62001CC0423_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Ihmisravinnoksi tarkoitettuun tuoreeseen lihaan kohdistuu jäsenvaltioissa erilaisia yhdenmukaistettuja tutkimus- ja tarkastustoimenpiteitä. Näitä tutkimus- ja tarkastustoimenpiteitä suoritetaan erityisesti teurastuksen ja leikkaamisen yhteydessä. Näiden toimenpiteiden rahoitusta koskevat edellytykset on myös yhdenmukaistettu yhteisön tasolla.
2. Esillä olevassa asiassa yhteisöjen tuomioistuimelta kysytään, onko lihan leikkaamiseen liittyvistä terveysvalvontatoimista kannettavien maksujen alentamisen edellytyksenä se, että teurastamo ja leikkaamo ovat saman omistajan omistuksessa, jos leikkaaminen tapahtuu samassa paikassa kuin teurastus. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin kysyy myös, mitkä ovat huomioon otettavat kriteerit tämän vähennyksen määrän laskemiseksi.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Yhteisön oikeus
3. Asiaan sovellettava yhteisön oikeus koostuu säännöistä, jotka koskevat yhtäältä tuoreen lihan tarkastuksia ja toisaalta näiden tarkastusten rahoittamista.
1. Tarkastuksiin sovellettavat oikeussäännöt
4. Tuoreen lihan tarkastuksia koskevat säännökset annetaan neuvoston direktiivissä 64/433/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna neuvoston direktiivillä 91/497/ETY (jäljempänä direktiivi 64/433/ETY).
5. Direktiivillä 64/433/ETY pyritään poistamaan jäsenvaltioiden terveyttä koskevien määräysten erot liha-alalla lihatuotteiden vapaan liikkumisen edistämiseksi. Sillä pyritään myös lähentämään jäsenvaltioiden säännöksiä lihaa koskevien terveysvaatimusten yhdenmukaistamiseksi teurastamoissa ja leikkaamoissa sekä varastoinnin ja kuljetuksen aikana.
6. Tässä tarkoituksessa direktiivin 64/433/ETY 2 artiklassa on annettu eräitä määritelmiä. Mainitun artiklan k alakohdan mukaan "laitoksella" tarkoitetaan "hyväksyttyä teurastamoa, hyväksyttyä leikkaamoa tai hyväksyttyä kylmävarastoa tai yksikköä, jossa on useita tällaisia laitoksia".
7. Direktiivin 64/433/ETY 3 artiklan 1 kohdan A ja B alakohdassa säädetään, että teurastus- ja lihan leikkaustoiminta suoritetaan direktiivissä säädetyt edellytykset täyttävässä ja direktiivin mukaisesti hyväksytyssä teurastamossa ja leikkaamossa. Direktiivissä säädetään myös että teurastukseen ja leikkaamiseen liittyvät tarkastukset on suoritettava järjestelmällisesti. Virkaeläinlääkärin on suoritettava nämä tarkastukset mainitun direktiivin liitteessä I annettujen säännösten mukaisesti.
8. Edellä mainitun liitteen I mukaisesti tarkastus ja valvonta sisältävät toisaalta henkilökunnan, tilojen, laitteiden ja välineiden hygienian sekä toisaalta lihan terveellisyyden tarkastuksen. Siten teurastuksen yhteydessä on toteutettava erityisesti eläimen kaikkien osien post mortem -tarkastus lihan ihmisravinnoksi kelpaavuuden toteamiseksi. Leikkaamisen yhteydessä laitoksen johtajan, omistajan tai tämän edustajan on pyynnöstä pystyttävä ilmoittamaan valvonnasta vastaavalle virkaeläinlääkärille, mistä hänen leikkaamoonsa tuotu liha ja teurastetut eläimet ovat peräisin. Virkaeläinlääkärin on lisäksi suoritettava leikkaamossa tuoreen lihan saapumisen ja lähtemisen tarkastus, leikkaamossa säilytetyn tuoreen lihan terveystarkastus sekä lihan terveystarkastus ennen leikkaamista ja sen lähtiessä mainitusta laitoksesta.
9. Direktiivin 64/433/ETY 10 artiklassa säädetään myös, että kunkin jäsenvaltion on laadittava luettelo hyväksytyistä laitoksista, joilla kullakin on eläinlääkinnällinen hyväksyntänumero. Jäsenvaltioiden on lähetettävä tämä luettelo muille jäsenvaltioille ja Euroopan yhteisön komissiolle. Jos hygienia todetaan riittämättömäksi, hyväksyntä voidaan peruuttaa väliaikaisesti tai lopullisesti.
10. Teurastamon ja leikkaamon eläinlääkinnällinen hyväksyntänumero on merkittävä lihan mukana oleviin asiakirjoihin, päällysmerkintöihin ja pakkauksiin direktiivin 64/433/ETY määräysten mukaisesti.
2. Rahoitusta koskevat säännökset
11. Tuoreen lihan terveystarkastusten ja -valvonnan rahoittamisesta koskevat yhdenmukaistetut säännökset on annettu neuvoston direktiivillä 96/43/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 85/73/ETY (jäljempänä direktiivi 85/73/ETY), tarkistetussa muodossa.
12. Näiden säännösten yhdenmukaistamisella pyritään estämään kilpailun vääristyminen jäsenvaltioissa perittävien erisuuruisten maksujen vuoksi.
13. Direktiivissä 85/73/ETY säädetään jäsenvaltiolle velvollisuus kantaa yhteisön maksu yhdenmukaistetuista tarkastuksista ja valvonnasta aiheutuvista kustannuksista.
14. Direktiivin 85/73/ETY 5 artiklassa säädetään, että maksun on katettava kustannukset, joita toimivaltaiselle viranomaiselle aiheutuu toisaalta tarkastusyksikön palkka- ja sosiaalikustannuksista sekä toisaalta tarkastusten ja valvonnan toteuttamiseen liittyvistä hallintomenoista, jollaisina voidaan pitää tarkastajien jatkuvasta koulutuksesta aiheutuvia kustannuksia. Maksujen suora ja välillinen palauttaminen on kiellettyä.
