33.o, n.o 1, alínea a), 37.o, n.o 1, 38.o e 41.o desse regulamento que os agricultores que tenham beneficiado, no período de referência que inclui os anos civis de 2000 a 2002, de um pagamento a título de, pelo menos, um dos regimes de ajudas previstos no anexo VI do referido regulamento têm direito a uma ajuda calculada com base num montante de referência obtido, para cada agricultor, a partir da média anual, nesse período, do total dos pagamentos feitos a título desses regimes.
9
O artigo 36.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1782/2003 dispõe:
«A ajuda a título do regime de pagamento único é paga em relação aos direitos aos pagamentos tal como definidos no capítulo 3, ligados a igual número de hectares elegíveis, definidos no n.o 2 do artigo 44.o»
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O capítulo 3 do título III do Regulamento n.o 1782/2003 inclui uma secção 1, sob a epígrafe «Direitos aos pagamentos baseados na superfície». O artigo 43.o, n.o 1, deste regulamento, que faz parte dessa secção, dispõe, nomeadamente:
«Sem prejuízo do artigo 48.o, cada agricultor beneficia de um direito por hectare, calculado pela divisão do montante de referência pela média trienal do número total de hectares que, no período de referência, tenha dado direito aos pagamentos directos referidos no anexo VI.
O número total de direitos é igual ao número médio de hectares acima referido.
[…]»
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Nos termos do artigo 44.o do referido regulamento:
«1.   Qualquer direito ligado a um hectare elegível dá direito ao pagamento do montante fixado pelo direito.
2.   Por ‘hectare elegível’, entende-se a superfície agrícola da exploração ocupada por terras aráveis e pastagens permanentes, com excepção das superfícies ocupadas por culturas permanentes ou florestas, ou afectadas a actividades não agrícolas.
3.   O agricultor declara as parcelas que correspondem ao hectare elegível ligado a um direito. Salvo em casos de força maior ou circunstâncias excepcionais, estas parcelas devem estar à disposição do agricultor durante um período de, pelo menos, 10 meses com início numa data a fixar pelo Estado-Membro, mas não anterior a 1 de Setembro do ano civil anterior ao ano de apresentação do pedido de candidatura ao regime de pagamento único.
4.   Os Estados-Membros podem, em circunstâncias devidamente justificadas, autorizar o agricultor a alterar a sua declaração, na condição de este respeitar o número de hectares correspondente aos seus direitos e as condições para a concessão do pagamento único para a superfície em questão.»
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O artigo 46.o do Regulamento n.o 1782/2003, sob a epígrafe «Transferência de direitos de pagamento», dispõe:
«1.   Os direitos só podem ser transferidos para outro agricultor estabelecido no mesmo Estado-Membro, excepto em caso de transferência por herança ou herança antecipada.
[…]
2.   Os direitos podem ser transferidos por venda ou por qualquer outra transferência definitiva, com ou sem terras. Em contrapartida, o arrendamento ou quaisquer outros tipos similares de transacções só serão permitidos se os direitos transferidos forem acompanhados da transferência de um número equivalente de hectares elegíveis.
Salvo nos casos de força maior ou circunstâncias excepcionais referidos no n.o 4 do artigo 40.o, um agricultor só pode transferir os seus direitos sem terras após ter utilizado, na acepção do artigo 44.o, pelo menos 80% destes durante, no mínimo, um ano civil ou após ter cedido voluntariamente à reserva nacional todos os direitos que não utilizou no primeiro ano de aplicação do regime de pagamento único.
3.   Em caso de venda de direitos, com ou sem terras, os Estados-Membros podem, no respeito do princípio geral da legislação comunitária, decidir que parte dos direitos vendidos reverta para a reserva nacional ou que o seu valor unitário seja reduzido a favor dessa reserva, segundo critérios a estabelecer pela Comissão nos termos do n.o 2 do artigo 144.o»
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As disposições do capítulo 5 do título III deste regulamento, sob a epígrafe «Implementação regional facultativa», permitem a qualquer Estado-Membro decidir, até 1 de Agosto de 2004, aplicar o regime de pagamento único previsto nos capítulos 1 a 4 desse mesmo título III, nomeadamente, a nível regional ou de forma parcial.
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Por força dos artigos 58.o, n.os 1 e 3, e 59.o, n.os 1 e 2, do referido regulamento, um Estado-Membro pode proceder à regionalização do regime de pagamento único, repartindo o seu limite nacional, não individualmente entre os agricultores desse Estado, com base nos seus respectivos montantes de referência, mas entre as diferentes regiões do seu território, e distribuindo o montante de cada limite regional, assim obtido de forma forfetária, por todos os agricultores da região em causa, beneficiando cada um deles de direitos cujo valor unitário é calculado dividindo esse limite regional pelo número de hectares elegíveis fixado a nível regional.
