62000CC0409_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. El presente recurso de anulación ha sido interpuesto por el Reino de España contra la Decisión 2001/605/CE de la Comisión, de 26 de julio de 2000, relativa al régimen de ayudas aplicado por España para la adquisición de vehículos industriales mediante el Convenio de colaboración de 26 de febrero de 1997 entre el Ministerio de Industria y Energía y el Instituto de Crédito Oficial (en lo sucesivo, «Convenio»). La Comisión declaró que las ayudas vinculadas a la baja para desguace de vehículos viejos eran ilegales e incompatibles con el mercado común y ordenó su recuperación.
2. El Convenio mantiene a partir del 1 de enero de 1997 la vigencia de las ayudas creadas con el «Plan Renove Industrial» para el período de agosto de 1994 a diciembre de 1996, esencialmente en la misma forma. El régimen de ayudas del «Plan Renove Industrial» es objeto de la Decisión 98/693/CE de la Comisión, de 1 de julio de 1998. El recurso interpuesto por España contra dicha Decisión está aún pendiente (asunto C-351/98). Las conclusiones en dicho asunto, que, aparte del primer motivo, presenta muchos paralelismos con el presente asunto, fueron leídas el 7 de mayo de 2002. El Tribunal de Primera Instancia desestimó, mediante sentencia de 29 de septiembre de 2000, el recurso interpuesto por la Confederación Española de Transporte de Mercancías (CETM) contra dicha Decisión 98/693.
II. Antecedentes de hecho y Decisión impugnada
3. El Convenio celebrado el 26 de febrero de 1997 permite tanto a las personas físicas como a las pequeñas y medianas empresas (en lo sucesivo, «PYME») obtener una bonificación de intereses para préstamos de cuatro años de duración destinados a financiar, hasta un importe máximo del 70 %, la adquisición de vehículos nuevos o su arrendamiento con opción de compra. La bonificación máxima asciende a 85.000 pesetas (511 euros) por millón de pesetas (6.010 euros) concedido en préstamo.
4. Con arreglo al Convenio, el Instituto de Crédito Oficial (en lo sucesivo, «ICO») abre una línea de crédito de 35.000 millones de pesetas (210 millones de euros). El Ministerio de Industria y Energía compensa al ICO con un máximo de 4,5 puntos por la diferencia existente entre el tipo de interés aplicado en el marco de dicho Plan y el tipo ordinario de mercado. Se calcula el volumen de dichas ayudas en 3.000 millones de pesetas (18 millones de euros).
5. La bonificación de intereses se concedió para la financiación de vehículos de las seis categorías siguientes: Tractocamiones y camiones de más de 30 toneladas (categoría A); vehículos industriales entre 12 y 30 toneladas (categoría B); vehículos industriales entre 3,5 y 12 toneladas (categoría C); derivados de turismos, furgonetas y vehículos industriales de hasta 3,5 toneladas (categoría D); autobuses y autocares (categoría E); remolques y semirremolques (categoría F).
6. Para la concesión de la subvención por adquisición de un vehículo nuevo se requiere dar de baja definitiva para desguace un vehículo matriculado en España, de igual o superior categoría, y cuya primera matriculación hubiese tenido lugar más de diez años antes (siete años en el caso de los tractocamiones).
7. El Reino de España notificó el Convenio a la Comisión mediante escrito de 26 de febrero de 1997, día en que entraba en vigor el Convenio con carácter retroactivo a partir del 1 de enero de 1997. La Comisión solicitó al Gobierno español información adicional mediante escrito de 3 de abril de 1997. Después de que las autoridades españolas solicitaran cinco veces, entre el 30 de abril y el 9 de octubre de 1997, la prórroga del plazo y después de que la información solicitada aún no hubiese sido presentada a 10 de noviembre de 1997, la Comisión inició el examen de la medida notificada basándose en la información disponible.
8. Mediante escrito de 20 de noviembre de 1997, la Comisión informó al Gobierno español del inicio formal del procedimiento establecido en el artículo 88 CE, apartado 2. El Gobierno español formuló sus observaciones sobre el inicio del procedimiento, mediante escrito de 22 de febrero de 1999.
9. El 26 de julio de 2000, la Comisión adoptó la Decisión impugnada, cuya parte dispositiva establece, entre otros, lo siguiente:
«Artículo 1
La ayuda financiera concedida con arreglo al Convenio de colaboración de 26 de febrero de 1997 a personas físicas, dadas de alta en el Impuesto de Actividades Económicas, o a PYME de sectores distintos al del transporte y que operan únicamente a escala local o regional para la adquisición de vehículos industriales de categoría D con arreglo al Convenio, no constituye una ayuda con arreglo al apartado 1 del artículo 87 del Tratado.
Artículo 2
Todas las demás ayudas financieras concedidas con arreglo al Convenio de colaboración de 26 de febrero de 1997 a personas físicas, dadas de alta en el impuesto de actividades económicas, o a PYME son incompatibles con el mercado común.
[...]
Artículo 4
1. España adoptará todas las medidas necesarias para obtener de sus beneficiarios la recuperación de las ayudas contempladas en el artículo 2, que han sido puestas a su disposición ilegalmente.
[...]»
III. Procedimiento y pretensiones
10. Mediante escrito, inscrito en el Registro del Tribunal de Justicia el 10 de noviembre de 2000, el Reino de España interpuso un recurso con arreglo al artículo 230 CE, solicitando que:
1. Anule la Decisión de la Comisión de 26 de julio de 2000 y
2. Condene en costas a la Comisión.
11. La Comisión solicita que:
1. Desestime el recurso y
2. Condene en costas al Reino de España.
12. Para una mayor claridad, las alegaciones de las partes se reproducirán de forma separada en el marco de la apreciación jurídica de cada uno de los motivos de recurso.
IV. Apreciación jurídica
13. El Reino de España basa su recurso en cinco motivos:
- indeterminación de la Decisión impugnada;
- ausencia de selectividad de la medida;
- ausencia de discriminación;
- ausencia de falseamiento de la competencia, e
- infracción del artículo 87 CE, apartado 3, letra c) (compatibilidad de las ayudas destinadas a facilitar determinadas actividades económicas).
14. La Comisión ha presentado dos excepciones de inadmisibilidad contra el primer motivo de recurso. Sin embargo, dichas excepciones no sólo se refieren, en realidad, al primer motivo, sino también a la admisibilidad del recurso en cuanto tal.
15. Por una parte, la Comisión alega que va contra el propio interés de España impugnar la disposición en su favor contenida en el artículo 1 de la Decisión impugnada. Así, la demandada cuestiona sustancialmente el interés procesal de España, en la medida en que el recurso se dirige contra una disposición que no perjudica a España. Si se siguiera la opinión de la Comisión, el Gobierno español debería retirar de su petición de anulación lo referente al artículo 1 de la Decisión impugnada.
16. Por otra parte, la Comisión opina que España no posee un interés actual para impugnar la Decisión, ya que, hasta ahora, no se ha llevado a cabo intento alguno de ejecutarla, es decir, de recuperar las ayudas. Esta excepción también afecta a la totalidad del recurso.
17. Con esta argumentación la Comisión responde al motivo basado en la indeterminación de la Decisión impugnada. Sólo puede comprenderse dicha argumentación una vez que se conocen las alegaciones de España respecto a este motivo de recurso. Por tanto, se examinarán las excepciones de inadmisibilidad junto con las alegaciones de las partes sobre el primer motivo de recurso, que se exponen a continuación.
A. Sobre la admisibilidad del recurso y el primer motivo: indeterminación de la Decisión impugnada
1) Alegaciones de las partes
a) Reino de España
18. En opinión del Gobierno español, es imprecisa la delimitación entre las subvenciones que no constituyen ayudas según el artículo 1 de la Decisión impugnada y el resto de las subvenciones criticadas.
