62014TJ0661
PRESUDA OPĆEG SUDA (četvrto vijeće)
14. srpnja 2016. (
*1
)
„EFSJP, EFJP i EPFRR — Troškovi isključeni iz financiranja — Paušalni financijski ispravak — Višestruka sukladnost — Minimalni zahtjevi za dobre poljoprivredne i okolišne uvjete — Norme — Članak 5. stavak 1. i Prilog IV. Uredbi (EZ) br. 1782/2003 — Članak 6. stavak 1. i Prilog III. Uredbi (EZ) br. 73/2009“
U predmetu T‑661/14,
Republika Latvija, koju zastupaju I. Kalniņš i D. Pelše, u svojstvu agenata,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju A. Sauka i D. Triantafyllou, u svojstvu agenata,
tuženik,
povodom zahtjeva na temelju članku 263. UFEU‑a kojim se traži poništenje Provedbene odluke Komisije 2014/458/EU od 9. lipnja 2014. o isključenju iz financiranja Europske unije određenih izdataka nastalih za države članice na temelju Komponente za jamstva Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP), u okviru Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL 2014., L 205, str. 62.) u dijelu u kojem se tom odlukom iz financiranja Unije isključuju određeni izdaci Republike Latvije u visini od 739393,95 eura zbog njihove neusklađenosti s pravilima Unije,
OPĆI SUD (četvrto vijeće),
u sastavu: M. Jaeger, predsjednik, M. Prek i V. Kreuschitz (izvjestitelj), suci,
tajnik: S. Bukšek Tomac, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 27. siječnja 2016.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1
U okviru kontrole potvrde o sukladnosti na temelju članka 31. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1290/2005 od 21. lipnja 2005. o financiranju zajedničke poljoprivredne politike (SL 2005, L 209, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 1., str. 44.), Europska komisija obavijestila je Republiku Latviju, dopisom od 26. studenoga 2010., da je utvrdila propuste u pogledu propisa Europske unije, osobito, u okviru višestruke sukladnosti, neprovođenje određenih normi predviđenih Prilogom IV. Uredbi Vijeća (EZ) br. 1782/2003 od 29. rujna 2003. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike i o izmjeni uredaba (EEZ) br. 2019/93, (EZ) br. 1452/2001, (EZ) br. 1453/2001, (EZ) br. 1454/2001, (EZ) br. 1868/94, (EZ) br. 1251/1999, (EZ) br. 1254/1999, (EZ) br. 1673/2000, (EEZ) br. 2358/71 i (EZ) br. 2529/2001 (SL 2003, L 270, str. 1.), kao i Prilogom III. Uredbi Vijeća (EZ) br. 73/2009 od 19. siječnja 2009. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike, o izmjeni uredaba (EZ) br. 1290/2005, (EZ) br. 247/2006, (EZ) br. 378/2007 i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1782/2003 (SL 2009, L 30, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 19., str. 199.). Prema mišljenju Komisije, ti su se propusti odnosili na sljedeće norme i prijavne godine: „Minimalni pokrov tla” 2008. i 2009.; „Norme za plodored” 2008.; „Minimalni broj stoke i/ili odgovarajući režimi” 2008.; „Očuvanje obilježja krajobraza” 2008. i 2009.
2
Latvijska tijela pojasnila su u dopisu od 27. siječnja 2011. upućenom Komisiji, među ostalim, da norme pod nazivom „Norme za plodored” i „Minimalni broj stoke i/ili odgovarajući režimi” u Latviji nisu bile definirane kao minimalni zahtjevi. U skladu s Prilogom III. Uredbi br. 73/2009, naslovljenim „Dobri poljoprivredni i okolišni uvjeti iz članka 6.”, te su norme nakon 1. siječnja 2009. ostale neobvezne te se nisu provele. Što se tiče norme pod nazivom „Minimalni pokrov tla”, latvijska tijela navela su da su je provodila od 2010., na preporuku radne skupine sastavljene od stručnjaka koju je organizirala Komisija, time što su zahtijevala da se na poljoprivrednim parcelama održava sustav poboljšanja za koji je odgovoran poljoprivrednik, a kojim se osigurava reguliranje sustava vlažnosti tla.
3
Komisija je dopisom od 23. srpnja 2012., u skladu s člankom 11. stavkom 1. Uredbe Komisije (EZ) br. 885/2006 od 21. lipnja 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1290/2005 u pogledu akreditacije agencija za plaćanja i drugih tijela te poravnanja računa EFJP‑a i EPFRR‑a (SL 2006, L 171, str. 90.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 88.), pozvala latvijska tijela na bilateralan sastanak. Komisija je u tom dopisu navela da ostaje pri svojem stajalištu da se norme pod nazivom „Norme za plodored” i „Minimalni broj stoke i/ili odgovarajući režimi” trebaju uvesti za prijavnu godinu 2008., što nije bilo učinjeno. Što se tiče provedbe norme pod nazivom „Minimalni pokrov tla”, Komisija je pojasnila da se objašnjenje latvijskih tijela odnosi samo na reguliranje vlažnosti tla. Tako je ta norma uvedena tek za prijavnu godinu 2010. Komisija je naposljetku istaknula da nije pruženo dodatno pojašnjenje u pogledu norme pod nazivom „Očuvanje obilježja krajobraza” te je na temelju toga zaključila da ta norma nije bila uvedena za prijavne godine 2008. i 2009.
4
Bilateralan sastanak održan je 20. rujna 2012.
5
Latvijska tijela pojasnila su u dopisu od 6. studenoga 2012. Komisiji da neke norme u nacionalnom kontekstu nisu bile bitne i da njihova provedba nije bila smislena. Osim toga, osobito su istaknula da je Revizorski sud Europske unije u svojem Posebnom izvješću br. 8/2008 naslovljenom „Je li višestruka sukladnost djelotvorna politika?” naveo da ciljevi višestruke sukladnosti nisu bili jasno utvrđeni, mjerljivi, ostvarivi, relevantni niti vremenski utvrđeni.
6
Komisija je 30. siječnja 2013. latvijskim tijelima proslijedila zapisnik s bilateralnog sastanka koji je sadržavao sažetak dodatnih informacija koje su navedena tijela pružila u svojem dopisu od 6. studenoga 2012. Komisija je 25. veljače 2013. poslala zapisnik na latvijskom u kojem je zatražila dodatne informacije. Latvijska tijela te su informacije pružila 25. travnja 2013.
7
Komisija je 11. studenoga 2013. latvijskim tijelima proslijedila svoj prijedlog o isključenju iz financiranja Unije ukupnog iznosa od 861763,19 eura zbog neprovođenja predmetnih normi, uključujući nepostojanje kontrole i kazni u pogledu minimalnih administrativnih zahtjeva. Komisija je u tom dopisu, među ostalim, navela sljedeće:
„Ukratko, [Komisija] tvrdi da četiri norme DPOU [koje se odnose na „dobre poljoprivredne i okolišne uvjete”] od njih deset nisu bile definirane tijekom prijavne godine 2008. i da dvije norme DPOU od njih osam nisu bile definirane tijekom prijavne godine 2009. Latvijska tijela podnijela su za određene prijavne godine procjenu potencijalnog rizika za Fondove. [Komisija] ipak ne može prihvatiti tu procjenu jer nema jamstvo da tako utvrđeni iznosi odgovaraju ukupnom riziku za Fondove. Osim toga, u toj se procjeni ne uzima u obzir gubitak odvraćajućeg učinka zbog neprimjene kontrola i kazni.”
8
Latvijska tijela podnijela su 20. prosinca 2013. pred tijelom za mirenje zahtjev u kojem su navela razloge zbog kojih smatraju da je Komisija povrijedila relevantne odredbe uredaba br. 1782/2003 i br. 73/2009.
9
Dopisom od 27. siječnja 2014. tijelo za mirenje odbacilo je zahtjev kao nedopušten jer je iznos spornih financijskih ispravaka bio manji od milijun eura i jer u navedenom zahtjevu nije istaknuto načelno pitanje koje je bilo predmet bilateralnog postupka.
10
Komisija je dopisom od 3. ožujka 2014. Republici Latviji proslijedila iznose za koje je predložila da se isključe iz financiranja Unije, a koji su bili u visini od ukupno 741624,23 eura.
11
Republika Latvija zatim je primila obavijest o sažetom izvješću od 5. svibnja 2014. pod oznakom D(2014)1819246-ANN2-EN/FR o rezultatima inspekcijskih pregleda Komisije u okviru postupka potvrde o sukladnosti u skladu s člankom 7. stavkom 4. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1258/1999 od 17. svibnja 1999. o financiranju zajedničke poljoprivredne politike (SL 1999, L 160, str. 103.) i člankom 31. Uredbe br. 1290/2005 (u daljnjem tekstu: sažeto izvješće).
