62022CJ0547
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (viides jaosto)
6 päivänä kesäkuuta 2024 (
*1
)
Ennakkoratkaisupyyntö – Julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvät muutoksenhakumenettelyt – Direktiivi 89/665/ETY – 2 artiklan 1 kohdan c alakohta – Vahingonkorvauksen myöntäminen tarjoajalle, joka on lainvastaisesti suljettu pois julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelystä – Soveltamisala – Mahdollisuuden menettäminen
Asiassa C‑547/22,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Okresný súd Bratislava II (Bratislavan piirioikeus II, Slovakia) on esittänyt 22.7.2022 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 17.8.2022, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
INGSTEEL spol. s r. o.
vastaan
Úrad pre verejné obstarávanie,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (viides jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja E. Regan sekä tuomarit Z. Csehi, M. Ilešič, I. Jarukaitis ja D. Gratsias (esittelevä tuomari),
julkisasiamies: A. M. Collins,
kirjaaja: hallintovirkamies C. Strömholm,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 20.9.2023 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
Úrad pre verejné obstarávanie, edustajanaan V. Országhová,
–
Slovakian hallitus, asiamiehinään E. V. Larišová ja S. Ondrášiková,
–
Tšekin hallitus, asiamiehinään L. Halajová, M. Smolek ja J. Vláčil,
–
Ranskan hallitus, asiamiehinään R. Bénard ja A. Daniel,
–
Itävallan hallitus, asiamiehinään J. Schmoll, M. Fruhmann ja M. Winkler-Unger,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään G. Gattinara, R. Lindenthal ja G. Wils,
kuultuaan julkisasiamiehen 7.12.2023 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 21.12.1989 annetun neuvoston direktiivin 89/665/ETY (EYVL 1989, L 395, s. 33), sellaisena kuin se on muutettuna neuvoston direktiivien 89/665/ETY ja 92/13/ETY muuttamisesta julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen tehokkuuden parantamiseksi 11.12.2007 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2007/66/EY (EUVL 2007, L 335, s. 31; jäljempänä direktiivi 89/665), 2 artiklan 1 kohdan c alakohdan sekä 2 artiklan 6 ja 7 kohdan tulkintaa.
2
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat INGSTEEL spol. s r. o. ja Slovakian tasavalta Úrad pre verejné obstarávanien (julkisten hankintojen sääntelyviranomainen, Slovakia) välityksellä ja jossa on kyse vahingonkorvauskanteesta, jonka kyseinen yhtiö on nostanut sen jälkeen, kun yhteenliittymä, jonka jäsen se oli (jäljempänä tarjoajayhteenliittymä), oli lainvastaisesti suljettu pois Slovenský futbalový zväzin (Slovakian jalkapalloyhdistys, jäljempänä hankintaviranomainen) aloittamasta julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelystä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivi 89/665
3
Direktiivin 89/665 johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”on tarpeen varmistaa, että kaikissa jäsenvaltioissa on riittävät menettelyt lainvastaisesti tehtyjen päätösten poistamiseksi ja korvausten saamiseksi virheellisen menettelyn vuoksi vahinkoa kärsineille”.
4
Kyseisen direktiivin 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Muutoksenhakumenettelyjen soveltamisala ja käytettävyys”, säädetään seuraavaa:
”1.   Tätä direktiiviä sovelletaan julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31 päivänä maaliskuuta 2004 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2004/18/EY [(EUVL 2004, L 134, s. 114)] tarkoitettuihin hankintasopimuksiin, jos sopimuksia ei ole rajattu mainitun direktiivin 10–18 artiklan mukaisesti sen soveltamisalan ulkopuolelle.
– –
Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että direktiivin [2004/18] soveltamisalaan kuuluviin hankintasopimuksiin liittyviin hankintaviranomaisten päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja varsinkin mahdollisimman nopeasti tämän direktiivin 2 –2 f artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti sillä perusteella, että nämä päätökset ovat vastoin julkisia hankintoja koskevaa yhteisön oikeutta tai vastoin kansallisia säännöksiä, jotka on annettu kyseisen yhteisön oikeuden saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä.
2.   Jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, ettei se, että tässä direktiivissä tehdään ero yhteisön oikeuden täytäntöön panemiseksi annettujen ja muiden kansallisten säännösten välillä, johda syrjintään niiden yritysten välillä, jotka ilmoittavat kärsineensä vahinkoa hankintasopimuksen tekomenettelyssä.