19. El artículo 1 aplica tres criterios: la actividad del beneficiario limitada a los ámbitos local y regional; su pertenencia a un sector distinto del transporte comercial y la adquisición de vehículos de la categoría D (de hasta 3,5 toneladas de peso máximo autorizado). Sin embargo, conforme al régimen jurídico español, las autorizaciones de transporte sólo distinguen entre vehículos industriales ligeros (entre 2 y 6 toneladas de peso total autorizado o hasta 3,5 toneladas de carga) y vehículos industriales pesados. Desde el 2 de enero de 1998 todas las autorizaciones de ámbito local o regional para la explotación de vehículos industriales ligeros por transportistas no profesionales quedaron automáticamente reconvertidas en autorizaciones de ámbito nacional.
20. Debido a dicho defecto de determinación, la Decisión carece por completo de validez. La insuficiente determinación del grupo de beneficiarios contemplado en el artículo 1 de la Decisión impugnada también provoca, lógicamente, la indeterminación del artículo 2.
21. El Gobierno español detalla la reglativa nacional en materia de autorizaciones de transporte público, es decir, el de personas y mercancías que se realiza por cuenta ajena, y de transporte privado, es decir, el que llevan a cabo por cuenta propia los particulares y el transporte realizado por empresas cuya actividad principal no es la del transporte (transportes privados complementarios). Según la demandante, dicha reglativa muestra que los transportes por cuenta propia con vehículos de la categoría D siempre tienen autorización de ámbito nacional, de manera que nunca se cumplirán simultáneamente las características, mencionadas en el artículo 1, relativas a que la actividad sea exclusivamente de ámbito local o regional y a que el transporte sea por cuenta propia.
22. Las autoridades españolas señalaron dicha circunstancia en su escrito de 29 de enero de 1999. A juicio de la demandante, dado que la Comisión no se pronunció de ninguna manera sobre los argumentos expuestos en dicho escrito, lesionó el derecho de España a ser oída. Asimismo, tras recibir la Decisión, el Gobierno español llamó la atención de la Comisión, mediante escrito de 6 de noviembre de 2000, sobre las dificultades existentes en relación con la delimitación de los grupos de beneficiarios contemplados en los artículos 1 y 2.
23. El Reino de España observa que lo dispuesto en el artículo 1 no constituye una excepción en su favor o cualquier otro tratamiento privilegiado, sino que aplica el artículo 87 CE, apartado 1, el cual está sujeto al control de plena jurisdicción. El objetivo del recurso, según España, no es impugnar la constatación de que no constituyen ayudas las subvenciones otorgadas al grupo de beneficiarios mencionado en el artículo 1. Lo que se pretende es que se declare que ninguno de los casos contemplados en la Decisión constituye una ayuda de Estado. Con carácter subsidiario, propone efectuar una delimitación adecuada de lo que constituyen ayudas o no.
24. En su réplica, el Gobierno español alega también una falta de motivación. En la motivación de la Decisión, a la que remite la Comisión para aclarar la delimitación controvertida, no se examina la imposibilidad de determinar, en función de las autorizaciones, al grupo de beneficiarios contemplado en el artículo 1.
b) Comisión
25. La Comisión considera que el motivo es inadmisible. A su juicio, va en contra del propio interés de la demandante censurar el artículo 1 de la Decisión impugnada, el cual contiene una excepción en su favor. Si el grupo mencionado en dicha disposición no existiese de hecho, ello desembocaría en que hubiese que recuperar las subvenciones concedidas a todos los beneficiarios con arreglo a las demás disposiciones de la Decisión impugnada.
26. España no invocó dicho motivo contra las disposiciones de igual tenor contenidas en la Decisión 98/693. Además, la Comisión discutió la excepción con España. En dicha ocasión, España pretendía conseguir una excepción más amplia que incluyese los transportes no profesionales con vehículos de la categoría C con autorización nacional, a lo cual se negó la Comisión.
27. Con carácter subsidiario, la Comisión alega que el artículo 1 de la Decisión impugnada no se refiere a la existencia de una autorización determinada limitada geográficamente, sino a que la actividad real se limite al ámbito local o regional. El mero hecho de que, desde 1998, sólo existan autorizaciones de ámbito nacional muestra por sí mismo que la autorización es un punto de referencia inadecuado. En efecto, es de conocimiento general que no todas las PYME españolas efectuaron, de hecho, transportes de ámbito nacional.
28. Además, alega otra causa de inadmisibilidad del motivo. El cargo alegado termina con el argumento de que no se puede ejecutar la orden de recuperación debido a la supuesta indeterminación. En su opinión, si el Estado miembro encuentra dichas dificultades, tiene que buscar una solución cooperando lealmente con la Comisión, según la jurisprudencia, y no puede suspender simplemente la ejecución. En cualquier caso, el gran número de beneficiarios no imposibilita la recuperación. Dado que, hasta ahora, la demandante no ha hecho en ningún momento intento de ejecutarla, carece actualmente de interés para impugnar la Decisión.
29. España se apoya en un problema ficticio. De la motivación de la Decisión se puede deducir que la Comisión no se basó en la existencia de determinadas autorizaciones para efectuar la delimitación controvertida, sino en la actividad real de los beneficiarios. España podía haberse dirigido a la Comisión tras recibir la Decisión impugnada para aclarar el significado de las autorizaciones en relación con la identificación de los afectados por la recuperación de las ayudas. Para conocer a los beneficiarios comprendidos efectivamente en la excepción se podía haber recurrido a las informaciones de las entidades financieras o a los datos proporcionados por los propios beneficiarios. También se podía haber escogido como indicio la concurrencia de una autorización local o regional, dado que dichas autorizaciones se convirtieron en autorizaciones nacionales por primera vez en 1998, es decir, hacia el final del período de concesión de las subvenciones.
30. La Comisión se opone a la tesis de que España, con su escrito de 6 de noviembre de 2000, trató de eliminar las dificultades relacionadas con la comprensión o la ejecución de la Decisión impugnada, en leal cooperación con la Comisión. En dicho escrito, el Gobierno español insistió meramente en que se tomase en cuenta el régimen de autorizaciones nacional.
2) Sobre la admisibilidad del recurso
31. Como ya se ha expuesto, el cargo de la Comisión relativo a que España carece de interés para impugnar la disposición en su favor prevista en el artículo 1 de la Decisión impugnada versa esencialmente sobre la necesidad de protección de España en tanto que requisito de admisibilidad del recurso.
32. De la jurisprudencia existente no se puede inferir sin duda alguna en qué medida los Estados miembros, en tanto que demandantes privilegiados en el sentido del artículo 230 CE, apartado 2, tienen la obligación de probar el interés en ejercitar la acción como requisito de admisibilidad de su recurso. Por una parte, el Tribunal de Justicia ha destacado «que el artículo 173 del Tratado lleva a cabo una clara distinción entre el derecho a recurrir de las instituciones comunitarias y de los Estados miembros, por una parte y el de las personas físicas y jurídicas por otra. El párrafo 1 de este artículo concede, entre otros, a todo Estado miembro el derecho a impugnar, mediante un recurso de anulación, la legalidad de cualquier Directiva del Consejo sin que el ejercicio de este derecho esté supeditado a la justificación de un interés para ejercitar la acción».
33. Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha declarado, en su reciente sentencia en el asunto C-242/00, la inadmisibilidad del recurso interpuesto contra una Decisión que no tenía por sí misma ninguna consecuencia desfavorable para el Estado miembro demandante y que, en consecuencia, no resultaba lesiva para él. Este asunto muestra precisamente la particularidad de que la Decisión impugnada de la Comisión estimaba la solicitud del Estado miembro demandante.