15. Perittävän maksun suuruus määritellään direktiivin 85/73/ETY liitteessä A olevassa I luvussa. Sen 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot kantavat teurastustoimenpiteisiin liittyvinä tarkastusmaksuina eläinlajin, eläimen iän ja sen painon mukaan määräytyvät kiinteät maksut.
16. Direktiivin 85/73/ETY liitteessä A olevan I luvun 2 kohdassa säädetään leikkaamiseen liittyvistä tarkastusmaksuista seuraavaa:
"Tarkastuksista ja valvontatoimista, jotka liittyvät direktiivin 64/433/ETY 3 artiklan 1 kohdan B alakohdassa tarkoitettuihin leikkaamistoimenpiteisiin, veloitetaan
a) joko kiinteämääräisenä lisäämällä 3 ecun kiinteä maksu tonnilta leikkaamoon tulevaan lihaan.
Tämä maksu lisätään 1 kohdassa tarkoitettuihin maksuihin;
b) tai todelliset tuntiveloitukseen perustuvat tarkastuskulut.
Jos leikkaamistoimenpiteet suoritetaan laitoksessa, josta liha saadaan, vähennetään 1 kohdassa tarkoitetuista maksuista enintään 55 prosenttia.
Jäsenvaltion, joka valitsee tuntiveloituksen, on voitava osoittaa komissiolle, että todellisia kustannuksia ei voida kattaa a alakohdassa tarkoitetun maksun kantamisella."
17. Direktiivin 85/73/ETY liitteessä A olevan I luvun 4 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat korkeampien kustannusten kattamiseksi korottaa tietyn laitoksen osalta edellä mainitun luvun 1 ja 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettuja kiinteitä maksuja, jos korkeammat tarkastuskustannukset johtuvat erityisesti teuraseläinten erityisestä epäyhdenmukaisuudesta, usein toistuvista viivästymisistä teurastuksen suorittamisessa, tarkastushenkilöstön odotusajoista ja siirtymisajoista. Jäsenvaltiot voivat myös kantaa tosiasiallisesti aiheutuvat kustannukset kattavan maksun.
18. Direktiivin 85/73/ETY liitteessä A olevan I luvun 5 kohdan mukaisesti jäsenvaltiot voivat myös poiketa alaspäin edellä mainitun luvun 1 ja 2 kohdan a alakohdassa säädetyistä maksuista. Poikkeaminen on mahdollista joko yleisesti silloin kun elinkustannukset ja palkkakustannukset ovat alle yhteisön keskiarvon, tai tiettyjen laitosten osalta kun erityiset edellytykset täyttyvät. Erityisesti siten, että teurastettavien eläinten määrä ja laatu ovat vakaita, on tarkastushenkilökunnan toiminta voitava suunnitella ja välttää odotusajat. Nämä poikkeukset eivät saa missään tapauksessa johtaa edellä 1 kohdan ja 2 kohdan a alakohdassa mainittujen maksujen alentamiseen yli 55 prosentilla.
19. Direktiivin 85/73/ETY liitteessä A olevan I luvun 6 kohdan mukaan edellä tarkoitetut maksut kannetaan teurastamossa tai leikkaamossa. Maksu kannetaan teurastus- tai leikkaamistoimenpiteet suorittavan laitoksen yrittäjältä tai omistajalta, joka voi siirtää laitokselta kannetun maksun sen luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön maksettavaksi, jonka lukuun toimenpiteet suoritetaan. Siinä tapauksessa, että laitos suorittaa useampaa kuin yhtä toimenpidettä tai kun tuotantoketjuun sisältyy useampi kuin yksi toimenpide, jäsenvaltiot voivat kantaa kokonaismaksun, johon kuuluu kaikki maksut, yhdellä kertaa ja yhdessä paikassa.
B Kansallinen lainsäädäntö
20. Fleischhygienegesetzin (laki lihahygieniasta), joka on annettu 8.7.1993, sellaisena kuin se on muutettuna 17.7.1996 annetulla lailla, 24 §:ssä säädetään, että maksuvelvollisuuden aiheuttavat toimet määritellään osavaltioiden lainsäädännössä ja että maksut lasketaan lihan terveystarkastusten ja -valvonnan rahoittamisesta annettujen Euroopan yhteisöjen oikeussäännösten mukaisesti.
21. Direktiivi 85/73/ETY on saatettu osaksi Rheinland-Pfalzin osavaltion (Saksa) oikeusjärjestystä 17.12.1998 annetulla Landesgesetz zur Ausführung fleisch- und geflügelfleischhygienerechtlicher Vorschriftenilla (tuoreen lihan ja siipikarjalihan hygienialainsäädännön voimaansaattamisesta annettu osavaltion laki) sekä 17.2.1999 annetulla Landesverordnung über die Gebühren und Auslagen für Untersuchungen und Hygienekontrollen nach fleisch und geflügelfleischhygienerechtlichen Vorschriftenilla (tuoreen lihan ja siipikarjanlihan terveystarkastuksista ja -valvonnasta perittävistä maksuista ja kustannuksista annettu osavaltion asetus; jäljempänä osavaltion asetus).
22. Osavaltion asetuksen mukaisesti "hyväksytyissä leikkaamoissa suoritetuista tarkastuksista ja valvonnasta mukaan lukien merkinnöistä ja todistuksen antamisesta jokaiselta tonnilta toimitettua luullista lihaa kohden, joka on tarkoitettu leikattavaksi", kannetaan maksu, jonka määrä on ajanjaksoksi 1.1.-31.12.1999 5,76 Saksan markkaa (DEM) ja joka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan vastaa 3:a ecua kyseisenä ajanjaksona voimassa olleen muuntokertoimen mukaan laskettuna.
23. Osavaltion asetuksen liitteessä olevan 3 osan 6.4 kohdassa säädetään seuraavaa:
"Jos viranomaiset suorittavat 6 kohdan mukaiset toimenpiteet laitoksessa, josta liha saadaan, on 6.1-6.3 kohdassa tarkoitettuja maksuja vähennettävä vastaavasti, kuitenkin enintään 55 prosenttia."