12
Relevantno obrazloženje za sporne financijske ispravke navedeno je na stranicama 98. i 105. sažetog izvješća. U njemu je navedeno da je država članica na temelju članka 5. stavka 1. Uredbe br. 1782/2003 i članka 6. stavka 1. Uredbe br. 73/2009 dužna utvrditi pravila u pogledu svih normi navedenih u Prilogu IV., odnosno Prilogu III. navedenih uredbi, osim u opravdanim slučajevima.
13
Što se tiče prijavne godine 2008., u sažetom izvješću navodi se da četiri norme od njih deset nisu bile ni definirane ni kontrolirane, odnosno norme pod nazivom „Norme za plodored”, „Minimalni broj stoke”, „Minimalni pokrov tla” i „Očuvanje obilježja krajobraza”. Komisija je također navela 106 slučajeva pogrešnog izračuna kazni. Na temelju dokumenta AGRI‑2005‑64043 od 9. lipnja 2006., naslovljenog „Komunikacija o postupanju Komisije u kontekstu poravnanja računa Komponente za jamstva EFSJP‑a, u slučaju nedostataka utvrđenih u sustavima kontrole višestruke sukladnosti koje provode države članice” (u daljnjem tekstu: dokument AGRI‑2005‑64043), Komisija je nedostacima utvrđenima u okviru ključnih kontrola za prijavnu godinu 2008. dodijelila stopu paušalnog ispravka od 5 %. Što se tiče propusta koji su u ovom slučaju utvrđeni u pogledu normi koje se odnose na dobre poljoprivredne i okolišne uvjete (u daljnjem tekstu: norme DPOU), Komisija je istaknula da je njima samima opravdan paušalni ispravak od 5 % u odnosu na cijelu populaciju poljoprivrednika nad kojima se vrši kontrola višestruke sukladnosti. Smatra se da je izračun iznosa koji su latvijska tijela podnijela u pogledu 106 slučajeva pogrešnih izračuna kazni obuhvaćen paušalnim ispravkom od 5 % za prijavnu godinu 2008.
14
Što se tiče prijavne godine 2009., u sažetom izvješću navodi se da dvije norme od njih osam nisu bile ni definirane ni kontrolirane, odnosno norme pod nazivom „Minimalni pokrov tla” i „Očuvanje obilježja krajobraza”. Osim toga, u navedenom su izvješću utvrđeni drugi nedostaci u pogledu kazni za zakonom propisane zahtjeve o upravljanju (ZPZU) br. 4. i 7. Komisija je smatrala da je, čak i ako bi se utvrdili nedostaci ključnih kontrola za prijavnu godinu 2009., s obzirom na činjenicu da su u Latviji uvedena poboljšanja sustava kontrole višestruke sukladnosti, rizik za Komponentu za jamstva Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP), za Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i za Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) (u daljnjem tekstu zajedno nazvani: Fondovi) manji za tu godinu nego za prijavnu godinu 2008., tako da je utvrđenim nedostacima opravdan paušalni ispravak od 2 % za prijavnu godinu 2009. Smatra se da su izračuni koje su latvijska tijela podnijela u pogledu iznosa u vezi s nedostacima u pogledu kazni za ZPZU br. 4. i 7. obuhvaćeni stopom od 2 %.
15
Komisija je 9. srpnja 2014. na temelju članka 7. stavka 4. Uredbe br. 1258/1999 i članka 31. Uredbe br. 1290/2005 donijela Provedbenu odluku 2014/458/EU o isključenju iz financiranja Europske unije određenih izdataka nastalih za države članice na temelju Fondova (SL 2014, L 205, str. 62., u daljnjem tekstu: pobijana odluka). Komisija je tom odlukom za financijske godine 2009. do 2012. isključila određene izdatke Republike Latvije u ukupnom iznosu od 739393,95 eura, koje je akreditirana agencija za plaćanja Republike Latvije imala u pogledu utvrđivanja zahtjeva višestruke sukladnosti jer nisu u skladu s pravilima Unije.
16
O pobijanoj odluci Republika Latvija bila je obaviještena 11. srpnja 2014. te je ta odluka 12. srpnja 2014. objavljena u Službenom listu Europske unije (SL 2014, L 205, str. 62.).
17
Člankom 1. pobijane odluke predviđa se da se izdaci navedeni u prilogu toj odluci koji su nastali za akreditirane agencije za plaćanja država članica i koji su prijavljeni u skladu s Fondovima isključuju iz financiranja Unije jer nisu u skladu s pravilima Unije. Paušalni financijski ispravci koji se primjenjuju na Republiku Latviju po stopi od 2 % odnosno 5 %, ovisno o slučaju, navedeni su na stranicama 69., 70., 73. i 74. navedenog priloga.
Postupak i zahtjevi stranaka
18
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 11. rujna 2014. Republika Latvija pokrenula je ovaj postupak.
19
Opći sud (četvrto vijeće) odlučio je na temelju prijedloga suca izvjestitelja otvoriti usmeni dio postupka.
20
U okviru mjera upravljanja postupkom, predviđenih člankom 89. stavkom 3. točkom (d) svojeg Poslovnika, Opći sud tražio je od Komisije da podnese Dokument VI/5330/97 od 23. prosinca 1997., naslovljen „Smjernice o izračunu financijskih posljedica prilikom pripreme odluke o poravnanju računa [Komponente za jamstva] EFSJP‑a” (u daljnjem tekstu: Dokument VI/5330/97). Komisija je u određenom roku postupila u skladu s tim zahtjevom.
21
Budući da je jedan član četvrtog vijeća bio spriječen zasjedati, predsjednik Općeg suda odredio je sebe radi popunjavanja vijeća.
22
Izlaganja stranaka i njihovi odgovori na usmena pitanja koja je postavio Opći sud saslušana su na raspravi održanoj 27. siječnja 2016.
23
Republika Latvija od Općeg suda zahtijeva da:
—
poništi pobijanu odluku u dijelu u kojem se njome iz financiranja Unije isključuju njezini određeni izdaci u visini od 739393,95 eura,
—
naloži Komisiji snošenje troškova.
24
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
—
tužbu odbije kao očito neosnovanu,
—
naloži Republici Latviji snošenje troškova.
Pravo
Sažetak tužbenih razloga za poništenje
25
U okviru svoje tužbe, Republika Latvija iznosi dva tužbena razloga.
26
Prvim tužbenim razlogom, Republika Latvija osporava osnovanost spornih financijskih ispravaka koji su obrazloženi navodnim neprovođenjem normi DPOU. Komisija u tom pogledu nije poštovala doseg članka 5. stavka 1. Uredbe br. 1782/2003 i članka 6. stavka 1. Uredbe br. 73/2009.
27
Republika Latvija drugim tužbenim razlogom u biti tvrdi da je Komisija pri izračunu spornih financijskih ispravaka povrijedila, među ostalim, načelo proporcionalnosti i da je pogrešno primijenila Uredbu br. 1290/2005, dokument AGRI‑2005‑64043 kao i Dokument VI/5330/97.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 5. stavka 1. Uredbe br. 1782/2003 i članka 6. stavka 1. Uredbe br. 73/2009
Argumenti stranaka
28
Prema mišljenju Republike Latvije, iako su države članice pri utvrđivanju minimalnih zahtjeva predviđenih Uredbom br. 1782/2003 dužne poštovati odredbe Priloga IV. navedenoj uredbi, ta im država upotrebom općih pojmova i izraza ostavlja određenu marginu prosudbe pri konkretnom utvrđivanju navedenih zahtjeva. Navedenom je uredbom utvrđen samo opći regulatorni okvir u kojem države članice na temelju članka 5. stavka 1. te uredbe raspolažu diskrecijskom ovlašću da utvrde, među ostalim, koje su norme DPOU bitne u nacionalnom kontekstu, uzimajući pritom u obzir posebna obilježja odnosnih područja.
29
Republika Latvija uvela je 2008. i 2009. norme DPOU u skladu s uredbama br. 1782/2003 i 73/2009, uzimajući u obzir svoj nacionalni kontekst. Time je također uzela u obzir dopis Komisije od 30. srpnja 2007. u kojem je pojašnjeno da je te norme potrebno utvrditi samo u dijelu u kojem su bitne u navedenom kontekstu. Isto tako, Komisija je u svojem dopisu od 26. studenoga 2010. navela da države članice trebaju sastaviti odredbe za sve teme i norme navedene u Prilogu IV. Uredbi br. 1782/2003 i Prilogu III. Uredbi br. 73/2009, osim u opravdanim slučajevima. Komisija je zauzela jednako stajalište u svojem izvješću Vijeću Europske unije od 29. ožujka 2007. o provedbi višestruke sukladnosti [COM(2007) 147] i u svojoj komunikaciji o zdravstvenom stanju reforme zajedničke poljoprivredne politike od 20. svibnja 2008. Republika Latvija na temelju toga zaključuje da je imala pravo uvesti samo one norme koje su u njezinom nacionalnom kontekstu bile bitne.