34. Sin embargo, la cuestión abstracta de en qué medida un Estado miembro tiene que probar el interés en ejercitar la acción sólo será relevante para la resolución del presente asunto y exigirá una aclaración definitiva cuando se pueda examinar la disposición en favor de España prevista en el artículo 1 de la Decisión impugnada, con independencia de sus demás disposiciones.
35. La disposición contra España contenida en el artículo 2 se aplica a «todas las demás ayudas financieras», es decir, a las no comprendidas en el artículo 1. Por consiguiente, las ayudas ilegales conforme al artículo 2 sólo pueden ser determinadas una vez que se conozca cuáles están comprendidas en el artículo 1. Si el artículo 1 vulnerase efectivamente el principio de determinación, dicho defecto legal tendría también consecuencias para el artículo 2. Por tanto, no se pueden separar ambas disposiciones. En consecuencia, la demandante no carece de interés en ejercitar la acción de impugnación de toda la Decisión.
36. Tampoco puede declararse la inadmisibilidad del recurso por el hecho de que el Gobierno español invoque en realidad la imposibilidad de ejecutar la Decisión sin haber tratado previamente de ejecutarla y posiblemente de eliminar las dificultades que surgiesen, en leal cooperación con la Comisión. A estos efectos es irrelevante cómo haya de juzgarse el intercambio de opiniones entre el Gobierno español y la Comisión.
37. Lo decisivo es, más bien, que el Gobierno español invoca en primer lugar una violación del principio de determinación. De concurrir el defecto legal correspondiente, habría que anular la Decisión, sin que al Gobierno español incumbiese el deber de consultar a la Comisión antes de interponer el recurso de anulación. En vista del plazo de recurso de dos meses previsto en el artículo 230 CE, párrafo quinto, no se puede hacer depender la admisibilidad de un recurso de anulación de que haya habido previamente un intento de ejecución de la Decisión y se haya consultado a la Comisión en caso de que surgiesen dificultades de ejecución.
38. Por otra parte, ni la propia interposición del recurso ni la alegación formulada en el marco del recurso, relativa a que la Decisión es indeterminada, eximen al Reino de España de su obligación de ejecutar la Decisión. Según el artículo 242 CE, primera frase, los recursos no tienen efecto suspensivo. Además, sería contrario al «effet utile» de los artículos 87 CE y 88 CE que el Estado miembro quedase liberado de la obligación de ejecución de la Decisión de la Comisión únicamente en razón de la supuesta indeterminación que le reprocha y que la situación contraria a la competencia se mantuviese, por tanto, hasta la resolución que dictase el Tribunal de Justicia.
3) Apreciación del primer motivo
39. Con carácter preliminar, se ha de señalar que nada se opone a que el Gobierno español recurra contra la indeterminación de la Decisión impugnada, aunque no haya alegado dicho cargo por lo que respecta a la Decisión 98/693. Los dos recursos forman procedimientos independientes entre sí, que tienen por objeto Decisiones distintas. La demandante no está obligada a invocar en ambos procedimientos también los mismos motivos contra cada una de las disposiciones de idéntico tenor.
40. Como ha declarado el Tribunal de Justicia, el principio de seguridad jurídica, que forma parte del ordenamiento jurídico comunitario, exige que todo acto de la administración que produzca efectos jurídicos sea cierto, en particular por lo que respecta a su autor y su contenido. Al destinatario le deben quedar claras las obligaciones que se le imponen en el acto. Para apreciar si la determinación de un acto es suficiente no basta con examinar su parte dispositiva, la cual no puede disociarse de su motivación.
41. La Decisión impugnada está suficientemente determinada. El artículo 1 define mediante varias características fácticas qué subvenciones no constituyen ayudas de Estado. Los destinatarios de las subvenciones sólo pueden efectuar transportes por cuenta propia a escala local y regional, y sólo se permite subvencionar la adquisición de un vehículo de la categoría D (vehículos industriales de un peso máximo de hasta 3,5 toneladas). En el considerando 29 de la Decisión, la Comisión motiva más detalladamente dicha delimitación.
42. Con la ayuda de dichos criterios, el Reino de España puede conocer el grupo de destinatarios de las ayudas que se contempla. Con arreglo al artículo 4 en relación con el artículo 2 de la Decisión impugnada, se han de recuperar las ayudas de todos los demás beneficiarios.
43. La Comisión no se refiere en la Decisión impugnada al alcance que puedan tener las autorizaciones de transporte de los beneficiarios de las ayudas. Tampoco depende para nada de lo anterior el examen de las subvenciones a efectos de la competencia y el comercio intracomunitario. A estos efectos, lo exclusivamente relevante es más bien la situación fáctica en el mercado de los transportes. El comercio intracomunitario no queda afectado de forma sensible por ayudas a PYME que efectúan transportes por cuenta propia a escala regional, independientemente, además, de que dichas empresas dispongan de autorizaciones válidas a nivel nacional o sólo regional.
44. Por tanto, es irrelevante la alegación del Gobierno de España según la cual no existen beneficiarios de las ayudas que efectúen transportes por cuenta propia con vehículos de la categoría D y que, simultáneamente, tengan una autorización limitada al ámbito regional. Tampoco constituye un defecto de motivación que la Comisión no se haya referido de forma expresa a esta alegación en la Decisión impugnada. De la motivación se desprende con claridad que la Comisión se basó en la situación fáctica y no en las autorizaciones de los beneficiarios de las ayudas. De dicha manera, la Comisión explicó suficientemente su Decisión.
45. Tampoco se ha producido ninguna violación del principio de audiencia. La Comisión no tenía la obligación de adoptar la propuesta de España de efectuar la delimitación por remisión a las categorías de vehículos del régimen español de autorizaciones. El principio de audiencia sólo obliga a que se ofrezca al interesado la posibilidad de exponer sus observaciones, y no a que la Comisión también adopte las propuestas de modificación que se hagan en dichas observaciones. Además, se ha de observar que la Comisión se orientó por la propia clasificación realizada por las autoridades españolas en el Convenio, ya que se refiere a los vehículos de la categoría D en el artículo 1 de la Decisión.
46. Ciertamente, en la práctica puede suscitar dificultades averiguar quiénes son los beneficiarios concretos de las ayudas que entran en el ámbito de aplicación del artículo 1 o del artículo 2 de la Decisión impugnada. Sin embargo, lo anterior no es consecuencia de la (in)determinación de la definición legal de las respectivas subvenciones que se contemplan. Dichas dificultades tienen su origen, más bien, en que se trata de un gran número de beneficiarios de ayudas y, para calificar las ayudas, se tiene que investigar en cada caso individual unos datos de hecho, en particular, el ámbito de actividad del beneficiario respectivo. Pues bien, se trata entonces de dificultades prácticas ligadas a la ejecución del artículo 4 de la Decisión impugnada, que las autoridades españolas tienen que solucionar, si es necesario, en cooperación con la Comisión. Si las autoridades españolas hubiesen esperado a la Decisión de la Comisión para conceder las ayudas, como prescribe el artículo 88 CE, apartado 3, párrafo segundo, no se habrían producido dichos problemas.
47. Por consiguiente, no procede acoger el primer motivo.
B. Sobre el segundo motivo: ausencia de selectividad de la medida
1) Alegaciones de las partes
a) Reino de España
48. Aunque sólo se beneficien de las subvenciones las empresas que utilicen un vehículo industrial, la medida no favorece, en opinión del Gobierno español, a determinadas empresas o producciones en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1. Según la demandante, el Convenio no tiene por objeto un círculo preciso de beneficiarios determinado previamente. Por el contrario, se trata de una medida horizontal en favor de la generalidad de las empresas que se encuentren en una situación comparable. También constituye un criterio horizontal general el que sólo beneficie a las PYME.