II Tosiseikat ja asian käsittelyn vaiheet
24. Färber GmbH & Co. (jäljempänä Färber) toimii hyväksyttynä leikkaamona Neustadt/Weinstrassen (Saksa) kaupungissa. Samassa rakennuksessa toimii Schlachthof-Betriebs-GmbH-nimisen yhtiön teurastamo. Schlachthof-Betriebs-GmbH on Färberistä, joka toimittaa sille osan sen leikkaamasta lihasta, erillinen yhtiö.
25. Neustadt/Weinstrassen (Saksa) kaupunki vaati Färberiä suorittamaan vuonna 1999 leikkaamossa suoritetuista terveystarkastuksista ja -valvonnasta 5,76 DEM:n mukaan määräytyviä maksuja.
26. Färber esitti kaupungille maksujen määrää koskevan oikaisuvaatimuksen. Kun tämä vaatimus oli hylätty, Färber nosti kanteen Verwaltungsgericht Neustadt/Weinstrassessa (Saksa). Färber katsoi, että osa yrityksen leikkaamasta lihasta oli peräisin samaan rakennukseen sijoittuneesta teurastamosta, joten lihan tarkastuksesta perittyjä maksuja tulisi vähentää 55 prosentilla osavaltion asetuksen mukaisesti. Färber katsoi, että sen leikkaamoa ja teurastamoa on pidettävä yhtenä ainoana direktiivin 64/433/ETY 2 artiklan k alakohdassa tarkoitettuna laitoksena.
27. Neustadt/Weinstrassen (Saksa) kaupunki vastusti tätä perustelua, koska sen mukaan teurastamoa ja leikkaamoa voidaan pitää yhtenä samana laitoksena vain silloin kun toiminnanharjoittajana on sama luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö.
III Ennakkoratkaisukysymykset
28. Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstrasse katsoi osavaltion asetuksen liitteessä olevan 3 osan 6.4 kohdan ja direktiivin 85/73/ETY liitteessä A olevan I luvun 2 kohdan toisen alakohdan samankaltaisuuden vuoksi, että sen käsiteltäväksi saatetun riidan ratkaisu riippuu jälkimmäisen säännöksen tulkinnasta.
29. Tämän vuoksi se päätti esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
"1) Onko direktiivin 85/73/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 96/43/EY, liitteessä A olevan I luvun 2 kohdan toista alakohtaa, tulkittava siten, että laitoksena, josta liha saadaan, on pidettävä myös laitosta, joka tosin sijaitsee samassa rakennuksessa kuin leikkaamo mutta jonka omistaja on kuitenkin toinen luonnollinen tai oikeushenkilö kuin kyseisen leikkaamon omistaja?
2) Mitkä kriteerit ovat ratkaisevia maksujen saajan päätökselle siitä, missä laajuudessa se myöntää edellä mainitun direktiivin liitteessä A olevan I luvun 2 kohdan toisessa alakohdassa säädetyn vähennyksen, joka voi olla enintään 55 prosenttia?
Voidaanko tältä osin ottaa erityisesti huomioon terveystarkastusten ja -valvonnan suorittavan henkilökunnan ajansäästöt myös silloin, kun kyseinen maksu on edellä mainitun direktiivin liitteessä A olevan I luvun 2 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdassa tarkoitettu kiinteä maksu?
Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, voidaanko maksun vähentämisessä ottaa lisäksi huomioon se, että samassa rakennuksessa sijaitsevat laitokset kuuluvat oikeudellisesti eri omistajille, ja saako tämä periaatteessa johtaa siihen, että näissä tapauksissa vähennyksen määrä on pienempi kuin niissä tapauksissa, joissa teurastamo ja leikkaamo sijaitsevat samassa rakennuksessa ja lisäksi niiden osalta omistajana on sama luonnollinen tai oikeushenkilö?"
IV Vastaus ennakkoratkaisukysymyksiin
A Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
30. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy ensimmäisellä kysymyksellään pääasiallisesti, onko direktiivin 85/73/ETY liitteessä A olevan I kappaleen 2 kohdan toista alakohtaa tulkittava siten, että tätä säännöstä sovelletaan myös silloin, kun leikkaamon ja laitoksen, josta lihat saadaan, omistaja ei ole sama luonnollinen tai oikeushenkilö.
31. Komissio katsoo, että teurastamon ja leikkaamon omistus ei ole olennainen kriteeri. Kuitenkaan niiden maantieteellinen läheisyys ei riitä riidanalaisen vähennyksen saamiseksi. Olisi edellytettävä, että teurastamo ja leikkaamo muodostavat yhden tuotantoyksikön ja että niiden toimintaa harjoitetaan koordinoidusti. Siten kummankin pitäisi suunnitella, järjestää ja toteuttaa ainakin osa olennaisista tuotantovaiheista ottaen huomioon toisen suorittaman kyseessä olevan osuuden, ja sillä pitäisi saada aikaan terveydellistä etua.
32. Ruotsin hallitus katsoo, että oikeus vähennykseen on vain silloin kun toimintaa teurastamossa ja leikkaamossa harjoittaa sama luonnollinen tai oikeushenkilö. Ruotsin hallituksen mukaan terveydellisten määräysten noudattamisen tehokkaan valvonnan turvaamiseksi kussakin laitoksessa voi olla vain yksi vastuussa oleva luonnollinen tai oikeushenkilö. Teurastamon ja leikkaamon kuuluminen erillisille luonnolliselle tai oikeushenkilölle aiheuttaisi Ruotsin hallituksen mielestä epätietoisuuden siitä, kuka on kustakin toimenpiteestä vastuussa oleva henkilö. Myös lihan jäljitettävyys vaarantuisi, koska sekä teurastamo että leikkaamo merkitsisivät lihan samalla numerolla.
33. Färberin tavoin katson, että ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava myönteisesti. Yhteisöjen tuomioistuimen noudattaman tulkintatavan mukaisesti kantani perustuu asiaan sovellettavien säännösten sanamuotoon, niiden asiayhteyteen ja sillä lainsäädännöllä tavoiteltuihin päämääriin, jonka osa säännös tai määräys on.
1. Asiaan sovellettavien säännösten sanamuoto
34. Asiaa koskevat säännökset ovat direktiivin 85/73/ETY liitteessä A olevan I luvun 2 kohdan toinen alakohta ja direktiivin 64/433/ETY 2 artiklan k alakohta.