30
Naime, norme DPOU obvezne su samo ako država članica utvrdi da je njihova provedba bitna u nacionalnom kontekstu. U nedostatku konkretnijih kriterija predviđenih Uredbom br. 1782/2003, samo je država članica, pri izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti, u mogućnosti navedenim normama dati konkretan oblik u svojem pravnom sustavu i utvrditi jesu li bitne, a stoga i obvezne u tom smislu. Stoga je, da bi djelovala u skladu s pravom Unije, dovoljno da država članica ispuni svoju obvezu rezultata provedbe bitnih normi. U ovom je slučaju Republika Latvija, u svrhu analize relevantnih ciljeva i problema koje je potrebno riješiti, izabrala norme koje su bile najprikladnije, najbitnije i najbolje prilagođene posebnostima latvijskog državnog područja.
31
Kao prvo, što se tiče zahtjeva „zaštite tla putem primjerenih mjera” i normi predviđenih za to, odnosno normi pod nazivom „Minimalni pokrov tla”, „Minimalno upravljanje zemljištem kojime se poštuju posebni uvjeti lokacije” i „Potporne terase”, Republika Latvija smatra da je izabrala najučinkovitiju normu, pri čemu je uzela u obzir „posebna obilježja odnosnih područja”. S obzirom na specifičnost latvijskih poljoprivrednih zemljišta, osobito minimalne površine strmih padina i glavnu upotrebu navedenih zemljišta kao trajnih pašnjaka, ta je država zaključila da je upravljanje tim površinama manje bitno u Latviji i da nije potrebno uvoditi normu pod nazivom „Minimalni pokrov tla”.
32
Kao drugo, što se tiče očuvanja „razina organskih tvari u tlu putem primjerenih postupaka” i predloženih normi za to, odnosno normi pod nazivom „Upravljanje žetvenim ostacima” i „Norme za plodored, po potrebi”, Republika Latvija potvrđuje da je zaključila da plodored nije potrebno uvesti kao poseban zahtjev. Naime, poljoprivrednici tradicionalno upotrebljavaju plodored kao metodu upravljanja zemljištima, tako da je zahtjev raznolikosti usjeva već ispunjen na 99,2 % obradivih zemljišta te se predmetna norma primjenjuje samo na neznatan dio površine navedenih zemljišta. Osim toga, administrativni bi troškovi za potencijalnu provedbu te norme, osobito oni koji proizlaze iz fizičkih provjera, bili relativno visoki i neproporcionalni u odnosu na ostvarene prednosti. Naposljetku, neobvezatnost njezine provedbe potvrđena je upotrebom izraza „po potrebi”.
33
Kao treće, što se tiče obveze „[o]siguranj[a] minimalne razine održavanja i sprečavanj[a] uništavanj[a] staništa”, kao i predloženih normi za to, odnosno normi pod nazivom „Minimalni broj stoke i/ili odgovarajući režimi”, „Zaštita trajnih pašnjaka”, „Očuvanje obilježja krajobraza”, „Izbjegavanje širenja neželjene vegetacije na poljoprivrednome zemljištu” i „Očuvanje maslinika i vinove loze u dobrom vegetativnom stanju”, Republika Latvija ističe da je zaključila da zasebna provedba normi koje se odnose na očuvanje obilježja krajobraza i broj stoke nije bitna. Smatra da norma pod nazivom „Minimalni broj stoke i/ili odgovarajući režimi” nije bitna u kontekstu višestruke sukladnosti jer se odnosi na samo mali dio gospodarstava i poljoprivrednih zemljišta. Osim toga, njezin je cilj, odnosno očuvanje trajnih pašnjaka, u Latviji postignut provedbom zahtjeva proizašlog iz nacionalne norme, što je u ovom slučaju točka 24.4. Ministarske uredbe br. 269. Naime, provedba navedene norme bila bi protivna ciljevima navedene ministarske uredbe te bi negativno utjecala na poštovanje zahtjeva zaštite trajnih pašnjaka. Stoga je Republika Latvija upotrijebila svoje ovlaštenje na temelju Uredbe br. 1782/2003, koje joj omogućuje utvrđivanje drugog odgovarajućeg režima za očuvanje trajnih pašnjaka. Naposljetku, norme pod nazivom „Plodored”, „Minimalni pokrov tla” i „Očuvanje obilježja krajobraza” nisu bitne u nacionalnom kontekstu, dok su ciljevi norme pod nazivom „Minimalni broj stoke i/ili odgovarajući režimi” svejedno postignuti utvrđivanjem odgovarajućeg režima, odnosno minimalnih uvjeta košnje.
34
Kao četvrto, Republika Latvija podsjeća na važnost učinkovitog rješavanja problema navedenih u Prilogu IV. Uredbi br. 1782/2003, koje ne bi bilo osigurano samo uvođenjem predmetnih normi jer ih treba i stvarno provesti. Upravo su nacionalna tijela, koja su upoznata s nacionalnim kontekstom, u najboljem položaju da ciljeve Uredbe br. 1782/2003 postignu što je moguće učinkovitije. To znači, u skladu sa svrhom odstupanja predviđenom u članku 5. stavku 1. navedene uredbe, da države članice mogu uvesti samo dio normi iz te uredbe.
35
Republika Latvija na temelju toga zaključuje da je riješila probleme utvrđene u Prilogu IV. Uredbi br. 1782/2003 time što je postigla ciljeve koji su njome utvrđeni i time što je za svaki od tih problema, u skladu s nacionalnim kontekstom, procijenila i utvrdila koje su od normi predviđenih navedenom uredbom najprikladnije i najučinkovitije.
36
Republika Latvija dodaje da je Komisija tek 15. rujna 2009. potvrdila da su obvezne sve norme utvrđene u Prilogu IV. Uredbi br. 1782/2003. Osim toga, iz korespondencije između Komisije i latvijskih tijela proizlazi da je, što se tiče određenih normi DPOU provedenih u Latviji, Komisija smatrala da se trebaju primijeniti, dok je za ostale, među kojima i onu koja se odnosi na „Potporne terase”, zauzela suprotno stajalište od Republike Latvije. Ta je potonja država na temelju toga tim više opravdano zaključila da primjena svih normi nije obvezna. Osim toga, taj je nedosljedan pristup Komisije u pogledu primjene Uredbe br. 1782/2003 protivan načelu zaštite legitimnih očekivanja. Nedjelovanje Komisije do rujna 2009. u pogledu latvijskih normi uvedenih 2008. i 2009. upućuje na to da je Republika Latvija mogla legitimno očekivati da je do tog datuma djelovala u skladu s pravom Unije.
37
Uzimajući u obzir prethodno navedeno, Republika Latvija smatra da nije povrijedila odredbe uredaba br. 1782/2003 i 73/2009 i da Komisija nije imala pravni temelj da na nju primijeni financijski ispravak.
38
Komisija odgovara da se Uredbom br. 1782/2003 državama članicama ne dodjeljuje nikakva diskrecijska ovlast u pogledu izbora normi iz Priloga IV. toj uredbi. Bilo je potrebno provesti sve norme iz tog priloga, osim onih koje su u nacionalnom kontekstu bile bespredmetne, što je Komisija uostalom već navela u svojem izvješću od 29. ožujka 2007. o višestrukoj sukladnosti. Zakonodavac Unije omogućio je državama članicama, time što im je povjerio zadaću utvrđivanja navedenih „minimalnih zahtjeva”, da uzmu u obzir regionalne razlike koje postoje na njihovom području pri provedbi normi DPOU iz navedenog Priloga IV., a da im pritom ipak nije dodijelio pravo odlučivanja o potpunoj neprimjeni određenih dijelova navedenih normi. Komisija podsjeća da u svojem prvotnom Prijedlogu uredbe Vijeća od 21. siječnja 2003. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju programa potpore za proizvođače određenih usjeva [COM(2003) 23 final] nije predviđala obvezu država članica da osiguraju da se sva poljoprivredna zemljišta održavaju „u dobrim poljoprivrednim i okolišnim uvjetima” jer se ta obveza temelji na izboru zakonodavca Unije tijekom zakonodavnog postupka. Pojašnjava da se u drugim državama članicama, kao što su Estonija, Malta i Nizozemska, više normi DPOU koje su bile provedene 2009. odnosilo na relativno mali dio poljoprivrednih zemljišta. Osim toga, Komisija smatra da se njezino stajalište u pogledu norme „Potporne terase” temelji na dosljednom tumačenju članka 5. stavka 1. Uredbe br. 1782/2003, „odnosno, da norme DPOU koje nikako nije moguće primijeniti u nacionalnom kontekstu također nije potrebno provesti”. Naime, jedna od zemljopisnih posebnosti Latvije jest nepostojanje prirodnih terasa, tako da nije potrebno provesti tu normu.