49. A su juicio, cuando una medida tiene por objeto, como en el presente asunto, un grupo abstracto de beneficiarios y no excluye a determinadas empresas o producciones, la medida no es selectiva y, por tanto, no es una ayuda de Estado. Así, por ejemplo, el Tribunal de Justicia no consideró una medida selectiva por el mero hecho de favorecer a empresas que daban ocupación a trabajadores.
50. El Gobierno español también señala que con arreglo al artículo 2.1, letra b), del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (OMC-GATT 1994) se considerará que no existe especificidad de una subvención, cuando dependa de condiciones de aplicación neutras y horizontales y cuando las autoridades no tengan ningún margen de discreción, como sucede en el caso del Convenio controvertido. El Abogado General Sr. Darmon también se remitió al concepto de subvención del GATT en el asunto Sloman Neptun.
51. Los criterios mencionados cumplen la regla de Derecho comunitario según la cual no se da selectividad cuando el beneficio resulta de la naturaleza o de la estructura interna del sistema en que se basan. El Convenio comprende a todas las PYME que debían beneficiarse de acuerdo con las razones inherentes al sistema sobre protección del medio ambiente y mejora de la seguridad vial, y, conforme a los objetivos del sistema, sólo excluye a las grandes empresas.
b) Comisión
52. La Comisión discrepa de la tesis según la cual el Convenio no es una ayuda por el mero hecho de que tiene por objeto un círculo abstracto de posibles beneficiarios. Esto ocurre con cada programa de ayudas.
53. Contrariamente a lo que sucedía en la sentencia citada por la demandante, relativa a subvenciones para la ocupación de trabajadores, en el presente asunto se excluye del beneficio desde el principio a determinados sectores, es decir, a aquellas empresas de servicios que no necesitan vehículos industriales. Se trata, de facto, de una medida sectorial en favor de la circulación. El tamaño de las empresas es un criterio más para la delimitación del círculo de beneficiarios.
54. La Comisión se opone a la analogía con el complejo sistema de la seguridad social y de los impuestos. No se puede negar el carácter de ayuda a una medida y convertirla en un sistema general únicamente, porque la subvención depende de determinados criterios y persigue determinados objetivos.
55. Tampoco el hecho de que las autoridades no dispongan de ningún margen de discrecionalidad para la ejecución de la medida excluye la selectividad de la medida. Por el contrario, se utiliza la facultad discrecional a un nivel superior al determinar los criterios de concesión de la ayuda. El fundamento del control de las ayudas tampoco es el Acuerdo OMC mencionado por la demandante, sino el Derecho comunitario, el cual persigue objetivos más amplios que el Derecho de la OMC.
2) Apreciación
56. Para que una medida sea considerada ayuda de Estado, se requiere que favorezca a determinadas empresas o producciones, según el artículo 87 CE, apartado 1.
57. A dichos efectos, no se exige que los beneficiarios concretos ya estén determinados desde el principio. Del propio tenor del artículo 87 CE, apartado 1, conforme al cual basta con que se favorezca a una producción, se desprende que es suficiente una descripción abstracta del círculo de posibles beneficiarios para que la medida sea considerada selectiva.
58. La tesis del Gobierno español llevada a sus últimas consecuencias significaría que las reglas o los programas sobre ayudas nunca cumplirían los requisitos para ser ayudas de Estado, ya que precisamente se caracterizan por establecer sólo criterios abstractos para determinar el círculo de beneficiarios. Las subvenciones concedidas con arreglo a dicho tipo de reglativa general podrían, sin embargo, examinarse a la luz del artículo 87 CE. Ahora bien, el Tribunal de Justicia ha examinado repetidamente programas y reglativas de ayudas sin expresar duda alguna sobre la selectividad por el mero hecho de que los posibles beneficiarios estuviesen definidos mediante criterios abstractos y no fuesen mencionados de forma concreta.
59. Que una medida no constituya una subvención en el sentido del Acuerdo OMC sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, resulta irrelevante a efectos de su apreciación en tanto que ayuda de Estado con arreglo al artículo 87 CE. Precisamente el Abogado General Sr. Darmon se refirió en el asunto Sloman Neptun al concepto de subvención según el código antisubvenciones del GATT, en el marco de consideraciones de Derecho comparado, sin, por ello, deducir consecuencias imperativas para el Derecho comunitario. En cualquier caso, no existe impedimento legal para que la Comunidad clasifique en tanto que ayuda a una medida que, conforme al Acuerdo OMC, no constituye una subvención, y que establezca en su ordenamiento jurídico interno criterios más estrictos que los permitidos en el contexto de Derecho internacional público.
60. La única razón para no considerar selectiva en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, la subvención que concede el Convenio controvertido sería que favoreciese indistintamente a todas las empresas del territorio nacional.
61. Como destaca acertadamente la Comisión, sólo pueden solicitar el beneficio las empresas que necesitan un vehículo industrial para su actividad comercial. De esta manera, se excluye, en general, completamente de la subvención a determinados sectores económicos, como por ejemplo las profesiones liberales.
62. Además, el Convenio provoca que se favorezca mucho y de manera diferente a variados sectores. Dado que no existe una limitación de vehículos subvencionados por cada solicitante, las empresas pueden beneficiarse del programa en muy diferente medida dependiendo del peso que en ellas tenga el servicio de transporte. También la circunstancia de que sean exclusivamente personas físicas y PYME quienes pueden solicitar la subvención diferencia a dicho Convenio de una medida general legal.
63. La cuestión radica en si dichas diferencias se justifican por la naturaleza o la estructura interna de un sistema general en el que se integra la medida. El Tribunal de Justicia planteó este razonamiento por primera vez en el asunto Italia/Comisión. Posteriormente, ha sido frecuente dicho argumento, especialmente en relación con reducciones fiscales o beneficios en las cargas sociales.
64. El presente asunto se diferencia de los hechos de los asuntos citados en que el beneficio no reside en la exención de una carga general, sino simplemente en un beneficio a determinadas empresas por razones de política medioambiental y de transportes.
65. El hecho de que el Gobierno español persiga determinados objetivos políticos con el Convenio controvertido no convierte la medida en un sistema general dentro del cual se establezcan diferencias derivadas del sistema. Sólo se puede considerar que existe un sistema general, como puedan ser, por ejemplo, el sistema de imposición fiscal o las cargas sociales, cuando afecta, básicamente, a todas las empresas del territorio nacional. Sin embargo, el Convenio no afecta a quien no sea una PYME o no necesite un vehículo industrial.
66. Además, dado que España tampoco ha alegado nada en el sentido de que el Convenio se inserte en algún sistema superior, hay que desestimar que se justifique en tanto que diferenciación derivada de un sistema.
67. Por consiguiente, se ha de desestimar también el segundo motivo.
C. Sobre el tercer motivo: ausencia de discriminación
68. Respecto al tercer motivo, se ha de señalar que la Comisión no alegó en la Decisión impugnada ninguna discriminación de los beneficiarios por su nacionalidad. El pasaje citado en el escrito de demanda del Gobierno español no se encuentra en la Decisión impugnada, sino en la Decisión 98/693. Por consiguiente, no es necesario examinar este motivo separadamente. Sin embargo, la existencia o ausencia de discriminación entre nacionales de distintos Estados miembros puede ser relevante para la cuestión del perjuicio del comercio intracomunitario. Por tanto, se ha de considerar este aspecto al examinar los motivos cuarto y quinto.