3.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että muutoksenhakumenettelyt, joiden yksityiskohtaisista säännöistä kukin jäsenvaltio voi itse päättää, ovat ainakin niiden käytettävissä, jotka ovat tai ovat olleet tavoittelemassa tiettyä sopimusta, ja joiden etua väitetty virheellinen menettely on loukannut tai saattaa loukata.
– –”
5
Kyseisen direktiivin 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Muutoksenhakumenettelyjä koskevat vaatimukset”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että 1 artiklassa säädettyjä muutoksenhakumenettelyjä koskeviin toimenpiteisiin sisältyvät valtuudet:
a)
ryhtyä mahdollisimman pian väliaikaisiin toimenpiteisiin, joiden tarkoituksena on oikaista väitetty virheellinen menettely tai estää asianomaisiin etuihin kohdistuvat lisävahingot, mukaan lukien toimenpiteet julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyn taikka hankintaviranomaisen tekemän päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämiseksi tai keskeyttämisen varmistamiseksi;
b)
kumota lainvastaisesti tehdyt päätökset tai varmistaa niiden kumoaminen, mukaan lukien tarjouspyynnössä, sopimusasiakirjoissa tai muussa sopimuksentekomenettelyyn liittyvässä asiakirjassa olevien syrjintää aiheuttavien teknisten, taloudellisten tai rahoitusta koskevien eritelmien poistaminen
c)
määrätä virheellisestä menettelystä kärsineelle vahingonkorvausta.
– –
6.   Jäsenvaltiot voivat säätää, että päätöksen lainvastaisuuteen perustuva vahingonkorvausvaade voidaan käsitellä vasta sen jälkeen, kun toimivaltainen elin on ensin kumonnut riitautetun päätöksen.
7.   Lukuun ottamatta 2 d–2 f artiklassa tarkoitettuja tapauksia tämän artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen valtuuksien käytön vaikutukset hankintapäätöksestä johtuvaan sopimukseen on määriteltävä kansallisessa lainsäädännössä.
Lisäksi, paitsi jos päätös on kumottava ennen vahinkojen korvaamista, jäsenvaltio voi säätää, että sen jälkeen kun sopimus on tehty 1 artiklan 5 kohdan, tämän artiklan 3 kohdan tai 2 a–2 f artiklan mukaisesti, muutoksenhakumenettelystä vastaavan elimen toimivalta rajoittuu vahingonkorvausten määräämiseen niille, joiden etua virheellinen menettely on loukannut.
– –”
Direktiivi 2007/66
6
Direktiivin 2007/66 johdanto-osan 36 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Tässä direktiivissä kunnioitetaan perusoikeuksia ja otetaan huomioon erityisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjassa tunnustetut periaatteet yhteisön oikeuden yleisinä periaatteina. Tämän direktiivin tarkoituksena on erityisesti varmistaa, että oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen täysin kunnioitetaan perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäisen ja toisen kohdan mukaisesti.”
Slovakian oikeus
7
Vastuusta julkisen vallan käytön yhteydessä aiheutuneista vahingoista 28.10.2003 annetun lain nro 514/2003 (Zákon č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa (jäljempänä laki nro 514/2003), 3 §:n 1 momentin a kohdan mukaan valtio vastaa vahingosta, jonka viranomaiset ovat julkista valtaa käyttäessään aiheuttaneet tekemällä lainvastaisen päätöksen.
8
Kyseisen lain 5 §:n 1 momentin mukaan menettelyn osapuolella, jolle on aiheutunut vahinkoa kyseisessä menettelyssä tehdystä lainvastaisesta päätöksestä, on oikeus korvaukseen.
9
Mainitun lain 6 §:n 1 momentin mukaan kyseiseen oikeuteen saada korvausta voidaan vedota vain, jos toimivaltainen viranomainen on lainvastaisuuden perusteella kumonnut tai muuttanut tällaista päätöstä. Tuomioistuinta, joka päättää tällaisen vahingon korvaamisesta, sitoo kyseisen viranomaisen päätös.
10
Saman lain 15 §:n 1 momentin mukaan oikeus saada korvausta sääntöjenvastaisesta hallinnollisesta menettelystä aiheutuneesta vahingosta on tutkittava alustavasti vahinkoa kärsineen osapuolen kirjallisesta vaatimuksesta, jossa vaaditaan, että toimivaltainen viranomainen tutkii alustavasti hänen oikeutensa.