35. On todettava, että direktiivin 85/73/ETY liitteessä A olevan I luvun 2 kohdan toisessa alakohdassa ei ole mitään ehtoa tai rajoitusta, jonka nojalla sitä voitaisiin soveltaa vain silloin, kun leikkaamo ja teurastamo kuuluvat samalle luonnolliselle tai oikeushenkilölle. Ainoa yhteisön lainsäätäjän asettama ehto on, että leikkaamistoimenpiteet suoritetaan laitoksessa, josta liha saadaan. Ainoa nimenomaisesti säädetty kriteeri on leikkaamistoiminnan sijaintipaikka, joka ei siis sisällä mitään viittausta teurastamon ja leikkaamon omistukseen.
36. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ja kaikkien väliintulijoiden tavoin katson, että direktiivin 64/433/ETY 2 artiklan k alakohta on direktiivin 85/73/ETY tulkinnan kannalta merkityksellinen. Kyseistä direktiiviä sovelletaan nimittäin direktiivissä 64/433/ETY säädettyihin tarkastuksiin ja valvontaan eikä terveystarkastuksia ja -valvontaa koskevissa säännöksissä, joiden rahoittamisesta myös säädetään direktiivillä 85/73/ETY, käsitteelle "laitos" ole direktiivissä 85/73/ETY muuta kuin 2 artiklan k alakohdassa annettu määritelmä.
37. Direktiivin 64/433/ETY 2 artiklan k alakohdan sanamuoto ei myöskään viittaa omistukseen, vaan siinä säädetään, että käsite "laitos" tarkoittaa hyväksyttyä teurastamoa, hyväksyttyä leikkaamoa, hyväksyttyä kylmävarastoa tai yksikköä, jossa on useita tällaisia laitoksia. Yhteisön lainsäätäjä ei siis ole asettanut vaatimuksia tämän kokonaisuuden erityiselle oikeudelliselle muodolle.
38. Tältä osin voidaan todeta, että direktiivin 64/433/ETY 2 artiklan k alakohdan versiossa käytetyt ilmaisut ovat suurimmalla osalla virallisista kielistä semanttisesti yhteneväisiä ranskankielisessä versiossa käytettyjen vastaavien ilmaisujen kanssa.
39. Tämän johdosta on katsottava, ettei mitään asiaan vaikuttavaa perustetta löydy asiaan sovellettavien säännösten sanamuodosta tukemaan sekä Neustadt/Weinstrassen että Ruotsin hallituksen esittämää kantaa, jonka mukaan direktiivin 85/73/ETY liitteessä A olevan I luvun 2 kohdan toisessa alakohdassa säädetyn vähennyksen myöntäminen edellyttää, että teurastamo ja leikkaamo, joiden osalta toimintaa harjoitetaan samassa rakennuksessa, kuuluvat samalle luonnolliselle tai oikeushenkilölle.
40. Se oikeudellinen asiayhteys, johon edellä mainitut säännökset kuuluvat, vahvistaa niiden sanamuotoa koskevan tulkinnan.
2. Asiaan sovellettavien säännösten asiayhteys
41. Tarkastelen ensin direktiivin 85/73/ETY liitteessä A olevan I luvun 2 kohdan toisen alakohdan ja sitten direktiivin 64/433/ETY 2 artiklan k alakohdan oikeudellista asiayhteyttä.
a) Direktiivin 85/73/ETY liitteessä A olevan 2 kohdan toisen alakohdan asiayhteys
42. Mielestäni on tarpeen korostaa kahta seikkaa, ensinnäkin säännösten ajalliseen järjestykseen liittyvää seikkaa ja toiseksi direktiivin 85/73/ETY liitteessä A olevan I luvun systematiikkaan liittyvää seikkaa.
43. Ensiksi on historiallisen asiayhteyden osalta todettava, että tulkittavan säännöksen syntytapa on yksi niistä seikoista, jonka yhteisöjen tuomioistuin voi ottaa huomioon säännöksen sanamuodon tulkinnan vahvistamiseksi. Nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa direktiivin 85/73/ETY liitteessä A olevassa I luvussa toistetaan pääosin neuvoston päätös 88/408/ETY. * Tämän päätöksen viidennestä perustelukappaleesta ilmenee, että vahvistaessaan eri maksut teurastus-, leikkaamis- ja varastointitoimenpiteisiin liittyvistä tarkastuksista, lainsäätäjän tarkoituksena oli ottaa huomioon tilanteet, joissa näitä kolmea toimenpidettä ei suoriteta teurastamossa. Kullekin kolmelle eri toimenpiteelle määräämisessä oman maksutason johtavana ratkaisevana tekijänä oli kuitenkin yksinomaan paikka, jossa toimenpiteet oli määrä suorittaa, riippumatta täysin näiden kyseessä olevien eri laitosten omistuksesta.
44. Mitä tulee direktiivin 85/73/ETY liitteessä A olevan I luvun systematiikkaan, se osoittaa mielestäni sen, että yhteisön lainsäätäjä ei halunnut tarkastuksesta perittävien maksujen olevan riippuvaisia siitä, kuuluvatko teurastamo, leikkaamo ja varasto samalle tai eri oikeushenkilölle.
45. Kuten olen itse asiassa jo edellä todennut, direktiivin 85/73/ETY liitteessä A olevan I luvun 4 ja 5 kohdissa säädetään, että jäsenvaltiot voivat poiketa edellä mainitun luvun 1 ja 2 kohdan a alakohdan mukaisista teurastukseen ja leikkaamiseen liittyvistä tarkastuksista ja valvonnasta perittävistä kiinteämääräisistä maksuista ylös- tai alaspäin joko tietyn yksittäisen laitoksen osalta tai yleisesti. On todettava, että edellä mainituissa 4 ja 5 kohdassa poikkeuksien myöntämiselle asetetuissa edellytyksissä ei miltään osin viitata teurastamon ja leikkaamon omistukseen. Säädetyt kriteerit käsittävät vain teurastusten ja tarkastusten suorittamista sekä lisäksi jäsenvaltion elinkustannuksia ja palkkakustannuksia koskevia olosuhteita.