D. Sobre el cuarto motivo: ausencia de falseamiento de la competencia
1) Alegaciones de las partes
a) Reino de España
69. El Gobierno español se opone a la afirmación hecha en la Decisión impugnada según la cual las subvenciones falsean la competencia y amenazan con afectar al comercio entre los Estados miembros al liberar a los transportistas (profesionales y no profesionales), que compiten con los de otros Estados miembros, de los costes que reglalmente han de soportar.
70. Frente a ello, la demandante opina que, de la misma manera que las subvenciones a empresas que efectúan transportes por cuenta propia con pequeños vehículos en el ámbito regional, tampoco las subvenciones concedidas a los demás beneficiarios del Convenio falsean la competencia debido a su escasa cuantía. Lo anterior se desprende de las Directrices comunitarias sobre ayudas de Estado a las pequeñas y medianas empresas (en lo sucesivo, «Directrices comunitarias sobre las PYME»). Aunque dichas Directrices no se aplican al sector del transporte, sin embargo, la regla de minimis es relevante para el presente asunto en tanto que principio general.
71. En la vista, el Gobierno español alegó, refiriéndose a las conclusiones presentadas en el asunto C-351/98, que la regla de minimis ha de aplicarse en la medida en que se favorece a empresas que efectúan transportes sólo por cuenta propia. Dichas empresas no compiten con aquellas que realizan transportes para terceros.
b) Comisión
72. La Comisión insiste en que la regla de minimis no se aplica en el ámbito de los transportes, el cual también incluye a los transportes por cuenta propia. Dado que dicho sector se caracteriza por estar muy fragmentado y por un exceso de capacidad, incluso las más mínimas subvenciones pueden falsear la competencia. Los beneficiarios de las subvenciones consiguieron una ventaja frente a las empresas establecidas en otros Estados miembros y a las grandes empresas con las que, real o potencialmente, competían.
73. La Comisión ha criticado la extemporaneidad de las alegaciones formuladas en la vista por el Gobierno español y solicita que se desestimen. Los transportes por cuenta propia también forman parte del mercado de transportes porque son intercambiables con las prestaciones de empresas profesionales de transporte por cuenta ajena.
2) Apreciación
74. El artículo 87 CE, apartado 1, prohíbe las ayudas de Estado que falseen o amenacen falsear la competencia y afecten al comercio intracomunitario.
75. Al examinar la apreciación hecha por la Comisión en la Decisión impugnada en relación con dichos requisitos, se ha de observar que dispone de una amplia libertad de decisión al aplicar el artículo 87 CE. El Tribunal de Justicia no puede, por tanto, sustituir la apreciación de la Comisión por la suya propia, sino que debe limitarse a examinar si tal apreciación incurre en error manifiesto o en desviación de poder.
76. La Comisión puede basarse en directrices y comunicaciones a efectos de la aplicación del artículo 87 CE. En vista de la cuantía de las subvenciones otorgadas con arreglo al Convenio, la Comisión habría podido probablemente aplicar la Comunicación relativa a las ayudas de minimis y con arreglo a ella declarar compatibles con el mercado común las medidas controvertidas. Sin embargo, la Comisión lo ha negado porque, a su juicio, en el presente asunto se trata de una medida en el ámbito del sector del transporte al que no es aplicable la Comunicación.
77. Los beneficiarios del Convenio son, sólo en parte, empresas que prestan servicios en el ámbito del transporte por cuenta ajena, es decir, empresas de transporte en sentido estricto. Asimismo, se beneficia a empresas que operan principalmente en otros ámbitos económicos y, a dichos efectos, utilizan vehículos industriales propios para transportes por cuenta propia.
78. El Gobierno español objetó en la vista que la Comisión había considerado que la medida pertenecía al sector de los transportes, puesto que favorece a empresas que realizan transportes por cuenta propia, y que, por consiguiente no había aplicado la regla de minimis. Frente a la opinión de la Comisión, no se ha de desestimar dicha alegación por extemporaneidad. El Gobierno español ya censuró en el escrito de demanda la constatación correspondiente. Por tanto, no se trata de un motivo nuevo, sino del complemento al motivo ya expuesto.
79. Para determinar exactamente qué se ha de entender por transportes por cuenta propia, hay que referirse a la definición del anexo I, punto 4, de la Primera Directiva del Consejo, de 23 de julio de 1962, relativa al establecimiento de normas comunes para determinados transportes de mercancías por carretera (transportes de mercancías por carretera por cuenta ajena), en la versión del Reglamento (CEE) nº 881/92 del Consejo, de 26 de marzo de 1992, relativo al acceso al mercado de los transportes de mercancías por carretera en la Comunidad, que tengan como punto de partida o de destino el territorio de un Estado miembro o efectuados a través del territorio de uno o más Estados miembros.
a) Exclusión de la aplicación de la regla de minimis (primer aspecto parcial del cuarto motivo)
i) Relevancia de las directrices
80. En la Comunicación relativa a las ayudas de minimis, a la que remiten las Directrices comunitarias sobre las PYME de 1996, la Comisión estableció una regla de interpretación del artículo 87 CE, apartado 1. En resumen, dispone lo siguiente: en el caso de ayudas cuya cuantía total en un período de tres años no supere 100.000 ecus, se supondrá que no tienen repercusiones apreciables sobre los intercambios comerciales y la competencia entre Estados miembros. Por tanto, por debajo de dicha cuantía máxima, se considerará que el artículo 87 CE, apartado 1, no es aplicable.
81. El Tribunal de Justicia se ha pronunciado en varias ocasiones sobre el significado de las directrices en el ámbito del control de las ayudas de Estado y ha declarado, «que la Comisión puede imponerse orientaciones para el ejercicio de sus facultades de apreciación mediante actos como las directrices, si los citados actos contienen reglas indicativas acerca de la orientación que debe seguir la citada Institución y no se separan de las reglas del Tratado».
82. Además, de la sentencia CIRFS y otros/Comisión se desprende que la Comisión también tiene que atenerse a las directrices que adopta. Este asunto trataba sobre la denominada disciplina de ayudas en el sector de las fibras sintéticas, la cual fue adoptada por los Estados miembros como medida apropiada con arreglo al artículo 88 CE, apartado 1. Pues bien, lo mismo se aplica a las directrices que adoptó la Comisión en su Comunicación sobre las ayudas de minimis.
83. La publicación de las reglas de minimis contribuye, por una parte, a facilitar el procedimiento administrativo y, por otra, a la transparencia y la seguridad jurídica. En particular, la Comisión aclara a los Estados miembros en qué casos no se necesita notificar una medida con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3. Sólo se alcanza dicho objetivo cuando la propia Comisión está vinculada por la regla. Por consiguiente, la Comisión no dispone de margen de discreción sobre si se aplica o no la regla. Por el contrario, debe respetar el ámbito de aplicación de dichas directrices, tal como se define en la Comunicación de minimis.
ii) Inaplicabilidad de la regla de minimis a las ayudas en el sector de los transportes
84. A tenor de la Comunicación de minimis, ésta no se aplica, entre otros sectores, al de los transportes. La Comisión ha interpretado de forma amplia el concepto de sector de los transportes. Conforme a dicha interpretación, toda prestación de transporte pertenece al sector de los transportes independientemente de que sea una empresa por cuenta ajena la que la efectúe o una empresa de otro sector actuando por cuenta propia.
85. Frente a ello, el Gobierno español parece defender una interpretación más estricta. Conforme a ella, la regla de minimis sólo se aplica a las ayudas destinadas a empresas de transportes, es decir, a empresas cuya actividad económica principal consiste en la prestación de servicios de transporte para terceros.