11
Lain nro 514/2003 16 §:n 4 momentista ilmenee yhtäältä, että jos mainittu viranomainen ei hyväksy vaatimusta tai jos se ilmoittaa vahinkoa kärsineelle osapuolelle kirjallisesti, ettei se tule hyväksymään vaatimusta, kyseinen osapuoli voi nostaa kanteen tuomioistuimessa, jotta tuomioistuin ratkaisisi vaatimuksen, ja toisaalta, että kyseinen asianosainen voi vaatia kanteellaan vahingonkorvausta vain alustavan tutkinnan kohteena olevan vaatimuksen ja oikeuden rajoissa.
12
Tämän lain 17 §:n 1 momentissa säädetään, että todelliset vahingot ja saamatta jäänyt voitto korvataan, jollei erityissäännöksissä ole toisin säädetty.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
13
Hankintaviranomainen käynnisti 16.11.2013 julkaistulla ilmoituksella tarjouspyyntömenettelyn 16 jalkapallostadionin rakenneuudistusta, nykyaikaistamista ja rakentamista koskevan julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekemiseksi. Tarjoajayhteenliittymä osallistui tähän tarjouspyyntömenettelyyn.
14
Hankintaviranomainen katsoi, ettei kyseinen tarjoajayhteenliittymä ollut täyttänyt hankintailmoituksen vaatimuksia, jotka koskivat muun muassa sen taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, ja se päätti sulkea tarjoajayhteenliittymän pois kyseessä olevasta hankintamenettelystä. Tämä poissulkemispäätös vahvistettiin pääasian vastaajan 9.5.2014 tekemällä päätöksellä ja sen johtokunnan 7.7.2014 tekemällä päätöksellä. Krajský súd v Bratislave (Bratislavan alueellinen tuomioistuin, Slovakia) hylkäsi 13.1.2015 antamallaan tuomiolla tästä päätöksestä nostetun kanteen, ja kyseinen yhteenliittymä haki tähän tuomioon muutosta Najvyšší súd Slovenskej republikylta (Slovakian tasavallan ylin tuomioistuin).
15
Esitettyään unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön, joka johti 13.7.2017 annettuun tuomioon Ingsteel ja Metrostav (C‑76/16, EU:C:2017:549), Najvyšší súd Slovenskej republiky kumosi nämä 9.5.2014 ja 7.7.2014 tehdyt päätökset. Pääasian vastaaja teki 3.4.2018 uuden päätöksen, jolla hankintaviranomainen velvoitettiin kumoamaan tarjoajayhteenliittymän sulkeminen pois kyseessä olevasta julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelystä.
16
Koska kyseinen menettely oli tällä välin päätetty tekemällä puitejärjestely sen ainoan tarjoajan kanssa, joka jäi jäljelle kyseisen yhteenliittymän poissulkemisen jälkeen, pääasian kantaja nosti ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa eli Okresný súd Bratislava II:ssa (Bratislavan piirioikeus II, Slovakia) kanteen, jossa vaadittiin korvausta vahingosta, jonka se väitti kärsineensä pääasian vastaajan ja sen johtokunnan tekemien lainvastaisten päätösten vuoksi.
17
Pääasian kantaja väittää kyseisessä tuomioistuimessa, että kyseinen vahinko johtuu siitä, että tarjoajayhteenliittymä suljettiin lainvastaisesti pois kyseisestä hankintamenettelystä, ja sopimuspuoleksi valittu sai kyseisen sopimuksen vain tämän poissulkemisen vuoksi. Se katsoo lähinnä, että jos tätä yhteenliittymää ei olisi suljettu pois kyseessä olevasta hankintamenettelystä, kyseinen yhteenliittymä olisi saanut kyseisen sopimuksen, koska sen tarjous oli edullisempi kuin sopimuspuoleksi valitun tarjous ja koska se täytti kaikki kyseistä hankintaa koskevassa ilmoituksessa annetut edellytykset.
18
Väitetyn vahingon määrän määrittämiseksi pääasian kantaja teetti asiantuntijalausunnon, jonka tarkoituksena oli määrittää määrä, joka oli jäänyt saamatta voittona hankintasopimuksesta. Kyseiseen asiantuntijalausuntoon perustuen se väittää, että siltä jäi menetetyn hankintasopimuksen vuoksi saamatta 819498,10 euron suuruinen voitto, ilman arvonlisäveroa, ja vaatii lisäksi 2500 euron suuruista vahingonkorvausta, joka vastaa kyseisen asiantuntijalausunnon laatimisesta aiheutuneita kuluja.