Regulamento (CE) n.o 1234/2007
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O artigo 74.o, n.o 4, do Regulamento (CE) n.o 1234/2007 do Conselho, de 22 de Outubro de 2007, que estabelece uma organização comum dos mercados agrícolas e disposições específicas para certos produtos agrícolas (Regulamento «OCM única») (JO L 299, p. 1), dispõe:
«Na ausência de acordo entre as partes, no caso de arrendamentos rurais que caduquem sem recondução possível em condições análogas ou em situações com efeitos jurídicos comparáveis, as quotas individuais disponíveis são transferidas, total ou parcialmente, para os produtores que os retomem, segundo disposições adoptadas pelos Estados-Membros, tendo em conta os interesses legítimos das partes.»
Legislação nacional
16
O Regulamento sobre a política agrícola comum — Ajuda ao rendimento de 2006 (Regeling GLB — inkomenssteun 2006), adoptado em aplicação dos Regulamentos n.os 1782/2003 e 795/2004, e o título 5 do livro 7 do Código Civil, relativo ao arrendamento rural, não contêm disposições específicas no que respeita ao destino, no termo do arrendamento, dos direitos aos pagamentos conferidos a título do Regulamento n.o 1782/2003 ou ao seu valor.
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
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K. van Dijk é, desde 1982, arrendatário de várias parcelas de prédios rústicos, propriedade do Gemeente Kampen, cuja área total é de 34 hectares, 2 ares e 36 centiares. O contrato de arrendamento que os liga não contém nenhuma cláusula relativa aos regimes de ajuda ao rendimento ou aos direitos aos pagamentos.
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K. van Dijk recebeu, durante vários anos, com base nos Regulamentos (CEE) n.o 1765/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que institui um sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses (JO L 181, p. 12), e (CE) n.o 1251/1999 do Conselho, de, que institui um sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses (JO L 160, p. 1), montantes compensatórios no quadro do regime de apoio aos produtores relacionado com a produção de determinadas culturas. Na sequência da entrada em vigor do Regulamento n.o 1782/2003, foram-lhe conferidos direitos aos pagamentos, com base nos artigos 33.o, n.o 1, 38.o e 43.o, n.os 1 e 2, alínea a), desse regulamento.
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Surgiu um diferendo entre K. van Dijk e o Gemeente Kampen, sobre a natureza e a extensão das obrigações decorrentes do contrato de arrendamento que os liga.
20
Por decisão de 25 de Setembro de 2007, o Rechtbank Zwolle-Lelystad declarou que, no termo do arrendamento, K. van Dijk estava obrigado a entregar os prédios arrendados ao Gemmente Kampen, incluindo os direitos aos pagamentos atribuídos com base ou em conexão com aqueles prédios, mediante uma indemnização no montante de metade do valor desses direitos. O referido órgão jurisdicional declarou também que K. van Dijk não estava autorizado a ceder esses direitos aos pagamentos, sem prévia autorização do Gemeente Kampen.
21
Em 24 de Outubro de 2007, K. van Dijk interpôs recurso desta sentença no Gerechtshof te Arnhem. Na sua opinião, decorre dos Regulamentos n.os 1782/2003 e 795/2004 que os direitos aos pagamentos devem, no termo do arrendamento, continuar a pertencer ao arrendatário. Além disso, alegou que, diferentemente das quotas leiteiras que estão em princípio ligadas à terra que o produtor de leite ou de cereais utilizou durante o período de referência, os direitos aos pagamentos estão ligados à pessoa do agricultor.
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O Gemeente Kampen sustentava que nem o Regulamento n.o 1782/2003 nem o Regulamento n.o 795/2004 precisam o que deve acontecer aos direitos aos pagamentos, no termo do arrendamento. Daqui conclui que as relações jurídicas entre arrendatários e senhorios se regem pelo direito nacional.
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Considerando que a decisão da causa que lhe foi submetida depende da interpretação da legislação comunitária aplicável, o Gerechtshof te Arnhem decidiu suspender a instância e colocar ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
O arrendatário, com base nos Regulamentos n.os 1782/2003 e 795/2004, ou com base nos princípios gerais do direito comunitário, em especial no princípio da proibição do enriquecimento sem causa, e na falta de normas nacionais sobre a matéria, é obrigado a restituir ao senhorio, no termo do contrato, juntamente com o prédio arrendado, os direitos [aos pagamentos] que lhe foram atribuídos com base ou em conexão com o mesmo prédio?