86. La exclusión del sector de los transportes en la Comunicación de minimis tiene que ser interpretada en relación con el espíritu y la finalidad de dicha disposición. Sin embargo, la Comunicación misma no ofrece aclaración alguna. En las Directrices comunitarias sobre las PYME de 1992, que originalmente tenían como parte esencial la regla de minimis, sólo se aclara que las Directrices comunitarias carecen de validez en los ámbitos en que se hayan adoptado disposiciones especiales.
87. En la Decisión impugnada y en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia, la Comisión justificó la exclusión del sector de los transportes por el hecho de que incluso ayudas relativamente escasas pueden tener consecuencias en la competencia intracomunitaria y en el comercio de dicho sector, caracterizado por el alto número de pequeñas empresas. Por consiguiente, la exclusión toma en cuenta las condiciones específicas del mercado de los transportes.
88. Cabe preguntarse qué servicios están comprendidos en dicho mercado de los transportes. Los servicios deben incluirse en el mismo mercado cuando son aptos para satisfacer las mismas necesidades, mientras que los servicios de características distintas solamente constituyen un único mercado cuando son intercambiables en mayor medida.
89. La Comisión expuso en el considerando 28 de la Decisión impugnada que el régimen va dirigido de hecho a empresas que efectúan servicios por cuenta propia o ajena. No justificó con más detalle en qué medida estas dos formas de prestación de servicios de transporte son intercambiables y, por tanto, parte del mismo mercado.
90. La Comisión señaló en el considerando 29 de la Decisión impugnada que para las empresas que efectúan transportes por cuenta propia con vehículos industriales de peso máximo de hasta 3,5 toneladas en el ámbito local y regional no es viable desde un punto de vista económico confiar a una empresa de transportes dicho servicio. De acuerdo con lo anterior, las medidas en favor de dichos beneficiarios no se consideran en el artículo 1 de la Decisión impugnada ayudas de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
91. Sin embargo, la Comisión no tuvo en cuenta que para las empresas que utilizan vehículos industriales de mayor tamaño y efectúan transportes a mayor distancia puede ser ventajoso utilizar vehículos industriales propios en vez de confiar a terceros el transporte. El poseedor de un vehículo puede, por ejemplo, decidir por sí mismo en cualquier momento si utiliza su propio vehículo y no depende de la disponibilidad de servicios análogos de un tercero. Para una empresa que efectúa transportes por cuenta propia, el transporte de mercancías y de personas suele estar vinculado a la realización de otros servicios en el ámbito de la actividad principal de la empresa, por ejemplo, el suministro y montaje de las mercancías transportadas. En tales circunstancias, encargar el transporte de las mercancías a un tercero apenas resulta práctico en casos distintos de los reconocidos por la Comisión.
92. Una PYME que ya efectúa transportes por cuenta propia con un vehículo propio ha escogido básicamente esta forma de organización, habida cuenta de sus necesidades específicas, y ha invertido en un vehículo. Luego procurará utilizar dicho vehículo para amortizar la inversión y los costes existentes. Sólo entraría en consideración la cesión a un tercero si las condiciones básicas cambiasen de tal manera que resultase ventajoso abandonar la decisión tomada en otra ocasión de utilizar un vehículo propio. Una subvención tan escasa para la adquisición de un vehículo nuevo, como se prevé en el Convenio, apenas puede tener una influencia determinante en la decisión.
93. La Comisión no ha tenido en cuenta que en el supuesto concreto, en todo caso, se producirá a largo plazo una nueva organización de los servicios de transportes de manera consecuente. La demandada supuso, equivocadamente, que ambas formas de prestación de los servicios de transporte son intercambiables de una manera tal que se puede afirmar la existencia de una relación de competencia y, por tanto, de un único mercado.
94. En definitiva, apoya la consideración por separado de los transportes por cuenta propia el hecho de que la reglativa de Derecho derivado relativa al acceso al mercado de los transportes de mercancías por carretera en la Comunidad también distingue entre transportes por cuenta ajena y transportes por cuenta propia. Los últimos quedan exentos de todas las reglas relativas a la licencia comunitaria y de otras obligaciones de autorización, que, por otra parte, se requieren para acceder al transporte intracomunitario de mercancías por carretera.
95. Según una interpretación teleológica de la regla de minimis, ésta sólo dejaría de aplicarse en el caso de beneficios a empresas de transporte que presten servicios de transporte para terceros. Sólo dichas empresas actúan en el mercado de los servicios de transporte, que se caracteriza por un gran número de empresas y en el que incluso ayudas de escasa cuantía pueden falsear la competencia.
96. Otras empresas que realicen transportes, pero por cuenta propia, no deben ser consideradas operadores del mercado de los transportes, sino que han de estar sometidas a las reglas que se aplican en el sector de su actividad principal. En la medida en que dichas empresas no pertenezcan a ningún otro sector excepcional y si concurren los demás requisitos de la regla de minimis, la subvención con arreglo al Convenio en beneficio de dichas empresas no constituye una ayuda en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
iii) Conclusión provisional
97. El error de la Comisión relativo a la aplicación de la regla de minimis da lugar a la completa anulación de la Decisión impugnada.
98. El Tribunal de Justicia no puede declarar una anulación parcial de la Decisión, limitada a la parte que se refiere a las ayudas en favor de las empresas que realizan transportes por cuenta propia. Mediante una anulación parcial de la Decisión, el Tribunal de Justicia llevaría a cabo una definición del mercado nueva y correcta y, así, sustituiría la apreciación de la Comisión por la suya. Corresponde a la Comisión volver a examinar por completo la medida aplicando sin error la regla de minimis. A este respecto, se tendrá que examinar si la subvención a los transportistas no profesionales cumple los requisitos de la regla de minimis, en particular, si se garantiza el cumplimiento de los valores límite y se excluye la acumulación con otras ayudas.
99. Para un examen completo de todos los motivos y sus aspectos parciales en el caso de que el Tribunal de Justicia no compartiera la opinión que aquí defiendo, se continuará el examen del asunto con carácter subsidiario.
b) Falseamiento de la competencia y obstaculización del comercio según el artículo 87 CE, apartado 1 (segundo aspecto parcial del cuarto motivo)
100. De llegar el Tribunal de Justicia a la conclusión de que la Comisión actuó con arreglo a Derecho al considerar que no era de aplicación la regla de minimis, se habría de examinar si no incurrió en error de apreciación manifiesto al considerar que las subvenciones del Convenio falsean la competencia o amenazan falsearla y afecta a los intercambios comerciales entre los Estados miembros con arreglo al artículo 87 CE, apartado 1.
101. Para averiguar cómo influyen dichas medidas en la competencia, se ha de definir, en primer lugar, el mercado al que afectan las subvenciones.
i) Determinación del mercado relevante
102. La Comisión equiparó en la Decisión impugnada los servicios de transporte por cuenta ajena y por cuenta propia, sin entrar a delimitar con más detalle el mercado relevante.
103. Para la determinación del mercado a efectos de la aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, es válido lo expuesto respecto de la determinación del concepto de sector de los transportes en el sentido de la Comunicación de minimis. Las prestaciones de transporte que efectúa una empresa con vehículos propios por cuenta propia no son sustituibles, sin más, por prestaciones de transporte externas a la empresa. Por tanto, ambas formas de prestaciones de transporte no forman un mercado único.
104. La Comisión no ha expuesto, sobre todo, la razón por la cual los transportes realizados hasta ahora con vehículos propios en tanto que prestación accesoria de otra actividad principal son de hecho intercambiables con las prestaciones de terceros. El hecho de que el grupo correspondiente de beneficiarios del Convenio haya utilizado hasta ahora vehículos propios con dicha finalidad refuta precisamente que sean intercambiables.