Ocjena Općeg suda
– Uvodna očitovanja
39
U okviru ovog tužbenog razloga Općem sudu upućeno je pitanje postoji li za državu članicu apsolutna obveza da provede sve norme iz Priloga IV. Uredbi br. 1782/2003 i Priloga III. Uredbi br. 73/2009. Da bi se odgovorilo na to pitanje, u skladu s ustaljenom sudskom praksom valja provesti doslovno, kontekstualno, teleološko i povijesno tumačenje spornih odredbi. U tom je okviru potrebno uzeti u obzir da su tekstovi prava Unije napisani na više jezika i da su različite jezične verzije jednako vjerodostojne, što znači da je možda potrebno provesti usporedbu jezičnih verzija (vidjeti u tom smislu presudu od 11. prosinca 2015., Finska/Komisija, T‑124/14, EU:T:2015:955, t. 24. i 25. i navedenu sudsku praksu).
40
U tom pogledu najprije valja pojasniti da su odredbe uredaba br. 1782/2003 i 73/2009 po svojoj naravi, na temelju članka 288. druge alineje UFEU‑a, obvezne u pogledu svih svojih elemenata i da su izravno primjenjive u nacionalnim pravnim porecima te za njih stoga na nacionalnoj razini u načelu nije potreban postupak prenošenja u strogom smislu. Stoga je, zbog izravne primjenjivosti uredbe, potrebno da se njezino stupanje na snagu i primjena u korist ili na teret pravnih subjekata ostvare bez ikakve mjere kojom bi se prenijela u nacionalno pravo. Međutim, isto ne vrijedi ako se navedenom uredbom državama članicama prepušta da same donesu zakonske, podzakonske, upravne i financijske mjere koje su potrebne da bi se odredbe te uredbe učinkovito primijenile (vidjeti u tom smislu presudu od 14. lipnja 2012., Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers, C‑606/10, EU:C:2012:348, t. 72. i navedenu sudsku praksu). Valja utvrditi da je to slučaj u ovom predmetu (vidjeti točku 41. i sljedeće točke ove presude), što stranke načelno ne osporavaju.
– Doslovno tumačenje
41
Valja podsjetiti da članak 5. stavak 1. Uredbe br. 1782/2003 glasi, među ostalim, kako slijedi:
„[...] Države članice dužne su [...] utvrditi minimalne zahtjeve za [DPOU] na temelju okvira iz Priloga IV., kojima se uzimaju u obzir posebna obilježja odnosnih područja, osobito tlo i klimatski uvjeti, postojeći poljoprivredni sustavi, uporaba zemljišta, plodored, poljoprivredna praksa i strukture poljoprivrednih gospodarstava [...]” [neslužbeni prijevod]
42
Relevantan dio članka 6. stavka 1. Uredbe br. 73/2009 u biti glasi isto, osim što se njime upućuje na „Prilog III.” umjesto na „Prilog IV.”
43
Upotreba glagola „utvrditi” u indikativu upućuje, osobito u engleskoj („shall define”) i portugalskoj verziji („devem definir”), na postojanje obveze u pogledu utvrđivanja „minimaln[ih] zahtjev[a] za [DPOU] na temelju okvira iz Priloga IV.” Uredbi br. 1782/2003. Stoga je, kao što je istaknula Komisija, cilj te obveze utvrđivanja da država članica donese pravila opće primjene kojima se utvrđuju takvi „minimalni zahtjevi”, uzimajući pritom u obzir norme predviđene u navedenom prilogu. Naime, Sud je iz toga zaključio da, iako su države članice pri utvrđivanju tih zahtjeva dužne poštovati taj isti prilog, njime im se ipak, upotrebom općih pojmova i izraza, ostavlja određena margina prosudbe u pogledu konkretnog utvrđivanja navedenih zahtjeva (vidjeti po analogiji presudu od 16. srpnja 2009., Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:458, t. 25. i 26.). Iz toga slijedi da obveza utvrđivanja putem regulatornog postupka koju imaju države članice podrazumijeva, s jedne strane, da su te države dužne „poštovati” sve norme iz Priloga IV. Uredbi br. 1782/2003 te, s druge strane, da je ta obveza usko povezana s određenom slobodom s njihove strane da te zahtjeve konkretno utvrde na temelju navedenih normi jer se one temelje na općim pojmovima i izrazima čija konkretna provedba nužno podrazumijeva postojanje diskrecijske ovlasti (vidjeti po analogiji mišljenje nezavisne odvjetnice V. Trstenjak u predmetu Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:47, t. 28. i 58.).
44
Međutim, iz teksta članka 5. stavka 1. Uredbe br. 1782/2003 ni iz prethodno navedene sudske prakse Suda ne proizlazi da su države članice, po potrebi, ovlaštene za to da uopće ne provedu određene norme DPOU. Naime, time što je presudio da države članice pri utvrđivanju minimalnih zahtjeva za norme DPOU moraju „poštovati” Prilog IV., Sud je samo priznao da je taj prilog u cijelosti obvezan, odnosno da su obvezne sve njime predviđene norme, a da pritom ipak nije pravio razliku među njima, osobito s obzirom na njihov tekst ili stupanj preciznosti. Međutim, s obzirom na nepreciznost članka 5. stavka 1. iste uredbe u tom pogledu, valja uzeti u obzir tekst svake navedene norme pojedinačno da bi se utvrdila njihova obvezatnost kao i doseg diskrecijske ovlasti koja je tim državama članicama prepuštena u pogledu njihova konkretnog utvrđivanja i konkretne provedbe. Ta je potreba razlikovanja potvrđena činjenicom da se u članku 5. stavku 1. iste uredbe upućuje na „posebna obilježja odnosnih područja” u pogledu kojih se u toj odredbi navodi samo netaksativan popis primjera relevantnih kriterija („osobito tlo i klimatski uvjeti, postojeći poljoprivredni sustavi, uporaba zemljišta, plodored, poljoprivredna praksa i strukture poljoprivrednih gospodarstava”) koji su namijenjeni utvrđivanju normi DPOU („[normi] kojima se uzimaju u obzir”), zbog čega su navedeni kriteriji, kao što je „plodored”, u okviru navedenog Priloga IV. preuzeti doslovno.
45
Stoga za svaku spornu normu DPOU valja provjeriti podrazumijeva li diskrecijsku ovlast države članice u pogledu potrebe njihove provedbe u unutarnjem pravnom poretku.
46
Kao prvo, što se tiče norme pod nazivom „Minimalni pokrov tla”, valja utvrditi da u tekstu te norme ne postoji nijedan element na temelju kojeg bi se moglo zaključiti da njezina provedba za države članice nije obvezna. Stoga, s obzirom na sudsku praksu navedenu u točki 43. ove presude, valja priznati da je ta norma načelno obvezna, pri čemu to ne utječe na pitanje imaju li države članice pravo, ako je to potrebno, opravdati njezino neizvršenje (vidjeti točke 64. do 66. ove presude). Taj je zaključak neizravno potvrđen činjenicom da se u Prilogu III. Uredbi br. 73/2009, kojim je zamijenjen Prilog IV. Uredbi br. 1782/2003, „Minimalni pokrov tla” izričito razvrstava u „Obvezne norme”.
47
Kao drugo, što se tiče „Norm[i] za plodored, po potrebi”, upotreba izraza „po potrebi” sama po sebi u svim vjerodostojnim jezičnim verzijama podrazumijeva priznanje da država članica ima diskrecijsku ovlast u pogledu njihove provedbe. Naime, tim se izrazom upućuje na to da je država članica takve norme dužna provesti samo ako prepozna njihovu relevantnost za vlastita poljoprivredna zemljišta, uzimajući u obzir „posebna obilježja odnosnih područja”, u smislu članka 5. stavka 1. Uredbe br. 1782/2003. Taj je zaključak, s jedne strane, neizravno potkrijepljen činjenicom da se u Prilogu III. Uredbi br. 73/2009 „Norme za plodored” izričito razvrstavaju u „Neobvezne norme”. S druge strane, tom zaključku nije protivno izričito navođenje „plodoreda” u članku 5. stavku 1. i uvodnoj izjavi 3. in fine Uredbe br. 1782/2003 jer je to navođenje samo sastavni dio netaksativnog popisa („osobito”) primjera relevantnih kriterija za utvrđivanje definicije obveznih ili neobveznih normi koje su navedene u Prilogu IV. (vidjeti točku 44. ove presude).
48
Kao treće, što se tiče norme pod nazivom „Minimalni broj stoke i/ili odgovarajući režimi”, već iz njezina teksta proizlazi da za državu članicu ne postoji apsolutna obveza donošenja propisa koji bi se odnosili na „minimalni broj stoke”, nego da ta država članica ima alternativnu mogućnost („i/ili”) propisivanja drugog „odgovarajućeg režima”, što je mogućnost na kojoj Republika Latvija u ovom slučaju ustraje. Kao što je navedeno u točki 47. ove presude u pogledu „Norm[i] za plodored”, to je tumačenje neizravno potvrđeno u Prilogu III. Uredbe br. 73/2009 u kojem se „Minimalni broj stoke i/ili odgovarajući režimi” izričito razvrstavaju u „Neobvezne norme”.