19
Pääasian vastaaja toteaa ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, että tarjoajayhteenliittymä suljettiin kyseisen hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyn ulkopuolelle menettelyn ensimmäisen vaiheen päätteeksi ja että kantajan ottaminen uudelleen kyseiseen menettelyyn ei olisi automaattisesti johtanut siihen, että yhteenliittymä olisi valittu kyseisen sopimuksen sopimuspuoleksi, koska hankintaviranomaisen olisi pitänyt arvioida sen tekemä tarjous perusteellisemmin ja muun muassa määrittää, oliko sen tekemä tarjous poikkeuksellisen alhainen.
20
Pääasian vastaaja katsoo lisäksi tältä osin 17.3.2005 annettuun tuomioon AFCon Management Consultants ym. v. komissio (T‑160/03, EU:T:2005:107) vedoten, että pääasian kantajan vaatimus on täysin hypoteettinen. Kantajan esittämä asiantuntijalausunto perustuu kuvitteellisiin tietoihin, kun otetaan huomioon muun muassa se, että kyseessä olevassa tarjouspyynnössä tarkoitettua rakennustöiden määrää ei välttämättä toteuteta todellisuudessa.
21
Tässä yhteydessä pääasian kantaja huomauttaa, että vaatimusta, jota ei ole objektiivisista syistä näytetty varmuudella toteen, ei voida suoralta kädeltä pitää hypoteettisena. Toisin kuin tosiasiallinen vahinko, saamatta jäänyt voitto ei muodostu vahinkoa kärsineen osapuolen omaisuuden vähentymisestä vaan odotetun voiton menetyksestä, jonka on oltava kohtuullisesti ennakoitavissa, kun otetaan huomioon asioiden tavanomainen kulku, jos kyseessä olevaa lainvastaista toimea ei olisi tapahtunut. Julkista hankintaa koskevan sopimuksen toteuttamisesta pääasian kantaja toteaa, että jos hankintaviranomainen järjestää tarjouspyyntömenettelyn, voidaan olettaa, että sillä on intressi kyseisen sopimuksen täyttämiseen ja että sillä on aikomus tehdä sopimus sopimuspuoleksi valitun kanssa, kuten sitä paitsi nyt käsiteltävässä asiassa on tehty, koska hankintaviranomainen on tehnyt sopimuspuoleksi valitun kanssa sopimuksen kaikista kyseessä olevassa tarjouspyynnössä tarkoitetuista töistä.
22
Pääasian asianosaisten esittämien väitteiden perusteella ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii lain nro 514/2003 17 §:n yhteensopivuutta direktiivin 89/665 kanssa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että pääasian kantaja on vaatinut vireillä olevan menettelyn aikana korvausta saamatta jääneestä mahdollisuudesta viitaten saamatta jääneen voiton käsitteeseen, joka on lähimpänä oikeutta saada korvausta vahingosta, joka perustuu hänen väittämäänsä mahdollisuuden menettämiseen. Slovakian oikeudessa ei nimittäin tehdä eroa korvattavien vahinkoluokkien välillä, joten mahdollisuuden menettäminen kuuluu saamatta jääneen voiton luokkaan. Pääasian kantaja lisää, että unionin tuomioistuin on pitkään ja vakiintuneesti katsonut, että jos tarjoaja suljetaan lainvastaisesti pois julkista hankintaa koskevasta menettelystä, tällä on oikeus vaatia korvausta vahingosta, joka sille on aiheutunut mahdollisuuden menettämisestä, jota ei voida rinnastaa saamatta jääneeseen voittoon ja joka ei edellytä yhtä suurta todennäköisyyttä saada taloudellista etua. Kyse on korvauksesta, joka perustuu menetettyyn mahdollisuuteen saada voittoa, eikä itse voiton korvaamisesta.
23
Tässä tilanteessa Okresný súd Bratislava II on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko sellainen kansallisen tuomioistuimen, joka käsittelee asiaa, jossa on kyse vaatimuksesta korvata lainvastaisesti hankintamenettelystä poissuljetulle tarjoajalle aiheutunut vahinko, käytäntö, jonka mukaan vahingonkorvauksen maksaminen mahdollisuuden menetyksestä (loss of opportunity) evätään, [direktiivin 89/665] 2 artiklan 1 kohdan c alakohdan, luettuna yhdessä [kyseisen direktiivin 2 artiklan] 6 ja 7 kohdan kanssa, mukainen?