2)
Em caso de resposta afirmativa à primeira questão: o senhorio, com base nos Regulamentos n.os 1782/2003 e 795/2004, ou com base nos princípios gerais do direito comunitário, em especial no princípio da proibição do enriquecimento sem causa, e na falta de normas nacionais sobre a matéria, é obrigado a indemnizar o arrendatário pelos direitos [aos pagamentos] que este lhe transmitiu e, na afirmativa, é obrigado a indemnizá-lo pela totalidade do valor daqueles direitos, ou apenas por uma parte e, nesta hipótese, em que proporção?
3)
Em caso de resposta negativa à primeira questão: o arrendatário, com base nos Regulamentos n.os 1782/2003 e 795/2004, ou com base nos princípios gerais do direito comunitário, em especial no princípio da proibição do enriquecimento sem causa, e na falta de normas nacionais sobre a matéria, é obrigado a indemnizar o senhorio pelos direitos [aos pagamentos] que conserva na sua titularidade e, na afirmativa, é obrigado a indemnizá-lo pela totalidade do valor daqueles direitos, ou apenas por uma parte e, nesta hipótese, em que proporção?»
Quanto às questões prejudiciais
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Com as suas três questões, que devem ser apreciadas em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o direito comunitário obriga o arrendatário a restituir ao senhorio, no termo arrendamento, os prédios arrendados juntamente com os direitos aos pagamentos que lhe foram atribuídos com base ou em conexão com esses prédios, ou a pagar-lhe uma indemnização.
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A título preliminar, há que observar que nenhuma disposição dos Regulamentos n.os 1782/2003 e 795/2004 prevê que o arrendatário, no termo do arrendamento, está obrigado a restituir ao senhorio os prédios objecto do contrato, com os direitos aos pagamentos que lhe foram atribuídos com base ou em conexão com os referidos prédios. A este propósito, o regime de pagamento único distingue-se do das quotas leiteiras, que, por força do artigo 75.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1234/2007, se rege pelo princípio da transferência das quotas com a exploração.
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Em contrapartida, resulta tanto dos objectivos como da sistemática do Regulamento n.o 1782/2003 que, na falta de disposição em contrário, os direitos aos pagamentos mantêm-se na posse do arrendatário, no termo do arrendamento.
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Em primeiro lugar, há que recordar que, nos termos do artigo 1.o, segundo travessão, do Regulamento n.o 1782/2003, o regime de pagamento único constitui uma ajuda ao rendimento dos agricultores, cujo objectivo é, como enuncia o vigésimo primeiro considerando desse regulamento, assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola. De acordo com o artigo 33.o, n.o 1, do referido regulamento, têm nomeadamente acesso ao regime de pagamento único os agricultores a quem tenha sido concedido um pagamento durante o período de referência, a título de, pelo menos, um dos regimes de apoio referidos no anexo VI do mesmo regulamento.
28
De acordo com o artigo 43.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1782/2003, os direitos aos pagamentos atribuídos ao agricultor a título do regime de pagamento único dependem do número de hectares de que ele dispunha durante o período de referência bem como dos pagamentos que lhe foram atribuídos a título dos referidos regimes de apoio.
29
Além disso, o artigo 44.o, n.o 1, do referido regulamento reconhece a existência de uma ligação entre direitos aos pagamentos e superfícies agrícolas, no sentido de que qualquer direito aos pagamentos que corresponde a um hectare elegível dá direito ao pagamento do montante fixado por esse direito.
30
É neste contexto que o artigo 36.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1782/2003 dispõe que a ajuda atribuída a título do regime de pagamento único é paga em relação aos direitos aos pagamentos ligados a igual número de hectares elegíveis.
31
A este respeito, há que observar que, como decorre do trigésimo considerando do Regulamento n.o 1782/2003, a existência dessa ligação entre direitos aos pagamentos e hectares elegíveis visa, nomeadamente, evitar transferências especulativas, conducentes à acumulação de direitos aos pagamentos que não correspondam à realidade agrícola.
32
Em contrapartida, não resulta de maneira nenhuma do referido artigo 36.o, n.o 1, que os direitos aos pagamentos estão ligados a parcelas determinadas, em especial, àquelas de que o agricultor dispunha durante o período de referência.