49
Kao četvrto, što se tiče norme pod nazivom „Očuvanje obilježja krajobraza”, dovoljno je pozvati se na razmatranja navedena u točki 46. ove presude da bi se zaključilo da je navedena norma obvezna u smislu sudske prakse navedene u točki 43. ove presude, što je neizravno potkrijepljeno time što je u Prilogu III. Uredbi br. 73/2009 ta norma izričito razvrstana u „Obvezne norme”, što ne utječe na pitanje ima li država članica pravo, ako je to potrebno, opravdati njezino neprovođenje (vidjeti točke 64. do 66. ove presude).
50
Prethodne ocjene vrijede mutatis mutandis za doslovno tumačenje prve i druge rečenice članka 6. stavka 1. Uredbe br. 73/2009 kao i odgovarajućih normi iz Priloga III. istoj uredbi. Naime, prva i druga rečenica te odredbe u biti su sročene na sličan način. Osim toga, kao što je pojašnjeno u točkama 46. do 49. ove presude, u Prilogu III. istoj uredbi izričito se utvrđuje da su navedene norme ili obvezne ili neobvezne.
51
Stoga se doslovnim tumačenjem spornih odredbi upućuje na to da je, s jedne strane, Republika Latvija načelno bila ovlaštena odustati od provedbe normi pod nazivom „Norme za plodored” i „Minimalni broj stoke” te da je, s druge strane, bila dužna provesti norme pod nazivom „Minimalni pokrov tla” i „Očuvanje obilježja krajobraza”.
– Kontekstualno i teleološko tumačenje
52
S kontekstualnog i teleološkog stajališta, valja uzeti u obzir ciljeve koji se žele postići člankom 5. stavkom 1. Uredbe br. 1782/2003 i na koje se osobito upućuje u uvodnoj izjavi 3. iste uredbe, s obzirom na koju treba tumačiti tu prvu odredbu (vidjeti u tom smislu i po analogiji presude od 12. lipnja 2014., Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta, C‑377/13, EU:C:2014:1754, t. 48. i 49., i od 26. studenoga 2015., Total Waste Recycling, C‑487/14, EU:C:2015:780, t. 38. i 39.). U toj se uvodnoj izjavi osobito navodi cilj normi DPOU kojim se želi „spriječiti napuštanje poljoprivrednih zemljišta i osigurati njihovo održavanje u dobrim poljoprivrednim i okolišnim uvjetima” [neslužbeni prijevod]. Taj cilj također proizlazi iz teksta samog članka 5. stavka 1. jer se njime upućuje na obvezu država članica da utvrde „minimalne zahtjeve za [DPOU] na temelju okvira iz Priloga IV., kojima se uzimaju u obzir posebna obilježja odnosnih područja, osobito tlo i klimatski uvjeti, postojeći poljoprivredni sustavi, uporaba zemljišta, plodored, poljoprivredna praksa i strukture poljoprivrednih gospodarstava” [neslužbeni prijevod].
53
Međutim, sama ta definicija ciljeva koji se žele postići normama DPOU ne pruža jasan i precizan podatak u pogledu potrebe da se provedu sve navedene norme, osobito ako država članica smatra da, s obzirom na „posebna obilježja odnosnih područja”, one ne omogućuju postizanje cilja održavanja poljoprivrednih zemljišta „u dobrim poljoprivrednim i okolišnim uvjetima”.
54
Međutim, iz uvodne izjave 3. Uredbe br. 1782/2003 također proizlazi da valja „utvrditi okvir Zajednice unutar kojega države članice mogu donijeti norme uzimajući u obzir posebna obilježja odnosnih područja” [neslužbeni prijevod]. Upotreba glagola „moći” ili sličnog izraza u svim jezičnim verzijama navedene uvodne izjave mogla bi se shvatiti kao da upućuje na to da se državi članici priznaje određena diskrecijska ovlast u pogledu izbora normi koje će se utvrditi u navedenom okviru Unije. Osim toga, valja podsjetiti da članak 5. stavak 1. Uredbe br. 1782/2003, koji je u tom pogledu neprecizan, treba tumačiti s obzirom na uvodnu izjavu 3. iste uredbe (vidjeti točku 52. ove presude).
55
Stoga je točno da bi se iz uvodne izjave 3. Uredbe br. 1782/2003 moglo zaključiti da država članica raspolaže diskrecijskom ovlašću na temelju koje može odlučiti ne provesti određene norme iz Priloga IV. iste uredbe ako ih ne smatra relevantnima u svojem nacionalnom kontekstu, ili čak neprimjenjivima zbog „posebnih obilježja odnosnih područja”, a stoga i neprikladnima za postizanje ciljeva navedene uredbe. Međutim, to bi obrazloženje moglo biti protivno jasnom tekstu normi DPOU iz točaka 46. i 49. ove presude, koje je, u skladu s nedvosmislenom voljom zakonodavca Unije, u svakom slučaju potrebno poštovati i provesti. Osim toga, to je tumačenje jedino koje odgovara tumačenju koje je dao Sud, navedenom u točki 43. ove presude, prema kojem su države članice dužne poštovati Prilog IV. Uredbi br. 1782/2003, a stoga u načelu i sve norme koje su tamo navedene.
56
Stoga se čini da je kontekstualnim i teleološkim tumačenjem potkrijepljeno razumijevanje predmetnih odredbi prema kojem se člankom 5. stavkom 1. Uredbe br. 1782/2003 državama članicama dodjeljuje diskrecijska ovlast pri izboru određenih normi DPOU, ali ne i za sve navedene norme (vidjeti sudsku praksu iz točke 43. ove presude). Naime, obvezatnost ili neobvezatnost navedenih normi tako u konačnici ovisi o njihovu tekstu (vidjeti točke 46. do 49. ove presude).
57
Ta ocjena vrijedi mutatis mutandis za prvu rečenicu članka 6. stavka 1. Uredbe br. 73/2009, u vezi s Prilogom III. istoj uredbi, u kojem se izričito pravi razlika između obveznih i neobveznih normi (uvodna izjava 4. Uredbe br. 73/2009.).
– Povijesno tumačenje
58
Kao što Komisija ističe u svojem prvotnom Prijedlogu uredbe Vijeća od 21. siječnja 2003. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju programa potpore za proizvođače određenih usjeva [COM(2003) 23 final], člankom 5. samo se predviđa da „[d]ržave članice utvrđuju dobre poljoprivredne uvjete na temelju okvira iz Priloga IV.”.
59
U tom pogledu, uvodna izjava 3. navedenog prijedloga glasi kako slijedi:
„Da bi se zemljišta održavala u dobrim poljoprivrednim uvjetima, valja utvrditi norme za određen broj površina za koje trenutačno ne postoje norme. Navedene norme trebaju se temeljiti na dobroj trenutačnoj poljoprivrednoj praksi, bez obzira na to proizlazi li ona iz odredbi država članica. Stoga valja utvrditi zajednički okvir na temelju kojeg države članice mogu donijeti norme kojima se uzimaju u obzir posebna obilježja odnosnih područja, a osobito tlo i klimatski uvjeti kao i postojeći poljoprivredni sustavi (uporaba zemljišta, plodored, poljoprivredna praksa) i strukture poljoprivrednih gospodarstava.”
60
Stoga Komisija pravilno navodi da se tim prijedlogom za države članice ne predviđa obveza da provedu sve norme DPOU. Naime, s jedne se strane u članku 5. navedenog prijedloga ne navode „minimalni zahtjevi”, već samo definicija navedenih država za „dobre poljoprivredne uvjete“; s druge strane, u njegovoj se izjavi 3., s obzirom na koju valja tumačiti navedeni članak, navodi diskrecijska ovlast država članica u pogledu izbora „norm[i] kojima se uzimaju u obzir posebna obilježja odnosnih područja”, i to isključivo „na temelju” zajedničkog okvira normi. Osim toga, u navedenoj je uvodnoj izjavi već upotrijebljen izraz prema kojem „države članice mogu donijeti norme” te je taj izraz zadržan, nebitno iz kojeg razloga, u konačnoj verziji uvodne izjave 3. Uredbe br. 1782/2003. Međutim, ta okolnost sama po sebi upućuje na to da se, u okviru konačne verzije navedene uredbe, čiji je tekst bitno izmijenjen, tim izrazom nužno ne želi uputiti na postojanje diskrecijske ovlasti države članice u pogledu izbora normi predviđenih u Prilogu IV. (vidjeti točku 55. ove presude).
61
Iz tih razmatranja proizlazi da povijesno tumačenje također potvrđuje da je država članica u načelu dužna provesti sve norme DPOU, osim onih u čijem se tekstu navodi suprotno.