46. Jos yhteisön lainsäätäjä on katsonut, että direktiivin 85/73/ETY liitteessä A olevan I luvun 4 ja 5 kohdassa säädettyjä korotuksia ja vähennyksiä voitiin soveltaa riippumatta siitä, kuuluuko teurastamo ja leikkaamo samalle omistajalle, tällaista kriteeriä ei voida sitäkään suuremmalla syyllä asettaa mainitun luvun 2 kohdassa säädetyn, vain leikkaamolta kannettaviin maksuihin sovellettavan vähennyksen myöntämiselle.
47. Maksujen perimistä koskevat säännöt tukevat tätä päätelmää. Olen todennut, että direktiivin 85/73/ETY liitteessä A olevan I luvun 6 kohdan mukaan teurastus-, leikkaamis- ja varastointitoimenpiteisiin liittyvät maksut kannetaan tapauksen mukaan teurastamossa, leikkaamossa ja kylmävarastossa. Mainitun 6 kohdan a alakohdan toisen virkkeen mukaan teurastamon, leikkaamon tai kylmävaraston omistus otetaan huomioon pelkästään silloin, kun määritellään kuka mainituista laitoksista on maksuvelvollinen. Sillä ei kuitenkaan ole asiallista merkitystä silloin, kun jäsenvaltiot voivat periä kokonaismaksun. Itse asiassa saman kohdan b alakohdassa säädetään, että "siinä tapauksessa, että laitos suorittaa useampaa kuin yhtä toimenpidettä tai kun tuotantoketjuun sisältyy useampi kuin yksi toimenpide, jäsenvaltiot voivat kantaa kokonaismaksun, johon kuuluu kaikki maksut, yhdellä kertaa ja yhdessä paikassa". Lainsäätäjä ei siis ole asettanut kokonaismaksun perimisen edellytykseksi sitä, että teurastamolla, leikkaamolla ja kylmävarastolla olisi sama omistaja.
48. Kuvaukseni direktiivin 85/73/ETY systematiikasta saa vahvistuksen direktiivin 63/433/ETY systematiikasta.
b) Direktiivin 64/433/ETY systematiikka
49. Yhteisön lainsäätäjä on direktiivissä 64/433/ETY on määritellyt teurastus-, leikkaamis- ja varastointitoimenpiteiden aikana noudatettavat terveysvaatimukset kullekin itsenäisinä toimenpiteinä. Lainsäätäjä on erityisesti vaatinut, että kukin toimenpiteistä on suoritettava hyväksytyssä laitoksessa ja teurastamon, leikkaamon tai kylmävaraston toiminnanharjoittajan tai sen omistajan tai tämän edustajan vastuulla. Yhteisön lainsäätäjä on säätänyt, että jokaisella laitoksella on oltava eläinlääkinnällinen hyväksymisnumero. Lisäksi on säädetty, että hyväksymisen edellytyksenä on toisaalta kaikille laitostyypeille yhteisten vaatimusten ja toisaalta teurastamoiden, leikkaamojen ja kylmävarastojen omien erityisvaatimusten täyttäminen.
50. Tästä seuraa mielestäni se, että harjoitettaessa saman omistajan omistamassa laitoksessa sekä teurastus- että leikkaamistoimintaa tulee laitoksella olla kaksi hyväksyntää, yksi teurastamolle ja toinen leikkaamolle. Näin ollen kumpikin näistä hyväksynnöistä voidaan peruuttaa toisistaan riippumatta väliaikaisesti tai lopullisesti hygieniamääräysten laiminlyönnin vuoksi.
51. Kuten komissio erittäin selkeästi suullisessa käsittelyssä ilmaisi ja vastoin Ruotsin hallituksen esittämää kantaa, on samalla tavalla katsottava, että teurastamon ja leikkaamon kuuluminen eri omistajille ei saata kyseenalaiseksi sitä, että kummallakin niistä on oma hyväksyntänsä. Se ei ole myöskään omiaan aiheuttamaan sekaantumisvaaraa direktiivissä 64/433/ETY säädettyjen terveydellisten vaatimusten noudattamisesta teurastamossa ja leikkaamossa vastuussa olevan henkilön suhteen, koska teurastus- ja leikkaamistoimenpiteet tulee suorittaa tapauksen mukaan kyseessä olevan teurastamon tai leikkaamon toiminnanharjoittajan tai omistajan vastuulla.
52. Näistä seikoista kokonaisuutena teen sen johtopäätöksen, että yhteisön lainsäätäjä ei ole halunnut, että direktiivissä 64/433/ETY säädettyjen terveydellisten toimenpiteiden ja näiden toimenpiteiden rahoittamista koskevien sääntöjen soveltaminen riippuisi mitenkään siitä, kuuluuko kyseinen teurastamo ja leikkaamo samalle luonnolliselle tai oikeushenkilölle.
53. Tämä tulkinta on mielestäni lopuksi asiaa koskevan yhteisön lainsäädännön tavoitteiden mukainen.
3. Asiaan sovellettavan lainsäädännön tavoitteet
54. Direktiivin 85/73/ETY tavoitteena on estää eri jäsenvaltioissa perittävien maksujen eroista johtuva kilpailun vääristyminen. Yhteisön lainsäätäjä on halunnut erityisesti estää jäsenvaltiota suosimasta kansallisen tuotannon saattamista yhteisön markkinoille ottamalla kantaakseen kokonaan tai osaksi yhdenmukaistetuista tarkastuksista ja valvonnasta aiheutuneet kulut. Siksi yhteisön lainsäätäjä on säätänyt teurastukseen ja leikkaamiseen liittyvistä tarkastuksista ja valvonnasta aiheutuneista kuluista perittävät kiinteät maksut. Lainsäätäjä on myös säätänyt, että näistä maksuista voidaan poiketa alaspäin tietyin edellytyksin. Esitetyn tavoitteen saavuttaminen edellyttää kuitenkin, että näiden edellytysten täyttymisen arvioinnissa noudatettavia kriteerejä ei jätetä kunkin jäsenvaltion omaan harkintaan.