2)
Onko sellainen kansallisen tuomioistuimen, joka käsittelee asiaa, jossa on kyse vaatimuksesta korvata lainvastaisesti hankintamenettelystä poissuljetulle tarjoajalle aiheutunut vahinko, käytäntö, jonka mukaan vahingonkorvauksen saamista koskevan oikeuden osaa ei muodosta oikeus saada korvaus voitosta, joka on jäänyt saamatta sen vuoksi että on menetetty mahdollisuus osallistua hankintamenettelyyn, [direktiivin 89/665/ETY] 2 artiklan 1 kohdan c alakohdan, luettuna yhdessä [kyseisen direktiivin 2 artiklan] 6 ja 7 kohdan kanssa, mukainen?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Tutkittavaksi ottaminen
24
Pääasian vastaaja kiistää ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottamisen edellytykset väittäen lähinnä, ettei niillä ole merkitystä pääasian kanteen arvioinnissa, koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole todennut, että kanne on otettava tutkittavaksi tai että pääasian kantajalla olisi asiavaltuus. Lisäksi unionin tuomioistuin ei myöskään ole toimivaltainen vastaamaan ennakkoratkaisukysymyksiin siltä osin kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii niillä todellisuudessa siihen, että unionin tuomioistuin tutkisi uudelleen pääasian oikeusriidan, tai siihen, että se saisi ohjeet noudatettavasta menettelystä siinä tapauksessa, että se päättäisi olla myöntämättä vahingonkorvausta mahdollisuuden menettämisen perusteella.
25
Tältä osin unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 267 artiklalla käyttöön otetussa unionin tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välisessä yhteistyössä yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Jos esitetyt kysymykset koskevat unionin oikeuden tulkintaa, unionin tuomioistuimen on näin ollen lähtökohtaisesti ratkaistava ne (tuomio 12.10.2023, INTER CONSULTING, C‑726/21, EU:C:2023:764, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
26
Tästä seuraa, että olettamana on, että kansallisen tuomioistuimen sen säännöstön ja niiden tosiseikkojen perusteella, joiden määrittämisestä se vastaa ja joiden paikkansapitävyyden selvittäminen ei ole unionin tuomioistuimen tehtävä, esittämillä unionin oikeuden tulkintaan liittyvillä kysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta. Unionin tuomioistuin voi jättää tutkimatta kansallisen tuomioistuimen esittämän pyynnön ainoastaan, jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin (tuomio 12.10.2023, INTER CONSULTING, C‑726/21, EU:C:2023:764, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
27
Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei kuitenkaan pyydä unionin tuomioistuinta soveltamaan ennakkoratkaisukysymyksissä tarkoitettuja unionin oikeuden säännöksiä ja määräyksiä pääasiaan vaan tulkitsemaan niitä. Lisäksi kyseinen tuomioistuin, joka oikeuskäytännön mukaan vastaa annettavasta ratkaisusta (tuomio 13.1.2022, Regione Puglia, C‑110/20, EU:C:2022:5, 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), on esittänyt riittävän selvästi syyt, joiden vuoksi se katsoo, että näiden säännösten tulkinta on tarpeen kyseisen oikeusriidan ratkaisemiseksi.
28
Lisäksi on muistutettava, että niin ikään vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että vaikka tietyissä olosuhteissa voi olla eduksi, että asiaan liittyvät tosiseikat selvitetään ja kansallisen oikeuden alaan kuuluvat oikeudelliset kysymykset ratkaistaan ennen ennakkoratkaisupyynnön esittämistä unionin tuomioistuimelle, kansallisilla tuomioistuimilla on rajoittamaton oikeus saattaa asia unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, jos ne katsovat, että niiden käsiteltävänä olevassa asiassa on kysymys unionin oikeuden säännösten tai määräysten tulkinnasta tai pätevyyden arvioinnista, mistä niiden on annettava ratkaisu (tuomio 4.6.2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems, C‑5/14, EU:C:2015:354, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Näin ollen pääasian vastaajan väite, jonka mukaan pääasian kantajan nostama kanne ei täytä Slovakian oikeudessa säädettyjä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä, ei voi osoittaa, että ennakkoratkaisukysymykset olisi jätettävä tutkimatta.
29
Tällaisessa tilanteessa on todettava, että ennakkoratkaisukysymykset voidaan ottaa tutkittavaksi.
Asiakysymys
30
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kahdella kysymyksellään, joita on tarkasteltava yhdessä, pääasiallisesti sitä, onko direktiivin 89/665 2 artiklan 1 kohdan c alakohtaa tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle lainsäädännölle tai käytännölle, jossa suljetaan pois julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelystä hankintaviranomaisen lainvastaisen päätöksen vuoksi poissuljetun tarjoajan mahdollisuus saada korvausta vahingosta, joka on aiheutunut siitä, että se on menettänyt mahdollisuuden osallistua kyseiseen menettelyyn saadakseen kyseessä olevan hankintasopimuksen.