– Zaključak
62
S obzirom na sva prethodna razmatranja, Opći sud smatra da članak 5. stavak 1. Uredbe br. 1782/2003, u vezi s Prilogom IV. istoj uredbi, treba tumačiti na način da se njime za državu članicu predviđa načelna obveza da odgovarajućim pravilima opće primjene provede sve norme iz navedenog priloga, osim, među ostalim, normi pod nazivom „Norme za plodored[, po potrebi]” i „Minimalni broj stoke i/ili odgovarajući režimi”. Ta se ocjena primjenjuje mutatis mutandis i a fortiori na članak 6. stavak 1. Uredbe br. 73/2009, u vezi s Prilogom III. istoj uredbi, u kojem se, u skladu s tim tumačenjem, izričito pravi razlika između obveznih i neobveznih normi.
63
S jedne strane, iz toga slijedi da je Komisija počinila pogrešku koja se tiče prava time što je Republici Latviji prigovorila da 2008. nije provela norme pod nazivom „Norme za plodored[, po potrebi]” i „Minimalni broj stoke i/ili odgovarajući režimi”, pri čemu nije potrebno provjeriti osnovanost argumenata koje su latvijska tijela istaknula kako bi opravdala njihovo neprovođenje. Konkretnije, što se tiče norme pod nazivom „Minimalni broj stoke i/ili odgovarajući režimi”, dovoljno je istaknuti da su navedena tijela u tu svrhu pojasnila, tijekom bilateralnog postupka potvrde o sukladnosti i tijekom postupka pred Općim sudom, razloge zbog kojih su izabrala drugi „odgovarajući režim” (vidjeti točku 33. ove presude). Konačno, ni iz spisa ni iz pobijane odluke, uključujući sažeto izvješće, ni iz pisanih izjava Komisije pred Općim sudom ne proizlazi je li, i ako jest, na koji način, ocijenila obilježja tog drugog režima i njegovu prikladnost da zamijeni „Minimalni broj stoke”, već je samo istaknula da je Republika Latvija u svakom slučaju bila dužna provesti navedenu normu na nacionalnoj razini.
64
S druge strane, Opći sud smatra da je Komisija u načelu imala pravo zahtijevati od latvijskih tijela provedbu normi pod nazivom „Minimalni pokrov tla” i „Očuvanje obilježja krajobraza” 2008. i 2009., tako da se ne mogu prihvatiti prigovori na koje se Republika Latvija pozvala protiv te obveze provedbe. U tom okviru Komisija ni u kojem slučaju nije bila dužna prihvatiti opravdanje koje je Republika Latvija navela za odstupanje od svoje obveze provedbe navedenih normi jer se takvo opravdanje ne može temeljiti ni na tekstu Uredbe br. 1782/2003, ni na sudskoj praksi navedenoj u točki 43. ove presude, ni na ciljevima iste uredbe kojom se želi spriječiti napuštanje poljoprivrednih zemljišta i osigurati njihovo održavanje u dobrim poljoprivrednim i okolišnim uvjetima (uvodna izjava 3. Uredbe br. 1782/2003).
65
Naime, čak i da su, kao što smatra predmetna država članica, predmetna poljoprivredna zemljišta ili područja već imala obilježja koja su više ili manje u skladu s navedenim ciljevima, zbog čega bi norme DPOU bile bespredmetne ili njihova provedba neproporcionalna, ta sama okolnost ne oslobađa ju, s obzirom na načelo pravne sigurnosti i sudsku praksu navedenu u točki 40. ove presude, obveze da relevantne odredbe navedene uredbe provede odgovarajućim nacionalnim propisima. Ipak ostaje činjenica da država članica, u okviru izvršavanja diskrecijske ovlasti koju ima na temelju općih i nepreciznih izraza koji obilježavaju norme DPOU, te norme može promijeniti ili konkretizirati na način da budu prilagođene „nacionalnom kontekstu”. Međutim, ne može u potpunosti odustati od njihove provedbe.
66
U tom pogledu valja istaknuti da je Komisija, osobito u sažetom izvješću, ustrajala na provedbi spornih normi DPOU putem odgovarajućih nacionalnih propisa, i to također zbog toga što nacionalna pravila trebaju omogućiti kontrole i kazne u slučaju nepoštovanja tih normi. Osim toga, što se tiče normi pod nazivom „Minimalni pokrov tla” i „Očuvanje obilježja krajobraza”, Republika Latvija priznala je da se navedene norme odnose na barem mali dio njezinih poljoprivrednih zemljišta, ali da bi njihova provedba zbog toga bila neproporcionalna. Međutim, s obzirom na temeljni zahtjev kontrole i kazne, Republika Latvija ne može se pozvati na svoju navodnu diskrecijsku ovlast ili načelo proporcionalnosti kako bi opravdala potpuno neprovođenje navedenih normi. Tako je Komisija, s obzirom na sudsku praksu navedenu u točki 40. ove presude, imala pravo ustrajati na takvoj provedbi tih normi, čak i ako bi to bilo samo radi utvrđivanja cjelovitog i učinkovitog sustava kontrole i kazni.
67
Naposljetku, time što navodi da je Komisija, među ostalim, prihvatila njezino odustajanje od provedbe norme u pogledu „potpornih terasa”, Republika Latvija ne može dovesti u pitanje tu ocjenu niti se pozvati na povredu načela zaštite legitimnih očekivanja. Naime, ne dovodeći u pitanje razmatranja navedena u točkama 65. i 66. ove presude, kontrolu u pogledu provedbe te norme nije bilo potrebno provesti s obzirom na nepostojanje takvih terasa u Latviji. U svakom slučaju, s obzirom na razmjenu korespondencije tijekom postupka potvrde o sukladnosti i nedvosmislenih suprotnih stajališta službi Komisije, latvijska tijela ne mogu tvrditi da su imala precizna, bezuvjetna i podudarajuća jamstva (vidjeti u tom smislu presude od 18. lipnja 2010., Luksemburg/Komisija, T‑549/08, EU:T:2010:244, t. 71., i od 27. rujna 2012., Applied Microengineering/Komisija, T‑387/09, EU:T:2012:501, t. 58. i navedenu sudsku praksu) u smislu da je Komisija prihvatila neprovođenje normi pod nazivom „Minimalni pokrov tla” i „Očuvanje obilježja krajobraza”. Naprotiv, s obzirom na prethodno navedenu sudsku praksu, takvo prihvaćanje moglo bi proizlaziti iz upravne prakse koja se ne temelji na pravu i koja nikad ne može stvoriti legitimno očekivanje kod pojedinca, uključujući kod države članice. Iz toga proizlazi da je, što se tiče tih dviju normi DPOU, Republika Latvija uzalud pokušavala zahtijevati i opravdati odstupanje od svoje obveze da ih provede jer je Komisija zakonom bila obvezana odbiti to odstupanje. Zato pobijana odluka u tom dijelu nije nezakonita.
68
Stoga, s obzirom na sva prethodna razmatranja, prvi tužbeni razlog treba prihvatiti u dijelu u kojem se odnosi na norme pod nazivom „Norme za plodored[, pro potrebi]” i „Minimalni broj stoke i/ili odgovarajući režimi”, ali ga treba odbiti u dijelu u kojem se odnosi na norme pod nazivom „Minimalni pokrov tla” i „Očuvanje obilježja krajobraza”.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na pogrešnom izračunu spornih financijskih ispravaka
Argumenti stranaka
69
U okviru drugog tužbenog razloga, Republika Latvija prigovara Komisiji da je primijenila pogrešan financijski ispravak čijim se iznosom ne poštuje načelo proporcionalnosti. Iz dokumenta AGRI‑2005‑64043 proizlazi da financijski ispravci moraju biti proporcionalni riziku za Fondove i da se navedeni rizik procjenjuje na temelju rizika od nastanka financijske štete koji proizlazi iz neprimjene kazni. Međutim, Komisija ni u okviru svojih brojnih kontakata s latvijskim tijelima, osobito u svojim dopisima od 26. studenoga 2010. (točka 1.3.) i od 25. veljače 2013. (točka 4.), ni u sažetom izvješću, nije pojasnila koji je rizik nastao za Fondove. Opći sud već je presudio, u presudi od 10. rujna 2008., Francuska/Komisija (T‑370/05, EU:T:2008:328, t. 81.), da je trebalo ocijeniti stvarni rizik prekoračenja praga financiranja Zajednice koji je nastao za EFSJP i da je u tom predmetu rizik prekoračenja navedenog praga bio iznimno mali te stoga nije stvarno postojao. To je također slučaj u ovom predmetu. Stoga su sporni financijski ispravci nerazumni i neproporcionalni.