55. Tämän vuoksi on välttämätöntä, että direktiivissä 85/73/ETY useampaan otteeseen mainittu käsite "laitos", joka on määräävä direktiivin liitteessä A olevan I luvun 2 kohdan soveltamisen osalta, ei ole riippuvainen eri jäsenvaltioiden kielellisistä tai oikeudellisista erityispiirteitä vaan että sillä on yhteisöllinen merkitys. Tämä toteamus muodostaa yhden lisäsyyn nojautua direktiivin 64/433/ETY 2 artiklan k alakohdan määritelmään käsitteelle "laitos". Siksi on epäjohdonmukaista pitää tätä käsitettä riippuvaisena käsitteestä "omistus", joka kuuluu EY:n perustamissopimuksen 295 artiklan mukaan jäsenvaltioiden kansalliseen lainsäädäntövaltaan.
56. Toisin sanoen tavoite, johon direktiivillä 85/73/ETY pyritään, vaarantuisi jos sitä sovellettaisiin siten, että käsitteen "laitos" tulkittaisiin olevan sidoksissa teurastamon tai leikkaamon omistukseen, sillä mikäli molemmat laitokset kuuluvat samalle luonnolliselle tai oikeushenkilölle, tosiasiallisesti sama tilanne voisi johtaa eri jäsenvaltioissa erilaisiin vastauksiin.
57. Lopuksi on vielä todettava, toisin kuin Ruotsin hallitus esittää, että lopputulos, johon tämä tulkinta johtaa, ei vaaranna lihan jäljitettävyyttä. Tämä jäljittävyyden vaatimus, jonka merkitystä yhteisön lainsäätäjä on vahvistanut, on vaikuttanut eräisiin direktiivin 64/433/ETY vaatimuksiin, kuten jäsenvaltion hyväksymien laitosten luettelon tiedottaminen muille yhteisön jäsenvaltioille ja komissiolle sekä eläinlääkinnällisen hyväksyntänumeron mainitseminen markkinoille saatettaviksi tarkoitetun lihan saateasiakirjoissa. Näiden vaatimusten ansiosta voidaan seurata lihan eri valmistusvaiheita ja todeta, että valmistusvaiheet on toteutettu yhteisön terveyssäännöksiä noudattavissa laitoksissa. Kuten olen jo aikaisemmin todennut, se että kahdelle eri luonnolliselle tai oikeushenkilölle kuuluvan teurastamon ja leikkaamon katsotaan olevan direktiivin 85/73/ETY liitteessä A olevan I luvun 2 kohdassa tarkoitettu laitos, ei muuta sitä tosiasiaa, että kullakin niistä on oma hyväksyntänsä ja vastuullinen henkilönsä.
58. Nämä perustelut huomioon ottaen ainoa edellytys direktiivin 85/73/ETY liitteessä A olevan I luvun 2 kohdan toisessa alakohdassa säädetyn lihan leikkaamiseen liittyvistä tarkastuksista ja valvonnasta perittävistä maksuista myönnettävälle vähennykselle on mielestäni se, että leikkaamotoimintaa harjoitetaan teurastamon kanssa samassa rakennuksessa tai rakennusryhmässä.
59. Toisin kuin komissio katsoo, tästä mielestäni seuraa, että edellytyksenä vähennyksen myöntämiselle ei voi olla se, että teurastamo- ja leikkaamotoimintaa harjoitetaan yhdessä siten, että molemmat niistä suunnittelevat, järjestävät ja toteuttavat ainakin osan olennaisista tuotantovaiheista ottaen huomioon toisen suorittaman kyseessä olevan etuuden ja että sillä saavutetaan terveydellistä etua.
60. Lisäksi sellainen ehto ei ole sopusoinnussa riidanalaisen vähennyksen soveltamisalan kanssa. Mainittu vähennys poiketen siitä, mitä direktiivin 85/73/ETY liitteessä A olevan I luvun 5 kohdassa säädetään, koskee nimittäin vain leikkaamistoimenpiteisiin liittyvistä tarkastuksista ja valvonnasta perittäviä maksuja. Siitä siis ensi arviolta hyötyy vain leikkaamon toiminnanharjoittaja tai omistaja. Ei siten olisi johdonmukaista asettaa vähennyksen myöntämiseksi ehtoa, että teurastamo suunnittelee, järjestää ja suorittaa kaikki tai osan toiminnastaan ottamalla huomioon leikkaamon suorittamat toimenpiteet. Teurastamon ja leikkaamon toiminnan yhteensovittaminen voidaan ottaa huomioon myönnettävän vähennyksen suuruuden määrittämisessä, jota koskeva kysymys on toisen ennakkoratkaisukysymyksen aiheena.
61. Ottaen huomioon edellä mainitut seikat yhdessä, esitän yhteisöjen tuomioistuimelle, että se vastaa ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen, että direktiivin 85/73/ETY liitteessä A olevan I luvun 2 kohdan toista alakohtaa on tulkittava siten, että mainittua säännöstä sovelletaan myös silloin kun leikkaamo ja laitos, josta lihat saadaan, eivät kuulu samalle luonnolliselle tai oikeushenkilölle.
B Toinen ennakkoratkaisukysymys
62. Tämä kysymys koostuu kolmesta osasta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy ensimmäisessä osassa, mitkä kriteerit maksun saajan on otettava huomioon vahvistaessaan direktiivin 85/73/ETY liitteessä A olevan I luvun 2 kohdan toisen alakohdan mukaisen vähennyksen määrän.
63. On huomautettava, että direktiivin 85/73/ETY liitteessä A olevan I luvun 2 kohdan toisen alakohdan mukaan lihan leikkaamiseen liittyvien tarkastusten ja valvonnasta perittävien maksujen saaja voi vähentää "1 kohdassa tarkoitetuista maksuista enintään 55 prosenttia". Sanat "enintään 55 prosenttia" ilmaisee, että vähennys voi vaihdella annettuun enimmäismäärään saakka.