31
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuinta erityisesti täsmentämään, onko tätä säännöstä tulkittava siten, että henkilöihin, jotka ovat kärsineet vahinkoa julkisia hankintoja koskevan unionin oikeuden rikkomisesta ja joilla on siten oikeus saada korvausta, kuuluvat paitsi ne henkilöt, jotka ovat kärsineet vahinkoa siitä, etteivät he ole saaneet julkista hankintaa koskevaa sopimusta, eli saamatta jääneen voiton vuoksi, mutta myös ne henkilöt, jotka ovat kärsineet vahinkoa sen vuoksi, että he ovat menettäneet mahdollisuuden osallistua kyseisen sopimuksen tekomenettelyyn ja siten menettäneet mahdollisuuden saada voittoa tällaisen osallistumisen johdosta.
32
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys, johon se kuuluu, ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös on (tuomio 20.4.2023, DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
33
Ensinnäkin direktiivin 89/665 2 artiklan 1 kohdan c alakohdan sanamuodosta on todettava, että kyseisessä säännöksessä, joka on muotoiltu laajasti, säädetään, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että sille, joka on kärsinyt vahinkoa julkisia hankintoja koskevan unionin oikeuden rikkomisen johdosta, määrätään vahingonkorvausta, mikä eri vahinkoluokkien erottamista koskevan maininnan puuttuessa voi koskea kaiken tyyppistä näille henkilöille aiheutunutta vahinkoa, mukaan lukien vahinko, joka aiheutuu hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyyn osallistumisen mahdollisuuden menettämisestä.
34
Tätä toteamusta tukee toiseksi asiayhteys, johon mainittu säännös kuuluu.
35
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yksityisillä, joille jäsenvaltion syyksi luettava unionin oikeuden rikkominen on aiheuttanut vahinkoa, on oikeus korvaukseen silloin, kun kolme edellytystä täyttyy, eli kun rikotun unionin oikeussäännön tarkoituksena on antaa oikeuksia yksityisille, kun tämän oikeussäännön rikkominen on riittävän ilmeinen ja kun yksityisille aiheutunut vahinko on välittömässä syy-yhteydessä tähän rikkomiseen (tuomio 29.7.2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe, C‑620/17, EU:C:2019:630, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Unionin tuomioistuin on lisäksi toistuvasti katsonut, että unionin oikeuden rikkomisesta yksityisille aiheutuneista vahingoista suoritettavan korvauksen on oltava asianmukainen kärsityn vahingon korvaamisen kannalta siten, että sillä kyetään tarvittaessa täysin korvaamaan todellisuudessa kärsityt vahingot (tuomio 28.6.2022, komissio v. Espanja (Unionin oikeuden rikkominen lainsäätäjän toimesta), C‑278/20, EU:C:2022:503, 164 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Direktiivin 89/665 2 artiklan 1 kohdan c alakohdassa ilmaistaan konkreettisesti nämä periaatteet, jotka ovat erottamaton osa unionin oikeusjärjestystä (ks. vastaavasti tuomio 9.12.2010, Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie ym., C‑568/08, EU:C:2010:751, 87 kohta).
36
Tältä osin ja direktiivin 89/665 1 artiklan 3 kohdan mukaan kyseisen direktiivin mukaisten muutoksenhakumenettelyiden on oltava ainakin niiden käytettävissä, jotka ovat tai ovat olleet tavoittelemassa tiettyä sopimusta ja joiden etua väitetty virheellinen menettely on loukannut tai saattaa loukata. Lisäksi on niin, että kuten direktiivin 2007/66 johdanto-osan 36 perustelukappaleesta ilmenee, direktiivillä 89/665 käyttöön otetun oikeussuojakeinojen järjestelmän tarkoituksena on varmistaa, että oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen täysin kunnioitetaan perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäisen ja toisen kohdan mukaisesti (ks. vastaavasti tuomio 14.7.2022, EPIC Financial Consulting, C‑274/21 ja C‑275/21, EU:C:2022:565, 88 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
37
Viimeksi mainitun direktiivin nojalla ei ole mahdollista rajoittaa tätä käytettävyyttä. Jäsenvaltiot voivat päinvastoin säätää mainitun direktiivin 2 artiklan 7 kohdan toisen alakohdan nojalla, että sen jälkeen kun sopimus on tehty, muutoksenhakumenettelystä vastaavan elimen toimivalta rajoittuu vahingonkorvausten määräämiseen niille, joiden etua virheellinen menettely on loukannut. Euroopan unionin lainsäätäjä on näin ollen tarkoittanut, että saman direktiivin 2 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetun vahingonkorvauskanteen olisi oltava viimeinen oikeussuojakeino, jonka on oltava unionin oikeuden rikkomisen vuoksi vahinkoa kärsineiden henkilöiden käytettävissä, kun heiltä on tosiasiassa evätty mahdollisuus hyötyä jonkin muun kyseisessä säännöksessä säädetyn oikeussuojakeinon tehokkuudesta.