70
Osim toga, Republika Latvija u biti tvrdi da je Komisija nezakonito primijenila paušalni pristup, unatoč činjenici da je bilo moguće procijeniti stvarni rizik koji je nastao neprovođenjem normi DPOU. Dokumentom VI/5330/97 predviđa se da se paušalni ispravci mogu razmotriti samo kada informacije dobivene istragom nadzorniku ne omogućuju procjenu gubitka ekstrapolacijom utvrđenih gubitaka. Republika Latvija mnogo je puta, osobito dopisom od 6. studenoga 2012., pružila sve potrebne informacije, osobito o broju gospodarstava na koja su se potencijalno odnosili neispunjeni zahtjevi iz 2008. i 2009., o površini poljoprivrednih zemljišta predmetnih gospodarstava i o procijenjenom iznosu potpora, koje su se mogle upotrijebiti pri izračunu rizika za Fondove. Međutim, Komisija nije uzela u obzir navedene informacije niti je opravdala točan razlog zbog kojeg to nije učinila te je time povrijedila dokument VI/5330/97. Osim toga, time što nije pravilno procijenila argumente latvijskih tijela u pogledu izračuna točnog financijskog rizika za Fondove, a da pritom nije navela jasne razloge za to, Komisija je povrijedila „načelo dobre uprave” kojim se zahtijeva da nadležno tijelo brižljivo i nepristrano ispita sve relevantne elemente pojedinog slučaja. Komisija u ovom slučaju nije mogla odustati od preciznog izračuna tog rizika, za koji Republika Latvija pruža vlastiti izračun u Prilogu A.17 tužbe.
71
Komisija u biti odgovara da zbog neprovođenja predmetnih normi DPOU i drugih relevantnih kriterija nije bilo moguće izračunati točne gubitke za Fondove. Stoga se hipotetski izračun koji je podnijela Republika Latvija ne može provjeriti. Komisija je tako na temelju dokumenta AGRI‑2005‑64043 primijenila paušalne ispravke u visini od 5 % za prijavnu godinu 2008. i 2 % za prijavnu godinu 2009.
Ocjena Općeg suda
72
Drugim tužbenim razlogom Republika Latvija u biti prigovara Komisiji da je u okviru izračuna spornih paušalnih ispravaka povrijedila, s jedne strane, načelo proporcionalnosti kao i relevantne odredbe dokumenta AGRI‑2005‑64043 (prvi dio) i, s druge strane, zahtjeve utvrđene u dokumentu VI/5330/97 kao i načelo „dobre uprave” (drugi dio).
73
Što se tiče prvog dijela, važno je istaknuti da se dokumentom AGRI‑2005‑64043 ne samo predviđaju preciznije odredbe od onih utvrđenih u dokumentu VI/5330/97 jer se odnosi upravo na financijske ispravke koji se mogu primijeniti u okviru višestruke sukladnosti, koja je u ovom slučaju relevantna, nego se također smatra da se njime provodi načelo proporcionalnosti u tom posebnom okviru. Međutim, Republika Latvija ne dovodi u pitanje zakonitost dokumenta AGRI‑2005‑64043 s obzirom na, među ostalim, načelo proporcionalnosti, tako da je dovoljno da Opći sud provjeri je li Komisija poštovala pravila koja je sama sebi propisala na temelju navedenog dokumenta. U tom pogledu valja podsjetiti da je Komisija, time što je usvojila pravila administrativnog postupanja, koja trebaju imati vanjske učinke, kao što je dokument AGRI‑2005‑64043, i time što je njihovim objavljivanjem ili priopćenjem, kao u ovom slučaju, državama članicama najavila da će ih ubuduće primjenjivati na slučajeve na koje se one odnose, sama sebi nametnula granice u izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti i ona od tih pravila ne može odstupiti, a da to za posljedicu nema, ovisno o slučaju, njezino sankcioniranje zbog povrede općeg načela prava, kao što su načela jednakog postupanja, pravne sigurnosti ili zaštite legitimnih očekivanja (vidjeti u tom smislu presude od 9. rujna 2011., Grčka/Komisija, T‑344/05, neobjavljena, EU:T:2011:440, t. 192.; od 16. rujna 2013., Španjolska/Komisija, T‑3/07, neobjavljena, EU:T:2013:473, t. 84. i navedenu sudsku praksu, i od 10. srpnja 2014., Grčka/Komisija, T‑376/12, EU:T:2014:623, t. 106.).
74
Tako je u dokumentu AGRI‑2005‑64043, pod naslovom „Opća načela”, u pogledu načela proporcionalnosti u biti navedeno da financijski ispravci trebaju biti proporcionalni riziku za Fondove, uzimajući u obzir činjenicu da norme višestruke sukladnosti ne predstavljaju pravila prihvatljivosti, već temelj za kazne. Stoga se rizik za Fondove u načelu neće ocijeniti na temelju rizika od neprihvatljivih troškova, nego na temelju rizika od financijskog gubitka koji proizlazi iz neprimjene kazni. Komisija pod tim istim naslovom navodi da paušalne financijske ispravke namjerava upotrijebiti i u okviru nedostataka sustava višestruke sukladnosti.
75
Što se tiče financijskih ispravaka, točkom 3.1. dokumenta AGRI‑2005‑64043 predviđaju se, među ostalim, sljedeće stope ispravka:
—
„Kada se utvrde nedostaci u primjeni jedne ili više sekundarnih kontrola u okviru sustava višestruke sukladnosti, valja primijeniti ispravak u visini od 2 % [...]
—
Kada se obveze poštovanja u okviru višestruke sukladnosti, utvrđene u aktu [...] ili normi (vidjeti Prilog IV. [...] Uredbi [br. 1782/2003]), provjeravaju, ali se pritom ne poštuju broj, učestalost ili strogost koji se zahtijevaju propisima ili zakonodavstvom (u slučaju [...] dobrih poljoprivrednih i okolišnih uvjeta), ili kada te provjere ne dovode do primjene regulatornih kazni, valja primijeniti ispravak u visini od 5 %.
—
[...]”
76
Republika Latvija nije uspjela dokazati da Komisija u ovom slučaju, pri utvrđivanju spornih paušalnih ispravaka, nije poštovala prethodno navedene odredbe, a stoga i načelo proporcionalnosti.
77
U tom pogledu valja podsjetiti da Republika Latvija u okviru prvog tužbenog razloga samo osporava zakonitost spornih paušalnih ispravaka, prvenstveno zbog toga što joj je Komisija pogrešno prigovorila da nije provela norme iz Priloga IV. Uredbi br. 1782/2003. Osim toga, iz odredbi navedenih u drugoj alineji točke 3.1. dokumenta AGRI‑2005‑64043 jasno proizlazi da Komisija smatra da ima pravo primijeniti paušalni ispravak u visini od 5 % kada se obveze poštovanja u okviru višestruke sukladnosti, utvrđene u normi u smislu Priloga IV. Uredbi br. 1782/2003, „provjeravaju, ali se pritom ne poštuju broj, učestalost ili strogost koji se zahtijevaju propisima ili zakonodavstvom [...], ili kada te provjere ne dovode do primjene regulatornih kazni”.
78
U ovom slučaju valja utvrditi da, s obzirom na to da latvijska tijela uopće nisu provela, među ostalim, norme pod nazivom „Minimalni pokrov tla” i „Očuvanje obilježja krajobraza” (vidjeti točku 68. ove presude), a time ni kontrole i kazne za eventualno nepoštovanje tih normi, uvjeti prethodno navedene odredbe nužno su bili ispunjeni za prijavnu godinu 2008. Naime, u skladu s prethodno navedenim, kako bi opravdala primjenu stope paušalnog ispravka u visini od 5 %, Komisija je u sažetom izvješću pojasnila da 2008. četiri norme DPOU od njih deset, među kojima su i dvije prethodno navedene, nisu bile ni definirane ni kontrolirane, što samo po sebi opravdava paušalni ispravak (vidjeti točku 13. ove presude). U svakom slučaju, Republika Latvija nije osporila činjenicu da kontrole koje zahtijeva Komisija nisu bile provedene i da kazne nisu bile ni predviđene ni primijenjene.
79
Komisija se u tim okolnostima samo mogla pozvati na kriterije prethodno navedenih odredbi proizašlih iz dokumenta AGRI‑2005‑64043 i utvrditi potpuno neprovođenje predmetnih normi i nepostojanje kontrole nad njima, a da pritom nije bila dužna procijeniti i pojasniti razinu rizika za Fondove. To je utvrđenje neizravno potvrđeno točkom 3.2. dokumenta AGRI‑2005‑64043, pod naslovom „Procjena razine rizika”, u kojoj se navodi da, kada sustav kontrole koji je uvela država članica ima nedostatke, nije moguće jasno utvrditi važnost različitih relevantnih stopa u pogledu neprimijenjenih kazni i da se paušalnim ispravcima nastoji ispraviti ta poteškoća na način da se primijene standardne stope ispravka. Komisija u tom okviru, u skladu s ciljem te odredbe, pravilno ističe da, ako određene norme DPOU uopće nisu provedene, ne može izračunati točne gubitke za Fondove.