105. Por tanto, la Decisión también se ha de anular por la incorrecta determinación del mercado relevante.
ii) Falseamiento de la competencia y perjuicio del comercio
106. Si se considera únicamente el mercado de servicios profesionales de transporte por cuenta ajena, no se pueden censurar las consideraciones de la Comisión en la Decisión impugnada relativas al falseamiento de la competencia y al perjuicio del mercado intracomunitario.
107. Como acertadamente expuso la Comisión en el considerando 25 de la Decisión impugnada, el mercado intracomunitario de los transportes, incluido el de viajeros, ha sido completamente liberalizado entretanto, de manera que las empresas españolas compiten con empresas de otros Estados miembros.
108. El Convenio proporciona a las PYME del sector de los transportes establecidas en España una ventaja frente a las grandes empresas y a las empresas con domicilio social en otros Estados miembros, que, en la práctica, sólo teóricamente pueden tener derecho a la subvención en las mismas condiciones que las empresas españolas. A diferencia de estas últimas, las empresas de otros Estados miembros no disponen generalmente de vehículos industriales matriculados en España, que puedan ser retirados para desguace y sustituidos por nuevos vehículos subvencionados.
109. Sin embargo, el Gobierno español alega en el marco del tercer motivo que el Convenio no discrimina a las empresas de otros Estados miembros. Dado que el vehículo retirado de la circulación no tiene por qué ser propiedad del beneficiario, podrían llegar a un acuerdo con quien tuviera un vehículo matriculado en España para la retirada de dicho vehículo. Además, también sería posible importar un vehículo industrial a España, matricularlo y, a continuación, retirarlo para desguace. Estas alternativas que señala el Gobierno español para que empresas de otros Estados miembros cumplan los requisitos de subvención, implican, sin embargo, obstáculos adicionales, desmesurados respecto a la cuantía de la subvención que se concede. Por consiguiente, el Convenio perjudica, al menos indirectamente, a las empresas de otros Estados miembros.
110. Aunque la ayuda económica subvencione la adquisición de un bien, la subvención debe ser considerada una ayuda a la empresa. Ya que la subvención está destinada a la compra de un vehículo nuevo que sustituya un vehículo industrial que tenga, al menos, diez años, ahorra a los beneficiarios los costes que normalmente deberían haber asumido en cualquier caso en el curso de sus negocios ordinarios. La compra no da lugar a una reorganización o a la ampliación del negocio, que generaría unas necesidades de financiación extraordinarias. Según jurisprudencia reiterada, se considera que las ayudas al funcionamiento falsean la competencia porque mejoran su situación económica y las posibilidades de actuación de las empresas beneficiarias en relación con las empresas que no han obtenido ayuda.
111. Cuando una ayuda concedida por un Estado o mediante fondos estatales refuerza la posición de una empresa en relación con otras empresas competidoras en los intercambios intracomunitarios, debe considerarse que la ayuda afecta a los intercambios comunitarios.
112. El Gobierno español opina que la regla de minimis se aplica en materia de transportes, aun cuando dicho sector no entre en el ámbito de aplicación de las Directrices comunitarias sobre las PYME.
113. A este respecto, se ha de señalar en primer lugar que no sólo las Directrices comunitarias sobre las PYME, de 1992 y 1996, excluyen el sector de los transportes de su ámbito de aplicación. Tampoco la Comunicación de minimis, a la que remiten las Directrices comunitarias sobre las PYME de 1996, es aplicable a dicho sector con arreglo a su claro tenor.
114. La argumentación del Gobierno español parece basarse en la presunción de que la regla de minimis constituye un principio general del Derecho comunitario sobre las ayudas de Estado, que se aplica independientemente de la correspondiente Comunicación de la Comisión.
115. El Tribunal de Justicia no acogió dicha argumentación en su sentencia en el asunto C-156/98, sino que se remitió a su jurisprudencia reiterada, según la cual, la cuantía relativamente reducida de una ayuda o el tamaño relativamente modesto de la empresa a la que se concede no excluyen que se vea afectado el comercio intracomunitario. Además, el Tribunal de Justicia declaró que también las ayudas de importancia relativamente escasa pueden afectar a los intercambios entre Estados miembros cuando el sector de que se trata se caracteriza por una fuerte competencia.
116. La cautelosa formulación escogida por el Tribunal de Justicia («no excluyen que se vea afectado»; «las ayudas de importancia relativamente escasa pueden afectar a los intercambios») da a entender, sin embargo, que no toda ayuda de importancia tan escasa afecta obligatoriamente al comercio intracomunitario y, por tanto, está prohibida por el artículo 87 CE, apartado 1. De cumplirse lo anterior, la Comunicación de minimis sería contraria al Tratado: en la Comunicación de minimis se justifica precisamente la no aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, en que las ayudas de escasa importancia no afectan de modo sensible a la competencia y al comercio entre los Estados miembros.
117. En vista de las especificidades del mercado del transporte, el cual, como ha señalado la Comisión sin que nadie la contradijera al respecto, está muy fragmentado y se caracteriza por un exceso de capacidad, no constituye, sin embargo, un error de apreciación el que la Comisión haya considerado que las ayudas previstas en el Convenio perjudican al comercio intracomunitario. En un mercado en el que existe una dura lucha competitiva, una ayuda de importancia inferior al umbral previsto en la Comunicación de minimis también puede conceder al beneficiario una sensible ventaja frente a las empresas de transporte de la competencia establecidas en otros Estados miembros. Ahora bien, lo anterior sólo es válido, como ya se ha mencionado, en relación con los servicios de transporte profesionales.
3) Conclusión
118. Dado que la Comisión actuó ilícitamente al no aplicar la regla de minimis a las ayudas a empresas que efectúan meramente transportes por cuenta propia, el cuarto motivo es fundado. Asimismo, también es causa de anulación de la Decisión la incorrecta determinación del mercado alegada de forma subsidiaria para el caso de que la regla de minimis no fuese aplicable.
E. Sobre el quinto motivo: infracción del artículo 87 CE, apartado 3, letra c) (compatibilidad de las ayudas destinadas a facilitar determinadas actividades económicas)
1) Alegaciones de las partes
a) Reino de España
119. El Gobierno español opina que la Comisión se basó ilícitamente sólo en las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente al examinar si existía la posibilidad de una excepción a la prohibición de las ayudas. Este tipo de directrices sirven únicamente de orientación, pero no restringen la facultad de la Comisión de aplicar directamente, además, el artículo 87 CE, apartado 3, letra c).
120. Según la demandante, el Convenio conduce a la renovación anticipada del parque de vehículos industriales y, por tanto, a la reducción de las emisiones, así como al incremento de la seguridad vial, sin implicar un aumento de la capacidad de transporte. Además, puesto que la subvención no ha de ser calificada de ayuda de funcionamiento, sino de ayuda a la inversión, se habría podido autorizar con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, letra c).
121. De la jurisprudencia y de la práctica de la Comisión se desprende que ni siquiera las ayudas de funcionamiento están prohibidas en todos los casos. Sin embargo, la Comisión no examinó si existía una ayuda de funcionamiento que pudiese ser autorizada. Además, evaluó la medida sólo en relación con sus aspectos medioambientales, pero no respecto al incremento de la seguridad vial.
b) Comisión
122. La Comisión destaca que está vinculada por sus propias directrices. Dado que la medida no conduce al cumplimiento de requisitos que van más allá de las reglas medioambientales existentes y no se limita a una subvención del exceso de costes ligado a la protección del medio ambiente, no cabía excepción alguna con arreglo a las Directrices sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente. Lo mismo se aplica, analógicamente, en relación con los efectos positivos en la seguridad vial.