38
Näin on erityisesti sellaisen lainvastaisesti poissuljetun tarjoajan osalta, joka on vaatinut pääasiassa kyseessä olevan kaltaisesta julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelystä poissulkemisensa kumoamista ja saanut sen kumotuksi ja jolla ei kuitenkaan ole enää tämän menettelyn tällä välin tapahtuneen päättämisen vuoksi mahdollisuutta hyötyä tämän kumoamisen vaikutuksista.
39
Vaikka vahinko voi aiheutua siitä, että julkista hankintaa koskevaa sopimusta ei ole saatu sellaisenaan, on huomattava, että edellisessä kohdassa mainitun kaltaisessa tapauksessa on mahdollista, että lainvastaisesti poissuljetulle tarjoajalle aiheutuu erillistä vahinkoa, joka vastaa menetettyä mahdollisuutta osallistua kyseiseen hankintamenettelyyn kyseisen hankintasopimuksen saamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 21.12.2023, United Parcel Service v. komissio, C‑297/22 P, EU:C:2023:1027, 69 kohta). Tämän tuomion 37 kohdassa esitettyjen seikkojen valossa tällainen vahinko on kuitenkin voitava korvata direktiivin 89/665 2 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesti.
40
Kolmanneksi direktiivin 89/665 2 artiklan 1 kohdan c alakohdan laajaa tulkintaa tukee kyseisen direktiivin tavoite olla jättämättä mitään vahinkoa kyseisen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle.
41
Erityisesti on muistutettava, että vaikka ei voida katsoa, että direktiivillä 89/665 olisi toteutettu täydellinen yhdenmukaistaminen ja että siinä näin ollen säädettäisiin kaikista mahdollisista muutoksenhakukeinoista julkisten hankintojen alalla (tuomio 26.3.2020, Hungeod ym., C‑496/18 ja C‑497/18, EU:C:2020:240, 73 kohta), on kuitenkin niin, että kuten kyseisen direktiivin johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa todetaan, tämä direktiivi johtuu unionin lainsäätäjän tahdosta varmistaa, että kaikissa jäsenvaltioissa on riittävät menettelyt paitsi lainvastaisten päätösten kumoamiseksi myös korvausten saamiseksi unionin oikeuden rikkomisesta vahinkoa kärsineille.
42
Tämä tavoite kuitenkin vaarantuisi, jos direktiivin 89/665 2 artiklan 1 kohdan c alakohtaa olisi tulkittava siten, että sen perusteella kyseisen direktiivin 1 artiklan 3 kohdassa tarkoitetuilta henkilöiltä voidaan lähtökohtaisesti sulkea pois mahdollisuus saada korvausta vahingosta, jonka he väittävät kärsineensä julkisia hankintoja koskevan unionin oikeuden rikkomisen vuoksi.
43
Kuten unionin tuomioistuin on jo todennut saamatta jääneestä voitosta, sitä, että korvattavasta vahingosta suljetaan kokonaan pois se, että menetetään mahdollisuus osallistua julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyyn kyseisen hankintasopimuksen saamiseksi, ei voida hyväksyä silloin, kun unionin oikeutta on rikottu, koska erityisesti taloudellisten tai kaupallisten riita-asioiden osalta tällainen mahdollisuuden menettämisen sulkeminen kokonaan pois korvattavasta vahingosta olisi omiaan tekemään vahingon korvaamisen tosiasiassa mahdottomaksi (ks. analogisesti tuomio 5.3.1996, Brasserie du pêcheur ja Factortame, C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, 87 kohta; tuomio 13.7.2006, Manfredi ym., C‑295/04–C‑298/04, EU:C:2006:461, 96 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 17.4.2007, AGM-COS.MET, C‑470/03, EU:C:2007:213, 95 kohta).