64. On selvää, että riidanalainen säännös ei täsmennä arviointiperusteita, jotka on otettava huomioon vähennyksen suuruutta määriteltäessä. Kuitenkin nämä perusteet voidaan mielestäni saada selville direktiivien 85/73/ETY ja 64/433/ETY systematiikasta. Koska direktiivit ovat osa yhteisön oikeutta, yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä on lain yhdenmukaisen soveltamisen turvaamiseksi täsmentää ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle, mitkä ovat nämä perusteet EY:n perustamissopimuksen 177 artiklassa (josta on tullut EY 234 artikla) säädetyn yhteistyön rajoissa yhteisön oikeuden yhdenmukaisen noudattamisen varmistamiseksi. Muutoin direktiivin 85/73/ETY tehokas vaikutus saattaisi vaarantua. Vähennyksen laskentaperusteiden jättäminen kunkin jäsenvaltion harkintavaltaan olisi saattanut johtaa siihen, että leikkaamossa perittävät tarkastus- ja valvontamaksut alittaisivat toimenpiteistä aiheutuneet todelliset kulut, vaikka säädöksissä vahvistettua 55 prosentin rajaa olikin noudatettu. Tästä saattaa aiheutua epäoikeutettua etua laitoksessa leikattujen lihojen markkinoinnissa yhteisön markkinoilla.
65. Komissio ehdottaa, että ennakkoratkaisupyynnön esittäneelle tuomioistuimelle tulisi vastata, että riidanalaisen vähennyksen suuruuden tulee ensisijaisesti perustua kyseessä olevan laitosten osien integraatioasteeseen, näin saavutettuihin terveydellisiin etuihin, mikäli ne eivät jo sisälly maksua koskeviin laskelmiin, sekä tarkastusorganisaation työmäärän vähenemiseen.
66. Tämä vastaus ei mielestäni ole tyydyttävä, koska esitetyt kriteerit eivät ole riittävän yksityiskohtaisia eikä niiden perusteella voida selkeästi käsittää, miten riidanalainen vähennys voidaan laskea. Färberin tavoin olen sitä mieltä, että eräs asiaan vaikuttava kriteeri ovat säästöt tarkastus- ja valvontahenkilökunnan kuluissa. Kantani perustuu seuraaviin seikkoihin.
67. On muistettava, että yhteisön maksujen on tarkoitus kattaa kaikki terveystarkastuksista ja -valvonnasta aiheutuneet kustannukset. Direktiivin 85/73/ETY 5 artiklan mukaan nämä kustannukset muodostuvat toisaalta henkilöstökuluista, kuten tarkastushenkilökunnan palkka- ja sosiaalikuluista, sekä toisaalta tarkastusten ja valvonnan toteuttamiseen liittyvistä hallintomenoista, jollaisina voidaan pitää tarkastajien jatkuvasta koulutuksesta aiheutuneita kustannuksia. Tästä voidaan tehdä se johtopäätös, että kun leikkaamo sijaitsee teurastamon läheisyydessä, leikkaamistoimenpiteisiin liittyvistä tarkastuksista ja valvontatoimista perittävästä maksusta tehtävän vähennyksen on oltava johdonmukaisesti riippuvainen tarkastuksiin ja valvontaan liittyvien henkilöstökustannusten ja hallintomenojen vähenemisestä.
68. On kiistatonta, että laitosten läheinen sijainti on omiaan vähentämään kustannuksia. Olemme todenneet, että direktiivissä 64/433/ETY säädetään, että teurastustoimintaan ja leikkaamistoimintaan liittyvän valvonnan suorittajalta vaadittu pätevyys on sama, sillä virkaeläinlääkärin on molemmissa tapauksissa suoritettava tarkastukset ja valvonta. Tarkastukset ja valvonta on suoritettava paikan päällä, koska ne kohdistuvat teurastamon ja leikkaamon tiloihin ja laitteisiin sekä niissä olevaan lihaan. Terveystarkastuksesta ja -valvonnasta toisaalta teurastuksen yhteydessä ja toisaalta leikkaamisen yhteydessä aiheutuu jossain määrin päällekkäistä työtä. Eläinlääkärin on teurastusvaiheessa suoritettava eläimen kaikki osat käsittävä perusteellinen post mortem -tutkimus lihan ihmisravinnoksi kelpaavuuden toteamiseksi. Leikkaamisvaiheessa hänen on direktiivin 64/433/ETY liitteessä I olevan X luvun säännösten mukaisesti suoritettava ennen leikkaamista tuoreen lihan terveystarkastus.
69. Kun leikkaamo sijaitsee teurastamon läheisyydessä, leikkaamiseen liittyvät tarkastukset ja valvonnan voi suorittaa sama eläinlääkäri, joka on suorittanut terveydelliset toimenpiteet teurastuksen yhteydessä. Lisäksi niiden suorittaminen voi helpottua tai nopeutua, jos leikkaamon toiminta suhteessa teurastamon toimintaan on järjestetty niin, että eläinlääkäri voi seurata lihan kulkua sen post mortem -tarkastuksesta sen leikkaamiseen asti. Tästä syntyy siten ajansäästöä ja siitä johtuen tarkastus- ja valvontatoimiin liittyvät henkilöstö- ja hallintokustannukset, kuten erityisesti siirtymisestä aiheutuvat kulut, pienenevät.
70. Henkilöstö- ja hallintomenojen säästöt on mahdollista arvioida siten, että tämän arvioinnin perusteella voidaan määrittää sen alenuksen arvo, joka maksun saajan pitäisi myöntää. Arviointi edellyttää toisaalta, että tunnetaan leikkaamossa suoritetuista tarkastuksista ja valvonnasta aiheutuvat henkilöstö- ja hallintokustannukset ja toisaalta näiden kustannusten määrä, jos leikkaamo ei sijaitsisi teurastamon läheisyydessä. Näiden kahden tiedon selville saaminen ei mielestäni aiheuta erityisiä vaikeuksia. Ensiksi mainitun tiedon osalta riittää, että selvitetään tarkastuslaitoksen leikkaamossa terveystarkastuksiin käyttämä aika samoin kuin näistä tarkastuksista aiheutuneet hallintokustannukset kyseisenä ajanjaksona. Jälkimmäinen tieto puolestaan voidaan saada selville selvittämällä yhden tai useamman sellaisen leikkaamon, joka ei sijaitse teurastamon läheisyydessä, tarkastuksista ja valvonnasta aiheutuneet henkilöstö- ja hallintokustannukset.