80
Tu ocjenu ne dovodi u pitanje činjenica da je Komisija za prijavnu godinu 2009. primijenila paušalni ispravak u iznosu od svega 2 % u pogledu neprovođenja sličnih normi DPOU i nepostojanja kontrole nad njima na temelju Priloga III. Uredbi br. 73/2009, također pod nazivom „Minimalni pokrov tla” i „Očuvanje obilježja krajobraza” (vidjeti točku 14. ove presude). Naime, kao što proizlazi iz sažetog izvješća, Komisija je opravdala primjenu te manje stope ispravka u iznosu od 2 % jer su latvijska tijela u međuvremenu poboljšala sustav kontrole višestruke sukladnosti, tako da je rizik za Fondove bio manji za tu godinu nego za prijavnu godinu 2008. U svakom slučaju, Republika Latvija potvrdila je na raspravi da ne namjerava osporiti postojanje nedostataka u navedenom sustavu kontrole. Osim toga, nije tvrdila da je Komisija trebala primijeniti tu istu stopu ispravka i za prijavnu godinu 2008., nego je samo ustrajala na navodnoj potrebi točnog izračuna nastalog rizika.
81
U tom se okviru Republika Latvija ne može učinkovito pozvati ni na presudu od 10. rujna 2008., Francuska/Komisija (T‑370/05, EU:T:2008:328, t. 81.). U tom je pogledu dovoljno istaknuti da, s jedne strane, u toj presudi ne postoje jasni navodi u smislu u kojem ih je istaknula Republika Latvija i da se, s druge strane, ta presuda odnosi na drukčiji sustav kontrole troškova i financijskih ispravaka na temelju EFSJP‑a, koji u ovom slučaju nije primjenjiv.
82
Stoga se, budući da je Komisija imala pravo pobijanu odluku i osobito sporne financijske ispravke temeljiti na činjenici da latvijska tijela nisu poštovala obvezu provedbe normi pod nazivom „Minimalni pokrov tla” i „Očuvanje obilježja krajobraza” i na nepostojanju kontrole nad njima tijekom prijavnih godina 2008. i 2009., argumentacija tužitelja ne može prihvatiti.
83
Slijedom toga, prvi dio drugog tužbenog razloga treba odbiti kao neosnovan.
84
Što se tiče drugog dijela, valja podsjetiti da dokument AGRI‑2005‑64043 sadržava posebna pravila u pogledu paušalnih financijskih ispravaka koji se primjenjuju na sustav višestruke sukladnosti, tako da su opća pravila iz dokumenta VI/5330/97 nužno izmijenjena i pojašnjena. Tako se Republika Latvija općenito ne može osnovano pozvati na navedeni dokument te njezin odgovarajući prigovor treba odbiti kao bespredmetan.
85
Osim toga, kao što ističe Komisija, važno je istaknuti da je Komisija stvarno uzela u obzir argumente i informacije koje su latvijska tijela istaknula tijekom bilateralnog postupka potvrde o sukladnosti kako bi dokazala da predloženi financijski ispravci nisu bili prilagođeni riziku koji je nastao za Fondove. Međutim, Komisija je u svojem dopisu od 11. studenoga 2013., u skladu s razmatranjima navedenima u točki 77. i 82. ove presude, odbila navedene argumente i informacije, među ostalim, zbog toga što, u biti, 2008. četiri norme DPOU od njih deset nisu bile definirane i što 2009. dvije norme DPOU od njih osam nisu bile definirane, te zbog toga što procjena potencijalnog rizika za Fondove koju su predložila latvijska tijela nije bila pouzdana (vidjeti točku 6. ove presude).
86
U tim okolnostima Republika Latvija ne može osnovano prigovoriti Komisiji da je povrijedila dokument VI/5330/97 i načelo „dobre uprave”, tako da se drugi dio ne može prihvatiti.
87
Stoga valja u cijelosti odbiti drugi tužbeni razlog.
Zahtjev za poništenje pobijane odluke
88
Budući da prvi tužbeni razlog treba djelomično prihvatiti, odnosno u dijelu u kojem je Komisija sporne paušalne ispravke nezakonito temeljila na propustu koji stavlja na teret latvijskim tijelima i koji se sastoji od neprovođenja normi pod nazivom „Norme za plodored[, po potrebi]” i „Minimalni broj stoke i/ili odgovarajući režimi” 2008., pobijanu odluku valja poništiti u cijelosti.
89
Naime, suprotno pojašnjenjima Komisije na raspravi, dovoljno je istaknuti da se ni u kojem slučaju ne može isključiti da bi neuzimanje u obzir tog propusta ili zadržavanje samog utvrđenja neprovedbe normi pod nazivom „Minimalni pokrov tla” i „Očuvanje obilježja krajobraza” za prijavne godine 2008. i 2009. moglo utjecati na izračun ukupnog iznosa paušalnog ispravka, odnosno 739393,95 eura, što se osporava u okviru ove tužbe. Taj je zaključak osobito opravdan s obzirom na činjenicu da je Komisija u pobijanoj odluci, u pogledu prijavne godine 2009., zbog neprovođenja samo tih dviju istih normi DPOU, smatrala primjerenim primijeniti paušalne ispravke u visini od samo 2 % umjesto 5 %. Iako je Komisija obrazložila taj pristup time što su latvijska tijela uvela određena poboljšanja sustava kontrole višestruke sukladnosti u odnosu na prijavnu godinu 2008. (vidjeti točke 14. i 80. ove presude), Opći sud ne može, s obzirom na elemente iz spisa, ocijeniti je li neprovođenje samo tih dviju normi DPOU 2008. moglo navesti Komisiju na sličan zaključak. U tom pogledu valja podsjetiti da se, u području poljoprivredne politike, sudskom praksom institucijama Unije priznaje, s obzirom na odgovornosti koje su im dodijeljene Ugovorom, široka diskrecijska ovlast (presuda od 3. svibnja 2007., Španjolska/Komisija, T‑219/04, EU:T:2007:121, t. 105.). Isto tako, Komisija u ovom slučaju, u okviru provedbe članka 31. stavka 2. Uredbe br. 1290/2005 i relevantnih odredbi dokumenta AGRI‑2005‑64043, raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću za procjenu rizika za Fondove zbog propusta u sustavima kontrole višestruke sukladnosti kao i zbog složenosti postupka izračuna, koji nije otkriven Općem sudu, koji podrazumijeva izračun iznosa različitih spornih paušalnih ispravaka navedenih na stranicama 69., 70., 73. i 74. pobijane odluke. Međutim, u tom pogledu, Opći sud ne može u okviru svojeg nadzora zakonitosti na temelju članka 263. UFEU‑a gospodarsku ocjenu Komisije zamijeniti svojom vlastitom gospodarskom ocjenom (vidjeti u tom smislu presude od 2. rujna 2010., Komisija/Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, t. 66., i od 24. siječnja 2013., Frucona Košice/Komisija, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, t. 89.).
90
Stoga će Komisija, na temelju članka 266. stavka 1. UFEU‑a, biti dužna poduzeti potrebne mjere za poništenje pobijane odluke, uzimajući pritom u obzir ne samo izreku ove presude, već i obrazloženje koje predstavlja njezinu nužnu potporu, u smislu da je neophodno za određivanje točnog značenja onoga što je odlučeno u izreci (vidjeti u tom smislu presudu od 29. studenoga 2007., Italija/Komisija, C‑417/06 P, EU:C:2007:733, t. 50. i navedenu sudsku praksu).
Troškovi
91
Članak 134. stavak 1. Poslovnika određuje da je svaka stranka koja ne uspije u postupku dužna, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
92
Budući da Komisija nije uspjela u postupku, istoj valja naložiti snošenje troškova postupka sukladno zahtjevu Republike Latvije.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (četvrto vijeće)
proglašava i presuđuje:
1.
Poništava se Provedbena odluka Komisije 2014/458/EU od 9. srpnja 2014. o isključenju iz financiranja Europske unije određenih izdataka nastalih za države članice na temelju Komponente za jamstva Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP), u okviru Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) u dijelu u kojem se tom odlukom iz financiranja Unije isključuju određeni izdaci Republike Latvije u visini od 739393,95 eura zbog njihove neusklađenosti s pravilima Unije.
2.
Europskoj komisiji nalaže se snošenje troškova.
Jaeger
Prek
Kreuschitz
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu, 14. srpnja 2016.
Potpisi
Sadržaj
Okolnosti spora
Postupak i zahtjevi stranaka
Pravo
Sažetak tužbenih razloga za poništenje
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 5. stavka 1. Uredbe br. 1782/2003 i članka 6. stavka 1. Uredbe br. 73/2009
Argumenti stranaka
Ocjena Općeg suda
– Uvodna očitovanja
– Doslovno tumačenje
– Kontekstualno i teleološko tumačenje
– Povijesno tumačenje
– Zaključak
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na pogrešnom izračunu spornih financijskih ispravaka
Argumenti stranaka
Ocjena Općeg suda
Zahtjev za poništenje pobijane odluke
Troškovi
(
*1
)	Jezik postupka: latvijski