44
Direktiivin 89/665 2 artiklan 1 kohdan c alakohtaa on näin ollen tulkittava siten, että vahingonkorvaus, jota julkisia hankintoja koskevan unionin oikeuden rikkomisesta vahinkoa kärsineet voivat vaatia tämän säännöksen nojalla, voi kattaa mahdollisuuden menettämisestä aiheutuneen vahingon.
45
On kuitenkin todettava, että vaikka kyseisessä 2 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädetään, että julkisia hankintoja koskevan unionin oikeuden rikkomisen vuoksi vahinkoa kärsineille voidaan myöntää vahingonkorvausta, kunkin jäsenvaltion asiana on vahvistaa sisäisessä oikeusjärjestyksessään, koska unioni ei ole antanut tätä alaa koskevia säännöksiä, perusteet, joiden avulla siitä, että on menetetty mahdollisuus osallistua julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyyn kyseisen hankintasopimuksen saamiseksi, aiheutunut vahinko on todettava ja sen suuruus on määritettävä, edellyttäen, että vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteita noudatetaan (ks. vastaavasti tuomio 9.12.2010, Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie ym., C‑568/08, EU:C:2010:751, 90 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
46
Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että lain nro 514/2003 17 §:ssä tarkoitetaan korvattavana vahinkona nimenomaisesti ainoastaan ”todellisia vahinkoja” ja ”saamatta jäänyttä voittoa”. Slovakian hallitus totesi istunnossa, että Slovakian tuomioistuinten vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ”saamatta jäänyt voitto” on korvattava silloin, kun on erittäin todennäköistä, ellei lähes varmaa, että – ottaen huomioon käsiteltävän asian olosuhteet – asianomainen henkilö olisi saanut voittoa. Silti viitatessaan Euroopan komission kantaan, jonka mukaan Slovakian tuomioistuinten olisi käytettävä kaikkia kansallisia keinoja, jotta julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelystä lainvastaisesti poissuljettu tarjoaja voi tehokkaasti vaatia vahingonkorvausta menetetyn mahdollisuuden vuoksi, kyseinen hallitus totesi istunnossa, ettei mikään estä kantajaa käyttämästä käytettävissään olevia oikeussuojakeinoja vedotakseen oikeuteensa ja esittääkseen näytön, joka osoittaa tämän.
47
Tältä osin on siis riittävää muistuttaa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden kaikkien säännösten ja määräysten tehokkuuden takaamiseksi ensisijaisuusperiaate edellyttää muun muassa, että kansalliset tuomioistuimet tulkitsevat kansallista oikeuttaan mahdollisimman pitkälle unionin oikeuden mukaisesti (tuomio 4.3.2020, Bank BGŻ BNP Paribas, C‑183/18, EU:C:2020:153, 60 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja että tämä unionin oikeuden mukaista tulkintaa koskeva velvollisuus edellyttää kansallisilta tuomioistuimilta sitä, että ne tarvittaessa muuttavat oikeuskäytäntöä, jopa vakiintunutta oikeuskäytäntöä, jos se perustuu sellaiseen kansallisen oikeuden tulkintaan, joka ei sovi yhteen direktiivin tavoitteiden kanssa (ks. vastaavasti tuomio 3.6.2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, 86 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
48
Edellä esitetyn perusteella esitettyihin kysymyksiin on vastattava, että direktiivin 89/665 2 artiklan 1 kohdan c alakohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle lainsäädännölle tai käytännölle, jossa suljetaan lähtökohtaisesti pois julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelystä hankintaviranomaisen lainvastaisen päätöksen vuoksi poissuljetun tarjoajan mahdollisuus saada korvausta vahingosta, joka on aiheutunut siitä, että se on menettänyt mahdollisuuden osallistua kyseiseen menettelyyn saadakseen kyseessä olevan hankintasopimuksen.
Oikeudenkäyntikulut
49
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 21.12.1989 annetun neuvoston direktiivin 89/665/ETY 2 artiklan 1 kohdan c alakohtaa
on tulkittava siten, että
se on esteenä kansalliselle lainsäädännölle tai käytännölle, jossa suljetaan lähtökohtaisesti pois julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelystä hankintaviranomaisen lainvastaisen päätöksen vuoksi poissuljetun tarjoajan mahdollisuus saada korvausta vahingosta, joka on aiheutunut siitä, että se on menettänyt mahdollisuuden osallistua kyseiseen menettelyyn saadakseen kyseessä olevan hankintasopimuksen.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: slovakki.