71. Johtopäätökseni, jonka mukaan riidanalaisen vähennyksen määrän pitää olla suhteessa kyseisen leikkaamon tarkastuksiin ja valvontaan liittyvien henkilöstö- ja hallintokustannusten vähenemiseen, saa vahvistuksen direktiivin 85/73/ETY liitteessä A olevan I luvun 5 kohdassa luetelluissa edellytyksissä. Kuten olen jo aikaisemmin todennut, näiden edellytysten osalta, joiden mukaan jäsenvaltiot voivat poiketa I luvun 1 kohdan ja 2 kohdan a alakohdassa säädetyistä kiinteämääräisistä maksuista alaspäin, mainitaan erityisesti palkkakustannukset ja tarkastushenkilökunnan toiminnan suunnittelu. Tämä säännös ei tosin määrittele niitä kriteereitä, joiden mukaan kiinteän maksun vähennys tulisi laskea, sillä siinä ilmoitetaan vain, että jäsenvaltiot voivat poiketa näistä määristä perimällä vähintään tarkastuksista aiheutuneet todelliset kulut, kunhan vähennys ei johda maksujen alentamiseen yli 55 prosentilla. Kuitenkin minusta vaikuttaa siltä, että näin säännellyn vähennyksen laskemiseen käytettävät perusteet vastaavat aivan johdonmukaisesti mainittuja edellytyksiä vähennystä koskevan oikeuden saamiseksi.
72. Nämä seikat huomioon ottaen katson, että riidanalaisen vähennyksen täytyy olla suhteellinen leikkaamon ja teurastamon läheisyydestä aiheutuvaan henkilöstö- ja hallintokustannusten vähenemiseen nähden.
73. Toisen ennakkoratkaisukysymyksen toisessa osassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy, voidaanko tarkastus- ja valvontahenkilökunnan ajansäästö ottaa huomioon kun 3 ecun kiinteää maksua tonnilta sovelletaan leikkaamoon tulevaan lihaan.
74. Samoin kuin kaksi huomautuksensa toisesta ennakkoratkaisukysymyksestä esittänyttä väliintulijaakin, katson, että nyt kyseessä olevaan tilanteeseen voidaan soveltaa riidanalaista vähennystä ja samojen kriteerien mukaan. Direktiivin 85/73/ETY liitteessä A olevan I luvun 2 kohdan toisen alakohdan mukaan mainittu vähennys voidaan tehdä "1 kohdassa tarkoitetuista maksuista". Tästä seuraa, että tämä vähennys voidaan tehdä samalla tavoin sekä mainitun 2 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohdassa tarkoitettuihin todelliseen tuntiveloitukseen perustuviin tarkastuskuluihin, kun toimivaltaiset viranomaiset ovat ne vahvistaneet joko koko jäsenvaltion tai sen osan alueella noudatettaviksi, että myös saman 2 kohdan toisen alakohdan a alakohdan mukaiseen 3 ecun kiinteään maksuun tonnilta leikkaamoon tulevaan lihaan.
75. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy toisen ennakkoratkaisukysymyksen kolmannessa osassa, että jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, voidaanko maksun vähentämisessä ottaa kuitenkin huomioon se, että samassa rakennuksessa sijaitsevat teurastamo ja leikkaamo kuuluvat oikeudellisesti samalle omistajalle, ja oikeuttaako tämä myöntämään suuremman vähennyksen kuin jos ne kuuluvat eri omistajalle.
76. Mielestäni teurastamon ja leikkaamon kuulumista samalle omistajalle ei sen enempää voida ottaa huomioon vähennyksen myöntämisedellytyksenä kuin sen suuruuden määrittelyssäkään.
77. Teurastamon ja leikkaamon kuuluminen samalle henkilölle ei sinänsä ole omiaan vähentämään direktiivin 85/73/ETY 5 artiklassa tarkoitettuja kustannuksia. Tosin näiden laitosten omistaminen voi tehdä mahdolliseksi omistajalle järjestää niiden toiminta sillä tavoin, että leikkaamiseen liittyvät tarkastukset ja valvonta suuresti helpottuvat ja nopeutuvat. Toimivaltaiset viranomaiset voivat kuitenkin ottaa tämän huomioon näistä tarkastuksista ja valvonnasta aiheutuvien henkilöstö- ja hallintokustannusten vähenemisenä.
78. Ottaen huomioon esitetyt perustelut ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa toiseen ennakkoratkaisukysymykseen, että riidanalaisen vähennyksen on oltava suhteellinen leikkaamon ja teurastamon läheisyyden johdosta saavutettuun henkilöstö- ja hallintokustannusten säästöön nähden.
V Ratkaisuehdotus
79. Edellä ilmenneet seikat huomioon ottaen ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstrassen esittämiin kysymyksiin seuraavasti:
1) Direktiiveissä 89/662/ETY, 90/425/ETY ja 90/675/ETY tarkoitettujen eläinlääkärintarkastusten ja -valvonnan rahoittamisesta 29 päivänä tammikuuta 1985 annetun neuvoston direktiivin 85/73/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivin 85/73/ETY muuttamisesta ja kodifioinnista elävien eläinten ja tiettyjen eläintuotteiden eläinlääkärintarkastusten ja -valvonnan rahoittamisen varmistamiseksi sekä direktiivien 90/675/ETY ja 91/496/ETY muuttamisesta 26 päivänä kesäkuuta 1996 annetulla neuvoston direktiivillä 96/43/EY, liitteessä A olevan I luvun 2 kohdan toista alakohtaa on tulkittava siten, että tätä säännöstä sovelletaan myös silloin kun leikkaamo ja laitos, josta lihat saadaan, eivät kuulu samalle luonnolliselle tai oikeushenkilölle.
2) Mainitussa säännöksessä tarkoitetun vähennyksen on oltava suhteellinen leikkaamon ja teurastamon läheisyyden johdosta saavutettuun, leikkaamiseen liittyvistä tarkastuksista ja valvonnasta aiheutuvien henkilöstö- ja hallintokustannusten säästöön nähden.