33
Assim, o que realmente interessa é que, para a concessão da ajuda, o número de direitos aos pagamentos de que o agricultor dispõe corresponda a um número equivalente de hectares elegíveis, e não a parcelas determinadas. Além disso, o artigo 44.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1782/2003 prevê expressamente a possibilidade de os Estados-Membros, em circunstâncias devidamente justificadas, autorizarem o agricultor a alterar a sua declaração relativa às parcelas que correspondem aos hectares elegíveis, na condição de este respeitar o número de hectares correspondente aos seus direitos e as condições para a concessão do pagamento único para a área em questão.
34
Em segundo lugar, deve-se observar que o artigo 46.o do Regulamento n.o 1782/2003 prevê a possibilidade de transferir os direitos aos pagamentos, em conformidade com o objectivo visado no trigésimo considerando desse regulamento.
35
Em especial, o n.o 2 deste artigo dispõe que a transferência dos direitos aos pagamentos sem terras só pode ocorrer em caso de cessão definitiva. Nessa hipótese, o agricultor que até então beneficiava dos direitos aos pagamentos renuncia definitivamente às suas pretensões pela venda a outro agricultor, que acciona depois esses direitos a seu favor. Para poder aspirar aos pagamentos dos referidos direitos, o agricultor em causa deve dispor, em conformidade com o artigo 44.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1782/2003, de um número suficiente de hectares de terras agrícolas elegíveis, isto para garantir a existência de uma realidade agrícola suficiente para o pagamento dos direitos.
36
Em contrapartida, no caso de arrendamento ou de quaisquer outros tipos similares de transacções, a transferência dos direitos aos pagamentos só é permitida se for acompanhada da transferência de um número equivalente de hectares elegíveis. Esta disposição, prevista no artigo 46.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1782/2003, visa evitar, em conformidade com o objectivo enunciado no trigésimo considerando do referido regulamento, transferências especulativas, conducentes à acumulação de direitos aos pagamentos que não correspondam à realidade agrícola.
37
Além disso, o artigo 46.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1782/2003 dispõe que, excepto em caso de transferência por herança ou herança antecipada, os direitos aos pagamentos só podem ser transferidos para outro agricultor estabelecido no mesmo Estado-Membro. A este respeito, há que recordar que, com base nas disposições conjugadas do artigo 33.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1782/2003 e do artigo 2.o, alíneas a) e c), desse regulamento, o regime de pagamento único é destinado aos agricultores, isto é, às pessoas que exercem uma «actividade agrícola» que consiste na produção, na criação ou no cultivo de produtos agrícolas, ou na manutenção das terras em boas condições agrícolas e ambientais.
38
Ora, o senhorio não é necessariamente um agricultor na acepção do artigo 2.o, alínea a), do Regulamento n.o 1782/2003. Nestas condições, se o legislador comunitário tivesse querido que os direitos aos pagamentos revertessem, em quaisquer circunstâncias, para o senhorio, no termo do arrendamento, teria previsto uma disposição nesse sentido.
39
À luz do que antecede, há que concluir que os Regulamentos n.os 1782/2003 e 795/2004 não prevêem nenhuma obrigação, para o agricultor que arrendou as terras, de transferir para o senhorio os seus direitos aos pagamentos no termo do arrendamento.
40
Também não se deve considerar que o princípio que proíbe o enriquecimento sem causa obrigaria o agricultor, no termo do arrendamento, a transferir os seus direitos aos pagamentos para o senhorio, ou a pagar-lhe uma indemnização.
41
Com efeito, segundo os princípios comuns aos direitos dos Estados-Membros, o direito à restituição por parte da pessoa enriquecida depende da falta de fundamento jurídico para o enriquecimento em questão (acórdão de 16 de Dezembro de 2008, Masdar (UK)/Comissão, C-47/07 P, Colect., I-9761, n.os 44 a 46 e 49).
42
Ora, não se pode considerar que os direitos aos pagamentos de que o agricultor beneficia sejam desprovidos de fundamento jurídico na medida em que lhe foram atribuídos em conformidade com as disposições do Regulamento n.o 1782/2003.
43
Decorre das considerações que precedem que o direito comunitário não obriga o arrendatário, no termo do arrendamento, a restituir ao senhorio os prédios arrendados, juntamente com os direitos aos pagamentos que lhe foram atribuídos com base ou em conexão com esses prédios, nem a pagar-lhe uma indemnização.
Quanto às despesas
44
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) declara:
O direito comunitário não obriga o arrendatário, no termo do arrendamento, a restituir ao senhorio os prédios arrendados, juntamente com os direitos aos pagamentos que lhe foram atribuídos com base ou em conexão com esses prédios, nem a pagar-lhe uma indemnização.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: neerlandês.