123. La demandada explica que sólo se pueden considerar lícitas las ayudas cuyo efecto no se produzca también en la actuación reglal de mercado de una empresa. Los beneficiarios, sin embargo, sólo fueron liberados de costes que tenían que soportar, en todo caso, al cambiar el vehículo viejo. Puesto que, en tal caso, se trata de una ayuda de funcionamiento y no existe relación alguna entre la ayuda y el valor añadido al medio ambiente, la medida no puede quedar exenta con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, letra c), de la prohibición de ayudas.
c) Apreciación
124. En virtud del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), podrán considerarse compatibles con el mercado común las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común. A este respecto, las disposiciones sobre ayudas pueden perseguir determinados objetivos que coincidan con la política de la Comunidad, como, por ejemplo, la mejora de la protección del medio ambiente y de la seguridad vial.
125. Para aplicar esta regla de excepción, la Comisión goza de una amplia facultad discrecional, cuyo ejercicio implica valoraciones de tipo económico y social que deben efectuarse en el contexto comunitario y que sólo están sometidas al examen del Tribunal de Justicia de forma limitada. Las apreciaciones efectuadas por la Comisión tienen que ser especialmente coherentes y no pueden incurrir en un error de apreciación manifiesto o en desviación de poder.
126. Como ya ha sido expuesto, la Comisión puede imponerse orientaciones para el ejercicio de sus facultades de apreciación mediante directrices, siempre que éstas sean compatibles con el Derecho comunitario. Al adoptar las Directrices comunitarias sobre las ayudas estatales en favor del medio ambiente hizo uso de dicha posibilidad.
127. La Comisión consideró que el Convenio es una medida comprendida en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c). No obstante, denegó la exención habida cuenta de las Directrices comunitarias sobre las ayudas estatales en favor del medio ambiente. Se ha de examinar si su apreciación del Convenio no incurrió en error de apreciación manifiesto.
128. No se puede negar que la Comisión se atuvo a las Directrices comunitarias al aplicar el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), y que no consideró ninguna exención en consecuencia. Las directrices tienen precisamente por objetivo establecer criterios únicos, que vinculan a la Comisión, para el ejercicio de su facultad de apreciación. Solamente así se garantiza que todos los beneficiarios de ayudas serán tratados de igual manera y se garantiza la transparencia y previsibilidad de las decisiones.
129. La Comisión aplicó correctamente los criterios previstos en las Directrices comunitarias al destacar que la subvención no se refiere a una compensación del exceso de costes ligado a la protección del medio ambiente y tampoco dependen del cumplimiento de requisitos que van más allá de las reglas medioambientales legales, como se prevé en el punto 3.2.3, letras A y B, de las Directrices comunitarias. A este respecto, hay que pensar que las Directrices comunitarias se aplican para concretizar una regla de excepción a la prohibición de ayudas establecida en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), y, por tanto, han de interpretarse de forma estricta.
130. El Convenio ofrece un aliciente financiero para que los vehículos de al menos 10 años de antigüedad sean sustituidos por otros nuevos. Aunque vehículos de dicha antigüedad tuviesen que ser sustituidos en un período de tiempo previsible, existe cierta probabilidad de que, al menos, una parte de las empresas aprovechó la subvención como ocasión de retirar de la circulación un vehículo antes de lo previsto. Además, según la experiencia general, los vehículos de sustitución, en vista de los avances de la técnica automovilística, tienen mejores características, por lo que se refiere a la seguridad, al consumo de combustible y a la emisión de partículas contaminantes, que los vehículos de, al menos, 10 años de antigüedad y que han sido retirados para desguace. Por tanto, no se puede negar completamente que la medida tiene una influencia positiva en el medio ambiente y en la seguridad vial.
131. Sin embargo, para una exención no basta con que una ayuda tenga los adecuados efectos positivos. El principio de proporcionalidad exige, por el contrario, que la subvención no sea mayor de lo que sea necesario para alcanzar los objetivos medioambientales. Sólo entonces está justificada una lesión de la competencia y del comercio intracomunitario. Sin embargo, la cuantía de la subvención, principalmente, sólo dependía del valor de compra y no guardaba relación alguna con costes suplementarios por razón del medio ambiente ocasionados con motivo de la adquisición de un vehículo nuevo ni con costes extraordinarios derivados del cumplimiento de requisitos que van más allá de las reglas medioambientales existentes. En consecuencia, la Comisión denegó con arreglo a Derecho la exención.
132. No es correcto que la Comisión sólo considerase los aspectos de política medioambiental, sin apreciar los efectos en la seguridad vial. Por el contrario, las apreciaciones hechas en la Decisión impugnada se refieren expresamente a ambas materias. Sin embargo, no es posible invocar las prescripciones de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente cuando las ayudas sirven para mejorar la seguridad vial. No obstante, no constituye un error de apreciación en la medida en que se utilicen los mismos criterios que los previstos en las Directrices comunitarias, que, en definitiva, son la expresión del principio de proporcionalidad.
133. Con arreglo a la jurisprudencia existente, las subvenciones deben ser consideradas ayudas de funcionamiento ya que se subvencionaron, indefectiblemente, inversiones de sustitución necesarias, aunque las adquisiciones tuviesen lugar, debido a la subvención, probablemente antes de lo previsto. Respecto a las ayudas de funcionamiento, el Tribunal de Justicia ha declarado que, en general, no se les puede aplicar la exención del artículo 87 CE, apartado 3, letra c). En consecuencia, la Comisión expuso correctamente en la Decisión impugnada que las ayudas son contrarias al interés común.
134. Sin embargo, en determinadas circunstancias, también las ayudas de funcionamiento puedan ser lícitas, como se desprende de las Directrices comunitarias sobre las ayudas estatales en favor del medio ambiente. Las ayudas concedidas conforme al Convenio son manifiestamente incomparables a los casos en que la Comisión, con arreglo a las Directrices comunitarias, considera excepcionalmente lícitas las ayudas de funcionamiento. El Gobierno español, por otra parte, no ha señalado ninguna circunstancia que justificara la exención de las ayudas de funcionamiento en el presente asunto. Puesto que los efectos positivos sobre el medio ambiente y la seguridad vial, mencionados por España, ni siquiera permiten considerar lícitas las ayudas a la inversión en la forma en que se presentan, tampoco se ha de considerar una autorización de las ayudas de funcionamiento por su especial influencia perjudicial sobre la competencia.
135. Al contrario del programa que fue objeto de la Decisión 98/693, el Convenio excluye que se sustituyan los vehículos retirados de la circulación por otros de mayor capacidad. Aun cuando las ayudas no produjesen un incremento de la capacidad total, sino que mantuviesen por completo el statu quo, lo anterior puede ser contrario al interés comunitario en un mercado con exceso de capacidad, como la Comisión afirmó acertadamente. De dicha manera, se mantienen continuamente las condiciones de competencia que no se desean.
136. Dado que no es posible reprochar a la Comisión ningún error de apreciación manifiesto ni desviación de poder al denegar la exención en virtud del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), procede desestimar el quinto motivo.
V. Costas
137. Conforme a lo dispuesto en el artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que han sido desestimadas las pretensiones de la Comisión y que el Reino de España ha solicitado su condena en costas, se han de imponer las costas a la Comisión.
VI. Conclusión
138. Puesto que el cuarto motivo es fundado y el Tribunal de Justicia no puede proceder a la determinación de los mercados del transporte profesional y no profesional, se ha de anular en su totalidad la Decisión impugnada.
139. Por tanto, propongo fallar en este sentido:
1) Anular la Decisión 2001/605/CE de la Comisión, de 26 de julio de 2000, relativa al régimen de ayudas aplicado por España para la adquisición de vehículos industriales mediante el Convenio de colaboración de 26 de febrero de 1997 entre el Ministerio de Industria y Energía y el Instituto de Crédito Oficial.
2) Condenar en costas a la Comisión.